四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终45号 上诉人（原审原告）肖雄，男，1970年6月25日生，汉族，住四川省乐至县。 委托代理人杨宗果，乐至县童家法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）乐至县自然资源和规划局，住所地乐至县天池镇池南路**。 法定代表人陈龙，职务局长。 委托代理人黄秀兰，该局工作人员。 委托代理人谢向军，四川精略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐至县人民政府，，住所地乐至县帅乡大道** 法定代表人彭玉秀，职务县长。 委托代理人蒋义。 委托代理人晋佳青。 原审第三人四川恒通房地产开发有限公司，，住所地乐至县天池镇公园路** 法定代表人胡悦斌，职务总经理。 委托代理人杨昕，男。 上诉人肖雄诉被上诉人乐至县自然资源和规划局（以下简称县自规局）、乐至县人民政府（以下简称县政府）和第三人四川恒通房地产开发有限公司（以下简称恒通公司）土地行政管理行政决定纠纷一案，不服四川省乐至县人民法院（2020）川2022行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过阅卷的方式进行了书面审理。本案现已审理终结。 原审查明，2004年7月30日，县政府作出《关于同意（2004）16号地块拍卖出让的批复》，同意将案涉地块拍卖出让；同日，乐至县国土资源局作出（2004）拍08号）《国有土地使用权拍卖出让公告》，公开拍卖位于乐至县××镇××路××号的（2004）16号地块，该局并发出该地块的竞买须知；同年，该局与原告签订乐储土确（2004）10号《成交确认书》。2004年8月20日，乐至县国土资源局作为出让人与原告作为受让人签订编号为2004-0023的《国有土地使用权出让合同》，约定原告受让案涉地块，宗地及出让面积为1196㎡、用途为商业、住宅用地，出让金总额18万元，规划条件为容积率＜3.0、绿化率＞30%、建筑密度＜63%；原告同意在2005年2月20日前动工建设，合同自双方签字之日生效。2007年8月23日，原告领取到案涉土地的土地使用权证。2008年6月27日，县政府第十四期议事纪要同意天台茗居方案按历史遗留问题处理。 2014年5月20日，乐至县住房和城乡规划建设局作出乐城规〔2014〕007号《乐至县建设工程竣工规划验收确认书》，验收确认案涉地块上修建的天台茗居项目共修建6873.73㎡，计容建筑面积为6714㎡，实际修建建筑面积超土地合同指标3126㎡。为依法解决历史遗留问题，2019年4月24日，县政府对原告作出乐府土建函〔2019〕17号文件，即《关于乐至县（2004）16号地块增加容积率补缴增加容积率土地价款的批复》，同意原告增加容积率建筑面积3126㎡补办用地手续，应补缴增加容积率土地出让价款46.58万元（不含159.79㎡地下空间建设用地使用权价款）。2016年10月25日，四川泰利房地产土地评估顾问有限公司对案涉土地作出四川泰利地价（2016）估字第LZ—008号评估报告，形成新容积率条件楼面地价149元/㎡，原容积率条件楼面地价165元/㎡；该报告附有建设工程规划许可证、评估公司营业执照和注册证书、估价师资格证。 2019年12月13日，县自规局对原告及第三人作出乐自然资函〔2019〕173号《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》，载明：对案涉地块上天台茗居小区增加容积率3126㎡（不含负一层159.79㎡），本着尊重历史，依法解决历史问题，合理化解社会矛盾，切实保护群众和国家利益，根据国土资源部国土发［2010］204号文件第四款，按照批准调整时土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让款，依据国土资厅发［2018］4号文件，调整容积率补缴地价的楼面地价标准以新容积率规划条件下评估楼面地价确定，经四川泰利地价（2016）估字第LZ—008号评估，该宗地新容积率条件下评估楼面地价149元/㎡；该局按程序上报，县政府以乐府土建函〔2019〕17号文件同意，应补缴增加容积率土地出让价款46.58万元；该决定并告知缴款时间、有权申请行政复议或提起行政诉讼。 2020年1月9日，原告不服案涉173号决定，向县政府提起行政复议；县政府同日决定受理，当日向原告和县自规局分别发出受理通知书和答复通知书。县政府在办理行政复议案件过程中，收到原告提交的（2006）乐至民主初字第722号民事裁定书，该裁定载明原告通过民事诉讼起诉乐至县国土资源局，原告于2007年6月12日向法院申请撤诉被准许；同月14日，原告向乐至县国土局承诺，撤回起诉，同意在半年内动工修建。原告在复议程序中提交证据显示，本院作出的（2015）乐至民初字第1152号民事判决书、（2015）乐至民初字第2162号民事调解书，分别确定由第三人为天台茗居小区业主办理房屋产权和国土证等。2020年2月27日县政府对原告提出的复议作出乐府复决字［2020］003号《行政复议决定书》，认为原告请求补齐土地等不属于行政复议范围，乐城规〔2014〕007号确认书未被撤销或确认违法，应合法有效等为由，决定维持案涉173号决定，并告知提起诉讼权利。该决定书依法向原告及县自规局进行了送达。 原审认为，县自规局依照国土资源部国土资发［2010］204号等规范性文件规定，有权作出案涉征收土地出让金决定；县政府有权对不服县自规局行政决定的复议申请进行审查，被告主体适格。