江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初275号 原告倪金学，男，1971年10月11日生，汉族，户籍地江苏省建湖县。 原告周学慧，男，1964年7月2日生，汉族，户籍地江苏省盐城市盐都区。 原告戴宏友，男，1955年11月30日生，汉族，户籍地江苏省盐城市盐都区。 被告江苏省自然资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人范虹芮。 委托代理人何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。 原告倪金学、周学慧、戴宏友因不服被告江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）作出的〔2020〕苏自然资行复第68号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称68号《驳回行政复议决定书》），于2020年6月18日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭对本案进行了审理。原告倪金学、周学慧、戴宏友，被告省自然资源厅的委托代理人范虹芮、何倩玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月22日，原告倪金学、周学慧、戴宏友以盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市规资局）为被申请人，向省自然资源厅申请行政复议，请求撤销盐城市规资局于2020年2月5日公示（批前）的江苏金大洋投资置业有限公司鹿鸣路北侧商住地块规划调整方案（以下简称涉案规划调整方案）。被告省自然资源厅于2020年6月4日作出68号《驳回行政复议决定书》，认为倪金学、周学慧、戴宏友与涉案规划调整方案无利害关系，决定驳回其行政复议申请。 原告倪金学、周学慧、戴宏友诉称，2020年2月5日，盐城市规资局在盐城市北侧金大洋三期地块上进行盐城市建设工程规划许可公示，公示内容为涉案规划调整方案。公示期间，原告提出异议，要求听证，盐城市规资局于2020年3月5日上午进行听证会，原告对此规划调整提出异议并提交了相关证据，请求予以撤销。盐城市规资局于2020年3月11日作出了听证意见书，认为项目符合省、市规划管理技术规定，原则同意该规划方案调整。原告对此不服，向省自然资源厅申请行政复议，但被驳回。原告认为，第一，涉案规划调整方案进行了公示，故申请听证、行政复议以及提起行政诉讼是公民的合法权利，原告对该涉案规划调整方案公示申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第三项、第十一项以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。第二，68号《驳回行政复议决定书》中复议被申请人盐城市规资局认为原告与涉案规划调整方案之间没有利害关系属认定错误。苏国土资地函［2003］1210号《关于批准盐都县2003年度第20批次城镇建设用地的通知》（以下简称《通知》）中江苏省人民政府（以下简称省政府）同意将农用地转为建设用地，批准并征收为国有，该《通知》中的二、三、四项规定均是要求实施征收、安置、补偿。由此，批准同意征收不等于事实征收，批准行为也不能代替征收公告。三原告虽然签订了房屋搬迁补偿协议，但前述协议系被迫签订，公安机关已立案侦查。同时，原告周学慧被逼迫签订补偿协议后，至今未得到安置补偿，房产证和土地使用权证未注销，为此也已向法院提起行政诉讼，案件正在审理中。故案涉土地上的后续开发建设行为与原告之间有利害关系。第三，68号《驳回行政复议决定书》中复议被申请人盐城市规资局认为涉案规划方案调整作出程序合法、内容适当，缺乏法律依据。调整前原规划方案批前没有公示，现在进行调整更不符合法律规定，并且违反国有土地出让合同的约定。另外，私自提高容积率也不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定。第四，68号《驳回行政复议决定书》认定事实不清。原告的房屋在省政府批准的征收范围内，但盐市房征［2015］1号《房屋征收决定公告》经行政复议已依法被撤销，故案涉土地没有实质性征收，但国土部门却将原告的宅基地出让给了案外人王碧琰，该行为违法。被告省自然资源厅认为只要省政府同意将集体土地收为国有，无论是否征收、补偿是否已到位、权证是否注销，原告的农村集体土地使用权都自然灭失，显然无事实和法律依据。