济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终232号 上诉人（原审原告）李清梅，女，1946年6月5日出生，汉族，住山东省青岛市市**。 上诉人（原审原告）姜妮妮，女，1970年7月14日出生，汉族，住山东省青岛市崂山区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区风景名胜区管理局，住所地青岛市崂山区梅岭路**。 主要负责人赵燕，局长。 委托诉讼代理人陈大林，山东琴岛律师事务所律师。 委托诉讼代理人牛国兴，山东琴岛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山风景名胜区太清游览区管理处，，住所地青岛市崂山区王戈庄街道太清宫 法定代表人迟磊，处长。 委托诉讼代理人陈大林，山东琴岛律师事务所律师。 委托诉讼代理人牛国兴，山东琴岛律师事务所律师。 上诉人李清梅、姜妮妮因诉被上诉人青岛市崂山区风景名胜区管理局（以下简称崂山风景管理局）、青岛市崂山风景名胜区太清游览区管理处（以下太清管理处）拒绝恢复原告摊位用电行为违法、并责令被告履行为原告摊位供电的职责一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年5月19日被告太清管理处与原告李清梅签订《经营场所租赁协议》、2020年4月28日被告太清管理处与原告姜妮妮签订《租赁协议》及《补充协议》，根据上述协议，原告李清梅、姜妮妮租赁案涉摊位（27号摊位）进行经营，二原告2019年及2020年租赁案涉摊位时，该摊位即无供电。2019年6月29日，为保证良好的安全、卫生、护林防火、旅游经营秩序和文明经营行为，经双方协商，被告太清管理处与原告李清梅、姜妮妮签订了《太清游览区经营管理服务协议》，协议约定了二原告是其负责的27号摊位经营管理责任范围的负责人。2020年1月9日二原告向二被告提出用电申请，要求恢复案涉摊位的供电。另查明，被告太清管理处为事业单位。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告李清梅2019年与被告太清管理处签订《经营场所租赁协议》，原告姜妮妮2020年与被告太清管理处签订《租赁协议》及《补充协议》，二原告之所以能在景区经营，是基于与被告太清管理处存在“摊位”租赁的民事法律关系，上述协议均为平等民事主体之间签订的民事协议。二原告向法院起诉时提交了其与太清管理处2019年签订的《太清游览区经营管理服务协议》，认为根据该份协议及《山东省风景名胜区条例》，被告有及时供电的义务。本院认为该份服务协议亦是在双方民事租赁法律关系基础上，为保障景区安全、卫生、护林防火、旅游经营秩序和文明经营行为等经协商一致形成的，协议内容不属于行政法律关系范畴。原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告李清梅、姜妮妮的起诉。 李清梅、姜妮妮不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初82号行政裁定，重新认定被上诉人断电、不恢复供电行为违法。事实与理由：1.一审法院事实认定不清。根据被上诉人断电并拒绝恢复供电的过程中给上诉人答复的四个文件能证明被告就是行政单位。一、《信访答复意见书》中的内容：根据太清管理处护林防火规定第二条，任何单位和个人不得向护林防火区的经营业户供电。此文件充分说明管理处是履行行政职能，是行政行为而非民事行为。二、《八水河至龙潭瀑摊位管理及处罚决定》规定：严禁私自拉水拉电，但是没有经营房屋的，使用露天货柜货亭的业户一律不准许拉电。太清管理处这个处罚规定是行政罚款的职能体现。三、《风景管理局答复意见书》内容如下：太清管理处为景区下属事业单位，规定八水河除固定经营门头房室内供电外，其他业户一律不许供电。这份《意见书》充分显示，给上诉人断电不恢复供电是行政单位作出的行政答复意见，是行政职能的充分体现。四、《通知》内容如下：禁止八水河山上游览路固定摊位用电设施外置，八水河山上非固定摊位一律禁止用电。2.一审法院认定《服务协议》和《租赁协议》是协商一致的产物错误。