广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终21215号上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社，住所地广东省广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世明，职务：社长。委托诉讼代理人：霍毅，广东谨然律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张礼全，男，1957年9月15日出生，汉族，住广东省广州市花都区。委托诉讼代理人：钟健，广东合慧益律师事务所律师。委托诉讼代理人：宋燕静，广东合慧益律师事务所律师。原审被告：广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社，住所地广东省广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世雄。原审第三人：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广东省广州市花都区炭步镇北街路**。法定代表人：黄仲廷，职务：镇长。委托诉讼代理人：谭兆铭，广州市花都区炭步镇法律服务所基层法律服务工作者。委托诉讼代理人：骆炳桃，广州市花都区炭步镇法律服务所基层法律服务工作者。上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社（以下简称鸭湖九社）因与被上诉人张礼全以及原审被告广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社（以下简称鸭湖联社）、原审第三人广州市花都区炭步镇人民政府（以下简称炭步镇政府）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服广东省广州市花都区人民法院（2019）粤0114民初8787号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月22日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。鸭湖九社上诉请求：1.撤销一审判决，依法驳回张礼全的全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由张礼全承担。事实和理由：一、《征收土地预公告》并不是正式《征收土地公告》。一审法院认为征地预公告发布之时征地补偿物、补偿对象等已固定，这是不符合客观事实和法律规定的。1.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国法[2004]28号）第十四条规定：“在征地依法报批前，要将拟征用地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发[2005]51号）第四条规定：“二是增加预公告程序，在报批征地前向征地范围内农村集体经济组织发布征地预公告，预公告的内容主要是拟征地范围、面积、地类以及拟征地的补偿标准、安置方式、土地用途等。在预公告后，凡被征土地农村集体组织和农户在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗、征地时一律不予补偿；四是征收土地批准后依法进行征地公告、征地补偿登记和征地安置公告。为了简化征地程序，可将征地公告和征地补偿安置公告，合并在征地批准后一次性公告。”依照上述法律、国务院及地方规范性文件的规定，《征收土地预公告》不属于正式的《征收土地公告》。预公告的性质是将拟征用地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知的文件。法律规定的《征收土地公告》是按征地机关单位发布为准，正式的公告是由广州市人民政府发布，由广东省人民政府批准。本案中，涉案《征收土地预公告》于2016年11月25日、12月16日作出。2017年1月17日，炭步镇政府与鸭湖联社、鸭湖九社就征地补偿事宜签订了《征收拆迁补偿协议书》。2018年-2019年期间，广州市人民政府陆续发布征地公告。涉案土地《征地青苗及地上附着物调查登记表》于2019年5月作出，即征地补偿物才予以确认。2019年5月13日，炭步镇政府征地小组作出《关于支付鸭湖村第九经济社征地范围内已清点青苗及地上附着物补偿款的申请》，确认鸭湖九社与张礼全对于涉案补偿款的权属存在争议，即补偿对象未确定。