广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1456号原告：谭康林，男，1962年8月10日出生，汉族，住广东省吴川市**********，公民身份号码440************455。委托代理人：董安全，北京贵宾律师事务所律师。被告：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区********，统一社会信用代码114************905。法定代表人：刘大明，局长。副职负责人：杜挺，副局长委托代理人：陈锦洁，该局工作人员。委托代理人：邓景文，广东孚道律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：韦杏珊，广东孚道律师事务所律师。原告谭康林不服被告中山市应急管理局（以下简称市应急管理局）、中山市人民政府（以下简称市政府）应急管理行政处罚一案，于2020年9月15日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月16日立案后，依法向被告市应急管理局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。原告谭康林及委托代理人董安全，被告市应急管理局的副职负责人杜挺及委托代理人陈锦洁、邓景文，被告市政府的委托代理人李栋、韦杏珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市应急管理局于2020年4月26日作出（中二）应急罚[2020]28号行政处罚决定，对原告谭康林处以罚款21万元的行政处罚。被告市政府于2020年9月10日作出中府行复[2020]848号行政复议决定，维持前述行政处罚决定。原告谭康林诉称，一、2019年11月2日，中山市******“北界”卢茂霞住宅1工程建筑工地（以下简称卢茂霞住宅1工程工地）发生安全事故，致使杂工张国忠死亡。根据规定，中山市********民向相关国家机关报建，必须由有资质的公司法人施工企业承包施工，否则将视为非法建筑。原告是一个包工不包料的农民工，收取的只是承包工费，法律地位是被雇佣方，并不是“承包单位”。二、只有全国人大常委会，以及授权最高法院才有权做出司法解释，省级条例不可以对国家法律做出司法解释。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定罚款金额为20万元起至2000万元，显然不是针对自然人，故二被告适用《广东省安全生产条例》第五十二条的规定将“自然人”解释为“单位”，对原告罚款21万元，显然属于偷换概念。综上所述，被告适用法律错误导致事实认定错误。为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告市应急管理局作出的（中二）应急罚[2020]28号行政处罚决定书和被告市政府作出的中府行复[2020]848号行政复议决定书；2.被告承担诉讼费。被告市应急管理局辩称，一、涉案行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分。经调查取证，原土地使用权持有者卢茂霞于2017年9月21日将该土地转让给黄诗茂并签订了土地使用权有偿转让合同书及进行了公证。2018年7月20日，黄诗茂为取得施工许可证与广东省电白县第四建筑工程公司（以下简称电白县第四建筑公司）签订建筑工程施工合同，黄诗茂取得施工许可证后，给予了电白县第四建筑公司49500元作为报酬。随后，黄诗茂在未通知该公司的情况下自行寻找施工队伍包工头谭康林，并以母亲李秀连名义与谭康林签订了建筑工程承包合同。11月2日上午，谭康林安排两名临时工人张海生、张国忠到上述住宅工程工地做收尾工作。11时30分许，张国忠站在该住宅四楼的木制简易凳子上将沙袋抛过隔壁卢茂霞住宅2工程工地四楼屋面时，失稳坠下一楼地面受伤致死。后经依法组成的事故调查组调查，该事故发生的其中两个间接原因是：1.谭康林在不具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，而从事生产经营活动。2.谭康林未对从业人员张国忠进行安全生产教育和培训，保证从业人员张国忠具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。其局经深入调查后，根据本案事实、证据及相关法律规定，依据市政府批复的上述事故报告，认定谭康林存在不具备法定条件而从事生产经营活动、未对从业人员进行安全生产教育和培训、未保证从业人员具备必要的安全生产知识等违法行为。以上事实有询问笔录、现场图片、现场处理决定书、事故调查报告等证据材料证实，事实清楚，证据确实充分。二、涉案行政处罚决定适用法律正确，处罚决定恰当、合理。（一）根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款的规定，其局作为中山市行政辖区内的安全生产监督管理部门，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权。（二）其局对谭康林作出涉案行政处罚决定的法律依据。如上所述，谭康林违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十五条第一款的规定，其局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条和《中山市行政处罚自由裁量标准相关规定实施标准》第（三十七）条的“实施标准”第l条第（1）项的规定，依法对谭康林作出了处以21万元罚款的行政处罚，已充分考虑了谭康林的违法行为和导致的结果，另依据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》，谭康林没有应当依法从重处罚的情形。