这两份协议没有与上诉人协商过，都是打印好上面的条款让上诉人签字，不签字摊位就取缔。关于《租赁协议》，现在的摊位是从之前农民用石头垒起来的摊位上演变而来的，之前一直没有交纳过摊位费，直到成立风景区管理委员会。 太清管理处答辩称，1.（2020）鲁7102行初82号行政裁定书事实清楚、证据确凿、法律关系定性准确、法律法规适用正确、处理恰当，依法应予维持原裁定。2.案涉文件，从其法律主体角度，被上诉人均不是行政机关，而是事业单位，并非行政诉讼适格被告，本案不符合行政诉讼受案范围，理应不予受理，原审裁定正确。3.案涉合同，从法律地位角度，双方法律地位平等，协商签订了《租赁协议》和《服务协议》，协议内容本质上是民事合同，因此本案争议属于民事纠纷，法院不应受理。上诉人主张的第二个文件《八水河至龙潭瀑摊位管理及处罚决定》、第四个文件《通知》等文件本质是民事合同履行行为，并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。4.《租赁协议》，从标的物角度，上诉人承租的是无水电设施的“经营摊位”，协议没有设定被答辩人用电权利或答辩人供电义务。5.从民生和规划角度，该摊位处于八水河龙潭水库水源保护地、同时也处于风景名胜区一级保护区（核心景区）。摊位的续租完全是为解决周边居民的民生，但不能因此违反现行法律规定。6.上诉人的起诉已超过起诉期限。综上，答辩人认为，被答辩人的诉请已超过起诉期限，且缺乏事实和法律依据，应当驳回上诉。 二审过程中，上诉人向本院提交以下证据：1.统一社会信用代码证书（青岛市崂山风景名胜区管理局）；2.事业单位法人证书（青岛市崂山风景名胜区太清游览区管理处）；3.《信访答复意见书》；4.《通知》；5.《答复意见书》；6.《太清管理处护林护火规定》；7.《八水河至龙潭瀑摊位管理及处罚规定》；8.《人民法院分调裁平台表》。本院认为，证据1、2、3、4，双方当事人在一审审理期间已向法院提供并在庭审中质证完毕，原审判决对上述证据已作出认定，二审予以认定。证据5、6、7，属在一审中已存在当事人无正当事由未提供，而在二审程序中提供的证据。依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，本院不予接纳。证据8系人民法院依法对外公开的案件立案情况，与本案事实认定没有法律上的关联性，二审不予认定。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人李清梅与被上诉人太清管理处签订《经营场所租赁协议》；上诉人姜妮妮2020年与被上诉人签订《租赁协议》及《补充协议》，从合同的构成形式上看，应为民事合同范本；从合同签订的事由上看，二上诉人与被上诉人签订的合同是基于能在景区经营，存在经营摊位租赁的民事法律关系，系双方当事人平等主体之间签订的民事协议，原审判决基于以上事实，认定二上诉人与太清管理处2019年签订的《太清游览区经营管理服务协议》内容不属于行政法律关系。上诉人的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受理范围，于法有据，本院予以支持。 关于上诉人提出依据被上诉人提供的管理文件能够证明其是行政单位，具有行政履行职能，与被上诉人之间是行政法律关系而非民事关系的上诉理由。经查，从双方于2019年、2020年二次签订的《经营场所租赁协议》条款上看，均约定本协议未尽事宜，由甲、乙双方协商解决。能够证实双方系平等主体之间通过协商签订的租赁合同，应为民事法律关系。从《经营场所租赁协议》约定的内容上看，上诉人应当遵守景区和甲方（被上诉人）关于安全、旅游秩序、护林防火、资源保护等方面的相关规定。被上诉人为保证租赁合同依法严格履行，依照上级主管部门规定下发相关管理文件，是被上诉人作为甲方应尽的告知义务行为，是行使民事合同约定义务不是被上诉人行使行政权力和履行行政职能的体现，是民事行为而非行政行为。 综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，由上诉人李清梅、姜妮妮负担。 本裁定为终审裁定。 审判长  窦玉康 审判员  王小鲁 审判员  王维东 二〇二〇年十二月十四日 法官助理刘文文 书记员贾若羿