河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀05行初43号 原告毕玉梅，女，1936年3月12日出生，汉族，现住河北省邢台市临西县。 委托代理人李青栩，北京京师律师事务所律师。 委托代理人史敬龙，北京京师律师事务所实习律师。 被告临西县人民政府，住所地邢台市临西县珠江西路与阳光大街交汇西北。 法定代表人孟宪鹏，该政府县长。 委托代理人闫万春。 委托代理人吴凤侠，河北冀南律师事务所律师。 原告毕玉梅诉被告临西县人民政府（以下简称临西县政府）强行占用土地违法一案，本院于2020年7月20日立案后，依法向被告临西县政府送达了行政起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告毕玉梅及其委托代理人李青栩、史敬龙，被告临西县政府的委托代理人闫万春、吴凤侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告毕玉梅诉称，原告毕玉梅系河北省邢台市临西县孟村村民，合法拥有位于孟村村××、阳关大街西侧部分地块的土地承包经营权。2019年3月初，原告2.8亩耕地在未履行法定程序的情况下被县医院扩建项目强行占用。原告耕地上 2 的麦黄、果树也全部被填埋毁损。原告于2019年8月向广宗县人民法院提起了对临西县轴承工业园区管委会的行政诉讼，案号为(2019)冀0531行初58号。从该案得知了被告是临西县政府实施了强占原告土地的行为，并获取了《关于临西县2015年第二批次建设用地的批复》、《征地告知书》、本批次“一书四方案”及征收土地和补偿安置公告等证据。证据显示，本批次征收土地用途为“工业用地”。但在被告于2019年3月组织实施强占土地的行政行为之前，原告从未见过、也不知晓有上述材料的存在。同时，根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发(2004)28号）中的规定，农用地和土地征收批准文件为两年。但本案中，被告实施所谓的征收行为时已距批复时间三年之久，该批复早已失效。综上，征收耕地需要省级人民政府或者国务院批准，且在获得批准后当地政府应依法将相关文件在被欲征收、占用土地所在地予以公告，征收的土地严禁闲置，并需要按照既定的用途使用。故原告认为被告强行占用耕地的行为违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规、规章的规定，严重侵害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，特提起行政诉讼。请求：一、确认被告临西县政府强占原告毕玉梅土地的行为违法；二、本案诉讼费由被告负担。 被告临西县政府辩称，一、原告无诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他 3 组织，有权提起诉讼。原告毕玉梅诉被告临西县政府强占其承包经营的耕地违法，应当证明自己对该地块具有承包经营权，并且应当明确地块具体位置和面积。事实上，原告作为85岁的老人是被赡养的年龄，该地块的承包经营者不是该老人，而是其已经分户的孩子，原告不是适格主体。二、原告诉讼已超过法律规定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。案涉地块于2015年12月被河北省人民政府批准征收为国有，在此之前的2015年的11月17日临西县国土资源局向孟村及相关农户发布《征地告知书》并在村内张贴，在此之后在村内发布《征收土地补偿安置公告》。原告称不知晓征地程序和征地文件的存在是错误的。因为《征地告知书》、《征收土地补偿安置公告》在村内已张贴、发布，原告“应当知道”。原告在2015年11、12月间就应当知道案涉地被征收，如今提起诉讼超过上述法律规定的起诉期限。三、原告所诉不是事实。被告的土地征收行为符合法定程序。正如原告诉状中所述，原告征收案涉土地在履行了征地告知，制作建设用地项目呈报材料“一书四方案”后，经报批取得河北省人民政府批准，省政府作出冀政转征函(2015)661号《关于临西县2015年第二批次建设用地的批复》。之后，政府职能部门发布了临西县2015年第二批次建设用地征收土地和补偿安置方案公告，这充分表明答辩人征收土地的程序合法。原告称，“被告实施所谓的征收行为距批复时间三年之久，该批复早已失效”，并引用国土资发(2004)237号《关于完善农用地转用和 4 土地征收审查报批工作的意见》(现已被自然资源部废止)和国发(2004)28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进行说明，属于原告理解错误。