北京市第一中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京01行赔终45号上诉人（一审原告）吴贵成，男，1957年6月1日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人吴涛（吴贵成之子），男，1981年8月11日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人陈森，河北福衡律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市门头沟区永定镇人民政府，住所地北京市门头沟区石龙西路**。法定代表人黄景，镇长。委托代理人庞成祥，北京市门头沟区永定镇人民政府工作人员。委托代理人王汉民，北京乾同律师事务所律师。上诉人吴贵成、北京市门头沟区永定镇人民政府（以下简称永定镇政府）因行政赔偿一案，不服北京市门头沟区人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京0109行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年10月9日，一审法院作出本案一审判决，经审理查明如下事实：北京市门头沟区永定镇四道桥村村民委员会（以下简称四道桥村委会）与吴贵成共同投资建设了祥盛肉制品加工厂。1993年，四道桥村委会与中国工业合作发展咨询公司（以下简称中合公司）签订房屋买卖协议，协议约定四道桥村委会将祥盛肉制品加工厂全部财产（平房19间、厂房240平方米及院内水泥地面围墙，围墙内一切附属物）以45万元的价格转让给中合公司，四道桥村委会与吴贵成约定45万元转让费中的25万元归吴贵成所有。后因中合公司只给付了25万元的转让费，故四道桥村委会向一审法院提起民事诉讼，一审法院作出（1994）门民初字第1031号民事判决书，判决中合公司于该判决生效后10日内将购房款20万元给付吴贵成并赔偿吴贵成经济损失3万元，本院以（1996）一中民终字第628号民事判决书维持了一审判决。1996年7月，吴贵成向一审法院申请强制执行。在执行过程中，中合公司与吴贵成达成协议并签订资产抵偿协议书，中合公司以原祥盛肉制品加工厂作价30万元抵偿给吴贵成。中合公司出具证明，根据（1996）一中民终字第628号民事判决书，中合公司清算委员会用原祥盛肉制品加工厂的房屋向吴贵成做财产抵偿，但祥盛肉制品加工厂房产卖契原件已丢失。一审法院执行庭出具证明，中合公司自愿将坐落在门头沟永定镇四道桥村东向厂房16间、其他平房19间（共计511.8平方米）折抵给吴贵成，自1996年12月20日变更产权手续。一审法院另查，涉案房屋土地属四道桥村集体土地，位于S1线拆迁项目范围内。项目的拆迁人为北京市土地整理储备中心门头沟区分中心（以下简称门头沟土储中心）。2010年，门头沟土储中心（作为委托人）与北京永鸿世业房地产开发有限公司（作为受托人，以下简称永鸿世业公司）签订了《征地、拆迁委托协议》，协议约定门头沟土储中心委托永鸿世业公司为征地项目、拆迁的实施单位，落实完成项目征地、拆迁等工作。吴贵成未能与拆迁方就涉案房屋的补偿问题达成一致意见。2015年11月19日，涉案房屋被强制拆除。2019年3月19日，吴贵成向一审法院提起行政诉讼，要求确认永定镇政府实施强制拆除涉案房屋的行为违法。一审法院于2019年8月29日作出（2019）京0109行初54号行政判决书，确认永定镇政府于2015年11月19日对吴贵成位于北京市门头沟区永定镇四道桥村房屋的拆除行为违法。永定镇政府不服提起上诉，本院于2019年11月28日作出（2019）京01行终1107号行政裁定书，准许永定镇政府撤回上诉。2019年12月12日，吴贵成向永定镇政府邮寄了《行政赔偿申请书》，永定镇政府未予答复。后吴贵成提起本案行政赔偿之诉。一审庭审中，吴贵成明确其赔偿请求为：1.停产停业损失，按照800元/平方米计算，1006.68平方米共计805344元；2.安置费每人每月500元，4口人每月2000元，从2015年11月19日支付至永定镇政府实际支付赔偿款当日止；3.