陕西省高级人民法院 行政赔偿判决书                         （2020）陕行赔终72号 上诉人（原审原告）：张燕，男，汉族。上诉人（原审原告）：韩桂兰，女，汉族，系张燕之妻。委托代理人：郎克宇，北京观邦律师事务所律师。委托代理人：田玉伟，北京观邦律师事务所律师。上诉人（原审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：宝鸡市。法定代表人：惠进才，该市市长。委托代理人：程立峰，该市房屋征收办干部。委托代理人：王涛，陕西渭塬律师事务所律师。上诉人张燕、韩桂兰因诉上诉人宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）行政赔偿一案，双方均不服宝鸡市中级人民法院（2020）陕03行赔初2号行政赔偿判决，向本案提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩桂兰及委托代理人郎克宇、田玉伟，上诉人宝鸡市人民政府的委托代理人王涛、程立峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：张燕、韩桂兰系夫妻关系，在宝鸡市金台区XX路XX号楼XX单元XX号共同拥有独立产权房屋一处，建筑面积91.63平方米，设计用途为住宅，屋内另有生活物品若干。2011年11月25日，宝鸡市政府发布《通告》，对包括张燕、韩桂兰房屋在内的XX路XX号XX楼进行征收。2012年3月9日和7月10日，宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部分别印发《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》及《补充规定》。上述文件制定了一系列奖励措施，如“鼓励居民选择货币补偿的方式，选择货币补偿方式的，房屋补偿标准在市场评估值的基础上每平方米增加500元”。被征收人在新东岭城市综合体征收改造动员大会召开之日起60天内签订完“征收与补偿安置协议”并将旧房交与征收人的，每户奖励10000元；对确实装修豪华如有吊项、有造型的精装居民户每户补偿标准为5000—10000元等等。在宝鸡市政府征收过程中，张燕、韩桂兰与宝鸡市政府双方虽多次协商，但未达成安置补偿协议。2014年6月起张燕、韩桂兰所居住的住宅楼门窗等物被陆续拆除，2015年7月，张燕、韩桂兰房屋被拆除，宝鸡市政府未实际为张燕、韩桂兰提供过渡用房。张燕、韩桂兰自2015年6月起，多次以宝鸡市政府为被告起诉至一审法院，直到2019年1月21日再次以请求确认宝鸡市政府拆除张燕、韩桂兰房屋行为违法为由提起行政诉讼。2019年6月25日，宝鸡市中级人民法院作出（2019）陕03行初10号行政判决，确认宝鸡市政府强制拆除张燕房屋的行为违法。2019年12月2日，张燕以该判决为依据，向宝鸡市政府申请国家赔偿，2020年1月30日，宝鸡市政府作出《不予赔偿决定书》。张燕、韩桂兰诉至一审法院。在案件审理过程中，宝鸡市中级人民法院向张燕、韩桂兰释明，房屋损失的赔偿，不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2011年11月25日的市场价格为基准确定，而应按照有利于保障张燕、韩桂兰房屋产权得到充分赔偿的原则，以本赔偿判决作出的时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。但张燕、韩桂兰拒绝对其房屋进行价格评估。一审法院调取了张燕、韩桂兰被拆房屋周边房屋网络询价报告、价格评估报告和市不动产登记中心登记材料，阿里拍卖网络询价报告中对张燕、韩桂兰房屋附近区段的商品房价格分别每平方米6090元和4765元；价格评估报告中鉴定意见是住宅每平方米5332元，车库每平方米4675元；市不动产登记中心查询到的完税价格分别是：每平方米4457元、3313元和3738元，另查询到一份交易合同，成交价为4170元。庭审结束前，经法庭再次询问，张燕、韩桂兰仍要求以货币方式进行赔偿。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿决定或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，张燕、韩桂兰在收到宝鸡市政府作出的不予赔偿决定书后，在法定期限内向一审法院提起行政赔偿诉讼，其起诉符合法律规定。《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，宝鸡市政府在未与张燕、韩桂兰就补偿安置达成协议，未补偿到位的情况下自行强制拆除张燕、韩桂兰房屋，其行为已被生效判决确认违法，应当予以赔偿。