广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终150号上诉人（原审原告）李秀莲，女，1964年4月16日出生，汉族，住广东省南雄市*************。委托代理人郑建军，广东比格律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市财政局。住所地广东省南雄市**************。法定代表人姚远华，局长。出庭负责人黄卫斌，南雄市财政局党组成员。委托代理人卓友陆，广东金韶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市人民政府。住所地广东省南雄市****************。法定代表人林小龙，市长。委托代理人徐旭轶，南雄市司法局行政复议应诉股科员。委托代理人谢伟红，南雄市司法局行政复议应诉股科员。上诉人李秀莲因与被上诉人南雄市财政局、南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）财政行政处罚、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：南雄市人民检察院在对南雄市畜牧兽医水产局局长曾启斌涉嫌职务犯罪一案调查中发现，曾启斌在任职南雄市畜牧兽医水产局局长期间，在组织实施“国家生猪规模化养殖场建设项目”中存在徇私舞弊，将不符合申报条件的养猪场上报申请，骗取国家专项补贴资金，致使国家遭受重大损失。其中，2007年间，曾启斌在主田生猪养殖户李秀莲、乌迳生猪养殖户叶海明、全安生猪养殖户刘其贵三人申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目资金过程中，明知其三人的规模在年出栏量不符合条件，但在收受其三人给付的5万元贿赂的情况下，将其三人的猪场上报，使得李秀莲、叶海明、刘其贵分别获得30万元、15万元、15万元的国家专项补贴，造成国家的重大损失。南雄市人民检察院对曾启斌的犯罪行为侦查终结后，依法将其公诉至南雄市人民法院，南雄市人民法院作出（2014）韶雄法刑初字第3号刑事判决书，以曾启斌犯受贿罪判处其有期徒刑五年，并处没收个人财产人民币25000元，以其犯滥用职权罪判处其有期徒刑二年，数罪并罚决定执行有期徒刑六年，并处没收个人财产人民币25000元。前述曾启斌徇私帮助不符合申报条件的李秀莲、叶海明、刘其贵获得国家补贴资金共计60万元的事实在该刑事判决书中得到了认定，曾启斌收取李秀莲、叶海明、刘其贵支付的5万元款项亦作为曾启斌犯受贿罪的事实得以认定。南雄市人民检察院在曾启斌徇私帮助李秀莲等人骗取国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金犯罪事实得到认定的情况下，于2016年11月30日作出雄检民（行）政违监[2016]44028200002号检察建议书，并于次日送达给了南雄市财政局、南雄市畜牧兽医水产局，建议两单位依法履行职能，依法追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金200万元（含李秀莲领取的30万元）并依据部门职能，全面排查，加强监督，对存在损害国家利益和社会公共利益的行为依法进行查处、整治。后南雄市人民检察院认为南雄市财政局在收到检察建议后仍未采取措施追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此向一审法院提起行政公益诉讼。一审法院经审理后，依法作出（2017）粤0203行初49号行政判决书，判决确认南雄市财政局在追回被李秀莲、叶海明、刘其贵非法占有的60万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中怠于履行职责的行为违法，并判决南雄市财政局应在判决发生法律效力之日起，在法定期间内对李秀莲、叶海明违法占有45万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的事项，依法履行查处财政违法行为职责。李秀莲、叶海明、刘其贵作为行政公益诉讼的第三人参加了该案诉讼，其中李秀莲、叶海明不服判决，上诉至本院，本院经审理后作出（2017）粤02行终153号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年9月5日，南雄市财政局对李秀莲作出雄财2017第（001）号《南雄市财政局行政处罚决定书》。李秀莲不服该处罚决定，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理后于2018年1月30日作出（2017）粤0203行初415号行政判决书，以南雄市财政局提交的证据材料缺失导致无法全面审查其行政行为的合法性为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条的规定，判决撤销南雄市财政局于2017年9月5日对李秀莲作出的雄财2017第(001)号《南雄市财政局行政处罚决定书》，并责令南雄市财政局在判决发生法律效力之日起在法定期限内重新作出行政行为。2018年2月25日，南雄市财政局对李秀莲作出雄财2018第001号《南雄市财政局行政处罚决定书》。李秀莲不服，向一审法院提起本案行政诉讼。