湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终828号 上诉人（原审原告）王善功，男，1945年11月17日出生，汉族，住湖北省老河口市。 被上诉人（原审被告）老河口市人民政府，住所地：湖北省老河口市老石路**。 法定代表人王燮耀，市长。 原审第三人老河口市薛集镇杜王营村村民委员会，，住所地：湖北省老河口市薛集镇杜王营村 法定代表人杜振海，主任。 原审第三人祝毕雄，男，1968年8月13日出生，汉族，农民，住湖北省老河口市。 上诉人王善功因诉老河口市人民政府撤销土地承包经营权证一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 王善功原审诉称，其系老河口市薛集镇杜王营村**的村民，杜王营村在1997年秋统一分地时，原告家六口人，共分得五块土地，其中东坡地人平分得0.55亩，共3.3亩(实际为3.41亩)，东至大路，西至大路，南至王良生家地，北至王善从家地。原告自土地分配后耕种至1999年秋收后外出务工，通过小组组长王保成牵线将上述3.3亩耕地由王玉枝(系祝毕雄的母亲)家耕种，口头约定由王玉枝负责耕种期间的土地提留款，原告于2017年向王玉枝及第三人祝毕雄要求收回该地自耕，王玉枝及第三人祝毕雄拒绝返还腾退。原告多次找到村干部协商无果，原告认为自己为该土地的合法承包权人，有权收回该地的承包耕种权，原告在1999年秋时把自家的3.41亩地给王玉枝及第三人祝毕雄是代耕代种关系，是土地经营权的流转，并没有改变土地的原承包权。现老河口市人民政府在原告不知情的情况下，违反法律、政策，把属于原告的3.41亩家庭承包经营地的土地承包经营权发包给第三人祝毕雄。根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，请求法院判令老河口市人民政府依法撤销或注销给第三人祝毕雄发放的鄂(2017)老河口市农村土地承包经营权第505168号证书。 老河口市人民政府及老河口市薛集镇杜王营村民委员会（以下简称杜王营村委会）原审答辩称：一、答辩人为本案第三人祝毕雄颁发鄂(2017)老河口市农村土地承包经营权第505168号证书的行为合法合规。依据《农村土地承包经营权证办证办法》第四条、第七条的规定,本案原告所在的杜王营村委会制定有《薛集镇杜王营村农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，该《实施方案》"经杜王营村村组千部、群众代表、指界人会议三分之二以上成员及村民代表会议三分之二以上成员同意并签字认可。确认以二轮延包面积为基础确权确地，后上报薛集镇及老河口市确权办审核备案。杜王营村民委员会与本案第三人祝毕雄签订有《农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)》，并上报老河口市薛集镇人民政府;该镇政府按程序向答辩人申请办理祝毕雄的农村土地承包经营权证，答辩人为祝毕雄颁发鄂(2017)老河口市农村土地承包经营权第505168号证书的行为符合相应的事实和程序条件，合法合规。二、以答辩人名义给祝毕雄办理的农村土地承包经营权证符合法律规定，不应撤销。办理农村土地承包经营权证，最关键的是需要提供村委会和承包人签订的土地承包合同，还需要审查承包人是否系该村委会村民，在以上二个条件符合的情况下，即可办理农村土地承包经营权证。结合本案的土地确权登记档案可以看出，以答辩人名义给本案第三人祝毕雄办理的农村土地承包经营权证实体和程序均合法，不应撤销。请求人民法院查明案件事实，依法裁定驳回起诉或者判决驳回原告的全部诉讼请求。 原审法院审理查明，原告王善功与第三人祝毕雄均系老河口市薛集镇杜王营村村民。2005年，第三人杜王营村委会在第二轮土地承包时向第三人祝毕雄全家发包六块总面积为9.46亩的土地，其中东坡块为2.59亩，四至范围为东至路、南至王良生、西至路、北至王善从。2005年8月30日，老河口市人民政府为祝毕雄家庭颁发了编号为05051601036的农村土地承包经营权证。2016年4月13日，第三人杜王营村委会与第三人祝毕雄签订了农村土地(耕地)承包合同，将位于老河口市××村××、经实测总面积为14.69亩的土地发包给祝毕雄家庭用于农业生产。2017年，被告老河口市人民政府为第三人祝毕雄换发新的土地承包经营权证，即本案被诉要求撤销的编号为鄂(2017)老河口市农村土地承包经营权第505168号农村土地承包经营权证。该证中记载的编号为4206821020160001078的地块面积为3.41亩，其四至范围与2005年土地承包经营权证记载的东坡地块四至范围一致，属于同一地块。2019年6月19日，原告王善功以该地块系其承包地为由，诉至老河口市人民法院，要求第三人祝毕雄腾退、返还该土地。