江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终216号上诉人（原审原告）江西瑞翔房地产开发有限公司。住所地：吉水县城时代商贸城****门面**，统一社会信用代码：913608225508674772。法定代表人罗向阳，总经理。被上诉人（原审被告）泰和县自然资源局。住所。住所地：泰和县白凤大道社会信用代码：11361026014832422Y。法定代表人邓新华，局长。委托诉讼代理人戴海志，该局干部。委托诉讼代理人陈文艺，江西西昌律师事务所律师。上诉人江西瑞翔房地产开发有限公司（以下简称瑞翔公司）因其诉泰和县自然资源局行政追缴决定一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原泰和县国土资源局在2019年机构改革后更名为泰和县自然资源局，并于2019年2月18日正式启用“泰和县自然资源局”印章。2008年10月9日，泰和县规划建设局报送《泰和县城市建设项目规划设计条件审批表》［泰府规条审（2008-09）号］经泰和县人民政府审批通过，确定了澄江大道北侧（派出所侧）地块）地块的建设规划条件了用地面积为36035㎡，容积率≤2.0等内容，审批表“其他要求”中关于“用地规划”的内容中包括“为鼓励节约用地，基地内若高层建筑面积比例超过30%，可允许其容积率提高至2.2。”泰和县自然资源局依据审批通过的规划条件制定出案涉宗地的“招、拍、挂”方案，报经政府批准后公开拍卖出让了案涉宗地的国有建设用地使用权。2010年4月6日，瑞翔公司与泰和县自然资源局签订编号为36201009090007的《国有建设用地使用权出让合同》，约定该合同项下出让宗地面积为23933.4平方米，坐落于澄江派出所西侧，出让价款为16600000元，每平方米693.59元，受让人在案涉宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，建筑容积率不高于2。2011年7月8日，瑞翔公司与泰和县自然资源局签订编号为36201109090070的《国有建设用地使用权出让合同》，约定该合同项下出让宗地面积为17873平方米，坐落于泰和县北侧，出让价款为68900000元，每平方米3854.97元，受让人在案涉宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，建筑容积率不高于2。后瑞翔公司在案涉宗地上开发建设了“瑞翔之春”房地产项目。2011年10月12日，泰和县城乡建设局上报“瑞翔之春”项目《设计方案审批表》，泰和县人民政府于同年10月20日批复同意了该设计方案，明确该项目的容积率为2.2。2011年11月10日，泰和县城乡建设局审定认为“瑞翔之春”项目建设符合城市规划要求，核发了《泰和县建设工程规划认定书》，该认定书中确认该项目的容积率为2.2。同年10月20日，泰和县城乡建设局就案涉宗地向瑞翔公司核发了《建设用地规划许可证》。2016年7月20日，泰和县城乡建设局向泰和县自然资源局出具《告知函》，告知其瑞翔公司开发建设的“瑞翔之春”项目实测容积率为2.19。泰和县自然资源局认为该实测容积率高于合同约定的2.0，遂向泰和县人民政府汇报，泰和县人民政府于2016年11月23日发出抄告单，抄告研究结果，内容为同意由泰和县自然资源局根据调整后的容积率重新对土地进行评估，由瑞翔公司按新容积率条件下的评估地价与原容积率条件下的评估地价的差额补交土地出让金和相关税费等。江西诚达房地产土地估价咨询有限公司根据泰和县自然资源局的委托于2017年2月22日作出土地估价报告，综合评定出“瑞翔之春”项目的实际容积率为2.19，超审批建筑面积为8111.6平方米，以2016年7月20日为估价期日，应补交地价款9093104元。2017年2月27日，泰和县自然资源局向瑞翔发出《关于限期缴纳超容积率建设土地出让金的通知》，要求瑞翔公司于2017年3月14日前补交土地使用权出让金9093104元等。瑞翔公司未按通知缴纳，泰和县自然资源局遂于2018年2月9日向泰和县人民法院提起民事诉讼，要求判令瑞翔公司支付土地使用权出让金9093104元。该案重审期间，泰和县自然资源局申请司法鉴定，要求以2011年10月20日为估价期日，评估“瑞翔之春”项目提高容积率后需补交的地价款，2019年1月16日，江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司作出编号为赣地源［2019］（吉估）字第12号土地估价报告，估价结果为新增建设面积8361.28平方米，总地价为8359000元，瑞翔公司、泰和县自然资源局均认可该估价报告。