江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终602号 上诉人（原审原告）王春景，男，1952年11月26日生，汉族，住南京市栖霞区。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区住房和建设局，住所地南京市栖霞区文苑路**仙林商务中心3802。 法定代表人周传明，南京市栖霞区住房和建设局局长。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 原审第三人南京电气（集团）有限责任公司，住，住所地南京市栖霞区太新路**/div> 法定代表人胡德良，南京电气（集团）有限责任公司董事长。 委托代理人朱盛，男，1962年2月18日生，汉族，户籍地南京市栖霞区。 上诉人王春景因与被上诉人南京市栖霞区住房和建设局（以下简称栖霞区住建局）、原审第三人南京电气（集团）有限责任公司（以下简称南电公司）拆迁行政协议纠纷一案，不服原南京铁路运输法院（2020）苏8602行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，笆斗西里164-20号房屋、电瓷新村85-1号房屋、笆斗西里164-15号房屋均建设于南电公司的国有土地上，未办理建设审批手续，未进行房屋不动产登记。 2005年4月，南电公司与王春景签订协议书1份，载明：鉴于王春景家庭特殊情况，将面积为53.9平方米的电瓷新村85-1号房屋作为特例安排给王春景居住。2005年12月，南电公司与王春景又签订协议书1份并进行了公证，载明：根据王春景的要求，经公司研究决定，将面积为98.8平方米的笆斗西里164-15号房屋给王春景长期无偿居住。2010年7月，南电公司再与王春景签订协议书1份，载明：南电公司为王春景改造修缮此前安排的面积为73.82平方米的笆斗西里164-20号房屋。 2018年8月，相关单位对笆斗西里164-15号房屋进行征收入户勘查，依照公证书将勘查记录表中序号1的房屋面积登记为98.8平方米，另测量登记有附属砖木结构建筑20.83平方米、简易建筑7.32平方米。王春景在勘查记录表产权人（公房承租人）处签名。2019年，南京市栖霞区人民政府作出宁栖府征字〔2019〕第001号征收决定，笆斗西里164-20号房屋、电瓷新村85-1号房屋、笆斗西里164-15号房屋位于征收范围内，征收部门为原南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）。2019年5月，南电公司在确认承租南电公司公有住宅房屋明细表中明确：笆斗西里164-15号房屋承租人为王春景，面积为78.8平方米；同一承租人承租同单位多处住房或配偶双方同时承租同单位多处住房的，需要合并实施征收。其后，江苏苏信房地产评估咨询有限公司对笆斗西里164-15号房屋按78.8平方米进行了评估，王春景于2019年6月签收了分户估价报告。期间，根据王春景签名的笆斗西里164-15号房屋装修、附属设施及其他补助测算表，确认：签约奖励费50000元；材料回收款（木+混），131.92+20.83平方米，合计32216元。 2019年7月4日，王春景（丙方）与原栖霞区征收办（甲方）、南电公司（乙方）签订了《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下称涉案补偿协议），约定被征收房屋坐落于笆斗西里164-15号，为乙方所有，由丙方承租使用，经征收评估，房屋货币补偿金额为1585417元，各项补助费用971801元；丙方同意于2019年7月26日将被征收房屋搬迁完毕交由甲方。涉案补偿协议附件4补充协议内容包括：王春景名下电瓷新村85-1号53.54平方米的房屋和笆斗西里164-20号71.06平方米的房屋与南电公司有关协议约定，南电公司未确权，按无手续房与原栖霞区征收办签订补偿协议。其后，王春景就涉案补偿协议开始信访，一直未交出笆斗西里164-15号等房屋，涉案补偿协议至今未履行。2019年12月，王春景提起本案诉讼，请求：1.撤销原栖霞区征收办与王春景于2019年7月4日所签订的涉案补偿协议及附件4补充协议；2.