广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终299号上诉人（原审原告）：刘文涛，男，汉族，2000年9月7日出生，住广东省英德市********。委托诉讼代理人：李祖霞，广东椎轮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市教育局，住所地：广东省清远市清城区************、四层至十二层。法定代表人：张玉兰，该局局长。出庭负责人：贾圣广，该局副局长。委托诉代理人：安鹏，该局工作人员。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。上诉人刘文涛因与被上诉人清远市教育局教育行政管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初232号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。刘文涛向原审法院起诉请求：1、撤销清远市教育局作出的清市教政法〔2020〕1号《行政处理决定书》，并由清远市教育局重新作出行政处理决定；2、本案诉讼费用由清远市教育局承担。原审法院查明：英德华粤艺术学校是清远市教育局批准设立的民办学校，其持有教民144********0051号民办学校办学许可证。2014年3月28日，英德华粤艺术学校作为甲方与作为乙方的中航国铁（北京）教育投资管理有限公司签订了《校企合作办学协议书》，双方决定从即日起至2019年3月27日止，共同成立英德华粤艺术学校中航国铁项目部，共同承担合作专业的招生、教学管理及升学、就业等工作，合作专业为“航空服务专业”及“城市轨道交通专业”，合作形式为“采取2+3的合作方式，即前2年在甲方学校就读，中专第三年毕业后学生全部转入北京乙方合作的教学基地全日制学习，学生到北京后全部为乙方合作院校自设专业全日制自主招生专业学生……在读期间乙方组织学员通过成人高考、对口招生、自主招生等形式（具体以本省高招政策为准）录入乙方合作的民航服务类中国民航管理干部学院，城市轨道交通成人类北京交通大学学习。学员按照规定学习成绩合格，毕业后获得甲方中专学历文凭、以及乙方合作大专院校的成人专科学历文凭及相关专业相对应的岗资格证书。乙方与学生签订《培养就业协议书》，全部学业毕业后，学员由乙方按国家相关政策到相关行业系统内相关岗位就业”。2015年1月23日，英德华粤艺术学校向刘文涛发出《城铁专业录取通知书》，通知刘文涛“你已被录取为英德华粤艺术学校与东方职业技术学院联合办学的城铁专业学生……”2015年4月3日，廊坊东方职业技术学院、英德华粤艺术学校与刘文涛签订了《培养就业协议书》，约定“3、为在规定时间内完成学业和考核且成绩合格的学生颁发国家承认学历的毕业证书；通过高职高专考试或者成人高考且完成学业的，由录取院校颁发国家承认学历的大专毕业证书；通过职业技能考试和评估的，颁发相应的职业技能资格证书。4、学校对按期取得毕业证书和职业技能资格证书的学生按国家政策规定确保在系统内相关岗位就业。对于符合相关条件由于学校原因未能就业者，学校退还乙方所交的全部学费。”2018年2月1日，英德华粤艺术学校向刘文涛颁发了广东省中等职业学校毕业证书，证载刘文涛“二〇一五年三月至二〇一八年二月在本校计算机应用专业全日制，学习期满，成绩合格，准予毕业”。2018年3月，英德华粤艺术学校的学生家长向英德市信访局投诉英德华粤艺术学校涉嫌违规招生办学。同年5月14日，清远市教育局决定对英德华粤艺术学校涉嫌违法发布招生简章引发家长上访的问题进行立案查处。清远市教育局经调查核实，认为英德华粤艺术学校2014-2016年的招生简章未按要求进行备案，发出的招生简章、录取通知中出现的“航空专业和城铁专业”“第三学年到北京交通大学城铁学院就读大专”“你已被录取为英德市华粤艺术学校与东方职业技术学院联合办学的城铁专业学生”等内容表述不清晰、不规范、不严谨，对学生、家长产生误导作用，引发家长上访，造成不良影响。同年7月11日，清远市教育局依据《中华人民共和国民办教育促进法》第四十二条、第六十二条，《广东省实施办法》第三十七条的规定，对英德华粤艺术学校作出清市教政法〔2018〕1号《清远市教育局教育行政处罚决定书》，决定对其作出警告的行政处罚，并责令其就有关问题在6个月内完成整改。