新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新01行终147号 上诉人（原审原告）宋五保，男，1956年1月13日出生，汉族，乌鲁木齐新市区**乡三宫梁村村民，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 上诉人（原审原告）宋刘德，男，1976年12月21日出生，汉族，，乌鲁木齐市新市区**乡三宫梁村村民，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 共同委托代理人陈玲，新疆元正盛业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 法定代表人韩丽，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡政府乡长。 委托诉讼代理人马新艳，女，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡政府司法所所长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人姜建军，男，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡政府国土资源所所长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 上诉人宋五保、宋刘德因与被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）六十户乡政府（下称六十户乡政府）行政强制及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初320号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人宋五保、宋刘德及其委托诉讼代理人陈玲，被上诉人六十户乡政府的委托诉讼代理人马新艳、姜建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明，2012年1月10日，袁福敬（乙方）与六十户乡大梁村村委会（三组）（甲方）签订了土地承包合同。合同约定，甲方将大梁村七队215亩土地由乙方经营，其中袁福敬40亩责任田是多年废弃的鱼池和荒地，乙方可搞养殖或其他项目。2012年5月21日，袁福敬申请将承办的40亩荒地用于养殖基地建设。2012年5月22日，六十户乡大梁村村委会签署了情况属实，请依法办理有关手续。2012年4月12日，乌鲁木齐县六十户乡政府批复，请土地部门进一步核实用地性质，如确系非耕地，同意依法按规划、土地、建设等规定上报审批。2013年7月1日，袁福敬（甲方）与乌鲁木齐汇通豫新畜牧养殖农民专业合作社（以下简称汇通豫新合作社）（乙方）签订了土地承包协议。协议约定，甲方将22亩未能耕种的荒地出租给汇通豫新合作社。2013年9月16日，汇通豫新合作社（甲方）与宋五保、宋刘德（乙方）签订合作合同，合同约定，乙方投入建设的地面附着物产生的款项均由乙方享有（如租赁、买卖、征收、占用、合作项目所使用土地而获得的相关的补偿款等）。2013年5月28日，宋五保、宋刘德与田雄、田先刚签订了猪圈修建协议书，协议约定，合同工期：开工时间2013年5月30日，竣工时间2013年9月20日，合同总造价164，800元。2014年2月25日，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）环境保护局作出关于乌鲁木齐汇通豫新畜牧养殖农民专业合作社生猪标准化规模养殖场建设项目的环保预审意见，其内容为，经现场踏勘，现提出如下意见，一、我局拟同意你单位投资380万元，在乌鲁木齐市某区北荒地袁福敬口粮地兴建一座总占地面积22亩标准化规模养殖小区；二、下一步请严格按照《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《畜禽养殖污染防治管理办法》等规定，进行环境影响评价及其审批工作，否则我局将依据国家有关法律、法规给予处罚。2014年2月26日，大梁村村委会出具证明，其内容为，兹有我六十户乡大梁村村民袁福敬承包土地，并成立汇通豫新畜牧养殖农民专业合作社，养殖场相关手续在办理中。2014年3月汇通豫新合作社委托新疆立弓交通勘察设计研究院制作了《生猪标准化规模养殖场建设项目可行性研究报告》和《生猪标准化规模养殖场建设项目实施方案》。2014年12月汇通豫新合作社委托新疆鑫旺德盛土地环境工程有限公司制作了《建设项目环境影响报告表》。2019年初，由于非洲猪瘟疫情，按照自治区对非洲猪瘟防控工作的统一部署，2019年4月16日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员办公室作出的乌高（新）政办〔2019〕45号《关于印发高新区（新市区）非洲猪瘟防控及生猪出栏专项行动方案的通知》，文件要求各乡（镇）人民政府严格落实属地管理职责，确保不发生非洲猪瘟疫情。2019年4月28日高新区（新市区）重大动物疫病防治指挥部办公室作出﹝乌高（新）重动防办〔2019〕22号﹞《关于进一步加快推进全区生猪清栏专项行动的通知》，文件要求各乡（镇）人民政府严格落实属地管理责任，同时完成违规违建圈舍拆除。2019年5月5日高新区（新市区）重大动物疫病防治指挥部作出乌高（新）重动防〔2019〕23号《关于全面推进我区生猪清栏及圈舍拆除工作的通知》，文件要求对辖区已清栏的不符合国家相关规定圈舍要全部拆除。对圈舍违规违建、场地未达到环保要求、未取得动物防疫条件合格证、饲养泔水等违规建设的养殖圈舍一律予以拆除。清栏及圈舍拆除工作务必于5月10日前完成。为控制疫情2019年5月14日六十户乡政府作出乡政发〔2019〕53号关于印发《六十户乡关于生猪出栏及圈舍拆除工作实施方案》的通知，文件要求各村严格落实属地管理职责，全面完成辖区生猪养殖场（户）清理整治工作及减栏、拆圈舍。2019年5月底，宋五保、宋刘德的猪舍被六十户乡大梁村村委会拆除。