河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2610号上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人马丽，郑州市马寨镇政府工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审原告）刘增合，男，汉族，1937年5月28日出生，住址郑州市。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。刘增合诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）撤销《撤销通知》一案,二七区政府不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初932号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：刘增合出生于1937年5月，系郑州市二七区马寨镇张寨（砦）村村民，持有1998年公安机关签发的户口簿，户主为刘增合，农业家庭户，住址张砦村**。刘增合在该村拥有一处合法宅基地及房屋，1982年取得郑郊宅字第0140505号宅基地使用证。刘增合有两个儿子，大儿子刘臣杰，小儿子刘英杰。刘臣杰出生于1958年2月，也系该村村民，，住址为郑州市**马寨镇张寨村**持有1998年公安机关签发的户口簿，户主为刘臣杰，农业家庭户，其户口簿上有其妻子时瑞芳、次子刘攀、儿媳邵丹丹、儿女刘改；其位于张寨村44号的宅基地于1982年取得了郑郊宅字第0090384号宅基地使用证。刘臣杰有两子一女，大儿子刘旭独立门户，本次拆迁中独立了其签订安置补偿协议，无争议；小儿子刘攀、女儿刘改随刘臣杰夫妻一户，在本次拆迁中签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为ZZ-01-144）。刘增合的小儿子刘英杰，其户口于1993年7月7日从马寨公安派出所迁出；二七区政府称其上学时户口已迁出，后入赘中原区宋庄，已享受当地的村民待遇。2011年郑州市人民政府出台《关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）。2013年10月19日被告二七区政府成立的郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》，其中规定“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。……（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人口不享受补偿。五、享受安置补偿人口的界定。（一）产权置换范围：对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用证面积3倍的标准计算产权置换面积，每户（证）最高不超过800平方米。1．对有合法宅基地、户口在本村且享有村民待遇的人口，原则上保障90平方米/人的住宅面积，其余面积需置换为产业用房……（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。”为加快马寨镇合村并城进程、推进产业聚集区建设，2013年10月30日甲方郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与乙方刘增合签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为ZZ-01-141），主要内容为：乙方位于张寨村一组64号，家庭人口1人，宅基地使用证编号0140505，面积为168平方米；三层以下实有建筑面积（不含简易房）501.84平方米；乙方合法宅基证内现有房屋未达到三层及未建满的，未建部分按300元/平方米的标准补交基本建设成本后，可置换安置房，未建面积为2.16平方米；乙方宅基证面积为1**平方米，可计算安置房面积为504平方米，实际安置面积504平方米；三层以上现有建筑及宅基地面积外附着物补偿金额29971.14元，等等。该协议签订后正常履行。刘增合称二七区政府向其发放了2013年11月1日至2017年上半年期间的过渡费后，以与刘增合签订的该协议错误为由，停止向原告发放过渡费，且在具备对刘增合进行安置的条件下，拒绝履行对刘增合置换安置房的协议义务。二七区政府称马寨镇张寨村拆迁补偿工作中出现相关人员的违法犯罪行为，侵害国家利益和社会公共利益，故开始复核工作。2017年11月25日郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部签章发布《张寨村拆迁遗留问题政策解答》，其中规定“2．关于老人单独签订宅院问题。按照张寨村合村并城拆迁安置补偿办法中‘子女随父母’的原则，老人不能单独签订拆迁协议进行安置；家中有男孩的，老人须随其男孩一并安置……”2017年12月5日郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部签章发布《二七区马寨镇张寨村拆迁遗留问题处置工作实施方案》。2019年5月25日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布在郑州晚报上发布公告，决定刘增合涉案《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为ZZ-01-141）不再履行，过渡费不再发放，请刘增合自通知之日起3日内到指挥部重新签订新的补偿安置协议。后刘增合未到指挥部重新签订新协议。2019年9月20日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签章作出本案被诉《撤销通知》，决定刘增合涉案《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为ZZ-01-141）不再履行，过渡费不再发放，请刘增合自通知之日起3日内到指挥部重新签订新的补偿安置协议。二七区政府将本案被诉《撤销通知》向刘增合进行了现场直接送达，刘增合拒绝签收，二七区政府工作人员在被诉《撤销通知》上注明“拒收”并签名。