山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行终128号上诉人（原审原告）日照万锦置业有限公司，住所地日照市东港区海滨一路**，统一社会信用代码91371100775286999R。法定代表人魏沚澄，总经理。委托代理人唐琪，泰和泰（济南）律师事务所律师。委托代理人刘思，泰和泰（济南）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）日照绿建置业有限公司，，住所地日照市北经济开发区北京北路统一社会信用代码91371121MA3MKTC746。法定代表人丁瑞祥，经理。委托代理人冯辉，山东东方太阳律师事务所律师。委托代理人宋百海，山东东方太阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）五莲县自然资源和规划局，住所地五莲县文化路**，社会统一信用代码11371121004370498B。法定代表人夏培俭，局长。行政机关出庭负责人郑明伟，五莲县自然资源和规划局主任科员。委托代理人林志宝，五莲县自然资源和规划局工作人员。委托代理人盛飞，山东阳尔律师事务所律师。上诉人日照万锦置业有限公司、日照绿建置业有限公司因与被上诉人五莲县自然资源和规划局不动产行政登记一案，不服山东省五莲县人民法院（2019）鲁1121行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，日照市中级人民法院在日照万锦置业有限公司与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案执行过程中，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，依法查封了被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物，实际占地面积2122.34），并于2017年12月25日将民事裁定书、查封公告张贴于被查封的在建工程上。2018年7月19日，五莲县自然资源和规划局依据日照绿建置业有限公司的申请，经过审查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西11013平方米国有建设用地（宗地地号37112105024GB00011）使用权登记在日照绿建置业有限公司名下，该宗土地使用年限为2018年7月16日至2058年7月15日。2019年4月16日，日照市中级人民法院在依法对查封的被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程进行选择评估机构执行过程中，日照绿建置业有限公司提出执行异议，认为在建工程登记在日照绿建置业有限公司名下，并提供了五莲县自然资源和规划局颁发的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书。日照万锦置业有限公司认为涉案在建工程为被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有，五莲县自然资源和规划局在明知涉案在建工程已被人民法院依法查封的情况下，将包括涉案在建工程占用土地在内的国有建设用地使用权登记在日照绿建置业有限公司名下，并向日照绿建置业有限公司颁发了鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书，五莲县自然资源和规划局的登记行为违反法律规定，损害了日照万锦置业有限公司的合法权益，请求依法撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书。2019年5月20日，原审法院依据日照万锦置业有限公司申请，对日照绿建置业有限公司名下的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书项下的不动产予以查封，查封期限为三年。2020年1月5日，日照绿建置业有限公司向日照市中级人民法院提出撤回执行异议，并承诺用涉案的不动产登记证书担保日照市中级人民法院的执行案件的执行。原审认为，本案争议的问题：一、日照万锦置业有限公司是否具有诉讼主体资格；二、五莲县自然资源和规划局涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法；三、鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记应否撤销。一、关于日照万锦置业有限公司是否具有诉讼主体资格的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。要构成行政诉讼法上所称的“法律上的利害关系”以下两个条件应当满足：第一，当事人存在应当予以保护的合法权益；第二，当事人所称的合法权益，在行政机关作出行政行为，建立具体的行政法律关系时，在法定程序中，依照行政法律、法规或者规章的规定应当予以保护或者考虑。如果依据行政法律、法规或者规章的规定，当事人诉称的权益，在行政机关为行政行为时，应当予以保护或者考虑，而当事人又以该权益受到侵害为由，要求人民法院对该行政行为进行司法审查，则该当事人与该行政行为之间存在法律上的利害关系，具有原告主体资格，否则即使原告存在合法权益受到损害的可能性，由于该合法权益不属于行政法律、法规或规章保护或者考虑范畴，行政机关在为行政行为时亦不会考虑对该权益的保护问题，行政行为本身不具有侵权的可能性，当事人与行政行为之间不存在法律上的利害关系，因此当事人也不具有对该行政行为提起诉讼的主体资格，只能通过其他途径寻求救济。