根据行政诉讼法对行政案件审查范围的规定，本案中，法院对案涉173号决定合法性进行审查，而不是审查登记土地面积与合同面积不一致的行政行为。原告如果不服登记土地面积与合同面积不一致而通过行政诉讼途径，应当在知道或者应当知道该事由之日起六个月内提起行政诉讼，但自原告领取案涉土地初始登记的2007年8月起，未在法定起诉期限内提起诉讼，现原告在县自规局要求其补缴纳出让金时作为抗辩，不予支持；原告作为案涉土地竞买者，第三人作为案涉项目法律意义上的房地产开发企业，在案涉项目增加容积率需要补交出让金时，均有义务缴纳。至于原告和第三人在开发案涉土地时内部约定，不影响对外应共同承担责任；县政府对原告不服县自规局行政决定提起复议申请进行审查，不论是职权还是程序均无错误。至于原告认为复议决定认定超面积和计算基数错误，复议决定需要表述规划方案，需要举行听证，系原告对复议决定的误读。听证在复议程序中不是必须程序，原告也未举证证明其申请听证或者复议机关通知听证，故原告认识不符合事实和法律规定，不予支持；本案中，案涉竣工验收确认书未被依法撤销或确认无效，作为计算土地出让金的依据并无不当。县自规局按照对原告有利的评估报告计算增加容积率的土地出让金，并不违反法律规定，应予尊重；依法办事不仅针对行政机关，也是对包括原告在内的义务主体的基本要求。县自规局按照案涉《关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，对出让土地改变容积率的，要求按规定补缴调整容积率的土地差价，既是当前行政机关处理类似纠纷的原则，也是解决历史遗留问题的基础，更是依法履职，防止国有资产流失的必然要求，并非针对案涉的项目和当事人。县自规局和县政府本着解决历史遗留问题初衷，允许义务人补缴土地出让金解决历史遗留问题，就是为案涉小区早日办理小区房屋不动产权证登记提供条件和机会，应得到包括原告在内的义务主体、案涉小区业主和社会各界的理解、支持。因此，案涉173号决定作出主体合法，实体认定不违反法律规定，依据正确，程序合法，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告肖雄的诉讼请求。 上诉人肖雄不服原审判决上诉认为，（2004）16号地块开发的商住楼的设计图纸是报经乐至县建设和规划局审批，其总面积为6550平方米，后上诉人按该图纸施工，最终的建筑面积为6873.13平方米，上诉人的超建面积只有323.73平方米，因此，增加容积率也只能按323.73平方米计算补交金额；如乐至县建设和规划局不同意上诉人对该地块商住楼的涉及，则可以向上诉人书面说明并出具相应的文件和整改意见，而不是在上诉人对该地块商住楼开发完工多年后要求上诉人按照现行的文件对以前增加的容积率补交土地出让价款；（2004）16号地块属原乐至县国土资源局违法违规出让国有土地使用权，其责任应由县自规局承担；上诉人拍卖的（2004）16号地块应为1196平方米，但实际取得的面积仅为1080.29平方米，二被上诉人依据国土资源部资发（2010）204号文件和国土资源厅（2018）4号文件并以失效的四川泰利地价（2016）估字第LZ-008报告作为上诉人增加容积率补交土地出让价款的依据，以1196平方米作为计算容积率的基数，违反了法律法规规定，且对上诉人不公平；上诉人对案涉地块商住楼的竣工规划验收已于2014年完成，上诉人于2014年5月将相关资料交给了被上诉人的职能部门，被上诉人在2019年12月13日才作出决定要求上诉人补交（2004）16号地块增加容积率土地出让价款，属程序违法。综上，县自规局关于乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定（乐自然资函（2019）173号文件）和县政府复决字（2020）003号行政复议决定书的程序和实体违法，请求二审法院依法撤销乐至县人民法院（2020）川2022行初3号行政判决书；撤销《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》；撤销乐至县人民政府复议字（2020）003号行政复议决定书；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人县自规局二审答辩称，被上诉人作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。 被上诉人县政府二审答辩称，行政复议主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。 原审第三人恒通二审陈述认为，恒通公司与上诉人合作开发上诉人以拍卖出让方式取得（2004）16号地块，第三人作为开发方，修建“天台茗居”项目，该项目目前已竣工验收并交付购房户使用。2019年12月13日，县自规局作出案涉173号决定，责令原告和第三人向县自规局缴纳土地出让价款46.58万元。此地块的征缴主体错误，不应向其公司征缴。根据相关纪要，注明了“天台茗居”按照遗留问题解决，只是借用了恒通公司的资质，其公司与肖雄未合作开发案涉项目。其公司在案涉项目上是法律意义开发方，但是其公司认为实际不是。缴费决定书事实不清，“天台茗居”实际超过面积的平方米是由相关规范部门确定的指标。16号地块至今仍在肖雄名下，性质是商住楼，肖雄不具有交付资质，后来在纪要出现后，经相关部门协商，才以恒通公司的资质进行建筑。其公司不是实际的建筑主体。原告提起复议时，政府及相关部门未通知其公司参与复议，复议程序违法。 本院二审查明的事实与一审法院审理查明的事实基本一致，本院对一审法院查明的事实依法予以确认。 