江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏行终669号上诉人（原审原告）周培新，男，汉族，住江苏省启东市。被上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地江苏省南京市北京西路**。法定代表人戴元湖，江苏省人力资源和社会保障厅厅长。委托代理人邱涛、张猛，江苏省人力资源和社会保障厅工作人员。被上诉人（原审被告）中华人民共和国人力资源和社会保障部，，住所地北京市东城区和平里东街**法定代表人张纪南，中华人民共和国人力资源和社会保障部部长。原审第三人启东市金盾保安服务有限公司，，住所地江苏省启东市汇龙镇紫薇西路**法定代表人施海斌，启东市金盾保安服务有限公司总经理。委托代理人刘娟，江苏东晋律师事务所律师。原审第三人启东市人力资源和社会保障局，住所地，住所地江苏省启东市汇龙镇江海中路**iv>法定代表人杨海燕，启东市人力资源和社会保障局局长。委托代理人樊杰、蔡永生，启东市人力资源和社会保障局工作人员。上诉人周培新因诉江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）投诉行政答复及中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院作出的（2019）苏01行初536号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2019年4月26日，周培新向省人社厅厅长邮寄《举报投诉状》，请求事项：“1.处罚并吊销保安公司的劳务派遣许可证，限令其限期重新补上48名员工如实申报；2.责令启东人社局改正违法违规的行政行为，即将本人的社保基金账户重新恢复到保安公司的账号上；3.责令保安公司支付本人拖欠的工资、补交五险一金；4.责令保安公司补签给本人一份无固定期限的书面劳动合同、否则处罚其双倍工资。”省人社厅于2019年7月11日作出答复如下：一、关于第1项请求，“经本机关核实2015年保安公司申请劳务派遣许可的申报材料，其中记载了你签订劳动合同、参加社会保险等方面的情况，不存在你所称‘将我们48人从花名册上除名’的情形，我厅做出准予保安公司经营劳务派遣业务的行政许可决定符合相关法律政策规定”；二、关于第2项请求，“根据《信访条例》相关规定，本机关已转交启东人社局处理”；三、关于第3项、第4项请求，“你曾就上述事项向当地人民法院提起过多起诉讼，人民法院已作出生效裁判，根据《信访条例》相关规定，我厅不再处理。”该答复通过挂号信邮寄送达周培新。2019年7月3日，人社部收到周培新邮寄的行政复议申请书，人社部于当日向周培新邮寄行政复议受理通知书，向省人社厅邮寄行政复议提出答复通知书，2019年7月15日省人社厅提交行政复议答复书。2019年9月2日，人社部作出《关于延期做出行政复议决定的通知》，于2019年9月6日邮寄送达周培新。2019年9月24日，人社部作出人社部复决字[2019]30号《行政复议决定书》（以下简称30号行政复议决定）认定：对于第一项请求，按照《劳动保障监察条例》第九条“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报”的规定，省人社厅有相应劳动保障监察职责，应按照《劳动保障监察条例》规定的程序进行处理。省人社厅虽然对周培新的投诉举报事项进行了调查处理，但通过信访告知的方式属于法律适用错误。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定予以确认违法。对于周培新《举报投诉状》中的第二项请求，属于请求被申请人履行行政机关内部层级监督职责，依法不属于行政复议的受案范围。对于第三、四项请求，属于申请人与用人单位的劳动争议，已经人民法院裁判，依法不属于行政复议受案范围。故人社部对周培新其他复议请求不予支持。人社部将30号行政复议决定邮寄送达周培新。原审另查明，江苏省南通经济技术开发区人民法院于2018年9月27日作出（2018）苏0691行初110号行政判决认为，根据多份生效的民事判决，周培新于2016年1月1日以后与启东市保安服务公司（以下简称保安公司）之间已经不存在劳动关系，周培新向启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）投诉保安公司未支付2016年1月1日以来的工资及未办理社会保险，启东人社局作出的启人社察告字[2018]第013号《劳动保险监察告知书》符合法律规定，驳回周培新的诉讼请求。原审再查明，保安公司于2018年5月31日变更名称为启东市金盾保安服务有限公司（以下简称金盾公司）。原审法院认为，投诉、举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。与此相适应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。《劳动保障监察条例》第九条第一款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。”