广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终618号上诉人（原审第三人）吴维贤，男，1955年9月10日出生，汉族，住佛山市顺德区。委托代理人梁丽茵（系上诉人儿媳），女，汉族，1986年9月27日出生，住佛山市顺德区。委托代理人熊强强，广东聚理律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴仲贤，男，汉族，1952年5月12日出生，住佛山市顺德区。委托代理人梁斯颖，广东卓盈律师事务所律师。原审被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。负责人杨小晶，局长。委托代理人周利，该局工作人员。委托代理人蒋小平，广东佐智律师事务所律师。上诉人吴维贤因诉被上诉人佛山市自然资源局不动产登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：吴仲贤与吴维贤系兄弟关系，吴仲贤父母已死亡。吴维贤于2012年10月15日拟申请办理位于XX镇XX村委会XX街XX号房屋（以下简称XX号房屋）所有权初始登记，为此吴维贤填写了一份《老屋登记申请书》，其中在《老屋权属调查确认表》中，XX村民委员会出具意见认为“该房于1975年1月由其自建，属有查丈漏确权发证，恳请登记确权发证”。此外，在《老屋权属指界确认书》中，谢某某作为南向签字确认，且XX村民委员会对指界事实盖章确认。其中西向吴XX到庭作证表示《老屋权属指界确认书》中西向“吴XX”并非本人所签。2013年3月7日，杏坛镇国土城建和水利局工作人员对甘某某、黄某某进行调查，二人均表示XX号房屋由吴维贤1975年兴建，该房屋自建成后一直居住到1996年。其中甘某某系吴维贤妻子甘XX侄子，黄某某系甘XX大嫂。甘某某、黄某某二人与吴仲贤、吴维贤并非同一村民小组，甘某某、黄某某为XX村四组，而吴仲贤、吴维贤为XX村二组，此外，吴维贤妻子甘XX在XX村委会工作。因村民住房所有权初始登记需要进行公告，2013年6月5日，吴维贤将公示内容及宗地图张贴至XX村委会，公示期30天届满后，无人提出异议，XX村民委员会加盖公章表示同意办理。2013年7月1日，吴维贤向原佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称原顺德区国土局）申请办理XX号房屋的初始登记，并提交以下材料：1.身份证明文件；2.数字化测量宗地平面图；3.房地产权登记申请表；4.公示；5.公示相片；6.航片图；7.位置图；8.老屋权属调查确认表；9.老屋权属指界确认书；10.老屋登记申请书；11.老屋产权登记检索表；12.死亡证明；13.笔录；14.户口簿；15.相片等。原顺德区国土局受理吴维贤的申请后，认为XX号房屋权属明确，不存在法律、法规规定不予登记的情形，遂于2013年7月9日向吴维贤核发了03130XXXXX号房产证。再查，因机构改革，原顺德区国土局不再保留，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。一审法院认为：《广东省城镇房地产权登记条例》第三条规定：“县以上人民政府房地产管理部门负责房地产权登记管理工作，受本级人民政府的委托，对申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权属，核发房地产权证。本条例所称房地产管理部门是指土地管理、房产管理机构合一的部门。”原顺德区国土局是顺德区房地产管理部门，具有办理案涉房地产权登记的法定职权。因机构改革，原顺德区国土局已被撤销，其职权由佛山市自然资源局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故吴仲贤对原颁证行为不服提起诉讼，佛山市自然资源局是适格被告。关于程序方面。《房屋登记办法》第七条规定：“办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）发证。房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。”第十一条规定：“申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”第十七条第一款规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。”第二十三条第一款第（一）项、第二款规定：“自受理登记申请之日起，房屋登记机构应当于下列时限内，将申请登记事项记载于房屋登记簿或者作出不予登记的决定：（一）国有土地范围内房屋所有权登记，30个工作日，集体土地范围内房屋所有权登记，60个工作日；公告时间不计入前款规定时限。”案件中，吴维贤申请办理的为村民住房所有权初始登记，从佛山市自然资源局提交的证据材料来看，吴维贤正式递交登记的申请时间为2013年7月1日，原顺德区国土局核准登记的时间为2013年7月9日，对原顺德区国土局系在法定期限内完成登记这一事实，法院予以确认。根据《房屋登记办法》第八十四条规定：“办理村民住房所有权初始登记、农村集体经济组织所有房屋所有权初始登记，房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记”。由此可见，在房屋登记部门在办理村民住房所有权初始登记时，公告是必经的程序，且公告主体为房屋登记部门。案件中，原顺德区国土局在受理吴维贤初始登记申请后，并未履行公告程序，因此程序违法。诚然吴维贤在递交申请时提交了公示材料和公示照片，但公示材料显示公示人为吴维贤，出具“无权属争议，同意办理”为XX村民委员会，上述公示情况并不符合《房屋登记办法》第八十四条的规定，法院不予确认。