广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终194号上诉人（原审被告）始兴县太平镇人民政府。住所地广东省始兴县************。法定代表人李子榕，镇长。出庭负责人刘欠雄，中共始兴县太平镇委员会副书记。委托代理人卢优君，始兴县太平镇人民政府综合治理办公室主任。委托代理人李茂春，广东天行健（曲江）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林瑞睿，女，2017年11月30日出生，汉族，住广东省始兴县*********************。法定代理人林发明，男，1966年9月5日出生，汉族，住广东省始兴县****************。系林瑞睿的父亲。被上诉人（原审原告）暨林瑞睿法定代理人林苑苑，女，1978年4月7日出生，汉族，住广东省始兴县*********************。系林瑞睿的母亲。被上诉人共同委托代理人邓建新，广东明境律师事务所律师。原审第三人始兴县***************民小组。诉讼代表人陈子宽，小组长。上诉人始兴县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）因与被上诉人林苑苑、林瑞睿、第三人始兴县***************民小组（以下简称上半**民小组）镇政府不履行法定职责一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：林苑苑于1978年4月7日出生，出生后随其父亲林发龙落户于始兴县*************，为农业家庭户口。2017年3月15日，林苑苑与林发明结婚，并于2017年11月30日生育一女儿林瑞睿。林瑞睿出生后随其母亲林苑苑落户于始兴县*************，为农业家庭户口。林苑苑、林瑞睿认为，2019年11月，上半陂村民小组在新一轮土地承包确权中，以2017年11月17日召开的会议所形成的《关于上半陂水2017年土地确权事项记录》中载明的“已结婚的女子没有迁移户口的不得参与此次确权分配”为由，将其排除在土地承包分配名单之外，上半陂村民小组的该行为已侵犯了其合法权益，其应与上半陂村民小组成员享受一样的分田待遇，因此，林苑苑、林瑞睿于2019年11月27日向太平镇政府提交《申请书》，申请确认其二人具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格，享受该集体经济组织成员的同等福利待遇，有权承包该集体经济组织的山林、土地、水域等不动产。2019年12月20日，太平镇人民调解委员会作出《关于林苑苑申请的回复》，提出“上半陂村民小组应依法召开村民代表大会讨论决定，重新审核林苑苑、林瑞睿的村民资格”的建议。林苑苑、林瑞睿认为太平镇政府未就其提交的请求确认其二人具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格的申请作出行政处理决定，因此向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令太平镇政府就其提交的申请作出行政处理决定，确认林苑苑、林瑞睿具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格，享有该集体经济组织成员的同等福利待遇，有权承包该集体经济组织的山林、土地、水域等不动产。另查明，太平镇政府于2019年11月27日收到林苑苑、林瑞睿提交的请求确认具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格的《申请书》后，认为其不具有确认集体经济组织成员资格的职权，因此未就林苑苑、林瑞睿提交的申请进行行政确认，仅由太平镇人民调解委员会进行回复。原审法院认为，太平镇政府未履行法定职责对林苑苑、林瑞睿是否具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格进行行政确认，构成行政不作为，理由如下：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项、第（六）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”上述法律规定明确了基层人民政府具有保护集体经济组织的合法权益、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等权利实现以及对农民、农业生产经营组织为维护自身合法权益所提合法要求进行处理的职权。农村集体经济组织成员资格既是村民的一项基本权利，也是村民赖以生存和发展的基础，林苑苑、林瑞睿为维护其合法权益，向太平镇政府申请确认其具有上半陂村集体经济组织成员资格的请求，符合上述法律规定，太平镇政府依法应就林苑苑、林瑞睿提出的申请作出处理。对于太平镇政府提出其无权就林苑苑、林瑞睿是否具备集体经济组织成员资格进行行政确认的意见，因不符合上述法律规定及精神实质，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”规定，行政机关应当在收到行政相对人的申请后两个月内作出处理。本案中，虽然始兴县太平镇人民调解委员会于2019年12月20日作出《关于林苑苑申请的回复》，但该回复既不是以太平镇政府名义作出，也未就林苑苑、林瑞睿是否具有农村集体经济组织成员资格进行确认，因此该回复并不能视为太平镇政府已经履行其法定职责对林苑苑、林瑞睿的申请作出行政确认。现林苑苑、林瑞睿请求法院判令太平镇政府就其提出的申请作出行政处理决定，理据充分，予以支持。对于林苑苑、林瑞睿请求法院判令太平镇政府确认其二人具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格，享有该集体经济组织成员的同等福利待遇，有权承包该集体经济组织的山林、土地、水域等不动产的诉讼请求，由太平镇政府履行职责后依法作出处理，不予支持。上半陂村民小组经原审法院合法传唤，没有正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。综上，太平镇政府在收到林苑苑、林瑞睿的申请书后，未在法定期限内作出处理，构成行政不作为。林苑苑、林瑞睿请求太平镇政府履行法定职责于法有据，予以支持。