湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终1155号 上诉人（原审原告）冯业敏。 被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府滠口街道办事处，住所地武汉市黄陂区滠口街道办事处滠阳大道特**。 法定代表人黄明卉，主任。 委托代理人江秀发，黄陂区滠口街道办事处信访办主任。 委托代理人冯志国，湖北弘愿律师事务所律师。 上诉人冯业敏因与被上诉人武汉市黄陂区人民政府滠口街道办事处（以下简称滠口街道办事处）行政协议纠纷一案，不服武汉市黄陂区人民法院（2020）鄂0116行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，冯业敏系武汉市黄陂区滠口街道长松村村民。2012年6月14日，冯业敏与滠口街道办事处签订了一份《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》，约定：甲方（滠口街道办事处）因国家重点工程建设需要，需对乙方（冯业敏）的房屋及附属物进行拆迁。乙方家庭人口8人，分为2户。房屋所在地点为滠口街长松村松树岗，占地面积261M2，建筑面积386M2，房屋的结构为砖混/木，房屋的总楼层数为/（其中砖木148M2，40M2从冯贤英中拨出）。房屋附属物为挂果树190棵，9500元（50元/棵）。房屋及附着物拆迁补偿由乙方确定选择房屋还建补偿方式。房屋折算标准按建筑面积每平方米450元计价，附属物及构筑物补偿共9500元。甲方在还建小区提供标准现房4套给乙方，户型为2×80M2+2×120M2，建筑面积为400M2（分配房屋时按实际建筑面积重新确定并及时结算差价），冯业敏在该部分约定右侧手写如下内容：“其中有一套120M2属冯雷所有，一套80M2属冯骏所有，一套80M2属冯广星所有”，并签名按手印。甲方应付乙方补偿合计16000元，乙方应付甲方还建差额21100元，结论：乙方应付甲方合计5100元。甲、乙双方应在五日内全额结算，甲方应付乙方补偿一次性支付；乙方应付甲方还建差额在房屋交付时一次性支付。协议签订前，滠口街道办事处对冯业敏的被拆迁房屋进行了调查，并制作了调查图卡及调查表。协议签订后，滠口街道办事处对冯业敏的还建房屋及户籍情况进行了公示（还建面积400M2，家庭成员为冯业敏、陈爱华、冯绣、冯博、冯芯蕊、丰思睿、冯锦、曹玮杰）。由于滠口街道办事处未按协议约定向冯业敏交付房屋，故冯业敏诉至原审法院，请求判令滠口街道办事处按照协议的约定履行房屋交付义务。 原审另查明，冯业敏在滠口街长松村松树岗共有三处房屋，第一处房屋为一层平房，占地面积108M2，系其与哥哥冯南征共有；第二处房屋为两层半的楼房（原告自述占地面积为261M2）；第三处房屋为一层平房。前两处房屋均在拆迁红线范围之内，现都已被拆迁，第三处房屋不在拆迁红线范围之内，现尚未拆迁。针对已拆迁的两处房屋，有以下三份拆迁协议：1、2008年4月9日，因汉口北编组站征地拆迁需要，冯南征与滠口街道办事处签订了一份《房屋及附着物拆迁补偿安置协议》，约定内容如下：冯南征家庭人口4人，分为1户，被拆迁房屋所在地点为滠口街长松村松树岗，占地面积108M2，建筑面积108M2，房屋为砖木结构，总楼层一层。房屋附属物及构筑物情况为：砖木偏屋15M2；猪院、牛棚65M2、挂果树100棵；大杂树50棵，厕所12M2。滠口街道办事处向冯南征还建一套120M2的房屋，且应支付冯南征补偿金14690元，冯南征应付滠口街道办事处还建差额14784元。上述房屋已交付给冯南征。2、因汉口北编组站征地拆迁遗留问题，2010年7月10日，冯业敏与滠口街道办事处签订了一份《房屋及附着物拆迁补偿安置协议》，约定内容如下：冯业敏家庭人口8人，分为2户，被拆迁房屋所在地点为滠口街长松村松树岗，占地面积105M2，建筑面积224M2，房屋为砖混结构，总楼层二层。房屋附属物及构筑物情况为：偏屋140M2；猪院、厕所56M2；地坪120M2；院坪72M2；挂果树65M2。滠口街道办事处提供三套还建房给冯业敏，户型为2×100M2+80M2，面积共280M2。滠口街道办事处应付冯业敏补偿金50950元，冯业敏应付滠口街道办事处还建差额20608元。上述三套房屋均已交付。3、2012年6月14日，冯业敏与滠口街道办事处签订的《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》，即本案所诉协议，该协议尚未履行。 