河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2526号上诉人（一审原告）虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组，住所地虞城县杜集镇玉皇村。负责人刁翠平，李楼村民组村民推举的村民代表。委托代理人高保山，上海顺辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）虞城县人民政府，住所地虞城县嵩山路。法定代表人白超，县长。委托代理人孙靖，虞城县国土资源局工作人员。委托代理人杨国栋，虞城县国土资源局工作人员。被上诉人（一审第三人）虞城县杜集供销社，住所地虞城县杜集镇。负责人陈允聚，该供销社主任。委托代理人刘颖新，河南福聚律师事务所律师。上诉人虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组（以下简称李楼村民组）不服虞城县人民政府土地处理决定一案，不服商丘市中级人民法院作出的（2020）豫14行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是虞城县人民政府于2020年1月15日作出的虞政（2020）4号《虞城县人民政府关于对杜集供销合作社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理的决定》（以下简称处理决定）。商丘市中级人民法院一审查明：虞城县杜集供销社成立于1984年9月21日，系集体所有制企业。1995年，为经营需要，虞城县杜集供销社与杜集乡玉皇村委会协商，玉皇村委会愿意提供场地，要求虞城县杜集供销社将门市部落到本村。虞城县杜集供销社选中李楼村委会一块四亩土地，玉皇村委会与李楼村民组协商，拿出玉皇村林场四亩土地与李楼村民组进行了调换。因该块土地约6.525亩，李楼村民组认为剩余土地不方便使用，要求将剩余2.525亩土地一并给虞城县杜集供销社。经过协商，1995年6月16日，在虞城县杜集镇司法所见证下，虞城县杜集供销社与虞城县杜集镇玉皇村委会签订土地征用合同，约定虞城县杜集供销社征用玉皇村委会李楼村民组土地一处，建供销社门市部，土地坐落位置位于杜集玉皇小学东、柏油路北，东边76米，西边74米，南北58米，北边58米，折合6.525亩。自签订合同之日起，土地使用权属供销社所有，由乡土管所办理有关手续。付款方式，按每亩1500元付款，共计现金9787.5元，应当在6月30号前将钱付给甲方（玉皇村委会）。随后，虞城县杜集供销社向玉皇村委会支付了土地补偿款及树木补偿款，并向杜集土地管理所缴纳了土地使用费500元。其中，应当支付给李楼村民组的2.525亩土地补偿款已经发放给村民。之后，虞城县杜集供销社即在涉案土地上建造门市部经营直至2017年2月。因虞城县杜集供销社拆除门市部房屋重建，2017年3月，李楼村民组村民李忠良、卞秀琴、秦桂芝等人认为虞城县杜集供销社所占用李楼村民组土地系每亩1500元租用，要求归还为由进行信访，引发争议。2017年3月7日，虞城县杜集供销社向虞城县人民政府提出土地确权申请。2017年8月4日，虞城县人民政府作出虞政文（2017）60号《虞城县人民政府关于杜集供销社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理决定》，将涉案土地所有权确权为国家所有，土地使用权确定给杜集供销社使用。李楼村民组不服，提起诉讼，经一、二审审理，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终363号行政判决，撤销虞城县人民政府作出的虞政文（2017）60号《虞城县人民政府关于杜集供销社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理决定》，并责令虞城县人民政府在三个月内重新予以处理。2020年1月15日，虞城县人民政府经过重新调查等程序后，依据查明的事实，认定包括争议的2.525亩土地在内的共6.525亩土地属于杜集镇集体所有，由虞城县杜集供销社管理使用。李楼村民组仍不服，提起本次诉讼。商丘市中级人民法院一审认为：一、关于李楼村民组负责人刁翠平的身份及起诉期限问题。虽然李楼村民组没有选举出组长，而是由玉皇村委会委员卞爱芹分管李楼村民组工作，但本次土地处理程序中，虞城县人民政府对双方进行调解时，其明确表示“我不问土地事”，明显属于农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。李楼村民组已经提交李楼村民组村民推举村民代表以李楼村民组起诉的记录，刁翠平可以代表李楼村民组起诉。当事人对自己的主张应当提供证据证明，因虞城县人民政府及虞城县杜集供销社无法证明刁翠平知道被诉行政行为的时间超出起诉期限，李楼村民组起诉不超出法定起诉期限。二、关于被诉行政行为合法性问题。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条则规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。根据被诉行政行为认定及庭审查明的事实，涉案土地在1995年6月16日杜集供销社和玉皇村委会签订土地征用合同书，杜集供销社支付土地及树木补偿款后，即由杜集供销社管理使用，直至2017年3月双方争议发生时。