河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀05行初164号 原告苗小红，女，1968年5月16日出生，汉族，现住邢台市任泽区。 委托代理人郭百利，河北冀港律师事务所律师。 委托代理人郭利宝，河北冀港律师事务所律师。 被告邢台市任泽区人民政府，住所地河北省邢台市任泽区任城镇人民街**。 法定代表人杨蕾，该政府区长。 委托代理人马建周。 委托代理人邵聚将，河北国途律师事务所律师。 原告苗小红诉被告邢台市任泽区人民政府（以下简称邢台市任泽区政府）房屋征收决定一案，本院于2020年11月2日立案后，依法向被告邢台市任泽区政府送达了行政起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告苗小红及其委托代理人郭百利，被告邢台市任泽区政府的委托代理人马建周、邵聚将到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苗小红诉称，1993年，霍志华为经营支付14万元购买了对外出售的原任县老汽车站的房屋及土地（土地用途为商业），土地面积约2.6亩。1994年霍志华办理了房产证。1995年霍志华因经营困难，将涉案现原告房屋所占土地卖给董冬棉。同年董冬棉将涉案房屋及相应土地赠与给其弟董密军（原告之夫）。至此，原告家庭在涉案房屋处进行商业经营或将房屋出租给他人进行经营。但因原汽车站房屋破旧，存在安全问题，并不适合经营，1996年原告建造了现在前面门市，2003年又将后面房屋进行翻建（原告被征的所有房屋均是一层的建筑），对外出租经营。2020年9月25日，被告发布《关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称征收决定）及公告，拟征收原告房屋。2020年10月21日邢台市任泽区房屋征收与补偿管理中心向原告作出邢任拆告字[2020]4号《公告书》，告知与原告要签订《征收补偿协议》。因涉案房产位于城市中心道路人民大街旁，一直出租用于商业，被告给予安置补偿过低，双方对搬迁补偿事项未能达成一致。2020年10月24日，又向原告作出补通字2020-06号《财产公证通知书》,告知要对原告房屋进行财产公证。原告认为，被告作出的征收决定没有法律依据，应当予以撤销。主要理由为：一、被告无权作出房屋征收决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此邢台市任泽区行政范围的房屋征收和补偿工作应当由邢台市人民政府负责。相应的征收决定同样应当由邢台市人民政府作出。因此被告不具有征收国有土地上房屋的权利，不能做出房屋征收补偿决定。二、被告对于原告房屋的拆迁补偿不符合法律规定，不能保障原告生产经营和生活。被告相关工作人员与原告协商赔偿事宜，告知将原告门市按照1:1置换商业房屋，屋后房屋按照1:0.5置换住宅房。商业置换房屋位置非涉案房屋原位置，市场价值差距巨大。同时，安置标准过低，与原房屋用途和面积相差太大，未能保障原告家庭的生产经营及居住条件，降低了原告家庭的生活质量。补偿违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章关于与房屋补偿的规定。原告当庭补充称，因涉案房屋征收决定范围内的房屋和土地的性质并非全部为国有，只有本次开庭的两户为国有土地，其余为集体宅基地，因此无论是征收土地还是房屋，被告都是无权作出的。涉案土地和房屋不属于棚户区，被告没有相关证据证明其符合棚户区的特点和要求，而且我国的棚户区的改造有严格的认定备案审批流程。被告仅提交了发改委的计划，其不是棚户区改造和棚户区认定的法定机关，棚户区的认定是由住建部门，省住建厅有棚改办，垂直下有对口的住建部门来认定。而且客观上二原告的房屋居住功能完整，不存在棚户区认定的条件，不符合结构老旧、配套设施不完备这些基本情况。而且从规模上是在人民大街两侧，就是一个商业拆迁项目，根本不涉及任何公共利益。综上，为维护原告合法权益，特提本案诉讼，望依法裁决。原告请求：一、请求确认被告作出的征收决定违法，并依法撤销；二、本案诉讼费由被告承担。 被告邢台市任泽区政府辩称，一、依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告邢台市任泽区政府是县级人民政府，作为征收主体符合法律规定。原告主张被告无权作出房屋征收决定的主张不能成立。二、被告关于安置补偿标准过低的主张不能成立。本案征收安置补偿标准严格按照征收补偿安置方案落实，而征收补偿安置方案经由被告邢台市任泽区政府批准，是组织实施征收中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定原告的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点。