北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终812号上诉人（一审原告）杜昕,男,1980年2月8日出生,汉族,住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府。上诉人杜昕因行政处罚及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。一审法院经审理查明：2020年7月2日17时57分，杜昕驾驶车牌号码为×××的普通二轮摩托车行驶至海淀区三环辅路莲花桥至马甸桥段处，被北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队（以下简称清河大队）执勤民警孙啸晨发现存在违反禁令标志指示的违法行为。民警孙啸晨告知杜昕拟作出行政处罚的内容和依据，并听取了杜昕的陈述申辩但未予采纳后，对杜昕作出第1108031103200770号《北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队清河大队公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定其实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13441），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）第九十条、《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（以下简称北京市实施道交法办法）第九十三条第三项的规定，决定对杜昕处以罚款100元的处罚。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，记3分。并当场送达。杜昕不服，向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）申请行政复议。2020年7月21日，海淀区政府作出海政复决字〔2020〕227号《北京市海淀区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持清河大队作出的被诉处罚决定。杜昕不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定，诉讼费由清河大队和海淀区政府承担。另查，2001年6月14日，北京市公安局发布《北京市公安局关于对本市部分道路交通管理措施进行调整的通告》（2001年第9号，以下简称通告），决定自2001年7月1日起，对本市市区部分道路交通管理措施进行调整。通告第二条规定：“四环路（不含辅路）以内道路，禁止京B号牌的摩托车和外省号牌的摩托车行驶。”2020年10月30日，一审法院作出判决。该判决认为：公安机关交通管理部门及其交通警察，具有维护交通安全和交通秩序，对道路交通安全违法行为作出处理的法定职权。清河大队作为公安机关交通管理部门，可以依据道路交通安全法的相关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。海淀区政府作为清河大队的本级人民政府，经由申请人选择，可以受理对清河大队作出的被诉行政行为不服的行政复议申请并依法作出复议决定。道路交通安全法第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。根据上述规定，公安机关交通管理部门有权通过发布公告及其他方式对机动车采取限制通行、禁止通行的措施，以改善道路交通秩序，缓解道路交通压力。相关限制通行、禁止通行的公告发布后，机动车驾驶人应当予以遵守。本案中，杜昕主张通告依据的上位法失效，未按规范性文件的制发流程发布，未按照规定进行合法性审查及公示备案，应属无效。对此，一审法院认为，京公法字〔2019〕1117号《北京市公安局关于印发2019年行政规范性文件清理结果的通知》对通告明确予以保留，故通告仍为现行有效的规范性文件。故杜昕的该项主张，该院不予支持。根据通告第二条规定，禁止京B号牌的摩托车在四环路（不含辅路）以内道路行驶，且公安机关交通管理部门在进入四环主路入口设置有相应的禁令标志。杜昕作为具有摩托车驾驶资格的驾驶员，应当知晓并有义务遵守有关道路交通的法律、法规及在北京市部分地区对其所驾驶的车型及牌号号段所采取限制通行、禁止通行的措施。根据道路交通安全法第三十八条之规定，车辆、行人应当按照交通信号通行。该法第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。北京市实施道交法办法第九十三条第三项规定，驾驶机动车未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的处100元罚款。同时，《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条第二款规定，依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件4），附件4第三条第八项规定，驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，杜昕驾驶京B号牌摩托车在本市四环路以内道路行驶，实施了违反禁令标志指示驾驶机动车通行的违法行为。因此，清河大队根据前述法律法规的规定，作出对杜昕处以100元罚款、记3分的处罚，并无不当。处罚过程中，清河大队依法履行了告知程序，在杜昕提出陈述申辩未予采纳后，制作了被诉处罚决定并当场送达，程序合法。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，被诉复议决定亦无不当。