湖南省石门县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0726行审39号 申请执行人石门县自然资源局，住所地石门县楚江街道澧阳中路**,统一社会信用代码11430726MB1650216D。 法定代表人夏永新,该局局长。 委托代理人殷长军，该局工作人员。 委托代理人王章虎，该局工作人员。 被申请执行人项爱平，女，1962年10月12日出生，汉族，住石门县。 申请执行人石门县自然资源局于2020年11月16向本院申请强制执行石自然资监决字[2019]第067号行政处罚决定。本院于次日受理后，依法组成合议庭，并给被申请执行人送达了《听证告知书》，本院于2020年11月23日进行了公开听证，申请执行人石门县自然资源局委托代理人王章虎、被申请执行人项爱平参加了听证。本案现已审查终结。 因项爱平非法占用土地修建生活用房、搭建钢架棚，2020年2月21日，石门县自然资源局作出石自然资监决字[2019]第067号行政处罚决定：1、限15日内拆除在非法占用的331㎡新建的建筑物及附属设施；2、没收在非法占用的22㎡村庄用地上地上新建的建筑物及附属设施。 石门县自然资源局陈述称，其作出行政处罚决定事实清楚、适用法律适当、程序合法，请求法院裁定准予强制执行。 申请执行人向本院提交了作出行政处罚的相关证据，对被申请执行人项爱平无异议的证据，本院予以确认并附卷佐证，对有异议的证据，认定如下：申请执行人提交的证据9即“土地规划图”，拟证明涉案地块是否符合土地利用规划，被申请执行人认为该地块是坟地，不是果园。本院结合其他证据和查看现场、召开当地农户座谈会，可以确认，该地块系原闫氏七座祖坟，有零星桔树。该地块现状与土地规划图存在差异。 被申请执行人项爱平申辩称，一、涉案地块系闫氏七座祖坟，不是果园，在申请执行人调查过程中，项爱平已说明。二、建棚是为了解决橘农之友柑桔专业合作社堆放农药、化肥，服务当地农业、农村、农民，为柑桔销售方便所建，此棚没有影响城市规划面貌和道路交通堵塞。三、附属设施不是新建，是2008年修建的，是方便邓翠英（系项爱平婆母）居住，现83岁的母亲一直居住于此。修建的原因是夫家的一个弟弟、一个妹妹有精神障碍，经常与母亲吵架，而项爱平一家从1986年就从所在社区18组迁到10组居住，与老家相距约1公里，母亲经常哭诉要分开居住，作为长子、长媳才为母亲在该处修建了几十平方房屋供母亲居住。四、村庄用地的22㎡建房已于2019年6月拆除。项爱平请求不拆除相关建筑物及附属设施，按主管部门要求补办手续。 项爱平向本院提交了以下证据： 1、证人闫某、刘某在本院听证会上所作证言； 2、证人闫某出具的书面证明原件1份； 3、2014年4月5日的《闫氏祖坟迁坟协议》原件1份； 4、2014年5月1日的《池先林为闫氏祖坟过路协议》； 证据1至证据4拟证明搭建木棚的地方系迁移闫氏七座祖坟后的土地： 5、石门县楚江街道闫家溶社区居委会出具证明及现场照片各1份，拟证明行政处罚决定第二项中涉及的22㎡建筑物及附属设施已于2019年6月自行拆除； 6、橘农之柑橘合作社门面照片及涉案大棚现场堆放大量桔筐照片各1份，拟证明大棚系为橘农服务而建； 7、石门县闫家溶柑橘专业合作社《营业执照》1份，拟证明该合作社的合法成立的事实； 8、邓翠英的常住人口登记卡1份，拟证明邓翠英系单独立户居住的事实； 9、石门县闫家溶柑橘专业合作社证明1份，拟证明项爱平搭建钢架棚及附属建筑物一直作为该社场地和外地橘商临时生活用房； 10、项爱平所在社区居民委员会出具的说明1份（附91名村民捺印证明），拟证明项爱平以协议方式迁坟后利用坟地搭建钢架棚的附属设施，为石门县闫家溶柑橘专业合作社、本地橘农及外地橘商提供柑橘销售、材料周转、茶水供应和临时生活用地的事实。 经审查查明，2019年12月，石门县自然资源局接到群众举报，石门县居民项爱平有非法占地行为。经初步审查后，石门县自然资源局于2019年12月25日对该非法占用土地建房、搭建钢架棚一案立案调查。经该局查明认定，2008年，项爱平为了改善居住条件，在闫家溶社区10组占用土地修建生活用房，当年建成并入住。2013年，在紧邻生活用房的通道上搭建了钢架棚。迄今为止，尚未为上述建筑办理合法用地手续。经现场勘测，所建生活用房及钢架棚共占用土地353㎡，其中果园331㎡，村庄用地22㎡。该宗用地中村庄用地22㎡符合土地利用总体规划，果园331㎡不符合土地利用总体规划。