江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终561号上诉人（原审原告）：王玲，女，1966年1月27日出生，汉族，住赣州市章贡区。委托代理人：朱钦昕，江西兴略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中国银行保险监督管理委员会赣州监管分局，住所地：赣州市章贡区赣江源大道**（以下简称赣州银保监分局）。负责人：王来平，该局局长。出庭应诉负责人：刘红梅，系该局副局长。委托代理人：陈飞帆，江西创兴律师事务所律师。委托代理人：朱红祯，该局法规工作人员。原审第三人：赣州农村商业银行股份有限公司，，住所地：赣州市章江南大道**统一社会信用代码91360700598875097F（以下简称赣州农商银行）。法定代表人：吴晓，该公司董事长。原审第三人：赣州农村商业银行股份有限公司明珠支行，住，住所地：赣州市章贡区赞贤路中岛明珠**商铺一社会信用代码91360700054404377W（以下简称明珠支行）。负责人：李雪平，该支行行长。原审第三人：费莉华，女，1973年9月12日出生，汉族，住赣州市章贡区，系明珠支行员工。以上原审第三人共同委托代理人：魏华标，系赣州农村商业银行股份有限公司职员。上诉人王玲因不履行法定职责一案，不服于都县人民法院（2019）赣0731行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2018年11月2日，原告王玲与第三人明珠支行签订抵押担保合同，以其自己所有的位于赣州市经济技术开发区房屋为尹士芳在第三人明珠支行处借款提供了抵押担保，后因尹士芳未能及时履行合同义务，第三人向法院提起诉讼，章贡区人民法院于2019年12月31日作出一审判决。由此，同年12月13日，原告王玲向被告赣州银保监分局递交《请求查处赣州农商银行违法违规放贷和设计套路贷诈骗担保人财产的控告书》，要求对第三人赣州农商银行做出相应的处罚，且追究责任人的相关法律责任。被告收到该材料后，分别于2019年12月24日、2020年2月14日向原告送达了《赣州银保监分局信访投诉举报事项告知书》，告知了原告相关处理程序。2020年1月3日起，被告开始就原告诉讼事项进行调查，分别对第三人赣州农商银行的工作人员罗历洙、王斌、黄为福、费莉华、范松明、魏华标作了信访核查谈话笔录。2020年3月17日，被告做出了赣市银保监信复〔2020〕15号《赣州银保监分局信访答复意见书》，对原告投诉信访进行答复和处理。同年4月27日，赣州银保监分局职能部门根据调查核实的情况，按照权限向第三人赣州农商银行下发了2020年第3期监管提示。同年5月9日，赣州银保监分局向第三人赣州农商银行作出赣州市银保监改字〔2020〕10号监管意见书，责令其对案件相关人员问责，并落实和完善制度。随后，第三人赣州农商银行按照被告提出的要求进行了整改，对责任人费莉华做出罚款计人民币1000元。因原告王玲对被告作出的答复意见不服，于2020年8月17日诉至原审法院，要求被告及时履行法定职责。另查明，原告王玲与尹士芳存在其他民间借贷关系。原审法院认为，依据银行业金融机关相关法律法规，对金融机关未按规定进行经营活动的，银行业监管机构有权按照法律法规行使监管职责。在本案中，被告赣州银保监分局接到原告投诉信访后，依法依规对第三人调查取证，并及时作出处理，其已履行法定职责。同时，原告未能提供证据证实被告的行为对其合法权益产生实际影响，其要求追究相关人员的其他责任的要求，不属于本案处理范围，可通过其他途径解决。故原告的诉讼请求没有事实和法律依据，其理由不成立，应依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玲负担。上诉人王玲向本院提起上诉，要求：1.撤销(2019)赣0731行初169号行政判决书，确认被上诉人不履行监管和查处原审第三人违法、违规行为的法定职责为行政不作为；2.责令被上诉人依法履行监管、查处和对原审第三人的违法、违规行为的做出处理并将结果书面告知上诉人；3.本案一切诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、案涉贷款事实的查明是被上诉人赣州银保监分局作出具体行政行为的基础，上诉人基于被欺诈的情况下被迫要为担保意愿外的改变了借款用途的借款负责，被上诉人不依法履行其监管查处职责，无疑是纵容了银行业的不规范运营和违法行为。