云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终92号上诉人（一审原告）胡泽祥，男，1978年9月13日生，汉族，云南省开远市人，住开远市，现住广南县。被上诉人（一审被告）广南县自然资源局。统一社会信用代码：11532627015216103X。住所地：广南县莲城镇南秀社区南秀路**。法定代表人丁视启，局长。委托代理人陆道晃、侬蕾，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人胡泽祥因与被上诉人广南县自然资源局（以下简称县资源局）土地行政管理行政处罚一案，不服云南省广南县人民法院（2020）云2627行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审判决认定，违法买卖的土地位于广南县，四至界限为东抵陆祥地界，南抵环路，西抵牟忠发、腾继林地界，北抵牟忠发地界。2014年1月29日，胡贵平（即甲方）与一审原告胡泽祥（即乙方）签订《土地承包协议书》，协议约定：经甲乙双方协商，甲方胡贵平自愿把座落在二台坡梁杠原的三七地约一亩多承包给乙方胡泽祥永远（久）管理使用。承包费肆万叁仟陆佰元。双方签名后生效。一、地块四至界限为：东至底（抵）陆祥地界，南至底（抵）环路，西至底（抵）牟忠发、腾继林地界，北至底（抵）牟忠发地界；二、此地如有村小组和云南归田公司及其他人与乙方发生纠纷，由甲方出面解决；三、乙方无论在养殖业或开发什么，甲方无权干涉，如国家征用，补偿费由乙方享受；四、付款方式一次付清，甲方出据为凭；五、此协议共两份，甲乙双方各持一份，从签订之日起具有法律效力，望双方共同遵守，如有一方违反，按承包费的总额加罚百分之十的滞纳金。协议签订后，一审原告胡泽祥在该地里栽种了一些杉树。2016年5月8日，一审原告胡泽祥（即甲方）与唐修兰（即乙方）签订《关于土地承包的协议书》，协议约定：一、地块四至界限为：东至底（抵）陆祥地界，南至底（抵）环路，西至底（抵）牟忠发、腾继林地界，北至底（抵）牟忠发地界；二、承包费共壹拾伍万捌仟元（158000.00）元，乙方一次性支付承包费给甲方，甲方以出据为凭；三、乙方无论养殖或开发什么，甲方无权干涉，如是国家征用，补偿的一切费用归乙方享受；四、甲方将土地承包给乙方后，乙方有权利管理使用；五、此协议共两份，甲乙双方各持一份，从签订之日起生效，具有法律效力，望甲乙双方共同遵守。协议签订后，唐修兰与梁正权共同出资在该土地上建盖彩钢瓦房进行养殖，并在空地里栽种草和杉树。2019年7月1日，一审被告县资源局工作人员巡查发现，一审原告胡泽祥涉嫌非法买卖集体土地的违法事实，即立案调查，2019年11月22日，县资源局作出广自然资决字〔2019〕第155号《行政处罚决定书》，对胡泽祥作出如下处罚：1.没收非法买卖集体土地违法所得人民币158000元；2.处予违法所得百分之十的罚款人民币15800元；3.2-3项合计处予罚款人民币173800元，胡泽祥不服提起诉讼。一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《云南省土地管理条例》第三条第二款第七项“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作，其主要职责是：实施土地监督检查，依法查处辖区内的土地违法案件”的规定，一审被告县资源局作为县级土地行政主管部门，有权对本辖区内涉及土地买卖的违法行为依法进行查处，其对一审原告胡泽祥非法买卖集体土地的行为作出处罚，行政执法主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。……”、第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条“依照《土地管理法》第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”的规定，一审原告胡泽祥与胡贵平和与唐修兰分别签订的《土地承包协议书》和《关于土地承包协议书》，名为土地承包协议书，实为非法买卖集体土地的行为，一审被告县资源局对胡泽祥作出没收违法所得和处予违法所得百分之十的罚款符合法律、条例的规定。