山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0102行初517号 原告刘某某，男，汉族，1975年出生，住济南市天桥区。 委托代理人徐勇，广东国晖（北京）律师事务所律师。 被告济南新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处，住所地山东省济南市。 法定代表人潘兵，主任。 出庭负责人赵其新，济南市天桥区人民政府大桥街道办事处办公室主任。 委托代理人张会丽，山东鲁舜律师事务所律师。 委托代理人刘明娟，山东鲁舜律师事务所律师。 原告刘某某诉被告济南新旧动能转换先行区管理委员会大桥街道办事处（以下简称被告济南大桥街道办）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月7日立案后，依法向被告济南大桥街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告刘某某的委托代理人徐勇，被告济南大桥街道办的出庭负责人赵其新，委托代理人张会丽、刘明娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘某某诉称，原告所在大桥街道办事处东车村整体搬迁，全村农户都在征收范围内。被告与每家签订了《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》。原告为本村集体经济组织成员，在村内有宅基地一处，面积528平方米，为祖遗产。解放后1951年土改仍划归原告家庭所有，至今该宅基地的权属未变，由原告一户占有使用，建房屋605.39平方米。2018年12月20日原告与被告签订《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》，被告未按市场价对原告605.39平方米的房屋予以市场价补偿。原告认为根据《土地管理法》第四十五条规定，以及我国《合同法》第五十二条规定，本案被告征收包括原告土地在内的大片农村集体土地未经山东省人民政府批准并报国务院备案，违反了法律的强制性规定，行政行为没有依据，案涉行政协议应依法判决确认无效。原告的诉讼请求为：1.依法判令原被告双方2018年12月20日签订的编号为东车村1-56号《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。 原告刘某某向本院提交如下证据即：1.编号东车村1-56号《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》一份；2.编号DQ-DC-Z-094号的房屋及附属物测量平面图;3.大桥街道办事处东车村村委会出具的《证明》（复印件）一份；证据1-3共同证明原告的房屋已在没有合法依据的情况下被征收和拆除。 被告济南大桥街道办辩称，一、答辩人和被答辩人签订涉案拆迁安置补偿协议，系在双方当事人自愿的基础上签署的，不存在《合同法》五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形；且根据（鲁政土字A202018号）《关于济南新旧动能转换先行区2020年第四批次建设用地的批复》，山东省人民政府已对涉案的土地作出征收批复，同时被答辩人已领取涉案协议中的补偿款并得到安置，其实体权利未受影响，故其已经丧失诉讼主体资格。二、被答辩人提起诉讼的实质是在签订协议后对补偿安置协议确定的范围和标准有意见，认为补偿太低，系对补偿标准的异议，不属于人民法院的受案范围。综上，请求法院依法驳回起诉或驳回被答辩人的诉讼请求。 被告济南大桥街道办向本院提交如下证据即：1.《致新旧动能转换先行区片区广大人民群众的一封信》一份，证明被告已经履行告知义务；2.《集体土地征收拆迁补偿实施方案》细则（试行）一份，证明被告依据拆迁方案实施安置；3.记账凭证一份，证明被告完成了涉案协议约定的支付补偿款义务。 经庭审质证，被告对原告所举证据1-2的真实性无异议，但认为并不存在认定协议无效的情形；对证据3认为系复印件不具备证据的形式。本院对原告所举证据1-2的真实性予以确认，对证据3系复印件，本院对其真实性不予确认。原告对被告所举证据1-3的真实性无异议，但对合法性不予认可，认为行政协议违反法律法规的强制性规定，应为无效。本院对被告所举证据1-3的真实性予以确认。 经审理查明，2018年12月20日，甲方大桥街道办事处征地拆迁工作领导小组、乙方刘某某、丙方大桥街道办事处东车村村民委员会签订编号东车村1-56《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》一份，该协议约定：“为实施济南新旧动能转换先行区建设，需拆除大桥街道东车村刘某某（宅基地使用权人）所属房屋及地上附着物，根据《济南市土地征收管理办法》（济南市政府令238号）、《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》（济政发[2014]7号）、《山东省国土资源厅、财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号）等文件精神，甲乙丙三方达成以下协议：……”。庭审中原告刘某某陈述案涉协议约定的补偿款项已经全部领取，但认为被告在与其签订协议书时违反了国家法律强制性规定，应确认所签协议无效，并以此为由提起本案诉讼。 另查明，2018年9月25日，济南新旧动能转换先行区管委会作出《致新旧动能转换先行区片区广大群众的一封信》，主要内容“各位村民朋友：您们好！根据新旧动能转换先行区开发建设的进度安排和规划要求，大桥、崔寨街道范围内村庄征地拆迁工作即将全面展开。为了切实维护被拆迁人的合法权益，保障先行区开发建设的顺利进行，……现就集体土地征收拆迁有关情况说明如下：一、安置……二、征地补偿……三、住宅拆迁补偿……四、非住宅拆迁补偿……五、住宅搬家费、过渡费及拆迁奖励……”。 本院认为，本案被诉《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》是原告与被告组建的大桥街道办事处征地拆迁工作领导小组于2018年12月20日签订的行政协议，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案的争议焦点在于原告与被告所签订的《济南新旧动能转换先行区集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议》的效力审查问题。本案中，原告的诉讼请求系确认上述涉案协议无效，原告请求确认上述涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件，本案客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指正。 关于应否确认涉案协议无效的问题。本院认为，首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。” 《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”根据上述规定，市、县级人民政府及其土地管理部门，或者其委托的机构，总体上是具有实施征收土地和签订安置补偿协议职权的，因此，即使其在征地方案没有得到批准的前提下签订安置补偿协议，也还没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，从而不属于行政诉讼法及行政协议司法解释所规定的无职权或超越职权的情形。 其次，《山东省土地征收管理办法》第十二条规定“农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。土地征收补偿安置协议主要包括土地的位置、数量、地类、补偿标准、安置方式、费用的拨付时间和方式、土地的交接时间和方式等内容。土地征收勘测调查清单应当作为土地征收补偿安置协议的附件。”第十四条规定“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”本案中，原告在签订涉案协议后，已经实际领取协议中所约定的补偿费用。因此，市、县人民政府在征地前先与被征收人签订土地补偿安置协议，落实发放补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。此种做法与现有征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，能够实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护。 第三，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。” 《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。” 根据上述规定，与涉案协议效力有关的主要是协议的签订是否存在“违反法律、行政法规的强制性规定”的问题。虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，土地行政主管部门负责补偿安置工作，但考虑到涉案协议系经原告与被告协商订立，且协议中约定的补偿费用已经实际交付，前述关于顺序的规定应当理解成民事诉讼中的“管理性强制性规定”，而不是“效力性强制性规定”；因此不能以“未批先征”为由认定涉案协议无效。综上，由于涉案协议所依托的征收行为未取得批准，不属于协议行为本身无效的情形，而涉案协议本身也不需要经过其他机关批准，且涉案协议内容本身，亦未发现符合前述合同法规定的无效情形。故本院对原告的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  李 杰 二〇二〇年十二月六日 法官 助理  杨淑贤 书 记 员  黄晓斐