湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘05行终289号 上诉人（原审原告）黎竹秀，女，1965年7月27日出生，住隆回县。 委托代理人陈惠军，男，1965年6月13日出生，住隆回县，系黎竹秀丈夫。 被上诉人（原审被告）隆回县金石桥镇人民政府，住所地隆回县金石桥镇金南路**。 法定代表人彭南保，该镇镇长。 委托代理人陈维主，该镇执法大队队长。 委托代理人宋涛云，湖南志涛律师事务所律师。 上诉人黎竹秀因与被上诉人隆回县金石横石桥镇人民政府（以下简称金石桥镇政府）检疫行政强制一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2020年2月27日，黎竹秀在隆回县××镇××路欧悦莎服饰店门口卖自家屠宰的猪肉，未加盖肉品品质检验合格验讫章。金石桥镇政府所属的综合执法大队发现后，予以现场查处，出具《证据登记保存清单》将黎竹秀销售的猪肉61.48斤异地保存于金石桥镇政府食堂的冰柜。同日，隆回县农业农村局工作人员对黎竹秀进行了询问，制作了询问笔录。2020年2月28日，金石桥镇政府将对黎竹秀的询问记录、证据登记保存清单、送达回证、陈会军动物检疫合格证明、现场执法照片与当事人信息照片六张移交给金石桥镇工商行政管理所。 另查明，2019年11月隆回县农业农村局与金石桥镇政府签订了《行政执法委托协议书》，隆回县农业农村局将农业综合行政执法的相关职能委托给各乡镇人民政府，其中生猪屠宰、动物防疫等执法职能，包括行政检查、行政强制、行政处罚、受理投诉举报、行政案件办理、农村宅基地审批、农村责任制承包等执法事项予以委托。 原审法院认为，本案的争执焦点为：1、金石桥镇政府将黎竹秀出售的猪肉予以异地保存的行为是否可以提起行政诉讼；2、金石桥镇政府是否是适格的被告；3、金石桥镇政府实施的异地保存猪肉的行政行为是否合法；4、黎竹秀能否要求返回异地保存的猪肉。 对金石桥镇政府实施异地保存猪肉的行政行为能否提起行政诉讼的问题。金石桥镇政府为制止违法行为、防止证据损毁、保证食品安全而对黎竹秀出售的猪肉予以异地保存的行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的行政强制措施的特点，属于扣押财物类的行政强制措施。根据该法第八条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制措施受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，黎竹秀对金石桥镇政府实施的异地保存猪肉的行政行为可以提起行政诉讼。 关于金石桥镇政府是否是属于适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对黎竹秀出售的猪肉予以异地保存的主体是金石桥镇政府所属的综合执法大队，出具的《证据登记保存清单》上加盖了金石桥镇政府的印章，因此，金石桥镇人民政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托，且被告金石桥镇政府是以自己的名义实施异地保存行为的。因此，本案不构成行政执法委托。 关于金石桥镇政府实施的异地保存猪肉的行政行为是否合法的问题。《生猪屠宰管理条例》第二十一条第二款规定，畜牧兽医行政主管部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：（一）进入生猪屠宰等有关场所实施现场检查；（二）向有关单位和个人了解情况；（三）查阅、复制有关记录、票据以及其他资料；（四）查封与违法生猪屠宰活动有关的场所、设施，扣押与违法生猪屠宰活动有关的生猪、生猪产品以及屠宰工具和设备。上述规定并没有授权乡镇人民政府扣押生猪产品的职权。《中华人民共和国动物防疫法》也没有授权乡镇人民政府可以扣押动物产品。因此，金石桥镇政府不具有扣押黎竹秀出售猪肉的职权，其对黎竹秀出售的猪肉进行异地保存的行为违法。 关于黎竹秀能否要求返回异地保存的猪肉的问题。《生猪屠宰管理条例》第十八条规定，从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位销售、使用的生猪产品，应当是生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品。