安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1251号 上诉人(一审被告)安徽芜湖三山经济开发区管理委员会（原芜湖市三山区人民政府），住所地安徽省芜湖市三山区龙湖大道**。 法定代表人何向阳，该管委会主任。 委托代理人谢文婕，安徽文理律师事务所律师。 委托代理人李灿，安徽文理律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）丁俊俊，男，1991年8月4日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 一审被告安徽省芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市政通路**政务中心****，统一社会信用代码00301082-9。 法定代表人单向前，该市市长。 丁俊俊诉安徽芜湖三山经济开发区管理委员会（简称芜湖三山区管委会，原芜湖市三山区人民政府）房屋征收补偿决定及安徽省芜湖市人民政府行政复议决定一案，芜湖三山区管委会不服安徽省芜湖市中级人民法院(2020)皖02行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 丁俊俊向一审法院诉称，原告位于征收范围内的房屋面积为260多平米，被告三山区认定为156.31平米明显不合理不合法，被告三山区政府给予原告的补偿不涵盖停产停业损失，被告作出的补偿决定给予原告产权调换的房屋位于三山香江比华利山庄27号楼6室，该房屋位于山边，难以出租经营，被告三山区政府给予的补偿待遇明显低于被征收房屋类似房地产市场的价格，补偿款在三山区难以购买门面房，无法保证被征收人的生活，综上请求撤销被告三山区政府作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》及芜湖市政府作出的芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》；请求给予合理合法的补偿，最低需要230万元才能购买等同于被征收房屋面积的商住楼门面房。 一审法院审理查明，2018年3月30日，原三山区政府发布《芜湖市三山区人民政府房屋征收决定》（2017年第4号），征收目的为棚户区改造，房屋征收项目名称为S321片区三期棚户区改造项目，征收范围为三山区三山街道S321片区三期项目规划范围内，涉及的国有土地上房屋及其附属物。原告丁俊俊户的房屋位于征收范围内。2019年11月26日三山区政府依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十九条、第二十一条、第二十六条、第二十七条、第二十八条之规定，并结合该项目房屋征收补偿方案，作出（2019）第3号房屋征收补偿决定：一、原告可选择合计货币补偿人民币1564189.7元。二、原告可进行房屋产权调换，房屋产权调换地点为三山香江比华利山庄27号楼06室，面积191.18平方米，调换房屋评估价值1352981元（商业房），；三山区西湖新城小区4号楼2单元202室，面积99.1平方米，调换房屋价值366511.44元（住宅房）。根据征收补偿方案据实结算差价。三、原告在收到补偿决定之日起20日内完成搬迁，将其被征收房屋交房屋征收部门。原告对该补偿决定不服，向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府于2020年4月22日作出芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》，该复议决定书决定维持被告三山区政府作出的《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定》，原告对补偿决定及复议决定均不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点是原三山区政府作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》及芜湖市政府作出的芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》是否合法，依法是否应予撤销。 一、关于原三山区政府是否有权作出房屋征收补偿决定的问题。 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：”房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”故被告三山区政府在原告与房屋征收部门规定的签约期限内未达成补偿协议的情况下，有权作出房屋征收补偿决定。 二、关于被告作出被诉补偿决定程序是否合法的问题。 其一、关于评估机构的选定。《条例》第二十条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，征收部门采取被征收人在征收现场投票的方式于2018年3月30日选定评估机构，并于2018年4月9日通过投票选出评估机构芜湖新天地房地产估价事务所有限公司为S321片区棚改项目的评估机构，同日将选出的结果进行公告。2019年4月1日针对原告户房屋出具芜新房估（征）【2018】第K044号《房地产估价报告》，并于2019年10月9日由三山街道办事处见证向原告留置送达，原告在规定期限内未向评估机构申请复核。故涉案评估机构的选定、评估方式及内容、评估程序均符合条例的相关规定，三山区政府依据评估结果确定丁俊俊户国有土地上房屋的补偿价格并无不当。