安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终181号 上诉人（一审原告）江淮泗，男，1962年5月26日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人汪超，安徽安联律师事务所律师。 委托代理人钱正，安徽安联律师事务所（实习）律师。 被上诉人（一审被告）怀宁县不动产登记服务中心，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇怀宁县行政服务中心**。 法定代表人凌云峰，主任。 出庭负责人李防震，副主任。 委托代理人吴亚君，安徽文法律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀宁县人民政府，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路**。 法定代表人余学峰，县长。 出庭负责人汪世祥，党组成员。 委托代理人宣勇，怀宁县司法局公职律师。 委托代理人刘和文，安徽文法律师事务所律师。 一审第三人安庆九水房地产开发有限公司，住，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇精品街**/div> 法定代表人江淮泗，董事长。 上诉人江淮泗诉被上诉人怀宁县不动产登记服务中心（以下简称不动产登记中心）、怀宁县人民政府行政登记及行政复议一案，不服安庆市大观区人民法院（2020）皖0803行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人江淮泗及其委托代理人汪超、钱正，被上诉人不动产登记中心的出庭负责人李防震及委托代理人吴亚君，怀宁县人民政府的出庭负责人汪世祥及委托代理人宣勇、刘和文，一审第三人安庆九水房地产开发有限公司（以下简称九水房产公司）的法定代表人江淮泗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 江淮泗一审起诉称：江淮泗于1992年购买一块商业用地,承建了高河宾馆，在上个世纪九十年代为当时怀宁的经济建设作出了巨大的贡献，更为搬迁县城提供了优质的服务[新县城搬迁后于2007年规范了土地的手续，怀宁县高河镇高金路一宗商业用地土地使用权证号为怀国用(2007)第0011846号]。2012年期间，怀宁县人民政府为推进老城改造,提升怀宁县整体形象，拟定兴建高宾大厦项目,该项目为怀宁县重点工程，是怀宁县政协招商引资项目，政协多次动员了江淮泗参与家乡建设。江淮泗基于为家乡尽绵薄之力之初心,积极投身高宾大厦的建设(招商浙江客商新建怀宁最大的商业综合体)。经怀宁县人民政府批准，出台了多项优惠政策对该项目进行支持和帮助，将江淮泗的个人商业用地变更为商住用地，进行“高宾大厦”项目用地的住宅开发和商业宾馆扩建，以提升怀宁形象。江淮泗积极按照政府文件要求补缴了该土地的出让金。鉴于当时由于调整规划后的地块属于商住性质，对于住宅部分无法通过个人名义开发，也无法将地块分割建设，只能整体通过房地产开发公司进行运作。为了响应政府号召,推动项目进程,江淮泗按照政府要求设立了九水房产公司(2013年1月15日国土局会议纪要),并按照政府文件要求将案涉土地使用权整体过户登记到九水房产公司名下进行开发建设(过户手续存在瑕疵)。这种过户登记并非是江淮泗的交易行为或转让行为,江淮泗也没有任何必要和需求采取该措施,该过户登记仅仅是为了推动县城开发进行的一种变通手段。当时的怀宁县政府对此情况也是了解并支持的。综上,江淮泗利用自有土地进行建设(江淮泗自建了高宾大厦的商业部分，政府部门未发放商业预售证，更佐证了政府确认商业部分不属于买卖交易；住宅部分由开发公司建设，并由相关职能部门发放了预售许可证对外预售)。江淮泗经政府要求将高河宾馆拆除，投巨资兴建高宾大厦且按规定补缴了土地出让金。无论从法律及事实上，该商业部分均属江淮泗个人财产，应当分割登记到江淮泗个人名下。 2012年期间,怀宁县人民政府办公室就高宾大厦项目用地使用权人的问题向怀宁县国土局发出《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》,明确待高宾大厦项目建成后，对其商业部分(宾馆及商场)房产及土地使用权分割登记至初始登记人江淮泗名下。该文件明确将原属于江淮泗的权益,在项目建设完毕后依然确认给江淮泗，这是一种权利确认而非销售、预售行为，故文件中用了“认定使用权人”及“分割”一词。2018年12月6日,江淮泗依据《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》向不动产登记中心申请分割过户登记。但不动产登记中心认为江淮泗的过户登记属于交易行为，缺乏税费缴纳凭证，登记材料不全，并于2019年11月9日作出了不予受理的决定。此后,江淮泗就不动产登记中心的不予登记行为向怀宁县人民政府提起了行政复议，复议决定维持了原行政行为。