宝鸡市政府实施的强拆行为直接侵害了张燕、韩桂兰房屋的所有权，同时亦造成屋内财产的灭失。《国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。张燕、韩桂兰房屋被拆除后，宝鸡市政府在原址建设其他建筑，恢复原状不可实现，可判决由宝鸡市政府支付赔偿金。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。上述“直接损失”的范围，不仅包括被拆建筑物重置成本损失，也应当包括张燕、韩桂兰应享有的对动产造成的直接损失等，及因未依据《征收与补偿条例》第十七条和本次征收补偿方案进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题，甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。使张燕、韩桂兰作为被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保得到公平合理对待。综上，对张燕、韩桂兰的赔偿项目包括：房屋及装修损失、屋内物品损失、搬迁费用、临时安置费用及方案中的奖励和补助。一、房屋及装修损失。对案涉房屋的赔偿，张燕、韩桂兰要求以货币形式赔偿，其请求符合法律规定，一审法院充分尊重其选择权。对房屋价值，本应由作出征收决定的市县人民政府确定的房屋征收部门委托评估机构进行评估并支付评估费用，但宝鸡市政府没有提出证据证明对张燕、韩桂兰的房屋进行了评估，故视为没有证据。鉴于房屋业已灭失，张燕、韩桂兰又拒绝进行评估，当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。根据庭审查明的事实和证据，酌情确定房屋赔偿标准是每平方米5300元。同时，宝鸡市政府所制定的《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》中，为鼓励居民选择货币补偿，房屋补偿标准在市场评估值的基础上每平方米增加500元。此项规定系行政机关为了充分保障被征收人权益，根据具体实施情况自行制定，此内容不违反法律规定，一审法院予以确认。对张燕、韩桂兰房屋损失确定为：房屋损失91.63×（5300+500）=531454元。  另，《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》的补充规定第二条载明“居民房屋装修补偿规定如下：对有证据证明近三年装修的居民房屋，依据装修程度，每户补偿1000—3000元；对确实装修豪华如有吊顶、有造型的精装居民户每户装修补偿标准为5000—10000元”。本案中，对张燕、韩桂兰房屋的装修损失参照该规定酌定为10000元。二、屋内财产损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案在房屋拆除过程中，宝鸡市政府未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单交由张燕、韩桂兰进行确认，致使本案张燕、韩桂兰无法对物品损失的具体数额举证，故该损失是否存在及损失情况，依法应由宝鸡市政府承担举证责任。本案中，张燕、韩桂兰对因强拆造成的屋内物品损失提交了自书清单，宝鸡市政府虽不认可，但也未提交反证予以否定，根据在案证据及当事人陈述，可以认定张燕、韩桂兰屋内有家居生活用品在强拆时遭受损失，一审法院酌定由宝鸡市政府赔偿张燕、韩桂兰10000元。三、其他损失。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，直接损失的计算应包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益，也即当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿办法应得的利益，均应认定为其所受到的直接损失予以赔偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定“作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；……市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”。参照《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》的相关规定，一审法院依法确定搬迁费、奖励费、临时安置费损失分别为：1、搬迁费。