江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终574号 上诉人（原审原告）吴某，女，1975年6月22日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人（原审原告）袁某，男，1968年5月21日生，××族，住址同上。系上诉人吴某的委托代理人。 委托代理人顾月平，江苏绘园律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区狼山镇街道办事处，住所地南通市崇川区世纪大道**。 法定代表人孙亚栋，主任。 委托代理人陈惠文，南通市崇川区狼山镇街道办事处工作人员。 委托代理人周玉华，江苏通南律师事务所律师。 上诉人吴某、袁某因行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，吴某、袁某与袁某弟弟原共同居住于狼山镇××村××组××幢房屋内。2000年1月16日，吴某、袁某以兄弟两家合住一幢房屋经常吵架发生矛盾纠纷为由，向所在村委会申请移地新建住房，在民房建设申报审批表中，村委会批注意见：经村集体研究同意，该户移地新建二底二楼加楼梯间计80平米，宅基地133平米，老房合并给弟弟。村委会审批放样后，吴某与袁某未能向乡镇政府、规划部门、国土部门继续申报审批建房。后袁某于2000年实际在村委会确定的新址上建设了约90多平方米的平房，后又在平房南侧建设两排约130多平方米的附房用作塑料加工厂，该附房亦未办理审批手续。 2019年7月22日，南通市崇川区综合行政执法局两名执法人员向袁某就案涉房屋的建设等情况作了调查询问，并告知袁某，未经规划许可建设建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，属于违法建设行为，将依法对袁某的建设行为作出处理。此后，城管部门并未对袁某的建设行为作出后续处理。 2020年3月27日，南通市崇川区狼山镇街道办事处（以下简称狼山镇街办）组织人员对案涉房屋实施了拆除。吴某、袁某获悉后于当日向公安机关报警。南通市公安局崇川分局狼山派出所于2020年3月31日出具情况说明，明确公安机关于2020年3月27日8时57分接110指令处警，袁某在纠纷现场称其××社区××组的房屋被狼山镇街办强拆。后经民警核实，确系狼山镇街办所为，遂告知袁某通过合法途径解决。吴某、袁某不服，诉至一审法院，请求确认拆除房屋行为违法。 另查明，吴某、袁某原与袁某弟弟共同居住的房屋已在2006年南通大学城征地拆迁项目中予以拆迁补偿安置，在拆迁安置中，袁某兄弟两户对原老房进行了分家析产，并按两户分别进行拆迁安置，两户已经实际被安置在××城。 一审法院认为，本案的争议焦点是：狼山镇街办实施的拆除袁某户房屋的行为是否存在违法情形。本案中，狼山镇街办对其实施了被诉拆除行为并无异议，狼山镇街办亦认可未能在实施拆除行为前履行法定程序。根据袁某在获知房屋被拆除后向公安机关报警求助，结合公安机关出具的情况说明，可以认定袁某对其房屋被拆除显然并非出于自愿。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论狼山镇街办是否具有实施强制行为的法定职权，实施强制行为也应当符合法定程序，狼山镇街办应当在实施拆除前履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。狼山镇街办未履行催告程序，未给予吴某、袁某陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认狼山镇街办实施的强制拆除行为违法。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认狼山镇街办于2020年3月27日强制拆除吴某、袁某房屋的行为违法。 吴某、袁某不服，向本院提起上诉称，1.案涉被拆除房屋系2008年前在集体土地上建造的房屋，虽然没有相应手续，但是不能直接认定为违法建筑。并且，当时建房审批是由相关部门逐级上报，而非由建房人直接申请。袁某当时已经征得村委会同意，由村委会上报，村委会同上级部门来放样后，建房人在新地建房，符合程序。故一审法院在判决中未认定案涉房屋属于合法建筑，认定事实不清。2.案涉房屋属于合法建筑，狼山镇街办并不具有拆除建筑的职权，拆除行为超越法定职权。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人狼山镇街办辩称，一审判决认定案涉房屋没有依法办理建房审批手续，事实清楚、证据充分。由于狼山镇街办拆除案涉房屋前没有履行催告程序，没有给予上诉人陈述和申辩的权利，违反法定程序。一审判决已确认狼山镇街办的拆除行为违法，吴某、袁某的诉讼请求已经得到满足。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。在相关法律未赋予街道办事处具有强制拆除建筑物权限的情形下，被上诉人狼山镇街办未履行任何行政程序，直接强制拆除上诉人吴某、袁某的房屋缺乏法律依据，该拆除行为属于违法行为。因被诉拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，一审法院经审理后判决确认被诉拆除行为违法并无不当。 对于上诉人吴某、袁某提出的案涉房屋属于合法建筑的问题。从本案查明的事实可见，案涉房屋未领取建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的事实客观存在。上诉人吴某、袁某提出的其仅有案涉一处宅基地及未获得相应许可的责任不在上诉人吴某、袁某的理由，并不影响本案被诉拆除行为合法性的判断，一审判决未对案涉房屋是否属于合法建筑作出认定并无不当。上诉人吴某、袁某基于案涉房屋被拆除可能造成的损失，可通过与被上诉人狼山镇街办协商或其他合法途径予以解决。 综上，一审法院经审理所作确认被诉拆除行为违法的判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴某、袁某负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；