江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初374号 原告陈孝云，女，1943年1月15日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人程学义（系原告陈孝云之子），男，1962年1月7日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路**。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人杨姮，江苏欣达律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人钱隺。 原告陈孝云不服被告南京市栖霞区人民政府（以下称栖霞区政府）作出的房屋征收补偿决定及被告南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月25日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案，原告陈孝云及其委托代理人程学义，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及委托代理人杨姮，被告南京市政府的委托代理人钱隺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府于2020年5月13日作出宁栖国征决字〔2020〕11号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下称11号《征收补偿决定书》）,对原告陈孝云位于南京市栖霞区的房屋（以下称案涉房屋）予以征收并进行补偿。原告陈孝云不服11号《征收补偿决定书》，向被告南京市政府申请行政复议。被告南京市政府于2020年8月11日作出〔2020〕宁行复第164号《行政复议决定书》（以下称164号《行政复议决定书》）维持了被告栖霞区政府作出的11号《征收补偿决定书》。 原告陈孝云诉称，在西岗果牧场2017年公示的住房统计表中，原告所有的房屋面积为286.55平方米，属自建房，系自1964年开始在老宅基地上逐步开始建造，最多时有8人居住，是合法建筑。后原告的子女程学义、程学美因到外地工作户口迁出。程学美外出工作之前也是西岗果牧场职工。由于历史原因，上世纪六、七十年代及八、九十年代所建房屋的有关批建资料没有登记在册或已丟失，以致无法查找原始批建资料。《致西岗社区居民一封信》中明确表示，西岗果牧场自2006年划入仙林大学城管理以来，多年来一直保持零违建。被征收的西岗果牧场土地属国有土地，应按国有土地依法征收补偿，被告栖霞区政府违法制定的未登记房屋认定办法规定的“每人只能确权30平方米，每户面积封顶130平方米、144平方米；有房在西岗但户口迁出在外地工作（不是西岗果牧场职工）不能参与征收补偿安置”等没有法律依据，被告栖霞区政府依照该办法征收补偿产生了很多问题。原告的合法房屋面积为286.55平方米，栖霞区政府确定程学和的房屋面积为90平方米、陈孝云的房屋面积为60平方米没有法律依据。市、县级人民政府有权对未登记的房屋进行认定，但必须依法认定，而不是滥用认定权力。综上，原告认为11号《征收补偿决定书》存在严重错误，164号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，为维护原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销11号《征收补偿决定书》及164号《行政复议决定书》，本案的诉讼费用由被告栖霞区政府、南京市政府承担。 原告陈孝云提交的证据有： 证据1、11号《房屋征收补偿决定书》，证明栖霞区政府作出的征收补偿决定违法。 证据2、164号《行政复议决定书》，证明该行政复议决定违法，南京市政府进行行政复议完全依据栖霞区政府提交的材料，没有对事实进行调查，原告不认可。 证据3、《房屋调查表》（2014年10月15日西岗果牧场调查统计），证明陈孝云所有的案涉房屋总面积为286.55平方米。 证据4、实际住房平面图，证明原告陈孝云所有的案涉房屋的建造时间及部分房屋所有权人程学义、程学美、程学和的房屋面积及位置。 证据5、2017年6月18日的《申请复议》，证明因案涉房屋确权面积有误，原告提交了《申请复议》，要求予以更改。 证据6、《致西岗社区居民的一封信》，证明案涉房屋均系合法建筑。 证据7、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》（以下称《未登记房屋认定处理办法》），证明该办法系栖霞区政府违法制定，没有事实依据。 证据8、《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地查勘记录》； 证据9、《装饰装修及附属物实地查勘记录》。 证据8－9证明该证据虚假，原告陈孝云之子程学义并没有签字予以确认。 被告栖霞区政府辩称：一、案涉房屋征收决定合法有效。为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌，栖霞区政府于2017年4月11日作出宁栖府征字〔2017〕第002号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下称2号《房屋征收决定》）。2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院审理后作出（2017）苏01行初625号行政判决，认定2号《房屋征收决定》合法有效。二、11号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。