河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终189号上诉人（一审被告）驻马店市自然资源和规划局。地址：河南省驻马店市文明路**。法定代表人陈黎，局长。委托代理人王全明，男，驻马店市自然资源和规划局工作人员。委托代理人潘喜民，河南胜蓝律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王彦锋，男，1973年1月6日出生，汉族，住驻马店市驿城区。委托代理人邱枫，河南文苑律师事务所律师。一审第三人安付成，男，汉族，1956年2月13日出生，住河南省驻马店市。上诉人驻马店市自然资源和规划局与被上诉人王彦锋、一审第三人安付成因土地行政登记一案，不服驻马店市驿城区人民法院（2020）豫1702行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭对本案进行了审理。上诉人驻马店市自然资源和规划局的委托代理人王全明、潘喜民，被上诉人王彦锋及其委托代理人邱枫，一审第三人安付成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2005年1月，驻马店市人民政府向安付成颁发了驻市国用（2005）第4847号国有土地使用证。主要内容记载：土地使用权人安付成，坐落老街二队，地号，地号01-22，图号48.5-502.5，地类住宅权类型划拨，使用权面积104.65平方米；四至北邻张新合，南邻魏文斌，西邻路，东邻王远峰（王**峰）。王彦峰诉讼请求：撤销驻马店市一审被告为安付成颁发的驻市国用（2005）第4847号国有土地使用证。一审法院查明，原告王彦锋系驻马店市驿城区老街乡老街村委**村民，第三人安付成系该村委**村民，二人系表兄弟关系。2005年之前安付成借用王彦锋家宅基地建房居住，2005年12月将该宅基地及所建房屋归还王彦锋，王彦锋补偿安付成建房费15000元。2005年1月，被告驻马店市自然资源和规划局为安付成颁发了驻市国用（2005）4847号国有土地使用证，载明：土地使用权人安付成，坐落老街二队，地号，地号01-22，图号48.5-502.5，地类住宅权类型划拨，使用权面积104.65平方米；四至北邻张新合，南邻魏文斌，西邻路，东邻王远峰（土地证附图显示为王**峰）。重审中，安付成明确表示诉争土地是老街三组王彦锋的宅基地，本人其及其亲属均未申请办理涉案土地使用证，也未提供申请材料和签名。王远峰出庭证明，涉案土地位于老街三组，诉争土地使用证办理中无人向其调查了解涉案土地情况，无人让其指界签名，界址标示表上“王某”签名不是其本人所签，其亦不知情。经过比对，驻市国用（2005）4847号国有土地使用证办理相关材料中，“安付成”的签名与本案原审和重审中安付成签名笔迹存在明显差异。被告提供的刘毛等411户居民使用土地的权属进行确权的通知附表显示安付成有两处土地，分别为：62：安付成，老街二队，老居民户，104.65㎡，老街所，划拨；86：安付成，老街二队，老居民户，129㎡，老街所，划拨。重审中，安付成称该两处土地均是其在老街二队的宅基地，不包括涉案土地。其他事实与原审认定事实一致。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及实施条例相关规定，被告驻马店市自然资源和规划局具有对辖区内土地进行登记造册、核发证书和确认使用权的法定职责。根据《土地登记规则》相关规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，根据地籍调查结果对土地权属、面积等逐宗进行全面审核并履行公告及批准程序后进行注册登记。本案现有证据材料原告王彦锋和第三人安付成的陈述、证人王某、许某证言及书证能够相互印证，证实诉争土地是老街三组王彦锋的宅基地。被告驻马店市自然资源和规划局未尽到全面调查审核职责、未履行公告程序，依据所谓“安付成”申请及证明材料，将老街三组王彦锋的宅基地登记在老街二组安付成名下，认定事实严重错误，其作出的驻市国用（2005）第4847号国有土地使用证的行政行为无事实依据，属重大且明显违法，依法应确认无效。被确认无效的行为自始无效，不存在原告起诉时效超期问题，被告该辩解理由不成立，不予采纳。原告是涉案土地的使用权人，与涉案土地具有法律上的利害关系，具有起诉的主体资格，被告认为原告主体不适格的理由不成立，不予采纳。