广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2447号上诉人（原审原告）：陈善容，男。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府龙湖街道办事处。住所地：广州市黄埔区龙湖街九佛中路**。法定代表人：罗海琼，主任。委托代理人：林锡群，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中新广州知识城合作项目服务管理中心。住。住所地：广州市黄埔区（中新广州知识城）凤湖一街**南安置区综合管理楼/div>法定代表人：陈木清，主任。上诉人陈善容因诉被上诉人广州市黄埔区人民政府龙湖街道办事处（以下简称黄埔区龙湖街道办）、中新广州知识城合作项目服务管理中心（以下简称项目管理中心）行政强制一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房屋位于广州市黄埔区******。原告陈善容陈述涉案房屋所在地块是依法批准给原告父亲陈礼廷（已过世）建设使用的，原告提交了以下证据：1.穗郊067字第391667号《农村（墟镇）宅基地使用证》，载明：土地使用者陈礼廷，地，地址为九佛区公所黄田乡贰生产队基地四至：东冯康、西樟权、南啟房、北佐度，宅基地面积120平方米，建筑种类砖木，建筑面积120平方米，发证日期为1988年4月6日。2.2019年8月14日，广州市黄埔区*******民委员会出具《证明》，载明：兹有我村村民陈善容，男，汉族，身份证号440************836，户籍地址广州市黄埔区***********，经村调查核实，陈善容与陈礼廷（2004年9月去世）是父子关系。原告在庭审后补充提供了由广州市黄埔区*******民委员会出具的关于陈善容与陈礼廷是父子关系的《证明》。庭审中，原告称涉案房屋原为一层瓦房，建于80年代，其于2010年拆除重建，未履行报建手续，并建成一栋4层房屋，仅装修了一楼。项目管理中心认为上述宅基地使用证与涉案房屋均无法对应。2013年3月26日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局作出《关于印发及其实施细则的通知》（穗萝国房〔2013〕13号）。2013年4月27日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局作出《征收土地预公告》（穗萝国土征预字〔2013〕8号），主要内容为：拟征收土地的位置为广河高速以北、九龙镇周边，拟征收土地的规划用途为知识城建设用地，拟征收土地面积为3000公顷，等等。2013年，原中新广州知识城社会事务管理中心（甲方）与原广州永和建设发展有限公司（乙方，于2019年5月22日更名为“广州高新建设开发有限公司”，以下简称“高新公司”）签订《拆迁代业主委托合同》（合同编号：穗知社管拆代〔2013〕4号），约定：双方就知识城中部人工湖建设范围内房屋及附属物的拆迁工作订立委托合同，其中，第一条委托范围。本合同甲方委托乙方承担拆迁代业主的工程为知识城中部人工湖拆迁（一期）项目范围内的何棠下、黄田、山龙、重岗、大塘等村庄房屋和附属物。第三条甲方权利义务。1、向乙方发出委托函，明确拆迁范围和有关事项。2、按规定程序办理拆迁补偿安置方案、管线拆改方案的审批。提供规划、国土部门批准的项目建设用地批准文件或项目用地图纸等资料。4、协助乙方解决工作中存在的重点、难点问题。5、跟踪并配合乙方的工作，对实施中乙方提出属于甲方职责、权限的事务进行处理。6、确保拆迁及管线迁移资金到位，及时办理财政请款手续。7、监管乙方各项工作，负责具体拆迁补偿及管线迁移补偿的预（结）算的审核工作，审核拆迁工作的各类合同。第四条乙方权利义务。1、负责组织实施完成甲方委托的拆迁工作，按合同约定工期交出场地给甲方。2、乙方组织实施拆迁工作，必须执行《中华人民共和国土地管理法》《广东省实施办法》以及国家、省、市的有关法律、法规规定和区政府相关部门确定的各项标准，做好拆迁的补偿安置工作，维护拆迁当事人的合法权益。