辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终571号上诉人（原审原告）王斌，男，汉族，1963年11月2日出生，住大连市沙河口区。被上诉人（原审被告）大连市公安局交通警察支队特勤大队，住所地大连市西岗区沿海街**。负责人王维尉，该大队队长。委托代理人葛源芊，该大队工作人员。委托代理人宋智飞，该大队工作人员。上诉人王斌因行政处罚一案，不服大连市旅顺口区人民法院(2020)辽0212行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年3月27日17时57分，原告王斌驾驶辽Ｂ×××**号小型普通客车进入环保-胜利路-白山路（南行2道）区域行驶，该区域为主城区污染防治限行区域，原告所驾驶的车辆属于黄色环保标志类型，属于限制进入污染防治限行区域车辆。2019年9月29日，被告根据交通技术监控采集的电子图片，对原告作出编号为210201-1232042685的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定对原告处以200元罚款，并当场送达处罚决定。2020年4月29日，被告重新制作一份相同编号的处罚决定书，将原处罚决定所依据的《辽宁省机动车污染防治条例》第二十八条修改为第二十六条，并于作出当日、次日和同年5月6日向原告王斌送达，原告均拒绝签收。同年5月7日，在本案开庭审理前，被告将该处罚决定书送达给原告，但原告拒绝签字。另查明，大连市人民政府于2014年12月8日作出《大连市人民政府关于主城区实施黄标车限行的通告》（大政发〔2014〕48号），主要内容为：“为有效改善我市城区大气环境质量，保障人民身体健康。根据《中华人民共和国大气污染防治法》《大连市环境保护条例》《大连市机动车排气污染防治条例》有关规定以及《大连市创建机动车环保绿色标志道路工作方案》要求，市政府决定自2014年12月15日起，在我市主城区对黄色环保标志车辆（以下简称黄标车）采取限制通行措施。……一、限制通行车辆：本市籍号牌黄标车和外省、市籍号牌黄标车。二、限制通行区域和时间：（一）限行区域：东方路以南、西南路（金三角环岛至五一××）××、××（××至××广场）以南、××路（数码广场至学苑广场）以东的围合区域内所有道路（不含上述道路或路段）（二）限行时间：6：30－19：00。三、根据《道路交道安全法》的规定，执行紧急任务的警车、消防车、救护车和工程救险车、军车不予限行。对城市建设需要等特殊情形，或沿途单位、居民确因无法绕行的，经公安机关交通管理部门许可后，可临时通行。四、2014年12月15日至2015年5月31日为黄标车限行试行过渡期。在过渡期间，对进入限行区域的黄标车不按违法处理。2015年6月1日起正式实行黄标车限行。对违反本通告的，由公安机关交通管理部门依据《大连市实施办法》等相关规定予以处理。五、2012年7月23日发布的《大连市人民政府关于人民路、中山路实施黄标车限行的通告》、2012年1月5日发布的《大连市人民政府关于迎宾路实施黄标车限行的通告》、2013年6月25日发布的《大连市人民政府关于市区部分区域实施黄标车限行的通告》中已正式限行的道路和区域，仍按原通告规定执行，以现场禁行标志为准。……”大连市人民政府办公厅于2016年9月4日作出《大连市人民政府办公厅关于印发大连市淘汰黄标车专项工作实施方案的通知》（大政办发〔2016〕131号），主要内容为：“为加快推进我市淘汰全部黄标车工作，促进环境空气质量改善，依据《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加强大气污染治理工作的实施意见》（辽委发〔2016〕2号）及《大连市2016年18项重点民生工程》（大政发〔2016〕4号文件印发）等精神，现结合我市实际，特制定本实施方案。一、工作目标。强化标本兼治、集中整治，坚持“经济补贴”与“政策引导”双轨并行，确保2016年底前，完成淘汰我市全部黄标车（指污染物排放达不到国Ⅰ标准的汽油车和达不到国Ⅲ标准的柴油车）40705辆的工作任务。……三、工作措施。（一）严把机动车准入关。