安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖02行初55号 原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司,住所地芜湖市无为县高沟镇古城村,统一社会信用代码91340225070939187B(1-1)。 法定代表人叶柳波,该公司总经理。 委托代理人黄延福，安徽福达律师事务所律师。 被告无为市人民政府，住所地无为市无城镇二坝路**。 法定代表人吴瑞新,该市市长。 委托代理人马毓均，该市司法局工作人员。 委托代理人熊志文，安徽祥骏律师事务所律师。 被告芜湖市人民政府,住所地芜湖市鸠江区政通路**。 法定代表人单向前,该市市长。 委托代理人石晶晶，该市司法局工作人员。 原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司诉被告无为市人民政府（以下简称无为市政府）、芜湖市人民政府（以下简称芜湖市政府）畜牧行政管理行政许可及行政复议一案，于2020年8月5日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年8月17日向两被告送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司法定代表人叶柳波及委托代理人黄延福、被告无为市政府诉讼代理人马毓均和熊志文、被告芜湖市政府委托代理人石晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其诉讼请求为:1、依法撤销被告芜湖市政府于2020年7月16日作出的芜市行复字2020年18号行政复议决定书；2、确认被告无为市政府于2020年4月4日在芜湖日报刊载的关闭原告的生猪定点屠宰场公告违法并予以撤销；3、依法判令被告无为市政府应原告要求对生猪定点屠宰场予以验收并核发生猪定点屠宰证。主要事实与理由：一、第一被告无为市政府作出的关闭公告的行政行为，和第二被告芜湖市政府的行政复议决定，与事实不符，与法律无据与情理不合，也不符合政府应有的诚信建设。1、被告无为市政府没有关闭生猪屠宰场的法定职权，不是关闭或者取缔生猪屠宰场的适格的主体。因为根据生猪屠宰条例第3条、第24条，以及安徽省生猪屠宰管理办法第4条的规定，对于生猪定点屠宰的行业主管部门是国务院的畜牧兽医行政主管部门，以及县级以上地方人民政府的畜牧兽医行政主管部门，行政相对人违反相关规定未经定点从事生猪屠宰活动的，也是由应当由畜牧兽医行政主管部门予以取缔，未经批准设立屠宰场点的，也应当由负责本行政区域的生猪屠宰的管理部门予以关闭。2、原告的生猪定点屠宰证虽然到期，但被告应当帮助原告依法颁发新的生猪定点屠宰证，兑现依法支持原告合法经营的承诺。3、被告现在突然关闭原告生猪定点屠宰场，也违背起码的诚信和行政法上信赖原则。 为支持其诉讼请求，原告提交证据为：1、营业执照。证明目的：原告主体资格合格。2、无为市政府《关闭公告》、无为市政府关于生猪定点屠宰压点情况的函。证明目的：被诉行政行为存在。3、芜湖市政府复议决定。证明目的：被诉行政行为存在。4、六份文件资料。证明目的：原告系合法经营。5、芜湖市〔2016〕112号批复等七份资料。证明目的：原告一直合法经营。6、原告申办许可证的汇报资料。证明目的：原告没有被延期经营许可事出有因。7、新闻报道。证明目的：原告系良心企业，不应被关闭。 被告无为市政府辩称，其作出的关闭公告行政行为事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确，依法应当予以维持。一、我国对生猪定点屠宰采用行政审批准制，是由国务院行政法规设定，答辩人以此作为关闭公告行政行为，法律依据合法有效，原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司现有的生猪定点屠宰证，皖屠宰准字0060号，有效期至2015年8月31日，该公司生猪定点屠宰证已现已过期，依据生猪屠宰管理条例第二条、安徽省生猪屠宰管理办法第二条规定，未取得生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌的生猪屠宰场，不得从事生猪屠宰活动。二、其对生猪屠宰工作有监督、管理的法定职权，主体适格。依据生猪屠宰管理条例第20条，安徽省生猪屠宰管理办法第三条第一款均规定，县级以上地方人民政府应当加强对生猪屠宰管理工作的领导，及时协调解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。无为市政府作为一级政府，行使对生猪屠宰监督管理工作的领导、职能，明确各相关部门职责要求，各镇人民政府是有关部门齐抓共管，加大屠宰场的关闭整合力度，符合生猪屠宰管理条例第20条的规定，故无为市政府作出的关闭公告，履行对生猪屠宰工作的监督管理，行政职能主体适格。三、适用法律正确。根据国务院生猪屠宰管理条例第五条，安徽省生猪屠宰管理办法第八条，以及安徽省生猪定点屠宰厂设置规划意见第四条，在无为规划区内，原则上只允许设置一个生猪定点屠宰场。四、针对原告第三个诉讼请求，无为市政府并不具备颁发生猪屠宰证书的行政职权，其不是适格诉讼主体，请求人民法院依法予以驳回。 