江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初338号 原告：张正军，男，1962年10月18日出生，汉族，住江苏省东海县。 原告：张标，男，1986年2月28日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人：王丹、赖宁宁，北京创为律师事务所律师。 被告：东海县房山镇人民政府，住所地江苏省东海县房山镇达宁路**。 法定代表人：花冠，镇长。 出庭负责人：吕呈杰，政法委员。 委托诉讼代理人：陈令辉，江苏同科律师事务所律师。 被告：东海县人民政府，，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道行政中心 法定代表人：张其兵，县长。 出庭负责人：胡方，东海县司法局副局长。 委托诉讼代理人：张家玉，东海县司法局工作人员。 委托诉讼代理人：辛长林，江苏东方金牛律师事务所律师。 原告张正军、张标诉被告东海县房山镇人民政府（以下简称房山镇政府）行政强制拆除、被告东海县人民政府行政复议一案，本院于2020年8月26日收到江苏省连云港市中级人民法院转来的原告起诉材料，经本院通知原告于2020年9月9日补正起诉材料，本院于2020年9月11日立案。本院依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，于2020年11月18日公开开庭进行了审理。原告张正军、张标及委托诉讼代理人王丹、赖宁宁、被告房山镇政府的委托诉讼代理人陈令辉、被告东海县人民政府的委托诉讼代理人张家玉、辛长林到庭参加诉讼，东海县司法局胡某副局长、房山镇政府政法委员吕呈杰出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年11月21日，原告张正军、张标位于东海县××镇××村的房屋被房山镇政府强制拆除。 东海县人民政府于2020年2月3日受理原告张正军、张标的行政复议申请，于2020年5月28日作出[2020]东行复第6号行政复议决定书（以下简称6号复议决定），以房山镇政府强制拆除行为违反法定程序为由，决定确认房山镇政府强制拆除的行政行为违法。 原告诉讼请求：判决撤销被告东海县人民政府作出的6号复议决定，并支持原告的复议请求；由被告承担本案的诉讼费。事实和理由：原告是原××镇××村（现为兴谷村，下同）村民。1996年经村委会同意并向其缴纳相关费用在村里建设房屋，四至为：南至祝场路，北至林疃路，东至祝良正住宅，西至祝雷善住宅。原告后期投入大量资金，依法领取营业执照并建设相关配套设施，在该房屋经营超市多年，经营期间向村委会缴纳土地使用费及向有关部门缴纳税费等。2019年11月21日原告房屋被暴力拆除，原告于当日报警。经申请政府信息公开，于2019年12月27日得知原告房屋系房山镇建管所拆除。原告以房山镇政府为被申请人向东海县人民政府申请行政复议，要求确认房山镇政府拆除原告房屋的行为实体和程序均违法。被告东海县人民政府于2020年5月28日作出6号复议决定，认定房山镇政府拆除行为程序违法，且一并处理国家赔偿事宜。原告认为，东海县人民政府作出的6号复议决定认定事实不清，未全面审查且适用法律错误；超越原告复议申请范围处理行政赔偿事宜，侵犯了原告的合法救济权利。特提起诉讼，请求支持原告诉讼请求。 原告向法庭提交了以下的证据： 1、行政复议申请书。 2、行政复议决定书。 证明东海县人民政府依据原告申请作出6号复议决定，超出行政复议申请范围。 被告房山镇政府答辩称：1、答辩人未实施强制拆除原告房屋的行为。2019年9月23日，东海县委农村工作领导小组下发东委农组[2019]5号《关于开展农村公共空间治理打击侵占农村集体资产资源行为专项工作的通知》，结合扫黑除恶行动对农村公共空间进行治理，答辩人及时向各行政村传达文件精神，要求自查自纠。原告的房屋未依法取得合法建设手续，属于侵占农村集体土地的违法建筑。兴谷村委会作为基层群众自治组织，于2019年10月8日开会研究原告侵占集体资源的行为，安排村干部对原告进行劝导，最后原告表示理解并主动清空屋内物品，兴谷村委会于2019年11月13日将原告房屋拆除。2、答辩人作为被告不适格。虽然答辩人未实施原告主张的强制拆除行为，但东海县人民政府6号复议决定确认答辩人强制拆除行为违法，从形式上判断，复议决定属于改变原行政行为的处理结果，依法复议机关是被告，应当驳回原告对答辩人的起诉。 被告房山镇政府向法庭提交了以下证据： 1、东委农组[2019]5号《关于开展农村公共空间治理打击侵占农村集体资产资源行为专项工作的通知》。 