被诉复议决定中记载杜昕对被诉处罚决定未提出异议、拒绝签字，与该院查明的事实不符，但不影响被诉复议决定的结论，该院对此予以纠正。杜昕主张清河大队执勤民警，未发放、未出示工作证，无执法资格。对此，一审法院认为，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条规定：“交通警察调查违法行为时，应当表明执法身份。”本案中，清河大队执勤民警孙啸晨系清河大队警员，其于2019年参加工作，尚未发放工作证，故未能出示，但其在调查违法行为时身着警服，手持警用执法手机，亦为表明其执法身份的方式。故对于杜昕的该项主张，该院不予支持。杜昕还主张被诉处罚决定认定路段错误，其行驶路段系东向西方向的马甸桥至莲花桥路段，并非被诉处罚决定中记载的莲花桥至马甸桥路段。对此，一审法院认为，杜昕的违法地点发生于马甸桥至莲花桥路段，被诉处罚决定未区分行驶方向并不影响杜昕驾驶京B号牌摩托车在本市四环路以内道路行驶的违法事实认定。故对于杜昕的该项主张，该院亦不予支持。综上，清河大队对杜昕作出的被诉处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当。海淀区政府对杜昕作出的被诉复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚适当。杜昕要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，该院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回了杜昕的全部诉讼请求。杜昕不服，上诉至本院。其上诉称：一、上诉人没有违反道路交通安全法第三十八条的规定，在行车线路（北四环-安定路-北三环）、民警处罚地均未见禁止京B号牌摩托车行驶的标志，上诉人亦没有不按交警指示通行、闯红灯等其它违法行为。二、一审法院已经查明当事执法警察无警察证，属于无证执法。复议机关提交虚假证据。一审法院枉顾事实，认定执法警察具有执法资质。三、一审法院认定事实不清，枉顾上诉人提交的行车路线摄像证据，强加给上诉人“违反禁令标志”的罪名。综上，请求二审法院撤销被诉处罚决定、被诉复议决定，并由二被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人清河大队、海淀区政府均未向本院陈述意见。在法定举证期限内，清河大队向一审法院提交下列证据：1.警员身份证明，证明执法资格；2.执法情况说明，证明杜昕实施违法行为；3.通告，4.首都之窗网站信息查询，以上证据证明限行措施已经广泛宣传；5.被诉处罚决定，证明杜昕收到被诉处罚决定。同时，清河大队提交道路交通安全法、北京市实施道交法办法、《机动车驾驶证申领和使用规定》《道路交通安全违法行为处理程序规定》《中华人民共和国立法法》作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。在法定举证期限内，海淀区政府向一审法院提交下列证据：1.行政复议申请书，2.申请人身份证复印件，3.申请人提交的证据，以上证据证明申请人向行政复议机关提交行政复议申请及海淀区政府收到申请的时间；4.行政复议答复书、授权委托书、法定代表人身份证明书，5.证据清单，以上证据证明被申请人在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据；6.行政复议申请收据及当事人送达地址确认书，7.行政复议答复通知书及送达回证，8.行政复议案件处理审批表，9.被诉复议决定、送达回证、邮寄查询单，以上证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。在法定举证期限内，杜昕向一审法院提交下列证据：1.北四环—安定路—三环辅路—马甸桥-莲花桥机动车行驶录像光盘，证明摄录时间为2020年8月12日，并非所有四环向内的入口均设置了京B号牌摩托车禁行标志，被诉处罚决定所清楚记载的当事路段未见任何京B号牌摩托车禁行或限行标志，并且被诉处罚决定所记载的当事路段都有错误，当时杜昕被拦截地点为东向西方向的北三环辅路（马甸桥至莲花桥），并非西向东方向北三环辅路（莲花桥至马甸桥），可见执勤交警根本没有认真执法；2.摄录载体车牌号为×××英菲尼迪牌QX50小客车，3.摄录器材惠普牌hpf860x行车记录仪，4.车辆行驶证，以上证据证明杜昕采用合理合法手段取证；5.《北京市公安局通告》，证明该通告发布于1985年3月8日，未提出禁止郊区号牌摩托车进入四环以内行驶，原文清楚注明“远郊区县个人二轮摩托车，不准进入三环路（不含）以内地区行驶”；6.通告，证明该项地方法规不符合《交通法规制定程序规定》制定流程，甚至在北京各政府部门官方网站无法查询到，其所依据的上位法《北京市道路交通管理规定》已失效；7.被诉处罚决定；8.被诉复议决定，证明被诉复议决定表示公安机关制作被诉处罚决定后杜昕“拒绝签字”，而事实是杜昕当天配合交警，并未与其发生争执，交警出具罚单后，杜昕当场在被诉处罚决定上签字，因此海淀区政府显然没有认真履行复议义务，仅复制粘贴既往复议决定模板，不负责任，被诉复议决定应属无效；9.杜昕驾驶证，证明杜昕具有驾驶二轮摩托车合法资质；10.当事摩托车行驶证，证明当事二轮摩托车为合法车辆；11.编号为第1102031101125250号的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，证明同样是京B号牌进入四环以内行驶，违法事实描述和处罚措施与杜昕截然不同；12.政府信息答复告知书[市公安局（2020）第131号-答复告]，证明答复声明中明确写明通告的合法性审查和备案信息不存在。