江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏08行终257号 上诉人（一审原告）袁成，男，汉族，1970年3月7日出生，住江苏省盱眙县。 上诉人（一审原告）金中兰，女，汉族，1950年7月13日出生，住江苏省盱眙县。 两上诉人共同委托代理人樊益龙，江苏臣功律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）盱眙县盱城街道办事处，住所地江苏省盱眙县盱城街道淮河东路**。 法定代表人顾明志，该办事处主任。 委托代理人黄国西，江苏法之衡律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）盱眙县盱城街道雨露社区居民委员会，，住所地江苏省盱眙县盱城街道办事处雨露社区** 法定代表人夏广成，该居民委员会主任。 委托代理人宗志远，江苏普悦（盱眙）律师事务所律师。 一审第三人袁超，男，汉族，1971年12月29日出生，住江苏省盱眙县。 一审第三人韩翠芳，女，汉族，1945年10月3日出生，住江苏省盱眙县。 上诉人袁成、金中兰与被上诉人盱眙县盱城街道办事处（以下简称盱城街道办）、盱眙县盱城街道雨露社区居民委员会（以下简称雨露居委会）、一审第三人袁超、韩翠芳确认行政协议无效及行政补偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月25日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：原告金中兰与袁正亚（2014年已去世）系夫妻关系，育有袁成、袁芳。袁芳于2020年3月30日，签署放弃继承遗产申明。第三人韩翠芳是第三人袁超的母亲。袁成和袁超是堂兄弟关系。2019年7月15日，被告盱城街道办下发《盱城街道2019年农村宅基地自愿有偿退出工作实施方案》，该方案载明：为落实耕地保护和占补平衡责任，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，结合省市县改善农民群众住房条件工作精神，实现街道土地利用、改善居住、产业发展三个布局优化，助推脱贫致富，助力乡村振兴，制定本实施方案。方案规定了退出范围、退出原则、退出程序、补偿标准、安置方式、安置激励措施、特殊关爱补助、富民强村、组织保障、资金保障等十个方面的内容。其中三、退出程序第（四）项为街道核实审批：街道办事处对村民委员会上报的申请农户情况进行核实，对符合要求的予以审批。第（七）项为签订协议：经街道办事处审核批准后，由村民委员会与宅基地资源有偿退出的农户签订永久退出协议书。其中九、组织保障中明确载明：成立街道自愿有偿退出工作领导小组，负责宅基地有偿退出工作方案的制定和报批，并指导和督促社区宅基地自愿有偿退出工作开展。相关社区负责本社区宅基地自愿有偿退出具体工作，对入户动员及签订协议采取分组实施。该方案下发后，雨露居委会在辖区内进行了张贴公告、宣传发动，经居委会农户集体讨论，同意开展宅基地有偿退出工作。 2019年9月5日，雨露居委会与韩翠芳户签订了《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》，采用实物安置的方式，雨露居委会应支付各项补偿款共计95828元。同日，雨露居委会与袁超签订了《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》，采用货币安置的方式，雨露居委会应支付各项补偿款共计98474元。相关协议签订后，房屋已交付拆除。在相关有偿退出工作开展期间，两原告向被告雨露居委会、盱城街道办反映，袁超现居住使用的房屋产权人应为原告，应与原告签订相关协议。雨露居委会对上述情况进行了一定的调查，9名村民出具了情况说明，案涉争议房产系袁超于1990年购买袁正亚的房屋，并予以修建实际居住使用至今。其中一位证明人是袁正东，系原告袁成、第三人袁超的三爷。 另查明：案涉房屋原先系原告父亲袁正亚所建，1990年之后第三人袁超户搬入并居住至2016年。对于袁超居住的性质，原告称为借给其居住，袁超称系4500元购买该房屋。该房屋于1992年进行了集体土地使用权登记，登记户主名称为袁正亚，该证书现由第三人持有。两原告曾以本案第三人就本案争议向盱眙县法院提起民事诉讼，后撤回该案起诉。 一审法院认为：本案的争议焦点是：一、案涉协议的性质是否属于行政协议；二、本案原被告主体是否适格；三、案涉协议是否符合无效的情形。 对争议焦点一，原告主张本案所涉协议为行政协议，被告主张该协议为民事协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条第（二）项规定土地、房屋等征收征用补偿协议，属于行政协议。本案中，盱城街道办制定了盱城街道宅基地自愿有偿退出工作实施方案，就宅基地有偿退出工作进行了全面的规定，退出农户的基本情况及补偿情况，均需要经过盱城街道办的审核批准后，由居委会与农户签订退出协议书。且整个宅基地有偿退出工作实际由街道办领导并负责。故本案协议虽然形式上是由雨露居委会签订，但雨露居委会是根据盱城街道办的文件要求予以签订协议，其实质是盱城街道办委托雨露居委会代为签订，相关资金亦由街道办负责保障。宅基地有偿退出工作的目的亦具有明显的行政管理和公共服务属性，虽然其并不完全等同于土地、房屋等征收征用补偿协议，但性质相似，故一审法院认定案涉宅基地自愿有偿退出协议的性质为行政协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 对争议焦点二，关于原告主体资格。一审法院认为，两原告主张案涉房屋系袁正亚与金中兰婚姻期间所建设，后袁正亚去世后，由其继承人进行继承。