湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0811行初78号原告：朱月银，女，1968年3月19日出生，汉族，住桑植县。委托诉讼代理人：唐汇兵，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被告：桑植县自然资源局，住所地桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人：范武斌，该局局长。出庭应诉负责人：熊红卫，该局事务中心主任。委托诉讼代理人：肖立新。委托诉讼代理人：张**，湖南新川律师事务所律师。原告朱月银诉被告桑植县自然资源局行政强制及行政赔偿一案，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告桑植县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日、11月25日两次公开开庭审理了本案。原告朱月银及其委托诉讼代理人唐汇兵，被告桑植县自然资源局的出庭应诉负责人熊红卫及委托诉讼代理人肖立新、张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱月银诉称，2009年10月19日，朱月银与桑植县澧源镇长征路居委会铁厂组签订土地转让合同，长征路居委会将铁厂组马鞍山的荒山0.4亩转让给朱月银，转让价款为6.6万元。当年，朱月银在该土地上修建了一栋一层四间117m2的砖混结构房屋，用于烟花鞭炮经营，并办理了营业执照。2020年1月15日，桑植县人民政府成立包括桑植县自然资源局工作人员组成的征拆办对朱月银的房屋强制拆除，造成朱月银损失达33.9075万元。朱月银认为，被告在实施征收行为以及强制腾地过程中，没有依法履行对房屋调查核实、发布征地补偿安置方案公告、征求意见公告、确权认定、价格评估、组织听证、公示公告等行政程序，在强制拆除朱月银的房屋过程中，没有依法申请人民法院强制执行，不符合《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（市政府令第43号）的规定，严重损害了朱月银的合法权益。朱月银请求人民法院判决：1.确认桑植县自然资源局强制腾地行政行为违法；2.判令桑植县自然资源局赔偿朱月银经济损失339075元。原告朱月银向本院提交了以下证据：1.《土地转让合同》、《征地分户图》，拟证明原告与长征路居委会铁厂组签订土地转让合同，获得364.64平方米的土地使用权，原告被强拆房屋的位置和面积。2.《桑植县自然资源局限期腾地决定书》；3.《桑植县保障性房建设土地及地上附着物花名册》，拟证明桑植县自然资源局是本案被告，被告在强拆原告房屋时，没有依法履行征地补偿职责。4.照片，拟证明原告房屋的状况。被告桑植县自然资源局辩称，2010年6月1日，经湖南省人民政府[2010]政国土字第671号《农用地转用、土地征收审批单》批准，桑植县自然资源局征收了澧源镇长征路居委会、文明路居委会等土地共计5.9593公顷。2010年6月9日，桑植县人民政府发布了征收土地公告；2010年6月15日，桑植县自然资源局发布了征地补偿安置方案公告；两公告均在被征地村组进行了公示，并明确了异议反馈方式。2010年7月4日，桑植县自然资源局与澧源镇长征路居委会签订了征地补偿协议。2012年5月，由相关权利人现场指界，桑植县自然资源局组织镇、村（居委会）对相关征收土地进行了分户测量，对青苗类别进行现场核实，并于2012年6月2日进行了公示，公示期间朱月银未提出异议，相关补偿款项已支付至朱月银的账户，保障了朱月银的合法权益。朱月银所建房屋未办理任何用地手续，属于违章建筑。经多次与朱月银协商，其拒绝配合拆迁。2020年1月8日，桑植县自然资源局发布《限期清除桑植县年第二批次19号地块建设项目红线范围内地上附着物的通告》。2020年1月13日，桑植县人民政府拟定了永和家园两房建设配套设施项目用地清表交地工作方案，确定对红线范围内的土地清表交地。1月15日，桑植县人民政府组织澧源镇人民政府、城管局、公安局等部门实施强制腾地，具体实施强拆行为是澧源镇人民政府，桑植县自然资源局没有实施强制腾地行为。桑植县自然资源局认为土地征收和违章建筑的拆除有法律依据，且程序合规，请求人民法院驳回朱月银的诉讼请求。被告桑植县自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《农用地转用、土地征收审批单》；2.《关于桑植县2010年第二批次建设用地项目征收土地的公告》；3.