江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终745号 上诉人（原审原告）伊俊秀，女，1968年12月27日出生，汉族，住南京市建邺区。 委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市公安局建邺分局，住所地南京市建邺区雨润大街**。 法定代表人王月兵，南京市公安局建邺分局局长。 委托代理人郑巍。 委托代理人王飞。 上诉人伊俊秀诉被上诉人南京市公安局建邺分局（以下简称建邺公安分局）治安管理行政处罚一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初582号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年8月29日13时10分许，伊俊秀等六人涉嫌在滁州火车站冒用他人身份证乘坐G130高铁前往北京，并于当天17时29分到达北京。建邺公安分局江心洲派出所接报后于2019年9月11日对此受案登记，并开展调查。经查，2019年8月30日，伊俊秀等六人进京集体访，信访部门予以登记并向其宣传《信访条例》，解释来访工作有关规定，并告知其应依法逐级走访，及时返回向建邺区或南京市国土部门咨询相关政策等。2019年9月11日，南京铁路公安处南京南站派出所出具情况说明，载明：“我所通过警务综合信息系统比对，未发现伊俊秀、魏玉秀等上述六人使用其本人身份证购买2019年8月29日G130次列车的购票信息”。南京铁路公安处南京南站派出所还向被告建邺公安分局提交了徐州东高铁站高铁四队监控中心关于2019年8月29日高铁G130列车内的视频监控。同日，被告向蚌埠铁路公安处滁州站派出所调取2019年8月29日安徽滁州高铁站监控录像。2019年9月21日，被告使用传唤证传唤伊俊秀到建邺公安分局江心洲派出所接受询问，询问笔录载明，对于民警询问，伊俊秀均不语。2019年9月22日，被告分别对江心洲街道办事处工作人员胡胜雨、田露、葛素芳进行询问，三人分别观看滁州高铁站安检口的监控录像后，均指认监控录像中显示2019年8月29日12时33分41秒至12时34分24秒，通过安检口进入火车站的一名头戴枣红色帽子、上身穿黑白格子长袖、下身穿白色长裤、背一黑色挎包的中年女子就是伊俊秀。同时，被告还于2019年9月21日至9月22日两次对滁州高铁站安检人员进行询问，并让安检员对视频中人员进行辨认。安检人员表示滁州站安检口没有人脸识别系统，只能人工核对，安检人员会要求乘客同时出示身份证件和火车票，并检查车票信息、核对车票上乘客信息与身份证件信息是否一致；监控中其当时对原告等人的身份证和车票都检查过，确认检查的票证是合一的，未发现不一致。2019年9月22日，被告作出告知笔录，载明：民警发现2019年8月29日自11时58分始，伊俊秀在安徽省滁州火车站手持火车票及身份证件检票进站，后进入站台乘坐G130高铁前往北京，8月29日13时10分伊俊秀进入高铁G130列车并入座，并于当天17时29分到达北京；通过调取2019年8月29日G130班次的乘客列表，未发现伊俊秀使用其本人居民身份证的购票记录。被告告知原告，其行为已构成冒用他人居民身份证，公安机关将根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项之规定对其进行处罚，并告知伊俊秀有权陈述申辩。原告陈述申辩称：“我不认可，我不知道”。被告经复核，告知原告陈述申辩理由不成立。2019年9月22日，被告建邺公安分局作出建公（江）行罚决字〔2019〕708号《行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定书），决定给予伊俊秀行政拘留十日的处罚，并向原告伊俊秀宣读后送达，伊俊秀拒绝签字。原告于9月22日当日被送至南京市拘留所入所执行。原告对被告作出的涉案行政处罚决定不服，遂于2019年10月12日诉至法院要求撤销被告作出的涉案行政处罚决定书。 一审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”该法第七条第一款规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”因此，被告建邺公安分局依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告居住地位于本市建邺区，故被告建邺公安分局对原告上述违法行为管辖处理并无不当。 《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项规定，有冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的行为的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得。本案中，原告于2019年8月29日在安徽省滁州火车站持火车票及身份证件检票进站并乘坐G130高铁前往北京，而当日G130班次并无伊俊秀使用其本人居民身份证的购票记录。被告调取的监控录像、询问笔录、辨认笔录等证据能够证明原告存在冒用他人居民身份证的行为。居民身份证登记了包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码等在内的个人信息，涉及每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。原告冒用他人居民身份证乘高铁至北京越级信访，不属于公民正常进行的社会活动，与单纯冒用他人身份证购票乘车的行为性质明显不同。被告综合考虑该行为的社会危害性，在其裁量幅度范围内对原告给予行政拘留十日的处罚，符合上述法律规定，并无不当。被告建邺公安分局作出处罚决定过程中，依法传唤原告对其违法事实进行了询问查证，因原告拒绝签字，两位办案民警在笔录上签字，并备注：“被询问人拒绝在笔录上签字，民警向其宣读”，并无违反法定程序。在作出处罚决定前，被告明确告知原告作出处罚的事实、理由、依据及原告依法享有的陈述和申辩的权利；作出处罚决定后，依法向原告宣告和送达。被告行政处罚程序亦符合法律规定。 综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告诉请缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回原告伊俊秀的诉讼请求。 上诉人伊俊秀上诉称：一、被上诉人认定上诉人存在违法事实的证据不足。上诉人在2019年8月29日用家人身份证进站乘车去北京，该行为仅仅是持他人身份证进站而己，被上诉人却以“冒用他人身份证”为由作出对上诉人拘留的行政处罚。上诉人认为被上诉人是在偷换概念，滥用法条，被上诉人作出的该行政处罚无法律依据。