湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初105号原告浠水县振泰工贸有限责任公司，住所地：浠水县兰溪镇河东街**。统一社会信用代码：91421125698022454X。法定代表人冯进发，该公司经理。委托代理人夏林，湖北文海律师事务所律师，执业证号码：14211199911744414。代理权限：承认、变更、放弃诉讼请求，调解，代为申请执行，代收义务款等。委托代理人李道勇，该公司股东，住湖北省浠水县，代理权限：代为放弃、变更诉讼请求，调解等。被告浠水县兰溪镇人民政府，住，住所地：浠水县兰溪镇西坳街**一社会信用代码：114211250112831654。法定代表人明瑞堂，镇长。委托代理人王永宏，湖北印象律师事务所律师，执业证号码：14211200310273015。代理权限：代为应诉，承认或反驳诉讼请求，代为提出答辩，代收法律文书。原告浠水县振泰工贸有限责任公司诉被告浠水县兰溪镇人民政府行政补偿一案，2019年11月22日向本院提起诉讼，本院于2019年作出（2019）鄂1125行初152号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服上诉，黄冈市中级人民法院于2020年7月6日作出（2020）鄂11行终80号行政裁定，撤销（2019）鄂1125行初152号行政裁定，由浠水县人民法院继续审理。本院于2020年9月16日重新立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告的委托代理人夏林、李道勇，被告行政负责人杨得国及委托代理人王永宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告浠水县振泰工贸有限责任公司诉称，2010年1月10日，为响应兰溪镇政府招商引资的号召，被告和原告签订了《招商引资土地租赁协议书》，被告将河东街口即原航运公司老路以下临长江口约52亩地租赁给原告经营，租赁期限为三十年，自2010年1月1日至2039年12月31日止，土地补偿费10万元，平整费35万元，拆迁费、青苗费、协调费及其他补偿费20万元，合计65万元。合同签订后，原告依约支付了上述土地补偿费等费用65万元，并斥资403.72595万元购置相关机器设备。原告经营的码头占地面积约60余亩，码头岸线经营长度为200米，最大泊位500吨，并办理了港口许可证。2018年4月18日，由于国家长江经济带大保护的政策及《浠水长江大保护沿江岸线专项整治战役工作方案》的要求，浠水县兰溪镇长江大保护暨“雷霆行动”指挥部要求原告拆除建筑及机器设备，退出码头。为配合国家和我县对长江的环保治理行动，原告自2018年底将机器设备撤离厂房，至此，公司处于关停状态，机器设备现基本上成了废铁。为补偿问题，原告多次向被告反映，但被告一直拖延不决。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。原告于2009年依法登记成立，领取了《企业法人营业执照》、办理了《港口经营许可证》，现因环保治理的需要，决定关闭仍在生产经营的企业，被告的撤销行政许可行为给原告的合法权益造成损失，被告应当依照上述规定给予补偿。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。现向人民法院提起诉讼，请求判令：1、被告补偿原告财产损失403.72595万元；2、被告退还原告剩余租期内租金等费用47.67万元；3、本案诉讼费用由被告承担。被告浠水县兰溪镇人民政府辩称，一、原告所依据的《中华人民共和国行政许可法》适用法律错误。1、原、被告之间系平等主体间的土地租赁关系，土地租赁并非行政许可范围；2、原告取得《港口经营许可证》，许可主体不是被告，如果原告认为撤销该行政许可给其造成损失，按照《中华人民共和国行政许可法》规定，补偿义务机关应是原准许行政许可的行政机关。二、涉案《土地租赁合同》是否属有效合同及其性质值得探讨。