江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终606号 上诉人（原审原告）江苏唐韵旅游开发有限公司，住所地北京市密云县兴云路**。 法定代表人姜相彬，该公司总经理。 委托代理人张贵富，该公司员工。 被上诉人（原审被告）宿迁市人民政府，，住所地江苏省宿迁市宿城区南湖路** 法定代表人王昊，该市市长。 委托代理人洪峥嵘，宿迁市司法局工作人员。 委托代理人闫昌富，宿迁骆马湖旅游度假区建设局副局长、宿迁市湖滨新区房屋征收与补偿办公室主任。 原审第三人佟锡强，男，汉族，住广东省清远市清新区。 委托代理人张浩，北京市名世律师事务所律师。 上诉人江苏唐韵旅游开发有限公司（以下简称唐韵旅游公司）诉宿迁市湖滨新区管理委员会（下称湖滨新区管委会）、宿迁市人民政府要求确认行政补偿协议无效一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2019）苏13行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：原审第三人佟锡强原为唐韵旅游公司的法定代表人，其陈述“迎驾山庄”项目是其与宿迁市相关部门商谈的招商引资项目，因招商引资利用外资的政策需要，其在香港设立了香港唐韵文化投资有限公司，后为了该项目的建设需要，其又于2010年5月6日设立了唐韵旅游公司，专门负责“迎驾山庄”项目的运作。2008年12月7日，以香港唐韵文化投资有限公司的名义与宿迁市湖滨新城开发区管委会（现为湖滨新区管委会）签订了《迎驾山庄项目进区合同书》，该合同有香港唐韵文化投资有限公司盖章及该公司法定代表人佟锡强签字。合同对该项目投资建设中双方的权利义务做了具体约定。2009年8月3日，佟锡强与宿迁市国土资源局签订合同编号为3213012009CR0106的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为09D-骆马湖-04，土地面积为26200平方米，土地出让价为6288000元，宗地用途为旅游服务用地。合同约定宗地建设项目在2010年3月14日之前开工，在2011年9月14日之前竣工。2010年8月6日，宿迁市国土资源局作出宿国土资第函[2010]5-26号《关于批准迎驾山庄建设项目用地的通知》。2013年12月19日，唐韵旅游公司将该宗土地分两次办理了土地登记手续，并分别取得宿国用（2013）第22704号《国有土地使用权证》，土地面积为15.42亩；宿国用（2013）第22695号《国有土地使用权证》，土地面积为24.09亩。2011年11月14日，佟锡强与宿迁市国土资源局又签订合同编号为2012（经）F骆马湖16的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为2012（经）F骆马湖16，土地面积为28971平方米，土地出让价为13036950元。同日，双方还签订了合同编号为2012（经）F骆马湖17的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为2012（经）F骆马湖17，土地面积为4207平方米，出让价为1893150元。后两份合同约定的宗地用途均为商业用地，建设项目均应在2013年9月16日之前开工，在2015年3月16日之前竣工。宿迁市国土资源局于2014年2月19日针对上述两宗土地分别作出宿国土资第函[2014]5-1号、5-2号《关于批准迎驾山庄建设项目用地的通知》。2014年12月19日，唐韵旅游公司针对上述两宗土地办理了土地登记手续，并分别取得宿国用（2014）第2137号《国有土地使用权证》和宿国用（2014）第2140号《国有土地使用权证》。上述三份合同涉及的土地均坐落于骆马湖××农业示范区，用于“迎驾山庄”项目的建设。上述四个《国有土地使用权证》载明的土地使用权人均为唐韵旅游公司。2014年3月10日，佟锡强与姜相彬签订《股权融资转让协议》，约定佟锡强将拥有的唐韵旅游公司100%股份中的92%及“迎驾山庄”项目一、二期相应权益转让给姜相彬。