安徽省蚌埠市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）皖03民终4111号 上诉人（原审被告）：刘宁业，男，1967年5月29日出生，汉族，住安徽省五河县。 委托诉讼代理人：汪艳，安徽润天（蚌埠）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）:安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会，住所地安徽省五河县城南工业区城南服务中心**，统一社会信用代码12340322MB0R91082R。 委托诉讼代理人：潘朝阳，安徽君智律师事务所律师。 上诉人刘宁业因与被上诉人安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会（以下简称城南管委会）合同纠纷一案，不服安徽省五河县人民法院（2019）皖0322民初4008号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 刘宁业上诉请求：1.撤销原判，改判驳回城南管委会的起诉或发回重审；2、本案一、二审诉讼费由城南管委会承担。事实与理由：一、城南管委会与刘宁业签订的《协议书》及《补偿协议》系行政协议，属于行政诉讼的受案范围，一审法院按民事案件受理、审判本案，系适用法律错误并违反法定程序。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定:“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据该条规定，行政协议具有四个特征:1.协议一方必定是行政主体;2.订立协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标;3.行政主体订立协议属于自身的法定职责范围;4.行政主体享有行政优益权。本案中，城南管委会系合法的行政主体;订立案涉协议的目的是为实现县域经济发展、加快工业强县步伐之行政管理目标，维护公共利益;订立涉案协议属于城南管委会法定职责范围;根据涉案协议中双方约定的权利和义务条款，城南管委会对涉案协议的履行享有指挥权、监督权、单方解除权等行政优益权。故涉案两份协议，具有行政协议的法律特征，符合行政协议的相关要素要求，属于行政协议，解除行政协议不具有民事诉讼可诉性。二、城南管委会以诉讼方式诉请解除行政协议不符合法律规定，依法应予驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行）第二十四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”根据该规定，行政机关不能作为原告对行政相对人提起行政诉讼，所以当行政相对人不履行行政协议时，行政机关不能直接向法院起诉要求履行协议或解除协议。行政协议有其特殊性质，在此协议中，行政机关既是一方当事人，往往也是协议所载项目的行政主管单位。为了敦促行政相对人履行协议，前述规定明确了在此种情况下，行政机关一方应先催告行政相对人在一定期限内履行。如果经过催告，行政相对人仍不履行的协议的，行政机关可以行使行政权力，作出要求履行的书面决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项虽将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释亦未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。也就是说，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。综上，城南管委会作为行政机关只能基于行政优益权解除涉案行政协议，而不能通过诉讼方式解除行政协议。三、城南管委会不作为且存在严重违约，即使城南管委会基于维护公共利益需要单方解除涉案协议，也应按照法律法规赔偿刘宁业的实际损失及可得利益损失。本案中，刘宁业与城南管委会签订的《协议书》系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方本应按照该协议约定全面履行义务。涉案《协议书》中明确约定城南管委会的义务为:负责在西侧，根据《国土资源部工业项目建设用地指标（试行）》中蚌埠地区工业项目建设用地控制指标为乙方提供土地；协调国土部门将本协议约定的土地出让给乙方使用……依法协助乙方办理入园生产经营所需的相关手续，并在规定的工作日内完成等等。同时城南管委会在《关于建立园区领导成员联系企业责任制的通知》中也明确规定了其具体工作任务，其中第二项任务就是协调帮助企业做好开工建设前的各项准备工作，帮助办理“两证一书”。然而，城南管委会并未按协议约定履行义务，其提供的土地均在红线范围之外，非国有建设用地，刘宁业缴纳土地出让金无门，无法办理“两证一书”，城南管委会亦不予以协调并提供帮助，从而导致刘宁业停工停建，无法开展生产经营活动。故城南管委会违反诚实信用原则，其不作为已构成严重违约。行政协议既具有契约性，又具有行政性，其与民事合同的区别集中反映在合同的履行上。一方面，行政机关基于维护公共利益的需要，可以单方变更、解除双方签订的行政协议;另一方面，出于对抗行政机关的前述优益权，因行政机关单方变更、解除行政协议的行为造成相对人一方损失的，行政机关应当给予补偿。同时，《中华人民共和国合同法》第九十七条也明确规定:“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以”要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。结合本案，刘宁业已依约就项目建设投入了大量资金并兴建了厂房，现由于城南管委会违约在先，导致协议不能继续履行，城南管委会理应采取补救措施，并赔偿刘宁业所遭受的实际损失及可得利益损失。四、一审法院判决刘宁业返还土地补偿款6万元，属于认定事实错误从而导致适用法律错误，实属不当。本案中，海王药业物流园因建设需要，征迁占用了刘宁业的院墙及门卫房等附属物，为此刘宁业有权获得相应补偿。涉案《补偿协议》中亦明确了补偿内容为地面附属物补偿，故刘宁业从城南管委会处领取的6万元补偿款系地面附属物补偿款，而非土地补偿款，一审判决刘宁业返还该补偿款明显错误。综上，涉案两份协议属于行政协议，解除行政协议不具有民事诉讼可诉性，一审法院违反法定程序，同时一审判决认定事实错误，从而导致适用法律错误，请求在查明事实的基础上，依法支持刘宁业的上诉请求。 城南管委会辩称，1.