1、涉案土地使用权并不是被告所有，涉案土地系长江滩涂，属国有，即使租赁，主体应该是县级以上人民政府。2、如兰溪政府有权出租，或县政府授权对外出租，那么该《土地租赁合同》是平等主体之间签订的，而并非被告在行使职责过程中签订的，具有民事契约性，是否属行政协议值得探讨。三、原告要求被告补偿，其起诉所依据的事实既不是双方在履行合同过程中一方违约行为，也并非是被告在履行长江大保护职责过程中针对原告所作的责令拆除行为而对其造成的损失，而是依据撤销行政许可给其造成的损失这一事实而诉，因此，被告不是本案的适格主体。四、如果原告认为被告在履行长江大保护职责过程中给原告造成损失应给予补偿，那么，原告应先提出申请，只有在被告不予补偿或者在法定期限内不作答复，原告才可提起行政诉讼。原告要求补偿403万余元，无事实及法律依据。基于上述事实和理由，请求驳回原告的诉讼请求。原告为证明其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：1.原告营业执照、港口经营许可证、法定代表人身份证，拟证明原告的基本信息；2.被告统一社会信用代码证书，拟证明被告的基本信息；3.招商引资土地租赁协议书、项目投资合同，拟证明原告系被告招商引资的企业，与被告建立了土地租赁关系；按照协议约定原告缴纳了土地租赁前期土地平整等费用65万元；4.湖北省单位资金往来收据，拟证明被告收取原告租金10万元；5.原告公司财务账，拟证明原告依协议支付了拆迁费、青苗费、协调费、其他补偿费等55万元；6.浠水县兰溪镇长江大保护暨“雷霆行动”指挥部《督办通知书》，拟证明被告于2018年4月18日下达了要求原告撤离和关停的通知，导致原告关停企业；7.湖北德信会计师事务有限公司《审计报告》，拟证明原告固定资产经审计事务所审计为4037259.5元；8.原告提交给被告及县政府王佑安县长的《关于请求给予振泰工贸关停补偿的申请》及邮政快递单，拟证明原告诉前先行就被告关停企业提出了补偿申请；9.浠水县人民政府办公室关于印发长江港口码头实施方案的通知，拟证明（1）被告作为长江岸线的适格被告；（2）原、被告签订协议的第二年，国家就采取了关停的措施；10.照片一组，拟证明被告要求原告拆除了建筑及设备。被告对原告提供的证据进行了质证，并发表如下质证意见：对证据1、2、3、4、5、6真实性均无异议；对证据7真实性无异议，关联性有异议，委托单位是原告公司单方委托，只是会计账目审计，与本案起诉的财产损失之间没有因果关系，且设备使用10年，有折旧率，不能证实关停损失；对证据8真实性无异议，行政许可补偿，应当向作出行政许可的行政机关申请，而不是向县政府和镇政府申请，程序不合法；对证据9、10真实性无异议，关联性有异议，机械虽然关停，但是有价值。被告浠水县兰溪镇人民政府在法定举证期限内向本院提供了以下证据（均为复印件）：1.（1）黄冈长江大保护沿江岸线专项整治战役实施方案（2）浠水长江大保护沿江岸线专项整治战役工作方案（3）浠水县委办公室及县政府办公室关于成立浠水县长江大保护“三大战役”指挥部的通知（4）浠水县防汛抗旱指挥部向兰溪镇防汛抗旱指挥部所作的责令限期清除兰溪河西港区遗留危旧建（构）筑物的通知，拟证明原告公司坐落在长江保护带内，系违章建筑，依规应予搬迁拆除；2.2018年4月18日和2018年8月30日，兰溪镇人民政府和兰溪镇长江大保护暨“雷霆行动”指挥部制作的公告及张贴情况，拟证明应上级要求，兰溪镇政府在长江大保护行动中的履职尽责情况；3.“三大战役”的通知，航管部门对原告公司下达的限期搬迁拆除通知，拟证明航管部门对原告公司下达通知限期搬迁拆除。原告对被告提供的证据进行了质证，对证据1的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，政府需对违章建筑整顿关停，但原告不在整治责任清单范围内，不属于违章建筑，只是属于“雷霆行动”中需要关闭的企业，按属地管理原则，恰恰证明被告是长江大保护的适格主体；对证据2真实性无异议，证明目的有异议，本案的被告是适格责任主体；对证据3的真实性无异议，证明目的有异议，航管部门协助政府下达通知，并不是具体实施的责任主体，具体实施的责任主体是被告。