广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终20114号上诉人（原审原告）：广州市花都恒隆发展有限公司，住所地广州市花都区新华镇花城路**之一。法定代表人：潘东有，该公司总经理。委托诉讼代理人：杜紫明，广东富颂达律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄海平，广东金海圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市祥业工程监理有限公司，，住所地广州市花都区新华镇商业大道**后楼**法定代表人：陈庆大，该公司总经理。委托诉讼代理人：毕志标，广东誉理律师事务所律师。委托诉讼代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。上诉人广州市花都恒隆发展有限公司（以下简称恒隆公司）因与被上诉人广州市祥业工程监理有限公司（以下简称祥业公司）建设用地使用权纠纷一案，不服广州市花都区人民法院（2019）粤0114民初12259号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月14日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。恒隆公司上诉请求：撤销一审判决，改判支持恒隆公司一审提出的全部诉讼请求。事实和理由：一、涉案《土地使用权转让合同》合法有效，一审判决错误的根本原因是一审法院对有批准权的人民政府的理解错误。涉案土地转让前已履行严格审批手续并获得广州市花都区公有资产管理委员会办公室的同意，该办公室于2001年12月27日下发花公办复[2001]32号《关于同意以土地使用权抵偿债务的批复》及于2002年3月14日下发花公办复[2002]06号《关于青石海石灰厂土地转让价格的批复》。该办公室即法律规定的有批准权的人民政府，至少可从以下几点证实：1、在恒隆公司与广州市花都区青石海石灰厂（以下简称青石海石灰厂）签订《土地使用权转让合同》受让涉案土地后，于2002年5月14日，原广州市规划局花都区分局依据上述文件向恒隆公司核发了《建设用地规划许可证》(编号_A200200029)，涉案地块的建设用地规划许可证的用地单位由青石海石灰厂成功更名至恒隆公司名下。因此，广州市规划和自然资源局花都区分局是了解及同意涉案土地的转让。若涉案土地的转让未经有批准权的人民政府批准，涉案地块的建设用地规划许可证怎么可能成功更名至恒隆公司名下。2、在涉案土地转让前，为了取得有批准权的人民政府批准，广州市花都区公有资产管理委员会办公室作出了上述文件，并且也已全部抄送至广州市规划和自然资源局花都区分局，每份文件的下方都有备注该情况，进一步证明该局对涉案土地转移是知情和同意的。3、一审法院向广州市规划和自然资源局花都区分局发函问涉案国有土地使用权转让是否有经有批转权的土地管理部门的批准，回函称涉案地块属于历史用地确权发证的情况，无用地批文和土地供应文件。首先，一审法院关于有批准权的人民政府仅为土地管理部门的理解狭义、机械，是错误的；其次，该回函仅是针对该地块的来源问题，并没有针对涉案地块转让时是否有经相关部门同意的问题；再次，地，地块转让时的同意文件也已全部抄送至广州市规划和自然资源局花都区分局部门未能找到相关文件存在多种因素，不应将相关的责任转嫁到恒隆公司的身上。二、恒隆公司在2002年5月14日于原广州市规划局花都区分局办理《建设用地规划许可证》后，用于经营加油站生意，并且该土地恒隆公司从2002年起占有、使用至今，但现今涉案土地的《国有土地使用权》仍登记在青石海石灰厂名下，为能更好解决历史遗留问题，恒隆公司才起诉至法院。涉案《土地使用权转让合同》已经有批准权的人民政府批准，且是双方的真实意思表示，应属合法有效的合同。祥业公司辩称，服从一审判决，应驳回恒隆公司的上诉请求。涉案土地属于国有划拨用地，根据城市房地产管理法和一审判决引用的审理土地使用权纠纷的法律，关于有批准权的人民政府应当是花都区人民政府，而不是区政府下属的部门。城市管理法也有规定，如果区政府同意划拨土地转让后，受让人应当马上按规定缴纳土地出让金。本案中，双方的转让行为没有完成两个必要的前提条件，所以一审判决是正确的。恒隆公司向一审法院起诉请求：祥业公司协助将位于新华××××东的国有土地使用权（国有土地使用证号为：花国用［2001］字第××号）更名至恒隆公司名下。一审法院查明事实：涉案地块位于广州市花都区××镇××东，根据恒隆公司提供的2020年1月8日的不动产登记查册表显示，涉案地块的权属人是青石海石灰厂，产权证号11034678，地，地号01××47准用地面积3002.37平方米，无抵押和查封。2001年10月15日，青石海石灰厂（甲方、借入单位）与恒隆公司（乙方、借出单位）签订《借款合同》，约定甲方向乙方借100万元，借款时间由2001年10月15日至2002年2月28日。2001年10月25日，青石海石灰厂出具收据确认收到恒隆发展有限公司100万元。