湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终182号上诉人（原审原告及原审原告贺淑妩的继承人）朱起积，男，1954年7月8日出生，汉族，湖南省湘潭县人，户籍所在地湘潭市岳塘区，现住湘潭市雨湖区。被上诉人（原审被告）湘潭县石鼓镇人民政府，住所地湘潭县石鼓镇迎宾路**。法定代表人陈万春，镇长。委托代理人赵宽。委托代理人杨巧，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人胡雅雅，女，1990年7月17日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。上诉人朱起积因诉被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府、原审第三人胡雅雅撤销宅基地批准书行政许可行为一案,不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初563号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审原告贺淑妩在一审判决后诉讼过程中去世，贺淑妩之子朱起积继承了其相应的诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，2017年10月24日，第三人胡雅雅向湘潭县石鼓镇歇马村民委员会申请办理宅基地批准书，该申请书的主要内容是：本人胡雅雅，现住歇马村石咀组，现年27岁。因本人成家，无房屋居住，准备在××村××组××房××栋，占用本组耕地130㎡，房屋占地130㎡。本宗建房用地无权属争议，四邻界线清晰。本户只有一栋集体土地住房，不违反一户多栋。第三人胡雅雅所在石咀村民小组及歇马村村民委员会在该申请报告书上签字同意。第三人胡雅雅宅基地申请的事项于2017年10月24日在湘潭县歇马村村民委员会进行书面公示。公示期满后，湘潭县石鼓镇林业站、湘潭县石鼓镇村镇规划建设环保站、湘潭县石鼓镇水利站在湘潭县农村宅基地审批表中注明：未涉及林地、未涉及水利。2017年12月21日，石鼓镇国土资源中心所对第三人胡雅雅申请的地块进行了现场勘查，并注明：该户申请村组同意在本组有规划的耕地内建130㎡，符合土地利用总体规划和镇村规划，经公示，无权属争议，无其他异议。湘潭县石鼓镇人民政府同意办理。2018年3月3日，湘潭县石鼓镇人民政府、湘潭县人民政府分别加盖公章，为第三人胡雅雅颁发了潭土（宅）字［2018］第016021号《宅基地批准书》。第三人胡雅雅的母亲李冬梅育有五个女儿，第三人胡雅雅系李冬梅的第五个女儿。第三人胡雅雅婚后与丈夫、儿子一同居住河南郑州管城回族区××街道××花园村社区。第三人胡雅雅申请宅基地的同时，李冬梅同时申请宅基地，同一时间节点上李冬梅取得了潭土（宅）字［2018］第016020《宅基地批准书》，批准的面积与第三人胡雅雅获得的批准面积相同。第三人胡雅雅与李冬梅两人获得批准后，在涉案地块上建造了一栋房屋。2019年5月9日，原告朱起积通过政府信息公开申请的方式向湘潭市自然资源和规划局申请公开潭土（宅）字［2018］第016020号和潭土（宅）字［2018］第016021号办理的“农用地转用审批手续”，被告知不存在。2019年5月29日两原告又向湖南省自然资源厅申请公开上述相同内容，亦被告知不存在。同时，原告朱起积认为胡雅雅所建的房屋影响了其购买的房屋通风、采光、流水等。另查明，原告贺淑妩系湘潭县石鼓镇歇马村石咀组村民，其户籍落户在孙子朱志辉的户口内。原告朱起积的户籍所在地不在湘潭县××镇××村××组。2007年9月19日，原告朱起积与李运根、李深根签订了房屋转让协议：原告朱起积购买坐落于湘潭县××镇××村××组两人的房屋，该房为砖瓦结构，长25ｍ，宽6ｍ，共7间，面积150㎡。坐北朝南，东头与陈爱从家隔墙为邻，西头出水沟与胡光仁家菜土为界，前坪边到原养路班围墙边止，房屋后有房屋护山坡，房屋转让价8800元等。该协议有石咀组16名组员签字证明。原告认为被告没有办理“农用地转用审批手续”即审批了潭土（宅）字第016021号《宅基地批准书》，其行为违法，遂诉至法院,请求：1.确认被告作出的潭土宅字［2018］第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为违法，并依法予以撤销；2.诉讼费由被告承担。在该案审理过程中，朱起积、贺淑妩就同一被诉行政行为及相同的诉讼请求，另以湘潭县人民政府为被告向湖南省湘潭市中级人民法院提起诉讼。湖南省湘潭市中级人民法院于2020年3月30日作出（2020）湘03行初20号行政裁定，驳回朱起积、贺淑妩的起诉。朱起积、贺淑妩不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院审理认为，2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，依村民住宅用地审批权已经由县级人民政府变更为相应的乡镇人民政府行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，湘潭县人民政府不再是本案适格的被告，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。原审判决认为，该案争议焦点是：两原告是否是该案适格原告。原告请求确认被告登记发放的潭土宅字[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为违法，并依法予以撤销，被告作出的登记发放行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、两原告是否是该案的适格原告。