江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏行终1120号上诉人（原审原告）杨易明，男，汉族，住南京市雨花台区。被上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地南京市北京西路**。法定代表人戴元湖，该厅厅长。委托代理人杨青、张猛，该厅工作人员。上诉人杨易明因诉江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院作出的（2020）苏01行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，杨易明因其于2011年5月向南京市鼓楼区人力资源和社会保障局（以下简称鼓楼区人社局）投诉南京广厦物业服务有限公司（以下简称广厦物业公司）的违法行为，要求补缴社会保险、支付双倍工资、支付年休假工资报酬等，认为鼓楼区人社局久拖不办，未向其作出书面答复，存在不作为、玩忽职守等行为，于2019年12月11日向南京市人力资源和社会保障局（以下简称南京市人社局）提交《履职申请书》，申请事项为：“1.请你局履职立案查处南京市鼓楼区人力资源和社会保障局履职不作为、玩忽职守的违法违规行为，追究相关人员的违法责任，并责令南京市鼓楼区人力资源和社会保障局立即向申请人作出书面答复。2.请你局及时向申请人作出书面答复。”2019年12月25日，南京市人社局向杨易明作出《关于杨易明信访事项不予受理告知单》（以下简称《告知单》），载明：“经查，就你2011年向南京市鼓楼区人力资源和社会保障局投诉的事项，已由南京市鼓楼区劳动保障监察大队作出处理，并已经南京市中级人民法院2013年10月14日《民事判决书》（2013）宁民终字第2458号终审判决。依据国务院《信访条例》的相关规定，我局决定不予受理。”杨易明不服该告知，于2019年12月29日向省人社厅通过邮寄方式提交《行政复议申请书》，复议事项为“1.撤销被申请人南京市人力资源和社会保障局2019年12月25日作出的《关于杨易明信访事项不予受理告知单》，依法责令其重新作出书面答复。支持申请人的履职申请事项；追究被申请人相关人员履职不作为、乱作为、玩忽职守的行政责任。2.请你厅及时向申请人作出行政复议决定书。”省人社厅于2019年12月30日收到该《行政复议申请书》，经审查，认为杨易明的《履职申请书》实质是要求南京市人社局履行对鼓楼区人社局的内部监督行为，南京市人社局作出的《告知单》是对鼓楼区人社局投诉处理情况和法院判决结果的重申，没有对杨易明的权利义务造成实际影响，不属于行政复议法规定的复议范围，故决定不予受理杨易明的行政复议申请，并于2020年1月3日作出〔2020〕苏人社行复不字第1号《不予受理决定书》并向杨易明邮寄送达。杨易明不服该决定，提起本案行政诉讼。原审另查明，杨易明诉广厦物业公司劳动争议一案，南京市鼓楼区人民法院作出（2013）鼓民初字第1696号《民事判决书》，后江苏省南京市中级人民法院作出（2013）宁民终字第2458号《民事判决书》，该两份判决书均载明查明的事实：2011年7月，杨易明向南京市鼓楼区劳动保障监察大队投诉，要求广厦物业公司为其补缴保险、支付年休假待遇等。后该大队出具《劳动保障监察限期整改指令书》，要求广厦物业公司依法为杨易明补缴2009年4月至8月的社会保险，并支付年假待遇960元。后广厦物业公司按照上述指令书的要求进行了整改，为杨易明补缴了社会保险，并支付了年假费。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，杨易明对南京市人社局的行为不服向省人社厅申请行政复议，省人社厅具有针对杨易明的复议申请依法作出相应处理的职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合受理条件之一即申请人与具体行政行为有利害关系。该利害关系体现为复议申请人在被申请复议的具体行政行为中应当享有行政实体法上所必须考虑或者保护的权益，否则，复议申请人与该具体行政行为间不具有利害关系。本案中，2011年5月，杨易明向鼓楼区人社局投诉广厦物业公司的违法行为，要求该公司补缴社会保险及支付双倍工资、年休假工资报酬等。在该投诉中，杨易明的权益在鼓楼区人社局的具体行政行为中应受到保护，即杨易明与鼓楼区人社局的具体行政行为间具有法律上的利害关系。杨易明对鼓楼区人社局的处理行为不服，在相隔多年后，于2019年12月11日向南京市人社局邮寄《履职申请书》，就杨易明2011年向鼓楼区人社局投诉事项，要求南京市人社局履责:1.立案查处鼓楼区人社局履职不作为、玩忽职守的违法违规行为，追究相关人员的违法责任，并责令鼓楼区人社局立即向杨易明作出书面答复。