涉案补偿款于2019年下半年陆续发放给鸭湖联社。综合以上事实，可见涉案土地的征地工作具体实施时间均发生在《征收拆迁补偿协议书》和广州市人民政府发布征地公告以后，更确切的说征地补偿物的确认时间是在2019年5月。本案诉讼目的就是要确认征地补偿对象。征地预公告发布的时间是2016年底，具体征地工作开展时间是2019年上半年，两者时间差距明显，而且在此这段时间内，极有可能发生不可预估的客观事实的变化。因此，一审法院认为征收预公告是征收过程开始的特征不符合法律规定及客观事实所反映的真实情况。参照广州市花都区人民法院（2019）粤0114民初2458号民事判决，该判决明确记载了《征收土地预公告》并不属于《征收土地公告》。二、张礼全承包涉案土地至2016年12月已到期。承包期结束后，征地行为才正式被批准确认。因此征地行为没有造成张礼全的权益受损。1.本案征地意向的达成是在张礼全承包期满后。张礼全在知道征地意向后强行霸占鱼塘且不清理青苗及附着物，并没有交纳场地占用费。2017年期间，鸭湖九社、鸭湖联社、征地办因征地青苗及地上附着物明细进行了两次公示。两次公示中涉案土地权属情况均引起了不同程度的异议，双方当事人对青苗和附着物以及土地的权属、使用权不能达成一致意见。在此期间，张礼全一直霸占涉案鱼塘及附着物、青苗，从未向鸭湖九社交付租金。因鱼塘及附着物、青苗已明确存在争议，鸭湖九社虽一直督促张礼全自行清理，但张礼全均以存在争议为由不予清理。2019年4月24日张礼全与鸭湖九社达成协议，约定张礼全在2019年5月15日前自行清理完毕。如逾期不清理，鸭湖九社有权自行处分。同日，张礼全作出单方承诺，承诺在收到干塘费后7天内完成清理工作，如逾期，则放弃相关权益。张礼全的单方允诺是真实意思表示，不需要鸭湖九社任何表示，作出即发生法律效力。直至目前，涉案鱼塘没有被清理。张礼全陈述已履行《协议书》的义务，剩余在鱼塘的青苗及附着物是张礼全主动放弃其所有权的。张礼全的陈述是偷换概念，放弃权利不应等同履行义务。《协议书》和《交地承诺书》的约定义务，是张礼全必须确切履行的清理义务，付出劳动力把涉案鱼塘及周边青苗、附着物清理完毕，并不是对鱼塘、周边青苗及附着物放任不管就等于履行义务。根据《承包合同》《协议书》《交地承诺书》的约定义务，已视为张礼全放弃土地上的青苗、附着物及其他权益，由鸭湖九社接收及处分。2.依据征地补偿的原则，张礼全要求获得补偿款的前提是在承包期内承包的土地被征收，权益受到损害，张礼全提交的证据不足以证明其在承包期内涉案土地被征收。本案中炭步镇政府与鸭湖九社于2017年1月17日签订《征地补偿协议》，张礼全在承包期内，涉案地块的性质用途并未发生改变。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”张礼全与鸭湖九社已确认承包期于2016年12月到期，张礼全在此之后未缴纳任何费用。至此张礼全与鸭湖九社签订的合同已经履行完毕。张礼全没有按照约定交还涉案鱼塘，其自未缴纳费用之日起失去鱼塘承包使用权。直至张礼全起诉，其仍霸占土地，该行为已属违法。张礼全企图通过违法霸占使用土地从而获得征地补偿款，其行为不应获得支持。且征地并未造成张礼全的权益受损，张礼全是完整享有承包期内鱼塘的使用权并享有收益。三、张礼全对本案列举证据中的关于确认征地补偿款金额的表格的定性理解错误。数个表格仅是对涉案土地的补偿款金额予以确认，并不是确认补偿款的权属人。1.张礼全提交的《调查登记表》，该表的内容不是确定附着物的归属，而是起到了征地补偿物的确认及交接的作用。协议书已经明确了清理附着物的时间，《调查表》的登记时间是2019年5月22日，《交地承诺书》约定的义务清理附着物，因此调查表所登记的内容是张礼全应当按照《协议书》及《交地承诺书》约定交付给鸭湖九社处分的附着物的交接登记清单。2.炭步镇政府提交的2019年5月13日《补偿款可分配明细表》，该表作用仅为记述具体地块的征地补偿数额。鸭湖九社在庭审时提交了征地办公室出具的《申请》及《审批表》，该两份文件是2019年5月13日制作的《补偿款可分配明细表》的前序文件，内容经征地小组、负责人、职能部门等综合意见，根据青苗登记表和协议书的内容，确认《补偿款可分配明细表》中记述的征地补偿款存有异议，根据协商一致或诉讼结果执行支付。由此可知，相关部门已经对涉案的征地补偿款作出具体的确权支付标准，并承认了协议书的内容和具体约定，由炭步镇政府作出确认意见。张礼全辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。1.一审判决认定青苗和地上附着物的时间点正确。