广西壮族自治区贵港市港北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0802行初29号 原告梁棉桓，男，1967年12月15日出生，汉族，住所地广西桂平市，现住广西桂平市。 委托代理人黄彬健，男，1987年5月7日出生，汉族，农民，住广西桂平市。 委托代理人任郑芳，北京圣运律师事务所律师。 被告贵港市自然资源局，住所地广西贵港市港**荷城路**。 法定代表人：张建文，局长 委托代理人覃丽菁，女，1993年3月23日出生，壮族，贵港市自然资源局政策法规科干部，住广西贵港市覃塘区。 委托代理人莫子桐，广西桂力（贵港）律师事务所律师。 原告梁棉桓不服被告贵港市自然资源局规划行政复议，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月12日立案后，于2020年9月17日向被告贵港市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告梁棉桓及其委托代理人黄彬健、任郑芳，被告的委托代理人覃丽菁、莫子桐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告贵港市自然资源局于2020年7月15日作出贵自然资复〔2020〕7号行政复议决定书（以下简称7号复议决定），认定：2019年12月17日桂平市住房和城乡建设局（以下简称桂平住建局）以原告梁棉桓未取得建设工程规划许可的情况下，擅自在桂平市建设房屋（建设情况：一栋三层，砖混结构，坐南向北，建筑占地面积约64.02平方米，建筑面积约206.46平方米）为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定向原告作出了《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》（浔住建罚告〔20 2 19〕386-1号），拟责令原告在15日内自行拆除上述违法建设的房屋。同年12月30日桂平住建局向原告作出《住房和城乡建设行政处罚决定书》（浔住建罚决〔2019〕386号）（以下简称386号处罚决定），责令原告在15日内自行拆除上述违法建设的房屋，并将处罚决定书送达申请人。被告还查明，2010年1月19日，原告因在集体非耕地上非法买卖土地建房，被原桂平市国土资源局处罚，罚款8250元，并没收位于西山镇岭头村5队非法买卖所建的房屋（房屋基础、围墙），占地面积66平方米，建筑面积66平方米。同年1月19日，原桂平市国土资源局将没收的房屋作价给原告。被告认定桂平住建局作出的368号处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，决定撤销386号处罚决定，责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处罚决定。2020年9月20日，被告向原告送达更正通知书，将7号复议决定第6页第15行“责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处罚决定”更正为“责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处理决定”。 原告梁棉桓诉称，桂平住建局作出386号处罚决定认定事实不清、证据不足，未正确认识及尊重历史遗留问题，违反了行政法的“比例原则”、“正当性原则”，且存在“以拆违之名，行逼拆之实”的情况，依法应予撤销。原告依法向被告提出行政复议申请，请求被告依法审查并撤销案涉处罚决定，以保护原告的合法权益。被告作出7号复议决定，撤销案涉处罚决定，但却责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处罚决定。原告认为，案涉处罚决定违法，且被告已经查明早在2010年，原桂平市国土资源局就已将没收的房屋作价给原告，故本案不应在撤销处罚决定的同时责令重作。为此，原告诉至本院，请求法院判令撤销被告作出的7号复议决定，责令被告重新作出复议决定；本案诉讼费用由被告承担。 原告梁棉桓未向本院提供证据。 被告贵港市自然资源局辩称，一、被告作出7号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，根据原告所述，涉案房屋是在2008年12月开始动工建设，但桂平住建局在案件调查过程中并没有对违法时间进行认定。虽然根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进 3 行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当办理建设工程规划许可证，但是本案桂平住建局对原告的建设行为是否在城市、镇规划区内未进行核实认定，却在386号处罚决定中直接认为原告的建设行为违反了上述法律规定。在2019年12月27日召开的听证会上，原告提出涉案的建筑物已于2010年1月19日被原桂平市国土资源局行政处罚，没收地上建设物（66平方米）并作价给原告，并提供相关证据。听证会上，桂平住建局没有对该部分进行解释，在复议阶段也没有相关证据进行核实认定。如属于政府没收并依法作价，原告依法应当享有房屋的使用权，386号处罚决定限期拆除明显与政府信赖保护原则不相符。386号处罚决定属于认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，处罚机关违反了上述法律规定，属违反法定程序。综上，386号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五的规定，作出撤销386号处罚决定，责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处理决定的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。 