陕 西 省 延 安 市 中 级 人 民 法 院    行 政 判 决 书                             （2020）陕06行终79号 上诉人（原审被告）延安市国土资源局城区分局，住所地：延安市宝塔区马家湾。负责人张宏，该局局长。委托代理人谷海军，延安市国土资源局城区分局地籍规划科科长。被上诉人（原审原告）延安市宝塔区凤凰山街道文化沟二村村民委员会，住所地：延安市宝塔区。法定代表人王军，该村委会主任。委托代理人申边疆，陕西圣地律师事务所律师。委托代理人白静静，陕西圣地律师事务所律师。原审被告延安市不动产登记局，住所地：延安市新区为民服务中心。法定代表人杜喜平，该局局长。委托代理人杜玉涛，陕西厚朴律师事务所律师。原审第三人延安敦凯房地产开发有限公司，住所地：延安市宝塔区。法定代表人李**，该公司总经理。委托代理人赵浩龙，陕西旷达律师事务所律师。上诉人延安市国土资源局城区分局与被上诉人延安市宝塔区凤凰山街道文化沟二村村民委员会，原审被告延安市不动产登记局，原审第三人延安敦凯房地产开发有限公司土地行政登记一案，陕西省延川县人民法院作出（2019）陕0622行初96号行政判决。宣判后，延安市国土资源局城区分局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人延安市国土资源局城区分局委托代理人谷海军，被上诉人延安市宝塔区凤凰山街道文化沟二村村民委员会法定代表人王军及其委托代理人申边疆、白静静，原审被告延安市不动产登记局委托代理人杜玉涛，原审第三人延安敦凯房地产开发有限公司委托代理人赵浩龙均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院判决查明的事实：上世纪七十年代，原告文二村的一部分土地被原中国人民解放军84829部队征用。后该部队根据中央军委的指示搬迁销号。上世纪九十年代，该部队搬迁后，其所征用土地中的一部分经相关单位协调，由原告文二村使用。2000年7月25日，延安市宝塔区桥沟政府向延安市规划局发文称，XX村XX市场，该政府经过考察后，经过研究同意建立，请尽快批准实施。约2002年文二村修建了农贸市场。2008年8月23日，延安市XX环XX室XX村签订了《征收集体土地协议书》，征收了文二村11.811亩集体土地，占用了原告所建的部分农贸市场土地。2011年3月19日，文二村与第三人敦凯公司签订了一份《协议》，约定XX村XX路XX市场土地交由敦凯公司组织开发，修建高层建筑，建成后敦凯公司返还原告商业面积1500m2，办公面积150 m2，产权归原告所有。2011年6月23日，延安市土地收购储备中心向延安市国土资源局出具延市土储发（2011）92号《关于收储文化沟内八四八二九部队等国有划拨土地使用权的实施方案》，该文件中写明，根据2010年第54号延安市人民政府专项问题会议纪要和收储计划的安排，延安市收储中心拟收储位于文化沟内国有划拨土地约1.0537公顷，其中部队0.5039公顷、市煤炭出口公司0.35公顷、宝丰木器厂0.1998公顷，用于建设商业、商铺住宅项目。2011年6月28日，延安市国土资源局向延安市政府出具延国土资耕发（2011）125号文件，请示延安市收储中心的上述实施方案。2011年11月2日，延安市土地收储中心与延安市机械厂宝丰木器厂签订了《收储国有土地协议书》，以1348650元的价格收储了宝丰木器厂划拨土地0.1998公顷。2011年11月8日，延安市土地收储中心与延安市煤炭出口公司签订了《收储国有土地协议书》，以2362500元的价格收储了延安市煤炭出口公司的国有划拨土地0.35公顷。2011年11月21日，延安市人民政府出具延政发（2011）85号文件，即《延安市人民政府关于收回市煤炭出口公司宝丰木器厂等国有土地使用权的通知》，该文件写明市政府同意收回延安市煤炭出口公司国有土地使用权3995.53平方米及宝丰木器厂国有土地使用权1998.65平方米，请市国土资源局按程序办理相关手续。2013年12月31日，延安市国土资源局与敦凯公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，以4150万元的价格向敦凯公司出让了位于文二村总面积10537.20平方米的土地使用权。