河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终478号 上诉人（原审原告）张新英，女，1955年9月10日出生，汉族，现住石家庄市元氏县。 上诉人（原审原告）郑瑞乔，女，1965年7月19日出生，汉族，现住石家庄市元氏县。 共同委托代理人郭少辉，河北雄奕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市住房和城乡建设局，住所地石家庄市中山东路**，统一社会信用代码111301003590410289。 法定代表人赵建林，该局局长。 委托代理人卜亚汝，该局工作人员。 委托代理人温立波，该局法律顾问。 上诉人郑瑞乔、张新英因诉石家庄市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政复议一案，不服河北省石家庄市长安区人民法院（2020）冀0102行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，张新英、郑瑞乔系元氏县方中村村民。2019年2月11日，张新英、郑瑞乔向元氏县住房和城乡建设局（以下简称元氏住建局）邮寄了《查处申请书》，请求依法对未取得建筑工程施工许可证占用其集体农用地进行“东明家俱物流中心”项目建设的违法施工行为进行查处。2019年4月25日，张新英、郑瑞乔以元氏住建局对其申请未予答复为由，向市住建局申请行政复议，请求：“1、依法确认被申请人对申请人所提出的查处申请书不予答复的行政行为违法；2、责令被申请人对申请人所提出的查处申请书予以答复”。市住建局经审查，认为张新英、郑瑞乔所举报的内容不属于元氏住建局的职责范围，但依据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》和《河北省住房和城乡建设领域违法行为举报管理实施办法》的规定，应将处理情况向张新英、郑瑞乔予以告知。2019年7月1日，市住建局作出石住建复字（2019）02号行政复议决定：“一、确认被申请人在法定期限内未履行法定职责的行为违法；二、责令被申请人自收到本复议决定之日起在法定期限内对申请人张新英、郑瑞乔的《查处申请书》作出回复。”2019年7月10日，元氏住建局作出《关于行政查处通知书的答复》，该答复内容为：“1、经与石家庄市众邦房地产开发有限公司核实了解，该公司向我单位提交了相关证明材料，经我单位核查相关材料后，该项目（东明家俱物流中心）不存在违法建设行为。2、根据职能划分，非法占地不属于我局职能范围”。张新英、郑瑞乔不服，向市住建局提交了行政复议申请，请求事项为：“请求依法撤销被申请人2019年7月10日针对申请人作出的《关于行政查处通知书的答复》第1项；责令被申请人对申请人所提出的查处申请书重新答复。”经审查，市住建局于2019年11月13日作出了石住建复字（2019）06号行政复议决定，认为元氏住建局作出的答复中的第一项答复与实际情况不符，属于事实不清，证据不足，决定：“撤销元氏县住房和城乡建设局于2019年7月10日作出的《关于行政查处通知书的答复》第1项内容；责令被申请人依照《中华人民共和国建筑法》等法律法规规定予以调查，对申请人所提出的查处申请重新答复。”2019年11月28日，元氏住建局作出《关于行政查处通知书的重新答复》，具体内容为：“1、《中华人民共和国建筑法》第八条规定：申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施。建设行政主管部门应当自收到申请书之日起七日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。经答复人调查：东明家俱物流中心项目由石家庄市众邦房地产开发有限公司开发建设。国土资源局对违法占地建商铺和违法占地建售楼部分别于2017年5月15日、2018年3月8日进行了行政处罚，并作出了元氏（2017）021号、元氏（2018）03号行政处罚决定书，没收了在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处以相应的罚款。该项目于2017年3月21日由元氏县城乡规划局颁发了建设用地规划许可证；于2017年4月1日由元氏县国土资源局颁发了不动产权证书；于2017年7月27日由答复人颁发了建设工程规划许可证；于2017年11月30日由元氏县行政审批局颁发了建筑工程施工许可证。根据以上建筑法的规定，东明家俱物流中心的建设审批手续齐全，完全符合建筑法的相关规定，不存在违法建设行为。2、根据职能划分，非法占地不属于我局职能范围”。