辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽10行初47号原告金凤柱，男，1983年5月15日出生，汉族，现住辽阳市弓长岭区。委托代理人张国夫，系北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。被告辽阳市弓长岭区人民政府，地址：辽阳市弓长岭区雷锋街**。法定代表人宋化云，系区长。委托代理人耿坤，系辽宁文正律师事务所律师。原告金凤柱因不服被告辽阳市弓长岭区人民政府强拆行为违法及赔偿一案，于2020年10月28日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告金凤柱及委托代理人张国夫，被告辽阳市弓长岭区人民政府的负责人（副区长）万怀德、委托代理人耿坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金凤柱诉称，诉讼请求，1、确认被告于2020年5月7日拆除原告51.68平方米商业用房屋的行为违法；2、赔偿房屋直接损失516,800.00元人民币；3、诉讼费由被告承担。事实与理由，2020年4月初，原告被身份不明人员告知：原告的商业用房是违法建筑，依法给予拆除。此告知没有书面文件，也没有表明告知人的身份。原告的商业用房，是1979年由原告的父亲因家庭人口多，在矿区统一安排下自行建设的住宅，后在政府的号召下自谋生路，将住宅改为商业用房。由于原告父亲年事己高，现房归原告所有用于开办电动车维修及销售配件。2020年4月27日早，被告的副区长万怀德组织人员、机械，在没有任何告知的情况下，强行将原告的商业用房及住宅铲为平地，对此野蛮行径，因其强大，原告不敢理论，但原告不论是在财产上还是精神上均受到极大损失和伤害。请审判机关为民作出公正的判决，以实现司法公正及监督政府依法行政。原告金凤柱向本院提交证据如下：1、身份证复印件；2、营业执照，证明被拆除的房屋为商业用房；3、房屋平面草图，证明被拆除的房屋建筑面积为51.68平方米；4、房屋拆除前图片，证明被拆除的商业用房正在营业中；5、房屋拆除中图片，证明被告正在拆除实施拆除行为；6、照片，证明原告房屋被拆除后的现状；7、弓长岭区政府万怀德副区长带头强拆原告商业用房图片，证明拆除行为是被告组织实施的。庭审补充新证据8、音频视频，内容是万副区长在强拆之前对我们说的话和强拆现场指挥，证明被告是适格。被告弓长岭区人民政府辩称，第一，答辩人不是本案的适格被告，原告起诉答辩人主体错误。答辩人作为区政府，所实施的仅仅是组织行为，而具体实施强制拆除行为的行政机关为加挂在辽阳市××××区住房和城乡建设局的辽阳市××××区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局），以最高人民法院（2019）最高法行申4312号行政裁定书为例，根据最高院的审判观点及法律规定，答辩人弓长岭区政府的组织行为不具有可诉性，答辩人不是本案的适格被告，原告起诉答辩人主体错误。另外，原告的房屋属于鞍钢集团矿业弓长岭有限公司（以下简称弓矿公司）职工家属区，由弓矿公司自主规划、自主建设、自主管理。辽阳市人民政府办公室下发了《关于印发驻辽阳市中央企业分离移交“三供一业”设施维修改造费用和技术执行标准指导意见的通知》（辽市政办发[2016]20号），通知规定，“三供一业”分离移交工作要求先拆违后移交。按照文件要求，弓矿公司对所所属移交的物业及附属设施进行了排查核实，并于2018年4月11日向区房产物业管理局送达了《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》，2018年4月13日由区政府及相关部门领导和弓矿公司及相关部门领导参加的弓矿“三供一业”分离移交工作会议，形成弓长岭区人民政府办公室第4期会议纪要，其中第八项关于拆违问题，经双方研究议定，由弓矿公司出具委托书委托区政府进行拆违工作，费用由弓矿公司承担。2018年4月11日弓矿公司出具委托书，由委托人鞍钢集团矿业弓长岭有限公司委托辽阳市弓长岭区人民政府在委托人“三供一业”移交过程中，对于严重影响城市美观及不符合规划总体要求的建筑物、构筑物及相关附属设施以及未取得相关合法手续的违章建筑予以清理、拆除。本案综合执法局拆除的原告房屋正是无合法手续的违章建筑，因此，本案的责任主体应当是弓矿公司。第二，综合执法局依法拆除原告的违法建筑物具有职权依据、事实依据和法律依据。中共弓长岭区委办公室文件（辽弓委办发[2019]23号）区委办公室、区政府办公室关于印发《弓长岭区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，第二条弓长岭区住房和城乡建设局是区政府的工作部门，加挂弓长岭区城市管理综合行政执法局牌子；第三条主要职责，（十一）负责拟订城管执法的政策和制度措施，指导全区城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住房城乡建设领域重大案件。