江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终245号 上诉人（一审原告）淮阴市淮信房地产开发有限公司，住所地淮安市清江浦区淮海南路**。 法定代表人殷林，该公司总经理。 负责人沈波，该公司清算组组长。 委托代理人陈鸿、谭顺祥，江苏益淮律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）被告淮安市清江浦区住房和城乡建设局，，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区****** 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人祝阳，淮安市清江浦区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人毛适之，江苏引航律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区房屋征收服务中心，，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区****** 法定代表人陈宝风，该中心主任。 委托代理人祝阳，该中心工作人员。 委托诉讼代理人毛适之，江苏引航律师事务所律师。 上诉人淮阴市淮信房地产开发有限公司（以下简称淮信公司）与被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称清江浦住建局）、一审第三人淮安市清江浦区房屋征收服务中心（以下简称清江浦征收中心）请求撤销行政协议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2016年8月17日，原淮安市清河区人民政府下发河房征告字[2016]006号《房屋征收决定公告》，项目名称经贸大厦南侧地块；征收范围东至翔宇大道，南至电信大楼，西至嘉和广场，北至健康东路（具体以规划红线图为准）；征收部门清河区住房和城乡建设局；征收实施单位清河区房屋征收办公室；征收期限自2016年8月17日起。后经区划调整，原淮安市清河区人民政府合并为淮安市清江浦区人民政府，原清河区住房和城乡建设局更名为清江浦区住房和城乡建设局，原清河区房屋征收办公室更名为清江浦区房屋征收办公室，后又更名为清江浦区房屋征收服务中心。 原告淮信公司与被告清江浦住建局（征收部门）、被告清江浦房屋征收中心（征收实施单位）先后于2019年7月12日、2019年12月3日签订两份《房屋征收补偿安置协议书》，约定因经贸大厦南侧地块项目建设需要，甲方（即被告清江浦住建局）征收乙方（即原告淮信公司）的房屋和土地并进行补偿。其中，房屋平面示意图中显示的1#房屋面积为1082.96平方米，根据棚户区改造房屋征收补偿操作口径关于合法面积认定的规定，对于其中70%即758.07平方米作为合法面积予以补偿，其它30%即324.89平方米在附属物明细表中，按照200元每平方米予以补偿。对于有产权证的411室房屋94.12平方米予以认定，并进行了补偿。在第二份补充协议中对于1#房中边角简易设施48.31平方米的70%即33.82平方米认定为合法面积，对于其它30%即14.49平方米按照200元每平方米进行了补偿。同时，第一份协议中第九条约定，本次征收涉及的综合楼东侧廊沿下复印社、非机动车棚、公共厕所、院内土地因存在争议未补偿，待经过法定程序认定、确定后另行补偿；所有房屋的装潢、搬迁费、临时安置费、停产停业补助、院内附属设施及自建房屋补偿给现居住人，由征收部门直接支付给现居住人。原告淮信公司对其与二被告签订的《房屋征收补偿安置协议书》有异议，认为未得到全面足额的补偿，故提起本案诉讼，请求撤销双方签订的协议书。 一审法院另查明：2020年8月12日，淮安市中级人民法院作出（2014）淮中商清算字第0001-1号《决定书》，决定：一、解除淮安禧年华会计师事务所的淮阴市淮信房地产开发有限公司清算组职务；二、指定江苏益淮律师事务所为淮阴市淮信房地产开发有限公司清算组。 一审法院归纳案件的争议焦点是：原、被告双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》是否具有应撤销的法定情形。 一审法院认为：本案诉争两份协议为分别签订于2019年7月12日、2019年12月3日的房屋征收补偿协议，属于典型的行政协议，对该协议效力的审查，人民法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。本案中，原淮安市清河区人民政府下发河房征告字[2016]006号《房屋征收决定公告》，确定被告清江浦住建局为该项目征收部门、清江浦房屋征收中心为征收实施单位，符合法律规定。