安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终383号 上诉人（一审第三人）王建立，男，1962年9月10日生，汉族，住安徽省界首市。 委托代理人戴路，安徽文王律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）王永红，男，1966年8月28日生，汉族，住安徽省界首市。 委托代理人张治业，安徽法卫律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）界首市人民政府西城街道办事处，住所地安徽省界首市大桥北路**，统一社会信用代码11341282003167463C。 法定代表人刘震波，该街道办主任。 委托代理人苗军，界首市西城法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局），住，住所地安徽省界首市人民路**一社会信用代码12341282003167586A。 法定代表人段培虎，该中心主任。 委托代理人苗军，界首市西城法律服务所法律工作者。 上诉人王建立因王永红诉界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心房屋征收补偿安置协议一案，不服安徽省临泉县人民法院于2020年7月29日作出的（2020）皖1221行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 王永红向一审法院诉称，其于2010年从案外人郭修峰处以48万元转让土地一块，并在该地块建设三栋四层楼房，之后，其将自建房转让给邢蓓蓓等人七套，余下四套房屋由其及家人自用。2017年该区域被界首市西城街道办事处征收，在签订协议时，得知其中三套房屋被王建立、郭喜荣、尹素芹与界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，签订安置补偿协议，并领取拆迁安置补助款。其是被拆迁房屋的权利人，理应得到安置补偿，界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心将不是安置对象的王建立作为被拆迁人，并与其签订安置协议，侵害了其合法权益，特提起行政诉讼。请求确认界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局与王建立2017年11月3日签订的编号1700242号界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议无效。诉讼费由界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心及王建立承担。经一审法院释明，王永红变更诉讼请求为请求撤销界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局与王建立2017年11月3日签订的编号1700242号界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议。 一审法院经审理查明，2010年3月10日，王永红与案外人郭修峰及郭修峰妻子杨秀玲签订了《土地转让协议》，双方约定郭修峰夫妇将自己的一块占地面积506平方米的宅基地使用权转让给王永红，转让价款为48万元。郭修峰夫妻为王永红出具的收条内容为“收条今收到王永红土地转让费肆拾捌万元整（480000.00元）郭修峰杨秀玲2010（有改动痕迹）年3（亦有改动痕迹）月10日”。2011年6月20日，郭修峰向王建立出具了一张欠条，内容为“借条今借王建立现金柒拾万元整（700000.00元）借款人：郭修峰2011年6月20号”。2011年6月24日，郭修峰与王建立在界××市××办事处汪庄社区居民委员会干部郭志付、郭河（合）林的见证下签订了一份协议书，内容为“协议书甲方：郭修峰乙方：王建立甲方原借用乙方现金包括利息计柒拾万元整（700000元），现甲方因一时拿不出现金，经双方协商达成如下协议：一、甲方愿将自建的西边两套两间两层的复式楼房作抵压（押）；二、如在三个月内把款还清，乙方就不再究讲，如三个月内，不能还清，该楼房即归乙方所有，由乙方自行处理。甲方签字：郭修峰乙方签字：王建立证明人：郭志付郭合林2011.6.24”。2012年8月18日，界首市公安局作出界公（新华）决字［2012］第1233号公安行政处罚决定书，查明“2010年3月10日，郭修峰把新阳路××巷的宅基地转让王永红，王永红建设成房子。2011年6月24日，郭修峰又签协议把王永红盖的两套复式房屋抵给郭喜荣的丈夫王建立，双方因此发生矛盾。