浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行初27号 原告王峰，男，1973年6月4日出生，汉族，住陕西省宝鸡市金台区（中国电信）。 被告舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道**。 法定代表人何中伟，市长。 出庭负责人韩峻，副市长。 委托代理人（一般授权代理）林海江。 委托代理人（一般授权代理）王娇琼。 第三人舟山市卫生健康委员会，住，住所地浙江省舟山市定海区千岛街道翁山路**/div> 法定代表人杜自力，主任。 出庭负责人楼世峰，副主任。 委托代理人（一般授权代理）吴媛。 委托代理人（一般授权代理）焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 第三人舟山市慈沁食品有限公司，住所地，住所地浙江省舟山市定海区临城街道临城工业园区八道****iv> 法定代表人谢文韬，经理。 原告王峰不服被告舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）于2020年6月22日作出的舟政复〔2020〕13号行政复议决定，于法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月8日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。为查明案件事实，本院于2020年10月12日通知舟山市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）、舟山市慈沁食品有限公司（以下简称慈沁食品公司）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告王峰，被告舟山市政府的出庭负责人韩峻及委托代理人林海江、王娇琼，第三人市卫健委的出庭负责人楼世峰及委托代理人吴媛、焦海天，第三人慈沁食品公司的法定代表人谢文韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告舟山市政府于2020年6月22日作出舟政复〔2020〕13号行政复议决定，认为申请人即原告王峰与其提出的复议请求所涉事项，即企业标准备案行为不具有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项之规定，驳回王峰的行政复议申请。 原告王峰诉称，一、《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律赋予了消费者投诉举报的权利。根据最高人民法院司法解释及判例的相关意见，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。原告购买第三人慈沁食品公司的违法食品，向第三人市卫健委举报要求撤销备案，是维护自身合法权益，具有利害关系。二、投诉举报与原告具有直接利害关系。市卫健委对原告的举报未履行法定职责，被告不履行复议职责，举报和复议的办理结果直接关系到原告人身健康和财产利益能否得到保障。原告购买了十盒茶叶，不敢喝也不敢赠人，造成了财产损失，被告不履行复议职责，也侵犯了原告举报违法行为可能获得奖励的权利。综上，请求本院：一、撤销被告作出的舟政复〔2020〕13号行政复议决定；二、判令被告重新作出复议决定；三、本案诉讼费由被告承担。 原告王峰向本院提交并于庭审中出示的证据为： 1.网购订单打印件及支付凭证截图共五页，拟证明原告在天猫平台瑶莲旗舰店购买价值3880元的茶叶； 2.瑶莲莲花茶商品标签打印件共三页，拟证明原告购买的莲花茶商品配料系鲜莲花； 3.《浙江省食品安全企业标准备案表》，拟证明第三人慈沁食品公司承诺产品符合食品安全国家标准； 4.举报材料共八页及举报答复材料《关于王峰要求撤销舟山市慈沁食品有限公司食品安全企业标准备案事项举报的答复》（以下简称《答复》），拟证明市卫健委对原告的举报给予答复； 5.复议申请书、舟政复〔2020〕13号行政复议决定书（原件），拟证明原告向被告提出复议申请，被告作出被诉行政复议决定的事实； 6.