广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终62号 上诉人（一审原告）扶绥县六合农业灌溉专业合作社，所在地广西壮族自治区扶绥县龙头乡凤庄村，统一社会信用代码934514213403157708。 法定代表人陶春燕，负责人。 委托代理人黄秀周，男，1967年9月11日出生，汉族，住广西壮族自治区扶绥县。系扶绥县六合农业灌溉专业合作社员工。 被上诉人（一审被告）扶绥县水利局，所在地广西壮族自治区扶绥县新宁镇南密路**，统一社会信用代码11451421007753435W。 法定代表人黄文涛，局长。 一审第三人扶绥县龙头乡肖汉村民委员会，，所在地广西壮族自治区扶绥县龙头乡肖汉村 负责人李创明，主任。 上诉人扶绥县六合农业灌溉专业合作社（以下简称六合合作社）因与被上诉人扶绥县水利局（以下简称水利局）、一审第三人扶绥县龙头乡肖汉村民委员会（以下简称肖汉村委）行政协议纠纷一案，不服广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2020）桂1402行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明：为落实高效农业节水灌溉，扶绥县2013年中央财政小型农田水利重点县龙头乡凤庄片区高效节水灌溉工程实施建设，该工程于2014年12月10日经县级验收小组验收。2015年9月1日，水利局作为甲方，肖汉村委作为乙方，六合合作社作为丙方，三方签订了《合同书》，合同的内容为“现甲方将高效节水灌溉系统移交给乙方，由丙方承接管护工作。为了充分发挥高效节水灌溉系统的作用，保证群众的农业生产灌溉用水，规范管理，明确职责，经甲乙丙三方共同协商，制定以下协议，共同遵守。一、丙方承接高效节水灌溉系统的管护工作，对灌溉系统设施设备只有管理维护权和经营权，没有所有权。系统设施设备权属甲方；二、丙方管护期定为20年，起止日期为2015年9月1日至2035年9月1日。丙方交纳伍仟元整（¥5000元）押金给乙方；三、在兼顾自身效益和方便农户灌溉用水的前提下，丙方可根据当地实际情况制定灌溉方案；四、对高效节水灌溉系统使用过程中所产生的设施设备维修费用，由甲丙两方视事情的性质协商解决。如属丙方人为操作损坏的，则由丙方负责解决，如属系统设施设备本身问题（如折旧或质量问题），则由甲方负责解决；五、高效节水灌溉业务属农业用水服务，服务于农业经济，因此甲方应根据国家有关政策对丙方给予各种帮助和支持；六、乙方有权利监督丙方对农户用水的服务工作，同时有责任教育、引导本村群众共同爱护和利用灌溉设施设备。对高效节水灌溉系统使用过程中产生的问题，甲乙丙三方应做好相关协调工作；七、丙方按1元／吨（暂定）向农户收取水费，所收取水费作为丙方的经营收入。在收取的水费当中按0.05元／吨提留给乙方；八、丙方管护期到后，应将原设备接收清单注明的机器设备移交甲方，正常移交后，乙方退回丙方押金；本合同一式三份，甲乙丙三方各执一份，自签订之日起生效。”。合同签订后，原告即实施对肖汉村片区高效节水灌溉系统的管护工作。原告管护初始期间曾以高效节水灌溉系统设备无法正常运转为由，要求被告解决。被告遂由其下辖的扶绥县农田水利工作管理站于2016年3月4日与有维修资质的广西崇左万宏建设工程有限责任公司签订《扶绥县龙头乡肖汉片区高效节水项目提升改造工程施工合同书》，合同约定由广西崇左万宏建设工程有限责任公司对肖汉泵站首部系统、田间给水栓进行改造，被告向广西崇左万宏建设工程有限责任公司支付了工程款项93600元。原告自2019年2月份起不再对涉案高效节水灌溉系统进行管护。另，原告确认被告曾向其拨付了2018年基层水利服务体系能力建设补助费50000元。 一审法院认为：结合各方当事人的诉辨意见，本案争议的焦点为1．高效节水灌溉系统设施设备在原告管护期间是否发生了损坏并由原告进行了维修，维修费用是多少，该费用应否由被告负担。2．被告是否存在不按照合同约定履行有关维修义务的违约行为。3．原告主张的经营损失费用是否有事实和法律依据。本案《合同书》系水利局与六合合作社、肖汉村委之间签订的行政协议。水利局作为县级地方人民政府水行政主管部门，具有管理和监督扶绥县行政区域内农田水利工作的法定职责，本案中的高效节水灌溉系统工程属于扶绥县行政区域内的农田水利工程，涉案合同中工程管护工作系水利局的法定职责，被告有职权与原告签订《合同书》。根据涉案合同约定的内容可知，涉案合同签订的目的是为充分发挥高效节水灌溉系统的作用和保证群众的农业生产灌溉用水，属于为了实现公共服务或行政管理目标。涉案合同系各方当事人协商一致签订的合同，该《合同书》系各方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律法规的有关规定，一审法院确认涉案《合同书》为有效合同。对于原告要求解除该《合同书》的诉讼请求，因原告已不再对高效节水灌溉系统工程进行管护，且被告、第三人均同意解除该合同，故一审法院对原告的该项诉讼请求予以支持。对于争议焦点一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案为行政协议纠纷，可参照民事诉讼法的规定以及适用民事法律规定关于民事合同的相关规定进行审理。