一审原告胡泽祥认为违法所得计算认定错误，违法所得应该是85400元而不是158000元，依据《国土资源部关于印发的通知》第9.2.6.1条第一款规定“依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得”的规定，一审原告胡泽祥违法取得的土地使用权系胡贵平违法转让其开荒集体的土地，后一审原告胡泽祥又将违法取得的土地使用权以158000元违法转让给唐修兰，违法所得应为158000元，县资源局认定一审原告胡泽祥的违法所得符合法律规定；一审原告胡泽祥认为县资源局将没收和罚款混同为“罚款”，这是性质完全不同的行政处罚措施，实际上在处罚决定书中处罚1、没收非法买卖集体土地违法所得158000元，2、处予违法所得百分之十的罚款，没收非法所得与罚款是分开的；至于《处罚决定书》第3项中所列2-3项合计处罚173800元，这是笔误，但不影响实际处罚的结果，对一审原告胡泽祥的权利也不产生实际影响；一审原告胡泽祥认为《处罚决定书》适用法律错误，土地使用人胡贵平以承包的方式将土地非法转让给一审原告胡泽祥，一审原告胡泽祥又以同样的方式将土地非法转让给唐修兰，一审被告县资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定对一审原告胡泽祥作出处罚，适用法律正确；一审原告胡泽祥认为执法的时效已过，依据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，2014年1月29日，一审原告胡泽祥以非法买卖的形式取得该地的使用权，2016年5月8日，一审原告胡泽祥又以非法买卖的形式将该土地转让给唐修兰，从2014年1月29日起违法买卖土地的行为一直在连续状态中，县资源局对一审原告胡泽祥作出的处罚符合法律规定；本案不属于行政机关重大决策事项，而是行政机关对违法案件作出的行政处罚，所以一审原告胡泽祥及其委托代理人的主张无事实和法律依据，一审法院不予支持。一审被告县资源局及其委托代理人的辩解行政处罚和认定违法所得金额合法，行政处罚具备合法的时效性，本案行政处罚不属于重大行政决策范围，不应按照重大行政决策的规定程序执行，请求驳回一审原告胡泽祥的诉讼请求的理由有理，一审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回一审原告胡泽祥的诉讼请求。案件受理费50元，由一审原告胡泽祥负担。上诉人胡泽祥上诉称，一、一审判决书严重违法。本案已经判决，但是判决书没有写一审原告诉讼请求！审理一个案件，连一审原告告什么都没有明确，这不是“瑕疵”或者“笔误”，而是非常严重的“程序违法”。二、本案显失公平。人民法院一般只审查合法性，不审查合理性，但是显失公平者除外。作为“非法转让土地的参与者”，假如被上诉人逻辑成立，唐修兰违背了合同约定，私自建房，其过错显然比一审原告要高，但是处罚比一审原告低，胡贵平家的过错（如果有）则至今没有处罚。这就导致同一个案件三个处罚结果！三、关于本案罚款与非法所得混同的问题。行政执法机关行事必须严谨，本案中罚款与违法所得是不同性质的处罚种类，分别入账的，这是违反《审计法》和财务制度的严重错误，会导致罚没性质混乱，这是故意规避审计、纪委、监察部门的行为，不是“笔误”，简单说：罚款财政部门是要全额返还的，这可以作为“被上诉人的机关经费”，而没收非法所得则财政无需返还。如果推而广之，全国都这么干，那么《行政处罚法》设定罚款和没收非法所得讲毫无意义，因为行政机关可以轻易规避，法院认可。这本质上损害国家利益，也让上诉人感觉不到本案行政执法机关和一审法院在处理本案时一丝豪的“公平正义”。四、关于本案时效。如果依照被上诉人和一审逻辑，其实国家法律没有必要设定时效制度。转让土地是一个行为而不是状态。一审判决错误太多，不纠正不行。上诉请求：1、请求撤销原判，发回重审或者改判支持上诉人一审诉讼请求；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人县资源局辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持。l、关于案件事实的认定：2014年1月29日，上诉人与胡贵平签订了《土地承包协议书》，协议部分约定为“甲方胡贵平自愿把坐落在（广县莲城镇莲湖社区八大河村小组）二台坡梁杠原的三七地约一亩多承包给乙方胡泽祥永远（久）管理使用。承包费肆万叁仟陆佰元。乙方无论在养殖业或开发什么，甲方无权干涉，如国家征用，补偿费由乙方享受”。2016年5月8日，上诉人与唐修兰签订了《关于土地承包的协议书》，协议部分约定为“承包费共壹拾伍万捌仟元。乙方（唐修兰）无论在养殖业或开发什么，甲方（胡泽祥）无权干涉，如是国家征用，补偿的一切费用归乙方享受”。虽然上诉人与胡贵平、唐修兰签的是承包协议，但两份协议书中约定的“承包期限”是永久性承包，并且约定国家征用土地补偿费用归承包方享有。由此可知，上述两份承包协议均是以承包土地的形式掩盖非法买卖土地的目的。