辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终674号上诉人（原审原告）王仁伟，男，1973年10月18日出生，汉族，住址辽宁省长海县。委托诉讼代理人魏积德，辽宁东亚律师事务所律师。委托诉讼代理人姜岩，辽宁东亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长海县小长山岛镇人民政府，住所地辽宁省长海县小长山岛镇回龙村郭家庙屯。法定代表人王辉，镇长。应诉行政负责人姜忠俊，副镇长。上诉人王仁伟因与被上诉人长海县小长山岛镇人民政府行政赔偿一案，不服辽宁省长海县人民法院（2020）辽0224行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，2006年4月原告王仁伟在长海县××山乡英杰村西沟屯建设400平方米塑料制品厂，进行塑料加工项目，该工程于2006年6月竣工。2007年1月23日原告在工商部门注册了长海县小长山岛镇伟华塑料制品厂，经营者为原告王仁伟。2006年4月18日被告长海县小长山乡向原告王仁伟收取了土地租金3600元，4月20日长海县小长山乡林业工作站收取原告占用林地建厂的“林地林木补偿费”1500元。2017年8月16日，原长海县农林水务局作出大长林罚决字[2017]23号《林业行政处罚决定书》，认为，王仁伟在未经林业主管部门批准的情况下，擅自改变林地用途的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条规定，给予王仁伟“1、罚款37740元；2、限于2017年12月30日前恢复林地原状。”的行政处罚。2018年3月2日、8月29日原告分两次缴纳了罚款37740元。因其未履行决定书中的第2项内容，原长海县农林水务局申请强制执行，2018年4月18日，长海县人民法院作出（2018）辽0224行审9号行政裁定书，准予强制执行。该内容的执行由长海县人民政府责成相关部门组织实施。后原告的长海县小长山岛镇伟华塑料制品厂被强制拆除。为此，原告诉至该院。另查，2019年7月15日，中共长海县委机构编制委员会办公室作出的《关于明确原乡镇林业工作站机构编制事项的函》中载明，“1990年3月9日，县编委《关于成立乡镇林业工作站的通知》（长编发[1990]9号）：同意成立乡镇林业工作站，各站属全民所有制事业单位，股级建制，隶属县农林水利局，受县农林水利局和乡镇政府双重领导。2002年1月19日，中共长海县委、长海县人民政府《关于印发小长山乡党政机构改革实施方案的通知》（长委发[2002]6号）：撤销乡林业站，合并设置渔农业服务站，为乡所属事业站所”。再查，2020年1月3日原告向被告邮寄了行政赔偿申请书，被告收到后，没有对此做出答复。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对证据的主张承担举证责任。本案中，原告的塑料制品厂被强制拆除，是因为原告擅自改变林地用途、占用林地的违法行为而导致的结果。被告对原告在案涉林地建厂是否实施审批的行政行为是本案的争议焦点。原告提供的林地林木补偿费收据、证明、营业执照等证据不足以证明被告对原告在案涉林地建厂作出同意并批准的具体行政行为（林地林木补偿费收据只是证明被告收取原告对林地林木毁坏修复所需补偿费的行为，不能说明原告擅自占用林地的行为合法。被告出具证明的行为，不足以证明被告同意并批准了原告占林地建厂的行为。营业执照只是证明原告经营塑料制品厂具有合法手续，不能证明被告实施批准原告建厂的行政行为）。既然证明不了被告对原告实施了具体行政行为，就不存在与原告主张的经济损失之间直接、必然的因果关系。综上，原告提出的上述赔偿请求，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王仁伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王仁伟承担。上诉人王仁伟上诉称，请求撤销原审判决，改判支持上诉人诉讼请求或发回并指定管辖法院重审。主要理由是：一、原审判决事实不清，适用法律不当。1、上诉人在一审期间申请法院调取证据，原审法院敷衍塞责，没有认真履行查证职责，导致本案事实不清。大连市和长海县两级纪监委根据对涉本案事实情况的调查，于2020年5月和2019年7月对小长山岛镇政府、回龙村村委会两级组织曾负责办理涉本案占林地建厂审批和应负领导责任的一批党员、干部，分别作出给予党纪、政纪处分的处理意见。两级纪监委就此处理结果反馈给上诉人时，均明确指出：涉本案占林地建厂及厂房被拆的事实已经“核实完了”；“确实在审批环节存在问题”；“这个事情经过，基本上已经按照你（注：上诉人）当时那个，你还原的那个，差不多能给你还原过来”；“主要是时任小长山乡林业助理非法承包土地使用权、时任小长山乡负责林业和土地的副乡长、时任小长山乡土地助理非法审批土地使用权”，“他们是有过错的”。