本案全部诉讼费用由原栖霞区征收办承担。原审案件审理过程中，因政府机构改革，原栖霞区征收办相关职责由栖霞区住建局承继，故原审法院依法变更被告为栖霞区住建局。 原审案件审理中，各方当事人均确认：笆斗西里164-20号房屋、电瓷新村85-1号房屋、笆斗西里164-15号房屋均非直管公房，也非自管公房，就是自建房分给职工居住。 王春景述称：笆斗西里164-15号房屋勘查记录表中序号1的房屋其丈量过，面积确实为78.8平方米左右；笆斗西里164-15号房屋实为其胞兄王春木承租房屋，其在2005年12月签订承租协议书前曾向兄嫂书面承诺，笆斗西里164-15号房屋的相关权益仍归胞兄一家所有，并在2019年房屋征收过程中与胞兄一家达成相应的拆迁利益分配协议；电瓷新村85-1号房屋、笆斗西里164-20号房屋才是王春景承租的房屋，并部分分配给了前妻王抗美，虽然南电公司尚未确认承租面积，但是是合法的，原栖霞区征收办要求在涉案补偿协议中将上述房屋作为违章建筑一并补偿，并逼迫王春景签订涉案补偿协议，系乘人之危。 栖霞区住建局述称：虽然被征收房屋并非公房，但为保障居住人利益，原栖霞区征收办将南电公司确认的承租人视作公房承租人,并让其享受相应的拆迁补偿利益。 原审法院认为，本案的争议焦点为涉案补偿协议是否具有法定的可撤销的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，原栖霞区征收办系电瓷新村棚户区改造及环境综合整治项目（二期）职工宿舍片区房屋征收项目的征收部门，王春景系土地使用权人南电公司确认的笆斗西里164-15号房屋承租人。原栖霞区征收办经前期征收调查，就征收补偿与王春景进行了协商，签订了涉案补偿协议。虽然王春景仍对涉案补偿协议不满，但签订涉案补偿协议系其自主行为，应当认定为协议双方当时的真实意思表示。对于王春景提出的笆斗西里164-15号房屋面积由前期调查的98.8平方米变为78.8平方米的问题：首先，公证协议书仅是对签约行为的公证，并非对房屋面积的公证；其次，王春景亦自认勘查记录表中序号1的房屋面积约为78.8平方米；再次，南电公司已确认笆斗西里164-15号房屋为78.8平方米。同时考虑到笆斗西里164-15号房屋既无建房手续，也非自管或直管公房，在涉案补偿协议中认定合法建筑面积78.8平方米，并无明显不当。对于王春景提出的涉案补偿协议对电瓷新村85-1号房屋、笆斗西里164-20号房屋以违章建筑标准进行补偿的问题：首先，该两处房屋确实未有建房手续或产权证书；其次，南电公司亦未确认该两处房屋的有效承租关系；再次，王春景的居住权益保障问题已在笆斗西里164-15号房屋的补偿过程中得以考虑。因而，现有证据不能证明上述补偿显失公平。对于王春景提出的签订涉案补偿协议系受胁迫、原栖霞区征收办乘人之危的主张，其提交的证据并不能证明上述事实，不予采信。综上，本案中未出现法律规定的行政协议撤销情形，王春景关于撤销涉案补偿协议的诉讼请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回王春景的诉讼请求。原审案件受理费50元，由王春景负担。 上诉人王春景上诉称：一、原审法院查明事实有误。王春景户籍登记地为电瓷新村**，但原审判决却将其户籍登户籍登记地误写为笆斗西里**。的户籍误登记在王春户籍误登记在王春木户号内才导致王春景代在同一公司的胞哥王春木与南电公司签订笆斗西里**承租房公证协议。积为98.8平方米，以及如被拆迁，南电公司将其应得的拆迁款全部补偿给王春景。但王春景与原栖霞区征收办、南电公司签订的涉案补偿协议中，房屋面积为78.8平方米，并扣除了10%的拆迁补偿款。南电公司就涉案几处房屋均与上诉人签订合同，上诉人提交的证据和对应的事实均为真实，原审法院对这些证据进行了质证和认证。 二、南电公司与王春景签订的协议具有法律效力。原审法院认为公证书仅对签约行为进行公证错误，公证的协议在诉讼中应无须审查而被采纳。王春景在起诉状中未提及遭受胁迫，在原审庭审中亦说明其去签订协议过程中没有受到来自原栖霞区征收办的胁迫。王春景强调的是，因其欠王春木及其他亲戚19余万元至今未还，无偿借住他们家承租房16年，如果王春景不在协议上签字将损失60余万元的签约奖励，这会激化王春景与王春木家人的矛盾。