湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终104号上诉人（原审被告）罗田县自然资源和规划局，住所地湖北省罗田县凤山镇义水北路**。统一社会信用代码114211230112732743。法定代表人宋涤尘，该局局长。委托代理人徐志新，北京市地平线律师事务所律师，执业证号11101199310205172。代理权限为特别授权。委托代理人丁世英，湖北巴源律师事务所律师，执业证号14211200910647426。代理权限为特别授权。被上诉人（原审原告）湖北山清置业有限公司，住所，住所地湖北省罗田县凤山镇土门坳村**社会信用代码914211230856452101。法定代表人谢玉成，该公司董事长。委托代理人刘勇，湖北神宇律师事务所律师，执业证号14211200710321045。代理权限为特别授权。上诉人罗田县自然资源和规划局（以下简称“罗田县自规局”）因行政协议一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗田县自然资源和规划局副局长陈拥军及委托代理人徐志新、丁世英，被上诉人湖北山清置业有限公司（以下简称“山清公司”）的委托代理人刘勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2013年9月26日，原审原告山清公司通过竞拍方式竞得罗田县建设大道与大别山大道交汇处商、住用途的**地块国有建设用地使用权。当日，山清公司与原审被告罗田县自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》和《成交确认书》。合同约定的主要内容为：出让土地的用途为商、住用、住用地土地面积为25603.5㎡，出让土地价款为28803938元，山清公司应于2013年10月25日前和2013年12月25日前分两期分别向罗田县自规局支付出让价款14401969元，共计28803938元；山清公司应交付定金6000000元；罗田县自规局应于2013年12月25日前将出让土地交付给山清公司；山清公司不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金，罗田县自规局未按时提供出让土地而致使山清公司本合同项下土地占有延期的，每延期一日，罗田县自规局应当按山清公司已经支付的出让价款的1‰向山清公司给付违约金；合同还约定了其他事项。合同签订后，山清公司于2013年12月10日向罗田县自规局支付土地出让款15000000元（含定金6000000元），于2014年3月6日支付土地出让款8000000元，共计支付土地出让款23000000元。同时，山清公司于2013年12月24日向湖北汉海拍卖有限公司缴纳拍卖佣金864068.14元，该公司扣除应得拍卖佣金后，将剩余款项259235.14元划拨至罗田县自规局指定账户。罗田县自规局未按合同约定的时间向山清公司交付案涉地块。2014年，山清公司办理环评手续时，因该宗地块环评审批存在重大障碍，不适宜商、住开、住开发找罗田县自规局协商解决问题，均因多种原因未果。2017年12月11日，山清公司向罗田县人民政府递交了一份《关于再次要求解决我公司开发区03-3号地块不能交付的报告》，主要内容为：2016年，该公司获知罗田万城置业有限公司在罗田县竞得开发区03-1号土地也同样因环评未能通过审批，但罗田县人民政府已退还罗田万城置业有限公司土地出让金。为了避免山清公司造成更大的经济损失，现要求罗田县人民政府按照罗田万城置业有限公司、新四维置业有限公司的处理方式，妥善解决有关问题，恳请罗田县人民政府退还山清公司土地出让金或置换商住宗地。罗田县人民政府有关负责人在该报告上签署意见：“请县国土局牵头，县园区、环保局参与，核实情况，提出方案，报政府审定”，并将该报告批转至罗田县自规局处。罗田县自规局按照该意见，于2017年12月25日向罗田县人民政府递交了一份《罗田县国土资源局关于湖北山清置业有限公司信访土地问题处置方案的请示》（罗土资文[2017]125号），该请示的主要内容为：土地不能开发的原因与罗田县环境保护局向罗田县人民政府递交的《关于2013年不予办理湖北山清置业有限公司03-3#地块房地产开发项目环评手续情况的说明》中不宜进行商住开发的原因相同；处理建议：一是协商解决信访问题，为解决该地块闲置、竞得人资金长期搁置问题，由县经济开发区管委会牵头，县法制办、县财政局和罗田县自规局配合，与山清公司协商解除出让合同、退还土地及价款。