陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕1021行初43号 原告靖有良，男，生于1954年8月25日，汉族，农民，住商洛市。 原告靖水山，男，生于1944年3月13日，汉族，农民，住商洛市。 原告靖保良，男，生于1955年10月2日，汉族，农民，住商洛市。 原告靖军利，男，生于1983年8月28日，汉族，农民，住商洛市。 共同委托代理人陈勤润，洛南县城关法律服务所法律工作者。 被告商州区大荆镇人民政府，住所地商州区。 法定代表人张文华，系该镇镇长。 委托代理人寇正民，陕西书宝律师事务所律师。 被告商州区人民政府，住所地商洛市。 法定代表人陈泽勇，系该区区长。 委托代理人张涛，陕西善存律师事务所律师。 委托代理人雷永杰，商洛市商州区司法局副局长。 第三人商洛市商州区大荆镇西峪村十组。 代表人田西文，系该组组长。 原告靖有良、靖水山、靖保良、靖军利不服被告商州区大荆镇人民政府、被告商州区人民政府行政处理决定及行政复议一案，于2020年10月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告商州区大荆镇人民政府、被告商州区人民政府送达了应诉通知书及起诉书副本等，依法追加商州区大荆镇西峪村十组作为本案第三人参加诉讼，于2020年12月8日公开开庭进行了审理。原告靖有良、靖保良及四原告共同委托代理人陈勤润，被告商州区大荆镇人民政府副镇长马彦民、委托代理人寇正民，被告商州区人民政府委托代理人张涛、雷永杰，第三人商州区大荆镇西峪村十组组长田西文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告商州区大荆镇人民政府于2020年5月6日作出的荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》第四部分载明：1、西峪村十组（原兴龙一组）采取集体股份合作经营方式符合政策文件规定，由村组按照相关程序，及时上报林地确权方案，报区林改办审批后申领林权政。2、按照《集体山林管护责任合同书》约定，靖水山等四户与原兴龙一组的收益分配，原则上按照集体60%，管护人40%比例兑付。前期已付二组2.5万元，及靖水山等收益的1万元应从应得份额中扣除。如组上将收益分配到户，靖有良等四户按当年实有在册人口，仍有权参与组集体的收益分配。 商州区人民政府于2020年9月23日作出的商州政行复决〔2003〕3号行政复议决定书载明：1、维持商州区大荆镇人民政府《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》中第四部分第一款处理决定。2、撤销商州区大荆镇人民政府《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》中第四部分第二款处理决定。 原告靖有良、靖水山、靖保良、靖军利诉称，1986年1月19日，四原告所在的原兴龙村一组（现为西峪村十组）《固定财产账本》中承包森林分户帐记载，将缠念沟（现称为缠阴沟）荒坡（无面积记载）承包给四原告经营，四原告即在荒坡上植树造林并管护。1991年4月15日，原生产队以护林小组名义分别与四原告签订《集体山林管护责任合同书》，约定由四原告对各自承包的山林进行管护。2015年林权改革时，采用卫星航拍对全组村民的林坡面积予以测量，重新确定面积，四原告承包的缠阴沟林坡面积测量为286亩。村民小组将全组除原告四户之外的村民的林坡均按1986年元月19日记载的林坡进行造册登记上报，请区政府确权发证，但将四原告承包的缠阴沟286亩没有上报。四原告提出异议，与村民小组发生纠纷，村民小组便召集部分村民征求意见处理，目的是否定四原告承包的缠阴沟286亩林坡的事实，四原告坚决不同意。纠纷发生后，四原告多次上访。2018年12月7日，被告大荆镇人民政府作出荆政发（2018）580号《关于西峪村十组靖有良等四户反映组集体收回其林坡信访事项答复意见书》，责成西峪村委会及十组将缠阴沟286亩林权户均71亩均摊下划给原告四户。十组组长不执行，四原告继续信访，被告大荆镇人民政府作出荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》，1、对1986年元月19日，四原告所在的兴龙一组（现为西峪村十组）《固定财产账本》中承包森林分户帐记载的将缠阴沟荒坡承包给四原告经营的事实不予认可，片面的以四原告签订的《集体山林管护责任和合同书》认为，四原告未取得缠阴沟286亩林权的承包权。四原告不服，提请被告商州区人民政府行政复议，商州区人民政府作出的商州政行复决（2020）3号《商州区人民政府行政复议决定书》维持被告大荆镇人民政府作出的《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》中第四部分第一款处理决定，并撤销处理决定书中对于靖水山等四户与原兴龙一组的收益分配，原则上按照集体60%，管护人40%比例兑付的决定。