山东省聊城市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁15民终3723号上诉人（原审原告）：高唐县琉璃寺镇人民政府，住所地：高唐县琉璃寺镇琉璃寺村。法定代表人：韩伟，该镇政府镇长。委托诉讼代理人：宋广海，山东天地长安律师事务所律师。上诉人（原审被告）：张兆福，男，1945年4月1日出生，汉族，高唐县琉璃寺镇政府退休人员，住山东省高唐县。委托诉讼代理人：孙丽君，山东众成清泰（聊城）律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵浚源，山东众成清泰（聊城）律师事务所实习律师。上诉人高唐县琉璃寺镇人民政府（简称琉璃寺镇政府）和上诉人张兆福因土地租赁合同纠纷一案，均不服山东省高唐县人民法院（2019）鲁1526民初3324号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。上诉人琉璃寺镇政府上诉请求：1.撤销一审判决第一项；2.发回重审或依法改判《企业拍卖协议书》中土地租赁条款无效，退还租赁土地；3.诉讼费用由张兆福承担。事实与理由：一、《企业拍卖协议书》土地租赁费的约定损害社会公共利益。琉璃寺镇政府与张兆福1999年2月1日签订的《企业拍卖协议书》第二条有关于租赁费约定：每年每亩土地的租赁费为陆佰元；所租土地前二十年，每年的土地租赁费贰拾肆万元，其中每年年初上交镇政府壹万元，其余贰拾叁万元作为政府对企业的扶持资金无偿投入企业。2005年11月8日，琉璃寺镇政府与张兆福签订《天华集团拍卖协议补充协议》，将土地租赁期限延长50年，租金共计8万元。合同履行过程中，企业于1999年12月1日吊销营业执照终止经营，土地大部分转租。至2005年11月18日每年贰拾叁万元租金作为政府对企业的扶持资金由张兆福收益。2005年11月8日后，50年租金才计8万元，严重损害社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的效力性强制性规定。二、《企业拍卖协议书》土地租赁期限违反法律效力性强制性规定。一审法院认定琉璃寺镇政府与张兆福1999年2月1日签订《企业拍卖协议书》发生在《中华人民共和国合同法》实施前，适用当时的《中华人民共和国经济合同法》的相关规定。《企业拍卖协议书》虽然订立于1999年10月1日之前，但合同履行时间跨度长。《中华人民共和国经济合同法》对租赁期限未做强制性规定，《中华人民共和国合同法》对租赁期限做出强制性规定。《企业拍卖协议书》中土地租赁期限约定符合《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款的规定，二十年之外部分无效。综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误。上诉人张兆福上诉请求：1.依法撤销一审判决第二条；2.一、二审诉讼费用由琉璃寺镇政府承担。事实与理由：一、一审判决第二条违反了《中华人民共和国合同法》第五条公平原则，没有平等的保护当事人的合法权益，侵犯了我方利益，也侵犯了第三人徐以华的合法权益，片面的强调了我方义务，而忽视琉璃寺镇政府义务。一审认为《补充协议》本身无效，这种认识是主观的，毫无事实根据和法律依据。《补充协议》第二条内容不违反合同法和国家政策规定，符合当时国家号召和政策，我方积极地配合琉璃寺镇政府，响应国家和县委县政府的号召积极地开展招商引资，对招商引资作出了贡献，为此镇政府给了相关的优惠政策。在2005年10月8日和我方签订了《补充协议》，为了支持进一步扩大招商项目，将《企业拍卖协议书》中的第二条内容改变为琉璃寺镇政府给我的优惠奖励政策，合理、合规、合法并且是镇党委政府集体研究决定的，一审判定协议第二条内容无效错误。该协议是双方的真实意思，《符合中华人民共和国合同法》平等、合同自由和诚实信用原则，不存在《中华人民共和国合同法》第52条的无效情形。一审用现代视角去审视15年前的经济问题和合同背景，犯了主观臆断的错误。双方是在当时社会环境、经济发展背景下，经过充分协商，在平等自愿、互惠共赢的基础上签订的该协议。该协议中，我方向琉璃寺镇政府缴纳了土地使用费8万元并交回镇政府土地6.1亩，部分土地还由其转租用于琉璃寺镇政府招商引资的建设项目。一审判决2005年11月8日琉璃寺镇政府与张兆福签订的《补充协议》第一条、第二条中原协议第二条自动作废的约定无效，导致了双方利益失衡、权利义务失衡。