贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终496号上诉人（一审原告）正安县瑞溪昌密鲜肉店，住所地：正安县瑞溪镇尖峰村。统一社会信用代码：92520324MA6FA10R99。经营者陈昌密，男，1962年4月12日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县瑞溪镇尖峰村。委托诉讼代理人张芳文，正安县凤仪法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）正安县综合行政执法局，住所地：正安县桐都大道朝华苑。统一社会信用代码：11520324741116174T。法定代表人张利，局长。委托诉讼代理人陈国仲。委托诉讼代理人罗信念，贵州山一律师事务所律师。上诉人正安县瑞溪昌密鲜肉店（下称昌密鲜肉店）因与正安县综合行政执法局（下称正安综合执法局）行政处罚决定一案，不服凤冈县人民法院（2020）黔0327行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2020年2月26日7时15分，正安县市场监督管理局执法人员对正安县瑞溪镇农贸市场进行现场检查，发现原告的猪肉已摆放在市场摊位上销售。检查过程中，原告仅能提供了营业执照，不能提供动物产品检疫合格证、肉品品质检验合格证，且其所售猪肉也未加盖验讫印章。正安县市场监督管理局遂作出《实施行政强制措施决定书》（正市监强决字［2020］352号）以及第352号《财物（场所、设施）清单》，将猪肉予以查扣。查明扣押猪肉为散装，重量为207.3斤，售价28元／斤，货值金额为人民币5804.40元，当日对原告作出《先行处理物品通知书》（正市监财处字［2020］151号）送达原告签字确认，后联合正安综合执法局工作人员在正安县废弃沙场将猪肉进行了先行销毁处理。2020年3月10日，正安县市场监督管理局以原告涉嫌经营未经检验检疫猪肉将案件移送正安综合执法局调查处理，并附涉案物品清单及有关材料。同年3月12日，正安综合执法局以原告涉嫌经营依法应当检疫而未检疫的猪肉对其立案调查，在调查中，被告对原告制作了询问笔录、收集了正安县瑞溪镇《关于暂停赶场集会活动的公告》和正安县市场监督管理局移送材料。调查终结后，被告认为原告经营应当检疫而未检疫猪肉的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（八）项规定，遂于2020年5月13日作出〔2020〕正综执04字第107号《行政处罚告知书》送达原告，告知拟作出行政处罚的事实、理由和法律法规，以及原告享有的陈述申辩权。2020年5月14日，陈昌密提出陈述申辩书，请求撤销行政处罚告知书，被告于2020年5月22日作出（2020）正综执04字第107号《陈述申辩答复书》，对原告的陈述申辩理由不予认可。当日，被告根据查明的事实作出《行政处罚决定书》（〔2020〕正综执04字第107号），决定：1、没收当事人经营依法应当检疫而未经检疫的猪肉；2、处罚款人民币壹拾万元整（￥100000.00）。同年5月26日将该处罚决定送达原告，原告不服处罚决定，诉至一审法院。另查明，2020年5月26日，正安县综合执法局对与原告同时被查处的正安县瑞溪镇陈其前猪肉经营店，经营者陈其前作出《行政处罚决定书》（〔2020〕正综执04字第106号），决定：1、没收当事人经营依法应当检疫而未检疫的猪肉；2、处罚款壹万元整。陈其前销售猪肉的货值金额为202.40元。一审法院认为，本案的争议焦点为被告作出的〔2020〕正综执04字第107号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、处罚结果是否适当。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”及《省人民政政府关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复》（黔府函〔2018〕6号）第一条第（四）项的规定，正安县综合执法局具有依照工商行政管理方面的法律、法规、规章的规定，对辖区内违反工商行政管理的行为实施行政处罚的职权。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第一款“食品,指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药材的物品,但是不包括以治疗为目的的物品”和第三十四条第（八）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:(八)未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者未经或者检验不合格的肉类制品”的规定,生鲜猪肉属于《中华人民共和国食品安全法》所调整的“食品”范畴。因此，原告在市场销售生鲜猪肉就必须遵守《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。本案中，原告已将猪肉摆放在农贸市场的销售摊位上，为通常的销售状态，只是还未实际售出猪肉。但其所销售的猪肉却未经检验检疫，原告作为长期从事猪肉销售的经营者，应当知道销售猪肉应按规定进行检疫。正安县市场监督管理局在农贸市场开展食品安全监督检查时，发现原告摆放在摊位上的猪肉未加盖检验检疫验讫章，且原告也不能提供检验检疫合格证明。