山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁02民终11967号 上诉人（原审原告）：青岛晶星汽车电子装备有限公司，住所地青岛市市**长山路**。 法定代表人：沈祥飞，董事长。 委托诉讼代理人：王琳，北京市华泰（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：胶州市胶东街道办事处，，住所地山东省青岛市胶州市胶东街道办事处小麻湾西村 负责人：柳宝文，主任。 委托诉讼代理人：唐国臣，山东汇融律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐潮，山东汇融律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：胶州市自然资源局，，住所地山东省青岛市胶州市北京路行政服务中心**** 负责人：宋振华，职务：局长。 委托诉讼代理人：刘洪海，山东昶德律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孟娟，山东昶德律师事务所律师。 上诉人青岛晶星汽车电子装备有限公司（以下简称晶星公司）与被上诉人胶州市胶东街道办事处（以下简称胶东办事处）、胶州市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院（2020）鲁0281民初1141号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人晶星公司上诉请求:1、依法撤销一审判决第二、三项，将本案发回重审或依法改判，改判两被上诉人赔偿上诉人各项损失1736305元（暂计，最终以评估报告结果为准）。2、本案一、二审诉讼费全部由被上诉人负担。事实与理由：一、原审认定的基本事实错误，证据不足，判决结果明显与事实不符。1.原审认定征地合同无效是错误的。该合同是上诉人与青岛（胶州）台湾工业园管委会签订，管委会是胶州市政府设立的派出机构，代表胶州市政府行使管理职能，是一个综合性机构，代行胶州市政府部分职权，包括代征土地、代为出让土地。合同约定出让给上诉人100亩土地，包括涉案25亩，该100亩土地经山东省政府批准，同意上诉人使用，并决定对该100亩耕地进行征收，即山东省政府确认该100亩土地是给上诉人使用的。其中的75亩土地由上诉人转让给青岛市胶州建设集团有限公司，该公司取得了75亩土地使用权证。这足以证明，整个征地合同是合法有效的。上诉人在原审中提供了有关涉案土地获得胶州市国土资源局批准并签订了《国有土地使用权出让合同》的线索，要求自然资源局提交，但自然资源局拒不提交。上诉人在2006年向胶州市国土资源局支付了100亩土地的土地出让金，充分证明了包括涉案土地在内的100亩的征地合同获得其认可，是合法有效的。2.原审认定上诉人存在过错是错误的。上诉人基于对政府的信任，全面履行了合同义务，没有任何违约行为。二、原审审判程序违法。1.本案对于上诉人被非法侵占的土地价值，一审中上诉人提出鉴定申请，原审无故不支持，程序违法。2.两被上诉人庭审中据不提交应由其提供的证据，因该认定上诉人提出的参照起诉时涉案土地的基准地价计算上诉人损失的主张成立。 被上诉人胶东办事处答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。二、上诉人称山东省人民政府确认该100亩土地给上诉人使用错误，因为省政府不能直接确认土地批给某个企业使用，省政府审批只是农业用地转工业用地的指标。晶星电子汽车和管委会签定合同后在75亩地上开始建设，2005年省政府农转用审批手续下来后晶星公司因为资金链断裂，工程款不能支付，晶星公司和施工方协商将地上建筑物和土地一并转让给施工方，土地转让价格每亩5万元，和管委会签订的25000元每亩，因为项目立项时立的是晶星公司喷件，直接将土地转让给施工企业，又重新改的项目立项人为施工企业，涉案土地胶州市政府就没有直接批给晶星公司，而在立项人变更后直接批给了施工企业，由于资金链断裂当时的晶星公司负责人就放弃31亩土地的权利，要求返还已缴纳的土地款项，农转用审批指标审批后两年不进行建设的，该批文作废，详见国土资源部09年第44号文、2018年1号文。