河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀01行终504号 上诉人（原审原告）卫根柱，男，1978年7月24日出生，汉族，住邯郸市魏县。 委托代理人程官威，邯郸市阳光公益法律服务与研究中心公益律师。 被上诉人（原审被告）河北省水利厅，住所地石家庄市裕华区富强大街**。 法定代表人位铁强，该厅厅长。 委托代理人李洁。 委托代理人丁渠，河北正晨律师事务所律师。 上诉人卫根柱因确认违法一案，不服河北省石家庄市裕华区人民法院（2020）冀0108行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2019年12月3日，原告卫根柱因在漳河管理范围内取砂，违反了《河北省实施《中华人民共和国水法》办法》第二十八条第一款，《河北省河道采砂管理规定》第十一条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定以及《河北省实施《中华人民共和国水法》办法》第六十三条第一款，《河北省河道采砂管理规定》第三十三条，《邯郸市水行政处罚裁量权执行标准》第三十四条的规定，魏县水利局对卫根柱处以了以下处罚：1、责令立即停止水事违法行为；2、限三日内自行恢复原貌，如逾期不恢复，将强行恢复，一切费用由你负担；3、处罚款捌仟元（8000元）。 2020年3月21日，原告卫根柱向被告河北省水利厅举报投诉魏县水利局执法人员未穿制服执法，拒不出示执法证件，拒不听取当事人申辩，强行将拉砂农用三轮车开走。被告接到原告的电话举报后，向邯郸市水利局下发了《关于对邯郸魏县群众信访反映问题进行核查的函》，要求高度重视，明确专人，依法依规对反映问题认真调查核实，按规定答复反馈信访人魏某，调查情况于4月10日前报省水利厅。 2020年4月24日，邯郸市水利局向河北省水利厅上报了《邯郸市水利局关于魏县卫根柱反映魏县水利局采砂执法等信访事项办理情况报告》显示：针对该信访事项，责任单位魏县水利局经过协调、处理，信访人同意接受处理结果，已经开走被暂扣的铲车，签订了息诉罢访书，该信访事项已经办理完毕。同时还提交了2020年4月24日卫根柱签字捺手印的《息诉罢访承诺书》，载明：本人反映的魏县水利局工作人员于2019年12月3日采砂执法信访事项，经魏县水利局积极协调处理，现已按程序解决完毕，特承诺不再就此问题上访。原告认为被告至今没有没有告知原告处理结果，请求确认被告不予告知投诉结果的行为违法。 原审认为，《河北省信访条例》第二条第二款规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织通过书信、电话、网络或者走访等形式向国家机关反映情况、表达意愿、提出建议或者投诉、举报、检举，并由有关国家机关依法进行处理的活动”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，原告卫根柱向河北省水利厅举报魏县水利局执法过程中存在执法不着制服、不出示执法证、扣押本人车辆不出具任何手续、执法队长在没有驾驶证的情况下自行将原告的铲车强行开走等违法行为，被告河北省水利厅接到原告的举报后，按照信访程序对原告的信访事项进行了处理，并已经解决完毕，原告的举报系信访行为，不属于行政诉讼的受案范围。现原告要求确认被告不告知的行为违法并要求限期告知原告处理结果的诉请，没有事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条的规定，裁定驳回原告卫根柱的起诉。 卫根柱向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误，本案依法属于行政诉讼受案范围。第一，本案是邯郸市魏县水利局工作人员在未穿执法制服、未亮明执法证件的情况下违规扣押上诉人借用的车辆，并在上诉人要求听证而未听证的情况下作出的行政处罚决定书。第二，上诉人认为魏县水利局工作人员执法行为违法，故根据《河北省水利厅行政执法投诉举报制度》相关规定向上级机关即本案被上诉人举报魏县水利局工作人员滥用职权行为，被上诉人没有在规定期间内向上诉人作出答复系行政不作为。第三，依据《最高人民法院关于适用的解释》相关规定，因魏县水利局工作人员滥用职权的违法执法行为侵害了上诉人的合法权益，上诉人为维护自身合法权益向上级机关投诉举报属于行政诉讼法上的利害关系人。同时最高人民法院对辽宁省高级人民法院作出的《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》相关规定，举报人可以申请行政复议，相应的举报人亦具备行政诉讼法上的主体资格。二、一审法院认定事实错误。1、《河北省水利厅行政执法投诉举报制度》截止开庭之日仍然有效，被上诉人具有告知义务但至今仍未向上诉人履行告知义务，其制度对被上诉人仍具有法律约束力。本案中被上诉人并未提供其制度废止、修改和继续实施意见的相关书面文件，仅依据其自身作出的规范性文件中的“视为失效”并不能用来证明该制度已经失效。2、被上诉人应当在三十五天内向上诉人作出答复。上诉人于2020年4月24日签订的《息诉罢访承诺书》和《保证书》系在被逼无奈下签订的，属于无效协议。且该《息诉罢访承诺书》和《保证书》与本案没有关联。综上，上诉人认为原审法院认定事实错误，使用和理解法律错误。希望二审法院撤销原审裁定书，发回原审法院继续审理。 被上诉人河北省水利厅答辩称，一、被答辩人的起诉事由属于信访事项，不可诉。本案诉讼争议源于被答辩人曾以电话方式向答辩人举报魏县水利局行政执法行为，从法律属性上讲，被答辩人的举报投诉属于信访行为。依据《信访条例》相关规定，被答辩人的举报投诉无论从方式到内容，都符合《信访条例》第二条第一款之规定，其举报投诉行为应当属于信访行为。