江苏省无锡市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）苏02民再156号抗诉机关：江苏省无锡市人民检察院。原审原告：无锡市第六市政建设工程公司(现名为无锡市第六市政建设工程有限公司)，住所地无锡市滨湖区马山湖山路**。法定代表人：刘津源，该公司执行董事。委托诉讼代理人：单博，江苏太湖律师事务所律师。原审被告：杨志虎，男，1969年12月11日生，住无锡市滨湖区。原审第三人：无锡市志虎建材有限公司，，住所地无锡市滨湖区马山湖山路**法定代表人：郑岑，该公司总经理。委托诉讼代理人：刘挺（受杨志虎、无锡市志虎建材有限公司共同委托），江苏法略律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗雯俊（受杨志虎、无锡市志虎建材有限公司共同委托），江苏法略律师事务所实习律师。原审原告无锡市第六市政建设工程公司（下称六市政公司）与原审被告杨志虎、原审第三人无锡市志虎建材有限公司（下称志虎公司）确认合同无效纠纷一案，无锡市滨湖区人民法院（下称滨湖法院）于2015年6月26日作出（2015）锡滨马民初字第00187号民事判决，发生法律效力后，江苏省无锡市人民检察院认为该案民事判决存在适用法律错误，于2017年12月27日作出锡检民（行）监[2017]32020000171号民事抗诉书向本院提出抗诉。本院审查后于2018年1月18日作出（2018）苏02民抗1号民事裁定，指令滨湖法院再审本案。滨湖法院经再审审理后，于2019年7月18日作出（2018）苏0211民再3号民事判决，判决维持该院（2015）锡滨马民初字第00187号民事判决，已经发生法律效力。江苏省无锡市人民检察院认为该案民事判决适用法律错误，又于2020年5月9日作出锡检民（行）监[2019]32020000213号民事抗诉书向本院提出抗诉。本院审查后于2020年8月17日作出（2020）苏02民抗8号民事裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。江苏省无锡市人民检察院指派检察员周杰、书记员孙亚青出庭发行职务。原审原告六市政公司的委托诉讼代理人单博、原审被告杨志虎和原审第三人志虎公司共同委托的委托诉讼代理人刘挺、罗雯俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。江苏省无锡市人民检察院抗诉认为，滨湖法院（2018）苏0211民再3号民事判决适用法律存在错误，六市政公司与杨志虎签订的《拆迁补偿协议》存在以合法形式掩盖非法目的的情形，应为无效。理由如下：（一）本案所涉拆迁补偿行为是行政行为，而非民事行为，法院认为不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用范围系适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。根据上述法律规定，对纳入土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的国有土地上的确需征收的房屋，必须适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。马山街道在其与六市政公司补签的《拆迁补偿协议》中明确“根据度假区总体规划需要，乙方现使用的房屋需要搬迁，甲方按房屋拆迁规定对乙方进行补偿”，故本案中对国有土地上房屋的拆迁补偿行为系马山街道因辖区总体规划的公共利益需要、依据房屋征收的行政管理职能、使用国家财政资金支付补偿款项而行使的征收行为，必须适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。马山街道在市、县人民政府未作出房屋征收决定的情况下，实施房屋征收补偿行为，不影响涉案房屋征收补偿事项仍应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。而且，根据“法无授权不可为”的原则，行政机关如果通过行政征收以外的形式来征收土地或房屋，缺乏相应的法律依据。