江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终603号 上诉人（原审原告）郑晓琴，女，1972年9月2日生，汉族，户籍地南京市浦口区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区拆迁管理中心，住所地南京市江北新区天浦路**浦江智汇园**楼**。 法定代表人周红，南京市浦口区拆迁管理中心主任。 委托代理人陈岑。 委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。 上诉人郑晓琴因诉被上诉人南京市浦口区拆迁管理中心（以下称浦口区拆管中心）房屋征收管理行政补偿一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1738号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月9日受理并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年11月24日，南京市浦口区人民政府（以下称浦口区政府）作出浦政征字〔2017〕36号《南京市浦口区人民政府房屋征收决定》，浦口区拆管中心系该房屋征收决定确定的征收部门。征收过程中，经调查认定，郑晓琴在征收范围内有自建砖木结构房屋136.8平方米，其中90年前房屋83.37平方米，2006年房屋53.43平方米，郑晓琴签字予以确认。2017年12月，江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司（以下称天元评估公司）对郑晓琴在征收范围内的房屋进行了估价，并出具了评估报告，其中83.37平方米房屋评估价格为1919261元，53.43平方米房屋作为未登记房屋评估价格为1095903元，评估报告载明：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估。”2018年1月11日，郑晓琴（乙方）与浦口区拆管中心（甲方）根据评估报告签订《浦口区城市房屋征收补偿协议》（以下称案涉征收补偿协议），其中载明地大于房补偿金额0元。当日，郑晓琴将房屋交由浦口区拆管中心拆除，后领取了补偿款。2019年9月24日，郑晓琴向浦口区拆管中心提出《补偿申请书》，要求浦口区拆管中心依法对其宅基地40.58平方米给予补偿。2019年9月29日，浦口拆管中心向郑晓琴作出答复，称郑晓琴户未提供合法有效的国有土地使用权证，要求地大于房补偿无法律依据。 原审法院另查明，郑晓琴持有宅基地使用证1份，证上未见编号，所在地为江浦县园林场乡，户主姓名为“郑晓芹”，宅基地面积为177.38平方米，发证机关处有“江浦县土地管理局”字样印章，落款日期为1995年10月27日。 在原审法院审理过程中，郑晓琴述称：宅基地使用证能够证明其有合法的国有土地使用权；“郑晓芹”系登记时书写错误，实际就是郑晓琴；其宅基地有177.38平方米，涉案补偿协议补偿房屋合计136.8平方米，剩余面积为地大于房面积，应当予以补偿。浦口区拆管中心述称：郑晓琴提供的宅基地使用证不能证明其在该地块有合法的国有土地使用权，该地块系2005年撤组转为国有土地。 原审法院认为，抗告之诉中，人民法院有权根据原告的诉讼请求、事实和理由探究原告不服的行政行为究竟为何。本案中，郑晓琴提出的诉讼请求既包括确认被告浦口拆管中心于2019年9月29日作出的答复违法，又包括要求浦口拆管中心按其申请履行对40.58平方米国有土地使用权进行补偿的职责。探究起诉人提起本案诉讼的目的，应当在于请求法院判决行政机关彻底履行补偿法定职责。因此，本案属于履职之诉。在履职之诉中，诉讼请求是启动审查的钥匙，但人民法院并不完全受诉讼请求的拘束，而是有权根据请求确定所指向的行政法律关系，对该法律关系的合法性进行全面审查后，在法定裁判方式中进行选择。郑晓琴要求履职的诉讼请求能否获得人民法院的支持，取决于其理由是否成立。法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，该条规定：“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条第二款规定：“区人民政府确定的区房屋征收部门负责组织实施辖区内的房屋征收与补偿工作。”该办法第六条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，所需经费纳入征收项目工作经费。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”本案中，浦口区拆管中心并非市、县级人民政府，虽然其可以作为征收实施单位与被征收人签订补偿协议，但其不具有组织实施本行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责，故郑晓琴申请浦口区拆管中心履行征收补偿法定职责的理由不能成立。其次，《国有土地上征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”该条例第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”该条例第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”该办法第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》载明：“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时房地产市场价格，一并予以征收补偿。”根据法律规定，国有土地上房屋征收补偿遵循公平补偿原则，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。院落、空地等国有土地使用权系纳入被征收房屋的价值评估，并不单独进行评估。被征收人对评估结果有异议的，应当在规定期限内按照法定方式提出复核要求。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。本案中，虽然郑晓琴提交了使用权人姓名为“郑晓芹”的宅基地使用证，但尚不足以证明郑晓琴享有相应的国有土地使用权。天元评估公司在2018年即已对案涉房屋进行了评估并出具征收补偿金额分户评估表，郑晓琴在期限内未按要求对评估结果提出异议或申请复核，而是根据评估结果与浦口区拆管中心签订了案涉征收补偿协议，并将房屋整体交出给浦口区拆管中心实施拆除，表明双方在签订协议时，已就征收补偿达成一致意见。在案涉征收补偿协议已履行完毕的情况下，房屋征收工作已完成，国有土地使用权已被同时收回，现郑晓琴要求浦口区拆管中心另行就40.58平方米土地给予补偿没有事实及法律依据。