广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终21193号上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步镇鸭湖第二经济合作社，住所地广东省广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张伟东。委托诉讼代理人：陈艳伶，广东正善律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁妙英，广东正善律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张绍昌，男，1965年10月7日出生，汉族，住广东省广州市花都区。委托诉讼代理人：邝肖霞，广东艾森律师事务所律师。原审第三人：广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社，住所地广东省广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世雄。上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第二经济合作社（以下简称“鸭湖二社”）与被上诉人张绍昌、原审第三人广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社（以下简称“鸭湖联社）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服广东省广州市花都区人民法院（2020）粤0114民初329号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月22日立案后，依法组成合议庭审理本案。原审第三人鸭湖联社经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。鸭湖二社上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回张绍昌的全部诉讼请求。2.本案一、二审受理费用由张绍昌负担。事实与理由：一、一审法院对于本案征收时间节点认定事实错误，适用法律不当。1.广州市人民政府征收土地公告——穗府征[2018]37号、38号、39号以及[2019]27号分别于2018年4月1日和2019年8月8日作出，预公告发布时未经合法征地程序批准，所以，预公告发布时是无效的。预公告是不一定发生征收行为，仅是拟征收。鸭湖二社与炭步镇政府于2017年1月签订了《征地补偿协议》，但签订《征地补偿协议》之时征收单位并未取得有效征地批文，鸭湖村征收时间节点应在取得有效征地批文之日，分别为2018年4月1日和2019年8月8日。因此，一审法院以预公告发布日期认定为青苗及地上附着物补偿的时间节点是认定事实错误。2.一审适用2020年1月1日修正的《土地管理法》认定本次征收时间节点是预公告发布之日属于适用法律不当。广州市花都区国土资源和规划局征收土地预公告——穗花国土征预字[2016]27、28、29号（以下统称预公告，2016年11月25日发布）和穗花国土征预字[2016]38号。根据“法不溯及既往”原则，预公告发布时现行有效的是2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》，2004年修订的《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施和《立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”，2016年11月25日发布的预公告应适用当时有效的2004年修订的《土地管理法》，征地行为必须先批后征，征地行为未取得法定程序批准，预公告无效。2004年修订的《土地管理法》的效力等级是法律，《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》的效力等级是地方性规章，根据《立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》与2004年修订的《土地管理法》的规定有不一致时，应以效力等级高的为准，因此一审法院适用法律不当，不得适用《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》作为认定本案的法律依据。3.广州市中级人民法院已有生效判决即（2018）粤01民终13352号民事判决书认定本次鸭湖村预公告的法律性质是拟征收行为，并非正式征收行为。因此，本次鸭湖村预公告仅是拟被征收，尚未签订征地补偿协议，并未影响承包者使用。4.预公告仅是确定被征收地块范围及补偿范围，避免被征收人抢耕、抢种恶意骗取补偿，被征收人仍可继续使用被征收地块直至该地块被实际征收之日或者合同期满之日。所以，预公告并不等同被征收人无法继续或停止使用涉案土地，也不等于不须缴交承包款。