湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘09行终194号上诉人（原审被告）沅江市住房和城乡建设局，住所地沅江市。法定代表人谭洪祥，该局局长。出庭负责人彭凯，该局副局长。委托代理人熊立文，男。委托代理人王伟，湖南华韶律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孙建辉，男，1951年12月8日出生，汉族，住沅江市。被上诉人（原审原告）蔡克武，男，1952年9月14日出生，汉族，住沅江市。上述两被上诉人之共同委托代理人曹建平，沅江市琼湖法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）陆建平，女，1962年7月6日出生，汉族，住沅江市。原审第三人沅江市白竹房地产开发有限公司，住所地沅江市。法定代表人钱征兵，该公司总经理。原审第三人皮叶青，男，1974年3月20日出生，汉族，住沅江市。上诉人沅江市住房和城乡建设局（以下简称沅江市住建局）因与被上诉人孙建辉、蔡克武、陆建平，原审第三人沅江市白竹房地产开发有限公司（以下简称白竹房产公司）、皮叶青住房和城乡建设管理行政许可一案，不服湖南省桃江县人民法院（2020）湘0922行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沅江市住建局的出庭负责人彭凯及其委托代理人熊立文、王伟，被上诉人孙建辉、蔡克武及其共同委托代理人曹建平，原审第三人白竹房产公司、皮叶青到庭参加诉讼。被上诉人陆建平经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，依法缺席审理，本案现已审理终结。原审查明，2006年10月12日，孙建辉、蔡克武、陆建平以孙建辉的名义通过招拍挂的方式公开竞拍取得位于益沅一级公路东侧，编号为沅土［2016］（GT017号），面积为7470.5平方米的国有土地使用权一宗。为便于建设开发和申报建设手续，孙建辉、蔡克武、陆建平将取得的土地使用权登记至白竹房产公司名下。随后的规划、报建等手续均以白竹房产公司的名义办理。之后孙建辉、蔡克武、陆建平共同出资于2010年开始动工建设开发项目名为XX大酒店综合楼的房地产项目。2010年11月30日，孙建辉、蔡克武、陆建平以白竹房产公司的名义向原沅江市房地产管理局申请办理了商品房预售行政许可，许可证号为沅房售许字（2010）第083号商品房预售许可。后因规划9层变更为11+1层，2013年10月18日，孙建辉、蔡克武、陆建平又以白竹房产公司名义申请商品房预售许可的变更登记，原沅江市房地产管理局作出了沅房售许字（2010）第0083变更号预售许可。2013年7月11日和7月29日，孙建辉、蔡克武、陆建平（甲方）与第三人皮叶青（乙方）分别签订XX大酒店买卖协议和补充协议，约定甲方XX大酒店综合楼除一层九间门面外的房屋出售给乙方，双方还对购买价格、付款方式、违约责任等进行了约定。2019年4月17日，皮叶青以孙建辉、蔡克武、陆建平采取犯罪手段骗取沅房售许字（2010）第083号、沅房售许字（2010）第0083变更号两份商品房预售许可证为由，向沅江市住房保障服务中心提出撤销申请。沅江市住房保障服务中心于2019年5月23日，作出（2019）沅房撤字第（02）号撤销预售许可决定，决定撤销沅房售许字（2010）第083号和沅房售许字（2010）第0083变更号预售许可。孙建辉、蔡克武、陆建平不服该撤销决定，于2019年6月14日向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年9月9日作出（2019）湘0922行初104号行政判决，判决撤销了沅江市住房保障服务中心作出的（2019）沅房撤字第（02）号撤销预售许可决定。判决生效后，因机构改革，原沅江市住房保障服务中心的部分行政职能移交给沅江市住建局。沅江市住建局于2020年3月15日作出沅建发［2020］9号撤销预售许可决定书，决定认为，案涉商品房预售许可证系白竹房产公司提交虚假材料获得的，依法应当撤销，但是预售许可证全部撤销，将损害他人的合法权益，故决定撤销申请人皮叶青有关的部分预售许可。原审认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、《中华人民共和国城市商品房预售管理办法》第六条以及沅江市委、沅江市人民政府《沅江市住房和城乡建设局（市人民防空办公室）职能配置内设机构和人员编制规定》，沅江市住建局具有对本案涉案预售许可进行管理的职权。本案的争议焦点为沅江市住建局作出沅建发［2020］9号撤销预售许可决定书是否合法。首先在程序方面，沅江市住房保障服务中心作出（2019）沅房撤字第（02）号撤销预售许可决定书被一审法院生效判决撤销后，沅江市住建局在承受相关职能后，应对申请人的撤销申请重新立案受理，而沅江市住建局在作出本案被诉决定前并未重新立案受理，系受理立案程序违法。同时根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，行政机关作出行政许可涉及申请人、行政相对人、利害关系人重大利益时，应听取行政相对人及利害关系人的陈述和申辩，当事人申请听证的，应组织进行听证。本案沅江市住建局在调查取证后，并未通知孙建辉、蔡克武、陆建平，也未组织听证，严重侵害了孙建辉、蔡克武、陆建平的陈述、申辩权，系程序严重违法。