江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终756号 上诉人（原审原告）臧建生，男，1958年7月17日生，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地江苏省如皋市如城街道惠政路**。 法定代表人陈晓彬，该局局长。 上诉人臧建生因诉如皋市公安局行政处罚一案，不服江苏省如皋市人民法院（2019）苏0682行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，南通港彩染色有限公司（以下简称港彩公司）成立于2016年9月30日，其经营范围包括纱线染色、加工；纺织品、纺织原料销售，经，经营地点位于如皋市经济开发区016年11月3日，港彩公司的法定代表人蔡亚娟与周月琴、如皋市印染整理有限公司（以下简称印染公司）签订租赁合同，周月琴将拥有的上述经营地点的一至四层的主厂房（不包括三楼总经理办公室、档案室、三楼中间仓库）和食堂，印染公司将上述经营地点的厂房设备、水、电、汽、排污等设施共同出租给蔡亚娟。同时约定出租方提供清水污水处理设施，港彩公司产生的印染废水直接排向调节池，印染公司经预处理后送恒发水处理公司，水费由蔡亚娟与印染公司结算。2017年2月14日，原如皋市环境保护局（以下简称原如皋环保局）到港彩公司执法检查，发现该公司纱线染色生产加工项目正在生产，生产过程中有废水产生，而公司内的污水处理设施未在运转，厂区总排口正在排放废水到城市污水管网。经如皋市环境监测站对厂东南侧排口废水监测，废水指标中ｐＨ值超过标准上限0.54个ｐＨ单位，化学需氧量、总磷分别超过《纺织染整工业水污染物排放标准》（ＧＢ4287-2012）表2间接排放标准0.46倍、0.47倍。原如皋环保局工作人员向港彩公司法定代表人蔡亚娟询问时，蔡亚娟承认公司车间内的纱线染色项目的成品系其公司生产，生产时会产生废水，由房东处理废水。2017年2月27日，原如皋环保局再次到港彩公司执法检查，发现港彩公司仍在生产纱线染色生产加工项目，废水处理设施正在曝气，总排口有废水排放，污水处理设施操作人员承认当天向城市污水管网排放废水。2017年2月28日，原如皋环保局对港彩公司未取得排污许可证排放水污染物的行为立案。2017年3月7日，原如皋环保局向港彩公司作出并送达行政处罚事先（听证）告知书，告知港彩公司对其违法行为的认定、证据、适用的法律法规及拟处的行政处罚，同时告知港彩公司陈述、申辩和要求举行听证的权利。根据港彩公司的申请，2017年4月11日，原如皋环保局举行听证。2017年4月26日，原如皋环保局对港彩公司作出皋环罚字〔2017〕57号行政处罚决定书（以下简称57号处罚决定），认定2017年2月14日、同月27日，港彩公司未取得排放水污染物许可证将纱线染色生产加工项目生产过程中产生的废水未经处理予以排放的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）第四十五条、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三条的规定，依据环境保护法第六十三条第二项、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三十条第一项之规定，责令港彩公司停止排污，对港彩公司作出罚款人民币30000元的行政处罚。港彩公司对57号处罚决定不服，向原海安县人民法院提起行政诉讼，原海安县人民法院于2018年4月8日作出（2017）苏0621行初302号行政判决，驳回港彩公司的诉讼请求。港彩公司不服上诉，南通市中级人民法院经审理认为，排污许可管理制度是国家为加强环境管理，防治环境污染而实施的一项预防性控制制度。根据环境保护法第四十五条和2008年《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第二十条的规定，直接或间接向水体排放废水、污水，都应当取得排污许可证。未取得排污许可证的，不得排放污染物，禁止企业事业单位无排污许可证排放废水、污水。取得排放许可证是企业事业单位合法排污的前提；所有排污单位，无论是直接还是间接排污，都必须依法办理排污许可证。港彩公司未取得排污许可证，亦明知印染公司无有效的排污许可证。从原如皋环保局的两次检查情况看，港彩公司已经正常生产，并产生废水，其在没有取得排污许可证的情况下，无论是直接向城市污水管网排放，还是通过印染公司的污水处理设施处理后间接向城市污水管网排放，均属违反上述规定的排污行为。且原如皋环保局两次对港彩公司进行检查时，印染公司的污水处理设施均未正常运行。故原如皋环保局对港彩公司作出的57号处罚决定，事实清楚，定性准确，并无不当。