宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终488号 上诉人（原审被告）银川市西夏区贺兰山西路街道办事处，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区原芦花乡政府院内。 法定代表人张小莉，主任。 委托代理人张兆红，该街道办事处工作人员（特别授权）。 委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）银川市西夏区住房城乡建设和交通局，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区贺兰山西路西夏区行政中心。 法定代表人陈钢，局长。 委托代理人王春雪，该局工作人员（特别授权）。 委托代理人高艺璠，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）银川市西夏区自然资源局，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区丽子园北街**。 法定代表人唐慧明，局长。 行政机关出庭负责人王立忠，该局副局长。 委托代理人高艺璠，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）秦云友，男，1955年6月4日出生，汉族，退休工人，住宁夏回族自治区银川市金凤区。 委托代理人秦宁英，女，1984年7月22日出生，汉族，职工，住宁夏回族自治区银川市。系被上诉人秦云友之女（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市西夏区综合执法局,住,住所地宁夏回族自治区银川市西夏区丽子园北街**/div> 法定代表人代永生，局长。 行政机关出庭负责人陶野，该局副局长。 委托代理人洒中祥，该局中队长（特别授权）。 委托代理人暴成，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 上诉人银川市西夏区贺兰山西路街道办事处（以下简称贺兰山西路街道办）、银川市西夏区住房城乡建设和交通局（以下简称西夏区住建局）、银川市西夏区自然资源局（以下简称西夏区自然资源局）因与被上诉人秦云友、银川市西夏区综合执法局（以下简称西夏区综合执法局）行政强制一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年7月16日，为加强城市管理及维护西夏区城市规划秩序、土地管理秩序，被告贺兰山西路街道办、被告西夏区住建局、被告西夏区自然资源局、被告西夏区综合执法局、宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）联合下发了《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》，对位于西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村（河南村、糖厂四连、五连）及其周边的违法违规建筑及私搭乱建的构筑物将依法实施拆除。2019年8月9日，贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局联合下发了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》，该方案规定的拆违及环境综合整治范围：东至银川市储备地；西至马场路；南至陈家圈沟；北至大连路。原告秦云友被拆除的C01号房屋及相关建筑物、构筑物在此次拆违及整治范围内。2019年8月26日，原告位于西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号房屋被强制拆除。2019年11月21日，贺兰山西路街道办就原告反映在未达成补偿协议的情况下，原告的房屋被西夏区综合执法局强制拆除，要求西夏区综合执法局出具政府征收文件及拆除决定书一事，向原告作出《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项处理意见书》，建议原告向有关部门反映或者通过法律途径解决。2020年2月26日，银川市西夏区信访事项复查委员会办公室向原告作出《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项复查意见书》，就原告提出的复查申请，告知原告通过法定途径解决。2020年3月2日，原告以银川市西夏区人民政府、贺兰山西路街道办为被告向银川市中级人民法院提起行政诉讼。2020年7月20日，原告申请撤回对银川市西夏区人民政府的起诉，银川市中级人民法院经审查予以准许。原告认为，四被告强制拆除原告建筑物、构筑物设施的行政行为无事实根据，程序严重违法，侵犯了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1.确认被告于2019年8月26日强制拆除原告秦云先位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号房屋及相关建筑物、构筑物设施的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案主要争议焦点是：原告秦云友的房屋能否确认由被告贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局强制拆除以及拆除行为是否合法。首先，行政诉讼的立法目的旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。