湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初143号公益诉讼人英山县人民检察院。被告英山县文化和旅游局，住所地：英山县温泉镇茶香大道**楼。统一社会信用代码：11421124MB16806771。法定代表人余智，局长。委托代理人胡义斌，英山县文化和旅游局二级单位文物局局长，代理权限为承认、反驳诉讼请求。委托代理人刘东升，湖北超强律师事务所律师，执业证号14211199210644468，代理权限为一般代理。公益诉讼人英山县人民检察院因被告英山县文化和旅游局不履行法定职责，于2020年11月19日向本院提起行政公益诉讼，本院立案后，依法向被告英山县文化和旅游局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案，公益诉讼人英山县人民检察院指派的检察员王文勇、林勇，被告英山县文化和旅游局党组成员、工会主任王文，委托代理人胡义斌、刘东升等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人英山县人民检察院诉称，本院在履行公益监督职责中发现，英山县文化和旅游局在对我县省级文物保护单位乌云山摩崖石刻的管理和保护工作中，存在未依法履行职责的情形，可能损害国家利益和社会公共利益。本院于2019年11月1日决定立案调查。经调查查明，乌云山摩崖石刻位于我县红山镇乌云山村乌云山茶场乌云寺后山，刻于明代，石刻数量为1座，占用面积约1.8平方米，为省级重点文物保护单位，所有权归国家所有，隶属于英山县红山镇人民政府，使用人为乌云山村。该石刻所刻字题记为“乌云寺记”，共竖行11行，148个字，字体行书。乌云山摩崖石刻处于露天，无任何遮挡或其他保护措施，周围树木杂草丛生。该石刻严重开裂破损，表面布满石藻花、青苔等，字迹几乎被风化、剥蚀殆尽，隐约可寻少数字体痕迹，无一字体可被辨认，石刻外观整体被风化、侵蚀程度极其严重。保护标志牌被损毁，字迹脱落。上述情形不利于摩崖石刻整体外观的保护，不利于文物价值的保存，英山县文化和旅游局对此未依法采取有效监管措施，怠于履行法定监管职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。为支持和督促英山县文化和旅游局依法履职，实现维护国家利益和社会公共利益的目的，本院于2019年11月13日依法向其送达英检行公[2019]42112400030号《检察建议书》，建议该局“及时对乌云山摩崖石刻的监管和保护工作履行法定职责；做好辖区内其他文物的监管、保护工作。”2020年6月5日，英山县文化和旅游局对本院英检行公[2019]42112400030号《检察建议书》作出书面回复，称：“已组织专业人员对文物保护标志牌填写完整；村委会已组织民工和文物保护员将其周边杂草、杂树等其他杂物处理干净；清洗可能对石刻产生二次伤害，所以苔藓问题暂不作处理。”该局将对乌云山摩崖石刻的详细保护方案一并附件送达我院。该方案列明内容包括：“清理石刻排水；组织技术人员用软毛刷对石刻表面的苔藓进行细致轻微处理，露出字迹；请省内专家进行指导，恢复字体；对石刻进行物理保护和化学保护。”等。本院经跟进监督发现，英山县文化和旅游局在收到检察建议书后，仅对保护标志牌进行了翻新修复，而未对“石刻严重开裂破损，表面布满石藻花、青苔等，字迹几乎被风化、剥蚀殆尽，隐约可寻少数字体痕迹，无一字体可被辨认，石刻外观整体被风化、侵蚀程度极其严重”等其他情形采取有效修复和保护措施，乌云山摩崖石刻仍未得到有效管理和保护，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。文物是不可再生的珍贵文化资源，是地区的“金色名片”，记载着文化，传承着历史。英山县文化和旅游局应对辖区内文物保护单位依法履行巡查职责，对使用单位工作履行经常性检查、指导职责，督促其对文物保护单位承担管理、修缮、保养工作，使用人拒不修缮的，责令修缮。