辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终191号上诉人（一审原告）：王守东，男，1962年10月15日出生，汉族，住址沈阳市皇姑区。委托诉讼代理人：李敬先，辽宁卓政律师事务所律师。委托诉讼代理人：李雨泽，辽宁卓政律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市和平区人民政府，所在地址沈阳市和平区十一纬路**。法定代表人：马原，该区政府区长。委托诉讼代理人：柯雨，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：张从国，辽宁申弘律师事务所律师。王守东因诉沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）征收补偿决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初609号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。王守东及其委托诉讼代理人李敬先、李雨泽，和平区政府的委托诉讼代理人柯雨、张从国到庭参加询问。本案现已审理终结。2018年3月8日，和平区政府作出和征收补字（2018）第（1-001）号《王守东征收补偿决定》，因锡伯族家庙征收项目决定对王守东经营的沈阳市雅尚洗浴会馆（以下简称雅尚）的装修、附属设施及附属无证房屋、物品损失补偿共计599.939万元。一审法院经审理查明，2009年4月15日，王守东与沈阳北市贸易大厦（以下简称北贸）签订房屋租赁合同，租赁沈阳市和平区黄寺路174号北贸主楼部分房产，包括一层西北角门厅、三层全部、四层除北副办公室外全部、五层全部、主楼北侧锅炉房两间及部分地下室，租赁期限为2009年4月16日至2014年4月15日。2009年10月10日和2011年1月19日双方又签订两份补充协议。2010年4月9日刘宗育通过拍卖取得原属于北贸的和平区黄寺路174号3、4层房产。2011年3月王守东对租赁房屋进行装修改建，2012年2月王守东经营的雅尚（个体工商户）开始营业。2013年7月12日，北贸通知王守东因房屋被征收与王守东解除房屋租赁关系。另查明，2012年7月16日，和平区政府发布房屋征收决定和征收公告，对和平区锡伯族家庙周边房屋予以征收，王守东经营的雅尚位于征收范围内。2014年6月19日，雅尚被拆除。征收过程中，沈阳市和平区城市房屋拆迁管理局委托辽宁信达房地产评估有限公司（以下简称评估公司）对雅尚的装修、附属设施及附属无证房等进行了价值评估，2014年5月12日，评估公司出具评估报告，对雅尚的一层大厅装修、三层装修、四层装修、公共部分及设备、其他等可移动物品等价值评估总值为4,842,915元。王守东对评估结果有异议，2014年11月13日，王守东向评估公司出具了经王守东签字确认的公共部分及设备、其他部分评估申报明细表、关于沈阳市雅尚洗浴会馆自建无证房具体情况的说明、辽宁国巍装饰工程有限公司雅尚洗浴会所五楼及一楼锅炉房改造预算报价单、沈阳双乾装饰工程设计有限公司装饰工程预算书、物品拟拆迁补偿评估明细表，并于当日出具承诺函，称“我会馆与相关的装修公司以及有关人员进行了多次沟通，对我会馆涉及的征收补偿范围和具体对象，包括与沈阳双乾装饰工程设计有限公司相关的装饰装修，与辽宁国巍装饰工程有限公司相关的装饰装修，公共部分及设备、其他部分，我会馆自建无证房，可移动物品等，共计五部分内容逐一进行了核对并签字确认。我会馆承诺所签字确认的内容不重不漏，所提供的资料真实、有效、完整。”按照王守东前述确认的评估内容及对象，2015年1月26日，评估公司出具《关于辽信评征收（2014）003号沈阳市雅尚洗浴会馆装修、附属设施及附属无证房屋等征收评估房地产估价报告复议函》（以下简称复议函），调整后的与沈阳双乾装饰工程设计有限公司相关的装饰装修部分、与辽宁国巍装饰工程有限公司相关的装饰装修部分、公共部分及设备、其他部分、自建无证房、可移动物品共计5,919,290元。2017年5月24日，和平区政府作出和征收补字[2017]第（1）号征收补偿决定，对王守东经营的雅尚补偿如下：一、征收补偿的范围主要是雅尚洗浴会馆的装修、附属设施及附属无证房屋等，其经营企业的前期投入不在征收补偿内；二、对其作出评估的辽宁信达房地产评估报告是客观、公正、合理的，评估结果具有法律效力，评估价格为591.929万元；三、因在拆除可移动设备过程中，时间紧，且在拆除人员的催促下不慎造成的物品损失给予补偿共计8.01万元；四、经营补偿问题。