辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终113号上诉人（原审原告）：辽宁毅兴投资管理有限公司（以下简称毅兴公司），住所地沈阳市东陵区白塔街**。法定代表人：汪志成，系该公司经理。委托代理人：焦志伟（男），陈兴萍（女），均系辽宁瀛沈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔街道），住，住所地沈阳市浑**塔南街道塔南街/div>法定代表人：王前防，系该办事处主任。委托代理人：唐宁，女，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：商茂林，系该单位工作人员。上诉人毅兴公司与被上诉人白塔街道协议履行一案，不服沈阳市大东区人民法院（2018）辽0104行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，由审判员王继东担任审判长与审判员史越洋、范嘉才依法组成合议庭，于2020年5月7日、2020年11月10日对本案进行了公开开庭审理，上诉人毅兴公司的委托代理人焦志伟、陈兴萍，被上诉人白塔街道的委托代理人唐宁、商茂林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，毅兴公司坐落于沈阳市××××羊安村（沈阳市东陵区白塔街380号）。2011年因沈营路加宽扩建项目需要，对项目规划范围内的房屋及地上物进行拆迁，毅兴公司在拆迁范围内。2011年12月15日毅兴公司与白塔办事处签订房屋拆迁补偿安置产权调换协议书（合同编号：C020），协议约定：依据《中华人民共和国土地管理法》、《辽宁省实施办法》和《浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）》及浑南新城指挥部有关规定，甲、乙方在平等、自愿、协商一致的基础上就房屋及地上附着物拆迁补偿安置产权调换达成协议，甲方（白塔办事处）对乙方（毅兴公司）坐落于沈阳市××××羊安村的房屋进行拆迁，房屋所有权证卷号为**，建筑面积570平方米，设计用途为办公。甲方将坐落在浑南新城管委会白塔街道高三家子或火石桥两个居民回迁住宅区的主要街道商业服务网点由乙方选择一处房屋作为产权调换房屋，该房屋设计用途为商业。甲方支付乙方临时过渡补助费（详见C020-1号协议）。另约定，在本协议签字时，乙方应向甲方移交有关房屋、土地证件。上述协议首部乙方处填写的单位名称为沈阳市毅兴实业有限公司，尾部加盖原告辽宁毅兴投资管理有限公司的公章。庭审结束后，被告白塔办事处自认向原告毅兴公司支付房屋装修费、经营补偿及过渡期补助费共计1，280，200元。2000年8月11日沈阳市毅兴实业有限公司取得沈房权证东陵字第**房屋所有权证，证照记载房屋坐落于沈阳市××××羊安村，房屋建筑面积570平方米，登记卷号为1589-5号。2011年12月13日拆迁部门就案涉房屋向沈阳市不动产登记中心进行拆迁核档，现沈阳市不动产登记中心处存有案涉房屋产籍档案核实根，其中记载单位名称为沈阳市毅兴实业有限公司，卷号1589-5，证号2763，面积570平方米。沈阳市毅兴实业有限公司于2004年7月5日变更为辽宁毅兴投资管理有限公司。辽宁毅兴投资管理有限公司于2004年12月13日变更为辽宁物华天宝投资管理有限公司。辽宁物华天宝投资管理有限公司于2012年3月5日变更为辽宁毅兴投资管理有限公司。案在审理过程中，原告毅兴公司于2019年8月22日向本院递交评估申请书，申请对案涉房屋价值进行评估鉴定。本院依法通过沈阳市中级人民法院委托辽宁润兴房地产土地评估有限公司（以下简称润兴评估公司）对坐落于沈阳市××××羊安村办公用途房地产市场价值进行评估。润兴评估公司于2019年9月26日作出润兴房估字（2019）AS031号房地产司法鉴定估价报告，估价结果：房地产总价1，592，580元。原告对评估报告真实性无异议，但认为评估值过低，应该按照现在的市值进行评估，由于动迁，我们单位在外租房办公，确有实际损失，要求一并补偿。被告对评估报告无异议。沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府于2010年6月28日下发沈东陵（浑南）政发（2010）1号《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》，第三条规定，拆迁村民住宅房屋实行货币补偿和产权调换两种安置方式，由被拆迁人自愿选择其中一种方式。被拆迁房屋按房屋使用用途予以补偿，房屋的使用用途以房屋所有权证记载为准。拆迁非住宅房屋实行货币补偿。第四条，白塔办事处代表东陵区（浑南新区）人民政府作为拆迁主体具体实施浑南新城地区的拆迁工作。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案的争议焦点：原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书是否合法有效。涉案房屋的所有权证书中记载房屋的设计用途为办公。可见毅兴公司所有的被拆迁房屋为非住宅房屋，其征收补偿标准应按非住宅房屋的拆迁补偿标准计算。