河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3143号上诉人（一审原告）南阳义和信房地产开发有限公司。住所南阳市宛城区长江西路荣源小区。法定代表人贾飞，执行董事。委托代理人黄硕，该公司员工被上诉人（一审被告）南阳市政府。住所南阳市中州路**。法定代表人霍好胜，市长。被上诉人（一审被告）南阳市自然资源和规划局。住。住所南阳市滨河路市体育中心西200米/div>法定代表人王放，局长。上诉人南阳义和信房地产开发有限公司（以下简称义和信公司）因诉南阳市人民政府（以下简称南阳市政府）、南阳市自然资源和规划局返还征收补偿款纠纷一案，不服南阳市中级人民法院作出的（2020）豫13行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。南阳市中级人民法院一审查明，2006年4月20日，南阳市政府对南阳市国土资源局作出宛政土〔2006〕52号“关于TG2006-02号宗地挂牌出让方案的批复”，该批复内容为同意南阳市国土资源局对外发布挂牌公告。2006年4月21日，南阳市国土资源局作出宛国土资挂告字［2006］2号国有土地使用权挂牌出让公告，出让国有土地使用权的面积为91183平方米（136.8亩）。土地用途为商业、办公、住、住宅用年限为商业40年，办公50年、住、住宅70年宗地以8600万元的竞拍价成交。2006年6月21日，南阳市国土资源局作为出让方，义和信公司作为受让方，双方签订了国有土地使用权出让合同。义和信公司取得该宗地的国有土地使用权后，到现场修建围墙准备施工时，南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四村民组180户土地承包户进行阻拦，并向法院起诉南阳市政府的批复、南阳市国土资源局土地挂牌出让结果公告及损害赔偿，本院于2006年8月31日作出不予受理裁定。该180户土地承包户不服，向河南省高级人民法院上诉，河南省高级人民法院于2007年3月19日作出（2006）豫法立行终字第27号行政裁定，驳回上诉，维持本院（2006）南行立字第1号行政裁定。该180户承包户仍然不服，向河南省高级人民法院申诉，河南省高级人民法院于2008年5月2日作出（2008）豫法立行字第32号行政裁定，撤销（2006）豫法立行终字第27号行政裁定和本院（2006）南行立字第1号行政裁定，指令本院审理。本院受理后，追加南阳市土地储备中心、义和信公司和南阳市拆迁安置建设开发公司为第三人参加诉讼，并于2009年2月5日作出（2008）南行初字第07号行政判决，判决“一、撤销南阳市政府2003年10月9日作出的宛政土（2003）164号‘关于南阳市土地收购储备中心划拨国有土地使用权的批复’。二、确认南阳市国土资源局2006年5月26日作出的TG2006-02国有土地使用权挂牌出让结果公告违法。三、维持南阳市政府2003年6月20日作出的宛政土（2003）50号‘关于南阳市拆迁安置建设开发公司白河安置小区项目征用土地的批复’。”南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四村民组180户土地承包户、南阳市政府、南阳市自然资源和规划局（原南阳市国土资源局）不服该判决，均向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院经审理，于2009年8月10日作出（2009）豫法行终字第59号行政判决，判决“一、维持南阳市中级人民法院（2008）南行初字第07号行政判决的第一、二项内容，即撤销南阳市政府2003年10月9日作出的宛政土（2003）164号‘关于南阳市土地收购储备中心划拨国有土地使用权的批复’、确认南阳市国土资源局2006年5月26日作出的TG2006-02国有土地使用权挂牌出让结果公告违法；二、撤销（2008）南行初字第07号行政判决的第三项内容，撤销南阳市政府作出的宛政土（2003）50号土地批复；三、驳回南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四村民组180户土地承包户关于赔偿的诉讼请求。”义和信公司不服该二审判决，向河南省高级人民法院申请再审。