2、房山镇传达东委农组[2019]5号文会议登记表。 证据1-2证明房山镇政府传达东海县委5号文件，要求各行政村执行。 3、东海县国土资源局房山镇国土资源所证明。 4、东海县××镇××村村庄规划图。 证据3-4证明原告的房屋侵占集体土地，为违法建筑。 5、东海县××镇××村委会会议记录、说明。 6、No.10231342增值税票据、明细表、收款证明。 7、拆除现场照片。 证据5-7证明原告的违建房屋是兴谷村委会组织拆除，施工机械费用由村委会支付。 被告东海县人民政府答辩称：1、原告的房屋无合法手续，属于违法建筑，依法应予拆除。原告于1996年建设房屋，后来建设配套设施，并在此经营超市。自建设至今，原告未取得土地及建设规划许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第四十条的规定，原告的涉案房屋属于违法建筑，依法应予拆除。2、房山镇政府拆除行为违反法定程序。房山镇政府根据上级文件于2019年11月21日拆除原告的房屋，但未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行法定程序，即未事先催告、未听取当事人陈述、申辩、未作出行政强制执行决定等。答辩人复议决定认定房山镇政府强制拆除行为违法的事实清楚，适用法律正确。3、复议决定未超出原告申请范围。原告称其建设房屋时向村委会缴纳了相关费用，但未提交证据证明。并且，因其建设房屋的行为未依法履行审批手续，被拆除房屋的违法性质并不改变。原告在行政复议申请书中认为应当给予其合理补偿，故答辩人在复议决定书中对国家赔偿的相关法律规定进行了释明，以免诉累，并非复议决定内容，未超出原告的复议请求范围。请求驳回原告的诉讼请求。 东海县人民政府向法庭提交了以下证据和法律法规依据： 1、[2020]东行复第6号行政复议决定书，证明东海县人民政府依法作出行政复议决定。 2、复议申请书及申请人提交的证据材料，证明东海县人民政府于2020年2月3日收到行政复议申请，根据民警的出警记录显示拆除行为是房山镇建管所实施。 3、行政复议申请受理审批表，证明东海县人民政府依法受理行政复议申请。 4、行政复议答复通知书及送达回证，证明东海县人民政府在法定期限内及时书面通知房山镇政府进行答复。 5、房山镇政府行政复议答复书及相关证据材料，证明房山镇政府在法定期限内向行政复议机关提交答复意见及证据材料。 6、行政复议中止通知书及送达回证，证明东海县人民政府依法中止审理行政复议案件，并书面告知当事人。 7、询问笔录，证明东海县人民政府依法开展调查，查明实施拆除行为是房山镇建管所的工作人员。 8、第三人告知书及送达回证，证明东海县人民政府依法告知第三人兴谷村委会参加行政复议。 9、延期审理审批表、通知书及送达回证，证明东海县人民政府依法延期审理行政复议案件，并书面告知当事人。 10、行政复议结案审批表，证明东海县人民政府依法审理案件并作出复议决定。 11、送达回证，证明东海县人民政府依法将行政复议决定书送达给当事人。 以上证据综合证明东海县人民政府依法审理张正军、张标行政复议案，复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、结论正确。 法律法规依据： 1、《中华人民共和国城乡规划法》。 2、《村庄和集镇规划建设管理条例》。 3、《中华人民共和国行政强制法》。 4、《中华人民共和国行政复议法》。 5、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 6、《中华人民共和国国家赔偿法》。 原告对房山镇政府的证据质证称：证据1-2真实性无异议，但对证明目的有异议。涉案房屋经村委会同意修建，原告没有侵占农村集体资产。房山镇政府在强制拆除原告房屋时未按照文件要求考虑原告建房的历史原因。证据3-4真实性无异议，但对证明目的有异议。国土所无权证明原告的房屋是否属于违法建筑，需要有权部门依照法定程序来认定；涉案房屋是2019年12月21日拆除，该证明是2020年3月2日，明显是后补的证据。证据5-7不予认可。村委会没有强拆房屋的职权，仅仅凭借会议记录不能证明是由村委会强制拆除；所附票据也没有写明因为何种原因支付费用，不能达到被告的证明目的。强制拆除行为是典型的行政行为，相关法律并未规定村委会等自治组织有权实施。即使村委会参与拆除原告房屋的行为，也应当认定系职权主体与非职权主体基于共同意思、共同参与下的强制拆除，村委会只是行政机关的助手、辅助者，类似情形在最高人民法院的生效裁判中都有认定。