广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1651号原告：中山市百利佳有限公司，住所地广东省中山市东区*************，统一社会信用代码914***********199B。法定代表人：李贤定，总经理。委托代理人：郑雅铟、江弘，广东广瀚律师事务所律师、实习律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：赖小平，该局工作人员。委托代理人：余雪琳，广东保信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。原告中山市百利佳有限公司（以下简称百利佳公司）不服原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）、被告中山市人民政府（以下简称市政府）行政许可及复议决定，于2020年10月30日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月23日公开开庭审理了本案。原告百利佳公司委托代理人郑雅铟，被告市自然资源局委托代理人赖小平、余雪琳，被告市政府委托代理人李栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原市规划局于2019年3月6日作出业务编号为281********0005的《不予行政许可通知书》，对原告百利佳公司申请办理建设用地规划许可证（用地合并）不予许可。原告百利佳公司不服，向被告市政府申请行政复议，该府于2020年10月15日作出中府行复[2019]492号《行政复议决定书》，维持上述原市规划局作出的涉案不予许可决定。原告百利佳公司诉称，百利佳公司在2011年6月13日经原市规划局的审查批准，同意在中山市西区***新建工业厂房，该项目也经中山市发展和改革局备案通过。在2011年6月由原市规划局出具《中华人民共和国建设工程规划许可证》在中山市西区***建设工业厂房，总面积10679.4平方米。建设项目的所在地位于中山市西区***，建设项目为工业厂房，所占用的土地分别登记在中府国用（2013）第2000532号、中府国用（2009）第2000154号两证上。该建设工程规划的审批均通过原市规划局的核实通过及确认，2013年11月27日经原市规划局同意办理验收批复，经各部门验收备案后在2019年1月17日取得《中山市建设工程竣工验收备案登记证》。但在2019年4月1日，百利佳公司因项目已竣工验收需办理相关权属证书，向原市规划局提出将中府国用（2013）第2000532号、中府国用（2009）第2000154号的工业地块进行并地的申请时却被拒绝办理，理由是用地性质不符合控规规划功能，在《中山市西区沙朗西片区控制性详细规划》的规划范围内，为农林用地和道路用地。但《控规》百利佳公司从未听说也未被告知，土地证上的工业性质也从未变更及改变。同时，百利佳公司对该《控规》的编制过程是否存在违法情形造成百利佳公司等利害关系人的损失保留起诉的权利。现市自然资源局依据该《控规》即不予许可百利佳公司的用地合并申请，没有事实和法律依据。百利佳公司在2019年4月29日提起行政复议。该复议受理后却被一度中止审查，中止审查可能存在故意延长审查时限而让市自然资源局提供和补充证据的嫌疑，直至2020年10月14日恢复审查，却在1天时间内作出复议决定，对此前百利佳公司一直依法依规办理的审批手续只字不提，对市自然资源局作出该不予许可的决定的依据仅作了简要分析查明，与因案件复杂而需要中止审查长达1年多之久有巨大矛盾。因此，百利佳公司提起行政诉讼，请求判令：1.撤销原市规划局作出的业务编号为281********0005的《不予行政许可通知书》及被告市政府作出的中府行复[2019]492号《行政复议决定书》；2.被告市政府准予百利佳公司的用地合并申请，同意办理该行政许可；3.由被告市自然资源局、市政府承担本案诉讼费用。被告市自然资源局辩称，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十八条的规定，作为中山市城乡规划行政主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，对于中山市行政区域内的建设用地具有作出建设用地规划许可的法定职权。二、原市规划局出具市涉案不予许可，程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。2019年2月26日，百利佳公司就位于中山市西区***和中山市西区*******顷经济社的地块，向原市规划局申请办理合并，并提交了相关材料，该局当日受理并出具了规划业务受理回执。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《广东省城乡规划条例》第二十七条的规定，涉案地块在《中山市西区沙朗西片区控制性详细规划》中规划为农林用地和道路用地，而百利佳公司申请办理的用地用途为工业，与规划用途不符，因此，原市规划局作出涉案不予许可，并于2019年3月12日送达百利佳公司。同时，原市规划局作出涉案不予许可的具体行政行为符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第三十八条、第四十二条的规定，程序合法。综上，原市规划局作出的涉案不予许可，程序合法，事实和法律依据正确，是合法有效的行政行为，请维持原市规划局作出的涉案不予许可，驳回百利佳公司的起诉。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条的规定，市政府具有处理本案行政复议事项的法定职责。二、市政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确。该府查明后认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十三条的规定，百利佳公司申请办理建设用地规划许可的中山市西区***和中山市西区*******顷经济社的土地，用地性质规划为农林用地和道路用地，百利佳公司申请按工业用途办理建设用地规划许可不符合《控规》要求。原市规划局作出涉案不予许可，事实清楚，依据正确，程序合法。据此，市政府在查明上述事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案复议决定，维持原市规划局作出的涉案不予许可，具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、第四十一条第一款第（八）项之规定，因行政复议调查工作需要，市政府经本机关负责人批准，分别于2019年6月28日、7月26日作出《延长行政复议审查期限通知书》、《中止行政复议审查通知书》，决定延长、中止审查期限30日和中止案件的审查。2020年10月15日，市政府依法作出涉案复议决定，百利佳公司在2020年10月16日签收，市自然资源局于2020年10月19日签收。综上所述，市政府作出的涉案复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求依法驳回百利佳公司提出的诉讼请求，并判令其承担全部诉讼费用。