汉中市南郑区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)陕0703行初29号 公益诉讼人汉中市南郑区人民检察院。住所地：汉中市南郑区汉山街道办事处北一路。 法定代表人何治安，该院检察长。 公益诉讼出庭人黄小康，该院检察员。 公益诉讼出庭人熊兴龙，该院检察官助理。 被告汉中市南郑区水利局。住所地：汉中市南郑区汉山街道办事处西大街**。 法定代表人陈小江，该局局长。 出庭负责人侯绍军，该局副局长。 委托诉讼代理人张晖，陕西达聪律师事务所律师。 委托诉讼代理人黄维荟，陕西达聪律师事务所实习律师。 公益诉讼人汉中市南郑区人民检察院诉被告汉中市南郑区水利局（以下简称水利局）不履行法定职责一案，于2020年9月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。公益诉讼人汉中市南郑区人民检察院检察员黄小康、检察官助理熊兴龙、被告汉中市南郑区水利局副局长侯绍军及其委托诉讼代理人张晖、黄维荟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人汉中市南郑区人民检察院诉称，汉中市南郑区人民检察院2019年12月在履行公益诉讼监督职责中发现：汉中市南郑区中所营街道办事处回龙寺村紧靠濂水河河堤有一处鱼塘紧邻堤背，危害堤防安全。汉中市南郑区水利局对濂水河堤背护堤地被侵占的行为不依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益受到损害。汉中市南郑区人民检察院于2019年12月9日作出行政公益诉讼立案决定，2019年12月12日履行检察建议程序。经检察机关调查查明：汉中市南郑区中所营街道办事处回龙寺村濂水河段堤背护堤地鱼塘始建于上世纪90年代，后回龙寺村进行河滩地综合利用开发，对该鱼塘以租赁进行开发使用。自2014年以来该鱼塘由回龙寺村委会承包给汉中楠竹园旅游发展有限公司经营至今。该鱼塘邻近濂水河背河护堤一侧的濂水河段堤背护堤地已被全部侵占，危害堤防安全，致使国家和社会公其利益受到侵害。汉中市南郑区水利局作为南郑区水行政主管部门，对辖区内河道护堤地违规修建鱼塘并威胁堤防安全的行为不依法履行职责，损害了国家和社会公共利益。为督促南郑区水利局依法履行职责，汉中市南郑区人民检察院于2019年12月12日向南郑区水利局发出检察建议书（南检行公[2019]61072100049号），建议南郑区水利局依法履行职责，加大对河道的监管力度，对护堤地内违规修建鱼塘的行为依法处理，确保堤防安全，维护国家和社会公共利益。2020年1月22日，南郑区水利局回复汉中市南郑区人民检察院称：经该局工作人员现场查看，目测该鱼塘所存在的问题与检察建议书中所述问题一致，该鱼塘危害濂水堤防安全事实存在，必须夯实责任进行整改，要求竹园锦华公司对回龙寺村靠濂水河河堤的鱼塘进行恢复，靠河堤面向里回填5米，使鱼塘堤的有效宽度距濂水河堤5米以上，以确保濂水河堤安全。鉴于临近春节施工有些困难，南郑区水利局要求竹园锦华公司春节后进行整改落实。汉中市南郑区人民检察院于2020年8月4日到现场查看发现侵害状态持续存在，即委托专业技术人员于8月10日到现场对濂水河堤回龙寺村段鱼塘侵占护堤地现状进行实地勘验、拍照，发现该鱼塘邻近濂水河背河护堤底线一侧护堤地已被全部侵占，沿河长度为100.83米，侵占面积为513.93平方米，合0.77亩。确认发出检察建议后违法行为入侵占护堤地挖鱼塘危害堤防安全的现状依然存在，南郑区水利局对此不依法履职作出相关处理，违法现状始终未予整改，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态。认定上述事实的证据如下：1．租赁土地协议；2．南郑区人民检察院工作人员于2019年12月4日、12月9日拍摄的现场照片；3．南郑区人民检察院检察建议书；4．南郑区水利局2020年1月22日关于濂水河回龙寺村段堤防背坡鱼塘侵占护堤地整改的回复；5．南郑区人民检察院工作人员于2020年8月4日、8月10日拍摄的现场照片和视频；6．相关证人证言；7．南郑区城乡测绘队现场勘测笔录、示意图和勘测技术报告书等。汉中市南郑区人民检察院认为，根据《中华人民共和国水法》第四十一条、第四十二条、第五十九条、第七十二条，《中华人民共和国河道管理条例》第二十六条、第四十四条、第四十五条以及《陕西省河道管理条例》第十七条、第二十一条、第三十四条、第三十六条相关规定，南郑区水利局作为辖区水行政主管部门，负有对在辖区河道管理范围内侵占护堤地危害堤防安全违法行为进行依法查处的职责。为督促南郑区水利局依法履行职责，汉中市南郑区人民检察院依法向南郑区水利局发出检察建议书，南郑区水利局复称违法事实存在，春节后进行整改落实。