广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终67号 上诉人（一审原告）扶绥县岜盆乡那坡村康仲村民小组，住所地广西壮族自治区扶绥县岜盆乡那坡村康仲屯。 诉讼代表人马林杰，屯长。 委托代理人彭剑波，广西双贺律师事务所执业律师。 委托代理人张东垣，广西钰锦律师事务所执业律师。 被上诉人（一审被告）扶绥县自然资源局，所在地扶绥县新宁镇松江路**。 法定代表人凌云川，局长。 被上诉人（一审被告）扶绥县不动产登记局，，所在地扶绥县新宁镇松江路** 法定代表人凌云川，局长。 两位被上诉人共同委托代理人李育东，扶绥县自然资源局工作人员。 两位被上诉人共同委托代理人黄海涛，广西恒聚律师事务所律师。 一审第三人广西壮族自治区扶绥种畜场，所，所在地扶绥县新宁镇南密路/div> 法定代表人李活礽，场长。 委托代理人梁进东，广西恒聚律师事务所律师。 上诉人扶绥县岜盆乡那坡村康仲村民小组（以下简称康仲村民小组）因与被上诉人扶绥县自然资源局、扶绥县不动产登记局土地行政登记一案，不服广西壮族自治 区崇左市江州区人民法院（2020）桂1402行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日组织各方当事人进行了询问。上诉人康仲村民小组的诉讼代表人马林杰及其委托代理人彭剑波、张东垣，被上诉人扶绥县自然资源局、扶绥县不动产登记局的共同委托代理人李育东、黄海涛，一审第三人广西壮族自治区扶绥种畜场（以下简称扶绥种畜场）的委托代理人梁进东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：1956年3月20日，广西省农业厅经过初步踏勘后，决定在扶绥县××乡大片国有荒地上建立“广西省扶绥种马场”。1956年7月24日，扶绥种马场与弄洞、大塘等八个乡签订《广西省扶绥县种马场场间土地规划协议书》，协议书第（4）条约定：“各乡在场内已垦地，同意无偿交给种马场经营。”1975年12月5日，扶绥种马场与那坡大队康仲生产队签订协议，协议第一条约定：“康仲村面前东至那坡分场往五七林站（地图路），南至石山脚，西至姑辽村第六生产队分界田，北至马舍往姑辽村的旧小路，其中包括地围、那隆、路肥、姆那、那吞等田、鱼塘约计三百多亩，五七年划为马场范围，但因马场劳力顾及不来，经营不到，仍由生产队经营至今，1975年12月5日经协议同意把此片田、塘权属退还康仲生产队，由生产队经营管理．．．．．．”1992年12月5日，扶绥县人民政府作出《关于扶南乡石马村委会与岜盆乡弄洞村公所在“弄歪”的土地权属纠纷的处理决定》（扶政发〔1992〕113号文件），维护1956年种畜场与周边8个乡代表签订的《协议书》及《场间规划图》划定的土地权属界线。1998年4月10日，扶绥县人民政府作出《关于岜盆乡姑辽屯与自治区种畜场在地名“那汤、弄歪、可弄爱、弄爱、墓芒、岜等山脚”等一带土地权属争议的处理决定》（扶政发〔1998〕33号文件），维护1956年协议和1975年协议，以及1986年协议。因扶政发〔1998〕33号文件的附图有误，扶绥县人民政府于1998年6月10日作出《更正通知》。2000年4月4日，扶绥县人民政府向扶绥种畜场颁发《山界林权证》。2001年1月10日，扶绥县人民政府作出《关于岜盆乡康仲经联社与区种畜场在“地敏”土地权属争议调处的通知》，扶绥种畜场对“地敏”土地依法具有经营使用权，任何组织和个人不得侵犯。2005年9月26日，扶绥种畜场向原扶绥县国土资源局提出土地登记申请，扶绥县国土资源局审核后，进行了地籍调查，并报请扶绥县人民政府审批。2007年12月17日，扶绥县人民政府向第三人扶绥种畜场核发了扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》，该宗地坐落于扶绥县新宁镇（那坡分场），地类（用途）为农用地，使用权类型为划拨，使用权面积为2722480平方米。原告以扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》颁证程序违法，错误将属于原告的30亩土地划到第三人的土地使用证中，侵害其集体利益为由向一审法院提起行政诉讼。 另查明，自2016年6月28日起，扶绥县范围内的不动产登记业务由扶绥县不动产登记局负责办理。经机构改革，原扶绥县国土资源局被撤销，成立扶绥县自然资源局，其行政职能由扶绥县自然资源局承接，扶绥县不动产登记局为扶绥县自然资源局设立的二层机构。 再查明，扶绥县岜盆乡那坡村康仲经联社亦称扶绥县岜盆乡那坡村康仲村民小组。 一审法院认为：根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（现已修正）第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”和1996年2月1日起施行的《国家土地管理局土地登记规则》第十九条第一款规定：“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。”，扶绥县人民政府有权作出涉案土地行政登记行为。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案所涉的扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》原由扶绥县人民政府核发，但行政机关机构改革后，扶绥县自然资源局已承担原扶绥县国土资源局对本辖区土地进行统一管理和监督工作的职责。