河南省卢氏县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1224行初16号原告王孝行，男，1959年10月6日生，汉族，住卢氏县。委托诉讼代理人王孝高，男，1950年2月27日生，汉族，住卢氏县。代理权限：特别授权。被告卢氏县自然资源局。住所地河南省三门峡市卢氏县解放路五街坊**。法定代表人方勇，该局局长。行政机关出庭应诉负责人杨焕纲，该局股长。委托诉讼代理人郝方方，河南宇萃律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告卢氏县农业农村局。住所地河南省三门峡市卢氏县西街二街坊**。法定代表人王燕，该局局长。行政机关出庭应诉负责人杨项慈，该局副局长。委托诉讼代理人尤江涛，河南宇萃律师事务律师。代理权限：特别授权。第三人何洪涛，又名何道宽，男，1980年8月28日生，汉族，，住卢氏县委托诉讼代理人彭修军，卢氏县永安法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。原告王孝行与被告卢氏县自然资源局、卢氏县农业农村局、第三人何道宽不履行农业法定职责纠纷一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告王孝行及其委托诉讼代理人王孝高、被告卢氏县自然资源局参加诉讼行政机关负责人杨焕纲及其委托诉讼代理人郝方方、被告卢氏县农业农村局参加诉讼行政机关负责人杨项慈及其委托诉讼代理人尤江涛、第三人何道宽及其委托诉讼代理人彭修军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。王孝行向本院提出诉讼请求：1.判令被告不履行法定职责的行政行为违法，限期作出土地确权决定；2.本案的诉讼费用由被告承担。审理中，王孝行明确要求确认卢氏县农业农村局不履行法定职责的行政行为违法。事实与理由：原告系耿家庄村运**村民。1999年政府确权时将运前组场头地1.5亩登记在原告名下，并颁发土地承包经营证书。2000年左右，时任组长何随群与原告商量，该1.5亩承包地交回组下，在其他地方给原告分配1.5亩土地，但实际上组下只给其补了8分土地，下余7分土地一直未分配。之后原告多次找组长何随群要求补地，何随群说没有多余土地，就让原告和何洪涛共用退出的7分土地。当时原告没有考虑那么多即口头同意。2000年原告到官道口镇政府办理了3.5分场头地的准建证，但在原告准备建房时，何洪涛却霸占7分土地，一半用于建房，另一半用于种植庄稼，导致原告不能动工建房。多年来原告一直与村组干部、乡政府调解，但未能解决。2017年土地重新确权时，政府将8分土地确权给原告，之前遗漏的7分土地被何洪涛填至自己名下。原告得知此事后多次到土地部门反映，但至今未能解决。2019年底，原告到卢氏县信访局反映此事，县信访局出具处理意见，让原告向卢氏县农业农村局提出土地确权变更申请。2020年3月份，原告将土地确权申请递交卢氏县自然资源局，卢氏县自然资源局告知原告此事不属于他单位处理，并将原告的确权申请转交卢氏县农业农村局。2020年4月19日，卢氏县农业农村局向原告出具不予受理通知书，告知其申请事项不符合申请仲裁条件，原告无奈又找到卢氏县自然资源局。2020年4月26日，卢氏县自然资源局向原告出具告知单，告知其申请事项不符合受理范围，决定不予受理。综上所述，原告与第三人何洪涛发生土地纠纷，先后向二被告提交申请要求重新对争议土地进行确权，但二被告却不积极履行法定职责，对其申请不予受理。现为维护其合法权益，遂诉至法院。卢氏县自然资源局辩称，他单位不是本案适格被告。2020年4月份，原告就其与第三人的土地纠纷事宜向他单位提交书面反映材料，他单位详阅后发现原告反映的内容不属于其职责范围，并于2020年4月27日向原告送达《告知单》及时将情况及相关法律依据予以告知。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条，因土地承包经营权发生纠纷的，当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。现原告直接将他单位列为被告，无事实依据和法律依据。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（三）项、第（八）项的规定，应裁定驳回原告的起诉。卢氏县农业农村局辩称，1.原告诉讼请求不明确具体，无法确定履责被告，不符合行政诉讼法受案规定，应依法驳回。行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实依据。但纵观本案，无论是原告的诉讼请求还是事实与理由，均无法得知原告是想解决宅基地使用权纠纷，还是土地承包经营权纠纷，要求作出何种性质的土地确权，均不具体明确，进而无法确定应履责的主体，导致被告不明确，故应依法予以驳回。2.他单位不是本案诉争事实的执法主体，非本案适格被告。无论原告发生本案何种权益之争，想解决何种诉求，均非他单位职责范围。而且原告诉求与他人发生宅基地纠纷或者承包地纠纷，系民事争议范畴。