再者从立法目的来看，《房屋登记办法》之所以要求房屋登记机构受理后予以公示，也是督促房屋登记机构在审查申请人提供材料时必须尽到合理审慎的义务。由此可见，原顺德区国土局在向吴维贤颁发03130XXXXX号房产证的程序违法。关于事实认定和适用法律。《中华人民共和国物权法》第十一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步说明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”由此可见，房屋登记部门在审查登记时必须要审查不动产的权属来源，这是基于对不动产登记的公信力维护和保护交易安全的应有之意。案件中，佛山市自然资源局提供了甘某某、黄某某的《询问笔录》拟证明XX号房屋的权属来源，但经庭审调查可知，甘某某、黄某某系吴维贤妻子的亲属，且二人亦并非与吴仲贤、吴维贤同一村民小组，其陈述并不一定可靠。而吴仲贤在案件中申请的邓XX、罗XX、吴XX三人作为无利害关系人出庭作证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条，与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言不能单独作为定案依据。因此从证明力来看，吴仲贤提供的邓XX、罗XX、吴XX证人证言证明力高于甘某某、黄某某的《调查笔录》。此外，从案件实际情况来看，案涉系老屋初始登记，通常按农村一般情况来看，这些老屋通常建成在七、八十年代甚至更早，当时的法律尚不完善、群众的法律意识也不高，因此房屋登记机构在审查老屋登记时应当尊重风俗、尊重历史，特别在权属来源调查时更应当尽到审慎的义务，通常四邻街坊、申请人的直系亲属等均可作为被调查的对象。但原顺德区国土局仅采纳了与吴维贤妻子有利害关系的证人证言，未对其他人进行调查，故法院认定原顺德区国土局对案涉房屋权属来源调查并不清楚。诚然吴维贤在案涉申请所提交的材料大多有XX村委会的盖章，但经庭审调查吴维贤妻子甘XX在该村委会工作，因此原顺德区国土局在房屋登记时亦不能仅凭XX村委会盖章及有利害关系人的证人证言就确认权属来源的事实，这还是需要房屋登记机构客观调查权属来源这一事实。佛山市自然资源局抗辩认为对初始登记的调查只是调查房屋是否实体存在，并不调查真实权属归属人，对权属人是形式审查。法院认为，关于房屋登记机关对登记材料的审查究竟只是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是，房屋登记机关应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。案涉是老屋初始登记，与一般房地产的初始登记不同，根据上文论述，原顺德区国土局完全可在其能力范围内调查权属来源而未调查，故对佛山市自然资源局的上述抗辩意见法院不予支持。综上所述，原顺德区国土局作出的案涉行政登记程序违法，认定事实有误，吴仲贤主张要求撤销，法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项规定，判决如下：撤销原顺德区国土局向吴维贤颁发的XX号房屋、证号为03130XXXXX号房产证。案件受理费50元由佛山市自然资源局负担。上诉人吴维贤上诉称：一、一审法院认定原顺德区国土局作出的案涉行政登记程序违法是错误的。审查行政行为的合法性应以法律、法规为依据，而一审法院却适用《房屋登记办法》该部门规章来评判被诉行政行为的合法性，显然系适用法律错误。虽然《房屋登记办法》第八十四条规定，房屋登记机构应当将申请登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告，但该条并未规定房屋登记机构是唯一公告机关，而事实上随着行政职权下放，该类公告都是由村民委员会代为公告更合适。同时，根据《房屋登记办法》第七条的规定，房屋登记机构认为必要时可以进行公告。根据上诉人的了解，顺德区农村房屋初始登记都是由村委会代为公告的，如按一审认定房屋登记部门没有亲自公告则程序违法，那么顺德农村全部的房屋登记都是违法的，均可能被撤销。二、一审判决采纳证人证言时仅是采纳对被上诉人吴仲贤有利的证言，却不采纳对上诉人有利的证言。三位出庭作证的证人经当庭询问，均承认XX号房屋是上诉人的，XX号房屋背面的土地才属被上诉人的，且亦承认书面证明是被上诉人打印后由三个证人各自签名的。一审法院未对该地块的权属归属作出认定。三、根据《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，对不动产登记簿登记事项错误的应属于更正登记的范畴，而非行政诉讼的范畴。XX号房屋属于上诉人所有，与被上诉人无利害关系，被上诉人不具有针对被诉行政行为提起诉讼的主体资格。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，并驳回被上诉人的全部诉讼请求，确认原顺德区国土局向上诉人颁发的XX号房屋、证号为03130XXXXX号房产证有效。被上诉人吴仲贤辩称：一、一审法院适用法律正确。虽然《房屋登记办法》第七条规定房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告，但该规定仅是一般规定，而该办法第八十四条作为特别规定，已经明确了对于办理村民住房所有权初始登记、农村集体经济组织所有房屋所有权初始登记，办理公示程序的职权主体为房屋登记机关。原顺德区国土局将其职权范围内的工作转交村委会进行公示违反了法律规定。根据该规定，公告程序是必经程序。二、上诉人吴维贤主张一审判决认定事实部分均是推测性认定，没有事实和法律依据。一审法院在采信证人证言部分以及对事实认定并无不当。上诉人故意混淆案涉房屋所在地块的分配，企图侵占属于被上诉人的宅基地及地上房屋。