原审还查明，2006年12月25日滠口街道办事处发布的《黄陂区滠口街征用集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）》规定的房屋安置标准原则上控制在人均建筑面积30M2以内。2012年5月10日滠口街道办事处发布的《滠口街新农村建设及重点工程征地拆迁补偿方案（试行）》（滠街发[2012]4号）规定的人均还建面积为50M2。 冯业敏向本院起诉依据的《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》为复印件，该复印件中并无“其中有一套120M2属冯雷所有，一套80M2属冯骏所有，一套80M2属冯广星所有”手写内容及签名。经原审释明，冯业敏向原审提交了协议原件，该原件上载有手写内容及签名。上述手写内容中所涉冯雷、冯骏、冯广星的房屋均在拆迁红线范围之外，对此冯业敏亦知晓。 涉案《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》系由滠口街道办事处时任拆迁负责人章自胜负责和冯业敏协商签订，已生效的（2015）鄂黄陂刑初字第00706号刑事判决判决章自胜犯受贿罪，判处有期徒刑二年，并处罚金人民币340000元。该刑罚已执行完毕。本案所诉协议并不包含在上述刑事判决中。针对冯业敏等人铁路货场项目拆迁补偿的问题，武汉市公安局黄陂区分局滠口街派出所进行过调查，但是未得出结论，也未对该案件进行立案。 本案原审审理过程中，滠口街道办事处于2020年9月29日向冯业敏邮寄了《行政协议解除告知书》，内容为：冯业敏，2012年6月14日，你与本单位签订了《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》（编号2012-H-H-00）。经查，你系利用已被征用拆迁房子的信测报告与本单位签订了该协议，你采取欺诈手段骗取拆迁利益的行为，有侵犯国家利益、社会公共利益的嫌疑。鉴于此，本单位现向你解除《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》（编号2012-H-H-00），并保留向你追究法律责任的权利。冯业敏于同日收到了该告知书，但仍坚持自己的诉讼请求，不要求原审法院对滠口街道办事处解除涉案协议的行政行为进行审理。 原审法院认为，本案首先应当确定涉案协议所指向的被拆迁房屋。根据冯业敏的陈述，涉案协议系针对其所有的第二处两层半的楼房所签订，2010年7月10日冯业敏与滠口街道办事处签订的协议系针对冯业敏与哥哥冯南征共有的一层平房所签订。冯业敏的该陈述并不成立，原因如下：1、对于冯业敏与其哥哥冯南征共有的平房，冯南征与滠口街道办事处签订了协议，该协议中约定的被拆迁房屋占地面积108M2，建筑面积108M2，房屋为砖木结构，总楼层一层。而2010年7月10日签订的协议中约定的被拆迁房屋占地面积105M2，建筑面积224M2，房屋为砖混结构，总楼层二层。该两份协议中，关于被拆迁房屋的基本情况完全不一致，而且关于房屋附属物及构筑物的基本情况也不一致。另，根据当时的拆迁政策，原则上按人均30M2的标准予以还建，若冯业敏所述属实，其还建的面积远远大于被拆迁房屋的面积，不符合政策规定。因此，2010年7月10日签订的协议并非是针对冯业敏与哥哥冯南征共有的房屋而签订。2、对于冯业敏自有的两层半楼房，冯业敏主张涉案协议系针对该房屋签订，但该协议约定的房屋总楼层数为/，与实际情况不符。加之涉案协议中还约定了四套还建房屋中，冯雷、冯骏、冯广星三人各分一套，明显不合常理。因此，可以确认涉案协议并非是针对冯业敏的第二处两层半的楼房而签订。 综上，在冯业敏有两处房屋被拆迁，第一处平房已由其哥哥冯南征取得安置补偿的情况下，2010年7月10日签订的协议只能是对冯业敏自有的第二处两层半楼房进行的安置补偿，况且也只有该协议中约定的被拆迁房屋的楼层与第二处房屋的实际楼层一致。冯业敏已就其第二处房屋取得安置补偿，再就该房屋与滠口街道办事处重复签订拆迁安置补偿协议无事实依据，也不符合当时的拆迁政策规定。 因涉案协议属行政协议，对行政协议效力的认定，在无行政法律规范适用的情况下，可以适用民事法律规范的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益……” 本案中，冯业敏、滠口街道办事处在冯业敏的第二处房屋已获得安置补偿，且明知案外人冯雷、冯骏、冯广星三人的房屋均在拆迁的红线范围之外的情况下，仍就该房屋签订涉案协议，存在主观上的故意，双方之间构成恶意串通，签订的协议损害了国家利益。