山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0102行初485号 原告崔某某，女，1988年出生，汉族，住济南市济阳区。 原告冯某某，男，2018年出生，汉族，住济南市济阳区。 两原告共同委托代理人冯某，男，1985年出生，汉族，住济南市历下区。 被告济南市济阳区回河街道办事处，住所地济南市。 法定代表人孟庆刚，主任。 出庭负责人杨海港，济南市济阳区回河街道办事处副主任。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 原告崔某某、冯某某诉被告济南市济阳区回河街道办事处行政处理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月7日立案后，依法向被告济南市济阳区回河街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告崔某某及两原告共同委托代理人冯某，被告济南市济阳区回河街道办事处的出庭负责人杨海港、委托代理人董明璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告崔某某、冯某某诉称，原告为山东省济南市济阳区冉家村村民。2018年3月5日，回河街道办颁布《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），载明：“一、项目基本情况1、（征收范围）本年度棚改旧改、项目占地涉及村居包括：新建村、大常村、冉家村、王佰绪村、小张村。2、（房屋征收部门）回河街道办事处。3、（房屋征收实施单位）回河街道办事处及涉及征收的村（居）民委员会。该方案报经济阳县人民政府批准后，由回河街道办事处及涉及征收的村（居）民委员会组织实施清点测量、补偿核算、人口界定、户型认定、协议签订、补偿款发放、房屋腾空拆除。……三、安置、补偿标准4、以下相关人员不予安置1）已婚嫁外村脱离本村（居）集体经济组织的，不予安置”。原告崔某某自出生开始就落户在冉家村，从小就在该村生活和从事生产劳动，在结婚后户口仍在该村，儿子出生后户口也落在冉家村。故原告崔某某的村民身份没有因为婚姻关系而改变，依然是该村村民，冉家村村委会也认定二原告具有集体经济组织成员资格，因此二原告依法应与其他村民享有同等权利与义务。但被告认为原告系“外嫁女”，不给二原告分配安置房。在山东高院的生效裁定中，认定涉案《安置方案》为规范性文件，故本案中被告以《安置方案》中“已婚嫁外村脱离本村（居）集体经济组织的，不予安置”等条款，不给予二原告分配安置房，完全符合提起规范性文件合法性审查的条件。2019年中央一号文件也明确了要注重保护“外嫁女”等特殊人群的合法权利。山东省高级人民法院（2019）鲁行终1675号行政判决书中对一例外嫁女的案子进行审理，并认可应予安置。原告认为被告不给原告分配安置房的行政行为违法，为此提起行政诉讼。原告的诉讼请求：1.判令被告不给二原告拆迁安置的行政行为违法；2.判决被告给予二原告与其他村民同等享受《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》的安置政策；3.对《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》进行合法性审查；4.本案诉讼费用由被告承担。 原告崔某某、冯某某向本院提交以下书面证据即：1.原告身份证，户口本；2.《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》；3.回河街道冉家村集体经济组织成员认定证明；4.济阳县回河镇冉家村民委员会出具的居住证明一份；5.济南市历下区趵突泉街道泺文路社区居民委员会证明一份；6.农村土地承包经营权证；7.济南市济阳区农村集体经济组织股权证书；8.济阳区农业局济阳农字[2017]88号《关于印发济阳县农村集体产权制度改革集体经济组织成员资格认定工作指导意见的通知》；9.山东省高级人民法院（2019）鲁行终1675号行政判决书；10.济南市中级人民法院（2020）鲁01行终287号行政判决书。 被告济南市济阳区回河街道办事处辩称，一、原告未被界定为享受安置的集体经济组织成员，被告按照《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》对原告不予安置符合规定。2018年冉家村房屋征收补偿工作进行冉家村人口界定时，原告父亲崔风川、母亲刘希云被冉家村界定为享受安置的集体经济组织成员。户主崔风川在冉家村人口界定及户型认定表中签字按手印。原告崔某某已不在本村集体生产生活，崔某某、冯某某未被界定为享受安置的集体经济组织成员。2019年，原告父亲崔风川签订《住宅拆迁安置补偿协议书》，原告其他家庭成员均已经享受安置。原告崔某某属于已婚嫁外村脱离本村集体经济组织的情形，原告崔某某、冯某某，未被认定为冉家村集体经济组织成员。