陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行终71号 上诉人(原审原告)：延安誉邦房地产开发有限公司。法定代表人：陈银海，该公司经理。委托代理人：陈利，陕西宽明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：延安市宝塔区人民政府。法定代表人：苏锋，该区区长。委托代理人：杨楼，宝塔区司法局行政复议应诉科工作人员。委托代理人：杨治平，陕西德齐律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：延安市宝塔区人力资源和社会保障局。法定代表人：郭颖健，该局局长。出庭负责人：刘俊鹏，男，该局副局长。委托代理人：王雪莲，陕西德齐律师事务所律师。上诉人延安誉邦房地产开发有限公司因被上诉人延安市宝塔区人民政府、延安市宝塔区人力资源和社会保障局劳动保障行政管理一案，不服陕西省延川县人民法院(2020)陕0622行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人延安誉邦房地产开发有限公司法定代表人陈银海及其委托代理人陈利，被上诉人延安市宝塔区人民政府委托代理人杨楼、杨治平，被上诉人延安市宝塔区人力资源和社会保障局副局长刘俊鹏及其委托代理人王雪莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告延安誉邦公司系延安加利福新时代广场文艺之家项目的建设方。原告延安誉邦公司与陕西建工第一建设集团有限公司（以下称“建工一公司”）于2018年8月8日签订《施工总承包协议书》，将该项目发包给建工一公司承包施工。建工一公司与延安浩博劳务有限责任公司（以下称“浩博公司”）于2018年9月13日签订《建设工程施工劳务分包合同》，将承包项目的劳务分包给了浩博公司。浩博公司聘用苏永亮、高社教等人在该项目上从事劳务工作。根据延安誉邦公司代表范玉堂、建工一公司代表严斌、监理公司代表贺志军、浩博公司代表陆泽于2019年6月13日共同签字确认的付款申请显示，截至2019年6月13日浩博公司已完成的施工工程量折合工程款为8286704.4元，按照合同约定的75%的工程进度支付工程款，原告应付浩博公司工程款为6215028元。根据原告给浩博公司及其项目负责人陆泽打款凭证显示，原告共支付浩博公司工程款2500000元，尚欠浩博公司应付工程款3715028元。2019年8月5日，苏永亮、高社教等人向延安市人民政府、延安市劳动保障监察支队投诉延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠150名工人工资4000000元。当日，延安市人民政府解决拖欠农民工工资问题联席会议办公室、延安市劳动保障监察支队分别给宝塔区人民政府和宝塔区劳动保障监察大队下发督办函，要求限期办理。2019年8月12日，被告宝塔区人社局立案调查。根据浩博劳务公司向宝塔区人社局提供的民工工资表，经宝塔区人社局对苏永亮、高社教等人调查核实，查明原告延安誉邦公司建设的延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。据此，被告宝塔区人社局于2019年9月6日作出（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、第三十五条规定，责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资，并于2019年9月12日前将工资支付情况以书面形式报送宝塔区人社局。逾期不履行本责令改正决定书的，人社局将依据《陕西省企业工资支付条例》、《陕西省劳动监察条例》的相关规定进行处罚，并按照《中华人民共和国刑法》第一百七十六条将原告涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。原告不服被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，于2019年9月24日向被告宝塔区政府提起复议。被告宝塔区政府于2019年11月20日作出宝区政复决字[2019]3号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定。一审法院认为，被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定书，认定原告延安誉邦公司在延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、第三十五条规定，责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资，并于2019年9月12日前将工资支付情况以书面形式报送宝塔区人社局。