宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终489号 上诉人（原审被告）灵武市自然资源局，住所地宁夏回族自治区灵武市灵州大道北侧。 法定代表人马卫国，局长。 委托代理人梁少军，该局国土资源执法大队队长（特别授权）。 委托代理人赵庭，宁夏言宗律师事务所律师（一般代理）。 上诉人（原审被告）灵武市人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市灵州大道行政大楼。 法定代表人马自忠，市长。 委托代理人马坤，灵武市司法局副局长（一般代理）。 委托代理人莫吉珏，宁夏合天律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审原告）宁夏昂立光伏科技有限公司，住所地宁夏回族自治区灵武市全民创业园。 法定代表人殷大兵，总经理。 委托代理人孙高峰，山东康桥（枣庄）律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人文树伟，山东康桥（枣庄）律师事务所律师（特别授权）。 上诉人灵武市自然资源局、灵武市人民政府（以下简称灵武市政府）因与被上诉人宁夏昂立光伏科技有限公司（以下简称昂立公司）行政处罚及行政复议一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告昂立公司经灵武市工商行政管理局注册登记，成立于2010年6月24日，系有限责任公司（自然人投资或控股），公司生产项目主要有太阳能发电、风力发电、年产100MW太阳能电池单片及50MW太阳能电池组件等，属于灵武市政府经济技术合作暨招商引资引入的大唐昂立灵武40MW光伏电站项目的配套企业。2010年9月21日、9月25日，灵武市住房和城乡建设局先后为原告位于灵武市全面创业园的上述生产项目核发了《建设项目选址意见书》（选字第2010-43号）、《建设用地规划许可证》（地字第**），证书记载：项目占地位置位于灵武市中银大道北侧；用地面积为12.313公顷（合184.7亩）；用地性质为二类工业用地。2011年5月12日，灵武市住房和城乡建设局向原告核发了《建设工程规划许可证》（建字第2011-13号），证书记载：项目名称为办公楼、餐厅、车间；建设位置为灵武市全民创业园区内；建设规模为16477.22平方米（框架二～四层，钢结构一层）。2011年6月14日，原告（乙方）与灵武市全民创业工作领导小组办公室（甲方）签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，约定了双方的权利义务，包含：企业预估占地184.7亩；乙方开工日期2011年6月20日，确保于2011年12月15日前建成生产项目；已建成的企业因故无法经营的，经研究同意可以按中介机构评估价公开出售，土地出售价值按原价退给企业，增值部分上交财政，地上附着物，地上附着物出售价值归项目投资者所有成项目建设的企业，因故需要出售的，经审查并在相关部门监督下实施出售计划，地上附着物，地上附着物出售价值归企业所有值按原价退给企业，增值部分上交财政；甲方做好园区的基础工作和各类审批的报批协调事宜等内容。 自2013年11月至今，受全国光伏电池产品市场影响，原告出现资金短缺、经营困难，于是遣散公司所有车间工作人员正式停产，园区内的厂房、办公楼、宿舍楼、门房等建筑物、构筑物及遗留设备均处于闲置状态。2018年3月30日，宁夏正业通资产评估有限责任公司向被告灵武市自然资源局出具正业通评报字（2018）第20号《资产评估报告》，载明：“采用成本法对灵武市国土资源局拟没收所涉及的宁夏昂立光伏科技有限公司的资产进行评估，得出评估资产在评估基准日2018年1月30日的评估净值为3507.13万元；本资产评估报告结论使用有效期为一年，即2018年1月30日至2019年1月29日。”2018年8月6日，北京中瑞诚工程咨询有限公司宁夏分公司向被告灵武市自然资源局出具中瑞咨字[2018]第001号《分析报告》，载明“根据上述合法性分析，宁夏昂立光伏科技有限公司占用灵武市全民创业园区土地上的附着物具有合法性质，应对其予以补偿。区别于取得土地使用权情况下的补偿，该补偿价格应以评估价值为基础，经谈判双方综合多种因素协商，确定出恰当的补偿价格。”2019年8月28日，被告灵武市自然资源局以原告未经批准，擅自在灵武市东塔镇全民创业园非法占用国有建设用地122800平方米（184.2亩）建设生产厂房的行为系违法行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条第三款的规定，作出灵自然资行处字[2019]42号《国土资源行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地122800平方米（184.2亩），没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施16122.36平方米；对非法占用国有建设用地122800平方米（184.2亩）的土地违法行为处以每平方米5元罚款，合计614000元。原告不服该处罚决定，于2019年9月24日向被告灵武市政府申请行政复议。被告灵武市政府于2019年12月23日作出灵政复决字[2019]4号《行政复议决定书》，维持了被告灵武市自然资源局的《国土资源行政处罚决定书》并送达双方当事人。原告不服上述决定，于2020年1月8日向法院提起行政诉讼，请求依法判令：1.撤销或者部分撤销被告灵武市自然资源局作出的灵自然资行处字[2019]42号《国土资源处罚决定书》；2.撤销被告灵武市政府作出的灵政复决字[2019]4号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告承担。 另查明，2009年3月，原灵武市工业和商务局报请被告灵武市政府成立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。2010年3月，经灵武市发展和改革局立项，设立灵武市全民创业工作领导小组办公室作为该基地的临时议事协调机构。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案争议焦点是被告灵武市自然资源局作出的行政处罚决定、被告灵武市政府作出的行政复议决定合法性审查问题。人民法院审查行政行为的合法性时，不仅需要审查行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序；同时还需要审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。关于本案行政处罚决定程序的合法性审查。