河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终335号上诉人（原审原告）河南省新乡市起重运输有限责任公司，住所地新乡市卫滨区八里铺村东。法定代表人王海燕，该公司董事长。委托代理人岑东福，河南宁璋律师事务所律师。上诉人（原审被告）新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市人民东路**，统一社会信用代码11410700MB17304197。法定代表人牛守军，该局局长。委托代理人姜文平，该局工作人员。委托代理人任保国，河南普建律师事务所律师。原审第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司，，住所地新乡市解放大道**（解放路**楼**）统一社会信用代码91410700726992811C。法定代表人张杰，该公司总经理。委托代理人邓琦，河南联盟律师事务所律师。委托代理人许凯，河南联盟律师事务所实习律师。上诉人河南省新乡市起重运输有限责任公司与上诉人新乡市自然资源和规划局、原审第三人新乡市鼎新房地产开发有限公司（以下简称鼎新公司）土地行政一案，均不服河南省辉县市人民法院（2020）豫0782行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，1988年5月15日，新乡市人民政府为新乡市起重运输公司颁发《建设用地清查登记证》，该证载明：土地使用者新乡市起重运输公司，使用者性质集体，用途工厂用地，土地性质国有，批准机关新乡市人民政府，证号新华清证字第014033号，用地面积24.9亩。1998年5月25日，新乡市企业改制领导小组办公室作出新企改办字（1998）12号《关于同意“新乡市起重运输公司改制”的批复》，该批复载明“……同意新乡市起重运输公司集体资产通过存量量化，匹配增量的方式进行改制，选用股份合作制的组织形式……”；1998年12月30日，新乡市交通局作出新交运〔1998〕199号《关于新乡市起重运输公司改制方案的批复》，该批复载明“新乡市起重运输公司……一、同意你公司改制为‘新乡市起重运输有限责任公司’……五、接到批复后，尽快办理相关变更登记事宜……”。2005年5月12日，新乡市起重运输公司、起重运输有限责任公司及鼎新公司签订《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》，该协议书载明“甲方：新乡市起重运输公司、起重运输有限责任公司，乙方：鼎新公司。为使国有土地使用权合理流动，同时最大限度保护企业职工合法权益，新乡市起重运输公司拟将本企业享有的位于新乡市卫滨区八里铺村东，24.9亩的国有划拨土地让予鼎新公司，作为市政府安居工程土地使用，现双方达成如下协议：一、该宗土地使用权的转移按国家法定程序办理，乙方负责办理土地转移的全部手续，甲方应将合法的土地有关手续全部提供给乙方，甲方负有协助乙方办理土地转移手续的义务；二、土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计人民币500万元；三、本协议签订之日起三个工作日内，乙方将上述补偿费款中不低于人民币300万元拨付新乡市社会保险经办机构的账户，余款在本协议签订之日起十个工作日内拨付至甲方指定的账户；四、甲方职工安置问题由甲方负责，乙方不予干涉……”，该协议签订后，第三人鼎新公司按照协议约定支付原告起重运输有限责任公司人民币500万元，原告起重运输有限责任公司收到第三人鼎新公司共计500万元。新乡市国土资源局收到第三人鼎新公司办理土地使用证申请及相关材料后，作出新国土资〔2006〕298号请示，向新乡市人民政府请示。2006年10月20日，新乡市人民政府作出新政土〔2006〕142号《关于收回市起重运输公司土地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司的批复》，该批复载明：“新乡市国土资源局：新国土资〔2006〕298号请示收悉……经研究，批复如下：同意收回新乡市起重运输公司位于八里铺村东，土地面积11856.09平方米的工业用地划拨给新乡市鼎新房地产开发有限公司进行经济适用房建设。二、土地用途为住宅用地。请接文后，依法办理上述宗地的土地划拨及登记手续。”；新乡市国土资源局在新乡市起重运输公司《建设用地清查登记证》上加盖了“注销登记”印鉴，与此同时，新乡市人民政府在其土地管理部门履行地籍调查、权属审核的基础上于2006年11月1日向第三人鼎新公司颁发了新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》。原告不服，向法院提起行政诉讼，诉讼请求为：请求依法撤销新乡市人民政府颁发的新国用（2006）第010226号国有土地使用证，恢复原告的国有土地使用权。诉讼期间，原告明确放弃恢复原告的国有土地使用权的诉讼请求。同时查明，王海燕、付建新等人因与起重运输有限责任公司、鼎新公司、新乡市起重运输公司确认合同效力纠纷一案，于2006年向新乡市红旗区人民法院提起民事诉讼，新乡市红旗区人民法院作出（2006）红民二初字第168号民事判决书，判决确认2005年5月12日起重运输有限责任公司、新乡市起重运输公司工会与鼎新公司签订的关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书为无效协议。