湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘07行终220号 上诉人（原审原告）张建元，男，1969年12月25日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 上诉人（原审原告）朱平，女，1976年3月15日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 上诉人（原审原告）聂明艾，男，1963年6月14日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 上诉人（原审原告）刘桂枝，女，1966年4月10日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 上诉人（原审原告）管鸿芳，男，1965年12月10日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 上诉人（原审原告）周立珍，女，1964年11月20日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 上诉人（原审原告）阮仁仪，男，1952年10月12日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。 上诉人（原审原告）朱志平，女，1966年3月5日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 上诉人（原审原告）刘君，男，1986年10月23日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 共同委托代理人朱天华，湖南悦凌(常德)律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审被告)常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵大道**。 法定代表人陈爱喜，局长。 委托代理人李敏，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人刘卫文，湖南银联(常德)律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人常德市农产品大市场开发有限公司，住，住所地湖南省常德市武陵区南坪街道东风社区南坪路干货市场下粮仓内)。 法定代表人胡国鸣，经理。 委托代理人陈科，湖南金州(常德)律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人常德市宏利市场服务有限公司，住，住所地湖南省常德市武陵区南坪街道办事处东风村**车站水果市场内)。 法定代表人孟子言，经理。 委托代理人陈科，湖南金州(常德)律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人张建元、朱平、聂明艾、刘桂枝、管鸿芳、周立珍、阮仁仪、朱志平、刘君因与被上诉人常德市自然资源和规划局及第三人常德市农产品大市场开发有限公司(以下简称农产品开发公司)、常德市宏利市场服务有限公司(以下简称宏利公司)办理产权登记联系函一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定：涉案钢架棚始建于2003年3月28日，位于常德市武陵区南坪乡天下粮仓水果大市场（以下简称水果市场），该水果市场的投资建设方系农产品开发公司。2003年7月28日，原常德市规划局发现农产品大市场水果市场内有违法建筑，经调查后遂于2003年8月5日作出常规监字（2003）第0213号《违法建设行政处罚决定书》，认定：常德市德远市场开发有限公司和常德市市场服务中心未经批准，擅自在东风路与吉生路东南角处的水果大市场上面修建钢架结构遮盖式大棚，建筑面积共计5000平方米，违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，决定根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《湖南省实施办法》第三十六条规定，对违法建设5000平方米处以罚款20000元。该行政处罚决定书一并载明了违法建筑物涉及的设计和安全问题，必须到相关部门完善手续。该处罚决定书于2003年8月8日送达常德市德远市场开发有限公司和常德市市场服务中心。2008年7月14日，原常德市规划局向原常德市房地产管理局出具常规法（2008）ＮＯ0000007号《违法建筑处理结案办理产权登记联系函》（以下简称《联系函》），该函载明：农产品开发公司违反规划审批规定，擅自在水果大市场修建钢架大棚，系违法建筑，违法建筑面积5246平方米；我局已根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，依法对该违法建筑给予了行政处罚，现已处理完毕，经确认，该违法建筑不影响城市规划；根据其单位申请，我局同意办理产权登记手续，请按有关规定办理。 原审另查明，2008年7月29日，农产品开发公司向原常德市房地产管理局申请办理钢架棚的产权初始登记。因办证需要，宏利公司于2008年7月25日委托常德市金博房屋质量鉴定中心（以下简称金博鉴定中心）对涉案钢架棚进行质量鉴定，金博鉴定中心于2008年7月28日出具质量鉴定报告，鉴定报告载明鉴定结果为：1.网架大棚将四栋独立建筑连为一体，地，地震发生时各栋振幅及振动向不一致屋面系统连为一体，可能导致网架结构震坏，就抗震方面相当不利，但正常使用情况下不会有振动不均衡的问题，基本满足正常使用；2.西南角网架支座轴线偏移现场很清楚的可以发现，查阅资料亦有记载，应该已经经过设计、施工处理。这一问题基本不会造成结构安全隐患，仍能满足承载力极限状态的要求；3.设计雪荷载标准值为每平方米50公斤（按原国家的荷载规范取值），按湖南省建设厅文件（湘建设［2018］80号）规定已不满足每平方米70公斤的要求，但该建筑已经经历过2008年年初历史上罕见的特大雨雪冰冻灾害，说明该结构所能承受荷载能满足目前有关部门的要求。结构承载力满足使用要求；4.该网架结构与其他四栋框架结构基本上同时施工，设计已考虑网架荷载，观察四栋框架结构墙体，梁、板均未发现由于不均匀沉降而产生的裂缝，说明该建筑的地基与基础能满足正常使用的要求；根据以上情况，鉴定小组认为该建筑网架大棚结构安全可靠，但地震时抗震性能较差。