陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终770号 上诉人（原审原告）：李治强，男，汉族。被上诉人（原审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心。法定代表人：薛占海，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：常荣，该市司法局行政复议应诉科科长。委托诉讼代理人：白梓儒，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。上诉人李治强因诉延安市人民政府（以下简称延安市政府）、行政复议一案，不服陕西省榆林市中级人民法院（2020）陕08行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审查明事实：2018年8月24日，延安市城市管理执法局对李治强作出《关于李治强反映问题的答复》，该答复的主要内容为：“李治强：现就你所反映“请求我局监督子长城管局给申请人拿出处理结果，并责令对子长县开元广场和县城人行道乱停乱放小商小贩占人行道经营取消”的问题答复如下：一、我局于2018年6月4日收到你的《监督申请》，当即责成子长县城管局对你所反映的问题进行办理和答复，6月14日子长县城管局将办理情况上报我局，7月份我局已当面向你口头进行了答复。二、针对你反映开元广场和县城人行道乱停乱放、小商小贩占道经营等问题，子长县城管局已配备专人，夯实责任，开展了整治活动。同时，为加强全县市容市貌管理，2016年5月，子长县城管局会同公安、联创办、食药监等单位联合下发了《关于规范城市广场公共秩序的通告》，并于2016年、2017年两次参与全县城区环境综合整治和城市市容市貌专项整治活动。目前，小商小贩占道经营的行为得到了有效遏制，市容市貌环境有了明显改善。”李治强因不服该《关于李治强反映问题的答复》，于2018年10月7日向延安市政府申请行政复议。2018年10月8日，延安市政府作出延政复不受字〔2018〕5号《不予受理决定书》，并于同日邮寄送达李治强。在5号不予受理决定中，延安市政府未告知李治强诉权，也未告知李治强起诉期限。李治强不服该5号不予受理决定，提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。另查明，2018年10月29日，李治强向延川县人民法院提起诉讼，请求：1.依法审理确认延安市政府作出的5号不予受理决定的违法性；2.本案诉讼费用由被告承担。2018年11月15日，延川县人民法院作出（2018）陕0622行初92号行政裁定，以本案不属于延川县人民法院管辖，应由延安市中级人民法院管辖为由，驳回李治强的起诉。2018年12月5日，李治强向延安市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求为：依法审理确认延安市政府作出的5号不予受理决定的违法性。2018年12月11日，延安市中级人民法院作出（2018）陕06行初83号行政裁定，以5号不予受理决定对李治强不产生实际影响为由，裁定不予立案。李治强不服，提起上诉后，陕西省高级人民法院于2019年3月29日作出（2019）陕行终104号行政裁定，裁定撤销延安市中级人民法院（2018）陕06行初83号行政裁定，指令延安市中级人民法院立案。李治强到延安市中级人民法院立案时，向延安市中级人民法院申请异地审理。2019年7月8日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖63号行政裁定，指定陕西省榆林市中级人民法院管辖本案。榆林市中级人民法院于2019年9月4日立案后，于2019年11月27日作出（2019）陕08行初56号行政裁定书，以李治强的起诉超过法律规定的起诉期限为由，裁定驳回李治强的起诉。李治强不服提起上诉，陕西省高级人民法院于2020年3月24日作出（2020）陕行终223号行政裁定书，撤销榆林市中级人民法院作出的（2019）陕08行初56号行政裁定，指令榆林市中级人民法院继续审理本案。该行政裁定书亦认定：“本案是李治强针对延安市政府作出的5号不予受理决定提起的诉讼，但延安市城管局和子长县城管局并非作出X号不予受理决定的行政机关，5号不予受理决定也并非维持原行政行为的复议决定。因此，延安市城管局和子长县城管局不是本案适格被告”。榆林市中级人民法院在庭审中询问李治强是否撤回对延安市城管局和子长县城管局的起诉时，李治强述称不撤回。一审法院认为，本案是李治强针对延安市政府作出的5号不予受理决定提起的诉讼，但延安市城管局和子长县城管局并非作出X号不予受理决定的行政机关，5号不予受理决定也并非维持原行政行为的复议决定。因此，延安市城管局和子长县城管局不是本案适格被告，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款的规定， 应驳回李治强对被告延安市城市管理执法局、延安市子长县城市管理执法局的起诉。本案的争议的焦点是：延安市政府作出的5号不予受理决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是提起行政复议申请应当符合的法定条件之一。本案中，李治强向延安市城市管理执法局申请监督子长县城管局对城市人行道路、开元广场无证违法经营的小商小贩、乱停乱放取消并整顿，延安市城市管理执法局作出了《关于李治强反映问题的答复》，后李治强认为该答复违法，向延安市政府提起本案行政复议申请。其所提起的复议申请事项实际上属于要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责，本身不属于行政复议的受理范围，延安市政府作出5号不予受理决定并无不当。李治强请求确认该5号不予受理决定违法并撤销的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李治强的诉讼请求。案件受理费50元，由李治强负担。上诉人李治强上诉称,（一）行政复议案件，都是由复议机关的下一级行政机关作出答复结果，也不是下一级的下一级行政机关作出。复议都是要求撤销下级答复结果，原审认为行政复议属于内部层级监督错误。（二）上诉人的门市有国家发放的营业执照、烟草零售许可专卖证等。小商贩无烟草证，在上诉人门市前出售香烟，影响上诉人的经营，对上诉人的合法权益产生了实际影响。请求：撤销原审判决，依法改判或指定其他中级人民法院审理本案。被上诉人延安市政府提交答辩意见称：（一）李治强申请行政复议，要求确认延安市城管局作出的答复违法，明显不属于行政复议的受案范围。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为。但上级行政机关对于下级行政机关基于层级而形成的监督关系，属于内部事项，不对外发生法律效力，并不对当事人的权利义务产生直接影响。延安市城管局针对李治强要求其监督子长县城管局不履行法定职责而进行的答复，并不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议的范围。（二）延安市政府作出的5号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。2018年10月7日，李治强向延安市政府提出行政复议申请。经审查，延安市政府认为李治强所申请复议事项并不属于行政复议的范围。2018年10月8日，延安市政府作出5号不予受理决定并于同日邮寄送达李治强。请求驳回李治强的诉讼请求。本院经审理查明，李志强在一审起诉时，将延安市政府、延安市城市管理执法局、子长县城市管理执法局列为被告。一审中李治强未撤回对延安市城市管理执法局、子长县城市管理执法局的起诉。本院认为，本案中，李志强作为原告在起诉时，将延安市政府、延安市城市管理执法局、子长县城市管理执法局列为被告。一审中，李志强未撤回对延安市城市管理执法局、子长县城市管理执法局起诉，一审法院未将延安市城市管理执法局、子长县城市管理执法局列为一审被告，遗漏了案件当事人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：一、撤销榆林市中级人民法院（2020）陕08行初21号行政判决；二、发回榆林市中级人民法院重审。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二〇年十二月一日 书  记  员    李嘉钰1