基于该征收决定，二被告与原告就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项所达成的《房屋征收补偿协议》，是当事人真实意思表示，并无上述法律规定的情形，故从行政法的角度，该征收补偿协议不属于可撤销行为。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，原告主张二被告在签订协议过程中未能全面、足额补偿原告，例如复印社、非机动车棚、公共厕所、院内土地等未补偿，所有房屋的装潢、搬迁费、临时安置费、停产停业补助等未支付。经查，双方签订的第一份协议第九条对此已经予以明确的约定，即“本次征收涉及的综合楼东侧廊沿下复印社、非机动车棚、公共厕所、院内土地因存在争议未补偿，待经过法定程序认定、确定后另行补偿；所有房屋的装潢、搬迁费、临时安置费、停产停业补助、院内附属设施及自建房屋补偿给现居住人，由征收部门直接支付给现居住人。”故对于原告此项主张，一审法院不予采纳。可见，从民法角度来看，案涉协议亦不具有可撤销情形。 另外，关于被告清江浦房屋征收中心是否具备被告主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，被告清江浦房屋征收中心作为案涉项目的征收实施单位，其在征收部门即被告清江浦住建局委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应由清江浦住建局作为被告。故本案中应裁定驳回原告对清江浦房屋征收中心的起诉。 综上，原、被告签订的两份案涉房屋拆迁补偿安置协议合法有效，原告诉请撤销该协议无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告淮阴市淮信房地产开发有限公司的诉讼请求。 上诉人淮信公司上诉称：一、该协议的签订程序违法。本次征收涉及的综合楼东侧廊沿下复印社、非机动车棚、公共厕所、及院内土地一直由上诉人合法占用、使用、收益，在无人主张权利的情况下属于上诉人所有。上诉人所有的房产建造年代久远，根据房地一体的权利原则，权属属于上诉人是基本事实。被上诉人没有依法确认该财产权属的情况下先行拆除属于典型的程序违法，严重侵害上诉人合法权益。二、被上诉人一直没有明确该财产的权属不属于上诉人，亦未对财产进行估值就进行拆除，导致上诉人利益受损。第一份协议第九条约定的将装潢、搬迁费、临时安置费、停产停业补助等费用补偿给实际使用人，被上诉人也没有履行该义务。综上，请求撤销一审判决，撤销行政协议。 被上诉人清江浦住建局持一审答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人清江浦征收中心持一审答辩意见，请求驳回对被上诉人的起诉。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”被上诉人清江浦住建局作为房屋征收部门与被征收人淮信公司签订行政协议，并不违反行政诉讼法的规定。上诉人淮信公司诉请撤销行政协议，该协议是否符合撤销情形，可以参照民事法律相关规定。 《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。……”第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”根据上述法律及司法解释规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解或者显失公平等情形的，属于可撤销的行政协议。 本案中，协议中关于“本次征收涉及的综合楼东侧廊沿下复印社、非机动车棚、公共厕所、院内土地因存在争议未补偿，待经过法定程序认定、确定后另行补偿；所有房屋的装潢、搬迁费、临时安置费、停产停业补助、院内附属设施及自建房屋补偿给现居住人，由征收部门直接支付给现居住人”的约定内容，并不违反法律规定，也不能以此否定行政协议的效力。该部分是否应予补偿、如何补偿，双方仍可协商或依程序由职权部门作出处理，并没有损害到淮信公司的合法权益。至于上诉人主张的被上诉人清江浦住建局没有履行协议的约定，该主张系协议履行事宜，而非可撤销事项。上诉人淮信公司诉请撤销征收中达成的行政协议，其应对撤销协议的事由承担举证责任，但其举证并不能证明协议符合法定的可撤销情形。上诉人淮信公司就被征收房屋签订了征收补偿安置协议，并对有争议的补偿事宜约定另行处理，该协议系双方系双方真实意思表示，其补偿内容并非显失公平，亦不存在可撤销的情形。故，一审法院判决驳回上诉人淮信公司的诉请并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人淮信公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮阴市淮信房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙志丹 审判员  王伏刚 二〇二〇年十二月七日 书记员  张**平