江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1652号 上诉人（原审原告）侯正标，男，汉族，住江苏省阜宁县。 上诉人（原审原告）夏秀兄（系侯正标之妻），女，汉族，住江苏省阜宁县。 委托代理人黄志生，江苏省射阳县合兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）阜宁县人民政府，住所地在江苏省阜宁县香港路**。 法定代表人张利华，该县人民政府县长。 委托代理人刘洋，阜宁县农业农村局副局长。 委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。 上诉人侯正标、夏秀兄因与被上诉人阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）土地行政登记暨行政赔偿一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 上诉人侯正标、夏秀兄原审诉请：判决阜宁县政府依法归还其一家4.8亩责任田合法承包权、1.2亩承包地的经营权并对6亩承包地依法予以确权，赔偿其相关经济损失共计110364元，依法保护合法权利和权益，同时依法追究相关责任人的法律责任并公开赔礼道歉。事实和理由：侯正标重度残疾，是阜宁县原罗桥乡侯庄村**村民，家有五口人，6亩承包地。1998年二轮承包时，因其欠小组千余元上交款，只分得1.2亩承包地，尚有4.8亩承包地被均分给小组内所有人口。2007年侯正标、夏秀兄一家户口迁进益林镇益西社区才有最低生活保障。侯正标、夏秀兄多次依法向盐城市人民广播电台政风热线投诉并到阜宁县农工部等走访。侯正标、夏秀兄对失去的4.8亩合法承包地和强行只给的1.2亩承包地未确权依法进行维权。 被上诉人阜宁县政府原审辩称：1.侯正标、夏秀兄提出的诉讼请求不仅不具体，且违反了“一案一诉”的行政诉讼原则。2.侯正标、夏秀兄的请求缺乏事实和法律依据。农村承包土地统一确权登记发证，是以农村土地二轮承包时己签订土地承包合同和己颁发土地承包经营权证书为基础，应保持农村土地承包关系稳定并长久不变。1998年农村土地二轮承包时，侯正标、夏秀兄因嫌当时农村种地税费多、成本高，而拒绝与所在村组集体经济组织签订土地承包合同，自愿放弃承包集体土地。承包人享有农村土地承包经营权和取得农村土地承包经营权证书，均需以与所在村组等农村集体经济组织签订有土地承包合同为提前。侯正标、夏秀兄曾通过信访程序主张过，但经镇、县、市三级人民政府信访答复、复查、复核，均因其未与所在村组签订土地承包合同，对其诉求无法予以支持。 原审法院经审理查明，侯正标、夏秀兄系阜宁县××××村十组（原罗桥乡侯庄村四组）村民。2007年8月6日，侯正标、夏秀兄将户口迁至阜宁县益林镇人民中路**（益西社区）。2018年9月29日，侯正标向阜宁县罗桥镇人民政府反映问题，要求沿路村十组归还其责任田的合法承包权和责任田转包大户收入的合法分配权等。2018年11月9日，阜宁县罗桥镇人民政府作出阜罗访答字（2018)8号《关于侯正标信访事项的答复告知书》认为：一、关于侯正标反映土地流转承包给大户种植的相关问题。经调查，你户在1998年二轮土地承包前家有5个人口，分别是侯正标、夏秀兄夫妻俩及儿子、女儿，你母亲随你户生活。你所在的原候庄村四组（现沿路村十组）在1998年开展二轮土地承包重新分田时，时任村组干部侯立彩、侯殿顺多次到你户动员参加组内分田，你户不愿意承包土地，不参加分田。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条的规定，你户在承包期内放弃土地承包经营权，承包期内不得再要求承包土地，对你提出的要求沿路村十组（原侯庄村四组）归还你户4.8亩土地承包权的诉求不予支持。根据第二十八条的规定，该组在2009年将10多亩机动地分给组内新增人口，之后并无集体机动地。种植大户承包的土地是组内农户流转的承包田，不存在集体收入分配，对你提出的责任田转包大户集体收入合法分配权的诉求不予支持。二、关于侯正标反映土地确权的相关问题。经调查，1998年开展二轮土地承包重新分田时，你户因不愿意承包土地，未参加分田。你父亲通过时任原侯庄村主任侯立国（和你叔侄关系）协调，组内照顾你是残疾人及你母亲随你一起生活，将组内分田量剩下的1.2亩土地给你户种植，不收取任何费用（该组的1998年二轮土地承包清册因此无你户相关记录,二轮土地承包合同档案中也无你户合同）。2009年你曾向县委农工办反映土地纠纷，后经镇村调解，将1.2亩土地归还你户种植，你户委托侯立端代为种植。该组大多数群众在土地确权时对二轮土地承包时村干部未经群众代表会通过就分给你户1.2亩土地，且不收取费用有争议，所以你户1.2亩土地暂未确权。侯正标、夏秀兄不服，向阜宁县政府提出复查申请。2018年12月18日，阜宁县政府作出阜访处字〔2018〕14号《关于侯正标、夏秀兄同志信访事项的复查意见》认为：一、关于反映承包地的问题。经查，你组在1998年秋二轮承包时，你户应有5个人参与分田（你们夫妻及女儿、儿子、侯正标父母中的一人），人均应分田1.2亩，你户合计应分得承包地6亩。在实际分田时，你户只分得1.2亩，其中义渠南地块1亩，堆田0.2亩，你户自行种植3年后交由侯立端代种。现在你户认为村组在二轮承包时，应分你户6亩承包地，但只分得1.2亩，另4.8亩是因拖欠村组上交款而被强行剥夺。经调查，你所在村组干部和群众代表则一致认为是你们夫妻在二轮承包时不愿意参加分田，主动放弃承包地，村组考虑到侯正标是残疾人，照顾你户1.2亩地，至今未收取任何费用。现你们要求村组归还你户4.8亩承包地的诉求，不予支持。二、关于反映土地确权的问题。