2019年10月29日刘增合在本院起诉二七区政府，诉请判令二七区政府履行《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为ZZ-01-141），向刘增合给予安置房安置，支付拖欠的过渡费及逾期发放过渡费产生的利息。本院于2019年11月26日作出（2019）豫01行初678号行政判决，以“被告设立的马寨镇拆迁指挥部已经作出撤销通知，撤销上述《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：ZZ-01-141），并送达原告”为由，判决驳回刘增合的诉讼请求。刘增合不服上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2020年8月12日作出（2020）豫行终331号行政判决，驳回上诉，维持原判。刘增合认为二七区政府作出《撤销通知》的行为侵害了其合法财产权益，没有职权依据，事实认定不清，适用法律错误，程序严重不当，提起本案诉讼，请求依法撤销郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部于2019年9月20日作出的《撤销通知》。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是被诉《撤销通知》是否合法，刘增合诉请撤销《撤销通知》能否成立。二七区政府所设郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部作出被诉《撤销通知》的理由是“在排查过程中发现上述协议的签订不符合马寨镇张寨村拆迁改造政策，存在宅院补偿有误等违反政策或法律的情形，上述协议无法继续履行，双方需重新签订新协议”。2013年涉案拆迁补偿发生时，该指挥部发布实施的《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》中明确规定“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。……（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人口不享受补偿。五、享受安置补偿人口的界定。（一）产权置换范围：对合法合规的村民住宅，以宅基地证或房屋权属认定结果为依据，按照宅基地使用证面积3倍的标准计算产权置换面积，每户（证）最高不超过800平方米。1．对有合法宅基地、户口在本村且享有村民待遇的人口，原则上保障90平方米/人的住宅面积，其余面积需置换为产业用房……（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。”本案刘增合系公安机关登记的独立“公安户”，在本村拥有合法宅基地及房屋，且1982年就已取得合法宅基地使用证。因刘增合有长子刘臣杰、次子刘英杰两子，故刘臣杰成家后独立分户、另划宅基地，并于1982年取得宅基地使用证；次子刘英杰随着父亲刘增合一户，共享刘增合名下的宅基地。即刘增合（含刘英杰）和刘臣杰当时的公安分户和各自享有一处宅基地，系合法的分户和分宅，符合“一户一宅”原则。即便刘增合次子刘英杰户口于1993年7月7日从马寨公安派出所迁出到其他村，户主刘增合基于其房屋的合法存在，依然有权合法占有使用其名下的宅基地，直至其房屋灭失，村集体经济组织才有权收回其宅基地使用权；而在拆迁时刘增合仍属于涉案宅基地的合法使用权人，其合法宅基地使用权亦未经法定程序被依法收回的情况下，二七区政府通过《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》，即将刘增合依法取得且拆迁补偿前仍然合法持有的宅基地使用证及宅基地使用权，认定为违反法定的“一户一宅”原则，显然缺乏法律依据。二七区政府所称涉案安置补偿协议违反法律规定的理由，显然不能成立。刘增合系该村享受村民待遇的人口，在该村有合法合规的村民住宅并持有合法的宅基地使用证，符合《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》规定的以马寨公安派出所登记的“公安户”和批准的“宅基地”核定被安置户的规定；也不存在该办法规定的“家庭子女须随父母，不单独为户”的情形，因为该原则在刘增合的大儿子刘臣杰与刘臣杰小儿子刘攀基于张寨村44号的合法宅基地和同一户签订安置补偿协议时已经适用过一次了，不能再往上辈推、反复适用该原则，否则，有违人情常理。二七区政府认为刘增合涉案安置补偿协议不符合马寨镇张寨村拆迁改造政策，宅院补偿有误，主要是根据《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》中“一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”的规定。而对于刘增合及其两子而言，争议就在于是否属于“一户多宅”，如何来判断一户，能否将原本合法的两户（公安户和宅基地持证户）合并成一户？本院认为，刘增合（含刘英杰）和刘臣杰在1982年已经合法分户、分宅，并不能因为1993年7月7日刘英杰户口从马寨派出所迁出（即从刘增合户上迁出）而将之转变为非法分户、分宅；拆迁安置补偿时，二七区政府及其指挥部也无权将合法的两户合并成一户，这既缺乏法律依据，逻辑上也不能成立。当然，从实质公平和绝对公平角度而言，拆迁前刘增合老人一人独享一处宅基地，获得与其他多人共享一处宅基地的村民户（证）一样标准的置换安置房面积，对其他村民户（证）可能有失公允，但是这种实质上的不公平，应当是二七区政府及其指挥部在制定《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》时应予考虑和避免的事项；而不能是2013年拆迁安置补偿时制定和实施的拆迁安置补偿办法对于刘增合家的特殊情形没有明确规定，已认定刘增合家符合拆迁安置补偿办法规定、与刘增合签订了拆迁安置补偿协议且已履行多年后，到2017年再出台《张寨村拆迁遗留问题政策解答》，以解释原《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》中“子女随父母”“一户多宅”含义的方式，解释出“老人不能单独签订拆迁协议进行安置”，并以此来约束和否定此前早起签订多年的刘增合的安置补偿协议。