辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽07行初43号 原告：王成国，男，1966年04月15日出生，汉族，农民，住址锦州市义县。 委托诉讼代理人：王建梅，女，汉族，1967年09月24日出生，住址锦州市义县，（系原告王成国妹妹） 委托诉讼代理人：张丹丹，北京市京师律师事务所律师。 被告：义县人民政府，住所地义县义州镇南关路A1号 法定代表人：苏贵宏，该县县长。 委托诉讼代理人：闫家豪，义县土地储备服务中心科员。 委托诉讼代理人：刘春玲，辽宁戎达律师事务所律师。 原告王成国诉被告义县人民政府房屋征收补偿决定一案，原告于2020年6月17日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料，依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭进行了审理。原告王成国的委托诉讼代理人王建梅、张丹丹，被告义县人民政府的委托诉讼代理人闫家豪、刘春玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 本案涉及行政行为是义县人民政府于2019年12月23日作出的义政征补（2019）第13号房屋征收补偿决定。 原告王成国诉称，1、请求依法撤销义县人民政府作出的义政征补（2019）第13号房屋征收补偿决定;2、案件受理费由被告承担。事实和理由：原告房屋位于义县××××村，经营煤炭销售。2019年8月15日，义县人民政府作出《文昌街基础设施建设项目房屋征收决定公告》，原告的房屋在该征收范围内。2019年12月23日，义县人民政府对原告作出义政征补（2019）第13号《房屋征收补偿决定》。事实及理由：一、征收决定违法。原告拥有的是集体土地使用权证，该征收范围内土地从未进行过征收，其集体土地的性质从未发生过变化。义县人民政府作出的征收决定依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以国有土地征收程序对原告房屋范围内的宅基地及地上房屋进行征收，违反法律规定。本案属于集体土地上的房屋征收，被告并未依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律、法规规定程序进行征收补偿，而是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序，适用法律程序违法。目前尚无任何法律规定，被告可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序征收集土地上的房屋，法律规定的参照适用为补偿标准的参照适用，并非征收程序的参照适用。二、征收补偿安置方案未进行科学论证，补偿标准没有法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。”义县人民政府对征收补偿安置方案未进行科学论证，补偿内容第六条（3）土地补偿，对有照房屋建筑面积2.32倍的土地面积体现在房屋价值中，没有法律依据。补偿方式第七条（三）搬迁费、临时安置费、停产停业损失费补偿均低于《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》的标准，损害被征收人的合法权益。三、评估机构选定程序违法。1、先发布选定评估机构公示，后作出征收决定，不符合法律规定。2019年6月22日，义县土地储备服务中心召开房屋征收工作动员大会，选定锦州华越土地房地产评估有限公司为评估机构，6月24日将选定结果在被征收区域予以公示。2019年8月15日，义县人民政府公告了征收决定。先发布选定评估机构公示，后作出房屋征收决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的相关规定。有最高法征收拆迁指导案例为参考。2、征收决定公告前即对原告房屋进行评估，违反法律规定。征收部门发布的选定评估机构的公示中，评估机构及征收人员定于2019年6月25日起入户调查、评估。2019年8月15日，义县人民政府才公告征收决定厂评估机构在征收决定公告前即入户评估，违反法律规定。3、评估机构选定未与被征收人协商，未提供3家以上评估机构供被征收人选择。根据《国有土地上房屋征收与补偿决定》第二十条规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十七条规定，“从事房屋征收估价的房地产价格评估机构由被征收人在申请备选的3家以上具有相应资质的房地产价格评估机构中协商选定；在规定的时间内协商不成的，由房屋征收主管部门组织被征收人通过多数选定、随机选定等方式确定。”被告发布的选定评估机构公示，未体现征求被征收人协商的过程，未提供3家以上评估机构由被征收人选定，违反法律规定。四、评估报告内容违法。1、评估报告中没有估价师签字。被告依据《房地产征收估价报告》的评估价值为依据向原告作出《房屋征收补偿决定》，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案的估价报告中，只有公章，没有评估人员签字，违反法律规定。2、未告知原告评估复核、鉴定的权利。