新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)兵9001行初1号 原告罗雪梅，女，1981年3月5日出生，汉族，无固定职业，住石河子市。 委托诉讼代理人马娜，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人石卫成（与罗雪梅系夫妻关系），男，1974年7月4日出生，汉族，个体工商户，住址同上。 被告石河子市东城街道办事处。 法定代表人马现丰，该办事处主任。 委托诉讼代理人李连军，上海（汉盛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人王士海，石河子市东城街道办事处副主任。 原告罗雪梅以被告石河子市东城街道办事处2019年11月19日对其六宫村房屋实施强制拆除的行为违法为由，于2020年1月9日向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭进行了审理。原告罗雪梅及其委托诉讼代理人马娜、石卫成，被告石河子市东城街道办事处的委托诉讼代理人李连军、王士海到庭参加诉讼。因新型冠状病毒疫情防控原因，本案2020年1月23日至2020年3月9日的审限已扣除,并于2020年7月22日至2020年12月14日中止审理。本案现已审理终结。 原告罗雪梅诉称，原告系新疆石河子市六宫村村民，在村内拥有合法宅基地及房屋。2019年8月25日，石河子市人民政府作出石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》,称自2019年9月25日开始，因石河子明珠社区棚户区（城中村）改造项目需要，石河子市人民政府委托被告石河子市东城街道办事处为征收主体单位，对包括原告宅基地及房屋在内的石河子东城街道辖区明珠社区集体土地及地上建筑物予以征收。2019年11月19日，被告石河子市东城街道办事处在未经任何法定程序的情况下，组织多人对原告位于石河子市六宫村的房屋进行强制拆除，造成原告房屋和屋内财物被毁坏。当日15时47分左右，原告拨打110，警察出警。后原告将石河子市人民政府及被告石河子市东城街道办事处诉至新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。新疆生产建设兵团第八师中级人民法院作出（2019)兵08行初4号行政裁定书，认定石河子市东城街道办事处系本案适格被告，故原告将石河子市东城街道办事处列为被告诉至石河子市人民法院。综上，原告认为，被告石河子市东城街道办事处于2019年11月19日强制拆除原告房屋的行政行为，严重侵害了原告的合法权益。原告依据《行政诉讼法》第十二条、第七十四条之规定，诉至法院，请求人民法院：1、依法确认被告于2019年11月19日强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 针对其陈述，原告罗雪梅向本院提交了以下证据、依据： 1.2007年1月9日，石河子乡人民政府给原告罗雪梅颁发的石乡房权管字第肆捌柒零号《私有房屋所有权证》、户口本。证明原告罗雪梅系六宫村村民，对涉案房屋具有合法的产权手续； 2.石河子市人民政府于2019年8月25日作出的石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》。证明原告房屋在拆迁范围内，该房屋被拆除系发生在征收过程中； 3.2019年11月19日原告报警电话记录截图（复印件）、2019年11月19日收到出警回执、强制拆除房屋现场照片8张（打印件）、物品损失清单。证明原告房屋系在征收过程被拆除，且原告不同意被告实施的拆除行为；原告对被告拆除行为报警；被告对原告的涉案房屋实施拆除的现场情况及给原告造成的财产损失情况； 4.新疆生产建设兵团第八师中级人民法院（2019)兵08行初4号行政裁定书。证明原告所列被告诉讼主体适格。 被告辩称，2019年8月25日，石河子市人民政府决定对明珠社区地上建筑物实施征收，作出石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，原告罗雪梅房屋及宅基地属于征收范围。被告石河子市东城街道办事处多次与原告罗雪梅协商未达成征收补偿协议。2019年11月19日，被告在实施拆迁他人房屋过程中，因施工意外，导致被拆除楼房向西面倾斜倒塌，造成相邻待拆的罗雪梅二层楼房严重受损，存在随时倒塌的可能，存在重大安全隐患。被告立即组织工作人员进行安全值守，劝阻来往行人不得进入现场，但现场仍有不明身份人员不听劝阻进入，现场秩序难以长时间正常维系。为防止受损房屋倒塌造成人员伤亡，被告决定对罗雪梅房屋实施拆除。2019年11月30日，被告积极与罗雪梅协商房屋拆迁补偿事宜，罗雪梅提出在正常补偿110万元的基础上，再给其一套80平方的门面房，该要求超出文件规定补偿标准，被告无权予以承诺。首先，依据《城市危险房屋管理规定》的规定，危险房屋是指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。本案原告涉案房屋系被拆房屋在拆除过程中倒塌严重受损，不能居住，且随时存在倒塌可能，严重影响公共安全，属于危险房屋。被告在实施房屋拆迁职能之外，还负有社会行政管理的行政职能。为了防止房屋倒塌造成人员伤亡等更大的人身财产损害，被告选择将危险房屋拆除，构成紧急避险。被告出于紧急避险和维护公共安全的目的拆除该房屋，其行为目的具有正当性，符合行政行为合法性原则的要求。同时，被告在原告房屋被拆除后，积极与原告罗雪梅协商补偿事宜，表明被告仍积极主动补偿原告的损失，并无违反法律规定实施强制拆迁行为的主观目的，不属于强制违法拆迁。其次，罗雪梅房屋受损系房屋拆迁公司的行为造成，非被告拆迁行政行为本身带来的危险。