福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终669号 上诉人（原审原告）林武，男，1986年2月19日出生，汉族，住福州市晋安区。 委托代理人汪林、池小芬，北京中银（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路**。 法定代表人陈为友，局长。 委托代理人薛倩如，工作人员。 原审第三人福州市国有房产管理中心，住，住所地福州市鼓楼区吉庇路**/div> 法定代表人夏宁，主任。 原审第三人武少侠，女，1930年9月1日出生，汉族， 住福州市晋安区，公民身份号码 350102193009010320。 委托代理人陆少南，女，1954年8月18日出生，汉族，住福州市鼓楼区，系武少侠之女。 原审第三人福州市晋安区房屋征收工程处，住所，住所地福州市晋安区长乐北路****div> 法定代表人李建云，主任。 上诉人林武因诉被上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称晋安房管局）不履行房屋征收补偿安置协议一案，不服福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，102号单元房屋系直属公房，所有权人为第三人福州市国有房产管理中心（下称市国房中心），承租人为第三人武少侠，承租日期自2006年6月1日起。2017年，福州市晋安区人民政府决定征收晋安区浦下旧屋区改造项目土地上的房屋，该项目房屋征收部门为被告晋安房管局，征收实施单位为第三人福州市晋安区房屋征收工程处（下称晋安征收工程处），102单元房屋亦在该项目征收范围内。2017年10月5日，原告林武向第三人晋安征收工程处出具《承诺书》。后以被告晋安房管局为甲方，第三人市国房中心为乙方，原告林武及第三人武少侠为“使用人”，第三人晋安征收工程处为丙方，各方签订了ＮＯ：ＰＸＪＷ-2430《房屋征收补偿安置协议书》。该《房屋征收补偿安置协议书》主要约定，各方确认晋安区××镇××村××＃楼××单元，属私产（所有权人：福州市国有房产管理中心）。被征收房屋总建筑面积76.97㎡，产权未登记面积76.97㎡，三方共同确认被征收产权未登记房屋确权住宅60.65㎡。另给予住宅公摊补偿6.07㎡，乙方选择产权调换，甲方同意就地安置90㎡户型1套，合计安置建筑面积约为90㎡，安置房屋价款暂按1449000元计（未含层次差价）。甲方应付给乙方各项补偿费、补助费及奖励金等合计1101819元等内容。原告林武于该《房屋征收补偿安置协议书》落款“乙方（签章）”处签名捺印。被告晋安房管局及第三人晋安征收工程处均未于该《房屋征收补偿安置协议书》落款“甲方”、“丙方”处加盖公章。2017年11月27日原告林武于《被征收人旧房交接单》签字捺印，领取了福州市晋安区浦下旧屋改造项目回迁选房顺序号。后原告林武以被告及第三人未按前述《房屋征收补偿安置协议书》履行约定义务为由，向原审法院提起本案诉讼。 另查，2017年10月17日，第三人武少侠向国有房屋管理部门出具了《郑重申明》。该《郑重声明》主要内容为“武少侠系晋安区浦下新村****承租人，现该房正在征收，郑重申明如下，一、其与目前居住该房林宝妹及他儿子林武等人没任何亲属关系。当年林宝妹及丈夫林剑清（已死亡）以无房结婚为由借住，并将林宝妹户口挂靠在我的户口簿上至今不肯搬离。二、至今日我尚未委托和授权任何人代理我在该房屋征收相关的所有文件上签字，因我户口簿和房租折均被林宝妹、林武拿走，致我无法办理征收的一切相关手续，更没有签署更名给林武名义购买对接安置房合同。请相关部门依法维护我的合法权益。” 再查，原告林武于前述《房屋征收补偿安置协议书》上签字后，被告及第三人遂拆除了102单元房屋。 原审认为，本案争议焦点为NO：PXJW-2430《房屋征收补偿安置协议书》是否合法有效。 《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本案中，原告林武已就案涉房屋之征收安置事宜在NO：PXJW-2430《房屋征收补偿安置协议书》上签字捺印。该协议系被告晋安房管局为顺利实现征迁目的，就案涉房屋的征收补偿安置事宜与第三人市国房中心、第三人武少侠及原告林武进行的书面约定。