山东省青州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0781行初146号 原告吕良琴，女，汉族，1957年10月28日出生，住山东省青州市。 委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。 委托代理人刘东平，河北衡湖律师事务所律师。 被告青州市综合行政执法局，住所地青州市驼山南路**。 法定代表人崔永刚，局长。 出庭负责人侯海波，青州市综合行政执法局政委。 委托代理人曹永文，青州市综合行政执法局王府中队队员。 委托代理人陈博，山东潍青律师事务所律师。 第三人山东鼎泰旅游资源开发有限公司，住所，住所地青州市范公亭文苑**楼商铺**社会信用代码：91370731MA3CGQBA33。 法定代表人李菲，总经理。 委托代理人曾非非，山东亿宁律师事务所律师。 委托代理人李兵，山东亿宁律师事务所律师。 原告吕良琴诉被告青州市综合行政执法局、第三人山东鼎泰旅游资源开发有限公司行政处罚一案，于2020年7月1日向本院提起诉讼，本院依法委托青州市行政争议审前和解中心进行和解，因和解未果，于7月24日立案，并依法组成合议庭于2020年9月3日公开开庭进行了审理。原告当庭申请变更诉讼请求为撤销青州市综合行政执法局作出的青综执罚字[2019]第171046号行政处罚决定，本院口头裁定予以准许。原告吕良琴及委托代理人原江、刘东平，被告青州市综合行政执法局政委侯海波、委托代理人曹永文、陈博，第三人山东鼎泰旅游资源开发有限公司委托代理人曾非非到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告吕良琴系山东省潍坊市青州市王府街道办事处延庄村顶子自然村村民，在该村有合法承包的土地1.72亩，已取得《农村土地承包经营权证》，该地块主要用于种植粮食作物和果树，另有延庄村村民委员会向其发包的顶子坡地，主要用于种植果树。2018年7月，原告的上述地块被强行圈占并用于违法建造房屋，经原告投诉举报，根据青州市自然资源局和规划局2020年2月18日 的回复得知，原告承包地系山东鼎泰旅游资源开发有限公司(以下简 称鼎泰公司)违法占用、建设，该局已对该公司行为进行现场制止， 并向鼎泰公司下达了责令停止违法行为通知书和限期整改通知书，要求该公司停止违法占地行为，自行拆除非法建筑，恢复土地原貌，但鼎泰公司一直未停止建设，2019年4月青州市自然资源局和规划局将上述违法行为移交青州市综合行政执法局立案处罚。2020年5月6日，原告向青州综合行政执法局递交政府信息公开申请后，该局公开了其作出的行政处罚决定，该处罚决定依据《中华人民共种国土地管理法)仅将带泰公司建设房屋的行为认定为违法并作出处罚：1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的房屋，并处罚款。涉案土地为原告承包的农用地，其中包括基本农田，鼎泰公司在未依法取得该宗土地使用权和建设许可的情况下，直接强行占用该农用地并进行建造房屋的行为明显违反土地利用总体规划，依据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对鼎泰公司所建房屋应限期拆除，责令其恢复土地原状，并将违法占用的全部土地返还给原使用权人，即本案原吉、被告青州综合行政执法局认定事实不清，对适用的法律理解错误，故其作出的涉案行政处罚决定应予撤销。另外，根据土地管理法第74条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告认为本案符合上述法律规定的情形，被诉的处罚决定应依法予以撤销。综上，原告为依法维权，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规的规定提起本案之诉，请贵院依法查明事实，支持原告的诉讼请求。诉讼请求如下：1、撤销被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字[2019]第171046号行政处罚决定，并责令青州市综合行政执法局限期依法重新作出处罚决定；2、本案诉讼费由被告承担。 原告提交证据如下： 1、农村土地承包经营权证，拟证明涉案土地系原告的家庭联产承包地，证载为基本农田，并非旱地； 2、关于对王府街道延庄“杏花村”项目用地情况的回复，拟证明山东鼎泰旅游资源开发有限公司自2017年5月在原告所在村非法占地违法建设，原告承包地至今仍被圈占并用于建造房屋的事实； 3、强行清理照片及土地现状，拟证明山东鼎泰旅游资源开发有限公司自2017年5月在原告所在村非法占地违法建设，原告承包地至今仍被圈占并用于建造房屋的事实； 4、青州市自然资源和规划局政府信息公开告知书（2019）第16号； 5、青州市自然资源和规划局政府信息不存在告知书（2019）第17号； 6、行政处罚决定书； 4-6号证据拟证明原告的承包地部分为基本农田，并未列入征收范围，山东鼎泰旅游资源开发有限公司非法圈占原告承包地并进行违法建设的行为严重违法，被告认定事实不清，所作出的行政处罚决定应予撤销。 