案涉房屋位于西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内，经多次协商，在确定的征收签约期限内，栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）与原告就征收补偿问题未能签订征收补偿协议。栖霞区征收办依法提请栖霞区政府对案涉房屋作出征收补偿决定。栖霞区政府在审查了栖霞区征收办提交的“房屋调查表、征收（住宅）现场勘察表、原告户未登记房屋认定书、分户评估报告及送达回证、项目分户评估结果公示照片、房屋征收补偿明细、协商记录、户籍资料、产权调换房源说明”等相关材料后，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号，以下称《南京市征补办法》）《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下称《征收补偿方案》），于2020年5月13日作出11号《征收补偿决定书》并向原告陈孝云送达，同时在征收范围内公告。原告陈孝云不服11号《征收补偿决定书》，向南京市政府申请行政复议，南京市政府经审查后依法维持了11号《征收补偿决定书》。综上，11号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，已充分保障了原告陈孝云的合法权益，南京市政府作出的164号《行政复议决定书》正确，请求人民法院依法驳回原告陈孝云的诉讼请求。 被告南京市政府辩称：一、对主要事实的认定。2017年4月11日，栖霞区政府为实施西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目，作出2号《房屋征收决定》（含附件《征收补偿方案》）。2号《房屋征收决定》载明了征收范围及签约期限等，其中签约期限为2017年5月20日至2017年8月17日，征收部门为栖霞区征收办，原告陈孝云位于西岗果牧场一队的房屋在征收范围内。2017年4月17日，栖霞区征收办发布关于协商选定房屋征收评估机构的通知，因被征收人未能在指定期限内协商选定评估机构，经栖霞区征收办申请，南京市于同年4月27日发布公告，决定于同年5月3日在南京市摇号选定评估机构。同年5月5日，江苏省南京市南京公证处作出（2017）宁南证经内字第4430号《公证书》，对摇号过程和结果予以公证，经摇号确定案涉征收项目的评估机构为江苏大新房地产地价评估有限公司（以下称大新公司）和中证房地产评估造价集团有限公司（以下称中证公司）。2017年5月9日，中证公司对案涉房屋进行现场勘查，对其装饰装修及附属物进行勘查登记。因案涉项目范围内被征收房屋均无房产证，栖霞区政府组织有关部门对未登记房屋进行了调查认定，并将认定结果在征收范围内进行张贴公示。同年5月31日，栖霞区政府就案涉房屋作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，案涉房屋现状为196.55平方米，房屋认定建筑面积为60平方米，房屋用途为住宅。同年6月11日，中证公司出具了案涉房屋的评估报告。栖霞区征收办于同日将案涉房屋的评估报告及未登记房屋认定书送达原告陈孝云。原告在法定期限内未对该评估结果申请复核。后栖霞区征收办多次与原告陈孝云就案涉房屋的征收补偿进行协商，因双方意见分歧较大，未能就具体补偿内容协商一致。2019年4月16日，栖霞区征收办向栖霞区政府提交宁栖征字〔2019〕82号《关于对陈孝云房屋作出征收补偿决定的请示》，报请栖霞区政府作出征补决定。2019年4月19日，栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，该告知书于2020年4月17日在南京日报上公告。原告陈孝云于2020年4月22日提出听证申请，栖霞区政府于2020年4月28日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》并送达，通知原告于2020年5月6日进行听证。2020年5月13日，栖霞区政府作出11号《征收补偿决定书》，主要内容为：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区，建筑面积约为85-92平方米房屋一套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助33410元，其他补助费25050元。该补偿款已专户存储。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”栖霞区政府于同年5月19日向原告陈孝云送达11号《征收补偿决定书》，并将11号《征收补偿决定书》在房屋征收范围内张贴公示。原告陈孝云不服11号《征收补偿决定书》，于2020年6月30日向被告南京市政府申请行政复议。另外，作为2号《房屋征收决定》附件的《征收补偿方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定”。栖霞区政府就案涉项目制定了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》（以下称《实施细则》），对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其他补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述《实施细则》的规定内容基本一致。案外人丁慧霞、戴岳不服2号《房屋征收决定》，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，南京市中级人民法院经审理作出（2017）苏01行初625号行政判决，确认2号《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》合法有效。