第二十九条规定，从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位，销售、使用非生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪产品、未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品以及注水或者注入其他物质的生猪产品的，由食品药品监督管理部门没收尚未销售、使用的相关生猪产品以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位处5万元以上10万元以下的罚款，对个人处1万元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由发证（照）机关吊销有关证照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，黎竹秀出售的猪肉不是生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品，应由食品药品监督管理部门予以没收，且金石桥镇政府已将上述猪肉移交给金石桥镇工商行政管理所，黎竹秀要求返回被异地保存的猪肉或者赔偿3100元的请求不能支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：确认金石桥镇政府异地保存即扣押黎竹秀猪肉的行政行为违法；驳回黎竹秀要求返回猪肉或者赔偿3100元的诉讼请求。 上诉人黎竹秀上诉称，黎竹秀所售猪肉是经过鸭田镇畜牧站检疫了并开具检疫合格证明的，黎竹秀销售的是合格的猪肉产品，且金石桥镇无权扣押黎竹秀的猪肉，故金石桥镇政府应该返还黎竹秀被扣的猪肉或折价赔偿。请求二审法院撤销原审判决第二项，依法改判，支持上诉人要求返回猪肉或赔偿3100元的诉讼请求。 被上诉人金石桥镇政府辩称，该府2019年11月20日与隆回县农业农村局签订了《行政执法委托协议书》，隆回县农业农村局将生猪屠宰、动物防疫等执法职能的事项委托给该府执行，协议到2020年12月31日止。根据行政诉讼法的有关规定，委托机关是被告，该府不是本案的适格被告。该府只将黎竹秀非法出售的猪肉先行登记保存，不是扣押，该证据保存行为是为后续处罚行为进行的准备工作，是过程性行为，不属于行政案件的受案范围。故本案应驳回黎竹秀的起诉。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审查明，2020年2月27日上午10点左右，金石桥镇政府工作人员在隆回县××镇××路欧悦莎服饰店门口暂扣了黎竹秀未加盖肉品品质检验合格验讫章的猪肉。事后，黎竹秀提供了官方兽医彭绍德于2020年2月27日下午1时39分给货主陈会军出具的《动物检疫合格证明》第一联。该证明注明，本证书一式两联，第一联由动物卫生监督所留存，第二联随货同行。上述事实，有当事人的陈述及《动物检疫合格证明》可以证实。本院查明的其他案件事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是本案被告是否适格，原审判决驳回黎竹秀要求返回猪肉或者赔偿3100元的诉讼请求是否正确。从查明的事实看，2020年2月27日，金石桥镇政府所属的综合执法大队将黎竹秀出售的猪肉保存于金石桥镇政府食堂的冰柜，这是一种暂扣行为，属于法律规定的行政强制措施。后金石桥镇政府以自己的名义出具《证据登记保存清单》，又于次日以自己的名义出具《关于金石桥镇人民政府工作报告行政执法案件移交的函》，将对黎竹秀的询问记录、证据登记保存清单、送达回证、陈会军《动物检疫合格证明》、现场执法照片与当事人信息照片六张移交给金石桥镇工商行政管理所。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权依法不得委托，且金石桥镇政府以自己的名义实施暂扣猪肉行为。故对被上诉人提出的该府不是本案适格被告，暂扣行为是过程性行为的主张本院不予采纳。《生猪屠宰管理条例》第十八条规定，从事生猪产品销售应当是生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品。第二十九条规定，销售未经肉品品质检验生猪产品的，由食品药品监督管理部门没收尚未销售、使用的相关生猪产品以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；……本案中，黎竹秀出售的猪肉不是生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品，依法应由食品药品监督管理部门予以没收，现金石桥镇政府已将上述猪肉移交给金石桥镇工商行政管理所，黎竹秀要求返回被异地保存的猪肉或者赔偿3100元的请求没有法律依据。原审判决确认金石桥镇政府扣押黎竹秀猪肉的行政行为违法，驳回黎竹秀要求返回猪肉或者赔偿3100元的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人黎竹秀负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖竹梅 审 判 员  段嫦娥 审 判 员  黄 毅 二〇二〇年十二月十八日 法官助理李薇 代理书记员  罗浒浒 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。