2008年8月5日，原常德市房地产管理局依据《联系函》等材料就钢架棚为农产品开发公司颁发常房权证武字第**00305号房屋所有权证，该证载明：丘（地）号为南20-3-（1-2）-4；幢号4，房号101，钢结构，层数1，建筑面积4454.16平方米，用途为商业；四界为自有墙。2009年11月23日，原常德市房地产管理局为涉案钢架棚办理常房权证武字第**13326号转移登记，权利人为宏利公司。 原审再查明，2002年3月28日经原常德市规划局审定的农产品大市场一期总平面图显示原水果大市场并未设计涉案钢架棚，大棚下场坪原设计为露天的水果摊位及花坛。原常德市规划局的职责因机构改革，现由常德市自然资源和规划局承担。张建元等九人均系水果市场业主，各自购买了水果市场内的门面、住宅。 原审法院认为：涉案钢架棚承重点在水果市场四栋建筑的屋顶，钢架棚的排水共用了四栋建筑屋顶的排水系统，钢架棚的建设给包括张建元等九人在内的水果市场四栋建筑的业主相邻权造成影响，张建元等九人与规划部门对钢架棚的违法属性的认定及整改验收均具有利害关系，故本案原告主体适格。常德市自然资源和规划局出具的《联系函》实际解决了钢架棚建设在规划方面的违法性问题，当时的房产管理部门实际也将《联系函》作为规划方面的合法依据向钢架棚建设者颁发了房产证，故该《联系函》实际影响了钢架棚周边相邻权人的权益，属于可诉的行政行为。该《联系函》系常德市自然资源和规划局于2008年7月14日出具的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定，即便张建元等九人对常德市自然资源和规划局出具《联系函》的行为不知情，自常德市自然资源和规划局出具《联系函》之日起5年后，张建元等九人再提起诉讼的，人民法院应不予受理。现张建元等九人于2020年才向法院提起行政诉讼，明显已超过法定起诉期限，依法应不予受理。但本案已经立案，经过审理，张建元等九人未提交证据证实其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或不属于自身的原因耽误起诉期限的情形。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条、第六十九条第一款第(二)项之规定裁定驳回张建元等九人的起诉。 原审法院指出，《联系函》虽然没有直接涉及利害关系人的权利义务，但《联系函》系被作为钢架棚在规划方面符合规定的办证依据，实际上起到了相当于建设规划许可的效果，原常德市规划局在出具《联系函》之前理应保证相关利害关系人的程序权益，而在案证据并不能证实原常德市规划局履行了相关程序义务；且原常德市规划局早在2003年即已认定涉案钢架棚系违法建筑，并对违法建设钢架棚的行为作出了行政处罚，行政处罚决定书中明确提出了钢架棚的设计和安全问题必须到相关部门完善手续，而钢架棚的设计和安全问题实际是否到相关部门完善手续，在案证据也不能证实原常德市规划局予以查实，其在此情况下出具《联系函》认定钢架棚违法处理已结案，并确认钢架棚不影响城市规划，常德市自然资源和规划局对此也未提交有力的证据支持。 上诉人张建元等九人诉称：原审法院认定事实和适用法律错误。一、原常德市规划局作出的《联系函》直接设立了涉案钢架棚的不动产物权，故本案应适用20年的起诉期限。二、其于2020年1月2日才知道《联系函》的内容，故其起诉《联系函》应从2020年1月2日开始计算起诉期限。三、原审裁定驳回其起诉，让违法建筑钢架继续合法化，损害了社会公共利益。因此，其上诉至常德市中级人民法院请求：1、撤销湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初200号行政裁定，并指令原审法院继续审理本案；2、本案一、二审诉讼费由常德市自然资源和规划局负担被上诉人常德市自然资源和规划局辩称：一、张建元等九人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、其作出的《联系函》仅仅是供原常德市房地产管理局办理产权登记时予以考虑的因素之一，而并未直接对行政相对人或利害关系人创设权利或者负担义务，故不属于行政诉讼的审查对象。三、该《联系函》系原常德市规划局2008年7月14日作出的，张建元于2020年才向法院提起行政诉讼，明显已超过起诉期限。因此，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，现请求依法驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人农产品开发公司、宏利公司均述称其同意常德市自然资源和规划局的答辩意见。 当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，原审法院属于程序性驳回起诉，故本院对原审查明的《联系函》、钢架棚产权登记及机构改革事实予以确认，其他事实不予以确认。 二审查明，2008年8月5日，原常德市房地产管理局就案涉钢架棚为农产品开发公司颁发常房权证武字第**00305号房屋所有权证之前依法收集了常德市房屋初始登记申请书、《联系函》、关于申请办理房屋产权登记的报告、企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件、建筑工程施工许可证、国有土地使用证、质量鉴定报告等其他材料。 二审另查明，张建元等九人于2020年7月2日向原审法院起诉请求撤销《联系函》。同日，张建元等九人也向原审法院起诉请求撤销常房权证武字第**00305号房屋所有权证。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原常德市规划局作出的常规法（2008）ＮＯ0000007号《联系函》，系对原常德市房地产管理局作出的，其行文对象系原常德市房地产管理局，属于行政机关内部之间的公文往来即内部行政行为。原常德市房地产管理局以此《联系函》及其他材料为农产品开发公司颁发常房权证武字第**00305号房屋所有权证，据此对张建元等九人的权利产生影响的是房屋产权登记行为。且该《联系函》仅是原常德市房地产管理局在颁证过程中收集的材料之一，至于该《联系函》是否合法有效，能否作为颁证的依据，应由该局审核认定。而且张建元等九人已向法院提起行政诉讼请求撤销该产权登记行为。故该《联系函》属于内部行政行为，不对外发生法律效力，不对张建元等九人的合法权益产生实际影响，不属于可诉的行政行为，依法应当裁定驳回其起诉。 综上所述，上诉人张建元等九人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定虽以张建元等九人的起诉超过起诉期限为由裁定驳回起诉说理不当，但处理结果正确，应予维持。据此，依照中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。