综上，根据物权法第九条的规定，原告持有的集体土地使用证尚未收回和注销，原告仍享有涉案土地的使用权，在原告合法使用的土地上规划建设，侵犯了原告的土地使用权，原告与前述行为存在实体上的利害关系。请求法院：1.撤销被告作出的68号《驳回行政复议决定书》；2.支持原告行政复议时的请求即申请撤销盐城市规资局于2020年2月5日公示的涉案规划调整方案；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据及法律依据。证据有： 1.68号《驳回行政复议决定书》，用以证明原告依法向省自然资源厅申请了行政复议。 2.行政复议受理通知书，用以证明被告省自然资源厅依法受理了原告的行政复议申请。 3.行政复议申请书及盐城市建设工程规划许可公示两张，用以证明原告提出了行政复议申请以及被复议的行政行为。 4.原江苏省国土资源厅于2003年1月14日作出的《通知》，用以证明涉案地块经过省政府批准收为国有，并且要求盐城市国土部门依法征收。 5.省政府于2015年8月7日作出的[2015]苏行复第082号《行政复议决定书》，用以证明盐城市人民政府作出的盐市房征［2015］1号《房屋征收决定公告》被依法撤销。 6.江苏省盐城市盐都区人民法院（2017）苏0903执异24号执行裁定，用以证明涉案土地认定为是被拆迁人的。 7.土地使用者为祁书干的集体土地使用证，用以证明周学慧、祁书干夫妻依法持有集体土地使用证。 8.照片2张，用以证明原告周学慧的宅基地在涉案的土地范围之内，周学慧是利害关系人。 9.江苏省高级人民法院（2019）苏民申6026号《受理通知书及合议庭组成人员通知书》，用以证明盐城市中级人民法院判决不公，存在明显过错，符合再审受理条件。 10.祁书干的盐城市公安局城南新区分局立案告知单，用以证明周学慧、祁书干夫妇是在被非法拘禁的情形下被迫签订的搬迁协议，应当视为无效。 11.案件办理公开网络记录，用以证明周学慧、祁书干夫妇被非法拘禁，胁迫搬迁，现在犯罪嫌疑人已被批捕。 12.当事人为周学慧的南京市中级人民法院（2020）苏01行初195号案件传票，用以证明涉案土地存在争议，现在为一地两证，该案现已开庭审理。 13.倪金学的建湖县公安局受案回执及立案告知单，用以证明倪金学、袁志娟在签订房屋搬迁协议时也受到了非法拘禁，现在公安部门已经受案，作出了立案通知。 14.权利人为倪金学、袁志娟、倪清源的不动产登记证书，用以证明原告倪金学的房屋与现在的涉案地块是同一开发商开发的，倪金学也是涉案地块的利害关系人。 15.说明材料，用以证明村民联名认为因规划进行调整，拟建的建筑会对相关村民房屋的民事权利产生影响。 法律依据有： 1.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第三十六条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。 被告省自然资源厅辩称：一、省自然资源厅依法履行了行政复议职责。2020年3月25日，原告向省自然资源厅申请行政复议。经查，原告提出的复议请求表述不明确，省自然资源厅于2020年3月30日作出补正行政复议申请通知书，要求原告明确后重新提出复议申请并提供相关证据材料。2020年4月9日，省自然资源厅收到原告补正后的复议申请书，并依法受理。2020年4月20日，盐城市规资局提交了书面的答复材料。2020年6月4日，省自然资源厅作出68号《驳回行政复议决定书》，并分别向原告和盐城市规资局邮寄送达。复议过程符合行政复议法关于复议程序和时限的规定。二、原告与涉案调整规划方案不具有法律上的利害关系。2003年11月14日，原江苏省国土资源厅下发《通知》，经省政府批准，将建设用地23.0674公顷用于城镇建设。原告房屋在征收范围内(鹿鸣路北侧)。经挂牌出让，原盐都县国土资源局与王碧琰于2004年3月22日签订《盐都县国有土地使用权出让合同》，出让地块位于“潘黄镇美丽居委会境内，市西环路以东、鹿鸣路南北两侧地块”。原告三人与盐城市城南新区新都街道跃进社区居民委员会（以下简称跃进居委会）分别于2015年11月3日、2015年11月17日、2016年11月25日签订了房屋搬迁补偿协议，且均已进行拆迁补偿安置，房屋亦已拆除。省自然资源厅认为，原告所述土地经省政府批准征收，其房屋已签订相关补偿协议并拆除，且已进行拆迁补偿安置，其与涉案地块规划方案调整不具有法律上的利害关系。因此，原告所提出的复议申请不符合行政复议的受理条件，故省自然资源厅依法驳回了原告的行政复议申请。综上，省自然资源厅已经在法定期限内作出了行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院予以驳回。 