丁慧霞、戴岳未上诉，该判决已经发生法律效力。二、对程序和法律适用的认定。根据《征收与补偿条例》第四条第一款之规定，栖霞区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有依法作出房屋征收补偿决定的职责。栖霞区征收办就协商选定房屋征收评估机构通知被征收人，因被征收人未能在规定时间内协商一致，南京市发布公告，决定以摇号的方式选定评估机构，并告知被征收人摇号的时间和地点。2017年5月5日，经公证，通过摇号方式随机选定大新公司和中证公司为案涉征收项目的评估机构，评估机构的选定程序符合《征收与补偿条例》第二十条第一款、《南京市征补办法》第二十一条的规定。栖霞区征收办依法送达案涉房屋评估报告，征收工作人员就征收补偿事宜多次与原告协商，并在协商过程中告知原告可选择货币补偿或产权调换，保障了原告的选择权。因双方就补偿内容无法协商一致，经栖霞区征收办报请后，栖霞区政府按照《征收补偿方案》作出11号《征收补偿决定书》并公告，符合《征收与补偿条例》第二十六条的规定，程序合法、内容适当。关于原告陈孝云提出的案涉房屋认定面积的问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋无权属登记，栖霞区政府根据前期调查结果并结合《实施细则》中“持有果牧场房产证或批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人口较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积”的规定，因案涉房屋无西岗果牧场房产证或者批建手续，2002年普查时该户房屋面积为122平方米，因原告与其子程学和均系西岗果牧场职工，符合分户条件，分户后，对程学和户（3人）认定房屋面积90平方米，原告户认定房屋面积60平方米（一人户籍60平方米保底），两者合计为150平方米，更有利于原告家庭。故栖霞区政府认定原告户房屋面积为60平方米，被告南京市政府予以支持。三、案涉行政复议决定符合法律规定。被告南京市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。2020年6月30日，南京市政府收到原告提交的行政复议申请并于当日决定受理；2020年7月1日，南京市政府作出《行政复议提出答复通知书》并寄送栖霞区政府要求其进行答复；2020年7月10日，栖霞区政府作出答复；2020年8月11日，南京市政府作出164号《行政复议决定书》并于同月14日向原告邮寄送达，原告于次日签收。综上，被告南京市政府已经依法履行了行政复议职责，请求人民法院依法驳回原告陈孝云的诉讼请求。 被告栖霞区政府提交了证明原行政行为合法性的证据和法律依据，证据有: 证据1、2号《房屋征收决定》； 证据2、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收决定公告》； 证据3、《征收补偿方案》； 证据4、现场公示照片； 证据5、征收公告公示证明； 证据6、南京市中级人民法院（2017）苏01行初625号行政判决书。 证据1-6共同证明2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院生效判决认定合法有效。 证据7、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 证据8、选定评估机构征求意见汇总表； 证据9、《公告》； 证据10、《公证书》（〔2017〕宁南证经内字第4430号）； 证据11、评估机构营业执照； 证据12、房地产估价机构资质证书、执业证书； 证据13、选定评估机构过程性文件公示照片。 证据7-13共同证明案涉项目范围内的被征收人未能在规定的期限内协商选定本项目的征收评估机构，经栖霞区征收办申请，南京市以摇号的方式选定了大新公司与中证公司，评估机构的选定程序符合法律规定，案涉项目选定的征收评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产价格评估的资质。 证据14、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图； 证据15、《实施细则》； 证据16、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表》及现场公示照片； 证据17、普查汇总表及《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 证据18、《房屋调查表》； 证据19、《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地勘察记录》； 证据20、《装饰装修及附属物实地勘查记录》； 证据21、《房屋征收分户估价报告》（编号：QXXG01-026）； 证据22、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据23、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》； 证据24、送达回证及送达现场照片； 证据25、评估结果公示现场照片； 证据26、陈孝云户房屋征收补偿明细。 证据14-26共同证明：1.案涉房屋位于案涉项目征收红线范围内但未办理登记，根据《征收与补偿条例》第二十四条的规定，被告栖霞区政府组织有关部门对被征收房屋进行了调查和认定，栖霞区房屋征收部门将认定结果在征收范围内进行了张贴公示，并将未登记房屋认定书送达给原告陈孝云，原告未对认定面积提出书面异议；2.