江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终220号 上诉人（一审原告）郭兵，男，汉族，1972年7月23日出生，工人，住淮安市洪泽区。 委托代理人年宇令，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市洪泽区住房和城乡建设局，住所地淮安市洪泽区洪泽湖大道**。 法定代表人袁书朋，该局局长。 委托代理人朱淮玲，江苏泽之源律师事务所律师。 一审第三人淮安市洪泽区房屋征收安置中心，住，住所地淮安市洪泽区人民路**/div> 法定代表人葛善铮，该中心主任。 上诉人郭兵因诉被上诉人淮安市洪泽区住房和城乡建设局（以下简称洪泽区住建局）、一审第三人淮安市洪泽区房屋征收安置中心（以下简称洪泽区房屋征收中心）行政协议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初369号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年5月15日，淮安市洪泽区人民政府（以下简称洪泽区政府）作出洪房征字[2017]2号《房屋征收决定》，对洪泽区砚临河西侧、迎宾大道北侧道路沿线范围内的国有土地上房屋进行征收，并收回土地使用权。该公告发布的项目名称为人民路××迎宾大道沿线地块棚户区改造项目，征收部门为洪泽区住建局，征收实施单位为洪泽区房屋征收中心。原告郭兵的房屋位于征收范围内。 当日，洪泽区住建局作出《人民路××迎宾大道沿线地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，对征收工程概况、补偿安置依据、房屋征收补偿和安置方案、征收评估、征收补偿决定以及其他问题进行了规定。5月18日，洪泽区住建局公布了估价机构选择结果，载明，经统计，应发出选票338张，实际发出选票338张，收回选票305张，其中江苏先河房地产土地评估有限公司得票258张，在参选的评估机构中得票超过半数，直接确定江苏先河房地产土地评估有限公司为本征收项目的估价机构。 2017年7月17日，原、被告及第三人签订《淮安市洪泽区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《房屋征收补偿协议》），将原告位于洪泽区公园路270.12㎡房屋予以征收，补偿方式为产权调换；补偿总额为1223163.92元，其中，房屋补偿款合计953886.8元，装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款合计46548.2元；其他补助费用：搬家费2000元，临时安置补助费78031.2元，面积奖金27012元，装潢补助27012元，签约奖47694.34元，放弃安置补助23131.25元，营业补助17848.13元，合计222728.92元；洪泽区住建局为郭兵安置房屋112.01㎡、94.07㎡各一套，面积合计206.08㎡，单价3560元/㎡。原告应付安置房总价与被告及第三人应付补偿款相抵后，原告应得补偿款总额为人民币489519.12元。在附属物、装潢及花草树木补偿明细表上，亦有原告郭兵的签名。当日10时56分，郭兵在人民路××迎宾大道沿线棚改地块征收（拆迁）房屋交割单（编号为0001145）上及拆迁工程交房单上（编号为0002286）签字确认，后上述房屋被交付拆除。2017年8月14日，原告领取了489519.12元补偿款，并在领款单上签名。 本案审理过程中，因相关房屋征收决定案件尚未审结，原告郭兵申请本案中止审理，一审法院于2019年9月17日裁定中止审理，后于2020年5月13日恢复审理。 另查明：2017年11月7日，原告郭兵与秦春华、杨金龙、黄吉珍诉洪泽区政府撤销房屋征收决定公告一案，淮安市中级人民法院于2018年3月12日作出（2017）苏08行初146号行政裁定，驳回原告等人的起诉。原告不服向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2019年5月15日作出（2018）苏行终973号行政裁定，撤销淮安市中级人民法院作出的（2017）苏08行初146号行政裁定，指令其继续审理。淮安市中级人民法院于2020年2月24日作出（2019）苏08行初89号行政判决书，判决：一、确认洪泽区政府作出的洪房征告字[2017]2号《房屋征收决定公告》中所载的房屋征收决定行为违法；二、责令洪泽区政府于本判决生效之日起两个月内对上述房屋征收决定违法行为采取全面具体的补救措施。 本案一审开庭审理时，被告洪泽区住建局无行政机关负责人出庭，亦无工作人员出庭，仅委托律师出庭。 一审法院认为，本案的争议焦点是：原告主张撤销与被告签订的房屋征收补偿协议，是否有事实与法律依据。 本案诉争协议为签订于2017年7月17日的房屋征收补偿协议，属于典型的行政协议，对该协议效力的审查，人民法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。本案中，洪泽区政府作出的洪房征字[2017]2号房屋征收决定，该征收决定虽被发生法律效力的淮安市中级人民法院（2019）苏08行初89号行政判决确认违法，但未予撤销，该房屋征收决定的效力被保留。该征收决定确定被告洪泽区住建局为该项目征收部门、洪泽区房屋征收中心为征收实施单位符合法律规定。