被告省自然资源厅向本院提交了以下证据及法律依据。证据有： 1.行政复议申请书及邮寄凭证，用以证明2020年3月25日原告向被告申请行政复议。 2.补正行政复议申请通知书及邮寄凭证，用以证明因原告提出的行政复议请求不明确，被告于2020年3月30日作出了补正通知。 3.补正后的行政复议申请书及邮寄凭证，用以证明2020年4月9日被告收到原告补正后的行政复议申请。 4.行政复议受理通知书及邮寄凭证，用以证明2020年4月10日被告向原告作出了行政复议受理通知书。 5.行政复议答复通知书及邮寄凭证，用以证明2020年4月10日被告要求盐城市规资局提交书面的答复材料。 6.行政复议答复书及邮寄凭证，用以证明2020年4月20日盐城市规资局作出了书面的复议答复，并提交了相关材料。 7.《通知》，用以证明2003年11月14日，原江苏省国土资源厅下发《通知》，经省政府批准，将建设用地23.0674公顷用于城镇建设。 8.《盐都县国有土地使用权出让合同》，用以证明2007年3月22日原盐都县国土资源局与王碧琰签订盐都县国有土地使用权出让合同，将位于潘黄镇美丽居委会境内，市西环路以东、鹿鸣路南北两侧地块出让给受让人。 9.《房屋搬迁补偿协议（货币补偿）》、2份《房屋搬迁补偿协议（产权调换）》、协议书； 10.补偿费发放凭证； 11.关于金大洋地块周学慧、倪学金、戴宏友三户拆迁补偿安置的情况说明。 证据9-11共同用以证明三原告与跃进居委会分别于2015年10月3日、11月17日、2016年10月25日签订补偿协议，对三原告均进行了拆迁补偿安置。 12.盐城市建设工程规划许可公示牌，用以证明涉案地块调整前总平面图、规划方案，对比图以及调整后的总平面规划方案。 13.听证意见书，用以证明盐城市规资局针对原告的申请组织听证，后于2020年3月11日作出书面的听证意见书。 14.68号《驳回行政复议决定书》及邮寄凭证，用以证明2020年6月4日被告作出了驳回行政复议申请决定，并分别向原告以及盐城市规资局进行了邮寄送达。 法律依据有： 1.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条、第四十八条。 经庭审质证，对于原告倪金学、周学慧、戴宏友提交的证据，被告对证据1-4、7的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可。对其他证据的真实性、合法性、关联性以及证明目的均不予认可，认为与本案无关。 对于被告省自然资源厅提交的证据，原告对证据1-5的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据6、8、12、13、14的真实性没有异议，合法性、关联性不予认可。对证据7的真实性、合法性没有异议，关联性不予认可。对证据9-11的真实性、合法性、关联性均不予认可。 本院经审查后认为，原告提交的证据1-4、7，被告提交的全部证据均来源合法、形式真实，与本案待证事实具有关联，本院均予以确认。原告提交的其他证据与本案无关，本院不予采纳。 本院经审理查明，2020年2月5日，盐城市规资局在其官方网站上对涉案规划调整方案进行公示。内容包括：公示类别：批前公示；建设单位名称：江苏金大洋投资置业公司；项目名称：鹿鸣路北侧商住地块规范方案调整；公示时间：2020年2月5日至2020年2月14日；意见反馈方式等。 2020年3月22日，原告倪金学、周学慧、戴宏友向被告省自然资源厅邮寄提交行政复议申请书，行政复议申请书所列复议被申请人为盐城市规资局，申请事项为“对被申请人于2020年3月11日作出的听证意见书有异议”。省自然资源厅于2020年3月25日收到后，于2020年3月30日向原告作出补正行政复议申请通知书，认为原告申请复议请求表述不明确，需要明确其复议请求是不服盐城市规资局作出的听证意见书，还是申请撤销涉案规划调整方案。如果是申请撤销涉案规划调整方案，要求原告重新提出复议申请并提供相关证据材料，并于同日向原告邮寄送达。 后，原告对行政复议申请书进行了补正，再次向被告省自然资源厅邮寄提交了行政复议申请书及相关材料。其中，行政复议申请书所列复议被申请人为盐城市规资局，申请事项为“申请撤销被申请人于2020年2月5日公示（批前）的江苏金大洋投资置业有限公司鹿鸣路北侧商住地块规划调整方案”。被告省自然资源厅于2020年4月9日收到后，于2020年4月10日向原告作出并邮寄送达行政复议受理通知书，对原告的复议申请予以受理。同日，省自然资源厅向盐城市规资局作出并邮寄送达行政复议答复通知书。后，盐城市规资局作出并提交了行政复议答复书及相关证据材料。