湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘08行终97号 上诉人（原审原告）王道清，男，1963年3月26日出生，汉族，住慈利县。 上诉人（原审被告）慈利县自然资源局，住所地慈利县零阳东路**。 法定代表人夏晓斌，该局局长。 出庭应诉负责人卓军民，该局党组成员。 委托代理人姚斌，该局工作人员。 委托代理人陈蛟，湖南融邦律师事务所律师。 原审第三人慈利县阳和土家族乡夹石村村民委员会，住所地慈利县阳和土家族乡夹石村。 法定代表人王森权，该村民委员会主任。 王道清诉慈利县自然资源局土地征收行政协议一案，湖南省张家界市武陵源区人民法院于2020年8月28日作出（2020）湘0811行初61号行政判决，王道清、慈利县自然资源局不服，均提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：2014年11月18日，湖南省人民政府作出(2014)政国土字第2072号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收慈利县阳和土家族乡夹石村集体土地0.4291公顷（其中耕地0.4250公顷，园地0.0041公顷），用于慈利县新一代超市建设项目。王道清承包的部分土地在被征收土地范围内。2014年12月8日，慈利县人民政府作出144号征地公告，决定对湖南省人民政府批准征收的地块实施征收。2014年12月17日，慈利县自然资源局将144号征地公告送给夹石村委会签收。2015年8月26日，慈利县自然资源局作出慈国土资告[2015]39号《慈利县新一代超市项目建设用地〈征地补偿安置方案〉公告》。2015年8月27日，慈利县自然资源局将该补偿安置方案公告发送至夹石村委会和阳和土家族乡人民政府，并在当地进行张贴公告。当日，夹石村委会申请听证。2015年9月1日，慈利县自然资源局组织夹石村委会和部分村民代表对慈利县新一代超市项目建设用地征地补偿安置方案举行听证，王道清没有参加听证。2015年9月8日，慈利县自然资源局根据听证笔录形成听证纪要。2015年9月9日，慈利县自然资源局与夹石村委会签订《征收土地协议书》和《征收土地地上附着物（构筑物）补偿协议》。征收土地协议约定将夹石村红线范围内的土地6.43亩征收，征地补偿费用为29.5022万元，协议生效后三个月内由慈利县自然资源局将征地补偿费用全额拨付给阳和土家族乡政府财政专户，阳和土家族乡政府根据夹石村委会提供的《征地补偿费用分配方案》和具体名单，将征地补偿费以存折方式支付给夹石村及被征地农户。2015年9月18日，慈利县自然资源局将征地补偿费31.2222万元转入夹石村专用账户，王道清分得补偿款5194元，已转入王道清个人账户。 另查，2017年7月27日，王道清向慈利县人民法院提起诉讼，请求依法确认慈利县自然资源局与夹石村委会签订的《征收土地协议书》违法。2017年10月27日，慈利县人民法院作出（2017）湘0821行初37号行政判决，驳回王道清的诉讼请求。王道清不服向张家界市中级人民法院提起上诉，张家界市中级人民法院于2018年1月29日作出（2017）湘08行终89号行政判决，撤销慈利县人民法院（2017）湘0821行初37号行政判决，确认慈利县自然资源局与夹石村委会签订的《征收土地协议书》违法。慈利县自然资源局不服，向湖南省高级人民法院申诉，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行申445号行政裁定，指令张家界市中级人民法院再审。2019年6月17日，张家界市中级人民法院作出（2019）湘08行再3号行政裁定，撤销其（2017）湘08行终89号行政判决和慈利县人民法院（2017）湘0821行初37号行政判决，将本案发至本院重审。2019年12月19日，本院作出（2019）湘0811行初44号行政裁定，以王道清的起诉超过法定起诉期限为由，驳回王道清的起诉。王道清不服，提出上诉，张家界市中级人民法院作出（2020）湘08行终20号行政裁定，撤销本院（2019）湘0811行初44号行政裁定，指令本院继续审理。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定，征地方案经依法批准后，市、县人民政府应当将征收土地公告和征地补偿安置方案在被征地所在地的乡、村、村民小组予以公告，让被征地所有权人、使用权人办理征地补偿登记，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。本案中，慈利县新一代超市建设项目征收夹石村集体土地经湖南省人民政府审批后，慈利县自然资源局将慈利县人民政府作出的144号征地公告和征地补偿安置方案均送达给被征地权利人夹石村委会，并组织夹石村委会和部分村民代表举行了听证，听取了夹石村委会和村民代表的意见。慈利县自然资源局虽提交了征地补偿安置方案进行公告的证据，但没有提交对144号征地公告进行公示告知的证据，是否在夹石村委会和村民小组进行公告的事实没有证据证明，征收土地程序违反了上述法律规定。慈利县自然资源局在与夹石村委会签订《征收土地协议书》之前，其行政程序虽存在前述违法之处，但征地协议符合土地管理法实施条例及征地补偿安置方案等规范性文件的规定，内容合法有效，且该征地协议已经实际履行完毕，没有侵犯夹石村委会和村民的实体合法权益。人民法院依法应对被诉征地协议确认违法，但不撤销该征地协议。慈利县自然资源局辩称王道清不具有原告主体资格，请求本院驳回王道清的起诉，与张家界市中级人民法院（2020）湘08行终20号行政裁定相抵触，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第三项的规定，判决确认慈利县自然资源局与夹石村委会签订的《征收土地协议书》违法。案件受理费50元，由慈利县自然资源局负担。 王道清上诉称：一、一审法院认定事实错误。1．被上诉人没有提供证据证明其向包括上诉人在内的5名原告进行过调查，也没提交证据证明征地补偿方案听取过包括上诉人在内5名原告的意见，龚某出庭作证证明其没有在征收土地征求意见书上签字，不是“新一代超市”项目被征收人。2．被告提交的征地补偿安置方案公告图片来源不明，不能体现形成时间、地点、时长，不能证明该方案在上诉人所在乡、村、村民小组进行了公告。