河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终560号上诉人（原审原告）王**，女，汉族，1987年5月5日出生，住河南省新郑市。委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。上诉人（原审被告）新郑市龙湖镇人民政府，住所地河南省新郑市龙湖镇双湖大道。法定代表人白育峰，镇长。委托代理人连伟斌，该单位工作人员。委托代理人郭耀彬，河南霁安律师事务所律师。上诉人王**、新郑市龙湖镇人民政府因王**诉新郑市龙湖镇人民政府（以下简称龙湖镇政府）行政协议一案，均不服新郑市人民法院（2020）豫0184行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经本院依法通知龙湖镇政府行政机关负责人出庭应诉，龙湖镇政府的行政机关负责人未出庭应诉且未出具相应的情况说明。本案现已审理终结。原审审理查明：原告家庭共有人口6人。2013年10月21日，原告（丙方）作为家庭户主代表与被告（甲方）、新郑市龙湖镇崔垌村民委员会（乙方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，其中第二条征迁补偿款过渡费的发放约定：“1、丙方的征迁补偿款过渡费由甲方按照规定支付给丙方。2、丙方将原有房屋交征迁工作组正式征迁之日，可领取全部征迁补偿款；丙方自行征迁，开始征迁之日，甲方一次性支付征迁补偿款。3、丙方过渡费，四口人以下（含四口人）为每户每月900元，四口人以上每增加一人每人每月增加225元，每半年发放一次。过渡期自征迁公告正式发布，丙方搬空房屋交征迁工作组之日起至安置房交房之日止”。第三条安置房的标准交房时间和分配约定：“2、安置房的交房时间，从发布征迁公告之日起18个月内交付一套安置房，24个月内交付剩余面积安置房，如遇丙方阻拦或有碍施工以及自然灾害等不可抗拒因素影响交房时间，顺延期间的过渡费正常发放。因甲方原因造成安置房延期交工，责任由甲方承担，甲方向丙方发放的过渡费加倍”。2014年7月30日，被告（甲方）、乙方（河南正商置业有限公司）、新郑市南龙湖宜居教育园区管理委员会（见证方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》，第四条第三款过渡费发放标准约定：“过渡费按照335元/人/月标准发放。过渡期限为24个月，过渡费从验收合格（验收合格以签订空房验收单为准）并签订补偿协议之日起计发，每半年发放一次。自安置房正式开工之日起超出24个月未交房，过渡费双倍发放。首套安置房交付一个月后，停发过渡费”。2019年8月29日，原告向被告信访反映2018年7月至12月过渡费至今没有发放问题，被告作出信访事项处理意见书，处理意见为：“关于信访人反映2018年7月至12月过渡费至今没有发放问题。该村过渡费发放标准（3口人以下，不含三口人，按户发放，每户每月1800元，3口人以上，含三口人，按人口发放，每人每月670元），每半年发放一次，2018年下半年过渡费发放表已造册并申请拨付……”。另查明，1、原告王**诉被告龙湖镇政府不履行拆迁补偿协议一案，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月6日作出（2019）豫0184行初137号行政判决，一、被告新郑市龙湖镇人民政府应于本判决生效后十日内支付原告王**2018年7月至2019年6月份的安置过渡费48240元；二、驳回原告王**的其他诉讼请求。该判决书确认被告按照每人每月670元标准支付过渡费。2、崔垌社区居委会出具的《关于崔垌安置社区的情况说明》载明：“崔垌安置社区项目在2018年3月完成建设，2018年6月完成竣工备案。2018年8月，崔垌村委组织该村相关人员对安置社区进行交房质量验收，2018年10月，崔垌村委与河南正商龙湖置业有限公司共同完成崔垌安置社区的质量验收。崔垌村委接受安置社区后，按照“四议两公开”议事方式，以村民组为单位向村民分配安置房，组织村民回迁，村民通过捏号方式选取安置房源。2018年12月给村里每户分配首套安置房，同年12月16日村民第一批回迁完成，2019年12月15日第二批村民回迁完成。在2018年12月组织的第一批回迁中，村组多次通知王顺庆、王福庆、王**、张和平捏号选取安置房。但该四人以各种理由拒绝选取安置房。