宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2020）宁02行终33号上诉人（原审被告）石嘴山市市场监督管理局惠农区分局。住所地：石嘴山市惠农区。法定代表人胡灵红，石嘴山市市场监督管理局惠农区分局局长。出庭负责人杨宏斌，石嘴山市市场监督管理局惠农区分局副局长。委托诉讼代理人郭小荣，石嘴山市市场监督管理局惠农区分局工作人员。委托诉讼代理人赵军辉，宁夏宁人律师事务所律师。被上诉人（原审原告）宁夏石嘴山金通化工有限公司。住所地：石嘴山市惠农区。法定代表人马惠兵，宁夏石嘴山金通化工有限公司总经理。上诉人石嘴山市市场监督管理局惠农区分局（以下简称惠农分局）因与被上诉人宁夏石嘴山金通化工有限公司（以下简称金通公司）质监行政处罚一案，不服石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠农分局出庭负责人杨宏斌及委托诉讼代理人郭小荣、赵军辉，被上诉人金通公司法定代表人马惠兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，被告负责对本辖区的特种设备（气瓶）的生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全实施监督管理。原告公司于2008年1月9日成立，经营范围包括溶解乙炔生产、销售；氧（液化）；危险货物运输（2类1项、2类2项）；气瓶检验（依法需经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），金通公司经营范围中的气瓶检验项目未取得相关部门批准。原告具有气瓶充装许可证资质，获准从事溶解乙炔、氧气等气体的充装。2017年3月，石嘴山市市场监督管理局以使用未经检验的气瓶为由对原告处以罚款3万元的行政处罚。2019年6月12日，被告单位执法人员在进行特种设备现场安全监督检查时发现宁夏日盛高新产业股份有限公司氯碱车间、水合肼车间和AC车间使用的6支氧气瓶由原告金通公司提供，产权为金通公司所有，气瓶瓶身上喷有“金通”字样且张贴条形二维码标签，扫码显示充装单位为金通公司，气瓶瓶身没有法定检验资质检验部门的检验合格标识，被告对该6支气瓶采取扣押措施，送至石嘴山市茂盛源商贸有限公司进行检验，并告知原告。经检验，该6支气瓶安全性能符合要求，被告将检验结果告知原告。2019年8月，被告认为原告构成使用未经检验的特种设备（气瓶）行为，且违法行为持续时间较长，拟对原告作出罚款15万元的行政处罚。2019年9月25日，被告向原告告知享有的听证权利，原告在期限内申请听证，被告于10月22日组织召开听证会，10月30日作出石市监惠处字[2019]122号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款15万元的行政处罚。原告对该处罚决定不服，诉至法院。请求：1.依法撤销被告对原告作出的石市监惠处字[2019]122号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。另查明，2015年4月28日被告单位成立了行政处罚案件审理委员会，并下发《关于成立石嘴山市市场监督管理局惠农区分局行政处罚案件审理委员会的通知》，该通知对案件审理委员会的职责、审理范围、审理程序、工作制度进行了规定。根据通知内容显示该案件审理委员会主要负责对符合上会条件的行政处罚案件进行讨论并形成处理意见，由案审办按照审委会提出的处理意见组织案件承办机构制作相应的执法文书。该通知文件后附了案件审理委员会的组成人员，其中薛政为被告单位副局长，系该案件审理委员会的成员之一。2019年8月23日被告单位办案部门就本案调查终结后形成了案件调查终结报告，并将该报告提交案件审理委员会进行讨论，2019年8月26日上午10时被告单位案件审理委员会对该案件进行了集体讨论，薛政作为案件审理委员会的一员首先就本案进行了发言，其同意对原告作出涉案处罚决定，其余成员相继发表了同一意见。经讨论后，被告单位案件审理委员会一致讨论决定给予原告罚款15万元的处罚决定，并于2019年10月30日作出石市监惠处字[2019]122号《行政处罚决定书》。另经庭审查明，2016年12月21日原告公司法定代表人马惠兵曾与被告单位工作人员薛政发生肢体冲突，致薛政轻伤二级，2017年3月16日惠农区人民检察院对此提起公诉，2017年3月24日惠农区法院作出（2017）宁0205刑初34号刑事判决书，判决确认马惠兵犯故意伤害罪，判处有期徒刑七个月，宣告缓刑一年。原审法院认为，市场监督管理部门实施行政处罚，应当遵循公正、公开原则，坚持处罚与教育相结合，做到事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处罚适当。被告作为市场监督管理部门，在作出行政行为前首先应确保在履行监督职能、作出行政行为时的程序符合法律规定。本案的争议焦点问题为，薛政参与涉案行政处罚讨论会议是否符合程序。