山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终204号 上诉人（原审被告）沂源县教育和体育局，统一社会信用代码11370323493219886F，住所地：沂源县城胜利路**。 法定代表人李林，局长。 委托代理人耿雷生，沂源县教育和体育局工作人员。 委托代理人陈德刚，沂源鲁源法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）宋志艳，女，1981年12月5日出生，汉族，住沂源县。 委托代理人公维玲，山东民意律师事务所律师。 上诉人沂源县教育和体育局因被上诉人宋志艳要求其履行因教育行政许可撤销给予行政补偿一案，不服沂源县人民法院(2019)鲁0323行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告于2018年11月12日向被告提出《关于筹设沂源县蓓蕾幼儿园的申请报告》，2018年11月23日，被告作出《关于同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园的批准书》，认为“一、经审查，沂源县蓓蕾幼儿园符合我县教育发展的规划与需求，具备法律规定的基本条件。根据《中国人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《山东省幼儿园基本办园条件标准》及其他有关法律规定，同意筹设新园。二、幼儿园园址设在县城鲁山路东首东方花苑小区东沿街房三间。……”2018年12月12日，被告作出告知书，具体内容如下“山东省教育厅等六部门发布的《山东省幼儿园办园条件标准》2018年12月1日实行。新的《山东省幼儿园办园条件标准》第十二条（六）规定“幼儿园不得建设在高层建筑内”，您筹建的沂源县蓓蕾幼儿园位于东方花苑高层建筑一楼，违背了《山东省幼儿园办园条件标准》中“幼儿园不得建在高层建筑内”规定，前期已经向您进行了电话通知及微信告知，请您立即停止建设，今天以文件的形式告知您。”原告在收到被告批准筹建的通知后，对其承租的鲁山路东首东方花苑小区东沿街房三间进行装修，尚未竣工。被告作出停止建设的告知书后，原告遂向被告提出申请要求被告对其支出的费用进行补偿，被告于2019年3月8日作出《关于申请人宋志艳提起行政补偿申请的答复意见书》，明确告知原告其要求补偿财产损失645068元无相关法律依据，建议原告通过法律途径解决。原告遂提起行政诉讼，要求被告补偿原告财产损失670000元，其中包括房租损失399000元，检测费4000元，定金132000元，设计费9500元，以及装修租赁房屋花费的材料及人工费100470元。庭审中，经被告申请，法院依法对原告承租的房屋进行装修支出的费用及材料费用进行了鉴定，沂源源大工程造价咨询有限公司作出源大工鉴字（2020）第01号司法鉴定书，鉴定结果为沂源县东方花苑小区4号楼101、102、103房屋的室内装修、安装工程的鉴定价值为93500元。该费用本案原告在另案起诉的民事案件中，要求民事案件被告返还，但民事被告提出反诉要求宋志艳恢复原状，民事判决未支持宋志艳的诉讼请求，而支持了民事反诉原告恢复原状的诉讼请求。在本案审理过程中，原告分别以出租方为被告提起民事诉讼，要求出租方返还房租及装修费用，本案于2019年5月27日中止审理。现上述三个民事案件尚在二审及再审过程中。 原审法院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第十三条规定：“申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料:（一）申办报告，内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等;（二）举办者的姓名、住址或者名称、地址;（三）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权;（四）属捐赠性质的校产须提交捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。”第十四条：“审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。同意筹设的，发给筹设批准书。不同意筹设的，应当说明理由。筹设期不得超过三年。超过三年的，举办者应当重新申报。”《山东省学前教育机构登记注册管理办法》第九条和第十一条对申请筹设学前教育机构也规定了应当提交的具体材料及相关程序。根据上述规定，被告作出的《同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园的批准书》应当属于行政许可，应遵循《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额……”。本案中，被告批准原告筹设幼儿园后，因《山东省幼儿园办园条件标准》的颁布实施，规定幼儿园不得建设在高层建筑内，作出让原告停止建设的告知书，对原告造成的实际损失被告应当给予补偿。对于原告因承租房屋花费的装修、安装费用93500元，系经被告申请，由法院委托有资质的鉴定机构作出，且经过庭审质证原被告均无异议，属于原告的直接损失，对原告该项主张本院予以支持。对于原告因检测鉴定承租房屋而支出的检测费4000元，结合被告提交的检测鉴定报告，能够证实原告对承租房屋进行了检测鉴定，对原告该部分主张予以支持。对于原告主张的设计费9500元，因原告未提交相关设计报告及相关转账支付凭证，本院不予支持。对于原告主张的定金132000元，原告未提供银行取款及转账交易记录等凭证，无法证明该定金已经实际交付，原告也未提供证据证明该定金是否已经退回及退回的具体数额，故对该部分主张在本案中不予支持。对于原告主张的房租损失399000元，因原告已经另行提起民事诉讼，且民事诉讼尚在二审及再审审理中，对该部分主张在本案中暂不审理。据此，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条之规定，判决如下：一、被告沂源县教育和体育局在本判决生效之日起六十日内支付原告宋志艳房屋装修及检测费补偿款97500元。二、驳回原告宋志艳关于要求被告沂源县教育和体育局补偿定金132000元及设计费9500元的诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告沂源县教育和体育局负担。 宣判后，原审被告沂源县教育和体育局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、一审法院判决认定上诉人下达的《关于同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园批准书》是行政许可认定事实不清、无法律依据。