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10曰内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人未告知原告复核和鉴定的权利，违反法律规定。”估价报告，并未告知原告复核、鉴定的权利，违反法律规定。3、估价依据中8号文件和14号文件补偿标准冲突。估价报告依据了《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《文昌基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》，两个文件中关于搬迁费、临时安置费、停产停业损失的补偿标准不同，后者规定的标准明显低于前者，估价报告依据较低的标准对原告各项补偿进行评估，损害了被征收人的合法权益。五、房屋补偿决定直接确定货币补偿方式，侵害了原告的补偿方式选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二H条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。原告曾要求征收方在经营地段给予同等面积的安置与补偿，被告义县人民政府没有给原告选择补偿方式的机会，在征收补偿决定中径直加以确定货币补偿的方式，违法法律规定。 原告向本院提交下列证据材料：证据1、身份证、房屋所有权证、土地使用证，证明原告所有涉案土地及房屋合法有效，是本案的适格原告。证据2、房屋征收补偿决定义政征补【2019】第13号及房屋征收决定义政征字2019第1号，证明被告主体适格。证据3、房地产征收估价报告，锦州华越征估报字（2019）第wcj-052-2号，证明被告作出房屋补偿决定的依据违法。 被告义县人民政府辩称，我方做出的义政征补（2019）第13号房屋征收补偿决定合法，请求法院予以维持，请求驳回原告的诉讼请求。一、征收决定符合法律规定。案涉行政行为是13号征收补偿决定，而非征收决定，征收决定不属于本案审查范围。另外，依据义县国土资源局出具的“关于开通文昌街基础设施建设项目用地的预审意见”及“地籍证明”可知，被征收范围内土地属于国有建设用地，而非集体土地。对国有土地上房屋征收程序及补偿标准依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无不当。原告所述其房屋属于集体土地上房屋，征收应按《土地管理法》程序不符合本案事实。二、征收补偿安置方案和补偿标准符合法律的相关规定。2018年7月16日，《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》经义县第十八届人民政府第十次常务会议论证。2019年5月15日补偿安置方案制定完成并印制。2019年6月22日，义县人民政府组织被征收人召开义县文昌街基础设施建设项目房屋征收大会，对房屋征收补偿安置方案进行了公布，原告当时对征收补偿安置方案并未提出异议。2019年6月24日，义县人民政府在被征收范围内发布《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见公告，征求公众意见，期限为30天，从2019年6月24日起至2019年7月23日止。在公告期内，多数被征收人对方案无异议。原告在公告期内也并未对征收补偿安置方案提出异议或意见。2019年7月25日，义县人民政府在被征收区域公布了义县人民政府关于《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见情况的公告。据此可知，义县人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一条的规定，征收补偿安置方案履行了论证、征求意见、公告的程序，程序合法。2、补偿标准合法。市、县人民政府制作征收补偿方案，其在不违反征收补偿原则的前提下可根据本地经济发展实际，作出具体的补偿标准。原告以相关补偿标准均应有相关法律规定，否则视为没有法律依据或违法的观点不成立。本案中义县人民政府正是结合本地区经济条件及发展水平，考虑被征收人切身利益制定的各项补偿标准，并未减损原告合法权益。故补偿标准合法。三、评估机构选定程序合法，评估报告符合法律规定。1、在征收决定作出前选定评估机构并未违反法律规定。义县人民政府组织被征收人于2019年8月15日征收决定作出前选定评估机构，并不违反法律规定。评估机构以2019年8月15日征收决定公告之日作为评估时点进行评估，能够保障被征收人的合法权益。同时原告提出征收决定公告前即对房屋进行评估不是事实，实际上是评估公司开始入户调查，了解情况的过程性行为，并未对原告的权益产生实质性影响。2、评估机构选定系被征收人协商选定。2019年6月22日，义县人民政府组织被征收人召开文昌街“基础设施建设项目房屋征收大会”，会上，工作人员下发选定评估机构的“征求意见表”，参会296户，锦州华越土地房地产评估有限公司以223票当选。表中明示“如不同意以下评估机构可另选并填入第3行”，原告在填表时未提出其他意见，表示原告对评估机构选择的认可。由此可见，义县人民政府在选择评估机构时充分保证了被征收人包括原告的参与权与提出意见权，并无原告所说未与之协商。3、评估报告没有估价师签字，不能否认评估报告的效力。尽管估价师以盖章代替签名，但是原告并没有证据证明该评估报告主体、内容违反事实和法律规定，原告该理由不足以否定评估报告证据的证明效力。