江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初279号 原告秦文惠，女，1952年10月12日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人林昌生（系原告丈夫），男，1948年10月15日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人刘新，江苏共盈律师事务所律师。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区文枢东路**。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智。 委托代理人严青、曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人樊毅。 原告秦文惠不服被告南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）于2019年4月30日作出的宁栖国征决字〔2019〕41号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称41号《房屋征收补偿决定书》）、南京市人民政府（以下简称市政府）于2020年6月8日作出的〔2019〕宁行复第137号《行政复议决定书》（以下简称137号《行政复议决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月19日立案受理后，于2020年6月22日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告秦文惠及其委托代理人林昌生、刘新，被告栖霞区政府的出庭负责人王智、委托代理人曾子原，被告市政府的委托代理人樊毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月30日，被告栖霞区政府对原告秦文惠作出41号《房屋征收补偿决定书》。原告不服，向市政府申请行政复议。2020年6月8日，市政府作出137号《行政复议决定书》，决定维持栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》。 原告秦文惠诉称，1．被告栖霞区政府作出的宁栖府征字〔2017〕第002号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号房屋征收决定）违反行政法规的规定，征收国有土地上房屋并非为了公共利益的需要，而是进行商业开发。西岗果牧场8000亩土地基本是农田和耕地，被告征收西岗果牧场的农田和耕地用于建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》。2号房屋征收决定的征收补偿费用资金明显不足，违反了国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第十二条第二款的规定。2．《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《房屋征收补偿实施方案》）及《未登记房屋认定处理办法》违法，造成客观结果明显不当，41号《房屋征收补偿决定书》应当被撤销。3．被告栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》认定原告房屋面积为240平方米，与事实明显矛盾。原告实际房屋面积557.33平方米，且遗漏了60平方米阁楼的面积。二儿媳为西岗果牧场职工，按照《未登记房屋认定处理办法》应当独立作为一户给予补偿，而41号《房屋征收补偿决定书》仍然将其与原告强行合并进行补偿。4．原告户的《房屋征收分户估价报告》未对原告进行权利告知，该《房屋征收分户估价报告》已经超过评估有效期。被告栖霞区政府依据已经失效的《房屋征收分户估价报告》作出的41号《房屋征收补偿决定书》是无效的行政行为。综上，为维护原告的合法权益，请求人民法院：1．撤销被告市政府作出的137号《行政复议决定书》；2．撤销被告栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》；3．确认被告颁发的《房屋征收补偿实施方案》违法；4．确认西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目（以下简称西岗果牧场项目）未登记房屋认定工作小组颁发的《未登记房屋认定处理办法》违法；5．由被告承担本案的全部诉讼费用。 原告秦文惠向本院提交了以下证据： 1．编号：（2017）-（13号）《政府信息公开申请答复书》及相关文件，用以证明西岗果牧场项目的征收目的是棚户区改造和老旧小区整治，而栖霞区政府以危旧房改造的名义，实施对西岗果牧场的全面征收，没有任何危旧房改造的措施。且栖霞区政府用于此次征收的征收补偿资金只预存了5亿元，远远未达到概算的23亿元资金。 2．栖住建字〔2014〕185号《关于栖霞区改造和综合整治项目的立项批复》、栖住建字〔2016〕99号《关于同意变更栖霞区改造和综合整治项目建设主体的批复》、宁规栖函字〔2016〕80号《关于变更栖霞区改造和综合整治项目建设主体的规划意见函》，用以证明西岗果牧场项目的征收目的不是进行危旧房改造，而是由南京地铁小镇开发建设有限公司对土地有偿开发，并非为了公共利益。 3．秦文惠、林昌生、周忠全、樊珺的户口簿，用以证明原告家庭有公安部门办理的四个户口簿，共计8口人，并非一个户口。其中大儿子周忠全在西岗××牧场××平方米住房，在房屋登记上墙公示的时候也是将周忠全作为独立户口的，但在最终的补偿决定中却强行将四个户口簿合并，按照一户来补偿。 4．《建房通知书》，用以证明原告房屋是经过西岗果牧场批准建造的合法建筑，批准时间为1992年9月8日，批准的占地面积192平方米，为楼房，共计批准384平米房屋。但是在本次征收过程中，被告只认定240平米的房屋，其余房屋作为违法建筑处理。 5．《未登记房屋认定处理办法》，用以证明该办法为栖霞区政府制定的《房屋征收补偿实施方案》第五条的具体实施方案，该办法将房屋的合法面积与劳动关系挂钩。表面是栖霞区政府依据法定职权作出的规定，实质上是滥用职权的表现，违反了相关法律法规。 6．《未登记房屋认定书》，用以证明未登记房屋认定小组测量原告家房屋面积为497.33平方米，认定合法面积240平米。该认定结果遗漏了原告房屋三楼60平方米的阁楼面积，与实际情况不符。 7．编号：QXXG08-007《房屋征收分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，用以证明该两份估价表与原告房屋实际情况不符，且未有效送达，实体与程序均违法。 8．