江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终526号 上诉人（原审原告）顾宝才，男，1969年3月14日生，汉族，住江苏省江阴市丽都城市。 委托代理人承洪良、钱煜斌，江苏春申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市生态环境局，住所地江苏省无锡市观山路**市民中心**楼**。 法定代表人彭红宇，该局局长。 委托代理人朱晓宇，该局工作人员。 委托代理人宦秀慧，江苏江民律师事务所律师。 上诉人顾宝才因与被上诉人无锡市生态环境局环保行政处罚一案，不服江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，江阴市江南热处理有限公司（以下简称江南公司）于1999年7月23日成立，顾宝才系其法定代表人。 2019年8月24日，无锡市生态环境局派出机构无锡市江阴生态环境局（以下简称江阴生态局）执法人员至江南公司检查，发现江南公司新增盐浴加热、抛丸、喷漆工序，未进行环境影响评价，未经环保部门审批同意建设，未经验收即投入生产，顾宝才在现场检查（勘察）笔录中签字确认。同日，江阴生态局对江南公司涉嫌违反“三同时”制度一案立案调查，并向江南公司送达了责令改正违法行为决定书。同年8月27日，江阴生态局执法人员对顾宝才进行调查并制作了笔录。顾宝才称其1999年开始担任江南公司总经理，负责公司的日常经营及相关事务，公司主要从事热处理加工，2004年11月11日“热处理加工整厂移建项目”经原江阴市环境保护局审批，2006年6月19日验收，2016年9月编制《建设项目环境保护自查评估报告》，2017年9月22日纳入环保日常环境管理；2017年7月，由其决定新增的盐浴加热、抛丸、喷漆工序建成并投产，新增燃天然气四孔式盐浴加热炉2组、抛丸机1台、喷漆平台2组，其中喷漆工序产生的废气经水喷淋后排放，抛丸产生的废气配套了布袋除尘装置；针对责令改正违法行为决定书，顾宝才称将积极配合调查，申请补办环评审批手续，如无法继续补办，将择地搬迁该项目并办理相关环保审批手续。 2019年9月27日，无锡市生态环境局向顾宝才送达了锡澄环罚告字[2019]第11046号行政处罚事先（听证）告知书，告知拟对其处以罚款7万元的处罚内容及处罚理由,并告知其可在收到通知后7日内提出陈述申辩，也可在3日内提出举行听证的要求，逾期未提出的，视为放弃。同年9月30日，江南公司提交书面材料一份，标题为：听证申请（申辩意见），内容为：本公司……收到行政处罚事先（听证）告知书，锡澄环罚告字[2019]第11045号、11046号，下面发表一下本公司申辩意见，提出：国家鼓励创造中国品牌，中国金属材料热处理行业还处于落后状态，本公司作为从事专业热处理的公司，自2017年年初决定投入设备设施从事顾健钎杆品牌生产，2019年7月终于研发成功，性能与德国产品不相上下；2019年8月24日贵局来人检查，发现盐浴加热等工序，配套的环境保护设施未按环保部门规定验收，就擅自投入生产，并下发行政处罚事先（听证）告知书，已认识到上述行为是错误的，已拆除上述未经审核的盐浴加热、抛丸、喷漆工序，将积极办理环评审核手续后方投入生产，恳请贵局免于行政处罚；感谢无锡市生态环境局对金属材料热处理行业的关心和支持。上述材料落款为江南公司，联系人为顾宝才，盖有江南公司公章，无顾宝才本人签字。针对上述意见，经江阴生态局案件审理委员会会商讨论，决定对顾宝才从轻处罚，处以罚款5万元。同年10月23日，无锡市生态环境局作出锡澄环罚书字[2019]第11046号《行政处罚决定书》（以下简称11046号处罚决定），同年10月29日送达，顾宝才不服起诉至原审法院。 根据中共无锡市委机构编制委员会关于印发《无锡市生态环境局派出机构设置方案》的通知（锡委编发〔2019〕3号），中共无锡市委办公室、无锡市人民政府办公室关于印发《无锡市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（锡委办发〔2019〕41号），无锡市生态环境局统一负责无锡市生态环境监督执法，指导全市生态环境保护综合执法工作，查处生态环境违法问题。根据环保垂管体制改革部署要求，原各市（县）区环保系统相关机构编制统一上收设区市，无锡市生态环境局共设置派出机构8个，其中江阴市为江阴生态局。 原审法院认为，无锡市生态环境局作为无锡市生态环境监督执法部门，对于本案具有执法职权。