山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终255号 上诉人（原审原告）：王兰芳，女，1940年3月4日出生，汉族，住聊城市茌平区。 上诉人（原审原告）：王金花，女，1965年4月15日出生，汉族，住聊城市茌平区。 上诉人（原审原告）：王金环，女，1966年8月20日出生，汉族，住聊城市茌平区。 上诉人（原审原告）：王金燕，女，1975年2月8日出生，汉族，居民，住聊城市茌平区。 上诉人（原审原告）：王峰，男，1975年6月17日出生，汉族，住聊城市东昌府区。 五上诉人共同委托代理人：孙辉，山东同心达律师事务所律师。 五上诉人共同委托代理人：黄庆虎，山东同心达（北京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市茌平区机关事业单位社会保险服务中心。住所地：聊城市茌平区民生路东首。 法定代表人：张小梅，主任。 委托代理人：刘金样，山东智祥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市茌平区人力资源和社会保障局。住所地：聊城市茌平区民生路东首。 法定代表人：王泽利，局长。 出庭负责人：张新华，聊城市茌平区人力资源和社会保障局党组成员、人事争议仲裁院院长。 委托代理人：李金鹏，聊城市茌平区人力资源和社会保障局 工作人员。 委托代理人：刘金祥，山东智祥律师事务所律师。 上诉人王兰芳、王金花、王金环、王金燕、王峰（以下简称五上诉人）因要求被上诉人聊城市茌平区机关事业单位社会保险服务中心（以下简称茌平社保中心）、聊城市茌平区人力资源和社会保障局（以下简称茌平人社局）履行继续发放死亡一次性抚恤金职责一案，不服冠县人民法院(2020)鲁1525行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月5日公开开庭审理了本案。五上诉人共同委托代理人孙辉、黄庆虎，被上诉人茌平社保中心法定代表人张小梅及委托代理人刘金祥，被上诉人茌平人社局负责人张新华及委托代理人李金鹏、刘金祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王兰芳、王金花、王金环、王金燕、王峰系王士贵近亲属，王士贵生前为聊城市茌平区振兴街道办事处退休干部，身份为国家机关离退休人员，于2018年4月去世。2018年5月24日，茌平社保中心向王兰芳等人发放死亡一次性抚恤金、丧葬费26044元。王兰芳等人认为茌平社保中心应按照《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发[2011]192号）及山东省、聊城市相关文件规定标准，发放上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费，茌平社保中心和茌平人社局仅发放了一部分，低于规定数额，故诉至法院，请求茌平社保中心、茌平人社局履行支付义务，继续发放剩余抚恤金97836元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……”。该条规定明确了行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼受案范围，即延伸出内部行政行为不可诉。《民政部、财政部关于调整一次性抚恤金发放办法的通知》（民发[2001]317号）中规定，“一、国家机关(含民主党派、人民团体)工作人员、人民警察因公牺牲、病故后，一次性抚恤金由死者生前所在单位发放，发放标准和计算办法仍按民政部、财政部的有关规定执行，列‘抚恤金’科目”。《中华人民共和国公务员法》第八十三条规定，“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”。以上规定明确了国家机关工作人员病故的，其亲属享受国家规定的抚恤金属于人事管理中的工资福利保险事项，系基于国家机关工作人员的权利义务而产生，是根据国家机关工作人员的身份决定的。因此，行政机关向其亲属发放死亡一次性抚恤金，应属于行政机关与其工作人员之间的内部行政行为，不因发放对象是国家机关工作人员的遗属而性质改变，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，王士贵生前工作单位是聊城市茌平区振兴街道办事处，是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，属于国家行政机关。庭审中两被告对王士贵生前系国家行政机关工作人员的身份均无质疑，法院对其身份予以确认。故原告要求两被告继续履行支付一次性抚恤金的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告可依照《中华人民共和国公务员法》相关规定申诉救济。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王兰芳、王金花、王金环、王金燕、王峰的起诉。 五上诉人不服原审裁定，上诉称，（一）一审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围错误。《中华人民共和国行政诉讼法》对法院受案范围进行了明确的列举，第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的……”，明确抚恤金行政争议属于法院受案范围。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……”，认为上诉人主张的事项不属于行政诉讼受案范围，属于适用法律错误。本案中，原审法院依据《中华人民共和国公务员法》的规定，推定本案属于内部行政行为不正确，上诉人家属王士贵未退休前确属于国家机关工作人员，但退休后、病亡后就不属于公务员法调整范围。根据《中华人民共和国公务员法》第二条的规定，公务员是指未退休且在国家机关任职的工作人员，并不包括已经退休的公务员，很明显原审法院扩大了公务员的范围。另外，原审法院扩大了对《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项的解释，该条规定对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于法院受案范围，但并未包括一次性抚恤金。