江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初484号 原告朱家红，女，1970年7月22日生，汉族，住江苏省扬州市广陵区。 委托代理人王乃龙，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人潘夫远。 原告朱家红不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）于2020年10月13日作出的[2020]苏行复不字第110号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《不予受理行政复议申请决定书》），于2020年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告朱家红及其委托代理人王乃龙，被告省政府的委托代理人潘夫远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 省政府针对朱家红提出的行政复议申请，于2020年10月13日作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为复议申请人朱家红的复议事项依法不属于行政复议的受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条的规定，决定不予受理。 原告朱家红诉称，原告是江苏省扬州市广陵区汤汪乡九龙村汪庄组村民，在该村拥有房屋。原告不服被告省政府作出的《江苏省自然资源厅关于同意扬州市2018年度农用地转用和土地征收第10批次实施方案的函》（苏自然资函〔2020〕233号，以下简称233号《函》），提起行政复议申请。2020年10月15日，原告收到被告省政府于2020年10月13日作出的《不予受理行政复议申请决定书》。原告提起的行政复议申请符合《行政复议法》规定的行政复议受理范围，被告应该受理原告提起的行政复议申请，《不予受理行政复议申请决定书》错误，应予撤销。原告为维护自己的合法权益，提起本案诉讼，请求人民法院：1．判决撤销被告省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》；2．判令被告省政府受理原告提起的行政复议申请；3．由被告承担本案诉讼费用。 原告朱家红向本院提交了以下证据： 1．扬府依复〔2020〕第36号《政府信息公开申请答复书》，用以证明原告通过政府信息公开方式获取了233号《函》，得知系被告作出将原告宅基地征为国有的征地批复。 2．自然资公开告知〔2020〕859号《自然资源部政府信息公开告知书》及《信息公开申请表》，用以证明原告于2020年7月2日向自然资源部申请公开原告宅基地被征收为国有的“征地批准文件”及相关政府信息，自然资源部于2020年7月21日作出告知书，告知原告自然资源部不存在原告申请的政府信息，因此原告的宅基地并非自然资源部批准征收的。 3．《行政复议申请书》，用以证明原告于2020年10月6日向被告省政府提起了行政复议申请。 4．《不予受理行政复议申请决定书》，用以证明被告作出的该决定是错误的，应予撤销。 被告省政府辩称，1．省政府作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律法规正确。原告称于2020年8月9日通过政府信息公开得知，省政府委托江苏省自然资源厅（以下简称省资源厅）作出了233号《函》，省资源厅的上述行为因属于受托行为应视为省政府的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院制定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。……”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，原告不服233号《函》提起行政复议，因233号《函》所涉农用地转用和土地征收方案已经国务院批准，涉案土地已由国务院批准征收，省政府的批准行为不是行使征收土地审批行为，而是根据国务院的批准文件履行土地征收后的组织实施行为。因此，233号《函》并没有在国务院所作征地批准行为之外设定新的权利义务，对原告的权利义务不产生直接影响，原告不服233号《函》提起行政复议，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，省政府作出不予受理行政复议申请决定符合法律法规的相关规定。2．省政府作出的不予受理行政复议决定程序合法。根据《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”本案中，原告于2020年10月6日向省政府邮寄行政复议申请，其申请材料于2020年10月9日由复议机关妥收。经审查，原告申请行政复议的事项不符合行政复议受理条件，省政府于2020年10月13日作出不予受理决定，并于次日进行邮寄，同月15日原告妥收。因此，省政府处理原告的复议申请，程序合法。综上，省政府作出不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据： 1．《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄凭证； 2．233号《函》及自然资函〔2018〕416号《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》。 证据1、2共同证明省政府依照法定程序履行复议职责。 3．《行政复议申请书》及邮寄凭证； 4．扬州市人民政府作出的扬府依复〔2020〕第36号《政府信息公开申请答复书》。 证据3、4共同证明省政府处理复议事项事实清楚、证据充分。 被告省政府向本院提交的法律依据有： 1．《行政复议法》第六条、第十七条； 2．《中华人民共和国土地管理法》第二十条、第四十四条。