依据沈东陵（浑南）政发（2010）1号《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》中的拆迁政策，拆迁非住宅房屋实行货币补偿。本案中，原、被告签订的补偿协议约定被告对原告以产权调换的方式进行拆迁补偿安置，违反当地拆迁政策规定。故，原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书应为无效协议，但涉案地块在拆迁范围内，原告毅兴公司是涉案地块上房屋所有权人，其有取得拆迁补偿的权利。被告应对毅兴公司履行拆迁补偿职责，按照案涉房屋的司法评估价值给付拆迁补偿款。关于原告提出由于涉案办公用房被拆迁，致使在外租房办公，要求被告给付租房损失的问题，因原告自述被告已支付过渡期补助费1，280，200元，被告自认上述款项为房屋装修费、经营补偿及过渡期补助费，双方对数额无异议。故对原告的上述请求不予支持。关于被告提出原告持有的案涉房屋所有权证书取得不合法的问题，沈阳市房产局于2000年8月11日向沈阳市毅兴实业有限公司颁发房屋所有权证书，沈阳市房产局是沈阳市人民政府设置的负责房屋登记工作的机构，房屋登记机构依法履行将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记薄上予以记载的法定职责。现被告未向法庭提供证据证明上述房屋所有权证的颁发不合法，在房屋登记机关作出房屋登记行为未被改变或被撤销前具有法律效力，故对被告的该项主张不予支持。关于被告提出本案超过法定起诉期限的问题，行政协议虽然仍属于一种行政行为，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律范围。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。第一百九十五条第（一）项，有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求。本案中，原告自述，由于被告一直未履行交付产权调换房屋的职责，为此一直向政府及相关部门主张权利，原告作为被拆迁人，在未全部取得拆迁收益的情况下，一直要求被告交付产权调换房屋或给付拆迁补偿款符合客观常理，故对原告的自述予以采信。被告的上述抗辩理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、确认原告辽宁毅兴投资管理有限公司与被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于2011年12月15日签订的《房屋拆迁补偿安置产权调换协议书》无效。二、被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内给付原告辽宁毅兴投资管理有限公司房屋拆迁补偿款1，592，580元。案件受理费141，586元，评估鉴定费5，975元，共计147，561元由被告承担。上诉人毅兴公司上诉称，案涉房屋系上诉人具有所有权的办公用房且手续合法，土地权利人虽然是沈阳建筑大学城市建筑学院，但该学院系由上诉人开办的，在权利上不存在争议。土地使用权登记没有变更，是因为晓阳公司一直说在办理，上诉人认为土地证的原件在其公司手里，且也给上诉人公司办理了银行贷款的抵押登记，就等着晓阳公司继续办。后足球学校不再经营，上诉人公司又与沈阳建筑大学合办沈阳建筑大学城市建设学院，上诉人以土地和房屋进行投资，当时教育部也要求土地必须登记在学校的名下，晓阳公司也能办理土地证的时候，当时就直接办在了学院的名下。案涉土地登记为国有划拨土地，不是集体建设土地，根据被上诉人的征地时间，当时《国有土地征收与补偿条例》已经生效，应该按照国有土地方式予以补偿，且货币和产权调换补偿均是被上诉人不可剥夺的权利，原审以集体土地补偿方案中的补偿规定，直接否定协议效力，适用法律错误。双方签订的协议合法有效，应该继续履行，并赔偿过渡期的损失，故请求本院撤销原审判决，支持上诉人的全部诉讼请求或发回重审。被上诉人白塔街道辩称，其同意原审判决的结论，双方签订的协议违背补偿方案中的补偿方式，应该予以货币补偿，不能按照回迁安置补偿；且根据一审查明事实，其已向上诉人支付过渡补助费且上诉人的补偿方式已改为货币补偿，上诉人不存在其主张的临时过渡补助损失，该项主张没有依据。请求本院驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审查明事实基本一致。另补充查明事实：1995年8月沈阳市东陵区人民政府作出征地批复8-13号，同意批准征用东陵区白塔镇小洋安村土地，每一份征地批准面积0.66公顷。1995年8月沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司将上述被征用土地一并办理了国有土地使用权证，面积为39600平方米。1996年4月沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司与沈阳毅兴实业有限公司签订国有土地使用权出让合同。1998年4月市教委批准在该宗土地上由沈阳毅兴实业有限公司开办足球学校。1998年5月由于沈阳毅兴实业有限公司无法办理房产登记，遂由沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司、村委会及白塔镇政府三方以沈阳毅兴实业有限公司为真正土地权利人为由，要求将土地权利变更到其名下，但土地登记未记载存在上述变更。