二是依法解除出让合同，按照协商结果，由罗田县自规局与山清公司签订解除出让协议，将土地收回储备。三是由于土地有瑕疵，山清公司缴纳的土地出让价款23000000元全额退还，若该公司继续在罗田县开发投资，可将此款作竞买土地的保证金。同时查明，2017年12月15日，罗田县环境保护局向罗田县人民政府递交了一份《关于2013年不予办理湖北山清置业有限公司03-3#地块房地产开发项目环评手续情况的说明》，主要内容为：山清公司竞得的地块原规划为商业用地，项目地块离湖北省宏源药业有限公司和湖北三维纺织公司边界都很近；罗田县环境保护局向市局领导及有关专家进行了环保咨询，市局领导及专家经过现场踏勘，认为该地块与重大环境风险源安全防护距离不足1000m，离三维公司边界不足50m，不宜进行商住开发，环评审批存在障碍，并将这些情况告知了该项目业主；业主单位先后联系多家环评单位做该项目的环评报告，没有一家环评单位愿意承接，因此，2013年罗田县环境保护局对山清公司03-3#地块房地产开发项目环评手续不予办理。其间，罗田县自规局向山清公司送达过《催缴土地出让金价款通知书》，山清公司亦向罗田县人民政府递交过《律师函》，要求解决合同争议并返还土地出让金。山清公司、罗田县自规局多次协商未果，山清公司遂提起诉讼。原审认为，山清公司与罗田县自规局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系罗田县自规局在法定职责范围内与山清公司协商签订的具有行政法上权利义务关系的行政协议，是双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规强制性规定，应当合法有效。从双方举证、质证以及庭审查明的情况看，当事人双方争议的焦点，一是违约责任及合同应否解除问题；二是损失如何赔偿问题。一、关于违约责任及合同应否解除问题。首先，山清公司与罗田县自规局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定，山清公司付清土地出让金时，罗田县自规局应同时交付涉案土地。但山清公司按照合同约定支付了绝大部分土地出让价款后，罗田县自规局没有按约定同时交付土地。《合同法》第六十六条的规定，当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行；一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。因此，山清公司在罗田县自规局不依照合同约定同时交付土地时，有权拒绝该局要求其支付下欠的土地出让价款。故罗田县自规局辩解没有交付出让土地是山清公司没有付清下欠土地出让金，先构成违约的理由不能成立。其次，从罗田县环境保护局向罗田县人民政府递交的《关于2013年不予办理山清公司03-3#地块房地产开发项目环评手续情况的说明》来看，山清公司作为建设单位已经按照有关规定对涉案土地进行过环境影响评价工作，但终因没有环评单位愿意承接而无法组织“环评”工作以及城市总体规划、用地性质不能变更等其他原因，造成涉案土地不能及时交付，山清公司不能按时开工建设。庭审中，罗田县自规局亦没有提交证据反驳以上事实，不能证明涉案土地因“环评”问题不能交付的原因和责任在于山清公司。另外，在罗田县自规局向罗田县人民政府递交的一份《罗田县国土资源局关于山清公司信访土地问题处置方案的请示》中，该局已明确表示土地有瑕疵，不能进行商住开发，建议与山清公司协商解除土地出让合同，将土地收回储备，全额退还原告缴纳的土地出让价款，应视为山清公司要求解除合同已获得罗田县自规局同意。再次，关于解除合同应否书面通知的问题，依据《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，解除合同“应当通知对方”，书面通知并非是唯一的表现形式。山清公司多次以不同方式向罗田县自规局提出解除合同，还以书面形式向罗田县人民政府递交了一份《关于再次要求解决我公司开发区03-3号地块不能交付的报告》，罗田县自规局均表示同意，应当视为山清公司已通知对方。因此，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。本案中，罗田县自规局因环境影响评价以及城市总体规划、用地性质不能变更等原因，没有依照约定及时交付且事实上不能交付涉案土地，致使合同目的不能实现，构成根本违约，应当承担相应的法律责任。