辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行终243号上诉人（原审原告）张守东，男，1967年2月10日生，汉族，现住兴城市。上诉人（原审原告）李仁财，男，1961年12月17日生，汉族，现住辽宁省东港市。委托代理人韦皑，北京大成（沈阳）律师事务所律师。委托代理人欧阳朝霞，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴城市自然资源局，住所地兴城市。法定代表人沈朝辉，该局局长。行政负责人李荣臣，该局副局长。委托代理人卢宏，辽宁卢宏律师事务所律师。原审第三人兴城市刘台子满族乡人民政府，住所地兴城市。负责人王薇，该乡乡长。委托代理人齐兵，男，该乡政府办公室工作人员。委托代理人辛志力，辽宁卢宏律师事务所律师。原审第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会，住所地兴城市。负责人张雷，该村委会主任。上诉人张守东、李仁财诉被上诉人兴城市自然资源局行政处罚一案，不服葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行公开询问。上诉人张守东、李仁财及其委托代理人韦皑、欧阳朝霞，被上诉人兴城市自然资源局行政负责人李荣臣及其委托代理人卢宏、原审第三人兴城市刘台子满族乡人民政府委托代理人齐兵、辛志力，原审第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会负责人张雷到庭参加询问，本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，2003年8月，兴城市刘台子满族乡人民政府（甲方）与东港市水产养殖有限公司（乙方）签订合同书，甲方将位于山东村海边的荒滩壹仟余亩（没有地上建筑物）租赁给乙方建设工厂化养殖车间及配套附属设施。2007年，张守东、李仁财在兴城市刘台子满族乡人民政府与东港市水产养殖有限公司签订的位于山东村海边的荒滩上修建了一座1800平方米左右的参棚养殖海参。2019年10月30日，兴城市自然资源局以张守东、李仁财违反《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，并依照《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条的规定作出兴森公林罚字〔2019〕第（6）号行政处罚决定书。张守东、李仁财不服该行政处罚，于2020年4月21日向该院提起行政诉讼。原审法院认为，兴城市自然资源局具有作出行政处罚的法定行政职权。兴城市自然资源局认定张守东、李仁财擅自改变林地用途并进行处罚，提供了森林资源区划图，并依据辽宁名阳林业规划设计有限公司作出的鉴定意见确认案涉地块为林地事实清楚。根据《中华人民共和国森林法》（2009年）的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，林业处罚权由县级以上林业主管部门行使，其他行政机关无权行使，且行政职权的行使是由法律、法规规定，非法律、法规的授权，行政机关不得行使自己职权范围以外的行政职权。兴城市森林公安局在职能转变过程中，仍为兴城市自然资源局内部的一个职能机构，其对本案进行的勘验检查，对张守东、李仁财做的询问笔录，能够直接做为兴城市自然资源局作出行政处罚的事实依据。虽然兴城市自然资源局为张守东、李仁财送达的林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、行政处罚决定书等均标注拒签字样，但并未剥夺了张守东、李仁财的相关权利，张守东、李仁财已经通过诉讼寻求了救济途径。综上，兴城市自然资源局认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，对张守东、李仁财的诉讼请求依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告张守东、李仁财的诉讼请求。案件受理费50.00元，邮寄费40.00元（原告已预交），由原告张守东、李仁财承担。