二、承包合同明确约定合同期满后涉案土地、地上青苗及附着物应归还鸭湖二社集体所有。而张绍昌已使用涉案土地至合同期满，征收没有影响张绍昌实际使用。按照承包合同约定，涉案土地、地上青苗及附着物应归还鸭湖二社集体所有，鸭湖二社取得地上物的所有权，所以相应的青苗及地上附着物补偿款归鸭湖二社所有。鸭湖二社与张绍昌所签订的《协议书》以及《征地青苗及地上附着物调查登记表》证实了张绍昌已使用涉案土地至承包合同期满，征收并未对其实际使用造成影响。三、青苗及地上附着物补偿款的补偿对象应为鸭湖二社。1.涉案承包合同明确土地经营者是鸭湖二社，本案青苗补偿费是补偿土地经营者一次性耕作补助的费用。《物权法》明确土地分为所有权、经营权、使用权。《物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”涉案承包合同明确约定，承包者仅有使用权，土地的经营权归鸭湖二社，涉案承包合同不属于经营权的流转，也就是涉案土地经营者是鸭湖二社，一次性耕作补偿应归经营者即鸭湖二社集体所有。2.《物权法》规定青苗补偿款归经营者，如果经营者与地上青苗所有人不一致时，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定了青苗补偿款归地上物所有人。由于承包合同明确约定，承包期满张绍昌应按时将涉案土地交还给鸭湖二社经济社集体所有，涉案土地及其地上附着物等应归鸭湖二社集体所有，地上权所有权归还鸭湖二社经济社集体所有，合同期满后青苗补偿款应归地上物所有人即鸭湖二社，那么承包合同何时期满或何时因张绍昌逾期交租金而合同终止对于案件的审理有重大关联，与张绍昌是否获得涉案青苗及地上附着物补偿款具有极大关联。一审法院遗漏查明上述事实，导致事实不清。四、涉案合同明确不属于土地承包经营权流转，张绍昌未取得合法经营权，鸭湖二社早已就对涉案鱼塘或土地实际投入大量人力物力挖掘和经营管理。涉案合同不属于土地承包经营权流转，经营权流转有法律的严格限制还需要向县级以上政府备案并取得经营权证。涉案承包合同明确约定经营权属于鸭湖二社，而且张绍昌也没有提供证明已经登记取得经营权证，张绍昌并未取得经营权。五、涉案承包合同以外的面积并没有签订承包合同，也就是说鸭湖二社并未对合同外面积发包出去，该部分土地的经营者仍是鸭湖二社，则该部分青苗补偿款应归经营者。《征地青苗及地上附着物调查登记表》记载合同面积以外青苗及地上附着物的业主为鸭湖二社，该部分青苗补偿款应归鸭湖二社集体所有，张绍昌也没有支付该面积的承包租金/使用费，鸭湖二社与张绍昌并没有达成合同面积以外的土地发承包合意，张绍昌并无证据证明其对合同面积以外的土地进行投入，故合同面积以外的地上物所有权属于鸭湖二社集体，该部分青苗补偿款本应归鸭湖二社集体所有。综上所述，鸭湖二社请求二审法院查明本案事实，依法改判。张绍昌辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，张绍昌请求二审法院驳回鸭湖二社的上诉请求，维持一审判决。原审第三人鸭湖联社未发表意见。张绍昌向一审法院起诉请求：1.存放在第三人鸭湖联社账户上的71327.6元青苗补偿款归张绍昌所有；2、鸭湖联社于判决生效后直接向张绍昌支付上述款项；3、鸭湖二社于判决生效后协助张绍昌办理上述款项的领款手续；4、鸭湖二社承担本案的全部诉讼费用。一审法院认定事实：2008年1月15日，鸭湖二社与张绍昌签订《荒地承包合同》，载明鸭湖二社荒地土名大沙区面积1.5亩，现经鸭湖二社同意，发包给张绍昌。承包款每年300元。承包期限共十年即2008年1月15日至2018年12月31日止。十年内该地块的使用权归张绍昌所有。该地的一切经济费用（包括支出和收入）由张绍昌负责。合同期内无论外部环境发生任何变化，双方均需遵守合同约定，不能以任何理由推翻本合同。鸭湖二社分别于2013年2月26日、2015年1月5日、2015年11月16日、2016年12月26日向张绍昌就“大沙”地租开具广州市农村财务专用收据。2016年11月25日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]27、28、29号《征收土地预公告》；2016年12月16日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]38号征收土地预公告。上述《征收土地预公告》对拟征收的位于广州市花都区炭步镇民主村、鸭湖村、鸭一村的面积293.4675公顷（4402.0125亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积7.4799公顷（112.1985亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积21.7373公顷（326.0595亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村、鸭一村、民主村的面积63.1602公顷（947.4030亩）的土地情况以及其他相关征地事宜进行了预公告，并明确自预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地了附着物，一律不予补偿。