辽宁省阜新市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽09行终108号上诉人（原审原告）：刘春雨，男，1978年2月2日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。上诉人（原审原告）：王绍红，男，1967年6月12日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。上诉人（原审原告）：赵民，男，1977年4月27日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：高大军，男，1969年11月5日出生，满族，住址辽宁省阜新市太平区。上诉人（原审原告）：骆学海，男，1966年10月20日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：景祥柱，男，1966年7月29日出生，满族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：王慧，女，1990年6月14日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。上诉人（原审原告）：张勇，男，1981年4月24日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。上诉人（原审原告）：董彬，男，1990年7月25日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：赵宝实，男，1966年6月22日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。上诉人（原审原告）：骆学庆，男，1963年11月13日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。上诉人（原审原告）：陈凤文，男，1963年11月6日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。上诉人（原审原告）：张宇，男，1992年2月6日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：李海艳，女，1972年3月9日生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。上诉人（原审原告）：杨明，男，1976年5月18日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。上诉人（原审原告）：张秋军，女，1966年8月9日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。上诉人（原审原告）：徐士哲，男，1992年12月20日出生，满族，住址辽宁省阜新市细河区。上诉人（原审原告）：付德有，男，1964年4月11日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：姚士林，男，1965年9月18日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。上诉人（原审原告）：王军，男，1975年2月23日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。上诉人（原审原告）：王佐成，男，1968年2月22日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。上诉人（原审原告）：郭彪，男，1981年11月7日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：白颖，女，1968年12月27日出生，蒙古族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人（原审原告）：汪德成，男，1969年9月2日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。上诉人（原审原告）：马洪飞，男，1968年11月11日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。上诉人（原审原告）：包莲英，男，1964年8月7日出生，蒙古族，住址辽宁省阜新市海州区。上诉人刘春雨等26人共同委托诉讼代理人：孙瞻、左宪年，辽宁厚翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阜新市交通运输事务服务中心，地址辽宁省阜新市海州区矿工大街**。法定代表人：杨书义，阜新市交通运输事务服务中心主任。委托诉讼代理人：唐文，阜新市交通运输事务服务中心工作人员。委托诉讼代理人：王春林，辽宁海泉律师事务所律师。原审第三人：阜新瀚达传媒科技有限公司（以下简称瀚达公司），，地址辽宁省阜新市经济开发区新都路**103法定代表人：刘莹，瀚达公司经理。