对于高效节水灌溉系统使用过程中是否发生设施设备损坏的问题。综合全案证据以及各方当事人的诉辩意见分析，高效节水灌溉系统在试机时存在泵不出水、出水口爆裂的问题，但经被告与广西崇左万宏建设工程有限责任公司签订施工合同并对系统设施设备进行改造维修之后，该系统已经可以正常使用并交付给原告进行管护。至于该系统在使用时存在的水压小、灌溉速度慢的情况是该系统技术配置问题而非质量存在问题，本案未有证据证明该系统存在严重的质量问题。原告主张其因该系统设施设备自身损坏问题而先行垫付维修费用134280元，根据双方合同约定，原告承接高效节水灌溉系统的管护工作，对灌溉系统设施设备具有管理维护权和经营权，其作为该系统的管护者，其需要对设备损坏及维修费用支出的事实承担举证责任，现原告未能提供充分证据证明在其管护期间设施设备产生损坏以及上述费用的支出事实，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”其应承担举证不能的法律后果。因此，对于原告要求被告支出其垫付的维修费用134280元的诉讼请求，一审法院不予支持。对于争议焦点二，合同约定，如系统设施设备本身问题发生损坏，则由被告履行维修义务，原告作为系统的管护方未能提供充分证据证明系统在其管护期间存在损坏问题，因此对于原告要求确认被告不按照约定履行维修义务系违约违法的诉讼请求，无事实依据，一审法院不予支持。对于原告主张该系统自其管护初期就产生质量问题，维修费用已由其先行垫付的意见，综合各方当事人在庭审中的诉辨意见以及经审查确认的证据分析，涉案的高效节水灌溉系统在运行初期出现了泵不出水、出水口爆裂等问题后，被告根据实际情况，与具有维修资质的广西崇左万宏建设工程有限责任公司签订了施工合同，对泵站首部系统、田间给水栓等进行了改造升级处理，对泵站问题、出水口水管爆裂等问题进行了维修整改，使系统能够正常使用，其履行了合同约定的维修义务。故对于原告的上述主张，一审法院不予采信。对于争议焦点三，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条第八项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”现原告要求被告赔偿其经营损失500000元（具体数额以评估为准），首先，无证据表明被告存在违约行为或者违法行为造成原告损害的事实；其次，原告也未提供任何证据予以证明是何种损失以及损失的数额，根据原告的诉讼理由以及提交的其聘请工人对系统进行管护的证据，推测其主张的经营损失应是：一、管护期间支出的员工工资等日常经营费用，该日常支出费用系原告公司正常运营所支出的费用，并非被告的行为所致，与被告的行为没有法律上的因果关系，其请求被告赔偿没有法律依据；二、经营的预期利益，但其未就其主张提供任何证据予以佐证，且预期利益也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失范围，因此，原告请求被告赔偿经营损失的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第六项、第十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：一、解除原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社、被告扶绥县水利局及第三人扶绥县龙头乡肖汉村民委员会签订的《肖汉村高效节水灌溉管护合同书》；二、驳回原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告扶绥县六合农业灌溉专业合作社负担。 上诉人六合合作社不服一审判决，上诉称：一、一审曲解法律条文。一审称“本案为行政协议纠纷，可参照适用民事诉讼法的规定以及适用民事法律规定关于民事合同的相关规定进行审理”是错误的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款的规定是“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定”；第二款的规定是“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。一审将该《规定》第一款和第二款的规定混为一谈，曲解为“人民法院审理行政协议案件，可参照适用民事诉讼法的规定以及适用民事法律规定关于民事合同的相关规定进行审理”是错误的，其因此以《民事诉讼法》有关规定来认定本案的事实是错误的，同时其以《国家赔偿法》而不是以《合同法》的规定来确认上诉人的“可得利益损失”范围也是错误的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）、（二）项的规定，被上诉人所提供的证据都是非法证据，都不能作为案件定案的依据，一审以非法证据作为本案定案的依据违反了法律的规定。二、一审违背事实并适用法律错误。本案是行政诉讼案件，根据行政法上程序性的“程序正当”原则，被上诉人应当在其行政程序中对上诉人提交的《关于2016年节水灌溉运行情况及申请拨付维修整改资金的报告》和《关于申请划拨维修资金及系统设备设施维修的报告》（以下简称“两报告”）有关事项进行认定，并提出认定的证据和理由，听取上诉人的陈述和申辩，必要时还要举行听证会，从而作出行政行为。