湖北省通城县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1222行初24号公益诉讼人通城县人民检察院。被告通城县自然资源和规划局。住所地：通城县隽水镇隽秀水大道特**。法定代表人汪四国，通城县自然资源和规划局局长。行政负责人杜文胜，通城县自然资源和规划局党组成员。委托代理人胡向阳，通城县自然资源和规划局干部。委托代理人吴四国，湖北泰元律师事务所律师。公益诉讼人通城县人民检察院（以下简称县检察院）诉被告通城县自然资源和规划局（以下简称县自然资源局）、怠于履行法定职责一案，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭进行了审理。公益诉讼人县检察院指派检察员杨桃平、助理检察员李红英出庭，被告县自然资源局行政负责人杜文胜及委托代理人胡向阳、吴四国均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人县检察院诉称，本院在履行公益职责中发现，被告怠于履职致使国家利益和社会公共利益受到侵害。本院于2020年4月15日立案，2020年4月21日履行检察建议程序。本院查明：2013年至2015年，通城县北港镇贯青村村民胡新甫以新农村建设的名义，本人或委托贯青村村民胡检龙，在贯青村××组“畔家畈”购买村民集体土地用于非农业建设。在未办理农用地转用审批手续，违反土地利用总体规划的情况下，胡新甫擅自将购得的农用地进行平整和路面硬化，自行建房出售或转卖地基供他人建房，建成北港镇贯青小区。经通城县国土资源局土地勘测规划队勘测，北港镇贯青小区占地面积14507.5㎡（折合21.76亩），土地性质为水田。2018年至2019年，被告发现了胡新甫未按规划用地建房的违法行为，向其下达了《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，责令胡新甫停止非法出让集体土地用于私建住宅的行为，并责令其在15日内将非法出让、转让的14507.5㎡土地退还给北港镇贯青村××组，拆除在非法转让的土地上新建的房屋，恢复土地原状。但胡新甫并未停止其违法行为亦未按要求改正。截止2019年10月28日，经被告自然资源规划中心测量，北港镇贯青小区已建成住宅26栋，建设中的住宅11栋，未动工的地基4户。经勘测和鉴定，该宗土地上的14472.6㎡（折合21.71亩）耕地(水田）上因实施的非农业建设行为，已致使耕地的种植功能完全丧失，原有的种植条件已被严重毁坏，直接鉴定为耕地严重毁坏。2020年4月21日，本院向被告送达隽检行公﹝2020﹞42122200009号检察建议，建议被告依法查处胡新甫非法占用土地用于非农业建设的行为，维护国家和社会公共利益。被告逾期未回复本院。2020年7月8日、8月4日，本院现场勘查发现，被占用硬化的农用地仍未恢复原状，土地上新建的建筑物和其他设施仍然存在。被告不依法履行监督管理职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。另查明，2020年2月10日，通城县公安局将胡新甫涉嫌非法占用农用地罪一案移送审查起诉，同年6月9日，通城县人民检察院将此案提起诉讼，同年7月16日，通城县人民法院判决胡新甫犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，并处罚金4万元。胡新甫尚未缴纳4万元罚金。还查明，2016年起，被告明知购买土地的建房户未办理农用地转用审批手续，所建住宅违反土地利用总体规划，仍为胡芳勇、左小玲、胡正、胡仁龙、胡红亮、胡仁义等6户申办了土地使用权证。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，第六十七条第一款和《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款及《通城县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款的规定，被告负有耕地保护监督管理职责，应当依法对本县范围内的耕地进行监管，并采取有效措施对辖区内的耕地实施最严格的保护，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。被告在明知××县北港镇××村有耕地水田被非法占用并被非法用于建设房屋，而并未及时按照《中华人民共和国土地管理法》和《湖北省土地管理实施办法》的相关规定进行处罚，采取积极有效措施对该宗耕地进行保护，反而为6户违法建房户违法办理了土地使用证，致使该14472.6㎡耕地被硬化和建设房屋，原有的种植功能完全丧失，被直接鉴定为耕地严重毁坏。