湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行终155号 上诉人（原审原告）：耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校。住所地：耒阳市五里牌街道办事处梅新村**。 投资人：黄江平，该校校长。 委托诉讼代理人：黄诚，耒阳市蔡伦法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：耒阳市综合行政执法局。住所地：耒阳市蔡伦中路**。 法定代表人：聂晶，该局局长。 委托诉讼代理人：郑检根。 委托诉讼代理人：伍峥嵘，湖南丹阳律师事务所律师。 上诉人耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校（以下简称金盾驾校）不服被上诉人耒阳市综合行政执法局（以下简称市综执局）土地行政强制及行政赔偿一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月12日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，2001年7月13日，耒阳市嘉华建筑材料有限公司取得耒国用（2001）字第005号《国有土地使用权证》，该权证项下的土地（以下简称涉案土地）位于××村××组，用地面积为32200.6平方米，用途为商用，批准使用年限为50年。2017年7月25日，浩天科技创新发展有限公司与金盾驾校法定代表人黄江平签订了《土地租赁合同》，双方约定，浩天科技创新发展有限公司将涉案土地出租给金盾驾校用于驾校学员练车，租赁期限10年（2017年8月1日起至2027年7月31日止）。2017年8月1日，金盾驾校与耒阳市嘉华建筑材料有限公司墙体砖项目部签订《土地租赁合同》，该合同内容与浩天科技创新发展有限公司与黄江平于2017年7月25日签订的土地租赁合同内容基本一致。金盾驾校在未取得建设工程规划许可证的情形下，在涉案土地上开工建设驾校训练场地，约于2018年6月建成。2019年2月1日，经相关部门审查并备案，金盾驾校审定为二级驾校。 2020年2月26日，耒阳市自然资源局将金盾驾校非法占地案相关证据材料，包括对金盾驾校法定代表人黄江平和证人谢某的调查笔录、责令停止自然资源违法行为通知书、现场勘测笔录等，移送至市综执局，认为金盾驾校未办理好用地等相关手续擅自占用耒阳市五里牌办事处梅新村4、6组土地建设驾驶员培训学校的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，属非法占地，请市综执局查处并将查处情况函告之。2020年2月27日，市综执局就金盾驾校非法占地一事对耒阳市五里牌街道办事处梅新村4组组长进行了调查，并制作了调查笔录。2020年2月28日，市综执局对金盾驾校训练场地进行了现场勘验，并制作了勘验笔录，同时，还对金盾驾校的投资人黄江平进行了调查，并制定了调查笔录。2020年2月28日，湖南省煤田地质局第一勘探队测绘地理信息二院出具的湘勘一队一测二院-456号土地勘测定界技术报告载明，受市综执局的委托，为核定金盾驾校非法用地，经市综执局工作人员和金盾驾校投资人一起现场确界，并对指界地块实地进行勘测定界，实测面积13368.09平方米，其中耕地面积7216.53平方米，林地面积占616.80平方米，工矿仓储用地5534.76平方米。该集体土地有13202.67平方米属于梅新村，有165.42平方米属于锡里村。2020年3月3日，市综执局向耒阳市自然资源局发出《案件移送告知单》，称耒阳市自然资源局向其移送金盾驾校非法占地案，需补齐耒国用（2001）字第005号证件的合法性和该宗地是否超审批红线使用土地的材料。2020年3月26日，浩天科技创新发展有限公司以当年申办国有土地使用证时，不知道需要农用地转用审批手续为由，向耒阳市自然资源局申请注销耒国用（2001）字第005号《国有土地使用权证》。2020年4月7日，耒阳市不动产登记中心作出《作废声明》，称经土地使用者申请，将耒国用（2001）字第005号国有土地使用权证声明作废，相关利害关系人如有异议，请于2020年4月26日前将异议书面材料向该中心提出。 2020年4月7日，市综执局对金盾驾校涉嫌非法占地予以立案后，于当日向金盾驾校作出执法调查通知，要求其于两日内到该局，就涉嫌在耒阳市五里牌街道办事处梅新村4、6组非法占地建驾校一事接受调查，并以其在同一位置占地建驾校违反《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定为由，对其作出责令停止违法行为通知，责令其停止违法行为，并于两日内到该局接受处理，该调查通知和责令停止违法行为通知于当日送达给金盾驾校。2020年4月20日，市综执局向金盾驾校以发现金盾驾校未取得国土用地手续，在耒阳市五里牌街道办事处梅新村4、6组新建金盾机动车驾驶员培训学校为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对金盾驾校作出责令（限期）改正通知，责令金盾驾校在2020年4月23日前对以上问题进行改正（改正内容：拆除非法占用土地上的建筑及设施）。2020年4月22日，市综执局组织人员对金盾驾校上的建筑物和其他设施予以拆除。拆除的建筑物和设施有：9000多平方米的硬化地面，长141米、高1.5米的砖混围墙，长226米的钢制护栏，面积共约150平方米的两个铁棚，面积约30平方米的男女砖混厕所。金盾驾校提供的证据显示，砖混围墙用砖29610块，每块购买价格为0.25元，合计7403元；购买钢制护栏及运费总共15646元；购买铁棚及铁棚护栏7100元；购买卫生间用瓦及门800元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《湖南省人民政府法制办公室关于耒阳市进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的复函》（湘政法发［2016］22号）第二条规定：“耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关为耒阳市综合行政执法局。”