江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行终386号 上诉人（原审原告）马俊，男，1969年2月4日生，汉族，住扬州市广陵区。 委托代理人张月凌，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市广陵区李典镇人民政府，住所地扬州市广陵区兴丰路**。 法定代表人方锦来，镇长。 上诉人马俊因与被上诉人扬州市广陵区李典镇人民政府（以下简称李典镇政府）不履行法定职责一案，不服扬州市邗江区人民法院（2020）苏1003行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：马俊系广陵区李典镇恩余村东风组村民。2019年7月5日，马俊向李典镇政府递交书面申请，要求李典镇政府确认马俊享有征地进社保优先权，责令村委会及主任改正违法行为，采取补救措施，落实马俊的进社保优先权。2019年8月15日，李典镇政府向马俊送达了信访事项处理意见书。2019年9月17日，马俊再次向李典镇政府邮寄书面申请，要求李典镇政府调查确认申请人马俊享有进社保优先权，责令东风村民委员会及其主任立即改正违法行为，重新召集村民会议改正错误，落实马俊的进社保优先权。 原审认为：当法律、法规明确授予某一行政机关处理某类事务的权力，这一权力就是该行政机关的法定职责。当这类事务发生时，该行政机关就应当依法予以处理，拒绝或者拖延处理，则就构成不履行法定职责。相反，法律、法规未将处理某类事务的权力，授予某一行政机关，当这类事务发生时，行政相对人要求该行政机关处理这类事务，其拒绝处理，则不构成不履行法定职责。本案中，原告要求被告履行确认村民享有进社保优先权的法定职责，而并无明确的法律、法规授予被告处理该事务的权力，即被告没有调查确认相对人进社保优先权的法定职责，故原告起诉被告不履行法定职责缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第（一）项之规定，裁定驳回了原告马俊的起诉。 上诉人马俊上诉称：《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。该法第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。李典镇恩余村村委会主任陆军在组织村民代表会议的过程中，面对马俊及其他两户强烈主张优先权，与会村民也一致要求村委会予以确认马俊、王发祥、步爱荣等三户到底有没有优先权，而村委会主任陆军坚决不予理会，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人依据《村民委员会组织法》第三十六条规定，多次请求李典镇政府对恩余村村委会主任不履行法定义务的违法行为责令改正，但李典镇政府坚持不对村委会主任责令改正，包庇纵容村委会主任的违法行为，显然已构成行政不作为。一审裁定认定被上诉人无相应法定职责错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人李典镇政府辩称：1、一审裁定认定事实清楚。上诉人要求被上诉人履行确认村民享有进社保优先权的法定职责，但并无明确的法律法规授予被上诉人处理该事务的权力。2、确认进社保名额属于村民意思自治范畴，被上诉人无权决定。一审中，被上诉人多次强调确认进社保名额属于村民意思自治，政府无权干预决定，而在上诉人递交的上诉状中亦提及，依据《村民委员会组织法》的有关规定，应当通过村民自治的方式来决定进社保名额具体归谁，即上诉人也认可确认进社保名额属于村民意思自治范畴。3、确认进社保名额符合民主自治原则，不存在违法情形。依据被上诉人在一审中提交的有关确认进社保名额的相关证据材料，包括东风组被征地参保人员进保费用确定方案、东风组2019年6月27日会议情况说明等，都能反映进社保名额是通过民主自治方式产生，几次会议内容亦都有村民予以签字确认，是村民集体的真实意思表示，因此，确认进社保名额符合民主自治原则，并不存在违法情形。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院所查明的事实与原审相同。 本院认为：《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条第二款规定：“被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。”江苏省人民政府苏政办发（2017）34号《省政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》中明确“（一）充分发挥农村集体经济组织作用。征地补偿安置方案批准后，市、县（市）国土资源主管部门应及时将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织。按照村民自治和新老征地补偿安置政策平稳衔接等原则，由农村集体经济组织经民主议定程序研究决定土地补偿费的使用、分配方案，商定被征地农民名单产生办法，并在地方政府规定的时间内提出被征地农民名单报乡（镇）人民政府、街道办事处审核。”依据上述规定，有关征地涉及的社会保障农民名单，系由农村集体经济组织按照村民自治的原则，由农村集体经济组织经民主议定程序商定提出，属于村民自治范畴。 《村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述条文规定，村民对村民委员会或者村民委员会成员作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起民事诉讼；二是由乡、镇人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与村民委员会之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权的决定。 本案中，从上诉人马俊递交给李典镇政府的申请书的内容看，其是依据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，要求李典镇政府行使法律赋予的监督权，责令恩余村村民委员会立即改正违法行为；其在一审中的诉讼请求也是以李典镇政府未依法履行监督职责为由而要求确认该行为违法的。且从其他起诉条件看，上诉人马俊提起本案诉讼，也符合行政诉讼的起诉与受理条件。因此，一审法院本应围绕被上诉人李典镇政府是否履行了《村民委员会组织法》第三十六条所赋予的法定职责进行审查，并作出相应的裁判。而一审裁定却以被上诉人李典镇政府没有调查确认相对人进社保优先权的法定职责为由裁定驳回起诉，错误理解了上诉人的诉讼诉求，属认定事实不清、适用法律不当，应依法予以撤销。 综上，原审裁定认定事实不清、适用法律不当，应依法予以撤销。上诉人马俊的上诉请求具有事实和法律依据，本院予以支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销扬州市邗江区人民法院（2020）苏1003行初178号《行政裁定书》； 二、本案指令扬州市邗江区人民法院继续审理。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇二〇年十二月十四日 书记员 居 真 文书附页： （2020）苏10行终386案件适用法律条文： 1、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。