江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终224号 上诉人（一审原告）牛忠，男，汉族，1968年4月11日出生，个体工商户，住淮安经济技术开发区。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区徐杨街道办事处，住所地淮安经济技术开发区徐杨路**。 法定代表人朱松，该办事处主任。 委托代理人吴国雨，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区管理委员会，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道**。 法定代表人仲凤笔，该管委会主任。 委托代理人吴国雨，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 上诉人牛忠诉被上诉人淮安经济技术开发区徐杨街道办事处（以下简称徐杨街道办）、淮安经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）请求确认行政协议无效一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初385号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告牛忠系徐杨街道办福康村村民。2019年3月13日，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出《房屋拆迁通告》（淮开拆通字[2019]第04号），主要内容为：因改善群众住房条件需要，需拆迁徐杨街道福康村朱口片范围内部分房屋及附属物。具体拆迁工作由淮安经济技术开发区徐杨街道办事处负责实施……一、项目名称：福康村朱口片农居改善（三标段）；二、拆迁范围：徐杨路以北、迎宾大道以南，237省道以东，京沪高速以西范围内部分房屋；三、拆迁期限：2019年3月14日至2019年5月20日。 受被告开发区管委会委托，江苏同方房地产资产评估规划勘测有限公司（以下简称“同方评估公司”）对上述项目拆迁范围内涉及的原告牛忠拥有的房产进行评估。2019年3月11日，同方评估公司对原告户房屋进行调查丈量并出具《被拆迁户房屋调查丈量勘察表》，载明1号房屋建筑面积63.67平方米、2号房屋面积39.26平方米、3号房屋面积23.37平方米。同日，同方评估公司向原告出具《附属物调查丈量及补偿明细表》，徐杨街道办工作人员、原告签字予以确认。2019年3月12日，同方评估公司出具了《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》，评估结果为1号房屋523元/平方米、2号房屋549元/平方米、3号房屋368元/平方米，同时载明该报告估价结果仅作为估价对象在合法前提下的拆迁补偿依据。 2019年3月21日，原告牛忠向被告徐杨街道办递交《关于申请提前拆迁的报告》，主要内容为：现我全家协商一致由我代表全家请求办事处将我家房屋及附属物提前拆迁补偿安置。我同意按照开发区现行的拆迁政策规定无异议……房屋宅基地周围五米范围内我家的花木在我户签订协议后三日内移走，如不移走作为放弃处理，本人无异议……同日，原告牛忠与被告徐杨街道办签订《淮安经济技术开发区房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《协议书》），约定因项目建设需要，需拆迁原告位于徐杨乡××××组房屋，面积125.33平方米（合法面积56.43平方米）。协议中对原告家房屋补偿款，装修、装潢、附属物补偿款，其他补助费用（包括搬迁补助费、农机具及牲畜搬迁费、奖金、临时安置补助费、无合法手续建筑面积补助费）以及安置房面积、房款等内容进行约定。其中，被告应当提供原告安置房面积为202.5平方米。同日，原告牛忠在注明房屋内外已搬空的《被拆迁房屋交割验收单》签字，将房屋交由拆除单位陕西勇华建设工程有限公司。按照《协议书》约定，被告徐杨街道办向原告提供了安澜花苑小区的期房，东湖锦绣小区、徐杨小区等小区的现房供原告自由选择，但原告牛忠一直拒绝前往被告徐杨街道办处选择安置房。现原告牛忠提起行政诉讼，请求判决确认原告与被告徐杨街道办签订的《协议书》无效。 一审案件审理期间，原告牛忠对《协议书》、《被拆迁房屋交割验收单》上签名不予认可，申请笔迹鉴定。但原告牛忠无法提供鉴定比对样本，且不同意法院调取2019年3月22日（签订《协议书》的次日）公安机关询问笔录中的签名作为鉴定比对样本，要求以诉状上的签名和现场书写的签名作为鉴定比对样本，但不愿意接受鉴定机构出具的倾向性意见，导致无法启动鉴定程序。