广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终420号上诉人（原审被告）惠州市惠城区马安镇人民政府，住所地：惠州市惠城区***********。负责人陶发琴，镇长。诉讼负责人谢赟，副镇长。委托代理人罗玉川，广东八维律师事务所律师。委托代理人吴嘉慧，广东八维律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林佳颖。委托代理人林秋婷。上诉人惠州市惠城区马安镇人民政府（以下称马安镇政府）因与被上诉人林佳颖不履行法定职责纠纷一案，不服博罗县人民法院（2020）粤1322行初159号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人马安镇政府诉讼负责人谢赟及委托代理人罗玉川、吴嘉慧，被上诉人的委托代理人林秋婷到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，原告自出生之日起其户口一直在惠州市惠城区********经济合作社，结婚后其户口亦未迁出。2019年8月27日，原告提交《确认集体经济组织成员申请书》，请求确认其惠城区马安镇新群村甲三经济合作社的集体经济组织成员资格，原告认为惠城区马安镇新群村及新群村甲三经济合作社以原告属于外嫁女为由，侵犯了其在土地承包经营、土地征收补偿等集体经济组织收益中的财产分配权及其他合法权益。被告收到原告的《确认集体经济组织成员申请书》后，于2020年4月2日向马安镇新群村甲三经济合作社发出通知，认为原告的集体经济组织成员资格需要由村经济合作社表决确定，要求甲三经济合作社迅速对原告的集体经济组织成员资格依法依规进行认定，并将认定结果于60日内回复。原告认为被告属于行政不作为，于2020年4月14日向原审法院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”《广东省实施办法》第二十三条规定“……应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”参照《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”综合上述规定的内容可知，农村集体经济组织虽然依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但是必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得违反男女平等、村民平权等基本原则，也不得剥夺集体经济组织成员依法应当享有的基本权利。如果集体经济组织作出的决议、村规民约、规章制度等违反法律、法规规定，侵犯村民的合法权益，村民有权向基层人民政府检举、控告，请求予以监督，基层人民政府收到举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责。本案中，原告以所在的集体经济组织侵犯其应享有的集体经济组织收益分配权及其他合法权益，向被告提出确认其集体经济组织成员资格，被告在收到申请只是要求马安镇新群村甲三经济合作社对原告的集体经济组织成员资格予以认定，其自身一直没有采取有效措施纠正马安镇新群村甲三经济合作社的违法行为，被告未对原告提出的申请作出处理决定，已构成行政不作为，原告请求被告依法履行职责，理由充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：责令被告惠州市惠城区马安镇人民政府自本判决生效之日起60日内对原告林佳颖提交的《确认集体经济组织成员申请书》作出行政决定。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。上诉人马安镇政府上诉称，上诉人在处理被上诉人林佳颖关于集体经济组织成员资格的认定申请后，上诉人已经依法依规履行自身职责，向马安镇新群村甲三村民小组发出书面通知，要求其对被上诉人的集体经济组织成员资格依法依规进行认定，并将认定结果于60日内予以回复，上诉人已经根据相关规定履行了自身职责，不构成行政不作为。一审判决责令上诉人的代集体经济组织对被上诉人进行成员资格认定，认定事实错误，适用法律错误。主要理由如下：一、对集体经济组织成员资格的认定属于村民自治事项，应由集体经济组织对成员资格予以确认；上诉人无权对农村集体经济组织成员资格作出认定。1.集体经济组织成员资格认定属于村民自治组织范围内的事项，依法应当由马安镇新群村甲三村民小组履行成员资格认定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款的规定，农村集体经济组织成员的资格及其权利义务由村民大会的章程作出规定，而集体经济组织的章程必须经本集体经济组织成员大会表决通过，相应的人员是否符合集体经济组织成员资格，应当由集体经济组织中的社委会依据集体经济组织章程予以认定。由此可见，该法律明确了集体经济组织成员资格的认定属于村民自治组织范围内的事项，认定程序上应当由被上诉人依法向集体经济组织提出认定的申请。2.上诉人无权对集体经济组织成员资格进行认定。完善国家治理体系强调深入推进依法行政加快建设法治政府，是依法治国的重要一环。