江淮泗认为两被告在审查相关材料及适用法律时没有考虑到该问题的历史背景且没有严格按照法律规定及政府决定予以审核及复议,损害了江淮泗的合法权益,故江淮泗诉至法院，请求：1.依法撤销不动产登记中心于2019年11月9日对江淮泗及九水房产公司作出的《不动产登记不予受理告知书》，责令不动产登记中心依法予以受理并在法定期限内将九水房产公司名下“高宾大厦”商业部分的不动产权属(高宾大厦1至8层)分割过户登记至江淮泗名下；2.依法撤销怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]21号《行政复议决定书》;3.本案诉讼费用由两被告共同承担。 一审法院经审理查明：2019年11月8日，江淮泗向不动产登记中心申请分割登记高宾大厦房产及土地，称高宾大厦于2018年完工，江淮泗根据怀宁县政府126号文件精神请求对高宾大厦的商业部分1至8层进行房产及土地使用权分割登记（原高宾大厦的土地及高河宾馆土地和房产属于江淮泗个人产权），政府文件明确规定商业部分产权分割至江淮泗个人名下。另江淮泗还向不动产登记中心提交了2012年11月12日怀宁县人民政府办公室向县国土局下发的《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》（政办秘[2012]126号），该通知称，高宾大厦项目用地原为高河宾馆用地，土地使用权人为江淮泗，鉴于该项目由江淮泗注册成立的九水房产公司进行开发建设，经县政府研究，同意将此宗地中高宾大厦项目用地使用权人改为九水房产公司（法定代表人江淮泗），待该项目建成后，对其商业部分（宾馆及商场）房产及土地使用权人分割登记至初始登记人江淮泗名下。 不动产登记中心认为江淮泗申请登记时未按规定提交税费缴纳凭证，经现场一次性告知其补正相关材料后，江淮泗未予补正。2019年11月9日，不动产登记中心向江淮泗、九水房产公司作出不动产登记不予受理决定，称2019年11月8日，你（单位）申请的高宾大厦1至8层不动产转移登记，因缺少税费缴纳凭证，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。 2019年11月22日，江淮泗因不服不动产登记中心不予受理决定向怀宁县人民政府申请行政复议。2020年1月9日，怀宁县人民政府作出怀复决字[2019]21号行政复议决定，认为不动产登记中心在收到江淮泗登记申请时，在现场一次性告知江淮泗补正相关材料，江淮泗未予补正，不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》并无不妥，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，决定维持不动产登记中心2019年11月9日作出的《不动产登记不予受理告知书》。2020年1月13日，怀宁县人民政府向江淮泗送达了该行政复议决定书。2020年1月17日，江淮泗诉至怀宁县人民法院。后经安庆市中级人民法院指定，该案由一审法院管辖。 一审法院认为：本案的争议焦点是不动产登记中心2019年11月9日作出的不动产登记不予受理决定以及怀宁县人民政府作出的怀复决字[2019]21号行政复议决定是否合法。 根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料”的规定，江淮泗申请将九水房产公司名下的涉案房产登记至江淮泗名下，系转移登记，应当提交相关税费缴纳凭证。江淮泗未提交税费缴纳凭证，不动产登记中心依据《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）项规定，作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。怀宁县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持决定正确。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告江淮泗的诉讼请求。 江淮泗上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条的规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况提交材料。因此，相关税费凭证税务缴纳凭证并非所必需的材料。且本案并非商品房买卖行为，而是将原属于上诉人的不动产权益，在项目建设完毕后依然确认给上诉人的一种行为，故不需要提交税费缴纳凭证。二、不动产登记中心受理案件程序错误。上诉人向该中心提交的是《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》（政办秘[2012]126号）等政府批准文件，而非商品房买卖合同。不动产登记中心以买卖合同类型的转移登记材料要求进行审查，以上诉人缺少税费缴纳凭证为由作出不予受理决定显然错误。