河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终412号 上诉人（原审原告）河北爱多电梯安装工程有限公司，住所地：河北省石家庄市桥**新石中路**金石大厦****。统一社会信用代码：91130185079958915H。 法定代表人刘战军，该公司经理。 委托代理人贾军涛，河北宗典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、原行为机关）井陉县应急管理局，住所地：，住所地：石家庄市井陉县微水镇建设南路**信用代码：11130121757519672U。 法定代表人何彦生，局长。 委托代理人王春科，男。 委托代理人齐雪平，河北九昌律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、复议机关）井陉县人民政府，住所地：井，住所地：井陉县建设南路**用代码：11130121000270027L。 法定代表人李杰，县长。 委托代理人郝依娜，女。 委托代理人刘金淼，河北庄铭律师事务所律师。 上诉人河北爱多电梯安装工程有限公司（以下简称爱多电梯公司）因行政处罚及行政复议一案，不服河北省井陉县人民法院（2020）冀0121行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明：2018年12月，爱多电梯公司安装经理李子腾带领安装工人李国涛等为井陉县宸悦汗蒸服务中心的电梯进行了安装和调试，并由李子腾向井陉县质监局履行了电梯报备手续。因河道整治，井陉县宸悦汗蒸服务中心需要拆除，该服务中心将室内建筑及相关附属设施的拆除承包给了河北美斯装饰工程有限公司，2019年4月13日，河北美斯装饰工程有限公司经理李玉军与李子腾电话联系，由李子腾安排专人对井陉县宸悦汗蒸服务中心电梯进行保护性拆除。2019年4月16日，李国涛、李金科、李旺锁、李玉龙四人携带爱多电梯公司的卷扬机到井陉县宸悦汗蒸服务中心进行电梯拆除，拆除过程中电梯坠落，造成李旺锁死亡、李国涛、李玉龙受伤的事故。 事故发生后，2019年4月17日，井陉县人民政府成立“井陉县宸悦汗蒸时代“4.16”事故调查组”，事故调查组由县应急管理局会同有关部门组成，并邀请县监察委派员参加，对该事故进行调查，后因事故牵涉单位较多，情况复杂，经请示井陉县人民政府，同意延期提交事故调查报告。2019年8月16日，事故调查组结合调查情况出具了《井陉县宸悦汗蒸服务中心“4.16”电梯坠落事故调查报告》（以下简称事故调查报告），对事故发生经过、原因、性质和责任进行了分析认定，并提出处理建议和防范措施，其中责任认定如下：（一）爱多电梯公司按照经理李子腾作为公司行为承揽电梯拆卸业务后，并向施工现场负责人李国涛等施工人员提供了爱多电梯公司卷扬机一台。因对所使用设备未进行现场验收和详细检查，作业人员在拆卸电梯时违章作业，卷扬机钢丝绳突然断裂，致使电梯轿厢坠落，从而导致事故发生，这是事故发生的直接原因。（二）1、汗蒸服务中心负责人张俊、李玉军未与爱多电梯公司签订书面的安全协议，未约定各自的安全生产责任，未查验有关资质和手续；且在拆卸电梯时，未派专人对施工工作进行安全管理，未尽到统一协调管理职责，是导致此次事故的间接原因。2、施工现场主要负责人李国涛在电梯拆卸前未拟定安全拆卸方案和应急预案，未对作业人员进行岗前教育和培训。李国涛、李旺锁、李玉龙、李金科作为现场施工人员，安全防范意识不够，在拆卸电梯时违章作业，甚至没有佩戴安全帽和安全绳的情况下，过早拆除电梯安全保护装置，在电梯下降过程中违规站在轿厢顶部，均是造成事故发生的间接原因。同日，井陉县人民政府做出《关于井陉县宸悦汗蒸服务中心“4.16”电梯坠落事故调查报告的批复》，批复如下：一、事故调查工作符合《中华人民共和国安全生产法》有关规定，同意事故结案。二、同意《报告》对事故原因的分析、事故性质和责任的认定及对事故责任者的处理建议。三、事故调查组各成员单位要按照权限和处理程序对有关事故单位、事故责任者进行处理。有关部门和单位要认真组织落实《报告》提出的事故防范和整改措施，切实防止此类事故发生。 2019年9月2日，井陉县应急管理局向爱多电梯公司送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，2019年9月17日，爱多电梯公司向井陉县应急管理局递交了听证申请书，井陉县应急管理局于2019年10月11日组织了听证会，就李子腾的三份询问笔录及钢丝绳断裂照片进行了听证。2019年10月17日，井陉县应急管理局做出（冀石井）应急罚[2019]0401号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予爱多电梯公司叁拾伍万元的行政处罚。爱多电梯公司不服，向井陉县人民政府申请复议，井陉县人民政府受理后，于2020年3月6日做出井政行复决字[2019]17号行政复议决定书，决定维持井陉县应急管理局做出的（冀石井）应急罚[2019]0401号行政处罚决定书。爱多电梯公司不服提起诉讼。 原审认为，本案中井陉县宸悦汗蒸服务中心电梯是爱多电梯公司安装经理李子腾安排李国涛等人进行的安装，并由李子腾以爱多电梯公司的名义进行报备，拆卸电梯也是由李子腾联系李国涛等人并携带爱多电梯公司所有的卷扬机进行操作，根据事故调查组的事故调查报告显示，“4.16”事故发生的直接原因是对所使用设备未进行现场验收和详细检查，作业人员在拆卸电梯时违章作业，卷扬机钢丝绳突然断裂，致使电梯轿厢坠落。