湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终259号 上诉人（原审原告）张菊梅，女，1946年10月3日出生，回族，住湖南省汉寿县。 委托代理人袁宜寿，汉寿县奋进法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权代理。 委托代理人童文杰，汉寿县奋进法律服务所法律服务工作者，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审被告）汉寿县人民政府株木山街道办事处，住所地湖南省汉寿县株木山街道新城社区。 法定代表人孙瑜，主任。 委托代理人黄少华，湖南龙阳律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘文力，湖南龙阳律师事务所实习律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人汉寿县株木山街道新城社区居民委员会，住所地湖南省汉寿县株木山街道新城社区关山组。 法定代表人施长友，主任。 上诉人张菊梅因与被上诉人汉寿县人民政府株木山街道办事处（以下简称株木山街道办）行政强制及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院作出（2020）湘07行终5号行政裁定，认为案涉房屋系在农村人居环境整治过程中予以拆除，株木山街道办应为责任主体，裁定指令常德市鼎城区人民法院继续审理本案。常德市鼎城区人民法院于2020年5月9日依法追加汉寿县株木山街道新城社区居民委员会（以下简称新城社区）作为本案第三人参加诉讼，作出（2020）湘0703行初47号行政判决。上诉人张菊梅不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，株木山供销社因企业改制，出售供销社房产，案外人肖勇购买了其中一间（案涉房屋），南邻江波房屋，北临陈吉贵房屋，面积62.7平方米，肖勇支付房地价款20000。后肖勇办理了上述房产的土地使用权变更登记，该土地使用权证登记的是案涉房屋后面的土地，土地面积为62.7平方米。但未办理涉案房屋的所有权变更登记，涉案房屋与株木山供销社其他房屋仍统一登记在株木山供销社名下。后肖勇与其妻子张照华离婚，约定涉案房屋归张照华所有，2009年9月，张菊梅之子王**从张照华处购买涉案房屋，并交纳购房契税，但未办理土地使用权变更登记。2019年12月24日，汉寿县地方税务局第二分局出具书面材料，证实涉案房屋系张照华转让给王**属实。2019年7月26日，王**出具书面承诺，将涉案房屋赠与母亲张菊梅。 另查明，2019年5月23日，为贯彻落实省、市、县关于改善农村人居环境的精神，加快推进株木山街道人居环境整治工作，株木山街道办成立了人居环境整治工作领导小组，制定了《株木山街道农村人居环境整治工作实施方案》及《株木山街道集镇重点整治工作实施方案》。2019年5月28日，株木山街道办制作《一封信》，载明：整治省道S205株木山路段，整治内容系拆除老S205公路两厢15米以内的违章建筑，包含原隶属株木山乡人民政府和供销社公开拍卖的房产，后期形成违法实际的各类实体建筑物；原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产及历史形成的实体建筑物按建筑面积每平方米120元的标准给予补偿……。株木山街道办就落实人居环境整治工作制定书面工作实施方案，实施方案明确：……四、奖补方式标准：街道办将拿出专项资金对相关住户的违建在拆除后给予适当补偿。（一）1、鼓励和引导住户自行拆除，并给予适当的经济补偿。2、对规定期限内拒不配合，采取各类、甚至极端方式对抗整治工作的违建住户，街道办将采取联合执法的方式，依法依规对违建予以强拆。3、对依法强拆的所有违章建筑，街道办对其所有权的住户不予任何经济补偿。4、街道办或被授权、委托的村（社区）组织实施的统一拆违，拆除费用结算标准为敞口及封闭式钢架棚为每平方米3元，砖混封闭棚及实体建筑为每平方米8元……；（二）……3、对原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产及历史形成的实体建筑物面积按120元/平方米的标准给予补偿。4、仅对原株木山乡政府和供销社拍卖的相关房产，并已形成营业性门面的装修，视装修的程度，由街道办派专人现场核定后，酌情给予补偿，每户最高补偿额不超过2万元，其他违建装修不予补偿……五、1、按照属地管理原则，明确各村（社区）为集镇重点整治的主体……。2019年6月14日，案外人邹光桂就株木山供销社老房拆除补偿问题上访至常德市信访局，株木山街道办于2019年6月19日出具书面回复，回复中确认对S205公路两厢15米以内违章建筑进行拆除的主体系株木山街道办。