我方已尽到该协议第三条约定的义务，一审法院仅认定该协议其中一条款无效，没有全面考虑当事人的权利义务。一审认为2005年10月8日双方签订的《补充协议》约定租期50年租金计8万元，导致集体资产收益损失，损害了社会公共利益，琉璃寺镇政府并无相关证据和合法的理由，不能将以前年代签订的合同与现在的经济水平相比较。二、一审判决超出琉璃寺镇政府诉讼请求。通过琉璃寺镇政府诉讼请求、张兆福的辩称理由和一审庭审过程来看，双方对《企业拍卖协议书》和《补充协议》签订、履行及效力无异议。琉璃寺镇政府的焦点诉求是确认土地租赁期限超过20年的部分无效，并返还土地。一审对此要求没有采纳，判决《企业拍卖协议书》有效，上诉人对该项判决并无异议。但一审将琉璃寺镇政府没有提出请求且双方无异议的《补充协议》中的第二条的约定认定无效，致使2005年双方签订且已履行的《补充协议》回至原点，使双方当事人对此无所适从，增加了合同违约后诉讼的可能。琉璃寺镇政府的请求是土地租赁合同中超过20年之外的部分无效，而一审却对《补充协议》某一条款进行了审查并对此作出结论，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一款第（十一）项的规定，应予撤销。三、与本案同时立案审理的琉璃寺镇政府诉陈学兴土地租赁合同纠纷一案，一审法院作出（2019）鲁1526民初3328号民事判决，该案基础事实与本案相同，一审“同案不同判”违反公平原则。本案中张兆福同样在招商引资中作出突出贡献，不仅招来数十个企业在案涉土地建厂落户，引进巨大资金流，而且张兆福为了配合镇政府的工作，将原天华集团正在生产以及具备使用价值的办公设备无偿拆除、损毁，用于新引进的企业建厂经营。四、诉讼费让我方承担没有法律依据。本案应为确认之诉，我方并无合同约定的违约责任和过错责任，一审认定我方承担三分之一的诉讼费15000元，没有法律依据，不符合《诉讼费用缴纳办法》的规定。琉璃寺镇政府针对张兆福的上诉辩称，同上诉状意见。张兆福针对琉璃寺镇政府的上诉辩称，一审判决第一条适用法律正确，应予维持。双方协议签订于《中华人民共和国合同法》实施之前，根据法不诉及既往的原则，适用当时的法律规定并无不当。补充协议系双方真实意思，是对原协议的变更，与原协议为一体，该项内容应判决予以维持，请求二审法院驳回琉璃寺镇政府的上诉请求。琉璃寺镇政府向一审法院起诉请求：1.依法确认双方签订的土地租赁合同中超过20年之外的部分无效；2.退还租赁土地；3.诉讼费由张兆福负担。诉讼过程中琉璃寺镇政府将诉讼请求确定为：请求确认拍卖协议及补充协议中土地租赁期限超过20年的部分无效，判决张兆福返还租赁的土地391.06亩。一审法院认定的事实：山东省高唐天华集团公司(以下简称天华集团)是1995年10月20日成立的镇办集体所有制企业。因为受市场因素、当时的经济环境的影响，企业负债经营，出现经营困难。琉璃寺镇政府根据县委、县政府的有关文件精神，为加快乡镇企业改制步伐，最大限度地利用资源优势，搞活企业，启用能人，调动干部职工的积极性，经琉璃寺镇政府与张兆福协商确定，将镇办企业天华集团(原彩印厂、渔厂、酒厂、砖瓦厂)一次性出售给张兆福。琉璃寺镇政府为甲方，张兆福为乙方，双方于1999年2月1日签订《企业拍卖协议书》，约定：一、出售企业的位置及占地。甲方将天华集团公司的所有权出售给乙方。该集团公司位于琉璃镇村北约2公里，高琉路以东1公里处。集团公司占地400亩，东西长度459.8米(东至东外围沟，西至西外围沟)，南北长度580米(南至一干渠北至北外围沟)。二、土地使用期限及办法。1.甲方采取土地租赁的办法，土地使用期限为四十年(即从一九九九年二月一日至二○三九年一月三十日止)。2.每年每亩土地的租赁费为陆佰元。所租土地前二十年(即从一九九九年二月一日至二○一九年一月三十日止)，每年的土地租赁费贰拾肆万元，其中每年初上交镇政府壹万元，其余貳拾叁万元作为政府对企业的扶持资会，无偿投入企业。从二○一九年二月一日开始，乙方必须每年初一次性向甲方交清一年的租赁费贰拾肆万元，直至协议期满为止。三、出让金额及交纳办法。经清产核资，该企业集团公司债权额为伍佰伍拾玖万元(559万元)，其中流动资金叁佰伍拾壹万元(351万元)，固定资产贰佰零捌万元(208万元)，债务伍佰陆拾伍万元(565万元)。1.甲方实行拍卖资产与债务相抵的原则，即以现有债务总额为底价，拍卖该公司的现有资产及所有权。