本案日照万锦置业有限公司对山东绿色庄园文化产业有限公司因企业借贷纠纷享有合法债权，日照万锦置业有限公司通过人民法院查封山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程，目的是保证日照万锦置业有限公司合法债权得以顺利实现，而五莲县自然资源和规划局为日照绿建置业有限公司颁发的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书，将包括已被人民法院查封的山东绿色庄园文化产业有限公司所有的在建工程项下土地在内的国有建设用地使用权登记在日照绿建置业有限公司名下，日照绿建置业有限公司据此向人民法院提出执行异议，阻碍日照万锦置业有限公司合法债权的实现，日照万锦置业有限公司与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，日照万锦置业有限公司具有行政诉讼主体资格。二、关于五莲县自然资源和规划局涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法的问题，根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定：不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：……（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。第十九条规定：……对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：(一)违反法律、行政法规规定的;(二)存在尚未解决的权属争议的……。本案日照万锦置业有限公司在与尹证宇、山东绿色庄园食品发展有限公司、绿色庄园产业控股集团有限公司、山东绿色庄园文化产业有限公司、山东绿色庄园葡萄酿酒股份有限公司企业借贷纠纷一案执行过程中，依法申请人民法院对被执行人山东绿色庄园文化产业有限公司所有的位于日照市北经济开发区××以东、××以北的在建工程（进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物）予以查封，因该在建工程未办理不动产登记，日照市中级人民法院根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条第二款“未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确认权属”的规定，依据五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号）、原五莲县国土资源局市北经济开发区分局《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》，认为在建工程为山东绿色庄园文化产业有限公司所有，于2017年12月19日作出（2017）鲁11执保18号民事裁定书，并依据该规定第九条“查封不动产的应当张贴封条和公告”、第十条“查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告”的规定，于2017年12月25日将民事裁定书、查封公告张贴于被查封的在建工程上。依据该规定第二十三条规定“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外”的规定，人民法院查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。五莲县自然资源和规划局依据日照绿建置业有限公司的申请，进行涉案国有建设用地使用权登记，应当对登记申请是否违反法律、行政法规规定进行审验；对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；对违反法律、行政法规规定或存在尚未解决的权属争议的登记申请，应当不予登记，并书面告知日照绿建置业有限公司。五莲县自然资源和规划局在涉案国有建设用地使用权登记时，未按照上述规定进行审验，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记行为违法。三、关于涉案土地使用权证鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记应否撤销的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益，社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为。五莲县自然资源和规划局作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记，将坐落在日照市北经济开发区北京北路以东、金山路以西11013平方米国有建设用地（宗地地号37112105024GB00011）使用权登记在日照绿建置业有限公司名下，包括日照万锦置业有限公司申请日照市中级人民法院查封的在建工程占用的2122.34平方米国有建设用地，法院查封的在建工程占用的国有建设用地面积明显小于五莲县自然资源和规划局为日照绿建置业有限公司颁发不动产登记的国有建设用地面积，日照万锦置业有限公司诉请撤销涉案国有建设用地使用权登记证书，将增大日照绿建置业有限公司的经济损失。且该不动产登记涉及日照市重点开发项目，涉案国有建设用地使用权登记证书一旦撤销，涉案房产的价值将大幅减损，并不利于保护日照万锦置业有限公司及日照绿建置业有限公司的合法权益，涉案房产将成为违法建设，面临拆除等一系列问题，从而对国家利益、社会公共利益造成损害。鉴于本案日照绿建置业有限公司已经向日照市中级人民法院提出撤回涉案不动产的执行异议，并承诺该涉案不动产可用于日照市中级人民法院的执行案件，换言之，本案涉案不动产证是否撤销，不影响日照万锦置业有限公司案件的执行，也不影响日照万锦置业有限公司合法权益的实现。综上所述，日照万锦置业有限公司与被诉国有建设用地使用不动产登记行为具有法律上的利害关系，日照万锦置业有限公司具有行政诉讼主体资格。