照片打印件6张，用以证明第一张照片为原告居住的房屋，三楼阁楼60平米未进行登记。其余照片为原告大儿子周忠全在西岗××牧场××120平米的房屋，在未签订补偿协议且补偿决定书未生效的情况下，栖霞区政府强行将该房屋拆毁，违法行为肆无忌惮。 9．41号《房屋征收补偿决定书》，用以证明栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》内容违法且与事实不符。 10．137号《行政复议决定书》，用以证明市政府作出的137号《行政复议决定书》维持栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》。 11．关于林昌生同志宅基地审批情况说明，用以证明因林昌生家庭人口较多，才给林昌生出具了《建房通知书》。 12．南京汽车锻造有限公司营业执照变更登记通知书，用以证明南京汽车锻造有限公司系西岗果牧场的产业，原告二儿媳樊珺系南京汽车锻造有限公司职工，而且其户口在西岗果牧场地区。征收部门以樊珺非西岗果牧场职工而否认其被征收人资格，强行将樊珺户与原告户合并补偿，不符合《未登记房屋认定处理办法》的规定。 被告栖霞区政府辩称，1．2号房屋征收决定合法有效。为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市面貌，栖霞区政府于2017年4月11日作出2号房屋征收决定。2号房屋征收决定经南京市中级人民法院审理后作出（2017）苏01行初625号《行政判决书》，认定2号房屋征收决定合法有效。2．原告房屋位于西岗果牧场项目征收范围内。经多次协商，在确定的征收签约期限内，征收部门与原告就征收补偿结果未能达成征收补偿协议。因此征收部门依法提请栖霞区政府对原告房屋作出征收补偿决定。栖霞区政府在审查了征收部门提交的“房屋调查表、征收（住宅）现场勘察表、原告户未登记房屋认定书、分户评估报告及送达回证、项目分户评估结果公示照片、房屋征收补偿明细、协商记录、户籍资料、产权调换房源说明”等相关材料后，根据《征收与补偿条例》《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号，以下简称《征收与补偿办法》）、《房屋征收补偿实施方案》，于2019年4月30日作出41号《房屋征收补偿决定书》并向原告送达，同时在征收范围内进行公告。原告因不服41号《房屋征收补偿决定书》向市政府提出行政复议申请，复议机关经审查后，依法维持了41号《房屋征收补偿决定书》。综上，41号《房屋征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，已充分保障了原告的合法权益，并无不当。市政府作出的137号《行政复议决定书》正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告栖霞区政府向本院提交了以下证据： 1．2号房屋征收决定； 2．《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收公告》； 3．《房屋征收补偿实施方案》； 4．现场公示照片； 5．征收公告公示证明； 6．南京市中级人民法院（2017）苏01行初625号《行政判决书》。 证据1-6共同证明被告栖霞区政府作出的2号房屋征收决定经南京市中级人民法院审理后判决认定合法有效。 7．《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 8．《选定评估机构征求意见汇总表》； 9．《公告》； 10．《公证书》及相关张贴照片； 11．评估机构及评估师相关资质证书。 证据7-11共同证明因西岗果牧场项目征收范围内的被征收人未能在规定的期限内协商选定征收评估机构，经征收部门申请，南京市房屋征收部门组织以摇号方式选定了江苏大新房地产地价评估有限公司（以下简称大新评估公司）和中证房地产评估造价集团有限公司（以下简称中证评估公司）为西岗果牧场项目的征收评估机构，摇号结果经江苏省南京市南京公证处现场公证，评估机构的选定程序符合法律规定。西岗果牧场项目选定的征收评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产价格评估的资质。 12．《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图及红线范围证明》； 13．《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》（以下简称《房屋征收补偿实施细则》）； 14．《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表》及现场公示照片； 15．《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 16．《房屋调查表》； 17．现场实地勘查记录、装饰装修及附属物实地查勘记录； 18．《房屋征收分户估价报告》； 19．《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 20．《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》； 21．《送达回证》及送达现场照片； 22．评估结果公示现场照片； 23．《秦文惠户房屋征收补偿明细》。 证据12-23共同证明原告秦文惠的房屋位于西岗果牧场征收红线范围内，但未办理权属登记。被告栖霞区政府根据规定组织有关部门对该房屋进行调查、认定。征收部门将认定结果在征收范围内进行张贴公示，并将未登记房屋认定书送达给原告秦文惠。征收部门及项目评估机构对被征收人的房屋及室内装饰装修等进行现场勘查，并于2017年6月11日作出房屋征收分户估价报告，确定了被征收房屋在价值时点2017年4月11日的被征收房屋价值为人民币4080720元。房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告秦文惠送达了分户估价报告，原告秦文惠未在规定期限内对评估结果提出书面复核申请。 24．秦文惠身份及户籍信息； 25．协商记录（三次）； 26．工作人员身份证明； 27．证明人身份证明； 28．《关于秦文惠户产权调换房源情况说明》。 证据24-28共同证明在规定的签约期限内征收部门与原告秦文惠就征收补偿事宜进行多次协商，未能达成征收补偿协议。 29．《关于对秦文惠房屋作出征收补偿决定的请示》； 30．《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》及送达回证、送达现场照片打印件； 31．《听证申请书》； 32．《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》及送达回证、送达现场照片打印件； 33．