晶星公司在涉案土地使用权农转用指标作废后又重新主张土地权利没有事实依据。 被上诉人胶州市自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求缺乏事实和法律支持，请求维持。管委会依据法律规定不具有征收土地的职能，也不具有出让土地的职能，其作为土地出让人签订的有关土地出让的合同协议系无效的。原自然资源局没有与上诉人签订过涉案土地的出让合同，也没有向上诉人所主张的出过文件将涉案土地批复给上诉人使用。另外合同无效的损失范围不包括逾期可得利益损失，因此一审判决未允许上诉人进行鉴定符合法律规定。原胶州市国土资源局承担胶州市辖区范围内的土地出让相关职能，2019年机构改革后，胶州市自然资源局承担胶州辖区范围内的土地出让等相关职能，土地出让是行政行为，土地出让合同是行政协议，无论土地出让还是土地出让合同均不属于法院民事案件受理范围。本案将胶州市自然资源局列为被告错误，自然资源局并不是本案适格被告。 晶星公司向一审法院起诉请求：一、依法判令胶东办事处返还土地征用费共计436683元；二、依法判令胶东办事处、胶州市自然资源局赔偿损失7872196元，共计8308897元；三、本案诉讼费用全部由胶东办事处、胶州市自然资源局承担。 晶星公司在庭审中提交以下证据： 证据一：征地合同书，一份五页。证明：2002年11月16日，晶星公司与青岛（胶州）台湾工业园管委会签订合同，约定青岛（胶州）台湾工业园管委会出让台湾工业园内约100亩土地使用权给晶星公司。合同约定了出让土地的位置、出让年限、土地征用费标准、支付方式及双方的权利义务、违约责任等。青岛（胶州）台湾工业园管委会承诺在合同生效后六个月内为晶星公司办理该宗土地的《国有土地使用证》。 证据二：补充协议，一份一页。证明：2003年10月4日，上述双方签订了补充协议，青岛（胶州）台湾工业园管委会再次明确了晶星公司征用土地的位置及面积（100亩），承诺给予晶星公司园区优惠政策。 证据三：协议，一份一页。证明：2005年9月13日，上述双方签订了《协议》。1、晶星公司同意提前支付征地余款，双方确认土地余款为385060元；2、青岛（胶州）台湾工业园管委会承诺2005年12月底前取得省国土部门下发的晶星公司用地批文并办理国有土地使用权证；3、青岛（胶州）台湾工业园管委会保证征地余款专款专用，不挪作他用。 证据四：付款凭证，一组二页。证明：晶星公司于2002年11月29日支付土地款340，000元给青岛（胶州）台湾工业园管委会，青岛（胶州）台湾工业园管委会出具相应的胶州市行政事业单位收款收据给晶星公司。 证据五：付款凭证，一组二页。证明：晶星公司于2003年11月13日支付土地款1，000，000元给青岛（胶州）台湾工业园管委会，青岛（胶州）台湾工业园管委会出具相应的胶州市行政事业单位收款收据给晶星公司。 证据六：付款凭证，一组四页。证明：晶星公司于2005年9月15日支付土地款385，600元给青岛（胶州）台湾工业园管委会，青岛（胶州）台湾工业园管委会出具相应的胶州市行政事业单位收款收据给晶星公司。 证据七：公告，一份一页。证明：2005年11月4日，胶州市人民政府发布胶政土公告〔2005〕17号《胶州市人民政府征收土地公告》，根据山东省政府批准晶星公司用地的决定，公告对包括晶星公司用地在内的土地进行征收。 证据八：公告，二份二页。证明：2005年11月4日，胶州市国土资源局发布了胶国土公告字〔2005〕第036号、037号两份《胶州市国土资源局征地补偿、安置方案公告》，确认为晶星公司的项目建设用地办理土地出让手续，征用的土地实际面积；补偿费由胶东镇具体负责拨付；胶州市国土资源局组织实施。 证据九：建设用地规划许可证复印件、建设工程规划许可证复印件、收条，三份七页。证明：晶星公司依法取得了涉案土地的用地和建设许可证；后因转让部分土地给青岛市胶州建设集团有限公司将两份许可证原件交给了胶建集团。 证据十：国有土地使用权证复印件，一份一页。证明：2008年6月青岛市胶州建设集团有限公司取得了晶星公司受让土地中部分土地的使用权证，证号为胶国用（2008）第12-13号。 证据十一：律师函及EMS单，二份三页。