河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终267号上诉人（原审被告）修武县自然资源局。住所地:修武县幸福路**。法定代表人韩保田，局长。出庭负责人吴小涛，副局长。委托代理人苏亮，修武县自然资源局工作人员。委托代理人冯敬玉，河南华凌律师事务所律师。被上诉人（原审原告）祝兴国，男，1956年4月3日出生，汉族，住河南省修武县。委托代理人靳怀宇，河南好谦律师事务所律师。原审被告焦作市自然资源和规划局。。住所地：河南省焦作市山阳区焦东路**法定代表人钟会学，局长。委托代理人关梅，焦作市自然资源和规划局工作人员。委托代理人倪晓，河南达成律师事务所律师。上诉人修武县自然资源局因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明：2009年8月20日，祝兴国与修武县郇封镇人民政府（以下简称：镇政府）签订《合同书》，约定，镇政府将郇封镇综合厂一小院（位于丰收路十里铺段南侧原葛庄乡综合厂内，占地6.75亩，房屋28间）有偿租赁给祝兴国经营使用；租赁期为20年，即2009年1月1日至2029年12月31日；小院东临生产路排水沟，西临生产路和路西二厂共用南北路，北临丰收路南20米左右处生产路，南临人口地，另后附平面图；关于综合厂一小院旧房多年失修，部分已塌，其他均为危房，经双方协商，祝兴国租赁期内，必须维修或重新拆盖，但必须保持原来的质量和经济标准；关于纸箱厂南侧荒地合同，并入本合同，原合同自行终止失效。2017年8月8日，修武局出具“只作为环保审批参考资料使用，办理其他相关手续使用一律无效”的《证明》，修武县兴国型煤厂位于修武县郇封镇十里铺村，占地面积1740.33㎡（2.61亩），所占土地为建设用地。该地块应依法依规办理相关土地手续。修武局郇封国土资源所（以下简称：郇封所）《违法线索登记表》载明：2018年3月30日，巡查发现，2017年8月，祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用镇政府土地1500㎡已建成厂房。郇封所《违法线索核查情况报告》载明：2017年8月，祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用土地1500㎡建厂房，破坏基本农田行为事项属实。2018年3月30日，郇封所填写《案件受理登记表》。2018年3月30日，修武局向郇封所作出《关于确定王海船王留全二位同志负责调查十里铺村村民祝兴国非法占地建厂房一案的通知》；填写《立案呈批表》；对祝兴国作出《责令停止违法行为通知书》、《接受调查通知书》，《法律文书送达回证》均显示有祝兴国签名捺印。王海船、王留全均持有《河南省行政执法证》。2018年3月30日，修武局制作《现场勘测笔录》。2018年4月2日，修武局作出《违法案件规划认定证明》，根据调整完善后的郇封镇土地利用总体规划（2010-2020年），祝兴国所占土地不符合郇封镇土地利用总体规划；作出《违法案件地类认定证明》，认定祝兴国所占土地为有林地，地类代，地类代码为031违法案件永久基本农田认定证明》，祝兴国所占土地不在永久基本农田保护区内；向祝兴国作出《占地认定告知书》并送达；王海船、王留全制作《土地违法案件调查报告》；修武局就祝兴国非法占地建厂房一案进行会审并制作《土地违法案件会审笔录》，会审人员、列席人员、记录员均在笔录上签名；作出《行政处罚事项事先告知书》，于同月4日报批并送达。2018年4月9日，修武局报批《行政处罚事项听证告知书》，于同月10日作出并送达。2018年4月16日，修武局案件承办人制作《土地违法案件终结调查报告》。2018年4月16日，修武局作出《行政处罚决定》。2018年8月15日，修武局报批并作出《履行行政处罚决定催告书》并送达。2018年8月27日，修武局制作《强制执行申请书》。2018年8月28日，修武局案件承办人报批并制作《土地违法案件结案报告》。2018年11月14日，祝兴国向修武局缴纳罚款4，500元。2019年5月17日，祝兴国收到《行政处罚决定》复印件。另查明，2019年7月10日，祝兴国不服《行政处罚决定》向焦作局申请行政复议并委托河南好谦律师事务所，该所指派原若愚律师为其行政复议代理人。同月12日，焦作局向修武局发送《行政复议答复通知书》，载明，已于2019年7月10日依法受理，要求收到之日起10日内提出书面答复并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月17日，修武局作出《行政复议答复书》并提交相关材料。2019年8月19日，焦作局向祝兴国、修武局发送《行政复议案件审查会通知书》；同月21日，对祝兴国、修武局有关工作人员进行了询问；同月23日，向祝兴国发送通知，要求接到通知后5个工作日内向其书面提出鉴定申请或提供相关证据证明非祝兴国本人签名，否则视其放弃签订申请。同月26日，祝兴国就相关签名及捺印的真实性提出书面鉴定申请。焦作局未委托鉴定机构进行鉴定。2019年9月5日，广东华医大司法鉴定中心受理委托人河南好谦律师事务所委托，于2019年9月5日至2019年10月11日进行鉴定。2019年10月11日，广东华医大司法鉴定中心作出《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】痕鉴字第86号，鉴定意见为：询问时间为2018年3月30日《询问笔录》第1页中被询问人“祝兴国”字迹上的红色指印不是祝兴国本人所捺印；《法律文书送达回证》中落款日期为2018年4月16日“祝兴国”签名字迹上的红色指印不具备鉴定条件。