山东省青岛市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)鲁02民终12781号 上诉人（原审原告）：青岛钢铁有限公司，住所地青岛市李沧区遵义路**。 法定代表人:李广阔，董事长。 委托诉讼代理人：郭海荣，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：于翔新，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中国工商银行股份有限公司青岛南渠支行,住所地青岛市李沧区重庆中路**。 负责人：蓝荥，经理。 被上诉人（原审被告）：中国工商银行股份有限公司青岛李沧第二支行，住所，住所地青岛市李沧区四流中路**div> 法定代表人：庞军，行长。 上述两被上诉人委托诉讼代理人：缪龙江，男，中国工商银行股份有限公司青岛李沧第二支行员工。 上述两被上诉人委托诉讼代理人：王德青，男，中国工商银行股份有限公司青岛李沧第二支行员工。 被上诉人（原审被告）：青岛金粮食业有限责任公司，住所地，住所地青岛市市**登州路****楼**iv> 法定代表人：张玉林，董事长。 委托诉讼代理人：马晓临，山东盟达律师事务所律师。 上诉人青岛钢铁有限公司因与被上诉人中国工商银行股份有限公司青岛南渠支行（以下简称南渠支行）、中国工商银行股份有限公司青岛李沧第二支行（以下简称工行李沧二支行）、青岛金粮食业有限责任公司（以下简称金粮食业公司）租赁合同纠纷一案，不服山东省青岛市李沧区人民法院于作出的(2020)鲁0213民初2554号民事裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年11月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 青岛钢铁有限公司上诉请求：1、依法撤销青岛市李沧区人民法院作出的(2020)鲁0213民初2554号民事裁定书，指令青岛市李沧区人民法院对本案进行审理；2、本案诉讼费用由南渠支行、工行李沧二支行、金粮食业公司承担。事实和理由：一、金粮食业公司从未将涉案房屋作为粮店使用，《国务院办公厅关于调整城镇国有粮油零售网点房产经营管理权的通知》(国办发【1995】47号)及《中共青岛市委、青岛市人民政府关于深化粮食购销体制改革的实施意见》(青发【1994】16号)不适用于涉案房屋。1、金粮食业公司从未将涉案房屋作为专营粮店使用，而是改变该房屋的用途，通过对外租赁谋取不当利益。青岛市粮食局《关于粮食分局区划调整及组建粮油供应总公司和粮油经贸总公司的意见》(青粮行管【1994】111号)，规定粮油供应总公司在市内四区设四个连锁中心店，全市设置105个专营粮店。按照上述文件的规定，该专营粮店需要进行实际粮油经营，且在各方面需要统一。但是涉案粮店自1986年就租赁给了工商银行使用，根本就没有作为粮店使用。且在1994年上述文件出台后，金粮食业公司仍然将涉案房屋租赁给工商银行使用，根本就没有按照上述文件所规定的房屋用途使用。2、金粮食业公司已经由国有企业改制为民营企业，涉案房屋不再适用《国务院办公厅关于调整城镇国有粮油零售网点房产经营管理权的通知》(国办发【1995】47号)的相关规定。该文件仅适用于国有粮油网点，本案中金粮食业公司已经于2001年8月改制为民营企业，该规定已经不适用于金粮食业公司，也不再适用于涉案房屋，金粮食业公司对于涉案房屋的使用已无合法依据。且从该文件可以看出，该规定保护的是附设在厂矿企业的城镇国有粮油零售网点的合法的、有偿的使用权，而不是可以无偿使用该网点。更应当注意的是，金粮食业公司根本也未遵守及履行上述规定。上述规定要求1)各城镇国有粮油零售网点必须从事以粮油供应为主的经营活动；2)非经国有资产管理部门和业务主管部门同意并报经当地人民政府批准，各零售网点不得擅自将房屋转让、出租和转作它用；3)已改作它用的，应予纠正。