五莲县自然资源和规划局在涉案国有建设用地使用权登记过程中，在日照绿建置业有限公司未能提供涉案国有建设用地的来源、期限、权利变化等权属状况的情况下，在五莲县自然资源和规划局出具的《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》和五莲县人民政府专题会议纪要（[2016]第22号），明确记载在建工程的项目用地是山东绿色庄园文化产业有限公司的前提下，且在人民法院依法公告查封的情况下，未能按照《不动产登记暂行条例》的规定审查日照绿建置业有限公司提交的申请，未按要求进行实地查看，对存在权属争议且涉及日照万锦置业有限公司利害关系的登记申请，未向日照万锦置业有限公司、日照绿建置业有限公司、利害关系人或者有关单位进行调查，作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记，为日照绿建置业有限公司颁发不动产权登记证书的行政行为，违反法律、行政法规的规定，应当确认违法；但撤销涉案不动产权登记证书，不但减损日照万锦置业有限公司和日照绿建置业有限公司的实际利益，且给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项规定，原审判决如下：一、确认五莲县自然资源和规划局作出鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记的行政行为违法；二、驳回日照万锦置业有限公司撤销鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记证书的诉讼请求。案件受理费50元，由五莲县自然资源和规划局负担。上诉人日照万锦置业有限公司上诉称：本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定的情形，撤销涉案不动产登记，不会造成国家利益、社会公共利益的重大损害，一审法院认定事实错误，适用法律错误。不撤销涉案不动产权登记将影响日照万锦置业有限公司的案件执行，且严重损害日照万锦置业有限公司的合法权益。补充上诉意见如下：1.依据2004年2月10日，法[2004]5号最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条之规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋在查封期间不得办理抵押、转让等权属变更转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更转移登记手续的，对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法的相关规定处理。本案中，五莲县自然资源和规划局于2016年8月出具项目用地预审意见函，将案涉土地规划给山东绿色庄园文化产业有限公司使用，日照市中级人民法院于2017年12月对案涉在建工程予以公告查封。后五莲县自然资源和规划局于2018年7月将案涉土地为原审第三人日照绿建置业有限公司办理不动产登记，五莲县自然资源和规划局在明知案涉土地存在权属争议、涉及利害关系人权益且被查封的情况下，仍然对涉案土地办理变更，该行政行为明显违法，属无效行政行为。2.依据法律规定，招拍挂土地应净地出让，，地上存在在建工程属于依法禁止出让情形五莲县自然资源和规划局于2019年将案涉土地规划给山东绿色庄园文化产业有限公司使用，2017年，案涉在建工程已主体完工，被上诉人又于2018年将案涉土地登记给日照绿建置业有限公司，在案涉土地没有实现“三通一平”的情况下，违反了国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，该土地出让合同应属无效合同。且五莲县自然资源和规划局故意隐瞒本案重要事实，属于严重违法，明显违法，该不动产登记行为应属无效行政行为。请求二审法院依法撤销原审判决第二项，并依法撤销涉案不动产权登记。上诉人日照绿建置业有限公司答辩称：原审判决第二项认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持该项判决。被上诉人五莲县自然资源和规划局答辩称：日照绿建置业有限公司的登记申请不违反法律、法规的规定，被上诉人的涉案不动产行政登记行为不违反法律、法规的规定，涉案土地使用权不存在权属争议，在建工程的查封效力并不及于涉案土地使用权。一审法院关于被上诉人作出涉案行政登记行为未进行调查的认定错误，一审法院判决驳回日照万锦置业有限公司第（二）项诉讼请求正确，请求二审法院查明案件事实，依法改判被上诉人的行政登记行为合法。补充答辩如下：日照万锦置业有限公司提到的关于挂牌出让应当是净地的问题，涉及到挂牌行为是否合法、出让土地行为是否合法，根据行政诉讼法一行为一诉讼的基本原则，挂牌出让和办理土地使用权登记是两个不同的行政行为，本案日照万锦置业有限公司起诉的是土地使用权的登记行为是否合法、是否应予撤销，是针对土地登记行为而提起的诉讼，并没有针对土地出让是否合法而提起诉讼。这是两个不同的行政行为，两个不同的法律关系，本案并不涉及挂牌出让行为合法性的审查和审理。上诉人日照绿建置业有限公司上诉称：原审判决第（二）项驳回日照万锦置业有限公司撤销涉案不动产权登记的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。但原审判决第（一）项确认五莲县自然资源和规划局作出的涉案不动产权登记的行政行为违法，事实依据不充分，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决第（一）项。上诉人日照万锦置业有限公司答辩称：原审判决第一项确认五莲县自然资源和规划局作出的涉案不动产行政登记的行政行为违法，事实依据充分，适用法律正确，请求依法驳回日照绿建置业有限公司的上诉请求。五莲县自然资源和规划局的前身是五莲县国土资源局，依据一审判决第十四页第十行，一审法院认定用地预审意见函系五莲县自然资源规划局出具，其内容明确记载将案涉土地规划给山东绿色庄园文化产业有限公司。五莲县自然资源和规划局明确知道涉案土地存在权属纠纷，故意隐瞒相关情形，明显违法，该不动产登记行为属于无效行政行为。