江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初464号 原告刘广明，男，1967年11月28日生，汉族，住江苏省灌云县。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人戴咏灵。 原告刘广明不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）于2020年9月11日作出的[2020]苏行复第24号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月22日立案后，于次日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告刘广明，被告省政府的委托代理人戴咏灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 省政府针对刘广明提出的行政复议申请，于2020年9月11日作出《驳回行政复议申请决定书》，认为复议申请人刘广明与省政府作出的苏政地[2017]707号《江苏省人民政府关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地的批复》（以下简称707号征地批复）不具有法律上的利害关系，刘广明的行政复议申请依法不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第二项的规定，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回刘广明的行政复议申请。 原告刘广明诉称，2019年11月，原告通过信息公开的方式获悉省政府作出的707号征地批复，其承包的江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组土地在该征地批复的范围之内。原告对该征地批复不服，遂根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的有关规定，向被告省政府提起行政复议。被告收到行政复议申请后，以原告与707号征地批复不具有法律上的利害关系为由，作出《驳回行政复议申请决定书》。原告收到该决定书后，认为原告与707号征地批复具有法律上的利害关系，对《驳回行政复议申请决定书》不服，提起本案诉讼。请求人民法院：1．判决撤销被告省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》；2．判令被告省政府依法履行行政复议职责；3．本案诉讼费用由被告承担。 原告刘广明向本院提交了以下证据： 1．土地承包协议两份，用以证明原告承包了张家港市原合兴镇悦丰村第二村民小组部分村民的土地，原告拥有这块土地的使用权。 2．张资规政告字（2019）第132号《政府信息告知书》，用以证明原告通过政府信息公开方式获知了707号征地批复。 3．707号征地批复，用以证明原告与该批复征收的土地具有利害关系。 4．《行政复议申请书》及寄送凭单，用以证明原告向省政府提起了本案的行政复议申请。 5．《驳回行政复议申请决定书》，用以证明省政府针对原告提出的行政复议申请作出了驳回行政复议申请决定。 被告省政府辩称，1．省政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律法规正确。刘广明为连云港市灌云县杨集镇同阳村**村民。2009年8月9日，刘广明与张家港市原合兴镇悦丰村第二村民小组即现在的张家港市锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订两份《土地承包协议》，承租约32亩集体土地用于耕种，约定期限自2009年11月1日起至2014年11月1日止。刘广明称另有约16亩集体土地为其与部分农户口头约定租赁，但并未提供相关证据。2014年7月18日，福利村24名农户就原告租赁集体土地到期归还事宜联名向刘广明签署告知书。2014年10月2日，福利村悦丰片2组组长告知刘广明归还即将租赁到期的集体土地，刘广明于协议到期后未再支付租金。2015年4月，刘广明租赁耕种的集体土地被清表，之后福利村及福利村农户未与原告继续签订相关集体土地租赁协议，也未另行安排集体土地给刘广明耕种。2017年11月3日，省政府作出707号征地批复。同意将锦丰镇福利村等21.9505公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将锦丰镇福利村等17.6532公顷集体建设用地、1.4094公顷未利用地征收为国有。刘广明因不服省政府作出的707号征地批复，于2020年1月17日向省政府申请行政复议。省政府认为，刘广明并非福利村集体经济组织成员，其宅基地、承包地均不在707号征地批复范围内。刘广明使用福利村集体土地系通过与福利村部分农户签订民事土地租赁协议取得，依据土地租赁协议产生的租赁权，并不是对涉案土地享有的权利。刘广明不是法律意义上的集体土地权利人，不享有集体土地征收时土地补偿的权利。同时，省政府作出707号征地批复前，刘广明与福利村部分农户签订的协议因租赁期届满就已终止，集体土地上附着物、青苗等也因此被清表，之后刘广明未再与福利村农户形成事实上的租赁关系。就此情形，土地管理法未明确规定省政府在作出707号征地批复时，必须对刘广明的相关权益予以考虑甚至必须予以保护。因此，刘广明与省政府作出的707号征地批复不具有法律上的利害关系，其行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件。省政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，作出驳回行政复议申请决定，认定事实清楚。