为妥善解决王守东征收补偿问题，参照沈阳市人民政府令第46号文件第三十九条规定，征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费。根据王守东租用房屋的总体征收补偿价格计算（其中租用北贸大厦495.7平方米，租用刘宗育房屋2,224.33平方米），给予王守东一次性停产停业损失补偿费为277.351万元。五、雅尚经营人王守东的征收补偿金额总计为877.29万元。王守东对该补偿决定不服，诉至一审法院。一审法院于2017年11月13日作出（2017）辽01行初333号行政判决，撤销前述补偿决定，责令和平区政府在60日内重新做出行政行为。2018年3月8日，和平区政府作出和征收补字（2018）第（1-001）号补偿决定，决定对王守东经营的雅尚补偿如下：一、征收补偿的范围主要是雅尚洗浴会馆的装修、附属设施及附属无证房屋等，其经营企业的前期投入是其经营行为，不在征收补偿内；二、对其作出评估的辽宁信达房地产评估报告是客观、公正、合理的，评估结果具有法律效力，评估价格为591.929万元；三、因在拆除可移动设备过程中，时间紧，且在拆除人员的催促下造成的物品损失给予补偿共计8.01万元；四、雅尚经营人王守东的征收补偿金额总计为599.939万元。该补偿决定于2018年3月16日送达给王守东，王守东不服，诉至一审法院。再查明，2018年4月19日，王守东以和平区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求为确认和平认强拆雅尚的行为违法，撤销和平区政府作出的和征收补字（2018）第（1-001）号补偿决定，判令和平区政府赔偿王守东因强拆造成的损失21,407,260元，利息16,968,583.6元。在案件审理过程中，王守东明确其诉讼请求为确认和平区政府强拆行为违法并赔偿损失，一审法院于2018年7月23日作出（2018）辽01行初166号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回王守东的起诉。王守东不服，上诉至辽宁省高级人民法院，案件审理过程中王守东以另行对和征收补字（2018）第（1-001）号补偿决定提起诉讼为由，申请撤回上诉，2018年11月22日，辽宁省高级人民法院作出（2018）辽行终1552号行政裁定，准许王守东撤回上诉。同日，王守东向一审法院提起本案撤销和征收补字（2018）第（1-001）号补偿决定的诉讼。另查，雅尚经税务机关核定的应纳税经营额为20,001.48元/月，个人所得税税率0.016399，核定个人所得税税额328元/月，其在2013年4月前不存在欠税情况。2019年5月23日，和平区政府作出《关于补充决定》（以下简称补充决定），就雅尚经营损失决定按照每月纳税经营额20,001.48元计算，补偿经营损失12个月，计240,017.76元。王守东对该补充决定未另行提起复议或诉讼，请求一审法院在本案中一并予以审查。一审法院认为，关于起诉条件问题。被诉的和征收补字（2018）第（1-001）号补偿决定于2018年3月8日作出，2018年3月16日送达给王守东，2018年4月19日，王守东在另案中对该补偿决定提起行政诉讼，后因此案涉及两个行政行为，王守东撤销了对该补偿决定的诉请，继而在本案中重新对该补偿决定提起行政诉讼。故王守东本次起诉并未超过起诉期限，且不属于重复起诉。关于被诉补偿决定的内容是否合法问题。和平区政府确定征收补偿范围主要是雅尚的装修、附属设施及附属无证房屋等，王守东经营企业的前期投入是其经营行为，不在征收补偿范围内，符合法律规定和客观实际。对于雅尚的装修、附属设施及附属无证房屋等，沈阳市和平区城市房屋拆迁管理局委托辽宁信达房地产评估有限公司予以评估，该评估公司具有相应的评估资质，第一次评估后王守东提出异议，评估公司依照经王守东签字确认的评估对象明细重新复核，出具复议函，复议函的估值基本公平合理。和平区政府以复议函的评估结果为依据，对王守东予以补偿并无不当。综上所述，被诉征收补偿决定内容合法。关于被诉补偿决定的作出程序是否合法问题。根据和平区政府提供的证据可以证明，沈阳市和平区城市房屋拆迁管理局委托评估公司对雅尚的装修、附属设施及附属无证房屋等进行了评估，并就征收补偿事项与王守东进行协商，但未能达成补偿协议。后和平区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，对王守东作出了案涉补偿决定并依法送达。