湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1298号上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区香樟路与万家丽路交汇处。法定代表人：刘素月，该区区长。委托代理人：段灿军。委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：尹德辉，女，1954年12月1日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人：尹亮辉，女，1969年1月26日出生，汉族，住长沙市开福区，系尹德辉妹妹。被上诉人（原审原告）：尹迪辉，女，1956年6月15日出生，汉族，住长沙市雨花区。被上诉人（原审原告）：尹孟辉，女，1961年8月12日出生，汉族，住长沙市雨花区。。被上诉人（原审原告）：尹亮辉，女，1969年1月26日出生，汉族，住长沙市开福区。四被上诉人共同委托代理人：李喆，北京市盛廷律师事务所律师。原审被告：长沙市自然资源和规划局雨花区分局。住所地：湖南省长沙市雨花区香莲路**。法定代表人：朱光，该局局长。委托代理人：李行，该局工作人员。委托代理人：仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。原审第三人：尹泽辉，男，汉族，1959年1月5日，住长沙市雨花区。原审第三人：尹鸽辉，男，汉族，1963年10月21日，住长沙市雨花区。尹德辉、尹迪辉、尹孟辉、尹亮辉（以下简称尹德辉等四人）诉长沙市雨花区人民政府（以下简称为雨花区政府）、长沙市自然资源和规划局雨花区分局（以下简称为雨花资规分局）行政强制一案，湖南省长沙市中级人民法院于2017年8月17日作出（2016）湘01行初443号行政判决，驳回尹德辉等四人的诉讼请求。尹德辉等四人不服，向本院提起上诉，本院经审理于2018年12月14日作出（2018）湘行终984号行政裁定，撤销（2016）湘01行初443号行政判决，发回重审。湖南省长沙市中级人民法院依法重新组成合议庭，经审理于2020年2月20日作出（2019）湘01行初115号行政判决，雨花区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年8月16日，湖南省人民政府作出（2010）政国土字第925号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收雨花区黎托乡合丰村、花桥村集体土地32.1230公顷，作为长沙市黎托片节约集约试点项目用地。2013年6月25日，因川河路改河工程项目（火焰路—劳动路段）建设需要，雨花区政府发布（2013）第005号《征收土地方案公告》，征收黎托街道川河、合丰社区筹委会7.4006公顷土地。雨花资规分局分别于2014年2月25日和5月15日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》。上述公告均在被征地范围公示张贴。1984年9月，案外人尹开志（已故，系本案原告及第三人的父亲）经审批在长沙市郊区××队××队（现为长沙市雨花区××街道××社区××组）建设房屋一栋，核准建筑面积为320平方米。尹开志夫妇去世后，上述房屋作为遗产由原告尹德辉等四人和第三人尹鸽辉、尹泽辉共同继承。该房屋有部分面积位于川河路改河工程项目（火焰路—劳动路段）征地拆迁红线范围内。征拆部门经调查核实，在启动涉案项目征收拆迁时，该房屋实际由尹鸽辉、尹泽辉、尹孟辉居住使用。尹亮辉、尹德辉的户口已迁出黎托街道合丰社区，尹迪辉还未进入合法征地拆迁，尹孟辉于2009年在川河北路项目征地中已享受拆迁安置待遇。尹德辉等四人均非川河路改河工程项目（火焰路—劳动路段）征收拆迁安置对象。2014年8月12日，尹鸽辉（甘艳辉）与长沙市雨花区高铁片拆迁建设指挥部签订《川河路改河工程项目帮助拆除协议书》，其中第3条约定，“乙方（尹鸽辉）承诺在2014年8月15日前将项目内房屋搬空并自主拆除到位，逾期房屋由甲方组织机械拆除”。