江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终570号 上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区建宁路****。 法定代表人殷位栋，南京市鼓楼区住房保障和房产局局长。 出庭负责人刘叮叮。 委托代理人郭睿。 委托代理人邵士勇，江苏苏砝律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周卫东，男，1955年6月23日生，汉族，住南京市鼓楼区。 委托代理人桑磊，江苏中虑律师事务所律师。 委托代理人滕尚丽，江苏中虑律师事务所律师。 原审第三人中国江苏国际经济技术合作集团有限公司，住，住所地南京市北京西路**/div> 法定代表人宋勤波，中国江苏国际经济技术合作集团有限公司董事长。 委托代理人姜平，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 委托代理人赵文灵，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 上诉人南京市鼓楼区住房保障和房产局（以下简称鼓楼区房产局）因对其与被上诉人周卫东、原审第三人中国江苏国际经济技术合作集团有限公司（以下简称中江公司）不履行法定职责一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1796号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人鼓楼区房产局的出庭负责人刘叮叮、委托代理人郭睿、邵士勇，被上诉人周卫东及其委托代理人桑磊、滕尚丽，原审第三人中江公司的委托代理人姜平、赵文灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年5月21日，南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）作出宁鼓府征字［2018］第3号南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定（以下简称3号征收决定），征收“鼓楼区云南××××号、云南路其他号牌等国有土地上的房屋（具体征收范围以征收红线图为准）”范围内的房屋，征收实施单位为南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（其征收职责于2019年被划转至鼓楼区房产局），鼓楼区云南××××号303室房屋（以下简称303室房屋）在此次征收红线范围内。2018年4月26日，征收部门与周卫东签订征收补偿约定书，就303室房屋的征收补偿事宜进行约定。2018年11月8日，该项目征收指挥部向各申购户作出征收安置房预选房通知。2018年11月9日，周卫东至征收指挥部填写定购商品房预选房申请表。2019年1月14日，周卫东手写《关于云南××××号的房屋情况的说明》称，303室房屋是江苏省建材资产管理有限公司（以下简称省建材公司）分配给周卫东岳父的住房，周卫东与妻子离婚后，带孩子一直居住在此，并在1997年与江苏省建筑材料工业局（以下简称省建材局）签订涉案租赁合约，2001年省建材公司下发要求周卫东归还303室房屋的通知，虽然涉案租赁合约上约定租赁期限为3年，但期间周卫东一直承租303室房屋并按时交纳房租，应当确认其合法承租关系。2019年2月26日，中江公司向云南××××号住户发送告知函，认定包括周卫东在内的13人不具备确认条件，对其权益不予确认。2019年8月19日，周卫东向南京市鼓楼区房屋征收管理办公室递交履职申请，请求其报请鼓楼区政府针对303室房屋按照征收补偿方案作出补偿决定。2019年10月10日，鼓楼区房产局向周卫东作出鼓房复［2019］第3号答复意见（以下简称3号答复意见）称，公房承租人身份确认及承租面积的确定，应由产权单位依法确定，303室房屋征收过程中，产权人中江公司不确认周卫东的承租人身份和承租面积，该房屋征收补偿的相关工作只有在产权单位依法确认承租人及承租面积后进行，产权人最终确认申请承租身份及承租面积后征收实施单位才能依法履行征收义务，故对周卫东的申请不予支持，认为周卫东应先与产权单位中江公司确定公房承租人身份及承租面积，才能与征收实施单位完成征收补偿相关事宜等，并告知了周卫东相关复议及诉讼权利等。周卫东收到后不服，诉至法院，请求：1.