江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终632号 上诉人（原审原告）杨易明，男，1977年6月23日生，汉族，户籍地四川省营山县。 被上诉人（原审被告）南京市玄武区司法局，住所地江苏省南京市玄武区兴贤路**。 被上诉人（原审被告）南京市玄武区人民政府，住所地江苏省南京市玄武区珠江路**。 上诉人杨易明因司法行政处罚一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人杨易明原审诉称，北京市隆安（南京）律师事务所律师陈某在2019年3月4日法庭审理案件时举证的南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）于2018年12月11日作出的《政府信息公开征求权利人意见函》；南京港华燃气有限公司（以下简称港华公司）于2018年12月12日作出的《关于政府信息公开征求权利人意见函回复》来源不真实、不合法，属于故意提供虚假证据。陈某对于部分材料的来源在法庭上的陈述属虚假陈述。杨易明向江苏省司法厅（以下简称省司法厅）写信投诉，要求立案查处陈某，并要求书面回复查处结果。因此，有权向杨易明作出答复的是省司法厅，而省司法厅依照自己制定的《江苏省司法厅关于进一步规范全省律师和律师事务所违法违规行为投诉处理工作的通知》（苏司通[2018]45号，以下简称《通知》）作出《投诉转办告知书》、南京市司法局（以下简称市司法局）于2019年12月19日作出的《投诉转办告知书》、南京市玄武区司法局（以下简称玄武区司法局）于2020年2月17日作出的《关于投诉北京市隆安（南京）律师事务所陈志刚律师的回复》（以下简称《回复》）均不合法，应当予以撤销。请求法院：1.撤销南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）于2020年6月19日作出的“行政复议决定”（玄行复[2020]第3号，以下简称“3号复议决定”）；2.撤销玄武区司法局于2020年2月17日作出的《回复》；3.一并审查省司法厅于2019年12月16日作出《投诉转办告知书》、市司法局于2019年12月19日作出的《投诉转办告知书》的合法性；4.一并审查《通知》的合法性；5.玄武区政府及玄武区司法局承担本案诉讼费用。 原审法院认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定的受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，原南京运输法院的有关裁判文书中载明的经审理查明的事实，可以说明法院对《政府信息公开征求权利人意见函》、《关于政府信息公开征求权利人意见函回复》和陈姓律师的关于送达方式的陈述予以采信，江苏省南京市中级人民法院对原审判决认定的证据予以认可。上述证据经过一审、二审的认定，确认了真实性、合法性和关联性。在二审的生效判决作出以后，杨易明仍向省司法厅投诉陈某提供虚假证据和虚假陈述行为，但未提供客观事实或证据线索予以证明，系基于杨易明的主观猜测。在司法裁判已经对证据的真实性作出认定后，杨易明再次向司法行政部门申请履行监管职责，监管职责的履行情况已经对其合法权益不再产生实际影响，故玄武区司法局作出的《回复》不属于行政案件的受案范围，依法不应立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故应裁定驳回杨易明对玄武区政府作出的“3号复议决定”的起诉。杨易明提出的第三项、第四项诉讼请求，省司法厅、市司法局作出的《投诉转办告知书》系行政机关内部工作流程，不产生外部法律效力，该告知书及依据的规范性文件均不属于行政案件受案范围。 据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百三十六条第七款的规定，原审法院裁定：驳回杨易明的起诉。 上诉人杨易明向本院上诉称，1.