辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽10行初19号原告张丹，女，1978年6月5日出生，汉族，个体工商户，现住辽阳市弓长岭区。委托代理人曹忠斌，系辽阳市白塔区阳光法律服务所法律工作者。被告辽阳市弓长岭区人民政府，地址：辽阳市弓长岭区雷锋街**。法定代表人宋化云，系区长。委托代理人雇庆新，系弓长岭区司法局工作人员。委托代理人耿坤，系辽宁文正律师事务所律师。原告张丹因不服被告辽阳市弓长岭区人民政府强拆行为违法及赔偿一案，于2020年5月25日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告张丹及委托代理人曹忠斌，被告辽阳市弓长岭区人民政府的委托代理人雇庆新、耿坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张丹诉称，请求一、确认辽阳市弓长岭区人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；二、判令被告赔偿强拆房屋给原告造成的损失205万元（暂定以评估为准>、出租房租退还租金损失8.7万元，合计213.7万元;三、案件受理费由被告承担。事实与理由为，2020年4月17日弓长岭区政府、鞍钢集团矿业弓长岭有限公司联合下发《关于拆除弓长岭区城市建成区违法建筑物的通知》，2020年5月7日被告未与原告协商的情况下，便对涉案房屋进行强制拆迁。本案涉案房屋始建于1981年，原告于1993年承租涉案房屋。2001年8月21日经弓长岭区粮油贸易公司、鞍钢集团弓长岭矿业公司生活服务公司同意在原有基础上对房屋进行维修。2008年5月25日弓长岭区粮油贸易公司将团山楼1栋网点1号楼包括涉案房屋一并出售给原告。原告认为，房屋虽未取得房屋所有权证，但涉案房屋确系在1981年前建造的历史老房子，属于合法建筑，其面积为205平方米的门市房。2016年3月9日原告与詹恒明签订《房屋出租协议》约定：租期5年，年租金3.5万元，因被告违法强拆造成原告退还承租涉案房屋租金3.2万元。2019年11月15日原告与王辉签订《房屋出租协议》约定：租期5年，年租金7.5万元，退还房屋租金5.5万元，合计8.7万元。被告违法强拆应承担赔偿责任。综上，请求法院支持原告的诉讼请求。原告张丹向本院提交证据如下：1、证实，证明被违法强拆房屋来源合法；2、专用票据，证明被违法强拆房屋来源合法；3、通告及一封信，证明行政强拆行为违法；4、照片，证明房屋原状及被违法强拆；5、对话，证明被告违法强拆；6、照片，证明被强拆房屋坐落位置；7、租房协议，证明强拆房屋产生的房租损失；8、电费通知单及收据，证明被强拆房屋正在使用中；9、营业执照，证明被强拆房屋性质用途。被告弓长岭区人民政府辩称，第一，本案不属于行政诉讼范围，且答辩人不是本案的适格被告。原告的房屋属于鞍钢集团矿业弓长岭有限公司（以下简称弓矿公司）职工家属区，由弓矿公司自主规划、自主建设、自主管理。2016年6月11日国务院办公厅转发《国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》（国办发（2016）45号），要求从2016年开始，在全国全面推进国有企业（含中央企业和地方国有企业）职工家属区“三供一业”分离移交工作，对相关设备设施进行必要的维修改造，之后又出台了系列加快剥离国有企业办社会职能、解决历史遗留问题、使国有企业卸下沉重包袱的政策文件。辽阳市人民政府办公室下发了《关于印发驻辽阳市中央企业分离移交“三供一业”设施维修改造费用和技术执行标准指导意见的通知》（辽市政办发［2016］20号），通知规定，“三供一业”分离移交工作要求先拆违后移交。按照文件要求，弓矿公司对所属移交的物业及附属设施进行了排查核实，并于2018年4月11日向区房产物业管理局送达了《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》，2018年4月13日由区政府及相关部门领导和弓矿公司及相关部门领导参加的弓矿“三供一业”分离移交工作会议，形成弓长岭区人民政府办公室第4期会议纪要，其中第八项关于拆违问题，经双方研究议定，由弓矿公司出具委托书委托区政府进行拆违工作，费用由弓矿公司承担。