江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终905号 上诉人(原审原告)晏景中，男，汉族，住宿迁市宿城区。 被上诉人(原审被告)中国银行保险监督管理委员会江苏监管局，住所地南京市秦淮区建邺路**。 机关负责人熊涛，中国银行保险监督管理委员会江苏监管局局长。 委托代理人薛嵩，中国银行保险监督管理委员会江苏监管局工作人员。 委托代理人王晔，中国银行保险监督管理委员会江苏监管局工作人员。 被上诉人(原审被告)中国银行保险监督管理委员会，，住所地北京市西城区金融大街** 法定代表人郭树清，中国银行保险监督管理委员会主席。 委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会工作人员。 委托代理人李筱琛，中国银行保险监督管理委员会工作人员。 原审第三人宁波银行股份有限公司南京河西支行，住所，住所地南京市鼓楼区江东北路**银城广场辅楼**div> 负责人曹翼舸，宁波银行股份有限公司南京河西支行行长。 委托代理人张晓松，宁波银行股份有限公司南京河西支行员工。 委托代理人王俊梅，宁波银行股份有限公司南京河西支行员工。 上诉人晏景中因诉中国银行保险监督管理委员会江苏监管局（以下称江苏银保监局）投诉行政处理中国银行保险监督管理委员会（以下称中国银保监会）金融行政管理行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初689号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2015年2月4日，晏景中在宁波银行股份有限公司南京河西支行（以下称宁波银行南京河西支行）办理了尾号为0435的借记卡一张。开卡后，宁波银行南京河西支行自2018年9月26日至2019年7月2日通过短信方式向晏景中发布国债、结构性存款、理财等产品广告共计37条。晏景中于2019年1月25日购买2019结构性存款4058号共5万元，该产品已经于2019年6月3日到期并兑付了本金和收益。2019年7月22日，晏景中向江苏银保监局寄交行政处理申请书，反映宁波银行南京河西支行在其办理借记卡后，未经其同意向其发送多条商业信息，涉嫌以不正当手段吸收存款及发放贷款宣传，请求江苏银保监局予以查处及给予其奖励，并要求江苏银保监局组织其与宁波银行南京河西支行调解，给予其三倍赔偿共15万元。同年7月29日，江苏银保监局收到晏景中的投诉材料，于次日向晏景中发出受理短信。同年8月29日，江苏银保监局对宁波银行南京分行分管负责人进行了监管约谈，于同日作出苏银保监银消复〔2019〕45号《投诉处理结果告知书》（以下称45号《投诉处理结果告知书》）并邮寄送达晏景中。45号《投诉处理结果告知书》载明：“关于你反映收到多条银行业务宣传短信问题，经调查，宁波银行南京分行确于2018年9月26日至2019年7月2日期间向你发布国债、结构性存款、理财等产品广告共计37条，不符合《中国银监会办公厅关于加强银行业消费者权益保护解决当前群众关切问题的指导意见》（银监办发〔2016〕25号）（以下简称25号《指导意见》）银行业金融机构未经消费者同意，不得以各种形式向消费者推送各类服务和产品信息的规定。我局已于2019年8月29日约谈宁波银行南京分行，重申监管要求，要求该行规范向消费者推送服务和产品信息的行为。对于举报奖励我会系统没有相关规定。你的民事赔偿要求建议通过司法途径解决。你与银行的调解要求建议和银行协商解决，我省目前已经成立江苏省银行业人民调解委员会，联系方式025-8440****。如果你对我局的处理结果有异议，可以自收到本告知书之日起30日内向中国银保监会书面申请复查，或于60日内向中国银保监会申请行政复议，也可于6个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”晏景中不服，向中国银保监会申请行政复议，请求确认江苏银保监局未对其投诉举报内容依法处理违法，并请求责令江苏银保监局依法重新进行处理。中国银保监会于2019年9月20日受理晏景中的该行政复议申请后，于同年9月23日向江苏银保监局作出银保监行复通〔2019〕256号《行政复议答复通知书》（以下简称256号《行政复议答复通知书》），江苏银保监局于2019年9月30日作出《行政复议答辩书》并提交了相关证据、依据。同年11月15日，中国银保监会作出银保监行复决字〔2019〕200号《中国银行保险监督管理委员会行政复议决定书》（以下称200号《行政复议决定书》），认为江苏银保监局针对晏景中提出的投诉事项，通过调阅相关证据材料等方式进行调查，就发现的问题采取了监管措施，依法作出45号《投诉处理结果告知书》并送达晏景中，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，已经履行了法定监管职责，晏景中提出的行政复议申请于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第四十三条之规定，决定维持江苏银保监局作出的45号《投诉处理结果告知书》。晏景中收到200号《行政复议决定书》后不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发〔2018〕13号）（以下简称《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》）第六条第一款规定，各银监局按照属地监管原则，结合实际情况，负责处理本辖区的投诉事项。《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》（苏银保监办〔2019〕117号）（以下简称《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》）第五条第一项规定，消费行为发生在南京市××辖区的，由江苏银保监局负责管辖。