贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔06行终189号上诉人（一审原告）张华军，男，土家族，住德江县，现住贵阳市观山湖区。被上诉人（一审被告）德江县住房和城乡建设局，住所地贵州省铜仁市德江县钟山西路。法定代表人安露，该局局长。一审第三人何开秀，女，汉族，住德江县。一审第三人张华宣，男，土家族，住德江县。一审第三人张华先，男，土家族，住德江县。一审第三人张叶，男，土家族，住德江县。上诉人张华军与被上诉人德江县住房和城乡建设局（以下简称德江县住建局）房屋拆迁管理一案，不服贵州省思南县人民法院（2019）黔0624行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，第三人何开秀与其丈夫张玉贵（已故）共同生育了子女六人即张志芬、张华宣、张华先、张碧琴、张进芬、张华军。何开秀与张玉贵在德江县玉龙湖片区（原青龙镇玉溪街）有砖木结构房屋一幢。1996年10月9日，德江县公证处对何开秀一家签订的《房屋宅基地分析》进行了公证。1996年10月18日，张志芬、张华宣、张华先、张碧琴、张进芬、张华军办理了《房屋共有权保持证》，每人各占六分之一份额。2013年，原房屋被纳入《德江县县城总体规划》（2011—2030）。2014年10月，何开秀向一审被告德江县住建局申请危房改造，德江县住建局经实地核实确属危房，决定允许其原地拆危立新，批准立新房屋占地面积130平方米，建筑面积130平方米×4层，建筑层数4层，竣工日期3个月。2015年6月12日，德江县住建局对批准事项进行公示。2015年6月23日，张华宣签订了《承诺书》，承诺将严格按照德江县住建局公示的内容修建。嗣后，张华宣修建了涉案房屋。2017年2月27日，德江县人民政府决定对玉龙湖片区的土地和房屋进行征收，实施部门为德江县住建局。德江县住建局实地勘测，认定张华宣户房屋实际占地面积350.35平方米，实际建筑面积1673.58平方米，违法建设占地面积210.35平方米，违法建筑面积1153.58平方米。2017年7月13日，何开秀、张华宣与德江县住建局签订了编号:德征货补［2017］《德江县玉龙湖片区棚户区改造范围内房屋征收安置补偿协议书（货币补偿）》（以下简称德征货补［2017］《安置补偿协议书》）、编号:德征产补［2017］《德江县玉龙湖片区棚户区改造范围内房屋征收安置补偿协议书（产权调换）》（以下简称德征产补［2017］《安置补偿协议书》）。2018年8月23日，德江县住建局将房屋补偿款1762719.44元汇入何开秀在中国工商银行的账户24×××22；安置房屋尚在建设过程中，尚未交付。2018年9月3日，涉案房屋被强制拆除。张华军不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认张华宣、何开秀与德江县住建局签订的德征产补［2017］《安置补偿协议书》无效；2.诉讼费用由德江县住建局承担。一审法院认为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显违法”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种情形：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”对行政协议的效力进行审查，需对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，德江县住建局作为房屋征收实施部门，具有与被征收人张华宣等人签订涉案安置补偿协议的职权。涉案安置补偿协议对被征收房屋情况进行了认定，并根据该区域补偿实施方案的标准对补偿项目逐项进行了计算，最终确定了产权调换房屋及货币补偿内容。张华宣、何开秀作为该户家庭成员有权与德江县住建局签订安置补偿协议，该补偿也系对该户家庭成员进行的补偿，且德江县住建局已经将案涉货币补偿全额汇入何开秀的银行账户，安置房屋尚在建设过程中，虽未交付，但仍在履行中。综上，案涉安置补偿协议并无无效的情形，张华军要求确认张华宣、何开秀与被告签订的德征产补[2017])《安置补偿协议书》无效的诉讼请求理由不能成立，不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定，判决：驳回张华军的诉讼请求。案件受理费50元，由张华军负担。张华军不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判确认张华宣、何开秀与德江县住建局签订的德征产补[2017]《安置补偿协议书》无效，本案诉讼费由德江县住建局承担。其主要理由：一、一审判决适用法律错误，将上诉人应得补偿违法判给他人，严重侵害上诉人合法权益，且被上诉人作出的德征产补[2017]《安置补偿协议书》无任何职权依据和事实依据，程序合法。二、本案符合《合同法》第五十四条的规定，德征货补[2017]《安置补偿协议书》应当予以撤销。三、一审法院认定事实错误。被上诉人德江县住建局辩称，本局是德江县人民政府指定的房屋征收部门，具有与被征收人签订安置补偿协议的职权。二、本局依法与被征收人签订安置补偿协议，并不存在重大明显违法情形。三、何开秀系案涉房屋出资修建，其有权作为被征收人签订安置补偿协议。四、安置补偿协议约定的补偿合理。请求驳回上诉人的上诉请求。一审原告张华先没有提交书面答辩意见。一审第三人何开秀、张华宣没有提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点是案涉德征产补[2017]《安置补偿协议书》是否无效。案涉德征产补[2017]《安置补偿协议书》属于行政协议。由于行政协议的行政性，首先应当适用行政诉讼的法律、法规或者规章。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”对于该条规定的“重大且明显违法”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种情形：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，德江县住建局作为德江县人民政府确定的房屋征收实施部门，具有与被征收人张华宣、何开秀签订涉案安置补偿协议的职权。德江县住建局在与张华宣、何开秀签订案涉德征产补[2017]《安置补偿协议书》过程中不存在重大且明显违法的情形。其次，案涉行政协议具有协议性，在审查行政协议是否无效时还应当在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中的有关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，何开秀、张华宣在与德江县住建局签订德征产补[2017]《安置补偿协议书》时，不存在合同法规定的无效情形。且何开秀作为母亲、长辈，张华宣作为长兄代表案涉房屋共有权人签订德征产补[2017]《安置补偿协议书》没有损害何开秀其他子女的合法权益。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人张华军承担。本判决为终审判决。审判长 王 晋审判员 谢稼祥审判员 陈继霞二〇二〇年十二月十五日法官助理吴万军书记员周祥