江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终643号 上诉人（原审原告）乔淑云，女，汉族，住徐州市新城区。 委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。 上诉人（原审原告）候兴侠，女，汉族，住徐州市云龙区。 委托代理人王中民，北京在明律师事务所律师。 上诉人（原审原告）赵荣田，男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）赵宣男，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）张启珠，男，汉族，住徐州市贾汪区。 上诉人（原审原告）乔玉启，男，汉族，住徐州市经济技术开发区。 上诉人（原审原告）张永美，女，汉族，住徐州市云龙区。 上诉人（原审原告）赵美荣，女，居民身份证号码320311194611161646汉族，住徐州市鼓楼区。 上诉人（原审原告）赵桂荣，女，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）徐州市云龙区人民政府，住所地徐州市和平大道**行政办公中心。 法定代表人陈婕，该区代区长。 委托代理人于芳，云龙区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人裴建平，江苏智临律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，，住所地徐州市云龙区昆仑大道** 法定代表人庄兆林，该市市长。 委托代理人李丰丰，江苏法德东恒（徐州）律师事务所律师。 上诉人乔淑云等9人因诉被上诉人徐州市云龙区人民政府（以下简称云龙区政府）、徐州市人民政府房屋征收决定及行政复议决定一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，云龙区政府于2018年12月7日作出徐云政征字[2018]4号《徐州市云龙区人民政府房屋征收决定》（以下简称4号征收决定），决定对翠屏山片区改造项目（一期）范围内的房屋实施征收，有关部门依法收回国有土地使用权，并于同日进行公告。 云龙区政府在作出征收决定前，江苏省人民政府于2018年1月9日作出苏政地[2018]56号《关于徐州市2017年度第18批次城市建设用地的批复》,同意将翠屏山街道办事处土山寺村、乔湖村、长山村等67.3577公顷集体建设用地征收为国有。江苏省人民政府于2018年1月22日作出苏政地[2018]55号《关于徐州市2017年度第19批次城市建设用地的批复》，同意将翠屏山街道办事处乔湖村、土山寺村、长山村，牌楼街道办事处马场社区，骆驼山街道办事处金骆驼社区居委会，翠屏山街道办事处长山村等40.3869公顷集体建设用地征收为国有。徐州市人民政府于2018年2月9日作出徐政通[2018]3号、徐政通[2018]4号《征收土地方案公告》，徐州市国土资源局于2018年10月22日作出《关于翠屏山片区改造项目征地补偿安置方案的公告》（徐政地通[2018]64号）进行公示。 2018年10月22日，长山村村民委员会召开长山村两委班子关于征收补偿方式专题会，举手表决同意参照国有土地上的房屋征收进行补偿。 就案涉征收决定，云龙区政府提供了《徐州市2018年度佂迁计划》的通知，翠屏山片区项目列入“结转2017年市区计划征收项目”。徐州市规划局于2018年4月24日作出《关于翠屏山片区改造项目是否符合城乡规划和专项规划的函的复函》《关于出具翠屏山改造项目（陇海线北）征收范围线的函的复函》，认为该项目符合徐州市城乡规划和专项规划要求，并出具项目附图。徐州市国土资源局于2018年4月27日作出《关于翠屏山片区改造项目是否符合土地利用总体规划的审查意见》，认为该项目土地符合规划。徐州市发展改革和委员会于2018年5月11日作出《关于翠屏山片区改造项目符合徐州市国民经济和社会发展规划的复函》，认为该项目符合徐州市国民经济和社会发展规划。 2018年5月25日，徐州市云龙区房屋征收办公室作出《房屋征收调查公告》和《拟征地告知书》（云拟征告[2018]2号），对征收范围内的房屋进行调查登记。2018年9月30日,徐州中矿社会稳定风险评估研究中心作出稳评结论并报相关主管部门审批，评估结论为社会稳定风险等级为“中风险”。2018年10月25日，被告云龙区政府作出《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》(征求意见稿)并予以公示。2018年10月29日，徐州市云龙区房屋征收办公室作出《翠屏山片区改造项目（一期）摸底调查情况公示》，将摸底调查情况在征收范围内向被征收人进行公示。2018年11月20日，华夏银行徐州云龙支行出具单位存款证明，载明“根据徐州市云龙区房屋征收办公室的申请，现将该公司在我行开立账户截至2018年11月20日15:21时的存款余额情况证明如下:账号15×××21,基本存款账户，余额￥2455406680.43,无质押无保证金”，同时云龙区棚改办经市定销房管理办公室审核，市政府批准提供翠屏山定销房、彭祖大道南侧定销房共9092套用于拆迁安置。