本案中，省级重点文物保护单位乌云山摩崖石刻保护工作存在“标志碑损毁、处于露天、杂草树木丛生、石刻开裂、表面布满苔藓和石藻、字体完全模糊甚至消失、整体风化侵蚀严重”等相关不规范情形，极其不利于该文物价值的保护。英山县文化和旅游局虽进行了巡查，但未就巡查中发现的摩崖石刻保护不规范情形向乌云山村提出书面整改要求，致使摩崖石刻未被采取有效保护措施，损害了国家利益和社会公共利益。在收到本院督促履职检察建议书后，英山县文化和旅游局虽作出书面回复，但仍未对乌云山村提出书面整改要求，未有效督促乌云山村全面履行修缮、保养等职责，仅对“标志碑损毁”进行了修复，而对其他保护不规范情形仍未依法采取有效措施，致使乌云山摩崖石刻至今仍处于怠于被保护状态，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。综上所述，为督促英山县文化和旅游局依法行政，维护国家利益和社会公共利益，保护我县珍贵文物资源，助力精神文明建设，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款和《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第五条的规定，提起行政公益诉讼，请求依法判令：英山县文化和旅游局依法对乌云山摩崖石刻继续履行法定职责。被告英山县文化和旅游局辩称，一、我局收到检察建议书后高度重视，并先后所做的整改工作如下：一是到现场勘察。2019年11月17日接到检察建议，2019年12月18日县文物局局长胡义斌、红山镇党委委员、宣传委员徐新生、红山镇文化站站长闻艺、县文物局文物股负责人姜红胜、红山镇乌云山村党支部书记金晓宇等人到摩崖石刻所在地进行现场勘查，全面了解掌握石刻保存状态和风化程度，共同研究整改措施。二是积极咨询专家意见。依据《中国文物古迹保护准则》第四章第34条规定，石刻保护应以物理为主，首先保证石刻安全。任何直接接触石刻表面的防护和保护措施必须经过研究，分析和试验，保证对石刻文物无害方可使用。根据《准则》要求，县文物局局长胡义斌同志先后咨询了武汉理工大学王晓教授、湖北省古建筑保护中心副研究员邓蕴奇、原黄冈市文物局副局长洪刚（研究馆员）等专家，他们都表示，对石刻文物多以自然保护为主，如果进行化学科技保护，必须经过文物保护项目申报程序上报市、省主管部门，最后按批复方案落实保护措施，因此，我们在咨询专家意见后、研究制定出科学保护方案。三是进一步完善摩崖石刻保护措施。乌云山摩崖石刻是2008年被公布为省级文物保护单位，我们按照重点文物实行了“一处一策”保护制度，树立了文物保护标志牌，划定了保护范围和建设控制地带，明确了保护责任单位和保护员。四是加大安全巡查力度。今年以来，我们先后联合县公安局、消防大队等部门，先后三次对全县文物单位包括乌云山摩崖石刻进行安全巡查，发现安全隐患，现场督办，限期整改。五是全面清理石刻周边环境。文物局组织工作人员对石刻保护标志牌进行维修，用油漆重新描涂指示文字，使其清晰完整。指导乌云山村委会组织村民对石刻周边杂树、杂草、杂物和排水沟进行全面清理，确保石刻周边环境干净整洁，预防火灾发生和山洪侵袭。二、对检察建议中提出的问题未整改到位的原因说明一是物理保护措施尚不能到位的原因。对摩崖石刻进行物理保护需要在石刻正上方搭建保护棚或建保护亭，对石刻整体历史风貌可能产生影响，同时要在石刻周边打孔或注桩固定，稍有不慎就会因剧烈震动使石刻原有裂缝进一步扩大，造成重大的人为事故。再者，石刻地处山顶，遮盖棚较小起不了作用，较大怕被风吹塌砸伤石刻，并且，省级文物保护方案必须上报省级文物主管部门批准后才能实施，所以物理保护暂且没有动工。二是石刻表面字迹风化没有迅速保护处理的原因。对石刻表面石藻花、青苔，我们原计划组织技术人员用软毛刷进行细致轻微处理，露出部分字迹。