安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行终112号 上诉人（一审原告）固镇县粤辉生态养殖有限公司，住所地安徽省固镇县王庄镇南屯村东头，统一社会信用代码91340323058490487J。 法定代表人李炳辉，该公司总经理。 委托代理人陈芳（系李炳辉之妻），女，汉族，1982年7月5日出生，系公司会计，户籍地湖北省大悟县，现住址安徽省固镇县。 委托代理人阮飞，安徽安泰达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）固镇县王庄镇人民政府，住所地固镇县王庄镇镇南居委会六铺街，统一社会信用代码1134032300304851XW。 法定代表人董富春，该镇镇长。 出庭负责人朱李生，该镇副镇长。 委托代理人庄敏，安徽振固律师事务所律师。 上诉人固镇县粤辉生态养殖有限公司（以下简称粤辉养殖公司）因诉被上诉人固镇县王庄镇人民政府（以下简称王庄镇政府）行政协议一案，不服安徽省固镇县人民法院（2020）皖0323行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭进行审理。上诉人粤辉养殖公司法定代表人李炳辉、委托代理人陈芳、阮飞，被上诉人王庄镇政府出庭负责人朱李生、委托代理人庄敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2012年12月7日，粤辉养殖公司在固镇县王庄镇南屯村东头设立，主营生猪养殖。2018年11月28日，固镇县环保局根据中央、省、市环保工作政策的要求，对粤辉养殖公司下达了《固镇县畜禽养殖场（户）关闭或拆迁通知书》，要求粤辉养殖公司于2019年4月30日前完成关闭或拆迁。粤辉养殖公司积极响应并支持环保工作，在王庄镇政府的要求下，同意另行选址搬迁。由于在搬迁赔偿标准上，原、被告双方存在异议未能达成一致意见。2019年10月10日，在固镇县信访事项调解委员会的主持下，原、被告双方自愿达成（2019）固访调对接第06号调解协议书。该协议中约定：一、按照评估项目，王庄镇政府一次性给付粤辉养殖公司圈舍补偿费用3188415元。王庄镇政府向县政府申请拨款后，尽快以转账形式付清。二、活体补偿参照固政办〔2017〕27号文件执行。后原、被告双方认可活体补偿数额为455690元。上述两项共计3644105元。现原告公司已停止养殖，但地上附着物尚未拆除。 （2019）固访调对接第06号调解协议达成后，被告支付原告补偿费70万元，余款2944105元因被告认为原告未在规定的期限内主动拆除地上附着物，依照固镇县人民政府办公室颁发的固政办〔2017〕27号文件规定，应不予补偿。2017年6月1日，固镇县人民政府办公室下发固政办〔2017〕27号文件《关于印发固镇县畜禽养殖禁养区规模养殖场（户）关闭或搬迁工作实施方案》，该方案中既规定了补偿标准，也规定了不予补偿的情形：“2.规模养殖场（户）关闭或者搬迁后，不拆除或者不完全拆除养殖场土地上管理用房、畜禽舍、附属物等，不予补偿……”故被告对剩余补偿款2944105元未予支付。 一审法院认为，王庄镇政府根据固镇县人民政府文件的要求，具有对辖区内禁养区养殖场关闭或搬迁的法定职责，其与粤辉养殖公司于2019年10月10日签订的（2019）固访调对接第06号调解协议合法有效。该协议的签订一方主体为王庄镇政府，且王庄镇政府已向原告支付70万元，故在该协议中履行给付补偿款的主体是王庄镇政府而非固镇县人民政府，至于资金的来源，不影响支付主体的约定。该协议应当由协议双方履行。因此，被告称其不是付款主体的辩称，不予支持。同时，协议的约定是在固政办〔2017〕27号文件的规定精神下达成的，那么根据该文件实施方案第三项下的不予补偿的情况第2点：“规模养殖场（户）关闭或者搬迁后，不拆除或者不完全拆除养殖场土地上管理用房、畜禽舍、附属物等，不予补偿……”。粤辉养殖公司应当将其管理用房、畜禽舍、附属物等附着物完全拆除，方能享受补偿。对原告要求被告应当支付利息的诉讼请求，因原、被告双方既无协议的约定，也无法律规定，故对原告的此诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、原告固镇县粤辉生态养殖有限公司于本判决生效后十日内完全拆除其管理用房、畜禽舍等地上附着物；被告固镇县王庄镇人民政府在原告固镇县粤辉生态养殖有限公司履行上述义务后十日内将补偿款2944105元支付给原告固镇县粤辉生态养殖有限公司；二、驳回原告固镇县粤辉生态养殖有限公司的其他诉讼请求。 粤辉养殖公司上诉称，一、一审判决超出诉讼请求范围。一审判决第一项中“原告固镇县粤辉生态养殖有限公司于本判决生效后十日内完全拆除其管理用房、畜禽舍等地上附着物”的内容不属于上诉人一审诉讼请求范围,被上诉人也未在一审提出反诉,一审判决上述内容明显超出了一审原告诉讼请求范围,依法应予以撤销。