因此，涉案协议为无效协议，冯业敏的诉讼请求依法应当予以驳回。另，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”之规定，涉案协议自始没有法律约束力，滠口街道办事处解除涉案协议的行政行为缺乏法律依据。据此，原审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯业敏的诉讼请求。 冯业敏不服原审判决，向本院上诉称：原审认定事实错误，适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益，依法应予撤销。一、本案诉争协议针对上诉人被拆的第二处房屋，上诉人房屋被拆后至今未有任何补偿安置，原审法院认定事实明显错误。（一）关于第一处房屋签订协议的事实。1.2008年4月9日《房屋及附着物拆迁补偿安置协议》是针对冯南征的补偿安置协议，与上诉人无关。第一处房屋虽为上诉人和哥哥冯南征共有，但为两户，按拆迁政策应分别安置。2008年4月9日《房屋及附着物拆迁补偿安置协议》是冯南征本人签订，只针对其家庭户的补偿，其从没有代表上诉人，与上诉人无关，协议中约定的安置房屋分配后一直由其居住。2.2010年7月10日的协议是针对上诉人第一处房屋安置补偿签订的协议。上诉人与其哥哥冯南征分别签订协议，后被上诉人以协议丢失为由要求补签。原审所谓协议内容与被拆迁房屋不符、还建面积大于被拆迁面积等也属于被上诉人责任，与上诉人无关；即使该协议存在违法可能，其与本案涉诉的协议无关。（二）关于第二处房屋签订协议的事实。本案诉争的2012年6月14日签订的协议内容，与被拆房屋完全一致，其中协议中记载的40㎡从冯贤英中拨出。协议上的手写内容非上诉人所写，上诉人只是在内容后面签了字。二、本案不符合无效合同的情形，原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。本案认定合同无效应看“违反法律、行政法规的强制性规定”、看“是否违背公序良俗”，而不是按旧合同法的规定。至于协议中手写部分内容，因与拆迁事实不符，如果无效，也只是该部分内容无效，与整个协议的效力无关。综上，请求：一、依法撤销（2020）鄂0116行初33号《行政判决书》；二、依法改判被上诉人按照《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》约定履行义务。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对原审法院认定的事实予以认可。 本院认为，本案证据表明，冯业敏所称其与哥哥冯南征共有的第一处房屋，已由其哥哥与滠口街道办事处签订了拆迁补偿安置协议，协议中约定的被拆迁房屋建筑面积108M2，还建面积120M2；2020年7月10日签订的协议中关于被拆迁房屋基本情况的描述与第二处房屋相符，协议中约定的被拆迁房屋建筑面积224M2，还建面积280M2。上述两处被拆迁房屋均得到了充分的补偿，且符合当时的拆迁还建政策。而第三处房屋不在拆迁红线范围之内，且尚未拆迁。2012年6月14日，冯业敏再次与滠口街道办事处签订的《房屋及附属物拆迁补偿安置协议》，协议中对房屋基本情况的描述与第二处房屋并不一致，且冯业敏签字确认该协议中约定四套还建房屋中冯雷、冯骏、冯广星三人各有一套，明显不合常理。因此，冯业敏关于2020年7月10日是针对第一处房屋拆迁补偿签订协议、2012年6月14日是针对第二处房屋拆迁补偿签订协议的主张明显不成立。冯业敏、滠口街道办事处在冯业敏的第二处房屋已获得安置补偿，且明知案外人冯雷、冯骏、冯广星三人的房屋均在拆迁红线范围之外的情况下，仍就该房屋签订涉案协议，存在主观上的故意，双方之间构成恶意串通，签订的协议损害了国家利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益……”因此，涉案协议为无效协议，冯业敏关于滠口街道办事处按照涉案协议的约定履行义务的诉讼请求没有事实根据。 综上，上诉人的上诉理由及其请求均不成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人冯业敏负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨丰菀 审判员  程 艳 审判员  侯士宇 二〇二〇年十二月十六日 法官助理花小敏 书记员李青