江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终544号 上诉人（原审原告）符某，女，1963年12月31日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人蔡军彬，该局工作人员。 委托代理人顾洋，北京大成（南通）律师事务所律师。 原审第三人如东县自然资源和规划局，住，住所地如东县城中街道长江路**/div> 法定代表人倪劲松，局长。 委托代理人沈郭军，该局工作人员。 委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。 上诉人符某因诉被上诉人南通市自然资源和规划局、原审第三人如东县自然资源和规划局土地行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，符某的房屋位于如东县××××号。2017年2月16日，如东县人民政府作出东房征字〔2017〕第01号《如东县人民政府房屋征收决定公告》（以下简称1号房屋征收决定公告），项目名称为县城三号街区旧城区改造项目房屋征收，征收范围为东至烟墩桥市场东侧，南至市河，西至人民路，北至江海东路。符某户房屋在征收范围内，征收编号为××-××。上述公告发布后，在规定的签约期限内，符某户与房屋征收部门未能就房屋征收补偿安置事宜达成协议。2019年10月14日，原如东县自然资源局就上述项目地块作出东规件字〔2019〕37号《如东县城人民路东侧、江海东路南侧地块规划条件》。2019年10月22日，如东县住房和城乡建设局作出东建书〔2019〕29号《如东县城人民路东侧、江海东路南侧地块建设条件》。2019年11月13日，如东县政府作出东政复〔2019〕136号《县政府关于如东高新区一宗国有建设用地使用权出让方案的批复》，同意如东县自然资源局提出的《关于如东高新区一宗国有建设用地使用权出让方案》，依法依规组织土地出让活动。同日，原如东县自然资源局发布如东县挂〔2019〕19号《如东县国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称19号土地挂牌出让公告），依法公告案涉宗地挂牌出让的基本情况、要求、时间、地点、地点等相关内容19年12月13日，江苏星振实业发展有限公司（以下简称星振公司）通过网上挂牌出让方式竞得案涉地块土地使用权。 2019年12月4日，符某户房屋被拆除。2020年4月21日，南通市人民政府作出〔2019〕通行复第205号行政复议决定书，决定：确认如东县人民政府强制拆除符某户房屋的行为违法。 2019年12月23日，符某向南通市自然资源和规划局申请行政复议，要求确认如东县自然资源局挂牌出让土地使用权的行政行为违法。2020年3月24日，南通市自然资源和规划局作出通自然资行复〔2019〕40号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称40复议决定），以符某与案涉行政行为不存在利害关系为由驳回了符某的行政复议申请。符某不服南通市自然资源和规划局作出的复议决定，认为其与案涉议行为具有法律上的利害关系，应属于行政复议范围，遂诉至一审法院请求撤销南通市自然资源和规划局作出的40号行政复议决定，并责令南通市自然资源和规划局重新作出行政复议决定。 一审法院另查明，根据中共如东县委机构编制委员会作出的东编〔2020〕3号《关于如东县自然资源局更名的通知》，如东县自然资源局于2020年8月2日更名为如东县自然资源和规划局。 一审法院认为，本案争议焦点是南通市自然资源和规划局作出的40号行政复议决定是否合法。关于南通市自然资源和规划局作出的《驳回行政复议申请决定书》是否合法的问题。第一，南通市自然资源和规划局作出的案涉决定书认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第十一款规定,只有在行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际不利影响时,当事人才能申请行政复议,否则将会因不符合行政复议法的受案范围,而不予受理。同时，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，案涉土地经如东县人民政府收回,并由原如东县自然资源局重新挂牌出让,星振公司通过受让取得案涉土地的使用权。可见,符某并非案涉国有土地的使用权人,该国有土地被收回后确认由星振使用,不可能侵犯符某的土地使用权。符某与如东县自然资源局就被收回国有土地作出的后续行政行为,不具有法律上的利害关系。基于此，符某无权对案涉国有建设用地使用权出让行为南通市自然资源和规划局提起行政复议申请，故案涉复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。第二，南通市自然资源和规划局作出的案涉决定书程序合法。南通市自然资源和规划局在收到符某的行政复议申请后，依法履行了受理、通知答复、依法延长期限、作出决定并送达等程序，程序合法。第三，符某如认为行政机关在房屋征收和补偿过程中存在违法行为侵害其权益的,可以依法另行寻求救济。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回符某的诉讼请求。 