广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初948号原告：区国成，男，1961年4月28日出生，汉族，住广东省鹤山市*************8*，公民身份号码：440************519。委托代理人：罗君丽，广东洛克律师事务所律师。委托代理人：周沛余，广东洛克律师事务所律师。被告：鹤山市自然资源局，住所地：广东省鹤山市***********。负责人：任建能，该局局长。委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。第三人：鹤山市******宝鸭塘经济合作社，住所地：广东省鹤山市******宝鸭塘。负责人：李英强。第三人：鹤山市******民委员会，住所地：广东省鹤山市***********。法定代表人：李永华，该村主任。原告区国成诉被告鹤山市自然资源局、第三人鹤山市******宝鸭塘经济合作社（以下简称“宝鸭塘经合社”）、鹤山市******民委员会（以下简称“富岗村委会”）土地行政登记纠纷一案，本院于2020年11月5日立案后，依法组成合议庭进行审理。区国成诉称：一、区国成合法占有涉案土地和地上建筑物使用权的事实与经过：（一）涉案土地的集体土地所有权与集体土地使用权属富岗村委会。富岗村委会的前身为鹤山市******民委员会（以下简称“船岗村委会”），涉案土地一直是由船岗村委会占有集体土地所有权。1992年3月24日，船岗村委会拟征收用地兴建厂房发展经济，故与当时涉案土地使用人李荣湛达成一致协议：由船岗村委会全面接收旧325公路边由电房至旺龙花生厂全线的房屋和低压线路，由李荣湛拆除房屋并将场地移交给船岗村委会。此后，由于船岗村委会需要在涉案土地上投资建设，需要将涉案土地上的部分沙滩地转为基建用地，1992年4月21日，船岗村委会申请征用自有的桃源镇船岗村坐落于棚竹头东至空地南至空地西至桃源河北至空地折合200平方米沙滩地（即部分涉案土地）为基建用地，并在鹤山县桃源镇国土管理所的监订下，同时作为用地单位（甲方）及被用地单位（乙方）签订《乡（镇）企业建设和私人建房用地协议书》。1992年6月6日，经鹤山县人民政府批准，同意船岗村委会征用200平方米的土地作基建用地，故此，涉案土地中的200平方米转为基建用地，船岗村委会占有涉案土地（包括其中的200平方米建设用地和建设用地周边的沙滩地）的集体土地所有权与集体土地使用权。（二）区国成从富岗村委会处依法受让原新桥餐厅（原新桥场地），并在涉案土地上加盖建筑物使用至今，区国成是涉案土地上地上建筑物的使用权人。2002年3月，区国成为船岗村委会承建其办公室门口的厂房，至2003年10月8日，船岗村委会还拖欠区国成承建厂房的建筑工程款195680元未支付。经村委会干部多次研究后，船岗村委会与区国成协商一致签订《协议书》，协议约定村委会将原新桥场地和旧房屋（即涉案土地）折价12万元转让给区国成，在新厂房尚欠的工程款内抵扣。至此，区国成占有原新桥场地和旧房屋的使用权并在土地上兴建桃源镇成名塑料厂厂房，区国成与富岗村委会双方之间对于涉案土地的使用是有偿的对价交易。2010年9月14日，鹤山市国土资源局由测绘机构为区国成占有使用权的地上建筑物（即桃源镇成名塑料厂厂房）的四至界线进行测绘并出具了测绘图纸，富岗村委会也有到现场进行指界并对测绘图纸进行查验核实。随后鹤山市国土资源局在该测绘图纸上盖上“图件查验专用章”，对该图纸的真实性表示确认。此后，区国成一直按土地的原现状使用至今，富岗村委会从未向区国成表示要收回涉案土地和阻却区国成对涉案土地的使用。（三）区国成至2019年11月16日才知道涉案土地的已被登记在宝鸭塘经合社名下，并且宝鸭塘经合社要求区国成立即返还涉案土地恢复原状和向其赔偿所谓的“非法占用费”358752元。2019年11月16日，区国成收到由鹤山市人民法院寄送的，关于宝鸭塘经合社诉区国成恢复原状纠纷一案[案号：（2019）粤0784民初3785号]的《民事起诉状》和证据材料。此时区国成才知道，对于涉案土地，鹤山市自然资源局于2012年12月10日向宝鸭塘经合社颁发鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》。并且，宝鸭塘经合社要求区国成立即返还涉案土地恢复原状和向其赔偿非法占用费358752元。经区国成询问富岗村委会关于涉案土地的登记发证情况，富岗村委会告知区国成，涉案土地不属于宝鸭塘经合社，关于涉案土地的登记申请是宝鸭塘经合社越过富岗村委会私下去办理的。宝鸭塘经合社是提交内容虚假的申请登记文件，恶意将涉案土地登记其名下。