陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 (2020)陕行终240号 上诉人（原审原告）：柞水县盛世砖皇建材有限责任公司。住所地:陕西省柞水县。法定代表人：付丹东，该公司负责人。委托代理人：万勇升，北京创为律师事务所律师。委托代理人：王丹，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：柞水县人民政府。住所地：陕西省柞水县。法定代表人：崔孝栓，该县人民政府县长。出庭负责人：王正中，该县人民政府党组成员。委托代理人：胡军，陕西胡军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：柞水县自然资源局。住所地：陕西省柞水县县城。法定代表人：白明树，该局局长。出庭负责人：杨泰斌，该局副局长。委托代理人：舒泽林，陕西锦园律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：柞水县下梁镇人民政府。住所地：陕西省柞水县。法定代表人：舒涛，该镇镇长。出庭负责人：张秋卫，该镇副镇长。上诉人柞水县盛世砖皇建材有限责任公司（以下简称盛世砖皇公司）因诉被上诉人柞水县人民政府（以下简称柞水县政府）、柞水县自然资源局、柞水县下梁镇人民政府（以下简称下梁镇政府）确认强拆行为违法一案，不服商洛市中级人民法院作出的（2019）陕10行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盛世砖皇公司的委托代理人万勇升、王丹，被上诉人柞水县政府的出庭负责人王正中、委托代理人胡军，被上诉人柞水县自然资源局的出庭负责人杨泰斌、委托代理人舒泽林，被上诉人下梁镇政府的出庭负责人张秋卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2011年8月1日，福建省福清市江镜人陈仁春租赁石瓮镇胜利村一组晒裙岭沟内18户村民的13.789亩农用地建设新型建材砖厂。该砖厂同年动工建设，2012年3月28日，砖厂建成后，陈仁春、陈仁平、陈**兴三人出资注册成立了盛世砖皇公司，注册法人陈仁春。2012年8月21日，原柞水县国土资源局（现柞水县自然资源局）以盛世砖皇公司违法占地建砖厂，作出柞国土监发（2012）95号《关于对柞水县盛世砖皇建材有限责任公司非法占地的处罚决定》，责令盛世砖皇公司在十五日内拆除地上建筑物和其他设施，恢复原地貌；对其非法占用的10平方米耕地，每平方米处10元罚款，计100元，对其非法占用的3190.6平方米未利用地，每平方米处6元罚款，计19143.6元，两项共计19243.6元。盛世砖皇公司缴纳了罚款，但并未拆除地上建筑物和其他设施，此后砖厂一直处于停工停产状况。期间，2016年11月至12月，该砖厂先后取得了原柞水县国土资源局的项目用地预审，柞水县发改局3000吨铁尾矿烧结砖生产线项目立项审批，柞水县环境保护局环境影响评价审批。2017年7月5日，陈仁春、陈仁平、陈**兴与杜鹏签订了《柞水县盛世砖皇建材有限责任公司股份转让协议》，将盛世砖皇公司及全部股份整体转让给杜鹏，法定代表人变更为杜鹏。2018年1月，砖厂恢复生产，但仍未取得建设用地审批手续。2018年1月22日，原柞水县国土资源局对盛世砖皇公司非法占地一案重新立案调查，并于2018年3月7日作出柞国土监字（2018）4号《行政处罚决定书》（以下简称《4号行政处罚决定》），认定盛世砖皇公司在未取得建设用地审批手续的情况下，非法占地建砖厂的行为构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令退还非法占用的9434平方米土地；依法没收在非法占用的5725平方米土地上新建的建筑物及其他设施；限期拆除在非法占用的3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。盛世砖皇公司2018年3月12日收到《4号行政处罚决定》后，对于限期拆除的处罚决定内容,在法定的15日起诉期限内未提起行政诉讼。2018年4月24日，原柞水县国土资源局作出柞国土监催告字（2018）15号《履行行政处罚决定催告书》，并于2018年4月26日送达原告。