《桑植县国土资源局征地补偿安置方案公告》；4.《2010年第二批次19号地块用地项目征地分户图》及公示；5.《桑植县2010年第二批次19号地块（永和家园）建设项目征地补偿汇总表》；6.《桑植县保障性房建设土地及地上附着物花名册》；7.《关于限期清除桑植县2010年第二批次19号地块建设项目红线范围内地上附着物的通告》及照片；8.《永和家园项目用地清表交地工作方案》清表交地工作方案；9.桑政发[2013]11号《关于城市规划区内土地及房屋征收工作中涉及违法建设处理的有关事项的通知》，以上证据拟证明桑植县第二批次建设用地项目得到了审批，对征地进行了公告、入户调查登记等程序，被告依据相关法律规定，对原告的违法建筑进行拆除。经庭审质证，朱月银对桑植县自然资源局提交的证据质证意见如下：对证据4、5的关联性提出异议，对其他证据的真实性、合法性均提出异议。桑植县自然资源局对朱月银提交的证据没有提出实质性异议。本院对当事人未提出异议的证据予以确认，对有异议的证据认定如下：桑植县自然资源局提交的证据除证据5、9与案件无关联，本院不予采纳外，其他证据均能反映案件真实情况，与待证事实相关联，符合法律规定，本院予以认定。经审理查明，2010年6月1日，湖南省人民政府作出（2010）政国土字第671号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收桑植县澧源镇长征路居委会（现朱家台社区居委会）、文明路居委会等集体土地5.9593公顷，用于桑植县2010年第二批次建设项目。2010年6月9日，桑植县人民政府作出桑政通[2010]24号《关于桑植县2010年第二批次建设用地项目征收土地的公告》，将湖南省人民政府的批复内容予以公告。2010年6月15日，桑植县自然资源局发布桑国土资告（2010）07号《桑植县国土资源局征地补偿安置方案公告》。2012年5月29日，桑植县自然资源局经澧源镇朱家台社区居委会及相关权利人实地指界，制作《桑植县2010年第二批次19号地块用地项目征地分户图》，分户图显示：朱月银被征收土地在红线范围内有二块，土地面积分别为117.69平方米、240.38平方米，其中面积为117.69平方米的土地上有建筑物；红线外被征收旱地6.57平方米。2012年6月2日，桑植县自然资源局将其征收土地分户测量面积及青苗类别予以公示，但对朱月银在征地范围内的建筑物现状未予公示。朱月银在公示期内没有对公示的面积、地类及建筑物等情况提出异议或者申请复查。2019年4月25日，澧源镇朱家台社区居委会制作《桑植县保障性房建设土地及地上附着物花名册》，花名册记载：朱月银在2010年第二批次19号地块（永和家园）被征收旱地117.69平方米、240.38平方米、6.57平方米，共补偿金额2.5434万元，花名册上没有朱月银的签名。经桑植县自然资源局审核，包括被征收人朱月银在内的征地补偿款已转入澧源镇人民政府财政所乡镇代管资金专户。2019年5月29日，桑植县自然资源局向朱月银送达《限期腾地告知书》，告知朱月银被征收土地面积共计364.64平方米（117.69+240.38+6.57），土地补偿款（含青苗补偿款）共计2.5434万元，该款已公存到朱家台社区居委会专户，要求朱月银在七日内领取补偿款并腾出土地，并告知朱月银享有陈述、申辩和听证的权利。朱月银没有申请听证。2019年6月12日，桑植县自然资源局作出《限期腾地决定书》，责令朱月银收到该决定之日起十日内到桑植县自然资源局办理有关手续，腾出土地，并告知朱月银如不服该决定，可以申请行政复议或者提起诉讼。2019年6月20日，朱月银收到该决定书后，在法定期限内没有提起诉讼。2020年1月8日，桑植县自然资源局作出《关于限期清除桑植县2010年第二批次19号地块建设项目红线范围内地上附着物的通告》，要求权利人对2010年第二批次19号地块红线范围内的工棚、蔬菜、树木等地上附着物于2020年1月14日前自行拆迁移植或清理腾空；未在规定期限内自行移植、清理和腾让土地的，将依法申请强制清除，腾让土地。2020年1月14日，桑植县人民政府制定《永和家园项目用地清表交地工作方案》，拟定于2020年1月15日对红线范围内的土地进行清表交地，安排桑植县东风金地置业有限公司负责土地平整及清表，围墙施工及施工区域内附着物的清理，桑植县城管局和澧源镇人民政府负责拆除现场的秩序维护，桑植县自然资源局负责征地政策宣传、解答疑惑等。2020年1月15日，桑植县2010年第二批次19号地块建设项目红线范围内的地上附着物全部清除，朱月银的房屋也被强制拆除。