湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020）湘0511行初280号 原告孙想秀，女，1962年11月6日出生，汉族，住湖南省新邵县。 委托诉讼代理人王钟理，女，1986年12月23日，汉族，住广东省深圳南山区，系原告孙想秀女儿。 被告新邵县自然资源局，住所地新邵县酿溪镇江南路。 法定代表人乔育云，该局局长。 委托诉讼代理人柳振湘，男。 委托诉讼代理人罗光佑，男，湖南四度律师事务所律师。 原告孙想秀诉被告新邵县自然资源局行政协助行为一案，本院于2020年10月22日审理后，于同年10月27日向被告新邵县自然资源局送达了起诉状副本、举证通知书、开庭传票等法律文书。2020年11月26日，本院依法公开开庭审理本案。原告委托诉讼代理人王钟理，被告新邵县自然资源局委托诉讼代理人柳振湘、罗光佑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为为：2019年10月14日，新邵县自然资源局作出了新自然资函[2019]第37号《关于新邵县城市管理和综合执法局协助调查新城函2019第58号的复函》，其主要内容为：一、基本情况：根据你局移送的酿溪镇长滩社区孙想秀的建设情况调查、问话材料，经我局工作人员调查核实：孙想秀在长滩社区建设一处占地面积102.28平方米的建筑物，层次四层，未办理建设工程规划许可证，属违法建设行为。二、处理建议：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条之规定，孙想秀的违建行为是“其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的”情形，属于无法采取改正措施消除对规划实施造成影响的情况，根据县委县政府的控违拆违精神，建议拆除。 原告诉称，被告作出的新自然资函2019第37号复函是新邵县城市管理和综合执法局《行政处罚决定书》的主要证据，该函认定原告的房屋系违法建筑且无法采取改正措施消除对规划实施造成影响的，对原告的权利产生了不利影响。请求撤销新邵县自然资源局作出的关于新邵县城市管理和综合执法局《协助调查函〈新城函2019第58号〉》的复函（新自然资函2019第37号）。 被告新邵县自然资源局辩称，复函不是具体行政行为，建议拆除系建议性意见，不具有可诉性，同时孙想秀的起诉属于违反一事不再理的原则，请求依法驳回原告的起诉。 经审理查明，新邵县城市管理和综合执法局于2019年10月13日对孙想秀在长滩社区5组建设房屋情况进行调查。新邵县城市管理和综合执法局于2019年10月14日向新邵县自然资源局发出（2019）第58号《协助调查函》，请新邵县自然资源局调查核实酿溪镇长滩社区居民孙想秀在长滩社区5组建设一处占地面积为102.28平方米的四层砖混结构房屋的性质并提出处理意见。新邵县自然资源局于2019年10月14日作出复函。新邵县城市管理和综合执法局于2020年1月16日作出《行政处罚决定书》，认定孙想秀在长滩社区5组建设的案涉房屋系违法建筑，属于无法采取改正措施消除对规划实施造成影响的，责令孙想秀于2020年2月7日前自行拆除。 以上法律事实，有新邵县城市管理局和综合执法局询问笔录、《协助调查函》、复函，予以证实。 本院认为，本案争议焦点为行政机关应另一行政机关的请求对特定事实问题或法律问题作出书面复函但仅在行政机关之间交流，该复函是否属于行政诉讼中可诉的行政行为。对此，分析如下： （一）本案的诉讼类型。准确地认定诉讼类型是正确适用行政诉讼法的前提。本案中，原告请求人民法院撤销复函，目的显然是希望通过撤销复函，将其权利义务所处的状态恢复到复函作出之前。因此，本案的诉讼类型属于撤销之诉。对此，应首先考虑复函是否使原告的权益发生了减损？如果是，除法律有特别规定外，原告当然可以通过行政诉讼进行救济；否则，对一个不影响其权益的行为发动撤销之诉既不适法也无必要。 （二）复函的行为种类。基于行政一体原则，行政机关之间应当尽可能共享资源、互相帮助，以提高行政效率，故行政机关之间具有行政协助的义务。《湖南省行政程序规定》第十七条第一款“有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机关协助：（一）独自行使职权不能实现行政目的的；（二）不能自行调查执行公务需要的事实资料的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）其他必须请求行政协助的情形。”的规定，行政协助一般属于内部行政行为，不会直接影响公民、法人或其他组织的权利，不属于撤销之诉的受案范围。本案中，新邵县自然资源局收到新邵县城市管理和综合执法局的协助调查函后作出复函，目的是向新邵县城市管理和综合执法局提供具体信息和协助作出行政行为，故复函属于行政协助行为。 （三）复函的外部效力。首先，行政行为对外生效以送达为要件。《湖南省行政程序规定》第七十六条“行政执法决定自送达之日起生效。行政执法决定附条件或者附期限的，应当载明效力的条件或者期限。”的规定，行政机关的意志之所以能够成为法律现实，在于送达体现了意思表示。本案中，复函自始至终未对外送达，新邵县自然资源局仅将复函交予新邵县城市管理和综合执法局，因此，复函不具备外部效力。其次，通过政府信息公开知悉不属于“外化”。如果说本案中的复函与其他行政机关内部往来函件有什么区别的话，仅在于它通过政府信息依申请公开或者诉讼而被原告孙想秀知悉。但是，通过申请政府信息公开或者诉讼取得复函的方式，不体现行政机关的意思表示，不能发生外部效力。