此外，区国成作为第三人，在参加案外人李雪芳诉鹤山市自然资源局土地行政登记纠纷案中[一审案号：（2020）粤0704行初229号；二审案号：（2020）粤07行终223号]，发现鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》的行为程序严重违法。二、区国成主张的诉讼请求的事实依据和法律依据。在鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》前，区国成已从富岗村委会处合法取得涉案土地的使用权，对该《集体土地所有权证》范围内的部分土地进行了占有、使用多年，并在土地上建有地上建筑物进行管理使用，地上建筑物也有进行相关的规划报建。区国成是涉案土地和地上建筑物的实际使用人，富岗村委会亦从未向区国成表示要收回涉案土地。鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》的行为使得区国成被起诉要求向宝鸭塘经合社返还涉案土地并赔偿所谓的“非法占用费”358752元，已严重损害区国成的合法权益。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，区国成作为涉案土地的实际使用人，对鹤山市自然资源局作出涉案的登记发证行为不服的，有权以自己的名义提起诉讼。结合鹤山市自然资源局在（2020）粤07行终223号案中提交的证据和根据国土资源部《城镇地籍调查规程》的相关规定，区国成作为涉案土地的使用权人，在鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》前，区国成已在涉案土地上兴建桃源镇成名塑料厂并进行经营生产。但鹤山市自然资源局在2012年10月19日对涉案宅基地以及周边的土地进行界址调查、勘丈记录时，并没有依法通知被调查宗地的使用权人即区国成到现场指界，也没有在区国成缺席时通知区国成提交权属图件进行缺席划界，更没有事后将划界结果书面通知区国成。并且，鹤山市自然资源局竟对宝鸭塘经合社提交的《土地登记审批表》上所记录的涉案土地面积分解类型为“未利用土地”予以确认和在涉案土地登记审核结果公告异议期未届满时，便作出准予发证的意见，程序严重违法。区国成于2019年11月16日才知道涉案土地被登记在宝鸭塘经合社名下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，区国成现将涉案的登记发证行为起诉至法院，请求撤销涉案的《集体土地所有权证》并未超过上述司法解释规定的起诉期限。综上所述，鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》的行为，已严重损害区国成的合法权益且该行为程序严重违法。为维护原告的合法权益，请求法院判令：一、撤销鹤山市自然资源局为宝鸭塘经合社颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》；二、鹤山市自然资源局承担本案诉讼费用及其他相关费用。区国成在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、《迁移房屋接收低压线路收据》；2、《乡（镇）企业建设和私人建房用地协议书》；3、鹤国土征字（92）第383号《用地批复书》、船岗管理区征地平面图；4、《协议书》、结算清单；5、测绘图纸2张、NO.00147109《广东省江门市地方税收通用发票》；6、法院专递邮件详情单、中国邮政速递物流查询情况、《民事起诉状》、鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》；7、个体户机读档案登记资料、《铺位租赁合同》《证明》；8、（2020）粤0704行初299号《参加诉讼通知书》、鹤山市自然资源局在（2020）粤0704行初229号案中提交的证据目录和证据。鹤山市自然资源局辩称，根据生效法律文书，本案的土地权属存在争议，而且该土地权属调处工作尚在政府处理中，未作出调处结果，依法不具有可诉性，故区国成的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，其起诉应当依法予以驳回。区国成在本案中的诉求为“撤销鹤山市自然资源局为宝鸭塘经合社颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》”，实际上，在贵院审理的（2020）粤0704行初299号案件中，区国成是该案的第三人，该案的原告李雪芳提起的诉求同样为“撤销鹤山市自然资源局为宝鸭塘经合社颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》”，由此可见，区国成在本案中的诉求与上述案件的诉求是相同的。