江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终226号 上诉人（一审原告）梁秀英，女，汉族，1950年8月18日出生，农民，住淮安经济技术开发区。 委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区新港办事处，住所地淮安经济技术开发区淮海西路**。 法定代表人严勤政，该办事处主任。 委托代理人尚国先，江苏六仁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区管理委员会，住，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道**/div> 法定代表人仲凤笔，该管理委员会主任。 委托代理人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。 上诉人梁秀英因诉被上诉人淮安经济技术开发区新港办事处（以下简称新港办事处）、淮安经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）确认拆除行为违法一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月26日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告梁秀英为淮安经济技术开发区新港办事处团结村村民，在该村一组142号拥有宅基地并建有房屋。2020年3月23日，被告新港办事处作为认定单位作出的，原告梁秀英签字《房屋面积认定表》载明，原告户房屋面积情况为：1#房屋面积421.76㎡，2#房屋面积为57.68㎡，3#房屋面积49.30㎡，4#披房面积为80.90㎡。 2010年开始，被告新港办事处在团结村开展村民自愿搬迁工作，由村民自愿与被告新港办事处达成协议，自行拆除房屋或者将房屋交付新港办事处拆除，并由新港办事处按照协议约定给予补偿。在此期间，被告新港办事处一直积极与原告协商房屋拆迁补偿安置事宜，但双方未能达成一致协议。至2012年团结村村民搬迁工作基本完成，至2015年仅有原告一户未与被告新港办事处达成补偿安置协议，房屋未予拆除。2018年，被告新港办事处工作人员又多次与原告协商房屋拆迁事宜，但由于补偿数额差距较大，双方仍未谈拢。 根据被告新港办事处的要求，淮安经济技术开发区新港办事处团结村村民委员会（以下简称“团结村委会”）于2020年1月25日凌晨，以“拆违促进拆迁”的名义委托建设公司将原告的房屋全部予以拆除。原告见状后立即报警，淮安市公安局经济技术开发区分局于2020年2月7日作出《不予立案通知书》，告知原告于2020年1月25日提出的原告家房屋被故意毁坏案，经审查认为无犯罪事实，决定不予立案。经被告新港办事处委托，江苏先河房地产资产评估测绘造价咨询有限公司对原告户拥有的位于团结村一组的房产进行评估，并于2020年4月8日作出了《房屋征收补偿估价报告》，案涉房屋在价值时点（2020年3月6日）的征收补偿单价：1#房屋（实际包括《房屋面积认定表》记载的1#、2#、3#房屋）为6210元每平方米。原告认为案涉房屋系由被告开发区管委会、被告新港办事处共同组织实施拆除的，遂诉至法院要求确认二被告于2020年1月25日强制拆除原告房屋的行为违法。 一审法院另查明：2012年12月18日，江苏省人民政府作出《关于淮安市2012年度第29批次城市建设用地的批复》（苏政地[2012]852号），同意将新港办事处团结村的集体农用地转为建设用地并征收为国有，集体建设用地征收为国有。 2019年4月9日，被告开发区管委会作出《关于新港九年一贯制学校项目建议书的批复》，同意被告新港办事处实施新港九年一贯制学校项目，建设地址位于淮安××技术开发区青年路北侧、中经路东侧、地、地质路西侧020年5月11日，淮安市自然资源和规划局不动产登记中心向被告新港办事处颁发了苏（2020）淮安市不动产权第0033666号《不动产权证书》，被告新港办事处取得了坐落于淮安××技术开发区青年路北侧、中经路东侧宗地的国有建设用地使用权，权利性质为划拨，用途为教育用地。原告位于团结村一组142号房屋所占用土地在新港九年一贯制学校项目建设地址范围内，也在被告新港办事处取得国有建设用地使用权的宗地范围内。 一审法院认为，本案的争议焦点主要为：一、关于强制拆除原告房屋的主体认定问题；二、关于本案强制拆除行为是否合法的问题。 一、关于强制拆除原告房屋的主体认定问题。 本案中，被告新港办事处自认是其要求团结村委会以“拆违促进拆迁”的名义将原告房屋予以强制拆除，团结村委会对该事实亦予以认可。团结村委会作为村民自治组织，系在新港办事处的组织、命令下实施的强制拆除行为，相应的法律责任应由新港办事处承担。由于现有证据不能证明开发区管委会参与了强制拆除，也没有证据能够证明新港办事处系受开发区管委会委托实施的强拆，故认定被告新港办事处为原告房屋强制拆除的责任主体。关于原告提出《房屋面积认定表》有淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室盖章故应当认定被告开发区管委会参与强拆的诉讼主张，《房屋面积认定表》仅客观记载原告房屋面积情况，其中认定单位为被告新港办事处，淮安经济技术开发区房屋征收管理办公室仅作为见证单位在认定表上盖章，并不能直接证明被告开发区管委会参与实施了强制拆除行为，故对原告的该项主张，法院不予支持。