2014年11月20日，敦凯公司取得了延城国用（2014）第114号国有土地使用证，用途为商业，使用权面积1425平方米。2014年11月25日，敦凯公司取得了延城国用（2014）第113号国有土地使用证，用途为住宅，使用权面积9112平方米。另查明，2013年4月25日，中共延安市委办公室发布了延市办字（2013）26号《中共延安市委办公室、延市人民政府办公室关于开展党政机关及事业单位更换新型防伪印章工作的通知》，要求延安市范围内各级国家党政机关、各民主党派、工会、共青团、妇联等团体，院校，事业单位，社会团体和居（村）民委员会必须统一更换新型防伪印章。并要求从2014年1月1日起，全市印章使用单位一律使用经过公安机关印章治安管理信息系统备案后的新型防伪印章，停止使用无防伪芯片印章。2013年10月29日，文二村向延安市公安局宝塔分局申请更换包括村委会印章在内的五枚印章。2013年11月2日，相关部门向其交付了新型防伪印章，其中文二村村委会印章编码为6106020032440。原审法院认为：本案涉及的土地使用权证审批时间在2014年，应该适用当时施行的相关法律、法规。2004版《中华人民共和国行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当按照法定的权限、范围、条件和程序”。《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”，根据该规定，被告延安市国土资源局城区分局当时具有进行土地登记、颁发土地使用证书的职责。《土地登记办法》第十八条第一款规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”。《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”。3.2.6.2规定：“单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书，个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托人代理指界，并出具身份证明和委托书”。3.2.6.6规定：“一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界限”。《地籍调查规程》中与之相关的规定与《城镇地籍调查规程》内容相同。上述两部调查规程，是我国关于土地地籍调查的行业标准，凡是在我国境内开展地籍调查工作，均应该严格按照其规定办理。本案中，被告提供的2014年的界址调查表中，文二村当时的法定代表人白正旭的签名，与其本人所写的名字存在明显差异，被白正旭予以否认。被告未能提供白正旭委托他人代为签名的证据，白正旭本人也未陈述其委托他人代为指界。界址调查表中加盖的文二村村委会印章，并无防伪编码，与文二村2013年11月更换的村委会防伪印章存在明显差异，而原告提供的证据可以证明文二村已经将旧印章交给了上级部门，虽然因为上级部门人员交替等原因导致何时上交无法确定，但是文二村作为一级村民自治组织，在新印章已经启用的情况下，仍然继续使用旧印章，不符合逻辑。被告及第三人均未能提供文二村在2014年左右仍然使用旧村委会印章的证据，也未申请对界址调查表中加盖的文二村村委会印章进行鉴定，其抗辩理由不能成立。本案涉及的土地，涉及年代久远，土地使用及权属情况复杂，国土资源主管部门在对土地确权过程中，应该认真加以甄别，以免出现错误。中国人民解放军兰州军区后勤部西安房管所出具的证明表明，XX队XX房围墙以外或院以外，部队未征用的土地，产权均归生产队所有，而文二村与木器公司的协议中注明“东北以原部队八OXX路XX线为界”，充分说明部队所征用的土地与文二村的土地紧密相连，被告在进行确权时更应该仔细区分，并由文二村法定代表人到现场指定界限。但是本案第三人提供的延安市土地收购储备中心与延安市煤炭出口公司、延安市机械厂宝丰木器厂签订的两份《收储国有地协议书》中，除了当事人、土地面积和补偿价格不同外，其余文字、措辞完全一致，尤其是两块地块的四至界限完全相同，反映出涉案土地登记、确权工作并不严谨。