河北省保定市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀06民终1292号 上诉人（原审被告）：河北千威房地产开发有限公司，住所地河北省安国市祁州大路**。 法定代表人：刘振刚，董事长。 委托诉讼代理人：刘蕴龙，男，职工。 被上诉人（原审原告）：安国市自然资源和规划局，，住所地河北省安国市药都南大街** 负责人：程树辉，局长。 委托诉讼代理人：杨杰，男，科长。 委托诉讼代理人：陈大伟，男，纪检组长。 上诉人河北千威房地产开发有限公司（以下简称：千威公司）因与被上诉人安国市自然资源和规划局建设用地使用权合同纠纷一案，不服河北省安国市人民法院（2019）冀0683民初1652号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 千威公司上诉请求：1、撤销一审民事判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人不存在超出容积率问题。怡和园小区是分期开发建设的棚户区改造项目。从规划局批准的《规划方案》看，怡和园小区整体规划用地为48.96亩，总建筑面积为97916.48平方米。从行政许可看，原规划局在规划方案上盖章注明“地块完成征地 2 前，此方案参照执行”。说明原规划局允许上诉人在项目没有完成征地前，就可以按照规划方案给定的建筑面积进行施工。从被上诉人起诉的情况看，其诉称的实建面积93904.13平方米，并未超出原规划局批准的《规划方案》的建筑面积和规划局行政许可的允许范围。二、土地出让合同的容积率错误。本案出让合同的容积率是本案争议的焦点之一。从本案的《规划方案》看，首期土地出让合同中容积率不超过“3”的规定错误。被上诉人诉称的48147.39平方米应建面积也错误。被上诉人诉称的24.07亩首期用地上建造的93904.13（应为93381.23、配电室和物业房未建）平米建筑中，包含1、2、3、6号住宅楼和因拆迁原因移位的5号楼的一部分的合计面积80230.65平米和《规划方案》批准的6722平米商铺，以及地下商场入口房、社区卫生中心、配电室和物业房（应建），地下，地下消防工程和人防工程出口等附属工程都是24.07亩地块当中按照规划必须要建的房屋。但土地出让合同中的3.0容积率，脱离了该地块上的实际情况，与该地块上的规划面积严重不符。土地出让合同上的容积率，应该是该地块总建筑面积93381.23平方米除以24.07亩用地面积。容积率等于5.8。因此，规划部门给出的该地块3.0容积率与该地块上的规划建筑面积严重不符，这是规划部门工作上出现的瑕疵，不是上诉人的过错。解决出让合同的容积率问题，被上诉人作为容积率管理的职能部门，应根据《河北省容积率调整管理规定》第5条“整体控制性指标，应分解落实到具体地块的规划条件中”的规定，对土地出让合同的3.0容积率进行合理的调整或补正，不应通过诉讼途径解决。三、被上诉人未按规划提供用地，也是容积率减少的主要原因。用地数量是本项目的重要经济指标。但项目启动六年以来，被上诉人仅为该项目提供了24.07亩用地，不足用地总量的50%，2018年9月23日安国政府曾召开专题会 3 议，要求被上诉人在当年11月10日前完成本案二期用地出让，但被上诉人至今尚未出让。如果被上诉人按照规划要求或按照政府要求按期完成二期土地出让，本案就不会发生。四、被上诉人的起诉与出让合同不符，起诉时间也不对。一是被上诉人诉称的首期宗地应建面积48147.39平方米，与出让合同第13条的建筑总面积72348.08平米不符，土地出让合同中没有48147.39平米的说法，起诉没有事实依据。其诉称的133平配电室是露天变电和发电设备，不是建筑物。389平物业房是住宅楼底层的住宅房，属于重算。二是被上诉人起诉的时间不对。本案项目尚有半数以上土地没有出让，改造工程仍在进行之中，本案容积率是否超出整体项目的规定，应当在工程竣工验收时最后核定。首期地块的容积率是否超出。对于整体项目的容积率并无意义。五、本案诉讼理由不成立。本案土地出让合同是格式合同，上诉人对土地出让合同中的3.0容积率存在异议。上诉人认为，24.07亩土地出让合同中的3.0容积率，与住建部《建筑工程容积率管理办法》的计算公式相悖。与该地块上建筑面积的需要严重不符，该容积率条款应无效。根据《合同法》第41条的规定。二审法院应认定土地出让合同第13条的容积率约定无效，并认定被上诉人的诉讼理由不能成立。六、一审法院适用法律错误，本案不属于《合同法》第60条和第107条规定的情形。一审法院依据上述法律判决本案，适用法律错误。七、我们掉进了棚改陷阱，请求二审法院给予保护。