湖北省武穴市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1182行初116号公益诉讼起诉人：武穴市人民检察院。被告:武穴市自然资源和规划局。住所地:武穴市城东新区。统一社会信用代码11421182011259958F。法定代表人:肖勇，局长委托诉讼代理人:李金海，湖北文信律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托诉讼代理人:刘彬，武穴市自然资源和规划局林政执法大队工作人员。代理权限为特别授权。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院因被告武穴市自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2020年10月29日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，依法向被告武穴市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于12月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院指派的检察官张豪和检察官助理毛文革、被告武穴市自然资源和规划局副局长邓志全及委托诉讼代理人李金海和刘彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院诉称，武穴市人民检察院在履行公益诉讼职责中发现，武穴市自然资源和规划局未依法履职，损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。经调查查明:2018年5月至12月间，武穴市梅川镇查惠斌在未办理任何用地手续情况下，擅自在梅川镇××村××山林××、建养殖场。经武穴市林业局调查后，鉴定查惠斌修路、建养殖场违法占用林地面积共计353平方米(0.5295亩)，地类为乔木林地。2019年3月22日，武穴市林业局作出武林罚责通字[2019]第006号《责令限期恢复原状通知书》和武林罚决字[2019]第1号《林业行政处罚决定书》，并于当日送达查惠斌，责令其2019年12月份前对擅自改变用途的林地恢复原状，并处非法改变林地用途每平方米10元罚款，共计3530元。该行政处罚决定作出后，查惠斌于当日缴纳了3530元罚款。但截至2020年4月22日，其仍在该处进行养殖活动，未将擅自改变用途的林地恢复原状。武穴市自然资源和规划局亦未再依法督促其履行行政处罚决定，被破坏的林地仍未得到恢复。为督促武穴市自然资源和规划局依法履行职责，实现保护林地、维护国家与社会公共利益的目的，武穴市人民检察院于2020年4月22日依法向武穴市自然资源和规划局发出武检行公[2020]42118200007号检察建议，督促其继续依法履行职责。2020年6月18日，武穴市自然资源和规划局对该检察建议作出回复称:因查惠斌建养殖场涉及设施农用地，所以未及时申请法院对其修建的养殖设施强制拆除；同时根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土发[2014]127号）文件精神，认为目前对该占用林地行为已作出行政处罚，但是从今年畜禽养殖的现状来看，建议不作强制拆除，可按设施农用地的政策，完善养殖户用地协议和用地备案制度，促进其养殖业继续健康发展。武穴市人民检察院在跟进监督时发现，截至目前，武穴市自然资源和规划局仍未对查惠斌擅自改变林地用途的违法行为依法履行监管职责，被毁损的林地仍未得到恢复，国家和社会公共利益仍处于受损害状态。武穴市人民检察院认为，林地资源作为一种特殊的具有维护生态、保护环境、调节气候的资源，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用。国家通过法律保护林地，对林地征用占用实行严格的许可制度，以维护国家整体森林面积，进而发挥森林涵养水土，维系生态的重要功能。根据《中华人民共和国森林法》第六十六条、《武穴市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》第三条第二十项的规定，武穴市自然资源和规划局作为武穴市人民政府林业主管部门，对本行政区域内的林地保护等负有监督管理职责。本案中查惠斌擅自改变林地用途建养殖场，致使卢子珍村353平方米林地被违法占用，遭到破坏，武穴市自然资源和规划局虽于2019年3月对其作出行政处罚，但其未及时根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定督促查惠斌履行行政处罚所确定的义务，致使该行政处罚未得到有效执行，被占用的林地一直得不到恢复，国家和社会公共利益仍处于受损害状态。综上，为督促武穴市自然资源和规划局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，实现保护生态环境和林业资源，维护国家和社会公共利益的目的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向人民法院提起行政公益诉讼，请求依法判决：一、确认被告武穴市自然资源和规划局在作出武林罚决字[2019]第1号林业行政处罚决定后，未继续依法履行职责违法；二、责令被告武穴市自然资源和规划局继续履行监督管理职责。