被上诉人五莲县自然资源和规划局答辩称：被上诉人同意日照绿建置业有限公司的上诉意见。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中日照万锦置业有限公司提交如下证据：证据1.鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记项下11013平方米土地现场照片，证明案涉不动产登记项下11013平方米土地地上建筑物系被公告查封的占地2122.34平方米在建工程（山东绿色庄园文化产业有限公司所有），即进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物，其余为空地，无其他建筑物。撤销该不动产登记不会造成第三人权益减损以及面临违法建设拆除等问题，从而对国家利益、社会公共利益造成损害。证据2.鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记项下11013平方米土地谷歌卫星地图截图，证明案涉不动产登记项下11013平方米土地地上建筑物系被公告查封的占地2122.34平方米在建工程（山东绿色庄园文化产业有限公司所有），即进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物，其余为空地，无其他建筑物。撤销该不动产登记不会造成第三人权益减损以及面临违法建设拆除等问题，从而对国家利益、社会公共利益造成损害。（截图中显示的潮石路与北京北路系同一条路）。证据3.鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产登记项下11013平方米土地宗地图，证明案涉不动产登记项下11013平方米土地地上建筑物系被公告查封的占地2122.34平方米在建工程（山东绿色庄园文化产业有限公司所有），即进口食品保税店、红酒文化博物馆及附属建筑物，其余为空地，无其他建筑物。撤销该不动产登记不会造成第三人权益减损以及面临违法建设拆除等问题，从而对国家利益、社会公共利益造成损害。经质证，日照绿建置业有限公司对日照万锦置业有限公司提交的上述证据的来源及证明目的均有异议，认为上述证据系打印件，不属于书证原件，无法看出其形成时间，但从该组证据可以清晰地看出查封的涉案建筑物占地面积仅为2000余平方米，远远低于其要求撤销的房产证面积11000余平方米，若该证件撤销则影响日照绿建置业有限公司及公共利益。五莲县自然资源和规划局认为日照万锦置业有限公司提交的上述证据并非新证据，其中，证据3系五莲县自然资源和规划局一审中提交，并非新证据。对于日照万锦置业有限公司证明的内容，被上诉人有异议，涉案项目是否带有社会公益性，仅从几张照片、几张图并不能够反映出，上诉人以几组照片来否定该项目的公益性不能成立。该几组证据足以证明涉案在建工程所属土地仅为2000余平方米，而土地使用权证登记的面积为11000余平方米，在建工程所属土地面积远远小于登记土地面积，如果撤销会给日照绿建置业有限公司增大损失，一审判决不予撤销正确。对于上述证据的证明效力，本院将结合查明的案件事实予以综合认定。本院二审认定的案件事实与原审一致。本院认为：本案主要存在以下两个争议焦点问题：一、五莲县自然资源和规划局作出的涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法；二、涉案土地使用权不动产行政登记应否撤销。首先，关于五莲县自然资源和规划局作出的涉案国有建设用地使用权登记行为是否合法的问题。根据《不动产登记暂行条例》第十八条、第二十二条之规定，被上诉人进行涉案国有建设用地使用权登记，应当对登记申请是否违反法律、行政法规的规定进行审验，对可能存在权属争议或可能涉及他人利害关系的登记申请，可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查，对存在违反法律、行政法规规定或尚未解决的权属争议的登记申请应当不予登记。从原审查明的事实来看，被上诉人出具的《关于山东绿色庄园文化产业有限公司项目用地预审意见函》和五莲县人民政府专题会议纪要明确记载在建工程的项目用地是山东绿色庄园文化产业有限公司，被上诉人在日照绿建置业有限公司未能提供涉案国有建设用地的来源、期限、权利变化等权属状况的情形下，且在人民法院依法公告查封的情况下，未按照法律、行政法规的规定进行实地查看，对存在权属争议且涉及日照万锦置业有限公司利害关系的登记申请，未进行调查，即作出涉案不动产权登记，违反上述法律、行政法规的规定，应当确认违法。其次，关于涉案土地使用权不动产行政登记应否撤销的问题。原审判决确认涉案不动产权登记违法但不予撤销的理由系撤销涉案不动产权登记将会给国家利益，社会公共利益造成重大损害，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，所谓社会公共利益即为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应系在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。涉案不动产权登记的撤销主要影响的是特定主体日照绿建置业有限公司的个体利益，不属于社会公共利益的范畴，故本案不符合损害国家利益、社会公共利益的情形，涉案不动产权登记应予撤销，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山东省五莲县人民法院（2019）鲁1121行初24号行政判决；二、撤销被上诉人五莲县自然资源和规划局于2018年7月19日作出的鲁（2018）五莲县不动产权第0004140号不动产权登记。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人五莲县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 王 田审判员 高月玉二〇二〇年十二月三日法官助理王建秀书记员李娜