山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终633号上诉人（原审原告）乔青文，男，1971年5月13日出生，汉族，住山西省昔阳县。委托诉讼代理人陈勇，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人张婷，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昔阳县人民政府。法定代表人侯文亮，职务县长。出庭应诉负责人陈建胜，昔阳县人民政府副县长。委托诉讼代理人尹华勇，昔阳县司法局副局长。委托诉讼代理人李彦军，山西正名律师事务所律师。原审第三人晋中市人民政府。法定代表人常书铭，职务市长。委托诉讼代理人王素洁，晋中市司法局工作人员。原审第三人晋中市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地山西省晋中市榆次区新华街**。法定代表人崔雪波，职务主任。委托诉讼代理人范永寿，晋中市人民政府国有资产监督管理委员会办公室主任。委托诉讼代理人劳春梅，山西正名律师事务所律师。上诉人乔青文因诉昔阳县人民政府及第三人晋中市人民政府、晋中市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称晋中市国资委）不履行法定职责一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人乔青文及其委托诉讼代理人陈勇、张婷，被上诉人昔阳县人民政府出庭应诉负责人陈建胜及委托诉讼代理人尹华勇、李彦军，原审第三人晋中市人民政府委托诉讼代理人王素洁，原审第三人晋中市国资委委托诉讼代理人范永寿、劳春梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告为原山西转向器厂职工。原山西转向器厂是隶属于山西省机械电子工业厅的国有企业。1997年8月5日，因资不抵债由原晋中地区中级人民法院宣告破产，同年11月12日裁定宣告终结破产还债程序。为了做好破产善后处置工作，妥善安置职工，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组成立山西转向器厂破产善后工作领导组。2005年6月25日，根据国家、省、市有关政策规定，制定了《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》。安置方案对职工分流安置和补偿作出了具体安排，其中第十二条第2、3项规定,为解决厂区内职工住房搬迁和职工住房困难，将职工单身宿舍、职工食堂、澡堂等地段生活用地剥离，按照经济适用住房有关政策用于职工建房；经济适用住房的分配要优先符合条件的本企业搬迁职工。2005年7月7日，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组以市企兼字〔2005〕3号文件，批复同意《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》，要求尽快落实，组织实施。2014年10月30日，晋中市国资委与昔阳县人民政府就原山西转向器厂破产时遗留的职工住房问题协商，形成了《晋中市国资委、昔阳县人民政府关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》，并向晋中市人民政府请示。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组会议对原山西转向器厂破产职工的建设经济适用房遗留问题形成决议。《会议纪要》议定：1.原则同意市国资委、昔阳县人民政府备忘录；2.同意将原山西转向器厂破产安置时剥离的职工单身宿舍、职工食堂、澡堂等生活用地约19亩划拨给昔阳县人民政府，昔阳县人民政府提供经济适用房用以安置该厂职工，一并解决相关遗留问题；3.原山西转向器厂职工宿舍的公有产权和物业管理一并移交昔阳县人民政府属地管理。昔阳县人民政府未能按照会议纪要对原告提供经济适用房进行安置。2019年10月10日，原告通过邮政特快专递寄出请求昔阳县人民政府履行职责申请书，请求昔阳县人民政府在两个月内履行为被申请人提供经济适用房的职责。同年10月12日，昔阳县人民政府签收，未回复。为此，原告提起诉讼，请求确认被告昔阳县人民政府不履行会议纪要确定的法定职责违法；依法履行会议纪要确定的向原告提供经济适用住房的职责。原审法院认为，本案的核心争议是〔2014〕第2次《会议纪要》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，人民法院是依照法律对行政行为的合法性进行审查，行政机关的政策性行为或者裁量性行为，一般并不属于行政诉讼的受案范围。在本案中，2005年原山西转向器厂破产善后工作领导组作出《安置方案》，该方案第十二条规定了企业职工经济适用房的分配问题。2014年10月30日，晋中市国资委与昔阳县人民政府签署《关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》，决定由昔阳县人民政府落实2005年《安置方案》中经济适用房任务。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组作出〔2014〕第2次《会议纪要》，同意由昔阳县人民政府落实经济适用房的安置任务，仍然是解决国企改制过程中的历史遗留问题。因国企改制及职工安置问题政策性极强，且与当地政府的改制政策密切相关，行政机关具有较大的裁量余地，人民法院依法不应审查政策性行政行为的合法性。退一步讲，如果忽视本案国企改制的成因和基础，割裂《安置方案》与《会议纪要》之间一体性的本质，司法权强行介入审查，简单以行政允诺行为判断《会议纪要》的合法性，则人民法院势必要对案件的来源、过程等一系列政策性行为作出评价。这样，不仅无法化解破产企业的历史遗留问题，而且会造成司法权与行政权的界限不明，难以达到政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。本院需要说明以下两个问题：第一，关于当事人其他诉讼理由、申请调取证据以及在案证据的分析认证等问题，由于本院对本案不作实体裁判，故对此不予评价。第二，关于分别立案的问题。本院认为，对于同一行政行为可能涉及众多行政相对人或利害关系人时，起诉同一行政行为的当事人均具有平等的起诉权。当事人有提起诉讼的权利，也有不提起诉讼的权利；有单独提起诉讼的权利，也有合并提起诉讼的权利；有同时提起诉讼的权利，也有不同时提起诉讼的权利。人民法院不能因案件审理的需要，简单要求当事人合并立案，从而剥夺其单独提起诉讼的权利。如果人民法院简单以同一案件合并立案，则审理后可能会根据当事人不同的起诉要件、诉讼要件及本案要件，会以不同的理由得出不同的裁判结论，反而更不利于案件的有效审理。因此，对于众多当事人针对同一行政行为提起的诉讼，人民法院在起诉要件上难以作出判断的情况下，分别立案并无不当。