被告青州市综合行政执法局答辩如下：一、原告起诉程序违法。 一行为一诉是行政案件立案的基本原则，原告在本案中对七个不同的行政行为共同提起诉讼，程序违法，应依法驳回其起诉。二、原告主体不适格。我国《行政诉讼法》第25条规定，只有行政行为的相对人及利害关系人，才有权对行政行为提出诉讼。经被告调查，第三人占有的土地系从王府街道延庄村民委员会流转取得，原告既没有该土地的所有权，也没有使用权，与涉案的行政处罚行为没有利害关系，原告不具备提出诉讼的主体资格，应依法驳回其起诉。三、被告对第三人做出的行政处罚决定书事实清楚，程序合法。依据充分。2019年11月11日，我局接到青州市自然资源和规划局7份移送函，将第三人违法占用王府街办延庄村土地建房的案件移送我局处理，并附带了占地位置规划图等附件。我局于2019年11月21日立案展开调查，并于当日进行现场勘验，确认了第三人非法占用土地的面积和位置，后对第三人占用土地是否办理相关审批手续展开调查，第三人也认可了其建设未经审批及建设的面积。2019年11月21日，执法人员根据调查询问结果及现场勘验笔录，制作了案件调查终结报告，提出了建议处理意见，后经负责人集体讨论通过。2019年11月27日，我局作出《行政处罚事先告知书》并向第三人送达。2019年12月5日我局作出行政处罚决定书，对第三人做出退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的房屋，并处罚款的行政处罚，并送达给第三人。根据我国《土地管理法》，第76条的规定，对非法占地的行政处罚为责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物，可以并处罚款；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地原状。青州市自然资源和规划局移交的土地利用总体规划图中标注，第三人非法占用土地的性质为农村居民点用地，根据规划图例中标注该类地块属于允许建设区。根据国土资厅发(2009)51号文、国土资发(2012)2号文的相关规定，在允许建设区以内的建设应认定为符合土地利用总体规划。故第三人非法占地建设的行为，并未违反土地利用总体规划，我局对其做出退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的房屋，并处罚款的行政处罚法律依据充分。综上，被告做出的行政处罚决定书事实清楚，依据充分，程序合法，应予以维持。 被告在举证期限内提交以下证据及依据： 1、土地流转协议，拟证明第三人土地系从延庄村委取得，原告主体不适格； 2、案件移送函及附件，拟证明自然资源局将第三人非法占用土地一案移交被告处理，并附带相关材料，土地利用总体规划图中显示占地部分为农村居民点用地； 3、青综立字(2019)第171046号处罚卷宗，拟证明被告做出处罚决定事实清楚，程序合法； 4、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》，拟证明执法局做出行政处罚的法律依据； 5、规划图例，拟证明第三人占地系在允许建设区内； 6、国土资厅发(2009)51号国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知，拟证明被告处罚依据； 7、国土资发(2012)2号国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知，拟证明被告处罚依据。 第三人山东鼎泰旅游资源开发有限公司述辩称，同意被告第一点答辩意见，原告主体不适格。第三人所用土地系从王府街道办事处延庄村村委、青州市人民政府王府街道办事处，三方签订土地流转协议取得该土地，与原告无关，第三人所建项目于2017年9月6日取得备案，所用土地手续也在审批中。被告于2019年11月27日向第三人送达行政处罚事先告知书，于2019年12月5日向第三人送达行政处罚决定书，第三人收到上述文书后于2019年12月10日向被告缴纳罚款。 第三人提交证据如下： 1、第三人与延庄村村委、王府街道办事处签订土地流转协议，拟证明第三人土地系从延庄村委流转取得，且经王府街道办事处同意认可； 2、山东省建设项目备案证明，拟证明第三人所建项目已经青州市环保局备案； 3、被告向第三人送达的告知书、处罚决定书、票据三份、农业银行转账凭证三份，拟证明第三人已收到被告送达的上述文件，并按照处罚决定书履行缴纳罚款义务。 经庭审质证，原告、被告、第三人对庭审中提交的证据质证如下： 被告对原告提交的1号、2号、6号证据真实性无异议，但对其证明目的有异议；被告对原告提交的3-5号证据的关联性有异议。对被告提交的1号证据，原告对其证明目的有异议；对被告提交的2号证据，原告对其关联性有异议；对被告提交的3号证据，原告对其合法性及证明目的有异议。