江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终375号 上诉人（原审原告）刘宽元，男，1948年1月29日生，汉族，住扬州市邗江区。 上诉人（原审原告）刘宝元，男，1953年12月17日生，汉族，住扬州市邗江区。 上诉人（原审原告）刘宽新，男，1960年8月28日生，汉族，住扬州市邗江区。 三上诉人共同委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局，住所地扬州市文昌中路**。 法定代表人周正权，该局局长。 委托代理人凌军，该局执法监督局局长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住，住所地南京市水西门大街**/div> 法定代表人刘聪，厅长。 委托代理人贺凯，该厅工作人员。 委托代理人曾繁竺，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人刘宽元、刘宝元、刘宽新与被上诉人扬州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、被上诉人江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）不履行土地违法行为查处法定职责及行政复议一案，不服扬州市江都区人民法院（2020）苏1012行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2020年3月18日，市自然资源局作出《告知书》，主要内容为：刘宽元、刘宝元、刘宽新提交《查处申请书》，请求“对违法占用原告承包地进行建设的违法行为进行查处”的建议，经核查，所反映的道路用地已于2019年9月征归国有，道路工程已经办理供地和临时用地手续，不存在应当查处的违法用地行为。刘宽元等三人对上述告知书不服，向省自然资源厅申请行政复议。该厅于2020年5月26日作出（2020）苏自然资行复第63号《行政复议决定书》（以下简称63号复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的第（一）项的规定，驳回了刘宽元等三人的行政复议申请。 原审查明：刘宽元等三人系扬州市邗江区杭集镇王集村红旗组村民。2019年11月29日，上述三人向市自然资源局递交《查处申请书》，请求该局对违法占用刘宽元等三人的承包地进行建设的违法行为进行查处，责令违法行为人立即停止施工，对其进行处罚。2019年12月17日，市自然资源局进入现场展开调查，调取了相关资料并询问了当事人。2020年1月21日，市自然资源局作出《告知书》，告知三申请人需要进一步开展调查，在调查结束后告知其结果。后市自然资源局经调查，认为不存在需要查处的违法用地行为,于2020年3月18日作出《告知书》并邮寄送达至刘宽元等三人。刘宽元等三人不服，于2020年3月30日向省自然资源厅申请行政复议。2020年4月1日，省自然资源厅作出《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，并分别向三申请人和市自然资源局邮寄送达。2020年4月8日，市自然资源局向省自然资源厅提交了书面答复材料。2020年5月26日，省自然资源厅作出63号复议决定，并邮寄送达给刘宽元等三人。 原审另查明，原扬州市国土资源局于2018年3月20日发布扬国土资征告字（2018）第28-1号、扬国土资征告字（2018）第29-1号《征地告知书》，拟征收涉案地块。2019年8月14日，省自然资源厅批准了涉案地块农用地转用和土地征收方案。2019年8月30日，扬州市生态科技新城杭集镇王集村经济合作社与用地单位签订临时用地协议书。2019年9月，扬州市生态科技新城杭集镇人民政府与刘宽元等三人所在村民小组签署2份征地补偿安置确认书。2019年9月25日，用地单位按约定支付了征地补偿费用。2019年11月23日，市自然资源局生态科技新城分局（以下简称生态科技分局）分别作出生科临地字（2019）4、5号临时用地批复，批准涉案地块的临时用地。2020年2月3日，用地单位与市自然资源局签订国有建设用地划拨决定书，涉案地块完成供地手续。 原审认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，市自然资源局对违法用地行为具有查处职责。在省自然资源厅批准用地前，建设单位对拟征用涉案地块进行了前期清理。此后，省自然资源厅批准了涉案地块的用地，建设单位与土地使用权人亦签订了临时用地协议并进行了补偿。虽然建设单位在涉案地块完成供地手续前即开始施工，但由于施工处于前期阶段，事后也完善了用地手续，市自然资源局认为该违法行为情节轻微不需要查处，并无明显不当。市自然资源局将调查处理情况已书面告知原告，履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，省自然资源厅作为市自然资源局的上一级主管部门，有权履行行政复议职责。省自然资源厅在收到三原告的复议申请后，已经依法履行了受理、要求被申请人答复、作出复议决定、送达等法定程序，对于三原告申请复议的相关事项也进行了释明答复，其作出的63号复议决定，符合法律法规规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回原告刘宽元等三人的诉讼请求。 