根据国发(2004)28号文件第十九条、国土资发(2004)237号文件第十四条规定，“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，“农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”。而事实上，案涉土地的省政府批文发布后的当年被告相关部门已经组织实施，可由上述的土地补偿和安置方案为证。同时，被征收土地于2017年10月已经供地并由用地单位进行建设。故不存在土地闲置，省政府文件失效的问题。对于征收的土地是否按既定用途使用，冀政转征函(2015)661号第三条已经说明，“具体建设项目由你县根据产业政策、供地政策、用地定额依法提供用地，并报省国土资源厅备案”。案涉土地正是按文件要求调整的使用用途，并向省厅备案，无违规情况。综合上述理由，原告无诉讼主体资格，超过起诉期限，其理由不成立，希望法院驳回其诉求。 被告临西县政府向本院提交的证据为：1.临西县2015年第二批次建设用地征地卷；2.关于县人民医院整体迁建项目划拨用地批复；3.广宗县人民法院（2019)冀0531行初58号行政裁定书。 原告毕玉梅向本院提交的证据为：1.身份证复印件；2.争议耕地所在位置的GPS截图。证据1、2证明原告是本案适格的诉讼主体。3.争议耕地现状照片。证明2019年3月初，临西县轴承工业园区管委会非法圈占耕地并将地上附着 5 的果树、青苗清除，用于临西县人民医院的扩建项目。4.临西县轴承工业园区管委会答辩状照片；5.《河北省广宗县人民法院行政裁定书》照片，案号：（2019）冀0531行初58号。证据4、5证明临西县政府是实施强占耕地的行为主体，是本案适合的被告。6.《临西县人民政府办公室关于政府信息公开申请的答复》复印件。证明争议耕地所在地块被临西县政府强占，部分划拨给临西县人民医院扩建项目。7.《关于临西县2015年第二批次建设用地的批复》（冀政转征函[2015]661号）复印件。证明临西县政府是实施强占耕地的行为主体，是本案适合的被告。8.《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》复印件；9.《征地告知书》复印件。证据8-9证明强占耕地的行为主体是临西县政府，目的是作为工业用地。10.《临西县政府征收土地和补偿安置方案公告》。证明强占耕地的主体是临西县政府，目的是作为工业用地。11.《临西县2015年第二批次建设用地项目6号勘测定界图》复印件。证明强占耕地的范围。12.《临西县人民政府关于县人民医院扩建项目划拨用地的批复》。证明被告将争议耕地在内地块的一部分无偿划拨给临西县人民医院扩建项目使用，土地用途为公共管理与服务用地。13.毕玉梅身份证复印件。证明变更后的当事人具有诉讼主体资格。14.照片两张。证明土地被抢强占之前的状况。15.光盘一张。证明土地被强占前后的状况。 原告毕玉梅对被告临西县政府提交的证据质证意见为，对证据1真实性有异议，因为被告没有提交原件。证据2中，临西县2015年第二批次建设用地批复、临西县政府征收土地和补偿安置方案的公告、公告张贴人员名单两张、一份征 6 地告知书的照片复印件、张贴公告照片。被告提交的证据中在张贴人员名单这份证据里只有公示人员的签字，没有日期，没有地点，无法证明被告履行了其公示与征收本案涉案地块相关法律手续文件的义务。两张照片地点未知，无法确定被告是否履行了应有的法定职责。一书四方案、建设用地审批表、审查意见表、面积汇总表两张、一份征地告知书一并发表质证意见。因本案的涉案土地开发用途为工业用地，但实际上涉案地块现在目前建设的是属于工业用地的县人民医院，跟被告向法庭提交的一书四方案以及建设用地审核表等文件当中信息不符，所以关联性不认可。听证送达回执和土地调查结果确认表当中的盖章，明显写的是轴承工业园区梁村村民委员会，关联性不认可。社会保障措施费用落实情况认定表、勘测定界的表格，原告认为与本案无关。被告作为政府，对于像原告这样的村民所拥有的土地，应当以征收的方式实施其占用的行为，但是被告没有履行向前述所说的公告，包括听证这样的义务。同时对土地的勘测评估义务也同样没有履行，故原告认为跟本案没有关联。征用土地协议三性均不认可。对证据2没有提交原件，三性均不认可，与本案无关。被告提交的2017年10月18日的这一次的所谓的批复，面积为71.5亩，并不是本案涉案地块所在的6号地的那次的批复，所以与本案无关。对证据3真实性认可，证明目的不认可。被告刚才在法庭陈述的过程当中，对于该份裁定书的解读存在断章取义的情况，该份裁定书当中主要的理由是被告的主体不适格，所以在该份证据当中，法院明确定了轴承工业园区管委会不是土地征收主体或者征收部门，而在前案告提交的证据当中已经说明了本案的被告是法定 7 的、适格的征收主体或者征收部门。 被告临西县政府对原告毕玉梅对提交的证据质证意见为，对证据1身份信息真实性、合法性无异议。