而金粮食业公司从未将涉案房屋用于从事粮油经营、且擅自将房屋出租，且在上述规定发布后也不予以整改及纠正，更未向青岛钢铁有限公司支付一分钱的租金，严重侵害了青岛钢铁有限公司的合法权益，也侵害了国有资产。3、2003年青岛市国土资源和房屋管理局《关于对“青岛市粮食局解决粮店租用社会上外单位房屋产权及房租问题的意见”的复函》(青土资房函发【2003】13号)也不适用于涉案房屋。该文件明确规定：“凡属市政府确定供应粮油的网点房屋，在未改变原使用性质前，产权单位应允许粮油部门继续使用。”但是本案件中，金粮食业公司改变了涉案房屋的性质，未将该房屋用于政府指定的粮油供应，因此青岛钢铁有限公司有权收回涉案房屋。4、涉案房屋不应再适用《中共青岛市委、青岛市人民政府关于深化粮食购销体制改革的实施意见》(青发【1994】16号)的相关规定。《中共青岛市委、青岛市人民政府关于深化粮食购销体制改革的实施意见》(青发【1994】16号)所调整的为计划经济下的粮食购销。2004年国家全面放开粮食收购市场，积极稳妥推进粮食流通体制改革。《中共青岛市委、青岛市人民政府关于深化粮食购销体制改革的实施意见》(青发【1994】16号)实际已经不适应经济发展后的市场经济下的粮食购销。青发【1994】16号文已经颁布超过24年，该24年中粮食购销体系发生重大变化，就连国务院在2004年及之后的所颁布的关于粮食流通体制改革的文件已经失效，青发【1994】16号文虽未废止，但早已经不符合目前的经济形势，已经被后续的文件取代，不应当再予以适用。并且，应当注意的是，青发【1994】16号文规定，市粮食系统所属的网点，属企事业单位的应允许长期使用，其中经营粮食使用的面积，不得按商品房租征收。因此即便依据青发【1994】16号文的规定，金粮食业公司使用涉案房屋，也不能无偿使用，也应当缴纳房租，并且因为其并未用于经营粮食，其应当缴纳的房租可以按照商品房的租金计收。金粮食业公司本身就严重违反青发【1994】16号文的规定。粮食购销体系的改革，青发【1994】16号文件虽未废除，但是已经被后续的文件取代，不应当再继续予以适用。二、金粮食业公司未经青岛钢铁有限公司的许可，擅自占有、处分涉案房屋，严重侵害了青岛钢铁有限公司对涉案房屋的所有权，本案件属于民事纠纷，属于法院受理的范围。青岛钢铁有限公司为青岛市李沧区湘潭路**房屋的所有权人，金粮食业公司未经青岛钢铁有限公司的授权，私自将涉案房屋租赁给工行李沧二支行，由工行李沧二支行授权被南渠支行使用，且金粮食业公司从未向青岛钢铁有限公司支付任何租金或者使用费，严重侵犯青岛钢铁有限公司的合法权利，青岛钢铁有限公司作为涉案房屋所有权人要求返还涉案房屋并支付房屋占用费的主张于法有据，本案属于民事法律调整的范围，故一审法院认为本案不属于民事调整范围属于认定事实错误、适用法律错误。三、金粮食业公司长期侵占国有资产，给国有资产造成巨大的损失，其行为应当予以制止。金粮食业公司以专营粮店之名占有涉案房屋，但却从未将其作为粮店使用，未对外销售一粒粮食。金粮食业公司作为民营企业，未支付任何租金，长期占有国有资产并对外出租用于谋取私利，造成国有资产的流失，损害青岛钢铁有限公司的利益，也严重损害国家的利益。该事件不属于历史遗留问题，而是属于民事侵权行为，应当依法予以制止。 南渠支行、工行李沧二支行辩称，依法驳回青岛钢铁有限公司的诉讼请求，维持一审裁定。 金粮食业公司辩称，一、省高级人民法院2017年作出并生效的（2016）鲁民再464-1号民事裁定，与本案在基本事实、争议焦点、法律适用等方面具有高度相似性，是本案的类案。按照2020年7月31日起试行的最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》以及2020年9月14日最高人民法院《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》的相关规定，该类案应当作为本案裁判的参考依据。