一审法院经审理后于2019年2月20日作出（2018）粤0203行初263号行政判决书，以南雄市财政局未履行告知义务、听取当事人的陈述和申辩等程序，程序违法为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条的规定，判决撤销南雄市财政局于2018年2月25日对李秀莲作出的雄财2018第001号《南雄市财政局行政处罚决定书》，并责令南雄市财政局在判决发生法律效力之日起，在法定期限内重新作出行政行为。李秀莲不服，向本院提起上诉。本院于2019年5月24日作出（2019）粤02行终54号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年5月29日，南雄市财政局对李秀莲涉嫌虚假申报材料骗取中央财政补助资金一案重新立案调查。2019年6月20日，南雄市财政局向李秀莲送达《询问通知书》，告知李秀莲到南雄市财政局接受询问，但李秀莲未到场接受询问。2019年8月12日，南雄市财政局作出《南雄市财政局行政处罚告知书》并于2019年8月13日送达给李秀莲。该《行政处罚告知书》中载明李秀莲的违法事实以及拟对其作出的处罚决定和处罚依据，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年8月14日，李秀莲申请听证。2019年10月11日，南雄市财政局作出《行政处罚听证通知书》并于2019年10月12日送达给李秀莲。2019年10月16日，南雄市财政局组织听证会。2019年11月4日，南雄市财政局作出《行政处罚决定书》，认定李秀莲通过提供虚假申请材料、进行贿赂等违法手段申报、骗取财政专项补助资金，决定对李秀莲作出：1、收回补助资金30万元；2、处以3万元罚款的行政处罚。李秀莲不服，于2019年12月25日向南雄市政府申请复议。南雄市政府于2019年12月28日作出雄府行复［2019］11号《行政复议案件受理通知书》，决定予以受理。同日，南雄市政府向南雄市财政局作出《答复通知书》，要求南雄市财政局提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年1月7日，南雄市财政局向南雄市政府提交《行政复议答辩书》。南雄市政府于2020年1月10日将该《行政复议答辩书》送达给李秀莲。2020年2月21日，南雄市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定审查期限延长30日，并分别于2020年2月26日、2月28日送达给南雄市财政局和李秀莲。2020年3月23日，南雄市政府作出雄府行复[2019］11号《行政复议决定书》，认为南雄市人民法院作出的（2014）韶雄法行初字第3号刑事判决书作为生效的法律文书，其中认定的事实可以作为对李秀莲作出行政处罚的事实依据；李秀莲于2007申报并于2008年取得南雄市财政局支付的生猪标准化规模养殖场建设项目的中央补助资金30万元，李秀莲骗取的该资金一直未予追回且违法占用该资金的状态从2008年一直持续至今，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，因此，决定维持南雄市财政局于2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》。该《行政复议决定书》于2020年3月24日分别送达给南雄市财政局和李秀莲。李秀莲不服，向一审法院提起行政诉讼。诉讼请求：一、撤销南雄市财政局于2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》；二、撤销南雄市政府于2020年3月23日作出的雄府行复［2019］11号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由南雄市财政局、南雄市政府承担。一审法院认为：南雄市财政局于2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》以及南雄市政府于2020年3月23日作出的雄府行复[2019］11号《行政复议决定书》合法。根据《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款的规定，南雄市财政局作为南雄市政府的财政部门，对辖区内的财政违法行为具有作出处理、处罚决定的职权。根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第十三条第（一）项、第十八条；《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第（一）项的规定，明确了以虚报手段骗取或被违规使用的财政资金的，要追回违反规定骗取的有关资金，并处以被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款。2007年，李秀莲在其经营的养猪场年出栏量不符合条件的情况下，通过向时任南雄市畜牧兽医水产局局长曾启斌贿赂的方式骗取了国家生猪标准化规模养殖场建设项目资金30万元，该事实已经在生效的（2014）韶雄法行初字第3号刑事判决书中予以认定，而李秀莲却未能提供任何证据证明其在申报国家生猪标准化规模养殖场建设项目资金时，其经营的养猪场年出栏量符合条件。