江阴生态局作为其派出机构，依据其内部职责分工进行立案调查，对外以无锡市生态环境局名义作出行政处罚决定，符合法律规定。 关于案涉行政处罚程序是否违法。听证程序是行政机关为客观、全面地查清行政案件事实，听取行为人的意见，获取证据并准确地适用法律，保障行政处罚决定合法性和公正性而设定的一项制度。听证是当事人的一项权利，相对而言，它是作出行政处罚决定的行政机关的一项义务。因此，听证以当事人申请为前提，只有在当事人明确提出举行听证的要求，行政机关才必须按照有关法律法规的规定举行听证。本案中，无锡市生态环境局在作出行政处罚决定之前，依法告知顾宝才有陈述、申辩或要求举行听证的权利，顾宝才并未以自己的名义提交明确的听证申请，在江南公司提交的书面意见中虽涉及与顾宝才有关的锡澄环罚告字[2019]第11046号案号，但该文内容明确为“发表一下本公司的申辩意见”，详细陈述了其请求免予江南公司行政处罚的理由和意见，文中未再涉及任何听证内容，也无顾宝才本人签字确认，原审法院认为该材料仅为江南公司的申辩意见，不能视为顾宝才明确提出了举行听证的要求。无锡市生态环境局听取江南公司的申辩意见后，经案审会讨论，事实上也部分采纳了江南公司提出的申辩意见，对事先处罚告知书中拟处罚顾宝才的金额进行了调整，充分保障了顾宝才的合法权益。案件调查人员作为案审会成员参与案件会商过程也不违反法律规定。无锡市生态环境局提交的案审会会商记录中有人员漏签名字的现象，说明其工作中还存在不够细致的情况，今后应加以注意。无锡市生态环境局的行政处罚程序并无不当，顾宝才主张行政处罚程序违法无事实和法律依据，原审法院不予支持。 关于处罚结果是否适当。江南公司新增工序未经生态环境部门审批，应配套的环境保护设施未经验收，即于2017年7月擅自投入生产，至2019年8月被查处已有两年时间，其违法行为事实清楚，证据确凿。顾宝才作为江南公司法定代表人，负责该公司的生产经营，新增工序也是由其决定新增的，其应对江南公司的违法行为承担相应的责任。无锡市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对顾宝才处5万元罚款，已是处罚的最低金额。顾宝才主张其违法情节轻微应不予处罚或减轻处罚，无事实和法律依据，原审法院不予支持。 无锡市生态环境局对顾宝才作出11046号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。顾宝才要求撤销11046号处罚决定的诉讼请求,原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了顾宝才的诉讼请求。 顾宝才向本院提起上诉称：1、江阴生态局作为无锡市生态环境局的派出机构，不具有独立的行政主体资格，不具有调查取证和处罚会商的职权；2、被上诉人提交的“现场检查笔录”中没有见证人的签字，违反了《江苏省行政程序规定》第五十二条的规定，程序不合法。处罚会商开始前案情汇报中，承办部门没有将上诉人已经提交《听证申请》的事实记录在案，程序不当。现场调查取证人员及监察大队人员参加了处罚会商，违反了查处分离的原则。处罚会商中，对顾宝才个人的案前告知集体会商中，参会的陈福良没有签字，但同时会商对江南公司的案前告知集体会商中又有陈福良的签字，故对会商真实性存疑，并且会商审批中没有法规科审批人员的签字。3、上诉人明确提出听证申请，并非原审法院认定的仅为申辩意见，且该申请中明确指出针对的上诉人和江南公司两份告知书提出听证申请。综上，请求本院依法撤销原审判决，依法予以改判。 被上诉人无锡市环境局答辩称：1、江阴生态局作为无锡市生态环境局的派出机构，依据内部职责分工进行立案调查，对外以无锡市生态环境局的名义作出行政处罚决定，符合法律规定；2、“现场检查笔录”中当事人、代理人、见证人的签字是或然关系，并不要求同时具备。上诉人已经在笔录上签字确认，不存在需要见证人到场签字的必要；3、集体会商系内部程序，与行政处罚程序是否合法没有关联；4、上诉人并未以自己的名义提交明确的听证申请，至于江南公司提交的申辩意见，不能视为上诉人明确提出听证要求，且被上诉人听取江南公司的申辩意见后，事实上也部分采纳了意见，对上诉人的处罚金额进行了调整，保障了上诉人的合法权益。综上，请求本院维持原判。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：：1、江阴生态局是否具有调查取证和处罚会商的职权；2、江阴生态局所作现场检查笔录是否真实合法；3、11046号处罚决定程序是否合法。 