经汉中市南郑区人民检察院现场核实发现护堤地被侵占的违法现状依然存在，被告仍未依法履行职责，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向人民法院提起诉讼，请求：依法判令南郑区水利局对濂水河回龙寺村段破坏堤防和侵占护堤地违法挖鱼塘行为依法进行处理，及时修复受损的护堤地，切实维护河道和堤防安全。 公益诉讼人汉中市南郑区人民检察院向本院提交以下证据：第一组证据：1、行政公益诉讼案件线索情况；2、线索照片；3、情况说明；4、立案决定书；5、2019年12月9日拍摄的现场照片）；6、汉中市南郑区委办公室、区人民政府办公室关于印发《汉中市南郑区水利局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知；6、检察建议书；7、送达回证；8、南郑区水利局关于濂水河回龙寺村段堤防背坡鱼塘侵占护堤整改的回复；9、2020年8月4日拍摄的现场照片；10、证人何继明证言；11、证人张龙龙证言；12、证人赵耀林证言；13、汉中市南郑区江河管理站关于回龙寺村段鱼塘侵占堤防护堤整改的函；14、回龙寺与汉中多丽印务有限公司租用土地协议；15、南郑景华生态农业开发有限公司与回龙寺村租赁土地协议；16、汉中市楠竹园旅游发展有限公司与回龙寺村租赁土地协议；17、委托鉴定函；18、南郑区城乡测绘队勘测技术报告书；19、现场勘验笔录及照片；20、视频制作说明视频截图，证实侵占的直观图。 被告汉中市南郑区水利局辩称，一、对起诉书认定的事实与理由，被告无异议。在接到起诉书前违法行为未整改到位，系被告执法不力，但有以下客观原因导致。1、侵占堤防护堤地的违法行为始于90年代，该鱼塘权属系回龙寺村，该鱼塘先由陕西汉中多丽印务有限公司于1999年5月20日租用，后由汉中楠竹园旅游发展有限公司承租。违法行为持续时间长，执法难度大。2、被侵占的护堤地长108米，宽4.5米，侵占护堤486平方米，修护堤防工程是民生工程，不能轻易施工，更不能轻易交由违法行为人回龙寺村修复，概算需要修复费用10余万元。3、因修复费用大，承租人提出修复后承租面积减少及安全因素，违法行为人回龙寺村认为修复费用大无力承担及承租鱼塘涉及本村5、6组利益，村民不愿利益受损，导致修复护堤地一拖再拖。二、被告已经履行对侵占护堤地违法行为的查处，并会同相关部门修复护堤地，切实维护河道和堤防安全。1、2020年9月23日，对回龙寺村侵占堤防护堤地的行为进行立案查处，先后给违法行为人回龙寺村下发了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》。并于2020年9月30日给违法行为人回龙寺村下发了南水罚字(2020)第06号《水行政处罚决定书》。2、为尽快夯实修复堤防护堤地，被告会同南郑区中所营街道办事处正在修复受损堤防护堤地，并派员监督实施修复工程。综上所述，被告感谢被被告的监督检察，被告将以此为戒，依法履行法定职责，加大对河道的监管力度，依法确保堤防安全，维护国家和社会公共利益。 被告汉中市南郑区水利局向本院提交以下证据：第一组：1、南郑区水利局收文号：第1679号，附：汉中市南郑区检察院建议书南检行公［2019］61072100049号;2、2019年12月26日关于濂水河背堤（回龙寺）侵占保护范围工作会的会议纪要；3、（南江）改字（2020）第02号责令改正通知书;4、2020年5月22日汉中市南郑区江河管理站的执法人员对汉中楠竹园旅游法展有限公司法定代表人张龙龙的调查笔录一份，证明被告在得知南郑区中所街道回龙寺村濂水河堤鱼塘危害堤防安全后积极主持整改工作。第二组：1、南水函［2020］6号回复；2、南江函字［2020］03号函；3、2020年8月10日会议记录一份；4、1999年5月20日原大河坎镇回龙寺村与陕西汉中多丽印务有限公司签订的《土地租用协议》》；5、2014年5月20日汉中市经济开发区南区办事处回龙寺村村民委员会与汉中楠竹园旅游发展有限公司签订的《土地租用协议》，证明被告在收到检察建议书后，查清事实协同中所营办事处，回龙寺村委会，汉中楠竹园旅游发展有限公司就回龙寺村段鱼塘侵占河道堤防进行整改。第三组证据：1、南水立字［2020］第0004号立案呈批表；2、2020年9月23日答辩人的执法人员对何继明的调查笔录；3、2020年9月23日现场勘查笔录；4、南水违告字（2020）第07号告知书；5、南水罚告字（2020）第06号告知书；6、南水罚听告字（2020）第01号听证告知书；7、南水罚字（2020）第06号水行政处罚决定书及送达回证；8、南河长办函［2020］12号整改的函；9、恢复受损护堤现场拍摄的照片，证明被告因回龙寺村委会未能及时修复堤防护堤，被告依据法律规定对回龙寺村委会作出了行政处罚的事实，答辩人已经积极履行行政职责，并会同南郑区中所营街道办事处施工恢复受损护堤地的事实。 经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的全部证据真实性、合法性、关联性均予以认可。