2018年4月11日弓矿公司出具委托书，由委托人鞍钢集团矿业弓长岭有限公司委托辽阳市弓长岭区人民政府在委托人“三供一业”移交过程中，对于严重影响城市美观及不符合规划总体要求的建筑物、构筑物及相关附属设施以及未取得相关合法手续的违章建筑予以清理、拆除。因此，弓矿公司负有对其管理权限范围内的违法建筑进行拆除，该管理为国有企业对其所属的职工家属区的管理，属企业内部管理，不属于行政诉讼范围。且原告在其房屋外占用消防通道和公共用地、公共设施违法搭建构筑物原告诉状中所诉的被拆除的正是原告违法搭建的构筑物，而不是合法的房屋，答辩人基于弓矿公司的委托拆除本应由弓矿公司自行拆除的违法构筑物，所产生的法律后果应由委托人承担。行政诉讼法第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故本案的责任主体是弓矿公司而不是答辩人，答辩人不是本案的适格被告。第二，答辩人依法拆除原告的违法构筑物具有事实依据和法律依据。1、答辩人组织相关部门拆除原告违法构筑物具有事实依据。弓矿公司2018年4月11日向答辩人出具了《合法建筑清单》，原告的违法构筑物不在《合法建筑清单》内，经弓矿公司确认，凡是不在《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》内的建筑物、构筑物及相关附属设施均为违法建筑。而且原告没有合法有效的证据证明被拆除的构筑物为合法建筑物，原告的违法构筑物占用消防通道和公共用地和公用设施，影响消防车辆通行，妨碍楼房和公用设施的维修改造，严重影响“三供一业”的移交工作和改造工程的进程，损害社会公共利益，答辩人接受弓矿公司委托组织有关部门拆除原告违法构筑物具有事实依据。2、答辩人组织相关部门拆除原告违法构筑物具有法律依据。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月6日中发［2016］6号）；住房城乡建设部《关于印发城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》（建规［2016］142号）第二条、第四条第（三）项规定；住房城乡建设部《关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督［2017］252号）第二条规定；城市规划法》（1990.4.1-2008.1.1）第三十二条、三十三条、三十五条规定；《城乡规划法》第六十四条、六十八条规定；《辽阳市城乡规划条例》第四十二条、四十四条规定；辽阳市人民政府关于整治城市建成区违法建设通告；《行政强制法》第五十二条规定。答辩人依据上述法律规定强制拆除原告违法的构筑物，清除道路和公共场所的障碍物，具有法律依据。3、答辩人组织相关部门拆除原告违法构筑物程序合法。答辩人在接受弓矿公司委托、实施拆除违法建筑物、构筑物前，于2019年7月29日与弓矿公司联合发布通告，向包括原告在内的居民依法送达了《关于整治城市建成区违法建筑的通告》，向每户发放《致弓矿公司“三供一业”移交所涉及干部群众的一封信》，在原告以及部分业主没有在规定时间内自行拆除违法建筑物、构筑物后，又于2020年4月17日联合作出《关于拆除弓长岭区城市建成区违法建筑物的通告》，要求弓矿公司三供一业移交区域所有侵占公共区域的违法建筑物和构筑物必须在2020年4月23日自行拆除、清理完毕。逾期不拆除的，由弓矿公司和弓长岭区人民政府组织有关部门强制拆除。同时将该通告依法送达。原告未在规定时间内自行拆除违法建筑和搭建物，2020年4月24日，答辩人及弓矿公司作出弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书，决定对安平街道团山子12、3、6、13栋楼有违法建筑物和构筑物于2020年4月24日实施强制拆除，答辩人将该决定书在强拆现场宣读送达，并告知了救济途径。因此，答辩人受弓矿公司委托组织有关部门强制拆除原告的违法构筑物程序合法。第三，原告要求赔偿损失无法律依据。原告未经批准擅自搭建扩建，其所搭建扩建的构筑物为违法建筑，且该违法构筑物妨碍“三供一业”的移交和改造，损害社会公共利益，在限期内其未自行拆除的情况下，依法应予强制拆除，根据法律规定，被强制拆除的违法建筑一律不予补偿，同时，原告以违法建筑签订租赁合同属于无效合同，不受法律保护，且其在得知其违法建筑被限期自行拆除后仍对外出租，属于人为扩大损失，无论其损失是否客观存在，均应由其自行承担，答辩人依法不承担任何责任。