晏景中认为宁波银行南京河西支行未经同意向其发送多条商业信息，侵害了其合法权益，向江苏银保监局投诉举报，江苏银保监局作为辖区内宁波银行南京河西支行的监管机构，对晏景中的投诉举报事项具有作出调查、处理、答复的法定职责。 一、关于晏景中的起诉是否属于行政诉讼受案范围问题 江苏银保监局认为，晏景中投诉事项并非要求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，不属于行政诉讼受案范围。原审法院认为，《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，晏景中认为宁波银行南京河西支行未经同意不合理使用消费者个人信息的行为侵犯了其合法权益，该合法权益属于《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下称《消费者权益保护法》）、《中华人民共和国广告法》（以下称《广告法》）、25号《指导意见》等法律以及规范性文件所保护的一般利益，晏景中为维护其合法权益向江苏银保监局投诉，请求江苏银保监局履行监管职责，并对江苏银保监局履行监管职责的行为不服提起行政诉讼，依法属于行政诉讼受案范围，故原审法院对江苏银保监局的该项意见不予支持。 二、关于45号《投诉处理结果告知书》的合法性 关于江苏银保监局对宁波银行南京河西支行发送多条商业信息的行为未予行政处罚是否合法的问题，晏景中认为，宁波银行南京河西支行未经其同意发送商业信息的行为应当按照《广告法》第六十三条第一款“违反本法第四十三条规定发送广告的，由有关部门责令停止违法行为，对广告主处五千元以上三万元以下的罚款”的规定给予行政处罚，江苏银保监局未予行政处罚违法。对此，原审法院认为，《广告法》第四十三条规定，任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者的真实身份和联系方式，并向接收者提供拒绝继续接收的方式。晏景中于2015年2月4日在宁波银行南京河西支行办理了尾号为0435的借记卡后，虽然宁波银行南京河西支行于2018年9月26日至2019年7月2日期间向晏景中发送了国债、结构性存款、理财等共计37条产品介绍短信，但在每条短信后均添加“退订回复QX”字样。晏景中并未回复退订，且于2019年1月25日购买了5万元的结构性存款产品并于2019年6月3日到期后兑付。2019年7月22日，晏景中方向江苏银保监局寄交了《行政处理申请书》。江苏银保监局收到晏景中的投诉举报后，经调查认为，根据25号《指导意见》第二条第五项的要求，银行业金融机构未经消费者同意，不得以各种形式向消费者推送各类服务和产品信息。宁波银行南京分行已经根据上述文件规定于2016年对向消费者推送各类服务和产品信息的问题进行了整改，江苏银保监局据此认定，宁波银行南京河西支行发送商业短信的行为虽然违规，但性质、情节比较轻微，没有达到给予行政处罚的条件，故江苏银保监局对宁波银行南京分行的分管负责人进行约谈并提出了监管要求，但未给予宁波银行南京河西支行以行政处罚。随后，江苏银保监局又向辖区内各银保监分局及各银行业金融机构发出风险提示函，江苏银保监局对晏景中的投诉举报所作处理并无不当，原审法院对于晏景中要求江苏银保监局按照上述规定给予宁波银行南京河西支行行政处罚的主张不予支持。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第二十九条规定，银监会消费者权益保护部门应要求银行业金融机构认真梳理和查找投诉反映的其在内部控制、业务流程及操作、产品设计及销售、服务提供及人员管理等方面存在的问题，责令银行业金融机构对侵害消费者权益的行为进行限期纠正、整改及问责。本案中，江苏银保监局在受理晏景中的投诉后，于2019年8月29日对宁波银行南京分行负责人进行监管约谈并提出整改不当销售行为、梳理销售行为、限期完成整改报告等监管要求，符合上述规定。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第二十八条规定，银监会消费者权益保护部门对于投诉处理中发现的共性问题，可视情况会商银监会相关监管部门提出具体的行为监管要求。因晏景中对相关商业银行的营销信息推送、宣传推介语等行为向江苏银保监局提出投诉，江苏银保监局于2019年8月30日向辖区内各银保监分局、各银行业金融机构印发了《关于进一步规范银行业金融机构销售行为的风险提示函》进行风险提示，江苏银保监局已经履行了相应的监管职责。 关于晏景中要求对其举报进行奖励的问题，晏景中认为根据《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第二十条规定的“为鼓励人民群众举报违法犯罪活动，对向执法机关检举、揭发各类案件的人民群众，经查实后，应当给予奖励”以及该规定第二十一条规定的“案件举报人的奖金，根据其贡献大小，在每案罚没收入总额的５％以内掌握……对无罚没收入的案件的举报人，可酌情发给奖励金，但一般不超过20000元。法律、法规对案件举报人的奖金另有规定的，从其规定”等内容，江苏银保监局应当给予其奖励。原审法院认为，《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第二条第一款第一项规定，本规定适用于国家行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托实施行政处罚的组织，按照法律、法规或者规章的规定，对公民、法人和其他组织实施行政处罚时所取得的罚没财物。