案涉贷款的签订基于粮油购销使用，而这份《粮油购销合同》的签订本身就是案外人尹士芳与岳建明等人诈骗上诉人王玲提供担保的一个关键点。案涉贷款贷前虚假、违法违规之处有：1.尹士芳所经营的店面是属于王华茂所有，从签订时间、内容和签订的主体上看，尹士芳提供给农商行的店面租赁合同是无效虚假的。2.上诉人王玲由始至终做出去的意思表示均是只愿为粮油采购的借款用途提供担保，原审第三人自己的调查报告也是只认可贷款用于粮油采购。3.原审第三人的核查人员在亲自前往赣州市瑞建食品有限公司核查尹士芳提供的仓库和货物信息时，明知仓库和货物信息是属于赣州市瑞健食品有限公司，且在没有核查任何进出库单和资金流水单据的情况下，而做出属于尹士芳仓库和货物的虚假核查结果，和尹士芳等共同勾结、恶意串通，严重损害上诉人王玲的个人合法权益。赣州市瑞健食品有限公司的投资人兼监事尹士杰与尹士芳系亲兄妹。尹士芳为了能贷款成功，伙同瑞健公司法人廖远健一起向银行提供了一个虚假的租赁合同，与银行工作人员恶意串通，银行作出了仓库和货物均是尹士芳的虚假核查结果，从而导致上诉人王玲做出与自己真实意思表示相违背的抵押担保行为。4.案外人吴修成和卜斐芳是夫妻关系，吴修成注册赣州乾信诚商务咨询有限公司从事放高利贷，根本不是原审第三人所说的粮油经销商。从各笔贷款借出和归还时间节点看，尹士芳与案外人吴修成、卜斐芳三人之间存在的经济关系不言而喻，第三人农商行有意在放纵尹士芳，纵容其以新贷偿还旧贷，用于归还吴修成、卜斐芳的高利贷。5.尹士芳债台高筑、涉诉之多，从其隐匿行为和无力偿还贷款的事实可以推定其非法占有贷款的故意形成于签订贷款合同之前。二、被上诉人作为原审第三人的监管机关，应依法依职权履行其监管职责。在接到上诉人信访材料后通过调阅信贷档案、实地走访、谈话问询等方式对250万元贷款事实进行调查核实，只求程序形式的完整，忽视案涉贷款事实的查明，是懒作为、不作为的具体表现。被上诉人核查组在受理上诉人信访维权材料后实地上户核查，关于上诉人反映的原审第三人明知尹士芳贷款不用于粮油采购问题，通过简单查询信贷资料和询问银行工作人员给出答复是不公平公正的，银行工作人员受其职务和身份自然是无法得到立场公正的中肯答案。且，这一事实在2019年11月8日章贡区人民法院（2020）赣0702民初5100号案件的庭审笔录中，赣州农商银行的代理人魏某是亲口承认了银行知道该250万元不是用于采购粮油。既是核查，被上诉人是可以查询到赣州农商银行的后台系统关于尹士芳在该行的贷款情况，是可以得出上诉人举报的为尹士芳贷款提供抵押担保的250万是明显的以新偿旧和用来偿还高利贷。也能够核查到店面租赁合同和仓库租赁合同存在虚假，原审第三人在案涉贷款的发放上存在违法违规情形，未做到审慎经营。能够清晰的掌握到以尹士杰、尹士芳、卜斐芳、吴修成和原审第三人为主体之间因常年的借贷、存款等经济关系十分熟悉，互有默契，形成了各取所需的利益集团。原审第三人存在员工职业行为管控不力的违法行为，被上诉人对原审第三人违法违规行为监管不力负有责任，原审第三人赣州农商银行及其支行明珠支行、费莉华等明显存在违法违规情形，公然侵害无辜担保人的合法权益，被上诉人作为其监管机关，理应依法依职权积极履行监管职责。三、日前，中国建设银行深圳市分行因违规发放贷款、“贷款三查”不严、贷后管理不严、贷款支付管理违规、贷款资金用途不当等问题被深圳银保监局开出了罚没852万元的大罚单。本案中，被上诉人赣州银保监分局已经认定尹士芳的这笔贷款为不良贷款，但对待被上诉人赣州农商银行及其支行在案涉贷款的违规发放、“贷款三查”不严、贷后管理不严、贷款资金用途不当的处理方式上是在蜻蜓点水、轻轻带过，仅仅是出具了无关痛痒的监管意见书，过于放纵。这一行为，与中国银保监会多次重申的“将继续按照党中央、国务院决策部署，加大监管力度，深化整治市场乱象，严肃查处各类违法违规行为，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战”思想精神背道而驰，不利于赣州银行业的良性发展。被上诉人中国银行保险监督管理委员会赣州监管分局答辩意见，一、答辩人认为于都县人民法院（2019）赣0731行初169号判决书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。