湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终120号上诉人：郑正芳，男，1953年3月12日出生，汉族，住华容县。委托代理人：张**义，华容县江南法律服务所法律工作者。被上诉人：华容县自然资源局，住所地华容县章华镇杏花村东路**。法定代表人：李劲松，局长。委托代理人：刘刚。委托代理人：庞剑波，湖南榕城律师事务所律师。被上诉人：华容县工业集中区管委会，，住所地华容县工业园三封工业小区法定代表人：王全军，主任。委托代理人：易小红，湖南金球律师事务所律师。原审第三人：华容县章华镇石伏社区居民委员会，，住所地华容县章华镇桥东路**代表人：张神普，主任。委托代理人：张琪。上诉人郑正芳因与被上诉人华容县自然资源局、华容县工业集中区管委会（以下简称华容工业区管委会），原审第三人华容县章华镇石伏社区居民委员会（以下简称石伏居委会）土地征收补偿纠纷一案，不服君山区人民法院(2019)湘0611行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人郑正芳及其委托代理人张**义，被上诉人华容县自然资源局的委托代理人刘刚、庞剑波，华容工业区管委会的委托代理人易小红，原审第三人石伏居委会的委托代理人张琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑正芳上诉请求：1、撤销岳阳市君山区人民法院(2019)湘0611行初146号行政判决，并依法改判；2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：1、《征地拆迁补偿安置方案》应当予以撤销。华容县人民政府征收土地公告时间是2014年5月12日，直至2019年6月5日华容县自然资源局给上诉人《关于郑正芳申请信息告知书》时，附了一份《华容县国土资源局征地拆迁补偿安置方案【2014】1号》复印件，此前，上诉人从未见过该文件，因此，上诉人的起诉没有超过法律规定的起诉期限。《华容县国土资源局征地拆迁补偿安置方案【2014】1号》文件的形式、内容、时间上不符合《征用地公告办法(中华人民共和国国土资源部第10号令)》的规定，华容县自然资源局的文件上多出“拆迁”二字，华容县政府征地公告发布后3天即作出补偿安置方案，程序严重违法，上诉人认为补偿安置方案系事后补办而应付上诉人的。2、关于补偿标准适用及补偿依据问题。上诉人认为补偿标准应适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》(岳政发【2019】2号)的规定，理由是案涉地征用补偿已拖延七年之久，上诉人至今没有看到规范的《征地补偿安置方案》。一审不予采信上诉人提交的湖南三权价格评估咨询有限公司编号为湘三权评字(2019)090号《价格评估报告书》，对上诉人不公平。岳阳三权评估公司系具有相关资质的评估机构，其作出的《价格评估报告书》内容、结论全面客观真实，请二审法院核实认定。3、关于重复起诉的问题。(2017)湘0623行赔初36号行政赔偿调解书确定的内容，是被上诉人华容工业区管委会违法强填上诉人的鱼塘，造成上诉人鱼产品损失的赔偿款，属另一法律关系，与本案没有关联。4、关于补偿金额。一审法院认定被上诉人华容县自然资源局、华容工业区管委会及第三人已经履行了支付补偿款的法定职责是错误的。上诉人于2019年5月21日就被征收土地补偿向华容县自然资源局提出书面申请，因《项目附属物调查表》系单方委托，且遗漏了很多附属物和设备设施，上诉人确认的是项目的数量，没有确认补偿数额。综上，上诉人的合法财产应受法律保护，请二审法院依法公正裁决。华容县自然资源局答辩称，土地征收期间是2013年4月开始，2014年5月正式开始，公告并进行了张贴，上诉人没有见到，不表示被上诉人没有进行张贴。征收补偿款于2014年前后补偿到位，上诉人要求按照2019年文件补偿不合理，补偿款已经支付给石伏村委会。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。华容工业区管委会答辩称，1、上诉人请求撤销华容县自然资源局的《征地补偿安置方案》没有事实和法律依据。首先，该征地补偿方案符合合同约定。由于被征收土地属于珠头山的集体土地，上诉人是承租人，根据上诉人签订的《土地租赁合同》第7条约定，凡建设用地，上诉人无条件服从，乙方按征地政策与投资方自行协商。其次，华容县政府征收土地程序和实体均合法。对该地的征收，经过了湖南省人民政府农用地审批，华容县政府发布了征地公告、华容县自然资源局发布了征地拆迁安置补偿方案，对于土地所有权人和使用权人进行了告知。