综上，依法驳回原告对被告开发区管委会的起诉。 二、关于本案强制拆除行为是否合法的问题。 被告新港办事处以“拆违促进拆迁”的名义，将原告房屋全部予以强制拆除。实质上，原被告双方自2010年开始就针对案涉房屋安置补偿进行过多次协商，只是由于双方未能达成一致协议，导致案涉房屋征收事宜被搁置。由于原告房屋所占土地将用于新港九年一贯制学校项目建设，被告未按照相关法律规定，在未与原告就案涉房屋签订安置补偿协议或作出征收补偿决定的情况下，擅自拆除原告房屋，显然属于严重违反法定程序。 综上，被告新港办事处对原告房屋的强制拆除行为违反法定程序，应当判决确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告新港办事处强制拆除原告梁秀英房屋的行为违法。 上诉人梁秀英上诉称：上诉人梁秀英在淮安经济技术开发区××办事处团结村××、××青年路以北有自己的房屋，该房屋于2020年1月24日深夜至1月25日凌晨被强行拆除。后上诉人通过调查了解将新港办事处作为被告起诉至一审法院，在诉讼过程中，又将开发区管委会追加为共同被告。一审判决支持了上诉人的部分诉讼请求，确认新港办事处强制拆除上诉人房屋行为违法，同时认为开发区管委会不是适格被告，驳回上诉人对其的起诉。上诉人认为开发区管委会也是本案的适格被告。在涉及到上诉人《房屋面积认定表》中，开发区管委会作为见证人参与盖章，也参与了拆迁和协商。且新港办事处仅为开发区管委会的派出机构，作为已经查明责任主体新港办事处的上一级机关开发区管委会也应作为责任主体。涉案房屋下土地早在2012年12月18日就已经被征收为国有，距今长达8年之久，对于国有土地上的房屋征收，责任主体是市、县级人民政府，本案中应该是开发区管委会。上诉人房屋下土地系用于新港九年一贯制学校的建设，而该学校是由被上诉人开发区管委会批复建设的，故开发区管委会也是上诉人房屋强制拆除的责任主体。综上，请求维持一审判决中“确认被告新港办事处强制拆除原告梁秀英房屋的行为违法”部分，同时改判开发区管委会为本案共同的强拆责任主体，是本案的适格被告，增加“判决确认开发区管委会强制拆除上诉人房屋的行为违法”；由被上诉人承担本案的上诉费。 被上诉人新港办事处未提交书面答辩意见。 被上诉人开发区管委会辩称：一、一审判决已经查明，上诉人《房屋面积认定表》中，作为见证人盖章的是被上诉人下属的房屋征收管理办公室，并非被上诉人开发区管委会。上诉人的该上诉理由，没有任何事实依据。二、上诉人对一审判决认定的行政行为性质为强制拆除已经认可，其他行政行为均与本案无关。三、上诉人主张被上诉人实际参与了强制拆除，依法应对此负有举证责任。但上诉人并无证据证明该事实。四、现行法律并无相关明确规定，上级行政机关要对下级行政机关的全部行政行为承担责任。故上诉人该上诉主张没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本案争议焦点为：一是关于强制拆除主体的认定问题；二是关于本案拆除行为是否合法的问题。 关于争议焦点一，即关于强制拆除主体的认定问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人对强制拆除其房屋的行为提起诉讼，依法应以作出该行政行为的行政机关为被告。上诉人主张涉案房屋所在土地已经被征收为国有，被上诉人开发区管委会作为新港办事处的上级机关以及涉案土地上建设学校的批复机关，属于强制拆除的共同责任主体。从现有证据来看，上诉人并未提供有效证据证明开发区管委会参与或组织实施了强制拆除行为，开发区管委会亦否认实施过该行为。即使开发区管委会批复同意涉案土地上建设学校，也不能当然推定出其系涉案房屋拆除的责任主体。一审法院根据各方当事人提交的证据，结合庭审、和团结村委会主任等谈话情况，认定被上诉人新港办事处实施了拆除行为并驳回上诉人对开发区管委会的起诉，并无不当。上诉人上述主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 关于争议焦点二，即关于本案拆除行为是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被上诉人新港办事处以“拆违促拆迁”为由对上诉人房屋实施拆除，但其并未提供认定涉案房屋为违法建筑的证据，亦未提供其他可以证明其实施拆除行为合法性的证据和法律依据，应认定其实施拆除行为违法。一审判决确认被上诉人新港办事处强制拆除行为违法并无不当。对于强制拆除行为造成上诉人合法权益的损失，上诉人可以依法就赔偿问题另行主张权利。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人梁秀英的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁秀英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 王伏刚 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