该协议第四章第条约定“一期土地证取得并92%股权变更取得营业执照后一日内，乙方（姜相彬）向甲方（佟锡强）支付现金人民币1500万（不含200万定金）……”2014年4月21日，宿迁市政府作出宿政复[2014]13号《市政府关于同意宿迁市三台森林公园规划的批复》。2014年12月17日，宿迁市国土资源而作出《关于宿迁市三台山森林公园扩面提质工程项目用地的初步意见》，该规划的变更涉及到唐韵旅游公司的土地。在规划变更之前，唐韵旅游公司围绕“迎驾山庄”项目进行了方案设计、施工图纸设计、工程勘测、拨地定桩及其他筹备工作，投入了一定的人力和财力。唐韵旅游公司于2014年10月25日向湖滨新区管委会递交《关于迎驾山庄项目未按时开工情况说明》及《关于迎驾山庄项目尽早开工请示》，对其前期做的筹备事务及未能及时开工的原因向湖滨新区管委会予以了说明，并请求对面临的问题予以解决，要求尽早开工建设。2014年11月27日，湖滨新区征收办收到唐韵旅游公司提交的《迎驾山庄项目支出及损失清单》，总计19项补偿项目，其中6—8项分别为：古树、古建筑及配套设施、牌坊及撰写费。2016年1月10日，唐韵旅游公司向湖滨新区管委会递交《报告》一份，要求对其在涉案项目中的投入和花费进行协商解决。该报告中亦载明有古建筑等材料投入。后湖滨新区管委会及宿迁市湖滨新区土地房屋征收与补偿管理办公室（以下简称湖滨新区征收办）与唐韵旅游公司协商对唐韵旅游公司在涉案项目中的投入成本予以补偿，收回涉案国有土地使用权。湖滨新区管委会根据唐韵旅游公司提供的相关证实其投入的材料对唐韵旅游公司的投入成本进行了审计。2017年9月13日，唐韵旅游公司与湖滨新区征收办围绕唐韵旅游公司坐落于三台山森林公园风景区的房屋征收事宜签订了《补偿安置协议》，主要内容为：一、产权人为江苏唐韵旅游开发有限公司；二、土地使用补偿（成本支出）17000000元；三、实物资产8799080元；四、前期开发成本369856.5元；五、管理费用2274681.61元、财务费用4560976.87元；六、补偿经费结算：33004594．98元。当日，唐韵旅游公司（乙方）与湖滨新区管委会（甲方）围绕唐韵旅游公司项目土地使用权收回事宜签订《补充补偿协议》，主要内容为：“。一、、地块情况该宗土地位于宿迁市××××区三台山森林公园核心区内，总面积89.3亩，其中宿国用（2013）第22695、22704号国有土地用途为旅游服务用地，宿国用（2014）第2137、2140号国有土地用途为商业用地，上述土地使用权人为唐韵旅游公司。因三台山森林公园核心区扩面提质的需要，项目被叫停，导致上述4宗地块无法开发建设。为促进节约集约用地，盘活存量土地，经友好协商，乙方同意甲方收回上述宗地国有建设用地使用权。二、处置方式：甲方以货币补偿的方式收回上述4宗地块国有建设用地使用权（含实物），乙方对此予以认可和同意。三、补偿费用：甲乙双方共同确认，甲方收回上述4宗地块国有建设用地使用权（含实物），一次性支付给乙方所有补偿费用共计人民币叁仟叁佰零肆万肆仟伍佰玖拾肆元玖角八分（此款不含税金，本协议生效后15日内支付完毕）；除此外，甲方不再另行支付给乙方其他任何费用。本协议履行完毕后，乙方不得以上述国有建设用地使用权（含实物）补偿事宜为由，向任何国家机关和单位提出任何索赔请求；四、双方权利义务：……（二）乙方交付给甲方的上述4宗地块，甲方支付补偿款后，乙方自动放弃对土地及地上建（构）筑物和相关设施、设备的所有权、处置权，甲方有权处置乙方未清场的地上建（构）筑物和相关设施、设备……”当日，唐韵旅游公司向宿迁市骆马湖现代生态农业示范区和湖滨新区征收办出具委托书，要求将上述补偿款汇至唐韵旅游公司法定代表人姜相彬的个人账号，并提供了开户行账户。2017年10月12日，唐韵旅游公司及姜相彬向魏峰出具委托书，委托魏峰全权办理唐韵旅游公司“迎驾山庄”项目征收补偿款结算事宜。当日，宿迁市骆马湖现代生态农业示范区征地拆迁安置办公室将上述补偿款汇至姜相彬个人账户，魏峰出具了收据。唐韵旅游公司于当日向宿迁市国土资源局递交《申请》，内容主要为：“因宿迁三台山扩面提质建设及规划调整需要，唐韵旅游公司放弃上述4宗土地继续使用权。本着节约集约用地的原则，湖滨新区管委会已经与唐韵旅游公司签订协议收回唐韵旅游公司土地使用权。补偿款（包括实物及附属设施等）共计人民币33004594元已经全部支付到位。