广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行终74号 上诉人（一审被告）贺州市城市管理局，地址:贺州市平桂区南环路羊角山路段。 法定代表人陈展维，该局局长。 委托代理人陈一萍，该局副调研员。 委托代理人梁倜铭，广西灵丰律师事务所律师。 上诉人（一审被告）贺州市自然资源局，地址：贺州市贺州大道**。 法定代表人庞姚明，该局局长。 委托代理人黎亚木，该局执法监察支队工作人员。 委托代理人梁倜铭，广西灵丰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）白永钢，男，1975年11月12日出生，汉族，住贺州市平桂区。 被上诉人（一审原告）白永兴，男，1980年10月22日出生，汉族，住贺州市平桂区。 被上诉人共同委托代理人曹焱，北京冠领律师事务所律师。 上诉人贺州市城市管理局、贺州市自然资源局因确认行政行为违法纠纷一案，不服贺州市平桂区人民法院(2020)桂1103行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月9日通知各方当事人到庭接受询问。上诉人贺州市城市管理局的委托代理人陈一萍、梁倜铭，贺州市自然资源局委托代理人黎亚木、梁倜铭，被上诉人白永钢、白永兴的共同委托代理人曹焱到庭接受法庭询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年8月17日，原贺州市规划局对白永钢涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设案进行立案。经调查，原贺州市规划局于2017年10月20日作出贺规（市）限告字［2017］第25号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，并于同日采取留置送达的方式将该法律文书粘贴于案涉房屋现场。2017年11月1日，原贺州市规划局作出贺规（市）限拆［2017］第11号《责令限期拆除决定书》，并于同日采取留置送达的方式将该法律文书粘贴于案涉房屋现场。2017年12月7日，原贺州市规划局作出贺规（市）罚催字［2017］第13号《履行行政决定催告书》，并于当日采取留置送达的方式将该法律文书粘贴于案涉房屋现场。2017年12月19日，原贺州市规划局作出贺规强拆字［2017］第64号《强制拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑公告》，并于2017年12月22日采取留置送达的方式将该法律文书粘贴于案涉房屋现场。2018年12月29日，原贺州市城市管理综合执法局作出贺综执报［2018］20号贺州市城市管理综合执法局关于依法拆除城区规划区范围内存量违法建筑的请示，报请贺州市人民政府审批。2018年12月29日，贺州市人民政府批复同意《2019年依法拆除市城区规划区范围内存量违法建筑工作实施方案》。2019年10月21日，被告贺州市城市管理局制定《依法拆除白永钢户违法建筑工作实施方案》。2019年10月25日，被告贺州市城市管理局组织人员强制拆除贺州市八达中路兴龙街龙兴巷白永钢户房屋。 另查明，根据中共贺州市委员会、贺州市人民政府办公室关于印发《贺州市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（办发[2019]60号），原贺州市城市管理综合执法局职能由贺州市城市管理局行使，不再保留贺州市城市管理综合执法局。根据中共贺州市委办公室、贺州市人民政府办公室关于印发《贺州市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知（办发[2019]41号），原贺州市规划局职能由贺州市自然资源局行使，不再保留贺州市规划局。 一审判决认为，原贺州市规划局作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、《责令限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑公告》，未依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定对原告白永钢进行送达。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”之规定，留置送达的前提条件是“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的”，而本案被告未能提供证据证明对原告白永钢送达《强制拆除违法建筑决定书》时，原告白永钢在现场，或者在原告白永钢居住地、住、住所地送达时原告白永钢或者他的同住成年家属在场拒收贺州市规划局适用留置送达，不符合该条法律规定。因此，原贺州市规划局作出的行政决定程序违法。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。基于原贺州市规划局作出的《强制拆除违法建筑决定书》程序违法，之后被告贺州市城市管理局依据该行政决定而于2019年10月25日进行的强制拆除涉案房屋行为相应不合法。原贺州市规划局作为作出强制拆除涉案房屋行为的行政机关，应当对被告贺州市城市管理局执行强制拆除涉案房屋的行为承担法律责任。鉴于本案涉案房屋已经被拆除，不具有可撤销内容，该院确认被告贺州市自然资源局和被告贺州市城市管理局于2019年10月25日强制拆除涉案房屋的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四第二款第（一）项之规定，判决：确认被告贺州市城市管理局、贺州市自然资源局于2019年10月25日强制拆除原告白永钢、白永兴位于贺州市八达中路兴龙街龙兴巷房屋的行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告贺州市城市管理局、贺州市自然资源局共同负担。 上诉人贺州市城市管理局上诉请求：1.请求依法撤销贺州市平桂区人民法院（2020）桂1103行初5号行政判决；2.请求依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.请求依法判决本案一、二审的诉讼费由被上诉人承担。 事实和理由：一、原审判决认定事实部分遗漏如下事实。1.原审判决遗漏了白永钢建设的房屋建在使用权属于案外人叶结康的城镇住宅用地上。2.原审判决遗漏了白永钢建设的房屋属于违法建筑。