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，现有证据不能确认生效的（2014）韶雄法刑初第3号刑事判决书中认定李秀莲骗取30万元专项补贴资金的事实存在重大问题，因此，生效的（2014）韶雄法刑初第3号刑事判决书中所确认的事实可作为定案依据。此外，根据李秀莲本人提供的证据，其在接受南雄市检察院询问时亦承认南雄市*******民委员会出具的李秀莲养猪场出栏商品猪1900头的证明是案外人林运明写好内容后叫其到村委会按照该内容出具的。南雄市财政局根据上述规定及查明的事实，认定李秀莲通过提供虚假申请材料、进行贿赂等违法手段申报、骗取财政专项补助资金并据此对李秀莲作出收回补助资金30万元，并处以3万元罚款的行政处罚事实清楚、证据确凿，依法有据。南雄市人民政府经过复议，作出维持南雄市财政局的处罚决定，亦依法有据。对于李秀莲提出在补贴发放决定没有被审批机关撤销的情况下，南雄市财政局不得直接作出与上级机关相反的处罚决定的意见，一审法院认为，《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”该规定明确了县级以上人民政府财政部门可依职权依法对财政违法行为作出处理、处罚决定，并未规定财政部门需在审批机关撤销有关决定的前提下才可以进行处理、处罚，因此李秀莲的该项意见，一审法院不予采纳。对于李秀莲提出南雄市财政局对其违法行为进行处罚已经超过了两年的处罚时效的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。李秀莲于2007年以虚假申报材料、贿赂的方式申报国家生猪标准化规模化养殖场建设项目资金30万元，并于2008年获得该项资金，自此后一直违法占有该项资金未予以退还，该违法行为一直处于连续或继续状态，因此，南雄市财政局对李秀莲进行处罚不违反上述法律规定。对于李秀莲提出的南雄市财政局作出的行政处罚违反了“作出罚款决定的机关应当与收缴罚款的机构分离”的规定的意见，《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第五条第一款规定：“经中国人民银行批准有代理收付款项业务的商业银行、信用合作社（以下简称代收机构），可以开办代收罚款的业务。”明确了当事人收到行政处罚决定书后，可以到经中国人民银行批准具有代收罚款业务的银行缴纳罚款。因此，南雄市财政局告知李秀莲收到处罚决定后到南雄市**信用合作社缴纳33万元符合上述法律规定。南雄市财政局作出行政处罚决定前，依法告知了李秀莲给予其行政处罚的事实、理由、依据以及其依法享有的陈述、申辩权和听证权。在李秀莲提出听证申请后，南雄市财政局组织了听证会，听证会上亦听取了李秀莲的陈述申辩。南雄市财政局于2019年11月4日作出《行政处罚决定书》后，依法送达给李秀莲并告知其依法享有的诉讼权利，符合法定程序。南雄市政府收到李秀莲的复议申请后，依法受理并进行审查，案件延期后依法将延期通知送达给李秀莲和南雄市财政局。南雄市政府于2020年3月23日作出雄府行复[2019］11号《行政复议决定书》后，依法送达给李秀莲并告知其依法享有的诉讼权利，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李秀莲的诉讼请求。上诉人李秀莲不服一审判决向本院提起上诉称：一、（一）没有任何证据证明李秀莲申请的经营猪场标准化规模养殖场(小区)建设项目实施方案不符合申报条件，也没有证据证明李秀莲的行为存在财政违法行为。李秀莲取得补贴是经过行政审批后由南雄市财政局按照上级主管部门的要求发放给李秀莲，李秀莲的申请是经过了政府各级部门的审批流程，并经广东省发展改革委审批决定同意给李秀莲发放，各审查、审批机关都认可李秀莲的申请符合条件。而南雄市财政局处罚所依据的(2014)韶雄法第3号刑事判决书存在重大问题，依法不能作为认定李秀莲违法的依据，该判决书存在以下重大问题：1、该刑事判决书认定“卢锦棠、李秀莲、叶海明、刘其贵”四人共同向曾启斌贿赂5万元，但只认定李秀莲、叶海明、刘其贵三人不符合申报条件，而卢锦棠符合申报条件，从该刑事案件的证据来看，没有任何养殖数据能证明谁符合或谁不符合，南雄法院没有作出充分的论述分析和说明，李秀莲没有参与到该刑事案件的诉讼程序当中，该刑事判决书认定李秀莲不符合申报条件没有证据支持，其认定的事实存在重大问题，因此该刑事判决书不能作为本案的裁判依据。2、从曾启斌的讯问笔录以及卢锦棠、李秀莲、叶海明、刘其贵的询问笔录来看，笔录中没有任何一个人提到李秀莲的养猪场的年出栏量，曾启斌的讯问笔录也没有说李秀莲2007年的养猪场年出栏量不符合申报条件，其只承认收受过养殖户的贿赂以及说卢锦棠、李秀莲、叶海明、刘其贵四家是第一批申请标准化规模养殖建设项目，并且是经过事前筛选才确定李秀莲等四家可以向南雄市**********(即南雄市畜牧兽医水产局)提交申请材料，从来没有说李秀莲不符合申报条件，李秀莲也没有说不符合申报条件，但该刑事判决书却认定李秀莲、叶海明、刘其贵不符合申报条件，没有认定卢锦棠不符合申报条件，其认定符合或不符合都没足够证据予以支持，可见该刑事判决书陈述李秀莲、叶海明、刘其贵不符合申报条件是缺乏证据的。3、该刑事判决书是对曾启斌受贿和滥用职权进行审查，对李秀莲等人养殖场的年出栏量是否符合申报条件并没有作实质性审查，是否符合申报条件已经由南雄市畜牧兽医水产局及广东省发展改革委逐级审查完毕，并不是由法院在刑事案件中审查，也不能以曾启斌收受贿赂就推定李秀莲不符合申报条件，卢锦棠也给了曾启斌钱，但没有认定卢锦棠申报不符合条件，也没有数据证明卢锦棠就符合申报条件，该刑事判决书不能作为认定李秀莲等人不符合申报条件的证据。