2001年12月27日，广州市花都区公有资产管理委员会办公室出具花公办复[2001]32号文件——《关于同意以土地使用权抵偿债务的批复》，载明：“青石海石灰厂：报来《关于以土地抵偿债务的请示》已收悉，经研究批复如下：一、鉴于你厂欠广州市花都恒隆发展有限公司借款100万元，以企业目前经济状况是无法筹措资金偿还，为此，同意你厂把位于新华××××东工业用地一块（国有土地使用证号为：花国用［2001］字第××号，宗地号为：01××47#）面积共3002.37平方米的使用权转让给恒隆公司。二、上述土地必须经过国家批准成立有执业资格的评估公司评估后，依照评估价洽谈等值抵偿100万元欠款。如有超额部分由对方以现金补足，不足部分由厂房另划土地作价补足处理。”2002年3月15日，广州市花都区公有资产管理委员会办公室出具花公办复[2002]06号文件，载明：“青石海石灰厂，鉴于你厂在执行我办批复进行土地抵债过程中，实际洽谈成交价格与评估价存在差异。根据你厂及兴都公司班子会议决议的处理意见，并参考该地块周边同一用途土地拍卖价等因素，同意该地转让单价为18万/亩。”2002年4月6日，青石海石灰厂（甲方）与恒隆公司（乙方）签订《土地使用权转让合同》，约定：一、甲方转让给乙方的宗地位于花都区××镇××东青石海石灰厂路段，建设用地规划许可证编号为A20020009的工业用地；二、转让宗地总面积为5.07亩（3376.83平方米），宗地四至及界址点坐标见附件；三、该宗地土地使用权转让金按每亩18万元价格，总值为91.26万元，见附件；四、尚欠余额再由双方另作商议。2010年10月26日，青石海石灰厂（甲方）与恒隆公司（乙方）签订《补充协议》，约定：根据广州市花都区公有资产管理委员会办公室文件《关于同意以土地使用权抵偿债务的批复》(花公办复[2001]32号）及《关于青石海石灰厂土地转让价格的批复》(花公办复[2002]06号），甲、乙双方于2002年4月6日签订了《土地使用权转让合同》，甲方将位于新华××××东一工业用地（证号：花国用［2001］字第××号）的土地使用权转让给乙方。《土地使用权转让合同》签订后，甲方即将该土地移交给乙方使用至今，土地收益也一直归乙方所有，但乙方至今仍未能完成土地过户手续，致使《土地使用权证》仍登记在甲方名下。鉴于上述情况，为避免因土地未能过户而产生的纠纷，现甲、乙双方进一步明确各自的权利和义务，并达成协议如下：一、在完成土地过户手续前，乙方有权对该土地进行开发利用（租赁、改建等），收益归乙方所有，因开发利用土地（租赁、改建等)而产生的安全责任事故、经济纠纷及债权债务（含政府征收的相关税、费）均由乙方负责，与甲方无关；二、乙方对该土地开发利用（租赁、改建等）的过程中，甲方有义务提供协助。2016年12月8日，青石海石灰厂出具《证明》，载明：“我单位根据上级部门批复的花公办复[2001]32号文件精神，将名下位于花都区××镇××一块工业用地（国有土地使用证号：花国用［2001］字第××号，宗地号：01××47#，面积：3002.37平方米）转让给恒隆公司。双方于2002年4月6日签订了《土地位用权转让合同》。鉴于恒隆公司取得上述土地后一直没有办理权属变更，目前土地仍然登记在我单位名下，故我单位现作出如下证明：我单位已将上述土地转让给恒隆公司，在该土地上所产生的债权债务、消防安全事故及其他费用与我厂无任何关系。”2018年9月20日，广州市花都区财政局出具的花财营[2018]51号《关于出清重组“僵尸企业”有关事项的批复》中载明，同意青石海石灰厂转制为广州市花都青石海石灰有限公司（以下简称青石海公司）。2018年10月19日，青石海公司与祥业公司均出具《股东决定书》，同意祥业公司吸收合并青石海公司。同日，《民营经济报》上发表上述吸收合并公告。2018年11月16日，祥业公司（甲方）、青石海公司（乙方）与广州市花都区建联石矿有限公司等四家公司签订《吸收合并协议书》，载明合并后乙方所有资产、债权、债务由甲方承继。2018年12月29日，青石海公司注销。一审诉讼中，恒隆公司与祥业公司一致确认，由于花都湖的总体规划一直未出，所以相关土地使用权的变更手续搁置未能去办理，涉案地块由恒隆公司占有使用，上有恒隆公司经营的加油站。恒隆公司陈述，同意由恒隆公司支付过户的所有费用及本案诉讼费。一审法院询问双方签订涉案合同有无经过有批准权的人民政府批准，本案起诉之前，有批准权的人民政府有无批准办理土地使用权出让手续？恒隆公司陈述，涉案土地属于划拨土地，转让当时已经由广州市花都区公有资产管理委员会办公室进行批准，且恒隆公司受让涉案土地后，有去办理相关建设用地规划许可证的更名，代表土地行政管理部门的批准。祥业公司陈述，抵债之后涉案土地已经转让给恒隆公司，以恒隆公司为主体向国土部门进行批准立案，祥业公司只有协助义务，公资办进行了批准，不清楚有无批准手续。恒隆公司提交《建设用地规划许可证》拟证明其上述陈述，该证显示用地单位为恒隆公司。一审法院向广州市规划和自然资源局花都区分局发函询问，恒隆公司与青石海石灰厂签订的《土地使用权转让合同》及其补充协议转让花国用［2001］字第××号国有土地使用权是否有经过有批准权的土地管理部门的批准？是否有收取土地出让金？该局向一审法院复函称：“未查询到来函所涉地块的《土地使用权转让合同》及其补充协议备案记录，以及该土地补交土地出让金的相关资料。”后一审法院再次向广州市规划和自然资源局花都区分局发函询问，恒隆公司与青石海石灰厂转让地号为01××47的国有土地使用权（该地块土地使用权类型为划拨）是否有经过有批准权的土地管理部门的批准？