此外，法院依法向原告释明案涉《协议书》不存在无效情形，并询问原告是否变更诉讼请求，原告明确表示不同意变更。 一审法院另查明：因区划调整，原淮安经济技术开发区徐杨乡人民政府合并为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处。淮安经济技术开发区农民群众住房条件改善工作领导小组办公室《关于印发进一步规范淮安经济技术开发区房屋拆迁（征收）补偿安置工作实施意见的通知》，明确“被拆迁人无房屋权属证书或者合法建房手续（徐杨乡），可参照淮安市2005年地籍图确定，2005年地籍图上有标注的房屋，实际丈量数打九折后的面积可视为合法面积予以补偿安置。地籍图上无标注的房屋一律是违法建筑，不予补偿安置，只给予每平方米130元的建筑材料回购和助拆补助。”项目实施过程中，原告牛忠未能提供房屋权属证书或者合法建房手续。根据2005年航拍图显示，原告户仅建有1号房屋，面积为63.67平方米。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，《房屋拆迁通告》明确具体拆迁工作由被告徐杨街道办负责实施，案涉《协议书》亦由原告牛忠与被告徐杨街道办双方签订，被告开发区管委会并未参与被诉《协议书》的签订工作。被告徐杨街道办作为派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。开发区管委会作为本案被告主体不适格，应当裁定驳回对被告开发区管委会的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告徐杨街道办具有负责本辖区城市管理的行政职能，其以村庄环境整治、改善群众住房条件为目的，与原告在自愿、协商一致的基础上签订案涉《协议书》，未超出法律法规的授权范围，具备行政主体资格。原告牛忠作为案涉房屋的所有权人，其有权处分自己的房屋。在被告徐杨街道办的动员下，原告主动向被告徐杨街道办申请提前拆迁，而后双方签订案涉《协议书》就房屋补偿款、安置房费用等进行约定，符合法律规定。案涉《协议书》内容也不存在违反法律法规的强制性规定，损害国家、集体利益的情形。被告徐杨街道办根据《协议书》的约定向原告提供安置房房源供原告自行选择，原告牛忠反悔至今未选择安置房，并不影响《协议书》的效力。 原告牛忠虽否认《协议书》、《被拆迁房屋交割验收单》上的签名，并申请笔迹鉴定，但因其既无法提供鉴定比对样本，又拒绝法院调取符合鉴定相关要求的签名作为比对样本，仅要求以诉状上的签名和现场书写的签名作为鉴定比对样本，但又不认可鉴定机构出具的倾向性意见，导致不符合鉴定相关规范要求，无法启动鉴定程序。一审法院结合被告徐杨街道办提供的《协议书》以及协议签订现场照片等证据，依法确认《协议书》、《被拆迁房屋交割验收单》签名是原告牛忠所签，是其真实意思表示。原告主张其是在受到胁迫情况下签订的空白协议，未提供证据证明，一审法院不予支持。 关于原告提出《协议书》认定房屋合法面积为56.43平方米与事实不符的诉讼观点，由于原告未能提供房屋权属证明或合法手续，被告徐杨街道办根据2005年航拍图认定原告房屋合法面积，符合补偿安置政策规定，故原告该项观点，一审法院不予支持。由于案涉房屋征收拆迁系因村庄环境整治、改善群众住房条件而开展，并未涉及集体土地征收，案涉土地仍为集体土地的性质，故原告认为被告未依法征收土地而实施拆迁行为违法的观点，一审法院亦不予支持。综上，原告与被告徐杨街道办签订的案涉《协议书》，不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，一审法院依法向原告释明案涉《协议书》不存在无效情形，并向原告询问是否变更诉讼请求，原告明确表示不同意变更，故应当判决驳回其诉讼请求。关于原告要求被告恢复原告房屋原状的诉讼请求，没有事实和法律依据，一审法院亦不予支持。 综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告牛忠的诉讼请求。 上诉人牛忠上诉称：一、一审判决认定事实错误。涉案房屋的土地未经依法征收。涉案协议系被上诉人威胁上诉人所签，被上诉人的胁迫行为成立。协议签订前，上诉人没有看到房屋拆迁的评估报告，至今没有拿到协议的原件，至今没有得到补偿，违反先补偿后搬迁的规定。上诉人未同意搬迁，不同意搬迁领取安置房，说明协议签订不公平，被上诉人有胁迫行为。一审判决认定申请提前拆迁、自愿交割房屋的事实不成立。二、一审判决认定涉案协议不违法没有事实和法律依据。被上诉人提供的上诉人申请提前拆迁报告、自愿交割房屋的事实不成立，涉案房屋的土地未经征收、土地权属性质未发生变更，上诉人举证已经证明该协议违法，也没有证据证明协议合法有效，故已签订的涉案协议违法无效。三、一审判决超过法定期限。没有证据证明延长审限经过批准，也不存在疑难复杂情形，一审法院拖延办案。