因此，扶绥县自然资源局和扶绥县不动产登记局对本案土地具有管理、监督的行政职权。一、关于原告的起诉是否已超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原扶绥县国土资源局为第三人进行国有土地使用权登记，自2007年12月17日登记至今并没有超过二十年。况且被告提供于2005年5月25日将扶绥种畜场土地登记审核结果予以公告的证据只能证实存在公告的事实，未能证实将公告结果送达给原告。原告于2020年2月26日从其他案件中才知道原扶绥县国土资源局为第三人进行土地登记并颁证的事实，为此，被告提出原告的起诉已经超过起诉期限的意见，一审法院不予采信。二、关于被告向第三人颁发扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》是否合法的问题。根据《国家土地管理局土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”之规定，本案中，第三人扶绥种畜场于2005年9月26日向原扶绥县国土资源局提出土地登记申请，填写了《土地登记申请书审批表》，提交了单位、法定代表人证明及相关土地权属证明等材料，原扶绥县国土资源局依据《国家土地管理局土地登记规则》的相关规定予以受理。后扶绥县国土资源局对涉案土地进行了地籍调查和权属审核，《界址点调查表》中有本宗地指界人及界址调查员的签字盖章。原扶绥县国土资源局依据1956年7月24日签订的《广西省扶绥县种马场场间土地规划协议书》、1990年10月30日签订的《土地权属界线协议书》，以及扶政发〔1992〕113号、扶政发〔1998〕33号文件等土地权属来源证明材料进行地籍调查、界址测绘，确认涉及原告土地范围的69号桩至111号桩的走向间距、定点等基本情况，事实清楚、证据充分。根据地籍调查事实依据并经审核，确定第三人申请登记宗地权属来源合法、四至界线清楚无纠纷，扶绥县人民政府据此作出被诉土地登记，并向第三人扶绥种畜场核发了本案扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》，该土地登记行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律、法规规定，一审法院予以确认。对原告提出《界址点调查表》中缺少相邻宗地指界人的签字盖章，地籍调查程序违法的问题，原扶绥县国土资源局在进行界址调查时，因原告没有派员参加并参与签字，程序存在一定瑕疵，但该瑕疵并不影响地籍调查的结果，也不影响本案国有土地使用证的效力。再说，本案扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》使用权面积为2722480平方米，相邻宗地权利人及四至界址涉及到多个村屯均不存在争议，原告认为涉案土地属于1975年12月5日协议书中第三人退地范围，即从马舍往姑辽村旧小路的“地围”中的30亩土地划到第三人的土地使用证中的土地，因该协议当年各方已经落实清楚，现在原告认为界线存在纠纷，属于土地权属纠纷，原告应向人民政府申请土地确权，政府作出处理决定后再向土地行政管理部门申请变更登记，现原告向法院起诉要求撤销该土地使用证不符合法律、法规规定，一审法院不予支持。综上所述，原告提出扶国用（2007）第（02）416号《国有土地使用证》颁证程序违法，应予撤销的诉讼理由不成立，一审法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告康仲村民小组的诉讼请求。 上诉人康仲村民小组不服一审判决，上诉称：一、一审判决遗漏重要法律依据。一审判决仅适用《国家土地管理局土地登记规则》（1989年修改），遗漏了与土地登记有关的两项重要法律依据，从而得出错误结论。根据《国家土地管理局土地登记规则》第六条、第十条的规定，原扶绥县国土资源局在受理第三人土地登记申请时，必须进行地籍调查。地籍调查必须严格按照《国家土地管理局城镇地籍调查规程》（1993年6月22日）的规定进行。《中华人民共和国土地勘测定界规程》（国土资源部2007年9月1日实施）第5条第2款规定，土地权属界线的确认需要在当地国土资源行政主管部门的组织下由相关权属单位有关人员共同到现场指界，并将权属界线测绘到工作底图上。前述两项土地登记规章，将土地登记过程重要环节“指界通知、现场调查核实、现场共同指界”等程序规定得清清楚楚，由于一审法院故意遗漏，导致得出错误结论。二、一审判决认定事实错误。一审判决认为，原扶绥县国土资源局在进行界址调查时，因原告没有派员参加并参与签字，程序存在一定瑕疵，但该瑕疵并不影响地籍调查的结果，也不影响本案国有土地使用证的效力。属于认定事实错误，由于原扶绥县国土资源局在土地登记过程中，没有对本案利害关系人（上诉人）进行指界通知，也没有邀请上诉人亲自到现场共同指界，属于重大程序错误，并非简单的“程序存在一定瑕疵”。三、一审判决认定事实不清。一审判决认为，原告认为涉案土地属于1975年12月5日协议书中第三人退地范围，即是从马舍往姑辽村旧小路的“地围”中的30亩土地划到第三人的土地使用证中的土地，因该协议当年各方已经落实清楚，现在原告认为界线存在纠纷，属于土地权属纠纷，原告应向人民政府申请土地确权，政府作出处理决定后再向土地行政管理部门申请变更登记，现原告向法院起诉要求撤销该土地使用证不符合法律、法规规定。