山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终517号   上诉人（原审原告）贾某，女，1953年11月20日出生，汉族，住山西省清徐县。   上诉人（原审原告）丁某1，女，1978年12月7日出生，汉族，住山西省清徐县。   上诉人（原审原告）丁某2，女，1980年9月27日出生，汉族，住山西省清徐县。   上诉人（原审原告）丁某3，男，1988年6月16日出生，汉族，住山西省清徐县。   共同委托诉讼代理人赵峰，北京中师律师事务所律师。   共同委托诉讼代理人李颖，北京中师律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）清徐县人民政府。   法定代表人孙泉，县长。   委托诉讼代理人郝某，该政府工作人员。   委托诉讼代理人冯洪波，山西弘韬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）清徐县东湖街道办事处，住所地山西省太原市清徐县湖东三街**。   法定代表人杨某，主任。   出庭应诉负责人李某2，人大主任。   委托诉讼代理人毛彦，山西瑞茨律师事务所律师。   上诉人贾某、丁某1、丁某2、丁某3因诉被上诉人清徐县人民政府（下称清徐县政府）、被上诉人清徐县东湖街道办事处（下称东湖街道办）行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（下称阳泉中院）（2019）晋03行初464号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   一审查明，原告贾某与丁润德系夫妻关系，二人共生育三子女：丁某1、丁某2、丁某3。丁润德名下有一份宅基地，使用证编号为016312，该证上载明：住址为清源镇西关，原告在××县有房屋一处。2019年5月22日，被告东湖街道办发布《西关一期地块城中村（棚户区）改造项目（碑亭片区）房屋拆迁征收通告（下称拆迁征收通告）》，通告明确从2019年6月6开始，对该县西关碑亭片区进行拆迁，拆迁的组织主体为被告清徐县政府，拆迁的实施单位为清徐县西关工贸股份有限公司（下称西关公司），由被告东湖街道办牵头，在该拆迁征收通告的落款处，盖有被告东湖街道办的公章。原告土地上房屋在拆迁范围内。被告东湖街道办分别于2019年5月22日、6月29日、7月5日、8月7日向原告贾某作出四份《通知》，要求原告按期到改造项目指挥部，签订征拆协议、办理拆迁补偿等事宜。因对原告涉案房屋没有达成补偿，2019年9月23日，西关公司组织相关人员对原告涉案房屋实施拆除。   一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项之规定，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，本案中，被告清徐县政府不仅否认对原告涉案土地及地上房屋进行过征收，也否认其实施拆除原告房屋的行为，而且在案证据不能证明被告清徐县政府对涉案土地及地上房屋进行过征收，也不能证明被告清徐县政府组织或实施了对涉案房屋的拆除行为，清徐县政府不是本案适格被告。虽然被告东湖街道办发布过《拆迁征收通告》，但被告东湖街道办不具有征收土地的职权，其发布的通告可当作一种拆迁通告。该通告发布后，被告东湖街道办向原告贾某作出四份《通知》，要求其按期到改造项目指挥部，签订征拆协议、办理拆迁补偿等事宜，故在拆迁过程中，引起的相关拆迁纠纷由被告东湖街道办承担。原告应以东湖街道办为被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，该院直接立案审理违背级别管辖的规定。审理过程中，该院向原告进行释明，要求原告变更被告，原告拒绝变更，故依法驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）之规定，裁定驳回原告贾某、丁某1、丁某2、丁某3的起诉。   上诉人贾某、丁某1、丁某2、丁某3上诉称，一、被上诉人违反法定程序及实体法律规定，在整个拆迁过程中，既未出示任何合法文件，亦未履行任何合法的程序，属于非法强拆。二、被上诉人清徐县政府是本案适格被告。1.依据《山西省人民政府关于印发山西省棚户区改造工作实施方案的通知》（十七）......县级政府是棚户区改造的责任主体，故本案中的被上诉人清徐县政府是棚户区改造的责任主体。2.上诉人提交的证据《拆迁征收通告》中也明确案涉棚户区改造的拆迁主体是被上诉人清徐县政府，且经一审裁定审理查明。3.上诉人提交的被上诉人清徐县政府签订《清徐县西关城中村改造集中安置片区项目合作框架协议》西关新闻报道，也足以证明被上诉人清徐县政府是本次改造项目的领导者、组织者及责任主体。三、上诉人向太原市政府申请行政复议案件中，经过“山西省征地信息公开查询系统”查询得知材料证据，证明案涉工程为被上诉人清徐县政府实施征地行为。四、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，在上诉人被拆房屋位于被上诉人清徐县政府征收范围内的情况下，除非被上诉人清徐县政府能够证明案涉房屋在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可依据上述法律规定，推定强制拆除行为系县级政府或其委托的主体实施，故本案被上诉人的被告主体适格。