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据，尽管双方对部分证据的证明目的有异议，但真实合法，且与本案待证事实有关联性，均可作为认定本案事实的依据，本院予以采信。经法庭举证、质证，结合当事人当庭陈述，本院确认如下法律事实：原告浠水县振泰工贸有限责任公司系被告浠水县兰溪镇人民政府招商引资企业，双方分别于2010年1月1日和1月10日签订了《项目投资合同》和《招商引资土地租赁协议书》。合同约定，被告将其临长江口约52亩土地租赁给原告经营，租赁期限为三十年。合同签订后，原告向被告支付了土地补偿费10万元，并向其他有关单位和人员支付了拆迁费、青苗费、协调费等费用55万元，还购置了吊机、泵船、铲车、变压器等机器设备。2013年11月20日，原告向黄冈市港航管理局申请办理了《中华人民共和国港口经营许可证》，经营业务为货物装卸、仓储经营。经营许可证于2015年11月期限届满后，原告申请办理延续登记手续，相关部门以长江大保护岸线整治为由未予以办理。2017年12月31日，原告委托湖北德信会计师事务有限公司对其公司财务及资产进行了审计，其固定资产净额为403.72595万元。2018年4月初，浠水县人民政府按照国家长江经济带大保护政策及《黄冈长江大保护沿江岸线专项整治战役实施方案》的要求，制订《浠水长江大保护沿江岸线专项整治战役工作方案》，对整治范围、任务、时间及保护措施进行了具体安排和规定。该方案第四条第（二）项规定，按照属地管理原则，沿江三镇一区是整治战役责任主体和实施主体，党政主要负责人是整治战役第一责任人。2018年4月18日，被告按照上述方案要求，成立了浠水县兰溪镇长江大保护暨“雷霆行动”指挥部并发布公告，要求所有码头及加工企业限期停止经营活动，纳入拆除的一律拆除。同日，兰溪镇长江大保护暨“雷霆行动”指挥部向原告下达《督办通知书》，限其4月21日前清除部分存砂，4月30日前拆除建筑物及杂物。同年8月30日，被告与县防汛抗旱指挥部兰溪分指挥部及兰溪镇长江大保护暨“雷霆行动”指挥部联合发布《关于责令限期清除阻碍行洪障碍物、违章建筑物和历史遗留建（构）筑物的通告》，对河道管护范围内阻碍行洪的障碍物，按照“谁设障、谁清除”的原则，限期拆除。自2018年4月开始，原告按要求逐步将机器设备搬离厂房，至当年底，企业完全关停。2019年7月29日，原告分别向被告及浠水县人民政府分管副县长递交《关于请求给予振泰工贸公司关停补偿的申请》，要求被告退还剩余未租年限的相关费用47.67万元并补偿固定资产及机器设备费用200万元，被告及县政府未予以答复。随后，原告多次要求被告予以解决，被告均未答复和处理。原告遂于2019年11月22日向本院提起行政诉讼。本院认为，结合原、被告的诉辩意见、举证质证情况及庭审查明的事实，本案的争议焦点主要有三个方面，下面将分别予以评判：浠水县兰溪镇人民政府是否是本案的适格被告。首先，依据黄冈市及浠水县长江大保护沿江岸线专项整治战役实施方案的要求和规定，按照属地管理原则，浠水县兰溪镇人民政府是其辖区内沿江岸线专项整治战役的责任主体和实施主体，具体组织实施本辖区内的河道管护范围内阻碍行洪障碍物的拆除整治工作，亦是落实原告企业关停工作的责任主体和实施主体。其次，原告的港口经营许可，因国家政府部门长江大保护公共利益的需要，其延续登记手续相关部门不予办理，事实上也不可能延续办理，按照《长江大保护沿江岸线专项整治战役工作方案》的规定，其补偿责任主体由原来授予许可的行政机关转移到原告企业所在地区域的责任和实施主体浠水县兰溪镇人民政府。因此，浠水县兰溪镇人民政府是本案的适格被告。浠水县兰溪镇人民政府辩称非本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。被告责令原告关停企业是否属于行政许可撤回的情形。