云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终102号上诉人陆桂华（一审原告），女，1942年11月1日出生，汉族，云南省广南县人，住云南省广南县。委托代理人王金凤，云南杨柏王律师事务所执业律师。代理权限：特别授权。被上诉人广南县人民政府（一审被告）。统一社会信用代码：11532627015215522C。地址：广南县莲城镇南秀路159号。法定代表人王荣聪，县长。委托代理人侬蕾，云南七乡律师事务所执业律师。代理权限：特别授权。第三人黄秀珍，女，1948年3月7日出生，汉族，云南省广南县人，住云南省广南县。上诉人陆桂华诉广南县人民政府土地行政管理和房屋行政管理行政撤销一案，不服广南县人民法院（2020）云2627行初7号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年10月26日受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。一审裁定认定，一审原告陆桂华与一审第三人黄秀珍的丈夫陆明光（于2018年12月去世）系堂姐弟关系。2000年11月6日，陆明光向广南县莲城镇人民政府及广南县土地管理局提出建房用地申请，经村小组、办事处、广南县莲城镇人民政府同意，广南县土地管理局批准陆明光户农用地转为建设用地。广南县土地管理局为陆明光户办理相关手续后，2001年4月23日，陆明光依法向广南县城乡建设环境保护局获得了编号为95号的《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，并向广南县房地产主管部门提出房屋登记申请。一审被告广南县人民政府对房屋产权审查确认后，于2002年10月8日向陆明光、黄秀珍颁发广集用（2002）第011197035号《集体土地使用证》。2002年10月9日，广南县房地产管理所、广南县房产监理所对房屋所有权人陆明光及共有权人黄秀珍的房地产登记行为进行公告，公告期间无人提出异议。公告期限届满后，2002年11月15日，一审被告广南县人民政府依法向陆明光、黄秀珍颁发广南房权证莲城字第**、广南房莲城共字第××号（一审原告陆桂华及一审被告广南县人民政府提供的证据为该号）、广南房莲城共字第××号《房屋所有权证》（一审原告陆桂华及一审被告广南县人民政府提供的证据为该号）。2007年，一审被告广南县人民政府将一审原告陆桂华原持有的《农村土地承包经营权证》收回后，更换为农地承包权证（2007）第27010405007号《农村土地承包经营权证》，所登记的承包地块与原证一致。陆明光、黄秀珍所持有广集用（2002）第011197035号《集体土地使用证》和建盖的位于广南县头（地名）房屋，属于一审原告陆桂华持有的农地承包权证（2007）第27010405007号《农村土地承包经营权证》中地名为大地的一部分。2017年12月13日，周启斌、周启芬、周啟琼（陆桂华之子女）向一审法院起诉与陆明光、黄秀珍土地承包经营权纠纷一案，2018年1月10日，周启斌、周启芬、周啟琼以证据不足申请撤诉，同日一审法院作出（2017）云2627民初2271号民事裁定书，裁定准许撤诉。2018年4月26日，一审原告陆桂华向一审法院起诉与陆明光、黄秀珍土地承包经营权纠纷一案时，一审法院以陆桂华不是适格的一审原告，无权主张该权利为由，于2018年7月18日作出（2018）云2627民初927号民事裁定书，裁定驳回陆桂华的起诉。一审原告陆桂华不服提出上诉后，文山州中级人民法院指令一审法院继续审理。在该案2019年3月15日的庭审笔录中，一审原告陆桂华已明确知道一审被告广南县人民政府向第三人黄秀珍颁发了《集体土地使用证》和《房屋所有权证》。2019年3月26日，一审法院作出（2018）云2627民初2033号民事裁定书，裁定驳回陆桂华的起诉。后因一审原告陆桂华认为一审被告广南县人民政府向第三人黄秀珍颁发的《集体土地使用证》和《房屋所有权证》存在程序违法引起诉讼。