李秀莲、叶海明、刘其贵、卢锦棠四人给曾启斌5万元是基于曾启斌在上级机关己将款项审批下来后以要交检验检疫费为由拖延发放而给的钱，与申报是否符合条件无关。4、该刑事判决书认定曾启斌因涉案补贴项目收受李秀莲、叶海明、刘其贵、卢锦棠四人的钱的时间是2007年5月份，广东省发下该补贴项目通知的时间是2007年8月份，李秀莲申报项目的时间也是2007年8月份，曾启斌不可能在没有接到该项目通知的情况下即向养殖户收受贿赂，可见该刑事判决对事实的认定存在重大错误，且曾启斌收受贿赂与李秀莲等人是否符合申报条件完全是无关的。卢锦棠、叶海明、刘其贵三人的笔录中陈述给曾启斌5万元的时间是在2008年下半年或9月份，申报补贴审批下来后下达到南雄的时间是在2008年3月份，即曾启斌收钱是在项目审批下来后收取的，符合李秀莲、叶海明、刘其贵、卢锦棠四人为了降低检疫费而给钱的陈述，贿赂款与是否符合申报条件无关。5、该刑事判决书第20页最后一段“l6、被告人曾启斌的供述……致使国家遭受重大损失的事实经过”，对于这一查明的事实，显然也是错误的，曾启斌的笔录中从来没有说李秀莲的申报不符合条件，只说了“钟志、肖飞”两个不符合申报条件，因此该判决书在描述事实时一并将李秀莲与“钟志、肖飞”等人写进去认为李秀莲不符合申报条件是缺乏证据的。综上，刑事判决书产生这种混乱和错误的根源在于法院表述时不严谨，裁判思路不清晰，具体体现为：一是将行贿与不符合申报条件当然的等同起来，实际上行贿并不是因为不符合申报条件，而是为了降低检疫费；二是对受贿的审查等同于对是否符合申报条件审查。然而南雄法院实际上没有审查李秀莲等人是否符合申报条件，而只是审查了曾启斌是否受贿，即只要曾启斌受贿了，不管李秀莲等人是否符合条件，曾启斌都可以定罪量刑，但不能因受贿成立了就当然的推定李秀莲等人不符合申报条件。（二）南雄市财政局主张李秀莲“提供虚假申报材料和非法贿赂手段骗取财政专项资金”，但没有任何证据证明李秀莲提供的资料是虚假，也从来没有向李秀莲出示其所称的“虚假资料”，李秀莲提供的资料全部是真实的。如果南雄市财政局主张李秀莲的养殖场的生猪养殖数据不真实，那南雄市财政局又有何证据能证明李秀莲当时的生猪养殖数据不真实的，又有什么证据能证明李秀莲当时的具体养殖数据呢。一方面，南雄市财政局没有收集到李秀莲当时生猪养殖数据，没有数据对比怎么得出李秀莲养殖的数量不符合申报规定条件的结论，没有数据的结论就没有说服力，事实也不清。另一方面南雄市财政局在李秀莲申报补贴时没有参与现场核实，没有证据能证明申报材料是虚假，由于生猪养殖的特殊性，该项从申报补贴至今已经十几年了，现在也没有现场证据可供核实，但南雄市财政局当时没有现场核实养殖数量不能事后就推定当时的养殖数量不真实。行政处罚对违法事实的举证责任在于南雄市财政局，南雄市财政局没有证据证明“虚假申报材料”以及“养殖数量不符合申报条件”的情况下，不能认定李秀莲不符合申报条件。根据《行政处罚法》第三十条规定，事实不清的，不得给予行政处罚。（三）(2017)粤0203行初415号行政判决书作为己生效的法律文书其认定的事实可以作为本案的证据，该判决书己认定南雄法院作出的(2014)韶雄法刑初第3号不能证明李秀莲存在违法的事实。南雄市财政局认为李秀莲骗取专项补贴资金曾于2017年9月5日对李秀莲作出雄财2017第(001)号《南雄市财政局行政处罚决定书》，李秀莲不服该行政处罚提起了行政诉讼[案号为(2017)粤0203行初415号]，在该案的诉讼中南雄市财政局为证明其处罚的事实依据提供了“南雄市人民法院刑事判决书[案号：(2014)韶雄法刑初字第3号]、财政专项资金项目单位用款计划申请表二份”，武江区人民法院于2018年1月30日作出了判决书，判决书第6页倒数第四行认定“本案中，南雄市财政局未能向本院提供其作出被诉行政行为的证据材料，应依法视为没有相应证据，其应依法承担举证不能的不利法律后果，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，本院依法判决撤销本案被诉行政行为并责令被告重新作出”，判决后南雄市财政局没有提出上诉，该案已发生法律效力，也就说是在(2017)粤0203行初415号案中已经认定了(2014)韶雄法刑初字第3号刑事判决书不能证明李秀莲存在违法的事实，(2017)粤0203行初415号行政判决书作为己生效的法律文书其认定的事实可以作为本案的证据，因此(2017)粤0203行初415号行政判决书已经推翻了(2014)韶雄法第3号刑事判决书作为认定李秀莲违法的证据。二、一审适用法律错误。退一万步来说，即使李秀莲的申报不符合条件，违法行为也超过了法定的两年处罚时效，根据《行政处罚法》第二十九条规定，依法应当不再给予行政处罚。本案行政处罚的行为对象是“骗取”的违法行为，对“占有”没有进行处罚，且占有是违法行为的结果，不具有可罚性，因此，法院应当审查的是骗取行为有没有终了，而不是审查占有的结果这种态度，一审法院完全对“骗取”的行为与“占有”的结果偷换了概念，骗取的行为早己在2008年终了，占有仅是违法行为的结果，不存在违法行为持续之说，因此一审法院对行为是否终了的认定与法理不符。