湖南省岳阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘06行初73号 原告：平江县南江镇浆田村孙家村民小组，住所地平江县南江镇浆田村。 负责人：孙献中，组长。 委托代理人：刘换新，组民代表。 委托代理人：周新权，湖南天朋律师事务所律师。 被告：平江县人民政府，住所地平江县南街与西街交叉路口西侧。 法定代表人：黄伟雄，县长。 委托代理人：吴傲春。 委托代理人：李律己，湖南湘才律师事务所律师。 被告：平江县自然资源局，住所地：平江县碧谭大路与滨江东路交叉路口东南侧。 法定代表人：李炎平，局长。 委托代理人：汤稳舟。 委托代理人：李律己，湖南湘才律师事务所律师。 被告：平江县南江镇人民政府，住所地平江县南江镇。 法定代表人：李凌志，镇长。 委托代理人：李国兵。 委托代理人：李勇谋，湖南湘才律师事务所律师。 原告平江县南江镇浆田村孙家村民小组（以下简称孙家小组）诉被告平江县人民政府（以下简称平江县政府）、平江县自然资源局、平江县南江镇人民政府（以下简称南江镇政府）确认行政行为违法一案，本院于2020年6月17日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙家小组负责人孙献中以及委托代理人刘换新、周新权，被告平江县政府的委托代理人吴傲春、李律已，被告平江县自然资源局的委托代理人汤稳舟、李律己，被告南江镇政府的委托代理人李国兵、李勇谋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙家小组诉称，2015年12月,平江县国土资源局拟订了建设用地项目“一书四方案”，经被告平江县政府批准,向湖南省国土资源局报送了项目用地的相关报批资料。湖南省国土资源厅按照农用地转、土地征收的有关条件进行了审查后报湖南省人民政府。2016年5月27日,湖南省人民政府作出《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》(【2016】政国土字第898号,以下简称898号审批单),批准平江县2015年第二批次城镇建设项目,共计征收包括平江县南江镇浆田村、虹桥镇向阳村等集体经济组织的土地9.6791公顷,其中,耕地8.5147公顷,898号审批单涉及征收原告的土地1.5147公顷.2017年6月12日,湖南省人民政府作出湘政复决字【2017】40号行政复议决定书确认898号审批单中关于批准征收原告相应地块的部分内容违法,但考虑到影响社会公共利益而没有撤销。但2020年4月14日被告二却改变土地性质,将上述土地出让给湖南汨源房地产开发有限公司进行商品房开发。在原告村民孙献中等的强烈要求下,被告三已承认将公共设施用地转化为商业用地的具体行政行为三被告共同完成,通过多次调整规划,先由被告一将该土地划拔给被告三建敬老院,然后又收回,由县土地储备中心纳入储备库,作为政府建设储备土地,进行商业开发,具体事情经过已由被告三在其《关于南江镇浆田村孙献忠联名反映南江镇政府利用暗箱操作,非法出卖土地给他人建商品房等信访事项处理意见》中进行了详细的说明。综上,原告认为,被告平江县政府假借公共利益需要名义征收原告的土地建设公共设施,却联合另外两被告合谋将土地转为商业用地,进行商品房开发,系严重违法的具体行政行为,故起诉至法院请求判决：1、确认被告平江县政府与平江县自然资源局、南江镇政府假借公益需要名义，实为商业开发征收原告土地的具体行政行为违法；2、本案诉讼费用由三被告承担。在庭审中，经本院释明，原告明确其诉讼请求为请求确认2016年6月8日平江县政府作出的土地征收公告无效。 被告平江县政府答辩称，一、原告的诉讼请求不明确,其起诉应予驳回。原告在行政起诉状中所列第一项诉讼请求为“确认被告一联合其他两被告借公益为名将所征收原告的土地进行商业开发的行为违法”,该项诉讼请求涉及的行政行为有:1、征收土地行为:2、储备土地行为:3、调整用地性质行为:4、国有建设用地使用权出让行为。而仅土地征收行为就包括多个独立的行政行为,各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同,答辩人书面申请原告明确具体诉讼请求,但遭到原告拒绝。原告将数个行政行为合并起诉,没有明确被诉的具体行政行为,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定;应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定驳回原告的起诉。二、原告对征收土地行为的起诉已经超过法定起诉期限,其起诉应予驳回。1、2016年5月27日,湖南省人民政府以《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》((2016)政国土字第898号)批准平江县2015年第二批城镇建设项目用地,答辩人依法征收土地,原告负责人孙献忠向湖南省人民政府申请行政复议,湖南省人民政府2017年6月12日作出行政复议决定(湘府复决字(2017)40号),确认第898号审批单部分内容违法,但不予撤销。