审理强拆类案件时，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当从保护被强拆人利益角度出发，根据职权法定原则及举证责任规则，运用日常生活经验，综合判断，作出认定。在原告已经提供了初步证据后，被告虽然否认，但未提供反证证明该行为并非被告所为或为第三人所为的情形下，应由被告承担举证不能的不利后果。具体到本案，贺兰山西路街道办、西夏区自然资源局、西夏区住建局均否认参与拆除原告房屋的行为，同时认可是由西夏区综合执法局独自实施。但西夏区综合执法局亦否认是自己拆除了案涉房屋，只是认可受指派在现场承担外围警戒工作，四被告都未能举证证明是其他被告或第三方实施的强拆行为。根据原告、被告提交的证据《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》、《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》，能够证明案涉房屋处于《方案》及《通知》确定的拆除范围内，案涉房屋的拆除行为明显与四被告完成辖区内拆违及环境整治工作的行政执法目的之间具有高度的关联性。换言之，四被告对案涉房屋具有拆除的意图，属于案涉房屋拆除的受益主体。鉴于此，在四被告均不能证明未实施拆除行为或者拆除行为系他人实施的情况下，结合其他证据，可以确定贺兰山西路街道办、西夏区自然资源局、西夏区住建局、西夏区综合执法局是此次拆除行为的共同实施主体，应对此共同承担行政责任。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当予以公告。本案中，虽然四被告联合下发了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》，但在实施强制拆除案涉房屋前，没有以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；没有作出书面的强制执行决定送达当事人，违反了行政强制法规定的强制执行程序，其行为显属程序违法。因案涉房屋已被拆除，此行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区住房城乡建设和交通局、银川市西夏区自然资源局、银川市西夏区综合执法局于2019年8月26日拆除原告秦云友位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队(河南村)C01号房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区住房城乡建设和交通局、银川市西夏区自然资源局、银川市西夏区综合执法局负担。 宣判后，贺兰山西路街道办不服，向本院提起上诉称，一、方案、通知与被诉强拆行为无直接关系。一审判决认定上诉人为案涉强拆行为共同实施主体的依据为《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》（简称方案），以及《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》（简称通告）。虽然上述方案、通告中有上诉人的签章，但是上述通告、方案与被上诉人秦云友所诉强拆行为系不同的行政行为，被上诉人秦云友在一审中并未对上述通告、方案提出诉请，一审判决将通告、方案与被诉强拆行为等同，没有事实依据。二、上诉人不是被诉强拆行为的实施主体。被上诉人秦云友在一审起诉状中自认是被上诉人西夏区综合执法局对其房屋及地上附着物实施了强制拆除行为。且本案中，各方一审中提交的证据均不能证明上诉人实施了案涉强拆行为，所查明的案件事实也不能证实，不能以推定的形式直接判定上诉人是被诉强拆行为的实施主体或者参与了现场的强拆行为。请求二审法院：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人秦云友诉讼请求，或将本案发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人秦云友、西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局承担。 被上诉人秦云友辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。首先，在一审中上诉人与被上诉人西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局均提交了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》等证据，证明上诉人及被上诉人西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局均是该两份证据的制定和实施主体，与《通告》中表述的由前述四个单位及相关部门对位于西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村及其周边的违法违规建筑及私搭乱建构筑物依法实施拆除，以及上诉人在拆迁现场联合指挥部与其他各部门共同办公并参与强制拆除工作的事实相符。而上诉人提交的以银川市西夏区拆迁安置办公室（隶属于西夏区住建局）作为申请人的《公证书》一份，同样能够证明另一被上诉人西夏区住建局是依据《方案》和《通告》对原贺兰山农牧场一队违法建筑进行拆除。因此，上诉人认为《方案》和《通告》与被诉强拆行为无直接关系，其不是被诉强拆行为的实施主体与事实明显不符。其次，一审法院在无主体对强拆行为负责的情况下，根据职权法定原则及举证责任规则，结合本案其他证据，认定上诉人系拆除行为的共同实施主体，应对此共同承担行政责任，符合法律规定。被上诉人提供的证据足以证明案涉房屋位于《方案》和《通告》中所述拆违及环境综合整治的范围内，房屋拆除行为及结果明显与上诉人完成《方案》和《通告》中的拆违及整治工作目的之间具有高度的关联性。