江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终538号上诉人（原审原告）：赣州沪江林艺园，住所地：江西省赣州市经济技术开发区蟠龙镇箩渡村。法定代表人：蔡杰，执行事务合伙人。委托代理人：周龙，广东深田律师事务所律师。委托代理人：赵燕飞，广东深田律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：赣州蓉江新区管理委员会，住所地：江西省赣州市蓉江新区创业路**。法定代表人：王凌，系管委会主任。委托代理人：康洁，江西公仁律师事务所律师。委托代理人：江琪，系司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：赣州蓉江新区高校园区管理处，住所地：江西省赣州市蓉江新区赣南大道**金色春城小区**036-1（**）号。法定代表人：邱隆贵，系管理处主任。委托代理人：张明，江西公仁律师事务所律师。上诉人赣州沪江林艺园因行政协议及行政赔偿一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2006年3月17日，潘龙镇箩渡村委会与原告签订了《土地租赁合同》，将潘龙镇箩渡村章江河边的土地租赁给原告经营，租赁的面积为565.21亩，租赁时间为26年。后因赣州蓉江新区城市建设需要，上述土地处于征地红线范围内。2019年3月8日，江西东升资产评估有限公司出具《赣州蓉江新区高校园区管理处拟征收涉及的赣州沪江林艺园拆迁补偿价值资产评估报告》（赣东升评报字【2019】59号）作出评估结论：截止2018年7月31日，赣州沪江林艺园的征收补偿评估价值为人民币15065508元。2019年4月4日，原告赣州沪江林艺园（乙方）与被告赣州蓉江新区高校园区管理处（甲方）签订了《征收搬迁补偿协议》，该协议约定：“1.乙方同意甲方征收搬迁乙方位于箩渡村赣州沪江林艺园的地上果树、苗木、建筑物、构筑物及其他辅助设施等。2.双方同意按江西东升资产评估有限公司出具的赣东升评报字【2019】59号《赣州蓉江新区高校园区管理处拟征收涉及的赣州沪江林艺园拆迁补偿价值资产评估报告》的评估总金额人民币15065508元进行补偿。3.付款方式：乙方位于箩渡村赣州沪江林艺园征迁补偿款为人民币15065508元，甲方在签订本协议10日之内一次性付给乙方。4.搬迁期限：乙方在收到该征迁补偿款30日内腾空搬迁完毕并移交给甲方。30日后未搬迁拆除的构筑物、设施视为乙方抛弃物，由甲方组织人员直接处置并拆除上述并征收的地上建筑物、构筑物及其他辅助设施。5.乙方被征迁范围内的苗木必须搬迁至乙方拟定的赣州市章贡区，不得搬迁至赣州蓉江新区范围内，如有违约，所产生的后果由乙方自行承担。6.乙方在收到该征迁补偿款30日内腾空搬迁完毕后，经甲方征收补偿搬迁办公室验收合格10日之内，将按照征迁补偿款的5%给予按时腾地奖励共计753275.40元一次性付给乙方......”。上述约定的款项已经支付到位。2019年6月30日，原告法定代表人蔡杰出具承诺书承诺如下：本人承诺，在赣州沪江林艺园苗圃范围内一切地面附着物均已搬迁到位，苗圃范围内的建筑也腾空到位。剩余未搬迁的，本人自愿放弃。高校园区管理处可以安排人员对苗圃进行破坏性清表及对房屋进行拆除。之后，被告对原告的苗圃实施了拆除。另查明，2019年2月21日，江西省自然资源厅下发《江西省自然资源厅关于赣州市2018年度第三批次城市建设用地的批复》（赣自然资征【2019】152号）同意赣州市将潘龙镇坝上村、当塘村、武陵村、箩渡村、虎形村、黄金岭街道办新路村、坪路村的农村集体农用地31.0182公顷和未利用地1.0147公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地5.284公顷。以上共批准建设用地37.3169公顷，按呈报的土地开发用途用于城镇村道路、教育项目建设。后被告赣州蓉江新区管理委员会发布了《赣州蓉江新区管理委员会关于“滨江路”项目征收土地的公告》和《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》。上述补偿安置方案第二条规定，赣州蓉江新区管理委员会为滨江路项目范围内集体土地及土地上房屋、附属物、构筑物等征地拆迁补偿安置的责任主体，委托赣州蓉江新区潭东镇人民政府、潭口镇人民政府、高校园区管理处为征地拆迁实施单位，承担项目征地拆迁补偿安置的具体工作。