广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终364号 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十八村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤新滔，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十九村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤新革，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯四十村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤年山，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯四十一村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤迈，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯四十二村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤建师，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯四十三村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤敏，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯四十四村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：汤年斌，该村民小组组长。 上诉人（一审原告）:荔浦市青山镇荔江村社坪屯四十五村民小组，住所地广西壮族自治区荔浦市青山镇荔江村社坪屯。 负责人：甘梦连，该村民小组组长。 被上诉人（一审被告）：荔浦市不动产登记局，住所地广西壮族自治区荔浦市荔城镇滨江南岸。 法定代表人:姚礼军，该局局长。 委托诉讼代理人：韦文远，该局工作人员。 委托诉讼代理人：张永宾，广西华桂律师事务所律师。 一审第三人：广西水利电业集团有限公司荔浦供电分公司，住所地广西壮族自治区荔浦市荔城镇滨江路**。 法定代表人：廖燕琳，该公司总经理。 委托诉讼代理人：谢新学，广西中园律师事务所律师。 上诉人荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十四、四十五村民小组因与被上诉人荔浦市不动产登记局、第三人广西水利电业集团有限公司荔浦供电分公司撤销土地证行政一案，不服广西壮族自治区荔浦市人民法院2020年9月15日作出的（2020）桂0331行初9号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十四、四十五村民小组向一审法院起诉请求：1.依法确认被告为第三人广西水利电业集团有限公司荔浦供电分公司（原荔浦供电局）办理国有土地使用权证的行政行为违法；2.依法判决被告撤销荔国用（2004）字第Ab04021号国有土地使用权证；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院经审理查明，1988年，第三人荔浦供电公司（原荔浦供电局）因业务开展需要，计划在荔××座变电站，遂找到原告（原荔浦县青山公社荔江大队第35生产队）协商，在原告所有的约6亩左右的集体土地上建设变电站，第三人荔浦供电公司为原告建设一座小平房并为其安装碾米机，碾米机房交由原告使用。第三人使用该争议地建设变电站时，并没有与原告签订相关的协议，相关事宜只是口头约定，但1991年荔浦县荔政地（1991）07号文件中对第三人荔浦供电公司（原荔浦供电局）申请征用争议地建设变电站进行了批复，同意第三人征用争议地建设变电站，征用面积为3573平方米，1998年5月28日，荔浦县国土资源局为第三人荔浦供电公司办理了证号为荔国用（1998）字第Ａｂ014号的国有土地使用权证，证上登记的权利人为荔浦县供电有限公司荔江变电站，使用面积为4033.75平方米。