山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁02民终11070号 上诉人（原审原告）：任秀珍，女，1957年9月16日出生，汉族，现住青岛市李沧区。 委托诉讼代理人：张修亮（任秀珍丈夫），住青岛市李沧区。 被上诉人（原审被告）：青岛市李沧区李村街道办事处河北社区居民委员会，住所地青岛市李沧区书院路**。 法定代表人：苏永国，职务主任。 委托诉讼代理人：朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师 委托诉讼代理人：李英，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。 上诉人任秀珍因与被上诉人青岛市李沧区李村街道办事处河北社区居民委员会（以下简称河北社区）确认合同效力纠纷一案，不服山东省青岛市李沧区人民法院（2019）鲁0213民初3202号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 任秀珍上诉请求：1.撤销山东省青岛市李沧区人民法院(2019)鲁0213民初3202民事判决判项；2.依法改判确认购房合同(产权承诺)真实有效；3.一、二审诉讼费由河北社区负担。事实与理由：本案争议焦点：涉案房屋建设在河道空间，还是国有土地空间。一审判决第8页认为购房合同(产权承诺)无效，适用法律错误。任秀珍有以下事实与法律足以推翻一审的认定。一是青岛市李沧区河北房地产开发公司(以下简称河北房地产公司)申办的规划许可证，开工报告表是1994年4月，工程验收证明书是1996年8月18日，1997年2月27日取得商品房预售许可证。任秀珍1996年6月28日接收涉案房屋。一审判决适用《物权法》是2007年10月1日施行的。《物权法》第46条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有，且第47条规定，城市的土地属于国家所有。本案涉案房屋土地也属于国家所有不矛盾，与涉案房屋土地使用权无关。根据物权法135条、136条规定，河北房地产公司有权力地下空间建设建筑物、构筑物。二是一审适用国家土地管理局([1995]国土藉第26号)《确定土地所有权和使用权的若干规定》是1995年1月1日施行的，涉案房屋1994年4月己经建设，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(一)第四条明确将法律限定为全国人大及常委会制定的法律，行政法规限定为国务院制定的行政法规，排除了地方性法规与行政规章。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(二)第十四条将“强制性规定”限缩解释为强制性规定。国家土地管理局([1995]国土藉第26号)文件是行政规章不属于行政法规强制性规定，属于管理性强制规定。三是一审判决第8页14行认定购房合同违反了《防洪法》关于禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的规定，1.一审未有能证明涉案房屋建设河道管理范围内、不在国有土地的证据；2.从时间节点上分析，涉案房屋是1994年4月建设的建筑物、构筑物，1996年8月18日工程验收优良，1997年2月27日取得商品房预售许可证。任秀珍也于1996年6月28日接收了涉案房屋。均在1998年1月1日起施行的《防洪法》以前，法不溯及既往，对涉案房屋楼盘项目没有拘束力。四是河道管理范围由法律规定，《防洪法》21条二款、修正后的《防洪法》21条四款均规定，“……，其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。”2004年初青岛市市政府成立的“青岛市房地产开发建设用地清理整顿领导小组办公室”专门班子，对历史遗留的房地产开发建设用地问题进行清理整顿。