拆除危房行为是行政行为，但不是征迁行政行为，拆迁公司拆除不当造成危房，原告可以向拆迁公司主张赔偿，而非主张征迁行政行为违法。综上，被告实施的房屋拆除行为是出于紧急避险和维护公共安全、公共利益目的而实施的行为，行为本身合法正当。原告罗雪梅的诉讼请求无事实和法律依据，被告请求判决驳回原告的诉讼请求。 庭审中，被告向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据： 1.石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》、石政发[2019]33号《关于印发八师右河子市征收明珠社区集体建设建设用地和地上建筑实施方案（试行）的通知》。证明①原告的涉案房屋属于本次政府征收拆迁范围；②2019年8月25日，石河子市政府作出对明珠社区范围内地上建筑物征收的决定，授权石河子市东城街道办事处为明珠社区集体建设用地和地上建筑征收主体单位。文件规定，每户宅基地面积和补偿房屋面积均最大不超过800平方米； 2.两份情况说明，即2019年11月27日石河子市东城街道明珠社区工作站出具的《关于拆除六宫村居民房屋发生施工意外的情况说明》、2019年11月30日新疆新伟建筑工程有限公司出具的《关于拆除六宫村居民房屋发生施工意外的情况说明》。证明原告的涉案房屋因为现场情况不得以拆除的情况； 3.会议记录、会议签到表、2019年11月30日上午11点被告召开“协议石卫成房屋征收补偿及解决当前居住生活问题商谈会议”现场照片、罗雪梅征收房屋照片（打印件）。证明①2019年11月30日石河子市东城街道办事处组织会议，与罗雪梅、石卫成协商补偿事宜，罗雪梅、石卫成到会。石河子市东城街道办事处在原告房屋拆除先后曾多次与罗雪梅协商征收补偿事宜，罗雪梅提出在正常补偿110万元的基础上，再给其一套80平方的门面房，因罗雪梅补偿要求超出石政发[2019]33号实施方案文件规定的补偿标准，最终未与原告签订补偿协议；②原告涉案房屋被拆除前的状态； 4.征收明珠社区地上建筑补偿协议、罗雪梅房屋征收与补偿价值价格表。证明被告对原告的损失物品进行了评估，还与原告进行了协商，但双方未能达成一致意见。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、关联性认可，对被告证明原告的涉案房屋属于本次政府拆迁范围内的问题也认可，但不认可被告证明其拆迁行为的合法性；对被告提交的证据2的真实性认可，对于合法性不认可，认为该组证据形成的时间分别是2019年11月27日、30日，均形成于原告房屋拆除之后，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条之规定，该组证据不能作为其实施拆除行为的证据，该证据不能证明被告行政行为的合法性。被告并没有提交任何证据材料证明原告涉案房屋属于危房，就以原告的涉案房屋属于危房为由予以拆除，无论是石河子市东城街道社区工作站，还是新疆新伟建筑工程有限公司的情况说明均不能成为本案定案的证据；对被告提交的证据3中的罗雪梅征收房屋照片，原告代理人庭前阅卷时没有看到，原告认为①罗雪梅征收房屋照片作为证据是过了证据的举证期限，不能作为定案依据；②被告出示打印件不符合证据规则，且被告提交的证据不能反映原告房屋全貌；③会议记录不能反映出原告的房屋是危房，该会议记录上没有原告及原告代理人石卫城的签字，且会议记录形成的时间是2019年11月30日，结合被告提交的证据第1、2，被告是在实施拆除行为后，自行收集的证据，不能作为证明其合法性的证据；对被告提交的证据4的真实性认可，对合法性及证明目的不认可。原告认为评估公司虽对原告的涉案房屋进行了评估，且被告在推进与原告签订补偿协议的工作，但因原告没有与被告签订拆迁补偿协议，石河子市人民政府应当依法作出拆迁补偿决定，然后申请法院强制执行。通过该两份证据进一步证明被告没有履行在征收过程中的法定程序，拆除原告的房屋程序违法。 被告对原告提交的证据1的真实性和所要证明的问题均无异议；对原告提交的证据2的真实性、合法性均无异议，对原告拟证明的问题有异议，认为本案原告涉案房屋并没有实施征收拆迁，拆除行为不属于是征收行为；对于证据3中的报警记录、出警回执的真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告报警时间是当日15时47分，而被告罗雪梅征收房屋照片拍摄于当日14时，早于其报警时间，更加能够反映当时的真实情况；对原告提交的一组照片的真实性没有异议，确实是拆迁现场，但只有一张照片有原告所说的被拆迁的房屋远景。损失清单是原告自制的，被告不认可；对原告提供的证据4的真实性、合法性、关联性均无异议。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，原告提交的证据3中的报警记录、出警回执、物品损失清单与涉诉行政行为的合法性不具有关联性，因此，本院对原告提交的上述证据不予采信；被告提交的证据2与证据3中会议记录、会议签到表、2019年11月30日上午11点被告召开“协议石卫成房屋征收补偿及解决当前居住生活问题商谈会议”现场照片，均形成于被告实施拆除原告涉案房屋之后，且证据3中罗雪梅征收房屋照片系被告超过举证期限，当庭提供。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条之规定，上述证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。故对被告提交的证据2、3，本院不予采信。