2019年6月26日至2019年7月25日期间，新城社区具体实施了对案涉房屋的拆除行为。 再查明，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发》第六条第一项指出，乡镇党委和政府要做好农村人居环境整治的具体组织实施工作。《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》第六条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体，党政主要负责同志负主体责任，乡镇党委和政府要做好具体实施工作。《中共常德市委办公室、常德市人民政府办公室关于印发的通知》第四条第一项指出，县级党委和政府是农村人居环境整治的责任主体，乡镇党委和政府要做好具体组织实施工作。 还查明，2000年12月30日，株木山供销社（甲方）与株木山乡株木村村民委员会（乙方，现更名为新城社区）签订《补偿协议书》，协议约定：“……乙方以甲方资产整体出售、公房变私房为由，要求甲方给予经济补偿，经协商达成如下协议：……三、甲方职工所购临街门面整体拆迁修建新房时，甲方不负责任何形式的经济补偿。如乙方要求经济补偿，须按当时当地情况。房主给予补偿时，现已付补偿金按47间门面平均每间586元予以抵减……”。后张菊梅在土地使用证登记的用地面积和范围内新修房屋，新城社区根据《补偿协议书》收取了部分费用。张菊梅新建房屋尚未办理房产证。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1、案涉房屋拆除行为否属于行政诉讼的受案范围？2、案涉房屋拆除行为是否合法？3、张菊梅主张的损失是否应当予以赔偿？ 关于争议焦点1，本案属于行政诉讼的受案范围。 本案案涉房屋系在农村人居环境整治过程中予以拆除，株木山街道办应为责任主体。根据查明的情况，中央、省、市三级党委政府发布的农村人居环境整治方案均明确由乡镇党委和政府做好具体组织实施工作。株木山街道办在实施人居环境整治过程中，成立了由街道办主任任指挥长的人居环境整治工作领导小组，并制定了人居环境整治工作实施方案。株木山街道办对外发出《一封信》告知了村民人居环境整治工作的具体内容，还明确指出如若在规定期限内拒不配合，街道办将采取联合执法的方式对违建予以强拆，并明确了拆除的结算标准。由此看来，在人居环境整治过程中，株木山街道办应为其辖区范围内相关整治工作的职责主体，新城社区作为基层自治组织在人居环境整治工作中仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。故虽案涉房屋的拆除行为形式上系新城社区所为，但其行为产生的法律后果亦应由株木山街道办承担。因此，张菊梅作为案涉房屋的实际使用人，认为株木山街道办在人居环境整治过程中委托新城社区拆除案涉房屋的行为侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，以株木山街道办为被告向法院起诉，属于行政诉讼的受案范围，符合起诉条件。株木山街道办称本案不属于行政诉讼受案范围的主张，不予支持。 关于争议焦点2，株木山街道办强制拆除案涉房屋的行为违法。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，强制拆除应遵循法定程序，即先由职能部门作出确认违法建筑的法律文书、作出限期拆除决定书、履行催告拆除程序、由具备强制执行权的主体实施强制拆除行为等。本案中，案涉房屋被强制拆除前没有任何行政机关向当事人送达限期拆除决定等法律文书，仅株木山街道办向张菊梅送达了《一封信》，信中明确对老S205公路两厢15米以内的违章建筑予以拆除。且株木山街道办在其发布的整治实施方案中明确，对规定期限内拒不配合的违建住户，街道办将采取联合执法的方式，依法依规对违建予以强拆。现案涉房屋已被新城社区实际拆除，但未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的上述程序，拆除主体亦不具备法定强制拆除权，因此案涉房屋的强制拆除行为违法。 关于争议焦点3，株木山街道办应当依法给予张菊梅赔偿，赔偿的数额由株木山街道办依据人居环境整治政策标准，结合张菊梅的损失依法确定。实行农村人居环境整治，有利于改善农村生产、生活环境，保障公众身体健康，这既是行政机关应当履行的行政管理职责，同时也是公民、法人和其他组织应尽的义务。株木山街道办在实施人居环境整治过程中，需要拆除张菊梅案涉房屋，但未依法定程序拆除，拆除行为违法，应承担相应赔偿责任。