根据环保部、工信部发布的《关于实施第五阶段机动车排放标准的公告》（2016年第4号）要求，自2016年4月1日起，我市进口、销售和注册登记的轻型汽油车、轻型柴油客车和用于公交、环卫、邮政行业的重型柴油车，应当符合国家第五阶段排放标准。公安交管部门须停止注册登记不符合上述标准的车辆，新注册机动车必须达到国家第五阶段机动车污染物排放标准。（二）加强机动车检验管理。市公安局、环保局、交通局须加强对机动车安全、环保检测机构和营运车辆综合性能检测机构的监管，严格机动车检测过程管理，避免检测流于形式。经检测不达标的车辆，不予核发机动车安全技术检验合格标志，对违规检验、降低检测标准、出具虚假检验报告的检测机构，依据相关法律法规从严查处。停止开展黄标车安全技术检验、环保检验、综合性能检验及委托异地检验。……（四）落实机动车强制报废制度。……对于黄标车和逾期未办理注销登记手续的车辆，公安交通管理部门不予办理机动车所有人的新车注册等相关业务。对于逾期未办理注销的黄标车，将在新闻媒体发布其机动车登记证书、号牌、行驶证作废公告，公告期满仍不办理注销手续的，年底前予以强制注销。（五）及时办理营运黄标车报废注销手续。对于营运性质黄标车，市交通局各级运管机构要在2016年底前注销回收或公告作废所有营运黄标车道路运输证，并督促车主及时到公安交通管理部门办理报废注销手续。（六）实施黄标车主城区限行措施。2016年，各区市县（先导区）进一步扩大主城区环保绿标路（区）建设范国，对黄标车采取限制通行措施。从7月1日起，市公安局废止为黄标车主办理临时通行证的过渡性措施。在主城区对黄标车禁行。充分利用智能交通综合管控平台，加强黄标车路检路查执法，杜绝黄标车违规上路行驶。加大对达到强制报废标准车辆上路行驶及未进行注销车辆的执法力度，做到发现一辆、查扣一辆、处理一辆。（七）出台鼓励黄标车淘汰补贴政策。2016年底前，对尚未达到强制报废年限、按规定进行报废的黄标车实施资金补贴。……”辽宁省环境保护厅于2016年12月27日作出《关于2017年继续实行机动车环保检验合格标志管理制度的通知》（辽环发〔2016〕51号），该通知中“三、环保标志核发标准”列举了核发绿标、核发黄标的条件。再查明，原告在开庭审理前申请调取其被电子抓拍处的限行标志的拆除时间。因原告的诉讼请求不够明确，经本院释明，原告坚持其诉讼请求。案涉车辆亦由案外人杨卫光驾驶，其曾多次因驾驶黄标车在主城区污染防治限行区域行驶受到行政处罚，因对处罚决定不服，提起诉讼。对案外人杨卫光的起诉和上诉，大连市沙河口区人民法院作出（2018）辽0204行初127号、（2019）辽0204行初38号行政判决书，大连市中级人民法院作出（2019）辽02行终23号行政判决书、（2019）辽02行终538号行政判决书，大连市西岗区人民法院作出（2019）辽0203行初177号、178号、179号行政判决书，大连市中级人民法院作出（2019）辽02行终363号、364号、365号行政判决书。上述案件中案外人杨卫光均以同样的诉讼理由起诉、上诉，与本案属同类型案件，上述判决已产生法律效力。原审法院判决认为,黄标车治理工作系为保护和改善环境，强化机动车污染防治，保障公众健康而根据国务院及省市地方政府的相关工作部署实施的，符合社会公共利益的需要，大连市为改善城区空气环境质量，减少机动车尾气排气污染，大连市人民政府出台两份规范性文件，并于2012年起陆续实行在主城区对黄色环保标志车辆采取限制通行过渡到禁止通行的措施，在实施黄标车限行措施前，已就限制通行的时间、区域等提前向社会公告、广泛宣传，并在限行范围的相关交通节点设置有明显的限行、禁行交通标志，这是众所周知的事实。在对黄标车限行和淘汰的规定已实施多年，且原告明知在大连市有该规定亦因此受过多次行政处罚的情况下，仍驾驶黄标车辆进入城市主城区，违法事实清楚，被告应依法对原告的违法行为作出行政处罚。原告王斌案涉违法行为的发生时间是2019年3月27日，应适用修改后的2018年3月27日施行的《辽宁省机动车污染防治条例》予以处罚。但被告在对原告作出处罚时依据2013年12月1日施行的《辽宁省机动车污染防治条例》第二十八条，其适用旧法属于法律适用错误，应予以撤销。但在本案审理过程中，被告已经自行纠正错误的法律适用，并将相关文书送达给原告，被告改变后的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。