上述案件中，江门市中级人民法院作为二审法院作出（2020）粤07行终223号《行政裁定书》中“本院认为部分”已经明确认定：“鹤山市人民政府就涉案土地既向李雪芳颁发《集体土地使用权证》又向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》，导致双方当事人对涉案的土地使用权发生争议，因此，涉案的土地权属存在争议。李雪芳向原审法院提起行政诉讼，请求撤销宝鸭塘经合社持有的《集体土地所有权证》，实质上是要求法院解决涉案土地使用权的权属问题，本案为土地权属纠纷。根据前述法律规定，李雪芳应先向人民政府提出对涉案土地使用权的归属进行处理，不能直接向原审法院提起本案诉讼。故李雪芳提起本案诉讼不符合立案条件，应裁定驳回李雪芳的起诉。”根据上述生效裁判文书，对于宝鸭塘经合社持有的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》所涉及的土地权属存在争议。江门市中级人民法院作出（2020）粤07行终223号《行政裁定书》后，李雪芳、区国成、富岗村委会共同于2020年10月30日向鹤山市人民政府提出对宝鸭塘经合社持有的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》所登记的土地权属争议进行调处，鹤山市政府调处自然资源争议办公室于2020年11月13日向李雪芳、区国成、富岗村委会发出鹤自然资调处〔2020〕3号《关于土地权属争议案件受理的通知书》，告知三方受理该土地权属争议调处申请。综上所述，目前有关涉案土地使用权权属争议的工作正在开展之中，尚未作出具体的调处结果，不具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，区国成的起诉不符合法律规定，其起诉申请应当依法予以驳回。鹤山市自然资源局在法定举证期限内向本院提供的证据和依据有：1、《指界通知书回执》《土地登记申请书》、组织机构代码证、土地权属调查村民小组代表人身份证明书、土地权属调查法人代表身份证明书、法人代表身份证、《集体土地权属调查表》《申请报告》《证明》、宗地图、宗地界址点坐标、《关于土地登记审核结果公告》、土地登记审核结果公告（照片）、《集体土地所有权登记发证公告回执》《土地登记审批表》；2、李雪芳、区国成、富岗村委会共同提交的《土地权属争议调查处理申请书》和相关材料；3、（2020）粤0704行初299号《行政裁定书》；4、（2020）粤07行终223号《行政裁定书》；5、鹤自然资调处〔2020〕3号《关于土地权属争议案件受理的通知书》《送达回证》三份；6、鹤自然资调处〔2020〕4号《关于提交书面答复的通知书》《送达回证》；7、鹤机编〔2020〕15号《中共鹤山市委机构编制委员会关于调整市自然资源局内设机构设置的通知》。宝鸭塘经合社在法定期限内没有发表陈述意见，也没有向本院提交证据材料。富岗村委会在法定期限内没有发表陈述意见，也没有向本院提交证据材料。经审理查明，2002年3月，区国成为原船岗村委会承建其办公室门口的厂房，至2003年10月8日，原船岗村委会还拖欠区国成承建厂房的建筑工程款195680元未支付。经村委会干部多次研究后，原船岗村委会与区国成签订《协议书》，约定：“经村委会干部多次研究后，与承建厂房的负责人区国成协商，将我村委会原新桥的场地和旧房屋折价为12万元转让给区国成，在新厂房尚欠的工程款内抵扣，日后需要办证手续由村委会负责，费用不负责任。”2010年9月14日，鹤山市国土资源局由测绘机构为区国成占有使用权的地上建筑物（即桃源镇成名塑料厂厂房）的四至界线进行测绘并出具了测绘图纸，富岗村委会到现场进行指界并对测绘图纸进行查验核实，鹤山市国土资源局在该测绘图纸上盖上“图件查验专用章”。2012年12月10日，鹤山市人民政府向宝鸭塘经合社颁发鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》，载明：“土地所有权人：广东省鹤山市******宝鸭塘经济合作社农民集体，地址：鹤山市******委会，地号：440784005007JA00062，图号：F49G031079，土地总面积：0.1616公顷。”区国成认为涉案《集体土地所有权证》的颁发侵害其合法权益，遂向本院提起本案行政诉讼。