湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终829号 上诉人（原审被告）襄阳市樊城区人民政府，住所地：湖北省襄阳市樊城区长虹路**。 法定代表人武义泉，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人宫立红，湖北高见律师事务所律师。 委托诉讼代理人方博，襄阳市樊城区司法局副局长。 被上诉人（原审原告）湖北汉江源农产品科技开发有限公司，住，住所地：湖北省襄阳市樊城区牛首镇汤岗村/div> 法定代表人张正贤，该公司董事长。 委托诉讼代理人黄静，湖北真武律师事务所律师。 上诉人襄阳市樊城区人民政府（以下简称樊城区政府）因与被上诉人湖北汉江源农产品科技开发有限公司（以下简称汉江源农产品公司）征迁补偿决定及行政赔偿一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初178号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2009年10月8日，汉江源农产品公司与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村村民委员会签订《承包土地合同》约定：汉江源农产品公司承包汤岗村714亩土地用于蔬菜种植，时间为15年自2009年10月8日至2024年10月7日止；合同签订时由汉江源农产品公司首付五年承包费总金额的50%，每亩按国标面积600元计算，以后于次年的8月30日前付清五年剩余的50%承包费；承包期内如遇建设征用土地，双方必须服从大局退出土地；涉及补偿事宜，是汉江源农产品公司投建的地面附属物归汉江源农产品公司所得，土地补偿费归汤岗村村民委员会所得；合同签订付款之日起，汤岗村村民委员会无条件将土地交付给汉江源农产品公司使用；汉江源农产品公司在承包期间不得在承包土地上挖塘、筑堤等大规模改变原貌，确需小型改变应与村委会磋商；承包土地所涉及的水、电、渠、路等各项设备由村委会无偿提供使用。合同签订后，汉江源农产品公司实际租用汤岗村土地586.29亩进行蔬菜连片基地建设，投资种植蔬菜、莲藕等，并建有管理和生活用房、水塔、水池、水渠、管道、道路等附属配套设施。2011年2月，汉江源农产品公司出资将承包地进行藕塘改造，用于莲藕种植。2014年6月11日，湖北省人民政府对樊城区政府作出鄂政土批[2014]915号《关于襄阳市樊城区2014年度第5批次城市建设用地的批复》，同意征收牛首镇大李营村、汤岗村集体建设用地4.0095公顷，用于仓储。同时要求樊城区政府按照《中华人民共和国土地管理法》和国家、省有关法律法规和政策规定，严格执行省政府鄂政发[2014]12号公布的新征地标准和批地后实施程序，及时支付补偿费用，落实安置措施，做好方案的实施工作。2014年10月，根据规划和樊西新区相关项目建设需要，汤岗村终止了与汉江源农产品公司的土地承包合同，收回土地交由国家征用。2016年10月受襄阳市樊城区牛首镇人民政府（以下简称牛首镇政府）委托，湖北玖誉房地产评估有限公司根据牛首镇政府和汤岗社区居委会出具的关于可以586.29亩作为开挖改造藕塘评估依据的《情况说明》，会同房屋征收部门、被征收人、第三方相关人员对汉江源农产品公司承包土地上的房屋及其附属物、构筑物进行现场查看，制作了现场查看表和评估明细表，并于2016年12月5日出具评估报告书，认定评估价值为570.6053万元；其中包括房屋216平方米9.2534万元、装修0.2102万元、简易房683.47平方米12.3024万元、藕塘开挖580.13亩348.0787万元、藕塘青苗费145.0328万元、水渠11466.22立方米34.3987万元，以及其他附属设施等。牛首镇政府将上述评估意见报送樊城区政府投资审计中心审计后，樊城区政府投资审计中心委托襄阳诚作房地产评估有限公司对汉江源农产品公司租用汤岗村土地上的房屋及附属物、附着物征收补偿价值预算进行审计。2016年12月29日，樊城区政府投资审计中心向牛首镇政府出具《关于湖北省汉江源农产品科技开发有限公司租用汤岗村土地上的房屋及地上附属物、附着物补偿价值预算审计建议书》认为，湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论中，仅有价值69.5218万元可以审定，另有价值501.0835万元房屋及地上附属物、附着物，因现场实物已灭失，审计复核时无法确定其工程数量及其补偿单价，故无法认定；建议由牛首镇政府提供相关评估报告及图片资料，据实向区政府报告研究予以解决。