综上，答辩人接受弓矿公司委托拆除原告违法构筑物符合法律规定，原告要求确认答辩人的强制拆除行为违法并要求赔偿损失无事实依据和法律依据，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。被告弓长岭区人民政府向本院提交证据如下：1、国务院办公厅转发《国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》、《驻辽阳市中央企业分离移交“三供一业”设施维修改造费用和技术执行标准指导意见的通知》、授权委托书、弓长岭区人民政府办公室《关于弓矿“三供一业”分离移交工作有关问题的业务会议纪要》，证明本案的责任主体是弓矿公司而不是区政府，区政府不是本案的适格被告；2、《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》、视听资料，证明原告的违法构筑物不再清单内，属于违法建筑，且原告没有合法有效的证据证明被拆除的构筑物为合法建筑物，被告接受弓矿公司委托组织有关部门拆除原告违法构筑物具有事实依据；3、《关于整治城市建成区违法建筑的通告、《致弓矿公司“三供一业”移交所涉及干部群众的一封信》、《关于拆除弓长岭区城市建成区违法建筑物的通告》、《弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书》、视频资料、微信截屏，证明被告受弓矿公司委托组织有关部门强制拆除原告的违法构筑物程序合法。经庭审质证，对于原告张丹提供的证据，被告对证据1有异议，认为只是证明有个外接房但是不能证明合法性，外接房只是临时搭建的，按照法律规定临时建筑物最长不能超过两年，所以该证据不能证明原告建筑物的合法性；对证据2认为从该收据当中能反映出原告所购房屋建筑面积是137平，为一栋网点一号并不包含其外围的违法建筑；对证据3没有异议，认为恰恰证明被告与弓矿公司在拆违过程中履行了程序向原告送达了法律文书并积极劝导工作；对证据4、6认为能够看出是在137平合法建筑之外所搭建的，违法搭建必然有公共设施在里面，所以拆除其违法建筑是符合规定的，合法建筑我们并没有强拆；对证据5认为能够反映出被告工作人员多次找原告做工作希望其能主动拆除违法建筑；对证据7真实性没有异议但对合法性有异议，根据法律规定违法建筑出租是无效的，我们下达拆违通知之后明知要拆违还要进行出租没有合法性；对证据8认为没有关联性不能作为其主张赔偿的依据；对证据9认为与本案没有关联性。对于被告弓长岭区人民政府提供的证据，原告对证据1当中的第一个、第二个指导意见通知有意见，认为该通知不是法律不是行政规章不是地方法规只是规范性文件，对抗不了城乡规划法、行政强制法，更对抗不了宪法第5条规定，该通知未有关于确认违法建筑和拆除违法建筑的内容，与本案无关联性；授权委托书是区政府和弓矿公司签订的对内效力，对原告没有任何约束力，该授权委托书违反法律禁止性规定应属于无效的委托，因为行政强制权力不能由企业委托政府实施，政府也绝不能接受企业的委托来进行行政的实施，所以违法行政行为的行政主体是被告；会议纪要没有任何法律效力，特别是违法的会议纪要被告应当承担因其违法所造成的损失；对证据2认为清单具有合法性关联性但是对证明目的有异议，不能证明被告所证明的事实恰恰能证明原告所要证明的事实，该证据证明案涉房屋建成时间为1981年，案涉房屋已经被弓矿公司允许建设仓房的清单之内；对视听资料的真实性无异议但是不能够证明案涉房屋是违法建筑，因为1981年的建筑在建成的时候城市规划法和城乡规划法都未实施，只能说这个建筑是合法建筑，另外如果按照现在的生效的城乡规划法来规范，违法建筑的确认权利由县级以上人民政府规划主管部门来确认，弓矿公司和弓长岭区政府都没有权利没有资格来认定案涉房屋是违法建筑；对证据4当中所有证据都认为程序上违法。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4、6、7，本院对真实性予以认定；证据5、8、9与本案无关联性，本院不予认定。对被告提供的证据1-3，本院对真实性予以认定。