四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川07行初44号 原告李宗原，男，生于1978年10月24日，汉族，住四川省绵阳市涪城区南山路**。 被告绵阳经济技术开发区管理委员会，住所地四川省绵阳市三江大道**。 法定代表人陈鼎，该管理委员会主任。 委托代理人王博雅，四川科通律师事务所律师。 第三人绵阳经济技术开发区塘汛街道板桥社区居民委员会，住所地绵阳经济技术开发区塘汛街道六一堂路**。 法定代表人尹亚安，该居民委员会主任。 委托代理人王燕，四川蜀仁律师事务所律师。 第三人绵阳经济技术开发区塘汛街道南塔社区第五居民小组，，住所地四川省绵阳市涪城区南山路** 负责人房天金，该小组组长。 原告李宗原诉绵阳经济技术开发区管理委员会（以下简称绵阳经开区管委会）确认逾期不予书面答复的行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告李宗原诉称，2019年10月22日，第三人绵阳经济技术开发区塘汛街道南塔社区第五居民小组（以下简称南塔第五居民小组）组长房天金，向前届小组长戴小刚2018年4月30日主持召开第五居民小组会议决定，由本组村（居）民大会公开推举选出维权社员代表李宗原出具《委托书》到城南街道办事处财政所查询：2006年3月28日时任南塔村第五社社长杨成富及文正林、肖代金等人与乙方（本社以外人员）王伟明、杨光英、安菊华等11人签订《房屋买卖协议书》出卖集体商业用房（上下两层）履行支付房价款60万元的会计现金收、付款财务记帐的实际情况。李宗原分别于2019年10月22日、12月9日查询发现：南塔村五社2005年～2016年会计现金财务记帐凭证中甲、乙双方2006年3月28日签订的《房屋买卖协议书》，乙方并未履行支付购房价款60万元，仍由南塔村五社收取出租21间商业门面租房店主交纳2006年5月1日～2007年5月1日的租金包括清洁费纳入财务现金记帐管理，事实上，双方不存在真实的房屋买卖交易，本合同并未生效。但南塔村5社自2007年5月2日～2010年12月31日期间收取的集体商业用房租金收入，并未按照当时财政部《村集体经济组织会计制度》的社务财会管理规定填制该门面房租金《集体统一收款凭证》记入到财务现金账中。南塔村五社是将收取的商业用房租金包括清洁费收入与收取2005年1月6日鼎霸饲料公司欠款298600元及陈心阳房租等费用虚构成出卖商业用房价款60万元，除去虚构王伟明收款1.5万元及肖代金经手7500元后剩余577500元，于2011年1月12日由本社出具自收自付三联式《集体统一收款凭证》中两联自存分配给了社员770人均分750元进行收、付冲帐方式平衡帐目；采取虚假方式让南塔五社村民错误认为分配的这笔钱是乙方交付商业用房的购房款，实际上，乙方并未向甲方南塔五社交付分文购房价款，该商业用房事实上也并未实际出卖，其乙方王伟明、杨光英等11人应当归还从2011年1月起占有使用该集体所有的21间商业门面房屋暂计算至2020年9月21日期间所取得的房租金及清洁费共计909749元。根据上述涉及维护南塔第五居民小组全体村民合法权益重大事项的事实，属于南塔第五居民小组的全体成员共同所有的公有房屋财产的管理事项的办理，向人民法院提起民事诉讼，应当按照《村民委员会组织法》第28条法律的规定，由村民小组会议依照《民事诉讼法》第52条、第53条法律的规定，经全体村民讨论同意决定，并可以由当事村民推选代表人进行诉讼，所作决定及实施情况应向本小组的村民公布。但是第三人南塔第五居民小组组长房天金，却未经民主依法议定，擅自决定于2019年11月11日向涪城区人民法院提起民事诉讼，将签订《房屋买卖协议书》实际占有使用21间商业门面的11名买受人（乙方）排除于案外，要求出卖人和2018年1月3日受乙方委托对南塔五社市场改造改建装饰维修的第三人王政、王杨返还商业门面及附属物，企图为实际占有使用商业门面的乙方脱身，以合法形式掩盖非法目的，涉嫌故意侵害南塔第五居民小组全体成员合法房屋财产利益达150多万元。基于第三人南塔第五居民小组组长房天金，违反《村民委员会组织法》第28条法律的规定，向法院提起商业用房民事诉讼，至今未将实施民事诉讼情况向本小组的村民公布行使职权的行政行为，不但侵犯了本小组村民的民主权利并企图侵害全体成员150多万元经济利益造成损失，而且造成原告自2018年8月5日南塔第五居民小组授权调查商业用房事宜两年多以来花费大量人力、物力、财力6万多元经济损失，第三人南塔第五小组组长房天金行使组长上述职权行为已构成行政行为违法，应依法罢免其组长职务，商业用房民事诉讼，依法由本组村民民主议定、经当事村民同意，并由本小组村民推选代表人进行诉讼。