南京市中级人民法院于2014年3月11日印发的《关于修改〈关于加强民事诉讼代理人资格审查的若干意见〉第十条的通知》（宁中法[2014]43号）载明“社区、单位应当推荐本社区公民、本单位工作人员担任当事人的委托代理人”。该内容在《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中没有规定。南京市中级人民法院及其他一些法院也曾准许杨易明担任诉讼代理人。 2.一审法院未告知合议庭组成人员就作出裁定，违反法定程序。司法行政机关具有查处法律服务工作者违法违纪行为的职责。杨易明根据有关规定投诉案涉律师，具有法律依据。杨易明提起本案诉讼符合法律规定，南京市中级人民法院此前也审理过类似案件。 请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 本院经审理查明，南京市燃气管理处（以下简称市燃管处）系受市建委委托的燃气行业管理单位。案外人张帆住南京市溧水区，通过网络途径购买了家用台式燃气灶。2018年2月，因安装问题，张帆、杨易明等人以港华公司未上门安装燃气灶具为由，书面向市燃管处投诉举报。市燃管处收到举报信后，于2018年2月27日对港华公司进行了询问调查。经调查后，市燃管处于2018年3月7日作出书面回复：溧水行政区域内燃气市场责任主体不良行为的认定和记录工作应向南京市溧水区城乡建设局反映，燃器具安装维修资质证书的吊销问题应由发证机关处理。张帆、杨易明不服该回复，于2018年6月8日向南京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府受理后，经审查于2018年8月29日作出“行政复议决定”（〔2018〕宁行复第147号，以下简称“147号复议决定”），维持了市建委对申请人举报事项作出处理的具体行政行为。张帆、杨易明仍不服，向原南京运输法院提起行政诉讼，请求：1.确认市政府于2018年8月29日作出的《行政复议决定书》违法并依法撤销；2.撤销市燃管处于2018年3月7日作出的回复，并责令重新作出；3.市政府、市建委承担诉讼费用。 原南京运输法院审理该案中，杨易明、张帆否认两人具有共同居住的关系。原南京运输法院经审理认为，该案中，需要安装燃气灶具的房屋位于南京市溧水区，该房屋系张帆的居住地，在案证据不能证明杨易明具有需与张帆家庭共同使用燃气灶具的情形，故市燃管处于2018年3月7日作出的回复对杨易明的权利义务不产生实际影响，杨易明与被诉回复和“117号复议决定”不具有利害关系。因此，杨易明不具有本案的诉讼主体资格，其提起的该案诉讼，不符合立案条件，依法应裁定驳回起诉。原南京运输法院对杨易明的起诉作出（2018）苏8602行初1575号行政裁定：驳回杨易明的起诉。另对张帆的诉讼请求作出（2018）苏8602行初1575号行政判决：驳回张帆的诉讼请求。杨易明、张帆分别不服原南京运输法院的上述裁定、判决，向本院提出上诉。本院经审理，于2019年7月12日分别对杨易明的上诉作出（2019）苏01行终296号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。对张帆的上诉作出（2019）苏01行终296号行政判决：驳回上诉，维持原判。 另查明，2018年11月，杨易明向市建委提交《政府信息公开申请书》，申请公开：“南京港华燃气有限公司向你委申领南京市燃气燃烧器具企业安装维修许可证号ＡＷ009时的相关申请材料（包括南京市燃气燃烧器具企业安装维修许可证）。”市建委于2018年12月4日收到后，认为杨易明申请公开的涉案信息如予以公开，可能侵犯第三方的商业秘密和个人隐私，故于2018年12月11日作出《政府信息公开征求权利人意见函》。2018年12月12日，港华公司作出《关于政府信息公开征求权利人意见函回复》，认为杨易明申请公开的材料涉及员工个人隐私和企业商业秘密，故不同意公开。市建委于2018年12月12日作出并于2018年12月13日向杨易明邮寄送达了《政府信息公开申请答复书》（宁建信公［2018］107号，以下简称107号《答复书》），主要内容为：“经查，您申请公开的政府信息部分涉及商业秘密、个人隐私，经征求权利人港华公司意见，其不同意公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定，对该部分信息不予公开。