但在咨询专家后考虑到有苔藓会对石刻表面有着表面保护作用，就放弃了这一计划。如果要想彻底根除和延缓风化，需采用化学技术进行科学保护，并且要有专家现场反复试验和监测，确保化学试剂对石刻没有腐蚀的情况下方可进行，否则，就会对石刻产生伤害。三是石刻保护技术和方法有待进一步研究探索。石刻保护在英山实属先例，我局目前没有此项技术和人才，需要聘请专家指导。今年初，我们也曾多次动议请省内专家来英山对石刻“会诊”，由于受疫情和洪灾的影响，没有如愿。所以，我们只有在现有的技术层面上对石刻周边环境作了整治。三、我局的下一步打算：（一）依据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第二款规定：“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准”。积极做好乌云山摩崖石刻保护项目申报工作，力争尽快立项。聘请文物专业资质机构编制保护方案，邀请专家现场指导进行科技保护。（二）严格按照《中华人民共和国文物保护法》的要求，依法依规加强全县文化遗产保护和传承，全面履行文物部门职能职责。进一步加大举措，科学、规范、有序推进乌云山石刻科技保护。（三）充分发挥文物部门的执法监管作用，督促红山镇人民政府履行好属地管理主体责任、乌云山村委会履行好安全保护直接责任，我们文物部门在做好监管的同时，给予全方位的技术支持，尽快落实检察建议提出的整改任务，建立和完善“摩崖石刻”科技保护长效机制，让“摩崖石刻”这一珍贵文物的生命得到更长的延续。综上所述，英山县人民检察院起诉我局不依法履行法定职责的事实和理由不成立，请求依法判决驳回英山县人民检察院的诉讼请求。公益诉讼人英山县人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：第一组证据：关于国家利益和社会公共利益受到侵害的证据。1.2008年3月27日，湖北省人民政府发布在门户网站的文件鄂政发〔2008〕16号《湖北省人民政府关于公布第五批湖北省文物保护单位和与现有文物保护单位合并项目的通知》、英山县文化和旅游局提供的文件《英山县国家、省、市、县四级文物保护单位保护范围、建设控制地带名录（2019）》。拟证明乌云山摩崖石刻被湖北省人民政府纳入省级文物保护单位。2.英山县文化和旅游局提供的文件421124-0024号《第三次全国文物普查不可移动文物登记表》，拟证明：乌云山摩崖石刻基本情况，包括始建年代、所有权、使用单位、数量、面积、所刻文字、周围自然和人文环境等情况；2008年8月6日第三次全国文物普查时摩崖石刻字迹清晰可见。3.英山县人民检察院2019年10月31日的现场勘验检查笔录及照片，拟证明摩崖石刻未被妥善管理和保护的具体情况，如破损严重，石壁有多处开裂，附近有许多脱落的碎石，石壁表面长有大量藻类、苔藓等，石刻上所有字迹均无法识别等。第二组证据：关于行政机关履职情况证据。1.英山县委、县政府文件英办文〔2019〕33号《县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》、湖北省机构编著信息公开网查询的英山县文化和旅游局机构详情（截图），拟证明英山县文化和旅游局对英山县文物保护负有相关监管职责。2.英山县人民检察院于2020年10月20日的现场勘验检查笔录及视频、照片，拟证明摩崖石刻至今仍处于未被妥善保护状态的具体情况，整体风化更严重、字迹更模糊。3.英山县人民检察院与2020年10月26日对红山镇乌云山村村支书周晓宇、乌云寺负责人释印修大师的调查笔录，拟证明摩崖石刻一直处于露天状态，没有采取任何保护措施，收到检察建议后，县文化和旅游局仅仅对石刻标志牌进行了修复，对石刻周边杂草树以及通往石刻的山路进行了清理，未采取其他保护措施。4.