江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行初85号 原告张吉文，男，汉族，1973年8月13日出生，建筑工人，住江苏省淮安市淮阴区。 原告宋卫卫，女，汉族，1978年8月19日出生，个体工商户，住江苏省淮安市淮阴区。 两原告共同委托代理人咸进，江苏天淮律师事务所律师。 被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市淮阴区承德北路**。 法定代表人陈张，该区区长。 委托代理人王正清，江苏瀛广达律师事务所律师。 原告张吉文、宋卫卫诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）撤销行政行为一案，张吉文、宋卫卫于2020年8月24日向本院提起诉讼。本院于2020年8月25日立案后，依法向淮阴区政府送达了起诉状、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2020年12月2日公开开庭审理了本案。张吉文、宋卫卫及其共同委托代理人咸进，淮阴区政府出庭应诉负责人胡垚及委托代理人王正清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张吉文、宋卫卫诉称，二人在涉案拆迁地块拥有宅基地和房屋一处。2015年年底，淮阴区政府委派人员实施征收工作，双方就拆迁安置补偿事宜协商未果。2017年8月，二人起诉淮阴区政府征收补偿安置行为违法，后淮安市中级人民法院作出（2017）苏08行初109号行政判决，确认淮阴区政府征收补偿安置行为违法。2018年9月3日，二人又起诉淮阴区政府未依法履行法定职责。淮安市中级人民法院作出（2018）苏08行初168号行政判决，判令淮阴区政府履行安置职责。该案也被江苏省高级人民法院（2019）苏行终753号行政判决予以维持。因淮阴区政府仍未履行生效判决确定的义务，二人申请强制执行。在执行过程中，淮阴区政府作出涉案淮政房征补决字〔2020〕第1号《房屋征收补偿安置决定书》（以下简称《征收补偿决定书》）。该《征收补偿决定书》补偿不合理且程序违法。故请求法院判令：撤销《征收补偿决定书》；本案诉讼费用由淮阴区政府负担。 淮阴区政府辩称，涉案《征收补偿决定书》的作出，系政府履行涉案生效判决确定的义务，故具有合法依据，适用法律正确。在征收过程中，政府已经履行了公告、征询意见、宣讲、评估、告知、协商等义务，但张吉文、宋卫卫主张的补偿金额过高，且拒绝签订协议，故依照淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发《连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）的通知》（淮铁建指办〔2015〕2号）（以下简称《实施意见（试行）》的规定，《征收补偿决定书》系依法作出，且补偿金额公平合理。综上，请求法院判令，驳回张吉文、宋卫卫的诉讼请求。 张吉文、宋卫卫为证明其诉请，向法院提交如下证据： 证据1：身份证、户口簿、结婚证。证明：二人系本案适格的原告主体。 证据2：案涉房屋的现状照片2张、养狗场照片3张、平面示意图一张、工商营业执照1份、张吉文的赛鸽会员证一份。证明：案涉被征收房屋的合法面积为340平方米，另有阁楼76平方米、彩钢瓦大棚48平方米，用于经营养狗场部分的面积是121平方米。 证据3：告知书一份。证明：因案涉连淮扬镇铁路建设，淮阴区政府征收二人房屋的事实； 证据4：淮安市中级人民法院（2017）苏08行初109号行政判决书。证明：二人起诉淮阴区政府确认行政征收补偿行为违法一案，经淮安市中级人民法院审理，判决淮阴区政府征收补偿安置行为违法，该判决已生效。 证据5：淮安市中级人民法院（2018）苏08行初168号以及江苏省高级人民法院（2019）苏行终753号行政判决书各一份。证明：二人起诉淮阴区政府履行补偿的法定职责一案，经两级法院判令，撤销了淮阴区政府作出的《关于履行法定职责申请书的回复》，并责令其于判决生效之日起60日内对二人的房屋及附属物作出补偿安置决定。 证据6：执行申请书、结案通知书、房屋补偿安置决定书。证明：淮阴区政府在判决生效后仍拒绝履行法定职责，在二人申请法院强制执行后，才作出《征收补偿决定书》，但《征收补偿决定书》补偿不合理且程序违法。 淮阴区政府对张吉文、宋卫卫提供证据的质证意见如下： 证据1：真实性、合法性和关联性均无异议。 证据2：对房屋的现状照片和养狗场照片的真实性不认可；平面示意图中载明的面积应当以涉案评估公司的评估结果为准；工商营业执照、张吉文的赛鸽会员证真实性无异议，但与本案无关联性。 证据3：真实性予以认可，但涉案征收安置工作是有期限的，故政府才向二人明确最终的签字时间。 证据4、5、6：真实性均予以认可，但不能说明涉案征收补偿决定的行为或者结果违法。 淮阴区政府为证明其辩称，向本院提交如下证据： 证据1：淮安市中级人民法院（2017）苏08行初109号行政判决书。