湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终878号上诉人（原审原告）：邵阳市文毅锌制品有限公司，住所地湖南省新邵县龙溪铺镇麻冲村。法定代表人：贺先福，该公司负责人。委托代理人：张洁，北京美泰律师事务所律师。委托代理人：张佩琳，北京美泰律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：新邵县人民政府，住所地湖南省新邵县酿溪镇大新街**。法定代表人：陈历贤，该县县长。委托代理人：陶光斗。委托代理人：罗光佑，湖南四度律师事务所律师。上诉人邵阳市文毅锌制品有限公司（以下简称文毅公司）诉被上诉人新邵县人民政府（以下简称新邵县政府）不履行行政补偿法定职责一案，邵阳市中级人民法院于2020年6月15日作出（2020）湘05行初163号行政裁定。文毅公司不服，向本院上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2020年4月13日，文毅公司诉称:文毅公司是新邵县龙溪铺镇的重点招商引资单位。2009年10月28日，文毅公司与龙溪铺镇人民政府签订《租赁协议》，租赁位于龙溪铺镇原监狱工业小区现存厂房和场地，用于投资新建年产5000t/a活氧化锌项目。文毅公司办理相关手续后依法经营。2017年5月17日，新邵县突出问题整改工作领导小组办公室作出《关于对新邵县突出环境问题进行交办的通知》（新环改组［2017］3号），对文毅公司作出“动员企业入园或有偿退出”的整改措施。2017年6月7日，新邵县政府作出《督办函》（新政函［2017］104号），要求对文毅公司进行整治，整治内容与目标是“动员企业入园或有偿退出”。新邵县政府作为新邵县突出环境问题整改的责任主体，应当对文毅公司的有偿退出给予合法补偿，履行安置补偿职责，并依法制定有偿退出的补偿安置方案。文毅公司多次要求新邵县政府予以补偿，但新邵县政府一直未予合法补偿。2020年2月28日，文毅公司向新邵县政府邮寄了《关于要求履行安置补偿职责的申请书》，新邵县政府仍未回复。故提起本案诉讼，请求判决新邵县政府对文毅公司履行补偿安置职责。原审裁定认定，2009年10月28日，贺先福与新邵县龙溪铺镇人民政府签订了《租赁协议》，约定：贺先福租赁新邵县原监狱工业小区现存厂房和场地，用于投资新上一个年产5000吨活性氧化锌项目，租赁期限为20年，即从2009年11月1日至2029年10月31日止。2014年7月17日，贺先福注册成立文毅公司，并取得营业执照。2017年4月28日，中共新邵县委、新邵县政府制定了《新邵县配合中央环境保护督察工作总体工作方案》，成立了新邵县突出环境问题整改工作领导小组（以下简称领导小组）。该领导小组的职责是对全县突出环境问题以及中央环境保护督察组和省协调联络组现场交办、意见反馈指出突出环境问题整改的组织领导和统筹协调。同年4月29日，邵阳市配合中央环保督察工作协调联络组将中央第六环境保护督察组第五批交办任务移交给新邵县政府，第五批交办任务中包括群众信访举报的文毅公司大气污染问题。2017年5月17日，领导小组下发《关于对新邵县突出环境问题进行交办的通知》，对新邵县存在的12个突出环境问题进行交办，其中文毅公司污染问题整改责任单位是新邵县科技和工业信息化局、邵阳市生态环保局新邵分局和新邵县龙溪铺镇人民政府，整改措施是“动员企业入园或有偿退出”。2020年2月29日，文毅公司向新邵县政府邮寄了《关于要求履行安置补偿职责的申请书》，请求新邵县政府对其有偿退出给予补偿安置。新邵县政府收到文毅公司邮寄的申请书后未作出处理。文毅公司认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，新邵县政府应当对文毅公司履行补偿安置职责，遂提起本案诉讼。原审裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。提起不履行法定职责诉讼，起诉人应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，行政机关具有相应的法定职责义务。不能初步证明的，起诉不符合法定条件。而行政机关具有相应的法定职责义务，或基于法律、法规、规章规定，或基于行政协议的约定，或基于先前行为产生的附属义务。本案文毅公司在庭询时主张新邵县政府具有对其履行安置补偿职责的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，但文毅公司并未提交任何证据证明新邵县政府对其依法取得的行政许可予以变更或撤回。事实上，新邵县政府的职责是对全县突出环境问题进行组织领导和统筹协调，其并未对文毅公司存在的环境问题作出具体行政行为，也未与文毅公司就安置补偿签订或口头约定任何协议。因此，文毅公司请求判令新邵县政府履行安置补偿的法定职责，却未提交证据初步证明新邵县政府具有对其履行安置补偿的职责义务，其起诉缺乏基本的事实根据。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回文毅公司的起诉。本案不收取案件受理费。已收取的案件受理费50元，退还给文毅公司。