基于该征收决定，原、被告及第三人就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项所达成的《房屋征收补偿协议》，是当事人真实意思的表示，并无上述法律规定的情形，故从行政法的角度，该征补协议不属于可撤销行为。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，原告主张被告在签订协议过程中存在欺诈行为，其签订的是空白协议，被告未按照双方约定填写协议的相关条款，原告对补偿具体项目无异议，对补偿标准有异议。一审法院认为，本案征收补偿协议签订的前提是房屋征收决定，虽然原告户房屋所占土地为集体土地，当时未办理土地征收为国有程序，但该情形属于作出房屋征收决定的前提条件，本案协议属于征收决定作出后在征收实施过程中达成的协议，故该情形不属于欺诈。关于签订空白协议的问题，一审法院认为，原、被告之间签订的征收补偿协议对被征收房屋、附属设施、安置房屋、补偿差价款等进行了详细的约定，相关协议书、补偿明细表、领款单上均有原告本人签名，合同已经实际履行，应视为其完全知晓相关协议内容，亦不存在欺诈原告签订空白协议的情形。原告主张口头约定内容与协议不符，未提供证据证明，法院不予支持。关于补偿标准的问题，系由根据该征收项目补偿安置方案的内容确定的，本案原告并未提出相关计算结果有误的证据，对该主张不予支持。故从民法角度，该协议亦不属于可撤销。 关于郭兵提出其他被征收人的拆迁补偿标准高于原告的拆迁标准，显失公平的问题。对此，一审法院认为，不同被拆迁人具体情况不同，不能简单类比，故对原告的该主张不予支持。 关于被告提出原告的本次起诉属于重复起诉的问题，一审法院认为，本案起诉系针对征收补偿协议，与之前起诉征收补偿决定案件不属于同一诉讼标的，故本案不属于重复起诉，对该观点不予支持。 综上，原、被告及第三人签订的案涉房屋拆迁补偿安置协议合法有效并已履行完毕，原告诉请撤销该协议无事实依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郭兵的诉讼请求。 上诉人郭兵上诉称：一、上诉人以征收违法且协议的签订违反法律规定为由诉请撤销涉案协议于法有据，一审判决事实认定不清，应当依法予以撤销。2017年5月15日，洪泽区政府作出《房屋征收决定》，将上诉人的房屋纳入征收范围。但此次征收并未依法取得省级政府的批复。征收单位未依法取得征地批复前即开始实施的征收行为不具有合法性，在此前提下，被上诉人与上诉人于2017年7月17日签订的《房屋征收补偿协议》亦没有合法基础。故涉案协议应当依法撤销。二、涉案房屋征收行为已经被法院确认违法，因该违法行政行为作出的补偿协议亦不具有合法性。征收单位违反法定征收程序实施土地征收，诱骗上诉人签字搬迁，涉案协议没有合法基础，且如继续履行合同会严重损害国家及公众利益。三、涉案合同存在《中华人民共和国合同法》第十二条规定的“以合法形式掩盖非法目的”的情形，应当认定为无效合同。空白合同不具有双方共同认同性，不属于有效合同。涉案协议经上诉人与征收单位口头协商后于2017年签订，该协议未写明对涉案房屋、附属物、装潢价值及其他补偿明细等关键事项，应当视为空白协议，严重损害上诉人的利益，依法应予撤销。四、一审法院适用法律错误，即使涉案协议生效，因征收单位以欺诈手段与上诉人订立该协议，严重损害国家利益，且对上诉人造成巨大经济损失，依法应确认该协议全部条款无效。该协议为无效协议，应当依法予以撤销。综上，请求撤销一审判决；撤销上诉人与被上诉人签订的《房屋征收补偿协议》或将本案发回一审法院重新审理；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人洪泽区住建局未提交书面答辩意见。 一审第三人洪泽区房屋征收中心未提交书面陈述意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”根据上述法律规定，行政协议被撤销应符合法定可撤销情形，且当事人主张撤销行政协议的，应对撤销行政协议的事由承担举证责任。 本案中，首先，上诉人主张撤销被诉《房屋征收补偿协议》，其所称的房屋征收决定在协议签订后被确认违法的理由，不属于上述法律规定的可撤销情形，本院不予采纳。其次，上诉人主张当时签订的协议系被上诉人以欺诈手段与其签订的空白协议，其应就此承担举证责任。对此，上诉人所举证证据并不能证明存在上述情形。关于上诉人主张口头协商内容与协议不符，其表示协议上“27012元”在协商阶段达成的是“40518元”，其他的都没有出入。对于上述主张其亦未能提供有效证据予以证明。第三，上诉人与被上诉人签订《房屋征收补偿协议》，就房屋征收补偿安置有关事项进行了约定，对其相关权利义务进行了处分。从《房屋征收补偿协议》约定的内容看，被上诉人认定上诉人房屋合法面积共计270.12㎡，补偿安置其两套房屋共计206.08㎡以及补偿款489519.12元，从实体上也充分保障了上诉人的合法权益，且协议签订后，双方进行了履行。上诉人请求撤销《房屋征收补偿协议》缺乏相应的事实根据和法律依据，不符合法律规定的可撤销情形，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人郭兵的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郭兵负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