经审理查明，中府国用（2013）第2000532号、中府国用（2009）第2000154号分别位于中山市西区***和中山市西区*******顷经济社（以下简称涉案地块）属原告百利佳公司所有，土地用途为工业，且两地块相连接。2019年4月1日,百利佳公司向原市规划局申请办理涉案地块合并，并提交了《中山市城乡规划局项目信息登记表》、《中山市城乡规划局业务申请表》等材料。原市规划局认为百利佳公司申请办理建设用地规划许可的用地性质与《中山市西区沙朗西片区控制性详细规划》（以下简称《控规》）中的用地性质不符，不同意办理用地合并。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，于2019年3月6日作出业务编号为281********0005的《不予行政许可通知书》，对百利佳公司申请办理建设用地规划许可证（用地合并）不予许可。百利佳公司于同年3月12日签收上述不予许可决定书。百利佳公司对该不予许可决定不服，于2019年4月29日向被告市政府申请行政复议。市政府受理后，在复议过程中，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、第四十一条第一款第（八）项之规定，因行政复议调查工作需要，市政府经负责人批准，分别于2020年6月28日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日；同年7月26日作出《中止行政复议审查通知书》，中止审查期限。该府经审查，认为百利佳公司申请按工业用途办理建设用地规划许可不符合《控规》要求。原市规划局作出涉案不予许可决定，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。2020年10月15日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出中府行复[2019]492号《行政复议决定书》，决定维持原市规划局作出的涉案不予许可。并于2020年10月16日、19日向百利佳公司、市自然资源局送达涉案复议决定书。百利佳公司仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2011年6月13日，原市规划局出具编号为2011060003的《建设工程方案审批意见书（村镇）》，该意见书载明，建设单位为百利佳公司，建设地点为中山市西区隆昌，建设项目性质为厂房，审批意见为原则上同意该方案，并备注该审查意见一年内有效。同年6月20日，原市规划局出具业务编号为330********0005、初始号为2011061453的《中山市建设工程规划许可证》，同意百利佳公司于中山市西区***建设工业厂房，建设规模为10679.4㎡。同年10月13日，百利佳公司取得编号为442************407ZX3888的《建设工程施工许可证》项目名称为中山市百利佳有限公司工业厂房工程，建设地址为西区隆昌村，建设规模为10679.4㎡。2013年11月27日，原市规划局出具业务编号为330********0008、项目号为2011061453的《中山市建设工程验收批复书（镇区）》，建设单位为百利佳公司，建设地址为中山市西区***，项目性质为工业，竣工面积为10726.35㎡，土地证号为中府国用（2013）第2000532号、中府国用（2009）第20001**，建设工程规划许可证及附件编号为330********0005、330********0021，审批意见为同意办理。2019年1月9日，原市规划局出具业务编号为281********0048、规划项目编号为282018090071的《中山市建设工程规划条件核实确认书》，申请单位为百利佳公司，项目名称为工业厂房，项目地点为中山市西区***，审查意见为同意一幢二层钢筋混凝土厂房、一幢钢结构一层设备房及地下消防水池办理规划条件核实，作废编号为330********0008的《中山市建设工程验收批复书（镇区）》及附件、编号为281********0015的《中山市建设工程规划条件核实确认书》及相应绿化竣工图。又查明，2013年11月12日，中山市人民政府办公室出具中府办函[2013]289号《中山市人民政府办公室关于西区沙朗东片区控制性详细规划和西区沙朗西片区控制性详细规划的复函》批复同意《中山市西区沙朗西片区控制性详细规划》，根据该《控规》制定的用地规划，涉案地块用地性质规划为农林用地和道路用地。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局，行使原市规划局的职权，且不再保留原市规划局。庭审中，市自然资源局称，2019年1月市自然资源局刚成立，规划部门的业务仍在使用原市规划局的印章。本院认为，本案为不服行政许可决定及行政复议决定纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，原市规划局作为中山市人民政府的城乡规划主管部门，具有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”和第四十条第一款、第二款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，本案中，涉案地块在《控规》范围内，用地性质规划功能为农林用地和道路用地，百利佳公司申请办理的用地用途与规划用途不相符，即不符合控制性详细规划，因此，原市规划局决定对百利佳公司办理建设用规划许可证（用地合并）的申请不予许可，并无不当，本院予以支持。至于原告百利佳公司提交的此前规划审批合格的材料，属于对百利佳公司所建设的厂房符合原来颁发的建设工程规划许可证的要求进行确认，与本案的行政许可内容是两个不同的行政行为，时《控规》编制变化之前的相关规划许可，而涉案不予许可，是由于涉案《控规》编制的变化造成的。涉案地块目前的情形，百利佳公司可另循途径解决。百利佳公司认为原市规划局作出的涉案不予许可决定违法的诉讼意见，理由不足，本院不予支持。原市规划局受理百利佳公司办理建设用地规划许可（用地合并）的申请，经审查后在法定期限内作出不予行政许可通知书，并依法向当事人送达，程序符合法律规定。市政府依法受理百利佳公司行政复议申请后，通知市自然资源局答辩并提供作出行政行为的证据，并根据审理案件的需要，依法作出延长及中止审查期限的决定。查明事实后，依法作出行政复议决定，维持原市规划局涉案不予许可，程序合法，应予维护。综上所述，百利佳公司要求撤销原市规划局作出的业务编号为281********0005的《不予行政许可通知书》及被告市政府作出的中府行复[2019]492号《行政复议决定书》以及要求市政府准予百利佳公司的用地合并申请，同意办理该行政许可的诉讼请求，理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告中山市百利佳有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中山市百利佳有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  毛仕茵人民陪审员  林澄海二〇二〇年十二月二十五日书 记 员  孙倩衡杨慧娴