委托诉讼代理人：关久顺，辽宁重阳律师事务所律师。原审原告：吴春梅，女，1979年2月9日出生，汉族，住址辽宁省阜新市清河门区。原审原告：姚显立，男，1971年4月19日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。原审原告：李伟，女，1980年3月8日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。原审原告：朱旭，男，1996年4月27日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。原审原告：谢立娜，女，1973年11月4日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。原审原告：白云飞，男，1980年5月8日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。原审原告：陈丽平，女，1971年8月7日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。原审原告：梁吉利，男，1987年5月18日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。原审原告：郭百顺，男，1977年2月10日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。原审原告：路庆国，男，1973年1月4日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。原审原告：高旭，男，1985年4月27日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。原审原告：徐焕臣，男，1967年8月12日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。原审原告：董家田，男，1944年9月30日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。原审原告：季春田，男，1964年7月2日出生，汉族，住址辽宁省阜新市清河门区。原审原告：马金英，女，1971年7月19日出生，汉族，住址辽宁省阜新市蒙古族自治县。原审原告：张然，女，1977年12月2日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。原审原告：哈中学，男，1970年9月7日出生，回族，住址辽宁省阜新市海州区。原审原告：单磊，男，1991年10月21日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。原审原告：刘然，女，1973年10月6日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。原审原告：马波，男，1982年12月22日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。原审原告：刘爱国，男，1949年3月17日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。原审原告：齐帅，男，1985年7月5日出生，汉族，住址辽宁省阜新市太平区。原审原告：姜英伟，男，1991年12月12日出生，汉族，住址辽宁省阜新市海州区。原审原告：郑伟，男，1981年4月3日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。原审原告：张士艳，女，1972年2月13日出生，蒙古族，住址辽宁省阜新市细河区。原审原告：张艳萍，女，1963年3月25日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。原审原告：宋庆海，男，1972年10月14日出生，汉族，住址辽宁省阜新市新邱区。刘春雨等53人因诉阜新市交通运输事务服务中心合作协议一案，刘春雨等26人不服阜新市海州区人民法院（2020）辽0902行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年11月25日公开开庭进行审理，上诉人刘春雨及上诉人刘春雨等26人共同委托诉讼代理人孙瞻、左宪年，被上诉人阜新市交通运输事务服务中心委托诉讼代理人唐文、王春林，原审第三人瀚达公司的法定代表人刘莹及委托诉讼代理人关久顺到庭参加诉讼，原审原告吴春梅等27人经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，阜新市运输管理处受阜新市国资委、阜新市交通局的委托分别于2009年1月4日、5日在辽宁日报、阜新日报刊登《招标公告》，招标项目是免费为阜新市客运出租汽车安装全球卫星定位装置（GPS）、LED电子显示屏，更换新一代顶灯及坐垫套。利用LED电子显示屏、顶灯、坐垫套发布广告。广告收益作为投资回报，广告独家经营权期限为八年。招标期间只有阜新市商达广告发展有限公司投标。