贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终427号上诉人（一审原告）:遵义市汇川区董公寺街道办事处。住所地：遵义市汇川区海龙屯**。统一社会信用代码：115203030095050486。负责人：王硕鑫，主任。委托代理人：张焱，副主任。委托代理人姚剑飞，贵州元璋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义洪宇驾驶培训有限公司。住。住所地：遵义市汇川区鱼芽村东联线一社会信用代码：915203017988027147。法定代表人：罗忠主，经理。委托代理人：何思远，贵州舸林律师事务所律师。委托代理人：杨林英，贵州舸林律师事务所实习律师。上诉人遵义市汇川区董公寺街道办事处（以下简称董公寺街道办）因与被上诉人遵义洪宇驾驶培训有限公司（以下简称洪宇公司）解除行政协议一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2014年7月25日，被告董公寺街道办党委、政府召开联席会议，同意原告洪宇公司作为招商引资项目，要求选址符合相关要求，并按程序办理相关手续，要求必须按照驾驶培训学校相关标准建设。同年7月30日，原告洪宇公司向被告董公寺街道办支付人民币300万元，款项性质载明为“征地赔付款”。同年8月18日，被告董公寺街道办就洪宇公司申请用地事宜向汇川区人民政府请示，拟同意原告洪宇公司招商引资项目，选址在金星村李子垭组，占地面积50亩。同年9月1日，原告（协议乙方）与被告（协议甲方，原遵义市汇川区人民政府）签订《招商引资协议书》，载明：“为了促进汇川区经济发展，重点保护乙方在投资利益。受甲方诚挚邀请，经过乙方对甲方投资环境实地考察，双方本着互惠互利，双方共赢的原则，现就乙方在××村投资建设驾驶培训考试项目的有关事宜达成一致，特签订以下协议：一、项目简介，（一）项目名称驾驶培训；（二）投资人洪宇公司；（三）项目规模：总投资1300万元人民币。注册资金300万元。（四）税金和就业：全部达成后，预计年实现销售收入700万元，年利润200万元，年缴税金20万元，项目投产后，可提供11个就业岗位。（五）项目建设期：项目预计从2014年10月开工建设，于2015年3月竣工，2014年4月投产。二、企、企业地址及土地使用一）项目建设用地面积：乙方需要土地约50亩（具体面积以供地红线图为准）作为建设和生产的场地。（二）项目建设用地位置：位于遵义市汇川区。三、甲方责任与义务：（一）积极配合乙方办理公司注册登记等手续，在办理国土、规划、环保等手续中协助完善地方政府各有关单位对接工作。（二）负责办理征地补偿，居民搬迁、安置等工作。（三）负责协助乙方处理水、电（动力电）等问题。（四）在乙方建设及投产经营期间，派专人了解其经营情况并实时反馈信息。四、乙方的任与义务：乙方要确保资金投入渠道畅通，项目生产按期投入运行。（二）必须严格按照安全、环保“三同时”原则建设，确保企业“三废”达标排放，做好防治水土流失工作。（三）乙方保证资金按时到位，在取得建设用地批准书之日起三日内开工建设，并在约定时间内完成工程建设并投产。（四）乙方承诺在生产经营期间，守法经营，安全生产，照章纳税，接受政府检查，服从政府管理。（五）服从甲方管理，注重安全生产工作，并按甲方要求按时报送各类报表，支持甲方统计工作。......（七）如乙方未能按甲方要求和本协议约定达到预期目标，导致本协议终止的，该宗地地面所有建筑物、构筑物归甲方处理，甲方不承担任何赔偿和补偿责任。《招商引资协议书》签订后，2014年10月24日，被告将原告支付征地赔付款拨付250万元给金星社区（原金星村委会）支付涉案土地使用权人作为土地流转费用，2016年5月24日又拨付50万元。2015年5月9日，被告党委、政府召开联席会议明确，一是洪宇公司项目由董公寺街道办请示区人民政府同意；二是为保障群众生产生活需要，至少延让现行道路，确保今后路面宽度10米以上；三是洪宇公司项目在所有手续完善后方可建设。同年5月11日，被告董公寺街道办就洪宇公司申请用地事宜再次向汇川区人民政府请示，拟同意原告洪宇公司占地面积55亩，(其中林地25亩，30亩为有条件建设区)，恳请区人民政府协调相关部门为其办理林地占用手续，同时对该项目所需用地进行调斑。2016年5月16日，被告党委、政府召开联席会议议题一明确：一是原则上同意洪宇公司红线范围内的土地完整流转，由金星村负责征收，征拆资金缺口由洪宇公司保障；二是原则上同意洪宇公司在不改变土地性质、现貌的基础上，经营符合土地使用性质的相关产业；三是不得在该片土地上修建任何建筑物。2018年3月2日，被告董公司党委就原告洪宇公司项目用地召开专题会议明确：一是原则同意金星社区使用寨上组土地用于集体经济发展。