上诉人张守东、李仁财上诉称，一、上诉人于2007年承租山东村荒滩并应政府要求建设规模化海参养殖大棚及相关设备、设施，而被上诉人依据所谓2017年省森林资源数据库将案涉土地认定为林地并据此对上诉人2007年承租荒滩搭建参棚的行为认定为擅自改变林地用途而作出处罚，原审法院对该行政行为合法性予以确认，逻辑关系存在错误，案件基本事实的认定亦缺乏依据。2007年，上诉人基于祥和公司与兴城市刘台子满族乡政府签订的土地租赁合同取得了案涉参棚的土地使用权，应政府要求建设规模化海参养殖大棚及相关设备、设施。原审庭审中，通过对办案人刘志国的询问，其自认在进行案涉行政处罚调查时，并未核查案涉土地在上诉人建设参棚时的土地性质、土地用途、土壤和植被状况，而直接以2017年数据库对案涉土地性质、用途将上诉人2007年的行为认定为擅自改变林地用途并进行处罚，原审法院却对此予以确认，逻辑错误。案涉土地在作出行政处罚时的土地性质、用途并不等于被上诉人建设参棚时的土地性质及用途，案涉土地性质、用途、状况在上诉人承租时为荒滩，如期间案涉土地性质、用途由荒滩变为林地，亦应由相关政府部门履行征收手续对上诉人予以补偿，而不是对上诉人进行处罚。现被上诉人未能核查并提供证据证明案涉土地在上诉人建设参棚时已为林地即认定上诉人2007年建设参棚行为改变林地用途显属认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。二、原审判决关于“森林资源区划图、辽宁名阳林业规划设计有限公司出具的《技术鉴定意见》能够证明案涉土地为林地”的认定明显证据不足、事实认定错误。首先，被上诉人在一审举证期限内未提交任何合法有效的证明案涉土地为林地的证据，且其向原审法院提交的证据中并无所谓的森林资源区划图；另，原审法院以非本案证据且无法证明出处和合法来源的森林资源区划图复印件为依据认定案涉土地为林地无法律依据。其次，鉴定人可协助行政机关对土地现状进行技术测量和统计，但无权代替行政机关进行事实认定，鉴定人出庭接受询问时也明确表示其鉴定内容不包括土地性质，仅为按委托人的指示进行测量，出具的鉴定意见及该鉴定意见所附材料均不能作为认定案涉土地为林地的依据，但被上诉人及原审法院却以《技术鉴定意见》作为认定林地的依据，明显缺乏事实依据且适用法律错误。第三，根据森林法、森林法实施条例相关规定，国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度，案涉土地性质应由林权登记簿、林权证确认或依法编制的林地保护利用规划等有效文件加以证明。本案中，被上诉人并没有向法庭提交案涉土地的林权登记簿或林权证等证明文件，而《技术鉴定意见》、森林资源区划图均不属于法定的认定林地性质的文件，被诉行政行为及原审法院认定案涉土地为林地证据不足、适用法律错误。最后，上诉人系按乡政府要求合理利用荒滩，基于对政府的信赖而进行投资和养殖生产，被被上诉人认定为擅自改变林地用途的参棚、办公用房也取得了相关政府部门发放的权属证书，相关权利应受到法律保护，原审判决仅以森林资源区划图及辽宁名阳林业规划设计有限公司出具的《技术鉴定意见》为依据认明显证据不足、事实认定错误。三、法律、法规并未授权森林公安局对案涉行政处罚进行查处，在法律、法规并无授权，又无合法、有效的行政委托的情况下，原审法院认定兴城市森林公安局有权对本案进行调查进而认定被上诉人据此调查直接作出的处罚合法有效，显属法律适用错误。原审中，上诉人提交了被上诉人与兴城市森林公安局的组织机构代码查询信息，足以证明被上诉人与兴城市森林公安局为两个独立的行政机关。根据中办、国办2018年12月印发的《行业公安机关管理体制调整工作方案》规定及被上诉人提供的《关于印发兴城市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，森林公安局已由双重领导调整为公安部领导，具有独立的主体资格及行政职权，不隶属于兴城市自然资源局，原审法院认定该局为被上诉人的职能机构无事实依据及法律依据。现法律、法规并未授权森林公安局对案涉行政处罚进行查处，在无合法、有效行政委托情形下，无权就案涉行政处罚进行调查，原审法院认定兴城市森林公安局有权对本案进行调查实际上是违背现行法律制度为森林公安局创设职权，显然法律适用错误。因此，兴城市森林公安局所做的询问笔录、现场调查等不能作为被上诉人认定事实的依据，兴城市森林公安局参与或制作的程序性文件不能作为被上诉人程序合法的证据，被上诉人作出的行政处罚缺乏基础事实认定依据且程序严重违法，原审法院该项判决应予以纠正。