原告主张是在等待检疫而非销售，而当时正处于非洲猪瘟和新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间，政府已公告市场休市，相关检疫人员已不正常开展检疫工作，故原告主张系等待检疫和未非销售的理由不能成立。原告的行为已违反上述法律规定，构成销售未按规定进行检疫肉类的行为。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项“违反本法规定,有下列情形之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品,并可没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处十万元以上十五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证,并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留:(四)经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品;”的规定,原告销售未经检疫猪肉的货值金额应为其产品的货值5804.40元，原告认为其未实际销售出猪肉，没有违法销售货值的主张于法无据，对原告应当给予罚款处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定,认定确有错误的,人民法院可以判决变更。”的规定，确定行政处罚的正当性标准,人民法院在对行政行为进行合法性审查的同时还应对行政处罚的合理性纳入司法审查范围,促使行政机关依法合理行使行政管理职权。但人民法院在审理行政处罚案件时适用变更判决的情形通常只限于行政机关作出的行政处罚明显不当,这种明显不当应理解为超出了普通大众的认知和接受程度,以至于具有正常理性的普通人均能发现这种不公正性。主要表现为处罚畸重畸轻,即行政机关实际作出的行政处罚与被处罚人违法行为应受到的行政处罚相差悬殊,轻错重罚或重错轻罚,或相同情况不同对待,或不同情况不能分情况对待等。行政机关作为组织管理国家行政事务的执行机关,在作出行政处罚时需考虑行政程序的公平性和行政管理的效能性。行政机关在进行行政处罚时一般根据违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素确定具体裁量标准和适用条件。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的,行政处罚种类和幅度应当相当。本案中，2020年2月26日，与本案原告同时销售猪肉被查处的还有陈其前，两者的违法行为基本相同，被告对陈其前处罚款1万元，对本案原告处罚款10万元，对两者作出的行政处罚差异过大，存在相同情况不同对待情形，对原告的处罚明显不当。综合考量原告的货值金额、违法情节、配合行政机关查处违法行为的表现、对违法行为的认错态度等，对原告的罚款变更为1万5千元较为公平合理。另，涉案猪肉已于2月26日由正安县市场监督管理局工作人员联合正安综合执法局工作人员进行先行销毁处理，但其仅是先行处理程序，本案被告在行政处罚决定中予以没收是对涉案物品的行政处理结果，虽没收标的物已不存在，不具有可执行内容，但被告为对涉案物品的最终措施进行定性及行政行为的完整性而作出该决定并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定判决：一、变更被告正安县综合行政执法局作出的〔2020〕正综执04字第107号《行政处罚决定书》第二项，即“处罚款人民币壹拾万元整”的行政处罚决定为处罚款人民币壹万伍仟元整。二、驳回原告正安县瑞溪昌密鲜肉店的其余诉讼请求。一审宣判后，原告昌密鲜肉店不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决。2.撤销被上诉人作出的处罚决定。3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、本案存在两个执法主体重复处罚的行为。案涉猪肉已经在2020年2月26日扣押当日被正安市场监督管理局销毁，而被上诉人却在5月22日作出处罚决定进行没收，就同一事实，既进行销毁，又进行没收，明显错误。二、本案存在超越职权和滥用职权的行为。根据黔府函[2018]6号文件，正安市场监督管理局无强制扣押的职权，但被上诉人不但没有阻止，反而对移交的案件进行处理，并作出没收、罚款10万元的处罚决定。被上诉人明知猪肉已销毁，却作出决定予以没收，明显错误。被上诉人作出的处罚行为具有报复性，案发当日，出售猪肉的陈其前仅罚款1万元，却对上诉人处罚10万元，金额明显过高，原因是被上诉人要求上诉人只能认错，请求从轻处罚，不得提异议要求撤销，否则加重处罚。三、被上诉人作出的处罚决定违反法定程序，超过法定期限。从2020年2月26日到2020年5月22日才作出处罚决定，超过了法定办案期限。四、被上诉人作出的处罚决定证据不足，一审认定上诉人违法销售错误。案涉猪肉是上诉人在等待现场检疫的过程中被查扣的，此时的猪肉是用于检疫，不是用于销售。被上诉人的处罚依据是市场监督管理局的查封、扣押行为，其证据不合法，不能作为处罚的依据。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撤销和改判。请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人正安综合执法局在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认，另查明：2020年1月23日，贵州省市场监督管理局作出《关于继续扎实做好非洲猪瘟防控及猪肉市场监管工作的通知》（黔市监办函〔2020〕31号），要求全省各地深入做好非洲猪瘟防控及猪肉市场监管工作。