江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终369号 上诉人（原审原告）周长华，男，1954年12月23日生，汉族，住扬州市邗江区。 委托代理人张海川，江苏立科律师事务所律师。 委托代理人吴大鹏，江苏立科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市邗江区方巷镇人民政府，住所地扬州市邗江区方巷镇。 法定代表人仇震，镇长。 委托代理人张俊，江苏乐助律师事务所律师。 委托代理人李俊，江苏乐助律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杨新年，男，1971年1月27日出生，汉族，住扬州市邗江区。 委托代理人杨春华，性别，住扬州市邗江区。 上诉人周长华因诉扬州市邗江区方巷镇人民政府（以下简称方巷镇政府）、杨新年村镇建设行政许可一案，不服江苏省扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 周长华向原审法院起诉时称，原告周长华与杨新年系相邻关系，原告居住该地长达60多年。2018年4月，杨新年在扬州市邗江区方巷镇黄珏社区南圈××号（以下简称南圈门1号）翻建房屋，逾越原告户界线，影响原告采光。杨新年的该行为被方巷镇政府认定为违法建筑，原告于2018年12月3日向扬州市江都区人民法院起诉，请求判令方巷镇政府、扬州市邗江区城市管理行政执法局履行法定职责，拆除违法建筑。方巷镇政府在该案中答辩称，杨新年的建房申请经过方巷镇政府有关部门的审查和批准，应当认定为合法建设，并提供2018年村（居）民建房申报表1份。原告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。方巷镇政府未按法律规定程序作出行政许可，认为由其备案即可。方巷镇政府的行政行为导致原告被违法建设侵权。诉讼请求：请求确认方巷镇政府批准杨新年在南圈××号翻建房屋的行政行为违法并撤销该行政行为。 原审法院经审理查明，原告周长华位于扬州市邗江区方巷镇黄珏社区的房屋与第三人杨新年的房屋相邻，原告房屋在东侧，杨新年房屋在西侧。杨新年曾于2016年申请翻建其南圈门1号的房屋，申请内容：翻建房屋为1层砖混建筑，宅基地四至：东至西山墙7.5米，西至原址，南至沈华永住宅1.66米，北至距南沿墙9.8米，建筑面积73.5平方米，未获批准。2018年4月10日，杨新年又对该房屋提出翻建申请，建房申报表记载的宅基地四至：东至西山墙7.5米，西至原址，南至沈华永住宅1.5米，北至距南沿墙9.8米，建筑面积73.5平方米。该申请的其他内容与上述2016年申请相同。经村民小组同意，扬州市邗江区方巷镇黄珏社区居民委员会审批后，方巷镇政府乡（镇）建设管理办公室签署意见，同意杨新年补办2016年延期的手续，并予以备案。 原审法院另查明，原告母亲毕秀兰（已去世）的房屋西侧出行通道为历史形成，位于杨新年所建房屋南侧墙壁与沈华永住宅北侧墙壁之间，该通道与原告院墙相连并建有大门，在杨新华建房时大门暂时拆下，房屋建成后，因原告与杨新年就通道出口大门的安装位置发生争议，原告至今未安装通道大门，暂时在通道东侧用建筑材料封堵。 原审法院经审理认为：国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。……”本案被告对杨新年翻建房屋的申请具有审批职权。杨新年提出翻建房屋申请后，经村民小组和居民委员会同意，方巷镇政府作出了同意杨新年建房的审批行为，符合法律规定的程序。原告认为被告批准杨新年翻建房屋逾越原告户界线，影响其采光，因杨新年房屋在原告房屋西侧，被告批准在原址翻建一层普通建筑，原告未能提供证据证明被告批准的建房四至范围逾越原告户界线及其房屋采光受到影响，故不予采信。关于原告房屋西侧的通道，被告审批的宽度为1.5米，原告认为影响其通行依据不足。此外，杨新年房屋开设的窗户是否侵害原告隐私权，并不在被告审批建房时所考虑的范围。综上，原告主张被告审批行为侵害其合法权益，缺乏事实依据，其诉讼请求不能成立。被告作出的上述审批行为事实清楚，程序合法，符合法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周长华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人周长华上诉称：1、一审法院适用法律错误。第一、被上诉人在本案中陈述涉案房屋所在地不属于城市规划，不适用《城乡规划法》，前后矛盾。第二，方巷镇属于建制镇，涉案房屋翻建的审批应当适用《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律法规的规定，而不应适用《村镇和集镇规划建设管理条例》。2、被上诉人方巷镇政府的备案审批不合法。（1）第三人杨新年户不具备翻建房屋的资格，第三人在方巷镇××珏社区除了南圈××号以外已有一处宅基地，并建造了二层楼房。（2）第三人杨新年申请对房屋进行修缮，并不是翻建，而被上诉人的审批却是翻建房屋。（3）第三人杨新年无权对该房屋进行翻建，其对涉案房屋不享有所有权。