四原告认为，被告大荆镇人民政府作出的《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》及被告商州区人民政府作出的《商州区人民政府行政复议决定书》均属于认定事实错误，损害了四原告的权益。请求：1、判决撤销被告大荆镇人民政府作出荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》；2、判决撤销商州区人民政府作出的商洛市商州区人民政府商州政行复决（2020）3号《商州区人民政府行政复议决定书》；3、判决商州区大荆镇人民政府对四原告林权纠纷重新作出处理决定。 原告为证明其主张，提供有以下证据： 1、被告镇政府(2020)143号《处理决定书》； 2、被告区政府(2020)3号《行政复议决定书》； 3、《承包森林分账户》账页； 4、李书彦、吴三峰、王彦姓、郭世熊、王争强、王开 运自书证言； 5、兴龙村一组同本组13户村民签订的《集体山林关乎责任合同书》； 6、西峪村十组集体林地《使用权属登记表》； 7、大荆镇政府〔2018〕080号《答复意见书》； 8、林权登记申请表； 9、《陕西省集体林权制度改革政策问答》摘要； 10、镇政府《关于开展集体林权制改革工作的通知》。 被告商州区大荆镇人民政府辩称，一、结合原告靖有良等4人在行政起诉状中诉称及理由来看，其实质是针对多次反映缠阴沟286亩集体山林管护责任合同及其收益分配等问题的答复意见不服，向相关部门提出的信访申请和行政复议，是对信访事项不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。二、被告大荆镇人民政府作出荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》认定事实清楚，程序合法，符合《信访条例》等法律法规规定，依法应予以维持。三、原告靖有良等四人的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。本案中，根据1991年4月15日《集体山林管护责任合同书》、集体林地使用输机登记表等证据，证明案涉缠阴沟286亩集体山林属于集体所有，且在案件调查中，原告靖有良等四人不能向被告大荆镇人民政府提交林权证及《林木林地权属争议处理办法》第七条、第八条规定的证据证明缠阴沟286亩集体山林归其所有。综上，原告靖有良等四人的诉讼请求不属于人民法院的受理范围，应予以驳回。 被告商州区大荆镇人民政府为证明其主张，提供有以下证据： 1、靖有良等四户群众上访信复印件； 2、1991年4月15日靖占良（靖军利之父）的《集体山林管护责任合同书》复印件； 3、1991年4月15日张海娃的《集体山林管护责任合同书》复议件； 4、2015年11月20日苏保文的《林地承包合同书》复印件； 5、2015年11月20日周增善的《林地承包合同书》复印件； 6、2010年1月4日《商州区大荆镇人民政府关于开展集体林权制度改革工作的通知》（荆政发〔2020〕7号）复印件； 7、原兴龙村一组《固定财产账》复印件； 8、2012年6月27日中铁十七局集团第一工程有限公司西商高速十六标段项目部与商洛市商州区大荆镇兴龙村委会、商州区大荆镇人民政府《协议书》及占地补偿明细复印件； 9、2010年12月26日靖水山、靖有良证明材料复印件； 10、2018年12月7日商州区大荆镇人民政府《关于西峪村十组靖有良等四户反映组集体收回其林坡信访事项答复意见书》荆政发〔2018〕580号复印件； 11、2012年集体林地使用权输机登记表（第三榜）复印件； 12、原兴龙村一组户代表会议记录复印件； 13、2019年5月29日《谈话笔录》复印件； 14、2019年5月29日商州区大荆镇人民政府《关于靖有良等四户群众信访事项办理情况的报告》（荆政发〔2019〕247号）复印件； 15、2019年5月29日商州区大荆镇人民政府《关于靖有良等四户群众信访事项的答复意见书》（荆政发〔2019〕248号）复印件； 16、送达回证； 17、2018年11月27日中共大荆镇纪律检查委员会《谈话笔录》复印件； 18、2020年5月6日商州区大荆镇人民政府《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》（荆政发〔2020〕143号）及送达回执复印件。 被告商州区人民政府辩称，一、根据护林领导小组与原告靖有良等4人签订的《集体山林管护责任合同书》内容，可知护林小组代表集体将涉案林地委托给原告进行管护，并非承包给原告，因而原告并未取得涉案林地的承包权。二、依据《中华人民共和国森林法》第十八条规定、《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》规定，案涉的286亩林地属于集体林地。大荆镇人民政府将缠阴沟286亩林地交给西峪十组采取集体股份合作经营的处理决定符合上述法律规定，且经村民会议决定缠阴沟归集体所有。三、根据护林领导小组与原告靖有良等4人签订的《集体山林管护责任合同书》内容，护林领导小组与靖有良等四人的权利义务进行了约定，对管护责任以及管护者收益作出明确约定，且收益分配问题属于民事合同纠纷，不属于行政机关职权范围。