山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1694号 上诉人（原审原告）范振河，男，1965年5月17日出生，汉族，住济南市历下区。 上诉人（原审原告）济南鸿森建筑安装有限公司，住所地济南市历下区姚家街道办事处下井村**。 法定代表人范振河，经理。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦 法定代表人孙述涛，市长。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，，住所地济南市经八路**济南大厦 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人崔军。 委托代理人刘宗奎，山东泽鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市自然资源和规划局，住所，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦div> 法定代表人杨永斌，局长。 被上诉人（原审被告）济南市市中区自然资源局，住所，住所地济南市市中区二环南路**div> 法定代表人(空缺)。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府兴隆街道办事处，住所地济南，住所地济南市市中区二环东路**> 法定代表人刘卫平，主任。 委托代理人崔军。 委托代理人刘宗奎，山东泽鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区兴隆街道办事处搬倒井村民委员会，住所地济南市市中区，住所地济南市市中区二环东路搬倒井村iv style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人侯大江，主任。 委托代理人刘宗奎，山东泽鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市中控股集团有限公司，住所地济南市市中区，住所地济南市市中区英雄山路**祥泰广场**楼**iv style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人郭兵，董事长。 范振河、济南鸿森建筑安装有限公司因诉济南市人民政府、济南市市中区人民政府、济南市自然资源和规划局、济南市市中区自然资源局、济南市市中区人民政府兴隆街道办事处、济南市市中区兴隆街道办事处搬倒井村民委员会、济南市中控股集团有限公司违法行政一案，不服济南市中级人民法院(2020)鲁01行初383号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 范振河诉称:2006年其在济南市市中区人政府兴隆街道办事处（原十六里河镇）搬倒井村全款购买经政府批准拥有合法取得统一规划集体建设用地和产权的集体企业及全部建筑，依法租赁经营仓储、生产、办公。依法注册营业执照，投入大量资金，并根据经营需要修缮加固房屋。2014年11月21日、2019年4月15日、2020年3月31日，政府违反土地管理法有关规定和国家征用土地的规划，违法组织实施征收拆迁，强制拆除了范振河公司企业所有建筑，抢走公司档案，破坏家具、家电、收藏品、设备、物资、产品等，造成直接经济损失70359000元。济南市市中区人民法院作出（2018）鲁0103行初223号判决已确认被告济南市市中区人民政府兴隆街道办事处针对范振河建筑的行政强制行为违法，现行政赔偿诉讼已进入程序。范振河多次告知被告有争议和正在司法诉讼的土地不允许规划征用，待司法纠纷结束后才可依法征地。七被告不具备征收涉案土地的资格，其征收涉案土地违法。诉讼请求：1.确认济南市中控股集团有限公司（原济南市市中区国有资产运营有限公司）与济南市市中区兴隆街道办事处搬倒井村民委员会于2014年11月21日签订的《协议书》违法；2.确认济南市人民政府于2019年4月15日发布的济拟征公告[2019]265号《济南市人民政府拟征收土地公告》违法；3.确认济南市自然资源和规划局于2020年3月作出的《搬倒井城中村改造项目用地布局规划图》违法；4.确认七被告在司法诉讼期间违法征地进行商业开发的行政行为违法；5.依法移交纪委、监察委、人民检察院查处七被告违法倒卖、征用集体原土地和强行征用有司法诉讼争议土地，失职渎职、谋取非法利益等违法犯罪行为；6.本案诉讼费由七被告承担。 原审法院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定,原告提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。具体的诉讼请求是指原告必须提出实体权利主张,即向人民法院提出保护自己合法权益的具体内容。原告在向人民法院提出诉讼请求时,还必须提供诉讼请求所依据的事实根据,也即要有证据证明被诉行政行为存在或者未履行法定职责的事实存在。诉讼请求的固定直接关系到被告主体资格、起诉期限的审查等,也正是行政诉讼“一事一诉”在审理程序上的必然要求。具体到本案中,审查原告的诉讼请求及理由,能够看出原告是一揽子请求确认多个被告实施的多个无关联的行政行为违法。根据原告范振河提交的情况说明，其坚持认为其所诉多个行政行为为同一行政行为，要求一并诉讼，致使法院无法确定审理对象,明显属于诉讼请求不明确的情形。在诉讼请求不明确的前提下,法院对于原告基于诉讼请求所依据的事实根据亦无法具体审查。故原告范振河、济南鸿森建筑安装有限公司的诉讼请求不明确、没有事实根据，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告范振河、济南鸿森建筑安装有限公司的起诉。 范振河、济南鸿森建筑安装有限公司不服原审法院裁定提起上诉，请求:1.撤销济南市中级人民法院（2020）鲁01行初383号行政裁定书，发回重审或由山东省高级人民法院公开审理。2.依法传唤七被上诉人法定代表人本人到庭参加诉讼,公开开庭、质证、辩论，查清事实。3.依法判决七被上诉人于2014年11月21日签订的《协议》违法。4.依法判决七被上诉人于2019年4月15日发布的《济拟征公告[2019]265号》违法。5.依法判决七被上诉人于2020年3月31日发布的《搬倒井城中村改造项目用地布局规划图》违法。6.依法判决七被上诉人对司法争议诉讼期间的土地违法征地进行商业开发的行政行为违法。7.依法移交相关部门查处被上诉人违法倒卖、征用集体土地和强行征用基本农田、有争议土地的违法犯罪行为。主要事实和理由如下：1.原审法院故意规避七被上诉人答辩意见和证据，引用错误法律条款枉法裁判。2.上诉人提交大量证据证明其诉讼请求的合法性。3.七被上诉人没有征地文件对企业进行拆迁征地违法，原审法院枉法裁判。4.七被上诉人没有征地手续和文件进行违法征地拆迁，原审法院应移交纪委、监委、人民检察院惩处。5.原审法院滥用司法裁判权枉法裁判。 被上诉人济南市市中区兴隆街道办事处搬倒井村民委员会提交书面答辩意见称:1.本案上诉人所提之诉包含多个不同行政机关作出的多个无关联具体行政行为,属于诉讼请求、诉讼主体不明确。2.人民法院对行政案件的审理，不仅是对案件进行实体审查，首先要就原告的诉讼请求是否明确等程序问题进行审查，在程序问题不解决的情况下没有必要进行实体审查。 被上诉人济南市中控股集团有限公司提交书面答辩意见称:1.上诉人一审诉讼请求中，除第一项中《协议书》与答辩人有关，其他事项均与答辩人无关联。2.上诉人要求确认多个被上诉人实施的多个无关联的行政行为违法，使一审法院无法确定审理对象，属于诉讼请求不明确的情形，一审法院据此裁定驳回起诉并无不当。 其他被上诉人未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为:本案的审理焦点在于范振河、济南鸿森建筑安装有限公司提起的诉讼是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据。有具体的诉讼请求主要指要有明确具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为作出主体不同，所依据的实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出诉讼，不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，准确适用法律等诉讼活动开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性的促进行政争议的实质性化解。具体到本案中，范振河、济南鸿森建筑安装有限公司提起诉讼请求确认多个被上诉人实施的多个无关联行政行为违法，致使原审法院无法确定审理对象。在原审中范振河提交书面情况说明，坚持认为其所诉多个行政行为为同一行政行为，要求一并诉讼,明显属于诉讼请求不明确的情形,不应予以鼓励和支持。原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。 综上，上诉人范振河、济南鸿森建筑安装有限公司的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  侯 勇 审 判 员  王修晖 审 判 员  李莉军 二〇二〇年十二月二日 法官助理  王丽强 书 记 员  徐颖格