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被告灵武市自然资源局作为县级以上国土资源主管部门，具有对辖区内违反国土资源管理法律法规的行为，作出行政处罚的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”、第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”本案中，被告灵武市自然资源局拟对原告作出没收价值3507.13万元地上建筑物及其他设施、罚款61.4万元的行政处罚决定，并于2018年1月4日进行集体讨论形成《审理记录》，之后根据原告提交的《听证申请书》，于2018年1月15日组织了听证会。听证结束后，办案人以案件涉及年限长、需要进行评估，案情特别复杂为由，于2018年1月18日报请主管领导批准案件延期审理。经审核，主管领导在《行政处罚申请延期审批表》上签字准许。2018年8月28日，被告灵武市自然资源局作出本案《国土资源处罚决定书》。据此，原告涉嫌的违法行为具有情节复杂或者给予较重行政处罚的情形，被告灵武市自然资源局应在听证结束后组织本机关的负责人集体讨论后作出行政处罚决定，其在听证前组织有关工作人员讨论并形成的《审理记录》，不符合上述法定程序要求，属于程序违法。关于本案行政处罚决定实体的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”该法条对“非法占用土地”的违法行为列举了两种情形：一是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准；二是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。本案中，原告投资建设的项目属于被告灵武市政府招商引资引入的，被告灵武市政府允许其先入驻灵武市全民创业园区投资建设后办理相关手续，有被告灵武市政府临设机构灵武市全民创业工作领导小组办公室与其签订的《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》予以证明。原告注册成立后，灵武市住房和城乡建设局根据其提交的用地和建设申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条、第四十条的规定，先后向其核发了《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等行政许可文件。因此，原告使用涉案国有建设用地进行投资建设，从项目选址立项到用地规划以及工程建设的每个环节都经过了行政审批。现被告灵武市自然资源局未能举证证明原告是采用欺骗手段获取的上述行政许可。虽然原告最终未能完成涉案土地的挂牌，也未取得土地使用权证，但事出有因，被告灵武市自然资源局据此认定原告系未经批准非法占用土地，属于认定事实不清、依据不足。关于本案行政复议决定的合法性审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告灵武市政府系被告灵武市自然资源局的本级人民政府，具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。本案中，被告灵武市政府从受理原告提出的行政复议申请到作出行政复议决定，均符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，程序合法。基于被告灵武市自然资源局作出的行政处罚决定具有认定事实不清、依据不足，违反法定程序的情形，被告灵武市政府作出维持前述行政处罚的行政复议决定，亦违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，属于实体违法。综上，被告灵武市自然资源局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清、依据不足以及程序违法，对原告主张撤销《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求，法院予以支持；被告灵武市政府作出行政复议决定的程序合法，但实体违法，对原告主张撤销《行政复议决定书》的诉讼请求，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十九条的规定，判决：一、撤销被告灵武市自然资源局于2019年8月28日作出的灵自然资行处字[2019]42号《国土资源行政处罚决定书》；二、撤销被告灵武市人民政府于2019年12月23日作出的灵政复决字[2019]4号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告灵武市自然资源局和灵武市人民政府共同负担。 宣判后，灵武市自然资源局不服，向本院提起上诉称，一、一审法院错误理解政策与法律的正当、合法关系，致使事实认定错误，裁判不公。被上诉人没有合法的土地审批手续非法占用国有土地，也没有取得土地所有权或者使用权登记的合法手续是不争的事实。虽然被上诉人投资建设的项目属于原审被告灵武市政府招商引资的项目，但是被上诉人长达近八年之久非法占有土地。上诉人曾多次给被上诉人依法取得土地的机会，被上诉人均怠于行使，导致非法占有土地至今的事实，理应严惩。一审法院错误的将政府招商引资给予的优惠、扶持政策，作为被上诉人合法占用土地的依据。且原审被告灵武市政府从未作出过免除被上诉人履行相关行政审批手续的行政行为。二、一审法院适用法律错误。涉案行政处罚决定系上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定作出的，而被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定办理的行政许可审批手续，应在取得土地使用权的合法手续后进行。而该行政许可并不能对抗土地审批手续的取得及许可，更不能作为被上诉人取得涉案土地合法手续的依据。一审法院混淆了两部法律的职权及许可，导致判决结果错误。三、一审法院依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定认定上诉人程序违法，其认定错误。首先，该条款所规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”此处适用的“应当”而非“必须”，不属于强制性法律规定。其次，《国土资源行政处罚办法》中没有国土部门在履行行政处罚过程中，在听证结束后必须作出《审理记录》的强制性规定。综上，请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初38号行政判决；2.改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；3.