辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽04行终273号上诉人（原审原告）聂忠库，男，1946年2月19日生，汉族，住抚顺市新抚区。上诉人（原审原告）左桂荣，女，1946年8月2日生，汉族，住抚顺市新抚区。委托代理人邹秀丽，北京市两高律师事务所律师。委托代理人付德财，北京市两高律师事务所律师被上诉人（原审被告）抚顺市新抚区住房和城乡建设局，住所地抚顺市新抚区南阳路西一段25甲。法定代表人唐民昇，该局局长。委托代理人刘永明，该局工作人员。委托代理人杜振家，辽宁必达律师事务所律师。委托代理人孙玥，辽宁必达律师事务所律师。上诉人聂忠库、左桂荣诉被上诉人抚顺市新抚区住房和城乡建设局履行法定职责一案，不服抚顺市望花区人民法院（2020）辽0404行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2016年9月8日20时45分，抚顺市新抚区建新社区福民路34号楼3单元202室发生燃气爆炸事故，造成唐玲、聂威2人当场死亡，9人受伤。受伤人员中的李玉华、杜飞分别于9月9日、9月18日死亡。2016年9月9日，抚顺市新抚区政府成立事故调查组，于2016年9月27日作出抚顺市新抚区新抚街道“9.08”液化石油气泄露爆炸燃烧事故调查报告。2020年1月19日，二原告申请被告对该爆炸事故履行查处的法定职责，被告在两个月内，未作出任何答复。后二原告向新抚区人民法院提起行政诉讼，经释明，二原告向本院提起本案行政诉讼。原审法院认为，《城镇燃气管理条例》第二条规定：城镇燃气发展规划与应急保障、燃气经营与服务、燃气使用、燃气设施保护、燃气安全事故预防与处理及相关管理活动，适用本条例。天然气、液化石油气的生产和进口，城市门站以外的天然气管道输送，燃气作为工业生产原料的使用，沼气、秸秆气的生产和使用，不适用本条例。本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气(含煤层气)、液化石油气和人工煤气等。第五条规定：国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。第四十三条规定：燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。生效的辽宁省高级人民法院作出的(2018)辽行终178号行政判决：认定被上诉人聂忠库、左桂荣因对《调查报告》不服，向抚顺市人民政府申请行政复议，抚顺市人民政府作出行政复议决定驳回了申请人的复议申请，并告知了诉讼权利。但被上诉人放弃了通过行政诉讼予以救济的途径。辽宁省高级人民法院作出的(2018)辽行终178号行政判决还认定：“抚顺市新抚区人民政府组织相关单位组成调查组，并由调查组形成《调查报告》后，应由抚顺市新抚区住房和城乡建设局提出处理意见并作出事故处理决定。从终审判决认定的事实和论述看，被告是本案适格的被告主体，其应根据《调查报告》对此次爆炸事故提出处理意见并作出事故处理决定。至二原告提起本案诉讼时止，被告的确没有根据《调查报告》对此次爆炸事故提出处理意见并作出事故处理决定，但二原告并没有在本案中对此提出诉求。二原告在本案的诉讼请求是：一、请求法院依法确认抚顺市新抚区住房和城乡建设局对抚顺市新抚区建新社区福民路34号楼3单元202室发生的燃气爆炸事故未进行调查处理的行为违法。二、请求法院责令被告依法履行法定职责，组织相关单位成立调查组，查明事故原因并作出事故处理决定。三、本案诉讼费由被告承担。二原告的诉讼请求，虽然明确，但其本意都是在否定案涉《调查报告》的行政效力下，请求判令被告履行法定职责。现在二原告、被告均未提供有效证据能够否定《调查报告》的行政效力，不宜支持二原告的诉讼请求，确认被告违法，并对事故原因等重新调查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如驳回原告聂忠库、左桂荣的诉讼请求。案件受理费50元由二原告负担。上诉人上诉称请求，1、撤销抚顺市望花区人民法院（2020)辽0404行初138号行政判决书，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2、本案的原审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、一审法院认定“案涉《调查报告》具有行政效力”，且以“上诉人未提供有效证据否定《调查报告》的行政效力”为由，不支持上诉人一审的诉讼请求，属于法律认定错误。《调查报告》不属于具体行政行为，属于不可诉的内部行为，对外不产生行政效力。案涉《调查报告》只有在经过政府批复后，政府的批复文件才能作为追究法律责任的依据，《调查报告》本身并不能对行政相对人产生权利义务的实质影响；二、上诉人在一审中的诉求具体明确，案涉《调查报告》仅具有证据效力，但是该证据在实体、程序上是否合法有效，证据是否充分，是否应被采纳，须由被上诉人进行审査后作出具有行政效力的事故处理决定。但一审法院却错误的以“上诉人没有在本案中提出要求被上诉人根据《调查报告》对此次爆炸事故提出处理意见并作出事故处理决定”为由，不支持上诉人一审的诉求。