广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终620号上诉人（原审第三人）：英德市石灰铺镇石灰村民委员会田廖墩村民小组。负责人：赖兴陆，组长。委托代理人：李文方，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人：曾龙，广东浈阳律师事务所律师助理。被上诉人（原审原告）：英德市石灰铺镇石灰村民委员会油兰洞村民小组。负责人：曾庆学，组长。委托代理人：范后岳，广东英都律师事务所律师。原审被告：英德市人民政府，住所地广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：林志勇，英德市自然资源局干部。委托代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。原审被告：清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。委托代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。英德市石灰铺镇石灰村民委员会油兰洞村民小组（以下简称油兰洞村民小组）与英德市人民政府、清远市人民政府、英德市石灰铺镇石灰村民委员会田廖墩村民小组（以下简称田廖墩村民小组）行政裁决纠纷一案，田廖墩村民小组不服清远市中级人民法院（2019）粤18行初235号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，田廖墩村民小组因争议“岭背塘”土地权属问题，向英德市人民政府提出调处申请，要求确认“岭背塘”土地权属归其所有。英德市人民政府受理后，派员现场勘验和调查核实，并协商调解，因双方当事人各执己见，无法达成协议。英德市人民政府查明，争议地名岭背塘，经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，该府工作人员用GPS测定并制成《英德市石灰铺镇岭背塘土地权属争议范围图》，争议面积19.38亩。该地发生争议时为油兰洞村民小组村民种植的笋竹。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，争议地在70年代中后期大部分为茶地，南面小部分为旱耕地。田廖墩村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4）载明：单位名称：廖前队，山名：岭背圹，面积：肆拾畝，四至：东至旧磅路至公路，南至地唇，西至美光茶山一工段，北至公路，备注注明林权单位：美光石灰茶元，该证四至范围包括争议地的茶地部分在内。被申请人油兰洞村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）载明：单位名称：油栏、新屋、老屋队，山名：塘尾岭山，面积：贰拾畝，四至：东至公路，南至美光茶山一工段，西至塘边地唇，北至公路小浛至上山咀对直，备注注明林权单位：美光茶元，该证四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；提供的2018年8月29日由石灰村委开具的证明，证实塘尾岭山现由油兰洞村民小组村民耕作。经营管理方面：60年代初美光大队在该地开办茶场，经营管理至90年代中期丢荒，之后有周边村民在部分争议地上耕作，2012年左右争议地全部由油兰洞村民小组村民耕作至今。《英德市人民政府关于石灰铺镇岭背塘土地权属的处理决定》（英府决〔2018〕47号）认为，申请人田廖墩村民小组持有的1981年《山权所有证》的四至范围只包括争议范围茶场部分，因此，其要求将争议地权属全部确认归其集体所有的请求，证据不充足，事实理由不充分，该府不予支持；被申请人油兰洞村民小组未持有争议地合法有效的权属凭证，也没有长期耕作管理争议地的事实依据，因此，其要求将争议地权属全部确定归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，该府不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第十九条、第二十条的规定，本着尊重历史，面对现实，有利于团结，有利于生产和发展经济的原则，决定：争议地名岭背塘，四至范围以GPS测定的《英德市石灰铺镇岭背塘土地权属争议范围图》为准，A地块面积16.71亩的土地所有权和使用权属田廖墩村民小组集体所有，B地块面积2.67亩的土地所有权和使用权属油兰洞村民小组集体所有（详见《英德市石灰铺镇岭背塘土地权属处理示意图》）。油兰洞村民小组不服，向清远市人民政府申请行政复议。《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决〔2019〕41号）查明，一、争议地名岭背塘，面积19.38亩，四至范围详见《英德市石灰铺镇岭背塘土地权属争议范围图》，从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示争议地在70年代中后期大部分为茶地，南面小部分为旱耕地。