湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0811行初43号原告：赵英华，女，1954年5月29日出生，汉族，住桑植县。原告：周家祥，男，1966年2月15日出生，土家族，住桑植县。被告：桑植县住房和城乡建设局，住所地桑植县澧源镇高家坪社区新源街**。法定代表人：韦克修，该局局长。委托诉讼代理人：佘武，该局副局长。委托诉讼代理人：肖大福，湖南威陵律师事务所律师。第三人：桑植县房地产开发公司，住，住所地桑植县澧源镇梅山路**/div>法定代表人：卢贤军，该公司经理。委托诉讼代理人：朱泽民，湖南源阳律师事务所律师。原告赵英华、周家祥诉被告桑植县住房和城乡建设局（以下简称桑植住建局）、桑植县房地产开发公司（以下简称桑植房地产公司）不履行消防法定职责一案，于2020年8月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告桑植住建局、第三人桑植房地产公司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告赵英华、周家祥诉称，2004年初，桑植房地产公司拟开发位于桑植县××镇××路（原体育馆）的桑植县商业广场项目（以下简称商业大楼），在其经过审核的建筑工程设计图纸上，商业大楼弧形位置2楼设计了两个消防安全疏散出口，其中一个为南北走向的消防疏散楼梯，其规格参数为：楼梯宽度3.9米，净宽3.7米，占地面积约34.36平方米。同年4月30日，二原告共同向桑植房地产公司预购商业大楼第一栋第二层圆弧处门面。桑植房地产公司在商业大楼的建设过程中，未经设计单位批准设计变更和消防质量监管部门审批同意的情况下，擅自取消南北走向的消防疏散楼梯，被告没有要求建设方和承建方对此违法行为进行整改和行政处罚。2004年12月31日，在设计单位湘西州建筑规划勘察设计院和消防主管部门桑植县公安消防大队没有在商业大楼竣工验收报告上签字同意的情况下，被告即允许桑植房地产公司将商业大楼投入实际使用。2005年10月17日，桑植县消防大队通知桑植房地产公司存在商业大楼一直未经消防验收合格即投入使用、擅自取消南北走向的消防疏散楼梯、降低建筑物法定消防标准的违法行为，桑植房地产公司对此置若罔闻。二原告于2015年6月16日将上述违法行为向被告举报，要求被告责令相关责任主体恢复案涉楼梯，消除消防隐患，但被告并未要求桑植房地产公司对此进行整改，也未对桑植房地产公司的违法行为进行行政处罚。2019年3月5日，张家界市中级人民法院作出的（2018）湘08民终707号民事判决书认定，二原告购买的二楼门面因消防不达标而不能使用的问题应由相关职能部门处理，随后二原告再次向被告举报。2019年8月12日，被告向二原告回复，建议二原告与桑植房地产公司协商解决，协商不了可通过民事诉讼解决，依然没有履行其对建筑物质量监管的法定职责，没有对桑植房地产公司的违法行为进行处理，也未责成其限期整改。2020年1月2日，桑植县消防大队再次出具意见证实案涉大楼一直未经过消防验收，擅自投入使用，将消防楼梯改作他用，属于私自降低消防标准的违法行为，但在被告处备案的竣工验收报告写明“（案涉大楼）按规定需要公安、消防、环保部门出具的准许使用文件也已办理”，竣工验收报告的内容明显与事实不符。根据《建设工程质量管理条例》第四条关于“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”的规定，被告对桑植县内建设工程质量负有监督管理的法定职责。根据该条例第四十九条关于“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”的规定，在设计单位没有在竣工验收报告中签字、桑植县公安消防大队没有出具商业大楼准许使用文件的情况下，被告没有责令第三人停止对商业大楼的使用，也没有重新组织竣工验收。根据该条例第五十八条关于“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的”的规定，桑植房地产公司作为商业大楼的建设单位，在商业大楼验收不合格的情况下，擅自交付使用，被告负有法定职责责令其改正，并给予行政处罚，但被告一直未履行其法定监管职责。根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》关于“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效”的规定，桑植房地产公司违反工程建设强制性标准对商业大楼进行建设、施工，导致消防质量不合格，且至今尚未改正，其违法行为处于继续状态，其行政处罚追索时效未过，被告应对第三人的违法行为进行行政处罚。在桑植县消防大队明确认定桑植房地产公司建设的商业大楼一直存在未经消防验收合格即投入使用及擅自降低建筑物消防标准的违法行为，设计单位没有在验收备案签名盖章，二原告二次向其举报的情况下，被告没有履行其法定职责，致使二原告案涉门面一直因消防不合格而长期无法使用，以及整栋大楼长期存在重大火灾隐患，造成巨大的经济损失及公共安全隐患。