2009年3月4日，阜新市运输管理处召开了出租车安装GPS暨实施双色车身听证会，市国资委、市交通局、市交通公安分局、市交警支队，市人大代表、市政协委员、12家出租车公司（车行）经理和出租车业主代表38人参加听证，与会代表赞成对出租车安装GPS及实施双色车及以出租车广告经营权招投标的方式免费安装顶灯、GPS、LED显示屏、更换坐垫套等内容。2009年4月1日，阜新市运输管理处向阜新市商达广告发展有限公司送达中标通知书，广告独家经营权期限为10年，自2009年5月1日至2019年5月1日。2009年9月22日、2012年1月6日，阜新市运输管理处与阜新市商达广告发展有限公司分别签订了《工程施工合同》、《工程施工合同补充协议》。2018年3月12日，阜新市运输管理处（现被告阜新市交通运输事务服务中心）（甲方）与第三人阜新瀚达传媒科技有限公司（乙方）签订《合作协议》。《合作协议》约定：合同时间从2018年3月15日至2029年9月22日。合作内容为乙方为阜新地区（不含彰武县）的3044台出租车免费将车内电子屏更换为顶灯屏，自带“空客/载客”功能，甲方允许乙方利用出租车顶灯屏、车内坐垫套发布广告。甲方在该项目上保证乙方为唯一合作伙伴。之前与阜新市商达广告发展有限公司（后更名为阜新市商达传媒科技有限公司）签订的所有关于出租车广告经营权方面的协议（合同）即时废止。另查明，阜新市商达广告发展有限公司于2005年11月1日成立，于2012年2月13日变更企业名称为阜新市商达传媒科技有限公司。阜新翰达传媒科技有限公司于2015年11月9日成立。原审法院认为，依据交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条及《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条之规定，被告阜新市交通运输事务服务中心具有对全市客运出租车的管理职责。行政协议的订立应遵循公开竞争原则。所谓公开竞争原则是指行政协议一般应当在公开招标、投标，公开竞争的基础上订立。本案中，阜新市运输管理处与阜新市商达广告发展有限公司于2009年签订的案涉协议经过了招标、投标、听证等程序，其签订的合同是双方真实意思表示且符合相关程序规定。阜新市运输管理处与阜新瀚达传媒科技有限公司于2018年3月12日签订的《合作协议》，其在原合同未到期的情况下，为解决全市客运出租车信访问题，虽未经招标、投标、听证等程序，变更了原合同主体（阜新市商达广告发展有限公司），其合同签订存在不公开、不透明等瑕疵，但不存在合同无效的情形。本院考虑到该协议已经实际履行且绝大部分客运出租车已经实际安装和使用了第三人公司的顶灯屏，并第三人公司的GPS卫星定位系统是我市公安机关唯一认可的系统，如撤销该协议，会对我市客运出租汽车行业的管理、全市大部分客运出租车车主的利益及司乘人员的人身财产安全等社会公共利益产生重大损害，故原告诉请确认被告与第三人签订的《合作协议》无效并予以撤销的诉讼请求，无法律依据，本院不予支持。综上所述，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘春雨等53人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘春雨等53人共同承担。刘春雨等26人上诉理由：本案一审法院事实认定不清。1．被上诉人阜新市交通运输事务服务中心不具备与第三人瀚达公司签订行政协议的职权。阜新市运输管理处与阜新市商达广告发展有限公司于2009年签订的行政协议，通过2009年1月4日、5日在辽宁日报、阜新日报刊登的《招标公告》可以看出，阜新市运输管理处是受阜新市国资委、阜新市交通局的委托而发布的招标公告，并最终与阜新市商达广告发展有限公司签订的行政协议。而2018年3月12日签订的《合作协议》，其内容与前一协议大致相仿，但阜新市运输管理处未经阜新市国资委、阜新市交通局的委托，而是独自与瀚达公司签订，属超越职权签订行政协议，该行政协议应属违法。另，被上诉人要求出租汽车安装统一的顶灯屏、GPS的行为属于无法律依据、滥用职权的重大且明显违法的行政行为。根据行政法规，国家授权被上诉人具有管理出租车的职责，但没有授权被上诉人有要求出租汽车安装某一家公司的顶灯屏、GPS的职权。被上诉人在合作协议中指定一家公司、授予其独家经营权明显系利用行政权力限制竞争，排除其他市场参与者的违法行政行为。2．被上诉人阜新市交通运输事务服务中心与第三人瀚达公司签订的行政协议违反法定程序。行政协议的订立应遵循公开竞争原则。所谓公开竞争原则是指行政协议一般应当在公开招标、投标、公开竞争的基础上订立。阜新市运输管理处与阜新市商达广告发展有限公司于2009年签订的案涉协议经过了招标、投标、听证等程序，其签订的协议是双方真实意思表示且符合相关程序规定。而阜新市运输管理处与瀚达公司2018年3月12日签订的《合作协议》，未经招标、投标、听证等程序，而是阜新市运输管理处个别领导与瀚达公司的法人互相勾结，私下交易签订的协议，属于严重地违反法定程序，该协议应予以撤销。3．撤销该协议不会对社会公共利益产生重大损害。一审中，第三人公司所谓的GPS卫星定位系统是我市公安机关唯一认可的系统，与事实不符。