鼎新公司不服，上诉至新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2008年9月10日作出（2008）新中民二终字第216号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。另查明，河南省高级人民法院2017年2月22日作出《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》载明“……一、被告。河南省人民政府办公厅《关于全省不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》规定国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于‘行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告’的规定，对县级以上人民政府和其他行政机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁发的权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门作被告……”，因此，本案被告为新乡市自然资源和规划局。原审认为，新乡市人民政府及其土地管理部门应当依照法定程序办理土地登记案件。新乡市人民政府在办理案涉新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》行政登记程序中，存在土地登记程序不符合法律规定的情形，即河南省高级人民法院（2018）豫行再125号行政裁定书认定，新乡市人民政府批复行为不对起重运输有限责任公司产生法律效力，不能构成阻断起重运输有限责任公司主张案涉土地权益的事由；新乡市人民政府未履行国有划拨土地收回的法定程序，根据法律规定，对国有划拨土地的收回，应当就土地上的附属物作出处理，并对原土地使用权凭证作出注销和收回的决定，起重运输有限责任公司对案涉土地的权益在法律上未消灭，与被诉行政行为具有法律上的利害关系。法院审理后认为，虽然《建设用地清查登记证》上加盖有“注销登记”印鉴，但加盖的该“注销登记”印鉴是注销程序的法律结果，注销行为应当履行认定出现注销的法定事由、告知利害关系人、作出注销决定的程序和义务，从被告提供的证据材料能够判断出新乡市人民政府及其土地管理部门未履行对案涉《建设用地清查登记证》注销的程序，直接将案涉土地划拨给第三人鼎新公司并颁发土地证书，因此，起重运输有限责任公司对案涉土地权益在法律上并未消灭，该公司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地证的行政行为属于行政许可性质，该颁发土地使用证的行为不属于《行政复议法》第三十条规定的复议前置的情形。原告于2008年9月份在（2008）新中民二终字第216号案件开庭时才知道新乡市人民政府为第三人鼎新公司颁发土地证的行政行为，其于2010年6月份提起诉讼，起诉不超过法定起诉期限。虽然新乡市人民政府及其土地管理部门对案涉土地作出行政登记过程中未履行对《建设用地清查登记证》注销的程序，但事实上已经发生《建设用地清查登记证》被注销事实，当事人签订的《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》对土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费数额进行了约定，尽管该协议被新乡市中级人民法院生效民事判决确认无效，但该协议约定的土地补偿费以及地上建筑物、其他附着物补偿费共计人民币500万元已经由第三人支付给原告起重运输有限责任公司，该协议已经实际履行，新乡市人民政府的土地管理部门业已根据第三人提供的申请及相关材料，报请新乡市人民政府批复同意后，按照注销后的土地登记处置，且新乡市人民政府就案涉土地为第三人鼎新公司办理了土地登记行为，新的土地登记已经作出，因此，尽管新乡市人民政府为第三人鼎新公司办理案涉土地登记时未履行国有划拨土地收回的法定程序，但这属于行政行为程序轻微违法，对原告起重运输有限责任公司权利不产生实际影响，不能成为撤销案涉土地使用证的理由，该土地登记的效力应予保留。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决确认新乡市人民政府2006年11月1日作出的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法。案件受理费50元，由被告新乡市自然资源和规划局负担。上诉人新乡市自然资源和规划局、河南省新乡市起重运输有限责任公司不服原审判决均提起上诉。上诉人河南省新乡市起重运输有限责任公司上诉称，一审判决将民事行为和行政行为混为一谈。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》准许企业转让土地使用权，上诉人与第三人签的土地房产转移协议书未经过土地部门批准，不符合法律规定。