陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初118号 原告：张树花，男，1966年1月25日出生，汉族。原告：张耕华，男，1962年4月3日出生，汉族。委托代理人：李彩霞，陕西钜辉律师事务所律师。被告：延安市宝塔区人民政府。法定代表人：苏锋，该区区长。委托代理人：李祥，该政府工作人员。委托代理人：张海斌，陕西卓超律师事务所律师。被告：延安市宝塔区青化砭镇人民政府。法定代表人：刘海斌，该镇镇长。行政机关负责人：李荣，该镇副镇长。原告张耕华、张树花因要求确认被告延安市宝塔区青化砭镇人民政府、延安市宝塔区人民政府强拆行为违法及行政赔偿一案，本院于2020年10月23日立案后，于2020年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17公开开庭审理了本案。原告张树花、张耕华及其委托代理人李彩霞，被告延安市宝塔区人民政府的委托代理人李祥、张海斌，被告延安市宝塔区青化砭镇人民政府负责人李荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张树花、张耕花诉称，原告系延安市宝塔区青化砭镇方桥村村民。2020年5月28日，被告青化砭镇人民政府在未与原告签订补偿协议，也未向原告出示拆迁补偿决定、补偿安置方案、拆迁公告等任何正式文件的前提下，私自强拆了原告的两孔窑洞，拆除后原告多次找被告协商补偿事宜，被告只愿按照每孔窑洞6000元的标准向原告补偿，但该补偿标准远不能弥补原告的损失，于是原告到各级信访局信访，信访后得知，青化砭镇人民政府是受宝塔区人民政府委托，根据宝塔区人民政府下发的《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》对原告房屋进行拆除行为，因此，拆除原告房屋系宝塔区政府指导、组织和安排实施的行政行为。故原告认为，违法拆除原告房屋的行为主体是宝塔区人民政府，其应当与青化砭镇人民政府共同承担原告损失。我国宪法明确规定公民个人所有的合法财产受法律保护。同时，法律也明确规定人民政府应当依法行政，因违法行政行为给公民造成财产损害的，应当予以赔偿。本案中，被告宝塔区人民政府和青化砭镇人民政府未经核实，强行拆除原告所有的房屋，导致原告合法财产遭受灭失。强拆前又违背法律和政策，自定补偿标准，既不与各被拆除房屋的所有权人协商补偿标准，也不请评估公司进行评估。因此，各被告行为明显违法，且该违法拆除行政行为对原告直接造成财产损害，行为人应当依法赔偿原告的损失。诉讼请求：1、依法判令确认二被告拆除原告窑洞的行为违法;2、依法判令二被告恢复原状或以房屋安置的方式补偿原告;3、依法判令二被告赔偿原告房屋损失(待评估鉴定后确定)、屋内物品损失（待评估鉴定后确定）及原告为维护合法权益所产生的误工费、差旅费等损失;4、依法判令本案诉讼费由被告承担。原告张耕华、张树花向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：土地登记审批表、青化砭镇方桥村村民委员会证明，张树花、张耕华身份证复印件各一份。证明：二原告合法拥有本案涉案房屋，具有诉讼主体资格。第二组证据：房屋拆除当天视频资料一份。证明：被告未向原告出示任何政府规划相关文件，也未与原告签订补偿协议便私自组织人员拆除原告房屋，因此被告拆除原告房屋的行为属于行政违法，被告应当赔偿原告损失。第三组证据：原告房屋强拆前后照片及损失清单。证明：因被告强拆行为违法，侵犯了原告合法的私人财产，被告应当赔偿原告房屋及屋内物品的所有损失。第四组证据：告知书、信访事项处理意见书。证明：镇政府和村委会已经核实过原告的窑洞，能够证明原告主体适格。宝塔区人民政府质证意见为：对第一组证据土地审批表真实性无异议，对证明目的有异议，该审批表证明张树花和张耕华不是本案适格主体，所有的继承遗产纠纷全部子女都应当为本案的原告，本案房屋所有权人张世约有几个子女本案并未证明，张世约是否死亡没有任何证明，第一组证据不足以证实原告是本案适格主体。对第二、三组证据照片真实性有异议，房屋的照片一致，拆除的房屋是两个主体显然是两个独立的建筑物，本案两个原告房屋主体是同一照片反映的同一建筑物，不具有真实性，该拆除行为与被告区政府没有任何关联性，区政府并未参与或者决定拆除该建筑物，关于财物清单不能作为证据使用，不具有证据的合法性和真实性。对第四组证据告知书、信访事项处理意见书的真实性无异议，证明目的有异议，该两份证据证明与宝塔区政府没有任何关联性，是信访处理决定。宝塔区青化砭镇人民政府质证意见为：对第一组证据协议书的真实性有异议，合同是补签的，青化砭镇方桥村村民委员会证明，经核实，村委会并未开过此证明，房屋在2001年就不居住了；对第二组证据显示房屋是区土地局拆除的，其只是与派出所一起处理矛盾。对照片真实性有异议，拆迁的东西，当时村干部也拍照过，且在拆迁前通知过，公告公示大家都清楚，只是赔偿大家不满意。土地审批手续最后落款是1991年，封面是1991年11月不符合规定，村委会证明并未登记过，且证明中的字并不是村委会工作人员书写的。张树花在2018年还居住，在2013年村上都放过土地，大家都放弃了，从今年开始就不进行登记了，房屋已不符合居住条件。对第四组证据质证意见同区政府意见。被告宝塔区人民政府辩称，本案拆除房屋的具体实施主体是由宝塔区国土资源局。本案被告诉讼主体不适格，且原告诉被告无事实依据和法律依据。首先确认行政行为违法的前提必须具有行政行为。本案原告称被告强行拆除其房屋的事实，被行并不知情该拆除房屋的事实，同时也未作出具体拆除房屋决定的行为；被告并未参与具体拆除房屋的实施行为，所以被告未作出该具体行政行为，故不存在违法的事实，显然被告不是本案适格主体，原告诉称被告承担赔偿更无事实依据和法律依据，恳请人民法院驳回对被告的诉讼请求。被告宝塔区人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据：1、情况说明；2、承包协议。证明：原告诉讼主体不适格，关于强拆的主体为延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心。