江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终259号 上诉人（一审原告）李德强，男，汉族，1963年2月25日出生，个体工商户，住江苏省盱眙县。 委托代理人朱春成，江苏衡胜律师事务所律师。 上诉人（一审被告）盱眙县穆店镇人民政府，住所地江苏省盱眙县穆店镇维桥街道。 法定代表人谢春新，该镇镇长。 委托代理人孙啸，江苏淮海潮（盱眙）律师事务所律师。 委托代理人刘凯，江苏淮海潮（盱眙）律师事务所律师（实习）。 上诉人李德强诉被上诉人盱眙县穆店镇人民政府（以下简称穆店镇政府）强制拆除行为违法附带行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月30日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：1998年2月26日，盱眙县维桥乡人民政府与秦开富签订企业产权转让合同，将盱眙县维桥乡高桥河码头站的企业产权转让给秦开富，转让价格为4.4万元，该协议约定了码头站的具体范围及范围内一切附属物同时转让。此后，秦开富与杨舫年签订资产转让协议，将该码头站以4.9万元价格转让给杨舫年。 2006年3月2日，杨舫年与原告李德强签订协议，将该码头站以10万元价格进行转让，约定土地四至范围以土地证载明为准，地上的一切附属物为受让方李德强所有。现李德强持有该码头站的国有土地使用权证书，证号为盱土国用权（1998）子第202号，土地使用者为盱眙县高桥河码头经营管理站，用地面积1296平方米，建筑占地193.96平方米，发证日期为1998年6月10日。 后李德强在经营过程中，因占用码头站北侧土地与维桥乡永华村顾李组村民发生土地争议，于2006年4月28日达成调解意见，由李德强支付一次性补偿款8500元给顾李组，土地使用期限为2006年5月1日至2036年5月1日。2017年2月28日，李德强与永华村委会就占用土地一事达成补充协议，将土地占用费改为每年5000元。期限为2017年1月1日至2037年12月31日。当日，李德强支付了租金6万元，包括2017年以前的1万元和至2017年至2026年底前的租金5万元。 2014年4月20日，李德强与李永猛签订码头站租赁协议，租期为2014年4月20日至2024年4月20日，年租金10万元。该协议载明的现有固定资产包括：砖瓦房8间，吊机两台（含吊机空调2台）、配电房1间、变压器1台。2017年2月17日，李德强取得了个体工商户营业执照，经营场所为维桥乡高桥河码头，经营范围是黄沙销售。 2018年9月7日，盱眙县“263”专项行动领导小组办公室、盱眙县河长制办公室、盱眙县航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治办公室联合发布通告，整治对象为：全县各级航道内不符合港口规划、未依法履行基本建设程序、未依法取得港口经营许可证、未经海事管理机构批准、未取得工商营业执照、未通过环保“三同时”验收、不符合饮用水源地保护或生态红线管控相关要求等非法从事港口经营的码头、浮吊船作业点。整治内容：依法取缔整治范围内非法建设、非法经营以及对生态环境、防洪安全、供水安全、航运安全和河势稳定等造成严重影响必须拆除的码头和浮吊船作业点。 2018年9月21日，李德强的两台码头吊机被一众人员强制拆除，现场人员中有着公安、城管制服的工作人员，亦有镇其他工作人员，被告单位镇长、党委副书记在现场指挥。本案审理过程中，经现场勘查，该被拆除的两台码头吊机仍在码头现场，拆除行为是将码头吊机从基座上拆离，吊臂拆除后放在码头内，导致基座、电缆、码头吊机部分损坏。该两台码头吊机均为无锡市凯达机械制造厂生产，最大起重量为5吨。关于购买时间，李德强陈述为2012年、2013年前后购买，单台购买价格在20万元左右。经走访相关评估机构，对于吊机类机械的折旧年限一般参考为10年左右。 一审另查明：江苏省人民政府办公厅于2017年2月25日下发了《省政府办公厅关于印发全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案的通知》（苏政办发[2017]31号），其中涉及到深化非法码头专项整治。