再次，上诉人作为租赁户，对于其养殖设施及地上附属物评估时，其在项目附属物调查表上签字，说明对该征收补偿的政策是知晓的，后来也多次协商补偿事宜，上诉人诉称在2019年6月5日才知晓，明显与事实不符。征地补偿安置方案公告发生在2014年5月15日，上诉人不服，但没有在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼，上诉人于2019年10月10日才提出，显然超过法律规定的期限，应当驳回其起诉。2、上诉人请求按照2019年起诉时的标准补偿没有法律依据。上诉人在2019年7月4日单方面委托岳阳市三权价格咨询有限公司评估出204多万元的鱼塘、鱼损失，该评估机构以此为价格评估基准日，在所有评估标的物均灭失的情况下作出结论，违反了评估结论的真实性和客观性。2014年4月16日和6月17日，岳阳瑞信不动产评估公司评估时，上诉人虽然不认可评估结论180712元，但没有在法定时间内申请复核，且对于鱼池开挖费，第三人按照岳阳市2012年标准，31.3亩按照每亩5000元标准补偿156500元，对于强填鱼塘给上诉人造成的损失，答辩人已补偿14万元。根据2019年5月6日颁布的《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第57条第二款规定:本法实施前，已发布《征地补偿安置方案实施公告》的，按照公告确定的标准执行，未发布公告的，按照本办法执行。而涉案项目的《征地补偿安置方案》系2015年5月15日公告，故本案应适用《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》岳政发(2009)16号规定。3、关于上诉人主张停产损失及造塘费用没有法律依据。停产损失主要针对是国有土地上房屋征收，根据《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》对停产损失仅指拆除砂石场、预制场、转场停产停业损失，上诉人鱼塘后8年损失不应赔偿的。且造塘费用答辩人已按照每亩5000元补偿。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人石伏居委会的陈述意见同一审一致。2019年10月10日，郑正芳向一审法院起诉请求：1、撤销华容县自然资源局征地补偿方案，并由华容县自然资源局、华容工业区管委会、石伏村委会支付其征地补偿款3052192元；2、本案诉讼费用由华容县自然资源局、华容工业区管委会、石伏村委会承担。一审法院查明，2006年9月24日，郑正芳与华容县原胜峰乡珠头山村八组（现该村合并到石伏居委会）签订了一份土地租赁合同，合同约定，该组将蔡家湖八、九组部分农户低洼田地租赁给郑正芳，租赁时间为2007年1月1日起到2021年12月31日止，每年租金2000元，同时约定，凡建设用地，乙方（即郑正芳）无条件服从。郑正芳租赁土地后即投资建设鱼池多年。2014年3月17日，华容县胜峰乡人民政府向郑正芳发出胜政发〔2014〕3号文件，通知郑正芳，根据县域经济社会发展需要，华容县人民政府决定在胜峰乡蔡家湖区域引进曼蒂服饰建设项目，并决定自通知下达之日起，各种、养业主必须停止在曼蒂服饰建设项目建设征地红线区域内投放种苗、肥料等生产活动。2014年4月28日，湖南省人民政府批复岳阳市人民政府（2014）政国土字第723号农用地转用、土地征收审批单，准予征收位于华容县××乡××村××公顷农村集体土地用于工业项目建设，并备注征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2012］46号）文实施。2014年5月12日，华容县人民政府发布〔2014〕第10号征收土地公告。公告第三条载明了征地补偿安置标准：土地补偿费、安置补助费标准按湘政发［2012］46号和岳政发［2013］2号文件执行；被征收土地上建筑物及其他地上附着物和青苗补偿，按岳政发［2009］16号和岳政发［2010］25号文件的规定执行。郑正芳所租赁的土地在公告征收的土地范围内。2014年4月至6月，征收单位聘请岳阳瑞信资产评估规划测绘技术有限公司（以下简称瑞信评估公司）对郑正芳的资产进行了评估，决定合计补偿郑正芳434868元。在评估结论作出前的入户调查过程中，郑正芳对调查表记录的内容签字予以了确认。郑正芳对评估结论不服，没有签订征地补偿协议也没有就评估结论提出复议。2016年8月26日，石伏居委会（原胜峰乡珠头山村八组合并至该居委会）会发送告知函，告知郑正芳土地征收部门已于2016年8月22日将土地补偿款项总计434868元汇入该居委会，请郑正芳随时领取，如郑正芳不予配合，则视为已依法支付到了专用账户上。同日，华容县生态纺织园建设指挥部给郑正芳发告知函，除告知了郑正芳已由石伏居委会告知的事项外，还告知腾地事宜将依法申请人民法院强制执行，为避免不必要的损失，建议郑正芳尽快自行腾地。