原告对被告宝塔区人民提交证据质证意见为：该两组证据未在法定举证期限内提交，不能作为本案的依据，其次不能证明本案的拆除主体，根据相关法律规定国家征收土地应该由县级以上政府公告并组织实施，被告所提供的宝塔区城乡建设用地增减挂钩土地项目应当由宝塔区人民政府组织实施，延安市国土资源局宝塔分局无实施负责项目的主体资格。被告宝塔区青化砭镇人民政府对被千宝塔区人民政府提交证据无异议。被告宝塔区青化砭人民政府辩称，同意区政府的答辩意见。拆除房屋的主体是土地局，青化砭政府只是配合。根据土地使用权使用规定，房屋塌陷无人居住两年以上可以由政府报备审批后拆除，且拆除方是第三方。被告宝塔区青化砭镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据：1、增减报告实施方案；2、承包合同。证明：在2015年实施补偿都由宝塔区政府的土地部门公布文件，镇政府实施配合。原告对被告宝塔区青化砭镇人民政府提交证据质证意见为：对证据的真实性无异议，恰巧能证明拆除原告房屋的实施主体就是宝塔区人民政府，镇政府在拆除现场亦有拆除行为。被告宝塔区人民政府对被告宝塔区青化砭镇人民政府提交证据质证意见为：对增减报告实施方案真实性无异议，证明目的有意义，该文件是符合行政诉讼法第13条规定的不予受理的第二项情形，属于行政机关制定普遍约束力的文件，该文件约束的是整个宝塔区范围内的行政拆除，并不是具体拆除原告房屋的决定，宝塔区政府没有参与拆除和决定的事实。对承包合同真实性与证明目的均无异议，本案适格诉讼主体为宝塔区国土资源局。经举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一、二、四组证据的真实性予以采信，可以证据原告的房屋被拆除；对第三组证据，无相关证据予以佐证，不能达到原告的证明目的。对被告宝塔区人民政府提供未在举证期限内提供证据，其当庭提交的证据也不能达到其证据目的。对被告青化砭镇政府提交2份证据的真实性予以采信。经审理查明，2015年被告宝塔区政府办公室发布了《延安市宝塔区人民政府办公室关于印发宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案和宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案的通知》(延区政办发﹝2015﹞42号)，在延安市宝塔区范围内开展农村集体建设用地使用权流转试点工作和宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作。其中《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》规定增减挂钩拆旧复垦区土地复垦后，产权归原村集体。拆旧区的村民异地建造新房或进城、进镇定居后，原房屋（窑）必须拆除，并收回原宅基地使用证。同时对拆迁补偿标准规定为砖石窑6000元/孔，并规定了其他项目的补偿标准。该文件第四条“组织实施”中规定“（宝塔）区政府成立宝塔区城乡建设用地增减挂钩项目工作领导小组，组长由主管区长担任……项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”。2017年11月16日，延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心经过招标，与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程实施承包合同》，将青化砭镇方桥村、惠家砭村、石家河村土地复垦项目发包给延安华成建筑工程有限公司实施。原告张树花、张耕华在青化砭镇方桥村有石窑两孔。2020年5月28日，被告青化砭镇政府工作人员及延安华成建筑工程有限公司在该村将该两孔窑洞拆除。之后，原告便信访要求被告赔偿其窑洞损失。2018年10月，被告青化砭镇政府答复按照3500元赔偿，原告不同意故提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，宝塔区政府是宝塔区行政管辖范围内土地征收工作的主体，其在《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》中规定“项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”，属于行政委托，其行政行为后果应该由被告宝塔区政府承担。被告青化砭镇政府按照宝塔区政府的安排，组织实施其辖区范围内拆旧区的拆迁补偿工作，并在具体拆迁过程中将原告的房屋拆除，虽然具体拆除工作由延安华成建筑工程有限公司实施，但该行为也属于行政委托的行为，本案属于行政诉讼案件。被告青化砭镇政府、延安华成建筑工程有限公司受宝塔区政府的委托，实施拆旧区的拆迁工作，其行政行为后果应该由被告宝塔区政府承担。被告未提供拆迁补偿决定、拆迁补偿安置方案、拆迁公告等证明其拆除原告窑洞的行为合法性的相关证据，其拆除原告窑洞的行为违法。被告因违法拆除行为给原告造成的合法损失应予赔偿。原告虽然提供证据证明其两孔窑洞被拆除，但原告是否已按灾后重建、移民搬迁、新型社区建设等优惠政策进行安置，以及原告的具体损失等均需要被告先行作出行政判断，故本案判决被告宝塔区政府在一定期限内对原告的合法损失调查后依法作出赔偿为宜。综上，原告的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告延安市宝塔区人民政府拆除原告张耕华、张树花窑洞的行为违法；二、责令宝塔区人民政府于本判决生效之日起九十日内对张耕华、张树花的合法损失依法予以赔偿；三、驳回原告张耕华、张树花的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告延安市宝塔区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   赵正卫审  判  员   齐进飞人 民 陪 审 员   靳玲玲   二〇二〇年十二月十四日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹 1