国家卫生健康委员会信访回复单（原件）、通话录音整理材料共四页、慈沁食品公司生产许可信息查询内容打印件一页、《国家市场监管总局关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》、药材品种名单共五页、宝鸡市市场监督管理局答复件（原件）、原卫生部《关于〈禁止食品加药卫生管理办法〉若干问题的答复》、地方标准、地方标准）是中药材的法律依据整理材料共三页、《中华人民共和国农业行业标准（NY/T1506-2007）绿色食品、食用花卉》、《中华人民共和国农业行业标准（NY/T1506-2015）绿色食品、食用花卉》、《中华人民共和国供销合作行业标准（GH/T1091-2014）代用茶》、通话录音整理材料共两页，以上证据拟证明原告举报的涉案瑶莲莲花茶莲花原料系中药材，不能作为食品原料，涉案莲花茶违反食品安全国家标准； 7.浙江省食品安全标准网站查询凭证打印件一页，拟证明被举报的安全标准已经作废。 上述证据除标注为原件外，均为复印件或打印件。 被告舟山市政府辩称，一、被告作出的被诉行政复议决定程序合法。2020年4月13日，原告因不服市卫健委作出的答复行为，向被告提出行政复议申请。经被告补正通知，原告于同年4月24日向被告提交了补正材料。同年4月28日，被告向第三人市卫健委发送《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。同年5月6日，市卫健委向被告递交行政复议答复书及相关证据材料。同年6月22日，被告作出舟政复〔2020〕13号行政复议决定，同日送达原告，且一并告知权利救济途径。上述复议案件办理流程符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《行政复议法实施条例》关于案件受理、办案期限及维权途径告知的规定，被告办理行政复议案件程序合法。二、被告作出的被诉行政复议决定正确恰当。《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。根据《浙江省卫生计生委关于进一步规范食品安全企业标准备案工作的通知》规定，企业标准备案是指卫生计生部门将企业标准中食品安全相关内容材料进行登记、存档、公开、备查的过程。备案行为的相对方是第三人，撤销与否或者自动废止等与申请人之间无法律上的直接利害关系。若原告在购买涉案莲花茶中发生消费权益争议，可依法向有关主管部门反映请求处理，与本案亦无直接法律关系。故被告根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回原告的行政复议申请并无不当。综上，请求法院依法支持被告作出的被诉行政复议决定。 被告舟山市政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据和法律依据（均系复印件）： 第一组证据：1.行政复议决定书；2.行政复议申请书；3.行政复议申请补正通知书；4.行政复议受理审批表；5.行政复议受理通知书；6.行政复议答复通知书；7.行政复议答复书；8.行政复议结案审批表；9.上述办案流程对应送达回执或邮寄单。拟证明被告办理行政复议案件程序合法。 第二组证据：1.基本情况登记表；2.卫生监督投诉举报受理表；3.卫生监督投诉举报受理反馈审核表；4.王峰的举报信；5.王峰淘宝平台有关涉案莲花茶的购买记录；6.慈沁食品公司有关涉案莲花茶企业标准备案资料；7.《浙江省卫生计生委关于进一步规范食品安全标准备案工作的通知》（浙卫发[2017]10号）；8.《浙江省食品安全企业标准备案程序》。拟证明原告与第三人慈沁食品公司的企业标准备案撤销与否无直接利害关系，被告作出被诉行政复议决定实体正确。 第三组证据（法律依据）：1.《行政复议法》第五条、第十七条、第三十一条；2.《行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条、第四十八条；3.《食品安全法》第三十条、第三十一条；4.《浙江省卫生和计划生育委员会关于委托舟山市卫生计生局承担辖区食品安全企业标准备案工作的通知》（浙卫发〔2014〕151号）；5.《浙江省卫生计生委关于印发食品安全企业标准备案委托下放实施方案的通知》（浙卫发〔2014〕62号）。拟证明被告作出被诉行政复议决定适用法律正确。 第三人市卫健委述称，一、市卫健委作出的答复程序合法。2020年4月1日，市卫健委接到浙江省统一政务咨询投诉平台的信访编号为LX20200010339317的来信举报后，统一依法受理并予以登记，并组织相关工作人员核查举报内容。根据核查，市卫健委认为被举报企业备案资料齐全、标准格式规范，符合备案要求，遂作出《答复》，于同年4月8日将加盖公章的书面答复电子版发送至原告预留的电子邮箱，并通过微信和电话告知，确认答复结果已送达。二、原告申请撤销涉案备案行为无事实和法律依据。（一）涉案备案行为与原告无利害关系。原告既不是涉案备案行为的相对人，也非利害关系人。