综上，请求撤销一审判决，确认协议无效。 被上诉人徐杨街道办辩称：一、上诉人与被上诉人签订的协议并不是基于土地或房屋征收而启动的，是为了改善福康村朱口片区群众的居住环境，在自愿、平等协商基础上签订的，不存在上诉人认为的土地房屋征收行为。二、协议内容系双方协商一致的结果，协议约定的方案已经充分保障了上诉人的合法权益，不存在强迫签订协议的情形。三、上诉人陈述未进行房屋自愿交割以及物品未搬空的情形与实际情况不符。四、一审审理期限符合规定，不存在违法情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人开发区管委会辩称：一、上诉人与徐杨街道办签订的协议真实、合法、有效，协议内容未侵犯上诉人合法权益。上诉人已提交申请拆迁报告并将房屋主动交付拆除。二、被上诉人未参与涉案协议的签订，一审法院认定被上诉人本案主体不适格正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人牛忠提交：报警详情单、从公安机关调取的关于殴打案的询问笔录、调取证据材料、受伤照片及医院诊断材料、三标段名单、村委会的证明，上述证据证明上诉人被殴打，协议是逼签的，也没有申请提前搬迁，字不是上诉人签的。被上诉人徐杨街道办、开发区管委会质证认为，报警详情单真实性无异议，但不能证明殴打。其他材料均不属于新证据，不能证明协议无效。本院经审查认为，上诉人二审中提交的材料不属于行政诉讼中的新证据，且与本案无关联性，本院不予确认。 本案争议焦点为：上诉人牛忠与被上诉人徐杨街道办签订的协议是否符合无效的情形。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”本案中，上诉人与被上诉人签订的补偿安置协议，属于行政协议，关于该协议的争议属于行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织作为行政协议的一方，可以请求确认行政协议无效。因被上诉人徐杨街道办系签订协议的行政机关，而开发区管委会并未作为协议的当事人，其不是本案协议效力诉讼的适格被告，一审法院对此予以驳回并无不当。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”因此，上诉人请求确认协议无效，人民法院审查该协议的效力，在适用行政法律规范的同时，可以参照适用民事法律规范。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出《房屋拆迁通告》（淮开拆通字[2019]第04号）载明系因改善群众住房条件需要，拆迁徐杨街道福康村朱口片范围内部分房屋及附属物，具体项目名称为福康村朱口片农居改善（三标段）。结合上诉人牛忠另案诉讼中，徐杨街道办福康村民委员会将福康村朱口片土地租用给徐杨街道办等事实，本案因农居改善而实施的房屋拆迁并不涉及行政机关对集体土地的征收，涉案土地性质并未发生改变。徐杨街道办组织开展农居改善项目与上诉人牛忠签订协议并履行补偿安置义务，双方所签协议并不存在上述规定中的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”等可以认定为重大且明显违法情形，故不能认定其无效。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人牛忠主张协议系逼签且签订了空白协议。通过签订协议当日协商的事实、签订协议的现场照片以及上诉人牛忠也认可仅对协议有签字的事实，能进一步说明协议内容有关于补偿的具体约定，其主张空白协议的事实不能成立。从协议内容来看，补偿安置协议虽然具有行政管理的内容，但主要还是就上诉人的民事权益所做的处分，更多地具有合意的性质。上诉人作为权利人，其在协议签订过程中，自由处分了自己的民事权益，其房屋应获得202.5平方安置房的安置补偿，在实体上并无明显不合理情形，协议已经充分保障了上诉人的实体权利。现有证据不能证明协议签订过程中上诉人受到殴打而被迫签订协议的事实，而协议的内容并未损害国家利益，其并不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。故，上诉人牛忠主张协议无效，也不符合民事法律规定的合同无效的情形。 至于上诉人牛忠主张一审法院案件审理超期的问题。本案一审法院以案件疑难复杂且受新冠疫情影响，依法报请江苏省高级人民法院延长审限六个月，一审法院并不存在超期办案的问题。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人牛忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙聂娟 审判员  王伏刚 二〇二〇年十二月十四日 书记员  张**平