江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初361号 原告吴玲，女，1972年9月25日出生，住江苏省镇江市新区。 委托代理人王桂生（系原告丈夫），男，1972年5月28日出生，汉族，住江苏省镇江市京口区。 被告镇江市人民政府，住所地江苏省镇江市南徐大道**。 法定代表人徐曙海,镇江市人民政府市长。 委托代理人李志和。 委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 被告江苏省人民政府，，住所地江苏省南京市北京东路** 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人侯丽莉。 原告吴玲因要求确认被告镇江市人民政府（以下简称镇江市政府）不履行法定职责违法、要求撤销被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的驳回行政复议申请决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月18日立案后，于2020年8月19日向被告镇江市政府、省政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告吴玲及其委托代理人王桂生，被告镇江市政府的委托代理人李志和、李承举，被告省政府的委托代理人侯丽莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月6日，原告吴玲向被告镇江市政府邮寄《关于要求镇江市人民政府将吴玲纳入被征地农民社会保障、履行法定职责之申请》。原告吴玲认为被告镇江市政府未按照《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）依法履行将申请人纳入被征地农民社会保障的法定职责，于2020年2月6日向被告省政府申请行政复议。被告省政府于2020年7月29日作出[2020]苏行复第35号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称35号驳回决定书），认为：根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府令第26号）第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。申请人的基本生活保障资金已足额记入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金专户。被申请人收到申请人《关于要求镇江市人民政府将吴玲纳入被征地农民社会保障、履行法定职责之申请》后，按照一般行政程序规则转至相关部门办理。被申请人已经履行了其法定职责。申请人应提供相关材料配合人力资源和社会保障部门办理被征地农民基本生活保障手续。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，决定：驳回申请人吴玲的行政复议申请。 原告吴玲诉称：一、相关法律法规规定了镇江市政府负有统一负责征地补偿和被征地农民社会保障的法定职责，明确了地方政府主体责任。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、《江苏省征地保障与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）第六条、《江苏省人民政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》（苏政办发[2017]34号）第三条第一项的规定，本案中，镇江市政府负责本地征地补偿和被征地农民社会保障的组织实施和社会保障各项资金的落实工作，其应履行主体责任，将保障被征收人合法权益的政策落实到位，切实维护被征收人的合法权益。二、省政府认定镇江市政府已履行职责无事实和法律依据。从行政司法角度，针对当事人提出的申请，行政机关构成怠于履行法定职责应包含三个方面的要件：职权条件、主体条件、实质条件。本案中，在职权方面，镇江市政府具有统一负责征地补偿和被征地农民生活保障法定职责。在申请人主体条件方面，原告与其申请镇江市政府处理的事项存在利害关系。在履责实质条件方面，镇江市政府按照一般行政程序规则转至相关部门办理，并未告知（或回复）原告，即不具有对外表现形式。而行政行为只有通过告知等外在表现形式，才属于完整的履行职责行为。否则即使行政机关已经作出处理结果，仍然构成未履行法定职责。镇江市政府不告知（或回复）原告相应的处理情况，会对原告及时行使权益造成妨碍。从维护公民权益、公共利益和接受监督的角度，行政机关也有义务向申请人公布（或告知、回复）相应的处理情况。从完整的行政程序来看，告知（或回复）申请人处理情况，也是行政机关履行法定职责程序的结束。三、被告省政府关于“原告的基本生活保障资金已足额记入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金专户”的认定错误。征地补偿和被征地农民社会保障资金是任何征收集体土地项目都应给付的资金，这些计入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金专户的基本生活保障资金与原告不必然形成直接对应关系，即这些资金不当然是原告的基本生活保障资金，与原告没有关系。