江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行赔终15号 上诉人（原审原告）陈永兵，男，1958年9月7日生，住南通市海门区。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人张海川。 被上诉人（原审被告）南通市海门区余东镇人民政府，住所地南通市海门区余东镇人民南路**。 法定代表人吴伟，镇长。 应诉负责人王俊涛，副镇长。 委托代理人安姗，江苏海萌律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通市海门区余东镇新河村村民委员会，住，住所地南通海门区余东镇新河村**/div> 法定代表人张勤丰，主任。 上诉人陈永兵因要求履行补偿义务一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行赔初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年8月31日，原海门市人民政府办公室印发海政办发（2018）92号《市政府办公室关于优化生态环境加强生猪养殖管理的实施方案》，其中明确各镇区为辖区内加强生猪养殖管理的责任主体，该文还对方案实施的时序进度等具体工作进行了明确。2018年10月19日，原海门市农业局印发海农业（2018）256号《关于落实优化生态环境加强生猪养殖管理拆除养猪场补偿资金的申请》，对拆除养殖场的补偿项目及标准进行了细化明确。为实施辖区生猪养殖管理，原海门市余东镇人民政府（以下简称余东镇政府）安排各村具体实施各村居内养猪户的生猪养殖管理工作。2018年12月10日，原海门市余东镇新河村村民委员会（以下简称新河村村委会）向陈永兵发放了《通知》，主要内容是：“陈永兵（陈建国）养猪户：根据海门市畜禽养殖污染专项整治工作领导小组办公室文件及海农业（2018）256号文件要求，为高质量完成生猪减量化任务，对禁养区、占用基本农田、占用河道及水利设施、使用餐厨废弃物等违规养猪场进行拆除，根据文件精神，畜禽砖瓦结构的圈舍不超过200元/平方米，简易大棚不超过100元/平方米，公母猪补偿1200元/头。根据实际情况，砖瓦结构的圈舍最低标准为140元/平方米。墙面结构为红砖或者砌块砖的上浮10元/平方米。屋面结构为瓦的上浮10元/平方米。地面。地面结构硬质化的上浮10元/平方米018年12月31日前拆除并签订补偿拆除协议的上浮20元/平方米。在2019年3月31日前拆除并签订补偿拆除协议的上浮10元/平方米”。陈永兵的养猪场位于新河村，其养猪场建设未履行相关审批手续，其养猪场至今未拆除。陈永兵认为余东镇政府发放《通知》后，其为了配合工作出售部分生猪，对其造成了损失，于2019年9月27日向余东镇政府提出赔偿申请，余东镇政府于次日收到陈永兵申请，未作出处理。陈永兵遂向一审法院提起诉讼，请求判决余东镇政府补偿各项损失合计247400元。 一审法院另查明，2018年8月非洲猪瘟疫情发生后，为强化防控措施，防止疫情扩散蔓延，2019年6月22日，国务院办公厅印发国办发（2019）31号《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》，要求各地高度重视并做好非洲猪瘟防控工作。2019年8月10日，原海门市防控非洲猪瘟应急指挥部办公室印发海防非指办（2019）8号《转发国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见的通知》，要求各区镇做好防控工作。2019年7月30日，余东镇政府向包括陈永兵在内的辖区内养殖户发出《余东镇非洲猪瘟防控告知书》，对生猪养殖管理过程中如何降低风险、加强和提高养殖水平等提出具体要求。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，首先，原海门市人民政府为了优化生态环境，加强生猪养殖管理，制定对部分养殖场进行拆除的实施方案，其中明确由各镇区为辖区内加强生猪养殖管理的责任主体。其次，庭审中，余东镇政府和新河村村委会均明确表示，新河村村委会系受余东镇政府安排对村居内的养殖户发放《通知》，显然属于委托关系，所以新河村村委会作为养殖场拆除方面工作的具体实施主体，其接受余东镇政府的安排作出的行为产生的法律后果由余东镇政府承担。 关于陈永兵请求补偿的主张能否成立。行政补偿制度是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使行政相对人的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害予以补偿的法律制度。行政补偿制度适用的一个基本法律基础是行政补偿以损害的实际存在为基础，并且损失的发生必须与合法的行政行为之间有因果关系，否则不会产生行政补偿法律关系。本案中，陈永兵主张余东镇政府对其补偿以下四项损失：一是陈永兵出售的62头带崽母猪按2019年度政府部门给养殖户的母猪圈存补助1200元/头，合计74400元；二是2019年1月至2019年10月陈永兵死亡的60只生猪可以获得的保险赔偿金36000元；三是陈永兵出售的62头带崽母猪正常繁殖可以带来的经济收入62000元；四是陈永兵另行购买500头苗猪产生的差价合计75000元。