故山清公司主张解除与罗田县自规局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的请求，符合法律规定和客观事实，依法予以支持。二、关于山清公司要求罗田县自规局返还土地出让金及拍卖佣金和赔偿损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取补救措施，并有权要求赔偿损失。”就本案而言，首先，根据以上法律规定，山清公司在罗田县自规局事实上不能依照合同约定履行交付涉案土地义务且无法采取补救措施的情况下，有权要求解除土地出让合同，并有权要求该局承担赔偿相应损失的违约责任。其次，山清公司、罗田县自规局对土地出让金23000000元（含定金6000000元）均无异议，予以认定。山清公司诉请返还拍卖佣金864068.14元，应当扣除支付给拍卖公司的佣金，剩余款项应为259235.14元。因此，山清公司要求罗田县自规局返还的款项应当是土地出让金23000000元以及划拨至被告指定账户的剩余拍卖佣金259235.14元。再次，山清公司起诉要求罗田县自规局以该公司已付款项为基数，从每笔款项付款之日起按每月1%的利率赔偿资金占用损失15870667元，罗田县自规局辩解赔偿损失数额过高，山清公司同意调低损失赔偿的计算方法。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法［2019］254号）规定，其资金占用期间的利息在2019年8月20日之前按银行同期同类贷款利率计算，在2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，符合法律规定且未损害当事人利益，较为合理恰当。故此，山清公司主张罗田县自规局返还土地出让金及剩余拍卖佣金和赔偿相应损失的请求，依法予以采纳。罗田县自规局要求其资金占用损失的起算时间从山清公司向罗田县自规局最后一次书面通知时起开始计算的意见，于法无据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条及《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条的规定，判决：一、解除山清公司与罗田县自规局签订的《国有建设用地使用权出让合同》；二、罗田县自规局于本判决生效之日起三十日内返还山清公司土地出让金23000000元，并应当赔偿其资金占用利息损失，利息以罗田县自规局收到每笔款项为基数，每笔款项自收到之日起至2019年8月19日止按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算；三、罗田县自规局于本判决生效之日起三十日内返还山清公司支付给拍卖公司后的拍卖佣金剩余款259235.14元；四、驳回山清公司其他诉讼请求。上诉人罗田县自规局上诉称，一、原审判决认定主要事实及适用法律错误。1、按照合同约定“如受让人未按期交清土地出让价款，交地时间另行商定”，现被上诉人山清公司时至今日仍下欠土地价款5800000余元。山清公司应先付清土地价款，罗田县自规局再行交付土地。故山清公司违约在先，罗田县自规局有权依法及合同约定拒绝交付土地。2、基于以上事实，原审所认定“被告辩解没有交付出让土地是原告没有付清土地出让金，先构成违约的理由不能成立”，缺乏事实依据。原审应适用《合同法》第六十六条“一方在对方违约之前有权拒绝其履行要求”作出评判。3、根据《环境影响评价法》第十六条“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表…”、第十九条“建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书…建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价…”的规定。环境影响评价文件编制系建设单位编制或委托技术单位进行，山清公司作为建设单位至今未编制环境影响评价文件，不能证明案涉合同目的不能实现。原审认定“合同目的不能实现”亦缺乏任何依据。二、原审判决采信证据错误。罗田县环境保护局向罗田县人民政府递交的《关于2013年不予办理湖北山清置业有限公司03-3﹟地块房地产开发项目环评手续情况的说明》，该说明系内部请示报告，对外不发生法律效力，且该报告内容与客观实际不符，罗田县人民政府已予退回该局。而原审认定该证据为合法有效证据，显然不符合法律规定。三、山清公司是合同违约方，无权解除合同，且该公司没有作出解除合同的意思表示，也未将解除合同通知送达罗田县自规局，案涉合同并未解除。