本案中，市综执局作为耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关，对金盾驾校是否存在未取得用地批准手续而建设驾驶员训练场地的行为，具有依法查处的职权，同时，市综执局对金盾驾校的驾驶训练场地实施了强制拆除，其系本案适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，市综执局于2020年4月20日以2018年就已建成的涉案训练场地构成违法占地为由，对金盾驾校作出改正内容为拆除非法占用土地上的建筑物及设施的责令（限期）改正通知后，在既未作出最终土地行政处罚决定，也未届满通知所确定的改正期限的情况下，于2020年4月22日自行强制拆除金盾驾校的涉案训练场地，显然程序违法，且超越只能依法申请人民法院强制执行土地行政处罚决定的法定职权，依法本应予以撤销，但因该行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故依法确认违法。 《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，虽然市综执局强制拆除金盾驾校的涉案训练场的行为构成违法，但因涉案训练场地原已取得的国有建设用地使用权已被注销，且未依法获得建设工程规划许可，金盾驾校请求市综执局对涉案训练场地按照合法建筑物和设施向其承担赔偿责任，没有事实和法律依据，但市综执局应当对由金盾驾校自行拆除可以回收的建筑材料的残值予以赔偿。因硬化地面用的材料无法回收，具有回收价值的建筑材料主要涉及砖混围墙的砖块、铁围栏的网框、铁棚的铁柱铁梁以及厕所的瓦片和门等。根据金盾驾校所提供的与可以回收建筑材料残值相关证据所显示的原材料价格，并综合考虑金盾驾校的举证能力、自行拆除成本及折旧等因素，酌情认定其残值为3万元。 综上所述，市综执局于2020年4月22日强制拆除金盾驾校涉案训练场地的行为违法，并应依法赔偿该违法行为导致金盾驾校的合法权益损失3万元。金盾驾校关于应确认市综执局强制拆除其涉案训练场地行为违法的请求成立，依法应予支持，但关于应当赔偿其经济损失2351284元中超出3万元的部分，没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，判决确认被告耒阳市综合行政执法局于2020年4月22日强制拆除原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校训练场地的行为违法；被告耒阳市综合行政执法局在本判决生效之日起十日内赔偿原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校经济损失3万元；驳回原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校的其他诉讼请求。案件受理费50元，由耒阳市综合行政执法局负担。 上诉人金盾驾校不服一审判决，上诉请求：撤销衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初145号行政判决的第二、三项，改判市综执局赔偿金盾驾校经济损失2351284元。事实与理由：一、一审法院认定事实错误；二、上诉人请求赔偿经济损失2351284元具有事实和法律依据。 被上诉人市综执局答辩称，原审判决认定事实清楚，上诉人请求赔偿没事事实和法律依据，原审认定上诉人损失金额过高。 双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 双方当事人在二审诉讼中均未提供新的证据。 本院二审查明的事实与一审查明的相同。 本院认为，本案的争议焦点为：1、被上诉人实施的拆除行为是否合法；2、上诉人要求的经济损失是否应当赔偿及赔偿数额。 一、关于强制拆除行为的合法性问题 （一）强制拆除的依据。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人金盾驾校自建成以来到被拆除时，未按照上述规定取得相关规划许可，虽经相关部门审查并备案，审定为二级驾校，但是其未取得规划许可的违法本质并未改变。因此，被上诉人强制拆除上诉人涉案建筑物及其他设施具有事实和法律依据。 （二）强制拆除的程序 《中华人民共和国行政强制法》第三十四至第三十八条规定，行政机关作出行政决定后，当事人逾期不履行行政决定规定的义务，有强制执行权的行政机关应当催告并听取当事人的陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人向上诉人作出《责令（限期）改正通知》后，既未依法作出最终行政处罚决定，也未作出强制执行决定，径行实施强制拆除行为，剥夺了上诉人依法享有的陈述、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利，程序违法。上诉人主张被上诉人强制拆除其场地及建筑物其他设施的行为违法的理由成立，本院予以采纳。 二、关于上诉人要求的经济损失是否应当赔偿及赔偿数额问题 （一）是否应当赔偿 程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑物内的物品，则属于当事人的合法财产。本案中，上诉人金盾驾校理应在取得相关规划许可后，再进行建设，其在未获相应规划审批手续的情形下先行建设，对违法建设而产生的投资风险应有清醒的认识，甚至还应对非法建设承担相应的法律责任。由于被上诉人的违法强拆行为剥夺了上诉人的陈述、申辩权及救济途径，造成了上诉人自行拆除可能的丧失及建筑材料中可重复利用的材料失去利用价值，给上诉人造成了经济损失。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。因此，上诉人主张以其提交的全部投资相关证据以证明其损失数额，请求被上诉人对涉案训练场地按照合法建筑物向其承担赔偿责任，没有事实和法律依据。被上诉人应当对由上诉人自行拆除可以回收的建筑材料的残值予以赔偿。 （二）赔偿数额的确定 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，上诉人提供的建筑材料、设施等费用支出凭据等，存在无凭据原件、购置用途不明等情形，且被上诉人在强制拆除时，未采取相关证据保全措施，对于被上诉人强制拆除所涉及的建材、设施损失程度和数量等，因此，无法对具体损失数额进行评估。虽然上诉人主张因硬化地面投入巨大，但因用的材料无法回收，具有回收价值的建筑材料主要涉及砖混围墙的砖块、铁围栏的网框、铁棚的铁柱铁梁以及厕所的瓦片和门等。一审法院根据上诉人所提供的与可以回收建筑材料残值相关证据所显示的原材料价格，并综合考虑其的举证能力、自行拆除成本及折旧等因素，酌情认定其残值为3万元，并无不当。本案并非征收合法建筑后给予另行建设补偿。故上诉人请求全额赔偿损失的请求，本院不予支持。 综上所述，原判认定事实清楚，适用法律及处理正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校承担。 本判决为终审判决。 审判长  代立华 审判员  尹运健 审判员  罗慕蓉 二0二年十二月十日 法官助理姚海 书记员张文珍