该地发生争议时为油兰洞村民小组村民种植的笋竹。二、油兰洞村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）载明的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；田廖墩村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4）载明的四至范围包括争议地的茶地部分在内。三、经营管理方面：60年代初美光大队在该地开办茶场，经营管理至90年代中期丢荒，之后有周边村民在部分争议地上耕作，2012年左右由油兰洞村民小组村民耕作至今。清远市人民政府认为，英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九、二十条的规定，将A块面积16.71亩的土地所有权和使用权属给田廖墩村民小组集体所有，将B地块面积2.67亩的确权归所有权和使用权属给油兰洞村民小组集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持英德市人民政府的上述确权决定。油兰洞村民小组仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求判决：1.撤销《英德市人民政府关于石灰铺镇岭背塘土地权属的处理决定》（英府决〔2018〕47号）；2.撤销《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决〔2019〕41号）；3.责令英德市人民政府重新作出处理决定，将涉案土地处理给该村民小组所有；4.本案诉讼费由清远市人民政府、英德市人民政府承担。原审法院另查明，涉案争议地相邻的西边地块，地名叫“塘尾岭山东部地块”，油兰洞村民小组与田廖墩村民小组对该地块发生争议，油兰洞村民小组于2015年11月9日向英德市人民政府提出调处申请，经英德市人民政府调查核实，认为油兰洞村民小组持有的1981年《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3号），该证的四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中；田廖墩村民小组持有的1981年《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4号）其四至范围包括了争议地在内，也在争议地范围中，故根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第二十条、中华人民共和国林业部令第十号、《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，于2016年5月3日作出《英德市人民政府关于塘尾岭山东部地块土地权属的处理决定》（英府决〔2016〕13号），将该争议地名塘尾岭山东部地块，面积约2.31亩的土地所有权和使用权属归田廖墩村民小组集体所有。清远市人民政府作出《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕76号）维持了上述处理决定。油兰洞村民小组不服上述处理决定，向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2016）粤18行初187号行政判决，判决驳回油兰洞村民小组的诉讼请求，油兰洞村民小组仍不服，向广东省高级人民法院提出上诉，广东省高级人民法院作出（2017）粤行终968号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审法院再查明，在争议塘尾岭山东部地块时，田廖墩村民小组自述在2012年曾与油兰洞村民小组发生争议，当时镇政府及村委干部在争议地的西边挖了一条沟来确认边界，此沟就是本案争议地块的东边界至，也即是塘尾岭山东部地块的西边界至。原审法院于2019年11月27日对涉案地块进行现场勘查，争议双方均认可涉案地块与塘尾岭山东部地块相邻，塘尾岭山东部地块在涉案争议地的东边。在实地北面有一条公路，西北角有一小山。原审法院认为，油兰洞村民小组与田廖墩村民小组争议的“岭背塘”土地权属，《英德市人民政府关于石灰铺镇岭背塘土地权属的处理决定》（英府决〔2018〕47号）和《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决〔2019〕41号），在认定权属依据、适用法律法规，确权结果存在以下问题：首先，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”及第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”规定，确定土地所有权和使用权的主要依据是合法权属凭证及相关使用事实。