该条规定的是公务员在任职过程中履行职务的行为，并非涉及公务员的所有行为均不可诉。一审庭审中，两被上诉人的抗辩理由也仅仅是中共茌平县委办公室、茌平县人民政府办公室《关于印发的通知》文件中对其职权范围进行了调整，并未提出不属于法院受案范围的抗辩理由。 （二）两被上诉人具有审核审批发放一次性抚恤金的职权，而被上诉人仅仅发放部分抚恤金，明显侵害了上诉人的合法权益。 上诉人家属王士贵去世之后，上诉人按照被上诉人的要求递交了相关材料，被上诉人茌平社保中心也已于2018年5月24日向上诉人发放了部分一次性抚恤金、丧葬费26044元，由此可见被上诉人具有发放一次性抚恤金的职权。民政部、人力资源和社会保障部、财政部于2011年11月15日下发《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》，文件中明确规定，自2011年8月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金发放标准调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。山东省民政厅、山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅于2012年1月5日下发的鲁民[2012]3号文件和聊城市民政局、聊城市人力资源和社会保障局、聊城市财政局于2012年1月31日下发的[2012]12号文件均转发了上述规定。被上诉人仅仅发放了26044元，按照上述规定还差97836元，侵害了上诉人权益。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人茌平社保中心辩称，上诉人起诉不属于法院受案范围，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原裁定。 被上诉人茌平人社局答辩意见同被上诉人茌平社保中心答辩意见。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。 本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本案经合议庭评议，本院认为：原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围并无不当，理由如下：（一）公务员抚恤金来源于公务员法，受公务员法调整。《中华人民共和国公务员法》第十二章“工资福利保险”第八十三条规定，“公务员依法参加社会保险，按照国家规定享受保险待遇。公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”。第九十五条规定，“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：……（七）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；（八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉”。根据上述规定，公务员近亲属享受国家规定的抚恤金，属于公务员人事处理的“工资福利保险”待遇事项，对其处理不服的，应通过复核申诉等行政内部救济途径加以解决，而非行政诉讼途径。 （二）公务员抚恤金与其他行政诉讼救济的抚恤金类型有明显差别，主要表现在抚恤金的支付主体上。《民政部、财政部关于调整一次性抚恤金发放办法的通知》（民发[2001]317号）规定，“一、国家机关(含民主党派、人民团体)工作人员、人民警察因公牺牲、病故后，一次性抚恤金由死者生前所在单位发放，发放标准和计算办法仍按民政部、财政部的有关规定执行，列‘抚恤金’科目”，根据该规定，公务员抚恤金的支付主体为公务员所在单位，支付对象是所在单位工作人员的近亲属，其支付行为的性质属于单位的内部事项，而其他类型抚恤金则不同，其支付主体主要为民政部门，与被支付对象没有直接的人事关系，支付行为已不再具有单位内部事项之性质，而属于典型的外部行政行为。即公务员死亡后抚恤金的发放系根据公务员的身份等具体情况来决定，与抚恤金的实际获得主体（公务员近亲属）的情况没有直接关联。换言之，即使公务员亲属的经济状况等因素可确定其并不需要抚恤金的救济，也可依法获得相关规定的抚恤金。因此，不宜简单地参照其他抚恤金行政案件，将公务员抚恤金争议纳入行政诉讼受案范围。 （三）现行有效的法律规定，将有关公务员抚恤金争议排除出行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……”。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第三款规定，“行政诉讼法第十三条第三项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定”，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国公务员法》第十三条规定，“公务员享有下列权利：……（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇”。公务员抚恤金系公务员享有的一种福利待遇，属于公务员的权利之一，因而国家机关对公务员抚恤金的处理，属于国家机关作出的涉及该公务员权利的决定，人民法院依法不予受理。公务员抚恤金虽然支付对象为公务员亲属，但其实质仍属于公务员自身的一项权利，系公务员死后对其亲属给予一定保障的权利。 综上所述，原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围并裁定驳回上诉人起诉并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓辉 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十二月七日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