虽然上诉人仅承认其制定了《方案》和《通告》，不承认其实施了强拆行为，但其不能提供相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，也未能举证证明是其他实施主体实施的强拆行为、应由其他责任主体对强拆行为承担相应责任，因此上诉人应承担举证不能的不利后果。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 被上诉人西夏区住建局、西夏区自然资源局辩称，其不是本案适格的主体，其行政行为程序合法。被上诉人秦云友的房屋未经有权部门审批，属于整治范围内的违法建筑，依法应予拆除。请求二审法院：驳回被上诉人秦云友的一审诉讼请求。 被上诉人西夏区综合执法局辩称，一、被上诉人未参与本案的强拆行为。对被上诉人秦云友的建筑物的拆除行动，被上诉人仅配合上诉人在其制作的通告中加盖印章，未单独下发过案涉的任何执法文书。在案件发生当日，被上诉人应要求到现场担任警戒工作。二、被诉强拆行为并非被上诉人作出。被上诉人在拆除现场仅仅负责外围警戒工作，防止有人冲入拆除现场、防范可能发生的人员冲突。被上诉人未发起、组织、指挥、实施、参与本次拆除工作，对于拆除被上诉人秦云友建筑物的相关行为并未参与。请求二审法院：驳回对被上诉人的相关诉讼请求。 上诉人西夏区住建局向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。被上诉人秦云友的诉讼请求是针对2019年8月26日的强制拆除行为，本案适格的被告应当是作出该强拆行为的主体。被上诉人提交的证据只能看出上诉人作出了实施方案、通告，但是未能体现出上诉人实施了强拆行为。一审判决根据对案涉房屋的拆除是否受益确定强拆主体，是对适格被告的扩大化推定。被上诉人及上诉人提交的证据均不能明确强拆行为的主体。二、一审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被诉行政机关有对自己作出的行政行为的合法性进行举证的责任。上诉人并未做出被诉强制拆除行为，不应当对未作出的行为进行举证，上诉人也无义务对其他主体作出的行政行为提供证据。请求二审法院：1、撤销一审判决，驳回被上诉人秦云友的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人秦云友承担。 被上诉人秦云友辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持原判，驳回上诉。首先，在一审中上诉人与被上诉人均提交了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》两份证据，充分证明上诉人及贺兰山西路街道办、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局四个单位均是该两份证据的制定和实施主体，这与《通告》中的表述以及上诉人在拆迁现场联合指挥部共同办公并参与强制拆除工作的事实相符，而上诉人提交的以银川市西夏区拆迁安置办公室（隶属于西夏区住建局）作为申请人的《公证书》一份，同样能够证明上诉人西夏区住建局设立的西夏区拆迁安置办公室依据《方案》和《通告》对原贺兰山农牧场一队违法建筑进行拆迁。因此，上诉人认为上述证据无法明确强制拆除行为的主体与事实明显不符。其次，一审法院在无主体对强拆行为负责的情况下，根据职权法定原则及举证责任规则，结合本案其他证据，认定上诉人系拆除行为的共同实施主体，应对此共同承担行政责任，符合法律规定。被上诉人提供的证据足以证明案涉房屋位于《方案》和《通告》中所述拆违及环境综合整治的范围内，房屋拆除行为及结果明显与上诉人完成《方案》和《通告》中的拆违及整治工作目的之间具有高度的关联性。虽然上诉人仅承认其制定了《方案》和《通告》，不承认其实施了强拆行为，但其不能提供相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，也未能举证证明不是自己实施而是其他实施主体实施的强拆行为、应由其他责任主体对强拆行为承担相应责任，因此应由上诉人承担举证不能的不利后果。被上诉人认为一审法院适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 原审被告贺兰山西路街道办述称，其不是本案适格的主体，不应当在本案中承担任何法律责任。 原审被告西夏区自然资源局述称，其不是本案适格的主体，其行政行为程序合法。被上诉人秦云友未经有权部门审批，属于整治范围内的违法建筑，依法应予拆除。请求二审法院：驳回被上诉人秦云友的诉讼请求。 原审被告西夏区综合执法局述称，一、原审被告未参与本案的强拆行为。对被上诉人秦云友的建筑物的拆除行动，仅配合上诉人在其制作的通告中加盖印章，未单独下发过案涉的任何执法文书，在案件发生当日被上诉人应要求到现场担任警戒工作。二、被诉强拆行为并非原审被告作出。被上诉人在拆除现场仅仅负责外围警戒工作，防止有人冲入拆除现场、防范可能发生的人员冲突。原审被告未发起、组织、指挥、实施、参与本次拆除工作，对于拆除原告建筑物的相关行为并未参与。请求二审法院：驳回对原审被告西夏区综合执法局的相关诉讼请求。 上诉人西夏区自然资源局向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。被上诉人秦云友的诉讼请求是针对2019年8月26日的强制拆除行为，本案适格的被告应当是作出该强拆行为的主体。被上诉人提交的证据只能看出上诉人作出了实施方案、通告，但是未能体现出上诉人实施了强拆行为。一审判决根据对案涉房屋的拆除是否受益确定强拆主体，是对适格被告的扩大化推定。被上诉人及上诉人提交的证据均不能明确强拆行为的主体。二、一审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被诉行政机关有对自己作出的行政行为的合法性进行举证的责任。