证明：张吉文、宋卫卫主张的“对淮阴区政府办公室下发《关于印发淮阴区国家重点交通工程建设项目涉及集体土地及附着物征收补偿工作实施意见（试行）的通知》（淮政办发[2015]75号）（以下简称《淮阴区政府办公室2015年75号文》）中的‘政策依据’条款的合法性予以审查”的诉讼请求已被法院驳回。 证据2：淮安市中级人民法院（2018）苏08行初168号行政判决书、江苏省高级人民法院（2019）苏行终753号行政判决书各一份。证明：涉案《征收补偿决定书》系政府履行人民法院判决而作出的。 证据3：《实施意见（试行）》。证明：涉案《征收补偿决定书》系依据此作出的。 证据4：致委托方函及附件。证明：涉案房屋已经评估公司评估，并明确了房屋的面积及单价。 证据5：《征收补偿决定书》。证明：基于法院判决和评估公司的评估，涉案补偿的依据和内容是合法有效的。 证据6：结案通知书。证明：人民法院已经认定淮阴区政府履行了判决书确定的义务，人民法院认可涉案的补偿行为。 张吉文、宋卫卫对淮阴区政府提供证据的质证意见如下： 证据1：真实性无异议，能够证明人民法院已确认淮阴区政府的征收补偿安置行为违法。 证据2：真实性无异议，人民法院已判令淮阴区政府需强制履行补偿的法定职责。 证据3：真实性无异议，该文件第九页的安置方式中明确表明有产权调换、货币补偿及其他方式，而案涉补偿决定书中却明确未载明产权调换方式，显然违背该文件要求。 证据4：真实性、合法性和关联性均不予认可，淮阴区政府未通知被征收人选择评估机构，也未送达评估结论，对其所评估的结论，不予认可。 证据5：真实性无异议，合法性有异议。首先，《征收补偿决定书》依据不合法，《征收补偿决定书》中所依据的淮政发〔2007〕33号文件和淮政发〔2006〕57号文件，淮安市政府于2011年11月24日公布的规范性文件清理中，前述两文件已被修改和废止。其次，淮阴区政府系怠于履行法定职责。案涉地块早在2015年年底即启动拆迁程序，而《征收补偿决定书》系2020年8月才作出，且系在强制执行中才作出的，损害了被征收人的合法权利。再次，《征收补偿决定书》遗漏了阁楼（76㎡）、彩钢瓦大棚（48㎡）、大门头，贴脚线（161米），水井（2口）等应予补偿的内容。 证据6：真实性无异议，但恰能证明淮阴区政府系在人民法院强制执行下，才作出的《征收补偿决定书》。 对于双方当事人提供的证据，本院对证据的真实性均予以认可，其各自证据的证明目的，本院将结合案情予以综合认定。 经审理查明：2015年3月15日的《淮阴区政府办公室2015年75号文》专门规定了辖区范围内国家重点交通工程建设项目涉及征收集体土地的补偿问题。2015年10月20日，淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发《实施意见（试行）》，确定了淮安市铁路工程建设指挥部办公室受淮安市人民政府指派，负责连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁的协调、指导和督查工作，沿线各县（区）人民政府、开发区管委会承担征地拆迁主体责任，分别成立相应的指挥部，具体负责辖区范围内铁路建设土地征用、拆迁安置和建设协调等各项工作。房屋拆迁范围主要指铁路永久用地范围、环评批复范围以及其他拆迁范围；铁路永久用地范围，是指铁路正线范围内地上附着物、建（构）筑物（不含“三电”迁改、管线迁改），即正线范围内的所有建（构）筑物、装修和地上附着物；环评批复范围，是指经批准环境影响评价报告规定的铁路外轨中心线30米范围内的住宅、医院、学校、敬老院等声环境敏感建筑物；环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移。2015年底，淮阴区政府委派相关人员召开了安置动迁会议，宣布征收工作流程及指导意见，并对征收范围内的土地及房屋等设施进行调查，制作房屋面积普查表、地、地上附着物调查表/div> 张吉文、宋卫卫系淮安市淮阴区王兴镇练湖村村民，在该村集体土地上拥有宅基地，建有住宅房屋，该房屋系一个统一的整体，横跨于环评线上，部分在环评线内，部分在环评线外。2016年1月20日，淮阴区王兴镇练湖村村民委员会向张吉文、宋卫卫发出《告知书》，告知其因连淮扬镇高铁建设的需要，张吉文、宋卫卫的房屋需要拆迁，并要求张吉文、宋卫卫于2016年1月22日之前签订协议，否则后果自负。虽经多次协商，双方仍未能达成拆迁补偿安置协议。 2017年8月16日，张吉文、宋卫卫向本院起诉，请求确认淮阴区政府行政征收补偿安置行为违法。本院于2018年1月29日作出（2017）苏08行初109号行政判决，确认淮阴区政府行政征收补偿安置行为违法。该判决已发生法律效力，但双方当事人就补偿事宜仍未达成协议。 2018年2月10日，原国土资源部作出《国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复》（国土资函﹝2018﹞49号），该批复批准了江苏省人民政府的请示，载明新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地业经国务院批准，同意批准建设用地305.9151公顷，作为新建连云港至镇江××××）工程建设和拆迁安置用地。