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，原告通过政府信息公开的方式得知，原告宅基地的征收并非系自然资源部批准的，自然资源部作出的《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》并不是针对原告宅基地作出，《不予受理行政复议申请决定书》不符合法律规定，认定事实错误，适用法律错误；对证据3、4的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可证明目的。被告对原告提交的证据对证据1、3、4的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。 本院对上述证据认定如下：原告提交的证据1、3、4及被告提交的证据来源合法、真实，与待证事实相关联，本院予以确认。原告提交的证据2系原告向自然资源部提交的要求公开其宅基地被征收为国有的“征地批准文件”及相关信息的政府信息公开申请及自然资源部作出的信息不存在的信息公开告知书。从形式上看，233号《函》系依据自然资函〔2018〕416号《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》作出，无论原告的宅基地是否是由国务院批准，均不能改变233号《函》是对国务院征地批准文件转发行为的性质。因此，该证据与本案的审理焦点无关联，本院不予确认。 本院经审理查明，原告于2020年10月6日向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销233号《函》。省政府于2020年10月9日收到后，经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收由国务院或者省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省政府作出的233号《函》，不是行使法定批准权限，不属于审批行为。原告的复议事项依法不属于行政复议的受理范围。根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。被告省政府于2020年10月13日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于次日邮寄送达原告朱家红。经查询，原告于邮寄次日签收。 另查明，2018年9月24日，自然资源部作出自然资函〔2018〕416号《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》，载明：你省《江苏省人民政府关于南京等9市2018年度城市建设用地的请示》（苏政发〔2018〕71号）业经国务院批准，原则同意你省呈报的南京市等9市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减呈报用地3.1077公顷，其中新增建设用地3.1077公顷。同意将农用地1855.1857公顷（含耕地1436.3553公顷）转为建设用地，同时办理3035.0172公顷农民集体所有土地征地手续。以上共批准城市建设用地3105.9691公顷，其中新增建设用地1976.7012公顷（批准用地情况见附件）。2020年3月25日，省资源厅作出233号《函》，载明：根据《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》（自然资函〔2018〕416号），你市上报的《扬州市人民政府关于扬州市2018年度城市建设用地农用地转用和土地征收第10批次实施方案的请示》（扬府发〔2019〕191号）2019年12月31日业经省政府审核同意。同意你市编制的扬州市2018年度农用地转用和土地征收第10批次实施方案，用地总面积43.4554公顷，实施农用地转用20.1346公顷，征收集体土地43.4554公顷，其中：农用地20.1346公顷（耕地17.4548公顷）、建设用地22.9530公顷、未利用地0.3678公顷。用地位于扬州市头镇联合村、万福村，文峰街道宝塔社区、渡江村、文峰村，新盛街道果园村。 本院认为，《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，省政府于2020年10月9日收到朱家红邮寄的《行政复议申请书》，经审查认为，朱家红的复议事项不属于行政复议的受理范围。根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。省政府于2020年10月13日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于次日邮寄送达给朱家红，程序并无不当。 《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述规定，判断行政机关的行政行为是否属于可复议的范围，主要看行政机关的行政行为是否侵犯了申请人的合法权益或者是否对申请人的权利义务产生实质影响。本案中，根据已查明的事实，省资源厅作出的233号《函》系对自然资源部自然资函〔2018〕416号《自然资源部关于南京市等9市2018年度农用地转用和土地征收方案的批复》的转发，并未在国务院作出征地批准行为之外设定新的权利义务，故233号《函》对原告的权利义务并不造成影响。原告针对233号《函》向省政府提起行政复议，被告省政府认为原告提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，遂依据《行政复议法》第十七条第一款的规定，对原告提出的行政复议申请决定不予受理，并无不当。 综上，原告朱家红的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱家红的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱家红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  李 兵 审 判 员  王攀峰 人民陪审员  徐顺玲 二Ｏ二Ｏ年十二月八日 书记员刘晓春