产生直接影响的是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，方案作为对原告不产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。因此，原告关于安置补偿标准过低，故违法的主张不能成立。三、原告苗小红不是适格被征收人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。被征收房屋所有权人应是被征收人。而案涉征收房屋所占用土地登记在任县汽车站名下，被告邢台市任泽区政府在不动产部门也未查到案涉房屋登记在原告苗小红名下。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力。虽然原告苗小红自称购买了案涉房屋及土地，但尚未办理产权变更登记，并未取得所有权。即便买卖行为合法有效，那么原告苗小红取得的仅仅是主张办理产权变更登记的请求权。四、被告邢台市任泽区政府作出征收决定的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。案涉棚户区改造项目符合邢台市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划，并已纳入邢台市任泽区国民经济和社会发展年度计划，对此相关部门已出具了证明。被告邢台市任泽区政府在拟定房屋征收补偿方案前，组织房地产价格评估机构进行了预评估，确定了预评估价格。征收补偿方案拟定后，被告邢台市任泽区政府组织相关部门对征收方案进行了论证，并予以公布征求公众意见，之后又将征求意见和修改情况进行了通告。在征收决定作出前，被告邢台市任泽区政府对该项目房屋征收范围内的房屋情况进行了调查登记，并按有关规定进行了社会稳定风险评估。在征收补偿费用足额到位的情况下，经区政府常务会议讨论决定，被告邢台市任泽区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及河北省《国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，作出了征收决定，该征收决定的作出事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告要求撤销征收决定的理由不能成立，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告邢台市任泽区政府向本院提交的证据为：1.征收决定；2.《关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（附补偿方案）及现场公示照片；3.邢台市任泽区政府发展和改革局关于古韵街片区棚户区改造项目土地利用符合国民经济和社会发展规划及年度计划的证明；4.邢台市任泽区自然资源和规划局关于古韵街片区棚户区改造项目土地利用总体规划及城乡总体规划的说明；5.征收预告及现场公示照片；6.预评估委托书及评估报告；7.论证补偿方案的会议纪要；8.补偿方案征求意见的公告及征求意见稿（附照片）；9.社会稳定风险评估会议纪要；10.社会稳定风险评估报告；11.资金到位证明；12.工商银行资金到账证明；13.邢台市任泽区政府（2020）第2次常务会议纪要；14.邢台市任泽区汽车站土地性质证明材料。以上1-14组证据证实被告所作征收决定程序合法，适用法律正确；15.古韵街片区改造名单。该名单中涂黑部分为没有签订安置补偿协议户，土地性质空白户为集体土地；16.照片10张。证明已经对签订安置补偿协议住户房屋进行了拆除；17.征收片区航空照片，证明本次征收范围；18.安置补偿协议45份。证明本次征收片区内已有45人签订了安置补偿协议。 原告苗小红向本院提交的证据为：1.告知书、财产公证告知书、房屋所有权证。证明原告与被征收房屋有利害关系事实；2.征收决定、《关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》。证明被告作出征收房屋决定行为事实；3.照片，证明原告房屋位置和原状；4、水电费缴纳单3页。 原告苗小红对被告邢台市任泽区政府提交的证据质证意见为，对证据1.2真实性、合法性无异议。对证据3.4真实性无异议，关联性有异议。不认可该证据能证明本案征收项目符合公共利益。对证据5真实性无异议，只是预告，没有后续相关的材料。对证据6合法性不认可，只是政府单方委托的。对证据7合法性不认可。对证据8真实性无异议，合法性有异议，不符合棚户区改造的要求，另外补偿的内容与物权法所规定的原则不相符。对证据9.10真实性无异议，关联性有异议。对证据11.12合法性有异议，资金的确认没有依据。对证据13关联性有异议。对证据14真实性予以认可，但证明力不予认可。因其只提交了涉案批复涉及的汽车站的部分土地的性质而未提交其他户的宅基地土地性质的材料。