关于争议焦点1，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。无锡市生态环境局作为县级以上地方人民政府的环境保护主管部门，具有对其行政辖区内环境保护工作进行监督管理的法定职权。江阴生态局作为无锡市生态环境局的派出机构之一，依据内部分工进行综合执法，对外以无锡市生态环境局的名义作出决定，符合法律规定。 关于争议焦点2，现场检查笔录主体内容制作完成后，需要笔录参与人对笔录内容进行确认，签名确认程序作为现场笔录的法定程序，有利于保证现场笔录记录内容的真实性和全面性。被上诉人提交的《现场检查笔录》，有上诉人顾宝才的签名确认，证明其对笔录内容真实性予以认可，见证人是否签字，并不影响该笔录的真实性和合法性。 关于争议焦点3，2019年8月24日江阴生态局现场检查人员为李亚明、陈渊，2019年8月27日江阴生态局现场检查人员为李亚明、邹洋。2019年9月20日的行政处罚案件告知前集体会商中，上述调查人员均未参与。2019年10月10日的行政处罚案件集体会商中，李亚明作为承办人提出处理意见后，由行政机关负责人集体审议决定处罚意见，处罚会商程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”《环境行政处罚听证程序规定》第五条规定：“环境保护主管部门在作出以下行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人申请听证的，环境保护主管部门应当组织听证：（一）拟对法人、其他组织处以人民币50000元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的……”听证程序是正当法律程序的核心，是行政机关展示拟作出行政决定的事实、理由和证据，并应听取当事人的陈述、申辩意见，以便作出公正、合法的裁决，充分保障行政相对人合法权益的行政过程。行政相对人要求举行听证会议，目的之一就是要获取行政机关所掌握的证据并发表针对性的质证意见。听证程序的价值在于通过行政机关全面展示拟作出处罚的事实、理由和证据，听取相对人的陈述申辩意见，从而公正合理的作出行政决定。上诉人顾宝才系江南公司的法定代表人，虽然《听证申请（申辩意见）》系加盖江南公司的公章，顾宝才未签名，但该申请书的内容部分载明收到包括处罚顾宝才在内的两份《行政处罚事先（听证）告知书》，可视为顾宝才一并提出听证申请。《听证申请（申辩意见）》标题部分明确为“听证申请”，主文部分写明了申辩理由。被上诉人虽答辩称在听取申辩意见后，采纳了上诉人部分意见，对上诉人的处罚金额进行了调整，但听取当事人的申辩意见不能取代听证程序。上诉人提出听证申请后，被上诉人未按法律规定组织听证即作出行政处罚决定，程序严重违法，应予撤销。鉴于上诉人违法事实客观存在，被上诉人仍有重新处理的必要，其应在被诉行政处罚决定被撤销后，依法重新作出处理决定。 综上，无锡市生态环境局作出的11046号处罚决定程序严重违法，应当予以撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九条第一款第二项和第三款之规定，判决如下： 一、撤销江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初155号行政判决； 二、撤销无锡市生态环境局作出的锡澄环罚书字[2019]第11046号行政处罚决定； 三、责令无锡市生态环境局在收到本判决书之日起六十日内重新作出行政处理决定。 一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人无锡市生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈  迎 审 判 员 姜  立 审 判 员 刘 尚 雷 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 商晶晶 书 记 员 朱 自 强 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政处罚法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的； 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。