参照《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》第十三条规定“征收住宅房屋，实行货币补偿的按征收房屋面积10元/㎡·次标准支付搬迁补助，每户搬迁费不足500元，按500元支付......”，本案对搬迁费按以上标准计算为916.3元。2、奖励费。本案张燕、韩桂兰本不符合补偿安置办法中给与搬迁奖励的条件，但为体现对违法拆除行为的惩戒，一审法院对奖励费确定为10000元。3、临时安置费。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定，选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。虽然条款中对选择货币补偿的安置费未作规定，但在实践中，被征收人亦需要合理时间完成搬迁和安置。本案中，由于宝鸡市政府的违法强拆，导致张燕、韩桂兰无房居住，且张燕、韩桂兰至今未领取到补偿款项，所以张燕、韩桂兰因此产生的损失客观存在，应予以赔偿。计算时间可按照张燕、韩桂兰陈述的时间2014年7月至判决之日，并参照安置办法的规定，酌定临时安置费为（91.63×10）元/月×72月（2014年7月至2020年6月）=65973.6元。综上，宝鸡市政府对张燕、韩桂兰作出的行政赔偿决定认定事实不清，处理不当，应予撤销。依照《国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第十四条第二款、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、撤销宝鸡市人民政府对原告张燕作出的《不予赔偿决定书》；二、被告宝鸡市人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿原告张燕、韩桂兰因房屋被强拆造成的房屋损失531454元、房屋装修损失10000元、屋内财产损失10000元、搬迁费916.3元、奖励费10000元、临时安置费65973.6元，以上总计人民币628343.9元；三、驳回原告张燕、韩桂兰的其他诉讼请求。上诉人张燕、韩桂兰上诉称，（一）其被征收房屋周边的房屋销售均价在7000元/m2左右，而一审判决认定的房屋赔偿价格合计为5800元/ m2不足以得到充分赔偿，也未能体现出对宝鸡市政府违法行为的惩戒。（二）张燕、韩桂兰的房屋是被宝鸡市政府非法强拆，一审法院依据《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》的补充规定酌定张燕、韩桂兰房屋的装饰装修损失10000元，不足以让被损害的财产恢复到未被侵害前的状态。（三）张燕、韩桂兰房屋被强拆后，屋内的物品已经灭失。张燕、韩桂兰已向一审法院提交了房内物品清单，一审法院酌定屋内财产损失为10000元未充分保障张燕、韩桂兰的权益。（四）《征收补偿安置办法》是宝鸡市政府2012年发布，其中的补偿标准只是反映了当时居民房屋被征收后可以获得的利益，不能体现当下被征收人的合理利益，因此，临时安置费应当依据张燕、韩桂兰实际产生的费用予以确定。请求撤销一审判决第二项中关于房屋及装饰装修、屋内物品损失、临时安置费的赔偿内容，改判宝鸡市政府在判决生效之日起三十日内赔偿上诉人房屋损失641410元、装饰装修损失8万元、房内物品损失10万元、临时安置费70400元；本案诉讼费由宝鸡市政府承担。宝鸡市政府答辩称，（一）对房屋价格，在上诉意见中已说明。（二）关于装修在一审法院的评估过程中采用了估价报告，其价格包含装修内容，一审法院重复计算计算装修费用。（三）关于屋内物品损失，一审时已经提交了证据，在拆除时已经成为空房，没有屋内物品损失。即使房屋被拆也不能免除上诉人提供证据证明其损失。（四）临时安置费没有法律依据，这个费用就是为了给上诉人尽可能多的补偿。上诉人宝鸡市政府上诉称，（一）原审法院确定房屋赔偿每平米5300元明显过高。1.一审查明的询价报告中引用东岭・海棠宸景小区作为询价标的物确定房屋每平方米6090元与事实不符，引用宝鸡市政府与黄小熊一案的陕嘉隆房估字[2019]第244号《房地产估价报告》，确定住宅每平方米5332元，但该案正在审理中，且双方对估价报告中的房屋价格均不予以认可。在评估过程中，评估机构所选定的参考房屋不但系评估机构单方行为，并且选定的参考房屋均属挂牌价格，而非交易价格。虽然上诉人申请重新评估被拒绝，但对该估价报告的争议仍然存在。因此陕嘉隆房估字[2019]第244号《房地产估价报告》不能作为本案对房屋价格的确定依据。2.宝鸡市政府在宝鸡市不动产登记中心及税务机关，了解到张燕、韩桂兰所在的同地段、同种类、同时期的房屋交易价格是每平方米4500元左右，但原审法院在确定房屋价格时酌定每平米5300元已超出宝鸡市现有房地产价格，造成国有资产流失。