安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖12行终374号 上诉人（一审原告）贾全初，男，1976年11月3日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人徐爱民，安徽勇胜律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县高塘镇人民政府，住所地安徽省临泉县高塘集西镇政府大院，统一社会信用代码11341221003172828N。 法定代表人骆强，该镇人民政府镇长。 出庭负责人庄广怀，该镇人民政府党委委员。 委托代理人周海振,该镇司法所工作人员。 委托代理人刘涛，河南良策律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县前进东路自然资源和规划局，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人刘庆安，该局局长。 委托代理人耿涛，该局监察大队副大队长。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 上诉人贾全初诉被上诉人临泉县高塘镇人民政府、临泉县自然资源和规划局撤销退还土地通知一案，不服安徽省临泉县人民法院作出的（2020）皖1221行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 贾全初向一审法院诉称，原高塘乡“五七”修配厂建于1974年，当时与高塘乡贾王庄村签订协议，以每亩120元地价购买25亩。涉案25亩土地已经不属于贾王村。贾全初父亲贾永斌在1978年至1985年因“五七”修配厂缺技术人员被请到厂里上班，由于工资未付，厂里决定把厂里土地分给贾永斌。1986年1月底，贾永斌承包了该厂，在原5间厂房的基础上，后续建了14间平房、19间两层楼房和9间厂棚。1997年，贾永斌依法办理了房产证。2014年，贾永斌去世，贾全初依法继承贾永斌的遗产。临泉县高塘镇人民政府作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》认定事实错误，适用法律错误。请求法院依法撤销临泉县高塘镇人民政府于2020年5月12日作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》。 一审法院经审理查明，涉案土地位于临泉县××××五七修配厂内。因多年遗留问题，部分群众对原五七修配厂的土地引起争议。临泉县公安局在核查中央扫黑除恶督导组转办的“关于高塘镇贾王行政村原书记贾全初非法占用原五七厂土地”线索时，向临泉县自然资源和规划局发函要求协助核查涉案土地的性质、面积、是否履行报批手续等。2019年9月10日，临泉县自然资源和规划局向临泉县公安局作出临自然资源和规划函［2019］363号《关于临公函﹤2019﹥172号办理情况的复函》，该复函认定贾全初未经依法批准，擅自将高塘镇原“五七厂”5.4亩高塘镇农民集体所有土地和1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地占为己有的行为涉嫌侵占集体资产。鉴于此，已经将该违法违纪线索移交县纪委监委调查处理。并建议高塘镇政府收回高塘镇原“五七厂”5.4亩属于高塘镇农民集体所有土地，对贾全初占用的1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地作进一步处理。2019年9月11日，临泉县自然资源和规划局向高塘镇政府作出临自然资源和规划函［2019］365号《函》，建议高塘镇政府收回高塘镇原“五七厂”5.4亩属于高塘镇农民集体所有土地依法处置，对贾全初占用的1.86亩高塘镇贾王村委会集体所有土地作进一步处理，并将处理结果及时函告该局。2019年12月3日，高塘镇政府向县政府作出高政［2019］232号《关于对高塘镇贾王庄村原五七修配厂涉及地块依法确权的请示》，要求对贾全初所占土地使用权进行依法确权。2020年1月6日，临泉县政府作出临政秘［2020］4号《不予受理决定书》，认为贾全初占用原高塘乡农机修配厂镇农民集体土地和高塘镇贾王村集体土地构成侵权，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，决定对镇政府提出的确权材料不予受理。2020年5月12日，高塘镇政府向贾全初下发《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》，责令贾全初于2020年6月15日前退出原高塘乡“五七厂”集体土地5.4亩。贾全初不服，于2020年6月1日向该院提起行政诉讼。 另查明，2019年2月，临泉县国土资源局的职责并入临泉县自然资源和规划局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条第二款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，本案被诉行政行为是高塘镇政府根据临泉县自然资源和规划局向其作出的临自然资源和规划函［2019］365号《函》作出的，临泉县自然资源和规划局与临泉县高塘镇人民政府之间构成委托关系，故临泉县自然资源和规划局是本案适格的被告。贾全初认为临泉县高塘镇人民政府不具有作出涉案被诉行为的相应职权，不能独立承担相应的法律责任，其理由成立，予以支持。本案通过举证质证查明，贾全初实际占用的土地面积4840.4平方米（合7.26亩），其中旱地67.4平方米（合0.1亩）、建设用地4773平方米（合7.16亩），除去原“五七厂”属高塘镇农民集体所有土地5.4亩建设用地，其余1.86亩（包括0.1亩耕地）土地性质为高塘镇贾王村委会集体所有。高塘镇政府根据《中华人民共和国物权法》第三十九条及临自然资源和规划函［2019］365号《函》的规定，作出《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》的事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。贾全初请求撤销临泉县高塘镇人民政府作出的涉案被诉通知，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾全初的诉讼请求。案件受理费50元，由贾全初负担。 