后双方就征收补偿金额未能达成一致意见，樊城区政府也未依法履行征收补偿行政义务，汉江源农产品公司诉至原审法院。原审法院经审理于2018年3月28日作出〔2017〕鄂06行初129号行政判决，判决被告于判决生效后三十日内履行安置补偿职责，驳回原告其他诉讼请求。樊城区政府不服提起上诉，经湖北省高级人民法院（2018）鄂行终604号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年5月27日，樊城区政府作出樊政决〔2019〕9号房屋征收补偿决定：一、补偿湖北汉江源农产品公司除藕塘开挖外其他征收补偿及财产损失等各项补偿款共计219.0840万元；二、藕塘开挖损失348.0787万元，在湖北汉江源农产品公司提供准确依据和证据经过审计后，另行据实支付。汉江源农产品公司2019年6月12日收到该补偿决定书后不服，提起本案诉讼，请求撤销该补偿决定第二项，判令樊城区政府支付藕塘开挖补偿费348.0787万元、经营损失351万元，并以补偿总额为基数按中国人民银行同期贷款利率支付补偿款的利息损失。 原审法院认为，本案争议的焦点问题，是樊城区政府作出的房屋征收补偿决定的合法性以及汉江源农产品公司提出的诉讼请求能否成立。汉江源农产品公司虽不是本案征地范围内集体经济组织的成员，但基于其与襄阳市樊城区牛首镇汤岗村签订的土地承包合同关系和经工商部门注册登记，并在承包土地上建设连片蔬菜基地，其已成为位于土地征收范围内的合法经营业主，属于最高人民法院法释〔2011〕20号《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定的农村集体土地的权利人，对其被征收土地上的房屋及其他附属物、构筑物及青苗作物，可以请求依照土地法、物权法的相关规定给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条还规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。上述法律、法规虽未明确规定市县人民政府在不能达成安置补偿协议时可以单方作出安置补偿决定，但樊城区政府作为实施土地行政征收的法定主体，具有履行征收补偿安置的法定职责和职权。关于被诉征收补偿决定的事实根据，双方当事人对补偿决定第一项并无争议，仅对第二项藕塘开挖的实际亩数存在争议。对此，汉江源农产品公司提供有樊城区政府所属牛首镇政府委托评估机构所作的藕塘开挖580.13亩348.0787万元评估结论和汤岗社区居委会、牛首镇政府分别于2016年4月、11月出具的关于可以586.29亩作为开挖改造藕塘评估依据的《情况说明》以及相关图片等证据予以证实。樊城区政府提供的汤岗社区居委会和汉江源农产品公司于2018年7月争议产生后出具的情况说明，并不足以否定先前评估机构所作评估结论的客观性。汉江源农产品公司于协商调解过程中所作的让步，不应作为行政和裁判的根据。无论从证据数量还是证据效力上考量，樊城区政府所举证据明显弱于汉江源农产品公司所举证据；且补偿决定第二项决定待汉江源农产品公司另外提供确切证据后再行确定藕塘开挖补偿费用，与前述条例关于补偿款应于三个月内全额支付的规定也不相符。因此，樊城区政府2019年5月27日作出的樊政决〔2019〕9号房屋补偿决定中第二项事实根据不足，适用法律不当，依法应予撤销。汉江源农产品公司请求判令樊城区政府依评估机构所作评估结论和村委会、镇政府原已确认的藕塘开挖面积，支付补偿款348.0787万元的诉讼请求成立，该院予以支持。关于汉江源农产品公司请求以补偿总额为基数按人民银行同期贷款利率支付延期付款利息损失及相关经营损失费用问题。汉江源农产品公司的这一主张实为行政赔偿诉讼请求，系在该院〔2017〕鄂06行初129号行政判决被告履行法定职责即对被告不作为已确认违法后另行提起，符合行政诉讼法规定的行政赔偿诉讼的起诉条件；因该诉与本案补偿争议中补偿数额的确认相关联，为减少讼累故与本案补偿争议一并进行审理，符合诉讼经济便捷的原则，也不存在行政诉讼程序上的障碍。本案所涉及土地征用行为发生在2014年6月，特别是在评估机构和审计部门于2016年12月作出相关评估和审计结论后，汉江源农产品公司仍未及时启动行政程序作出安置补偿决定以解决行政争议履行行政补偿职责和义务，导致汉江源农产品公司的财产权利一直未能实现。这一损害后果实难归责于汉江源农产品公司。该院〔2017〕鄂06行初129号行政判决被告履行法定职责，即是对汉江源农产品公司怠于履行法定职责违法性的确认，汉江源农产品公司依法应承担相应行政赔偿责任。