湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终127号上诉人（原审第三人）喻文胜，男，1967年10月24日出生，汉族，湖北省麻城市人，务工，住麻城市，被上诉人（原审被告）麻城市自然资源和规划局，住所地麻城市金桥大道**。统一社会信用代码11421181MB1975037G。法定代表人杨辉勇，局长。委托代理人肖能刚，麻城市自然资源和规划局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人颜晓鹏，湖北诚信联合律师事务所律师，执业证号14211201410461377。代理权限为一般代理。原审原告喻同云，男，1988年2月15日出生，汉族，湖北省麻城市人，住麻城市，委托代理人罗杰，湖北光程律师事务所律师，执业证号14211200710685257。代理权限为特别授权。上诉人喻文胜因不履行法定职责一案，不服麻城市人民法院（2020）鄂1181行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人喻文胜，被上诉人麻城市自然资源和规划局（以下简称“麻城市自规局”）副局长李成文及委托代理人肖能刚、颜晓鹏，原审原告喻同文的委托代理人罗杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2017年3月3日，原审原告喻同云以原审第三人喻文胜等人继承纠纷一案提起民事诉讼。同年8月10日，原审作出（2017）鄂1181民初541号民事判决书，判决喻同云对坐落于麻城市龙池北环路剪子街62号，现在门牌号为××，砖木结构一栋6间登记在刘桂英名下的（麻政房字第**）房屋享有继承权。2016年12月，喻文胜将该房屋改建成一栋三层楼房。喻同云于2018年2月5日以原麻城市城乡规划局为被告向原审提起行政诉讼，原审于2018年5月30日作出（2018）鄂1181行初14号行政判决，确认麻城市城乡规划局对喻文胜申请办理房屋建设工程规划许可证的默许行为违法，责令麻城市城乡规划局在收到本判决书后三十日内对喻文胜未取得建设工程规划许可证进行建设的行为作出查处。该案本院于2018年10月17日作出（2018）鄂11行终124号行政裁定，准予麻城市城乡规划局和喻文胜撤回上诉，准予喻同云撤回起诉，一审判决视为撤销。喻同云又于2018年11月12日向原审提起行政诉讼要求原麻城市城乡规划局履行查处喻文胜的违法行为的法定职责。2018年11月19日，原麻城市城乡规划局对喻文胜的违法行为作出罚款一万元的行政处罚。2019年3月4日，喻同云再次向原审法院提起诉讼，要求依法撤销原麻城市城乡规划局于2018年11月19日作出的上述行政处罚决定。后因机构改革，原麻城市城乡规划局与原麻城市国土资源局合并，成立麻城市自规局。2019年5月9日，麻城市自规局作出了撤销原麻城市城乡规划局于2018年11月19日作出的麻规罚字(2018)第CB号行政处罚决定书。但至今一年时间内，麻城市自规局未对喻文胜的违法行政行为作出任何形式的处罚，属于行政不作为。喻同云以麻城市自规局不履行法定职责，又向原审提起行政诉讼诉请要求依法判决确认麻城市自规局不履行法定职责的行政不作为行为违法，依法判令其在判决书生效后十日对喻文胜作出拆除其违章建筑物并处罚款的行政处罚决定，由麻城市自规局承担案件诉讼费用。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”、第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，麻城市自规局作为城乡规划主管部门，依法负有对本辖区内违反城乡规划行为的监管和查处的法定职责。本案中，虽然该局于2019年5月9日撤销了原麻城市城乡规划局于2018年11月19日作出的错误行政处罚决定书，但对喻文胜违反城乡规划的行为，直至喻同云起诉时未作出任何处理决定，麻城市自规局以机构改革人员合并、工作职责衔接为由拖延履行法定职责的理由不成立。其应依法及时履行查处喻文胜违反城乡规划行为的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令麻城市自规局在本判决书送达之日起三十日内履行查处喻文胜违反城乡规划行为的法定职责。上诉人喻文胜上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销原审判决；2、驳回原审原告的诉讼请求，并责令其归还麻土集建（96）第420115467号集体土地建设用地使用证；3、责令被上诉人麻城市自规局纠错并补发喻文胜建设规划许可证；4、本案案件诉讼费用由原审原告承担。理由是：1、喻文胜居住多年的房屋因2016年“6.30”洪灾损毁，经麻城市龙池桥社区、龙池桥办事处及麻城市人民政府相关职能部门调查，并经批准建房，并无违反城乡规划法的行为。2、原登记在刘桂英名下的房屋（（麻政房字第**因洪灾灭失，喻文胜在原基上新建房屋，根据房地一体登记原则，且喻同云及其父喻树奎并非该宗地所属集体经济组织成员，该房屋的土地使用权应归属于喻文胜。3、麻城市自规局经审查发现案涉房屋系灾后合法重建，遂作出麻规罚字(2018)第CB号行政处罚决定撤销原作出的行政处罚决定，系自行纠错行为。恳请麻城市自规局向喻文胜补发工程建设许可证。被上诉人麻城市自规局辩称，1、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。2019年5月9日，麻城市自规局撤销原麻城市城乡规划局作出的行政处罚决定后，因机构改革人事调整、新冠疫情等未及时查处喻同云控告喻文胜是否存在违反城乡规划的行为，下步拟查明事实依法处理。2、喻文胜不具有二审适格的上诉人资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权提起上诉”的规定。