原告贺淑妩虽然是涉案地块上的农村村民小组的成员，但原告贺淑妩并没有购买涉案地块上李运根、李深根的房屋，不是该房屋的实际占有人或管理人，原告贺淑妩与第三人胡雅雅不是相邻的房屋相邻权人，原告贺淑妩与第三人胡雅雅没有任何法律主体上的权利义务关系，无权对被告湘潭县石鼓镇人民政府颁发给第三人胡雅雅的潭土宅[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》主张任何权利，其不是该案适格原告。因此，原告贺淑妩不是该案适格的原告。原告朱起积虽然不是涉案地块上本村的组民，亦不是土地所有权人和使用权人，但是其购买他人集体土地上的房屋后形成了与第三人胡雅雅的相邻关系，现原告朱起积认为是被告审批登记发证给第三人胡雅雅的《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为影响了原告朱起积的通风、采光、流水等权益，原告朱起积具有行政诉讼的原告主体资格提起本次诉讼。但原告朱起积主张由于第三人胡雅雅建造的房屋影响其居住环境及其他相邻关系民事权益，如纯属相邻关系，原告朱起积可通过其他法律途径解决。二、原告朱起积请求确认被告登记发放的潭土宅字[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为违法，并依法予以撤销，本院应审查的是：被告作出的登记发放行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确，是否侵害了原告的合法权益。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。依据上述法律规定，乡、镇人民政府是农村宅基的审批单位。第三人胡雅雅取得的潭土宅[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》由被告湘潭县石鼓镇人民政府进行登记发放并无不妥，没有违法。湘潭县人民政府办公室潭县政办发（2017）30号《关于印发的通知》第十一条规定，“农村村民宅基地，每户使用耕地面积不得超过130㎡；……”。第十五条规定，“农村村民符合下列情形之一的，可以向本集体经济组织申请宅基地。1.改建和扩建的；2.农村村民户无宅基地的；3.因结婚等原因，确需分户建房的；4.因自然灾害需要搬迁建房的；5.法律法规规定的其他情形。”第十九条规定，宅基地使用按以下程序审批：1.个人申请；2.村级核实；3.联合初审；4.政府审批；5.发放批准书；6.实地验收；7.登记发证等等。被告湘潭县石鼓镇人民政府在为第三人胡雅雅办证过程中，相关部门到实地进行了勘查；第三人胡雅雅建房有石咀村民组小组组民签字的同意，村组签字，被告湘潭县石鼓镇人民政府对胡雅雅申请的内容进行了公示，并进行了张贴，其他相关行政部门进行联合初审，到最后发证，被告湘潭县石鼓镇人民政府的行为没有违反上述法律及规范性文件的规定，其为第三人胡雅雅登记发放潭土宅[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为合法。而被告湘潭县石鼓镇人民政府为第三人胡雅雅登记发证的行为，原告朱起积无充足证据也无法律规定必须办理农用地转用审批手续，亦无证据证实被告湘潭县石鼓镇人民政府的颁证行为损害了原告的合法权益，故原告朱起积的该项诉讼主张，于法无据，原审法院依法不予支持。综上，原告贺淑妩不是该案适格原告，被告湘潭县石鼓镇人民政府为第三人胡雅雅登记发放潭土宅[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为合法，原告朱起积的诉讼请求，无相应的事实依据和法律依据，依法应予以驳回。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第六十九条的规定，判决：一、驳回原告贺淑妩的起诉；二、驳回原告朱起积的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贺淑妩、朱起积负担。上诉人朱起积不服该判决，在法定期限内向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误且适用法律错误。原审第三人胡雅雅在未依法办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的情形下，被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府作出的《湘潭县农村宅基地批准书》违法，依法应予以撤销，原审判决违背了事实和法律；二、原审原告贺淑妩是本案适格的原告。原审原告贺淑妩是石鼓镇歇马村的村民，被上诉人的违法批准行为侵害了其合法权益，因此，原审原告贺淑妩与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告；三、原审判决违反法定程序。一审法院于2019年11月21日立案受理本案，至2020年8月11日作出判决，超过了六个月的审理期限，违反了法定的程序。请求撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求。被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府答辩称，一、原审第三人胡雅雅符合农村宅基地申请条件。二、被上诉人作出的潭土（宅）字[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》合法。被上诉人根据1.个人申请；2.村级核实；3.联合初审；4.政府审批；5.发放批准书的审批程序，作出的涉案农村宅基地批准书的行为依据准确、程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人胡雅雅二审中未作陈述。