云南省元谋县人民法院行 政 判 决 书（2020）云2328行初71号公益诉讼起诉人元谋县人民检察院。被告元谋县老城乡人民政府。地址：元谋县老城乡老城街。统一社会信用代码：11532328015108292W。法定代表人梁云辉，乡长。委托诉讼代理人李莎，一般授权代理。公益诉讼起诉人元谋县人民检察院诉被告元谋县老城乡人民政府（以下简称“老城乡政府”）其他行政行为一案，于2020年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人元谋县人民检察院指派检察员李显琼、潘连金，被告老城乡政府乡长梁云辉及委托诉讼代理人李莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。元谋县人民检察院诉称，被告老城乡政府未建设专门的集镇垃圾处理场所，2017年6月被告将集镇垃圾承包给元谋金凤家政服务有限公司清洁，该公司将老城集镇及附近村组的生活垃圾、建筑垃圾按照合同指定运输到该乡老城村委会老城村民小组南门山上的林地内倾倒和处置，形成一个非法占用林地2.99亩的垃圾处理场。该垃圾处理场未办理相关林地占用手续，亦未按照《生活垃圾填埋场污染控制标准》进行选址建设，未建设挡墙、未作防渗漏、防扬散及无害化处理。垃圾场所堆放的垃圾四处飞扬，周边充斥着腐臭刺鼻的气味，垃圾焚烧后释放出有毒、有害气体对周边林地和大气造成污染，并存在重大林地火灾隐患，同时垃圾渗液对该林地土壤、地下水造成污染，严重损害生态环境，致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态。针对该垃圾处理场存在的违法情形，元谋县人民检察院于2019年10月12日向被告发出检察建议，建议其依法履行法定职责，做好辖区内生态环境建设资源保护监督和管理工作，全面对违法倾倒堆放的垃圾进行清理，恢复生态。被告于2019年11月28日回复元谋县人民检察院称：“已经对垃圾填埋场进行整改，对垃圾场四周进行围栏围挡，做到防止二次污染，防止火源烧毁周边林地。”元谋县人民检察院分别于2020年4月22日、6月3日、6月16日、6月19日、7月8日五次到该垃圾处理场现场查勘，老城乡集镇及附近村组产生的垃圾依然运到该处理场进行堆放和焚烧，数量有增无减。2020年7月24日，元谋县人民检察院再次到现场进行查勘，被告将该垃圾填埋场的部分垃圾运走后进行覆土掩盖并种植了部分树木，但覆土下仍然存在着大量的垃圾，损害生态环境的违法行为仍然存在，被告未依法全面履行监督管理职责的行为，严重损害了国家和社会公共利益。元谋县人民检察院认为根据《中华人民共和国环境保护法》第六条、第八条、第三十三条第二款、第三十七条，《云南省环境保护条例》第四条和《云南省村庄和集镇规划建设管理实施办法》第五条等法律、法规的规定，被告老城乡政府对辖区内环境治理监督管理负有法定职责，另按照元谋县人民政府《元谋县进一步提升城乡人居环境五年行动计划（2016-2020年）》《元谋县农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）》文件要求，老城乡政府对辖区内人居环境综合整治具有主体责任。被告未办理相关林地占用手续、未按照《生活垃圾填埋场污染控制标准》选址建设垃圾处理场，而是随意将老城村委会南门山林地指定为垃圾处理场，该垃圾处理场未按照国家标准作防渗漏、防扬散及无害化处理，元谋金凤家政服务有限公司按照合同指定在该处理场长期堆放和焚烧垃圾的行为严重破坏林地资源和生态环境，致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态。被告在收到元谋县人民检察院检察建议后未依照法律、法规规定和上级文件要求对辖区环境综合治理全面履行监督管理职责，对该垃圾处理场的垃圾进行彻底清理，恢复林地和生态环境，严重损害了国家和社会公共利益。2020年8月13日，元谋县人民检察院依法向本院提起行政公益诉讼，请求本院：1.判决确认被告元谋县老城乡人民政府对在南门山林地内非法倾倒、填埋、焚烧垃圾的行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法；2.判令被告元谋县老城乡人民政府依法全面履行职责，在限期内对南门山林地内非法倾倒、填埋、焚烧的垃圾进行彻底清理，恢复生态。元谋县人民检察院为证明其诉讼主张，向本院提交下列证据材料：第一组：1.统一社会信用代码证书，2.老城乡深化机构改革三定方案，3.提升人居环境五年行动计划元办发（2017）1号，4.人居环境整治三年行动实施方案元办发（2019）13号，5.中华人民共和国环境保护法，6.云南省环境保护条例，7.生活垃圾填埋场污染控制标准，8.云南省村庄和集镇规划建设管理实施办法。欲证明被告老城乡政府以老城乡辖区内的环境保护等相关法定职责。