本案中，尽管案涉《转让协议》中约定转让的是包括案涉房屋所占土地在内的62.7平方米土地，但在办理土地使用权证时，因案涉房屋临近公路，而当时公路法已经颁布施行，离公路15米范围内不允许修建建筑物，该范围内的土地不能进行使用权登记，故当时办理的土地使用权证实际上是案涉房屋后面的62.7平方米土地。而案涉62.7平方米房屋，因位于离公路15米范围内，按照《转让协议》签订时的法律法规及政策规定，案涉房屋在张菊梅之子购买时既已成为不符合公路法规定的建筑，且张菊梅之子购买案涉房屋后亦未办理相关产权变更登记，因此，张菊梅之子在购买该房屋时应当知晓并接受了案涉房屋系不符合公路法规定的建筑的事实。但是，张菊梅之子购买案涉房屋并实际支付了相应对价，且自购买起至房屋被拆除止，张菊梅及其儿子一直对案涉房屋进行占用、使用，因此株木山街道办在履行公共事务职责过程中应该对相关权利人的购买利益进行考虑。故株木山街道办在农村人居环境整治过程中将案涉房屋予以拆除，应综合考虑案涉房屋的违法事实、国土部门已经另行安排土地供张菊梅使用且现张菊梅已在土地证载明的范围内另行修建了房屋以及房屋用途等情况，结合人居环境整治的相关政策和张菊梅的实际损失，依法给予张菊梅相应赔偿。因株木山街道办对赔偿的方式、范围、标准和数额仍有行政裁量权，原审法院不宜直接判定赔偿的具体数额。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认株木山街道办于2019年6月24日强制拆除张菊梅占有、使用的位于汉寿县株木山乡集镇，登记在汉寿县株木山乡供销社名下的房屋违法；二、责令株木山街道办于本判决生效之日起30日内对张菊梅作出赔偿决定；三、驳回张菊梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由株木山街道办负担。 上诉人张菊梅上诉称，原审判决认定部分事实不清。一、认定案涉房屋所办土地使用证为案涉房屋后面的土地错误。二、认定株木山街道办因人居环境整治需要，拆除张菊梅案涉房屋没有事实和法律依据。三、认定购买案涉房屋时，案涉房屋便不符合公路法的规定，有违我国法理。四、原审判决认定“本案不宜直接判定赔偿的具体数额”没有法律依据。请求：撤销原审判决认定的部分事实，本案诉讼费用由株木山街道办承担。 被上诉人株木山街道办答辩称，一、原审判决认定案涉被拆除的临路房屋在转让时系违法建筑物，实际转让的是与该临路房屋相同长度、宽度的距离省道1851线（后更名为省道205）15米外的供销社土地使用权符合客观事实。二、新城社区组织拆除案涉房屋的行为符合签订土地使用权转让协议书时的约定和农村人居环境整治的要求。三、案涉房屋在建设之时合法不能等同于在其后因环境变化而继续合法，也不能等同于不能被拆除。四、案涉房屋被拆除并未给张菊梅造成所谓的天价经济损失。请求：依法驳回张菊梅的全部上诉请求。 原审第三人新城社区未在规定的期限内提交书面的陈述意见。 各方当事人一审提交的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审认定的事实本院予以认可。 本院认为，（2020）湘07行终5号行政裁定已经认定株木山街道办是案涉房屋行政强制拆除的责任主体。本案的争议焦点为：一、被诉行政强制拆除行为的程序是否符合法律规定。二、株木山街道办是否应对张菊梅给予行政赔偿。 一、被诉行政强制拆除行为的程序不符合法律规定。 株木山街道办仅向张菊梅送达了《一封信》，信中明确对老S205公路两厢15米以内的违章建筑予以拆除，但未作出行政决定、听取张菊梅的陈述和申辩、催告等程序即对案涉房屋实施强制拆除，程序不符合法律规定。故原审法院认定株木山街道办强制拆除案涉房屋的行为违法并无不当，本院予以确认。 二、株木山街道办应对张菊梅给予行政赔偿。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因案涉房屋被拆除前一直由张菊梅使用，株木山街道办强制拆除案涉房屋的违法行为给张菊梅造成一定的经济损失，应由株木山街道办结合人居环境整治的相关政策、国土部门另行安排土地供张菊梅修建房屋以及张菊梅的实际损失情况给予张菊梅相应赔偿。株木山街道办对赔偿的方式、范围、标准和数额仍有行政裁量权。原审法院判决株木山街道办30日内对张菊梅作出赔偿决定并无不当，本院予以确认。 综上所述，上诉人张菊梅的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张菊梅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年十二月八日 法官助理  邹 敏 书 记 员  粟钟亚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。