通过原告提交的近期其他地段商品房价格，进而要求按照芜湖市近期门面房价格进行补偿，不符合条例第十九条规定的“房屋征收决定公告之日”被征收房屋类似房地产的市场价格的规定。 其二、关于公告和送达程序。《条例》第二十六条第一款规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案房屋征收补偿在与原告协商未达成补偿协议后，及时报请被告作出补偿决定，被告作出补偿决定后依法履行了送达和公告程序，故被告作出被诉行政行为程序基本符合规定。 三、关于补偿方式是否合法、合理。 《条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。涉案补偿决定共提供了两种补偿方式供原告选择，既有产权调换亦有货币补偿。考虑到被征收房屋兼有住宅和非住宅属性，被告提供了两套分别为商业性质和住宅性质的房屋供原告选择安置，且载明了根据征收补偿方案据实结算差价，提供的安置房亦符合就近原则。故涉案补偿方式并无不当。 四、关于补偿范围和房屋面积的认定是否正确。 本案最大的争议点即为补偿的范围和原告应获补偿的房屋面积。首先关于补偿范围的确定。《条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。涉案补偿决定包含了搬迁费、临时安置补助费和住房补助，但未含有停产停业损失。停产停业损失的补偿对象是以房屋作为生产、经营场所，办理营业执照的实际经营人，故被征收房屋应符合以下三个条件，才能获得停产停业损失补偿：1、被征收房屋具有非住宅房屋权属征收或经有关部门认定为用于非住宅的合法建筑；2、有合法、有效的营业执照，且营业执照上标明的营业地点为被征收房屋；3、已办理税务登记并具有纳税凭证。本案中原告户的房屋虽为非住宅房屋，但其未提供有效的纳税凭证以证明其因房屋征收实际发生了停产停业的损失，其提交的租赁合同仅可以证明其将房屋用于出租，且被告亦承诺如原告户有实际证明材料，停产停业损失可另行计算。 其次关于房屋面积的认定。《条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。但因实际中大量存在着虽未取得合法产权证书，但不宜认定为违法建设的情形，故各地对于未取得产权证书的房屋按照建造年限进行甄别，区分对待，并非一律不予补偿。本案中原告户房屋获得产权证的面积为156余平米，但原告户实际面积大于156平米。被告对未获产权证的面积亦应履行调查、认定和处理程序，对不予补偿部分作出性质认定，说明不予补偿的原因。 被告称原告户的房屋占地既有国有土地，也有集体土地，其仅对原告国有土地上面积进行补偿，原告搭建的位于集体土地的房屋不予补偿的答辩意见该院亦不予认可。经该院现场查勘，原告户房屋临街而建，有产权证登记面积的房屋位于无登记房屋的南部，无产权登记的房屋紧邻有产权部分，系共用一堵墙建造而成，目前已成为一幢整体性建筑，故该补偿决定仅对原告户部分房屋作出补偿，对其他部分房屋未作任何处理，人为将已经成为一体的房屋割裂开来，显属主要证据不足。 综上，被告三山区政府作出的涉案补偿决定对原告户拥有产权证房屋的补偿符合法定程序、补偿范围恰当；但该补偿决定并未涵盖原告所有房屋，被告应积极调查后针对无产权证部分房屋作出是否予以补偿的决定。故而被告芜湖市人民政府作出的《行政复议决定书》复议结果不当。据此，为减少诉累，本着促进行政争议实质化解和有利于保护被征收人合法权益的司法理念，并结合本案的实际情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销原芜湖市三山区人民政府（现芜湖三山区管委会）作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》；二、撤销被告芜湖市人民政府作出的芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》；三、责令被告原芜湖市三山区人民政府（现芜湖三山区管委会）于判决生效之日起六十日内重新作出补偿决定。 芜湖三山区管委会（原三山区人民政府）上诉称，被诉征收补偿决定系对国有土地上房屋进行补偿，被上诉人无产权登记的集体土地上的房屋不属于本次补偿范围，一审人民法院责令上诉人重新作出补偿决定，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 丁俊俊未向本院提交书面答辩意见。 一审被告三山区人民政府（现三山区管委会）向一审法院提交一下证据：证据一、2017年第四号房屋征收决定公告、规划红线图片五张，房屋征收补偿方案及现场公告图片三张。证明房屋征收决定已经生效，案涉地块的房屋被依法征收，且房屋征收决定及房屋征收补偿方案已经依法进行公告。证据二、中共三山区委三山区人民政府关于三山区机构改革的实施意见，证明三山区住房和城乡建设委员会现为三山区住房城乡建设交通运输局。证据三、房屋征收决定报请书，证明房屋征收部门提交报请书请求三山区政府作出补偿决定。证据四、房屋征收补偿决定方案，被征收人身份信息，被征收房屋房地产权证存根联，国有土地上未登记房屋核实把关表，未登记房屋认定公示，未登记房屋认定公示表及现场公示图片三张，未登记房屋认定公示的结果，未登记房屋认定确认表，商业面积公示表及现场公示图片三张，商业面积公式，房屋征收调查摸底登记表，选房确认单，房地产评估明细表，证明房屋征收部门提交报请书所附的相关材料中关于被征收人及被征收房屋基本情况，及拟对被征收人房屋补偿安置情况。