江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终258号 上诉人（一审原告）孙慈宝，男，汉族，1973年9月17日出生，无业，住淮安市清江浦区。 上诉人（一审原告）朱建民，女，汉族，1973年7月30日出生，无业，住址同上。 两上诉人共同委托代理人孙慈林（系孙慈宝哥哥），男，汉族，1968年8月20日出生，居民身份证号码3208021968********，无业，住淮安市清江浦区西安路革命小区******。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民南路清宴小区******。 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人祝阳，该局工作人员。 委托代理人黄可意，江苏引航律师事务所律师。 上诉人孙慈宝、朱建民诉被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称清江浦区住建局）请求撤销行政协议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月30日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年12月15日，淮安市清江浦区人民政府作出清政征决〔2018〕7号房屋征收决定，对清江浦区东至学院路、南至中经路、西至西安路、北至规划路（具体以规划红线图为准）范围内上的房屋及附属物进行征收，并收回土地使用权。该公告发布的项目名称为西安路7号地块项目，征收部门为清江浦区住房和城乡建设局，征收实施单位为清江浦区房屋征收办公室。原告孙慈宝、朱建民位于革命小区三区1排5号的房屋在该征收范围之内。当日，清江浦区住建局发布了《关于西安路7号地块公开选择房地产评估机构的报名通知》，对评估机构报名资格条件、评估机构选定方式作出规定。其中规定由被征收人在规定时间内，对审核通过的评估机构进行协商选定。若协商不成，由清江浦区住建局组织被征收人按照少数服从多数的原则进行投票决定，或者采取摇号、抽签等方式决定。 2018年12月17日，清江浦区住建局公布了《关于西安路7号地块房屋征收评估机构报名情况的公示》，其中包括案涉地块评估机构江苏清华房地产资产评估造价有限公司。2018年12月22日，清江浦区住建局公布了被征收人对西安路7号地块房屋征收评估机构的选择结果，载明，经统计，共发出选票382张，收回选票382张，有效票367张。其中江苏清华房地产资产评估造价有限公司得票336张，在参选的评估机构中得票超过半数，直接确定江苏清华房地产资产评估造价有限公司为该征收项目的评估机构。2019年3月13日，原告孙慈宝及朱建民作为被征收人（乙方）和征收部门被告清江浦区住建局（甲方）、征收实施单位清江浦区房屋征收办公室（丙方）签订《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，将原告位于清江浦区××505.27平方米房屋予以征收，其中合法面积396.65平方米，补偿方式为产权调换；补偿总额合计为3185697.55元，其中，房屋补偿款小计2980642.65元，装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款小计65807.1元；其他补偿补助费用：搬家费700元，临时安置补助费78547.8元，非街住改非补偿费60000元，小计139247.8元。清江浦区住建局为原告安置房屋114.06平方米两套，面积合计228.12平方米，单价分别为6662元/㎡、6682元/㎡。原告应付安置房总价与被告应付补偿款相抵后，原告应得补偿款总额为人民币1663680.91元。 另外，协议约定原告于2019年2月2日前搬迁完毕。2019年1月26日，孙慈宝、朱建民在《旧房接收交割单》签名，并因交房而获得奖励543692.71元，包括：提前签约交房奖39665元，签约交房奖298064.27元，货币补偿奖126633.44元，附属物一次性补助79330元，后上述房屋被交付拆除；在附属物、装潢及花草树木补偿明细表上，亦有原告孙慈宝、朱建民的签名。