2．省政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。刘广明于2020年1月7日向省政府提出行政复议申请。经补正，补正材料于1月17日收悉。根据《行政复议法》第十七条规定，省政府于1月20日向刘广明作出《行政复议申请受理通知书》。同日分别向苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）、江苏省自然资源厅（以下简称省资源厅）作出《提出答复通知书》和《提出说明通知书》，三份通知书于1月22日邮寄送达。后因疫情防控需要，省政府于2月10日向刘广明邮寄送达《行政复议中止通知书》并抄送苏州市政府及省资源厅。8月12日，由于中止原因消除，省政府向刘广明作出《行政复议恢复审理通知书》并于次日送达。经审查，省政府于2020年9月11日根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项作出驳回行政复议申请决定，并于9月14日邮寄送达，原告于9月15日签收，程序合法。综上，省政府作出驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据： 1．《行政复议申请书》及邮寄凭证； 2．[2020]苏行复第24号《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证； 3．[2020]苏行复第24号《提出答复通知书》及邮寄凭证； 4．[2020]苏行复第24号《提出说明通知书》及邮寄凭证； 5．苏州市政府提交的《行政复议答复书》； 6．省资源厅提交的《行政复议说明书》； 7．[2020]苏行复第24号《行政复议中止通知书》及邮寄凭证； 8．[2020]苏行复第24号《行政复议恢复审理通知书》及邮寄凭证； 9．《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证。 证据1-9共同证明省政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。 10．707号征地批复，用以证明涉案批复不涉及原告所在集体经济组织，亦不涉及原告的宅基地和承包地，且涉案批复作出时间为2017年11月3日。 11．《土地承包协议》复印件以及锦丰镇福利村村民委员会作出的《说明》； 12．福利村24名农户联名签署的《告知书》； 13．锦丰镇福利村村民委员会作出的《情况说明》。 证据11-13共同证明原告承租的福利村约32亩集体土地已于2014年10月31日到期；2015年原告租赁的土地已被清表。 被告省政府向本院提交的法律依据有： 1．《行政复议法》第十七条； 2．《行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-4、6-9、11的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据5的关联性予以认可，对真实性、合法性不予认可，该《行政复议答复书》多处事实存在错误；对证据10的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，707号征地批复违法；对证据12的真实性、合法性、关联性不予认可，没有2014年7月18日的告知书，原告只收到2014年10月2日的告知书，虽然内容一样，但日期不一样；对证据13的真实性、合法性、关联性不予认可。被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据2-5的真实性、合法性、关联性予以认可。 本院对上述证据认定如下：原告提交的证据及被告提交的证据1-12均来源合法、真实，与待证事实相关联，本院予以确认。被告提交的证据13与本案审理的复议决定的合法性无关联，本院不予确认。 本院经审理查明，原告刘广明以省政府为被申请人向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求“确认被申请人作出的苏政地【2017】 707号《江苏省人民政府关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地的批复》违法并予以撤销。”省政府于2020年1月17日收到后，于2020年1月20日向原告作出[2020]苏行复第24号《行政复议申请受理通知书》，并于同日分别向苏州市政府、省资源厅作出[2020]苏行复第24号《提出答复通知书》、《提出说明通知书》。于2020年1月22日将《行政复议申请受理通知书》、《提出答复通知书》、《提出说明通知书》分别向刘广明、苏州市政府、省资源厅邮寄送达。苏州市政府、省资源厅分别向省政府提交《关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地批复组织实施情况的答复说明》、《行政复议说明书》。2020年2月10日，省政府作出[2020]苏行复第24号《行政复议中止通知书》，因疫情防控需要，不能正常开展调查核实证据等工作，决定自2020年2月10日起中止行政复议案件的审理，并于同日将《行政复议中止通知书》分别向刘广明、苏州市政府、省资源厅邮寄送达。2020年8月12日，省政府作出[2020]苏行复第24号《行政复议恢复审理通知书》，从即日起恢复该行政复议案件的审理，并于次日将《行政复议恢复审理通知书》分别向刘广明、苏州市政府、省资源厅邮寄送达。2020年9月11日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》，认为：刘广明并非福利村集体经济组织成员，其宅基地、承包田均不在707号征地批复范围内。