上诉人刘宽元等三人上诉称：1、一审判决认为“虽然建设单位在涉案地块完成供地手续前即开始施工，但由于施工处于前期阶段，事后也完善了用地手续，市自然资源局认为该违法行为情节轻微不需要查处，并无明显不当”没有事实依据。2、市自然资源局作出《告知书》的时间远远超出法定答复期限，程序严重违法，一审判决对此不予认定错误。3、一审判决适用法律错误。涉案土地违法行为情节严重，市自然资源局应依据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定立案查处。市自然资源局为建设单位补办土地手续的行为违法，其以此作为不对违法行为人进行处罚的理由不成立。4、省自然资源厅作出的复议决定，没有事实和法律依据，应予撤销。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市自然资源局辩称：1、我局于2019年11月29日收到上诉人的《查处申请书》后，及时将申请转交属地生态科技分局核实。生态科技分局在核实后，认为需要正式调查取证，遂作出书面报告。我局对报告进行审查后，及时以书面方式答复上诉人，告知调查结束后答复结果，已经履行了法定职责。2、我局在后续调查过程中发现，上诉人申请查处涉及的地块实际是道路建设用地，已经征收为国有，2020年2月3日供地。道路施工需要的临时用地已经办理了临时用地许可，施工人在临时用地上的施工行为不属于违法行为。而施工人前期确有搭建临时工棚等行为，在我局现场制止后已经停止，属于违法行为轻微并及时纠正的行为，不需要进行查处。据此，我局再次书面告知上诉人调查结果，履行了法定职责。3、一审判决认定事实清楚，有我局提交的证据证实，且案涉轻微违法行为无需进行处罚，故不存在超过期限的问题。项目施工单位为了道路施工进行前期准备工作，取得了临时用地许可，因此上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人省自然资源厅辩称：1、我厅依法按期履行了行政复议职责。2020年3月30日，上诉人对扬州市局作出的《告知书》不服，向我厅申请行政复议。2020年4月1日，我厅作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并分别向上诉人及扬州市局邮寄送达。2020年4月8日，扬州市局针对上诉人的复议申请作出答复，并提交了相关材料。2020年5月26日，我厅作出行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，并分别邮寄送达。2、扬州市局已经履行了相关法定职责。经查，扬州市局于2019年12月17日进入案涉现场调查，发现存在超出临时用地范畴的涉嫌违法用地行为，为防止土地违法行为的发生，对相关单位涉嫌违法用地行为及时进行了制止、纠正。后案涉地块于2020年2月3日完成供地手续，扬州市局认为不存在需要查处的违法用地行为，并于2020年3月18日将调查结果告知了上诉人。3、一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。一审判决认为，在我厅批准用地前，建设单位对拟征用涉案地块进行了前期清理。此后，我厅批准了涉案地块的用地，建设单位与土地使用权人亦签订了临时用地协议并进行了补偿，事后也完善了用地手续。扬州市局认为该违法行为情节轻微不需要查处，并无明显不当。扬州市局将调查处理情况已书面告知上诉人，履行了法定职责。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院认为：本案系上诉人刘宽元等三人要求被上诉人市自然资源局履行查处土地违法行为法定职责之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉，其须对所申请的事项具有实体法的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证或者某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。本案中，三上诉人据以主张权利的土地至迟于2019年9月25日已被征收为国有，上诉人已不再对涉案土地享有承包经营权。在此情形下，三上诉人于2019年11月29日向被上诉人市自然资源局递交申请要求对土地违法行为进行查处，已缺少请求权基础，其对市自然资源局相应的作为或不作为申请行政复议和提起诉讼都不具备主体资格，应当依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的第（二）项的规定或《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，驳回行政复议申请或裁定驳回起诉。但考虑到省自然资源厅已从保护上诉人诉权的角度作出了63号复议决定，一审法院也已对原行政行为和复议行为的合法性进行了审理并作出了相应裁判，且裁判结果并无不当，故本院对此不再予以调整。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人刘宽元等三人提出的上诉理由及请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘宽元、刘宝元、刘宽新三人承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇二〇年十二月十四日 书记员 居 真 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；