2019年10月11日，广东华医大司法鉴定中心作出《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】文鉴字第172号，鉴定意见为：询问时间为2018年3月30日《询问笔录》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写；落款日期为2018年4月16日《法律文书送达回证》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写。2019年10月28日，焦作局作出焦自然资复【2019】10号行政复议决定。祝兴国不服该行政复议决定，于2019年11月8日向法院提起行政诉讼。法院于2020年1月6日作出（2019）豫0811行初69号行政判决，判决：撤销焦作局2019年10月28日作出的焦自然资复【2019】10号行政复议决定；责令焦作局在法定期限内重新作出具体行政行为。2020年4月26日，焦作局作出《行政复议决定》并送达。还查明，2019年11月15日，祝兴国不服《行政处罚决定》，向河南省修武县人民法院提起行政诉讼。2019年12月31日，修武县人民法院作出（2019）豫0821行初60号行政裁定，认为当事人只能在诉复议决定和诉原具体行政行为两种诉讼中选择其一，祝兴国就复议决定提起行政诉讼先于就具体行政行为提起诉讼，经释明仍坚持后诉，裁定驳回祝兴国的起诉。祝兴国不服，提起上诉。2020年4月10日，河南省焦作市中级人民法院作出（2020）豫08行终37号行政裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。按照2019年1月8日印发的《修武县机构改革实施方案》（修办【2019】2号文件），将原修武县国土资源局、林业局职责及县发展和改革委员会等相关部门的有关职责整合，组建修武局。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第四十六条第一款、第四十八条第一款规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。公民因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十三条、第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，没有送达法律文书，公民只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案；未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项、第九条第一款规定，对行政机关作出的罚款等行政处罚决定不服的，公民可以依照本法申请行政复议。公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项及第二款、第二十八条、第四十八条第一款第二项规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，被申请人能够证明公民知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向公民送达法律文书而未送达的，视为该公民不知道该具体行政行为。行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告修武局未向原告送达《行政处罚决定》。起诉期限、行政复议申请期限应自原告2019年5月17日收到《行政处罚决定书》复印件之日起计算；《行政处罚决定》是基于认定的同一事实作出多项处罚决定，虽然其中行政处罚决定的起诉期限不同，但原告是因不服《行政处罚决定书》而提起诉讼、申请行政复议；原告于2019年11月15日向修武县人民法院提起的行政诉讼因其诉权的行使不当而被裁定驳回；原告向被告焦作局申请行政复议的时间为2019年7月10日；法院判决撤销焦自然资复【2019】10号行政复议决定并焦作局在法定期限内重新作出具体行政行为后，被告焦作局作出了《行政复议决定》，原告提起本次诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，行政行为适用法律、法规错误的，判决撤销。相应行政行为应适用法律、法规此条、款、项、目，而错误适用了彼条、款、项、目，构成适用法律、法规错误。综上，原告的起诉没有超过法定起诉期限。原告于2019年7月10日提出行政复议申请，亦没有超过法定的申请期限。《行政复议决定》应适用法律、法规此条、款、项、目，而错误适用了彼条、款、项、目，构成适用法律、法规错误，应判决撤销。参照《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款、第二十三条、第二十九条第一款规定，国土资源主管部门发现自然人行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施违法行为的，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。为查明事实，需要对案件中的有关问题进行检验鉴定的，国土资源主管部门可以委托具有相应资质的机构进行。国土资源主管部门应当按照法律规定的方式，送达行政处罚决定。本案中，被告修武局未向原告送达《行政处罚决定》，构成违反法定程序。行政机关认定的事实，可以分为基本事实和次要事实，而证明基本事实的证据应当是主要证据。对于本案而言，用以证明祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用修武县郇封镇十里铺村集体土地1500（有林地）㎡建厂房的证据应当是主要证据。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。依法成立的合同，受法律保护。