江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终651号 上诉人（原审原告）王学虎，男，1977年12月29日生，汉族，住南京市雨花台区。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人陆锟。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住，住所地南京市北京东路**/div> 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人徐瑞文。 委托代理人王晴。 原审第三人尹南，男，1983年1月29日生，汉族，住南京市雨花台区。 上诉人王学虎因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下称南京市规资局）、被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）、原审第三人尹南规划行政许可一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1777号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市长虹路298号雨虹雅苑小区1栋1单元共有12户业主，王学虎系该单元102室业主。2018年9月1日，邵炜、王礼富等雨虹雅苑小区1栋1单元业主共同出具授权委托书，全权委托程才良、尹南办理本单元增设电梯事宜。同日尹南、邵炜等11户业主共同签署了既有住宅增设电梯协议书及相关附件。2018年9月21日，雨花台区环境整治指挥部老旧小区专业组向尹南等业主出具《既有住宅增设电梯初审意见通知书》，载明设计方案和有关材料内容均符合有关法规和规范要求，予以通过初步审查。2018年10月10日，南京市雨花台区人民政府赛虹桥办事处出具《南京市既有住宅增设电梯涉及方案公示报告》，证明在公示期间内没有收到异议意见。2018年12月10日，1栋1单元9位业主委托程才良向南京市规资局提出加建电梯规划许可申请，提交了南京市规划局建设项目规划审批事项表、南京市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表、01幢1单元402业主的身份证及房产证、委托书、代理人身份证、加建电梯工程施工图纸一套、既有住宅增设电梯协议书、既有住宅增设电梯设计方案公示报告及现场照片、雨花台区既有住宅增设电梯指挥部出具的初审意见等材料。2018年12月14日，南京市规资局在核查前述申报材料的基础上，向尹南等业主核发了建字第320114201816384号《建设工程规划许可证》（以下简称320114201916384号《建设工程规划许可证》）。2019年9月10日，王学虎不服南京市规资局作出的320114201916384号《建设工程规划许可证》向市政府申请行政复议。2019年10月23日，市政府作出〔2019〕宁行复第173号《行政复议决定书》（以下简称173号《行政复议决定书》），决定维持南京市规资局作出的320114201816384号《建设工程规划许可证》。王学虎不服，故诉至原审法院，请求：1.撤销320114201816384号《建设工程规划许可证》，并责成申请加装电梯人恢复原状；2.撤销市政府作出的173号《行政复议决定书》。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向规划和自然资源主管部门申请办理建设工程规划许可证。南京市规资局作为南京市城乡规划主管部门，负有依法对当事人的建设申请审查后，核发建设工程规划许可证的权利。 为了适应社会发展，完善既有住宅的使用功能，根据《中华人民共和国物权法》等有关法律法规，结合我市实际情况，制定了《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（宁政规字[2016]11号）（以下简称《实施办法》）及所附《南京市既有住宅增设电梯规划许可手续办理规则》（以下简称《办理规则》）。虽然该实施办法仅为规范性文件,效力层级不高,但在未违反上位法的情况下,对于目前我市既有住宅增设电梯提供了更为明确、具体的指引，具有可操作性,可以作为南京市规资局作出案涉规划许可行为的参考依据。 关于程序方面，南京市规资局于2018年12月10日受理原审第三人的增设电梯申请后，依法逐项审查了原审第三人提交的申请材料，并于2018年12月14日核发320114201816384号《建设工程规划许可证》，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、以及《实施办法》和《办理规则》的相关规定。 关于事实方面。增设电梯的长虹路298号雨虹雅苑小区1栋1单元一共12户业主,其中11户业主签订《既有住宅增设电梯协议书》，同意增设电梯，已经符合《实施办法》所要求的房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。在向南京市规资局申请办理建设工程规划许可时,该单元同意增设电梯业主的委托代理人程才良提交了南京市规划局建设项目规划审批事项表、南京市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表、01幢1单元402业主的身份证及房产证、委托书、代理人身份证、加建电梯工程施工图纸一套、既有住宅增设电梯协议书、既有住宅增设电梯设计方案公示报告及现场照片、雨花台区既有住宅增设电梯指挥部出具的初审意见等材料。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定:“申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”同时结合《实施办法》及《办理规则》的相关内容,增设电梯申请业主提交的申办材料已经符合上述要求。