南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终396号 上诉人周永巩（一审原告），男，1946年12月5日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 委托代理人黄可忠，北京市中闻（深圳）律师事务所律师。 被上诉人南宁市自然资源局（一审被告），住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路**。 法定代表人林兢，局长。 委托代理人莫艳，南宁市不动产登记中心科员。 委托代理人黄喆，广西万益律师事务所律师。 上诉人周永巩因诉南宁市自然资源局(以下简称市资源局)土地登记一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初196号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院审理查明，原邕宁县人民政府分别于1994年11月5日和1995年4月24日向案外人周福安颁发《建设工程规划许可证》和《建设用地许可证》。2003年10月29日，原邕宁县国土资源局、南宁市大沙田开发区管委会在南国早报发布《关于处理大沙田开发区鸡头岭小区宅基地遗留问题的通告》（以下简称《通告》），依法集中处理该历史遗留问题。2016年10月，周永巩通过南宁市良庆区人民法院民事调解书继承周福安位于南宁市大沙田开发区鸡头岭两块国有土地使用权，每块面积72.5平方米。2017年7月29日，周永巩与市资源局签订《宗地协议》，确认位于南宁市良庆区（即涉案土地）一宗地的土地使用权。2017年7月，周永巩向市资源局及南宁市不动产登记中心报送申请材料，要求办理国有建设用地使用权登记。2019年12月31日，南宁市良庆区自然资源局依周永巩的申请针对涉案土地问题作出《关于周永巩继承周福安位于良庆区地申请置换并办理报建手续的处理意见》（以下简称《处理意见》），载明周永巩继承周福安两块宅基地的基本情况、周福安购买两块宅基地的基本情况和涉及邕宁区历史遗留问题等情况，建议周永巩按《通告》的处理方式处理。2020年1月14日，周永巩向市资源局提交《关于再次申请办理锦绣路115号宗地国有土地使用权不动产登记的报告》，要求市资源局办理涉案国有土地使用权首次登记。2020年3月31日，市资源局作出《南宁市自然资源局关于周永巩申请办理锦绣路115号宗地不动产登记有关意见的函》（以下简称1034号函），载明：“经核，该宗地因涉及原邕宁历史遗留问题，2019年12月31日南宁市良庆区自然资源局已就该宗地出具《关于周永巩继承周福安位于良庆区地申请置换并办理报建手续的处理意见》，建议你参照该处理意见处理”。周永巩不服，遂诉至一审法院，请求：1.撤销市资源局于2020年3月31日向周永巩发出的1034号函；2.责令市资源局限期办结周永巩申请的南宁市良庆区国有建设用地使用权登记，并核发不动产权属证书。 另查明，2003年4月5日，案外人刘景珍向邕宁县国土资源局和邕宁县政府提交土地登记申请。邕宁县国土资源局和邕宁县政府于2003年4月21日批准土地使用权登记。刘景珍所有的026065294号土地证项下土地与涉案土地存在重叠。 一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”以及第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，市资源局作为不动产登记主管部门，具有对不动产登记工作的指导和监督职权，是本案的适格被告。 本案中，周永巩所申请办理的涉案宗地与案外人刘景珍所有的土地证项下土地存在重叠，故无法继续进行权籍调查程序，以致缺少权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等必要的登记材料。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一款“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。”的规定，市资源局及不动产中心经审核认为周永巩提供的材料不符合不动产首次登记要求和登记条件，不予办理涉案不动产登记符合法律规定。关于涉及邕宁区历史遗留问题和地块重叠、有证无地等情况，应通过其他途径协商处理解决，如周永巩认为市资源局或下属部门的行为造成其经济损失，可以要求经济赔偿，但不能要求法院判决行政机关在他人已经持有土地使用权证的同一块土地上重复颁发土地使用权证。综上，市资源局作出1034号函，行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审法院予以维持。周永巩要求撤销1034号函没有事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回周永巩的诉讼请求。 上诉人周永巩上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。