第二组证据：1.2019年9月27日调查李炳华笔录，2.2019年9月27日调查李明笔录，3.2019年9月27日本院现场查勘笔录，4.检察建议书及送达情况，5.老城乡人民政府关于检察建议书整改情况回复，6.2019年12月11日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，7.2020年4月22日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，8.2020年6月3日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，9.2020年6月16日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，10.2020年6月19日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，11.2020年7月8日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，12.2020年6月19日调查李炳华笔录，13.2020年6月19日调查曾国太笔录，14.2020年6月19日调查吴志明笔录，15.2020年7月8日调查段金凤笔录，16.老城乡环境卫生承包合同，17.2020年7月14日调查李明笔录，18.元谋县林业和草原局委托鉴定函及送达情况，19.林地鉴定意见书及现场定位平面、卫星地图截图照片，20.2020年7月14日调查郑国荣笔录，21.元谋县林业和草原局调查函，22.元谋县林业和草原局复函，23.楚雄州生态和环境局元谋分局调查函及送达情况，24.楚雄州生态和环境局元谋分局情况报告及相关材料，25.楚雄州生态和环境局元谋分局情况说明，26.2020年7月24日南门山垃圾堆放点现场查勘照片，27.2020年7月24日李明调查笔录，28.2020年7月24日段金凤调查笔录，29.2020年8月7日杨学聪调查笔录。第三组：1.询问元谋县林业草原局股长的笔录，欲证明老城乡南门山垃圾处理厂没有达到规定要求。2.现场照片，欲证明本案立案之后，被告进行了一整改，但整改不到位，还需要继续整改。被告老城乡政府辩称：一、元谋县人民检察院认定事实不清。（一）老城乡人民政府在收到元谋县人民检察院元检行公[2019]53232800070号检察建议书和楚雄州生态环境局元谋分局元环督函[2020]04号关于元谋县老城乡南门山生活垃圾堆放点整改的函以后，已进行彻底整改。首先用彩钢瓦进行围挡，停用老城南门山垃圾填埋场，并将堆放在该处的垃圾清运到元谋临时垃圾中转站处理，并未再进行焚烧，同时在该垃圾填埋场上种植了200多棵树苗，播种了10公斤银合欢树种及3公斤草籽，进行生态复绿。其次依据《中华人民共和国环境保护法》第九条第一款的规定，履行法定宣传职责。目前，全乡10个村委会已制定关于加强环境卫生环保管理的《村规民约》，不仅对辖区内生态环境建设资源保护进行宣传，还对随意倾倒垃圾的现象大力进行教育引导，使全乡人民群众真正树立起人人爱护环境、保护环境、保护生态的理念，并在全乡范围内开展环境卫生大整治行动。最后，争取项目实施。老城乡政府为了解决生活垃圾未能得到治理的情况，已经在争取申报建设垃圾处理厂的项目，目前，根据建设垃圾处理厂的条件，已在协同元谋县住房和城乡建设局积极寻找建址点。（二）老城乡南门山垃圾堆放点非由老城乡政府指定。（三）老城乡政府近年来未接到过关于垃圾污染的群众来访，也未收到过元谋县信访局交办关于垃圾污染的信访件。二、关于农村生活垃圾治理，存在客观困难。根据GBl6889—2008《生活垃圾填埋场污染控制标准》关于选址、设计和施工等要求，考虑到地类、风向以及距离村庄距离等因素，老城乡建设垃圾处理厂存在客观困难。在垃圾收集处置基础设施未配置到位的情况下，老城乡人民政府不能放任集镇和附近各村的生活垃圾随意丢弃和倾倒，只能规范农村生活垃圾倾倒和回收，减少面源污染，保护水源。基于以上事实和理由，请求元谋县人民法院驳回元谋县人民检察院的诉讼请求。被告老城乡政府为证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据材料：1.元谋县信访局出示的证明，2.老城乡人民政府出示的证明，3.调查笔录，4.碧丰果业绿色食品证书，5.碧丰果业食品三年检验报告（2017-2019），欲证明老城乡政府已经对林地进行恢复整改。经质证，被告老城乡政府对公益诉讼起诉人提交的证据三性均无异议，认为该证据同时能够证老城乡政府对南门山垃圾倾倒点进行了整改，且占用林地的面积没有那么大。公益诉讼起诉人对老城乡政府提交的证据三性无异议，对证明目的不予认可。