被告商州区人民政府具有复议的法定职责，复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故原告的诉讼请求应予以驳回。 商州区人民政府为证明其主张，提供有以下证据： 1、申请复议书、大荆镇政府处理决定书； 2、行政复议（来件处理）审批表、受理通知书、答复通知书、送达回证； 3、行政复议答复书、佐证资料； 4、复议机关延期审理审批表、延期审理决定书、送达回证； 5、行政复议（结案）审批表； 6、复议决定书、送达回证。 第三人商州区大荆镇西峪村十组述称，一、我组由原兴龙村一组、二组合并，现为大荆镇西峪村十组。原兴龙村一组的黄疙瘩山有山林464亩，缠阴沟山林286亩。当初只给群众承包了黄疙瘩山的土地和山林，缠阴沟因路远，土地瘠薄，林地不长像样的树，要交农业税，群众不要，就归生产队集体所有。二、原告靖有良、靖保良于2006年迁往三原县，原籍各一人户口，靖有良后又迁回两个孙女的户口，靖水山于2015年春全家三口人都迁住兴平市，靖军利全家五口人户口，其母改嫁到河北省邯郸市并带走两个儿子，两个妹妹出嫁外地多年，这四人当地给上户口没有，不得而知，家中只有靖军利一人。2009年西商高速开始修建，商州区人侯阔鹏得知田家沟隧道窑出渣倒渣，选中了我组缠阴沟坡耕种地，当年清明，靖有良从三原回来祭祖，便和靖水山与侯阔鹏私下交易，以3万元卖给侯阔鹏，立了合同，侯阔鹏买了这块地方，转手和西商高速十六标段项目部签订合同，得到补偿款，原告四家将卖地所得的3万元分了，携款一走了之。黄疙瘩山群众很长时间才知道，非常气愤，自发组织找时任组长、兴龙村党支部和村委会，后又找镇政府。大荆镇政府派人到组上，在黄疙瘩山召集群众会，听取群众意见，让靖有良、靖水山对群众作出解释并写了证明，当时他们并没有说他们有集体山林管护合同和分给他们的账册。大荆镇政府多次出面和项目部交涉，项目部觉得理亏，和兴龙村一组签了协议，将款项打入兴龙村一组账户，存入大荆镇财政组。三、2015年12月，因我村林改有四个小组没有林改确权，商州区林业局派人确定亩数，结束后我组黄疙瘩山群众开会，原告几家也参加了会议，讨论林改相关问题和缠阴沟集体山林是分还是保留集体，三分之二以上的户代表表示留在集体，国家补贴的钱集体用，剩余的参加集体分配，有会议记录。从那时起，原告整天组团到镇上纠缠，要霸占缠阴沟286亩林地国家补贴，还有项目部隧道占地补偿款，群众不答应。 第三人为证明其主张，提供有以下证据： 1、靖水山、靖有良证明材料； 2、会议记录； 3、集体林地使用权输机登记表； 4、协议书； 5、组林权制度改革实施方案。 经当庭质证，原告对被告商州区大荆镇人民政府提供的证据发表如下质证意见：证据1、6无异议，但不能证明被告作出的处理决定正确；证据2、3证明目的不认可；证据4、5与本案无关联性；证据7能够证明原告1986年承包争议林地的事实；证据8、9、10、11、13、17与被告的证明目的无关联性；证据12内容违反林改政策，不能作为认定案件事实的证据；证据14、15、16认定事实错误，对证明目的不认可；证据18不属于证据。对被告商州区人民政府提供的证据发表如下质证意见：对与大荆镇人民政府提交的相同证据质证意见相同；对程序方面的证据无异议；《行政答复意见书》认定事实及适用法律错误，不能作为定案的证据。对第三人大荆镇西峪村十组提供的证据发表如下质证意见：证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；证据3、4与被告提供一致，不作质证；证据5不认可。 被告商州区大荆镇人民政府对原告的证据发表如下质证意见：证据1、2系被诉行政行为，不予质证；对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议；证据4不符合证据要求，不予认可；证据5的证明目的不认可；证据6、7的证明目的、证明对象均不认可；证据8系空白表格，真实性不予认可；证据9、10无异议。对被告商州区人民政府及第三人大荆镇西峪村十组提供的证据均无异议。 被告商州区人民政府对原告提供的证据发表如下质证意见：与第一被告的质证意见一致。对商州区大荆镇人民政府及第三人大荆镇西峪村十组提供的证据均无异议。 第三人商州区大荆镇西峪村十组对被告商州区大荆镇人民政府、商州区人民政府提供的证据均无异议。对原告提供的证据质证如下：对证据1、2、9、10不作质证；证据3真实性无法确认；证据4的证人不是我组的人，真实性不认可；证据5、8不认可；证据6的证明目的不认可；证据7村组没有收到。 合议庭对于原、被告及第三人提供的证据评议如下：原被告提供的镇政府处理决定书及复议决定书系被诉行政行为，不属证据；原告提供的证据4、8及第三人提供的证据5，不符合证据的形式要求，不予认定。原、被告及第三人提供的其余证据，本院予以认定。 经审理查明，商州区大荆镇西峪村十组由原兴龙一组、二组合并而成，四原告均系原兴龙**村民。