根据《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》第三条第一款第一项第一目、第三条第一款第四项第一目，原告不符合享受安置的条件，不予安置。关于原告主张其属于村集体经济组织成员，因农村产权制度改革中成员认定系全区范围内农村集体产权制度改革工作中的一项工作，根据《关于明确集体土地上房屋拆迁补偿安置方案有关问题的指导意见》(济城改发[2018]35号)文件规定，各村居房屋拆迁项目安置方案明确了安置人员界定期限，期限内各村居已完成了界定并已公示，虽然一部分未被界定为享受安置资格的人员，在农村集体产权制度改革过程中被认定为集体经济组织成员，但其以此为由要求享受当时的拆迁安置政策时，仍按照原方案标准执行，原告无法享受安置。二、《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》制定程序、内容不违反法律规定。2018年2月27日，济阳区政府发布拟征收土地公告，回河街道冉家村集体土地纳入土地征收范围内。被告拟定《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称方案）后，冉家村于2018年3月1日召开村民代表会议，决议同意按照方案进行村庄改造，同日冉家村委会向被告提出村庄改造申请。2018年3月7日，济阳县人民政府作出《关于棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》，批复同意该方案。方案经冉家村民代表会议讨论通过，并在村公开栏张贴公示，经济阳县人民政府批准，程序符合法律规定。原告对“已婚嫁外村脱离本村集体经济组织”提出异议，但方案并未规定已婚嫁外村不予安置，内容不违反法律规定，且该方案已在被告片区内实施，得到绝大多数群众的认可。综上，原告未被界定为享受安置的集体经济组织成员，属于已婚嫁外村脱离本村集体经济组织的情形，《回河街道棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿方案的批复》制定程序、内容合法，被告据此对原告不予安置并无不当。请求法院依法查明事实，作出裁判。 被告济南市济阳区回河街道办事处在法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据即：1.济阳县人民政府拟征收土地公告；2.冉家村关于《济阳县棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》的会议纪要；3.公示方案会议记录、公示照片；4.关于村庄改造的申请，附件：村民代表会议决议、村民代表到会及表决意见表；5.济阳回办发[2018]8号《关于成立回河街道办事处拆迁工作领导小组的通知》；6.济阳回办发[2018]11号《关于报批棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案的请示》；7.济城改发[2018]4号《关于成立回河街道村庄改造建设指挥部的通知》；8.济阳政字[2018]14号《关于棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》；9.回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案；10.回河街道冉家村集体经济组织成员明细表；11.冉家村人口界定及户型认定表；12.住宅拆迁安置补偿协议书；13.关于明确集体土地上房屋拆迁补偿安置方案有关问题的指导意见。 经庭审质证，原告对被告所举证据1-13的真实性无异议，本院予以确认。被告对原告所举证据1-2、5-7、9-10的真实性无异议，对证据3真实性不予认可，认为该证据系复印件，无法显示原告被认定为经济合作社成员的时间，且该证据不能证明原告为集体经济组织成员；对证据4真实性不予认可，认为该证据系复印件，且该证明出具时间为2015年8月15日，而涉案片区人口界定时间为2018年，该证据与本案无关；对证据8真实性不予认可，认为该通知未加盖任何部门的公章，且认定集体经济组织成员工作属于村民自治事项。本院对原告所举证据1-10的真实性予以确认。 经审理查明，2018年3月5日，被告济南市济阳区回河街道办事处制定《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》，主要内容为：“……现制定房屋征收补偿方案如下：一、项目基本情况。1.（征收范围）本年度棚改旧改、项目占地涉及村居包括：新建村、大常村、冉家村、王佰绪村、小张村。2、（房屋征收部门）回河街道办事处。3、（房屋征收实施单位）回河街道办事处及涉及征收的村（居）民委员会。该方案报经济阳县人民政府批准后，由回河街道办事及涉及征收的村（居）民委员会组织实施清点测量、补偿核算、人口界定、户型认定、协议签订、补偿款发放、房屋腾空拆除。……5、（人口界定、户型认定期限）2018年3月5日至2018年4月20日。……三、安置、补偿标准。