2018年6月7日，原柞水县国土资源局向柞水县人民法院申请强制执行。2018年6月12日，柞水县人民法院作出（2018）陕1026行审73号行政裁定（以下简称《73号行政裁定》），准予强制执行《4号行政处罚决定》中关于“责令限期拆除在非法占用的3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状”的处罚内容，由柞水县国土资源局或柞水县政府组织实施。2018年9月7日，柞水县自然资源局依据《4号行政处罚决定》，将盛世砖皇公司建筑占地面积1250平方米的隧道窑一座、建筑占地面积1100平方米的原料车间一座、建筑占地面积160平方米的生活办公楼二层八间予以没收，原柞水县国土资源局当日出具了陕西省罚没财物暂扣凭证，当日制作的没收非法建筑物清单上有盛世砖皇公司负责人杜鹏的签名。2018年9月27日，柞水县财政局发函同意接受柞水县国土资源局没收的包括盛世砖皇公司砖厂在内的非法占地建筑物及其设施。2018年9月29日，原柞水县国土资源局将没收的非法建筑物移交给柞水县财政局。2019年5月10日，柞水县自然资源局依据柞水县政府的授权委托发出了拆除盛世砖皇公司等四家砖厂的公告，限期7日内自行搬离可移动资产，逾期将组织相关部门予以拆除。2019年5月27日，柞水县政府制定了《柞水县人民政府办公室关于依法拆除柞水县新型建材有限公司和柞水县盛世砖皇建材有限责任公司砖场实施方案》（以下简称《拆除方案》），该方案确定：县国有资产管理部门对盛世砖皇公司砖厂已予以全部没收，交属地镇政府管理，现县政府经综合研判决定对没收的砖厂依法拆除。明确柞水县政府是组织责任主体，柞水县自然资源局、柞水县财政局、下梁镇等相关部门为拆除上述砖厂的组织实施部门。确定组织拆除的时间为2019年5月31日。2019年5月30日，柞水县公证处依据柞水县自然资源局的申请，对盛世砖皇公司砖厂拆除前的现状进行了证据保全。2019年5月31日，柞水县政府组织柞水县自然资源局、下梁镇政府等部门拆除了盛世砖皇公司的厂房及附属设施，柞水县自然资源局当日就拆除完成情况发出公告，并告知拆除后的建筑物残值等地面附着物由企业自行保管处置。2019年5月30日，盛世砖皇公司法定代表人变更为付丹东。原告盛世砖皇公司因不服对其砖厂的强制拆除行为，于2019年8月13日向法院提起行政诉讼，请求：依法确认三被告强拆行为违法。原审认为：依据最高人民法院《关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案原告盛世砖皇公司在提起本次诉讼之前，虽然曾于2019年5月14日就柞水县自然资源局作出的《拆除公告》向商州区法院提起过诉讼，但因两案被告、诉讼标的及诉讼请求均不相同，故本案原告的起诉不构成重复起诉。本案的主要焦点有以下几点：1、本案柞水县自然资源局与下梁镇政府是否是本案的适格被告；2、本案柞水县政府依据法院的准予执行裁定组织强制拆除行为是否可诉；3、柞水县政府的行政强制行为是否合法。关于柞水县自然资源局、下梁镇政府是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。本案中，柞水县政府制定的《拆除方案》中，明确柞水县政府是组织责任主体，柞水县自然资源局、下梁镇政府等相关部门为组织实施部门。该强制拆除行为主体是柞水县政府，柞水县自然资源局、下梁镇政府是按照柞水县政府的方案安排参与拆除，强制拆除砖厂的相关行为的法律后果依法应由柞水县政府承担。柞水县自然资源局、下梁镇政府并非拆除行为的主体，不是本案的适格被告。原告起诉被告柞水县自然资源局、下梁镇政府属于起诉主体错误，经本院释明，原告仍坚持其起诉。最高人民法院《关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。故对原告以柞水县自然资源局、下梁镇政府作为被告的起诉应予驳回。关于本案柞水县政府依据法院的准予执行裁定组织强制拆除行为是否可诉的问题。本案柞水县政府对于经法院非诉审查裁定准予执行，由柞水县政府组织实施的强制执行，其行为本身仍然是行政行为，原告如认为柞水县政府组织拆除行为的程序不合法，存在超范围执行或者其他违法的情形，侵犯了其合法权益的，其有权提起行政诉讼。