四、由于镇江市政府未依法履行职责，造成了原告至今未享受征地补偿和被征地农民社会保障待遇。《江苏省征地保障与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）第五条第二款规定：“被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。”《镇江市征地补偿和被征地农民社会保障办法》（镇政规发[2015]4号）第五条第二款规定：“被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经镇人民政府、街道办事处审核，并在被征地农村集体经济组织所在公示后，报辖市（区）人民政府、镇江新区管理委员会确定。”《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府令第26号）第十七条第三款、《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（镇政规发[2009]8号）第十七条也规定了同样的内容。被告镇江市政府在《行政复议答复书》中称原告至今未享受被征地农民的生活保障待遇是由于其个人原因，不履行相应的配合义务。从常理看，原告作为失地农民，不可能故意拒绝其应当享受的征地补偿和被征地农民社会保障待遇。事实上原告一直找甸上村村委会、镇江新区大港街道办事处要求依法享有征地补偿和被征地农民社会保障待遇，均以各种理由推脱，原告愿意履行相应的配合义务，提交相关材料。且镇江市政府未提供证据证明原告存在故意不提交相应材料的情形。综上，镇江市政府无证据证明其收到原告的申请后将处理结果向原告进行告知（或回复），其行政行为不具有对外的表现形式，因此不能认定镇江市政府已履行法定职责。镇江市政府无证据证明原告的基本生活保障资金已足额计入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金专户。省政府作出的复议决定因对该两项事实认定错误，也应予以撤销。故诉至法院，请求：1.依法撤销35号驳回决定书；2.判决镇江市政府未依法履行统一负责征地补偿和被征地农民社会保障的地方政府主体责任的法定职责违法；3.依法判决两被告承担本案诉讼费用。 原告吴玲为支持己方的主张，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据： 1.《关于要求镇江市人民政府将吴玲纳入被征地农民社会保障、履行法定职责之申请》； 2.《行政复议申请书》； 3.35号驳回决定书； 证据1—3证明，原告要求镇江市政府履行法定职责，向省政府提出行政复议申请，省政府作出了驳回决定。 4.《江苏省人民政府关于镇江新区2018年度第1批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2018]111号）； 5.《建设用地项目呈报说明书》； 6.《农用地转用方案》； 7.《征地告知书》（镇新国土资听告字[2018]第17号）； 8.《镇江市人民政府征地公告》（镇新征（2018）1号）； 9.《镇江市国土资源局新区分局征地补偿安置方案公告》（镇国土新征补[2018]002号）； 证据4—9证明，原告的部分集体土地于2018年被征收，应对原告的被征地农民基本生活保障按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）、镇政规发[2014]3号、镇政规发[2015]4号文件规定办理。 被告镇江市政府辩称：一、镇江市政府不具有对征地安置人员名单进行提出、上报、审核、确定、公示等有关社会保障方面的职责。公民、法人或者其他组织以行政机关未依法履行法定职责而提起行政诉讼的前提是该行政机关负有法律、法规、规章规定的职责，且履职条件已经成就。本案中，省政府于2010年12月7日批准将大港街道甸上村7.4499公顷集体农用地(包含原告户承包地)转为建设用地，并征收为国有。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府令第26号)第十七条第三款、《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(镇政规发[2009]8号)对需要安置的被征地农民的产生程序的规定，原告享受被征地农民社会保障待遇，首先需按民主议定程序由其所在农村集体经济组织提出、上报，其次经乡镇人民政府审核，然后确定其能否享受被征地农民社会保障待遇，而不能直接向市级人民政府提出履行将其纳入被征地农民社会保障待遇职责的申请，因为市级人民政府不具有对征地安置人员名单提出、上报、审核、确定、公示等职责。二、即使镇江市政府负有上述社会保障方面的职责，镇江市政府也不存在行政不作为的情形。镇江市政府于2019年11月15日将原告递交的申请转至镇江新区管理委员会。2019年11月19日，镇江新区管理委员会批转镇江新区人力资源和社会保障局、镇江新区大港街道办事处会同甸上村村委会一同办理此事。经甸上村村委会反映，原告至今未享受被征地农民的基本生活保障待遇是由于其个人一直不配合办理相关手续。