同时考虑到事故发生后，其主动消除、减轻安全生产违法行为危害后果，认真做好善后处理工作，故其局根据相关法律法规给予其从轻处罚，按照接近该法条的下限来处罚，所作处罚幅度是合法的、适当的。三、涉案行政处罚决定严格遵循了相关法律程序。依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关作出了较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应当举行听证。为此，其局在对谭康林作出本案行政处罚之前，已依法送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知其享有陈述申辩和申请举行听证会的权利，并在其提交申请后，依法召开了听证会，其也委托代理律师出席了听证会陈述其意见。行政处罚作出后，其局亦依法送达了涉案行政处罚决定书，并告知其提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。四、对谭康林在行政起诉状上系列主张择要回应如下：（一）谭康林在本案中从事的是生产经营活动，依法属生产经营单位。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条和《广东省安全生产条例》第五十二条规定，谭康林与涉案建筑工程实际所有人黄诗茂的母亲李秀连签订了建筑工程承包合同，根据合同的约定，由谭康林以包工不包料的形式承建了涉案的建筑工程，属于业主将生产经营项目发包给没有资质的个人，而并非谭康林所述的雇佣关系。谭康林根据合同进行施工作业，并于2019年11月2日上午安排两名临时工人张海生、张国忠到涉案的建筑工地做收尾工作。其一系列行为确实属于生产经营活动，根据法律规定生产经营单位也包括自然人，故谭康林依法构成生产经营单位，为本案生产安全事故的责任单位。因此，谭康林在诉称其不属于生产经营单位的主张没有法律依据。（二）谭康林在本案中从事的是违法违规的生产经营活动，依法也受《中华人民共和国安全生产法》的规制。根据原国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函（政法函[2007]39号）》的规定，从谭康林诉称可知其是明知自身无承包、施工资质却仍然承包了涉案工程，属于违法违规的承包。而根据上述规定，即使是违法违规的生产经营活动，也属于《中华人民共和国安全生产法》规制的范畴，也应当承担相应的法定义务和责任，而且并不会因为行为本身的违法性而免除。因此，谭康林关于其没有承包资质而不应承担责任的主张没有法律依据。综上，其局作出（中二）应急罚[2020]28号行政处罚决定书的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处罚幅度恰当、准确，谭康林的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款和第十二条的规定，其政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。市应急管理局收到其政府送达的提出行政复议答复通知书后，依法向其政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，其政府认为，根据《广东省安全生产条例》第五十二条、《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定以及第一百零九条第（一）项的规定，谭康林承包了卢茂霞住宅1工程工地并安排人员对该工程进行施工，其属于上述法律规定的生产经营主体，即不具备企业法人资格的自然人。另谭康林不具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件而从事生产经营活动，且未对从业人员张国忠进行安全生产教育和培训，导致发生一般生产安全事故，因此谭康林对生产安全事故的发生负有责任。市应急管理局作出涉案行政处罚决定书，对谭康林处以罚款21万元的行政处罚，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。据此，其政府在查明上述事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出中府行复[2020]848号行政复议决定书，决定维持市应急管理局的涉案行政处罚决定书，具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。三、其政府作出行政复议决定程序合法。（一）受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款以及第二十三条第一款“的规定，谭康林于2020年6月18日向其政府申请行政复议，其政府经审查于当天受理其行政复议申请，并依法向谭康林送达了行政复议案件受理通知书，后依法向市应急管理局送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。因此，其政府相关行政复议受理程序符合前述规定要求。（二）审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，因行政复议调查工作需要，其政府经本机关负责人批准于2020年8月16日作出延长行政复议审查期限通知书，决定延长审查期限30天。