原告为维护自身的合法权利及整栋大楼公共安全的整体利益，向人民法院起诉，请求人民法院判令被告责令桑植房地产公司限期对其建设的桑植县澧源镇和平路商业大楼弧形处第二层消防安全出口低于两个的消防质量不合格之处进行整改直至合格，并判令被告对桑植房地产公司建设桑植县澧源镇和平路商业大楼未经消防验收合格即交付使用及擅自降低建筑物消防标准的违法行为予以行政处罚。被告桑植住建局辩称：1.桑植县商业大楼建设工程于2004年7月31日开工建设，2005年6月28日组织验收并办理竣工验收备案登记。根据1998年9月1日起施行的《中华人民共和国消防法》第四条，《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）第四条，公安部令第119号第三条第二款、第四条第一款的规定，至2019年4月，桑植住建局没有建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的法定职责，其职责在公安机关消防机构。且该法定职责系建设工程消防设计、验收、备案、抽查方面施工过程的监督而非事后监管，桑植住建局不是本案的适格被告。2.无论本案桑植房地产公司是否存在消防领域的违法行为，其行为已经超过法定追诉时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。桑植房地产公司建设的桑植县商业大楼工程已于2005年6月28日竣工验收并交付使用，至今已长达14年之久。桑植房地产公司如果存在消防领域违法行为，其行为终了之日应为竣工验收、交付使用之日即2005年6月28日。全国人大常委会法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，是专门针对建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的违法行为的行政处罚追诉时效的答复，建设工程质量安全隐患与消防不合格或消防安全隐患不是同一概念。故全国人大法工委的该项答复意见不能适用于本案的处理。3.桑植住建局在2019年4月以前不具有建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的法定职责，2019年6月10日，桑植住建局收到赵英华的信访件后，对其信访事项经过调查后进行了答复、提出了具体的意见建议，桑植住建局依法履行了法定职责，原告的诉讼主张无事实依据。综上所述，原告主张桑植房地产公司建设的桑植县商业大楼消防质量不合格及降低建筑物消防标准的行为已过法定的追诉时效，原告诉请桑植住建局责令桑植房地产公司对其进行整改没有法律依据，且桑植房地产公司实施建设行为期间，桑植住建局不具有对建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的法定职责。桑植住建局对原告提出的信访事项进行了书面答复，并提出了具体的意见建议。原告诉称桑植住建局不履行法定职责无事实依据，其诉讼主张不能依法成立，请求人民法院依法予以驳回。第三人桑植房地产公司述称：一、桑植房地产公司作为桑植县商业广场开发商，在工程建设有关消防设计报审、消防验收等方面没有违法行为，不存在消防主管部门责令整改及处罚的问题。1.桑植县商业广场建设工程经综合验收合格，不存在没有经过消防验收。在桑植房地产公司的《商业广场工程竣工验收报告》中，已明确记载“按规定需要公安、消防、环保部门出具的准许使用文件也已办理”；在桑植县建设工程安全监督管理站备案文件中有关《工程竣工验收备案文件目录》中，也明确记载“规划、公安消防、环保、防雷检测办等部门出具的认可文件或者准许使用文件”；在《备案意见》中，桑植县建设工程安全监督管理站明确签署了“该工程的竣工验收备案文件已于2005年7月1日收讫，工程资料齐全，同意备案”的意见。同时，在《竣工验收意见》设计单位意见一栏中，湘西土家族苗族自治州建筑规划勘察设计院签署了“验收合格，同意备案”的意见。这说明争议地大楼圆弧处1-4楼的楼梯在建设中已进行了设计变更，其变更并不影响消防安全。后因设计院保管不善而遗失了相关设计变更资料，其工作人员在案发后于2018年所作的陈述有推卸责任之嫌，但根本改变不了历史事实。2.从以下列举的历史事实完全可以推定桑植县商业广场建设工程经过了消防验收，不存在原告诉称“商业大楼未经消防验收合格即交付使用”的情况。其一、桑植县公安消防大队对桑植县商业广场建设工程整体竣工验收（一次消防验收）后的室内装修工程依法进行了再次消防设计审核与消防验收（二次消防验收）。中国建设银行股份有限公司桑植支行（下称桑植建行）因经营所需对其租赁的商业广场一楼与二楼进行室内装修，按规定向桑植县公安消防大队申请装修工程消防设计审核，桑植县公安消防大队于2005年10月11日作出了桑公消审字（2005）第037号《建设工程消防设计审核意见书》。