王春景的侄儿已经明确说明，如王春景不签字，一切损失将由王春景负担，并且老账、新账一起算，这意味着王春景将在债务纠纷中度余年。2019年7月2日，原栖霞区征收办在与王春景谈判时称，南电公司暂未确权的笆斗西里164-20号、电瓷新村85-1号房屋可以分开签，在签约有效期内可以找南电公司确权，如果南电公司对该两处房屋进行了确权，原栖霞区征收办按规定进行补偿。2019年7月4日下午，王春木之子王国宝为了60余万元的签约奖励，逼迫王春木在涉案协议书上签字，补充协议中约定笆斗西里164-20号、电瓷新村85-1号房屋按照无手续房进行补偿，王春景是不同意的。签订涉案协议时虽没有来自外部的胁迫，但王春木子女急于签约的利益纠葛等复杂因素的逼迫，原栖霞区征收办乘人之危，王春景只是在原栖霞区征收办工作人员的指引下机械的按手印，签字，王春景提交的证据可以还原签约过程。迫使王春景签下的协议不能认定是协议双方当时真实意思的表示，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、五十四条的规定，对涉案补偿协议予以撤销。 三、涉案补偿协议显失公平。2010年7月，南电公司与王春景就笆斗西里164-20号房屋也签订了协议，对房屋改造及权益归属等进行了约定。涉案补偿协议中附件4补充协议经过多次修改，原栖霞区征收办对王春景进行非法干预，用笆斗西里164-15号房屋装修、附属设施及其他补助测算表充当笆斗西里164-20号、电瓷新村85-1号房屋征收补偿协议。该测算表不符合《中华人民共和国合同法》第十二条的规定，不具有协议的效力，不具备履行的条件。原栖霞区征收办应该与王春景就笆斗西里164-15号单独签订协议。王春景与前妻共同为电瓷新村85-1号、笆斗西里164-20号房屋的户主，原栖霞区征收办却将该两处房屋的补偿款算在笆斗西里164-15号房屋装修、附属设施及其他补助测算表中，该行为重大违法，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的协议无效的情形。协议中存在未约定给付补偿款的日期，却限定王春景在2019年7月26日交房，权利、义务不对等等情形。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十九条对明显不合理的低价进行了规定，涉案行政协议符合该规定，补偿金额不合理，显失公平。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第七十二条的规定，一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿原则的，可以认定为显失公平。故涉案补偿协议显失公平。 四、原栖霞区征收办称，承租房征收补偿以职工住房80平方米为标准，同一承租人、配偶双方承租同单位多处住房须要合并实施征收，将房屋的确权责任推给南电公司，而南电公司在答辩时只认可对面积的盖章确认，其他与南电公司无关。原栖霞区征收办、南电公司均无权代替政府行使、制定或认可上述政策规定。原栖霞区征收办涉嫌欺诈王春景，涉案补偿协议应予撤销。 五、公证的协议中约定房屋面积为98.8平方米系历史事实。王春景在原审庭审中特别强调勘查记录表中序号2房屋的面积约为20平方米，该面积在公证的协议内，序号1房屋的面积原为98.8平方米，原栖霞区征收办于2019年7月3日将该面积改为78.8平方米。勘查记录表上序号1、2两处房屋的面积和为99.63平方米，该面积与公证协议上约定的98.8平方米的面积仅差0.83平方米，这也印证了公证协议面积为98.8平方米的事实。原审法院未审查王春景与南电公司就涉案房屋签订协议的法律效力，南电公司未确认王春景两处涉案房屋的权益，已构成违约。涉案房屋是否有建房手续或者产权证，是企业自建、非自管或直管公房均与王春景无关，涉案房屋为企业在上世纪50至90年代前建设的历史老房，应当视为产权房，系南电公司在同一年代建造的同一类型的职工住房，与王春景同幢相邻住户也获得了市场评估价格补偿，这证明涉案房屋都是合法建筑。 