江苏省连云港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏07行终184号 上诉人（原审原告）于占海，男，1951年9月20日生，汉族，住连云港市海州区。 上诉人（原审原告）殷仁仪，女，1955年12月13日生，汉族，住连云港市海州区。 被上诉人（原审被告）连云港市住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区凤凰大道**港城新世界**楼。 法定代表人王友君，该局局长。 委托代理人郭中方、王广凤，江苏田湾律师事务所律师。 上诉人于占海、殷仁仪因与被上诉人连云港市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）不履行法定职责纠纷一案，不服连云港市连云区人民法院（2020）苏0703行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年，于占海、殷仁仪就其名下位于连云港经济技术开发区××嘴街道办事处××房屋（以下××路××号房屋）多次向市住建局反映该房屋土地征收相关问题，因认为该局关于案涉房屋系政府收购、不是征收的回复不属实，二人遂至江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）信访办反映相关问题。2018年7月30日，省住建厅××市住建局出具编号为（2018-07-30）苏建信字2018070401号的《信访事项转送单》，内容：“连云港市建设局：连云港市殷仁仪同志来我厅信访办反映土地征收问题，根据国务院《信访条例》‘属地管理、分级负责、谁主管、谁负责’的原则，现转送你机关，望予以接待处理。请在收到本转送单15日内书面告知上访人是否受理，并将处理结果报告我厅。”2018年8月16日，市住建局向省住建厅提交《连云港市城乡建设局关于殷仁仪信访事项调查情况的报告》，报告了案涉房屋系政府收购等相关情况及因于占海、殷仁仪对房屋属性存在争议、对房屋补偿总价不认可等原因以致未能达成房屋补偿协议等相关情况。2018年9月17日，于占海、殷仁仪以要求连云区房屋征收局履行政府信息公开法定职责为由向连云港经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，要求连云区房屋征收局向其公开猴嘴花果山大道以西部分旧城改造项目所涉征收文件及其他相关信息。2018年11月10日，连云港经济技术开发区人民法院作出（2018）苏0791行初447号行政判决（以下简称开发区法院447号判决）：一、确认连云区房屋征收局对于占海、殷仁仪的政府信息公开申请不予答复系不履行政府信息公开法定职责；二、连云区房屋征收局于本判决生效之日起十五日内对于占海、殷仁仪的政府信息公开申请给予答复。2019年4月2日，于占海、殷仁仪向市住建局邮寄信函,内容为：“连云港市建设局征督处：殷仁仪，于占海是猴嘴大浦路46号的被拆迁户。在2018年3月28日、4月27日两次到你处反映开发区猴嘴拆迁部门的拆迁行为。得到的回复是：我家的房屋属自愿收购，没有走征收程序，不属你处管。随后，我们向江苏省建设厅反映情况……”市住建局收到该信函后未予回复。于占海、殷仁仪遂诉至原审法院。2020年7月1日，市住建局以书面形式向于占海、殷仁仪作出回复，告知其所反映的大浦路46号房屋事宜不在其职责范围内，决定不予受理。 原审法院认为，关于市住建局提出的本案原告诉求违反“一行为一诉”原则的问题。因于占海、殷仁仪诉讼请求均系针对同一行政机关且各项诉讼请求之间具备关联性，为减轻当事人诉累考虑，一并进行审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”于占海、殷仁仪在本案诉讼前就其名下位于大浦路46号房屋是否属于征收、附属物登记是否有漏项等事宜，已多次通过面谈及短信方式向市住建局反映过情况及诉求，于占海、殷仁仪认为该局关于案涉房屋系自愿收购、未走征收程序、不属该局职责范围的回复不属实，故向省住建厅反映情况。本案中，市住建局是否就于占海、殷仁仪2019年4月2日邮寄的信函进行回复、是否按照省住建厅《信访转送单》要求对于占海、殷仁仪反映的国有土地上房屋征收补偿问题予以处理并告知二人是否受理反映的上述问题，对于占海、殷仁仪的权利义务不产生实际影响。另外，市住建局基于内部层级监督关系，按照其上级主管行政机关省住建厅《信访转送单》要求，就信访事项进行报告，系内部沟通汇报行为，该报告本身也不对于占海、殷仁仪的权利义务产生实际影响。关于于占海、殷仁仪提出的要求市住建局对于连云区政府实施的对其房屋征收与补偿工作予以监督管理的诉讼请求，根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，市住建局作为具有监督管理全市国有土地上房屋征收工作和征收项目等行政执法工作的上级行政机关，其基于内部层级监督关系对下级行政机关的督促履责行为，系政府系统的内部监督，具有内部性特征，并不直接设定当事人新的权利义务关系。 综上，于占海、殷仁仪提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，对于占海、殷仁仪的起诉依法应当不予受理，已经受理的，应驳回起诉。原审法院依照行政诉讼法第四十九条第四项、行政诉讼法司法解释第一条第二款第八项、第十项、第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项、第二款之规定，裁定：驳回于占海、殷仁仪的起诉，案件受理费予以退还。 