另外依据《中华人民共和国土地承包法》第五十五条、第五十六条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第四条的规定，农村土地承包仲裁委员会系法律授权设立、独立履行法定义务的机构，与他单位不存在任何法律上的隶属关系，因此他单位非本案适格主体，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，错列被告且拒绝变更的，应裁定驳回起诉。3.他单位在接到原告的信访诉求后，已积极履行了释明义务，引导原告向土地承包仲裁委员会申请仲裁，后经仲裁委员会审查得知，本案诉争土地性质已经变为建设用地，遂向原告下达不予受理通知书，若原告对仲裁委员会不予受理决定有异议，应向法院另行提起诉讼。因此他单位已履行了信访释明义务，现原告依据同一事实向法院起诉他单位履行确权职责，无事实依据和法律依据，应予以驳回其诉讼请求。何洪涛辩称，1.原告诉称他霸占7分地用于建房和种植庄稼不属实，他建房的地基是组下批给他的，种植庄稼的土地也是组下早已补给他的责任田。2.因原告申请仲裁的请求是“恢复土地原貌，拆除违法建筑，将该地块重新确认到他名下”，其请求不属于《中华人民共和国农村土地承包调解仲裁法》第二条规定的农村土地承包经营纠纷，卢氏县农业农村局以原告申请不符合仲裁条件为由不予受理，完全正确。3.因原告向卢氏县自然资源局提出的请求是要求何洪涛补给他7分责任田，该事项是土地承包经营权纠纷，不属于卢氏县自然资源局的受案范围，因此卢氏县自然资源局依据《中华人民共和国农村土地承包法》第55条的规定，决定不予受理完全正确。综上，原告的诉讼请求不能成立，应予以驳回。原告王孝行向本院提交的证据材料有：1.2020年3月1日王孝行书写的《土地确权申请书》复印件。2.2020年4月1日，卢氏县官道口镇人民政府向王孝行出具《信访事项处理意见书》复印件。3.2020年4月19日，卢氏县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会向原告王孝行出具的卢农仲案[2020]第1号《不予受理通知书》复印件。4.2019年12月8日马长进出具的证言复印件、王银卢出具的材料复印件2份、2019年11月28日组下居民出具的证明复印件、2000年7月2日耿家村村民调解委员会向官道口土地管理所出具的材料复印件。卢氏县自然资源局向本院提交的证据材料有：1.2020年4月2日王孝行向卢氏县自然资源局提交的反映材料一份（复印件）。2.2020年4月26日，卢氏县自然资源局向王孝行出具的《告知单》复印件、送达回证复印件。3.2019年4月3日卢氏县委办公室卢氏县人民政府办公室下发的卢办[2019]40号文件，即《关于印发的通知》复印件。卢氏县农业农村局向本院提交的证据材料有：1.2019年12月22日王孝行向卢氏县官道口镇人民政府书写的《土地确权申请书》复印件、王孝行的身份证复印件、承包地块示意图复印件、王银卢出具的材料复印件2份、建设土地规划许可证[官建工规字（2000）第04号]复印件、2003年3月24日卢氏县土地管理局收据复印件、2019年11月28日组下居民出具的证明复印件、耿家村调解委员会向官道口土地管理所出具的证明复印件、何洪涛宅基地办证收据复印件2份。2.2016年11月24日何青波与王孝行签订的《农村土地（耕地）承包合同》复印件、2016年10月1日王孝行书写的《公示无异议声明书》复印件、王孝行的农村土地承包经营权登记调查确认书复印件、2016年10月1日何洪涛书写的《公示无异议声明书》复印件、何洪涛的农村土地承包经营权登记调查确认书复印件、照片复印件8张、官道口耿家村运前组农村土地承包经营权调查信息公示表复印件、2020年6月4日官道口人民政府向何洪涛下发的《责令（限期）拆除通知书》复印件。3.2020年4月14日王孝行书写的《农村土地确权仲裁申请书》复印件、2020年4月19日卢氏县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会向王孝行出具的卢农仲案[2020]第1号《不予受理通知书》复印件、送达回证复印件。第三人何洪涛未向本院提交任何证据材料。庭审中，本院组织双方当事人进行了质证。卢氏县自然资源局对原告王孝行提交的证据均不予认可，认为原告与第三人何洪涛是因承包经营权发生纠纷，依据相关规定，该纠纷非他单位职责处理范围。卢氏县农业农村局对原告王孝行提交的证据的真实性均无异议，但认为该证据可以证明原告与第三人是因宅基地发生的纠纷，属于民事侵权，进一步印证他单位非本案争议事实的解决主体。何洪涛对原告王孝行提交的证据有异议，认为与本案无关，而且他也没有霸占原告的土地。原告王孝行、被告卢氏县农业农村局、第三人对卢氏县自然资源局提交的证据均无异议。原告王孝行对卢氏县农业农村局提交的证据基本无异议。被告卢氏县自然资源局、第三人何洪涛对被告卢氏县农业农村局提交的证据无异议。以上证据的合法性、真实性以及对案件事实的证明效力，本院将依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，综合案情予以认定。依据上述证据并结合庭审情况，本院可以认定以下事实：2000年3月24日，王孝行办理官建工规字（2000）第04号建设工程规划许可证，该证中载明：建设地点为耿家庄村运家坡公路边，建筑性质为新建，建设项目为住宅，基底尺寸为13*8，建筑面积为104㎡，批准用地面积为169㎡。