湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终255号 上诉人（原审原告）伍贤章，男，1963年10月20日出生，汉族，住湖南省澧县。 被上诉人（原审被告）澧县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，住所地湖南省澧县澧浦北路。 法定代表人万波，主任。 委托代理人肖毅，男，1982年9月19日出生，汉族，代理权限为特别授权代理。 委托代理人范道华，湖南城头山律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人伍贤章因与被上诉人澧县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称澧县征补办）房屋征收补偿协议纠纷一案，不服常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年5月至9月，澧县澧阳街道办棚户区改造三期（桃花滩改造点）项目（以下简称桃花滩改造点项目）经原澧县规划局、原澧县国土资源局审查，符合土地利用规划、城市规划计划，并经澧县发展和改革局批复，同意改造建设方案。2018年9月，澧县征补办、澧县人民政府先后发布桃花滩改造点项目房屋征收范围公告、房屋征收补偿方案征求公众意见的公告。2019年6月，澧县征补办对备选房地产价格评估机构进行公示，同时发布协商选定评估机构的通知，其中包含湖南正升泰房地产评估经纪有限公司。同年7月，澧县人民政府对公众意见的征求和修改情况予以公告。伍贤章的房屋位于上述征收范围内，其房屋面积及权属登记情况如下：位于澧阳镇新河居委会的土地使用权进行了产权登记，国有土地使用权证号为：澧国用（2011）第1445号，面积为131.03平方米。在该土地上，伍贤章修建的房屋中，面积为50.59平方米的房屋进行了产权登记，房屋所有权证号为：澧房权证澧阳镇字第711005613号；未进行产权登记的房屋面积为72.3平方米。此外，该土地范围以外，伍贤章还修建了房屋237.77平方米、附属房屋84.12平方米、棚42.9平方米，未进行土地使用权及房屋所有权登记。自2017年3月起，伍贤章将澧县澧阳镇新河居委会1栋101号房屋用于经营“澧县人和宾馆”，并办理营业执照，经营者为其前妻赵春霞，二人于2000年3月20日登记离婚。 2019年8月9日，湖南正升泰评估公司对伍贤章的房屋进行评估并出具估价分户报告，评估伍贤章建筑物487.68平方米（其中含房屋360.66平方米、附房及棚127.02平方米），房屋及装修价值共计1266571元，价值时点为2019年8月1日。 2019年9月，澧县征补办与伍贤章签订房屋征收补偿协议，约定因西岗嘴棚户区改造点项目（与桃花滩改造点系同时期项目，且范围有交叉部分）建设需要，对伍贤章的上述建筑物进行征收，补偿总金额为1495014元（其中含住宅房屋改作经营门店补贴），并约定协议经甲、乙双方签字盖章生效。伍贤章于9月7日签字（签订时第二条补偿款明细未填写），澧县征补办于9月25日盖章。协议签订后，经伍贤章书面委托，澧县征补办将上述征收补偿款分别于2019年9月27日、11月21日汇入赵丽红、赵春霞、伍贤章帐户；伍贤章房屋建筑主体于2019年11月11日拆除，伍贤章于2019年11月22日补签腾房确认书。澧县征补办于2020年4月23日向澧县不动产登记中心申请注销澧房权证澧阳镇字第711005613号房屋所有权证。此外，签订协议后，因伍贤章对补偿款提出异议，澧县征补办向其送达了湖南正升泰评估公司出具的估价分户报告以核对补偿明细。 另查明，2019年1-9月澧县范围内商品房住宅成交均价为5073元/平方米。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、伍贤章的起诉是否超过起诉期限；二、案涉房屋征收补偿协议是否存在无效的情形，伍贤章主张重新签订征收补偿协议、赔偿损失的请求能否支持。 1.关于起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”；《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”。澧县征补办于2019年9月25日在案涉房屋征收协议上盖章，伍贤章认为该协议无效，于2020年7月15日向一审法院提起行政诉讼，根据民法总则有关诉讼时效的规定，伍贤章的起诉符合法律规定。 2.关于协议是否存在无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。此外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条还规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，澧县征补办依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有行政主体资格。