被告无为市政府为证明其行政行为合法性，向法庭提交如下证据：1、法定代表人身份证明书、社会统一信用代码。证明目的：主体情况合法。2、巢商市字〔2007〕188号《关于公布巢湖市生猪屠宰加工企业名单的通知》、皖商办秩函〔2013〕308号《通知》、原告《生猪定点屠宰证》。证明目的：原告生猪屠宰证到2015年8月31日过期。3、商务部等九部门《通知》等4份资料。证明目的：无为市只能增设一家定点屠宰厂。4、无为市政府17号《会议纪要》等5份资料。证明目的：延期关闭原告企业的由来，及现在要关闭的原因。5、康宁公司验收意见及皖农医函〔2020〕411号《批复》。证明目的：无为市已经有1家定点屠宰厂。6、2020.4.4《公告》和2020.4.7《函》。证明目的：以公告的形式向原告送达。 被告芜湖市政府辩称，请求驳回原告对于被告的诉讼请求。主要理由：一、告芜湖市政府已履行了法定职责，行政复议决定书复议程序合法，2020年5月12日，原告向被告申请行政复议，被告于2020年5月18日作出补正行政复议申请通知书，于2020年5月20收到原告的补充正材料后，依法予以受理。2020年7月9日，被告作出延期审理通知书，并于2020年的7月16日作出了行政复议决定书，复议程序符合行政复议法的相关规定，程序合法。二、被告作出行政复议决定书具有事实和法律法规依据。根据生猪屠宰管理条例24条和安徽省生猪屠宰管理办法第34条的规定，本案中原告生猪定点屠宰证已过期，无为市政府作出的关闭公告，符合上述规定。 被告芜湖市政府为证明其复议行为的合法性，向法庭提交的证据：1、《行政复议决定书》、授权委托书。证明目的：原告申请复议情况。2、《延期审理通知书》、《复议决定书》。证明目的：被告依法作出复议决定。3、邮寄资料。证据目的：复议决定依法送达。 针对被告无为市政府提交的证据，原告的质证意见为：第一组证据真实性、关联性不持异议，对证明目的不能认同。无为农委关于生猪定点屠宰厂关闭的说明，原告的生猪屠宰证是在2015年8月31日到期，2015年6月8日的县长办公会议决定也没有进行关闭。证据一证明目的没有异议。证据二文件的真实性都没有异议，但是对证明目的不能认可。证据三的真实性不持异议，但对其的证明目的不予认可。证据四真实性不持异议，但是对合法性不能认可，第五组证据真实性不持异议，但是既不能成为被告关闭原告屠宰场的理由，即便无为县康宁科技食品有限公司批准或者通过验收了，也不等于原告就不可以进行。同时在原告提起行政复议或者向被告申请或者颁发行政许可证的过程中，无为县康宁科技食品有限公司也的确没有通过验收，通过验收是今年上半年刚刚的事情。第六组证据真实性没有异议，但是明显违法。 芜湖市政府对无为市政府的证据，质证意见为：同意其举证目的。 对于被告芜湖市政府提交的证据，原告的质证意见为：证据的真实性、合法性、关联性，都不持异议，证明目的有一点不同看法，被告芜湖市政府举的证据都是行政复议过程中，有关行政复议程序性的文件，它的证明目的也是证明被告的复议程序合法，原告多次要求被告举行听证，但是被告讲没有必要没有举行听证会，原告认为主要程序上还存在着一定的瑕疵的。 无为市政府对于芜湖市政府提交的证据，质证意见为：同意其举证目的。 被告无为市政府针对原告提交的证据，质证意见为:对原告提供的第一组证据原告的营业执照没有异议。对于第二组证据无为市政府关闭公告和无为市政府关于生猪定点屠宰申报情况的函，三性均无异议，这组证据恰恰说明无为市政府的关闭行为合法、合理。对于第三组证据三性均无异议，说明无为市政府作出的关闭行为，经为芜湖市政府复议维持合法合理。对于第四组证据，安徽省人民政府皖政办文件阴影部分我们这边没有看到。该组证据与本案没有关联性。关于批复，恰恰说明无为市政府作出的关闭行为是合法合理的。第五组证据与本案没有关联性，达不到其证明目的。第五组证据，芜湖市政府关于在无为增设一家服务于乡镇的生猪定点屠宰场批复，以及原告针对该批复申请行政复议及行政复议的相关材料，对其真实性没有异议，但是该份批复在行政复议期间，原告撤回了复议申请，该批复目前仍然合法有效。无为市政府依据该批复关闭了原告的屠宰场合法有效。对于第六组证据三性都是有异议的。第七组证据相关新闻，与本案没有关联性。 被告芜湖市政府针对原告提交的证据，质证意见为:同意无为市政府质证意见。 本院认证意见如下：对于被告无为市政府提交的七组证据的真实性与关联性均予以认可；对于证据1、2、5合法性予以认可，其它4组证据合法性结合案件作出综合判断。 对于被告芜湖市政府提交的证据，三组证据的真实性与关联性均予以认可，合法性结合案件作出综合判断。 对于原告提交的证据，对证据1、2、3、4、5、6真实性与关联性予以认可。其证据目的能否实现结合案件作出综合判断。第七组证据与本案没有关联性。 经审理查明，原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司系2013年6月20日成立，同年10月21日取得营业执照。经整合，由原告承继“无为县龙庵屠宰场”的“生猪定点屠宰证”，许可经营至2015年8月31日。为使得原告继续取得经营许可，2015年原无为县政府向芜湖市政府提交《无为县人民政府关于要求批准增设一家服务于乡镇的生猪定点屠宰厂的请示》（无政〔2015〕73号）。