栖霞区房屋征收部门及相关评估机构对被征收人的房屋及室内装饰装修等进行了实地勘察，并于2017年6月11日作出《房屋征收分户估价报告》，确定了被征收房屋在价值时点2017年4月11日的被征收房屋价值为999600元；3.栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告送达了《房屋征收分户估价报告》，原告未在法定期限内对评估结果提出异议、亦未提出书面复核申请。 证据27、陈孝云身份及户籍信息； 证据28、协商记录； 证据29、工作人员身份证明； 证据30、证明人身份证明； 证据31、《关于陈孝云户产权调换房源情况说明》。 证据27-31共同证明在规定的签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告陈孝云就征收补偿事宜进行多次协商，未能达成征收补偿协议。 证据32、《关于对陈孝云房屋作出征收补偿决定的请示》； 证据33、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》（宁栖国征补听告字〔2019〕67号）、公告送达报纸； 证据34、听证申请书、委托书； 证据35、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》（宁栖国征补听字〔2020〕4号）、送达回证及送达现场照片； 证据36、11号《征收补偿决定书》、送达回证及送达现场照片； 证据37、公告（宁栖国征决告字〔2020〕11号）及公告张贴现场照片。 证据32-37共同证明：1.栖霞区房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，报请被告栖霞区政府对原告陈孝云的房屋作出征收补偿决定；2.根据原告陈孝云的听证申请，栖霞区政府为保证其征收补偿权利召开了听证会，充分听取了原告的陈述与申辩；3.栖霞区政府经综合考虑，对案涉房屋作出11号《征收补偿决定书》并向原告陈孝云送达，且在征收范围内予以公告。 证据38、164号《行政复议决定书》，证明原告陈孝云因不服11号《征收补偿决定书》，向南京市政府申请行政复议，南京市政府经审查后依法维持了11号《征收补偿决定书》。 法律依据有： 1.《征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条； 2.《南京市征补办法》第三十七条。 被告南京市政府提交了证明行政复议程序合法性的证据和法律依据，证据有: 证据1、行政复议申请书，证明南京市政府于2020年6月30日收到原告陈孝云提交的行政复议材料。 证据2、《行政复议受理通知书》； 证据3、《行政复议受理通知书》寄送面单及流转记录。 证据2-3共同证明南京市政府于2020年6月30日受理了原告陈孝云的行政复议申请。 证据4、《行政复议提出答复通知书》； 证据5、《行政复议提出答复通知书》寄送面单及流转记录。 证据4-5共同证明南京市政府于2020年7月1日要求栖霞区政府提出答复。 证据6、行政复议答复书，证明栖霞区政府于2020年7月10提出答复并提交了相应的证据和法律依据。 证据7、164号《行政复议决定书》； 证据8、164号《行政复议决定书》寄送面单及流转签收记录。 证据7-8共同证明南京市政府于2020年8月11日作出行政复议决定并依法送达原告陈孝云，已经履行了行政复议职责。164号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，内容适当。 法律依据有： 1.《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第六条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条； 2.《征收与补偿条例》第四条、第二十条第一款、第二十六条； 3.《南京市征补办法》第二十一条； 4.《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款； 5.《实施细则》第二部分第（四）条1-3项。 经庭审质证，被告栖霞区政府对原告陈孝云提交的证据1-2、证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为案涉房屋没有被认定为违建并不表示即为合法登记的房屋；对证据3、证据7－9的真实性、合法性、关联性予以认可，认为《未登记房屋认定处理办法》是对《实施细则》的摘抄，为方便被征收人理解，张贴在被征收范围内供被征收人了解认定规则，证据8、证据9上的签名应当为程学义本人所签；对证据4、证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，认为证据4系原告自行制作，没有其他证据予以佐证，对未登记房屋进行调查认定和处理是栖霞区政府的职权，最终结果应以栖霞区政府出具的未登记房屋认定书为准。被告南京市政府对原告陈孝云提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据4-5的真实性、合法性、关联性不予认可，认为证据4、证据5皆为原告自行制作；对证据6-9的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。 原告陈孝云对被告栖霞区政府提交的证据1-2予以认可，对证据3不予认可；对证据4-5不予认可，认为与本案事实无关；对证据6的合法性、关联性不认可；对证据7-15的真实性认可，对其关联性不予认可；对证据16的关联性认可，对真实性、合法性不予认可；对证据17、证据20-24、证据26、证据30-31的真实性、关联性、合法性均不认可；对证据18的关联性认可，对真实性、合法性不予认可；对证据19、证据28-29、证据32、证据36-38的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可；对证据25的真实性认可，对关联性、合法性不予认可；对证据27的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据33-35的真实性、合法性、关联性均予以认可。