四、罗田县自规局在本案中无任何违约或过错行为，不应承担任何赔偿责任。请求撤销原判，依法驳回山清公司的全部诉讼请求。被上诉人山清公司辩称，一、双方于2013年9月26日签订的《国有建设用地使用权出让合同》应当解除。1、山清公司没有任何违约行为。自签订合同至2014年3月6日，山清公司共支付土地价款23000000元，拍卖佣金864068.14元，已履行绝大部分义务。但在办理案涉土地环评时，被告知早在2011年5月3日湖北省环境保护厅作出的《关于罗田县经济开发区规划环境影响报告书的审查意见》中明确“开发区内原则上不宜单独设置集中居住区或搬迁居民安置区”，且罗田县环境保护局于2013年7月亦提出“鉴于该地块房地产项目与重大环境风险源宏源公司的安全防护距离不足1000m，离三维公司边界不足50m…不宜进行商住开发，环评审批存在障碍”。罗田县自规局于2017年12月25日作出的文件（罗土资文〔2017〕125号）也明确“由于土地有瑕疵，同意协商签订解除合同，将土地收回储备”。同时，与案涉土地同一位置的“03-01”地块，罗田县自规局于2013年10月27日出让案外人罗田万城置业有限公司，亦因环评问题引发争议，后经人民法院调解“解除合同”。2、罗田县自规局在签订合同后，在长达六年多时间里，拒不履行主要义务，致使合同目的不能实现，已构成根本违约，应当承担相应的法律责任。3、案涉地块不符合公共安全的需要，不应规划为商住用地。该地块距离重大危险源不足1000m，不符合《城乡规划法》第四条规定“制定和实施城乡规划，应当符合公共安全的需要，遵守环境保护等法律法规的规定”。4、案涉地块未办理土地使用权出让批准手续，山清公司请求解除合同的诉请应予支持。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施”案涉地块和同位置的其他地块，罗田县自规局一直未提交相关的批准手续，应视为未办理批准手续。本案应适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持”规定，解除合同。二、原审采信山清公司提交的《关于2013年不予办理山清公司03-3﹟地块房地产开发项目环评手续情况的说明》等证据，符合法律规定。该证据属公文书证，罗田县自规局在原审中亦未提出异议。三、解除权属形成权，依解除权人单方意思表示即可发生合同解除的法律效果。原审依据相关法律规定判决解除合同，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审提供的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，山清公司未向本院提供新的证据。罗田县自规局向本院提交下列证据（均为复印件）：1、黄冈市生态环境局罗田县分局于2020年9月30日出具的《关于出具的说明》1份，拟证明，黄冈市生态环境局罗田县分局从未向山清公司出具书面准予或不准予环评审批文件；案涉地块并未违反卫生和安全防护距离的规定；2、罗田县人民政府于2020年7月作出的《关于山清公司土地出让合同诉讼、原湖北省交投罗田地产开发公司土地处理、罗马度假村土地出让合同续签等工作的会议纪要》（罗田县人民政府〔2020〕7号）1份，拟证明，罗田县人民政府责成黄冈市生态环境局罗田县分局对《关于2013年不予办理湖北山清置业有限公司03-3#地块房地产开发项目环评手续情况的说明》进行说明；3、罗田县司法局于2020年7月8日作出的《对黄冈市生态环境局罗田分局的合法性审查意见书》1份，拟证明，黄冈市生态环境局罗田分局所作《说明》没有事实依据，不符合行政审批的相关法律规定；4、黄冈市生态环境局罗田县分局于2019年12月16日作出的《关于县经济开发区中心03-3号地块与周边有工业企业是否满足安全防护距离要求的回复函》1份，拟证明，案涉地块满足与宏源公司、三维纺织公司的卫生防护距离。山清公司对罗田县自规局在二审中提供的证据质证意见是，上述证据均是在原审开庭或作出裁判之后收集，有悖行政诉讼相关法律规定，对其合法性、证明目的均不认可。二审中，本院依法调取已发生法律效力的本院于2016年10月27日作出的（2016）鄂11民初51号民事调解书。本院经审查认为，罗田县自规局提交的上述证据均属其在诉讼程序中自行收集的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为或者在诉讼程序中自行收集的证据”的规定，本院依法不予采信。