广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行初30号 原告陆川县富达矿产品加工厂，地址：陆川县城南工业开发区（原南方陶瓷厂内）。 经营者江泽朋，男，汉族，1972年10月13日出生，住广西陆川县。 委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。 委托代理人吴广祥，广东红棉律师事务所律师。 被告陆川县人民政府，地址：陆川县温泉镇通政路**。 法定代表人刘启，县长。 被告陆川县自然资源局，，地址：陆川县温泉镇温泉大道沙坡路口南侧 法定代表人陈祖朝，局长。 上述两被告共同委托代理人谭增康，广西泰盛律师事务所律师。 上述两被告共同委托代理人李光宝，陆川县自然资源局政策法规与执法监察股股长。 -2- 原告陆川县富达矿产品加工厂（以下简称富达工厂）诉被告陆川县人民政府（以下简称县政府）、陆川县自然资源局（以下简称资源局）不服行政强制措施一案，本院于2020年4月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告富达工厂诉称，自2016年12月工商登记成立了陆川县富达矿产品加工厂，经陆川县环境保护局审批取得环境影响报告后原告一直合法经营。近年来县政府以招商引资需征用原告承租的土地为由要求原告搬迁，资源局于2020年2月18日向原告发出《关于责令立即停止非法加工矿产品行为的通知书》（以下简称《停工通知》），要求原告在3日内拆除、搬离工厂内的采选设备。《停工通知》缺乏合法依据，程序违法，在此情况下，资源局和县政府一起对原告的厂房、设备采取了强制拆除措施（以下简称拆除行为）。被告的强拆行为违法，给原告造成了巨大的损失，原告富达工厂请求本院：一、确认二被告强制拆除原告部分厂房、设备的行为违法；二、判令二被告赔偿原告各项经济损失350万元；三、本案诉讼费由被告承担。 富达工厂在举证期限内向本院提供的证据分为两组，第一组为：1、关于陆川县富达矿产品加工厂项目环境影响报告表的批复，证明富达工厂已通过环保审批；2、《停工通知》，证明资源局责令原告限期停止加工矿产品并搬离采矿设备；3、强拆照片，证明被告违法强拆导致原告的巨大损失。第二组为：1、航拍照片，证明原告未被强拆前图片（原料清洗分类区）；2、照片，证明被拆前、被拆后有关机器设备及物品受损情况；3、购销合同、转账流水及入库单，证明9000吨半成品风干泥料被强制填埋，导致直接损失108万元；4、购销合同、对账明细、聊天记录、收购合同、承运合同，证明涉案石英粉（400目）200吨被强制清走；5、照片，证明涉案机械设备、石英矿等物品被清理后现状；6、先行登记证据保全通知书，证明 -3- 部分石英粉、石英沙、石英石米被陆川县市场监管局证据保全；7、民生法制网等媒体客观真实报道，证明原告收到被告的非法强拆，导致巨大经济损失；8、财务报告，证明原告为涉案企业投入巨大的经济支出；9、陆川县市场监管局笔录2份，证明原告方进货渠道来源合法，不存在非法采矿行为，也证明了原告为涉案企业注入了巨大资金；10、营业执照和采矿许可证，证明原告的进货渠道来源合法；11、U盘，证明有关涉案企业被强拆的图片、视频资料及部分物品受损照片等全部案发经过；12、照片，证明2020年3月3日原告在李达明厂长、公安民警、司法局人员监督下签署收到《关于解除租赁协议的通知书》；13、关于解除租赁协议的通知书，证明2020年3月3日原告收到该解除协议书的通知，而被告的强拆行为发生在2020年2月27日。 庭审当天原告提交的证据为：1、不予行政处罚决定书，用以证明原告不存在收购、开采矿产资源的事实与行为；2、贷款合同及银行流水。用以证明原告为经营富达工厂所投入的部分资金。 被告资源局、县政府答辩称，一、富达工厂对外销售的建筑用砂等矿产品，原矿来源于陆川县神展养殖有限公司、陆川县地产有限公司等公司，原告还将广西永鹏房地产有限公司、广西远辰客家文化城投资有限公司等三家房地产公司的基建工程弃土等拉回该厂选矿。