本院发现该局未依法及时有效履职后，于2020年4月21日向该局发出检察建议书，督促该局依法履职，并确定依法履职期限为二个月，至2020年6月21日，该局并未如期回复本院，亦未依法履行职责，致该宗耕地被非法占用和毁坏至今，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：一、被告对胡新甫非法占用农用地，擅自转让农民集体土地使用权的违法行为未依法监管的证据。1、书证。（1）胡检龙与胡新甫转让土地协议书及转让款收据。（2）胡新甫购地合同书11份。（3）胡新甫转让土地使用权合同11份。（4）2018年10月8日，原通城县国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》及其送达回证。（5）2019年3月28日，原通城县国土资源局土地勘测规划队作出的《通城县北港镇贯青小区（胡新甫）占地情况勘测报告》。（6）2019年5月28日，原通城县国土资源局规划股出具的《关于北港镇贯青村胡新甫用地规划情况的说明》。（7）被告关于胡新甫非法转让土地使用权案行政处罚卷宗材料：线索登记表、询问笔录、现场照片、调查报告、审理记录等。（8）2019年5月14日，被告作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》及其送达回证。（9）2019年9月25日，被告对胡新甫作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及其送达回证。（10）被告中止调查决定呈批表。（11）被告自然资源规划中心出具的《通城县北港镇贯青小区现状图》及其情况说明。（12）《通城县自然资源和规划局关于对胡新甫破坏耕地程度进行鉴定的请示》及《咸宁市自然资源和规划局关于耕地破坏程度的鉴定意见》。（13）土地使用权证复印件5份、被告北港所出具的关于胡仁义集体土地使用权证已颁发的情况说明一份及国有土地和集体土地使用权证申请登记资料2卷。（14）《通城县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制的规定》及《通城县人大常委会关于人事任免的决定》。2、电子数据。公益诉讼人于2020年4月14日拍摄的违法现场照片。以上证据证实：胡新甫购买村民集体土地，在未办理农用地转用审批手续，违反土地利用总体规划的情况下，擅自将购得的农用地进行平整和路面硬化，自行建房出售或转卖地基供他人建房，建成北港镇贯青小区。被告发现其违法行为后，虽向胡新甫下达了《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，但在胡新甫未按要求改正违法行为时，一直未对其依法进行查处，致使该宗土地上建起多栋住宅，土地被毁坏程度持续扩大。二、公益诉讼人督促被告依法履职的证据1、书证（1）隽检行公﹝2020﹞42122200009号检察建议书。（2）2020年4月21日，公益诉讼人向被告送达隽检行公﹝2020﹞42122200009号检察建议书的送达回证。（3）检察建议书送达回证签收人身份证明。以上证据证实：针对被告未依法履行法定职责的行为，公益诉讼人于2020年4月21日向被告发出检察建议书并送达，依法履行了诉前程序。三、被告经督促后仍未依法履职的证据1、书证。通城县人民法院（2020）鄂1222邢初183号刑事判决书。2、证人证言。（1）公益诉讼人于2020年6月16日对被告执法监察大队副大队长余辉的调查笔录。（2）公益诉讼人于2020年6月18日对通城县北港镇自然资源和规划所所长黄雄龙的调查笔录。3、电子数据。（1）2020年7月8日，公益诉讼人拍摄的违法现场照片。（2）2020年8月4日，公益诉讼人拍摄的违法现场视频。以上证据证实，被告在公益诉讼人发出行政公益诉讼诉前检察建议后，仍未依法全面履职，被破坏的农用地未得到恢复治理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告县自然资源局辩称，2019年5月10日，被告接到北港自然资源和规划所报告该镇贯青村一组村民胡新甫以新农村建设为由购买贯青村××组农民集体土地后非法出让、转让给他人建房线索后，被告于2019年5月13日组织专班对线索进行核查，并初步认定胡新甫以新农村建设为由购买贯青村××组农民集体土地后作为宅基地出售他人建房，存在非法出让、转让农村集体土地使用权行为。被告现场对胡新甫下达了《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，后期会同北港派出所、供电所、贯青村委会多次对胡新甫违法行为采取断电、停建等措施，立案后，被告迅速开展勘测和进行取证调查。2019年8月27日，被告组织对该案进行了会审。2019年9月25日，被告向胡新甫下达了《行政处罚决定告知书》，胡新甫不服，向被告提出听证申请，认为被告调查违法转让面积中存在当地村民自建自用宅基地，违法所得金额不准确，要求进行核查。在综合考虑当事人不配合，且涉嫌违法犯罪的情况下，被告将该案于2019年8月28日移送公安进行立案处理。