山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋07行终154号上诉人（原审原告）闫花萍，女，1964年6月27日生，汉族，太谷区人，住。委托代理人范英统，山西正名律师事务所律师。被上诉人（原审被告)晋中市公安局太谷分局，住所地太谷区108国道朱家堡村口对面。法定代表人孙志远，局长。委托代理人张新艳，该分局民警。被上诉人（原审被告)晋中市公安局太谷分局范村派出所，住所地太谷区范村镇政府西侧。法定代表人张斌，所长。委托代理人程诚，该分局公职律师。上诉人闫花萍因治安行政决定一案，不服介休市人民法院作出的（2020）晋0781行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，郭春明系案涉沟儿坡土地的合法承包人。2018年6月7日，郭春明与韩昌春签订租地协议，约定将沟儿坡1.08亩土地租给韩昌春。2019年9月24日，韩昌春在案涉地块上挖坑准备储存草料时无意将涉案地块上的部分枣树树枝埋到土地。闫花萍以枣树树枝和核桃树树枝被埋为由，向晋中市公安局太谷分局范村派出所报案。范村派出所于当日受理。经调查，晋中市公安局太谷分局范村派出所认为案涉地块存在争议，且案外人韩昌春没有违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定作出晋中太公终止决字[2019]001009号终止案件调查决定书，决定终止本案调查。闫花萍不服，向本院提起行政诉讼。以上为本案事实。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织机构为被告。晋中市公安局太谷分局范村派出所是晋中市公安局太谷分局的派出机构，其有权依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定对符合规定的案件终止调查；且诉争的晋中太公终止决字[2019]001009号终止案件调查决定书系由晋中市太谷分局范村派出所制作并加盖公章，故闫花萍提起行政诉讼应当以晋中市公安局太谷分局范村派出所为被告，晋中市公安局太谷分局不是本案适格被告。闫花萍报案称其沟儿坡的部分枣树树枝和核桃树树枝被案外人韩昌春用土掩埋。闫花萍在2018年8月20日的询问笔录中曾陈述，其二哥闫荣友与郭春明父亲郭维栋曾有租地协议，约定由闫荣友租用案涉沟儿坡的四分五土地，闫荣友栽种了枣树和核桃树。闫荣友去世后，由闫花萍继续管理。然闫荣友、郭维栋二人均已去世，双方未留下纸质凭证，闫花萍亦未提供其他证据证明其对涉案土地及地上附着物拥有合法的权利来源。晋中市公安局太谷分局范村派出所提供的证据证明郭春明拥有案涉地块的承包经营权，其又将土地租给案外人韩昌春使用。综上，闫花萍和案外人韩昌春都主张对案涉土地的权利，存在争议。晋中市公安局太谷分局范村派出所依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定决定终止调查并无不妥。但是《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定，公安派出所终止调查需经负责人批准，范村派出所未提供相关证据，应视为未经机关负责人批准，其作出晋中太公终止决字[2019]001009号终止案件调查决定书属于程序违法。鉴于经机关负责人批准为晋中市公安局太谷分局范村派出所办理案件的内部程序，未对闫花萍的权利产生实际影响，故本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，应确认违法但不撤销行政行为。同时需要指出的是，晋中市太谷分局范村派出所在办案过程中存在不严谨不细致之处，如涉案地块承包权利人为郭春明，其在备考表中记载为郭富林；2019年5月20日对成红祥进行询问，询问笔录中被询问人为闫红祥，晋中市公安局太谷分局范村派出所在今后的办案过程中应当引起注意。综上，判决：一、确认晋中市公安局太谷分局范村派出所于2019年10月24日对闫花萍作出的晋中太公终止决字[2019]001009号终止案件调查决定书违法。二、驳回闫花萍的其他诉讼请求。案件受理费50元，由晋中市公安局太谷分局范村派出所负担。闫花萍上诉称，原审判决认定事实有误，晋中市公安局太谷分局做出的终止决定书所依据的事实错误，应当依法撤销并要求太谷分局继续处理。公安机关做出的终止案件调查决定书依据的是《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，其规定内容为没有违法事实的，经公安派出所、县级公安机关办案部门负责人批准，终止调查。太谷公安机关在原审答辩期间答辩已经表明上诉人闫花萍报案的是沟儿坡地里的核桃树树枝及枣树树枝被破坏，树上也已经结满果实，并非是土地纠纷，应当是属于财物破坏，而公安机关也已经明确破坏掉闫花萍财物的人系韩昌春。