湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终216号上诉人（原审第三人）邱慧，男，1976年4月9日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。上诉人（原审第三人）邱松，男，1974年6月12日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。上诉人（原审第三人）邱艳华，女，1966年2月8日出生，汉族，住湖南省麻阳苗族自治县。上诉人（原审第三人）邱丽华，女，1968年3月9日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。上诉人（原审第三人）邱小艳，女，1970年4月10日出生，苗族，住湖省麻阳苗族自治县。上诉人（原审第三人）邱芳，女，1972年5月11日出生，苗族，住湖南省怀化市鹤城区。六上诉人共同委托代理人向建，湖南金州（怀化）律师事务所律师。六上诉人共同委托代理人肖焰豪，湖南金州（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨爱球,女,1952年3月16日出生,苗族,住湖南省麻阳苗族自治县。委托代理人杨兴建，男，1978年12月31日出生，汉族，住湖南省辰溪县。系原告杨爱球女婿。委托代理人吴敬林，湖南沐森律师事务所律师。原审被告怀化市自然资源和规划局,地址：湖南省怀化市鹤城区锦溪北路**。法定代表人银志远,局长。委托代理人陈卫民。上诉人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳因与被上诉人杨爱球及原审被告怀化市自然资源和规划局行政复议纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初365号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，第三人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳的父母邱木宏与马国英原系麻阳苗族自治县原拖冲乡保家岭村第九村民小组成员。1985年1月15日，麻阳苗族自治县人民政府给邱木宏户颁发了《自留山使用证》，载明其自留山地名为“长湾烤棚后”“张家湾”“安堂?”“冲天湾”“洞坑”“青坑”，其中安堂?的四至为上至长湾湾中、下靠大路、左邻圣明、右接井现。1989年邱木宏全家因“农转非”由农业户口转为非农业户口后，原拖冲乡保家岭村第九村民小组将邱木宏户的自留山重新承包给杨爱球、聂圣明等人。2009年，经原告杨爱球申请，麻阳苗族自治县人民政府根据原拖冲乡保家岭村委会出具的山林权属证明，经现场核实、公示，于2009年9月6日将小地名为安塘坳的林地7.5亩登记给杨爱球，并给杨爱球颁发了湘林证字（2009）第4××9号林权证，载明小地名为安塘坳，四至为东至井现为界、南至长湾湾边为界、西至界岩与聂圣明山相连、北至马路为界。2020年5月13日，第三人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳向被告怀化市自然资源和规划局提交《行政复议申请书》及证据，请求撤销湘林证字（2009）第430800411589号林权证。2020年5月20日，被告经审查后作出《行政复议受理通知书》,并于2020年5月21日送达给复议申请人。2020年5月20日，被告给被申请人麻阳苗族自治县自然资源局邮寄送达了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》，2020年5月25日向杨爱球送达了《第三人参加行政复议通知书》及《行政复议申请书》。麻阳苗族自治县自然资源局向被告提交了答复意见、证据，杨爱球向被告提交了书面意见、证据。被告经书面审查后,于2020年7月20日作出《行政复议决定书》（怀自然资复决字［2020］第5号），该决定书根据1981年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》《全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发［2008］29号）、2003年《湖南省林地林权登记换发证实施办法》、2003年湖南省林业厅《关于开展林权登记发证工作意见》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定,1989年之后邱木宏全家转为非农业人口,但全家未迁入设区的市,可以认定邱木宏全家转为非农业人口不影响其家庭成员继续享有林地使用权和林权。且2009年麻阳苗族自治县人民政府凭村组开具的“因原山林权属依据遗失,特以此证明为据”为事实依据之一,向杨爱球换发林权证,与客观事实不符,属于行政行为主要事实不清、证据不足;仅公示了27天，未达到公示30天的程序要求，属于行政行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销湘林证字（2009）第430800411589号林权证。原告杨爱球不服，遂向本院提起行政诉讼。原审法院认为，2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》(湘政发[2008]29号)规定:“已经划定的自留山由农户长期无偿使用,不得强行收回,不得随意调整”；“农户举家迁移至设区的市,转为非农业户口的,其自留山应当归还集体经济组织,责任山在承包期满后归还集体经济组织”。《湖南省林业厅关于“农转非”户的自留山和责任山权属认定问题的答复》(湘林改函［2012］1号)规定:“农户全家迁移到小城镇(包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇),转为非农业户口的,如果其林地没有被当地集体经济组织收回或另行发包的,或即使已经收回但未将林地另行发包,本次林改应当按照承包方的意愿,保留或返还其林地承包经营权,但农户自愿交回承包林地的情形除外”;“农户全家迁移到小城镇,转为非农业户口,其林地已被当地集体经济组织收回或另行发包的,如果是在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前经法定程序收回或调整承包林地的,应予维持不变”。从上述相关法律及政策规定来看,农户丧失自留山、责任山使用权主要有以下两种情形，一是农户全家迁移到设区的市转为非农业户口时,其自留山林地才应当归还集体经济组织;二是对迁移到小城镇转为非农业户口的,在土地承包法实施前经法定程序收回或调整承包林地的,应予维持不变。最基本的条件是农户全家迁移到城镇，转为非农业户口。