2019年3月1日，原告孙慈宝领取了2207373.62元补偿款，并在领款单上签名。 一审庭审中，原告申请审判长蒋同一回避，因其提出回避理由明显不属于法定回避事由，被当庭予以驳回。 原告提出对清华评[2019]征（7号地）字第H11007号评估报告的送达回证上的“孙慈宝”签名进行司法鉴定，因本案征收补偿协议已经履行完毕，一审法院未予准许。 一审法院归纳案件争议焦点：原告主张撤销与被告签订的房屋征收补偿协议，是否有事实与法律依据。 一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”根据上述法律规定，行政协议被撤销应符合法定可撤销情形，且当事人主张撤销行政协议的，应对撤销行政协议的事由承担举证责任。 本案中，原告主张被告在签订协议过程中违反法定形式，协议的内容不具有真实性，其签订的是空白协议以及被告强迫原告选择产权置换的补偿方式。一审法院认为，该征收补偿协议对被征收房屋、附属设施、安置房屋、补偿差价款等进行了详细的约定，该协议的双方内容均履行完毕，房屋已交付拆除，安置款项已经实际领取，相关协议、单据上均有原告的签名，应视为其完全知晓相关协议内容，不存在被告违反法定形式签订空白协议的情形，亦不存在被告强迫原告选择产权置换的情形。故从民法角度，本案不属于可撤销情形。因被告清江浦区住建局是法定征收部门，故其有权签订补偿安置协议，从行政法角度，亦不属于可撤销情形。 关于房屋面积的认定问题。原告主张应按房屋实际面积进行全面补偿。一审法院认为，本案房屋面积的认定有房屋产权证、测绘图、房屋面积调查表、征收补偿方案等证据予以证实，被告认定其合法面积为396.65平方米符合规定，对该主张不予支持。 关于补偿标准的问题。其中包括旧房补偿价格、搬迁费用补偿、停产停业损失补偿的问题，系根据该征收项目补偿安置方案的内容确定的，本案原告并未提出相关计算结果有误的证据，对该主张不予支持。 关于原告主张评估机构、征收部门未向原告提供评估报告的问题。被告在举证期内向法院提交了送达证一份，该送达证载明送达文书为房屋征收补偿估价报告等，原告亦在送达证上签字确认，对该主张不予支持。 关于原告提出房屋评估价格过低、评估不合法的问题。一审法院认为，评估机构系征收过程中依法选定，评估机构出具了评估报告，未在规定期限内对房屋征收评估结果向案涉房屋评估机构申请复核评估，视为原告已认可该评估结果合法性、有效性，对该主张不予支持。 综上，原、被告签订的案涉房屋拆迁补偿安置协议合法有效并已履行完毕，原告诉请撤销该协议并要求重新签订补偿协议无事实依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙慈宝、朱建民的诉讼请求。 上诉人孙慈宝、朱建民上诉称：一、上诉人签订的是空白协议且被迫选择产权调换。被上诉人采取暴力、欺诈、胁迫等手段逼迫上诉人签字，其行为违法，协议显失公平。二、被上诉人在征收决定公告前已经指定评估机构，评估机构选择程序违法，且在评估报告送达证上伪造上诉人签字。三、被上诉人征收决定前没有依法对被征收人未经登记的房屋面积进行调查、认定和处理，也没有制作违建面积认定书，更未对违建面积认定进行公示及告知救济途径。上诉人的房屋合法面积505.27平方米，被上诉人依据经过删减的测绘图而非航拍图只补偿396.65平方米，上诉人房屋合法面积被随意删减认定，有108.62平方米房屋未经违法建筑认定，应当予以公平补偿。被上诉人给予上诉人60000元住改非只是营业房面积补助，并非停产停业损失补偿，补偿不合理。四、对比其他征收地块，上诉人合法院落没有给予补偿，相同地块上简易房屋补偿价格相差巨大，显失公平。被上诉人征收中有多处明显违法，协议也系违法，故属于可撤销的情形。综上，请求撤销行政协议并重新签订补偿安置协议。 被上诉人清江浦区住建局辩称：一、涉案协议不存在可撤销情形。签订协议是上诉人真实意思表示，协议已经成立并生效。二、涉案协议不存在无效情形。协议内容并不违反法律和行政法规的强制性规定，不存在合法同规定的无效情形。协议已经履行，上诉人将房屋交割，不存在空白协议以及强迫产权置换的情形。三、上诉人房屋合法面积为396.65平方米，有房屋产权证、调查表等证据证实。