根据《土地管理法》第二条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地及地上物实施征收并给予补偿，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。除此之外，法律并未规定行政机关可以以其他形式来征收土地或房屋。马山街道办事处在未有相关房屋征收决定的情况下使用国家财政资金实施拆迁补偿的行为，属于实施征收程序违法行为。即使认为《拆迁补偿协议》是民事行为，那么马山街道作为民事主体，其通过给予地上房屋补偿的方式来获得土地，也违反了《土地管理法》第二条中任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的禁止性规定。同时，《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。马山街道若因建设需要使用土地，则应当依法申请，而不能通过所谓的平等主体之间的协议拆迁行为来获取。综上，再审判决认为涉案房屋的拆迁属于民事行为，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用范围系适用法律错误。（二）六市政公司与杨志虎签订的《拆迁补偿协议》系以合法形式掩盖非法目的，违反法律禁止规定，应为无效。马山街道、六市政公司及杨志虎均明知拆迁行为系由马山街道发起并主持主要工作，也知晓拆迁补偿款系由马山街道支付，同时三方亦认可拆迁补偿款实际是马山街道根据评估报告的结果支付给杨志虎，六市政公司仅起到中间人的作用。因此，六市政公司与杨志虎签订的《拆迁补偿协议》形式上是六市政公司与杨志虎签订的平等主体之间基于租赁关系签订的协议，实际上却是马山街道与杨志虎之间就拆迁补偿达成的约定，六市政公司并非真正的拆迁补偿人。杨志虎自建房屋为违法建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在征收中不应得到补偿，而马山街道明知违法建筑按照法律规定不能获得补偿，仍使用财政资金给予拆迁补偿，且通过由六市政公司与杨志虎签订协议方式来规避法律禁止性的规定，上述行为是以平等主体之间签订合同的合法形式掩盖行政拆迁中违法建筑进行补偿的非法目的，该《拆迁补偿协议》应为无效。（三）法院再审判决违反“任何人不得从其违法行为中获利”原则。“任何人不得从其违法行为中获利”，即利益的取得应当通过合法的方式。本案涉案地块在拆迁过程中未作出房屋征收决定，本身已经违反了法律规定，杨志虎所自建的房屋未履行任何手续，属于违法建筑。根据《城乡规划法》的相关规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，应当处以责令停止建设、限期拆除、没收、罚款等处罚，而该案在违法拆迁过程中相关人员不仅没有因违法建筑受到处罚，反而获得补偿，明显不符合上述法律原则。上述违法情形通过法院诉讼，非但没有被撤销，反而因生效判决确认了其合法性，使得相关当事人获得不当得利，损害了国家利益。（四）再审法院未及时通知检察机关列席审委会。最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》第三条规定，人民法院审判委员会讨论人民检察院提出抗诉的案件，同级人民检察院检察长可以列席；第四条规定，人民法院院长决定将本意见第三条所列案件或者议题提交审判委员会讨论的，人民法院应当通过适当方式告知同级人民检察院。本案属于上述《意见》中检察长可以列席人民法院审判委员会的案件，人民法院应当告知人民检察院检察长列席。然而，滨湖法院在该案再审过程中，并未向同级人民检察院告知该案提交审判委员会讨论的情况，亦未通知审判委员会会议议程、会议时间，不符合上述规定。原审原告六市政公司陈述，认为原则上同意检察院确认拆迁补偿协议无效的意见，但是不存在以合法手段掩盖非法目的的行为。原审被告杨志虎、原审第三人志虎公司发表意见，认为《拆迁补偿协议》不存在无效情形，也不存在恶意串通情形。案涉拆迁并非是行政行为，是民事平等主体协商之后进行的一个补偿行为。原审被告、原审第三人在拆迁补偿金额已经低于自身实际损失的情况下，最终接受了案涉的补偿金额。拆迁进程通过原审法院的再审判决也已明确由马山街道拆迁办发挥主导作用，对原审被告、原审第三人的相关无证自建建筑，是按照惯例以成本价进行补偿；原审原告相关自建的无证建筑也同样是采取的按成本价进行补偿，所以并不存在恶意串通情形。