湖南省宁远县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1126行初13号原告：蓝山县伟业房地产开发有限公司，住所地：蓝山县塔峰镇新建西路东方丽都。法定代表人：段产生，董事长。委托诉讼代理人：朱宣武，男，1960年6月10日出生，汉族，湖南省蓝山县人，公司项目部经理（特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，请求和解、提起反诉、上诉、代收法律文书等）。委托诉讼代理人：赵荣进，北京盈科（长沙）律师事务所律师。被告:蓝山县自然资源局（原蓝山县住房和城乡规划建设局），住所地：蓝山县塔峰镇新建路**。法定代表人：李琼孝，局长。委托诉讼代理人：周世平，男，1969年11月1日出生，汉族，湖南省蓝山县人，蓝山县自然资源局工作人员（特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，请求和解、提起反诉、上诉、代收法律文书等）。委托诉讼代理人：王黎明，男，1964年9月25日出生，汉族，湖南省蓝山县人，蓝山县司法局公职律师。原告蓝山县伟业房地产开发有限公司（以下简称蓝山伟业公司）不服被告蓝山县自然资源局规划行政处理一案，于2018年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月18日作出（2018）湘1126行初73号行政判决，驳回原告蓝山县伟业房地产开发有限公司的诉讼请求。原告蓝山伟业公司不服该判决，向永州市中级人民法院提起上诉，永州市中级人民法院于2019年5月28日作出（2019）湘11行终124号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告蓝山伟业公司不服该判决，向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院于2019年12月26日作出（2019）湘行申987号行政裁定，指令永州市中级人民法院再审，永州市中级人民法院于2020年7月13日作出（2020）湘11行再3号行政裁定，裁定撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行终124号行政判决及湖南省宁远县人民法院（2018）湘1126行初73号行政判决，发回湖南省宁远县人民法院重审。本院于2020年10月29日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员王贤顺担任审判长，与人民陪审员彭博、李顺万组成合议庭，于2020年11月24日在宁远县人民法院第三审判庭公开开庭审理了本案。原告蓝山伟业公司的委托诉讼代理人赵荣进、朱宣武，被告蓝山县自然资源局的委托诉讼代理人王黎明、周世平到庭参加了诉讼。被告蓝山县自然资源局法定代表人李琼孝经本院通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2018年9月13日，被告蓝山县住房和城乡规划建设局作出蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书，载明：蓝山县伟业房地产开发有限公司，经查你单位在规划区范围内边贸南路开发建设的“锦绣豪庭”住宅项目，违反《建设工程规划许可证》的审批要求，擅自将架空层封闭，改变使用用途，严重影响城市规划的实施。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、第68条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》之规定，我局对你做出如下处理决定：限你单位接到本通知之日起三日内自行拆除封闭部分，恢复架空层的公共功能，消除对规划实施的影响。原告蓝山伟业公司向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法撤销被告作出的蓝规建处（2018）第（02）号《蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书》；2、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2010年12月16日，原告从蓝山县政通有限责任公司受让了蓝山县边贸南路“锦绣豪庭”住宅项目所在土地的国有土地使用权，于2013年11月21日取得《湖南省建设用地规划许可证》（蓝建规[地]字第2013116号），于2013年和2014年取得项目用地的国有土地使用权证。为解决建设用地历史遗留问题，原告将部分原架空层封闭，相应增加了“锦绣豪庭”住宅项目的建设面积，并导致项目容积率相应改变。原告为此向被告所属二级机构蓝山县城乡规划办公室提出变更申请。2015年7月30日，蓝山县城乡规划办公室出具《“锦绣豪庭”建设项目规划的汇报》，对项目变更后的容积率进行了确认，由原来容积率3.48调整为4.006，并确认增加容积率包含部分架空层作为住房。