首先，根据《食品安全法》的规定，对企业食品标准备案的法律关系主体包括备案机关、备案企业，但不包括其他企业、个人或相关产品的消费者。其次，涉案备案行为未对原告的合法权益产生实质影响。备案行为仅约束企业，促使企业按备案标准进行生产。根据2018年修订的《食品安全法》的规定，国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，企业标准并非必须制定，即使企业不制定并备案企业标准，也可按国家标准或地方标准进行生产、销售，备案行为本身并不影响产品的生产、销售。当原告购买备案产品后，与原告有直接利害关系的并非备案行为，而是产品的生产、销售等行为。若原告认为在产品的生产、销售等环节其权利受损，可通过民事途径解决。（二）原告对慈沁食品公司的莲花茶食品企业标准备案行为程序合法。根据相关文件精神，自2014年4月30日起，原舟山市卫生计生局（现市卫健委）承接舟山市辖区内食品安全企业标准的备案管理工作。2018年1月30日，市卫健委对慈沁食品公司的食品安全企业标准备案申请进行了形式审查，认为符合我省、市食品安全企业标准备案程序和规定，准予备案登记，并在浙江省食品安全标准网上公布，上述行为符合《食品安全法》第三十条、《浙江省卫生计生委关于进一步规范食品安全企业标准备案工作的通知》的规定。（三）市卫健委无法定职权监督备案企业标准。根据相关法律法规的规定，食品安全企业标准备案事项系浙江省卫生健康委（以下简称省卫健委）下放权力事项，关于我省其标准备案的相关事项由省卫健委在省级层面进行统一规定，市卫健委无监督的法定职权。同时，备案行为并非是政府对企业标准合法化的确认，不是政府对企业标准的背书，而是企业对其产品标准向社会的承诺和公示。食品生产企业对报备企业标准内容的真实性、合法性负责，市卫健委在备案过程中只能对企业备案材料进行形式审查，企业是备案标准的第一责任人。综上，市卫健委作出的答复事实清楚、程序合法，舟山市政府作出的被诉行政复议决定事实认定清楚、证据确实充分、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人市卫健委在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据和法律依据（均为复印件）： 1.《浙江省信访条例》、《浙江省信访事项受理办理工作办法（试行）》，拟证明市卫健委对原告的举报进行答复的法律依据； 2.基本情况登记表、卫生监督投诉举报受理表、卫生监督投诉举报反馈审核表、《答复》、与原告确认送达的聊天截屏、向原告发送答复的截屏，拟证明市卫健委于2020年4月1日接到举报，于同年4月7日反馈并于次日送达的事实； 3.分别为2009年、2015年、2018年实施的《食品安全法》，拟证明企业标准应当报省级卫生行政部门备案，对食品安全标准实施监督属食品安全监督管理部门的职责； 4.卫生部关于印发《食品安全企业标准备案办法》的通知（卫政法发〔2009〕54号），拟证明省级卫生行政部门对省内的食品生产企业制定的食品安全企业标准依据该办法予以备案； 5.《关于浙江省食品安全企业标准备案工作有关事项的通知》（浙卫发〔2009〕126号），附《浙江省食品安全企业标准备案程序》；《浙江省舟山市食品安全企业标准备案程序》，拟证明浙江省内食品生产企业标准备案的程序依据，舟山市在企业标准备案权限下放后，制定了舟山市企业标准备案程序； 6.《浙江省卫生和计划生育委员会关于委托舟山市卫生计生局承担辖区食品安全企业标准备案工作的通知》（浙卫发〔2014〕151号）、舟山市卫生和计划生育局《关于承接舟山市辖区食品安全企业标准备案工作的函》（舟卫计函〔2014〕9号），拟证明舟山市辖区的食品安全企业标准备案管理工作于2014年4月30日由市卫健委办理； 7.《浙江省卫生计生委关于印发食品安全企业标准备案委托下放实施方案的通知》（浙卫发〔2014〕62号）、《浙江省卫生计生委办公室关于委托下放食品安全企业标准备案事项的通知》（浙卫办食品〔2015〕1号），拟证明原浙江省卫生计生委将食品安全企业标准备案事项委托下放至各设区市卫生计生行政部门； 8.《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强食品安全地方标准管理工作的通知》（国卫办食品函〔2016〕556号），拟证明该规定明确企业标准备案性质和范围、企业标准备案主体责任； 9.《国家卫生计生委关于宣布失效第二批委文件的决定》（国卫办发〔2016〕59号），拟证明原卫生部2009年颁布的《食品安全企业标准备案办法》失效； 10.