郑正芳仍未领款和腾地，工业园即组织华容县千姿恋服饰土方工程中标单位于2016年9月20日开始对郑正芳所租赁土地上的鱼池及附属物进行填埋，该工程持续到2016年12月15日才陆续结束。2017年6月8日，郑正芳就华容县自然资源局（原华容县国土局）、华容工业区管委会行政侵权赔偿向华容县人民法院提起诉讼，（2017）湘0623行初24号行政判决书确认华容工业区管委会将郑正芳租赁的鱼池陆续填平的行为违法，并因证据不足和法律关系选择错误的原因，驳回了郑正芳要求华容县自然资源局、华容工业区管委会赔偿的诉讼请求。2017年12月18日郑正芳就华容工业区管委会行政侵权赔偿向华容县人民法院提起诉讼，于2018年5月11日达成调解协议，该院作出了（2017）湘0623行赔初36号《行政赔偿调解书》。郑正芳为了维权的需要，自行委托了湖南三权价格评估咨询有限公司对财产损失进行了评估。该公司2019年7月10日作出编号为湘三权评字［2019］090号《价格评估报告书》。该评估结论以2019年7月4日（委托评估日期）为价格评估基准日，采用公开市场价值标准确定损失金额，包括停产八年的损失，共计损失金额为2045692元。一审法院认为，一、关于《征地拆迁补偿安置方案》是否应当予以撤销。华容县自然资源局发布征地拆迁补偿安置方案，是一项可诉行政行为。行政相对人或者利害关系人对补偿安置方案不服，其起诉应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款有关起诉期限的规定。华容县自然资源局2014年5月15日发布《华容县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》，郑正芳对方案不服，却没有在法定期限内申请行政复议，也未提起行政诉讼，直至2019年10月10日才向法院提起诉讼，显然已超过了法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，如果郑正芳单独就此项诉讼请求提出起诉，一审法院将裁定驳回起诉。由于此项诉讼请求是本案诉讼请求中的一项，对于全案而言，郑正芳此项诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。二、关于补偿标准适用补偿依据问题。郑正芳认为补偿标准应适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）的规定，而非《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）的规定。2019年5月6日颁布的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）第五十七条第二款规定“本办法施行前，已发布《征地补偿安置方案实施公告》的，按公告确定的标准执行，未发布公告的按照本办法执行”，而案涉项目的《征地补偿安置方案》系于2014年5月15日公告，故本案适用《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）文件规定的补偿标准并无不当，郑正芳要求适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2019]2号）确定补偿标准的理由不成立。三、关于补偿金额。华容县人民法院（2017）湘0623行初24号《行政判决书》已确认了华容工业区管委会填平郑正芳鱼池的行为违法，该判决发生了法律效力，郑正芳享有获得行政赔偿的权利。（一）华容工业区管委会对其作出的行政行为承担责任，赔偿责任不应由没有作出填平行为的华容县自然资源局承担。（二）郑正芳在华容县人民法院（2017）湘0623行初24号案件中提出了赔偿的诉讼请求，因证据不足被驳回。郑正芳若重新提出行政赔偿请求，则是单独提起赔偿诉讼的诉讼类型，郑正芳应当先行向行政机关提出赔偿请求，直接向人民法院起诉将不予受理。而且，人民法院在依法受理赔偿诉讼后，裁判赔偿项目及金额得依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，依直接损失而定。在土地和房屋征收案件中，直接损失以依法应获得的补偿为依据。（三）若郑正芳只提出合法补偿请求，则应当审视征收补偿安置协议是否合法以及额外提出的要求是否合法。本案中，郑正芳并未签具征收补偿协议，但郑正芳已在《项目附属物调查表》上签字确认了纳入补偿的项目、规格、数量，则华容县自然资源局以此为基础确定的补偿金额为180712元（养殖产值另计）具有合理性、正当性。