济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终271号 上诉人（原审原告）韩作亭，男，1961年10月17日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐王街道办事处，，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村 负责人李加政，主任。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 上诉人韩作亭因与被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）拆迁行政强制一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初452号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年，原唐王镇建委将唐王大桥桥南路东商住楼五号三层房屋卖给案外人冉凡润，并由原唐王镇人民政府为其颁发了“房产使用证”。2011年3月26日，韩作亭从冉凡润处购得上述房屋。后因巨野河防洪治理工程项目，前述案涉房屋被纳入征收范围之内。2019年11月15日，济南市人民政府印发《济南市重点水利工程建设实施方案》，将巨野河防洪治理工程列入济南市重点水利工程建设任务目标之一。2020年4月11日，为推动巨野河防洪治理工程的顺利实施，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室（以下简称防洪治理办公室）发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。 5月22日，防洪建设指挥部以留置送达方式向韩作亭作出限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道巨野河桥南路东的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”5月25日，防洪建设指挥部向韩作亭作出收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道巨野河桥南路东的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部向韩作亭作出并送达腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于巨野河桥南路东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”2020年6月23日，韩作亭案涉房屋被强制拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是案涉强制拆除行为的责任主体；二、案涉强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向韩作亭作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可案涉强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，韩作亭主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其案涉房屋的责任主体，符合事实和法律规定，原审法院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。因此，在唐王街道办自认实施了案涉强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了案涉强制拆除行为，亦无证据证明案涉强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，韩作亭主张历城区政府为强制拆除其案涉房屋的共同责任主体，与事实不符，原审法院不予支持。 关于焦点二，本案所诉的唐王街道办强制拆除案涉房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，案涉强制拆除行为系在与韩作亭就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序向法院申请强制执行，而无权直接强制拆除案涉房屋。唐王街道办在强制拆除韩作亭案涉房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了韩作亭相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，韩作亭对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。唐王街道办对案涉房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、驳回原告韩作亭对被告济南市历城区人民政府的起诉;二、确认被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处对原告韩作亭位于唐王街道唐王大桥桥南路东商住楼五号三层房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处负担。 韩作亭不服，提起上诉，请求：撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初452号行政判决，依法改判或发回重审。事实与理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、被诉强拆行为是委托、授意关系下的事实行为，应由委托机关承担责任。1.根据《关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告》，历城区政府设立了防洪治理办公室，委托并确认唐王街道办进行巨野河唐王镇段的治理工作，历城区政府是委托主体。其次，《济南市重点水利工程建设实施方案》也明确指出“各区县政府是重点水利工程建设的责任主体，主要领导为第一责任人”。再次，唐王街道办在跟韩作亭协商征收补偿的过程中，表明是在历城区政府委托授意下，实施巨野河整治工程中的各项行为。2.唐王街道办是历城区政府的派出机关，其超出自身职权和范围又恰好是委派机关的职责范围，在没有相反证据的情况下，将其认定为是委托、授意下的行为更加符合正常逻辑和行政隶属关系。本案被诉的强拆行为是以行政征收为基础的，法律规定县级以上人民政府为行政征收的法定主体、责任主体，唐王街道办无法依自身职权启动对韩作亭房屋进行行政征收，自然也就无权强制拆除案涉房屋。3.无相反证据证明历城区政府对于唐王街道办实施大规模的征收、强拆工作毫不知情。在案证据表明历城区政府主管领导也都有参与防洪治理工程的动员、指导工作。唐王街道办实施的被诉行为没有相反证据证明，就应当视为是区政府的默许或者委托。二、确认唐王街道办为唯一被告和责任主体，其实质是故意绕开了法定征收程序，损害了被征收人的合法权益，更破坏了房屋征收的法律秩序，不符合行政征收的立法目的和精神。如任由其发展，以街道办这种非法定征收主体承担强拆违法的小代价违法成本代替了法定的征收程序，行政征收的公平、公正和法律权威荡然无存。三、参照最高人民法院(2020)最高法行申3184号行政裁定的司法观点，本案被诉强拆行为在两行政机关之间也宜认定存在行政委托关系。本案中，历城区政府是巨野河防洪治理工程明确的责任主体。历城区政府的答辩也认可唐王街道办的强拆行为是因为防洪治理工程任务紧，为确保按期完成建设任务而实施。可见，如果作为最低征收实施主体的历城区政府不制定如此紧急的工作任务，也不会促使街道办为了保证区政府防洪治理工程的按期完成实施对上诉人房屋的强拆行为。此强拆行为的受益主体是区政府，应当对使其直接受益的行政违法行为承担主体责任。综上所述，本案被诉行为是作为派出机关的唐王街道办在历城区政府的委托、授意下实施的，从法理、相关案例及法律规定来分析，历城区政府是适格被告，应当承担责任，也符合客观事实。原审法院作出的(2020)鲁7101行初452号行政判决认定事实错误，望二审法院依法改判或发回重审。 历城区政府、唐王街道办未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据韩作亭的上诉理由以及原审判决，本案二审审理焦点为案涉强拆行为责任主体的认定问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。本案中，防洪建设指挥部由唐王街道办组建设立，向韩作亭作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为防洪建设指挥部，唐王街道办亦认可案涉强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。原审法院根据上述规定，认为唐王街道办为本案适格被告，具有法律和事实依据，并无不当。 韩作亭上诉认为，历城区政府是案涉片区的征收主体和责任主体，是本案适格被告。对此本院认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”。根据上述规定，虽然历城区政府对土地征收工作负有全面责任，但其下级街道办事处可以具体实施土地征收过程中的有关工作。唐王街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。韩作亭虽主张应由历城区政府承担强拆行为法律责任，但并未提交证据证明被诉强拆行为是由历城区政府直接实施的。在此情况下，原审法院根据“谁实施、谁负责”的原则，结合唐王街道办的自认等证据，认为被诉强拆行为的责任主体为唐王街道办，历城区政府不是本案适格被告，于法有据，并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。韩作亭的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由韩作亭负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理李燕 书记员陈晓晗