江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1806号 上诉人（原审原告）冯金安，男，汉族，住江苏省扬州市广陵区。 被上诉人（原审被告）扬州市人民政府，住所地在江苏省扬州市文昌西路**。 法定代表人张宝娟，该市市长。 委托代理人张苏飞，该市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）扬州市生态科技新城泰安镇人民政府，住所地在江苏省扬州市泰安镇金桥东路**。 法定代表人练源，该镇镇长。 委托代理人秦顺忠，江苏擎天柱律师事务所律师。 上诉人冯金安因与被上诉人扬州市人民政府(以下简称扬州市政府)、扬州市生态科技新城泰安镇人民政府（以下简称泰安镇政府）土地行政管理一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初18号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年8月15日，泰安镇政府作为甲方，冯金安作为乙方，签订《扬州市市区集体土地上房屋拆迁补偿协议书》（以下简称协议）一份。该协议落款由泰安镇政府作为房屋拆迁实施单位加盖该府公章、由扬州市生态科技新城拆迁管理办公室（以下简称生态科技新城拆迁办）作为鉴证单位加盖协议鉴证章，由扬州安信土地房地产评估咨询有限公司（以下简称安信公司）作为评估机构加盖该评估专用章，由扬州市苏中房屋征收服务有限公司（以下简称苏中公司）作为征收服务单位加盖业务专用章。冯金安认为协议系其在受到暴力威胁、胁迫的情况下在空白协议上签字，遂提起本案诉讼，要求确认该协议无效并赔偿其相关损失。 本案一审争议焦点是冯金安提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（二）有明确的被告；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，一方面，冯金安提起本案诉讼的主诉为要求确认扬州市政府及泰安镇政府利用拆迁公司胁迫其在空白协议上签名的行政征收拆迁协议无效，又据庭审确认，其要求确认无效的协议即扬州市政府举证提交的证据1；另一方面，从扬州市政府提交的上述协议内容来看，该协议系泰安镇政府与冯金安所签，则若冯金安对该协议的效力有异议，应当以泰安镇政府为被告提起相应诉讼，其将扬州市政府列为本案被告存在错误，且经一审法院释明后仍拒绝变更。因此，冯金安以扬州市政府为被告之一提起本案诉讼，并不符合行政诉讼的起诉与受理条件。 冯金安认为，泰安镇政府与其签订本案被诉拆迁补偿协议系受扬州市生态科技新城管理委员会（以下简称生态科技新城管委会）委托，由于生态科技新城管委会系扬州市政府的派出机构，则应当由扬州市政府作为本案被告。对此，一方面，冯金安虽认为泰安镇政府受生态科技新城管委会委托而与其签订本案被诉协议，但并未提交相应委托材料予以证明，冯金安提交的证据3虽然载明委托方为生态科技新城管委会，但生态科技新城管委会委托安信公司对冯金安房屋进行评估，并不能等同于委托泰安镇政府与冯金安签订本案所诉协议；另一方面，冯金安提交的证据6已经载明泰安镇政府系本案所涉拆迁项目的拆迁责任单位和拆迁实施单位。因此，对冯金安的上述主张依法不予采纳。 冯金安另认为，生态科技新城拆迁办作为鉴证单位在本案被诉协议中盖章，而根据《市政府关于加强市区集体土地拆迁安置房建设和管理的意见》（扬府发[2010]150号）第七条第二款规定，拆迁实施单位与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议，须在协议签订后5个工作日内送拆迁项目所在地的区拆迁管理部门鉴证生效，经鉴证后的拆迁补偿安置协议应进行网上备案，因为生态科技新城拆迁办系生态科技新城管委会的内设机构，其行为后果应当由生态科技新城管委会承担，进而应当由扬州市政府承担。对此，生态科技新城拆迁办仅系作为鉴证单位在本案被诉协议落款加盖了该办公室的协议鉴证章，并非上述协议的签订主体，则因上述协议的订立、履行而发生争议的，应当由该协议的订立双方即冯金安和泰安镇政府依法予以解决。因此，一审法院对冯金安的上述主张依法不予采纳。 冯金安还认为，扬州市拆迁管理办公室发布的《拆迁公告》将东升公司明确为本案所涉拆迁项目的拆迁人，而扬州东升城镇建设有限公司（以下简称东升公司）系扬州市政府出资的国有企业，其在本案所涉拆迁项目中行使的是土地储备机构的收储土地职能，应当由批准该公司设立的扬州市政府承担相应行为的法律责任。对此，《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。本案中，据冯金安提交的证据13-15，东升公司系扬州易盛德产业发展有限公司（以下简称易盛德公司）出资成立的有限责任公司（法人独资），其经营范围为房地产开发、城市基础设施建设、置业投资、水利设施改造建设、农业领域内的技术开发、蔬菜、瓜果、花草、树木种植、销售、仓储（除危险品等工商登记前需许可项目）、物业管理（凭资质经营）、房屋租赁，而易盛德公司系扬州新盛投资发展有限公司（以下简称新盛公司）、扬州市政府、生态科技新城管委会等出资成立的有限责任公司，新盛公司又系扬州市政府、扬州市城建国有资产控股（集团）有限公司、扬州市扬子江投资发展集团有限公司等出资成立的有限责任公司。