陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初99号 原告：宗廷合，男，1958年4月7日出生，汉族。委托代理人：汪凯，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。委托代理人：崔世君，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。被告：吴起县人民政府。法定代表人：李炜，该县县长。委托代理人：朱军林，男，吴起县司法局干部。被告：吴起县自然资源局。法定代表人：侯景川，该局局长。委托代理人：乔文，男，该局工作人员。委托代理人：高万旗，陕西固本律师事务所律师。第三人：中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂(以下简称长庆油田采油三厂)。负责人：马世清，该厂厂长。委托代理人：朱克家，男，该厂企管法规科科员。委托代理人：王柱，宁夏方和圆律师事务所律师。原告宗廷合诉被告吴起县人民政府、吴起县自然资源局、第三人中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂确认征收行为违法及行政赔偿一案，本院于2019年8月8日作出(2019)陕06行初86号行政判决，原告宗廷合不服提起上诉，陕西省高级人民法院于2020年3月24日作出（2019）陕行终1052号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院于2020年8月4日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告宗廷合及其委托代理人汪凯，被告吴起县人民政府的委托代理人朱军林，吴起县自然资源局的委托代理人乔文、高万旗，第三人中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂的委托代理人朱克家、王柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宗廷合向本院提出诉讼请求：1、确认两被告组织实施征收使用原告承包经营的吴起县吴起镇杨青村张沟岸13.8亩集体土地的行为违法;2、判令两被告及第三人恢复原状、返还原告13.8亩耕地，并连带赔偿原告经济损失156378.15元(经济损失自2011年10月24日起计算至土地实施返还之日，现参照延安市征地统一年产值平均标准1563元/亩，暂计算至2019年1月24日，暂计156378.15元);3、本案诉讼费由两被告承担。事实和理由：原告宗廷合系吴起县吴起镇杨青村杨青组集体经济组织成员，依法承包了杨青组张沟岸地块的13.8亩耕地，取得了该宗土地的土地承包经营权。2011年10月，被告吴起县人民政府、吴起县自然资源局未经合法程序违法征收了原告的上述耕地，并违法划拨给第三人用于吴482井开发。原告曾多次找到吴起县自然资源局反映问题，被告总以正在办理相关手续为由，既不责令长庆油田采油三厂返还土地也未给予原告任何补偿。原告于2018年将第三人起诉至吴起县人民法院。庭审中，原告才知道被告吴起县人民政府、吴起县自然资源局在没有合法土地征收审批手续的情况下，违法征收了原告承包的土地，并且在土地性质仍属于集体土地的情况下，违法将原告13.8亩耕地划拨给第三人使用。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律规定，征收集体土地应当由省级人民政府或者国务院批准，并按照法定的程序实施征收。被告吴起县人民政府、吴起县自然资源局在未办理土地征收手续的情况下，征收原告的土地属于违法征收。在土地性质仍系集体土地的情况下，将土地划拨给第三人使用属于违法划拨。原告宗廷合为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组：吴起县吴起镇街道办杨青村民委员会证明。证明：宗廷合具有原告资格，有权提起行政诉讼。第二组：1、吴482井《油气用地补偿明细表》;2、吴482井《油气用地补偿协议》;3、吴482井《石油(天然气)建设用地合同》及附件；4、吴起县人民法院民事案件开庭审理笔录。证明：二被告及第三人在没有合法审批手续的情况下组织实施土地征收使用原告土地的行为，应当依法确认为违法。第三组：照片5张。证明：二被告及第三人应当返还原告13.8亩耕地，并连带赔偿原告经济损失156378.15元(从2011年10月24日起算，暂算至2019年1月24日，参考延安市征地统一年产值平均标准1563元/亩)。被告吴起县人民政府辩称，吴起县自然资源局办理的临时用地许可符合法律规定;以划拨方式批准给长庆采油三厂用地符合相关法律法规和政策规定;吴起县人民政府在该案中没有出具任何文件，也没有法定代表人的签字，所以被告主体不适格。综上，恳请人民法院驳回原告宗廷合的诉讼请求。被告吴起县人民政府向本院提交了以下证据：第一组：油气用地补偿协议、补偿明细表、赔产明细表；第二组：转账凭证、提账单；第三组：《吴起县人民政府关于在石油开发中执行有关政策的通知》；第四组：《国土资源部办公厅关于进一步简化国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》；第五组：《关于长庆油田采油三厂吴482井场道路建设项目临时用地的批复》；第六组：《关于长庆油田采油三厂申请勘探开发吴482井的审核通知》；第七组：现场勘察表。证明：吴起县人民政府不是适格被告。