2.其作为经营者和所有者享有补偿权利；3.涉案合同在2016年12月到期，但是到期之后还继续耕作至收取干塘费才交还。炭步镇政府述称：其坚持一审意见。鸭湖联社未到庭发表意见，也未提交书面意见。张礼全向一审法院起诉请求：1.鸭湖九社、鸭湖联社向张礼全支付青苗及地上附着物等补偿款821725.5元及利息（利息以821725.5元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率从2017年6月1日起计至全部款项支付完毕之日止）；2.本案全部诉讼费用由鸭湖九社、鸭湖联社承担。一审法院认定事实：2014年1月1日，鸭湖九社作为甲方、张礼全作为乙方签订《炭步镇鸭湖村第九生产队集体所有承包合同》，约定乙方承包项目为东龙鱼塘二口，承包期限共3年即2014年1月1日起至2016年12月31日止。每年承包租金13000元，每年1月底前交清当年承包租金。如遇国家建设需要及镇村征用本合同鱼塘土地时，双方应无条件终止本合同，并由甲方负责与征用单位协商，土地补偿款全归甲方，如乙方在当年1月1日前尚未交清当年租金，一切青苗补偿由甲方先行代收，待乙方交清当年租金后，由甲方返还乙方的青苗补偿款。承包期满时，乙方及时将本合同（鱼塘）交还给甲方验收。如属乙方的财产，应在限期10天内全部清理完毕，否则归甲方所有。承包合同签订后，张礼全耕作该鱼塘并缴纳承包款至2016年12月。2016年11月25日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]27、28、29号《征收土地预公告》；2016年12月16日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]38号征收土地预公告。上述《征收土地预公告》对拟征收的位于广州市花都区炭步镇民主村、鸭湖村、鸭一村的面积293.4675公顷（4402.0125亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积7.4799公顷（112.1985亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积21.7373公顷（326.0595亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村、鸭一村、民主村的面积63.1602公顷（947.4030亩）的土地情况以及其他相关征地事宜进行了预公告，并明确自预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地了附着物，一律不予补偿。2017年1月17日，炭步镇政府与鸭湖联社、鸭湖九社等就征地补偿事宜签订了《征地补偿协议》。2018年至2019年期间，广州市人民政府陆续发布征地公告，征地单位陆续发放相关补偿款（其中涉案补偿款暂存在鸭湖联社处）。2019年5月22日，张礼全作为业主方与村/社（队）代表、征地工作小组工作人员就土名为“东龙”（YH-09-H26）地块进行调查登记并形成《征地青苗及地上附着物调查登记表》，载明补偿物种类:鱼塘及一般青苗（含一次性耕作补助）23.231亩小计813085元、竹木油毡棚（水棚）98.85平方米小计4942.5元、红砖石棉瓦棚18.49平方米小计3698元，本页合计821725.5元。2019年4月25日，由鸭湖联社作为见证方，张礼全与鸭湖九社签订《协议书》，载明鸭湖九社的土地（地名：东龙），地块编号：50（青苗测量图块地号YH-09-H26）由张礼全于2014年1月1日与鸭湖第九经济合作社签订承包合同，承包期间2014年1月1日起至2016年12月31日止。因合同承包期满，部分村民对青苗补偿归属存有异议，至今未能完成青苗补偿款的发放和交地工作。为了不影响征地工作的进行，经双方协商，达成以下协议：一、双方确认地块（YH-09-H26）的面积共23.259亩，青苗补偿款为821725.5元。双方同意将此青苗补偿款暂存鸭湖经济联合社的账户上，待双方协商一致或法院判决后，按协议或判决进行分配。二、双方同意将上述地块交付给炭步镇政府。三、张礼全同意在2019年5月15日之前将自行清理完上述地块的附着物品，如在上述期限内未能将地上附着物清理完毕，鸭湖九社或征地部门有权自行清理并有权自行处分。2019年5月13日，鸭湖九社、鸭湖联社及征地部门对包含涉案鱼塘地块在内的鸭湖九社征地青苗（含一次性耕作补助）补偿款可分配明细表进行公示，其中业主姓名为张礼全、土名“东龙”地块总补偿金额821725.5元。