四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终40号 上诉人（原审原告）陈**水，男，1963年6月3日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审被告）资阳市雁江生态环境局，住所地四川省资阳市雁江区城东新区正兴街**。 法定代表人朱戟，职务局长。 委托代理人陈伟生，男，该局工作人员。 委托代理人李志国，四川印诺（资阳）律师事务所律师。 上诉人陈**水诉被上诉人资阳市雁江生态环境局（以下简称雁江环境局）环境保护不作为纠纷一案，不服资阳市雁江区人民法院（2020）川2002行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭进行了审理。上诉人陈**水，被上诉人雁江环境局的委托代理人陈伟生、李志国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2019年5月24日21时50分，被告接到原告通过12369打来的投诉电话，反映清水镇鲤鱼湖放农灌水，沟渠途中有养猪场排污，水是白色，有臭味。被告即安排工作人员与清水镇政府联系，要求其查找污染源，清水镇政府于当晚指派清水镇长坡村村支部书记唐志武前往原告投诉地点进行查看，了解情况。后被告经调查核实，原告投诉地点附近有三处生猪养殖场，属规模化以上由被告监管的有一处，系清水镇八仙村二组的资阳市雁江区祥军生猪养殖专业合作社，该猪场约1600㎡，常年存栏400余头，粪污处理利用配套设施完善，未发现有违法排污的情形。第二处为清水镇指书村9组资阳市临丰公司黑猪繁育二分场，占地约400㎡，常年存栏约100余头；第三处为指书村9组资阳市临丰公司黑猪繁育五分场，占地约400㎡，常年存栏约80余头；该两处属规模以下养殖场，其粪污处理利用配套设施完善，亦未发现有违法排污的情形。被告认为，虽然对原告的投诉未查找出确定的污染源，但不排除排水沟渠沿途生猪散养户存在排污的可能性，遂根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条、第二十三条、第四十三条和四川省农业厅、四川省环境保护厅川农业（2017）113号文件《关于印发畜禽养殖场（小区）规模标准的通知》，以及资阳市人民政府资府发（2016）14号文件《关于印发资阳市畜禽规模养殖污染防治管理办法》第八条的规定，以原告投诉地点附近，属规模化以上由被告监管的养殖场，仅有资阳市雁江区祥军生猪养殖专业合作社，但其粪污处理设施完善，未查出有违法排污情形，其余养殖户属规模化以下，应按属地监管原则由当地乡镇人民政府进行处理为由，通知清水镇政府进行处理，并通过电话告知原告。2019年10月14日，原告陈**水之妹陈琼英以清水镇政府为被告向本院提起行政诉讼，要求判令清水镇政府作出行政行为并赔偿损失，后于2019年11月7日向本院申请撤诉，本院予以准许。后原告以雁江环境局为被告向本院提起行政诉讼，要求确认被告的行为在环境保护工作实施统一监督管理在构成不作为，责令被告履行法定职责，本院于2020年3月6日作出（2020）川2002行初7号《行政裁定书》，裁定不予立案；原告不服，向市中院提起上诉，市中院于2020年6月1日作出（2020）川20行终21号《行政裁定书》，指定本院立案审理。 原审另查明，原告陈**水与其弟、妹共同承包清水镇长坡村二社的堰塘，用作养鱼。原告称近两年有养猪场断续性排污的情形；2019年5月24日，鲤鱼湖放水进行农业灌溉，清水镇长坡村二社的明渠及长坡村一社的支渠有黑灰色恶臭水排出，遂进行电话投诉，但未提供证明污染源的相关证据。2019年7月25日，清水镇政府收到《市长信箱》转来原告陈**水“督促污水管理”的信访材料，遂成立专项工作组，进行调查核实但仍未发现不按规定排污的情形，也未发现原告所称白色恶臭污水排放的情形，经与陈**水沟通处理后，原告陈**水与清水镇政府签订了息访息诉承诺书。 原审认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”第八条第一款：“任何单位和个人对违反本条例规定的行为，有权向县级以上人民政府环境保护等有关部门举报。接到举报的部门应当及时调查处理。”第四十三条：“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护部门和国务院农牧主管部门备案。”结合四川省农业厅、四川省环境保护厅川农业（2017）113号文件，四川省生猪养殖规模化是指常年出栏量为500头及以上。参照资阳市人民政府资府发（2016）14号文件《关于印发资阳市畜禽规模养殖污染防治管理办法的通知》第二条：“本办法适用于我市行政区域内畜禽养殖场、养殖小区、散养密集区的养殖污染防治。”第八条：“乡镇人民政府负责辖区内畜禽养殖场、养殖小区、散养密集区的日常监管及污染防治，并协助有关部门做好相关工作。”