江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行终354号 上诉人（原审原告）陈勤，女，1958年1月25日出生，汉族，住扬州市邗江区。 被上诉人（原审被告）扬州市工业和信息化局，住所地扬州市文昌西路**。 法定代表人王正年，局长。 委托代理人张杰，扬州市工业和信息化局工作人员。 委托代理人张文德，江苏琼宇仁方律师事务所律师。 上诉人陈勤诉被上诉人扬州市工业和信息化局（以下简称扬州市工信局）行政不作为一案，已由扬州市江都区人民法院于2020年8月28日作出（2020）苏1012行初159号行政裁定。原告陈勤不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审经审理查明，原告陈勤曾在原扬州农药厂工作。1993年9月3日，扬州农药厂以原告不服从工作安排、待业时间超过六个月等为由作出《关于辞退陈勤同志的决定》，将原告辞退。原告对《关于辞退陈勤同志的决定》不服，于1993年12月18日向扬州市劳动争议仲裁委员会申诉，要求撤销“辞退决定”。1994年2月17日原告申请撤诉，扬州市劳动争议仲裁委员会于1994年2月24日作出扬劳仲[94]决字第1号《仲裁决定书》，准予原告撤诉。现原告认为企业隐瞒209号文的政府信息，不发放待业证明，滥用人事管理权，侵害了原告的合法权益，而被告市工信局作为行政执法部门怠于履行监管职责，故原告提起本案诉讼。 原审法院认为：公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法律规定的受案范围和起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，原告与原企业扬州农药厂之间产生纠纷，系平等民事主体之间的纠纷，应依法通过仲裁等法律途径解决，事实上，原告曾提起仲裁后自愿撤回仲裁，现原告诉请被告履行所谓监管职责，即使被告具有原告诉称的监管职责，该监管行为也不直接设定当事人新的权利义务关系，对原告的权利义务并不产生实际影响，故原告提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件和受案范围，应当依法驳回其起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。本案中，原告诉请要求被告恢复其原工资级别和教师身份，而恢复原告工资级别和教师身份并非被告的法定职责，依法亦应当驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款，第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告陈勤的起诉。 上诉人陈勤上诉称:第一，原审裁定认定事实不清。改制时，人社局滥用职权，违背国务院相关规定，违法改制。农药厂隐瞒209号文，不发给社会待业证明。原化工局作为行政主体，行使行政职权的过程中，主导上诉人与企业签订损害上诉人权益，违背上诉人真实意思表示的协议。根据《关于原扬州市化学工业局行政职能划转情况的说明》，原扬州化工局的行政主体职能被分流至五个部门，包括被上诉人。因此，被告是适格的行政主体。第二，原化工局采取行政强制手段，没有经过身份置换，滥用人事管理权、劳动用工权，超越权限、范围、条件和程序实施行政强制。依据《行政强制法》第八条、《行政诉讼法》第十二条及第四十九条的规定，行政机关实施的行政强制行为侵犯被上诉人的人身权、财产权等合法权益，符合法律规定的起诉条件和受案范围。第三，被上诉人是赔偿义务机关。被上诉人是行政主管部门，对原农药厂负有不可推卸的领导、监督和管理责任。被上诉人实施了主导、鉴证上诉人与农房公司签订“协议书”的行政强制措施及归零上诉人原工资级别和身份的行政强制执行行为，导致了上诉人国家干部身份的剥夺和上诉人原工资级别归零。依据《国家赔偿法》第七条，被上诉人应当作为赔偿义务机关。综上，上诉人提出如下诉讼请求：一、撤销原审裁定，发回重审；二、确认被上诉人隐瞒政府信息，不发给社会待业证明，滥用人事管理权的行政行为违法；三、按原工龄、原工资级别补发在职工资待遇损失，补参加1994年工资套改，补缴19年1个月养老金、医疗金、公积金等，享受房改房政策，补偿一切损失。退休养老待遇重新核算后补发。 被上诉人扬州市工信局答辩称：第一，本案所涉及争议实质上是劳动争议，且该争议已经劳动仲裁和法院处理。本案中，引起争议的是1993年9月4日原扬州农药厂向上诉人发放的《关于辞退陈勤同志的决定》，上诉人对该决定不服，于1993年12月18日向扬州市劳动争议仲裁委员会申诉，要求撤销“辞退决定”，1994年2月17日上诉人撤回申诉。2018年5月21日，上诉人向扬州市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求裁决1993年4月15日签订的《劳动合同》以及杨农集团公司作出的《关于辞退陈勤通知的决定》无效等请求。经过一裁两审，扬州市劳动人事争议仲裁委员会驳回了上诉人的诉讼请求。第二，被上诉人并无监管企业依法实行全员劳动合同制的职责，亦无处理企业与职工劳动争议的职权。《关于企业实行全员劳动合同制试行办法》（扬政发[1992]209号）是扬州市人民政府颁布实行的规范性文件。该办法规定企业和职工之间关于劳动合同的订立、变更、终止和解除行为，权利和义务也产生在企业和职工之间。被上诉人并无职权职责处理企业与职工之间关于实行全员劳动合同制过程中发生的争议。该办法也并不属于应由答辩人进行公开的政府信息。