后因企业改制，企业名称变更，2004年3月，荔浦县国土资源局在证号为荔国用（1998）字第Ａｂ014号的国有土地使用权证基础上为第三人换办了新证号为荔国用（2004）字第Ａｂ04021的国有土地使用权证，由原土地权利人荔浦县供电有限公司荔江变电站变更为第三人荔浦供电公司（原荔浦水利电业有限公司），荔国用（1998）字第Ａｂ014号的国有土地使用权证注销。另查明，2015年6月18日，荔浦县人民政府根据荔浦县机构编制委员会关于设立荔浦县不动产登记机构编制事项的批复{荔编字［2015］42号}文件，成立了荔浦县不动产登记局，负责全县不动产登记工作即房屋土地、森林、林木、林地等的登记发证工作；因政策原因，原告八村民小组由原荔浦县青山公社荔江大队35生产队划分而来；第三人荔浦供电公司因企业体制改革的原因，名称先后从荔浦县供电局变更为荔浦县供电公司、荔浦供电有限公司（1998年变更）、荔浦水利电业有限公司，最后从荔浦水利电业有限公司变更为现今名称广西水利电业集团有限公司荔浦供电分公司。 一审法院经审查认为，原告诉请撤销的荔国用（2004）字第Ab04021号国有土地使用权证虽然当时办证机关是荔浦县国土资源局，但因行政机构职能调整，相应的职权转由荔浦市不动产登记局行使，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”的规定，原告将被告从荔浦市自然资源局变更为荔浦市不动产登记局符合法律规定。关于本案是否过起诉期限的问题。该院认为，本案争议的事由是原告提出的对涉诉土地使用权证登记颁证的具体行政行为，而原荔浦县人民政府对本行政区域土地使用权进行登记并颁发土地使用证享有法定职权。1998年5月由当时的荔浦县人民政府土地部门对涉诉土地登记颁证给第三人，登记土地使用者为荔浦县供电有限公司荔江变电站，证号为：荔国用（1998）字第Ab014号土地使用证，第三人的前身荔浦县供电有限公司经登记、颁证取得涉案土地使用权。之后，因国有企业改制及名称变化等原因，原荔浦县供电有限公司更名为荔浦水利电业有限公司，产权名称相应随之变更，2004年3月经第三人申请，被告审核，涉案土地由原登记的土地使用者荔浦县供电有限公司荔江变电站变更为荔浦水利电业有限公司，同时证号也由原荔国用（1998）字第Ab014号土地使用证变更为荔国用（2004）字第Ab04021号土地使用证，证上其他登记项如坐落、使用面积等均与初始登记相同，原证因此注销。可见，对涉诉土地产生物权变动的是被告初始登记颁证的具体行政行为，而不是变更登记颁证的行政行为，原告要求撤销的荔国用（2004）字第Ab04021号土地使用证来源于1998年5月原荔浦县人民政府颁发给荔浦县供电有限公司荔江变电站的荔国用（1998）字第Ab014号土地使用证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，对涉诉土地引起物权变动的是被告进行初始登记颁证的具体行政行为，1998年5月第三人收到荔国用（1998）字第Ab014号土地使用证，故计算本案起诉期限应当从1998年5月起计算，至原告2020年3月提起本案诉讼，已超过20年，应当依法不予受理。已受理的应当依法驳回起诉。原告主张初始登记土地使用证已被注销，起诉期限应从2004年3月19日换发荔国用（2004）字第Ab04021号土地使用证开始计算，与事实不符，有悖法律规定，该院不予采纳。综上，本案已超过起诉期限，且无正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条的规定，裁定驳回原告荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十四、四十五村民小组的起诉。本案受理费50元退还原告荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十四、四十五村民小组。 荔浦市青山镇荔江村社坪屯三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十三、四十四、四十五村民小组上诉请求：1.撤销（2020)桂0331行初9号行政裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案一审、二审的诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、负有举证责任的行政机关未提供有效的证据证明其行政行为的合法性，一审法院认定事实不清、证据不足。