湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘04行终116号 上诉人（原审原告）：衡阳县曲兰镇曲兰村玉林村民小组。住所地：衡阳县曲兰镇曲兰村玉林村民小组。 负责人：邹品余，该小组组长。 上诉人（原审原告）：衡阳县曲兰镇曲兰村周木村民小组。住所地：衡阳县曲兰镇曲兰村周木村民小组。 负责人：刘瑞德，该小组组长。 二原告共同委托诉讼代理人：陈运生。 被上诉人（原审被告）：衡阳县自然资源局。住所地：衡阳县西渡镇蒸阳大道**。 法定代表人：庾江荣，该局局长。 委托诉讼代理人：文湘汇，该局工作人员。 委托诉讼代理人：戴博颖，湖南溥天律师事务所律师。 上诉人衡阳县曲兰镇曲兰村玉林村民小组（以下简称玉林组）、衡阳县曲兰镇曲兰村周木村民小组（以下简称周木组）诉被上诉人衡阳县自然资源局国土行政颁证一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2014年9月27日，衡阳县洪市供销社向原衡阳县国土资源局申请对座落于衡阳县××镇××村××组、面积为4207.10平方米的划拨国有建设用地使用权进行初始土地登记。其在《土地登记申请书》中填写的申请登记的内容为：1.地籍调查表和指界人身份证复印件；2.用地情况说明；3.县政府（2014）21号和51号文件；4.营业执照、机构代码、税务登记表和法人身份证复印件。衡阳县洪市供销社于2014年9月27日出具的《关于衡阳县洪市供销社用地情况的说明》载明：衡阳县洪市供销社土地座落在曲兰乡曲兰村玉林组，该宗地为1971年由曲兰乡曲兰村玉林组协商后，从曲兰村玉林组划出一块土地，面积为4300平方米给洪市供销社建设综合门市部，并一直使用至今。为此，恳请县国土资源局将该宗地作为历史遗留问题处理，作为划拨国有土地使用权确权登记给衡阳县洪市供销社。衡阳县国土资源局曲兰国土资源所和衡阳县曲兰镇人民政府均加盖印章并签署“情况属实”的意见。《衡阳县地籍调查表》上，衡阳县洪市供销社及其法定代表人陈卫国、衡阳县曲兰镇人民政府及其法定代表人黄山森分别作为本宗地、邻宗地指界人盖章签字。 2014年9月28日，原衡阳县国土资源局发布了《关于衡阳县洪市供销社国有土地使用权登记发证的公示》，内容为：1、该宗地坐落在××镇××村××组，依据衡阳县洪市供销社对土地来源情况说明，该宗地为1971年由衡阳县洪市供销社与曲兰村玉林组协商后，从曲兰村玉林组划出一块土地，给洪市供销社建设门市部并一直使用至今。经测量，宗地用地面积为4207.10平方米，土地用途为批发零售用地，使用权类型为划拨（宗地详细情况见附图）。2、对公示的上述国有土地使用权如有异议，请于2014年10月11日前以书面形式到衡阳县国土资源局申请复查，逾期没有提出异议的，上述公示的土地权属权益有效，准予登记，同时该宗地上原有的土地权利证书声明作废。当日，原衡阳县国土资源局将《关于衡阳县洪市供销社国有土地使用权登记发证的公示》和该宗土地的《宗地图》在衡阳县洪市供销社曲兰分社门市部进行了张贴。 2014年10月14日，衡阳县人民政府向衡阳县洪市供销社核发了170003号国土证，载明：土地权利人为衡阳县洪市供销社，单位性质为集体企业，座落于××镇××村××组，土地使用权面积为4207.10平方米，使用权类型为划拨，土地用途为批发零售用地。 2017年1月4日，经衡阳县人民政府批准，原衡阳县国土资源局作出蒸国土资［2017］37号《关于收回衡阳县洪市供销社（洪市曲兰分社）国有土地使用权决定书》，载明：根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律政策规定，决定收回衡阳县洪市供销社国有土地使用权，面积为4207.10平方米，衡阳县洪市供销社接此决定书后3日内，速来该局办理国有土地使用权证书注销手续，逾期该局将依据《土地登记规则》第五十八条之规定直接办理注销土地登记。2017年1月6日，该决定书向衡阳县洪市供销社直接送达。 2018年7月24日，经衡阳县人民政府批准，受原衡阳县国土资源局委托，衡阳县土地矿产交易中心发布了蒸国土资挂告字［2018］029号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，以挂牌方式，整体出让衡阳县洪市供销社包括涉案宗地在内的八宗国有建设用地使用权及地上建筑物、构筑物，土地总面积为42137.2平方米。