（4）杨新年2016年、2018年的两份建房申报表的平面示意图，均显示其房屋的北侧应距离公路（街道）一定距离，不应超出公路，但被上诉人方巷镇政府审批的四至超出公路90cm，不仅与申报表平面示意图不符，也严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定。2016年杨新年申请时，原黄珏社区居民委员会负责人李杰签署意见：同意原地翻建，北沿墙向内缩，2018年方巷镇人民政府在杨新年违法建房被举报后，滥用职权违法给杨新户补办建房审批手续。（5）被上诉人在2016年9月对杨新年户建房审批的四至是南至沈华永住宅1.66米（这也是上诉人原大门通道的实际宽度），2018年杨新年户再次建房时，审批的建房四至却发生了改变，南至沈华永住宅由1.66米变为了1.5米。（6）根据被上诉人提供的建房申报表可以看出建房申报需要六个部门签署意见，但现在仅有三个部门签署了意见，其审批程序也不合法。3、被上诉人即使按照《村庄和集镇规划建设管理条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》进行审批也是错误的。被上诉人均没有按照上述审批流程的规定进行审批，出具相应审批文件，到现场放样、验线，被上诉人的审批行为属于违法审批。4、一审法院认定事实错误，第三人翻建房屋的行为严重侵害了上诉人的相邻权益。（1）该建筑北墙超出上诉人房屋北墙，侵害了上诉人的通风、采光和通行的权利。（2）2016年9月杨新年户为翻建房屋拆除了上诉人的门楼，上诉人三次在原址恢复皆被杨新年户破坏，致上诉人的院子没有门楼；（3）杨新年所建的违章建筑开设的窗户位于上诉人的院内，且该窗户大而低，严重侵犯了原告隐私权，也对上诉人的人身财产安全造成了很大的隐患。（4）翻建房屋的南墙侵占了上诉人院子的地界，造成上诉人原大门通道变窄，侵害了上诉人权益。（5）杨新年户违法建设的房屋层高为3.6米，拆除前的层高为2米，高出1.6米，严重影响上诉人房屋的采光和通风。5、一审法院程序违法。（1）第三人的代理人杨春华没有代理资格不应该作为代理人参加诉讼活动。（2）2019年10月1日，上诉人收到一审法院判决书的同时，收到了江都区人民法院合议庭组成人员及书记员通知书，在送达判决书同时送达合议庭组成人员及书记员通知书，使得上诉人决定是否申请回避的权利形同虚设。上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，严重违反法定程序，请求二审法院依法撤销一审判决，改判确认被上诉人批准杨新年建房行为违法或撤销该批准建房行为。 二审期间，被上诉人方巷镇政府、杨新年未向本院提供书面的答辩意见。 各方当事人向原审法院提供的证据材料均已录入原审判决书并随案移送本院。一审法院认定的案件事实，本院予以确认。 本案的争议焦点为：被上诉人方巷镇政府作出的批准被上诉人杨新年建房行为，是否具有事实和法律依据，程序是否合法。 本院认为，被上诉人方巷镇政府作出的批准被上诉人杨新年建房行为，事实不清、证据不足，程序违法。理由分述如下： 其一、被上诉人方巷镇政府批准被上诉人杨新年原址翻建房屋，无论是2016年9月的批准行为，还是2018年4月的备案行为，其皆是以《村（居）民建房申请表》的形式出现的。而“建房申请表”只是建房审批过程中形成的材料，被上诉人方巷镇政府并不能以此作为其批准建房的手续。 其二、被上诉人杨新年2016年9月的《村（居）民建房申请表》中说明杨新年户是“原地翻建”，但被上诉人方巷镇政府在诉讼期间并未提供证据证明被上诉人杨新年“原地翻建”。即没有证据证明被上诉人杨新年翻建前的房屋四址、翻建后房屋的四址与房屋四址相同。 其三、被上诉人杨新年2018年4月的《村（居）民建房申请表》并非是2016年9月的《村（居）民建房申请表》基础上的备案，2016年9月的《村（居）民建房申请表》已经对2018年4月的《村（居）民建房申请表》进行了实质性的改变，特别是被上诉人杨新年所建房屋四址部分的改变。而且，被上诉人方巷镇政府在《村（居）民建房申请表》中并没有载明涉案所建房屋的层高、开设窗户尺寸和位置等关键要素。 其四、被上诉人杨新年建房期间，上诉人周长华对被上诉人杨新年所建房屋提出异议，并向被上诉人方巷镇政府举报。被上诉人方巷镇政府分别于2108年7月18日、8月13日对被上诉人杨新年分别作出《停工（核查）通知书》和《限期拆除违章建筑通知书》，其理由是被上诉人杨新年所建房屋“与批复手续不符、超出区域”。此亦能够说明被上诉人方巷镇政府已经发现了被上诉人杨新年未按批复手续建房。 综上，被上诉人方巷镇政府作出的本次批准建房行为，事实不清、证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销江苏省扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初156号行政判决书； 二、撤销被上诉人方巷镇政府批准被上诉人杨新年翻建房屋的行政行为。 一、二审诉讼费计人民币100元，由被上诉人方巷镇政府承担。此款已由上诉人周长华预付，被上诉人方巷镇政府在本判决送达后十日内给付上诉人周长华。 本判决为终审判决。 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年十二月八日 书记员  马肇睿 附页本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。