一审法院裁定认定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”规定，2002年10月9日，广南县房地产管理所、广南县房产监理所对房屋所有权人陆明光及共有权人黄秀珍的房地产登记行为进行公告时，一审原告陆桂华应当知道一审被告广南县人民政府的颁证行为。2007年，一审被告广南县人民政府为一审原告陆桂华更换《农村土地承包经营权证》时，一审原告陆桂华亦应当知道一审被告广南县人民政府向陆明光、黄秀珍颁发了《集体土地使用证》和《房屋所有权证》。2017年12月13日，周启斌、周启芬、周啟琼（陆桂华之子女）向一审法院起诉与陆明光、黄秀珍、一审第三人陆桂华土地承包经营权纠纷一案和2018年4月26日，一审原告陆桂华向一审法院起诉与陆明光、黄秀珍土地承包经营权纠纷一案时，一审原告陆桂华亦应当知道一审被告广南县人民政府向陆明光、黄秀珍颁发了《集体土地使用证》和《房屋所有权证》。且在（2018）云2627民初2033号案件的2019年3月15日的庭审笔录中，一审原告陆桂华已明确知道一审被告广南县人民政府向陆明光、黄秀珍颁发了《集体土地使用证》和《房屋所有权证》。2020年2月18日，一审原告陆桂华向一审法院起诉，明显超过起诉期限，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回一审原告陆桂华的起诉。案件受理费50元，免予收取。上诉人陆桂华上诉称：一、一审法院认定事实不清，上诉人知道或应当知道被上诉人作出行政行为的时间应为2019年3月ｌ5日。1.一审裁定书中，认为2002年10月9日，广南县房地产管理所、广南县房产监理所对房屋所有权人陆明光及共有人陆明光、第三人黄秀珍的房地产登记行为公告时，上诉人应当知道被上诉人作出的颁证行为，该事实的认定完全错误。首先，本案中上诉人针对的是认为被上诉人对第三人颁发的集体土地使用证及房屋产权证的行为错误，依据房随地走、地随房走的原则，不能仅仅因为在被上诉人对第三人颁发房屋产权证时进行公告而忽略被上诉人对第三人颁发集体土地使用证时的错误程序及未进行公告的行为。其次，被上诉人在庭审中所列举的在颁发房屋产权证时的公告证据，仅有公告文件，并无任何其他的相关证据印证该公告文件已经向社会不特定人群公布，以及该公告是否在特定场所进行发布。故此，一审法院因此推定上诉人在此阶段就应当知道被上诉人作出的颁证行为完全没有任何的事实依据。2.一审裁定书中，认为2007年被上诉人为上诉人更换《农村土地承包经营权证》时，上诉人应当知道被上诉人向陆明光、第三人黄秀珍颁发了《集体土地使用证》和《房屋所有权证》的事实完全错误。第三人所使用办理相关产权证的土地依然在上诉人所持有的《农村土地承包经营权证》中所承包的大地土地内，且上诉人取得更换后《农村土地承包经营权证》，该证内所承包的土地与更换前的老证土地相一致，并未作出任何的改变。故此，一审法院因此推定上诉人在此阶段就应当知道被上诉人作出的颁证行为完全没有任何的事实依据。3.一审裁定书中，认为2017年12月13日周启斌、周启芬、周啟琼（上诉人之女），起诉陆明光、黄秀珍土地承包经营权纠纷和2018年4月26日，上诉人诉陆明光、黄秀珍土地承包经营权纠纷一案时，上诉人就应当知道被上诉人向陆明光、黄秀珍颁发了《集体土地使用证》和《房屋所有权证》的事实完全错误。上述两件案件中，广南县人民法院分别作出了（2017）云2627民初2271号民事裁定书以及（2018）云2627民初927号民事裁定书，2271号民事裁定书系一审原告一方主动撤诉，927号民事裁定书广南县法院并未就实体进行审理，仅就程序性问题驳回了诉讼请求。故此，一审法院因此推定上诉人在此阶段就应当知道被上诉人作出的颁证行为完全没有任何的事实依据。二、一审法院适用法律错误，应当适用一年的诉讼时效。起诉期限是行政诉讼法律设定的起诉条件之一，为了保证行政行为的稳定性和适时性，行政诉讼是不保护怠于行使诉讼权利的起诉人。