二、一审判决将固镇县政府《工作方案》作为裁判依据不合法律规定,且该文件中“先拆迁、自行拆迁、后补偿”程序与上位法相冲突,应属无效。(一)上诉人与被上诉人所签订的调解协议并非基于双方一致同意固镇县人民政府办公室27号文件全部内容基础上完成的,双方签订调解协议是基于政府环保工作需要,上诉人为配合政府工作统一搬迁,同意补偿标准参照上述27号文而已,上诉人并非同意27号文所提出是自行拆除和搬迁程序。(二)固镇县政府办“27号文”所规定“先拆迁、自行拆迁、后补偿”的程序与上位法相违背,应属无效。应当按照:先评估、再补偿、后关闭和搬迁的程序进行。且拆迁工作应当由上诉人获得合理补偿并搬离后由被上诉人自行完成。“27号文”明确了制定依据是安徽省农委《安徽省农业委员会关于做好禁养区内畜禽养殖场(小区)和养殖专业户关闭或搬迁工作的通知》(皖农函〔2017〕115号)(以下简称“115号文”)。“115号文”中明确养殖场关闭或搬迁程序应当是:评估--签订补偿协议--对被搬迁人补偿--关闭或搬迁。且27号文在第三条、补偿方式和标准第(二)项补偿标准明确表示是参照蚌埠市人民政府《关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》(蚌政〔2016〕19号)有关规定执行。三、固镇县政府办“27号文”属于政府内部工作文件,并非法律依据,不能够作为裁判依据。在上诉人未同意参照该文件执行搬迁程序的前提下,一审法院不能够依据该文件作为裁判依据。且一审依据该政府内部文件判决上诉人自判决生效之日起10日内搬离没有法律依据,属于法律适用错误。四、涉案养殖场还存在其他地上附着物,被上诉人既不同意评估、也不同意签订补偿协议,一味要求上诉人自行拆除并搬迁的后果是:直接拆除并搬离会导致未来无法确定该部分具体补偿数额,严重损害了上诉人利益,也不符合相关法律规定。本案除《调解协议书》明确的圈舍补偿、活体补偿外,上诉人还存在其它附着物如树木、房屋、围墙等尚未评估。在此情况下,被上诉人要求上诉人先搬迁、后补偿会造成无法确定后续评估部分价值,此种无理要求是没有法律依据的,只有先评估补偿完毕才能搬迁。五、上诉人主张予以支付补偿款利息具有法律依据。上诉人与被上诉人之间签订的《调解协议书》属于行政协议,依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释(2019)17号)第十九条“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定,结合原告诉讼请求,判决被告继续履行,并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的,人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿”。第二十条“被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议,原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的,人民法院应予支持”。被上诉人在履行《调解协议书》所确定的部分给付义务后,明确表示拒绝继续履行,造成了上诉人补偿款利息损失,依法应当予以赔偿。故上诉人请求法院依法撤销安徽省固镇县人民法院作出的(2020)皖0323行初22号行政判决书第一项、第二项内容,依法改判支持上诉人全部诉讼请求。 王庄镇政府未提交书面答辩状，庭审时答辩称，1、上诉人与被上诉人双方争议案件的基本事实一审查的相当清楚。2、一审开庭适用的程序、判决适用的法律是恰当的，上诉人上诉请求不应该得到支持。 粤辉养殖公司向一审法院提交了如下证据： 1、调解协议书，证明签订调解协议的双方是原告与被告，而不是原告与固镇县人民政府签订的协议,且被告应按协议履行付款义务； 2、双方共同委托的评估机构评估出具的评估报告，证明养殖圈舍的评估金额为3744479元； 3、承诺书及付款凭证，证明原告已经向被告履行了承诺，被告向原告支付70万元； 4、依据《民法总则》、《合同法》等法律规定，被告不履行法定债务给付义务的应当支付利息。 王庄镇政府在一审庭审时提供如下证据材料： 1、固镇县人民政府颁发的文件，证明县人民政府27号文件明确规定了不予补偿的范围是不拆除或不完全拆除的不予补偿； 2、5张照片（2020年8月23日所拍），证明原告未履行拆除义务。 上述证据材料均随卷移送本院，一审法院对粤辉养殖公司所举证据材料的分析认定，符合法律规定，本院予以确认。因王庄镇政府超过举证期限向一审法院提交证据材料，且无申请延期举证并得到一审法院准许的证据证明，故一审法院对王庄镇政府提交证据材料予以认定，不符合法律规定。本院对王庄镇政府提交证据材料的证明效力不予认定。 对一审法院查明的案件事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。 本院另查明，上诉人、被上诉人对2019年10月10日签订的（2019）固访调对接第06号调解协议书中的内容均无异议。