对证据15-19关联性不认可，本次征收涉及集体土地，被告没有批准权，征收决定应确认违法。 被告邢台市任泽区政府对原告苗小红提交的证据质证意见为，对证据1-3无异议。对证据4真实性无异议，但不能证明原告苗小红具有所有权。 本院对原、被告双方提交的证据予以认定。 本院经审理查明，2020年7月10日，被告邢台市任泽区政府作出《邢台市任泽区人民政府关于古韵街片区棚户区改造项目范围内房屋实施征收的预告》，拟对北至人民大街（含北侧临街房屋）、西至建设路、东至通济路、南至育才街合围区域所有涉征房屋及附属物进行征收，并对该征收预告进行了张贴公示。同日，邢台市任泽区发展和改革局出具证明，证实古韵街片区棚户区改造项目符合国民经济和发展社会年度计划；邢台市任泽区自然资源和规划局出具证明，证实古韵街片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划和城乡规划。同日，邢台市任泽区房屋征收与补偿管理中心与邢台嘉艺天和房地产评估有限公司签订房屋预评估委托合同和委托书。2020年7月12日，邢台嘉艺天和房地产评估有限公司对古韵街片区棚户区改造项目拟征收房屋及附属物市场价值出具房屋征收预评估报告。2020年7月19日，被告邢台市任泽区政府召开专题会议，对《古韵街片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行研究讨论，并形成会议纪要。2020年7月20日，被告邢台市任泽区政府作出《邢台市任泽区人民政府关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》，并作出公告，进行了张贴。2020年8月28日，被告被告邢台市任泽区政府作出《关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。同日，被告邢台市任泽区政府召开专题会议，对古韵街片区改造项目社会稳定风险评估进行论证，并形成会议纪要。2020年9月1日，被告邢台市任泽区政府召开常务会议，对古韵街片区改造项目（一期）征收工作有关事宜进行了研究。2020年9月11日，邢台市任泽区房屋征收与补偿管理中心、中国工商银行任县支行出具资金存款证明，证实本案征收项目资金已足额到位、专户存储、专款专用。2020年9月25日，被告邢台市任泽区政府作出《关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收与补偿实施方案征求意见及修改情况的公告》、《古韵街片区棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》，并将公告进行了张贴公示。征收补偿方案主要载明，本区域内房屋征收以房屋产权置换补偿为主，货币补偿为辅。对人民街临街经营性用房的认定和置换补偿方式为：1.人民街临街面主房第一自然间（自然间是指一栋房屋内原来设计施工时就形成了固定结构模式的单间），且用于经营的房屋认定为临街经营性用房。2.产权置换方式，人民街两侧临街经营性用房一层按照建筑面积1：1的标准置换古韵街新建二层商业门店；二层若在设计施工时与一层就形成了固定结构模式的一体建筑，按照建筑面积1：0.5的标准置换古韵街新建二层商业门店；如果二层属于另行加盖建筑，而非施工时一体设计建设的整体建筑，则二层按评估补偿价值，不参与置换。......6.经认定的临街经营性用房置换后其下土地不再给予补偿；临街经营性用房以外的土地、房屋及附属物按照货币补偿和住宅标准执行。同日，被告邢台市任泽区政府作出《出关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》、征收决定，并对公告进行了张贴公示。该征收决定确定征收范围为北至人民大街（含北侧临街房屋）、西至建设路、东至通济路、南至育才街合围区域所有涉征房屋及附属物，具体征收范围以规划控制为准。同时确定征收主体为被告邢台市任泽区政府，该区房屋征收与补偿管理中心为征收实施部门，承担房屋征收与补偿的具体工作。 涉案征收片区共涉及被征收人53户，其中集体土地为26户，剩余为国有土地。已经签订安置补偿协议的为45户，剩余8户还没有签订安置补偿协议。根据被告被告邢台市任泽区政府提交的照片证实，该征收片区内部分签订安置补偿协议的被征收人房屋已经拆除。 原告苗小红房产位于人民大街北侧被征收范围内，属于本次征收范围，其因对征收决定不服，故提起本案诉讼。 本院认为，根据原告起诉意见，被告答辩意见及庭审意见，本案的争议焦点问题应为以下几点：一、关于被告邢台市任泽区政府是否具有作出本案征收决定的资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案被告邢台市任泽区政府为县级人民政府，具有作出征收决定的资格。二、关于原告苗小红是否为适格被征收人，也即是否具有提起本案原告资格问题。