江西省景德镇市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣02行终67号 上诉人（原审原告）景德镇康源农业发展有限公司。住所地：江西省景德镇市浮梁县三龙镇芦田村，统一社会信用代码：91360222680901987T。 法定代表人张仁华，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）浮梁县自然资源和规划局。住所地：江西省景德镇市浮梁县朝阳中大道**，统一社会信用代码：11360222014560340A。 负责人胡建繁，该局局长。 原审第三人浮梁县洪源镇人民政府。住所地：江西省景德镇市浮梁县洪源镇金三角物流凤山路，统一社会信用代码：113602220145608267。 负责人李炜，该镇镇长。 上诉人景德镇康源农业发展有限公司（以下简称康源公司）因其诉浮梁县自然资源和规划局（以下简称浮梁县自规局、浮梁县洪源镇人民政府（以下简称洪源镇政府）行政协议纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初35号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年1月14日，浮梁县进行机构改革，将浮梁县国土资源局的职责、浮梁县规划局的行政职能等进行整合，不再保留浮梁县国土资源局，组建浮梁县自然资源和规划局。 2009年3月3日，原告康源公司与浮梁县国土资源局（以下简称县国土局）签订两份《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。合同中约定，县国土局分别以150.8696万元和527.7944万元的价格出让坐落于洪源镇石洪公路东北面、罗道公路南面和洪源镇大港公路西面、罗道公路北面的两宗国有建设用地使用权给原告，出让宗地面积分别为17960.9平方米和62832.9平方米。同时，合同第六条约定，县国土局同意在2009年5月18日前将出让宗地交付给原告，县国土局同意在交付土地时该宗地达到现状土地交付条件。第三十七条约定，由于县国土局未按时提供出让土地而致使原告本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，县国土局应当按原告已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向原告给付违约金。原告已支付全部国有建设用地使用权出让价款678.664万元，县国土局于2009年3月6日向原告颁发浮国用（2009）第56号和浮国用（2009）第57号国有土地使用权证。 2015年11月10日，县国土局以建设单位闲置土地满一年为由，对原告下达《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回该两宗国有建设用地使用权。原告不服，依法申请行政复议。2017年8月15日，景德镇市人民政府作出景府复决字[2016]3号行政复议决定书，撤销县国土局对原告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。 2018年9月12日，第三人洪源镇政府向县国土局出具《关于康源公司在我镇征用的两宗地未交付情况说明》，内容为：景德镇康源农业发展有限公司于2009年5月通过招拍挂取得我镇方家村大港公路西侧，罗道公路北侧面积为94.2亩和石洪公路北侧，罗道公路南侧面积为26.9亩的两宗土地，该两宗土地由于诸多因素，导致至今未能交付给用地单位康源农业发展有限公司。 2018年9月13日，康源公司与县国土局签订《补充协议》，内容为：1.根据景府复决字[2016]3号决定书原告土地闲置原因，是因为第三人洪源镇人民政府没有及时交付土地造成。2.考虑到原告两宗土地需要及时有效的开发使用，仍然按照土地出让合同中的规定履行。3.两宗土地出让合同规定的动工时间2009年12月31日，更改为洪源镇人民政府交付土地后，贰年内必须完成开发建设。 另查明，县国土局和浮梁县土地储备中心共计征收洪源镇方家村涉案集体土地121.19亩，现已征收到位90亩，仍有31.19亩土地尚未征收完成。征地补偿费用共计2041862.7元，已全部支付给洪源镇方家村委会。其中，2005年3月7日，县国土局与洪源镇方家村签订征用土地合同，约定征用土地总面积为32.087亩，土地补偿费用共计384203.7元。同年3月15日，县国土局向方家村委会支付征地补偿费384203.7元。2009年1月5日，浮梁县土地储备中心与洪源镇方家村委会签订两份征收土地合同，约定征收土地面积分别为62.162亩和26.941亩，土地补偿费用分别共计1266530元和391129元，合计1657659元。浮梁县土地储备中心于2008年12月9日和2009年9月2日、11月9日分别支付上述土地补偿费合计1657659元。 还查明，2009年1月16日，县国土局发布《土地使用权挂牌须知》，其中第四条规定“竞买人应到现场踏勘该宗挂牌的土地，对土地现状有异议的，在申请竞买前提出，竞买人参加竞价者，视为无异议，竞得人与县国土局签订出让合同，并按规定履行义务，经批准后，视为已交付土地。”2018年8月7日，康源公司（抵押人）与中国农业银行股份有限公司浮梁县支行（抵押权人）签订抵押合同，抵押物包括浮国用（2009）第56-57号国有土地使用权，暂作价1575.48万元。合同第四条第2项约定“抵押人承诺对抵押物拥有充分、无争议的所有权或者处分权”，第六条第1项约定“本合同项下抵押物由抵押人占管，抵押人对抵押物负有妥善管理和合理使用的义务”。2018年9月14日，中国农业银行股份有限公司浮梁县支行办理了赣（2018）浮梁县不动产证明第0004833号抵押权登记证明。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国合同法》第二条规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。根据上述规定，国有建设用地使用权出让合同属于民事合同，受民事法律调整。县国土局虽然是受委托对国有土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。本案中，康源公司与县国土局双方地位平等、权利义务对等、意思表示自治、交易等价有偿，于2009年所签订的《出让合同》系双方的真实意思表示。因此，双方就案涉土地出让签订的合同为民事合同，因案涉合同产生的争议为民事争议，且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。因此，本案为民事纠纷，属于民事案件受案范围。即使原告认为该合同属于行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释，故仍应适用当时的民事法律。虽然康源公司与县国土局于2018年9月13日签订了补充协议，但该协议内容并未对之前出让合同中双方的权利义务进行实质性变更，且康源公司现在要求被告交付土地及支付违约金的诉请仍然依据的是出让合同中的有关约定，因此，该补充协议应视为2009年签订的《出让合同》的延续。 综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，裁定：驳回原告景德镇康源农业发展有限公司的起诉。案件受理费50元，退还给原告。 上诉人康源公司不服一审裁定，向本院上诉称：1.被上诉人浮梁县自规局与上诉人签订的《出让合同》系行政机关与上诉人签订的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，《出让合同》的合同一方当事人为行政机关，订立合同是行政机关履行行政管理职权的表现，出让国有土地是为实现行政管理目标，作为出让方的行政机关在合同中有交付土地的义务和收取土地出让金的职权，同时，出让方在合同中的义务体现了行政管理权，可以监督合同的履行，收回出让土地的使用权。因此，《出让合同》具备行政协议性质。依照《最高人民法院关于适用 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。上诉人要求被上诉人履行双方于2009年签订的《出让合同》。该合同为行政协议，协议签订时间在2015年5月1日之前，当时的法律法规及相关司法解释也明确涉案合同为民事协议，故上诉人的起诉不属于行政案件受案范围，其可通过民事诉讼方式寻求司法救济。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 锋 审判员 方 莉 审判员 程丽君 二〇二〇年十二月十七日 法官助理杨菁怡 书记员赵红良