二、被上诉人对本案无管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。本案中，上诉人在安徽省滁州市火车站购票出发，目的地为北京。出发地或者目的地都不是被上诉人公安管辖所在地。因此，本案与被上诉人没有任何关联性，被上诉人没有管辖权。三、行政目的不具合法性。（一）受案登记表有接报民警、接报时间、接报地点，但没有报案人，与被上诉人陈述经工作发现而受理本案，相互矛盾。（二）被上诉人陈述经工作发现而受理该案，受理地点为江心洲街道办事处。由此可知，江心洲街道办事处对上诉人实施了监控，而监控行为本身就是违法的。所以，被上诉人是为了配合江心洲街道办事处的监视行为而对上诉人作出处罚，其行政目的是为了打击报复上诉人的上访行为，不具有合法性。四、行政处罚违反比例原则，缺少谦抑性。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、第二十条之规定，治安管理处罚必须与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当；根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条之规定，冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的或购买、出售、使用伪造、变造的居民身份证的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留。从该法律规定可以看出，冒用他人身份证在这法律规定中是最轻微的行为，而骗领、购买、出售、伪造、变造居民身份证的是非常严重的违法行为。本案中，上诉人的行为并没有造成任何的社会危害性，但却对上诉人作出了最重的10日拘留，即顶格处罚，这样的行政处罚明显不当。五、被上诉人的行政行为违反法定程序。（一）被上诉人对传唤证、告知笔录等法律文书，没有依法送达。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对情节复杂或者重大的行政处罚，行政机关负责人应集体讨论决定，且应由相关人员进行审核，人员应通过国家法律资格考试。本案中，被上诉人未提供上述证据，依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，没有法律依据或者不遵守法定程序的行政决定无效。（二）根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，上诉人有提起陈述申辩的权利。但是被上诉人在作出涉案行政处罚决定书时，未听取上诉人的陈述和申辩，剥夺了上诉人的合法权利。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，存在《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定的撤销情形。故提起上诉，请求二审法院支持上诉人的上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人建邺公安分局辩称，2019年8月29日11时许，伊俊秀在安徽省滁州火车站冒用他人身份证乘坐火车前往北京，后被依法查获。被上诉人依据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项之规定，对伊俊秀作出行政拘留十日的处罚。被上诉人的行为符合法律规定，系依法履行职责，请求法院驳回上诉，维持原判。 上诉人伊俊秀向本院提起上诉后，一审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，一审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人建邺公安分局作出的涉案行政处罚决定书是否合法。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款的规定，被上诉人依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人居住地位于本市建邺区，故被上诉人对上诉人的违法行为具有管辖权。上诉人主张被上诉人对其违法行为无管辖权的上诉理由不成立。 我国所有旅客列车实行车票实名制，旅客须凭本人有效身份证件购买车票，并持车票及购票时所使用的乘车人本人有效身份证件原件进站、乘车。票、证、人不一致或无法出示有效身份证件原件的旅客，不得进站乘车。上诉人认为其是持家人身份证进站乘车，而非冒用他人居民身份证。但上诉人持非本人居民身份证件以他人身份验证进站、乘车，蒙蔽了车站安检人员。对于铁路运输部门而言，上诉人的行为确属冒用他人居民身份证验证进站、乘车的行为。被上诉人将上诉人的上述行为认定为冒用他人居民身份证的行为，定性准确。上诉人主张其行为不构成冒用他人居民身份证的行为的上诉理由亦不成立。 《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项规定，有冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的行为的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得。上诉人冒用他人居民身份证乘车至北京越级信访，其性质不同于单纯冒用他人身份证购票乘车的行为。被上诉人综合考虑上诉人行为的情节、性质、社会危害性，在法定裁量幅度范围内作出行政拘留十日的处罚，并不违反法律规定。上诉人关于被上诉人违反比例原则，处罚明显不当的上诉主张不成立。 被上诉人接报后依法传唤上诉人、对上诉人的违法事实进行了询问查证，因上诉人拒绝签字，两位办案民警在笔录上签字备注，并不违反法定程序。在作出处罚决定前，被上诉人明确告知上诉人作出处罚的事实、理由、依据及上诉人依法享有的陈述申辩权；作出处罚决定后，依法向上诉人宣告和送达，行政处罚程序亦符合法律规定。上诉人认为被上诉人行政处罚程序违法的上诉理由不成立。 上诉人认为被上诉人的行政目的不合法，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被上诉人作出的涉案行政处罚决定书，事实清楚，定性准确，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人的上诉主张，均无事实和法律依据，依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人伊俊秀负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 崔玉文 审判员 王攀峰 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理冯蔷 书记员曹洁