强调政府的法定职责必须为，法无授权不可为，是依法行政的根本要求。政府必须要在职责边界范围内行使，不得超出职责，更不得干预属于公民的自治权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条、第五条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条的规定，农村村民依法实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民委员会是村民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，在村民自治事项中，由村民实行民主管理。乡、镇人民政府对村民委员会的工作进行指导、支持和帮助的职责，依法不得干预属于村民自治范围内的事项。因此，前述法律均明确规定了乡镇人民政府与村集体经济组织在村民自治事项中的权力界分，也明确规定了乡镇人民政府在处理涉村民自治事项中的行政处理方式。集体经济组织成员资格的认定依法属于村民自治范围的事项，上诉人依法对村民自治事项依法有指导、支持和监督的职责，并无认定集体经济组织成员资格的权力。3.上诉人对集体经济组织的决议、村规民约、规章制度具有监督并责令改正的法定职责，但上诉人具有责令改正的职责并不等同于上诉人可代集体经济组织履行相应职责。一审判决根据《中华人民地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广东省实施办法》《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办〔2016〕142号）相关规定认定“如果集体经济组织作出的决议、村规民约、规章制度等违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层人民政府检举、控告，请求予以监督，基层人民政府收到举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责。但一审判决错误混淆了“责令改正”和“代集体经济组织履行相应职责”的区别。本案中，被上诉人的集体经济组织成员资格的认定依法属于村民自治事项，应当由村集体经济组织来予以认定。即便集体经济组织违反法律、法规的规定，侵犯村民合法权益，上诉人具有责令改正的权力，但责令改正不等于“代集体经济组织履行相应的职责”。一审判决直接判决由上诉人对被上诉人林佳颖的集体经济组织成员资格作出认定明显违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规关于“农村村民依法实行自治，乡、镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，导致上诉人需超出法定职责作出违反集体经济组织自治的行为。由此可见，一审法院判决要求上诉人针对被上诉人请求上诉人确认其集体经济组织成员资格作出行政决定，没有法律依据。二、一审判决超出被上诉人的诉讼请求及其向上诉人申请的范围，适用的事实基础和法律错误。被上诉人林佳颖向上诉人提交的行政认定的申请，虽然在其事实陈述中曾讲述其分红权益收到侵害，但是在其申请书中明确请求事项是要求确认其集体经济组织成员资格，并未要求上诉人对集体经济组织违法行为进行纠正请求。所以，作为本案行政诉讼所审查的上诉人的具体行政行为应当围绕申请人曾向上诉人提出的行政认定的请求事项范围，而不能超出该范围。被上诉人尚且知道其分红权益需建立在具有集体经济组织成员资格的前提上，故而其向上诉人提出的行政认定的请求事项仅仅要求确认成员资格，但是一审法院却直接以其分红权益受到侵害，认定上诉人没有责令集体经济组织的纠正属于行政不作为，明显是本末倒置。被上诉人的成员资格尚有争议，其分红权益更是无源之水。一审法院的判决理由本末倒置，不符合逻辑法理，请求二审法院依法予以纠正。行政诉讼依法对争议行政行为进行审查，而本案上诉人与被上诉人之间诉争的行政行为在被上诉人向上诉人提出的行政认定申请书的请求事项中予以了明确。上诉人针对被上诉人的请求事项依法予以处理，行政诉讼依法审查的行政行为也应当限于该请求事项上诉人所作行政行为。一审判决的判决中阐述的理由超出了被上诉人与上诉人之间诉争的具体行政行为，并据此理由而认定上诉人行政不作为，违背了行政诉讼的基本法理。综上所述，一审判决认定事实错误，理由错误，判决适用的法律错误，恳请贵院依法改判撤销一审判决并驳回被上诉人的诉讼请求。上诉请求：1.