宋五保、宋刘德不服，遂向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，一、关于原告主体是否适格的问题。公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，六十户乡政府具有对本行政区域内的养殖业实施监督管理的职责。2013年宋五保、宋刘德与汇通豫新合作社签订合作合同，合同约定由宋五保、宋刘德承建三座猪舍，由宋五保、宋刘德投入建设的地面附着物产生的款项均有宋五保、宋刘德享有，宋五保、宋刘德认为在对其承建的圈舍进行强制拆除过程中六十户乡政府的行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。二、关于被告主体是否适格的问题。首先，六十户乡政府主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，六十户乡大梁村村委会向一审法院出具情况说明，其依据六十户乡政府作出的乡政发〔2019〕53号关于印发《六十户乡关于生猪出栏及圈舍拆除工作实施方案》的通知要求，组织拆除了其辖区内的宋五保、宋刘德猪舍。六十户乡大梁村村委会作出的行为是受六十户乡政府委托而作出的行为，因此，六十户乡政府系本次拆除行为的实施主体，是本案适格被告。三、关于六十户乡政府实施的强制拆除涉案圈舍的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应为由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”六十户乡政府在强制拆除涉案圈舍过程中，未向宋五保、宋刘德发出被认定为违法建筑的书面通知，未向宋五保、宋刘德下达限期拆除违法建筑的公告，未向宋五保、宋刘德告知法律救济的途径，未保障宋五保、宋刘德陈述、申辩的权利，违反法定程序，依法应确认六十户乡政府强制拆除行为违法。故对宋五保、宋刘德要求确认六十户乡政府强制拆除其圈舍行为违法的诉讼请求，一审法院予以支持。四、关于六十户乡政府强制拆除宋五保、宋刘德涉案圈舍是否应予赔偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”该法第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2010年9月30日实施，2014年9月29日停止执行的国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，一、进一步界定设施农用地范围。依据《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”2014年9月29日实施的国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（一）项规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”三、规范设施农用地使用。从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，2012年5月21日，袁福敬申请将承办的40亩荒地用于养殖基地建设。2012年5月22日，六十户乡大梁村村委会签署了情况属实，请依法办理有关手续。2012年4月12日，乌鲁木齐县六十户乡政府批复，请土地部门进一步核实用地性质，如确系非耕地，同意依法按规划、土地、建设等规定上报审批。涉案猪舍建造于2013年9月，依据上述规定，宋五保、宋刘德应当取得相关的土地审批手续。宋五保、宋刘德未依法办理土地审批手续，且其亦未提供证据证明涉案猪舍所在地块依法履行设施农用地审批、备案手续，宋五保、宋刘德建造涉案猪舍应属违法建设行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据立法精神，当事人取得行政赔偿应以合法权益受到违法行政行为侵害为前提，换言之，当事人的非法利益不受法律保护。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，宋五保、宋刘德主张的被强制拆除的涉案圈舍，未向法庭举证证明其权属的合法性。现宋五保、宋刘德就涉案圈舍提出赔偿的请求，没有事实根据和法律依据。因此，对宋五保、宋刘德就被强制拆除的涉案圈舍提出的行政赔偿请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：一、确认乌鲁木齐高新技术产业开发区六十户乡政府强制拆除宋五保、宋刘德位于某区内的猪舍的行政行为违法；二、驳回宋五保、宋刘德要求乌鲁木齐高新技术产业开发区六十户乡政府赔偿570，000元的诉讼请求。 上诉人宋五保、宋刘德不服一审判决，向本院提出上诉称：1．一审认定涉案猪舍属违建错误。建造涉案猪舍的土地性质为荒地，直接用于经营性养殖的畜禽舍养殖用地是设施农用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）规定，设施农用地按农用地管理，无需办理建设用地的审批手续。依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，我方已经向六十户乡政府提出申请且六十户乡政府已经同意依法按规划、土地建设等相关规定上报审批，故我方已经履行了设施农用地应履行的用地审批义务。2．一审法院适用法律错误。涉案猪舍用地为设施农用地，一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，认为应当办理农用地专用审批手续错误。涉案猪舍建于2013年，一审法院适用2014年9月29日实施的国土资发〔2014〕127号文要求我方履行审批手续错误。综上，一审判决认定事实、适用法律有误，请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人六十户乡政府答辩称：2012年5月21日，袁福敬申请将承包的40亩荒地用于养殖基地建设，2012年12月4日，我机关批复内容为“请土地部门进一步核实用地性质，确系非耕地，同意依法办理规划、土地、建设等手续之规定上报审批”的批示。