河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3079号上诉人（一审被告）新乡市牧野区人民政府，住所地河南省新乡市牧野区学院街南段。法定代表人王开元，区长。委托代理人张科，新乡市牧野区人民政府公职律师。委托代理人徐小淦，河南牧野律师事务所律师。被上诉人（一审原告）孙文韬，男，汉族，1974年3月11日出生，住河南省。被上诉人（一审原告）刘帆，女，汉族，1980年4月25日出生，住香港九龙观塘,系段震环之女。一审被告新乡市牧野区城乡建设局，住所地河南省新乡市牧野区和平大道**。法定代表人杨震，局长。孙文韬诉新乡市牧野区人民政府（以下简称牧野区政府）、新乡市牧野区城乡建设局（以下简称牧野区城建局）行政协议一案，新乡市中级人民法院于2019年7月16日作出（2018）豫07行初232号行政判决，牧野区政府不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年12月23日作出（2019）豫行终3048号行政裁定撤销该行政判决，发回新乡市中级人民法院重新审理。本案发回后，××逝，新乡市中级人民法院询问其继承人刘帆表示愿意继续参加诉讼，故变更刘帆为本案原告。新乡市中级人民法院作出（2020）豫07行初20号行政判决，牧野区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。孙文韬、刘帆一审诉讼请求为：1.判令牧野区政府、牧野区城建局按照协议约定交付房屋；2.判令牧野区政府、牧野区城建局依照房屋征收补偿安置协议约定的数额支付孙文韬、刘帆营业损失（自2015年10月31日至2019年3月22日）；3.判令牧野区政府、牧野区城建局按照每天200元的标准支付违约金（自2016年4月30日至2019年3月22日）。事实与理由：2013年10月，孙文韬、刘帆之母段震环居住区域（宏力大道以北，西华大道以西，保温瓶厂厂区以东，黄岗规划路以南）被列为棚户区改造项目。2013年10月31日，孙文韬、段震环作为被征收人与牧野区政府和牧野区城建局签订《房屋征收安置补偿协议》，对补偿、安置、结算与付款方式、违约责任等均作出明确约定。其中双方在补偿部分约定：营业损失补偿3000元/月，自旧房交付日至新房交付之日（每一年支付一次）。在违约部分双方约定，如果牧野区政府和牧野区城建局不能在安置房交付一年内办理房产证、土地证，每逾期一天应支付200元违约金。安置协议签订后，牧野区政府和牧野区城建局未按照安置协议约定支付营业损失补偿款，已严重违约。新乡市中级人民法院一审查明，2011年1月20日，牧野区政府为加快黄岗棚户区的改造，成立了黄岗指挥部。2013年10月31日，孙文韬、刘帆之母段震环与牧野区城建局及新乡市牧野区黄岗棚户区改造指挥部（以下简称黄岗指挥部）签订一份《房屋征收补偿安置协议书》，主要内容为：征收部门牧野区城建局（甲方），被征收人孙文韬、段震环（乙方），征收实施单位黄岗指挥部（丙方）。根据新乡市总体规划，经市城乡规划局批准，建设“曦城·首座”。根据国务院（2011）590号令和2012年新乡市牧野区政府国有土地上房屋征收决定的公告，经甲、乙双方友好协商一致，现达成以下房屋征收补偿安置协议书，并由丙方对乙方进行补偿安置。乙方被征收的房屋位于北干道西段77号的房屋1户，有证面积155.92平方米，产权证号04107971。一、补偿：（一）营业损失补偿3000元/月，自旧房交付日至新房交付之日（每一年交付一次）；（二）由征收部门负责办理非住宅性质独立房权手续（房权证、土地证由甲方负责办证费）；（三）双方必须履行合同，违约负相应法律责任；（四）通知乙方授权代理人李忠旺电话135××******。二、安置：甲方根据“房屋征收补偿安置实施方案”，将乙方安置在“曦城·首座”B座壹层西南角室，建筑面积155.92平方米，面向宏力大道宽不低于12米纵长不低于13米。……七、违约责任：甲、乙、丙三方如一方不履行本协议，对方有权向上一级房屋征收部门申请行政裁决或向具有管辖权的人民法院提起诉讼，要求违约方履行本协议内容，并赔偿相应经济损失。如果甲方不能在安置房交付一年内为乙方办理房产证、土地证，逾期一天应向乙方支付200元违约金。八、本协议一式三份，甲、乙、丙三方各执一份，三份协议连同有关附件共同具有法律效力；本协议自甲、乙、丙方三方盖章、签字后生效。协议签订后，协议约定的被征收房屋被拆除，协议约定的安置房一直未交付。孙文韬、刘帆遂诉至法院。另查明，2008年8月，因新乡市宏力大道拓宽，根据城市规划，经市有关部门批准，牧野区新辉路办事处对孙文韬拥有的位于宏力大道规划红线内的房屋拆迁。双方经协商一致，于2008年8月1日达成拆迁协议:牧野区新辉路办事处对孙文韬位于宏力大道黄岗十字西北角的非居住用房的部分（32平方米）进行拆迁，新辉路办事处按照3000元/平方米对孙文韬进行补偿，补偿金合计96000元。该款项孙文韬已收到。新乡市中级人民法院一审认为，首先，关于诉讼主体是否适格及案涉《房屋征收补偿安置协议书》是否有效的问题。案涉征收补偿安置协议由征收部门牧野区城建局作为甲方、被征收人孙文韬与段震环作为乙方、实施单位黄岗指挥部作为丙方签订的，协议中对各方的权利义务进行了明确约定。案涉协议明确“由丙方对乙方进行补偿安置”，约定的安置补偿义务主体主要是黄岗指挥部，因此，黄岗指挥部是协议义务主体。黄岗指挥部由牧野区政府组建，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，牧野区政府应当作为被告参与诉讼。孙文韬、刘帆以牧野区政府、牧野区城建局为被告提起诉讼，符合法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定不适用于本案情况，一审法院对牧野区政府关于其非法定适格主体的答辩意见不予采纳。