对关联性有异议，不能证明原告的观点。对证据2三性有异议。截图是一个复制品，复制品不能说明它是真实的，也不清楚其来源。对证据3三性有异议。证据4真实性无异议，对关联性有异议。该答辩状中园区作为被告，并没有认可强占了原告的土地。证据5真实性、合法性无异议，但不能证明原告的证明目的，同时也不能证明该案的原告马付明与毕玉梅是何关系，是不是共同的家庭成员，相反能够证明被告的主张。证据6-12真实性、合法性无异议，其关联性有异议，不能证明原告的证明目的，相反能够证实临西县政府的征地行为合法，对于工业用地变更为公益事业用地，划拨给医院使用，程序合法。证据13身份信息真实性无异议。但结合证据1来共同进行质证，原告没有证据证明马付明与毕玉梅是夫妻关系，无法证明广宗案与本案的原告是何种关系。既没有户籍证明，也没有公安机关的证明，甚至连村委会的一个证明材料也没有，不能证明原告的证明目的。证据14、15三性有异议。拍摄照片的地点、拍摄人员都不清楚，没有第三方或公证机关来证实。不能证实原告具有涉案土地的使用权。 本院对本案证据的认证意见为，双方提交的证据具有真实性，本院对在卷证据所体现的客观事实予以认定。 本院经审理查明，原告毕玉梅与马付明系夫妻关系，马付明于2020年去世。2015年，被告临西县政府拟征收部分集体土地，并制作了一书四方案等相关征地材料。2015年12月7日，河北省人民政府作出冀政转征函[2015]661号《关 8 于临西县2015年第二批次建设用地的批复》，同意临西县政府转用、征收集体农用地31.7571公顷。2015年12月15日，临西县政府作出了《征收土地和补偿安置方案公告》，载明了被征收土地所有权人、土地位置、补偿费支付对象、补偿标准等情况，并张贴了该公告。原告毕玉梅家庭在临西县拥有耕种土地2.28亩，位于上述征收范围内。原告毕玉梅家庭未就征收土地事项签订安置补偿协议。2019年3月初，原告毕玉梅家庭耕种土地被强行占用，堆放土堆。2019年8月22日，马付明曾以临西轴承工业园区管理委员会为被告，向广宗县人民法院提起行政诉讼，请求确认强行占用其土地行为违法。2019年10月11日，广宗县人民法院作出（2019）冀0531行初58号行政裁定书，认为临西轴承工业园区管理委员会不是土地征收主体或者征收部门，不能推定为该案适格被告，故裁定驳回马付明起诉。现原告毕玉梅向本院提出本案诉讼。 另查明，在本案审理过程中，本院依法对原告毕玉梅家庭是否在临西县拥有耕种土地进行了调查核实。该村村主任马子江证实，原告毕玉梅在该村拥有耕种土地2.28亩，并多年来由其家庭一直耕种。该村多年来一致没有办理土地承包经营合同和土地承包经营权证，属于历史遗留原因。 本院认为，一、关于本案原告毕玉梅是否适格问题。被告临西县政府辩称原告毕玉梅不能证明其对本案争议地块具有承包经营权。但经本院核实，原告毕玉梅在临西县拥有耕种土地2.28亩，未办理土地承包经营权，系历史遗留原因，且该土地多年来一直由原告毕玉梅家庭耕种， 9 故毕玉梅具有本案原告资格。二、关于本案被告适格问题。本案中，被告临西县政府虽否认占用了原告毕玉梅耕种土地。但结合在案证据，被告临西县政府已经对涉案地块作出土地征收相关事宜。另被告临西县政府认可，在土地征收过程中并未作出责令交出土地相关决定，在土地被占用行为无人认领情形下，应推定土地征收部门为被告，故临西县政府为本案适格被告。三、关于起诉期限问题。被告临西县政府辩称，本案已经超过起诉期限。但本案相关征收文件虽作出时间为2015年，但原告毕玉梅被占用土地时间为2019年3月，应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定确定起诉期限。2019年10月11日，马付明就其土地被占用曾向广宗县人民法院提起行政诉讼。故本案原告原告毕玉梅并未超过法定起诉期限。四、关于被告临西县政府占用原告毕玉梅家庭耕地是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告临西县政府虽实施了相关征地行为，但并未与原告毕玉梅就其家庭耕地达成补偿安置协议。被告临西县政府的土地行政主管部门在没有作出强制交出土地决定，亦没有申请人民法院强制执行情形下，占用了原告毕玉梅家庭耕地，且该行为不具有可撤销内容，应予确认违法。 综上所述，原告毕玉梅的诉讼请求成立，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项,之规定，判决如下： 10 确认被告临西县人民政府占用原告毕玉梅土地的行为违法。 案件受理费50元，由被告临西县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  李怀勇 审 判 员  周晓明 人民陪审员  蔡丹丹 二〇二〇年十二月十一日 法官 助理  崔龙强 书 记 员  郭红雨