2012年6月18日9时许，郭喜荣到界××市××巷用地板砖块把王永红三楼房子的玻璃砸碎，经价格鉴定238元。2012年7月19日15时许，郭喜荣又到新阳路××巷用树枝把邢蓓蓓三楼最西面房子的墙划花，经价格鉴定130元”。界首市公安局据此作出对郭喜荣给予行政拘留九日的处罚。2017年11月3日，界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产管理局与王建立签订的编号1700242号界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议。后王建立及其家人从拆迁安置部门领取了50多万的拆迁补偿款。在准备领取剩余的补偿款523496元时，王永红提出异议，拆迁安置部门将剩余补偿款予以搁置，经多次调解，王永红与王建立未能就涉案房屋的拆迁款达成一致意见，王永红遂提起诉讼。 一审法院另查明，该地块上共有三栋四层，共计9套房屋（一二层为复式房屋）。王永红将其中的七套于2012年房屋建成后分别卖于李文中、李景林、李福涛、李幸福、邢蓓蓓、王建军、王艳梅等人，剩余两套复式房屋，在房屋征收时分为四套房屋，拆迁安置部门将其中三套房屋，统计在王建立及其家人名下，一套房屋统计在王永红儿子王梓名下。 一审法院再查明，王永红与王建立、郭修峰确认合同无效纠纷一案,界首市人民法院作出(2018)皖1282民初2173号民事判决，认定“王建立、郭修峰于2011年6月24日所签订的协议书第二条因违反法律的禁止性规定应为无效约定”。判决“王建立与郭修峰于2011年6月24日签订的《协议书》第二条约定无效。驳回王永红的其他诉讼请求。”阜阳市中级人民法院作出（2019）皖12民终2496号民事判决，认定：“由于案涉房屋并未办理抵押物登记，故涉案合同第一条所约定的抵押条款并未生效。又因案涉协议书第二条的约定违反《中华人民共和国担保法》第四十条的规定而无效，故若王永红认为王建立领取案涉房屋的拆迁补偿款并无法律依据或事实依据，可通过另案诉讼解决”，判决“驳回上诉，维持原判。” 一审法院认为，本案争议的焦点是界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局）与王建立签订的拆迁安置协议是否合法。 一、根据王永红与郭修峰及郭修峰妻子杨秀玲签订《土地转让协议》，以及界首市公安局界公（新华）决字［2012］第1233号行政处罚决定查明的事实“2010年3月10日，郭修峰将新阳路××巷的宅基地转让给王永红，王永红建设成房子”，且案涉的三栋楼房其他房屋均由王永红卖给李文中、李景林等人，并无证据显示涉案房屋属于王永红与郭修峰共建或郭修峰个人建设。因此，界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心认为宅基地属于郭修峰，因此房屋也属于郭修峰的观点不能成立。 二、界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心认定王建立为被征收房屋的权利人依据的是王建立与郭修峰于2011年6月24日签订的《协议书》，但是经阜阳市中级人民法院生效判决认定该协议第一条约定未生效，第二条约定无效，且在制作B129号棚户区改造入户调查表时，王永红之子即提出异议，与王建立共同在被调查人一栏签字。因此，以该《协议书》确认王建立系案渉房屋权利人的证据不足。 三、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。第二十六条规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，本案因界亳河棚户区改造项目征收，界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心在案涉房屋权属存在争议，涉案房屋具体权属未明确的情况下，即与王建立签订拆迁安置补偿协议，属于认定事实不清、证据不足。王永红起诉请求确认案渉行政协议无效，本院经审理认为该行政协议不属于无效情形，经释明，其请求撤销案渉行政协议，其请求理由成立，依法予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决撤销界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心（原界首市房地产管理局）于2017年11月3日与王建立签订的1700242号《界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书》。 王建立上诉称，一审判决认定事实不清，判决撤销行政协议无法律依据。上诉人已占有并使用该房产长达五年，是合法所有权人，拆迁补偿款应补偿给上诉人。