原告仍坚持诉讼请求，应确认被诉行政行为违法。关于原告申请调取证据问题，本院认为，相关交通管理部门根据限行区域变化对有关限行标志予以拆除或变更设置地点的行为，与被告的被诉行政行为系不同行为，且对原告的权利并没有产生实际影响，故对其调取证据申请，本院不予准许。原告要求被告赔偿其交通费、误工费损失的请求，因缺乏证据、依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下:一、确认被告大连市公安局交通警察支队特勤大队于2019年9月29日对原告王斌作出的编号为210201-1232042685的公安交通管理简易程序处罚决定违法；二、驳回原告王斌的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告大连市公安局交通警察支队特勤大队负担。王斌不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、判定被上诉人编号210201-1232042685《公安交通管理简易程序处罚决定书》处罚上诉人的行政行为违法。二、撤销大连市旅顺口区人民法院(2020)辽0212行初22号行政判决。三、依法审查被上诉人处罚上诉人所依据的两个规范性文件。四、赔偿上诉人损失800元。主要理由是：一、被上诉人违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十六条。国家行政机关履行法定职责必须依照法定程序。被上诉人处理交通违法行为必须依照《道路交通安全违法行为处理程序规定》履行法定职责。被上诉人根据交通技术监控设备采集的电子图片为证据，处罚上诉人必须遵守上述法律的相关规定。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十六条对交通技术监控设备的设置有具体规定，内容为：“交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则，设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。被上诉人设置交通技术监控设备采集照片的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。在本案中，被上诉人以上诉人进入污染防治区为由处罚上诉人，采集照片处应当有相应的限行标志，如果没有，就违反了上述法律规定。所以案发处没有限行标志的证据是证明被上诉人违法的证据。上诉人的原告证据2证明了2018年案发处限行标志已经拆除，证明案发时没有限行标志，是证明被上诉人违法的直接证据。二、一审判决对原告证据2不予采纳的理由不符合事实。一审判决对原告证据2不予采纳，理由是：“该路段是否有限行标志及是否已被拆除，不具有证明原告是否知道或应当知道此路段为限行区域的效力，对其证明事项本院不予采纳”。原告证据2要证明的不是自己是否知道或应当知道此路段为限行区域，而是要证明被上诉人在案发时已经拆除了限行标志。有杨卫光一审开庭时的录像为证：审判长问原告证据2(庭审记录)要证明什么，原告回答：证明2018年(黄标车)限行标志已拆除。审判长在审上诉人的案件之5天前的杨卫光案的庭审期间已经审清此事。一审判决不顾事实编造理由不采纳证据2来回避被上诉人违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》的事实。三.一审判决对上诉人申请调取证据不予准许理由不成立。由于案发时案发处没有限行标志是被上诉人违法的直接证据，因此没有限行标志是被上诉人违法处罚的直接证据，并且起诉状中提出的唯一理由是：被告在没有设置任何禁行标志或警示标志的道路上，以上诉人“实施机动车违反交通管制，进入污染防治限行区域行驶的行为”为由，对原告处罚，违反法律规定。所以，上诉人与杨卫光到大连市××支队，依据《政府信息公开条例》要求其公开“非绿标车”限行标志的拆除时间；其工作人员说需要请示领导，让第二天来。第二天该工作人员说：领导不让公开。杨卫光问他为何不让公开。他说：不知道。杨卫光让他问一下领导。他说今天领导不在，让我们改口来。其后我又多次到交警支队询问为何不公开此政府信息，但都没有答复。