则从冯金安相关证据反映的上述企业信息来看，新盛公司、易盛德公司及东升公司虽然均为国有性质的有限责任公司，但均为独立经营的企业法人，且经营范围均不包括土地收储。因此，一审法院对冯金安的上述主张依法不予采纳。 需要说明的是，冯金安将扬州市政府作为共同被告向一审法院提起诉讼，有故意提高管辖级别的嫌疑，但鉴于其在起诉时已经将泰安镇政府作为被告之一，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，并结合扬州地区有关一审行政诉讼案件相对集中管辖的规定，以泰安镇政府为被告提起诉讼，应由扬州市江都区人民法院管辖。为节约司法资源、减轻当事人诉累，宜将冯金安以泰安镇政府为被告提起的诉讼，移送扬州市江都区人民法院管辖。 综上所述，冯金安以扬州市政府为被告提起诉讼存在不当，应予以驳回；对其以泰安镇政府为被告提起的诉讼，应依法移送有管辖权的基层人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：一、驳回冯金安对扬州市政府的起诉；二、对冯金安以泰安镇政府为被告提起的诉讼，移送扬州市江都区人民法院管辖。 冯金安上诉称：1.扬州市政府是拆迁补偿协议的主体。泰安镇政府没有法定征收房屋的职权，房屋征收后留下的土地是由扬州市政府实施管理，该土地今后的出让收益也归扬州市政府所有。涉案《拆迁公告》虽然载明泰安镇政府为拆迁实施单位，但与行政法的职权法定原则不符。涉案房屋的征收补偿款是由东升公司支付，资金来源于扬州市政府。拆迁项目评估的委托人是生态科技新城管委会，因此，涉案拆迁征收主体是扬州市政府。2.泰安镇政府系受生态科技新城管委会的委托实施征地拆迁工作。3.生态科技新城拆迁办应当承担涉案征地拆迁的法律责任。协议书鉴证单位处加盖有生态科技新城拆迁办的印章。《拆迁公告》第二条拆迁人是东升公司，不具有行政法上的职权，经营范围虽未列明土地储备项目，但实施土地房屋征收即为政府进行土地储备，与土地储备机构的性质一致，其违法后果应当由出资人扬州市政府承担。4.本案征地没有上级机关的征地批复，违反强制性法律规定，存在重大且明显违法情形，故应依法确认协议无效。5.一审程序违法，没有在法定期限内将起诉状副本送达被上诉人，两被上诉人也没有在法定期限内应诉答辩。综上，一审法院裁定驳回起诉错误，请求撤销一审裁定，将本案发回一审法院继续审理。 扬州市政府答辩称：1.上诉人的起诉没有事实依据，涉案拆迁协议系冯金安与泰安镇政府所签，扬州市政府及生态科技新城管委会没有直接或委托任何机关与冯金安签订拆迁补偿协议。冯金安提供的证据都不能证明扬州市政府系本案适格被告。2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 泰安镇政府答辩称：1.上诉人在原审中起诉扬州市政府主体不适格，一审法院告知其变更被告，其不同意变更。根据2016年7月29日扬州市拆迁管理办公室发布的《扬州市拆迁管理办公室拆迁公告》所示，涉案拆迁的拆迁实施单位和拆迁责任单位均是泰安镇政府。2.该次拆迁行为确实是泰安镇政府所实施，非上级机关的委托，与上诉人签订讼争协议的相对人也是泰安镇政府，而非上级机关扬州市政府。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本案经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案二审争议焦点是扬州市政府是否属于本案适格被告。上诉人冯金安提起本案诉讼，其诉讼请求为要求确认两被上诉人与其签订的拆迁补偿协议无效。首先，该协议书载明的甲方房屋拆迁实施单位为泰安镇政府，扬州市政府并非该协议的当事人。其次，扬州市拆迁管理办公室发布的《拆迁公告》也载明泰安镇政府为拆迁责任单位与拆迁实施单位。第三，上诉人冯金安主张扬州市政府实施征收土地的行为以及拆迁补偿款来源于扬州市政府、泰安镇政府系受生态科技新城管委会的委托实施征地拆迁工作等上诉理由，均无事实根据。根据本院另案生效裁定，冯金安要求确认扬州市政府、泰安镇政府违法征收其房屋、土地的行政诉讼，因其所诉征收行为无事实根据，已被裁定驳回起诉及上诉。因此，上诉人冯金安以扬州市政府作为本案被告没有事实根据及法律依据，一审法院驳回其对扬州市政府的起诉，符合法律规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款规定，“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”扬州市政府、泰安镇政府是否在法定期限内提交答辩意见并不影响本案审理，也不影响本案的裁判结果。一审法院审理程序并不违法。 综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二〇年十二月九日 书记员  刘 妍