湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终204号 上诉人（原审第三人）刘大建，男，1963年8月10日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人李先枝（刘大建之妻），1967年2月15日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人李月初，湖南凌风律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）高选均，男，1963年3月12日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师。 原审被告桃源县自然资源局，住所地湖南省桃源县浔阳街道大桥西路。 法定代表人曾文志，局长。 委托代理人谭杰。 委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师。 上诉人刘大建与被上诉人高选均及原审被告桃源县自然资源局撤销行政处罚决定一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初190号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定：2018年7月5日，高选均以桃源县住房和城乡建设局（以下简称桃源县住建局，因机构改革，自2019年3月起由桃源县自然资源局承继原由桃源县住建局行使的城乡规划管理职责）为被告，刘大建为第三人向桃源县人民法院提起行政诉讼，认为刘大建的违法建筑影响了其通风、采光权，请求桃源县住建局履行强制拆除刘大建违法建筑的法定职责。该院经审理后，于同年9月27日作出（2018）湘0725行初17号行政判决，判令桃源县住建局于判决生效后15日内依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定履行相应的法定职责。桃源县住建局遂于同年12月7日作出桃建案处字［2017］第14号行政处罚决定书（以下简称《行政处罚决定书》），认定刘大建于2014年在桃源县三阳港镇三阳港村三阳大道东侧原有房屋后修建房屋一栋，砖混结构，一层，建筑面积48.14平方米，目前已经投入使用，该工程未办理建设工程规划许可证。认为刘大建的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《建筑法》第七条的规定，遂依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令刘大建自收到该处罚决定书之日起五日内自行拆除擅自修建的违法建筑超出国土红线的部分。 2019年8月14日，高选均向桃源县自然资源局提交《执行法院判决申请书》，申请桃源县自然资源局按照(2018)湘0725行初17号行政判决书履行法定职责，并为其送达对刘大建违法建设一事作出的行政处罚文书。同年10月8日，刘大建向桃源县自然资源局递交《申诉报告》，称：刘大建于2003年通过拍卖所得两间门面，2013年6月，三阳新湖财富广场开始修建，因刘大建房屋后猪栏影响了该财富广场的总体规划设计，该位置计划修建下水道和出入通道，故为了支持三阳港镇人民政府的工作，推进该财富广场的顺利建设，刘大建让步，同意翻建或改建房屋。在修建前，三阳港镇人民政府工作人员及该财富广场开发商与高选均进行协商，高选均表示同意。在修建过程中，三阳港镇政府主持召开协调会，高选均亦参与，会后达成一致意见：由桃源县规划局同意刘大建修建房屋，并由开发商负责修建并办理一切手续。故其申诉请求桃源县自然资源局撤销《行政处罚决定书》，并依法对高选均没有任何审批手续占用刘大建红线图范围(猪舍)内的建筑予以处理。桃源县自然资源局经过调查后，以考虑到刘大建的建房情节以及三阳港镇总体规划暂时未按程序进行报批，不具备法律效力为由，于2019年10月26日对刘大建作出《关于撤销三阳港镇刘大建违法建房案》的决定(以下简称《撤销决定》)，同年11月4日，桃源县自然资源局对高选均作出《回复函》，称：桃源县住建局已于2018年12月7日对刘大建作出《行政处罚决定书》，履行了法定职责；但因2015年刘大建建房时，桃源县三阳港镇总体规划还未按程序进行报批，规划不具备法律效力，故对《行政处罚决定书》已启动撤销程序。 2019年12月3日，高选均向桃源县自然资源局递交政府信息公开申请表，申请获取以下信息：《行政处罚决定书》及撤销《行政处罚决定书》的处理文件。同月19日，桃源县自然资源局对高选均作出《关于申请政府信息公开的回复函》，称其申请公开的内容涉及第三人刘大建的权利，依据《政府信息公开条例》第十四条第三款规定，行政机关不能公开。高选均不服，遂向原审法院提起行政诉讼，该院经审理后，于2020年3月27日作出(2020)湘0703行初19号行政判决书，责令桃源县自然资源局向高选均公开申请的上述政府信息。同年4月16日，桃源县自然资源局向高选均公开了《行政处罚决定书》和《撤销决定》等信息。高选均认为《撤销决定》违反了法律规定，损害了其合法权益，故诉至法院，请求撤销《撤销决定》。 原审判决认为：本案的争议焦点为：一、高选均与案涉《撤销决定》是否具有利害关系？二、桃源县自然资源局作出的《撤销决定》是否属于可诉的行政行为？三、桃源县自然资源局作出的《撤销决定》是否合法？ 关于焦点一，高选均以刘大建的房屋影响其通风、采光等相邻权为由，向桃源县住建局投诉，该局依据其投诉对刘大建作出《行政处罚决定书》。后桃源县自然资源局作出撤销该行政处罚的决定。故《撤销决定》与高选均有法律上的利害关系。桃源县自然资源局关于高选均与《撤销决定》不具有利害关系的主张，不予支持。 关于焦点二，桃源县自然资源局作出的《撤销决定》否定了《行政处罚决定书》的法律效力，且系针对特定主体作出的、设定了行政法上权利义务关系，对外发生法律效力，不能反复适用的行政行为，具有可诉性。桃源县自然资源局称《撤销决定》系过程性行为，是事实告知行为，不具有可诉性的主张，没有事实和法律依据，不予支持。 