河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀01行终450号 上诉人（原审被告）：石家庄市鹿泉区上庄镇人民政府，住所地：石家庄市鹿泉区中山西路**，统一社会信用代码：11130185000265156D。 法定代表人：毕军辉，镇长。 被上诉人（原审原告）：石家庄市鹿泉区上庄镇洞沟村村民委员会，住，住所地：石家庄市鹿泉区上庄镇洞沟村新丰路**一社会信用代码：541301103989085525。 法定代表人：王风柱，村主任。 委托诉讼代理人：石亚陶，河北天宏律师事务所律师。 委托诉讼代理人：岳红红，河北天宏律师事务所实习律师。 上诉人石家庄市鹿泉区上庄镇人民政府（以下简称上庄镇政府）因与被上诉人石家庄市鹿泉区上庄镇洞沟村村民委员会（以下简称洞沟村委会）不履行行政协议纠纷一案，不服石家庄市鹿泉区人民法院（2020）冀0110行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告系被告下辖自然村落，2013年因区域发展需要，原鹿泉市国土资源局与原告签订《征收土地协议》，征收原告集体土地203亩进行开发建设，土地补偿款、地、地上附着物补偿款于2013年014年经由被告账户转账存入原告账户，全额支付完毕。2015年11月16日，原告作为乙方、被告作为甲方就征收土地事宜签订《失地农民补偿协议书》，协议约定：“一、2013年1月份国家征用乙方203亩土地，乙方享受镇政府征地补贴，按每亩每年2400元计算。二、甲方因开发需要使用该土地，乙方应全力配合，不得以任何理由阻挡甲方的正常使用。三、甲方在协议签订后，一次性付给乙方当年征地补偿款48.72万元，甲方必须在每年的1月1日前把全部补偿款付清。”协议签订后，被告未按协议约定给付原告该款项，原告依据该协议按照490元/月的标准向本村村民发放了2013年至2018年的补贴，共计3073280元，发放清单经被告单位审核后发放。上述事实有原告、被告陈述及庭审笔录在案佐证。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”本案中，被告认可双方签订的行政协议的真实性，其辩称是因原告不配合征地工作，为了项目顺利进行无奈和原告签订协议，但该协议是被告在明知原告已经收到全部土地补偿款和地上附着物补偿款后，为实现其管理职能在其管理范围内对辖区村民又给予的失地农民补贴，属于其行政职权范围内的一项惠民措施，原告基于对被告的信赖签订协议后，被告应按照诚实守信的原则予以履行；原告主张按其实际发放的数额给付补偿款，未提交充足证据予以证明，本院不予支持，应按照协议约定的数额自2013年开始给付原告款项。关于协议合法性问题、被告辩称没有义务给付征地补偿款问题、协议未约定支付期限问题，由于行政协议的一方主体恒定为行政机关，且行政协议系为实现公共利益而签订，应当比民事合同更加强调合同效力的稳定性，与行政相对人相比，行政机关更加熟悉并知晓所签订行政协议领域的法律、行政法规等规定，居于签订行政协议的优势地位，对签约主体、协议条款的合法性具有更高的注意义务，本案被告应尽到审慎审查的注意义务，被告为实现其行政管理目的而签订该协议，之后虽未履行，但其并未对该协议行使变更、解除权，且本案中，原告仅主张其已经垫付的2013--2018年已垫付款及2019年的补偿款，故被告辩称理据不足，本院不予支持。关于被告辩称原告超过起诉期限和原告发放清单与本案无关的问题，原告的村内财务受被告审核管理，原告将2013年至2018年补偿款按养老保险方式发放给本村村民时，均需将村民的领取清单向被告报送并由被告单位相关部门审核后，方能发放，故原告诉求未超过起诉期限。关于原告要求被告支付利息的请求，因被告给付的是补偿款，并未约定延期支付利息，故对原告主张利息的诉讼请求，本院不予支持。被告如对协议支付期限有异议，可通过其他途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第四条、第十九条、第二十五条、《中华人民共和国合同法》第六十条的规定，判决一、被告石家庄市鹿泉区上庄镇人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告鹿泉区上庄镇洞沟村村民委员会2013年至2019年补偿款3410400元。二、驳回原告其他诉讼请求。 上庄镇政府不服，提出上诉，主要理由为：一、上诉人和被上诉人于2015年11月16日签订的《失地农民补偿协议书》因违反法律强制性规定，是无效协议，一审判决认定双方签订的协议有效，适用法律错误。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该条规定了征收土地的主体是县级以上地方人民政府。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七、四十八条的规定镇政府不具备签订《失地补偿协议书》的主体资格，协议无法律依据，应为无效。