一审法院不采纳郑正芳自行委托评估的财产损失结论，主要理由在于：一是评估基准日设定为2019年7月4日（委托估价日期），与依照《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）具体实施时该项目确定的评估时点不符；二是“造塘费”“停产停业损失”不属于农村集体土地征收中应当给予土地承包权人、土地实际承包经营者的补偿项目。（四）有关“造塘费”以及养殖损失问题，2018年5月11日，郑正芳已与华容工业区管委会达成了行政赔偿调解协议，不论华容工业区管委会自愿作出相关赔偿是否完全合法，郑正芳已经通过诉讼处理了的事项不能重复起诉。（五）所有补偿（赔偿）款共计434868元已存于石伏居委会在湖南华容农村商业银行股份有限公司营业部专用账户，因郑正芳未按通知要求配合提供个人账户的原因而未领取，应视为华容县自然资源局、华容工业区管委会及第三人石伏居委会已经履行了支付补偿款法定职责。综上所述，郑正芳的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郑正芳请求撤销《征地拆迁补偿安置方案》，请求华容县自然资源局、华容工业集中区管理委员会、第三人华容县章华镇石伏社区居民委员会支付征地补偿款3052192元的诉讼请求。案件受理费50元，由郑正芳承担。二审期间，各方均未提交新证据。本院二审查明，在本院庭审中，郑正芳承认瑞信评估公司到现场对鱼池及附属物进行了评估，郑正芳称评估时还有一部分工具设备和修的路没有登记，评估公司称只登记固定的部分，郑正芳认为遗漏的部分为移动的设备设施，称锁起来没用了。郑正芳承认《项目附属物调查表》上的签字是其本人所签，另外其对房屋测量面积无异议，对补偿标准有异议，并称华容县人民法院（2017）湘0623行赔初36号行政赔偿调解书，调解赔偿的14万元是对鱼池里留下的鱼造成的损失进行的赔偿。郑正芳称在2014年3月收到华容县胜峰乡人民政府向其下发《关于停止在曼蒂服饰项目建设征地红线区域内投放种苗等生产活动的通知》后就停止了投鱼苗。另查明，2019年7月4日，郑正芳与三权评估公司签订《估价委托协议书》，该协议书第一条约定，评估标的物为委托方承包的胜峰乡珠头山村33亩鱼塘（其中21亩养鳝鱼，12亩养4大家鱼）因停产所造成的损失（含租赁合同8年未到期可得利益等）第七条“双方约定的其他事项”约定：1、鱼塘设施、水塘改造费、青苗补偿费三项不评，按文件计算；……；3、房屋、附属物、果木按“工业园项目建设房屋拆迁分户评估表”上的明细计算，道路另计。本院认为，首先，原告起诉撤销华容县自然资源局在2014年5月15日发布的《华容县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》是否超过法定起诉期限。根据华容县人民法院2017年10月27日对郑正芳诉华容县国土资源局、华容工业区管委会行政侵权赔偿一案作出的（2017）湘0623行初24号行政判决，华容工业区管委会向华容县法院提交的证据4即为华容县国土局拆迁补偿安置方案，郑正芳作为该案原告在该案证据交换时就应当已知晓该拆迁补偿安置方案的内容，该案开庭审理时间为2017年9月25日，郑正芳最迟在该案开庭审理时就应当已经知道该补偿安置方案的内容，但郑正芳直至2019年10月10日才向人民法院起诉撤销该补偿安置方案，早已超过法律规定的最长一年的起诉期限，一审法院认为郑正芳起诉撤销华容县自然资源局补偿安置方案已超过法定起诉期限并无不当，本院予以维持。其次，涉案土地征收应适用何种补偿标准的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”之规定，在征收土地方案批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据批准的征收土地方案拟定征地、补偿安置方案予以公告，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，因此，征地补偿安置方案一经批准，征地项目的补偿安置标准就已经确定，行政行为作出后应当保持相对稳定，具有确定力，以实现行政秩序的稳定，在行政行为作出后非经法定程序不得随意撤销或变更，对补偿标准的争议在未经人民政府裁决变更前，土地行政主管部门公布的征地补偿安置方案即应适用于相应的征地项目，案涉补偿安置方案在2014年5月15日作出，相关土地征收补偿标准适用当时有效实施的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发【2009】6号）符合法律规定，且2016年8月22日补偿款已经汇入石伏居委会，不存在郑正芳提出的涉案征收补偿拖延七年之久的事实，因此其主张应适用《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发【2019】2号）没有事实和法律依据，本院不予支持。