云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云33行终27号 上诉人（原审原告）杨发群，男。 委托代理人李雄。 委托代理人褚文忠。 上诉人（原审原告）茶春贤，女。 委托代理人茶春云（系茶春贤弟弟）男。 上诉人（原审原告）杨何丽，女。 委托代理人茶春东（系杨何丽丈夫），男。 被上诉人（原审被告）鲁掌镇人民政府，住所地泸水市鲁掌镇。 法定代表人：杨继纲，系该镇镇长。 委托代理人余跃昌，男。 委托代理人普蕴鹏，云南大怒江律师事务所律师。 上诉人杨发群、茶春贤、杨何丽因与被上诉人泸水市鲁掌镇人民政府（以下简称鲁掌镇政府）履行土地征收行政协议一案，不服云南省泸水市人民法院（2020）云3321行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日立案受理后，依法组成合议庭并于2020年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人杨发群的委托代理人李雄、褚文忠，上诉人茶春贤及其委托代理人茶春云，上诉人杨何丽的委托代理人茶春东，被上诉人鲁掌镇政府委托代理人余跃昌、普蕴鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杨发群、茶春贤、杨何丽上诉称，请求：1.依法撤销一审判决并予以改判；2.判令被上诉人鲁掌镇政府履行2018年4月25日双方签订的协议书，并向上诉人支付土地补偿款470,400.00元，青苗补偿款5,534.00元，以上两项合计475,934.00元；3.本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决程序违法适用法律错误，请求依法给予改判。上诉人与被上诉人共签订两份协议，第一份协议是在2018年4月25日签订的，征用亩数为9.13亩，补偿款为766,883.48元（青苗补偿不在内），第二份协议是在2019年4月22日签订的。对于这两份协议来讲应当是合法有效的，因为签订协议时双方已表达了自己真实的意思，没有欺诈行为。在签订第二份协议时，被上诉人说3.53亩由美丽公路建设征地来补偿，剩余5.6亩的由鲁掌镇政府来补偿。上诉人的征用地是在跃进桥，地名为百亩田，四至界限：东至公路，西至水沟，南至段平华、段树华、茶静，北至茶会德，三上诉人持有合法有效的农村土地承包经营权证书，当时征用原告的土地面积为9.13亩*每亩8.4万元=766,920.00元，在2019年6月25日已打入上诉人杨发群卡内有土地补偿款3.53亩*每亩8.4万元=296,520.00元，有青苗补偿及附着物有85,766.00元，两项共计382,286.00元（已支付），但被上诉人不知情。未支付还有土地补偿款5.6亩*每亩8.4万元=470,400.00元，青苗5,534.00元，共计475,934.00元，被上诉人不完全履行协议，上诉人多次向鲁掌镇政府反映都得不到解决。综上，上诉人为维护自己的合法权益，请求法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人鲁掌镇政府答辩称，一、“怒江国家园景前区”建设征地拆迁情况及本案基本事实。2017年1月13日，怒江州人民政府为了实施两个国家公园的景前区建设项目即“怒江大峡谷国家公园”“独龙江国家公园”景前区的规划建设，召开了怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园景前区规划汇报会议，会议明确了由州旅游发展委督促各县（市）政府明确项目用地红线，以及项目用地的相关评估测算的报告和基础数据，在规划设计方案通过后，由州旅游发展委分别将规划成果移交泸水市人民政府以及贡山县人民政府按照规划分步实施。2017年10月，为了美丽公路以及国家怒江国家公园景前区建设，鲁掌镇政府对被征收土地鲁掌村跃进桥地区百亩田地块进行第三方测绘，测绘总面积为80.299亩，涉及上诉人杨发群户被征收土地为6.96亩，因涉及被征地多农户对测绘面积结果不满意，大部分均未签征地协议。鉴于美丽公路施工方需要立即提供土地，以及在农户的一致要求下，鲁掌镇政府组织协调测绘机构对涉案土地进行复测，复测面积为97.464亩，杨发群户面积为9.13亩。因复测数据差别大，测绘机构并未在复测结果上进行盖章确认。