第三人公司的GPS卫星定位系统是原协议中阜新市商达广告发展有限公司的，而不是第三人公司的。阜新市商达广告发展有限公司与瀚达公司是两个完全不同的公司。被上诉人与第三人签订的行政协议，第三人处分了无权处分的财产，对于全市出租车车主及司乘人员、以及被上诉人来说，才具有重大风险。4．从权利归属角度来讲，被上诉人非出租车顶灯屏广告经营权利主体，无权对该权利进行处分。出租车权利的主体是经营者，顶灯屏的广告经营权依附于出租车为载体，需要通过出租车为媒介来实现。依据我国法律相关规定，因出租车的所有权属于上诉人，顶灯屏的广告经营权为从属权，附属于出租车产权这一主权，即出租车所有权属于上诉人，广告经营权也应属于上诉人。而被上诉对出租车营运车辆仅有监督管理权，并无经营权，《合作协议》中约定的被上诉准予第三人在上诉人车辆上安装顶灯屏，并允许第三人的广告经营权一事既非被上诉人的法定职权，亦从未获得过上诉人的委托授权。被上诉人擅自与第三人签订合作协议，处分本属于上诉人的权利，侵犯了上诉人应有的自主选择权、收益权。被上诉人要求统一管理，对出租车营运车辆作出必要的规范和限制，也应面向社会公开招标，比较选择对上诉人利益最大化，符合社会公共利益保障的公司，或经上诉人等车主或出租车运营公司等同意后签订协议，而非私下采取直接指定形式排除其他市场参与者的参与，签署协议指定一家公司授予其独家经营权，被上诉人的行为明显系利用行政权力限制市场竞争，进行利益输送。综上所述，行政机关行使行政职权的基本原则为“法无授权不可为”。作为国家行政机关的被上诉人，在无法律明确授权的情况下，私自与第三人签订合作协议，未经过公开的招投标程序，未与出租汽车经营者、出租汽车车主进行协商、未经过任何听证程序，即私自与第三人签订《合作协议》对阜新市3044台出租车的权利进行处分，并私自允许第三人独立享有出租车顶灯屏、车内坐垫套的发布广告权，明显属于滥用职权的违法行为。被上诉人不具备与第三人签订行政协议的职权，其行为严重超越职权、严重违反法定程序、损害社会公共利益，应予撤销。请求二审法院查清事实，支持上诉人的上诉主张。上诉请求：1．撤销原审法院（2020）辽0902行初15号行政判决，改判阜新市交通运输事务服务中心与瀚达公司签订的合作协议无效；2．一、二审诉讼费用均由被上诉人负担。阜新市交通运输事务服务中心在二审辩称，1．答辩人具有与第三人瀚达公司签订合作协议的职权。根据交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条，《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条规定，答辩人具有对阜新市客运出租汽管理职权，其为履行行政管理职责，实现行政管理目的及实现公共服务目标，有权与第三人签订合作协议。2．答辩人要求出租车安装统一顶灯屏、GPS卫星定位系统具有法律依据，不属于重大且违法的行政行为。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十五条、二十二条规定，出租汽车应当安装卫星定位装置，应急报警装置及带有“出租汽车”字样的顶灯等标志，《辽宁省客运出租汽车管理条例》第十三条，出租汽车应当安置顶灯，待租等运营设施、标志。二十三条规定，出租车驾驶员在营运中应当按照规定使用顶灯、待租等营运设施、标志之规定，答辩人作为出租车运营管理者，依据上述规定要求出租车安装顶灯屏、GPS卫星定位系统具有法律依据。2007年11月29日阜新市交通局为提高我市出租车行业安全化、规范化服务水平和精神文明建设，提出《关于我市出租车更换新一代顶灯、安装GPS安全监控系统及逐步统一外观颜色的意见》，该意见在经召开出租车业主座谈会及时任阜新市副市长李明山、市长潘立国同意后，开始对我市出租车开展更换新一代顶灯、配备统一的坐垫配套和安装GPS安全监控系统工作。答辩人据此要求出租车统一安装顶灯屏及GPS系统不属于滥用职权及存在重大且违法行为。3．答辩人与第三人签订的合作协议不存在无效情形。答辩人与第三人在2018年3月12日签订合作协议的原因是，其与阜新市商达广告发展有限公司在2009年签订的合作协议在履行过程中出租车车主于2018年2月份以商达公司安装的LED显示屏遮挡驾驶员后视线，存在安全隐患等为由集体上访至答辩人处，答辩人为解决信访问题，满足出租车车主需求，于2018年2月27日召开党委会，决定由商达公司负责整改。答辩人与商达公司协商整改事宜时，因需要再次投入大量资金，且我市当时再无其他公司能够完成此工作，同时考虑到商达公司与第三人法定代表人、股东均为同一人，两个公司虽然名称不一致，但实际经营者及控制人均为同一人，无论是商达公司还是第三人均能完成整改工作及为广大车主提供后续服务，所以答辩人在原合作协议未到期时与第三人再次签订合作协议，由第三人承接原合作协议并继续履行原协议内容。签订协议后，第三人开始开展顶灯屏位置更换工作，并按照原协议继续为出租车提供GPS卫星定位、应急报警、更换坐垫套服务，至今第三人均未出现违约行为，全市除26名上诉人外，剩余3000多辆出租车车主对此并无异议且因此受益。由此答辩人与第三人签订的合作协议符合社会公共利益，通过该协议全市出租车车主及司乘人员人身及财产安全得到了保障，答辩人行政管理及公共服务目标得以实现，所以答辩人与第三人签订的协议不具有无效情形。