2018年11月27日，云龙区翠屏山街道办事处针对《翠屏山片区改造项目稳评报告书》中提及的问题和化解方案召开研讨会，制定《关于翠屏山片区改造项目（一期）稳评风险的化解方案》。2018年12月5日，云龙区政府召开区政府第24次常务会议，研究讨论翠屏山片区改造项目一期房屋征收决定。同日，云龙区政府作出关于《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》征求意见和修改情况的公告，将征求意见的方案和修改情况进行公告。2018年12月7日，云龙区政府作出4号征收决定，并连同《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》于同日公告。候兴侠、赵荣田、赵宣、张启珠、乔玉启、张永美、赵美荣、赵桂荣认为云龙区政府作出的征收决定侵犯其合法权益，遂诉至原审法院，请求人民法院依法撤销云龙区政府作出的4号征收决定。 乔淑云不服云龙区政府作出的4号征收决定，向徐州市人民政府提出行政复议。徐州市人民政府于2019年2月12日予以受理，后因案件审理需要，不能在六十日内作出行政复议决定，故于2019年4月11日作出《行政复议延期审理通知书》并送达乔淑云。经审理，徐州市人民政府于2019年5月10日作出（2019）徐行复第34号《行政复议决定书》并送达乔淑云。乔淑云认为云龙区政府作出的房屋征收决定和徐州市人民政府作出的行政复议决定行为违法，遂起诉至原审法院，请求人民法院撤销徐州市人民政府作岀的[2019]徐行复第34号《行政复议决定书》；撤销云龙区政府作出的4号征收决定。 原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，乔淑云虽未提交房屋的产权证明，但云龙区政府、徐州市人民政府对其房屋在征收范围内，其具有原告主体资格不持异议，故乔淑云是本案的适格原告。候兴侠提交了土地使用证且云龙区政府对其主体资格予以认可，赵荣田、赵宣提交了征收编号为C1-74的房屋及土地现状调查表，载明产权人为赵荣田、赵宣，故候兴侠、赵荣田、赵宣是本案的适格原告。张启珠、乔玉启、张永美的房屋不在涉案房屋征收决定确定的征收范围内，与涉案征收决定无利害关系，不是本案的适格原告。赵美荣、赵桂荣提交的土地使用权证、房屋所有权证载明的产权人均为赵美荣，两人之间的内部协议不直接导致房屋所有权人的变更，故赵美荣是本案的适格原告，赵桂荣不是本案的适格原告。 二、关于涉案房屋征收决定是否符合法律规定问题。 1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”故云龙区政府具有实施房屋征收与补偿的法定职权。 2、本案中，涉案地块经江苏省人民政府批准征收为国有，徐州市政府及相关职能部门履行了征收土地的法定程序，征地过程中未对地上房屋进行补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，集体土地被征收时未就地上房屋及其他不动产进行安置补偿，现房屋所在地已纳入城市规划区的，土地权利人可以请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。经翠屏山街道办事处长山村村民委员会召开长山村两委班子关于征收补偿方式专题会，同意参照国有土地上的房屋征收进行补偿。云龙区政府根据该会议纪要，对涉案地块按照国有土地上房屋进行征收，该标准系对被征收人利益最大化的保障，应予支持。 3、《征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；…”涉案项目被列入徐州市2018年棚改征收计划，根据稳定风险评估报告对涉案地块的勘查了解，涉征房屋多为砖混结构，90﹪以上为两层建筑，房屋间距较小，道路狭窄，交通不便，被征收人云龙区政府以棚户区改造为由进行征收，符合《征补条例》第八条规定的征收情形。 4、《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”云龙区政府在作出征收决定前，就该项目是否符合城乡规划和发展规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划向徐州市规划局、土地局、发改委等职能部门发函，上述部门均回复予以认可，故涉案征收决定符合《征补条例》第九条第一款的规定。 5、《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”云龙区政府在作出被诉房屋征收决定前，依法组织相关部门对涉案地块征收范围内的房屋进行调查登记，并将结果在征收范围内向被征收人进行了公布。云龙区政府于2018年10月25日作出《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》（征求意见稿），并在征收范围内进行公告。云龙区政府于2018年12月5日作出关于《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》征求意见和修改情况公示，载明“《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》（征求意见稿）已于2018年10月25日在征收范围内进行了公示，至2018年11月26日公告期满。