2017年1月15日，广州市花都区炭步镇政府与鸭湖二社、鸭湖联社等就征地补偿事宜签订了《征地补偿协议》。2017年5月25日，张绍昌作为业主方与村/社（队）代表、征地工作小组工作人员就土名为“大沙”（YH-02-A63）的地块进行调查登记并形成《征地青苗及地上附着物调查登记表》,载明补偿物种类:水泥地141.78平方米小计17013.6元、水泥地23.7平方米小计2844元、红砖混房（混凝土）20.35平方米小计10175元、红砖婚房（含星瓦顶）28.4平方米小计5680元、龙眼0.034亩小计1700元、一般青苗0.969亩小计33915元，本页合计71327.6元。2018年至2019年期间，广州市人民政府陆续发布征地公告，征地单位陆续发放相关补偿款（其中涉案青苗及地上附着物补偿款暂存在鸭湖联社处）。2019年4月22日，由鸭湖联社作为见证方，鸭湖二社作为甲方，张绍昌作为乙方签订《协议书》，载明鸭湖二社的土地（地名：大沙），地块编号：95（青苗测量图块地号YH-02-A63），由张绍昌于2008年1月15日与鸭湖二社签订承包合同。现因该鱼塘（土地）的青苗补偿款的分配双方存在争议，至今未能完成青苗补偿款的发放和交地工作。为了不影响征地工作的进行，经双方协商，达成以下协议：一、甲乙双方确认该地块YH-02-A63的面积为1.294亩，青苗补偿款为71327.6元，双方同意将此青苗补偿款暂存鸭湖经济联合社的账户上，待双方协商一致或法院判决后，按协议或判决书进行该补偿款的分配。二、甲乙双方同意将上述地块交付给炭步镇政府。三、乙方同意在2019年5月15日之前将自行清理完上述地块的附着物品，乙方如在上述期限未能将地上附着物清理完毕，甲方或征地部门有权自行清理并有权自行处分。2019年5月6日，鸭湖二社、鸭湖联社出具的包含涉案土名为“大沙”（YH-02-A63）地块在内的鸭湖二社征地青苗（含一次性耕作补助）补偿款可分配明细表载明业主姓名为张绍昌的土名“大沙”地块总补偿金额71327.6元。2019年5月24日，鸭湖联社就收到的上述可分配明细表中的鸭湖二社征地范围内已清点及地上附着物补偿款开具广州市农村财务专用收据。一审法院认为，本案立案案由为农村土地承包合同纠纷，一审法院经审查认为，本案涉及的是征收补偿费用的处理，案由应定为承包地征收补偿费用分配纠纷。双方主要争议焦点在于征地青苗及地上附着物补偿款归属，对此，一审法院认为：一、如何确定青苗及地上附着物补偿款的补偿对象。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第三十一条规定，青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人，……，除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定除外。根据上述规定，青苗及地上附着物的补偿款应归经营者、所有者所有。二、何时为确定补偿对象的时间节点。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，……相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。上述规定明确了申请征收土地的前置工作包括了土地现状调查、社会稳定风险评估以及对征收范围、土地现状等进行征地预公告等，且规定了在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，保障被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的知情权并听取意见，另根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第九条规定，征地预告或者建设通告发布后，在征地范围内抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可见，征地由征地批复、征地公告、补偿登记、作出补偿决定等一系列行为构成，而征地预公告是公众可知的征地过程开始的一个重要、显著的特征，足以在征地范围内对正常耕作、经营活动产生影响，且不受其他人为、主观因素影响，据此，一审法院认为，征地预公告发布之时已征地补偿物、补偿对象等已固定，以此作为确定青苗及地上附着物补偿款补偿对象的时间节点符合土地承包法立法精神和一般社会预期，同时也有利于维持正常、有序的农村土地承包经营环境。本案中，张绍昌从2008年承包并开始耕作使用位于鸭湖二社土名“大沙”（YH-02-A63）地块且缴纳承包费用至2016年12月，有承包合同、缴费收据等为证，一审法院予以确认。根据业主、村/社（队）代表及征地工作小组工作人员三方签名确定的《征地青苗及地上附着物调查登记表》，涉案土名“大沙”（YH-02-A63）地块的补偿物种类为水泥地、红砖混房（混凝土）、红砖混房（含星瓦顶）、龙眼、一般青苗，结合《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第三十三条规定，上述补偿物种类中，一般青苗即短期农作物，红砖混房（混凝土）等经查无产权登记，张绍昌耕作使用涉案地块多年，征地预公告发布之时仍为该地块实际耕作人、经营者，系上述补偿物的补偿对象。