原审审理查明的事实，本院予以确认。本院另查明，2011年5月3日，湖北省环境保护厅向罗田经济开发区管委会作出《关于罗田经济开发区规划环境影响报告书的审查意见》（鄂环函〔2011〕309号），该审查意见第四条第（二）项载明“四、开发区规划调整优化及实施过程中应重点做好以下工作…（二）进一步优化开发区空间及组团结构…开发区内原则上不宜单独设置集中居住区或搬迁居民安置区，搬迁居民应结合城区规划统一安置，开发区与城区之间应设置生态廊带…（六）按照环保基础设施先行的原则，制定开发区专项详细规划…”。该审查意见抄送黄冈市环保局、罗田县人民政府、城乡规划局、国土局、环保局、林业局、省环科院。同时查明，罗田县自规局（出让人）与山清公司（受让人）于2013年9月26日签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第六条约定“出让人同意在2013年12月25日前将出让土地交付受让人…现状土地条件按拍卖文件的约定交地，如受让人未按期交清土地出让价款，交地时间另行商定”；第十五条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年10月25日之前开工，在2016年10月25日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延期申请，经出让人同意延期建设的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”。还查明，2017年，原罗田县国土资源局与罗田县环保局、湖北××经济开发区管委会对山清公司信访土地进行了调查核实。2017年12月25日，原罗田县国土资源局向罗田县人民政府递交《关于湖北山清置业有限公司信访土地问题处置方案的请示》（罗土资文[2017]125号），该请示中载明“山清公司反映的03-3号地块位于县经济开发区（凤山镇建设大道与大别山大道交汇处）离园区化工企业最近间距不足500m，规划用途为商住…该公司以地块环评批复受阻、周边配套设施未到位、土地不能如期开发等原因一直欠缴，要求县政府退还土地出让金或置换商住宗地。二、土地不能开发的原因2013年7月，市县环保局和有关专家对经济开发区6个房地产开发项目（含山清公司03-3＃地块房地产项目）进行了环保咨询，经现场踏勘提出咨询意见：鉴于该地块房地产项目与重大环境风险源宏源公司的安全防护距离不足1000m，离三维公司边界不足50m，且该项目地块性质是商业用地性质，不宜进行商住开发，环评审批存在障碍。县环保局将以上情况告知该项目业主谢玉成，业主单位先后联系多家环评单位做该项目的环评报告，没有一家环评单位愿意承接。因此，县环保局对山清公司30-3＃地块房地产项目环评手续不予办理的意见，该宗土地一直处于闲置状态。2017年12月25日，湖北罗田经济开发区管委会亦向罗田县人民政府递交《关于山清公司信访土地的意见和建议》，该文件中载明“按照县政府领导批示，县经济开发区会同县国土局对山清公司信访土地进行了调查，并将情况以文件的形式上报县政府，报告情况属实，我单位同意并建议依规退还土地价款意见。后附罗土资文〔2017〕125号文件”。还查明，2016年10月27日，本院就罗田万城置业有限公司诉原罗田县国土资源局、罗田县广源城建投资开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，作出（2016）鄂11民初51号民事调解书并送达各方当事人。该调解书中载明“罗田万城置业有限公司诉称，该公司于2011年5月25日通过竞拍方式以最高价竞得罗田经济开发区园区内03-01＃地块，并于2013年10月29日付清土地出让价款，自2012年至今先后多次向罗田县人民政府报告，要求尽快协调解决该宗地不能交付（由于该地块房地产开发项目环保手续办理问题），不能动工建设，该出让地块至今不能交付，给该公司造成重大经济损失…罗田万城置业有限公司请求判令解除上述出让合同并双倍返还定金，退还缴纳的土地出让价款，承担违约金、利息、拍卖佣金等损失…”。本院认为，本案系山清公司以罗田县自规局未按《国有建设用地使用权出让合同》约定履行义务为由，而提起的诉讼。原审认定该出让合同合法有效，符合法律规定，本院予以确认。根据诉辩双方的主张，本院对本案争议焦点问题评判如下：一、违约责任归责问题行政协议既有行政性又有合同性，行政协议虽因行政性享有一定的行政优益权，但因其合同性而要求作为行政机关一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。