2.及时向杨易明作出书面答复。该履责申请要求南京市人社局查处鼓楼区人社局的相关行为，系要求作为上级行政机关的南京市人社局履行对下级行政机关鼓楼区人社局的上下级行政机关间层级监督行为，该行为是上下级行政机关的内部行为，在该层级监督行为中，杨易明并无行政实体法上需要考虑和保护的权益。因此，杨易明与其要求南京市人社局履行的层级监督行为间，无法律上的利害关系。南京市人社局对杨易明的履责申请是否作出答复，对杨易明的权利义务均不产生影响。南京市人社局针对杨易明的履责申请于2019年12月25日作出《告知单》，杨易明不服该告知，向省人社厅提交《行政复议申请书》，要求撤销《告知单》，依法责令其重新作出书面答复，支持其履职申请事项，追究南京市人社局相关人员履职不作为、乱作为、玩忽职守的违法责任。省人社厅认为杨易明的《履职申请书》实质是要求南京市人社局履行对鼓楼区人社局的内部监督行为，该内部监督行为没有对杨易明的权利义务造成实际影响，不属于行政复议法规定的复议范围，故决定不予受理杨易明的行政复议申请，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。杨易明于2019年12月29日向省人社厅通过邮寄方式提交《行政复议申请书》，省人社厅于2019年12月30日收到该《行政复议申请书》，于2020年1月3日作出《不予受理决定书》，并邮寄送达杨易明，程序符合上述法律规定。杨易明要求撤销省人社厅2020年1月3日作出的《不予受理决定书》并责令其依法受理的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨易明的诉讼请求。上诉人杨易明上诉称：原审庭审中上诉人当庭提出回避申请，原审合议庭未退庭向院长请示，擅自口头决定驳回，且未告知上诉人申请复议的权利。上诉人邮寄复议申请，但原审法院至今未作出复议决定。原审合议庭已丧失本案审判权，程序违法。原审法院在此前多起案件审理中对是否允许杨易明以公民身份作为行政案件代理人执法不统一。原审合议庭对他案作出的不允许杨易明以公民身份作为诉讼代理人的决定违法，原审合议庭与杨易明之间有利害关系。请求本院撤销原审判决，并依法改判或发回异地中级人民法院重审。被上诉人省人社厅提交书面答辩意见称：省人社厅负有行政复议的法定职责。省人社厅作出的行政复议不予受理决定符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款规定，对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。本案原审庭审中，上诉人当庭申请原审合议庭全体人员回避，其理由为原审合议庭曾在他案中作出不允许其以公民身份作为诉讼代理人的决定违法。上诉人申请原审合议庭全体人员回避的事由，明显不属于法定回避事由，原审法院当庭驳回其回避申请，并无不当。上诉人向原审法院申请复议后，原审法院作出复议决定书并邮寄送达上诉人，上诉人上诉称原审法院未对其提出的复议申请予以回应，明显与事实不符，该上诉理由不能成立。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。上诉人对鼓楼区人社局的处理行为不服，向南京市人社局提出履职申请，要求1.立案查处鼓楼区人社局履职不作为、玩忽职守的违法违规行为，追究相关人员的违法责任，并责令鼓楼区人社局立即向杨易明作出书面答复。2.及时向杨易明作出书面答复。上诉人的上述请求实质是要求南京市人社局基于上下级行政机关间层级关系履行对鼓楼区人社局的内部监督行为。结合鼓楼区人社局已对上诉人的投诉事项向广厦物业公司作出《劳动保障监察限期整改指令书》，且上诉人与广厦物业公司之间的劳动争议已经过人民法院生效判决处理的事实，被上诉人收到上诉人提出行政复议申请后，经审查认为南京市人社局作出的《告知单》是对鼓楼区人社局投诉处理情况和法院判决结果的重申，没有对上诉人的权利义务造成实际影响，不属于行政复议法规定的复议范围，在法定期限内作出《不予受理决定书》，决定不予受理上诉人的行政复议申请，并邮寄送达上诉人，认定事实清楚，适用法律法规正确。原审法院未支持上诉人提出的撤销被上诉人于2020年1月3日作出的《不予受理决定书》，责令其依法受理的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人杨易明的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨易明负担。本判决为终审判决。审判长  郑琳琳审判员  季 芳审判员  陆轶群二〇二〇年十二月二日书记员  钱伟红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。