被告南京市政府对栖霞区政府提交的证据1-38的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告陈孝云对南京市政府提交的证据1-8的真实性、关联性认可，对合法性不予认可。被告栖霞区政府对南京市政府提交的证据1-8的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院经审查认为，原告陈孝云提交的证据1-3、证据6-9及被告栖霞区政府、被告南京市政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院作为证明案件事实的证据予以确认；原告陈孝云提交的证据4-5不符合行政诉讼的证据要求，本院不予采信。 经审理查明，栖霞区政府因西岗地区危旧房改造和综合整治项目需要，于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》，对东至西岗街道孟北、桦墅社区用地边界，南西至江宁区界，北至桂山、龙王山山脊线范围内（具体征收范围以征收红线范围图为准）的国有土地上房屋进行征收，征收范围内房屋建筑面积约244535.75平方米，其中住宅约938户、企业约28家，房屋征收部门为栖霞区征收办，签约期限为2017年5月20日至2017年8月17日，陈孝云位于西岗果牧场一队的案涉房屋在征收范围内。2号《房屋征收决定》在征收现场进行了张贴公告。丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月16日作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。 2017年4月17日，栖霞区征收办按照南京市住建委公布的14家评估机构名单，向案涉项目被征收人发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。该征求意见表发出966份，收回825份，其中选择“自愿申请摇号确定评估公司”的为741票。2017年4月27日，南京市将摇号时间、、地点及参加摇号的评估机构的名单参加人员、公证机关等予以公告。经江苏省南京市南京公证处公证，南京市于2017年5月3日以摇号方式确定案涉项目的评估机构为大新公司和中证公司。2017年5月9日，中证公司对案涉房屋进行现场勘查，对其装饰装修及附属物进行勘查登记并制作了《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地勘察记录》及《装饰装修及附属物实地查勘记录》，陈孝云之子程学义在上述表格上签字。因案涉征收项目范围内的被征收房屋均无房产证，栖霞区政府组织有关部门对未登记房屋进行调查、认定，并将认定结果在征收范围内进行张贴公示。同年5月31日，栖霞区政府就案涉房屋作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，载明：房屋现状为196.55平方米，房屋认定建筑面积为60平方米，房屋用途为住宅。经评估，陈孝云被征收的砖木结构房屋建筑面积为60平方米，评估总价款为999600元人民币；室内装饰、装修款及附着物补偿款9410元。栖霞区房屋征收部门于2017年6月11日将《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》《房屋征收分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达陈孝云，陈孝云以在送达回证上捺手印的方式签收。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》未送达陈孝云。陈孝云未就评估结果申请复核。 因陈孝云对被征收房屋面积认定、分户问题存在异议，案涉项目房屋征收部门工作人员与陈孝云多次进行协商，但未能在2号《房屋征收决定》确定的签约期限内签订征收补偿协议，栖霞区征收办于2019年4月16日向栖霞区政府提交《关于对陈孝云房屋作出征收补偿决定的请示》，请求栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府于2019年4月19日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，该告知书于2020年4月17日在南京日报上进行公告。陈孝云于2020年4月22日提交申请书申请听证，栖霞区政府于2020年4月28日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》并送达，通知陈孝云于2020年5月6日进行听证。2020年5月13日，栖霞区政府作出11号《征收补偿决定书》，确定：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区，建筑面积约为85-92平方米房屋一套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助33410元，其他补助费25050元。该补偿款已专户存储。