本院认为，公益诉讼起诉人元谋县人民检察院、被告老城乡政府提交的所有证据材料来源合法，客观真实，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2017年6月起，被告老城乡政府将包含垃圾清扫保洁、垃圾中转清运、生活垃圾处理费的收取在内的老城乡环境卫生作业承包给元谋金凤家政服务有限公司（以下简称“金凤公司”），作业范围为乡集合部街道、重点路段的日常清扫以及垃圾中转站日常生活垃圾的收集运输，包含公路梁子、花园村和小丙间村垃圾池内的垃圾清运，约定“乙方（金凤公司）负责将垃圾清运到指定的处理场倾倒，并对垃圾进行平整等处理”。老城乡政府未建设有专门的集镇垃圾处理场，金凤公司在承包老城乡环境卫生作业后，将老城乡集镇范围内清扫、收集及附后村子清运的垃圾全部运到老城乡老城村委会老城村小组南门山集体林地内倾倒和焚烧，在南门山林地形成一个附近村级均共同使用的垃圾倾倒、焚烧点。元谋县人民检察院在履行公益诉讼检察职责过程中，发现老城乡政府未全面履行辖区内的环境卫生管理职责，对南门山垃圾处理场未办理林地占用手续，未按照《生活垃圾填埋场污染控制标准》进行选址，未建设挡墙、防渗漏、防扬散处理及无害化处理，严重损害生态环境，致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态，遂于2019年10月12日向老城乡政府发出检察建议，建议老城乡政府依法履行辖区内生态环境建设资源保护监督和管理工作，全面对违法倾倒堆放的垃圾进行清理、恢复生态。老城乡政府于2019年11月28日书面回复元谋县人民检察院称：“已经对垃圾填埋场进行整改，对垃圾场四周进行围栏围挡，做到防止二次污染，防止火源烧毁周边林地。”2020年7月24日，公益诉讼起诉人在对南门山垃圾填埋场进行跟进督察过程中，发现老城乡政府将部分垃圾进行了清运，剩余垃圾进行了覆土掩盖，并在覆土之上种植了部分树木，但覆土下的垃圾仍然存在，损害生态环境的违法行为仍然存在。公益诉讼起诉人认为，老城乡政府对辖区内的环境卫生整治负有管理职责，存在未全面履行辖区内的环境卫生整治管理职责的情形，在发出检察建议，虽然老城乡政府对南门山垃圾填埋场进行了一定整改，但仍未全面履行环境卫生整治管理职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态，于2020年8月13日向本院提起行政公益诉讼，请求本院：1.判决确认被告元谋县老城乡人民政府对在南门山林地内非法倾倒、填埋、焚烧垃圾的行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法；2.判令被告元谋县老城乡人民政府依法全面履行职责，在限期内对南门山林地内非法倾倒、填埋、焚烧的垃圾进行彻底清理，恢复生态。另查明，在本案诉讼过程中，老城乡政府在南门山垃圾倾倒、焚烧点周围建设彩钢瓦围挡，关停该垃圾倾倒、焚烧点，清运了部分之前倾倒及焚烧残余垃圾。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”《云南省环境保护条例》第十六条规定：“各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责”。本案中，老城乡政府有负责辖区环境卫生整治的管理职责，应当积极主动履行法定职责，加强辖区内的环境卫生工作的指导、引导，建立完善农村生活垃圾处理规范，落实环保责任的同时提升人居环境。而老城乡未建设有规范的垃圾处理场，长期非法占用南门山集体林地倾倒、焚烧垃圾，对生态环境持续造成破坏，该违法行为一直持续到2019才被发现，且在公益诉讼起诉人发出检察建议后，被损坏的林地仍然未得到有效的修复，社会公共利益仍然处于受侵害的状态，故被告老城乡政府存在怠于履行辖区内的环境卫生治理法定职责的情形。虽然在本案的诉讼过程中，老城乡政府已经进行了部分整改，关停了南门山垃圾倾倒、焚烧点，清运了部分残余垃圾，且种植了树木。但鉴于林地生态修复尚需一定的时间，且只有在正常管护下才能实现修复的目的，被告应当继续积极履行辖区内环境卫生整治及修复生态职责，促使被破坏的森林植被得到恢复，有效维护生态环境。因此，公益诉讼人的诉讼请求依法有据，本院予以支持。故依照《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告元谋县老城乡人民政府对在南门山林地内非法倾倒、填埋、焚烧垃圾的行为未依法全面履行辖区内的环境卫生整治管理职责的行为违法；二、责令被告元谋县老城乡人民政府继续履行辖区内的环境卫生治理职责，采取有效措施对南门山垃圾倾倒、填埋、焚烧点进行整改，恢复南门山林地生态，提升人居环境。案件受理费50.00元，由被告老城乡人民政府承担（限于本判决生效后十日内向本院财务室缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  余兆林审 判 员  聂 华审 判 员  刘绍丽人民陪审员  甘 萌人民陪审员  易 艳人民陪审员  王学萍人民陪审员  李加云二〇二〇年十二月十六日书 记 员  罗仕元