广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1334号上诉人（原审原告)：张某垣，男，1983年5月1日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码************。上诉人（原审原告）：韦某如，女，1985年5月5日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码************。以上两上诉人共同委托代理人：蒋某某，北京市隆安律师事务所律师。以上两上诉人共同委托代理人：陈某，北京市隆安（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市南沙区黄阁镇人民政府，住所地广州市南沙区********。法定代表人：林某某，镇长。委托代理人：张某某，该政府工作人员。委托代理人：梁某某，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：广州市南沙区黄阁镇亭角经济联合社，住所地广州市南沙区************。负责人：张某光，该社社长。原审第三人：张某杰，男，2016年11月17日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码************。法定代理人：张某垣、韦某如，身份信息如上，系原审第三人张某杰的父母。委托代理人：蒋某某，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人：陈某，北京市隆安（广州）律师事务所律师。上诉人张某垣、韦某如因诉上诉人广州市南沙区黄阁镇人民政府（以下简称黄阁镇政府）村民待遇行政处理决定一案，双方均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5486号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张某垣于1983年5月1日出生，出生即入户亭角村，系亭角村的村民。原告韦某如于1985年5月5日出生，与原告张某垣结婚后于2010年11月9日随夫迁入第三人所在地。两原告于2010年7月9日生育女儿张某苑；于2012年8月8日生育女儿张某灵；于2016年11月17日生育第三人张某杰。第三人张某杰于2017年2月8日随父入户第三人处。2019年1月30日，原告和张某杰向被告邮寄提交行政申请书，请求：一、XX经联社向原告和张某杰公开第三人XX经联社对外合作开发359亩农村集体经济组织留用地（“经济发展留用地”）获得的经济收益，及每个农村集体经济组织成员（“村民”）应分配的份额，以保障原告和张某杰作为农村集体经济组织成员的财产知情权；二、XX经联社向原告和张某杰支付自2017年起的第三人XX经联社因合作开发经济发展留用地（包含而不限于上述359亩经济发展留用地）获得的经济收益及其他集体收益中原告和张某杰应分配的份额；三、XX经联社向原告和张某杰支付自2015年11月起的XX经联社给村民的生活补贴每人每年1200元整（以XX经联社实际发放给村民的生活补贴金额为准）；四、确认原告和张某杰依法与同村其他村民享有同等的待遇。2019年3月4日，被告对XX经联社的负责人张锦光进行调查，XX经联社确认原告经济社股民身份，且原告之前有享受村的福利待遇。张锦光称，关于2017年留用地开发经济收益，2018年1月发放了3200元，2018年7月发放了7000元，2019年1月发放了10000元，这三笔款项都是开发期补助费及履约保证金利息；关于生活补贴，2017年前每年每人发放生活补贴及中秋、春节福利1400元，2018年7月已经停止发放生活补贴，2018年1月发放的福利待遇包括：1-6月的生活补贴600元，春节福利1200元；2018年9月发放中秋福利500元。2019年4月15日，被告作出南黄府行决[2019]6号行政处理决定书，认为：一、关于原告和张某杰请求XX经联社向其公开留用地经济收益及村民待遇分配的主张。根据《广东省村务公开条例》第七条第（二）、（四）项、第十条的规定，原告和张某杰所申请公开的事项属于村务公开事项，而XX经联社已经在其所在地的村务公开栏以及电子信息平台公示了相关信息。现有证据不足以证明XX经联社没有公开留用地经济收益及村民生活补贴等信息。二、关于原告能否自2015年11月起恢复其股东分红及福利分配。原告为第三人XX经联社的社员，XX经联社对其二人作为其社员没有异议。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条第（一）、（四）项、《广东省人口与计划生育条例》第十八条和《亭角村管理制度》第二篇“村务工作篇”第（二）章“村务管理”第一节“计划生育工作管理制度”第十三条第2款的规定，原告生育张某杰不符合新的计划生育政策以及XX经联社的村规民约。XX经联社自2017年2月8日停止发放两原告的股东分红和集体福利，并无不妥，原告请求XX经联社支付自2017年起的因合作开发经济发展留用地获得的经济收益和自2015年11月起发放的生活补贴，不予支持。三、关于张某杰能否自2015年11月起恢复其股东分红及福利分配。XX经联社对张某杰作为XX经联社社员的身份予以确认。XX经联社限制张某杰享受集体福利待遇的依据为《亭角村管理制度》第二篇“村务工作篇”第（二）章“村务管理”第一节“计划生育工作管理制度”第十三条第2款的规定，根据《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日）第四十条第二款之规定，并没有限制超生子女获取农村股份合作制分红及其他集体福利的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款的规定，《亭角村管理制度》第二篇“村务工作篇”第（二）章“村务管理”第一节“计划生育工作管理制度”第十三条第2款的规定侵犯了张某杰的合法权益，本案不予适用。张某杰作为XX经联社的集体经济组织成员，自2017年2月8日入户黄阁镇亭角村户籍起，应当享有该组织成员同等福利待遇。因此，张某杰请求XX经联社支付自2017年2月8日发放的因合作开发经济发展留用地获得的经济收益和生活补贴，予以支持；其请求XX经联社支付自2015年11月至2017年2月期间发放的生活补贴，不予支持。