港彩公司以其与印染公司已达成协议、由印染公司为其处理污水为由，主张其未向水体排污，不违反法律法规规定，系对环境保护法第四十五条和水污染防治法第二十条规定的排污形式的错误理解，缺乏事实和法律根据。2018年7月30日，南通市中级人民法院作出（2018）苏06行终331号行政判决，驳回港彩公司上诉，维持原判。 另查明，2010年6月25日，原如皋环保局向印染公司发放编号为皋环许字126号《江苏省排放污染物许可证》，该证截止日期为2011年6月24日。2015年9月2日，原如皋环保局对印染公司无排污许可证排放污染物的行为作出皋环罚字〔2015〕52号行政处罚决定书（以下简称52号处罚决定），责令其停止排污，处罚款人民币30000元。 2018年1月11日，原如皋环保局执法人员对港彩公司检查时发现该公司纱线染色生产项目仍在生产，总排水口有生产废水正在排出。臧建生在调查询问笔录中陈述其为印染公司实际负责人，港彩公司的生产废水由其公司负责处理，每吨污水处理价格为5元。蔡亚娟在调查询问笔录中陈述，港彩公司的生产废水由臧建生进行处理。同日，原如皋环保局依据环境保护法第六十三条及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》规定，以港彩公司未取得排污许可证排放污染物为由将案件移送如皋市公安局经济开发区中心派出所。同日，如皋市公安局经济开发区中心派出所立案受理，对臧建生进行传唤。臧建生反映：印染公司2015年被原如皋环保局以排污许可证过期为由罚款30000元，2017年上半年港彩公司被原如皋环保局处罚过，处罚前后港彩公司都被环保局责令停产的，港彩公司无排污许可证，今天环保局检查时港彩公司在生产，我是昨天晚上给污水处理池加药剂，今天还没用完，今天的还没加。我的排污许可证确实过期了，而且我已经向行政审批局申请了目前没有办下来，目前我确实没有合法的排污证，但实际上现在很多企业也没有排污证在生产，我还比别人多个手续。 2018年1月12日，如皋市公安局经济开发区中心派出所对蔡亚娟、臧建生拒不停止无证排污案进行集体通案，同意分别给予蔡亚娟、臧建生行政拘留十日的处罚，同日对臧建生进行了告知，臧建生为自己进行了申辩。 2018年5月3日，如皋市公安局经济开发区中心派出所出具对蔡亚娟、臧建生呈请行政处罚的报告书并经如皋市公安局法制大队审核及分管领导批准。同日，如皋市公安局作出皋公（开）行罚决字〔2018〕725号《行政处罚决定书》（以下简称725号处罚决定），认定：2016年11月3日，印染公司臧建生与港彩公司法定代表人蔡亚娟签订租赁合同，合同中约定港彩公司的污水由臧建生负责处理，后双方按照合同履行。2017年4月26日，原如皋环保局检查港彩公司，发现该公司未取得排污许可证排放污水，臧建生在自己公司排污许可证过期的情况下接受处理该污水并排放到城市污水管网；同日，原如皋环保局对港彩公司作出责令停止排污及罚款的行政处罚。2018年1月11日，原如皋环保局对港彩公司检查时发现，臧建生在明知自己公司排污许可证已经过期、港彩公司无排污许可证且原如皋环保局已对港彩公司作出责令停止排污决定的情况下，仍处理港彩公司生产的污水，并排放到城市污水管网。如皋市公安局根据环境保护法第六十三条第二项之规定，决定给予臧建生行政拘留十日的处罚。同年5月5日，如皋市公安局将725号处罚决定送达臧建生。臧建生于同年5月5日至同年5月15日由如皋市拘留所执行拘留。如皋市公安局在执行拘留次日将行政拘留情况告知臧建生家属。 原审法院认为，根据环境保护法第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的……故如皋市公安局具有对原如皋环保局移送的违反上述环境保护法律条款的违法行为的查处职责。 本案中，如皋市公安局作出的725号处罚决定合法，具体理由如下： 第一、725号处罚决定认定的事实存在，证据确凿，适用法律准确。已经生效的原海安县人民法院（2017）苏0621行初302号行政判决及南通市中级人民法院（2018）苏06行终331号行政判决及臧建生于2018年1月11日在原如皋环保局及公安部门的询问笔录，足以证明臧建生在明知自己公司排污许可证已经过期、港彩公司无排污许可证且原如皋环保局已对港彩公司作出责令停止排污决定的情况下，仍处理港彩公司生产的污水，并排放到城市污水管网。臧建生所诉称的不属于许可证过期而排污的理由不能成立。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第九条规定，环境保护法第六十三条规定的直接负责的主管人员是指违法行为主要获利者和在生产、经营中有决定权的管理、指挥、组织人员；其他直接责任人员是指直接排放、倾倒、处置污染物或者篡改、伪造监测数据的工作人员等。