关于被告辩称其依据安付成申请和《驻马店市国土资源局关于对刘毛等四百一十一户居民使用土地的权属进行确权的通知》及老街二组证明办理的驻市国用（2005）第4847号国有土地使用证，经查，安付成和诉争土地东邻王远峰均证明诉争土地是老街三组王彦锋的宅基地，安付成另证明其未申请办理涉案土地使用证，老街二组证明亦不是其提交，且刘毛等411户居民土地确权通知中显示安付成的两处宅基均位于老街二组，被告无证据证明诉争土地就是该土地确权通知中记载在安付成名下的土地，不能成为被告对本案争议土地登记的事实根据。综上，被告办理驻市国用（2005）第4847号国有土地使用证所依据的申请材料来源不清，颁发涉案土地使用证的具体行政行为无事实依据，其辩解理由不成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：确认被告驻马店市自然资源和规划局为第三人安付成颁发的驻市国用（2005）第4847号国有土地使用证无效。上诉人驻马店市自然资源和规划局不服，上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、驻马店市国土资源局对刘毛等411户居民使用土地的权属进行确权的通知（驻国土2004-362号）中包括安付成的涉案土地104.65㎡，涉案土地属于国有土地，改图使用权已确权给安付成；相关信息与颁发的驻市国用（2005）4847号土地使用证一致。2、上诉人的颁证行为不属于“重大且明显违法”情形。上诉人依据第三人安付成的土地登记申请，基于村民组出具的权属证明和土地权属确权文件，以及勘测图、四邻指界签字等资料，为第三人颁发了国有土地使用权证；上诉人颁证依据的事实清楚，不属于重大且明显违法。二、一审判决适用法律错误。1、对确认行政行为无效的审理属于2014年行政诉讼法修改后新增加的规定，确认行政行为无效属于实体法规则，应遵循法不溯及既往原则；而2014年行政诉讼法修改之前，对于确认行政行为无效的审理缺乏实体法规则。2、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条明确规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”因此，一审法院没有必要审查被诉行政行为是否属于无效情形。且当事人起诉的是撤销土地登记，一审法院依据2014年修改后的行政诉讼法确认2005年的颁证行为无效，明显缺乏适用法律错误。三、王彦锋提出的撤销土地登记诉求已超过法定的起诉期限。2013年3月安付成因涉嫌犯罪被刑事拘留，后被判处有期徒刑9年，并处罚金5万元及退赔赃款；2016年5月，驿城区人民法院执行安付成刑事判决书确定的罚金及退赔受害人财产部分时，将争议土地予以查封。2016年王彦锋持上诉人颁发的国有土地使用证办理征收补偿手续，被上诉人王彦锋早已知悉驻市国用（2005）4847号国有土地使用证的存在；被上诉人王彦锋直到2019年才提起撤销土地登记的行政诉讼，其诉求显然超过法定起诉期限。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回王彦锋的起诉。被上诉人王彦锋答辩称，一、被上诉人王彦锋系案涉土地使用权人。首先，案涉土地系王彦锋祖宅，第三人安付成与王彦锋系表兄弟。早年因安付成兄弟众多，王彦锋兄弟年龄尚小，安付成就借住王彦锋房屋居住。2005年王彦锋已经长大成人，第三人安付成就把房屋归还了王彦锋。王彦锋先后三次翻建并居住至今。上述事实由老街办事处、老街社区居委会、老街村民组三组联合出具的《情况说明》及安付成在一、二审法庭中的陈述足以证明。其次，上诉人驻马店市自然资源和规划局向第三人安付成颁发的驻市国用（2005）第4847号《国有土地使用证》登记错误，程序违法。土地登记的权属人安付成从未向上诉人申请过办证，根本不知道案涉土地证的存在，在该证办理的相关材料中，申请办证等一系列材料均不是安付成的签名。在四邻指界签名栏中，东户邻居王某出庭证明，土地使用证办理过程中，并没有人向其了解、调查案涉土地的相关情况，界址标示表上的“王某”签名也并非是其本人的所签。上诉人提供的刘毛等411居民使用土地权属进行确权的通知附表显示安付成有两处土地，分别为：安付成，老街二队，老户居民，104.65平方米，老街所，划拨；86：安付成，老街二队，老户居民，129平方米，老街所，划拨。