2018年5月24日，刘文涛的家长刘建宁认为英德华粤艺术学校存在违规招生、虚假宣传等问题，遂向清远市教育局提交《行政处理申请书》，请求：1、依法对英德华粤艺术学校的非法招生情况进行处罚；2、责令英德华粤艺术学校赔偿刘文涛损失15万元（包括学费、住宿费、教材、保险费等各项费用）。清远市教育局收到上述《行政处理申请书》后，一直没有对刘文涛的申请事项予以回应，未告知刘文涛其已就英德华粤艺术学校涉嫌违法发布招生简章的问题进行立案查处且已作出相应行政处罚决定。2018年8月8日，刘文涛认为清远市教育局对英德华粤艺术学校违规招生行为没有履行相应的行政管理职责，遂向原审法院提起行政诉讼。2019年1月23日，原审法院作出（2018）粤1803行初166号《行政判决书》，判决“一、确认被告清远市教育局没有针对刘文涛的全部申请处理事项作出相应的行政处理决定及没有将其已对第三人英德华粤艺术学校作出行政处罚决定的立案、处理结果告知刘文涛的行为违法。二、被告清远市教育局应在本判决生效之日起六十日内针对刘文涛要求责令第三人英德华粤艺术学校赔偿学费、住宿费、教材、保险费等损失15万元的事项重新作出处理。”清远市教育局不服，向清远市中级人民法院提起上诉。同年12月16日，清远市中级人民法院作出（2019）粤18行终90号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2020年2月28日，清远市教育局对刘文涛作出涉案处理决定，认为“一、关于申请人第1项请求。本机关已于2018年7月11日依据有关法律法规作出了《教育行政处罚决定书》（清市教政法〔2018〕1号），对被申请人给予警告的行政处罚，且已发生法律效力。本机关不再对同一主体的同一违法行为进行处罚。二、关于申请人第2项请求。本机关根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条的规定，在职责范围内就被申请人是否需要向申请人退还所收费用的相关事实进行了调查。……被申请人不存在《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条规定的违法所得及需要退还费用给申请人的情形。综上，本机关确认被申请人不需要向申请人退还所收费用。”刘文涛不服，向广东省教育厅申请行政复议。复议程序中，刘文涛要求撤回复议申请。同年5月14日，广东省教育厅作出粤教法〔2020〕9号《终止行政复议审查决定书》，决定终止该案的复议审查。同年6月22日，刘文涛向原审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案处理决定，并要求清远市教育局重新作出处理。另查明，2013年8月28日，清远市教育局作出清市教〔2013〕144号《关于同意增设计算机应用专业的批复》，同意英德华粤艺术学校从2013年秋季起增设计算机应用专业。2016年9月27日，清远市教育局作出清市教职函〔2016〕11号《关于对英德华粤艺术学校新设航空服务和城市轨道交通运营管理专业予以备案的通知》，同意英德华粤艺术学校新设航空服务和城市轨道交通运营管理专业予以备案，并从2016年秋季开始招生。英德华粤艺术学校收取了刘文涛2015年度的学费7250元、住宿费1300元及代收了校服费1800元、生活用品费400元，2016年度的学费7200元、住宿费1300元，以上共计19250元。英德华粤艺术学校收取的学费、住宿费，均未超过其在英德市发展和改革局的备案标准（13900元/生·学年、2100元/生·学年）。又查明，2019年6月，刘文涛向英德市公安局控告英德华粤艺术学校涉嫌诈骗，要求公安机关处理。英德市公安局认为英德华粤艺术学校联合办学招生的行为没有以非法占有为目的，在签订、履行相关协议过程中没有骗取刘文涛的财物，没有犯罪事实，故英德市公安局于同年7月31日作出不予立案决定。原审法院认为，本案是不服教育行政管理纠纷。本案中，刘文涛2018年5月向清远市教育局提交《行政处理申请书》，请求：1、依法对英德华粤艺术学校的非法招生情况进行处罚；2、责令英德华粤艺术学校赔偿刘文涛损失15万元（包括学费、住宿费、教材、保险费等各项费用）。