湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行初141号原告：钟雨，男，汉族，1978年2月18日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：王蕾，湖南金骏律师事务所律师。被告：湘阴县人民政府，住所地湘阴县新世纪大道中路。法定代表人：李镇江，县长。委托代理人：廖宗。委托代理人：胡铁章。被告：三塘镇人民政府，住所地湘阴县三塘镇。法定代表人：戴磊，镇长。委托代理人：杨继红，湘阴县文星法律服务所法律工作者。原告钟雨诉被告湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）、三塘镇人民政府确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，本院于2020年10月20日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告钟雨及其委托代理人王蕾，被告湘阴县政府的委托代理人廖宗、胡铁章、被告三塘镇政府的委托代理人杨继红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟雨诉称被告湘阴县政府、三塘镇政府因实施《湘阴县畜禽养殖污染专项整治实施方案》对其在父亲家荒山上修建的羊舍实施了强制关停行为，造成原告巨大经济损失，故起诉至本院请求确认二被告强制关停原告羊舍的行政行为违法并赔偿给原告造成的损失共计389862元。钟雨诉称，2016年,原告在其父亲家的荒地上修建羊舍用于养羊,羊舍建筑面积为490.6平米,层高4.9米,并在羊舍周围设置了围山铁丝网（长2400米,高1.6米)及钢材支柱(3×5型号,长480米),当年,原告就从他人处购买了190头(价值214080元)黑山羊用于养殖。原告在修建羊舍时,镇里相关部门的工作人员口头警告说不准养殖生猪。2018年3月份左右,湘阴县政府重新划定禁养区,并制定了相应的补偿政策。相关部门的工作人员口头告知原告必须将羊舍关停。因羊舍关停,原告只能分批贱价处理黑山羊。随后三塘镇畜牧站柳站长带队来原告的羊舍处勘测面积,说原告的羊舍面积没有达到500平米,只能等下批再拆除的时候补偿。等到2020年4月份,原告仍未得到政府部门的回复,期间也多次打电话询问柳站长,得到的答复还是一样,要原告等政策,于是原告拨打了123415市长热线,但问题还是没有得到解决。直到2020年8月26日通过信访途径,三塘镇政府才给予原告书面回复,称原告属于养殖反弹户,修建的羊舍属于违章建筑,但并没有对是否补偿给予回复。为维护原告自身合法权益,原告依据《行政诉讼法》的规定特向贵院起诉,请求贵院依法支持原告的诉讼请求。湘阴县政府答辩称，一、被答辩人不是该案的适格原告。1、原告非三塘镇吴公村13组集体经济组织成员,也并未享受和承担集体经济组织成员权利与义务,更未在吴公村13组承包、租赁或流转土地:且原告没有提供相关证据证明该案所涉羊舍由原告建设或所有。2、湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组与原告父亲于2014年12月8日签订了《湘阴县湘江干流禁养协议》(以下简称《禁养协议》)和《湘阴县距湘江干流500米内畜禽养殖场拆除协议》(以下简称《拆除协议》)两份协议,领取了奖补金人民币27442.5元。该两份协议均是行政协议,行政协议的目的在于实现行政管理,甲方的合同义务主要在于实现畜禽退养的管理目的并给予奖补金,乙方的合同义务在于在禁养区域禁养并拆除相关禁养设施并保障禁养区不再养殖。后在乙方居住的房屋禁养区内又出现羊圈并养羊已经违反了《禁养协议》之约定,基于违反合同,乙方所居住的三塘镇人民政府作出了《限期拆除告知书》,告知乙方履行其合同义务及违约责任。既非具体行政行为又与本案原告无关二、答辩人湘阴县人民政府不是该案适格的被告。湘阴县人民政府下发的《湘阴县畜禽养殖禁养划定方案》是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》和湖南省农业农村厅办公室关于印发《湖南省通江湖泊和重要境内湖泊沿岸畜禽退养工作实施方案》等一系列文件作出,属于针对不特定相对人作出的具有普遍约束力的规范性文件,不具有可诉性,湘阴县人民政府也没有作出与本案相关的具体行为行为。故湘阴县人民政府不是该案的适格被告。综上,被答辩人不是本案的适格原告,被答辩人湘阴县人民政府不是该案的适格被告,请人民法院依法驳回原告起诉。被告三塘镇政府答辩称一,原告钟雨不是本案的适格主体。原告钟雨系岳阳市岳阳楼区人,不是答辩人所辖黄陵港村的常驻居民,也不是该村吴公村十三组的集体经济组织成员,从未在该组享受过集体经济组织成员待遇和履行过集体经济组织成员的应尽义务,也没有在该组签订过集体土地承包和流转协议，更没有在该村组拥有养殖场和从事过种养殖的生产经营。故此,原告钟雨不是本案的适格诉讼主体。二,原告诉称位于××村××组的养殖场和养殖的黑山羊属于自建自养的,因答辩人的行政行为违法给其造成的损失,答辩人应予以补偿的诉求事实依据。