本案是安国政府主导的棚改项目，从项目启动到本案起诉，整个过程中连续出现了下列问题：一是2013年招商时，规划土地给本项目的用地指标均为54亩，建筑面积108000平方米，并据此收缴了上诉人1000万保证金。二是拆迁完成后，规划局在审批本案《规划方案》时背弃上述文件信义，将项目用地改为48.96亩，建筑面积改为97916.48平。三是《规划方案》 4 批准后、规划和土地部门又将用地指标变为原有占地40.7亩。四是至今为止，被上诉人仅提供了24.07亩用地，五是被上诉人在本案中诉称应建48147.39平米并被安国法院支持，使招商时的54亩土地状况未变，用地指标大幅连续降落。这样，剔除36592平回迁后，使可售房屋仅剩11555平方米。按照市场综合造价至少2100元/m计算，每平米可售房屋成本为2100X48147.39÷11555=8750元，而当时的每平米售价不足3500元。这会使该项目形成8750X11555-3500X11555=6066万元亏损。六是安国政府收缴的上诉人的保证金、改费和按照文件应该返还上诉人的拆迁安置成本，共计2175万元六年来至今未退。七是被上诉人胜诉后将要强制上诉人补交1569.46万元土地出让金（用以冲抵上述欠款）这样就会使上诉人出现更大的亏损，将企业置于死地。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。后补充：本案属于行政诉讼案件，不属于民事诉讼的受案范围。对行政协议产生的纠纷，不论是提起行政诉讼，还是民事诉讼，都是针对民告官而言，不存在官告民问题。本案土地出让合同的容积率即使出现超建，也应当按照《城乡规划法》规定，由行政主管部门进行行政处罚，当事人不履行处罚决定的，应由作出行政处罚的机关申请人民法院强制执行。行政机关不能向法院起诉公民和法人，法院也不应该受理，已经受理的应驳回起诉。 安国市自然资源和规划局针对上诉，答辩称，一、被答辩人上诉理由与事实不符，证据不足，依法应予驳回。l、被答辩人开发建设的怡和园小区超过双方合同约定容积率，构成违约，依法应当承担违约责任。双方于2015年4月24日签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方自愿订立，不违反法律法规规定，并已实际履行，合法有效。该合同明确约定了涉案地块容积率，事实清楚，证据充分，一审予以认定正确，依法应予维持。2、 5 上述《合同》签订之前，经被答辩人申请，安国市发展改革局就被答辩人对涉案土地申请进行了批复，涉案土地占地16449.36平方米，主要建设商品住宅楼、拆迁补偿用房、保障性住房及地下工程，总建筑面积72348.08平方米，地上，地上建筑面积49348平方米，包括普通商品房住宅面积25513.08平方米，拆迁补偿用房21000平方米，保障性住房2835平方米，地下，地下面积23000平方米被答辩人申请拍卖涉案地块并同意本案容积率要求，经依法拍卖，取得了涉案土地使用权，双方签订了本案《合同》。按照双方《合同》约定：上述建筑面积符合建筑容积率不高于3.0。本案合同系独立成立的合同，上诉称的其他土地与本案无关，上诉理由与事实不符，证据不足，依法应予驳回。二、一审民事判决书认定事实清楚，证据确实充分，依法应予维持。本案中，答辩人依据安国市城乡规划局出具的《关于怡和园一期建设项目超容积率补交土地出让金的函》，依据相关法律规定计算违约金，经依法评估，确定本案违约金，事实清楚，证据充分。综上所述，上诉理由依法应予驳回，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，望依法驳回上诉，维持原判。对补充上诉状，答辩意见如下：1、依据最高院第一巡回法庭关于行政审批的法律适用若干问题的会议纪要，纪要中当事人有权针对出让合同纠纷选择民事诉讼途径解决争议；2、第2条与本案无关，我方不予答辩。 安国市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：1、要求千威公司缴纳土地出让金（违约金）1569.46万元等违约金；2、诉讼费用由千威公司负担。 一审法院认定事实：千威公司通过公开竞价的方式取得位于规划药威大路北侧、规划顺城街东侧（宗地编号：2××4（拍）-17号）国有建设用地使用权。千威公司于2015年4月24日与原安国市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》合同主 6 要内容：出让人安国市国土资源局受让人河北千威房地产开发有限公司。