湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0304行初68号 原告湘乡市月山加油站，住所地湖南省湘乡市月山镇新桥村。 负责人谭庆龙，执行事务合伙人。 委托代理人陈**华，湖南湘孟律师事务所律师。 被告湘乡市商务局，住所地湖南省湘乡市昆仑桥街道大正街**。 法定代表人易建平，局长。 委托代理人段朝晖，男，1972年8月10日出生，汉族，湘乡市商务局主任科员。 委托代理人傅光辉，湖南玉宇律师事务所律师。 被告：湘潭市商务局，，住所地湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道市人民政府** 法定代表人唐煜，局长。 委托代理人杨义军，男，1974年3月25日出生，汉族，湘潭市商务局四级调研员。 委托代理人颜凯，湖南百舸律师事务所律师。 原告湘乡市月山加油站诉被告湘乡市商务局、湘潭市商务局不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告湘乡市月山加油站诉称，2019年5月26日湘乡市商务局何副局长组织原告和原告委托的代理人、新桥加油站的相关人员、湘潭市商务局宋科长、陶副科长、月山镇的主要领导在月山镇镇政府召开会议，会议确认新建地址与布点规划文件确认地址不相符合，迁回原地址。会后，原告委托的代理人向被告湘乡市商务局申请政府信息公开并致律师函。被告湘乡市商务局依法依规公开并答复，确认湘乡市新桥加油站在2008年建设规划确认文件布点不在新的选址处；特别是被告湘乡市商务局在2018年4月26日通知湘乡市新桥加油站限期办理布点规划文件延期手续，但湘乡市新桥加油站未按规定办理延期手续，湘乡市新桥加油站建设规划确认文件已经失效。2020年6月10日，原告发现湘乡市新桥加油站在月山派出所对面的土地上开始施工建设，便及时报告被告和湘乡市自然资源局，湘乡市自然资源局工作人员回复已经审批并正在办理相关手续。 综上，针对被告此次移送已经失效的新建加油站布点规划确认文件影响原告的实际利益，作为利害关系人于2020年6月29日特致函湘乡市商务局请求依法撤回该文件并宣布该文件失效。2020年7月9日，湘乡市商务局回复原告，认为确认文件无效的职权不属于其职权范围，将材料移送被告湘潭市商务局。原告多次与被告湘潭市商务局联系，至今未给原告答复。特诉至法院，请求：1、判令两被告依法履行公示2008年3月10日所作《湖南省新建加油站（点）申报表》确定的湘乡市新桥加油站的布点规划文件失效；2、判决被告承担一审诉讼费用。 被告湘乡市商务局辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当依法驳回。1、原告主体不适格。原告是作为利害关系人起诉的，但其并未提交任何证据证明其属于法律规定的利害关系人（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，条文附后）。故其无权作为原告提起诉讼。2、原告的第一项诉讼请求不合法。原告的第一项诉讼请求实际是要求答辩人及湘潭市商务局作出行政行为，宣告2008年3月10日《湖南省新建加油站（点）申报表》依据的湘乡市新桥加油站的布点规划文件失效并公示。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定（条文附后），如果原告认为答辩人未履行法定职贵的，只能请求法院判决答辩人在一定期限内履行，而不能直接请求法院代替行政机关作出行政行为，判决2008年3月10日《湖南省新建加油站(点)申报表》依据的湘乡市新桥加油站的布点规划文件失效。因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定(条文附后),法院只是监督行政机关依法行使职权，在法律无明文规定的情况下，无权代替行政机关行使职权。3、答辩人已履行了法定职责。2020年6月29日，答辩人收到原告《请求宣布湘乡市新桥加油站布点规划确认文件失效》的书面申请后，于2020年7月9日向原告作出了《关于申请宣布规划确认文件无效的回复》，书面告知原告，其申请事项不属于答辩人的职权范围，答辩人无权给予确认宣布，答辩人已依法依程序将原告的申请（附案卷材料）呈报给上级机关湘潭市商务局，并告知了原告上级机关湘潭市商务局的联系人及联系方式。至此，答辩人已全部履行了法定职责。根据《成品油市场管理办法》第三条第三款的规定（条文附后），省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府商务主管部门负责制定本辖区内加油站和仓储行业发展规划。