具体承办单位执法监察大队申请在刑侦期间中止案件处理，主要原因是违法当事人被羁押，加之被告案件调查手段有限，新冠××疫情期间，案件无法开展，只能等待刑侦结果出来后才能启动该案行政处罚相关工作，目的是保证案件处理真实准确。2020年4月21日，公益诉讼人对胡新甫非法出让、转让土地案件向被告下达了检察建议，要求被告与乡镇政府履行监督责任，并迅速整改。被告收到检察建议时，已完成了该案的行政处罚告知和听证程序，并及时将该案移送公安部门。公益诉讼人认为被告在发现北港镇辖区内存在未经批准非法占用土地后，未依法采取措施进行监管，存在怠于履职情形，致使国家利益持续受损，并上报市级对该案拟采取公益诉讼。为加强对违法行为的监管，被告按照检察建议书，对该案后期监管工作进行了部署，并联合北港镇人民政府、北港住建分局等相关单位多次到现场巡查监管，特别是在2020年5月7日，对屡禁不止的违建户胡最伟的房屋进行了拆除（一层），封闭了一栋八层的商品房，并对正在装修的违建户进行了断电、停工。同时，责成北港自然资源和规划所对违法现场进行了全天候监管，防止新的违法用地发生，目前已得到了有效管控。因该案违法用地大面积已完成建设，涉及北港镇当地村民居民户数较多，为避免因行政处罚拆除引发社会矛盾，拟提出如下工作方案：1、由北港镇人民政府对违法占地范围内的村民自建自用和居民用地进行再次调查，根据实际用途协商自然资源和规划部门、农业部门、住建部门进行分类处置，即对农村村民办理农用地转用手续，对居民和商品房开发进行征收，确保消除违法状态。2、由自然资源和规划部门依法对胡新甫非法购买、转让、出让农村集体土地使用权作出没收收取的违法所得353.6万元，并处罚63.648万元的行政处罚决定，由自然资源和规划部门将该宗土地列入北港镇发展规划，先行进行规划布局，按北港镇政府商量的分类处置意见，依法依规完成用地报批手续。被告县自然资源局为证明其辩称意见，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、2019年5月10日违法线索登记表；2、2019年5月13日违法线索核查报告；3、2019年5月13日立案呈批表。上述证据证明被告于2019年5月10日接到北港所报告胡新甫存在非法出让、转让集体土地给他人建房线索，于同年5月13日进行核查并于当日立案。4、2019年5月14日《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证；5、2019年7月19日《自然资源违法行为告知函》及送达回证；6、2019年7月24日《责令停止违法行为通知书》及送达回证；7、2019年7月30日《通城县自克资源和规划局关于对胡新甫等22户违法用地予以断电的函》及送达回证；8、2020年5月6日《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证。上述证据证明被告在立案后多次对违法行为人下达了《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，并将违法行为函告通城县北港镇人民政府，会同北港派出所、供电所对胡新甫等22户采取断电、停建等强制措施。9、2019年7月31日《通城县自然资源和规划局违法案件调查报告》；10、2019年8月27日《违法案件审理记录》；11、2019年9月25日《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》及送达回证；12、2019年10月8日听证邀请函及听证会签到表；13、2019年8月28日《涉嫌犯罪案件移送书》；14、2019年11月26日《中止调查决定呈批表》上述证据证明被告依法程序对违法行为进行处罚，但鉴于该案案情复杂、当事人及相关证人拒不配合调查，致使非法所所得不能最终认定，案件已向公安机关移送，待公案机关立案侦查，作出结论后再进行行政处罚决定程序。15、调查相关证据材料（询问笔录、会议记录、土地转让合同、违法行为现场照片、现场执法照片、勘测报告等），该证据证明被告对违法事实进行了相关调查取证工作。经庭审举证、质证、认证，公益诉讼人及被告对对方提交的证据均无异议，本院依法予以采信。根据上述认定的有效证据，本院可以确认以下案件事实：2013年至2015年，通城县北港镇贯青村村民胡新甫以新农村建设的名义，本人或委托贯青村村民胡检龙，在贯青村××组“畔家畈”购买村民集体土地用于非农业建设。在未办理农用地转用审批手续，违反土地利用总体规划的情况下，胡新甫将购得的农用地进行平整和路面硬化，自行建房出售或转卖地基供他人建房，建成北港镇贯青小区。经通城县国土资源局土地勘测规划队勘测，北港镇贯青小区占地面积14507.5㎡（折合21.76亩），土地性质为水田。