江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终216号 上诉人（原审原告）汤建华,男,1962年12月4日出生,汉族，住昆山市。 被上诉人（原审被告）昆山市自然资源和规划局，住所地昆山市同丰西路**。 法定代表人李铭，局长。 委托代理人陈春华，工作人员。 委托代理人周游，江苏漫修(上海)律师事务所律师。 上诉人汤建华因土地行政管理及行政赔偿一案，不服江苏省太仓市人民法院(2019)苏0585行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，汤金木系汤建华的父亲。1998年12月30日，原昆山市国土资源局审核同意汤金木对昆山市张浦镇增光村2组宅基地（地号为××）拥有集体土地使用权，并经昆山市人民政府核准准予登记。农村宅基地登记申请书载明的申请人及家庭成员为汤金木及汤雪媛。 2009年4月15日，汤建华递交申请1份，内容为:“我是增光村社员汤建华，因98年土地确权于汤金木，因汤建华在96年嫁至卫塔，故此土地只能确认于汤金木，本人自嫁至卫塔，由于工伤丧失劳动力，女方提出离婚，因而离婚，本人户口于2002年8月13日迁址白米增光村**，因此，本人无土地使用，特申请原土地位置汤振华宅基北、汤卫星宅基西、沈雪明宅基东，因本人汤金木的后代，本人曾与严素珍结婚此宅基，为此申请土地及此地的确权。因为我是该宅基地的家庭人员之一。”昆山市张浦镇白米村村民委员会在该申请上签署意见为：该宅基地原确权为汤金木，现汤建华为该家庭人员。昆山市国土资源局张浦分局在该申请上签署意见为:情况属实，汤建华符合享受该农宅的条件。 2017年12月27日，原昆山市国土资源局向汤建华发出《告知书》一份，内容主要为：1.“汤金木夫妇共生育汤振华（你兄）和你二个儿子，经查阅1998年宅基地登记发证资料，张浦镇白米村增光二组地号为××的宅基地使用权当时登记时，你户口因婚迁至张浦镇韦塔村（与金林英登记结婚），故该宅基地使用权登记在你父亲汤金木名下，后你与金林英离婚，户口于2002年9月迁回张浦镇白米村增光**，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条‘农村村民一户只能拥有一处宅基地’规定，你符合变更申请为白米村增光二组地号为××宅基地的共同使用权人”。2.“另经调查，现白米村增光二组地号为××的地上建筑物已发生变化，根据国土资源部《不动产登记操作规范》）（试行）（国土资规[2016]6号）第10条宅基地使用权及房屋所有权登记的规定，申请不动产权证所需材料：不动产登记申请书申请人身份证明；不动产权属证明或者土地权属来源材料；房屋符合规划或建设的相关材料；不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料和法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料；请你根据所需资料，至昆山市不动产登记中心申请不动产变更登记”。 2018年6月，原审法院经苏州市中级人民法院指定，受理了汤建华诉原昆山市国土资源局土地行政登记案[案号：（2018）苏0585行初15号]。在该案中，汤建华的诉讼请求是确认地号××号宅基地使用权人为汤建华，撤销汤金木名下的××号农村宅基地登记。该院以汤建华的起诉超过法定的起诉期限为由驳回起诉。汤建华不服上诉后，苏州市中级人民法院二审驳回上诉，维持原裁定。汤建华在该次诉讼一审期间，向法院递交了本案涉诉的昆国土资信告字[2017]20号告知书，在一审期间，没有把申请撤销该告知书作为诉讼请求。汤建华在上诉中提出要求撤销（2017）昆国资信告字20号告知书的诉讼请求，二审法院认定该请求属于二审期间新提出的诉请，不予理涉。 原审法院另查明：1.根据《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》昆编办［2019］15号文件要求，将原昆山市国土资源局和昆山市规划局以及昆山市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责等职能整合，组建昆山市自然资源和规划局，不再保留昆山市国土资源局。2.本案审理中，汤建华父亲汤金木于2019年10月14日因病死亡。3.汤建华要求赔偿损失的依据是张浦镇白米村增光二组地号为××土地上已重建房屋的租金损失。 原审法院认为，根据机构改革的规定，昆山市自然资源和规划局承继了原昆山市国土资源局的职能。因此对原昆山市国土资源局作出的行政行为，由昆山市自然资源和规划局作为被告符合法律规定。关于汤建华的起诉是否超过法定起诉期限的问题，虽然其提起本次诉讼是在收到告知书的一年以后，但其在（2018）苏0585行初15号行政诉讼案中确实提供了本案涉诉的告知书，也在事实和理由部分谈了对该告知书的看法，但没有提出撤销该告知书的诉讼请求。汤建华在二审期间要求撤销昆国土资信告字[2017]20号告知书的诉讼请求，二审法院认定该请求属于二审期间新提出的诉请，不予理涉。故汤建华的行为符合已在法定起诉期限内向人民法院提出诉讼请求的情形，汤建华提起本次诉讼没有超过法定期限。 关于昆国土资信告字[2017]20号告知书是否需要撤销的问题。从该告知书的内容来看，原昆山市国土资源局系从信访答复的角度给汤建华在宅基地使用权和地上物变动以后办理不动产登记给出的政策性答复，对昆山市张浦镇增光村2组宅基地（地号为××）的使用权及地上物的所有权并未作出新的行政行为，故对汤建华要求撤销该告知书的诉讼请求不予支持。鉴于审理过程中汤建华父亲去世，涉案告知书所给出的政策答复已无可操作性，为切实保障相对人权利，昆山市自然资源和规划局应按照现有人员情况按照法定条件及程序予以审批。 