对涉案房屋土地用地与河道范围进行了界定，印发了青清地核字[2004]053号批文，颁发该楼盘《青房地权市字第××号房地产权证》土地使用权证，第四页盖有青岛市房地产开发建设用地清理整顿领导小组办公室核定用地章，该测绘图显示涉案房屋南墙外缘向李村河中心方向三米处是涉案房屋土地与河道的分界线，就是说这三米处的界址点的分界横线起，往李村河中心方向才是河道的范围，这三米处的界址点的分界横线往涉案房屋方向是3797.4平方米范围内国有土地上。并且该图显示了这3797.4平方米范围内国有土地东、西、南、北四至红线及李村河道范围与土地范围分界址点红线的位置。而且《防洪法》规范规制的不是本案购房合同行为本身，因此购房合同(产权承诺)不违反合同法五十二条强制性规定。一审判决第8页12行认为任秀珍不能证明河北房地产公司对河道底部享有产权系无权处分，河北房地产公司依据规划、建设行政部门的批复、验收合格的，在土地下挖出空间建设负一层，就被一审判决认为河道底部了，违背了物权法135、136条规定。任秀珍认为解决了上述一审判决认为的涉案房屋建设是河道空间不是在国有土地空间是本案关键。购房合同(产权承诺)足以证明买的是涉案房屋的空间，法律特征就是所有产权。工程验收证明书工程量及简要内容显示地下地上均为框架结构，空心砖填充墙，商品房预售许可证显示这个楼盘13700平方米预售面积，涉案房屋楼盘共计48户，每户负一、及一、二、三层约250平方米，合计12000万平方米，未有超过许可预售面积，河北社区建设开发销售的，政府各个部门审批的项目就有处分权。只要这个楼盘被确认建设不在河道空间，河北社区就有处分权。购房合同(产权承诺)买卖应当合法有效；《城市房地产管理法》第四十五条只要取得商品房预售许可证(前置审批手续已经对上述所有行政行为合法性予以确认后才颁发商品房预售许可证)销售的商品房已无法律障碍，购房合同(产权承诺)是合法有效的。根据合同相对性原则，退一步讲，即便政府的批文、原规划局的规划许可证、原建设委的开工报告的审批、工程质检(公安消防)的验收证明书、原房屋管理局的商品房预售许可证、代表青岛市政府行使权力的专班印发界定涉案楼盘的国有土地范围与李村河道范围批文，国土资源局的土地使用权证都违反物权法、国家土地管理总局规章、防洪法。也应由当事人或有权机关对上述八个行政机关的行政行为向法院行政诉讼确认违法后，才能对本案中购房合同(产权承诺)作出合同无效判决。一审判决确认购房合同(产权承诺)无效，违反法定诉讼程序规定，也超越一审法院的民事审查评价职责范围。特别是审查评价了市政府的核发批文对涉案房屋的国有土地与李村河道范围界定。一审判决认定购房合同(产权承诺)无效不当，属于扩大无效合同范围的情形。其次，《合同法》第26条承诺通知到达要约人时生效，第25条承诺生效时合同成立，第31条承诺对要约的内容作出非实质性变更的，除要约人及时表示反对或者要约表明承诺不得对要约的内容作出任何变更的以外，该承诺有效，合同的内容以承诺的内容为准。第45条当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。第77条当事人协商一致，可以变更合同。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条“。该说明和允诺即使未载入商品房买卖合同，亦应当视为合同内容，当事人违反的，应当承担违约责任。”本案中，一审判决虽然已采信确认了购房合同(产权承诺)、收款凭证的真实性，但是未把《产权承诺》内容依法视为购房合同内容，视为购房合同内容后河北社区未履行合同内容约定义务，构成违约就存在给付内容、诉的利益。退一步讲合同无效后河北社区也要返还任秀珍财产、赔偿损失。怎么会不具有给付内容、诉的利益和履行性。一切需要最终待到法律确认涉案房屋到底建设在哪里。综上，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，认定购房合同无效未有事实证据和法律依据，不属于合同法五十二条规定(五)违反法律、行政法规的强制性规定的情形，为维护自身权益，现提出上诉，请二审依法判决。 河北社区答辩称，任秀珍主张依据房地产权证记载占地范围系应指河道上面所对应的空间形成的区域，而并非指河道本身。任秀珍主张的负一层房屋从其构成及目前的现状来看该负一层房屋并不存在，而是由水泥立柱构成的公共空间，属于李村河道的一部分。