辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1180号上诉人（一审原告）：葫芦岛市南票区党金沟村第一煤矿，所在地址葫芦岛市南票区九龙街道党金沟村。法定代表人：李银，该煤矿矿长。委托诉讼代理人：杨如钢，辽宁义帆律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨铠铭，辽宁义帆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市南票区人民政府，住所地葫芦岛市南票区龙首路**。法定代表人：徐显帅，该区政府区长。委托诉讼代理人：王海峰，该区应急管理局副局长。委托诉讼代理人：周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市人民政府，，住所地葫芦岛市龙湾大街**法定代表人：王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人：毕玉格，该市司法局工作人员。上诉人葫芦岛市南票区党金沟村第一煤矿（以下简称第一煤矿）因诉被上诉人葫芦岛市南票区人民政府（以下简称南票区政府）、被上诉人葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）行政给付一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。第一煤矿的委托诉讼代理人杨如钢、杨铠铭，南票区政府的委托诉讼代理人、葫芦岛市政府的委托诉讼代理人到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年，为了“推进结构性改革、抓好去产能任务”，国务院印发了国发﹝2016﹞7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，随后，国家发展和改革委员会为了促进煤矿产业结构调整和转型升级，发布了系列文件，以进一步化解过剩产能，加快建设煤矿产能置换工作。根据国家、省、市政府相关文件精神，2016年9月12日，南票区政府作出《关于印发2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案的通知》：“按照省发改委下达的化解煤矿过剩产能要求：2016年我区地方煤矿退出关闭任务3家，去产能12万吨，2016年10月末完成关闭工作。为加快推进我区煤矿退出关闭工作……特制订本方案……”。根据该方案，2016年南票区政府关闭了党金沟煤矿、三家子兴街煤矿、沙锅屯乡大红砬第四煤矿，并给付了省、市、区政府奖补资金。2017年1月20日左右，原告向南票区政府提交了《关闭煤矿申请书》，并就相关事宜进行了公证。2017年6月，根据国家发改能源相关文件精神，原告向葫芦岛市政府提交了《同意进行产能置换指标交易承诺书》，承诺：“1.自愿关闭退出，不申请使用化解煤炭过剩产能中央奖补资金；2.同意将关闭退出煤矿指标用于产能置换交易；3.同意由省政府有关部门统一组织协调产能置换指标交易工作；4.同意由市政府指定部门和人员参与交易价格洽谈，确定交易价格；5.同意由市政府指定相关部门统一签订煤炭产能置换指标交易协议”。葫芦岛市发展和改革委员会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订了《煤炭产能置换指标交易协议》，将包含原告在内的31家煤矿的煤炭的产能置换指标进行了交易，全省统一转让价格115元/吨。2017年9月13日，葫芦岛市南票区聚鑫煤炭产能置换交易有限公司、葫芦岛市南票区地方煤炭行业协会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订《煤炭产能置换指标交易付款协议》，原告据此获得产能置换交易款。另查明，原告于2018年2月26日向本院提起“要求确认葫芦岛市南票区人民政府强制关闭煤矿行为违法并赔偿”的行政诉讼，本院裁定驳回原告起诉后，原告不服上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2018年9月20日裁定维持原裁定。原告于2018年2月26日还向本院提起要求“葫芦岛市南票区人民政府返回出资110万元的行政给付”的行政诉讼，本院裁定驳回原告起诉后，原告不服上诉至辽宁省高级人民法院，在省院审理过程中，原告于2018年12月25日撤回起诉和上诉。原告于2019年3月向本院提起700万元行政补偿的行政诉讼，因支付补偿款主体资格问题、支付补偿款标准问题，经本院释明后原告于2019年9月6日撤回起诉。原告于2020年5月20日提起本诉。请求：1.依法判令葫芦岛市政府给付奖补资金165万元；2.依法判令南票区政府给付奖补资金165万元；3.由被告承担本案诉讼费用。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否符合法定条件；二、原告要求二被告分别给付奖补资金各165万元是否具有事实依据和法律依据，证据是否充分。