2017年5月19日，江苏省人民政府办公厅下发了《省政府办公厅关于加强内河干线航道沿线非法码头整治工作的意见》（苏政办发[2017]75号），其中，对非法码头要求严格执法、分类处置，其中载明：对列入本次整治范围、在《中华人民共和国港口法》和《江苏省港口条例》颁布前客观存在的非法码头，可参照相关法规或规定进行限期整改、搬迁整合或回收补偿。 淮安市人民政府办公室于2017年8月3日下发了《市政府办公室关于印发淮安市航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案的通知》（淮政办发[2017]71号）。盱眙县人民政府办公室于2017年8月28日下发了《县政府办公室关于印发盱眙县航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治方案的通知》（盱政办发[2017]74号），该通知明确了各乡镇人民政府是该项整治工作的责任主体和实施主体。 一审庭审后，被告向法院提交了2018年6月2日由维桥乡政府下发的拆除通知书，要求接到通知后，立即停止经营并在6月30日前拆除码头吊等设施，同时将河床上堆集的砂石运离并清除干净，否则县乡“263”办公室将联合县水政执法大队依法予以强制拆除，届时一切损失将由你户自行承担，并称该通知已经送达。原告对此通知及送达表示不知情。 因行政区划调整，2018年8月，维桥乡政府并入穆店镇政府。 一审法院归纳案件争议焦点：1、被告穆店镇政府是否实施了本案强制拆除吊机的行为，该拆除行为是否合法；2、原告主张赔偿500万元，是否具有事实和法律依据。 对争议焦点一，原告主张被告实施了该强制拆除的行为，被告辩称其不是实施主体。 一审法院认为，从本案原告提供的现场照片及双方庭审陈述来看，被告虽辩称镇相关领导到场是维持秩序、协调矛盾的，强制拆除行为是县有关部门实施的，但并未提供证据予以证实。而从原告提供的证据可以看出，被告镇政府领导在现场指挥拆除活动，故一审法院认定系被告组织实施了本次强制拆除行为。 关于强制拆除行为是否合法的问题。本案拆除码头吊机的基本背景是省、市、县、乡开展的航道沿线非法码头和浮吊船作业点综合整治工作，根据相关文件规定和工作排查结果，原告所有的该码头除了有工商营业执照外，未取得港口经营、河道管理、环境保护等方面的审批手续，属于手续不齐全码头，且不属于可以整改的范围，应依法予以拆除取缔。但强制拆除行为应符合法律规定，《中华人民共和国行政强制法》对行政强制执行程序作了一般性规定，其中，第三十五条至第四十三条对行政机关依法作出行政决定后，实施行政强制执行行为应当履行的程序作出了规定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的程序作了特别规定。由此可见，行政强制法对违法设施的拆除规定了非常严谨的程序，即行政机关应当履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还需进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。本案中，被告穆店镇政府组织实施的强制拆除码头吊机的行为显然未遵循上述程序，违反法律规定，且穆店镇政府并没有相应强制拆除的职权，故该强拆拆除行为应当确认违法。 对争议焦点二，原告主张赔偿500万元，其具体的组成为码头站全部附属设施价格为200万元和未来30年的租金损失300万元。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，穆店镇政府的强制拆除行为构成违法，客观上其也造成了原告部分财产损失，其应就其违法强制拆除对原告合法权益造成的损失承担相应的赔偿责任。 本案是基于行政强制行为违法引发的赔偿诉讼，被告实施的强制拆除行为仅限于原告码头站的2台码头吊机，故相关赔偿的范围应限于该拆除行为导致的合法权益损害。本案码头吊机购买价格为20万元左右，购置时间为2012年、2013年，至2018年9月折旧成新率约为35%，本次强拆采取的方式是搬离塔基，在拆除过程中虽造成了一定程度的损害，但并未对码头吊机主体实施损毁，综合考虑码头吊主机、吊臂、基座、电缆等损坏因素，酌定按照码头吊机拆除时价值的20%，由被告赔偿原告2台码头吊机损失共3万元，码头吊机仍归原告所有。因未来租金损失不属于拆除行为导致的直接损失，且该码头本身属于应取缔的范围，一审法院不予支持。 关于原告主张的除码头吊机以外的房屋、土地、电力设备、树木等附属设施的赔偿。