江西省抚州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣10行赔终7号上诉人（原审原告）宜黄县竹木工艺制品厂，住所地：江西省抚州市宜黄县凤岗镇狮子山牌坊下。法定代表人孙灿国，厂长。被上诉人（原审被告）宜黄县自然资源局。法定代表人黄涛，局长。委托代理人冯明昊，江西宜河律师事务所律师。宜黄县竹木工艺制品厂诉宜黄县自然资源局行政赔偿一案，宜黄县竹木工艺制品厂不服抚州市临川区人民法院（2020）赣1002行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1996年12月12日宜黄县土管局向宜黄县竹木工艺制品厂颁发宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》。土地坐落在狮子山牌坊下，四至为东至村内空地，粮食局新办厂，南至宜临公路，西至本厂区内用地，北至塘塝，土地用途为工业，面积为1950㎡。1996年至1997年期间，抚州地区邮电局投资10万元到宜黄县竹木工艺制品厂用于双方合作办厂。1996年12月24日，宜黄县竹木工艺制品厂法定代表人孙灿国向宜黄县国土资源局递交了一份申请，写明：“我厂原委托县土管局征用东关村四组一块地面积1950㎡，现根据地区邮电局与我厂联营，地区邮电局要求该块土地权属发证归地区邮电局，征用土地补偿费，办理土地使用权规费由我付给，特向县土管局申请办理土地权属手续，此后此块土地权属归地区邮电局，如有权属纠纷的一切后果由我负责”。据此，宜黄县国土局将宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》上的土地使用者由宜黄县竹木工艺制品厂变更为抚州地区邮电局，但并没有为抚州地区邮电局另行发证，只是在原证土地使用者“宜黄县竹木工艺制品厂”上粘贴白纸，在白纸上写上“抚州地区邮政局”的名字，然后加盖宜黄县自然资源局宜黄县国土资源局地籍股的公章。国有土地使用权证上其他登记事项均未作改动。2012年11月15日，徐勇以其创办的江西吉勇实业有限公司的名义依法办理了涉案土地的转让过户登记手续，土地权利证号为宜A国用（12）18841号，权利人为江西吉勇实业有限公司，现该宗土地上已建有房屋。江西吉勇实业有限公司2014年登报遗失涉案土地证（证号为宜A国用（12）18841号），宜黄县土管局登记补发《国有土地使用证》（证号为宜A国有用（2014）第22267号）。宜黄县竹木工艺制品厂对宜黄县国土资源局变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》使用权人的具体行政行为不服，向抚州市临川区人民法院提起行政诉讼，抚州市临川区人民法院于2014年5月8日作出（2014）临行初字第12号行政判决书，确认宜黄县国土资源局变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》使用权人的具体行政行为违法。2016年2月23日宜黄县竹木工艺制品厂向抚州市临川区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求宜黄县国土资源局依法返还宜黄县竹木工艺制品厂宜国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》上载明的宜黄县凤冈镇狮子山牌坊下1950平方米土地的使用权或者赔偿相同地段相同面积的土地使用权。2016年10月13日抚州市临川区人民法院作出(2016)赣1002行初15号行政赔偿判决书，一审判决宜黄县国土资源局赔偿宜黄县竹木工艺制品厂经济损失261300元。宜黄县竹木工艺制品厂不服，提起上诉。抚州市中级人民法院以事实不清发回重审。发回重审期间，宜黄县竹木工艺制品厂撤回起诉，抚州市临川区人民法院依法予以准许撤诉。2015年9月24日宜黄县国土资源局依据宜黄县政府的批复作出（宜国土资字[2015]第79号）撤销土地登记决定的公告，认定：“江西吉勇实业有限公司在2012年11月15日批准坐落在狮子山排坊下的国有土地使用权转让登记时，所提交的抚州市邮政局的委托书，经宜黄县公安局送江西省公安司法鉴定中心鉴定系伪造，其2002年4月3日宜黄县邮政局与徐勇签订的土地转让协议内容不真实，造成土地登记错误，依法撤销江西吉勇实业有限公司（徐勇）土地登记，对其领取的《国有土地使用证》宜A国有用（2014）第22267号予以收缴作废。该公告2015年10月8日登报公告送达。