2014年,答辨人根裾湖南省湘政办函（2014）87号《湘江干流两岸养殖污染防治工作实施方案》,岳阳市岳牧渔发（2014）29号《岳阳市湘江干流两岸500米内畜禽规模养殖场退养验收标准》,湘阴政办发（2014）24号《湘阴县畜禽养殖污染专项整治实施方案》和湘阴县整治小组发（2014）1号《湘阴县畜禽养殖专项整治工作实施细则》等通知精神及相关规定。对本辖区内湘江干流500米范围内开展畜禽养殖场退养专项整治行动。原告钟雨的父亲钟某系答辩人黄陵港村吴公村**村民,其牲猪养殖场属该专项行动的整治对象,经多次与钟某协商,2014年2月8日湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组与其签订了《湘阴县距湘江干流500米内畜禽养殖场拆除协议》,钟某按协议约定于2015年6月8日前拆除了自建的养殖场,并领取了养殖场栏舍（房屋、设施）补偿款。2016年原告钟雨的父亲钟某与湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组签订的《湘江干流畜禽养殖场禁养协议》第二条:乙方承诺事项的第四项“乙方承诺,无论是全部拆除,还是功能性拆除的养殖,以后不再在规定禁养区内从事畜禽养殖工作＂,第三条违约责任“乙方在签订本协议后,如违反本协议继续在现规定的禁养区内从事畜禽养殖的,甲方将申请县人民政府组织相关职能部门对养殖场及设备设施予以强制拆除,不予任何补偿,并追回退养拆除奖补金,且以骗取国家专项资金等,追究当事人的法律责任”的约定于不顾,擅自在原协议约定已被拆除禁养的牲猪养殖场旧址上重新修建养殖场,从事黑山羊养殖。答辩人在原告父亲钟某重新修建养殖场和从事黑山羊养殖的过程中,多次派工作人员与钟某沟通,劝其遵守上述两个《协议》的约定,使其认识到违约将要承担的相关法律责任。为此,钟某本人于2018年自行关停了养殖场,处置养殖的黑山羊,2020年9月3日答辩人向钟某下发了限期拆除重新修建的养殖场告知书,钟某本人在其告知书已签字认可。故此,原告诉称位于答辩人辖区××村××村××组××年重建的养殖场和养殖的黑山羊属于其本人所有无事实依据,要求答辩人对其损失予以补偿无法律依据。综上,原告钟雨不是本案适格诉讼主体，且起诉缺乏事实依据,请求人民法院驳回原告的诉求。本院经审理查明，2014年6月20日，湘阴县政府印发《湘阴县畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》（湘阴政办发【2014】24号），对湘阴县全县范围内开展畜禽养殖污染专项整治行动，整治活动由县政府统一领导，各相关职能部门整体联动，集中开展专项整治行动，各乡镇人民政府负责本辖区内畜禽养殖污染整治工作。整治范围为湘阴县范围内的规模畜禽养殖场、小区和企业，群众反映强烈的畜禽养殖户和畜禽散养密集区，其他散养户参照执行，整治目标：从2014年6月开始,到2015年底基本完成全县规模养殖场、小区和企业的污染治理任务,依法关闭全县禁养区内的所有畜禽养殖场、小区,并对非禁养区内规模畜禽恭殖场、小区的污染进行全面整治,确保污染物达标排放,养殖污染得到有效控制,生态环境得到明显改善。并规定了禁养区和适养区的整治标准和奖励政策，对禁养区规定：1、取消奖励扶持政策、自本文件下发之日起,现有畜禽养殖场、小区和企业不再享爱国家相关奖励扶持政策。2、限期关停或转移转产、现有的畜禽养殖场区、小区和企业限限在一年内,自行关停或转移转产。在2015年5月底之前按要求实施到位的，由县财政给予适当经济奖励;没有实施到位的，依法予以强制关停。湘阴县政府成立了湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作领导小组，并要求各乡镇专门成立工作班子，加强对辖区畜禽养殖污染整治工作的组织领导。2014年9月2日，湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作领导小组印发《湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作实施细则》（整治小组发【2014】1号），2014年11月24日，岳阳市畜牧水产局印发《岳阳市湘江干流两岸500米内畜禽规模养殖场退养验收标准》（岳牧渔发【2014】29号），2014年12月3日湘阴县畜禽养殖污染专项整治工作领导小组印发《湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作实施方案》（湘阴湘养退办【2014】1号）。原告钟雨的父亲钟某系湘阴县三塘镇黄陵港村吴公村**村民,某在其自家荒山上修建的牲猪养殖场位于湘阴县畜禽养殖污染专项整治禁养区，属于该专项整治行动的整治对象。2014年12月8日，湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组与钟某（钟国军代签）签订了《湘阴县湘江干流畜禽养殖场禁养协议》,约定钟某于2015年1月10日前将该牲猪养殖场自行拆除。同日，钟国军代钟某与湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组签订《湘阴县距湘江干流500米内畜禽养殖场拆除协议》，约定钟某在2015年1月10日前自行拆除，合计补偿27442.5元。2015年钟某将生猪养殖场自行拆除。