江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终562号 上诉人（原审原告）任某，男，1959年3月28日生，××族，住南通市。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人凌建华，局长。 应诉负责人陈涛，副调研员。 委托代理人陈昭全，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人段再光，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人任某因诉被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称为南通人社局）社会保障行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初894号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，任某于1976年9月至1978年下乡插队，1978年10月至1982年7月在×××学院学习，1982年8月至1986年4月在乌鲁木齐×××工作（高寒地区工作），1986年5月至1988年12月在新疆×××工作，1989年1月至2005年12月在外贸土产畜产进出口公司工作，2005年1月至2019年3月备注为市区军转干部。在任某的原始档案资料里，×××政治部于1986年5月出具了《高原高寒地区工龄折算证明表》。该表载明，根据国务院、中央军委《军队干部应享受当地职工同等待遇》的有关指示，根据《关于高寒地区职工工龄折算问题的联合通知》（“常年居住在4500公尺以上高寒地区工作的职工，每在此地区工作一年，其工龄均按一年零六个月计算”），任某在阿里高寒地区工作4年应折算工龄6年。 2019年3月18日，任某向南通人社局报批退休。2019年3月21日，南通人社局对任某的退休事宜进行审核，核定任某参加工作时间为1976年10月，退休时间为2019年3月缴纳基本养老保险费年限（同工龄时间）为42年6个月。因南通人社局未将任某在乌鲁木齐×××工作的4年时间折抵6年工龄，任某不服，诉至一审法院，请求法院依法撤销南通人社局对其工作年限为42年6个月的认定，责令南通人社局依法确认其工作年限为44年6个月。 一审法院认为，南通人社局将任某在乌鲁木齐×××服役期间照实计算工龄并作为视同缴费年限并无不当。 首先，折算工龄是国家考虑特殊职业者职业寿命较短而对其利益进行特殊保护而施行的一项政策。折算工龄最早规定在《劳动保险条例》第十五条（丙）（丁）两款中，该条（丁）款规定，在提炼或制造铅、汞…的工业中及其他化学、兵工工业中，直接从事有害身体健康工作者，…计算其一般工龄及本企业工龄时，每从事此种工作一年，均作一年零六个月计算。该条例第一条开宗明义，明确指出是为了保护工人职员的健康，第二条规定实施范围只暂定为国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位，铁路、航运、邮电各企业单位及附属单位，工、矿、交通事业的基本建设单位，国营建筑公司。从上述几个条款规定可以看出，该项政策的发端和施行，旨在维护特殊从业者的利益，减少不同从业者之间的矛盾，利导特殊从业者安心本职工作。尔后，1978年6月出台的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对企事业单位、党政机关、群众团体的工人在特殊困苦岗位工作的退休年龄进行了适当缩减。1996年江苏省施行的《＜江苏省城镇企业职工养老保险规定＞实施办法》第十八条规定，折算缴费年限为1991年底前职工从事井下、高空、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，按照国家规定折算的工龄。2000年，江苏省劳动部门发布《关于贯彻劳动和社会保障部办公厅＜关于职工从事特殊工种的工作年限折算工龄问题的函＞的通知》，同样规定职工1991年底前从事国家确定的特殊工种的工作年限按照上述实施办法的规定折算工龄并视同缴费年限，折算后增加的视同缴费年限不得超过5年。2000年11月30日，原劳动和社会保障部办公厅出具《关于职工从事特殊工种的工作年限折算工龄问题的函》，函中亦是明确职工从事国家规定的特殊工种的工作年限折算工龄的具体操作原则。2007年，江苏省劳动部门发布《＜江苏省企业职工养老保险规定＞实施意见》，规定折算缴费年限为1991年底前参保人员从事井下、高温、低温或者其他有害身体健康的工作，依照国家规定折算的连续工龄，折算缴费年限的计算，以参保人员按特殊工种提前退休时实际提前的时间确定，但不得超过5年。从后续有关政策沿革看，对于工龄折算的人员始终规定为“从事井下、高空、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作的职工”这一主体范围，并未规定适用于转业、复员军人。 其次，对于转业、复员军人军龄是否可以折算工龄的问题，有关部门已有明确的规定。《劳动部关于工龄计算有关问题的答复》（劳险字[1991]5号文）在答复原四川省劳动厅时就明确指出，关于转业、复员军人曾在部队从事井下、高温、有毒有害工种和在高寒地区服役，其军龄是否可以折算工龄的问题，由于《劳动保险条例》及有关政策规定，不适用现役军人，因此军人不能与地方职工一样实行工龄折算办法。《江苏省劳动局关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险[1994]8号文）第三条指出，军队退伍转业军人在进入企业工作后，其军龄视同缴纳基本养老保险费的年限。劳动部办公厅作出《对＜关于专业、复员军人曾在部队从事有毒有害工作和在高寒地区服役，其退休待遇如何处理的请示＞的复函》（劳办发[1995]126号文），答复重庆市劳动局时指出，就有关问题已经以劳险字[1991]5号文答复四川省劳动厅。