云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云01行终285号上诉人（原审原告）何学铭，男，汉族，1976年7月18日出生，住址云南省保山市腾冲县。上诉人（原审原告）何学沛，男，1974年7月13日出生，汉族，住址云南省保山市腾冲县。上诉人（原审原告）何学贵，男，1955年3月5日出生，汉族，住址云南省保山市腾冲县。被上诉人（原审被告）云南省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）。住所：云南省昆明市盘龙区北京路**。统一社会信用代码：11530000015100573A。法定代表人刘佳晨，厅长。委托诉讼代理人罗薇、唐玲，云南瑞阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人何学铭、何学沛、何学贵因行政复议一案，不服昆明市盘龙区人民法院作出的（2020）云0103行初4号行政判决提起上诉。经本院依法进行审理，本案现已审理终结。原审法院确认以下事实：2019年9月18日，原告何学铭、何学沛、何学贵向保山市自然资源和规划局邮寄查处申请，请求对“腾冲市实验学校”未履行土地审批手续、非法占地的行为进行查处并追究责任。保山市自然资源和规划局于2019年9月20日签收邮件。2019年11月30日，原告何学铭等三人以保山市自然资源和规划局未履行查处职责为由，向被告云南省自然资源厅邮寄《行政复议申请书》，被告于2019年12月2日签收邮件并审查后，于2019年12月5日作出云自然资行复受字[2019]第10号《行政复议不予受理决定书》，并以邮寄方式向原告进行了送达。原告不服该《行政复议不予受理决定书》向一审人民法院起诉，请求：1、撤销被告作出的云自然资行复受字[2019]第10号《行政复议不予受理决定书》；2、判令被告依法受理原告的行政复议申请，并将复议结果书面答复原告；3、本案诉讼费用由被告承担。原审人民法院认为：（一）原、被告主体问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十九条之规定，被告云南省自然资源厅是本案适格被告，何学铭等三人是本案适格原告；（二）关于被告云南省自然资源厅向原告何学铭等三人作出的云自然资行复受字[2019]第10号《行政复议不予受理决定书》是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条所列举的可以申请行政复议的十一项情形，并不包含因检举、举报而引起的下级行政机关不作为情形，并且下级行政机关是否履行查处职责属于行政机关内部层级监督管理，是否侵害原告的具体权益，是其能否顺利进入行政复议程序的关键。本案原告行政复议申请的事项本质上仍属于举报、检举行为，原告何学铭等三人主张权利的方式错误。在法律已赋予利害关系人对原土地征收行政行为享有行政复议权、起诉权的情况下，原告未在法定期限内对其认为侵害其合法权益的原土地征收行政行为提起行政复议或者诉讼，而是以检举或者控告的形式要求行政机关查处原行政行为，若被告云南省自然资源厅受理原告何学铭等三人提起的行政复议申请，则会导致针对原土地征收行政行为的复议、诉讼两种救济途径被架空或重复赋权。基于上述原因，原告何学铭等三人提起行政复议申请不符合法定受理条件，被告云南省自然资源厅作出的云自然资行复受字[2019]第10号《行政复议不予受理决定书》并无不当；（三）关于法律条款适用不明问题。案涉《行政复议不予受理决定书》已载明“申请人提出的行政复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围”明确写入其中，不属于适用法律条款不明。被告云南省自然资源厅作出的云自然资行复受字[2019]第10号《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告何学铭等三人请求撤销该《行政复议不予受理决定书》的诉讼请求，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决：驳回何学铭、何学沛、何学贵的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告何学铭、何学沛、何学贵承担。何学铭、何学沛、何学贵不服上诉称，一、一审判决事实认定错误，上诉人与申请查处及复议的具体行政行为之间具有利害关系；二、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第九条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项，最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格的答复》[（2013）行他字第14号]的规定，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。原告举报申请行政复议的资格，该行政复议申请符合受理条件。请求：1、撤销昆明市盘龙区人民法院作出的（2020）云0103行初4号《行政判决书》，并依法改判；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人省自然资源厅答辩称：一、一审认定事实清楚，《决定书》程序合法、内容适当、适用法律正确；二、一审适用法律正确，上诉人的申请并不属于行政复议的受理范围。请求：驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，二审中原审原告向本院提供了2017年11月3日最高人民法院（2017）最高法行再51号《行政判决书》的证据材料。另查明：2019年11月30日，原告何学铭等三人以保山市自然资源和规划局未履行查处职责为由，向被告云南省自然资源厅邮寄《行政复议申请书》，请求：1、确认保山市自然资源和规划局未履行查处职责的行政行为违法；2、责令保山市自然资源和规划局对申请人的查处请求事项依法处理，并对申请人作出书面答复。经本院二审审查，一审法院认定案件事实无误，本院依法予以确认。二审中原审原告向本院提供了2017年11月3日最高人民法院（2017）最高法行再51号《行政判决书》的证据材料。因其在原审举证期限内及庭审过程中均未向原审人民法院提供且缺乏正当理由。因此，不作为本案定案依据收录。本院认为，原审原告何学铭、何学沛、何学贵向保山市自然资源和规划局邮寄查处申请，请求对“腾冲市实验学校”未履行土地审批手续、非法占地的行为进行查处并追究责任。保山市自然资源和规划局于2019年9月20日签收邮件，但未作出行政行为。2019年11月30日，原审原告何学铭等三人以保山市自然资源和规划局未履行查处职责为由，向原审被告云南省自然资源厅邮寄《行政复议申请书》，请求：1、确认保山市自然资源和规划局未履行查处职责的行政行为违法；2、责令保山市自然资源和规划局对申请人的查处请求事项依法处理，并对申请人作出书面答复。原审原告何学铭等三人的上述行政复议申请事项属于请求上级主管部门履行层级监督职责的事项，依法应当通过申诉的方式向省自然资源厅提出，而其却以申请行政复议的方式提出有悖法律的规定渠道和方式；此外，原审原告何学铭等三人的上述行政复议申请事项属于请求上级主管部门履行层级监督职责的事项即要求省自然资源厅履行内部层级监督行为职责，而根据相关司法解释之规定，内部层级监督行为除非出现外化之情形否则不当然属于行政诉讼受案范围（行政复议受案范围基本同一行政诉讼的受案范围）的行为。而本案并没有证据证明涉案内部层级监督行为存在外化之情形。因此，原审原告何学铭等三人申请行政复议的事项并非行政复议的受案范围，依法应当不予受理。对此，被上诉人省自然资源厅作出本案云自然资行复受字[2019]第10号《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。则原审原告何学铭等三人的原审诉讼请求依法应当予以驳回。综上所述，上诉人何学铭、何学沛、何学贵的上诉理由不成立，原审法院判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人何学铭、何学沛、何学贵承担。本判决为终审判决。审判长 马 勇审判员 洪 琳审判员 赵鸿章二〇二〇年十二月九日书记员 李国芳