辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽04行终262号上诉人（原审被告）抚顺市新抚区自然资源事务服务中心，住所地抚顺市新抚区武功街**。法定代表人郭军民，该中心主任。委托代理人韩光，该中心政策法规科科长。被上诉人（原审原告）祁桂媛，女，1937年3月22日出生，汉族，住抚顺市新抚区。被上诉人（原审原告）张旗，男，1960年5月3日出生，汉族，住抚顺市新抚区。被上诉人（原审原告）张求禹，男，1967年3月24日出生，汉族，住抚顺市新抚区。被上诉人（原审原告）张求公，女，1970年5月25日出生，汉族，住抚顺市望花区。被上诉人（原审原告）张成功，男，1973年1月21日出生，汉族，住抚顺市新抚区。五被上诉人共同委托代理人王丹，辽宁晨星律师事务所律师。上诉人抚顺市新抚区自然资源服务中心与被上诉人祁桂媛、张旗、张求禹、张求公、张成功行政拆除行为违法并赔偿一案，不服抚顺市望花区人民法院(2020)辽0404行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2016年6月16日，抚顺市新抚区人民政府发布《新抚区棚户区居民房屋新型货币化项目房屋征收安置补偿方案》。新抚区老工业搬迁改造管理办公室系负责棚户区居民房屋征收安置的房屋征收部门。棚户区居民房屋征收安置采取自愿原则，可自愿选择与房屋征收部门签订征收安置补偿协议，或者继续居住原房屋。张大惠所有的坐落于新××区××号房屋在征收范围。涉案房屋的所有权人张大惠于2016年2月11日死亡，本案原告祁桂媛、张旗、张求禹、张求公、张成功系张大惠的法定继承人。原告未与房屋征收部门签订征收安置补偿协议，选择继续居住原房屋。2016年12月16日，新抚区老工业搬迁改造管理办公室与抚顺市弘升建筑有限公司签订《拆除工程委托合同》，约定由抚顺市弘升建筑有限公司负责对新抚区华山、水泥厂和公园南东公园棚户区住宅房屋及全部附属物和周围政府需拆除的建筑物的拆迁工作。2017年8月，抚顺市弘升建筑有限公司在对涉案房屋所在的棚户区进行拆迁工作中，在拆迁涉案房屋的相邻房屋时，误将涉案房屋的房顶预制板损坏。另查明，因机构改革，原新抚区老工业搬迁改造管理办公室的职责整合入抚顺市新抚区自然资源事务服务中心。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。本案被告作为对涉案棚户区房屋实施征收的部门，系本案适格被告。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点集中在以下两个方面：一是被告应否承担拆除房屋行为的后果，二是拆除行为导致涉案房屋、物品受损及租房损失应当如何承担责任。对于被告是否应当就被诉拆除行为承担法律责任的问题。本案中，被告自认涉案房屋系抚顺市弘升建筑有限公司在实施拆除行为时误拆，因涉案房屋所在的棚户区的搬迁工作是由被告组织实施，虽然其将房屋拆除工作委托抚顺市弘升建筑有限公司，但其是受新抚区人民政府委托，履行拆迁拆除职责，即便抚顺市弘升建筑有限公司在拆除过程中有过错，对抚顺市弘升建筑有限公司拆除房屋行为的后果，依法也应当由被告承担。被告以房屋系抚顺市弘升建筑有限公司误拆而不承担责任的理由，于法无据。因此，被告应当对涉案房屋的拆除行为承担法律责任，且因该行为不具有可撤销内容，该行为依法应当确认违法。关于被告如何承担法律责任的问题。现五原告主张的损失包括以下三个部分：一是房屋修复损失；二是租房损失；三是房屋内物品的损失。本案中，既然被告认可误拆涉案房屋的事实存在，就应当对房屋进行修复，调查核实涉案房屋的财产损失情况，为充分保护本案五原告的合法权益，也为公平处理留有空间，被告与五原告应就上述三项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，被告应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。(一)房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，涉案房屋已经被列入棚户区改造的征收范围，且已在被告实施拆除行为时已被损坏，现五原告亦要求被告赔偿对被损坏的房屋的修复损失，相对于被告采取措施修复房屋而言，由被告赔偿涉案房屋的修复损失，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷。本案被告委托的抚顺市弘升建筑有限公司在拆除涉案房屋相邻房屋时，将涉案房屋的房顶预制板损害，因房顶预制板损害后，房屋漏雨，屋内墙面发生损坏，被告应当对房顶预制板及屋内墙面的修复费用承担赔偿责任。