综上，请求撤销一审判决，发回重审或者改判支持上诉人的全部诉讼请求。 不动产登记中心辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。2019年11月8日,上诉人向答辩人提交《请求高宾大厦房产及土地分割登记的报告》，申请分割登记。根据《不动产登记暂行条例》第三条的规定,不动产登记没有“分割登记”的类型，上诉人申请将第三人名下“高宾大厦”商业部分的不动产权属(高宾大厦1至8层)登记至上诉人名下属于“转移登记”。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条及《不动产登记操作规范》第9.3.3项规定，申请转移登记提交的材料应包括税费缴纳凭证。但上诉人申请登记时未依据上述规定提交税费缴纳凭证，答辩人经现场一次性告知其补正相关材料后，上诉人未补正。故答辩人不予受理上诉人的更正登记申请具有事实和法律依据。 二、上诉人认为根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条的规定，依据不同情况提交材料，故税费缴纳凭证不是必须提交的材料，系对法律的错误理解。第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料:（一)不动产权属证书;(二)买卖、互换、赠与合同;(三)继承或者受遗赠的材料;(四)分割、合并协议；(五)人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书;（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；(七）相关税费缴纳凭证;(八)其他必要材料。该规定所表述的“根据不同情况”是指不动产转移的不同原因，即针对第（二）、(六)项规定作出的表述。根据该规定，不动产的转移原因包括买卖、赠与、互换、继承等，无论是哪种方式转移不动产的，均须依法纳税，故《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八规定的相关税费缴纳凭证属于依法必须提交的材料。 三、上诉人认为其提交了《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》（政办秘[2012]126号），而非商品房买卖合同,故答辩人不予受理的程序错误,无事实依据。首先，答辩人不予受理上诉人的登记申请的理由是上诉人在申请时未提交相关税费凭证，而不是未提交商品房买卖合同，该理由在《不予受理通知书》中已经载明。即使如上诉人所述,《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》是一种政府部门确权文件，这也只能证明上诉人取得不动产权利的方式，而无论上诉人以何种方式取得不动产权利，依据税法的相关规定，都应当依法纳税。上诉人所申请的登记类型仍然是一种转移登记，相关税费缴纳凭证仍应在申请登记时予以提交。故上诉人的该项上诉理由不成立。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 怀宁县人民政府答辩称：一、答辩人作出怀复决字（2019）21号行政复议决定程序合法。上诉人因不服不动产登记中心2019年11月9日作出的《不动产登记不予受理告知书》,于2019年11月22日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理，并于2019年11月25日向被申请人送达了行政复议答复通知书，要求不动产登记中心在收到通知书之日起10日内提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。不动产登记中心于2019年12月2日向答辩人提出书面答复，并提交了作出前述行政行为的相关证据、依据和其他有关材料。答辩人经审理后认为，上诉人在申请对“高宾大厦”商业部分的不动产进行登记时应按规定提交材料，提交材料不全的应及时补正。不动产登记中心在收到上诉人的登记申请时，在现场一次性告知原告补正相关材料，上诉人未予补正。在此情况下，不动产登记中心向上诉人作出《不动产登记不予受理告知书》并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(一)款的规定，答辩人于2020年1月9日作出怀复决字（2019）21号行政复议决定，维持不动产登记中心2019年11月9日作出的《不动产登记不予受理告知书》，程序合法。 二、上诉人关于怀宁县不动产登记中心受理案件程序错误的观点，不能成立。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三)项的规定，申请人提交申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当补正需要补正的全部内容；根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一条第(七)项、《不动产登记操作规范》第9.3.3条款的规定，申请不动产权利转移登记时应当提供相关税费缴纳凭证、权利转移有效文书（件）。