41号《房屋征收补偿决定书》及送达回证、送达现场照片打印件； 34．公告及公告张贴现场照片打印件； 35．宁栖国征决字〔2019〕41号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定补正书》及送达回证。 证据29-35共同证明房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定报请被告栖霞区政府对原告秦文惠房屋作出征收补偿决定。根据原告秦文惠的听证申请，被告栖霞区政府为保障其征收利益，召开了征收补偿听证会，充分听取了原告秦文惠的陈述与申辩。被告栖霞区政府经综合考虑后以产权调换的方式对原告秦文惠的房屋作出41号《房屋征收补偿决定书》并向原告送达，同时在征收范围内予以公告。后因41号《房屋征收补偿决定书》中存在笔误，被告栖霞区政府于2019年6月28日作出宁栖国征决字〔2019〕41号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定补正书》，并于2019年7月2日向原告送达。 36．137号《行政复议决定书》，用以证明原告因不服被告栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》向市政府提出复议申请，复议机关经审查维持了41号《房屋征收补偿决定书》。 被告栖霞区政府向本院提交了以下法律依据： 1．《征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条； 2．《征收与补偿办法》第三十七条。 被告市政府辩称，1．2017年4月11日栖霞区政府为实施西岗果牧场项目作出2号房屋征收决定（含附件《房屋征收补偿实施方案》），该决定载明征收范围，其中签约期限为2017年5月20日至2017年8月17日，征收部门为南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办），原告位于西岗果牧场上西岗中路西侧的房屋在征收范围内。2017年4月17日，栖霞区征收办发布关于协商选定房屋征收评估机构的通知，但被征收人未能在指定期限内协商选定评估机构。经栖霞区征收办申请，南京市于同年4月27日发布公告，决定于5月3日在南京市摇号确定评估机构。5月5日，江苏省南京市南京公证处作出（2017）宁南证经内字第4430号《公证书》，对摇号过程和结果予以公证，经摇号确定本案征收项目评估机构为大新评估公司和中证评估公司。2017年5月8日，中证评估公司对原告房屋进行现场勘查，对其装饰装修及附属物进行勘查登记。因西岗果牧场项目范围内被征收房屋均无房产证，栖霞区政府组织有关部门对未登记房屋进行调查、认定，并将认定结果在征收范围内进行张贴公示。5月31日，栖霞区政府就原告房屋作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，其房屋现状为497.33平方米，房屋认定建筑面积为240平方米，房屋用途为住宅。6月11日，中证评估公司出具了原告房屋即上西岗中路西侧房屋的评估报告。同日，栖霞区征收办将原告房屋评估报告、未登记房屋认定书送达原告，原告在法定期限内未对该评估结果申请复核。栖霞区征收办多次与原告联系，就其房屋征收补偿进行协商，因双方意见分歧较大未能就具体补偿内容协商一致。2019年3月26日，栖霞区征收办向栖霞区政府提交宁栖征字〔2019〕10号《关于对秦文惠房屋作出征收补偿决定的请示》，报请栖霞区政府作出征收补偿决定。2019年4月9日，栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，对原告申请听证的权利予以告知。原告于同年4月12日提出听证申请，栖霞区政府于2019年4月17日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》并于次日送达原告，通知原告将于2019年4月23日进行听证。2019年4月30日，栖霞区政府作出41号《房屋征收补偿决定书》及《公告》，主要内容为：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区，建筑面积约为85-92平方米房屋四套以及Ｂ03幢202室，建筑面积约为65-71平方米房屋一套，共计五套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助218429元，其他补助费94530元。该补偿款已专户存储。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区西侧的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”2019年5月5日，栖霞区政府向原告送达41号《房屋征收补偿决定书》，并将该征收补偿决定书在房屋征收范围内张贴公示。另查明，作为2号房屋征收决定附件的《房屋征收补偿实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就西岗果牧场项目制定了《房屋征收补偿实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其他补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。2017年5月27日，西岗果牧场项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述《房屋征收补偿实施细则》的规定内容基本一致。再查明，案外人丁惠霞、戴岳不服2号房屋征收决定向南京市中级人民法院提起诉讼，南京市中级人民法院受理后作出（2017）苏01行初625号《行政判决书》，认定了2号房屋征收决定及附件《房屋征收补偿实施方案》合法有效，案外人丁惠霞、戴岳未上诉，该判决已经发生法律效力。2．根据《征收与补偿条例》第四条第一款规定，栖霞区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，负有依法作出房屋征补决定的职责。栖霞区征收办就协商选定房屋征收评估机构通知被征收人，因被征收人未能在规定时间内协商一致，南京市发布公告，决定以摇号的方式选定评估机构，并告知被征收人摇号的时间和地点。2017年5月5日，经江苏省南京市南京公证处出具公证书，南京市通过摇号方式随机选定大新评估公司和中证评估公司为本案西岗果牧场项目的评估公司，评估机构的选定程序符合《征收与补偿条例》第二十条第一款、《征收与补偿办法》第二十一条的规定。栖霞区征收办依法向原告送达涉案房屋评估报告，就征收补偿事宜多次与原告联系协商，并在协商过程中告知原告可选择货币补偿或产权调换，保障其选择权。