江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终180号 上诉人(原审原告)徐红香，女，1946年1月20日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人赵家军(系徐红香之子)，住址同上。 被上诉人(原审被告)东海县房山镇人民政府，住所地江苏省东海县房山镇政府驻地。 法定代表人花冠，该镇镇长。 委托代理人吕呈杰，该镇政法委员。 委托诉讼代理人辛长林，江苏东方金牛律师事务所律师。 原审第三人东海县房山镇林疃村村民委员会，住所地江苏省东海县房山镇林疃村驻地。 负责人刘方红,该村委会主任。 上诉人徐红香因与被上诉人东海县房山镇人民政府（以下简称房山镇政府）、原审第三人东海县房山镇林疃村村民委员会（以下简称林疃村委会）行政处理一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，徐红香于1981年迁入东海县林疃村，系该村集体经济组织成员。1996年，东海县林疃村实施二轮土地承包，相关政策为“户在人不在、人在户不在”均不分得承包地。徐红香因多年未在本村居住，未分得土地。徐红香持有落款时间为1996年10月9日、由赵某1签字并盖有赵于村支部委员会公章的证明一份，证明内容为：“一组徐红香分地时给组长分漏，地有分给别人承包，承包期满应分给她，组里补偿经济损失”；还持有落款时间为1996年11月26日、由赵某1和董某分别签名的证明一份：内容为“关于一组徐红香当时分地时没有摊到，因当时人不在家，没有分地，地给队里分给别人承包。后来人有到家，承包期满组里应该补偿”。自2011年开始，徐红香多次向有关部门反映，要求解决1996年未分配到承包土地及补偿未分得土地期间的经济损失。2012年10月7日，时任村委会主任赵某2向徐红香出具书面说明称：经村委会研究决定补给徐红香老人土地2亩（赵于一组南湖黑豆茬）。但对于徐红香补偿经济损失的主张未予处理。此后，徐红香之子赵家军向房山镇政府反映徐红香的土地承包及经济补偿问题，要求其所在林疃村委会补偿漏分土地损失。2016年2月23日，房山镇政府作出《2016年答复意见》。2017年11月24日，连云港市海州区人民法院作出（2017）苏0706行初91号行政判决书，以房山镇政府作出的《2016年答复意见》主要证据不足为由判决撤销，并责令房山镇政府重新作出处理意见。2018年11月30日，房山镇政府作出《2018年答复意见》，2019年7月5日，一审法院作出（2019）苏0791行初136号行政判决，以房山镇政府作出的《2018年答复意见》违反法律规定为由判决撤销，并责令房山镇政府重新作出处理决定。 2019年12月17日，房山镇政府作出《关于赵家军反映承包地等问题的信访事项答复意见书》（以下简称《2019年答复意见》），内容主要为：你自2011年开始反映你母亲徐红香承包地并要求赔偿的问题，我镇于2011年7月、2016年2月、2018年11月对你出具过信访答复意见书，但你对此提出异议。根据公安部门等相关调查结果，现将情况答复如下：经调查，1992年你母亲徐红香（徐某）已经改嫁到山东省临沂市河东区汤河镇沟崖，根据查询山东省常住人口登记表得知，徐某与户主王某1登记的关系为“妻”（时间1992年6月），同时根据公安机关与王某1本人的谈话材料证实，徐某自1992年开始与王某1以夫妻名义生活在一起直至2000年，并且因当时徐某的户口在沟崖，徐某本人分得约半亩土地，直至2012年左右才被收回。你称“徐红香”与“徐某”不是同一人，经再次调查核实，原始迁移证明徐某原始户籍登记就是“洪”，在山东省王某1家登记时用的是“洪”，在江苏省林疃村户口登记时用的是“红”，这是由于当时户籍管理不够规范，因存在“一人两户”，徐某的山东户籍于2011年被注销。按照1996年二轮承包土地政策“户在人不在、一人一地、一户一地及居住就近原则”，鉴于你母亲当时已在山东居住，并且在山东分得土地，你母亲在东海县林疃村未分得土地符合当时的分地政策，因此对你及你母亲提出的分地及赔偿请求不予支持。林疃村为了照顾你母亲也已经从机动地中分2亩土地给其耕种。原赵于村（现已合并到林疃村）……。根据公安机关等相关正式调查笔录，我镇已责令林疃村召开村民代表会议讨论决定对你及你母亲提出的赔偿要求是否支持。林疃村召开村民代表会议讨论对你及你母亲提出的要求不予支持。我镇尊重林疃村村民代表会议讨论决定。徐红香不服，提起诉讼。 一审法院认为，本案的焦点是房山镇政府作出的《2019年答复意见》是否合法，具体涉及以下几个方面：一是根据1996年的分地政策，徐红香是否应当分得土地；二是1996年赵某1签字盖赵于村支部委员会的证明、赵某1和董某共同签字的证明的效力；三是2012年林疃村分给徐红香2亩土地的性质；四是2019年12月8日林疃村村民代表会议讨论决定是否违反法律规定、是否侵害徐红香的合法权益；五是《2019年答复意见》是否违反行政诉讼法第七十一条的规定。 