公益诉讼起诉人武穴市人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）:1.《武穴市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》、《武穴市林业局主要职责内设机构和人员编制规定》、《武穴市机构改革方案》、《武穴市自然资源和规划局组织机构代码》，拟证明武穴市自然资源和规划局职能职责；2.武林通字[2019]第001号鉴定结论通知书及武穴市梅川镇卢子珍村凹上后山违法占用林地现场勘测报告，拟证明查惠斌建养殖场所占用土地类型为林地(乔木林地)，面积为353平方米；3.武林罚决字[2019]第1号《林业行政处罚决定书》、武林罚责通字[2019]第006号《责令限期恢复原状通知书》及武林罚送字[2019]第1号《林业行政处罚文书送达回证》，拟证明查惠斌的行为构成擅自改变林地用途及武穴市自然资源和规划局认定查惠斌擅自改变林地用途建养殖场并对其作出行政处罚；4.湖北省非税收入一般缴款书，拟证明查惠斌收到林业局行政处罚决定后，缴纳了罚款；5.梅川畜牧兽医技术服务中心的情况说明，拟证明查惠斌养殖场属规模以下养殖场，该养殖场建设之初既未向畜牧兽医中心申请备案，未办理《动物防疫合格证》；6.武检行公[2020]42118200007号检察建议书及送达回证，拟证明针对武穴市自然资源和规划局对查惠斌擅自改变林地用途建养殖场的行为未依法履行林地资源保护监督管理职责，武穴市人民检察院于2020年4月22日向武穴市自然资源和规划局发出了诉前检察建议，武穴市自然资源和规划局于当日签收；7.武穴市自然资源和规划局检察建议回复函，拟证明武穴市自然资源和规划局已签收武穴市人民检察院武检行公[2020]42118200007号监察建议，并提出查惠斌擅自改变林地用途建养殖场的行为属于设施农用地建设；8.当事人查惠斌的陈述，拟证明2018年5月至12月间，武穴市梅川镇查惠斌在未办理任何用地手续情况下，擅自在梅川镇××村××山林××、建养殖场；9.卢少华、卢政强、卢进华、卢进凡等人询问笔录，拟证明查惠斌建养殖场未与卢子珍村签订用地协议，未办理相关用地手续，同时由于其擅自挖山建养殖场与当地村民有过冲突，至今仍有村民对其养殖行为有意见；10.2020年3月23日、30日现场照片；11.2020年10月12日现场照片，证据10-11拟证明经现场勘验，武穴市自然资源和规划局在武穴市人民检察院发出建议后仍未对被改变用途的林地采取任何恢复治理措施。被告武穴市自然资源和规划局辩称，一、本案所涉的行政处罚是武穴市林业局在2019年3月22日作出的，而武穴市自然资源和规划局成立时对外加挂武穴市林业局牌子(见《武穴市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》第二条)，也就是讲武穴市林业局这一主体并没有撤并，仍是存在的。故本案不履行法定职责的被告主体应为武穴市林业局，而非武穴市自然资源和规划局。武穴市自然资源和规划局不具有本案被告的主体资格。二、武穴市林业局未继续责令违法人查惠斌恢复原状是基于国家对设施农用地政策的调整。根据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规[2019]4号文)、鄂自然资规[2020]4号文及《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土发[2014]127号文)等文件精神，违法人查惠斌违法占用林地建养殖场的行为也是设施农业用地的行为，对设施农业用地的使用是采取备案制而非审批制，甚至可以占用部分基本农田。故从目前的设施农用地(养殖业)政策变化是不宜对原违法人查惠斌所建养殖场予以强制拆除，恢复原状的。武穴市自然资源和规划局在公益诉讼起诉人武穴市人民检察院提出检察建议后，及时给予了回复，故武穴市自然资源和规划局认为武穴市检察院起诉要求督促查惠斌履行行政处罚没有现实意义。三、武穴市自然资源和规划局现也无法律依据督促违法行为人查惠斌履行行政处罚决定。本案所涉行政处罚在2019年3月22日作出，6个月起诉期限届满时可申请强制执行，期限为被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出，逾期申请的人民法院不予受理。而本案申请强制执行至起诉时早超过了法定申请期限，无法继续申请强制执行。故武穴市自然资源和规划局认为公益诉讼起诉人该项诉求没有继续实施的依据，应予以驳回。综上所述，武穴市自然资源和规划局认为本案武穴市自然资源和规划局不具有本案被告的主体资格，要求继续履行行政处罚决定不符合设施农用地的政策调整也没有继续履行的法律依据，请求人民法院驳回公益诉讼起诉人的起诉。被告武穴市自然资源和规划局在法定期限内提交了以下证据（均为复印件):1.武办文[2019]38号，拟证明武穴市林业局仍存在被告主体资格；2.2020年6月18日检察建议的回复，拟证明被告已履职的情况；3.《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土发[2014]127号，自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），湖北省自然资源厅、农业农村厅《关于进一步规范设施农业用地管理有关问题的通知》（鄂自然资规[2020]4号），拟证明本案违法人查惠斌违法占用养殖地的行为属于设施农用地调整范围，对设施农用地依法采取的是备案制、而非审批制，故对本案所涉行政处罚的恢复原状不宜继续强制拆除，而是补办相关手续。