（开户行：紫金农商行仙林支行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：32×××34）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”并告知陈孝云：“如对本房屋征收补偿决定不服，可在本决定书送达之日起六十日内向南京市人民政府提起行政复议，或者六个月内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内仍不搬迁的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”11号《征收补偿决定书》于2020年5月19日送达陈孝云，陈孝云之女程学梅代为签收。栖霞区政府同时作出宁栖国征决告字〔2020〕11号《公告》，对11号《征收补偿决定书》的情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴。 陈孝云不服11号《征收补偿决定书》，于2020年6月30日向南京市政府申请行政复议。南京市政府收到陈孝云提出的行政复议申请并于当日决定受理。南京市政府于2020年7月1日作出《行政复议提出答复通知书》并寄送栖霞区政府要求其进行答复。栖霞区政府于2020年7月10日作出答复。南京市政府经审理认为，栖霞区政府作出的11号《征收补偿决定书》符合《征收与补偿条例》第二十六条的规定，内容适当，程序合法，决定予以维持，于2020年8月11日作出164号《行政复议决定书》并于2020年8月14日以邮寄方式向陈孝云送达，陈孝云于次日签收。陈孝云收到164号《行政复议决定书》后不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，作为2号《房屋征收决定》附件的《征收补偿方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就案涉项目制定了《实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。其中“二、被征收房屋的认定和处理意见”规定：“（一）西岗果牧场范围内所有被征收房屋均无产权证，未登记房屋需要由栖霞区政府进行认定。1.区政府组织住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，制定《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》。2.果牧场组成征收房屋确权小组，结合果牧场的建房相关规范要求及历史情况，按照《未登记房屋认定处理办法》，对符合条件的被征收房屋进行初步认定。3.区未登记房屋认定工作组根据果牧场初步认定的房屋情况，进行联合认定，并加盖‘南京市栖霞区房屋认定专用章’。4.认定结果公示后，对于认定结果确有错误的，可以进行更正并公示。（二）对被征收房屋的具体认定条件：1.持有果牧场发放房产证或者批建手续的，其‘房产证’或批建手续不能直接作为被征收房屋的认定依据，须经果牧场审核确认后，方可认定被征收房屋的对象及面积。2.果牧场职工，户籍在果牧场范围内，建有房屋，无果牧场房产证或者批建手续的，由果牧场根据该户的实际情况确认，首先核实该户的父母是否有房产证或批建手续，如有手续应当与父母房产结合进行征收认定，符合分户条件可以分户处理；如无手续可以直接按人均面积标准确认该户的征收面积。职工认定标准及范围由果牧场规定。3.被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。4.被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属的人员。5.确认被征收户必须有实际建成的房屋作为认定基础，无房屋不能认定，面积不足的须据实认定。6.其他需要认定的房屋，由果牧场负责初步确认后报区政府审核认定。”该部分“（四）被征收房屋认定的具体意见”规定，持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。认定面积之外的多余房屋面积只给予材料回收款，不能计算购房面积。果牧场将代建房屋出售给场外人员的，由大学城管委会委托西岗果牧场，按照原出售合同中记载或果牧场确认的房屋面积，参照征收标准与购买人签订货币回购协议，不予安置，不享受提现奖励。该部分规定：“（五）果牧场所有确认的房屋建筑面积都须在该单位房屋及土地使用权补偿中扣减。”2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述细则的规定内容基本一致。 再查明，2010年4月24日，“中共栖霞区委西岗街道工委、栖霞区人民政府西岗办事处、南京市西岗果牧场”联合发出《致西岗社区居民的一封信》，称：“西岗果牧场自2006年整建制划归仙林大学城以来，果牧场广大职工和社区群众为配合仙林大学城的建设，积极响应上级号召，做出了极大的忍耐和牺牲，多年来一直保持‘零’违建记录，得到了区委、区政府和仙林大学城管委会的充分肯定。” 本院认为，《征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，栖霞区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，栖霞区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”南京市政府作为栖霞区政府的上一级人民政府，有权依法受理当事人就栖霞区政府的行政行为提出的行政复议申请并作出行政复议决定。陈孝云作为被征收人，不服栖霞区政府作出的征收补偿决定及南京市政府作出的行政复议决定书，有权提起行政诉讼。 