2019年12月2日，甸上村村委会书记再次与原告吴玲及其丈夫王桂生进行沟通，告知原告只要提供身份证、户口簿、土地承包协议等材料就能正常办理安置事宜，但原告至今未予配合，故镇江市政府不存在行政不作为的情形。三、原告至今未享受被征地农民的基本生活保障待遇是由于其个人原因。如前所述，原告不履行相应的配合义务。由于需要对安置的被征地农民开设被征地农民基本生活保障个人账户并将其从农业人口统计台帐中分离出来，报公安户证管理机关备案，村委会在上报安置人员名单时要求安置人员提供身份证、户口簿、二轮土地承包协议书等材料，而原告却屡次拒绝提供。经村委会多次催要，2012年11月15日，原告丈夫出具《承诺保证书》，陈述“保证提供各种资料，配合村委会办理吴玲的征地保障事宜”，然而原告一直未予提供，导致其至今未享受被征地农民的基本生活保障待遇。经查，2010年钱家湾**涉及的征地安置名额为34人，该批次目前安置人数为32人，34人名额的保障资金早已按时到账。综上，镇江市政府不存在行政不作为的情形，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。 被告镇江市政府为支持己方的意见，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据、依据。证据有： 1.2019年11月6日《关于要求镇江市人民政府将吴玲纳入被征地农民社会保障、履行法定职责之申请》及文件传阅单； 2.2019年12月2日甸上村村委会书记胡建军的会议记录； 3.2019年12月5日《关于吴玲反映征地未安置的情况说明》； 4.2020年2月18日甸上村村委会《情况说明》； 5.2020年2月18日甸上村村委会书记胡建军《说明》； 证据1－5证明，镇江市政府在收到原告的申请后，在法定期限内开展相关工作，不存在行政不作为的情形。 6.2010年12月7日《关于批准镇江新区生活垃圾焚烧发电建设用地的通知》(苏政地[2010]1069号)； 7.2014年11月7日江苏省高级人民法院(2014)苏审三民申字第0727号《民事裁定书》； 证据6－7证明2010年12月7日省政府批准将大港街道甸上村7.4499公顷集体农用地转为建设用地，并征收为国有，其中包含原告户承包地； 8.2010年6月30日被征地农民基本生活保障记账凭证、2010年项目用地两费情况表(大港街道一、二、三、四)、2013年1月14日《大港街道甸上村钱一组征地保障个人账户资金核定表》； 9.2012年11月14日《谈话笔录》； 10.2012年11月15日《承诺保证书》； 11.2012年12月14日《大港街道甸上村钱一组农村集体经济组织安置人员基本情况公示表》、钱家湾一组村民《情况说明》； 12.2014年9月13日《关于交办吴玲等人信访事项的函》、2014年11月5日《关于王桂生同志信访事项的答复意见》。 证据8-12证明2010年钱家湾**涉及的征地安置名额为34人，该批次目前安置人数为32人，34人名额的保障资金早已按时到账。经村委会多次催要，原告一直未予提供相关材料，不予履行配合义务，其未享受被征地农民的基本生活保障待遇是其个人原因造成的。 被告省政府辩称：一、省政府作出的驳回决定认定事实清楚、适用法律法规正确。经查，省政府于2010年12月7日作出《关于批准镇江新区生活垃圾焚烧发电建设用地的通知》(苏政地[2010]1069号)，将原告户所涉土地转为建设用地，原告是农业人口，符合进入被征地农民基本生活保障条件。2012年11月14日，原告丈夫在谈话中承认“村里多次打电话、上门来通知，我知道他们尽力帮助我的，但离我的要求太远，我一直不理他们”。2012年11月15日，原告丈夫承诺保证“提供各种资料，配合村委会办理吴玲的征地保障事宜”。2010年6月30日镇江新区财政局被征地农民基本生活保障资金专户收到原告所在批次的土地补偿费和安置补助费。2019年11月7日，镇江市政府收到原告提交的《关于要求镇江市人民政府将吴玲纳入被征地农民社会保障、履行法定职责之申请》，2019年11月15日，将相关材料转镇江新区管理委员会。镇江新区管理委员会批转镇江新区人力资源和社会保障局和镇江新区大港街道办事处办理并做好相关工作。2019年12月2日，大港街道甸上村村委会书记告知原告提供身份证、土地承包协议和户口本等材料，为其办理被征地农民基本生活保障。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府令第26号)第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。原告的基本生活保障资金已足额记入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金专户。镇江市政府按照一般行政程序规则转至相关部门办理，已经履行了其法定职责。省政府作出驳回决定，认定事实清楚、适用法律法规正确。二、省政府作出的驳回决定程序合法。省政府于2020年2月6日收到原告的行政复议申请，于2020年2月11日作出《行政复议申请受理通知书》，并于次日邮寄送达原告。2020年2月11日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，省政府向镇江市政府作出《提出答复通知书》。