1.首先，一审法院认定了1988年第三人找到上诉人希望在原告的涉案土地建设一座变电站，1991年荔浦县荔政地(1991)07号文件同意第三人征用争议地建设变电站，1998年5月28日，被上诉人才为第三人办理国有土地使用权证书。从上诉人交付争议地给第三人整整过了十年才办理土地证。假设如被上诉人所说的是经合法征收手续的话，在使用土地之前便已经取得土地使用权证，不可能经过如此长的时间。一审法院认定事实明显有悖常理。2.一审判决1991年荔浦县荔政地（1991）07号文件同意第三人征用3573平方米土地建设变电站，但在荔国用（1998）字第Ab014号国有土地使用权证以及荔国用（2004）字第Ab04021号国有土地使用权证的土地面积均显示4033.75平方米，面积相差过大，一审裁定遗漏该重要事实未作分析，错误认定被告和第三人的土地征收是经过合法批准的。二、本案的土地征收、出让过程未依照相关的法律法规的规定进行，严重侵犯上诉人的土地所有权，一审裁定对涉诉土地的征收、出让的合法性未作认定，属适用法律不当。1.一审裁定认定了第三人在原告处建设了一座小平房以及在里面安装了碾米机，根据当时的《土地管理法》以及相关的法律规定，征收土地需要支付土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等，原告未获得第三人应支付的各项征收经济补偿，在原告的请求下被告和第三人亦拿不出任何关于征收的经济补偿的支付凭证，无法证明其征收的合法性。另外按照当时的相关法律规定，征收土地涉及土地性质变更的应当按照规定办理土地性质转变手续。一审法院对于涉诉土地征收合法性的问题，被告和第三人证据明显不充分，一审法院未作认定，适用法律不当。2.关于被告出让涉诉土地给第三人的合法性，一审法院也未予认定。一审中不管是1998年签订的国有土地出让合同还是2004年签订的国有土地出让合同，上面的出让金均为空白，在原告的要求下，被告与第三人也未能提供当时缴纳国有土地出让金的任何有效凭证，甚至在庭审中否认缴纳过土地出让金。依据当时的《土地管理法》或者《土地管理实施条例》，受让方均应当缴纳土地出让金的。从涉诉土地出让的过程来看，被上诉人的行政行为亦不合法。一审法院未适用上述法律造成一审判决的错判。三、一审裁定本案20年最长起诉期限从1998年起算，认定起诉期限已超过无事实法律依据，事实上，2004年被告一系列的颁证行为是作出的新的具体行政行为，1998年违反颁证行为已被被告2004年的颁证行为所取代，最长起诉期限应从2004年起算。1.通过一审提交的材料来看，2004年第三人重新申请并缴纳了调查测绘费、申报费、土地证书费、验证费、申报证书费后，被告审核后为第三人颁发了荔国用（2004)字第Ab04021号土地使用证。经过上述一系列的程序和手续，被告2004年颁证行为应当视为一个新的具体行政行为。另外从一审情况看，被告与第三人1998年和2004年签订的《国有土地使用权出让合同》中对于出让金的数额均是空白的，第三人也表示当时没有缴纳出让金。因此被告1998年和2004年颁证行为是两个不同的具体行政行为。涉诉土地的最初性质就是集体土地，在没有经过土地性质的合法转变，为第三人办理土地使用权证书，违反土地管理的规定，1998年的颁证行为的违法性决定了2004年的颁证行为的违法，行政行为的合法性是行政行为成就的根本性问题，不管是1998年还是2004年的的行政行为都未经合法的手续完成征收和出让，系违法无效的，违法无效的法律行为不能够合法成就，上诉人以2004年的违法行政行为损害其合法权益为由提起诉讼符合起诉期限的规定。2.物权变动是指物权的发生、转移、变更和消灭。一审法院认为只有被告初始登记的颁证行为才产生物权变动，但根据法律规定，被告2004年的土地出让、颁证行为也产生物权变动的效力。即使按一审中法院认为被告2004年颁证行为系为第三人换证行为，那么2004年的颁证行为是一个新的具体行政行为，荔国用（1998）字第Ab014号土地使用证就已经被被告2004年的换证行为所取代，2004年的颁证行为依然侵犯原告土地所有权，涉诉土地初始登记取得的违法性决定了2004年行政行为的违法。