张新英、郑瑞乔不服，向市住建局申请行政复议，2020年3月4日，市住建局作出石住建复字（2020）1号行政复议决定，认为原元氏县国土资源局对石家庄市部违法占地作出的处罚时间，是在被申请人（元氏县住房和城乡建设局）所提交的东明家俱物流中心项目相关手续办理之后，被申请人复议答复书称商铺和售楼部均在批准的范围之内，现有证据无法证明。元氏住建局作出的答复事实不清，证据不足，决定撤销，并责令元氏住建局依法予以调查，对张新英、郑瑞乔重新答复。2020年4月22日，元氏住建局再次作出《关于行政查处通知书的重新答复》，答复内容如下：“你二人所称东明家俱物流中心，实际名称为：河北东明总部基地物流中心项目，该项目由石家庄市众邦房地产开发有限公司开发建设，现有建筑物：所谓商铺和售楼部。1、你二人与要求查处该项目所谓违规超建的商铺和售楼部没有利害关系，不具有行政复议申请人的主体资格。首先，所谓违规超建的商铺和售楼部均不在你二人原承包集体的土地上，你二人与该项目不具有利害关系。其次包括你二人原承包集体的土地及所谓的售楼部占地经河北省人民政府建设用地批复，已经被转用、征收为建设用地，你二人已经得到补偿安置。而集体土地被收为国有后，原集体土地使用权人的权利即告终止。你二人与该项目不具有利害关系。综上，你二人不具有行政复议申请人的主体资格。2、河北东明总部物流基地中心项目中所谓商铺的建设已经相关部门批准，取得相应的许可证，是合法建筑。河北东明总部物流基地中心项目现有建筑中的所谓商铺于2017年3月21日由元氏县城乡规划局颁发了建设用地规划许可证；于2017年4月1日由元氏县国土资源局颁发了不动产权证书；于2017年7月27日答复人颁发了建设工程规划许可证；于2017年11月30日元氏县行政审批局颁发了建筑工程施工许可证，该商铺的建设不存在违法建设行为，不需要查处”。张新英、郑瑞乔不服，向市住建局递交了行政复议申请，经审查，市住建局认为张新英、郑瑞乔与元氏住建局的行政行为没有利害关系，不符合行政复议受理条件，于2020年7月1日作出了行政复议决定，驳回张新英、郑瑞乔的行政复议申请。上述行政复议决定送达张新英、郑瑞乔。 原审另查明，张新英、郑瑞乔向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销市住建局所作出的《行政复议决定书》（石住建复字[2020]4号）；2、依法撤销元氏住建局2020年4月22日作出的《关于行政查处通知书的重新答复》；3、诉讼费用由二被告承担。经原审法院释明，其所列元氏住建局错误，张新英、郑瑞乔同意撤销对元氏住建局的起诉，只保留其诉讼请求的第一、三项。 原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。公民、法人或者其他组织申请行政复议，只有在认为被申请行政复议的行政行为，侵犯其合法权益的情形下，才有资格申请行政复议。本案中，张新英、郑瑞乔以“东明家俱物流中心”项目未取得施工许可证违法开工进行建设，向元氏住建局递交了《查处申请书》，要求进行查处，即责令停止施工并处罚款。虽张新英、郑瑞乔主张上述建设项目占用了其二人的集体农用地，侵害了其合法权益，但至庭审结束张新英、郑瑞乔未提交有效证据予以佐证与其申请事项有利害关系，因此张新英、郑瑞乔此行为系对住房城乡建设领域违法行为的举报。按照《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（建稽[2014]166号）第十四条的规定：“举报人署名或提供联系方式的，承办单位应当采取书面或口头等方式回复处理情况，并做好相关记录。”元氏住建局在收到张新英、郑瑞乔的查处申请后，应将处理结果向张新英、郑瑞乔予以告知，因元氏住建局未履行上述职责，市住建局已经作出行政复议决定，要求元氏住建局予以告知，随后元氏住建局作出了相应的答复。因元氏住建局向张新英、郑瑞乔作出的相关答复对张新英、郑瑞乔并不创设或确立新的权利义务，所以元氏住建局作出的《关于行政查处通知书的重新答复》没有侵害张新英、郑瑞乔的合法权益，张新英、郑瑞乔向市住建局申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理要件。市住建局在作出行政复议决定时，虽认定张新英、郑瑞乔与其诉申请的行政行为没有利害关系的理由缺乏相应依据，但市住建局认定结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张新英、郑瑞乔的诉讼请求。 上诉人张新英、郑瑞乔不服原审判决，上诉至本院，请求：1、依法撤销石家庄市长安区人民法院（2020）冀0102行初81号行政判决书，依法改判或发回原审人民法院进行重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。