该院经审理于2019年7月30日作出(2019)鄂0682民初1726号民事判决，以证据不足为由驳回了原告王善功的诉讼请求。该民事裁判目前已经生效。2019年8月14日，原告王善功以第三人祝毕雄的农村土地承包经营权证中记载的编号为4206821020160001078、面积为3.41亩的东坡地块系1997年第三人杜王营村委会向其家庭发包的土地，一直由第三人祝毕雄代为耕种，土地承包经营权应为其所有为由，向原审法院提起诉讼，要求撤销第三人祝毕雄编号为鄂(2017)老河口市农村土地承包经营权第505168号农村土地承包经营权证。 原审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款：“发包方应当与承包方签订书面承包合同”；第二十二条：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十三条：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”之规定，确认并颁发土地承包经营权证的前提是承包方要与土地发包方签订土地承包合同。且在合同生效后，经登记造册方能确认取得土地承包经营权。第三人祝毕雄作为第三人杜王营村的村民，其具有从该村组承包土地的主体资格，其与发包方第三人杜王营村委会签订了农村土地承包合同，且该合同不违反法律、法规的禁止性规定，合法有效。被告老河口市人民政府作为颁证的权力机关，根据《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律、法规的规定，对第三人杜王营村委会与第三人祝毕雄签订的土地承包合同等资料进行审查后，为第三人祝毕雄颁发土地承包经营权证的行为合法。原告王善功主张第三人祝毕雄农村土地承包经营权证中记载的东坡地块的承包经营权归其所有，但未提供承包合同及其他相应证据予以证实，本院不予采信。即使该争议地块原由原告王善功耕种过，但在没有签订土地承包合同、确认土地承包经营权的情况下，第三人杜王营村委会作为土地的发包方，有权对本集体经济组织所有的土地进行重新调整，并发包给其他同村组村民承包。综上，原告王善功要求撤销被告老河口市人民政府为第三人祝毕雄颁发的证号为D4206820053608号土地承包经营权证的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款、第二十二条、第二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王善功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王善功负担。 王善功上诉称，1.上诉人1997年分得3.3亩土地后耕种至1999年，后上诉人外出务工将土地交给祝毕雄家代耕，并没有改变土地的原承包关系。2.被上诉人给祝毕雄颁发的土地承包经营权证没有事实和法律依据。被上诉人没有严格审查杜王营村委会与祝毕雄签订的土地承包合同，直接依据虚假的土地承包合同作出本案颁证行为。请求撤销原审判决，改判或者发回重审。 老河口市人民政府、杜王营村委会及祝毕雄均未向本院提交书面意见。 本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人老河口市人民政府向祝毕雄颁发农村土地承包经营权证的行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同”，第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。上述法律法规在不动产物权一般适用登记取得的规定之外，对农村土地承包经营权的取得作出了一类特殊规定。政府颁发土地承包经营权证的行为，是对已成立并生效的土地承包经营合同的确认，本身并不直接设定物权，仅有公示和宣告作用，不具有行政许可或行政确权功能。原审中被上诉人提交的证据表明，其向祝毕雄颁发土地承包经营权证的依据是承包人祝毕雄与土地发包人杜王营村委会之间签订的土地承包经营合同。根据上述法律规定，土地承包经营合同自成立之日起生效，承包方即取得土地承包经营权。被上诉人依据已经成立并生效的土地承包经营合同，向祝毕雄颁发土地承包经营权证，符合法律规定。上诉人主张祝毕雄持有的土地承包经营权证中的相关土地的经营权归其所有，未提供有效的承包合同等证据予以证明，其上诉称将土地给祝毕雄家耕种属于代耕以及祝毕雄与杜王营村委会签订的土地承包合同是虚假的，均缺乏事实依据，其上诉理由不能成立。 综上，原审判决驳回王善功的诉讼请求，并无不当。王善功的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王善功负担。 本判决为终审判决。 审判长  马春亮 审判员  张思化 审判员  胡锦明 二〇二〇年十二月十一日 书记员  赵 瑞