2019年6月13日，鸭湖联社就收到的上述可分配明细表公示的鸭湖九社征地范围内已清点及地上附着物补偿款开具广州市农村财务专用收据。一审法院认为，本案立案案由为渔业承包合同纠纷，一审法院经审查认为，本案涉及的是征收补偿费用的处理，案由应定为承包地征收补偿费用分配纠纷。双方主要争议焦点在于征地青苗及地上附着物补偿款归属，对此，一审法院认为：一、如何确定青苗及地上附着物补偿款的补偿对象。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第三十一条规定，青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人，……，除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定除外。根据上述规定，青苗及地上附着物的补偿款应归经营者、所有者所有。二、何时为确定补偿对象的时间节点。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，……相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。上述规定明确了申请征收土地的前置工作包括了土地现状调查、社会稳定风险评估以及对征收范围、土地现状等进行征地预公告等，且规定了在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，保障被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的知情权并听取意见，另根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第九条规定，征地预告或者建设通告发布后，在征地范围内抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可见，征地由征地批复、征地公告、补偿登记、作出补偿决定等一系列行为构成，而征地预公告是公众可知的征地过程开始的一个重要、显著的特征，足以在征地范围内对正常耕作、经营活动产生影响，且不受其他人为、主观因素影响，据此，一审法院认为，征地预公告发布之时征地补偿物、补偿对象等已固定，以此作为确定青苗及地上附着物补偿款补偿对象的时间节点符合土地承包法立法精神和一般社会预期，同时也有利于维持正常、有序的农村土地承包经营环境。本案中，张礼全从2014年承包并耕作使用位于鸭湖九社土名“东龙鱼塘二口”地块且缴纳承包费用至2016年12月，有承包合同、缴费收据等为证，一审法院予以确认。根据业主、村/社（队）代表及征地工作小组工作人员三方签名确定的《征地青苗及地上附着物调查登记表》，涉案土名“东龙鱼塘二口”地块的补偿物种类为鱼塘及一般青苗（含一次性耕作补助）、竹木油毡棚（水棚）、红砖石棉瓦棚，结合《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第三十三条规定，上述补偿物种类中，鱼塘即水产品，一般青苗即短期农作物，一次性耕作补助系对被征收农民因征收无法耕作收成的一次性补偿。竹木油毡棚（水棚）、红砖石棉瓦棚经查无产权登记，张礼全耕作涉案土名“东龙鱼塘二口”地块多年，征地预公告发布之时仍为该地块实际耕作人、经营者，系上述补偿物的补偿对象。根据业主、村社代表及征地小组工作人员三方确认签署的《征地青苗及地上附着物调查登记表》，涉案鱼塘的青苗及地上附着物补偿金额为821725.5元，双方对此金额无异议，张礼全主张该补偿款归其所有，合理合法，一审法院予以采纳。至于鸭湖九社辩称张礼全未按协议清理附着物，视为放弃处理附着物本物，当然也包含了附着物产生的权益，对此张礼全主张其已收取加加急干塘费并清理鱼塘完毕。对此，一审法院认为，该协议关于青苗及地上附着物清理的约定，系在青苗及地上附着物所有者逾期未依约清理情况下如何处理该青苗及地上附着物的约定，并非对青苗及地上附着物所有者获得青苗及地上附着物补偿的权利处分。鸭湖九社以此对抗张礼全获得涉案青苗及地上附着物补偿款的权利主张，缺乏理据，一审法院不予采纳。张礼全主张鸭湖九社、鸭湖联社支付涉案青苗及地上附着物补偿款821725.5元，一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款的规定，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的，应予支持。