4．答辩人与第三然签订的协议不存在重大且违法情形。行政协议存在重大且明显违法情形时，法院应当确认该协议无效。其中重大是指行政行为的实施将给公民、法人或其他组织的合法权益带来重大影响；明显是指行政行为的违法性已经明显到任何有理智的人都能判断的程度。必须同时具备重大与明显违法两个条件，才能判决确认无效。具体到本案，答辩人与第三人签订合作协议目的是为对出租汽车统一管理，提升我市形象，保护驾驶人员、乘车人员人身及财产安全，保持车辆整洁。该行为的实施符合社会公共利益的需求，没有给公民、法人或社会组织造成不利影响。至于上诉人提及的广告经营权问题，广告播出的载体为出租车顶灯屏后的LED显示屏，该显示屏是应急报警系统的组成部分，如出现出租车被劫、被抢等紧急情况，该屏幕能够直接显示报警求助信息，由此该显示屏主要作用是应急报警，保护驾驶人人身及财产安全，并不是为了发布广告而设置。所以，上诉人提及的广告经营权不是本案协议的主要内容，也不是答辩人与第三人签订协议的根本目的。第三人为了安装顶灯屏、GPS定位系统，应急报警装置投入大量资金，后续的运行、维护该定位及报警系统仍需要实时的投入资金，如果不允许第三人利用该显示屏适当的发布广告，则第三人无资金来完成上述工作，最终仍需全部出租车车主自行出资，此举无疑加重出租车运行成本，影响广大出租车车主利益，所以剩余3000余量出租车车主对此事无异议，上诉人就广告经营权归属的主张与公共利益并不相符。综上，答辩人与第三人签订的合作协议符合公共利益及管理目标需求，没有重大且违法情形，不应被确认无效。恳请二审法院依法驳回上诉人上诉请求。瀚达公司在二审辩称，上诉人的上诉请求没有事实根据，更没有法律依据。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。关于上诉人第一点提到被上诉人一方不具有与第三签订合同职权的问题，该说法依法不能成立。事实是在2009年3月4日上午阜新市相关部门召开了关于本案所及的出租车顶灯一系列问题，有会议纪要，当时阜新市12家出租车公司经理和出租车业主代表和听证代表38人参加了会议，会议一致同意安装本案所及的显示屏。需要说明的是显示屏不是上诉人所认为单单是商业的目的，主要是为了阜新市社会公共利益，也就是说保障3044位车主及乘客的人身和财产安全而设立的，全国是一致的，在一审时上诉人对被上诉人的身份主体没有异议，那么依据会议纪要以及达成的最终结果被上诉人是具有职权的。关于两个合同的关系问题，2009年的合同是通过招标的有招标书、中标书，2018年的合同是在原合同基础上的延续具有法律的连续性，2018年的合同写得很清楚：乙方阜新瀚达传媒科技有限公司，（原阜新市商达传媒科技有限公司），这就证明了两个合同连续性的问题。再就是2018年的合同是在2009年的合同没有履行完毕之前也正在履行之中由于上诉人一方的有些车主上访的问题，因为车辆安装显示屏遮挡驾驶员视线的问题，第三人投入大量资金进行改造，这也说明两个合同具有连续性，并不是上诉人所说被上诉人独自非法授予第三人签订合同的问题。因此，根本不存在上诉人所说的被上诉人存在无法律依据、滥用职权的问题。另外行政诉讼法中关于行政撤销的行政协议不是没有法律规定，只有两条：第一是主体不适格，第二没有依据。重点强调的是依据而不是法律依据，并非上诉人说的没有法律，本案的依据就是开会的会议纪要，这就是依据，不是上诉人理解的法律依据。那么本案最关键的问题就是能不能撤销协议，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，重大且明显违反行政诉讼法第七十五条规定的，法院才可以认定协议无效。行政诉讼法第七十五条规定得很清楚，行政行为不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法行为，本案不存在这个问题，只有这两点可以撤销，否则不可以撤销的。行政诉讼法第七十四条也规定，假设被告有行为违法，但是下列情形不得撤销，可以判违法。第一个就是撤销会损害社会公共利益的，本案就是这样，如果撤销了协议，会损害车主以及广大的乘客人身和财产安全，这就是明显的公共利益。行政诉讼法第七十条第二项规定就是上诉人没有造成实际损失也不予撤销。本案在一审以及二审中原告或者上诉人没有向法庭提供任何相关经济损失的证据。所以说假设被上诉人行为有瑕疵，不可以撤销。合同法有明确的规定。最高人民法院合同法解释二第十二条规定，就没有代理权或者超越代理权订立合同被代理人已经接受合同义务视为自认。这么多年上诉人都在用着第三人提供这些设备，比如说本案顶灯、GPS系统、车套等，按照法律明确规定就是上诉人已经没有异议，就是没有代理权也是追认的也生效了，合同法第三十六条、第三十七条也有这样的规定。关于上诉状提到公平竞争的问题，严格讲第三人认为，上诉人就是在实施不正当竞争行为，上诉人提到立马广告公司就答应了一年给车主360元钱，需要说明的是立马公司是在我们协议签订后成立的，如果说现在撤销协议立马一年给360元钱，那么明天成立一个其他什么公司给500协议还撤销吗？上诉人的诉讼不是个善意的诉讼。全市3040台出租车，26名上诉人仅占全市3040台车主的0.85%，0.85%车主想撤销3044个人的协议，上诉人没有这个权利。