经过竞买，涉案宗地由自然人朱志元竞得，并于2019年5月7日与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。 2019年11月7日，二原告向被告递交《土地权属争议调查申请书》，请求：1.核实原曲兰供销社4207.10平方米土地历史遗留问题，并依法确认该宗地除两亩以外的土地属于二原告集体所有；2.确定在土地权属未明确前，暂停土地开发施工，保持宗地土地利用现状。 2019年12月3日，衡阳县人民政府分别向二原告作出蒸政裁不受字［2019］1号、2号《衡阳县人民政府土地权属争议案件不予受理决定书》。二原告未就上述不予受理决定书申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。为维护自身合法权益，遂提起本案诉讼。 另查明，涉案170003号国土证上加盖了“2019年12月29日查验注销”的蓝色印章。 原审法院认为，根据原告的诉称、被告的答辩，本案实质属于土地权属争议。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。本案中，二原告与衡阳县洪市供销社就涉案宗地存在土地所有权的权属争议，依法应由县级以上人民政府先行处理,在县级以上人民政府未作出确认土地所有权的处理决定之前,直接就涉案170003号国土证的颁证行为提起行政诉讼,依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当裁定驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告衡阳县曲兰镇曲兰村玉林村民小组、衡阳县曲兰镇曲兰村周木村民小组的起诉。本案依法不收取案件受理费，原告衡阳县曲兰镇曲兰村玉林村民小组预交的案件受理费50元，予以退还。 上诉人玉林组、周木组不服一审裁定，上诉请求：撤销衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初84号行政裁定，撤销被上诉人向衡阳县洪市供销社颁发的土地使用权面积为4207.10平方米的170003号国土证，并责令被上诉人就该土地使用权的面积核实后重新作出土地使用权面积的行政登记行为；二、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院适用法律错误；二、原审法院认定事实不清；三、原审法院认定被上诉人颁证前公示的程序合法性存疑。 本案诉讼中，双方当事人均未提交新的证据。 双方当事人在一审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 本院二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，涉案土地坐落在××镇××村××组，依据衡阳县洪市供销社对土地来源情况说明，该宗地为1971年由衡阳县洪市供销社与曲兰村玉林组协商后，从曲兰村玉林组划出的一块土地，洪市供销社建设门市部并一直使用至今；2017年1月4日，原衡阳县国土资源局曾作出蒸国土资［2017］37号《关于收回衡阳县洪市供销社（洪市曲兰分社）国有土地使用权决定书》，决定收回涉案土地，注销涉案国有土地使用证；二上诉人曾于2019年11月7日向被上诉递交《土地权属争议调查申请书》；现涉案170003号国土证于2019年12月29日查验注销。从以上查明的事实可以认定，本案的处理涉及土地权属争议的处理。土地权属争议，一般是由于地界不清，土地权属紊乱，政策和体制的变更以及其他历史遗留问题等造成的。按照《土地管理法》第十四条的规定，首先由当事人在自愿、互谅的基础上协商解决，协商不成，再申请人民政府处理；当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。因此，涉案土地权属争议行政处理成为必要的先行处理程序。二上诉人直接就涉案170003号国土证的颁证行为提起行政诉讼,依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，处理正确，但适用已被修改的法律错误，本院予以纠正，二上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  代立华 审判员  尹运健 审判员  罗慕蓉 二O二年十二月十日 法官助理姚海书记员张文珍