4、已告知原告评估复核、鉴定的权利。锦州华越土地房地产评估有限公司发出的初评通告明确记载，如果征收当事人对评估公示表内的数据有异议，请当事人向所在村委会登记备案，华越公司会进行入户解答。义县土地储备服务中心发布的房屋征收估价报告送达通告中也明确载明被征收人有申请复核和鉴定的权利。已充分履行了告知义务。四、审理过程中向原告送达《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，内容是让原告在接到通知的10日内选择补偿方式，逾期不选视为对产调的放弃，选择货币补偿，王成国没有在规定日期内进行选择，所以被告作出的征收补偿决定只有货币补偿符合法律规定。 被告义县人民政府向本院提交下列证据材料：证据1、义县人民政府关于《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》的征求意见情况公告。证据2现场影像资料，证明被告对该补偿安置方案履行了公告、论证及征求意见的程序。证据3、义县文昌街基础设施建设项目房屋征收大会选定评估机构现场影像资料。证据4、选择评估机构征求意见表10张。证据5、关于文昌街基础设施建设项目选定评估机构结果公示及影像资料。证据2-4证明履行了选择评估机构的程序。证据6、文昌街基础建设项目房屋征收原始调查登记认定表及入户调查现场影像资料，证明房屋状况。证据7、调查结果公示《文昌街基础建设项目房屋征收调查登记认定结果公示》及现场影像资料，证明履行公告程序。证据8、锦州华越土地房地产评估有限公司通告及初评结果公示、现场影像资料，证明履行公告程序。证据9、房屋征收估价报告送达通告，证明评估报告的公告及送达符合法律规定。证据10、房地产征收估价报告及送达告知书、送达回证，证明履行送达程序。证据11、房屋征收补偿决定。证据12、房屋征收补偿决定送达回证及补偿决定公告。证据11-12证明被告作出的补偿决定及将补偿决定送达原告。证据13、《用地预审意见》、《地籍证明表》，证明涉案土地性质为国有建设用地。 经庭审质证，原告提交的证据1-2来源合法，能够证明原告的主体资格和房屋的性质，被告予以认可，本院予以采信。原告提交的证据3来源合法，关于评估报告的合法性问题详见本院认为部分。被告提交的证据来源合法，能够证明征收决定及补偿决定的制定过程，本院予以采信。其中，被告提交的证据9能够证明该评估报告已经作出并向原告送达，原告没有在法定期限内提出异议。被告提交的证据13地籍证明表显示土地性质为国有，原告提交的赵全珍集体土地使用证属于早期未更换的原土地证书，不能印证涉案土地依然为集体土地。 经审理查明，原告系辽宁省义县城关满族乡关帝庙村居民，原告居住的房屋××于义县××村，土地性质为国有，面积为83.07平方米，房屋用途为住宅，建筑面积为52平方米，房屋所有权人登记为王成国。2019年，被告义县人民政府为推进道路基础设施建设进程，决定对文昌街基础设施建设项目区域内的房屋实施征收，其于2019年8月12日作出《房屋征收决定》，2019年8月15日公告。原告登记的经营性用房在征收范围内。2019年8月30日，被告义县人民政府委托锦州华越房地产土地资产评估有限公司（现更名为辽宁华越房地产土地资产评估有限公司）出具房地产征收估价报告（wcj-052-2），被告义县人民政府于2019年9月24日向原告送达，原告未提出异议。由于在法定期限内没有达成补偿协议，被告义县人民政府于2019年12月23日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》及《锦州华越房地产土地资产评估有限公司的房地产征收估价报告》对原告作出（义政征补【2019】第13号）《房屋征收补偿决定》，房屋评估补偿价值149,760元，搬迁费520元，附属物评估补偿价值为96,967元，停产停业损失补偿费6,240，共计253,487元。 另查明，被告义县人民政府在审理过程中向王成国送达《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，告知原告在接到上述通知的10日内选择补偿方式，逾期不选视为对产调的放弃，选择货币补偿，原告娄中墅没有在规定日期内进行选择。 本院认为，被告义县人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，制定并公开征集《关于开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）的意见，在该方案的基础上，实施关于文昌街基础建设项目房屋征收原始调查，组织当事人选择评估机构，并及时委托锦州华越房地产土地资产评估有限公司作出房地产征收估价报告，在与当事人达不成补偿协议的情形下，依据该估价报告对王成国作出（义政征补【2019】第13号）《房屋征收补偿决定》符合法律规定。 关于原告提出的涉案征收决定合法性问题。本院已经审理并作出判决驳回原告的诉讼请求，关于征收决定合法性问题的该案中已有论述，本案不予重复审理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有规定征收主体在房屋征收决定的合法性被法院审查过程中不能作出房屋征收补偿决定。 关于原告提出的房屋征收与补偿方案没有向社会公示征求意见，征收补偿标准远低于周边房屋类似房地产的市场价值问题。