因此，上诉人属于提交材料不齐全需要补齐后再决定是否受理的情形。不动产登记机构当场告知补齐材料,但上诉人未予以补齐，登记机构向上诉人致送不予受理通知，显然符合法规、规章的规定。虽然上诉人向登记中心提交了政办秘[2012]126号文件，但该文件并未认定上诉人无需缴纳税收，况且涉及税收征收或免除事宜，并非地方政府职权，也非法院可判决确定。因此，上诉人应当依照行政法规和规章的规定提交“相关税费缴纳凭证”，即使上诉人办理登记不需要缴税，则也应提供税务机关证明。据此，登记机构不存在受理案件程序错误问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 九水房产公司陈述称：同意江淮泗的上诉意见。 江淮泗向一审法院提交下列证据： 一、原告身份证。证明原告具有适格的诉讼主体资格。 二、国有土地使用权证。证明涉案地块的原权利人为原告。 三、《关于请求解决新建高河宾馆有关问题的报告》、《关于同意安庆市高河宾馆改扩建项目备案的通知》。证明高宾大厦项目属于怀宁县招商引资项目，该项目于2010年9月26日备案，项目内容是拆除原宾馆，新建商业服务用房及商品住宅工程。 四、《关于高宾大厦项目建设有关事宜的请示》、《会议纪要》（第十六届第2号）、《会议纪要》（第十六届第6号）、《关于提供国有建设用地出让中规划条件的复函》。证明基于项目建设需要，所涉及地块需要从商业用地变更为商住用地。 五、营业执照、《怀宁县国土资源局局务会议纪要》、《国有建设用地使用权出让合同》。证明由于自然人无法进行住宅开发，为便于项目进行，经政府要求，将地块直接变更登记到第三人名下。 六、《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》。证明1、该通知系怀宁县人民政府的批准文件；2、商业部分系拆除旧宾馆而进行补偿的产权，并非基于买卖合同而形成的产权变动。 七、预售许可证。证明第三人名下的住宅部分能够办理销售手续而商业部分无法办理销售手续，故此该产权变动不属于买卖关系。 八、行政复议决定书。证明将怀宁县人民政府列为被告的程序依据。 不动产登记中心向一审法院提交下列证据： 一、事业单位法人证书。证明不动产登记中心的身份信息及行政主体资格。 二、《请求高宾大厦房产及土地分割登记的报告》、《关于认定高宾大厦项目用地使用权人的通知》。证明原告申请将高宾大厦1至8层不动产转移登记至原告名下并提交相关材料。 三、《不动产登记提交材料一次性告知书》、《不动产登记不予受理告知书》。证明被告经核查，原告提交的申请登记材料缺少税费缴纳凭证，被告不予受理原告的登记申请具有事实依据。 四、《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定书》。证明原告向怀宁县人民政府申请行政复议，被告依法作出答复。 怀宁县人民政府向一审法院提交下列证据： 一、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书。证明怀宁县人民政府的身份信息及主体资格。 二、送达回证（行政复议答复通知书），证明怀宁县人民政府已将案件受理情况告知不动产登记中心，并要求其按规定时间提交答复书及作出具体行政行为的证据、依据。 三、行政复议答复书。证明不动产登记中心按要求提交有关材料。 四、行政复议决定书。证明该案件复议结果及作出决定的时间。 五、送达回证（行政复议决定书）。证明怀宁县人民政府已将行政复议决定书送达给江淮泗、不动产登记中心。 上述证据均已随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为：本案的争议焦点是不动产登记中心以缺少相关税费缴纳凭证为由对江淮泗的转移登记申请不予受理是否合法。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料”。本案中，江淮泗申请将九水房产公司名下的不动产分割登记至其个人名下，实质上属于转移登记。根据上述法律规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记应当提交相关税费缴纳凭证。因江淮泗在申请时未提交税费缴纳凭证，且经现场一次性告知其补正相关材料后，江淮泗仍未补正，故不动产登记中心对江淮泗的申请作出不予受理决定，符合法律规定。经审查，怀宁县人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人江淮泗负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 刘 鑫 审判员 储芳龄 二〇二〇年十二月十四日 法官助理江曙 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……