辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽12行初32号原告开原家兴牧业有限公司，住所地辽宁省铁岭市开原市八棵树镇八棵树村。统一社会信用代码91211282670471119H。法定代表人陈燕，该公司经理。委托代理人周志哲，辽宁十安律师事务所律师。被告开原市人民政府，住所地辽宁省开原市新华路**。统一社会信用代码11211282001198127J。法定代表人陈敬满，该市市长。委托代理人顾洋，该市环保局工作人员。委托代理人韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。被告铁岭市人民政府，，住所地铁岭市新城区金沙江路**统一社会信用代码11211200MB10945553。法定代表人隋显利，该市市长。委托代理人王奕尧，铁岭市司法局工作人员。委托代理人徐春黎，铁岭市司法局工作人员。原告开原市家兴牧业有限公司（以下简称：家兴牧业）不服被告开原市人民政府（以下简称：开原市政府）责令关闭决定及被告铁岭市人民政府（以下简称：铁岭市政府）行政复议决定一案，于2020年7月14日向本院提起行政诉讼。经诉前调解未成后，本院于2020年8月12日立案，并分别于2020年8月19日、21日向被告开原市政府和被告铁岭市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭后，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告家兴牧业的法定代表人陈燕及委托代理人周志哲，被告开原市政府的委托代理人顾洋、韩英杰、被告铁岭市政府的委托代理人王奕尧、徐春黎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告开原市政府于2019年8月26日作出开政闭决字〔2019〕013号《开原市人民政府关闭的决定书》，主要内容为：经调查，家兴牧业在清河水库饮用水水源地二级保护区内已建成排放污染物的建设项目。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款之规定，责令家兴牧业自收到本决定书之日起7日内自行关闭；逾期不关闭的，开原市政府将依法强制关闭。原告家兴牧业不服该决定向被告铁岭市政府提出复议申请，被告铁岭市政府于2020年6月15日作出铁政行复决字〔2020〕14号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人开原市政府作出的《开原市人民政府关闭决定书》（开政闭决字〔2019〕013号）。原告家兴牧业向本院起诉称，请求：1.依法撤销开原市政府作出的开政闭决字〔2019〕013号的决定和铁岭市政府铁政行复决字〔2020〕14号的决定；2.判令被告及时恢复原告企业生产；3.诉讼费由被告承担。事实和理由：原告企业成立于八棵树二级保护区成立之前，原告企业不应因二级保护区规划性质来认定原告企业不符合经营条件，不应强制性关闭原告企业。而应在平衡企业利益同时兼顾环保利益，通过整改即可解决与环保冲突问题，企业经营不是绝对危害环保，并且企业成立时不能预见，不是有意危害环境。具体如下：一、家兴牧业在经营期中均是合法经营，没有给周围自然环境产生破坏。没有违反水污染防治法第66条规定。二、如果家兴牧业是排放污染的企业，执法时应查清是否存在污染、污染物浓度比例等等。三、强行关闭企业不合法，应按征用土地方式与企业协议迁出；或在存在污染条件下，可用现有技术通过整改方式解决。综上，请求政府保护企业合法经营权，对不存在污染事实的企业，不应直接强行适用法律，而是按社会需求，通过协商方式解决用地。原告家兴牧业向本院提交如下证据：1.营业执照复印件。2.粮食收购许可证的照片复印件。证明原告的企业是在二级保护区划定之前13年就成立，而且经国家批准收购粮食并颁发许可，经营行为合法。被告开原市政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。事实和理由：开原市政府根据辽环发〔2018〕36号《辽宁省集中式饮用水水源地环境保护专项行动实施方案》和辽水源专项办函〔2019〕1号《关于做好县级地表水型集中式饮用水水源地环境问题整治工作的函》的要求，以及《水污染防治法》第六十六条第一款的规定，对原告等十六户企业实施了关闭。原告确实在饮用水水源二级保护区范围内，其存在排放污物的建设项目，关闭决定认定事实清楚。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，原告的粮食烘干建设项目被列入建设项目环境影响评价分类管理名录，属于可能对环境造成影响的建设项目。在建设项目开工至今未填报环境影响报告表，未经环保部门审批，且在检查时其排污设备、设施(烘干塔、翻转机)仍然存在。原告自己填报的材料也可以确认其排污事实。