根据界首市人民法院查明的事实，王永红与郭修峰所签土地转让协议违反法律规定，应属无效，被上诉人不应根据无效合同取得拆迁利益，被上诉人不具有合法的主体资格。一审法院程序和实体均违法，王永红起诉确认协议无效而一审法院判决撤销，违反不告不理，一审法院未向被上诉人释明并确定举证时间。被上诉人的撤销权已经超过了诉讼时效，被上诉人在协议签订时及后续公示时即知情，所以被上诉人的撤销权已经消灭，一审法院不应支持其诉讼请求。被上诉人未对涉案房屋权属进行人民政府诉前处理，一审法院不应审理。请求撤销一审判决或者发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 王永红向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件。证明其身份信息及具有合法的诉讼主体资格。2、售房协议5份、照片四张、行政处罚决定书一份、界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书五份。证明其在受让的宅基地上建造房屋，建造好后由其出售给李文中、李景林、李福涛、李幸福、邢蓓蓓、王建军、王艳梅等七人，上述几套房屋均被依法征收安置，余两套复式两层楼房自用的事实。公安机关行政处罚决定书认定的事实，2010年3月10日，郭修峰将新阳路××巷的宅基地转让给其，后其出资建设成房子；2011年6月24日，郭修峰签协议把其所建房屋其中的两套房子抵给王建立，因此双方发生矛盾，后郭喜荣对其所建房屋进行人为破坏，界首市公安局予以行政处罚拘留九日。3、棚户区改造入户调查表（Ｂ129号）、界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书。证明在对案涉房屋进行入户调查时，其所出资建造的房屋被王建立作为拆迁户予以申报，在被调查人签字处有王建立和王永红儿子王梓签字，王梓在调查现场对房屋权属问题提出异议，并强烈要求在被调查人处签字，以证明案涉房屋权属存有争议，村干部郭合林当时作为调查人明确告诉双方权属处理不好不予补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，在房屋权属存有争议的情况下界首市房地产管理局作为征收人、界首市人民政府西城街道办事处作为委托征收部门仍然与王建立签订协议予以安置补偿，明显违法、违规的事实，侵犯了其合法权益。将王永红自用的两套复式楼房，人为拆分为四小套，其中三套被安置补偿给王建立及家人，仅有一套安置补偿给王永红之子（王梓）。4、界首市人民法院民事判决书、阜阳市中级人民法院民事判决书。证明法院确认2010年3月10日，其与郭修峰及郭修峰妻子杨秀玲签订《土地转让协议》，郭修峰夫妇将自己的一块占地面积为506平方米的宅基地使用权有偿转让给王永红，转让价款48万元。其将郭修峰转让给其的宅基地建设成房子，2011年6月24日郭修峰又签协议把王永红盖的两套复式房子抵给郭修荣的丈夫王建立，双方因此发生矛盾。2016年底，本案争议房屋因拆迁需要进行补偿安置，因王建立持有与郭修峰2011年6月24日签订的协议书，拆迁安置部门将本案争议的两套房屋（复式）统计在王建立及其家人名下。2017年11月初，王建立及其家人从拆迁安置部门领取了50余万拆迁补偿款。本案界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置协议书，认定房屋权属的依据是王建立与郭修峰所签协议书，该协议书约定的两个条款分别被生效的人民法院判决文书认定为未生效和无效，故该房屋征收补偿安置协议书无事实及法律依据。 界首市人民政府西城街道办事处、界首市房地产发展中心向一审法院提交的证据、依据有：1、界首市人民政府西城街道办事处统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明；界首市房地产发展中心统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明；国有土地房屋征收补偿条例第四条。证明界首市西城街道办事处、界首市房地产发展中心的主体资格情况，房地产管理局委托西城街道办具体实施涉案的拆迁事宜。