其次，从沅江市住建局的决定内容上看，沅江市住建局仅对申请撤销人相关部分予以撤销，但本案所涉预售许可证系一个整体，系不可分割的，沅江市住建局作出部分撤销的决定系事实不清，证据不足，处理不当，其处理结果也不具有可操作性。综上所述，沅江市住建局所作的撤销决定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。孙建辉、蔡克武、陆建平的诉讼请求依法成立，一审法院应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三、六项之规定，判决：撤销沅江市住建局于2020年3月15日作出的沅建发［2020］9号撤销预售许可决定书。案件受理费50元，由沅江市住建局负担。上诉人沅江市住建局不服原审判决，向本院提起上诉称，撤销一审判决，依法改判驳回孙建辉、蔡克武、陆建平的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由孙建辉、蔡克武、陆建平共同承担。事实和理由：一、沅江市住建局所作的撤销决定事实清楚，证据充分。1.白竹房产公司于2010年11月申请预售许可证时，尚未办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，不符合商品房预售许可的法定条件，因此应当撤销沅房售许字（2010）第083号《商品房预售许可证》。2.孙建辉在申请变更商品房预售许可时提交了虚假材料，采用欺骗手段获得了商品房预售许可证，因此沅房售许字（2010）第0083变更号《商品房预售许可证》应当予以撤销。二、本案不属于必须听证的法定情形，沅江市住建局撤销行政许可不存在程序违法的情形。三、个人挂靠房地产开发企业进行房地产开发属于国家禁止的行为，沅江市住建局所作行政行为的相对人是白竹房产公司，孙建辉、蔡克武、陆建平与被诉行政行为没有法律上的利害关系，因此，孙建辉、蔡克武、陆建平不具有原告诉讼主体资格。被上诉人孙建辉、蔡克武辩称，沅江市住建局作出的撤销许可决定书系认定事实不清，证据不足，程序违法。一审判决合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人陆建平未到庭未予答辩。第三人白竹房产公司述称，请法院依法判决。第三人皮叶青述称，其于2013年7月份从外地回来，因为看了有预售许可证、消防主体验收合格证等证件，皮叶青才对涉案房屋投资现金。签第一份合同时，也是孙建辉、蔡克武的代理人曹律师起草的，后面的一系列问题也是因为这个合同。涉案房屋一开始就没有预售许可证、消防主体验收合格证等证件，皮叶青被骗了。沅江市住建局的上诉请求成立。二审中，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案各方争议的焦点问题是：沅江市住建局于2020年3月15日作出的沅建发【2020】9号撤销预售许可决定书是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，行政诉讼的原告包括行政行为的相对人，还包括与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，虽然行政行为的相对人为白竹房产公司，但孙建辉、蔡克武、陆建平与白竹房产公司之间系挂靠与被挂靠的关系，涉案房屋的商品房预售许可证均系孙建辉、蔡克武、陆建平借用白竹房产公司的名义申请办理，如果涉案房屋的商品房预售许可证被撤销，则会使孙建辉、蔡克武、陆建平的权益受到损害，且孙建辉、蔡克武、陆建平没有其他救济途径，只能通过行政诉讼的方式来救济自己的权利，故孙建辉、蔡克武、陆建平与被诉行政行为具有法律上的利害关系，有权作为原告提起本案行政诉讼。正当程序原则保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。因此，行政机关作出任何使他人遭受不利影响的决定前，亦应听取当事人的陈述与申辩。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守。对于正当程序原则的适用，行政机关没有自由裁量权。本案中，沅江市住建局在作出对行为人不利的决定前，亦应当遵守正当程序原则。即便相关法律、行政法规未对撤销许可是否应当听取当事人陈述申辩、召开听证会等作出具体规定，其也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定的程序公正性。但沅江市住建局撤销涉案商品房预售许可证并未听取白竹房产公司、孙建辉、蔡克武、陆建平的陈述和申辩，由此构成了违反法定程序的情形，该程序违法可能会导致实体处理出现错误和偏差。另，商品房预售许可证不存在部分撤销部分保留效力的情形，沅江市建设局作出部分撤销决定的事实不清，证据不足，处理不当。因此，一审法院判决撤销沅江市住建局作出的沅建发【2020】9号撤销预售许可决定书并无不当，本院予以维持。综上，上诉人沅江市住建局的上诉请求不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沅江市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长 付 星审判员 刘文煜审判员 傅爱军二〇二〇年十二月十八日法官助理吴丽亚书记员郑思聪