江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终551号 上诉人（原审原告）海门市大新港冷轧罗纹钢厂，住所地海门市汤家镇北首。 法定代表人胡进平，总经理。 委托代理人胡敏华，男，1979年2月26日生，××族，海门市大新港冷轧罗纹钢厂总经理助理，住江苏省海门市。 委托代理人陆佳璐，江苏海越（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市临江镇人民政府，住所地海门市临江镇。 法定代表人冯军，镇长。 应诉负责人蔡卫星，副镇长。 委托代理人宋德邻，上海正源律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）刘仁礼，男，1954年10月18日生，××族，住海门市临江新区。 被上诉人（原审第三人）江苏海门农村商业银行股份有限公司，住所地海门市海门街道解放中路**。 法定代表人黄建新，董事长。 委托代理人姜娟，上海维盈律师事务所律师。 上诉人海门市大新港冷轧罗纹钢厂（以下简称大新厂）因与被上诉人海门市临江镇人民政府（以下简称临江镇政府）、被上诉人刘仁礼、江苏海门农村商业银行股份有限公司（以下简称海门农商银行）要求确认行政协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初812号行政判决向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，大新厂于1996年7月将大新厂房屋在内的15项资产抵押给海门市汤家信用社以获取借款，抵押物价值约为30.72万元，双方签订了抵押担保借款合同。后双方就借款事宜，循环签订贷款抵押合同至1998年11月29日。1998年11月29日签订的《房地产抵押合同》中载明，大新厂为清偿债务以合法拥有的房地产及其附着物、构筑物作抵押物，向海门市汤家信用社提供经济担保。后因大新厂无力偿还借款，海门市汤家信用社向海门市人民法院提起了诉讼。2000年6月12日，海门市人民法院作出（2000）门经初字第253号民事判决书，判决大新厂归还海门市汤家信用社借款本息合计461594.58元，于判决生效后10日内履行。因大新厂未能履行该判决确定的义务，海门市汤家信用社向海门市人民法院申请强制执行。2001年3月28日，海门市人民法院对海门市汤家信用社与大新厂进行执行谈话。大新厂表示，该厂现在早已歇业，付现金来偿还这笔债务已不可能，现只有用当时借款时抵押的财产来抵偿，抵押清单上的财产有些东西已经没有了，也不需要进行财产评估，大新厂只有这些财产，仅以大新厂那些财产也不够来还这笔债务，还要请权利方（海门市汤家信用社）谅解。当日，双方达成和解协议，协议载明，大新厂自愿以本厂现有财产抵作本案标的（详见款物交接单），权利人海门市汤家信用社自愿表示接受上述财产后本案了结。当日，双方在海门市人民法院款物交接单上签字盖章，款物交接单记载：1、房产（1734.79平米，产权证号30×××04）；2、双体石灰窑1座；3、吊车2台；4、提磅2台；5、卷扬机1台。2010年7月13日，海门市汤家信用社与刘仁礼签订协议书一份，协议载明：“现经双方协商一致，对汤家信用社接受的原大新港钢厂地面资产残值出售达成如下协议：一、本协议标的为上述资产的现有部分残值（不含土地）。二、经协商甲方将本协议标的出售给乙方。三、本协议标的出售价为45000元。……”2016年5月11日，临江镇政府（甲方）与刘仁礼（乙方）签订2016年度土地复垦房屋拆除协议书，约定：因甲方土地挂钩复垦需要，在原农保区范围内，对乙方的房屋进行拆除，乙方同意将区域内所涉及的建（构）筑物、竹林、树木等物于2016年5月25日前全部自行拆除，清理完毕。甲方对乙方拆除的建（构）筑物实行一次性补偿，合计536372元，具体拆除房屋及财产为楼房（960平米）、七架头（152平米）、平顶房（32平米）、砼场地、围墙、水表、电表。同日，临江镇政府与刘仁礼兄弟刘建仁就上述厂区内剩余的资产签订了2016年度土地复垦房屋拆除协议书，约定：因甲方土地挂钩复垦需要，在原农保区范围内，对乙方的房屋进行拆除，乙方同意将区域内所涉及的建（构）筑物、竹林、树木等物于2016年5月25日前全部自行拆除，清理完毕。甲方对乙方拆除的建（构）筑物实行一次性补偿，合计354592元，具体拆除房屋及财产为石灰窑（268.74平米）、砼场地、围墙。 