贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终495号上诉人（一审原告）正安县瑞溪昌密鲜肉店，住所地：正安县瑞溪镇尖峰村。统一社会信用代码：92520324MA6FA10R99。经营者陈昌密，男，1962年4月12日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县瑞溪镇尖峰村。委托诉讼代理人张芳文，正安县凤仪法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）正安县市场监督管理局。住所地：正安县西门开发区。统一社会信用代码：11520324337452117D。法定代表人田应伟，局长。委托诉讼代理人余松。上诉人正安县瑞溪昌密鲜肉店（下称昌密鲜肉店）因与被上诉人正安县市场监督管理局（下称正安县市管局）确认行政强制行为违法一案，不服凤冈县人民法院（2020）黔0327行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2020年2月26日7时15分，正安县市管局执法人员对正安县瑞溪镇农贸市场进行现场检查，检查过程中，原告提供了营业执照，但未能提供动物产品检疫合格证、肉品品质检验合格证，且其所售猪肉未加盖验讫印章。正安县市管局遂将该猪肉予以查扣，并当场作出《实施行政强制措施决定书》（正市监强决字[2020]352号）以及第352号《财物（场所、设施）清单》，查扣猪肉为散装，重量为207.3斤，市场售价28元/斤，货值金额人民币5804.40元。另，被告于当日作出《先行处理物品通知书》（正市监财处字[2020]151号）送达原告，原告进行了签字确认。正安县市管局工作人员报负责人审批后，当日联合正安县综合行政执法局工作人员在正安县瑞溪镇石阡村废弃沙场将原告未经检验检疫的生猪肉产品进行先行销毁处理。2020年3月4日，被告以原告涉嫌经营未经检验检疫猪肉将案件移交正安县综合行政执法局调查处理。原告认为被告扣押、销毁涉案猪肉的行为违反了《行政强制法》的规定，侵犯其合法权益，故诉至本院，请求确认被告的行政强制行为违法。另查明，2020年1月30日，为确保公众健康和维护公共卫生安全，切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，正安县瑞溪镇人民政府下发《关于暂时停止赶场集会活动的通知》，时间从2020年1月30日开始。一审院认为，本案争议的焦点为：正安县市管局对原告的猪肉进行扣押、销毁的行政强制行为认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”及正安县市场监督管理局机构职责职能第十六项“负责监督实施食品安全，药品、医械、化妆品监督管理的法律、法规和规章”的规定，本案系原告销售未经检验检疫猪肉食品安全案件，正安县市管局对辖区内的食品安全有监督检查管理的职责、职权。本案中，原告已将猪肉摆放在农贸市场的销售摊位上，为通常的销售状态，只是还未实际售出猪肉。但其所销售的猪肉却未经检验检疫，原告作为长期从事猪肉销售的经营者，应当知道销售猪肉应按规定进行检疫。被告在农贸市场开展食品安全监督检查时，发现原告销售的猪肉未加盖检验检疫验讫章，其也不能提供检验检疫合格证明。原告主张是在等待检疫，而当时正处于非洲猪瘟和新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间，政府已公告市场休市，相关检疫人员已不正常开展检疫工作，故其等待检疫的主张不能成立。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（八）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；”的规定，原告的行为已违反上述法律规定，构成销售未按规定进行检疫肉类的行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；”的规定，正安县市管局对本案未经检疫的猪肉有采取行政强制措施进行扣押的权利，原告主张被告超越职权的主张不成立；被告在依法告知了原告陈述、申辩权，作出《实施行政强制措施决定书》、出具扣押清单进行的扣押行为符合法定程序。对被告销毁扣押猪肉的行为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十九条第二款“对容易腐烂、变质的物品，法律、法规规定可以直接先行处理的，或者当事人同意先行处理的，经工商行政管理机关主要负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以先行处理。”的规定，原告售卖的猪肉属鲜活产品，容易腐烂、变质。且此时正值非洲猪瘟时期，为保证食品及公共安全，被告通过合理方式留存证据后，将《先行处理物品通知书》送达原告签字确认并经行政机关主要负责人批准后进行销毁的行为符合法律规定，行政行为程序合法，处理结果并无不当。综上所述，原告诉称理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回正安县瑞溪昌密鲜肉店的诉讼请求。一审宣判后，原告昌密鲜肉店不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决。2.确认被上诉人强制扣押、销毁上诉人猪肉的行为违法。3.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人扣押案涉猪肉的行为超越职权，一审法院认为被上诉人有权采取强制措施进行扣押错误。1.根据黔府函（2018）6号《关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复》第1条、第2条的规定，被上诉人作为业务主管部门，不再享有包括行政处罚权、行政强制权在内的行政执法权。2.被上诉人通过正安县政府网站公布的19项职权清单显示，除享有监督管理的职权外，被上诉人不享有强制措施职权。