贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终438号上诉人（一审原告）：张树建，男，1959年11月7日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县。上诉人（一审原告）：张鹏，男，1973年2月19日出生，汉族，贵州绥阳县人，住绥阳县。二上诉人共同委托代理人：罗华美，女，1973年6月28日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住址同上。系张鹏之妻。被上诉人（一审被告）：绥阳县人民政府。住所地：贵州省遵义市绥阳县南部新区。组织机构代码：00952006-1。法定代表人:刘兆武，该县县长。委托代理人：徐兴怀。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府。住所地：遵义市新蒲新区府前路建投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人：黄伟，该市市长。委托代理人：郑兴，贵州乾锋律师事务所律师。一审第三人：绥阳县宽阔镇宽阔社区杨堡一组。负责人：张世平，组长。委托代理人：王益江，村民。一审第三人：绥阳县宽阔镇宽阔社区杨堡二组。负责人：刘军，组长。上诉人张树建、张鹏因与被上诉人绥阳县人民政府、遵义市人民政府及一审第三人绥阳县宽阔镇宽阔社区杨堡一组（以下简称“杨堡一组”）、绥阳县宽阔镇宽阔社区杨堡二组（以下简称“杨堡二组”）行政确权及行政复议纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。绥阳县人民政府于2019年5月5日作出绥府行确决字（2019）1号行政确权决定，认定：张树建、张鹏与杨堡一组争议地“河坝对门”（又称“保管室顶顶”）位于杨堡**，四至界限为：东至小路、张仕辉土、曾云龙土，南至胡敬海房子及土，西至王益禄土、张仕辉土、张开庆房子，北至303省道，面积约4亩，地表现状为非林地。1952年土改时，争议地属上诉人之父张青荣分得的荒山，初级社时张青荣是原宽阔公社胜利大队第一生产队（后变更为杨堡一组）成员。土改后，张青荣迁到原宽阔公社胜利大队第二生产队（后变更为杨堡二组）落户成为杨堡二组成员。1981年土地下户和1982年林业三定时，张青荣一家分得“林偏偏”、“雷打岗”、“老屋基后头”、“老屋基”等林地并在2008年农村集体林权制度改革时申请办理了林权证。1962年四固定时，争议地固定为杨堡一组集体所有，后村民将争议地开荒种茶，1980年代初期土地下户时，将争议地划分给本组村民张仲伦、张世辉、曾静、王国华、王先亮等20余户作为自留地耕管使用。2003年S303省道建设征占用部分争议地，补偿款由杨堡一组部分村民领取。2008年林改期间，上诉人持张青荣《自留山证书》申请争议地林权登记，林改机构以争议地地表状况不属于林地未予登记。直至2013年S303省道改扩建征地，上诉人阻工并主张争议地使用权，引发权属争议。2018年3月19日，杨堡一组申请确权。上诉人持有的绥林权（）25号自留山证与现状不相符。2013年S303省道改扩建前，上诉人与杨堡一组之间未发生过权属争议，杨堡二组也未提出过权属争议。上诉人及杨堡二组均无对争议地进行实际管理使用的事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十六条、国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第三条规定，决定：绥阳县宽阔镇宽阔村“河坝对门”土地（东至小路、张仕辉土、曾云龙土；南至胡敬海房子及土，西至王益禄土、张仕辉土、张开庆房子；北至303省道）属于宽阔镇宽阔村杨堡一组所有和管理使用的农民集体土地。二上诉人申请复议，遵义市人民政府于2019年8月29日作出遵府行复（2019）189号行政复议决定，维持绥府行决字（2019）1号行政确权决定。一审法院查明，争议地“河坝对门”，又称“保管室顶顶”，位于杨堡**，四至界限为：东至小路、张仕辉土、曾云龙土，南至胡敬海房子及土，西至王益禄土、张仕辉土、张开庆房子，北至303省道，面积约4亩，2018年土地规划数据库显示地表现状为非林地。1955年土改时，争议地作为烧柴林分给原告之父张青荣所有，其时张青荣为原宽阔公社胜利大队第一生产队（即现杨堡一组）成员。1962年四固定以前，张青荣迁到原宽阔公社胜利大队第二生产队（即现杨堡二组）落户，成为胜利二队成员。1969年代末至1970年代初，胜利一队陆续将争议地开垦种茶。1970年代末至1980年代初期土地下户时，胜利一队将争议地划分给14户村民作为自留地。2003年底至2004年，S303省道建设，征占部分争议地，补偿款系杨堡一组村民领取。