二、一审法院认定“征地协议已经履行完毕，没有侵犯夹石村委会和村民的实体合法权益”存在错误，《征收土地协议书》系违反法定程序签订，侵犯了上诉人就补偿标准申请协调、裁决的实体权益，也侵犯上诉人对涉案土地的使用权、承包经营权。三、上诉人土地属于基本农田，有上诉人提交的《基本农田保护责任卡》和《农村土地承包经营权证》佐证。请求：1．依法改判（2020）湘0811行初61号行政判决；2．一、二审诉讼费由被上诉人承担。 慈利县自然资源局上诉称，1.原审认定被上诉人具备本案原告主体资格是认定事实错误。本案征收土地对象是夹石村，《征收土地协议书》是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收达成的协议，对该协议不服，只有土地所有权人才有权提起诉讼。2.原审认定征地公告没有公示告知，征收程序违法是认定事实错误。上诉人在一审中提交了征地公告进行公示的证据，第三人在庭审中也当庭陈述上诉人进行了公示行为，足以证明上诉人没有程序违法行为。请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人起诉。2.本案诉讼费由被上诉人承担。 经审理查明，当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。对于一审查明的事实，本院予以确认。 二审另查明，《征收土地协议书》第二条第（一）项记载，土地补偿费标准（含安置补助费）为：水田43000元/亩，旱地34400元/亩，林地25800元/亩，补偿金额283878元。 本院认为，《湖南省征地程序暂行规定》第三条规定：“征地程序包括告知拟征地情况、确认拟征地调查结果、征地批准、征地方案公告、征地补偿登记、组织听证、征地补偿安置公告以及征地实施等。”第四条规定：“县市、市州人民政府在将拟征地依法报上一级政府审批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知3天以上，或者以征地告知书的形式送达给被征地集体经济组织和农户。”第六条规定：“当地国土资源部门在征地告知后，应对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查。调查结果由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人拒不签字盖章的，当地国土资源部门可以采取照像、摄像等方式取证，并将取证结果予以公证，作为实施征地补偿安置的依据。征地告知书或公告书以及征地调查结果确认书是征地报批的必备材料。因特殊情况，没有征地调查结果确认书的，当地国土资源部门要附情况说明。”第七条规定：“征地方案经依法批准后，由被征地所在地的市州、县市人民政府组织实施。市州、县市人民政府在收到征地方案批准文件之日起10个工作日内，应当将批准征地机关、批准文号、批准时间、征地的用途、范围、地类和面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限、地点等，在被征地所在地的乡镇、村、村民小组予以公告。”第九条规定：“市州、县市人民政府国土资源部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，并将征地补偿安置方案在被征地所在地的乡镇、村、村民小组公告3天以上，同时告知被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿标准、安置途径等有申请听证的权利”。 本案中，慈利县自然资源局虽然提交了征收土地公告和征地补偿安置方案公告以及上述两公告送达给夹石村委会的相关证据，但从其提交的公告照片及情况说明来看，没有征收土地公告在被征地所在地的乡镇、村、村民小组予以公告的证据。同时，慈利县自然资源局也没有提交拟征地公告在拟征地所在地的乡镇、村、村民小组予以告知或将征地告知书送达给被征地集体经济组织和农户的相关证据，没有提交由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法依规共同确认的征地调查结果确认书或相应情况说明。慈利县自然资源局征收土地的程序违法。 从本案被诉的《征收土地协议书》内容来看，该协议书系慈利县征地拆迁中心与慈利县阳和土家族乡夹石村签订，是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议。该协议确定的土地补偿费标准（含安置补助费）符合《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2012］46号）和《慈利县人民政府关于公布慈利县征地补偿区域及标准的通知》（慈政通［2013］3号）的相关规定，内容合法有效。关于上诉人王道清提出《征收土地协议书》侵犯了上诉人就补偿标准申请协调和裁决的实体合法权益的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。王道清如对征地补偿标准有异议，可向县级以上地方人民政府申请协调，但这并不影响征收土地方案实施。 关于上诉人王道清向本院申请开庭审理的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院审理上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。在本案审理过程中，本院依法进行了阅卷、调查和询问，上诉人王道清没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭决定书面审理本案，符合法律规定。 综上，慈利县征地拆迁中心与夹石村签订的《征收土地协议书》虽然在程序上存在违法之处，应予确认违法，但协议内容合法有效，可不予撤销。原审判决确认《征收土地协议书》违法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。两上诉人的上诉请求依法均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由慈利县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭攻玉 审判员  崔 钦 审判员  涂明珠 二〇二〇年十二月十一日 法官助理罗佳峰 书记员曾覃韬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。