对于来文中所反映的在部队从事过有毒有害、高温等工作时间和曾经在海拔3500米以上地区服役时间，作工龄折算等要求，目前仍然按照现行规定执行。该问题涉及面广，情况复杂，将结合养老保险制度改革，在制度有关政策时予以考虑。2007年7月16日，劳动和社会保障局发布《关于印发部分军队退役人员劳动保障政策的实施意见和宣传提纲的通知》（劳社部函[2007]168号文），要求做好部分军队退役人员和军队复员干部视同缴费年限，认真做好参保工作，安置在企业工作的，应按照国家有关规定参加基本养老保险，其军龄视同缴费年限，与实际缴费年限合并计算。从上述规定可以看出，转业、复员军人在高寒地区服役期间的军龄应作为视同缴费年限，但不能与地方职工一样实行工龄折算办法，在制定有关退役人员劳动保障政策时，也未将军人在高寒地区服役时间考虑一年按一年半的方式进行折算。 再次，任某办理退休也并非特殊工种提前退休之情形。《＜江苏省企业职工养老保险规定＞实施意见》规定，折算缴费年限为1991年底前参保人员从事井下、高温、低温或者其他有害身体健康的工作，依照国家规定折算的连续工龄，折算缴费年限的计算，以参保人员按特殊工种提前退休时实际提前的时间确定，但不得超过5年。《关于贯彻劳动和社会保障部办公厅＜关于职工从事特殊工种的工作年限折算工龄问题的函＞的通知》（苏劳社[2000]125号文）第一条规定，职工1991年底前从事国家规定的特殊工种的工作年限按照《＜江苏省城镇企业职工养老保险规定＞实施办法》的有关规定可折算工龄并视同缴费年限，折算后增加的视同缴费年限，最长不得超过5年；第四条规定，未按照特殊工种退休条件办理退休的人员，其曾从事特殊工种的工作年限不再折算工龄，也不能计算视同缴费年限。据此可以看出，折算工龄只有在符合特殊工种提前退休时才可以根据国家规定予以折算。任某于2019年3月申请办理退休时，已经达到了法定的退休年龄，不存在提前退休予以折算之情形。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任某的诉讼请求。 任某不服一审判决，向本院提起上诉称，根据相关规定以及×××出具的《高原高寒地区工龄折算证明表》，任某在阿里高寒地区工作四年应折算工龄六年，故任某工龄应为44年6个月。请求二审法院撤销一审判决，确认任某工作年限为44年6个月。 被上诉人南通人社局辩称，尽管我国对涉军群体的权益有特殊保护，但并无有关军人从事特殊工种折算工龄年限的规定。任某的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于任某在阿里高寒地区工作的四年时间是否应当折算为六年工龄。 工龄折算是国家对从事特殊工种或者在特别恶劣环境下工作，身体健康受伤害较大的工作人员给予一定特殊保护的政策。社会保险行政部门应当依法履行相关审核职责，以保护劳动者的合法权益。但是，对于法律、法规、政策没有规定的，社会保险行政部门也不得违法实施行政行为，破坏正常的社会保障制度。任某在阿里高寒地区工作四年有相关人事档案资料证实，是不争的事实，但该工作期间能否折算六年工龄，还取决于是否有相关法律规定。首先，虽然《劳动保险条例》曾对折算工龄作出规定，但该条例并未将在高寒地区工作的军人纳入折算工龄的主体范围；《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发(1978)104号)中有关于特殊工种提前退休的规定，但从该办法第一条关于“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人,符合下列条件之一的,应该退休……”的规定可以看出,该办法的适用范围为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人,军人不属于上述法规适用范围之内。而社会保险行政部门制定的有关特殊工种工作年限折算工龄的规定中也都未将军人主体纳入适用范围。第二，关于军人在高寒地区服役的军龄能否折算工龄的问题，我国社会保险行政部门已有明确的答复。《劳动部关于工龄计算有关问题的答复》（劳险字[1991]5号文）、《劳动部办公厅对〈关于转业、复员军人曾在部队从事有毒有害工作和在高寒地区服役,其退休待遇如何处理的请示〉的复函》(劳办发(1995)126号)中均予以明确，由于《劳动保险条例》及有关政策规定不适用现役军人,因此军人不能与地方职工一样实行工龄折算办法。第三，我国关于退役军人社会保障的相关文件中也从未规定军龄折算的问题。《关于认真做好军队复员干部就业再就业和社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发(2005)17号)、《关于认真做好部分军队退役人员劳动和社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发(2006)17号)、《关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》(劳社部发(2007)28号)等规范性文件中仅规定，军龄视同缴费年限,并与实际缴费年限合并计算,而未明确规定军人服役期间从事特殊工种或在高寒地区工作的年限可进行工龄折算。虽然×××政治部出具的证明表中记载“任某在阿里高寒地区工作4年应折算工龄6年”，但在我国法律法规没有对军人工龄折算作出明确规定的情况下，该证明表不能作为南通人社局核定工龄时将任某在阿里地区的军龄予以折算的依据。 综上所述，一审法院判决驳回任某的诉讼请求正确，本院予以支持。上诉人任某的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任某负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十二月二日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；