安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 (2020)皖行赔终189号 上诉人(一审原告)淮南市凤仙农业科技有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇管委会办公楼，统一社会信用代码91340400796403672K。 法定代理人毕新建，该公司总经理。 委托代理人桂冰，安徽世邦律师事务所律师。 委托代理人丰荣美，安徽世邦律师事务所实习律师。 上诉人(一审被告)安徽省淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江东路政务新区，统一社会信用代码11340406003063357E。 法定代表人宋立敏，该区区长。 委托代理人钱坤，该区司法局工作人员。 委托代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。 一审第三人安徽（淮南）现代煤化工产业园管理委员会，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇煤化工大道，统一社会信用代码11340400571786035G。 法定代表人黄坤，该管委会主任。 委托代理人李坤，安徽俊诚律师事务所律师。 委托代理人刁俊奎，安徽俊诚律师事务所律师。 一审第三人安徽省淮南市祁集镇人民政府，住所地安徽省淮南市祁集街道，统一社会信用代码11340406003051153G。 法定代表人李瑞威，该镇镇长。 委托代理人陶华彬，该镇政府工作人员。 委托代理人牟家兰，安徽铸志律师事务所律师。 淮南市凤仙农业科技有限公司（简称凤仙农业公司）诉安徽省淮南市潘集区人民政府（简称潘集区人民政府）行政赔偿一案，双方均不服安徽省淮南市中级人民法院(2018)皖04行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人凤仙农业公司的法定代理人毕新建及其委托代理人桂冰，上诉人潘集区人民政府的委托代理人钱坤、马文耀，一审第三人安徽（淮南）现代煤化工产业园区管委会的委托代理人李坤、刁俊奎，一审第三人安徽省淮南市潘集区祁集镇人民政府的委托代理人陶华彬、牟家兰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2007年8月6日，凤仙农业公司为乙方（承租方），与甲方（出租方）：淮南市潘集区祁集乡陈湖村签订《土地租赁合同》1份，租赁坐落在祁集镇陈湖村境内东至三号路、西至四号路、南至一号路、北至阜合铁路的土地，面积大约为三百亩（具体面积以实际丈量为准），约定由乙方进行林木育苗、种植和培育等农林牧植，乙方不得擅自改变农用地使用用途，租赁期限为10年；租赁期间，乙方对租赁地块进行养护整理和农林牧植投资经营，对该租赁地块投资的森林、青苗、生产设施以及乙方投资的全部收益归乙方所有。租赁期间，发生不可抗力的因素时（地震、塌陷及国家征收、拆迁、占用的由政府改变时）本合同自行终止。对乙方投资的林木、生产设施、青苗费等补偿归乙方所有，占地补偿、安置补助费归甲方所有。2010年6月30日，被告依据该区农林局填写的《森林、林木、林地状况登记表》和前述《租赁合同》，为该宗土地颁发了林地所有权权利人和林地使用权权利人为陈湖村，以及森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人为凤仙农业公司，面积为350亩。主要树种为桃、杏、枣、葡等，株树为120000，林种为经济林，林地使用期为10年，编号为林证字（2010）第3400953698号的《林权证》。后经双方当事人共同确认，该租赁土地的实际面积为348亩。 因安徽（淮南）现代煤化工产业园建设需要，2013年8月6日，祁集镇政府向凤仙农业公司下发《关于煤化工园规划区内征地拆迁的通知》，内容为“你公司在祁集镇××境内××348亩经果林园已被列入煤化工园区建设规划范围内。为支持煤化工园区建设，根据上级通知精神，决定2013年进行征迁，以便及时提供煤化工建设用地。为此，现通知你公司做好征地拆迁准备工作，同时自接到通知之日起停止一切建设活动，新增建设项目不予认可”。