据此，举报人获得奖励须以国家行政机关实施了行政处罚为前提，本案中，江苏银保监局并未就晏景中的投诉举报问题作出行政处罚决定，且江苏银保监局亦在45号《投诉处理结果告知书》中告知晏景中，对于举报奖励我会系统没有相关规定，故晏景中请求江苏银保监局给予奖励的主张原审法院不予支持。 关于晏景中要求调解和给予其三倍赔偿的问题，《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十条第二款规定，对于符合受理条件的消费者投诉，银监会消费者权益保护部门及各银监局在正式受理和办理之前，应引导消费者经由双方自行和解、第三方调解和仲裁等形式予以解决；消费者同意采用和解、调解、仲裁等形式的，消费者投诉处理期限自消费者同意之日起中断。《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》第十五条规定，消保处在正式受理和办理消费者投诉前可以引导投诉人通过与银行机构自行和解、第三方调解或仲裁形式予以解决争议或纠纷。投诉人同意采用和解、调解或仲裁方式解决投诉事项的，消费投诉处理期限自投诉人同意之日起中断。据此，银保监部门对于金融消费者的投诉具有引导双方自行和解或者由第三方调解的职责，但对于各银保监部门是否组织调解并无强制性规定。本案中，江苏银保监局在45号《投诉处理结果告知书》中建议晏景中与银行协商或通过司法途径解决，并告知了晏景中第三方调解机构江苏省银行业人民调解委员会的联系方式，江苏银保监局已尽引导和解、调解职责，晏景中要求江苏银保监局组织调解于法无据，原审法院不予支持。同理，关于晏景中在投诉中请求按照《消费者权益保护法》第五十五条的规定给予三倍赔偿的问题，《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十一条规定，对依法应当通过诉讼、仲裁等法定途径解决的事项，应引导消费者依照有关法律法规向有关机关提出。因江苏银保监局并无要求宁波银行南京河西支行给付晏景中赔偿的职责，故江苏银保监局在45号《投诉处理结果告知书》对晏景中的相关请求所作答复并无不当。 关于45号《投诉处理结果告知书》的作出程序问题。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条第一款规定，银监会消费者权益保护部门应在接到投诉事项之日起2日内，以电话、短信或其他适当方式告知消费者相关投诉材料已收悉，投诉已进入处理程序；在接到投诉事项之日起5日内，作出是否受理该投诉的决定。《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》第二十条第一款规定，受理投诉事项后，消保处应及时组织投诉调查处置，并于受理后30日内完成投诉调查、处置及书面答复投诉人相关工作。江苏银保监局消保部门于2019年7月29日收到晏景中的投诉材料，于次日向晏景中发出受理短信，于同年8月29日作出45号《投诉处理结果告知书》并于当日邮寄送达晏景中，处理程序符合上述规定。 三、关于200号《行政复议决定书》的合法性 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第二十三条、第三十一条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；自行政复议申请受理之日起七日内要求被申请人提出答复；并在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，中国银保监会于2019年9月20日收到晏景中的行政复议申请，于同年9月23日向江苏银保监局作出256号《行政复议答复通知书》，收到江苏银保监局提交的答复材料后，于同年11月15日作出200号《行政复议决定书》，行政复议程序合法。根据该法第二十八条第一款第一项以及《行政复议法实施条例》第四十三条的规定，中国银保监会作出200号《行政复议决定书》，对江苏银保监局45号《投诉处理结果告知书》予以维持，内容适当，依据正确。 江苏银保监局作出的45号《投诉处理结果告知书》及中国银保监会作出的200号《行政复议决定书》，证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。晏景中提出的确认江苏银保监局未履行法定职责的行为违法以及撤销中国银保监会作出的200号《行政复议决定书》的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。原审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回晏景中的诉讼请求。 上诉人晏景中上诉称,宁波银行南京河西支行违法向我方发送广告信息，江苏银保监局和中国银保监会未对其进行行政处罚，构成行政不作为。原审判决适用法律错误。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 两被上诉人和原审第三人均未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：根据《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第六条第一款和《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》第五条第一项的规定，江苏银保监局对晏景中的投诉举报具有查处的法定职责。 一、关于45号《投诉处理结果告知书》是否合法的问题 《广告法》第四十三条规定，任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者的真实身份和联系方式，并向接收者提供拒绝继续接收的方式。25号《指导意见》第二条第五项规定，银行业金融机构未经消费者同意，不得以各种形式向消费者推送各类服务和产品信息。