根据该协议记载，协议乙方即第三人市国房中心、武少侠及原告林武负有在限定期限内腾房交地的责任，而被告则应依法向被征收人提供相应补偿。原告林武在该协议上签字捺印并依该协议之约定将案涉房屋及项下土地交付给被告晋安房管局拆除，故该协议的合同目的已实现，虽然被告及第三人晋安征收工程处未在该草签协议上签字，但根据《中华人民共和国合同法》第三十七条之规定，应认定该协议已成立。 《福州市国有房产管理办法》第七条第一款及第八条第三款规定，“市房管中心作为国有房产的出租人，应当与承租人签订租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款。”“对于实行标准租金的，由出租人发给《国有房产租赁凭证》，出租人应当定期对承租人使用房产情况进行审核登记，并记载于《国有房产租赁凭证》；未经审核登记的，为无效凭证，不得作为征收补偿和其他事项的依据。”《福州市直管公房征收补偿安置若干意见》第一条规定，“对于已领取住房工龄补贴的公房承租户（含配偶），在本市五城区范围内仅此一处住房且其身份为国有企业、集体企业职工的，经公房承租户本人及配偶具结并提供相关材料由征收实施单位报市住房保障和房产管理局、市国有房产管理中心、市房屋登记中心核实符合条件后，公房承租户在签约期限内签约搬迁且承诺将本人（含配偶）住房工龄补贴款双倍退回后允许其买断公房产权进行补偿安置。”《福州市直管公房征收补偿安置若干意见》第三条规定，“对于已享受过政府优惠价政策性住房的公房承租户，原则上应退出原承租公房。若该公房长期由其直系亲属居住至征收签约期，公房承租人与该直系亲属的户籍同在该处公房内，且该直系亲属在本市五城区内无自有私房、无租住公有住房、未享受过其他政府优惠价政策性住房，在签约期限内签约搬迁的，其家庭内部协商一致后可先安置该住户，安置后补办更名手续。2013年10月1日后将户籍迁移进该处公房的，不按此项规定执行。”本案中，一方面，第三人武少侠向原审法院提交的《福州市国有房产租赁凭证》可以证明102单元房屋系第三人市国房中心管理的直管公房及第三人武少侠系该房屋的承租户的事实。而原告林武于2017年10月5日向被告晋安房管局及第三人晋安征收工程处出具的《承诺书》中称“本人林武，系房屋坐落于晋安区××村××座××单元，系国有直属公房承租户。……。”该《承诺书》中关于102单元房屋承租人的描述与事实不符，原告林武未提交其他证据证明其已通过变更登记公房租折成为102单元房屋的承租人，且其出具的《承诺书》未经征收实施单位报市住房保障和房产管理局及第三人市国房中心核实是否符合条件，故根据前述规定，不应认定原告林武符合买断公房产权并获得补偿安置的条件。另一方面，原告林武虽居住于102单元房屋中，但其提交的证据无法证明102单元房屋承租人武少侠经家庭内部协商一致同意先对原告进行安置的事实，亦无法证明本案《房屋征收补偿协议书》签订后原告林武已对102单元房屋补办更名手续的事实。综上两点，应认定原告林武不符合102单元房屋的安置条件，无法成为该公房的被安置对象，而本案被诉《房屋征收补偿协议书》将不具公房安置条件的原告列为合同的乙方当事人，明显违反前述关于公房补偿安置的相关规定，应认定本案《房屋征收补偿协议书》约定的内容没有依据，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定无效情形。原审法院依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定向原告林武释明，原告林武拒绝明确表示其是否同意变更诉讼请求，应视为其拒绝变更本案诉讼请求。又因原告林武出具不实《承诺书》，被告晋安房管局及第三人晋安征收工程处疏于查证，两者均系造成本案《房屋征收补偿协议书》无效的原因，各方均存在过错，故被告无需承担赔偿责任。综上，依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定，判决驳回原告林武的诉讼请求。 上诉人林武向本院提起上诉，其提起上诉的主要事实和理由为：一、原审事实认定错误、不清。1、涉案房屋“承租户”的范;的范围应当包括浦下新村****内所有的居住人、，上诉人系涉案房屋承租户项下的共同承租人、共同居住人。上诉人出具的《承诺书》合法有效，与事实相符。