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，根据《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》第二条规定，本案的征收管理部门为赣州蓉江新区管理委员会。其委托赣州蓉江新区高校园区管理处与原告签订的协议，相应的法律后果应当由赣州蓉江新区管理委员会来承担。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，赣州蓉江新区管理委员会作出的征收土地公告具有权源依据，征收程序符合相关法律法规的规定。原告的涉拆迁资产作出评估后，原告未对案涉资产评估报告提起复核评估或者申请鉴定。后双方依据案涉评估报告，在自愿、平等协商的基础上签订了案涉征收搬迁补偿协议，该协议是双方的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，协议合法有效，对双方具有法律约束力。原告并未向法庭提交证据证明案涉协议存在无效的情形，应当承担举证不能的法律后果。被告根据案涉协议全部支付了补偿款，后经原告承诺才进行拆除工作，依法保障了原告的合法权益，原告主张行政赔偿于法无据。综上，原告的诉求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赣州沪江林艺园的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赣州沪江林艺园负担。上诉人赣州沪江林艺园向本院提起上诉，要求：1.撤销于都县人民法院作出的（2020）赣0731行初150号行政判决；2.改判确认《征收搬迁补偿协议》无效；3.请求依法改判被上诉人一、被上诉人二连带赔偿上诉人损失，包括房屋建筑物损失、构筑物损失、机器设备损失、苗木搬迁补偿损失、办公生活等用品损失、青苗补偿损失，共计人民币3000万元整；4.本案的诉讼费用由被上诉人一、被上诉人二承担。主要事实与理由：一、一审法院查明的事实不清，证据不足。1.一审未查明关于萝渡村的行政区划管辖问题。在未见到相关审批文件的前提下，箩渡村在行政区划上还是属于经开区管辖。2.未查明蓉江新区管委会对萝渡村的行政管理问题。目前，赣州市政府否认了蓉江新区管委会签订征拆补偿协议是由其授权的，亦未见到赣州经开区政府委托蓉江新区管委会进行征收补偿的相关文件。3.未查明签订征地补偿协议的程序事实问题。江西省人民政府已于2019年3月15日在赣府复字【2019】6号行政复议决定中查明：原告所占全部土地均不在赣国土资核【2016】325号《批复》所涉征地红线范围内。随后，被上诉人一依据2016年《批复》于2017年10月28日开展滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置工作。2019年2月21日，江西省自然资源厅下发《江西省自然资源厅关于赣州市2018年度第三批次城市建设用地的批复》，并明确要求“赣州市严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时足额支付补偿费用”，但是，被上诉人并未提供相应的征收土地公告和拆迁补偿安置方案。在严重违反法定程序的情况下被上诉人仍然违法进行征地拆迁活动并同上诉人签订补偿协议。4.一审法院对于签订补偿协议的适格主体认定不清。赣州市政府已在赣行终125号案件中承认，并没有委托被上诉人二签订任何补偿协议；另一方面，土地行政主管部门和经开区人民政府也未委托被上诉人二签订任何补偿协议。经查，江西高院审理的二审行政案件并出具的（2017）赣行终373号行政裁定书中载明“赣州蓉江新区高校园区管理处为赣州蓉江新区管理委员会直属全额拨款事业单位。赣州蓉江新区管理委员会为赣州市政府设立的正处级派出机构，负责对辖区政治、经济、文化、社会及生态等各项事务实行统一领导和管理。”由此可知，被上诉人二并不是行政诉讼法解释第二十一条规定的“由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构”，也不属于“由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门”。5.未查明征地红线范围等相关问题。一审法院未向土地行政主管部门确认2019年2月21日江西省自然资源厅下发《江西省自然资源厅关于赣州市2018年度第三批次城市建设用地的批复》是否包含上诉人所涉土地范围。二、一审法院适用法律错误。1.一审法院依据2017年的拆迁补偿安置方案和相关公告认定本行政协议合法有效属明显错误。