湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行终194号上诉人（原审原告）神州智谷实业（岳阳）有限公司，住所地湖南省岳阳市城陵矶新港区长湖路智能装备产业园**科技楼**。法定代表人：梁荣，董事长。诉讼代表人：湖南通程律师事务所，神州智谷实业（岳阳）有限公司管理人。委托代理人李桂南，湖南通程律师事务所律师。委托代理人裴一霖，湖南通程律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）岳阳市自然资源和规划局，住，住所地：岳阳市岳阳大道**/div>法定代表人陈峰，该局局长。委托代理人卢康涌，该局工作人员。委托代理人柴立新，湖南理威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地，住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路**iv>法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人孙广军。上诉人神州智谷实业（岳阳）有限公司（以下简称神州智谷公司）因土地行政管理一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初275号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2017年11月，神州智谷公司通过国土管理处委托岳阳市公共资源交易中心组织实施的国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中，竟得编号为岳港土网（2017）23号、24号宗地的国有建设用地使用权，并于2017年12月20日与湖南城陵矶新港区国土资源管理处（以下简称国土管理处）签订两份《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定两宗土地总价款为18980万元，神州智谷公司已交13150万元仍需缴纳土地价款5830万元。因神州智谷公司未按时缴纳，2018年6月25日，国土管理处发出了《关于尽快缴纳土地出让金的函》后，又于2018年8月10日向神州智谷公司发出《解除出让合同决定书》。神州智谷公司不服，于2018年10月5日向湖南省自然资源厅申请行政复议，因国土管理处未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定提出书面回复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，复议机关湖南省自然资源厅作出湘自然资复决定字（2018）第6号行政决定书，撤销了国土管理处于2018年8月10日作出的《解除出让合同决定书》。2018年12月29日，国土管理处再次向神州智谷公司发出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的函》（以下简称“解除函”），告知神州智谷公司解除岳港土网挂（2017）23、24号《国有建设用地使用权出让合同》，前期发生的费用由神州智谷公司承担，已交付13150万元定金不予返还，神州智谷公司的工作人员于当日签收上述文件。后神州智谷公司于2019年3月21日复函不同意解除合同，并于2019年7月9日以国土管理处违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款关于“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定为由，向湖南省自然资源厅提起行政复议，申请撤销2018年12月29日的解除函。湖南省自然资源厅以神州智谷公司提出的行政复议申请超过法定复议申请期限为由，于2019年8月28日作出湘自然资复驳字〔2019〕第12号《驳回行政复议申请决定书》，驳回神州智谷公司复议申请。神州智谷公司不服诉至法院，请求：1、依法撤销2018年12月29日作出的《解除函》中涉及解除合同的行政行为；2、依法判决涉及不予退还13150万元定金的行为违法。一审法院认为，岳阳市自然资源和规划局提交的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》和送达回证可以证明，神州智谷公司于2018年12月29日收到了上述函件。尽管该函件没有告知神州智谷公司复议和起诉期限，但根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条的规定，除不可抗力等特殊情形外，申请行政复议应在知道具体行政行为之日起六十日内提出。2019年7月9日，神州智谷公司向湖南省自然资源厅申请行政复议，已超过申请期限。湖南省自然资源厅据此决定驳回其复议申请，符合法律规定。2020年5月28日，神州智谷公司提起本案诉讼，被诉行政行为同时包括两项，一是国土管理处作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》，二是湖南省自然资源厅做出的湘自然资复驳字〔2019〕第12号《驳回行政复议申请决定书》。首先，《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案神州智谷公司于2018年12月29日即知道或应当知道《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》，其直至2020年5月才针对该函件提起诉讼，已经超过法定起诉期限。神州智谷公司因起诉期限超过而丧失诉权并不因其曾申请行政复议而受影响。因此，神州智谷公司本项起诉不符合法定条件，应当裁定驳回。其次，湘自然资复驳字〔2019〕第12号《驳回行政复议申请决定书》。因神州智谷公司申请行政复议超过法定的申请期限，湖南省自然资源厅作出第12号驳回行政复议申请决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。