南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终373号 上诉人（原审原告）柳州市金回物资再生利用有限公司桂云分公司，住所地：柳州市太阳村镇和平村河边屯和平一厂办公室对面场地。 负责人张清军，总经理。 委托代理人梁洁，广西旺业律师事务所律师。 委托代理人韦燕芸，广西旺业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）柳州市自然资源和规划局，地址柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，局长。 行政机关出庭负责人谢名志，副局长。 委托代理人朱贵诃，该局工作人员。 上诉人柳州市金回物资再生利用有限公司桂云分公司（以下简称桂云分公司）因与被上诉人柳州市自然资源和规划局（以下简称市规划局）土地行政处罚一案，不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，桂云分公司负责人张清军于2017年6月22日与太阳村镇和平村河边小组村民曾庆鲜、曾永成、林柳雄、韦玉凤、曾凤安、陈春连、曾社荣等人签订土地租赁合同，租用和平村河边屯土地16.878亩，租赁期限13年。之后，该公司在未办理任何用地审批手续的情况下动工建设，经勘测，地块一已建成**钢架棚3处、一层砖木棚1处及一层砖混房1处，建筑占地面积共计2028.31㎡；地块二已建成**钢架棚2处、一层砖木棚1处及一层砖混房1处，建筑占地面积共计2845.45㎡，该宗地总面积为16001.47㎡（合24.002亩），总建筑占地面积与总建筑面积合计均为4873.76㎡。根据《柳州市土地利用现状图（2016年）》与《柳州市土地利用总体规划图（2006-2020年）》，并结合2016年土地利用变更调查成果图件显示，地块一地类为旱地17.58㎡、有林地1369.1㎡、铁路用地361.5㎡、坑塘水面3036.93㎡、采矿用地3922.73㎡，共计8707.84㎡；地块二地类为采矿用地共计7293.63㎡。地块一不符合柳州市土地利用总体规划，该地块规划用途系有条件建设用地区；地块二符合柳州市土地利用总体规划，该地块规划用途系允许建设用地区。2019年1月4日，原柳州市国土资源局执法监察人员在依法巡查过程中发现原告涉嫌违法占地，即下达柳国土南执责停［2019］10号《责令停止违法通知书》与柳国土南执调查［2019］10号《接受调查通知书》，并留置送达，2019年1月7日，桂云分公司负责人张清军来到该局下属柳南分局监察大队接受调查询问。2019年6月13日，该局又下达柳国土太执调查［2019］57号《接受调查通知书》，张清军按要求接受调查询问。2019年6月20日，该局正式立案查处，经现场勘测，确认桂云分公司主要违法事实及性质，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）（以下简称《土地管理法》）第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，参照桂国土资规〔2017］8号《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》及附件《广西壮族自治区国土资源常用行政处罚裁量基准》等规定的最低额，拟对桂云分公司作出如下行政处罚：一是限15日内退还非法占用位于柳南区㎡土地；二是限15日内拆除非法占用地上（地块一）新建的一层钢架结构棚3处、一层砖木棚1处及一层砖混房1处，建筑占地面积共计2028.31㎡，恢复土地原状；三是没收在非法占地上（地块二）新建的一层钢架结构棚2处、一层砖木棚1处及一层砖混房1处，建筑占地面积共计2845.45㎡；四是并处罚款共计人民币196482.85元（其中地块一罚款为10元／㎡×8707.84㎡＝87078.4元，地块二罚款为15元／㎡×7293.63㎡＝109404.45元）。在作出行政处罚决定前，市规划局向桂云分公司下达了柳资源规划太阳执告字［2019］1号《行政处罚告知书》及柳资源规划太阳执听字［2019］1号《行政处罚听证告知书》，桂云分公司于2019年11月18日签收，在规定期限内亦未提出异议，经审核，该局遂于2019年11月26日向桂云分公司下达了柳资源规划太阳执罚字［2019］1号《行政处罚决定书》，桂云分公司于2019年12月5日签收。桂云分公司不服该处罚决定，于法定期限内起诉至法院，请求撤销市规划局作出的柳资源规划太阳执罚字［2019］1号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，市规划局作为柳州市土地行政主管部门，有权管理辖区范围内的土地并对违法行为进行行政处罚，因此，本案市规划局的行政主体合法，原审法院予以确认。