在河南省高级人民法院对该案再审审查过程中，2012年4月20日义和信公司作为甲方，与作为乙方的南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四组（180户土地承包户）、第一组、第七组及南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会经协商达成和解协议，并签订了调解协议书，主要内容为：“甲方（义和信公司）同意乙方190.522亩河下地（其中白河村委会土地17.221亩、一组土地25.236亩、三组土地56.029亩、四组土地90.077亩、七组1.9590亩），在南阳市土地储备中心已经按照南阳市宛土安（2004）10号文件给予乙方原征地补偿安置的基础上，甲方自愿另外给予乙方每亩增加补助费8.7万，乙方同意接受。该费用不涉及不包含宛政土（2003）50号批复的河上地。2、甲方另外支付的协调费、交通费、误工费、乙方诉讼代表的补助费及律师代理费等各项费用，已通过乙方诉讼代表和代理人与甲方协商达成协议，各方均同意并承诺通过乙方的委托代理人另行设立账户支付。3、乙方同意甲方依照南阳市政府宛政土（2003）164号批复、通过南阳市国土资源局招拍挂程序获取的TG2006-02号河下地的土地使用权及挂牌出让结果继续实施，并同意甲方与南阳市国土资源局按照所签订的ZPG（2006）05号《土地使用权出让合同》的约定履行。河下地土地使用权及挂牌出让结果继续实施，并同意义和信公司按照与南阳市国土资源局签订的《土地使用权出让合同》的约定履行。4、……。”上述协议达成后，南阳市政府在调解协议书首页右上角加盖印章。义和信公司以双方当事人达成和解协议为由申请撤回再审申请，河南省高级人民法院于2012年7月31日作出（2012）豫法行申字第00070号行政裁定，对双方达成的调解协议予以确认，并裁定准许义和信公司撤回再审申请。2010年7月22日，南阳市政府作出宛政纪〔2010〕49号办公会议纪要，该会议纪要第五项主要内容为“原则同意国土局意见，将紧靠TG2006-02号地块、临河的约40亩土地按规划用途作为绿化带，征用后协议出让给义和信公司统一规划使用。同意义和信公司就TG2006-02号地块补偿问题与被征地群众达成的协议，由义和信公司在原补偿标准基础上增加补偿，被征地群众撤销在省高级人民法院的上诉。对义和信公司额外增加补偿费用和造成的经济损失，由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。”2012年7月12日，南阳市国土资源局作出宛国土资文〔2012〕110号文件“关于义和信房地产开发有限公司与白河居民委员会相关村民小组就TG2006-02号地块协议土地补偿问题的意见”向南阳市政府汇报，主要内容为“我局同意义和信公司就TG2006-02号地块补偿问题与被征地群众达成的土地补偿协议，由义和信公司在原补偿标准基础上增加补偿，被征地群众撤销在省高院的上诉。”2013年2月17日，南阳市国土资源局作出宛国土资文〔2013〕48号文件，关于落实宛政纪〔2010〕49号文件完善义和信公司用地手续的请示向南阳市政府请示，南阳市政府收文处理签领导批示栏显示已呈陈市长阅过，同意南阳市国土资源局的意见，请尽快办理。2013年12月25日。2016年3月31日，南阳市政府作出宛政纪〔2016〕19号“关于加快推进义和信房地产开发公司白河大道项目建设有关问题的会议纪要”，该会议纪要对该项目关于规划问题、用地问题、环境保障进行明确。2016年10月8日，南阳市国土资源局作出宛国土资文〔2016〕261号文件，关于退还义和信公司白河大道以东建设项目相关费用的请示向南阳市政府请示，主要内容为：“义和信公司申请退还代政府垫付的征地补偿款费用如下：一是按照《调解协议书》暨河南省高级人民法院（2012）豫法行申字第00070号行政裁定书，义和信公司支付的征地补偿费1658万元（核对票据为1657.5414万元）；协调费、律师代理费等费用1300万元；以及以上两笔费用产生的财务费用1183.2万元，合计4141.2万元。二是围墙修补费用4.581万元；青苗补偿费24.309万元（核对票据为24.76763万元）；场地清表费10.6646万元；村委协调费60万元。以上四项合计99.5546万元。三是多交的388.5569万元契税。以上费用共计4629.3115万元。