本案中，湖北省环保厅于2011年即已作出审查意见“开发区内原则上不宜单独设置集中居住区或搬迁居民安置区”。案涉土地位于湖北××经济开发区，罗田县自规局于2013年将该宗地块以“商住”用地性质委托拍卖，但该局并未提供证据证明在拍卖该地块时已将上述审查意见告知竞买人，属未善尽告知义务，有悖于法律规定的诚实信用原则。一般来看，与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目标。行政协议内容不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，协议已经生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销、解除等情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。在行政协议履行中发生争议，人民法院应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。根据《中华人民共和国合同法》第六十八第一款第（四）项“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形”的规定。法律赋予先履行合同的一方当事人享有不安抗辩权，其目的是为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序。不安抗辩权是指双务合同成立后，应当先履行的当事人有证据证明对方不能履行义务，或者有不能履行合同义务的可能时，在对方没有履行或者提供担保之前，有权中止履行合同义务。本案中，双方当事人签订的土地出让合同，双方之间具有对价关系，属双务合同。合同成立后，根据约定山清公司应当交清土地出让金并利用该土地在约定期限内建成建筑物、构筑物等，罗田县自规局具有交付土地的义务。实际履行中，山清公司已经支付土地出让金23000000元，下余出让金未支付，该宗土地至今也未交付。双方发生争议，根据罗田县自规局作出的罗土资文[2017]125号请示及湖北××经济开发区管委会作出的《关于山清公司信访土地的意见和建议》，能够认定出让金欠缴系山清公司认为地块环评批复受阻、周边配套设施未到位、土地不能如期开发等原因，土地不能开发系建设项目环评审批存在障碍。因此，在罗田县自规局未履行交付土地义务及提供有效担保的情形下，尽管合同约定“如受让人未按期交清土地出让价款，交地时间另行商定”，但该约定不能成为罗该局阻却山清公司主张不安抗辩权的正当理由。原审认定山清公司有权中止履行协议，罗田县自规局应承担相应的违约责任，符合法律规定。二、协议应否解除问题协议解除权的性质属形成权，权利人依自己的单方意思表示就可以使法律关系发生、变更或消灭。在通常情况下，形成权以单方意思表示方式行使。不过在例外情况下，形成权只能通过司法途径来行使。但对于任意解除合同，法律也作出限制，主要目的是为了鼓励交易，避免资源浪费，合理保护双方当事人的合法权益。非当事人要求，又必须解除的协议，不应解除。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议”和《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”。本案中，罗田县自规局未履行协议约定交付土地义务，在山清公司提出退还土地出让金或置换商住宗地等解决方案时，该局完全可以协商方式处理，保护行政相对人合法权益，实质化解争议。但罗田县自规局未在合理的期限采取相应的补救措施，客观上造成山清公司无法根据协议取得期待的利益，合同的目的更无法实现。基于以上事实，原审法院同时查明山清公司已履行解除合同的通知义务，判决解除协议，符合法律规定。三、关于山清公司要求罗田县自规局返还土地出让金及拍卖佣金和赔偿损失问题。原审以山清公司的实际损失为基础，兼顾协议的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，对返还土地出让金、赔偿损失等作出裁决，并无不当，本院予以确认。综上所述，上诉人罗田县自规局的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人罗田县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年十二月一日法官助理徐云书记员陈耕