上诉人根据两级纪监委处理结果的反馈意见，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，向原审法院申请调取证明本案主要事实的纪监委的相关材料证据。原审法院对涉案主要事实具有重要关联性和能够证明被上诉人在审批环节存在过错的证据材料的调取，一方面应付差事、不予认真调取查证，并对上诉人提交法院证明该方面事实的录音证据不予采信；另一方面判决认定上诉人的证据“不足以证明被告对原告在案涉林地建厂作出同意并批准的具体行政行为。”上诉人认为，原审判决袒护被上诉人。同一件事情、相同的事实，两级纪监委根据调查都已经作出结论并对相关负责的人员作出了处分，而原审法院经过庭审调查并掌握上诉人提交法庭的录音证据和调取证据申请，却不仅不履行职责进行深入查实，反而视若无睹地对该“事”以“证据不足”不予认定。本案不是证据不足，而是有据不查，原审法院回避事实，偏袒被上诉人。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）款的规定，依据两级纪监委的调查结论和处理意见，上诉人认为，被上诉人对涉本案占林地建厂的审批行为是违法的，从而起诉要求赔偿损失。两级纪监委对涉本案审批的行政行为事实的调查和对“人”的处理已经有了十分明确的结论，在此情况下，原审判决不仅不对被上诉人在履职中的违法行为作出评价，对其违法行为与上诉人的经济损失之间有无因果关系作出认定，却置纪监委的结论于不顾，处处袒护被上诉人。2、上诉人没有经有权批准机关（即原县农林水利局）审批而实施占林地建厂行为的根本原因，是基于对被上诉人的政府权威性的信赖，这种信赖利益遭受损害，被上诉人不应该怠于履行补偿职责。上诉人之所以能够投资、占地、建厂、经营，是由于持有县、乡两级政府相关部门审批、颁发的合法的经营证照，而这些经营证照的申请、办理，包括在县、乡两级土地、林业、环保等部门审批通过后才能够最后办理的工商营业执照，均是由被上诉人负责包办的。基于这种信赖，上诉人没有理由不相信经被上诉人办理的各种手续，包括上诉人现持有的“长海县小长山乡土地办公室”和“长海县小长山乡林业工作站”分别收取的“土地租金”和“林地林木补偿费”收据、以及县政府颁发的工商营业执照的合法性；同样基于这种信赖，也没有理由要求上诉人在当时就知道被上诉人对占用林地建厂没有审批权而违法审批。因此，上诉人有理由相信被上诉人允许其占林地建厂的行为，传达给上诉人的信号就是已经有权批准的政府机关审批，各种手续合法。正是有了这种赖以信任的基础，上诉人才敢投资、占地、建厂、经营，绝不是“擅自占用林地”。上诉人与被上诉人之间的关系，决定了上诉人对被上诉人的依赖及信任，而基于这种信赖利益，在上诉人经营十余年后，又由政府相关部门认定为当初的占林地建厂手续没有审批不合法而受到损害，更导致上诉人经济利益受损，由此，弥补损害应当成为被上诉人不能推卸的责任。综上，上诉人依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）款和第九条第一款的规定，认为被上诉人依法应当给予赔偿。二、请求二审法院对本案发回并指定管辖法院进行审理。上诉人根据大连市中级人民法院《关于行政诉讼案件异地交叉管辖的实施办法（试行）》第三条的规定，一审起诉在长海县人民法院，但经过一审的审理和判决，上诉人有理由认为，长海县人民法院对于本行政赔偿诉讼案件的审理，没有做到使上诉人感到该院对本案的审判具有公信力，亦无法保障上诉人的合法权利，如本案发回重审，不宜由长海县人民法院审理本案，故上诉人请求指定管辖。被上诉人长海县小长山岛镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据王仁伟的起诉状记载，王仁伟在本案的诉讼请求为：“1、请求判令被告赔偿因长海县小长山乡林业工作站审批同意原告占用林地建厂的违法行为而造成原告的经济损失532740元；2、由被告承担诉讼费。”根据原审法院第一次庭审笔录记载，王仁伟坚持其在起诉状中的诉讼请求，没有增加或者变更诉讼请求的情形。根据2020年1月3日王仁伟向长海县小长山岛镇人民政府提交的《行政赔偿申请书》记载，王仁伟的赔偿请求为“1、请求确认小长山乡林业工作站审批同意申请人占用林地建厂并收取‘林地林木补偿费’的行政行为违法；2、赔偿申请人经济损失532740元”；其事实和理由为“申请人于2006年4月向被申请人申请建塑料制品厂，被申请人内设主管林业的部门审查后批准申请人占用林地建厂，并向申请人收取‘林地林木补偿费’1500元。