在庭审中，无论是证人还是安付成本人均称该两处土地均是安付成在老街二队的宅基地，不包括案涉土地，因此该确权通知与被上诉人无关。根据以上查明的事实结合当时的实际情况，不排除上诉人当时为了完成创收任务而进行的集体办证。证办成后，交钱的就领证，不交钱就不发证。因此，王彦锋及其家人包括安付成根本不知道该土地使用证的存在。二、被上诉人的起诉并没有超过起诉期限。根据《行政诉讼法司法解释》第六十四条将该条改为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被上诉人是在2018年8月1日知道驿城区法院向老街办事处下发《罚款通知书》时，才知道该宗地登记在安付成名下的，但是并不知道登记的详细内容，也没有见过该土地登记证书。随后，被上诉人就向驿城区法院提出了执行异议，并在2019年初向驿城区法院提起行政诉讼。被上诉人在与老街办事处签订补偿协议并提交相关材料时，是代其母亲签字，其本人始终没有见过驻市国用（2005）第4847号《国有土地使用证》，现在被上诉人的母亲已经去世，该土地登记证书到底在何处，被上诉人现在也不知道。三、被上诉人对案涉土地拥有事实上的使用权，上诉人的办证行为无论是程序上还是事实上都违反了法律规定，并且案涉土地已经被政府征用，补偿款被上诉人也实际得到，案涉土地已经被修成公共设施，撤销土地使用证也没有实际意义。综上，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人答辩称，我从来没有申请过土地证，对这个事不知情。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、被上诉人王彦锋主体适格。王彦锋是案涉土地的实际使用权人，与本案被诉的土地登记行为具有法律上的利害关系。二、被上诉人王彦锋起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道该行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人王彦锋自称系2018年8月1日知道被诉土地证的行政行为内容，其于2019年4月1日提起本案行政诉讼并未超过起诉期限，从各方当事人提供的现有证据也不能证明王彦锋起诉超过起诉期限。三、被诉的土地登记行为主要证据不足，事实不清，应予撤销。根据老街办事处、老街社区居委会、老街社区三组出具的《王彦锋房屋补偿情况说明》及安付成、王彦锋等人的陈述，案涉土地位于老街三组，而被诉的土地登记使用权人安付成系老街**居民，且上诉人提供的《驻马店市国土资源局关于对刘毛等四百一十一户居民使用土地的权属进行确权的通知》显示安付成在老街二组有两处土地，而安付成本人自认案涉土地与上述两处土地无关。因此，上诉人土地登记行为存在事实不清，应予撤销。四、一审法院判决确认无效不妥，应予改判。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。从上述规定来看，行政行为无效须达到“重大且明显违法”的程度，甚至于达到非专业人员亦能判断行政行为属于无效的标准。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。同时，该解释一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述规定来看，人民法院对2015年5月1日之前作出的行政行为应谨慎适用确认无效判决。行政行为一旦被确认无效，应为自始无效、绝对无效、当然无效，在不属于“重大且明显违法”的情况下，不宜适用确认无效判决。本案中，一审原告王彦锋并未请求确认无效，且被诉的土地登记行为发生在2005年，违法行为程度亦不能达到“重大且明显违法”的程度，故一审法院判决确认无效不妥，本院予以纠正。上诉人请求判决驳回一审原告起诉，理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销驻马店市驿城区人民法院（2020）豫1702行初33号行政判决；二、撤销上诉人驻马店市自然资源和规划局为一审第三人安付成颁发的驻市国用（2005）第4847号国有土地使用权证。上诉费50元，由上诉人驻马店市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  马国中审判员  程海龙二〇二〇年十二月十七日书记员  柳莹莹