四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川11行终175号 上诉人（原审被告）：夹江县自然资源局，住所地四川省夹江县迎春东路**，统一社会信用代码11511026MB18501884。 法定代表人：季孟伦，该局局长。 委托诉讼代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：李红霞，女，1974年2月27日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人：李现成（系李红霞公公），男，1947年12月8日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 被上诉人（原审原告）：李美悦（曾用名：徐美悦），女，2000年5月17日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人：李红霞（系李美悦母亲），女，1974年2月27日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 原审原告：董桂枝，女，1950年7月31日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人：李现成（系董桂枝配偶），男，1947年12月8日出生，汉族，住四川省攀枝花市**。 原审被告：夹江县人民政府青衣街道办事处，住，住所地四川省夹江县迎恩路**，社会信用代码11511026MB1C706608。 法定代表人：干勇，该办事处主任。 委托诉讼代理人：王京星，四川佛都律师事务所律师。 上诉人夹江县自然资源局（简称县自然资源局）因被上诉人李红霞、李美悦、原审原告董桂枝诉其及原审被告夹江县人民政府青衣街道办事处（简称青衣街道办）土地行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月26日受理本案后，依法组成合议庭，于2020年12月2日对本案进行了公开询问。上诉人县自然资源局的委托诉讼代理人徐永强，被上诉人李红霞并作为被上诉人李美悦委托诉讼代理人及李红霞委托诉讼代理人李现成，原审原告董桂枝及委托诉讼代理人李现成，原审被告青衣街道办委托诉讼代理人王京星参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明：2014年7月5日，中华人民共和国国土资源部下发国土资函〔2014〕247号《国土资源部关于成昆铁路成都至峨眉段扩能改造工程建设用地的批复》（简称国土资函〔2014〕247号批复），同意包括夹江县在内的相关市县（区）政府征收其区域内农民集体所有农用地、建设用地、未利用地及使用国有建设用地共计264.9667公顷，作为成昆铁路成都至峨眉扩能改造工程建设用地。 2014年7月17日，夹江县人民政府（简称县政府）和原夹江县国土资源局（简称原县国土局）分别发布夹府公〔2014〕11号《公告》和《关于成昆铁路成都至峨眉段扩能改造工程建设用地征地补偿安置公告》（简称两公告），两公告载明被征收土地位于含杨柳村等共计8个乡镇30个村（社区）96个社（组、村委会），共计征收集体土地118.8117公顷，该项目需将1172名农业人口转为非农业人口。 2014年5月12日，原漹城镇政府（拆迁单位，甲方）与李成佑（被拆迁人，乙方）签订《李成佑安置协议》，该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物搬迁补偿费为182696元；安置方式按第48号令规定为统拆统建；付款方式为甲、乙双方签订本协议之日起六日内，甲方按结算清单的总金额支付乙方50%补偿费91348元，剩余50%的补偿费91348元，待乙方拆除完毕经验收凭拆迁验收单一并结算。同时，该协议第八条“其它”约定“安置人员：董桂枝、李红霞、李美悦、李成佑、满晓芳、李荣宏、李秀芳，7人安置”。《李成佑安置协议》所对应的《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《李成佑结算清单》）载明主体砖木119196元（198.66㎡×600元/㎡）等，合计182696元。该协议所涉房屋对应的产权证为夹集用（2011）第032970号《中华人民共和国集体土地使用证》（简称《集体土地使用证》），该证载明的土地使用权人为李成佑，使用权面积90㎡，地类（用途）为农村宅基地。