原告要求确认失效的布点规划文件是由湖南省商务厅依法制定的规划，答辩人作为下级单位，无权确认上级单位依法制定的规划无效，只能层报上级处理。 被告湘潭市商务局辩称，1、被答辩人没有提交相应证据，证明其与被诉行政行为间存在利害关系，不具备诉讼原告主体资格。湘潭市成品油行业规划“十一五”、“十二五”、“十三五”中确认，新桥加油站规划布点在湘乡市月山镇新桥村，该规划在湖南省商务网站可公开查询，该行业规划是具有普遍约束的规范性文件，不具可诉性，被答辩人以相关利害关系人身份提起诉讼，但没有提交任何证据，证实其合法权益因被诉行政行为受到了法律意义上的实际影响，该规范性文件损害了其何种权益？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”从该规定可以看出，行政相对人以及利害关系人提起行政诉讼，应当证明其与被诉行政行为之间具有利害关系或其合法权益遭到侵犯才可以；2、答辩人不是本案适格被告主体。被答辩人诉称的理由是新桥加油站变更了规划文件确认的建设地址，但新桥加油站至今没有向答辩人提交过新建加油站以及变更地址的申请，答辩人也没有做出与此相关的行政审批，也就是说答辩人未实施相关的具体行政行为。且在2019年5月26日的联席协调会议中答辩人明确，新桥加油站选址不符合规划文件，要求迁回原址。因此，被答辩人将答辩人作为本案被告，主体不适格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定:“行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼的受案范围。”答辩人未实施任何行政行为，更谈不上对被答辩人产生实际影响，何况答辩人还认为新桥加油站变更行业规划不合规，应迁回原址；3、被答辩人诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规的规定。被答辩人的诉讼请求：“判令两被告依法履行公示2008年3月10日所作《湖南省新建加油站（点）申报表》确定的湘乡市新桥加油站的布点规划文件失效。”不符合相关法律、法规的规定，法院在审查规范性文件是否合法，主要只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为。只审查合法性，原则上不审查其合理性；以合法性审查为原则，以合理性审查为例外；司法权不代行行政权为原则；4、湘乡市商务局移送给答辩人湘潭市商务局的材料不属于行政复议的范畴。2020年7月9日，湘乡市商务局向答辩人移送的请示材料，仅是政府间内部业务往来，不是行政复议申请书，何况2020年7月1日商务部已宣布《成品油零售管理办法》失效，新办法暂未出台，根据行政基本原则，法无明文规定不可为，答辩人现无权对成品油事务进行处置。被答辩人以答辩人没有正式回复为理由，将答辩人作为被告，是对事实和法律的曲解。根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。被答辩人没有向答辩人提出过复议申请，答辩人亦不是本案适格被告；5、答辩人已依法履职，被答辩人诉请已过诉讼时效。2008年新桥加油站新建站点规划布点，答辩人已审核、上报，并由湖南省商务厅进行了批复、公示，依据《成品油零售管理办法》以及关于《成品油零售管理办法实施细则》（均已失效）的规定，答辩人已依法履行了自己法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出…。”因此，被答辩人要求对2008年的《湖南省新建加油站（点）申报表》宣布失效，已超过法定起诉期限。至于2018年新桥加油站变更规划选址，给被答辩人造成影响，属于另一法律关系。 综上所述，被答辩人的诉讼行为既无事实依据也无法律依据，起诉理由不成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 本案经审理查明，2008年3月10日，湘乡市新桥加油站向商务主管部门申报新建加油站（点）。并填写了《湖南省新建加油站（点）申报表》，加油站（点）名称：湘乡市新桥加油站，建站地址：湘乡市月山镇新桥村，用地面积950平方米，法定代表人龙军辉。被告湘乡市商务局和湘潭市商务局在湘乡市新桥加油站填写的《湖南省新建加油站（点）申报表》中市州商务主管部门意见一栏中分别签字“同意”并加盖了单位公章。2008年5月14日，湖南省商务厅在《湖南省新建加油站（点）申报表》最后一栏填写“同意”并加盖了单位的公章。 2017年12月20日，湖南省商务厅作出湘商运（2017）20号《湖南省商务厅关于进一步规范成品油规划和审批管理有关工作的通知》，该通知第7条规定：“加强加油站建设规划确认文件有效期管理。