被告贵港市自然资源局提交了以下证据、依据（未在庭上提供的不在此列举）：1.行政复议申请书；2：梁棉桓身份证复印件；3.386处罚决定；4.没收建筑物房屋作价通知书；5.代收罚款收据；6.广西壮族自治区罚没款收据；证据1-6证明原告在行政复议期间向被告提供行政复议申请书及证据材料。7.行政处罚案件立案表；8.行政执法调查通知书及照片；9.调查询问笔录和梁棉桓提供的身份证、户口本、罚没收据；10.现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘验）示意图、照片；11.调查报告；12.会议纪要；13.行政处罚案件处理审批表；14.行政处罚（听证）告知书及送达回证、见证人身份证、照片；15.听证申请书；16.听证通知书；17.听证笔录；18.行政处罚报告；19.行政处罚决定书及送达回证；证据7-19证明原桂平市国土资源局对涉案建筑物已作出过处罚，没收地上建筑物并作价给原告，但桂平住建局没有进行核实；386号处罚决定作出前未经负责人集体讨论，违反了行政处罚法第三十八条第二款的规定。故386号处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法。20.法律依据：《中华人民共和国行政复议 4 法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条。 经庭审质证，被告提供的上述证据，原告对证据1-6无异议；证据7三性有异议；证据8，通知书作出时间是2019年8月2日，而立案时间是2019年9月30日，被告在立案之前就进行调查取证，程序违法；证据9，真实性、关联性无异议，合法性有异议。询问时间为8月19日，调查早于立案时间，程序违法。原告就涉案建筑物已于2010年接受过处罚，但桂平住建局没有进行核实；证据10，2019年9月24日当天没有工作人员来勘测，该现场检查笔录上原告的签名是原告去一中队作笔录时签名；证据11三性有异议；证据12三性由法院认定；证据13，桂平住建局在听证尚未举行即有处理结果，且未经负责人集体讨论；证据14，除照片真实性、合法性不予认可，其余三性无异议；证据15三性无异议；证据16合法性有异议，听证会通知书于12月23日送达给原告，而听证会于27日举行，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第42条“行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点、地点&rdquo定；证据17、18、19合法性有异议；证据20，法律适用错误。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-19符合证据三性要件，本院予以采信。证据20，关于法律适用，本院在说理部分予以阐明。 经审理查明，桂平住建局认为原告存在涉嫌未取得建设工程规划许可证在桂平市房屋，建筑占地面积约64.02平方米，建筑面积约206.46平方米，原告行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，桂平住建局于2019年9月30日对原告进行立案，于2019年12月17日向原告送达行政处罚（听证）告知书，告知原告拟作出处罚的事实、理由及依据，同时告知原告享有陈述、申辩以及听证的权利。12月19日，原告提出听证申请。12月23日，桂平住建局向原告送达行政处罚听证会通知书，告知原告于2019年12月27日举行听证会。12月27日，桂平住建局举行听证会，同日作出行政处罚听证报告，对原告的陈述、申辩不予采纳。2019年12月30日，桂平住建局作出386号处罚决定，责令原告15日内自行拆除上述违法建设的房屋。2020年2月27日，桂平住建局将该处罚决定送达给原告。2020年4月15日，原告以桂平住建局作为被 5 申请人，向报告贵港市自然资源局申请行政复议，要求撤销桂平住建局作出的386号处罚决定。在行政复议阶段，因桂平市城乡规划管理职责划归桂平市自然资源局，原告于2020年4月24日将被申请人变更为桂平市自然资源局。被告贵港市自然资源局经依法延长复议期限后，于2020年7月15日作出被诉7号复议决定，撤销桂平住建局作出的386号处罚决定，并责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处罚决定。2020年7月21日，被告将该复议决定送达给原告。2020年9月20日，被告以7号复议决定文字有笔误为由向原告送达更正通知书，将7号复议决定第6页第15行“责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处罚决定”更正为“责令桂平市自然资源局在法定期限内重新作出行政处理决定”。同日，被告将该更正通知送达给原告。原告不服该复议决定，诉至本院，提出前述诉讼请求。 对以下事实，各方当事人均无异议，本院依法予以确认：1.梁棉桓具有本案原告主体资格，在法定期限内起诉；2.贵港市自然资源局具有作出被诉7号复议决定的法定职权，是本案适格被告；3.被告贵港市自然资源局作出被诉7号复议决定程序符合法律规定； 本院认为，本案被诉行政行为系复议决定，故从原行政行为即386号处罚决定处罚主体、事实、程序、法律适用方面判定被诉7号复议决定认定事实是否清楚。 首先，关于处罚主体适格问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十四条、第六十五条的规定，可知：工程建设行为发生在城市、镇规划区内的，需取得建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出行政处罚；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，建设单位或者个人应当取得乡村建设规划许可证。