河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2658号上诉人(原审原告)高先顺，男，汉族，1964年8月29日出生，住河南省安阳市龙安区。委托代理人邢东朋，北京冠领律师事务所律师。委托代理人杜晓敏，北京冠领律师事务所实习律师。上诉人(原审被告)安阳市龙安区人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路南段。法定代表人李军光，区长。委托代理人陈岚，安阳市龙安区人民政府工作人员。委托代理人廖茂松，北京中子律师事务所律师。上诉人高先顺诉上诉人安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）行政补偿一案，不服安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）(2019)豫05行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。高先顺原审诉称:高先顺是安阳市龙安区彰武街道办事处北方山村一家农民专业合作社成员，该合作社证照齐全，主要从事组织采购成员所需的生产资料、组织收购和销售成员产品、引进新技术和新品种、开展与渔业有关的技术交流和咨询服务等业务。高先顺在合作社领导下，建立养猪场从事养殖业务。经过多年经营，养猪场在当地已初具规模并有良好的经济效益。2017年5月26日，龙安区政府下发《安阳市龙安区人民政府办公室关于印发龙安区2017年畜禽养殖专项整治方案的通知》，将高先顺养猪场所在地划为禁养区，要求高先顺关闭搬迁养猪场，该通知明确了关闭搬迁奖励政策。高先顺按照通知要求，于2017年6月30日之前关闭了养猪场，并经安阳市龙安区彰武街道办事处以及安阳市龙安区畜牧服务中心验收合格。根据国务院的规定，如果因环保问题而关停有手续的养猪场，应由县级政府给予补偿。龙安区政府虽然对高先顺生猪售价损失做了补偿，但没有对地上附着物损失、设备损失和停产停业损失进行补偿，给高先顺造成了巨大损失。请求：一、判令龙安区政府向高先顺补偿经济损失共计1618000元，包括养猪场建筑物补偿费用900000元、物品损失188000元、其他财产损失530000元（其中停产停业损失420000元、猪场搬迁费20000元、停产后的生活费50000元、再就业安置费40000元）。二、案件全部诉讼费用由龙安区政府负担。原审法院经审理查明：高先顺系安阳市龙安区北方山村村民。从2004年开始，高先顺在本村西原砖厂基础上改建了养猪场，从事养殖业，后加入了安阳市北方畜牧养殖农民专业合作社。2016年12月16日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区畜禽养殖禁养区划分方案的通知》（龙政办〔2016〕82号），该方案确定的禁养区范围中第2项为：“南水北调主干渠两侧一级保护区（以护栏为准200米之内）范围内的区域；彰武水库、小南海水库、南海泉、安阳河（洹河）的水源保护区及外延500米或第一山脊区域内；城乡地下水饮用水以取水口为圆心半径500米范围内的区域。”其中工作要求中明确，在禁养区严禁新建、改建、扩建各类畜禽养殖场、户。现有养殖场、户须限期关停、转产或搬迁。2017年5月27日，龙安区政府办公室印发《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号），通知中明确：禁养区整治目标为2017年9月30日前，禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，全部关闭、转产或搬迁。奖补政策：禁养区内养殖场户，在规定期限按市场价自行出售清理存栏畜禽或搬迁完成关闭的，按照实际数量予以奖补。6月底前完成关闭或搬迁的，按标准提高15%奖补；7月底前完成关闭或搬迁的，按标准100%奖补；8月底前完成关闭或搬迁的，按标准的80%奖补；9月底前完成关闭或搬迁的，按标准的50%奖补。对超出限期关闭的或创卫期间实施过关闭搬迁区域的场户，不予奖补。畜禽养殖场户的建筑物及养殖设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿，擅自乱搭乱建的不予补偿。