《补偿安置方案》经被告义县人民政府公告并征求意见，根据被告义县人民政府提供的数据显示，周边288户被征收人已经根据上述方案和标准签订了补偿协议，签约率达到93%，并不存在补偿标准远低于周边房屋类似房地产的市场价值问题，另涉案房屋的土地属性为划拨，锦州华越房地产土地资产评估有限公司在市场调查时周边没有类似房地产，其参考当地征收案例得出的评估价格符合法定程序。另征收区域内土地面积是合法建筑面积的2.32倍，结合义县自然资源局于2013年出具的义县批准农村村民住宅用地现行标准，2.32倍的标准虽无法律规定，但符合当地实际情况。故原告的该观点本院不予支持。 关于原告提出的未经登记建筑经认定属于合法建筑，应依法按照房屋征收价格进行补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。涉案的补偿决定中存在一栋未经行政登记的47.4平方米建筑物，属于无照房，被告义县人民政府在《补偿安置方案》中考虑历史形成的原因，将该类别房屋作为地上附属物补偿而没有简单的作为违法建筑处理，但其补偿标准明显不同于有照房屋，体现区别对待，符合客观实际，保障了被征收人的利益，本院予以支持。故原告的该观点本院不予支持。 关于原告提出的评估公司选定的程序违法，评估过程和认定结果违法，评估报告不能作为依据的问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有规定评估机构必须在征收决定作出之后进行选择，征收主体为推进道路基础设施建设进程在符合法律、行政法规的前提下确定选择评估机构的时间并无不当。其次，被告义县人民政府于2019年6月22日组织被征收人召开文昌街基础设施建设项目房屋征收大会，工作人员给参会人员发放“征求意见表”，参会296户，锦州华越土地房地产评估有限公司以223票当选。另“征求意见表”提示参会人员：“如不同意以下评估机构可另选并填入第3行”，上述事实清楚，原告关于被告义县人民政府没有组织被征收人自行协商选择评估机构，而是由政府部门自行确定评估机构的观点没有事实依据。再次，关于评估报告只有名章没有手写签名的问题。经庭审核实，评估公司因为没有注册房地产估价师签字受到行政机关的处罚，但该处罚并未撤销评估报告，评估师对该鉴定结果予以认可，该瑕疵不影响评估报告的结论。最后，锦州华越房地产土地资产评估有限公司及评估师具有法定的评估资格，其适用的评估办法符合法律规定，其作出的评估报告可以作为补偿决定的依据。故原告的该观点本院不予支持。 关于锦州华越房地产土地资产评估有限公司已经更名为辽宁华越房地产土地资产评估有限公司，在本案的评估报告继续使用锦州华越房地产土地资产评估有限公司的名称违法的问题。评估机构名称虽在市场监督管理局进行了更名，因业务性质的需要，其在锦州市××部门、辽宁省住建厅进行备案后才能使用新注册名称不违反法律规定，不能得出其在备案的过程中继续使用原名称进行鉴定属于无效的结论，没有证据显示其被吊销资格或不再继续从事鉴定工作，涉案的评估报告上继续使用锦州华越房地产土地资产评估有限公司的名称不存在程序违法的问题。 关于原告提出补偿决定缺少临时安置费的问题。参照《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十八条的规定，利用住宅房屋实施生产经营活动的，其被征收房屋按照住宅房屋价值给予补偿，给予本办法第三十七条规定的停产停业损失费，但不给予本办法第三十六条规定的临时安置费。本案中，王成国的房屋性质为住宅但用于经营，被告义县人民政府对其停产停业损失进行补偿而没有另行给付临时安置费符合规定。故原告的该观点本院不予支持。 关于原告提出的房屋征收补偿决定剥夺了原告选择产权调换权利的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告义县人民政府在征收补偿安置方案第十一条的相关规定2中规定“不能在签约期限内签订补偿协议的，视为自动放弃产权调换之权利，只能依法进行货币补偿。”该条款属于附条件的规定，该规定在双方不能达成一致意见的情形下剥夺了原告的选择权，程序违法。原告的该观点成立，本院予以采信。本院审理过程中，被告义县人民政府及时纠正上述错误，其于审理过程中向王成国送达《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，告知原告在接到上述通知的10日内选择补偿方式，逾期不选视为对产调的放弃，选择货币补偿，原告王成国没有在规定日期内进行选择，应当视为选择货币补偿。该补偿决定虽然程序违法，但实质结论并无不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当确认违法，不予撤销。被告锦州市人民政府作出的复议决定因维持上述补偿决定，故应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二十四条第二款、第二十六条的规定，判决如下： 一、确认被告义县人民政府于2019年12月23日对王成国作出（义政征补【2019】第13号）《房屋征收补偿决定》违法； 二、驳回原告王成国的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长 李 勇 审判员 闻 伟 审判员 王锦鹏 二〇二〇年十二月七日 法官助理张睿 书记员张艾嘉