判令鼓楼区房产局不履行报请鼓楼区政府对303室房屋做出补偿决定行政行为违法；2.判令鼓楼区房产局对周卫东于2019年8月19日提出的履职申请事项依法履职，报请鼓楼区政府针对303室房屋按照补偿方案做出补偿决定；3.判令本案诉讼费用由鼓楼区房产局承担。303室房屋在一审立案之前，已经实际拆除。 另查明，1997年1月1日，周卫东与中江公司的前身之一省建材局签订涉案租赁合约，约定由周卫东承租303室房屋，该合约第六条载明“本合约为期三年”，并在第八条中载明“房租由单位代扣（该证属补办）”。涉案租赁合约有周卫东本人及经办人陈和生签字确认。2001年1月5日，省建材公司作出《归还住房的通知》，抬头为“周卫东同志”，通知认为周卫东已调整到中套住房一套，再继续居住省建材公司单位职工过渡房不归还，违反了有关规定，经研究决定收回303室房屋，并在2001年2月10日前办理好归还手续等。2001年1月8日，省建材公司作出《关于请求协助收回周卫东同志住我单位公房的函》，抬头为“省司法厅”，称已书面通知周卫东要求办理303室房屋的归还手续，请求省司法厅协助做好周卫东的工作，按期归还等。但第三人未提供证据证明上述通知及函向周卫东及省司法厅进行了送达，周卫东当庭对此亦予以否认。周卫东提交的2007－2010、2013年收据上面均加盖有“中国江苏国际经济技术合作集团有限公司总经理办公室”印章，载明收款事由为303室房屋房租，收据显示最后一次交款时间为2013年12月11日，标准为20.5元/月，当次交48个月等。 再查明，2019年2月26日，中江公司向云南××××号住户发送告知函，认定包括周卫东在内的13人不具备确认条件，对其权益不予确认，并载明“如有异议，可通过法律途径主张自己的合法权益。”包括周卫东在内的该函载明的部分当事人向南京市鼓楼区人民法院（以下简称鼓楼法院）提起民事诉讼，鼓楼法院对案外人杨发喜的相关民事诉讼案件进行了审理，并于2019年4月16日作出（2019）苏0106民初5212号《民事裁定书》，认定“因单位内部建房、分房等而引发的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围”，裁定驳回该起诉，后南京市中级人民法院作出（2019）苏01民终4483号《民事裁定书》，维持驳回起诉的裁定。与此同时，鼓楼法院对周卫东等人的类似民事诉讼未立案受理。 还查明，2019年7月23日，周卫东曾向南京市鼓楼区房屋征收管理办公室递交政府信息公开申请书，申请公开303室房屋相关征收信息、征收补偿协议、征收范围测算表及评估报告等。鼓楼区房产局于2019年8月16日作出《依申请公开信息答复书》称，该政府信息不存在。 继续查明，省建材公司的前身是省建材局，后经省政府批准，省建材公司于2006年8月与中国江苏国际经济技术合作公司合并、重组，重组之后变更为“中国江苏国际经济技术合作集团有限公司”，即本案第三人。 庭审中，周卫东称，其原岳父系省建材公司的工作人员，周卫东婚后一直居住在303室房屋内，后周卫东与前妻离婚之后仍与儿子共同居住该房屋内，省建材公司考虑到其为内部职工家属，依规定应可以分得自管公房，故而与周卫东签订了公有住房租赁合约，故周卫东与省建材公司之间并非一般的租赁关系，其身份与涉案房屋其他自管公房承租人的法律地位相同；其他自管公房承租人也仅签订了一份合约，到期后都没有再继续签约，但不代表为不定期租赁关系，省建材公司继续收取租金并认可其为自管公房承租人，无权要求解除合同，亦未向承租人发出解除合同的通知；周卫东在2001年并未收到归还住房通知，但2001年省建材公司确实到周卫东单位找过周卫东本人，当时省建材公司了解周卫东的情况后，继续认可了周卫东的自管公房承租人身份，因为周卫东当时与其儿子仍继续承租住在该房内，在此之后，无论是省建材公司还是中江公司，都没有再向周卫东提出解除租赁合约关系，且周卫东一直交纳房租至今。鼓楼区房产局称，目前因补偿主体不确定，暂时未与中江公司签订征收补偿协议，需要确认被征收人，才能与其签订征收补偿协议。中江公司称，收据上写的虽是租金，但实际系对房屋的管理、维护修缮费用；周卫东并非省建材公司的职工，不是本案的适格主体，收取房租并不等于认可其有承租居住权利；鼓楼区房产局负有确定征收对象的法定义务，不应以中江公司是否确认周卫东承租人身份和承租面积为前提。