田廖墩村民小组主张涉案争议地的所有权和使用权归其所有，提供了1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4），对于该林权证与涉案地块是否具有关联性，田廖墩村民小组与油兰洞村民小组于2016年对涉案地块相邻的“塘尾岭山东部地块”土地权属发生争议时，也提供了该林权证，英德市人民政府虽认定该《林权证》包括了“塘尾岭山东部地块”，但并没有认定包括本案的争议地块，且双方争议塘尾岭山东部地块时，田廖墩村民小组自述在2012年曾与油兰洞村民小组发生争议，当时镇政府及村委干部在争议地的西边挖了一条沟来确认边界，此沟就是本案争议地块东边界至，从而可证实当时对本案争议地无争议，而涉案争议地经英德市人民政府查实，自2012年左右争议地全部由油兰洞村民小组耕作至今。综上可见，田廖墩村民小组与油兰洞村民小组2016年对东部地块发生争议时，就已知油兰洞村民小组在涉案地块进行耕作，但并无提出异议，且英德市人民政府在调处“塘尾岭山东部地块”时，也只是认为田廖墩村民小组持有的林权证包括了“塘尾岭山东部地块”的四至范围，如田廖墩村民小组认为其持有的林权证包括了本案争议地，在涉案争议地自2012年左右全部由油兰洞村民小组耕作的情况下，田廖墩村民小组就应对本案争议地提出权属异议。综上，田廖墩村民小组持有的林权证与涉案地块无关联性。其次，对于油兰洞村民小组对涉案地块提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）地名“塘尾岭山”，面积贰拾亩，东至公路，南至美光茶山一工段，西至塘边地唇，北至公路小浛至上山咀对直。载明的四至范围是否包括争议地的问题，经原审法院现场勘查，争议地的北面有一条公路，西北角有一小山，而东边的界至在2012年争议双方就已确定，综合上述情况和结合地形、地貌，油兰洞村民小组持有的《山权所有证》应包括涉案地块的范围。英德市人民政府认定油兰洞村民小组持有的《山林所有证》不包括涉案地块不当。综上所述，英德市人民政府在争议地自2012年左右全部由油兰洞村民小组村民耕种至今，且其持有的林权证包括涉案地块的情况下，将涉案地块大部份面积处理给田廖墩村民小组所有，一少部份面积处理给油兰洞村民小组，属于认定事实不清，证据不足，明显违反了上述法规规定，原审法院不予支持。《英德市人民政府关于石灰铺镇岭背塘土地权属的处理决定》（英府决〔2018〕47号）认定事实不清，确权结果不当，应予以撤销。清远市人民政府在复议程序中虽然履行了相关程序，但未能查明相关事实，所作出的复议决定也应一并予以撤销。油兰洞村民小组的诉讼请求理据充分，原审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、二、六项和第七十九条的规定，判决：一、撤销《英德市人民政府关于石灰铺镇岭背塘土地权属的处理决定》（英府决〔2018〕47号）和《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决〔2019〕41号）；二、由英德市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。一审受理费50元，由英德市人民政府负担。田廖墩村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判维持涉案确权决定和复议决定，其主要理由有：（一）原审认定2012年双方对本案争议地无争议，沟是用来确认边界的，毫无依据。镇政府及村委干部为什么要挖沟？就是因为该土地发生争议打架，政府为了防止冲突，就挖沟明确油兰洞村民小组强耕不得越过此沟，并不是双方确认界线。2016年油兰洞村民小组就“塘尾岭山东部地块”提出争议时，上诉人并未就本案争议地提出争议，并不代表上诉人日后丧失争议的权利，正如“塘尾岭山东部地块”，双方2012年就发生争议，而油兰洞村民小组2016年才申请确权。当时上诉人没有申请调处，是因为上诉人精力有限，想先解决“塘尾岭山东部地块”，再解决本案争议地。原审以上诉人未于2016年申请调处，即认定上诉人对本案争议地无争议，明显缺乏事实依据。众所周知，当事人未申请调处的部分，政府确权决定不会提及，2016年油兰洞村民小组仅申请调处“塘尾岭山东部地块”，政府没有义务核对上诉人林权证是否含本案争议地，原审判决以2016年确权决定中未提及本案争议地，就认为上诉人林权证不含本案争议地，这是什么逻辑？（二）油兰洞村民小组的《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）不含本案争议地，原审判决认为含本案争议地，完全错误。油兰洞村民小组的上述《山权所有证》，载明东至公路，而本案争议地西至公路。一个在公路以东，一个在公路以西，无论怎么看，都不可能有交集。原审法院虽然曾到现场勘验，但对最关键的公路只字不提，该公路70年代就已存在，后期还往东移了几米远，连争议地的东南西北都没有弄清，“塘尾岭山东部地块”明明位于本案争议地以东，原审判决第16页却说成以西，西南面才有一小山，原审判决却说成西北角。