上诉人于占海、殷仁仪不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。上诉人提出上述诉讼请求，是认为原审裁定存在以下问题：1.诉讼请求遗漏的问题。原审裁定遗漏开发区法院447号判决查明的内容，既“两原告（于占海、殷仁仪）的房屋在征收补偿项目红线范围内”。上诉人于2019年4月2日向被上诉人邮寄信件要求其依据开发区法院447号行政判决内容重新向省住建厅汇报，原审遗漏该诉讼请求。2.原审裁定适用法律方面的问题。原审裁定依据行政诉讼法司法解释第一条第二款第十项规定，认为被上诉人的行为对上诉人不产生实际影响与客观事实不符，因被上诉人未履行征收监督职能，导致其案涉房屋财产遭受损害，驳回起诉是适用法律错误。3.原审裁定程序适用方面的问题。原审法官多次打断其对被上诉人的质问。2020年6月28日第一次开庭时，被上诉人未到庭，原审裁定未予说明。被上诉人无负责人出庭应诉。4.其他问题。开发区法院447号判决未采信的证据被原审裁定采信违法。对被上诉人对上诉人的信件不予回复是否属于不履行法定职责未予审理，对是否应按照转送单内容接待处理未予审理。原审法院对于案涉房屋是征收还是收购未予认定。 被上诉人市住建局辩称，原审裁定适用法律正确，程序合法。原审法院充分保证了上诉人的权益。上诉人就房屋被连云区政府收购向被上诉人多次反映、信访，被上诉人也多次信访回复，同时根据法律规定，信访事项不属于人民法院受案范围。且被上诉人是否对2019年4月2日回函对上诉人的权利也不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。上诉人要求被上诉人监督下级征收部门的诉求，以及要求被上诉人向省住建厅报告，均是内部监管、沟通汇报行为，本身不对上诉人的权利义务产生影响，根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第八项规定，不属于行政诉讼受案范围。故原审裁定驳回起诉正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。上诉人于占海、殷仁仪提起上诉后，原审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据原审法院确认的证据，本院认定的事实与原审法院认定事实相同。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合行政诉讼的受案范围。上诉人向原审法院提起的诉讼请求有四项：一是确认被上诉人不履行对其2019年4月2日信函回复行为不作为；二是判令被上诉人以开发区法院447号判决内容重新向省住建厅报告；三是被上诉人根据省住建厅转送单内容向其书面答复；四是根据开发区法院447号判决查明的内容，其位于大浦路46号的房屋在征收红线范围内，被上诉人应当对违反征收法律规定的行为进行监督。上诉人的第四项请求实为前三项请求的理由，故对该项请求不予单独审查，作为前三项请求是否属于受案范围的基础进行审查。上诉人在本案中提出的三项诉求均基于其2019年4月2日信访行为，其诉被上诉人不履行信访答复职责，是否属于受案范围，应从上诉人申请履行职责的所保护的权利是否属于行政诉讼法保护的权利范围和权利种类来分析。 本案中，上诉人因与连云区房屋征收局就其大浦路46号房屋是征收还是政府购买的问题，向被上诉人信访，要求该局履行征收监督职能。2019年4月2日，上诉人向被上诉人寄送信函，称开发区法院447号行政判决认定其房屋属国有土地上房屋征收项目，请求该局以此内容为根据重新向省住建厅报告，并就相关内容向其告知，上诉人因被上诉人未就此予以答复提起本案诉讼。上诉人向被上诉人提出的三项诉讼请求，实际上是以信访的形式要求行政机关启动上下级间的层级监督，最终解决其关于大浦路46号房屋的行政争议。根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为，不属于行政诉讼的受案范围。故，上诉人的三项诉求依法不属于行政诉讼的受案范围。 关于上诉人提出的原审第一次开庭市住建局未到庭但未缺席审理的问题。经查，市住建局未到庭系邮件未成功送达，不符合缺席审理的条件。关于上诉人称原审法官多次打断其对被上诉人的质问违法，以及开发区法院447号判决未采信的证据而被原审裁定采信违法的上诉主张，缺乏法律依据，不予支持。关于上诉人认为原审裁定未对被上诉人不予回复其信件是否属于不履行法定职责予以审理，未对是否应按照转送单内容接待处理予以审理，未对案涉房屋是征收还是收购予以认定违法的主张，因该案不属于受案范围，原审法院未对实体问题进行审理符合法律规定，上诉人的主张没有法律依据，不予支持。 综上，上诉人于占海、殷仁仪的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人于占海、殷仁仪的起诉不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉符合法律规定，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 黄文波 二〇二〇年十二月十六日 书记员 周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……