英山县人民检察院2020年11月12日对乌云山村治保主任兼文物保护专员石则贵的调查笔录，拟证明英山县文化和旅游局虽对摩崖石刻依法履行了巡查职责，但并未向负有修缮、保养义务的红山镇乌云山村书面反馈巡查中发现乌云摩崖石刻保护不规范的情形，亦未书面提出整改要求。第三组证据：关于检察机关已经履行诉前程序的证据。英山县人民检察院英检行公〔2019〕42112400030号检察建议书及送达回证、英山县文化和旅游局《关于红山镇乌云山村省级文物保护单位“乌云摩崖石刻”保护相关事项整改情况的报告》，拟证明英山县人民检察院已经于2019年11月28日履行了诉前程序。被告英山县文化和旅游局质证意见：对第一组证据的证据1无异议；对证据2真实性无异议，关联性合法性有异议：2008年8月6日字迹清晰的原因是因为当时用油漆进行了涂抹，其实是错误的行为，不利于石刻的保护；对证据3真实性无异议，关联性有异议，与被告履职与否没有关联性；对第二组证据的证据1无异议；对证据2真实性无异议，关联性有异议，石刻是1455年雕刻的，至今475年，目前石刻保护是世界难题，不能盲目地进行化学保护；对证据3的真实性无异议，对关联性有异议，没采取相应的措施其目的要待专家提出科学有效的保护方案，才能采取相关的科学保护措施；对证据4不够客观全面；对第三组证据无异议。被告英山县文化和旅游局为支持其主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：第一组证据：接到检察建议书后所做的整改工作。1.红山镇乌云山村省级文物保护单位“乌云山摩崖石刻”保护方案2页；2.县文物局胡义斌用QQ传《整改方案》给红山镇文化站闻艺的手机截屏2页；3.红山文化站用微信传《整改方案》给红山镇党委委员徐新生手机截屏4页；4.红山镇乌云山村村委会证明1份。内容为石则贵和张家华对石刻周边杂草及顶部枯枝、周边排水沟进行了清理；5.巡查记录1份。内容为汪庆中、石则贵2人于7月9日对石刻进行安全检查（附照片2张）；6.关于乌云山村省级文物保护单位“乌云山摩崖石刻”保护相关事项整改情况的报告及现场勘查照片8张；7.向省、市文化和旅游局申请文物保护工程立项请示及立项计划书；8.咨询湖北省古建筑保护中心专家邓蕴奇、黄网市文物局专家洪刚、武汉理工大学教授王晓3位专家对乌云山摩崖石刻保护的意见。综合专家意见为：对石刻保护必须申报立项后，按省文旅厅批复意见实施；9.中国文物古迹保护准则：对石刻保护必须履行立项程序，对项目合理性、必要性以及可能采用的技术的可行性进行分析评估。（附：国家文物局批复的相关文物保护项目设计方案4份）第二组证据：文物局2020年巡查记录（文旅局依法履职证明材料）。1.文旅局对“乌云山摩崖石刻”履职证明材料；2.2020年1月文物安全检查工作方案及巡查记录表；3.2020年4月至7月巡查记录表；4.2020年9月文物安全检查工作方案及巡查记录表。第三组证据：相关法律法规。1.《中华人民共和国文物保护法》；2.文物保护单位执法巡查办法；3.《湖北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》；4.湖北省文物行政执法巡查办法。第四组证据：关于全国开展石窟寺和石刻进行专项调查的材料。1.省文化和旅游厅关于开展全省石窟寺和石刻专项调查工作的通知；2.黄冈市石窟寺专项调查工作实施方案；3.武汉大学贺世伟教授分析中国石窟寺概况及调查材料；4.湖北省文物事业发展中心对《湖北省石窟寺专项调查工作实施方案》解读。公益诉讼人英山县人民检察院的质证意见：对第一组、第二组、第三组证据均无异议，对第四组证据的真实性合法性无异议，但对关联性有异议，该组证据与本案无关。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：公益诉讼人、被告提交的证据形式和取得过程合法，内容真实，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。