2015年11月16日，蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室向蓝山县房产局出具《关于“锦绣豪庭”房地产项目办理手续的函》，说明因“锦绣豪庭”房地产项目超容积率建设的问题已经蓝山县治理工程领域突出问题工作领导小组办公室查处，并于同日依法向蓝山县财政局缴纳了新增容积率相对应的土地出让金和罚款，该函要求蓝山县房产局按有关规定办理相关手续。蓝山县房产局接函后依照职能进行了实地测绘，出具了两份《房屋分层分户面积对照表》，表中列有两栋房屋架空层部分改为住宅的具体数据。2015年12月8日，蓝山县城乡规划办公室向被告报送了《关于“锦绣豪庭”建设项目初步规划核实的汇报》，该汇报报告了项目变更后容积率由3.48调整为4.006，并确认增加容积率包含部分架空层作为住房。2018年9月13日，被告蓝山县住房和城乡规划建设局作出蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书，限原告在接到本通知之日起三日内自行拆除封闭部分，恢复架空层的公共功能，消除对规划实施的影响。原告认为，对于两栋房屋部分架空层的封闭建设已计算在新增容积率之内的事实，业经蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室的认可并进行了处罚，被告蓝山县住房和城乡规划建设局无权再对原告作进一步处罚，无权要求原告对合法建筑进行拆除。原告蓝山县伟业房地产开发有限公司在起诉时向本院提交如下证据：1、蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书，拟证明被告具体行政行为的事实；2、两份国有土地使用证，拟证明原告的土地权限；3、建设用地规划许可证，拟证明“锦绣豪庭”住宅项目的规划证明；4、《国有土地使用权转让合同》，拟证明原告土地使用权的来源事实；5、2010年6月17日蓝山县政府处理意见，拟证明蓝山县政府解决历史遗留的事实；6、2011年4月14日会议纪要，拟证明蓝山县政府解决历史遗留的事实；7、2012年5月26日协议书，拟证明蓝山县政府解决历史遗留增加面积、车位的事实；8、2015年7月30日蓝山县规划办公室《汇报》，拟证明调规的事实；9、蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室函，拟证明对于原告超容积率的问题已处理确认；10、《补交土地出让金及罚款》，拟证明原告已经依法交纳土地出让金（706200元）及罚款（177700元）的事实；11、2015年12月8日蓝山县规划办公室《汇报》，拟证明规划办公室向被告汇报调规的事实；12、蓝山县房产局《分层分户面积表》，拟证明测绘数据（含架空层）的事实；13、2017年5月10日蓝山县规划办公室《说明》，拟证明处理和测绘确认的事实。被告蓝山县自然资源局辩称，一、原告并没有新证据证明原判决错误。申请人在再审申请时提交的证据在原审开庭中已经提供；二、2013年9月，经被告会审批复同意蓝山伟业公司“锦绣豪庭”房地产项目动工新建。2015年7月，原告蓝山县伟业房地产开发有限公司申请“锦绣豪庭”房地产项目规划验收核实，核实中发现该项目存在少批多建超容积率，违规改变架空层使用功能变成住宅等违规情况，超计容建筑面积2960.96平方米，改变架空层面积806.33平方米。由于当时蓝山县成立了蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组负责统一处理违法建筑。2015年7月30日，被告核实后向蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室予以通报。蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室对原告该项目处以罚款并要求补交了出让金税费等。但原告存在多项违规行为，但对原告违规改建架空层的这一行为并没有进行处罚。2017年以来，“锦绣豪庭”部分业主信访，要求对原告的超容积率问题进行查处。2018年6月22日被告向原告下达《违法建设处罚告知书》，8月24日举行了听证会，8月29日向原告下达《听证结果通知书》，9月13日被告作出蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书；三、架空层改建并不属于不可以拆除的建筑，根据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十一条规定“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，并不是说已经被罚款了就不能限期拆除；四、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”因此被告作出的限期拆除的行政处罚并不违反“一事不二罚”的原则。