本案严格的说是上诉人在侵害第三人的合法利益，第三人保留诉权。基于上述的事实相关理由以及相关法律规定，恳请二审法院在查清事实基础上，依法驳回上诉人的上诉请求。二审期间，被上诉人阜新市交通运输事务服务中心作为新证据向法庭提交了阜运管出租发2018（20）号《落实全市市容环境综合整治活动整治出租车车容车貌实施方案》。证明该方案当中明确从2018年5月初到11月末，开始在全市范围内推进出租车新式顶灯更换工作，也就是2018年所签署协议，对于顶灯位置更换事宜在当年已经全面地进行过宣传并且实施，而非上诉人所述于近期才知道，此说法不符合实际情况的。刘春雨等26人的质证意见为：该方案下发对象为各稽查科室、各县区运管所出租车管理所，就是说该方案是给这三个单位的，对于出租车车主来说该方案完全可能不知情。该方案主要内容是更换车顶灯，出租车车主对于更换车顶灯的事与本案审理的焦点没有任何关系，上诉人所提的知情与不知情是对2018年签订行政协议不知情，而不是说更换顶灯不知情，该方案与本案没有关系，2018年更换顶灯时原协议没到期，所以车主区分不开是原协议更换顶灯还是按照新协议更换顶灯，车主始终没见到协议。瀚达公司质证意见为：更换顶灯与知情权、收益权肯定有关系。本院认为，该方案作出的时间为2018年4月25日，阜新市交通运输事务服务中心在原审诉讼中未提供该证据，在二审期间作为新证据提供，不符合新证据的要求和条件，本院不予认证。二审期间，原审第三人瀚达公司作为新证据向法庭提交了：1．本案上诉人姚士林视频及书面情况说明。证明起诉和上诉都不是其本人真实意思表示；2．阜新市公安局细河公安分局的介绍信，证明安装GPS是为了车主和乘客的人身财产安全公共利益，与公安机关等单位都有对接，为公安机关办案提供了帮助；3．发布公益广告的截图16张。证明其发布的广告主要都是公益性的。刘春雨等26人的质证意见为：对于证据1首先证据的取得方式不明确，证据来源不符合合法性，真实性方面单独的语音证据无其他证据配合，也不能作为定案的证据，关联性方面姚士林作为成年人已经在起诉状、上诉状签字按手印，足以证明他明知相应的法律责任及法律后果，与其主观意思表达不一致的证据而且是语音证据，不应当被法庭采信。证据2-3主要是关联性与本案的争议焦点没有任何关系，该两份证据不能证明本案所涉的协议是否合法，也不能证明没侵犯上诉人的合法权益，虽然其做了一些公益事业，但是也有相应的有收益的。所以说做公益不能抵消收益，就是说不能说没有侵犯上诉人的收益权。阜新市交通运输事务服务中心对上述证据无异议。本院认为，瀚达公司提交的证据1因姚士林已作为原告、上诉人提起诉讼、上诉，本院对该证据不予确认；证据2能够证明瀚达公司发布了公益广告并协助公安机关办案的事实存在，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。本院另查明，阜新市商达广告发展有限公司法定代表人为刘莹，2012年2月13日阜新市商达广告发展有限公司变更企业名称为阜新市商达传媒科技有限公司后，法定代表人为孙利刚，根据二审庭审中瀚达公司陈述，刘莹与孙利刚系夫妻关系，孙利刚于2015年去世。2015年10月22日，阜新市商达传媒科技有限公司后法定代表人由孙利刚变为刘莹。阜新市商达传媒科技有限公司的投资者为刘莹与孙利刚，刘莹占出资比例为66.6667%。瀚达公司的投资者为刘莹。2018年3月12日，原阜新市运输管理处与瀚达公司签订本案所诉《合作协议》，该协议乙方载明为阜新瀚达传媒科技有限公司（原阜新市商达传媒科技有限公司），签订该协议过程中未进行招标、投标程序。2018年9月1日起，因机构改革原阜新市运输管理处行政职能划归至现阜新市交通运输事务服务中心。本院认为，依据交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条及《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条的规定，原阜新市运输管理处（现阜新市交通运输事务服务中心）具有对全市客运出租车进行管理的法定职权。《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款（一）项规定。在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，原阜新市运输管理处与瀚达公司签订的被诉合作协议，未进行招标、投标程序，有可能影响其他投标人的公平竞争权，属于重大且明显违反法定程序。原审判决对此认为程序瑕疵不当，属于适用法律错误，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下：一、撤销阜新市海州区人民法院（2020）辽0902行初15号行政判决；二、确认2018年3月12日原阜新市运输管理处与瀚达公司签订的《合作协议》无效。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人阜新市交通运输事务服务中心负担。本判决为终审判决。审判长 鹿金山审判员焦海龙审判员 吴       晖二〇二〇年十二月二十四日书记员 叶       怡