弓矿公司2018年4月11日向答辩人出具了《合法建筑清单》，原告的违法建筑物不在《合法建筑清单》内，经弓矿公司确认，凡是不在《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》内的建筑物、构筑物及相关附属设施均为违法建筑。而且原告没有合法有效的证据证明被拆除的建筑物为合法建筑物，原告的违法构筑物占用公共用地和公用设施，妨碍楼房和公用设施的维修改造，严重影响“三供一业”的移交工作和改造工程的进程，损害社会公共利益，答辩人组织有关部门并由综合执法局拆除原告违法建筑物具有事实依据。答辩人依据法律规定组织有关部门并由综合执法局具体实施强制拆除原告违法的建筑物，清除道路和公共场所的障碍物，具有法律依据，程序合法。第三，原告所诉答辩人强制拆除其违法建筑不符合客观事实。第四，原告要求赔偿损失无法律依据且没有证据证明。原告未提供任何证据证明被拆除的建筑物为合法建筑物，原告未经批准擅自搭建扩建，其所搭建扩建的构筑物为违法建筑，且该违法构筑物妨碍“三供一业”的移交和改造，损害社会公共利益，在限期内其未自行拆除的情况下，依法应予强制拆除，根据法律规定，被强制拆除的违法建筑一律不予补偿，而且原告提供的营业执照是2020年5月14日注册登记的，不能证明其合法经营，原告自行将其建筑物内的物品清除后由综合执法局进行拆除，综合执法局在实施拆除行为时并未损害原告的合法财产，原告要求赔偿及其主张的赔偿数额没有任何依据，更没有合法有效的证据证明，法庭应不予支持。请法院驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。被告弓长岭区人民政府向本院提交证据如下：1、国务院办公厅转发《国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》、《关于印发驻辽阳市中央企业分离移交“三供一业”设施维修改造费用和技术执行标准指导意见的通知》、授权委托书、弓长岭区人民政府办公室《关于弓矿“三供一业”分离移交工作有关问题的业务会议纪要》；2、《弓长岭区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知中第二条和第三条内容；3、《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》、视听资料；4、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、住房城乡建设部《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、住房城乡建设部《关于印发城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》、住房城乡建设部《关于进一步加强违法建设治理工作的通知》、《城市规划法》、《城乡规划法》、《辽阳市城乡规划条例》、辽阳市人民政府关于整治城市建成区违法建设通告、《行政强制法》；5、《关于整治城市建成区违法建筑的通告》、《致弓矿公司“三供一业”移交所涉及干部群众的一封信》、《关于拆除弓长岭区城市建成区违法建筑物的通告》、《弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书》、视频资料、微信截屏。经庭审质证，对于原告金凤柱提供的证据，被告对证据1、6没有异议；对证据2合法性关联性均有异议，是否为商业用房不是由营业执照为依据应该以房照和住建部门审批的手续为准；对证据3有异议，具体拆除面积没有相关部门认定我们也不予以认可，我们认为是违建我们也不知道是多少面积；对证据4有异议，拆除前室内物品已经清除并不能证明正在营业中；对证据5没有异议，但是图片中实施拆除行为的是综合执法局的执法人员；对证据7有异议，本案是5个案件拆除的时间都不一致，这5个案件当中都是同一张图片认为区政府是拆除行为主体，原告在证据中也说是被告组织实施的行为我们不否认是我们组织行为，我们万副区长在场也是因为组织协调安全问题；对新证据8无异议，但对话等内容说明了区政府是按照国家要求组织的行为。对于被告弓长岭区人民政府提供的证据，原告对证据1的第一份和第二份文件认为该规范性文件不属于证据，且与被诉具体行政行为无关，不能够证明被告的证明目的，第三份授权委托书能够证明被告实施的被诉具体行政行为，因为委托人是弓矿公司而弓矿公司是民事主体，被告是行政机关，委托人无权实施具体行政行为因此委托被告实施具体行政行为证明了被告实施了被诉的具体行政行为，第四份会议纪要第8项关于拆违问题证明被告实施了被诉具体行政行为是适格被告；对证据2真实性合法性没有异议，关联性有异议，该文件规定的是执法局的人员编制和职能而非被告的职能，被告的职能是依法行政，其职权依据应该是法律是行政法规，被告的职能根据城乡规划法应该是城市规划行政主管部门是本案的适格被告；证据3的该份清单及视听资料的真实性、相关性没有异议，对合法性有异议，由于清单及视听资料涉及的内容是房屋不动产的合法性，该制作主体是弓矿公司其是民事主体没有行政权，依法对房屋的合法性的认定只有根据城乡规划法被告才具有该职权，而被告却没有自己对被拆除的房屋的合法性进行认定，请求对该证据不予采信；证据4因属于法律法规不属于证据故不发表意见；对证据5有异议，关于通告发布单位是被告及弓矿公司由此推定没有对原告下达具体的拆除决定书等，由此可以推定被告实施的具体行政行为。