2020年9月10日，其政府作出中府行复[2020]848号行政复议决定书，谭康林在2020年9月11日签收复议决定书，市应急管理局于2020年9月11日签收。因此，其政府相关行政复议审查程序符合法律规定。综上所述，其政府作出的中府行复[2020]848号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。经审理查明，2019年11月2日，在位于中山市******“北界”卢茂霞住宅1工程工地工作的杂工张国忠从高处坠落死亡。事故发生后，市政府批准成立了由市应急管理局牵头、中山市总工会、中山市公安局、中山市住房和建设局、市应急管理局三乡分局等有关部门组成的事故调查组，对上述事故展开调查，并邀请中山市人民检察院派员参加。经过调查取证、现场勘查等工作，事故调查组于2020年1月2日形成了《中山市******“北界”卢茂霞住宅1工程“11•2”一般生产安全事故调查报告》。该调查报告的“事故发生经过”部分主要载明：2019年11月2日,谭康林（包工头，男，57岁，住广东省吴川市**********，身份证号码：440************455）承接的位于中山市******“北界”卢茂霞住宅1工程建筑工地生产过程中发生一起杂工张国忠（男，48岁，重庆市合川市人，身份证号码：510************593）高处坠落受伤致死的生产安全事故。经调查取证，原土地使用权持有者卢茂霞于2017年9月21日将该土地转让给黄诗茂并签订了《土地使用权有偿转让合同书》并进行了公证。2018年7月20日黄诗茂为取得施工许可证与广东省电白县第四建筑工程公司签订《建筑工程施工合同》，黄诗茂取得施工许可证后，给予了广东省电白县第四建筑工程公司49500元人民币作为报酬。随后，黄诗茂在未通知广东省电白县第四建筑工程公司的情况下自行寻找施工队伍包工头谭康林，黄诗茂以母亲李秀连名义与谭康林签订了《建筑工程承包合同》。11月2日上午，谭康林安排两名临时工人张海生、张国忠到三乡镇前陇村卢茂霞住宅1工程建筑工地做收尾工作。11时30分许，张国忠站在该住宅四楼屋面女儿墙的木制简易凳子上将沙袋抛过隔壁的卢茂霞住宅2工程四楼屋面时，因失稳坠下一楼地面受伤致死。”经综合分析，事故调查组认定上述事故是一起责任事故，并认为造成事故的直接原因为张国忠违反操作规程，站在工程1四楼屋面女儿墙的木制简易凳子上将沙袋抛过隔壁的卢茂霞住宅2工程四楼屋面时，因失稳坠下一楼地面受伤致死。间接原因为：1.谭康林在不具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，而从事生产经营活动；2.谭康林未对从业人员张国忠进行安全生产教育和培训，保证从业人员张国忠具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能；3.业主黄诗茂将建筑工程发包给没有施工资质的包工头谭康林。庭审中，各方当事人对上述调查报告所认定的事故经过以及张国忠因此次生产安全事故死亡的事实均无异议。2020年1月2日，市应急管理局向市政府提交上述调查报告，同年1月14日，市政府作出中府事故复[2020]8号《关于对中山市******“北界”卢茂霞住宅1工程“11•2”一般生产安全事故调查报告的批复》，同意上述调查报告的调查结果和处理意见。2020年1月20日，市应急管理局就涉案生产安全事故的责任处理问题进行立案调查，并于2020年2月18日经批准办理期限延长至90日。调查期间，市应急管理局对黄诗茂、李秀连、黄代武、谭康林等人进行了询问，并制作了询问笔录。其中，谭康林陈述，其对上述事故调查报告所认定的造成事故的3点间接原因第1、3点无异议，对于第2点，其是通过会议形式对从业人员进行安全生产教育培训，可以提供相关的记录资料。庭审中，谭康林确认上述陈述内容，并明确一直没有向市应急管理局提供上述相关会议记录资料。2020年3月12日，市应急管理局向谭康林送达了（中二）应急听告[2020]14号行政处罚听证告知书和（中二）应急罚告[2020]14号行政处罚告知书，告知谭康林拟将对其作出的行政处罚、处罚的事实依据和法律依据以及其享有陈述、申辩、听证等权利。谭康林收到上述文书后申请听证。同年4月14日，市应急管理局举行了听证会，听取了谭康林的陈述和申辩。2020年4月26日，市应急管理局作出（中二）应急罚[2020]28号行政处罚决定，认定谭康林在不具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，而从事生产经营活动，同时未对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识、熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程以及掌握本岗位的安全操作技能，导致发生生产安全事故，致使杂工张国忠死亡，对事故的发生负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十五条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项和《中山市〈中华人民共和国安全生产法〉行政处罚自由裁量标准相关规定实施标准》第（三十七）条的“实施标准”第1条第（1）项的规定，决定对谭康林作出处以罚款21万元的行政处罚。同日，市应急管理局向谭康林送达上述行政处罚决定书。谭康林不服，申请行政复议，市政府于同年9月10日作出中府行复[2020]848号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。