2018年4月，因鲁掌镇政府涉及拆迁农户急需临时安置点便选择在跃进桥百亩田临时安置，并且根据美丽公路施工方以及怒江国家公园景前区建设，2018年4月25日上诉人杨发群与被上诉人签订了《怒江国家公园景前区（旅游局、跃进桥）项目建设征地拆迁土地面积及地上附着物补偿协议书》（以下简称“国家公园协议”），该协议约定乙方同意将位于泸水市鲁掌镇国家公园景前区建设工程区域内土地征收水田9.13亩用于怒江国家公园景前区建设，土地补偿总金额766883.48元。双方签订国家公园协议后鲁掌镇政府并未实际拨款，因怒江州人民政府以及泸水市人民政府对涉案征地的百亩田涉及怒江国家公园景前区项目一直未进行建设，国家公园协议虽然签订后但涉及项目及用地并未实施，泸水市人民政府也未下达相关批复，涉及杨发群的土地征收行为并未实际进行。2019年4月22日因美丽公路服务区建设需要，该片土地红线内需要补增土地，在泸水市组织农户、测绘机构对需要补征的土地进行测量，补征的土地经过测量与之前与杨发群签订的国家公园协议中9.13亩重合了3.53亩的土地，因怒江国家公园景前区和怒江美丽公路服务区存在交叉建设区，鲁掌镇政府便与杨发群协商，另行签订土地征收补偿协议书。2019年4月22日鲁掌镇政府与杨发群签订了《怒江美丽公路建设征地拆迁补偿协议书》，该协议书确定的地块为3.53亩，土地征收补偿总金额为382286.00元。协议签订后，鲁掌镇政府也于2019年6月25日向杨发群支付了美丽公路征收款382286.00元履行了该协议。因泸水市旅游发展局对怒江国家公园景前区项目并未实际实施，鲁掌镇政府也于2019年5月15日将怒江国家公园征收款198.45万元退还给了泸水市旅游发展局。2020年4月17日鲁掌镇政府就百亩田景前区项目建设是否继续征地有关问题向泸水市人民政府提交了报告，2020年5月12日经会议决定百亩田景前区不再建设。二、上诉人杨发群与被上诉人签订的《怒江国家公园景前区（旅游局、跃进桥）项目建设征地拆迁土地面积及地上附着物补偿协议书》已经进行了变更，鲁掌镇政府没有履行该协议的义务。首先，双方虽签订了国家公园协议，但该协议涉及的跃进桥百亩田怒江国家公园景前区项目并未实际实施，虽然泸水市人民政府按照怒江州人民政府的会议决议成立了工作小组，但涉及国家公园协议的9.13亩土地并未实际征收，没有按照《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的土地征收程序进行。其次2019年4月22日鲁掌镇政府与杨发群签订了《怒江美丽公路建设征地拆迁补偿协议书》，该协议书确定的征收面积是3.53亩，土地是用于美丽公路服务区建设的土地，杨发群在该征地协议中也予以签字确认，并且在签订该协议时鲁掌镇政府也予以认同重新征收土地。因此美丽公路征地协议是对国家公园协议的实质性变更，国家公园协议因相关政策和协议基础事实发生变化、也没有按照相关程序以及进行土地征收，继续履行国家公园协议将会给国家利益或者社会公共利益带来重大的损失。 综上，鲁掌镇政府认为在没有具体征地的情况下以及行政协议产生变更的情况下，杨发群户诉请主张没有任何依据。为保障怒江美丽公路建设项目的顺利推进，维护国家利益以及公共利益，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 经二审审理查明，2017年1月9日怒江州人民政府牵头组织了关于怒江大峡谷国家公园和独龙江国家公园景前区规划会议，会议中明确了怒江大峡谷国家公园景前区建设有关事项。2018年4月25日，鲁掌镇政府与以杨发群为承包方代表的农户签订了《怒江国家公园景前区项目建设征地拆迁土地面积及地上附着物补偿协议书》，协议约定征收杨发群水田9.13亩，补偿款为766,883.48元，杨发群于同日向鲁掌镇政府出具了领取补偿款766,883.48元的领条，但鲁掌镇政府并未实际拨款。之后鲁掌镇政府称由于国家公园景前区项目并未实际实施，杨发群被征收的土地并未实际投入使用。因怒江州美丽公路建设需要征收杨发群部分土地，经鲁掌镇政府与杨发群对被征收土地进行测量后，2019年4月22日鲁掌镇政府与杨发群签订了《怒江美丽公路建设征地拆迁补偿协议书》。美丽公路建设需要征收土地与怒江大峡谷国家公园景前区所征收土地重合3.53亩，总补偿款为382,286元，杨发群于同日向鲁掌镇政府出具了领取补偿款382,286元的领条，该款于2019年6月25日由鲁掌镇政府拨付至杨发群于泸水市农村信用合作联社鲁掌镇信用社账户中。2019年5月15日鲁掌镇政府将1984，487.12元涉及国家公园景前区征地款退回泸水市旅游发展局。2020年4月17日鲁掌镇政府向泸水市人民政府提交了鲁政发[2020]46号关于请求协调解决景前区和服务区两个建设项目征迁相关问题的报告，报告中指出了请求明确景前区项目是否还继续建设的请示及相关资金拨付兑现问题。