湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终212号上诉人（原审原告暨原审原告贺淑妩的继承人）朱起积，男，1954年7月8日出生，汉族，湖南省湘潭县人，户籍所在地湘潭市岳塘区，现住湘潭市雨湖区。被上诉人（原审被告）湘潭县石鼓镇人民政府，住所地湘潭县石鼓镇迎宾路**。法定代表人陈万春，镇长。委托代理人赵宽。委托代理人杨巧，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人李冬梅，女，1952年11月14日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。上诉人朱起积与被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府、原审第三人李冬梅撤销宅基地批准书行政许可行为一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2020）湘0302行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，原告贺淑妩系湘潭县石鼓镇歇马村石咀组村民，其户籍落户在孙子朱志辉的户口内。原告朱起积的户籍所在地不在湘潭县××镇××村××组。2007年9月19日，原告朱起积与李运根、李深根签订了房屋转让协议：原告朱起积购买坐落于湘潭县××镇××村××组××李深根两人的房屋，该房为砖瓦结构，长25ｍ，进身为宽6ｍ，共7间，面积150㎡。坐北朝南，东头与陈爱从家隔墙为邻，西头出水沟与胡光仁家菜土为界，前坪边到原养路班围墙边止，房屋后有房屋护山坡，房屋转让价8800元等等。该协议有石咀组16名组员签字证明。2017年10月24日，第三人李冬梅向湘潭县石鼓镇歇马村民委员会提交《申请办理宅基地批准书的报告》，该《报告》的主要内容是：“我名李冬梅，现住歇马村石咀组，现年65岁。因原有房屋让给女儿，不方便居住，现在我准备在××村××组××房××栋，占用本组耕地130平方米，房屋占地130平方米。本宗建房用地无权属争议，四邻界线清晰。本户只有一栋集体土地住房，不违反一户多栋”。第三人李冬梅所在石咀村民小组成员在该《报告》上签字同意。当日，湘潭县石鼓镇歇马村民委员会就第三人李冬梅宅基地申请进行公示，公示的内容是，“现有李冬梅，申请办理宅基地批准书，现住歇马村石咀组，现年65岁。因原有房屋让给女儿，不方便居住，现在我准备在××村××组××房××栋，占用本组耕地130平方米，房屋占地130平方米。本宗建房用地无权属争议，四邻界线清晰。本户只有一栋集体土地住房，不违反一户多栋。特此公示5天，如有异议在公示期内向村委会反映”。2017年10月28日，湘潭县石鼓镇歇马村民委员在公示期满无村民提出异议的情况下，分别在《申请办理宅基地批准书的报告》以及基地申请公示上签署“同意申请”。事后，湘潭县石鼓镇林业站、湘潭县石鼓镇村镇规划建设环保站、湘潭县石鼓镇水利站对实地进行调查的情况下，均在《湘潭县农村宅基地审批表》中注明：“未涉及林地”、“未涉及水利”并加盖公章。2017年12月21日，湘潭县国土资源局石鼓中心所的勘查人刘勇对第三人李冬梅申请的地块进行了现场勘查，并在《湘潭县农村宅基地审批表》中注明：“该户申请村组同意在本组有规划的耕地内建130㎡住房，符合土地利用总体规划和镇村规划。经公示，无权属争议，无其他异议”。随后，湘潭县国土资源局石鼓中心所负责人在《湘潭县农村宅基地审批表》中签署“拟同意”并加盖公章，而湘潭县石鼓镇人民政府负责人亦在《湘潭县农村宅基地审批表》中签署“同意”并加盖公章。2018年3月3日，第三人李冬梅收到盖有湘潭县石鼓镇人民政府、湘潭县人民政府公章的潭土（宅）字［2018］第016020《宅基地批准书》。另查明：第三人李冬梅育有五个女儿，胡雅雅系第三人李冬梅的第五个女儿。胡雅雅婚后与丈夫、儿子一同居住在河南郑州管城回族区××街道××花园村社区。第三人李冬梅申请宅基地的同时，胡雅雅也申请宅基地。在同一时间节点上胡雅雅取得了潭土（宅）字［2018］第016021号《宅基地批准书》，批准的面积与第三人李冬梅获得的批准面积相同。而后，第三人李冬梅与胡雅雅在涉案地块上共同建造房屋一栋。2019年5月9日，湘潭市自然资源和规划局收到原告朱起积申请公开潭土（宅）字［2018］第016020号和潭土（宅）字［2018］第016021号办理的农用地转用审批手续的政府信息申请。