江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终223号 上诉人（一审原告）牛忠，男，汉族，1968年4月11日出生，个体工商户，住淮安经济技术开发区。 上诉人（一审原告）牛家伟，男，汉族，1992年2月11日出生，职业不详，住址同上。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区徐杨街道办事处，住所地淮安经济技术开发区徐杨路**。 法定代表人朱松，该办事处主任。 委托代理人吴国雨，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区管理委员会，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道**。 法定代表人仲凤笔，该管委会主任。 委托代理人吴国雨，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 上诉人牛忠、牛家伟诉被上诉人淮安经济技术开发区徐杨街道办事处（以下简称徐杨街道办）、淮安经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）请求确认行政强制拆除行为违法一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初393号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告牛忠系徐杨街道办福康村村民，原告牛家伟系原告牛忠之子。2019年3月13日，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室作出《房屋拆迁通告》（淮开拆通字[2019]第04号），主要内容为：因改善群众住房条件需要，需拆迁徐杨街道福康村朱口片范围内部分房屋及附属物。具体拆迁工作由淮安经济技术开发区徐杨街道办事处负责实施……一、项目名称：福康村朱口片农居改善（三标段）；二、拆迁范围：徐杨路以北、迎宾大道以南，237省道以东，京沪高速以西范围内部分房屋；三、拆迁期限：2019年3月14日至2019年5月20日。 受被告开发区管委会委托，江苏同方房地产资产评估规划勘测有限公司（以下简称“同方评估公司”）对上述项目拆迁范围内涉及的原告牛忠拥有的房产进行评估。2019年3月11日，同方评估公司对原告户房屋进行调查丈量并出具《被拆迁户房屋调查丈量勘察表》，载明1号房屋建筑面积63.67平方米、2号房屋面积39.26平方米、3号房屋面积23.37平方米。同日，同方评估公司向原告出具《附属物调查丈量及补偿明细表》，徐杨街道办工作人员、原告签字予以确认。 2019年3月21日，原告牛忠向被告徐杨街道办递交《关于申请提前拆迁的报告》，主要内容为：现我全家协商一致由我代表全家请求办事处将我家房屋及附属物提前拆迁补偿安置。我同意按照开发区现行的拆迁政策规定无异议……房屋宅基地周围五米范围内我家的花木在我户签订协议后三日内移走，如不移走作为放弃处理，本人无异议……同日，原告牛忠与被告徐杨街道办签订《淮安经济技术开发区房屋拆迁补偿安置协议书》，约定因项目建设需要，需拆迁原告位于徐杨乡××××组房屋，面积125.33平方米（合法面积56.43平方米）。协议中对原告家房屋补偿款，装修、装潢及附属物补偿款，安置房费用等内容进行约定。同日，原告牛忠在《被拆迁房屋交割验收单》签字并注明房屋内外已搬空，将房屋交由拆除单位陕西勇华建设工程有限公司接收。 2019年4月23日，被告徐杨街道办对原告牛忠的房屋及附属物予以拆除。按照协议约定，被告徐杨街道办向原告提供了安澜花苑小区的期房，东湖锦绣小区、徐杨小区等小区的现房供原告自由选择，但原告牛忠一直拒绝前往被告徐杨街道办处选择安置房。现原告牛忠、牛家伟提起行政诉讼，请求判决确认二被告擅自拆除原告家房屋的行为违法。 一审法院另查明：因区划调整，原淮安经济技术开发区徐杨乡人民政府合并为淮安经济技术开发区徐杨街道办事处。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，《房屋拆迁通告》已经明确具体拆迁工作由被告徐杨街道办负责实施，案涉房屋拆迁协议亦由原告牛忠与被告徐杨街道办签订。被告徐杨街道办当庭认可房屋系其实施拆除，被告开发区管委会并未参与，二原告也未能提供充分证据证明被告开发区管委会参与二原告房屋的拆除工作。