该决定书明确载明起诉期限为收到决定书之日起15日内,孙献忠作为原告集体经济组织的负责人,收到复议决定后未在法定期限内起诉,其起诉应予驳回。2、湖南省人民政府以《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》((2016)政国土字第898号)批准平江县2015年第二批城镇建设项目用地后,答辩人于2016年6月8日发布《征收土地公告》,开始实施土地征收,2016年7月5日,涉案土地所有权人南江镇浆田村村民委员会与平江县征地拆迁中心签订了《征地协议书》(此前的2015年8月20日原告所在的南江镇浆田村村民委员会即已与被告南江镇政府签订了征收土地补偿协议书和地上附着物补偿协议,原告村民领取了补偿款),2016年7月8日,征地实施单位平江县国土资源局将征地补偿款存入浆田村账户,征地实施程序至此已全部完成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，原告的起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，本案中原告于2020年提起诉讼,显然已经超出上述规定,应当驳回原告起诉。三、答辩人不是本案适格被告,原告也不具有土地储备行为、调整用地性质行为和建设用地使用权出让行为的适格原告主体资格,其起诉应予驳回。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,答辩人在征地过程中只负责组织实施、发布征地公告、协调、裁决补偿标准争议,并不实施其他具体行政行为,更不负责土地储备、调整用地性质和出让土地使用权,原告对答辩人的起诉没有事实和法律依据,应予驳回。2、原告在签订征收补偿协议和领取征收补偿款后,即与被征收土地不再具备法律上的利害关系,无论是土地储备,还是土地用途调整和建设用地使用权出让,都是土地被依法征收即所有权属于国家后所发生的行政行为。领取征收补偿款后,原告既不是所有权人和土地使用权人,也不是地上附着物所有权人,与土地储备、用地性质调整和建设用地使用权出让行为不再具有法律上的利害关系,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定的起诉条件,其起诉应予驳回。综上,请求人民法院驳回原告的起诉。 被告平江县自然资源局的答辩意见同平江县政府一致，并补充答辩称，涉案土地征收、土地收储、用地性质调整遵守了法律规定,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,应予驳回。1,2015年11月18日,答辩人发布了《预征地公告》省人民政府作出《农用地转用、土地征收审批单》(【2016]政国土字第898号）后，平江县人民政府于2016年6月8日发布了征收土地公告并在土地所在地张贴;2016年7月13日答辩人发布并张贴了《关于南江镇2015年城镇建设项目1#至3#用地征地补偿安置方案公告》,并开始实施征地、支付征地补偿款。原告村民签订了征收土地补偿协议书,相关户主在协议书上签字并领取了征地补偿款,其中,孙献中35000元,黄贺洪15000元。2、“国土资源部财政部中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知(国土资发[2007]277号)”第十条规定:“下列土地可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地;(二）收购的土地;(三)行使优先购买权取得的土地;(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地;(五)其他依法取得的土地”。湖南省人民政府以[2016]政国土字第898号《农用地转用、土地征收审批单》批准涉案土地征收,涉案宗地符合前述规章的规定,依法应当收储。3、涉案地块(F2-02)原规划用地性质为文体科技用地,南江镇人民政府2015年组织对《南江镇土地利用总体规划(2006-2020)》进行了修订，涉案地块规划用地性质为居住用地。2020年3月23日，平江县政府依法批准了《平江县南江镇中心区控制性详细规划修改(2019),涉案地块的用地性质调整为居住用地。前述调整行为符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定。综上所述,答辩人实施的行政行为事实清楚,程序合法,应予维持，原告的诉讼请求没有事实和法律依据,应予驳回。 被告南江镇政府答辩称，一、原告起诉涉及了土地征收、城乡规划调整、国有土地使用权出让等若干具体行政行为。