综上所述，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告蓝山县住房和城乡规划建设局在法定举证期限内向本院提交了证明被诉行政行为合法性的证据和法律依据：1、蓝山县住房和城乡规划建设局立案报告书，拟证明案件立案合法性；2、蓝山县规划行政执法立案呈审表，拟证明案件呈报请示情况；3、违章建设现场照片，拟证明原告违法事实的存在；4、蓝山县住房和城乡规划建设局处罚告知书，拟证明被告已履行行政处罚先告知程序；5、听证会议资料，拟证明被告作出的行政处罚程序合法、适用法律正确；6、蓝山县住房和城乡规划建设局处理决定书，拟证明行政处理行为。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十一条、第五十四条。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对7号证据无异议；对1至6号证据的真实性无异议，但对证据的合法性、关联性及证明目的均有异议，被告的处罚属于重复处罚。被告对原告提交的证据质证如下：对1号证据无异议；对2、3、4、9号证据质证认为是复印件，如与原件核对一致则无异议；对5、6号证据真实性无异议，关联性、证明目的有异议，这只是处理土地纠纷；对7号证据关联性有异议；对8号证据质证认为真实性无异议，但并不是原告所说的进行了调规，而是原告建成后实际造成了4.006容积率；对10号证据质证认为真实性无异议，证明目的有异议，缴款收据上写清楚了是土地出让金；对11号证据真实性无异议，但反复指出了超出了容积率的事实；对12号证据质证认为与本案无关联，是原告邀请房产局测绘部门进行测绘；对13号证据的真实性无异议，关联性有异议，规划办行为并未处理，只是说明是土地清理办进行了处理，并不是被告为原告进行调规划的批复文件。上述证据经过庭审质证，本院在听取了双方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：原告和被告提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。根据以上有效证据及当事人当庭陈述，本院认定以下事实：2010年12月16日，原告蓝山县伟业房地产开发有限公司从蓝山县政通有限责任公司受让了蓝山边贸南路“锦绣豪庭”住宅项目所在土地的国有土地使用权，于2013年11月21日取得《湖南省建设用地规划许可证》（蓝建规[地]字第2013116号），于2013年7月31日和2014年1月20日取得项目用地的国有土地使用权证。2015年7月，原告蓝山县伟业房地产开发有限公司申请“锦绣豪庭”房地产项目规划验收核实，核实中发现该项目存在少批多建超容积率，违规改变架空层使用功能变成住宅等违规情况，超计容建筑面积2960.96平方米，改变架空层面积806.33平方米。被告蓝山县住房和城乡规划建设局核实后向蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室通报。2015年7月30日，蓝山县城乡规划办公室出具《“锦绣豪庭”建设项目规划的汇报》，确认原告锦绣豪庭”住宅项目存在超计容建筑面积2960.96平方米，超容积率0.526，架空层作为住房，改变架空层面积806.33平方米等违规问题。2015年11月16日，蓝山县清理整顿土地市场秩序工作领导小组办公室对原告蓝山县伟业房地产开发有限公司“锦绣豪庭”项目部作出了收取土地出让金706200元和罚款177700元的行政行为。蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室向蓝山县房产局出具《关于“锦绣豪庭”房地产项目办理手续的函》，在该函中写明：蓝山县房产局：蓝山县伟业房地产开发有限公司开发的“锦绣豪庭”超容积率建设的问题已经蓝山县治理工程领域突出问题工作领导小组办公室查处，请你局按有关规定办理相关手续。蓝山县房产局接函后依照职能进行了实地测绘，出具了两份《房屋分层分户面积对照表》，表中列有两栋房屋架空层部分改为住宅的具体数据。2015年12月8日，蓝山县城乡规划办公室向被告蓝山县住房和城乡规划建设局报送了《关于“锦绣豪庭”建设项目初步规划核实的汇报》，该汇报确认“锦绣豪庭”建设项目超计容建筑面积2960.96平方米和部分架空层作为住房的事实。2018年6月22日，被告蓝山县住房和城乡规划建设局向原告蓝山伟业公司下达蓝规建拆（2018）第01号《违法建设处罚告知书》，8月24日举行了听证会，8月29日向原告蓝山伟业公司下达《听证结果通知书》，2018年9月13日，被告蓝山县住房和城乡规划建设局作出蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书，限原告在接到本通知之日起三日内自行拆除封闭部分，恢复架空层的公共功能，消除对规划实施的影响。原告蓝山县伟业房地产开发有限公司认为两栋房屋部分架空层的封闭建设已计算在新增容积率之内的事实，已被蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室认可并进行了处罚，被告蓝山县住房和城乡规划建设局无权再作进一步处罚，无权要求对合法建筑进行拆除。