杜集供销社作为杜集镇集体组织，在涉案土地上建房经营已20多年，故虞城县人民政府将涉案土地确权为集体所有并确权给虞城县杜集供销社管理使用，符合“尊重历史、面对现实”的处理原则。虞城县人民政府接到虞城县杜集供销社的确权申请后，通过调查、现场勘验、询问证人和调解等程序，作出被诉处理决定，程序合法。三、李楼村民组诉请撤销被诉行政行为的理由不能成立。李楼村民组称争议的2.525亩土地系杜集供销社租种的李楼村民组的土地，但涉案土地共系6.525亩，另外4亩土地已经由玉皇村委会使用林场地调换，李楼村民组已经领取了剩余的2.525亩土地补偿款，且李楼村民组也无法区分清楚4亩与2.525亩土地的实际界限，其主张系租种没有事实依据。同时，李楼村民组提供的证人所称租种期限是30年，但自1995年虞城县杜集供销社使用土地开始，到双方发生争议的2017年尚不足30年，同样不能证明其租种行为的存在。李楼村民组据此要求撤销被诉行政行为的理由不足。综上所述，李楼村民组诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组的诉讼请求。上诉人李楼村民组不服一审行政判决，向本院提起上诉称:1.原审判决对上诉人提交的2017年8月12日玉皇村委会出具的证明及虞城县杜集镇供销社玉皇综合门市部的工商档案查询材料不予采信，实属错误。2.案涉争议土地的所有权人为上诉人。（2020）4号文件将本属于上诉人所有的土地所有权确权给杜集镇农民集体所有，原审法院又对此予以认定，实属错误。被上诉人虞城县杜集供销社不享有案涉争议土地的使用权。《土地征用合同书》不能作为案涉争议土地所有权变更为杜集镇农民集体所有的事实依据。3.（2020）4号文件适用法律错误。虞城县杜集供销社属于集体所有制企业，开办单位为虞城县供销合作社联合社，其不属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的农民集体。虞城县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条将案涉争议土地确权给虞城县杜集供销社适用法律错误。（2020）4号文件只是片面强调虞城县杜集供销社在案涉争议土地上建造房屋经营的事实从而做出了错误的文件。4.（2020）4号文件程序违法。虞城县人民政府应该将相关法律文书送达给刁翠平，由其代表上诉人行使相关权利，履行相关义务。原审判决虽认定刁翠平可以代表上诉人村民提起诉讼及起诉不超过法定期限，但对虞城县人民政府在作出（2020）4号文件过程中程序违法不做认定，显然错误。一审两位审判员与本案存在利害关系，其不应当再参与本案庭审。两位审判员应当自动回避。综上，请求：1.撤销一审判决；2.依法撤销虞城县人民政府作出的虞政（2020）4号《虞城县人民政府关于对杜集供销合作社与杜集镇玉皇村委会李楼村民组土地权属争议的调查处理的决定》；3.判令虞城县人民政府对本案土地权属争议重新予以处理；4.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。虞城县人民政府答辩称：1.刁翠平不是李楼村民组的负责人。根据杜集镇民政所提供的杜集镇玉皇村民选举委员会的选举报告单和玉皇村委会证明，玉皇村李楼村民组没有另设村民组长，而是由玉皇村委会委员卞爱芹分管李楼村民组。由于玉皇村委会往年公章管理混乱，村委会开出的证明要求必须有四名委员签字才能生效，刁翠平不是李楼村民组的负责人。2.李楼村民组起诉已经超出法定起诉期限。虞城县人民政府在2020年1月15日作出被诉处理决定后，1月17即向李楼组负责人卞爱芹送达并签收。根据《土地管理法》的规定，李楼村民组应当在接到处理决定之日起三十日内向人民法院起诉。李楼村民组本次起诉已经超出起诉期限。3.虞城县人民政府有处理职权和受理依据。被诉处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。虞城县杜集供销社述称，1.上诉人在一审起诉时超过了起诉期限，已丧失了提起行政诉讼的权利。2.一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，李楼村民组提交了本组村民推举刁翠平为村民代表并以李楼村民组的名义提起本案诉讼的相关证据，一审判决认可李楼村民组的原告主体资格，并无不当。本案中，虞城县杜集供销社作为杜集镇集体所有企业，自1995年起在案涉土地上建房经营，至2017年发生争议时，案涉土地已由杜集镇集体经济组织实际使用二十多年。虞城县人民政府依照《土地权属争议调查处理办法》第三条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的相关规定，本着“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，按照土地的使用现状确定土地使用权，并无不当。李楼村民组提供的证据不能证明案涉争议土地系虞城县杜集供销社租种的李楼村民组的土地，故其请求撤销被诉处理决定缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人虞城县杜集镇玉皇村委会李楼村民组承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  魏 超审判员  于红涛二〇二〇年十二月十五日法官助理李晶晶书记员赵文雅