综上所述，被诉〔2014〕第2次《会议纪要》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不应当立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告乔青文的起诉。乔青文上诉称，（一）二审法院应当关注本案两个重要事实。原山西转向器厂不属于企业改制，其破产程序已经法院裁定终结。原山西转向器厂已注销。〔2014〕第2次《会议纪要》是依据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（法释〔2003〕6号）的有关规定，针对原山西转向器厂19亩划拨土地收回及依法处置的行政行为。该〔2014〕第2次《会议纪要》确定了被上诉人的法定职责。被上诉人与第三人晋中市国资委签订的《备忘录》是被上诉人接受土地并向原山西转向器厂职工提供经济适用房的行政允诺。（二）一审法院适用法律错误。一审裁定认为上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，但未列明所依据的具体法律条文，该裁定理由没有任何法律依据支持，违反了行政诉讼法第十二条、第十三条和行政诉讼法解释第一条的规定。（三）上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围。〔2014〕第2次《会议纪要》是可诉的行政行为。上诉人的诉讼请求是履行法定职责及确认未履行法定职责行为违法之诉，符合行政诉讼法第十二条第一款第六项、第十三条、第四十七条和行政诉讼法解释第九十一条的规定，属于法院行政诉讼受案范围。（四）一审法院程序违法导致本案关键事实无法认定。上诉人依法向一审法院提交了《责令被上诉人提交证据申请》和《调取证据申请》，而一审法院未予责令提交或调取该证据，违反了行政诉讼法第四十一条、行政诉讼法解释第四十六条的规定，导致本案关键事实无法认定。综上，请求依法撤销一审裁定，依法裁定指令一审法院继续审理本案。昔阳县人民政府答辩称，本案确系原山西转向器厂实施政策性破产产生的纠纷，是我国企业改制过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴，不属于行政诉讼受案范围。原山西转向器厂于1997年11月12日被法院裁定终结破产还债程序，但当时并未一并解决破产职工安置问题。在2002年山西机械电子工业厅将该企业移交给晋中市人民政府后，为做好破产善后处置工作，妥善安置职工，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组成立山西转向器厂破产善后工作领导组。2005年6月25日，山西转向器厂破产善后工作领导组制定了《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》，其中第十二条规定了企业职工经济适用住房分配问题。由此可见，企业破产职工安置及住房分配问题，并未随着破产程序终结而得到妥善处理，而是作为一项遗留问题另行解决。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组作出〔2014〕第2次《会议纪要》，议定由昔阳县人民政府提供经济适用住房，用以安置山西转向器厂职工。其内容和目的仍然是在解决《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》规定但未落实的职工住房分配问题，是进一步解决山西转向器厂破产遗留问题的政策措施之一，属于行政机关解决国企破产改制遗留问题的政策性行为，不属于法院行政诉讼受案范围。晋中市人民政府述称，（一）晋中市国有企业改革领导组作为一个议事协调机构，不属于行政机关。《晋中市国有企业改革领导组会议纪要》是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。会议纪要议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，根据〔2014〕第2次《会议纪要》要求以自己名义作出相应行政行为的行政机关承担主体责任，晋中市人民政府不是本案的适格被告。（二）上诉人的诉求是提供经济适用房问题，属于典型的历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，属于国家政策调整范畴，不属于人民法院受案范围。（三）上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。上诉人依据〔2014〕第2次《会议纪要》提出诉求，已超过行政诉讼法规定的起诉期限。晋中市国资委述称，（一）本案确系山西转向器厂实施政策性破产产生的纠纷，是我国企业改制过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴，不属于法院行政诉讼受案范围。（二）晋中市国资委已将涉案的土地及宿舍区移交昔阳县人民政府，由昔阳县人民政府统筹城建规划进行安排解决，晋中市国资委与本案处理结果无利害关系，不应参加本案诉讼。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，上诉人起诉要求被上诉人昔阳县人民政府履行晋中市国有企业改革领导组〔2014〕第2次《会议纪要》确定的法定职责。该《会议纪要》系晋中市国有企业改革领导组为落实和解决2005年原山西转向器厂破产善后工作领导组作出的《安置方案》中有关遗留问题的再次重申和明确。2007年颁布实施的《中华人民共和国企业破产法》第一百三十三条规定，在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。这是关于国有企业实施政策性破产的规定。原山西转向器厂作为隶属于原山西省机械电子工业厅的国有企业，于1997年经上级主管部门决定并报山西省企业改革领导组和山西省企业兼并破产和职工再就业工作协调小组同意进入破产程序。该破产程序无论从启动的时间、背景、主体和方式来看，均属于典型的国有企业政策性破产。与非政策性破产不同，政策性破产中的职工安置问题从预案操作到案件终结贯穿始终，而且系财产清算结束后的重头工作，可以占用处置土地使用权所得和其他财产，主要根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）等政策性规定为依据。本案政策性极强，行政机关存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的合法性标准。上诉人诉请昔阳县人民政府履行〔2014〕第2次《会议纪要》确定的法定职责，仍然属于原山西转向器厂实施政策性破产过程中职工安置补偿遗留问题产生的纠纷，属于国家政策调整的范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。上诉人关于原审法院对其调取证据申请未予准许，程序违法等上诉理由，依法不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 群审判员 彭志祥审判员 李克恭二○二○年十二月七日（法官助理 郭 伟书记员 田显军