辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行终185号 上诉人（原审原告）：董日全，男，1954年3月10日出生，汉族，农民，住东港市。 委托代理人：刘宏伟，系辽宁鑫磊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：东港市自然资源局，住所地东港市东港南路**。 负责人：于学波，系该局局长。 委托代理人：张德刚，系辽宁仁正律师事务所律师。 委托代理人：隋慧明，女，1989年1月24日出生，汉族，系东港市自然资源局法规监察科科员，住东港市。 上诉人董日全因与被上诉人东港市自然资源局土地行政处罚决定一案，不服东港市人民法院(2020)辽0681行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人董日全及委托代理人刘宏伟，被上诉人东港市自然资源局的委托代理人张德刚、隋慧明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审根据被告举证并经庭审质证认定：2012年，原告董日全占用孤山镇辛家店村辛家店组集体土地308.7平方米（旱地10.97平方米、果园地297.77平方米）建库房，其中建筑物占地285.9平方米，硬化地面22.8平方米。被告于2020年4月13日作出东自然监字[2020]第001号行政处罚决定书（以下简称处罚决定书），查明：原告董日全未经批准，于2012年占用孤山镇辛家店村辛家店组集体土地308.7平方米（旱地10.97平方米、果园地297.77平方米）建库房，其中建筑物占地285.9平方米，硬化地面22.8平方米。以上事实违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条之规定,处罚如下：一、责令退还非法占用的土地；二、自行拆除在非法占用的土地上所建的建筑物及其它设施，恢复土地原状；三、对其非法占地308.7平方米（旱地10.97平方米、果园地297.77平方米），每平方米处以20元罚款，合计罚款人民币6174元。原告不服，遂于2020年5月26日向本院提起本诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，……。”被告东港市自然资源局是东港市的自然资源主管部门。因此，被告东港市自然资源局对原告非法占地作出处罚有职权依据。本案的争议焦点是原告董日全占用集体土地建造库房是否依法得到批准。对此，原告董日全提供了原东港市国土资源管理局2003年10月28日为其颁发的东集用(2003)字第15127357号集体土地使用证（以下简称土地使用证），该证的土地使用者是原告董日全的妻子郭振荣，用途是住宅，坐落为孤山××××店组，使用面积326平方米。附平面图房向是东西向，涉案建造的库房方向是南北向的。该使用证没有标明该宗土地的具体位置和坐标，无法确定具体的位置和界址，该土地使用证不能证明案涉原告建造的库房占用的土地经过批准。本案的违法事实是原告未经批准违法占用集体土地建造库房，不论该地是公路取直遗留地，还是旱地，果园地等均是集体土地。占用集体土地进行建造库房必须依法审批，原告占用集体土地建造库房未经批准事实清楚证据充分。该案是上级交办案件，立案审批表记录的事实是转送的，并不是被告先入为主。被告自立案、事实调查、违法案件会审、处罚听证告知、举行听证、作出处罚决定及各种法律文书的送达，均符合法律规定。因此，被告的处罚决定程序合法。原告未经批准占用集体土地建造库房的违法事实违反《中华人民共和国土地管理法》第十七条的规定，因此，被告的处罚决定适用法律正确。对原告的罚款数额也是在处罚的幅度内，处罚适当。综上，被告东港市自然资源局作出的行政处罚决定决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告董日全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人董日全上诉称，一、一审判决认定上诉人非法占用土地的事实不清，证据不足。1、涉案房屋是2003年以上诉人妻子郭振荣的名义申请建设，由土地部门审批、测量后，于2003年10月28日发放的东集用（2003）第15127357号集体土地使用证，土地使用面积为326平方米。该土地使用证合法有效，位置坐落于孤山××××店组，上诉人现建设的涉案房屋就位于孤山××××店组，并未超出土地使用权的范围。2、一审法院和被上诉人均认定上诉人现持有的集体土地使用证中没有标明该宗土地的具体位置和坐标，无法确定具体的位置和界址。该情形下，被上诉人作为作出处罚行为的行政部门应当提供充分证据证明，上诉人持有的集体土地使用权证中土地的具体位置与现建设房屋所占用的土地位置非同一处，才能够充分确定上诉人系未经批准违法占用土地。本案关键的证据和关键的问题是上诉人现手中持有的“集体土地使用权证”尚存疑的问题没有得到明确前，被上诉人作出处罚显然是证据不足。二、一审法院将被上诉人应当承担的举证责任强加给上诉人与法相悖。上诉人持有的妻子郭振荣名义申请取得的东集用（2003）第15127357号集体土地使用证是被上诉人颁发的，且相关档案也是由被上诉人的所属部门保管的。在此情形下，一审法院却将被上诉人应当履行的举证责任强加于上诉人，让上诉人提供证据证明该集体土地使用权证的具体位置和坐标，这完全与行政诉讼法律规定的举证责任相悖。综上，上诉人手持合法有效的集体土地使用证却被认定为违法占地，合法财产却要责令拆除，为使合法权益不受损害，请求依法撤销一审判决，并改判撤销被上诉人作出的东自然监字[2020]第001号行政处罚决定书。上诉费由被上诉人承担。 被上诉人东港市自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当，且上诉人的各项主张没有事实根据和法律依据。被上诉人对上诉人涉及占用孤山镇辛家店村辛家店组集体土地建库房事宜立案调查后经询问当事人、相关人员，进行土地测绘并收集相关证据，经会审认为，上诉人的行为违反了《土地管理法》相关规定，故拟对其进行处罚，并在依法作出东自然监字[2020]第001号《行政处罚听证告知书》后向上诉人送达。