可以公开的信息为2018年8月28日本机关核发的港华公司《建筑业企业资质证书》（编号ＡＷ009），详见附件。”同时，将上述《建筑业企业资质证书》作为附件一并提供给杨易明。杨易明收到后不服，向江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）提交行政复议申请。省住建厅受理后，经审查，于2019年1月25日作出“行政复议决定”（［2018］苏建行复（决）字157号，以下简称“157号复议决定”），决定维持市建委作出的107号《答复书》。杨易明仍不服，向原南京运输法院提起行政诉讼，请求：1.确认省住建厅作出的“157号复议决定”违法，并依法撤销；2.确认市建委作出的107号《答复书》违法，并依法撤销，同时，责令其重新向杨易明作出答复；3.诉讼费用由省住建厅、市建委承担。 原铁路运输法院经审理认为，市建委作出的107号《答复书》及省住建厅作出的“157号复议决定”均合法，故作出(2019)苏8602行初264号行政判决：驳回杨易明的诉讼请求。杨易明不服该判决，向本院提出上诉，本院经审理，于2019年7月23日作出（2019）苏01行终346号行政判决：驳回上诉，维持原判。 又查明，原南京运输法院审理的（2019）苏8602行初264号行政案件中，市建委的委托代理人之一为北京市隆安（南京）律师事务所律师陈某。该案庭审中，市建委向法院提交证据中包括市建委于2018年12月11日作出的《政府信息公开征求权利人意见函》、港华公司于2018年12月12日作出《关于政府信息公开征求权利人意见函回复》。杨易明向市建委发问：如何向港华公司送达？港华公司如何向市城建委送达？该陈姓律师作为市建委的代理人回答：“我们采取电话通知港华公司来本委取相关材料，港华公司也是做好之后送到了本委，事实就是这样，来回通过电话联系。”2019年12月11日，杨易明向省司法厅提交《投诉信》，投诉该陈姓律师在原南京运输法院审理的（2019）苏8602行初264号案件中提供有关证据为虚假证据、庭审中的陈述为虚假陈述，要求省司法厅进行处理。省司法厅收到杨易明的投诉后认为属于受理范围，将该投诉事项登记后转交市司法局办理并向杨易明作出《投诉转办告知书》。市司法局后将投诉事项交玄武区司法局办理。杨易明不服省司法厅的《投诉转办告知书》，向中华人民共和国司法部（以下简称司法部）提出行政复议申请。司法部于2020年6月16日作出“行政复议决定”［（2020）司复决32号］，维持司法厅作出的《投诉转办告知书》。杨易明仍不服，向本院提起行政诉讼，请求：1.撤销司法部作出上述“行政复议决定”；2.撤销省司法厅作出的《投诉转办告知书》，并责令其履职向原告作出投诉处理答复书；3.一并审查《通知》的合法性；4.司法部、省司法厅承担诉讼费用。本院已作出（2020）苏01行初293号行政判决：驳回杨易明的诉讼请求。 再查明，玄武区司法局接到市司法局转办的杨易明的上述投诉后，于2020年2月17日作出《回复》：经调查，法院在一审（2019）苏8602行初264号判决及二审（2019）苏01行终346号判决均没有认定陈姓律师的陈述违法。故投诉该律师在法庭上违背客观事实，提供伪造证据、虚假陈述，妨碍了公正审判的事项不成立。杨易明不服该《回复》，向玄武区政府申请行政复议，玄武区政府于2020年6月19日作出“3号复议决定”，认定玄武区司法局作出的《回复》认定事实清楚，但是缺失了应当在受理后书面告知杨易明的程序性环节，故确认玄武区司法局于2020年2月17日对杨易明作出的《回复》程序违法。杨易明仍不服，于2020年6月向原审法院提起本案诉讼。 还查明，自2016年至今，杨易明单独或与他人共同在全省三级法院提起行政起诉、上诉或申请再审行政案件超过150件，涉及的行政机关包括本省省、市、县三级人民政府以及国家、省、市、县级司法行政机关、税务机关、公安机关、食品药品监督管理机关、城乡建设管理机关、人力资源和社会保障管理机关、市场监督管理机关、公积金管理单位等。