在二审诉讼过程中，上诉人朱起积提交了湘潭县自然资源局于2020年2月13日作出的《关于朱起积、贺淑妩申请信息公开的回复》，拟证明原审第三人胡雅雅在建房时未办理乡村建设规划许可证。被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府对该证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到上诉人的证明目的。经二审审理查明，原审认定“2007年9月19日，原告朱起积与李运根、李深根签订了房屋转让协议中”的时间错误，应当纠正为“2007年2月26日”。原审判决认定其余事实基本清楚，本院依法予以确认。另查明，1.原审法院在2020年8月11日作出判决后，原审原告贺淑妩于2020年8月31日去世，2020年11月18日，其继承人朱起积明确继承其诉讼权利。2.2017年5月28日，湘潭市人民政府办公室潭政办发[2017]44号《关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》中规定，“……三、优化审批，提高服务效率……（二）规范农村宅基地审批程序。……涉及到占用农用地的可先行审批，农用地转用审批手续按照以下方式办理……。”2019年1月4日，湘潭县人民政府作出潭县政函[2019]1号《关于同意河口镇涓水村等158个村庄规划的批复》中规定，原则同意《湘潭县河口镇涓水村等158个村村庄规划》，其中湘潭县石鼓镇歇马村在该规划范围内。2019年6月25日，湘潭县石鼓镇歇马村民委员会出具《申请报告》，认定胡雅雅建房选址符合石鼓镇土地利用总体规划，请求湘潭县自然资源局批准。2019年7月2日，湘潭县石鼓镇人民政府出具《关于村民建房办理农转用的意见》，以胡雅雅建房需办理农用地转用手续，经研究同意上报，请求湘潭县自然资源局批准。3.2020年4月30日，湘潭市雨湖区人民法院以本案案情复杂，无法在法定审限内审结为由，向湖南省高级人民法院申请延长六个月审理期限。2020年5月9日，湖南省高级人民法院作出（2020）湘行延26号《延期审理的批复》，批准延长该案的审理期限。本院认为,一、关于被上诉人作出《农村宅基地批准书》前是否应先办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”第四十一条第三款规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，“在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证；需占用农用地的，申请人应当依法办理农用地转用审批手续，由镇、乡人民政府提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批，核发乡村建设规划许可证。”根据上述规定可知，农村村民建设住宅需要办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的首要前提是必须在城乡规划区范围内。本案中，根据湘潭县人民政府作出潭县政函[2019]1号《关于同意河口镇涓水村等158个村庄规划的批复》,湘潭县石鼓镇歇马村2019年1月4日才有村庄建设规划。2018年3月3日，被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府为原审第三人胡雅雅颁发涉案《农村宅基地批准书》时，原审第三人胡雅雅所在的湘潭县石鼓镇歇马村尚未纳入城乡规划区范围内，故上诉人关于被上诉人作出《农村宅基地批准书》前应先办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的主张不能成立。二、关于被上诉人作出的潭土宅字[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》是否合法的问题。修正前的2004年《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定,“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《湖南省实施办法》第三十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。……”湘潭县人民政府办公室潭县政办发（2017）30号《关于印发的通知》第十五条规定，“农村村民符合下列情形之一的，可以向本集体经济组织申请宅基地。1.改建和扩建的；2.农村村民户无宅基地的；3.因结婚等原因，确需分户建房的；4.因自然灾害需要搬迁建房的；5.法律法规规定的其他情形。”第十九条规定，宅基地使用按以下程序审批：1.个人申请；2.村级核实；3.联合初审；4.政府审批；5.发放批准书；6.定点放样；7.实地验收；8.登记发证。本案中，原审第三人胡雅雅提出的宅基地申请，经当地组、村讨论同意，林业站、国土资源所、村镇规划建设环保站审核同意，并最终由被上诉人及湘潭县人民政府分别加盖公章颁发了潭土宅字[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》，对原审第三人宅基地的审批，符合当时有效的法律规定。此外，原审原告贺淑妩并非被诉行政许可行为的相对人或直接利害关系人，原审裁定驳回其起诉，并无不当。一审法院于2019年11月21日立案受理该案后，依照法定的程序延长了六个月的审理期限，至2020年8月11日作出判决，并未违反有关审理期限的规定。综上，上诉人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱起积负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年十二月十四日法官助理谢彬代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……