未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府作出行政处罚。本案桂平市自然资源局未提交证据证实原告的建设行为发生在何具体规划区范围，故桂平住建局作出386号处罚决定缺乏职权依据。 其次，关于386号处罚决定事实认定问题。原告主张涉案房屋于2010前已建好，2010年就涉案房屋已被原桂平市国土资源局作出罚款及没收房屋的行政处罚，后原桂平市国土资源局将该房屋作价给原告，原告在行政程序中 6 提交初步证据证实，但桂平住建局对此未进行调查核实，其作出的386号处罚决定认定事实不清。 最后，关于386号处罚决定程序问题。原告主张桂平住建局的调查行为发生在立案之前，程序违法。本院认为，行政机关在立案前的初步调查，其目的是核实原告违法行为是否达到立案标准，故对原告该主张，本院不予采信。原告主张听证通知书于2019年12月23日送达给原告，但听证会于12月27日举行，违反了法律规定的听证的7日前通知。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点、地点桂平住建局于2019年12月23日告知原告举行听证的时间、地点、地点证会于2019年12月27日举行，违反了上述法律规定，程序违法。原告主张桂平住建局作出处罚决定前未经负责人集体讨论，违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案桂平住建局作出的限期拆除房屋的行政处罚，对原告的权利义务产生重大影响，依据上述法律规定，应经过负责人集体讨论决定。故对原告该主张，本院予以支持。 综上，被告在认定386号处罚决定处罚主体、事实、程序方面，事实清楚。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定作出7号复议决定，撤销386号处罚决定，责令桂平市自然资源局重新作出处理决定，并无不当。原告主张，对被告撤销386号处罚决定无异议，但对被告责令桂平市自然资源局重新作出处理决定有异议，认为该重新作出处理决定侵害原告的合法权益。本院认为，责令重新作出处理决定，意在要求原行政机关在查明案件事实的基础上，重新作出相应的行政行为，被告责令重新作出处理决定的行政行为未直接对原告实体权利义务进行认定，原告认为被告责令重作即意味着要求桂平市自然资源局重新对原告进行处罚是不成立的，故对原告该主张，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梁棉桓的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告梁棉桓负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；开户行：农行贵港分行；帐号：20 7 455101040013316。逾期不交也未提出司法援助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吴倩婷 审 判 员  黄明丽 人民陪审员  黄颖霞 二〇二〇年十二月九日 法官 助理  许 敏 书 记 员  黄彬斌 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国城乡规划法（2019修正） 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 8 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 2.中华人民共和国行政处罚法（2017修正） 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定: （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织: （一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间 9 、地点、地点div> （三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； （四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； （五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； （六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。 3.中华人民共和国行政复议法 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定: （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为: 1.主要事实不清、证据不足的； 2.适用依据错误的； 3.违反法定程序的； 4.超越或者滥用职权的； 5.具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 10 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 4.中华人民共和国行政复议法实施条例 第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。 5.中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。