本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人昂立公司辩称，一、一审判决认定事实清楚。被上诉人依据与灵武市全民创业工作领导小组办公室签订的《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，合法占有使用涉案国有建设用地。后因历史原因未办理土地使用证等手续，但主要责任不在被上诉人。一审判决认定被上诉人使用涉案土地及工程建设经过了前期用地批准和相关行政审批，并非“未经批准”或“采取欺骗手段骗取批准”非法占用土地，该事实认定清楚，证据充分。二、上诉人的处罚行为违反法定程序，应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 原审被告灵武市政府对上诉人的上诉意见无异议。 上诉人灵武市政府上诉称，一审判决适用法律错误。一审判决认定“原告使用涉案国有建设用地进行投资建设，从项目选址立项到用地规划以及工程建设的每个环节都经过了行政审批”属事实认定不清，且与“原告最终未能完成涉案土地的挂牌”这一认定自相矛盾。原审被告灵武市自然资源局作出涉案行政处罚行为所依据的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款明确规定的处罚前提是“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”或“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”。本案被上诉人即属于“未经批准非法占用土地”。“未经批准”属于事实状态，即只要未经批准便占用土地即为非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一项的规定，“未经批准而占用”可认定为“未取得土地使用权而占用”。被上诉人未取得涉案土地的土地使用权证，原审被告灵武市自然资源局据此给予处罚有法可依。一审判决混淆了取得土地使用权和取得其他诸如项目选址意见书、规划许可证等行政审批手续的界限。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第三十六、三十七条的适用对象为“划拨土地”，而以划拨方式提供土地受到《中华人民共和国土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的严格限制。被上诉人实施的新建厂区项目显然不属于《划拨用地目录》中可通过划拨取得土地的项目类型，本案也无任何证据证明上诉人或相应职能部门同意以划拨方式授予被上诉人项目用地。其次，虽然《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定取得建设工程规划许可证的合法前提是提交使用土地的有关证明文件，但并不意味着取得建设工程规划许可证必然能够反推使用人已经取得使用土地的有关证明文件。且法律对于未取得使用土地的有关证明而先行取得规划许可的违法情形已有规定，即《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定。故取得相关规划证书不等同于取得用地手续。综上，一审判决适用法律错误，应予纠正。请求二审法院：1.撤销（2020）宁8601行初38号行政判决书并改判驳回被上诉人一审诉讼请求；2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人昂立公司辩称，一、一审判决认定“原告使用涉案国有建设用地进行投资建设，从项目选址立项到用地规划以及工程建设的每个环节都经过了行政审批。”与“原告最终未能完成涉案土地的挂牌”，该两项事实认定均客观真实，不存在冲突。二、一审法院认定涉案行政处罚违法的理由有两点：一是程序违法。原审被告灵武市自然资源局未能履行《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十二条、第四十三条规定的程序。二是实体违法。原审被告灵武市自然资源局未能举证证明被上诉人是采用欺骗手段获取的行政许可。行政处罚决定认定事实不清，依据不足。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 原审被告灵武市自然资源局对上诉人的上诉意见无异议。 本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人灵武市自然资源局作出的灵自然资行处字[2019]42号《国土资源行政处罚决定书》及上诉人灵武市政府作出的灵政复决字[2019]4号《行政复议决定书》是否合法。关于《国土资源行政处罚决定书》的实体方面。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的适用前提是“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”。本案中，上诉人灵武市政府因招商引资将被上诉人昂立公司引入灵武市全民创业园区，并允许其先入驻投资建设后办理相关手续。灵武市住房和城乡建设局先后向被上诉人核发了《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等行政许可文件。灵武市发展和改革局亦对被上诉人项目进行了备案。故被上诉人使用涉案国有建设用地进行投资建设，从项目选址立项到用地规划以及工程建设的每个环节都经过了上诉人灵武市政府相关职能部门的行政审批。现上诉人灵武市自然资源局认定被上诉人系未经批准非法占用土地的事实不清、依据不足。关于《国土资源行政处罚决定书》的程序方面。被上诉人涉嫌的违法行为具有情节复杂或者给予较重行政处罚的情形，上诉人灵武市自然资源局应在听证结束后组织本机关的负责人集体讨论后作出行政处罚决定，其在听证前组织有关工作人员讨论并形成《审理记录》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第四十三条的规定，属于程序违法，应予撤销。关于《行政复议决定书》的合法性审查。因上诉人灵武市自然资源局作出的涉案行政处罚决定认定事实不清、依据不足，违反法定程序，故上诉人灵武市政府作出维持前述行政处罚的行政复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，属于实体违法，应予撤销。综上，二上诉人的上诉理由均不能成立。其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵武市自然资源局、灵武市人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十二月十一日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……