现申请收回该宗土地使用权，土地交由政府重新安排项目使用。”2017年10月30日，宿迁市国土资源局作出《收回国有土地决定书》，决定内容如下：1.同意你公司申请，收回上述89.28亩土地使用权；2.撤销宿国土资地函[2010]5-26号、宿国土资地函[2014]5-1号、宿国土资地函[2014]5-2号供地批文；3.注销宿国用（2013）第22704号、宿国用（2013）第22695号、宿国用（2014）第2137号、宿国用（2014）第2140号土地证及土地登记。 原审法院另查明，2014年7月30日，宿迁市国土资源局向唐韵旅游公司发出《函》，主要内容为：唐韵旅游公司竞得的09D-骆马湖-04地块的土地使用权，按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，应于2010年3月14日前开工建设，唐韵旅游公司至今未开发建设，已违反合同约定。请唐韵旅游公司于2014年9月底前开工建设。2017年1月23日，宿迁市国土资源局再次向唐韵旅游公司发出《函》，再次告知唐韵旅游公司其竞得的09D-骆马湖-04地块按照合同约定，应于2010年3月14日前开工建设，唐韵旅游公司至今未开发建设，已违反合同约定，并构成闲置土地。同日，宿迁市国土资源局针对2012（经）F骆马湖17号宗地唐韵旅游公司发出《函》，告知唐韵旅游公司按照合同约定，该宗土地应于2013年9月16日前开工建设，唐韵旅游公司至今未开发建设，已违反合同约定，并构成闲置土地。 原审法院再查明，2018年4月，唐韵旅游公司向佟锡强出具《证明》一份，主要载明：位于使用权人为唐韵旅游公司的宿国用（2013）第**、宿国用（2013）第22704号、宿国用（2014）第2137号、宿国用（2014）第2140号国有建设用地上的树木71棵及全部可移动物（详见政府评估报告）现被湖滨新区征收办、湖滨新区管委会扣留。上述树木及全部可移动物均为佟锡强个人物品，唐韵旅游公司对上述物品没有所有权和处分权。唐韵旅游公司亦未对上述物品进行处理。2018年8月27日，湖滨新区征收办向佟锡强出具《证明》一份，主要载明：在对使用权人为唐韵旅游公司的宿国用（2013）第22695号、宿国用（2013）第22704号、宿国用（2014）第2137号、宿国用（2014）第2140号国有建设用地征收过程中，唐韵旅游公司向湖滨新区征收办提交的报告中将紫藤、金桂花、梨树等树木71棵以及古建筑构件15套、假山6座、山东料三门牌××套、独门牌××套、青石板110.2平方米、红块石60立方米、五莲花石料1.26立方米列为唐韵旅游公司投资资产，经专业机构估价，上述实物资产价值8799080元，已向唐韵旅游公司支付。唐韵旅游公司派员对上述地块及实物资产与湖滨新区征收办进行了交接。后，佟锡强向宿迁市宿豫区人民法院提起不当得利纠纷之诉，要求唐韵旅游公司返还其个人财产的补偿款。2019年2月12日，唐韵旅游公司向原审法院起诉湖滨新区管委会和湖滨新区征收办，要求：1.确认《补偿安置协议》中“土地使用补偿（成本支出）补偿金额1700万”的约定条款无效，并补足土地差价款4651.73万元；2.确认《补充补偿协议》无效；3.责令湖滨新区征收办收回出具给佟锡强的《证明》。 另外，湖滨新区管委会系宿迁市政府组建的不具有独立承担法律责任的机构，湖滨新区征收办系湖滨新区管委的内设职能部门，亦不具有独立承担法律责任的能力，故原审法院依法变更被告为宿迁市政府。宿迁市政府对湖滨新区管委会和湖滨新区征收办在前期诉讼中的诉讼行为予以认可，对涉案补偿协议的内容予以认可。 原审法院认为：本案争议的焦点是：一是湖滨新区征收办出具给佟锡强的《证明》是否属于行政诉讼受理范围；二是《安置补偿协议》第二条关于“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》是否有效，唐韵旅游公司主张补足土地补偿差价款的请求是否应予支持。 