江苏省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2018)苏行赔终6号 上诉人（原审原告）宿迁汇龙实业有限公司，住所地泗洪县工业园区。 法定代表人苏军，该公司董事长。 委托代理人苏瑞贤，该公司总经理。 委托代理人马长金，该公司办公室副主任。 被上诉人（原审被告）江苏省泗洪经济开发区管理委员会，住所地泗洪县衡山北路**。 法定代表人马勇，该管委会主任。 委托代理人王祥，该管委会副主任。 委托代理人刘兰，江苏多德律师事务所律师。 上诉人宿迁汇龙实业有限公司（以下简称汇龙公司）因诉江苏省泗洪经济开发区管理委员会（以下简称泗洪开发区管委会）行政赔偿一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（以下简称宿迁中院）（2015）宿中行赔初字第00022号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2003年9月5日，泗洪开发区管委会（甲方，原为宿迁市经济技术开发区泗洪工业园区管委会办公室）与汇龙公司（乙方）签订《合作协议书》一份，主要内容为：甲、乙双方本着互惠互利、平等协商的原则，依据洪招委发[2002]3号文件精神，就乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目，达成如下协议：一、甲方同意乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目。该项目总投资贰仟贰佰万元，其中固定资产投资约壹仟贰佰万元人民币。二、该项目选址定于纬三路南侧徐宁路东侧交界处（附图），占地40亩（以现状实际丈量土地为准）。三、甲方出让现状土地给乙方，土地使用权出让年限为50年。按照招商引资政策，投资商投资超出壹仟万元的，免缴土地出让金，甲方在两个月内向乙方提交土地使用权证。四、乙方负责对该项目全额投资，并确保协议签订后两年内全部投资到位。甲方在乙方提供相关材料情况下一周内提供进园临时施工手续，并严格履行《泗洪县招商引资优惠政策》。乙方确保在本协议签字之日起30天内开工建设。五、乙方保证建筑物及总体设计风格必须符合甲方总体规划的要求，按甲方的规范设计条件通知书要求进行规划和设计，并自觉接受甲方监督。六、甲方在乙方进园施工后，负责协调好与村组关系、坚决制止强装强卸现象，为乙方提供良好的外部环境。七、乙方生产过程中的生产废水必须经处理达标后排放。八、该宗土地仅用于本项目，未经甲方同意，乙方不得擅自变更项目或转让该宗土地。九、违约责任:1、如乙方不能按本协议规定的时限开工建设，延期超过30天或未经甲方同意，甲方有权解除本协议，并收回土地使用权；2、如乙方不能在规定时间内按本协议投资到位，甲方将据实征收超出优惠政策部分土地出让金。3、甲方必须严格履行泗洪县招商引资委员洪招委发[2003]3号文件及泗洪县工业园区委员会2002年12月印发的泗洪县工业园区优惠政策手册。十、其他未尽事宜，双方协商解决……。后经实际丈量，《合作协议书》约定的地块面积为41.2亩。2004年1月18日，汇龙公司与五里江农场建筑安装有限公司签订《合同》一份，委托该公司为其建造两栋约3200平方米的厂房。 另查明，2007年6月27日，汇龙公司与原泗洪县国土资源局（以下简称泗洪国土局）就《合作协议书》约定的41.2亩土地签订了《工业项目国有土地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》），约定土地出让金为75元/㎡，同时对土地使用权出让时间、建筑容积率、建筑密度等作了约定，并约定在2006年7月8日前动工建设。后汇龙公司于2007年5月31日和6月28日分两次共计缴纳了721175元的土地出让金。2010年11月11日，汇龙公司取得了泗洪县人民政府（以下简称泗洪县政府）颁发的洪国用（2010）第4639号《国有土地使用权证》，该证记载土地使用权面积为15亩。汇龙公司建设的两栋厂房即建设在该15亩土地上，另26.2亩国有土地使用权证至今未取得，但该土地被汇龙公司用围墙围起来，政府相关部门也未将该部分土地出让给他人使用。 再查明，2015年11月5日，汇龙公司起诉泗洪县政府、泗洪开发区管委会、泗洪国土局履行法定职责，要求泗洪县政府、泗洪开发区管委会、泗洪国土局为其颁发上述26.2亩国有土地的使用权证，在庭审中，汇龙公司当庭变更诉讼诉请求，要求泗洪县政府、泗洪开发区管委会、泗洪国土局履行《合作协议书》第三条约定的义务，向其提供尚欠的26.2亩土地的国有土地使用权证。该案经宿迁中院审理，于2016年6月6日作出（2015）宿中行初字第00104号行政判决书，认为汇龙公司起诉泗洪县政府及泗洪国土局主体不适格；汇龙公司与泗洪开发区管委会签订的《合作协议书》第三条“如果原告投资超过壹仟万元，免缴土地出让金，泗洪开发区管委会在两个月内向汇龙公司提交土地使用权证”的约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属无效条款，汇龙公司要求根据《合作协议书》第三条约定取得26.2亩国有土地使用权证无法律依据，驳回了汇龙公司的诉讼请求。汇龙公司不服提起上诉，江苏省高级人民法院经审理作出（2016）苏行终1007号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。