山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行终171号上诉人（原审原告）焦安稳，男，1974年5月12日出生，汉族，居民，住日照市东港区。上诉人（原审被告）日照市东港区北京路街道办事处，住所地日照市东港区临沂南路**，统一社会信用代码113711000043288042。法定代表人杨宗祥，主任。行政机关出庭负责人吴书东，日照市东港区北京路街道办事处综合行政执法办公室主任。委托代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局，住，住所地日照市东港区郑州路**一社会信用代码11371100MB279078XH。法定代表人范兆良，局长。行政机关出庭负责人王文集，副局长。委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。上诉人焦安稳、日照市东港区北京路街道办事处（以下简称北京路街道办事处）因与被上诉人日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局（以下简称开发区综合执法局）行政强制一案，不服日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，在日照市东港区北京路街道西山前村（以下简称西山前村）西岭工业园内，2008年3月19日，焦安稳与李文举一起向日照市东港区北京路街道西山前村村民委员会（以下简称西山前村委会）支付共计29万元，购买瓦房十间，每人五间，用于榨花生油生意。该房屋未办理土地使用权证和房屋所有权证。因长城汽车配套项目建设，焦安稳的房屋在拆迁范围内。西山前村委会要求焦安稳完成院内设施搬离、房屋腾空和拆除，并委托山东方瑞土地房地产资产评估测绘有限公司对该房屋及地上附着物清查、评估，评估价值为121518元。焦安稳不同意该补偿价格，拒不拆除房屋，西山前村委会多次做工作未果。2019年5月9日，由西山前村委会负责对该房屋实施了强制拆除。2019年7月23日，西山前村委会召开会议，研究动用机械台班费等费用处理事宜。会议记录记载：根据街道党委统一要求和项目支出预算，关于拆迁工业园及村内拆迁户用机械台班费、拖车费，发票金额为36075元，拆迁用“迷彩服”，发票金额4200元等，同意予以审批。根据焦安稳提供的视频录像，开发区综合执法局及北京路街道办事处的有关工作人员均在拆除现场，参与了拆除活动。原审认为：本案争议的焦点为北京路街道办事处、开发区综合执法局是否为本案的适格被告；对焦安稳房屋实施的强制拆除行为是否违反法定程序。村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内决议涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式对土地征用、房屋拆迁和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决，但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。西山前村委会的《会议记录》“街道成立专项工作组，督导和帮助村两委限期完成拆除扫尾任务”的内容，以及焦安稳提供的视频录像等证据，证明北京路街道办事处及开发区综合执法局参与并实施拆除焦安稳房屋的事实存在。西山前村委会的实施对北京路街道办事处和开发区综合执法局起到行政助手和辅助者作用，因此，不应当以此认定为系该西山前村委会依据村民自治行为所实施，而是根据与北京路街道办事处有着共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除行为。根据行政诉讼法规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出的行政机关为共同被告。故北京路街道办事处、开发区综合执法局均属于适格的被告主体。对其不属于适格被告的主张，原审法院不予支持。涉案房屋虽未依法办理相关的建设审批手续，未取得房屋所有权证，但无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼，又不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，针对涉案房屋，北京路街道办事处、开发区综合执法局在未告知焦安稳有权进行陈述和申辩，以及未作出强制执行决定，亦未予公告的情况下，径行强制拆除焦安稳的房屋，违反了法定程序，应承担法律责任。综上所述，本案因建设项目公共利益需要，在给予适当补偿后可以拆除焦安稳的房屋，对拒不拆除的，可以依法强制拆除。但北京路街道办事处、开发区综合执法局未能按照法定程序进行拆除，致使其程序违法，焦安稳请求强制拆除行为违法理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，原审判决确认开发区综合执法局、北京路街道办事处对于2019年5月9日强制拆除焦安稳的瓦房五间的行为违法。案件受理费50元，由开发区综合执法局、北京路街道办事处负担。上诉人焦安稳上诉称：原审法院在判决时只认定强制拆除焦安稳的瓦房五间的行为违法，却对拆除其他房屋的行为未作认定错误，请求二审法院撤销原审判决，对北京路街道办事处和开发区综合执法局强制拆除焦安稳房屋的行政行为全部认定违法。上诉人北京路街道办事处答辩称：北京路街道办事处没有对焦安稳的房屋具体实施拆除行为，涉案房屋系被西山前村委会组织实施拆除，是西山前村委会的村民自治行为，其有权依照法律规定管理本村属于村集体所有的土地和其他财产。北京路街道办事处部分工作人员到现场是为了维持秩序，可以认定北京路街道办事处工作人员是为了做好强制拆除前违法建筑现场疏导、服务等基层保障工作，并不能由此推定北京路街道办事处是具体实施强制拆除活动的行为主体。另，根据西山前村委会出具的《情况说明》、拆迁工业园及村内拆迁户用机械台班费、拖车费，西山前村委会委托评估机构对案涉房屋及地上附着物清查、评估，村委会两委成员在拆除现场等证据，足以证实本案拆除房屋的主体是西山前村委会，不应当认定西山前村委会的实施对北京路街道办事处起到了行政助手和辅助者的作用。因为北京路街道办事处和西山前村委会之间并不是上下级的领导关系。