一审法院审理中曾向海门农商银行（即原海门市汤家信用社）原主任周志琴及原信贷工作人员施祖金调查了解情况，周志琴表示当时大新厂所有资产严重资不抵债，抵债清偿时全部的有形资产和无形资产由海门市汤家信用社全盘予以接收，执行过程中也未作评估，如果当时还有资产海门市汤家信用社不予以接收或者清偿多余，肯定会单列出来，执行和解协议中的本厂现有财产就是指全部的有形资产和无形资产，不存在还遗留部分资产不要之情形。施祖金表示据其了解当时抵债清偿时好写的都写上去了，小东西就没有写得那么详细，也不可能写得事无巨细具体到房屋有多少附属物。 大新厂认为临江镇政府与刘仁礼签订的《临江镇2016年度土地复垦房屋拆除协议书》侵犯大新厂的合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决确认该协议无效。 一审法院认为，本案大新厂提起的诉请是案涉协议无效，请求确认无效并无起诉期限之限制。大新厂作为相关执行案件的被执行人，认为原厂区内还有其所属资产，其亦有权向法院提起本案诉讼。本案争议在于本案诉讼能否认定为重复起诉，案涉协议是否因处分了大新厂的财产而存在无效之情形。 关于本案诉讼是否是重复起诉的问题，不能简单以重复起诉为由将实质争议排除在审理裁判之外。原如皋市人民法院作出的（2017）苏0682行初279号行政裁定书，诉讼指向的是案涉房屋及其他设施的拆除行为合法与否，与本案受理的行政协议案件属于不同的诉讼法律关系。一审法院作出的（2018）苏0691行初473号行政裁定书，以原告主体资格裁定驳回起诉，未对本案诉讼法律关系做实质评价和处理，未对行政行为的合法性进行评价，在该案的上诉过程中，大新厂因故撤回上诉，并到一审法院重新立案处理。参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条的规定，环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起其他诉讼机关或者社会组织就同意污染环境、破坏生态行为另行起诉的，有下列情形之一的，人民法院应予受理：（一）前案原告的起诉被裁定驳回起诉的；（二）前案原告申请撤诉被裁定准许的，但本案司法解释第二十六条规定的情形除外。从实质化解行政争议的角度出发，前述相应裁判并未对相应协议效力问题进行实体分析评判，对于相应的协议效力问题司法有必要予以回应，而不能将当事人的实体请求问题置于程序处理框架之内，将当事人带入“诉求无门”的程序空转怪圈中。 关于案涉协议是否存在不法处分大新厂财产而无效的情形，各方争论关键在于大新厂所述的围墙、场地、电表水表是否仍然属于大新厂资产。一审法院认为案涉协议并未不法处分大新厂财产，不存在无效的情形。 首先，从案件执行实际来看，案涉大新厂原相应资产在执行和解中应是全部一揽子处理完毕。根据案涉《房地产抵押合同》、抵押物清单、民事判决书、执行笔录、执行和解协议、款物交接单等材料，大新厂借款时所抵押的财产估值只有30余万，但是执行阶段结欠海门市汤家信用社贷款达46万之多，在这种情况下，双方还要将围墙、场地、电表水表排除在接收的财产范围之外，明显不符合社会常情和执行实际。且在1998年11月29日签订的《房地产抵押合同》中载明，大新厂为清偿债务以合法拥有的房地产及其附着物，构筑物作抵押物，向原海门市汤家信用社提供经济担保。在本案中，款物交接单列明的物品仅仅是具有独立使用价值的抵押物清单中的财产，围墙、场地、电表水表乃是附属设施，乃是大新厂房地产不可分割的附属部分，是故在款物交接单上没有单独列出也没有必要单独列出，符合普遍交易习惯和司法强制执行实践。 其次，原汤家信用社负责人和信贷员的陈述与执行笔录及协议等，能相互印证大新厂资产在执行阶段业已全部打包清偿。本案中，根据原海门市汤家信用社负责人周志琴和信贷员施祖金的陈述，可以看出在2000年执行时，大新厂的资产已经严重资不抵债，执行和解时对相应的资产评估都未进行，径直全部打包接受处理。大新厂在执行阶段亦表示，厂早已歇业，付现金来偿还这笔债务肯定不可能，只有用当时借款时抵押的财产来抵偿，抵押清单上的财产有些东西已经没有了，也不需要进行财产评估······还要请权利方（海门市汤家信用社）谅解······。执行和解协议中载明“自愿以本厂现有财产抵作本案标的（详见款物交接单），权利人海门市汤家信用社自愿表示接受上述财产后本案了结。”上述材料也能够相互印证大新厂所述的围墙、场地、电表水表等已经在执行和解之时，全部予以抵偿，大新厂对于周志琴和施祖金的谈话笔录的真实性亦予以认可。 再次，姑且不论案涉围墙、场地、电表水表在执行和解阶段是否全部清偿，刘仁礼取得大新厂地面净资产也符合善意取得之情形，从此角度考量，大新厂所述称的围墙、场地、电表水表等附属物权属也业已发生转移。