被告吴起县自然资源局辩称，吴起县自然资源局不存在违法组织实施土地征收行为。理由如下：因石油企业用地的零散性、特殊性，根据2001国土资源部办公厅《关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》(国土资厅发(2001)43号)第三条的规定，石油企业用地可以先按临时用地办理用地手续，再由企业将产能及配套设施所需建设用地进行汇总，依法申请办理正式用地手续，国土部门再逐级上报。2011年10月21日，吴起县石油开发协调办公室审核同意中国石油天然气股份有限公司长庆油田第三采油厂在吴起县吴起镇杨青村勘探开发吴482井场道路建设项目临时用地，报经县政府同意后，2012年3月2日，原吴起县国土资源局作出吴国土资临字发（2012）30号《关于长庆油田采油三厂吴482井场道路建设项目临时用地的批复》。因土地承包人本案原告先前不同意用地补偿标准导致未能及时达成用地补偿协议，直至2016年12月10日，中国石油天然气股份有限公司长庆油田第三采油厂作为用地单位与原告所在村民委员会、原吴起县国土资源局、吴起街道办事处根据吴起县人民政府《关于在石油开发中执行有关政策的通知》（吴政发〔2005〕37号）规定的补偿标准，签订了《油气用地补偿协议》，且原告已领取了补偿款。因此，吴起县自然资源局不存在违法组织实施土地征收行为。二、原告要求返还土地、赔偿损失的诉讼请求不能成立。吴起县自然资源局的行政行为符合法律法规及有关部门的规定，并且原告在《油气用地补偿协议》明细表上签字同意补偿条件。原告要求返还土地、赔偿损失的诉讼请求没有法律依据和事实根据。被告吴起县自然资源局向本院提交了以下证据：第一组：1、吴起县石油协调办《关于长庆油田采油三厂申请勘探开发吴482井的审核通知》(吴油协办发[2011]344号);2、《长庆油田申请勘探开发井场现场勘察表》;3、吴起县自然资源局《关于长庆油田采油三厂482井场道路建设项目临时用地的批复》。证明：吴起县自然资源局用地审批行政行为符合法定程序。第二组：《油气用地补偿协议》一份。证明：1、长庆油田第三采油厂在吴起县吴起镇杨青村杨青组吴482油(气)项目使用杨青组42.14亩集体土地（其中包括原告承包地13.21亩）达成补偿协议的事实。2、协议约定由用地单位长庆油田第三采油厂将补偿款拨付到吴起县自然资源局，自然资源局转拨至各乡镇人民政府，由各乡镇人民政府兑付到位的事实。第三组：吴482井场道路征(借)赔产明细表一份。证明：长庆油田第三采油厂吴起县吴起镇杨青村杨青组吴482油（气）项目占用原告承包地13.21亩（其中梯田地12.6亩、坡地0.61亩），原告签字同意井场占用其承包地的事实。第四组：财务会计凭证一组(入账单、出账单、自然资源局向吴起镇财务服务中心汇款凭证、以及吴起镇财务服务中心向原告宗廷合付款凭证)。证明：长庆油田第三采油厂向吴起县自然资源局拨付补偿款后，自然资源局按照约定转拨至吴起街道办事处，吴起街道办事处向原告宗廷合兑付146639元的事实。第五组：《吴起县人民政府关于在石油开发中执行有关政策的通知(吴政发〔2005〕37号)》。证明：2016年12月10日《油气用地补偿协议》签订时，吴政发〔2005〕37号文件属于有效的政府规范性文件，吴起县自然资源局用地审批行为、补偿款拨付行为及补偿标准符合该政府规范性文件规定。第三人长庆油田采油三厂述称，同意二被告的答辩意见，使用涉案宗地是严格按照合法程序取得的，不存在违反国家土地管理法即其他法律规定，因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人长庆油田采油三厂未提交证据。经庭审举证，被告吴起县人民政府对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性不予认可，应出具土地权属证予以证明。对第二、三组证据的证明目的有异议，县政府不是适格被告。被告吴起县自然资源局对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性不予认可，应出具土地权属证予以证明。对第二组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，并不能证明吴起县自然资源局的行政行为违法性。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，吴起县自然资源局已经对该征地进行了补偿，故不存在赔偿。第三人长庆油田采油三厂对原告提交证据的质证意见为：同吴起县自然资源局的质证意见一致。原告对被告吴起县人民政府提交证据的质证意见为：对真实性认可，合法性、证明目的均不认可，即便没有吴起县人民政府盖的公章，但有关安置补偿方案应当由县级政府批准，县政府具有适格主体资格。被告吴起县自然资源局和第三人长庆油田采油三厂对被告吴起县人民政府提交的证据均无异议。原告对被告吴起县自然资源局提交证据的质证意见为：被告未提交证据原件，无法核实其真实性，因此，原告提供的该组证据不符合证据规则，不能作为证据使用。被告吴起县人民政府和第三人长庆油田采油三厂对被告吴起县自然资源局提交的证据均无异议。经庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一、二组证据确认具有证明效力，对第三组证据的真实性予以认定，但达不到原告的证明目的。对被告吴起县自然资源局提供的五组证据真实性予以认定，可以证实第三人与杨青村杨青组达成补偿协议的事实以及协议约定由用地单位采油三厂将补偿款拨付到吴起县自然资源局，自然资源局拨至各乡镇人民政府，由各乡镇人民政府兑付到位；对被告吴起县人民政府提供证据的真实性予以认定。