和平区政府履行了作出征收补偿决定所应具备的相关工作程序。关于和平区政府作出的补充决定，因为该补充决定是对雅尚经营损失的补偿，与被诉补偿决定都是对本次征收过程中雅尚的损失补偿，且王守东起诉时明确主张经营损失补偿，收到补充决定后又请求一审法院在本案中一并审理，故一审法院对补充决定一并予以审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条和第十七条的规定，因征收房屋造成的停产停业损失补偿应当是给予被征收人即被征收房屋所有权人的，但被征收房屋的承租人因房屋征收亦存在经营损失，给予适当补偿方才合理。现行法律对房屋承租人经营损失补偿无明确规定，参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十九条“征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费。征收非住宅房屋被征收人选择房屋产权调换的，每月按照被征收房屋房地产市场评估价格的5‰支付停产停业损失补偿费”，和平区政府根据王守东在本案审理过程中提交的雅尚纳税情况，依据其每月应纳税经营额，补偿其经营损失12个月，共计240,017.76元并无不当。综上所述，被诉补偿决定和补充决定并无不当，王守东的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王守东的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由王守东承担。王守东上诉称，一、“关于被诉补偿决定的内容是否合法问题”，一审法院没有对王守东的“身份”给予明确意见，导致一审判决错误，严重损害了王守东的合法权益。首先应当确认王守东是否具有被征收人的主体法律地位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“应对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”是对补偿范围的规定，并没有排除对房屋使用人的补偿，只是补偿范围不超出对所有权人的补偿范围。从民事权益的角度上分析，所有权人将房屋出租就是将占有、使用、收益的权能让渡给承租人。因此，因承租权或者说因使用权应得到的拆迁补偿应当给予承租人。实践中，政府都是将补偿分为两部分，一部分给予房屋所有权人，一部分给予承租人（使用人），而本案的实践中也是这样进行的。和平区政府《和征收补字[2017]第（1）号王守东征收补偿决定》、《和征收补字[2018]第（1-001）号王守东征收补偿决定》及补充决定，都将王守东确认为“征收补偿人”，一审法院应当认定这一符合法律规定又在实践中实际执行的事实。二、确认了王守东的“征收补偿人”地位后，就应当依据法律法规及规范性文件公平合理地给予王守东应有的补偿。本案争议包括四部分内容：（一）关于装修损失。虽然有评估单位的评估报告，但是该评估报告极其不合理，不公平，依据行政审判的要求，法院在审理行政案件中，不但对合法性进行审查，也应当对合理性或者正当性进行审查。案涉评估机构是政府委托的，法院应当对它的公平性、合理性进行审查。2017年5月24日，和平区政府在给《王守东征收补偿决定》(《和征收补字[2017]第（1）号》）中给予王守东补偿总额为877.29万元。而在王守东起诉至法院，法院要求和平区“重做”［详见一审法院（2017）辽01行初333号行政判决书］，和平区政府重新作出的《和征收补字[2018]第（1-001）号》补偿决定将补偿总额降至599.939万元。关于装修损失主要存在两方面的问题，一是存在明显的不合理评估；二是存在漏项。（附具体清单）（二）关于停产停业经营损失。既然确定了王守东的征收补偿地位，就应当依法给予不低于同等条件的补偿。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第三款、第二十三条、第二十五条、第二十六条，《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十七条、第三十八条、第三十九条等规定，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失。据此，应当给予王守东停产停业损失350万元（计算方法附表）。一审法院在判决中将上述法规及政府规范性文件一一列出，却依据和平区政府作出的《补充决定》判决给予补偿，而和平区政府计算补偿没有补偿标准依据，一审法院没有对其合法性进行审查，也没有对其合理性进行审查。