被告徐杨街道办作为派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。故，开发区管委会作为本案被告主体不适格，应当裁定驳回对被告开发区管委会的起诉。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定，征收土地、房屋应当遵守“无补偿则无征收”，“先补偿，后拆迁”的原则。本案虽不涉及集体土地征收，但是对于因征收房屋引起的房屋及附属物的拆除问题，亦可予以参照。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。 本案中，原告牛忠与被告徐杨街道办在自愿、协商一致的基础上签订案涉房屋拆迁补偿协议，双方对房屋补偿款、安置房费用等内容均予以明确约定。一方面，协议签订后，被告徐杨街道办将安置房屋的地点和面积明确告知原告，由原告自由选择，只是由于原告对签订的拆迁协议反悔而一直拒绝前往被告处领取安置房屋。此种情形，应当视为被告徐杨街道办已经按照协议内容主动履行相关义务。另一方面，在案涉协议签订后，原告牛忠主动将房屋向拆除单位进行交付，并在《被拆迁房屋交割验收单》上签字确认，该行为是原告牛忠认可安置补偿后的自愿处分行为，被告徐杨街道办据此对原告的房屋进行拆除，不属于强制拆除，具有合法性和正当性。因此，二原告认为被告徐杨街道办强制拆除二原告房屋的行为违法，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牛忠、牛家伟的诉讼请求。 上诉人牛忠上诉称：一、一审判决认定事实错误。涉案房屋的土地未经依法征收。涉案协议系被上诉人威胁上诉人所签，被上诉人的胁迫行为成立。协议签订前，上诉人没有看到房屋拆迁的评估报告，至今没有拿到协议的原件，至今没有得到补偿，违反先补偿后搬迁的规定。上诉人未同意搬迁，不同意搬迁领取安置房，说明协议签订不公平，被上诉人有胁迫行为。一审判决认定申请提前拆迁、自愿交割房屋的事实不成立。二、一审判决认定涉案协议不违法没有事实和法律依据。被上诉人提供的上诉人申请提前拆迁报告、自愿交割房屋的事实不成立，涉案房屋的土地未经征收、土地权属性质未发生变更，上诉人举证已经证明该协议违法，也没有证据证明协议合法有效，故已签订的涉案协议违法无效。三、一审判决超过法定期限。没有证据证明延长审限经过批准，也不存在疑难复杂情形，一审法院拖延办案。综上，请求撤销一审判决，确认被上诉人拆除上诉人房屋的行为违法。 被上诉人徐杨街道办辩称：一、被上诉人根据与上诉人签订的协议、上诉人签字的提前拆迁报告以及房屋搬空后出具的交割单，委托相关单位予以拆除，不能将上诉人处分涉案房屋后反悔的系列行为作为拆除房屋违法的依据，被上诉人的拆除行为并不存在违法。二、上诉人陈述未进行房屋自愿交割以及物品未搬空的情形与实际情况不符。三、一审审理期限符合规定，不存在违法情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人开发区管委会辩称：一、拆除单位依据上诉人提交的申请提前拆迁报告，在涉案房屋内外搬空且上诉人在交割验收单上签名确认的前提下实施拆除，没有侵犯上诉人合法权益。上诉人相关权益已通过其与徐杨街道办签订的协议予以保障。二、被上诉人未实施上诉人诉称的拆除行为，一审法院认定被上诉人作为本案主体不适格正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的“同日，原告牛忠在《被拆迁房屋交割验收单》签字并注明房屋内外已搬空，将房屋交由拆除单位陕西勇华建设工程有限公司接收”之外的事实和及其他证据予以确认。 二审中，上诉人牛忠提交：照片两张、报警求助电话，证明上诉人不在家，房屋被强拆，家具等物品都在里面。被上诉人徐杨街道办、开发区管委会质证认为，照片、报警电话不属于新证据，不能证明强拆行为存在，报警求助电话与本案无关联性。本院经审查认为，上诉人二审中提交的材料可以进一步证实徐杨街道办对上诉人房屋进行拆除的事实及拆除经过，与本案拆除行为具有关联性，本院予以确认。 本院二审另查明：2019年3月22日，牛忠向淮安市公安局经济技术开发区分局徐杨派出所报案。公安机关立案后开展调查，询问笔录记载了被调查人员陈述情况。除报案人牛忠称被殴打外，其他被调查人员陈述了拆迁工作人员确实在2019年3月21日下午到牛忠家协商拆迁事情以及牛忠有情绪并因自伤、自残行为致头部有伤的事实。当天下午6点左右，拆迁工作人员与牛忠签订了协议。