2019年12月第二批回迁中，我单位又再次通知该四人捏号选取安置房，在多次通知下，除王**外、其他三人均已选取了安置房。”原告对该说明有异议，其自认知道2018年12月第一次分房的相关信息，因2019年12月无人通知其参与分房，不知道第二次分房的相关信息。3、2019年12月8日，王铎、王国安、郑建喜就“关于第二批分房方案事项”召开会议，会议上讨论通过“对于特殊群体进行详细讲解，由于特殊群体人员的增补可放在第三批分房中逐步解决”。同日，崔垌村两委人员亦召开会议，会议中讨论“这次分房不含增补人员”。2019年12月9日晚8点，崔垌社区全体党员召开会议讨论“关于崔垌社区安置房第二批分配房屋方案进行讨论表决”，会议通过“先易后难，有疑难的需要讨论的人员在第三次确定分房”的分配思路。4、2018年10月，原新郑市龙湖镇崔垌村民委员会与河南正商龙湖置业有限公司共同完成了对崔垌安置社区房屋质量的验收工作。2019年12月第二次分房结束后，原新郑市龙湖镇崔垌村民委员会除个别村民未选取首套房外，绝大部分村民均已选取安置房。原审认为，原、被告签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》系双方当事人真实意思表示,不违反法律、行政法规的强制性规定,属合法有效的拆迁补偿协议,双方均应全面履行协议约定的义务。协议签订后，原告已经履行了协议约定的义务,被告向原告支付过渡费至2019年6月。因原告至今未选取首套房，被告也未向原告发放2019年7月之后的过渡费，现原告主张被告按照每人每月670元的标准支付其家庭6人自2019年7月至2020年6月的过渡费，被告认为因原告拒绝选取安置房，不同意支付2019年7月之后的过渡费。双方争议的焦点为如何确定停发过渡费的日期、原告是否存在拒绝选取安置房以及被告是否应当支付逾期发放过渡费利息的问题。第一，关于停发过渡费的日期问题。本案中，依据原告提交的证据，两份协议均有关于过渡费发放标准及期限的约定，一是原告作为协议一方签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，二是原告主张依据的《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》。其中补偿安置协议中约定：“过渡费四口人（含四口人）为每户每月900元，四口人以上每增加一人每人每月增加225元，过渡费至安置房交房之日止。”同时也有因被告原因造成安置房延期交工过渡费加倍的约定。改造合作协议中约定：“过渡费按照335元/人/月标准发放。过渡期限为24个月，过渡费从验收合格（验收合格以签订空房验收单为准）并签订补偿协议之日起计发，每半年发放一次。自安置房正式开工之日起超出24个月未交房，过渡费双倍发放。”该协议对过渡费发放标准亦有“首套安置房交付一个月后，停发过渡费”的约定。很明显两份协议约定的有关过渡费的内容不同，虽然原告并非改造合作协议的签订人，但其对该协议中有关过渡费发放数额以及双倍发放的约定予以认可，并据此提起了诉讼，即亦应当视为认可该协议中关于过渡费发放截止日期的规定，其提出过渡费发放至交付全部安置房之日的理由不能成立，故安置费应当支付至原告分得首套安置房交付一个月后。第二，关于原告是否存在拒绝选取安置房问题。本案中，原告称其知道第一次分房信息，但对第二次分房时间不清楚，而被告提交证据证明在第二次分房前崔垌社区已通过微信等形式多次通知选房，原告拒绝选房。虽然崔垌社区在村委、党员会议中未明确说明在第三批中选房的“特殊人群”具体范围，但原告亦未提交证据证明其系“特殊人群”需在第三批中选房。另，本案原告与同期类案当事人王顺庆等人均曾于2019年11月27日向原审法院提起诉讼，要求被告依法支付其自2018年7月至2019年6月的双倍安置过渡费及逾期利息，原审法院已经审理作出判决。该批案件审结后，王顺庆等人均参与2019年12月的第二次分房，而本案原告称其不了解第二次选房情况，有悖常理。崔垌社区居委会已组织两次选房，而原告至今未分得安置房系由其自身原因造成，原告以未分得安置房为由，要求被告支付2020年2月至2020年6月（即第二次分房一个月后）产生的过渡费，系因其怠于选取安置房造成，并非被告不履行合同约定的交房义务，故对原告要求被告按照每人每月670元标准支付2019年7月至第二批分房后一个月（即2020年1月份）的过渡费，原审法院予以支持，对其主张的2020年2月至2020年6月期间的过渡费，原审法院不予支持。