无奈之下，上诉人于递交起诉状后第14日向一审法院申请调取证据申请，其内容是：申请法院向大连市××支队调取电子抓拍处“非绿标车”限行标志的拆除时间。案发处限行标志的拆除时间，也就是案发时该处是否有限行标志是被上诉人是否违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》的直接证据。但是一审法院却没有调取该证据。一审判决书中称：“关于原告申请调取证据问题，本院认为相关交通管理部门根据限行区域变化对有关限行标志予以拆除或变更设置地点的行为，与被告的被诉行政行为系不同行为，且对原告的权利并没有产生实际影响，故对其调取证据申请，本院不予准许。”上述理由不成立，理由如下：首先，“对原告的权利并没有产生实际影响”不符合事实。道路禁行或限必须在道路的入口处设禁行或限行标志，道路的入口没有禁行或限行标志机动车就可以驶入，这是共知常识，这一点也在《中华人民共和国道路交通安全法》体现。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好……”。如果禁行或限行标志不清晰、醒目、准确、完好，不能让驾驶员清楚地看到禁行或限行标志，就不能以驾驶员驾驶机动车进入禁行或限行路段为由处罚驾驶员。举一个具体的例子：如果限行标志不完好，比如说“限行标志正面朝下掉落地上”，不能让驾驶员识别此路是限行路，交通警察如果以进入限行路为由处罚驾驶员，驾驶员就可以，用“限行标志正面朝下掉落地上”的证据，让交通警察解除处罚，这种情况下交通警察都会解除处罚；如果拆除了限行标志交通警察就更不应处罚驾驶员了，因为拆除限行标志就表示此路限行取消，这是全世界共同的规则。是否有限行标志对驾驶员的权利有直接影响：有限行标志，驾驶员就不能违反限行标志，违反就应被处罚，其权利就受到限制：没有限行标志，其权利就不受到限制；限行标志是否存在，对驾驶员的权利产生直接影响。在本案中，上诉人只要有证据证明案发时案发处限行标志不存在(哪怕是被风吹掉)，被上诉人都不应该处罚上诉人，更何况是交警支队拆除了限行标志。限行标志拆除后就表明该路段不再限行了――这是世界共识，上诉人驾驶的机动车就不被限行，交警支队拆除限行标志这一行政行为对上诉人的权利产生实际影响。其次，一审法院，以拆除限行标志行政行为与被诉行政行为系不同行政行为为由，不予准许调取证据没有任何法律依据和道理。交警支队拆除限行标志的行政行为，导致案发时该处没有限行标志，是被诉行政行为违法的证据，有了拆除限行标志行政行为这一证据，就证明了被诉行政行为违法。拆除限行标志行政行为与被诉行政行为系不同行政行为，但是，拆除限行标志行政行为是被诉行政行为违法的证据，两者有关联性，理应调取拆除限行标志行政行为这一证据来证明被诉行政行为违法的事实，两个行政行为系不同行政行为怎么能成为不予调取证据的理由？一审法院这是依据什么法律和逻辑会有这样的判定？这样的判定完全是信口开河。一审判决认为原告证据3与本案被诉行政处罚行为缺乏关联性而不予采纳理由不成立。四、一审审判长剥夺了上诉人依《行政诉讼法》第五十三条规定所享有的权利。行政诉讼法的司法解释上诉人在一审开庭前向审判长书面申请审查被上诉人处罚上诉人所依据的大连市政府的两个规范性文件，审判长没有收，却对上诉人说：开庭讲。开庭后也没让上诉人讲。判决书中也没有相关内容。一审审判长这一言行的目的就是避免审查政府的规范性文件。因为国内还没有法院审查政府的规范性文件的先例，所以上诉人也理解审判长的难处，但是审判长不能因此就不遵守法律规定啊!五、一审判决认为上诉人“违法事实清楚”错误。道路拆除限行标志，就表明限行取消，禁行标志也一样，道路拆除禁行标志就表明禁行取消，这是基本逻辑常识。机动车驾驶员都知道，道路的入口没有机动车限行或禁行标志，机动车都可以驶入，至于以前限行或禁行实施多少年与现在没有任何因果关系，只要没有限行或禁行标志就可以驶入。反之，假设道路以前有限行或禁行标志，拆除后此路还继续限行或禁行，还要继续处罚，那么谁还敢开车去不熟悉的道路？谁还敢开车去远方自驾游？这真是强人所难，谁有本领知道没有去过的道路以前是否有限行或禁行标志？难道有人有特异功能：限行标志拆除后还能看到以前设置的限行标志？难道一审法官有这个本领？所以拆除限行或禁行标志就表明此路限行或禁行取消。