法律没有明确规定行政诉讼最长起诉期限应当发生物权变动效力的初始登记行政行为起算，故一审法院以本案最长起诉期限应当从被告1998年初始登记的颁证行为起算为由驳回原告起诉违反法律的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当导致裁定不符合法律的规定，为了维护上诉人的合法权益，请求二审法院查明事实，撤销一审裁定，并依法支持上诉人的一审诉讼请求。 荔浦市不动产登记局辩称：一、一审裁定查明事实清楚一审裁定查明的事实是1991年4月1日，荔浦县人民政府依据荔浦县供电局申请，作出荔政发（1998）9号文件批复同意征用青山乡荔江村公所社坪屯位于卖粥厂的荒坡地作为该企业建设变电站用地。1998年5月28日，荔浦县土地管理局为当时的荔浦县供电有限公司荔江变电站办理了荔国用(1998)字Ab014号国有土地使用证，2004年，荔浦县供电有限公司改制，企业名称变更为荔浦水利电业有限公司，荔浦县国土资源局依据荔浦水利电业有限公司申请和政府批复改制的文件，注销荔国用（1998）字Ab014号国有土地使用证，将该宗土地权利人名称变更登记为荔浦水利电业有限公司，其他登记事项不变。二、上诉人主张的起诉期限起始时间从2004年开始计算是错误的。1.上诉人称，2004年被告一系列的颁证行为是作出的新的具体行为行为，1998年违反颁证行为已被被告2004年的颁证行为所取代，最长起诉期限应从2004年起计算。这一说法不符合事实。首先，上诉人没有证据证实原荔浦县土地管理局在1998年颁发给荔浦县供电有限公司荔江变电站的荔国用(1998）字第Ab014号土地使用证的行为违法，上诉人更没有证据证实原荔浦县人民政府在1991年作出的荔政批字(1998）9号征地文件被撤销，因此，上诉人称“1998年违反（法）颁证行为”是没有任何事实依据的；其次，原荔浦县国土资源局在2004颁发给荔浦水利电业有限公司的荔国用(2004)字第Ab04021号土地使用权证没有改变该宗土地的国有土地性质，也没有改变权利主体和土地使用权范围，土地使用权终止日期也是1998年土地使用证确定的期限（2048年5月28日），仅仅因为使用权人企业名称变更而进行名称变更登记，不是重新设定物权，申请变更名称的权利人所缴纳的测绘费、申报费、土地证书费、验证费都是办证的相关手续费，而不是重新缴纳权属变更的土地出让金或者土地使用权转让费，该宗土地的权利主体没有变化；再次，荔国用（1998）字第Ab014号土地使用权证是因为权利人申请变更登记主动交回而注销，不是上诉在一审所称的“撤销”，荔国用（2004）字第Ab04021号土地使用权证只是对1998年所颁发的土地使用证的事实再次确认和换证行为，并没有产生新的权利义务，不属于新的具体行政行为。上诉人认为从2004年计算起诉期限的起始时间，理由不成立。2.一审裁定以1998年5月28日计算起诉期限起始时间是正确的。原荔浦县国土资源局为第三人换发荔国用(2004）字第Ab04021号土地使用权证是1998年发证行为的延续，不是新的具体行政行为，那么上诉人认为其权益受到侵害，就应以答辩人1998年颁发荔国用（1998）字第Ab014号的行政行为为诉讼对象并计算起诉时限。上诉人2020年提起诉讼时已经超过22年。因此，一审裁定驳回上诉人的起诉合法有据。三、一审裁定没有对本案2004年之前的相关的行政行为合法进行审查和认定是正确的。因为，依据最高人民法院《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规—定情形的，裁定驳回起诉。因此，起诉期限是行政诉讼首先要审查的问题之一，只有确定当事人提起行政诉讼确实在起诉期限之内，才能进行实体审理，由于上诉人提起本案的行政诉讼已超过了法律规定最长起诉期限，一审裁定直接驳回上诉起诉合法有据。另外，上诉人提出一审裁定对涉案土地征收、出让合法性未作认定的理由也不能成立。因为土地征收、出让是人民政府作出的行政行为，不是本案的审理范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请上级人民法院依法维持。 广西水利电业集团有限公司荔浦供电分公司述称，一、上诉人认为一审忽视了答辩人2004年颁发土地使用证的事实，并以此为由认为超过诉讼时效，属于认定事实不清、证据不足。这理由是不能成立的:1.答辩人1988年因业务需要，在青山××座变电站，找到上诉人，各方达成口头协议，在现争执地上建变电站，答辩人为上诉人建一座小平房并安装碾米厂。到1991年时，经过荔浦县人民政府批复，对答辩人的用地进行了规划，同意答辩人征用集体土地建变电站，并以荔政地（1991）07号文件进行了批复；证明答辩人的用地是合法的；2.