延安市国土资源局城区分局在调查本案涉及的土地地籍情况时，未通知利害关系人文二村到场指定土地界限，将权属存在巨大争议的土地确权给第三人使用，违反了相关法律及行业标准的规定，在本案审理过程中，被告延安市国土资源局城区分局也未提供证据证明其在进行涉案土地登记过程中，履行了公告等程序，足以认定其为第三人敦凯公司办理延城国用（2014）第114号国有土地使用证过程中程序严重违法，应该予以纠正。延安市不动产登记局作为国土资源局国土登记工作的承接单位，应该对延安市国土资源局城区分局的违法行为承担责任。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告延安市国土资源局城区分局于2014年11月20日为第三人延安敦凯房地产开发有限公司颁发的延城国用（2014）第114号国有土地使用证；二、责令被告延安市不动产登记局重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告延安市国土资源局城区分局负担。宣判后，延安市国土资源局城区分局不服该判决，提起上诉。上诉人延安市国土资源局城区分局上诉称：原审法院不仅认定的事实错误，且适用法律、法规也存在明显错误。原审法院认定界址调查表上的印章并非本案被上诉人所加盖，从而认定上诉人在未通知利害关系人（本案被上诉人）到场指定土地界限，将权属存在巨大争议的土地确权该本案第三人使用，进而认定在上诉人办理土地使用证的过程中程序违法，故作出撤销该土地使用证的判决。但原审审理过程中原审法院遗漏了对于本案来说最重要的点，即应当审查界址调查表中加盖的被上诉人公章是否具有法律效力的问题。但原审法院仅因被上诉人2013年11月刻制了新的印章，就武断推定有新印章就不会继续使用旧印章。而依据民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》、公安部《印章管理办法》及《延安市国家行政机关和企事业单位社会团体印章管理规定的通知》，村民自治机构的印章新旧交替应当需上级行政部门（制发部门）发出的旧章作废新章启用的公布公示为准。本案中被上诉人仅出具了其2013年11月刻制了新公章的证据，但并未出具其上级行政部门或公章制发部门发出的旧章作废新章启用的公布公示证据，故无法确定其旧公章何时作废，其新公章何时启用。若截止调查表加盖公章之日，即2014年6月前并未有任何新公章制发部门公布公示其旧章作废新章启用，则其旧公章具有效力，而其新公章并无效力。其旧公章交于上级行政部门前一直由被上诉人持有，而目前并未有任何证据显示，被上诉人于2014年6月前已将旧公章交回了上级行政部门。且依据我市现行的印章管理办法即规则，上级行政部门在收回下级机构旧印章时，应当记录在台账当中并附有印模，且在后期统一交回属地档案局保存。综合上述法律事实及法律、行政规定，2014年6月在界址调查表中加盖旧印章时，其旧印章显然由被上诉人所持有，且当时旧印章仍具有效力。从而可明显看出，上诉人在调查本案土地地籍情况时通知了被上诉人到场指定土地界限，且在指定完成后由被上诉人用自己所持有的公章在界址调查表上盖章确认，故上诉人在办理本案涉及的土地使用权证书时并不存在程序违法的问题，延城国用（2014）第114号国有土地使用证亦不能撤销。另外，本案第三人在取得上诉国有土地使用证书后已在该地建设了商住小区，且该小区于2018年建成并陆续向业主交付，该小区建有住宅414套（面积44328 m2）商铺90套（面积9212m2），目前已全部交付，房屋产权证书也正在办理当中。若因原审法院的错误判决或因办理国有土地使用证书的过程中存在瑕疵，就撤销该国有土地使用证书，则会对国家利益和社会公共利益造成巨大损失。且在《中华人民共和国行政诉讼法》中明确规定“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”，加之本案第三人对该国有土地的使用权是合法并善意取得的，故原审法院更加不应当错误判决撤销该国有土地使用证书。综上所述，陕西省延川县人民法院在审理上诉人与被上诉人土地行政登记一案过程中，既存在认定事实有误，也存在适用法律错误。故请求：一、请求贵院依法撤销陕西省延川县人民法院（2019）陕0622行初96号行政判决书；二、请求贵院依法改判驳回被上诉人的所有诉讼请求；三、本案一、二审案件受理费用由被上诉人承担。