案涉房屋征收补偿安置协议是各方经过充分协商自愿签订，不违反法律法规的强制性规定，不违背公序良俗，该协议合法有效。其次，关于孙文韬、刘帆诉请继续履行案涉协议的问题。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第一百一十条规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。”本案中，牧野区政府、牧野区城建局之所以一直未按协议对孙文韬、刘帆进行安置，是因与开发商发生纠纷所致，并非出现合同法第一百一十条规定的不能履行的情形。经现场查看，案涉协议约定的安置房屋仍然存在，本案具备继续履行的条件。对于案涉协议约定的安置面积，各方存有争议。孙文韬、刘帆认为2008年拆除的32平方米房屋已补偿，与案涉无关，案涉协议是按市场情况协商的结果，不存在重复补偿问题。牧野区政府、牧野区城建局辩称孙文韬、刘帆房产证载面积155.92平方米，其中32平方米已补偿，孙文韬、刘帆仍以该面积签订协议，违背诚实信用原则，属于重复补偿安置。案涉拆迁安置协议是2013年签订，其中约定被征收房屋“有证面积155.92㎡”，安置“建筑面积155.92㎡”。一审法院认为，案涉拆迁安置协议虽为行政协议，是一种特殊的行政管理活动，但同时是一种双方行为，是行政机关与行政相对人通过平等协商以协议方式设立变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。在协商过程中，当事人会综合考虑政策、市场等多种因素，比如，在案涉项目《征收安置补偿方案》中就规定了安置奖励和优惠措施。同时，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”规定，房屋征收时应该对案涉房屋面积进行了调查登记，牧野区城建局未按法院要求提供登记相关资料。因此，现有证据不足以证明协议相关条款违背公序良俗。合同行为是一种意思自治行为，在合同未被撤销、解除情况下，法院不宜进行变更。牧野区政府、牧野区城建局应按合同约定履行义务，其答辩意见一审法院不予采纳。第三，关于孙文韬、刘帆诉请的营业损失问题。案涉协议第一条第一项约定“营业损失补偿3000元/月，自旧房交付日至新房交付之日（每一年交付一次）”，该事项属于合同对营业损失的约定内容，应予履行,因协议约定的营业损失补偿标准是3000元/月。故对孙文韬、刘帆的营业损失本案自2015年10月31日计算至2019年2月28日共120000元。第四，关于孙文韬、刘帆诉请的支付违约金问题。关于违约金的问题。涉案协议约定：“如果甲方（牧野区城建局）不能在安置房交付一年内为乙方办理房产证、土地证，逾期一天应向乙方支付200元违约金。”因涉案安置房一直未交付，牧野区政府、牧野区城建局虽存在违约情形，但约定违约金条款的实现条件未成就，故对该项诉讼请求，一审法院不予支持。综上所述，孙文韬、刘帆的诉讼请求部分成立，一审判决:一、牧野区政府、牧野区城建局继续履行合同，按《房屋征收补偿安置协议书》约定为孙文韬、刘帆安置房屋；二、牧野区政府、牧野区城建局于判决生效后十五日内向孙文韬、刘帆支付营业损失补偿金120000元；三、驳回孙文韬、刘帆的其他诉讼请求。一审案件受理费50元由牧野区政府、牧野区城建局承担。牧野区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.本案诉讼主体认定错误，上诉人并非本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，因房屋征收部门实施的征收、补偿行为或房屋征收部门委托的征收实施单位实施的征收、补偿行为提起诉讼，被告为房屋征收部门，在征收部门与被征收人所签订的补偿协议履行过程中，因履约行为起诉的，则应以协议双方当事人为诉讼主体。黄岗指挥部并非本案安置所涉的房屋征收部门；原审认为黄岗指挥部并非受房屋征收部门委托而从事相关行为，明显错误；协议相对方与具体义务承担方为不同的法律概念，原审将不同身份的主体直接合并为一错误；征收实施单位系上诉人成立，是以征收部门与被征收人签订协议并向实施单位进行委托为前提。2.原审认定安置面积时，未将先前已征收面积予以扣除，明显错误。原审原告未举证证明先前征收的重复补偿应当不予扣除，原审原告在先前面积被征收后，并未依法对产权证书予以变更，致使此次征收对该房屋面积进行了错误认定。综上，原审认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决，改判驳回孙文韬、刘帆对上诉人所提诉求。被上诉人孙文韬、刘帆未提交书面答辩意见，一审被告牧野区城建局亦未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，关于违约义务的承担主体问题，因黄岗指挥部作为协议的丙方签章认可，且该协议中明确约定由黄岗指挥部承担安置补偿义务，故当该协议中所约定的安置补偿义务没有履行时，应当由组建黄岗指挥部的行政机关即牧野区政府承担违约责任，一审对此适用法律正确。关于32平方米是否重复补偿的问题，因案涉协议中约定被征收房屋“有证面积155.92㎡”，安置“建筑面积155.92㎡”，没有显示牧野区政府述称32平方米的问题，而牧野区政府及牧野区城建局又未提供证据证明其所主张的32平方米已经履行过上述协议义务，故应当认定上述32平方米与涉案协议无关，牧野区政府及牧野区城建局仍应当按照协议约定的面积继续履行义务。对于本案的其它问题，上诉人没有主张，又不涉及到严重损害国家利益和社会公共利益的问题，本院不予审查。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人新乡市牧野区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年十二月十日书记员 郭建花