东海县人民政府对房山镇政府的证据1-4无异议，不认可证据5-7，与县政府在复议时候查明的事实不符。 原告对东海县人民政府的证据质证称：证据1的合法性有异议，行政复议是依据申请而启动的行为，而不是依照职权实施，原告提出的复议请求是依法确认房山镇政府强制拆除原告房屋的行政行为违法，而复议机关对申请人未提出的行政赔偿问题进行复议，擅自扩大了行政复议范围。证据2-11无异议。房山镇政府对东海县人民政府的证据2中的接处警记录记载的内容有异议，对证据7的内容有异议，认为两份证据的内容均与事实不符。对其他证据无异议。 两名被告对原告的证据无异议，但认为不能达到原告的证明目的。 本院对房山镇政府的证据认定如下：证据1-7，已经在行政复议程序中提交给复议机关，其中证据3是拆除行为实施后取得的证据，不符合行政诉讼证据规定，本院不予确认，本院对其余证据予以确认。至于证据5-7能否认定原告的房屋是兴谷村委会拆除，本院将在下文予以阐述。东海县人民政府的证据1，是复议决定书，证明其作出的涉案复议行为，本院予以确认。至于其是否合法，是本案审查的内容，本院将在下文阐述。证据2、是公安机关接处警记录，属于机关公文，本院予以确认。证据5是房山镇政府的答复意见和提交给复议机关的证据，认证意见同房山镇政府的证据。证据7是东海县人民政府在复议过程中对有关人员的调查笔录，本院予以确认。其余证据各方无异议，本院予以确认。原告的证据同东海县人民政府的证据。 经审理查明：1996年左右，案外人在原××镇××村小学旁的路边空地上建设6间房屋从事米厂经营。2006年原告张标结婚后，案外人将上述房屋交付给张标夫妻使用，其增加建设了部分设施后，在此经营百货商店，于2009年11月领取名为东海县房山镇祝场百货商店的个体工商户营业执照，经营者登记为张正军。 2019年9月23日，东海县委作出东委农组[2019]5号《关于开展农村公共空间治理打击侵占农村集体资产资源行为专项工作的通知》，要求各乡镇、街道、单位“……通过行政手段、法律手段、严厉打击侵占农村集体资产资源行为，弘扬公平正义，树立新风正气……”。为此，房山镇政府成立了专项工作领导小组。2019年10月8日，房山镇政府召开专项工作会议，包括兴谷村支部书记在内的有关人员参加了会议，会议对专项工作的相关要求进行了说明，对工作落实进行了部署。经村委会排查，位于房山镇兴谷村南北向中心路旁包括张正军经营百货商店的房屋在内，共计6户人建设的房屋属于违规占用集体土地，村委会遂要求村民自行清理，原告清理了房屋内的财物，但未拆除房屋。2019年11月21日，原告的房屋被拆除。原告经申请政府信息公开，于2019年12月27日获得东海县公安局接处警工作记录表，记录表上记载其房屋系被房山镇建管所组织人员拆除。 2020年2月3日，张正军、张标以房山镇政府为被申请人向东海县人民政府申请行政复议，请求确认房山镇政府强拆房屋的行为违法。申请人提出的主要理由是：1、房山镇政府超越法定权限实施强拆行为；2、房山镇政府未取得相关手续、暴力强拆，严重违反法定程序；3、房山镇政府认定申请人违法占地、所建房屋系违法建筑无事实和法律依据，未妥善处理历史遗留问题；4、房山镇政府未履行合法手续暴力强拆，严重侵害了申请人的合法权益，属于明显的违法行政行为,应当对相关责任人予以处分，并给予当事人的合理补偿。东海县人民政府于2020年2月4日受理该行政复议申请后，向房山镇政府送达了书面通知，要求提交行政复议答复意见和证据、依据。房山镇政府向复议机关提交了意见书和证据（与诉讼中房山镇政府向法庭提交的证据相同）。因新型冠状病毒疫情影响，复议机关于2020年3月4日向当事人作出中止复议通知书。2020年4月27日，复议机关向当事人作出延期审理通知书。2020年5月28日，经复议机关负责人批准，作出6号复议决定，复议机关认为：1、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，涉案建筑未取得建设规划手续，属于违法建筑，依法应予拆除。2、房山镇政府拆除涉案房屋，未遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十四、第三十五、第三十六、第三十七、第三十八条的规定，违反法定程序。3、依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只有合法权益受到损害时，才有取得国家赔偿的权利。申请人的建筑属于违法建筑，且未提供证据证明其损失，赔偿请求不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认房山镇政府强制拆除的行政行为违法。 