二、原审判决确认上诉人与贺州市自然资源局确认强制拆除的行政行为适用法律错误。1.贺州市自然资源局留置送达《责令期限拆除违法建筑事先告知书》、《责令期限拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑决定公告》采取留置送达存在一点瑕疵，但该局的细微错误并不足以侵害到行政相对人白永钢的合法权益。首先，白永钢建设的房屋建在使用权属于案外人叶结康的城镇住宅用地上，直接侵害了案外人叶结康的土地使用权。其次，白永钢建设的房屋属于违法建筑严重违反了《城乡规划法》。第三、白永钢在建设违章建筑的地基时，2012年5月4日及7日市两违执法人员发出通知要求白永钢停止建设，白永钢继续施工而建成房屋，该房屋属于违法建筑。第四、行政机关作出的具体行政行为在程序上存在瑕疵，也未影响具体行政行为的有效成立，考虑到行政程序公正与效率的价值衡量，人民法院在对该具体行政行为的合法性进行审查时，不宜以此认定上诉人强制拆除违章建筑的具体行政行为送达程序有瑕疵而判决确认上诉人行政行为违法。2.原审判决没有区分上诉人的行政强制行为与原贺州市规划局认定白永钢违章建筑的行政行为是分立的行政行为，上诉人拆除白永钢违章建筑的行政强制行为符合法律规定。上诉人依据贺州市规划局拆违决定确定的内容即白永钢在案外人叶结康的城镇住宅用地上建设的房屋属于违法建筑进行强制拆除符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，原贺州市规划局送达程序存在瑕疵不影响上诉人强制拆除行为的合法性。综上所述，上诉人恳请贵院依法纠正原审判决，支持上诉人的上诉请求。 一审被告贺州市自然资源局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求；本案诉讼费由被上诉人承担。 事实和理由：一、上诉人没有实施对涉案房屋进行强制拆除的行为，一审法院确认上诉人强制拆除行为没有事实依据。根据《行政强制法》的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前题，分为强制拆除决定和实施强制拆除实施行为两个阶段。人民法院在审理过程中，应当根据被上诉人的诉讼请求将针对强制拆除相关行政行为的诉讼划分为强制执行决定诉讼、强制拆除实施行为诉讼等，分别进行合法性审查。二、作出具体行政行为过程中法律文书送达程序错误不必然导致具体行政行为违法。（一）原贺州市规划局的留置送达程序合法，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，原贺州规划局留置送达行为符合法律规定。首先，在对案涉房屋进行处罚过程中，均是在违建现场进行的，违建现场可以作为法律文书的送达地址；其次，原贺州市规划局工作人员以电话联系方式通知了被上诉人，在被上诉人拒绝前往领取法律文书，又联系不上其家属的情况下，将法律文书张贴在违建现场，拍照方式记录了送达过程。（二）即使原贺州市规划局的留置送达不完全符合法律规定，该送达行为也属于程序上的瑕疵而不是程序违法。综上，上诉人不是一审诉讼请求指向的行政行为的实施主体，不需要对此承担责任，一审法院作出确认上诉人拆除被上诉人房屋行为违法的判决错误，请求二审法院依法判决。 被上诉人白永钢、白永兴答辩为： 一、对贺州市城市管理局的答辩：1、本案审查的具体行政行为系强拆行为，焦点为强拆行为是否具备法律依据、事实依据，是否违反法定程序等，本案并非赔偿案件，无需审查白永钢的房屋上否系违法建筑，以及是否建造在叶结康的城镇用地上。2、根据《城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证的建筑，城乡规划主管部门根据情况可以作出责令限期改正、处以罚款、没收、拆除等不同的处理决定。被上诉人完全可以通过事后补办规划许可证文件、罚款的方式消除影响，上诉人直接拆除涉案房屋，不符合行政比例性原则，适用法律有误。3、一审没有违反行政程序的公正与效率的价值。4、送达程序系规划局一系例法律文书的法定程序之一，送达程序违法，所以一系例法律文书程序违法，因此上诉人的强拆行为违法。 二、对上诉人贺州市自然资源局的答辩：1、行政诉讼应当遵循全面审查原则。对本案实施拆除涉案房屋行为合法性的审查，不仅局限于2019年10月25日上诉人拆除行为是否合法，审查范围包括自然资源局在立案调查、作出涉案《强制拆除违法建筑决定书》等相关法律文书的行为是否合法。2、本案中的送达程序违法之处不仅仅是留置送达方式，更在于没有证据证明已经满足了留置送达的前提条件，也就是没有证据证明“受送达人或者他的同住成年家属拒收诉讼文书的”情况。3、2017年10月20日，上诉人完全知道白永钢居住地、联系电话，对告知书有直接送达的条件下采取留置送达，送达方式违法。4、该案法律文书的送达不是上诉人所说的瑕疵问题，而是程序违法。综上，一审法院判决认定事实、适用法律正确，请求二审法院予以维持。 二审期间，上诉人贺州市城市管理局、贺州市自然资源局、被上诉人白永钢、白永兴均未向本院提交符合法律规定的新证据。 经审理查明，本院确认一审判决认定合法有效的证据，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。经查，原贺州市规划局作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、《责令限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建筑公告》，均采取留置送达的方式将以上法律文书粘贴于案涉房屋现场，本案中，上诉人无证据证实在送达时被上诉人白永钢、白永兴在场拒收和其同住成年家属在场拒收的情况，未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定对被上诉人白永钢、白永兴进行送达，没有保障被上诉人对涉案房屋的陈述和申辩权利，不符合法律规定，为程序违法。一审法院确认上诉人贺州市城市管理局、贺州市自然资源局于2019年10月25日强制拆除涉案房屋的行为违法并无不当。 综上，上诉人贺州市城市管理局、贺州市自然资源局上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费100元，由上诉人贺州市城市管理局、贺州市自然资源局各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙凤鸣 审 判 员 黎之燕 审 判 员 徐文坚 二〇二〇年十二月十日 法官助理 唐汝改 书 记 员 钟 恺