上诉人并未做出被诉强制拆除行为，不应当对未作出的行为进行举证，上诉人也无义务对其他主体作出的行政行为提供证据。请求二审法院：1、撤销一审判决，驳回被上诉人秦云友的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人秦云友承担。 被上诉人秦云友辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持原判，驳回上诉。首先，在一审中上诉人与被上诉人均提交了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》两份证据，充分证明上诉人及贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区综合执法局四个单位均是该两份证据的制定和实施主体，这与《通告》中的表述以及上诉人在拆迁现场联合指挥部共同办公并参与强制拆除工作的事实相符，而上诉人提交的以银川市西夏区拆迁安置办公室（隶属于西夏区住建局）作为申请人的《公证书》一份，同样能够证明上诉人西夏区住建局设立的西夏区拆迁安置办公室依据《方案》和《通告》对原贺兰山农牧场一队违法建筑进行拆迁。因此，上诉人认为证据无法明确强制拆除行为的主体与事实明显不符。其次，一审法院在无主体对强拆行为负责的情况下，根据职权法定原则及举证责任规则，结合本案其他证据，认定上诉人系拆除行为的共同实施主体，应对此共同承担行政责任，符合法律规定。被上诉人提供的证据足以证明案涉房屋位于《方案》和《通告》中所述拆违及环境综合整治的范围内，房屋拆除行为及结果明显与上诉人完成《方案》和《通告》中的拆违及整治工作目的之间具有高度的关联性。虽然上诉人仅承认其制定了《方案》和《通告》，不承认其实施了强拆行为，但其不能提供相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，也未能举证证明不是自己实施而是其他实施主体实施的强拆行为、应由其他责任主体对强拆行为承担相应责任，因此应由上诉人承担举证不能的不利后果。被上诉人认为一审法院适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 原审被告贺兰山西路街道办述称，其不是本案适格的主体，不应当在本案中承担任何法律责任。 原审被告西夏区住建局述称，其不是本案适格的主体，其行政行为程序合法。被上诉人秦云友未经有权部门审批，属于整治范围内的违法建筑，依法应予拆除。请求二审法院：驳回被上诉人秦云友的诉讼请求。 原审被告西夏区综合执法局述称，一、原审被告未参与本案的强拆行为。对被上诉人秦云友的建筑物的拆除行动，仅配合上诉人在其制作的通告中加盖印章，未单独下发过案涉的任何执法文书，在案件发生当日被上诉人应要求到现场担任警戒工作。二、被诉强拆行为并非原审被告作出。被上诉人在拆除现场仅仅负责外围警戒工作，防止有人冲入拆除现场、防范可能发生的人员冲突。原审被告未发起、组织、指挥、实施、参与本次拆除工作，对于拆除原告建筑物的相关行为并未参与。请求二审法院：驳回对原审被告西夏区综合执法局的相关诉讼请求。 本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点案涉强制拆除行为的实施主体。上诉人贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区自然资源局、被上诉人西夏区综合执法局及宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）联合下发了《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》，对位于银川市西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村（河南村、糖厂四连、五连）及其周边的违法违规建筑及私搭乱建的构筑物将依法实施拆除。2019年8月9日，三上诉人及被上诉人西夏区综合执法局联合下发了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》，该方案规定的拆违及环境综合整治范围：东至银川市储备地；西至马场路；南至陈家圈沟；北至大连路。被上诉人秦云友被拆除的C01号房屋及相关建筑物、构筑物在此次拆违及整治范围内。三上诉人均否认参与案涉强制拆除行为，但未提供相关的证据予以证实，亦未提供证据证明案涉强制拆除行为的实施主体。结合上述通告及实施方案可以确定三上诉人及被上诉人西夏区综合执法局系案涉强制拆除行为的共同实施主体。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务并给予当事人陈述、申辩的权利；对于催告后，逾期不履行且无正当理由的，应当作出书面强制执行决定书并送达当事人；当事人拒绝接受或者无法送达的，应当予以公告。案涉强制拆除行为实施前，三上诉人及被上诉人西夏区综合执法局未依据上述法律规定以书面形式催告当事人履行义务，未给予当事人陈述、申辩的权利，未作出书面强制执行决定书并送达当事人，属程序违法。因案涉房屋已被拆除，案涉强制拆除行为不具有可撤销性。一审判决确认三上诉人及被上诉人西夏区综合执法局拆除被上诉人秦云友的案涉房屋的行为违法，并无不当。故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区住房城乡建设和交通局、银川市西夏区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十二月十八日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……