案涉协议书及补偿协议系双方民事主体之间在协商情况下签订协议，协议性质是民事协议，而不是行政协议，刘宁业在一审答辩中也认可双方是民事法律关系，因此一审法院按照民事诉讼程序进行审理正确。2.城南管委会没有违约行为，一是城南管委会提供的土地是在红线之内，二是刘宁业所称的“两证一书”，城南管委会只有协助的义务，没有办理的义务，且是否办理“两证一书”不影响刘宁业对案涉协议履行。3.一审法院判决补偿返还款6万元正确。城南管委会的补偿款项主要是补偿院墙、门卫房、地坪的损失，院墙、门卫房均是违法建筑，土地没有缴纳土地出让金，刘宁业系违法使用，在双方协议解除后，城南管委会有权要求刘宁业退还补偿款6万元。综上，请求驳回上诉、维持原判。 刘宁业向一审法院起诉请求：1.依法判决解除双方于2007年11月28日签订的《协议书》；2.判决刘宁业于解除协议一个月内拆除已建的建筑物；3.判决刘宁业退还地上附着物补偿款6万元，并支付违约金20万元；4.由城南管委会承担本案的诉讼费用。 一审法院查明：2007年11月28日，城南管委会与刘宁业签订了一份《协议书》，协议约定，由刘宁业注册成立五河县益康金木竹发展有限公司，在城南工业园投资兴建金木竹工业品厂，主要生产手杖等工艺品。刘宁业保证在2008年11月底前固定资产投资应到达1008万元。另外，双方对各自的权利、义务及违约责任也进行了约定。 一审法院另查明，因海王药业物流园建设需要，征迁占用刘宁业厂区院墙及门卫房等附属物。2017年10月10日，刘宁业从城南管委会处领取补偿款6万元。 一审法院再查明，截至目前，刘宁业认可其总计投资约300万元，且刘宁业至今未能注册成立五河县益康金木竹发展有限公司。刘宁业已建成的地面建筑物亦未办理相关的准建手续。 一审法院认为，城南管委会与刘宁业之间签订的《协议书》，系双方当事人真实的意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，属合法、有效合同，双方均应依约履行。刘宁业在协议书中保证在2008年11月底前固定资产投资应到达1008万元，但截至目前，刘宁业认可其总计投资约300万元，且刘宁业至今未能注册成立五河县益康金木竹发展有限公司，刘宁业的行为致使合同目的不能实现，故对于城南管委会主张解除协议的诉讼请求，应予以支持。因刘宁业未能足额交纳案涉土地使用权出让金，尚未取得案涉土地使用权，故对于刘宁业领取的征迁土地补偿款6万元应返还给城南管委会。城南管委会主张刘宁业应向其支付违约金，因双方在履行合同中城南管委会未能举证证明刘宁业给其造成的实际损失，故对于城南管委会该项诉讼请求，不予以支持。因刘宁业已建成的地面建筑物至今未办理相关的准建手续，对该地面建筑物，双方应按有关行政机关的相关规定处理。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十四条第一款第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决：一、解除原告安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会与被告刘宁业于2007年11月28日签订的《协议书》；二、被告刘宁业应返还原告安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会土地补偿款60000元，于本判决生效后十日内付清；三、驳回原告安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费5200元，减半收取计2600元，由被告刘宁业负担。 二审中，当事人没有提交新证据。双方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为：1.本案争议是否属于民事案件受案范围；2.城南管委会是否享有法定解除权；3.刘宁业是否应当返还案涉款项6万元。 关于案件受理的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，城南管委会与刘宁业系于2007年11月28日签订案涉《协议书》，故此一审法院将本案争议作为民事案件受理并无不当。 关于法定解除权的问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第四项的规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。本案中，根据《协议书》中的约定，刘宁业应依法在五河县注册公司，并在2008年11月底前固定投资达1008万元，经营期限不得少于10年，而直至城南管委会提起本案诉讼时，刘宁业并未履行上述义务，因此可以认定刘宁业存在违约行为，且该违约行为致使城南管委会促进县域经济发展的合同目的不能实现。刘宁业主张城南管委会存在严重违约行为，但其并不能说明并举证证明城南管委会不履行《协议书》约定的义务或者履行义务不符合约定，对其该主张应不予采信。据此，城南管委会有权解除案涉《协议书》。 关于补偿款的问题。《中华人民共和国合同法》第八条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”本案中，城南管委会与刘宁业于2017年9月20日签订《补偿协议》，该协议系双方当事人的真实意思表示，合法有效。该《补偿协议》虽与案涉《协议书》存在一定的联系，但其本身具有相对独立性，不能认定《补偿协议》系《协议书》的从合同，《协议书》解除的效力并不当然及于《补偿协议》。且根据《补偿协议》的约定，城南管委会给付刘宁业6万元系针对地面附属物的补偿，该6万元非土地补偿款，城南管委会主张刘宁业返还该6万元的补偿款缺乏依据。一审法院对此节事实认定有误，本院予以纠正。 综上，刘宁业的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下： 一、维持安徽省五河县人民法院（2019）皖0322民初4008号民事判决第一项； 二、撤销安徽省五河县人民法院（2019）皖0322民初4008号民事判决第二项、第三项； 三、驳回安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会的其他诉讼请求。 一审案件受理费5200元，减半收取为2600元，二审案件受理费1300元，均由安徽五河经济开发区城南工业区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  洪增余 审判员  耿 杰 审判员  罗正环 二〇二〇年十二月七日 法官助理梅莹 书记员毛婉月 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。