泰和县自然资源局在该案重审庭审过程中变更诉请为要求瑞翔公司支付违约金8359000元等，泰和县法院于2019年8月9日作出（2018）赣0826民初1879号生效民事判决，驳回了泰和县自然资源局的诉讼请求。2019年12月6日，泰和县自然资源局作出案涉行政追缴决定书，该决定书中未告知瑞翔公司享有陈述和申辩的权利。因不服该行政追缴决定，瑞翔公司向法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”，泰和县自然资源局作为自然资源主管部门，在行使监督检查职责时，有权对其认为违反土地管理法律、法规的行为进行管理，有权征收土地出让金。依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，瑞翔公司改变了容积率，应按规定补交容积率的土地差价。泰和县人民政府于2011年10月20日批复同意了“瑞翔之春”项目的设计方案（其中明确该项目的容积率为2.2），泰和县城乡建设局于同日就案涉宗地向原告核发了《建设用地规划许可证》，赣地源[2019]（吉估）字第12号土地估价报告设定的估价期日为2011年11月20日，该估价期日的设定符合原国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策，促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款”规定，瑞翔公司、泰和县自然资源局对该估价报告也均予以认可，泰和县自然资源局依据该估价报告作出案涉行政追缴决定证据确凿，适用法律、法规正确；对于泰和县自然资源局告知瑞翔公司陈述和申辩的权利的问题，虽然泰和县自然资源局未在案涉行政追缴决定中予以告知，但补交土地差价事宜已经经过了民事诉讼程序的审理，瑞翔公司在民事诉讼过程中已经充分地进行了陈述和申辩，案涉行政追缴决定的作出符合法定程序，因此，对瑞翔公司要求撤销该决定的诉请予以驳回。对于瑞翔公司认为的“瑞翔之春”项目按容积率2.19进行建设符合双方关于案涉宗地国有建设用地使用权出让的合同约定，且泰和县自然资源局以民事诉讼方式诉请收取超容积率违约金的案件已经败诉，因此泰和县自然资源局作出案涉行政追缴决定主要证据不足，适用法律错误的主张，法律明确规定超容积率建设则应补交土地差价，瑞翔公司超容积率建设行为符合双方合同约定并不能对抗该法律规定，故不予采纳瑞翔公司该主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回瑞翔公司的诉讼请求。上诉人瑞翔公司上诉称：一、原审判决对本案事实认定错误，导致错判。1.泰和县人民法院（2018）赣0826民初1879号和吉安市中级人民法院（2019）赣08民终1963号的民事判决都已确定瑞翔公司在涉案宗地上开发建设“瑞翔之春”项目的容积率在2.2以下均符合双方合同约定。2.瑞翔公司依据双方合同约定的容积率要求设计建设方案报泰和县城乡建设局，2011年10月12日泰和县城乡建设局将该方案报泰和县人民政府，2011年10月20日泰和县人民政府依据双方合同约定的容积率要求审定批准了“瑞翔之春”项目容积率为2.2，这是泰和县人民政府对“瑞翔之春”项目容积率首次且唯一一次的行政批准。综上所述，瑞翔公司在涉案宗地上开发建设“瑞翔之春”项目的实测容积率为2.19并没有超过双方合同约定的2.2容积率，也没有超过政府批准的2.2容积率。二、原审法院适用法律错误，导致错判。泰和县自然资源局依据国发（2001）15号《国务院关于加强国有土地资源管理的通知》第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途，容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准…对出让土地，凡改变土地用途、容积率的应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定向瑞翔公司发出《行政追缴决定书》，根据该规定，土地使用者补交土地差价的前提必须是改变原批准的容积率，而瑞翔公司涉案项目容积率只有一次且是唯一一次的批准，不存在二次批准的情形，只有一份批文，没有第二份批文，故不存在改变原批准的容积率之事实，所以瑞翔公司涉案项目容积率的情况根本不适用上述规定的情形，故理所当然不用补交土地出让金差价。