3.根据行政强制法的规定和中央精神，行政强制措施由综合执法局行使，被上诉人不再享有。二、被上诉人销毁涉案猪肉的行为违反法律规定。1.被上诉人超越职权。2.被上诉人在销毁前，未按规定将案涉猪肉及时送检疫部门检疫，查明案涉猪肉是否有毒、有害及是否合格。3.被上诉人销毁猪肉缺乏事实和法律依据。三、一审法院未确认被诉行政行为违法错误。1.行政强制行为应适当，但被上诉人在采取措施前，未采取合理措施警示上诉人，扣押行为明显不当。2.上诉人不是销售，只是准备售卖和未实际售出。上诉人不存在销售行为，一审认定上诉人有违法销售的行为错误。被上诉人超越职权，明知未到检疫时间，所有猪肉都未检验检疫，却在早上7时30分搞突然袭击，以“经营未经检疫的猪肉”为由强行扣押和销毁，行为明显不当。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予改判和撤销。被上诉人正安县市管局在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认，另查明：2020年1月23日，贵州省市场监督管理局作出《关于继续扎实做好非洲猪瘟防控及猪肉市场监管工作的通知》（黔市监办函〔2020〕31号），要求全省各地深入做好非洲猪瘟防控及猪肉市场监管工作。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案审查的重点为被诉强制扣押、销毁行为是否合法。第一，关于职权方面。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”第一百一十条第（四）项“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；”的规定，被上诉人作为正安县域范围内的食品安全监督机构，对辖区内的食品安全有监督检查管理的职权，并有权采取查封、扣押等强制措施。上诉人主张，根据贵州省人民政府《关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复》（黔府函〔2018〕6号）文件的规定，被上诉人超越职权，无权实施扣押案涉猪肉的行为。对此，本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”及黔府函〔2018〕6号第一条关于“集中行使行政处罚权及有关行政强制措施”的规定，处罚权集中行使后，以实施处罚为目的的相关行政强制措施由综合行政执法局集中行使，原行政机关不得行使，但从本案的案情来看，被上诉人显然不是为了上诉人进行处罚，并非实施与行政处罚有关的强制措施，而是为了履行监管职责，制止违法行为、消除潜在危险和隐患，故对上诉人认为被上诉人超越职权，无权强制扣押猪肉的理由，本院不予采纳。第二，关于程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条规定了有关查封、扣押的程序、步骤和方式，经审查，被上诉人履行了相应扣押程序，制作了现场笔录和物品扣押清单，作出强制扣押决定，对上诉人的猪肉予以扣押，告知了当事人通过复议或诉讼寻求救济的权利，扣押程序并无不当。第三，关于事实方面。本案案发当时正处于非洲猪瘟和新型冠状肺炎疫情交织叠加期间，当地政府已通过告示、广泛通知等方式，明确告知辖区内群众市场休市、停止赶场集会等活动，相关检疫人员已不正常开展检疫工作。在卷证据显示，上诉人已将猪肉切割，并摆放在农贸市场的销售摊位上，其销售猪肉的目的显而易见，且根据案发当日对上诉人经营者陈昌密的询问情况来看，其自述用于销售。上诉人作为长期从事猪肉销售的经营者，应当知道销售猪肉应按规定进行检疫。被上诉人在农贸市场开展食品安全监督检查时，发现案涉销售的猪肉未经检验检疫，其行为属于《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项规定的违法经营、存在安全隐患情形。故对上诉人主张只是在等待检疫理由，没有违法销售的理由，本院不予采纳。第四，适用法律方面。鉴于上诉人未经检疫销售猪肉，存在发生公共安全卫生事件的隐患，同时也存在人流聚集的可能，增加疫情防控难度。在当时的特殊环境下，被上诉人在行政管理过程中，基于制止违法行为、避免危害发生等考虑，根据《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（四）项的规定，对上诉人的猪肉实施强制扣押，适用法律正确。对上诉人认为扣押行为违法的理由，本院不予采纳。上诉人对被上诉人销毁猪肉的行为有异议，认为销毁行为违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十七条“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”的规定，行政机关在采取强制措施后，根据实际情况，可以采取销毁等后续措施。本案中，涉案猪肉属易腐烂、变质的物品，加之正处于疫情防控期间，为保证食品及公共卫生安全，经上诉人签字认可并经监管机关负责人同意后，将案涉猪肉销毁，并无不当。被上诉人作出的强制扣押和销毁行为，职权主体合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人要求确认强制扣押和销毁行为违法的请求，结果正确。应当指出的是，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2019年4月1日开始施行）第七十九条的规定，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》已废止，一审法院引用该规定第三十九条错误，但此处错误，不影响本案处理结果。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人正安县瑞溪昌密鲜肉店负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年十二月八日法官助理王喻庆书记员张华丽