一、《未登记房屋认定处理办法》能否作为11号《征收补偿决定书》的依据 从职权上看，《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”《南京市征补办法》第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”由此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，被告栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作小组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。从内容上看，《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人**籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出被告栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。综上，本院认为，原告提出《未登记房屋认定处理办法》不能作为11号《征收补偿决定书》依据的意见，没有法律依据，《未登记房屋认定处理办法》可以作为11号《征收补偿决定书》的依据。 二、关于案涉房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题。《征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，栖霞区征收办向案涉项目的被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，并发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。因被征收人未能在规定的期限内（2017年4月18日至2017年4月26日）协商一致选定评估机构，经江苏省南京市南京公证处公证，南京市通过摇号方式选定大新公司和中证公司为案涉项目的评估机构。案涉项目评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。 （二）关于评估报告的合法性问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。”该办法第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”该办法第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，中证公司根据案涉房屋的情况，以2号《房屋征收决定》的公告时间作为评估时点。选用比较法进行了评估并作出评估报告，评估方法及评估时点均无不当。栖霞区政府提供的评估结果现场公示照片、《房屋征收分户估价报告》以及《送达回证》等证据证明，案涉房屋初步评估结果已张贴公示，案涉房屋《房屋征收分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》已送达陈孝云。评估报告的作出及送达、公示符合相关规定。上述估价报告及估价表中均明确载明，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到估价结果之日起10日内，要求评估机构作出解释、说明以及可以向原评估机构书面申请复核评估。陈孝云在法定期限内未申请复核评估，应视为其对案涉房屋价值评估程序及评估结论予以认可。 关于评估报告中案涉房屋的面积认定问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋并未进行登记，栖霞区政府根据2002年的普查结果（122平方米）及前期调查结果即案涉房屋总面积196.55平方米的事实以及《未登记房屋认定处理办法》中“西岗果牧场发放房产证或批建手续仅作为房屋权属认定的参考依据，房屋认定面积不得超过每户144平方米。职工所建房屋无任何批建手续的，结合其职工身份、户籍人口、房屋实际面积等情况，认定房屋面积原则上不超过人均30平方米”的规定，因案涉房屋无西岗果牧场房产证或者批建手续，陈孝云与其子程学和均系西岗果牧场职工、符合分户条件，分户后对程学和户（3人）认定房屋面积90平方米，对陈孝云户认定房屋面积60平方米，两户合计面积为150平方米，大于2002年时普查的122平方米的面积，更有利于陈孝云家庭。故栖霞区政府认定陈孝云户房屋面积为60平方米并无不当。陈孝云在庭审中提交了落款时间为2017年6月18日的自书《申请复议》，对将陈孝云名下的房屋确认到程学和名下及房屋面积提出异议。因该证据不足以证明陈孝云向房屋征收部门提交了该申请，且栖霞区政府对案涉房屋的认定及处理符合案涉项目未登记房屋认定处理的相关规定，故本院对陈孝云的上述意见不予支持。 关于陈孝云的委托代理人程学义提出的《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地查勘记录》《装饰装修及附属物实地查勘记录》上“程学义”签字虚假的问题，本院认为，在本案庭审中，程学义认可以上两份证据中的“程学义”签字为其本人笔迹，但称没有印象为其本人所签，因程学义认可签字的笔迹为其本人笔迹，且未提交证据证明该签名不是其本人所签，栖霞区政府进行核实后亦确认该签名系程学义本人所为，故本院对该意见不予支持。再者，《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第十二条第三款规定：“房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”即使程学义在该两份证据中没有签名，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第三款的规定，上述两份证据已由栖霞区征收办工作人员、案涉项目评估机构的估价人员及第三方见证人签字，符合上述规定，故本院对上述意见不予支持。 