第三，上诉人要求被上诉人承担赔偿责任，恢复工资级别、恢复教师身份无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。在本案中，被上诉人既非负有法定职责的行政主体，也没有任何行政违法行为，上诉人的赔偿请求并无事实和法律依据。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，程序得当，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。 二审中，上诉人陈勤提交如下证据： 1、落款时间为2020年8月11日，中共扬州市委编办作出的《关于原扬州市化学工业局行政职能划转情况的说明》一份。 上诉人提交上述证据用以证明原扬州市化学工业局的职能被划转至包括被上诉人在内的五个职能部门，因此被上诉人是适格的行政主体。上诉人提交的上述证据与本案争议焦点不具有关联性，本院不予采纳。 本院所查明的事实与一审相同。 本院另查明，2018年6月5日，陈勤向扬州市广陵区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与江苏省扬农化工集团有限公司在1993年4月15日签订的劳动合同无效、身份置换无效、解除劳动关系无效、辞退无效。一审法院认为陈勤的诉讼请求明显超过诉讼时效，判决驳回陈勤的诉讼请求。陈勤不服，提起上诉，二审法院判决维持一审判决。2018年11月13日，陈勤向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼，请求确认扬州市人力资源和社会保障局（以下简称扬州市人社局）在1993年4月15日对陈勤与原扬州农药厂签订的劳动合同给予鉴证盖章的行为违法。一审法院认为劳动鉴证行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院的受案范围，且原告对1993年原扬州劳动局作出的行为提起诉讼，已经明显超过起诉期限，最终裁定驳回原告的起诉。陈勤不服，提起上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。2020年6月3日，陈勤向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼，请求确认扬州市人社局隐瞒且不撤销133号批复第二项规定的行为违法。一审法院认为陈勤的诉讼请求是针对原扬州农药厂及其主管机关的改制行为，不属于行政诉讼的受案范围且早已超过起诉期限，因而裁定驳回陈勤的起诉。陈勤不服，提起上诉，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。2020年7月28日，陈勤向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼，请求确认扬州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称扬州市国资委）行政执法处理遗留问题时隐瞒扬政发[1992]209号文第四条、第七条和不发给“社会待业证明”的二项行政不作为违法；同时请求判令恢复原教师身份、恢复工资级别。后陈勤于2020年12月7日申请撤回起诉。 本案的争议焦点在于：上诉人陈勤提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人陈勤因与原扬州农药厂之间产生纠纷，且该劳动纠纷已经人民法院生效民事判决所拘束。陈勤认为原扬州市化学工业局作为原扬州农药厂的主管机关未能履行监管企业改制的职责，侵害其合法权益。后因机构改革，原扬州市化学工业局职能划归扬州市工信局、扬州市国资委等机关，因而提起相关行政诉讼，扬州市邗江区人民法院审理的（2020）苏1003行初548号案件中，陈勤曾以同样的事实和理由起诉扬州市国资委。对此，一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上诉人陈勤诉请履行的监管企业改制的职责不具有对外性质、不直接设定当事人新的权利义务，不会对陈勤的权益产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围。另一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。上诉人要求确认行政机关行政不作为违法，需要审查行政机关是否具备相应的法定职责。首先，上诉人陈勤认为扬州市工信局不公开209号文的行为违法，案涉209号文是扬州市人民政府制定的规范性文件，被上诉人扬州市工信局并非该文件的公开义务机关。其次，209号文规定的是企业和职工之间关于劳动合同的订立、变更、终止和解除行为，权利和义务产生在企业和职工之间。209号文第七条规定待业证明由企业负责发放，因此，发放待业证明并非行政机关的法定职责。从陈勤的起诉状及上诉状内容来看，陈勤亦知晓发放待业证明是企业的职责。另外，关于陈勤要求恢复教师身份及待遇的诉讼请求亦明显不属于被上诉人扬州市工信局的法定职责范围，依法亦应当予以驳回。 综上，原审裁定驳回上诉人陈勤的起诉正确，上诉人陈勤的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 王岚林 二〇二〇年十二月十七日 书记员 居 真 文书附页： （2020）苏10行终354号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第九十三条第二款人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。