第三，关于原告要求支付逾期利息的请求，原、被告签订的安置补偿协议及被告与河南正商置业有限公司签订的合作协议显示，每月670元补偿标准是在逾期未交付安置房的基础上双倍发放，且相关安置协议也并未对过渡费逾期发放作出约定，故对原告要求支付逾期利息的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款规定，判决：一、被告龙湖镇政府应于本判决生效后十日内支付原告王**2019年7月至2020年1月份的安置过渡费28140元；二、驳回原告王**的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告王**负担21元，被告龙湖镇政府负担29元。上诉人王**上诉称：上诉人系河南省新郑市龙湖镇崔垌村村民,在河南省新郑市龙湖镇崔垌村拥有合法宅基地及房屋,因“新郑市龙湖镇崔垌社区建设”项目被征收。上诉人与被上诉人2013年签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》第二款约定:“丙方的征迁补偿款过渡费由甲方按照规定支付给丙方。每半年发放一次。过渡费自征迁公告正式发布,丙方搬空房屋交征迁工作组之日起至安置房交房之日止。第三款:安置房的标准交房时间和分配。2、安置房的交房时间……因甲方原因造成安置房延期交工,责任由甲方承担,甲方向丙方发放的过渡费加倍”。而实际上,上诉人2013年8月签订安置协议交房后,被上诉人组织人员拆除房屋开工建设,原本18个月后应当交付1套安置房。但回迁安置房并未如期完成建设,且被上诉人并未向回迁户说明任何情况,应双倍支付安置过渡费,2018年7月起,被上诉人不再支付上诉人任何安置过渡费,导致上诉人生活困难,严重侵害上诉人的合法利益。上诉人曾于2019年11月27日提起行政诉讼,诉请被上诉人支付2018年7月至2019年6月的过渡费用,人民法院予以支持(案号2019豫01**行初137号)。之后,被上诉人仍就2019年7月至2020年6月应发之过渡费怠于履行。上诉人向法院提起诉讼后,人民法院判决支持上诉人部分诉讼请求,驳回了其他诉求。上诉人认为一审判决认定事实不清,应依法予以纠正。本案争议焦点人民法院总结为如何确定过渡费停发之日期、上诉人是否存在拒绝选取安置房以及被上诉人是否应当支付逾期发放过渡费利息的问题。但在实际审查中存在如下问题。其一,停发过渡费之日期确认。上诉人与被上诉人2013年签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》第二款约定:“丙方的征迁补偿款过渡费由甲方按照规定支付给丙方。每半年发放一次。过渡费自征迁公告正式发布,丙方搬空房屋交征迁工作组之日起至安置房交房之日止”。行政协议兼具合同之特征,而合同具有一项基本原则,即合同的相对性原则,它包括主体、内容、责任的相对性等三个方面的内容。就主体而言,合同在甲方镇政府,乙方村委会,丙方村民个人之间产生权利义务纠纷,无论是从实践亦或是法律思维角度出发。交房之日均应理解为甲乙双方向丙方实际交付房屋,丙方能够实际占有、使用房屋之日止,既不能理解为承建商竣工备案之日,也不能理解为村委会发布选房公告之日。否则将背离合法行政、合理行政之原则,也不能切实保护被拆迁群众的合法利益。发放过渡费用的基本考虑就是,村民因土地征收后,暂时性居无所居,政府提供过渡费用,保障村民在过渡期间的基本生活水平不降低,如果将过渡期交房理解为其他诸如承建商竣工备案之日,村委会发布选房公告之日。实际上村民无法全部占有使用自身回迁房屋时,就停发过渡费用,难以保障村民利益。安置补偿协议本身性质为约定征迁方与被征迁方彼此权利义务关系的书面文件,应当详细约定安置的各项内容,就无具体协议约定的内容的履行上,应当切实保障被征收人的合法信赖利益。就监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策以及相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量,行政相对人基于对政府公权力的信任而作出的一定行为,此种行为产生的正当利益应当依法予以保护。安置房本身作为政府征收农民宅基地或者土地后对于被征收人的合法补偿安置,应当切实在履行中保障被征收人的权益。联系本案实际，被征收人王**家庭户按照协议约定,本身享有6*60平米即360平米的安置房待遇,协议约定了过渡期自交房之日止,此处安置房交房定义应当做限制性解释,应当是全部安置房交房之日,而非通知选房或交付某一套房为时间截止点。