江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行初53号 原告王家金，男，1969年1月25日生，汉族，住扬州市邗江区。 被告扬州市邗江区人民政府，住所地扬州市邗江中路**。 法定代表人张新钢，区长。 委托代理人李秋峰，江苏金星光律师事务所律师。 原告王家金因认为被告扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）不依法履行土地争议处理法定职责，于2020年11月2日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告邗江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告邗江区政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告王家金诉称：2020年5月21日，原告因扬州市邗江区槐泗镇包家村高小组45号宅基地（以下简称45号宅基地）与案外人王志才、王家太产生纠纷起诉至扬州市邗江区人民法院（以下简称邗江区法院）。2020年6月28日，该院作出（2020）苏1003民初3152号民事裁定，以《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”为由，裁定驳回了原告的起诉。2020年7月28日，原告根据该裁定内容向被告提交了《房屋宅基地使用权争议处理申请书》。2020年9月20日，原告收到扬州市自然资源和规划局邗江分局（以下简称邗江资源规划分局）邮寄的《关于王家金信访事项的回复》，认为原告的申请不属于土地权属争议。但原告是根据法院生效裁定以及相关法律规定向被告提起行政裁决申请的，被告却以其下属部门名义将此行政裁决申请作为信访事项进行处理，该不作为行为违背了《土地管理法》、《江苏省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见》相关规定。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）款的规定提起诉讼，请求人民法院判令被告履行确认45号宅基地使用权归原告所有的行政裁决职责；本案诉讼费用由被告承担。 被告邗江区政府辩称：1、45号宅基地已办理过首次登记，使用权人为王志才，土地使用权属明确，并没有争议。《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。如前所述，45号宅基地的使用权属已明确，不存在权属争议。政府不能仅依据原告的申请，就将使用权人为王志才的宅基地再确权给原告或其他人。对使用权属无争议的土地使用权，人民政府不应进行确权处理。2、原告所谓的土地使用权属争议，实质上是因分家析产导致宅基地使用权发生转移。原告可以依据《不动产暂行条例实施细则》第42条的规定，到不动产登记机构办理宅基地使用权转移登记。但不动产转移登记并不是被告的职权，被告将原告的申请批转给相关职能部门处理是正确的。综上，原告的申请事项不属于被告的法定职责，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 经查：王志才与王家金、王家太是父子。1998年11月20日，王志才以土地使用者及户主的身份，申请对45号宅基地使用权进行登记。1998年12月29日，原邗江县酒甸镇人民政府经审核，对王志才户45号宅基地（180平方米）使用权准予登记。登记的家庭成员中包括王志才、杨桂珍、王家金、王家太、王志花、王凯6人，但不包括王家金的妻子刘在莲以及女儿王玲。 2005年1月26日，王家金向邗江区法院提起离婚诉讼。同日，邗江区法院作出（2005）扬邗民一初字第155号《民事调解书》。该调解书查明，王家金与刘在莲于1989年相识，1990年3月26日举行结婚仪式以夫妻名义同居生活，婚后生一女，名王玲，现年15岁。该调解书确认，经法院调解双方当事人自愿达成如下协议，主要内容有：一、王家金与刘在莲离婚；二、婚生女王玲随女方生活；三、坐落在扬州市××区槐泗镇××社区××、××楼××、下××房屋及××路老中学厂库××室房屋，王家金和刘在莲自愿赠与给王玲所有，坐落在扬州市××区××包家村高小组的房屋及家庭用具归王家金所有等。 2020年5月21日，王家金以其父王志才为被告、其弟王家太为第三人向邗江区法院提起民事诉讼，要求确认45号宅基地使用权归其所有。2020年6月28日，邗江区法院作出（2020）苏1003民初3152号民事裁定，以王家金所诉事项属于土地所有权和使用权争议，应当由当事人协商解决或由人民政府处理为由，裁定驳回王家金的起诉。 2020年7月28日，王家金向邗江区政府提交《房屋宅基地使用权争议处理申请书》，请求确认45号宅基地使用权归其所有。邗江区政府在收到王家金的书面申请后，将该申请作为信访批转给邗江资源规划分局和邗江区槐泗镇提出处置方案。2020年9月4日，邗江资源规划分局给邗江区政府办公室提交了《关于王家金信访事项的情况报告》，同时向王家金作出《关于王家金信访事项的回复》，主要内容为：1、45号宅基地使用权已初始登记在你父亲王志才名下，故你的上述申请不属于土地权属争议；2、因你和王志才是父子，与王家太是兄弟，如你主张将争议宅基地使用权转移登记到你名下，可以通过分家析产或转让等办法办理宅基地使用权及房屋所有权转移登记。 