违法事实明确，违法人员也能确定，但公安机关却认定为此行为只是过失，并非违法，实属错误。不论土地权属是谁的，但可以肯定的是地上所有的枣树、核桃树属于上诉人所有，太谷公安机关在之前的处理中已经明确并要求破坏者对上诉人进行赔偿。但相同的案件在太谷公安机关却得到了不同的处理方式，违背了案件处理的一致性。而本案中枣树、核桃树已经种植多年，属于上诉人闫花萍这是无可争议的事实，并不能由韩昌春肆意破坏，土地与地上附着物皆与韩昌春无关，其破坏地上附着物的行为属于违法行为，凡是核桃树、枣树的损失及以上果实均应得到赔偿，太谷公安机关以没有违法事实做出终止案件的决定，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条之规定，属于错误的行政决定，应当予以撤销。原审法院没有查清本案的基本事实，本案的争议焦点在于公安机关做出终止调查决定依据的事实与法律都是有误的，本案中闫花萍报案的财物是枣树及核桃树，与涉案土地无关，公安机关却以土地纠纷，没有违法事实为由不予处理，本案的纠纷在于枣树及核桃树，与土地无关，韩昌春破坏了上诉人的财物，存在违法事实，原审法院对此并未调查清楚，就简单的认为公安机关仅仅是程序上违法，其实质上公安机关事实及程序上都已经违法，致使上诉人的合法权益因此受到损失，希望二审法院支持上诉人的诉讼请求。被上诉人晋中市公安局太谷分局辩称，因该终止案件调查决定书系我局范村派出所作出的决定，范村派出所是我分局的派出机构，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第259条之规定“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究实效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形”，我局范村派出所是法律授权的执法主体，且范村派出所所作出的决定并未越权，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第3款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”故本案应当以范村派出所为被告，以我局为被告明显存在主体不适格。请求驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人晋中市公安局太谷分局范村派出所辩称，2019年9月24日11时7分，闫花萍报案称其“沟儿坡”地里的核桃树树枝和枣树树枝被人破坏，我所民警接报后，当天即受理该案件进行调查，经查，该土地于2018年确权在郭春明名下，闫花萍的二哥闫荣友与郭春明的父亲郭维栋曾经有过对于该土地租地合同，由于该租地合同没有文字记载，且二人均于2012年之前去世，关于租地合同的具体情况无人证实，闫花萍称闫荣友去世后，将该地交给其种植，也同样没有任何证据证明，2018年6月7日，韩昌春与郭春明签订租赁合同，租赁该土地，2019年9月22日左右，韩昌春雇用挖机在租赁土地上挖坑，导致该土地上枣树和桃树的树枝被埋。经派出所调查，韩昌春在施工前告知挖机司机注意枣树、核桃树，但由于枣树、核桃树就在同块土地内，挖土时不可避免的影响到枣树、核桃树，但韩昌村并没有损坏枣树、核桃树的故意。原审判决中由于我所未提供负责人批准，终止案件调查决定的相关证据，确认我所做出的决定违法，是由于我所认为该审批手续为办案过程中的内部程序，不对上诉人产生权利影响，故未提供，但我所已按照《公安机关办理行政案件程序规定》呈请负责人批准，并向法院提供。综上，闫花萍没有证据证明其对枣树、核桃树有合法权利，且韩昌春没有损坏枣树、核桃树的故意，故我所依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条之规定，该案件没有违法事实，且存在土地纠纷，遂终止对该案调查，在整个执法办案过程中，程序正当，案件事实调查清楚，无任何违法违规之处，请求驳回上诉人的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明一致。本院认为，案涉土地系郭春明承包土地，因闫花萍和韩昌春都主张对该案涉土地享有租赁权，存在土地使用权争议，晋中市公安局太谷分局范村派出所受案后经过调查认为本案存在土地纠纷，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定作出终止调查决定并无不当，原审已作充分论述，本院不再赘述。上诉人闫花萍的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人闫花萍负担。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  张晓军审判员  范光伟二〇二〇年十二月十日书记员  何晶荣