根据规定，河道属于国家所有，任何单位和个人均无权处分，故一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请法院依法判决驳回任秀珍的上诉请求。 任秀珍向一审法院起诉请求：1.确认1999年11月30日任秀珍与河北房地产公司签订的购房合同真实有效；2.确认1999年12月1日河北房地产公司给任秀珍出具的产权承诺书真实有效；3.诉讼费由河北社区承担。 一审法院认定如下事实： 1、青岛市李沧区河北房地产开发公司（原青岛市崂山区河北房地产开发公司）系河北社区（原河北村村民委员会）成立的集体企业，2000年10月9日，经村两委决议改制为股份制公司，2001年1月1日村委与改制后的企业签订协议，约定改制前的一切债权债务均由河北社区负责处理。 2、1999年11月30日，河北房地产公司（甲方）与任秀珍（乙方）签订购房合同一份，主要内容为：一、乙方自愿购买甲方开发的涉案滨河路1164号负一层储仓间使用权，宽3.5米，长14.5米；二、甲、乙双方确定该储仓设施间买卖价格为人民币壹万贰仟陆佰元正，乙方一次性于1999年11月30日付清；三、甲方确认该储仓设施间已经李沧区建委质量监督站验收合格；四、甲乙双方对该储仓设施间只有使用权（不能办产权证）的约定无异议，乙方使用年限同该楼一至三层房屋；五、乙方交付清房款，甲方即交付乙方现房；六、其他条款同该楼的购销合同，本合同签订后生效。落款处加盖有李沧区河北房地产开发公司的财务专用章，乙方任秀珍签名。任秀珍于同日向河北房地产公司支付12600元，河北房地产公司出具的收款凭证载明为使用权。 3、1999年12月1日，河北房地产公司出具产权承诺1份，内容为：我公司1997年建设出售的李沧区滨河路1160号至1244号负一层房屋，因土地使用权手续正在审批中，在购房合同中的使用权是指土地使用权，房屋归属买受人永久产权，待土地使用权手续审批后，买受人享有所买房屋的全部权属。该承诺书加盖有河北房地产公司的财务专用章。 4、双方一致认可，滨河路商业网点项目是华易公司与河北房地产公司联合建设，1994年4月取得开工报告表及建设工程规划许可证，1996年8月18日取得工程竣工验收证明书，1997年2月27日取得商品房预售许可证，2004年取得房地产权证，房地产权利人为青岛华易置业发展总公司（以下简称华易公司），使用权类型为划拨国有土地使用权。 5、滨河路商业网点房大部分悬空于李村河，并由建在李村河底的立柱支撑。任秀珍主张的仓储设施间为位于1164号网点房屋下立柱之间的空间，曾作为李村大集的营业场所。 6、（2018）鲁0213民初5188号判决书，判决确认张颖生与河北房地产公司就青岛市李沧区滨河路1162号负一层仓储设施间使用权于1999年11月29日签订的购房合同真实有效。该案现已提起再审。 一审法院认为,河北房地产公司系河北社区成立的集体企业，2000年10月9日，经村两委决议改制为股份制公司，2001年1月1日村委与改制后的企业签订协议，约定改制前的一切债权债务均由河北社区负责处理，故任秀珍起诉河北社区要求确认其与河北房地产公司就涉案储仓设施间使用权于1999年11月30日签订的购房合同真实有效，河北社区主体适格。 本案争议的焦点为购房合同和产权承诺的效力。河北社区对任秀珍提交购房合同、收款凭证（储仓间）、产权承诺书的真实性有异议，申请对三份证据中加盖的“青岛市李沧区河北房地产公司财务专用章”与原企业印章是否一致进行鉴定，一审法院依法委托青岛万方司法鉴定所进行鉴定，因无比对样本，鉴定机构将案件退回。一审法院认为，河北社区作为河北房地产公司权利义务承继主体，对河北房地产公司的合同、财务印章等具有保管义务，河北社区不能提供比对样本应承担举证不能的法律责任，故一审法院对上述证据中财务印章的真实性予以采信。关于购房合同和产权承诺书的效力。《中华人民共和国物权法》第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第十一条规定，河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。