贾全初上诉称，一审判决认定临泉县自然资源和规划局具有被告主体资格系认定错误，其仅是发函提出建议，并非委托临泉县高塘镇人民政府处理，该建议也是违法的；本案被诉的通知是临泉县高塘镇人民政府作出，而该镇政府无权责令贾全初退还土地，不具备作出责令退还非法占用土地的资格；贾全初父亲1986年承包“五七修配厂”并续建房屋并办理房产证，不存在侵占集体土地的事实，承包土地长达30多年也超过法定追溯时效，临泉县高塘镇人民政府的通知违反法定程序，证据不足，一审认定事实及适用法律均错误。请求撤销一审行政判决；撤销被上诉人临泉县高塘镇人民政府作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 贾全初向一审法院提交了如下证据：第一组：身份证复印件；证明其自然情况及诉讼主体资格。第二组：临土（监）字[1990]第200号《关于对老集区高塘乡农机修配厂违法用地的处理决定》；证明该处理决定已经查明“五七”修配厂建于1974年，当时与高塘乡贾王庄村签订协议，以每亩120元地价购买25亩，涉案25亩土地已经不属于贾王村。第三组：《营业执照》复印件、个体经营证复印件、《业务合同》复印件、贾永斌身份证复印件、照片五张、1987年《乡镇企业之声》复印件；证明其父亲贾永斌在涉案土地上办厂及经营的事实，说明贾永斌在承包经营之后，涉案土地上的厂房是由贾永斌所建。第四组：1993年12月18日收条；证明原告的父亲贾永斌按照临土（监）字[1990]第200号《处理决定》办理相关用地手续，提交申请的事实。第五组：2019年6月4日临泉县不动产登记中心出具的《不动产登记资料查询结果证明》。证明其父亲贾永斌依法办理涉案土地上的房产登记，其不存在侵占集体土地的事实。 临泉县高塘镇人民政府在法定期限内向一审法院院提举以下证据：第一组：机构代码证；法定代表人身份。证明其主体适格。第二组：1、临泉县高塘人民公社革命委员会1975年5月21日《会议记录》；2、1976年4月，临泉县高塘镇人民公社五七农机修配厂与西贾王庄西队签订了《关于高塘五七厂购买西贾王庄西队土地的合同》；3、1990年12月15日，临泉县土地管理局对修配厂依法作出的临土（监）字（1990）第200号《处理决定》；4、2019年9月10日，县自然资源和规划局函告县公安局（《关于临公函[2019]172号办理情况的复函》，即临自然资源和规划[2019]363号函）；5、2019年9月11日，自然资源和规划局向高塘镇人民政府发临自然资源和规划[2019]365号公函；附：《临泉县高塘镇贾王庄村五七农场用地范围图》：6、2019年12月3日，高塘镇人民政府依法向临泉县人民政府报送《关于对高塘镇贾王庄原五七修配厂涉及地块依法确权的请示》（高政[2019]232号文件）；7、2020年1月6日，县政府向高塘镇人民政府送达《不予受理决定书》（临政秘[2020]4号）；8、2019年8月27日，临泉县自然资源和规划局工作人员的《询问笔录》（5页）；9、2020年4月20日，临泉县高塘镇人民政府向贾全初送达的《关于限期提供相关说明及证据的通知》；10、2019年10月26日，临泉县高塘镇人民政府工作人员的《询问笔录》（3页）；11、2020年5月12日，临泉县高塘镇人民政府作出并向贾全初送达的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》；12、1997年贾全初办理的《房产证》。证明临泉县高塘镇人民政府2020年5月12日作出的《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》的主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确适当。 临泉县自然资源和规划局在法定期限内向一审法院提举以下证据：第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明。证明其应诉主体资格。第二组：1、贾全初人口信息表；2、105号卷宗1号目录396卷第108页；3、贾全初提供的关于五七厂的情况说明一份；4、不动产登记资料查询结果证明（编号：201903290）一份；5、临泉县高塘镇贾王庄村五七农场用地范围图、临泉县高塘镇贾王庄村五七农场用地在土地利用现状上位置、高塘镇土地利用总体规划图（2010-2020年）；6、房屋所有权证存根临房字第××号、贾永彬房屋产权平面图、安徽省房屋四至墙界申报表；7、安徽省国有土地使用权申请登记表；8、安徽省临泉县私有房屋所有权申请登记表；9、贾永东证明书一份；10、房屋所有权具结书；11、对贾全初询问笔录一份；12、临泉县土地管理局文件临土（监）字［1990］第200号关于对老集区高塘乡农机修配厂违法用地的处理决定；13、临泉县自然资源和规划局临自然资源和规划函［2019］365号函。证明临泉县自然资源和规划局只是根据调查结果向临泉县高塘镇人民政府提出处理建议，最终作出《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》是临泉县高塘镇人民政府，临泉县自然资源和规划局不是本案的适格被告。 上述证据均已随案移送本院。经审查，二审认为，一审对证据的分析认定符合法律规定，本院予以采信。对一审法院认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款及《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条第二款的规定，临泉县自然资源和规划局对所辖乡镇的土地管理和监督工作实行集中统一领导，该局为更好地履行职权及处理有关单位转办事项，向临泉县高塘镇人民政府发出［2019］365号《函》，建议其收回案涉土地并要求将处理结果及时加以函告，构成行政委托，系正常的行政职权行使，贾全初上诉称上述［2019］365号《函》违法及临泉县高塘镇人民政府无权作出被诉通知不能成立。一审法院已根据行政诉讼规则查明贾全初侵占集体土地的基本事实，而临泉县高塘镇人民政府在作出《关于贾全初限期退还其侵占集体土地的通知》时亦查明相关事实，通知内容符合法律规定，贾全初上诉请求撤销该通知缺乏事实及法律依据，一审判决正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贾全初负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年十二月十七日 法官助理武丹丹 书记员丁茹梦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。