2019年5月10日，被告发现胡新甫未按规划用地建房的违法行为，于5月13日向其下达了《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，责令胡新甫停止非法出让集体土地用于私建住宅的行为，并责令其在15日内将非法出让、转让的14507.5㎡土地退还给北港镇贯青村××组，拆除在非法转让的土地上新建的房屋，恢复土地原状。胡新甫收到通知书后，未停止其违法行为亦未按要求改正。截止2019年10月28日，经被告自然资源规划中心测量，北港镇贯青小区已建成住宅26栋，建设中的住宅11栋，未动工的地基4户。经勘测和鉴定，该宗土地上的14472.6㎡（折合21.71亩）耕地(水田）上因实施的非农业建设行为，已致使耕地的种植功能完全丧失，原有的种植条件已被严重毁坏，直接鉴定为耕地严重毁坏。2020年4月21日，公益诉讼人向被告送达隽检行公﹝2020﹞42122200009号检察建议，建议被告依法查处胡新甫非法占用土地用于非农业建设的行为，维护国家和社会公共利益。被告逾期未回复。2020年7月8日、8月4日，公益诉讼人现场勘查发现，被占用硬化的农用地仍未恢复原状，土地上新建的建筑物和其他设施仍然存在。公益诉讼人认为被告不依法履行监督管理职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。另查明，2020年2月10日，通城县公安局将胡新甫涉嫌非法占用农用地罪一案移送审查起诉，同年6月9日，通城县人民检察院将此案提起诉讼，同年7月16日，本院判决胡新甫犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，并处罚金4万元。胡新甫尚未缴纳4万元罚金。还查明，2016年起，被告为胡芳勇、左小玲、胡正、胡仁龙、胡红亮、胡仁义6户办理了土地使用权证，该6户未办理农用地转用审批手续。公益诉讼人认为，根据相关法律法规等规定，被告负有耕地保护监督管理职责，应当依法对本县范围内的耕地进行监管，并采取有效措施对辖区内的耕地实施最严格的保护，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。被告在明知××县北港镇××村有耕地水田被非法占用并被非法用于建设房屋，而并未及时按照《中华人民共和国土地管理法》和《湖北省土地管理实施办法》的相关规定进行处罚，采取积极有效措施对该宗耕地进行保护，反而为6户违法建房户违法办理了土地使用证，致使该14472.6㎡耕地被硬化和建设房屋，原有的种植功能完全丧失，被直接鉴定为耕地严重毁坏。被告收到检察建议书后，未如期回复，亦未依法履行职责，致该宗耕地被非法占用和毁坏至今，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，因此诉至本院。本院认为，根据《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款“县（含县级市）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作”及《通城县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款的规定，被告负有耕地保护监督管理职责，应当依法对本县范围内的耕地进行监管，并采取有效措施对辖区内的耕地实施最严格的保护，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。通城县北港镇贯青村有耕地水田被非法占用并被非法用于建设房屋，被告未及时按照《中华人民共和国土地管理法》和《湖北省土地管理实施办法》的相关规定进行处罚，采取积极有效措施对该宗耕地进行保护，反而为6户违法建房户违法办理了土地使用证，致使该14472.6㎡耕地被硬化和建设房屋，原有的种植功能完全丧失，耕地严重毁坏。在收到检察建议书后，也未积极采取措施对被非法占用的土地进行监管，致使该宗耕地被非法占用和毁坏至今，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，为维护国家利益和社会公共利益，公益诉讼人诉求被告对被非法占用的土地继续履行监管职责，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告通城县自然资源和规划局对通城县北港镇贯青村七组被胡新甫等人非法占用的农用地继续履行监督和管理的法定职责。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及副本共二份，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  黄红元审 判 员  谢卫东审 判 员  杜开文人民陪审员  吴广元人民陪审员  魏周平人民陪审员  胡雄文人民陪审员  卢雅媚二〇二〇年十二月三日书 记 员  毛成标附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。