江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终320号上诉人（原审原告）刘少明，女，1974年5月6日出生，汉族，住扬州市邗江区。委托代理人王毅，江苏唐城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市广陵区卫生健康委员会,住所地在扬州市汤汪乡连运路**。法定代表人李彬，该委员会主任。委托代理人张一军，江苏擎天柱律师事务所律师。委托代理人张涛，江苏擎天柱律师事务所律师实习律师。上诉人刘少明因卫生行政管理一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2019）苏1003行初531号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：刘少明提供的2019年7月24日向扬州市广陵区卫生健康委员会（以下简称广陵卫健委）投诉的《投诉书》记载，被投诉人为许霞庭、许红扣、江苏联环健康大药房连锁有限公司渡江店（以下简称联环健康大药房渡江店）。投诉事项：1、请求对投诉人的医疗诊断以及遭受身体伤害事实进行调查和查处；2、请求对责任人进行行政处罚，如涉及刑事责任，依据法律规定移交公安部门立案；3、请求对投诉人遭受人身损害的赔偿进行调解。2019年9月11日，广陵卫健委作出的扬广卫医罚〔2019〕24号《行政处罚决定书》（以下简称24号《行政处罚决定书》）记载的内容：广陵卫健委对刘少明投诉的情况进行查处。2019年7月31日制作了《现场笔录》；《卫生监督意见书》；对刘少明询问形成了《询问笔录》；《证据先行登记保存决定书》；收集了许霞庭《医师资格证书》、《医师执业证书》和身份证复印件；2019年8月1日对许红扣进行询问形成了《询问笔录》；2019年8月5日对唐桂凤进行询问形成了《询问笔录》；2019年8月15日对刘超秀进行询问形成了《询问笔录》；2019年8月16日对许霞庭询问形成了《询问笔录》等。通过检查和调查，广陵卫健委认定被投诉人许霞庭未备案擅自开展中医执业活动，并依照《中华人民共和国中医药法》第五十六条第一款的规定作出行政处罚决定，即责令立即改正，没收违法所得1440元，并处罚款人民币10000元。2019年9月26日，广陵卫健委就刘少明关于许霞庭为其治疗口腔溃疡致肝损伤的信访件回复告知：许霞庭未取得《医疗机构执业许可证》或《中医诊所备案证》在花局巷2号开展中医诊疗活动，其行为违反了《中华人民共和国中医药法》第十四条的规定，依照该法第五十六条的规定予以行政处罚，并责令改正违法行为。许霞庭于9月11日自觉完全履行了行政处罚决定。关于医疗纠纷行政调解事项，广陵卫健委依据《医疗纠纷预防和处理条例》的有关规定，书面征求当事人意见，许霞庭不愿意接受行政调解。关于医疗损害问题，应由医患双方共同委托医学会或者司法鉴定机构进行鉴定。有关联环健康大药房渡江店在售药过程中存在的问题，建议向有权部门反映。同时告知刘少明可自收到处理意见书之日起向扬州市卫生健康委员会书面提出复查申请。逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。2019年10月14日，广陵卫健委就刘学昌（刘少明爱人）反映的许红扣涉嫌更改2018年12月16日的刘少明的处方的问题给予答复，从几方证词来看，当晚许红扣应当去过联环健康大药房渡江店，但不存在更改处方的行为。同时告知可自收到处理意见书之日起向扬州市卫生健康委员会书面提出复查申请。逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。刘少明于2019年11月1日向扬州市卫生健康委员会提出行政复议申请。该委员会以所复议事项属于信访答复行为，未涉及到申请人的具体权利义务为由作出《行政复议申请不予受理通知书》。原审法院认为：广陵卫健委依法享有对刘少明所反映的事项依法处理的职责，刘少明对此并无异议，对广陵卫健委的主体资格予以确认。本案刘少明主张确认广陵卫健委做出两份《信访事项处理意见书》的行政行为违法并要求广陵卫健委向刘少明作出详细处罚行为和结果的书面行政答复，保障刘少明的知情权。广陵卫健委认为，刘少明举报的事项已经处理并告知，刘少明不具有主体资格。双方实质的争议在于广陵卫健委的答复行为是否合法以及刘少明是否享有行政诉讼起诉权问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形。一般而言，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。结合本案，刘少明向广陵卫健委投诉，认为其在被投诉人处治疗中身体遭受损害要求广陵卫健委予以查处和进行行政调解，系其为了维护自身合法权益，而非为了他人权益或者公共利益，故刘少明投诉事项不属于信访事项，刘少明的投诉与广陵卫健委作出相关行政行为有法律上的利害关系，故刘少明具有行政诉讼主体资格。关于两份《信访事项处理意见书》是否存在违法问题，从形式上看，广陵卫健委以信访事项处理存在不当，但从内容上看，广陵卫健委已经就刘少明投诉事项给予了必要的答复。虽然两份《信访事项处理意见书》未按照投诉的要求给予刘少明相关复议和提起行政诉讼的权利，但是行政机关是否保障行政复议权和行政起诉权，仅仅关乎刘少明权利保障的期限，并不否定刘少明依法起诉后权利的保障，而本案并不涉及刘少明起诉的期限。广陵卫健委认为相关法律未规定查处或者答复的程序，但是作为行政行为作出的主体在具体的行政行为中应当贯彻正当程序这一行政法基本原则，社会公众向行政机关提出请求，行政机关应当给予及时方便的服务，对社会公众的诉求应当以适当的方式和形式给予回应。