根据国土资函【1998】190号《关于开山凿山、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第四条的规定，富达工厂采集上述基建工程和河道清淤工程中的弃土、鹅卵石等，经过选矿加工成建筑用砂等矿产品对外销售营利，实质上是以营利为目的开采矿产资源，应当依法取得采矿许可证并缴纳矿产资源补偿费，但该厂既未取得采矿许可证，也未缴纳相应的矿产资源补偿费，属于侵占矿产资源和无证采矿，违反我国法律的规定，我局遂于2020年2月18日作出《停工通知》，责令该厂停止违法行为并在3日内拆除、搬离非法采选设备；二、经 -4- 我局责令原告停止违法行为后，原告并未停止，我局遂报请县政府组织相关部门对该厂违法加工矿产品的机械设备进行拆除，并对矿产品进行盘查清点后，将矿产品存放到兴宝钢铁厂。执法过程中原告配合执法，并于2020年4月10日自行清理了拆除设备后的剩余物品。原告事后对执法行为不服，请求确认强制拆除行为违法，其主张与事实不符，不应予以支持；三、本案被拆除是工厂的地面设施，根据陆川县公证处证据保全公证书证实，在实施拆除前，该厂员工对厂内的物品和机械设备进行了指认、清点，并制作了相应的清单，实施拆除后矿产品存放在陆川县兴宝钢铁厂内，原告请求赔偿350万元没有事实根据。综上所述，资源局参与县政府组织实施的联合执法行为是依法行政的体现，原告的主张不成立，资源局、县政府请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告县政府、资源局在举证期限内向本院提交的证据为，1、违法线索登记表，证明资源局于2019年4月15日对原告涉嫌无证采矿的违法线索予以登记在案；2、执法监察动态巡查记录及照片，证明县政府组织相关政府部门于2019年4月15日对富达工厂进行了联合检查；3、核查报告，证明经办人汇报了核查情况，建议县政府通过专项联合执法按照“三不留一毁闭”非立案整改要求，采取拆除地面设施等措施彻底整改到位；4、江泽朋的询问笔录及身份证、营业执照，证实经营者江泽朋确认其加工矿产品的原矿部分来源于陆川县地产有限公司基建工程产生的砂、石、土；5、2017年1月18日收购合同，证实经营者江泽朋确认其加工矿产品的原矿部分来源于陆川县地产有限公司基建工程产生的砂、石、土；6、陈志康询问笔录，证实富达工厂部分原矿来源于陆川县地产有限公司的建设工程基础泥；7、徐远钦的询问笔录及身份证，证明内容同证据5；8、接受调查通知书及复函、营业执照、土地证，证明陆川县地产有限公司基建工程产生的砂、石、土是由徐远钦承运给富达工厂；9、2017年1月 -5- 18日收购合同，证明富达工厂部分原矿来源于陆川县神展养殖有限公司基建工程产生的砂、石、土；10、接受调查通知书及复函，证明陆川县神展养殖有限公司基建工程产生的砂、石、土是由江泽朋拉回富达工厂；11、袁超廉的询问笔录，证明内容同证据9；12、2017年5月6日收购合同；13、梁黛粤的询问笔录；14、梁亚岸的询问笔录及身份证；证据12-14证明富达工厂部分原矿来源于陆川县良田石垌龙口石英矿的含砂废泥及石英块矿；15、2018年10月18日承运合同；16、罗科新的询问笔录；证据15，16，证实富达工厂部分原矿来源于九洲江河道（新洲桥至公安街段）清淤工程产生的砂、石、土；17、罗科新的身份证及准运证，证明罗科新的身份情况；18、责令停止违法行为通知书，证明资源局于2020年2月18日向原告发送了《停工通知》；19、接受调查通知书，证明资源局于2020年2月18日向原告发送了接受调查通知书；20、情况汇报，证明资源局于2020年2月24日向县政府汇报了富达工厂拒不停止违法行为的情况，建议县政府通过专项联合执法，按照“三不留一毁闭”非立案整改要求，采取拆除地面设施等措施彻底整改到位；21、先行登记保存证据通知书及送达回证，证明陆川县市场监督管理于2020年3月25日向富达工厂发送了先行登记保存证据通知书，但该厂拒收该通知书；22、协助调查及复函，证实工商部门要求协助调查富达工厂原矿来源相关单位和个人取得采矿许可证的结果，资源局确认原矿来源相关单位和个人均未取得采矿许可证；23、陆环项管【2017】22号批复，证实富达工厂通过了环保审批；24、租赁协议，证实富达工厂的经营场地是由伍绍猛于2016年4月21日向广西陆川县南方陶瓷厂租赁，厂房由该陶瓷厂租赁，提供；25、整治工作协调会通知，证实县政府于2020年2月26日召开了富达工厂整治工作协调会；26、第一次联合执法工作方案，证实县政府制定了于2020年2月27日对富达工厂 -6- 