广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终493号上诉人（原审原告）：杜炳坤，男，1944年8月28日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市**************，公民身份号码：442************216。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局，住所地：东莞市东城区********，统一社会信用代码证书：11441900MB2C90020A。负责人：赖健伟，局长。委托代理人：苏泽萍，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市******。负责人：肖亚非，市长。委托代理人：林伟忠，东莞市司法局工作人员。委托代理人：李振玉，东莞市司法局工作人员。上诉人杜炳坤诉被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、东莞市自然资源局不履行法定职责及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2020）粤1971行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2020年3月26日，杜炳坤向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东府行复[2020]76号《驳回行政复议申请决定书》；2.撤消东自然资（执法22）函[2019]12号《复函》（以下简称“《复函》”）；3.责令东莞市自然资源局履行法定职责，重新对违法用地行为进行查处；4.依法追究相关工作人员不作为行为。5.本案诉讼费用由东莞市自然资源局、东莞市政府承担。原审法院查明：2019年11月14日，杜炳坤向东莞市自然资源局提交《违法用地举报信》《违法用地举报登记表》，举报杜耀权在杜屋村一排四巷口36-37号后面约100多平方米的集体用地上非法建房，请求东莞市自然资源局履行法定职责，对涉案违法建筑进行调查和拆除。2019年12月19日，东莞市自然资源局向杜炳坤作出案涉《复函》，告知杜炳坤其反映的地块位于杜屋村一排四巷37号，部分已依法办理集体土地使用证，其余没有办理用地手续地块已立即责令停工，并函告镇违法用地、违法建设联合执法小组和城管综合管理部门依法处理，目前望牛墩自然资源分局对涉及超批准面积占地行为，依法进行了立案查处。次日，东莞市自然资源局向杜炳坤送达上述《复函》。杜炳坤不服，于2020年2月20日向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府于2020年2月27日受理了杜炳坤的申请。2020年3月17日，东莞市政府经审查作出东府行复[2020]76号《驳回行政复议申请决定书》，认为东莞市自然资源局已履行法定职责，且涉案《复函》是东莞市自然资源局就杜炳坤的举报事项作出的书面回复，是将此前对杜耀权的核查处理情况向杜炳坤说明，该告知行为未实际影响杜炳坤的权利和义务，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回杜炳坤的行政复议申请。杜炳坤仍不服，在法定期限内向本院提起本案诉讼。另查，2018年11月7日，原东莞市国土资源局向杜耀权作出东国土资（执法）望停字（2018）172号《责令停止土地违法行为通知书》，责令杜耀权立即停止违法占用行为，主动消除违法状态，恢复土地原状。2018年11月13日，原东莞市国土资源局将杜耀权的上述违法行为函告镇违法用地、违法建设联合执法小组和城管综合管理部门依法处理。2018年12月10日，东莞市自然资源局对杜耀权违法占用土地行为予以立案。2019年3月8日，东莞市自然资源局向杜耀权作出望自然资（执法）决字[2019]4号《行政处罚决定书》，要求杜耀权退还违法占用土地、拆除耕地上的违法建筑物及缴纳罚款。同日，东莞市自然资源局将处罚情况再次函告城管综合管理部门。后杜耀权因未完全履行上述处罚决定，东莞市自然资源局于2019年11月25日向原审法院申请强制执行，原审法院于2019年12月20日作出（2019）粤1971行审2519号《行政裁定书》，裁定对东莞市自然资源局的申请准予强制执行，由望牛墩镇人民政府组织实施。再查，座落于望牛墩镇杜屋村**四巷**的土地使用权人为杜炳坤。原审法院认为：本案属于行政不作为之诉。根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点，一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、如属于行政诉讼受案范围，东莞市自然资源局作出的涉案《复函》及东莞市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》是否合法有据。关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”本案中，杜炳坤虽是诉请撤销东莞市自然资源局作出的涉案《复函》，但实际上属于不履行法定职责之诉，要求法院责令东莞市自然资源局履行法定职责，属于上述规定的行政诉讼的受案范围。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，东莞市自然资源局经调查发现杜耀权存在未经批准非法占用涉案土地的违法行为，其在杜炳坤投诉前已依法对杜耀权的涉案违法行为作出行政处罚，同时函告城管综合管理部门，而在杜耀权未完全履行该处罚决定时，东莞市自然资源局也依法及时向原审法院申请强制执行，且原审法院已裁定准予执行，故东莞市自然资源局已按照法定程序履行法定职责，不存在行政不作为。关于杜炳坤主张涉案违法建筑物仍未拆除的问题。