安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终141号上诉人（一审原告）明光市三界镇曹辉木材加工厂，住所地安徽省滁州市明光市三界镇梅郢村张山公路边，统一社会信用代码92341182MA2RX75F9A（1-1）。经营者刘朝湘，女，1973年8月12日出生，汉族，住安徽省明光市。委托代理人韩建华，上海利歌律师事务所律师。上诉人（一审被告）明光市自然资源和规划局，住所地安徽省明光市政务新区人防大楼，统一社会信用代码11341182003222792P。法定代表人曹近，该局局长。出庭负责人张宗建，该局副局长。委托代理人汤其军，该局工作人员。委托代理人冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。上诉人明光市三界镇曹辉木材加工厂（以下简称曹辉木材厂）与上诉人明光市自然资源和规划局（以下简称明光市资规局）土地管理行政处罚一案，均不服安徽省明光市人民法院（2020）皖1182行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，根据2019年度第二季度卫片提供线索，明光市资规局于2019年11月22日决定对曹辉木材厂涉嫌违法占地建厂行为立案查处，该局调查人员于2020年1月7日调查终结并出具调查报告。明光市资规局调查人员查明违法事实如下：2007年2月，曹辉与三界镇梅郢村（原蔬菜村）村委会签订协议，从该村承包土地植树，2017年11月底，曹辉、刘朝湘在未取得用地批准手续的情况下在明光市三界镇梅郢村张山公路边建设厂房，2018年3月建成彩钢瓦厂房一栋。该局实地测绘该厂房占地面积775.40平方米，套合明光市土地利用现状图，其中耕地325平方米、草地415平方米、其他土地35.40平方米，套合明光市三界镇土地利用总体规划图，案涉厂房位于限制建设区，占用基本农田325平方米,不符合三界镇土地利用总体规划。明光市资规局调查人员认为曹辉木材厂的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条第一项的规定，应予行政处罚。明光市资规局调查人员提出处理意见为：1、责令曹辉木材厂（刘朝湘）退还非法占用的土地，限曹辉木材厂在接到行政处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用的土地上建设的775.40平方米厂房，恢复土地原状；2、依据《滁州市国土资源系统实施行政处罚自由裁量权标准》（滁国土资2014-237号）的规定，非法占用非耕地的处以罚款10元/平方米（草地415平方米、其他土地35.40平方米）、非法占用基本农田处以罚款30元/平方米（基本农田325平方米），并处罚款14254元。明光市资规局调查人员于2020年1月17日就上述违法事实、处理意见向该局报请内部审批，该局负责人于当日签字同意调查人员的处理意见。明光市资规局于2020年1月21日向曹辉木材厂送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。曹辉木材厂于2020年2月3日提出听证申请、明光市资规局于2020年3月5日向曹辉木材厂送达听证通知书并定于2020年3月17日举行听证，该局于2020年3月19日形成听证报告。明光市资规局于2020年3月23日作出明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定，并于2020年3月26日向曹辉木材厂送达该决定书。曹辉木材厂于2020年4月5日提起行政诉讼。一审法院认为，公民认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。曹辉木材厂对明光市资规局对其作出明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定的行政职权无异议，并认可其建造案涉厂房未办理相关书面审批手续。本案的争议焦点在于：一是明光市资规局作出行政处罚决定的事实是否清楚，该处罚决定是否损害曹辉木材厂的信赖利益；二是明光市资规局作出的行政处罚决定的程序是否合法；三是明光市资规局作出行政处罚决定适用法律是否正确。一、关于明光市资规局作出行政处罚决定的事实是否清楚，该处罚决定是否损害曹辉木材厂的信赖利益问题。曹辉木材厂在庭审中反复强调其占地建设厂房是在得到三界国土所李章国、乡镇分管领导陈明的同意下进行的，并提供调查笔录、证人证言、通话录音等予以佐证，但上述证据均不能直接证明曹辉木材厂的行为已得到李章国、陈明等人的同意，曹辉木材厂也未提供书面材料证明其已按照法律规定申请办理用地审批，曹辉木材厂在庭审中的陈述也仅是李章国等人口头同意。