臧建生以每吨五元的价格为港彩公司处理生产废水，既是违法行为的主要获利者，又是污染物的直接处置人，在港彩公司未取得排污许可证排放污染物一案中，臧建生的行为具有明显的违法性。臧建生明知原如皋环保局对港彩公司作出了停止排污的行政处罚后，其作为污染物直接处置人认为无履行该行政处罚的法定义务，仍然为港彩公司无证处理生产废水，系对法律的曲解，故本案不存在被处罚主体不适格的问题。原如皋环保局根据环境保护法第六十三条规定将案件移送如皋市公安局后，如皋市公安局在查明臧建生行为符合该条第二项规定后对其作出行政拘留十日的行政处罚，符合法律规定。 第二、725号行政处罚决定程序合法。本案中，如皋市公安局于2018年1月11日发现臧建生的违法行为，于2018年1月12日向臧建生进行了行政处罚告知并听取其陈述申辩，后于2018年5月3日作出725号处罚决定并依法送达臧建生，并在执行拘留后告知其家属，该程序符合法律规定。 据此，原审法院认为如皋市公安局作出的725号处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回臧建生的诉讼请求。 上诉人臧建生上诉称：1、725号处罚决定无法律依据，程序严重违法。一是原如皋环保局从2017年2月14日到港彩公司执法检查起，从未就印染公司负责港彩公司污水处理问题向上诉人提出质疑；上诉人既然没有收到原如皋环保局责令停止排污的通知，也就不存在“拒不执行”的事实。二是原如皋环保局对案件移送的违法主体是明确的，公安机关只有审查和执行的权力，即使审查中发现处罚主体不适格或者遗漏处罚主体，公安机关也只有将案件退回原移送单位处理，其内部擅自决定对印染公司负责人进行拘留，属于滥用职权。2、原审法院认定事实不清，适用法律错误。印染公司具有合法的环保手续，其后未能重新申领排污许可证原因在于政府相关部门。据此，请求本院依法撤销原审判决，确认如皋市公安局作出的725号处罚决定违法并予以撤销。 被上诉人如皋市公安局答辩称：1、港彩公司是本案的责任主体，上诉人是本案的直接责任人。从港彩公司与印染公司、周月琴签订的租赁合同可知，港彩公司租赁了污水处理设备，提供污水处理的电力及材料，聘请印染公司帮助其处理污水，以污水处理的吨数核算印染公司的劳动量。纵观污水处理的整个过程，该污水从产生到排放至城市污水管网一直在港彩公司的控制之中，故港彩公司系排污主体，应当承担相应的法律责任。上诉人作为本案排污行为的直接处置人，也是该违法行为的主要获利者和直接责任人，也应承担相应的法律责任。2、该局具有对上诉人作出725号处罚决定的权限。2018年1月11日，该局接到原如皋环保局移送的港彩公司涉嫌未取得排污许可证排放污染物一案，经调查发现上诉人正是该违法案件的直接责任人，故依法对其进行行政处罚，符合法律规定。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据原审审理查明的事实和当事人各方的诉辩意见，本案争议焦点是如皋市公安局作出的725号处罚决定是否合法。具体分为以下三个方面： 一、港彩公司是否违法实施了排污行为 2008年修订的水污染防治法第二十条规定：“国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。”本案中，作为实际实施排污行为的港彩公司并未依法取得排污许可证，其虽然通过合同约定由印染公司负责港彩公司生产污水的排放，但其在签订合同之时既没有查验印染公司是否具有合法有效的排污许可证，也在其后因违法排污被环保部门进行行政处罚后已经知晓印染公司并无合法有效的排污许可证，但仍然委托印染公司进行生产污水的排放。 《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第二十二条规定：“持有排污许可证的排污单位，应当遵守下列规定：（一）不得涂改、伪造、出租、出借、倒卖或者以其他方式非法转让排污许可证……”第三十四条规定：“违反本办法规定，排污单位有下列情形之一的，由环境保护行政主管部门责令停止排放污染物，限期改正，并处1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，可以处1万元以上3万元以下罚款：……（四）涂改、伪造、出租、出借、倒卖或者以其他方式非法转让排污许可证的……”因此，即便印染公司具有合法有效的排污许可证，其通过民事合同的方式接受港彩公司的委托实施污水排放行为，也违反了法律规定，破坏了正常的环境监管秩序，并不能改变港彩公司无证排污的行为性质。据此，环保部门认定港彩公司违法实施排污行为证据充分。 