芜湖市政府于2016年5月9日作出芜政秘〔2016〕112号《批复》，决定不予批准。针对该批复，芜湖市华梦肉食品经营有限公司向安徽省人民政府提起行政复议，省政府受理复议后，于2016年7月11日通知无为县政府作为当事人参加行政复议。2017年6月5日无为县政府召开专题协调会议，形成“关于我县放心肉体系建设有关问题的专题协调会议纪要”，会议明确“1、参照芜湖县等地做法，县政府相关职能部门、所属乡镇依法支持芜湖市华梦肉食品经营有限公司合法经营；2、县农委、商务局等相关部门要进一步加强监管，督促该企业进一步规范经营，提升水平，确保产品质量安全，保障人民群众吃上放心肉。”2017年6月8日芜湖市政府给省政府法制办出具“对省政府复议案件达成和解的再说明”：芜湖市华梦肉食品经营有限公司对市政府“批复”提起的复议案件，在省政府审理该复议案件期间，第三人无为县政府召集相关部门作出了《关于我县放心肉体系建设有关问题的专题协调会议纪要》，申请人与第三人达成共识，申请人提出申请撤回省政府行政复议申请书，本机关知晓并予认可；……。同日省政府作出皖行复〔2016〕156号行政复议终止决定书。 2017年7月20日无为县环境保护局出具无环验〔2017〕12号“关于芜湖市华梦肉食品经营有限公司猪肉食品精加工项目及污水处理改造技术工程项目竣工环保验收意见的函”，认为上述项目符合环境保护验收条件，同意通过验收。 2020年4月4日无为市政府在芜湖日报上刊登公告，决定关闭包括原告在内的生猪屠宰场（点），其原有屠宰代码、证章、标志牌同时作废。芜湖市华梦肉食品经营有限公司随即向被告芜湖市政府提起行政复议。2020年7月16日被告芜湖市政府作出芜市行复字〔2020〕18号《行政复议决定》。原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司不服该行政复议决定，遂成讼。 另查明，经到“芜湖县城关定点屠宰点”现场走访发现：该屠宰点有类似原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司屠宰场的屠宰机械设备及污水处理环境检测设备。据该屠宰点业主介绍，该屠宰点属于“一证两点”的管理模式，屠宰与批发业务经营至今，有相关政府部门派驻的检疫员现场检疫。 本院认为，本案争议焦点为被告无为市政府于2020年4月3日作出的涉及原告的关闭决定是否合法；被告芜湖市政府的复议决定是否合法。 一、原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司持续经营至公告关闭之日属于特别许可经营，其稳定的经营现状非有特别变化不能被关闭。从案件查明情况可以看出，原告原先的生猪屠宰许可证在2015年8月31日到期后，经原无为县政府特别许可和芜湖市政府认可后，参照芜湖县等地做法，一直合法经营。 二、无为市政府是本案适格被告。根据《生猪屠宰管理条例》以及《安徽省生猪屠宰管理办法》等法律法规的规定，县级以上地方人民政府应当加强对生猪屠宰管理工作的领导，及时协调解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。本案系涉及全县生猪屠宰合理布点工作，需要在辖区内综合考虑，由其出面做出相关决策符合上述法律法规规定。 三、被告无为市政府作出的关闭决定缺失必要行政程序。本次关闭是对2017年原无为县政府特别许可的取消，是关乎原告企业存亡的重大许可决定，根据行政许可法等有关法律法规，关闭决定之前的协商、告知、听证、合理补偿等必要程序不能缺失。从现有证据来看，除了公告关闭决定外，上述重要程序均没有，被诉行政行为违反法定程序非常明确。 四、被告芜湖市政府行政复议应予以撤销。其在行政复议过程中，对被复议行政行为存在法定程序缺失没有指正。 五、对于原告请求法院判令被告无为市政府核发生猪定点屠宰证的诉讼请求本院不予支持。根据本案查明情况可以看出，核发生猪定点屠宰证的权限在于市级政府相关部门而非被告无为市政府。 综上，被告无为市政府做出的关闭原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司屠宰场的行为因缺失法定程序而应予撤销；相应的被告芜湖市政府做出的行政复议决定亦应同时予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告无为市人民政府2020年4月4日在芜湖日报刊登的关闭公告之中涉及原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司屠宰场的有关内容； 二、撤销被告芜湖市人民政府2020年7月16日作出的芜市行复字〔2020〕18号《行政复议决定书》； 三、驳回原告芜湖市华梦肉食品经营有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告无为市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  汪万荣 人民陪审员  吴永艳 人民陪审员  苗青秀 二〇二〇年十二月八日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。