信赖利益保护原则的前提系行政相对人主张的利益是合法的，非法利益不受法律保护，同时行政机关工作人员个人的违法行为也不能直接等同于行政机关的行政行为。本案中，曹辉木材厂未经批准擅自非法占地建造厂房的事实存在，明光市资规局进行实地测绘，套合明光市土地利用现状图、明光市三界镇土地利用总体规划图，曹辉木材厂非法占地775.40平方米，其中耕地325平方米、草地415平方米、其他土地35.40平方米，明光市资规局对曹辉木材厂非法占地建设厂房的行为给予行政处罚的事实清楚。二、关于明光市资规局作出的行政处罚决定的程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，并听取当事人的陈述、申辩，否则行政处罚决定不能成立。同时依据《行政处罚法》第三十八条、第四十三条的规定，听证结束后，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定，故听证程序应当在调查终结、行政机关作出处罚决定前进行。本案中，明光市资规局在2020年3月5日向曹辉木材厂送达行政处罚告知书之前，处罚决定已于2020年1月17日通过行政机关的内部审批程序，该局负责人也签字同意调查人员的处罚建议。明光市资规局在未听取当事人的陈述、申辩，告知听证权前，已对案涉违法行为形成处理决定，在实质上已规避当事人的相关权利，其程序违反法律强制性规定。三、关于明光市资规局作出行政处罚决定适用法律是否正确的问题。明光市资规局对其作出明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十三条、第四十四条、第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条第一项的规定，但《中华人民共和国土地管理法》已于2019年重新修订并于2020年1月1日起正式生效，明光市资规局引用已失效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年）相关条款作出行政处罚决定，明显错误。综上，明光市资规局于2020年3月23日作出的明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定程序错误、法律适用不当，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销明光市自然资源和规划局于2020年3月23日作出的明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告明光市自然资源和规划局负担。上诉人曹辉木材厂上诉称，1.一审认定本案案涉土地在明光市三界镇梅郢村张山公路边与事实不符；2.本案仅凭卫星斑图不能证明其非法占用基本农田；3.本案其占用土地建造厂房是在明光市资规局许可的情况下所建，不属于非法占地。综上，请求依法重新认定本案事实，上诉费用由明光市资规局负担。被上诉人明光市资规局答辩称，1.一审法院认定案涉土地在明光市三界镇张山公路边认定正确，公路边是一个大的概念，曹辉木材厂是否在路边作为上诉理由显然没有道理；2.曹辉木材厂认为本案凭卫星斑图就认定非法占用基本农田，与事实不符。基本农田的认定由土地利用总体规划和卫星斑图进行比对予以认定；3.曹辉木材厂认为明光市资规局许可了其建房手续无事实和理由，一审时曹辉木材厂并未提供批准手续，综上，曹辉木材厂的上诉理由均不能成立。上诉人明光市资规局上诉称，1.一审认定其内部处罚程序违反法律强制性规定有误。其作出行政处罚决定的内部程序是严格按照原国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》进行审批，其中“违法案件处理决定呈批”是执法人员在调查案件事实后，经集体讨论形成的对案涉当事人的拟处理决定意见，该审批意见在性质上并非最终处理决定。其根据经审批的拟处理决定意见制作并送达行政处罚告知书，听取当事人的陈述、申辩，告知听证权，最后综合初步调查、听取意见、听证会情况，对全案事实作出最终处理决定，也就是说，最终处理意见有可能与原拟处理决定意见是不同的。因此，其并未规避当事人应有的权利，不存在违反法律强制性规定，在告知当事人相关内容、权利前就已形成最终处理决定，让当事人行使权利流于形式的情况；2.一审认定其引用已失效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年）相关条款作出处罚决定错误是不适当的。曹辉木材厂在未取得用地批准手续的情况下，于2017年11月底占地建设厂房，其于2019年11月11日通过卫片监测图斑发现该违法事实。