二是由街道办事处副主任佘翔牵头，执法大队负责，按照实际情况，严格控制洪宇公司用房建设规模。由金星社区负责与洪宇公司沟通，对该宗地土地及周边环境进行绿化改造，经街道办事处检查合格后方可使用。三是金星社区与洪宇公司联合向办事处提交承诺书，如该项目出现一切问题，均由金星社区与洪宇公司承担相应的法律后果，如该项目被项目征收覆盖，一律不予赔付。另查明，2016年5月，原遵义市汇川区人民政府变更为遵义市汇川区董公寺街道办。诉讼期间，2020年4月13日，原告洪宇公司向被告董公寺街道办书面送达《解除合同通知书》，载明其双方签订的合同目的不能实现，要求解除合同，庭审中，被告对此无异议。一审法院认为，（一）被告为发展地方经济，通过招商引资方式与原告签订《招商引资协议》引进原告投资建设，未违反有关法律法规，应为有效。《招商引资协议》第三条约定甲方责任与义务：（一）积极配合乙方办理公司注册登记等手续，在办理国土、规划、环保等手续中协助完善地方政府各有关单位对接工作；（二）负责办理征地补偿、居民搬迁、安置等工作；（三）负责协助乙方处理水、电（动力电）等问题；（四）在乙方建设及投产经营期间，派专人了解其经营情况并实时反馈信息。其中第（一）、（三）项约定主要是“协助”义务，第（二）项约定超越被告职权，第（四）项约定是管理监督责任。原、被告双方签订的《招商引资协议》的履行需以该项目取得建设工程规划许可和取得土地使用权为前提条件。根据该协议第（一）、（三）项约定并结合惯例，申请办理并取得有关规划及土地使用权审批手续属于原告责任，被告仅仅是协助、协调有关部门的义务。被告作为汇川区人民政府的派出机构，对原告投资项目需占用的宗地范围性质是什么、规划用作什么，应当有预知可能性，被告召开多次专题会议研究原告洪宇公司项目协调问题，至今未落实该项目的规划和土地使用权，其虽已经尽到应尽的义务，但现原告的土地使用权问题仍未具体落实，致使《招商引资协议》目的不能实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项关于“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”规定，原告要求解除《招商引资协议》，有其事实和法律依据，本院予以支持。且诉讼中原告已经通知被告解除《招商引资协议》，被告无异议。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。根据原、被告双方签订《招商引资协议》履行情况，原告已经支付被告土地赔付款300万元，现该协议解除不能履行，原告要求被告返还已经支付的土地赔付款300万元，有其事实和法律依据，本院予以支持。被告辩称其已“穷尽其所能”，在洪宇公司项目问题上无过错，洪宇公司项目未能开工建设的责任仍然在于洪宇公司自身，要求驳回原告诉讼请求，理由不成立，本院不予采纳。（二）原告在未取得建设工程规划许可和取得农用地转为建设用地审批手续，或者该宗集体土地没有依法通过征收补偿方案前就将征收土地补偿款300万元支付被告，原告履行《招商引资协议》自身存在一定过失，其应当承担相应责任。同时被告作为汇川区人民政府派出机构，对辖区的土地具有管理监督权，其应当知道涉案土地的规划及用途，在涉案土地规划及用途不明情况下，被告却将原告支付的土地征用赔付款300万元拨付260余万元给金星社区作为土地流转费用，被告的行为明显不当，有违行政合理和程序正当原则。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》的解释第九十七条关于“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”的规定，原告要求被告承担资金占用费，本院不予支持，资金占用费是指国有企业使用国家投入资金而按规定标准交纳的占用费，本案原告主张被告支付其资金占用费于法无据，且双方在《招商引资协议》就违约责任没有进行约定。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》的解释第九十七条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条之规定，判决如下：一、解除原告遵义洪宇驾驶培训有限公司与被告遵义市汇川区董公寺街道办事处于2014年9月1日签订的《招商引资协议》。二、被告遵义市汇川区董公寺街道办事处在本判决书生效后三十日内返还原告遵义洪宇驾驶培训有限公司已支付的土地征收赔付款300万元。三、驳回原告遵义洪宇驾驶培训有限公司其余诉讼请求。案件受理费31000.00元，由原告遵义洪宇驾驶培训有限公司承担15500.00元，被告遵义市汇川区董公寺街道办事处承担15500.00元。一审宣判后，董公寺街道办不服一审判决，向本院提起上诉。