因双方就具体补偿内容无法协商一致，经栖霞区征收办报请后，栖霞区政府按照《房屋征收补偿实施方案》作出41号《房屋征收补偿决定书》并公告，符合《征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条的规定，程序合法、内容适当。关于原告提出的认定面积异议问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因涉案房屋无权属登记，栖霞区政府根据前期调查结果并结合《房屋征收补偿实施细则》中“持有果牧场房产证或批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人口较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积”的规定，因原告房屋有西岗果牧场批建手续，手续中载明涉案房屋占地面积为192平方米，按规定最高认定面积为144平方米，故栖霞区政府按照30平方米／人对原告户（8人）认定涉案房屋面积240平方米，更有利于原告，市政府予以支持。关于原告提出的分户问题，根据《房屋征收补偿实施细则》中“被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算”的规定，原告本人系果牧场职工，但其两儿子周忠全（户籍3人）、周忠平（户籍3人）两户户口仍在此地，但不是果牧场职工，不满足分户条件，故对于原告请求分户的主张，市政府不予支持。3．市政府认真核实了相关证据的真实性、合法性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。市政府于2019年6月24日受理原告的行政复议申请并于同日向栖霞区政府邮寄《行政复议提出答复通知书》。因本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，市政府于2019年8月6日作出《延期审理通知书》，将行政复议决定延期至2019年9月22日作出。因案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结，市政府于2019年9月10日作出《中止行政复议通知书》，中止本案审理。后中止原因消除，市政府于2020年6月8日恢复行政复议案件的审理。同日，市政府作出137号《行政复议决定书》并于次日向原告送达，于6月11日向栖霞区政府邮寄送达。复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定。综上，市政府已经依法履行了行政复议法定职责，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 1．《行政复议申请书》； 2．41号《房屋征收补偿决定书》。 证据1-2共同证明原告向市政府提出行政复议申请及相应的事实和理由。 3．〔2019〕宁行复第137号《行政复议受理通知书》； 4．〔2019〕宁行复第137号《行政复议提出答复通知书》及EMS快递单。 证据3-4共同证明市政府依法受理原告复议申请并于法定期限内要求栖霞区政府作出答复。 5．〔2019〕宁行复第137号《延期审理通知书》及邮寄单据、送达回证； 6．〔2019〕宁行复第137号《中止行政复议通知书》及邮寄单据； 7．〔2019〕宁行复第137号《恢复审理通知书》； 8．137号《行政复议决定书》； 9．邮寄单据、《送达回证》。 证据5-9共同证明被告市政府对原告的行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出复议决定向原告送达，履行了行政复议职责，认定事实清楚、程序合法，内容适当。同时，市政府已在法定期限向原告邮寄送达了137号《行政复议决定书》。 被告市政府向本院提交了以下法律依据： 1．《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款； 2．《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项、第二款、第三款； 3．《征收与补偿条例》第四条、第二十条第一款、第二十五条第一款、第二十六条； 4．《征收与补偿办法》第二十一条； 5．《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款。 经庭审质证，原告秦文惠对被告栖霞区政府提交的证据1-3的真实性认可，对合法性不予认可，2号房屋征收决定的征收目的不是危旧房改造，而是实施的整体拆迁，《房屋征收补偿实施方案》《未登记房屋认定处理办法》未进行公示，程序违法；对证据4、5的真实性、合法性不予认可，无法证明上述文件都公示过；对证据6的真实性予以认可、对形式上的合法性予以认可；对证据7-11的真实性、合法性不予认可，栖霞区政府未进行协商选定评估机构的程序，公示照片也看不清楚，达不到被告栖霞区政府的证明目的；对证据12的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可；对证据13的真实性、合法性不予认可，对关联性予以认可，《房屋征收补偿实施方案》的核心内容没有公示过；对证据14的真实性、关联性予以认可、对合法性不予认可，认定的房屋面积与事实不符；对证据15的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，遗漏了原告房屋三楼60平方米阁楼的面积；对证据16及证据17中现场实地勘查记录的真实性、合法性不予认可，对关联性予以认可，根据现场实地勘察记录显示，房屋面积是388.21平方米，实际勘查记录显示建筑面积是240平方米，与事实不符；对证据17中的装饰装修勘查记录的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，装饰装修勘察遗漏了很多家中的装饰装修项目；对证据18-20的真实性、合法性不予认可，对关联性予以认可；对证据21的真实性、合法性、关联性不予认可，该证据没有原告签名，且没有将装饰装修分户估价表向原告送达，虽然照片显示是原告代理人林昌生，但看不清送达的是何材料；对证据22的真实性、合法性、关联性不予认可，无法看清公示的是什么材料，无法达到被告的证明目的；对证据23的真实性、合法性不予认可，对关联性予以认可，该材料是被告制作，未向原告送达，原告从未见到，也与房屋实际情况不符；对证据24的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据25的真实性、合法性、关联性不予认可，征收工作人员虽然就原告的征收补偿问题曾与原告谈过，但从未做过笔录；对证据26-28的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据29的真实性、合法性、关联性不予认可，该证据的内容是违法的，与实际的房屋面积不相符；对证据30-32的真实性、合法性、关联性予以认可，原告曾申请过听证，被告栖霞区政府确实是进行过听证；对证据33、34的真实性、合法性、关联性不予认可，除了房屋面积认定错误外，被告栖霞区政府还剥夺了原告对于补偿方式的选择权，而且该补偿决定书将原告的性别写错了；对证据35的真实性、合法性、关联性予以认可，该房屋征收补偿决定补正书确实是把原告的性别进行了更正；对证据36的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，市政府没有履行上级行政机关依法审查的职能。