请求法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人开发区综合执法局答辩称：开发区综合执法局没有实施强制拆除焦安稳房屋的行为，该房屋的拆除系西山前村委会以村民自治的方式组织拆除，西山前村委会在组织拆除过程中已经尽到了审慎注意义务，未给焦安稳财产造成损失，请求二审法院驳回焦安稳的诉讼请求。上诉人北京路街道办事处上诉称：北京路街道办事处没有对焦安稳的房屋具体实施拆除行为，涉案房屋系被西山前村委会组织实施拆除，是西山前村委会的村民自治行为，其有权依照法律规定管理本村属于村集体所有的土地和其他财产。西山前村委会的《会议记录》首先是复印件，对真实性不予认可，即使是真实的，也是西山前村委会自行记载，并不是北京路街道办事处的意思表示。北京路街道办事处部分工作人员到现场是为了维持秩序，可以认定北京路街道办事处工作人员是为了做好强制拆除前违法建筑现场疏导、服务等基层保障工作而出现在现场，并不能由此推定北京路街道办事处是具体实施强制拆除活动的行为主体。另，根据西山前村委会出具的《情况说明》、拆迁工业园及村内拆迁户用机械台班费、拖车费，西山前村委会委托评估机构对案涉房屋及地上附着物清查、评估，村委会两委成员在拆除现场等证据，足以证实本案拆除房屋的主体是西山前村委会，不应当认定西山前村委会的实施对北京路街道办事处起到了行政助手和辅助者的作用。北京路街道办事处和西山前村委会之间并不是上下级的领导关系。请求二审法院撤销原判，依法改判，本案诉讼费及其他费用由被上诉人承担。上诉人焦安稳答辩称：1.北京路街道办事处的上诉状有多处错误，日照市写成了口照市，社会信用代码写成社会信月代码，主任杨宗祥写成杨宗样，最后落款为答辩人。作为一个有代理人的行政机关把上诉状写成这样既不专业也不敬业。2.北京路街道办事处称拆除房屋不是街道办事处所为，而是西山前村委会依照法律规定管理本村的属于村集体所有的土地和其他财产。首先财产是焦安稳的财产，不是村集体的房屋，北京路街道办事处的陈述没有法律依据和事实依据。北京路街道办事处在强拆房屋时，焦安稳提供的视频证据和截图证明北京路街道办事处在现场并指挥强拆，北京路街道办事处也承认在强拆现场，一审法院也确认其真实性并认定北京路街道办事处是实施强拆行为的主体之一。3.北京路街道办事处上诉称西山前村委会的会议记录是复印件，对真实性不认可，这一证据是北京路街道办事处在一审诉讼中提供的证据二，二审中不认可其真实性，自相矛盾。4.北京路街道办事处上诉称不应当认定西山前村委会在本案强拆中系北京路街道办事处和开发区综合执法局的行政助手和辅助者错误，行政机关可以委托村民委员会为其开展业务，但强制拆除他人合法房屋不是《中华人民共和国村民委员会组织法》中村民委员会的法律职权。根据土地管理法规及征收补偿的相关规定，无论是农村集体土地，还是国有土地的房屋征收，强制拆迁均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，故北京路街道办事处是实施强制拆除行为的主体之一。综上所述，原审法院认定北京路街道办事处为强制拆除的主体之一认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回北京路街道办事处的诉讼请求。被上诉人开发区综合执法局答辩称：开发区综合执法局没有实施强制拆除焦安稳房屋的行为，该房屋的拆除系西山前村委会以村民自治的方式组织拆除，西山前村委会在组织拆除过程中已经尽到了审慎注意义务，未给焦安稳财产造成损失，请求二审法院驳回焦安稳的诉讼请求。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。本院二审查明，一审中北京路街道办事处和开发区综合执法局提供的评估表显示，焦安稳涉案土地上被拆除的房屋除有一审法院认定的瓦房五间外，另有其后来加盖的房屋和库房也被拆除。本院二审认定的其他案件事实与原审一致。本院认为：首先，关于北京路街道办事处是否系涉案房屋强制拆除主体的问题。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除，即村民委员会不具有强制拆除房屋的行政职权。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为西山前村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院认定北京路街道办事处系涉案房屋的强制拆除主体，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以维持。其次，关于北京路街道办事处和开发区综合执法局拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得相关所有权证，但根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，北京路街道办事处针对涉案房屋，在未告知焦安稳有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除其房屋，违反法定程序。最后，关于涉案房屋的拆除范围问题。从一审中北京路街道办事处和开发区综合执法局提供的评估表来看，焦安稳涉案土地上被拆除的房屋除有一审法院认定的瓦房五间外，另有其后来加盖的房屋和库房也被拆除。各方对评估表无异议，且北京路街道办事处和开发区综合执法局认可评估表中所列建筑物和构筑物已全部拆除。故原审法院判决主文中仅认定北京路街道办事处和开发区综合执法局拆除焦安稳瓦房五间的行为违法属于遗漏项目，应予纠正为北京路街道办事处和开发区综合执法局拆除焦安稳涉案房屋的行为违法。综上，上诉人北京路街道办事处的上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人焦安稳的上诉理由成立，本院予以支持。原审法院认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区北京路街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 王 田审判员 高月玉二〇二〇年十二月二日法官助理王建秀书记员李娜