四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终2042号 上诉人（原审原告）李际元，男，生于1951年3月14日，汉族，住四川省华蓥市。 上诉人（原审原告）李明华，女，生于1981年4月6日，汉族，住四川省华蓥市。系李际元之女。 上诉人（原审原告）李某1，男，生于2012年11月6日，汉族，住四川省华蓥市。系李际元之孙。 上诉人（原审原告）李某2，女，生于2005年10月17日，汉族，住四川省华蓥市。系李际元之孙。 李某1、李某2之法定代理人李安平，男，生于1979年2月10日，汉族，住四川省华蓥市。系李际元之子。 李某1、李某2之法定代理人何仙梅，女，生于1979年12月19日，汉族，住四川省华蓥市。 被上诉人（原审被告）华蓥市人民政府。住所地：四川省华蓥市红星路**。 法定代表人王山，市长。 委托代理人胡平，四川智群律师事务所律师。 上诉人李际元、李明华、李某1、李某2（以下简称李际元四人）因诉被上诉人华蓥市人民政府不履行土地行政登记职责一案，不服四川省广安市中级人民法院（2019）川16行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，李际元、李明华、李某1、李某2四人于2018年9月26日向华蓥市人民政府申请对其农用承包地进行确权和颁发农村集体土地使用权证书。华蓥市人民政府2018年9月26日收到李际元四人的履职申请书后，转交华蓥市农业局、华蓥市华龙街道办事处办理。但未向李际元四人作出行政行为。李际元四人所在的华蓥市华龙街道办事处廨院村2组，由华蓥市华龙街道办事处廨院村原2、3组合并而成。但土地征收补偿，仍按原集体经济组织进行。李际元四人系原廨院村**村民，该组农村集体组织土地经川府土【2014】378号《关于华蓥市2013年第4批城市建设用地的批复》、川府土【2014】146号《关于华蓥市2013年第5批城市建设用地的批复》、川府土【2015】1209号《关于华蓥市2015年第3批城市建设用地的批复》、川府土【2018】627号《关于华蓥市2017年第1批城市建设用地的批复》批准征收，进行了征收补偿。李际元的户籍于2010年9月30日由华蓥市华龙街道办事处廨院村****迁到华蓥市红星五路**附**。2013年第5批城市建设征地后，李某1农转非。2015年第3批城市建设征地后，李某2农转非。李明华因婚姻关系，于2009年由华蓥市华龙街道办事处廨院村2组11号迁到华蓥市华龙街道办事处柏木山村7组10号，未在婚嫁地享受农村土地承包权，亦未参加华龙街道办事处廨院村2组的征收补偿安置。在行政程序中，李际元四人未向华蓥市人民政府提供《中华人民共和国土地承包法》规定的土地登记资料，亦未向一审法院提交农村土地承包合同。 以上事实有履行行政职责申请书、户口本、李际元等人户口信息户口信息证明、证、李际元社保参保相关数据、相关征地批复及“两公告一登记”材料、征地农转非人员花名册、征地补偿安置费分类兑付统计表、土地补偿费、青苗及附作物费发放表、华蓥市建构筑物拆迁补偿安置协议书、华蓥市征地房屋及附属设施拆迁补偿明细表等证据在案为证。 一审法院认为，公民、法人或其他组织申请行政机关履行相关行政职责，应当遵循相关法律、法规规定。关于华蓥市人民政府是否具有颁发土地承包权证的法定职责的问题。按照《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第二十三条：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权的规定，华蓥市人民政府具有确认土地承包经营权，颁发土地承包经营权证的法定职责。 李际元四人的履职申请是否合法的问题。按照《土地承包法》第二十一条第一款“发包方应当与承包方签订书面承包合同”的规定，取得农村集体土地承包权，首先应当签订土地承包合同。参照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包权证的程序是：土地承包合同生效后，由发包方将土地承包合同等相关资料报所在乡、镇政府初审；初审合格的，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁证申请；农业行政部门对申请进行审核；审核合格的，报县级人民政府颁证。本案李际元四人申请华蓥市人民政府颁发土地承包证，没有提供确权、颁发土地承包权证的基础材料，即土地承包合同。故华蓥市人民政府未对李际元四人的申请作出行政颁证行为，并无不当。综上所述，李际元四人的诉讼请求，没有事实依据，不具有合法性；其请求确认华蓥市人民政府未履行职责行为违法，并判决华蓥市人民政府颁发农村集体土地使用权证的诉讼请求，应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李际元、李明华、李某1、李某2的诉讼请求。案件受理费50元，由李际元、李明华、李某1、李某2承担。 上诉人李际元四人上诉称，根据华府公开告知（2018）29号政府信息答复、川府国土资公开告知（2018）259号政府信息公开答复，华蓥市人民政府在征地时没有按照批复要求将上诉人纳入社保安置、补偿，没有提交上报审批材料。华蓥市人民政府以四个征地批文告知上诉人所在集体土地进行了征收补偿，与客观事实不符。上诉人的农用承包地虽然于2013年被征收，但土地至今没有利用，根据2013年中央一号文件精神，应当由原耕种的农户重新签订合同、恢复耕种。但至今华蓥市人民政府未安排工作人员对上诉人的土地进行地籍调查，登记、颁证。同时，农村土地承包合同也是由华蓥市人民政府制作交上诉人签字确认后，由华蓥市人民政府强制收回，因此，上诉人提供不出承包合同也是华蓥市人民政府没有履行法定职责所致。一审认定事实不清，适用法律错误。请求撤销四川省广安市中级人民法院（2019）川16行初17号行政判决，依法确认华蓥市人民政府未在法定期限内对上诉人的农用承包地登记、确权、颁证的行为违法。 被上诉人华蓥市人民政府二审提交答辩意见称，李际元户原所在集体土地已按规定分批次实施统征。答辩人严格按照当时的政策和标准开展征地、安置、补偿工作，充分保障了被征地对象的合法权益。在涉及李际元户所在的原廨院村3组的征地、安置和补偿工作中，答辩人根据土地管理法等法律政策的规定，组织市国土资源部门、市人力资源社会保障局、华龙街道等单位依法开展“两公告一登记”，并按照上级政策和《华蓥市征地拆迁补偿安置实施办法》（华府发【2013】41号）开展安置补偿工作。李际元户原所在村组土地已经全部统征，村组人员户籍全部户籍全部农转非，人不具备申请农用地登记确权的主体资格，其诉讼请求不成立，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉、维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款规定“发包方应当与承包方签订书面承包合同”，第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权……”。据此，县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础，当事人是否具有承包经营资格也即承包经营权的权利来源取决于其与发包方之间的基础民事法律关系。本案上诉人李际元四人申请华蓥市人民政府为其登记、颁发土地承包经营权证、确认其土地承包经营权，依法应当提供与发包方签订的土地承包合同，并按照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的申办流程申请办理。李际元四人不能提供土地承包合同，即不具有办理土地承包经营权证的事实和法律基础。因此，李际元等四人起诉华蓥市人民政府不履行土地行政登记确权颁证职责违法，要求判令华蓥市人民政府为其颁发农村集体土地使用权证应不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。李际元、李明华的上诉不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李际元、李明华负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘永红 审判员  刘洪峰 审判员  胡 华 二〇二〇年十二月二日 书记员  赵玮崙