《浙江省卫生计生委关于进一步规范食品安全企业标准备案工作的通知》起草说明、《浙江省卫生计生委关于进一步规范食品安全企业标准备案工作的通知》（浙卫发〔2017〕10号），拟证明相关文件明确了企业标准备案的性质和范围、企业标准备案主体责任、简化优化企业标准备案流程。 11.慈沁食品公司备案材料，拟证明慈沁食品公司于2012年3月向原浙江省卫生厅、2014年6月及2018年1月向原舟山市卫生和计划生育局分别申请企业标准备案的事实。 第三人慈沁食品公司未提交书面答辩意见，在庭审时述称，其作为食品生产企业，严格按照法律法规的规定进行审批生产，也接受政府、卫生健康管理部门、市场监督管理部门的监督和管理。 第三人慈沁食品公司未提交证据和法律依据。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为：证据1说明原告系在举报后购买的涉案莲花茶，原告并非相关消费者，与涉案答复之间不具有利害关系；证据4、5无异议，但证据4中的举报信是省卫健委向市卫健委转送举报材料，经市卫健委释明后，原告提供的补充举报材料；证据7证明原告举报要求撤销的企业标准已被废止，原告已不具有通过诉讼解决纠纷的必要；其他证据与本案不具有关联性。第三人市卫健委、慈沁食品公司与被告质证意见相同。对被告提供的证据，第三人市卫健委、慈沁食品公司无异议。原告认为，第一组证据无异议，对被告作出复议程序的合法性予以认可；第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，原告与第三人慈沁食品公司的企业标准备案是否撤销具有利害关系；第三组系法律适用依据，由法院审查。对第三人市卫健委提供的证据，被告及第三人慈沁食品公司无异议。原告认为，除涉案答复外，其他证据的真实性、合法性、关联性无异议，根据证据5中的《浙江省舟山市食品安全企业标准备案程序》，第三人市卫健委对原告的举报具有受理、审查和注销的法定职责，市卫健委未履行相应职责；根据证据11中第三人慈沁食品公司2012年和2015年的企业标准比对，可以认定莲花（荷花）不能作为食品原料。 本院对上述证据认证如下：本案的审查内容为被诉行政复议决定的合法性，除复议程序外，主要审查原告与涉案《答复》是否具有利害关系，而《答复》内容的合法性以及备案行为是否应予撤销并非本案审查的内容，故原告提供的证据2、3、6与本案不具有关联性，本院不予确认。原告提供的其他证据，被告及第三人市卫健委提供的证据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2014年4月25日，原浙江省卫生和计划生育委员会（现省卫健委）印发《关于委托舟山市卫生计生局承担辖区食品安全企业标准备案工作的通知》（浙卫发〔2014〕151号），委托原舟山市卫生和计划生育局承担辖区内食品安全企业标准备案工作。该文件同时规定，原浙江省卫生和计划生育委员会将刻制“浙江省卫生和计划生育委员会食品安全企业标准备案专用章”和“浙江省卫生和计划生育委员会食品安全企业标准备案专用章（1）”，分别用于省级和舟山市企业标准备案。2014年5月6日，原舟山市卫生和计划生育局印发《关于承接舟山市辖区食品安全企业标准备案工作的函》（舟卫计函〔2014〕9号），告知各县（区）卫生计生局、有关食品生产企业，舟山市辖区的食品安全企业标准备案管理工作于2014年4月30日起由该局办理。2014年8月19日，原浙江省卫生和计划生育委员会印发《食品安全企业标准备案委托下放实施方案》（浙卫发〔2014〕62号），以委托管理的方式将企业标准备案下放至各市卫生计生委（局），要求各市卫生计生委（局）组织实施辖区内企业标准备案工作，负责答复企业标准备案的有关咨询、处理职责范围内的投诉举报事项。2015年3月18日，原浙江省卫生和计划生育委员会办公室印发《关于委托下放食品安全企业标准备案事项的通知》（浙卫办食品〔2015〕1号），决定将食品安全企业标准备案事项委托下放至各设区市卫生计生行政部门。 2020年3月27日，原告在浙江省统一政务咨询投诉平台向省××委举报，内容为第三人慈沁食品公司生产的莲花茶产品中的莲花（荷花）不是食品原料，请求撤销该企业标准。2020年4月1日，省卫健委转送第三人市卫健委办理。市卫健委受理登记后，要求原告对举报内容进行补充，原告于2020年4月6日向第三人市卫健委提交举报信，认为莲花无食用依据和执行标准，2017年备案的企业标准ＰＴＣＱ0001Ｓ-2017虚假，请求撤销企业标准ＰＴＣＱ0001Ｓ-2017。同年4月7日，市卫健委作出《答复》，主要内容为：2017年12月30日，慈沁食品公司向原舟山市卫生计生局（现市卫健委）提出食品安全企业标准《莲花茶》（Ｑ／ＰＴＣＱ0001Ｓ-2017）备案申请。