该证同时载明：户主为李成佑，人口3人，家庭成员满小芳、李荣洪，调查宗地面积157.7，调查宅基地面积147.0，确权发证面积90.0。2014年5月22日，原夹江县国土事务管理所（简称原县国土所）与杨柳村6社签订《征用土地协议书》，载明：杨柳村6社征地数量为19.1855亩。2014年5月30日，原漹城镇政府（拆迁单位，甲方）与李现成（被拆迁人，乙方）签订《李现成安置协议》，该协议约定：甲方对乙方建、构筑物和附属物搬迁补偿费为1856897元；安置方式按第48号令规定为货币安置；付款方式为甲、乙双方签订本协议之日起六日内，甲方按结算清单的总金额第一次支付乙方补偿费659094元，第二次支付剩余补偿款1197803元；第一次659094元支付给董桂枝。《李现成安置协议》所对应的《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》（简称《李现成结算清单》）载明：主体砖混价购1676620元（728.965㎡×2300元/㎡），构筑物混地坝6300元（210㎡×30元/㎡），装饰装修一类136800元（684㎡×200元/㎡），过渡费26243元（728.965㎡×6元/㎡﹒月×6个月），搬迁费10934元（728.965㎡×15元/㎡），合计1856897元。该协议所涉房屋对应的产权证为夹集建（漹）字第055646号《集体土地建设用地使用证》（简称《集体土地建设用地使用证》），该证载明的使用者为董桂枝，用地面积为213.6㎡，用途为住宅。2014年9月19日，原漹城镇政府向董桂枝转款659094元；2016年6月7日，原漹城镇政府向李现成转款1197803元。 2020年初，《李成佑安置协议》中约定的安置人员中已有4人按第48号令享受了每人24.7万元的货币化安置，但未安置董桂枝、李红霞、李美悦。董桂枝、李红霞、李美悦遂于2020年7月8日诉至一审法院，请求判决：1.县自然资源局履行《李成佑安置协议》第八条约定涉及董桂枝、李红霞、李美悦的部分，按第48号令立即向三人每人支付247650元的货币安置款；2.本案诉讼费由县自然资源局负担。 审理中，董桂枝陈述，登记在李成佑名下《集体土地使用证》，李成佑只有90㎡，超过部分都是董桂枝的。登记在董桂枝名下的《集体土地建设用地使用证》，实为李现成的祖业房，归李现成个人所有。《李现成安置协议》中只安置了李现成，董桂枝没有在该协议中被安置，李成佑的产权证有部分属于董桂枝，所以，董桂枝应在《李成佑安置协议》中予以安置，更何况该协议已明确董桂枝为安置对象。李红霞、李美悦陈述，李红霞原户籍在杨柳村2社，因购买城市户口迁入夹江县城，李美悦出生后，户籍随李红霞，为城镇户口；李成佑的房屋有部分属于董桂枝，李成林系董桂枝的儿子，故李成林的妻子李红霞，女儿李美悦均对该房屋享有权利，政府在安置时，也是同意将董桂枝户人员（董桂枝、李红霞、李美悦）和李成佑户人员（李成佑、满小芳、李荣洪）加上李现成的胞妹李秀芳共计7人进行安置，并在《李成佑安置协议》第八条中进行了明确约定。李红霞未在杨柳村2社进行过安置，如杨柳村2社将来涉及拆迁安置，李红霞和李美悦不再享受安置。 一审另查明：董桂枝与李现成系夫妻，李成佑、李成林系二人之子。李红霞与李成林系夫妻，李美悦系二人之女。1992年1月31日，董桂枝、李成佑和李成林的户籍从杨柳村6社迁入攀枝花市大渡口派出所。董桂枝2016年8月31日的户籍显示其为户主，户籍地为四川省攀枝花市**。1992年5月12日，李红霞与周利容（李红霞之母）将户籍从杨柳村2社迁入夹江县城关镇迎春北路**。李红霞、李美悦2014年5月22日的户户籍户主为李成林，住人口登记卡显示为城镇居民家庭户，户户籍地为四川省攀枝花市**。成佑2010年12月21日的户户籍显示其为户主，住人口登记卡显示为农村居民家庭户，户户籍地为杨柳村6社。/div> 一审又查明：2019年9月4日，四川省人民政府作出川府民政〔2019〕7号《关于同意乐山市夹江县调整乡镇行政区划的批复》，批复撤销漹城镇和界牌镇，设立漹城街道和青衣街道，原漹城镇千佛社区、迎春社区、滨江社区、在古社区所属行政区域为青衣街道的行政区域。夹江县因机构改革，原县国土局更名为县自然资源局，原漹城镇政府受原县国土局委托从事夹江县区域内的征地补偿和拆迁安置工作。 