第12号驳回行政复议申请决定从性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，未对被申请行政行为的合法性作出实体性评判和处理，不同于“复议机关决定维持原行政行为”之情形。在复议机关不受理复议申请的情况下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，当事人可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定，即行政不作为。但当事人不可以同时起诉两项行为，因为后者审查的结果可能是撤销驳回行政复议申请的决定，重启行政复议程序，由此造成人民法院和行政复议机关在并行的两个法定程序中对同一行为即原行政行为合法性进行审查，两个程序重复且结果可能矛盾，也违背司法最终原则。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关是共同被告的情形限于“复议机关决定维持原行政行为”。湖南省自然资源厅虽为复议机关但不满足作为共同被告的条件。神州智谷公司同时起诉《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》和第12号驳回复议申请决定并将岳阳市自然资源和规划局与湖南省自然资源厅作为共同被告向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项之规定，一审裁定：驳回神州智谷实业（岳阳）有限公司的起诉。上诉人神州智谷公司上诉请求：依法撤销湖南省岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初275号行政裁定，指令一审法院继续审理。其理由如下：1、国土管理处于2018年12月29日作出的《关于解除的函》并未告知上诉人权利救济途径，依据《行政复议法实施条例》第十七条规定，上诉人未在收到解除函的六十日内提起行政复议申请，具有正当理由；2、2019年9月12日前，上诉人的股东湖南城陵矶临港新区开发投资有限公司起诉上诉人公司解散纠纷一案仍处于岳阳市中级人民法院审理阶段，该案审理期间上诉人是否被解散处于悬而未决状态，上诉人提起行政诉讼存在一定障碍。上诉人公司解散纠纷一案被岳阳市中级人民法院裁定撤诉后，上诉人于2020年2月17日向岳阳市中级人民法院申请破产清算。2020年2月20日，与岳阳市中级人民法院裁定受理该案，并于2020年3月12日指定湖南通程律师事务所作为上诉人破产清算一案的管理人。管理人进场后，需要依法履行各项法定职责，上诉人提起诉讼需要合理的准备时间。综上，上诉人具有其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，扣除上述事项耽误的时间，管理人代上诉人提起行政诉讼不应视为超过起诉期限。3、上诉人有特殊事由，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。岳阳市自然资源和规划局辩称，上诉人是否超过法定申请期限提起行政复议，属于上诉人就复议决定提起行政诉讼应当审查范围，不属于本案审查范围。上诉人从未就复议决定提起行政诉讼，本院更不应予以审查。上诉人破产、清算等实际情况，并非法定的起诉期限扣除或者延长情形，上诉人就此的抗辩没有法律依据，不应予以支持。上诉人怠于行使权利，相应法律后果只能自己承受。请求驳回上诉，维持原裁定。湖南省自然资源厅辩称，答辩意见与一审相同。本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。本院查明的事实与一审认定的事实一致，本院对一审认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定了提起行政诉讼的条件，起诉条件包括起诉期限在内，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政诉讼能否进入司法实体审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”本案中，被上诉人岳阳市自然资源和规划局于2018年12月29日向上诉人神州智谷公司送达《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的函》，上诉人神州智谷公司于当日收到该函，说明上诉人神州智谷公司于2018年12月29日即已知晓本案被上诉人岳阳市自然资源和规划局的具体行政行为，尽管被上诉人岳阳市自然资源和规划局没有告知上诉人神州智谷公司起诉期限，上诉人神州智谷公司应当根据上述法律规定，最迟于2019年12月28日前提起行政诉讼。上诉人神州智谷公司提出的公司解散之诉、破产清算等理由均不是法定的正当扣除或延长起诉期限的正当事由。一审法院驳回上诉人神州智谷公司对被上诉人岳阳市自然资源和规划局的起诉并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。2019年8月28日，被上诉人湖南省自然资源厅以上诉人神州智谷公司申请行政复议超过法定的申请期限为由驳回其复议申请，属于“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的情形，不是维持原行政行为。被上诉人湖南省自然资源厅不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的应作为共同被告的情形，上诉人神州智谷公司将被上诉人湖南省自然资源厅列为共同被告不符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。神州智谷公司的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条、第八十九第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  廖细元审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年十二月七日书记员  曹姝颖