甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终237号上诉人（原审原告）曹吉，男，1964年10月5日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。被上诉人（原审被告）皋兰县自然资源局（原皋兰县国土资源局），住所地：甘肃省皋兰县名藩大道建德大厦**。负责人赵玉林，该局局长。出庭负责人杨重雄，该局副局长。委托代理人贺彦，甘肃雷诺律师事务所律师。委托代理人荔天宏，甘肃雷诺律师事务所律师。原审第三人甘肃建投兴隆建筑工程有限公司（原榆中县城建建筑安装公司），，住所地：榆中县城关镇栖云南路**法定代表人吴继德，该公司董事长。委托代理人华永中，甘肃得舍律师事务所律师。原审第三人甘肃天地物流有限公司，住所，住所地：兰州市城关区店子街**div>法定代表人徐琛，该公司总经理。委托代理人刘军，男，1976年7月30日出生，汉族，住兰州市城关区。委托代理人熊乃静，女，1968年4月11日出生，汉族，住兰州市城关区。上诉人曹吉不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曹吉，被上诉人皋兰县自然资源局出庭负责人杨重雄、委托代理人贺彦、荔天宏，原审第三人甘肃建投兴隆建筑工程有限公司（以下简称：兴隆公司）的委托代理人华永中，原审第三人甘肃天地物流有限公司（以下简称：天地物流公司）的委托代理人刘军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2018年7月10日曹吉向皋兰县自然资源局提交《非法侵占耕地查处定性申请书》，要求皋兰县自然资源局对兴隆公司、天地物流公司在其承包经营的四块耕地（地块代（地块代码简写分别为2963、4541、4542、4945违法占地行为作出四份行政处罚决定。2018年9月7日皋兰县自然资源局向曹吉出具皋国土资函〔2018〕178号《关于忠和镇崖川村村民曹吉信访事项的处理意见》，主要内容为：经现场查看了解，曹吉在忠和镇崖川村三社王家沟有承包的耕地4处，农牧局于2017年12月25日给曹吉颁发《农村土地承包经营权证》，均无四至坐标，部分承包地现状已发生变化。一是4945号（109国道以东）部分耕地，被天地物流公司建该厂大门及办公楼西南角所占用；二是2963号（109国道以西）部分耕地，被天地物流公司建设西大门及围墙所占用；三是王家沟脑4542号地块，2010年8月4日皋兰县人民政府批复给县城投公司作为储备开发土地，经榆中县城投公司招标由兴隆公司开发储备用地，但由于曹吉因征地价格过低而未征收，其他农户的耕地均被征收，因此曹吉耕地被搁置，其他农户征用的土地已推平现已开发利用，曹吉的耕地自然形成一个坑，属征地遗留问题；四是崔家沟4541号旱地属已平整好的土地，发证前后现状无改变，无建筑物和构筑物，因此不存在企业非法占地行为。据此，皋兰县自然资源局作出处理意见为：1.对2012年天地物流公司建设该公司时占用曹吉1**国道以东部分耕地的行为，皋兰县自然资源局已于2013年11月13日以皋国土资罚字[2013]第85号《土地行政处罚决定书》对天地物流公司进行了处罚。2.对天地物流公司非法占用崖川村集体土地的违法事实，皋兰县自然资源局已于2018年8月23日以2018-35《行政处罚决定书》对天地物流公司进行了处罚。另查明，皋兰县自然资源局于2013年11月13日作出皋国土资罚字[2013]第85号《土地行政处罚决定书》认定，天地物流公司于2012年11月20日成功竞得位于忠和镇崖川村王家沟口国有建设用地82.3亩，用途为商业用地。此后在施工过程中，天地物流公司土地使用权范围以西超占土地面积553.3平方米（0.83亩），占用土地的性质属农用地（耕地）。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处以责令退还非法占用的土地，罚款4,426元的处罚。再查明，2018年8月23日皋兰县自然资源局作出编号2018-35《行政处罚决定书》认定，天地物流公司未经依法批准，擅自占用忠和镇崖川村土地修建彩钢大棚及建筑物，占用土地的性质属农用地（耕地、果园）、国有建设用地和未利用地。经现场勘测，占用土地面积12369.8平方米（18.555亩），其中：国有建设用地面积4802.0平方米（7.203亩），耕地面积5367.4平方米（8.051亩），果园面积255.6平方米（0.383亩），未利用地1944.8平方米（2.917亩），建筑面积5725平方米（其中符合规划面积4503平方米，不符合规划面积1222.0平方米）。皋兰县自然资源局遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出处罚决定：1.退还非法占用的土地；2.没收违法建筑物4503平方米；3.拆除违法建筑物1222.0平方米；4.罚款113,974元。