同时该通知“六、工作步骤”中还明确：限期关闭，按照区政府公示的禁养区养殖场户名单，限于2017年9月30日前自行关闭，确需拆除的按程序进行评估并签订拆除协议。养殖场户关闭验收和禁养承诺书办理财政奖补资金。按评估报告、拆除协议和拆除验收单办理财政补偿资金。高先顺的养猪场在龙安区彰武水库禁养区范围内并被列入关闭搬迁养殖场户名单。2017年6月8日，龙安区政府、乡镇办事处、村委会三级核查人员对高先顺的养猪场进行了核查登记，确认存栏猪403头。高先顺于当日签订了关闭养猪场承诺书。此后高先顺对该403头猪进行了自行处理，并于2017年6月30日前关闭了其养猪场。经村、乡镇办事处、区工作人员核查验收，为高先顺出具了龙安区养殖场关闭验收单。核定高先顺养猪场存栏403头奖补金额为120900元，上浮15%后为139035元。该补偿款于2017年11月向高先顺给付。在本案审理中，高先顺申请对其养猪场内的建筑物、地上附着物及养殖设备进行评估。经原审法院委托，河南四方瑞恒房地产资源评估有限公司于2020年6月29日作出的豫四方[2020]评鉴字第024号《资产评估鉴定报告》，认定高先顺养猪场内房屋建筑物面积共计1669.85平方米，评估价值为508361元，其中有猪舍973.54平方米、保育舍59.60平方米、产房88.28平方米、母猪限位舍72.36平方米、配种室27.36平方米、窑洞上料房45平方米、北屋33.60平方米、南屋54.18平方米、东屋28.20平方米、北平房115.20平方米、厨房6.48平方米、平房12平方米、西厂房65.25平方米、简易房9平方米、配房79.80平方米。认定高先顺养猪场内构筑物及其他辅助设施评估价值为36603元，其中养猪专用构筑物有猪栏13立方米、窑洞内料池22.05立方米、窑洞内母猪活动池100.8立方米、料槽13立方米、沼气池2个，评估价值共计为10741元；其他地上附着物有简易棚5.7平方米、水泥地面50.43平方米、围墙85.5米、大门1个、厕所2个、水井2个，评估价值为25862元。认定高先顺养猪场内机器设备评估价值为30280元，包括圈舍围栏374米、定位栏16个、保育床20个、母猪产床14个、料机1台、配电盘及电器开关1套、大风扇1个、工业风扇1个、小风扇3个、拉料车6个、排气管道12根、冷风机1套、锅炉1台。对于该《资产评估鉴定报告》，高先顺无异议，龙安区政府认为部分房屋建筑物属于非养殖使用房；部分构筑物及其他辅助设施属于生活设施，并非为养殖使用；部分机器设备属于可以直接移动设备或可拆卸重新安装使用设备。上述项目不属于行政补偿范围。原审法院认为：本案的争议焦点是高先顺提出的补偿请求是否应予支持。本案的行政补偿系因龙安区政府划定畜禽养殖禁养区导致高先顺养猪场关停而引发。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”故龙安区政府因关停高先顺养猪场致其遭受的损失负有补偿义务。由于法律对关停养殖场行政补偿的范围和标准没有明确规定，出于公平考虑，在确定补偿范围及补偿标准时，至少应当考虑以下三个因素：一是遭受损害的权利是否是合法权利。行政补偿是行政主体因其合法行政行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受损而予以的弥补。如果公民、法人或者其他组织被损害的权益不是合法权益，则其要求行政补偿不具有正当性。但是，如果公民、法人或者其他组织的行为违反的法律规范属于管理性规范，而非禁止性规范，其违法性可以治愈，则因违法行为获得的权利不应一概被认定为非法权利。只有当公民、法人或者其他组织的行为违反了禁止性法律规范，其违法性不能治愈时，因违法行为获得的权利才不被法律保护。二是公民、法人或者其他组织是否存在信赖保护利益。公民、法人或者其他组织经过法定程序，取得行政机关同意后，基于对行政机关的信赖实施了相关行为，对公民、法人或者其他组织进行行政补偿时应当充分考虑其信赖利益。三是财产权的受损害程度。财产权具有占有、使用、收益、处分四项权能，不同类型的行政行为对财产权的损害程度并不相同。在行政征收中，权利人因征收丧失了财产权的全部权能，行政补偿应当足以弥补财产权的全部损失；而一些行政行为并不会导致权利人丧失其财产权的全部权能，只会导致其部分权能受到限制，行政补偿的范围和标准应当与权利受到限制程度相符合。