2017年以后，大连市拆除了以前设置的黄标车限行标志。主城区已经没有了黄标车限行标志，黄标车限行已经取消，上诉人驾驶黄标车辆进入主城区，何来的违法事实？六、一审判决没有撤销违法的处罚决定书违反法律规定。被上诉人在2020年5月12日开庭前向上诉人又发了一个编号相同的、内容有部分改变的《公安交通管理简易程序处罚决定书》。这两个《公安交通管理简易程序处罚决定书》内容不一致，并且前一个内容不合法，后一个修改了不合法内容。后一个《公安交通管理简易程序处罚决定书》不能改变前一个《公安交通管理简易程序处罚决定书》的违法事实。所以一审法院应依法撤销违法的前一个《公安交通管理简易程序处罚决定书》。七、一审判决书中在本院认为部分歪曲事实，认定错误。一审判决书第9页本院认为部分称：……这是众所周知的事实。在对黄标车限行和淘汰的规定已实施多年，且原告明知在大连市有该规定亦因此受过多次行政处罚的情况下，仍驾驶黄标车辆进入城市主城区，违法事实清楚，被告应依法对原告的违法行为作出行政处罚。实际情况是上诉人在此之前从来没有因驾驶黄标车进入主城区被处罚，这完全是诬陷。而且上诉人在本市开了十多年的出租车都不清楚黄标车的限行区域，何谈众所周知的事实?我认识这么多开了十多年出租车的司机几乎与我一样。八、一审判决以缺乏证据依据为由不支持上诉人要求被上诉人赔偿交通费误工费的损失的请求不符合事实。上诉人在一审开庭前就向审判长递交了我开出租车的合同和请求审查两个政府文件的申请。审判长没有收，说：开庭讲。不是上诉人没有交证据，而是审判长不收。综上，为维护上诉人的合法权益，落实依法治国，故向贵院上诉，恳求依法开庭审理。被上诉人大连市公安局交通警察支队特勤大队未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，首先，关于上诉人王斌上诉请求第三项“依法审查被上诉人处罚上诉人所依据的两个规范性文件”，本院通过查阅上诉人原审起诉状及原审庭审笔录，均无对前述规范性文件进行一并审查的请求，上诉人对此亦无异议，因此该项上诉请求属于二审中新增加的诉讼请求，于法无据，本院不予审查。关于被诉处罚决定是否合法的问题。《辽宁省机动车污染防治条例》（2018）第二十六条规定，违反本条例规定，机动车违反交通管制，进入污染防治限行区域的，由公安机关交通管理部门处二百元罚款。根据《大连市人民政府关于主城区实施黄标车限行的通告》和《大连市人民政府办公厅关于印发大连市淘汰黄标车专项工作实施方案的通知》的规定，案涉区域为污染防治限行区域，对黄色环保标志车辆采取限制通行措施。为改善城区空气环境质量，减少机动车尾气排气污染，大连市人民政府出台上述两份规范性文件，并于2012年起陆续实行在主城区对黄色环保标志车辆采取限制通行过渡到禁止通行的措施，在实施黄标车限行措施前，已就限制通行的时间、区域等提前向社会公告、广泛宣传，并在限行范围的相关交通节点设置有明显的限行、禁行交通标志，这是众所周知的事实。在对黄标车限行和淘汰的规定已实施多年，上诉人在应当知道大连市有该规定的情况下，仍驾驶黄标车辆进入污染防治限行区域，违法事实清楚。上诉人案涉违法行为的发生时间是2019年，应适用2018年3月27日施行的《辽宁省机动车污染防治条例》予以处罚，但被上诉人在对上诉人作出处罚时法律依据是2013年12月1日施行的《辽宁省机动车污染防治条例》第二十八条，适用旧法属于法律适用错误，依法应确认违法。关于上诉人的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该条规定，进行国家赔偿的前提必须是违法行为侵犯了公民、法人和其他组织合法权益，且违法行为与损害后果之间有因果关系。本案中，被上诉人的处罚决定虽因适用法律错误被确认违法，但对上诉人的权利不产生实际影响，且与上诉人主张的损害后果之间没有因果关系。故原审判决驳回上诉人的赔偿请求并无不当，本院予以维持。综上，原审法院判决正确，应予维持。上诉人的上诉请求于法无据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王斌负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  车兆东审判员  马小红审判员  刘 杰二〇二〇年十二月十日书记员  周 丹