已审结的案件中，除个别案件外，绝大多数案件或因不符合立案条件被法院裁定不予立案或驳回起诉；或因缺乏相应事实、法律依据而判决驳回诉讼请求或裁定驳回再审申请。 本院认为，行政相对人、利害关系人的合法权益受到法律保护，当其认为行政行为损害其合法权益时，有权提起行政诉讼。但任何权利并非没有边界，诉权同样如此，原告提起行政诉讼应当具有正当性。 综观杨易明近年来提起的行政诉讼，可以发现具有以下几个明显特征：一是数量众多。据不完全统计，仅自2016年至今，杨易明单独或与他人共同在全省三级法院提起行政起诉、上诉或申请再审行政案件超过150件。二是涉及面广。杨易明提起行政诉讼涉及的行政机关众多，且诉讼标的指向行政管理的多个环节。三是诉讼请求往往缺乏事实与法律依据。已审结的案件中，支持其诉讼请求的裁判极少。 具体到本案及相关联案件，上诉人杨易明与港华公司原本并不存在安装燃气灶具的纠纷，但其却参与案外人向市燃管处提出的投诉举报，之后针对市燃管处的调查处理行为、市建委的政府信息公开行为、市建委诉讼代理人的代理行为、省司法厅的转办行为、玄武区司法局调查处理行为，分别向市政府、省住建厅、省司法厅、司法部、玄武区政府或再次提出投诉或申请行政复议，复议机关作出复议决定后，又均提起行政诉讼。其提起的该一系列诉讼显然超过维护合法权益的必要性。而在本案上诉状中，杨易明又使用大量篇幅叙述与本案并无直接关联的问题。 诉讼利益是行政相对人、利害关系人存在须由法院提供司法救济的客观需要。以上情况表明，杨易明是借提起行政诉讼表达不满情绪，并向行政机关以及法院施加答复、行政复议和诉讼的压力，而并非有需要保护的、合法的、现实的利益，其提起诉讼的目的也并非为解决行政争议。因此，其提起行政诉讼背离了对受到侵害的合法权益进行救济的行政诉讼法立法本意，明显不具有正当性。 保障当事人的诉权与制约恶意诉讼均是法院在行政审判中需要注重的问题。个别当事人反复多次无正当理由提起诉讼，消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使。对于此类长期、反复提起大量诉讼，扰乱诉讼秩序的，依法不应立案。杨易明提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当，因而也就失去了权利行使的正当性，属于滥用诉权行为。对于杨易明今后再次向法院提起类似的行政诉讼，法院均将根据法律规定进行严格审查，杨易明需特别说明其诉讼的正当理由，否则将承担不利后果。 关于原审法院审理中未告知其合议庭组成人员的问题。经审查，原审法院在审理中确未向各方当事人告知合议庭组成人员。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》虽没有就向当事人告知合议庭组成人员的问题作出规定，但依诉讼法的一般原则，合议庭成员确定后，应当以一定形式及时告知当事人。且根据行政诉讼法第一百零一条的规定，关于期间、送达、开庭审理等程序性问题，可适用民事诉讼法的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》就向当事人告知合议庭组成人员的问题已有明确规定。因此，原审法院未向各方当事人告知合议庭组成人员属于审理程序上的瑕疵，原审法院今后须注意改正。但是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，只有原审法院驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，二审法院应裁定撤销原审法院的裁定，指令原审法院继续审理。即：在审查当事人的起诉是否符合起诉条件时，一二审法院的审理对象及审查标准均是相同的。不符合起诉条件的当事人不会因一审法院的程序瑕疵而获得诉权。故原审法院审理本案虽有程序瑕疵，但裁定驳回杨易明的起诉并无不当。 综上，原审裁定结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 路  兴 审判员 王 玉 刚 审判员 付  双 二O二O年十二月九日 书记员 杨富敏子