江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终726号 上诉人（原审原告）张志云，女，汉族，1972年6月24日出生，住南京市栖霞区。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局栖霞分局，住所地南京市栖霞区文枢东路**。 负责人张弨，南京市规划和自然资源局栖霞分局局长。 委托代理人陈美玲。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，，住所地南京市玄武区北京东路** 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 上诉人张志云因诉被上诉人南京市规划和自然资源局栖霞分局（以下简称栖霞规资分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初999号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2019年12月27日和2019年12月28日，原告张志云分别向南京市规划和自然资源局（以下简称市规资局）及被告栖霞规资分局提出政府信息公开申请，申请公开的内容均为：“2017年7月28日听证会的所有可依申请公开的听证会材料，听证申请书、听证笔录、听证纪要、听证意见书、行政决定书及听证会过程中制作、形成、获得或者掌握的以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他各种载体反映的听证会内容有关材料”。2020年1月19日，市规资局向原告作出《政府信息公开申请征求第三方意见告知书》，告知原告其申请公开的信息可能涉及第三方的合法权益，需征求第三方意见。2020年2月18日，市规资局作出宁规划资源公开告知[2020]93号《政府信息公开告知书》（以下简称93号告知书），主要内容为：“因第三方手机号码停机、无法联系到第三方，邮件被退回。按照相关规定我局认为您申请的信息公开可以部分依法公开，现依法将2017年7月28日申请听证书、听证笔录、听证纪要复印件提供给您，并将材料中涉及第三方隐私部分进行了技术处理。您申请的行政决定书及听证会过程中、形成、获得或者掌握的以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他各种载体反映的听证会内容有关材料的政府信息不存在。”2020年2月20日，市规资局将93号告知书邮寄送达给原告。 原告认为被告栖霞规资分局未依法履行政府信息公开法定职责，于2020年4月3日以栖霞规资分局为被申请人向被告市政府申请行政复议。2020年4月7日，市政府向原告作出《行政复议申请补正通知书》，要求原告明确适格的被申请人。2020年5月26日，市政府对原告的行政复议申请予以受理并向市规资局作出《行政复议提出答复通知书》。2020年6月5日，市规资局向市政府提交《行政复议答复书》。2020年7月20日，市政府作出[2020]宁行复第138号《行政复议决定书》（以下简称138号复议决定），驳回了原告的行政复议申请。2020年7月30日，市政府将138号复议决定邮寄送达给原告。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”《关于统一信息公开答复主体的通知》（宁规划资源[2019]798号）第四条规定：“各分局单独收到的依申请信息公开，在市局内网办理结束后（印发校对环节），由各分局负责按照申请人的需求将告知书送达（加盖市局下发的政府信息公开专用章），同时保管好送达凭证；其他由市局办公室负责送达和保管。”本案中，栖霞规资分局是市规资局的派驻机构，根据《关于统一信息公开答复主体的通知》的规定，栖霞规资分局不具备以自己的名义作出信息公开答复的资格，故对原告的政府信息公开申请，栖霞规资分局收到后由市规资局作出书面答复，并加盖市规资局公章。经原审法院向原告释明后，原告拒绝变更被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定驳回原告张志云的起诉。 张志云上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律依据错误，理由如下：第一，被上诉人栖霞规资分局不论作为制作政府信息行政机关，还是保存政府信息行政机关，都有义务公开上诉人申请的2017年7月28日江苏省司法厅提交行政复议答辩证据中《分批次用地审核意见》《南京市2018年度第1批次城市建设用地》《征地前程序实施情况》，栖霞规资分局组织听证会的有关听证会材料。第二，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。上诉人对被上诉人栖霞规资分局逾期未作出任何答复告知的行政行为不作为提起诉讼，符合法律规定。第三，被上诉人栖霞规资分局、市政府在一审证据中均未提交《关于统一信息公开答复主体的通知》（宁规划资源[2019]798号），市政府依据一份不符合证据规定要求的文件随意做出行政复议决定，其行政行为违法。综上所述，请求：一、撤销（2020)苏0192行初999号行政裁定；二、判决确认栖霞规资分局行政不作为违法，并责令其在法定期限内作出政府信息公开答复；三、判决确认市政府行政不作为违法；四、撤销138号复议决定，责令市政府依法重新作出行政复议决定；五、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人栖霞规资分局答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。栖霞规资分局是市规资局的派出机构，不具备以自己的名义作出信息公开答复的主体资格。对于上诉人的政府信息公开申请，栖霞规资分局收到后由市规资局作出书面答复，并加盖市规资局公章，上诉人应以市规资局为被告。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。1.上诉人主张的“信息公开不作为”不成立。“政府信息公开不作为”成立的前提是有作为的义务而违法不作为。针对上诉人的信息公开申请，首先，栖霞规资分局依法不具备答复的主体资格，栖霞规资分局作为市规资局的派出机构，没有依申请作出答复的法定义务。其次，栖霞规资分局收到上诉人申请后由市规资局作出书面答复，并加盖市规资局公章送达上诉人，处理程序合法，不存在“违法”不作为。2.上诉人有滥用获取政府信息权和滥用诉权之嫌。自2019年至今，上诉人先后向栖霞规资分局、市规资局等多个机关提起多起信息公开申请，其目的并非获取、了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性问题，行政机关巳经反复进行了释明和引导，但上诉人仍执意不断提出申请。这种将个人主观意愿凌驾于立法目的之上的做法，显然构成了获取政府信息权利的滥用。同时，上诉人构成滥用诉权。首先，上诉人起诉明显缺乏诉的利益。上诉人滥用获取政府信息权，不存在司法救济的客观需要，也不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。其次，上诉人起诉不具有正当性。上诉人将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，已背离对受侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。再次，上诉人起诉违背诚实信用原则。上诉人所提起的多起诉讼，要么起诉理由高度雷同，要么在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院驳回上诉，维持原审裁定。 原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发的通知》（宁委办发〔2019〕51号）规定，栖霞规资分局是市规资局的派出机构，承担所辖区的规划和自然资源管理工作。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发的通知》（宁委办发〔2019〕51号）的规定，栖霞规资分局是市规资局的派出机构，承担所辖区的规划和自然资源管理工作。上诉人向栖霞规资分局提出政府信息公开申请，栖霞规资分局不具备以自己的名义作出答复的主体资格，应当由市规资局进行答复。上诉人不服该答复提起行政诉讼，应当以市规资局为被告。因此，上诉人提出栖霞规资分局应当向其答复、不作为的主张，本院不予支持。原审法院在向上诉人进行释明变更被告但上诉人拒绝变更的情况下，作出裁定驳回起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  宋振敏 审判员  汤 权 审判员  赖传成 二〇二〇年十二月十六日  书记员  刘 东