杜绝暴力拆迁，防止因拆迁发生群体性事件。3、房屋拆迁。负责协助向国土部门办理房屋拆迁审批手续，办理拆迁所涉及的建设通告或公告事宜；负责前期摸查工作，办理查册、查地籍、查户籍、测绘、征审、代管、评估；编制房屋拆迁预算，进行房屋拆迁补偿安置谈判；拟订拆迁补偿安置合同并报甲方审批；签订拆迁补偿安置合同；负责拆迁补偿款的办理财政请款及支付工作；落实拆迁补偿安置或临迁安置；办理产权交换、产权登记手续，收回被拆迁房屋产权证件并办理注销手续；办理被拆迁房屋水电、有线电视、煤气、电话等尾数清结和水电表移交手续，必要时代缴，并从拆迁补偿款中抵扣；组织拆卸建构筑物的施工；办理结案、结算。4、管线迁移。5、房屋拆卸。6、乙方需对管线拆改、房屋拆卸及其它工程的安全文明施工负全责，施工期间，认真遵守并贯彻工程建设安全生产及文明施工规定，措施到位。乙方须负责受理解决或配合受理解决施工过程中的投诉和纠纷问题。等等。2013年4月9日，原中新广州知识城社会事务管理中心向原广州永和建设发展有限公司出具《委托书》，委托广州永和建设发展有限公司为知识城中部人工湖项目的拆迁代业主，负责知识城中部人工湖施工红线范围内的相关拆迁工作。2013年7月15日，原中新广州知识城社会事务管理中心向黄田村村民作出《村庄搬迁公告》，载明：为全面贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，根据《关于第二次科学城规划选址相关工作的复函》（穗规办〔2008〕756号）和《征收土地预公告》（穗罗国土征预字〔2009〕10号），九龙镇黄田村土地已规划为中新知识城建设用地，上述用地范围内房屋需进行搬迁，现就搬迁有关事项公告如下：一、中新广州知识城社会事务管理中心为上述地块房屋搬迁的拆迁人，拆迁人将依照广州开发区、萝岗区通过的《中新广州知识城房屋拆迁补偿安置方案》对各住户进行拆迁补偿安置。……三、本公告发布后，中新广州知识城社会事务管理中心委托的拆迁代业主广州永和建设发展有限公司工作人员将入户开展测量和评估工作，与各拆迁户协商签订书面的拆迁补偿安置协议，落实拆迁补偿费……四、搬迁期限自2013年7月15日至2013年10月15日……2019年5月22日，广州永和建设发展有限公司更名为高新公司。2019年8月1日，高新公司向被告龙湖街道办作出《协助函》，函告：我公司受项目管理中心委托负责黄田村整村项目拆迁，拟于2019年8月5日组织在龙湖街道黄田村凤山街实施拆迁工作，请贵街道派员到现场协助维护秩序。2019年8月2日，被告项目管理中心向龙湖街黄田村作出《关于黄田村知识城重点项目的收地通知》（穗开知合函〔2019〕47号），要求在收地范围内的村民、农作物种植户于2019年8月2日前自行清理地上农作物，并完成鱼塘的鱼苗清理、迁移山坟等工作。具体征地范围和位置见附图；2019年8月2日前将属于征地范围内的约285亩已征土地交付建设单位使用。2019年8月5日，涉案房屋被强制拆除。诉讼中，原告称其没有提前收到通知，也未收到该房屋的补偿款，房屋就在黄埔区龙湖街道办领导的带领下强拆了。被告黄埔区龙湖街道办表示其没有实施强制拆除行为，只是派员到现场维持秩序。被告项目管理中心确认涉案房屋在征收范围内，但具体征收工作系由高新公司实施，因此不清楚涉案房屋补偿以及拆除的具体情况。2020年3月13日，广州市黄埔区公证处出具（2020）粤广黄埔第3539号《公证书》，记载：申请人为黄埔区龙湖街道办，公证事项为保全证据，申请人黄埔区龙湖街道办于2019年8月5日申请对位于广州市黄埔区***********房屋的现状办理保全证据公证，公证人员遂于当日对该栋房屋进行拍照，共拍摄照片85张。诉讼中，原告确认该《公证书》所附照片中房屋就是涉案房屋。另查明，根据广州经济开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区机构编制委员会于2011年4月11日印发的穗开编〔2011〕9号《关于印发的通知》，同意设置中新广州知识城社会事务管理中心。