刘广明使用福利村集体土地系通过与福利村部分农户签订民事土地租赁协议取得，依据土地租赁协议产生的租赁权，并不是对涉案土地享有的权利。刘广明不是法律意义上的集体土地权利人，不享有集体土地征收时土地补偿的权利。同时，省政府作出707号征地批复前，刘广明与福利村部分农户签订的协议因租赁期间届满就已终止，集体土地上附着物、青苗等也因此被清表。之后，刘广明未再与福利村或福利村农户形成事实上的租赁关系，就此情形土地管理法未明确规定省政府在作出707号征地批复时，必须对刘广明的相关利益予以考虑甚至必须予以保护。因此刘广明与707号征地批复并不具有法律上的利害关系，刘广明的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定。刘广明欲维护其自身合法利益可通过民事途经依法主张权利。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回刘广明的行政复议申请。2020年9月14日，省政府将《驳回行政复议申请决定书》分别向刘广明、苏州市政府、省资源厅邮寄送达。 另查明，原告刘广明系江苏省灌云县杨集镇同阳村**村民。2009年8月9日，刘广明与张家港市原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户签订两份《土地承包协议》。该协议约定合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户向刘广明提供承包耕地，承包期为5年，从2009年11月1日至2014年11月1日止。两份《土地承包协议》上有原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户的签名。 还查明，2020年2月14日，锦丰镇福利村村民委员会出具说明，根据张家港市人民政府张政发（2004）20号《关于同意锦丰部分行政区划调整的批复》，锦丰镇悦丰村与福利村合并，建立新的福利村，同时撤销悦丰村的村名及村民委员会，相应的村民小组名称也发生变化。原悦丰村2组更名为福利村南2组，现名称为福利村悦丰片2组。 又查明，2017年11月3日，省政府作出707号征地批复，载明：根据张家港市呈报的（张））地呈字[2017]第**《建设用地项目呈报说明书》农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案，同意张家港市的农用地转用方案和征收土地方案，将包括锦丰镇福利村在内的24个村、社区21.9505公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将锦丰镇福利村等22个村、社区17.6532公顷集体建设用地、1.4094公顷未利用地征收为国有。 本院认为，《行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。根据上述规定，原告刘广明对省政府作出的707号征地批复不服，以省政府为被申请人提出的行政复议申请，被告省政府具有进行处理的法定职权和职责。《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。《行政复议法》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，省政府于2020年1月17日收到刘广明邮寄的《行政复议申请书》，于2020年1月20日予以受理。因疫情防控需要，行政复议案件中止审理。2020年8月12日，中止原因消除，恢复审理。2020年9月11日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》，并于2020年9月14日邮寄送达给刘广明，其行政程序并无不当。原告对被告具有行政复议的法定职权及作出驳回行政复议申请决定的程序均无异议，本院经审查亦依法予以确认。 《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”对省级政府作出的年度批次征地批复不服可以依法申请行政复议的主体，应当是征地批复作出时应当予以考虑及保护的权利主体，即征地批复所涉及集体土地的所有权人、农村土地承包经营权人以及农村宅基地使用权人等法定主体。本案中，原告刘广明系与原合兴镇悦丰村第二村民小组即现在的锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订土地承包协议的租赁人身份，以其承包地在土地被批准征收之前被强行清表，其未能领取到征地补偿款为由，对涉案征地批复申请行政复议。根据已查明的事实，刘广明并非涉案征地批复作出时应当予以考虑及保护的权利主体，其与锦丰镇福利村悦丰片2组部分村名签订的土地承包协议在省政府作出涉案征地批复之前即已到期。故，省政府以刘广明的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，根据《行政复议法实施条例》四十八条第一款第二项规定，决定驳回刘广明的行政复议申请，并无不当。如原告刘广明认为，其与锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订的土地承包协议未依法履行，造成其自身合法权益受到侵害，其可采取其他合法途径依法主张。 综上，原告刘广明的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘广明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘广明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  王攀峰 人民陪审员  朱忠奎 人民陪审员  李贵兰 二〇二〇年十二月十一日  书记员刘东