原审认为《承诺书》中关于102单元房屋承租人的描述与事实不符，属事实认定错误。另，依据《福州市国有房产管理办法》，对公房租折上的承租户进行变更登记，是第三人市国房中心的义务。征收实施单位是否将土诉人出具的《承诺书》报福州市住房保障和房产管理局及第三人市国房中心核实符合条件，系上述行政机关的义务，上诉人对此不存在过错。故，原审以租折未更名或承诺书未经核实认定上诉人不符合获得补偿安置的条件，毫无根据。第二，原审第三人武少侠一直租住于工业路空军干休所公房内，其从未在涉案房屋内实际居住过，也未履行承租人的义务。武少侠于2018年4月20日履行直管公房征收规定的退租手续，并向被上诉人具结承诺其不再承租国有公房并自愿放弃与承租公房相关的一切补偿。武少侠不符合公房直管公房的安置条件，不是涉案公房的安置对象，不享有涉案《房屋征收补偿安置协议书》的任何合同权利，该协议书不需要其签字。第三，被征收房屋总建筑面积76.97㎡，其中60.65㎡部分产权属国有，16.32㎡部分系上诉人及家人后期自建的杂物间，产权非国有，该自建部分的产权及相应拆迁权益应属上诉人及家人所有，但原审对该事实未予查清。第四，原审认定上诉人林武提交的证据4、证据15-18与本案不具有关联性，不予采信，属滥用自由裁量权。二、原审认定涉案《房屋征收补偿安置协议书》无效，属适用法律错误。首先，上诉人是涉案房屋承租户项下的共同承租人、共同居住人，对案涉房屋享有合法的拆迁权益，符合该公房安置条件。上诉人是该房屋的户口户籍住所登记人、实际居住人、权利人、被征收人。上诉人及家人在本市五城区内无自有私房、无租住公有住房，未享受过住房补贴、政府其他优惠价政策性住房等优惠政策。上诉人及家人长期居住在涉案房屋内，已经取得了在上述房屋中居住、使用的权利，该权利在房屋因拆迁被征收时即体现为有权要求征收部门对其进行安置和补偿。同时，上诉人及家人的拆迁权益已得到法律的明确规定与保护。原审认定上诉人不符合安置条件，无法成为涉案公房的安置对象，显属错误。其次，涉案《房屋征收补偿安置协议书》不存在任何无效的法定情形。《房屋征收补偿安置协议书》在性质上属行政协议。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政协议若无重大明显的违法情形，应当认定具有法律效力，并对行政协议各方当事人产生约束力。上诉人系诉争房屋的承租户组成成员、权利人、实际居住使用人，其在案涉《房屋征收补偿安置协议书》“乙方（签章）”处签字捺印，系其真实的意思表示，进而上诉人享有该协议约定的乙方所能享有的相关权益，并依法受法律保护。本案拆迁协议的签订过程合法合理且该协议亦不存在符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故原审认定《房屋征收补偿安置协议书》无效，无事实根据和法律依据。再者，原审认定《房屋征收补偿安置协议书》无效所依据的行政诉讼法第七十五条及其他法律规定，并不适用于本案，属适用法律错误。本案不存在适用行政诉讼法第七十五条的情形及前提条件。另，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第九十九条，明确解释了行政行为没有依据专指减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据。本案中，征收单位与上诉人签署拆迁补偿协议，是保障其拆迁权利，并非减损权利或增加义务的行政行为范畴。最后，原审判决所引用的《福州市国有房产管理办法》第七条、第八条、《福州市直管公房征收补偿安置若干意见>第一条、第三条，不适用于本案实际情况。原审第三人武少侠已经履行直管公房征收规定的退租手续，并向被上诉人具结承诺其不再承租国有公房并自愿放弃与承租公房相关的一切补偿，所以不存在协商更名的问题，故不能适用该条政策规定。综上所述，涉案《房屋征收补偿安置协议书》已经成立、合法有效，该协议书可以履行，并且有合法明确的履行途径和履行依据，履行该份协议书兼顾了各方的权益，不会损害任一方的利益，各方均应依约履行。原审判决驳回上诉人的诉讼请求属认定事实不清、适用法律错误。