根据广州经济开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区、中新广州知识城机构编制委员会于2015年12月29日印发的穗开编〔2015〕148号《关于印发的通知》，同意设置中新广州知识城土地开发中心，并承继了原中新广州知识城社会事务管理中心的职能。根据广州市黄埔区机构编制委员会、广州市开发区机构编制委员会于2018年3月12日印发的穗埔编〔2018〕101号《关于中新广州知识城合作项目服务管理中心机构编制方案的批复》，将原中新知识城土地开发中心工作任务划入项目管理中心，项目管理中心负责组织开展知识城范围内土地及房屋征收、拆迁补偿安置工作、管线迁改工作等。广东省民政厅于2019年3月7日作出的《广东省民政厅关于同意广州市撤销黄埔区九龙镇分别设立黄埔区新龙镇九佛街道龙湖街道的函》（粤民函〔2019〕425号）及广州市黄埔区人民政府于2019年6月6日作出的《广州市黄埔区人民政府关于黄埔区部分镇街行政区划调整的公告》（粤埔府〔2019〕5号）均载明，原九龙镇管辖的汤村、旺村、长庚、何棠下、埔心、黄田、大涵、迳下等8个村委会和九佛社区居委会为龙湖街道的行政管辖范围，等等。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、五款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，根据广州市黄埔区机构编制委员会、广州市开发区机构编制委员会于2018年3月12日印发的穗埔编〔2018〕101号《关于中新广州知识城合作项目服务管理中心机构编制方案的批复》，项目管理中心负责组织开展知识城范围内土地及房屋征收、拆迁补偿安置工作、管线迁改工作等。因此，项目管理中心具有知识城范围内土地及房屋征收补偿职责，其委托高新公司实施拆迁相关工作的法律责任应当由项目管理中心承担。涉案房屋于2019年8月5日被强制拆除，关于强制拆除主体，项目管理中心确认涉案房屋属于征收补偿范围内；高新公司受项目管理中心委托负责黄田村整村项目拆迁，于2019年8月5日在龙湖街道黄田村凤山街实施拆迁工作，并请龙湖街道办派员到现场协助维护秩序；龙湖街道办于当日派员到现场并委托广州市黄埔区公证处拍摄位于广州市黄埔区**********房屋的照片；诉讼中，原告确认该《公证书》所附照片中房屋就是涉案房屋。根据上述事实可知涉案房屋系高新公司强制拆除，该强制拆除的法律责任应当由项目管理中心承担。龙湖街道办负责维持现场秩序并委托公证，但并无证据证实黄埔区龙湖街道办参与实施强制拆除行为，因此龙湖街道办并非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告主张涉案房屋系原告所有，并提供了穗郊067字第391667号《农村（墟镇）宅基地使用证》以及广州市黄埔区******委会出具的原告与陈礼廷关系证明。项目管理中心认为原告未能证实上述宅基地使用证与涉案房屋的存在关联，但项目管理中心作为征收部门本应调查核实征收房屋的相关情况，而项目管理中心未提交反证证实涉案房屋并非原告所有，项目管理中心应承担举证不能的法律后果。故原审法院对项目管理中心的该主张不予采纳，原告有权提起本案诉讼。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在征收补偿工作完成前，应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，即征收土地和房屋除应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，涉案房屋于2019年8月5日被强制拆除，但并无证据显示原告获得了相应的补偿以及原告有将涉案房屋腾空并主动移交给项目管理中心处置的意思表示，因此项目管理中心实施涉案强制拆除行为并无法律依据，原告请求确认该强制拆除行为违法，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告项目管理中心于2019年8月5日强制拆除原告陈善容位于原九佛区公所黄田乡贰生产队的一栋四层房屋的行政行为违法。