江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终365号 上诉人（原审原告）杜志能，男，1961年5月18日生，汉族，住溧阳市。 被上诉人（原审被告）溧阳市上兴镇人民政府，住所地溧阳市上兴集镇。 法定代表人朱威，该镇镇长。 委托代理人周勇，江苏常明律师事务所律师。 上诉人杜志能因其与被上诉人溧阳市上兴镇人民政府（以下简称上兴镇政府）变更行政协议一案，不服溧阳市人民法院（2020）苏0481行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2016年7月3日，杜志能与上兴镇政府签订房屋征收和安置协议，约定上兴镇政府需征收杜志能房屋，杜志能按照政策选择两套120平方米的安置房，剩余141.76平方米进行货币安置。该协议还约定，协议中未尽事宜按《上兴镇上城村地块征地房屋拆迁补偿和安置方案》实行。根据该方案，车库与储藏室根据被征收人选择的安置房套数配置，杜志能选择了两套安置房，可以配置一个车库及一个储藏室，车库按900元/平方米结算。后因安置小区建筑设计方案规划修改，实际没有建造车库，改为地下停车位。2019年8月，上兴镇政府就车库调整为车位公布解决方案，对调整为车位的每个车库补贴1.8万元。2019年9月21日，杜志能收到《致广大安置户的一封信》，得知该情况。2020年5月18日，杜志能向溧阳市信访局反映车库变车位问题。2020年5月20日，上兴镇政府向杜志能出具信访答复意见，承诺因车库调整为车位的，一个车库换一个车位，并另行补贴2万元。2020年6月28日，杜志能向原审法院提起行政诉讼，请求：将杜志能与上兴镇政府签订的协议中原约定的141.76平方米以货币安置变更为安置一套130平方米左右房屋，多余面积以货币安置。 一审庭审中，杜志能称其于2019年12月领取了一套安置房，另外一套安置房以及一个车位、一间储藏室于2019年11月已经选定，但尚未交付，货币安置的款项有部分已经领取。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，杜志能提供证据证明其于2019年9月21日得知车库变更情况后，认为自己合法权益受损，向法院提起诉讼。原审法院认为，杜志能的起诉符合关于期限的规定。 行政机关对于自己订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中，双方根据《上兴镇上城村地块征地房屋拆迁补偿和安置方案》，在就补偿安置协商一致后签订了征收安置协议。该协议对双方具有法律约束力，双方应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。根据拆迁补偿安置方案的相关条款，被征收人选择安置房后，根据选择的安置房套数可以配置相应数量的车库。后因安置小区建设规划方案修改导致上兴镇政府无法向符合配置条件的被征收人提供车库，上兴镇政府在实际履行协议时改为向被征收人提供车位，并作出一定金额的补偿。因此，上兴镇政府对于无法按约履行的协议内容已经采取了补救措施，对被征收人的损失进行了补偿。杜志能要求变更协议中不涉及车库的内容，并且是协议的主要内容，于法无据，原审法院不予支持。 经原审法院释明，杜志能认为，上兴镇政府早在2016年即知晓安置小区车库改成地下车位，但未及时告知被征收人，并且车库是拆迁补偿安置方案中规定的条款，车库的变更实质是拆迁补偿安置方案的变更。因此，杜志能要求撤销上兴镇政府与其签订的征收安置协议，并重新签订协议。对此，原审法院认为，杜志能主张撤销、解除行政协议，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，杜志能提交的证据和陈述的事实不足以证明双方签订的征收安置协议存在符合法律规定的可撤销情形，并且杜志能在知晓车库调整方案后，仍接受了上兴镇政府履行交付、选定安置房屋等协议约定的主要义务，并选定了配置的车位和储藏室。因此，对于杜志能要求撤销协议的请求，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条、第十条、第十一条、第十四条、第二十五条之规定，判决驳回杜志能的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杜志能负担。 上诉人杜志能上诉称，上诉人是在《上兴镇上城村地块征地房屋拆迁补偿和安置方案》中规定选择两套安置房可配置一个车库及一个储藏室的前提下，才作出了涉案协议中的选择，然而上诉人直至2019年9月21日才得知车库变更为车位，此时距离抽号选房没有几天了，被上诉人是故意不及时告知，欺骗拆迁安置户，迫使他们选择房屋及车位，不给他们以充足时间去起诉，双方争议的焦点是，车库改为地下车位，牵连到上诉人究竟怎样选择实物安置或货币安置，被上诉人故意隐瞒事实真相，欺骗上诉人。综上，杜志能上诉请求：撤销一审判决，重新判决支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人上兴镇政府答辩称，被上诉人依据《上兴镇上城村地块征地房屋拆迁补偿和安置方案》与上诉人协商一致后签订了涉案协议，是双方的真实意思表示，协议签订后因小区建筑设计方案的修改，地面车库全部改为地下车位，被上诉人及时作出了告知并采取了补救措施，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款的规定，上诉人应对撤销行政协议的事由承担举证责任，现其所述事由不符合法定可撤销情形，且其在知晓车库改车位的情况后依然履行合同，领取了安置房屋并选定车位和储藏室，故请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，行政相对人提起行政诉讼,主张对行政协议予以变更，并明确提出变更后的具体协议内容的，属于行政协议案件的受案范围。