请求：一、对福州市台江区人民法院(2020)闽0103行初73号行政判决依法改判，判决支持上诉人原审全部诉讼请求；二、一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人晋安房管局、原审第三人市国房中心、原审第三人晋安征收工程处、原审第三人武少侠均未向本院提交书面答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，相关证据均经原审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本院作出的生效（2020）闽01行终76号行政裁定，已确认案涉《房屋征收补偿安置协议书》已经成立，本院予以认可。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。只有在行政协议不存在无效情形时，行政主体和行政相对人才具有全面遵守和履行行政协议约定的义务。依据《福州市国有房产管理条例》第十二条第一款的规定，即便是在原承租人死亡的情况下，与公房承租人同住的直系亲属，也并不当然取得承租公房的权利和享有承租公房而应取得的权益。就本案而言，案涉被征收的102单元房屋系原审第三人市国房中心管理的直管公房，原审第三人武，原审第三人武少侠向原审法院提交的《福州市国有房产租赁凭证》可以证明其系案涉国有公房的承租人。房的承租人未变更、公房承租人武少侠未授权的情况下，上诉人不具有以自己的名义就案涉承租的公房与被上诉人签订安置补偿协议的权利。案涉补偿安置系对被征收的公房作出，公房系国有资产，根据《福州市直管公房征收补偿安置若干意见》第三条：“对于已享受过政府优惠价政策性住房的公房承租户，原则上应退出原承租公房。若该公房长期由其直系亲属居住至征收签约期，公房承租人与该直系亲属的户籍同在该处公房内，且该直系亲属在本市五城区内无自有私房、无租住公有住房、未享受过其他政府优惠价政策性住房，在签约期限内签约搬迁的，其家庭内部协商一致后可先安置该住户，安置后补办更名手续。”《福州市房屋征收补偿实施细则补充规定》第六条“被征收直管公房长期由承租人的成年直系亲属居住至房屋征收，公房承租人与该直系亲属的户籍同在被征收公房，该直系亲属在本市五城区内无自有私房、无租住公有住房，未享受过住房补贴、政府其他优惠价政策性住房等优惠政策，在签约期限内签约搬迁的，经其家庭内部协商一致后，允许承租人更名至该直系亲属。更名后，更名人和被更名人均不得再享受任何住房补贴和政府优惠价政策性住房并出具承诺书”的规定，上诉人虽居住于涉诉公房内，但上诉人未提供证据证明就案涉房屋的征收已经过家庭内部协商一致同意可先安置给上诉人，也未完成涉诉公房的承租人变更手续。上诉人于2017年10月5日与被上诉人签订涉诉补偿安置协议，原审第三人武少侠于同月17日即向福州市国有房屋管理局出具了《郑重申明》并送交原审第三人市国房中心，表示其作为涉诉公房的承租人，要求相关管理部门依法依规保护其的合法权益，对上诉人与被上诉人签订的涉诉补偿安置协议不予认可。上诉人林武不是涉诉公房的被安置对象，且原审第三人武少侠提出退房申请是在2018年4月20日，即在涉诉补偿安置协议签订之后，被上诉人将不具有公房安置条件的上诉人作为乙方在被诉补偿安置协议上签字确认，应当认定被诉补偿安置协议约定内容没有依据，属于无效情形。原审在向上诉人释明变更诉讼请求而上诉人拒绝后，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费17841元由上诉人林武负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在原审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 《福州市国有房产管理条例》 第十二条实行标准租金的住宅房屋承租人在租赁期限内死亡的，其成年直系亲属同时符合下列条件的，可以在原承租人死亡6个月内向出租人委托的房屋所在地的区房产管理部门申请更名继续承租： （一）与原承租人在同一户籍内； （二）与原承租人共同居住生活2年以上； （三）五城区内无住房； （四）未享受过国家规定的住房优惠政策； （五）一次性缴清原承租人所欠房屋租金。 同一户籍内原承租人有多个直系亲属的，各直系亲属之间必须协商一致，确定其中符合国有房产承租条件的一人为新承租人。