答辩人在起诉状中所称的口头上是租用其集体土地建变电站根本不是事实；事实上政府的批文是征用而非租用。3.1998年5月28日，荔浦县国土资源局为答辩人依法办理了证号为荔国用（1998）字第Ａｂ014号国有土地使用证，登记人为荔浦县供电有限公司荔江变电站，使用面积为4033,75平方米；后因企业改制，企业名称变更，2004年3月荔浦县国土资源局在证号为荔国用（1998）字第Ａｂ014号国有土地使用权证基础上为答辩人换发了新证号为荔国用（2004）字第Ａｂ014号国有土地使用权证，由原土地使用权人荔浦县供电有限电公司荔江变电站变成答辩人荔浦供电公司（原荔浦水利电业有限公司），原来的证荔国用（1998）字第Ａｂ014号国有土地使用证注销。这一行为并不是2004年才颁发使用证；上诉人认为过十年才办证明显有悖常理的理由是不能成立的；二、上诉人称土地征收、出让过程未依照相关法律规定进行的理由也是不能成立的。1.首先，作为答辩人征用集体土地，应当由县级人民政府进行，而且之前的使用行为双方均是没有任何异议的；2.县人民政府在下达征地文书过程中及之后长达二十多年的时间里，作为上诉人集体五、六个集体，如果没有相应的补偿、征地手续，答辩人能兴建电站并长达二十多年没有任何异议吗？五、六个集体不会行使用合法权益起诉答辩人吗？如果自己在村边的集体土地被侵权了而没有行使合法权益这才有悖常理。相反时间久了答辩人也无法找出当时相关补偿的票据才是正常的；三、上诉人起诉己经超过法律规定的最长起诉期限，不应保护是合法的，更何况本案根本不是没有补偿。1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理”的规定，上诉人起诉本案己超过法律规定的最长起诉期限。在办理荔国用（2004）字第Ａｂ04021号土地使用证之前，答辩人在1998年5月己经取得荔国用（1998）字第Ａｂ014号土地使用证。上诉人要求撤销的荔国用（2004）字第Ａｂ04021号土地使用证，是因为供电公司企业承包内部改制换办新的土地使用证。从1998年5月28日答辩人取得荔国用（1998）字第Ａｂ014号土地使用证之日起到上诉人提起诉讼的2020年3月19日，己经快满二十二年。因此，人民法院驳回上诉人的起诉是符合法律规定的。2.答辩人在1998年就取得荔国用（1998）字第Ａｂ014号土地使用证，是根据荔浦县人民政府荔政批字（1998）9号文件，《荔浦县人民政府同意县供电公司关于国有企业产权制度改革后产权土地使用权整体转让确认请示的批复》、荔浦县企业体制改革领导小组文件《关于荔浦县供电公司改制为荔浦县供电有限公司的批复》、荔浦县国有资产管理局文件《关于荔浦县供电公司改制国有产权界定和产权出售的有关通知》、《关于同意注销荔浦县供电公司国有资产产权登记的通知》，注销原来的荔国用（1998）字第Ａｂ014号土地使用证，换办理荔国用（2004）字第Ａｂ04021号土地使用证，并不是2004年重新办理新证。综上所述，答辩人认为上诉人的上诉理由是依法不能成立的，请二审人民法院驳回上诉人的诉请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，上述法律规定的五年、二十年是行政诉讼的最长起诉期限，为不变期限，不适用扣除、延长等规定，且期限起算点是行政行为作出之日，而非起诉人知道或者应当知道行政行为内容之日。本案中，荔浦县人民政府土地部门于1998年5月颁发给第三人荔国用（1998）字第Ab014号土地使用证，自1998年5月荔浦县人民政府土地部门颁证之日起算，至2020年3月19日上诉人提起本案诉讼，已经超过二十年最长起诉期限。上诉人上诉主张应以被上诉人颁发荔国用（2004）字第Ab04021号国有土地使用权证的时间为本案起诉期限起算点，本院认为一审法院认定对涉诉土地引起物权变动的是被上诉人于1998年5月进行初始登记颁证的具体行政行为正确，上诉人的上诉主张不能成立。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以维持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李永群 审 判 员 蒋子秀 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 杨 曦 书 记 员 叶子毅