陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)陕07行初60号原告罗明华，男，1952年6月6日出生，汉族，住址：陕西省南郑县，身份证号码：612XXXXXXX********。委托代理人和记英,北京创为律师事务所律师。委托代理人蒋子冬,北京创为律师事务所律师。被告汉中市南郑区人民政府，住所地：汉中南郑区。法定代表人曹俊强，系区长。出庭应诉机关负责人刘平，该区副区长。委托代理人张全江，南郑区梁山镇人民政府工作人员。委托代理人张晖，陕西达聪律师事务所律师。原告罗明华因诉被告南郑区人民政府（以下简称南郑区政府）单方变更行政协议违法一案，本院于2020年10月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告罗明华及其委托代理人蒋子冬，被告南郑区政府副区长刘平及委托代理人张全江、张晖，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告罗明华诉称：原告系汉中市南郑区XX镇XX村村民，其房屋位于汉中市XX中心（科技城）项目征收范围内。被告汉中市南郑区人民政府（以下简称“南郑区政府”）于2018年11月20日发布《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》。该方案规定：符合安置对象条件的，可在梁山镇龙岗家园二期安置区选择安置房。同时该安置方案明确标注了龙岗家园安置区的位置。原告于2019年4月17日同汉中市南郑区XX中心（科技城）征地拆迁指挥部办公室签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议书约定由原告户选择项目安置区进行安置，选择安置房屋大套三套、小套二套。2020年4月13日，被告在其官方网站上发布《汉中市XX中心（科技城）安置区建设项目代建招商公告》，该公告中项目概况一栏显示项目实施地点位于汉中市梁山片区，临近宝汉高速、京昆高速以及西成高速，项目东临梁山二路、西靠梁山三路、南至龙岗六路、北依龙岗五路。经核实，原告发现该公告方案中安置区地点与《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》中安置区地点完全不一致。原告认为被告单方变更协议条款的行为已经违反了合同约定，侵犯了原告合法权益。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法确认被告单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款的行为违法；2、依法判令被告按照约定继续履行协议，将原告安置在龙岗家园二期安置区；3、本案诉讼费由被告承担。原告提交了如下证据：第一组：1、汉中市南郑区人民政府关于印发《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》的通知及附件，2、房屋拆迁补偿安置协议书。原告主张第一组证据用于证明被告在《拆迁补偿安置方案》中明确约定了安置区的具体位置，原告按照该方案签订了协议，该协议中约定的条款对原被告双方均具有约束力。第二组：3、被告官方网站发布的新闻；原告主张第二组证据用于证明被告实质单方变更安置区地点，其行为已经违反合同约定，侵害原告合法权益。第三组证据：4、原安置区地点目前状况的照片四张，原告主张证据4用于证明被告原制定的安置区为龙岗家园二期。规划为龙岗家园二期安置区地块的房屋尚未拆除，且没有任何拆除的迹象。5、变更之后安置区地点目前状况的照片两张，原告主张证据5用于证明变更之后的安置区地点命名为濂水家园，且该安置区的公示牌明确载明此地块为汉中市XX中心拆迁安置区，该公示牌中载明的项目四至与被告官方网站上公示的安置区四至范围一致。被告南郑区政府答辩称：被告单方变更双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》中的约定条款部分是事实，但被告已采取补救措施，因此被告的行为并不违法。《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》中规定，符合安置对象条件的，可在梁山镇龙岗家园二期安置区选择安置房。但该安置区系划拨给汉中市城市投资发展有限公司的地块，按照原先设计方案统一建设26层楼完全可以满足中咀村民的拆迁安置，由于该地块系水源地保护区，加之城市空间规划所致，导致项目批复只准建设18层，高度不超过54米，因此房源不足，仅能安置600套住房。XX村XX户XX户，需要安置1186人，需要安置750套房屋，缺口150套。被告积极协调采取补救措施另建濂水家园安置区，两个安置区间隔五、六百米，完全可以保证XX户的安置。被告研究决定选择安置房屋三套以内的，确保在龙岗家园二期安置一套，选择安置房屋在三套以上的，确保在龙岗家园二期至少安置两套，两个安置区XX户都可以选择安置。