被上诉人延安市宝塔区凤凰山街道文化沟二村村民委员会答辩称：一、原审认定事实清楚，证据确实充分。本案的客观事实为涉案土地系答辩人所有的集体土地，该事实答辩人在原一审提交的延安市宝塔区XX镇延宝桥政发（2000）第45号文件、中国人民解放军兰州军区后勤部西安房产管理所证明、XX沟XX队房地产价格转让统计表及与土地周围各单位的协议、以及答辩人与第三人签订的合作开发协议等均可以证明本案诉争土地为答辩人所有。而涉案的土地使用权证办理，按照法律规定的申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。土地登记办理过程中，四界地址权属调查最为关键和重要，而本案中被答辩人提供的四界地址权属调查表上，所加盖的答辩人印章及时任答辩人村主任的签名均为虚假这点一审法院已经查明。关于印章问题，根据答辩人提供的证据可以证明，在2013年11月份答辩人的旧印章已按延安市人民政府的统一要求下更换，无防伪码标志印章已于2013年11月份停用，现该旧印章还存放于延安市宝塔区XX沟XX室。上诉人在上诉状中认为其在2014年给第三人办理土地证时，答辩人还在使用该旧印章，那么其就应提供证据证明是答辩人村上什么人给其盖的章？同时上诉人在上诉状中故意回避了另外一个重要事实，就是法人签字也不是当时村主任白正旭所签，这点经过一审法院的调查已得到证实，同时当村主任白正旭还证实其从未授权他人在界址调查表上签字、盖章及指界，以上事实有白正旭的谈话笔录、界址调查表及答辩人与第三人签订的合作协议及延市办（2013）26号《中共延安市委办公室、延安市人民政府办公室关于开展党政机关及事业单位更换新型防伪印章工作的通知》等均可以予以证实。另，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定招拍挂的土地性质必须为国有土地，而本案中上诉人没有证据证实涉案土地通过收储程序和征收程序转化土地性质。二、原审适用法律准确无误，依法应当予以维持。《行政诉讼法》第54条明确规定，行政机关的具体行政行为存在主要证据不足的、违反法定程序的、超越职权的、滥用职权的之一的应当予以撤销。《土地登记办法》第18条第一款明确规定土地权属有争议的，不予登记。《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同制定。3.2.6.2规定，单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法定代表人身份证明书...法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托人代理指界，并出具身份证明和委托书。3.2.6.6规定，一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界限。结合第一点本案认定事实部分，可以清晰的看到，本案上诉人的界址调查过程中答辩人的法定代表人未到场是被告伪造的、加盖的无防伪码标识印章已于2013年11月份停止使用，也是被告伪造的，由此可见上诉人颁证程序严重违法，原审据此规定撤销该土地证适用法律准确无误。根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，在原一审过程中，被告作为作出具体行政行为的行政单位并未向法庭提交证明，四界地址调查表所盖章及法人签字是当时法人白正旭让他人代签、代盖章的书面证据。而且本案中第三人作为开发商明知自己与答辩人在2011年就签订了一份合作开发协议，协议约定由其占用答辩人村上部分土地进行房地产开发，并由其返还答辩人部分房屋。为什么在2014年办理土地证时，不将此情况告知上诉人呢？反而将属于答辩人的土地也出钱办在自己名下，其还得按协议返还答辩人的房屋面积和违约金，第三人的做法完全不符合常规。因此答辩人认为上诉人的上诉完全是不符合客观事实的辩解，而且在推卸其应当承担的法定责任。