河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终284号上诉人（原审原告）武陟县东泰置业有限公司。住所地：河南省武陟县龙源镇东仲许村。法定代表人银功亮，男，总经理。委托代理人宋中海，焦作市武陟县中信法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）武陟县城市管理局。住所地：河南省武陟县工业北路**。法定代表人冀成凡，男，局长。上诉人武陟县东泰置业有限公司因规划行政处罚一案，不服河南省武陟县人民法院（2020）豫0823行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2015年4月16日，武陟县人民政府召开县长办公会，专题研究覃怀公园南路建设事宜。2015年4月29日，武陟县人民政府办公室印发《关于覃怀公园南路工程建设的会议纪要》（〔2015〕6号县长办公会议纪要）。纪要明确，覃怀公园南路由东仲许村按照县政府确定的规划设计及相关建设规范标准投资建设，工程建成后无偿移交县政府，作为市政道路使用。作为东仲许村道路工程建设投资回报，县政府同意东仲许村在铂金汉宫以南、临木栾大道的4余亩土地上自主建设运营养老中心，在覃怀公园南路南侧、木栾大道以东长约185米、宽约14.8米的土地上自主建设经营临街商业建筑（具体建设面积以规划设计为准）。养老中心及临街商业建筑所使用土地的性质均为集体建设用地，地，地上附着物由东仲许村自行清理老中心及临街商业建筑的建设运营要办理相关手续，自觉接受县政府相关部门的依法监管，县规划、国土等部门要搞好服务协作，积极指导东仲许村依法完善相关手续。2017年1月13日，东仲许村民委员会与东泰公司签订土地流转协议书，约定将〔2015〕6号县长办公会议纪要中木栾大道东侧、铂金汉宫以南的土地流转给东泰公司，由东泰公司按照〔2015〕6号县长办公会议纪要精神，自行设计建设运营养老中心、自主经营。2019年10月9日，城管局接到上级交办东泰公司涉嫌规划违法一案，对武陟县木栾大道北段路东的八栋联排房，涉嫌未批先建，展开调查。2019年11月11日，城管局进行立案。2019年11月11日，城管局向武陟县自然资源局发函，查询木栾大道北段路东的八栋联排房有无土地证、土地出让手续（合同）、房产证、建设工程规划许可证等权属凭证。2019年11月11日，城管局向武陟县龙源办事处发函，查询八栋联排房何时建设，有没有办理相关批准手续，所有权人基本情况。2019年11月11日，城管局向东仲许村委会发函，查询八栋联排房何时建设，有没有办理相关批准手续，所有权人基本情况。2019年11月18日，城管局到八栋联排房进行了现场检查（勘验），东泰公司由王不井在现场检查（勘验）笔录上进行了签字。2019年11月20日，城管局就八栋联排房的建设单位、建设时间、施工单位、工程投资、是否办理规划审批等向王不井（被委托人）进行了调查，王不井称向规划部门申请过规划审批，但是不知道办到什么程度了。2019年11月21日，武陟县自然资源局向城管局复函，经核查，八栋联排房未在武陟县自然资源局办理土地出让手续（合同）、不动产证、建筑工程规划许可证等凭证。2019年11月21日，武陟县龙源街道办事处回复城管局，八栋联排房始建于2015年6月，不清楚是否有相关手续，属东泰公司所有，法人代表银功亮。2019年11月21日，东仲许村委会向城管局复函，八栋联排房始建于2015年6月，不清楚是否有相关手续，属东泰公司所有，法人代表银功亮。2019年11月21日，城管局案件承办人作出案件调查终结报告，同日，城管局对东泰公司拟作出重大行政处罚决定进行集体讨论。2019年11月1日，焦作市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组印发《焦作市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组关于违建别墅整改处置的指导意见》（焦违建别墅整治〔2019〕6号）。2019年11月21日，武陟县人民政府向城管局下达《武陟县违建别墅问题清查整治任务清单》，其中八栋联排房被核查为违建别墅，占地符合土地利用总体规划。按照“关于印发《河南省违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的指导意见》的通知”豫自然资发〔2019〕44号关于整治政策第三条第二款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设，无法采取改正措施消除影响且不能拆除的违建别墅，没收实物或者违法收入”的规定，责令城管局在2019年11月28日前对上述别墅依法没收。2019年11月23日，东泰公司向城管局出具委托书，委托王不井办理八栋联排房的相关手续。2019年11月23日，城管局向东泰公司送达了武城管罚先告字〔2019〕第2024号行政处罚事先告知书和武城管罚听告字〔2019〕第2024号行政处罚听证告知书。东泰公司在两份告知书确定的3日内未向城管局提出陈述、申辩意见，也未申请听证。2019年11月28日，城管局作出武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书，同日送达东泰公司。