本院另查明，被上诉人县政府在审理上诉人肖雄对被上诉人县自规局《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》申请行政复议案件进行审理过程中，没有通知第三人恒通公司参加行政复议。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张及查明的事实，归纳本案的争议焦点是：一、被诉《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》是否合法；二、被诉乐府复决字（2020）003号行政复议决定是否合法。 关于被诉《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》是否合法的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）、《国有土地使用权出让收支管理办法》的等规定，被上诉人县自规局负有对本辖区土地实行监管的职责，对土地出让金有追收的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，改变已出让的土地的用途、容积率的，应当补交土地出让金。本案中，上诉人肖雄作为案涉土地竞买者，与乐至县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定案涉工程项目的宗地面积为1196㎡，建筑容积率＜3.0，此时案涉工程项目的总建筑面积不得超过3588㎡。后经乐至县规划和建设局批准，该工程项目的总建筑面积增加至6550㎡。后经乐城规（2014）007号确认书验收确认，该项目共修建6873.73㎡，计容建筑面积为6714㎡。无论在经乐至县规划和建设局批准增加容积率，还是工程验收确定的实际建筑面积，上诉人竞买土地，签订《国有土地使用权出让合同》后，进行实际建设时，改变合同约定土地容积率已成事实，上诉人依法应当补交超过合同约定建设面积的土地出让金。参照国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发［2010］204号）第四条的规定，即以批准调整容积率时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款。同时，参照2011年10月26日国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》“征收应补缴的土地出让价款，应当严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日。”的规定，评估确定土地出让价款应以批准调整容积率的时间作为评估期日。案涉工程项目经有权机关批准增加建筑面积的时间为2008年6月13日，因此本案被上诉人应以2008年6月13日的土地价格评估确定土地出让价款。考虑到2008年7月3日的地价与6月13日的地价相比涨幅不明显，本案被上诉人以2008年7月3日作为评估期并无不当。本案上诉人肖雄与乐至县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，约定案涉工程项目的宗地面积为1196㎡，建筑容积率＜3.0，此时案涉工程项目的总建筑面积不得超过3588㎡。后实际交付并取得国有土地使用权的面积为1080.29㎡，按容积率＜3.0计算，案涉工程的计容建筑面积不得超过3240.87㎡。经乐城规（2014）007号确认书验收确认，该项目共修建6873.73㎡，计容建筑面积为6714㎡，被诉决定确定的增容面积3126㎡缺乏事实依据。第三人恒通公司根据县政府的相关纪要，为解决历史遗留问题，作为案涉项目法律意义上的房地产开发企业，但不是土地的实际竞买和建设者，不属于超计容建筑面积进行建设的行政管理相对人，被上诉人县自规局将其作为被追缴主体没有事实根据，但其在案涉项目增加容积率需要补交出让金时，有义务协助行政机关向土地实际使用权人追缴。被上诉人县自规局作出行政决定将上诉人和第三人恒通公司都作为被追缴主体，却没有具体明确每一个主体实际应当补交的土地出让金数额，属于认定事实不清，决定执行的内容不具体明确，同时更不便于行政决定生效后的执行。对该事实不清、内容不具体的行政决定，依法应予撤销。 关于被诉县政府《乐府复决字（2020）003号行政复议决定是否合法的问题。 本案第三人恒通公司作为原行政行为的当事人，被上诉人县政府在对本案被诉决定进行行政复议时，应当依法通知其作为第三人参加复议程序，但被上诉人县政府没有依法通知第三人恒通公司参加复议程序即作出复议决定，违反法定程序；被上诉人作为行政复议机关，对原认定事实不清，内容不具体和明确的行政行为予以维持适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人上诉和第三人陈述的部分理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省乐至县人民法院（2020）川2022行初3号行政判决书； 二、撤销乐至县人民政府2020年2月27日作出的乐府复决字〔2020〕003号行政复议决定书； 三、撤销乐至县自然资源和规划局2019年12月13日作出的《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》。 本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人乐至县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年十二月十五日 法官助理  李红婷 书 记 员  陈淮英