被告市政府对被告栖霞区政府提交的证据1-36的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可。 原告秦文惠对被告市政府提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6、7的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，从形式看不符合行政复议中止审查的规定；对证据8的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，程序上不符合中止审查的规定，属于程序违法；对证据9的真实性、合法性、关联性予以认可。被告栖霞区政府对被告市政府提交的证据1-9的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可。 被告栖霞区政府对原告提交的证据1的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，西岗果牧场项目是否属于公共利益的需要已在生效的行政判决中予以了明确，本案是对原告征收补偿决定的审查；对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，原告家庭户籍人口较多，因此考虑到对其征收利益的最大化，在其家庭人口不符合分户条件的情况下，栖霞区政府已对其8个家庭人口合并进行了补偿，共认定面积为240平方米；对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，该建房通知所批准的建房主体为林昌生，按照西岗果牧场项目《房屋征收补偿实施细则》的规定，如仅对其持有批件认定面积，所认定的面积最大只能144平方米，正是考虑到其家庭人口较多，为使其征收利益的最大化，对其按照家庭人口人均30平方米进行认定；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，该认定办法不是西岗果牧场项目对未登记房屋进行认定的依据，仅是对《房屋征收补偿实施细则》部分内容的摘抄，虽张贴在征收现场，但仅是一个类似工作指引的文件；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，该份证据在征收实施过程中即2017年6月11日已经向原告进行了送达，原告表述没有有效送达，与事实不符；对证据8中第一张照片的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据8中后5张照片的真实性、合法性、关联性不予认可，无法核实后5张照片是否是原告大儿子在西岗果牧场120平方米的房屋，同时栖霞区政府也没有对原告及其家人的房屋进行拆除；对证据9、10的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据11的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，该情况说明中表述了林昌生持有西岗果牧场作出的建房通知书，对于该事实，栖霞区政府予以认可；对证据12的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可，从该份材料中无法证明南京汽车锻造有限公司属于或等同于西岗果牧场。被告市政府对原告秦文惠提交的证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据2-7的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据8中第1张照片的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据8中其余5张照片的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可；对证据9-12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3-7、证据8中第1张照片、证据9-11及被告栖霞区政府、市政府提交的证据来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定本案事实的证据，本院予以确认。原告提交的证据1、2，欲证明西岗果牧场项目征收不属于公共利益、征收补偿概算资金没有足额到位，该部分内容应当属于2号房屋征收决定审理的内容，不属于本案审查范围，故该两项证据与本案审理的内容无关联，本院不予确认。证据8中其余5张照片系房屋拆除后的废墟，无法看出是原告大儿子的房屋，且本案审理的焦点是被告栖霞区政府对原告作出的征收补偿决定是否合法，原告提交的该项证据与本案审理的内容无关，本院不予确认。如原告大儿子认为拆除其房屋行为违法，可另行采取合法方式主张自己的权利。证据12无法证明原告二儿媳樊珺系南京汽车锻造有限公司职工，更无法证明系西岗果牧场职工，本院对该证据亦不予确认。 经审理查明，2017年4月10日，被告栖霞区政府将《房屋征收补偿实施方案》在征收范围内予以公告。次日，栖霞区政府作出2号房屋征收决定，并在被征收范围内予以公告，2号房屋征收决定确定的征收部门为栖霞区征收办。原告秦文惠位于西岗××牧场××岗中路西侧××房屋在××号房屋征收决定的被征收范围内。 2017年4月17日，栖霞区征收办向西岗果牧场项目被征收人作出《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》。该通知确定被征收人选定评估机构的期限为2017年4月18日至2017年4月26日。栖霞区征收办在公开选定评估机构期间根据被征收范围内被征收人总户数发放征求意见表。2017年4月27日，南京市发布公告，因西岗果牧场项目范围内被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，经栖霞区征收办申请，南京市将组织以摇号方式选定评估机构，并将抽签时间、抽签地点、候选征收评估机构、参加人员及公证机关一并予以公布。