关于焦点三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”本案中，桃源县自然资源局虽然撤销已经作出的行政处罚决定本质上属于自我纠错，但无论是作出处罚决定还是撤销处罚决定，都应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》中关于程序的有关规定，且随着依法治国的全面推进，对正当程序的遵循已经成为行政执法的常态，也是行政审判实践中应当遵守的基本原则，撤销行政处罚决定作为行政机关依法行使职权的行为，亦必须遵循正当程序原则，即对涉及当事人利益的事项作出处理前，要听取当事人的意见，给予其陈述、申辩权利。刘大建作为案涉处罚决定的行政相对人，高选均作为案涉处罚决定的利害关系人，桃源县自然资源局在作出撤销处罚决定之前，应当将撤销的事实和理由告知刘大建、高选均，并听取二者的意见，高选均对撤销的事实和理由享有申辩权。但桃源县自然资源局作出《撤销决定》并未履行上述程序，其程序严重违法。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条的内容可知，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。但桃源县自然资源局撤销案涉行政处罚决定并非以程序违法为由，故其适用该条作出《撤销决定》，适用法律错误。因此，《撤销决定》程序严重违法、适用法律错误，依法予以撤销。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决撤销桃源县自然资源局于2019年10月26日对刘大建作出的《撤销决定》。 上诉人刘大建诉称：一、原审判决认定事实错误。1.桃源县住建局作出的《行政处罚决定书》中要求拆除的“违法建筑”是因修建新湖财富广场的下水道和次入口通道需要，由开发商根据规划部门的决定将其原房屋拆除后再在原址修建恢复的，且恢复修建的房屋在靠其房屋一侧即刘大建的红线内还后退了2米并降低了高度，不可能影响高选均的通风采光。故原审判决认定《撤销决定》与高选均具有利害关系错误。2.《撤销决定》是桃源县自然资源局的自我纠错行为，不是对高选均作出的，且与高选均没有利害关系，故该《撤销决定》对高选均不具有可诉性。二、原审判决适用法律错误。根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条的规定，对主要证据不足、适用法律错误的行政执法行为应当撤销。至于撤销前是否应当将撤销事由告知上诉人或被上诉人，并无明确法律规定。故桃源县自然资源局作出《撤销决定》前未将撤销事由告知上诉人和被上诉人不属于“程序严重违法”。故原审判决认定事实和适用法律错误，现请求撤销原审判决，依法改判驳回高选均的诉讼请求。 被上诉人高选均辩称：一、刘大建对原审判决结果无权提出上诉。刘大建对原审判决不服，实质上是对《行政处罚决定书》不服，其对该处罚决定不服的救济权利并不是申诉，而是应当提起行政诉讼或行政复议，但其并未主张上述权利，说明其承认了该处罚决定的正确性。二、原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。三、刘大建的上诉理由均不能成立，应不予支持。故请求法院依法驳回上诉，维持原判。 原审被告桃源县自然资源局述称其认同刘大建的上诉理由，无新的陈述意见。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。由此可见，行政机关采取自我纠错的方式就特定事项对特定公民、法人、或其他组织作出有关其权利义务的单方行政职权行为，属于行政行为，具有可诉性。本案中，高选均以桃源县住建局未履行强制拆除刘大建违法建筑的法定职责起诉至桃源县人民法院，该院经审理判决责令桃源县住建局履行相应的法定职责，该局经调查后遂对刘大建作出《行政处罚决定书》，后桃源县自然资源局经审查作出《撤销决定》，该《撤销决定》系就上述行政处罚决定查明的事实对刘大建作出的有关其权利义务的行政行为，故该《撤销决定》具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高选均曾以刘大建的建筑属于违法建筑为由要求桃源县住建局履行法定职责，向法院提起诉讼，后桃源县住建局对刘大建作出行政处罚决定，现桃源县自然资源局撤销该行政处罚决定，故高选均与该《撤销决定》具有利害关系，其具有请求撤销《撤销决定》的原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。表明行政机关对行政处罚的自我纠错行为仍属于行政行为的范畴。根据正当程序原则，行政机关自我纠错应当遵循一定的程序要求，即应当遵循立案、调查、听取当事人的陈述和申辩等基本法律程序。本案中，桃源县自然资源局在对刘大建作出《撤销决定》前并未履行上述程序，故桃源县自然资源局作出《撤销决定》违反了正当程序原则。该《撤销决定》并不是以桃源县住建局作出的行政处罚决定程序违法为由予以撤销的，故其依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定的行政机关行政程序违法予以撤销，属于适用法律错误。因此，桃源县自然资源局作出《撤销决定》违反了正当程序原则、适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第三项的规定，依法应予撤销。 需要指出的是，桃源县自然资源局在遵循正当程序原则的情况下仍可以对案涉争议依法作出相应的处理。 综上所述，桃源县自然资源局作出《撤销决定》违反了正当程序原则、适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人刘大建的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘大建负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年十二月九日 法官助理 管宏明 书 记 员 谢 毅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。