通过上述方式知悉，不属于所谓“外化”。否则，几乎所有内部行为都可以通过政府信息公开的方式外化。再次，显名主义原则要求以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，是因为不对外送达的文书不会影响当事人权利义务，没有必要将其作出机关拖入诉讼，对此，《湖南省行政程序规定》第十七条第四款“实施行政协助的，由协助机关承担责任；根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任。”亦明确规定。 （四）复函的对内效力。首先，复函不是作出限拆决定的必备要件。在城市管理相对集中行政处罚权地域范围内，城管部门有权对违法建设行为进行行政处罚。这种权力是法律授予的、独立的、完整的，不需要依赖自然资源部门的协助。质言之，城管部门不向自然资源部门发协助调查函，或者自然资源部门收到协助调查函后拒绝复函，都不影响城管部门继续履行行政程序作出行政处分。其次，复函对城管部门的意思表示没有拘束力。无论自然资源部门复函告知城管部门的意见是有手续还是没手续、属于或不属于违法建筑、可消除影响还是不可消除影响，该意见对于城管部门而言都只具有参考意义。质言之，自然资源部门认为属于违建的，城管部门可以认为不属于，相反亦然。因此，复函对新邵县城市管理和综合执法局没有必然的拘束力。就本案而言，城管部门独立启动调查程序对相关证人进行了询问及向新邵县自然资源局发函协助调查亦可体现此点。最后，根据行政处罚的一般原理，完整的行政处罚权可以分解为：事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权。通常情况下，事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权统一于行政处罚权，三种权力的行使分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，并不具有独立性。 （五）复函内容的性质。复函内容中，“孙想秀，身份证号：430522196211××××，在长滩社区建设一处占地面积102.28平方米的建筑物，层次四层，未办理建设工程规划许可证”属于对事实问题的表述，若复函至此结束，则不属于撤销之诉受案范围概无疑问。关键在于后半部分“属违法建设行为；属于无法采取改正措施消除对规划实施造成影响的情况，根据县委县政府的控违拆违精神，建议拆除”究竟是何性质？行政机关对特定事实应当如何适用法律作出明确表态，存在意思表示和认知表示（观念通知）两种情形。区别在于，前者是行政主体运用优越的意思力，通过对案件事实与相关法律规范构成要件的涵摄，主观上追求且客观上实现法律关系的变化；而后者只是行政机关对特定案件事实应当如何适用法律的主观表达。意思表示是特殊的、职权性的、相对较少的，而认知表示是一般的、任意的、相对常见的。不过，由于边缘事例较多，实践中区分意思表示和认知表示仍然不总是那么一目了然的，有时还需借助事后对行为效力的分析。一个不附期限的包含意思表示的行政处分，应当在生效时产生对内对外的法律效果。如上所述，本案中的复函既不附期限，对外没有外部效力，对内没有拘束力，因此该复函内容的性质只能是认知表示。 综上，复函从行为分类上属于内部行为、行政协助行为，内容性质上属于认知表示，它既不对外发生效力，对内也不具有拘束力，因此不可能对孙想秀的合法权益产生实际影响，不属于撤销之诉的受案范围。 （六）若将复函纳入受案范围存在无法克服的障碍。如果强行将复函纳入撤销之诉的受案范围进行审查，将会遭遇理论和实践上的重大障碍。1.如何看待限拆决定？若复函属于行政处分，则复函生效时法律关系已然发生了变化，涉案建筑的性质已经被定性为违建。此时，限拆决定被矮化为重复处理行为，这显然与法律规定相冲突。事实上，《行政处罚决定书》的限期拆除决定并非重复处理行为，它履行了自己的行政程序，在复函作出数月后才作出，积极地塑造了行政法律关系。2.如果城管部门不是向自然资源部门发函，而是直接派工作人员赴自然资源部门调查并制作调查笔录，自然资源部门工作人员在笔录中的相关陈述显然是不可诉的，若性质完全相同只有形式不同的复函可诉则将自相矛盾。3.将类似行为视为行政处分纳入撤销之诉审查，就必须回答法律依据和法定程序的问题，否则就只有被撤销一途。实际上，内部行为属于行政保留事项，司法机关无权进行审查。4.若通过政府信息公开获悉的内部行为也能成为复议和诉讼审查的对象，根据司法最终原则，几乎所有的内部行为都可能通过这种途径进入司法审查，与行政法的基本理论各制度相背。 综上所述，行政机关之间内部往来函件不属于行政诉讼中撤销之诉的受案范围，除非行政机关将其积极主动地动用优越的意思力直接调整和塑造其他主体的权利义务（即“外化”）。被告关于复函不可诉的意见，于法有据，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告孙想秀的起诉。 本案案件受理费50元，退回原告孙想秀。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  姚建锋 人民陪审员  王公民 人民陪审员  周跃林 二〇二〇年十二月十日 法官助理黄诺西 代理书记员  陈海舟 附相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实根据; (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。