一、关于湖滨新区征收办出具给佟锡强的《证明》是否属于行政诉讼受理范围问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，根据唐韵旅游公司出具给佟锡强的《证明》记载内容及在协商补偿过程中唐韵旅游公司向湖滨新区征收办提交的报告和财产清单可知，唐韵旅游公司确实将佟锡强的个人物品作为公司资产，且该部分资产作价8799080元已由湖滨新区征收办补偿给唐韵旅游公司，湖滨新区征收办出具的证明仅是对客观情况的描述，并未扩大事实，增加唐韵旅游公司的义务或减损其权利。涉案《证明》是本案证据之一，原审法院对该证据已依法作出分析认证。故唐韵旅游公司针对《证明》行为的诉讼明显不属于行政诉讼受理范围。 二、关于《安置补偿协议》第二条关于“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》是否有效，唐韵旅游公司主张补足土地补偿差价款的请求是否应予支持的问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应当对土地使用权人给予适当补偿。本案中，湖滨新区管委会系宿迁市政府组建的不具备独立承担法律责任的机构，湖滨新区征收办系湖滨新区管委会的内设机构，宿迁市政府作为设立该机构的主体应对本案所涉及的收回国有土地使用权及补偿行为承担法律责任。宿迁市政府对湖滨新区管委会和湖滨新区征收办与唐韵旅游公司签订的涉案补偿协议予以认可。在“迎驾山庄”项目建设过程中，宿迁市三台山森林公园扩面提质工程进行立项批复，该工程的实施具有公益性，因该工程建设用地的需要，对原“迎驾山庄”项目建设用地的规划用途进行了调整，湖滨新区管委会和湖滨新区征收办与唐韵旅游公司协商给予成本投资补偿，收回国有建设用地使用权符合法律规定。另，“迎驾山庄”项目的取消虽系规划变更所致，但唐韵旅游公司未按照国有建设用地使用权出让合同约定的时间开工建设亦是客观事实，在多方因素影响下，为了集约节约用地，盘活存量土地，减少各方损失，唐韵旅游公司与湖滨新区管委会和湖滨新区征收办进行多次协商并签订了《补偿安置协议》和《补充补偿协议》，所签订协议是双方真实意思的表示，且已经得到全部履行，涉案国有土地使用权也予以收回。双方以协议的方式解决了收回国有土地使用权有关补偿问题，此解决问题的方式并不违反法律禁止性规定。唐韵旅游公司主张双方签订的《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》的约定是受到宿迁市国土资源局“土地闲置要对其处理”的胁迫而签订的，补偿价格过低。经查，根据唐韵旅游公司向湖滨新区管委会提交的报告等材料中可知唐韵旅游公司同意对其前期的投入成本进行补偿，在涉案土地几乎零地价出让的基础上双方多次协商，湖滨新区管委会再给予1700万的土地补偿款，既符合法律规定的适当补偿原则，也是双方真实意思表示，并未有明显显失公平的情形；根据唐韵旅游公司与宿迁市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》的约定，唐韵旅游公司确实存在未能按照合同约定期限开工建设致土地闲置的客观事实，宿迁市国土资源局依照法律规定向唐韵旅游公司发《函》和作出宿国土资闲调[2015]1号《闲置土地调查通知书》的行为是依法履行职责的行为，唐韵旅游公司认为该行为对其构成胁迫，无事实和法律依据。故，涉案补偿协议依法不具有确认无效的情形，原审法院对唐韵旅游公司的请求不予支持。 综上，唐韵旅游公司起诉要求责令湖滨新区征收办收回《证明》的诉讼不属于行政诉讼受案范围，其起诉不符合法律规定；唐韵旅游公司要求确认《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》无效并补足其土地补偿差价款的诉讼请求依法不能成立，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，原审法院判决：一、驳回唐韵旅游公司对宿迁市湖滨新区土地房屋征收与补偿管理办公室向原审第三人佟锡强出具《证明》的起诉；二、驳回唐韵旅游公司要求确认《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》无效并补足其土地补偿差价款的诉讼请求。 