后为推进该项征迁工作，公证部门对位于祁集镇陈湖村境内的凤仙农业公司园区内的被征迁项目进行了清点和证据保全。该园区于2013年10月被拆迁后，原告与征收人潘集区政府未达成征收补偿协议。在其未对原告作出征收补偿决定前，原告经由祁集镇政府多次向其上级潘集区政府提出申请，借支了部分拆迁补偿款。2015年3月3日，凤仙农业公司再次向其提出申请，请求借支拆迁补偿款并作出补偿决定未果。2015年5月14日，原告以潘集区政府、祁集镇政府为被告，以其强拆行为违法，应予行政赔偿为由，起诉来院，后于同年7月23日撤回起诉。 2015年7月，原告再以潘集区政府、祁集镇政府为被告，起诉来院，请求判令其履行法定职责，给予其征地补偿款及利息损失合计6500万元。原审法院对此于2015年10月13日作出00030号判决：1、被告潘集区政府于判决生效后60日内对凤仙农业公司在该案所涉征收范围内的被征迁项目依法作出征收补偿决定；2、驳回凤仙农业公司的其他诉讼请求。 因双方当事人对该判决均未提出上诉，判决生效后，进入执行阶段。2016年9月26日，原、被告共同向沃野公司出具《资产评估委托书》，委托其承担00030号判决中，确定潘集区政府依法对凤仙农业公司所涉征收范围内的被征迁项目内属于的森林资源资产的价值评估工作，为对其补偿提供价值参考意见。2017年1月，申请执行人凤仙农业公司与被执行人潘集区政府就该案达成《执行和解协议》，约定双方共同委托评估机构对被征迁项目进行评估，待评估报告出具后，由潘集区政府做出征收补偿决定。同年三月，在沃野公司出具《评估报告》的基础上，被告做出80号《决定书》。原告认为该决定存在违法情形，起诉来院。原审法院对此于2017年12月4日作出62号判决：撤销被告潘集区政府2017年7月6日作出的80号决定。被告潘集区政府不服，上诉至安徽省高级人民法院。该院经审理，于2018年6月21日作出480号判决：驳回上诉，维持原判。前述判决已发生法律效力。现原告以潘集区政府对其征收没有法律依据，根据行政赔偿有关规定，被告依法应按照原告合法获颁的3400953698号《林权证》项下确权的350亩林地及地上12万株林木、安置补助费等经营损失予以行政赔偿为由，于2018年10月份起诉来院，提出前述诉讼请求。具体为：一、被告潘集区政府给予原告凤仙农业公司各项征收赔偿款合计人民币6000万元（具体数额最终以评估鉴定的意见报告为准）及利息1500万元（自2013年10月被告实施征收时起算，按同期人民银行贷款年利率6%计算至2018年10月原案起诉之日，并按此年利率继续计算至所有款项实际付清之日止）；二、被告承担原案诉讼费用。 一审另查明，根据原告公司申请和案件审理需要，该法院依法委托华安评估公司对评估鉴定时间节点为2013年10月如下事项评估鉴定：第一块是资源资产价值评估（对于绿化苗木的价值和经济林的年产值参照合肥沃野生态园林工程有限公司2017年3月出具的合沃评字（2017）第017号《淮南市凤仙农业科技有限公司农业科技园森林资源资产价值咨询评估报告》），第二块是按照规定，对原告应获的林地补偿费、林木补偿费和安置补助费评估，具体为：1、被征用的348亩土地的林地补偿费；2、该348亩土地的安置补助费；3、296.4亩土地的林木补偿费（286.4亩经济林和10亩绿化林）；第三块是被征用的51.6亩土地的地上附着物评估。经评估，华安评估公司于2019年12月28日出具了145号《评估报告》，明确：……一、评估目的：对凤仙农业公司涉诉征收补偿进行评估，为淮南中院审理案件提供价值参考依据；二、评估对象和范围：根据委托书，本次评估对象为凤仙农业公司涉诉征收补偿价值。评估范围包括：①涉诉林地资源资产；②涉诉地上附着物；③涉诉林地补偿费；④涉诉林地安置补助费。三、评估基准日：2013年10月7日。四、评估方法：成本法、收益法。五、评估结论：经评估，凤仙农业公司于评估基准日2013年10月7日的涉诉征收补偿价值为4961.21万元。具体明细为：1、林地资源资产征收补偿评估价值867.29万元（①286.4亩经济林②绿化苗木10亩）；2、51.6亩地上附着物征收补偿评估价值104.60万元；3、348亩林地补偿费征收补偿评估价值2446.40万元；4、348亩安置补助费征收补偿评估价值1542.93万元。华安评估公司称此次评估鉴定费用为212800.00元，至今未付。 