因此，汉江源农产品公司要求以评估结论为基础判令汉江源农产品公司赔偿逾期支付补偿款利息损失的诉讼请求，依法应予支持。汉江源农产品公司的相关抗辩意见，该院不予采纳。此外，汉江源农产品公司还提出赔偿农业工具及辞退员工等相关经营损失351万元的诉讼请求，因事实和法律依据不足，该院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十七条第一款，最高人民法院《关于适用的解释》第九十八条之规定，判决如下：一、维持被告襄阳市樊城区人民政府樊政决〔2019〕9号房屋征收补偿决定第一项，即由被告支付原告各项相关补偿费用219.084万元；二、撤销被告襄阳市樊城区人民政府樊政决〔2019〕9号房屋征收补偿决定第二项，由被告按湖北玖誉房地产评估有限公司的评估结论补偿原告藕塘开挖费348.0787万元；三、被告襄阳市樊城区人民政府以上述补偿款总额567.1627万元为基数，支付原告2017年3月起至实际支付之日止的银行利息；2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付，2019年8月20日后，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付；上述一、二、三所列款项于本判决生效后三十日内履行完毕。四、驳回原告汉江源农产品公司的其他诉讼请求。 樊城区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决撤销补偿决定第二项与事实不符，于法无据。1、被上诉人并没有开挖580.13亩藕塘；2、根据《承包合同》的约定，被上诉人在承包期内不得在承包土地上从事挖塘、筑堤等大规模改变原貌的行为；3、根据上诉人的征迁补偿规定，所有的征地补偿款应当经过审计，未经审计，不应当作为支付补偿款的依据，不符合支出补偿款的程序要件。二、原审判决第三项要求上诉人支付2017年3月起至实际支付之日止的利息，没有依据，应予撤销。1、补偿决定第一项所涉219.084万元上诉人已同意支付，现未予支付原因在于被上诉人，此利息不应由上诉人承担；2、征收补偿款只有在双方签订征收补偿协议后或上诉人作出补偿决定后才存在付款条件，因存在分歧，被上诉人一直在通过诉讼主张自己的权利，补偿款的支付条件没有成就，支付利息没有事实及法律依据。请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人汉江源农产品公司未提交书面答辩意见。 双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，关于汉江源农产品公司是否在承包土地上开挖藕塘问题，发包方襄阳市樊城区汤岗社区居民委员会（原襄阳市樊城区牛首镇汤岗村村民委员会）以及牛首镇政府均已出具《情况说明》予以证明，牛首镇政府在牛政发（2017）33号请示中亦建议对汉江源农产品公司种植藕塘予以认定，樊城区政府现否认汉江源农产品公司开挖藕塘，与前述证据呈现的事实不符。案涉地块被依法征收后，汉江源农产品公司开挖藕塘所产生的各项费用应作为其损失予以补偿。作为牛首镇政府委托的评估机构，湖北玖誉房地产评估有限公司经现场查看并结合相关材料，形成被征收藕塘面积为580.13亩、开挖费用为3480787的评估结论，樊城区政府对该3480787元应予补偿。至于是否通过内部审计，不能成为樊城区政府拒绝补偿的理由。 从原审法院查明的事实来看，案涉土地征收项目于2014年6月经湖北省人民政府批准，同年10月土地承包合同终止，土地收回交由国家征用，此时樊城区政府即应在法定期限内对汉江源农产品公司予以补偿。现行法律法规虽未明确规定市县人民政府在不能达成安置补偿协议时可以单方作出安置补偿决定，但樊城区政府作为实施土地行政征收的法定主体，具有履行征收补偿安置的法定职责。迟至2016年12月，评估机构已作出评估结论，相关损失已经明确，樊城区政府仍未及时履行安置补偿职责，致使汉江源农产品公司的安置补偿权益至今没有实现。原审法院依照补偿款应于三个月内全额支付的规定，认定樊城区政府应自2017年3月起承担赔偿责任，支付相应利息，保障了相对人的合法安置补偿利益，值得肯定。 综上，樊城区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人樊城区政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  林志农 审判员  郭振华 审判员  邹 燕 二〇二〇年十二月十一日 书记员  李世伟