最后，郑正芳主张按照湖南三权价格评估咨询有限公司编号为湘三权评字(2019)090号《价格评估报告书》确定其补偿金额的问题。1、对郑正芳主张的房屋及附属设施（房屋+杂屋+房屋附属设施）价值、树木价值，本院认为，三权评估公司中关于房屋及附属设施、树木的评估，其中房屋面积及树木的规格、数量与瑞信评估公司《工业园项目建设房屋拆迁分户评估表》以及《项目附属物调查表》一致，在郑正芳与三权评估公司2019年7月4日的《估价委托协议书》中，双方在第七条第3项也约定，房屋、附属物、果木按“工业园项目建设房屋拆迁分户评估表”上的明细计算，因此，郑正芳对《工业园项目建设房屋拆迁分户评估表》以及《项目附属物调查表》确定的房屋及附属设施面积、树木的数量、规格无异议，只是三权评估公司对上述项目的补偿标准适用的是《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发【2019】2号）文件，如前所述，郑正芳主张对房屋及附属物、树木按照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发【2019】2号）文件标准进行补偿没有法律依据，因此郑正芳主张根据三权评估公司确定的房屋及附属设施价值150339元，树木价值32230元确定补偿金额没有法律依据，本院不予支持。2、关于郑正芳主张的租地外道路价值60450元，本院认为，根据郑正芳与三权评估公司2019年7月4日签订的《估价委托协议书》第七条第3项的约定，附属物按“工业园项目建设房屋拆迁分户评估表”上的明细计算，根据瑞信评估公司出具的《工业园项目建设房屋拆迁分户评估表》，第2项“附属物”中已经包含了水泥地坪、水泥案台，第3项中的“鱼塘水利设施”中包含“路基填土方”，郑正芳在收到该《工业园项目建设房屋拆迁分户评估表》后没有提出异议，现又主张租地外道路价值650m×（4m+2.2m）÷2×30元/㎡共计60450元，本院不予支持。3、郑正芳主张自2013年征地开始至2021年土地租赁合同终止时8年的养鱼停产损失根据三权评估报告共计180.2673万元，本院认为，根据《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发【2009】6号）文件规定，对鱼池的征地补偿不包括停产停业损失部分，郑正芳主张的含租赁合同8年未到期可得利益也不属于征收导致的直接损失，郑正芳的该主张缺乏法律依据，此外，华容县人民法院（2017）湘0623行赔初36号行政赔偿调解书，对郑正芳主张的租赁改造鱼塘养殖3年后的产值评估基准日3年总产值金额为219127元，经调解由华容工业区管委会赔偿郑正芳14万元，该调解赔偿款14万元即是对强行填埋鱼塘造成鱼损失的补偿，而且，对郑正芳的鱼池鱼损失，征收部门已按照3120元每亩计算31.3亩给予补偿97656元，郑正芳在本院庭审中也承认其自2014年3月华容县胜峰乡人民政府向其下发《关于停止在曼蒂服饰项目建设征地红线区域内投放种苗等生产活动的通知》后就停止了投鱼苗，郑正芳现以征地补偿拖延7年之久主张8年的养鱼停产损失没有法律依据，本院不予支持。4、郑正芳在本院庭审中提出的评估只针对固定部分评估，遗漏了设备设施的补偿，本院认为，集体土地征收中对地上附着物的拆迁补偿不包括可移动的工具设备，对此郑正芳可自行处理，行政机关的征收并不对该可移动工具设备产生影响，郑正芳要求征收部门对此一并补偿没有法律依据，本院不予支持。5、郑正芳主张的造塘费，本院认为，该造塘费指的是因改造鱼池所产生的费用，对此部分，对鱼池开挖费征收部门已按照5000元每亩计算31.3亩给予补偿156500元，该补偿标准与华容工业区管委会与华容县章华镇珠头山村村民委员会签订的《千之恋项目征地拆迁补偿协议》第二条“鱼池补偿”中“鱼池开发费（5000元/亩，参照原石伏村的鱼池补偿）”标准一致，并无不当。根据评估照片，郑正芳租赁33亩土地，在地上修建房屋，种植树木，郑正芳主张33亩全为鱼塘与事实不符，郑正芳主张按照2.2万元一亩计算33亩共计825000元造塘费缺乏事实和法律依据，本院不予支持。6、关于郑正芳主张的青苗补偿，本院认为根据郑正芳租赁胜峰乡珠头村八组的土地开挖鱼池养鱼，并不是种植农作物，瑞信评估公司对地上的树木评估补偿即是对青苗进行的补偿，郑正芳没有证据证明还存在其他青苗需要补偿，本院对该主张不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑正芳负担。本判决为终审判决。审判长  姚孟君审判员  夏 磊审判员  王延红二〇二〇年十二月七日书记员  夏语涵