但在法律规定的保护期限内，起诉人可以从知道或者应当知道行政行为起至一定的期限内主张权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”若起诉人知道或者应当知道行政行为时，却不知道起诉期限的，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，颁证行为虽发生在2002年，在法律对涉及不动产终极消灭时效二十年内，上诉人及第三人并未有任何证据显示一审原告知道或者应当知道颁证事实的存在及其告知过一审原告起诉期限，虽然一审被告在办理房屋产权证时有一份公告，但该公告是否对外公告过并没有证据予以证明，而根据被上诉人提供的证据来看，上诉人是在广南县人民法院2019年3月15日（2018）云2627民初2033号案件开庭进行实体审理时才得知颁证行为的发生，从上诉人知道行政行为内容时直至本案起诉日，未超过法律规定的一年起诉期限。综上所述，一审法院认定不清，适用法律错误，上诉人依据相关的法律规定提起上诉，恳请二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。请二审法院依法撤销广南县人民法院作出的（2020）云2627行初7号行政裁定书，改判撤销被上诉人向第三人颁发的广集用（2002）字第011197035号集体土地使用证以及广南房房权证莲城字第**、南莲城共字第××号、广南莲城共字第××号房屋产权证并判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广南县人民政府提出答辩：一、一审裁定认定事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立。1.一审法院认为，上诉人于2002年10月9日起就应当知道答辩人作出具体行政行为，属于认定事实清楚。2002年10月9日，广南县房地产管理所、广南县房产监理所对涉案土地上的房屋进行登记公告。房屋登记的前提是土地权属明确并已经办理土地登记，由此可知，涉案土地的登记材料是经过房屋登记执法人员审核通过并予以认可的，答辩人的土地登记行为是合法有效的。因此，上诉人于2002年10月9日起就应当知道答辩人作出的土地登记行为。上诉人以答辩人提交的颁证资料不完善或存在瑕疵为理由，认定答辩人颁证程序违法，其观点过于片面。对涉案土地的登记行为，至今长达近20年时间，从未有人提出异议，且该行为曾经房屋登记执法人员审核通过予以认可。即使土地登记档案里无法提供完整的登记资料，也是由于多次机构改革、单位变更和迁移导致的。答辩人在办理土地登记时，是严格依据《土地登记规则》及《土地管理法》的相关规定进行，经过地籍调查并进行登记公告后才颁发《集体土地使用证》的。上诉人认为，涉案房屋的登记公告仅有公告文件，没有其他证据表明广南县房地产管理所、广南县房产监理已经向社会进行公布。然而，在当时的执法条件下，执法人员没有充足的执法设备，故无法对执法行为留取证据是符合情理的；2.一审法院认为，上诉人于2007年起就应当知道答辩人作出具体行政行为，属于认定事实清楚。2007年5月16日，广南县人民政府向陆桂华核发了（2007）第27010405007号《农村土地承包经营权证》，确认陆桂华对位于广南县地名为大地的0.58亩土地享有经营权，而第三人建盖的位于广南县处的房屋，属于0.58亩大地土地中的一部分。上诉人认为，2007年更换的（2007）第27010405007号《农村土地承包经营权证》与原持有《农村土地承包经营权证》内容一致，故不知道其权利受到侵犯，不符合客观事实。建盖房屋必然经过用地规划审批程序，上诉人明知第三人在其承包土地范围内进行建房，就应当知道第三人已经获得了相关部门的用地批准，但上诉人却未积极维护权益，导致权利丧失；3.一审法院认为，上诉人于2017年12月13日和2018年4月26日起就应当知道答辩人作出的具体行政行为，属于认定事实清楚。2017年12月13日，周啟斌、周啟芬、周啟琼（三人系本案一审原告子女）与陆明光、黄秀珍因土地承包经营权纠纷诉至广南县人民法院，陆桂华作为第三人参加诉讼。2018年1月10日，周啟斌、周啟芬、周啟琼以证据不足为由申请撤诉。2018年4月26日，陆桂华与陆明光、黄秀珍因土地承包经营权纠纷诉至广南县人民法院。