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四条“市场监督管理部门实施行政处罚实行回避制度，参与案件办理的有关人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”本案中，被告单位工作人员薛政曾与原告公司法定代表人马惠兵发生过肢体冲突，但其作为被告单位主管特种设备安全监察工作的副局长以及案件审理委员会的成员，在案涉行政处罚集体会议中参与了讨论，且首先发表了“同意”的处理意见，薛政直接参与讨论且进行首个发言的行为，可能影响处罚决定作出的公平、公正，但薛政并未依法自行申请回避，被告单位对此亦未向原告公司进行告知或者主动要求薛政进行回避，应认定为被诉行政行为作出的程序不合法。故原告关于涉案行政处罚决定违反法定程序的理由成立，本院对原告的诉讼请求予以支持。被告抗辩称薛政并非本案执法人员，不适用回避的规定的抗辩理由显然不成立，本院不予采纳。综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销石嘴山市市场监督管理局惠农区分局作出的石市监惠处字[2019]122号《行政处罚决定书》。案件受理费50元由被告石嘴山市市场监督管理局惠农区分局负担。惠农分局上诉称，一、原审法院判决以“被告工作人员薛政曾与原告公司法定代表人马惠兵发生过肢体冲突，薛政未依法自行申请回避，被告亦未向原告告知或主动要求薛政进行回避”为由，认定上诉人被诉行政行为作出程序不合法，适用法律错误。薛政与被上诉人没有直接利害关系,不是被诉行政处罚案件执法人员，参与被诉案件集体讨论不违反法定回避规定。《行政处罚法》第三十七条第三款规定，“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”故行政处罚程序中回避规定仅适用于调查或检查、收集证据程序中执法办案人员，不包含审核程序，薛政不是本案执法办案人员，不适用回避规定。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四条规定，“市场监督管理部门实施行政处罚实行回避制度。参与案件办理的有关人员与当事人有直接利害关系的，应当回避”；第四十六条：“案件审核由市场监督管理部门法制机构或者其他机构负责实施，办案人员不得作为审核人员。”参与案件办理的有关人员不包括参与集体讨论的人员。以上规定可知，行政处罚案件回避制度仅适用于案件调查或检查、收集证据程序中执法办案人员及听证主持人，不适用于参与集体讨论的薛政。二、《行政处罚法》第三十八条规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。上诉人参与被诉案件集体讨论共有五人，按照少数服从多数的原则，即使薛政不参与或提出反对意见，其他四人仍然可以形成有效的案件评审意见。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，应当依法撤销，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人金通公司辩称，一审判决正确，应予维持。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，行政机关作出具体行政行为应当遵循程序正当原则，即必须符合法律所规定的程序要求，具体包含程序公开、公众参与和公务回避。本案的焦点问题是上诉人对被上诉人作出的石市监惠处字[2019]122号《行政处罚决定书》程序是否合法。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四条规定，“市场监督管理部门实施行政处罚实行回避制度。参与案件办理的有关人员与当事人有直接利害关系的，应当回避”。《行政处罚法》第三十八条规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，惠农分局对金通公司作出15万元罚款属较重的罚款，惠农分局将该行政处罚案件交由案件审理委员会讨论符合法律规定。但惠农分局副局长薛政作为案件审理委员会成员之一属于参与案件办理的有关人员，其曾与金通公司法定代表人马惠兵发生过肢体冲突，马惠兵为此承担刑事责任，薛政虽与行政处罚案不存在利益冲突，但因其与案件当事人金通公司法定代表人马惠兵存在其他关系，属应当回避的人员，其未回避有违程序正当原则，可能影响行政处罚决定的公平、公正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，违反法定程序是判决撤销行政行为的情形之一。故上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁判结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石嘴山市市场监督管理局惠农区分局负担。本判决为终审判决。审判长 卜东方审判员 金玉华审判员 姚 丽二〇二〇年十二月十五日法官助理 叶 倩书记员 季 瑞附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。