证据五、协商笔录及协商时的现场图片，证明房屋征收部门积极与丁敬军协商，但未达成补偿协议，房屋征收部门报请三山区政府作出征收补偿决定，符合国有土地上房屋征收与补偿条例第26条的要求。证据六、关于选定房地产价格评估价格的通知及现场公告照片三张，候选的房地产价格评估机构名单及选票，投票选定评估机构鉴证表，关于选定房地产价格评估机构结果的公告及现场公告图片三张。证明出具房地产估价报告的评估机构系投票产生，符合法定程序。证据七、分户初步评估结果结及现场公示照片，证明房屋分户初步评估结果已公示。证据八、房地产估价报告，证明评估报告确定了被征收房屋价值合法有效，且评估报告已经送达给丁俊俊。证据九、情况说明，芜湖香江置业有限公司出具的情况说明，以及香江比华利山庄规划设计方案、一层二层平面图，证明用于产权置换的房屋所处地理、环境，根据在诉状中事实及理由部分所述情况不是事实。证据十、关于丁俊俊户房屋征收为计算停产停业损失费的情况说明，证明丁俊俊一直未停或提供其营业情况的证明材料，无法判断是否存在因征收房屋受到损失，故暂未计算停产停业损失费，在丁俊俊提供相关证明材料后可以再行计算。证据十一、房屋征收受理通知书，证明三山区政府决定受理房屋征收部门报请作出征收补偿决定的事项，证据十二、听取陈述意见通知书及送达回执，关于被征收人丁俊俊房屋征收情况的协商笔录，证明三山区政府在作出征收补偿决定前，听取丁俊俊的陈述意见。证据十三、房屋征收补偿决定，房屋征收补偿决定公告及现场公告、图片，证明三山区政府依法作出征收补偿决定，并公告房屋征收补偿决定的内容符合法定要求，提供的补偿和安置方案兼具合法性、合理性，符合征收补偿方案，即芜湖市区国有土地上房屋征收补助奖励等标准办法，无证办【2017】10号的要求.证据十四、房屋征收补偿决定送达回执，证明三山区政府已经向丁俊俊送达房屋征收补偿决定。证据十五、国有土地上房屋征收与补偿条例，芜湖市市区国有土地上房屋征收补助奖励等标准办法，芜证办（2017）10号，证明作出上诉行政行为依据的行政法规及规范性文件。 一审被告芜湖市人民政府向一审法院提举下列证据：证据一、《行政复议申请书》、授权委托书，证明原告委托代理人于2019年12月23日向被告芜湖市人民政府申请行政复议。证据二、《中止行政复议通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《恢复审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《延期审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《行政复议决定书》（芜市行复字【2020】1号），证明被告依法作出复议决定。证据三、邮寄《中止行政复议通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《恢复审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《延期审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《行政复议决定书》（芜市行复字【2020】1号）给原告及其代理人的国内特快专递邮件详情单，证明依法送达了复议决定。行政复议决定程序合法。 一审原告丁俊俊向一审法院提交下列证据：证据一、房地产权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证，证明原告房屋的状况，房屋土地的状况，以及原告是该房屋土地的合法权利人，也是本案的适格主体。证据二、卫生许可证、个体户工商营业执照以及相关的，有兄弟汽车字样的照片，证明原告的房屋用于经营，在征收时应当对停产停业损失予以补偿。证据三、网络打印的房产价格的图片，证明相关的房屋非住宅房屋，价格基本上都在20000元以上，证明被告的评估报告中对原告房屋评估明显过低，并非按照类似房地产的市场价。证据四、光盘两张，证明图片的真实性。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是三山区管委会的上诉理由是否成立。三山区管委会上诉认为涉案房屋既占有国有土地，又占用集体土地，集体土地上的房屋不属于征收范围，因此未予补偿。 其一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。因此，相关职能部门应当在作出征收决定作出前，对未经登记的房屋应进行调查、处理，视具体情况作出处理。 其二、根据一审法院现场查勘查明的事实，丁俊俊户房屋临街而建，有产权证登记面积的房屋位于无登记房屋的南部，无产权登记的房屋紧邻有产权部分，系共用一堵墙建造而成，目前已成为一幢整体性建筑。因此，关于土地性质问题，应当由有权机关认定是否该整体建筑占用了国有、集体两种不同性质的土地、占用集体土地的面积以及产生这种问题的原因、如何妥善处理等。三山区管委会单方陈述有部分是集体土地，未经有权机关确认，本院不予采信。 综上，一审判决撤销被诉征收补偿决定和复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人安徽芜湖三山经济开发区管理委员会（原芜湖市三山区人民政府）的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽芜湖三山经济开发区管理委员会（原芜湖市三山区人民政府）负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十五日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。