湘阴县湘江干流畜禽养殖场退养拆除工作领导小组于2015年4月24日支付钟某21954元，2015年6月8日支付钟某5488.5元，共计27442.5元。钟雨称2016年其在自家荒山上修建羊舍，羊舍占地部分与其父钟某之前的牲猪养殖场重合，钟雨称在其修建羊舍时,镇里相关部门的工作人员口头警告不准养殖生猪，并称2018年3月份左右,湘阴县政府重新划定禁养区,并制定了相应的补偿政策，相关部门工作人员口头告知原告必须将羊舍关停，原告遂于2018年3月份将涉案羊舍关停并分批低价处理黑山羊。原告称在涉案羊舍关停后，找三塘镇畜牧站柳站长协商补偿事宜未果，原告于2020年6月向三塘镇政府信访反映养舍补偿问题。三塘镇政府于2020年8月26日对钟雨作出《信访事项处理意见书》（三塘信访复字【2020】7号），对钟雨反映其在湘阴县××镇××村××组的400平米养羊场在2018年因环保被当地政府拆除，相关补偿至今未发放的问题，答复：“根据调查了解到,钟雨的父亲钟某在2018年根据国家政策进行养殖户猪舍拆除已按标准领取到了国家补助款,并与三塘镇人民政府签订了不在原址进行畜禽养殖协议,经核实,钟雨在其父亲钟某所拆除的原址上重建羊舍,属于典型的养殖反弹户,属于违法建筑。三塘镇政府多次组织畜牧、环保、国土等部门与钟雨进行交涉,并依法将羊舍进行拆除。钟雨所说的同期与其相同情况的养猪场、养鸡场均给予了补偿并不符合事实”。2020年9月3日，三塘镇人民政府对钟某作出《限期拆除告知书》，内容为，“经查实、你户属于畜禽退养反弹户、已违背了《湘阴县禁养区内畜离养殖场关停、拆除协议》。现责今你户于2020年9月7日前自行将养殖场所的相关设施全面折除到位,否则、镇政府将协同县直相关部门依法依程序进行强制折除、并追究其相关法律责任”钟某在送达回证上签字。涉案羊舍及相关设备至今未被相关部门拆除。另查明，在本院庭审中，钟某出庭作证称涉案羊舍是由原告钟雨出资建造，钟某只是帮助养殖。钟雨申请出庭作证的证人涂某在其出具书面证明称在2018年下半年从原告钟雨处购买黑山羊78头，但在出庭作证时称购买时间为2017年11到12月份。钟雨向本院提交的瞿金波书面证明，称2018年11月瞿金波从原告处购买黑山羊140头。钟雨向本院提交的田细建书面证明，称2018年下半年钟雨将羊处理掉。钟雨在本院庭审中称关停没有具体的文件，是口头通知关停，并称2018年中央环保督察组在三塘镇督查，村里书记要求关停，原告在2018年3月关停羊舍停止了经营。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，第四十九条，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，人民法院审理行政案件是行政行为的合法性进行审查，该审查的前提之一是行政机关对行政相对人作出了相关具体行政行为。本案中，涉案羊舍位于禁养区，原告钟雨在起诉状中称2018年3月三塘镇政府相关工作人员告知关停羊舍，在本院庭审中原告钟雨又称村里书记告知其关停羊舍，本案原告钟雨起诉请求确认被告湘阴县政府、三塘镇政府对其修建羊舍实施的强制关停行为违法并给以行政赔偿，但未提交证据证明被告湘阴县政府、三塘镇政府对涉案羊舍下发过关停决定，实施了具体的关停行政行为，湘阴县政府虽然下发了《湘阴县畜禽养殖污染专项整治实施方案》及相关文件，但该文件属于规范性文件系针对不特定相对人作出的，不能仅凭该文件认定湘阴县政府对钟雨作出了关停羊舍的具体行政行为，因原告钟雨提交的证据不能证明被告湘阴县政府、三塘镇政府对涉案羊舍作出过强制关停的具体行政行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（二）项规定的起诉条件。其次，原告钟雨称涉案羊舍关停时间为2018年3月，其应当在此时就已知道权益受到损害，其应在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出,法律另有规定的除外”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉用限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，本案应适用1年的起诉期限规定，原告钟雨直至2020年10月才向人民法院起诉，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的可以扣除或延长起诉期限的情形，原告钟雨的起诉已经超过法定起诉期限。另外，原告钟雨选择信访救济途径而导致起诉期限的超过，系自由选择的结果，不属于依法应当扣除起诉期限的情形，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）项，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，原告钟雨的起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下：驳回原告钟雨的起诉。案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二〇年十二月三日书记员  夏语涵