根据第三人、岜盆公社、那坡大队、康仲生产队四方于1975年12月5日签订的《协议书》确定康仲村面前东至那坡分场往五七林站（地图路），南至石山脚，西至姑辽村第六生产队分界田，北至马舍往姑辽村的旧小路，约计三百多亩，经协议同意把此片田、塘权属退还康仲生产队，由生产队经营管理。这才是真实的土地权属勘界范围，应予以认定。另外，根据《非登记地块公示结果归户表》及《农村土地承包经营权证》地块空间位置图等有关证据，足以证明该争议地块的发包人属于扶绥县岜盆乡那坡村康仲村民小组非第三人所有。综上所述，由于被上诉人在2007年进行土地登记时，没有进行指界通知，也没有邀请上诉人亲自到现场共同指界，导致在登记时，把原属于上诉人“地围”中的30亩土地划到第三人的土地使用证中，属于重大程序错误非一定程序的瑕疵。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，由于被上诉人在进行土地登记时，违反法定程序，且主要证据不足，应依法予以撤销，据此，请求二审法院判决：1、撤销崇左市江州区人民法院（2020）桂1402行初55号行政判决书；2、确认被上诉人扶绥县自然资源局、扶绥县不动产登记局在颁发扶国用（2007）第（02）416号土地使用证的过程中程序违法；3、撤销扶绥县自然资源局、扶绥县不动产登记局于2007年12月17日作出的扶国用（2007）第（02）416号土地使用证。4、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。 上诉人康仲村民小组在二审中提交的证据：1.农村土地承包经营权确权登记、权证类（非登记地块公式结果归户表），2.农村土地承包经营权地块空间位置图；3.4本土地承包经营权证。证据1、2、3证明涉案土地权属应属于上诉人所有，并已依法发包给村民，领取了土地承包经营权证。 被上诉人扶绥县自然资源局、扶绥县不动产登记局共同答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，上诉人在上诉状中指出被上诉人在地籍调查和指界时没有通知到上诉方不是事实，当时是通知了，但是上诉人没有派人参加。 一审第三人扶绥种畜场述称，上诉人起诉已经超过诉讼时效，在2005年作出的土地登记公告，上诉人应当知道，理应在知道的一年之内提起诉讼。在1975年第三人退还给上诉人的300亩土地，上诉人一直在使用，如果上诉人不认可被上诉人的登记，上诉人肯定作出另外的行为。请求二审维持原判。 上诉人康仲村民小组在二审中提交的证据，经庭审质证，各方当事人的质证意见及本院认证如下： 被上诉人对上诉人提交的证据质证认为，证据1－3土地承包经营权证的颁证时间是在2018年，被上诉人发给第三人的土地使用权证是在2007年，而且农村土地承包权证的颁证部门不是被上诉人，土地承包经营权证与土地登记证可能存在重叠或者重复颁证，但不能证明土地登记证错误；土地承包经营权证中载明的地名、亩数不能证明就是在争议地30亩范围内，没有地块详细的坐标点确认具体位置。一审第三人扶绥种畜场质证认为，1.上诉人举的证据不在第三人2007年颁发的土地证范围内；2.非登记地块公式结果归户表只是证明上诉人在占用第三人的土地，但没办法登记。就算这几本土地承包证是在第三人范围内，也是属于错误颁证，第三人有权事后主张权利。本院认为，上诉人提交的证据1－3是否存在重叠或者重复颁证，待政府在调处时再认定，本院不予确认。 经审查，本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案中需解决的问题是：在争议双方持有的土地权证存在冲突的情况下，一方持证人是应当通过提起行政诉讼请求撤销对方土地证的方式解决争议，还是应当通过申请人民政府对土地争议作出处理决定的方式解决争议？本案即使按照上诉人的诉讼请求撤销被诉土地证，亦无法解决争议双方土地证存在实质冲突、构成权属争议的问题，且因行政诉讼仅能撤销对方的土地证而无法撤销提起诉讼一方的土地证，倘若争议双方都提起诉讼，将人为加剧土地争议，也不符合有关处理不动产权属争议时，任何一方不得在权属争议未解决前改变土地等不动产利用现状的立法精神。故在双方均认为自己对土地证、承包证范围内的土地合法拥有权益的情形下，相关争议属于土地争议，应当依照《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》等相关规定，由政府依法作出权属处理决定。待权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产物权登记。因此，一审法院判决驳回康仲村民小组的诉讼请求并无不当。 综上，一审判决适用法律正确，判决结果正确。上诉人康仲村民小组上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扶绥县岜盆乡那坡村康仲村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长 林 田 审判员 农立海 审判员 柳成功 二〇二〇年十二月十一日 书记员 陈洋宇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。