桂云分公司诉称涉案土地系向村民合法承租，且村委及镇政府均明确答复该土地属工业用地，认为行政处罚认定事实不清，经查，土地性质已由第二次全国土地调查确认，并经有权部门核查，经桂云分公司负责人张清军对四至界线及用地范围的实地指界，从面确定了涉案土地的范围，故本案给予行政处罚的事实清楚。桂云分公司诉称法律并未禁止村民将合法享有土地使用权的土地发包给他人，且其搭建钢架棚、砖木棚的作用是为了防止公司的原材料、工具及工人在工作时不被爆晒，而非建设行为，认为行政处罚适用法律错误，经查，地块一涉及农用地坑塘水面3036.93㎡，如用于建设用地，依法应办理审批手续；桂云分公司搭建钢架棚、砖木棚的用途并不能否认建设行为的存在，故本案给予行政处罚适用的法律正确。桂云分公司诉称行政处罚不合理，经查，参照桂国土资规〔2017]8号《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》及附件《广西壮族自治区国土资源常用行政处罚裁量基准》的规定，相关行政处罚均是以最低额作出，该诉求不予支持。桂云分公司诉称行政处罚程序违法，经查，行政处罚系依法报批立案，张清军的询问笔录及现场勘测笔录均已交由其阅看并签名确认，在拟作出行政处罚后亦及时向张清军送达了行政处罚告知书和听证告知书，行政处罚决定经有权人员审核后作出，故本案行政处罚程序并无不当。综上，市规划局作出行政处罚的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚合理，原审法院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回桂云分公司的诉讼请求。 上诉人桂云分公司上诉称：（一）原审法院判决认定上诉人属于非法占地属于事实认定错误。桂云分公司所占用的位于柳南区的土地系农民集体所有的土地，该土地属于该村农民集体所有，而该村己经将该土地（共16.878亩）分由该村村民曾庆鲜等7户人家经营、管理，现曾庆鲜等七户人家将自己合法享有的土地使用权出租给桂云分公司经营，法律并不禁止，且双方签订了土地租赁合同，桂云分公司向土地权人支付租金，合法享有对该土地进行经营管理的权利，不是非法占地。桂云分公司自2010年起租用太阳村镇和平村河边屯曾庆鲜等7位村民，自2011年起租用陈崇毅等4位村民的土地。案涉土地并非林地、铁路用地、采矿用地。曾庆鲜等村民的土地性质在桂云分公司承租前己经变更为非农业用地，陈崇毅等村民的土地是自家的宅基地。1978年案涉土地是村办企业和平砖厂用来取土烧砖的取土地。直到1982年全国实行家庭联产承包责任制后，河边屯村委将案涉的16.878亩土地发包给本村曾庆鲜等7户村民承包经营。2002年福建商人郑华平承包了和平砖厂后，案涉土地仍作为砖厂烧制砖块的取土地。因该土地过于贫瘠无法耕种，在被取土后一直处于丢荒状态，直至2010年初，村民找到桂云分公司，希望桂云分公司可以承租曾庆鲜的16.878亩和陈崇毅的4.1亩土地，村委和镇政府表示，桂云分公司承租案涉土地是增加村民收入的好事，对桂云分公司表示欢迎。而且，如果要认定桂云分公司未经批准擅自在土地上动工建设属于非法占地，那非法占地面积也不应是16001.47㎡（合24.002亩），而应该是土地上加盖钢架棚、砖木棚、砖混房的面积是4873.76㎡,现市规划局按桂云分公司所承租的全部土地进行处罚，该处罚明显是错误。（二）本案适用法律错误。市规划局不应以桂云分公司违反《土地管理法》的相关规定对桂云分公司进行处罚。桂云分公司在合法享有使用权的建设用地土加盖钢架棚不属于非法占地，顶多属于未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为。桂云分公司认为《土地管理法》第四十三条所说的必须依法申请使用国有土地指的是要建设的个人或者单位在自己没有土地使用权的情况下，需要使用土地时，必须依法申请，但对于申请人享有土地使用权的情况下，且该土地又是建设用地，那要申请的是建设规划许可证而非申请用地，本案中，桂云分公司并不需要申请用地，故市规划局以桂云分公司违反《土地管理法》第四十三条的规定对其进行处罚，属于适用法律错误。（三）本案行政处罚程序违法。市规划局作出的《责令停止违法行为通知书》、2019年1月4日《接受调查通知书》送达违法，没有生效。这两份通知书采用留置送达的方式送达，并备注当事人不在现场，现场人员拒绝签收。但没有邀请有关组织或者所在单位的代表到场，由见证人签字或者盖章，如果把文书留在受送达人住所，应采用拍照、录像的方式记录送达过程。但是本案这两份文书的送达都没有按留置送达的要求采取应有的措施，送达无效。2019年6月13日的《接受调查通知书》没有送达回执，更加无法证明己经送达。