2015年12月7日作出宜国土资罚字[2015]第55号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定江西吉勇实业有限公司（徐勇）利用伪造公文骗取批准位于宜黄县城狮子山排坊下的一宗土地登记，而后对该块土地进行了建设，构成非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：责令江西吉勇实业有限公司退还在宜黄县城狮子山排坊下非法占有的1950平方米土地，并没收该公司在该宗土地上的建筑物与附着物。宜黄县国土局作出的以上行政处罚决定书于2015年12月11日在抚州日报登报公告送达。2017年8月21日宜黄县国土资源局向宜黄县竹木工艺制品厂发送《关于明确江西吉勇实业土地退还对象的函》,该函明确[2015]第55号行政处罚决定书载明的江西吉勇实业有限公司用地（县城狮子山排坊下非法占用的1950㎡土地）退还给抚州市邮政局。由于土地退还抚州市邮电局导致抚州市临川区人民法院2014年审结的土地行政登记案件事实发生重大变化，经抚州市临川区人民法院审判委员会讨论决定，于2017年10月20日作出（2017）赣1002行申1号行政裁定，再审该案。抚州市临川区人民法院原审认为宜黄国土局未经土地变更审核，直接在原土地证书土地使用者“宜黄县竹木工艺制品厂”名字上粘贴白纸，在白纸上写上“抚州地区邮政局”，再在“抚州地区邮政局”名称上加盖宜黄县国土资源局地籍股的章的变更行为严重违反法律程序，依法应予撤销。但是诉争的土地已经依法再次转让给他人，并进行了开发利用，若撤销该具体行政行为势必会给国家利益或公共利益造成重大损失，不宜撤销，故作出确认违法的判决。根据再审查明的事实，诉争的土地并未依法经抚州市邮政局再次转让给他人，宜黄县国土资源2015年作出行政处理决定、行政处罚决定以及函件证明土地已退回抚州市邮政局。原审判决认定的不宜撤销的情形因为出现新证据导致客观事实发生变化，依法应予纠正。抚州市临川区人民法院作出（2017）赣1002行再1号行政判决书，撤销宜黄县不动产登记局（原宜黄县国土资源局）变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》土地使用者为“抚州地区邮政局”的具体行政行为。抚州市中级人民法院2018年3月16日作出（2018）赣10行再2号二审判决维持原判。2018年4月20日宜黄县竹木工艺制品厂向宜黄县不动产登记局提出《关于恢复宜国用（96）字第02016号国有土地使用权证的申请》，要求将宜黄狮子山牌坊下的1950㎡土地使用权归还给宜黄县竹木工艺制品厂。2018年5月23日宜黄县不动产登记局以房地一体化等原因向宜黄县竹木工艺制品厂宜黄县竹木工艺制品厂作出不予登记回复。宜黄县竹木工艺制品厂提起行政诉讼，因宜黄县不动产登记局未到庭，本院缺席判决撤销不予登记回复，责令宜黄县不动产登记局在本判决生效后30日内对宜黄县竹木工艺制品厂重新颁证申请依法办理。宜黄县不动产登记局提出上诉，2018年11月26日抚州市中级人民法院作出维持原判的判决。2018年12月12日宜黄县竹木工艺制品厂向宜黄县不动产登记局申请重新颁发宜黄狮子山排坊下二类地段宜黄县竹木工艺制品厂1950㎡国有土地使用权证的申请。2018年12月28日宜黄县不动产登记局对宜黄县竹木工艺制品厂作出无法办证的相关回复。2019年3月8日宜黄县竹木工艺制品厂向宜黄县不动产登记局提交“关于解决我厂损失1950㎡土地问题的申请”，要求宜黄县不动产登记局应该按同样的地段、同样的国有面积土地使用权赔偿或按“二类中心地段”国有工业用地按每平方米3000元赔偿585万元。2019年3月13日宜黄县不动产登记局进行书面回复，回复内容为：一、关于“按同样地段、同样的国有土地使用权面积赔偿”的问题。你厂坐落在宜黄狮子山牌坊下的1950㎡国有土地在2012年期间为划拨性质的工业用地，土地等级为二级。但目前我县城城市规划区范围内没有符合规划的工业用地，如需置换，可在县工业园区范围内选择工业用地二级地段等面积进行置换。二、关于“按二类中心地段国有工业用地按每平方米3000元，赔偿5850000元人民币”的问题。我县2014年公布实施的更新土地基准地价相关文件对全县各地段工业用地基准地价标准有明确规定，你厂可参照相关地价标准申请补偿，也可聘请有资质的评估公司对该宗工业用地价值进行评估，报县政府同意后按评估金额给予补偿。2019年3月30日宜黄县竹木工艺制品厂又向宜黄县不动产登记局提出赔偿损失申请，要求宜黄县不动产登记局按同样地段、同样的国有面积土地使用权赔偿或者在厂原址不远的附近位置按同样地段、同样国有面积土地赔偿。2019年4月13日，宜黄县自然资源局对宜黄县竹木工艺制品厂进行书面回复，回复内容为：“你厂坐落在宜黄狮子山排坊下的1950㎡国有土地在2012年期间为划拨性质的工业用地，土地等级为二级，如需采取土地补偿，应在符合规划的工业预留地范围内等面积或等价进行补偿。而目前你厂附近及县城城区范围内均没有符合规划的工业预留用地，如确需采取土地补偿方式，可在工业园区范围内选择预留的工业用地二级地段等面积或等价进行补偿。”