根据《国家卫生计生委办公厅关于进一步加强食品安全标准管理工作的通知》和《浙江省卫生计生委关于进一步规范食品安全企业标准备案工作的通知》等规定，一、企业标准备案是指卫生计生部门将企业标准中食品安全相关内容材料进行登记、存档、公开、备查的过程。慈沁食品公司企标备案申请所提供的资料齐全，标准格式规范，符合备案要求。原舟山市卫生计生局于2018年1月30日对该企标予以备案，备案号为：33090015Ｓ-2018。相关备案标准已在浙江省食品安全标准网上公布，请登录ｈｔｔｐ:／／ｓｐａｑｂｚ.ｚｊｗｊｗ.ｇｏｖ.ｃｎ／ｚｊｆｓｄａｔａ／ｈｔｍｌ／ eStandardList.jsp,自行下载查询。二、企业标准由企业法定代表人或者主要负责人批准发布，在企业内部适用。食品生产企业对报备企业标准内容的真实性、合法性负责，是企业标准的第一责任人。企业应严格贯彻落实法律法规和食品安全国家标准、地方标准、地方标准的要求踪食品安全标准变化情况。如已备案企业标准中食品安全相关内容与食品安全国家标准或者浙江省食品安全地方标准冲突的，该备案自动废止。《通知》中无撤销企业标准的表述。同年4月8日，第三人市卫健委以电子邮件形式向原告送达涉案《答复》。原告不服，于同年4月13日向被告舟山市政府提出行政复议申请，请求撤销第三人市卫健委作出的《答复》，责令其重新作出答复。被告市政府受理后，认为原告提供的申请材料不齐全，要求原告补正，原告于同年4月24日向被告提交补正材料。被告舟山市政府经审查，于同年6月22日作出被诉舟政复〔2020〕13号行政复议决定，以原告与涉案企业标准备案行为不具有法律上的利害关系为由驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，2020年4月2日，原告在天猫平台瑶莲旗舰店购买了第三人慈沁食品公司生产的10盒、价值3880元的莲花茶。 本院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条第（六）项规定，属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围是行政复议申请应当受理的条件之一。本案原告王峰向被告舟山市政府提出的复议请求为撤销第三人市卫健委作出的《答复》，并责令重作。根据本案审理查明的事实，第三人市卫健委所作的涉案答复事项，是省卫健委委托下放的食品安全企业标准备案事项范围内的对投诉举报的处理，市卫健委在委托范围内对涉食品安全企业标准备案事项，包括对投诉举报的答复，应以委托机关，即省卫健委的名义作出。虽本案涉案《答复》以第三人市卫健委名义作出，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故涉案行政复议被申请人应为省卫健委。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故以省卫健委为被申请人的行政复议申请，具有复议职责的机关应为浙江省人民政府或是国家卫生健康委。本案被告舟山市政府不具有受理涉案行政复议申请的法定职责，理应不予受理，受理后应驳回申请。被诉行政复议决定根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回申请人的复议申请，结论正确，但理由不当，本院予以指正。 关于被告舟山市政府作出被诉行政复议决定程序的合法性问题。被告2020年4月13日收到原告的复议申请后当日予以受理，于同年4月14日向原告发送行政复议补正通知书，要求原告补正复议申请材料，被告于同年4月24日收到原告的补正材料后，于同年4月28日向第三人市卫健委发送《行政复议答复通知书》及复议申请材料，后经审查，于同年6月22日作出被诉行政复议决定并送达原告，同时告知其救济途径，符合法律法规对行政复议程序的相关规定。原告对此亦无异议。 综上，被告舟山市政府作出的被诉行政复议决定结论正确，程序合法。原告王峰提出的诉讼请求不具有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王峰要求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复〔2020〕13号行政复议决定并判令重作的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王峰负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