原审法院认为郑晓琴的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑晓琴的诉讼请求。案件受理费50元，由郑晓琴承担。 上诉人郑晓琴上诉称：一、上诉人申请被上诉人浦口区拆管中心履行征收补偿法定职责具有事实与法律依据。被上诉人是与上诉人签订案涉征收补偿协议的主体，被上诉人有职责和义务对上诉人进行全面、完整的补偿。上诉人认为案涉的40.58平方米的国有土地没有予以补偿，是因为40.58平方米国有土地使用权是上诉人整个补偿内容的一部分，这一部分在己经签订的案涉征收补偿协议中没有体现，因此要求被上诉人对案涉的40.58平方米国有土地进行补偿。二、上诉人理应获得40.58平方米国有土地的补偿。上诉人提供的宅基地使用证记载有177.38平方米，而案涉征收补偿协议中的房屋面积为136.8平方米，存在地大于房40.58平方米。在征收补偿协商过程中，上诉人曾经要求对地大于房部分进行补偿，征收工作人员以案涉土地属于集体土地性质拒绝补偿。上诉人虽然有异议，为了不影响征收工作，上诉人遂先签订了案涉征收补偿协议。案涉征收补偿协议签订之后，上诉人向国土部门申请政府信息公开，根据公开的信息申请人才获知案涉土地性质确实是国有土地。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的规定，对上诉人具有使用权的40.58平方米国有土地应当予以一并补偿。原审判决以上诉人未对评估结果提出异议或复核并签订补偿协议、应当视为已就补偿协议达成一致意见、协议己经履行完毕的认定没有事实和法律依据。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销，为了维护上诉人的合法权益，故提起上诉，请求二审法院撤销原审判决并改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人浦口区拆管中心没有提交书面答辩意见，当庭答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，上诉人的上诉请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于撤销一审判决的相关规定，请求二审法院驳回上诉人郑晓琴的上诉，维持原判。 本案原审各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审判决质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以确认。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条第二款规定：“区人民政府确定的区房屋征收部门负责组织实施辖区内的房屋征收与补偿工作。”本案中，根据浦口区政府作出的浦政征字〔2017〕36号《南京市浦口区人民政府房屋征收决定》的内容，浦口区拆管中心系浦口区政府确定的案涉项目的征收部门，根据上述规定，具有组织实施本行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责，郑晓琴认为其被征收的房屋中存在地大于房的部分没有得到补偿，向浦口区拆管中心提出补偿申请，浦口区拆管中心应当按照国有土地上房屋征收的相关规定予以处理。 本案争议的焦点问题在于郑晓琴被征收的房屋是否存在地大于房问题、是否应当予以补偿。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的内容，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时房地产市场价格，一并予以征收补偿。郑晓琴于1995年10月27日领取了加盖有“江浦县土地管理局”印章的《宅基地使用证》，该证记载宅基地所在地为“江浦县园林场”、户主姓名“郑晓芹”、核准宅基地面积“177.38平方米”。根据本院在本案审理中要求浦口区拆管中心核实的情况，案涉项目地块中并无叫“郑晓芹”的被征收人，因该证一直为郑晓琴持有，且“证明单位”为“江浦县园林场”的《建房证明书》证明郑晓琴在案涉项目所在地建设有房屋，且郑晓琴建设的房屋于1997年12月进行了私有房屋所有权登记，故该《宅基地使用证》记载的177.38平方米的宅基地使用权应当为本案上诉人郑晓琴合法取得并为其一直使用。因浦口区政府对案涉项目所在地块系按照国有土地予以征收，且原南京市国土资源局浦口分局对郑晓琴作出的政府信息公开告知书中已经明确园林场地块的性质为国有土地，浦口区拆管中心亦认可该地块于2005年作为撤组剩余土地转为国有土地，故郑晓琴享有使用权的宅基地已经转为国有土地。因郑晓琴在该宅基地上建有房屋、围墙并形成院落，根据《宅基地使用证》的记载，郑晓琴享有使用权的国有土地面积为177.38平方米，浦口区拆管中心给予郑晓琴补偿的房屋面积为136.8平方米（83.37平方米+53.43平方米），郑晓琴享有的土地使用权面积大于浦口区拆管中心给予补偿的房屋面积。因该《宅基地使用证》所记载的土地使用权为合法取得且一直为郑晓琴使用，故根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的规定，应当对郑晓琴所有的地大于房的部分予以补偿。且根据本案审理中查明的事实，案涉项目中其他已经换领了国有土地使用权证的存在地大于房情况的被征收人均已经获得了补偿，若因郑晓琴未换领国有土地使用权证而不予补偿，亦有失公平。故浦口区拆管中心应当就郑晓琴被征收房屋地大于房的部分给予补偿。因郑晓琴在签订补偿协议协商过程中已经提出了地大于房的问题，并一直就此问题寻求救济，其未对被征收房屋的评估提出异议不足以表明其放弃了对地大于房部分的补偿要求。据此，浦口区拆管中心对郑晓琴作出的《关于补偿申请回复》称因郑晓琴未提供合法有效的国有土地使用权证而对其地大于房的部分不予补偿不当，应当予以撤销。浦口区拆管中心应当依据国有土地上房屋征收补偿的相关规定及对郑晓琴被征收房屋的补偿情况，对郑晓琴被征收房屋的地大于房部分予以补偿。原审判决驳回郑晓琴的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。 综上，上诉人郑晓琴的上诉请求与理由具有事实与法律依据，本院依法予以支持。原审判决适用法律错误，依法应当予以撤销。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1738号行政判决； 二、撤销南京市浦口区拆迁管理中心《关于补偿申请回复》； 三、责令南京市浦口区拆迁管理中心于60日内对郑晓琴被征收房屋地大于房的部分进行补偿。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元共100元，由被上诉人南京市浦口区拆迁管理中心负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十二月四日 书记员 刘晓春