湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂05行终151号上诉人（原审原告）贺顺林，男，1973年11月5日出生，汉族，住宜昌市伍家岗区。委托诉讼代理人席红国，湖北今天（宜昌）律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区城市管理执法局。地址：宜昌市伍家岗区东艳路**。统一社会信用代码114205030661200057。法定代表人黄勇，该局局长。委托诉讼代理人王**，该局工作人员。特别授权代理。委托诉讼代理人卢永君，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。上诉人贺顺林因诉宜昌市伍家岗区城市管理执法局（以下简称伍家城管局）规划行政强制一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院于2020年8月10日作出的（2020）鄂0503行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2011年7月1日，伍家乡南湾村民委员会（以下简称南湾村委会）与宜昌市金银岗生物科技有限公司（以下简称金银岗公司）签订《项目合作协议书》，约定南湾村委会提供荒山、坡地、岩石地共计约6亩，由金银岗公司投资开荒、平整场地，建设食用菌的生产及技术服务、观光农业项目，建成后由金银岗公司自主经营，经营风险由该公司全部承担，并约定由南湾村委会协助办理产权手续。同年7月29日，宜昌市伍家岗区农林水局向南湾村委会发出《关于缴纳森林植被恢复费的通知》，内容为：“根据你村《关于占荒地兴办停车场的报告》，我局组织人员现场勘查，同意你村在一组南湾垭处临时占用林地2000㎡，根据国家财政部、国家林业局《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》，按照6.00元/㎡征收，该项目需缴纳森林植被恢复费12000元。特此通知，请速办理。”金银岗公司按通知要求缴纳了12000元到指定账户。2012年11月15日，南湾村委会委托宜昌市安全爆破工程有限公司对场地进行爆破。之后贺顺林在上述平整的场地上投资修建房屋。2014年6月9日，原宜昌市国土资源局对贺顺林作出宜土资执罚[2014]18号《行政处罚决定书》，认为贺顺林于2013年10月未经批准擅自占用宜昌市伍家岗区伍家乡南湾村一组土地修建房屋，实际占用土地面积为4569.87㎡，其中建成房屋二栋，水池一座，建筑面积1500.08㎡，上述占用土地类别为林地，在《宜昌市伍家岗区土地利用总体规划（2006-2020）》中用途为农用地，贺顺林的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占用土地。对贺顺林作出如下行政处罚：一、责令贺顺林自收到本行政处罚决定书之日起30日内退还非法占用的4569.87㎡土地；二、对贺顺林非法占用的4569.87㎡土地处以10元/㎡罚款，计45698.70元；三、限期拆除，责令贺顺林自收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的1500.08㎡建筑物。贺顺林在收到上述行政处罚决定后，未提起行政复议及行政诉讼，并于2014年6月13日向指定账户缴纳了全部罚款。罚款缴纳后，贺顺林并未退还土地，亦未将建筑物拆除，并对原有建筑物进行重新拆建。2014年5月5日，伍家城管局对金银岗公司作出宜伍城执规停字（2014）第35019号《责令停止违法建设决定》，认为该公司在未取得《建筑工程规划许可证》的情况下，进行房屋建设，建设工程进度主体已完工，未安装门窗，要求该公司立即停止违建。2019年5月14日，伍家城管局对贺顺林发出《当事人权利告知书》，告知贺顺林应当拆除其违建建筑物，并于同日向其送达。2019年5月16日，贺顺林向伍家城管局提交申请，要求进行听证。伍家城管局于2019年5月20日向贺顺林发出《行政处罚听证通知书》，告知贺顺林听证的时间、、地点及权利义务并于次日送达。2019年5月29日，伍家城管局在宜昌市伍家岗区东艳路29号3楼会议室就贺顺林违建一事组织听证。2019年6月11日，伍家城管局对贺顺林作出宜伍城执拆字[2019]第35011号《责令拆除决定书》，认为贺顺林于2013年9月未取得《建设工程规划许可证》，在宜昌市××××号建设五处房屋，均为一层砖混结构，总面积1416㎡，已完工投入使用，以上行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令贺顺林自接到本决定书之日起7日内自行拆除以上全部建筑物。并于2019年6月14日向贺顺林送达了上述决定。直至庭审时贺顺林违建的建筑未全部拆除。贺顺林认为原宜昌市国土资源局于2014年6月9日作出[2014]18号行政处罚决定，贺顺林已履行了其中的罚款，但其限期拆除的决定超过了执行期限，自动失效。同年5月，伍家城管局作出宜伍城执规停字（2014）第35019号责令停止违法建设决定，同样超过了执行期限。2019年6月，伍家城管局旧事重提，再次作出宜伍城执拆字[2019]第35011号责令拆除决定，明显不合法。即使违法也是南湾村委会违法。即使贺顺林有违法行为，也不能是多个行政机关对同一违法行为多次作出行政处罚。故，贺顺林于2019年11月20日向人民法院提起行政诉讼，请求法院判决：撤销伍家城管局作出的宜伍城执拆字[2019]第35011号《责令拆除决定书》。