举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此，其规范的目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第十条第（三）项规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责，但行政机关对于举报所作的处理与举报人自身合法权益没有直接关系，即对举报人的权利义务没有影响。本案中，周培新举报的第一项“处罚并吊销保安公司的劳务派遣许可证，限令其限期重新补上48名员工如实申报”，省人社厅经过调查，保安公司申请劳务派遣许可的申报材料中记载了周培新签订劳动合同、参加社会保险等方面的情况，不存在周培新所称“将我们48人从花名册上除名”的情形，因此，省人社厅准予保安公司经营劳务派遣业务的行政许可决定符合相关法律政策规定。况且，周培新的举报内容是要求省人社厅重新审查向保安公司发放劳务派遣许可证的行为是否违反法律、法规或者规章的规定，而“将包括其在内的48名员工重新补上”只是保安公司申请劳务派遣许可的申报材料之一，对周培新自身的权利义务不产生影响。省人社厅已经给周培新作出回复，该回复对周培新的权利义务也不会产生影响。对于周培新投诉的第二项“责令启东人社局改正违法违规的行政行为，即将本人的社保基金账户重新恢复到保安公司的账号上”、第三项中“补交五险一金”，根据《劳动保障监察条例》第十一条和第十三条的规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。省人社厅对该投诉事项没有直接管辖的法定职责，根据《信访条例》相关规定，已转交启东人社局处理。而且，周培新在此之前已向启东人社局投诉举报，并已提起行政诉讼。因此，对于周培新的第二项、第三项中“补交五险一金”请求属于请求省人社厅履行行政机关内部层级监督职责，依法不属于行政诉讼的受案范围。至于周培新投诉的第三项中“责令保安公司支付拖欠的工资”、第四项“责令保安公司补签给本人一份无固定期限的书面劳动合同、否则处罚其双倍工资”，均已由法院作出生效民事判决予以处理，省人社厅不予处理，符合法律规定。综观周培新的四项请求，即请求省人社厅对保安公司的劳务派遣许可进行重新审查或查处、补上周培新等48人与保安公司的劳动合同，责令、监督启东人社局履责，或者处理已经人民法院诉讼过的劳动争议纠纷，周培新请求的最终目的是希望通过举报、投诉来达到确定其与保安公司或后来的金盾公司从2015年直至诉讼时一直存在劳动关系的效果，而其与保安公司从2016年1月1日开始即不存在劳动关系，相关劳动争议纠纷已由多份生效的民事判决和行政判决予以认定。因此，周培新本案的请求系向省人社厅信访反映情况，其请求事项实质上均属于信访事项，不属于法院行政案件的受理范围。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，即：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于行政诉讼受案范围。因此，省人社厅在收到周培新的《举报投诉状》后，已经书面回复与交办，周培新的起诉系因行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、处理等行为不服提起的诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，本案已立案，应裁定驳回周培新对省人社厅的起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，省人社厅作出的行政行为不符合受理条件，人社部作出复议决定。根据上述规定，本案就周培新对人社部复议决定的起诉，一并予以驳回。周培新的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，不属于人民法院行政案件的受案范围。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回周培新的起诉。上诉人周培新上诉称：上诉人从2011年开始一直是金盾公司招收录用的员工，已连续签订两次合同，被金盾公司派遣到上级直管机关单位启东市公安局汇龙交警中队。2015年底，金盾公司既不续签劳动合同，也不协商解除劳动合同、办理离职手续，擅自将上诉人在内的48人档案转到启东市公安局辅警办公室。启东市公安局蒙骗上诉人与启东人社局的下属单位启东市劳务经济技术开发有限公司（以下简称劳务技术公司）签订劳务派遣合同，并擅自违法违规办理上诉人的个人社保基金账户的转移手续，造成金盾公司拖欠工资、欠交五险一金、拖签无固定期限书面劳动合同的客观事实。金盾公司从2014年11月开始申报劳务派遣许可证，2015年11月24日才领取，申报材料中缺少劳务派遣协议及该公司与上诉人等48人的2015年度劳动合同，不符合颁发劳务派遣许可证的条件。金盾公司在申领和核验派遣许可证过程中弄虚作假侵害员工合法权益。省人社厅向金盾公司颁发许可证违法。启东人社局违法擅自将上诉人的社保基金账户转移到其下属的劳务技术公司。上诉人向省人厅举报投诉，省人社厅在法定期限内既未履职也未回复不履职的法定理由，至今未履行法定职责。