董公寺街道办上诉请求：1.请求撤销一审判决，驳回被上诉人所提一审诉讼请求。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予改判。上诉人与被上诉人所签《招商引资协议》约定:“为促进遵义市汇川区经济发展，洪宇驾校拟在××村投资驾驶培训考试项目，并由洪宇驾校（乙方）先期出资300万元，需要土地约50亩。”并非上诉人为被上诉人提供土地50亩。在签订《招商引资协议》前，被上诉人即将“土地征拆款”300万元打入上诉人对公账户，并由上诉人分两次转入下属原××村民委员会（现董公寺街道金星社区居民委员会）账户上，后由金星社区居委会以土地流转（转让）的方式从地块所涉农户手中流转了相应面积的土地，共计产生土地流转款2699348元，用于支付土地流转费及地上附作物赔付。后因被上诉人一直未取得涉案地块的国有土地使用权及规划、施工等行政审批许可手续，亦未完成项目立项，导致其一直未能开工建设。根据《招商引资协议》第6项:本协议适用中华人民共和国法律，乙方必须遵守中华人民共和国法律、法规，不得损害社会公共利益，应承担中华人民共和国法律法规规定的其他义务。第7项:如乙方未能按甲方要求和本协议约定达到预期目标，导致本协议终止的，该宗地所有建筑物、构筑物归甲方处理，甲方不承担任何赔偿和补偿责任。”之约定，上诉人在签订《招商引资协议》后立即着手安排下属村居开展土地流转工作，已经履行大部分合同义务，因被上诉人的原因导致合同目的不能实现的法律和经济责任，不应由上诉人承担。综上，上诉人已经履行大部分合同义务，被上诉人所提诉请无事及法律依据，一审判决对上诉人明显不公。被上诉人洪宇公司在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗）。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案的争议焦点是：1.案涉《招商引资协议》是否应当解除。2.若案涉《招商引资协议》应予解除，是否应当返还被上诉人土地出让金300万元并支付相应的资金占用费。关于案涉《招商引资协议》是否应当解除的问题。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议的审查，要结合《中华人民共和国合同法》予以审查。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”。本案中，双方在《招商引资协议》中约定上诉人有协助、协调有关部门的义务，其虽已经尽到应尽的义务，但是上诉人作为汇川区人民政府的派出机构，对被上诉人投资项目需占用的宗地范围性质、规划用途，应当有预知可能性，上诉人召开多次专题会议研究洪宇公司项目协调问题，至今未落实该项目的规划和土地使用权，现被上诉人的土地使用权问题仍未具体落实，致使《招商引资协议》目的不能实现。现被上诉人要求解除《招商引资协议》，有事实和法律依据，一审法院予以支持并无不当。关于是否应当返还被上诉人土地出让金300万元并支付相应的资金占用费的问题。对于土地出让金，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。本案中，被上诉人已经支付上诉人土地赔付款300万元，现该协议解除不能履行，且双方在《招商引资协议》中并未约定土地赔付款由被上诉人支付，故被上诉人要求上诉人返还已经支付的土地赔付款300万元，有事实和法律依据，一审法院予以支持正确。对于相应的资金占用费，被上诉人在未取得建设工程规划许可和取得农用地转为建设用地审批手续，或者该宗集体土地没有依法通过征收补偿方案前就将征收土地补偿款300万元支付给上诉人，其自身存在一定过失，故一审未予支持正确。对于上诉人称上诉人已履行大部分合同义务，因被上诉人的原因导致合同目的不能实现的责任不应由其承担的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”。上诉人作为汇川区人民政府派出机构，对辖区的土地具有管理监督权，其应当知道涉案土地的规划及用途，在涉案土地规划及用途不明情况下，上诉人却将被上诉人支付的土地征用赔付款300万元拨付260余万元给金星社区作为土地流转费用，上诉人的行为明显不当，有违行政合理和程序正当原则，同时，由于被上诉人自身存在一定的过失，故一审判决上诉人返还被上诉人已支付的土地征收赔付款300万元并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费31000.00元，由上诉人遵义市汇川区董公寺街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十二月九日法官助理张萍萍书记员张华丽