由于清远市教育局不完全履行法定职责，故原审法院于2019年1月作出（2018）粤1803行初166号《行政判决书》，判决“一、确认被告清远市教育局没有针对原告刘文涛的全部申请处理事项作出相应的行政处理决定及没有将其已对第三人英德华粤艺术学校作出行政处罚决定的立案、处理结果告知原告的行为违法。二、被告清远市教育局应在本判决生效之日起六十日内针对原告刘文涛要求责令第三人英德华粤艺术学校赔偿学费、住宿费、教材、保险费等损失15万元的事项重新作出处理。”上述判决已经发生法律效力。原审法院已就清远市教育局对刘文涛《行政处理申请书》涉及的第1项申请所作行政行为进行了合法性审查，对于刘文涛《行政处理申请书》涉及的第2项申请，原审法院已责令清远市教育局限期重新作出处理决定，故原审法院在本案中审查清远市教育局对刘文涛《行政处理申请书》涉及的第2项申请所作行政行为的合法性。根据刘文涛的诉讼请求、清远市教育局的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：英德华粤艺术学校的涉案行为是否属于《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条第三项、第四项规定的情形，清远市教育局应否责令英德华粤艺术学校退还所收费用给刘文涛。首先，英德华粤艺术学校于2013年8月已取得清远市教育局批复同意增设计算机应用专业，于2016年9月已取得清远市教育局备案同意增设航空服务和城市轨道交通运营管理专业。其次，刘文涛2015年就读英德华粤艺术学校的计算机应用专业后，该校也提供了语文、数学、英语、计算机等基础课程。再次，根据学生每学年均填写的《2015级2015-2018学年春季学期学生学籍和免学费信息确认表计算机应用专业15春3班》显示，刘文涛在读期间已知道或应当知道其就读的是计算机应用专业，但刘文涛及其家长并未向学校或者教育部门提出异议，也未在英德华粤艺术学校2016年取得城市轨道交通运营管理专业备案后向学校提出转换调整其专业。再者，英德华粤艺术学校向刘文涛收取的学费、住宿费等费用并未超过其在英德市发展和改革局备案的标准。最后，英德市公安局亦认为英德华粤艺术学校联合办学招生的行为没有以非法占有为目的，在签订、履行相关协议过程中没有骗取刘文涛的财物，没有犯罪事实，遂决定对刘文涛举报英德华粤艺术学校涉嫌诈骗罪不予立案。综上，清远市教育局认为英德华粤艺术学校的涉案行为不属于《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条第三项“发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的”、第四项“非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的”规定的情形，从而没有责令英德华粤艺术学校退还所收费用，并无明显不当。诚然，英德华粤艺术学校在2014年招生时，其招生简章未按要求举行备案，其发出的招生简章、录取通知中出现的“航空专业和城铁专业”“第三学年到北京交通大学城铁学院就读大专”“你已被录取为英德市华粤艺术学校与东方职业技术学院联合办学的城铁专业学生”等内容表述不清晰、不规范、不严谨，具有误导性。根据广东省物价局、教育厅、劳动和社会保障厅印发的粤价〔2008〕181号《关于完善我省民办中等职业技术学校收费管理的通知》中的《民办中等职业技术学校退费规定》第一条“……因办学单位刊登、散发虚假招生简章（广告）或者其他违反国家规定的行为造成受教育者退学的，办学单位应全额退还学生所缴费用，造成学生损失的应依法承担赔偿责任。”由于刘文涛没有退学，故清远市教育局没有责令英德华粤艺术学校退还学生所缴费用，并无明显不当。综上所述，清远市教育局对刘文涛的行政处理申请事项已作出涉案处理决定，该决定具有合法性。刘文涛请求撤销清远市教育局作出的被诉行政行为，理由不充分，不予支持；清远市教育局的抗辩理由成立，予以采纳。据此，原审法院于2020年10月9日作出（2020）粤1803行初232号行政判决：驳回刘文涛的诉讼请求。案件一审受理费50元，由刘文涛负担。宣判后，刘文涛不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决，改判撤销清远市教育局作出的清市教政法〔2020〕1号《行政处理决定书》，并由清远市教育局重新作出行政处理决定；2、判令清远市教育局责令英德华粤艺术学校赔偿损失15万元；3、本案一、二审案件诉讼费用由清远市教育局承担。