证明：2009年7月16日，晶星公司委托的律师给胶东镇具体负责与晶星公司联系办证事宜的张清泉副书记（分管台湾工业园管委会）寄发律师函，要求胶东镇立即为晶星公司办妥剩余25亩土地的土地使用权证，避免损失的进一步扩大，否则应承担违约责任，赔偿晶星公司的损失。 胶东办事处质证意见：证据一，没有异议；证据二，没有异议；证据三，没有异议；证据四、五、六均没有异议；证据七、八、九、十均没有异议；证据十一，真实性没有异议，对该函件是否收到，由谁收到需要核实。 胶州市自然资源局质证意见：对证据一至证据六的真实性不清楚，我方既非合同当事人也未收到相关款项；对于证据七，真实性认可，但是该证据不能证明针对包括晶星公司在内的土地进行征收，晶星公司应依法取得土地使用权登记后才能取得相关权利。公告上虽然提到了晶星公司公司的名字，但仅是作为拟安排的项目出现，最终晶星公司公司能否取得相应使用权应同土地出让机关另行签订土地出让合同等方式进行安排，公告本身是为了解决土地由集体性质变为国有性质，而非对土地使用权人进行确认；对证据八的真实性认可，对证明事项不认可，我们看不出该证据与本案的关联性；对证据九、十，因是复印件，真实性不清楚；对证据十一，真实性不清楚，我方非该信件的收件人。 一审法院认定事实：2002年11月16日，青岛（胶州）台湾工业园管委会（甲方、出让方）与晶星公司（乙方、受让方）签订《征地合同书》，约定第一条1、该宗土地位于青岛（胶州）台湾工业园，南庄一村苗圃以南，园八路以北，园七路以东，南庄一村以西，面积共计100亩（以土地部门实际测量数据为准）。第四条1、土地征用费1.7万元/亩（含土地出让金、土地管理费、土地补偿金、土地申报登记费、证费），共计170万元人民币。2、支付方式：采取分段、分次付款的方式。自本合同签订之日起一周内，乙方支付给甲方全部土地征用费的20-30%，自本合同签订之日起四个月内乙方付清土地征用费用的80%，余款在土地证手续办理完毕后付清。第六条1、甲方协助乙方在规划方案批准后一周内办理《建设用地规划许可证》。2、甲方负责在本合同生效后六个月内为乙方办理该宗土地的《国有土地使用权证》。第九条4、违约方要承担违约责任，并赔偿由于违约给对方造成的损失。 2003年10月14日，青岛（胶州）台湾工业园管委会（甲方）与晶星公司（乙方）签订《补充协议》，约定：明确乙方所用地块位置是：园八路以北，园七路以东，生产区面积77.7亩，生活区面积25.3亩。（附用地规划图）。该协议并约定了乙方建设生产享受的优惠政策等。 2005年9月13日，青岛（胶州）台湾工业园管委会（甲方）与晶星公司（乙方）签订《协议》，约定：一、由于甲方目前在办理乙方《国有土地使用权证》过程中资金缺口较大，所以乙方同意提前支付100亩征地余款385060元（合同征地款的20%）。二、甲方承诺在乙方支付征地余款385060元后，于2005年12月底前由省国土部门下发乙方用地批文并办理国有土地使用权证。 自2002年11月29日至2005年9月15日，晶星公司给青岛（胶州）台湾工业园管委会共付款1725060元。 2005年11月4日，胶州市人民政府发布《征收土地公告》，将经山东省人民政府2005年10月17日以鲁政土字【2005】1085号批准的胶州市2005年第八批次城市建设用地内容和有关事项公告如下：……二、被征收土地所有公顷；2、胶东镇南庄三村3.3778公顷；3、6.7807公顷……三、征地补偿标准……。 2005年11月4日，胶州市国土资源局发布《征地补偿、安置方案公告》（胶国土公告字【2005】第036号）：青岛晶星汽车电子装备有限公司项目建设用地，办理土地出让手续，根据有关规定，现将我市征收土地的有关内容和事项公告如下：一、被征收土地位置及面积。被征收土地位于，土地总面积50304平方米。二、土地补偿费……三、安置补助费……四、青苗补偿费……六、被征收土地的村委、村民或其他权利人，有不同意见或要求举行听证会的，应在本方案公告之日起10个工作日内向胶州市国土资源局提出。七、征地、补偿安置方案经批准后，由胶州市国土资源局组织实施。 2005年11月4日，胶州市国土资源局发布《征地补偿、安置方案公告》（胶国土公告字【2005】第037号）：青岛晶星汽车电子装备有限公司项目建设用地，办理土地出让手续，根据有关规定，现将我市征收胶东镇南庄二村土地的有关内容和事项公告如下：一、被征收土地位置及面积。被征收土地位于，土地总面积16292平方米。