另《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》系二七区政府及其指挥部在法定征收补偿程序之外单方制定，刘增合涉案安置补偿协议也系二七区政府及其指挥部提供的格式文本，即便相关安置办法和条款的理解可能存在歧义，也应当作出不利于二七区政府的解释，保护刘增合的信赖利益。因此，被诉《撤销通知》所称刘增合涉案安置补偿协议不符合马寨镇张寨村拆迁改造政策的理由，亦不予采纳。综上，二七区政府所设指挥部作出本案被诉《撤销通知》，主要证据不足，缺乏法律依据，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十六条第二款之规定，判决撤销郑州市二七区人民政府所设郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部于2019年9月20日向刘增合作出的《撤销通知》。上诉人二七区政府不服一审判决，向本院上诉称：一审法院认定“刘增合系公安机关登记的独立公安户，刘增合（含刘英杰）和刘臣杰当时的公安分户和各自享有一处宅基地，系合法的分户和分宅，符合一户一宅原则”属认定事实及适用法律错误，宅基地管理中的“户”与“公安户”并非同一概念；一审法院认定“拆迁前刘增合老人一人独享一处宅基地，获得与其他多人共享一处宅基地的村民户（证）一样标准的置换安置房面积，对其他村民户（证）可能有失公允，但是这种实质上的不公平，应当是二七区政府及其指挥部在制定《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》时应予考虑和避免的事项，而不能是2017年再出台解释，并以此来约束和否定此前早起签订多年的刘增合的安置补偿协议”属认定事实错误，安置补偿办法的解释权归张寨村委会，不应当适用格式条款的有关规定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人刘增合答辩称：第一，根据上诉人提供的安置补偿办法，被上诉人依据其独立持有的宅基地证和户口符合**一宅的安置补偿标准。上诉人在70年代已经独立分户了，80年代又取得的宅基地。第二，上诉人在上诉状中所适用的法律法规均系在被上诉人取得宅基地使用权证和取得独立户后的相关法律法规，不能适用本案。第三，被上诉人基于上诉人作为行政机关的信赖利益签订的案涉的补偿协议，交出了案涉房屋，应当保护被上诉人的信赖利益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部系二七区政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任能力，其作出的行政行为，应由其组建单位二七区政府承担法律后果。本案二七区政府所设郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部作出的被诉《撤销通知》，系二七区政府行使行政优益权，对案涉协议作出的单方解除行为。本院认为，为保护行政相对人的信赖利益，促进政府诚信，行政机关行使行政优益权应受到严格的约束，只有在协议订立后出现由于公共利益或行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，亦或是签订协议时存在重大误解，必须变更或解除时，才能行使单方变更或解除权。本案判断被诉《撤销通知》是否合法，刘增合诉请撤销《撤销通知》能否成立，关键是判断案涉协议是否违反法律的强制性规定，或因重大误解造成公共利益的损失。二七区政府作出被诉《撤销通知》的理由是“在排查过程中发现上述协议的签订不符合马寨镇张寨村拆迁改造政策，存在宅院补偿有误等违反政策或法律的情形，上述协议无法继续履行，双方需重新签订新协议”。2013年涉案拆迁补偿发生时，该指挥部发布实施的《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》中明确规定“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。……（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人口不享受补偿。”本案刘增合系公安机关登记的独立“公安户”，在本村拥有合法宅基地及房屋，且1982年就已取得合法宅基地使用证。因刘增合有长子刘臣杰、次子刘英杰两子，故刘臣杰成家后独立分户、另划宅基地，并于1982年取得宅基地使用证；次子刘英杰随着父亲刘增合一户，共享刘增合名下的宅基地，系合法的分户和分宅，符合“一户一宅”原则。即便刘增合次子刘英杰户口于1993年7月7日从马寨公安派出所迁出到其他村，户主刘增合基于其房屋的合法存在，依然有权合法占有使用其名下的宅基地，直至其房屋灭失，村集体经济组织才有权收回其宅基地使用权；而在拆迁时刘增合仍属于涉案宅基地的合法使用权人，其合法宅基地使用权亦未经法定程序被依法收回的情况下，二七区政府将刘增合依法取得且拆迁补偿前仍然合法持有的宅基地使用证及宅基地使用权，认定为违反法定的“一户一宅”原则，缺乏法律依据。刘增合系该村享受村民待遇的人口，在该村有合法合规的村民住宅并持有合法的宅基地使用证，符合《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》中规定的以马寨公安派出所登记的“公安户”和批准的“宅基地”核定被安置户的规定。刘增合（含刘英杰）和刘臣杰在1982年已经合法分户、分宅，并不能因为1993年7月7日刘英杰户口从马寨派出所迁出（即从刘增合户上迁出）而将之转变为非法分户、分宅。在刘增合拥有合法宅基地使用证，合法分户的情况下，二七区政府与刘增合签订的案涉《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》并不违反法律的强制性规定，也不存在行政机关可以行使行政优益权，解除案涉协议的情形。因此，上诉人二七区政府作出的本案被诉《撤销通知》，主要证据不足，缺乏法律依据，依法应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市二七区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  魏 超审判员  王盛楠二〇二〇年十二月十四日法官助理张宝玲书记员陈瑞丹