安徽省六安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖15行终99号 上诉人（一审原告）中节能（舒城）生物质能发电有限公司。 法定代表人胡越，董事长。 委托代理人韦良文，安徽万世律师事务所律师。 委托代理人赵光，安徽徽商律师事务所律师。 上诉人（一审被告）六安市舒城县生态环境分局，住所地舒城县城关镇桃溪路，统一社会信用代码113414257489110661。 法定代表人周家仓，局长。 委托代理人朱**兵，安徽朱**兵律师事务所律师。 中节能（舒城）生物质能发电有限公司（以下简称中节能公司）不服六安市舒城县生态环境分局（以下简称舒城县生态环境分局）政府信息公开一案，已由舒城县人民法院于2020年10月23日作出(2020)皖1523行初40号行政判决。中节能公司和舒城县生态环境分局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2020年6月29日,原告通过被告网站信息公开申请端口向被告提出信息公开申请,要求被告依法公开2016年12月26日作出的舒环罚字[2016]21号行政处罚决定书所依据的信息材料，内容为：1.现场采样的全过程录像等记录材料；2.采样方案和分析方案；3.检测(监测)数据纸质原始记录与电子存储记录；4.现场采样仪器经过计量行政部门认证的证明材料；5.现场采样所依据的技术规范和法律依据；6.采样人员的采样资质证书；7.要求纸质文本邮寄给申请人。被告收到后于2020年7月24日在其网站上就原告申请的信息公开内容给予了答复。答复内容为：“《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信息、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定；第三十六条第三款规定：行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开的理由。依据上述规定，你公司申请公开的政府信息系过程性信息，不予公开。”因不服该答复，原告在法定期限内向本院提起涉案之诉。 另查明，原告是从事生物质能发电的企业，2016年4月19日，六安市环境监测中心站对原告公司的发电机组废气处理设施出口进行了采样，4月28日出具监测报告，报告显示原告公司的氮氧化物超过国家大气污染物排放标准，涉嫌超标排放污染物。2016年12月5日，六安市环境保护局关于转发《安徽省环保厅关于六安市生物质发电企业环境问题的复函》的通知(六环察【2016】95号)，要求对涉嫌超标排放污染物的企业处罚到位。2016年12月15日，被告向原告送达了“舒城县环境保护局行政处罚事先告知、听证书”（舒环罚告字【2016】第28号、舒环罚听字【2016】第28号），认为原告的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，主要依据有：《安徽省环保厅关于六安市生物质发电企业环境问题的复函》的通知(六环察【2016】95号)、《六安市环境监测中心站》六环委托第（2016）015号文件、现场勘察笔录两份、调查询问笔录两份、监测执行一份、工商营业执照复印件一份、身份证复印件一份。根据上述证据，被告依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二款的规定，拟对原告作出罚款10万元的处罚；同时告知原告可提出申辩和陈述的权利。原告于同日收到该告知书。2016年，被告对原告作出舒环罚字（2016）21号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款10万元的行政处罚。原告于当日签收了处罚决定书，于2016年12月29日履行了缴纳10万元的义务。 一审法院认为，所谓政府信息公开，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；《信息公开条例》第二十一条规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据上述规定，被告具有根据原告申请在其职责范围内依法公开其制作或获取的政府信息的法定职责。被告在其信息网站上收到原告的政府信息公开申请后，依据《信息公开条例》第三十三条第二款的规定，在其网站端口给予了答复，告知原告其诉请公开的信息系舒环罚字（2016)21号《行政处罚决定书》案卷中的证据材料，依法可不予公开。一审法院根据查明的事实，确认本案争议焦点为：原告申请公开的政府信息是否属于信息公开范畴；被告不予公开是否符合法律规定。 一、原告申请公开的政府信息是否属于信息公开范畴。对行政主体而言，政府信息要遵循“公开为原则，不公开为例外”的原则。政府环境信息公开的内容，应当包括环保部门对企业进行排污监测、检查得到的数据和作出的结论，以及环保部门对企业实施行政处罚的详细情况，这其中，要区分哪些是需要公开的信息，哪些是行政机关在行政执法过程中的行为。1.原告申请要求被告公开，本院认为该部分内容应属行政机关在行政执法过程中实施的行为，如原告认为被告在实施该行为中有违反法律规定的事实，可在其告知的期限内提出复议或行政诉讼，行为不属信息公开的范畴。2.原告申请被告公开采样方案和分析方案，本院认为采样是被告在执法过程中搜集的过程性信息，而分析是在此基础上进行商讨、磋商甚至在实验后所获取的，应属行政机关作出行政决定的过程性信息，依法可不予公开。3.原告申请被告公开行政执法过程中现场采样的记录，本院认为现场采样是被告得出检测数据的来源，也是其行政处罚的重要依据，对原告的利益产生一定的影响，且行政处罚已实施完毕，不属处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，应属公开范畴，依法应予公开。4.原告申请被告公开检测(监测)数据纸质原始记录与电子存储记录，该内容应属环保部门对企业进行监测、检查得出的数据，属于信息范畴，被告应依据其记录形式依法公开。5.