湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鄂05行初121号原告杜兵武，男，汉族，1959年4月26日出生，住秭归县。原告徐静，女，土家族，1963年8月14日出生，住秭归县。系杜兵武之妻。二原告的委托诉讼代理人高海燕，湖北仁辉律师事务所律师。特别授权代理。被告秭归县人民政府，住所地：秭归县茅坪镇长宁大道**。统一社会信用代码11420527011136202U。法定代表人杨**，县长。出庭负责人杨卫海，秭归县经济开发区管理委员会主任。委托诉讼代理人陈翠玲，秭归县司法局行政复议股负责人。特别授权代理。委托诉讼代理人梅兴安，湖北林华安律师事务所律师。特别授权代理。原告杜兵武、徐静诉被告秭归县人民政府（以下简称秭归县政府）生猪扑杀及行政赔偿一案，本院于2020年9月2日立案受理后，向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料。本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给二原告。本院依法组成由审判员甘杨担任审判长，审判员胡振元、胡建华参加的合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案，原告徐静及二原告的委托诉讼代理人高海燕，被告秭归县政府的出庭负责人杨卫海及委托诉讼代理人陈翠玲、梅兴安到庭参加诉讼。二原告诉称：2019年9月9日上午11时左右，被告单位带领七八个人前往二原告经营的生猪养殖家庭农场，在没有扑杀令及生猪化验结果单的情形下，强行将二原告分四处喂养的58头生猪(27头仔猪、24头架子猪、7头能繁母猪)全部进行了扑杀。二原告认为，被告的扑杀行为违反法律规定，其错误的行政行为对二原告的财产及精神均造成了极大的损失，依法应当予以赔偿。现二原告依据相关行政法律法规，向法院提起诉讼，请求：1.依法确认被告在2019年9月9日作出的对二原告生猪的扑杀行为违法；2.依法判令被告对二原告造成的损失452560元进行赔偿；3.由被告承担本案的诉讼费用及其他相关费用。被告辩称：1.被告具有作出行政命令的主体资格和法定职责。根据《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条之规定，动物疫情防控是一个多层级、多部门参与的活动，各级政府及政府的各个职能部门均应依法各司其职，各负其责。在被告辖区内发生的动物疫情，兽医部门划定了疫区、疫点，开展了疫源调查，并将动物疫情报告给了被告，被告依据上述规定，命令秭归县九畹溪镇人民政府（以下简称九畹溪镇政府）采取扑杀措施扑灭疫情。按照国家法律的规定，为维护社会秩序和广大人民群众的生命安全，确保社会公共利益不受到损害，被告具有作出行政命令的主体资格和法定职责。2.原告诉讼的主体错误，秭归县政府并不是本案的适格被告。原告在本案中的诉讼请求是确认对其生猪扑杀的行为违法，秭归县政府在本案中作出的行政行为是下发[2019]13号《扑杀令》，属于行政命令，并没有具体实施扑杀二原告生猪的行政强制行为，因此，秭归县政府不是本案的适格被告。3.被告认为，行政命令不是行政诉讼的范围，不具有可诉性。被告依法作出《扑杀令》，但并未直接实施扑杀行为，且《扑杀令》是向其所属的九畹溪镇政府下达的，属于上级行政机关基于内部层级监督关系督促履职的指挥责成措施，是一种内部性、过程性、阶段性的行政活动，未产生外化效果。同时，本案无任何证据证实被告直接实施了对二原告的生猪进行强制性捕杀的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，行政命令不属于行政诉讼的受案范围，行政命令是具有相应主体资格的人民政府针对特殊情况作出的强制性决定，必须予以执行，只对相对人作出义务性决定，并不赋予相对人任何权利，其不具有可诉性。4.原告的起诉超过了行政诉讼的起诉期限。2019年9月7日，原告向九畹溪镇畜牧兽医管理部门报告了其养猪场的生猪疫情后，因当时正是全国生猪疫情严控时期，相关部门及时向上级单位报告了相关情况，秭归县畜牧兽医部门及时组织专家组成员进行论证，确定是动物一级疫情的前提下，向被告报告。