还查明，皋兰县人民政府于2017年12月25日向曹吉家庭颁发《农村土地承包经营权证》，共确认2963、4541、4542、4945、5282（均为地块代码简写）五块耕地合计37.3亩，四至范围均无具体坐标定位。一审法院认为，本案的争议焦点为：曹吉主张的涉案四块土地4541、4542、4945、2963是否存在被违法侵占的事实，以及皋兰县自然资源局是否应当对违法占地行为作出行政处罚。本案中，皋兰县经营管理站于2013年10月28日作出的《关于对忠和镇崖川村三社村民曹吉申请土地确权的调查报告》中载明：“天地物流公司在国道109线路西与曹吉耕地接壤，双方有两米争议，但是该公司不能出示相关土地手续。属建设在先、审批在后。路东虽有审批资料，但是超出土地部门划定的红线，超范围多占土地约2亩左右”。皋兰县自然资源局以此为线索，经现场勘测核对后最终确认天地物流公司在其土地使用权范围以西超占农用地（耕地）0.83亩，遂于2013年11月13日作出皋国土资罚字[2013]第85号《土地行政处罚决定书》，对天地物流公司作出责令退还非法占用土地并罚款4,426元的行政处罚。曹吉认为应当按照皋兰县经管站调查报告载明的2亩进行处罚，但无证据证明该调查报告系在皋兰县自然资源局参与下形成的联合调查结果，所以不能以经管站的调查结果代替或等同于皋兰县自然资源局作为土地行政主管部门对违法行为的最终认定和行政处罚。2018年8月23日皋兰县自然资源局作出编号为2018-35的《行政处罚决定书》，对天地物流公司违法占用皋兰县忠和镇崖川村土地修建彩钢大棚及建筑物作出处罚决定，并向本院提供了天地物流公司占地范围图、占地影像图及占地现状图等相关证据。曹吉认为皋兰县自然资源局处罚的面积中未包含其耕地面积，但所举证据无法直接证明其承包地的四至范围及具体坐标，所以本院对曹吉该观点不予采信。对于曹吉承包经营的4541、4542号地块，皋兰县自然资源局收到曹吉的查处申请后，经现场勘查认为涉案地块不存在被违法占用或毁坏的事实，不符合立案条件，故以信访答复的形式向曹吉进行了告知。曹吉认为皋兰县自然资源局作出两次行政处罚后均未履行法定职责收回被天地物流公司非法占用的土地。因该观点涉及行政处罚生效后如何履行的问题，明显超出了本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”此处的证据不仅包括申请书，还应包括据以提出申请的基本证据，本案中即曹吉应提供其承包地四至范围及地理坐标明确的相关证据。因曹吉对此举证不能，故应承担不利的法律后果。综上，曹吉的诉求因没有事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹吉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹吉负担。上诉人曹吉上诉请求：1.依法撤销原判，发回重审或者改判；2.本案诉讼费用由皋兰县自然资源局承担。事实与理由：2011年开始，兴隆公司、天地物流公司非法侵占曹吉忠和镇崖川村王家沟脑4542、五上地2963、王乡长4945、崔家沟4541号四块承包耕地，现曹吉持有皋兰县人民政府甘（2017）皋兰县第007679号《农村土地承包经营权证》。承包土地被非法侵占后，曹吉多次向皋兰县自然资源局要求退还土地，赔偿埙失并作出处理，皋兰县自然资源局2013年11月13日作出皋国土资罚字[2013]第85号《土地行政处罚决定书》及2018年8月23日作出2018-35《行政处罚决定书》。两份行政处罚决定书作出后，即未退还非法占有的土地，也未见分文罚款，曹吉多次要求处罚，皋兰县自然资源局都置之不理。因次，曹吉依法提起行政诉讼，请求依据《农村土地承包经营权证》或《土地行政处罚书》，退还土地，赔偿损失并作出处罚。一审法院判决认定《农村土地承包经营权证》无四至坐标，没有认定该证的合法性，“无四至坐标”的“权证”是否有效，无效的“权证”法院如何判决，皋兰县自然资源局根据什么作处罚决定，兰州市中级人民法院在（2014）兰行初字第22号行政判决书判令皋兰县政府作出“四至界定”，而不是一审认定“四至坐标界定”。两份《土地行政处罚决定书》处以责令退还非法占用土地、罚款，但未退还土地，也未罚款，且至今仍拒绝履行。一审判决中对天地物流公司提交109国道线以西土地使用证复印件不当。兰州市中级人民法院在（2014）兰民再字第26号民事判决书认定109国道以西，属农村集体土地。在诉讼期间皋兰县自然资源局依据什么法律法规签发土地使用证。综上所述，一审法院判认定事实错误，适用法律错误，判决错误。请求二审法院查明事实，依法裁判。被上诉人皋兰县自然资源局答辩称：第一、一审法院事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求依法驳回曹吉的全部上诉请求。首先，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定认为曹吉在法定的举证期限内未向法庭提交其承包土地的四至范围，因此皋兰县自然资源局不具备对4541号、4542号土地实施行政处罚完全是基于本案的事实以及《行政诉讼法》第三十八条的具体规定依法判决的。