李子腾在询问笔录中称卷扬机有爱多电梯公司的出库记录，但爱多电梯公司至今未提交，因此，爱多电梯公司称李国涛等人并非其员工，卷扬机系借给李国涛等人使用，证据不足，不予采信。井陉县应急管理局做出的（冀石井）应急罚[2019]0401号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。井陉县人民政府做出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。爱多电梯公司要求撤销井陉县应急管理局行政处罚决定和井陉县人民政府的行政复议决定的请求，理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决： 驳回爱多电梯公司的诉讼请求。 上诉人爱多电梯公司上诉请求：撤销井陉县人民法院（2020）冀0121行初12号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。具体事实与理由如下：一、被上诉人井陉县应急管理局作出的行政处罚决定违反行政机关负责人应当集体讨论决定的重要程序规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、《石家庄市行政处罚听证程序实施办法》第十九条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第二款、《河北省安全生产行政执法程序规定》第三十条及第六十九条之规定，对较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被上诉人井陉县应急管理局并未提交任何证据能够证实本案的处罚决定经过行政机关负责人集体讨论决定，其提交的《行政会报告书》无法替代行政机关负责人集体讨论决定，违反上述规定，应予撤销。二、被上诉人井陉县应急管理局作出的行政处罚决定中使用未经听证质证的询问笔录、事故现场照片（除李子腾的三份笔录及一张照片外），违反行政处罚听证程序的规定，是不具有法律效力的证据，不能作为认定案件事实的依据使用。本案中，2019年10月11日，被上诉人井陉县应急管理局举行听证，被上诉人调查人员明确表示其作出行政处罚决定的证据仅为李子腾3份笔录及照片1张。2019年10月17日，被上诉人所作行政处罚决定显示的证据却是“询问笔录10份、事故现场照片5张”。显然，除李子腾的三份笔录及一张照片外，其他均是未经听证的证据，依法不能作为认定事实的依据。三、被上诉人井陉县应急管理局认定上诉人为违法人、被处罚人无任何事实和法律依据。井陉县应急管理局应对其行政行为承担举证责任，而不是让上诉人举证无责。从证据角度看，被上诉人井陉县应急管理局认定上诉人为违法人、被处罚人无任何事实和法律依据。四、被上诉人井陉县人民政府在复议中对作出行政处罚的程序和实体错误问题未予依法依据审查。综上，上诉人爱多电梯公司认为一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院支持其上诉请求。 被上诉人井陉县应急管理局答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。一、井陉县宸悦汗蒸“4.16”电梯坠落事故发生后，井陉县人民政府组织包括答辩人在内的由公安、检察院等多个部门组成的联合调查组对事故经过及原因展开调查。2019年8月16日县政府对事故报告进行了批复，要求事故调查组按照权限要求和处理程序对有关事故单位、事故责任者进行处理。经上诉人要求，答辩人于2019年10月11日举行了听证会，答辩人认为仅凭与违法事实具有直接关联性的李子腾3份笔录及照片1张就足以认定李子腾安排李国涛等人进行电梯拆除作业的行为系其履行职务的行为，其他证据与本案中违法事实的认定没有直接关联性，故答辩人在听证中未予出示。二、事故调查组对“4.16”电梯坠落事故进行了不止一次的集体讨论。一审中已提交《行政会报告书》及调查组组成人员的签到表。三、从案件实体上来讲，井陉县宸悦汗蒸服务中心电梯安装是由李子腾安排李国涛等人进行的安装，并由李子腾以爱多电梯公司的名义进行报备，拆除时亦是由李子腾联系李国涛等人并提供爱多电梯公司的卷扬机进行拆除作业。且“4.16”事故发生的直接原因系上诉人所有的卷扬机钢丝突然断裂导致电梯轿厢坠落。李子腾在询问笔录明确表示卷扬机有上诉人公司的出库记录，经答辩人多次要求，上诉人并未出具出库记录。综上，被上诉人井陉县应急管理局请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人井陉县人民政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人做出井政行复字[2019]17号行政复议决定书程序合法。答辩人于2019年12月13日收到上诉人的行政复议申请书，后依法审查受理了其行政复议申请，并于2019年12月16日向上诉人送达行政复议受理通知书，于2019年12月17日向井陉县应急管理局送达了行政复议答复通知书，井陉县应急管理局于2019年12月24日对本案进行了答复并提交相关证据。答辩人依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。