故本案被告柞水县政府依据法院的准予执行裁定组织强制拆除行为属于可诉的行政行为，原告有权提起行政诉讼。关于被告的强制拆除行为是否合法的问题。本案柞水县政府2019年5月31日组织的对原告砖厂的拆除，属于行政强制行为。其对于原告砖厂的拆除行为分为经法院非诉执行审查，裁定准予执行的“3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施”的拆除，以及对柞水县政府2018年9月7日已经没收的“5725平方米土地上的建筑物及其他设施”的拆除两部分。首先，对于本案涉及的3709平方米建筑物及其设施的拆除，系柞水县原国土自然局作出了行政处罚决定后，原告砖厂并未提出复议及行政诉讼，在该处罚决定生效的情况下，柞水县原国土资源局申请法院强制执行，经法院审查裁定准予执行，由柞水县政府组织实施。故柞水县政府对原告砖厂3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施的拆除，其职权依据来源于柞水县人民法院的行政裁定，其组织实施拆除的行为具有相应的法律依据。柞水县政府在对原告砖厂组织实施拆除行为过程中，给原告限定了自行搬离违法建筑物内的可移动资产的时间，在原告仍未自行搬离的情况下，经公证后对砖厂进行了拆除，无证据证实该拆除行为超出了法院裁定准予执行的范围，及其他造成原告财产损失的情形。在柞水县政府实施强制拆除之前，原告砖厂5725平方米土地上的建筑物及其他设施，原告砖厂书面承诺接受国土部门作出的没收处罚决定，自愿主动配合柞水县政府没收到位。拆除前，涉案的5725平方米土地上的建筑物和其他设施已由柞水县自然资源局没收并移交柞水县财政局接收，该5725平方米土地上的建筑物及其他设施已经转变为国有资产。柞水县政府对已经没收属于国家所有的建筑物及设施予以拆除，系对国有资产的处分，不违反法律的规定。原告要求确认柞水县政府强制拆除行为违法的观点均不能成立。综上，本案柞水县自然资源局、下梁镇政府不是本案的适格被告，原告对于柞水县自然资源局、下梁镇政府的起诉应予驳回。被告柞水县政府对原告砖厂3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施的拆除，系依据法院的准予执行裁定的赋权实施的拆除，符合法律的规定；被告柞水县政府对5725平方米土地上的建筑物及其他设施的拆除，系对已经没收的国有资产的处分，并无不当。综上，原告盛世砖皇公司要求确认被告柞水县政府强制拆除行为违法的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告柞水县盛世砖皇建材有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柞水县盛世砖皇建材有限公司负担。上诉人盛世砖皇公司上诉称：（一）关于依据法院《73号行政裁定》实施的拆除行为部分，原审判决认定事实错误。1、该裁定所依据的《4号行政处罚决定》应被撤销。该处罚决定认定，上诉人共占地9434平方米，其中5725平方米符合柞水县土地利用总体规划，其余3709平方米不符合土地利用总体规划，但并未对上诉人哪些土地不符合规划予以说明，属于行政处罚事项不具体、不明确，理应撤销。2、该裁定也未查清事实。柞水县国土资源局申请法院执行 “3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施的拆除”，但其既未明确退还上述土地的“四至”范围等具体情况，也未提供证明该地块土地利用总体规划情况的证据，故应当承担举证不能的法律后果。3、该份裁定并未向上诉人送达，所以没有法律效力。（二）关于涉案5725平方米土地上建筑物及附属设施的拆除行为部分，原审认定是对没收的国有资产的处分，属于事实认定和法律适用错误。1.柞水县政府原审提供的《非法建筑物移交书》《没收非法建筑物清单》《陕西省罚没财务暂扣凭证》三份证据的真实性、合法性、关联性上诉人均不认可，该部分建筑物并未移交，且移交面积与处罚决定的面积也不相符。而原审法院对该部分证据未经查明予以采纳，认定事实错误。2.被上诉人即使实施了没收行为，也应遵守强制拆除的法定程序。但被上诉人在强制拆除过程中，未明确出示相关文件，明显超出执行范围，强制拆除的程序、手段均不合法。