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。 本院另查明：孙慈林等15人提起诉讼，请求撤销清江浦区政府作出的清政征决〔2018〕7号《房屋征收决定》。本院于2019年10月14日作出（2019）苏08行初42号行政判决，确认清江浦区政府于2018年12月15日作出的清政征决〔2018〕7号《房屋征收决定》违法。孙慈林等15人对判决不服提起上诉，案件正在江苏省高级人民法院审理中。 本案争议焦点是：上诉人孙慈宝、朱建民与被上诉人清江浦区住建局签订的行政协议是否应予撤销。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”上诉人孙慈宝、朱建民诉请撤销与被上诉人签订的行政协议，该协议是否符合撤销情形，可以参照民事法律相关规定。 《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。……”第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”根据上述法律及司法解释规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解或者显失公平等情形的，属于可撤销的行政协议。基于行政协议的合同属性，房屋征收中，被征收人与房屋征收部门签订了补偿安置协议，表明被征收人依法处置了征收中依法享有的补偿安置等权益。协议签订履行后，被征收人对协议补偿内容、补偿方式的反悔、不认可、不履行，均非协议的法定可撤销情形。上诉人孙慈宝、朱建民诉请撤销征收中达成的行政协议，其应对撤销协议的事由承担举证责任。 本案中，上诉人孙慈宝、朱建民就被征收房屋签订补偿安置协议，选择的补偿安置方式为产权调换，该协议并非上诉人诉称的空白协议。现有证据能够证明，双方对房屋的性质、补偿面积、价格予以认可，附属物的补偿亦有明细表并签字确认，该行政协议的主要事项已经完备，具备成立生效的要件。协议补偿的内容系依据征收补偿安置方案等签订，依法给予了提前签约、签约及货币补偿等奖励，补偿安置其两套房屋共计228.12平方米以及补偿款2207373.62元，其补偿内容并非显失公平。上诉人孙慈宝、朱建民主张的108.62平方米房屋未按照合法面积予以补偿，基于该部分房屋并未取得产权证照，按照其他构筑物予以补偿并不违反法律规定，也未明显损害其作为被征收人的合法权益。 上诉人孙慈宝、朱建民履行了协议约定的房屋交割义务并领取了房屋补偿价款，被上诉人也履行了支付结算后补偿款的义务，被征收房屋交付后被依法拆除，该协议双方均已实际履行，应认定上诉人与被上诉人签订的产权调换补偿协议系双方真实意思表示。目前，房屋征收决定案件尚在审理之中，并无人民法院生效判决撤销，房屋征收决定被撤销前仍具有法律效力，不影响被征收地块征收工作的正常开展。 上诉人孙慈宝、朱建民主张协议未对其合法院落进行补偿的问题。经查，双方签订的协议已对396.65平方米的房屋进行评估并予以补偿，而上诉人土地证载明的面积仅为315.9平方米，基于房地一体的补偿原则，上诉人的土地面积并不存在地大于房的情形，协议予以补偿并不违反法律规定。上诉人主张清江浦区其他被征收地块存在房大于地而协议中给予土地补偿等违法行为，该主张情形是否属实、行为是否违法，均与本案协议的撤销不是同一法律关系，亦非本案审查的范围。上诉人主张协议系胁迫等情形下签订、协议内容显失公平等问题，其并不能提供有效的证据予以证明。综合上述因素考虑，上人孙慈宝、朱建民主张该协议系欺诈、胁迫而签订且显失公平的主张，缺乏事实依据，其要求撤销协议并重新签订的诉请，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人孙慈宝、朱建民的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙慈宝、朱建民负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙志丹 审 判 员 王伏刚 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理 阴文婷 书 记 员 张**平