另查，2009年10月19日，朱月银与桑植县澧源镇长征路居委会签订《土地转让合同》，受让了长征路居委会铁厂组马鞍山的荒地0.4亩，朱月银被征收的土地就是其受让地。本院认为，本案争议焦点主要有以下三个方面：一是桑植县自然资源局是否为本案的适格被告；二是强制腾地行为是否违法；三是对原告的行政赔偿诉求是否予以支持。一、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理的，政府的组织、协调行为和相关职能部门的配合行为，都不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。本案中，桑植县自然资源局于2019年6月12日对朱月银作出《限期腾地决定书》，于2020年1月8日作出《关于限期清除桑植县2010年第二批次19号地块建设项目红线范围内地上附着物的通告》，要求权利人对2010年第二批次19号地块红线范围内的工棚、蔬菜、树木等地上附着物于2020年1月14日前自行拆除腾地。根据上述法条规定，桑植县自然资源局是作出被诉行政行为的行政机关，系本案的适格被告。桑植县人民政府制定清表交地工作方案，安排澧源镇人民政府、桑植县城管局、桑植县自然资源局等部门共同实施强制腾让土地，是在桑植县人民政府的组织协调下配合桑植县自然资源局实施强制腾地行为，不应当以各自名义承担法律责任，桑植县人民政府、澧源镇人民政府等部门均不是本案的适格被告。二、关于强制腾地行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条则进一步明确规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，桑植县自然资源局向朱月银送达《限期腾地决定书》后，朱月银在规定期限内没有腾出土地，也没有提起诉讼，桑植县自然资源局应当申请人民法院强制执行。桑植县自然资源局迳行组织相关部门对涉案土地实施强制腾地行为，明显违反了上述法律规定，依法应当确认违法。三、关于原告的行政赔偿诉求应否支持的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。根据上述法条规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门征收土地时，应当给予被征地农户公平、合理的补偿，依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物等补偿费用。本案桑植县2010年第二批次建设用地项目需征收澧源镇朱家台社区居委会包括朱月银受让的集体土地，桑植县自然资源局代表国家实施征收与补偿工作，具有给付被征地农户拆迁补偿费用的法定职责，应当将朱月银使用的土地地上附着物的各项补偿费用及时全额支付到位。桑植县自然资源局于2010年6月15日发布征地补偿安置方案公告后，未依法及时将征地拆迁补偿费用足额支付给被征地农户。在朱月银不积极配合办理征地拆迁补偿登记手续的情况下，桑植县自然资源局也怠于履职，对朱月银在征地红线范围内的地上附着物、建筑物未调查登记，无调查结果交给朱月银确认或者予以公证，作为拆迁补偿安置的依据。桑植县自然资源局虽在2019年5月29日向朱月银送达《限期腾地告知书》时告知朱月银被征收土地的面积和青苗补偿金额，但对征地范围内的房屋没有进行调查、认定和处理，给予朱月银的青苗补偿款也未经朱月银签字确认或者储存到朱月银的个人账户，桑植县自然资源局依法应当履行的拆迁补偿安置法定职责至今实际没有履行。在桑植县自然资源局没有依法履行拆迁补偿法定职责的情况下，朱月银对其房屋的建设年份、建筑面积、使用性质、结构等基本情况也没有提交相关证据，因征地拆迁应予补偿的相关事实证据均不明确，尚需桑植县自然资源局先行作出行政判断，对朱月银在征收土地范围内的房屋及其他地上附着物依法作出补偿安置决定。朱月银如对补偿决定不服，可以请求行政复议或者司法救济。对朱月银提出的行政赔偿诉求，本院依法不能支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、责令桑植县自然资源局于本判决生效之日起二个月内对朱月银的征地拆迁履行补偿安置法定职责；二、确认桑植县自然资源局强制腾地行政行为违法。案件受理费50元，由桑植县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  张桃益人民陪审员  毛满浓人民陪审员  谭海樱二〇二〇年十二月三日书 记 员  李举议附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。