现将征求意见和方案修改情况公告如下”。故云龙区政府在征收时拟定了征收补偿方案，经论证并公布征求公众意见，后根据征求意见的情况又作出征求意见和修改情况的公告，符合《征补条例》第十条、第十一条、第十五条的规定。 6、《征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”云龙区政府在作出涉案征收决定前，委托第三方徐州中矿社会稳定风险评估研究中心对所涉征收项目开展社会稳定风险评估，结论为项目整体社会稳定风险等级为“中风险”，因涉案项目被征收人数量较多，云龙区政府于2018年11月28日召开区政府第24次常务会议讨论研究翠屏山片区改造项目一期房屋征收决定。关于征收补偿费用，云龙区政府提交的华夏银行单位存款证明上有华夏银行徐州云龙支行盖章，并载明了截至2018年11月20日该账户的存款余额情况，且云龙区政府提供了翠屏山定销房、彭祖大道南侧两处安置房供被征收人选择，足以保障涉案被征收人的补偿权利，符合《征补条例》第十二条的规定。 7、《征补条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”云龙区政府于2018年12月7日作出4号征收决定，并于同日在征收范围内进行公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。云龙区政府作出房屋征收决定符合《征补条例》第十三条的规定，程序合法。 三、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”故徐州市人民政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。徐州市人民政府在接到乔淑云的复议申请后，履行了受理、延期审理、审查、决定、送达等程序，该复议决定认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审法院判决驳回张启珠、乔玉启、张永美、赵桂荣的起诉，驳回乔淑云、候兴侠、赵荣田、赵宣、赵美荣的诉讼请求。 上诉人张启珠、乔玉启、张永美、赵桂荣上诉称，上诉人的房屋被翠屏山片区改造项目（一期）的具体实施单位以违章建筑名义进行了强制拆除。上诉人具有本案诉讼的主体资格，原审判决认定事实不清及适用法律错误。请求本院：1、撤销原审判决，依法改判；2、本案的上诉费用由被上诉人承担。 上诉人乔淑云上诉称，被上诉人云龙区政府作出的4号征收决定以及所涉补偿安置方案实体、程序存在违法；被上诉人徐州市人民政府为依法作出复议决定，原审判决认定事实错误。请求本院：1、撤销原审判决，撤销4号征收决定；2、撤销[2019]徐行复第34号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人候兴侠、赵荣田、赵宣、赵美荣上诉称，案涉4号征收决定对集体土地上房屋予以征收，违反法律规定。该征收决定内容及程序违反法律规定，未依法保障被征收人的合法权益。被上诉人提供的证据不能证明案涉项目符合公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等。被上诉人对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况调查登记程序违法，未对结果进行公示。被上诉人未提供证据证明案涉征收决定作出前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。原审判决认定事实不清及适用法律错误。请求本院：1、撤销原审判决；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人云龙区政府未向本院提交书面的答辩意见。 被上诉人徐州市人民政府二审答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 在本案审理过程中，上诉人赵美荣以已签订房屋征收补偿协议为由，向本院提交撤回起诉申请书。本院经审查认为，上诉人赵美荣撤回起诉申请，系其真实意思表示，不违反法律、法规规定，未损害国家、集体和他人合法权益，应予准许。 本院认为： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，张启珠、乔玉启、张永美、赵桂荣未提供证据证明所属房屋在案涉房屋征收决定确定的征收范围内，原审判决认定四上诉人与案涉征收决定无利害关系，不是本案的适格原告正确。 二、《征补条例》第四条第一款、第八条第四项、第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的旧城区改建以及保障性安居工程建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，云龙区政府依法有权作出4号征收决定。 三、依据《征补条例》进行房屋征收的前提是房屋所占土地为国有土地。