一审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上述规定表明，乡、镇人民政府对所属村民委员会具有监督、指导的法定职责，对村委会、村民会议或村民代表会议作出的违反法律规定、侵犯村民合法权益等的决定，有权利责令其改正。对于村委会或村民（代表）会议作出的未侵犯村民合法权益的决定，乡、镇人民政府无权予以干预或变更，而应当予以尊重并支持。 根据《2019年答复意见》所认定事实所涉及的几个方面的问题和处理决定，分述如下： 第一、关于徐红香在1996年是否符合分地条件的问题。1996年东海县二轮土地承包时，分地政策是“户在人不在、人在户不在”均不分给土地，该政策是东海县根据当地实际制订，在全县范围内执行。虽然徐红香的户籍一直在房山××××疃村，但根据现有证据，包括2019年12月7日赵某1的谈话笔录、2019年12月6日董某的谈话笔录、2019年12月8日赵某3的谈话笔录、2019年12月8日赵某4的谈话笔录，均证明1996年二轮土地承包时徐红香已经多年不在林疃村居住生活。2018年11月30日临沂市河东公安分局汤河派出所对王某1的调查笔录中，王某1对于徐红香（徐某）的基本情况介绍、共同生活时间、登记户口及分得土地情况、离开山东回到东海县、徐红香的户口被注销及分得的土地被收回等情况的陈述，与徐红香的基本情况完全吻合；其关于赵家军要求出具证明的情况也与赵家军多次诉讼中出示的王某1证言等情况相吻合。王某1的证言与上述各证人的证言相互印证，足以证明徐红香在1996年东海县二轮土地承包时属于“户在人不在”的情形，不符合当时的分地政策。房山镇政府认定徐红香在1996年属于“户在人不在”的事实清楚，证据充分，一审法院予以支持。 第二、关于1996年两份证明的效力。2019年12月7日，赵某1在接受房山镇政府关于出具证明并盖章有没有经村委会研究的调查时，赵某1的回答是：“没有，直接盖的”。并且所盖印章非村委会公章而是村支部委员会的公章，在形式上不符合规定。董某于2019年12月期间分别接受房山派出所询问及向徐红香出具证明，对于落款时间为1996年11月26日的证明的真实时间，董某作出不同的陈述，对该证明中与时间相关的内容不予确认。但董某对于证明的其他内容并未否认，董某称其在证明上签字的原因是“当时我就看到赵某1签了，我也就签了”；并且赵某1与董某也不是同时签字，二人的陈述内容相互印证。上述内容足以证明1996年以赵某1及盖村支部委员会的证明和赵某1、董某共同签名的证明所记载的内容未经过村委会讨论决定，不符合当时有效的《村民委员会组织法（试行）》第十二条第一款“村民委员会决定问题的时候，采取少数服从多数的原则”的规定。由于房山镇政府在《2018年答复意见》中对该两份证明未进行调查认定，当事人提供的证据复印件较为模糊，一审法院在（2019）苏0791行初136号行政判决书将赵于村支部委员会公章误辨认为赵于村委会公章，但一审法院在该判决书中已经指出，房山镇政府未对该两份证明进行调查否定其效力的情况下，作出《2018年答复意见》决定不予赔偿，没有事实和法律依据，判决予以撤销，并责令房山镇政府查明事实重新作出处理决定。房山镇政府根据该判决内容调查赵某1和董某后，认定1996年的两份证明是个人意见、不是赵于村委会依法作出的处理意见的事实清楚，证据充分，予以支持。 第三、关于2012年分给徐红香2亩土地的性质。赵某3在2019年12月8日的谈话笔录中，对于2012年分给徐红香2亩土地的陈述是“按照当时的分地政策……理应不该分地……赵家军以母亲年龄大、生活困难为由向村里要地，经当时支书征求一组部分村民代表意见，出于人道主义照顾徐红香老人生活，从一组机动地到期后划给2亩土地，并向村里承诺永不上访……本来照顾她2亩地，就是出于人道主义”。赵某4在2019年12月8日的谈话笔录中，陈述的内容与赵某3的内容相同。根据前述分析，徐红香不符合二轮土地承包时的分地政策、1996年赵某1、董某出具的证明不符合当时的法律规定、不属于村委会依法作出的处理意见，因此，2012年林疃村委会研究决定分给原告2亩土地，并非是因赵于村在1996年存在过错漏分徐红香土地进行的事后纠正行为，而是基于人道主义照顾徐红香生活提供土地供其耕种。房山镇政府关于2012年分给徐红香2亩土地属于出于人道主义照顾生活的理由事实清楚，证据充分，予以支持。 第四、关于2019年12月8日林疃村村民代表会议讨论决定是否违反法律规定、是否侵害徐红香合法权益问题。徐红香因1996年二轮土地承包未分得土地要求林疃村补偿经济损失，对该纠纷林疃村委会应当依照《村民委员会组织法》的规定作出决定。房山镇政府提交的证据证明，林疃村委会于2019年12月8日组织村民代表会议讨论是否对徐红香进行经济补偿。经参会33名代表正、反两次举手投票表决，只有一名村民同意对徐红香进行补偿，其余32名村民代表均不同意对其进行经济补偿。如前所述，徐红香在1996年属于“户在人不在”的情形，不符合当时的分地政策，因此，林疃村并不存在过错漏分原告土地的行为，也就不存在需要承担给予其经济补偿的法律责任。因此，林疃村村民代表大会作出的讨论决定，符合分地政策及《村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条、第二十六条的有关规定，不侵犯徐红香的合法权益。