2、2017年1月9日界首市房地产管理局界房(2017)4号文件《关于界首市界亳河整体城镇化棚改一期项目房屋征收补偿工作征询意见的函》；2017年1月9日界首市房地产管理局界房(2017)5号文件《关于界首市界亳河整体城镇化一期棚改项目房屋征收补偿工作征询意见的函》；2017年1月9日界首市房地产管理局界房(2017)6号文件《关于界首市界亳河整体城镇化一期棚改项目房屋征收补偿工作征询意见的函》；3、2017年2月14日界首市城乡规划局文件规划(2017)9号《关于界首市界亳河整体城镇一期棚改项目房屋征收补偿工作征求意见的复函》；2017年2月15日界首市国土资源局《关于界首市界亳河整体城镇化一期棚改项目土地利用总体规划的函》及附件概况图；2016年7月27日界首市发展和改革委员会发改审批[2016]302号文件《关于界首市界亳河片区整体城镇化项目(一期)立项的批复》；2017年2月16日界首市发展和改革委员会《关于界首市整体城镇一期棚改项目的复函》；4、界首市房地产管理局《关于界亳河整体城镇化一期棚改项目纳入国民经济年度发展计划的证明》；阜阳市人民政府《关于报送阜阳市2017年棚户区改造目标任务和项目清单的函》及附件《目标任务表》；界首市人民政府《关于界首市2017年棚户区改造计划任务的函》及附件《计划表》和《改造项目清单》。以上证据证明界首市人民政府的征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。5、界政[2017]6号《界首市人民政府关于界首市界亳河片区整体城镇化(一期)棚改项目房屋征收的决定》；界政通[2017]7号文件《界首市人民政府关于界首市界亳河片区整体城镇化(一期)棚改项目房屋征收的公告》；界首市房地产管理局、界首市人民政府西城街道办事处西办字(2017)10号《关于呈报的请示》及附件《界亳河整体城镇化一期棚改项目被征收国有土地上房屋补偿实施方案》；《界首市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》；6、界亳河整体城镇化棚改项目被征收国有土地上房屋补偿方案进行公布并征求意见的照片一组(2016年11月22日公布)。以上证据证明征收部门为界首市房地产管理局、征收实施单位为界首市西城街道、征收补偿方案报界首市人民政府批准，界首市人民政府对征收补偿方案进行公布，征求公众意见。7、界首市重大事项社会稳定风险评估工作报告表、银行进帐单；8、视听资料照片两组(第一组入户调查丈量摸底照片，第二组入户调查登记结果公示照片)、棚户区改造入户调查表、征收评估现场勘查表、界首市城西片区界亳河城镇化项目统计表；9、界首市国有土地棚户区改造房屋征收补偿安置档案一套。以上证据证明在界首市人民政府作出征收决定前，已进行社会稳定风险评估，且征收补偿费用足额到位，专户专存、专款专用。房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行组织调查登记。尹素芹、王建立、郭喜荣已签订拆迁补偿协议并领取了相应的拆迁补偿款，事实清楚，证据充分。10、界亳河片区棚改房屋征收公告公示张贴照片、公告公布后接受群众咨询现场照片。证明界首市人民政府作出征收决定后及时公告，并告知被征收人依法享有的申请行政复议、提起行政诉讼的权利。11、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第八条、第十三条。证明签订协议适用的法律、法规正确。 王建立向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件。证明其主体资格。2、王建立与郭修峰订立的借条。证明郭修峰向王建立借款的事实。3、2011年6月24日郭修峰与王建立签订的协议书、（2018）皖1282民初2173号民事判决书复印件。证明郭修峰将涉案房屋抵偿给王建立的事实，涉案房屋是两套两间两层复式楼，郭修峰与王建立于2011年6月24日签订的房屋抵押协议书，不存在合同法规定的无效情形。4、汪庄社区证明。证明涉案房屋是郭修峰本人的。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。 本院认为，一审庭审时被上诉人称，认定本案所涉房屋属于王建立所有，系依据郭修峰与王建立于2011年6月24日所签协议及汪庄社区证明。其中汪庄社区证明内容为“郭修峰这宗宅基位于新阳路××号”，不能证明案涉房屋权属；郭修峰与王建立所签协议现已经生效民事判决认定第一条约定未生效、第二条约定无效，因而亦不能以该协议内容认定房屋为王建立所有。被上诉人在案涉房屋权属尚未明确的情形下，直接与王建立签订拆迁安置补偿协议，证据不足。一审法院判决予以撤销并无不当，本院予以维持。王建立的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王建立负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 韩 笑 审判员 耿牛牛 二〇二〇年十二月十五日 法官助理李炳彤 书记员张琳琳 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；