江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终453号 上诉人（原审原告）葛昌金，男，1972年11月20日生，汉族，住南京市玄武区。 委托代理人何晔峰，上海市海华永泰（南京）律师事务所律师。 委托代理人张洁，上海市海华永泰（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府石湫街道办事处，住所地南京市溧水区新河北路**。 法定代表人李萍，南京市溧水区人民政府石湫街道办事处主任。 出庭负责人刘继成。 委托代理人周敦福，江苏同心园律师事务所律师。 原审第三人葛绍全，男，1948年8月21日生，汉族，住南京市溧水区。 上诉人葛昌金因诉被上诉人南京市溧水区人民政府石湫街道办事处（以下简称石湫街道办）、原审第三人葛绍全房屋拆迁补偿行政协议一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1058号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，一份落款时间为2017年6月17日的《自愿搬迁协议》，主要内容为：“搬迁单位（下称甲方）：溧水区石湫镇人民政府，被搬迁人（下称乙方）：葛昌金（身份证号：3201241972××××××××）。因石湫村小鲁村地块实施2017年棚户区（危旧房）改造工作需要，经协商，甲乙双方均同意实行房屋协议搬迁，协议搬迁参照溧政发［2011］76号、溧政发［2011］77号等文件规定的补偿方式和标准给以补偿，协议如下：乙方家庭人口3人，房屋座落于石湫镇××湫村××-1，认定建筑面积190平方米位于本次搬迁范围之内。乙方同意在本协议签订之日起7日内将所属房屋腾空，并移交甲方拆除。乙方搬迁补偿款累计金额为人民币615843元，包括：……；乙方参照溧政发［2011］76号、溧政发［2011］77号等有关规定程序和要求，申购总建筑面积90平方米壹套、120平方米壹套，其中基准价申购面积为200㎡，成本价申购面积为10㎡，总金额500500元。房屋面积以交付时实际丈量为准。乙方申购安置房时，甲方及时支付除购房款以外其他货币补偿款115343元给乙方，支付方式转账支票，同时甲方按有关规定提供安置房，安置房地点镇北安置点，计划于2019年12月31日前交付。……。”协议“乙方（盖章）”下负责人栏有“葛绍全”字样手写签名。 2017年6月30日，支款人为葛昌金的支款凭证上支款人签章栏有“葛昌林代”手写字样，“应支付金额”与“实际支付金额”均为“115343”。江苏溧水农村商业银行转账支票存根载明：出票日期2017年6月30日；收款人葛昌金栏有“葛昌林代”手写字样；金额115343.00；用途拆迁补偿款。葛昌金于2019年7月1日向原审法院提起诉讼。 案件审理过程中，石湫街道办称葛绍全系葛昌金父亲，葛昌林系葛昌金弟弟，涉案协议系葛昌金委托其父亲葛绍全代为签订，且拆迁补偿款由葛昌金弟弟葛昌林代为领取。葛昌金对其与葛绍全系父子关系、与葛昌林系兄弟关系未予以否认，但其认为石湫街道办擅自与葛绍全签订涉案协议并将补偿款汇到葛昌林账户。 原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第四十七条第二款规定，“相对人可以催告法定代理人在一个月内予以追认。法定代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。”第四十八条第二款规定，“相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。”第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”第七十四条规定，“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使撤销权的必要费用，由债务人负担。”第一百八十六条规定，“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与。具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同，不适用前款规定。”第一百九十二条规定，“受赠人有下列情形之一的，赠与人可以撤销赠与：（一）严重侵害赠与人或者赠与人的近亲属；（二）对赠与人有扶养义务而不履行；（三）不履行赠与合同约定的义务。赠与人的撤销权，自知道或者应当知道撤销原因之日起一年内行使。”本案中，原南京市溧水区石湫镇人民政府与葛绍全于2017年6月17日分别在涉案协议上签字盖章，协议成立生效。根据上述法律条款的规定，涉案协议不存在可予以撤销的情形，原审法院经审查认为亦不存在行政法上应撤销情形。葛昌金请求撤销涉案协议，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回葛昌金的诉讼请求。案件受理费50元，由葛昌金负担。 上诉人葛昌金上诉称：一、在上诉人从未授权葛绍全的情况下，被上诉人擅自与葛绍全签署了涉及上诉人重大权益的《自愿搬迁协议》，甚至从未与上诉人就协议内容进行过协商。协议签署后，在上诉人未授权的情况下，被上诉人将拆迁补偿款支付给案外人葛昌林。因此，该协议的签署及履行均是葛绍全和葛昌林在未获得授权的情况下做出的无权代理行为。根据法律规定，上诉人不予追认的，该协议不应当对上诉人发生效力。二、棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律、法规做好土地征收补偿安置等工作，而被上诉人曾明确承认涉案地块不存在征收决定、征收补偿实施方案。因此，签订协议的行政行为是在没有履行土地征收法定程序的前提下作出的。