具体上诉理由如下：一审判决事实认定不清证据不足，且适用法律错误。二上诉人具有行政复议法规定的申请人资格，与被申请的行政行为具有利害关系，申请行政复议的事项属于行政复议法所规定的复议范围，一审的相应认定属于错误认定。（一）上诉人作为行政查处申请人，针对河北东明总部物流中心项目施工中的违法行为向元氏住建局申请查处，符合行政处罚法的相关规定。针对上诉人的申请，元氏住建局对此作出的答复属于行政行为，上诉人为此不服，根据行政复议法第六条第九项、第十一项规定，上诉人有权向被上诉人申请行政复议，上诉人所提的复议申请完全符合上述法律规定。上诉人土地虽未在河北东明总部物流中心项目所建设的商铺范围内，但该项目所建设的售楼部、停车场及南侧公路均使用了上诉人的土地。况且“东明家俱物流中心”项目包括商铺、售楼部、停车场、公路及包括上诉人土地在内的土地实际上作为一个整体。上诉人的申请事项为：依法对未取得建筑工程施工许可证占用申请人农用地进行“东明家俱物流中心”项目建设的违法施工行为进行查处。因此上诉人申请查处的具体指向并非全部为商铺，还有违规建设的售楼部及停车场、违法建设的公路。在一审诉讼中，上诉人提交了相应的照片，这些违法建筑占用了上诉人的土地，因此上诉人属于本案利害关系人。（二）元氏住建局作出的《关于行政查处通知书的重新答复》，实际上上诉人作为直接利害关系人，该行政行为势必对上诉人的合法权利产生了影响，侵犯了上诉人的土地承包经营权，属于行政诉讼法第六条第九项所规定的受案范围。故一审法院所认定该行政行为并未针对上诉人直接创设或确立新的权利义务，没有侵害上诉人的合法权益属于错误认定。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人市住建局答辩称：上诉人的查处申请本质是举报，不具有申请行政复议的权利，原审判决认定事实清楚、适用法律准确，应予维持。（一）查处并非依申请的行为，上诉人向元氏住建局提交的《查处申请书》，不是真正的申请行为，应为举报性质。（二）上诉人申请元氏住建局查处企业行为，元氏住建局调查后进行回复，该回复没有侵犯上诉人合法权益，与上诉人无法律上的利害关系。（三）对于上诉人的举报，根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第十四条的规定，元氏住建局收到上诉人查处申请后，对其进行了书面告知。综上，上诉人与涉诉的行政行为不具有利害关系，上诉人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，且元氏住建局对其进行了书面回复，告知了处理情况，符合住建部的规定要求。答辩人驳回其复议申请正确，原审判决应予维持。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第一条规定，为规范住房城乡建设领域违法违规行为举报管理，保障公民、法人和其他组织行使举报的权利，依法查处违法违规行为，依据住房城乡建设有关法律、法规，制定本办法。举报的作用并非直接保障举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反住房城乡建设领域法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第十四条规定，举报人署名或提供联系方式的，承办单位应当采取书面或口头等方式回复处理情况，并做好相关记录。但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政复议主体资格。本案中，上诉人张新英、郑瑞乔以“东明家俱物流中心”项目未取得建筑施工许可证违法开工进行建设，向元氏住建局递交了《查处申请书》，要求进行查处，即责令停止施工并处罚款。因石家庄市众邦房地产开发有限公司已取得案涉土地国有建设用地使用权，上诉人张新英、郑瑞乔与案涉土地已无利害关系。故上诉人张新英、郑瑞乔向元氏住建局提交的查处申请实质上是对住房城乡建设领域违法行为的举报。元氏住建局作出的《关于行政查处通知书的重新答复》对上诉人张新英、郑瑞乔的合法权益未产生直接影响，故上诉人提起行政复议不符合行政复议受理条件。被上诉人市住建局作出石住建复字[2020]4号行政复议决定书，决定驳回张新英、郑瑞乔的行政复议申请并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人郑瑞乔、张新英的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张新英、郑瑞乔负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年十二月十五日 书记员  张丛青 ——