因疫情防控需要，不能正常开展调查核实证据等工作，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条之规定，省政府于2020年3月25日作出《行政复议中止通知书》，于2020年7月27日作出《行政复议恢复审理通知书》。经审查，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，于2020年7月29日作出驳回决定，并于次日邮寄送达原告，程序合法。综上，省政府作出的驳回决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告省政府为支持己方的意见，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据、依据。证据有： 1.《行政复议申请书》及邮寄凭证； 2.《行政复议受理通知书》及邮寄凭证； 3.《提出答复通知书》及邮寄凭证； 4.《行政复议答复书》； 5.《行政复议中止通知书》及邮寄凭证； 6.《行政复议恢复审理通知书》及邮寄凭证； 7.35号驳回决定书及邮寄凭证。 证据1-7证明，省政府作出驳回决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 依据有：《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条、第二十三条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条、第四十八条第一款第一项，《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条。 庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。 原告对被告镇江市政府所提交证据的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但对传阅单的内容不予认可；对证据2、3、4、5、9、10、11、12的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据6、7的真实性、合法性无异议，但对关联性不予认可；对证据8的真实性、合法性不能确定，对关联性不予认可。 原告对被告省政府所提交证据的质证意见如下：对证据1－6的真实性、合法性、关联性无异议；对证据7内容的合法性不予认可。 被告镇江市政府、省政府对原告提交证据的质证意见如下：对证据1－3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4-9的真实性、合法性、关联性均不予确认。 被告镇江市政府、省政府对对方提供的证据的真实性、合法性、关联性均未提出异议。 本院对本案证据认证‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌如下：原告提供的证据1－3及被告镇江市政府、省政府所提供的证据均与本案待证事实有关联，且‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌来源真实、合法，本院予以确认；原告提供的证据4－9与本案并无法律上的关联，本院不予确认。 本院经审理查明，省政府于2010年12月7日作出《关于批准镇江新区生活垃圾焚烧发电建设用地的通知》(苏政地[2010]1069号)，将原告户所涉土地转为建设用地，原告是农业人口，符合进入被征地农民基本生活保障条件。2012年11月14日，原告丈夫在谈话中承认“村里多次打电话、上门来通知，我知道他们尽力帮助我的，但离我的要求太远，我一直不理他们”。2012年11月15日，原告丈夫承诺保证“提供各种资料，配合村委会办理吴玲的征地保障事宜”。2010年6月30日镇江新区财政局被征地农民基本生活保障资金专户收到原告所在批次的土地补偿费和安置补助费。2019年11月6日，原告吴玲向被告镇江市政府邮寄《关于要求镇江市政府将吴玲纳入被征地民社会保障、履行法定职责之申请》。2019年11月7日，镇江市政府收到原告提交的上述申请。2019年11月15日，镇江市政府将相关材料转镇江新区管理委员会。镇江新区管理委员会批转镇江新区人力资源和社会保障局和镇江新区大港街道办事处办理并做好相关工作。2019年12月2日，大港街道甸上村村委会书记告知原告提供身份证、土地承包协议和户口本等材料，为其办理被征地农民基本生活保障。2020年2月6日，原告吴玲认为镇江市政府未按照《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）依法履行将申请人纳入被征地农民社会保障的法定职责，向省政府申请行政复议，复议请求：责令镇江市政府按照《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）依法履行将原告纳入被征地农民社会保障的法定职责。2020年2月11日，省政府作出《行政复议申请受理通知书》，并于次日邮寄送达原告。2020年2月11日，省政府向镇江市政府作出《提出答复通知书》。因疫情防控需要，省政府于2020年3月25日作出《行政复议中止通知书》。2020年7月27日，省政府作出《行政复议恢复审理通知书》。