原审原告六市政公司于2015年4月28日向滨湖法院起诉，请求：1.确认原、被告于2012年8月17日签订的《拆迁补偿协议》无效；2.判令被告立即返还拆迁补偿款共计161.6035万元；3.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：位于无锡市滨湖区马山团结西路的房屋为原告所有。2008年，原告将上述房屋出租给第三人使用，双方在签订的《房屋场地租用协议书》中约定，如需收回房屋场地，原告不补偿第三人任何费用。被告系第三人的法定代表人，2012年８月，原告收回房屋和场地时，被告隐瞒了《房屋场地租用协议书》关于收回土地无需支付补偿的约定，以自己的名义与原告签订了《拆迁补偿协议》，并领取了161.6035万元的房屋及附属设施的补偿款。综上，《房屋场地租用协议书》合法有效，各方应当遵守房屋及场地不做任何补偿的约定。房屋及场地由第三人租用，与被告无关，被告隐瞒了该约定，致使原告在不知情的情况下支付了补偿款，被告领取该笔款项既违反了合同约定，又无法律依据，被告的行为严重侵犯了原告的合法权益。滨湖法院原审认定事实如下：2008年1月21日，六市政公司（甲方）与志虎公司（乙方）签订《房屋场地租用协议书》一份，双方约定：甲方将位于团结西路的部分房屋场地7882平方米租赁给乙方使用，租用期限2008年1月1日至2009年12月31日止；乙方租金按223848.80元支付，租金在协议签订之日起5日内首付111924.40元，2009年1月1日付111924.40元；乙方在房屋场地租用期内，如甲方转制或遇上级有新的安排等原因，需收回房屋场地而提前终止协议，应提前30天通知乙方，并办理协议终止手续，甲方不补偿乙方任何费用；双方还约定了其他事项。双方履行完上述《房屋场地租用协议书》后，又先后签订了两份《房屋场地租用协议书》，对租金和租赁期限进行了重新约定，租赁期限到2010年12月31日止。租赁期限届满后，双方未再签订《房屋场地租用协议书》，志虎公司继续使用上述房屋场地，直至拆迁。志虎公司在租赁期间，自建了门卫、车库、车间等房屋。由于政府需要征收拆迁上述房屋，六市政公司委托无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司对房屋、装修、附属物进行征收价格评估。2012年6月4日，无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司出具《房屋征收估价报告》（未盖公章），其中载明：租赁户杨志虎自建房屋建筑面积共计2835.30平方米。志虎门卫25.50平方米征收补偿总价11016元，志虎仓库150.87平方米征收补偿总价61713元，志虎大车间331.23平方米征收补偿总价101356元，志虎大车间1601.82平方米征收补偿总价476541元，志虎车库67.67平方米征收补偿总价8526元，杨志虎装修征收补偿总价29776元，杨志虎附属物征收补偿总价927107元，合计161.6035万元。《房屋征收估价报告》还载明了六市政自有房屋的征收补偿总价。2012年8月17日，六市政公司（甲方）与杨志虎（乙方）签订《拆迁补偿协议》一份，约定：乙方现租用的厂区需搬迁，甲方按房屋拆迁规定对乙方进行补偿，根据无锡市相关拆迁文件精神，双方就拆迁事宜，通过协商，达成如下协议：1、被拆迁房屋位于马山团结西路，无证建筑面积2177.09平方米。2、根据无锡市公信土地房地产评估有限公司评估，乙方房屋拆迁评估总价为161.6035万元（详见评估报告）。协议签订后，六市政公司将161.6035万元补偿款支付给了杨志虎。2013年5月27日，无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司出具了正式的《房屋征收估价报告》（加盖了公章），报告内容与2012年6月4日出具的是一致的。另查明：杨志虎系志虎公司的法定代表人，志虎公司认可杨志虎与六市政签订的《拆迁补偿协议》，也认可杨志虎收取161.6035万元补偿款系代表志虎公司收取的，杨志虎已将款项交给志虎公司。滨湖法院原审认为，依法成立的合同自成立时生效。