本案中，原审判决仅仅判决麻城市自规局履行法定职责，而不涉及喻文胜承担法律义务，也不涉及有减损其权益的内容，其并无权提起上诉。3、喻文胜的第2、第3项上诉请求与本案无关联性。请求驳回上诉，维持原判。原审原告喻同云辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提供的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，被上诉人麻城市自规局、原审原告喻同云均未向本院提供新的证据。上诉人喻文胜向本院提交下列证据（均为复印件）：1、集体土地建设用地使用证1份（编号：麻土集建（96）字第420115467号）；2、麻城市龙池桥街道办事处龙池桥社区居民委员会出具的《证明》3份、《城区倒塌房屋及危险房屋灾后重建入户审核表》和《城区倒塌房屋及危险房屋灾后重建（龙池桥社区）审批呈报表》各1份；3、麻城市龙池桥街道办事处龙池桥社区居民委员会与喻文胜签订的《倒房重建协议》1份；4、麻城市城市规划区私房建设土地清理调查调查审批表》、麻城市规划区个人建房踏勘现状图》、城市规划报建技术咨询服务合同》各1份；5、湖北增值税普通发票5份。上述证据，拟证明，案涉房屋系喻文胜经相关部门审批后，合法建设。麻城市自规局对喻文胜提供的证据质证意见是，不能证明案涉房屋系经元麻城市城乡规划局审批同意建设；该证据与本案无关联性。喻同云对对喻文胜提供的证据质证意见是，同意麻城市自规局的质证意见，另认为上述证明系喻文胜隐瞒事实真相骗取的，不认可其合法性。本院经审查认为，喻文胜向本院提供的证据属其在第一审程序中未提供而在第二审程序中提供的证据，且喻文胜提供的证据与本案待证事实没有关联性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。本院审理查明的事实与原审无异。本院认为，本案系喻同云以麻城市自规局不履行法定查处职责为由而提起的诉讼。根据诉辩双方主张，本院对本案争议焦点问题评判如下：关于上诉人喻文胜是否具有适格上诉人资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，第三人是以自己的名义为维护自身合法权益而参加诉讼，其在诉讼中应具有独立的诉讼地位。从实质来看，第三人最终目的是维护自己的合法权益，其享有提供证据、进行辩论、申请回避等诉讼权利，但是无权处分原、被告之间的实体权利和诉讼权利，不能行使放弃或者变更诉讼请求、撤回起诉等原告或被告有权进行的诉讼诉讼行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的”的规定，第三人为保护其合法权益，有权提出上诉。本案中，上诉人喻文胜在原审中系第三人，从原审判决主文来看“责令麻城市自规局在本判决书送达之日起三十日内履行查处喻文胜违反城乡规划行为的法定职责”，喻文胜与本案的处理结果有利害关系，也即其有可能承担某项义务或者是减损某项权益。因此，喻文胜有权对本案提出上诉。麻城市自规局主张的喻文胜无权提出上诉，本院依法不予支持。关于上诉人喻文胜上诉请求的第二、第三项是否属于本案的审理范围问题。喻文胜第二项上诉请求是“责令喻同云归还麻土集建（96）第420115467号集体土地建设用地使用证”，属平等民事主体之间发生的争议，不属于行政诉讼法调整的范畴；喻文胜第三项上诉请求是“责令麻城市自规局纠错并补发喻文胜建设规划许可证”，属另一行政法律关系，且超出原审审理范围，该项上诉请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定。喻文胜上诉请求的第二、第三项在本案中不予审查。关于被诉不履行法定职责行政行为合法性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款的规定，法律鼓励单位和个人对城乡规划工作提出意见和建议，促进城乡规划行政主管部门依法行使职能。城乡规划主管部门或者其他有关部门接到举报或者控告，有责任及时受理并组织核查、处理。核查，是指核实被举报人或者被控告人是否有违反城乡规划的行为。处理，是指对确有违反城乡规划法的行为的被举报人或者被控告人依法作出处理。本案中，尽管原麻城市城乡规划局于2018年2月9日因上级交办对喻文胜未取得建设许可而进行建设立案查处，并向喻文胜发出责令该证通知书，亦于2018年11月19日作出了麻规罚字(2018)第CB号行政处罚决定，对于喻文胜在麻城市城区××的私房改建行为进行了处罚。但麻城市自规局作为原麻城市城乡规划局职责的承接单位撤销了该行政处罚决定，此后亦未作出处理，原审认为该不作为行为违法，符合法律规定。需要指出的是，行政机关对于行政相对人某一行为是否违法，人民法院尊重行政机关的首次判断权。行政机关作出行政行为，行政相对人或利害关系人不服提起诉讼，人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查，作出裁判。本案中，喻文胜改建私房行为是否违法，应由相关行政机关依法调查、裁量并作出处理。法律并未授权在此情形下，人民法院可迳行对喻文胜改建私房行为作出评判。原审对此审查不足，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销麻城市人民法院作出的（2020）鄂1181行初22号行政判决；二、确认麻城市自然资源和规划局未对原麻城市城乡规划局于2018年2月9日立案查处喻文胜未取得建设工程许可而进行建设的行为作出处理违法；三、责令麻城市自然资源和规划局对原麻城市城乡规划局于2018年2月9日立案查处喻文胜未取得建设工程许可而进行建设的行为，在本判决生效后三十日内作出处理。本案案件受理费50元，由被上诉人麻城市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年十二月十二日法官助理徐云书记员陈耕