逾期不履行本责令改正决定书的，人社局将依据《陕西省企业工资支付条例》、《陕西省劳动监察条例》的相关规定进行处罚，并按照《中华人民共和国刑法》第一百七十六条将原告方涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。可见，被告责令原告延安誉邦公司于2019年9月12日前足额支付所拖欠苏永亮、高社教等121名劳动者的工资的行政行为具有强制性，如不履行还将要承担对原告不利的相应责任。被告作出的责令改正决定不属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，也不属于行政指导行为，而是属于对原告的权利产生实际影响的具有外部法律效力的行政行为。属于行政诉讼的受案范围。根据《劳动保障监察条例》第三条、第四条、第十三条、《陕西省企业工资支付条例》第五条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。被告宝塔区人社局有权实施劳动保障监察，对案涉劳动保障监察事项有管辖权。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资，发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。第三十三条规定，人力资源和社会保障行政部门在查处举报投诉用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证，逾期不能提供或者拒绝提供的，人力资源和社会保障行政部门按照劳动者提供的凭证对工资金额直接认定。本案中，被告宝塔区人社局受理案件后，几次联系原告法定代表人陈银海，要求其配合人社局调查，但原告在法定期限内未给宝塔区人社局提供有关证据材料，未配合宝塔区人社局调查。根据延安誉邦公司代表范玉堂、建工一公司代表严斌、监理公司代表贺志军、浩博公司代表陆泽于2019年6月13日共同签字确认的付款申请显示，截至2019年6月13日浩博公司已完成的施工工程量折合工程款为8286704.4元，按照合同约定的75%的工程进度支付工程款，原告应付浩博公司工程款为6215028元。根据原告给浩博公司及其项目负责人陆泽打款凭证显示，原告共支付浩博公司工程款2500000元，尚欠浩博公司应付工程款3715028元。根据浩博公司向宝塔区人社局提供的民工工资表，经宝塔区人社局对苏永亮、高社教等欠薪工人调查核实，查明原告延安誉邦公司建设的延安加利福新时代广场文艺之家项目拖欠苏永亮、高社教等121名工人工资2734375元。可见，原告延安誉邦公司建设的延安加利福新时代广场文艺之家项目欠薪的主要原因是原告作为工程发包人未按照约定结清工程款导致的，其应当在欠付的工程款3715028元范围内承担先予支付责任。被告宝塔区人社局在作出案涉行政行为时存在制作各个询问笔录时间相互间交叉情形等程序瑕疵，但不影响原告应承担先予支付的责任和行政行为的合法性。被告宝塔区人社局在今后的行政执法中应予纠正。综上，被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理适当，应予维持。被告宝塔区政府作出的宝区政复决字[2019]3号行政复议决定维持被告宝塔区人社局作出的（区）人社监令字[2019]第41号劳动保障监察责令改正决定正确，也应予维持。原告的诉讼主张不能成立，其诉讼请求本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告延安誉邦房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告延安誉邦房地产开发有限公司承担。上诉人延安誉邦房地产开发有限公司上诉请求：1、依法撤销陕西省延川县人民法院(2020)陕0622行初第12号行政判决书；2、本案案件受理费由二被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清、证据不足。1、被上诉人（人社局）所认定的拖欠工资人数和金额与事实不符。首先，投诉人所承做的项目段自2019年4月至7月期间陆续停工，即实际出工时间不足四个月，完成的工程量更是有限，一审法院认定的上诉人拖欠金额达到273万多元显然是不合适。其次，投诉人中一部分没有参与过涉案项目的施工，系恶意虚构的人员和事实。一审认定上诉人拖欠121人工资无事实依据。2、根据《行政复议法》第二十八条，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。而被上诉人（区政府）同样在未查清本案客观事实的情况下，作出维持被上诉人（人社局）的决定明显违反法律规定，损害上诉人的合法权益。二、一审法院认定被上诉人程序瑕疵有异议，应属于程序违法。1、被上诉人(人社局)接到投诉人就延安加利福时代文艺之家项目拖欠的投诉后，有两方面的程序违法。一方面，其未按照法律规定履行职责，其履职行为不符合《陕西省劳动监察条例》第二十六条、第二十九条及第三十一条规定的法定履职程序，也未履行《劳动保障监察条例》第十九条中规定的法定义务。