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据鼓编办发（2019）23号《关于区住房保障和房产局职责机构编制转隶方案的通知》规定“将区建设房产和交通局（区房屋征收管理办公室）的住房保障、房产管理等职责划出，组建区住房保障和房产局”等内容，鼓楼区房产局现属于涉案征收地块的房屋征收部门，对周卫东向其提出的报请履职之请求，具有依法处理的职责，系本案的适格被告。周卫东与303室房屋产权单位签订有公有住房租赁合约，与鼓楼区房产局向其作出的3号答复意见具有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼，具有适格的原告主体资格。 本案中，303室房屋在3号征收决定确定的征收范围内，周卫东持有与303室房屋产权人即本案中江公司的前身之一省建材公司签订的公有住房租赁合约。鼓楼区房产局作为法定的、实际的涉案地块的房屋征收部门，应依法、及时、积极开展相关工作，根据调查获取的证据材料，全面查明事实，综合作出认定。本案中，项目指挥部发布了相关通知，与周卫东签订了《征收补偿约定书》，并由周卫东提交了《定购商品房预选房申请表》等材料之后，在303室房屋已经实际拆除的情况下，并未与周卫东进一步签订相关征收补偿协议，亦未与303室房屋产权人即本案中江公司签订相关征收补偿协议。鼓楼区房产局在收到周卫东提交的《履职申请》，申请其报请鼓楼区政府针对303室房屋作出征收补偿决定后，向周卫东作出3号答复意见，称公房承租人身份确认及承租面积的确定，应由产权单位依法确定，303室房屋征收过程中，产权人中江公司不确认周卫东的承租人身份和承租面积，该房屋征收补偿的相关工作只有在产权单位依法确认承租人及承租面积后进行，产权人最终确认申请承租身份及承租面积后征收实施单位才能依法履行征收义务，故对周卫东的申请不予支持。鼓楼区房产局在实际工作中，已明知周卫东针对303室房屋提起的相关民事诉讼已被“不属于人民法院主管工作的范围”为由裁定驳回，无法通过民事诉讼进行相关确认，已明知中江公司否认周卫东为303室房屋的合法公房承租人的情况下，依然向周卫东答复要求周卫东先与产权单位确定公房承租人身份及承租面积。鼓楼区房产局的上述答复，既缺乏事实根据，亦缺乏解决问题的担当，更缺乏相关法律依据，应予撤销。 综上，鼓楼区房产局向周卫东作出的3号答复意见缺乏事实与法律依据，予以撤销。同时，鼓楼区房产局应根据已查明的事实，综合考虑所掌握的证据材料，全面、准确、及时对周卫东提出的履职申请依法重新作出答复或作出相关行政行为，在本案中不宜直接作出判断。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，原审法院判决：一、撤销鼓楼区房产局于2019年10月10日向周卫东作出的3号答复意见；二、责令鼓楼区房产局于判决生效之日起20个工作日内针对周卫东于2019年8月19日提交的《履职申请》依法重新作出答复或作出相关行政行为；三、驳回周卫东的其他诉讼请求。案件受理费50元，由鼓楼区房产局负担。 鼓楼区房产局不服一审判决，向本院提起上诉。其主要理由是：一、鼓楼区房产局作出的3号答复意见程序和内容合法，一审法院判决撤销3号答复意见，没有事实和法律依据。2019年8月19日，被上诉人向上诉人提出履职申请，要求上诉人针对303室房屋报请鼓楼区政府作出征收补偿决定。上诉人依法对该履职申请进行调查核实，经查：303室房屋是第三人中江公司所有的自管公房，该房屋属于3号征收决定的征收范围内，第三人中江公司不确认周卫东的承租人身份及承租面积。2019年10月10日，上诉人依法作出3号答复意见并送达给周卫东。上诉人作出的3号答复意见程序合法。由于303室房屋的所有权人中江公司不确认周卫东的承租人身份，上诉人无法确认周卫东对303室房屋是否享有合法权益，其要求上诉人报请鼓楼区政府作出征收补偿决定缺乏事实和法律依据。上诉人作出的3号答复意见内容合法。二、上诉人并无确定自管公房承租人的法定职权，一审法院要求上诉人针对《履职申请》重新作出全面、准确的答复或作出相关行政行为没有事实和法律依据。 综上，请求二审法院查明事实，依法改判或发回重审。 原审第三人中江公司也向本院提起上诉，请求：变更原审判决书中“中江公司未提供证据证明上述通知及函向周卫东及省司法厅进行了送达”的事实认定，认定中江公司已经将《归还住房的通知》及《关于请求协助收回周卫东同志住我单位公房的函》向周卫东及省司法厅进行了送达。 被上诉人周卫东答辩称：一、上诉人鼓楼区房产局有针对案涉房屋报请鼓楼区政府作出征收补偿决定的法定职责，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条明确规定，在签约期限内不能达成征收补偿协议的，房屋征收部门应报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。