辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终173号上诉人（一审原告）：董锋，男，1973年5月6日出生，汉族，住址瓦房店市，现住瓦房店市。委托诉讼代理人：孟强，辽宁新世纪律师事务所律师。上诉人（一审被告）：大连长兴岛经济区管理委员会，所在地址大连长兴岛经济区长兴路**。法定代表人：杨广志，该管委会主任。委托诉讼代理人：李刚，该管委会办公室工作人员。委托诉讼代理人：王莉，辽宁同泽律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：大连长兴岛经济区交流岛街道办事处，所，所在地址大连长兴岛经济区交流岛街道马路村西海路**/div>法定代表人：王忠声，该办事处主任。委托诉讼代理人：王忠岩，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：王莉，辽宁同泽律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：大连长兴岛开发建设投资有限公司，所，所在地址大连长兴岛经济区长兴路**/div>法定代表人：韩志杰，该公司总经理。委托诉讼代理人：拜然然，辽宁同泽律师事务所律师。董锋诉大连长兴岛经济区管理委员会（以下简称长兴岛管委会）、大连长兴岛经济区交流岛街道办事处（以下简称交流岛办事处）、大连长兴岛开发建设投资有限公司（以下简称长兴岛开发公司）确认行政行为违法并赔偿一案，董锋、长兴岛管委会均不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。董锋及其委托诉讼代理人孟强，长兴岛管委会的委托诉讼代理人李刚、交流岛办事处的委托诉讼代理人王忠岩以及长兴岛管委会和交流岛办事处的共同委托诉讼代理人王莉，长兴岛开发公司的委托诉讼代理人拜然然到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2007年10月22日，董锋与案外人范权签订《出售房屋、虾圈协议书》，约定由董锋购买案外人范权位于交流岛乡大山村马路屯的房屋及虾圈,其中房屋有照面积105.6平方米，虾圈实际面积60亩（与村委会合同签订面积20亩）。董锋取得了大连长兴岛经济区海洋与渔业局出具的收取2014年、2015年等年份的养殖用海海域使用金的统一收据。2015年9月21日，交流岛办事处向大连长兴岛经济区信访局出具《关于董锋案件的调查情况及处理意见》中记载，“董锋、刘旭君二人虾圈承包时进水口在交通线公路南侧，后来二人将进水口改到公路北侧，2011年中石化因建设需要，在交通线公路以北进行海上吹填施工，导致上访人虾圈进水困难。考虑到二人继续养殖的实际情况，交流岛街道拟上报管委会申请对上述二虾圈一并给予动迁，但二人坚决要求按港养参圈补偿标准进行动迁补偿。处理意见：根据大长管发【2009】20号动迁文件的规定，因公共利益需要提前收回海域使用权的，依据海域使用权证书核准的项目、面积、使用年限给予相应的补偿，按照港养对虾补偿标准给予动迁，上访人不接受动迁，要求赔偿近四年无法养殖的经济损失没有依据”。2017年1月3日，长兴岛经济区交流岛街道大山村民委员会出具情况说明，其中有“因长兴岛开发建设投资公司于2011年海上吹填施工，该养殖圈在2012年开春把进水水道彻底堵死，导致董锋的养殖圈无法养殖至今，为此事本人多次找到街道和村里，要求解决”的表述。2010年5月30日，大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局、长兴岛临港工业区征地征海补偿安置指挥部交流岛补偿安置办公室作为甲方，与乙方董锋签订安置补偿协议书，对房屋、其他地上附着物、农作物、按其签订协议奖等补偿48万余元。2017年2月23日，董峰向长兴岛管委会、长兴岛开发公司邮寄《关于董锋请求确认违法并给予赔偿（或补偿）的申请书》，要求赔偿（或按征海征地标准给予补偿）。长兴岛管委会未予答复。另查明，2008年12月30日，大连长兴岛临港工业区管理委员会向海域使用权人交流岛街道办事处大山村民委员会颁发海域使用权证书（国海证082100939号）记载，地址为，地址为交流岛街道办事处大山村称为港养对虾，终止日期为2014年11月20日，登记编号为大长社管登（2008）0139号。同日，大连长兴岛临港工业区管理委员会向海域使用权人交流岛街道办事处大山村民委员会颁发海域使用权证书（国海证082100940号）记载，地址为，地址为交流岛街道办事处大山村称为港养对虾，终止日期为2014年11月20日，登记编号为大长社管登（2008）0140号。