另查明，2000年6月9日，鹤山市人民政府向案外人李雪芳颁发鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权证》载明：“土地使用者：李雪芳，座落：桃源镇船岗村委会稔树岗村，地号：050702002，用途：住宅，使用权类型：批准拨用宅基地，使用权面积：121平方米。”李雪芳认为其持有的《集体土地使用权证》颁发在前，宝鸭塘经合社持有的涉案《集体土地所有证》颁发在后，且涉案《集体土地所有证》与其持有的涉案《集体土地使用权证》登记的土地使用权存在重叠，侵害了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，案号为（2020）粤0704行初299号。2020年6月30日，本院作出（2020）粤0704行初299号《行政裁定书》，认为李雪芳持有的《集体土地使用权证》，表明其是涉案土地的土地使用权人。由于该地块的土地使用类型为宅基地，因此该地块的所有权依法只能归村集体或村民小组所有。2012年12月10日，鹤山市人民政府向宝鸭塘经合社颁发涉案《集体土地所有证》，确定宝鸭塘经合社是涉案土地的土地所有权人。该颁证行为未增加李雪芳的义务或减损其权利，即未对李雪芳的合法权益产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款及第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回李雪芳的起诉。李雪芳、富岗村委会不服，遂向江门市中级人民法院提起上诉。2020年9月27日，江门市中级人民法院作出（2020）粤07行终223号《行政裁定书》，认为《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”由此可见，当事人发生土地所有权和使用权争议，须经人民政府先行处理，才能提起行政诉讼。本案中，鹤山市人民政府于2000年6月9日向李雪芳颁发鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权证》。2012年12月10日，鹤山市人民政府向宝鸭塘经合社颁发鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》。宝鸭塘经合社持有《集体土地所有权证》的土地包含了李雪芳持有《集体土地使用权证》的土地，两证所载明的土地存在重叠。虽然宝鸭塘经合社持有的是《集体土地所有权证》，但集体土地所有权是最大权益的物权，其权利包括集体土地使用权，而李雪芳取得的涉案土地使用权并非来源于宝鸭塘经合社，故鹤山市人民政府向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》的行政行为对李雪芳的合法权益产生影响，与李雪芳存在利害关系。鹤山市人民政府就涉案土地既向李雪芳颁发《集体土地使用权证》又向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》，导致双方当事人对涉案的土地使用权发生争议，因此，涉案的土地权属存在争议。李雪芳向原审法院提起行政诉讼，请求撤销宝鸭塘经合社持有的《集体土地所有权证》，实质上是要求法院解决涉案土地使用权的权属问题，本案为土地权属纠纷。根据前述法律规定，李雪芳应先向人民政府提出对涉案土地使用权的归属进行处理，不能直接向原审法院提起本案诉讼。故李雪芳提起本案诉讼不符合立案条件，应裁定驳回李雪芳的起诉。另外，原审富岗村委会也不服原审裁定，向本院提起上诉。因原审裁定驳回李雪芳的起诉，没有作出实体判决，对富岗村委会的权利义务没有产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”的规定，富岗村委会无权对原审裁定提起上诉，故本院将富岗村委会的诉讼地位列为原审第三人。应当指出的是，原审裁定以鹤山市人民政府向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》未对李雪芳的合法权益产生实际影响为由驳回李雪芳的起诉，裁判理由不当，但处理结果正确，本院予以维持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，处理结果正确，应予以维持。李雪芳上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院审理本案，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。