本案的焦点问题是东海县人民政府作出的6号复议决定是否合法，主要包括以下三点：一是房山镇政府是否有权拆除原告的房屋；二是房山镇政府拆除原告房屋的行为程序是否合法；三是复议决定是否超出申请范围。 本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，本案原告以房山镇政府为被申请人提出行政复议，东海县人民政府具有受理并作出复议决定的职权。根据原告向复议机关提交的东海县公安局接处警登记表，以及复议机关在复议程序中所作的调查，足以认定拆除原告房屋的行为是房山镇政府组织实施。即使兴谷村委会参与实施拆除，也属于配合、辅助房山镇政府实施行政管理的行为，相应法律后果应由房山镇政府承担。复议机关认定房山镇政府实施了拆除行为的事实清楚。 1988年12月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行。1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第十九条、第二十条对建设住宅、企业或公益事业建设的申报、审批进行了规定。根据房山镇政府提交的兴谷××村庄规划图、拆除前后照片以及庭审中原告确认，原告被拆除的房屋位于兴谷××村庄规划区范围内，最早作为米厂兴建于1996年左右，2006年后又陆续增加了部分设施，于2009年办理百货商店营业执照。原告未提交任何证据证明建设涉案房屋时按照《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定履行了申报、审批手续，依据该条例第四十条规定应予拆除。至2008年1月1日《城乡规划法》施行，原告亦未通过补办审批手续等改正措施，在法律性质上处于违法持续状态。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。在强制拆除前，兴谷村委会已经要求原告自行拆除，原告清理了屋内物品但未自行拆除，房山镇政府根据上述规定，有权予以拆除。东海县人民政府复议决定认定房山镇政府有权拆除原告的违法建筑符合法律规定。原告关于房山镇政府超越职权的理由不能成立，本院不予支持。 被告房山镇政府在拆除原告的房屋前，未依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节的规定履行催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定、公告等法定程序，东海县人民政府行政复议决定认定房山镇政府拆除行为违反法定程序的结论事实清楚，适用法律正确。 原告向东海县人民政府提出行政复议申请时，提出的行政复议请求是确认房山镇政府拆除行为违法，并提出了4点理由，其中第四点理由主要为：房山镇政府未履行合法手续暴力强拆，严重侵害了申请人的合法权益，属于明显的违法行政行为,应当对相关责任人予以处分，并给予当事人的合理补偿。6号复议决定针对原告上述理由阐述的意见主要是：依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，只有合法权益受到损害时才有取得国家赔偿的权利。申请人的建筑属于违法建筑，且未提供证据证明其损失，赔偿请求不予支持。但在6号复议决定的主文中，复议决定是：确认房山镇政府强制拆除的行政行为违法。东海县人民政府行政复议决定阐述的理由对应原告申请行政复议的理由，行政复议决定对应行政复议请求，行政复议决定并未超越行政复议申请范围。原告关于被告东海县人民政府行政复议决定超越行政复议申请范围的理由与事实不符，本院不予支持。 综上，被告房山镇政府强制拆除原告房屋的行为违反法定程序，因无可撤销内容，依法应当确认为违法。被告东海县人民政府作出的6号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，结论符合法律规定，原告要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、确认东海县房山镇人民政府2019年11月21日拆除原告张正军、张标房屋的行为违法； 二、驳回原告张正军、张标要求撤销东海县人民政府2020年5月28日作出的[2020]东行复第6号行政复议决定书的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  李彩花 人民陪审员  于维雪 二〇二〇年十二月十日 书 记 员  王 慧 附：相关法律法规条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。