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第四条规定，围填海造地用于建设的，分为按区域成片开发建设和单个项目建设两种方式。对区域成片开发建设的，由同级政府作为实施主体，编制区域用海规划，具体项目依法履行围填海审批手续后组织实施，形成的土地按具体项目依法履行土地供应手续。上述规定表明，同级政府是围填海造地的实施主体，长兴岛管委会对此亦未予否认。本案中，董锋提供的证据能够证明其使用海域因围填海而造成了无法继续养殖的事实，虽长兴岛管委会否认长兴岛开发公司实施的围填海行为系受其委托，但长兴岛管委会未提交有效证据证明其在组织实施过程中存在其他主体实施了超出组织实施范围的行为造成董锋损害的事实，长兴岛管委会应承担举证不能的不利后果，故本院认为其是适格被告，承担作为围填海实施主体的相应职责。本案中，根据现已查明的事实，可以认定长兴岛管委会实施吹填行为，长兴岛管委会无据证明其尽到了充分的注意义务及采取了必要的保护措施，客观上造成董锋养殖圈进水口堵塞，影响了董锋正常的养殖生产，侵犯了董锋的合法权益，为此，长兴岛管委会实施的该行为违法。在提起本案诉讼前，长兴岛管委会同意对董锋养殖圈予以动迁，因对动迁补偿标准双方各持己见，双方未达成补偿协议。董锋诉请一审法院要求确认长兴岛管委会实施的事实行为违法并赔偿，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第二款规定“当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项及数额；请求一并审查规章以下规范性为文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。”现董锋要求长兴岛管委会赔偿其损失，但未提出具体数额，董锋坚持要求按照评估价格予以确认，按照上述规定，对长兴岛管委会对其造成的损害，董锋应当提供证据证明，对此，董锋并未提供有效证据予以证明，本次诉讼庭审中，董锋提出对财产损失申请评估，按照董锋提供的证据照片及庭审陈述，案涉区域现状为空地，按照常理，对董锋主张的养殖物损失、经营费用损失、育苗室损失、建筑物、构筑物等损失，现场情况不具备评估条件，无法进行评估，其提供证据无法证明长兴岛管委会违法行为对其造成损失的事实，故董锋主张的赔偿请求不明确、具体，且无据证明其实际损失。故，对其赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、三十三条之规定，判决：一、确认长兴岛管委会实施的致使董锋经营的养殖圈无法正常经营的吹填行为违法；二、驳回董锋的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由长兴岛管委会负担。董锋上诉称，董锋在一审中已经递交《情况说明》、银行流水明细等证据足以证明董锋自2012年海参圈进水口被堵后无法养殖造成损失的事实。董锋已经两次依法提出评估申请，但一审法院直接按“常理”以“现场情况不具备评估条件，无法进行评估”为由将诉求不明确具体的责任归咎于董锋，法院并不是损失评估的专业机构，又在未见现场的情况下按照“常理”得出无法评估的结论，进而做出驳回诉讼请求的判决，认定事实及适用法律均存在错误。请求：1.维持一审判决第一项；2.撤销一审判决第二项；3.改判支持董锋一审诉讼请求。长兴岛管委会答辩称，一、长兴岛管委会不存在违法行政行为，不具备被告主体资格，应当撤销一审判决，驳回董锋的起诉。案涉工程均是由长兴岛开发公司进行工程建设，该工程取得建设设计、环评、可研报告等合法建设手续，该工程建设行为合法。一审认定长兴岛管委会系围填海造地的实施主体，从而认定长兴岛管委会系本案被告，属于认定事实及适用法律错误。二、本案不是行政诉讼案件，不应由行政法律关系调整，董锋不具有行政诉讼主体资格。1.案涉工程系长兴岛开发公司实施，不是长兴岛管委会实施的具体行政行为，本案不属于行政诉讼受案范围。2.对案涉吹填工程的报批手续不是由董锋申报完成，行政机关对案涉吹填工程的审批行为的影响是行政相对人长兴岛开发公司，董锋不具有原告主体资格。3.从本案事实看，董锋的主张属于相邻关系的侵权行为导致的损失，应属于民事法律关系项下的侵权行为的损害赔偿，不应进行行政诉讼。4.董锋既要求进行征收补偿，又要求侵权损害赔偿，混淆了补偿和赔偿的责任主体，应当驳回董锋的起诉。三、一审判决认定错误。1.交流岛办事处出具的对董锋案件的调查处理意见和大山村出具的情况说明，不应作为该吹填行为造成董锋损失的因果关系的直接证据。一审判决认定长兴岛管委会实施吹填行为无事实依据。