袁福敬在未取得设施农业用地项目及用地备案批复的前提下，于2013年7月1日将前述土地中22亩荒地承包给乌鲁木齐汇通豫新畜牧养殖农民专业合作社（法人宋五保）。依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定，宋五保、宋刘德在未申请、未取得设施农用地项目及用地备案批复的情形下，擅自于2013年9月建造涉案猪舍，属违法建造。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明事实与一审法院认定事实一致。 以上事实有现场拆除照片、营业执照、合作合同、猪圈修建协议书、猪场化粪池修建协议、收据收条、借条、银行流水、申请书、土地承包合同、土地承包协议书、乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐新市区）环境保护局关于乌鲁木齐汇通豫新畜牧养殖农民专业合作社生猪标准化规模养殖场建设项目的环保预审意见、证明、生猪标准化规模养殖场建设项目可行性研究报告、生猪标准化规划养殖场建设项目实施方案、建设项目环境影响报告表（国环评证乙字第4021号）、动物防疫条件合格证、2019年4月28日高新区（新市区）重大动物疫病防治指挥部下发乌高（新）重动防办〔2019〕22号关于进一步加快推进全区生猪清栏专项行动的通知、2019年4月16日乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会办公室下发乌高（新）政办〔2019〕45号关于印发高新区（新市区）非洲猪瘟防控及生猪栏专项行动方案的通知、2019年5月5日高新区（新市区）重大动物疫病防治指挥部下发乌高（新）重动防〔2019〕23号关于全面推进我区生猪清栏及圈舍拆除工作的通知、2019年5月14日高新区（新市区）六十户乡人民政府乡政发〔2019〕53号关于印发六十户乡关于生猪出栏及圈舍拆除工作实施方案的通知、2019年11月10日六十户大梁村村民委员会出具的情况说明、猪场垃圾清理费发票及申请报告、敬元胜、兰小平、杨永军、田先刚、吴小兵等人的承诺书及一、二审庭审笔录为证。 本院认为，一、关于六十户乡政府拆除涉案猪舍行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应为由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，六十户乡政府在未依法作出认定涉案猪舍系违法建筑的书面通知，亦未向宋五保、宋刘德履行下达限期拆除违法建筑的公告、告知其法律救济的途径、未保障其陈述、申辩权利等程序的情形下迳行强制拆除涉案猪舍，违反了上述法律规定，依法应确认六十户乡政府强制拆除涉案猪舍的行为违法。 二、关于六十户乡政府强制拆除宋五保、宋刘德涉案圈舍是否应予赔偿的问题。 首先，2010年9月30日实施，2014年9月29日停止执行的国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条规定，进一步界定设施农用地范围。依据《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地；第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。2014年9月29日实施的国土资发﹝2014﹞127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第一项规定，设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地；第三条规定，规范设施农用地使用。从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。依据上述法律规定，经营者使用设施农用地，应当依法履行设施农用地审批、备案手续。本案中，袁福敬申请将承办的40亩荒地用于养殖基地建设。2012年5月22日，六十户乡大梁村村委会签署了情况属实，请依法办理有关手续。2012年4月12日，乌鲁木齐县六十户乡政府批复，请土地部门进一步核实用地性质，如确系非耕地，同意依法按规划、土地、建设等规定上报审批。2013年9月，宋五保、宋刘德建造涉案猪舍前应当依据上述规定依法履行手续，然宋五保、宋刘德未依照上述批复办理审批手续，亦未提供证据证明涉案猪舍所在地块依法履行设施农用地审批、备案手续，其建造涉案猪舍应属违法建设行为。 其次，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。依据上述法律规定可知，行政赔偿的前提是当事人的合法权益受到违法行政行为的侵害，当事人的非法利益不受法律保护。本案中，宋五保、宋刘德被强制拆除的涉案猪舍系违法建设，即便六十户乡政府拆除涉案猪舍行为违法，也不属于上述法律规定的应当赔偿的情形。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，人民法院应当判决驳回宋五保、宋刘德的赔偿请求。 关于上诉人宋五保、宋刘德主张涉案猪舍的建筑时间为2013年9月，一审法院适用2014年9月29日实施的国土资发﹝2014﹞127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》属适用法律错误的上诉理由，本院认为，涉案猪舍系违法建筑，从其建造至拆除期间是持续违法的状态，故一审法院适用前述规定并无不当。上诉人宋五保、宋刘德的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人宋五保、宋刘德的上诉请求没有事实与法律依据，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人宋五保、宋刘德共同负担（已付）。 本判决为终审判决。 审判长 张 峰 审判员 朱 虹 审判员 高靖琳 二〇二〇年十二月十四日 书记员 李冰蕊