结合庭审举证、质证意见及当庭陈述，本院确认本案如下法律事实：乌云山摩崖石刻位于湖北省××××镇乌云山村乌云山茶场乌云寺后山，刻于明代，石刻数量为1座，面积约1.8平方米，为省级重点文物保护单位。公益诉讼人英山县人民检察院在履行公益监督职责中发现，乌云山摩崖石刻处于露天，无任何遮挡或其他保护措施，周围树木杂草丛生。该石刻严重开裂破损，表面布满石藻花、青苔等，字迹几乎被风化、剥蚀殆尽，隐约可寻少数字体痕迹，无一字体可被辨认，石刻外观整体被风化、侵蚀程度极其严重。保护标志牌被损毁，字迹脱落。英山县人民检察院于2019年11月13日依法向被告英山县文化和旅游局送达英检行公[2019]42112400030号《检察建议书》，建议该局“及时对乌云山摩崖石刻的监管和保护工作履行法定职责，做好辖区内其他文物的监管、保护工作。”2020年6月5日，英山县文化和旅游局作出书面回复：“已组织专业人员对文物保护标志牌填写完整；村委会已组织民工和文物保护员将其周边杂草、杂树等其他杂物处理干净；清洗可能对石刻产生二次伤害，所以苔藓问题暂不作处理。”同时将对乌云山摩崖石刻的详细保护方案一并报送英山县人民检察院。该方案列明内容包括：“清理石刻排水；组织技术人员用软毛刷对石刻表面的苔藓进行细致轻微处理，露出字迹；请省内专家进行指导，恢复字体；对石刻进行物理保护和化学保护”等。英山县人民检察院经跟进监督发现，英山县文化和旅游局在收到检察建议书后，采取了一定的保护措施，对石刻周围进行了清理，但未能达到有效修复和保护效果，需要被告英山县文化和旅游局进一步采取有效管理和保护措施，从而避免国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。英山县人民检察院于2019年10月12日向本院提起行政公益诉讼，请求判令英山县文化和旅游局继续履行职责。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。第三款规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。即英山县人民政府及有关行政部门依法负有对本行政区域内，及各自的职责范围内的文物保护实施监督管理的职责。英山县委、县政府文件英办文〔2019〕33号《县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确被告英山县文化和旅游局负有对英山县行政区域内文物保护实施监督管理的职责。公益诉讼人英山县人民检察院发出《检察建议书》至起诉时，英山县文化和旅游局对乌云山摩崖石刻采取了一定的保护及清理措施，并制订了相应保护方案。但该保护措施并未达到有效保护的效果，且保护方案没有得到落实。乌云山摩崖石刻仍未得到有效管理和保护，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。综上，被告英山县文化和旅游局负有对所辖行政区域文物监管职责。其在接到公益诉讼人英山县人民检察院的检察建议后，对乌云山摩崖石刻采取了一定的保护措施，但没有达到应有的效果且保护方案没有得到落实。乌云山摩崖石刻系省级重点文物保护单位，虽然对石刻保护有相应技术难度等客观因素，但不能成为无法采取有效保护措施的理由。行政机关职权法定，被告英山县文化和旅游局应当积极、完整地履行相应职责，英山县人民检察院提起本案行政公益诉讼，请求判令被告英山县文化和旅游局依法履行职责，于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下：被告英山县文化和旅游局在六个月内对乌云山摩崖石刻采取有效管理和保护措施。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  胡海军审 判 员  王金和人民陪审员  陶海舰二〇二〇年十二月十六日书 记 员  胡崇阳