关于第一个争议焦点，主要包含两方面问题，一是原告起诉是否超过起诉期限；二是原告起诉是否属于重复起诉。现就两个问题分述如下：1.关于起诉期限问题。2017年1月份，原告煤矿关闭。关闭后，原告于2018年2月26日第一次就其损失主张权利开始，至本案诉讼。原告一直就其损失问题主张权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，原告本次诉讼虽然超过法定起诉期限，但其不属于自身原因耽误的起诉期限，事实证明原告一直在主张自己的案涉相关权利，故原告起诉并未超过起诉期限。2.关于重复起诉问题。2019年3月14日，原告以南票区政府为被告，以给付补偿款700万元为由，向本院提起行政诉讼。在审理过程中，经本院就支付补偿款主体资格问题、支付补偿款标准问题向原告进行了法律释明，原告向本院递交撤诉申请，本院准予原告撤回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”的规定，原告在2019年3月14日向本院提起行政诉讼时的诉讼请求中只是要求补偿700万元，并未明确补偿事项，属诉讼请求不明确，经本院法律释明后。2020年5月20日，原告再次向本院提起行政诉讼时，明确了补偿的事项即：即原告要求二被告分别给付奖补资金各165万元。故，原告的起诉不属于重复起诉。关于第二个焦点问题。原告主张根据辽政密电﹝2017﹞2号《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》“各市政府结合实际制定关闭退出方案和奖补政策”，原告向葫芦岛市政府申请公开“2017年煤矿关闭的方案和奖补政策”，葫芦岛市政府于2019年9月12日作出告知书“本行政机关未制作或保存，该信息不存在”。原告认为葫芦岛市政府未制定2017年方案，则二被告应该按照《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》给付原告市、区奖补资金。经查，《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》只适用于2016年关闭的三家煤矿（党金沟煤矿、三家子兴街煤矿、沙锅屯乡大红砬第四煤矿），原告不在其中。原告于2017年1月自愿关闭，2017年葫芦岛市政府未做出关于给付市、区奖补资金的方案，根据2017年国家、省政府的相关政策，对于承诺不申请中央奖补资金的煤矿组织进行煤矿产能指标交易以弥补关闭煤矿的损失，本案原告自愿关闭并承诺不申请中央奖补资金后，葫芦岛市政府统一安排葫芦岛市发展和改革委员会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订了《煤炭产能置换指标交易协议》，原告因此获得了产能置换补偿交易款。原告称2016年关闭的煤矿也获得了产能置换补偿交易款。经查，党金沟煤矿等3家2016年关闭的煤矿按30%系数折算。综上，本院认为2016年关闭的煤矿适用《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》，而2017年因为国家、省政府相关政策的改变，化解煤炭产能的方式也发生了改变，原告系2017年关闭，且市政府未制定2017年给付市、区奖补资金的方案，故原告要求按照《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》给付市、区政府奖补资金的理由不能成立，本院对原告起诉二被告要求给付市、区政府奖补资金的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告第一煤矿的诉讼请求。一审案件受理费50.00元，由原告负担。第一煤矿上诉称，一、关于对关闭煤矿的奖补问题。国务院在国办发（2013）99号文件中要求“地方人民政府应安排配套资金，并向早关、多关的地区倾斜”，辽宁省在2017年1月20日的辽政密电﹝2017﹞2号《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》要求“各市政府结合实际制定关闭退出方案和奖补政策”，但根据葫芦岛市政府2019年9月12日的告知书，葫芦岛市政府并没有按照电报要求同时做出2017年的关闭退出方案和奖补政策，但根据《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》，被关闭的煤矿得到中央120万元的奖补资金，市、区政府各给付165万元的地方奖补资金；2016年10月20日《关于调整南票区地方煤矿化解煤炭产能退出关闭计划方案的报告》又重申了已被关闭的煤矿得到中央120万元的奖补资金，市、区政府各给付165万元的地方奖补资金，被关闭煤矿共得到450万元，2017年被关闭的煤矿不突破450万元的奖补资金事宜。