只有全部房屋交付后,才能够算是安置协议履行完毕,只有全部房屋交付后,上诉人全家结束在外漂泊状态,才是正确的过渡终结。只有在全部安置房屋交付后才能算是征迁方与被征收人之间就安置房内容完成约定。安置房是基于上诉人之宅基地征收而获得,上诉人交付宅基地供政府征收,一步到位交付房屋供政府拆除动工,自始至终配合,而在上诉人获得对等安置待遇时,却从第一套安置房交付终结安置待遇,明显属于政府刚刚完成安置上诉人的六分之一。其他房屋交付时间还不得而知。彼此之间的严重不对等待遇,明显违反合法行政、合理行政、信赖保护之原则。甚至从生活角度出发,如果全部房屋交付,终结过渡费用,上诉人完全可以基于多套安置房屋出租、买卖等方式获得大量正当利益,合法合理。而目前政府却要交付一套房屋就要停发过渡费,对上诉人严重不合理。退一步讲,即使交付首套房屋后终止发放过渡费,也应当在上诉人选房交房后。目前上诉人仍未选房,政府履行过渡费发放职责,也是协议的必然要求。安置过渡时间计算依据应当按照安置协议约定履行,而非《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》。上诉人对于过渡费的发放数额以及双倍发放的约定予以认可,但不代表上诉人对整体改造合作协议予以确认。对于过渡费的发放数额以及双倍发放的约定,是在结合安置协议中约定的双倍发放过渡费规定以及上诉人自身过渡费发放流水中的具体补偿数额予以确认的事实,仅代表上诉人对于既存事实的认可,而非对于其他政府内部文件包括上述项目改造合作协议的认可。上诉人既非改造合作协议的签订方,也非改造的约束方,无论是基于法律或是基于事实,上述改造合作协议均未对上诉人发生效力,上诉人自始至终坚持的都是自身安置补偿协议的约定内容。其二,上诉人从未无理由拒绝选取安置房。在庭审过程中,被上诉人多次称,村委以及政府工作人员多次做上诉人工作,要求上诉人选房。但并未提供任何证据证实。而仅仅凭借崔垌社区的微信群通知选房。一是上述微信群为个人组建,而非任何政府或者村委、居委组建,既无法保证微信群内部消息真实性、及时性,也无法保证微信群内部成员是否完全涵盖整个社区组织成员,无法做到涉及村民切身利益的通知能够全面、准确、真实、及时的送达村民手中。庭审中被上诉人称已经进行了二期选房通知,但前期答辩期间未提供任何合法有效证据证实其履行了通知公告之职责,在法官提问环节,法院要求被上诉人查找二期分房公告,在庭审后续的充足时间内,被上诉人仍未提交。其他涉案人虽然已经选取房屋,但不当然代表上诉人拒绝选房,此问题未经任何证据证实就被法院认定上诉人拒绝选房,责任自负,有待商榷。且本案中,据案件事实以及被上诉人提交的村委会会议纪要(第二组),可以证实,崔垌社区回迁安置全部完成需要多批次的安置工作才能彻底完成,被上诉人当庭认可崔垌选房工作分为三期工作,第三期选房仍未开始。本案中被上诉人只提供了2018年的第一批回迁公告,抓阄选房,先到先抓。均能够证实是否参与选房是在自愿的基础上进行,行使自身选房权利合法合理,选择参与第二批次甚至第三批次的选房也是自身合理行使权利的自由。没有任何法律、法规予以规定回迁村民必须参与某次选房,逾期就是放弃回迁,与法不和,与理亦不和。在整体社区回迁过程中,在多批次的选房程序中,合理选择回迁时机也是自身权利的自由,在未违背法律、法规甚至双方安置协议基础上,任何人无权利干涉。在没有任何的前置行政行为、协议行为约束的前提下,上诉人在整体三期选房工作中,在何阶段选房是上诉人的自由选择权利。被上诉人没有任何法定授权能强迫上诉人必须在一期、二期还是三期中选房。在没有前置通知的情况下,在法无禁止即自由的情形下,上诉人无需证实自身为特殊情况,就能够自由选择第三批选房,除非被上诉人有确凿证据证实上诉人不属于特殊人群,或者有特殊约定上诉人必须在某一批次选房。综上所述,上诉人认为一审判决存在事实认定不清问题,特申请上诉,望依法全面审查事实,支持上诉人的上诉请求,维护人民群众合法利益。请求：1.依法撤销新郑市人民法院（2020）豫0184行初57号行政判决书中“二、驳回原告王**的其他诉讼请求。案件受理费50元,由原告王**负担21元”,并依法改判为“被告龙湖镇政府在判决生效后10日内支付原告2020年2月至2020年6月安置过渡费20100元,案件受理费50元由龙湖镇政府承担”;2.本案诉讼费用由被上诉人龙湖镇政府承担。上诉人龙湖镇政府上诉称：一、王**主张的2019年7月至2020年6月安置过渡费48240元及逾期利息无事实根据和法律依据。