湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终169号上诉人（一审原告）：陈正兵，男，1947年8月23日出生，汉族，住岳阳市君山区。被上诉人（一审被告）：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道**。法定代表人：陈峰，该局局长。委托诉讼代理人：刘俊，该局工作人员。委托诉讼代理人：段卫忠，湖南滳招律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市君山区拆迁安置服务中心，住，住所地岳阳市君山区西城街道办事处双元村/div>法定代表人：赵望明，该中心主任。委托诉讼代理人：高松。委托诉讼代理人：李雪峰。上诉人陈正兵因与被上诉人岳阳市自然资源和规划局（以下简称“岳阳市自规局”）、岳阳市君山区拆迁安置服务中心（以下简称“拆迁安置中心”）确认行政行为违法及赔偿一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。陈正兵上诉请求：撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求。事实和理由：1、一审认定陈正兵修复危房属于违法建设，没有依据；2、陈正兵的危房不属于城镇规划区，岳阳市自规局在一审提交的《乡村建房审查表》恰好予以佐证；3、危房修复没有改变规划条件，没有扩大面积，没有改变设计标准，且已经乡级政府同意；4、行政诉讼由被告方承担举证责任，被告没有举证义务，且陈正兵已提交房屋拆除的照片，完成了举证义务，一审判决认定强拆行为没有对陈正兵合法权益造成损害，枉顾事实。岳阳市自规局辩称：1、陈正兵、陈劲松在拆旧建新时，猪栏便是应当拆除的部分；新房建起后旧的猪栏又没有拆，理应拆除，不存在修复或重建的问题；2、新建的房屋已经满足居住要求，原猪栏也不应再保留；3、案涉地点属于岳阳市政府规定的二类控制区，也不允许建设偏杂屋；4、已对陈正兵下达责令停止违法建设通知书，君山区拆迁安置服务中心强制拆除行为具有合法依据。拆迁安置中心辩称：当初拆旧建新时，陈正兵未将猪栏拆除，便不同意其开始建设新房屋；在陈正兵女婿于海波书面承诺新房建起便拆除猪栏的情况下，才同意其建设新房；新房建起后，陈正兵未拆除猪栏，又以拆旧建新的名义想恢复猪栏，违背了他当初的承诺。陈正兵向一审法院起诉请求：1、确认君山区禁违局2019年3月12日将陈正兵房屋推垮的行为违法，并撤销岳规停决字（2018）第6095号《责令停止违法建设决定书》；2、岳阳市自规局按委托协议规定，敦促君山区禁违局赔偿陈正兵损失50000元。经一审法院释明后，陈正兵变更诉讼请求1为确认君山区禁违局2019年3月12日将其房屋推垮的行为违法。一审法院查明：陈正兵在岳阳市君山区××组××栋，正屋和猪栏共计216.34平方米。2017年，经政府部门批准，陈正兵拆除正屋157.8平方米，以其孙陈劲松名义在旧址上修建一栋三层楼房（占地面积101平方米，建筑面积303平方米）。2018年2月14日，陈正兵向君山区相关政府部门提交《危房维修请示与说明的报告》，要求对猪栏在不扩大面积和增加层数的情况下实施维修，但未获批准。2018年7月3日，陈正兵在未取得规划手续的情况下，开始拆除旧猪栏兴建新房。2018年7月6日，原岳阳市规划局向陈正兵下达岳规停决字（2018）第6095号《责令停止违法建设决定书》，陈正兵不服，向岳阳市岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，经过一、二审，岳阳市中级人民法院确认原岳阳市规划局作出的（2018）第6095号《责令停止违法建设决定书》行政行为违法。2019年3月12日，陈正兵再次动工修建猪栏，拆迁安置中心工作人员上门阻止，陈正兵不听劝阻，拆迁安置中心于同日下午组织人员将陈正兵正在修建的猪栏（56平方米）予以拆除。陈正兵不服，以君山区禁违局为被申请人向君山区政府申请行政复议，君山区政府以君山区禁违局不是适格申请人为由，于2019年5月30日作出岳君府驳字［2019］1号驳回行政复议申请决定书。另查明:1、2017年5月22日，原岳阳市规划局与君山区政府签订《行政执法委托协议》，委托权限包括负责组织辖区内违法建设的拆除。委托执法事项：根据委托执法权限，负责查处在君山区××街道××区范围内实施的各类违法建设行为。委托期限：二年（2017年6月1日至2019年5月31日）。2、由于岳阳市机构改革，原岳阳市规划局职责划归至岳阳市自规局。原君山区禁违局职责划归至拆迁安置中心。根据中共岳阳市君山区委办公室君办[2019]48号文件，拆迁安置中心属君山区政府直属正科级公益类事业单位，不具有行政执法权。一审法院认为，本案的争议焦点为：1、谁是本案适格被告；2、被诉行政行为是否合法；3、是否应当赔偿。关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，原岳阳市规划局与君山区政府签订《行政执法委托协议》，委托君山区政府负责牵头实施辖区范围内违法建设的拆除工作。拆迁安置中心2019年3月12日具体实施拆除陈正兵猪栏的行为，因拆迁安置中心系君山区政府职能部门，不具有行政执法权，其实施的行政执法行为应视为君山区政府的行为。该行为没有超出《行政执法委托协议》范围，亦在委托期限内，故该行为产生的法律后果应由委托机关即岳阳市自规局承担，岳阳市自规局是本案适格被告，拆迁安置中心不是本案适格被告。