湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终720号上诉人（原审原告）蔡为民，男，1967年5月30日出生，汉族，住湖南省。上诉人（原审原告）蔡卓，男，1989年8月4日出生，汉族，住湖南省。两上诉人共同委托代理人刘畅，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市应急管理局，住所地:长沙市岳麓区岳麓大道**政府二办公楼。负责人胡春山，该局局长。行政机关出庭负责人喻志珊，该局副局长。委托代理人张瑾伊，湖南湘晟律师事务所律师。上诉人蔡为民、蔡卓与被上诉人长沙市应急管理局不履行监督管理法定职责一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初746号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，蔡为民、蔡卓共同共有一幢位于××乡××村的住宅。新建常德经益阳至长沙铁路站前工程ＣＹＣＱＺ—5标集中村特大桥项目工程部分施工作业区处于蔡为民、蔡卓住宅附近。蔡为民、蔡卓认为该项目的施工单位架起的塔式起重机的机械臂在施工作业过程中经过其房屋上空，不间断进行施工作业，塔吊等机械设备随时可能在其房屋上空或其正常生产、生活、出行活动的范围内产生坠落物，或者发生其他严重影响其人身和财产的重大安全事故，遂于2020年5月10日、同月27日分两次向长沙市应急管理局寄送《安全建设监督申请》，请求该局对上述危险施工行为进行监督，并责令施工单位（湖南路桥建设集团有限责任公司）采取相应措施以保障其与家人的人身和财产安全。长沙市应急管理局收到该申请后，电话告知蔡为民、蔡卓其请求事项并非该局的法定职责，并告知其可以向长沙市住房与城乡建设局提出申请。蔡为民、蔡卓认为长沙市应急管理局未对其监督申请作出处理并履行监督管理职责提起本案诉讼。另查明：2019年3月31日，中共长沙市委办公厅印发长办﹝2019﹞69号《长沙市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，确定长沙市应急管理局是长沙市人民政府工作部门，其主要职责有：负责应急管理工作，指导全市各级各部门应对安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作，负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作等。一审法院认为，本案的争议焦点为长沙市应急管理局是否具有蔡为民、蔡卓申请事项的法定职责。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于行政机关的职责范围。《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。”《长沙市安全生产监督管理办法》第五条规定：“市、区县（市）人民政府应急管理部门依法履行安全生产综合监督管理职责，组织安全生产督查、巡查、考核等工作，负责同级安全生产委员会的日常工作。市、区县（市）人民政府有关部门依照有关法律、法规、规章的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”根据上述规定并结合《长沙市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，长沙市应急管理局承担的安全生产综合监督管理职责，具体而言是负责指导协调、监督检查本级政府有关部门和各区县（市）政府安全生产工作，组织开展安全生产巡查、考核工作。本案中，蔡为民、蔡卓请求的是对具体建设工程施工行为进行安全监督管理履职行为，不属于长沙市应急管理局的职责范围，其要求确认长沙市应急管理局未履行对常德经益阳至长沙铁路项目（宁乡段）建设施工单位（湖南路桥建设集团有限责任公司）危险施工行为进行监督管理的职责违法的理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蔡为民、蔡卓的诉讼请求。上诉人蔡为民、蔡卓上诉称：一、被上诉人作为安全生产监督管理部门，负有对其管辖范围内危险生产、建设行为进行监管的职责。首先，被上诉人负有本案监管职责的职权依据为“三定方案”。其次，被上诉人负有本案监管职责的法律依据为《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》等多项法律法规。最后，县级以上人民政府建设行政主管部门对本案建设施工行为是否具有监督管理职责，均不能代替和免除被上诉人的监管职责。二、本案客观存在危险施工行为，属于被上诉人应当监管的范围。首先，本案存在需要被上诉人及时监管处理的现实紧迫性。其次，被上诉人作为安全生产监督管理部门有义务对上述可能产生安全事故的危险施工行为进行监管，并责令建设施工单位采取相应措施消除安全隐患。三、被上诉人收到上诉人《安全建设监督申请》后并未依法履行监督管理职责，系行政不作为，应当判令其限期履行。首先，被上诉人作为安全生产监督管理部门应当对本案及时受理。其次，被上诉人系以其没有监管职能为由回避了其应当履行的处理义务。综上请求：1.撤销一审判决并改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人长沙市应急管理局答辩称：一、上诉人的申请不属于被上诉人的职权范围，被上诉人并非本案的适格被告。根据《长沙市安全生产监督管理办法》、《长沙市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，被上诉人承担的安全生产综合监督管理职责，具体而言是负责指导协调、监督检查本级政府有关部门和各区县（市）政府安全生产工作，组织开展安全生产巡查、考核工作。上诉人请求的是对具体建设工程施工行为进行安全监督管理履职行为，不属于被上诉人的职责范围。二、上诉人的申请不属于被上诉人的职权范围，被上诉人已向上诉人履行告知义务。综上所述，对于上诉人的申请，被上诉人无法定职权管理，对不属于被上诉人法定职权的情况，被上诉人也已经告知上诉人向有权部门反映情况，被上诉人已经履行了告知义务，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。本院认为，根据《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款、《长沙市安全生产监督管理办法》第五条的规定，并结合《长沙市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，长沙市应急管理局承担的安全生产综合监督管理职责，具体而言是负责指导协调、监督检查本级政府有关部门和各区县（市）政府安全生产工作，组织开展安全生产巡查、考核工作。一审法院据此认定蔡为民、蔡卓的履职请求不属于长沙市应急管理局的职责范围并无不当，故蔡为民、蔡卓要求确认长沙市应急管理局未履行对常德经益阳至长沙铁路项目（宁乡段）建设施工单位（湖南路桥建设集团有限责任公司）危险施工行为进行监督管理的职责违法的理由不能成立。综上，上诉人提出的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蔡为民、蔡卓负担。本判决为终审判决。审判长  邹剑钧审判员  段衡辉审判员  吴树兵二〇二〇年十二月七日法官助理曾诗尧书记员彭凤琴附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。