宜黄县竹木工艺制品厂收到回复后于4月17日提起行政诉讼，要求撤销该回复。经法院审理认为根据《国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商”。宜黄县自然资源局2019年4月13日的书面回复是针对宜黄县竹木工艺制品厂3月30日提出的行政赔偿申请而作出的答复，该回复从文义表述上看不属于法律意义上的行政赔偿决定，只是提出土地补偿建议和意见，属于协商中的过程行为，并未对宜黄县竹木工艺制品厂的合法权益产生实际影响。据此裁定驳回宜黄县竹木工艺制品厂的起诉。后双方就土地安置或货币补偿协调未果，宜黄县自然资源局也未下达行政赔偿决定书。宜黄县竹木工艺制品厂提起本案行政赔偿诉讼。另查明，2000年11月21日，宜黄县竹木工艺制品厂因逾期未年检，被宜黄县工商行政管理局吊销营业执照。宜黄县的规划图显示诉争土地属于二类地段的工业用地，宜黄县竹木工艺制品厂要求在六里铺河桥林场出口处的地块均被划为县城规划用地，宜黄县自然资源局无法补偿给宜黄县竹木工艺制品厂，依据宜黄县竹木工艺制品厂在办理该土地证时应缴纳的费用有土管费、出让费、建设用地附加费、测量费、耕地占用税等共计46865.5元，但实际支付10000元，尚欠36865.5元。2019年6月18日宜黄县人民政府下发《关于公布实施宜黄县城区更新土地基准地价的通知》，该通知公布宜黄县城区更新土地基准地价自2019年7月1日起开始实施。二类地段工业用地的基准地价为每平方米200元。2019年6月19日宜黄县自然资源局向中国邮政集团公司抚州市分公司发函，告知本案行政赔偿诉讼，如中国邮政集团公司抚州市分公司与宜黄县竹木工艺制品厂存在债权债务纠纷，尽快向有关部门主张自身权益。中国邮政集团公司抚州市分公司未予以回复。2019年宜黄县人民政府设立宜黄县自然资源局，承受以往宜黄县国土资源局的土地管理登记职责。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第三款之规定，非国有企业被行政机关注销的，撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者法定代表人可以提起诉讼。本案宜黄县竹木工艺制品厂宜黄县竹木工艺制品厂企业营业执照被吊销后，企业法人仅丧失经营资格，其法人资格仍然存在，可以自己的名义进行诉讼活动，据此宜黄县竹木工艺制品厂具备诉讼主体资格，是适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是宜黄县自然资源局”，土地登记职责由宜黄县自然资源局宜黄县自然资源局继受，宜黄县自然资源局是适格主体。（2017）赣1002行再1号行政判决书作出撤销土地行政登记行为，2015年宜黄县自然资源局下达《行政处罚决定书》决定没收江西吉勇实业有限公司在该宗土地上已建的建筑物，依据房地一体化原则，宜黄县自然资源局无法为宜黄县竹木工艺制品厂办理涉案土地的不动产登记。鉴于宜黄县竹木工艺制品厂对该土地无法实现占用权益，其合法权益受到侵犯，宜黄县竹木工艺制品厂有权提起行政赔偿诉讼。自2018年12月12日起，宜黄县竹木工艺制品厂多次向宜黄县自然资源局申请重新颁发土地证或要求补偿土地等多种赔偿方案，宜黄县自然资源局收到申请后，针对宜黄县竹木工艺制品厂不同申请做出不同回复，该过程是协商性回复，对是否决定赔偿无实质性回复。依据赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。宜黄县竹木工艺制品厂2019年7月12日向本院提起行政赔偿诉讼，未超过法定期限。关于涉案土地性质问题。宜黄县竹木工艺制品厂的原土地证上虽未注明工业用地的性质，依据宜黄县自然资源局向本院出具的宜黄县竹木工艺制品厂缴费类目中显示有土地出让费，且宜黄县竹木工艺制品厂实际缴纳了10000元的事实，可证实宜黄县竹木工艺制品厂取得该土地的性质为工业出让用地。关于本案是否存在“求赔穷尽”问题。宜黄县竹木工艺制品厂不能实现对土地占用、使用、处分的权益，与宜黄县自然资源局颁发给中国邮政集团公司抚州市分公司土地证违法行为及没收该宗土地上的建筑物有因果关系，本案中不存在其他侵犯宜黄县竹木工艺制品厂利益的侵权主体。至于宜黄县竹木工艺制品厂与中国邮政集团公司抚州市分公司之间的纠纷通过民事诉讼等其他司法救济获得解决。关于宜黄县竹木工艺制品厂获得赔偿的方式问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条和第九条第一款的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法造成财产损害的，应当给予赔偿。