2017年5月3日，南京市通过摇号的方式确定了大新评估公司和中证评估公司为西岗果牧场项目的评估公司。2017年5月5日，江苏省南京市南京公证处出具（2017）宁南证经内字第4430号《公证书》，证明2017年5月3日，南京市摇号选定西岗果牧场项目评估机构活动程序符合《征收与补偿条例》《征收与补偿办法》和摇号办法的规定，摇号结果真实、有效。 2017年5月8日，中证评估公司评估师至原告位于西岗××牧场××队房屋进行现场勘查，并制作了《现场实地查勘记录》，同时对房屋内的装饰装修进行了调查，并制作了《装饰装修及附属物实地查勘记录》。在《现场实地查勘记录》《装饰装修及附属物实地查勘记录》上有征收实施部门、评估公司评估师及第三方工作人员签字确认，被征收人栏载明由周忠平代秦文惠签名。 2017年5月31日，栖霞区征收办作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，认定原告房屋现状：砖混结构256.13平方米，砖木结构181.1平方米，其他60.1平方米，合计497.33平方米。房屋认定情况：砖混结构240平方米，总建筑面积240平方米。同日，栖霞区征收办将西岗果牧场项目住宅房屋认定情况明细表在征收范围内进行公示，其中秦文惠户公示的户籍人口为8人，认定房屋建筑面积为240平方米，房屋结构为砖混，房屋类型为自建。 2017年6月11日，中证评估公司出具编号：QXXG08-007《房屋征收分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》，评估材料中载明的房屋面积共计为240平方米，给予秦文惠被征收房屋补偿款为4080720元。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》载明的给予秦文惠被征收房屋室内装饰装修及附属物的补偿款为122429元。当日，栖霞区征收办工作人员向秦文惠送达了《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》、编号：QXXG08-007《房屋征收分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，送达回证送达人签章栏载明：“已收，拒签”，备注栏载明：“有现场送达到秦文惠夫林昌生照片”，送达回证上有送达人及见证人签名，工作人员拍摄了送达现场照片。 栖霞区征收办出具秦文惠户房屋征收补偿明细表，被征收房屋的货币补偿款4080720元，室内装饰、装修补偿款122429元，其他附属物补助96000元，搬迁补助费12000元，临时安置费80640元（240㎡×28元/㎡/月×12月），固定电话拆移补助费310元，有线电视拆移补助费400元，空调拆装补助费200元，宽带拆除补助费500元，太阳能热水器拆装补助费200元，电增容补助费280元，合计4393679元。 栖霞区征收办工作人员多次以当面谈话或打电话的方式与秦文惠或其丈夫林昌生商谈征收补偿事宜，但未能达成补偿协议。 2019年3月26日，栖霞区征收办向被告栖霞区政府提交宁栖征字〔2019〕10号《关于对秦文惠房屋作出征收补偿决定的请示》，报请栖霞区政府对被征收人秦文惠作出征收补偿决定。 2019年4月9日，栖霞区政府向秦文惠作出宁栖国征补听告字〔2019〕27号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，告知秦文惠，为维护公共利益，保障被征收人的合法权益，有要求听证的权利。若要求举行听证，请在收到本告知书之日起3日内向本机关书面提出申请，逾期视为放弃要求听证的权利。2019年4月10日，将该听证权利告知书进行了送达，秦文惠丈夫林昌生予以签收。2019年4月12日，秦文惠、林昌生向栖霞区政府提交《听证申请》，申请参加房屋征收补偿听证会。2019年4月17日，栖霞区政府向秦文惠作出宁栖国征补听字〔2019〕18号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》，告知其举行听证的时间和地点，并于次日向其送达了该听证通知书，其丈夫林昌生予以签收。庭审中，秦文惠认可其参加了2019年4月23日举行的听证会。 2019年4月30日，被告栖霞区政府作出41号《房屋征收补偿决定书》，决定：一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区，建筑面积约为85-92平方米房屋四套以及Ｂ03幢202室，建筑面积约为65-71平方米房屋一套，共计五套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助218429元，其他补助费94530元。该补偿款已专户存储（开户银行：紫金农商行仙林支行，户名：栖霞区征收办，账号：32×××34）三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区西侧的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。一并告知了对征收补偿决定不服的救济途径及相应法律后果。2019年5月5日，栖霞区政府将41号《房屋征收补偿决定书》向原告丈夫林昌生进行了送达，林昌生拒绝签收。工作人员拍摄了现场送达照片。2019年4月30日，被告栖霞区政府作出宁栖国征决告字〔2019〕41号公告，将41号《房屋征收补偿决定书》进行公告，并将该公告在征收范围内张贴。2019年6月28日，栖霞区政府作出宁栖国征决字〔2019〕41号《南京市国有土地上房屋征收补偿决定补正书》，于2019年7月2日向原告秦文惠进行送达，原告丈夫林昌生予以签收。 原告秦文惠不服被告栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》，向被告市政府邮寄《行政复议申请书》。市政府收到《行政复议申请书》后，于2019年6月24日向秦文惠作出〔2019〕宁行复第137号《行政复议受理通知书》，受理了秦文惠的行政复议申请。同日，市政府向栖霞区政府作出〔2019〕宁行复第137号《行政复议提出答复通知书》，要求栖霞区政府提交相关材料。市政府将〔2019〕宁行复第137号《行政复议受理通知书》及〔2019〕宁行复第137号《行政复议提出答复通知书》以邮政特快专递方式向原告和栖霞区政府分别邮寄送达。2019年8月6日，市政府作出〔2019〕宁行复第137号《延期审理通知书》，将行政复议决定延期至2019年9月22日前作出，并将〔2019〕宁行复第137号《延期审理通知书》向原告邮寄送达。2019年9月10日，市政府作出〔2019〕宁行复第137号《中止行政复议通知书》，决定自2019年9月9日起中止该行政复议案件的审理。