该装修工程竣工后，桑植县公安消防大队于2006年10月28日作出了桑公消验字（2006）第039号《建设工程消防验收意见书》。这里需特别说明的是，经营者申请室内装修消防设计审核的前提条件之一必须是建设工程包括消防验收在内的房屋整体建筑验收合格。也就是说，只有一次消防验收合格才会存在二次消防验收问题。显然，桑植建行能取得《建设工程消防设计审核意见书》与《建设工程消防验收意见书》，这充分说明案涉商业广场房屋整体建筑当时通过了消防验收，而且验收是合格的。其二、商业广场建设工程验收交付使用时，除桑植建行因经营所需对室内装修向桑植县公安消防大队进行消防设计审核与消防验收外，尚有“进军超市”与“西部之星KTV娱乐城”相继开业经营。“进军超市”与“西部之星KTV娱乐城”作为人员密集的公共场所在进行内部装修时，根据《公共场所消防安全管理规定》第一条、第六条等法条规定，必须进行消防设计审核与消防验收，并在开业前报公安消防机构批准。后“进军超市”与“西部之星KTV娱乐城”其经营者及名称虽经多次变更，但迄今仍在营业中。这更加说明案涉商业广场房屋整体建筑当时通过了消防验收，而且验收是合格的。二、桑植县公安消防大队违背历史事实，出尔反尔，于2020年1月2日向原告出具的意见不能作为证据采信。2005年10月17日，桑植县公安消防大队向桑植县徐氏发展有限公司送达了《关于堵塞消防通道的举报的回复》，认定“二楼圆弧处疏散楼梯确已被堵塞”。2005年10月31日，桑植县公安消防大队针对《关于堵塞消防通道的举报的回复》中的“二楼圆弧处疏散楼梯确已被堵塞”的情况进行了详细说明，并不是指一楼与二楼上下楼梯被堵塞，而是指二楼圆弧间门面与商场（进军超市）之间的扇墙处出口被堵塞。桑植县公安消防大队的现有工作人员在不清楚历史事实的情况下出具上述意见，是不尊重历史亦不注重现实的做法，明显不能作为有效证据采信。三、原告请求被告责令桑植房地产公司整改并作出相应行政处罚已超过追诉时效。涉案商业大楼建设工程于2005年竣工验收，原告将其购买的二楼门面与胡绍明购买的一楼门面共同出租给桑植建行使用，在双方与桑植建行签订的租赁合同中明确约定，建行停止使用后应撤除一楼与二楼上下楼梯，恢复原状。这说明一楼与二楼原设计的上下楼梯在施工中已经进行了设计变更。原告在长达10年之后请求相关部门对桑植房地产公司予以处罚，显然已过追诉时效。综上，桑植房地产公司在涉案商业大楼建设工程竣工后依法进行了包括消防验收在内的综合验收，根本不存在未经消防验收交付使用并降低建筑物消防标准的违法行为。原告诉称没有事实依据，且其请求被告责令桑植房地产公司整改并作出相应行政处罚明显已超过追诉时效期限。为此，桑植房地产公司请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。经审理查明，2004年初，桑植房地产公司拟开发位于桑植县××镇××路××大楼建设项目。2004年4月30日，赵英华、周家祥与桑植房地产公司签订商品房买卖合同，预购了商业大楼第一幢第二层房屋。2005年6月28日，商业大楼项目经桑植住建局验收合格，并实际投入使用。此后，赵英华、周家祥在使用房屋时发现楼梯存在消防隐患，二次向桑植县消防队、桑植住建局举报，请求桑植住建局恢复商业大楼楼梯消防通道。2019年8月12日，桑植住建局作出书面回复，回复内容如下：建议赵英华、周家祥与开发商协商解决，如协商不成建议通过司法途径解决。同日，赵英华、周家祥收到该回复。赵英华、周家祥不服，于2020年8月26日向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，桑植房地产公司修建的商业大楼于2005年6月28日竣工验收并实际投入使用，赵英华、周家祥早已发现其购买的房屋楼梯处存在消防安全隐患。2019年6月10日，赵英华请求桑植住建局履行法定职责，桑植住建局于2019年8月12日作出了书面回复。赵英华、周家祥认为桑植住建局没有履行法定职责，应当自收到桑植住建局作出的书面回复之日起六个月内向人民法院提起诉讼。赵英华、周家祥迟至2020年8月26日才提起诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。对赵英华、周家祥提起的本案之诉，依法应当不予立案；由于本院已经立案受理，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告赵英华、周家祥的起诉。案件受理费50元，退还给原告赵英华、周家祥。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审判长  张桃益审判员  唐 亮审判员  孟全富二〇二〇年十二月十四日书记员  李举议附：相关法律、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。