本案中，任秀珍与河北社区买卖合同的标的物实际是滨河路商业网点房下位于河道内的空间，并非密闭储藏间，河北社区主张其无处分权，而任秀珍提交的房地产权证仅能证明滨河路商业网点下立柱支撑的地面于2004年补办了划拨国有土地使用权手续，但该证据不能证明河北社区对该空间底部即河道底部享有产权，任秀珍对此应承担举证不能的法律后果，故河北社区就滨河路1164号下立柱支撑的空间与任秀珍签订的购房合同，系无权处分，且该合同违反了《中华人民共和国防洪法》关于禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的规定，综上所述，该合同应为无效合同。任秀珍要求确认该合同有效，一审法院不予支持。关于产权承诺，其内容“我公司1997年建设出售的李沧区滨河路1160号至1244号负一层房屋，因土地使用权手续正在审批中”是对事实的陈述，“在购房合同中的使用权是指土地使用权，房屋归属买受人永久产权，待土地使用权手续审批后，买受人享有所买房屋的全部权属”是对购房合同中使用权的解释，该产权承诺不具有给付内容，没有诉的利益和可履行性，对其效力，一审法院不做评价，任秀珍要求确认该产权承诺的效力，一审法院不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条，《中华人民共和国物权法》第四十六条，《中华人民共和国防洪法》第二十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回任秀珍的诉讼请求。案件受理费115元，由任秀珍负担。 本院二审期间，任秀珍提交如下证据：证据一，照片1、2、3、4、5；青岛市李沧区发改局李沧发改(2016)59号文件；市规划局青规李涵业字(2016)16号文件。证明事项：照片1“华新帐篷”四个字下边空间是拆除前涉案房屋位置，空间左右墙分隔、前有门是密闭房屋的繁华情形，同一审判决4页3项确认涉案房屋内部有卫生间、左右有墙壁，前面有门，，地面铺设大理石当时状况予以确认的情形一致。上边是滨河路1164号地上1～3层房屋位置。照片2.拆迁后城管局将涉案地下层改造为休闲文化区建造了长条椅、雕塑像文化广场、市政设施等等情形的照片。证明涉案房屋占压是国有土地。照片3.4证明从1996年9月竣工验收至今整栋楼东墙用砼封闭死的未有改变过；城管局今天在整栋楼东墙外建造人行阶梯及永久性构筑物；证明整栋楼地下层在3797.4m2划拨土地范围内，以前不是河道及泄洪区，现在仍不是。根据李沧发改(2016)59号第二页2行显示休闲文化区位于峰山路和观崂路之间(涉案地下层在上述路段之间)，第9行显示观崂路-峰山路段为内部滨水区，蓄水宽度15m-20m。规划局确定性地将李村河道土地性质为水域(水流)和绿地。未有将涉案房屋项下3797.4m2国有土地列入河道范围。《防洪法》29条5款洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。李村河道的滨河公园休闲文化区就谈不上是泄洪区。河北社区质证称，对照片的真实性无异议，对证明事项不予认可。从该组证据也进一步证明了涉案的负一层位置并非一个完整的房屋结构，而是位于李村河道范围内的公共空间。对李沧发改局的文件的真实性无异议，对证明事项不予认可。该文件是对整个李村河道的一个初步设计，与任秀珍主张的涉案仓储间没有关联性。对青岛市规划局的文件的真实性无异议，对证明事项不予认可。通过该文件也进一步记载了李沧区李村河规划用地性质主要为水域（河流）和绿地，由此证明了任秀珍所主张的在该区域上所购买的房屋是不符合规定的。 证据二，青岛市政府青清地拨字［2004］053号批文、用地图，证明事项：涉案房屋在土地四至范围内。河北社区、河北房地产公司拥有划拨土地使用权，在划拨土地范围内建造建筑物及附属设施的所有权归土地使用权人，符合物权法142条规定。上述证据的证明力大、强于河北社区在河道、无处分权的口述证据。河北社区质证称，对青清地拨字［2004］053号批文的真实性无异议，对证明事项不予认可。该文件所规定的国有土地使用权应当以李村河河道上方对应的区域作为其使用面积，而非是指以李村河河道作为使用面积。 证据三，1.(2013)青民一终字第1551号判决书；2.承办法官现场绘制勘查图及现场拍摄照片。