尹鸽辉配偶甘艳辉在协议书上签字，同时在第7条下方空白处用笔手写了“仅代表本人甘艳辉及半个独生子女证同意，不包括尹泽辉、尹亮辉、尹迪辉、尹德辉、尹孟辉”。同年8月20日，尹鸽辉、甘艳辉出具放弃承诺，主要内容是“……妻子甘艳辉经重病代征进入项目征收，本人自愿放弃老屋，所有后果自负”。尹鸽辉、甘艳辉在承诺书上签字，长沙市雨花区黎托街道合丰社区筹建委员会在承诺书上加盖公章。2014年11月7日，甘艳辉领取补偿费232058.90元。2014年8月22日，尹泽辉向原雨花国土分局等单位出具报告，主要内容是告知相关单位，涉案房屋所有人为本人尹泽辉、兄弟尹鸽辉、妹妹尹孟辉，并就相关单位组织拆除尹鸽辉、尹孟辉部分房屋时因偶然原因造成自身损失的责任承担问题向上述单位作出承诺。现涉案房屋已被部分拆除。尹德辉等四人对拆除房屋行为不服，诉至该院，请求确认雨花区政府、雨花资规分局于2014年8月25日共同对尹开志涉案房屋强行拆除行为违法。另查明，2017年7月21日，尹德辉等四人提起诉讼，请求撤销雨花区政府作出的（2013）第005号《征收土地方案公告》。该院经审理于2017年11月6日作出（2017）湘01行初395号行政裁定，认为尹亮辉虽不具备涉案被征地集体经济组织成员资格，不能成为征地安置对象，但因涉案被征房屋系其父母留下的遗产（因目前尚未发现有遗嘱继承、遗赠、遗赠抚养协议等排除法定继承的法定事由），在没有充分证据证明其丧失父母遗产继承权的情况下，其与涉案被征房屋的补偿事宜具有事实上和法律上的利害关系，故其有权对涉案征收土地方案公告提起行政诉讼，应认定其具备原告主体资格。但是尹德辉等四人对雨花区政府作出的（2013）第005号《征收土地方案公告》提起行政诉讼明显超过法定起诉期限且无正当理由，裁定驳回了尹德辉、尹迪辉、尹孟辉、尹亮辉的起诉。尹德辉等四人不服上诉至本院，本院经审理于2018年9月26日作出（2017）湘行终1541号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定已经发生法律效力。原审法院认为：涉案房屋位于征收拆迁项目用地红线范围内，土地征收行政部门经过合法的程序可以拆除房屋，拆除房屋的依据既可以是法定的，也可以是约定的，但必须合法有效。本案中，涉案房屋系案外人尹开志生前所建，尹开志去世后，该房屋作为遗产按照法定继承方式由其全部子女即原告尹德辉等四人和第三人尹鸽辉、尹泽辉共同继承。虽然在启动涉案项目征收拆迁时，尹德辉等四人依法不属于该次征收拆迁的安置对象，但已有生效裁判文书认定尹德辉等四人与该次征收拆迁行为有利害关系，尹德辉等四人对涉案房屋的征收补偿款享有继承分配权利。在全体继承人未明确对涉案房屋进行遗产分割前，涉案房屋作为一个整体应属于全体继承人共同共有。征收拆迁部门虽与部分房屋实际使用人尹鸽辉（甘艳辉）签订了帮助拆除协议书，但该帮助拆除协议书未征得其他遗产继承人的同意，甘艳辉在协议中还特别注明只代表其本人签字，并未代表尹德辉等其他人。故上述帮助拆除协议书因侵害了其他权利人的利益，不能作为拆除房屋（包括部分拆除）的合法依据。雨花区政府、雨花资规分局答辩称涉案房屋系基于协议而主动、合法拆除的理由不能成立。关于拆除房屋行为的实施主体问题，两被告均否认直接或委托其他机关实施了拆除行为，原告亦未有效举证明确拆除行为主体。该院审查认为，结合本案证据材料及庭审调查情况，涉案房屋位于项目征收拆迁范围内，长沙市雨花区高铁片拆迁建设指挥部与尹鸽辉（甘艳辉）签订有帮助拆除协议书，被告雨花区政府代理人当庭陈述涉案房屋系尹鸽辉主动交由拆迁建设指挥部拆除，故可以认定涉案房屋拆除实施主体系长沙市雨花区高铁片拆迁建设指挥部，而该拆迁建设指挥部系雨花区政府设立的临时性机构，其行为的法律后果应由雨花区政府承担。现有证据不足以证明雨花资规分局参与实施了拆除房屋行为，故尹德辉等四人对雨花资规分局的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。雨花区政府拆除涉案房屋缺乏合法依据，该拆除行为依法应予撤销。