第48号令第二十九条规定：住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，计入被拆迁安置对象：（一）在被征地农村集体经济组织享有权利和承担义务，其原建于被征地农村集体土地上的房屋被拆迁的农业户户口人员；二）原有常住户户口和住房在被征地农村集体经济组织的现役士兵[二级（含二级）下士官]、在校学生、刑释解教人员；（三）被征地原农村集体经济组织村民通过买户口、读书、购房、购买养老保险、家属随迁等形式已转为城镇居民，征地前已在被拆迁房屋居住五年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处的人员；……。 上述事实，有县自然资源局在举证期限内提交的国土资函〔2014〕247号批复、两公告、《征用土地协议书》《李成佑安置协议》《李成佑结算清单》《李现成安置协议》《李现成结算清单》《建筑物、附着物清点情况统计表》（2份）、《拆迁房屋勘丈调查记录》（2份）、《集体土地建设用地使用证》《集体土地使用证》《储蓄存单》《中国建设银行客户专用回单》《批量开户成功清单》（2份）、《成昆铁路复线工程建筑物、构筑物拆（搬）迁补偿明细表》《付款通知书（存根）》《户户口迁移证》《准予迁入证明》《户口迁移证存根》、户口簿（董桂枝、成林、李成佑）、常住人口登记卡（董桂枝、李红霞、李美悦）、《成昆铁路成都—峨眉段扩能改造工程（乐山段）建设项目征地拆迁安置补偿实施办法》及附件，董桂枝、李红霞、李美悦提交的《建设工程规划许可证》以及当事人陈述等证据予以证实。此外，县自然资源局还提交了第48号令、川府民政〔2019〕7号《关于同意乐山市夹江县调整乡镇行政区划的批复》等文件。 一审法院认为：原漹城镇政府受原县国土局的委托与李成佑签订拆迁补偿安置协议不违反法律规定，相关的权利义务应由县自然资源局承担。综合各方当事人的诉辩意见，就本案争议焦点评判如下： （一）关于董桂枝是否已实际被安置的问题 一审法院认为，董桂枝在《李现成安置协议》中已实际被安置。理由如下：第一，在《李成佑安置协议》中，约定董桂枝为安置对象，县自然资源局亦认可董桂枝属于农业人口安置人员，可以按农业人口标准进行安置。第二，《李成佑安置协议》签订于2014年5月12日，《李现成安置协议》签订于同月30日，在《李成佑安置协议》签订后，李现成与原漹城镇政府又签订了《李现成安置协议》，该协议对应的《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者为董桂枝，李现成签订该协议时，其与董桂枝系夫妻关系存续期间，李现成有权代表董桂枝签订协议，且董桂枝认可李现成已在该协议中进行了价购安置。第三，《李现成安置协议》载明房屋面积728.965㎡，根据第48号令货币安置的标准每人247650元计算1人，再加上主体房屋补偿款、构筑物补偿款、装饰装修款、过渡费、搬迁费等最高金额727000.75元（728.965㎡×750元/㎡+6300元+136800元+26243元+10934元，未扣除价购部分面积款项），共计974650.75元，即使计算2人，总计金额也仅为共计1222300.75元（974650.75元+247650元）,而县自然资源局已实际支付的价购款为1856897元，也远远超过安置李现成、董桂枝2人的标准。且在《李现成安置协议》中明确约定向董桂枝支付659094元，县自然资源局已按《李现成安置协议》约定实际向董桂枝支付659094元。综上，《李现成安置协议》约定的货币安置补偿包括有董桂枝的货币安置款，董桂枝在《李现成安置协议》中已实际被安置。董桂枝提出未对其安置的主张与查明的事实不符，其请求再行安置没有事实根据和法律依据。 （二）关于《李成佑安置协议》第八条约定李红霞、李美悦为安置对象是否合法的问题 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。案涉《李成佑安置协议》中明确载明补偿安置协议系按照征地拆迁相关法律法规和第48号令的有关规定达成的，故该协议内容也应当符合第48号令的相关规定。从第48号令第二十九的规定来看，李红霞、李美悦并不属于该文件规定的被拆迁安置的对象。故该协议第八条约定“李红霞、李美悦”为安置人员，不符合法律规定。 （三）关于被告是否应当履行协议第八条约定安置李红霞、李美悦以及安置标准问题 信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 如上所述，本案《李成佑安置协议》第八条中关于李红霞、李美悦为安置人口的约定不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出李成佑一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，该协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方的李成佑在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的被告，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。