为此,答辩人向人民法院递交了《明确具体诉讼请求申请书》因原告诉讼请求不明确,人民法院应裁定驳回原告的起诉。二、本案涉及的土地征收事项,原告村民孙献中等人曾向湖南省人民政府申请行政复议。湖南省人民政府于2017年6月12日作出复议决定，如原告对土地征收具体行政行为有异议,应在法律规定的期限内主张权利。原告本次起诉,明显超过了法定期限。三、本案涉及的土地征收、城乡规划调整、国有土地使用权出让均是依法依规办理的。答辩人于2014年和2015年与原告所在的村集体经济组织分别签订了《土地征收补偿协议书》和《沿江风光带及文体中心土地征收地上附属物补偿协议》，相关补偿款项也早已拨付。四、原告诉状中称“被告假借公共利益需要的名义，合谋将土地转为商业用地”。原告对“公共利益”存在片面理解。答辩人认为,无论是建医院、敬老院,抑或是建文化广场、商住房,均应属公共利益的范畴,改善居住环境、居住条件,创建人民群众文化体育活动场所,也属于民生项目，不能机械地将有商业开发的项目排除在公共利益范围之外。综上,原告的起诉应予驳回。 本院经审理查明，2015年11月18日，平江县国土资源局因平江县南江镇2015年城镇建设项目1#至3#用地的需要，作出《预征地公告》，预征地项目名称为平江县南江镇2015年城镇建设项目1#至3#用地，被征收土地单位为平江县南江镇昌江村、桥东村、浆田村，土地用途为商服用地，征地面积2.0773公顷（31.16亩），其中涉及征收浆田村的土地有1.5147公顷（22.72亩），具体为水田1.3243公顷(19.86亩），坑塘水面0.0558公顷（0.84亩）、沟渠0.0753公顷（1.13亩），农村宅基地00593公顷（0.89亩）。 2016年5月17日，湖南省人民政府作出（2016）政国土字第898号农用地转用、土地征收审判单，对申请用地单位平江县国土资源局申请的平江县2015年第二批次城镇建设项目用地9.7005公顷予以审批，其中用地单位包括平江县南江镇昌江村、桥东村、浆田村。2016年6月8日，平江县政府作出《征收土地公告》，称平江县南江镇2015年城镇建设项目1#至3#用地经湖南省人民政府【2016】政国土字第898号审批单批准，同意征收平江县南江镇昌江村、桥东村、浆田村部分集体土地，征地面积2.0773公顷（31.16亩），被征收土地单位为平江县南江镇昌江村、桥东村、浆田村，其中涉及征收浆田村的土地有1.5147公顷（22.72亩），具体为水田1.3243公顷(19.86亩），坑塘水面0.0558公顷（0.84亩）、沟渠0.0753公顷（1.13亩），农村宅基地00593公顷（0.89亩），土地用途为商服用地。平江县征地拆迁中心将该征地公告在2016年6月9日直接送达给了南江镇浆田村村民委员会，南江镇浆田村委会在征收公告送达回证上盖章确认并签署时间，并将征收公告在南江镇人民政府张贴。2016年7月13日，平江县国土资源局发布《关于南江镇2015年城镇建设项目1#至3#用地征地补偿安置方案公告》，被征收土地单位为平江县南江镇昌江村、桥东村、浆田村，征地面积合计31.16亩，2016年7月14日平江县征地拆迁中心向南江镇浆田村委会送达该征收补偿安置方案，浆田村委会在送达回证上盖章注明日期，将该征收补偿安置方案在南江镇人民政府进行了张贴。 2014年南江镇政府与浆田村村委会签订《征收土地协议书》，征收浆田村五眼桥下游西岸桥头沿昌江河至桥东村井坡组地段，用于南江镇沿江风光带建设，征地面积水田25.62亩，补偿价格41900元每亩，共计补偿107.3478万元。2015年8月20日，南江镇政府与浆田村村委会签订《沿江风光带及文体中心土地征收地上附属物补偿协议》，共计补偿46.376万元。2015年2月17日，南江镇政府向浆田村支付土地补偿款80万元，2015年9月22日支付土地补偿款27.3478万元，共计107.3478万元。2015年9月22日南江镇政府向浆田村支付地上附属物补偿款46.376万元。2015年2月至2020年1月18日，南江镇财政所陆续向征地农户支付土地补偿款，其中2015年2月17日孙献中第一次领款3.5万元，余委贤领款2.5万元，其他村民陆续领取1万到3.5万元不等的土地补偿款，2020年1月22日，支付黄贺洪青苗费300元，支付何清洁青苗费500元，支付孙献中青苗费1000元。 2016年7月5日，平江县征地拆迁中心作为甲方与南江镇浆田村委会作为乙方签订《征地协议书》，内容为，按照“五统一”的要求和南江镇土地利用总体规划与乡镇建设规划，甲方决定征用乙方孙家组（协议打印原为宋家组，用笔改为孙家组）部分集体土地用于南江镇城镇建设项目3#用地之用，经双方协商达成协议，一、征地范围以平江县土地勘测队实地勘测的1:2000勘测定界图为准，圈定土地1幅，土地面积1.5147公顷（22.72亩），其中：水田1.3243公顷(19.86亩），坑塘水面0.0558公顷（0.84亩）、沟渠0.0753公顷（1.13亩），农村宅基地00593公顷（0.89亩）。