符某不服一审判决，向本院提起上诉称,如东县人民政府房屋征收决定是否合法尚在法院审理过程中，不能认定案涉土地经如东县人民政府收回。一审法院仅凭征收决定就确定符某房屋所在的土地已经收回国有错误，从如东县人民政府发布公告到挂牌出让期间，符某一直占有并使用案涉土地，有关部门应通过正当程序责令腾地，而不是未经正当程序就挂牌出让，案涉挂牌出让行为并非是经法定程序而作出的后续行政行为。如东县自然资源和规划局在未收回国有土地使用权的情况下，擅自挂牌出让案涉土地，侵害了符某的合法权益，符某的申请属于行政复议受理范围。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销南通市自然资源和规划局作出的行政复议决定，责令南通市自然资源和规划局重新作出复议决定。 被上诉人南通市自然资源和规划局辩称，如东县人民政府的房屋征收决定未被撤销，应认定有效。案涉土地已被如东县人民政府收回，符某已非案涉国有土地的使用权人，如东县自然资源和规划局就案涉地块挂牌出让土地使用权的行为，对符某的权利义务不产生实际影响，符某的申请不属于行政复议受理范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人如东县自然资源和规划局述称，如东县人民政府已作出房屋征收决定，符某与后续的如东县自然资源和规划局的土地挂牌行为不具有法律上的利害关系。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 符某提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，符某等10人不服如东县人民政府作出的东房征字［2017］第01号《如东县政府房屋征收决定》，于2017年8月15日向本院提起诉讼，本院于2017年12月22日作出（2017）苏06行初223号行政判决，驳回符某等10人的诉讼请求。符某等10人不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2020年9月29日作出(2018)苏行终931号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案二审的争议焦点是，符某与被复议的国有建设用地使用权挂牌出让行为是否具有利害关系。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的行政复议申请，应当予以受理。由此可见，复议申请人与行政行为存在利害关系是申请人提起行政复议的前提条件之一。而判断是否存在利害关系要看原行政行为是否对申请人的权利义务产生直接的、现实的、客观的影响,而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联，该利害关系应限于法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。 本案中，首先，符某提起复议的原因在于符某房屋所在地块被征收为国有后，其征收安置补偿权益尚未实现，进而引发了纠纷。其对如东县人民政府作出的东房征字〔2017〕第01号《如东县人民政府房屋征收决定》提起诉讼，也是基于此原因。其次，自然资源管理和规划部门对国有建设用地使用权挂牌出让是对土地已被收回为国有的后续处理行为，在国有土地挂牌出让过程中，自然资源管理和规划部门依照的是土地出让相关法律法规的规定，而出让土地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，以及原单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权不在国有建设用地使用权挂牌出让时考虑的范围。因此，出让土地涉及的原土地使用权人或房屋所有权人与出让行为不具有行政法上的权利义务关系，即不具有法律上的利害关系，故其以土地出让行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由申请行政复议，不具有申请人主体资格。事实上，符某对案涉土地出让行为提起复议和诉讼，也不能解决其拆迁安置补偿权益争议问题。再次，本院二审过程中，符某等10人不服如东县人民政府作出的房屋征收决定提起的诉讼，经江苏省高级人民法院二审，已作出生效判决，驳回上诉，维持原判，即案涉房屋征收决定符合法律规定。符某户的拆迁补偿安置权益应当通过对其权利义务直接产生影响的房屋征收补偿程序或要求强拆行为主体赔偿等途径寻求救济。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。符某的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人符某负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨德华 审 判 员 郁 娟 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 郑华超 书 记 员 王佳馨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对于上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；