被告已经采取了补救措施，因此被告的行政行为并不违法。原告要求被告继续履行协议将原告安置在龙岗家园二期请求不符合法律规定，应予以驳回。原告选择安置两套住房安置在龙岗家园二期安置区，属于法律和事实上的不能履行。因此，应依法驳回原告的诉讼请求。被告南郑区政府提交了以下证据：第一组证据：1、汉中市南郑区人民政府关于印发《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》的通知（南政发【2018】31号）；2、南郑区发展和改革局关于汉中市龙岗新区安置区二期建设项目建议书的批复（南发改投资【2019】2号）；3、汉中市自然资源局关于南郑县2013年第一批次地块2规划设计条件的通知（汉市自然资规函【2019】8号）；4、汉中市城乡建设规划局关于汉中市城市建设投资开发有限责任公司土地收购储备中心收储龙岗新区项目用地的选址意见书（汉市规审字【2012】193号）；5、关于南郑县2013年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复（陕政土批【2013】1383号）；6、汉中市重大决策（事项）社会稳定风险评估工作档案资料；7、汉中市南郑区发展和改革局关于汉中市龙岗二期棚户区改造安置项目可行性研究报告的批复（南发改投资【2020】85号）；8、汉中龙岗二期棚户区改造安置项目简介，被告主张该组证据用于证明汉中龙岗二期棚户区改造安置项目立项、选址、土地批复、规划设计的过程程序合法，《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》第五条第九项的规定对符合安置条件的进行安置补偿的事实。第二组证据：9、汉中市南郑区发展和改革局关于汉中XX中心（科技城）安置区建设项目建议书的批复（南发改投资【2019】63号）；10、汉中市城乡建设规划局南郑分局关于汉中XX中心（科技城）安置区建设项目规划选址的初审意见（汉市规南函【2019】36号）；11、汉中市自然资源局关于汉中XX中心安置区建设项目的选址意见书（汉市自然资规函【2020】30号）；12、汉中市南郑区发展和改革局关于汉中XX中心（科技城）安置区（濂水家园）建设项目可行性研究报告的批复（南发改投资【2019】81号）；13、汉中市自然资源局南郑区规划管理站关于汉中XX中心（科技城）安置区建设项目规划设计条件的初审意见（汉自南规字【2020】6号）；14、汉中市自然资源局关于汉中XX中心安置区建设项目规划设计条件的通知（汉市自然资规函【2020】50号）；15、汉中市南郑区梁山镇人民政府关于请求下达汉中XX中心（科技城）安置区建设项目规划条件的报告（梁政字【2020】81号）；16、汉中市南郑区梁山镇人民政府关于申请汉中市XX中心（科技城）安置区项目节能审查的报告（梁政字【2019】286号）；17、汉中市南郑区梁山镇人民政府关于申请汉中市XX中心（科技城）安置区项目社会稳定风险评估的报告（梁政字【2019】287号）；18、汉中市南郑区发展和改革局关于报送汉中市XX中心（科技城）安置区项目节能评估与审查的报告（南发改工贸【2019】169号）；19、汉中市发展和改革委员会关于汉中XX中心（科技城）安置区项目节能报告的审查意见（汉发改环资【2020】188号）；20、汉中市南郑区发展和改革局关于转发市XX委《关于汉中XX中心（科技城）安置区项目节能报告的审查意见》的通知（南发改工贸【2020】37号）；21、南郑区政府与汉中市城投公司合作建设汉中XX中心（科技城）安置区框架协议，被告主张该组证据用于证明汉中XX中心（科技城）安置区（濂水家园）建设项目规划的程序合法，被告采取补救措施，履行行政协议的事实。第三组证据：22、关于汉中市龙岗新区安置区二期建设情况的说明；23、汉中市梁山片区控制性详细规划；24、房屋拆迁补偿安置协议书，被告主张该组证据用于证明梁山镇人民政府已经向拆迁群众告知了对龙岗家园二期安置区XX房办法的程序合法，被告采取补救措施、履行行政协议的事实。经证据交换及举证、质证，对于原告提交的5份证据，被告质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性、证明目的无异议。对证据3真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议；证据5的证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对于被告提交的24份证据，原告质证意见为：对第一组证据1真实性、合法性、关联性和证明目的予以认可。对证据2、3、4、6真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。对证据5真实性、合法性存疑，关联性和证明目的不予认可。对证据7真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不认可。