被上诉人在签订协议时，并没有履行核实协议签订人和领款人身份等必要程序，该协议应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被上诉人与原审第三人签订的《自愿搬迁协议》，判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人石湫街道办辩称：一、上诉人认为葛绍全没有授权并不是事实，葛绍全代表上诉人参与协商并签定协议，考虑葛绍全与上诉人的父子关系，葛绍全构成表见代理。协议签订后，上诉人并没有反对，上诉人还腾空房屋、交付房屋钥匙。二、转帐支票的收款人是上诉人，葛昌林是持有上诉人的身份证和转账支票去银行领取了补偿款，葛昌林将补偿款转至其个人账户的行为与被上诉人没有关系。三、协议签订于2017年6月17日，上诉人没有在一年内行使撤销权，根据法律规定，其撤销权消灭。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人葛绍全未向本院陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，被上诉人为实施棚户区（危旧房）改造工作的需要，与葛绍全就上诉人的房屋签订了《自愿搬迁协议》，约定了房屋搬迁补偿等事项，该协议属于行政协议。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款、第二款规定，“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”行政协议兼具行政性和协议性两方面的特征，判断某一行政协议的效力，既要根据行政法规范予以审查，也要结合民法规范予以审查。就本案中的《自愿搬迁协议》而言，“协议”的形式只是被上诉人实施行政管理的一种方式，其目的还是在于完成房屋搬迁工作，如果被上诉人与被搬迁人达不成协议，则仍然需要通过作出一定行政行为来完成该行政目的。因此，审查《自愿搬迁协议》，与审查被上诉人就房屋搬迁工作而采取的一般行政行为，在某种程度上具有同质性。 在实施房屋搬迁的过程中，行政机关应当首先充分地与被搬迁人进行协商，在协商一致的基础上达成相应的协议。协议对于被搬迁人的身份、房屋面积、补偿内容等均应有具体的约定。协议本身需得到双方的确认，未经确认，协议不发生关于搬迁补偿的法律效力，行政机关此时也尚未完成相应的行政职责。本案中，被上诉人已经明确了上诉人有建筑面积190平方米的房屋位于搬迁范围之内，并认定上诉人为被搬迁人，那么，被上诉人理应与上诉人就该房屋的搬迁补偿事宜进行协商，协商一致时亦应当与上诉人本人或上诉人的代理人签订协议。被上诉人在实际开展房屋搬迁工作时，没有按照之前审查认定的结果与被搬迁人即上诉人签订协议，而是与并未获得上诉人授权的葛绍全签订协议，被上诉人的做法不当，已经签订的《自愿搬迁协议》缺乏相应的事实依据。被上诉人不能通过其与葛绍全签订的协议来履行本应向上诉人作出的搬迁补偿职责，该协议应予撤销。 被上诉人称，葛绍全的行为属于表见代理行为，事后也得到了上诉人的追认。经查，被上诉人并未提交签订协议过程中双方协商的材料，无法得知上诉人是如何委托葛绍全代为协商搬迁补偿事宜，仅根据两人的父子关系亦不足以直接认定葛绍全可以直接代表上诉人，故被上诉人有理由相信葛绍全具有代理权的基础并不存在。从协议的履行过程来看，被上诉人将转账支票交付给葛昌林而不是上诉人，补偿款最终也是进入葛昌林的银行账户，同时也无证据表明上诉人曾腾空房屋、交出钥匙，故被上诉人称上诉人已经追认协议，与现有情况也不相符。 被上诉人还提出，上诉人没有在一年内行使撤销权，撤销权已经消灭。经查，《中华人民共和国民法总则》第一百五十二条第一款第一项规定，当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行使撤销权，撤销权消灭。本案中，判断上诉人行使撤销权有无超过除斥期间，关键在于认定上诉人知道或者应当知道撤销事由的时间。被上诉人提供的证据无法证明上诉人自协议签订之时就已经知晓该事，亦不能证明上诉人参与了协议履行，而上诉人自称其是在2019年5月份得知房屋被拆除后才知晓协议签订一事，则具有一定的合理性。因此，本院认定上诉人行使撤销权并未超过除斥期间。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定，“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”考虑到涉案房屋已经被拆除，而上诉人尚未得到补偿，被上诉人应当就上诉人的补偿问题采取补救措施。被上诉人可以就补偿问题与上诉人协商并签订协议，协商不成应及时作出关于补偿的行政决定。被上诉人对于错误支付给葛昌林的款项，应当予以追回。 综上，《自愿搬迁协议》因缺乏相应的事实依据，依法应予撤销。上诉人的上诉请求能够成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定，判决如下： 一、撤销原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1058号行政判决； 二、撤销南京市溧水区人民政府石湫街道办事处与葛绍全就葛昌金位于石湫镇××湫村××-1的房屋于2017年6月17日签订的《自愿搬迁协议》； 三、责令南京市溧水区人民政府石湫街道办事处对于葛昌金位于石湫镇××湫村××-1的房屋的搬迁补偿事宜采取补救措施。 二审案件受理费50元，由被上诉人南京市溧水区人民政府石湫街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王  燕 审 判 员 周  磊 审 判 员 黄  飞 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理 朱瑞娜 书 记 员 韩 卓 君