贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终493号上诉人（一审被告）：绥阳县综合行政执法局，住所地:贵州省遵义市绥阳县洋川镇解放南路**，统一社会信用代码：11520323MB1826090K。法定代表人：高联友，局长。委托诉讼代理人：高志刚，副局长。委托诉讼代理人：高晓萍，贵州严正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：张先华，男，1962年1月25日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县。委托诉讼代理人：余胜波，贵州名城（播州）律师事务所律师。一审被告：绥阳县人民政府，，住所地：贵州省遵义市绥阳县南部新区法定代表人：刘兆武，系该县县长。上诉人绥阳县综合行政执法局（以下简称绥阳综合执法局）因与被上诉人张华先、绥阳县人民政府（以下简称绥阳县政府）行政处罚及行政复议决定一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。绥阳综合执法局于2019年11月28日认为张先华未经批准于2007年9月占用原绥阳县洋川镇东街社区居民委员会集体土地906.08㎡修建建筑总面积331.59㎡养殖场，后改建为房屋的事实，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出绥综执行处字[2019]01-2（075）号《行政处罚决定书》，决定没收在非法占用906.08㎡土地上建筑面积为331.59㎡的房屋，并处罚款18121.60元。张先华对此决定不服，向绥阳县政府申请行政复议，绥阳县政府于2020年3月9日作出绥府行复决字[2020]02号行政复议决定，对绥综执行处字[2019]01-2（075）号《行政处罚决定书》予以维持。张先华仍不服，向人民法院提起行政诉讼前述行政处罚决定和复议决定。一审法院查明，涉案房屋位于绥阳县音寺，系原告于2007年在自家自留地上修建，用于养殖，建筑面积共计579.57㎡，占地面积906.08㎡。2016年原告因其位于绥阳县的住房被征收并选择了货币化补偿，便将2017年5月已停止用于养殖的房屋装修成住房使用。2019年5月20日，被告作出《责令（限期）改正违法行为通知书》限令原告于2019年5月22日前自行拆除违法建设的住房。2019年6月26日，被告强制拆除了部分房屋后，尚余331.59㎡未予拆除。2019年9月17日，被告绥阳县综合执法局以原告未经批准擅自修建住宅的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，予以立案查处。2019年11月12日，绥阳县综合执法局组织听证后，于2019年11月25日进行集体讨论，决定没收原告占地331.59㎡的房屋，并对非法占用的906.08㎡土地处罚款18121.60元。2019年11月28日，绥阳县综合执法局作出绥综执行处字[2019]01-2（075）号行政处罚决定。原告不服此决定，向绥阳县政府申请行政复议，绥阳县政府于2020年1月3日受理后，向绥阳县综合执法局送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。2020年3月2日绥阳县人民政府向双方当事人送达了延期审理通知书，决定延期至2020年4月1日前作出复议决定。2020年3月9日，绥阳县政府作出绥府行复决字[2020]02号行政复议决定，对绥综执行处字[2019]01-2（075）号行政处罚决定予以维持。另查明，涉案建筑物占地符合《绥阳县土地利用总体规划》（2006-2020）确定的建设用地，在绥阳县土地利用现状图中标注为耕地。原告张先华与其妻付少琴曾于2019年8月28日向本院提起请求确认被告于2019年6月26日强制拆除其房屋行为违法的诉讼。2019年11月29日，经一审法院（2019）黔0321行初452号行政判决确认被告强制拆除张先华、付少琴部分房屋的行为违法。被告不服该判决，向遵义市中级人民法院提起诉讼，遵义市中级人民法院（2020）黔03行终117号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审法院认为，原、被告双方对涉案建筑物于2007年以修建养殖场名义占用农用地而修建的畜禽舍，并无异议。参照“国土资发[2007]220号文件”中“其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续”之规定，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地实际上作为农用地性质管理，不需办理农用地转用审批手续。但2015年原告停止办理养殖场后，理应将土地恢复原状。2017年原告将畜禽舍重新装修作为住房，成为永久性建筑，实际上已改变土地性质，即将农用地改变为建设用地。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”以及参照《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2违法用地占用地类认定“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定”之规定，涉案土地虽然符合土地利用总体规划，但其现状仍为耕地，原告仍应办理农用地转为建设用地审批手续。原告未办理农用地转用手续，被告认定原告非法占用土地，本院予以支持。根据《土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，非法占用土地修建建筑物的，对新建的建筑物或其他设施予以拆除或予以没收。本案中双方对涉案建筑物于2007年修建的事实并无争议。2017年原告对涉案建筑物既未重建，也未扩建，只是对该建筑物进行装修，改变了建筑物的用途，从而导致土地用途的变化，但该建筑物并非属于新建建筑。