本案中，被告怀化市自然资源和规划局作出撤销原告林权证的行政复议决定，认定第三人全家在1988年至1989年间转为非农业户口未迁移到设区的市，据此认定邱木宏全家转为非农业人口不影响其家庭成员继续享有林地使用权和林权，邱木宏户自留山不具备收归集体的前提条件，村集体所做的收回决定也不产生邱木宏户家庭成员丧失自留山使用证权利的法律后果，并结合申请发证时原告提交的权属来源证明材料，认定发证机关的发证行为主要事实不清，证据不足，只是分析论证了邱木宏户不具有农户丧失自留山、责任山使用权的第一种情形，而对《湖南省林业厅关于“农转非”户的自留山和责任山权属认定问题的答复》规定的农户丧失自留山、责任山的第二种情形邱木宏户是否具备，被告并没有查明邱木宏全家“农转非”后迁移地是否为建制小城镇，迁入小城镇的，是否具备该答复规定的其自留山在土地承包法实施前经法定程序收回或调整承包林地的,应予维持不变的情形。因此，被告仅分析论证邱木宏户不具有农户丧失自留山、责任山使用权的第一种情形，而没有排除第二种情形的情况下，分析得出原颁证行政行为实体不当存在事实不清，主要证据不足。被告作出的行政复议决定主要证据不足，应予撤销。原告的诉讼请求，本院予以支持。需要指出的是，参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。本案中，案涉争议林地原告持有2009年颁发的林权证，邱木宏户有1985年颁发的自留山使用证，二证均系有权机关颁发，具有法律效力，被告在审查是否撤销林权证时，应当查明原告与第三人之间是否存在林木林地权属争议，准确把握权属争议处理与撤销林权证之间的关系，以利于行政争议的实质化解为标准，作出有利于妥善解决行政争议的行政处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决：撤销被告怀化市自然资源和规划局于2020年7月20日作出的怀自然资复决字［2020］第5号撤销湘林证字(2009)第430800411589号林权证的行政复议决定。案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局负担。邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳提起上诉称，原审第三人全家就地“农转非”，邱木宏的自留山、责任山没有经法定程序收回或调整，原审判决事实认定错误；本案不存在土地权属争议，原审判决适用法律错误；原审判决未责令原审被告重新作出复议决定，程序违法。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求；由被上诉人承担所有诉讼费用。二审中，上诉人作为新的证据提交了如下证据材料：证据1、麻阳苗族自治县尧市社区居民委员会证明，拟证明邱慧、邱松、邱艳华1989年农转非农之后户口一直在当地未办理过迁出的事实；证据2、麻阳苗族自治县拖冲社区居民委员会证明，拟证明邱松1989年农转非农之后户口一直在当地未办理过迁出的事实；证据3、邱慧、邱松、邱艳华户籍登记表，拟证明三上诉人现户籍登记中没有迁出或迁入记录的事实；证据4、邱小艳的户籍迁移证，拟证明邱小艳原户籍在拖冲乡，1996年因婚嫁迁移麻阳一中的事实；证据5、邱芳的常住人口登记表，拟证明邱芳1997年因婚嫁迁出麻阳的事实。被上诉人杨爱球辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，请二审法院依法予以维持。对上诉人作为新的证据提交的5份证据材料质证意见为：不属于新的证据，对证据1－2的真实性合法性有异议，对证据3－5合法性有异议。原审被告怀化市自然资源和规划局未予书面答辩。对上诉人作为新的证据提交的5份证据材料没有异议。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人作为新的证据提交的5份证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的新的证据，不予采信，被上诉人、原审被告均没有新证据向本院提交。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案行政行为为原审被告怀化市自然资源和规划局于2020年7月20日作出的《行政复议决定书》（怀自然资复决字［2020］第5号），故该行政复议决定的合法性是本案审查对象。2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定，承包期内,发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发[2008]29号）规定，已经划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整”；“农户举家迁移至设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。《湖南省林业厅关于“农转非”户的自留山和责任山权属认定问题的答复》（湘林改函［2012］1号）规定：“农户全家迁移到小城镇（包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇），转为非农业户口的，如果其林地没有被当地集体经济组织收回或另行发包的，或即使已经收回但未将林地另行发包，本次林改应当按照承包方的意愿，保留或返还其林地承包经营权，但农户自愿交回承包林地的情形除外”；“农户全家迁移到小城镇，转为非农业户口，其林地已被当地集体经济组织收回或另行发包的，如果是在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前经法定程序收回或调整承包林地的，应予维持不变。”本案中，原审被告怀化市自然资源和规划局所作的行政复议决定只认定上诉人全家在1988年至1989年间转为非农业户口未迁移到设区的市，对上诉人全家转为非农业户口是否迁移到小城镇（包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇），涉案林地是否在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前经法定程序收回或调整的事实未予审查。原审被告作出的行政复议决定事实不清，证据不足，原审法院据此判决撤销被诉行政复议决定并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、审判程序合法、处理得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邱慧、邱松、邱艳华、邱丽华、邱小艳、邱芳负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 肖尊启二〇二〇年十二月十五日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”