经当庭质证，公益诉讼起诉人武穴市人民检察院对被告武穴市自然资源和规划局提供的证据1、2无异议，但对证明目的有异议；对证据3关联性有异议。被告武穴市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人武穴市人民检察院提供的证据1、8、9证明目的有异议；对其他证据无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人武穴市人民检察院提供的证据1能够证明因政府机构改革原武穴市林业局履行的森林资源保护、修复等监督检查和查处破坏森林资源违法行为的职能转由武穴市自然资源和规划局行使，予以采信；证据5与本案无关联，不予采信；证据6证明公益诉讼起诉人履行了诉前程序，予以采信；证据2、3、4、10能够证明原武穴市林业局虽然对查惠斌擅自改变林地用途的违法行为进行了处罚，但没有采取后续跟进措施监督其履行行政处罚决定恢复林地原状，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态，予以采信；证据8、9证明目的与被告在检察建议发出后的履职情况无关联，不予采信；证据7、11能够证明被告在收到检察建议后虽然针对检察建议作出回复，但仍未履行法定职责，致使受损害的林地仍未得到恢复的事实，予以采信。被告武穴市自然资源和规划局提供的证据1达不到其证明目的，不予采信；证据2与本案有关联，予以采信；证据3与本案无关联，不予采信。经审理查明，武穴市人民检察院在履行公益诉讼职责中发现，武穴市自然资源和规划局未依法履职损害国家和社会公共利益的线索，遂作出立案决定。后经调查查明，2018年5月至12月间，武穴市梅川镇查惠斌在未经林业主管部门审核同意情况下，擅自改变林地用途违法占用林地353平方米建设养殖场。2019年3月22日，原武穴市林业局针对查惠斌的违法占用林地行为作出武林罚决字[2019]第1号林业行政处罚决定书，责令其2019年12月前对擅自改变用途的林地恢复原状，并处以3530元罚款。后查惠斌缴纳了3530元罚款，但未将擅自改变用途的林地恢复原状。武穴市人民检察院认为武穴市自然资源和规划局怠于履职未积极向法院申请强制执行督促查惠斌整改到位，致使其违法状态处于长期持续当中，损坏了社会公共利益，遂于2020年4月22日向武穴市自然资源和规划局发出武检行公[2020]42118200007号检察建议书，建议其对查惠斌违法占用林地的行为继续依法履行法定职责。6月18日，武穴市自然资源和规划局针对检察建议作出回复称:因查惠斌建养殖场涉及设施农用地，所以未及时申请法院对其修建的养殖设施强制拆除；同时根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土发[2014]127号）文件精神，认为目前对该占用林地行为已作出行政处罚，但是从今年畜禽养殖的现状来看，建议不作强制拆除，可按设施农用地的政策，完善养殖户用地协议和用地备案制度，促进其养殖业继续健康发展。而后，武穴市自然资源和规划局对查惠斌擅自改变林地用途的违法行为没有履行法定职责，被毁损的林地未得到恢复。另查明，2019年3月底，因政府机构改革，武穴市林业局履行的森林资源保护、修复等监督检查和查处破坏森林资源违法行为的职能转由武穴市自然资源和规划局行使。本院认为，因政府机构改革，原武穴市林业局的相关行政管理职能转隶由武穴市自然资源和规划局行使，根据行政诉讼法第二十六条第六款之规定，武穴市自然资源和规划局是本案适格的被告主体，对本行政区域内森林资源的保护、修复、利用、更新进行监督检查，对破坏森林资源违法行为实施处罚是其应履行的法定职责。本案中，虽然针对查惠斌擅自改变林地用途的违法行为实施了处罚，但被告武穴市自然资源和规划局没有采取跟进措施保障行政处罚决定的执行，致使损坏的林地未得到恢复，国家利益和社会公共利益受到侵害。在检察机关向其发出检察建议督促其继续依法履责的情况下，不但没有采取任何后续措施积极履行森林保护和修复监督检查职责，反而以与武林罚决字[2019]第1号林业行政处罚决定书认定的违法事实相矛盾的事实和理由，认为不宜强制执行行政处罚决定，对检察建议作出回复，被告武穴市自然资源和规划局的行为实属怠于履职，导致违法占用的林地至今仍未恢复、国家利益和社会共同利益受到侵害，故对公益诉讼起诉人武穴市人民检察院要求被告武穴市自然资源和规划局继续履行职责的诉讼请求予以支持。故此，依照《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第(三)项“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:。(三)被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；。”之规定，判决如下：责令被告武穴市自然资源和规划局在本判决生效后两个月内对涉案林地的保护和修复继续履行监督检查法定职责。案件受理费50元，由被告武穴市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。审 判 长  夏少亮人民陪审员  吕琼华人民陪审员  刘玲珍二〇二〇年十二月四日书 记 员  周海燕