同时查明：1.2012年11月19日，贺顺林注册成立金银岗公司，其占股100%。2014年7月10日，贺顺林持股比例变更为49%，刘勇持股50%，曹晖持股1%。2015年4月10日，金银岗公司股权变更为屈克芹与陈健各持股50%。在此期间内，贺顺林一直实际经营金银岗公司，并在南湾村一组土地上不断拆建各类建筑物。2.2006年2月26日，宜昌市人民政府颁布政府令第125号，决定施行《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》，该办法第五条规定，“市城市管理行政执法局依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权：……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；强制拆除责令停止建设后继续建设部分的建筑物或设施。”伍家城管局于2013年4月18日经宜昌市伍家岗区人民政府批准成立。2013年10月18日宜昌市人民政府颁布政府令第160号，决定修改《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》，修改后的实施办法第四条为“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条为“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权。”2017年12月18日，宜昌市政府办公室发布宜府发[2017]32号文件，确定继续实施上述宜昌市人民政府颁布的第160号文件。原判认为，一、伍家城管局于2013年4月18日经宜昌市伍家岗区人民政府批准成立，2013年10月18日宜昌市人民政府颁布政府令第160号，对《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》作出了修改，修改后的实施办法第四条规定“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条规定“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚和行政强制权。”该文件已被宜昌市政府确认继续实施。据此，伍家城管局有权行使辖区内的城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政执法及处罚权。二、关于伍家城管局作出的[2019]第35011号《责令拆除决定书》是否合法的问题。贺顺林于2013年起即在未取得建设规划许可的情况下，在南湾村一组的土地上建设房屋及水池等建筑物，直至2014年6月9日，原宜昌市国土资源局认为其侵占土地建设建筑物的行为违反《中华人民共和国土地管理法》规定，对其进行处罚，而贺顺林在收到原宜昌市国土资源局的处罚决定后，仅履行了缴纳罚款的义务，未退还土地，亦未拆除违规建设的建筑物，并在原违规建设的建筑物附近继续进行拆建，其违法行为持续存在，并不断更新，无论其成立的金银岗公司股权如何变更，进行持续违建行为的均是贺顺林。故伍家城管局在2019年6月11日针对其持续进行并不断更新的违建行为进行处罚，属于针对新的违法行为进行新的处罚的情况，且未对贺顺林进行罚款处罚。伍家城管局的处罚行为并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定，上述行政处罚决定程序合法、认定事实确凿、适用法律正确，对贺顺林要求撤销上述决定的请求不予支持。原审法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、第四十条、第四十六条、第五十条、第六十条、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回贺顺林的全部诉讼请求。案件受理费50元，由贺顺林负担。上诉人贺顺林不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称：1.伍家城管局作出的责令拆除决定属于重复处罚。2014年5月5日，伍家城管局已作出宜伍城执规停字（2014）第35019号《责令停止违法建设决定》，且已生效。伍家城管局应依法强制执行，而不是默许贺顺林在长达5、6年的时间里继续建设和经营。贺顺林继续建设属于该决定强制的范畴，属于违法行为的继续。事隔多年，伍家城管局没有依法执行，贺顺林在违法建筑已经完成并投入使用多年后，却基于同一事实作出[2019]第35011号《责令拆除决定书》，显然属于重复行政行为。2.伍家城管局作出的责令拆除决定是违法处罚。原宜昌市国土资源局的处罚决定被宜昌市中级人民法院裁定不予执行，即中院认为该处罚违法。根据最高人民法院类案检索的精神，伍家城管局的处罚同样违法。3.伍家城管局作出的责令拆除决定违反法定程序，属越权行为。依据《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》第十一条规定，其处罚应报宜昌市规划局认定。伍家城管局没有遵守该规定，显然超越职权。请求二审法院依法改判，撤销伍家城管局作出的行政行为。被上诉人伍家城管局辩称：1.伍家城管局作出的责令停止违法建设和责令限期拆除决定是两个不同的行政行为，不属于重复处罚，并不违反行政处罚法关于一事不二罚原则。2.原国土资源部门是依据土地管理法进行的行政处罚，而伍家城管局是依据城乡规划法作出的行政处罚，是两个不同的行政行为。法院裁定不予执行针对的是原国土资源部门并不是伍家城管局，并且该裁定与本案无关。