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》一审法院应当对订立履行行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、是否履行法定职责进行合法性审查。 《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效：(五)违反法律，行政法规的强制性规定。 上诉人和被上诉人于2015年11月16日签订的《失地农民补偿协议书》并不是基于实现上诉人的行政管理之目的而签订的行政协议，也不是为了公共利益，而是因为原鹿泉市政府征收被上诉人的土地，被上诉人认为政府支付的土地补偿款大低，不配合政府土地征收工作。被上诉人是上诉人下辖村，鹿泉市政府指示上诉人做被上诉人的思想工作，为了项目建设尽快顺利进行，无奈才和被上诉人于2015年11月份签订了一份《失地农民补偿协议书》。因上诉人不是适格的土地征收主体，且鹿泉市政府已经依法向被上诉人和被征收土地的村民支付了土地补偿款、安置补助费及地上附着物补偿款，虽然双方签订的《失地农民补偿协议书》中写着“经甲乙双方充分协商”，但该协议的签订因违反法律强制性规定而无效，上诉人没有任何法律依据向被上诉人支付征地补偿款。假如再支付土地补偿款，就属于擅自提高土地补偿标准，也是违法的，因此上诉人没有也无法履行该协议，双方签订的《失地农民补偿协议书》约定内容模糊，给付标的物前后不一致，短短六条出现了三种说法，“征地补贴”、“征地补偿款”、“租地补偿款”，被上诉人在诉状中选择征地补偿款，一审判决也按照土地补偿款进行判决，但一审判决并未按照《中华人民共和国合同法》第五十二条及土地征收相应的法律法规的规定进行认定协议的效力问题。一审判决认为上诉人在签订协议过程中处于优势地位，对协议的合法性负有更高的审慎审查义务，签订行政协议应具有效力稳定性，因此认定此协议有效，可见一审判决判定双方签订的协议是否有效适用的法律依据是错误的。 二、一审判决上诉人向被上诉人支付2013年至2019年补偿款是错误的。 双方签订的《失地农民补偿协议书》是在2015年11月16日签订的，协议的第三条约定，甲方在协议签订后，一次性付给乙方当年征地补偿款48.72万元，甲方必须在每年的1月1日前把全部补偿款付清。协议并没有明确约定要补充支付2015年11月16日之前的土地补偿款，因此判决上诉人从2013年开始支付土地补偿款是错误的。 综上所述，双方签订的《失地农民补偿协议书》因违反法律强制性规定而无效，一审判决适用法律错误，应依法撤销一审判决，驳回被上诉人一审诉讼请求。 被上诉人洞沟村委会辩称，一、案涉土地是2013年开始做征拆工作,2013年11月签订征收协议。项目地块用于建设石家庄新长城国际影视城，又名河北长城影视动漫旅游创意园、石家庄影视城，位于河北省石家庄市鹿泉区，始建于2013年，是集影视、动漫、网游等多元化融合的综合性旅游区。是鹿泉区政府招商引资的重点工程项目。该项目首期征用答辩人土地200多亩，由鹿泉区国土资源局与答辩人签订土地征收协议，进行土地招拍挂的变性，再由鹿泉区政府净地供给建设方即石家庄新长城国际影视城有限公司，由其负责开发建设，提升鹿泉区乃至石家庄的影视基地建设和旅游资源开发等。该影视城项目是鹿泉区重点工程项目，建设总投资50-60亿元，项目运营后，预计给被答辩人上庄镇政府创税收2-3亿元。因此从土地征收、动迁、开发及项目建设上，鹿泉区政府举全力推动。 具体本案，《失地农民补偿协议书》就是在这样的背景下产生和签订的，鹿泉区国土资源局分三次从洞沟村征收土地190多亩。由于洞沟村属于被答辩人下辖自然村落，在土地征收的过程中，被答辩人上庄镇政府作为实施单位配合、动员拆迁和征收工作。由于项目建成运营后，能够给当地政府进行可观的税费创收，被答辩人正是基于此与答辩人多次洽商失地农民的后续保障事宜。 洞沟村是小村落，现有157户，常住村民546人，原有耕地580余亩。仅长城影视一次性征地将近200亩，另外山前大道征地、二次拓宽征地；龙泉湖湿地公园项目征地、京石客运专线项目征地等，累计征用300余亩，上述征地完成后，洞沟村仅剩余耕地80余亩。本身土地资源条件有限，加之新长城影视项目一次性就征用200余亩基本农田，这无疑急剧导致答辩人耕地面积大量缩水。 答辩人与被答辩人因征收土地后，针对失地农民后续基本保障和补贴事宜，双方进行过多次多轮磋商，虽未能形成书面的协议，但初步达成口头意向，在此背景下，《失地农民补偿协议书》才得以签订。 (二)2015年11月16日，双方按之前口头意向，达成书面的《失地农民补偿协议书》(下称协议)，该份协议是双方在平等自愿、充分协商的基础上，达成的给予失地农民享受专项补贴的协议，意思表示真实，不违背法律的禁止性规定，系合法有效的。协议主体适格、签订程序合法。在洞沟村作出被征地的代价即丧失大量土地的前提下，其相对于上庄片区增加创收和发展来说，全局上是受益的。《失地农民补偿协议书》就是针对洞沟村被征收耕地较多，失地农民较多的特殊情况，给予失地农民的后续权益保障的协议。