经审理查明，原告张丹于2008年5月花费16，440元购买团山楼1栋网点1号楼，购买票据标明建筑面积为137平方米，在其主楼外侧有205平无照房屋。2018年4月11日鞍钢集团矿业弓长岭有限公司（以下简称弓矿公司）出具授权委托书，委托辽阳市弓长岭区人民政府在“三供一热”移交过程中，对于严重影响城市美观及不符合规划总体要求的建筑物、构筑物及相关附属设施以及未取得相关合法手续的违章建筑予以清理、拆除。弓长岭区人民政府与弓矿公司于2019年7月29日联合发布《关于整治城市建成区违法建筑的通告》，要求整治所有违法建筑全部拆除；2019年12月3日发布《致弓矿公司“三供一业”移交所涉及干部群众的一封信》，希望业主自行拆除违建；2020年4月17日作出《关于拆除弓长岭区城市建成区违法建筑物的通告》，要求弓矿公司三供一业移交区域所有侵占公共区域的违法建筑物和构筑物必须在2020年4月23日自行拆除、清理完毕，逾期不拆除的，由弓矿公司和弓长岭区人民政府组织有关部门强制拆除；2020年4月24日作出《弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书》，决定对安平街道团山子1、2、3、6、13栋楼及周边所有违法建筑物和构筑物于2020年4月24日实施强制拆除。2020年5月7日被告弓长岭区人民政府对原告205平方米无照房屋进行了强制拆除。原告张丹不服，向本院提起行政诉讼，要求确认被告的强拆行为违法及赔偿。本院认为，关于本案适格被告问题，弓长岭区人民政府提出其是受弓矿公司的委托实施拆违工作，应由弓矿公司承担相应责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，但弓矿公司并非行政机关，其无权委托区政府进行拆违工作，弓长岭区人民政府既已实施了本案拆除行为，按照谁行为谁被告的原则，应当承担相应的法律责任，故辽阳市弓长岭区人民政府为本案的适格被告。关于本案拆除行为是否合法问题。一、被告提出弓矿公司2018年4月11日向其出具了《合法建筑清单》，原告的违法构筑物不在《合法建筑清单》内，经弓矿公司确认，凡是不在《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》内的建筑物、构筑物及相关附属设施均为违法建筑，故原告的205平房屋系违法建筑应予以拆除。被告虽然出示了该清单，但其并未提供相关部门对涉案房屋属于违法建筑的认定结论。二、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”被告未依法履行催告程序，也未向原告告知其应享有的陈述权和申辩权。三、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告在2020年4月24日作出《弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书》，决定对安平街道团山子1、2、3、6、13栋楼及周边所有违法建筑物和构筑物于2020年4月24日实施强制拆除，2020年5月7日被告对原告205平方米无照房屋进行了强制拆除，被告未向原告告知有提起行政复议或者行政诉讼的权利，也未给予原告主张权利的期限即实施了强制拆除行为。故，本案中被告弓长岭区人民政府对原告实施的强拆行为程序违法。关于本案被告是否应当予以赔偿问题。虽然被告弓长岭区人民政府对原告实施的强拆行为程序违法，但涉案房屋确系无照房屋，并未取得合法手续。且原告提交的取得涉案房屋的证据为国有住房出售收入专用票据，但该票据上显示住房建筑面积为137平米，并未显示案涉被拆的205平米无照房屋。原告在庭审时也自认购买时就明知205平米建筑是无照房，被告并未侵犯其合法权益。故对于原告要求予以赔偿的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。经合议庭评议并报请审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告辽阳市弓长岭区人民政府强制拆除行为程序违法；二、驳回原告张丹的赔偿请求。案件受理费人民币50元，由被告辽阳市弓长岭区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  刘大钧审判员  印明大审判员  马伯乐二〇二〇年十二月十六日书记员  王嬿妮