辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽06行再7号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：丹东市振兴区兴顺空心砖厂。住所地：辽宁省丹东市振兴区黄海大街**。 法定代表人：崔明一，该厂厂长。 委托诉讼代理人：张华，女，该公司副经理。 委托诉讼代理人：伊雪梅，辽宁昭然律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：丹东市土地收购储备中心。住所地：辽宁省丹东市新城区中心南路11-39号 法定代表人：徐宏图，该中心主任。 委托诉讼代理人：权承一，男，该中心副主任。 委托诉讼代理人：孙奎斌，辽宁中天律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：丹东市自然资源局。住所地：辽宁省丹东市新城区中心南路11-39号 法定代表人：袁家锐，该局局长。 委托诉讼代理人：高福林，男，该局政策法规科科员。 委托诉讼代理人：马生亮，辽宁中天律师事务所律师。 原审第三人：丹东黄海动力气体有限公司，住所地辽宁省丹东市振兴区地质路**。 法定代表人：张岩，该公司经理。 委托诉讼代理人：许民利，辽宁凡响律师事务所律师。 再审申请人丹东市振兴区兴顺空心砖厂（以下简称空心砖厂）因与被申请人丹东市土地收购储备中心（以下简称土地收储中心）、丹东市自然资源局（以下简称自然资源局）、原审第三人丹东黄海动力气体有限公司（以下简称黄海气体动力公司）撤销土地补偿协议一案，不服本院（2019）辽06行终58号行政裁定，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2020年4月26日作出（2017）辽行申1342号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人空心砖厂的委托诉讼代理人张华、伊雪梅，被申请人土地收储中心的委托诉讼代理人权承一、孙奎斌，自然资源局的委托诉讼代理人高福林、马生亮到庭参加诉讼。黄海动力气体公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 空心砖厂向一审法院起诉请求：1、确认土地收储中心与黄海动力气体公司签订的征收补偿协议无效；2、判令被告立即履行法定行政职责，立即与空心砖厂签订征收补偿协议。 一审法院经审理查明：被告土地收储中心于2013年11月21日与案外人辽宁黄海汽车（集团）有限责任公司、第三人黄海动力气体公司签订协议书，其中载明：签订协议本着平等、自愿的原则，经协商达成协议条款……对本补偿协议履行过程中的未尽事宜，由甲、乙、丙三方协商解决。 一审法院认为，《土地储备管理办法》第二条规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。因此，土地收购储备不仅包含土地收回、收购、征收等一系列工作，而且涉及土地、计划、财税等多部门，是多种法律关系与多种法律行为的综合，其中既有行政管理行为也有平等主体之间的民事行为。本案中，被告土地收储中心与第三人黄海动力气体公司签订的协议书中明确载明“签订协议遵循平等、自愿、有偿的原则，未尽事宜通过协商解决”，可见该协议并非是行政机关行使行政管理行为，体现的是平等民事主体之间的财产关系，协议内容是双方合意的结果，应属民事合同法律关系，不是行政诉讼受案范围，故原告起诉理由不成立，该院不予支持。 一审法院裁定：驳回空心砖厂的起诉。 空心砖厂上诉称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关行政法的规定，土地收储中心作为国土局的下属单位，履行的是法律授权和行政机关委托的行政行为，故土地收储中心与原审第三人黄海动力气体公司于2013年11月21日签订的征收补偿协议系行政行为，而非民事合同关系，属于行政收案范围。同时，该协议违反了法律强制性规定，应认定为无效。故请求撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。 空心砖厂申请再审称，请求撤销一、二审裁定，指令丹东市振兴区人民法院对本案进行实体审理。事实与理由：土地收储中心与黄海动力气体公司于2013年11月21日签订的征收补偿协议系行政行为，而非民事合同关系。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关行政法律的规定，被申请人土地收储中心作为被申请人自然资源局的下属单位，履行的是法律授权和行政机关委托的行政行为，因此，上述征收补偿协议系具体行政行为，应当属于行政诉讼受案范围，且该征收补偿协议违反法律强制性规定，应当认定为无效的行政行为。 土地收储中心辩称：一、本案不属于行政案件受案范围。