《物权法》第一百零六条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，受让人受让该不动产或者动产时是善意的、以合理的价格转让、转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人，受让人取得该不动产或者动产的所有权；受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。本案当中，原海门市汤家信用社已经将大新厂全部地面净资产全部转让给刘仁礼，刘仁礼支付了合理对价，不考虑上文所述分析，刘仁礼也已经获取了案涉房产所附的围墙、场地、电表水表等附属物的权属。 最后，本案协议不存在行政诉讼法及民事法律规定的无效之情形。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据规范、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据所查明的情况，案涉协议乃是临江镇政府和刘仁礼协商一致达成，并不存在上述法律规定的无效情形。 综上所述，临江镇政府和刘仁礼签订的案涉协议合法有效，大新厂的诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回大新厂的诉讼请求。 上诉人大新厂上诉称，临江镇政府与刘仁礼签订《临江镇2016年度土地复垦房屋拆除协议书》中，所涉及的围墙、水泥场地、电表、水表等财产并非上诉人抵偿给海门农商银行的财产，上述财产的所有权应属于上诉人，临江镇政府与刘仁礼所订立的协议侵犯上诉人的合法权益，依法应认定为无效。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人临江镇政府辩称，上诉人全部资产已于2000年6月整体打包清偿海门农商银行的债务。此后海门农商银行将该资产全部出售给刘仁礼，案涉资产系刘仁礼合法财产。临江镇政府与刘仁礼所签订的协议合法有效。上诉人的上诉主张没有事实及法律依据，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人刘仁礼未作二审答辩。 被上诉人海门农商银行辩称，上诉人因未能履行到期债务，经法院执行于2000将全部资产抵偿给海门农商银行。海门农商银行已将该资产全部转让给刘仁礼，且刘仁礼也已经实际占有使用案涉资产多年，上诉人的上诉主张缺乏法律依据，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审判决认定的事实有相应证据证实，本院应予确认。 本院认为，人民法院在审理行政协议案件中，应依据行政法律法规及民事法律规范确认行政协议的效力。本案上诉人是以其是临江镇政府与刘仁礼签订的《临江镇2016年度土地复垦房屋拆除协议书》中所涉的围墙、场地、水表、电表的所有权人，该协议侵犯上诉人所有权为由主张该协议无效。故被诉协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形”及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的情形，是确认上诉人诉讼请求是否成立的关键。从各方当事人提供的证据看，案涉协议中所涉的资产原为上诉人所有，但上诉人因未能履行生效裁判文书确定的债务，已在2000年法院执行过程中将资产用于清偿海门农商银行的债务。尽管上诉人所主张的围墙、厂区内的水泥场地、水表、电表未在款物交接清单中列明，但对用于清偿债务的资产范围的确定，应结合当日的执行笔录、执行和解协议等综合确认。在执行笔录中，上诉人明确认可上诉人全部资产并不足以清偿海门农商银行的债务，海门农商银行同意以接受上诉人现有全部资产的方式结束该案的执行。该案也以法院将上诉人厂区全部资产整体打包交付海门农商银行的方式执行终结。故应当认定，在该次执行程序结束后，上诉人原厂区内的资产应全部转归海门农商银行所有。海门农商银行在2010年将上述资产再行转让给刘仁礼，刘仁礼支付了合理对价，并实际占有、使用案涉资产，临江镇政府认定刘仁礼为案涉资产的所有权人并无不当。临江镇政府因土地复垦需要，与刘仁礼订立《临江镇2016年度土地复垦房屋拆除协议书》，对因复垦拆除刘仁礼的房产及附属设施予以补偿，行政行为的合法有效，并不侵犯上诉人的合法权益。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市大新港冷轧罗纹钢厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年十二月七日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。