2020年2月17日，石门县自然资源局给项爱平送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，在规定时间内，项爱平未申请听证。石门县自然资源局认为，项爱平未经批准占用土地修建生活用房及搭建钢架行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条、第六十二条的规定，构成非法占用土地，依据该法第七十八条的规定，于2020年2月21日，作出石自然资监决字［2019］第067号行政处罚决定：1、限15日内拆除在非法占用的331㎡新建的建筑物及附属设施；2、没收在非法占用的22㎡村庄用地上地上新建的建筑物及附属设施。因新冠疫情的影响，办案人员于2020年2月24日按规定报请相关负责人延长该行政处罚案的办理期限一个月，并得到批准，2020年3月17日，石门县自然资源局给项爱平送达了该《行政处罚决定书》。在法定期限内，项爱平未申请行政复议，也未提起行政诉讼。另查明，行政处罚第二项涉及的22㎡村庄用地是现在大棚所在围墙内的部分，项爱平申辩所称的已拆除建筑物的22㎡村庄用地，因在石门县自然资源局立案调查前已拆除，石门县自然资源局称并未在本案范围内。 本院查明，项爱平系石门县楚江街道闫家溶社区居委会居民，1984年从社区18组迁移到10组并在10组修建房屋，其丈夫池先林之母邓翠英（1938年出生，户口系独立登记）原一直在社区10组居住，因与同居住的家庭成员矛盾，项爱平便在其房屋后修建了约40㎡平房供邓翠英居住，2012年，项爱平办理相关手续后对房屋进行了翻修，建成了五间五层钢混结构房屋一栋。本案所涉及的土地紧邻该房屋后的位置。原为闫氏七座祖坟，面积约0.9亩，2014年4月5日，项爱平夫妇与被迁坟方继承人代表九人签订了《闫氏祖坟迁坟协议》，约定：（项爱平）新建住房后约九分地的坟地，池先林、项爱平与闫氏祖坟的继承人协商，由池先林、项爱平出资30000元，将此地的闫氏七座祖坟迁至本村九组枇杷垱，另择地建坟（另付占地费10000元）。原坟地迁出后，所有腾出来的土地归池先林、项爱平永久使用。2014年5月1日，池先林与9组村民签订《池先林为闫氏祖坟移坟过路协议》，约定：（池先林）只认9组道路，并交清过路款3000元，……（9组村民）保证不再有任何人找（池先林）无故要过路费……。协议签订后，闫氏后人将原七座祖坟迁移完毕，项爱平一家将腾出的土地平整后，于2015年上半年搭建了案涉钢架棚，兴建了一小块菜地,并在四周修建了围墙，在房屋后构成了包括邓翠英住房、钢架棚、菜地、小空坪的小院落。石门县新溶柑橘专业合作社成立于2015年1月9日，工商登记时间为2016年8月22日，登记类型为：农民专业合作社，2018年9月26日变更登记为石门县闫家溶柑橘专业合作社，经营范围为：组织成员开展柑橘的种植、销售及网上销售；为成员提供柑橘打蜡、包装服务；为成员提供柑橘种植所需要的农业生产资料的购买服务；为成员提供柑橘种植的技术培训及信息咨询服务。该合作社一直租用项爱平的房屋的一至三层进行办公经营。在柑桔收购销售季节，案涉大棚用于收购柑橘及堆放柑橘筐等场所，木棚前的平房除邓翠英居住外，平时存放农资农具、在柑橘销售期间供收购柑橘的客户日常生活用。在本案审查期间，本院组织了石门县楚江街道闫家溶社区居委会17名社区干部和橘农进行座谈，均反映项爱平搭建钢架棚是利用迁坟的土地，不是果园地，是其目的是为了当地橘农的柑橘销售提供便利，并带来了一定的经济效益，17名社区干部和橘农都认为拆除钢架棚影响当地橘农的利益。 本院认为，本案争议的焦点为：一、涉案地块的性质；二、项爱平是否构成非法占用土地，其建筑物及附设施是否必须拆除？ 关于焦点一，案涉土地分两类：1、其中的22㎡：按土地规划属村庄用地。但从其案卷及处罚决定书，均无法确定该22㎡土地具体位置（四至）,即使在本院组织的听证过程中，被申请执行人与申请执行人也不能指出具体位置，属事实不清。2、其中的331㎡：石门县自然资源局按土地规划图定性为果园地，根据现有证据可以确定，该331㎡的土地系坟地，土地规划图与事实不符。但石门县自然资源局按照该土地迁坟后状况，依照土地规划定性为果园地并无不当。 关于焦点二，本院认为，搭建钢架棚的地方原为坟地，项爱平通过与相关村民协商移坟后成为可利用的土地，要使用该土地进行建设，必须符合土地利用规划，并按规定办理相关手续，根据规划，该土地应为果园地类，项爱平未经备案擅自搭建钢架棚，确属非法占用土地，但不是必须拆除。