对证据8真实性、关联性存疑，合法性和证明目的不予认可。对第二组证据9-21，真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可。对第三组证据22-23，真实性、合法性和证明目的不予认可。对证据24真实性、合法性、关联性予以认可。合议庭经评议，对原、被告提交的证据作以下认证:原告提交的5份证据具备真实性、合法性、关联性，依法予以采信。被告提交的三组24份证据中，证据8来源不明，真实性无法确认，故不予采信，第一组其余证据具备真实性、合法性、关联性，故依法予以采信，但该组证据无法证明已按照拆迁补偿安置方案第五条第（九）项对符合安置对象条件的在梁山镇龙岗家园二期安置区选择安置房，故对被告该组证据的部分证明目的不予采纳；被告第二组证据具备真实性、合法性、关联性，故依法予以采信，但仅凭该组证据无法证明被告已采取补救措施履行行政协议，故对被告该组证据的部分证明目的不予采纳；被告第三组证据中，证据22系孤证，无其他证据予以佐证，故不予采信；证据23、24具备真实性、合法性、关联性，故依法予以采信，但仅凭该组证据无法证明梁山镇人民政府已向拆迁群众告知了龙岗家园二期安置区XX房办法，亦无法据此证明涉案单方变更协议行为程序合法性，故本院不采纳该组证据的证明目的。经审理查明：原告罗明华系汉中市南郑区XX镇XX村村民，其房屋位于汉中市XX中心（科技城）项目拟征地范围。被告南郑区政府于2018年11月20日发布《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》。该方案第五条第（九）项规定：符合安置对象条件的，可在梁山镇龙岗家园二期安置区（梁山镇龙岗家园二期安置区又名汉中市龙岗新区安置区二期，以下简称“龙岗家园二期安置区”）选择安置房。据龙岗家园二期安置区立项批复、用地规划设计条件审批、项目用地审批等手续所载，龙岗家园二期安置区用地范围为：XX道XX线，XX道XX线，XX道XX线，XX道XX线。2019年4月17日，原告罗明华与汉中市南郑区XX中心（科技城）征地拆迁指挥部办公室依据《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议书约定由原告户在项目安置区选择安置房，原告选择安置房屋大套三套、小套二套。自2019年10月开始南郑区政府下设相关职能部门为汉中XX中心（科技城）项目增建新的安置区濂水家园办理立项批复、项目规划选址、项目规划设计条件审批等手续。据上述审批文件所载，濂水家园用地范围为：XX道XX线，XX道XX线，XX道XX线，XX道XX线。2020年4月13日，被告就濂水家园安置区建设项目在其官方网站上发布《汉中市XX中心（科技城）安置区建设项目代建招商公告》。原告发现该公告中安置区地点与《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》所载龙岗家园二期安置区地点完全不一致，遂于2020年10月16日提起本案诉讼。另查明，被告在应诉答辩状和庭审中明确陈述，其在提供选房安置区位置上确实存在单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为，确保原告户在龙岗家园二期安置房屋二套，剩余二套只能安置在濂水家园安置区。迄今为止，龙岗家园二期安置区、濂水家园均尚未完成修建。再查明，据《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》所载，涉案征地拆迁项目确定的征地拆迁人为南郑区人民政府统一征地拆迁办公室。据被告南郑区政府陈述，南郑区梁山镇人民政府系受征地拆迁人的委托，负责实施涉案征地拆迁项目有关工作，汉中市南郑区XX中心（科技城）征地拆迁指挥部办公室系南郑区梁山镇人民政府下设的具体负责实施涉案征地拆迁项目工作的机构，该机构不具备独立法人资格。本案的争议焦点为：1、被告是否存在单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款的行为；2、被告单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款行为是否违法；3、被告是否应继续履行《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款将原告的五套安置房全部安置在龙岗家园二期安置区。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定赋予了县以上地方人民政府组织实施征地的职责，故南郑区政府具有组织实施征地的职责。本案中，南郑区政府在《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》中确定由南郑区人民政府统一征地拆迁办公室作为涉案项目的征地拆迁人，南郑区人民政府统一征地拆迁办公室受南郑区政府委托与原告签订协议，二者是委托与被委托的关系，因此，南郑区政府是本案适格的被告主体。