即使该条内容被撤销或者解除，县自然资源局仍然应当赔偿李成佑因此而受到的损失。况且，作为协议当事人的行政主体一方，县自然资源局仅口头告知李红霞、李美悦不符合农业人口安置的条件，其并没有依法作出撤销或者单方解除该协议第八条的行政纠错决定。因此，按照信赖保护原则和政府诚实守信的要求，县自然资源局应当履行协议第八条的约定。基于此，县自然资源局应按《李成佑安置协议》第八条约定对李红霞、李美悦二人予以安置。 对于李红霞、李美悦的安置标准问题，一审法院认为，首先，根据第48号令关于“被征地原农村集体经济组织村民通过买户口、读书、购房、购买养老保险、家属随迁等形式已转为城镇居民，征地前已在被拆迁房屋居住五年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处的人员”的规定，通过买户户口的被征地原农村集体经济组织成员符合前述条件的可享受农业人口安置条件。红霞原系杨柳村2社的集体经济组织成员，在符合安置的条件下可享受农业人员安置标准。其次，《李成佑安置协议》第八条约定的安置人员7人，未明确安置标准，县自然资源局认可已安置的5人（含董桂枝）均系按农业人口安置标准进行的安置。因此，县自然资源局应对李红霞、李美悦按农业人口安置标准安置。鉴于县自然资源局认可按第48号令农业人口货币化安置标准为每人247650元，李红霞、李美悦亦是按该标准主张，故一审法院判令被告直接向李红霞、李美悦每人支付247650元。 综上事实和理由，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条关于“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”，第六十九条关于“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决：一、责令夹江县自然资源局于本判决生效后三十日内向李红霞、李美悦分别支付安置补偿款247650元；二、驳回董桂枝的诉讼请求。案件受理费50元，由夹江县自然资源局负担。 上诉人县自然资源局上诉称，涉案《补偿安置协议书》第八条约定将被上诉人李红霞、李美悦作为安置人员严重违反安置补偿方案，若履行此约定将增加政府在征地拆迁中的公共支出，侵犯补偿安置秩序。该条款重大且明显违法，损害社会公共利益，属于无效条款，本案不应适用信赖利益保护原则判决履行该条款。请求：1.撤销一审判决第一项，改判支持上诉人诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人李红霞、李美悦答辩称，被上诉人对协议约定违法没有过错，行政机关应当履行其签订的协议，一审判决正确，请求二审予以维持。 原审原告董桂枝述称意见同被上诉人李红霞、李美悦答辩意见一致。 原审被告青衣街道办述称，与县自然资源局意见一致，请求支持其上诉请求。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，被上诉人李红霞、李美悦诉请法院判决上诉人夹江县自然资源局履行《李成佑安置协议》第八条约定，属于行政协议履行之诉。对于行政协议之诉，协议双方当事人均系应当参加诉讼的当事人。李成佑作为本案被诉《安置协议》的签订者，系行政协议的相对人，在其未申请参加诉讼的情况下，一审法院应通知其参加诉讼。一审未按前述规定，通知李成佑参加本案诉讼，属遗漏必须参加诉讼的当事人。 综上所述，一审判决遗漏当事人，严重违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省乐山市市中区人民法院(2020)川1102行初119号行政判决； 二、发回四川省乐山市市中区人民法院重审。 二审案件受理费50元，退还上诉人夹江县自然资源局。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 罗喆予 审 判 员 钟小红 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 张 玲 书 记 员 朱蕾汀 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。