一审证人出庭均对案涉XX号房屋地块及83房屋的历史背景、来源、建造人和对XX号房屋乃至吴某某一家的居住情况进行了陈述，即XX号房屋占地面积及北面空地的面积原来为一体，均属于被上诉人居住使用；XX号房屋的南面即现登记在上诉人女儿名下的83号A房屋才是吴某某赠与给上诉人的。但上诉人故意混淆视听，将本来的两块宅基地分成三块，并辩解XX号房屋北面空地才属于被上诉人的。事实上，该空地与XX号房屋本属于一体，由于空地上原有建筑物已拆除，上诉人在侵占案涉房屋办理登记时，只能登记现存的建筑物。三、（2019）粤06行终625号裁定书已明确被上诉人与被诉颁证行为存在行政法律上的利害关系，诉讼主体适格。故被上诉人作为XX号房屋的利害关系人提起本案诉讼符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应该予以维持。被上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，应当予以全部驳回。原审被告佛山市自然资源局辩称:一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人并无异议，请二审法院予以维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：各方当事人对于原顺德区国土局向上诉人吴维贤核发03130XXXXX号房产证的主体资格及原审被告佛山市自然资源局诉讼主体资格均无异议，本院予以确认。但上诉人认为被上诉人吴仲贤不具有提起本案的原告主体资格。经查，本案系一审法院裁定驳回被上诉人起诉后，经本院二审指定一审法院继续审理的案件。在本院作出的（2019）粤06行终625号《行政裁定书》中，本院对于被上诉人与被诉颁证行为存在法律上的利害关系已进行了充分的阐述，故在此不再赘述。本案审查的焦点是原顺德区国土局于2013年7月9日向上诉人核发的被诉房产证是否合法。《中华人民共和国物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第十一条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步说明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”《房屋登记办法》第十一条第三款规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”第八十四条规定：“办理村民住房所有权初始登记、农村集体经济组织所有房屋所有权初始登记，房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记”。本案中，被诉之03130XXXXX号房产证系村民住房所有权初始登记。根据上述规定，上诉人应向原顺德区国土局提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料，不得向该局提供虚假材料。而原顺德区国土局亦应进行实地查看，就上诉人提供的权属证明和其他必要材料进行查验，并在受理上诉人的登记申请后，将申请登记事项在XX号房屋所在地农村集体经济组织内进行公告。但根据本案的证据材料及一审证人出庭作证的证言可知，证人吴XX在一审庭审中出庭作证时否认《老屋权属指界确认书》的四邻确认签名中西面吴XX的签名及指模为其本人的签名及指模。同时，出庭作证的证人对于XX号房屋由谁建造的陈述亦与上诉人在《老屋登记申请书》中自书的“1975年自筹自建”不一致。虽然原审被告佛山市自然资源局提供了甘某某、黄某某的《询问笔录》拟证明XX号房屋的权属来源，上诉人申请案涉登记的材料中大多亦有XX村委会的盖章，但如一审所述，因甘某某、黄某某与上诉人及被上诉人并非属于同一村民小组，且是上诉人妻子的亲属，考虑到上诉人妻子又在村委会工作，故对于XX号房屋的初始登记不能仅凭村委会的盖章及有利害关系的证人证言就此确认XX号房屋的权属来源。原顺德区国土局完全可以通过对四邻街坊及上诉人的兄弟姐妹等人员进行调查，查验上诉人提供的权属证明是否真实，显然，原顺德区国土局并未尽到审慎的审查义务。同时，原顺德区国土局在受理上诉人初始登记的申请后，亦未按照《房屋登记办法》第八十四条规定，履行公告程序。故一审判决以原顺德区国土局作出的案涉行政登记程序违法，认定事实有误为由，撤销03130XXXXX号房产证并无不当。上诉人主张《房屋登记办法》第七条第二款规定房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告，即并非房屋登记机构是唯一公告机关，上诉人在涉案登记申请中已提交了相关公示材料和照片，达到公示的效果和目的。对此，本院认为，如被上诉人所述，《房屋登记办法》第七条系一般规定，而第八十四条是针对集体土地范围内房屋登记作出的特别规定，因本案属于村民住房所有权初始登记，故根据特别规定优于一般规定的原则，原顺德区国土局在案涉登记中理应依照《房屋登记办法》第八十四条的规定履行公告义务。虽然上诉人提交了相关公示材料和照片，但上述公示材料显示的公示人为上诉人，并非房屋登记机构，故并不符合上述规定的要求。上诉人的上述主张系对《房屋登记办法》的相关规定理解错误，本院依法不予支持。上诉人还认为证人证言均承认XX号房屋是上诉人的，一审法院未对该事实作出认定。经查，根据一审中的证人陈述，并不能得出上诉人主张的上述事实，而XX号房屋的权属究竟归谁所有，亦需原审被告进行调查，属于原审被告的职责范围，人民法院不宜代替行政机关直接作出认定，故一审法院未确认XX号房屋的权属人并无不当。综上，上诉人的上诉理由均理据不足，本院依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人吴维贤负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年十二月三日书记员 孔艳玲