2.本案没有证据证明案涉吹填工程与董锋的损失结果之间存在直接的因果关系。四、同意一审判决第二项，即驳回董锋的其他诉讼请求。请求二审法院支持长兴岛管委会的上诉请求。交流岛办事处答辩称，同意长兴岛管委会的答辩意见。长兴岛开发公司答辩称，案涉吹填工程经过合法环评审批手续，工程设计施工等均符合建设项目环境保护的相关规定，不存在任何侵犯董锋合法权益的情形存在。请求二审法院驳回董锋的全部诉讼请求。长兴岛管委会上诉称，上诉理由与其对董锋的答辩意见一致。请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回董锋的诉讼请求或依法发回重审;2.依法判令本案一、二审诉讼费由董锋承担。董锋答辩称，同意一审判决第一项。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，在行政赔偿案件中，因原告无法就损害情况举证的，应当由被告承担举证责任。因客观原因导致无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张的在案证据，运用逻辑推理和生活经验，生活常识，酌情确定赔偿数额。一审判决驳回董锋的赔偿请求不当。交流岛办事处述称，同意长兴岛管委会的上诉意见。长兴岛开发公司述称，同意长兴岛管委会的上诉意见。本院经审理查明的事实与一审法院经审理查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第四条规定，围填海造地用于建设的，分为按区域成片开发建设和单个项目建设两种方式。对区域成片开发建设的，由同级政府作为实施主体，编制区域用海规划，具体项目依法履行围填海审批手续后组织实施，形成的土地按具体项目依法履行土地供应手续。上述规定表明，同级政府是围填海造地的实施主体，长兴岛管委会对此亦未予否认。董锋提供的证据能够证明其使用海域因围填海而造成了无法继续养殖的事实，虽然长兴岛管委会否认长兴岛开发公司实施的围填海行为系受其委托，但是长兴岛管委会未提交有效证据证明其在组织实施过程中存在其他主体实施了超出组织实施范围的行为造成董锋损害的事实，长兴岛管委会应承担举证不能的不利后果，故一审法院认定长兴岛管委会是适格被告，承担作为围填海实施主体的相应职责并无不当。长兴岛管委会关于其不是适格主体的主张不能成立，本院不予支持。根据现已查明的事实，可以认定长兴岛管委会实施吹填行为，长兴岛管委会无据证明其尽到了充分的注意义务及采取了必要的保护措施，客观上造成董锋养殖圈进水口堵塞，影响了董锋正常的养殖生产，侵犯了董锋的合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，董锋请求确认长兴岛管委会实施吹填行为导致其养殖圏进水口被堵的侵权行为违法的主张成立，一审判决确认长兴岛管委会实施的致使董锋经营的养殖圏无法正常经营的吹填行为违法并无不当。关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。……受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。……”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”对于董锋起诉主张的养殖物损失、经营费用损失、2011年剩余租期直接经营损失、育苗室损失、建筑物、构筑物及辅助设备、电力系统、养殖圈履行费及人工费等，应当由长兴岛管委会进行审查并依法作出赔偿决定。一审以董锋主张的赔偿损失没有事实依据为由判决驳回其诉讼请求不当，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律不当，依法应予纠正。上诉人的上诉请求有事实和法律依据，本院应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持大连市中级人民法院（2018）辽02行初299号行政判决第一项，即确认长兴岛管委会实施的致使董锋经营的养殖圈无法正常经营的吹填行为违法；二、撤销大连市中级人民法院（2018）辽02行初299号行政判决第二项，即驳回董锋的其他诉讼请求；三、大连长兴岛经济区管理委员会对董锋经营的养殖圈无法正常经营的损失于本判决生效之日起两个月内作出赔偿决定。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由大连长兴岛经济区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月十七日法官助理赵玉瑾书记员鞠林