江西省景德镇市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣02行终72号 上诉人（原审原告）陈镇生，男，1987年6月23日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。 委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浮梁县城市管理局。住所地：江西省景德镇市浮梁县新昌南路城管大队办公楼，统一社会信用代码：11360222MB05802285。 负责人王政，该局局长。 委托代理人王晖，广东普罗米修（景德镇）律师事务所律师。 委托代理人秦杰，上海市天一律师事务所律师。 上诉人陈镇生因其诉浮梁县城市管理局(以下简称浮梁县城管局)确认强制拆除房屋行为违法纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年1月27日，浮梁县建设局执法人员在巡查中发现，原告陈镇生未办理建筑工程规划许可批准手续在浮梁县建房，属违法建设。同日，作出浮建停字［2013］第4033号《责令停止违法（章）行为通知书》，上述通知书中签收人一栏处写明“当事人拒签”。2018年9月4日，浮梁县城市建设管理监察大队向当事人李美荣作出浮城管字［2018］第8280号限期责令拆除违法（章）通知单，内容为：“你于2018年9月4日在因违规建设行为，违反了《江西省城乡规划条例》第七十一条的规定，现责令你于2018年9月7日8时前拆除。逾期不履行的，本机关将依法采取强制措施。”该通知单中签收人一栏处写明“拒签”。2020年3月23日，被告浮梁县城管局作出浮城罚告［2020］第020号行政处罚事先告知书、浮城听告字［2020］第020号行政处罚听证告知书。同年3月26日，作出浮城罚字［2020］第020号行政处罚决定。上述告知书和决定书中当事人和签收人一栏处为空白。后原告未改正,被告于2020年4月24日对涉案房屋进行强制拆除。原告不服,向该院具状起诉。另查明，因机构改革，浮梁县建设局的城市管理职责划入浮梁县城管局。浮梁县城市建设管理监察大队为浮梁县城管局下属事业单位。上述事实,有原、被告的当庭陈述及其向该院提交的证据等在卷予以佐证,足以认定。 原审法院认为，根据《江西省城乡规划条例》第四十九条“在乡、村庄规划区内，农村村民易地新建或者超出原有宅基地范围建设住宅的，应当按照以下程序办理乡村建设规划许可证：（一）农村村民应当持土地使用证明、村民委员会书面意见等材料向乡、镇人民政府提出申请；……在乡、村庄规划区内，农村村民不超出原有宅基地范围建设住宅的，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。”的规定，原告建设位于浮梁县的涉案房屋需要办理相关规划审批。而原告至今未能举证证明其已依照前述规定向相应规划主管部门提交了规划申请材料，其所建造的涉案房屋不能认定为合法。被告浮梁县城管局负责本辖区内的集中行政执法权,原告涉案房屋在其管辖范围内,被告浮梁县城管局具有执法主体资格。但被告浮梁县城管局作出的浮建停字［2013］第4033号《责令停止违法（章）行为通知书》、浮城管字［2018］第8280号限期责令拆除违法（章）通知单、浮城罚告［2020］第020号行政处罚事先告知书、浮城听告字［2020］第020号行政处罚听证告知书及浮城罚字［2020］第020号行政处罚决定书，均未能充分举证证明上述告知书和决定书已经依法送达给原告陈镇生，就于2020年4月24日强制拆除了原告的涉案房屋。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十九条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，城市管理行政执法部门对于未取得用地、规划、建设许可的建筑物或构筑物，实施强制拆除亦应依照法定程序进行。本案中，被告浮梁县城管局并未提供证据证明其在强制拆除涉案房屋之前依法履行了上述法律规定的前置程序，程序违法。基于被告浮梁县城管局已经将涉案房屋拆除,不具有可撤销内容,故该院依法确认被告浮梁县城管局对原告陈镇生涉案房屋实施的拆除行为违法。 综上,对原告陈镇生要求确认被告浮梁县城管局强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法的诉讼请求，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定,判决：确认被告浮梁县城市管理局于2020年4月24日强制拆除原告陈镇生位于浮梁县房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告浮梁县城市管理局负担。 上诉人陈镇生不服一审判决，向本院上诉称：1.由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决，其不存在过错。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成。农村集体土地征收过程中，政府在当事人未签订征收补偿协议的情况下，不遵循法定的组织实施程序，迳行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权行为。结合本案的证据能明确上诉人有部分建设手续，房屋的建设符合《房屋承诺书》中浮梁县浮梁镇城乡规划建设办公室所确定的建筑风格、位置、层数、限高等规划审批要素。涉案房屋在2017年12月列入三贤湖片区建设项目征收范围内，浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目部已经明确上诉人是被征收人，上诉人作为被征收人享有获得补偿安置的权利。