首先、案涉331㎡土地应按设施农用地进行管理。自然资源部、农业农村部自然资规（2019）4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定：设施农业可以使用一般耕地（果园地分类次于一般耕地，设施农业可能使用），不需要落实占补平衡。设施农用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应当落实占补平衡。”该通知明确，设施农用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产农产品直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地。原湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会湘国土资发（2015）46号《关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》第三条规定：“设施农用地实行备案管理。各级国土资源主管部门、农业部门要进一步明确设施农用地备案的内容与要件，对设施农用地主体准入、受理条件、备案材料、备案流程等进行规范”、“用地协议签订后，乡镇人民政府须按要求及时将设施农用地备案申请表、用地协议、设施农业建设方案和土地复垦协议等材料及时报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”“县级国土资源主管部门和农业部门应依据各自职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由县级国土资源主管部门和农业部门在15个工作日内，书面告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”项爱平搭建钢架棚主要用于存放柑橘及用具，属于农业用途，该土地应按设施农用地管理。第二，案涉钢架棚不是必须拆除。1、按照自然资源部、农业农村部自然资规（2019）4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，设施农用地可以使用一般耕地，不需要办理建设用地审批手续。项爱平未按设施农用地的相关规定进行备案，搭建钢架棚，确属非法占地。2、本院在审查本案过程中，于2020年12月3日组织了所在社区居委会17名社区干部和橘农进行座谈，项爱平搭建的钢架棚方便了橘农，给橘农带来了方便和效益，社区干部和橘农都认为项爱平通过迁坟利用土地，主要是服务橘农，都支持项爱平搭建棚，如拆除该棚，不仅给项爱平带来不可逆转的经济损失，且不利于当地橘农柑橘的销售，在行政执法中，不仅要合法行政，还要合理行政，当行政相对人违法行为的查处与农民生产生活发生冲突时，行政机关应遵循比例原则，在二者之间寻找最佳平衡，不能简单机械执法，从而影响执法的法律效果和社会效果。对违法行为必须受到法律的追究，负有行政职权的行政机关应当依法查处。项爱平未依法办理备案手续，动工建设，对其违法行为应当依法查处，但所建钢架棚及生活用房方便了橘农，有助于橘农的柑橘销售，给橘农带来了较大利益，所以，石门县自然资源局应充分考虑相关因素，对项爱平的非法占地行为，可给予其他行政处罚。另外，处罚决定第二项中22㎡的范围不清，导致执行内容无法确定。 综上，项爱平利用迁坟获得的未经批准进行土地建设，虽违法，但并无占用农用地的故意，石门县自然资源局对设施农用地仅需备案建设按“将农用地转为建设用地”的规定作出行政处罚，缺乏法律、法规依据，其处罚决定第二项因范围不明，执行内容不明确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条第二款、第一百六十一条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 不准予强制执行石门县自然资源局作出石自然资监决字[2019]第067号行政处罚决定。 申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院或直接向湖南省常德市中级人民法院申请复议。 审判长  朱辉平 审判员  钟吉云 审判员  刘德平 二〇二〇年十二月十一日 书记员  周 元