二、被答辩人王玲是否基于被欺诈的情况下签订担保协议的事实，被答辩人王玲至今也未提交相关部门的受理决定书或者提供相应的证据予以佐证。本案中，被答辩人王玲向答辩人控告本案第三人赣州农村商业银行股份有限公司：认为赣州农商银行与他人相互串通，采取欺诈的方式骗取被答辩人王玲进行担保，而且贷款用于借新还旧，担保合同不成立，为无效合同。被答辩人王玲反映的上述事实，章贡区人民法院（2020）赣0702民初5100号的案件已经作出判决，被答辩人王玲认可相关担保合同系本人签署，而且其未举证证明赣州农商银行与案外人尹士芳等存在恶意串通、骗取其为本案借款提供担保。对于被答辩人王玲提出控告的事实，章贡区法院一审判决对此不予采信，而且赣州中院（2020）赣07民终2640号判决驳回王玲的上诉，维持原判。另外，王玲所述赣州农商银行与案外人尹士芳等存在恶意串通、骗取其为本案借款提供担保的行为，经章贡区人民法院开庭释明后，王玲至今已有半年未提交相关部门的受理决定书。三、答辩人对王玲信访事项已经依法履行了及时受理、核实、处理并作出答复的法定职责，答辩人不仅做到了程序合法，更查明案涉贷款的事实，不存在不作为或作为不当的情形。针对王玲反映的问题，答辩人受理王玲的信访投诉举报事项后，通过前往赣州农商银行现场调阅信贷档案、查询国家企业信用信息公示系统、实地调查走访、谈话问询等方式，针对原告王玲反映的事项逐一进行调查核实，并形成《关于王玲信访投诉举报的核查报告》。针对王玲所述：“只求程序形式的完整，忽视案涉贷款的事实查明”是不符合现实情况的。针对王玲反映的事项，答辩人均在核查完毕后予以了答复，并对信访投诉举报核查过程中发现的赣州农商银行存在的问题采取了监管措施，答辩人已依法、充分、正确履行法定监管职责，不存在不作为或作为不当的情形。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，答辩人已经充分履行法定监管职责。请求中院驳回上诉，维持原判。原审第三人共同陈述意见，一、有关本案的事实部分，上诉人所陈述事实均不属实。（一）关于本案涉及到的基础事实部分，答辩人认为是查证事实很清晰、证据运用也很符合法律的规定。就与案外人尹士芳及本案的上诉人王玲之间存在的金融借款合同纠纷问题，已经经过了一审审理和二审的终审，章贡区人民法院和赣州市中级人民法院分别作出了判决，均对答辩人赣州农商银行与借款人尹士芳之间的借贷关系，与上诉人王玲之间的抵押和保证担保关系予以了查证、查明，予以了确认，至此，各方的诉权已经得到了人民法院的充分保护，各自的审级利益也通过诉讼行为予以了充分行使并得到了充分保护。根据相关的证据规则，对于被人民法院确认了的事实，可以直接认定。本案虽是“不履行法定职责”的行政诉讼案件，但对于构成本案的基础事实部分是一致的，不存在上诉人在上诉状中所陈述的情形。（二）无论在民事诉讼期间还是本案的一审期间，上诉人均称答辩人与借款人或者其他存在“恶意串通”和“被欺诈”，其实上诉人一再提出此项主张的行为在任何一次庭审中均未向法庭提供证据，其根本上就是在虚构事实，本质上就是意欲脱离其应该承担的担保责任。况且按照法律的规定，构成恶意串通的要件应该是存在双方有损害第三人的恶意以及双方事先存在通谋，经过两级法院的审理查明，在本案中显然都不存在上述情形。并且在与本案件相关的金融借款纠纷二审阶段，答辩人向二审法庭提供了一份由上诉人本人签署和确认的催款通知单，时间是在2019年的四月份，这个时间均处于上诉人因与尹士芳的民间借贷案件诉讼之后，也在上诉人因借款给案外人尹士芳收不到利息之后，应该说上诉人基于信任关系大量借资金给案外人尹士芳的事实，说明其对尹士芳存在借外债的行为不仅是知晓，实际上是参与其中并谋取相关利益，这也充分印证了对于其作出担保意愿的自愿性和真实性问题，故答辩人与案外人尹士芳的“恶意串通”是子务虚有的。二、关于本案中涉及到的法律适用问题，答辩人认为一审法院在审理期间程序合法，适用法律正确。（一）本案的被上诉人中国银行保险监督管理委员会赣州监管分局在监管履职是合法行政行为，期间包括了程序合法和实体处理合法。该局的监管履职来源于《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条之规定的授权，其根本的监管目标是促进银行业的合法、稳健运行。