1986年元月，原兴龙村一组固定财产账中“承包森林分户账”对该组山林分户登记，将缠阴沟（又名缠念沟）分片登记在原告靖保良、靖有良、靖水山及原告靖军利之父靖占良名下。1991年4月，靖保良、靖有良、靖水山、靖占良分别与护林领导小组签订《集体山林管护责任合同书》，该管护合同书将缠阴沟林坡分片委托靖保良、靖有良、靖水山、靖占良管护，明确各人管护的四至界畔，该合同书约定“给管护者按山林管护坡面的出材量和分成比例给报酬，剩余部分扣除公共积累外，进行统一分配”。2009年因修建西商高速占用缠阴沟坡地补偿问题，该组村民与原告靖有良等产生矛盾。2012年6月27日，西商高速十六标段项目部与大荆镇兴龙村委会、大荆镇人民政府签订协议书，对占用兴龙村一组缠阴沟等坡耕地给予该组补偿，四原告即多次信访，要求解决缠阴沟林权及收益分配问题。2015年林权改革时，因村组合并后面积、人口变化较大，以及缠阴沟林地争议等问题，西峪村十组林地承包确权未能解决。当年底，西峪村十组组长田西文组织原兴龙一组十四户群众（包括靖水山、靖有良、靖保良）开会讨论缠阴沟林地问题，经表决，其中三分之二以上群众同意将缠阴沟林地保留在集体。四原告又多次向镇、区政府反映。2018年12月7日，大荆镇人民政府作出荆政发〔2018〕580号《关于西峪村十组靖有良等四户反映组集体收回其林坡信访事项答复意见书》，要求西峪村委会及西峪村十组将原兴龙一组缠阴沟286亩林权下划给原告四户，并对四原告反映2012年-2017年未享受公益林补贴问题，由西峪村委会及西峪村十组从预留集体15%的公益林管理费中予以补发。因该处理意见未能落实，四原告再次要求镇政府为其确权，核发林权证，并要求将高速公路征迁缠阴沟部分林地的补偿款等收益全部分配给其四户。2020年5月6日，商州区大荆镇人民政府作出荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》，四原告向商州区人民政府申请复议，商州区人民政府于2020年9月23日作出商州政行复决（2020）3号《商州区人民政府行政复议决定书》，四原告不服，向本院提起本起行政诉讼。 另查明，原告靖有良2006年户口已迁至陕西省三原县，其妻及两个孙子户口仍在西峪村**；原告靖保良户口2006年已迁至陕西省三原县，其妻户口仍在西峪村**；原告靖水山2015年全家户口已迁至陕西省兴平市。 本院认为，《行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的可以提起行政诉讼。《林木林地权属争议处理办法》第二十二条规定，当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。按照上述规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。 从审理查明的事实看，原兴龙村一组固定财产账中“承包森林分户账”虽将缠阴沟分片记载在原告靖保良、靖有良、靖水山、靖占良名下，但在1991年4月，靖保良、靖有良、靖水山、靖占良分别与护林领导小组签订了《集体山林管护责任合同书》，确定靖保良、靖有良、靖水山、靖占良对缠阴沟林地系管护责任，对管护权利及义务均有明确约定，该管护责任合同书能够准确反映案涉林地的管理经营状况。被告商州区大荆镇人民政府《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》及被告商州区人民政府《商州区人民政府行政复议决定书》认定争议林地为未实行承包经营的集体林地，符合案件事实。《森林法》第十八条规定：“未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意并公示，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式依法流转林地经营权、林木所有权和使用权”。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”。本案中，第三人西峪村十组经过群众讨论，三分之二以上户代表同意将缠阴沟林地保留在集体，符合上述规定。被告商州区大荆镇人民政府作出的荆政发（2020）143号《关于靖有良等四户群众反映问题的处理决定书》第一条，商州区人民政府作出的商州政行复决（2020）3号《商州区人民政府行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。四原告要求撤销上述决定的理由不能成立，本院不予支持。需要指出的是，四原告在1991年与林改小组签订《集体山林管护责任合同书》后，对案涉的缠阴沟林地履行了管护义务，在对该林地收益进行分配时，应充分保障四原告的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告靖有良、靖水山、靖保良、靖军利的诉讼请求。 案件受理费50元，由四原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  雷红卫 二〇二〇年十二月十七日 法官 助理  柳 佳 书 记 员  高 妮 1