上诉人作为政府的土地职能部门，答辩人属于村级组织，二者都在延安市辖区内，接受中共延安市委和延安市人民政府的统一领导，都得不打折扣的执行市委市政府的决策，也即市委市政府明确要求自2014年1月1日起各单位统一使用带有防伪码标志的印章，无防伪码标志的印章不产生法律效力，这是市委市政府的决策，任何单位都应坚决执行，结合其在原审中放弃行使启动鉴定的权利，判决作出后又上诉，上诉人明知其确权的土地关系答辩人几千名村民的根本利益和生存利益，而默许来路不明的无效印章和不明身份的人在界址调查表上顶替签名、指界和盖章，上诉人的作法已经严重违纪和违法。上诉人作为颁发土地使用权证的职能部门，是有责任核实调查登记土地的真实性（四至界限）以及按照法定程序对土地进行登记，如果资料不真实、不合法不能登记，土地有争议不能登记。人民法院依据《行政诉讼法》54条规定，依法作出撤销被告给第三人所颁发的土地证完全是符合法律规定的，二审法院应维持。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确无误，上诉人的上诉毫无事实依据和法律依据，二审法院应当依法驳回上诉，维持原判。补充意见：1、原审判决撤销要求重新作出具体行政行为，完全符合相关法律规定；2、本案关键瑕疵问题是，土地局在整个办理过程中要收储、发公告，本案中并未有相关证据体现，并且没有其他公司的竞买，这是不符合常理的。本案还有民事判决，民事判决要求第三人履行合同，第三人现在不履行民事合同，拿出土地证证明土地不属于被上诉人村上，土地办理中的签字上诉人如果认为是白正旭所签，上诉人可以申请鉴定。原审被告延安市不动产登记局陈述：同意上诉人的上诉意见，1、原审判决超出了原审原告的诉讼判决请求；2、国有土地的颁发要有权利人的申请，原审颁发的土地证在撤销的同时要求重新作出是违法的；3、本案第三人已经向政府缴纳了相关费用，所以才取得了相关土地证，颁发时虽存在瑕疵，但并不影响颁证行为。原审第三人延安敦凯房地产开发有限公司陈述：1、同意上诉人的上诉意见；2、第三人取得土地使用权及土地使用权证书是通过政府土地挂牌拍卖并支付了相关出让价款，国土资源局向第三人颁发相关法律证书是合理合法的。二审庭审中，被上诉人提供证据延区凤政字（2020）第206号情况说明一份；证明：1、第三人知道涉案地属于被上诉人的，2、土地局在出卖土地的过程中涉及到严重违纪问题。经质证，上诉人、原审被告及原审第三人对该份证据均不予认可。经合议庭评议后，认为该份证据与本案没有关联性，故对该证据不予认定。二审经审理查明，原审判决认定事实属实。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。本案中，被诉的行政行为是延安市国土资源局城区分局在2014年作出的，原审被告延安市不动产登记局成立于2016年6月，故上诉人延安市国土资源局城区分局当时具有进行土地登记、颁发土地使用证书的职责。《土地登记办法》第十八条第一款规定，有土地权属有争议的不予登记。《城镇地籍调查规程》规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书。法人代表不能亲自出席指界的，由委托人代理指界，并出具身份证明和委托书。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。本案中，被上诉人提供的2014年的界址调查表中，文二村当时的法定代表人白正旭的签名，经与其本人核实，并非其所签。被上诉人亦未能提供白正旭委托他人代为签名的证据，白正旭本人也未陈述其委托他人代为指界。界址调查表中加盖的文二村村委会印章，并无防伪编码，与文二村2013年11月更换的村委会防伪印章存在明显差异，而被上诉人提供的证据仅可以证明文二村已经将旧印章交给了上级部门，但何时上交无法确定，且2014年旧的印章是否还在使用无法确认。综上，上诉人在对本案争议土地的确权过程中，以并非文二村当时法定代表人本人签字确认及盖有文二村村委会旧印章的界址调查表作为该土地确权的依据实属不当，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人延安市国土资源局城区分局负担。本判决为终审判决。  审 判 长    赵 正 卫审 判 员    高 喜 霞审 判 员    齐 进 飞   二0二0年十二月九日  法官助理    刘    慧书 记 员    高    静1