2014年4月2日，原告向绥阳县信访局提出信访，以土改证、绥林权（）字第25号自留山证为据主张争议地权利。绥阳县信访局转宽阔镇人民政府处理，宽阔镇人民政府于2014年5月22日作出宽府复（2014）10号信访答复意见书，告知原告，其提供的自留山证与存根比对不一致，找当时填证人了解，不是一个人笔迹，且1982年山林土地下户时原告在杨堡××××组，并在杨堡二组参加土地分配，表明系杨堡二组成员。告知争议地属于杨堡一组所有。绥阳县人民政府于2014年10月8日作出绥府行复决字（2014）12号《行政复议决定书》撤销了被告绥阳县宽阔镇人民政府的答复意见书，并责令绥阳县宽阔镇人民政府在60日内按照法定程序对争议林地的权属重新作出处理决定。宽阔镇人民政府于2014年11月10日作出宽府决字（2014）2号行政处理决定，认定争议地属杨堡一组。2015年1月23日，绥阳县政府作出绥府行复决字（2015）04号行政复议决定，撤销宽府决字（2014）2号行政处理决定。2016年2月2日，原告向本院起诉，请求宽阔镇人民政府履行土地确权法定职责，案件审理中，宽阔镇人民政府书面承诺在2016年5月10日以前履行法定职责，原告撤回起诉。2016年6月16日，原告再次向本院起诉，请求宽阔镇人民政府履行土地确权法定职责。本院于2016年8月4日作出（2016）黔0321行初108号行政判决，判令宽阔镇人民政府在判决生效后三个月内履行法律职责。宽阔镇政府调查后报经绥阳县人民政府处理。绥阳县人民政府于2016年11月7日作出绥府法监撤字（2016）第5号行政撤销决定，撤销绥林权（）字第25号自留山证。原告向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销绥府法监撤字（2016）第5号行政撤销决定。遵义市中级人民法院指定本院审理，本院于2017年7月27日作出（2017）黔0321行初103号行政判决，撤销绥府法监撤字（2016）第5号行政撤销决定。2017年10月17日张鹏填写林权登记申请表，申请将“河坝对门（茶山）”登记为所有权“集体”、林地、林木使用权及林木所有权人张鹏，四至界限为东土坎、南土坎、西土坎、北352国道，坐落于杨堡**。宽阔社区和宽阔镇政府签章后申请登记，绥阳县林业局于2018年5月2日作出《关于不予受理林权登记的告知书》，告知原告因其未提交相应的合法证明材料，不予受理。原告于2018年5月7日向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决其享有绥林权（）字第25号自留山证书范围内林地的使用权并判令绥阳县政府向其颁发林权证书。遵义市中级人民法院指定本院审理，本院于2018年11月12日作出（2018）黔0321行初347号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉，遵义市中级人民法院于2019年1月23日作出（2019）黔03行终8号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年3月19日，杨堡一组向绥阳县人民政府申请对争议地进行确权。绥阳县人民政府于2018年9月26日作出绥府行确决字（2018）03号行政确权决定：绥阳县宽阔镇宽阔村“河坝对门”土地（东至小路、张仕辉土、曾云龙土，南至胡敬海房子及土，西至王益禄土、张仕辉土、张开庆房子，北至303省道）属于宽阔镇宽阔村杨堡一组所有和管理使用的农民集体土地。原告申请行政复议，遵义市人民政府于2019年1月25日作出遵府行复（2018）356号行政复议决定，依程序违法（未将杨堡二组列为当事人且送达瑕疵）为由撤销绥府行确决字（2018）03号行政确权决定，责令60日内重新作出行政行为。被告遂作出本案被诉行政行为，原告申请复议，遵义市政府作出本案被诉复议行为。另查明：1、原告持有的绥林权（）字第25号自留山证书记载内容为：编号绥林权（）字第25号，正文“绥阳县宽阔区宽阔公社胜利大队小坎生产队，将附近的宜林荒山壹亩伍分，划给本队社员张青荣作自留山。…”落款“一九八2年2月24日”，附自留山登记表：“地名河坝对门，面积1.5墙，四至东土墙、南土墙、西土墙、北宋子华界”。其中编号“25”、两“宽阔”、“胜利”、“小坎”、“张青荣”、落款“2”、“2”、“24”为蓝黑墨水书写，为同一人手书；正文“壹”、“伍”、附表“河坝对门”、“1.5墙”、三“土墙”、“宋子华界”为碳素墨水书写，与蓝黑墨水书写部分字迹明显不同。庭审中，原告当庭称“小坎”实为“小项”，为1982年时胜利二队作业小队之一，第三人认可1982年时胜利二队有“小项”作业小队；原告当庭称，“墙”字均应为“坎”字。绥阳县人民政府调查时任大队会计胡隆州等人，该证书上蓝黑墨水部分系胡隆州书写，因张青荣不要二队的林地，只填写了一半，张青荣将空证拿走，碳素墨水书写的内容不知道是谁何时写上的。