综上，案涉《房屋征收分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》等证据可以作为栖霞区政府作出11号《征收补偿决定书》的依据。 三、关于11号《征收补偿决定书》是否合法的问题 （一）关于补偿方式是否合法的问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因陈孝云在栖霞区政府举行听证时及本院庭审中均明确选择产权调换方式进行补偿安置，且以产权调换方式进行补偿对被征收人亦更为有利。栖霞区政府作出的11号《征收补偿决定书》决定以产权调换方式进行补偿，并提供了产权调换房源，提供的产权调换房屋建筑面积大于被征收房屋认定面积，足以保护被征收人的合法权益，本院予以支持。 （二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。首先，《征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告陈孝云的案涉房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，11号《征收补偿决定书》包含房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费、拆移补助费等，补偿范围并无不当。其次，关于补偿价值是否准确、合法的问题。关于被征收房屋价值部分，被告栖霞区政府依据评估报告的评估价值999600元认定案涉房屋的价值，并无不当。关于室内装饰、装修补助，《实施细则》第五条第三项中规定：“装饰装修补助按照评估公司出具的附着物及装饰、装修评估报告进行补偿，另按被征收房屋权证记载面积或签订征收补偿协议的认定房屋建筑面积，每平方米补助400元”，也即室内装饰、装修部分补助费33410元（9410元+60平方米×400元/平方米=33410元）。关于搬迁补助费，根据《实施方案》第十条第（一）项确定的标准（50元/平方米），陈孝云应获得搬迁补助费3000元（60平方米×50元/平方米=3000元）。关于设备拆移补助费，根据《实施方案》第十条第（三）项确定的标准（管道煤气2800元/户、空调200元/台、固定电话310元/部、有线电视400元/户，热水器200元/台，宽带网500元/户，电增容280元/户），原告陈孝云应获得拆移补助费共计1890元（固定电话310元+有线电视400元+空调200元+宽带500元+太阳能热水器200元+电增容280元）。关于临时安置费，《实施方案》第十条第（二）项规定：“根据产权户或承租公房合法建筑面积，每月每平方米28元，不足1200元补足至1200元。实行货币补偿方式的，一次性发放12个月的临时安置费；实行产权调换的，按照约定的临时安置期限发放”，本案中，房屋征收部门在与原告陈孝云商谈过程中，按照货币补偿方式计算临时安置费，给予原告陈孝云201**元（60平方米×28元/平方米/月×12月=20160元），计算合理。综上，11号《征收补偿决定书》中决定给予原告陈孝云产权调换房一套（建筑面积约85－92平方米），室内装饰、装修及附属物补助33410元，其他补助费（搬迁补助费、拆移补助费、临时安置费）25050元，补偿价值准确、合法，本院予以确认。需要指出的是，关于临时安置费部分，因本案对陈孝云的安置方式为产权调换，故征收双方当事人可待本判决生效之后，按《实施细则》确定的临时安置期限及月临时安置费标准据实结算。 （三）关于案涉征收补偿决定的程序是否合法的问题。2017年5月3日摇号选定评估机构之后，中证公司于同年5月9日入户勘查，于同年6月11日作出评估报告并送达陈孝云。因未能协商一致，栖霞区征收办于2019年4月16日报请栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府在告知陈孝云听证权利并举行听证后，于2020年5月13日作出11号《征收补偿决定书》，于2020年5月19日送达陈孝云。同时，栖霞区政府作出宁栖国征决告字〔2020〕11号《公告》，对11号《征收补偿决定书》的情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴公示。故栖霞区政府作出11号《征收补偿决定书》的行政程序合法。 四、关于164号《行政复议决定书》的合法性问题 根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起60日内作出行政复议决定。本案中，南京市政府于2020年6月30日收到陈孝云提出的行政复议申请并于当日受理，于同年7月1日作出《行政复议提出答复通知书》并寄送栖霞区政府，要求其进行答复，栖霞区政府于2020年7月10日作出答复。南京市政府经审理认为，栖霞区政府作出的11号《征收补偿决定书》认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序、内容适当，决定予以维持，于2020年8月11日作出164号《行政复议决定书》，并于同月14日向陈孝云邮寄送达，陈孝云于次日签收。南京市政府的行政复议行为符合行政复议法律、法规的相关规定。 综上，被告栖霞区政府作出的11号《征收补偿决定书》及被告南京市政府作出的164号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告陈孝云的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈孝云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈孝云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十二月二十四日 书记员 刘晓春