2019年5月21日，湘潭市自然资源和规划局向原告朱起积作出编号：（2019）51号《政府信息公开告知书》，明确告知原告朱起积申请公开潭土（宅）字［2018］第016020号和潭土（宅）字［2018］第016021号办理的农用地转用审批手续不存在。2019年5月29日，湖南省自然资源厅收到原告朱起积、贺淑妩申请公开潭土（宅）字［2018］第016020号和潭土（宅）字［2018］第016021号办理的农用地转用审批手续等的政府信息申请。2019年6月20日，湖南省自然资源厅向原告朱起积、贺淑妩作出湘自然资公开告知〔2019〕181号《湖南省自然资源厅政府信息公开告知书》，明确告知原告朱起积、贺淑妩所申请公开的政府信息不存在。事后，原告朱起积、贺淑妩以第三人李冬梅和胡雅雅共同建造的房屋影响了其房屋的通风、采光、流水，且没有办理农用地转用审批手续等为由，向该院提起诉讼，请求确认被告湘潭县石鼓镇人民政府为第三人李冬梅颁发潭土（宅）字［2018］第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为违法，并依法予以撤销。原审判决认为，本案争议焦点是：朱起积、贺淑妩是否是本案适格原告。被告湘潭县石鼓镇人民政府登记发放的潭土（宅）字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为，事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、朱起积、贺淑妩是否是本案的适格原告。贺淑妩虽然是涉案地块上的农村村民小组的成员，但贺淑妩并没有购买涉案地块上李运根、李深根的房屋，不是该房屋的实际占有人或管理人，贺淑妩与第三人李冬梅亦不是相邻的房屋左右邻居，且贺淑妩与第三人李冬梅没有任何法律主体上的权利义务关系，其无权对被告湘潭县石鼓镇人民政府颁发给第三人李冬梅的潭土（宅）字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》主张任何权利，故贺淑妩不是本案适格原告。另，朱起积虽然不是涉案地块上本村本土的组民，但是朱起积购买他人集体土地上的房屋后形成了与第三人李冬梅的相邻关系，现朱起积认为是被告湘潭县石鼓镇人民政府审批登记发证给第三人李冬梅的《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为影响了朱起积所购房屋的通风、采光、流水等权益，因此朱起积可作为行政诉讼的原告主体资格提起本次诉讼。二、被告湘潭县石鼓镇人民政府登记发放的潭土（宅）字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为，事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确，是否存有侵害了原告朱起积的合法权益的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。依据上述法律规定，乡、镇人民政府是农村宅基地的审批单位。第三人李冬梅取得的潭土（宅）字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》由本案被告湘潭县石鼓镇人民政府进行登记发放并无不妥，没有违法。湘潭县人民政府办公室潭县政办发（2017）30号《关于印发的通知》第十一条：农村村民宅基地，每户使用耕地面积不得超过130㎡等等。第十五条：农村村民符合下列情形之一的，可以向本集体经济组织申请宅基地。1、改建和扩建的；2、农村村民户无宅基地的；3、因结婚等原因，确需分户建房的等等。第十九条：宅基地使用按以上程序审批：1、个人申请；2、村级核实；3、联合初审；4、政府审批；5、发放批准书；6、实地验收；7、登记发证等等。在本案中，被告湘潭县石鼓镇人民政府在为第三人李冬梅办证过程中，相关部门到实地进行了勘查；第三人李冬梅建房有石咀村民组小组组民签字的同意，村民委员会对第三人李冬梅申请的内容进行了公示，并进行了张贴，其他相关行政部门进行联合初审，到最后发证，被告湘潭县石鼓镇人民政府的行为没有违反上述法律及规范性文件的规定，故被告湘潭县石鼓镇人民政府为第三人李冬梅登记发放潭土（宅）字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》的行政行为事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，鉴于原告朱起积无证据证明被告湘潭县石鼓镇人民政府向第三人李冬梅登记发放潭土（宅）字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》侵害了原告朱起积合法权益的情形存在，故原告朱起积的诉讼请求应予以驳回。