2.乙方用承担该集团公司总债务的方式，购买其所有权。3.拍卖协议签订后，该集团公司所有明确债务及潜在债务，均由乙方全权负责，并予以偿还。四、甲方的权利和义务。1.甲方保证该集团公司所租赁上地使用权限清晰，如因使用权限与第三者发生纠纷，由甲方负全部责任，由此而造成的财产及影响生产经营的经济损失，由甲方予以全额赔偿。2.甲方负责将租赁土地及该集团公司的生产经营管理权限自签订合同之日起移交给乙方。3.甲方负责落实县委、县政府及镇委关于发展个体私营企业的各项优惠政策，为乙方生产经营创造良好的外部环境。4.本协议签订后，甲方不准将所租赁土地使用权及该集团公司所有权转移他方。期满后，甲、乙双方本着自愿原则，共同商议该集团公司的善后事宜。五、乙方的权利和义务。1.乙方按出让金额及交纳办法全部落实兑现后，享有土地使用权及生产经营自主权，其合理开发利用等合法权益受法律保护。2.甲方将所有权出售后，乙方负责变更营业执照，负责变更所有贷款、借款的一切手续，使所有债权债务全部归属乙方名下，并负责清还。对原集团公司的一切债务及欠发工人工资、抚恤金、工伤补偿金、退休人员工资等经济关系，负有全额清偿责任，由此而引起的所有纠纷、诉讼，由乙方全权负责处理。如因原天华集团债务、债权关系产生的一切诉讼，乙方参与并承担一切责任。3.乙方有权享受高唐县委、县政府及镇委制订的关于发展个体私营经济的各项优惠政策。4.本协议签订后，乙方正常的生产经营活动不受甲方的行政于涉。对甲方的不合理、不合法的强制性命令、措施，有抵制、不予理睬的权利。六、违约处理条款。1.在协议有效期内，甲、乙双方不得以任何理由终止本协议，若确需变更协议条款，应由甲、乙双方共同协商解决，协商不成，仍按本协议履行。2.在协议有效期内，若一方违约，另一方有权终止协议。违约一方赔偿受损失一方的直接或间接经济损失。七、期满处理条款。1.期满交接时，乙方所有权限及地上、地下设施，经双方协商可作价处理，但必须是在双方自愿的前提下进行交易。2.期满后甲方所租赁土地若仍对外租赁，同等条件下，乙方有优先租赁权。3.本协议一式五份，甲、乙双方各执一份，县乡镇企业局、县体改委、琉璃寺镇经委各存一份。4.本协议双方签字、盖章后生效。协议签订后，琉璃寺镇政府按约定将天华集团的资产、债权、债务按账面记载向张兆福进行交接。但是，双方对甲方前二十年无偿投入的扶持资金460万元在合同期满后，如何处理没有约定。1999年8月20日，张兆福成立注册高唐县鑫东宏联有限公司继续从事购买天华集团所有权后的生产经营活动，对天华集团未行年检，高唐县工商行政管理局于1999年12月吊销了天华集团的营业执照。双方按拍卖协议履行至2004年12月。2005年11月8日，双方签订《补充协议》约定：一、原协议第二条土地使用期限及办法“1.甲方采取土地租赁的办法，土地使用期限为四十年(即从一九九九年二月一日至二○三九年一月三十日止)。2.每年每亩土地的租赁费为陆佰元。所租土地前二十年(即从一九九九年二月一日至二○一九年一月三十日止)，每年的土地租赁费贰拾肆万元，其中每年初上交镇政府壹万元，其余贰拾叁万元作为政府对企业的扶持资金，无偿投入企业。从二○一九年二月一日开始，乙方必须每年初一次性向甲方交清一年的租赁费贰拾肆万元，直至协议期满为止。”改为以下内容：“1.土地使用期限为50年(即从2005年11月8日至2055年11月8日止)。2.土地使用费及交纳方式：乙方向甲方共缴纳土地使用费捌万元，2005年12月31日前付清。”二、本协议签订后，原协议第二条款的内容及徐以华工资协议一并自动作废。三、1991年镇政府建在天华集团公司地皮上的敬老院占地6.1亩，土地使用权由乙方反转给甲方，土地所有人民政府。四、原企业拍卖协议书中的其他条款继续执行。五、本协议双方签字盖章后生效。六、本协议一式四份，甲方、乙方、镇土管所、镇经委各存档一份。协议签订后，张兆福向琉璃寺镇人民政府交纳土地使用费8万元。除向琉璃寺镇政府交回的6.1亩(琉璃寺敬老院占地)外，其他土地一直由张兆福管理，部分自用，部分土地由其转租用于琉璃寺镇政府招商引资的建设项目。琉璃寺镇政府确认，因公路拓宽、水利工程建设和修建敬老占地，张兆福实际占用391.06亩。琉璃寺镇政府称聊城市纪委巡视过程中，向该单位提出本案合同涉及集体资产流失问题，要求整改。琉璃寺镇政府与张兆福协商调整合同租期等问题，张兆福则要求镇政府解决无偿拆除购买天华集团的房产的补偿事宜，双方没有达成协议，琉璃寺镇政府向法院提起诉讼。