被上诉人（人社局）接到与上诉人有关的投诉后，没有对上诉人进行告知、询问、调查、取证；没有告知上诉人具体陈述和申辩权利，更没有让上诉人行使该权利。被上诉人（人社局）作出的（区）人社监令字[2019]第41号《劳动保障监察责令改正决定书》中未告知上诉人具有行政复议或行政诉讼权利，也未通过其他途径告知上诉人，这属于明显的程序违法行为。另一方面，被上诉人（人社局）所提供的证据取证程序违法。（1）被上诉人（人社局）无法提供证据原件，所提交的证据复印件未加盖公安机关相关印章；（2）主要办案人员王乐、朱宁、王城三人无法出示行政执法权的相关证件，主体资格存疑；（3）被上诉人（人社局）询问笔录中，监察人员询问人是王乐、王城，但下面签字为王乐、朱宁，显然证据系伪造；（4）被上诉人（人社局）所作的笔录程序严重违法，按照法律规定，在制作笔录的时候，应该两名工作人员对一名人员进行询问，但被上诉人（人社局）的询问笔录中存在多处在同一时间对多名人员进行同时询问的做法，系违反法定程序的行为；（5）被上诉人（人社局）第一组证据中短信通知方式本身就不符合法律规定，且行政机关在未告知上诉人法定代表人情况下进行录音，非合法取证。以上均能充分说明被上诉人（人社局）存在程序严重违法行为，而非一审法院所认定的仅是程序瑕疵行为。2、被上诉人（区政府）复议程序严重违法。被上诉人（区政府）在一审庭审中陈述，2019年8月21日一建集团出具的情况说明，但被上诉人（区政府）是在2019年9月24日才受理的复议申请。显然该行为仍系程序违法行为。综上所述，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，事实认定不清，证据不足，程序违法。恳请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。延安市宝塔区人力资源和社会保障局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，上诉人的上诉请求不能成立。主要理由：一、上诉人拒不配合被上诉人调查，被上诉人通过向工人以及浩博劳务公司调查最终确定欠薪人数和欠薪金额，并依法作出责令改正决定书，该决定书认定事实清楚。《陕西省企业工资支付条例》第三十三条规定“劳动和社会保障行政部门在查处举报投诉用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动和社会保障行政部门按照劳动者提供的凭证对工资金额直接认定”。被上诉人受理本案后，多次联系上诉人法定代表人陈银海，要求其配合被上诉人调查，但上诉人在法定期限内未提供任何与该项目有关的材料，拒不配合调查。被上诉人依职权向工人调查，工人多为四川人，以夫妻或班组模式提供劳务，项目结束后多数已返回四川，无法配合调查，被上诉人向夫妻一方或班组负责人进行调查，制作谈话笔录，同时浩博劳务公司也向被上诉人提供了欠付工人工资数额及人数，被上诉人结合这两方面的证据最终确定欠薪人数和欠薪金额。上诉人陈述投诉工人中一部分人没有参与过项目施工，系恶意虚构的人员和事实，但其没有提供任何证据证明该主张。被上诉人虽仅提供了88人的询问笔录，但个别笔录中涉及夫妻或班组的整体工资，上诉人仅以被上诉人未对121名工人全部做谈话笔录为由认定一审判决事实认定不清、证据不足，其理由不能成立。二、上诉人作为项目建设单位，未按照合同约定结清工程款，致使承包人延安浩博劳务有限公司拖欠农民工工资，其应当在欠付的工程款范围内承担支付责任。上诉人于2018年6月28日与延安市国土资源局签订了涉案土地的《国有建设用地使用权出让合同》，取得了涉案项目的建设用地使用权，开始建设房地产项目，即上诉人是涉案项目的建设单位，也是涉案工程的发包单位。被上诉人向上诉人调查，但上诉人拒不配合，经被上诉人向投诉工人、浩博劳务公司以及与上诉人派驻的文艺之家项目负责人范玉堂调查。查明浩博劳务公司作为劳务承包公司，其已完成的施工工程总造价为8286704.4元，按照75％的工程进度支付工程款，应付工程款为6215028元，而上诉人给浩博劳务公司账户打款凭证显示，2019年6月份以来，上诉人直接给浩博劳务公司账户转工程款2200000元，依据结算凭据，上诉人还欠浩博劳务公司4015028元工程款，浩博劳务公司向被上诉人提供证据显示，其欠付工人工资数额为3341569.06元。而被上诉人通过和121名工人调查核实，认定欠薪数额为2734375元，根据法律规定，上诉人作为涉案项目的建设单位，先行垫付、清偿农民工工资是其作为建设单位的法定义务，其应当在欠付的工程款范围内承担先行支付的责任，一审判决认定事实清楚。三、被上诉人作出的行政行为程序轻微瑕疵，但不影响上诉人的实体权利。因本案涉及刑事犯罪，被上诉人将全部案卷材料移交给了公安机关，无法向法庭提交原件，如人民法院认为有需要，可以向公安机关核实。另外，被上诉人单位三名办案人员均有行政执法资格，被上诉人也向法庭提交了三名办案人员的执法证件。