湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终214号上诉人（原审被告）沅陵县人力资源和社会保障局，住所地湖南省沅陵县沅陵镇辰州中街**。法定代表人向阳，局长。委托代理人唐杰。委托代理人叶逸群，湖南天宇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邓仙桃，女，1963年11月11日出生，汉族，住湖南省沅陵县。被上诉人（原审原告）张明辉，男，1985年12月11日出生，汉族，住湖南省沅陵县。被上诉人（原审原告）张胜，男，1987年5月20日出生，汉族，住湖南省沅陵县。三被上诉人共同委托代理人全亚群，湖南龚云树律师事务所律师。原审第三人湖南辰州矿业有限责任公司，，住所地湖南省沅陵县官庄镇沃溪村法定代表人李中平，董事长。上诉人沅陵县人力资源和社会保障局（以下简称沅陵县人社局）因与被上诉人邓仙桃、张明辉、张胜及原审第三人湖南辰州矿业有限责任公司（以下简称辰州矿业）劳动和社会保障工伤认定一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初403号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原告邓仙桃系张光磊（已故）的妻子，原告张明辉、张胜系二人的儿子。张光磊于2012年下半年开始为第三人的湿法冶炼厂提供临时用工，从事出渣备料、烘干工作，但双方未签订劳动合同，报酬由第三人发放。2014年4月至2018年1月，第三人与梁廷辉签订了《建筑施工劳务合同协议》，将湿法冶炼厂非技术性的临时用工承包给梁廷辉，并明确湿法冶炼厂需要临时用工时由梁廷辉联系张光磊等临时用工人员提供劳务。2018年1月18日，张光磊发生交通事故经抢救无效死亡。2020年3月24日，张明辉向被告申请对张光磊予以认定为工伤。2020年4月3日，被告对张明辉作出《工伤认定申请不予受理决定书》，以张光磊与第三人之间不存在劳动关系为由，决定不予受理张明辉的工伤认定申请。另查明，2019年12月25日，沅陵县人民法院作出（2019）湘1222民初1190号民事判决，驳回了原告关于确认第三人与张光磊从2011年起至2018年1月18日止存在劳动关系的诉讼请求。2020年5月9日，怀化市中级人民法院作出（2020）湘12民终482号民事判决，驳回了原告的上诉，维持原判。原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，被告沅陵县人力资源和社会保障局作为沅陵县劳动保障行政主管部门，负责本行政区域内的工伤保险管理工作，具有工伤认定的法定职权。本案的争议焦点是：在不具有劳动关系的前提下，被告是否应当受理原告的工伤认定申请。在一般的工伤认定案件中，申请人能否提供劳动关系存在的证明材料是社会保险行政管理部门是否受理工伤认定申请的决定性条件，如果劳动者不能提供劳动关系存在的证明材料，那么其工伤认定的申请将被拒之门外。但现实中，民事法律关系具有复杂性和多样性，为了防止用人单位规避法律责任和保护弱势群体的利益，社会保险行政部门在受理工伤认定的申请中应该坚持“劳动关系为一般的审查原则、兼顾特殊情形下的审查”。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，社会保险行政部门认定用工单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”因此，在建筑施工企业存在违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的情形下，此时，社会保险行政管理部门就不能以劳动者和建筑企业之间不存在劳动关系为由，而在程序上就把劳动者的工伤认定申请拒之门外，否则劳动者的合法权益将得不到应有的保护。本案中，虽然张光磊和第三人之间不存在劳动关系，但被告在未查明第三人是否存在违法转包、分包的情况下，以张光磊与第三人之间不存在劳动关系为由，迳行决定不予受理原告的工伤认定申请，系主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原告的诉讼请求于法有据，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销被告沅陵县人力资源和社会保障局于2020年4月3日对原告张明辉作出的《工伤认定申请不予受理决定书》；二、责令被告沅陵县人力资源和社会保障局于本判决生效之日起十五日内作出受理原告张明辉工伤认定申请的决定。案件受理费50元，由被告沅陵县人力资源和社会保障局负担。上诉人沅陵县人社局上诉称，一、张光磊与辰州矿业没有劳动关系，属于（2019）湘1222民初1190号、（2020）湘12民终482号两份生效民事判认定的事实，被上诉人以辰州矿业为被申请对象，提出工伤认定申请的理由不能成立。二、辰州矿业是否存在违法转包、分包的事实，不属于上诉人的法定职责，一审法院认为上诉人应当查明辰州矿业是否存在违法转包、分包的情形，没有法律依据。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条中规定的“法”，并不包括司法解释。一审法院要求行政机关在行政执法过程中适用司法解释错误。四、一审法院理解司法解释条文有误，导致判决结果错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人邓仙桃、张明辉、张胜辩称，《工伤保险条例》只对工伤认定前提作出一般规定，而《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项、《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条对工伤认定一般前提作出了补充规定，即用工单位承担工伤保险责任不需要提供劳动关系为前提。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉请求。原审第三人辰州矿业未提交书面述称意见。当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。本院经审查，一审质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审中，当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，国家建立工伤保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。在通常情况下，社会保险行政管理部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规及司法解释另有规定的情形。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，社会保险行政部门认定用工单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。该两条规定从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法发包、转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。如果用工单位违反法律、法规规定将承包业务发包、转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，就应由违法发包、转包、分包的用人单位承担工伤保险责任。因此，职工在此种情况下受到伤害而申请工伤时，社会保险行政管理部门就不能按照通常的以劳动者和企业之间存在劳动关系作为必要的受理条件，而应查明用工相关事实后依法作出受理或不予受理决定，并依法作出认定工伤或不予认定工伤决定。本案中，张光磊与原审第三人之间不存在劳动关系，虽已被生效的民事判决所确认。但根据现已查明的事实，原审第三人将湿法冶炼厂非技术性的临时用工承包给梁廷辉，并明确湿法冶炼厂需要临时用工时，由梁廷辉联系张光磊等临时用工人员提供劳务。张光磊因交通事故经抢救无效死亡。而上诉人在被上诉人申请工伤认定时，按照通常的受理条件进行审查，未对临时用工承包人梁廷辉的主体资格、原审第三人的发包情况进行审查，仅以张光磊与原审第三人之间不存在劳动关系为由，迳行决定不予受理被上诉人的工伤认定申请，适用法律、法规明显不当，依法应予撤销。综上，上诉人以张光磊与原审第三人之间不存在劳动关，不符申请工伤认定受理条件而作出的被诉不予受理决定，适用法律、法规明显不当，依法应当撤销。上诉人的上诉理由不能成立，依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沅陵县人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 李容容二〇二〇年十二月十日法官助理刘俊卿书记员贺红附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。