请求撤销博罗县人民法院作出的（2020）粤1322行初159号行政判决书，依法改判驳回被上诉人诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人林佳颖答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，马安镇政府的上诉请求是没有任何依据的，恳请二审法院依法驳回马安镇政府的全部上诉请求，具体理由如下：一、马安镇政府作为镇一级人民政府，对我方提出的确认集体经济组织成员资格申请，有依法进行处理的法定职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项规定、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定、第三十六条第二款规定、《中华人民共和国农业法》第七十七条规定、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定、第五条规定、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定、广东省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法第二十三条规定、第二十四条规定、中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办[2006]142号）中要求：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”根据上述规定，马安镇政府作为镇一级人民政府，对我方提出的集体经济组织成员资格确认申请，有依法进行处理的法定职责。而且农村集体经济组织虽然依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但是必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得违反男女平等、村民平权等基本原则，也不得剥夺集体经济组织成员依法应当享有的基本权利。如果农村集体经济组织作出的决议、村规民约、规章制度和财产分配方案等违反法律、法规规定，侵犯村民的合法权益，村民有权向基层人民政府控告、检举，请求予以监督。基层人民政府收到村民的举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责义务，因此，马安镇政府主张集体经济组织成员资格认定属于村民自治事项其无权进行认定是没有任何法律依据的。二、二审法院的（2018）粤13民终146号、（2018）粤13行终148号、（2018）粤13行终145号、（2018）粤13行终152号、（2018）粤13行终56号、（2017）粤13行终99号、（2019）粤13行终96号等案件均已确认乡镇人民政府具有认定农村集体经济组织成员资格的法定职责，马安镇政府主张其无权对农村集体经济组织成员资格进行认定是没有任何依据的。三、马安镇政府未对我方提出的确认集体经济组织成员申请作出处理决定已构成行政不作为。我方于2019年8月27日向马安镇政府提交了《确认集体经济组织成员申请书》，要求马安镇政府对我方具有惠州市惠城区********经济合作社集体经济组织成员资格予以确认，对于我方的上述申请，马安镇政府应当依法作出行政处理决定，但马安镇政府却一直以对集体经济组织成员资格的认定属于村民自治事项而至今仍未对我方的确认集体经济组织成员申请作出实质性处理决定，至今仍未对我方的集体经济组织成员资格进行认定，导致我方的合法权益至今无法得到维护，马安镇政府主张其已履行法定职责是没有任何依据的，也未提供任何证据予以支持，因此，马安镇政府已构成行政不作为。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，马安镇政府的上诉请求是没有任何依据的，恳请二审法院依法驳回马安镇政府的全部上诉请求，维持原判。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，马安镇政府在2019年8月27日收到林佳颖提交的农村集体经济组织成员资格确认申请后，应当在两个月内作出处理决定，但马安镇政府直至2020年4月14日才向马安镇新群村甲三村民小组送达《关于新群村民林秋婷申请确认集体经济组织成员资格的通知》，要求该集体对林佳颖的成员资格进行审理、决定后作出认定，至二审阶段仍未作出处理决定，明显超过法律规定的处理期限。马安镇政府上诉称农村集体经济成员资格的认定属于村民自治事项，其无权对农村集体经济成员资格作出认定，但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”以及《广东省实施办法》第二十三条：“……应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”的规定，并参照《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”规定的相关意见和要求，马安镇政府应当对林佳颖的申请依法做出处理。另外，应当指出的是，二审查询时，马安镇政府亦表示之前对案外人申请的农村集体经济组织成员资格作出过认定，行政诉讼负责人亦明确表示应执行粤委办[2006]142号文件在法定期限内对林佳颖的申请作出处理决定，只是因疫情防控的影响没有按时作出。综上所述，上诉人马安镇政府上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠州市惠城区马安镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月二十一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