一、关于是否要撤销1034号函的问题。1034号函的答复含混不明，仅是笼统地写“你提供的材料情况暂不符合不动产首次登记条件，不满足不动产首次登记要求”，但没有明确上诉人缺乏哪一项材料。市资源局只能依据《不动产登记暂行条例》第17条至22条来处理周永巩的申请，准予登记或不予登记。因此，1034号函依法应予撤销。二、关于是否要为上诉人办理国有建设用地使用权登记及核发不动产权属证书的问题。首先，一审判决认定刘景珍所有的026065294号土地证项下土地与涉案土地存在重叠，属于认定事实不清。造成一审判决错误的主要原因，是不了解“参照系”周志新宗地如何取得现在的宗地界址点坐标。南宁市大沙田鸡头岭地块上，存在多个有证无地的情形，经规划部门“对剩余的土地规划进行调整”后，落实政策，依据《南宁市国土资源局关于规范完善原邕宁县私宅用地审批手续暂行办法》，为周志新等人“完善用地手续”，签订新的宗地协议后，周志新才取得现在的宗地界址点坐标。周志新取得现在的宗地，与其土地权属来源--《建设用地许可证》载明的宗地，相差甚远。其次，上诉人无法取得案涉宗地的权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标，系市资源局怠于履行其法定职责所致。市资源局与周永巩签订了合法有效的《宗地协议》，为周永巩办理国有建设用地使用权的不动产登记是其合同义务。再次，刘景珍土地权属来源为003147号《建设用地许可证》，该《建设用地许可证》载明的四至为东至街道、西至街道、南至郑庆红屋宅基地、北至韦运迭宅基地。而刘景珍026065294号土地证载明的四至范围，只有与周志新互相参照。在土地登记有明显瑕疵的情况下，依照法定程序，结合法律、法规来查明、论证刘景珍土地证宗地界址点坐标，是市资源局的法定职责。市资源局对刘景珍土地证七种以上的重大疑点，不能作合理的解释。总之，综合全案证据，不能得出周志新经“完善用地手续”后所取得的宗地左边，就必然属于刘景珍应当取得的宗地土地使用权。上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销市资源局于2020年3月31日向周永巩发出的1034号函；3.责令市资源局限期办结周永巩申请的南宁市良庆区国有建设用地使用权登记，并核发不动产权属证书。 被上诉人市资源局口头陈述坚持一审答辩意见。 二审审查期间，各方当事人均未提交新证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。南宁市不动产登记中心作为市自然资源局的内设机构，负责具体不动产登记工作，但不具有独立承担法律责任能力，因此，市资源局作为南宁市不动产登记中心的主管部门，是本案的适格被告。 关于市资源局作出1034号函是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一款规定，申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。本案中，首先，从1034号函的内容来看，市资源局在该函中作出了周永巩提供的材料情况暂不符合不动产首次登记条件，不满足不动产首次登记要求的认定，实际影响到周永巩的申请土地登记的权利，故1034号函具有可诉性。其次，本案周永巩所诉的是市资源局不履行土地登记法定职权，重点审查市资源局不予办理周永巩申请的土地登记事项是否符合相关法律规定。综合全案证据，周永巩所申请办理的涉案宗地与案外人刘景珍所有的土地证项下土地确存在重叠部分，故无法继续进行权籍调查程序，以致周永巩申请土地登记缺少权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等必要的登记材料。周永巩申请的土地登记不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一款规定的申请条件，故市资源局不予办理周永巩提出的首次土地登记事项具有法律依据。故市资源局作出1034号函事实认定清楚，程序合法。另，关于邕宁区历史遗留问题和地块重叠、有证无地等问题的处理，原邕宁县国土资源局、南宁市大沙田开发区管委会已发布过《通告》。因周永巩申请土地登记事项涉及邕宁区历史遗留问题和地块重叠、有证无地等问题，南宁市良庆区自然资源局也已作出过《处理意见》，因此，市资源局在1034号函中建议周永巩参照《处理意见》处理，也并无不当之处。综上，市资源局作出1034号函事实认定清楚，程序合法、适当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，应予维持。上诉人周永巩提出的上诉请求和理由于法无据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周永巩负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 黄 雪 审 判 员 彭 博 二〇二〇年十二月一日 法官助理 蒋易成 书 记 员 庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。