2020年10月15日，王家金再次向邗江区法院提起民事诉讼，要求确认45号宅基地使用权归其所有。其理由主要是，王家金与王志才为父子、与王家太为兄弟。兄弟俩分别于1990年、1991年娶妻成家。因原有住户承载不了三户人家，2000年后当事人开始协商分户。2008年底，三方达成协议，王志才与王家太从45号分出另组一户。2008年12月10日，王志才、王家太与王家金签订协议将诉争宅基地转给原告。同年12月19日，王家太以王志才合为一户向镇国土所申请新宅基地一份，2011年3月3日得到批复并另立户为本组的49号。王志才与王家太在获批新的宅基地使用权后，再占有原宅基地，违反了“一户一宅”的原则，故旧宅基地应当归王家金所有。2020年10月21日，邗江区法院作出（2020）苏1003民初6753号民事裁定书，驳回了原告王家金的起诉。该裁定书认为，本案原告的诉讼请求为确认登记在被告王志才名下的45号宅基地使用权归原告所有，而被告及第三人对此不予认可，双方因对45号宅基地使用权的归属产生纠纷形成诉讼，属权属争议，原告的诉讼请求并非如有关部门函复中所涉的要求转移登记宅基地使用权。综上，本院在2020年6月28日已就原告的诉讼请求作出（2020）苏1003民初3152号生效民事裁定书，原告再次起诉，属重复诉讼，本院不予受理。如原告对（2020）苏1003民初3152号民事裁定书不服，应通过再审程序解决。 王家金不服，遂向本院提起本案诉讼。 另查，2019年3月31日，扬州市委办公室、扬州市政府办公室下发扬办（2019）40号《市委办公室、市政府办公室关于印发〈扬州市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，明确扬州市自然资源局设立邗江分局，为该局的派出机构。 本案的争议焦点在于，原告王家金提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：原告王家金在本案中的诉讼请求是，要求被告邗江区政府履行确认45号宅基地使用权归其所有的法定职责，在诉讼类型上属于履行职责之诉。提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。 《土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。为进一步明确“土地所有权和使用权争议”的范围，国土资源部办公厅60号复函规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，一方面，原邗江县酒甸镇人民政府已于1998年12月29日对45号宅基地使用权进行了初始登记，明确了上述土地的使用权归包括原告在内的王志才家庭共同，且土地四至明确，也不与其他权证相冲突，原告对上述初始登记行为也无异议，故涉案土地的使用权并不存在争议，不属于上述法律所规定的土地所有权和使用权争议范围；另一方面，因政府机构改革，原由邗江区国土资源行政主管部门负责的土地权属争议案件的调查和调解工作，已由现扬州市自然资源和规划局负责，其对应的同级人民政府为扬州市人民政府，故被告邗江区政府已不再承担原告所要求履行的法定职责。在此情形下，被告邗江区政府在收到原告的履职申请后，将其视为信访件批转给邗江资源规划分局进行处理，且邗江资源规划分局在接到该信访件后，也对原告王家金作出了全面回复，指明了解决问题的路径，并无不当。 根据我国法律规定，我国对不动产实行国家统一登记制度，未经依法登记公示的物权，不得对抗善意第三人。但不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权；设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。本案中，原告所主张的土地权属争议，并非《土地管理法》第十四条第一款所规定的土地使用权争议，而是因家庭分户建房所引发的原有家庭房屋和宅基地使用权的转移问题。对此，一方面，根据我国法律规定，宅基地使用权虽然登记在户主名下，但该项权利属于家庭成员共同共有而非户主一人独有，因此，只要原告未另行分户建房、未主动放弃宅基地使用权、未丧失取得宅基地使用权的资格，那么原告仍然对45号宅基地享有使用权；另一方面，如果如原告所称，其家庭内部已就分户建房达成协议，且协议约定了45号房屋和宅基地使用权归原告所有，则原告完全可以根据邗江资源规划分局的指引，依据《不动产暂行条例实施细则》第42条的规定，依法到不动产登记机构办理房屋和宅基地使用权转移登记。 综上，原告王家金提起本案诉讼无事实和法律依据，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告王家金的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇二〇年十二月七日 书记员 居 真 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 …… 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。