综上，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求二审法院1、撤销葫芦岛市连山区人民法院(2019)辽1402行初80号行政判决书，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；2、判决被上诉人承担一审及二审诉讼费用。被上诉人兴城市自然资源局辩称，一、一审法院认为被上诉人认定案涉土地为林地完全正确，不存在案件基本事实缺乏认定依据。1、上诉人并没有提供案涉土地为非林地的合法依据。2、根据《森林法》第二十七条、林资发[2006]111号《国家林业局关于进一步规范森林资源清查成果使用的通知》和国家林业局2003年《国家森林资源连续清查技术规定》及2003年国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》可知，我国实行“国家建立森林资源调查监测制度，对全国森林资源现状及变化情况进行调查、监测和评价，并定期公布”，其清查、调查的结果包括：国家森林资源清查(简称一类清查)成果(即俗称的“一调”)和森林资源规划设计调查(简称二类调查)成果(俗称的“二调”)。前者，主要用于全国、区域和各省森林资源与生态状况评价，是以掌握宏观森林资源现状与动态为目的，后者主要用于评价具体经营单位(县、林业局、林场)的森林资源经营管理状况，为基层林业生产经营和生态建设服务。其调查成果是建立或更新森林资源档案，制定森林采伐限额，进行林业工程规划设计和森林资源管理的基础，也是制定区域国民经济发展规划和林业发展规划，实行森林生态效益补偿和森林资源资产化管理，指导和规范森林科学经营的重要依据。其具体调查是以“小班是森林资源规划设计调查、统计和经营管理的基本单位”进行的(见《森林资源规划设计调查主要技术规定》第一条和第十八条)。即案涉土地的性质的调查只能以“二类调查”成果为准。而且，本案已查清的事实是，上诉人在承租建设参棚时林地上基本没有多少林木，上诉人建设之后的现状并没有发生变化，根本不存在上诉人所谓的“案涉土地在作出行政处罚时的土地性质、用途并不等于上诉人建设参棚时的土地性质及用途，案涉土地性质、用途、状况在上诉人承租时为荒滩，如期间案涉土地性质、用途由荒滩变为林地……”之说。因此被上诉人、鉴定机构引用此调查成果及根据该成果制作的“森林资源区划图”认定被上诉人存在擅自改变林地用途并作出行政处罚是完全正确的。3、鉴定机构辽宁名阳林业规划设计有限公司具有提供鉴定结论的资质，其鉴定结论是正确的。2003年国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》第六条规定，“调查承担单位资质，一、森林资源规划设计调查必须由具有林业调查规划设计资格证书的单位承担。对非持证单位完成的调查成果，森林资源管理部门不予承认。二、对林地面积在10万hm3以上，或者速生丰产林、工业原料林基地1万hm3以上的单位，需委托具有乙级以上林业调查规划设计资质的单位承担。三、其它单位的调查应由具有丙级以上林业调查规划设计资质的单位承担。”本案的名阳公司就是具备“丙级”资质的鉴定机构，其就案涉林地出具的调查结论具有法律效力。4、对于林地是否进行林权登记与该地是不是林地是不同的法律概念。因此被上诉人引用的森林法关于登记发证制度的规定对上诉人的观点起不到证明作用。总之，本案不存在上诉人所谓的“被上诉人未提交任何合法有效的证明案涉土地为林地的证据”之说。二、兴城市森林公安局是兴城市自然资源局的直属行政执法机构，根据法律规定和授权具有以林业主管部门的名义行使案涉行政职权。森林公安机关是林业主管部门的直属机构，又列入公安序列，职权包括林业行政执法权。林业执法法权实际包含以下两方面内容：一是以自己的名义查处《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的林业行政案件，二是以其归属的林业主管部门的名义查处林业行政案件，森林公安机关是林业主管部门的直属执法机构，在执法活动中的行政行为，由其林业主管部门为执法主体并承担相应的法律责任。案涉期间，兴城市森林公安局依然为被上诉人的直属机构，其受被上诉人和兴城市公安局双重领导。