上诉人唐韵旅游公司上诉称，一审法院没有查清案件事实，对上诉人唐韵旅游公司在一审中提交的有关事实方面的证据认定错误，同时适用法律错误：一、一审法院认定事实、证据确认处处出错，属案件事实调查不清楚，案件应发回重审；二、征收过程不符合法定程序，运用胁迫等手段形成的《征收补偿安置协议》以及《补充协议》理应被认定为无效；三、征收办主宰的征收行为是超越职权的行为，是违规违法的行为，而违规违法的行为不可合法化，也不能被代替使之合法；四、一审法院剥夺上诉人的诉权，适用法律错误；五、一审法院审理脱离诉讼请求适用法律错误。请求本院：1.依法撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人宿迁市政府二审答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人佟锡强二审述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：在本案中，上诉人唐韵旅游公司的一审诉讼请求是：一、确认《补偿安置协议》中“土地使用补偿（成本支出）补偿金额1700万”的约定条款无效，并补足土地差价款4651.73万元；二、确认《补充补偿协议》无效；三、责令湖滨新区征收办收回出具给佟锡强的《证明》。本案的审理，主要就应该围绕这三项诉讼请求进行，判决支持或不予支持的问题。 一、关于《安置补偿协议》第二条关于“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》是否有效，唐韵旅游公司主张补足土地补偿差价款的请求是否应予支持的问题。在本案中，湖滨新区管委会系宿迁市政府组建的不具备独立承担法律责任的机构，湖滨新区征收办系湖滨新区管委会的内设机构，宿迁市政府作为设立该机构的主体应对本案所涉及的收回国有土地使用权及补偿行为承担法律责任。宿迁市政府对湖滨新区管委会和湖滨新区征收办与唐韵旅游公司签订的涉案补偿协议予以认可。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应当对土地使用权人给予适当补偿。唐韵旅游公司与湖滨新区管委会和湖滨新区征收办进行多次协商并签订了《补偿安置协议》，所签订协议是双方真实意思的表示，且已经得到全部履行，涉案国有土地使用权也予以收回。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。唐韵旅游公司主张双方签订的《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定是受到宿迁市国土资源局“土地闲置要对其处理”的胁迫而签订的，但却未能提供足够的证据予以证明。故唐韵旅游公司主张双方签订的《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款，无事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。 二、关于确认《补充补偿协议》无效的问题。唐韵旅游公司以受到宿迁市国土资源局“土地闲置要对其处理”的胁迫而签订《补充补偿协议》，主张双方签订的《补充补偿协议》无效，但却未能提供足够的证据予以证明。因唐韵旅游公司的主张无事实和法律依据，原审判决驳回其此项诉讼请求亦无不当。 三、关于湖滨新区征收办出具给佟锡强的《证明》是否属于行政诉讼受理范围问题。本案中，湖滨新区征收办出具的证明仅是对客观情况的描述，并未扩大事实，增加唐韵旅游公司的义务或减损其权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”唐韵旅游公司起诉要求责令湖滨新区征收办收回《证明》的诉讼不属于行政诉讼受案范围，原审判决驳回唐韵旅游公司对被上诉人的起诉符合法律规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人唐韵旅游公司的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏唐韵旅游开发有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 沙永梅 法官助理 于 静 二〇二〇年十二月一日 书 记 员 张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。