贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终410号上诉人（一审被告）凤冈县住房和城乡建设局。组织机构代码：11520327009528004K。法定代表人尚汝懿，局长。委托诉讼代理人张宦，贵州黔龙律师事务所律师。被上诉人（一审原告）昝义成，男，汉族，1954年9月19日出生，贵州省凤冈县人，住凤冈县。被上诉人（一审原告）安正尧，女，土家族，1951年10月29日出生，贵州省凤冈县人，住凤冈县。共同委托诉讼代理人朱飞，贵州众芳律师事务所律师。共同委托诉讼代理人罗欣莉，贵州众芳律师事务所实习律师。上诉人凤冈县住房和城乡建设局因与被上诉人昝义成、安正尧房屋拆迁管理纠纷一案，不服贵州省正安县人民法院（2020）黔0324行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告昝义成与安正尧系夫妻关系，2016年12月6日，原告昝义成、安正尧与征收实施单位为凤冈县住房和城乡建设局、委托实施单位为凤冈县城建指挥部签订《凤冈县城北旧城区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议书》（编号：产权调换〔2016〕56号）。该协议对被征收房屋现状、房屋征收补偿安置方式、产权调换安置面积及安置房屋位置、补偿计算金额及支付方式等进行了约定。协议签订后，原告的房屋已被实际拆除。2019年8月22日被告作出凤住建撤字〔2019〕第02号《行政撤销决定书》，撤销编号为：产权调换〔2016〕56号房屋征收补偿安置协议书中的第二条第四款，原告对此不服提起行政诉讼，因被告改变行政行为后原告撤诉。被告再次于2019年12月9日作出《行政撤销决定书》（凤住建撤字〔2019〕第05号），撤销2016年12月15日昝义成与凤冈县城建指挥部签订的《凤冈县城北旧城区棚户改造项目房屋征收补偿安置协议书》（产权调换〔2016〕56号）第三条第四款第二项。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《行政撤销决定书》（凤住建撤字〔2019〕第05号）。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款“市、县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作；市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”之规定，结合被告提交的《凤冈县县城规划区房屋征收补偿办法（试行）》第三条的规定，被告凤冈县住房和城乡建设局作为征收实施单位，可以委托凤冈县城建指挥部为委托实施单位，并对凤冈县城建指挥部与原告签订的房屋征收补偿安置协议承担法律责任。本案的争议焦点为：被告撤销涉案协议中第三条第四款第二项的行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确。从被告作出的《行政撤销决定书》来看，所依据的理由主要是认为“协议”第三条第四款第二项的约定将造成国有资产的流失，同时也违背了公平公正原则，认为违反了《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款的规定，并据此作出《行政撤销决定书》。但现行《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款的规定为“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”从被告提交的证据来看，本案中不存在上述法律规定的情形。同时根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”之规定，赋予行政机关单方撤销权的情形主要是严重损害国家利益、社会公共利益。结合本案，被告根据博文房地产评估造价集团有限公司于2017年11月17日作出的房地产评估报告，认为严重损害国家利益、社会公共利益。但该报告是在双方签订“协议”后近一年的时间作出，不能客观反映签订“协议”时涉案房屋的价格，故不能以此认定本案存在严重损害国家利益、社会公共利益的情形。综上，被告凤冈县住房和城乡建设局作出的《行政撤销决定书》认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。关于原告主张赔偿律师费的问题。原告仅提交了“民事委托代理合同”及发票，未提交与之相印证的其余证据如收费标准等予以佐证，不能充分的证明其支付标准的合理性，故本院不予支持。综上所述，为保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决：1.撤销被告凤冈县住房和城乡建设局于2019年12月9日作出的《行政撤销决定书》（凤住建撤字〔2019〕第05号）。2.驳回原告昝义成、安正尧要求被告赔偿所支付的律师费25000元的诉讼请求。案件受理50元，由被告凤冈县住房和城乡建设局负担。凤冈县住房和城乡建设局上诉称，拆迁地与安置地价格相差9500元每平方米，（2016）56号协议第3条第4款第2项约定的安置条件显失公平，按此执行将严重损害国家利益、社会公共利益，对其他安置户也不公平。一审法院认为不存在显示公平错误，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判。被上诉人昝义成、安正尧未向本院提交书面答辩意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，依照依法行政的基本要求，行政机关作出的行政行为应当做到事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。行政协议作为一种特殊的行政行为，一方面具有为实现行政管理目标的强制力，同时又具有与行政相对人依照法律法规和征收补偿安置方案等规范性文件协商一致的共同意思表示，一经签订即发生法律效力，双方均应严格遵守，及时履行协议约定义务。法律赋予行政机关对行政协议享有单方撤销、变更、解除的优益权，目的是预防协议签订后，遇重大规划调整，发生不可预知的重大情况致使继续履行协议会对国家利益、社会公共利益造成严重损害时，行政机关有权及时处理应对，因此给相对人造成损失的，还应当予以赔偿（或补偿）。即行使单方撤销、变更、解除行政协议的优益权应当审慎且符合法律设定的情况，不得随意为之。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”具体到本案，案涉项目属棚户区改造，旧房拆除后在原地建设商住房，被上诉人依照前述规定有权选择就近产权置换。对旧房和置换新房存在价差，可以依照前述规定的第二款在协议中明确新旧房差价。但实践中，各地方政府作为征收主体，为改善民生，提高项目建设效率，往往在同面积置换中拆一还一不要求被征收人补差价，对此，法律并不禁止。上诉人在与被上诉人签订协议且被上诉人房屋已被拆除后，上诉人又以新旧房差价太大，会严重影响国家利益为由决定予以撤销，不符合规定，原审判决撤销并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由凤冈县住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二〇年十二月九日法官助理袁瑾书记员任权贵