同时，因涉案房屋的所有权人未与被告签订征收补偿安置协议，系因被告政策允许，其可自愿选择继续居住涉案房屋或者选择新型货币化安置补偿，被告既然允许该棚户区的居民可以继续在此居住生活，其在拆迁工作中亦应当充分考虑该部分居民的生活问题，即应当保证未搬迁的居民能够继续享有在此居住的基础生活条件，应当能够使用水、电、取暖设施，能够通行便利，这既是依法行政的应有之义,也是保护行政相对人合法权益的必然要求。因此，被告应当承担修复房屋供水、供电、取暖设施和恢复道路通行所产生的必要的费用。被告应当在充分认识到行政行为违法后果的基础上，切实保障行政相对人合法权益及时作出赔偿决定，必要时也可委托评估机构对涉案房屋的上述修复费用进行评估。(二)租房损失的赔偿标准问题。本案中，涉案房屋系张大惠（已故）与妻子祁桂媛居住的房屋，原告祁桂媛已进耄耋之年，房屋被损坏后，老人无法实际居住亦是客观事实，其只能在外租房居住，合理的租房费支出属于违法拆除导致的直接损失，被告应当予以赔偿。本案原告主张被告赔偿租金损失每月200元的数额并没有高于我市房屋租赁的平均价格，本院对此予以确认。被告应当赔偿原告从2017年8月至本案被告实际赔偿原告各项损失之月止的房屋租金损失。(三)屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，五原告就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案中，五原告向本院提供的相关照片与视频，可以判断涉案房屋内有家具、被褥、衣物、笔记本电脑、瓷器等物品，在五原告已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。被告可以根据市场行情，结合本案原告所提供的现场照片、视频等，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，判决：一、确认被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心拆除过程中毁损位于新××区××号房屋的行为违法；二、责令被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心在本判决生效之日起三十日内按照本判决对原告祁桂媛、张旗、张求禹、张求公、张成功依法作出行政赔偿决定。案件受理费50元由被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心承担。上诉人抚顺市新抚区自然资源事务服务中心上诉称请求，撤销(2020)辽0404行初85号行政判决并依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。其理由是，老工业办按照《新抚区居民房屋新型货币化项目房屋征收安置补偿方案》负责搬迁征收安置补偿工作，履行拆迁拆除职责时，实施的对象仅限于已签订协议的房屋，未签订协议的房屋不在老工业办实施行政行为的范围内。2016年12月16日，老工业办与弘升公司签订了《拆除工程委托合同》约定由弘升公司实施房屋拆除工作，并约定出现事故由弘升公司解决并承担赔偿责任。老工业办委托弘升公司实施拆除工作的范围也仅限于签订协议的房屋，未签订协议的房屋不在老工业办委托拆除范围。被上诉人未与老工业办签订协议，既不是拆迁实施的对象，也不在拆迁工作范围内，被上诉人自诉的损失属于弘升公司超出委托范围内的行为，不在老工业办实施行政行为的范围内，与老工业办的行政行为无关联关系，本案不属于行政法律关系，依法应当驳回，本案应属民事法律关系，属于被上诉人与弘升公司之间的民事纠纷，被上诉人诉讼主体错误。上诉人不存在行政违法行为，不是民事损害行为的实施主体，对被上诉人的损失不应承担赔偿责任。同时，被上诉人提交的证据无法证明其主张的房屋损失。五被上诉人辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，被上诉人属于拆迁征收部门，应当对拆迁范围内的损害承担责任。本院二审审理期间查明的事实与一审法院审理查明的事实基本一致。本院认为，本案争议的焦点是上诉人应否对被上诉人房屋损坏承担赔偿责任。本案被上诉人并非上诉人实施拆迁行为的被拆迁人，因上诉人委托人拆除他人房屋过程中误拆而将被上诉人房屋损坏造成其财产损失。抚顺市弘升建筑有限公司实施拆除行为的权力来自上诉人的委托，上诉人作为委托人，其应当承担受委托人实施行为的过错责任。拆除行为破坏了被上诉人的房屋使其财产遭受损失，上诉人损坏被上诉人房屋的行为构成违法。根据《国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利”的规定，被上诉人请求理由成立，上诉人应当承担相应的赔偿责任，对给被上诉人造成的实际损失给予赔偿。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人抚顺市新抚区自然资源事务服务中心负担。本判决为终审判决。。审判长  徐铁军审判员  刘 妍审判员  曹 丹二〇二〇年十二月十五日书记员  孙 健