本案中，高先顺提出的补偿请求有三项，分别是养猪场建筑物损失900000元、物品损失188000元和其他损失530000元（包括停产停业损失、猪场搬迁费、停产后生活费、再就业安置费）。龙安区政府认可向高先顺给予的行政补偿中没有包括上述项目。关于高先顺主张的养猪场建筑物损失（包含建筑物外地上非养猪专用附着物）是否应予补偿问题。首先，高先顺养猪场分为两部分，东养猪场建于2004年，西养猪场建于2010年，两个养猪场建筑规模达1669.85平方米，根据高先顺建设东养猪场时实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起实施）第三十二条规定：“未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。”高先顺在进行建筑物建设前并没有经过乡级人民政府批准，其建筑物为违法建筑。之后，我国对畜禽养殖用地及地上附着物建设的管理发生了变化，《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）规定：对于规模化畜禽养殖用地按照设施农业用地管理类，生产设施和附属设施的建设不需要取得建筑规划许可。但是，设施农业用地的使用及地上附着物的建设并非可以任意为之，也需要经过审核和备案。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业建设健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）均规定：设施农业用地使用前，经营者应当持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请，乡政府经审核后，向县国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农业用地有关规定的，不得动工建设。高先顺的养猪场建设没有经过任何法定的审核、备案程序，其建筑物不属于合法建筑。但《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定：对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。高先顺可以通过事后补办手续的方式使其养猪场建设行为符合法律规定，且龙安区政府并没有提交证据证明高先顺养猪场选址、用地、建设违反了禁止性法律规范，加之龙安区政府办公室印发的《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号）也有关于“畜禽养殖场户的建筑物及养殖设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿”的规定，故龙安区政府主张高先顺养猪场建筑物为违法建筑物的答辩理由不能成立。其次，由于高先顺养猪场建设前没有经过法定批准、审核、备案程序，对于龙安区政府关停养猪场的行为，高先顺不具有信赖保护利益。龙安区政府在关停高先顺养猪场时，没有义务对高先顺养猪场建筑物实施征收，或者按照征收的标准进行补偿。再次，高先顺养猪场被关停后，龙安区政府并未要求高先顺拆除建筑物，高先顺并未丧失对其建筑物的占有、使用、收益和处分权，其建筑物只是不能用作养殖，使用权受到一定程度的限制而非剥夺，对其补偿属于权利限制补偿。综合上述情况，原审法院认为高先顺要求龙安区政府按照征收补偿标准对其养猪场建筑物进行补偿的主张缺乏事实根据。但高先顺建设案涉建筑物的目的是为养猪需要，由于建筑物使用目的受限，客观上不可避免会造成高先顺建筑物财产权的一定损失，龙安区政府应予以适当补偿。需要强调的是，高先顺养猪场虽然部分建筑物用作猪舍、保育舍、产房、母猪限位舍，但其建筑物符合房屋的标准，并非只能用作养猪。房屋内养猪用设备和构筑物移除后，其房屋的功能不受影响，故该部分建筑物和其他房屋的补偿标准应该一致。