有下列情形之一的，合同无效：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，首先，《房屋场地租用协议书》虽然是六市政公司与志虎公司签订的，但杨志虎是志虎公司的法定代表人，在租赁房屋被拆迁时，其完全可以代表志虎公司与六市政公司签订《拆迁补偿协议》，况且志虎公司事后认可杨志虎的上述行为，也认可杨志虎收取161.6035万元补偿款系代表志虎公司收取的，故杨志虎签订《拆迁补偿协议》，其主体符合法律规定；其次，六市政公司知道志虎公司在租赁期间自建了房屋，《房屋征收估价报告》中也载明了评估的房屋中有志虎公司（杨志虎）的自建房屋，且对志虎公司的自建房屋进行了评估得出了征收补偿总价，六市政公司也是按照评估征收补偿总价给予杨志虎补偿；第三，双方虽然在《房屋场地租用协议书》约定如六市政公司需收回房屋场地而提前终止协议，不补偿志虎公司任何费用，但现在六市政公司补偿给志虎公司的是志虎公司自建房屋的价值，并不违反双方不补偿的约定。综上，六市政公司与杨志虎签订的《拆迁补偿协议》是双方在平等自愿基础上签订的，是双方的真实意思表示，同时，其内容不违反法律法规的强制性规定，也未侵犯他人合法权利。协议签订后，六市政公司也已实际履行，故应认定合法有效。六市政公司要求确认《拆迁补偿协议》无效缺乏事实根据和法律依据，同时也有违诚实信用原则，不利于稳定交易秩序，对其诉讼请求法院不予支持。因《拆迁补偿协议》合法有效，故六市政公司要求杨志虎立即返还拆迁补偿款共计161.6035万元的诉讼请求，也就无事实根据，该院不予支持。滨湖法院于2015年6月26日作出（2015）锡滨马民初字第00187号民事判决，判决：驳回六市政公司的诉讼请求。本案受理费19344元减半收取9672元，由六市政公司负担。2017年12月27日，江苏省无锡市人民检察院提出抗诉意见，认为原判认定诉争的《拆迁补偿协议》有效，系适用法律错误。理由：1.杨志虎无权就其无证建筑获得拆迁补偿。涉案房屋由杨志虎自建，未办理房产证、也无工程规划许可证、工程施工许可证，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，应当认定为违法建筑。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为违法建筑的不予补偿。故杨志虎无权从政府部门处就其未经许可搭建的建筑获得相应补偿。2.《拆迁补偿协议》是经恶意串通后达成的协议。明知法律法规不能为而为之，即为恶意。检察机关认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》已明确，对认定为违法建筑的，不予补偿。但是马山街道、杨志虎、六市政公司仍为了各自目的，恶意串通签订本案诉争的《拆迁补偿协议》。马山街道为推进其拆迁工作，在明知违法建筑不予补偿的情况下，仍使用财政资金对杨志虎的违法建筑进行补偿。其为规避拆迁人不得直接与承租人签订拆迁补偿合同的限制性规定，只能通过六市政公司出面签订拆迁补偿协议。杨志虎为了在拆迁中得到无证建筑的补偿，积极配合，明知补偿款由拆迁办支付，但仍与六市政公司签订协议。六市政公司考虑到马山街道愿意支付该拆迁补偿，其自己无需支付，与自身利益无害，遂应拆迁办的要求，以自己的名义与杨志虎签订案涉协议，完成拆迁办无法直接出面解决的工作。张某1、杨志虎、许某的陈述能相互印证，足以证明本案诉争的《拆迁补偿协议》是经三方恶意串通后达成的协议。签订协议是意在规避法律法规的规定，而非基于六市政公司与杨志虎之间就拆迁进行补偿的真实意思表示。故该协议名为出租人六市政公司对承租人杨志虎进行拆迁补偿，实为马山街道违规使用财政资金对杨志虎进行拆迁补偿。3.本案客观上存在损害国家利益的情形。六市政公司从拆迁办得到杨志虎的拆迁款340.8635万元，全部交付给杨志虎，但其中161.6035万元系对杨志虎的无证建筑给予的补偿，该款来源地方政府财政。根据违法建筑不予补偿的规定，该款经六市政公司中转，最终补偿给违法建筑的杨志虎，损害了国家利益。因存在恶意串通、损害国家利益的情形，《拆迁补偿协议》应认定无效，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体或者返还第三人。