（三）关于利息损失。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条房屋征收应当先补偿后搬迁，和平区政府应当从拆迁之日起（2014年6月19日）对被征收人进行补偿，和平区政府至今未予补偿，故此应当承担从拆迁之日起至补偿之日止的拆迁补偿费的利息。（四）关于停水停电至强拆之日的房屋财产看护费支出。按照相关的法律法规规定，在拆迁未达成协议时不得采取停水停电的强制手段，而和平区政府在强拆之前对王守东强行停水停电，王守东不得已雇人看护，产生不必要的损失（人数×月工资×月数=3,500元/月×14个月+2,500元/月×10人×14个月）399,000,000元。请求：一、撤销一审判决，依法改判；二、诉讼费用由和平区政府承担。和平区政府答辩称，和平区政府重新作出的和征补字（2018）第（1-001）号《征收补偿决定》和补充决定符合法律法规规定。（2017）辽01行初333号行政判决是对和平区政府作出的原（2017）第（1）号补偿决定的合法性的全面审查，和平区政府依据该判决适用的法律依据和认定事实并依据客观的评估报告，决定补偿项目和补偿金额，证据充分，适用法律正确，不存在撤销情形。王守东主张赔偿强拆造成的损失无事实及法律依据。和平区政府不存在违法强迁行为，涉案房屋拆除前，王守东的承租合同已解除，王守东并非被征收房屋的所有权人，即非被征收人，王守东要求额外的补偿费用没有法律依据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实除与一审法院经审理查明的事实一致外，另查明，王守东对于辽宁信达房地产评估有限公司于2015年1月26日作出的《关于辽信评征收［2014］003号沈阳市雅尚洗浴会馆装修、附属设施及附属无证房屋等征收评估房地产估价报告复议函》（以下简称复议函）评估的项目及明细与其于2014年5月12日出具的评估报告（辽信评征收［2014］003号）（以下简称评估报告）中的评估项目及明细提出存在差价和漏项等问题，辽宁信达房地产评估有限公司对此未作出合理解释。再查明，评估报告第7页中表述的“浴盆”，在该评估报告的明细表中没有列明和评估。复议函中则没有对“浴盆”进行评估。评估报告中对软化水设备等进行了评估，而复议函中对该软化水设备未予评估。又查明，复议函中未计入调整后评估结果汇总表中的有关事项载明：……3.沈阳市雅尚洗浴会馆提供的各种墙上挂画39幅支出4.8万元（白条）。本院认为，和平区政府对案涉地块所在区域发布征收决定和征收公告，对案涉房屋实施征收行为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，和平区政府应为案涉地块的征收补偿义务主体。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。”本案中，评估报告涉及的浴盆、软化水设备等设施、物品等，复议函中未予评估；而复议函中未予评估的39幅画等物品亦应为王守东的物品损失，评估公司未予评估不当。对于王守东提出的评估报告与复议函存在评估差价及漏项等异议，辽宁信达房地产评估有限公司亦未作出合理解释。根据上述评估办法规定，和平区政府对于评估报告与复议函中对评估项目存在差价及遗漏评估项目等问题，未尽到审慎审查义务，并依据辽宁信达房地产评估有限公司出具的复议函作出《和征收补字[2018]第（1-001）号》补偿决定缺乏事实依据和法律依据，应予撤销，并责令和平区政府重新作出补偿决定。鉴于本案责令和平区政府重新作出补偿决定，和平区政府于2019年5月23日作出的《关于〈王守东征收补偿决定〉补充决定》亦应一并撤销。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。王守东的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽02行初609号行政判决；二、撤销沈阳市和平区人民政府于2018年3月8日作出的和征收补字［2018］第（1-001）号《王守东征收补偿决定》、2019年5月23日作出的《关于〈王守东征收补偿决定〉补充决定》；三、责令沈阳市和平区人民政府于判决生效之日起两个月内重新作出补偿决定。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由沈阳市和平区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十二日书记员  鞠 林