第三十条：“本办法中的畜禽养殖场是指，生猪常年存栏500头以上；肉羊500只以上；奶（肉）牛100头以上；家兔1000只以上的养殖场。养殖小区是指养殖户5户以上，生猪常年存栏1000头以上；肉羊出栏1000头以上；奶牛存栏200头以上、肉牛出栏300头以上；蛋禽存栏2万只以上；肉禽年出栏5万只以上；家兔存栏2000只以上的养殖小区。散养密集区是指，在一定区域内集中成片，以家庭分户经营为特征，以适度规模专业大户为主体，养殖总体数量较大的畜禽养殖专业村或社。”由此可见，县级以上的环境保护主管部门，对辖区内的规模化养殖场、养殖小区的污染防治有统一监督管理职责，而对农户散养畜禽及规模化以下的养殖的监管，主要依托属地管理，由乡镇人民政府进行监管。具体到本案，被告作为县级以上的环境保护主管部门，接到原告于2019年5月24日通过12369的电话投诉后，立即联系当地镇政府，派出相关人员进行核查，经查实原告投诉地点附近仅有清水镇八仙村二组资阳市雁江区祥军生猪养殖专业合作社一处属于被告监管的规模化以上养殖场，但其粪污处理配套设施完善，并无违法排污的情形；在不能确定污染源的情况下，因不排除排水沟渠沿途生猪散养户存在排污的可能性，故告知原告非规模化养殖违法排污主要依托属地监管，并将原告的投诉线索交由清水镇政府进行调查处理的作法并无不当，被告针对原告2019年5月24日的电话投诉已依法履行了法律赋予的职责；因此，原告认为被告的行为构成不作为，要求判令其依法履行法定职责的理由不能成立，本院依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回了原告陈**水的诉讼请求。 上诉人陈**水不服原审判决上诉称，法律赋予了被上诉人在环境保护工作中统一监管权，其就应严格依法履职。被上诉人的行为构成不作为，一审判决认定的事实存在偏差，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，请求二审法院撤销资阳市雁江区人民法院于2020年8月31日作出的川（2020）川2002行初35号行政判决；判决被上诉人在环境保护工作实施统一监督管理不作为，责令被上诉人履行法定职责；案件受理费50元由被上诉人承担。 被上诉人雁江环境局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人上诉，维持原判。 本院查明的事实与原审查明的一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人资阳市雁江生态环境局接到投诉电话后，是否依法履行了法定职责，是否存在行政不作为的情形。 根据《牲畜规模养殖污染防治条例》第五条第一款∶“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”，第八条第一款∶“任何单位和个人对违反本条例规定的行为，有权向县级以上人民政府环境保护等有关5门举报。接到举报的部门应当及时调查处理”，第四十三条∶“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护部门和国务院农牧主管部门备案”，结合四川省农业厅、四川省环境保护厅川农业（2017）113号文件:“四川省生养殖规模化是指常年出栏量为500头及以上”的规定。县级以上人民政府环境保护部门主要针对规模化畜禽养殖场和养殖小区进行统一的监督管理。《环境保护法》以及《水污染防治法》等法律法规也没有对规模以下的有明确的、细化的职责规定。 因此，参照资阳市人民政府资府发（2016）14号文件《关于印发资阳市畜禽规模养殖污染防治管理办法的通知》第八条的规定：“乡镇人民政府负责辖区内畜禽养殖场、养殖小区、散养密集区的日常监管及污染防治，并协助有关部门做好相关工作”。结合资雁委办发（2017）21号文件《关于印发的通知》第一条的规定：“乡镇人民政府具有对本辖区的环境保护工作实施统一领导监督、治理等职责”，以及就目前中央及地方关于政府职能网格化建设要求，雁江区各乡镇以及村都已经纳入了网格化监管管理体系中。上述内容明确了乡镇人民政府在乡村环境污染监督管理的作用，即由乡镇人民政府对乡村环境污染进行初步监督管理，如发现环境污染立即向上级主管部门进行汇报进行处罚。因此，被上诉人在2019年5月24日接到投诉电话后立即通知清水镇人民政府，清水镇人民政府派出相关人员进行了核查。被上诉人依托清水镇人民政府污染防治及监督管理职能进行污染监督管理，履行了相应的法定职责。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人陈**水负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年十二月七日 法官助理  李红婷 书 记 员  凌 英