关于汤建华提出的行政赔偿的问题。汤建华提出的所谓损失，与被诉的行政行为没有法律上的因果关系，不符合国家赔偿法的规定，故对该请求亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条之规定，判决驳回汤建华的诉讼请求。案件受理费50元，由汤建华负担。 上诉人汤建华上诉称，上诉人的起诉未超过法定起诉期限。被上诉人2017年12月27日作出的告知书不符合物权法第九十五条规定，该告知书确认上诉人与汤金木为共同使用权人完全错误，依法应予撤销。汤金木本是一户，上诉人一户，两户混合一起是不同户主。因为土地直接登记在汤金木名下，上诉人2002年迁回户籍，应得土地使用权，被上诉人应另外审批一户宅基地。被上诉人非法确权导致汤金木非法建房，被上诉人有不可推卸的责任。现上诉人父亲已死亡，不存在共同使用权人，涉案宅基地应该属于其。关于本案行政赔偿因果关系，上诉人在2009年申请，被上诉人未按照政府信息公开条例的规定在15个工作日内答复，因上诉人家乡房屋租赁产生经济收入，上诉人要求判决被上诉人自2009年至2019年所扣押耽误的经济收入1769453元，因被上诉人未执行政府信息公开条例15个工作日而形成侵犯公民的合法权益行为造成上诉人精神损害，要求补偿上诉人精神损害费50万，合计2269453元。综上，请求依法撤销昆国土资信告字（2017）20号告知书，判决行政机关履行法定职责，依法重新作出行政行为，给付上诉人合法的居住权、使用权、财产权的义务，判决被上诉人赔偿上诉人房屋租赁的直接经济损失及造成上诉人精神伤害2269453元。 被上诉人昆山市自然资源和规划局未提交书面答辩意见，但认为本案是一个撤销之诉，撤销的对象是信访答复告知书，该告知书属于一个补正的告知行为，没有对上诉人的权利义务产生实质性的影响，可诉性存疑。告知书里最核心的内容，是告知上诉人其系涉案宅基地户上的一个成员，该内容与2009年答辩人的分支机构张浦分局在上诉人的申请上的确认一致，即情况属实。这是基于尊重历史真实事实的情况下，认为上诉人当年建房的时候是这一户的成员，但是后来出去做女婿，到他离婚回来，仍然是这一户的成员。关于上诉人提出的行政赔偿的请求，答辩人从没有否认过上诉人是该户的成员，不存在行政赔偿的前提。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院另查明，2016年汤建华起诉其父汤金木、母汤雪媛、兄长汤振华所有权确认纠纷一案中，汤建华的诉讼请求是：1.判令原告依法享有宅基地上房屋三分之一的使用权；2.判令被告赔偿原告2002年8月至2015年12月未能享有宅基地使用权和房屋居住权的损失176000元（22间×150元/间×160个月÷3），原审法院经审理后，判决认定汤建华曾将涉案宅基地上其建造的房屋以4000元卖给汤振华，后汤振华将房屋拆除后未经审批在该宅基地上建造了相关房屋，汤振华明确相关房屋的权利由父母享有，最终判决驳回诉讼请求。汤建华不服，向本院上诉，本院经审理后，最终判决驳回上诉，维持原判。以上事实由原审法院（2016）苏0585民初3400号民事判决书及本院（2016）苏05民终9677号民事判决书予以证实。 本院认为，根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案中，根据原昆山市国土资源局作出的告知书的内容可知，上诉人汤建华向原昆山市国土资源局提交《变更申请书》，要求将土地使用者（户主）为汤金木的集体土地使用证变更至其名下。原昆山市国土资源局经查阅1998年宅基地登记发证资料后认为，上诉人符合变更申请为白米村增光二组地号为××宅基地的共同使用权人，遂于2017年12月27日向上诉人作出涉案告知书，将上述意见予以告知，同时告知上诉人可凭相关材料至昆山市不动产登记中心申请不动产变更登记。经查，当年因上诉人的户口迁出，故涉案宅基地登记在其父亲名下，后上诉人因离婚将户口迁回原地。宅基地使用权是以户主为代表进行登记的，上诉人属于家庭成员，故原昆山市国土资源局2017年作出的告知书并无不当。上诉人汤建华要求撤销该告知书缺乏事实和法律依据。现上诉人父亲汤金木在一审审理过程中去世，涉案宅基地是否应当变更登记至上诉人名下以及1998年涉案宅基地使用权登记在汤金木名下是否合法，不属于本案审理范围，本院不予理涉。 关于起诉期限，因涉案告知书中并未告知上诉人相关诉权，上诉人在2018年诉原昆山市国土资源局土地行政登记一案上诉时，对该告知书提出相关诉讼请求，二审法院认为该诉讼请求属于二审新增加的诉讼请求，故未予理涉。现上诉人重新起诉，其耽误的期限具有正当事由，未超过法定起诉期限。 关于上诉人认为被上诉人未依据政府信息公开条例的规定及时履行答复职责，从而要求赔偿其租金损失、精神损失的请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人仅在2017年收到上诉人的《变更申请书》，其也于当年作出涉案告知书，因此，并不存在上诉人所称的未及时履行政府信息公开答复义务的情形。上诉人对涉案房屋的居住使用问题，涉及民事纠纷，与涉案告知书并无关系，故上诉人的赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人汤金华的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人汤建华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年八月四日 法官助理 赵 芬 书 记 员 陈逸凡