（三）本案应以各方所持林权证来确权，油兰洞村民小组从2012年开始经营争议地，并不必然取得争议地的所有权。该村民小组并未对上诉人的土地连续使用满20年，不适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第二十条第一款、第二十一条。被上诉人油兰洞村民小组辩称：（一）本案争议地地名是塘尾岭，不是上诉人所谓的岭背塘。油兰洞村民小组所持《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3），四至与本案争议地基本相符，且油兰洞村民小组长期以来一直经营管理本案争议地，村民已于2018年领取《农村土地承包经营权证》，而上诉人从未经营管理过，也没有本案争议地的林权证。（二）原审法院现场勘验时，上诉人也认可本案争议地与“塘尾岭山东部地块”相邻，后者在本案争议地的东边，实地北面有一条公路，西北角有一小山。上诉人自述2012年曾与油兰洞村民小组发生争议，当时在争议地的西边挖沟确认边界，这条沟就是本案争议地的东边界至。（三）原审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审被告英德市人民政府述称：（一）田廖墩村民小组《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4）含本案争议地的茶地部分，而油兰洞村民小组所持《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）不含本案争议地。原审判决作出相反认定，事实认定错误。1.原审判决认定田廖墩村民小组上述《山权所有证》不含本案争议地，推理明显没有道理，因为当时双方只申请调处“塘尾岭山东部地块”，不涉及本案争议地，故2016年确权时只调查田廖墩村民小组上述《山权所有证》是否含“塘尾岭山东部地块”，并未核查该证是否含本案争议地，该次确权没有认定该证含本案争议地，不代表二者没有关联。2.油兰洞村民小组所持《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）南至美光茶山一工段，不含本案争议地，也不在本案争议地内。此前，油兰洞村民小组与案外人石灰铺镇石灰铺社区居委会石桥村民小组争议“塘尾岭山西部地块”时，该府作出英府决〔2016〕23号确权决定前，曾向原美光茶场队长李德章调查。李德章1963年到美光茶场工作，1968年开始任队长，对美光茶场比较熟悉，他对美光茶场的陈述是“以西边上山咀进石场的旧小路往东60米为美光茶场一工段，间隔二米排水沟往东30米为第二工段，间隔一条机耕路及水沟约7米往东50米为第三工段，间隔排水沟2米往东50米为第四工段，间隔排水沟约2米往东50米为第五工段，一共5个工段。”经现场勘测，本案争议地以西的小山咀即为上山咀，上山咀往东有一条路即为石场旧路，油兰洞村民小组所持《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）与本案争议地无法对应。（二）2012年争议“塘尾岭山东部地块”时，镇政府及村委干部在“塘尾岭山东部地块”西边挖沟，但并没有确认过此沟以西不存在争议。原审判决认定此沟以西即本案争议地不存在争议，是错误的。确认请求撤销原判，改判支持田廖墩村民小组上诉请求。原审被告清远市人民政府述称：复议决定合法。请求撤销原判，改判维持复议决定。经审查，2016年确归上诉人田廖墩村民小组的“塘尾岭山东部地块”，位于本案争议地以东，与本案争议地相邻，原审判决另查明部分误为位于本案争议地相邻的西边，本院予以纠正。根据2020年11月20日本院现场勘验，争议地内没有小山，争议地外西南方向有一小山，该山东面山体较薄，权属争议双方称山咀或上山咀，山脚为旧石场大致位置。原审判决再查明部分误为争议地西北角有一小山，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。本院另认定以下事实：被上诉人油兰洞村民小组持《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3），主张“塘尾岭山西部地块”、“塘尾岭山东部地块”和本案争议地的权利，英德市人民政府分别作出三份确权决定，将前两处土地分别确归石桥村民小组、田廖墩村民小组，将第三处土地大部分确归田廖墩村民小组。油兰洞村民小组不服，先后形成（2017）粤行终967号案、（2017）粤行终968号案和本案。（2017）粤行终967号案中，英德市人民政府向清远市中级人民法院提交了原美光茶场队长李德章询问笔录，该询问笔录经一审庭审质证，该笔录记载李德章陈述“以西边上山咀进石场的旧小路往东60米为美光茶场一工段，间隔二米排水沟往东30米为第二工段”。为了解双方《山权所有证》是否含本案争议地，本院依职权调取（2017）粤行终967号案中英德市人民政府提交的原美光茶场队长李德章询问笔录、一审庭审笔录和一审判决书，并于2020年11月20日现场勘验，组织权属争议双方指认己方证载四至。