江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终248号 上诉人（一审原告）李小超，男，汉族，1968年7月17日出生，农民，住涟水县。 被上诉人（一审被告）涟水县公安局，住所地涟水县涟城镇红日大道。 法定代表人马仁慧，该局局长。 委托代理人孙玉虎、林建飞，该局民警。 上诉人李小超诉被上诉人涟水县公安局行政处罚一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年12月25日，北京市公安局西城分局府右街派出所因原告李小超在中南海周边反映公安执法不公问题，对原告进行训诫，并制作《训诫书》。同日，原告被涟水县工作人员劝返。 2019年12月26日，被告作出涟公（治）受案字〔2019〕4992号受案登记表，受理内容为：2019年12月25日，李小超到北京中南海周边非信访接待场所走访反映诉求，被当地警方训诫。被告于2019年12月26日对原告进行询问，原告称：其是2019年12月24日到北京，到国家信访局反映县医院把其肺部分和胸膜部分切除、还有四根肋骨骨折、膈疝修补的事情。24日和25日都到国家信访局登记了，昨天去过信访局之后又到中南海，找国家领导人反映司法不公的问题，在府右街主动把材料给警察看，警察说这不是上访的地方，其说是来中南海反映情况的，警察说中南海不可以反映情况，对其进行训诫，后被送到久敬庄。 被告涟水县公安局根据上述案情，在对原告进行询问后，作出行政处罚告知，后作出涟公（治）行罚决字号〔2019〕1385号行政处罚决定书，上述询问笔录、告知书、处罚决定书，原告均未签字确认，由办案民警签字并备注说明。原告对被告作出的案涉行政处罚决定不服，提起本案诉讼。 一审法院另查明：原告李小超曾因在北京中南海周边、天安门地区等非信访接待场所走访被北京警方训诫，分别于2016年3月6日、2017年4月12日被被告涟水县公安局行政拘留十日、八日。2019年9月24日，被告因原告曾因在重大活动、重大事件期间到活动举办地或者案件发生地（北京）信访被劝阻，其于2019年9月在北京举办重大活动期间赴北京，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对原告作出行政拘留九日的行政处罚决定。 一审法院再查明：2019年12月12日，被告曾向原告作出书面《告知书》，告知内容为“……天安门地区、中南海周边以及重要会议、重大活动场所等地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访,到上述场所上访是非正常上访，属于违法行为……对实施非正常上访行为的人员，公安机关将依据《信访条例》第四十七条第二款规定，予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告予以签字确认。 一审法院认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、国务院《信访条例》第四十七条、公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖……本案中，被告涟水县公安局具有对原告李小超进行治安处罚的法定职责。 根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，被告于2019年12月12日向原告作出书面告知，明确告知原告上访应遵守的规定及要求，非正常上访的情形及法律后果。原告在明知中南海地区不是信访人员接待场所，不接待信访人员走访的情况下，仍到该地区进行上访，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。原告李小超曾因进京非正常上访被当地警方训诫，并多次被处以行政拘留。本次又采取非正常上访，被告按照该条规定中“情节较重”的情形，依据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，对其行为依法进行受案询问、调查取证后，作出案涉行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。故对原告要求依法撤销案涉行政处罚决定的诉讼请求，一审法院不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李小超的诉讼请求。 上诉人李小超上诉称：一、上诉人反映因索要工资发生被人殴打致伤、医院手术中被医生部分切除右肺而引发的两起刑事案件。上诉人起诉，被上诉人出具未被殴打的证明致上诉人维权无门，被迫多年上访。二、上诉人在2019年12月中旬赴京反映问题，返回住处经西城区府右街到邮局寄信被当地派出所带到久敬庄，后被上诉人对上诉人作出处罚。三、上访是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求的途径。北京公安机关作出训诫是事实，但上诉人并无违法行为。四、被上诉人对上诉人予以处罚错误且违反“一事不再罚”的原则。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的涟公（治）行罚决字号〔2019〕1385号行政处罚决定书。 被上诉人涟水县公安局辩称：一、上诉人的违法行为客观存在。上诉人在明知北京中南海周边不是信访接待场所的情况下，仍到中南海周边走访反映诉求，被北京警方训诫。二、被上诉人对上诉人的处罚程序合法。被上诉人适用一般处罚程序，经受案、调查、告知并作出处罚，程序符合规定。三、被上诉人对上诉人处罚的依据准确、处罚适当。上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序，且符合从重处罚情节，予以行政拘留九日的处罚适当、适用法律正确。综上，被上诉人对上诉人扰乱公共场所秩序一案的处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求二审驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人李小超提交：1、李**总理的讲话；2、《拘留上访人员就是严重的刑事犯罪》，证明其行为不违法。被上诉人涟水县公安局质证认为，证据1与本案无关联，证据2系上诉人的观点，不是证据。本院经审查认为，上诉人二审中提交的两份材料不属于行政诉讼中的新证据，且与本案无关联性，本院不予确认。 本案争议焦点为：被上诉人涟水县公安局所作行政处罚决定是否合法。 本院认为，首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据上述规定，北京公安机关未对上诉人进行处罚，被上诉人涟水县公安局作为上诉人居住地的公安机关具有对上诉人进行治安处罚的法定职责。 其次，对于上诉人提出的处罚违反“一事不再罚”原则的问题。北京公安机关对上诉人进行训诫，只是对上诉人在中南海周边违法信访行为的一种事实确认，该训诫书不是《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类，其本身不属于行政处罚。涟水县公安局根据其非正常上访的违法行为给予行政拘留处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。上诉人提出“一事不再罚”的主张，本院不予支持。 第三，《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人李小超到中南海周边非信访接待场所上访反映诉求，其作为多年的进京信访人，应当知晓中南海周边不是信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，进京上访应到指定的信访接待场所。上诉人的上访行为并非正常上访，其行为已经构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序。 最后，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行了训诫，被上诉人涟水县公安局根据上述相关事实，适用一般处罚程序，对其进行了处罚告知，并以扰乱公共秩序对其作出行政拘留九日的处罚决定，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。该处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。一审法院据此判决驳回上诉人诉讼请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李小超负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙志丹 审判员  王伏刚 二〇二〇年十二月七日 书记员  张**平