开展联合执法整治行动的工作方案；27、第二次联合执法工作方案，证实县政府制定了于2020年3月16日对富达工厂开展联合执法整治行动的工作方案；28、第三次联合执法工作方案，证实县政府制定了于2020年319日对富达工厂开展联合执法整治的工作方案；29、第四次联合执法工作方案，证实县政府制定了于2020年3月23日对富达工厂开展联合执法整治行动的工作方案；30、（2020）桂陆证字第136号证据保全公证书，证实公证机关于2020年2月27日对富达工厂的洗砂生产线和砂石土矿产资源毛矿、半成品、成品进行证据保全；31、（2020）桂陆证字第232号证据保全公证书，证实公证机关于2020年3月23日对富达工厂的石英石及石英石产品、其他物品进行证据保全；32、（2020）桂陆证字第238号证据保全公证书，证实公证机关于2020年3月25日对陆川县富达矿产品加工厂的相关物品和机械设备进行证据保全；33、（2020）桂陆证字第247号证据保全公证书，证实公证机关于2020年3月27日对富达工厂的相关物品和机械设备进行证据保全；34、现场照片，证实富达工厂的地面设施被拆除后，相关机械设备和矿产品巳妥善存放在陆川县兴宝钢铁厂内，厂房没有列入被拆除范围。 本院于2020年9月11日组织双方当事人勘查现场，经勘查，被告在实施拆除时，将（2020）桂陆证字第136号公证书登记的毛矿、半成品、成品在富达工厂内予以处理，并未搬出厂区。对（2020）桂陆证字第232号、238号、247号公证书登记的物品和机械设备，原告当天提交了陆川县人民法院作出（2020）桂0922刑初195号刑事判决书，证实有部分机械设备被吕官南、黎官玉等人盗窃。双方当事人都认可：除被盗窃部分外，前述三份公证书登记的物品和机械设备均存放在陆川县兴宝轧钢厂内。 经质证，各方发表质证意见如下： -7- 原告对被告提交的证据的质证意见是：被告提交的证据不能证实原告存在违法经营的行为，也不能证实拆除行为合法。 被告对原告提供的证据的质证意见是：原告提供的证据不能证实拆除行为不合法，不能证明其诉讼请求具有事实和法律依据。 本院对各方当事人提交的证据的认证如下： 被告提交的证据不能证明在实施拆除行为之前对富达工厂发出了书面催告通知或公告，也不能证明已经作出强制执行的书面决定，但能够证明在实施拆除行为时对搬动的原材料、半成品和拆除的机械设备等进行了公证登记。 原告提交的证据不能证实强拆行为对其造成350万元损失。 经审理查明，资源局于2020年2月18日作出《停工通知》，认定原告存在无证开采矿产资源、擅自收购、经营无采矿许可证的矿产品等违法行为，责令原告立即停止相关违法行为并在3日内拆除、搬离非法采选设备。同年2月27日、3月16日、3月19日、3月23日，县政府组织资源局、公安局等相关部门，先后四次对原告的生产设备进行强制拆除并搬离部分半成品等物品，拆除过程中，陆川县公证处对被拆除的机械设备和搬动的半成品等物品进行清点登记，并将拆下来的机械设备、部分半成品等物品搬运至陆川县兴宝轧钢厂存放。 另查明，原告于2020年8月4日向本院提出申请，就被强拆的机械设备、产品的价值进行司法鉴定，本院于同年11月23日组织原被告选定鉴定机构后，次日原告向本院撤回司法鉴定申请。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案的适格被告是哪个行政机关？二、强拆行为是否具备合法性？三、强拆行为是否给原告造成了损失？应如何赔偿？ -8- 一、关于适格被告的问题。本案中虽有资源局作出了《停工通知》，但此后县政府经研究决定，作出对原告开展联合执法的工作方案，并组织由公安局、市场监督管理局等职能部门组成的调查取证组、现场处置组、宣传教育组等多个工作组分四次实施拆除行为，资源局是作为工作组中的一个职能部门参与拆除，资源局不是实施拆除的主体，联合执法产生的法律责任应由县政府承担。因此，本案的适格被告为县政府，不是资源局。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，原告起诉的被告不适格的，人民法院应当告知原告变更被告，被告不同意变更的，裁定驳回起诉。经本院向原告释明，原告不愿撤回对资源局的起诉，本院依法驳回原告对资源局的起诉，为节约司法资源，本院不另行制作裁定书，仅在此予以说明。 二、关于拆除行为是否合法的问题。