2016年9月，官道口镇耿家庄村运前组将组下地名为将军山等6块土地承包给王孝行，将地名为陡岩、架地等8块土地承包给第三人何洪涛父亲何社群，且审理中原告王孝行与第三人何洪涛一致认为何社群承包土地中的架地地块与王孝行规划许可证中的土地系同一地块，现已被登记至何社群名下。2019年12月22日，王孝行向卢氏县官道口镇人民政府信访并提交《土地确权申请书》，要求确认位于官道口镇耿家庄村的7分场头地的土地使用权归其所有。2020年4月1日，卢氏县官道口镇人民政府向王孝行出具《信访事项处理意见书》，该意见书载明信访事项：1.关于何洪涛违法占用土地，无相关手续私自占用土地用来建房等。2.乡政府王风林、王苗生等，作为主管干部不作为，纵容有关问题，持打压态度等相关问题。处理意见：一是责令何道宽严格按照2019年11月下达的《限期拆除违章建筑通知书》要求拆除违章建筑。二是建议信访人向卢氏县农业农村局提出土地确权变更申请，由卢氏县农业农村局确定土地归属。三是建议其向卢氏县纪检监察机关反映干部职工问题。如对此处理意见不服，可以自收到之日起30日内向卢氏县信访事项复查委员会书面提出复查申请。当天，卢氏县官道口镇人民政府将《信访事项处理意见书》告知原告王孝行，王孝行在“信访人意见”栏签名，并备注“不同意”。2020年4月12日，卢氏县农业农村局收到王孝行的申请材料，王孝行要求确认位于官道口耿家庄村运前组的7分场头地的土地使用权归其所有。2020年4月13日，卢氏县农业农村局口头告知王孝行，让其通过农村协调组织仲裁处理。2020年4月14日，王孝行以何洪涛为被申请人向卢氏县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会提交《农村土地确权仲裁申请书》，要求：1.恢复土地原貌，拆除违法建筑。2.将地块重新确认在他名下。2020年4月19日，卢氏县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会认为：1.王孝行申请的“恢复土地原貌，拆除违法建筑”属于“法律规定该纠纷应当由其他机构处理”事项；2.王孝行现场指定的申请仲裁地块已成为建设用地，不属于农村土地承包范围，不符合申请仲裁条件。其仲裁申请属于《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十二条规定的情形，遂作出卢农仲案[2020]第1号《不予受理通知书》，决定不予受理。并于2020年4月20日向王孝行送达《不予受理通知书》。2020年4月24日，王孝行向卢氏县自然资源局反映其组下居民何洪涛将他的土地办至自己名下，并要求何洪涛补给0.7亩责任田。2020年4月26日，卢氏县自然资源局经审查后书面告知王孝行，其反映的何洪涛占用其0.7亩责任田，要求何洪涛补给0.7亩责任田的请求，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条之规定，不符合他单位受理范围，遂决定不予受理，并于2020年4月27日向王孝行送达《告知单》。2020年6月4日，卢氏县官道口镇人民政府向何洪涛下发《责令（限期）拆除通知书》，认为经过实地查看，何洪涛在官道口镇耿家庄村运前组开建地基属于违法建筑，在无偿拆除范围，责令何洪涛于2020年6月7日17时前自行拆除违法建筑，恢复地貌原状，逾期将依法强制拆除。现王孝行认为卢氏县农业农村局未履行法定职责，遂诉至法院。另查明：2019年4月3日，卢氏县委办公室、卢氏县人民政府下发卢办[2019]27号文件，即《关于印发的通知》，该通知载明卢氏县农业农村局的主要职责包括负责农民承包地、农村宅基地改革和管理有关工作。本院认为，人民法院审理行政案件，应对具体行政行为是否合法进行审查，现原告王孝行诉求被告卢氏县农业农村局不履行法定职责行为违法，因此本案的审查对象应是卢氏县农业农村局是否具有案涉土地确权的主体资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。另外卢氏县委办公室、县人民政府下发的卢办[2019]27号文件，即《关于印发的通知》中也载明，卢氏县农业农村局负责农民承包地、农村宅基地改革和管理有关工作。因此卢氏县农业农村局作为林业行政部门，具有对案涉土地进行确权的法定职责，系本案适格被告，卢氏县自然资源局非本案适格被告。原告王孝行向被告卢氏县农业农村局提交申请书，要求对案涉土地进行确权，卢氏县农业农村局在收到王孝行的申请材料后，既未向原告出具受理或者不受理的书面凭证,又未为原告办理申请事项,虽然其口头告知王孝行通过农村协调组织仲裁处理，但这并不是其履行法定职责的行为，因此被告卢氏县农业农村局在法定期限内未履行行政行为,违反法律规定。综上所述,依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第(一)项,判决如下:一、确认被告卢氏县农业农村局对原告王孝行申请事项未履行法定职责的行为违法；二、限被告卢氏县农业农村局在本判决生效后三十日内履行法定职责；三、驳回原告王孝行的其他诉讼请求。本案案件受理费50元,由被告卢氏县农业农村局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三门峡市中级人民法院。审 判 长  刘志臣审 判 员  管瑞芳人民陪审员  王润霞二〇二〇年十二月七日书 记 员  方鹏皓