六、南电公司系2004年改制而来，同年其将电瓷新村土地使用权证变更在自己名下，电瓷新村职工住房权属南电公司管理，与王春景签订协议的是南电公司的行为，不受政府居住保障面积的制约，将王春木应该享有并已经分割得到征收补偿权益当成王春景的居住权益在征收补偿中得以考虑，系罔顾事实。上诉人依法拥有的电瓷新村85-1号房屋和笆斗西里164-20号房屋依法应予补偿。王春景与王春木子女签订的协议书并未变更原承租人的权益，并无违规之处，原栖霞区征收办却坚持依照公证协议，与南电公司确认的承租人签约，拒绝与实际承租人王春木签订征收补偿协议。原栖霞区征收办该行为与其对待同一片区其他征收人不同，显失公平。根据南电公司与王春景公证协议约定，涉案房屋的相关权利已经转移给王春景，政府应当依法对居住在被征收房屋内的被征收人进行补偿安置。 七、原栖霞区征收办的行为违反了法定程序。原栖霞区征收办未经有关部门调查、认定和处理就将王春景名下房屋以无手续房按违章建筑处理，违反法定调查、认定处理程序。被上诉人向王春景发出限期搬迁交房催告书，但未将补偿款给付王春景或王春木家人，违反了先补偿、后搬迁的法定程序。 综上，原栖霞区征收办的行为违反了合同法、行政诉讼法的相关规定，依法应予撤销。故请求二审法院撤销原审判决，查清涉案补偿协议争议事实、审核涉案补偿协议是否符合法律规定，改判或发回重审；案件诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人栖霞区住建局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 原审第三人南电公司述称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当驳回上诉人的全部上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，王春景与原栖霞区征收办签订了涉案补偿协议，王春景认为应当予以撤销。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。王春景认为原栖霞区征收办在与王春景签订协议时存在欺诈、乘人之危、显失公平等情形，本院认为，以欺诈的方式订立的合同是指当事人一方故意编造虚假情况或隐瞒真实情况，使对方陷入错误而为违背自己真实意思表示的情况下订立的合同，王春景提供的证据并不足以证明原栖霞区征收办存在欺诈行为。乘人之危是指一方当事人乘对方处于危难之机，为牟取不正当利益，迫使对方作出不真实的意思表示，严重损害对方利益的行为。由此可知，乘人之危签订的合同之所以可撤销，是因为对方当事人意思表示不自由，其意思表示存在瑕疵，违反了意思自治原则和合同自由原则；乘人之危以一方当事人处于危难之中为要件，乘人之危的当事人利用了对方处于危急境地的不利条件，强调的是一方当事人有乘人之危的行为。本案中，王春景认为因其与亲友之间的各种利益纠葛、王春木子女为领取奖励急于签约等情况，不符合法律关于乘人之危的相关规定，故本院对其该上诉理由，亦不予采纳。根据涉案补偿协议的内容，亦未有明显不公平情形。 本案中，原栖霞区征收办作为栖霞区房屋征收管理部门，负责组织实施辖区内的房屋征收与补偿工作，系涉案补偿协议的合法签约主体。王春景主张笆斗西里164-15号房屋应按合法建筑面积98.8平方米进行补偿，其他涉案房屋按违法建筑的标准进行补偿不当，但在征收过程中，王春景在房屋勘查记录表上签字，江苏苏信房地产评估咨询公司出具的房屋征收分户估价报告，对笆斗西里164-15号房屋按照78.8平方米的产权面积进行了评估，王春景对该分户估价报告未申请复核；在原栖霞区征收办与南电公司、王春景三方于2019年7月4日签订的涉案补偿协议包括附件4补充协议上，王春景均签名、捺印，涉案补偿协议未有明显违反法律、法规强制性规定的情形。现王春景提起诉讼请求撤销涉案补偿协议，但其提交的证据不足以证明其主张，故本院对王春景的上诉请求，依法予以驳回。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王春景负担。 本判决为终审判决。 审判长 路 兴 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年十二月四日  书记员 朱愿情