国家对森林公安机关的机构改革和职能转变并非一蹴而就，而是一个渐进的过程。中办、国办2018年12月印发《行业公安机关管理体制调整工作方案》后，直到2019年12月30日，国家林业和草原局对森林公安的转隶公安部交接仪式才完成，地方上的转隶以中央为样本，其转隶交接涉及人财物的捋顺的过程。案涉期间，辽宁省各市区县还未完成此项改革，故在此次机构改革进行的期间，为保证各项工作正常开展，兴城市机构编制委员会办公室在2019年2月27日颁发了《兴城市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知，其中第六条规定，兴城市森林公安局是被上诉人的直属机构，主要职责为依法查处破坏森林资源的各类刑事案件、行政案件。另被上诉人也对兴城市森林公安局有明确的行政执法授权，都赋予了森林公安局对林业执法查处的职能，故兴城市森林公安局的行政执法行为，符合现实情况和法律规定。综上，上诉人的上诉请求及理由不成立，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审第三人兴城市刘台子满族乡人民政府未提交书面参述意见。原审第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会未提交书面参述意见。原审被告向原审法院提交的证据材料有：证据1-18、林业行政处罚案件受理登记表、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚勘验、检查笔录、现场照片、林业行政处罚案件延期审批表、工程师聘请书及鉴定结论、询问笔录、证明、案件集体讨论笔录、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、举行听证通知书、林业行政处罚文书送达回证、林业行政处罚决定书、责令限期恢复林地原状通知书、履行行政决定催告书、林业行政处罚文书送达回证，证明处罚事实清楚，程序合法；证据19、兴城市市委办公室兴委办发〔2019〕30号文件《关于印发兴城市自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，证明原兴城市林业局、兴城市国土资源局等职能合并组建了兴城市自然资源局。原审原告向原审法院提交的证据材料有：证据1-2、兴城市自然资源局组织机构代码核查信息，兴城市森林公安局组织机构代码核查信息，证明兴城市自然资源局与兴城市森林公安局系两个独立的行政机关，森林公安局不属于自然资源局的内设机构或下设机关，在法律法规未明确授权情形下，森林公安局无权代行《森林法实施条例》43条规定的行政处罚权；证据3-4、《合同书》，授权书，证明：（1）案涉土地系从兴城市刘台子满族乡人民政府处承包，签订合同时案涉土地性质为荒滩；（2）原告于案涉土地上建设厂房并进行海参养殖系与兴城市刘台子满族乡人民政府签订的《合同书》所要求，并符合兴城市人民政府招商引资需要。原审第三人兴城市刘台子满族乡人民政府未向原审法院提交证据、依据。原审第三人兴城市刘台子满族乡山东村民委员会未向原审法院提交证据、依据。本院认为，根据上诉人、被上诉人向一审提交的证据看，2003年8月28日，案外人与兴城市刘台子满族乡人民政府签订了荒滩出租合同，后案外人将涉案土地租赁给二上诉人，二上诉人取得案涉土地使用权。被上诉人对上诉人进行林业行政处罚主要是以森林资源规划图及辽宁名阳林业规划设计有限公司做出的鉴定意见为事实依据，认定案涉土地为林地。在上诉人、被上诉人对于案涉土地性质存在较大争议的情况下，一审法院对于案涉土地的性质未予以查明，属于认定事实不清。综上，原审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二款之规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市连山区人民法院（2019）辽1402行初80号行政判决；二、发回葫芦岛市连山区人民法院另行组成合议庭重审。二审案件受理费50.00元，退还上诉人。审判长  曹宝泉审判员  程歆谦审判员  花 勇二〇二〇年十二月二十二日法官助理王华书记员谭思朦本裁定书援引的相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。