开原市政府在作出关闭决定前，经过调查取证、询问、现场勘查、听证、催告等程序，关闭决定程序合法。因此，原告要求撤销关闭决定没有事实和法律依据。原告提出在经营期间均合法经营，但并不能以此否定原告排污事实的存在，按水源地整治要求，只要项目存在排污事实，即属于排污项目，依法就不允许在水源保护区中继续存在。至于原告关闭后的后续处理事项，市政府将根据原告提出的具体方案，综合考虑原告企业的实际情况，并适用相应法律法规和补偿政策，来维护原告的合法权益。被告开原市政府于法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据：第一组证据：1.辽宁省人民政府《辽宁省人民政府关于铁岭市县级以上城市集中式饮用水水源保护区范围的批复》（辽政〔2017〕212号）。2.辽宁省环境保护厅《关于铁岭市饮用水水源保护区区划方案的批复》（辽环发[2010]29号）。3.关于印发《辽宁省集中式饮用水水源地环境保护专项行动实施方案》的通知（辽环发〔2018〕36号）。4.原告厂区在二级水源保护区内的测定图及说明。以上四份证据证明原告厂区在省政府批复的二级水源保护区之内，通过电子坐标测定，整个企业都在二级水源保护区之内。第二组证据：5.开原市环境保护局调查询问笔录。6.开原市环境保护局现场检查(勘察)笔录。7.建设项目环境影响评价分类管理名录。8.工业企业污染物排放表。这四份证据充分证明原告企业项目属于排放污染物的项目，生产设备工艺存在着排污。第三组证据：9.开原市环境保护局立案审批表。10.调查询问笔录。11.现场检查(勘察)笔录。12.照片复印件。13.2019年7月22日开原市人民政府专题会议纪要。14.开原市人民政府责令自行关闭决定书（开政责闭字〔2019〕013号）。15.开原市人民政府实施关闭决定先行告知书（开政闭告字〔2019〕013号）。16.开原市人民政府实施关闭决定听证告知书（开政闭听字〔2019〕013号）。17.开原市人民政府行政处罚听证通知书（开政听通字〔2019〕004号）。18.开原市环境保护局行政处罚听证会报告书。19.开原市人民政府关闭的决定书（开政闭决字〔2019〕013号）。20.送达回证复印件四份。21.营业执照复印件。第四组证据：22.开原市行政处罚听证会签到簿。以上两组证据证明对原告下达的“关闭”令，事实清楚、证据确实、适用法律正确、程序合法。被告铁岭市政府辩称，请法院维持铁岭市政府作出的铁政行复决字〔2020〕14号行政复议决定。事实与理由：一、根据《行政复议法》第十三条之规定，铁岭市政府是铁岭市的行政主管部门，在职权范围内负责全市辖区内的行政复议工作。二、原告于2019年10月18日向铁岭市政府申请行政复议，请求撤销《开原市人民政府关闭决定书》(开政闭决字〔2019〕013号)，铁岭市政府于2019年10月18日依法予以受理，由于案情复杂，于2019年12月17日决定延期审理30日，2020年1月15日决定中止审理，2020年6月15日恢复审理，并在法定期限内作出行政复议决定送达当事人，程序合法。三、铁岭市政府作出的铁政行复决字〔2020〕14号行政复议决定维持开原市人民政府作出的《开原市人民政府关闭决定书》(开政闭决字〔2019〕013号)，证据确实充分，适用法律正确。被告铁岭市政府于法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据：证据1.立案登记表。证据2.行政复议申请书。证据3.行政复议答复通知书。证据4.送达回证（答复通知书）。证据5.行政复议答复书。证据6.行政复议案件延期审理请批单。证据7.延期审理通知书。证据8.送达回证（延期审理通知书）。证据9.行政复议案件中止审理请批单。证据10.中止审理通知书。证据11.送达回证（中止审理通知书）。证据12.行政复议案件恢复审理请批单。证据13.恢复审理通知书。证据14.送达回证（恢复审理通知书）。证据15.行政复议决定请批单。证据16.行政复议决定书。证据17.送达回证（行政复议决定书）。证据18.行政复议意见书。以上18项证据证明行政复议程序合法，同时也证明铁岭市政府已经依法履行了对下级政府的监督职责。经庭审质证：原告对被告开原市政府提交的第一组证据的真实性没有提出异议，但认为该组证据与本案被诉行政行为不具有关联性。因开原市政府作出关闭决定时未向原告出示该组证据并告知该组证据是其作出关闭决定的事实依据。其中证据4的形成不合法，没有制作人签字，没有制作形成过程。而且证据4开原市环境保护局出具的情况说明不具有证明作用，不是客观的事实查明。该说明最后一句“在生产过程中会产生二氧化硫，氮氧化物、烟尘以及粉尘。”证明执法过程中没有查到存在排污的事实，而是推定会产生。因此，证据4可以证明原告的企业不是排污企业。原告对开原市政府提交的第二组证据的证明目的均有异议。证据5、6这两份证据只查出了排污设备，而没有查出排污的事实，如果有排污的事实，应当有排污的行为和排污量，但是均没有，证明被告开原市政府认定原告企业是排污企业依靠的是主观推定而不是根据客观事实。