上诉人陈善容不服原审判决，向本院提起上诉称：一、龙湖街道办强制拆除涉案房屋是违法行为，应依法予以制裁。高新公司出具的《协助函》未向上诉人出示，上诉人不予认可。而且，《协助函》请求龙湖街道办到现场维持秩序，但龙湖街道办工作人员却在现场指挥强制拆除工作。此外，政府及其职能部门对房屋的强制拆除具有法定职权，龙湖街道办直接拆除涉案房屋是违法行为，应承担违法强拆的责任。二、龙湖街道办无证据证明系其他相关部门或者组织实施强制拆除行为，应当承担举证不能的责任。在强制拆除涉案房屋前，政府征收部门并未制作、送达任何书面法律文书。在无主体对强拆行为负责情况下，应当首先推定系征收主体或委托实施的拆除行为，不应认定为民事主体行为。项目管理中心虽然负责知识城土地及房屋的征收拆迁补偿安置工作，但只能视为委托，龙湖街道办应为适格被告。三、龙湖街道办组织实施了强拆准备和实施工作。2019年8月5日，龙湖街道办向广州市黄埔区公证处申请涉案房屋的证据保全，可以证明龙湖街道办当天组织、实施了强拆工作。故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决，依法发回重审或依法改判；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人龙湖街道办二审答辩称:一、龙湖街道办未实施拆除行为，并非本案适格被告，事实清楚，证据充分。项目管理中心委托高新公司拆除涉案房屋，并且其具有独立对外承担行政职责的权能，该法律责任应由项目管理中心承担。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人项目管理中心二审答辩称：一、项目管理中心没有强拆职权，也未实施拆除行为。根据穗埔编〔2018〕101号《关于中新广州知识城合作项目服务管理中心机构编制方案的批复》，项目管理中心负责组织开展知识城范围内土地及房屋征收、拆迁补偿安置工作等，无强拆职能，亦未实施拆除行为。二、项目管理中心委托高新公司依法组织实施涉案房屋及附属物的拆迁工作，并未授意、批准或组织该司对涉案房屋进行强制拆除，该司强拆行为已超越委托权限，法律后果应由其自行负责。三、高新公司非行政主体，其拆除行为属于民事行为，应根据《侵权责任法》第三条、第六条规定承担民事责任，涉案纠纷不属于行政诉讼受案范围。综上所述，请求二审法院查明事实，正确适用法律，作出公正裁判。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，项目管理中心作为中新知识城范围内土地及房屋征收补偿工作的实施主体，其委托高新公司具体负责黄田村整村项目拆迁工作。高新公司在涉案房屋的权利人尚未获得补偿安置的情况下，于2019年8月5日对涉案房屋予以强制拆除，违反“先补偿，后拆迁”的征收程序，依法应当确认该强制拆除行为违法。高新公司受项目管理中心委托实施的强制拆除行为的法律责任，原审法院认定应由委托人项目管理中心承担，具有事实和法律依据，并无不当。至于上诉人主张龙湖街道办应为强制拆除行为责任主体的问题，虽然龙湖街道办于强制拆除当日派员到场，并委托广州市黄埔区公证处对涉案房屋进行证据保全，但龙湖街道办作为属地基层组织，接受高新公司请求派员到场系协助维持现场秩序，其并未委托高新公司实施强制拆除行为，也无其他证据证实龙湖街道办参与实施强制拆除行为。因此，上诉人主张龙湖街道办应为强制拆除责任主体的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈善容负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年十二月二日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