（一）李秀莲提交资料申报补贴的时间是2007年8月，经广东省发展改革委审批同意发放后，李秀莲于2008年9月份全部领完了专项补贴，即使李秀莲的申报条件不符合并行贿骗取补贴资金，该骗取行为在提交申报资料和行贿时已经完全终了，不存在连续或继续骗取资金的违法行为，李秀莲占用着补贴资金只是违法行为的结果，并不是行为的持续状态，也不存在骗取行为存在连续或继续的状况，从南雄市财政局作出的行政处罚的针对的违法行为来看，本案南雄市财政局处罚的是李秀莲“申报、骗取财政专项补助资金”的行为，而不是“违法占有专项补助资金”的行为，因此，即使违法事实成立，上述骗取行为已在2008年9月领取完专项补贴后即已经全部终了。一审法院以专项资金未退还为由认为违法行为一直处于连续或继续状态是偷换概念，将结果当作了行为，南雄市财政局处罚的对象是行为，并不是结果，南雄市财政局并没有对占有这一结果进行处罚，仅处罚了骗取补贴的行为，因此，一审法院对行政处罚的合法性问题的审查范围超出了行政处罚的内容。因此即使李秀莲骗取补贴，该违法行为在2008年9月份前已全部终了，至本案南雄市财政局作出行政处罚时已远远超过了两年。从《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定可见，对违法行为处罚的两年时限的起算时间是从行为发生或终了之日起计两年，而行为发生在十几年前，且骗取行为早已在2008年终了。因此，南雄市财政局作出的行政处罚显然超过了法律规定的处罚时效，违反了行政处罚法的规定，该行政处罚违法，依法应当撤销。（二）即使认为李秀莲申领的30万元补助不合法，可以不受时限追回该补助资金。但另外加罚的3万元应当受《行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效为2年的限制，李秀莲的违法行为在2008年领取补助后，所有申报和骗取行为就已经完全终了，不存在骗取行为持续或继续骗取的行为，因此南雄市财政局加罚3万元适用法律错误。（三）在补贴发放的决定没有被审批机关即广东省发展改革委撤销的情况下，南雄市财政局直接作出与上级机关相反的处罚决定，违反了《组织法》的规定。从“关于抓紧做好2007年生猪标准化规模养殖场(小区)建设项目申报工作的通知”第四条“申报程序和有关要求”的规定可见，涉案补贴资金是由广东省发展改革委审批的，也就是说李秀莲申领的补贴是经过广东省发展改革委审批同意支付的，在该审批决定未依法撤销前，说明李秀莲所领取的补贴都是合法的。现南雄市财政局又主张李秀莲申领的补贴不合法，与广东省发展改革委的审批意见完全相反，根据《组织法》第五十九条第(一)项规定，南雄市财政局作为下级国家机关应当执行上级国家机关即广东省发展改革委作出的审批决定，而广东省发展改革委至今没有撤销对李秀莲的行政给付审批决定，说明李秀莲申领的补贴合法。如果南雄市财政局认为李秀莲的领取的补贴不合法，应当向审批机关即广东省发展改革委提出建议，由广东省发展改革委依法审查并作出是否撤销该行政给付的决定，如果被省发改委撤销该行政给付的，再由南雄市财政局负责追回该补贴才符合法定程序，南雄市财政局不能直接作出与广东省发展改革委审批决定相反的决定，即南雄市财政局作出的要求收回补贴资金并罚款的行政处罚决定与广东省发展改革委的审批同意支付补贴的决定是相违背的，违反了《组织法》第五十九条的规定。三、南雄市财政局作出的行政处罚程序严重违法，损害李秀莲的合法权益，应当认定行政处罚无效，因此依法应当确认行政处罚无效或依法撤销行政处罚和行政复议决定。（一）《财政机关行政处罚听证实施办法》(财政部令第23号)第六条第一款第(七)项规定，对于较大数额罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条第二款规定，对公民的违法行为处以5000元以上罚款的，当事人要求听证的应当听证。《行政处罚法》第三条第二款规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。《财政机关行政处罚听证实施办法》第二十三条规定“财政机关对依法应当听证的行政处罚事项不组织听证，或不按规定组织听证的，不得作出行政处罚决定。已作出的行政处罚决定无效”。本案南雄市财政局组织听证的程序不合法，具体体现如下：首先，南雄市财政局没有按照《行政处罚法》第四十二条第一款第(二)项以及《财政机关行政处罚听证实施办法》第九条的规定在听证的7日前将《行政处罚听证通知书》送达给李秀莲，从证据上显示，南雄市财政局送达《行政处罚听证通知书》的时间是2019年10月12日，听证时间是2019年10月16日，听证通知书没有提前7日送达给李秀莲，南雄市财政局抗辩其是与李秀莲商定的时间但没有提供证据予以支持，且李秀莲也不予认可，南雄市财政局听证通知的程序违法。其次，《财政机关行政处罚听证实施办法》第十四条规定了听证程序包括调查人员提出已掌握的事实、证据、拟处罚的理由、依据及处罚意见，再由当事人就事实、理由、证据进行陈述、申辩和质证。但本次听证会上没有出示任何证据，更没有组织李秀莲质证，李秀莲连处罚所依据的证据都不知道，无法陈述、申辩和质证。从南雄市财政局提供的“听证会记录”显示，南雄市财政局根本没有按照《财政机关行政处罚听证实施办法》第十四条规定组织听证，在听证程序中主持人只告知了听证的组成人员有主持人凌海滨，听证员尹婧、刘莉莉，记录员刘冬花，但没有向李秀莲告知案件的调查人员是，李秀莲也不知道案件调查人员是谁，调查人员是否具有法定应当回避的情形等情况李秀莲均不知情，且案件调查人员也没有在听证程序中没有按照规定提出已掌握的事实、证据、拟作出的行政处罚的理由、依据以及处罚意见，也没有组织李秀莲就案件的事实、理由和证据进行陈述、陈辩和质证，也没有组织听证参加人对案件的事实、证据的合法性、真实性及有关的问题进行辩论。