本案中资源局作出《停工通知》，责令富达工厂在期限内拆除、搬离机械设备，富达工厂没有履行，县政府即组织实施拆除设备和搬离原材料、半成品等物品，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定，行政在机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务；经催告当事人逾期不履行行政决定的，行政机关可以书面作出强制执行决定，并载明强制执行的理由和依据、方式和时间等事项。本案中，县政府未经书面催告，也未经书面作出强制执行决定即实施拆除，违反《行政强制法》的相关规定，程序违法，对该拆除行为，应确认违法。 三、关于拆除行为是否给原告造成的损失以及如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、三十六条的规定，行政机关违法对财产采取查封、扣押等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利；侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，拆除行为不具备合法性，原告请求被告赔 -9- 偿350万元，应由原告对拆除行为给其造成350万元的损失承担举证责任，但原告未提供充分的证据证实拆除行为给其造成350万元的损失，就被拆除的设备和原材料等物品的价值，原告向本院申请司法鉴定，本院予以准许并组织原被告选定鉴定机构后，原告又撤回司法鉴定申请，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果，原告应当对拆除行为造成350万元损失的事实承担举证不能的后果，本院对此诉讼请求予以驳回。拆除行为涉及的设备和原材料等物品已经由（2020）桂陆证字第136号、232号、238号、247号公证书公证登记，对第136号公证书登记的毛矿、半成品等物品，被告实施拆除时并未搬出原告的厂区，相关物品仍然在原告的控制之下，在当天被告行动结束后至今原告可予以处置，该部分物品被告不需返还原告。对（2020）桂陆证字第232号、238号、247号公证书登记的机械和原材料等物品，由于被告实施拆除行为后将其搬到了陆川县兴宝轧钢厂之内，前述三份公证书登记的物品，被告应返还原告。 综上所述，原告对资源局的起诉本院予以驳回。县政府对原告实施的拆除行为违反法定程序，应确认违法。原告未能证实拆除行为给其造成350万元的损失，对该主张本院不予采信支持。对拆除行为涉及的设备、原材料等物品，就陆川县公证处登记且存放在陆川县兴宝轧钢厂之内的部分，本院判决被告返还给原告，对原告的其他诉讼请求，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、驳回陆川县富达矿产品加工厂对陆川县自然资源局的起诉； -10- 二、确认陆川县人民政府2020年2月27日、3月16日、3月19日、3月23日对陆川县富达矿产品加工厂实施的行政行为违法； 三、由陆川县人民政府将（2020）桂陆证字第232号、238号、247号公证书登记的物品返还给陆川县富达矿产品加工厂； 四、驳回陆川县富达矿产品加工厂的其他诉讼请求 本案案件受理费50元，由被告陆川县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  林慧琪 审 判 员  吕 博 -11- 二〇二〇年十二月七日 法官助理  李 芸 书 记 员  陈玉鹏 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 -12- 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 3、《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； -13- （五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 4、《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； -14- （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。