需要指出的是澧县征补办在房屋征收过程中，主要存在以下两方面问题：1.未发布征收补偿决定公告；2.在签订征收补偿协议之后才向伍贤章送达房屋评估报告。经审查，关于问题一，桃花滩改造点项目被拆迁户共计10户，为提高征收效率，在征收决定作出之前，通过平等协商，除伍贤章外已与所有被拆迁人达成征收补偿协议，未发布征收补偿决定，不损害公共利益，也不损害当事人的实际补偿利益，尚不够成协议无效。关于问题二，根据伍贤章被拆除房屋的价值计算，有证、合法的土地及地上房屋的补偿，没有低于澧县2019年商品房住宅市场价格，没有损害伍贤章的征收补偿利益。同时，当事人对自己的主张有责任提供证据。伍贤章没有提供签订协议时，协议文本全部为空白、澧县征补办存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害社会公共利益等证据材料。故澧县征补办在征收补偿过程中存在的程序上的问题不足以否定征收补偿协议的效力，澧县征补办征收补偿行为没有明显重大违法的情形，也没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。且经原审法院释明，伍贤章拒绝变更诉讼请求。 综上，伍贤章、澧县征补办签订的合同有效，对伍贤章要求确认《房屋征收补偿协议》无效、重新签订征收补偿协议以及澧县征补办赔偿物权灭失损失的诉讼请求，没有事实依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回伍贤章的诉讼请求。案件受理费50元，由伍贤章承担。 上诉人伍贤章上诉称：一、一审判决认定的主要案件事实错误。1、一审判决查明事实部分对《房屋征收补偿协议》、汇款委托书、《领款凭条》三份书证在2019年9月7日上诉人签名时均是空白的事实没有认定。2、一审判决事实部分对桃花滩改造点项目的征收决定未予以公告公示的事实进行认定。3、一审判决未对案涉澧县人民政府的征收行为不具有公益性的事实予以认定。因征收不具有公益性，故被上诉人与上诉人签订的《房屋征收补偿协议》亦违法无效。4、一审判决认定的“湖南正升泰评估公司于2019年8月9日对上诉人房屋进行了评估出具了估价分户报告”事实错误，客观事实是：该评估报告所依据的被拆迁房屋位置平面图在同年8月24日才制成，于同年11月2日才将评估报告交给上诉人。5、一审判决认定“西岗嘴棚户区改造项目”与桃花滩改造点项目的范围有交叉部分的事实”错误。该两个项目是不同的项目，澧县人民政府至今未对西岗嘴棚户区改造点项目范围土地上的房屋作出行政征收决定，上诉人的房屋和场地的地点属于西岗嘴棚户区改造点项目的范围。6、一审判决认定的上诉人房屋面积少于实际面积，评估计算价值的标准过低且总价值金额过少，应以上诉人起诉主张的总价值金额为准。二、一审判决适用法律严重错误。l、一审判决认为被上诉人具有行政主体资格错误。2、澧县人民政府未发布征收决定，澧县征补办不能实施征收补偿行为。因此，澧县征补办与伍贤章签订的《房屋征收补偿协议》属于无效协议。3、伍贤章的房屋等建筑物位于县城最繁华地段，远远高于澧县商品房的市场均价，对其补偿不足其实际价值金额。4、澧县征补办利用威逼、欺骗手段，与伍贤章签订的是空白协议，属于未成立的合同，亦属于无效协议的情形之一。综上所述，一审判决对主要案件事实认定错误或没有认定，适用法律不当。请求：一、撤销一审判决；二、改判确认本案《房屋征收补偿协议》无效，责令澧县征补办与伍贤章按照公平原则重新签订协议并再赔偿本案物权灭失征收补偿款1581393元（征收总赔款3076407-1495014=1581393元）或将该本案发回重审或指定常德市鼎城区人民法院继续审理。 被上诉人澧县征补办答辩称：一、一审判决认定事实清楚。案涉房屋由伍贤章占有、使用，其对房屋状况十分了解，伍贤章在《房屋征收补偿协议》签名时，补偿总额已经填写，该协议和汇款委托书系伍贤章自愿签署。补偿协议内容符合相关法律、法规规定，合法有效。伍贤章称面积不符，既无证据证明，也不影响补偿协议的法律效力。二、一审判决适用法律正确，本案不存在协议无效的情形。三、伍贤章称案涉项目不具有公益性是对法律的误解。据此，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人伍贤章的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。 另查明，2018年9月，澧县征补办启动桃花滩改造点项目，发布拟征收房屋公告，该项目体量小，共10户，签约氛围好，在未作出征收决定前就全部（含伍贤章户）签订了房屋征收补偿协议。2019年6月28日，澧县征补办启动了西岗嘴棚户区改造点项目，该项目与桃花滩改造点项目范围存在部分重合，案涉房屋在该重合范围内。 