但在本案，被上诉人行政不作为，没有对上诉人的申请事项进行认定，更没有提供认定的证据和理由并作出行政行为，因此一审以《行政诉讼法》第六十九条作出判决，实属适用法律错误（被上诉人连行政行为都未作出，一审何来的“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确”）另外，根据国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，水利项目是政府特许经营项目，一审以《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（六）项“其他行政协议”作出判决属适用法律错误。三、被上诉人违法，依法应对上诉人给予赔偿。被上诉人行政不作为，不依法履行、未按照约定履行合同的义务，已构成违法行为，该违法行为给上诉人造成了损失（包括上诉人在2016年所垫支的维修资金损失、经营损失和可得利益损失）。根据《行政诉讼法》第七十八条的规定，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款并参照《合同法》第一百零七条、第一百一十三条的规定，被上诉人依法应对上诉人予以赔偿。四、其他。1.一审关于“系统已经可以正常使用并交付原告进行管护”的认定违背事实：（1）上诉人在向被上诉人提交“两报告”时已指出系统不能正常使用，而被上诉人对此并没有作出认定，更没有提出相反的证据予以反驳；（2）第三人也通过书面证据并在庭审中证明灌溉系统存在大量的质量问题；（3）被上诉人在诉讼中也承认系统存在质量问题。综上，一审的认定明显违背事实。2.一审关于“对于原告要求解除该《合同书》的诉讼请求，因原告已不再对高效节水灌溉系统工程进行管护”的认定没有事实依据。本案庭审时确认的事实是：被上诉人在上诉人提出解除合同的诉讼请求后、在法院判令解除合同前即单方面收回经营管护权，上诉人在被上诉人收回管护权后才不再对高效节水灌溉系统工程进行管护的。3.上诉人已向一审提出对上诉人损失事项进行评估的申请，但一审不予评估，明显违反程序。本案已历经两次一审、一次二审，为维护上诉人的合法权益，减少上诉人的诉累，尽快实现案结事了。为此，请求：1.确认被上诉人不依法履行、未按照约定履行合同的义务违法；2.判令被上诉人赔偿上诉人经营损失和可得利益损失50万元（可得利益损失以评估为准）；3.判令被上诉人返还上诉人在2016年所垫支的维修费用134280元，并按照10%年利率支付利息（从2017年3月12日起计算至返还款实际支付日止）。 被上诉人水利局、一审第三人肖汉村委未向本院提交书面答辩意见。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据材料。 经审查，本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案首先审查的是水利局与六合合作社、肖汉村委之间签订的《合同书》的合法性问题，各方对签订的《合同书》都无异议，内容也没有违反法律强制性规定，一审法院确认涉案《合同书》为有效合同正确。其次，要审查被告是否不依法履行、未按照约定履行合同的义务。换句话说，就是要审查被告是否有不依法履行、未按照约定履行合同的事实，有则依法判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失，没有的，依法判决驳回原告的诉讼请求。本案中，按照合同约定，如系统设施设备本身问题发生损坏，则由被告履行维修义务，涉案的高效节水灌溉系统在运行初期出现了泵不出水、出水口爆裂等问题后，被告与广西崇左万宏建设工程有限责任公司签订了施工合同，对泵站首部系统、田间给水栓等进行了改造升级处理，对泵站问题、出水口水管爆裂等问题进行了维修整改，使系统能够正常使用，其履行了合同约定的维修义务。而后原告作为系统的管护方未能提供充分证据证明系统在维修整改后还存在损坏问题，因此对于原告要求确认被告不按照约定履行维修义务系违约违法的诉讼请求，证据不足，一审法院不予支持并无不当。第三，原告要求被告赔偿其经营损失及返还垫支的维修费用和支付利息，因被告不存在违约行为，因此，要求被告赔偿其经营损失于法无据，对于原告主张维修费用已由其先行垫付的意见，亦因没有有效证据证实，一审法院不予支持正确。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人六合合作社上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扶绥县六合农业灌溉专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  农立海 审判员  柳成功 审判员  陆有帅 二〇二〇年十二月三日 书记员  梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 -10- 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。