省自然资源厅经审查，于2020年6月4日作出68号《驳回行政复议决定书》，认为，申请人所述土地经省政府批准征收，其房屋已签订相关补偿协议并拆除，且已进行拆迁补偿安置，申请人与公示的案涉规划调整方案无法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。省自然资源厅于2020年6月5日向原告及盐城市规资局邮寄送达该复议决定。 另查明，2003年11月14日，经省政府批准，原江苏省国土资源厅下发《通知》，批准建设用地23.0674公顷用于城镇建设。涉案房屋所在土地在征收范围内。 因法庭庭审询问的要求，省自然资源厅庭后向本院提交了情况说明，对案涉规划调整所涉建设工程规划许可的情况进行了说明。主要内容为：2019年12月23日，江苏金大洋投资置业有限公司向盐城市规资局申请对鹿鸣路北侧地块规划方案进行调整。经研究，符合相关技术规范，盐城市规资局于2020年2月5日至2020年2月14日对该项目进行批前公示。2020年3月5日就前述调整事宜，盐城市规资局召开行政许可听证会并于3月11日出具听证意见书，原则同意前述规划方案调整。2020年5月8日，江苏金大洋投资置业有限公司提供相关材料，申请发放金大洋鹿鸣学苑1#、2#楼及商业的建设工程规划许可证。经研究，符合规划要求，盐城市规资局于2020年5月10日至2020年5月19日对该项目进行批前公示。2020年6月2日就前述发证事宜及规划方案调整，盐城市规资局召开行政许可听证会并于6月17日出具听证意见书，原则同意规划方案及发证。2020年7月10日，盐城市规资局核发金大洋鹿鸣学苑1#、2#楼及商业的建设工程规划许可证。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告倪金学、周学慧、戴宏友不服盐城市规资局公示的涉案规划调整方案，向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅作为盐城市规资局的上一级主管部门，具有对原告提出的行政复议申请审查及处理的法定职权。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政复议法第六条对行政复议的范围作了细化规定。根据上述规定，行政复议的对象限于复议被申请人作出的具体行政行为。本案中，原告复议申请事项中的盐城市规资局于2020年2月5日公示的涉案规划调整方案，公示类别为批前公示，并规定了公示期限、反馈方式等，原告在公示期间提出了异议，盐城市规资局也组织了行政许可听证会。由此，前述行为系行政机关在作出涉及公共利益的行政许可事项前为保障申请人、利害关系人要求听证的合法权益而向社会进行公告的行为，公告所涉的调整方案亦为行政许可决定作出前的程序性、阶段性行为，并非最终为相对人设定权利义务的行政许可的具体行政行为，故原告的该复议请求事项，不符合《中华人民共和国行政复议法》的上述规定，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。同时，因案涉土地已经省政府批准征收，故土地的性质已经由集体土地转为国有土地，原集体土地使用权人所享有的土地使用权灭失，其与后续针对该土地的行政行为不再具有利害关系。故原告与被申请复议的行为之间也无利害关系。由此，被告作出68号《驳回行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，不予受理原告的行政复议申请，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，被告收到原告的行政复议申请书后，因原告的行政复议请求不明确，要求原告予以补正。在2020年4月9日收到原告补正的行政复议申请后，于当日予以受理，并向原告作出并邮寄送达行政复议受理通知书。同日，向复议被申请人盐城市规资局作出并邮寄送达行政复议提出答复通知书，要求该局提交相关材料。经审查，2020年6月4日，被告作出68号《驳回行政复议决定书》，并向原告及盐城市规资局邮寄送达，复议程序符合前述规定。 综上，原告倪金学、周学慧、戴宏友的诉讼请求及理由，因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。被告省自然资源厅作出的68号《驳回行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告倪金学、周学慧、戴宏友的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告倪金学、周学慧、戴宏友共同负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年十二月十五日  书记员  韩卓君