上诉人向人社部申请行政复议，但人社部未在法定期限内作出复议决定，直至上诉人提起本案诉讼后才收到人社部的复议决定，该决定将上诉人的第二项、第三项、第四项请求排除在行政复议受案范围外没有法律依据。原审法院未围绕本案争议焦点审理，裁定驳回上诉人的起诉属枉法裁判。原审法院认定上诉人的举报事项与上诉人自身权益没有直接关系错误，剥夺了上诉人的权利。省人社厅负有劳动监察职责，上诉人有权向其举报投诉要求其履行法定职责，与此前的民事诉讼无关，原审法院认定本案属层级管理错误。原审法院未审理人社部作出的30号行政复议决定将上诉人的第二项、第三项、第四项请求排除在行政复议受案范围外是否具有法律依据，错误认定不属于行政案件受理范围，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，依法改判：1、省人社厅限期罚款和吊销金盾公司的劳务派遣许可证并责令其限期重新补上上诉人等48名员工的劳动合同等材料如实申报，由省人社厅依据《劳务派遣行政许可管理办法》复审；责令启东人社局改正违法行政行为，把上诉人的社保基金账户重新转回到金盾公司总账号上；责令金盾公司限期支付上诉人被拖欠的工资，逾期加倍处罚，责令金盾公司限期补交社保费、逾期按标准处罚，责令金盾公司与上诉人补签无同定期限书面劳动合同并支付双倍工资至合同签订时止；2、撤销人社部30号行政复议决定并判决人社部监督省人社厅认真及时履行上述法定职责否则对其行政处分。被上诉人省人社厅提交书面答辩意见称：省人社厅已履行法定职责。省人社厅于2015年核查金盾公司申报材料，其中记载了上诉人签订劳动合同、参加社会保险等情况，不存在上诉人主张的除名情形，上诉人举报不实。省人社厅收到上诉人来信后进行调查核实并书面告知，已履行了法定职责，该告知行为不会对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。上诉人要求责令启东人社局改正违法违规行政行为，属于请求行政机关履行内部层级监督职责，不属于行政诉讼受案范围。上诉人要求责令金盾公司支付拖欠工资、补缴五险一金、补签无固定期限书面劳动合同，属于上诉人与用人单位之间的劳动争议，且已经过人民法院裁判，亦不属于行政诉讼受案范围。请求本院维持原审裁定。被上诉人人社部未提交答辩意见。原审第三人金盾公司、启东人社局未提交陈述意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中上诉人向省人社厅举报的第一项内容为“处罚并吊销保安公司的劳务派遣许可证，限令其限期重新补上48名员工如实申报”。该项举报内容实质是上诉人认为金盾公司不符合取得劳务派遣许可证的条件，省人社厅向金盾公司发放劳务派遣许可证违法，而要求省人社厅重新审查向金盾公司发放劳务派遣许可证的行为。其中“将包括其在内的48名员工重新补上”系上诉人认为金盾公司申请劳务派遣许可应当申报的材料。针对上诉人的该项举报，省人社厅经过调查发现金盾公司在申报时提交的材料中记载了上诉人签订劳动合同及参加社会保险等情况，并在原审中提交了金盾公司申请劳务派遣许可时的申报材料，证明并不存在上诉人所称的“将我们48人从花名册上除名”的事实。上诉人提出的要求省人社厅限期履行罚款和吊销金盾公司的劳务派遣许可证并责令其重新补上上诉人等48名员工的劳动合同等材料如实申报复审的法定职责的诉讼请求，不能得到支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定，对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。上诉人举报投诉的第二项内容为“责令启东市人社局改正违法违规的行政行为，即将本人的社保基金账户重新恢复到保安公司的账号上”。省人社厅已将该事项转交启东人社局处理。上诉人向省人社厅投诉该事项实质上是要求省人社厅基于内部层级监督关系督促下级行政机关履行法定职责，原审法院认定不属于行政诉讼受理范围，并无不当。且上诉人针对该项内容中主张的社保问题此前已以启东人社局为被告提起行政诉讼，并由人民法院生效行政判决处理。上诉人举报投诉的第三项、第四项内容分别为“责令保安公司支付本人拖欠的工资、补交五险一金”、“责令保安公司补签给本人一份无固定期限的书面劳动合同、否则处罚其双倍工资，即支付双倍工资直到签给本人该合同为止”。上述内容均已由生效民事裁判处理。根据司法最终裁决原则，省人社厅亦应受生效民事裁判的羁束。省人社厅答复上诉人不再处理，符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，省人社厅作出的行政行为不符合行政诉讼受理条件，人社部已针对上诉人提出的行政复议申请作出复议决定。原审法院根据上述规定就周培新对人社部复议决定的起诉，一并予以驳回，亦无不当。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，处理结果并无不当。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑琳琳审判员  季 芳审判员  陆轶群二〇二〇年十二月二日书记员  陈 晨