在接到上诉人无论出于何种目的之举报，该局均派出专员进行了现场和非现场的检查，对于举报的问题进行了逐一核实，均不存在有违法事实，同时对于存在一些流程问题也发出了2020第三期《监管提示》，同时责成向监管科书面报告整改及问责情况，对于监管机构发出的监管意见，答辩人赣州农村商业银行股份有限公司也予以了及时回应，在本起行政事件的过程中，无论从时效上、程序上和事实认定方面均充分进行了核查取证，行政合法。（二）在本案中，应该可以明确的是只有答辩人才是行政行为的相对人，而上诉人并非行政行为的相对人，其基于对信访举报行为的答复不满意，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼案件之规定的第9项：行政机关针对信访事件作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。上诉人是基于信访而由赣州监管分局作出答复明显属于此类情形，故一审法院依据《行政诉讼法》第69条之规定作出“驳回诉讼请求”的判决是正确的。二审期间，被上诉人提交了本院作出的（2020）赣07民终2640号民事判决书，证明：1.赣州市中级人民法院依法认定：王玲与赣州农商行签订的《保证合同》《抵押合同》合法有效；2.本案王玲关于案涉贷款涉嫌诈骗、恶意串通骗取担保等相关控告经民事案件一审法院释明后，王玲至今未提交相关部门的受理决定书，关于相关控告的陈述并不成立的事实。上诉人质证意见，我们没有收到这个判决，所以判决还未生效。我们认为是二审合议庭认定事实错误。首先该份合同载明的贷款是用于粮油购销，该用途不得随意变更，但是，在第三人的参与下将该贷款的用途是用于以新还旧，用于归还尹士芳、郭萍欠吴修成、卜斐芳的借款，这个在尹士芳和佳鹏公司的粮油购销合同中均有载明。第二，尹士芳与佳鹏公司的粮油购销合同根本没有交付任何的粮油实物，是一份明显的假合同，第三人也明知该合同是假合同。第三，判决认定事实不能改变原有的事实，也就是说不能改变粮油购销未实际发生、该贷款是用于以新还旧的事实。本院经审查认为，被上诉人提交的上述民事判决书可以证明王玲与赣州农商行签订的《保证合同》《抵押合同》合法有效，王玲关于案涉贷款涉嫌诈骗、恶意串通骗取担保等相关控告的主张，没有充分的事实依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案争议焦点在于：1.被上诉人是否存在没有履行法定的职责的行为；2.原审第三人是否存在严重违规的情形。关于被上诉人是否履行法定职责的问题。被上诉人收到上诉人的投诉以后，经过现场调阅信贷档案、查询国家企业信用信息公示系统、实地调查走访、谈话问询等方式对上诉人反映的问题逐一进行了核实并进行答复。对信访投诉举报核查过程中发现的原审第三人存在的问题，向原审第三人发送了监管意见书。原审第三人针对监管建议还进行了整改落实，对有关责任人进行了处罚，完善了合规机制。被上诉人作为银行业监管机构，在本案中已经履行了法定监管职责，不存在不作为或作为不当的情形。关于原审第三人是否存在严重违规的情形。上诉人主张原审第三人与贷款人串通骗取上诉人进行担保。在民事诉讼案件中，上诉人也提出了同样的主张。对此，本院认为，上诉人如果认为原审第三人工作人员及贷款人具有合同诈骗的行为，可以依法向公安机关报案，但上诉人在民事诉讼中以及本案审理中均未提供相关部门受理的决定书。在案现有证据，无法证明原审第三人工作人员存在与贷款人共同合谋骗取上诉人进行担保。上诉人作为成年人，应当明知提供抵押物进行抵押担保所产生的法律效力以及担保风险，其自愿为贷款人提供担保，系其对自身权利的处分。原审第三人根据贷款人、担保人提供的资料，进行贷款审查后，向贷款人发放贷款，并根据贷款人的指示受托支付至案外人，程序并无不当。对于借新还旧问题，原审第三人根据尹士芳提交的粮油购销合同进行受托支付给案外人，并不是用于偿还其他贷款，案涉银行借款不属于借新还旧。上诉人主张原审第三人存在严重违规，事实依据不充分，本院不予采纳。在原审第三人没有构成严重违规情形下，上诉人没有进行行政处罚，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王玲负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十二月九日书记员  黄 婷