此外，上诉人在接受执法人员询问时，明确表示：1、涉案土地是上诉人从胡贵平手里转让而来，转让费为43600元，转让年限是永久性转让，转让费用已经全部付清；2、上诉人将涉案土地再次转让给唐修兰、梁正权，转让费为158000元，转让费用已经全部付清。上述内容与胡贵平、梁正权和唐修兰的《询问笔录》相互印证。并且，唐修兰、梁正权已经认可其违法行为，接受了相应的行政处罚。以上事实有《土地承包协议书》、《关于土地承包的协议书》、《询问笔录》等证据予以证明。由此可知，上诉人买卖土地的违法事实清楚、证据充分。2019年，答辩人的执法人员巡逻发现上诉人的违法事实后，业经立案、调查、审批、处罚告知后，于2019年11月22日对上诉人作出广自然资决字〔2019〕第155号《行政处罚决定书》。以上事实有《违法线索登记表》、《立案呈批表》、《土地勘测定界技术报告书》、《违法案件处理决定呈批表》等证据予以证明。2、关于法律的适用问题：一审判决依据《土地管理法》第六十六条及《云南省土地管理条例》第三条第二款的规定，认定答辩人的执法资格；依据《土地管理法》第二条、第八十一条及《土地管理法实施条例》第三十九条的规定，认定上诉人非法关卖土地的违法事实，并认可答辩人作出的行政处罚；依据《行政处罚法》第二十九条的规定，认定上诉人非法买卖土地的行为处于连续状态，故本案不适用“违法行为在两年内未被发现不再给予行政处罚”的规定而未超过诉讼时效；并且依据《国土资源部关于印发》第9.2.6.l第一款之规定释明、认定了处罚的具体数额。二、上诉人提出的事实和理由不能成立。l、上诉人在一审诉讼中提出的诉讼请求是“一、请依法判决确认被告做出的行政处罚决定书(广自然资决字〔2019〕第155号）违法，并将其撤销；二、本案诉讼费由被告承担”，一审判决以广自然资决字〔2019〕第155号《行政处罚决定书》为审查对象，对行政处罚的执法主体、执法程序、执法依据等内容进行全面审查，并将审查结果在一审判决中予以认定，不存在上诉人提出的遗漏诉讼请求进而导致程序违法的情形。2、关于唐修兰等人的违法行为，在答辩人职责范围内的，答辩人已经另行立案处理。关于唐修兰的违法行为、情节严重程度、法律适用依据等均不一致，则最终的处罚结果也不一致。因此，上诉人以“显示公平”为由提出异议，不能成立。3、《行政处罚决定书》第2页第3点，确实存在笔误。第3点本想表达的意思是“1-2项没收违法所得并处以罚款合计壹拾柒万叁仟捌佰元（￥173800.00元）”。虽然该表述存在瑕疵，但是第3点本身并非处罚内容，而是对第1、2点的统计、概述，对《行政处罚决定书》的结果以及对上诉人的权利维护并无任何实质上的影响，因此，该瑕疵不应作为撤销《行政处罚决定书》的理由。4、转让土地的确是一种行为，但是其行为结果是一种状态，并且还是一种违法状态，该状态自行为发生之日起持续至今，因此，答辩人的执法行为未超过处罚时效。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，恳请二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求。一审被告县资源局向一审法院提交了以下证据：1.《违法线索登记表》《立案呈批表》，以证明一审被告县资源局巡查发现胡泽祥的违法行为后，于2019年7月1日对胡泽祥非法买卖集体土地的违法事实立案处理的事实；2.胡泽祥《询问笔录》、梁正权《询问笔录》及补充笔录、唐修兰《询问笔录》及补充笔录、胡贵平《询问笔录》、郑瑞明《询问笔录》，以证明经一审被告县资源局依法对本案的当事人及相关人员进行询问，并制作了《询问笔录》，胡泽祥的笔录中已经认可买卖关系，且其他相关人员的笔录中也能够印证：胡泽祥与胡贵平之间及胡泽祥与梁正权、唐修兰之间是买卖关系，而非承包关系；3.《土地承包协议书》《关于土地承包的协议书》，以证明两份承包协议书约定的关于“承包年限、承包费用及土地征用款受益人”等内容，符合买卖关系的性质。由此可知，胡泽祥是以承包土地的形式掩盖其非法买卖土地的目的，依法应当予以处罚；4.云南省非税收入收款收据，以证明梁正权、唐修兰已经承认其非法向原告购买土地的违法事实，并接受一审被告县资源局对其作出的行政处罚，已经依法缴纳罚款的事实；5.独立选址新增建设用地土地利用总体规划审查表及绘制草图、土地勘测定界技术报告书，以证明经文山自然地理信息有限公司勘测定界后得出结论，涉案土地用地面积为0.2184公顷；6.《违法案件调查报告》《违法案件会审表》《违法案件处理决定呈批表》《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证，以证明执法人员调查结束后，提交调查报告。