一审法院审理后，于2018年7月18日以陆桂华已经丧失土地承包经营权为由裁定驳回陆桂华的起诉。陆桂华不服一审判决，提出上诉，后二审法院指令广南县人民法院重新审理该案。在上述诉讼活动中，即使法院未就实体进行审理，但就常理可推，陆明光和黄秀珍为了维护权益必然会提交其持有的土地证进行维权，法院为查明案件事实必然会核实土地登记情况。由此可知，上诉人应当于2017年12月13日和2018年4月26日起就应当知道答辩人作出的具体行政行为；4.一审法院认为，上诉人于2019年3月15日明确知道答辩人作出的具体行政行为，属于认定事实清楚。2019年3月15日，在（2018）云2627民初2033号案件审理过程中，庭审笔录中明确记载有答辩人颁证事实。因各方当事人对此事实没有争议，故答辩人在此不再进行赘述。二、一审裁定适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。上诉人以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定为依据，主张其诉讼行为未超出起诉期限，属于适用法律错误。该条款为：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，规定的是人民法院不受理案件的情形，而不是规定一审原告的起诉期限。因此，一审法院受理本案，符合法律规定。结合本答辩状第一点答辩意见，即使撇开上诉人应当知道具体行政行为的情形，以上诉人明确知道答辩人具体行政行为的时间2019年3月15日为准，上诉人于2020年2月18日提起的诉讼行为，仍然超出了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限。因此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，驳回一审原告的起诉，属于适用法律正确。上诉人认为，本案应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，属于适用法律错误。首先，答辩人在一审程序中提交的《公告》内容已经告知当事人的维权途径。其次，该条款规定的一年时效指的是当事人知道或应当知道起诉期限的最长时间，而不是提起行政的诉讼的起诉期限。因此，上诉人的主张不能成立。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，恳请二审法院依法维持一审裁定。本院认为，一审原告的诉讼请求是请求人民法院依法撤销广南县人民政府为第三人颁发的广集用（2002）字第011197035号集体土地使用证和广南房权房权证莲城字第**、莲城共字第××号、广南莲城共字第××号房屋产权证。颁发房产证和土地证是两个完全不同的行政行为。二者依据的法律、程序、作出的时间都不相同，上诉人将两者合并在一个案件里起诉违反了行政案件一行为一诉讼的基本原则，一审法院裁定驳回起诉并无不当。其次，第三人土地使用证范围内的土地早在2000年就经云南省国土资源厅批准从农用地转化为建设用地，与上诉人依据的土地承包经营权证范围的土地性质都不同，其起诉无事实和法律依据。再次，在2019年3月22日上诉人诉第三人土地承包经营权纠纷案件的庭审中，上诉人已经认可与第三人有争议的是第三人未办证的191.6平方米的土地，不是本案起诉的第三人证上范围的土地，本案中，上诉人又以其自认无争议的部分作为诉讼标的显然无事实依据。最后，广南县人民政府在为第三人办理房产证的时候曾经进行过公告，加之该土地及房屋由第三人从2000年就开始使用至今，上诉人认为其不知道显然不符合常理。综上所述，上诉人的起诉不符合行政诉讼一行为一诉讼的基本原则，起诉无事实和法律依据，且已经超过起诉期限，一审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费人民币50元，不予交纳。本裁定为终审裁定。审判长  王要师审判员  郑茂丹审判员  何建兵二〇二〇年十二月十一日书记员  沈永莎