原审原告六市政公司述称，认同检察院抗诉意见中关于原审适用法律错误，《拆迁补偿协议》应当认定为无效的意见，但是本案中不存在恶意串通，本案中原被告签订《拆迁补偿协议》并不是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行的土地征收行政行为，而是一个纯粹民事行为，是对承租人的退出并且处理自有财产的行为。原审被告杨志虎、原审第三人志虎公司述称，《拆迁补偿协议》不存在无效情形，也不存在恶意串通情形，本质是对杨志虎、志虎公司在经营期间收回房屋场地的民事自愿补偿，且所涉金额与实际损失相差较远，但考虑到属于地方企业，最终接受160余万元的补偿方案。滨湖法院再审查明：六市政公司所有的房屋位于马山团结路北侧，土地性质为国有划拨土地。2012年左右，马山街道办事处因开发不夜城项目需要拆迁六市政公司地块，未见市、县人民政府作出的房屋征收决定。2012年5月28日，拆迁办会同评估公司分别对六市政公司以及志虎公司的房屋等进行了现场评估，估价采用成本法进行评估。8月17日，六市政公司和杨志虎在拆迁办签订了《拆迁补偿协议》。《拆迁补偿协议》主要内容：1.房屋补偿，被拆迁房屋位于马山团结西路，无证建筑面积2177.09平方米，根据评估公司评估，房屋拆迁评估总价为161.6035万元；2.不可搬迁设备补偿，因厂方搬迁导致部分设备无法拆移，经评估公司评估，设备报废评估价值174.06万元，一次性补偿停产停业损失5.2万元；3.以上项目合计补偿总价为340.8635万元。双方另约定了付款时间、搬迁时间等内容。2012年11月12日、2013年1月22日，拆迁办两次共向六市政公司转账5158635元，载明系承租户秦某、杨志虎拆迁补偿款。六市政公司收款后即向杨志虎支付340.8635万元。2016年2月1日，甲方无锡市滨湖区马山街道办事处与乙方六市政公司签订拆迁补偿协议。协议中关于房屋补偿约定：1.被拆迁房屋位于马山团结路北侧，建筑面积10056.46平方米（其中有证面积4393.15平方米）。2.根据无锡公信土地房地产评估有限公司评估，乙方房屋拆迁评估总价为1152.5378万元。其中：房屋评估价补偿649.8004万元，附属物及装潢补偿502.7374万元。（房屋拆迁补偿中含杨志虎无证建筑面积2835.3平方米，评估价161.6035万元；秦某无证建筑面积1630.5平方米，评估价为134.4716万元）。六市政公司系马山街道办事处投资设立的全民所有制企业。六市政公司自建的无证建筑也获得了相应补偿。上述事实有下列主要证据证实：1.许某系六市政公司党支部副书记的陈述：2012年5月，因不夜城项目涉及到要拆迁六市政公司以及杨志虎、秦某的房屋，公司班子开会后派人通知他们两人。几天之后，度假区拆迁办通知派人过来评估。前后两次评估都是由拆迁办委托，六市政公司从未出具委托评估函或者口头委托过。杨志虎的场地里有部分房屋是六市政公司的，按照现场的情况，是六市政公司的就列在公司名下，杨志虎建造的就单独列出来，放在杨志虎名下。在评估结束后出了初步报告，拆迁办让公司和两位承租户都核对，过了十几天拆迁办通知签协议。《拆迁补偿协议》是在拆迁办签订的，当时拆迁办主任张某1、评估公司的人、承租户都在场。在承租户签好后，其把协议带回公司由公司老总张某2签字并盖章。公司班子曾开会讨论过，两个承租户建造的房子归他们。拆迁过程中，都没有提到租赁协议，而拆迁是按照惯例对房屋进行补偿。六市政公司从未有意向给租赁户补偿，一直是拆迁办给予租赁户补偿。因为拆迁办提出是我们公司租给租赁户，所以由我们公司出面签订补偿协议，有关价款是承租户和拆迁办以及评估公司根据评估结果商谈的，六市政公司没有参与价款协商过程。按照传统惯例给予临时建筑补偿是拆迁办告知的，整个拆迁过程是以拆迁办为主体，根据拆迁办的要求，协议由六市政公司出面签订，钱也从六市政公司的账上过一下。2.张某1系原马山街道拆迁办主任的陈述：2012年左右，杭局长说六市政公司所在的地块列入不夜城项目要拆迁，涉及到里面两个企业。我知道后就找了评估公司，了解情况后得知杨志虎、秦某二人是租赁的。我没有见到过这个项目的手续，只是领导说上述场地在拆迁范围内。我就按照拆迁的程序第一了解情况，第二进行评估。在进行评估的时候，因为是租赁户，没有房产证等，所以就把评估公司介绍给了六市政公司。在评估结束后，六市政公司确认无异议，当时未和六市政公司签订拆迁补偿协议。两次评估都是拆迁办委托的。