该违法行为发生时以及其发现该违法事实并立案调查的时间点均在旧法的实施期间，虽其作出行政处罚决定是发生在新法生效时，但其认为该案原则上应适用行为发生时的法律，除非新法更有利于保护行政相对人的合法权益。综上，其作出的明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定程序合法，适用法律正确。请求撤销原判，依法改判驳回曹辉木材厂的原审诉讼请求或发回重审，一、二审诉讼费由曹辉木材厂承担。被上诉人曹辉木材厂答辩称，1.明光市资规局认为按照国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》进行违法行为查处，该上诉理由不能成立。明光市资规局违反了《行政处罚法》，《行政处罚法》的效力远远高于国土资源部的规定；2.就是根据该《国土资源违法行为查处工作规程》，明光市资规局仍然违反了工作规程。规程规定先立案，然后调查取证，案件分析与调查报告起草，然后案件审理，最后是处理决定，本案案件还未审理结束时就作出了行政处罚决定，显然与其工作规程不相符。从明光市资规局提交的违法案件决定审批表里反映是直接作出了处罚决定，而不是拟处罚决定；3.明光市资规局认为适用已失效的法律规定显然不对。新法出台，根据新法优于旧法的原则，对于未结案件应当按照其公布的实施日期适用新的法律，而不应适用旧法。本案是新法出台后的案件，应当适用新的法律规定。明光市资规局混淆了新法与旧法的适用原则。综上所述，明光市资规局的上诉理由不能成立，请求驳回明光市资规局的上诉，维持撤销判决。二审中，曹辉木材厂提交了一份图纸，证明案涉土地违法地点认定错误，即明光市资规局把行政处罚地点弄错。明光市资规局对该证据三性均不认可，且不属于新证据。本院认为，该证据与一审中明光市资规局提供的图片一致，并非新证据，且与曹辉木材厂的营业执照表述的内容一致，故对该证据不予采信。明光市资规局向一审法院提举的证据材料有：第一组证据：曹辉木材厂营业执照、曹辉身份证复印件、刘朝湘身份证复印件各一份，证明当事人主体身份；第二组证据：明光市资规局工作人员汤其军、王志伟于2019年11月18日对曹辉、刘朝湘的询问笔录各一份、2019年11月18日对曹爱国的询问笔录一份、2019年12月8日对刘彬的询问笔录一份、2019年12月23日对陈明的询问笔录一份、2019年12月28日对李章国的询问笔录一份、2020年1月6日对刘朝湘的询问笔录一份，证明当事人非法占地事实，曹辉对其非法占地事实是认可的；第三组证据：三界镇蔬菜村村委会与曹辉于2007年2月5日签订的协议书一份，证明曹辉木材厂非法占用的土地是该厂承包三界镇原蔬菜村的土地用于植树的，并不是用于建设木材加工厂的；第四组证据：明光市2019年第二季度卫片图（图斑号：34118220190503117）一份、现场照片两张、明光市资规局于2019年11月18日所作的现场勘测笔录、原明光市国土资源和房产管理测绘中心于2019年11月18日出具的三界镇曹辉木材加工厂宗地图一份、明光市土地利用现状图（局部）一份、三界镇土地利用总体规划调整完善图（2006-2020、局部）一份，证明当事人非法占地的事实以及非法占地的位置、面积，当事人非法占用的土地类型为基本农田、草地和其他土地，基本农田为325平方米、草地415平方米，其他土地为35.4平方米，曹辉木材厂非法占用土地建造厂房面积为775.4平方米；第五组证据：违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、调查报告、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、曹辉木材厂要求听证申请书、听证通知书及送达回证、行政处罚听证笔录、行政处罚听证报告、行政处罚决定书及送达回证，证明明光市资规局发现曹辉木材厂非法占地建造厂房的途径，该局严格按照非法占用土地性质处罚的相关程序作出了行政处罚，其作出行政处罚的程序合法、认定事实正确、处罚适当、行政处罚结论正确。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条第一项。