对于行使变更权在行权期间、行权事由能否成立等方面的审查判断，由人民法院参照适用民事法律规范有关行使撤销权的相同规定予以认定。 一、本案起诉是否超过法定行使权利的期间 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第七项的规定，其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求，属于行政协议案件中“有具体的诉讼请求”的情形。本案杜志能提起诉讼，请求变更行政协议中有关补偿方式的条款，并明确提出了变更后的具体协议内容，故本案属于变更行政协议纠纷，属于行政诉讼受案范围中的行政协议案件。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第73条第2款规定，可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护。《中华人民共和国合同法》第五十四条对请求变更或撤销合同的法定情形作出了规定，第五十五条第一项将行使撤销权的期间确定为自知道或应当知道撤销事由之日起一年内。《中华人民共和国民法总则》第一百四十八条、第一百五十二条对欺诈情形的撤销权行使期间亦规定为自知道或应当知道事由之日起一年内。根据以上规定，对于行使变更权的期间，与行使撤销权的期间一致，该期间属于民法理论上的除斥期间，该期间一旦经过，撤销权、变更权即归于消灭；而且从逻辑角度而言，变更合同的请求实为撤销原协议、再订立新协议的一并主张，故变更权的行使当然包含了撤销权的行使。因此，变更权的法定行权期间为自知道或应当知道事由之日起一年内。本案中，杜志能自2019年9月得知原安置方案中的车库改为地下车位，其以行政机关故意隐瞒事实真相为由，于2020年6月提起本案诉讼，并未超过法定除斥期间，故一审法院认定杜志能的起诉符合关于期限的规定，本院予以确认。 二、本案是否满足行使行政协议变更权的法定情形 《中华人民共和国合同法》第五十四条对请求变更或撤销合同的法定情形规定为重大误解、显失公平、欺诈、胁迫或乘人之危；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。因此，结合杜志能提起诉讼的事实和理由，本案审查重点为，行政机关是否存在欺诈行为。最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第68条规定，一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。由此可知，欺诈的构成要件中包含了行政机关具有欺诈的故意，且行政机关作出了故意虚构事实或故意隐瞒应当告知的真实情况的行为。 本案中，上兴镇政府公告的《上兴镇上城村地块征地房屋拆迁补偿和安置方案》落款时间为2016年4月18日，双方签订涉案行政协议的时间为2016年7月3日，而有关安置房项目的建筑设计方案评审时间为2016年12月20日。现有证据进一步看出，上兴镇政府作为安置房项目的建设单位，其送审内容包括了地上停放机动车42辆的内容，但该内容经专家评审被要求取消，溧阳市规划部门对该评审意见予以审核确认。根据《中华人民共和国城乡规划法》以及《江苏省城乡规划条例》的有关规定，申办建设工程规划许可证，需由建设单位提交建设工程设计方案等材料，而审查核发的职权在城乡规划主管部门，故上兴镇政府对于最终确定的设计方案并无决定权；同时结合上兴镇政府在车库改车位后决定对相关安置户予以补贴、广发告知信并组织召开动员大会提出解决方案等有关补救措施所需付出的成本，也难以认定其存在虚构事实或隐瞒真相的故意。上兴镇政府在安置房项目的建设工程规划未最终确定时就在安置方案中告知车库事项，却未能依约交付车库，该行为特征更符合过于自信的过失，即对自己提交的建设工程设计方案必然通过规划部门的审批过于自信，应在以后安置工作中予以避免。 基于以上分析，本院认为上兴镇政府在签订涉案协议时并不存在欺诈行为。对照民事法律规范的规定，本案亦不存在上兴镇政府以胁迫、乘人之危使杜志能违背真实意思订立协议，或者杜志能发生重大误解、订立协议时显失公平的情形，故本案不符合行使撤销权、变更权的法定情形，杜志能的诉讼请求不能成立。 此外，二审中杜志能向本院提出调查取证申请，要求调取除已有证据外另两个安置房项目的建筑设计方案相关材料，以证明行政机关存在欺诈行为。对此申请考虑两个因素，其一，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，人民法院不予接纳原告在一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，杜志能提出的调查取证申请超过法定举证期限，且无正当事由；其二，杜志能一审中述称，据其所知其余两个安置房项目上兴镇政府在2016年10月已经知晓车库改车位，该时间点晚于涉案行政协议的签订时间，不影响本案不属于欺诈行为的认定，故其余两个安置房项目的建筑设计方案相关材料也无调取的必要。故本院对该调查取证申请不予准许。 综上，上诉人杜志能的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人杜志能负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 颖 审判员 李连求 审判员 孙海萍 二〇二〇年十二月十四日 书记员 陈 彬