也就是说听证会调查人员没有在听证时出示任何证据材料，不知道处罚的事实依据到底是由哪些证据组成，主持人也没有组织李秀莲对调查人员处罚的所依据的证据进行质证和对案件进行辩论等，从听证会记录显示，听证会完全成为了对李秀莲的个人询问笔录，从“听证会记录”第1页倒数第3行可见，听证的内容是围绕李秀莲申请听证请求及事实理由进行询问的，没有针对调查人员对案件调查的事实、证据及处罚意见等法定的听证核心内容组织质证、申辨和辩论。因此，听证没有按《财政机关行政处罚听证实施办法》第十四条规定的进行，程序违法。（二）南雄市财政局作出行政处罚前未按照法律规定责令李秀莲限期改正而直接作出收回补助资金并罚款3万元的程序不合法，南雄市财政局处罚程序不合法直接导致加重了李秀莲的责任，损害李秀莲的合法权益。《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第十三条规定：“有下列情形之一的，财政部门要责令其限期整改，逾期不改正的，要核减、停止拨付或收回补助资金：(一)提供虚假情况，骗取投资补助的……(八)其他违反国家法律法规和本办法规定的行为。根据上述法律法规的规定，即使李秀莲存在违法行为，财政部门在作出处罚前应当先行责令李秀莲限期改正，逾期不改正的，才能予以处罚。南雄市财政局在没有发出责令李秀莲在一定期限内改正的情况下，直接对李秀莲作出收回补助并处3万元的罚款程序严重违法，如果南雄市财政局在处罚前按照规定先行责令李秀莲在一定期限内改正，李秀莲如果在其责令的期限内已经改正的，则不存在本案的行政处罚，更不存在加罚3万元的情形，因此，南雄市财政局的行政处罚程序违反了上述法律法规的规定，且南雄市财政局程序违法直接加重了李秀莲责任，严重损害了李秀莲的合法权益，按照《行政处罚法》第三条第二款规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。四、南雄市财政局曾在2017年9月5日和2018年2月25日针对同一事实作出了收回补助资金30万元的行政处罚，在李秀莲没有新的违法事实的情况下，南雄市财政局针对同一违法事实进行处罚要求收回30万元并加罚3万元，其加重对李秀莲的处罚显失公正，违反了《行政处罚法》第四条第一款“行政处罚遵循公正、公开的原则”。南雄市财政局对同一违法事实曾在2017年9月5日和2018年2月25日对李秀莲作出过行政处罚，处罚的内容均是要求收回30万元补贴，但并没有罚款3万元的处罚。后因李秀莲对上述行政处罚不服提起行政诉讼，均被法院依法撤销。根据《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。虽然2017年9月5日和2018年2月25日对李秀莲的行政处罚被撤销，但在没有新的违法事实的情况下，南雄市财政局在2019年11月4日针对同一违法事实又对李秀莲进行处罚，处罚内容不但要求收回30万元补贴，而且还罚款3万元，且处罚前并没有责令李秀莲在一定期限内改正，直接加罚3万元，不但程序违法，还明显加重了对李秀莲的处罚，处罚显失公正，违反了《行政处罚法》第四条第一款“行政处罚遵循公正、公开的原则”。上诉请求：一、撤销一审判决；二、撤销南雄市财政局于2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》和南雄市政府于2020年3月23日作出的雄府行复[2019]11号《行政复议决定书》；三、本案一审、二审诉讼费由南雄市财政局、南雄市政府承担。南雄市财政局答辩称，一、李秀莲以提供虚假申报材料和贿赂手段骗取财政补助资金的违法事实清楚。现有在案证据可以证实，李秀莲在2007年9月编制的《上报主田古子坑种猪场标准化规模养殖场(小区)建设项目实施方案的申请》中使用了由南雄市***委会出具的《证明》，该证明所载“年出栏商品猪壹仟玖佰头”被证实是虚假的。南雄市人民法院作出的（2014）韶雄刑初字第3号《刑事判决书》，不仅认定了李秀莲虚假申报的事实，还对其通过行贿手段获取财政补助资金的事实作出了认定。检察机关对时任南雄市畜牧兽医水产局局长曾启斌的讯问笔录和对李秀莲的询问笔录中，都清晰记载了李秀莲在申报财政专项补助资金时作出了提供虚假申报材料及向国家机关工作人员行贿的违法行为。可见，现有的证据已经充分证实，李秀莲确实存在以虚假申报和行贿手段骗取国家财政专项补助资金的事实。二、南雄市财政局对李秀莲的行政违法行为进行处罚没有超过法定追溯期限。我国《行政处罚法》第二十九条第二款明确规定，违法行为有连续或者继续状态的，行政处罚追溯期限自行为终了之日起计算。本案中，李秀莲采取提供虚假申报材料及行贿手段骗取的专项资金在未予追回之前，其违法占用该资金的违法行为处于继续状态，因此，一审法院认定南雄市财政局对李秀莲作出行政处罚没有超过行政处罚期限，无疑是合法有据的。李秀莲骗取专项资金的行为包括了欺骗和取得两个方面，李秀莲将骗取行为片面理解为欺骗是没有道理的。本案中，李秀莲的欺骗行为虽然已经结束，但其通过欺骗手段取得的专项资金却一直由其非法占有，该取得行为并没有因为欺骗行为的结束而终止，而是始终处于继续的状态。