公益诉讼人对被告提交的证据2真实性不予认可，认为该《责令改正通知书》上并无受送达人的签字或盖章；对第二组证据予以认可；对第三组证据不予认可，认为是立案之后形成的证据，与本案无关联。 本院对上述证据认证如下，对公益诉讼人提交的全部证据真实性、合法性、关联性均予以采信。对被告提交的证据2《责令改正通知书》无受送达人签字或者盖章，且无其他证据佐证受送达人收到了该《责令改正通知书》，对该份证据本院不予采信；对第三组证据的真实性予以采信，但仅能证实被告在诉讼中履行职责的情况，不能作为证明其在诉前依法履行法定职责的依据。 经审理查明，2019年12月4日，公益诉讼人在履职过程中发现，位于汉中市南郑区中所营办事处回龙寺段的濂水河堤堤背护堤地范围内有一鱼塘存在危害河堤安全的危险。侵害了国家和社会公共利益。被告汉中市南郑区水利局未依法履行职责，未对该处堤坝安全隐患进行查处整改。为督促被告依法履行监管职责，公益诉讼人于2019年12月12日向被告发出《检察建议书》，建议被告依法履行法定职责，加大对河道的监管力度，对护堤地内违规规修建鱼塘的行为依法处理，确保堤防安全，维护国家和社会公共利益。被告在收到检察建议书后于2020年1月22日向公益诉讼人进行了回复。回复称被告于2019年12月18日、12月25日会同鱼塘承包人、南郑区中所营街道办事处现场查看，了解情况，商定整改措施。汉中市南郑区江河管理站于2020年7月29日向回龙寺村委送达《汉中市南郑区江河管理站关于回龙寺村段鱼塘侵占堤防护堤地整改的函》。公益诉讼人认为被告虽对检察建议书进行了回复，但并未履行法定职责，未采取有效措施督促违法人履行义务，致使违法行为侵害堤坝安全的状态持续存在，为维护国家和社会公共利益，遂起诉至法院，请求：依法判令南郑区水利局对濂水河回龙寺村段破坏堤防和侵占护堤地违法挖鱼塘行为依法进行处理，及时修复受损的护堤地，切实维护河道和堤防安全。 在本院审理过程中，被告于2020年9月23日对回龙寺村村委会鱼塘侵占堤防护堤地的行为进行立案调查，于2020年9月30日对该回龙寺村村委会作出“南水罚字［2020］第06号”《水行政处罚决定书》，责令该村在六日内修复堤防护堤地。逾期不修复的，由水行政主管部门组织修复，所需费用由回龙寺村村委会承担，并处壹万元罚款。现被告会同南郑区中所营街道办事处正在修复受损堤防护堤地，并派员监督实施修复工程。目前修复工程未结束。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。故公益诉讼人汉中市南郑区人民检察院对被告汉中市南郑区水利局不履行法定职责提起行政公益诉讼具有公益诉讼人主体资格。根据《中华人民共和国水法》第四十二条规定，本案被告作为汉中市南郑区人民政府水行政主管部门，具有对辖区内堤防安全监督管理职责，属本案的适格被告。 根据《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条、《陕西省河道管理条例》第三十六条，被告汉中市南郑区水利局作为辖区水行政主管部门，负有对在辖区河道管理范围内侵占护堤地危害堤防安全违法行为进行依法查处的职责，可以采取责令停止违法行为，限期修复并处以罚款等相关措施。但濂水河回龙寺村段破坏堤防和侵占护堤地违法挖鱼塘的现象长期存在，被告一直未履行职责，在公益诉讼人发出检察建议后，被告会同鱼塘承包人、南郑区中所营街道办事处现场查看，了解情况，商定整改措施，对公益诉讼人进行了回复，要求相关人员进行整改。但被告未夯实责任，加强监督，整改措施没有落实，濂水河回龙寺村段破坏堤防和侵占护堤地违法挖鱼塘的现象仍然存在，直至公益诉讼人起诉至本院后才对违法行为立案调查并作出行政处罚决定书。本院认为被告虽辩称其已经依照法律规定履行了法定监督职责，但被告对违法行为人作出的相关行政处罚行为是在诉讼过程中实施的，不能作为证明其在诉前依法履行法定职责的依据。被告在诉讼过程中履行了部分监督管理职责，并会同南郑区中所营街道办事处正在修复受损堤防护堤地，但并未整改到位，致使鱼塘侵占堤防护堤地安全隐患依然存在，国家和社会的公共利益持续处于受侵害的状态，故被告应当继续履行其监督、管理职责。 综上所述，对公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款（三）项的规定，判决如下： 责令被告汉中市南郑区水利局继续履行对濂水河回龙寺村鱼塘侵占堤防护堤地违法行为的监督、管理法定职责，及时修复受损的护堤地，切实维护河道和堤防安全。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 审 判 长  杨智勇 审 判 员  王转琴 审 判 员  崔 粟 人民陪审员  廖 霞 人民陪审员  张吉林 人民陪审员  钟兴华 人民陪审员  彭水清 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  岳 媛 书 记 员  朱雨彤