上诉人认为，被上诉人不按省政府要求制定2017年的退出方案和地方奖补政策，是其不履职行为，应按照已制定的2016年的地方奖补标准给付上诉人，以保证政府已制定政策的连续性、稳定性和对被关闭煤矿的公平性。同时，在2019年3月12日政府告知函已告知葫芦岛市政府并没有按照电报要求做出2017年的关闭退出方案和奖补政策，作为上诉人已穷尽举证责任。故被上诉人不按上级要求履职制定方案，不能成为其不给付上诉人地方奖补资金的理由和依据。二、根据发改能源﹝2016﹞1602号、﹝2017﹞609号文件，煤炭产能置换是为化解过剩产能，促进煤炭供需平衡推动煤炭行业转型升级，是在建煤矿对关闭煤矿在职工安置或资金方面的支持，是在建煤矿的企业行为，同时上诉人申请不享受中央奖补资金而进行的。上诉人申请不享受中央奖补资金并不等于放弃地方政府的地方奖补资金。辽宁省政府2017年以密电形式要求地方政府制定地方退出方案和奖补政策。至今没有哪一个法律或政策文件明确进行了产能置换而不享受地方奖补资金的规定。2016年关闭的三家煤矿不但得到了中央和地方奖补资金，同时也进行了产能置换，说明产能置换不等同于不享受奖补资金，只是不享受中央奖补资金和中央要求在建煤矿企业对关闭煤矿的资金支持以及煤炭供需的平衡而已。三、公证书是在被上诉人于2016年12月9日即决定采取对煤矿进行24小时盯守、断电的行为后，于2017年1月强制要求上诉人签订的，并非上诉人自愿。承诺书也只是不申请享受中央奖补资金，并没有放弃享受地方奖补资金的权利。且上诉人等几十家煤矿同时在被上诉人拟好并打印出来的申请书的空白处签的字，签字处为被上诉人的办公楼，公证处也是被上诉人安排的，并非是上诉人申请的，这一事实在审理中已被查明。被关闭的煤矿为达生产目的，不惜在原有千余万元资产的基础上又投入500余万元的资金进行技改，特别是有十几家煤矿以煤矿资产抵押贷款数千万元，全指望煤矿生产后的盈利还贷，不可能在尚未进行生产就自愿申请关闭而承诺不要任何地方奖补资金。一审以此为由迳行判决错误。四、辽政密电﹝2017﹞2号文件是由被上诉人在上诉人于2019年3月14日以被上诉人为被告，以给付700万元补偿款为由提起的行政诉讼中答辩时提供的。2017年煤矿关闭完成后即已公开，不再属于秘密，其主要内容是明确区县为煤矿关闭主体，要求年产9万吨以下的煤矿立即停止办理采矿许可证和安全许可证，并于2017年全部关闭退出并要求地方政府制定煤矿退出方案和奖补政策。即使存在秘密内容，也只能是不公开质证而已，原判以来源无法确认不予采信，没有法律依据。请求：1.撤销一审判决；2.改判葫芦岛市政府给付奖补资金165万元；3.改判南票区政府给付奖补资金165万元。南票区政府答辩称，一审判决结果正确，上诉人的上诉理由没有任何事实和法律依据，其上诉请求不应得到支持。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。葫芦岛市政府的答辩意见与南票区政府的答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人葫芦岛市政府、南票区政府是否负有给付上诉人关闭煤矿奖补资金各165万元的法定职责。首先，南票区政府《关于批准南票区2016年地方煤矿去产能退出关闭工作方案的请示》有“南票区政府计划给每个关闭煤矿奖补165万元，请示市财政对每个关闭煤矿给予补贴165万元”的内容。但该文件系针对2016年关闭的党金沟煤矿等三家煤矿所作工作方案，并非对该区所有关闭煤矿普遍适用，况且上诉人与该三家煤矿在关闭方式、关闭时间等方面均存在差异，故上述文件不能作为上诉人主张二被上诉人给付奖补资金各165万元的依据。其次，根据国家发展和改革委员会《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》（发改能源[2017]609号）精神，被上诉人组织上诉人等煤矿企业通过产能置换的方式关闭退出，上诉人也签署了《同意进行产能置换指标交易承诺书》，可见2017年国家对煤矿关闭退出方式的政策进行了调整，上诉人也同意按照产能置换方式关闭退出。因此，上诉人关于被上诉人未制定2017年度方案就应当按照前述2016年三家煤矿关闭的奖补方案给付奖补资金的主张，不能成立。再次，上诉人在《关闭煤矿申请书》中承诺“不向政府主张任何赔偿和补偿”，该申请书经公证机构公证，上诉人主张该申请书系在受到胁迫的情况下签署的，但没有提供证据予以证明，对该项上诉主张不应予以支持。上诉人在签署《同意进行产能置换指标交易承诺书》时，并没有相关文件规定在进行产能置换同时享受地方政府奖补资金，二被上诉人也没有相关承诺，故上诉人关于其没有承诺放弃地方政府资金即应享受该项待遇的主张不能成立。综上，上诉人关于二被上诉人负有给付关闭煤矿奖补资金各165万元职责的主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由葫芦岛市南票区党金沟村第一煤矿承担。本判决为终审判决。审判长 刘 毅审判员 李 侃审判员 曹 弘审判员 吴晓红审判员 谭 斌二〇二〇年十二月十一日法官助理赵玉瑾书记员鞠林