2019年8月，评估机构出具初步评估结果，2019年9月7日，伍贤章在澧县征补办提供的《房屋征收补偿协议》上签名、捺手印；在领款凭单上签名，领取补偿款金额为1495014元；向澧县征补办出具《委托书》，委托澧县征补办将1495014元补偿款分别汇入伍贤章、赵丽红、赵春霞三人银行账户，明确伍贤章账户汇入498980元，赵丽红账户汇入497696元，赵春霞账户汇入498338元，伍贤章承诺：“由此产生的经济纠纷和法律责任均由我本人负责，与澧县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室无关。恳请贵办办理！”。由于伍贤章签订的《房屋征收补偿协议》是格式合同，在签订协议时有部分内容澧县征补办工作人员未填写，而是待伍贤章签订协议后再予以完善。协议填写完善后澧县征补办负责人于2019年9月25日在该《房屋征收补偿协议》上盖个人印章，同时还加盖了澧县征补办合同专用章。2019年9月27日，澧县征补办分别向赵丽红、赵春霞的银行账户转账497696元、498338元。2019年11月初，伍贤章自主搬迁腾空房屋。2019年11月11日，拆除工程承包方拆除了案涉房屋。2019年11月21日，澧县征补办向伍贤章的银行账户转账498980元。2019年11月22日，伍贤章在腾房确认书上签字确认。 2020年4月23日，澧县征补办向澧县不动产登记中心发送《关于房屋所有权证和国有土地使用证注销函》，请求审核注销案涉项目被征收户的房屋所有权证和国有土地使用证，伍贤章的澧房权证澧阳镇字第711005613号、澧国用2011第1445号的权属证书在注销范围内。 本院认为，伍贤章与澧县征补办签订的《房屋征收补偿协议》不具有法律规定可确认无效的情形，理由如下： 第一，未发布征收决定，不影响协议的有效性。行政协议是在双方协商一致的基础上签订。虽然澧县人民政府未针对桃花滩改造点项目发布征收决定，但是为节约行政资源，提高行政效率，加快澧县经济建设，澧县征补办作为专门负责澧县国有土地上房屋征收补偿工作的部门，有权在公平、平等、自愿、且协商一致的基础上，依法与被征收人签订房屋征收补偿协议。因此，房屋征收补偿协议的签订，并不一定要在发布征收决定之后才能签订，只要澧县征补办为了公共利益需要，为了实现行政管理目的，在发布征收决定前，与被征收人在公平、平等、自愿、且协商一致的基础上，签订的不违反法律强制性规定房屋征收协议，其效力应予认可。 第二，房地产价格评估机构作出评估报告前，签订的房屋征收补偿协议并不必然无效。本案中，桃花滩改造点项目较小，被征收户数较少，被征收人具有签约意向，签约氛围好，所有被征收人（含伍贤章）均在评估机构出具估价分户报告前与澧县征补办签订了补偿协议，不违反法律规定。而且补偿协议中的补偿金额没有少于估价分户报告中的评估价值，没有损害伍贤章的利益。在签订补偿协议后，伍贤章对补偿的项目和金额提出异议，澧县征补办向其送达了评估机构出具的估价分户报告，且伍贤章并未提供证据证明其对该估价分户报告书面申请了复核评估，视为伍贤章认可该估价分户报告的意见。 第三，在案证据并不能证明伍贤章在签订协议时受到欺诈、胁迫的事实。伍贤章主张签订协议时受到欺诈、胁迫，签订了空白协议，但其提供的证据不能证明其受到欺诈、胁迫。根据澧县征补办提供的证据以及一审庭审、二审调查情况来看，签订房屋补偿协议时，确实存在协议部分具体内容未填写完整的情况。但在签定协议时，同时还签了领款凭单和委托书，证明对协议总价伍贤章是知情的，澧县征补办在事后完善协议的具体内容后，再由其负责人盖章和单位盖章，最后向伍贤章送达该协议，符合常理，并不违反法律规定，而该协议应自澧县征补办签字盖章之日起成立并生效，也就是协议的生效日期为2019年9月25日。伍贤章在签订协议后，于2019年11月主动腾房，领取补偿款，并在腾房确认书上签字确认，可以进一步说明其在签订协议时并未受到欺诈，胁迫。 第四，《房屋征收补偿协议》的完全履行，视为伍贤章对协议内容予以认可。伍贤章基于对案涉房屋的物权处分权利，对案涉房屋进行处分，与澧县征补办签订《房屋征收补偿协议》，视为其对补偿的实物量与补偿数额均予以认可，且双方已经完全履行了该协议，案涉房屋现已拆除。 第五，《房屋征收补偿协议》不具有其他无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案中，伍贤章与澧县征补办签订的《房屋征收补偿协议》不具有上述法律规定的无效情形，伍贤章系自愿与澧县征补办签订的补偿协议，故该协议不属于无效行政协议。 综上所述，伍贤章自愿与澧县征补办签订的《房屋征收补偿协议》并不违反法律规定，该协议属于合法有效的行政协议。一审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。伍贤章的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人伍贤章负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年十二月十四日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。