首先，根据《行政诉讼法》第63条：人民法院在审理行政案件应以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据法院在审判过程中直接适用2017年的补偿安置方案等规范性文件和相关公告，属于适用法律错误。其次，依据2019年相关批复上诉人才可能被纳入征地红线范围内（未查明）。在审判过程中，一审法院却依照2017年的补偿安置方案和相关公告来确认2019年相关征地补偿安置的责任主体和征地拆迁实施单位，从而认定被上诉人是签订征地补偿协议的适格主体。一审法院对上述规范性文件和公告的适用属于明显的法律适用错误。最后，本案所涉行政协议不应当适用2017年发布的拆迁补偿安置方案和公告。被上诉人采用2017年的相关方案和公告与上诉人签订行政协议属于适用法律错误，一审判决认可该依据属于适用法律错误；被上诉人签订行政协议前未按照法律法规规章以及2019年江西省相关征地批复作出任何合法有效的公告和方案，属于严重违反法定程序，一审法院未考虑上述程序问题，同样属于严重的适用法律错误。2.一审法院把行政协议效力的举证责任分配给上诉人并让上诉人承担举证不能的不利后果明显错误。根据行政协议解释第十二条和民事诉讼证据规定第十五条相关规定，行政协议的效力应由行政机关承担举证责任，同时，无效合同的本质具有损害国家利益或者社会公共利益的性质，因此合同无效的要件事实属于人民法院依职权调查证据的范围，也能佐证合同无效的证明责任并未分配给合同当事人承担。三、一审法院未围绕上诉人一审起诉请求审查上诉人是否已经获得足额补偿。一审法院在审理过程中未审查“拆迁补偿协议所依据的评估报告（赣东升评报字〔2019〕第59号）没有对评估资产的征收补偿价值作出公允反映，案涉资产的评估价值与实际严重不符”这一事实，并在上诉人实际损失超过三千万人民币的情况下直接认定补偿协议合法有效。一审法院未考虑2017年制定的补偿方案根本无法足额补偿2019年的资产价值，所作判决明显错误。四、一审法院遗漏审查上诉人的诉讼请求上诉人在一审开庭前请求法院一并审查案涉的规范性文件《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》的合法性，但一审法院遗漏了该项诉讼请求。两被上诉人共同答辩意见，一、上诉人认为涉案《征收搬迁补偿协议书》无效的上诉理由缺乏依据。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案中，被诉《征收搬迁补偿协议书》系上诉人与赣州蓉江新区高校园区管理处自愿签订，且政府已经将相应补偿款支付到位，同时在取得上诉人承诺后才进行拆除工作。换言之，涉案协议已经实际履行完毕，其内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人主张赣州蓉江新区高校园区管理处无签订补偿安置协议的相应职权，未核实上诉人所在土地是否属于赣州市2018年度第三批次城市建设用地的批复范围内，在征地程序违法情况下签订的协议无效的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据。二、上诉人与赣州蓉江新区高校园区管理处经充分协商所签订的《征收搬迁补偿协议》合法有效。因滨江路项目整体规划建设需要，上诉人涉案林艺园所在土地被纳入征迁范围。上诉人与赣州蓉江新区高校园区管理处经充分协商后于2019年4月17日签订了《征收搬迁补偿协议书》，该协议书是双方在自愿的基础上针对上诉人涉案苗圃等征收补偿所签订的，是双方的真实意思表示，该协议应当合法有效。况且，滨江路项目获得了江西省人民政府的征地批复，赣州蓉江新区管理委员会也于2017年10月28日批准印发了《赣州蓉江新区管理委员会关于印发〈赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案〉的通知》，该补偿安置方案第二条规定，高校园区管理处为征地拆迁实施单位，承担项目征地拆迁补偿安置的具体工作。换言之，赣州蓉江新区高校园区管理处具有签订补偿安置协议的法定职权。退一万步讲，即便滨江路项目未取得相应的征地批复，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征迁程序的启动已不再以取得省政府的征地批复为前提。本案中，上诉人诉请确认涉案的《征收搬迁补偿协议》无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”的规定，因答辩人已具备签订补偿协议的法定职权，签订补偿协议不存在重大且明显违法的情形，况且协议是协议双方经充分协商后签订的，是协议双方的真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，故不存在协议无效的情形。