请求：一、撤销阳泉中院（2019）晋03行初464号行政裁定。二、本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人清徐县政府答辩称，一，上诉人的上诉理由缺乏事实依据，证据不足。首先，根据上诉人向一审法院提交的被上诉人东湖街道办向上诉人发放的发出的通知、被上诉人一审法院提交的案涉房屋系由西关公司拆迁的情况说明可知，被诉行政行为或强制拆除行为，事由被上诉人东湖街道办作出，而并非被上诉人清徐县政府。其次，即使上诉人向二审法院提交了相关的土地公告征收文件，但该证据是否属于新证据以及是否与被诉行政行为有直接的关系，被上诉人清徐县政府尚不确定，即使被上诉人清徐县政府对涉案房屋所占土地进行过征收，但因土地征收涉及征收决定、征收公告、拆迁补偿安置等多个环节，仅凭征收公告，不能认定被上诉人清徐县政府直接组织且实施了被诉的强制拆除房屋的行政行为。第三，上诉人提出的上诉理由存在矛盾之处。1.上诉人认为涉案房屋属于棚户区改造范围，认定被上诉人清徐县政府是棚户区改造的责任主体，又认为涉案房屋系土地征收的范围，认定被上诉人清徐县政府是土地征收的实施主体，而根据法律规定，棚户区改造或土地征收是基于不同性质的土地而做出的完全不同的行政行为，因此，上诉人提交的新证据与其上诉理由存在矛盾，不应当被采纳。2.上诉人的上诉请求缺乏法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》的第二十五条规定，市县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告，本案中，即使涉案房屋土地已经被征收，被答辩人也并非上述法律规定的房屋征收部门，也就是县政府不是房屋征收部门。第四、综合全案证据，被上诉人清徐县政府应当对实际征收的部门提起诉讼，故上诉人将被上诉人清徐县政府作为强制拆除行政行为主体而提起诉讼，缺乏法律依据，综上，被上诉人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回，维持一审裁定。   被上诉人东湖街道办答辩称，一、因上诉人提起的上诉状的主要理由是，认为被上诉人清徐县政府是本案适格的被告，不涉及我方，故对上诉人上诉状没有答辩意见，但上诉人将我方列为本案所诉被告，我方认为上诉人所提供的证据不充分、没有直接的证据能够证明涉案的房屋是由我方拆除。二、上诉人将我方作为监管部门的监管职能，与具体拆除行为相混合，依据我方发布的一个拆迁通告，就认定为涉案的房屋由我方具体拆迁、实施，其证据不充分。三、我方在一审阶段提交了，西关公司城中村拆迁的相关会议纪要，可以证明具体的拆迁行为都是西关公司自主组织实施的拆除行为。故请求二审查明本案事实，依法驳回上诉人对我方的起诉。   二审对一审查明的事实予以确认。另查明，2018年11月10日，被上诉人清徐县政府发布《关于印发清徐县棚户区（城中村）改造实施细则的通知（清政发43号）》，该通知第四条规定县政府为改造工作领导主体，各乡镇（街道办）为组织主体，村委会（工贸公司）为实施主体。   本院认为，本案的争议焦点为二被上诉人是否为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，虽然西关公司自认案涉房屋系由其拆除，上诉人也陈述并举证案涉房屋被强制拆除前同日，被上诉人东湖街道办以西关一期地块城中村（棚户区）改造项目指挥部名义发布过《拆迁征收通告》，还与西关公司共同给其发过征收改造洽谈未采集数据事宜通知。但被上诉人清徐县政府发布《关于印发清徐县棚户区（城中村）改造实施细则的通知（清政发43号）》，证明案涉强制拆除行为系被上诉人清徐县政府委托被上诉人东湖街道办及西关公司具体实施。根据上述规定，上诉人以被上诉人清徐县政府为被告提起行政诉讼，符合法律规定，即被上诉人清徐县政府为本案适格被告。   由于被上诉人东湖街道办及西关公司与本案具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款有关“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，可以列其为第三人参加本案诉讼。至于被上诉人东湖街道办应否列为强制拆除案件的被告，人民法院应在查明其在强制拆除中的地位与作用后，依法确定。   综上，一审法院以在案证据不能证明被上诉人清徐县政府对案涉土地及地上房屋进行过征收，也不能证明被上诉人清徐县政府组织或实施了对案涉房屋的拆除行为，清徐县政府不是本案适格被告等为由，驳回上诉人起诉，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：   一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初464号行政裁定；   二、本案指令山西省阳泉市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 程彦斌   审判员 庞永平   审判员 姚利屏     二〇二〇年十二月四日   官助理 郭江江   书记员 王 静