据此，该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第六十九条的规定，判决：一、驳回原告贺淑妩的起诉；二、驳回原告朱起积的诉讼请求。本案受理费50元，由原告朱起积负担。上诉人朱起积不服该判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误且适用法律错误。《湘潭县宅基地使用管理办法》（潭县政办发[2017]30号）第十六条规定，“一户已有一处宅基地的，将原宅基地及地上建筑物出租、赠与、改为经营场所，再次申请宅基地的，不予批准。”而原审第三人李冬梅将其原有房屋让给其女儿后，再次申请宅基地的，根据上述规定，应不予批准宅基地。且被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府在原审第三人李冬梅未依法办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的情形下，就作出涉案《湘潭县农村宅基地批准书》，违反了土地管理法及城乡规划法的相关规定，依法应予撤销。二、原审原告贺淑妩是本案适格的原告。原审原告贺淑妩是石鼓镇歇马村的村民，被上诉人的违法批准行为侵害了其合法权益，因此，原审原告贺淑妩与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。在贺淑妩去世后，由上诉人继承该诉讼，亦是符合法律规定的。三、原审判决违反法定程序。《最高人民法院关于适用的解释》第七十五条规定：“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。”本案经过上诉，由湘潭市中级人民法院指令原审法院继续审理，原审判长继续担任本次一审的审判长，上诉人在此次一审开庭时曾依法申请审判长回避，但未得到支持，故原审判决违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府答辩称，一、上诉人朱起积不是本案的适格主体。上诉人户籍所在地为湘潭市岳塘区，不是湘潭县石鼓镇歇马村石咀组人，且没有在该农村集体生产、生活，不是本集体经济组织成员，其不享有该集体宅基地使用权，也不属于本案被诉行政行为的利害关系人，不具有原告主体资格。二、原审第三人李冬梅符合农村宅基地申请条件。李冬梅在提供了申请建房的相关资料后，答辩人下设的农村村民建房联合审批办公室组织城乡规划、国土资源等站办所会同村到实地进行联合勘测。李冬梅的选址符合石鼓镇土地利用总体规划（2006-2020年），且因李冬梅现居住的房子是其女婿朱国庆所有，本人并没有其他宅基地，符合农村村民申请宅基地的条件，不存在“一户多宅”的情况。三、答辩人作出的潭土（宅）字［2018］第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》合法。答辩人根据以下程序即：1.个人申请；2.村级核实；3.联合初审；4.政府审批；5.发放批准书，作出的涉案农村宅基地批准书的行为依据准确、程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人李冬梅在二审中未作陈述。在二审诉讼过程中，上诉人朱起积提交了湘潭县自然资源局于2020年2月13日作出的《关于朱起积、贺淑妩申请信息公开的回复》，主要内容为：“经核实，潭土（宅）字[2018]第016020号和潭土（宅）字[2018]第016021号《湘潭县农村宅基地批准书》的建房位置位于石鼓镇歇马村，以上两本批准书均系2018年3月3日办理，而石鼓镇歇马村的村庄规划系2019年1月4日批复，依据《中华人民共和国城乡规划法》的要求，该两户在办理宅基地批准书时，无需办理《乡村建设规划许可证》。”拟证明原审第三人李冬梅在建房时未办理乡村建设规划许可证。被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府对该证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到上诉人的证明目的。本院经审查认为，上述证据与本案有关，本院予以认定。本院另行核实了以下事实：一、2017年5月28日，湘潭市人民政府办公室潭政办发[2017]44号《关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》中规定，“……三、优化审批，提高服务效率……（二）规范农村宅基地审批程序。