原审法院在查明案件事实后，认定补偿安置协议合法有效事实清楚、适用法律正确。三、上诉人要求答辩人向其赔偿3000万元损失的诉请无任何事实和法律依据。为确定上诉人被征收资产的价值，具有评估资质的第三方资产评估公司对上诉人被征收资产进行评估。经评估上诉人被征收资产价值为15,065,508元，其中房屋建筑物评估价值为429,218元，构筑物评估价值为664,956元，不可搬迁类机器设备评估价值为23,310元，可搬迁类机器设备评估价值为4694元，苗木搬迁补偿评估价值为13,921,120元，办公、生活等用具评估价值为3500元，青苗补偿评估价值为18,710元。评估报告送达后，上诉人并未申请复核和鉴定，现该评估报告已经生效，可作为本案《征收搬迁补偿协议》签订的依据。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，上诉人应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，上诉人未提供任何证据证明其遭受了3000万元的财产损失，依法应当承担举证不能的法律后果。况且，本案具有评估资质的评估公司对上诉人被征收财产所作的评估报告及上诉人与赣州蓉江新区高校园区管理处签订的《征收搬迁补偿协议书》为依据，不存在上诉人所称的3000万元财产损失的问题。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案被诉《征收搬迁补偿协议》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《征收搬迁补偿协议》系双方自愿签订，并且在协议签订之前还经过了评估公司评估，上诉人对评估报告也没有提出异议，针对上诉人的各项补偿均已支付到位。在协议签订后，上诉人还自愿出具了承诺书，同意被上诉人进行清表及拆除。从协议内容看，协议内容也不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回关于确认无效的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由，无事实与法律依据，本院不予支持。关于箩渡村行政管理区域的问题。根据赣州市人民政府的批复，案涉土地所在地即箩渡村纳入赣州蓉江新区管理。被上诉人赣州蓉江新区管理委员会作为赣州市人民政府的派出机构，负责对辖区政治、经济、文化、社会及生态等各项事务实行统一领导和管理，其制定《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》，具有权源依据。被上诉人赣州蓉江新区高校园区管理处受赣州蓉江新区管理委员会委托对上诉人进行征收补偿，并无不当。关于案涉土地是否经过征地批复的问题。上诉人承租箩渡村集体土地开办企业，经营花卉、苗木，但上诉人并非当地经济组织成员，系向当地村委会租赁而来的土地，不能依法享有对案涉土地的征收补偿权，且本案征收协议涉及的征收内容是地上附着物，并不包含土地，故案涉土地的征收与上诉人没有利害关系，案涉土地征收是否经过批复，对上诉人的实体权益没有产生影响。关于原审法院是否遗漏诉讼请求的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。根据在卷证据可知，上诉人在2020年8月21日向原审法院寄出增加诉讼请求的申请，而被上诉人赣州蓉江新区管理委员会于2020年7月24日已收到了起诉状副本。上诉人在被告收到起诉状副本后增加新的诉讼请求，不符合上述法律规定，原审法院没有遗漏当事人的诉讼请求。关于是否遗漏征收范围的问题。上诉人提到被上诉人赣州蓉江新区高校园区管理处遗漏了100亩的征收面积。对此，被上诉人赣州蓉江新区高校园区管理处向本院出具了《书面情况说明》，对此情况进行了说明。经核实，上诉人实际租赁使用土地上的附着物已经征收完毕。上诉人如认为其还享有对其他土地上附着物的征收补偿权利，可以另行主张权利，本案仅对案涉行政协议的合法性进行审理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由赣州沪江林艺园负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十二月十五日书记员  黄 婷