文毅公司上诉称：新邵县政府剥夺了文毅公司继续使用涉案厂房继续经营的权利，实质为撤回允许上诉人在涉案厂房继续经营的行政许可，县政府应予补偿。1.领导小组是新邵县政府成立，新邵县政府应承担领导小组对文毅公司关停的法律责任和后果。2.整改责任单位是具体实施单位，是受县政府委托，相应责任应由县政府承担。３.督办函、派遣单、经信局出具的《关于对文毅锌制品厂有关信访事项的答复意见书》、新邵县科技和工业信息化局《关于文毅锌制品厂实施停电的情况说明》等证据都证明是县政府作出的关闭决定，县政府依法应承担补偿责任。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求依法改判。新邵县政府答辩称：新邵县政府根据中央第六环境保护督察组交办任务，要求责任主体即新邵县科技和工业信息化局、邵阳市生态环保局新邵分局和新邵县龙溪铺镇人民政府督促文毅公司进行整改，整改措施为“动员入园或有偿退出”，该整改措施为建议性的意见，不属于行政决定或行政命令。文毅公司虽依法取得《营业执照》《排放污染物许可证》，但因突出环境问题停产整顿，其行政许可并未变更或者撤回。其因环境整改未达到环保要求而停产停业整顿，责任不在于新邵县政府，其要求新邵县政府制定有偿退出的安置方案，缺乏法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院另查明：涉诉领导小组系新邵县政府成立。新邵县科技和工业信息化局《关于文毅锌制品厂实施停电的情况说明》载明：“依照2017年5月12日新邵县委常委会议决议和新邵县政府有关指示，我局于2018年1月13日向新邵县供电分公司发出新经电字[2018]03号通知，要求新邵县供电分公司于2018年1月14日对你厂实施停电。”新邵县政府（新政函[2017]104号）《新邵县人民政府督办函》载明：附件1《突出环境问题整改责任清单》中“存在问题”为“文毅锌制品厂污染问题”，“整治内容与目标”为“动员企业入围或有偿退出”。新邵县经济和信息化局《关于文毅锌制品厂有关信访事项的答复意见书》载明：“县人民政府根据2017年5月12日县委常委会研究决定，要求你厂在2017年12月30日之前动员入园或有偿退出。决定下达之后，你公司自愿选择有偿退出，并已书面向县人民政府提出了有偿退出申请。你提出的其他补偿诉求，我局找不到相关法律和政策支持，且没有处理依据，我们将代为向县人民政府反映。”前述事实，有本院二审调查笔录及相关文件予以佐证。本院认为，本案二审争议焦点为本案是否符合起诉条件。首先，文毅公司与被诉行政行为有利害关系，是本案适格原告。2020年2月29日，文毅公司向新邵县政府邮寄了《关于要求履行安置补偿职责的申请书》，请求新邵县政府对其有偿退出给予补偿安置。新邵县政府收到文毅公司邮寄的申请书后未作出处理。文毅公司于2020年4月13日提起本案诉讼，未超过起诉期限。其次，关于适格被告问题。本案中，2017年5月17日，涉诉领导小组办公室下发《关于对新邵县突出环境问题进行交办的通知》，对新邵县存在的12个突出环境问题进行交办，其中文毅公司污染问题整改责任单位是新邵县科技和工业信息化局、邵阳市生态环保局新邵分局和新邵县龙溪铺镇人民政府，整改措施是动员企业入园或有偿退出。新邵县科技和工业信息化局《关于文毅锌制品厂实施停电的情况说明》载明：“依照2017年5月12日新邵县委常委会议决议和新邵县政府有关指示，我局于2018年1月13日向新邵县供电分公司发出新经电字[2018]03号通知，要求新邵县供电分公司于2018年1月14日对你厂实施停电。”新邵县政府（新政函[2017]104号）《新邵县人民政府督办函》载明：附件1《突出环境问题整改责任清单》中“存在问题”为“文毅锌制品厂污染问题”，“整治内容与目标”为“动员企业入围或有偿退出”。新邵县经济和信息化局《关于文毅锌制品厂有关信访事项的答复意见书》载明：“县人民政府根据2017年5月12日县委常委会研究决定，要求你厂在2017年12月30日之前动员入园或有偿退出。决定下达之后，你公司自愿选择有偿退出，并已书面向县人民政府提出了有偿退出申请。你提出的其他补偿诉求，我局找不到相关法律和政策支持，且没有处理依据，我们将代为向县人民政府反映。”前述证据表明，案涉领导小组是新邵县政府设立，该领导小组的涉诉行为引发的法律责任应由新邵县政府承担，案涉停电行为系有关职能部门受新邵县政府的委托所作，该行为的责任亦应由新邵县政府承担。故，现有证据表明，新邵县政府是本案适格被告。综上，文毅公司的上诉理由部分成立，依法予以支持。原审裁定驳回文毅公司的起诉，属适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，裁定如下：一、撤销邵阳市中级人民法院（2020）湘05行初163号行政裁定；二、指令邵阳市中级人民法院继续审理本案。审判长  周婷婷审判员  黄山宁审判员  向黎丽二〇二〇年十二月十日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（一）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，依法改判、撤销或者变更；……