李秀莲因骗取得专项补助资金的占有行为，是非法占有，根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，财政部门应当追回被骗取的资金，并处以罚款。李秀莲主张其占有专项资金不具有可罚性，显然没有任何法律依据。三、南雄市财政局对李秀莲并处罚款有充分的事实和法律依据。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定：企业和个人有以虚报、冒领等手段骗取财政资金或其他违反规定使用、骗取财政资金的行为，财政部门应当追回违反规定使用、骗取的有关资金，没收违法所得，并处被骗取有关资金l0%以上50%以下的罚款。南雄市财政局在查明李秀莲采取虚假申报和行贿手段骗取专项资金的基础下，根据前述规定，依法作出了追回骗取资金，并处被骗取资金10%的罚款的行政处罚决定。四、南雄市财政局对李秀莲作出的行政处罚决定，并不存在程序违法的情形。南雄市财政局在作出书面《行政处罚听证通知书》前曾在2019年10月上旬将组织听证的时间通过口头形式通知李秀莲，在确认李秀莲第二天能够到场签收时才制作了书面的通知书，以致出现作出通知书的时间与召开听证的时间不足7天的情况。但李秀莲实际在听证七天前即已获得南雄市财政局的口头通知。在听证过程中，南雄市财政局的调查人员向李秀莲出示了拟作出行政处罚所依据的相关证据材料，由于这些证据材料在之前的行政公益诉讼、行政处罚程序及诉讼中多次出示和质证，李秀莲已经十分清楚，故其在听证中仅在陈述听证请求及事实理由环节中概括性提出了不认可的意见。南雄市财政局通过听证形式充分保障了李秀莲依法享有的陈述和申辩权利。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定的“责令改正”，并不是追回骗取资金和并处罚款的前置程序，李秀莲主张本案行政处罚前没有责令限期改正构成程序违法，缺乏理据。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条明确规定：对企业和个人违法骗取财政资金的，应当追回骗取的资金，并处以罚款。南雄市财政局对李秀莲作出并处罚款的决定，是正确适用前述规定的合法行为，并不存在违反公正、公开原则的情形。退一步说，即便南雄市财政局在作出本案行政处罚过程中存在程序方面的瑕疵，该行政行为也仅构成轻微违法，对李秀莲的权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”的规定，南雄市财政局作出的行政处罚决定依法也应予维持。南雄市政府答辩称，一、南雄市财政局作出的雄府行复[2019]11号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确、程序合法；一审判决正确。南雄市政府作为行政复议机关，依法对本案事实证据、适用法律程序等进行了全面合法性审查。南雄市政府经审查查明：南雄市人民检察院在办理曾启斌受贿及滥用职权案件中发现，从2007年至2010年，曾启斌在担任南雄市畜牧兽医水产局局长期间，徇私舞弊，将不符合国家生猪标准化规模养殖场建设项目申报条件的养猪场上报申请，骗取国家专项补贴资金共计200万元，导致国有资产严重流失。其中，2007年，主田生猪养猪户李秀莲、乌迳生猪养猪户叶海明、全安生猪养殖户刘其贵三人申请“国家生猪标准化规模养殖场建设项目”资金，其中李秀莲申请项目资金为30万元，叶海明、刘其贵申请项目资金各为15万元，但按照当时三人的规模，生猪年出栏量并不符合申报补贴条件，曾启斌在收受卢锦堂、李秀莲、叶海明、刘其贵四人贿赂5万元后，明知李秀莲、叶海明、刘其贵三人的猪场不符合申报项目条件，仍然同意将李秀莲、叶海明、刘其贵三家猪场上报，骗取国家专项补贴资金共计60万元。南雄市财政局是具体负责国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金管理的职能部门，在李秀莲骗取了国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金30万元人民币的情况下，南雄市财政局未根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，明知专项补贴资金的发放存在错误，对于流失的200万元人民币(其中包括李秀莲领取的30万元专项补贴资金)的专项补贴资金未采取有效措施依法追缴，致使200万元的国有资产仍处于流失状态。南雄市人民检察院遂向南雄市财政局提出了编号为雄检民(行)行政违监[2016]44028200002号的《检察建议书》，建议：“依法履行职能，追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金200万元”。根据南雄市人民检察院的雄检民(行)行政违监[2016]44028200002号的《检察建议书》，南雄市财政局对李秀莲在2007年申报并取得南雄市财政局支付的生猪标准化规模养殖场建设项目的中央补助资金是否存在违法情况进行重点调查。调查发现，李秀莲在申报前述中央补助资金时存在以提供虚假申报材料和非法贿赂手段骗取财政专项资金的行为。南雄市财政局认为李秀莲的前述行为违反了财政部《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》(财建[2005]355号)第十三条第(一)项、第(八)项和国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第(一)项、第(四)项的规定。