鉴于该复议案件情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，经复议机关负责人批准，答辩人于2019年3月6日做出井政行复字[2019]17号行政复议决定书，并依法送达给上诉人。二、答辩人认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在行政复议申请事项中请求撤销井陉县应急管理局对其做出的叁拾伍万元罚款的行政处罚，2019年12月24日，井陉县应急管理局就上诉人上述复议申请，向答辩人提交书面答复及相关的证据材料。依据上述材料，答辩人作为行政复议机关，经审查井陉县应急管理局对上诉人作出行政处罚的相关事实，认定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，属应当维持的情况，作出井政行复决字[2019]17号行政复议决定书。综上所述，被上诉人井陉县人民政府请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致,予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被上诉人井陉县应急管理局认定爱多电梯公司为对“4.16”事故负有责任的生产经营单位，对其作出行政处罚决定，事实是否清楚；二、被上诉人井陉县应急管理局对爱多电梯公司所作行政处罚决定程序是否合法；三、被上诉人井陉县人民政府所作行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一，各方对以下事实均无异议：井陉县宸悦汗蒸服务中心电梯的安装、保养均与爱多电梯公司签订有书面合同，电梯系爱多电梯公司工作人员李子腾安排李国涛等人进行安装，并由李子腾以爱多电梯公司的名义进行报备，拆卸电梯也是由李子腾联系李国涛等人并携带爱多电梯公司所有的卷扬机进行操作；根据事故调查组的事故调查报告显示，“4.16”事故发生的直接原因是对所使用设备未进行现场验收和详细检查，作业人员在拆卸电梯时违章作业，卷扬机钢丝绳突然断裂，致使电梯轿厢坠落。上诉人爱多电梯公司认为李子腾联系李国涛等人拆卸电梯与其无关，被上诉人不应对其作出处罚决定。被上诉人井陉县应急管理局提供了对李子腾的三份询问笔录及事故现场照片以证明，李子腾安排李国涛等人进行电梯拆除作业系作为爱多电梯公司的工作人员履行职务行为。李子腾在询问笔录中称事故现场的卷扬机为上诉人爱多电梯公司所有，爱多电梯公司有该卷扬机的出库记录，但爱多电梯公司在行政处罚程序、复议程序中均未提交卷扬机的出库记录。因此，综合本案证据分析，井陉县应急管理局认定爱多电梯公司为对“4.16”事故负有责任的生产经营单位，对其作出行政处罚决定，事实清楚。 关于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第二款等规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。集体讨论决定有其独特的程序价值，有利于保障行政机关慎重作出对相对人权利义务影响较大的处罚决定，防止决策失误。根据上述规定，被上诉人井陉县应急管理局对爱多电梯公司作出罚款三十五万元的行政处罚，应当经过行政机关负责人集体讨论决定。被上诉人井陉县应急管理局提供了井陉县宸悦汗蒸时代“4.16”电梯坠落伤害事故调查组成员意见表、听证会报告书，以说明被上诉人对“4.16”电梯坠落事故进行了不止一次的集体讨论。本院认为，井陉县宸悦汗蒸时代“4.16”电梯坠落伤害事故调查组成员意见表、听证会报告书均有被上诉人井陉县应急管理局各负责人的意见及签字，能够说明被上诉人对爱多电梯公司所作行政处罚经过了集体讨论，听取了各负责人的意见。因此，被上诉人井陉县应急管理局虽未提供其作出涉案行政处罚决定经过行政机关负责人集体讨论的会议纪要或讨论记录等，但其提供的井陉县宸悦汗蒸时代“4.16”电梯坠落伤害事故调查组成员意见表、听证会报告书，能够说明被上诉人作出行政处罚决定是经过慎重讨论决定的，实现了相关法律、法规设置集体讨论决定这一程序的目的。井陉县应急管理局立案后，向上诉人送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，应上诉人申请组织听证后，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，对上诉人爱多电梯公司作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。 关于争议焦点三，被上诉人井陉县人民政府收到上诉人的行政复议申请书后，予以立案受理，向井陉县应急管理局送达了行政复议答复通知书，井陉县应急管理局提交书面答复及相关的证据材料后，井陉县人民政府经审查作出行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，一审判决驳回上诉人爱多电梯公司的诉讼请求正确，应予维持。上诉人爱多电梯公司上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人河北爱多电梯安装工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 邸 亮 审判员 徐进富 审判员 张 力 二〇二〇年十二月七日 书记员 王曼曼