被拆迁村民安置可分为房屋安置和货币安置两种安置方式。具体情况如下：（一）拆迁安置人口界定及待遇确定办法。1、（房屋安置）……2、（房屋优购）……3、（房屋准购）……4、（不予安置、优购、准购）以下相关人员不予安置：1）已婚嫁外村脱离本村（居）集体经济组织的，不予安置。2）原户籍在本村（居），在本村（居）有合法住房但长期不在本村（居）生活居住的，只给予地上附着物货币补偿，不予安置。3）非本村（居）人员在本村（居）购房或建房的，不予安置。5、（特殊情况）……。”2018年3月7日，济阳县人民政府作出《关于棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（济阳政字[2018]14号），批复同意《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》。 2019年10月23日，甲方济阳县回河街道村庄改造建设指挥部、济阳县回河街道冉家村民委员会与乙方崔风川（系原告崔某某父亲）签订《住宅拆迁安置补偿协议书》，载明：“……经甲乙双方协商同意，就补偿、安置、拆迁等有关事项达成协议如下：……三、经审核，确定乙方家庭共有人口2人，其中符合按安置价购买的有2人；符合按优购价购买的有0人；符合按准购价购买的有2人……。” 原告崔某某与冯某于2013年5月20日结婚，婚后育有一子冯某某，崔某某、冯某某二人户籍地均为店子派出所店子乡冉家村民委员会店子乡冉家村**。在冉家村房屋征收补偿中，被告未给予二原告补偿和安置。 另查明，2015年8月15日，济阳县回河镇冉家村民委员会出具证明记载：“我村村民崔某某，出生于1988年3月18日特此证明。” 2018年9月28日，济南市历下区趵突泉街道泺文路社区居民委员会、济南市历下区人民政府趵突泉街道办事处出具《证明》记载：“冉家村村民委员会：兹证明我社区居民冯某（之妻崔某某泺文路社区系城市社区，不存在村土地承包、村集体经济组织；故不存在村集体经济组织成员。特此证明。” 本院认为，“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使“外嫁女”的基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。“外嫁女”所享有的合法权益与其他村民相比，不应有所减损或增加，其应当受到公平公正、合法合理的对待，这既符合保障公民基本权利的宪法精神，也符合户有所居的民生保障要求。另，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。 被告济南市济阳区回河街道办事处提交的《安置方案》中，对涉案片区拆迁安置人口界定及待遇确定办法作出了进一步细化，具体明确了房屋安置、房屋优购、房屋准购的条件和不予安置、优购、准购人员“已婚嫁外村脱离本村（居）集体经济组织的；原户户籍在本村（居）在本村（居）有合法住房但长期不在本村（居）生活居住的，只给予地上附着物货币补偿；非本村（居）人员在本村（居）购房或建房的”3种情形。被告济南市济阳区回河街道办事处作为涉案项目的征收主体具有补偿安置的职责，原告以其作为村民为由要求享受安置补偿待遇，被告济南市济阳区回河街道办事处应按照前述原则和考量标准对原告的请求进行全面审核，并履行对原告作出补偿和安置决定的职责，决定是否给予原告安置补偿。原告婚前系冉家村集体经济组织成员，婚后户户籍并未迁出，生育儿子的户户籍地亦为冉家村，2018年3月拆迁时原告二人的户户籍仍然在冉家村。然原告崔某某的父亲崔风川代表家庭签订了《住宅拆迁安置补偿协议书》，但该家庭人口中并不包括原告二人在内，故该事实不能证明原告已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。行政诉讼审查的是行政机关的行政行为，在行政机关未充分履行职责之前，由其先行处理作出决定为宜。本案中，原告请求给予拆迁安置待遇，在被告没有查清原告在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其在其他集体经济组织已享受村（居）民待遇等情况的前提下，应限期被告济阳区回河街道办事处对原告的安置事宜重新审核，作出补偿安置决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告济南市济阳区回河街道办事处于本判决生效之日起60日内对原告崔某某、冯某某作出补偿和安置决定； 二、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市济阳区回河街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本， 上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 刘 文 人民陪审员 李 杰 人民陪审员 高成琳 二〇二〇年十二月七日 法官 助理 杨淑贤 书 记 员 黄晓斐