根据原江苏省农业委员会《关于农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策问答》第7条规定：“此次农村土地承包经营权确权登记颁证是在保持现有土地承包关系的前提下，以已经签订的土地承包合同和已颁发的土地承包经营权证书为基础，进一步确定农户家庭承包土地的地块、面积、空间位置等信息。不能打乱重分，更不能推倒重来”。你户二轮承包时获得的这1.2亩地，既无土地承包合同也未颁发过土地承包经营权证书，所以村组此次没有给你户承包地进行确权是符合政策规定的。如果你户仍要求对此块承包地进行确权，可按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定，你户可以在与发包方签订土地承包合同后，填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在镇农村经营管理部门按程序办理。侯正标仍不服，向盐城市人民政府提出复核申请。2019年2月3日，盐城市人民政府作出盐信复核[2019]9号《关于侯正标同志信访事项的复核意见》认为：经查，1998年二轮土地承包时，你户应有5个人参与分田，人均应分田1.2亩左右，你户合计应分得承包地6亩左右。但是，当年在实际分田时，你户只分得承包地1.2亩。你户对分得的承包地，自行种植三年后交由侯立端代种。关于你要求村组归还你户应得的4.8亩承包地的诉求，待你户所在村集体条件具备时，通过民主协商的办法妥善解决。关于要求对你户现有承包地进行确权的诉求，待矛盾争议解决后按规定程序予以确权。本复核意见为此信访事项终结意见。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第七条分别规定，村、组与家庭承包经营的农民签订的土地承包合同生效后，发包方呈报土地承包合同等材料，由乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核后，报送同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。由此可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础。 本案中，阜宁县政府系县级地方人民政府，具有向所辖行政区域内的农户颁发土地承包经营权证的职责。但是，侯正标、夏秀兄至今尚未与所在村组签订土地承包合同，也缺乏其他材料证明其享有涉案土地承包经营权，因而不符合申请县级人民政府颁发农村土地承包经营权证书的事实依据和法律依据。同时，阜宁县政府未向侯正标、夏秀兄颁发农村土地承包经营权证书的行政行为尚未被确认违法，也不符合对原告侯正标、夏秀兄进行行政赔偿的前提条件。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十九条规定，判决驳回侯正标、夏秀兄的诉讼请求。侯正标、夏秀兄预交的案件受理费50元，由侯正标、夏秀兄负担。 侯正标、夏秀兄上诉请求撤销江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初55号行政判决，确认阜宁县政府行政行为违法，归还上诉人家庭承包地4.8亩，赔偿损失11.0364万元，并对上诉人依法应得的6亩家庭承包地的经营权颁发《农村土地承包经营权证书》。事实与理由：请求二审法院同意追加阜宁县××××村村民委员会和阜宁县罗桥镇人民政府为本案的第三人参与诉讼，以利查明事实。上诉人的家庭人口户籍自古就在阜宁县××××村村民委员会，1998年7月系在册在籍的该社区合作经济组织内的农业人口，符合享有土地承包经营权的对象。 阜宁县政府答辩称，上诉人在尚未与所在村组签订土地承包合同的情况下，要求县人民政府归还所谓的承包土地并进行承包土地确权，不符合《农村土地承包法》第十三条、第二十三条和《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第五条、第七条等现行法律规定。上诉人提交的一审起诉状中并没有列所在村委会和镇人民政府为本案第三人，而且上诉人一审主张的请求和案件处理结果与其所在村组集体经济组织和镇人民政府无法律上的利害关系。一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，阜宁县政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条作出了颁发农村土地承包经营权证程序规定，即村、组与家庭承包经营的农民签订的土地承包合同生效后，发包方呈报土地承包合同等材料，由乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核后，报送同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，侯正标、夏秀兄不能提供证据证明其就主张的土地已与村委会签订了生效的承包合同，尚未完成法规规定的政府颁发农村土地承包经营权证的前置程序。同时侯正标、夏秀兄也缺乏其他材料证明其享有涉案土地承包经营权。根据罗桥镇、阜宁县和盐城市三级政府作出的信访事项意见，侯正标、夏秀兄未参加二轮土地承包。在此情形下，侯正标、夏秀兄起诉要求阜宁县政府依据其申请颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实依据，亦不符合上述程序规定。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯正标、夏秀兄负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年十二月一日 书记员  任子悦