本案中，晏景中于2015年2月4日在宁波银行南京河西支行办理了尾号为0435的借记卡，该行于2018年9月26日至2019年7月2日期间向晏景中发送了产品介绍短信，每条短信后均添加“退订回复QX”字样。宁波银行南京河西支行向晏景中发送广告的行为违反了上述规定。 《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第二十九条规定，银监会消费者权益保护部门应要求银行业金融机构认真梳理和查找投诉反映的其在内部控制、业务流程及操作、产品设计及销售、服务提供及人员管理等方面存在的问题，责令银行业金融机构对侵害消费者权益的行为进行限期纠正、整改及问责。晏景中未退订短信，并于2019年1月25日购买了5万元的结构存款产品并于同年6月3日到期后兑付。同年7月22日，晏景中向江苏银保监局寄交了《行政处理申请书》，江苏银保监局经调查后认定，宁波银行南京河西支行的行为虽然违规，但没有达到给予行政处罚的条件，故江苏银保监局对宁波银行南京分行的分管负责人进行约谈并提出了监管要求，未给予宁波银行南京河西支行以行政处罚。根据上述规定，江苏银保监局的处理并无不当。 《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第二十八条规定，银监会消费者权益保护部门对于投诉处理中发现的共性问题，可视情况会商银监会相关监管部门提出具体的行为监管要求。本案中，晏景中就宁波银行南京河西支行的广告推送行为向江苏银保监局提出投诉，江苏银保监局于2019年8月30日向辖区内各银保监分局、各银行业金融机构印发了《关于进一步规范银行业金融机构销售行为的风险提示函》进行风险提示，依据上述规定，江苏银保监局已经履行了相应的监管职责。 《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第二条第一款第一项规定，本规定适用于国家行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托实施行政处罚的组织，按照法律、法规或者规章的规定，对公民、法人和其他组织实施行政处罚时所取得的罚没财物。依据上述规定，举报人获得奖励须以国家行政机关实施了行政处罚为前提。本案中，宁波银行南京河西支行的行为依法可以不予处罚，江苏银保监局并未就晏景中的投诉问题对宁波银行南京河西支行作出行政处罚决定，因此，江苏银保监局未给予晏景中举报奖励，并无不当。 根据《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十条第二款的规定，对于符合受理条件的消费者投诉，银监会消费者权益保护部门及各银监局在正式受理和办理之前，应引导消费者经由双方自行和解、第三方调解和仲裁等形式予以解决；消费者同意采用和解、调解、仲裁等形式的，消费者投诉处理期限自消费者同意之日起中断。《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》第十五条规定，消保处在正式受理和办理消费者投诉前可以引导投诉人通过与银行机构自行和解、第三方调解或仲裁形式予以解决争议或纠纷。投诉人同意采用和解、调解或仲裁方式解决投诉事项的，消费投诉处理期限自投诉人同意之日起中断。根据《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十一条的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁等法定途径解决的事项，应引导消费者依照有关法律法规向有关机关提出。本案中，江苏银保监局在45号《投诉处理结果告知书》中告知晏景中该系统没有举报奖励相关规定，赔偿问题建议其与银行协商或通过司法途径解决，并提供了江苏省银行业人民调解委员会的联系方式，符合上述规定。 综上，45号《投诉处理结果告知书》的内容合法。根据《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条第一款和《江苏银保监局银行业保险业消费投诉处理工作暂行规程》第二十条第一款的规定，45号《投诉处理结果告知书》的作出也符合法定程序。 二、关于200号《行政复议决定书》是否合法的问题 《行政复议法实施条例》第四十三条规定，依照行政复议法第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。中国银保监会作出200号《行政复议决定书》，维持江苏银保监局45号《投诉处理结果告知书》，符合上述规定。《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；自行政复议申请受理之日起七日内要求被申请人提出答复；并在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，中国银保监会于2019年9月20日收到晏景中的行政复议申请，同年9月23日作出256号《行政复议答复通知书》，收到江苏银保监局提交的答复材料后，于同年11月15日作出200号《行政复议决定书》，符合上述法律规定。 综上，上诉人晏景中的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人晏景中负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 法官助理  张莹莹 二〇二〇年十二月十日 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。 第二十八条第一款第一项行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十三条依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；