江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终601号 上诉人（原审原告）王宝珍，女，1970年3月27日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人魏志仁，男，1955年9月23日生，××族，住南通市崇川区，系王宝珍的丈夫。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路**。 法定代表人程军，局长。 委托代理人刘迟，南通市公安局崇川分局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市公安局，住，住所地南通市崇川区青年中路**/div> 负责人陈兵，副局长。 委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。 上诉人王宝珍因诉被上诉人南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）、南通市公安局行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1433号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王宝珍及其丈夫魏志仁于2017年至2019年9月期间，就同一事项多次越级到国家信访局等多个部门频繁信访，其中2017年3月至2019年9月期间王宝珍在国家信访局等部门信访次数约20次。2019年9月16日，王宝珍及其丈夫魏志仁被相关工作人员从北京劝返。同日，原南通市公安局港闸分局天生港派出所（以下简称天生港派出所）以王宝珍涉嫌扰乱单位秩序予以受案调查，并向原港闸信访办朱琦、村干部花云飞询问了解情况。2019年9月17日，原南通市公安局港闸分局（以下简称原港闸公安分局）对王宝珍予以书面传唤，向其调查询问了解情况，并送达了信访告知书，同时原港闸公安分局亦对王宝珍丈夫魏志仁进行传唤询问。同日，原港闸公安分局还向村干部严德华、唐建新、陆瑞华等调查了解情况。同时，原港闸公安分局先后向原港闸区信访局调取了信访登记平台记载的王宝珍有关信访资料及信访事项复查意见书，向南通市信访局调取了向王宝珍作出的信访事项告知书、向原港闸区房屋征收服务中心调取了相关信访答复意见，还调取了相关信访化解工作的照片资料。2019年9月27日，原港闸公安分局再次传唤王宝珍，并向其调查询问了解有关情况。同日，原港闸公安分局对王宝珍进行调查询问后制作了行政处罚告知笔录，向王宝珍告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。听取王宝珍申辩后原港闸公安分局经复核后于同日向王宝珍作出港公（天）行罚决字（2019）824号行政处罚决定书（以下简称824号处罚决定书），查明2017年3月至2019年9月间，王宝珍因对家中房屋拆迁补偿等事宜不满，不听相关政府工作人员教育、劝说，就同一事项以越级访的形式多次至国家信访局上访。原港闸公安分局认为王宝珍的行为构成扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项之规定，决定给予王宝珍行政拘留九日的处罚。因王宝珍拒绝提供家属联系方式，随后即被送交执行。 后王宝珍不服该处罚决定而向南通市公安局申请行政复议。南通市公安局于2019年10月17日收悉后即予以受理，并向原港闸公安分局送达了行政复议答复通知书。后原港闸公安分局于同年10月25日提交了行政复议答复。11月25日，南通市公安局作出（2019）（通）公复决字第139号行政复议决定书（以下简称139号复议决定书），维持了824号处罚决定书，并向王宝珍及原港闸公安分局进行了送达。王宝珍仍不服，诉至一审法院，请求法院撤销原港闸公安分局于2019年9月27日作出的824号处罚决定书；撤销南通市公安局于2019年11月25日作出的139号复议决定书。 另查明，王宝珍夫妻信访反映所涉及的房屋并未被拆除。王宝珍曾于2018年至北京天安门地区非正常信访，后原港闸公安分局于2018年7月8日对其作出行政拘留五日的行政处罚。 一审法院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：1.原港闸公安分局有无管辖权限；2.824号处罚决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量罚是否适当；3.139号复议决定书是否合法正确。 一是原港闸公安分局具有对王宝珍案涉行为的管辖权限。《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。中华人民共和国公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因此，对于治安案件的管辖应适用《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定。本案中，原港闸公安分局系王宝珍居住地的公安机关。因此，原港闸公安分局具有对本案王宝珍有作出治安管理处罚决定的权限。 二是824号处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法、量罚适当。首先，原港闸公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚。原港闸公安分局在行政程序中形成的对王宝珍及其丈夫魏志仁调查询问笔录，对案外人朱琦、花云飞、严德华、唐建新、陆瑞华的询问笔录，调取的王宝珍及其丈夫的信访材料以及其他信访材料等证据，足以认定王宝珍因房屋搬迁补偿等问题仅在2017年3月至2019年9月期间至国家信访局等部门进行信访登记多达二十次，其行为已经违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，扰乱了相关单位正常信访工作秩序。其次，案涉行政处罚决定程序合法。2019年9月16日，原港闸公安分局进行了受案登记并于9月17日对王宝珍进行了传唤，其后对王宝珍进行询问，后又对其他有关人员进行询问并制作询问笔录。原港闸公安分局亦对王宝珍制作了行政处罚告知笔录，告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，在此基础上作出案涉824号行政处罚决定，先后依法履行了告知、送达、送拘等程序，案涉处罚决定程序符合法律、法规的规定。