另查明，蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室和蓝山县清理整顿土地市场秩序工作领导小组办公室（土地清理办）是蓝山县人民政府组织成立的，均由蓝山县国土资源局、蓝山县住房和城乡规划建设局、蓝山县城市管理局、蓝山县纪委等部门抽调工作人员组成，分别负责处理违法建设用地和土地违法行为等历史遗留问题的联合执法机构，具有合法的行政主体资格。蓝山县城乡规划办公室是蓝山县住房和城乡规划建设局的内设机构，不具有独立的行政资格。还查明，2019年3月，因政府机构改革，蓝山县住房和城乡规划建设局规划职能变更由被告蓝山县自然资源局继受。本院认为，本案争议的焦点是：一、原告“锦绣豪庭”房地产项目涉及到的超容积率及架空层变成住房的问题是否已经获得变更规划行政许可；二、被告作出的蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书是否合法及是否属于对同一违法行为的重复处罚。一、本案中，蓝山县治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室向蓝山县房产局出具的《关于“锦绣豪庭”房地产项目办理手续的函》，载明的“蓝山县伟业房地产开发有限公司开发的“锦绣豪庭”超容积率建设的问题已经蓝山县治理工程领域突出问题工作领导小组办公室查处，请你局按有关规定办理相关手续”，原告认为，该函说明原告超容积率及架空层变成住房的问题得到了被告的规划行政许可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”而本案原告并未向相关部门提出变更申请，也未取得相关部门的变更后的规划许可，擅自将架空层改建为住宅，因此，本案原告“锦绣豪庭”房地产项目涉及到的超容积率及架空层变成住宅的问题实际上并未取得变更规划行政许可。故对于原告提出的被告已经批准其变更规划，将架空层改建为住宅的诉讼理由不能成立，本院不予支持。二、蓝山县清理整顿土地市场秩序工作领导小组办公室对原告“锦绣豪庭”项目部作出了收取土地出让金706200元和罚款177700元的行政行为，原告认为是对原告“锦绣豪庭”房地产项目涉及到的超容积率及架空层变成住宅的违法行为的处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条第二款第一项、第二项规定：“……有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出合理误差范围的情形。”本案中，被告在对原告蓝山县伟业房地产开发有限公司“锦绣豪庭”房地产项目进行规划条件核实中，发现“锦绣豪庭”房地产项目建设中存在少批多建超容积率，违规改变架空层使用功能变成住宅等违规情况，属于无法采取改正措施消除影响的情形。蓝山县住房和城乡规划建设局作为负责本行政区域内的城乡规划管理工作主管部门有权对未按建设用地规划条件和规划许可内容建设的行为作出处理。故蓝山县住房和城乡规划建设局据此向原告蓝山县伟业房地产开发有限公司作出蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书，要求原告在接到本通知之日起三日内自行拆除封闭部分，恢复架空层的公共功能，消除对规划实施的影响，该处理决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规准确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条规定行政机关对当事人的同一个违法行为，不能给予两次罚款，并不是对当事人的同一个违法行为不能给予两次处罚。蓝山县住房和城乡规划建设局根据原告违法规划情况，作出责令原告限期自行拆除封闭部分，恢复架空层的公共功能的处罚决定，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，不属于重复处罚。因此，对原告提出蓝山县清理整顿土地市场秩序工作领导小组办公室已对其进行了处罚，蓝山县住房和城乡规划建设局就不能再对其进行处罚的理由不成立，本院不予支持。综上，蓝山伟业公司要求撤销蓝规建处（2018）第（02）号蓝山县住房和城乡规划建设局违法建设处理决定书的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蓝山县伟业房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蓝山县伟业房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。审 判 长  王贤顺人民陪审员  李顺万人民陪审员  彭 博二〇二〇年十二月十七日法官 助理  何 春代理书记员  姜丽池附相关法律条文：《行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。