主要事实与理由：一、被上诉人作为教育行政管理部门，理应依法查处教育违法行为。现被上诉人仅对上诉人请求查处的部分行为进行了审查，而对其余违法行为并没有进一步依职权进行查处。原审判决亦仅确认被上诉人对部分违法行为进行了查处，并没有责令被上诉人对全部违法行为进行审查，此属于认定事实错误。二、英德华粤艺术学校对外虚假宣传，超出自学办学范围进行违法招生，在没有向上诉人提供计算机应用专业课程教育培训的情况下颁发给上诉人计算机应用专业学位证，此客观上已经致使上诉人中断学习，退学另寻出路。同时，上诉人主张英德华粤艺术学校赔偿15万元损失合法有据，该费用包含了学杂费、培训费及误工费。被上诉人作出的处理决定没有对英德华粤艺术学校的上述违法行为进行认定，并责令英德华粤艺术学校予以赔偿，明显有误。而原审判决以英德华粤艺术学校收取的费用没有超过备案标准，英德市公安局对英德华粤艺术学校不予立案等理由驳回上诉人的请求，明显有误，应依法予以纠正。被上诉人清远市教育局辩称：一、答辩人已经对英德华粤艺术学校的虚假宣传及招生过程中存在的问题进行了立案查处，并作出了《清远市教育局教育行政处罚决定书》，对英德华粤艺术学校作出警告的处罚，并令其限期整改。因答辩人已经对此进行查处，该处罚决定亦已发生法律效力，故答辩人不能再对同一主体的同一违法行为进行处罚。二、英德华粤艺术学校持有合法的办学许可证，并经答辩人同意增设了计算机应用专业，后又将城市轨道交通运营管理专业在答辩人处予以备案。同时，英德华粤艺术学校亦向上诉人提供了语文、数学、英语等基础课程，上诉人在就读期间亦未就其所读专业向学校或教育行政主管部门提出异议，最终亦由英德华粤艺术学校颁发了计算机应用专业毕业证书。因此，答辩人根据上述事实认定上诉人就读和毕业于计算机应用专业。三、英德华粤艺术学校违规发布招生简章的行为，已经由答辩人进行处罚，而其与企业进行校企合作，属于一种民事合同关系，不需要教育主管部门审批。四、上诉人不存在退学的情形，亦于2018年2月取得了合法有效的毕业证书，故英德华粤艺术学校不存在《民办中等职业技术学校退费规定》中规定的全额退还所缴费用的情形。另外，英德华粤艺术学校在具有办学资格期间所收取上诉人支付的费用均符合相关的备案标准，没有证据显示英德华粤艺术学校存在多收的情况，且英德市公安局亦对英德华粤艺术学校涉嫌诈骗犯罪行为不予立案处理。因此，答辩人认为英德华粤艺术学校不存在《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条所规定的违法所得及需要退还费用给上诉人的情形。五、答辩人仅按照《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条的规定，从行政处理的角度审查英德华粤艺术学校是否需要退还费用的问题，该处理结果并不排除上诉人通过民事诉讼或其他途径追究英德华粤艺术学校的合同违约或侵权等民事责任。综上，请求人民法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，上诉人在二审庭审中明确表示撤销“判令清远市教育局责令英德华粤艺术学校赔偿损失15万元”此项上诉请求。且上诉人亦明确表示其已就涉案合同纠纷通过民事诉讼的方式向案外人英德华粤艺术学校主张权利。本院认为，本案是教育行政管理纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案处理决定是否合法。本案是因上诉人不服被上诉人作出的涉案处理决定而引起的教育行政管理纠纷，故本案可从以下方面进行审查。一、关于违法招生行为的查处问题。一方面，原审法院在审理（2018）粤1803行初166号案中已对上诉人提交的《行政处理申请书》中所涉第1项申请的行政行为的合法性进行了审查，现该行政判决已发生法律效力。另一方面，从涉案《行政处理申请书》的内容来看，上诉人的请求事项仅概括表述为“请求依法对被申请人的非法招生情况进行处罚”，即上诉人请求被上诉人具体查处何种违法行为并不明确。而被上诉人经对案外人英德华粤艺术学校立案查处，认为英德华粤艺术学校发出的招生简章未经备案，且该简章及录取通知书中出现的表述不规范，最终作出清市教政法〔2018〕1号《清远市教育局教育行政处罚决定书》，决定对英德华粤艺术学校作出警告的行政处罚，并责令其就有关问题在6个月内完成整改。