根据该规定，鸭湖九社应在收到的青苗及地上附着物补偿款范围内向张礼全支付付，但本案中，因双方对涉案青苗及地上附着物补偿款归属有争议，征地方未向发包方鸭湖九社直接发放青苗及地上附着物补偿款，而是根据各经济社的申请将涉案青苗及地上附着物补偿款发放至指定的鸭湖联社账户上，鸭湖联社虽非承包关系相对人，但涉案青苗及地上附着物补偿款由其暂管且其亦书面明确表示同意按法院判决进行分配，故涉案青苗及地上附着物应由鸭湖联社向张礼全支付。对于利息，承包、发包双方因对征地青苗及地上附着物补偿款的补偿对象以及确定补偿对象的时间节点的理解不同进而对补偿款的归属产生合理争议，双方基于该争议以法律途径解决纷争，属于依法主张权利，而款项暂存方非涉案承包关系主体，其系作为善意第三方代为保管涉案补偿款，因此，张礼全主张支付利息，理据不足，一审法院不予支持。张礼全与鸭湖九社因青苗及地上附着物补偿款归属争议成讼，鸭湖联社作为款项暂存方主张其无过错，不应承担诉讼费，一审法院予以采纳。鸭湖联社经一审法院合法传唤无正当理由拒不履行到庭义务，违反法律规定，一审法院依法缺席判决。为此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条，《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规[2017]10号）第九条、第三十一条、第三十三条的规定，判决如下：一、广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社于该判决发生法律效力之日起十日内向张礼全支付青苗及地上附着物补偿款821725.5元；二、驳回张礼全的其他诉讼请求。如果未按该判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费12017元，由广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社负担。经本院查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。本院针对鸭湖九社的上诉意见进行审查，回应如下：关于征收土地预公告的发布时间能否作为确定征收补偿对象的节点问题。征收土地预公告属于行政主体作出的行政行为，其行为的合法性并非民事审判的范围，现在未有生效法律文书否定该征收预公告的效力时，鸭湖九社主张该征收预公告无效缺乏事实依据，本院对此不予采纳。根据涉案征收土地预公告，征收单位对预征收的土地情况以及其他征地事宜进行了预公告并明确预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可知，该预公告发布应视为对被征收土地相关权益进行了明确固定，因此该预公告的发布时间应作为确定征收补偿对象的节点时间。鸭湖九社以预征收是拟征收行为并非正式征收行为为由，认为预公告发布时间不能作为确定征收补偿对象的节点依据不足，本院亦不予采纳。关于涉案青苗及地上附着物补偿款的补偿对象的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款规定：“承包地被依法征用，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的，应予以支持。”根据本案查明的事实，涉案预征收发布之时，张礼全与鸭湖九社所签订的鱼塘承包合同仍处于合同履行期，张礼全为涉案鱼塘的承包方，在鸭湖九社未能举证证明该鱼塘上的青苗及地上附着物的所有者另有他人的情形下，应认定张礼全为涉案青苗及地上附着物的所有者，其有权取得涉案青苗及地上附着物补偿款。鸭湖九社以张礼全不具有合法经营权为认为由其无权取得补偿款明显与上述法律及司法解释规定相悖，本院对此不予支持。关于《征地青苗及地上附着物调查登记表》所确认内容问题。《征地青苗及地上附着物调查登记表》确系对涉案鱼塘的青苗及地上附着物补偿金额的确认，不是确认补偿款的权属人。但如上所述，根据法律规定，张礼全系涉案青苗及地上附着物的所有人，其有权获得相应的补偿。鸭湖九社上诉称张礼全无权获得涉案土地的征地补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，鸭湖九社的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费12017元，由上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  官润之审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二〇年十二月十一日法官助理戴巧利书记员周蓓