原告认为，尽管被告不是港口经营许可的授予主体，但因长江大保护等公共利益的需要，原告的延续登记手续不能办理，且已按被告的要求对企业予以关停，客观上造成行政许可被撤回。被告认为，原、被告之间是土地租赁关系，土地租赁不是行政许可。被告不是本案行政许可授予主体，不属于行政许可撤回的情形。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，原告依法登记成立后，领取了《企业法人营业执照》、《港口经营许可证》，投入资金进行正常生产经营。《港口经营许可证》到期后，相关部门对原告的港口经营许可延续登记手续不予办理，并非由于原告自身的原因所造成，而是出于国家长江大保护等公共利益的需要。按照行政许可法的规定，因公共利益而变更和撤回许可，补偿责任主体是原实施许可的行政机关，但按照各级政府《长江大保护沿江岸线专项整治战役工作方案》规定，其补偿责任实际转移到被告浠水县兰溪镇人民政府，被告是事实上撤回行政许可的行政机关。同时，被告亦因国家长江大保护政策原因，按照要求责令原告企业关停，客观上已经造成原告的港口及其他业务均不能生产经营，其行为应视为行政许可法意义上的撤回行政许可，由此导致的关停后果不应全部由原告自行承担。因此，被告辩称不属于行政许可撤回的理由，本院不予支持。原告请求的行政补偿经济损失应如何处理。原告要求被告补偿固定资产净额403.72595万元及退还原告剩余租期内租金等费用47.67万元。被告认为关停行为不应予以行政补偿，只能赔偿双方终止合同所造成租金损失和机器设备搬迁费用损失。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，“……为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”按照上述规定，被告责令原告关停仍在生产经营的企业，其关停行为给原告的合法权益造成了相应损失，依法应予补偿。但是，原告于2019年7月29日向被告及浠水县人民政府递交的《关于请求给予振泰工贸公司关停补偿的申请》中，要求被告补偿固定资产及机器设备损失200万元并退还相关费用47.67万元，而其在被告未予答复起诉时，又要求被告补偿自行委托审计的固定资产净额403.72595万元并退还相关费用损失。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”按照上述规定，原告应当在企业关停造成的实际损失范围内要求补偿，而原告请求补偿的固定资产净额并非是其企业关停所遭受的实际损失，也不符合行政许可法第十二条第（二）项规定实际投入损失的情形，原告自始对企业关停的实际损失没有确定具体数额，其要求按照自行委托的年终审计固定资产净额予以补偿，不符合法律法规的规定。原告关停企业后，以书面及其他方式多次请求被告履行法定职责予以行政补偿，被告均未作出答复。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立的，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”按照上述规定，被告不能只在庭审中表示给予没有具体数额的相应赔偿，而应当针对原告的权益是否受到影响，是否应予补偿，如何补偿等依法履行职责，作出具体行政行为。被告不履行法定职责，无正当理由逾期不予答复的行为，违反了法律规定。综上，浠水县兰溪镇人民政府是本案的适格被告，对原告的行政补偿请求应当履行法定职责，作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十一条的规定，判决如下：责令被告浠水县兰溪镇人民政府于本判决生效后六十日内针对原告浠水县振泰工贸有限责任公司的行政补偿请求履行法定职责，作出具体行政行为。本案受理费50元，由被告浠水县兰溪镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  王金和审 判 员  李 新人民陪审员  翟 明二〇二〇年十二月十一日书 记 员  孙 稳