证据7不是正规文件。另外在作出关闭决定时，没有向本案原告出示过，从形式上看是网上摘录出来的网页，所以不应当作为有效的文件和依据。证据8不是来源于本案，虽然是原告企业，但不是原告所出具。证据8所反映的时间是2017年，本案被告开原市政府作出关闭决定是在2019年，该证据不是在其执法过程中所查清的，而且在作出关闭决定时，并没有将此证据作为认定事实的证据，所以与本案被告开原市政府作出的关闭决定无事实上的关联性。原告对被告开原市政府提交的第三组证据的证明目的有异议，该组证据不能证明本案被告作出关闭决定程序合法。一是现场检验勘察时程序不合法，与勘察笔录相符的照片没有制作人的签字，所以该证据形成不合法，不能作为认定事实的依据。二是从现场检查(勘察)笔录推断，可以排除开原市环境保护局立的案由是涉嫌排放污染物的建设项目，笔录中也不存在排放污染物的事实。三是整个行政程序中没有告知当事人有陈述申辩的权利。四是被告开原市政府在庭审提交的证据与其证据目录不符，特别是第一组中的证据1-3，在整个流程中没有作为处罚依据，也没有列在听证笔录和听证文件里，更没有在行政程序中告知原告，程序不合法。原告对被告铁岭市政府提交的证据发表如下质证意见：对上述证据程序方面没有异议。被告铁岭市政府对被告开原市政府提供的第一、二组证据没有异议，同意开原市政府的意见。对第三组证据：开原市政府在实施关闭决定先行告知书中已经通过书面告知其提出陈述和申辩的权利了。在听证告知书中已经引用了开原市环保局调查询问笔录，包括勘验程序是以环保局作出的现场勘查笔录和照片等证据作为依据，并告知原告有举行听证的权利。被告开原市政府未对被告铁岭市政府提交的证据发表意见。被告开原市政府对原告提交的两个证据的真实性没异议，但对其证明目的有异议，认为这两个证据不能排除原告企业有污染项目，有排放污染物，该行为是全国专项整治执法行为。被告铁岭市政府对原告提交的证据真实性没有异议，对证明目的有异议。认为原告所提交的营业执照，其经营范围恰恰能够证明原告属于建设项目环境影响评价分类管理名录中的污染企业。本院对上述证据认证如下：对于被告开原市政府提交的第一组、第二组、第三组、第四组证据以及被告铁岭市政府提交的证据，因原告对上述证据的真实性均没有提出异议，且上述证据与本案待证事实具有关联性，证据的来源和形式符合法律规定，本院对上述证据予以采信，作为认定案件事实的依据，对于上述证据的证明目的本院将结合其他事实综合予以认定。对于原告提交的证据1、2，因被告开原市政与铁岭市政府对证据的真实性均没有异议，且上述证据与本案待证事实具有关联性，证据的来源和形式符合法律规定，本院对上述证据予以采信。经审理查明，2008年1月8日，原告家兴牧业注册成立，并领取了《营业执照》，登记类型为有限责任公司，法定代表人为陈燕，营业执照上的经营范围为配合饲料、浓缩饲料生产、销售，粮食收购、销售(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。2019年1月9日开原市粮食局颁发《粮食收购许可证》，授予家兴牧业粮食收购资格。2010年6月17日，辽宁省环境保护厅作出辽环发[2010]29号文件批复，经省政府同意，原则同意铁岭市人民政府上报的《铁岭市饮用水水源保护区区划方案》，原告家兴牧业经营场所被划入清河水库饮用水水源二级保护区范围。2017年10月1日，辽宁省人民政府作出辽政〔2017〕212号文件批复，同意铁岭市人民政府确定的饮用水水源保护区范围，原告家兴牧业在清河水库饮用水水源二级保护区范围内。2018年4月24日，辽宁省环境保护厅、辽宁省水利厅联合下发辽环发〔2018〕36号文件，向各市人民政府印发了《辽宁省集中式饮用水水源地环境保护专项行动实施方案》，其中要求各市人民政府负责组织开展本辖区专项行动，2018年4月10日前，完成县级及以上城市水源地环境保护专项排查，建立问题台账清单，2019年年底前，完成县级及以上城市水源地环境保护专项整治。另查明，2019年5月29日，开原市环境保护局针对原告家兴牧业涉嫌在饮用水水源二级保护区内存在已建成排放污染物的建设项目的行为予以立案调查，并于当天进行了询问及现场检查。家兴牧业法定代表人陈燕在询问笔录中表示其单位原来有环保手续，现在已经找不到了；现场检查笔录记载，家兴牧业厂区内有两间库房，有一套烘干塔设备，有一台翻转机。2019年7月22日，被告开原市政府针对饮用水水源地环境保护事宜召开政府专题会议，并形成会议纪要。会议确定，由开原市政府对南城子水库和清河水库保护区内的16家排污企业实施关闭。2019年7月24日，开原市政府作出《责令自行关闭决定书》（开政责闭字〔2019〕013号），责令家兴牧业立即自行关闭。7月29日，开原市政府作出《实施关闭决定先行告知书》（开政闭告字〔2019〕013号）、《实施关闭决定听证告知书》（开政闭听字〔2019〕013号），告知家兴牧业依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，拟对其予以关闭，其可以提出陈述和申辩意见，并可以提出听证申请。