结合本案情况，对于高先顺养猪场建筑物损失（包含建筑物外地上非养猪专用附着物）的补偿数额，原审法院确定为养猪场建筑物损失（包含建筑物外地上非养猪专用附着物）评估价值的20%，具体包括“猪舍、保育舍、产房、母猪限位舍、配种室、窑洞上料房、北屋、南屋、东屋、北平房、厨房、平房、西厂房、简易房、配房”的评估价值508361元，加上“简易棚、水泥地面、围墙、大门、厕所、水井”的评估价值25862元，然后乘以0.2，计算所得为106844.6元。关于高先顺养猪场专用构筑物及机器设备是否应予补偿问题。目前，北方山村已没有符合养猪条件的场地，高先顺养猪场无法搬迁。高先顺养猪场内存在一些养猪专用的构筑物和不可移动机器设备，养猪场关停后，这些专用构筑物及不可移动机器设备失去了其主要功能，无法挪作他用。个别设备虽然可以移动，但移动后其价值将大幅度贬值。出于公平考虑，龙安区政府对于上述物品应当按照征收标准予以补偿。个别设备可以自由移动，不属于补偿范围。具体到本案，案涉资产评估报告中“固定资产-机器设备评估明细表”中除拉料车之外的物品评估价值30244元，加上“猪栏、窑洞内料池、窑洞内母猪活动池、沼气池、料槽”的评估价值10741元，计算所得为40985元，即为龙安区政府应当向高先顺补偿的物品损失。关于高先顺主张的其他财产损失530000元，包括停产后的生活费50000元、再就业安置费40000元、猪场搬迁费20000元和停产停业损失420000元是否应予补偿问题。高先顺的养猪行为属于经营性行为，应当取得营业执照并且依法缴纳税费。高先顺并没有提交证据证明其养殖行为取得了营业执照和缴纳过税费，该经营行为为非法，其主张的停产停业损失系经营性损失，不属于合法权益，原审法院不予支持。高先顺案涉养猪场关停后，其并没有建设新的养猪场，其要求的养猪场搬迁费缺乏事实根据，原审法院不予支持。高先顺主张的停产后的生活费和再就业安置费缺乏法律依据，原审法院不予支持。综上所述，对于高先顺养猪场被关停后造成的建筑物损失和物品损失，龙安区政府应补偿高先顺147829.6元。需要说明的是，如果将来龙安区政府对高先顺养猪场实施征收，龙安区政府在本案中向高先顺支付的补偿款147829.6元应从补偿总额中减去，剩余款项向高先顺支付即可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十九条之规定，判决：一、安阳市龙安区人民政府在判决生效后三十日内补偿高先顺人民币147829.6元；二、驳回高先顺的其他诉讼请求。案件受理费50元，由安阳市龙安区人民政府负担。案件评估费3000元，由安阳市龙安区人民政府负担。高先顺上诉称：1.涉案养殖场房屋已经丧失使用权能,龙安区政府应对高先顺养殖场房屋依据评估报告进行全部赔偿,原审判决所认定在评估价值的基础之上乘以0.2予以补偿，明显错误,依法应予以纠正。2.涉案养殖场中养猪房和其他房屋的补偿标准不应该一致，原审判决认定两种房屋的补偿标准一致,没有法律依据和事实依据,依法应予以纠正。3.原审判决以案涉养殖场所为非合法经营为由,驳回高先顺停产停业损失,属于事实认定不清、法律适用有误。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条明确规定县级以上人民政府对养殖者的法定补偿义务,且该经济补偿义务以养殖者实际遭受经济损失为前提。高先顺系安阳市北方畜牧养殖农民专业合作社(下称“北方养殖合作社”)成员,该合作社系经安阳市龙安区市场监督管理局批准核发《营业执照》,并且办理了动物检疫合格证,具有合法经营主体资格。高先顺的养殖场并没有达到要缴纳税款的标准,依法不需要缴税，并且是否缴纳过税款也并不是判断是否为合法经营行为的依据。4.原审判决未支持高先顺搬迁费主张,明显不当,依法应予以纠正。虽然高先顺并未建设新的养猪场,但由于养猪场已不能继续经营,其内部的设施、设备均需要搬离至其他地方进行妥善保管,看护人员也需要撤离现场,看护房内的物品也必然产生搬迁费。综上,请求：1.依法撤销原审判决,查清事实后改判;2.一、二审诉讼费用由龙安区政府承担。龙安区政府上诉称：1.高先顺建设养殖场前未报乡级人民政府批准,也未经法定的审核、备案程序,其建筑物不属于合法建筑。原审法院在审理和查明部分确认了该事实。2.根据(2019)最高法行申2237号行政裁定裁判要旨可知,对于违法建筑予以强制拆除的仅仅应当给予建筑材料和室内物品损失补偿。