编号为A＿200200029的《建设用地规划许可证》上登记的用地单位为何与编号为花国用（2001）字第11034678号的《国有土地使用证》上的土地使用者不一致？该《建设用地规划许可证》的申请及审批过程如何？恒隆公司是否可以依据双方签订的《土地使用权转让合同》在缴纳土地出让金后办理该地块土地使用权的变更登记手续？该局向一审法院复函称：“一、地、地号01××47地块土地使用权转让情况核查，该宗土地属于历史用地确权发证的情况，无用地批文和土地供应文件。二、《建设用地规划许可证》审批情况。经核查，2001年11月30日，广州市花都区人民政府核发《国有土地使用证》（花国用（2001）字第11034678号）：土地使用者为广州市花都区青石海石灰厂，地，地号111047途工业用地（工矿），使用权面积3002.37平方米。2002年5月14日，依据花公办复[2001]32号、花公办复[2002]06号、《转让协议书》等，原广州市规划局花都区分局核发《建设用地规划许可证》（编号＿A200200029）：用地单位为广州市花都恒隆发展有限公司，用地项目名称为加油站用地，用地面积3376.83平方米。《国有土地使用证》（花国用（2001）字第11034678号）地）地块后续未办理产权转移登记、该地块土地使用权变更登记情况。在现行控制性详细规划中，该地块规划为交通场站用地（加油站）（U2）。根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）第一条第三款：权属清晰的原有用地，1993年1月1日之后发生新建、改建、扩建、拆除重建、用途变更、出租经营和权属转移，且不符合划拨条件的，须办理土地出让手续，计收出让金。具体出让金补交金额以申请时点的市场评估地价计收。根据历史规划用地项目补办土地出让手续的相关规定，对土地用途与现行控规矛盾的，由不动产登记部门按不予受理程序处理。”一审法院向恒隆公司释明，若涉案土地使用权转让合同无效，是否变更诉讼请求？恒隆公司表示不变更。一审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”之规定，涉案地块系划拨国有土地，并无证据显示本案土地使用权在转让过程中报有批准权的人民政府审批，故涉案《土地使用权转让合同》应属于无效合同。在合同无效情况下，恒隆公司请求依照合同约定将涉案地块土地使用权变更至其名下，依据不足，一审法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，判决：驳回恒隆公司的全部诉讼请求。案件受理费100元，由恒隆公司负担。本院二审期间，恒隆公司提交广州市规划和自然资源局花都区分局穗规划资源花函[2020]1155号《关于杜紫明反映国有土地转让问题的复函》，拟证明涉案土地转让是合法有效的，复函第三条认为合同效力要咨询国有资产管理部门，涉案土地转让已经过同意。祥业公司对该证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，认为该复函证明土地无法补缴国有转让金而导致无效。经审查，该复函与本案基本事实有关，本院接纳为二审证据。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院另查明，广州市规划和自然资源局花都区分局穗规划资源花函[2020]1155号《关于杜紫明反映国有土地转让问题的复函》第三条“意见建议”载明：“关于转让方式及协议效力，建议咨询国有资产管理部门。该地块的土地用途与现行控规矛盾，无法补缴土地出让金，现阶段不符合办理国有建设用地使用权转移登记的要求。”本院认为，涉案土地使用权类型为划拨，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定，以划拨方式取得的土地使用权转让应当报有批准权的人民政府审批。恒隆公司在一审中提交的广州市花都区公有资产管理委员会办公室出具的花公办复[2001]32号文件及花公办复[2002]06号文件系针对国有资产处置事宜的批复，并非办理涉案土地使用权转让审批手续的文件，而且恒隆公司在二审中提交的广州市规划和自然资源局花都区分局穗规划资源花函[2020]1155号《关于杜紫明反映国有土地转让问题的复函》，明确载明涉案土地使用权现阶段不符合办理国有建设用地使用权转移登记的要求。因此，恒隆公司在本案诉讼中并无充分证据证明涉案土地使用权在转让过程中报有批准权的人民政府审批，故依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，涉案《土地使用权转让合同》未经有批准权的人民政府批准，应当认定该合同无效。一审法院认定涉案《土地使用权转让合同》属于无效合同正确。恒隆公司认为涉案《土地使用权转让合同》有效的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，恒隆公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人广州市花都恒隆发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  庞智雄审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二〇年十二月十日书记员  林美欣