实际拆迁过程中，也和承租户谈过，根据评估报告的结果就补偿的价格进行商谈，在价款方面没有异议后，再由六市政公司和承租户签订拆迁补偿协议。补偿价款应当是六市政公司班子讨论后确定的，拆迁办将初步的评估报告给了六市政公司，六市政公司自行确定哪些是公司的，哪些是承租户的，然后由六市政公司形成一个总的报告给拆迁办，提交度假区班子讨论，财政根据班子讨论决定和补偿协议来支付价款。这次拆迁是地方政府支付的款项，拆迁虽然没有相关手续，但流程都是按照拆迁程序来的。违章建筑按照规定是不能补偿的，但因为拆迁的实际情况，所以按照传统做法一般是按照成本价格进行补偿。当时因为急于拆迁，就根据流程进行评估，是否应当补偿、补偿多少价格是班子讨论决定的。3.杨志虎的陈述：大概是2008年左右签订场地租赁协议，每年签一次，协议内容每年基本一样，租金每年付清。当时租赁房屋场地7800多平方，我就在空地上浇灌了水泥，搭建了2100多平方米的临时建筑。2012年，六市政公司地块因政府工程需要拆迁，度假区拆迁办就委托了评估公司对我公司的厂房进行评估。评估结束后，拆迁办就让六市政公司联系我商谈拆迁补偿事宜，先后谈了几次，都是我与拆迁办、评估公司的人一起谈的。在与拆迁办谈妥之后，我就与六市政公司签订了《拆迁补偿协议》。钱实际上是度假区给我的拆迁补偿，六市政公司只是一个中间人的角色。拆迁款实际全部领到了。4.无锡市房屋征收补偿价评估表、付款凭证、收条等。滨湖法院再审认为，《中华人民共和国合同法》规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。恶意串通是指合同当事人在订立合同过程中，为牟取不法利益合谋实施的违法行为。恶意串通首先需要双方有损害第三人的恶意，即明知或应知某种行为会造成国家、集体或第三人的损害，而故意为之；恶意串通还需要恶意串通的双方事先存在着通谋。根据查明的事实，马山街道拆迁办在拆迁过程中，发挥了主导作用：通知六市政公司拆迁、了解情况、委托评估公司进行实地评估，以及按照传统做法对杨志虎的无证建筑采用成本价格进行补偿，对六市政公司自建的无证建筑同样也是按成本价进行补偿。本案中，未有证据证明杨志虎与六市政公司、拆迁办事先通谋、恶意协商。拆迁过程中，六市政公司、杨志虎明确知晓拆迁补偿由拆迁办支付，并不能据此即认定有损害国家利益谋取不当利益的恶意；拆迁办对杨志虎的补偿除房屋补偿外，还包括不可搬迁设备补偿、停产停业损失，都在案涉《拆迁补偿协议》中一并进行了约定，也均是通过六市政公司支付给杨志虎。检察机关认为本案当事人签订《拆迁补偿协议》是规避法律法规的规定，规避拆迁人不得直接与承租人签订拆迁补偿合同的限制性规定，该院认为由六市政公司和杨志虎签订《拆迁补偿协议》，不违反法律法规的规定，且检察机关在庭审中也明确《拆迁补偿协议》除房屋补偿外的其他内容是合法有效的。综上，无证据证明案涉协议系恶意串通形成的协议。关于检察机关提出“《拆迁补偿协议》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，杨志虎无权就其无证建筑获得拆迁补偿”的意见。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”；“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。六市政公司所属地块拆迁，市、县级人民政府未作出房屋征收决定，亦非是马山街道依据行政管理职能实施征收补偿安置行为，涉案房屋的拆迁不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用范围，而是马山街道和属地相关单位之间平等协商后进行拆迁即协议拆迁，属于民事行为。双方通过《拆迁补偿协议》的形式给予相应的补偿，并无不当，对检察机关的抗诉意见不予支持。关于六市政公司提出“杨志虎隐瞒场地租用协议的约定，致使其在不知情的情况下支付补偿款，要求确认合同无效”的主张，不属于合同无效的法定情形，原审未支持六市政公司要求确认合同无效的诉讼请求并无不当，本院（2015）锡滨马民初字第00187号民事判决应予维持。综上，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于适用的解释》第四百零七条之规定，于2019年7月18日作出（2018）苏0211民再3号民事判决，判决：维持该院（2015）锡滨马民初字第00187号民事判决。