本案中，广陵卫健委应刘少明的投诉进行调查处理，并告知刘少明相关事实和处理意见，已经达到了履行其职责的基本要求。刘少明认为，广陵卫健委应当告知行政处罚的具体结果，广陵卫健委在庭前已经提交了行政处罚决定并交付刘少明，法律未规定告知的具体形式、期限或者方式，广陵卫健委通过诉讼答辩的方式将处理决定交付刘少明并无不当，且在两份处理告知书中将刘少明所投诉的事项逐一给予回应，应当说广陵卫健委已经履行法定职责。故刘少明的诉讼请求无事实和法律依据。至于刘少明主张的广陵卫健委处罚适用法律、处罚结果及申请复议等问题，不属于本案审查范围。综上，刘少明要求确认广陵卫健委作出的两份《信访事项处理意见书》违法并要求给予详细处罚行为和结果的书面行政答复的请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘少明的诉讼请求，案件受理费50元，由刘少明负担。上诉人刘少明上诉称：首先，被上诉人广陵卫健委《信访事项处理意见书》未告知上诉人刘少明具体的行政处罚结果，上诉人无法对该行政处罚进行行政复议或行政诉讼。上诉人享有知情权，被上诉人虽然在诉讼程序中向上诉人送达了相关行政处罚决定，不代表其作出的《信访事项处理意见书》合法。其次，被上诉人以《信访事项处理意见书》的形式进行行政答复违法，剥夺了上诉人复议和诉讼的权利，逃避司法审查和监督。最后，本案应参照最高人民法院第十五批指导性案例77号进行判决。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人广陵卫健委辩称：首先，被上诉人广陵卫健委根据上诉人刘少明的投诉，对被投诉人进行了查处并将查处结果书面告知上诉人，已经履行了法定职责。虽然被上诉人使用的是《信访事项处理意见书》形式，但并不妨碍上诉人对投诉事项处理的知情权。其次，被上诉人对上诉人在投诉书中提出的行政调解事项，进行了处理和答复。投诉书中上诉人称其身体受损害，可以通过民事诉讼程序保护其合法权益。上诉人要求对药店进行查处，被上诉人告知其向有关部门反映。被上诉人以《信访事项处理意见书》的形式对上诉人的投诉事项一并作出答复和告知并不违法,上述答复行为对上诉人不产生行政法上的法律后果。最后，上诉人认为本案应当按照77号指导案例进行判决，该案例与本案不属于类案。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审当事人向原审法院提交的证据均已录入原审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的；……《卫生行政处罚程序》第十四条规定，卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：……（三）社会举报的；……依据本案查明事实，上诉人刘少明于2019年7月24日向被上诉人广陵卫健委投诉许霞庭、许红扣以及联环健康大药房渡江店，请求对上诉人的医疗诊断及遭受身体损害进行调查和查处，对责任人进行行政处罚，对上诉人人身损害赔偿进行调解。对此，被上诉人作为县级以上卫生行政机关对上诉人的投诉具有作出处理的法定职责，上诉人与被上诉人对其投诉所作出的处理行为有法律上的利害关系，是提起本案行政诉讼的适格主体。其次，《卫生行政处罚程序》第三条第一款规定，县级以上卫生行政机关对违反卫生法律、法规、规章的单位或个人进行行政处罚，适用本程序。《医疗纠纷预防和处理条例》第六条第一款规定，卫生主管部门负责指导、监督医疗机构做好医疗纠纷的预防和处理工作，引导医患双方依法解决医疗纠纷。该条例第二十二条规定，发生医疗纠纷，医患双方可以通过下列途径解决：（一）双方自愿协商；（二）申请人民调解；（三）申请行政调解；（四）向人民法院提起诉讼；（五）法律、法规规定的其它途径。第四十条第一款规定，医患双方申请医疗纠纷行政调解的，应当参照本条例第三十一条第一款、第二款的规定向医疗纠纷发生地县级人民政府卫生主管部门提出申请。据此，被上诉人接到上诉人投诉后，一方面，于2019年9月11日依据《中华人民共和国中医药法》第五十六条第一款规定，对许霞庭未备案擅自开展中医执业活动作出24号《行政处罚决定书》；另一方面，于2019年9月26日向上诉人作出《信访事项处理意见书》，该信访事项处理意见书的内容既包括给予许霞庭行政处罚的处理结果，也包括对医疗纠纷行政调解事项和医疗损害等问题的答复情况。被上诉人就上诉人投诉的不同问题，或作出处罚决定，或给予信访回复，应当属于履行了法定职责，但采用《信访事项处理意见书》的形式，有所不当。对案涉被上诉人于2019年10月14日作出的《信访事项处理意见书》，其答复对象为刘学昌，而并非本案上诉人，原审法院一并予以处理亦存在不当，予以指正。最后，上诉人认为被上诉人针对投诉所作出的《信访事项处理意见书》形式和内容上均违法，侵犯了上诉人对行政处罚具体内容的知情权，剥夺了上诉人行政复议和行政诉讼的权利。对此，被上诉人接到上诉人投诉后，经调查对许霞庭作出24号《行政处罚决定书》，上诉人对24号《行政处罚决定书》不服，并不属于本案审理范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人刘少明的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘少明负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长  李 勉审 判 员  苗 鸿审 判 员  徐沐阳二〇二〇年十二月五日法官助理  仇 琳书 记 员  居 真文书附页：（2020）苏10行终320号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。