原告分别于2020年6月2日、6月8日，依据《村民委员会组织法》和《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》等法律法规的相关规定，向第三人绵阳经济技术开发区塘汛街道板桥社区居民委员会（以下简称板桥居委会）提交村民代表联名“申请要求依法罢免房天金第五居民小组组长职务”和“申请依法由板桥社区居民委员会主持下，召开南塔第五居民小组会议民主议定经当事村民同意提起商业用房的民事诉讼”，板桥居委会负责人接收上述申请及证据材料后，拒不依法履行查证违法行为与保护南塔第五居民小组村民合法的民主权利和村民共有商业房屋合法财产权益的法定职责。2020年7月9日，原告依法向被告经开区管委会派出机构塘汛街道办事处提交“申请责令板桥社区居民委员会依法履行法定职责”，查证违法行为与保障南塔第五居民小组村民的合法民主权利和村民共有商业房屋的合法财产权益进行依法诉讼维护，并附注要求“请自收到本请求责令申请书5日内向申请人书面答复”。然而至今已超过75日（法定答复期限60日）的期限，被告绵阳经开区管委会派出机构塘汛街道办事处对原告提交的责令申请至今拒绝履行产生实际影响的书面答复义务，以口头方式应付放任违法行为，其不负责任行政行为已构成未尽到监督管理责任义务行政不作为。第三人板桥居委会对原告请求违反法定规程程序走过场，对9名村民代表只调查问卷6人，村民代表徐某华的问卷，本人亲笔标注的第1-2条与调查人在第3条下写的意见让徐某华签上名，相互矛盾，第3条内容威胁性很明显，属于消极无为亦是不作为。有关罢免，依据民政部《村民委员会选举规程》和《四川省村民委员会选举条例》的规定，村民委员会在收到罢免书面申请后，首先，召开村民代表会议，审议罢免要求；其次，被罢免对象进行申辩或者书面提出申辩意见；再次，召开村民会议，进行投票表决；最后，公布罢免结果。所以，从客观上第三人板桥居委会违反法定程序变相包庇违法行为，纵容第三人南塔第五居民小组组长房天金继续违法。综上所述，原告认为，第三人南塔第五居民小组组长房天金行使组长职权拒不履行法律规定的义务构成行政行为违法；第三人板桥居委会是负有基层群众性自治组织直接行使行政管理防止管辖组长行政行为违法的法定义务责任人，推诿拖延履行法定职责的行政不作为违法；被告绵阳经开区管委会派出的机构塘汛街道办事处是负有监督管理职责的行政机关，对原告申请逾期不予履行产生实际影响的书面答复，放纵违法行为，致使案涉村民合法权益受到侵害得不到依法保护的行政监督管理不作为行为违法。请求：1.判决确认被告绵阳经开区管委会未尽到履行其法定监督管理职责产生实际影响的逾期不予书面答复义务行政行为违法；2.确认第三人板桥居委会违反法定程序决定对申请罢免联名人调查问卷的违法行为予以撤销，并责令对原告申请重新作出处理；3.确认第三人南塔第五居民小组组长房天金未经民主议定提起民事诉讼及实施情况未向本小组村民公布行政行为违法，并判令赔偿原告损失60192元；4.申请一并解决与行政争议相关民事争议的《房屋买卖协议书》虚假买卖乙方王伟明、杨光英等11人立即返还21间商用门面房屋及建筑附属物和占有使用该房屋期间所取得的租金及清洁费共计909749元；5.由被告承担诉讼费用。 被告绵阳经开区管委会辩称，一、被告从未收到过原告的申请。原告在诉状中自认其提出申请的对象是塘汛街道办事处，而非被告，被告与塘汛街道办事处是分别具有独立主体资格的不同单位，向塘汛街道办事处提出申请不等同于向被告提出申请。二、被告诉讼主体不适格。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，街道办事处行使职权的依据是法律授权，并非上一级人民政府的授权或者委托。塘汛街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以被告身份参与行政诉讼的能力。李宗原对塘汛街道办的行政行为不服，不能以其上一级机关绵阳经开区管委会为被告起诉，而应以塘汛街道办事处为被告。三、原告第2.3.4项诉求不属于本案审查的范围。原告对第三人的行为不服，应根据该行为的性质，另案提起民事诉讼或性质诉讼；原告对房屋买卖相关事宜的主张，不属于行政诉讼审查的范围，应另案提起民事诉讼。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人板桥居委会陈述意见：一、被答辩人无原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提前诉讼。”本案中，被答辩人以个人名义起诉，而答辩人作出的关于南塔五组社员代表提出的罢免房天金小组长职务的调查问卷行为，是过程性事实行政行为。