2018年7月17日，原江苏省国土资源厅作出《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于新建连云港至镇江铁路（××）工程建设用地的批复的函》（苏国土资函﹝2018﹞422号），函复淮安市人民政府呈报的新建连云港至镇江××××段工程建设用地业经国务院批准。 2018年7月24日，张吉文、宋卫卫申请淮阴区政府对其房屋及附属物进行征收并合理补偿。2018年8月23日，淮阴区政府作出《关于履行法定职责申请书的回复》，主要内容为：张吉文、宋卫卫仅有少部分房屋在环评线范围，环评线内的建筑本着自愿原则实施搬迁，因张吉文、宋卫卫认为补偿标准过低而不愿搬迁，淮阴区政府遂未予征收补偿，现连淮扬镇高铁项目淮安段征收工作已经结束，遂拒绝了要求履职的请求。 张吉文、宋卫卫不服，向本院提起诉讼，请求依法撤销淮阴区政府拒绝履行法定职责的回复，判决淮阴区政府依法履行补偿职责。本院于2019年2月19日作出（2018）苏08行初168号民事判决：一、撤销淮阴区政府于2018年8月23日作出的《关于履行法定职责申请书的回复》；二、淮阴区政府于判决生效之日起六十日内对张吉文、宋卫卫的房屋及附属物等作出补偿安置决定。后淮阴区政府不服，提起上诉。江苏省高级人民法院作出（2019）苏行终753号行政判决：驳回上诉，维持原判。 因淮阴区政府未履行本院（2018）苏08行初168号民事判决确定的义务，张吉文、宋卫卫于2020年6月22日向本院申请强制执行。 在强制执行过程中，淮阴区政府于2020年8月11日作出《征收补偿决定书》：1.补偿方式为货币补偿。因高铁建设沿线原部分群众在2015年、2016年房屋搬迁安置地点在新渡口街道月桂苑，规划设计早已完成。目前已无多余房源，现淮高镇京沪高速沿线等重大交通建设要求安置在新渡口街道的群众也因没有房源，故采取了货币补偿安置。2.根据江苏先河房地产评估有限公司于2015年12月4日出具的评估报告，被征收房屋面积为338.57㎡（1#房屋面积184.59㎡，评估单价为613元／㎡；2#房屋面积33.37㎡，评估单价为511元／㎡；3#房屋面积103.45㎡，评估单价为180元／㎡；4#房屋面积17.16㎡，评估单价为140元／㎡），补偿款为151228.33元。按照《淮安市市区集体房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）规定，放弃宅基安置的在原有基础上增加0.7倍补偿，故被征收人房屋补偿款为257088.161元，货币补偿附属物补偿款为45332.77元，合计302420.931元。 江苏先河房地产评估有限公司2015年12月4日的《致委托方函》载明：淮阴区铁路建设指挥部，……估价对象在评估时点为2015年11月10日。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法规定要求补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。该条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。可见，在房屋征收过程中，被征收人应获得公平补偿。对于被征收人来说，其最为关注的就是被征收房屋的价格确定，而被征收房屋价格确定的基础是评估报告，且该报告的内容和程序需具有合理性和正当性。本案中，首先，淮阴区政府并未提供证据证明，在涉案评估机构的选择时已履行了告知义务，即与张吉文、宋卫卫予以协商。其次，《致委托方函》中载明的评估始点为2015年11月10日，但淮阴区政府并未提供证据对该时间节点作出合理解释，且淮阴区政府系在本院（2018）苏08行初168号一案的强制执行程序中作出的《征收补偿决定书》，此时淮安地区的房地产市场价格已发生重大变化。最后，涉案的《致委托方函》作出后，淮阴区政府并未提供证据证明其已向张吉文、宋卫卫予以送达，剥夺了二人对评估价格提出异议的权利，故程序违法。 综上，淮阴区政府作出的《征收补偿决定书》未遵循法定评估程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告淮安市淮阴区人民政府作出的淮政房征补决字〔2020〕第1号《房屋征收补偿安置决定书》。 案件受理费50元，由淮安市淮阴区人民政府承担。（张吉文、宋卫卫可于本判决生效之日起七日内至本院办理退费手续。淮安市淮阴区人民政府应于本判决生效之日起七日内向本院交纳案件受理费50元，并于交纳后三日内将交费票据提交至我院。本院诉讼费收款单位：淮安市中级人民法院；开户行：中国银行淮安清江浦支行；帐号：62×××70）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；张吉文预交帐号：62×××63；宋卫卫预交帐号：62×××62，淮安市淮阴区人民政府预交帐号：62×××61）。 审 判 长  何正洪 审 判 员  孙志丹 人民陪审员  夏玉高 二〇二〇年十二月二十三日 法官 助理  陈 路 书 记 员  孙 杨