家兴牧业于2019年7月31日提出听证申请，开原市政府于8月5日向家兴牧业送达了听证通知书，并于8月14日举行了听证会。2019年8月26日，开原市政府作出被诉的开政闭决字〔2019〕013号关闭决定，以家兴牧业在清河水库饮用水水源地二级保护区内存在已建成的排放污染物的建设项目为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令家兴牧业自收到决定书之日起7日内自行关闭；逾期不关闭的，开原市政府将依法强制关闭。再查明，原告家兴牧业对开原市政府作出的关闭决定不服，于2019年10月18日向铁岭市政府申请行政复议，请求撤销开政闭决字〔2019〕013号关闭决定。铁岭市政府于2019年10月21日作出铁政行复答字〔2019〕21号行政复议答复通知书，要求开原市政府自收到该通知书之日起十日内依法提交包括书面答复在内的各种证据及材料。2019年11月1日，开原市政府作出开政行复答字〔2019〕8号行政复议答复书。2019年12月17日，铁岭市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，作出铁政行复延字〔2019〕9号延期审理通知书。2020年1月15日，铁岭市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，作出铁政行复中字[2020]8号中止审理通知书。2020年6月15日，铁岭市政府作出铁政行复恢字[2020]10号恢复审理通知书以及被诉的铁政行复决字〔2020〕14号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人开原市政府作出的《开原市人民政府关闭决定书》（开政闭决字〔2019〕013号）。同日，铁岭市政府作出铁政行复见字[2020]02号行政复议意见书，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款的规定，提出如下意见：1、做好被关闭企业的稳定工作；2、区分企业经营情况区别对待并出台善后工作方案。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”被告开原市政府具有作出被诉关闭决定的法定职权。原告家兴牧业是清河水库饮用水水源二级保护区内已建成的建设项目，其经营活动存在对外排放污染物的事实。在开原市环境保护局对其进行调查询问过程中，家兴牧业法人表示企业原来有环保手续，现在已经找不到。开原市政府根据开原市环境保护局对家兴牧业所作的询问笔录、现场检查笔录等证据，认定家兴牧业属于在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，主要证据充分。开原市政府依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，对家兴牧业在饮用水水源二级保护区内已建成的建设项目作出责令关闭的决定，适用法律正确。开原市环境保护局对原告家兴牧业存在的问题进行了调查核实，被告开原市政府在作出责令关闭决定前告知了原告享有陈述、申辩以及申请听证的权利，并针对原告的申请召开了听证会，在听取原告的意见后，作出被诉责令关闭决定并将决定书送达给原告，行政程序符合法律规定。对于家兴牧业的复议申请，因开原市政府作出的责令关闭决定并不违法，所以铁岭市政府在依法受理行政复议申请后，经延期审理和中止审理后，于法定期限内作出了维持原行政行为的复议决定，程序符合法律规定，结论并无不当。关于原告要求即时恢复原告企业生产的问题。本案中，原告家兴牧业属于在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款之规定，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。故其该项诉请本院不予支持。但在原告经营场所被划入饮用水水源二级保护区之前，原告的企业已经成立并经营多年，因开原市政府关闭决定给其合法利益造成的损失，应当依法给予补偿,以达到实质性化解行政争议,保护行政管理相对人合法权益的目的。原告家兴牧业可以就其合法损失与开原市政府协商解决，亦可以要求开原市政府作出补偿决定，如对开原市政府的补偿或不予补偿决定不服的，可另循法律救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告开原家兴牧业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告开原家兴牧业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇二〇年十二月八日法官助理陈晓晨书记员王浩