被告根据实际情况，依法于2019年9月9日下发《扑杀令》，并在征得原告同意且原告参与的情况下，由有关部门对二原告的疫情生猪进行了扑杀，然后按照规定进行无害化处理，该事实可以证实二原告在2019年9月9日就知道被告下发的《扑杀令》并对二原告的生猪进行扑杀的基本事实，但是直到2020年8月26日，二原告才向宜昌市中级人民法院提起诉讼，早已超过了法律规定的6个月的行政起诉期限。5.被告作出的行政命令是严格依法作出的，有充分的事实依据和法律依据。2019年9月7日，原告徐静向当地畜牧兽医部门报告其养猪场生猪生病及死亡的情况后，当天下午当地畜牧兽医部门即派人到现场进行了实地检查，发现二原告养猪场确实有大量生猪因病死亡和生病的现象，立即进行了相关调查并采集血样（猪拭子）送往华中农业大学动物疫病诊断中心检测实验室进行检测。2019年9月8日，该检测实验室发现所检测样本为疑似阳性的检测结果。当地畜牧兽医部门迅速向秭归县畜牧兽医主管部门进行了报告，秭归县畜牧兽医部门立即召开专家会议进行了认真研究并形成专家意见，当地畜牧兽医主管部门及时向被告进行了报告，被告根据报告和实际情况，本着维护社会公共利益和对二原告负责的原则，严格按照《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条的规定，依法向疫情地区乡镇人民政府下发了涉案《扑杀令》，责令九畹溪镇政府对二原告养猪场的疫情生猪进行扑杀。当地畜牧兽医主管部门在接到被告的行政命令后，立即组织工作人员在征得原告同意后依法进行了扑杀，然后进行了无害化处理。从报告、调查、到作出行政命令、进行扑杀和无害化处理，整个工作流程是严格按照法律规定和操作程序进行的，是完全正确的。综上所述，被告作出的行政命令并无不当，原告的诉讼请求涉及一种行政强制行为，而被告作出的《扑杀令》是一种行政命令，根据该命令，由九畹溪镇政府负责采取行政强制行为，原告对行政强制行为不服，对被告提起诉讼，属于诉讼主体错误，其诉讼理由不能成立，故被告请求人民法院本着对人民负责、依法维护社会公共利益的基本原则，依法驳回二原告的诉讼请求。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，秭归县政府防治重大动物疫病指挥部于2019年9月9日对九畹溪镇政府作出[2019]13号《扑杀令》，内容为：“九畹溪镇石柱村7组村民杜兵武猪场饲养的76头生猪自2019年8月28日开始发病，截至9月9日中午先后死亡18头。经采样送检，华中农业大学动物疫病诊断中心检测实验室诊断为高致病性猪蓝耳病。根据《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条之规定，现要求你镇立即对石柱村7组村民杜兵武猪场现存栏的58头猪进行扑杀，并由县动物卫生监督所监督无害化处理。”同日，九畹溪镇政府、秭归县畜牧兽医局及其派出机构九畹溪镇畜牧兽医服务中心的工作人员前往二原告家中，对二原告进行生猪扑杀前相关内容的告知，随后对二原告饲养的58头生猪进行了扑杀。二原告也认可，当天对其猪场生猪予以扑杀的人员系九畹溪镇政府及九畹溪镇畜牧兽医服务中心的工作人员。也就是说，秭归县政府对九畹溪镇政府下发涉案《扑杀令》后，九畹溪镇政府、秭归县畜牧兽医局组织工作人员具体实施了对二原告的生猪予以扑杀的行为。本案中，二原告是请求确认2019年9月9日行政机关对其生猪予以强制扑杀的行为违法，依据上述规定，二原告应以九畹溪镇政府和秭归县畜牧兽医局为被告提起本案诉讼，秭归县政府不是本案的适格被告。经本院向二原告释明，二原告同意将本案的被告变更为九畹溪镇政府和秭归县畜牧兽医局，并同意将本案移送秭归县人民法院管辖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（六）项之规定，裁定如下：本案移送秭归县人民法院处理。本裁定一经作出即生效。审判长 甘 杨审判员 胡振元审判员 胡建华二〇二〇年十二月十四日书记员 吴 雪