目前上述附属设施仍然属于原告控制，不属于本案强拆行为导致的直接损失，一审法院不予支持。但由于码头已经实际关停，无法开展经营活动，根据相关整治工作方案的文件精神，考虑到该码头原是乡政府公有码头转让而来，属于2004年《港口法》施行前即已存在的码头，原告可另行主张关停补偿责任。基于关停引发的补偿责任与强拆行为引发的赔偿责任不属于同一性质的责任，本案不予理涉。 综上，被告违反法定程序、法定职权的强制拆除行为违法，对原告提出的赔偿请求部分支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条之规定，判决：一、确认被告盱眙县穆店镇人民政府于2018年9月21日强制拆除原告李德强2台码头吊机的行为违法；二、责令被告盱眙县穆店镇人民政府于本判决生效后五日内支付原告李德强赔偿款3万元。 上诉人李德强上诉称:一、一审判决认定事实不清。本案被上诉人实施的是针对上诉人合法所有并依法经营的高桥河码头站的强制拆除行为，其行为对象是整个码头站，而不是两台吊机，只是吊机是整个码头站的核心，只要将其拆除，其他附属设施就自然失去价值。一审判决认定吊机的折旧年限为10左右，而后又认定折旧年限为15年，前后不一。上诉人拥有涉案码头站并合法经营，被上诉人违反国家法律规定，非法将码头站强制拆除，且未经任何合法程序，也没有给上诉人任何赔偿或者补偿。江苏省人民政府办公厅苏政办发〔2017〕75号文中明确规定，在《中华人民共和国港口法》和《江苏省港口条例》颁布前客观存在的非法码头，可参照相关规定进行限期整改、搬迁整合或回收补偿。上诉人经营的码头是在上述法律颁布前客观存在的合法码头，根本不在此范围。即使在此范围，也应该按规定进行限期整改、搬迁整合或回收补偿，而不是非法强制拆除。二、一审判决程序违法。本案2019年7月2日立案，2020年8月28日作出判决，长达十四个月的时间，只有开过一次庭，也没有组织双方调解，更没有向当事人释明相关事项，而是草率作出了判决，应属程序违法。综上，请求依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人穆店镇政府辩称：被上诉人只拆了两个吊机，关于其他附属物与被上诉人没有关系，东西还在原来的地方，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院对一审法院认定的事实和采纳的证据均予以确认。 二审中，上诉人李德强提交案外人朱强峰拆除协议，证明码头同样是从政府买的，同样也是政府拆除的，别人赔偿了，上诉人没有获得赔偿。被上诉人穆店镇政府质证认为，该证据的真实性予以认可，但与本案无关联性。本院对上诉人李德强提交的证据作如下认证：上诉人提交的证据真实性予以认可，但是不能证明其证明目的，本院不予确认。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，结合上诉人提交的证据来看，被 上诉人穆店镇政府实施了涉案强制拆除行为，且在实施强制拆除时未遵循法定程序，应承担不利的法律后果，故应确认被诉强制拆除行为违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人李德强的行政赔偿请求为赔偿500万元，其具体组成为码头站全部附属设施价格为200万元和未来30年的租金损失300万元。涉案码头未取得港口经营、河道管理以及环境保护等方面的合法手续。上诉人李德强与被上诉人穆店镇政府均认可强制拆除行为仅限于码头站的2台码头吊机。被上诉人在强制拆除过程中将吊机搬离塔基，在此过程中造成了基座、电缆等一定程度的损坏，一审法院结合该吊机的购买时间以及年折旧率，酌定被上诉人穆店镇政府赔偿上诉人李德强吊机损失3万元并无不当。同时，被上诉人穆店镇政府未对上诉人的房屋、土地、树木等附属设施实施强制拆除行为，上诉人要求被上诉人穆店镇政府予以赔偿的理由不能成立。上诉人主张的租金损失不是直接损失，不属于国家赔偿范围。 综上，上诉人李德强的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李德强负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙志丹 审 判 员 王伏刚 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 陈 路 书 记 员 张**平