为此，南雄市财政局于2019年10月12日向李秀莲送达了《行政处罚告知书》，并告知李秀莲享有陈述、申辩和要求听证的权利。李秀莲在规定期限内向南雄市财政局提出了听证要求。南雄市财政局于2019年10月16日下午在南雄市财政局会议室依法举行了听证会。2019年10月30日，南雄市财政局召开局务会议，专题讨论和研究了对李秀莲的行政处罚事宜。南雄市财政局认为：李秀莲通过提供虚假申请材料、进行贿赂等违法手段申报、骗取财政专项补助资金的事实清楚，证据确实充分。李秀莲所作听证申辩缺乏依据，南雄市财政局不予采纳。南雄市财政局于2019年11月4日根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第十三条、第十八条和国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定作出了：“一、收回补助资金30万元；二、处以3万元的罚款。”的行政处罚决定。上述事实有南雄市财政局提供的案卷证明材料所证实，一审法院予以采信，并作出驳回李秀莲诉讼请求的判决，判决事实清楚，程序正当，法律适用正确。二、南雄市政府作出的雄府行复[2019]11号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确、程序合法。南雄市政府复议期间，南雄市财政局提交了该案的全部案卷材料，经南雄市政府认真审查认为，从南雄市财政局提供的本案卷宗可以确认，南雄市财政局作出行政处罚决定书前依法进行了调查走访，查证了相关事实，南雄市财政局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予维持，南雄市政府据此作出的雄府行复[2019]11号《行政复议决定书》实体处理合法正确。南雄市政府2019年12月25日收到李秀莲的行政复议申请书，依法予以受理。2019年12月30日，南雄市政府向南雄市财政局送达《答复通知书》、李秀莲申请书等材料，南雄市财政局于2020年1月7日向南雄市政府提交书面的《行政复议答辩状》和案卷材料，南雄市政府于2020年1月10向李秀莲送达南雄市财政局的答复。因案情复杂，南雄市政府于2020年2月21日作出《延长行政复议审查期限通知书》决定对本案的审查期限延长30日，并分别于2020年2月26日、2020年2月27日，向南雄市财政局、李秀莲送达了《延长行政复议审查期限通知书》。经审查，南雄市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持南雄市财政局2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》的复议决定，并于2020年3月24日分别送达至各方当事人，南雄市政府在复议程序上完全符合法律的规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，南雄市财政局于2019年11月4日作出的《行政处罚决定书》及南雄市政府于2020年3月23日作出的《行政复议决定书》合法。一、依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。关于李秀莲以提供虚假申报材料和贿赂手段骗取财政补助资金的事实已由生效的（2014）韶雄法刑初字第3号刑事判决予以认定，在现有证据无法证明该判决认定的事实有重大问题的情况下，该生效刑事判决认定的事实可作为本案定案依据。二、依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”2007年李秀莲违法申报、骗取财政专项补助资金并于2008年获取该项目资金以来，该项目资金一直处于被违法占有状态，违法行为一直处于连续或者继续状态，南雄市财政局对该违法行为进行处罚符合上述法律规定。李秀莲认为处罚已超过2年的法定处罚时效的主张，本院不予采纳。三、依照《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款的规定，县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。南雄市财政局依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定作出本案行政处罚决定符合上述法律规定。对李秀莲认为应当先由审批机关撤销行政给付才能进行行政处罚的主张，本院不予认可。四、依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第（一）项规定：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款。”南雄市财政局作出“收回补助资金30万元；处以3万元的罚款”的处罚决定符合法律规定，李秀莲认为处罚显失公平的主张经查不能成立，本院不予认可。综上所述，南雄市财政局、南雄市政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；李秀莲上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李秀莲负担。本判决为终审判决。审判长  李再丰审判员  万 靖审判员  徐肇廷二〇二〇年十一月二十七日书记员  罗智健