东泰公司不服处罚，向法院提起本案诉讼。另查明：1、城管局在举证期限内向法院提交的武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书，与其送达东泰公司的武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书，内容不完全一致。城管局向法院提交的处罚决定书，在查明违法事实部分后，增加了“取得的证据有：1、营业执照复印件、法定代表身份证复印件、委托书、被委托人身份证复印件、询问笔录，证明违法主体；2、现场检查（勘验）笔录、自然资源局复函、龙源办事处复函、东仲许村村民委员会复函，证明违法事实。参照《河南省住房和城乡建设系统行政处罚裁量标准》上述违法建设行为的表现情形为严重。”的内容。2、2019年4月5日，武陟县委办公室和县政府办公室印发《武陟县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》（武办文〔2019〕23号）。规定第三条，职能转变。落实党中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求，发挥国土空间规划的管控作用，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引。第四条，主要职责：（八）负责建设工程规划许可。负责各类建设工程的规划许可和设计方案的审查，并进行监督检查，依法查处违法行为。负责建设工程规划核实。3、2013年5月22日，河南省人民政府作出《关于在武陟县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（豫政文〔2013〕193号），批复焦作市人民政府，同意在武陟县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作。武陟县城区城市管理相对集中行政处罚权的范围：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《建设工程规划许可证》的建设工程的行政处罚权。……。2014年1月24日，武陟县机构编制委员会印发《武陟县城市管理局（武陟县城市管理行政执法局）主要职责内设机构人员编制规定》（武编〔2014〕3号），决定在武陟县城市管理局加挂武陟县城市管理行政执法局牌子。武陟县城市管理局（武陟县城市管理行政执法局）为县政府主管全县城市管理工作和城市管理相对集中行政处罚权工作的直属事业单位。其中，一、职责调整。（四）将原由县城乡规划管理局承担的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《建设工程规划许可证》的建设工程的行政处罚权，划入县城市管理局（县城市管理行政执法局）……。2014年3月23日，武陟县人民政府印发《武陟县城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》（武政〔2014〕4号），其中第三条，城市管理行政执法局具体行使下列职权：（四）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。第四条，城市管理行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已由县行政执法局行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。第五章第三十三条、第三十四条、第三十五条规定城市规划管理方面城市管理行政执法局具有根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条、第六十八条规定进行处罚管理的职责。2019年4月5日，中共武陟县委办公室、县政府办公室印发《武陟县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（武办文〔2019〕25号）。该规定中，对武编〔2014〕3号《武陟县城市管理局（武陟县城市管理行政执法局）主要职责内设机构人员编制规定》中关于将原由县城乡规划管理局承担的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《建设工程规划许可证》的建设工程的行政处罚权，未再规定。2019年11月13日，武陟县人民政府召开县长办公会，研究城管局各项行政执法权的承接运转工作。2019年12月13日印发《关于解决县城市管理局相对集中行政处罚权职能划转问题的会议纪要》（〔2019〕34号县长办公会议纪要）。纪要明确，三、原相对集中处罚权职能划转给原县城市管理行政执法局的关于城市规划管理方面的行政处罚权内容，因涉及编制及执法人员问题，待确定相关问题后由县自然资源局承接履行，在此之前，暂由县城管局履行该项职能。原审法院认为：秦岭北麓违建别墅事件发生之后，中央采取果断措施予以整治，与此同时全国各地各级政府也开展了违建别墅问题清查整治专项行动，该项工作具有鲜明的政治性和政策性。本案武陟县东泰置业有限公司所诉的行政处罚，正是在此背景下，根据违建别墅清查整治有关政策实施的行政处罚。