原告申请被告公开现场采样所依据的技术规范和法律依据、采样人员资质证书，该内容是被告据以作出行政处罚的依据，不属于过程性信息，依法应予公开，被告认为该信息已经过广泛宣传，被公众知晓和使用，不需再行公开，本院认为环保系特殊行业，公众对此并非完全知悉，原告要求其公开该部分信息符合信息公开的法律规定。 二、被告不予公开是否符合法律规定。被告认为原告所申请的信息系过程性信息，依法可不予公开，依据《信息公开条例》规定，过程性信息一般是指行政决定作出前，行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。根据本案查明的事实，原告申请公开的信息中除采样方案和分析方案属过程性信息，采样所使用的仪器是经过计量行政部门认证的证明材料不属信息公开的范畴外，其他申请事项非被告抗辩的过程性信息，而是行政机关依法应予公开的信息，被告答复全部不予公开不符合法律规定。被告应对原告申请的现场采样记录、检测(监测)数据记录、现场采样所依据的技术规范和法律依据、采样人员的资质证书依法予以公开，公开方式可通过纸质或其他形式。 综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，判决：一、六安市舒城县生态环境分局在本判决生效后十日内向中节能（舒城）生物质能发电有限公司公开舒环罚告字【2016】第28号行政处罚决定所依据的现场采样记录、检测(监测)数据记录、现场采样所依据的技术规范和法律依据、采样人员资质证书的信息；二、驳回原告中节能（舒城）生物质能发电有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元由六安市舒城县生态环境分局负担。 中节能公司上诉称，一、一审判决确认的本案上诉人和被上诉人的权利义务及信息公开的基本原则是正确的。二、上诉人要求公开的全部内容都属于需要公开的信息，不是行为。1、上诉人要求公开的是行政行为作出过程中获取的相关纸质或者电子存储的材料；2、行政执法全过程的记录的内容是信息，不是行为。三、采样方案和分析方案不属于内部管理信息或过程性信息，属于应当公开的信息。四、现场采样仪器经过质量技术认证的合法性材料属于信息公开的内容，应予公开。五、一审判决在认可上诉人申请信息公开合法性及信息应当公开的基础上，应当依法支持公开全部信息，而不是部分支持。1、一审判决把舒环罚告字（2016）第28号事先告知书依据的信息等同于舒环罚字[2016]21号行政处罚决定书依据的信息，明显有误。前者信息仅是后者信息的一小部分，上诉人要求公开的是舒环罚字[2016]21号行政处罚决定书依据的全部信息。2、一审判决的内容容易产生歧义，导致无法执行。综上，请二审法院依法撤销舒城县人民法院（2020）皖15行初40号行政判决书的第二项；依法改判被上诉人依法公开舒环罚字[2016]21号行政处罚决定书所依据的以下信息材料：（1）现场采样的全过程录像等记录材料；（2）采样方案和分析方案；（3）检测（监测）数据纸质原始记录与电子存储记录；（4）现场采样仪器经过计量部门认证的证明材料；（5）现场采样所依据的技术规范和法律依据；（6）采样人员的采样资质证书；（7）要求纸质文本，邮寄给申请人。 舒城县生态环境分局上诉称，一、一审法院认定事实和适用法律错误。中节能公司要求公开的信息，是行政处罚决定案卷中证据材料及其附属部分，是行政执法案卷信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政执法案卷信息可以不予公开。二、一审判决上诉人公开的信息并非上诉人直接做出的。检测活动是六安市环境监测支队委托六安市环境监测中心站做出的，原始信息的保有人也是六安市环境监测中心站，被上诉人可以依据档案管理的相关规定申请调阅，而不是依据信息公开规定要求上诉人公开。综上，上诉人认为被上诉人申请的公开事项属于可以不予公开的范围，一审法院判决公开的原始信息也不保存在上诉人处。请二审法院依法改判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。 二审认定的案件事实同一审法院审理查明。 本院认为，本案的争议焦点为：舒城县生态环境分局是否应依法公开中节能公司申请公开的全部信息。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。第十六条规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。 本案中，中节能公司申请舒城县生态环境分局依法公开的信息材料有：（1）现场采样的全过程录像等记录材料；（2）采样方案和分析方案；（3）检测（监测）数据纸质原始记录与电子存储记录；（4）现场采样仪器经过计量部门认证的证明材料；（5）现场采样所依据的技术规范和法律依据；（6）采样人员的采样资质证书。经了解，现场采样活动是六安市环境监测中心站进行的，并由其出具监测报告，舒城县生态环境分局依据监测报告对中节能公司作出行政处罚决定。中节能公司现申请要求公开的相关信息材料并不是舒城县生态环境分局制作的，即使舒城县生态环境分局保存了这些信息，也属于行政执法案卷信息，依法可以不予公开。故，舒城县生态环境分局对中节能公司答复称对上述信息不予公开，并无不当。中节能公司诉请该局向其公开上述信息，依据不足，不予支持。 综上，舒城县生态环境分局的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省舒城县人民法院（2020）皖1523行初40号行政判决； 二、驳回中节能（舒城）生物质能发电有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费合计100元，由中节能（舒城）生物质能发电有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  张笑琳 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇二〇年十二月十五日 法官助理崔世敏 书记员余瑶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。