XX经联社自2017年起发放留用地开发期补助费及履约保证金利息共计三次，其中2018年1月发放3200元，2018年7月发放7000元，2019年1月发放10000元，共计20200元；2017年发放生活补贴每年每人1200元；2018年1月发放2018年1-6月生活补贴每人600元；2018年6月份之后不再发放生活补贴，故XX经联社应向张某杰支付留用地开发期补助费及履约保证金利息20200元以及生活补贴1700元。综上所述，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，决定：一、XX经联社向张某杰支付2017年的留用地开发期补助费及履约保证金利息20200元以及2017年2月8日至今的生活补贴1700元；二、确认张某杰与同村其他村民享受同等福利待遇；三、驳回原告和张某杰的其他请求。原告不服，诉至原审法院。另查明：《亭角村管理制度》规定：“属超计划生育的夫妻，一方已落实绝育措施（因特殊情况不宜落实手术的除外），从处理完毕之日起，夫妻双方14年内不得享受村医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利。超计划生育的小孩从出生之日起十四年内不得享受医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利。”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”本案中，被告黄阁镇政府有权对原告和张某杰的村民福利待遇申请作出行政处理决定。关于原告和张某杰申请公开XX经联社公开留用地经济收益及村民待遇分配。因原被告双方提交的证据显示XX经联社已公开相关信息，且原告已知晓，被告决定驳回该项申请，并无不当，原审法院予以支持。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二、三款的规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，原告张某垣自出生入户亭角村，原告韦某如与原告张某垣结婚后随夫迁入亭角村，张某杰系原告生育的第三孩，自出生入户亭角村。被告作出的行政处理决定书中第二项决定确认张某杰与同村其他村民享受同等福利待遇，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。关于原告请求XX经联社支付自2017年起的留用地经济收益及其他集体收益和自2015年11月起发放的生活补贴的处理申请。原告承认在2017年2月8日之前享受村民待遇，XX经联社以原告超生第三孩为由自2017年2月8日起停发原告的福利待遇。《广东省人口与计划生育条例》（2016年修正）第四十条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起……七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”《广东省人民代表大会常务委员会关于修改的决定》（2018年5月31日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）第一条规定：“一、将第四十条修改为：‘按照法律、法规规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。’”鉴于上述法律规定已取消限制超生人员村民待遇的规定，故在2018年5月31日之前XX经联社依据《亭角村管理制度》的规定停发原告的福利待遇符合法律规定，但自2018年5月31日起，关于停发超生人员农村股份合作制分红及其他集体福利的法律规定已被删除，XX经联社再继续扣除原告的福利待遇缺乏法律依据，被告不予支持原告恢复享受福利待遇不当，上述福利待遇已发放完毕，且XX经联社不同意补足，原告享受XX经联社发放的留用地经济收益和生活补贴等福利待遇应从其提出行政处理申请之日起计发，故被告作出的南黄府行决[2019]6号行政处理决定书第三项中关于驳回原告的其他请求的决定，适用法律错误，应予以撤销。关于张某杰请求XX经联社支付自2017年起的留用地经济收益及其他集体收益和自2015年11月起发放的生活补贴的处理申请。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”XX经联社依据《亭角村管理制度》关于限制超生子女福利待遇的规定缺乏法律依据。鉴于张某杰申请之前的福利待遇已发放完毕，XX经联社不同意补足，张某杰享受XX经联社发放的留用地经济收益和生活补贴等福利待遇应从其提出行政处理申请之日起计发。被告作出的南黄府行决[2019]6号行政处理决定书中第一项决定，决定XX经联社向张某杰支付2017年的留用地开发补助费及履约保证金利息20200元以及2017年2月8日至今的生活补贴1700元，适用法律错误，应予以撤销。因此，鉴于撤销该两项决定将对原告和张某杰的合法权益造成影响，被告应当对原告和张某杰2019年1月30日行政处理申请中的第二、三项和第四项中关于确认原告依法与同村其他村民享有同等待遇的申请重新作出处理。原告请求撤销被告于2019年4月15日作出的南黄府行决[2019]6号行政处理决定书中第三项决定及由被告对两原告重新作出行政处理决定，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告广州市南沙区黄阁镇人民政府作出的南黄府行决[2019]6号行政处理决定书中的第一、三项决定；二、被告广州市南沙区黄阁镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告张某垣、韦某如、第三人张某杰于2019年1月30日行政处理申请中第二、三项和第四项中关于确认原告张某垣、韦某如依法与同村其他村民享有同等待遇的申请重新作出处理。