高先顺养猪场被关停后,龙安区政府并未强制征收和拆除建筑物,高先顺并未丧失对其建筑物及室内物品的占有、使用、收益和处分权，室内物品没有受到损失,因此不应当给予补偿。3.高先顺的养殖场在被关停时,龙安区政府已给予高先顺充分及时的补偿,不应当再另行给予补偿。综上,原审法院以高先顺房屋权利受到限制为由要求龙安区政府予以补偿,缺乏法律依据，请求：1.依法撤销原审判决,驳回高先顺的诉讼请求;2.判令高先顺承担一、二审诉讼费及评估费用。本院二审经审理查明事实与原审查明事实一致。本院认为：根据本案案情，结合双方的上诉意见，本案主要审理以下问题。一、关于高先顺主张的养猪场建筑物损失和非养猪专用附着物是否应予补偿问题。高先顺从2004年便开始从事养殖业，2016年12月16日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区畜禽养殖禁养区划分方案的通知》（龙政办〔2016〕82号），高先顺养猪场在龙安区政府划定的畜禽养殖禁养区内需要关停。对于设施农用地包括畜禽养殖设施用地的管理,原中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部共同在2007年、2010年、2014年等多次下发通知进行规范,在不同时期要求经营者履行提出申请、进行审核或备案等程序。根据涉案养猪场关闭前有效的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)的规定,设施农用地使用前,经营者应拟定设施建设方案,并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用条件,并经公告、三方签订用地协议、备案等法定程序。本案中,高先顺未提交有效证据证明其取得了设施农用地的备案、审批手续或其他合法审批手续。但高先顺一直将涉案建筑实际用于养殖,符合设施农用地的用途管制要求,亦满足了养殖产业发展的需求,并无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。考虑到高先顺的养猪场建于2004年，参考《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)中有关“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地,各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”的精神,结合龙安区政府办公室印发的《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号）关于“畜禽养殖场户的建筑物及养殖设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿。”的规定，高先顺养猪场在龙安区政府划定的畜禽养殖禁养区内，虽然不需要拆除，因养殖场被关停，养殖场建设的畜禽圈舍、配套功能用房等设施使用目的受限，不可避免的会给高先顺造成的一定损失，出于公平考虑，龙安区政府应予以适当补偿，原审法院结合本案实际，对于高先顺养猪场建筑物损失（包含建筑物外地上非养猪专用附着物）酌定按照评估价的20%予以补偿，并无不当。原审关于高先顺养猪场专用构筑物及机器设备补偿的分析，本院予以确认。龙安区政府上诉称本案中并未强制征收和拆除建筑物，不应给予补偿的理由不能成立，本院不予支持。二、关于停产停业损失及搬迁费问题。因高先顺未提交纳税证明等证据材料，无法认定其损失数额，原审法院未予支持其主张的停产停业损失，并无不当。如高先顺有其他证据可以证明其实际收入，可与龙安区政府协商或提供相关材料，另行解决。原审关于高先顺养猪场搬迁费不应予支持的分析，本院予以确认。综上，上诉人安阳市龙安区人民政府和上诉人高先顺的上诉理由均不能成立，原审判决处理结果正确，本院对原审判决予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市龙安区人民政府和上诉人高先顺各负担25元。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  原永杰审判员  于红涛二〇二〇年十二月十四日法官助理李晶晶书记员赵文雅