安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终792号 上诉人（原审被告）肥东县长临河镇人民政府,住所地肥东县长临河镇,统一社会信用代码113401220030067585。 负责人吴瑞宇,镇长。 行政机关负责人朱平，长临河镇文明办主任。 委托代理人罗星海，安徽皖和律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）罗法香,女,1954年3月5日出生,汉族,住安徽省肥东县。 被上诉人（原审原告）万家华,男,1953年12月17日出生,汉族,住安徽省肥东县。 两被上诉人共同委托代理人魏祥，安徽威名律师事务所律师。 原审第三人万敏,男,1982年3月6日出生,汉族,住安徽省肥东县。 上诉人肥东县长临河镇人民政府（以下简称长临河镇政府）因与被上诉人罗法香、万家华行政协议纠纷一案，不服安徽省肥东县人民法院（2020）皖0122行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，罗法香、万家华及万敏系肥东县长临河镇长临社区万胡组村民，罗法香、万家华在宅基地上建造“两排,前后各三间”房屋,万家华系集体土地建设用地使用人,罗法香系“003300355号居民家庭户”户主。万敏系两人次子,已与罗法香、万家华分户多年,系“003516181号居民家庭户”户主。2014年，长临河镇长临社区万胡组拆迁项目启动，该项目是国家发改委批复的超乎环湖防洪治理工程，长临河镇政府制定了《肥东县长临河镇房屋征迁补偿安置办法》，该办法第三条规定：征迁安置人口认定1、征迁公告发布前在征迁范围内有合法房屋的世居常住在册人口……。第五条规定：合法房屋的认定，以被征迁人同时持有的《土地使用证》、《肥东县农村居民住宅用地许可证》、《建设工程规划许可证》或《房屋所有权证》等为凭证……。第六条规定：被征迁人应当在签订房屋征迁补偿安置协议时提供房屋原始产权证照，以便登记核实。被征迁人在规定时间内不能提供房屋证照的，按无证照房屋处理。罗法香、万家华建造的房屋在拆迁范围内。2018年长临河镇政府与罗法香、万家华协商拆迁安置事宜未果。万敏向长临河镇政府提交《分家协议》等相关材料后，于同年6月22日与长临河镇政府签订了《房屋搬迁安置补偿协议书》，约定：搬迁人为长临河镇政府，被搬迁人为万敏，被搬迁房屋地址长临河镇长临社区万湖组，搬迁面积中建筑面积为主房230平方米、非主房58.6平方米，常住人口8人，补偿（助）费为171025.8元，安置地点为粮站附近，拟安置总面积360平方米（如有新增人口，享受2013年政策），拟选用安置房套型为90平方米房四套（错层搭配），被搬迁人应支付的安置房费用为136140元，补偿费与安置房费用两比为34885.8元。该协议还约定了其他条款。2019年3月18日，涉案房屋被拆。罗法香、万家华知道后遂要求长临河镇政府对自己进行安置，双方之间未协商一致。2019年11月19日，罗法香、万家华以长临河镇政府和万敏为被告提起民事诉讼，12月6日撤诉。2020年3月30日，以诉称理由提起行政诉讼。另查，2007年，罗法香、万家华的长子万炎与次子万敏签订了一份《分家协议》，该协议上载明“立协议书为万炎、万敏兄弟二人，经父母及家庭会议协商达成共识。现在长临新大街于2003年购买王希胜商品房壹间（上下层）归万炎所有，而祖屋及父亲所属单位宿舍归万敏所有。恐口无凭，立据为证，一式二份，各执一份。协议人：万炎、万敏，2007年3月27日”。 原审法院认为，本案各方当事人因订立、履行《房屋搬迁补偿安置协议书》发生纠纷，双方之间应为行政协议纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。双方当事人争议的焦点为本案是否超过诉讼时效。涉案的被拆迁房屋是罗法香、万家华所有，还是万敏所有。万敏的行为是否构成表见代理。长临河镇政府在订立拆迁迁安置协议中是否存在违法行为。关于本案是否超过诉讼时效问题，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”案涉《房屋搬迁安置补偿协议书》为长临河镇政府与万敏签订，不能以协议签订之日为罗法香、万家华知晓该行政行为内容之日，且涉案的房屋2019年3月18日被拆除后，罗法香、万家华一直主张权利，故罗法香、万家华的起诉并未超过诉讼时效。关于涉案房屋是罗法香、万家华所有，还是万敏所有。罗法香、万家华提供的《集体土地建设用地使用证》中的土地使用者为万家华，权属证书明确载明权利人为万家华，2007年万敏和其哥哥万炎签订的分家协议并没有罗法香、万家华的签字，且事后也没有罗法香、万家华的追认，故该分家协议对罗法香、万家华没有拘束力，不能以该协议的内容来认定涉案房屋归万敏所有，涉案房屋的权利人应为罗法香、万家华。