二、补偿安置方案及补偿金额，根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施办法》、《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发(2012)46号)、湘政函[2014]113号文件以及《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》等文件规定的标准，经甲、乙双方共同研究决定,以货币安置和农业生产安置方式进行补偿安置;征地范围内征地补偿款和青苗补偿款共计107.8576万元，其中征地补偿款为95.1968万元，青苗及附属设施补偿款为12.6608万元。 2017年6月12日，湖南省人民政府对申请人孙献中、黄贺洪、龙搬桃申请撤销《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（【2016】政国土字第898号）的行政复议申请作出湘府复决字【2017】40号行政复议决定书，查明898号审批单涉及征收南江镇浆田村集体土地1.5147公顷，平江县政府于2016年6月调整规划，拟将该地用于修建敬老院，898号审批单作出前,平江县政府未在浆田村范围内发布《拟征地告知书》,未予公告拟征地的用途、位置、补偿标准、享有申请听证权利等事项。平江县政府向湖南省政府报送的材料中包含《拟征地现状确认书》和《南江镇浆田村村民代表大会决议》同份材料涉及村民代表的签名存在代签情况。湖南省人民政府经审查认为，湖南省人民政府作出的898号审批单违反法定程序,依法应予以撤销或者确认违法。考虑到涉案地块仅涉及898号审批单的一部分,拟建项目涉及公共利益，撤销将会导致整个898号审批单失效,对其他范围的征地造成不利影响,同时对公共利益造成不利影响。据此，对申请人孙献中、黄贺洪、龙搬桃请求撤销898号审批单的主张不予支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认湖南省人民政府作出的《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（【2016】政国土字第898号）中关于批准征收南江镇浆田村相应地块的部分内容违法。 2020年1月1日，平江县人民政府作出《平江县人民政府农用地转用、土地征收（使用）转批单》（2020）平政土转字第6号，申请用地单位为平江县自然资源局，被转用农用地、征（拨）收土地单位为平江县南江镇浆田村，建设名称为平江县2015年第二批次城镇建设项目（平江县南江镇2015年城镇建设项目3#），申请用地总面积0.7423公顷。2020年3月11日，平江县自然资源局和湖南汨源房地产开发有限公司共同签署《成交确认书》，确认湖南汨源房地产开发有限公司在2020年3月11日平江县自然资源局举办的国有建设用地使用权挂牌活动中，竟得南江镇浆田路东侧地块13939平方米国有建设用地使用权，成交总价为2270万元。2020年4月14日，平江县政府向湖南汨源房地产开发有限公司出具《国有土地使用权出让审批单》，建设项目为居住用地兼容商业金融用地，受让国有土地使用权地址为南江镇浆田村，出让面积13939平方米。 2020年5月28日，南江镇政府对孙献中作出《信访事项处理意见书》，对孙献中向平江县自然资源局反映南江镇政府暗箱操作，非法出卖土地给他人建商品房的信访事项答复为：2015年南江镇浆田村沿江风光带及文体中心是南江镇政府的征收项目，南江镇政府于2015年5月27日对平江县南江镇2015年城镇建设项目3＃办理了《湖南省人民政府农用地转用土地征收审批单》（2016）政国土字第898号,浆田占地为15147平方米,涉及农用地转用14561平方米。2、经南江镇政府申请，县规划办现场勘测，县人民政府于2016年10月14日，同意将南江镇浆田村7724平方米国有土地使用权划拨（平国土2016划拨-06号）用于建设南江敬老院。由于规划调整,南江敬老院经过××镇××村。2019年8月17日，根据平江县政府平政函（2019）134号《关于收回平江县南江镇浆田村部分国有建设用地使用权的决定》及其相关文件规定,平江县政府决定无偿收回南江镇浆田村部分国有划拨土地使用权,面积为7724平方米,由县土地储备中心纳入储备库,作为南江镇政府建设储备土地。3、2020年1月15日，平江县土地储备中心申请对位于平江县××镇××路东侧建设用地出具规划条件,确定该地块为二类居住用地，兼容商业金融用地,总用地面积约13939.33平方米（其中Ｓ1地块面积4303.86平方米,Ｓ2地块面积9636.5平方米）,且出具建设用地规划红线图。2020年1月21日，向平江县政府提交了平江县自然资源局平自然资报（2020）13号《关于平江县××镇××路东侧国有建设用地使用权出让方案的请示》，2020年2月10日，经平江县政府批准,平江县自然资源局决定以挂牌方式出让地块的国有土地使用权,挂牌出让公告在2020年3月11日发布在平江县××号的网上。