为解决以上问题，我局召开了专题会议进行了深入讨论研究，并就有关问题提出如下建议：一、作为征地补偿安置费，建议同意义和信公司增加支付的征地补偿安置费1658万元、青苗补偿费24.7676万元和围墙施工费纳入征地成本予以退还或政策优惠予以补偿。具体费用应以有效票据及市财政核算为准。二、鉴于2012年4月20日义和信公司与被征地群众达成的《调解协议书》上加盖有南阳市政府公章，请南阳市政府明确《调解协议书》中义和信公司另外支付的协调费、交通费、误工费、诉讼代表的补助费及律师代理费用等各项费用共计1300万元是否予以认可。三、义和信公司申请退还多交的388.5569万元契税，为土地出让后地方财税收入，无法计入征地成本，建议由义和信公司与地方税务局协调解决。”2019年4月1日，义和信公司向南阳市自然资源和规划局书面申请退还白河大道项目代政府垫付的补偿款。2019年6月4日，南阳市自然资源和规划局作出宛自然资文〔2019〕176号文件，关于退还义和信公司白河大道以东建设项目相关费用的请示，并向南阳市政府呈报。南阳市政府收文处理签批办意见显示：请黄市长阅。建议由南阳市自然资源和规划局会同市财政、税务、法制、宛城等单位认真研究，对相关费用的处理提出明确意见后，再召开专题会议确定。2019年6月19日。2019年7月15日，义和信公司向南阳市委相关领导送阅申请退还白河大道项目代政府垫付补偿款的申请信，相关领导在来信来访请示领导批示栏批示，请南阳市自然资源和规划局协调妥处。2019年9月9日。南阳市国土资源局于2015年1月将TG2006-02号宗地的土地使用权已办理在义和信公司名下。一审庭审中义和信公司认可在该块宗地的开发建设项目已经完成。义和信公司按照调解协议书的约定支付征地补偿安置等费用，请求南阳市政府和南阳市自然资源和规划局退还垫付的征地补偿款1657.5414元和青苗补偿费24.7676万元问题未能得到解决，义和信公司提起本案诉讼，请求判决南阳市政府和南阳市自然资源和规划局向义和信公司支付垫付的征地补偿款1657.5414万元、青苗补偿费24.7676万元和占用资金成本（自2012年5月31日至2019年8月19日止以中国人民银行同期同类贷款基准利率计付，自2019年8月20日起至实际付清之日止以全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付）。南阳市中级人民法院一审认为，本案中，义和信公司取得TG2006-02号宗地的国有土地使用权后，在修建围墙准备施工时遭到被征地的南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四村民组180户土地承包户进行阻拦，后进行诉讼。历经本院一审、河南省高级人民法院二审和再审。河南省高级人民法院于2009年8月10日作出（2009）豫法行终字第59号行政判决，二审判决撤销南阳市政府2003年10月9日作出的宛政土（2003）164号关于南阳市土地收购储备中心划拨国有土地使用权的批复、确认南阳市国土资源局2006年5月26日作出的TG2006-02号国有土地使用权挂牌出让结果公告违法；同时撤销南阳市政府作出的宛政土（2003）50号土地批复。义和信公司作为该案第三人不服该二审判决，向河南省高级人民法院申请再审，在该案再审过程中，义和信公司与被征地的南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四组（180户土地承包户）、第一组、第七组及南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会经协商自愿达成调解协议，该调解协议第1条明确约定“义和信公司自愿另外给予乙方（南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会第三、四组180户土地承包户、第一组、第七组及南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会）每亩增加补助费8.7万，乙方同意接受。该费用不涉及不包含宛政土（2003）50号批复的河上地。”南阳市政府2010年7月22日作出宛政纪〔2010〕49号办公会议纪要，仅对义和信公司额外增加补偿费用和造成的经济损失，由南阳市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。