经行政机关会议讨论及相关领导审批后，一审被告拟对一审原告作出行政处罚，并向胡泽祥下发了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩、申请听证的权利；7.《听证申请书》《听证通知书》及送达回证、《案件申请延期呈批表》《听证笔录》《听证报告书》，以证明胡泽祥提出听证申请，一审被告县资源局同意后，申请延长案件办理期限，并及时指派法制部门工作人员组织案件相关人员召开听证会。依法举行听证后，听证主持人认为本案认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，作出同意调查人员拟处理意见的决定；8.《行政处罚案件审批表》《行政处罚决定书》及送达回证，以证明本案业经立案、调查、告知、听证等程序，并经相关部门及领导审批后，对胡泽祥作出行政处罚，该行政行为主体适格、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。一审原告胡泽祥向一审法院提交以下证据：1.土地承包协议书，以证明该土地的用途未改变，是养殖属于农业，没有改变土地用途，该土地是承包方式，没有买卖属性，违法所得只有8万多，计算有误；2.行政处罚决定书，以证明县资源局行政行为违法性。一审法院对上述证据认证如下：一审原告胡泽祥提供的1号证据虽然客观真实，但该协议名为土地承包协议，实际是非法买卖土地关系，不予认可证明内容，2号证据虽然客观真实，但不认可证明内容。一审被告县资源局提供的1、2、3、4、5、6、7、8号证据客观、真实、合法，予以采信。上述证据已随案移送本院。本院认为，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。经审查，一审法院审理程序合法。本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。另，二审查明上诉人胡泽祥向一审法院提起的一审诉讼请求为：“一、请依法判决确认被告作出的行政处罚决定书（广自然资决字（2019）第155号）违法，并将其撤销。二、本案诉讼费用由被告承担。”本院认为，对上诉人胡泽祥认为一审判决书违法的上诉主张，一审判决书虽未对一审原告在一审的诉讼请求进行书面记述，但一审法院对一审原告的一审诉讼请求依法进行审理后，已判决驳回了一审原告的一审诉讼请求，此为一审审理程序瑕疵，不构成一审审判程序违法之情形，故不予支持。对上诉人胡泽祥认为本案显失公平的上诉主张，本院认为，被上诉人县资源局对胡贵平，唐修兰和梁正权的非法买卖土地的行政违法行为，是否立案查处？如何依照法律、法规的规定进行处罚？与法院对本案被上诉人县资源局向上诉人胡泽祥作出的被诉《行政处罚决定书》的合法性审查无关，故不予支持。对上诉人胡泽祥提出关于本案罚款与非法所得混同的问题，本院认为，本案被诉《行政处罚决定书》的处罚项为：1、没收非法买卖集体土地违法所得人民币壹拾伍万捌仟元（￥158000.00）；2、处以违法所得百分之十的罚款人民币壹万伍仟捌佰元（￥15800.00）；3、2-3项合计处以罚款人民币壹拾柒万叁仟捌佰元（￥173800.00）。可以看出1项没收违法所得与2项罚款是分开的是记述清楚明白的；3项中“2-3项合计处以罚款”明显系笔误，但结合1项和2项的记述并不会引发没收违法所得是多少元？处以罚款是多少元？没收违法所得和处以罚款合计多少元？的歧义，不影响本案被诉《行政处罚决定书》的合法性，故不予支持。对上诉人胡泽祥提出关于本案时效的问题，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”所谓违法行为之继续，是指违反行政管理行为开始实施后，在一定时间内，该违法行为一直继续，并未停止或者中断。该继续状态不仅是违反行政管理行为的持续，而且违法行为所造成的不法状态也处于持续之中。结合本案案涉集体土地因胡贵平非法出让、胡泽祥非法受让后非法转让、唐修兰和梁正权非法受让，导致该片集体土地一直处于违法持续状态的案件事实，被上诉人县资源局在本案执法中认为胡泽辉非法买卖土地的行政违法行为未超过行政处罚两年时效应进行处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，故不予支持。综上所述，上诉人胡泽祥的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡泽祥承担。本判决为终审判决。审判长  何建兵审判员  郑茂丹审判员  王要师二〇二〇年十二月十日书记员  李 昂