本合同项下出让宗地编号为2××4（拍）-17号，宗地总面积16049.13平方米，宗地坐落于规划药威大路北侧、规划顺城街东侧；出让宗地的用途为其他普通商品住房用地，面积：1.604913公顷，建设用地使用权出让价合款22910000元，本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：主体建设物性质住宅楼；附属建筑物性质物业楼及其他配套设施；建筑总面积72348.08平方米；建筑容积率不高于3不低于1；建筑密度不高于20%；绿地率不低于30%。本合同项下宗地建设容积率、建筑密度等任何一项指标低于本合同约定的最低标准的，出让人可以按照实际差额部分占约定最低标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并有权要求受让人继续履行本合同；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定的最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。2018年7月12日原安国市城乡规划管理局向原安国市国土资源局发送关于怡和园一期建设项目超容积率补交土地出让金的函，载明：怡和园一期项目已办理建设用地面积16049.13平方米，规划条件容积率是3.0，应建地上建筑面积48147.39平方米，实际地上建筑面积93904.13平方米，超建45756.74平方米，实际容积率是5.85。经原安国市国土资源局委托石家庄金石达土地资产评估有限公司评估，该公司于2018年8月23日作出（石）金石达2018出（估）字第109025号《土地估价报告》估价结果：评估面积（新增建 7 设面积）：45756.74平方米，单位楼面地价：343元／平方米，补缴总地价：1569.46万元。原安国市国土资源局于2018年9月6日下达了再次催缴土地出让价款通知书，并于2018年9月7日以会议的形式要求千威公司补交超容积率的土地价款。另，2018年6月13日，安国市住房和城乡建设局对被告作出（安住建）罚字（2018）年第（12）号行政处罚决定书，以千威公司于2××4年10月在药威大路北侧顺城街东侧开工建设的怡和园项目未按照建设工程规划许可证建设等为由，责令千威公司停止违法行为，给予合计人民币参佰捌拾壹万叁仟壹佰零肆元整的行政处罚。2018年7月12日安国市住房和城乡建设局出具建设行政处罚完毕证明。2019年1月9日，安国市机构改革，安国市国土资源局并入安国市自然资源和规划局。 一审法院认为，案涉《国有土地使用权出让合同》是依照平等、自愿、有偿的原则订立的，系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效。千威公司在取得案涉国有建设用地使用权后，未按合同约定的容积率建设，擅自改变建筑容积率，超容积率建设45756.74平方米由安国市城规划管理局关于颐和园一期建设项目超容积率补交土地出让金的函等予以证实，予以确认。按照双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条的约定，千威公司超容积率进行建设，安国自然资源和规划局有权要求千威公司按照实际差额部分占约定标准的比例，支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。故原安国市国土资源局委托有资质的资产评估机构作出《土地估价报告》对千威公司因超容积率建设应补交的土地出让金数额进行评估，经评估确定被告应补缴土地出让金1569.46万元，并以此作为千威公司应支付的违约金数额，符合法律规定和合同约定。千威公司对《土地估价报告》有异议， 8 并申请重新评估，但未提交足以反驳的证据，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十八条之规定，不予准许。综上，安国自然资源和规划局主张千威公司应支付违约金1569.46万元，事实清楚，证据确实充分，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条的规定，判决：“被告河北千威房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内向原告安国市自然资源和规划局支付违约金1569.46万元。案件受理费115968元，由被告河北千威房地产开发有限公司负担。” 二审期间，上诉人提交了四组证据。证据一、怡和园小区各项规划数据方案、规划局在规划方案中盖章的行政许可（专家会议纪要）、怡和园小区首期工程平面图、规划局的规划设计条件、配电室和物业用房的照片，拟证明项目总规划面积为97916平方米，在整体地块儿完成征地前，规划部门允许施工，首期地块儿面积87370平米，配电室物业用房未建。证据二、6个文件及一个会议纪要，拟证明土地局未按政府要求完成用地手续，各局文件均为54亩，但其后改为40.7亩。