关于万敏的行为是否构成表见代理。表见代理的法律后果由被代理人承担，在本案中，即使万敏的行为构成的是表见代理，其签订协议的相对方也为罗法香、万家华，长临河镇政府以万敏构成表见代理来证明与万敏作为权利人签订拆迁补偿安置协议的合法性无法律依据，该院不予支持。关于长临河镇政府在履行与万敏订立拆迁迁安置协议中是否存在违法行为，长临河镇政府仅依照万敏提供的《分家协议》，认定万敏为案涉房屋的被征迁人，明显不当且程序违法。长临河镇政府没有调查核实被征迁人提供的相关证明材料的情况下，与万敏签订的《房屋搬迁安置补偿协议书》违法。综上，长临河镇政府未按照《肥东县长临河镇房屋征迁补偿安置办法》的规定对案涉房屋进行征迁安置，在万敏未提供房屋原始产权证照，亦未提交万家华授权委托书的情况下，与万敏签订了《房屋搬迁安置补偿协议书》，符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的情形，应当确认长临河镇政府与万敏于2018年6月22日签订的《房屋搬迁安置补偿协议书》无效。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决：确认肥东县长临河镇人民政府与万敏于2018年6月22日签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》无效。案件受理费50元，由肥东县长临河镇人民政府负担。 上诉人长临河镇政府上诉称，原审法院在认定事实和法律适用上存在错误,上诉人在已经尽到合理审慎的义务,《房屋搬迁安置补偿协议书》的签订并未对被上诉人的权利产生实质影响。《分家协议》对被上诉人形成约束。首先,关于分家协议,两被上诉人签订协议前已经与被上诉人联系并告知拆迁事实,被上诉人并未积极配合。在推进拆迁安置的过程中,万敏向上诉人提交说明文件和分家协议。上诉人对分家协议和征迁、调查表等相关材料进行审核后与作为被搬迁人代表的万敏签订《房屋搬迁安置补偿协议书》,并按照协议书的内容安置补偿。罗法香、万家华在2019年向肥东县人民法院提起民事诉讼的事实也说明:1、被上诉人知晓分家分户的事实以及签订《搬迁补偿安置协议书》的事实。2、根据乡村民俗,按照分家协议,家中长子万炎获得父母为其在镇上购买的商品房,作为次子的万敏成涉案房屋的实际居住人,依法享有获得安置的权利,其作为搬迁人代表签字并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同,相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效”,万敏为拆迁代表签订《搬迁补偿安置协议书》,符合表见代理的构成要件。安置协议约定的补偿是在安置补偿利益范畴内,并未对被上诉人的权利造成影响,上诉人已尽到合理审慎的义务。请求二审法院依法撤销一审行政判决；将本案发回重审或改判。 被上诉人罗法香、万家华辩称，一、一审法院认定上诉人没有调查核实被征迁人提供的相关证明材料的情况下,与万敏签订的《房屋搬迁安置补偿协议》违法,被上诉人予以认可。二、上诉人与万敏签订《拆迁安置补偿协议书》程序违法,一审法院未予查明,请求二审一并审查。1、上诉人称该项目系国家发改委批复的巢湖环湖防洪治理工程,但是上诉人在举证期间内未提供相关批文予以证明。2、上诉人在举证期间内没有提供任何证据证明签订安置补偿协议的行为系县级人民政府土地行政主管部门行政职权委托,故上诉人不具备签订协议资格。3、上诉人在与万敏签订协议前未依法制定房屋征收补偿方案,未依法进行公告。三、上诉人称其尽到合理审慎义务,无事实与法律依据。1、上诉人称已经与被上诉人联系并告知拆迁事实,被上诉人未积极配合,无事实与法律依据。2、分户是事实,分户不等于分家,万敏、万炎的分家协议无效。3、退一万步说,即使上诉人的拆迁安置程序合法,拆迁安置协议也存在遗漏家庭成员的违法情形。综上,请求二审法院驳回上诉人的上诉请求,维持原判;本案一、二审诉讼费用由上诉人承担。 原审第三人万敏述称，当时分家协议写的很清楚，签订的时候罗法香和万家华都在场，是认可协议的内容的。 本院认为，一审判决认定事实不清，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省肥东县人民法院（2020）皖0122行初49号行政判决； 二、本案发回安徽省肥东县人民法院重审。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年十二月七日 书记员 丁亚敏 附：本案适用的相关法律规范性文件条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。