三、泰和县自然资源局对瑞翔公司涉案项目容积率问题已通过民事诉讼途径解决，均被一审、二审法院依法驳回全部诉讼请求，瑞翔公司“瑞翔之春”项目的容积率问题也随着法院的生效判决而处理完毕，但泰和县自然资源局在2019年12月6日又以瑞翔公司超容积率建设为由，再次作出行政追缴土地出让金决定，显然系重复执法，违反了一事不再理原则，即泰和县自然资源局既已选择了民事诉讼，就不得再就相同事实作出相同的行政行为来对抗终审判决。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，瑞翔公司严格按照合同约定并经泰和县人民政府唯一一次审定批准的容积率进行开发建设，根本不存在改变原容积率的事实，也不存在任何违约违规行为。上诉请求:1.撤销一审判决，改判撤销泰和县自然资源局2019年12月6日作出的《行政追缴决定书》；2.一、二审诉讼费由泰和县自然资源局承担。被上诉人泰和县自然资源局辩称：1.原审判决认定事实及适用法律均正确。瑞翔公司在案涉宗地上开发建设的“瑞翔之春”项目实测容积率为2.19，确实未超过泰和县人民政府泰府规建房审2011－010号文件批复同意容积率调整的2.2，但是瑞翔公司的土地出让金是按双方签订的出让合同约定的2.0的容积率来缴纳的，根据相关法律、政策规定，瑞翔公司应补缴调整后的容积率与合同约定的容积率的差额部分所应缴纳的土地出让金。2.泰和县自然资源局选择通过民事诉讼途径追索土地出让金，但法院以追索土地出让金系行政行为而驳回了泰和县自然资源局的民事诉讼请求，并不排斥泰和县自然资源局依据相关法律、政策规定依职权追缴土地出让金。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回瑞翔公司的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”规定，出让土地使用者如果改变了容积率，应按规定补交容积率的土地差价。本案中，原泰和县国土资源局与瑞翔公司签订的《国有建设用地出让合同》约定容积率为2.0，瑞翔公司也是按照2.0的容积率来缴纳土地出让金的，作为该出让合同附件3的《建设项目规划设计条件审批表》明确容积率为≤2.0，同时该审批表也有“为鼓励节约用地，基地内若高层建筑面积比例超过30％，可允许其容积率提高至2.2。其超出容积率处置意见由国土部门报县人民政府决定”的内容记载，该内容应当理解为容积率原核定为≤2.0，瑞翔公司可以有条件的选择调整、变更容积率为2.2。瑞翔公司主张容积率原批准为2.2，与事实不符，不予支持。瑞翔公司以泰和县城乡建设局在其未补缴土地出让金的情况下就按2.2的容积率向其核发《建设用地规划许可证》主张容积率原批准为2.2，因核发《建设用地规划许可证》和征补土地出让金的行政职权分别属于不同的行政机关，未补缴土地出让金就核发《建设用地规划许可证》，并不等同于就不需要补缴土地出让金，故该主张不予支持。评估机构江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司作出的赣地源[2019]（吉估）字第12号土地估价报告设定的估价期日为2011年11月20日，该估价期日的设定符合原国土资源部国土资发（2010）204号《关于严格落实房地产用地调控政策，促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款”规定，瑞翔公司、泰和县自然资源局对该估价报告也均予以认可。因此，泰和县自然资源局依据该估价报告作出的案涉行政追缴决定，证据确凿，适用法律、法规正确，瑞翔公司诉请撤销该行政追缴决定的理由依法不能成立。关于瑞翔公司认为生效民事判决已认定其在涉案宗地上开发建设“瑞翔之春”项目的容积率在2.2以下均符合双方合同约定，不构成违约，从而不需要补缴土地出让金的问题。本院（2019）赣08民终1963号生效民事判决虽然认定瑞翔公司在涉案宗地上开发建设“瑞翔之春”项目的容积率实测容积率为2.19，并未突破合同及附件所设定的建设容积率最高标准2.2，不构成违约，但该判决解决的是瑞翔公司是否构成违约，应否承担违约责任的问题，并未判定瑞翔公司不需要补缴土地出让金，故对瑞翔公司的该意见不予支持。关于瑞翔公司认为泰和县自然资源局存在重复执法的问题。泰和县自然资源局以瑞翔公司存在违约为由诉请其承担违约责任，系行使其民事权利，且该诉请并未得到人民法院的支持，现在依行政职权追缴瑞翔公司的土地出让金，不违反一事不再理的原则。综上，瑞翔公司的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江西瑞翔房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年十二月九日书记员 刘唤珠