现其女儿已声明放弃继承，故两原告作为第一顺位继承人，认为相关协议损害了其合法权益，与该行政协议具有行政法上的利害关系，依法有权提起行政诉讼，具有原告主体资格。 关于被告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”。本案雨露居委会签订协议的行为并非是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，如前所述，雨露居委会是行政机关的行政助手和行政辅助者，两者之间有着共同的意思联络，故一审法院认定雨露居委会是受盱城街道办委托代为签订相关协议，故相关责任应由盱城街道办承担，本案应以盱城街道办为被告。雨露居委会非本案适格被告，应驳回原告对雨露居委会的起诉。 对争议焦点三，案涉协议是否符合无效的情形。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告盱城街道办委托雨露居委会签订相关协议，具备相关行政主体资格，现有证据亦不能证明该行为中有其他重大其明显违法情形，故本案从行政法角度不属于无效。两原告主张案涉房屋及宅基地应为原告所有，但案件事实表明该房屋自1990年由袁超户居住至2016年，长达26年之久，期间自建了围墙并对房屋进行了修建、装修等，原告在此期间亦未提出过权属要求，被告认定第三人为权利人并与其签订协议并无不当，故本案从民法角度亦不属于无效。原告主张被告与第三人恶意串通损害原告利益，无事实依据，一审法院不予支持。综上，原告主张协议无效并要求相关补偿利益归其所有的诉讼请求，无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告袁成、金中兰的诉讼请求。 上诉人袁成、金中兰上诉称:一、一审法院认定事实不清。诉争房屋属于上诉人所有，有《宅基地用地户主户籍证明》及《集体建设用地使用权申报登记表》为证，有被上诉人陈述，足以认定。一审法院却称1990年即由一审第三人居住。如果一审第三人1990年居住，1993年6月颁发权证，一审第三人为什么没有异议，而且据一审第三人自述，房产证也是在当时其持有的。一审法院对当年队长证词、《宅基地用地户主户籍证明》及《集体建设用地使用权申报登记表》等证据避而不谈，没有给出不采信的理由。目前，许多外出其城镇生活和工作的农民，都是把房屋借给或租赁给在乡下的亲友邻居，不能因为这些居住他人房屋并适当修缮后，房屋产权就变成居住人所有。二、我国不动产的公示是以登记为原则。物权是对世权，不适用诉讼时效，也没有得到占有时效。物权所有人具有物权上的追及力，不论何时何地，物权所有人均对其物权可以主张权利。三、被上诉人疏于审查合同相对方的所有权证据，显有过错。被上诉人在一审第三人没有任何证据证明的情况下，双方签订补偿协议，没有尽职尽责，履职不当，对上诉人财产造成损害。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人盱城街道办、雨露居委会均未提交书面答辩意见。 一审第三人袁超、韩翠芳未提交书面陈述意见。 二审中，一审第三人袁超向本院提交以下证据：袁超的集体土地使用证以及袁正亚的集体土地使用证，证明一部分宅基地是第三人自己的，还有一部分袁正亚卖给第三人的。 上诉人袁成、金中兰发表如下质证意见:证据的真实性无异议，但不能证明其证明目的。 被上诉人盱城街道办发表如下质证意见：真实性无异议，二者之间是房屋买卖关系。 被上诉人雨露居委会发表如下质证意见：真实性无异议，居委会是经过调查后与一审第三人签订了协议。 本院对一审第三人提交的证据作如下认证：一审第三人提交的证据，不属于新证据，本院不予确认。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院另查明，一审第三人袁超、韩翠芳已分户，分别作为家庭户主。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”首先，2019年9月5日，一审第三人袁超、韩翠芳分别与被上诉人雨露居委会签订了《盱城街道宅基地自愿有偿退出协议书》，上述两份协议的内容并不完全相同，人民法院不宜在一个行政案件中将两份协议一并审理，其不符合合并审理的条件。其次，结合在卷证据可以认定，上诉人袁成、金中兰与一审第三人袁超、韩翠芳之间的核心争议为涉案房屋权属争议，且该权属争议的解决对本案行政协议的审查具有根本性的影响，而权属争议并非行政诉讼审查的范围。在该房屋权属争议未解决的情况下，上诉人直接向人民法院提起行政诉讼要求撤销涉案协议，不符合上述法律规定。上诉人袁成、金中兰与一审第三人袁超、韩翠芳应先通过民事法律途径解决房屋权属争议。第三，上诉人袁成、金中兰的起诉在不符合上述法律规定的起诉条件情况下，人民法院应裁定驳回上诉人袁成、金中兰的起诉，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁成、金中兰的诉讼请求系适用法律错误，本院予以纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初152号行政判决； 二、驳回上诉人袁成、金中兰的起诉。 一、二审案件受理费100元，退还上诉人袁成、金中兰。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙志丹 审 判 员 王伏刚 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 陈 路 书 记 员 金 琦 附：相关法律条文及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……