陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行终68号 上诉人(原审原告)：高军民，男， 1969年9月11日出生，汉族，陕西省延安市宝塔区青化砭镇方桥村村民，现住宝塔区被上诉人(原审被告)：延安市宝塔区人民政府。住所地：延安市宝塔区南关街。法定代表人：苏锋，宝塔区人民政府区长。委托代理人：杨楼，宝塔区人民政府工作人员。委托代理人：王雪莲，陕西德齐律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：延安市宝塔区青化砭镇人民政府。住所地：宝塔区青化砭镇青化砭村。法定代表人：刘海斌，青化砭镇人民政府镇长。委托代理人：王龙，青化砭镇人民政府工作人员。委托代理人：曹雨，陕西厚朴律师事务所律师。上诉人高军民因被上诉人延安市宝塔区人民政府、延安市宝塔区青化砭镇人民政府强制性拆迁补偿决定一案，不服陕西省延川县人民法院(2020)陕0622行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高军民，被上诉人延安市宝塔区人民政府的委托代理人杨楼、王雪莲，被上诉人延安市宝塔区青化砭镇人民政府的委托代理人王龙、曹雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2015年被告宝塔区政府办公室发布了《延安市宝塔区人民政府办公室关于印发宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案和宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案的通知》(延区政办发﹝2015﹞42号)，在延安市宝塔区范围内开展农村集体建设用地使用权流转试点工作和宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作。其中《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》规定增减挂钩拆旧复垦区土地复垦后，产权归原村集体。拆旧区的村民异地建造新房或进城、进镇定居后，原房屋（窑）必须拆除，并收回原宅基地使用证。同时对拆迁补偿标准规定为旧式石窑3500元/孔，并规定了其他项目的补偿标准。该文件第四条“组织实施”中规定“（宝塔）区政府成立宝塔区城乡建设用地增减挂钩项目工作领导小组，组长由主管区长担任……项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”。2017年11月16日，延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心经过招标，与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程实施承包合同》，将青化砭镇方桥村、惠家砭村、石家河村土地复垦项目发包给延安华成建筑工程有限公司实施。原告高军民在青化砭镇方桥村有混石结构石窑一孔，与同村另外两户村民的窑洞同在一排，原告的窑洞在中间位置。2018年9月18日，被告青化砭镇政府工作人员及延安华成建筑工程有限公司在该村进行拆迁另外两孔石窑时，致原告的一孔窑洞倒塌。之后，原告便信访要求被告赔偿其窑洞损失。2018年10月，被告青化砭镇政府答复按照3500元赔偿。原告不同意于2019年7月1日提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，宝塔区政府是宝塔区行政管辖范围内土地征收工作的主体，其在《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》中规定“项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”，属于行政委托，其行政行为后果应该由宝塔区政府承担。青化砭镇政府按照宝塔区政府的安排，组织实施其辖区范围内拆旧区的拆迁补偿工作，并在具体拆迁过程中导致原告的房屋倒塌，虽然具体拆除工作由延安华成建筑工程有限公司实施，但该行为也属于行政委托的行为，本案属于行政诉讼案件。青化砭镇政府、延安华成建筑工程有限公司受宝塔区政府的委托，实施拆旧区的拆迁工作，其行政行为后果应该由宝塔区政府承担。被告未提供拆迁补偿决定、拆迁补偿安置方案、拆迁公告等证明其拆除原告窑洞的行为合法性的相关证据，其拆除原告窑洞的行为违法。被告因违法拆除行为给原告造成的损失，应给予原告赔偿。原告仅能证明自己的一孔混石结构石窑被拆除，再未提供其他必要证据证明其窑洞的损失以及还存在其他损失，故应按照《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》确定的标准对原告的损失给予赔偿，对原告主张的院落损失不予支持。被告青化砭镇政府以及延安华成建筑工程有限公司不具有拆迁补偿主体资格，其按照宝塔区政府的委托实施拆迁行为的后果应由宝塔区政府承担。对此本院在高军民诉青化砭镇政府房屋拆迁一案中已经予以说明并裁定驳回了原告高军民对青化砭镇政府的起诉。故对原告的该相关请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告延安市宝塔区人民政府拆除原告高军民窑洞的行为违法；二、由被告延安市宝塔区人民政府在判决生效后三十日内赔偿原告高军民窑洞损失3500元；三、驳回原告高军民的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告延安市宝塔区人民政府承担。上诉人高军民上诉请求：1、依法撤销延川县人民法院(2020)陕0622行初3号行政判决书，改判第二项偷拆窑洞以实际损失全面赔偿履行异地安置房屋;2、依法向有关单位发出司法建议追究被上诉人工作人员偷拆窑洞的违纪违法责任;3、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：上诉人在青化砭镇方桥村有混石结构窑洞一孔，2018年9月18日被青化砭政府领导李荣带队将上诉人窑洞一孔偷拆，上诉人因此上访，青化砭镇政府在信访答复事项时请求上诉人谅解，但并没有协商解决拆窑损失赔偿。