本案中，宜黄县国土资源局变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》使用权人的行政行为违法及宜黄县自然资源局没收建筑物的行政行为，造成宜黄县竹木工艺制品厂财产损害的，依法应予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。现本案诉争土地已由他人进行了开发利用，因非法占地原因政府部门已没收该宗土地上的建筑物与附着物。根据房地一体化原则，宜黄县自然资源局客观上无法返还土地给宜黄县竹木工艺制品厂。现宜黄县竹木工艺制品厂要求在宜黄县六里铺河桥林场出口处安置二类地段的工业用地，宜黄县自然资源局辩称由于城市规划原因不能在宜黄县竹木工艺制品厂提出的位置安置工业用地，宜黄县自然资源局的辩称符合宜黄城市规划的客观事实，宜黄县竹木工艺制品厂赔偿土地的诉请无法支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，国家赔偿以损益相补为原则，赔偿直接损失。本案依法应以支付赔偿金的方式赔偿宜黄县竹木工艺制品厂的财产损失。宜黄县竹木工艺制品厂损失的1950平方米土地使用权，按宜府发字（106）号文件中二类工业用地现基准地价200元/平方米计算，总价为39万元。至于宜黄县自然资源局主张宜黄县竹木工艺制品厂欠其20万元借款应当在赔偿款中予以抵扣，于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决宜黄县自然资源局于本判决书生效之日起十五日内赔偿宜黄县竹木工艺制品厂经济损失计人民币三十九万元。宜黄县竹木工艺制品厂上诉称：上诉人在1996年因办厂需要征用了宜黄狮子山排坊村二类地段1950㎡国有土地，并经合法核准登记发证，任何单位和个人无权侵犯。上诉人迫切要求返还1950㎡二类地段国有土地兑货币来解决借款及工人工资材料款，请求二审法院依法撤销一审判决，改判被上诉人退还座落在宜黄狮子山排坊村二类地段宜黄县竹木工艺制品厂1950㎡国有土地使用权。宜黄县自然资源局答辩称：1、一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人上诉请求。2、上诉人案涉土地性质为二类工业用地，根据2019年宜黄县人民政府宜府字【2019】106号文件确定单价200元/㎡，总价39万元。3、根据宜黄县人民法院（2002）宜经初字第21号民事调解书，上诉人尚欠被上诉人20万元未支付。被上诉人已申请了强制执行，应当在本案予以抵扣。4、根据《国家赔偿法》相关规定，应当按照直接损失给予赔偿。被上诉人已无法帮上诉人办理案涉土地权证，返还土地已经无法实现。另根据宜黄县人民政府城市规划，县城区域内已经不存在工业用地。本院查明的事实与原审认定的事实一致。认定上述事实的证据有：宜府发字（106）号文件、（2002）宜经初字第21号民事调解书、行政处罚决定、抚州市中级法院函及宜黄县自然资源局的回函、告知函、宜黄县自然资源局出具宜黄县竹木工艺制品厂1996年办理宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》缴纳费用的情况、宜黄县城规划情况、宜黄县房屋所有权登记审批表等。本院认为，本案争议的焦点问题是对宜黄县竹木工艺制品厂的赔偿方式和赔偿标准如何确定。关于赔偿方式的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，案涉土地使用权客观上已无法返还上诉人。同时，上诉人要求被上诉人在宜黄县县城范围就近安排一块土地，被上诉人辩称由于城市规划原因不能在上诉人提出的位置安置工业用地，并提供宜黄县控制性详细规划予以证明。被上诉人的辩称符合宜黄县城市规划的客观事实，上诉人赔偿土地的请求无法支持。综上，原审法院认定本案应当以支付赔偿金的方式进行国家赔偿并无不当。关于赔偿标准的问题。本案中，上诉人主张案涉土地价格为2500元/平方米至3000元/平方米，但其并未提供证据证明其主张。被上诉人主张案涉土地价格为200元/平方米，总价为39万元，并提供2019年宜黄县人民政府宜府发字【2019】106号文件证明其主张。上诉人并未提供证据予以反驳。根据宜府发字【2019】（106）号文件，宜黄县二类工业用地基准地价200元/平方米。基准地价是指在城镇规划区范围内，对不同级别的土地或者土地条件相当的均质地域，按照商业、居住、工业等用途分别评估的，并由市、县以上人民政府公布的国有土地使用权的平均价格。原审法院以2019年宜黄县人民政府公布的宜黄县二类工业用地基准地价计算案涉土地价格并无不当。综上，上诉人宜黄县竹木工艺制品厂的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宜黄县竹木工艺制品厂负担。本判决为终审判决。审判长  王明华审判员  余惠娇审判员  王康季二〇二〇年十二月十日法官助理刘凯超书记员付政