曹辉向一审法院提举的证据材料有：证据一、证人赵某的证人证言，证明明光市资规局对曹辉木材厂建厂房是知情的并许可该厂使用土地，该证人证言与李章国的询问笔录相印证；证据二、三界镇蔬菜村与曹辉的协议书，证明2007年2月2日蔬菜村将土地承包给曹辉，土地性质为荒山，期限为2007年1月至2036年12月30日；证据三、李章国的询问笔录，证明曹辉木材厂建厂房使用土地李章国是知情的，并在李章国拿规划图到现场指导所建，该份笔录中明确载明李章国系明光市明西街道国土所所长，与明光市资规局陈述李章国不是其单位工作人员相互矛盾，国土所是明光市资规局的派出机构，代表的是明光市资规局；证据四、2018年卫片图斑整改记录表，证明该记录表能够反映曹辉木材厂建厂房，明光市资规局是知道并且同意的，在整改进度里面明光市资规局填写的是正在办理设施用地手续，与李章国的询问笔录里面办理设施用地手续相互印证；证据五、照片四张，第一张照片证明曹辉木材厂是老厂房拆除时建新厂房，建新厂房时老厂房还没有完全拆除，新厂房距离老厂房只有28米，第二张和第三张照片能够证明新厂房是在山坳里建造的，是不可能被划分为基本农田的，第四张照片能够证明给山凹垫土是李章国指定位置取土的；第六组证据、两份录音，李章国的录音可以反映在本案中没有阻止曹辉木材厂建房，且同意帮助该厂办理使用土地的性质变更，与其在询问笔录里面的内容相互印证；从张传照与曹辉的录音中能得知明光市资规局也是同意曹辉木材厂建房使用土地的，否则不可能和曹辉协商补偿问题，因为违法用地是不予补偿的。上述证据均随卷移送本院。一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：明光市资规局作出的明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定是否合法。曹辉木材厂上诉提出一审认定其建房位置与事实不符，且建房是经明光市资规局许可，不属于非法占地及卫星斑图不能证明其非法占用基本农田。经查，根据曹辉木材厂提交的营业执照所载的经营场所明确记载为“安徽省滁州市明光市三界镇梅郢村张山公路边”，而经营者刘朝湘在庭审中明确认可该地点亦即是建房位置，故一审确定曹辉木材厂所建厂房位于“张山公路边”并无不当。曹辉木材厂虽提出其建房经过了明光市资规局许可，但至二审审理中并未提交任何经明光市资规局书面同意其合法用地及建房规划许可的手续，所提交的李章国、陈明的证人证言亦不能证明其建房已经明光市资规局的批准同意，故曹辉木材厂的涉案建房行为是在未取得批准手续的情况下擅自进行建设的行为。因此，曹辉木材厂未经批准擅自非法占地建造厂房的事实存在。参照原国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.4条占用基本农田的认定规定，“判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据为矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本家田。”本案中，明光市资规局经过实地测绘，套合明光市三界镇土地利用总体规划图，认定曹辉木材厂非法占地775.40平方米，其中占用耕地325平方米、草地415平方米、其他土地35.40平方米，该事实认定清楚。曹辉木材厂辩称其不存在非法占地及未占用基本农田的上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案，明光市资规局对曹辉木材厂所作的行政处罚应属较重的行政处罚，依法应当经行政机关的负责人集体讨论决定，但本案明光市资规局并未提供经负责人集体讨论决定的证据，应属程序违法。且依据原国土资源部发布的《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”而本案中，明光市资规局于2019年11月22日立案，于2020年3月23日作出处罚决定，明显超过上述规定的办案期限，亦构成程序违法。另外，明光市资规局依据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定进行处罚。该法条所规定的“责令退还非法占用的土地”应当作责令非法占用土地用于违法建设的当事人将土地退还至原合法使用状态的解释，本案曹辉木材厂具有案涉土地的合法承包经营权，处罚决定却要求曹辉木材厂退还该部分土地，实际也无法执行，因此，明光市资规局所作出的行政处罚决定中的第1项的责令退还非法占用的土地明显不妥，故该处罚决定程序违法，适用法律不当，依法应予撤销。明光市资规局在重新作出行政处罚时，应当予以考量。一审判决撤销明光市资规局所作的明自然资规（决）字〔2020〕2号行政处罚决定结果正确，本院依法予以维持。明光市资规局的上诉理由，亦不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。曹辉木材厂和明光市资规局的上诉请求和理由均不能成立，本院依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人明光市三界镇曹辉木材加工厂和上诉人明光市自然资源和规划局各自负担50元。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年十二月十四日书记员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。