（三）被上诉人实施强拆行为时，将上诉人厂房内合法的机械设备、生产经营用品等砸毁、掩埋，对上诉人的人身、财产等合法权益造成了侵害。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费由被上诉人承担。被上诉人柞水县政府答辩称：（一）因上诉人非法占用农用地，柞水县国土资源局作出涉案的《4号行政处罚决定》予以处罚，该行政处罚决定依法向上诉人进行送达，告知了其不服该行政处罚决定的救济途径。上诉人收到该处罚决定后，既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，故该《4号行政处罚决定》已生效。（二）柞水县政府针对上诉人涉案3709平方米土地上的建筑物及其他设施的拆除行为，依据的是《4号行政处罚决定》和《73号行政裁定》，上述两份法律文书均已生效，上诉人认为上述两份法律文书不合法，没有事实和法律依据。（三）柞水县政府对5725平方米土地上建筑物和设施的拆除行为，是对没收的国有资产的处分行为，原审已递交《非法建筑物移交书》等三份证据予以证明，上诉人虽不认可没收行为，但其未提供其他证据证明其主张，故其阐述没有法律依据。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人柞水县自然资源局答辩称：（一）涉案3709平方米土地上建筑物及设施应被依法拆除，并未违反法律规定。1、上诉人盛世砖皇公司非法占地事实清楚，证据确实充分，且上诉人对涉案砖厂未取得建设用地审批手续一事予以认可。2、柞水县国土资源局对上诉人的非法用地行为作出的《4号行政处罚决定》符合法律规定，且已经生效。该行政处罚决定非经法定事由、法定程序不得撤销，应当予以执行。3、柞水县人民法院作出的《73号行政裁定》，认定事实清楚，程序合法，应当予以执行。上诉人主张该裁定未查清事实，与事实不符，依法不能成立。4、柞水县政府依据《73号行政裁定》对上诉人非法占用的3709平方米土地上的建筑物及其他设施进行的强制拆除行为，符合法律规定。（二）涉案5725平方米土地上的建筑物及其他设施自移交之日起，其所有权已为国家所有，上诉人与该土地上的建筑物没有任何利害关系。柞水县政府对已没收的国有资产的处置，并不违反法律规定，上诉人无权对该行为提起行政诉讼。（三）柞水县自然资源局不是本案的适格被告，上诉人将柞水县自然资源局列为被告没有事实和法律依据，应裁定驳回对柞水县自然资源局的起诉。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人下梁镇政府答辩称：（一）下梁镇政府不是本案适格被告。其是按照柞水县政府制定的实施方案要求，参与拆除涉案建筑的相关活动。其仅在拆除现场负责维稳工作，未参与涉案建筑物的实际拆除工作。原审法院驳回对下梁镇政府的起诉正确。（二）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：2019年5月29日，柞水县自然资源局向陕西省柞水县公证处申请对盛世砖皇公司砖厂现状进行保全证据。同年5月30日，公证员同柞水县不动产登记中心的工作人员对砖场内现有设备进行清点并登记造册，制作设备清点记录表三张。同年5月31日，柞水县政府组织拆除盛世砖皇公司涉案建筑物时，未将建筑物内生产设备、生产用品等物品搬离或移交给盛世砖皇公司，上述生产设备、生产物品等在拆除过程中被毁损。同年6月10日，陕西省柞水县公证处作出（2019）柞证民字第48号公证书，公证书内附上述设备清点记录表。以上事实，有公证书、庭审笔录等在卷佐证。原审判决查明的其余事实属实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为，柞水县自然资源局、下梁镇政府是否为本案一审的适格被告；柞水县政府组织实施的强制拆除盛世砖皇公司涉案建筑物过程中造成建筑物内合法财产的损毁行为是否合法。（一）关于柞水县自然资源局、下梁镇政府是否为本案一审适格被告的问题。本案中，柞水县政府于2019年5月27日制发了《拆除方案》，该方案载明2019年5月31日组织各相关部门拆除盛世砖皇公司砖场违法占地上的建筑物及附属设施，并明确规定柞水县政府是组织责任主体，柞水县自然资源局、下梁镇政府等相关部门为组织实施部门。