有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。按照《立法技术规范（试行）（二）》的规定，“非法”通常情况下也是违法，但主要强调缺乏法律依据的行为。本案中，祝兴国与镇政府签订的《合同书》约定，镇政府将郇封镇综合厂一小院（位于丰收路十里铺段南侧原葛庄乡综合厂内，占地6.75亩，房屋28间）有偿租赁给祝兴国经营使用；小院旧房多年失修，部分已塌，其他均为危房，经双方协商，祝兴国租赁期内，必须维修或重新拆盖，但必须保持原来的质量和经济标准；郇封所巡查发现，2017年8月，祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用镇政府土地1500㎡已建成厂房。《行政处罚决定》认定祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用修武县郇封镇十里铺村集体土地1500（有林地）㎡建厂房，构成主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第三项规定，行政行为主要证据不足、违反法定程序的，判决撤销。综上，《行政处罚决定》主要证据不足，违反法定程序，应当判决撤销。综上所述，《行政处罚决定》主要证据不足，违反法定程序，应当判决撤销；《行政复议决定》适用法律、法规错误，亦应当判决撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项及第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销原修武县国土资源局2018年4月16日作出的修国土罚决字【2018】49号《行政处罚决定》；二、撤销被告焦作市自然资源和规划局2020年4月26日作出的焦自然资复【2020】04号《行政复议决定》。案件受理费50元，由被告修武局、焦作局各负担25元。上诉人修武县自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销山阳区人民法院（2020）豫0811行初36号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：被上诉人提起行政诉讼已经超时效。被上诉人提交的广东华大司法鉴定意见书（下称鉴定意见）不具有客观、公正性，不能作为定案依据。首先，被上诉人提交的鉴定意见系单方委托，虽然根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条规定，允许当事人自行委托鉴定，但本案的客观情况是被上诉人在复议期间向复议机构提出鉴定申请的同时又单方委托了鉴定，很显然单方鉴定不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条规定的规定。其次，单方鉴定不符合人民法院诉讼程序关于司法鉴定应当双方共选鉴定机构的公平、公正性之规定，且鉴定意见结论为“签名不是祝兴国、指印不具备鉴定条件”，很明显的，指纹鉴定在书写人因时间变迁原因或书写人刻意变化书写习惯的原因不是百分之百的科学性这是众所周知的，在指印不具备鉴定条件存疑的情况下，应当另行委托鉴定，一审中，上诉人也提出重新鉴定，但一审判决对此没有任何说明，径行以鉴定意见作为定案依据是明显错误的。再者，结合被上诉人在2018年11月14日实际履行了《行政处罚决定》关于缴纳罚款的义务，也足以印证被上诉人在2018年4月16日收到行政处罚，退一步讲，也应当认定被上诉人在2018年11月14日知道自己权益被侵害，但是其于2019年7月10日向焦作市自然资源和规划局提出申请行政复议，于2020年5月13日向焦作市山阳区人民法院提出申请行政诉讼，已超《行政诉讼法》第46条“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定。一审认定《行政处罚决定》“认定祝兴国未经县级以上人民政府批准，非法占用修武县郇封镇十里铺村集体土地1500（有林地）平方米建厂房，构成主要证据不足”错误，主要理由如下：被上诉人在修武县郇封镇十里铺村集体土地建厂房是本案不争的事实，且有现场照片、勘验图等证据证实；虽然被上诉人建设厂房所占用土地有《租赁合同》存在的前因，但不能因为租赁合同存在就认定其使用合法化，一审以《合同法》第52条规定认定租赁合同合法有效，但租赁关系的存在，不能抹杀使用集体土地建设厂房仍应经土地部门进行审批的法律规定；行政诉讼虽然规定由行政机关负责举证，但根据举证难易程度的基本分配原则来看，上诉人不能就被上诉人没有经过审批的“没有”行为进行举证，在被上诉人没有证据证明其履行了审批程序的情况下，只能认定被上诉人未经审批建设厂房的非法占地行为。综上，上诉人认为一审认定事实错误，请求二审能依法撤销山阳区人民法院（2020）豫0811行初36号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人祝兴国辩称：一、答辩人提起行政诉讼没有超过起诉期限。（一）答辩人提交的广东华大司法鉴定意见书应当作为定案依据。首先，答辩人的单方委托符合法律法规的规定。行政复议法实施条例第37条规定，“当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定”。而且，上诉人单位工作人员闫超群、薛长江积极配合答辩人和广东华医大司法鉴定中心在上诉人单位现场出具了样材，如果上诉人不同意答辩人自行委托鉴定机构，在明知广东华医大司法鉴定中心并非行政复议机关委托的鉴定机构的情况下势必拒绝配合取材，所以该上诉理由不成立。其次，上诉人怀疑答辩人因时间变迁原因或书写人刻意变化书写习惯而使鉴定结果不科学，这个专业问题上诉人可以通过中请专业鉴定人员出庭接受询问而解决，在上诉人放弃申请专业鉴定人员出庭的情况下，主观臆测不具有法律效力。