其中，被上诉人油兰洞村民小组指认其《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）东至公路，为英浛公路，即争议地北至，南至美光茶山一工段，为田廖墩村新村的西至，位于本案争议地以东，西至塘边地唇，为水塘和争议地的交界处，即争议地南至，北至公路小浛至上山咀对直，约为争议地外西北方向的石灰铺中学门口至争议地外西南方向的小山，位于争议地以西。上诉人田廖墩村民小组指认其《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4）东至旧磅路至公路，为通往英浛公路的旧牛车路，位于本案争议地以东，南至地唇，为争议地和水塘的交界处，即争议地南至，西至美光茶山一工段，为现石三公路，即争议地西至，北至公路，为英浛公路，即争议地北至。对以上指认，英德市人民政府认为：第一，被上诉人油兰洞村民小组所指证载四至方位与本案争议地不符，故不认可。即使不考虑方位错乱问题，证载的美光茶山一工段也不是田廖墩村新村的西至。第二，上诉人田廖墩村民小组所指东至、西至、北至，可与1976年调绘的地形图、原美光茶场队长李德章陈述吻合，故予认可，但南至地唇，应为1976年地形图上争议地内的地类线，而非该小组所指现争议地和水塘的交界处，现水塘与1976年地形图对比已经北移，故田廖墩村民小组《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4）仅含本案争议地的茶地部分。清远市人民政府认可英德市人民政府上述观点。本院认为，本案是行政裁决纠纷，二审争议焦点是，双方《山权所有证》是否含本案争议地，原审判决撤销涉案确权决定和复议决定是否正确。关于上诉人田廖墩村民小组《山权所有证》（英林证字№0XXXXX4）是否含本案争议地问题。对此，原审法院勘验后没有形成勘验结论，而是仅从该村民小组作为2016年另案确权的被申请人，未请求将本案争议地一并纳入当时确权范围，推断上述《山权所有证》与本案争议地无关联性，逻辑不成立。本院勘验现场发现，时过境迁，该证的部分地标至今已不复存在，而1976年调绘的地形图距发证时间1981年较近，保存了当时的地理信息，因此认可英德市人民政府以1976年地形图和目前现场相结合的调查思路。田廖墩村民小组所指证载东至可以在1976年地形图找到对应物，所指证载西至，与双方认可的山咀/上山咀及旧石场的位置、原美光茶场队长李德章在（2017）粤行终967号案中“以西边上山咀进石场的旧小路往东60米为美光茶场一工段”的陈述基本相符，所指证载北至与1976年地形图、目前现场相符，所指证载南至，是目前的地类分界线，但目前现场是改变之后的地貌，故不足以作为判断1981年证载南至的依据，英德市人民政府不采纳田廖墩村民小组上述指认，而将1981年证载南至确定为1976年地形图上争议地内的地类分界线，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条“四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准”的精神。根据上述对四至的分析判断，英德市人民政府认为田廖墩村民小组上述《山权所有证》含本案争议地的茶地部分，而非全部，认定事实正确。关于被上诉人油兰洞村民小组《山权所有证》（英林证字№0XXXXX3）是否含本案争议地问题。该小组所指证载东至在北，南至在东，西至在南，北至在西，故本院对其所指四至不予采信。该小组主张是填证时弄错了方位，四至调正后则与实地相符，对该解释，本院（2017）粤行终967号判决已不予采信，即使按照该小组的解释将四至整体转向，由于“调正”后的东至美光茶山一工段仍在本案争议地以西，故该证也不含本案争议地。原审判决认为该证包括本案争议地，主要理由是争议地北面有一条公路，西北角有一小山，与证载北至公路小浛至上山咀对直吻合。但是，本院现场勘验时，权属争议双方确认，争议地内并无小山，争议地外西南方向有小山，故原审判决上述推理的前提已不成立，而且，原审判决仅对北至作出判断，没有判断其他三至与争议地是何种关系，就直接得出上述《山权所有证》含争议地的结论，证据不足。英德市人民政府现场勘验后认为油兰洞村民小组上述《山权所有证》不含争议地，认定事实正确。根据以上分析，英德市人民政府按照双方持证情况和经营事实，将争议地的茶地部分确归上诉人田廖墩村民小组，剩余部分确归被上诉人油兰洞村民小组，事实认定清楚，法律适用正确，清远市人民政府复议维持该确权决定，亦属正确。综上，原审判决基本事实认定错误、证据不足，依法应予以改判。田廖墩村民小组上诉请求撤销原判部分，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销清远市中级人民法院（2019）粤18行初235号行政判决；二、驳回英德市石灰铺镇石灰村民委员会油兰洞村民小组的本案诉讼请求。本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人英德市石灰铺镇石灰村民委员会油兰洞村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月四日书记员  林希翱