龙湖镇政府已经按照双方于2013年签订的《新郑市龙湖镇崔垌村征迁安置补偿协议书》的约定发放给王**过渡费至2019年6月,上诉人已经履行了协议约定的义务。二、上诉人在2019年7月停止发放给王**过渡费的原因是王**在2018年12月拒绝选取安置房,故我方认为王**在符合安置房交付条件以及在村组干部多次催促其参与选取安置房的情况下拒绝选取安置房,对其怠于选取安置房而造成的损失应由王**自行承担。三、一审法院对上诉人的举证责任过于苛刻,上诉人在一审中已经提交相关证据证明王**拒绝选房的事实,另本案也应本着诚信诉讼的原则来综合认定。综上,请求：一、撤销一审判决的第一项，发回重审或改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。二、本案一、二审诉讼费由被上诉人王**负担。上诉人龙湖镇政府二审期间向本院提交如下证据：王彦周及王振强的证人证言，证明第一批回迁安置时已经通知过王**，而且在第二批回迁安置时也多次通知，王**知道回迁安置分房的情况。上诉人王**二审期间向本院提交如下证据：同王彦周的通话记录。证明王彦周通知王**的时间最早是在2020年6月9日，在第二次分房开始到2020年6月9日之间没有单独进行过电话通知，截止目前，此次电话通知也是村委会、村组唯一的通知。本院对二上诉人向本院提交的上述证据认证如下：上诉人王**证据的真实性，龙湖镇政府无异议，本院对该证据的真实性予以确认。上诉人龙湖镇政府的上述证据中关于通知上诉人王**的相关内容能够同其在一审期间提交的关于崔垌安置社区的情况说明相互印证，证明上诉人龙湖镇政府在第二批回迁安置时通知上诉人王**选房的相关情况，本院予以确认；对于王振强的证人证言所涉选完首套房之后，不停止发放过渡费的相关内容，因王振强亦为被安置对象，发放过渡费的事项同其存在利害关系，本院不予采信。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为,涉案《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》虽然约定了过渡费的标准每户每月900元，四口人以上每增加一人每人每月增加225元，过渡期自征迁公告正式发布，丙方搬空房屋交征迁工作组之日起至安置房交房之日止等内容。但事实上，上诉人王**家庭从签订协议之日起按照每人每月335元的标准领取过渡费，发放过渡费的时间和标准等协议内容都实际发生了变更。上述实际履行内容系依据《新郑市龙湖镇崔垌村新型社区项目改造合作协议》中关于“过渡费按照335元/人/月标准发放。过渡期限为24个月，过渡费从验收合格（验收合格以签订空房验收单为准）并签订补偿协议之日起计发，每半年发放一次。自安置房正式开工之日起超出24个月未交房，过渡费双倍发放。首套安置房交付一个月后，停发过渡费”的约定。上诉人王**既在事实上接受过渡费增加等原协议内容的改变，也应当遵守该协议关于过渡费发放截止日期的约定。故上诉人王**主张应在安置房全部交付之后停止发放过渡费的上诉理由，本院不予支持。二、上诉人王**曾诉请龙湖镇政府支付自2018年7月至2019年6月的双倍安置过渡费及逾期利息，而同期提起类案的当事人王顺庆等人的诉讼案件审结后，王顺庆等人均参与第二次分房，上诉人王**称不了解第二次分房情况，不符合常理。且与上诉人龙湖镇政府提交证据证明已经通知其进行第二批选房的相关事实相悖，故上诉人主张被上诉人支付2020年2月至2020年6月的过渡费，系因其怠于选取安置房产生。本院对上诉人王**的上述主张不予支持。三、上诉人龙湖镇政府所称2019年7月停止发放过渡费的原因是王**在2018年12月拒绝选取安置房，而生效判决已判决龙湖镇政府支付王**自2018年7月至2019年6月的安置过渡费48240元，且通知上诉人王**选取第二批安置房的时间为2019年12月，故龙湖镇政府主张不应支付2019年7月至2020年1月的安置过渡费缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王**及上诉人新郑市龙湖镇人民政府分别负担25元。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年十二月八日书记员 鲁媛媛附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。