因此鼓楼区房产局是否报请鼓楼区政府作出补偿决定，并不以中江公司确认被上诉人自管公房承租权为前提，鼓楼区房产局作出的答复意见，内容并不合法。 二、被上诉人在2001年并未收到中江公司归还住房的通知。303室房屋被征收后，中江公司向被上诉人出示了《归还住房的通知》。被上诉人在《关于云南××××号的房屋情况的说明》中所述相关内容，仅是被上诉人对通知落款时间的一个描述，并非是对2001年收到通知书的自认，并不能说明被上诉人于2001年收到了此通知。 综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明，根据周卫东在《关于云南××××号的房屋情况的说明》中认可省建材公司于2001年下发要其归还住房的通知的内容，应当认定周卫东在2001年收到了《归还住房的通知》。原审法院对该事实未予认定不当，本院予以纠正。 原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。 二审庭审中，鼓楼区房产局称，如果确认周卫东是303室房屋的单位自管公房承租人，在征收补偿时，参照承租直管公房的相关规定，房屋补偿款的90%支付给承租人周卫东，10%支付给产权人中江公司。 本院认为，关于原审第三人中江公司是否具有上诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”本案中，原审法院未判决第三人承担义务或者减损第三人权益，原审第三人中江公司只是对原审判决认定的事实有异议，根据上述规定，其无权提起上诉。对其二审中的身份应当确定为原审第三人。 关于303室房屋的征收补偿权益，中江公司与鼓楼区房产局均明确，如果周卫东是303室房屋的单位自管公房承租人，参照南京市对直管公房征收补偿的规定，应当给予承租人因承租的自管公房被征收获得的相应补偿。因此，本案中，周卫东是否是303室房屋的单位自管公房承租人，涉及周卫东与中江公司的重大权益。而周卫东出于对征收部门的信任，已与征收部门达成初步协议并将303室房屋交由征收部门拆除，但周卫东是否为合法承租人的争议长期悬而未决，其对303室房屋是否享有征收补偿权益也长期处于不确定状态。在此情况下，鼓楼区房产局所作3号答复意见，对周卫东有欠公允。 《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（1992年11月25日法发＜1992＞38号）已明确规定：“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”本案中，周卫东在中江公司不确认其是303室房屋的单位自管公房承租人身份，不能与房屋征收部门达成征收补偿协议的情况下，向鼓楼法院提起民事诉讼，鼓楼法院根据上述通知规定对周卫东提起的要求确认承租关系的民事起诉未立案受理。后周卫东申请鼓楼区房产局作为房屋征收部门履行报请鼓楼区政府作出征收补偿决定的职责。因此，鼓楼区房产局已经明知就周卫东是否具有303室房屋的单位自管公房承租人身份，周卫东与产权单位中江公司存在争议，鼓楼区房产局作为鼓楼区房地产行政主管部门，对辖区内的单位自管公房的承租人身份存在争议，在当事人申请其解决的情况下，其应当根据上述规定履行其作为房地产行政主管部门的职责，确定周卫东是否具有303室房屋合法的单位自管公房承租人身份。 同时，鼓楼区房产局还是案涉征收项目的房屋征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，鼓楼区房产局如果确定周卫东是303室房屋承租人的情况下，鼓楼区房产局作为案涉征收项目的房屋征收部门，还应当根据上述规定，报请作出房屋征收决定的鼓楼区政府作出征收补偿决定。因此，鼓楼区房产局对周卫东的履职申请，未能履职，直接答复对周卫东的履职申请不予支持不当。原审判决撤销鼓楼区房产局作出的3号答复意见，并责令其对周卫东的《履职申请》重新答复或作出相关行政行为，并无不当。 综上，鼓楼区房产局的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鼓楼区房产局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王燕 审判员  周磊 审判员  黄飞 二〇二〇年十二月十四日 书记员  曹洁