而被上诉人不依法否认，反而插手企业经营，收回上诉人土地。造成上诉人无法维护自身权利，损失重大，数百名工人失业，而一审法院却认为“轻微违法”是错误的。本案被上诉人没有履行收回上诉人土地使用权行为，插手企业经营，是严重违法。一审判决认定“注销”上诉人土地使用权行为是认定错误，被上诉人履行的是请示、批复、收回土地使用权行为。被上诉人将土地划拨给第三人不是程序上违法而是实体上违法。请求依法撤销河南省辉县市人民法院（2020）豫0782行初17号行政判决书。上诉人新乡市自然资源和规划局上诉称，一、原审判决认定事实不清。1、原审认定上诉人作出的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法是错误的。该证的作出是根据本市公共利益的需要而作出的，通过新乡市发改委的可行性报告的审查批复、有新乡市城乡规划部门的科学规划、有土地管理部门对收回土地的申请和市人民政府的批复、有新乡市自然资源和规划局的公告，并依据土地登记规则进行了地籍调查、权属审核、注册登记完成的。因此，该证的作出不存在违法问题。2、新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》的颁发的一个重要依据是《关于新乡市起重运输公司房产土地转移协议书》，后由于该协议书被人民法院确认无效，引发本案的行政纠纷，因此，本案的实质应属于协议无效所产生的法律责任问题，应通过民事诉讼解决。3、（2020）豫0782行初17号行政判决书认为被上诉人不超过法定起诉期限是错误的。案涉土地证的登记公告时间为2006年10月27日，被上诉人应当在当时就知道该证的作出时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，起诉超期。即使原审原告2008年9月才知道案涉行政行为内容，也应在2009年9月份之前起诉，更何况被上诉人为2005年5月12日《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》的当事人，更应当知道土地证的颁证时间。由此可见，被上诉人的起诉超过诉讼时效。二、原审判决适用法律错误。上诉人在本案中不存在违法行为，因此，原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定判决“确认新乡市人民政府2006年11月1日作出的新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》违法”属于适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误。特提起上诉，请求撤销原审判决。原审第三人意见同上诉人新乡市自然资源和规划局意见一致。本院审理查明事实与原审一致。本院认为，河南省新乡市起重运输有限责任公司在2005年5月12日签订了《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》，但新乡市人民政府2006年11月1日为原审第三人颁发新国用（2006）第010226号《国有土地使用证》并未告知该公司，无法得出该公司2006年发证时即知道案涉国有土地使用证的结论。河南省新乡市起重运输有限责任公司通过民事诉讼知道案涉国有土地证的行政行为内容，按照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，原告可在知道或应当知道行政行为两年内提起诉讼，河南省新乡市起重运输有限责任公司提起诉讼不超期。新乡市人民政府及其土地管理部门为第三人颁发土地使用证之前，应对原土地权属证书作出注销处理，否则在颁发新证后一宗土地上将出现两个权利主体，违背法律规定。新乡市人民政府及其土地管理部门未履行法定注销程序将新乡市起重运输公司的《建设用地清查登记证》注销就直接将案涉土地划拨给原审第三人鼎新公司并颁发土地证书，属程序轻微违法，但对上诉人河南省新乡市起重运输有限责任公司权利并不产生实际影响，因为该公司与原审第三人鼎新公司等签订的《关于新乡市起重运输公司房产、土地转移协议书》已经实际履行，约定的土地补偿费等共计500万元已由鼎新公司支付到账，上诉人河南省新乡市起重运输有限责任公司所得到的补偿款不会因政府有关部门履行注销程序与否而增加或减少。对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定的判决方式,就是对被诉行政行为的合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系。尽管案涉颁证行为程序轻微违法，但因对河南省新乡市起重运输有限责任公司权利不产生实际影响，不能成为撤销案涉土地使用证的理由，原审判决并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省新乡市起重运输有限责任公司与上诉人新乡市自然资源和规划局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年十二月十四日书记员 吕朝帅