湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘08行初51号 原告刘申桂，女，1963年8月15日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。 委托代理人林泽贵。 被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。 法定代表人朱法栋，区长。 委托代理人瞿振。 委托代理人朱芹。 被告张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心，住所地张家界市永定区永定大道**。 法定代表人胡维斌，主任。 委托代理人龚开诚，男，1968年7月28日出生，土家族，住张家界市永定区。 委托代理人王婷，女，1986年5月16日出生，土家族，住慈利县。 原告刘申桂诉被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心（以下简称永定区征补中心）不履行法定职责一案，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月27日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭对本案进行了审理。原告刘申桂及其委托代理人林泽贵，被告永定区政府的委托代理人瞿振、朱芹，被告永定区征补中心委托代理人王婷、龚开诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月6日上午，张家界市永定区官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥部指挥长向顺才同志主持召开办公会议，就刘申桂户相关遗留问题进行专题研究，形成《官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥长办公会议纪要》。会议纪要第二部分“对该户相关问题的处理”第2点载明：该户符合分户条件，可以分为两户。给予两户的困难救助，每户3万元，完善相关手续；按政策给予王焕银大病救助3万元，给予王先锐大病救助2万元。 原告刘申桂诉称，2018年，两被告征收原告房屋，双方签订了房屋拆除补偿协议书。2019年，原告得到了房屋征收款。双方在签订补偿协议过程中，被告考虑原告的家庭困难，牵头组织相关部门工作人员，作出《官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥长办公会议纪要》，其纪要内容约定对原告给予家庭困难救助3万元人民币。后来，两被告未按照此会议纪要履行行政职责与义务，原告多次找两被告论理，均遭拒绝，特向法院提起诉讼，请求：1.依法判令两被告按照《官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥长办公会议纪要》来履行行政职责义务。2.依法给予原告经济困难救助3万元人民币。 原告刘申桂向本院提交如下证据：第一组证据：《官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥长办公会议纪要》。证明目的：张家界市永定区人民政府要遵守该会议纪要中的承诺。第二组证据：官黎坪街道办事处《关于王焕银信访事项的答复意见书》。证明目的：证明办事处同意对原告一家进行困难救助。 被告永定区政府辩称，1.会议纪要不具有可诉性。会议纪要具有内部性，不直接对外发生效力，本案会议纪要落实到具体行政行为中应为双方签订的《房屋拆除补偿协议书》，被答辩人不服应针对补偿协议起诉。2.指挥部办公室会议纪要部分内容文字表述存在瑕疵，会议纪要第二部分第2小点将搬迁补助分拆为困难救助和大病救助，不符合相关文件精神。3.《房屋拆除补偿协议书》已履行完毕，双方权利义务终止。4.答辩人已履行搬迁补助义务。5.被答辩人要求给予困难救助应向民政部门提出。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告永定区政府提交证据如下：第一组证据：1、《房屋拆迁补偿协议书》；2、领条；3、官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目构、附属物补偿明细；4、房屋合法性调查认定表。证明目的：证明双方房屋拆除补偿协议已履行完毕。第二组证据：1、《张家界市中心城市国有土地上房屋征收补偿及奖励补助标准》（张政办发〔2015〕41号）；2、《关于市城区房屋征收拆迁工作有关问题的会议纪要》（市长办公会议纪要〔2017〕8号）；3、《官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥长办公会议纪要》。证明目的：证明会议纪要中困难救助、大病救助应统称为搬迁补助，及其补助标准。第三组证据：1、张家界市官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目范围内被征收房屋补偿汇总表；2、困难补助报告；3、官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目大病救助、困难补助补偿明细。证明目的：证明搬迁补助已履行到位。 被告永定区征补中心辩称，1.答辩人不是本案适格被告，项目指挥部不是答辩人设立，答辩人与该指挥部亦无领导关系。2.指挥部办公会议纪要不是房屋征收规范性文件，对答辩人没有约束力。3.答辩人已经按照协议约定向被答辩人支付了所有补偿款，其中包括被答辩人诉请的经济困难金3万元。4.被答辩人要求答辩人给予其经济困难救助不符合规定，应依法向相关部门申请。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。 被告永定区征补中心提交证据如下：第一组证据：《房屋拆除补偿协议书》及领条。证明目的：原被告签订征收补偿协议且双方已经履行补偿完毕的事实。第二组证据：张定政办函〔2012〕241号《张家界市永定区人民政府办公室关于成立官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目房屋征收协调指挥部的通知》。证明目的：被告成立指挥部开展工作的事实。第三组证据：1、张家界市人民政府办公室关于印发《张家界市中心城市国有土地上房屋征收补偿及奖励补助标准》的通知（张政办发〔2015〕41号）；2、张家界市人民政府《关于市城区房屋征收拆迁工作有关问题的会议纪要》（市长办公会议纪要〔2017〕8号）。证明目的：原告享受补助应符合相关政策，被告已经按照政策给予原告补助的事。第四组证据：1、观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥部办公会议纪要的相关情况说明；2、关于王焕银、刘申桂一家房屋征收情况说明。证明目的：1、被告给予原告提高补偿标准，特殊照顾的事实。2、原告基本情况及房屋征收与房屋拆迁的事实。 原告刘申桂对被告永定区政府和永定区征补中心提交的证据质证意见如下：被告提交的证据真实性没有异议，对《房屋拆迁补偿协议书》关联性不认可，其他证据关联性予以认可。对永定区征补中心提交的第四组证据中情况说明真实性、合法性不认可。 被告永定区政府和永定区征补中心对原告刘申桂提交证据质证如下：第一份证据真实性没有异议，证明目的有异议。第二份证据与本案没有关联性。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据来源和形式合法，与本案有关联性，予以采信。第二组证据是对王焕银反映房屋补偿不公平问题作出的信访答复，与本案无关联，不予采纳。