河南省南召县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1321行初72号原告：冯猛，男，汉族，生于1969年10月7日，住南召县。委托诉讼代理人：张艳军，河南豫宛律师事务所律师。被告：南召县自然资源局，住所地：南召县城中华路东段。统一社会信用代码：1141132175070703XF。法定代表人：尚延坤，任局长。行政机关出庭应诉负责人：张勇，任主管领导。委托诉讼代理人：刘世蔚，该局法律顾问。委托诉讼代理人：贾继平，该局工作人员。原告冯猛诉被告南召县自然资源局行政处罚纠纷一案，于2020年10月25日向本院提起行政诉讼，本院于2020年11月3日受理后，于2020年11月13日向被告南召县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、开庭传票等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告冯猛的委托诉讼代理人张艳军、被告南召县自然资源局的主管领导张勇、委托诉讼代理人刘世蔚、贾继平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告南召县自然资源局于2019年12月31日以原告冯猛非经依法批准，擅自在2011年开始进行的太山庙乡供销社的房产改造期间，非法占用供销社国有划拨土地4744.07平方米建设商品房和门面房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，已构成非法占地，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条的规定，对原告冯猛作出如下处罚：1、责令退还非法占用的4744.07平方米土地；2、没收在非法占用土地上建造的商品房、临街门面和其他设施；3、处以罚款23720.35元（其他土地5元/平方米）。原告冯猛不服该处罚决定，于2020年10月25日向本院提起行政诉讼。原告诉称，被告的处罚决定事实错误，处罚程序违法，适用法律错误，其行为属于滥用职权，侵犯了原告的合法权益，请求本院依法撤销所诉行政行为。原告向本院提交的证据材料有：1、原告身份证复印件一份；2、被告的召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书一份；3、南召县人民政府召政纪（2010）10号《关于县供销合作社资产开发改造等问题的会议纪要》；4、太山庙供销合作社房产改造协议书及工程移交书各一份；5、南召县人民政府《召政复决（2020）04号行政复议决定书》一份。被告南召县自然资源局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称：被告对原告作出的“召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书”事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告未经有关部门批准非法占用土地进行房产改造，是违法行为。原告所述理由不能成立，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交的证据材料有：1、违法线索登记表、立案审批表；2、接受调查通知书、责令停止违法行为通知书；3、案件承办人执法证复印件；4、调查笔录五份；5、协议书、工程交工协议；6、太山庙乡供销社的召国用（2001）第00016、00017、00018号国有土地使用证；7、南召县人民政府召政纪（2010）10号文；8、太山庙乡供销社营业执照、事业单位法人证书；9、现场勘验笔录、平面图、太山庙乡土地利用总体规划图、土地利用现状图；10、案件调查终结报告；11、行政处罚事先告知书、听证告知书；12、原告2019年12月5日的听证申请书；13、被告2019年12月10日向原告送达的听证通知书；14、违法案件处理决定呈批表；15、召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书；16、南召县邮政局改退、再投邮件批条；17、行政处罚决定书公告送达文稿和现场照片。被告南召县自然资源局向本院提交的法律法规等规范性文件有：《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》、《中华人民共和国行政处罚法》。上述证据经庭审质证，本院认为原告和被告所提交的证据符合证据的关联性、合法性和客观性原则，可以作为本案定案的依据。经审理查明：2010年3月17日，南召县人民政府召集南召县国土资源局（现南召县自然资源局）、规划局、财政局、建设局、供销社等相关单位，就县供销合作社商品配送中心建设网点开发改造及处置资产化解股金等问题召开会议，形成召政纪（2010）10号《关于县供销合作社资产开发改造等问题的会议纪要》，会议决定在确保现有资产保值增值的前提下，支持县供销合作社通过招商引资、合作开发等方式，对县供销合作社老办公院……、太山庙供销合作社临街门面房等一批旧房进行开发改造，以大幅度提升资产经济收益和网点服务功能；同时会议要求发改、国土、建设、规划、房管等有关部门既要在立项、土地报批、规划设计、施工资质、工程质量等方面把好关，又要特事特办、大开绿灯，优质服务，创造良好政策环境，帮助县供销社解决好改革发展面临的实际问题，促进供销合作社持续、快速、健康地发展。