原、被告提交的其他证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 经质证、认证，本院确认如下事实： 2007年1月9日，石河子乡人民政府给原告罗雪梅颁发了石乡房权管字第肆捌柒零号《私有房屋所有权证》。载明：房屋坐落：六宫村；产权来源：赠与；房屋结构：砖混；房屋层数：壹层；房屋用途：住宅；房屋间数：捌间；房屋面积：177平方米；土地使用面积：488平方米。庭审中，原告称其在原住房基础上加盖了一层，同时在其居住的院子空地上又新建两层住房。 2019年8月25日，石河子市人民政府决定对明珠社区地上建筑物实施征收，作出石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，原告罗雪梅的房屋属于此次被征收的范围。被告石河子市东城街道办事处多次与原告罗雪梅进行协商，但未能达成拆迁补偿协议。2019年11月19日，被告对原告罗雪梅的涉案房屋实施了拆除。 2019年12月2日，原告向新疆生产建设兵团第八师中级人民法院递交起诉状，原告认为石河子市人民政府、石河子市东城街道办事处未经法定程序，于2019年11月19日对其位于石河子市六宫村的房屋进行强制拆除，造成房屋及房屋内财物毁坏，请求确认两机关强制拆除其房屋的行政行为违法。新疆生产建设兵团第八师中级人民法院认为，本案石河子市东城街道办事处属于适格被告，罗雪梅将石河子市人民政府一并列为被告显属错误。并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项、第二十六条第一款、第四十九条、第五十一条第二款的规定，于2019年12月5日作出（2019）兵08行初4号行政裁定书，裁定如下：对罗雪梅的起诉，本院不予立案。 原告接到上述裁定书后，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，要求确认被告石河子市东城街道办事处于2019年11月19日强制拆除原告位于六宫村的房屋的行政行为违法。 另查，1.石河子市人民政府于2019年9月5日，就包括涉案明珠社区(六宫村)在内的农民集体所有土地，向自治区人民政府呈报《关于石河子市实施城市规划2019年度第十一批建设用地项目的请示》(石政发〔2019〕39号)。新疆维吾尔自治区自然资源厅于2019年12月30日作出《关于石河子市实施城市规划2019年第十一批建设用地的批复》(新自然资用地〔2019〕422号)，同意征收涉案农民集体所有建设用地。 2.《城市危险房屋管理规定》第二条第二款规定：“所称危险房屋，系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。”第五条规定：“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定……。” 本院认为，本案争议的焦点是：被告于2019年11月19日对原告罗雪梅位于六宫村的房屋实施强制拆除的行政行为是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”上述法规对国有土地上房屋征收程序和方式均作出了明确规定。行政机关在对国有土地上房屋征收的过程中，应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，依法对被征收人进行安置补偿。在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序实施，在未获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。 本案中，原告位于六宫村的房屋及宅基地在石河子市人民政府发布的石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》征收范围内。根据石河子市人民政府的安排，石河子市自然资源和规划局制定了征地补偿安置方案，由石河子市东城街道办事处履行集体建设用地和地上建筑征收补偿主体责任，负责组织实施征收补偿具体工作。对于原告房屋被拆除的事实，被告无异议，但辩称原告房屋被拆除的原因系在实施拆迁他人房屋过程中，因施工意外，导致原告二层楼房严重受损，存在重大安全隐患。为防止原告受损房屋倒塌造成人员伤亡，故被告决定对原告房屋实施拆除。对此，本院认为，被告应当遵循法定的组织实施程序，在原告未与被告就宅基地上房屋拆除签订拆迁补偿安置协议的情况下，将原告房屋认定为危房并强制拆除。庭审中，被告辩解原告房屋被拆系拆迁公司的行为所致、应由拆迁公司负责的理由不成立，拆迁公司的行为应视为被告委托其对原告房屋进行的拆除。即使原告房屋存在安全隐患，亦应按照《城市危险房屋管理规定》的程序进行。综上，在原告未与被告就宅基地上房屋拆除签订拆迁补偿安置协议的情况下，被告将原告房屋认定为危房并强制拆除的行为属于超越职权，违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的……。”根据上述法律规定，被告对原告房屋实施的拆除行为，本应依法撤销。但考虑到涉案房屋已被拆除，不具有可撤销的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”依据上述法律规定，被告于2019年11月19日对原告罗雪梅位于六宫村的房屋实施强制拆除的行为应被确认为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告石河子市东城街道办事处于2019年11月19日对原告罗雪梅位于六宫村的房屋实施强制拆除的行政行为违法。 诉讼费50元（原告已预付），由被告石河子市东城街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吕江红 审判员  谢慧彬 二〇二〇年十二月十四日 书记员  李 红 1