根据（2019）粤1971行审2519号《行政裁定书》的内容可知，涉案违法建筑物的拆除等由望牛墩镇人民政府组织实施，并非东莞市自然资源局，故对杜炳坤就东莞市自然资源局未履行法定职责的主张，原审法院不予采纳。关于杜炳坤提起的依法追究相关工作人员不作为行为的诉讼请求，不属于本案审理范围，杜炳坤可另寻其他途径予以救济。需要指出的是，东莞市自然资源局于2019年12月19日作出涉案《复函》，在此之前东莞市自然资源局已经就涉案的违法行为对杜耀权作出《行政处罚决定书》，并函告城管综合管理部门及向法院申请强制执行，但自然资源局并未将上述情况告知杜炳坤，导致引起本案纠纷，鉴于东莞市自然资源局已经履行法定职责，在此仅作瑕疵予以指出，希望东莞市自然资源局以后在工作中予以改进。综上，杜炳坤的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杜炳坤的全部诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由杜炳坤承担。一审宣判后，杜炳坤不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决；二、撤销东莞市政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》和东莞市自然资源局所作案涉《复函》，责令东莞市自然资源局履行法定职责，重新对违法用地行为进行查处；三、本案诉讼费由东莞市自然资源局、东莞市政府承担。事实和理由：杜炳坤认为，一审判决认定事实存在严重错误。1.杜炳坤曾向原审法院申请依职权前往杜耀权违法用地现场勘验，确认东莞市自然资源局就杜耀权违地没有依法纠正违法行为，恢复土地原状的行政不作为事实进行调查取证，原审法院仅仅根据(2019)粤1971行审2519号《行政裁定书》的内容可知，涉案违法建筑物的拆除等由望牛墩镇人民政府组织实施，并非东莞市自然资源局没有勘验现场，助长了杜耀权的恶意侵占的行为，损害了杜炳坤的合法权益。2.东莞市自然资源局虽然对杜耀权违法用地作出行政处罚，但未将其违法用地消除，恢复土地原状，属于不完全履行法定职责，原审法院认定东莞市自然资源局己依法履行职责，系事实认定不清。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政部门具有强制拆除的职权。本案中，东莞市自然资源局处理违法占地案件需拆除违法建筑时，应当公告，杜耀权没有申请行政复议或向法院提起行政诉讼的，其在公告后可强制拆除。东莞市自然资源局选择向东莞市第一人民法院申请强执行，并由望牛墩镇政府组织实施，明显不当。而且望牛墩镇政府没有履行职责，东莞市自然资源局作为土地管理部门没有对望牛墩镇政府执行监督力度，任由杜耀权的违法用地行为持续，东莞市自然资源局构成行政不作为。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、东莞市自然资源局对杜炳坤的举报事宜已依法履行职责，符合法定程序，不存在行政不作为；东莞市人民政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。二、案涉《复函》将对案涉违法用地行为的核查结果告知杜炳坤，对其合法权益明显不产生实际影响，依法应驳回起诉。三、杜炳坤上诉无事实和法律依据，依法应予驳回。东莞市自然资源局申请人民法院强制执行行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定。东莞市自然资源局并非《中华人民共和国行政强制法》第三十四条所规定的有行政强制执行权的行政机关，杜炳坤主张东莞市自然资源局应根据该法第四十四条的规定强制拆除建筑物无事实和法律依据。综上，东莞市自然资源局对杜炳坤举报事宜已依法履行职责，不存在行政不作为，请求维持一审判决。被上诉人东莞市政府答辩称，东莞市政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》程序合法，事实清楚，适用法律正确。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：杜炳坤主张东莞市自然资源局没有对杜耀权的违法占地行为完全履行法定职责，应当强制拆除违法建筑物。结合本案查明的事实，东莞自然资源局在杜炳坤提出案涉举报前，已发现杜耀权存在未经批准非法占用案涉土地的行为，对杜耀权作出《责令停止土地违法行为通知书》、望自然资（执法）决字(2019)4号《行政处罚决定书》，同时函告城管综合管理部门；又因杜耀权未完全履行上述生效行政处罚决定，东莞市自然资源局向原审法院申请强制执行，原审法院已裁定准予执行；针对杜炳坤所举报的杜耀权违法用地行为的情况，东莞市自然资源局在案涉《复函》中向杜炳坤告知调查及立案查处的情况，因此，东莞市自然资源局已依法履行法定职责，不存在行政不作为。另外，关于杜炳坤上诉称应由东莞市自然资源局实施拆除违法建筑物的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”东莞市自然资源局向原审法院申请强制执行望自然资（执法）决字[2019]4号《行政处罚决定书》中责令杜耀权退还违法占用土地及拆除杜耀权违法占用土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政决定。原审法院已裁定准予强制执行，由望牛墩镇政府组织实施。故杜炳坤所提由东莞市自然资源局实施拆除违法建筑物的主张，缺乏事实和法律依据。东莞市政府所作案涉《驳回行政复议申请决定书》，结合东莞市自然资源局已履行查处案涉违法占地建设行为法定职责的事实，且该局通过《复函》向杜炳坤告知对杜耀权的核查处理情况，该告知行为未实际影响杜炳坤的权利和义务，驳回杜炳坤的行政复议申请，合法有据。综上所述，杜炳坤的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由杜炳坤负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年十二月二十二日书记员  李婷婷