至于办案人员在制作个别询问笔录时间交叉、签字错误情形等程序瑕疵，根据上述事实及法律规定，程序瑕疵并不影响上诉人承担先予支付的责任和行政行为的合法性，一审法院也提出了相应的司法建议，被上诉人在今后的执法程序中也将予以改正。需要特别说明的是，因上诉人拒不配合被上诉人调查，被上诉人只能多次短信、电话通知上诉人法定代表人，上诉人法定代表人陈银海在他人陪同下到被上诉人处说明情况，被上诉人在正常的调查履责过程中进行同步录音，录音形式合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。延安市宝塔区人民政府辩称，一、宝塔区人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》认定事实清楚。区人社局查明，上诉人是延安加利福新时代广场文艺之家项目的建设单位，法定代表人为陈银海。因上诉人未能按工程进度支付工程款，导致施工单位工人投诉，上诉人文艺之家项目存在拖欠劳动者工资的问题。人社局作出的行政行为程序合法，人社局立案调查投诉一案，依法送达了责令改正决定书。人社局作出的行政行为依据正确。人社局受理案件后，上诉人拒绝提供该项目的有关材料，拒不配合调查。《陕西省劳动监察条例》第三十五条规定，用人单位隐瞒事实真相，拒绝提供有关情况、材料的，由劳动保障行政部门责令限期改正。《陕西省企业工资支付条例》第三十五条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，人力资源和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资。发包人支付的工资以未结清的工程款为限。人社局按照规定作出《劳动保障监察责令改正决定书》([2019]第41号)。二、宝塔区人民政府的行政复议程序合法。上诉人所称的被上诉人行政复议程序严重违法，不能成立。被上诉人按照我国《行政复议法》规定，依法履行了工作职责。从受理申请、举行听证、审批送达等都符合法定程序和时限要求。故被上诉人作出的复议决定正确。二审中，上诉人提供了结算业务单、转账凭证等证据，拟证明工人的工资上诉人已经支付。经审查，该证据在被上诉人作出行政行为时上诉人并没有提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。故该证据本院不予以采信。经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规和规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定”，在该条例文义中可以得出，责令改正行为不同于行政处罚和行政处理，从性质上讲属于行政命令。因此，宝塔区人力资源和社会保障局作出的责令改正决定书的本质上是要求上诉人自行纠正错误，该行政命令并非必须达到行政处罚和行政处理决定查明和认定事实的要求。从内容上看，宝塔区人力资源和社会保障局的《劳动保障监察责令改正决定书》是初步查证上诉人拖欠农民工工资情况，以及要求上诉人先行垫付拖欠农民工工资。因此宝塔区人力资源和社会保障局《劳动保障监察责令改正决定书》中认定上诉人拖欠农民工工资具体金额和实际拖欠金额有可能存在出入，但只要上诉人欠薪的事实成立，就不能从实体上否定《劳动保障监察责令改正决定书》的合法性。同时，因涉及农民工人数众多，拖欠工资数额不等，其未在处罚决定书中详细列明，并无不当。关于上诉人主张被上诉人没有告知、询问、调查、取证，该主张与事实不符，该上诉理由不能成立，本院不予以支持。关于上诉人主张被上诉人没有告知上诉人具有陈述和申辩权的问题，经查，被上诉人宝塔区人力资源和社会保障局在受理案件后，多次发短信要求上诉人法定代表人配合调查，而“配合调查”的含义就包括听取当事人陈述和申辩，但上诉人既没有配合调查，也没有向被上诉人提供证据材料，虽然程序上存在一定瑕疵，但不影响处理结果，从后续上诉人提出行政复议和行政诉讼情况来看，上诉人的行政复议和行政诉讼利并未受到影响。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，延安市宝塔区人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察责令改正决定书》主要事实清楚，适用法律正确，程序合法。宝塔区人民政府受理行政复议申请后，按照法定程序作出复议决定并送达各方当事人，复议程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由延安誉邦房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。  审  判  长   赵正卫审  判  员   王  欣审  判  员   齐进飞   二〇二〇年十二月十六日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹 1