（一）土地收储中心是经丹东市人民政府批准成立，具有独立法人资格，承担本辖区内土地储备工作的事业单位，其依法依规按程序实施土地收购、储备，并对储备土地进行保护、管理、临时使用工作。根据修订前的《土地储备管理办法》第十三条规定，案涉协议书是土地使用权收购合同，是平等主体之间在真实意思表示的基础上就土地使用权及地上及地上建筑物的转让达成的协议。根据《国有土地上房屋补偿条例》第四条的规定，市县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。答辩人不是负责房屋征收与补偿工作的人民政府，不具有法定职权，也不是接受委托或由市县人民政府确定的房屋征收部门。（二）根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，案涉的协议书签订于2013年11月29日，当时生效的《中华人民共和国行政诉讼法》没有将行政协议类案件纳入行政案件受案范围，本案作为行政案件受案范围没有法律依据。二、即使本案属于行政案件，原告与案涉行政行为没有法律上的利害关系，应依法驳回空心砖厂的起诉。三、即使答辩人的行为属于行政行为，原告要求确认行为无效，人民法院应依法不予立案。四、即使本案属于行政案件，空心砖厂的起诉也超过了法定的起诉期限，应予驳回起诉。综上，本案不属于行政案件的受案范围，即使本案属于行政诉讼受案范围，空心砖厂与案涉行政行为没有法律上的利害关系，并已超过法定的起诉期限，空心砖厂要求确认行政行为无效，法院依法不应予以立案，据此，法院应依法驳回空心砖厂的起诉，以维护答辩人的合法权益和法律的尊严。 自然资源局辩称，同意土地收储中心的意见，补充以下几点：自然资源局并非涉案协议书的一方当事人，也没有授权土地收储中心与原审第三人签订案涉协议书，土地收储中心签订涉案协议书，并非履行自然资源局的行政职能。因此，自然资源局与涉案的协议没有任何法律上的利害关系。空心砖厂起诉自然资源局没有事实和法律依据。 黄海动力气体公司提交书面答辩意见称，1、空心砖厂系与答辩人存在租赁合同关系，且在政府征收之前租赁合同已经到期，征收行为与空心砖厂无法律关系。2、答辩人已经与空心砖厂解除了租赁合同，空心砖厂无权提出任何主张。3、另案中，法院判决空心砖厂倒出占有的场地，空心砖厂属于无权占有，无权利主张征收补偿。综上，原一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持。 本院再审认为，本案争议焦点为本案是否属于行政案件受案范围。 《土地储备管理办法》第二条规定，“土地储备是指县级（含）以上人民政府国土资源管理部门为调控土地市场，促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储备以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。”第三条规定，“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于所在行政区划的国土资源主管部门，承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”2013年11月21日，被申请人土地收储中心与案外人辽宁黄海汽车（集团）有限责任公司、第三人黄海动力气体公司签订协议书，其中载明“为丹东市旧城区改造、三湾及公共设施建设的需要，在市政府及上级有关部门的协调要求下，参照丹东市人民政府《关于印发丹东市国有土地上房屋征收与补偿标准（试行）的通知》（丹政发[2011]38号文件）的规定，甲乙丙三方就解除乙、丙方的租赁关系及丙方搬迁、腾退租赁乙方土地和房屋等事宜，本着平等自愿的原则，经协商达成如下协议条款：一、乙、丙双方的租赁关系及有关协议，公证书等自本协议生效后均解除终止履行。乙、丙方之间不再就甲方已征收补偿的划拨土地及地上物、地、地下物等存在租赁等影响征收共利益建设的事由和关系。……”，以上内容可以证明被申请人土地收储中心为丹东市旧城区改造及公共建设需要，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关地方性法规的规定，实施征收补偿行为，并非是土地收储中心因其自身原因与案外人、第三人签订协议行为。土地收储中心作为隶属于被申请人丹东市自然资源局、承担土地储备工作的具体实施单位，其作出的征收补偿行为应视为行政机关的行政行为，故本案应属人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销本院（2017）辽06行终58号行政裁定及丹东市振兴区人民法院（2017）辽0603行初1号行政裁定； 二、本案指令丹东市振兴区人民法院审理。 审判长 卢国华审判员白银河 审判员 徐       蕙 二〇二〇年十二月十五日 法官助理李斌 书记员王翌