对第三人提交的1-2号证据，原告对其证明目的有异议；对第三人提交的3号证据，原告对其合法性和关联性有异议。 经审查，本院对以上证据作如下认证： 原告提交的1-6号证据真实、合法、与本案相关联，依法认定为有效证据；被告提交的1-3号证据真实、合法、与本案相关联，依法认定为有效证据；第三人提交的1-3号证据真实、合法、与本案相关联，依法认定为有效证据。 经审理查明，2019年11月11日，青州市自然资源和规划局将山东鼎泰旅游资源开发有限公司违法占用青州市王府街道办事处延庄村土地进行建设的案件移送至被告青州市综合行政执法局调查处理，并附相关材料。2019年11月21日，被告青州市综合行政执法局立案调查。2019年11月27日，被告作出行政处罚事先告知书并向第三人送达。2019年12月5日，被告作出青综执罚字【2019】第171046号行政处罚决定书并向第三人送达，决定书内容为：1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的房屋，并处罚款人民币叁仟捌佰肆拾元整（3840元）。第三人已缴纳罚款。 同时查明，2018年5月26日，第三人山东鼎泰旅游资源开发有限公司（甲方）、青州市人民政府王府街道延庄村民委员会（乙方）与青州市人民政府王府街道办事处（丙方）签订土地流转协议，协议内容显示：……1、甲方流转乙方口粮田面积为22.652亩，用于开发建设旅游项目，具体位置范围按实际测定的宗地范围为准。 另查明，原告吕良琴为青州市人民政府王府街道延庄村村民，其土地承包经营权证所涉土地在第三人山东鼎泰旅游资源开发有限公司非法占用的土地范围之内。 本院认为，本案的争议焦点主要有以下两点：一是原告是否有权提起本案诉讼；二是被告作出的涉案行政处罚决定是否合法。 关于第一个争议焦点，即原告是否有权提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”本案中，原告对第三人的违法占地行为进行了投诉举报，青州市自然资源和规划局于2020年2月18日对原告等人进行了回复，因此原告系涉案违法行为的投诉举报人。对于投诉举报人是否有资格提起行政诉讼，一般需要满足两个条件，一是行政机关作出或者未作出行政行为；二是投诉的目的在于维护投诉人的合法权益。本案中，原告向青州市自然资源和规划局进行了投诉，根据《中共青州市委、青州市人民政府关于综合行政执法体制改革的实施意见》（青发[2017]28号）、青州市机构编制委员会《关于综合执法体制改革机构编制和人员调整的意见》（青编发[2017]38号）等文件精神，青州市国土资源局相关行政处罚权等由青州市综合行政执法局行使，且青州市自然资源和规划局亦将本案初查的违法占地行为移送本案被告调查处理，因此本案被告系具有相关职责的行政机关。本案原告提交涉案土地的土地承包经营权证，证明其拥有涉案土地的承包经营权。被告提交土地流转协议，拟证明第三人与原告所在村村委签订了土地流转协议，涉案土地系流转获得，其主张原告与涉案土地无关，不具备原告主体资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定：“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”本案中，被告、第三人未提交证据证实原告已将涉案土地进行了流转，原告仍为涉案土地承包经营权人，因此原告与涉案土地具备法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。 关于第二个争议焦点，即被告作出的涉案行政处罚决定是否合法。本案中第三人未经依法批准，擅自于2018年8月份非法占用王府街道延庄村旱地128平方米建设房屋的行为，有青州市自然资源和规划局移交材料、被告青州市综合行政执法局调查笔录、勘验笔录、照片等证据佐证。第三人非法占用土地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，根据青州市自然资源和规划局移送案件时所附的《青州市土地利用总体规划图》可以看出，涉案地块第三人非法占用的土地为“村镇建设用地区”中的“允许建设区”，因此第三人非法占用的土地符合土地利用总体规划，被告对第三人作出“1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的房屋，并处罚款人民币叁仟捌佰肆拾元整（3840元）”的行政处罚并无不当。综上，被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字[2019]第171046号行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吕良琴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  蔡晔华 人民陪审员  郇延琴 人民陪审员  孙建业 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 房国媛  书记员郭晓