南京市规资局作出涉案320114201816384号《建设工程规划行政许可》的具体行政行为合法合规，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府具有对南京市规资局作出的行政行为进行复议的法定职责。2019年9月10日，市政府收到王学虎的复议申请并于当天立案受理，同日书面通知南京市规资局提出答复。2019年10月23日作出173号《行政复议决定书》并于2019年10月29日向王学虎邮寄送达，王学虎于2019年10月30日签收，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法。综上，南京市规资局作出的320114201816384号《建设工程规划行政许可》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出复议决定程序合法。王学虎的诉讼请求依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回王学虎的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王学虎承担。 上诉人王学虎上诉称：一、被上诉人南京市规资局作出320114201816384号《建设工程规划行政许可》时，申请材料缺损，程序违法。根据《实施办法》第十一条、《办理规则》第8.2条的规定，320114201816384号《建设工程规划许可证》申请材料中的公示报告应该由长虹路298号1栋1单元王礼富等6户出资居民形成提供，而南京市规资局提交的是一份落款日期为2019年10月10日南京市雨花台区人民政府赛虹桥办事处出具的公示报告，不符合上述规定。二、被上诉人南京市规资局对申请材料未作审查。1.公示时间与办理流程冲突。《办理规则》第3条办理程序中3.1款明确，增设电梯申报规划许可手续的办理流程为“街道筛选项目—设计单位设计方案—初审部门初审—初审部门公示方案并征求意见—规划部门核发建设工程规划许可。宁规划资源公开告知〔2019〕356号文件附件中的区初审意见书形成时间为2018年9月21日，而既有住宅增设电梯批前公示的照片显示公示日期为2018年9月20日至2018年9月29日，事实上形成了公示日期在前，初审在后的事实，与《办理规则》3.1条款冲突。2.公示日期事实不清，依据常识，使用手机拍照可以更改时间与日期，附件的公示照片无法查明拍照日期。南京市规资局向一审法院提供的公示日期照片中显示含有图纸的批前公示的纸张都比较新，不像经过10天风吹日晒的样子。3.建设者不出庭作证，申请增设电梯的建设住经一审法院传唤也未出庭作证，体现建设者对法庭的藐视，进一步说明建设者对申请材料的心虚。三、被上诉人南京市规资局做出的320114201816384号《建设工程规划行政许可》适用法律错误。《实施办法》第五条第四项、第七条明确了对权益受损者的关注，即该规范性文件已经明知实施会减损部分公民的合法权益，事实上也会对一楼不使用电梯的住户造成采光、通风、噪音等甚至直接造成房屋贬值等限制权利，上述文件与《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府第54号令）第九条的规定相冲突。综上，上诉人为维护自己的合法权益，根据相关法律法规规定提起上诉，请求二审法院：1.撤销原审判决，并依法改判；2.撤销被上诉人南京市规资局作出的320114201816384号《建设工程规划许可证》；3.撤销被上诉人市政府作出的173号《行政复议决定书》。 被上诉人南京市规资局未提交书面答辩状，当庭答辩称：一、上诉人主张申请材料缺损缺乏依据，根据《实施办法》第三条第九款的规定，街道办事处负责既有住宅、增设电梯的政策宣传、业务指导、矛盾协调等工作。另《办理规则》第1.3.3条规定，街道负责增设电梯的政策，宣传、业务指导、矛盾协调、代为申报规划许可手续等工作，并负责对增设电梯设计方案公示进行监管。由此可见，即便是由建设者出具公示报告，仍然需要街道对该公示报告进行确认。本案中，在卷的公示报告由街道盖章确认，是一种便民措施，且不会影响公示期间的长短，公示期间也未收到其他人提出异议。在卷的公示报告符合法律规定要求，本案申请材料并不存在缺损的情形。二、上诉人主张对申请材料未作审查，与事实不符，根据《办理规则》第8.3条的规定，申报材料齐全且无误的，规划部门在五个工作日内，核发建设工程规划许可证。由此可见，有关审查、颁发是整个许可的最后一环，被上诉人的审查义务主要限于申请材料的形式审查，规则之所以这样设计，是体现市、区联动，毕竟区、街道对于辖区内的居民情况更加清楚，更便于核实具体的情况，以及协调矛盾等等。本案中，初审部门南京市雨花台区既有住宅增设电梯工作领导小组办公室、街道办事处等行政单位，一直参与新建电梯的申报过程，对申报小区的业主情况、公示、调解、维稳等各项工作进行指导落实。被上诉人在接到各行政单位的行政公文等材料后，基于对前述单位职能落实的信任，才会审核颁发规划许可证。所以无论是申报表、各业主的情况、公示照片的时间，或是街道出具的公示期间无异议的报告，该等材料已经由其他行政机关确认无误，即事实上，被上诉人并非不履行对相关材料，审查的职能，而是依据有关规则由前述单位进行了分解作业，被上诉人根据分解作业的成果进行判断，不用重复操作。此外，根据《办理规则》第8条的规定，涉案许可所涉现有材料齐全无误，被上诉人据此在法定期限内，核发320114201816384号《建设工程规划许可证》，符合规定。