3.贺顺林认为依据《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》第十一条规定，伍家城管局的处罚应报宜昌市规划局认定的理由是对法律的错误理解。根据贺顺林提供的宜昌市人民政府第160号令，第十一条是对违反建设工程规划许可证进行建设的行为，应当提请市城市规划行政主管部门认定。本案中，贺顺林并没有取得建设工程规划许可证，贺顺林的建设行为，与该条规定不符。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。贺顺林的上诉理由不能成立，其请求不应支持。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。本院经审查所认定的案件事实与原审相同。本院认为，本案的被诉行政行为是伍家城管局于2019年6月11日作出的宜伍城执拆字[2019]第35011号《责令限期拆除决定书》。本案应审查的范围是：1.伍家城管局是否享有作出责令限期拆除决定的职权。2.伍家城管局于2019年6月11日作出宜伍城执拆字[2019]第35011号《责令限期拆除决定书》是否合法，即认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确。本案当事人的争议焦点：1.伍家城管局是否存在超越职权的行为。2.伍家城管局作出的宜伍城执拆字[2019]第35011号《责令限期拆除决定书》是否属于重复处罚。一、关于伍家城管局是否存在超越职权的问题。《城市管理执法办法》第四条第三款规定，城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。城市管理执法是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。城市管理执法的行政处罚权范围依据法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。由于本案涉案建筑物位于宜昌市××区范围内，属于违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，所以伍家城管局享有查处位于宜昌市××××号内违法建筑物的职权。《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》第十一条规定，城市管理执法机关履行本法第六条第（二）项规定职责，对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依法实施行政处罚；对违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行为实施行政处罚，事前应提请市城市规划行政主管部门认定并决定行政处罚种类后，下达行政处罚决定书并抄送城市管理执法机关、市城市规划行政主管部门。区城市管理执法机关需提请市规划行政主管部门认定并决定行政处罚种类的，应当报市城市管理执法机关，由市城市管理执法机关提交市规划行政主管部门。该条是对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，城市管理执法机关可以直接依法实施行政处罚；对已取得建设工程规划许可证而又违反建设工程规划许可证进行建设的行为，应当提请市城市规划行政主管部门认定。本案中，贺顺林属于未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为。根据上述规定伍家城管局对其实施行政处罚，无须事前提请市城市规划行政主管部门认定，不存在超越职权。故，贺顺林认为伍家城管局越权执法的上诉理由不能成立。二、关于伍家城管局作出的[2019]第35011号《责令拆除决定书》是否存在重复处罚的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。责令停止建设是一种行政命令行为，属于责令改正的行政行为，并非行政处罚。一方面，《行政处罚法》列举的处罚种类中没有责令停止建设。另一方面，责令停止建设也不符合行政处罚法律特征。责令停止建设仅是要求改正违法行为，并无惩戒性，目的只是制止违法行为。而所有行政处罚都是对行政违法行为的事后制裁。依据原国务院法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》，责令限期拆除违法建筑不属于行政处罚行为。责令停止建设与责令限期拆除属于二种不同的行政行为。本案中，2014年5月5日，伍家城管局对金银岗公司作出的是责令停止违法建设决定，而伍家城管局于2019年6月11日对贺顺林作出的是责令拆除决定，显然伍家城管局作出的是二种不同的行政行为，不存在重复处罚。另外，贺顺林在南湾村一组的违法建筑存在持续状态，伍家城管局以该持续的违法事实对其作出责令拆除决定并无不当。故，贺顺林认为伍家城管局存在重复处罚的理由不能成立。三、关于伍家城管局作出的[2019]第35011号《责令拆除决定书》是否合法的问题。原审法院对此已作论述，本院不再赘述。综上，伍家城管局作出的[2019]第35011号《责令拆除决定书》合法。贺顺林的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判处结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贺顺林负担。本判决为终审判决。审判长 甘 杨审判员 胡振元审判员 胡建华二〇二〇年十二月一日书记员 杜 璐