湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1266号上诉人（原审原告）：张国华，男，1955年1月3日出生，汉族，住长沙市开福区。委托代理人：谢丽萍，女，1960年7月6日出生，汉族，住址同上,系张国华配偶。委托代理人：王雪霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：胡勇盈。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。张国华诉长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）征收决定公告一案，湖南省长沙市中级人民法院于2020年6月12日作出（2020）湘01行初75号行政判决，张国华不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年2月5日，长沙市开福区人大常委会作出开常发[2018]4号《关于的批复》，明确同意将陡岭路两厢棚改项目（含神箭花苑住宅小区）等8个棚改项目纳入2018年开福区国民经济和社会发展计划。2018年7月29日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项[2018]10号《关于同意神箭花苑小区棚改立项的批复》，明确同意该区神箭花苑小区列入全市棚户区改造范围。2018年8月14日，长沙市开福区发展和改革局作出开发改发[2018]277号《关于开福区神箭花苑小区棚户区改造项目立项的批复》，原则同意由长沙市大城北棚户区改造投资有限公司实施开福区神箭花苑小区棚改项目。2018年12月12日，长沙市国土资源局作出《关于开福区神箭花苑小区棚改建设项目符合土地利用总体规划的证明》，明确该项目用地选址符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》，位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）规划确定的建设用地区域内。2018年12月13日，长沙市开福区发展和改革局作出开发改发[2018]411号《关于神箭花苑小区棚改项目申请核查函的复函》，明确该项目符合国民经济和社会发展规划，已由开福区人大常委会开常发[2018]4号文件同意纳入2018年开福区国民经济和社会发展计划。2019年1月8日，长沙市城乡规划局作出长规函〔2019〕5号《关于确认神箭花苑小区棚改项目符合城乡规划和专项规划的复函》。2018年12月19日，长沙市大城北棚户区改造投资有限公司向开福区征收办作出《关于申请神箭花苑小区棚改项目（二期）房屋征收工作的报告》。2019年2月20日，开福区征收办作出《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）房屋征收范围公告》，该公告在征收范围内张贴。公告载明征收范围为“东至陡岭路，南至三一大道，西至规划中的民生南路，北至佳阳悦景馨都内的陡岭路36号1栋、039号第30栋、第40栋，具体以本项目征收范围图为准。”2019年2月21日，开福区征收办作出《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）房屋征收范围更正公告》并在征收范围内张贴，该更正公告明确征收范围公告中的“第40栋”系打印错误，应为“第34栋”。原告房屋位于此次征收范围内。2019年3月5日，开福区征收办发布《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等的调查结果予以公布，该公告在征收范围内张贴。2019年4月8日，开福区征收办发布《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）被征收房屋调查结果更正的公告》，对征收范围内部分被征收房屋调查结果予以更正。2019年3月6日，开福区政府组织区政府办、区征收办、区法制办、区发改局等单位相关负责人就涉案项目的征收补偿方案进行论证，并形成了开政办纪[2019]8号《关于开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）征收补偿方案论证会会议纪要》，会议一致认为案涉项目房屋征收补偿方案编制科学合理，具有操作性，与会单位一致认可通过对本方案的论证。2019年3月13日，开福区政府作出开政征意〔2019〕2号《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）征收补偿方案征求意见公告》，将《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）征收补偿方案（征求意见稿）》进行公布，公开征求各被征收人的意见。告知若对本方案及本项目征收补偿有意见的，请于本方案公布之日起30日内以书面形式向案涉项目征收指挥部伍家岭街道分指挥部或开福区征收办提出，并告知了联系电话和地址。上述公告在征收范围内进行了张贴。2019年4月16日，湖南省长沙市星城公证处出具（2019）湘长星证民字第4538号公证书，对开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的内容统计过程和统计结果进行了现场监督。2019年4月18日，开福区征收办编制《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）社会稳定风险评估报告》。2019年4月30日，开福区政府发布《关于征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告》，将收集到意见情况、对意见的解答以及征收补偿方案的修改情况予以公示。该公告在征收范围张贴。2019年8月15日，长沙市征收办出具《证明》，证明开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）征收补偿款19410万元已在该办开设专户，全额储存，并由该办负责监管。2019年8月19日，长沙市征收办作出长征批字〔2019〕11号《开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按此征收补偿方案执行。2019年8月20日，开福区政府作出案涉房屋征收决定公告，明确告知对长沙市开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）范围内房屋做出了征收决定，并将有关事项做出公告。公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人的权利与义务等内容，明确告知被征收人对征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。该公告在征收范围内张贴。张国华认为，开福区政府以征收决定公告代替征收决定的行为违法，遂起诉至原审法院，请求：1.撤销开福区政府作出的案涉征收决定公告；2.本案诉讼费用由开福区政府承担。原审法院认为：一、开福区政府作出案涉征收决定并公告符合法定职权,主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，故开福区政府具有作出案涉征收决定的法定职权。开福区政府作出案涉征收决定后,以征收决定公告的形式对外公告,且该征收决定中内容完备，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款关于:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”的规定，并无不当。