关于被告是否存在单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款的行为。本案中，原告所主张的被告单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为主要是指被告无法在《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》所载龙岗家园二期安置区提供安置房。虽然迄今为止龙岗家园二期安置区尚未完成修建，仅凭原告提交的证据3被告在其官方网站上发布的《汉中市XX中心（科技城）安置区建设项目代建招商公告》确实无法充分证明被告存在单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款的行为，但是被告在答辩状及庭审中已自认其在提供选房安置区位置上确实存在单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为，其明确表示只会在龙岗家园二期安置区为原告提供二套安置房，其余安置在濂水家园。且被告就变更提供选房安置区位置并未与原告协商达成一致，故其行为构成单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款。关于被告单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款行为是否违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任；被告不提供证据，视为没有相应证据。因此，被告应对其涉案单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款行为的合法性承担举证责任。本案中，被告主张其单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款行为不违法以及不能按照《房屋拆迁补偿安置协议书》约定继续履行的理由均在于，原先设计方案统一建设26层楼、根据批复变更为建设18层而导致房源不足，被告已采取补救措施另建濂水家园安置区。但是，首先，被告并未提交证据证实其原先设计建设情况，结合其《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》并未变更的事实，其并无充分证据证实其确实无法在龙岗家园二期安置区为原告提供全部安置房。其次，采取补救措施另建安置区并不能证明被告单方变更协议行为的合法性。根据《中华人民共和国合同法》第四条、第五条规定合同自由原则、公平原则，被告应当在决定变更《房屋拆迁补偿安置协议书》条款之前应当就拟变更协议约定有关条款事宜告知原告、并与原告进行必要的协商。但被告并未提供其已就变更协议约定条款事宜对原告进行了告知且与原告协商的证据，故被告应承担举证不能的不利后果。因此，单方变更《房屋拆迁补偿安置协议书》条款的行为违法，被告辩称其行为不违法及其无法继续履行协议的理由依据不足，本院依法不予采纳。关于被告是否应继续履行《房屋拆迁补偿安置协议书》约定条款将原告的四套安置房全部安置在龙岗家园二期安置区的问题。根据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条的规定，合同双方当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则；依法成立的合同对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，双方当事人对《房屋拆迁补偿安置协议书》的法律效力均无异议，故双方当事人均应遵循诚实信用原则，按照《房屋拆迁补偿安置协议书》约定履行自己的义务。《房屋拆迁补偿安置协议书》系依据《汉中市XX中心（科技城）项目集体土地征收与房屋拆迁补偿安置方案》所签订，迄今为止该安置方案并未变更，故被告应当依照该安置方案所载为原告提供安置房。当然，将来如果龙岗家园二期安置区的设计方案确定后不能将被XX户的安置房全部安置，被告应当修订《拆迁补偿安置方案》，在修订前充分听取相关人员的意见，在公布后也应当与被拆迁人协商，商定补救措施或补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款的规定，判决如下：责令被告南郑区人民政府继续履行《房屋拆迁补偿安置协议书》，将原告罗明华住房安置在龙岗家园二期安置区。案件受理费50元，由被告南郑区人民政府承担如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 马小红审 判 员 刘 霖审 判 员 李 涛审 判 员 刘际勇审 判 员 于云江二〇二〇年十一月二十七日法官助理 崔 晨书 记 员 戴 睿1