2020年3月11日10时在平江县自然资源局举行挂牌出让。该宗出让地起始价为1950万元,保证金为1200万元,加价幅度20万元。当日竞买人有湖南汨源房地产开发有限公司和平江县中景润置业投资有限公司二个单位,通过现场竞价湖南汨源房地产开发有限公司以2270万元最高报价竞得该宗土地。 原告认为平江县政府、平江县自然资源局、南江镇政府以公共利益的名义征收涉案土地，但将涉案土地征收后没有用于征收协议约定的南江镇沿江风光带、敬老院等公益事业建设，而是在2020年4月14日改变用地规划将涉案土地收储后又通过招拍挂出让给湖南汨源房地产开发有限公司用于商业开发，故向本院起诉主张**江县政府联合平江县自然资源局、南江镇政府假借公益需要名义，实为商业开发征收原告土地的具体行政行为违法。 本院认为，首先，关于本案的审查对象及内容。经本院庭审向原告释明，原告明确其诉讼请求为确认被告平江县政府于2016年6月8日作出的土地征收公告无效，因此，原告诉状涉及的土地利用规划调整、土地收储以及国有土地使用权出让行为均不属于本案审理范围。因土地征收公告只是对征收决定内容的通告，本身不对当事人的权利义务产生实际影响，结合原告的诉状及法庭陈述，原告实质上是要求确认平江县政府作出的土地征收决定无效，故平江县自然资源局和南江镇政府不是本案适格被告。土地征收决定属于具体行政行为，原告起诉要求确认平江县政府作出的土地征收决定具体行政行为无效，应当在法定期限内提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出,法律另有规定的除外”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉用限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”以及《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第三项有关“行政机关不能提供发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告的证据，但是能够举证证明申请人在征收土地决定作出后有下列行为之一，经查证属实的，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定：…(三)已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起”之规定，本案中，平江县政府在2016年6月8日作出《征收土地公告》，并在2016年6月9日将该征收土地公告送达给了浆田村委会并张贴，2016年平江县土地征收拆迁中心与浆田村委会签订征地补偿协议，浆田村村委会在2015年与南江镇政府签订征地补偿协议，涉案协议虽不是原告与南江镇政府、平江县征地拆迁中心签订，但原告部分组民已从2015年2月起陆续领取了涉案土地征收补偿款，故自原告组民领取征收土地补偿款时起就应当视为原告已经知道涉案土地征收土地决定。原告直至2020年6月才提起本案行政诉讼明显已超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的耽误起诉期限的情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，原告的起诉应予驳回。原告主张确认行政行为无效不适用行政诉讼起诉期限规定的理由缺乏法律依据，本院不予支持。 其次，本案中，原告认为平江县政府、平江县自然资源局、南江镇政府将涉案土地征收后没有用于沿江风光带、敬老院等公益事业建设，而是改变用地规划将涉案土地收储后又通过招拍挂出让给湖南汨源房地产开发有限公司用于商业开发，故向本院起诉主张**江县政府最初作出的土地征收决定系假借公共利益应属无效。本案原告实质上是对被告平江县政府、平江县自然资源局、南江镇政府变更涉案土地利用规划的行为不服，其应直接对该规划调整行为主张权利，而不是在涉案土地征收程序已经完成，土地所有权人已经发生变更的情况下，再起诉主张三被告假借公共利益作出征收决定无效，原告此时的起诉缺乏诉的利益，亦无诉的必要。另外，平江县政府的征地已得到湖南省人民政府征地批复，且是否进行部分配套商业开发并不能否定土地征收的公共利益属性。 综上，原告的起诉超过法定起诉期限，且起诉缺乏诉的利益，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（一）项、(二)项之规定，裁定如下： 驳回原告平江县南江镇浆田村孙家村民小组的起诉。 案件受理费50元，退回原告平江县南江镇浆田村孙家村民小组。 如不服本裁定，可在本裁定送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  姚孟君 审判员  许震鹏 审判员  王延红 二〇二〇年十二月四日 书记员  夏语涵