一审再查明，2013年中国人民银行贷款利率执行的标准中，短期贷款（六个月至一年，含一年）的年利率为6.00%。因案涉项目的拆迁补偿事宜，原告先后从祁集镇政府借支人民币合计4289373.20元。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，现已查明，原告凤仙农业公司的经果林园被拆迁后，由人民法院生效判决，判令被告潘集区政府对原告作出案涉的80号《决定书》，因该决定不符合法律规定，该院对此作出（2017）皖04行初62号行政判决，撤销该决定。安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终480号判决：驳回上诉，维持原判。现原告认为被告拆迁其园区后，一直未得到补偿为由，起诉来院，请求对其经济损失予以行政赔偿，符合法律规定。对于拆迁原告园区所造成的各项合理损失，潘集区政府应依法承担赔偿责任。 《安徽省林地保护管理条例》第三十三条规定，建设用地申请获批准的单位，应当按下列标准向被征用、占用林地的所有者或使用者支付补偿费用：（一）林地补偿费……2、经济林林地、苗圃地按前三年平均年产值的6倍补偿；尚无产值的，按当地经济林林地、苗圃地平均年产值的5倍补偿；……（二）林木补偿费……2、苗圃苗木、经济林、薪炭林按前三年平均年产值2倍补偿；尚无产值的，按实际造林投资2倍补偿；……（三）安置补助费按省有关规定执行。针对原告提出的林地补偿费、林木补偿费、地上附着物补偿、安置补偿费以及利息损失五项赔偿请求，前面四项的损失，该院委托华安公司作出145号《资产评估报告》，该报告作出后，该院依法组织各方当事人进行了质证。鉴定机构对各方当事人提出的问题，均当场予以说明。该《鉴定报告》客观公允，应当作为定案的依据。 1、关于林木补偿费（林地资源资产）的赔偿问题。原告主张该部分资源资产包括经济林及绿化苗木。该院认为，两项林木均属原告投入并经营所得的合法资产，其合理损失应该得到赔偿。经评估，前述经济林的价值为777.48万元，绿化苗木的价值为89.81万元，两项合计为867.29万元。该部分损失，依法应由潘集区政府承担赔偿责任。 2、关于地上附着物的赔偿问题。原告园区内被拆除的钢架大棚、地面道路、水渠等地上附着物的基础设施，是原告为正常生产经营所投入的附属设施，其合理的损失应得到赔偿。经评估，地上附着物的补偿价值为104.60万元。对该部分损失，应由潘集区政府承担赔偿责任。 3、关于林地补偿费的认定问题。该院认为，该院各项赔偿的重要依据是原告获颁的林证字（2010）第3400953698号《林权证》，该证载明的林地所有权利人和林地使用权利人尽管是陈湖村，但该《林权证》是基于原告合法的投入和经营，将农民的耕地转化为林地后所取得的，对于原告通过土地流转所取得的林地权益应予保障。原告所获得的赔偿应为林地补偿费与耕地补偿费的差价。经评估，案涉348亩的林地补偿费为2446.40万元。《安徽省人民政府关调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2012]67号）认定，淮南市潘集区（除田集街道外）的农用地征地补偿标准为48100元/亩，加上1000元/亩的青苗补偿费，农用地的征地补偿费应为49100元/亩。因此次征地面积应为348亩，故农用地的征地补偿总额为1708.68万元。原告应获的该项赔偿数额为737.72万元（2446.40万元-1708.68万元），应由潘集区政府承担。 4、关于安置补偿费的认定问题。如前所述，原告所获得的安置补偿费应为林地的安置补助费扣除农用地的安置补助费。经评估，案涉的经济林地、绿化苗木地及地上附着物地（合计348亩）的安置补助费共计1542.93万元。关于农用地安置补助费的认定问题，在该院的主持下，安徽华安资产评估事务所有限公司的工作人员具体陈述了安置补偿费的计算标准为：1850元/亩×16倍，对此，各方当事人均未提出异议。结合本案，农业地的安置补助费应为1030.08万元（1850元/亩×348亩×16倍），两项相抵，原告所获得的该项赔偿应为512.85万元（1542.93万元-1030.08万元）。 5、关于原告借支拆迁补偿款的数额问题。