二、土地补偿费……三、安置补助费……四、青苗补偿费……六、被征收土地的胶东镇南庄二村村委、村民或其他权利人，有不同意见或要求举行听证会的，应在本方案公告之日起10个工作日内向胶州市国土资源局提出。七、征地、补偿安置方案经批准后，由胶州市国土资源局组织实施。 晶星公司提交的证据九建设用地规划许可证复印件、建设工程规划许可证复印件、收条、证据十国有土地使用权证复印件均系复印件，胶东办事处对该证据认可，一审法院予以确认。2002年11月27日，晶星公司取得案涉土地上66666平米的《建设用地规划许可证》。2004年5月31日，晶星公司取得案涉土地《建设工程规划许可证》，建设规模包括厂房A9050平米、综合楼2120平米。晶星公司提交的收条载明：2007年6月29日，青岛市胶州建设集团有限公司陈玉美收到青岛晶星汽车电子装备有限公司在胶州市台湾工业园的《建设用地规划许可证》一本、《建设工程规划许可证》一本等。2008年，青岛市胶州建设集团有限公司办理了案涉土地上49849.1平米土地的《国有土地使用权证》。 晶星公司提交的证据十一律师函及EMS单，不能证明相对方是否收到该快递，一审法院不予确认。 庭审中胶东办事处认可青岛（胶州）台湾工业园管委会撤销后，后续事宜转归胶东办事处。 本案审理过程中晶星公司申请对涉案约25亩土地价值进行评估，一审法院未予准许。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定的“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”青岛（胶州）台湾工业园管委会作为出让方出让给晶星公司青岛晶星汽车电子装备有限公司100亩土地，其中49849.1平米土地，已经胶州市人民政府同意，由胶州市国土资源局出让给青岛市胶州市建设集团有限公司，晶星公司所主张的其余土地即涉案约25亩土地，在《征地合同书》签订时，土地性质为非国有土地，其后经山东省人民政府批准收归国有后，合同并未经胶州市人民政府土地管理部门追认，故上述《征地合同书》合同无效。 根据《中华人民共和国合同法》规定的“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，胶东办事处应返还相应土地征地款。晶星公司主张返还436683元【1725060÷（50304+16292）×（50304+16292-49849.1）】，计算有误，支持433801元【1725060÷（50304+16292）×（50304+16292-49849.1）】。关于晶星公司主张的损失部分，一审法院认为，双方均有过错，以胶东办事处承担上述费用的利息损失为宜，晶星公司于2005年9月15日付清款项，故胶东办事处应支付晶星公司自2005年9月16日起至2019年8月19日期间按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息，自2019年8月20日起至实际付清之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息。 胶州市自然资源局不是晶星公司签订合同的相对方，在本案中不应承担付款责任。 综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，判决：一、胶东办事处于本判决生效之日起十日内返还晶星公司征地款433801元及利息（以433801元为本金，自2005年9月16日起至2019年8月19日期间按照中国人民银行同期贷款利率计算，自2019年8月20日起至实际付清之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；二、驳回晶星公司对胶州市自然资源局的诉讼请求；三、驳回晶星公司其他诉讼请求。案件受理费69962元，由晶星公司负担63570元，由胶东办事处负担6392元，于本判决生效之日起十日内付清。 本院二审期间，上诉人晶星公司提交以下证据： 证据一、合同书一份。证明：2006年12月30日，上诉人与青岛市胶州建设集团有限公司签订合同，约定将青岛（胶州）台湾工业园管委会出让给上诉人的位于胶州市台湾工业园内约100亩土地的土地使用权转让给胶建集团。