一审法院认为，1999年2月1日双方签订的《企业拍卖协议书》，发生在《中华人民共和国合同法》实施(该法1999年10月1日生效)之前，认定合同是否有效，应当适用当时的法律、行政法规确定。《中华人民共和国合同法》于1999年10月1日实施，对实施前的民事行为没有溯及既往的效力。琉璃寺镇政府依照1999年10月1日实施的《中华人民共和国合同法》第二百一十四条的规定，要求确认《企业拍卖协议书》中对土地租赁期限超过20年的部分无效，法院不予采纳。合同订立时，1981年7月1日实施的《中华人民共和国经济合同法》对财产租赁合同的期限没有强制性规定。1999年2月1日双方签订的《企业拍卖协议书》，是琉璃寺镇政府将镇办企业天华集团的资产账面债权金额559万元(固定资产208万元、流动资金351万元)、有偿使用40年的土地使用权交付给张兆福，张兆福负责清偿债务565万元并支付租金500万元(扣除无偿投入企业扶持资金460万元的余额)为对价的协议。根据1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十条规定，乡镇企业可以使用集体土地。琉璃寺镇政府对于集体企业用地的使用权采用租赁的办法，并没有导致集体资产的减少和流失，也不违反《中华人民共和国经济合同法》的规定，该《企业拍卖协议书》有效。《企业拍卖协议书》约定琉璃寺镇政府前20年应收租金460万元无偿投入企业作为扶持资金，后20年应收张兆福租金480万元，而2005年11月8日双方签订的《补充协议》约定，租期50年，租金共计8万元，导致依据《企业拍卖协议书》取得的集体资产收益尽失，损害了社会公共利益，该约定无效。《中华人民共和国合同法》1999年10月1日实施后订立的合同，在国家法律对涉及乡镇企业的建设用地使用权的租赁期限没有规定的情况下，宜按照合同法的规定执行。《企业拍卖协议书》有效，应当继续履行，琉璃寺镇政府要求确认土地租赁期限超过二十年的部分无效，要求返还土地的意见，法院不予采纳。《补充协议》本身无效，约定土地使用权超过20年的部分也无效。依照《中华人民共和国经济合同法》第二十三条、第五十四条，《中华人民共和国民法通则》第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》九十条规定，判决：一、1999年2月1日高唐县琉璃寺镇人民政府与张兆福签订的《企业拍卖协议书》有效；二、2005年11月8日高唐县琉璃寺镇人民政府与张兆福签订的《天华集团拍卖协议补充协议》第一条、第二条中原协议第二条自动作废的约定无效；三、驳回高唐县琉璃寺镇人民政府的其他诉讼请求。案件受理费45200元，由张兆福负担15000元，高唐县琉璃寺镇人民政府负担30100元。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院审理查明的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为：本案的争议焦点问题是双方当事人签订的《企业拍卖协议书》及《补充协议》是否有效。一、关于双方签订的《企业拍卖协议书》，签订时间在《中华人民共和国合同法》实施之前，应适用《中华人民共和国经济合同法》的规定，《中华人民共和国经济合同法》对财产租赁期限没有强制性规定，双方签订的《企业拍卖协议书》并未违反法律强制性规定，该协议有效。双方签订的协议不仅仅是土地租赁，还包括了企业改制、拍卖等一系列问题。每年租金中的23万元作为政府对企业的扶持资金投入企业，是根据当时的情况琉璃寺镇政府做出的决定。上诉人琉璃寺镇政府以损害社会公众利益为由，请求确认无效，不能予以支持。二、关于双方于2005年11月8日签订的《补充协议》，将每年24万元的租赁费改为50年共计交纳租赁费8万元。按原标准50年应得的租金1200万元与8万元相比，明显损害集体的利益。一审认定该条款无效是正确的，上诉人张兆福主张该条款有效，本院不予支持。综上所述，上诉人高唐县琉璃寺镇人民政府和上诉人张兆福的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费45200元，由上诉人高唐县琉璃寺镇人民政府负担45100元，由上诉人张兆福负担100元。本判决为终审判决。审判长 黄 进审判员 石 鑫审判员 孙久强二〇二〇年十二月二十一日法官助理崔欣欣书记员郑银银