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案的审查重点为被诉行政处罚决定是否合法。首先，关于处罚职权方面。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”，贵州省政府根据国务院授权，出台文件，明确多项行政处罚职权由综合行政执法部门集中行使。正安县政府根据上级的文件要求和精神，确定被上诉人正安综合执法局行使有关工商行政管理和食品药品管理方面的行政处罚权。据此，被上诉人具有对涉案违法行为进行处罚的职权。第二，关于程序方面。执法机关发现上诉人的违法行为后，依法调查取证，告知了上诉人依法享有陈述、申辩及听证的权利，在处罚前，告知了拟作出处罚决定的事实、理由、依据及结果，结合案件实际情况，作出处罚决定，符合法定程序。上诉人主张两个执法主体重复处罚。就上诉人违法售卖的猪肉，正安县市场监督部门对涉案物品采取强制措施，并对案涉猪肉进行处置，属行政强制。而本案中，被上诉人是基于上诉人的违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国食品安全法》的规定，对其进行处罚，故不存在两个执法主体重复处罚。为此，对上诉人的该上诉理由，本院不予采纳。上诉人主张被上诉人办案超过法定期限。首先，被上诉人实施的是行政处罚，《中华人民共和国行政处罚法》未明确规定办案期限。其次，被上诉人集中行使有关工商、食品安全的处罚职权后，适用相应的办案期限规定，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。”本案中，被上诉人于2020年3月收到案件线索后，于2020年5月22日作出处罚决定，未超过前述规定期限。对上诉人认为被上诉人办案超过法定期限的理由，与前述规定不符，本院不予采纳。第三，关于事实方面。本案案发当时正处于非洲猪瘟和新型冠状肺炎疫情交织叠加期间，当地政府已通过告示、广泛通知等方式，明确告知辖区内群众市场休市、停止赶场集会等活动，相关检疫人员已不正常开展检疫工作。在卷证据显示，上诉人已将猪肉切割，并摆放在农贸市场的销售摊位上，其销售猪肉的目的显而易见，且根据案发当日对上诉人经营者陈昌密的询问情况来看，其自述用于销售。上诉人作为长期从事猪肉销售的经营者，应当知道销售猪肉应按规定进行检疫，取得主管部门的许可，但上诉人未经检验检疫，未经许可，违法销售涉案猪肉。故对上诉人主张只是在等待检疫，未违法销售的理由，本院不予采纳。第四，关于法律适用方面。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（八）项规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”，本案中，上诉人未经检疫，在未取得主管部门许可的情况下，销售猪肉，违反了前述法律规定。被上诉人根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第（四）项的规定，对上诉人进行处罚，适用法律正确。上诉人主张涉案猪肉已被市场监督部门销毁，被上诉人再对其进行没收，明显错误。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第（四）项的规定，结合本案案情，执法机关需对上诉人经营的物品是否违法进行评价，以此确认是否没收违法经营物品并处罚款。虽标的物已于2020年2月26日在行政强制中销毁，无启动没收程序的必要，但基于保证行政行为的完整性考虑，被上诉人对案涉物品进行定性，并根据前述法律规定，决定没收上诉人违法经营的猪肉，并无不当。第五，关于涉案处罚决定是否存在明显不当的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。从《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神来看，行政机关执法既要有利于公共利益和社会秩序的维护，又要有利于行政相对人合法权益的保护。既要严格执行法律法规的规定，又要把握好自由裁量的尺度，坚决防止任性执法、随意执法和肆意执法。唯有如此，才能真正实现设定和实施行政处罚的目的。本案中，涉案猪肉尚未出售，与上诉人同时销售猪肉的陈其前被罚款1万元，被上诉人在未对涉案违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度进行充分权衡、通盘考虑的前提下，简单依据法律规定对上诉人处以10万元，容易引起当事人对执法目的和执法正当性的合理怀疑，且客观上确存在畸重的情况。为此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”的规定，将罚款金额由10万元变更为1.5万元，并无不妥。为此，对上诉人要求撤销被诉行政处罚决定和一审判决的请求，理由不能成立，本院依法不予支持。食品安全责任重于泰山，维护食品安全人人有责，公共安全关系千家万户，疫情防控事关社会稳定，任何单位和个人都有维护食品安全和防控疫情的义务。上诉人作为经营者，应从本案中吸取经验教训，进一步增强社会责任感，依法依规进行生产经营活动。综上，一审裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人正安县瑞溪昌密鲜肉店负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年十二月八日法官助理王喻庆书记员张华丽