三、上诉人主张被上诉人适用的有关法规违法缺乏依据，本案所依据的《实施办法》，是有权机关根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国特种设备安全法》、《江苏省物业管理条例》等法律法规制定，该办法并未违反上位法有关规定，也不存在增加公民义务或限制公民权利的情形，被上诉人据此作出涉案许可并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南京政府未提交书面答辩状，当庭答辩称，根据《办理规则》7.6.1条的规定，公示期间无异议的，公示人即可形成公示报告。南京市雨花台区人民政府赛虹桥办事处在公示后，形成公示报告符合规定，并不存在上诉人所说的材料缺损的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人尹南未向本院提交书面陈述意见。 本案各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款之规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。被上诉人南京市规资局作为南京市城乡规划行政主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有作出建设工程规划许可的法定职权。 《江苏省物业管理条例》第六十九条规定：“住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。”因此，在江苏省范围内，住宅物业使用共有部分增设电梯，只需本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意即可。《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”既有住宅楼增设电梯项目是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善，增设的电梯是依附于建筑物使用的附属设施，不具有独立使用功能。因此，既有住宅楼增设电梯仅是对建筑物的局部改建，属于对城乡规划实施没有影响的简易项目，其建设工程规划许可的审批流程可以由南京市人民政府决定。《实施办法》（宁政规字〔2016〕11号）第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯住宅建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协商情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，增设电梯的长虹路298号雨虹雅苑小区1栋1单元一共12户业主,其中11户业主签订《既有住宅增设电梯协议书》，同意增设电梯，增设电梯工程符合城乡规划要求和上述“双三分之二”的要求，该单元同意增设电梯业主委托程才良向被上诉人提交了南京市规划局建设项目规划审批事项表、南京市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表、01幢1单元402业主的身份证及房产证、委托书、代理人身份证、加建电梯工程施工图纸一套、既有住宅增设电梯协议书、既有住宅增设电梯设计方案公示报告及现场照片、雨花台区既有住宅增设电梯指挥部出具的初审意见等材料。被上诉人于2018年12月10日受理第三人的增设电梯申请后，依法逐项审查了第三人提交的申请材料，并于2018年12月14日核发《建设工程规划许可证》，符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府具有对南京市规资局作出的行政行为进行复议的法定职责。2019年9月10日，市政府收到王学虎的复议申请并于当天立案受理，同日书面通知南京市规资局提出答复。2019年10月23日作出173号《行政复议决定书》并于2019年10月29日向王学虎邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，行政复议程序合法。 关于上诉人王学虎提出的应由建设者出具公示报告的上诉意见，本院认为，《实施办法》第十一条第一款第（七）项规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供公示报告以及与异议人协商情况说明。本案中，提供公示报告的系南京市雨花台区人民政府赛虹桥办事处，并非建设者，其出具公示报告不符合上述《实施办法》的规定，但公示现场照片表明增设电梯设计方案确已在现场进行公示，可以保障上诉人对设计方案知晓并提出异议的权利，虽然并非增设电梯建设者提供公示报告违反了《实施办法》的规定，但上述行为并未实际影响到上诉人的权利义务，故本院在此予以指出，被上诉人在以后审查申报材料时，应严格按照法律法规及规范性文件的规定予以审查，防止上述问题的发生。 关于上诉人王学虎提出的案涉许可批前公示日期在初审部门初审意见出具之前，违反《办理规则》第3.1条规定的意见，本院经审查认为，《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》、《江苏省物业管理条例》、《实施办法》均未对案涉许可作出前需要初审部门进行初审作出规定，亦未案涉许可的办理流程作出明确规定。案涉许可按照规定程序进行了批前公示，并无违反法律规定，亦不影响上诉人的合法权益。故上诉人的上述意见，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人王学虎的上诉请求与理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规基本正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王学虎负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十二月十五日  书记员 曹 洁