首先，根据法律规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，除非因被告原因导致原告无法举证的。陈永兵对所主张的上述四项损失未能提供任何证据予以证明，且不存在无法举证的情形，所以对其损害产生的真实性，难以认定。其次，余东镇政府安排新河村村委会向陈永兵发出案涉《通知》后，新河村村委会或余东镇政府均未就陈永兵养猪场的拆除事宜与陈永兵之间达成补偿协议，且陈永兵的养猪场至今未拆除，处于正常经营状态，而陈永兵因为市场原因将所养殖母猪、生猪进行出售及购买苗猪均是其经营过程中的经营行为，盈亏均是经营本身的风险，与余东镇政府所发《通知》之间并无必然的因果关系，而且余东镇政府也不存在其他侵害陈永兵合法权益的行为。最后，陈永兵主张的政府补助及死亡生猪保险赔偿金均属于其与其他主体之间产生的法律关系，与余东镇政府所作案涉行政行为之间并无关联。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈永兵的诉讼请求。 陈永兵不服一审判决，向本院提起上诉称，本案是因余东镇政府为加强生猪养殖管理、控制减少生猪养殖总量而引起，上诉人在控制减少生猪的养殖名单中。余东镇政府要求上诉人处理生猪，拆除养殖场，不让检验检疫部门对上诉人的生猪进行检验检疫，不让新河村村委会接受上诉人缴纳的保险费，迫使上诉人不得不低价出售生猪、母猪。上诉人因此造成的损失与余东镇政府的通知行为有因果关系，余东镇政府应予补偿。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人余东镇政府辩称，案涉《通知》不具有强制性，是否拆除需要养殖户与村委会签订协议，被上诉人并未对陈永兵作出拆除养殖场或者处置生猪的决定，陈永兵也未和村委会达成拆除养殖场的协议，陈永兵自行处置生猪造成的相关损失应由其个人承担，且陈永兵并未提供任何证据证实其损失。陈永兵因养殖行为不合规而被相关部门采取的措施与被上诉人无关。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人新河村村委会述称，向陈永兵发送《通知》主要是传达补偿的有关政策，但是最终并未和陈永兵达成协议，陈永兵的养猪场至今也未拆除。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认，另查明，经国务院批准，南通市部分行政区划进行调整，撤销县级海门市，设立南通市海门区，以原海门市的行政区域为海门区行政区域。 本院认为，上诉人陈永兵的诉讼请求是要求被上诉人余东镇政府履行给予行政补偿义务，判断该请求能否成立，关键看被上诉人余东镇政府承担补偿义务的条件是否具备。 被上诉人余东镇政府承担补偿义务的前提条件是与养殖户签订补偿协议并拆除养殖场，而上诉人陈永兵的养殖场仍在正常经营。被上诉人余东镇政府为执行上级职能部门为优化生态环境，顺利推进对禁养区、占用基本农田、占用河道及水利设施、使用餐厨废弃物等违规养猪场的拆除工作而出台补偿文件，补偿的前提条件是违规养殖户签订了拆除协议并在规定时间内拆除养猪场。虽然上诉人陈永兵的养猪场无任何审批手续、属于拆除之列，但上诉人陈永兵既未与被上诉人余东镇政府签订补偿协议，亦未自行拆除房屋，自然不具备申请被上诉人余东镇政府补偿的前提条件。 上诉人陈永兵未提供证据证实损害事实的发生，且上诉人陈永兵所称的损失并非被上诉人余东镇政府的行为造成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告就该损害情况承担举证责任。本案中，上诉人陈永兵要求被上诉人余东镇政府补偿其为响应减少生猪总量的要求而低价出售62头带崽母猪、高价购买500头苗猪的差价以及60头死猪的保险赔偿金等损失，上诉人陈永兵有义务也有能力就上述损害事实承担举证责任，却未提供任何证据材料，依法应承担不利的法律后果。上诉人陈永兵提供的《全市生猪养殖场（户）清理整治情况调查表》来源于饲料加工企业，并非被上诉人余东镇政府或新河村委会制作，且被上诉人余东镇政府明确否认，上诉人陈永兵主张被上诉人余东镇政府将其列入上述控制减少生猪养殖名单而被迫处置生猪的理由，缺乏证据证实。而是否对生猪进行检验检疫以及保险，是生猪检验检疫部门及保险部门的职责范围。被上诉人余东镇政府并非生猪检验检疫部门及保险部门的主管机关，上诉人陈永兵要求被上诉人余东镇政府补偿因检验检疫部门拒绝检验检疫以及保险公司未投保而导致的生猪死亡损失，缺乏事实根据和法律依据。即使上诉人陈永兵的上述损失客观存在，也系市场主体正常的经营行为所致，与被上诉人余东镇政府出台补偿文件、发放《通知》等行为无关。 综上，上诉人陈永兵要求被上诉人余东镇政府给予行政补偿的理由不能成立，一审法院经审理判决驳回上诉人陈永兵的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈永兵负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；