企业新建加油站，应符合湖南省成品油零售体系发展规划。企业在取得商务主管部门核发的规划确认文件并办理相关部门批准手续后，方可进行加油站建设。规划确认文件有效期为3年，原则上可以延期一次，期限不超过2年。失效规划确认文件要在省、市州、县市区相关网站集中公示。”第8条规定：“妥善解决历史遗留的过期加油站建设规划确认文件。各地商务主管部门应对辖区内‘十三五’规划期以前获得批文的加油站进行摸底清理，及时督促持有过期加油站建设规划确认文件的企业和个人，重新办理申报手续，换发新的加油站建设规划确认文件，新的规划确认文件不得再延期。历史遗留的过期加油站建设规划确认文件换发工作在2018年6月底前完成。”湘潭市商务局根据湖南省商务厅作出湘商运（2017）20号文件的精神，于2018年3月16日作出潭商发（2018）13号《湘潭市商务局关于做好已批新（迁、扩改）建加油站批文重新申报工作的通知》，该通知要求：“为妥善解决历史遗留问题，对我市‘十三五’规划期以前获得湖南省商务厅新（迁、扩改）建加油站批文且已过有效期或办理了延期也已过有效期的，请按照省商务厅文件规定，于4月20日前，向我局办理重新申报新建加油站手续，换发新建加油站审批件，有效期三年，新的批件不得再次办理延期。逾期未向我局申请办理重新申报手续的，视为自动放弃申报权利，我局将规划点纳入‘十三五’规划网点统一审批。” 2019年5月28日，原告委托律师向湘乡市商务局提出有关湘乡市月山新桥加油站的行政许可信息公开申请。2019年6月11日，湘乡市商务局回复如下：1、新桥加油站于2008年5月14日依法依程序取得了湖南省商务厅依据《湘潭市“十一五”加油站行业发展规划》的批文，同意在月山镇新桥村新建加油站（具体位置见规划图），申报站名为湘乡市新桥加油站，法人代表龙军辉；2、我局依据《成品油市场管理办法》和《湖南省商务厅关于进一步规范成品油市场管理工作的通知》文件规定，于2018年4月26日在我局网站上通知相关企业限期办理规划确认，但新桥加油站并没有在要求期限内来我局办理相关手续。 2020年6月29日，原告向被告湘乡市商务局送达《请求宣布湘乡市新桥加油站布点规划确认文件失效》的函，请求湘乡市商务局宣布湘乡市新桥加油站布点规划确认文件失效。2020年7月9日，湘乡市商务局回复原告：“你站于2020年6月30日以利害关系人的名义向我局提出申请，要求宣布‘湘乡市新桥加油站新建加油站规划确认文件’无效。我局受理后进行了深入的调查研究，依据相关法律及成品油审批管理的相关职权规定，你站的申请不属于我局职权范围，我局无权给予确认宣布。故已依法依程序将你站的申请（附案卷材料）呈报给湘潭市商务局。”原告与被告湘潭市商务局联系，但被告湘潭市商务局至今未给原告答复。原告遂于2020年8月13日向本院提起行政诉讼，提出诉称所述之请求。 另查明，2007年1月1日起施行的《成品油市场管理办法》于2020年7月1日被商务部宣布废止《成品油零售管理办法》。 本院认为，《成品油市场管理办法》第三条规定：“省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府商务主管部门负责制定本辖区内加油站和仓储行业发展规划，组织协调本辖区内成品油经营活动的监督管理。”虽然该办法于2020年7月1日被商务部宣布废止，但新的管理办法暂时还未出台。湘乡市新桥加油站布点规划确认文件《湖南省新建加油站（点）申报表》（2008年3月10日）最终审核部门为湖南省商务厅。湖南省商务厅作出的湘商运（2017）20号《湖南省商务厅关于进一步规范成品油规划和审批管理有关工作的通知》第7条规定：“规划确认文件有效期为3年，原则上可以延期一次，期限不超过2年。失效规划确认文件要在省、市州、县市区相关网站集中公示。”该文件并没有赋予被告湘乡市商务局和湘潭市商务局有认定规划确认文件无效的职责，两被告无权宣布湘乡市新桥加油站布点规划确认文件失效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因此，对原告的起诉应当予以驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告湘乡市月山加油站的起诉。 案件受理费50元，本院不予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 赖 浩 翔 人民陪审员 马 小 军 人民陪审员 陶 凤 荣 二〇二〇年十二月七日 法官 助理 秦  艳 书 记 员 曾龚一晔 附本案法律条文： 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。