对于林苑苑、林瑞睿请求判令太平镇政府确认其二人具有上半陂村民小组集体经济组织成员资格，享有该集体经济组织成员的同等福利待遇，有权承包该集体经济组织的山林、土地、水域等不动产的诉讼请求，由太平镇政府履行职责后依法作出处理，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决：一、太平镇政府应于本判决发生法律效力之日起在法定期限内对林苑苑、林瑞睿的申请事项作出处理；二、驳回林苑苑、林瑞睿的其他诉讼请求。上诉人太平镇政府不服一审判决向本院提起上诉称：一、最高人民法院生效判决己经确认，人民政府没有确定农村集体经济组织成员资格的具体行政职权。2019年12月27日最高人民法院作出的（2019)最高法行申13764号行政裁定一案已经确认：1.人民政府没有确定农村集体经济组织成员资格的具体行政职权；2.有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定；3.有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，并不属行政诉讼的受案范围。2020年9月8日（2020)粤02行终112号行政判决一案，也间接认可太平镇人民政府没有直接确认农村集体经济组织成员资格的行政职权。一审判决认为“林苑苑、林瑞睿为维护其合法权益，向太平镇政府申请确认其具有上半陂村集体经济组织成员资格的请求，符合上述法律规定”，显然是对法律规定的误读。二、根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》的规定，（2019)最高法行申13764号行政裁定一案应作为本案裁决的参考。《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》已经于2020年7月31日起实施，太平镇政府在庭审时要求一审法院根据有关规定进行类案检索并将（2019)最高法行申13764号行政裁定一案应作为本案裁决的参考，但一审判决未进行回应，是错误的。综上，既然太平镇政府没有直接确认农村集体经济组织成员资格的行政职权，就不存在作出《行政处理决定书》的基础，就不会因未确认村民资格而构成行政不作为。上诉请求：一、撤销（2020)粤0203行初189号行政判决，依法驳回林苑苑、林瑞睿的起诉；二、判令本案诉讼费由林苑苑、林瑞睿承担。被上诉人林苑苑、林瑞睿答辩称：林苑苑、林瑞睿作为上半陂村的原始村民，上半陂村民小组否认林苑苑、林瑞睿具有始兴县********陂*民小组集体经济组织成员资格，违法剥夺林苑苑、林瑞睿的土地承包经营权，限制了林苑苑、林瑞睿的实体权利。而太平镇政府作为基层人民政府，在面对林苑苑、林瑞睿确认权利的具体请求时，没有正确履行自己的行政职责，是典型的行政不作为。2019年11月前后，林苑苑、林瑞睿所在的太平镇河北村上半陂村民小组开始了新一轮的土地承包确权行动。但是经过了解，林苑苑、林瑞睿却并不在土地承包分配名单之列。随即，林苑苑、林瑞睿找到上半陂村民小组负责人陈子宽进行理论，陈子宽以河北村《村规民约》第9条第3款的第3、4点规定为由，拒绝承认林苑苑、林瑞睿具有始兴县********陂*民小组集体经济组织成员资格，不同意给林苑苑、林瑞睿承包集体经济组织的山林、土地、水域等不动产，剥夺了林苑苑、林瑞睿的集体经济组织成员同等福利待遇。之后，林苑苑向太平镇政府反映情况并提出申请，要求对林苑苑、林瑞睿的集体经济组织成员资格进行认定，虽然太平镇政府先后两次对林苑苑、林瑞睿书面《回复》，也指出了上半陂村民小组的行为是违法的，但均没有制作格式固定、内容规范的《行政处理决定书》，明确陈述林苑苑、林瑞睿的请求是否成立，并得出具体的认定结论”。其两次出具的《回复》“既不符合行政确认的形式要求，也不符合行政确认的实质要求”。且太平镇政府不以自己的名义作出《行政处理决定书》，而是指令其下属单位以太平镇人民调解委员会的名义作出《回复》，《回复》的主体明显错误。太平镇政府作出的《关于林苑苑申请的回复》没有对两说明人的行政确认申请作出明确的处理决定，且不具备强制执行的法律效力。太平镇政府的《关于林苑苑申请的回复》中，仅仅只是“建议”*****陂小组召开村民代表大会讨论决定林苑苑、林瑞睿的申请事项，没有直接对林苑苑、林瑞睿的申请事项作出行政确认，不属于行政行为。由于“建议”本身不具有行政的强制性，“建议”的相对方存在各种选择的权利，最终导致林苑苑、林瑞睿的申请事项无法得到具体落实。太平镇政府作出的《关于林苑苑申请的回复》将“村民资格”等同于“集体经济组织成员资格”，属于概念混淆。涉案的《村规民约》的部分条款违法，限制女性的权利。《村规民约》中违法的部分，应当予以废止。依据相关规定，太平镇政府有义务对林苑苑、林瑞睿的具体诉请作出处理。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第5条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第3项、第4项、第6项、《中华人民共和国农业法》第77条的规定太平镇政府有权利并有义务为林苑苑、林瑞睿的申请事项做出具体的行政处理决定。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点：太平镇政府是否具有确认集体经济组织成员资格的职责。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；……”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”上述法律、法规和规章的相关规定，已经明确了我国的基层人民政府有权对村民委员会和农村集体经济组织的事务进行管理和监督，并且已经授给乡（镇）人民政府对村民委员会或者理事会侵害村民合法权益的行为进行处理的职权。太平镇政府在收到林苑苑、林瑞睿的申请书后，未在法定期限内作出处理，属于行政不作为。林苑苑、林瑞睿请求太平镇政府履行法定职责于法有据，应予支持。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。太平镇政府上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人始兴县太平镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月三日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健