又查明，李雪芳、区国成、富岗村委会共同向鹤山市人民政府提交落款时间为2020年10月28日的《土地权属争议调查处理申请书》和相关材料，请求：一、依法对鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》下所载明的土地（共0.1616亩）权属进行调查处理，确认该土地的集体土地所有权为富岗村委会农民集体所有；二、撤销鹤山市人民政府为宝鸭塘经合社颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》。2020年11月13日，鹤山市自然资源局的内设机构鹤山市政府调处自然资源争议办公室作出鹤自然资调处〔2020〕3号《关于土地权属争议案件受理的通知书》，告知李雪芳、区国成、富岗村委会三方受理该土地权属争议调处申请。上述通知书已于当日送达给李雪芳、区国成、富岗村委会，目前涉案土地使用权权属争议尚未有具体的调处结果。本院认为：本案系土地行政登记纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的;……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”由此可见，当事人发生土地所有权和使用权争议，须经人民政府先行处理，才能提起行政诉讼。对不属于人民法院受案范围，不符合立案条件的案件，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，鹤山市人民政府向李雪芳颁发鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权证》，向宝鸭塘经合社颁发鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有权证》，鹤山市国土资源局由测绘机构为区国成占有使用权的地上建筑物（即桃源镇成名塑料厂厂房）的四至界线进行测绘并出具了测绘图纸，富岗村委会到现场进行指界并对测绘图纸进行查验核实。两证所载明的土地及区国成占有使用权的地上建筑物涉及的土地存在重叠，三方当事人对涉案的土地使用权发生争议，因此，涉案的土地权属存在争议。本案中，区国成向本院提起行政诉讼，请求撤销宝鸭塘经合社持有的涉案《集体土地所有权证》，实质上是要求法院解决涉案土地使用权的权属问题，本案为土地权属纠纷。根据前述法律规定，区国成应先向人民政府提出对涉案土地使用权的归属进行处理，而李雪芳、区国成、富岗村委会于2020年10月30日共同向鹤山市人民政府提出对宝鸭塘经合社持有的涉案《集体土地所有权证》所登记的土地权属争议进行调处，鹤山市政府调处自然资源争议办公室于2020年11月13日作出鹤自然资调处〔2020〕3号《关于土地权属争议案件受理的通知书》决定受理该土地权属争议调处申请，目前尚未有具体的调处结果。同时，人民法院已经对某一行政行为作出裁判后，非经法定程序撤销原生效裁判文书，人民法院不能再针对该行政行为进行审理，否则即违反“一事不再理”的原则，在生效裁判文书未经法定程序撤销前，当事人不能再针对原行政行为向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼作为一项以被诉行政行为为审查客体的司法审查制度，其诉讼性质决定了行政诉讼的诉讼标的为被诉行政行为。江门市中级人民法院作出（2020）粤07行终223号《行政裁定书》，裁定驳回李雪芳请求撤销鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》的起诉，而区国成主张其实际占有的地上建筑物涉及的土地使用权与鹤山市自然资源局向宝鸭塘经合社颁发《集体土地所有权证》所指向的诉讼标的存在重叠，在上述裁定书未经法定程序撤销前，当事人不能再针对原行政行为向人民法院提起行政诉讼。综上所述，区国成提起本案诉讼不符合立案条件，应裁定驳回区国成的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（九）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告区国成的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告区国成。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省江门市中级人民法院。逾期不提起上诉的，本裁定发生法律效力。审 判 长 谢颖翔审 判 员 李国盛审 判 员 李周旭二〇二〇年十二月二十三日法官助理 许静怡书 记 员 郑锡安