（二）在张燕、韩桂兰房屋被拆除前，张燕、韩桂兰已全部搬离，宝鸡市在一审中已提供相应证据予以证明。原审法院确定赔偿张燕、韩桂兰屋内损失错误。请求依法改判。张燕、韩桂兰答辩称，（一）关于房屋价格，一审判决按每平方米5800元计算不能安置我方，宝鸡市政府提出的每平方米4000－4300元没有依据，也无法买到房屋。（二）宝鸡市政府在拆除房屋时没有对室内物品进行保全，我方提出赔偿金额是根据清单计算出来的。（三）宝鸡市政府认为装饰装修已经包含在估价报告中与事实不符。（四）关于安置费用，我方已经提交了居住的租赁费用，同时也有相应的法律依据。本院经审理查明：宝鸡市政府《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》第十一条规定：“被征收人选择高层住宅安置及营业用房返还，过渡期为30个月，从施工建设之日起至安置房交钥匙之日止。”第十二条规定：“住宅房屋实行产权调换时，在过渡期内被征收人自行过渡。征收人按征收房屋合法建筑面积6元/m2.月的标准支付被征收人过渡费；每月不足400元的，按400元支付。”本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条和第四条的规定，行政机关违法行使行政职权对公民、法人和其他组织的人身权、财产权造成损害的，公民、法人或其他组织有取得国家赔偿之权利。本案中，宝鸡市政府拆除被拆迁人涉案房屋的行为已被人民法院生效判决确认违法，故宝鸡市政府对该拆除行为给被拆迁人造成的财产损失应依法承担赔偿责任。在国有土地上房屋征收过程中，因强制拆除房屋违法而提起行政赔偿案件中，既有因未按照征收补偿方案等规定进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益损失的问题，亦有对因违法拆除给权利人物权等造成其他损失依法给予行政赔偿的问题。故宝鸡市政府既有按涉案项目征收补偿方案规定对被征收人进行征收拆迁补偿安置，亦应对其违法强拆行为给被征收人财产造成的直接损失承担赔偿责任。被征收人得到的赔偿不能低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。同时在确定行政机关的赔偿责任时，还应考虑涉案项目所有被征收人利益的公平性、一致性问题。若涉案被征收人获得的赔偿明显高于其他已签约被征收人获得的补偿，则既对已签约的被征收人不公平，亦可能妨碍行政机关征收补偿程序的正常进行。关于涉案房屋的赔偿标准和数额确定问题。本院认为，对被拆除房屋赔偿标准的确定要确保被拆迁人实际居住利益，维护政策的连续性和社会的稳定性。对被拆房屋损失的赔偿，要按照有利于保障当事人房屋产权得到充分赔偿的原则。同时，与补偿利益相比，赔偿要考虑给予被拆迁人适当的照顾和安排，以体现对违法强拆的惩罚性。本案中，涉案房屋价值，本应由作出征收决定的宝鸡市政府确定的房屋征收部门委托评估机构进行评估，但宝鸡市政府没有提交证据证明对被拆迁人的房屋进行了评估，现涉案房屋业已灭失，被拆迁人又拒绝进行评估，故原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，根据本案查明的事实，通过调取涉案房屋周边房屋网络询价报告、价格评估报告等方式，酌情确定涉案房屋赔偿标准（5300+500）元/m2，房屋装修损失10000元进行赔偿并无不当。张燕、韩桂兰认为房屋赔偿价格偏低的上诉理由及宝鸡市政府认为房屋赔偿价格过高的上诉理由均不能成立。关于屋内财产损失赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原行应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”涉案房屋在拆除过程中，宝鸡市政府未依法对屋内物品登记保全，致使本案被拆迁人无法对物品损失的具体数额举证，而被拆迁人提交的屋内物品损失系自书清单，并无其他证据予以佐证。故原审法院酌定由宝鸡市政府赔偿被拆迁人屋内家居生活用品10000元损失并无不当。关于临时安置费赔偿的问题。由于宝鸡市政府的违法强拆，导致被拆迁人无房居住，且被拆迁人至今未领取到补偿款项，所以被拆迁人因此产生的损失客观存在，宝鸡市政府作为征收主体理应予以赔偿。原审判决参照安置办法的规定，酌情判处宝鸡市政府支付被拆迁人临时安置费并无不当。因双方当事人对搬迁费和奖励费均无争议，不再赘述。综上，上诉人张燕、韩桂兰和上诉人宝鸡市政府的上诉理由均不能成立，其请求本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。    审  判  长    马小莉 审 判 员    杨成会审  判  员    涂道勇   二〇二〇年十一月二十四日  书 记 员      李嘉钰 1