上诉人诉讼于延川县人民法院，延川县人民法院两次判决均确认延安市宝塔区人民政府拆除原告窑洞的行为违法；但判决赔偿上诉人窑洞损失3500元明显错误，不能全面赔偿上诉人实际损失，损害了上诉人的合法权益。故再次提起上诉，请求二审法院依法纠正原审错误判决，全面赔偿上诉人的损失或异地安置房屋，并向有关单位发出司法建议，依法追究非法偷拆中相关政府人员的违纪违法责任。被上诉人宝塔区人民政府辩称，一、上诉人在第二审程序中增加新的诉讼请求，其新的诉讼请求违背两审终审制原则，应当依法予以驳回。上诉人在二审诉讼中增加了异地安置请求和追究被上诉人工作人员偷拆窑洞的违法违纪责任的诉讼请求。《行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼必须要有具体明确的诉讼请求，但上诉人的上诉请求一方面要求全面赔偿损失，同时又提出“或履行异地安置房屋”，上诉请求不明确。其次，上诉人一审并未提出异地安置请求，该请求属于二审新增加的诉讼请求，违背两审终审制原则，应当依法予以驳回。另外，上诉人第二项上诉请求不属于人民法院受案范围，应当依法予以驳回。一审判决认定延安华成建筑工程有限公司实施的具体拆除工作属于行政委托行为，最终由被上诉人承担违法拆除的法律后果，认定事实错误。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。”本案中，被拆迁窑洞属于上诉人个人住宅，其使用的土地权属归村集体所有。而根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地的征收补偿方案由市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。依据《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》第六条的规定，增减挂钩拆旧复垦安置工作由国土资源局宝塔分局统筹安排，而在2017年11月16日国土资源局宝塔分局通过招标，与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦增减挂钩>项目工程施工承包合同》，延安华成建筑工程有限公司在拆迁过程中误拆了上诉人的房屋。据此，涉案房屋的拆除、补偿等具体工作不是被上诉人组织实施的，而且具体的拆迁、补偿工作也不是被上诉人的职责，被上诉人仅是作出了城乡建设用地增减挂钩试点工作的实施方案，而上诉人并未提出撤销该实施方案。据此，被上诉人没有委托延安华成建筑工程有限公司实施拆迁工作，不应承担该公司的违法拆迁法律后果。一审判决在本案中关于行政委托的事实认定错误，二审人民法院应当予以纠正。三、上诉人无证据证明其损失数额，一审判决以《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》确定的补偿标准确定补偿数额，适用法律正确。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、行政补偿案件中，上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款明确规定“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，上诉人的窑洞已经拆除，现无法鉴定，上诉人也无证据证明其损失数额，而且其也未提出撤销被上诉人作出的《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》，因此，一审判决依据该方案确定的补偿标准对上诉人进行补偿，适用法律正确。综上所述，一审判决确认被上诉人赔偿上诉人损失，认定事实错误，应当予以改判。为此，请求二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，以实现法律的公正。被上诉人宝塔区青化砭政府辩称，与区政府答辩意见一致，一审法院判决正确，应依法维持。各方当事人在一审提交的其他证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审庭审中，上诉人、被上诉人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，案涉房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁，而是违法实施的强制拆除，宝塔区政府应当承担相应的赔偿责任。人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于补偿金额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。本案中，一审法院在第一次审理时即确定由宝塔区政府补偿高军民窑洞损失3500元，而在本案发回重审后，将补偿3500元变更为赔偿3500元，处理依据不足，应当予以纠正。但上诉人是否已按灾后重建、移民搬迁、新型社区建设等优惠政策进行安置，以及上诉人的具体损失等均需要被上诉人先行作出行政判断，故本案判决被上诉人在一定期限内对上诉人的合法损失调查后依法作出赔偿为宜。综上，上诉人的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。上诉人的其他上诉请求属于新的请求，一审中并未主张，该上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持陕西省延川县人民法院(2020)陕0622行初3号行政判决书第一项；二、撤销陕西省延川县人民法院(2020)陕0622行初3号行政判决书第三项； 三、对陕西省延川县人民法院(2020)陕0622行初3号行政责令宝塔区人民政府在本判决生效之日起九十日内对高军民的合法损失依法予以赔偿。一审案件受理费50元，由宝塔区人民政府负担；二审案件受理费50元，由宝塔区人民政府负担。本判决为终审判决。  审  判  长   赵正卫审  判  员   王  欣审  判  员   齐进飞   二〇二〇年十二月三日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   惠转转1