关于焦点2，被诉行政行为属于行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章之规定，行政机关在作出行政强制执行决定前，应履行催告义务，听取当事人的陈述和申辩，经催告，当事人逾期不履行且无正当理由的，方可作出强制执行决定，并告知申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要拆除的，应当先公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不复议不诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，拆迁安置中心在拆除陈正兵的猪栏前，未按照上述法律之规定履行催告义务，听取陈正兵的陈述和申辩，也未进行公告，并作出限期拆除决定，限期陈正兵自行拆除，故拆迁安置中心拆除陈正兵猪栏的行为程序违法。但陈正兵在未取得建设工程规划许可情况下，擅自在规划区域修建猪栏属于违法建设，应当拆除，拆迁安置中心的违法行为，不会对陈正兵的实际权利造成影响，且违法建筑已经拆除，行政行为不具有可撤销的内容。关于焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。公民、法人或者其他组织请求赔偿的条件是行政行为违法，且因该违法行为造成了合法利益的损失。本案中，陈正兵在未取得规划手续的情况下修建猪栏的行为本身属于违法建设，拆迁安置中心的违法行为没有对陈正兵的合法权益造成损失，故对陈正兵的赔偿请求，本院不予支持。另外，关于陈正兵诉称拆迁安置中心在2019年3月12日拆除猪栏时损坏其合法建筑（砸坏新楼房）要求赔偿，因在本案审理终结前，陈正兵一直未能提供基本证据证实损害事实的存在，故对于该部分的赔偿请求，因证据不足，不予支持，陈正兵可在收集证据后，另行主张权利。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：一、确认岳阳市自规局2019年3月12日拆除陈正兵猪栏的行为违法；二、驳回陈正兵的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由岳阳市自规局承担。二审期间，诉争双方均未提交新的证据。二审查明的事实与一审一致。另根据一审在卷证据补充查明：1、陈正兵于1970年集体建房时期，建成正屋和杂屋共计216.34平方。2016年2月，陈正兵与其孙陈劲松以上述216.34平米房屋严重损坏不能居住等理由，共同申请改建一栋占地130平米的三层房屋。经君山区政府相关部门联席会议讨论，在陈正兵与妻子魏春秀书面放弃上述房屋宅基地使用权，交由其孙陈劲松使用后，岳阳市规划局君山分局于2016年11月做出许可审批，同意陈劲松改建一栋占地101平米的三层住宅楼（建筑面积303平米）。获得审批许可后，陈正兵于2017年2月间拆除原正屋开始修建新住宅楼，但未拆除原杂屋。2017年3月，陈正兵女婿于海波做出书面承诺，“保证陈劲松新房做起在新房竣工后一个月拆除杂屋”。三层新住宅建成后原杂屋仍未拆除，陈正兵又于2018年2月向君山区相关政府部门提交《危房维修请示与说明的报告》，要求对未拆除的原杂屋在不扩大面积和增加层数的情况下实施维修。上述杂屋，便是一审判决所称的猪栏。2、本院（2019）湘06行终2号行政判决认定，原岳阳市规划局作出岳规停决字（2018）第6095号《责令停止违法建设决定书》的行为存在程序瑕疵，故判决确认作出该决定书的行为违法，但未撤销该决定书。判决现已发生法律效力。3、根据《岳阳市人民政府关于印发岳阳市城市规划区集体土地上村（居）民住房建设管理暂行办法的通知》（岳政发[2013]7号）第三条、第四条的规定，陈正兵所在的西城办事处在2013年前便已纳入城市规划区，村（居）民建房需经君山区政府国土资源和规划部门许可审批。本院认为，二审争议的焦点是陈正兵的赔偿请求应否支持：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”；由此可见，公民、法人和其他组织提起国家赔偿的前提是合法权益遭受损害。本案中，陈正兵并非维修杂屋而是意图拆旧建新，其居住的君山区西城办事处在2013年前便纳入城市规划区，没有规划许可而进行建设属违法行为。而且，陈正兵在2018年7月开始新建杂屋时，因未取得合法审批手续，便被（2018）第6095号《责令停止违法建设决定书》认定为违法建设。虽经诉讼，但该《责令停止违法建设决定书》未被撤销，仍具有法定效力。据此，一审法院认定陈正兵于2019年3月再次动工修建杂屋属于违法建设，并无不当。经现场查看，陈正兵杂屋的建筑材料是红砖、水泥、钢筋和圆木，岳阳市自规局强制拆除陈正兵的杂屋虽然违反法定程序，但没有损害陈正兵上述建筑材料重复利用的价值，也没有损害陈正兵其他合法权益，故不产生国家赔偿责任。陈正兵还主张岳阳市自规局强制拆除杂屋时，对其2017年合法建成的三层住宅楼造成了损坏，但陈正兵未提供有效证据予以证明；现场查看时，也未发现陈正兵的三层住宅楼有明显被损坏的痕迹。据此，一审法院驳回陈正兵的赔偿请求，也无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，处理恰当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈正兵负担。本判决为终审判决。审判长  许震鹏审判员  刘景镔审判员  王延红二〇二〇年十二月二日书记员  王泊涵