2000年土地换证，权利人为沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司，土地类别为行政划拨。并记载该宗土地为沈阳毅兴实业有限公司做银行贷款抵押。2006年11月沈阳市东陵区晓阳农工商联合公司与沈阳建筑大学城市建设学院双方签订土地转让协议，将该宗土地转让给沈阳建筑大学城市建设学院。2006年12月该宗土地直接变更到沈阳建筑大学城市建设学院名下，土地类别为教育划拨用地。1998年1月沈阳市东陵区房产登记办公室为沈阳毅兴实业有限公司在涉案土地上登记除被征收建筑外多个房屋的房屋登记。沈阳城市建设学院及现该学院的举办者均同意毅兴公司作为房屋补偿权利的承接者。双方签订的过渡期补偿费C20-1协议，协议约定补偿费总计1，280，200元，包括房屋装修26，220元，过渡期补偿684，000元（按照50元/月/平方米，计算2年），经营补偿57万。经本院调查，上诉人所主张的回迁区域内存在非住宅房屋。本院认为，本案系行政协议履行诉讼，针对此类协议的履行，应采用两分法予以审查，对于协议的合法性问题应以行政诉讼的方式予以审查；对于协议的履行性问题应主要参考民事诉讼的方式予以审查。（一）关于协议的合法性问题首先，本案虽然发布的系集体土地征地公告，但本案土地性质为国有土地，不是集体土地。考虑到涉案征收范围内集体土地为主，国有土地较少的情况下，故可视为一并征收行为。其次，在征收时，该宗国有土地应按照国有土地的法律规定方式予以补偿。货币或回迁安置的补偿方式是法律赋予被征收人的选择权利。最后，涉案的补偿方案虽系针对集体土地的补偿方案，但在该补偿方案中的第12条规定，“拆迁非住宅房屋补偿内容及标准参照沈阳市政府【2004】第31号《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》执行”，双方签订协议的主要内容符合上述条例第三十二条的规定。故被上诉人提出的双方签订协议违背补偿方案中的补偿方式，导致合同无效的观点与事实不符，亦不符合法律规定，不能成立，原审对此认定不当，应予以纠正。被征收房屋系国有划拨土地上的合法房屋，在双方协议中对于国有土地上的房屋进行回迁安置补偿，符合上述法规的规定，系有效协议，应予以履行。关于约定的过渡期补助费标准问题，虽然根据《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第四十九条第一款第（一）项规定的过渡期补助费标准为25元/月/平方米，双方签订的补偿标准为50元/月/平方米，上述补偿金额超出法规规定，但考虑到超出部分没有达到补偿安置协议总金额的20%，尚不能达到严重损害国家利益的程度，故该部分约定有效。（二）关于协议是否应予以履行问题因本院调查回迁区域内存在非住宅房屋，故本协议存在继续履行的可能，应责令被上诉人继续履行协议。根据协议约定，被上诉人应于2013年8月1日前交付回迁房屋，但被上诉人一直未履行，故被上诉人应承担逾期履行的违约责任即继续支付过度期补助费。根据双方签订的C20-1协议，约定2年内回迁的补助费标准为50元/月/平方米，但协议中没有约定关于逾期安置的补助费标准，故应该按照法规的标准予以执行，即为25元/月/平方米。按照此标准支付每月过渡期补助费14，250元，截止其交付房屋之月止。鉴于被上诉人存在不继续履行合同的可能性，本着一次性实质处理纠纷的宗旨，应直接判决被上诉人拒绝提供回迁安置房屋应承担的违约损失金额。本院经实地调查，该回迁范围房屋尚不能办理房屋登记，影响其实际交易价格，故对于商业服务网点的交易价格，酌定为1万元每平方米。可判决被告于60日内履行，拒绝履行则承担房屋违约赔偿金570万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销沈阳市大东区人民法院（2018）辽0104行初202号行政判决；二、责令被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处支付上诉人辽宁毅兴投资管理有限公司过渡期补助费，从2013年8月始至交付房屋之月止，支付标准每月14，250元；三、责令被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处于本判决生效之日起60日内交付上诉人辽宁毅兴投资管理有限公司570平方米商业服务房屋，面积差价按双方协议约定执行；四、如被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处未能在60日内予以履行第二、三项判决内容，则于10日内支付上诉人辽宁毅兴投资管理有限公司房屋违约金570万元及过渡期补助费1，268，250元（补助费从2013年8月至2021年1月共计89个月）。一审案件受理费141，586元，二审案件受理费147，561元，评估鉴定费5，975元，总计295,122元由被上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  王继东审判员  范嘉才审判员  史越洋二〇二〇年十二月四日书记员  张 舒本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；