二、开福区政府作出案涉征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市开福区发展和改革局作出了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，长沙市开福区人大常委会将该项目纳入了长沙市开福区2018年国民经济和社会发展计划。开福区政府依据国务院590号令、市政府116号令规定作出的案涉征收决定，适用法律正确。开福区政府作出案涉征收决定后，依据国务院590号令第十三条第一款的规定，对外进行公告适用法律正确。三、开福区政府作出案涉征收决定公告程序合法、正当。开福区政府受理长沙市大城北棚户区改造投资公司关于申请神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）房屋征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，开福区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。开福区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。开福区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。开福区政府作出案涉征收决定并以公告形式公布，公告中载明了行政复议和诉讼权利，其作出案涉征收决定公告符合法定程序。四、关于原告提出的其他问题。1.关于开福区政府以公告形式作出案涉征收决定的合法性问题。本案中，原告认为被告应单独作出房屋征收决定，然后再以公告的形式，将相关房屋征收决定的内容予以公示，而不应直接以公告形式作出涉案房屋征收决定。该院认为，原告该项主张不能成立。本案中，开福区政府直接以公告的形式作出房屋征收决定，实际上简化了行政程序，符合行政效率原则，且该种简化，并未对行政相对人的权利义务，特别是诉权的行使产生实际影响，亦不违反现行法律、法规的规定，故不影响人民法院对其合法性的审查。2.关于是否符合公共利益问题。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，案涉项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，同时经过了发改、规划、国土等部门审查并出具专业意见，应当认定案涉征收决定符合公共利益的需要。3.关于是否符合国民经济和社会发展计划以及土地利用整体规划和城乡规划问题。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第九条规定，因公共利益需要征收房屋的，提出征收房屋的单位应当向市、区、县（市）房屋征收部门提出申请，并提交以下材料：（一）发展改革部门出具的项目符合国民经济和社会发展规划的证明材料和项目立项批文；（二）规划部门出具的项目符合城乡规划和专项规划的证明材料以及划定的项目规划调查蓝线。本案中，根据被告提供的证据查明的事实,可以确认，案涉棚改项目已经纳入长沙市开福区2018年区国民经济和社会发展计划且符合土地利用规划和城乡规划，原告该项主张不符合客观事实，该院不予支持。4.关于原告以产权调换房源不确定为由主张案涉征收决定公告违法问题。本案中，被告提供的征收补偿安置方案中，已经明确载明了开福区福泽园作为案涉棚改项目的产权调换房源，故原告主张案涉棚改项目产权调换房源不确定不符合客观事实，该院不予支持。此外，原告还提出补偿资金专户储存、评估机构未选定等问题。该院认为，征收补偿资金已经有长沙市房屋征收部门出具证明，确认案涉征收补偿资金已经专户储存，而评估机构的选定不属于本案征收决定合法性的审查范围，故原告上述主张均无事实和法律依据，该院均不予支持。综上所述，开福区政府作出的开政征字（2019）4号《关于开福区神箭花苑小区棚户区改造项目（二期）房屋征收决定公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。原告张国华提出的诉讼请求无充分的事实和法律依据，该院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张国华的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告张国华负担。张国华不服原审判决，向本院提起上诉称：1.案涉征收项目不符合公共利益的要求，案涉房屋征收决定违反广泛征求社会公众意见的法定程序，应予撤销。2.房屋征收决定所附的征收补偿方案未经过相应的法定程序，未就安置房源及其价值予以明确，无法保障被征收人的合法权益。3.被上诉人未能举证证明其作出房屋征收决定前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。4.本案以公告代替征收决定的行为违法。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人开福区政府答辩称：开福区政府是为了公共利益的需要，严格按照法律规定作出涉案房屋征收决定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人提出的上诉理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。根据采信的证据及二审调查情况，本院另查明：涉案征收决定公告所附征收补偿方案中载明：本项目提供长沙市开福区福泽园的定向房供房屋产权调换。本院认为：国务院590号令第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告一般情况下将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，其性质属于“告知”，本身并不对被征收人产生实质性影响，真正对被征收人产生实质性影响的是征收决定，故被征收人只能对征收决定提起诉讼，而不能对公告提起诉讼。但是，本案中，开福区政府没有另外单独作出征收决定，而是在征收决定公告中载有征收的具体内容，此时的公告确定了被征收人的权利义务，并对其产生了征收决定的法律后果，故涉案征收决定公告是可诉的。根据国务院590号令第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。本案中，开福区政府作为县一级人民政府具有作出房屋征收决定的法定职权。涉案项目属为旧城区改建而实施的征收项目，该项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，分别经过了发改、规划、国土等部门审查并纳入2018年长沙市开福区国民经济和社会发展计划，符合公共利益的需要及相关规划、计划。开福区政府作出被诉房屋征收决定公告前依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。开福区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。开福区政府作出案涉征收决定并以公告形式公布，公告中载明了行政复议和诉讼权利，符合法定程序。关于上诉人张国华以产权调换房源及其价值不确定，征收补偿费用没有足额到位、专户存储为由，主张案涉征收决定公告违法问题。本案中，征收决定公告所附的征收补偿方案已经载明开福区福泽园作为本案征收项目的产权调换房源，至于产权调换房的具体户型、楼层、价值等，可于征收补偿阶段另行协商、确定。市政府116号令第二十一条规定，市房屋征收部门是征收补偿资金的法定监管单位，其出具的《证明》能够证实本案项目征收补偿款已全额专户存储。故上诉人张国华上述主张均无事实和法律依据，本院均不予支持。综上所述，上诉人张国华的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张国华负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月九日法官助理张颢严书记员邹丹敏附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……