给群众的一封信是普遍性的告知行为与被拆行为无关。拆除通告署名机关是被告和弓矿公司证明了被告适格。强制拆除决定书没有对原告送达，不具有合法性。视频资料证明其拆除合法有异议，按照行政处罚法及行政强制法的规定被告没有交代诉权没有实施催告行为都是违法的。微信截屏送达的只是一个通告是对全体社会发布的通告不是具体的行政行为，因此不能够证明其程序合法。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、4-8，本院对真实性予以认定；证据2与本案无关联性，本院不予认定；证据3系原告自行绘制，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的要求，本院不予认定。对被告提供的证据1-3、5，本院对真实性予以认定；证据4系法律法规，不属于证据范畴，本院不予认定。经审理查明，原告金凤柱称其在辽阳市××××区鞍钢集团矿业弓长岭有限公司（以下简称弓矿公司）家属楼房屋外自建51.68平方米房屋，系无照房屋。2018年4月11日弓矿公司出具授权委托书，委托辽阳市弓长岭区人民政府在“三供一热”移交过程中，对于严重影响城市美观及不符合规划总体要求的建筑物、构筑物及相关附属设施以及未取得相关合法手续的违章建筑予以清理、拆除。弓长岭区人民政府与弓矿公司于2019年7月29日联合发布《关于整治城市建成区违法建筑的通告》，要求整治所有违法建筑全部拆除；2019年12月3日发布《致弓矿公司“三供一业”移交所涉及干部群众的一封信》，希望业主自行拆除违建；2020年4月17日作出《关于拆除弓长岭区城市建成区违法建筑物的通告》，要求弓矿公司三供一业移交区域所有侵占公共区域的违法建筑物和构筑物必须在2020年4月23日自行拆除、清理完毕，逾期不拆除的，由弓矿公司和弓长岭区人民政府组织有关部门强制拆除；2020年4月24日作出《弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书》，决定对安平街道团山子1、2、3、6、13栋楼及周边所有违法建筑物和构筑物于2020年4月24日实施强制拆除。2020年5月7日被告弓长岭区人民政府对原告无照房屋进行了强制拆除。原告金凤柱不服，向本院提起行政诉讼，要求确认被告的强拆行为违法及赔偿。本院认为，关于本案适格被告问题，弓长岭区人民政府提出其是受弓矿公司的委托实施拆违工作，应由弓矿公司承担相应责任，且其实施的仅仅是组织行为，而具体实施强制拆除行为的行政机关为加挂在辽阳市××××区住房和城乡建设局的辽阳市××××区城市管理综合行政执法局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，但弓矿公司并非行政机关，其无权委托区政府进行拆违工作。而辽阳市弓长岭区城市管理综合行政执法局是依照弓长岭区人民政府组织实施的执行机关，弓长岭区人民政府既已组织实施了本案拆除行为，应当承担相应的法律责任。故辽阳市弓长岭区人民政府为本案的适格被告。关于本案拆除行为是否合法问题。一、被告提出弓矿公司2018年4月11日向其出具了《合法建筑清单》，原告的违法构筑物不在《合法建筑清单》内，经弓矿公司确认，凡是不在《弓矿住宅楼及允许建仓房清单》内的建筑物、构筑物及相关附属设施均为违法建筑，故原告的房屋系违法建筑应予以拆除。被告虽然出示了该清单，但其并未提供相关部门对涉案房屋属于违法建筑的认定结论。二、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”被告未依法履行催告程序，也未向原告告知其应享有的陈述权和申辩权。三、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告在2020年4月24日作出《弓长岭区城市建成区违法建设强制拆除决定书》，决定对安平街道团山子1、2、3、6、13栋楼及周边所有违法建筑物和构筑物于2020年4月24日实施强制拆除，2020年5月7日被告对原告无照房屋进行了强制拆除，被告未向原告告知有提起行政复议或者行政诉讼的权利，也未给予原告主张权利的期限即实施了强制拆除行为。故，本案中被告弓长岭区人民政府对原告实施的强拆行为程序违法。关于本案被告是否应当予以赔偿问题。虽然被告弓长岭区人民政府对原告实施的强拆行为程序违法，但涉案房屋确系无照房屋，并未取得合法手续，原告也未提交证据予以证明其房屋的来源及相关情况。且庭审中原被告双方均认可在强拆时原告已将房屋内物品自行清空，被告并未侵犯其合法权益。故对于原告要求予以赔偿的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告辽阳市弓长岭区人民政府强制拆除行为程序违法；二、驳回原告金凤柱的赔偿请求。案件受理费人民币50元，由被告辽阳市弓长岭区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  印明大审判员  刘大钧审判员  马伯乐二〇二〇年十二月十六日书记员  王嬿妮