汇龙公司与（2015）宿中行初字第00104号案件同时提起本案诉讼，要求泗洪县政府、泗洪开发区管委会、泗洪国土局承担行政赔偿责任，在（2016）苏行终1007号行政判决书作出后，一审法院恢复审理开庭时，汇龙公司当庭撤回了对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉，仅要求泗洪开发区管委会承担因签订的《合作协议书》无效给其带来的经济损失285778238.17元，并当庭陈述其请求赔偿的损失均是在已经取得国有土地使用权证的15亩土地上投资、生产经营产生的费用。 一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，汇龙公司与泗洪开发区管委会签订的《合作协议书》的核心条款内容为：汇龙公司的固定资产投资达到一定程度后，可以免缴41.2亩土地的国有土地出让金。因该约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，已被法院生效判决确认无效，因《合作协议书》的核心条款无效，导致围绕该核心条款而约定的其他责任义务等均为无效约定。相关法律明确规定，出让土地中受让方应当缴纳土地出让金。汇龙公司与泗洪开发区管委会在法律已有明确规定情况下，仍在《合作协议书》中约定“免缴土地出让金”等违反法律强制性规定的内容，双方对合同无效均有过错，因该无效合同取得的财产应该返还，不能返还的应折价赔偿。但本案双方签订《合作协议书》后，汇龙公司与泗洪国土局就《合作协议书》约定的41.2亩土地在2007年6月27日又签订了《土地出让合同》，并按照约定缴纳了15亩土地的出让金，依法取得了15亩土地的《国有土地使用权证》，汇龙公司因取得15亩国有土地使用权而缴纳的土地出让金及在该15亩土地上建设、生产的投资均是汇龙公司合法经营所必须的投资，现该15亩土地使用权属于汇龙公司，，地上厂房及附属设施也属于汇龙公司的财产汇龙公司在未取得土地使用权证的26.2亩土地上也未有实际投资，因此，本案中，汇龙公司并无证据证实其存在损失。故汇龙公司要求泗洪开发区管委会赔偿其285778238.17元的诉讼请求缺乏事实根据，不予支持。汇龙公司当庭撤回对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉不违反法律规定，予以准许。 综上，汇龙公司自愿撤回对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉不违反法律规定，予以准许。汇龙公司要求泗洪开发区管委会赔偿其285778238.17元的诉讼请求不成立，不予支持。依照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、准许汇龙公司撤回对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉；二、驳回汇龙公司的诉讼请求。 汇龙公司上诉称：上诉人基于对泗洪县招商引资委员会洪招委发[2002]3号文件以及《泗洪县工业园区优惠政策手册》的信赖于2003年与被上诉人泗洪开发区管委会签订了《合作协议书》，因被上诉人的过错使上诉人产生了损失，被上诉人就应当承担赔偿责任。请求本院依法改判，判决被上诉人赔偿其损失285778238.17元，并判令被上诉人为其补办26.21亩土地使用权证，退回已经缴纳的土地出让金72.1175万元。 被上诉人泗洪开发区管委会答辩称，上诉人汇龙公司所谓的经济损失，均是在其已经取得国有土地使用权的15亩土地上的必须投资及企业运转的正常开支，不是因违法行政行为造成的损失，上诉人并无实际损失的存在，因此不属于行政赔偿的范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 上诉人汇龙公司上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，被上诉人泗洪开发区管委会与上诉人汇龙公司2003年签订的《合作协议书》第三款约定上诉人的固定资产投资达到一定程度后，可以免缴41.2亩土地的国有土地出让金。该约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，已于2017年6月14日被法院生效判决确认无效。汇龙公司认为因该《合作协议书》被确认无效导致其受到损失，诉至法院要求泗洪开发区管委会承担因签订的《合作协议书》无效给其带来的经济损失285778238.17元。经查，汇龙公司于2007年又与泗洪国土局签订了《土地出让合同》。对比03年的《合作协议书》与07年的《土地出让合同》，以上两份协议系出让同一土地，二者对出让相同地块约定了不同的出让条件。《土地出让合同》签订于《合作协议书》之后，从合同法上的诚实信用、意思自治等一般原则出发，可以认为《合作协议书》的效力已经为其后签订的《土地出让合同》所覆盖。汇龙公司后按照《土地出让合同》的约定缴纳了15亩土地的出让金，依法取得了15亩土地的国有土地使用权证。汇龙公司建设的两栋厂房即建设在该15亩土地上，且其在一审庭审中陈述其请求赔偿的损失均是在已经取得国有土地使用权证的15亩土地上投资、生产经营产生的费用。因此，汇龙公司以《合作协议书》第三款被法院生效判决确认无效为由，要求泗洪开发区管委会进行赔偿无事实根据与法律依据。原审法院判决驳回汇龙公司的诉讼请求正确。 综上，原审法院对本案的审理认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人汇龙公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年十二月九日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；