对于行政机关依据政策实施的行为，因缺乏可以直接适用或者参照的法律依据，人民法院无法对其合法性进行审查，故此类争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人可通过行政程序化解纠纷。因本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，对原告武陟县东泰置业有限公司的起诉依法不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告武陟县东泰置业有限公司的起诉。上诉人武陟县东泰置业有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销河南省武陟县人民法院（2020)豫0823行初9号行政裁定书，改判撤销城管局做出的武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书；2、本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。武陟县东泰置业有限公司主要上诉理由:一、被上诉人作出的武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条之规定，行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。但是本案中，武陟县城管局在下发处罚决定书之前，没有按照法定程序告知当事人有申辩和申请听证的权利，只是让当事人的委托人在空白的回证上签字，明显处罚程序违法。二、2015年4月29日，武陟县人民政府办公室印发《关于覃怀公园南路工程建设的会议纪要》(〔2015〕6号县长办公会议纪要)，纪要明确作为东仲许村道路工程建设投资回报,县政府同意东仲许村在涉案土地上自主建设运营养老中心,上诉人出于对县政府的信赖，2017年1月13日，上诉人与东仲许村委会签订土地流转协议书，在涉案土地上建设运营养老中心和职工住房，只是没有及时办理相关审批手续，现相关审批正在进行中。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证的，首先应当停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正;无法改正的，限期拆除,不能拆除的，才能处以没收的处罚。本案中,武陟县城管局直接作出没收的行政处罚，明显过当。三、被上诉人作出的武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书并不具有政治性和政策性，而是依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条的规定，对上诉人作出的处罚，而上诉人也是依据我国现有的相关法律规定对执法程序和处罚尺度提出异议，应当属于人民法院受案范围。一审法院认定此类争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围，驳回上诉人的一审起诉，明显认定事实不清，适用法律错误。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求贵院依法撤销河南省武陟县人民法院（2020）豫0823行初9号行政裁定书，改判支持上诉人的上诉请求。经审理查明，2019年11月1日，焦作市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组印发《焦作市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组关于违建别墅整改处置的指导意见》（焦违建别墅整治〔2019〕6号）。2019年11月21日，武陟县人民政府向武陟县城市管理局下达《武陟县违建别墅问题清查整治任务清单》，其中八栋联排房被核查为违建别墅，责令武陟县城市管理局在2019年11月28日前对上述别墅依法没收。2019年11月28日，武陟县城市管理局作出武城管罚决字〔2019〕第2024号行政处罚决定书，决定没收上述违法建筑。武陟县东泰置业有限公司不服，向武陟县人民法院提起本案诉讼。本院认为，行政机关依据政策实施的行为，因缺乏可以直接适用或者参照的法律依据，人民法院无法对其合法性进行审查，故此类争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，武陟县城市管理局虽以行政处罚决定书的形式对武陟县东泰置业有限公司作出处罚，但现有证据可以证实武陟县城市管理局是在违建别墅问题清查整治专项行动中根据有关政策对涉案建筑物作出的处理，因此武陟县东泰置业有限公司的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。综上所述，一审裁定正确，应予维持。但一审裁定告知可向河南省高级人民法院提起上诉，明显属于笔误，二审对此予以指出。武陟县东泰置业有限公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年十二月八日书记员  吕东伟