绥阳县人民政府调查时调取了胜利大队河坝生产队王国荣绥林权（）字第43号自留山证及绥林权（）字第18号自留山证，均为蓝黑墨水书写，字迹与绥林权（）字第25号自留山证蓝黑墨水部分一致。2、政府档案中找不到绥林权（）字第25号自留山证存根，找到的绥林权（自）字第25号林权证存根系宽阔镇九龙公社联丰大队第二生产队狮子顶、松林岗周绍林自留山。3、绥林权（）字第18号自留山证，权利人为宽阔公社胜利大队三合生产队张仕云，地名牛坡元子、山墙。2008年林权制度改革时，张树建申请办理的“雷打岗”林权，宗地编号为80××45；张鹏申请办理的“雷打岗”林权，宗地号为80××46。权利依据均为自留山林证1982年第18号，坐落均由杨堡二组刮改为宽阔镇红河村。庭审中，原告与第三人当庭确认，原胜利大队二生产队有“三合”作业组。4、1990年代初期村居撤并调整，胜利大队并入宽阔社区，胜利大队第一生产队、第二生产队相应变更为宽阔社区杨堡一组、杨堡二组。一审法院认为，涉及历史变迁的土地权属处理，应当按照由近及远、由今及古的原则认定权利依据的法律效力。争议地位于杨堡一组，1950年代土改划给原告之父张青荣所有，经过1950年代中后期的社会主义改造，农村集体土地均属于集体所有，所有权性质发生了根本改变。张青荣于1962年四固定之前迁入杨堡二组，不再是杨堡一组成员。四固定之后，争议地按地域属于杨堡一组集体所有，并于1970年代垦殖为茶园，1970年代末期又划分给杨堡一组部分村民作为自留地，亦足以说明争议地一直由杨堡一组管理使用。一般情形下，公民分得自留地、自留山以具有本集体经济组织成员身份为前提。原告户不具有杨堡一组成员身份，于1982年林业三定时期在杨堡一组分得自留山的主张，与常理不符。1982年时，争议地已经作为自留地划分给杨堡**部分村民，非经村民会议决定收回并对分得争议地的村民予以适当补助性安排，不存在另行将其划给原告作自留山的可能性。判定权利凭证是否具有赋予其记载的权利人享有记载权利的法律效力，应当对照权利登记薄、存根，并结合权利凭证真实性等因素进行。原告持有的绥林权（）字第25号自留山证在政府档案中没有存根，《中华人民共和国物权法》第十七条规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”绥林权（）字第25号自留山证虽在《中华人民共和国物权法》颁布之前产生，其时尚未设立不动产登记薄，但权利证书与存根相对应系任何权利证书颁发的基本要求，没有存根对应的权利证书，确认其法律效力,要求更高。该证书由两种墨水、两种字迹书写、四至界限不明，其真实性存在合理疑问。真实性存疑的权利证书，在没有存根对应，没有其他证据相印证的情况下，不应赋予其记载的权利人享有记载权利的法律效力。本院（2017）黔0321行初103号行政判决以未经法定程序作出的撤销决定违法为由撤销了绥府法监撤字（2016）第5号行政撤销决定，并不必然表示绥林权（）字第25号自留山证书具有争议地权利凭证效力。土地权属争议处理，应当按照土地地类，结合历史变迁和管理使用事实，准确适用法律。确认土地地类，应当按土地现状确认。绥阳县人民政府依据林业规划数据库资料，结合争议地于1970年代垦殖为茶园，1970年代末期划分给村民作为自留地的事实，确认争议地现状为非林地，证据充分，认定事实清楚，应予采信。原告户自1962年前迁入杨堡二组，丧失杨堡一组成员身份，长期未管理使用争议地，1982年前后提出争议未获支持，此后直至2013年争议发生，其间一直未主张权利。绥阳县人民政府结合查明的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》作出权属争议处理，适用法律法规正确。综上，绥阳县人民政府作出的行政确权决定认定争议地权属历史变迁事实清楚，确认地类依据充分，适用法律法规正确，处理程序合法，处理结果适当。遵义市人民政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，应当驳回原告的诉讼请求。关于原告张树建、张鹏的主张：一直管理使用争议地的理由，没有事实依据，本院不予采信；地类定性错误的理由，没有法律依据，本院不予采信；被告在处理前未责令停止使用争议地、程序违法的理由，法律规定处理前不得改变土地性质和用途，并不禁止不改变土地性质和用途的使用，本案争议地在争议发生前已经被部分征收用作道路建设，剩余部分并未改变用途，被告无需禁止使用以导致土地荒芜；复议决定以绥林权（）字第25号自留山证与绥林权（自）字第25号自留山证存根相对应不当，经查，两证编号不同，所在村组不同，不具有对应性，原告主张的事实成立，但两证是否进行对应比较，不影响本案事实认定和法律适用，也不影响绥林权（）字第25号自留山证的效力认定，原告以此主张复议决定事实不清的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张树建、张鹏的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告张树建、张鹏负担。