房山镇政府根据查明的事实，依照《村民委员会组织法》的规定审查林疃村村民代表会议讨论决定，认为该决定未侵犯徐红香合法权益，作出尊重村民代表会议讨论决定的处理决定，符合法律规定。 第五、房山镇政府作出的《2019年答复意见》不违反行政诉讼法第七十一条的规定。房山镇政府作出的《2019年答复意见》与被一审法院判决撤销的《2018年答复意见》结论并不相同，不违反行政诉讼法第七十一条的规定。主要在于：《2018年答复意见》中，对于徐红香的主张，房山镇政府代替村委会作出处理决定，即房山镇政府直接作出不予赔偿（补偿）徐红香经济损失的处理决定。而《2019年答复意见》是对村民代表会议讨论决定进行审查，在查明该决定不违反法律规定、不侵害徐红香合法权益的基础上，作出尊重村民代表会议讨论决定的处理决定。 综上，房山镇政府根据一审法院（2019）苏0791行初136号行政判决书判决内容，重新进行调查、收集证据。调查了1996年分地时的知情人赵某3、赵某4，提供了临沂市河东区汤河派出所对王某1的调查笔录，充分证明徐红香在1996年属于“户在人不在”，不符合分地政策的事实。对赵某1、董某进行询问了解，证明1996年由赵某1出具盖支部委员会公章、赵某1和董某分别签字的两份证明未经村委会研究决定。对2012年补分地的性质进行了认定。对林疃村2019年12月8日的村民代表会议讨论决定的合法性进行了审查，认为该讨论决定不违法、不侵害原告的合法权益，从而向徐红香出具《2019年答复意见》，事实清楚，证据充分，程序合法，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。徐红香要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐红香的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由徐红香承担。 上诉人徐红香不服一审判决，提出上诉称：1.原审第三人在1996年分地是未分给上诉人土地错误，上诉人在1996年二轮承包前没有改嫁到山东，户口也没有迁入到山东，沟崖的徐某并非上诉人。2.上诉人已经于2016年4月取得土地并办理了农村土地承包经营权证，证明了上诉人是合法有权取得该土地的，被上诉人应当赔偿未及时分地造成的损失13万元。3.被上诉人是通过行政干预施压，以此来推翻原始证据。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，判令被上诉人及原审第三人补偿经济损失，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人房山镇政府答辩称：1.上诉人在1992年离开东海至临沂市沟崖与王某1共同生活至2000年。1996年分地时，上诉人属于户在人不在，不符合分地政策。2.原村支部书记赵某1未经村委集体讨论研究，自行出具证明，是其个人行为，不能代表村民委员会意见。3.鉴于徐红香多次信访缠诉，考虑到徐红香的实际困难，经村委会研究，划分2亩地照顾其生活，并非因过错赔偿。徐红香在分得土地时，其亲属表态不再就此事信访缠诉，现再次提起诉讼，不符合诚信原则。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人林疃村委会陈述意见同被上诉人房山镇政府的答辩意见。 本院审理期间，双方均未提交新证据。 上诉人提起上诉后，一审法院已将当事人在一审法院审理期间提交的证据随卷移送本院。经本院开庭审理，一审法院对本案证据的认定意见正确，本院依法予以确认。 根据确认的证据，本院认定的案件事实与一审判决相同。 本院认为，本案中，赵某1、董某、赵某3、赵某4、王某2的陈述相互印证，能够证实徐红香在1996年东海县进行二轮土地承包时属于“户在人不在”的情形，不符合当时的分地政策，上诉人徐红香所称的漏分土地错误的情况没有证据予以证实。有赵某1和董某签名的落款时间为1996年的证明加盖的是村支部委员会公章，其形式不符合规定。且赵某1和董某的陈述均能够证明上述证明内容未经村民委员会讨论通过，仅是个人意见，其出具上述证明的行为不符合当时有效的《村民委员会组织法（试行）》中关于村民委员会决定问题的规定，该证明不具有效力。2012年村委会研究决定分给徐红香两亩土地属于人道主义照顾徐红香生活，并非纠正其漏分土地的过错行为。林疃村委会于2019年12月8日组织村民代表会议，讨论决定对徐红香不进行经济补偿，符合分地政策及《村民委员会组织法》的相关规定。综上，房山镇政府根据重新调查后形成的新证据作出《2019年答复意见》并无不当，上诉人徐红香的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐红香负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 季 审 判 员  宋建霞 审 判 员  黄文波 二〇二〇年十二月十四日 法官助理  张静静 书 记 员  朱 丽 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；