云龙区政府在一审期间提供的证据能够证明案涉地块已经江苏省人民政府批准征收为国有，徐州市政府及相关职能部门履行了征收土地的法定程序，征地过程中未对地上房屋进行补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，集体土地被征收时未就地上房屋及其他不动产进行安置补偿，现房屋所在地已纳入城市规划区的，土地权利人可以请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。经翠屏山街道办事处长山村村民委员会召开长山村两委班子关于征收补偿方式专题会，同意参照国有土地上的房屋征收进行补偿。云龙区政府依照《征补条例》对房屋进行征收与补偿，更有利于保障被征收人合法权益。 四、云龙区政府提供的《徐州市土地利用总体规划（2006-2020）》《徐州市城市总体规划（2007-2020）》《徐州市2018年度佂迁计划》，徐州市规划局作出的《关于翠屏山片区改造项目是否符合城乡规划和专项规划的函的复函》，徐州市国土资源局作出的《关于翠屏山片区改造项目是否符合土地利用总体规划的审查意见》、徐州市发展改革和委员会《关于翠屏山片区改造项目符合徐州市国民经济和社会发展规划的复函》等证据证明，案涉项目符合土地利用总体规划以及城乡规划等。根据《征补条例》第八条第四项的规定，政府组织实施的保障性安居工程建设符合公共利益。根据国办发[2011]45号《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》的规定，棚户区改造是保障性安居工程建设的一个组成部分。案涉棚户区改造，不仅有利于改善被征收人的居住环境，提高被征收人的居住质量，同时有利于完善城市公用配套设施、优化城市道路交通建设、提高城市环境质量、提升城市整体形象，故案涉房屋征收项目符合公共利益。 五、云龙区政府提供的《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》（征求意见稿）、《关于的公告》、最终的补偿安置方案以及张贴的照片等证据证明，云龙区政府作出4号征收决定前，已拟定征收补偿方案，征求被征收人的意见。案涉地块补偿安置方案明确了补偿安置标准和计算方法，保障了被征收人补偿安置方式的选择权。4号征收决定符合《征补条例》第十条的规定。 六、云龙区政府提供的涉案项目《徐州市社会稳定风险评估评审报告表》《关于翠屏山片区改造项目稳评风险的化解方案》《徐州市云龙区政府常务会议纪要》等证据证明，其在作出4号征收决定前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为“中风险”，并制定化解方案、召开政府常务会议等降低风险等级，符合法律规定。《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，云龙区政府一审提供了华夏银行徐州云龙支行单位存款证明，载明了截至2018年11月20日该账户的存款余额情况。云龙区政府提供了翠屏山定销房、彭祖大道南侧两处安置房供被征收人选择。《征补条例》第十二条第二款明确要求房屋征收决定作出前，征收补偿费用应当足额到位，是为了切实保障被征收人的实体权益能够得到保障。本判决作出前，云龙区政府明确表示，案涉房屋征收范围内，被征收人共计891户，未签约搬迁3户，安置协议实际签约率为99.7%。未签订补偿安置协议的被征收人无论选择货币补偿还是选择产权调换，云龙区政府均能依法予以保障，未侵犯被征收人的合法权益，符合法律规定。 七、云龙区政府提供的《房屋征收调查公告》《翠屏山片区改造项目（一期）摸底情况调查公示》以及张贴的公告照片等证据证明，其在作出4号征收决定前，已对征收范围内的房屋总面积及证照进行调查、认定，4号征收决定符合《征补条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 八、云龙区政府提供的4号征收决定、公告以及张贴的照片等证明，其在作出4号征收决定后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，4号征收决定符合《征补条例》第十三条第一款的规定。 需要说明的问题是，案涉地块签约率虽然到达99.7%，但包括上诉人在内仍然有3户被征收人未签订补偿安置协议。本案审理过程中，本院为化解征收补偿纠纷，已组织双方当事人就补偿安置问题进行协商，上诉人陈述了未能签订补偿安置协议的原因，本院已要求云龙区政府认真研究上诉人的主张，依法、妥善化解补偿争议，切实保障被征收人合法权益。 综上，云龙区政府作出的4号征收决定符合《征补条例》等相关规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，上诉人乔淑云、候兴侠、赵荣田、赵宣各收取10元,赵美荣减半收取5元。 本判决为终审判决。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 沙永梅 法官助理 于 静 二〇二〇年十二月十一日 书 记 员 张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；