南阳市国土资源局2016年10月8日作出的宛国土资文〔2016〕261号文件和南阳市自然资源和规划局2019年6月4日作出的宛自然资文〔2019〕176号文件关于退还义和信公司白河大道以东建设项目相关费用的请示，仅是“建议同意义和信公司增加支付的征地补偿安置费1658万元（核对票据为1657.5414万元）、青苗补偿费24.309万元（核对票据为24.76763万元）和围墙施工费纳入征地成本予以退还或政策优惠予以补偿。”义和信公司在上述案件的再审过程中，自愿与被征地群众达成调解协议，该调解协议对协议各方具有约束力。南阳市政府虽然在该调解协议书首页右上角处加盖印章，但该调解协议书对南阳市人民政府并未设定权利义务。义和信公司在原征地补偿安置的基础上自愿另外给予被征地方增加支付的征地补偿安置费是履行调解协议书约定的义务，也是为尽快拿到案涉土地进行开发建设。义和信公司按照该调解协议书约定支付征地补偿安置等费用，本案涉及的TG2006-02号宗地的土地使用权已办理在义和信公司名下，义和信公司在该块土地的开发建设项目已经完成。义和信公司称在上述案件的再审过程中是接受南阳市政府的委托向被征地的180户土地承包户支付征地补偿款、青苗补助费缺乏证据支持，依法不予采信。综上，本案经审判委员会讨论决定，义和信公司的诉讼请求缺乏合同依据，亦缺乏法律依据。南阳市中级人民法院作出（2020）豫13行初118号行政判决：驳回义和信公司的诉讼请求。上诉人义和信公司不服，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。2012年4月20日，在经南阳市政府同意的前提下，义和信公司才作为甲方，与南阳市宛城区枣林办事处白河居民委员会相关村民组及白河居民委员会等经协商达成和解协议，且南阳市政府在该协议书上予以盖章确认，南阳市国土资源局亦作出宛国土资文〔2012〕110号文件明确表明同意义和信公司就TG2006-02号地块补偿问题与被征地群众达成的土地补偿协议，由义和信公司在原补偿标准基础上增加补偿，被征地群众撤销在省高院的上诉等。除此之外，在南阳市自然资源和规划局多次向南阳市政府上报的正式文件中，均对义和信公司所诉请的征地补偿安置费和青苗补偿费等费用予以认定。故上诉人义和信公司所诉请的金额已经得到被上诉人南阳市政府和南阳市自然资源和规划局的认可，被上诉人应当予以返还。请求二审法院依法撤销一审行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人南阳市政府和南阳市自然资源和规划局均未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点为南阳市政府在该调解协议书加盖印章行为的性质以及南阳市自然资源和规划局多次向南阳市政府上报正式文件的意见和批示是否构成对义和信公司返还款项的许诺。一、南阳市政府虽在该调解协议书加盖印章，即便如上诉人所述的对调解协议或者相关费用予以认可，但协议并未对南阳市政府设定相关责任义务，亦不能视为义和信公司的签约行为是接受南阳市政府的委托所为。义和信公司主张其系替南阳市政府垫付的征地补偿款等相关款项，并请求予以支付返还款项的请求没有事实依据。二、南阳市政府宛政纪〔2010〕49号办公会议纪要以及南阳市国土资源局向南阳市政府作出宛国土资文〔2016〕261号请示文件等对义和信公司额外增加补偿费用和造成的经济损失的处理意见为：由南阳市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿；建议相关费用纳入征地成本予以退还或政策优惠予以补偿、相关税费由公司与地方税务局协调解决等。上述相关处理意见系政府预通过政策性优惠就上诉人义和信公司所产生的费用给予补偿，并不对南阳义和信公司构成返还款项的许诺。故义和信公司以所诉请的金额已经得到南阳市政府和南阳市自然资源和规划局的认可请求予以返还亦无事实依据和法律依据。综上，一审判决驳回义和信公司的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  马传贤审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月十五日法官助理郭敬涛书记员宋雨珈