调查问卷的内容分别由社区两名工作人员进行，内容逐条由被调查人了解、核实确认其真实意愿后才由被调查人签字，其内容真实有效，未有威胁及胁迫行为，程序合法。答辩人的该调查问卷行为未侵犯任何人的合法权益，更没有侵害被答辩人的个人合法权益，故被答辩人依法不具备原告的诉讼主体资格。二、答辩人对《南塔社区五组居民小组部分社员代表提出罢免房天金小组长职务的调查问卷》未违反法律程序，是正常履行职责的行为。答辩人在收到李宗原等社员代表关于罢免房天金小组长职务的申请后及时向上级街道党委汇报情况，上级要求社区分别对申请书上签字的代表给以核实，了解每一位签字代表的真实意愿。经社区工作人员调查了解，罢免申请书上共计13人签字，其中四人为党员不是该小组社员代表，其余社员代表中有三人不同意罢免，两人因工作原因未到社区参加调查，一人未明确表态，三人明确同意罢免，其结果并不是被答辩人所述全部社员代表同意罢免，该罢免申请未达到《四川省村民委员会选举条例》第四十一条规定的罢免村民委员会及其成员的法定人数，故答辩人无法律及事实依据启动召开居民会议进行重新投票表决。从事实上，此调查问卷行为其目的就是为了查清事实、了解真实情况及时回复上级部门并按法律规定协调处理被答辩人所提交的申请，从而更好达到维护本社区第五居民小组全体居民的合法权益。三、答辩人对《南塔社区五组居民小组部分社员代表提出罢免房天金小组长职务的调查问卷》系过程性行政行为，不可诉。本案中，答辩人对九名社员代表的调查问卷，是了解听取当事人陈述的过程，该行为是不以建立、变更或者消灭当事人法律上权利义务为目的的行政行为，也并未处分任何人的权利。根据行政诉讼法解释的规定，答辩人的上述过程性行为，不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受理范围。故恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人南塔第五居民小组陈述，一、答辩人以南塔第五居民小组名义提起民事诉讼及实施情况不存在违法行为，其民事诉讼及实施情况均是经本小组开会讨论决定后实施的结果。二、原告要求判令赔偿其损失60192元无事实及法律依据。三、《房屋买卖协议》一事是小组与买房人签订的协议，其房屋买卖款已分配给小组成员。四、为实际占有人脱身、以合法形式掩盖非法目的，涉嫌故意侵害南塔第五居民小组全体成员合法房屋财产利益达150多万元，这是原告李宗原片面之词，请求法院调查核实，并以事实为依据，法律为准绳，驳回原告的诉讼请求。 经审查，本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，原告李宗原在起诉状中陈述，2020年7月9日，原告依法向被告经开区管委会派出机构塘汛街道办事处提交“申请责令板桥社区居民委员会依法履行法定职责”，查证违法行为与保障南塔第五居民小组村民的合法民主权利和村民共有商业房屋的合法财产权益进行依法诉讼维护，并附注要求“请自收到本请求责令申请书5日内向申请人书面答复”。然而至今已超过法定答复期限60日的期限，被告绵阳经开区管委会派出机构塘汛街道办事处对原告提交的责令申请拒绝履行产生实际影响的书面答复义务，以口头方式应付放任违法行为，其不负责任行政行为已构成未尽到监督管理责任义务行政不作为。由以上内容可知，原告李宗原并未向被告绵阳经开区管委会提交履行法定职责的申请，故原告李宗原的起诉不符合前述规定，本院依法予以驳回。 关于原告李宗原的第二、三、四项诉讼请求：确认第三人板桥居委会违反法定程序决定对申请罢免联名人调查问卷的违法行为予以撤销，并责令对原告申请重新作出处理；确认第三人南塔第五居民小组组长房天金未经民主议定提起民事诉讼及实施情况未向本小组村民公布行政行为违法，并判令赔偿原告损失60192元；申请一并解决与行政争议相关民事争议的《房屋买卖协议书》虚假买卖乙方王伟明、杨光英等11人立即返还21间商用门面房屋及建筑附属物和占有使用该房屋期间所取得的租金及清洁费共计909749元。原告李宗原请求确认的第三人板桥居委会、南塔第五居民小组组长的行为，与其诉请确认被告绵阳经开区管委会的行为违法，分属不同的主体和行为，原告李宗原的诉讼请求不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，故其请求本院不予审理。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告李宗原的起诉。 本案已收案件受理费50元，退还原告李宗原。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 严皓月 审 判 员 冯小娇 二〇二〇年十二月四日 法官助理 魏继军 书 记 员 冯 靖