房产损失，房产损失参照市场价值计算。同时吴贵成向法庭提交了评估鉴定申请，要求对涉案房屋的市场价值进行评估。一审法院依法委托北京建正合生房地产评估有限公司对涉案房屋的市场价值进行评估鉴定，该公司于2020年8月6日向一审法院出具了《不予受理通知书》，载明因涉案房屋现已灭失，该机构无法进行评估鉴定工作，故决定不予受理。吴贵成述称涉案房屋用于自住及出租使用，其坚持涉案房屋应按照住宅标准进行安置补偿，因此应按照《门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法》中住宅房屋的补偿项目及标准进行安置补偿。永定镇政府提出，在2011年进行腾退工作之时对吴贵成房屋的腾退补偿价格进行过核算，腾退补偿价包括地上物补偿价、停产停业综合补助费、搬迁补助费、工程配合奖。其中地上物补偿价根据当时的非住宅房屋腾退评估报告，评估涉案房屋建筑面积1006.68平方米，估价对象在估价时的非住宅腾退评估价款总额为591745元；停产停业损失按照800元/平方米计算，合计805344元；工程配合奖按照700元/平方米计算，合计704676元；搬迁补助费按照25元/平方米计算，合计25167元。以上各项共计2126932元。一审法院经审理认为：根据当事人双方的诉辩主张，本案存在以下争议焦点：一是涉案房屋的性质为住宅房屋还是非住宅房屋；二是涉案房屋赔偿的项目及标准。关于第一个争议焦点。吴贵成主张涉案房屋应按照住房房屋的标准确定赔偿范围和赔偿数额。理由是：《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（以下简称拆迁管理办法）第二条第二款规定，征地拆迁宅基地以外的房屋的，按照本市有关规定执行。《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》(京国土房管拆〔2003〕666号，以下简称666号意见)第39条规定，用地范围内涉及非本集体经济组织成员合法取得的房屋土地，经区、县人民政府批准，可以按照拆迁管理办法有关宅基地房屋拆迁有关规定给予补偿安置。永定镇政府主张涉案房屋建设时是按照厂房进行的，并非是宅基地；吴贵成在取得涉案房屋时也是按照厂房的性质取得，虽然吴贵成居住在涉案房屋内，但不能因此就认为属于宅基地上房屋。一审法院认为，按照拆迁管理办法第二条的规定，该办法适用范围针对的是征地拆迁宅基地上的房屋，666号意见是对该办法的进一步细化，因此适用范围仍针对的是宅基地的房屋。本案中，根据查明的事实，涉案房屋没有宅基地审批手续，未取得建设用地使用权，建设时是按照厂房进行的建设，因此应当认为涉案房屋属于非住宅房屋。关于第二个争议焦点。在赔偿标准方面，一审法院认为，未经合理补偿，违法实施拆迁腾退行为，永定镇政府所应承担的赔偿责任不能低于且应适当高于其因双方合意拆迁腾退所应给付的补偿，否则将使永定镇政府因违法行为获利，进而产生鼓励行政机关违法行为的不利后果。基于公平原则和保护合理信赖利益原则，本案应以涉案项目可签订拆迁腾退协议时永定镇政府应支付给吴贵成的补偿，作为确定赔偿责任的基本标准。此外，在确定赔偿责任时，还应考虑其他已签约被拆迁人的比较正义问题。如吴贵成获得的赔偿明显高于已签约被拆迁腾退人获得的补偿，则对已签约的被拆迁腾退人不公平。鉴于此，一审法院认为吴贵成应获得的赔偿，应适当高于同等情形下已签约的被拆迁腾退人，以达到防止行政机关借违法行为获益、保护当事人的合法权益及避免对已签约被拆迁腾退人不公平的法律效果。在赔偿项目方面，根据《北京市建设征地补偿安置办法》第十七条规定，拆迁住宅房屋的，按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》执行。拆迁非住宅房屋和其他建筑物、构筑物的，按照重置成新价格予以补偿；公益公共设施确需迁建的，应当迁建。拆迁经营性用房造成停产停业经济损失的，应当按照规定给予一次性停产停业补助费。拆迁未超过批准期限的临时建筑，按照重置成新价格予以适当补偿；超过批准期限的临时建筑和违法建设，不予补偿。