本院审理期间，双方当事人对滨湖法院再审认定的事实无异议，也未提供新证据，本院对滨湖法院再审认定的事实予以确认。另查明，无锡市马山市政工程队于1988年8月6日由马山街道出资成立，企业性质为全民事业；后经多次变更于1993年8月19日经核准变更为无锡市第六市政建设工程公司；2019年6月经改制核准变更为无锡市第六市政建设工程有限公司。本院认为，本案争议焦点，1.本案涉及的拆迁补偿行为是行政行为还是民事行为。2.六市政公司与杨志虎签订的《拆迁补偿协议》是否有效。关于第一个争议焦点，因马山街道的拆迁行为而引发的法律关系涉及两个方面的法律关系，分别是马山街道与六市政公司因拆迁发生的法律关系，和本案的六市政公司与志虎公司因终止租赁合同而发生的法律关系。本案审理的是六市政公司与志虎公司因终止租赁合同而发生的法律关系，六市政公司所在地块因马山街道的建设需要被要求拆迁，而该地块的部分场地及房屋由六市政公司租赁给志虎公司经营使用，鉴此，六市政公司需要先与志虎公司解除租赁关系，收回出租的场地及房屋，才能完成其所在地块的拆迁，故无论本案所涉的协议名称及解除租赁协议的原因如何，其本质是六市政公司与志虎公司因终止合同而产生的民事关系，属平等主体之间的民事法律关系，该民事法律关系不属《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整范畴。本案原审期间，六市政公司系由马山街道投资开办的全民事业单位，公司的生产经营受上级主管部门马山街道的领导管理，马山街道作为六市政公司的上级主管部门，指派所属部门主导和参与六市政公司与志虎公司之间因解除合同而产生的民事补偿事宜，符合相关规定和企业管理的现实情况，马山街道的管理行为，并不改变六市政公司与志虎公司之间民事法律关系的性质。滨湖法院再审判决将上述二个不同的法律关系，混同为一个法律关系，确属不妥，应予纠正。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国合同法》规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案中六市政公司与杨志虎签订的《拆迁补偿协议》属于《中华人民共和国合同法》调整的范畴。杨志虎在签订本案《拆迁补偿协议》时系志虎公司的法定代表人，其有权代表志虎公司对外签订协议，且事后志虎公司也认可杨志虎的行为，同时也确认收到该协议项下的款项，杨志虎签订《拆迁补偿协议》的行为属职务行为。志虎公司在租赁期间自建的房屋，虽在建造时未办理相关证照，至目前为止也未有相关职能部门认定为违法建筑，且在协商补偿时按照传统做法采用了成本价格协议补偿。本案《拆迁补偿协议》虽有马山街道所属部门主导、参与和志虎公司平等协商，最后由六市政公司与志虎公司签署而成，马山街道作为六市政公司上级主管部门的这种管理行为并不违反法律规定，且本案《拆迁补偿协议》亦并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形，该协议合法有效。六市政公司在原审中提出“杨志虎隐瞒场地租用协议的约定，致使其在不知情的情况下支付补偿款，要求确认合同无效”的主张，不属于合同无效的法定情形；双方在原《房屋场地租用协议》中虽约定终止协议后，六市政公司不补偿志虎公司任何费用，但在终止协议时双方又协商约定了补偿事宜，应视作对原《房屋场地租用协议》约定的变更，该变更并不违反法律规定，且对志虎公司自建房屋的补偿也符合客观实际。滨湖法院在原审中未支持六市政公司要求确认合同无效的诉讼请求，并无不当。关于滨湖法院再审期间未及时通知检察机关列席审委会事宜。滨湖法院未通知检察机关列席审委会会议并不属于原审再审判决适用法律错误,也不属于原审再审判决在程序上存在法律错误,不影响案件的处理结果。综上，滨湖法院的再审判决，认定事实清楚，适用法律正确，滨湖法院再审对原审判决予以维持，并无不当。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：维持无锡市滨湖区人民法院（2018）苏0211民再3号民事判决。本判决为终审判决。审判长  过坚列审判员  李海林审判员  申富军二〇二〇年十二月七日书记员  张一华