其次，曹吉要求对其承包经营的4549号、2963号地块的土地进行处理。皋兰县自然资源局已经根据2013年10月28日《关于对忠和镇崖川村三社村民曹吉申请土地确权的调查报告》的相关内容以及现场测绘，对有关事实进行了处罚，已经完全履行了其行政机关应当履行的行政行为，不存在行政不作为或未对相关事实未查明未处罚的事实。综上，曹吉就其承包的四块土地中部分土地皋兰县自然资源局已经根据相关的调查测量给予了处罚。对于4541号、4542号土地，由于曹吉截至目前未提交具体的土地四至，没有办法对其土地承包的具体范围进行界定，因此无法查明是否存在侵权，无法进行相关处罚。综上，曹吉的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人兴隆公司述称，曹吉没有证据证明兴隆公司侵占了其所称的土地。就涉案的部分土地曹吉以侵权为由，向皋兰县人民法院多次起诉，法院均驳回了曹吉的诉讼请求，且已经在生效的法律文书中确认兴隆公司并没有侵权，所以一审法院查明事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，请求二审法院依法驳回曹吉的上诉请求，维持原判。原审第三人天地物流公司述称，曹吉的诉讼主体错误。一、109国道以东4945号，已由国资委企业兰州交通发展建设集团有限公司2019年收购过户。二、109国道以西2963号土地，2019年甘肃通远国际物流有限公司以招拍挂方式取得土地证，与天地物流公司也已没有关系。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，原审第三人榆中县城建建筑安装公司于2019年4月1日将公司名称变更为甘肃建投兴隆建筑工程有限公司。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《自然资源行政处罚办法》第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第十一条第一款规定：“自然资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，曹吉认为涉案四块土地被非法毁坏、侵占，向皋兰县自然资源局提交《非法侵占耕地查处定性申请书》，要求皋兰县自然资源局作出行政处罚，实质是对违反土地管理行为的举报。根据上述法律规定，皋兰县自然资源局具有对涉案土地是否存在被毁坏、侵占的事实进行核查的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”在诉请履行法定职责的案件中，原告应对其主张的基础事实承担举证责任或对相关事实承担合理性的说明责任。现曹吉向皋兰县自然资源局提交《非法侵占耕地查处定性申请书》，并提交《土地承包经营权证》、照片、村委会证明等证据，要求皋兰县自然资源局对涉案土地被毁坏、侵占的事实进行行政处罚，已经完成了初步的举证责任。皋兰县自然资源局辩称其于2013年11月13日作出皋国土资罚字[2013]第85号《土地行政处罚决定书》及2018年8月23日作出编号为2018-35的《行政处罚决定书》，已对涉案土地进行了行政处罚。曹吉认为涉案土地被非法毁坏、侵占的面积与皋兰县自然资源局作出行政处罚的面积不符，存在未处罚的情形，要求皋兰县自然资源局重新作出行政处罚。一审法院以曹吉不能提供其承包地明确的四至范围及具体坐标的相关证据，认为其应承担举证不能的不利法律后果。对此，本院认为曹吉现持有的涉案土地的《土地承包经营权证》上记载的土地四至均为“荒坡”，坐标界址不明。曹吉作为土地承包经营权人，在土地现状发生改变，证载四至不明的情况下，要求其承担涉案土地的四至范围及具体坐标的证明责任过于苛责。在曹吉客观上不能提供土地的明确四至范围的情况下，皋兰县自然资源局作为具有法定职责的国土资源的查处机关，应该就其作出行政处罚所涉及土地的四至具体范围以及现在是否仍存在涉案土地被侵占的情形穷尽调查方式，进行调查核实，履行查处职责。本案庭审过程中，法庭限期皋兰县自然资源局核查涉案四块土地的四至具体范围及土地是否被征收的相关文件，但其怠于履行职责，逾期仍未能提供上述相关证据。因此，皋兰县自然资源局应承担举证不能的不利法律后果。一审法院对此认定不当，本院予以指正。综上，上诉人曹吉的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初275号行政判决；二、被上诉人皋兰县自然资源局于本判决生效之日起六十日内对上诉人曹吉20**年7月10日提交的《非法侵占耕地查处定性申请书》作出行政行为。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员王海燕审判员王洋二〇二〇年十二月三日法官助理张瑾书记员米晶