经审理查明，原告从第三人祁集镇人民政府（被告潘集区政府下辖的拆迁补偿款支付单位）处借支拆迁补偿款合计4289373.20元。该款依法应当在原告本案所获的赔偿款中予以扣除。 6、关于利息损失的赔偿问题。本案中，前述第1项至第5项的赔偿款合计应为17935226.80元（8672900元+1046000元+7377200元+5128500元-4289373.20元）。原告诉请由潘集区人民政府据此为本金基数，自案涉拆迁行为发生时的2013年10月为起算月份，按年利率6%为标准，计算至被告付清时止，该项主张有事实和法律根据，不违反法律规定，依法应予支持。具体支付方式为：自2013年10月为起算点，按年利率6%为标准，先行计算至2018年10月提起本案诉讼时，具体利息损失为：6456681.65元（17935226.80元×6%×6年=6456681.65元）；再从2018年10月份的次月，即2018年11月起，按年利率6%继续计算至被告付清全款时止。 综上，原告的诉讼请求部分成立，该院予以支持。对其不能成立的部分，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、潘集区人民政府于判决生效之日起二十日内一次性支付凤仙农业公司各项赔偿款合计17935226.80元和截止至2018年10月份起诉时的利息损失6456681.65元；并自2018年11月份开始，按年利率6%的标准，以17935226.80元为本金，继续支付赔偿款利息至全款实际付清之日止； 二、驳回凤仙农业公司的其他诉讼请求。 本案应收取的评估鉴定费用212800.00元，由凤仙农业公司承担80000.00元，由潘集区人民政府承担132800.00元（前述评估鉴定费用分别由原告淮南市凤仙农业科技有限公司和被告淮南市潘集区人民政府于判决生效之日起二十日内一次性直接支付给安徽华安资产评估事务所有限公司）。 凤仙农业公司上诉称，一审判决在认定林地补偿费，扣除应付给原所有权人陈湖村土地补偿费时，适用法律不当。一审判决对安置补助费的扣除错误。请求二审法院依法改判，责令潘集区人民政府给予其赔偿款6000万元及利息1500万元。 潘集区人民政府上诉称，一审法院对林地性质的认定无事实根据，要求其将土地补偿费和安置补助费支付给凤仙农业公司缺乏法律依据。请求二审法院撤销一审判决第一项，驳回凤仙农业公司对林地补偿费和安置费的赔偿请求。 本院另查明，2020年11月20日，二审期间潘集区人民政府向本院提交书面说明，称该区人民政府正在对涉案征收重新作出拆迁安置补偿决定。 本院认为，本案争议的焦点问题是在涉案强制拆除行为未经生效判决确认是否违法的情况下，凤仙农业公司径直提起赔偿诉讼是否符合法定起诉条件，这个焦点问题涉及到行政补偿与行政赔偿的关系问题。公民、法人或者其他组织依法享有行政补偿与行政赔偿的权利，行政补偿与行政赔偿都属于国家责任的范畴，相同点都是基于对公权力行使造成损害的救济。不同点在于引起损害的原因不同，行政赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿；行政补偿则是由合法行为所引起，系对合法行为所造成的损失进行弥补。因此，行政赔偿以先行行为被确认为前提。根据一审法院查明的事实，2015年5月14日，凤仙农业公司曾提起过请求确认违法的诉讼，但撤回起诉。遂后，当年7月份提起履行补偿职责之诉。本次诉讼中，凤仙农业公司未提起确认涉案强制拆除行为违法，直接请求赔偿其林木、安置补助费等经营损失不符合起诉条件，一审法院实体审理并作出判决确有不当，本院依法予以纠正。 需要说明的是，二审中潘集区人民政府出具了书面说明，称该区人民政府将及时对涉案征收作出相应地补偿决定。因此，凤仙农业公司如对补偿决定不服的，可以另寻法律救济。 综上，一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项规定，裁定如下： 一、撤销安徽省淮南市中级人民法院(2018)皖04行赔初9号行政赔偿判决； 二、驳回淮南市凤仙农业科技有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月二日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；……