2019年4月17日，淮安市公安局经济技术开发区分局徐杨派出所向徐杨街道办发出调取证据通知书，调取证据内容是：福康村朱口农居改造批文及补偿安置协议相关文书。该证据持有人是原淮安经济技术开发区徐杨乡征地拆迁办公室。公安机关调取的证据显示，形成时间为2019年3月21日的《被拆迁房屋交割验收单》仅有牛忠签字，其他内容空白，亦未有“房屋内外以搬空”的文字记载。2019年4月21日，淮安市公安局经济技术开发区分局作出《不予调查处理告知书》，认为牛忠报案所称的被殴打一案，不属于公安机关管辖范围，依法不予调查处理。牛忠认为公安机关未依法履责，向一审法院提起行政诉讼。一审法院判决驳回诉请，牛忠不服上诉，本院（2020）苏08行终15号行政判决驳回上诉，维持原判。 本案争议焦点为：被上诉人徐杨街道办实施拆除的行为有无合法依据，该拆除行为是否违法。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”因此，公民、法人或其他组织未按照协议履行约定的义务，作为签订协议一方的行政机关不能依照行政协议约定直接强制执行。本案中，并无证据证明开发区管委会组织实施了拆除行为，而徐杨街道办也认可其实施了拆除，故被上诉人开发区管委会并非案件的适格被告。虽然被上诉人徐杨街道办与上诉人牛忠与签有行政协议，但其于2019年4月23日实施的拆除行为仍不具有合法性，其行为应确认违法。具体理由分析如下： 首先，上诉人牛忠与被上诉人徐杨街道办于2019年3月21日签订了补偿安置协议，该协议已经基本确定了房屋补偿总体费用、安置房的面积及价款等内容，但协议并未就双方何时搬迁完毕进行约定。该协议中“乙方必须在＿年＿月＿日前搬迁完毕，将空房完好交给甲方拆除，逾期不搬迁的，按法定程序处理”的约定空白，没有具体的时间。 其次，形成于2019年3月21日且有牛忠签字的《被拆迁房屋交割验收单》，不能证明签订协议当日上诉人牛忠已经将房屋搬空交拆的事实。被上诉人徐杨街道办在本案中提交的交割单与公安机关调取的交割单名称相同，但内容不一。公安调取的交割单上仅有牛忠的签字，没有具体的内容，亦无“房屋内外以搬空”的内容。公安机关调取的材料来源于办案中发出调查取证通知，即从原淮安经济技术开发区徐杨乡征地拆迁办公室调取了交割单等材料复印件。结合签订协议的时间在下午六点左右，上诉人牛忠自身受伤并医治的事实，其并无合理的时间来将房屋腾空。据此，不能排除上诉人牛忠签字以后，被上诉人对交割单的内容进行补充完善的可能。若上诉人牛忠并未明确放弃搬空房屋内的物品，不能以协议、空白交割单来认定房屋已经搬空交拆。 第三，协议签订后，没有证据证明上诉人牛忠对房屋进行了腾空搬迁，其亦未承认房屋搬空的事实或放弃对房屋腾空搬迁的权利。结合协议签订后，上诉人牛忠报案、公安机关作出不予调查处理、报警情况、以及房屋拆除后的照片等事实材料，不足以证明上诉人牛忠已经履行了房屋腾空交拆的义务。据此，当日签订协议搬空房屋的事实不能成立，也无证据证明上诉人协议签订后房屋拆除前放弃权利或腾空搬迁的事实。 最后，被上诉人徐杨街道办实施本案拆除行为不具有合法性。行政协议兼具行政性和合同性，上诉人牛忠可以对补偿安置权益进行处分。通常，签订补偿安置协议，公民、法人或其他组织将房屋腾空交拆，是协议中行政机关一方拆除拆除被征收人、被拆迁人以及其他权利人房屋的合法依据。该拆除行为一般不属于行政意义上的强制拆除。未经腾空搬迁交拆而拆除房屋，将会损害签订协议另一方对房屋内物品搬迁的权利。综合本案案情，虽然上诉人签订了补偿协议的事实成立，但缺乏将房屋腾空并交拆的有效手续，被上诉人徐杨街道办组织实施拆除行为不具有合法性，违反了法定程序且该行为不具有可撤销性，应确认其组织实施的房屋拆除行为违法。 综上，被上诉人徐杨街道办实施的拆除行为违法，上诉人牛忠、牛家伟的上诉请求，本院予以支持。一审法院对房屋搬空交拆的事实认定不清，其判决驳回诉请不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初393号行政判决； 二、确认被上诉人淮安经济技术开发区徐杨街道办事处于2019年4月23日对上诉人牛忠位于福康村朱口片的房屋实施的拆除行为违法。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮安经济技术开发区徐杨街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙聂娟 审判员  王伏刚 二〇二〇年十二月十四日 书记员  张**平