一审宣判后，张树建、张鹏不服一审判决，向本院提起上诉。张树建、张鹏上诉请求：1.依法判决撤销一审判决；2.绥林权（）字第25号自留山(存根)被毁灭，对上诉人持有的登记在张青荣名下的绥林权（）字第25号《自留山证》上土地名为“河坝对门”林地进行权属登记。3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、从1952年土地改革时，该争议地系上诉人之父张青荣分得的荒山，初级社时期张青荣是宽阔公社胜利大队第一生产队成员。土改后，1975年到原宽阔社区胜利大队第二生产队成员，当时，第一、第二生产队同属一个食堂，则该争议地分配不变。1955年起，争议地便属于上诉人之父张青荣的自留山，并取得争议地的《土地房产所有证》。在经过1962年“四固定”之后，1981年土地下户到1982年林业“三定”，上诉人之父张青荣再次取得了林改争议林地权属凭证——绥林权（）字第25号《自留山证》。期间，一直由上诉人之父张青荣管理，张青荣去世后，由上诉人管理至今，故上诉人对争议土地一直享有权属。二、被上诉人绥阳县人民政府对该争议地的性质认定存在错误，该争议地性质，原本就属于林地。只因1967年在公社组织下杨堡一组成员将部分林地改为茶园，上诉人管理期间，杨堡一组成员多年非法侵占，争议地才变成今天的现状，也还有部分剩余林地。1975年杨堡一组将争议地划分给一家一户，但争议地“林地”性质从未改变。绥阳县政府仅以争议地现状不符合林地要求，及杨堡一组一直非法占有、使用争议地，根据土地管理法规定，又以上诉人居住地与争议地不属同一个村民组为由，草率决定争议地属于杨堡一组，认定事实不清，适用依据错误，明显违背了尊重历史、保持政策连续性的原则。三、遵府行复（2019）189号行政复议决定认为上诉人持有的绥林权（）字第25号《自留山证》与绥林权(自）字第25号《自留山证》(存根)记载的内容不一致且存在冲突，以上诉人持有的凭证不能认定上诉人对争议地享有权利。上诉人认为，针对该问题，被上诉人完全可以进行比对，查看两张《自留山证》是否属同一宗地所作的登记，以及查看其真伪。四、在一审时，被上诉人绥阳县人民政府提供的证据存在不一致及涂改的情况。被上诉人绥阳县人民政府答辩称，一审判决事实清楚，请求驳回上诉请求。被上诉人遵义市人民政府答辩称，本案行政复议决定程序合法，事实清楚，证据充分，处理合法，被答辩人的上诉请求不具有事实和法律依据，请依法予以驳回，并维持一审判决结果。一审第三人杨堡一组述称，绥阳县人民政府和遵义市人民政府所作决定事实清楚，证据充分，希望驳回上诉人的上诉。一审第三人杨堡二组未提供书面陈述意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗）。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案的争议焦点是：案涉《行政确权决定书》及案涉《行政复议决定书》是否合法。本案中，争议地位于杨堡一组，1950年代土改划给上诉人之父张青荣所有。张青荣于1962年四固定之前迁入杨堡二组，不再是杨堡一组成员。四固定之后，争议地按地域属于杨堡一组集体所有，并于1970年代垦殖为茶园，1970年代末期又划分给杨堡一组部分村民作为自留地，足以说明争议地一直由杨堡一组管理使用，争议地的现状为非林地。现上诉人以绥林权（）字第25号自留山证书主张争议地的权利，首先，该证书由两种墨水、两种字迹书写、四至界限不明，其真实性存疑。其次，没有存根及其他证据相印证。最后，1982年山林土地下户时上诉人一家在杨堡二组，并在杨堡二组参加了土地分配。因此，被上诉人绥阳县人民政府在综合××、××组及其他村民的调查、询问笔录、现场踏勘示意图等证据的基础上，依据《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》作出案涉权属争议处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。被上诉人按照法律规定程序作出案涉处理决定，并进行送达，同时告知了相应的权利及救济途径，程序合法。综上，案涉《行政确权决定书》合法。被上诉人遵义市政府依当事人的申请启动复议程序，依法进行审查后作出复议决定，并予以送达，故案涉《行政复议决定书》并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张树建、张鹏负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  冯再军审判员  吴梦吟二〇二〇年十二月七日法官助理张萍萍书记员张华丽