双方对涉案地块的青苗及地上附着物补偿金额无异议，张绍昌主张该地块青苗及地上附着物补偿款71327.6元归其所有，合理合法，一审法院予以采纳。张绍昌主张鸭湖联社支付上述补偿款，一审法院认为，本案中因双方对涉案青苗及地上附着物补偿款归属有争议，征地方根据各经济社的申请将涉案青苗及地上附着物补偿款发放至指定的鸭湖联社账户上，鸭湖联社虽非承包关系相对人，但涉案青苗及地上附着物补偿款由其暂管且其亦书面明确表示同意按法院判决进行分配，故张绍昌主张鸭湖联社支付涉案青苗及地上附着物补偿款，合理合法，一审法院予以支持。张绍昌主张鸭湖二社协助办理领款手续，但现有证据不足以证明领取涉案补偿款必须由鸭湖二社协助办理，一审法院不予采纳。鸭湖联社经一审法院合法传唤无正当理由拒不履行到庭义务，违反法律规定，一审法院依法缺席判决。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条，《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第九条、第三十一条、第三十三条的规定，一审法院判决如下：一、确认位于广州市花都区炭步镇鸭湖第二经济合作社的土名“大沙”（YH-02-A63）地块的青苗及地上附着物补偿款71327.6元归张绍昌所有；二、广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社于本判决发生法律效力之日起十日内向张绍昌支付上述青苗及地上附着物补偿款71327.6元；三、驳回张绍昌的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费1584元，由广州市花都区炭步镇鸭湖第二经济合作社负担。经审理查明，一审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”本院针对鸭湖二社的上诉意见进行审查，回应如下：关于征收土地预公告的发布时间能否作为确定征收补偿对象的节点问题。征收预土地公告属于行政主体作出的行政行为，其行为的合法性并非民事审判的范围，现在未有生效法律文书否定该征收预公告的效力时，鸭湖二社主张该征收预公告无效缺乏事实依据，本院对此不予采纳。根据涉案征收土地预公告，征收单位对预征收的土地情况以及其他征地事宜进行了预公告并明确预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可知，该预公告发布应视为对被征收土地相关权益进行了明确固定，因此该预公告的发布时间应作为确定征收补偿对象的节点时间。鸭湖二社以预征收是拟征收行为并非正式征收行为为由，认为预公告发布时间不能作为确定征收补偿对象的节点依据不足，本院亦不予采纳。关于涉案青苗及地上附着物补偿款的补偿对象的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款规定：“承包地被依法征用，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的，应予以支持。”根据本案查明的事实，涉案预征收发布之时，张绍昌与鸭湖二社所签订的《鱼塘承包合同》仍处于合同履行期，张绍昌为涉案鱼塘的承包方，在鸭湖二社未能举证证明该鱼塘上的青苗及地上附着物的所有者另有他人的情形下，应认定张绍昌为涉案青苗及地上附着物的所有者，其有权取得涉案青苗及地上附着物补偿款。鸭湖二社以张绍昌不具有合法经营权为认为其无权取得补偿款明显与上述法律及司法解释规定相悖，本院对此不予支持。至于鸭湖二社提出的一次性耕作补助费不应归属于张绍昌的理由，因补偿标准是将一次性耕作补助费归入青苗及附着物搬迁补偿之内，由此可知该一次性耕作补助费是青苗及地上附着物的构成，应与青苗及地上附着物的补偿对象一致。故本院对鸭湖二社提出的该上诉理由亦不予采纳。关于补偿面积的问题。虽涉案承包合同约定的承包面积与补偿确定的面积存在差异，但根据一审法院现场勘查查明的水面、塘基、一般青苗等分布情况，涉案补偿确定面积系为整体并不存在明显分化情形，在鸭湖二社未能举证证明双方差异部分的面积确为其占有、使用，应推定补偿确定面积的土地实际为张绍昌耕作。鸭湖二社上诉称张绍昌无权取得合同外的补偿缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，上诉人鸭湖二社的上诉理由均不成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1583元，由上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第二经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 李 琦审判员 林旭群审判员 刘 欢二〇二〇年十二月十一日法官助理何美婷书记员吴嘉茵