机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转达、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，据此被答辩人对答辩人信访处理行为的起诉不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人不具有处理执法投诉的法定职责。答辩人认为对于行政机关来讲，法无授权不可为。处理执法投诉是一种法定职权，只有法律法规明确授权的行政机关才有处理执法投诉的职权和职责。目前没有法律法规明确规定省水利厅具有直接处理针对下级行政主管部门投诉的法定职责，省水利厅与魏县水利局仅是业务指导关系。答辩人对于被答辩人的投诉事项仅具有依据《信访条例》进行办理的职责并且已经办理完毕。三、答辩人的行为属于内部层级监督行为，不可诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项相关规定，上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督行为不可诉。内部层级监督属于行政机关之间管理的内部事务，内部层级监督不直接给当事人设定新的权利义务关系。四、答辩人不存在未履行告知义务的情形。《河北省水利厅行政执法投诉举报制度》是由答辩人于2014年12月5日颁布实施的行政规范性文件，但2019年答辩人按照省司法厅要求，组织对水行政规范性文件进行了清理，于2019年9月27日发布了《关于公布水行政规范性文件清理结果的通知》(冀水政(2019)43号），并于同日在省水利厅官方网站进行了公示。“冀水政(2019)43号”文件明确载明“未列入继续保留和应予修改的水行政规范性文件目录的视为失效”，《河北省水利厅行政执法投诉举报制度》属于未列入继续保留和应予修改的水行政规范性文件目录的文件，所以该文件已经于2019年9月27日起失效，被答辩人的投诉举报发生于该文件失效之后，因此，答辩人不存在违反该文件规定的告知义务问题。答辩人发布《关于公布水行政规范性文件清理结果的通知》符合法律规定。首先，《河北省规范性文件管理办法》第二十九条规定：制定机关应当将清理结果以目录形式向社会公布。答辩人于2019年9月27日发布《关于公布水行政规范性文件清理结果的通知》后马上在河北省水利厅官方网站上予以公布，符合上述要求。其次，《河北省规范性文件管理办法》第二十八条规定：政府规范性文件的评估清理，首先由实施部门提出废止、修改和继续实施的意见，经本级政府法制机构审核后，报本级人民政府决定。第二条规定，本办法所称规范性文件，包括政府规范性文件和部门规范性文件。省水利厅制发的规范性文件属于部门规范性文件，不属于政府规范性文件，不受《河北省规范性文件管理办法》第二十八条规定的约束。因此，被答辩人提出答辩人废止《河北省水利厅行政执法投诉举报制度》违反了《河北省规范性文件管理办法》第二十八条，属于对法律条款理解错误。五、答辩人已经按照《信访条例》规定办理了被答辩人的投诉举报。答辩人接到被答辩人对魏县水利局行政执法行为的电话举报后，按照《信访条例》中“属地管理、分级负责”的规定进行了办理，向邯郸市水利局下发了《关于对邯郸魏县群众信访反映问题进行核查的函》，明确要求认真调查核实并按规定答复反馈信访人。期间，答辩人多次派人进行了电话督导，邯郸市水利局也按照信访事项办理程序向答辩人上报了《关于魏县卫根柱反映魏县水利局采砂执法等信访事项办理情况报告》和被答辩人卫根柱书写的《息诉罢访承诺书》。报告显示，针对该信访事项，责任单位魏县水利局经过充分协调，信访人同意接受处理结果，已经开走被暂扣的铲车，签订了息诉罢访承诺书，该信访事项已经处理完毕。卫根柱书写的《息诉罢访承诺书》也明确显示，其反映的魏县水利局工作人员于2019年12月3日采砂执法信访事项，经魏县水利局积极协调处理，已按程序解决完毕，承诺今后不再就该问题上访。因此，被答辩人的信访事项已经依法依规得到处理，并且被答辩人同意处理结果。被答辩人的上诉状称《息诉罢访承诺书》和《保证书》是在被逼无奈情况下书写的，这既与事实不符，也没有任何证据支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，被答辩人的上诉理由根本不成立，我们请求二审法院判决驳回。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。 本院认为，根据《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”本案中，上诉人卫根柱向被上诉人河北省水利厅投诉“魏县水利局工作人员未穿制服执法；执法过程中在当事人要求出具执法证件的情况下，拒不出示证件；工作人员拒不听取当事人辩解；工作人员强行将当事人拉砂用农用三轮车开走，至今未归还，也未作出相应的处罚决定”的事项，符合《信访条例》第二条之规定，属于信访事项。被上诉人河北省水利厅接到原告投诉举报后已按信访事项进行了处理，且上诉人签订的《息诉罢访承诺书》也显示“其反映投诉的事项经魏县水利局积极协调处理，现已按程序解决完毕，特承诺今后不再就此问题上访。”据此，上诉人卫根柱的信访事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回上诉人卫根柱的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人卫根柱的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年十二月十一日 书记员  李凯琳