根据《门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法实施细则》第二部分非住宅房屋的腾退补偿第二项的规定，集体土地房屋腾退补偿，腾退补偿价=地上物补偿价＋停产停业综合补助费＋搬迁补助费＋工程配合奖＋机器设备二次安装调试费＋其他补偿。其中地上物补偿价采用成本估价法，用房屋重置成本结合成新进行计算；停产停业综合补助费为800元/平方米；搬迁补助费按照被腾退建筑面积25元/平方米计算；工程配合奖700元/平方米。关于地上物补偿价，即房屋重置成新价。因涉案房屋已灭失无法进行评估，故一审法院参考北京高地经典房地产评估有限责任公司出具的高地估字20100929-（非）2003号《北京市非住宅房屋腾退评估结果报告》，考虑建材价格上涨因素，在原评估数额591745元基础上酌情增加50万元，即1091745元。关于其他经济损失。本案应以涉案项目可签订拆迁腾退协议时永定镇政府应支付给吴贵成的补偿，作为确定赔偿责任的基本标准。此外，鉴于吴贵成对涉案房屋被违法拆除没有过错，但却未获任何补偿，并一直在为获得相应赔偿寻求法律救济，沉淀了一定的人力物力成本。为最大限度地保护其合法权益，填补其可能获得的补偿利益，体现程序公正的法治要求，并敦促行政机关今后依法行政、积极行政，一审法院另行酌定永定镇政府赔偿吴贵成一定的经济损失。据此，一审法院酌定永定镇政府赔偿吴贵成其他经济损失共计人民币1735187元。综上，永定镇政府应赔偿吴贵成各项经济损失共计人民币2826932元。关于吴贵成所主张的停产停业损失，一审法院已经在其他经济损失里予以考量；关于吴贵成所主张的安置费及按照住宅标准计算的房屋补偿价格，没有法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款、第三十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、永定镇政府于一审判决生效之日起十五日内赔偿吴贵成各项经济损失共计人民币二百八十二万六千九百三十二元；二、驳回吴贵成的其他赔偿请求。吴贵成不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉称：1.农村住宅使用的宅基地性质为集体建设用地，吴贵成的房屋土地使用权也是集体建设用地，该土地使用权取得途径合法，吴贵成取得房屋产权之前是按照厂房建设，但除部分用于出租经营外，吴贵成一家人生活起居均在该房产中，无视吴贵成将近二十年的实际使用情况就确定该房屋为非住宅显然有悖客观事实。2.拆迁管理办法第二条规定，在本市行政区域内因国家建设征用集体土地或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。依据前述规定，吴贵成合法的房屋及土地使用权因国家建设征用依法应当补偿、安置；其次，该办法第二条第二款规定，征地拆迁宅基地以外的房屋的，按照本市有关规定执行。此条款属于立法惯例，并没有表明对宅基地以外的房屋不进行补偿、安置，仅是规定了参照本市有关规定执行。666号意见是依据上述办法制定的具体实施细则，是该办法第二条第二款所规定的本市有关规定。依据666号意见第三十九条的规定，用地范围内涉及非本集体经济组织成员合法取得的房屋土地，经区、县人民政府批准，可以按照拆迁管理办法有关宅基地房屋拆迁有关规定给予补偿安置。本条非本集体经济组织成员合法取得的房屋土地不能按照宅基地来理解，上诉人房屋完全符合上述第三十九条的规定，该条款采取“可以”的表述方式是提倡而非严格排除的意思表示，应当依法按照宅基地拆迁房屋的规定对吴贵成进行补偿安置，且在永定镇政府未经合法程序进行违法强拆的情况下，从立法本意角度，区县人民政府就应当批准按照宅基地上房屋对吴贵成进行补偿，本案确定永定镇政府的赔偿责任时也应按照宅基地房屋予以赔偿。3.一审判决引用永定镇政府提交的《北京市非住宅房屋腾退评估结果报告》作为地上物赔偿标准错误，该报告没有依法送达吴贵成，该报告第八条列明适用的估价依据第2项是京房地评字〔1999〕656号，而《门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法实施细则》第二部分第二项注明适用的规范是京国土房管拆〔2002〕646号，报告有效性显然存疑。