综上所述，被上诉人做出的柳资源规划太阳执罚（2019）1号行政处罚决定书，事实认定错误、适用法律错误、处罚程序违法，请求判令撤销柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行初90号行政判决书，市规划局承担本案的诉讼费用。 被上诉人市规划局辩称：（一）桂云分公司在二审法院没有提交非法占地的新证据，合法租用土地不等于是合法用地的依据，桂云分公司土地使用权要经有权批准的行政机关批准后才能取得合法用地手续，本案中，桂云分公司没有得到任何行政机关的批准文件和批准的手续，不能以租用土地行为来否定非法占地的事实。（二）关于非法占地的面积。案涉土地桂云分公司已用围墙圈起来，围墙内的土地已被桂云分公司实际占有和控制，即使圈地范围内有一部分空地也是属于桂云分公司圈占的范围，不能因为里面有树木就否认桂云分公司实际控制使用围墙内土地的事实，对围墙内的土地面积，测量过程由桂云分公司负责人张清军对其用地的四至界线及用地范围进行实地指界，测绘人员进行现场放桩测量，对于测量的面积桂云分公司也是认可的。（三）关于适用法律和程序问题。在行政处罚决定书中，市规划局适用《土地管理法》第七十六条作为处罚的依据，并非适用该法第四十三条，适用法律依据是正确的。桂云分公司在二审没有提交新证据，陈述的理由也与事实不符，一审法院认定市规划局在前置调查材料送达程序上的瑕疵，并没有构成程序违法，桂云分公司上诉理由不成立，请求法院驳回上诉，维持原判决。 本院审理期间,双方当事人均未提交新证据，市规划局对原审法院认定的事实和证据无异议，桂云分公司认为其不是行政处罚的适格相对人和对案涉地块的类别有异议，对其他事实无异议。经查，桂云分公司系案涉地块实际承租人和经营者，是市规划局行政行为的适格相对人。根据《柳州市土地利用现状图（2016年）》和《柳州市土地利用总体规划图（2006-2020年）》，案涉地块的类别并无改变，桂云分公司的异议理由不能成立。原审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案的依据。据此，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.市规划局作出行政处罚所适用的法律是否正确；2.市规划局作出的行政处罚程序是否合法，处罚结果是否合理。 本院认为，根据《土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，本案中，桂云分公司租赁案涉土地进行经营，该土地使用权应当取得市规划局的批准，桂云分公司未经市规划局的批准，圈占案涉土地且在该地块上进行新建建筑物和其他设施，属非法占用土地。市规划局依据《土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对桂云分公司进行行政处罚，符合法律规定。桂云分公司认为市规划局留置送达的柳国土南执责停[2019]10号《责令停止违法行为通知书》和柳国土南执调查[2019]10号《接受调查通知书》，未按留置送达的要求采取应有的措施，送达无效，存在行政处罚程序违法。经查，该通知书市规划局于2019年1月4日留置送达且拍摄桂云分公司现场照片，桂云分公司负责人张清军即于2019年1月7日至该局下属柳南分局监察大队接受调查询问，桂云分公司对上述通知书内容知情且配合调查，其后，市规划局在对桂云分公司进行调查和作出行政处罚的过程中，无程序违法行为，因此，市规划局在留置送达程序中的轻微瑕疵行为并未实际影响桂云分公司的知情权和陈述权，其相关上诉主张，本院不予采纳。经桂云分公司负责人张清军对其用地的四至界线及用地范围进行实地指界及柳州市国土规划测绘院对案涉土地的测量，桂云分公司占用土地面积和建筑面积测量数据准确，市规划局根据案涉土地的实际情况，依照桂国土资规〔2017]8号《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》及附件《广西壮族自治区国土资源常用行政处罚裁量基准》的规定，作出行政处罚，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。桂云分公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由柳州市金回物资再生利用有限公司桂云分公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 雷 审 判 员  张红娟 审 判 员  彭 博 二〇二〇年十二月十八日 法官助理  冼 艳 书 记 员  黄泽清 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。