…”在本案一审期间，王仁伟向原审法院提出调取证据的申请，请求：1、到大连市××室调取王丽英（音同）、李宝文（音同）对小长山乡政府工作人员在2006年初违法审批林地的行为监管不到位问题的调查报告及处分意见；2、到长海××××室调取王兆军（音同）、杨毅东（音同）、丁军（音同）、王健（音同）等人在2006年初违法审批用林地给王仁伟建厂房问题的调查报告及处分意见。认定上述事实的证据有上诉人的起诉状、行政赔偿申请书、调取证据申请，以及原审法院庭审笔录，在卷为凭，足资认定。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款规定，“当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；…”据此，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，应当对其承担行政赔偿责任的，有权单独提起行政赔偿诉讼，或者在对该行政行为的合法性提出审查要求时一并提出赔偿请求。本案中，从起诉状和一审庭审陈述看，上诉人的诉讼请求是“判令被告赔偿因长海县小长山乡林业工作站审批同意原告占用林地建厂的违法行为而造成原告的经济损失532740元”。该诉请属于单独提起的行政赔偿请求，还是对“审批同意原告占用林地建厂的行为”的合法性提出审查要求而一并提出的赔偿请求，本院认为，不甚明确。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：…（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；…”。国家赔偿法修改前，确认程序主要通过两种途径完成，一是通过单独的、前置的确认程序完成，即提起国家赔偿必须先经过一个单独的确认程序，包括向行政机关申请确认；二是通过既定的程序完成，这些程序主要是指行政复议和行政诉讼程序，刑事追诉程序、审判监督程序以及民事、行政诉讼和执行中的异议、复议、执行监督程序等。国家赔偿法修改后，废除的只是前一种途径，即单独的、前置的确认程序，但是第二种途径并没有被取消，仍然需要通过既定程序完成确认。国家赔偿法第九条第二款规定的在申请行政复议或者提起行政诉讼时，一并提出赔偿请求的情形，即属于通过既定程序完成对行政行为合法性的审查。因此，国家赔偿法修改后确立的“确赔合一原则”，是指相对人就行政赔偿请求可在请求确认具体行政行为违法时一并提出，无需待具体行政行为违法得到确认后再提出，并非是指人民法院在相对人只提出行政赔偿请求而未提出确认具体行政行为违法请求时，可依职权直接确认相关具体行政行为违法。由此，本案中，如果上诉人的诉请属于单独提起的行政赔偿请求，那么由于上诉人所称的“审批同意原告占用林地建厂的行为”属于具体行政行为而非事实行为，依照前述规定，因本院不能依职权对该行为是否合法进行审查、确认，本案亦无其他法定程序确认前述案涉行为违法，故上诉人提起本案诉讼，因缺乏案涉行政行为已被确认为违法这一事实依据，而不符合法定起诉条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条规定的最长起诉期限属于绝对期限，其设立目的在于稳定行政法律关系，不因任何情形而延长。本案中，如果上诉人的诉请属于通过既定程序，对“审批同意原告占用林地建厂的行为”的合法性提出审查要求而一并提出的赔偿请求，那么由于按照上诉人所述，该“审批行为”的作出时间为2006年，因此，上诉人提起本案诉讼，业已超过法定的五年最长起诉期限，其起诉不符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”本案中，如前所述，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，是否依照上诉人的申请调取相关证据材料，对本案的处理结果并无实际影响，即没有调查收集的必要，由此，原审法院对其调取证据申请未予准许，并无不妥。综上，上诉人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，其起诉依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省长海县人民法院（2020）辽0224行初8号行政判决；二、驳回原审原告王仁伟的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，免于收取。本裁定为终审裁定。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年十二月二十二日书记员 周 丹附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。