二、港彩公司是否存在被责令停止排污、拒不执行的行为 2017年4月26日，原如皋环保局对港彩公司作出57号处罚决定，认定该公司2017年2月14日、同月27日，未取得排放水污染物许可证将纱线染色生产加工项目生产过程中产生的废水未经处理予以排放的行为，违反了环境保护法第四十五条、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三条的规定，依据环境保护法第六十三条第二项、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》第三十条第一项之规定，作出责令港彩公司停止排污、并处罚款30000元的行政处罚。该处罚决定已被人民法院生效行政判决所支持。 港彩公司在57号处罚决定作出后，仍继续实施非法排污行为，先后于2017年11月14日、2018年1月11日等被原如皋环保局查实，该行为属于环境保护法第六十三条第二项规定的“违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的”之情形。公安部等五部委制定的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治[2014]853号）第四条规定：“《环境保护法》第六十三条第二项规定的违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的行为，包括以下情形：（一）送达责令停止排污决定后，再次检查发现仍在排污的；（二）现场检查虽未发现当场排污的，但有证据证明在被责令停止排污期间有过排污事实的；（三）被责令停止排污后，拒绝、阻挠环境保护主管部门或者其他具有环境保护管理职责的部门核查的。”港彩公司已经因违法排污受过行政处罚，又在原如皋环保局执法检查时被发现仍在排污，存在被责令停止排污、拒不执行的行为，应当承担相应的法律责任。 三、上诉人是否应当受到行政拘留的行政处罚 《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第九条规定：“《环境保护法》第六十三条规定的直接负责的主管人员是指违法行为主要获利者和在生产、经营中有决定权的管理、指挥、组织人员；其他直接责任人员是指直接排放、倾倒、处置污染物或者篡改、伪造监测数据的工作人员等。”之所以将上述主体纳入移送适用行政拘留环境违法案件的范围，是因为他们要么本身就是排污单位的主管人员，在其管理职责与决策权限内能够对违法排污行为起到干预、防范的作用；要么是排污行为的直接受益人，如专门提供治污第三方服务的运营商。本案中，作为印染公司实际负责人的上诉人，以每吨五元的价格为港彩公司处理生产废水，其既是违法行为的主要获利者，同时又是污染物的直接处置人；且根据被上诉人2018年1月11日对上诉人的询问笔录，上诉人对港彩公司因违法排污受过环保部门行政处罚的事实也是明知的。因此，在港彩公司未取得排污许可证排放污染物一案中，上诉人的行为具有明显的违法性。 环境保护法第六十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：……（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的……”行政拘留针对的是自然人，上诉人作为印染公司的实际负责人，并直接实施了违法排污行为，根据环境保护法第六十三条之规定，应当受到行政拘留的行政处罚。原如皋环保局将港彩公司违法排污行为一案的违法线索移交被上诉人后，被上诉人在调查基础上，将上诉人认定为港彩公司违法排污行为一案的违法行为人之一，并据此对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，处罚结果符合环境保护法第六十三条之规定。 上诉人上诉主张，原如皋环保局的移送报告中并未明确上诉人应当承担法律责任，而被上诉人内部擅自决定对印染公司负责人进行拘留，属于滥用职权。本院认为，参照《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第十三条“公安机关经审查，认为案件违法事实不清、证据不足的，可以在受案后3日内书面告知案件移送部门补充移送相关证据材料，也可以按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查取证”之规定，环保部门移交的违法线索仅仅是公安机关启动立案程序的基础性材料，而是否应当作出拘留决定、作出多长期限的拘留决定，以及应当对谁作出拘留决定，需要公安机关进一步调查核实后方能作出。因此上诉人的该上诉理由属于对法律规范的错误理解，本院不予支持。 综上，上诉人臧建生的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人臧建生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈  迎 审 判 员 姜  立 审 判 员 刘 尚 雷 二〇二〇年十二月二日 法官助理 吕长城 书 记 员 朱 自 强