上诉人于2018年11月23日给被上诉人下达的《关于同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园批准书》(以下简称《筹设批准书》)，是上诉人根据被上诉人申请，依据有关法律规定做出的筹设批准书，不是行政许可，是上诉人给被上诉人办理行政许可前同意其筹设的一个前置程序。因被上诉人有权提起行政诉讼的前提是上诉人必须做出了行政许可决定，而且被上诉人已经根据该行政许可决定从事了行政许可核准的沂源县蓓蕾幼儿园经营行为。因上诉人作出的筹设批准书不符合《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可的法律规定，不是行政许可，因此，被上诉人无权提起行政诉讼，更无权要求上诉人予以赔偿。一审法院判决认定上诉人下达的《关于同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园批准书》是行政许可认定事实不清、无法律依据，应依法予以撤销。二、一审法院作出的让上诉人赔偿被上诉人房屋装修及检测费损失97500元判决的认定事实不清、证据不足、无法律依据。被上诉人提起的行政赔偿请求也无法律依据，因上诉人给被上诉人送达《筹设批准书》后，山东省教育厅等六部门联合下发了新的《山东省幼儿园办园条件标准》，该标准第十二条明确规定：幼儿园不得建在高层建筑内，3班以下的幼儿园只能建在多层建筑的一至三层，因被上诉人的选址不符合上述法律规定的新要求，被上诉人自己决定不再继续建设幼儿园，因被上诉人准备建设的幼儿园自己的选址不符合法律规定的新要求，不符合建园应达到公共安全的需要，被上诉人自己已经选择不再建设，上诉人没有过错。而且被上诉人进行的装修建设行为是发生在上诉人给其下达《筹设批准书》之前；被上诉人对涉案房屋进行的房屋监测行为也发生在上诉人给其下达《筹设批准书》之前，被上诉人委托的鉴定机构于2018年11月7日作出的《检测鉴定报告》，显然也是发生在上诉人给被上诉人下达《筹设批准书》之前，一审法院判决作出的让上诉人承担上诉人在给被上诉人下达《筹设批准书》之前被上诉人对涉案房屋进行的装修建设费用、对涉案房屋进行的房屋检测费用，显然不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款有关行政许可补偿的规定，属于认定事实不清、证据不足，也无任何法律依据。因此，被上诉人无权提起行政诉讼，更无权要求上诉人予以赔偿，请二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。综上所述，沂源县人法院作出的(2019)鲁0323行初16号行政判决书认定事实不清、证据不足、无法律依据。请求二审法院依法撤销一审判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人宋志艳二审期间未提交书面答辩意见。 本院二审经审理查明的事实与原审认定一致，依法予以确认。 本院认为，上诉人主张其作出的《关于同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园批准书》不是行政许可的问题，《中华人民共和国民办教育促进法》第十三条规定，申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：（一）申办报告，内容应当主要包括:举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等；（二）举办者的姓名、住址或者名称、地址；（三）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权；（四）属捐赠性质的校产须提交捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。该法第十四条规定，审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。同意筹设的，发给筹设批准书。不同意筹设的，应当说明理由。筹设期不得超过三年。超过三年的，举办者应当重新申报。《山东省学前教育机构登记注册管理办法》第十一条规定，登记机关应当自受理筹设申请之日起20日内以书面形式作出是否同意的决定。同意筹设的，发给筹设批准书。不同意筹设的，应当说明理由。筹设期不得超过3年，超过3年的，举办者应当重新申报。根据上述规定，上诉人沂源县教育和体育局作出的《同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园的批准书》，系根据被上诉人宋志艳的申请，经上诉人审查，准予其从事特定活动的行为，属于行政许可，应当遵守《中华人民共和国行政许可法》。 《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。本案中，上诉人依法批准宋志艳筹设幼儿园后，新《山东省幼儿园办园条件标准》颁布实施，规定幼儿园不得建设在高层建筑内，故上诉人沂源县教育和体育局根据该规定对被上诉人作出停止建设的告知书，也即撤销了其批准同意筹设蓓蕾幼儿园的行政行为，导致被上诉人的前期投资目的无法实现，上诉人沂源县教育和体育局应当对被上诉人造成的实际损失给予补偿。对于被上诉人宋志艳主张装修、安装费用93500元的诉讼请求，一审法院已经委托有资质的鉴定机构进行鉴定，并且双方无异议，一审法院予以支持并无不当。对于被上诉人宋志艳主张承租房屋的检测鉴定费4000元的诉讼请求，结合相关检测鉴定报告，能够证实被上诉人宋志艳对承租房屋进行了检测鉴定，该项费用属于因行政许可撤销造成的实际损失，一审法院对被上诉人宋志艳该部分主张予以支持并无不当。对于被上诉人主张的设计费、相关物品的定金、房租损失的问题，因被上诉人主张的设计费和定金未提交相关证据证明其存在相应损失，一审对该部分主张不予支持并无不当。被上诉人主张的房租损失，因相关民事诉讼案件正在审理中，一审法院暂不审理并无不当。关于上诉人主张被上诉人进行装修建设及房屋检测发生在其下达《关于同意筹设沂源县蓓蕾幼儿园批准书》之前的问题，本案系针对上诉人撤销行政许可导致被上诉人的前期投入损失进行补偿，房屋装修建设及检测鉴定费用，属于被上诉人的前期投入，应在补偿范围。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人沂源县教育和体育局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  姜 敏 审 判 员  陈 磊 审 判 员  荣明潇 二〇二〇年十二月七日 法官助理  孙立平 书 记 员  冯 媛