谭康林仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，事故调查组在调查期间，对陈水葵、黄诗茂、张海生、谭康林、李秀连、黄代武、杨艺峰、卢茂霞等人进行询问并制作了询问笔录。其中，张海生陈述，谭康林是包工头，其与张国忠在卢茂霞住宅1工程工地做事时认识，谭康林安排二人工作，其中张国忠负责托沙袋、收集剩余沙袋；事故发生时谭康林没有提供安全绳和安全帽等劳动用品，也没有进行安全生产教育和培训，亦没有建立健全生产安全事故隐患排查治理制度。谭康林陈述，其不具备建筑从业资质；2018年11月份，其以包工不包料的方式和屋主签订合同，屋主通过现金或微信转账的方式分阶段合计向其支付了20万元；张海生和张国忠均是其雇请的工人，二人日常的工作都由其安排，事发当天也是其安排二人到卢茂霞住宅1工程工地工作；张海生的工资每天300元，张国忠每天260元，工程完成后由其通过现金方式支付；其有为工人提供手套、安全帽和提升机安全带，但没有对工人进行安全生产教育和培训，也没有建立健全的生产安全事故隐患排查治理制度。李秀连陈述，其与丈夫黄代全于2017年向卢茂霞购买了位于中山市*******界的两块土地，准备建两栋出租房，找到电白县第四建筑公司报建后，找到包工头谭康林实际施工，并由他负责找工人；张海生、张国忠都是谭康林干活的工人，工资由谭康林支付。另查明，2018年9月13日，谭康林与李秀连签订一份建筑工程承包合同，约定李秀连将卢茂霞住宅2幢以包工形式发包给谭康林承建，付款方式按工程进度支付。庭审中，谭康林确认事发当天，张国忠的工作由其安排，并明确其与张国忠只是工友关系，是其通知张国忠、张海生到卢茂霞住宅1工程工地工作，二人的工资由李秀连通过现金或微信转账给其后，其再按约定分别以每天300元、260元的标准向张海生、张国忠支付。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”的规定，市应急管理局作为中山市人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内安全生产工作进行综合监督管理的法定职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市应急管理局作出的行政行为进行行政复议的职权与职责。《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体……”，本案中，从原被告的诉辩意见以及庭审中双方当事人举证、质证情况来看，结合谭康林、张海生、李秀连所作的询问笔录以及谭康林与李秀连于2018年9月13日签订的建筑工程承包合同，可予认定谭康林承包卢茂霞住宅工程，后雇请张国忠到该工程所在工地工作的事实，谭康林属于上述规定的生产经营单位。在行政调查过程中，谭康林已确认其不具有建筑从业资质，因此不具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，在此情况下，其承包涉案卢茂霞住宅工程的部分项目具体施工，显然属于从事生产经营活动，而其未对其所雇请的杂工张国忠进行安全生产教育和培训，以保证张国忠具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，因此，谭康林的上述行为已经违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十五条的规定，谭康林对涉案安全责任事故的发生负有责任。现市应急管理局经立案调查，查明事实后，在作出行政处罚决定前履行了相关告知义务，最后根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，作出（中二）应急罚[2020]28号行政处罚决定，对谭康林处以罚款21万元，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。市政府经受理、审查后，于2020年9月10日作出中府行复[2020]848号行政复议决定，维持市应急管理局作出的涉案行政处罚决定，程序合法，结果正确。关于谭康林本案庭审中主张其与张国忠仅是工友关系的意见，与其在事故调查组及市应急管理局对其所作的调查笔录中的陈述不符，因后者发生时间更早，受干扰因素更少，可信度更高，故本院对其庭审中与后者存在矛盾的陈述不予采信；对于其主张市应急管理局、市政府错误适用《广东省安全生产条例》第五十二条的规定认定自然人谭康林为生产经营单位，并认为目前没有法律明确规定有关安全责任事故可以对自然人进行行政处罚，因《广东省安全生产条例》第五十二条对生产经营单位的范围已作出明确的规定，故本院认为市应急管理局据此认为谭康林属于上述规定的生产经营单位并对其进行涉案行政处罚，适用法律正确。《广东省安全生产条例》作为地方性行政法规，系经法定程序制定，与行政法规具有同等效力，在目前并未修改或废止的情况下，相关行政部门在行政管理过程中可以具体适用，至于该条例的条款有否违反上位法的问题，并非本案审查范围，本院对此不作评价。因此，对于谭康林的上述主张，依据不足，本院不予支持。综上所述，谭康林要求撤销市应急管理局作出的（中二）应急罚[2020]28号行政处罚决定书以及市政府作出的中府行复[2020]848号行政复议决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告谭康林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭康林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  梅胜兴人民陪审员  李立坚二〇二〇年十二月十四日书 记 员  叶晓桐黎金凤