经审查，省政府于2020年7月29日作出35号驳回决定书，认为：根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府令第26号）第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。申请人的基本生活保障资金已足额记入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金专户。被申请人收到申请人《关于要求镇江市人民政府将吴玲纳入被征地民社会保障、履行法定职责之申请》后，按照一般行政程序规则转至相关部门办理。被申请人已经履行了其法定职责。申请人应提供相关材料配合人力资源和社会保障部门办理被征地农民基本生活保障手续。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，决定：驳回申请人吴玲的行政复议申请。省政府于2020年7月30日将35号驳回决定书邮寄送达原告。原告不服，诉至本院。 本院认为，本案的争议焦点为被告省政府作出的35号驳回决定书是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告吴玲认为镇江市政府未依法履行法定职责，向省政府申请行政复议，请求责令镇江市政府按照《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）依法履行将原告纳入被征地农民社会保障的法定职责。首先，《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号）于2013年12月1日起施行，原告户承包地于2010年12月被征收，故原告的被征地农民社会保障问题应当适用当时施行的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府令第26号)的规定。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府令第26号)第四条规定，“征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。”第十七条第三款规定：“被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织半数以上成员同意提出，经乡镇人民政府审核后，由县级人民政府确定。确定后，应当在被征地农村集体经济组织所在地公示。”当时施行的《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(镇政规发[2009]8号)对需要安置的被征地农民的产生程序作出了细化规定。根据上述规定，原告享受被征地农民社会保障待遇，首先需按民主议定程序由其所在农村集体经济组织提出、上报，其次经乡镇人民政府审核，然后确定其能否享受被征地农民社会保障待遇，并不能直接向市级人民政府提出履行将其纳入被征地农民社会保障待遇职责的申请，因为市级人民政府不具有对征地安置人员名单提出、上报、审核、确定、公示等职责。其次，本案中，即使镇江市政府负有上述社会保障方面的职责，镇江市政府也不存在行政不作为的情形。镇江市政府收到原告的申请后，及时将原告的申请转至镇江新区管理委员会。镇江新区管理委员会也及时批转镇江新区人力资源和社会保障局、镇江新区大港街道办事处会同甸上村村委会一同办理此事。且经甸上村村委会反映，原告至今未享受被征地农民的基本生活保障待遇是由于其个人一直不配合办理相关手续。2019年12月2日，甸上村村委会书记再次与原告吴玲及其丈夫王桂生进行沟通，告知原告只要提供身份证、户口簿、土地承包协议等材料就能正常办理安置事宜，故镇江市政府不存在行政不作为的情形。因此，省政府经审查认定镇江市政府已经履行了其法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定驳回原告的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。再次，省政府收到原告的行政复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条第一款、第四十一条以及《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条的规定，履行了受理、调查、中止、恢复审理、送达等程序，并在规定的期限内作出了复议决定，行政复议程序符合法律、法规的规定。 综上，被告省政府作出35号驳回决定书证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告吴玲提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告吴玲的诉讼请求。 案件受理费50元，由原‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌告吴玲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  崔玉文 人民陪审员  周巧珍 人民陪审员  吴红卫 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  韩卓君