行政复议中止原因消除后，将恢复该行政复议案件的审理，并将〔2019〕宁行复第111号《中止行政复议通知书》向原告邮寄送达。2020年6月8日，被告市政府作出〔2019〕宁行复第137号《恢复审理通知书》，从即日起恢复该行政复议案件的审理。同日，被告市政府作出137号《行政复议决定书》认为：栖霞区政府具有作出房屋征收补偿决定的职责。栖霞区征收办选定评估机构的程序符合《征收与补偿条例》第二十条第一款、《征收与补偿办法》第二十一条的规定。栖霞区征收办依法向秦文惠送达房屋评估报告，就征收补偿事宜多次与秦文惠联系协商，并在协商过程中告知可选择货币补偿或产权调换，保障其选择权。因双方就具体补偿内容无法协商一致，经栖霞区征收办报请后，栖霞区政府按照《房屋征收补偿实施方案》作出41号《房屋征收补偿决定书》并公告，符合《征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条的规定，程序合法、内容适当。关于秦文惠提出的认定面积异议问题，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，因原告房屋无权属登记，栖霞区政府根据前期调查结果并结合《房屋征收补偿实施细则》中“持有果牧场房产证或批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人口较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积”的规定，因秦文惠涉案房屋有果牧场批建手续，手续中载明涉案房屋占地面积为192平方米，按规定最高认定面积为144平方米，故栖霞区政府按照30平方米/人对秦文惠户（8人）认定涉案房屋面积240平方米，更有利于秦文惠，市政府予以支持。根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》。市政府于次日向原告直接送达了〔2019〕宁行复第137号《恢复审理通知书》和137号《行政复议决定书》。 本院另查明，1992年9月8日，西岗果牧场给原告丈夫林昌生发放《建房通知书》，同意林昌生在西岗地区建造楼房三间，占地面积192平方米。原告家庭有四个户口薄，户籍人口共8人。 本院还查明，案外人丁惠霞、戴岳不服被告栖霞区政府作出的2号房屋征收决定，向本院提起诉讼，本院于2018年7月16日作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回丁惠霞、戴岳的诉讼请求。 本院认为，根据《征收与补偿条例》第四条第一款、第二十六条的规定，被告栖霞区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门与被征收人即本案原告在签约期限内达不成补偿协议，对于房屋征收部门提起作出补偿决定的申请，有权依法作出房屋征收补偿决定。 根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第五项的规定，由政府依照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告栖霞区政府作出2号房屋征收决定，部分被征收人对该征收决定提起了行政诉讼，经法院审理，生效判决已经确认了该征收决定的效力。 《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，栖霞区征收办于2017年4月17日作出《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》，通知被征收人在规定的2017年4月18日至2017年4月26日期间协商选定西岗果牧场项目评估机构，并告知了协商选择评估机构的流程、要求。2017年4月27日，栖霞区征收办对收回的选定评估机构征求意见表进行了汇总，被征收人未能协商选定评估机构。同日，南京市发出公告，将于2017年5月3日组织以摇号方式选定西岗果牧场项目征收评估机构。并将抽签时间、、地点候选的评估机构、参加人员、公证机关等一并予以公布。2017年5月3日，南京市通过摇号的方式确定了大新评估公司和中证评估公司为西岗果牧场项目的评估公司。2017年5月5日，江苏省南京市南京公证处出具（2017）宁南证经内字第4430号《公证书》，证明2017年5月3日，南京市摇号选定西岗果牧场项目评估机构活动程序符合《征收与补偿条例》《征收与补偿办法》和摇号办法的规定，摇号结果真实、有效。因此，西岗果牧场项目评估机构的选定符合上述规定。 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。第二十一条规定，原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。本案中，对原告房屋作出评估报告的中证评估公司具有相应的评估资质，中证评估公司出具《房屋征收分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》。当日，栖霞区征收办工作人员向秦文惠送达了《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》《房屋征收分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》。原告在法庭审理过程中虽不认可其收到了《房屋征收分户估价报告》，但根据已查明的事实，送达回证受送达人签章栏载明：“已收，拒签”，备注栏载明：“有现场送达到秦文惠夫林昌生照片”，送达回证上有送达人及见证人签名，且工作人员拍摄了送达现场照片。应当认定原告丈夫林昌生收到了分户估价报告。原告在收到分户估价报告后未申请复核评估。关于评估结果是否有效的问题，评估机构作出评估报告的时间与被告作出补偿决定的时间相差一年多，在此期间，南京市房地产市场也确实发生了价格上涨。但是，考虑到被告在补偿决定中提供了产权调换房，故原告的补偿利益并不会因房价波动而受损。本案形成的评估结果可以作为对原告涉案房屋进行征收补偿的依据。 《征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因原告秦文惠在签约期限内与栖霞区征收办达不成征收补偿协议，由栖霞区征收办报请栖霞区政府作出征收补偿决定，符合上述法律规定。 《征收与补偿条例》第二十一条第一、二款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，41号《房屋征收补偿决定书》为更有利于原告，确定了产权调换的补偿方式，并明确了用于产权调换的房屋具体位置。原告可在与征收部门结清房屋差价后，取得该产权调换房屋。 