二、本案涉案房屋是根据市委市政府文件设立的市控粮店，包含有行政和政策因素，是政府粮食应急供应网点，也是国家的战略储备，该网点的撤销同样需要市委市政府下文件予以撤销。涉案的钢厂粮店网点房屋如同省高院类案中的碱厂粮店一样，是上世纪七、八十年代根据市政府的安排及钢厂职工的需求，在享受了政府配套政策的前提下建成和使用的，也就是说，这处房屋是作为政府配套网点专为粮店设计建造的，并作为计划经济的产物延续至今，1994年根据市委市政府16号文件又被确定为全市105处市控粮店之一。虽然金粮食业公司（原青岛市粮油供应总公司）已于2001年改制，传统的粮食供应也已不符合现代城市居民需求，陷入亏损的状况，但由于市委市政府并没有撤销这105处市控粮店，因此金粮食业公司的行业性质和所承担社会责任并没有改变。政策性的历史遗留问题应当由政府来解决，而不应靠司法介入，通过个案来解决。三、本案的处理对金粮食业公司关系重大，直接关系到企业的生存、职工群体的饭碗和社会稳定大局，应当慎之又慎。由于历史原因，金粮食业公司所属的105处市控粮店网点有一半以上（现尚有64处）附设在全市企、事业单位中，这些粮店网点自金粮食业公司2001年改制后就纠纷不断，只得靠市粮食局与政府部门之间不断请示、批复来解决问题，这种局面直到2003年青岛中院作出（2003）青民一终字第1371号民事裁定后才发生根本改变。金粮食业公司与这些粮店的产权单位通过友好协商达成房屋使用协议，平稳运行了十余年，未出现大的争议。诉讼的目的是解决和预防纠纷，如果本案处理不当，其处理结果推翻了原裁定，甚至推翻了省高院已经生效的类案裁定，势必会形成连锁反应，引发新一轮的诉讼浪潮，已经由省高院再审裁定驳回起诉的类案当事人青岛海湾实业有限公司也必然会再生事端。这不但会降低司法公信力，并且还会危及金粮食业公司的生存和企业职工的饭碗，影响社会稳定大局，所以本案在处理时应当慎之又慎。首先，青岛钢铁有限公司上诉所称“金粮食业公司从未将涉案房屋作为专营粮店使用”与事实严重不符。虽然金粮食业公司在1994年组建成立并接管钢厂粮店时已有部分房屋对外出租（这也是历史原因造成的），但并不影响该作为市控粮店的功能，金粮食业公司几代粮店职工为钢厂职工服务二十余年的事实是不容抹杀的；其二，随着市场的变化和居民生活习惯的改变，传统的粮食供应模式已难以维持，出现连年亏损。而粮店职工要生存，要开工资，要交社会统筹保险费，无奈之下将剩余的房屋出租实属无奈之举；其三，根据房屋的自然属性，为避免房屋长期闲置而造成自然毁损，这也是房屋出租的客观原因。以租养房不但解决了职工的吃饭问题，而且也解决了房屋的维护和维修问题，避免了房屋空置因其自然属性而产生的损坏。上述事实，自金粮食业公司成立至青岛钢铁有限公司提起本案诉讼，青岛钢铁有限公司自始至终从未提出异议。现在，青岛钢铁有限公司既然提起诉讼，金粮食业公司也愿意借助法院这个平台与青岛钢铁有限公司协商解决；如果协商不成，请求贵院依据类案省高级人民法院（2016）鲁民再464-1号民事裁定书的裁判宗旨，依法驳回青岛钢铁有限公司的上诉，维持原裁定。 青岛钢铁有限公司向一审法院提出诉讼请求：1、请求依法判令南渠支行、工行李沧二支行、金粮食业公司将青岛市李沧区湘潭路95号（原湘潭路1号1-57户）房屋腾空并返还给青岛钢铁有限公司；2、请求依法判令南渠支行、工行李沧二支行、金粮食业公司向青岛钢铁有限公司支付自1986年7月28日起至实际返还房屋之日的房屋占用费（为便于计算诉讼费用，房屋占用费按照1元/㎡/天计算，暂由1986年7月28日起计算至2020年6月1日，金额暂定为2412462.5元）；3、本案诉讼费由南渠支行、工行李沧二支行、金粮食业公司承担。 一审法院经审查认为，被告青岛金粮食业有限公司所租赁的青岛市李沧区重庆中路1063号、1065号房屋，是上世纪八十年代青岛市政府设立粮油经营网点时沿袭至今，1994年又被青岛市委市政府定于全市105个市控粮店之一，虽然目前粮食市场发生了变化，但市委市政府一直未撤销这105个市控粮店。