上诉人张某垣、韦某如不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决第一项撤销黄阁镇政府作出的被诉行政处理决定的第一项决定，该内容是针对张某杰作出的，张某杰在原审中并未提起诉讼，原审不应当针对张某杰的决定作出撤销判决，违反不诉不理原则；二、集体经济成员的福利待遇系基于集体经济组织成员身份产生，而非申请取得，所以计发相关福利待遇应当自入户时间起算，原审认为应从张某垣、韦某如、张某杰提出行政处理申请之日起算系适用法律错误；三、违反计划生育政策与农村集体经济收益款分配是两个法律关系。综上，请求二审法院依法变更原审判决的第一项，改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人黄阁镇政府不服原审判决，向本院上诉称：一、原审第三人XX经联社所印发施行的《亭角村管理制度》经民主表决程序通过，合法有效；二、上诉人张某垣、韦某如生育原审第三人张某杰违反了现行计划生育政策，原审第三人XX经联社根据村规民约对其股东分红和集体福利予以限制并无不妥，且该限制至今仍未执行完毕，故黄阁镇政府对其请求不予支持处理正确。综上，请求撤销原审判决，改判驳回上诉人张某垣、韦某如的诉讼请求。原审第三人XX经联社、张某杰在二审期间均未提交书面陈述意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为,本案争议焦点为：1.XX经联社对张某垣、韦某如的超生行为依照相关村规民约已作出停发股东分红和集体福利处理，在相关法律修改后仍决定继续予以执行是否合法；2.原审判决对涉及张某杰村民待遇的处理是否合法。关于第一个争议焦点，该问题涉及村民自治权边界的判断。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018年修订)第一条、第二十七条的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议讨论可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《广东省农村集体经济组织管理规定》(2013年修订)第四条、第八条第一款规定，农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。据此，农村集体经济组织具有依法进行自主管理、自主经营、自主决定集体经济分配使用的自治权利，农村集体经济组织制定的自治章程、村规民约的内容不能与国家的宪法、法律法规和政策相抵触，亦不能侵犯村民的合法权利。农村集体经济组织就内部事务处理制定的章程内容，在不违反法律法规和政府禁止性规定，不侵犯村民合法权利的情况下，属于自治范围，应予以尊重和支持。《广东省人口与计划生育条例》（2016年修正）第十八条、第四十条第二款规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生。对于超生人员从作出处理决定之日起，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。《亭角村管理制度》是XX经联社经集体讨论制定的自治章程，该制度中的第十三条第二款中对“属超计划生育的夫妻，一方已落实绝育措施，从处理完毕之日起，夫妻双方14年内不得享受村医疗福利、农村股份合作制分红和其他集体福利”的规定，属于村集体对集体经济的分配，符合当时法律规定要求。张某垣、韦某如夫妇均系XX经联社的村民，因在2016年11月17日违法生育第三孩，XX经联社依据《亭角村管理制度》上述条款，自2017年2月8日起停发张某垣、韦某如夫妇14年内的股份分红及村民福利待遇，依法有据，并无不当。虽然《广东省人口与计划生育条例》在2018年进行修正时，删除了该条例原第四十条第二款中对超生人员限制享受村民待遇的规定，但对已被处理的限制其在一定期间内享受集体经济福利待遇尚未执行完毕的该类超生人员应如何处理，是否需要恢复村民待遇，相关法律法规对此未作明确规定。在此情况下，对超生村民原作出的停止享受福利待遇处理是停止或继续执行，属于集体经济组织自治范围内事项，应由其自行决定。现XX经联社依照《亭角村管理制度》相关条款，决定继续执行对张某垣、韦某如夫妇超生行为原做出的限制其享受股东分红和集体福利待遇的处理，系在法律规定的范围内行使自治管理权，积极落实国家有关计划生育政策，既未违反法律法规禁止性规定，又未与国家政策相抵触，并无不妥。黄阁镇政府作出被诉处理决定对于XX经联社在自治范围内的事项予以尊重和支持，处理正确，黄阁镇政府的上诉理由成立，本院予以采信。原审法院以法律法规修改后，XX经联社再继续扣除张某垣、韦某如夫妇的福利待遇依法无据，判决撤销被诉处理决定的第三项并责令重作，处理不当，本院依法予以纠正。关于第二个争议焦点。本案中，黄阁镇政府在作出的被诉处理决定中，对张某垣、韦某如、张某杰申请享受XX经联社村民同等福利待遇的问题分别作出了处理，确认XX经联社向张某杰支付2017年的留用地开发期补助费及履约保证金利息20200元以及2017年2月8日至今的生活补贴，张某杰与同村其他村民享受同等福利待遇，该处理并不违反法律强制性规定，张某杰和XX经联社也均未曾表示有异议和提起诉讼。另外，张某垣、韦某如夫妇提起本案之诉后，张某杰作为其子女被列为第三人参加诉讼，原审法院在审理后依职权撤销黄阁镇政府作出的被诉处理决定第一项，即有关张某杰可享受2017年集体经济组织福利待遇的行政处理部分，与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第二款规定“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益”的精神相悖，处理不当，本院依法予以纠正。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。黄阁镇政府的上诉请求成立，本院依法予以支持。张达坦、韦某如的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院(2019)粤7101行初5486号行政判决；二、驳回上诉人张某垣、韦某如的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人张某垣、韦某如共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十二月四日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