被告绥阳县综合执法局以《土地管理法》第七十六条第一款规定对涉案建筑物予以没收，属于适用法律错误。本案涉案建筑物于2015年未用于养殖后，土地行政管理部门理应责令原告恢复土地原状。但在原告原有房屋被征收后，投入资金将涉案建筑物装修为住房使用，被告对其中部分建筑物也予以了强制拆除，双方产生诉讼纠纷后，被告又以原告非法占地为由对原告进行处罚，违背了信赖利益保护原则，其执法目的不具有正当性。被告绥阳县人民政府在行政复议时未根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定对绥阳县综合执法局的错误行政行为予以纠正，其作出维持原行政行为的行政复议决定，结果不当。综上所述，被告绥阳县综合执法局作出的行政行为适用法律错误，被告绥阳县人民政府对其错误的行政行为予以维持，原告请求撤销对上述行政行为有事实和法律依据，予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定判决：一、撤销被告绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字[2019]01-2（075）号《行政处罚决定书》。二、撤销被告绥阳县人民政府作出的绥府行复决字[2020]02号行政复议决定。一审宣判后，被告绥阳综合执法局不服一审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销一审判决。2维持上诉作出的处罚决定。3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作出的处罚决定，是在确认被上诉人违法占地的基础上，认定事实，一审法院也予以了确认。二、案涉处罚决定程序合法，处罚适当。上诉人受理本案后，送达了相关告知书，依法进行听证，程序合法，处罚适当。三、一审法院以上诉人作出的处罚决定适用法律错误，认为被上诉人的房屋不属于新建建筑物，不应没收，违背信赖利益保护原则且不具有正当性为由，撤销了处罚决定，该结果不恰当。第一，上诉人自2007年修建案涉建筑用于养殖，所占土地属农用地，且当时已将建筑物和其他土地作硬化处理，实际已成为永久建筑物和构筑物，破坏了种植条件，依法应办理农用地转建设用地手续，但被上诉人一直未补办。2017年5月，被上诉人将房屋装修为住房使用，其非法占用土地的事实客观存在。第二，被上诉人违法占地行为自2007年就存在，占地行为在被上诉人征收补偿前，被上诉人原有房屋被征收后依法进行了补偿，无任何单位和个人承诺其用于装修居住，本案中，信赖保护不能滥用到被上诉人已客观存在的违法行为上。第三，一审法院一方面认定了被上诉人非法占地的事实，另一方面却以法律适用错误为由，撤销被上诉人按照法律和程序作出的处罚决定，使被上诉人的违法行为不能得到查处。同时也与党中央、国务院开展的乱占耕地整治活动相违背。综上，一审判决错误，请二审法院撤销一审判决，维持上诉人作出的处罚决定。被上诉人张先华答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持一审判决。一审被告绥阳县政府在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院确认一审法院查明的案件事实。另查明：被上诉人张先华作为农村村民，其家庭划有宅基地建有400多平米的住房，该住房因政府征收已经进行补偿安置。本院认为，当事人对涉案建筑物于2007年以修建养殖场名义占用农用地而修建的畜禽舍，并无异议。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地实际上作为农用地性质管理，不需办理农用地转用审批手续。但2015年张先华停止办理养殖场后，理应将所占用土地恢复原状，其于2017年将畜禽圈舍重新装修作为住房，成为永久性建筑，实际上已改变土地性质，即将农用地改变为建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月修改前为第四十四条）第四十六条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。张先华的行为，属于未经批准，未办理农用地转用手续，非法占用土地。因张先华作为农村村民，未经批准，占用土地改建住宅，且被上诉人家庭拥有宅基地另行建有住房，因征收已进行安置补偿，其占用涉案土地改建住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条（2019年8月修改前为第七十七条）第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，对被上诉人修建的建筑物，应予拆除。上诉人适用2004年《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月已修改为第七十七条）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，对上诉人作出处罚决定，没收其修建的建筑物并处以罚款，适用法律错误，处理方式不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，对上诉人作出的处罚决定，应予撤销。一审法院撤销被诉行政处罚决定，裁判结果正确，应予维持。对上诉人要求撤销一审判决的理由，本院不予采纳。但鉴于张先华违法修建的建筑物仍存在，职权机关应依法进行处理，上诉人应对其修建的建筑物重新作出行政行为。综上，一审判决结果正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回上诉，维持原判。二、责令绥阳县综合行政执法局在法定期限内对张先华修建的建筑物重新作出行政行为。二审案件受理费50元，由上诉人绥阳县综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年十二月九日法官助理王喻庆书记员陈顺