原审判决在该错误报告基础上以考虑建材价格上涨的因素酌情增加50万元没有依据。4.一审判决认定赔偿标准的论述有违法律本意。依据国家赔偿法第四条的规定，政府违法强拆，必须承担行政赔偿的法律责任，不应当以补偿程序规避赔偿责任。永定镇政府违法强拆后如仍以该补偿标准作为承担赔偿责任的依据，违法行政的法律责任无从体现。同时，一审判决认定应以可签订拆迁协议时永定镇政府应支付的补偿作为基本标准，是因考虑其他已签约被拆迁人的比较正义问题，如赔偿过高对已签约人不公平，此理解不仅荒谬且与法律本意相悖。吴贵成不同意拆迁补偿是因为永定镇政府没有按照法定标准对上诉人进行补偿导致，同时，无论赔偿高低与否均应按照法律规定依法确定，是永定镇政府依法应当承担的赔偿责任，其他已签约人已得到的补偿是否符合法律规定以及是否公平与本案无关。永定镇政府向法院提交的材料中表示吴贵成应得补偿260万元，在本案诉讼中又表示应付补偿212万元，其自身行为就证实其主张的补偿标准的随意性。一审据此标准认定吴贵成应得赔偿数额282万元就是在支持违法行政，该赔偿数额就是永定镇政府给出的错误补偿数额加利息，且该赔偿数额没有体现出对于永定镇政府违法强拆的惩罚性。永定镇政府有义务在开展拆迁工作中保存吴贵成房屋实际状况的文字、影像等勘验资料，对此，其制定的《门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法》第11条也清楚记载。现吴贵成房屋被永定镇政府违法强拆，一审法院在委托评估机构对涉案房屋价值进行评估时因房屋灭失，且永定镇政府拒不提供房屋资料导致不能评估的责任在永定镇政府。综上，吴贵成房屋被违法强拆至今已五年，按照五年前的合法的征地拆迁标准计算吴贵成损失显失公平。如果永定镇政府依法征地拆迁，吴贵成依法应得安置房屋价值至今已经涨价数倍。故法院作出赔偿决定时应当考虑作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比2015年补偿时点的类似房地产的市场价格存在较大上涨的客观事实。一审判决错误适用法律，认定的赔偿数额明显不当。吴贵成二审请求撤销一审判决，改判支持吴贵成的赔偿请求。永定镇政府上诉称：1.涉案房屋位于北京市重点工程S1线施工范围内，也是涉及到门头沟区数十万百姓顺畅出行的民生工程。因吴贵成未能在拆迁期限内签订拆迁腾退协议，腾空涉案房屋，导致地铁S1线工程无法顺利施工，竣工期限一再延后。2015年11月19日，为保证地铁S1线工程的顺利实施，涉案房屋被拆除。该时间点拆迁奖励期早已届满，按照拆迁项目的腾退补偿政策，吴贵成仅能获得房屋重置成新价补偿591745元，其他奖励期内补偿均不应获得。2.房屋成新是指被拆迁房屋拆迁时几成新，也就是房屋折旧率；房屋重置成新价是房屋重置价格乘以折旧率；房屋重置成新价格=房屋重置价格×（1-已使用年数÷耐用年限）。涉案房屋拆迁许可证颁发时间为2010年，评估时间节点也是该时间段。从房屋成新来看，2010年时涉案房屋比本案判决时房屋更新，折旧率更低，如果以2020年为时间节点，涉案房屋折旧率高，重置成新价可能会比2010年时还低。一审法院以“考虑建材价格上涨因素”为由，酌情增加地上物补偿价50万元缺乏事实依据，并且可能导致事实上助长少数人更加不配合拆迁工作，以获取更多利益的不良社会后果，且对其他绝大多数按期拆迁的被拆迁人不公平。3.涉案房屋不符合宅基地上住宅房屋的条件，也没有经过区、县人民政府批准按照拆迁管理办法有关宅基地房屋拆迁有关规定给予补偿安置，且涉案房屋建设的时候是按照厂房修建的，在拆迁之前出租给几家经营性单位，是非住宅房屋。按照S1线补偿安置的办法，非住宅的补偿标准和方式不同于住宅，而区分的标准在于房屋的原始审批，不能因为吴贵成称在涉案房屋居住，涉案房屋的性质就从厂房变成了住宅。4.一审法院酌定地上物补偿价增加50万元以及酌定赔偿吴贵成其他经济损失部分数额过高，等于把在拆迁奖励期内的奖励仍然给了吴贵成。