最高院行政诉讼证据规则第四十八条规定：对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。再次，上诉人就答辩人2018年11月14日缴纳罚款的行为推断答辩人已经在2018年4月16日收到行政处罚决定书，这个逻辑推断是不周延的，其他情形下如口头传达答辩人也可以获悉行政处罚的部分内容（事实也确实是上诉人单位工作人员闫超群要求答辩人缴纳罚款，亲自开车带答辩人到县自然资源局财务科缴纳的罚款。），而且该推断所得出的结论与2019年5月17日上诉人委托村干部刘喜通转交给答辩人行政处罚决定复印件的行为相矛盾，因为已经送达和签收过的行政处罚决定没有必要二次送达。上诉人未送达处罚决定书的事实与广东华医大司法鉴定中心作出的司法鉴定意见完全吻合。行者处罚法第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”（二）上诉人的重新鉴定申请理由不符合相关规定。根据最高院行政诉讼证据规则第三十条的规定，“当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，人民法院应予准许：（一）鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的；（二）鉴定程序严重违法的；（三）鉴定结论明显依据不足的；（四）经过质证不能作为证据使用的其他情形。”行政复议法实施条例第37条规定“当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定”，因此答辩人的单方委托鉴定并不属于上诉人所述的程序严重违法的情形。二、一审法院认定上诉人行政处罚主要证据不足，上诉人不服，但上诉人既举不出十里铺村在该1500平方米土地上的林权证，也举不出答辩人租赁的旧厂房属于十里铺村村委会的土地权属证明，就在处罚决定书中草率认定答辩人祝兴国非法占用十里铺村集体土地1500（有林地）平方米建厂房，构成主要证据不足。主要证据不足，是行政诉讼法七十条规定的撤销判决的法定情形。三、答辩人必须指出的是，一审法院只要依据行政诉讼法第七十条其中的任何一项即可判决撤销上诉人的行政处罚行为，不需要同时满足两项以上条件。行政诉讼法第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。一审法院依据第七十条第（一）项和第（三）项的规定做出了撤销行政处罚的判决，适用法律完全正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告焦作市自然资源和规划局述称，同意县局的上诉理由，同时尊重法院判决。经审理查明，2018年4月16日，原修武县国土资源局作出修国土罚决字[2018]49号行政处罚决定书，祝兴国称其于2019年5月17日才收到该处罚决定，于2019年7月10日就修国土罚决字[2018]第49号行政处罚决定向焦作市自然资源和规划局申请行政复议，请求撤销上述行政处罚决定。2019年10月28日焦作市自然资源和规划局作出焦自然资复[2019]10号行政复议决定。祝兴国不服，就焦自然资复[2019]10号行政复议决定提起诉讼，请求撤销复议决定。焦作市山阳区人民法院经过审理后作出判决：撤销焦作市自然资源和规划局2019年10月28日作出的焦自然资复[2019]10号行政复议决定，并责令焦作市自然资源和规划局在法定期限内重新作出具体行政行为。2020年4月26日，焦作市自然资源和规划局再次作出焦自然资复[2020]04号行政复议决定，认为祝兴国的行政复议申请已超过法定期限，决定驳回申请人祝兴国的行政复议申请。2020年5月13日，祝兴国以修武县自然资源局和焦作市自然资源和规划局为共同被告提起本案诉讼，诉讼请求主要为：1、撤销焦作市自然资源和规划局焦自然资复[2020]04号行政复议决定书；2、撤销修武县国土资源局修国土决字[2018]第49号行政处罚决定书。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定,复议机关是共同被告的情形,限于“复议机关决定维持原行政行为”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中,祝兴国向焦作市自然资源和规划局申请行政复议,请求撤销修国土罚决字[2018]第49号行政处罚决定，焦作市自然资源和规划局认为祝兴国的行政复议申请已超过法定期限，决定驳回申请人祝兴国的行政复议申请，即焦作市自然资源和规划局是以祝兴国的复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的,不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。在此情况下,祝兴国可以选择起诉原行政行为;或是坚持认为复议机关驳回复议申请不当,也可选择起诉复议机关作出的驳回行政复议申请决定。但无论是直接起诉原行政行为,还是起诉复议机关作出的驳回行政复议申请决定,都不涉及另一机关作共同被告问题。因此,祝兴国以修武县自然资源局和焦作市自然资源和规划局为共同被告提起本案诉讼,不符合法律规定,依法应予驳回。综上,一审法院对本案进行立案并作出判决错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定,裁定如下:一、撤销河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初36号行政判决；二、驳回祝兴国的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年十二月十四日书记员  桑梦杰