合同约定了上诉人100亩土地应缴纳给胶州国土局的土地出让金1,333,251元由胶建集团于2006年12月30日下午前代为缴纳，再从胶建集团应付上诉人的土地转让款中抵扣。 胶东街道办事处质证称，对真实性没有异议，对证明事项有异议。农转用审批指标批回来之后因为晶星公司拖欠工程款比较多，将项目放弃了，胶州市政府也没有将70亩地决定出让给上诉人，土地局也没有与其签订出让合同，此时晶星公司并不是法律意义上的土地权属人。 自然资源局质证称，对真实性不清楚，我方不是该合同的签订方。该证据如果属实恰哈证明原胶州市国土资源局将相应的土地出让给建设集团公司，不侵害上诉人的权利，是上诉人积极追求和同意的。 证据二、山东省非税收人收款收据复印件一份。证明：1、2006年12月30日，上诉人支付了100亩土地应缴纳的土地出让金1,333,251元，胶州国土局给上诉人开具了收款收据。2、胶州国土局确认将涉案的100亩土地出让给上诉人。 胶东街道办事处质证称，系复印件，款项也没有交到办事处，我们不认可。即使是国土局收土地出让金户头应该是建设集团，而不是晶星公司。 自然资源局质证称，系复印件，对真实性不清楚，对证明事项不认可。根据上诉人的陈述该单据所对应的款项已经用作胶建集团应该缴纳的土地出让价款，而上诉人又同意将相应的土地转让给建设集团，而且双方签订了协议，因此上诉人无权再凭该单据向自然资源局主张权利。根据上诉人的陈述该款是由建设集团缴纳，只是借用了上诉人的名义。 证据三、土地评估报告一份。证明：1、2006年1月12日，青岛金地元评估事务所有限公司对涉案土地拟出让项目土地使用权价格进行了评估，估价期日是2006年1月12日，此时土地单价为100.10元/平方米。2、该价格最终经胶州国土局确认，作为上诉人缴纳100亩土地的土地出让金标准。 胶东街道办事处质证称，对真实性没有异议，对证明事项不认可。评估报告作出时晶星公司并没有取得涉案土地使用权，而且是晶星公司单方委托评估。 自然资源局质证称，对真实性不清楚，对证明事项不予认可，认为与本案无关。 证据四、收条一份。证明：2007年3月16日，青岛（胶州）台湾工业园管委会工作人员远继伟出具收条，收到上诉人《胶州项目费用明细》表中的缴费单据复印件一批。其中，包括第8项土地出让金1,333,251元。说明青岛（胶州）台湾工业园管委会知道、确认上诉人受让了涉案的100亩土地的土地使用权，并已缴清土地出让金。 胶东街道办事处质证称，真实性需要庭后确认，晶星公司对涉案土地还有建筑物的投入与本案无关。 自然资源局质证称，对真实性不清楚，证明事项不认可。 证据五、通知复印件一份。证明：2007年6月28日，青岛（胶州）台湾工业园管委会给胶建集团发出通知。青岛（胶州）台湾工业园管委会同意上诉人转让涉案土地给胶建集团，胶建集团据此取得了100亩土地中约75亩土地的土地使用权证书。 胶东街道办事处质证称，系复印件，我方不清楚。 自然资源局质证称，系复印件，对真实性和证明事项均不予认可。 本院查明的其他事实与一审基本一致。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案《征地合同书》名为征地合同，实为土地出让合同，该合同效力认定的关键为起诉前是否经胶州市人民政府土地管理部门追认，上诉人对此负有举证责任。纵观本案，上诉人一二审期间提交的证据不足以证明胶州市土地管理部门对该合同进行了追认，故本院认定该合同为无效合同。关于上诉人主张的损失，无效合同的损失相当于缔约过失责任造成的损失，赔偿的损失应限于信赖利益，不包括在合同有效情形下通过履行获得的可得利益。故本案中一审法院酌情判令胶东办事处支付利息作为损失较为妥当，本院对此予以确认。关于上诉人对胶州市自然资源局的诉讼请求，无合同及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人青岛晶星汽车电子装备有限公司的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理20427元，由上诉人青岛晶星汽车电子装备有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 楷 审判员 李 丽 审判员 潘红燕 二〇二〇年十二月九日 法官助理 王明 书记员孔怡 书记员庞连捷