经审理查明，原告宗廷合为吴起县吴起镇杨青村村民小组村民，因第三人中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂申请在吴起县吴起镇杨青村勘探开发吴482井，2011年10月24日，吴起县石油开发协调领导小组办公室作出《关于长庆油田采油三厂申请勘探开发吴482井的审核通知》，通知各有关单位，按照各自职能要求予以审核审查，并给与协调配合。后第三人新建吴482井场道路建设项目需临时用地，经第三人申请，2012年3月2日，原吴起县国土资源局作出吴国土资临字发(2012)30号《关于长庆油田采油三厂吴482井场道路建设项目临时用地的批复》，同意长庆油田采油三厂临时占用吴起镇杨青村梯地9.1亩用于该项目井场道路建设，此批准书有效期为一年。2016年12月10日，原吴起县国土资源局作为甲方，吴起镇杨青村杨青组作为乙方，用地单位为第三采油厂，签订了《油气用地补偿协议》，约定依据吴起县油（气）用地征收补偿政策（吴政办发（2005）37号）文件精神，乙方同意用地企业一次性货币补偿453757元，用地单位必须在签订协议3个月内将上述补偿款拨付到县国土资源局，国土资源局再拨付到各乡镇人民政府，由各乡镇人民政府负责兑付到位。2017年4月17日，中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第三采油厂(产能建设项目组)与原吴起县国土资源局签订《石油（天然气）建设用地合同》，用地取得方式为按照划拨用地目录以划拨用地方式依法取得，用途为石油建设用地，面积1240.76亩，费用总额57830249元，使用期限为永久用地。原告宗廷合的家庭承包土地包括在此划拨土地之内。2017年10月26日，宗廷合以原吴起县国土资源局和中国石油天然气股份有限公司长庆油田第三采油厂为被告提起民事诉讼，请求二被告停止侵权，返还位于吴起县吴起镇杨青村湫沟岸地块的13.8亩集体土地（井场号吴482）并连带赔偿土地补偿费和损失，后宗廷合撤回起诉。另查明，吴起县人民政府吴政办发〔2005〕37号《关于在在石油开发中执行有关政策的通知》中规定，“征地安置费、补偿费标准为：……（2）山坡地508.95元/亩；（3）梯、台、沟条地1017.9元/亩……”。本案中，建设项目中第三人共占用原告土地13.21亩，其中梯田地12.6亩，坡地0.61亩，补偿款合计183296元，根据村民小组商定的结果，原告个人分配补偿款的80%即146639元，该款项已于2018年4月支付到原告2709081201109000629246的家庭账户中。还查明，2019年吴起县机构改革过程中，将吴起县国土资源局(县不动产登记局)的职责、县经济发展局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县住房和城乡建设规划局的城乡规划管理职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，县畜牧兽医局的草原资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，为县政府工作部门，加挂县不动产登记局牌子，不再保留县国土资源局。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征收审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征收审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，2017年4月17日，被告吴起县自然资源局通过签订《石油（天然气）建设用地合同》的方式，以划拨形式将包括原告家庭承包土地在内的集体土地划拨给长庆采油三厂，致使涉案土地性质由集体农用地转变为国有建设用地，且未经办理征收审批手续，便以国有土地的形式进行划拨出让，该行政行为违法，但撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当确认违法。原告请求确认被告行政行为违法的请求成立，本院予以支持。因涉案土地已经建设使用，无法恢复返还，被告理应赔偿原告的损失即地上附着物和青苗的补偿费等费用，但被告实际上已将补偿款按照标准支付，故对原告的权利不产生实际影响，原告的其他诉讼请求不能成立，本院不予支持。原告庭后又主张认为补偿标准过低，应当按照每亩11.1135万元的片区综合地价进行补偿，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”，原告对土地补偿标准有异议，应当先申请行政机关裁决，本案中不予涉及。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告吴起县自然资源局于2017年4月17日通过签订《石油（天然气）建设用地合同》的方式，将包括原告家庭承包土地在内的集体土地划拨给长庆采油三厂的行政行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告吴起县自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   刘彩虹审  判  员   齐进飞审  判  员   武  烨                        二〇二〇年十二月四日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹 1