鉴于涉案房屋已被部分拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应确认雨花区政府拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认雨花区政府拆除尹开志名下位于雨花区××街道××社区××组的房屋违法；二、驳回原告尹德辉、尹迪辉、尹孟辉、尹亮辉对雨花资规分局的起诉。雨花区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.四被上诉人并非涉案项目被征收人口，涉案房屋的拆除是相应征收部门与项目征地范围内的被征收人协商一致的意思表示，建立在《帮助拆除协议书》的基础之上，并非强制拆除。2.虽有生效裁判文书认定四被上诉人与本次征收拆迁有利害关系，但该利害关系对应的是涉案房屋的财产权利而非对房屋本身享有权利。涉案房屋为集体土地上的房屋，具备严格的身份属性，被诉拆除行为对四被上诉人的合法权益不产生实质影响。综上，原审基于错误的事实认定作出不当裁判，请求撤销原审判决第一项，依法改判驳回四被上诉人的诉讼请求。被上诉人尹德辉等四人答辩称：1.尹德辉等四人与涉案房屋有法律上的利害关系，对涉案房屋有共同的继承权，而不是对拆迁所分得的利益的权利。2.《帮助拆除协议书》是原审第三人签署的，不能代表尹德辉等四人，且协议书对补偿金额、补偿项目没有作出明确约定，不能认为是合法的安置补偿协议。请求驳回上诉，维持原判。原审被告雨花资规分局述称：1.川河路改扩工程项目（火焰路—劳动路）农用地转用、土地征收经有审批权限的湖南省人民政府批准。2.川河路改扩工程项目（火焰路—劳动路）依法发布了《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，征地主体合法，程序合法。3.涉案房屋位于（2010）政国土字第925号《农用地转用土地征收审批单》批准的征收土地范围内，部分房屋在川河路改扩工程项目（火焰路—劳动路）征地拆迁范围内。4.川河路改扩工程项目（火焰路—劳动路）执行的征地补偿政策和标准符合法律法规的规定。5.雨花资规分局未针对涉案房屋作出限期腾地决定书，没有申请人民法院强制执行。综上所述，雨花资规分局没有对涉案房屋实施强拆行为，在征收土地过程中依法行政，没有违法，请求二审法院维持原审判决。原审第三人尹泽辉、尹鸽辉未到庭参与诉讼，也未提交书面陈述意见。当事人在原审中提交并质证的证据材料随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：拆除房屋必须有依据，这种依据可以是法定的，也可以是约定的，但必须合法有效。本案中，生效裁定认为“在没有充分证据证明尹德辉、尹迪辉、尹孟辉、尹亮辉丧失父母遗产继承权的情况下，其与涉案被征房屋的补偿事宜具有事实上和法律上的利害关系”，肯定了尹德辉等四人的诉讼主体资格。2014年8月12日尹鸽辉（甘艳辉）与长沙市雨花区高铁片拆迁建设指挥部订立《川河路改河工程项目帮助拆除协议书》，其中第3条约定“乙方（尹鸽辉）承诺在2014年8月15日前将项目内房屋搬空并自主拆除到位，逾期房屋由甲方组织机械拆除”，尹鸽辉配偶甘艳辉在协议书上签字。但是该协议书中，甘艳辉还用笔手写了“仅代表本人甘艳辉及半个独生子女证同意，不包括尹泽辉、尹亮辉、尹迪辉、尹德辉、尹孟辉”。此种情形下，该帮助拆除协议书相关条款不能视为涉案房屋共有人尹德辉等四人的真实意思表示，不能作为拆除涉案房屋的依据。原审以雨花区政府拆除涉案房屋缺乏合法依据为由，确认该拆除行为违法并无不当。雨花区政府关于涉案房屋系基于协议而主动、合法拆除的上诉理由不能成立，本院不予支持。由于现有证据不足以证明雨花资规分局参与实施了被诉拆除房屋行为，原审驳回尹德辉等四人对雨花资规分局的起诉，并无不当。综上所述，上诉人雨花区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长沙市雨花区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月十一日法官助理张颢严书记员邹丹敏附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……