2011年2月15日，南召县太山庙供销合作社作为甲方、与作为乙方的冯猛、郭小丽签订太山庙供销合作社房产改造协议书，双方约定了权利和义务。2016年11月29日，太山庙供销合作社和冯猛、郭九阳签订工程交工协议，就工程竣工后不能交工达成新的协议。2019年10月23日，被告南召县自然资源局依据上级批办及相关检举材料，开始对原告冯猛涉嫌非法占地进行房产开发一案立案调查。在办理了立案手续，对冯猛等相关人员询问调查、现场检查（勘验）后，拟对冯猛作出处罚。在作出处罚前，被告南召县自然资源局于2019年12月3日依法告知冯猛享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年12月5日，原告冯猛向被告南召县自然资源局提出听证申请，2019年12月10日，被告南召县自然资源局向冯猛送达了“召自然资听字（2019）001号听证通知书”，原告冯猛在送达回证上签字。因被告工作人员需在2019年12月20日至12月26日到郑州参加全省卫片信息核查和信息员资源执法监督培训会议，与听证时间冲突，经与冯猛协商，冯猛同意推迟听证时间。后被告于2019年12月30日至2020年1月2日一直电话通知冯猛，但冯猛手机一直处于关机或无法接通的状态。2019年12月31日，被告作出召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书，由于冯猛手机自2019年12月30日起一直处于无法联系的状态，被告于2020年1月3日起能过邮寄方式向冯猛送达行政处罚决定书，但由于邮政部门亦无法联系冯猛，后被告于2020年5月18日向冯猛公告要求冯猛于15日内自觉到南召县自然资源局履行召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书确定的义务。2020年10月25日，原告冯猛向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销被诉行政行为。本院认为，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四条：“……市（地）、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”的规定，本院确认南召县自然资源局是本案的适格被告。被告南召县自然资源局对冯猛作出召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书，对冯猛处以罚款27230.35元等行政处罚，涉及到冯猛本人的切身利益，故冯猛可以作为原告提起行政诉讼。本案中，太山庙供销合作社根据南召县人民政府会议纪要精神，与原告冯猛签订协议，将其所有的部分房产及土地交由原告开发，符合南召县人民政府召政纪（2010）10号会议纪要中“会议决定”中第二项的要求；同时原告冯猛基于信赖利益保护原则，与太山庙供销社签订房产土地开发协议也无过错，且原告冯猛的信赖是善意的合理的，被告南召县自然资源局对其作出处罚违背了行政法的基本原则。被告南召县自然资源局因客观原因不能按时举行听证会，经与原告协商，原告同意推迟听证会，后被告以原告的电话一直处于关机或无法接通的状态为由认为原告主动放弃听证，不符合法律规定，且被告没有证据证实原告同意以电话接听的方式认可被告的听证通知，放弃被告的书面通知，故被告的听证程序违法，被告在无法直接送达和邮寄送达行政处罚决定文书时，应按《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节规定的其他方式送达，只有在其他方式也无法送达、受送达人下落不明时才可公告送达，而被告没有证据证明其已用了其他送达方式，且无证据证实冯猛下落不明，故被告的送达程序不合法。被告于2019年12月31日作出被诉行政行为，一直到2020年5月18日才公告送达所诉行政行为的法律文书，属怠于行使行政职权，不符合行政法中高效便民的基本原则。2020年5月18日，被告通过公告形式向原告冯猛送达所诉行政行为的法律文书，但从公告内容来看，其送达的并不是召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书，更像一个催告书，故可推定“召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书”至今仍未以合法方式送达给原告冯猛。综上，被告2019年12月31日作出的“召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书”违反法定程序，应予撤销。原告的起诉理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告南召县自然资源局2019年12月31日对原告冯猛作出的召自然资罚决字（2019）第07号行政处罚决定书。本案诉讼费50元，由被告南召县自然资源局负担。如不服本判决，可自收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉书状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  张文扬人民陪审员  王 璞人民陪审员  靳晓强二〇二〇年十二月一日书 记 员  刘 源