再次，案涉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。王宝珍先后持续在北京进行越级信访，直至国家重大节日前夕方才被劝返，其行为严重扰乱两地各有关行政机关正常工作秩序，且在此之前其亦因越级信访被公安机关行政处罚，故王宝珍该行为当属《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的情节较重的情形，原港闸公安分局作出行政拘留九日的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。 三是139号复议决定书合法正确。南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，作出维持824号处罚决定的复议决定，符合法律规定。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王宝珍的诉讼请求。 王宝珍不服一审判决，向本院提起上诉称，1.崇川公安分局仅凭王宝珍就同一事项多次越级上访，在无王宝珍扰乱相关单位信访工作秩序和违法的客观事实及合法证据的情况下，认定王宝珍扰乱了相关单位信访工作秩序，对王宝珍进行行政处罚，违背了处罚要符合法定条件的执法原则。王宝珍是因相关行政机关违法行政、伪造公文、暴力拆迁，对王宝珍的住宅和南通天衣针织品有限公司实施断水、断电、断路、砸门、砸窗等非法侵害王宝珍的合法权益而进行上访，并非因对拆迁补偿事宜不满而上访。王宝珍依据《宪法》第四十一条、《信访条例》第十四条赋予的权利，逐级层层上访反映问题维权，没有违反《信访条例》的规定。2.崇川公安分局不具有对王宝珍在国家信访局上访的行为行使治安管理的权限。本案的行为发生地、行为人常住地都在北京，北京公安部门也没有出具案件移交函。请求二审法院撤销824号处罚决定书、139号复议决定书及一审判决，本案一、二审诉讼费由崇川公安分局、南通市公安局承担。 被上诉人崇川公安分局辩称，崇川公安分局所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。王宝珍提起上诉的事实和理由不成立，王宝珍虽然是在北京市实施扰乱单位秩序的违法行为，但因王宝珍的户籍地及居住地均在南通市崇川区，崇川公安分局有权受理该案并作出处罚决定。本案是由天生港派出所在工作中发现后受理，不存在王宝珍所称的由北京警方将案件移交崇川公安分局处置的情形。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市公安局辩称，南通市公安局作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。王宝珍的上诉理由均不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。另查明，因南通市撤销崇川区、港闸区，设立新的南通市崇川区，原港闸公安分局的职权现由崇川公安分局行使。 本院认为，本案的争议焦点在于：1.崇川公安分局是否具有对王宝珍案涉行为的管辖权；2.824号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量罚是否适当。 关于崇川公安分局是否具有对王宝珍案涉行为的管辖权问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，崇川公安分局系王宝珍居住地的公安机关，且崇川公安分局受理案件时，王宝珍已返回南通，故崇川公安分局对王宝珍的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，崇川公安分局对王宝珍的违法行为是在日常工作中发现违法线索后直接立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的崇川公安分局对王宝珍的违法行为行使管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。 关于824号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量罚是否适当的问题。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。 本案中，崇川公安分局对王宝珍涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对魏志仁、王宝珍、严德华、唐建新、陆瑞华等人进行了调查询问，并向港闸区信访局调取了信访登记平台记载的王宝珍有关信访资料，向港闸区房屋征收服务中心调取了相关信访答复意见，还调取了相关信访化解工作的照片资料。根据上述材料可以看出，王宝珍因对房屋拆迁补偿安置问题不满，于2017年3月至2019年9月期间至国家信访局等部门进行信访登记多达二十次。王宝珍对相关行政机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但王宝珍不通过法定途径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对两地行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。崇川公安分局认定王宝珍扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予王宝珍行政拘留九日的处罚，量罚适当。就处罚程序而言，崇川公安分局依法进行受案登记，对王宝珍及有关人员进行询问。在作出被诉处罚决定之前，对王宝珍制作了行政处罚告知笔录，告知拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权，依法履行了告知、送达等程序，程序合法。 综上，崇川公安分局所作824号处罚决定书并无不当，南通市公安局作出的被诉复议决定程序合法。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。上诉人王宝珍的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王宝珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十二月十六日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；