被告永定区政府提交的证据真实性、合法性和关联性予以确认。被告永定区征补中心提交的第一组、第二组和第三组证据真实性、合法性和关联性予以确认，第四组情况说明形成时间在本案原告提起诉讼之后，不属于证据。 经审理查明，王焕银、刘申桂、王先锐一家属于官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目被征收户。该户原房屋坐落在鲤鱼池7组，房屋现状3层，确权面积279.14㎡，已于2016年12月28日被永定区城管局强制拆除。该户在征收过程中被分为王焕银、刘申桂、王先锐三户进行补偿，刘申桂户的房屋面积被认定为125.34㎡，属于2003年清房后修建的无证建筑。2017年9月6日上午，项目指挥部指挥长向顺才在××街道××社区××室主持召开官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目办公会议，就刘申桂户相关遗留问题进行专题研究，形成了《官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目指挥长办公会议纪要》。该会议纪要第二部分“对该户相关问题的处理”第2点载明：该户符合分户条件，可以分为两户。给予两户的困难救助，每户3万元，完善相关手续；按政策给予王焕银大病救助3万元，给予王先锐大病救助2万元。2018年5月3日，原张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室（现更名为张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心）与刘申桂签订《房屋拆除补偿协议书》，拆除补偿费用包括：1.违章房屋住房补助及自拆奖励213078元；2.违法建筑所占的土地补偿0元（已由国土部门补偿）；3.构、附属物补偿55858元；4.其他补偿30000元；以上费用合计298936元，刘申桂已经领取。被告提交的官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目大病救助、困难补助补偿明细记载，补偿协议中的3万元为对刘申桂的大病救助费用。被告在本院询问时承认，会议纪要作为《房屋拆除补偿协议书》的附件一并交给原告。 另查明，根据张定政办函〔2012〕241号《张家界市永定区人民政府办公室关于成立官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目房屋征收协调指挥部的通知》，经永定区政府研究，决定成立官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目房屋征收协调指挥部。 本院认为，本案的焦点问题在于：1.永定区征补中心是否是本案适格被告的问题；2.永定区政府是否具有按照会议纪要内容履行职责的问题。具体分述之： 一、关于永定区征补中心是否是本案适格被告的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（七）项规定，原告撤回起诉后无正当理由再行起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，会议纪要的作出主体是官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目房屋征收协调指挥部，该指挥部是由永定区政府设立的。原告起诉要求按照会议纪要内容履行职责，应以永定区政府为被告，永定区征补中心不是适格被告。同时，根据查明的事实，原告刘申桂曾以永定区征补中心为被告向慈利县人民法院起诉要求履行涉案会议纪要。在该案审理过程中，原告刘申桂以起诉主体错误为由申请撤诉。原告撤诉后，无正当理由又对永定区征补中心以同一事实和理由提起本案诉讼，不符合法律规定，应当裁定驳回起诉。 二、关于永定区政府是否具有按照会议纪要内容履行职责的问题 第一，涉案会议纪要是否可诉。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。本案中，被诉会议纪要是就刘申桂户相关遗留问题进行专题研究，会议决定刘申桂户可以分为两户，给予两户的困难救助，每户3万元，完善相关手续；按政策给予王焕银大病救助3万元，给予王先锐大病救助2万元。该会议纪要的内容直接涉及到原告刘申桂的具体权利义务，对其权利义务产生了实际影响。同时，被诉会议纪要是被告在向原告送达《房屋拆除补偿协议书》时将其作为协议书的附件一并交给原告的，该会议纪要已经通过一定方式外化，其内容为原告所知悉。故本案被诉的会议纪要对原告刘申桂的权利义务产生直接影响且已外化为对外产生法律效力的行政行为，属于可诉的行政行为。 第二，被告是否负有按照会议纪要内容履行的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起诉讼的，人民法院应予受理。此处的“法定职责”渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件，还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是行政相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。本案中，会议纪要第二部分“对该户相关问题的处理”第2点载明：该户符合分户条件，可以分为两户。给予两户的困难救助，每户3万元。庭审中被告明确“分为两户”是指刘申桂和王先锐一户，王焕银一户。被诉会议纪要内容明确，被告永定区政府应当按照会议纪要的内容给予刘申桂和王先锐一户3万元困难救助。从本案查明的事实来看，刘申桂与原张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室签订的《房屋拆除补偿协议书》记载的拆除补偿费用中有一项其他补偿3万元。根据被告提交的《张家界市官黎坪片观音大桥东侧城市棚户区改造项目范围内被征收房屋补偿汇总表》，该项其他补偿是指大病救助、困难补助项目。目前，被告已经将全部补偿款发放给刘申桂，包括3万元的大病救助、困难补助。鉴于本案被诉会议纪要是在对刘申桂户进行征收的过程中作出的，会议纪要记载的3万元困难救助已经体现为补偿费用中的大病救助、困难补助项目3万元，该费用已发放给刘申桂。据此，被告永定区政府已经履行会议纪要中确定的给予刘申桂户3万元困难救助的义务。原告刘申桂的诉请无事实根据和法律根据，依法不能支持。 综上，被告永定区征补中心不是本案适格被告，原告对永定区征补中心的起诉应予驳回。同时，被告永定区政府已经按照会议纪要内容给予原告刘申桂3万元困难救助，原告起诉要求被告永定区政府履行救助职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（七）项的规定，判决如下： 一、驳回原告刘申桂对张家界市永定区政府房屋征收与补偿事务中心的起诉； 二、驳回原告刘申桂要求永定区政府履行困难救助职责的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘申桂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 钟 强 审判员 阳 勇 审判员 尹相琼 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理罗佳峰 书记员曾覃韬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 …… 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； ……