……涉及到占用农用地的可先行审批，农用地转用审批手续按照以下方式办理……。”二、2019年1月4日，湘潭县人民政府作出潭县政函[2019]1号《关于同意河口镇涓水村等158个村庄规划的批复》中规定，原则同意《湘潭县河口镇涓水村等158个村村庄规划》，其中湘潭县石鼓镇歇马村在该规划范围内。三、2019年6月25日，湘潭县石鼓镇歇马村民委员会出具《申请报告》，认定李冬梅建房选址符合石鼓镇土地利用总体规划，请求湘潭县自然资源局批准。2019年7月2日，湘潭县石鼓镇人民政府出具《关于村民建房办理农转用的意见》，以李冬梅建房需办理农用地转用手续，经研究同意上报，请求湘潭县自然资源局批准。经二审审理查明，原审认定“2007年9月19日，原告朱起积与李运根、李深根签订了房屋转让协议”其中时间不当，应当纠正为“2007年2月26日”。原审判决认定其余事实基本清楚，本院依法予以确认。另查明，原审原告贺淑妩于2020年8月31日死亡。本院认为，本案的争议焦点如下：一、关于被上诉人作出《农村宅基地批准书》前是否应先办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《湖南省实施办法》第三十条第二款规定：“在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料，报所在地镇、乡人民政府审批，核发乡村建设规划许可证；需占用农用地的，申请人应当依法办理农用地转用审批手续，由镇、乡人民政府提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批，核发乡村建设规划许可证。”根据上述规定可知，农村村民建设住宅是否需要办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的首要前提是必须在城乡规划区范围内。本案中，根据湘潭县人民政府作出潭县政函[2019]1号《关于同意河口镇涓水村等158个村庄规划的批复》,湘潭县石鼓镇歇马村2019年1月4日才有村庄建设规划。2018年3月3日，被上诉人湘潭县石鼓镇人民政府为原审第三人李冬梅颁发涉案《农村宅基地批准书》时，原审第三人李冬梅所在的湘潭县石鼓镇歇马村尚未纳入城乡规划区范围内，故上诉人关于被上诉人作出《农村宅基地批准书》前应先办理乡村建设规划许可证和农用地转用审批手续的主张不能成立。二、关于被上诉人作出的潭土宅字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》是否合法的问题。修正前的2004年《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《湖南省实施办法》第三十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。……”湘潭县人民政府办公室潭县政办发（2017）30号《关于印发的通知》第十五条规定：“农村村民符合下列情形之一的，可以向本集体经济组织申请宅基地。1.改建和扩建的；2.农村村民户无宅基地的；3.因结婚等原因，确需分户建房的；4.因自然灾害需要搬迁建房的；5.法律法规规定的其他情形。”第十九条规定，宅基地使用按以下程序审批：1.个人申请；2.村级核实；3.联合初审；4.政府审批；5.发放批准书；6.定点放样；7.实地验收；8.登记发证。本案中，原审第三人李冬梅提出的宅基地申请，经当地组、村讨论同意，林业站、国土资源所、村镇规划建设环保站审核同意，并最终由被上诉人及湘潭县人民政府分别加盖公章颁发了潭土宅字[2018]第016020号《湘潭县农村宅基地批准书》，对原审第三人宅基地的审批，符合当时有效的法律规定。原审原告贺淑妩并非被诉行政许可行为的相对人或直接利害关系人，原审裁定驳回其起诉，并无不当。此外，原审法院在本院指令继续审理时，仍由原承办人担任审判长并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定。综上，上诉人朱起积的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱起积负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年十二月十四日法官助理陈书经代理书记员  邹玉蓉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……