又查明，粤辉养殖公司在经营期间，办理了营业执照、养殖许可等相关审批手续。粤辉养殖公司停止养殖后，拆除了相关设备，场房没有拆除，现场房的生活区内仍然有人居住。 再查明，被上诉人已经为粤辉养殖公司搬迁另行选址。 本院认为，2019年10月10日，在固镇县信访事项调解委员会的主持下，上诉人、被上诉人签订（2019）固访调对接第06号《调解协议书》，该协议是双方当事人真实意思表示，且不违反法律规定，不损害国家、集体或者第三人利益，不损害社会公共利益，故该协议合法有效。该协议的一方为王庄镇政府，协议内容涉及因划定禁止养殖区域确需搬迁、政府应予以补偿等事宜，故该协议具有行政协议的性质，应认定为行政协议。上诉人关于与被上诉人签订的《调解协议书》属于行政协议、并要求被上诉人继续履行协议的上诉请求，属于人民法院行政案件的审理范围。一审法院将案件性质定为行政给付不当，本院予以纠正。 关于一审判决是否超出诉讼请求范围问题。本案中，双方当事人对调解协议中另行选址搬迁、补偿金额等内容均无异议。争议的焦点为协议的履行条件和履行期限。该协议约定：按照评估项目，王庄镇政府一次性给付粤辉养殖公司圈舍补偿费用3188415元。王庄镇政府向县政府申请拨款后，尽快以转账形式付清……。从上述协议内容看，王庄镇政府给予粤辉养殖公司搬迁补偿费用的具体履行期限并不确定，且要满足一定条件方能够履行，即王庄镇政府向县政府申请拨款后，才能给予粤辉养殖公司搬迁补偿费用。只有在县政府向王庄镇政府拨款后，王庄镇政府才能履行“尽快以转账形式付清”搬迁补偿费用的义务。反之，若县政府没有向王庄镇政府拨款，王庄镇政府给予粤辉养殖公司搬迁补偿费用的条件则不成就。本案庭审时，王庄镇政府认为按照固镇县政府固政办〔2017〕27号文件的要求，粤辉养殖公司应当先拆除养殖场，王庄镇政府才能向县政府申请拨款，才能对粤辉养殖公司拆除养殖场、搬迁养殖场予以补偿。而粤辉养殖公司上诉理由及庭审时均认为，固镇县政府固政办〔2017〕27号文件不符合法律规定，王庄镇政府应当先对粤辉养殖公司履行补偿款义务后，才能涉及到拆除、搬迁问题。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府予以补偿。依照上述条例规定，补偿的主体是县级以上地方人民政府，但补偿的前提是养殖场所确已关闭或者搬迁，否则禁止养殖的目的并不能实现。本案中，固镇县人民政府对粤辉养殖公司养殖场所的搬迁负有补偿的职责，涉诉的调解协议签订的主体虽然是王庄镇政府，但协议中明确了王庄镇政府向县政府申请拨款后，尽快以转账形式付清搬迁费用，说明固镇县政府是补偿该养殖场所搬迁的主体。因粤辉养殖公司的养殖场所已被划定为禁止养殖区域，且应当搬迁，对此，上诉人与被上诉人均无异议，且被上诉人已经为上诉人养殖场搬迁另行选址。同时，对由王庄镇政府签订调解协议并负责支付搬迁补偿费用及补偿数额等事宜，上诉人与被上诉人亦均不持异议，故上诉人与被上诉人均应当履行涉诉协议。由于上诉人在将养殖场关闭后，并未对养殖场房等地上附属物进行拆除，亦未对养殖场进行搬迁，被上诉人在支付上诉人70万元补偿款后未继续支付剩余补偿款并不违反《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定。一审法院判决上诉人拆除养殖场后才能获得搬迁补偿款项并未超诉讼请求。 关于上诉人主张由被上诉人支付补偿款利息问题。因调解协议中关于搬迁补偿款项履行期限、履行条件的约定并不具体明确，在被上诉人支付70万元补偿款后，由于上诉人未对养殖场进行搬迁，被上诉人未支付剩余补偿款项并不违反调解协议的约定，同时也不违反《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，一审法院对上诉人的该项请求未予支持并无不当。 关于粤辉养殖公司认为涉案养殖场还存在其他地上附着物没有评估补偿，只有先评估补偿完毕才能搬迁的上诉理由。本院认为，本案审理的是上诉人要求王庄镇政府履行调解协议一案，该协议的履行并不涉及粤辉养殖公司上诉认为的涉案养殖场还存在其他地上附着物的问题。同时该协议也明确约定未尽事宜另行协商或通过司法程序解决。故粤辉养殖公司若认为涉案养殖场还存在其他地上附着物等问题，也应当按照协议约定与被上诉人另行协商解决或通过司法程序解决。故上诉人关于涉案养殖场还存在其他地上附着物、只有先评估补偿完毕才能搬迁的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审、二审案件受理费各50元，由上诉人固镇县粤辉生态养殖有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 邵 华 审判员 魏常树 审判员 汝元琼 二〇二〇年十二月十八日 法官助理王立强 书记员吴宁 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。