同时，杜昕提交《北京市道路交通管理规定》《北京市人民政府关于废止〈北京市城镇居民应征入伍义务兵优待暂行规定〉等五项规章的决定》《交通法规制定程序规定》、北京市人民代表大会常务委员会关于修改北京市实施道交法办法的决定、《北京市交通委员会北京市环境保护局北京市公安局公安交通管理局关于对部分载客汽车采取交通管理措施的通告》作为其法律规范依据。上述证据均经庭审质证，一审法院经审查认为：清河大队提交的证据5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；清河大队提交的证据4中的网页截图《再次重申：我市关于摩托车相关行驶规定》，因无法搜索到该网页，该院对其真实性无法确认，故对该证据不予采纳；清河大队提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，该院予以采信。海淀区政府提交的证据9中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；海淀区政府提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，能够证明待证事项，该院予以采信。杜昕提交的证据7、8系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；杜昕提交的证据5、11与本案不具有直接关联性，该院不予采纳；杜昕提交的证据9、10形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，能够证明待证事项，该院予以采信；杜昕提交的证据1～4、6、12形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，但不能证明待证事项，该院不予采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见。基于上述有效证据，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为：加强道路交通安全管理工作，维护道路交通秩序，是公安机关交通管理部门应当履行的法定职责。清河大队作为本市公安机关交通管理部门，在履行上述法定职责时，具有对道路交通安全违法行为作出行政处罚的法定职权。根据道路交通安全法第三十九条的规定，公安机关有权通过发布公告的方式或者其他方式对机动车采取的限制通行、禁止通行的措施，以改善道路交通秩序，缓解道路交通压力。公安机关发布的限制通行、禁止通行的公告，对机动车驾驶人具有拘束力，机动车驾驶人应当予以遵守。北京市公安局于2001年6月14日发布通告，明确了交通限制措施所针对的机动车类型和禁止、限制驶入的路段。该通告自2001年发布至今未被有权机关废止，亦不存在与道路交通安全法、北京市实施道交法办法相抵触的情形。杜昕作为具有摩托车驾驶资格的驾驶员，应当知晓京B号牌的摩托车禁止驶入四环路（不含辅路）以内的规定，并应当遵守有关道路交通的法律法规以及北京市所采取的相应限制通行、禁止通行措施。海淀区三环路马甸桥至莲花桥段辅路处于四环路以内。公安机关交通管理部门亦在本市进入四环路内入口处设立了禁止京B号牌摩托车驶入的禁行标志。杜昕驾驶京B号牌摩托车行驶至海淀区三环路的上述路段，构成违反禁令标志指示驾驶机动车通行的情形，依法应当受到处罚。清河大队根据道路交通安全法第九十条、北京市实施道交法办法第九十三条第三项、《机动车驾驶证申领和使用规定》附件中道路交通安全违法行为记分分值第三条第八项的规定，对杜昕处以100元罚款的处罚、并记3分的处理，并无不当。杜昕关于其行驶路段并无京B号牌摩托车驶入的禁行标志，其行为未违反道路交通安全法第三十八条规定等上诉意见，本院不予采纳。清河大队在处罚过程中，履行了告知、听取陈述申辩、制作处罚决定并送达等程序，处罚程序合法。根据清河大队出具的说明，执勤民警孙啸晨系该大队警员。同时，该大队就该民警无工作证的问题作出了解释和说明。结合该警员执勤时情况，可以认定其执法时表明了执法身份。杜昕提出的该警员无工作证，不具有执法资格等上诉意见，本院不予采纳。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，被诉复议决定结果亦无不当。一审法院已经就被诉复议决定认定事实部分存在的问题予以纠正，本院经审查，同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。杜昕的上诉理由均依据不足，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人杜昕负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 范术伟二〇二〇年十二月十五日法官助理 赵胜利书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。......第九十条机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。……第一百零七条对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。……3.《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第九十三条驾驶机动车有下列情形之一的，处100元罚款：……（三）未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的；……4.《机动车驾驶证申领和使用规定》附件4：《道路交通安全违法行为记分分值》三、机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记3分：……（八）驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的；……