故涉案强制拆除行为是在柞水县政府组织下的联合执法行为，柞水县自然资源局和下梁镇政府只是按照柞水县政府的《拆除方案》参与拆除活动。该强制拆除行为的责任主体，应是组织实施联合执法活动的柞水县政府，联合执法产生的法律后果也应当由组织实施者柞水县政府承担。故原审法院认为柞水县自然资源局、下梁镇政府不是本案的适格被告，并适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，驳回对柞水县自然资源局、下梁镇政府的起诉正确。但原审法院对此问题未另行制作行政裁定书，而在原审行政判决中一并论述，不够规范严谨，本院予以指正。（二）关于柞水县政府组织实施的强制拆除盛世砖皇公司涉案建筑物过程中造成建筑物内合法财产的损毁行为是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第七项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；”本案中，柞水县政府称其强制拆除行为分为两部分，一部分是依据法院的《73号行政裁定》实施的强制执行行为，另一部分是基于其对国有资产的处分权实施的强制拆除行为，故均不违反法律规定。经查，《73号行政裁定》准予执行的内容为 “拆除3709平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状”。《4号行政处罚决定》中载明没收的是5725平方米土地上的建筑物及其他设施，且柞水县国土资源局出具的《非法建筑物移交书》中显示没收的是隧道窑、原料车间及生活办公楼，即没收的是5725平方米土地上的建筑物。故不论是《73号行政裁定》准予执行的内容，还是《非法建筑物移交书》载明没收的内容，均为盛世砖皇公司非法占地上的建筑物及设施，并不包括建筑物内属于盛世砖皇公司的合法财物部分。柞水县政府组织实施涉案强制拆除行为前，申请公证处对涉案建筑物内财物予以清点，并制作设备清单记录表，但在强制拆除时，并未将上述建筑物内用于生产经营物品搬离或移交给盛世砖皇公司，而是在强制拆除过程中一并毁损，造成盛世砖皇公司合法财产损失。故柞水县政府组织强制中造成盛世砖皇公司建筑物内合法财产损毁的行为，已超出《73号行政裁定》和《非法建筑物移交书》的范围，属于行政诉讼的受案范围。公民、法人和其他组织的合法财产受法律保护。根据正当法律程序和比例原则的要求，行政机关在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果实现行政目标的过程中给公民、法人或其他组织造成损害的，应选择对行政相对人权益最小侵害的方式进行。本案中，柞水县政府组织强制拆除盛世砖皇公司涉案建筑物及设施时，负有对涉案建筑物内的物品详细清点及妥善保管的义务。但柞水县政府在组织强制拆除涉案建筑物及设施时，既未将建筑物内属于盛世砖皇公司合法生产经营的物品等搬离腾空，也未向盛世砖皇公司依法移交，上述物品在强制拆除中一并损毁，柞水县政府应当对其在实施强制拆除过程中造成盛世砖皇公司建筑物内合法财产损毁的行为负法律责任。柞水县政府的上述辩称理由依法不能成立。故柞水县政府组织实施强制拆除盛世砖皇公司涉案建筑物过程中造成该建筑物内合法财物损毁的行为应确认违法。原审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，上诉人盛世砖皇公司的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销商洛市中级人民法院（2019）陕10行初25号行政判决；二、确认被上诉人柞水县人民政府于2019年5月31日强制拆除上诉人柞水县盛世砖皇建材有限责任公司涉案建筑物过程中造成该建筑物内合法财物损毁的行为违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人柞水县人民政府负担。本判决为终审判决。   审  判  长   马小莉审  判  员   杨成会审  判  员   涂道勇  二〇二〇年十二月二日    法官助理    王子曦法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶  1