《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（宁政规字〔2012〕17号）第四条规定了住宅房屋的各项补助费用，41号《房屋征收补偿决定书》明确该部分费用为94530元，计算标准符合该规定。41号补偿决定另确定了其他附属物补助96000元，亦充分保障了被征收人的权益。 《行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告秦文惠对栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》不服，向市政府申请复议，市政府具有对原告提出的行政复议申请进行处理的法定职责。《行政复议法》第三十一条第一款、第二款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”本案中，被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，于2019年6月24日受理原告的行政复议申请。同日，市政府向栖霞区政府作出《行政复议提出答复通知书》，要求栖霞区政府提交书面答复书及相关证据材料。2019年8月6日，市政府作出《延期审理通知书》，将行政复议决定延期至2019年9月22日之前作出。2019年9月10日，市政府作出《中止行政复议通知书》，决定自2019年9月9日起中止该行政复议案件的审理。2020年6月8日，被告市政府作出《恢复审理通知书》，从即日起恢复该行政复议案件的审理。同日，被告市政府作出137号《行政复议决定书》，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持41号《房屋征收补偿决定书》。市政府于2020年6月9日向原告直接送达了《恢复审理通知书》和137号《行政复议决定书》。市政府作出行政复议决定的程序符合法律规定，行政复议决定的内容并无不当。 关于原告提出其房屋实际测量面积为557.33平方米，而在41号《房屋征收补偿决定书》中只认定240平方米合法面积；其家庭有四个单独的户口簿，大儿子在西岗××牧场××队有单独的120平方米房屋，其二儿媳为西岗果牧场职工，41号《房屋征收补偿决定书》强行将其二人与原告合并进行补偿，不公平、不公正的诉讼主张，本院经审查认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因涉案房屋并未进行登记，栖霞区政府根据前期调查结果即涉案房屋总面积557.33平方米的事实以及《房屋征收补偿实施细则》中“持有果牧场房产证或批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人口较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积”的规定，原告涉案房屋内户籍人口为8人，故栖霞区政府按照30平方米／人，认定涉案房屋面积240平方米，符合上述规定，是对其房屋征收补偿利益的最大化。《房屋征收补偿实施细则》中载明“被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房屋户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属关系的人员。持有果牧场房产证或者批建手续的房屋，及承租房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米。”本案中，原告大儿子及二儿媳的户籍虽在西岗果牧场，但现有证据不能证明其二人系西岗果牧场职工，且没有西岗果牧场发放的房产证或批建手续，根据上述规定不能单独分户进行补偿。综上，原告的上述诉讼主张因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于原告请求确认《未登记房屋认定处理办法》违法的诉讼请求，本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。所谓规范性文件是针对不特定人、同类事项（不特定的事项）、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间持续发生法律效力的规定，对该类规章以下的规范性文件，在提起行政诉讼的同时才可以一并请求附带性审查。本案中，《未登记房屋认定处理办法》系针对西岗果牧场征收范围内的未登记住宅房屋所有人（特定人）、针对未登记房屋认定事项（特定事项）、不可反复适用、对同类事项在今后不持续发生法律效力，不属于上述条文中的“规范性文件”，故原告要求确认《未登记房屋认定处理办法》违法的诉讼请求，不属于本案的审查范围，本院不予理涉。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《征收与补偿办法》第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”据此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，被告栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人**籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出被告栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。故，《未登记房屋认定处理办法》可以作为41号《房屋征收补偿决定书》的依据。 关于原告请求确认《房屋征收补偿实施方案》违法的诉讼请求，本院经审查认为，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋征收补偿的重要依据。征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，对房屋征收补偿方案合法性的审查已被对房屋征收补偿决定合法性审查所吸收。在原告已提起撤销41号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求基础上再请求确认《房屋征收补偿实施方案》违法的诉讼请求既无必要，亦无法律依据。 综上，栖霞区政府作出的41号《房屋征收补偿决定书》、市政府作出的137号《行政复议决定书》具有相应的事实和法律依据、程序合法，原告秦文惠的诉讼请求依法不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告秦文惠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告秦文惠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  王攀峰 审判员  李丹丹 二○二○年十二月十五日 书记员  韩卓君