根据本案已查明事实，原告苗小红并未就其房产、土地办理相关登记。但原告苗小红主张，1995年霍志华因经营困难，将本案被征收房产所占土地卖给董冬棉，同年董冬棉将涉案房屋及相应土地赠与其弟董密军，董密军系原告苗小红丈夫。同时，被告邢台市任泽区政府认可，原告苗小红已经在被征收房产居住27年，亦没有提供其他证据证实该房产属于其他人，故本院对原告苗小红属于被征收人的事实予以认定，原告苗小红具有提起本案诉讼的主体资格。三、关于本案征收是否符合公共利益的需要。原告苗小红主张，其房产居住功能完整，不应属于棚户区，故本次征收不符合公共利益。但棚户区是一个区域性概念，棚户区可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改造范围内，两者可能存在交叉。从被告邢台市任泽区政府提交的征收范围航拍照片看，片区内存在多处老旧建筑。同时，原告苗小红认可其已在该房产内居住27年，且人民大街符合作为商业街的改造需要，故本院对原告苗小红主张征收项目不符合公共利益需要的主张不予支持。需要指出的是，被告邢台市任泽区政府因划定的征收片区过大，包含了两个新建小区和部分高层建筑。但鉴于被告邢台市任泽区政府已经明确本次征收范围内被征收人为53户，且征收片区老旧建筑设施分散零星，存在划定片区实际困难问题，本院对此予以指正。四、关于征收补偿方案标准是否过低问题。原告苗小红认为，本次征收将原告门市按照1：1置换商业房产；屋后房屋按照1：0.5置换住宅房屋，安置标准过低。实质是对被告邢台市任泽区政府在本次征收中的安置补偿方案标准有异议。城建[2018]10号《邢台市城市建设领导小组关于解决市区房地产开发项目（含棚户区改造项目）有关问题的意见（试行）》第三条第（四）项规定：属地政府制定的补偿方案应遵循以下要求：选择房屋面积置换的，置换比例原则上按照被拆迁合法建筑面积的1：1.2（不含奖励），最高比例不超过1：1.3(含奖励)；异地安置项目（安置地较偏远）报经市政府同意，原则上比例不超过1：1.4。本案中，被告邢台市任泽区政府针对征收决定作出的安置补偿方案，确定人民街两侧临街经营性用房一层按照建筑面积1：1的标准置换古韵街新建二层商业门店；二层根据不同情形置换古韵街新建二层商业门店，并对临街经营性用房以外的土地、房屋及附属物按照货币补偿和住宅标准执行，并不违反上述规定。同时，该安置补偿方案标准做到了生活有提高，居住有改善要求，原告苗小红对本案征收安置补偿标准过低的主张，本院不予支持。对于原告苗小红所称的被征收房产是否全部属于临街位置等问题，应在征收补偿决定中予以主张。五、关于本案征收范围内是否有集体土地问题。原告苗小红主张，本案征收范围内有部分集体土地，故被告邢台市任泽区政府对集体土地及房屋无权作出征收决定。对此，被告邢台市任泽区政府在本案审理过程中予以认可，被征收范围内被征收人54户中，有集体土地26户。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是对国有土地上的房屋征收作出的规定，而征收集体土地，应按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定执行，且征收集体土地，需省政府予以审批。本案被征收范围内，尚有26户集体土地使用权人，其土地并未被征收为国有，被告邢台市任泽区政府将其列为被征收人，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对其进行征收，属于适用认定事实不清，适用法律错误。六、关于被告邢台市任泽区政府作出的征收决定应予撤销还是确认违法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的，人民法院确认违法，但不撤销行政行为。前述已经认定，本案征收行为符合公共利益需要，被征收53户中，已有45户签订了安置补偿协议，部分房产已经被拆除，其中包含26户集体土地使用权人。撤销征收决定，不符合公共利益的需要，也会使已经签订安置补偿协议的被征收户利益无法保障，故本院依据上述法律规定，确认被告邢台市任泽区政府作出的征收决定违法。同时，鉴于被征收片区内包含**集体土地使用权人，被告邢台市任泽区政府应当完善征收程序，采取补救措施。 综上所述，原告苗小红的诉讼请求部分成立，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告邢台市任泽区人民政府作出的《关于古韵街片区棚户区改造项目房屋征收的决定》违法。 二、被告邢台市任泽区人民政府对古韵街片区棚户区改造项目中26户集体土地使用权人采取补救措施。 案件受理费50元，由被告邢台市任泽区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  周晓明 审 判 员  赵文志 人民陪审员  钟 林 二〇二〇年十二月十七日 法官 助理  崔龙强 书 记 员  郭红雨