处罚前告知了拟处罚的内容和法律适用并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。上诉人申请听证后，答辩人依法组织了听证会。会后汇总了上诉人提供材料及答辩意见后，答辩人经再次会审，认为上诉人所提供土地使用权证无法支持其主张“上诉人对案涉土地享有土地使用权”的事实，没有证据证明系同一标的，因此上诉人的行为确违反了《土地管理法》第四十四条之规定，故依法作出了案涉处罚决定书，并向上诉人进行了送达，同时告知了其救济途径和期限。更为重要的是，上诉人提供的原东港市国土资源管理局2003年10月28日为其颁发的东集用（2003）字第15127357号集体土地使用证，该证的土地使用者是上诉人的妻子郭振荣，用途是住宅，附图平面图房向是东西向，涉案建造的库房房向是南北向。该土地使用证不能证明案涉上诉人建造的库房占用的土地经过批准。因此，上诉人提出的其他上诉意见均无事实根据和法律依据，故请求贵院依法驳回上诉，维持原判决。 被上诉人向原审法院提交的证据材料有：1、立案呈批表；2、询问笔录；3、现场勘测笔录；4、董日全库房照片；5、现场勘测图；6、调查面积成果表；7、2009年度卫星影像图；8、违法案件会审记录；9、行政处罚听证告知书；10、法律文书送达回证；11、听证申请书；12、东自然听通字（2020）第1号听证通知书；13、送达回证；14、答辩状；15、东集用（2003）字第15127357号集体土地使用证；16、圣辉草莓合作社仓库场地情况说明；17、东港市辛家店村村民委员会出具的证明；18、圣辉草莓合作社仓库库房场地情况说明；19、李厚山、李茂财等八人出具的证明；20、辛谷线改道示意图；21、行政处罚听证笔录；22、董日全库房位置朝向图；23、违法案件会审记录；24、违法案件处理决定呈批表；25、东自然监字[2020]第001号行政处罚决定书及送达回证。证明：被告作出涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序，并无不当，原告的诉讼请求没有事实根据。 上诉人董日全提交的证据因与被上诉人提交的部分证据相同，没有向原审法院提交新的证据。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，本院对当事人提交的证据认证意见与原审认证意见一致。 本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 本院在二审中查明，上诉人董日全与郭振荣系夫妻关系。2003年10月28日经原东港市国土资源局审核办理，由东港市人民政府为土地使用者郭振荣颁发东集用（2003）字第15127357号集体土地使用证，土地所有者为东港市××镇××店组，坐落：孤山××××店组，地，地号0104690，用途是住宅，使用权类型为占用，终止日期为长期，使用权面积326平方米。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点：被上诉人作出被诉的东自然监字[2020]第001号行政处罚决定书有无事实依据，即上诉人是否未经批准于2012年占用孤山镇辛家店村辛家店组集体土地308.7平方米建库房，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，上诉人妻子郭振荣持有的《土地使用证》系由原东港市国土资源局于2003年10月28日审核办理，机构改革后该局与被上诉人整合，相应职能由被上诉人行使。被上诉人在作出《处罚决定书》时，未核查郭振荣持有的《土地使用证》的登记档案，未查清用途为住宅的326平方米土地的四至位置及使用情况，且未排除上诉人在其《土地使用证》范围内建设库房的可能性。现被上诉人未否认该土地使用证合法有效，批准占用土地的位置坐落于孤山××××店组，上诉人现建设的涉案库房亦位于孤山××××店组，被上诉人仅凭土地使用证附图房屋房向是东西向，涉案建造的库房房向是南北向，在没有确定《土地使用证》批准占用土地位置的情况下，即认定该土地使用证不能证明案涉上诉人建造库房占用的土地经过批准，缺乏充分的事实依据。此外，辛家店村委会证实仓库场地是辛谷线改道后废弃的老道基和土坑，经辛店组开荒成开荒地，地的范围是辛店村××店组的。又证实，果园是下沟组的承包地，2007年前后分给群众后恢复耕地，土地是下沟组的与辛店组无关，且有辛店组、下沟组多位村民证言与辛家店村委会证实基本一致。两组村民均认可果园属于下沟组，上诉人建设库房的土地权属是辛店组，没有占下沟组果园土地，因此，被上诉人在处罚决定中认定上诉人占用土地系果园、旱地的事实不清，依据不充分。一审诉讼中确定本案的争议焦点是上诉人董日全占用集体土地建造库房是否依法得到批准，认为土地使用证没有标明该宗土地的具体位置和坐标，无法确定具体的位置和界址，不论该地是公路取直遗留地，还是旱地、果园地等均是集体土地。在未分清建设库房占用土地地类、坐落位置、权属属于辛店组还是下沟组的情况下，即否定上诉人在其《土地使用证》范围内建设库房的可能性，认定该土地使用证不能证明案涉原告建造库房占用的土地经过批准，属于认定事实不清，主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项，第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、撤销东港市人民法院（2020）辽0681行初19号行政判决； 二、撤销被告东港市自然资源局于2020年4月13日作出的东自然监字[2020]第001号行政处罚决定。 三、责令被告东港市自然资源局自本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人东港市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  李 欣 二〇二〇年十二月十七日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