本案经一审法院通过审理后，于2020年10月23日作出了驳回上诉人的诉讼请求。 另查明，根据合议庭成员与双方当事人实际至涉案土地进行勘验情况，涉及美丽公路服务区建设项目中不仅征收并实际使用了杨发群涉案土地3.53亩，且在建设过程中又再次使用了杨发群土地。因上诉人认为实际使用土地不仅3.53亩，且再次使用土地经被上诉人及建设方测量后确认的0.33亩，两次共使用土地3.86亩与实际使用土地面积相差较大，与实际不符。对该情况经现场勘验后，上诉人认为实际使用面积数应当以第三方测绘机构测绘为准，因无相关设备无法确认实际使用面积是否已超过美丽公路服务区征收土地3.86亩。因目前美丽公路服务区修建过程中建筑防滑坡挡墙，未留有通向上诉人未征收土地的通道，导致上诉人不方便对未征用土地进行生产劳动。另，因国家公园景前区建设至今导致上诉人三年抛荒的经济损失等问题并未给予处理，该情况已由鲁掌镇政府以鲁政发[2020]46号文件向泸水市人民政府做请示，但未有相关书面文件给予处理回复。 再查明，鲁掌镇政府与以杨发群为承包方代表的农户签订了《怒江国家公园景前区项目建设征地拆迁土地面积及地上附着物补偿协议书》时，杨发群一户并未对其承包土地进行分户。后经杨发群一户家庭成员商议后将承包方杨发群为代表户的农村土地进行了分户，分户结果为：承包方代表杨发群于2018年12月25日取得了滇（2018）泸水市农村土地承包经营权第005994号《农村土地承包经营权证》；承包方代表茶春贤于2018年12月25日取得了滇（2018）泸水市农村土地承包经营权第005995号《农村土地承包经营权证》；承包方代表杨何丽于2018年12月25日取得了滇（2018）泸水市农村土地承包经营权第006033号《农村土地承包经营权证》。现茶春贤及杨何丽以涉及国家公园景前区建设征地中原属于杨发群承包地9.13亩中有部分土地现已登记于其《农村土地承包经营权证》中，以其具有原告诉讼资格向本院提起诉讼。 本院认为，鲁掌镇政府与杨发群签订的《怒江国家公园景前区（旅游局、跃进桥）项目建设征地拆迁土地面积及地上附着物补偿协议书》系双方真实意思表示，一审认定该协议属于行政合同即行政协议认定准确，故因土地征收补偿协议产生的诉属于行政受案范围，而鲁掌镇政府作为土地征收主体其被告资格适格。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”本案中，被上诉人主张国家公园景前区建设项目所签协议已实际变更，且该协议变更属于行政机关合法进行变更行政协议的行为，但一审审理中未对被上诉人鲁掌镇政府主张的怒江国家公园景前区（旅游局、跃进桥）项目终止，与上诉人杨发群签订的征收补偿协议属合法解除行政协议的事实予以审慎审查，且被上诉人鲁掌镇政府也无相关批复及文件证明该项目变更属合法性变更。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，一审未查清行政协议签订后因行政协议终止或变更致使在实际征收中产生土地抛荒、复垦及预留同行道路等问题。 另，关于茶春贤、杨何丽是否具备原告资格的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项规定下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：“其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”本案中与鲁掌镇政府签订协议的是杨发群，行政协议相对人之外的第三人是否具有原告资格的判断，主要是基于行政协议的处理结果与第三人是否有利害关系存在。因杨发群一户已分家，且将土地承包经营权证中涉案土地重新进行分配后登记于茶春贤、杨何丽《土地承包经营权》证书中，国家公园景前区协议是否继续履行关系到茶春贤、杨何丽的利益。故，一审判决茶春贤、杨何丽不具备原告资格的认定不当。 综上所述，原审判决认定基本事实不清，证据不足，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项、第一百零九条第三款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，并报经本院审判委员会讨论决定，裁定如下： 一、撤销泸水市人民法院（2020）云3321行初10号行政判决； 二、发回泸水市人民法院重审。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 银 泉 审判员 宋 学 才 审判员 和 志 萍 二〇二〇年十二月十五日 书记员 杨洛竹晨