解决行政争议是《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的，人民法院应当化解行政争议，而不应激化矛盾。结合本案的证据及实际情况，一审法院认为上诉人的房屋不能认定为合法，该认定错误。2.被上诉人没有行政强制的法定职权。即使上诉人的房屋违法，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除。被上诉人既不是县级以上地方人民政府，也不是政府依法责成的有关部门。综上所述，请求二审法院：1.维持一审判决结果，依法撤销一审判决第六页中“本院认为，根据《江西省城乡规划条例》第四十九条……的规定，原告建设位于浮梁县的涉案房屋需要办理相关规划审批。而原告至今未能举证证明其已依照前述规定向相应规划主管部门提交了规划申请材料，其所建造的涉案房屋不能认定为合法。被告浮梁县城管局负责本辖区内的集中行政执法权,原告涉案房屋在其管辖范围内,被告浮梁县城管局具有执法主体资格。”的认定。 被上诉人浮梁县城管局辩称：原审判决认定上诉人的涉案房屋属于违法建筑，认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及《江西省城乡规划条例》第四十九条规定，不论是城市、镇规划区内进行房屋建设，还是在乡、村规划区内进行房屋建设，都应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人在浮梁县易地新建房屋，法律规定其开工建设的前提条件是办理建设规划许可证。但是上诉人于2013年在未有城乡规划主管部门批准，未办理土地及规划手续的情形下，擅自开工建设，且至今也未能提出依法办理了规划审批手续的证明材料。原审中，上诉人提交的承诺书、收款收据等均不是法定的合法建设证明材料。相反，该承诺书明确了不得违反规划审批进行建设，上诉人承诺承担未依法办理规划和审批的自行拆除的后果。因此，上诉人擅自建设的行为属于违法行为，所建成的房屋属于违法建筑。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审认定的一致。 本院认为，结合当事人诉、辩意见，本案存在三个争议焦点，一是涉案房屋能否认定为违法建设，二是被上诉人强制拆除涉案房屋是否合法，三是被上诉人是否具备强制拆除涉案房屋法定职权。 关于涉案房屋能否认定为违法建设问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县级人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从上述规定可知，在城市、镇规划区内建设房屋的，应当依法申请建设工程规划许可证并按该许可证规定建设。而本案中，上诉人在建造房屋时，未取得土地使用权证，未申报农民建房手续，也未按照法律规定取得建设规划许可，原审法院认定涉案房屋属于违法建设符合法律规定。上诉人主张，建造房屋时其已按照浮梁县浮梁镇城乡规划建设办公室明确的规划审批要素建设房屋，其房屋手续不全是行政机关造成，且浮梁县三贤湖片区建设项目征收部已明确将上诉人纳入征收补偿对象，故其房屋不能认定为违法建设。对此，本院认为，相关法律明文规定建设房屋需要取得相应手续、具备相应条件，该规定具备普遍的约束力，并不能因当事人特殊事由而改变，否则就无法体现法的普适性和强制力。为此，上诉人该主张于法无据，不能成立。 关于本案强制拆除行为的合法性。涉案建筑物虽未取得建设规划许可，但在强制拆除时行政机关仍应遵循程序正当原则。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提出行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人2020年3月23日作出浮城罚告[2020]第020号行政处罚事先告知书和浮城听告字[2020]第020号行政处罚听证告知书，同年3月26日作出浮城罚字[2020]第020号行政处罚决定。按照上述法条规定，上诉人在法定期限内没有申请行政复议或者提出行政诉讼，被上诉人才能启动强制拆除程序。而被上诉人于同年4月24日就对涉案房屋进行了强制拆除，未能依法保障上诉人救济权利，违背法定程序，该行政行为应认定为违法。 关于本案被上诉人是否具备行政强制权问题。上诉人认为，根据城乡规划法规定，县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除违法建设工程，被上诉人既非县级以上地方政府，也非相关部门，不具备强制拆除法定职权。结合2017年6月29日中共景德镇市委、景德镇市人民政府印发的景党发［2017］9号《景德镇市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作方案》通知，市区内的建设、规划等行政处罚权划入市城管行政执法局执行，城市管理和执法部门可实施该行政处罚有关的行政强制措施。而且浮梁县建设局的城市管理职责也划入浮梁县城管局。可见，作为城市管理部门，被上诉人具备拆除违法建设的法定职权。涉案房屋所在村属于城中村，位于浮梁县城总体规划范围内，被上诉人作为浮梁县政府组成部门，其具备强制拆除的法定职权。 综上，上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，二审予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈镇生负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 锋 审判员 方 莉 审判员 程丽君 二〇二〇年十二月十七日 法官助理杨菁怡 书记员赵红良