现被上诉人在涉案处理决定书中将上述处罚情况告知给上诉人，并表示不再对同一主体的同一违法行为进行再次处罚，并无明显不当。需要指出的是，被上诉人作为当地的教育行政管理部门，其可依职权对上诉人在本案中所提供的其他违法行为线索进行查处核实，通过主动行政，积极履职的方式确保当地的教学、办学符合现行法律法规的要求。二、关于责令退还费用的问题。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条“民办学校有下列行为之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）擅自分立、合并民办学校的；（二）擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者的；（三）发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的；（四）非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书的；（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的；（六）提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的；（七）伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的；（八）恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的”的规定，教育行政部门只能在民办学校存在上述规定的违法情形下才具有职权认定其收取的费用为违法所得，并责令其退还。现英德市公安局已认定英德华粤艺术学校在招生过程中不存在以非法占有为目的实施骗取钱财的行为，且英德华粤艺术学校向上诉人颁发的毕业证书亦非伪造或非法颁发，故被上诉人从行政处罚的角度审查认定英德华粤艺术学校不存在上述规定的法定情形，并据此不作出责令退还费用的认定，并无明显不当。另外，《民办中等职业技术学校退费规定》第一条“响应国家号召应征入伍的，办学单位应全额退还学生所缴费用；因办学单位刊登、散发虚假招生简章（广告）或者其他违反国家规定的行为造成受教育者退学的，办学单位应全额退还学生所缴费用，造成学生损失的应依法承担赔偿责任”亦没有明确授权教育行政部门有权依该规定责令办学单位退还费用，且对于英德华粤艺术学校是否有向上诉人提供基础课程教育等内容，此属于双方之间履行教育服务合同的民事法律关系范畴，被上诉人却在涉案处理决定中对上述问题进行认定，因不属其职能审查范围，本院予以纠正。综上，被上诉人作出的涉案处理决定部分认定确有不当，表述欠缺严谨，但最终的实体处理并无明显不当，上诉人请求撤销涉案处理决定，依据不够充分，原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当，本院予以维持。需要强调的是，被上诉人作为教育行政部门，其仅能在现行法律法规明确授权的情况下对英德华粤艺术学校是否存在《中华人民共和国民办教育促进法》第六十二条中所规定的情形进行行政审查，且被上诉人在二审庭审中亦明确表示涉案处理决定仅是从行政处理角度所作出认定，该处理决定并没有排除或限制上诉人通过民事诉讼途径向英德华粤艺术学校主张违约或侵权责任。而上诉人与英德华粤艺术学校之间的教育服务合同是否存在违约，是否需要承担违约责任，此属于双方之间的民事法律关系范畴，且上诉人亦明确表示已就此另行提起了民事诉讼，故本案对此不作审查。综上，上诉人刘文涛的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决实体处理并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘文涛负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十二月一日法官助理 葛邵霞书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。