吴贵成所称永定镇政府在向法院提交的材料中表示其应得补偿260万元包括了在涉案房屋经营的纸盒厂等单位的搬迁费用。综上，永定镇政府请求撤销一审判决中的第一项，改判永定镇政府赔偿吴贵成经济损失591745元。在法定期限内，吴贵成向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.门头沟法院（1994）门民初字第1031号、北京市第一中级人民法院（1996）一中民终字第628号民事判决书，2.案件受理通知书、谈话笔录、证明，3.资产抵偿协议书、证明、房屋买卖协议书，4.（2019）京0109行初54号行政判决书、（2019）京0109行终1107号行政裁定书，5.行政赔偿申请书及邮寄凭证，6.2020年6月份永定镇房价走势，7.最高人民法院的指导案例（2017）最高法行再101号行政判决书。在法定期限内，永定镇政府向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.2010年11月4日《房屋拆迁许可证》，2.2010年9月签订门头沟S1线区域组团01-12地块土地储备开发项目征地、拆迁委托协议，3.门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置政策指南、《门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法实施细则》，4.委托评估合同，5.《北京市非住宅房屋腾退评估结果报告》。上述证据均经一审法院庭审质证，一审法院经审查认为：吴贵成提交的证据1-5可以证明其取得涉案房屋的过程及进行诉讼、向永定镇政府申请赔偿的事实，法院均予采纳，吴贵成提交的证据6、7达不到其证明目的，法院不予采纳。永定镇政府提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，证据来源合法，法院均予以采纳。上述证据已随案卷全部移送本院，本院经查阅一审卷宗，上述证据已经过庭审质证。经本院审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为：本案的争议焦点为涉案房屋是否为住宅房屋以及涉案房屋的赔偿金额。根据拆迁管理办法第二条第二款规定，征地拆迁宅基地以外的房屋的，按照本市有关规定执行。根据上述规定，拆迁管理办法针对的是征地拆迁宅基地上的房屋，而666号意见是对拆迁管理办法的进一步细化，仍针对的是宅基地上的房屋。666号意见第三十九条规定，用地范围内涉及非本集体经济组织成员合法取得的房屋土地，经区、县人民政府批准，可以按照拆迁管理办法有关宅基地房屋拆迁有关规定给予补偿安置。吴贵成取得的涉案房屋建设时即为厂房，没有宅基地审批手续，其亦未经区、县人民政府批准按照拆迁管理办法有关宅基地房屋拆迁有关规定给予补偿安置，故一审法院认定涉案房屋属于非住宅房屋正确。吴贵成所提应根据房屋实际使用情况认定涉案房屋为住宅等上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。关于涉案房屋的赔偿金额，本院认为北京高地经典房地产评估有限责任公司出具的高地估字20100929-（非）2003号《北京市非住宅房屋腾退评估结果报告》能够客观体现出涉案房屋被评估时的房屋重置成新价，综合考量吴贵成的赔偿请求及《门头沟区永定镇城市建设房屋腾退补偿安置办法实施细则》等关于非住宅房屋腾退补偿的规定，本院同意一审法院有关赔偿项目及数额的论述，不再赘述。此外，一审法院在作出一审判决时已经考虑到永定镇政府违法拆迁的事实以及建材上涨等因素，故酌定永定镇政府在原评估数额591745元基础上增加50万元，并且酌定赔偿吴贵成其他经济损失共计人民币1735187元，已经依法维护了吴贵成的合法权益，吴贵成有关法院应考虑作出赔偿判决时点房价上涨因素等上诉理由缺乏事实和法律依据，永定镇政府有关仅赔偿原评估数额591745元的主张亦缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年十二月十日法官助理  代景川书 记 员  隋雨霞