上诉人的主张被告主体适格，有明确的事实和法律依据。案涉《调查报告》认定事实不清，证据不足，存在诸多矛盾，程序违法。不应作为被上诉人作出事故认定处理的证据依据，被上诉人应重新对该事故组织调查核实后，作出事故处理决定。一审法院错误认为被上诉人必须依据该《调查报告》作出处理决定。案涉《调查报告》是否具有行政效力问题，已经在上诉人起诉抚顺市政府一案中予以查清，一审法院对该问题进行重复审理；三、被上诉人未依法履行法定职责，至今未对“9.08”爆炸事故作出任何事故处理决定。综上，被上诉人未依法履行法定职责，至今未对“9.08”爆炸事故作出任何处理决定，请求二审法院秉公执法，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人辩称，因“9.08”液化石油气泄漏爆炸燃烧事故的影响范围大，新抚区政府十分重视，特组成事故调查组对该起事故进行调查。被上诉人作为调查组的成员，履行其法定职责，积极配合调查组进行事故调查。2016年9月27日形成事故调查报告，新抚区政府加盖印章，送达了上诉人，是有效的行政行为。被上诉人在诉讼中提交了事故调查报告形成的过程，足以证明被上诉人在区政府及事故调查小组的领导下，履行了法定职责。原审法院审理查明的事实，本院予以确认。另查明，案涉“9.08”液化石油气泄漏爆炸燃烧事故发生时，上诉人之女聂威住新抚区新抚街道福民路34号楼3单元201室；唐玲、杜飞夫妻住34号楼3单元202室。3人在事故中先后死亡。2016年9月8日事故发生的次日，新抚区政府成立“9.08”液化石油气泄漏爆炸燃烧事故调查及善后处置工作组，被上诉人作为联合调查组成员单位参加了调查工作，调查组通过省住建厅邀请4位外地专家参与调查，2016年9月27日，联合调查组形成《调查报告》，结论为：3单元202室居民杜飞液化气钢瓶操作使用不当，由于液化石油气钢瓶角阀未关闭、胶管脱落导致液化石油气泄漏，应急处置不当，经灶具点火而引发的爆炸燃烧事故。杜飞对该起事故发生负有全部责任。新抚区政府在《调查报告》上加盖印章并告知受害人家属。上诉人不认同此结论意见，向国务院安委会第二巡查组信访，省安委会办公室将该信访件转交抚顺市政府，抚顺市政府责成市安委办牵头，由市安监局、市消防局、市住建委、新抚区政府组成“抚顺市9.08爆炸事故核查组”，对事故进行调查核实。2016年11月8日，抚顺市安监局作出《安全生产举报投诉反馈单》，认定新抚区事故调查组的调查程序合法，认定事实清楚，此起爆炸事故是由居民使用液化气罐时，发现液化气泄漏处置不当，造成的一起爆炸燃烧事故，是一起非生产安全事故。2016年11月28日，上诉人对《调查报告》不服，以新抚区政府为被申请人，向抚顺市政府申请复议，请求撤销《调查报告》，抚顺市政府以不符合行政复议范围为由，驳回了上诉人的行政复议申请。2017年3月28日，上诉人不服抚顺市安监局《安全生产举报投诉反馈单》，提起诉讼，请求撤销反馈单中的责任认定，并由抚顺市政府重新作出具体行政行为。2017年12月14日，我院作出(2017)辽04行初139号行政判决后，抚顺市安监局及抚顺市政府不服，提起上诉。2018年3月12日，辽宁省高级人民法院作出的(2018)辽行终178号生效行政判决认为，本案应适用《城镇燃气管理条例》和《抚顺市城市燃气管理办法》，不应当适用国务院关于《生产安全事故报告和调查处理》的相关规定。《安全生产举报投诉反馈单》是对信访事项反馈办理结果，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围，判决撤销了我院(2017)辽04行初139号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求。2020年8月3日，上诉人经望花区法院立案，提起本诉。本院认为，本案争议的焦点是上诉人请求确认被上诉人行为违法并履行调查处理的法定职责，是否有事实根据和法律依据。首先，2016年9月8日，案涉抚顺市新抚区新抚街道福民路34号楼3单元“9.08”液化石油气泄漏爆炸燃烧事故发生后，省、市、区三级党委政府高度重视，责成新抚区政府成立联合调查组，被上诉人作为联合调查组成员单位参加了调查工作，与联合调查组其他成员单位共同形成调查结论意见。根据《城镇燃气管理条例》的有关规定，被上诉人履行了相应的法定职责。上诉人主张被上诉人未进行调查处理，没有事实根据。其次，“9.08”事故联合调查组《调查报告》中关于事故责任性质认定意见明确，抚顺市安监局《安全生产举报投诉反馈单》的意见是“抚顺市9.08爆炸事故核查组”的共识意见，《调查报告》意见仍然是对该起事故性质认定的结论性意见。上诉人请求责令被上诉人再次调查事故原因并作出处理决定，没有法律依据。综上，被上诉人对“9.08”液化石油气泄漏爆炸燃烧事故已经履行了相应的调查处理职责，并无不当。上诉人请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人聂忠库、左桂荣负担。本判决为终审判决。审判长  徐铁军审判员  刘 妍审判员  曹 丹二〇二〇年十二月十五日书记员  孙 健