证据三、安国政府文件、墙改费收据、财政局欠据、土地出让金收据，拟证明政府每亩提留20万元，其余2175万元未退还。证据四、住建局综合执法局撤销行政处罚决定书一份、被撤销的处罚决定书、处罚完毕证明、一份函，拟证明自然规划局提起本次起诉的依据就是该处罚决定，该处罚决定已经被撤销，国土资源局的起诉没有依据。被上诉人质证意见为，对证据一里规划方案设计数据认可，对专家会议纪要真实性认可，不认可关联性，因为我方提出的理由是依据出让合同的35条，并且依照原规划局出具的函，专家会议纪要是审批过程中发生的东西，对平面图上没有盖章不予认可，规划设计条件是我方一审提交的证据，我方认可，图片不能证明当时未建。证据二所有的文件及会议纪要真实性均认可，但是这些文件都是 9 征地前和出让前为启动项目做的前期工作，2018年9月9日的会议纪要是为了解决房地产遗留问题，但是本案争议的焦点是出让地块，应以出让地块为准。证据三的真实性均认可，但是也与本案无关，不是本案的审理范围，如果认为政府欠钱，其应该起诉政府。对该四份证据的真实性认可，主要是相关部门作的行政处罚，而本案审理的是民事纠纷，行政不能代替民事，另外针对此撤销行政处罚决定书我局收到了一份撤销决定无效的告知函，拟证明住建局撤销行政处罚决定书行为无效。上诉人对告知函的真实性不认可，而且也没有送达。经双方质证，本院对证据认定如下：关于上诉人提交的证据一，该方案系对整个小区的规划。而案涉土地仅为其中部分土地。不足以证实上诉人所建筑的面积符合容积率的要求。关于上诉人提交的证据二，虽然该小区规划面积为54亩，但上诉人所使用的土地仅为其中的一部分，故因此不足以证实其容积率符合规划要求。对于证据三与本案不存在关联性，本院不予采信。对于证据四及被上诉人提交的撤销决定无效的告知函，因公章及内容均存在一致性，对二份证据的真实性本院予以确认。本院认定的其他事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，案涉土地系国有土地，而原安国市国土资源局作为行政主管部门代表国家出让该宗土地使用权，上诉人通过拍卖取得了案涉土地的使用权，双方签订了案涉合同，而土地的所有权属于国家，国土资源局在合同中对土地的使用情况进行约定，若该约定不违反效力性强制规定，该条款应为有效。案涉土地系上诉人拍卖取得，故可以认定案涉合同的签订是上诉人与被上诉人真实意思表示，故案涉合同合法有效，双方应按照合同约定履行义务。案涉合同第35条约定“…建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额不稳占约定标准的 10 比例，要求受让人支付，相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。”而上诉人取得该宗土地使用权后，超规划容积率进行建筑，按照合同的约定，被上诉人要求上诉人承担违约责任，合法有据。上诉人主张本案不是民事诉讼受案范围，理据不足，本院不予支持。案涉合同对出让土地的面积明确约定为24.07亩。上诉人主张按照规划48.96亩计算缺少依据。既然按照合同对容积率进行了约定，上诉人就应当按照约定执行。上诉人与被上诉人签订了案涉合同，上诉人已经按照约定提供了相应的土地面积，上诉人亦是按照合同约定的面积交纳的出让金，故上诉人主张其未按照规划的面积提供用地理据不足，本院不予支持。被上诉人是基于案涉合同起诉，并不涉及未出让的土地，故上诉人主张起诉时间不对，理据不足，本院不予支持。48147.39平方米是地上应建面积，建筑总面积为72348.08平方米，两项并不矛盾。配电室、物业用房均为实际建筑，上诉人主张不是建筑物并重复计算，理据不足，本院不予支持。签订合同时上诉人并未对容积率提出异议，而该条并未限制上诉人的权利，加重其义务。故上诉人主张该条款为格式条款对其不产生效力，无理据，本院不予支持。上诉人并未提交证据证明其签订案涉合同有悖其真实意思表示，其主张掉进棚改陷阱，无证据证明，本院不予支持。关于安国市住建局对上诉人进行的行政处罚，上诉人虽提交了撤销该处罚的决定，但被上诉人亦提交了该局其后出具的该撤销决定无效的告知函，鉴于均系具体行政行为，上诉人可就该具体行政行为另行主张权利，本院对此不再赘述。综上所述，河北千威房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 11 二审案件受理费115,968元，由上诉人河北千威房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 岚 审 判 员  陈道忠 审 判 员  张 力 二〇二〇年十二月八日 法官助理  杨占军 书 记 员  刘 淼