证明事项：该案承办法官及书记员根据《青房地权市字第××号房地产权证》第4页用地图现场勘查确认涉案地下层门外缘至上述用地图5至6.7界址点连接红线的间距3米处为土地与河道分界红线；拍摄照片客观反映当年涉案地下层房屋经营繁华的情形。此判决系1162号房屋与本案系1164号一墙之隔邻居。现场勘查图、照片与本案具有关联性，来源合法、真实。河北社区质证称，对判决书的真实性无异议，但该份判决中也进一步证明了任秀珍并不能提供有效的证据证明其对所谓的地下负一层仓储室享有相应的权利。 证据四1.国土资源部关于印发《建设用地申请表》等文书格式的通知国土资发（1999）90号国有土地划拨决定书文本；2.国土资源部(1995］国土藉字第26号)文件。证明事项：1.证明《169130土地证》显示的3797.4平方米划拨土地范围内除地下资源、埋藏物和市政公用设施外开发商拥有划拨土地使用权，土地仍属国家所有。土地使用者只拥有划拨土地使用权。2.(1995］国土藉字第26号)文件第54条明确了“;地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的土地使用权确定给地面使用者,空中和地下可确定为他项权利。”证明在市政府批文用地图显示的3797.4平方米划拨土地范围内，该宗地块地下层土地使用权仍属开发商。河北社区质证称，对该组证据的真实性无异议，但与本案无关。 证据五，1.河北社区提交的联建协议书；2.河北社区提交的补充协议。证明事项：联建协议书第四条第1项河北社区、河北房地产公司将河底一层及整个建筑面积的5%处分给区政府，余下95%委托华易总公司销售处分，才得到补充协议1100万纯利分配，充分还原证明其系建设单位当年签订联建协议的事实，河北社区、河北房地产公司具有产权、处分权客观事实的真实性。河北社区质证称，对该组证据的真实性无法确认，该该份证据与任秀珍主张涉案负一层仓储间不具有关联性。 河北社区提交证据，现场照片2张，证明事项：任秀珍所主张的涉案负一层实际上是属于李村河道的泄洪通道，并非任秀珍所称的负一层房屋。任秀珍质证称，对照片的真实性无异议，但是不认同河北社区的观点。通过任秀珍举证的第一组证据的第3、第4张照片显示，河北社区提供的该组照片的右边没有在照片中体现，右边是这座楼的东墙是用24CM水泥混凝土封死的，上边还有个窗，说明不是泄洪通道。 二审查明的事实与一审查明一致。 本院认为，关于购房合同、收款凭证（储仓间）、产权承诺书的真实性，一审判决予以确认，河北社区亦未提交相反证据予以反驳，本院对此予以确认。关于购房合同、收款凭证（储仓间）、产权承诺书的效力问题，从该购房合同、产权承诺书的内容看，当时尚未办理土地使用权手续，不可能办理相关房产的产权手续，即便任秀珍的买卖行为是真实的，其购买行为是否合法有效首先取决于所购买的标的物是否合法，任秀珍提供的证据不足以证实其所主张购买的“负一层房产”具备合法有效的建设规划审批手续，即无法证明该负一层属于经过规划审批许可合法建造的房产，该“负一层房产”亦从未办理过合法有效的产权手续，在此基础上的购房合同和产权承诺并不具备合法性和可履行性。任秀珍与河北社区买卖合同的标的物实际是滨河路商业网点房下位于河道内的空间，并非密闭储藏间，该合同违反了《中华人民共和国防洪法》关于禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的规定。虽然涉案房屋是1994年4月建设，1996年8月18日工程竣工验收，1997年2月27日取得商品房预售许可证，但双方于1999年11月30日就滨河路1164号下立柱支撑的空间签订购房合同，1998年1月1日起施行的《防洪法》对双方所签订的购房合同具有约束力。因此，河北社区就滨河路1164号下立柱支撑的空间与任秀珍签订的购房合同、出具产权承诺书，系无权处分，应认定为无效。一审法院对任秀珍的诉讼请求不予支持，并无不当，本院予以确认。 综上，任秀珍的上诉请求均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费115元，由上诉人任秀珍负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 琰 审判员 徐镜圆 审判员 孙秀强 二〇二〇年十二月七日 法官助理 阚玉龙 书记员黄鹤颖