本案属于历史遗留问题，涉及到国家政策统筹规划，带有较强的政策性，应由政府有关部门统筹解决，故本案不属于民事法律调整范围。一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项、第一百五十四条第一款第（三）项,《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回原告青岛钢铁有限公司的起诉。案件受理费26100元（原告已预交），予以退还。 二审期间，青岛钢铁有限公司提交证据一、2004年国务院颁布的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》国发（2004）17号、2004年山东省人民政府颁布的《关于深化国有粮食企业改革的意见》鲁政发（2004）57号、2005年青岛市人民政府颁布的《关于深化粮食购销企业改革的意见》青政发（2005）40号。证明在2004年、2005年国家对于国有粮食购销企业进行了改革，粮食购销不再是专营，而是采用市场化的竞争，也不存在市控粮店负责从事粮食流通的情况。青岛市政府1994年16号文虽然没有明令废止，但是已经被后颁布的法规所取代，不应再依据该政策作为本案审理房屋租赁合同的依据。证据二、青岛市中级人民法院（2019）鲁02民终3967号判决书，证明：对于金粮食业基于1994年青岛市政府文件所使用或承租的附设在行政事业单位和厂矿企业的国有粮油零售网点，应当适用合同法的规定解决双方的租赁纠纷，该租赁合同或房屋占用属于法院受理的范围，所以本案法院应当依法受理。金粮食业公司质证称，青岛钢铁有限公司提交的三份文件系复印件，对其真实性无法确认。且该三份文件是2004、2005年制定的，而本案的类案省高院（2016）鲁民再461-1号民事裁定是2017年作出的，这些文件已在省高院的考量范围之内，故这三份文件与本案无关。关于证据二，该判决经过金粮食业公司向省高院提起再审，省高院已指令青岛市中院再审，后经再审审理金粮食业公司已与青岛海大达成了调解协议。该判决已不再生效，因此不能作为本案的类案。另外，海大与金粮食业公司的案子与本案不同，一是金粮食业公司和海大有租赁协议，二是金粮食业公司曾在租赁协议到期后书面向海大承诺再使用6年，直到粮店职工退休为止。后来金粮食业公司实际上使用了11年，因此金粮食业公司应当交还海大房屋。而本案一是双方没有租赁协议，行政政策的性质更加明显，二是青岛钢铁有限公司从未就房屋问题与金粮食业提出过异议，三是从一审工商银行提供的证据表明，青岛钢铁有限公司曾提供书面证明允许工商银行使用涉案房屋。工行李沧二支行、南渠支行质证称，对三份文件的真实性无法确认，三份文件所确定的事实与本案无关。其他同金粮食业的意见。 本院经审查认为，青岛钢铁有限公司和金粮食业公司、工行李沧二支行、南渠支行系平等的民事主体，均与涉案房屋有直接的利害关系。本案诉讼有具体的诉讼请求和事由、理由，因此，青岛钢铁有限公司的起诉属于人民法院民事案件的受理范围，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，一审法院应当进行实体审理。一审法院以历史遗留问题为由裁定驳回青岛钢铁有限公司的起诉缺乏法律依据，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下： 一、撤销山东省青岛市李沧区人民法院(2020)鲁0213民初2554号民事裁定书； 二、本案指令山东省青岛市李沧区城阳区人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 马 喆 审判员 孙向东 审判员 齐 新 二〇二〇年十二月二日 法官助理吴迪 书记员王冉冉 书记员于国英