也就是说，答辩人是在为上庄镇区域发展作出巨大贡献和牺牲的，不仅没有损害公共利益，亦不违反法律强制性规定以及相关政策规定，是合法有效的。从另一个角度解读，这是以小代价换取大产出。行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上适用合同法的规范。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定”依法成立的合同，自成立时生效”；《失地农民补偿协议书》第六条约定”本协议一式两份，甲乙双方各执一份，双方签字后生效”，涉案协议系针对失地农民后续补贴事宣达成的协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，是合法有效的，且答辩人已经向本村失地农民垫付了2013年至2018年期间的所有补贴费用。协议亦不存在变更、撤销等法定情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。否则，不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定 (三)被答辩人上诉状援引《中华人民共和国土地管理法》第47条第1款之规定，认为土地的征收主体为县级以上人民政府；《中华人民共和国土地管理法》第48条的规定，是征收土地的补偿项目和标准的规定，上述法律规定并不适用于本案。《失地农民补偿协议书》是在征收行为完成后，被答辩人上庄镇政府作为补贴主体，基于其公共管理和公共服务的行政职责，针对洞沟村被征用耕地较多，失地农民社会保障事宜签订的协议，是对失地农民没有土地收益的补贴款项，这与征地补偿款完全是性质不同的，并不是上诉人在上诉状中所称的，提高了土地补偿的标准，这是在混淆不同的法律概念。对于该款项的性质也是清晰明确的，协议第一条明确为镇政府征地补贴款项。基于征地行为已经完成在先，镇政府给付专项补贴款在后；镇政府签订协议后不履行义务，这完全违背了协议签订的初衷。 二、一审判决被答辩人上庄镇政府应当履行协议，给付2013年至2019年补贴款项于法有据，于情合理。 被答辩人称《失地农民补偿协议书》是2015年签署的，判令从2013年开始支付补偿款有误，这显然是在做文字游戏。 通过一审查明的事实，答辩人在与被答辩人签订《失地农民补偿协议书》后，正是基于对政府公信力的最大信任，每年对本村失地农民，男性年龄超过60岁以上，女性年龄超过55岁以上的，按照最低生活保障标准发放养老补贴，如此以来，自2013年至2018年，累计垫付费用3644620元，答辩人为此垫付的款项也已经给村务支付能力带来巨大的压力。 需要强调的是，被答辩人对于答辩人每年支付上述款项是明知的，因为村务账目包括本案垫付的费用等，需要到被答辩人处进行审核报存，款项才能发放出来，被答辩人处有详细的明细及账目，原件就在被答辩人处备案。 失地农民由于答辩人在2017年之后没有正常发放养老补贴，多人次到镇政府反映问题，镇政府也予以接待。正是由于问题久拖不决，为维护答辩人的合法权益，稳定村民情绪，答辩人无奈选择了法律程序解决问题。 一审法院在查明了上述事实的前提下，判令被答辩人给付补偿款完全是正确的。《失地农民补偿协议书》是一份整体协议，不能割裂来看。从《协议》第一条、第三条内容来看，协议内容规定是非常明确的，第一条“2013年1月份国家征用乙方203亩土地，乙方享有镇政府征地补贴，按每亩每年2400元计算”，这充分说明，答辩人享有的补贴款项应从2013年开始：第三条规定的是支付时间，签订协议后，应当一次性支付当年的即2015年的补贴款；全部补贴款项应从每年的1月1日前给付，当然包括2015年之前的款项，这是不存在歧义的。 综上所述，答辩人认为一审法院考量了案件的全局，认定事实清楚，法律适用上正确，判令被答辩人按协议规定的每年48.72万元，给付2013年至2019年补贴款项于法有据，合情合理。答辩人恳请二审法院依法查明事实，驳回被答辩人的上诉，维持原判，切实保障答辩人及村民的合法权益，维护行政机关公信力。 本院认为，上诉人上庄镇政府与被上诉人洞沟村委会签订《失地农民补偿协议书》的内容表明，因上诉人上级部门要征收被上诉人的土地203亩，双方就征地补偿款的相关事宜签订协议书。因此，该协议书的效力问题与上诉人上庄镇政府的上级部门征收被上诉人洞沟村委会土地的行政行为相关联。被上诉人洞沟村委会的土地征收时间、征收补偿安置协议的签订情况、征地补偿的落实情况、被征收土地上的项目开展情况以及上诉人上庄镇政府与其上级部门在征收过程中的职责分工与该《失地农民补偿协议书》的履行与效力问题直接相关。原审法院在作出裁判前应当查清以上事实，在没有查清上述事实的情况下即作出判决，基本事实认定不请，证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销鹿泉区人民法院（2020）冀0110行初23号行政判决。 二、发回鹿泉区人民法院重审。 审判长  李文华 审判员  徐进富 审判员  林友生 二〇二〇年十二月九日 书记员  李凯琳 ——