辽宁省大连市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽02行终484号 上诉人（原审被告）大连花园口经济区明阳街道办事处，住所地大连花园口经济区明阳街道永胜村娄屯，组织机构代码00165320-6。 负责人董庆贵，该办事处第一副书记。 委托诉讼代理人周志辉，辽宁华夏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙祥阳，男，1968年1月19日出生，汉族，农民，户籍住址辽宁省庄河市。 委托诉讼代理人孙世建，辽宁高望律师事务所律师。 上诉人大连花园口经济区明阳街道办事处与被上诉人孙祥阳履行征地补偿协议一案，上诉人不服大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 大连市普兰店区人民法院于2020年4月29日作出（2020）辽0214行初6号行政判决认定：2007年原告孙祥阳在大连花园口经济区明阳街道办事处尖山村河口屯在没有办理相关手续的情况下，违法地开始陆续施工建海参育苗室，2010年6月5日原告恢复施工被举报后停工。2010年6月末又继续施工，2010年7月1日大连花园口经济区城市管理行政执法局向原告孙祥阳下达了停止违法行为通知书，同日原告孙祥阳向相关部门出具了保证书，保证花园口经济区需要其自行拆除，不要国家一分钱，不用理赔。2010年8月2日原告孙祥阳的育苗室被花园口经济区的相关执法部门拆除。此后原告孙祥阳开始对相关行政部门拆除其育苗室的行为进行上访。经相关行政部门工作后，孙德吉、藤美娟等共12人向原告孙祥阳捐款12.5万元人民币，原告孙祥阳收到捐赠款后，于2011年1月30日出具了息访保证书，该书中表明其建筑的育苗大棚（育苗室）是违法建筑物相关部门属于正常拆除，保证以后不再上访。2011年11月5日原告孙祥阳将报废的育苗室的物资以25万元的价格卖给案外人周延财，同时周延财承诺半个月内运走全部物资。2016年3月8日大连花园口经济区明阳街道征地拆迁办公室与孙祥阳签订了一份“征收育苗室补偿协议书”内容是：一、征收范围：尖山村河口屯孙祥阳经营的育苗室。二、征收育苗室井甲乙双方同意，由有资质部门进行评估。三、征收补偿标准：依据花园口经济区动迁补偿政策，按由有资质部门的评估值为基准，进行补偿。四、被征收的育苗室如发包、转包或抵押，乙方须向甲方提供原始合同，并提供收益分配协议书，作为本协议的附件。否则因被告征收的育苗室所产生的利益分配纠纷甲方概不负责。五、本协议一式六份，甲方五份、乙方一份。双方签字同意后，因为孙祥阳的育苗室已不存在，无法对其进行评估。2016年9月2日在大连花园口经济区管委会在第三次征地拆迁工作专题会议上通过了与孙祥阳协商补偿。“第三次征地拆迁工作专题会议纪要”中第10项关于孙禄吉、孙祥阳父子育苗室及地上附着物征收补偿问题。按照管委会主任会议精神要求，本着解决历史遗留问题的原则，由动迁办参照本地动迁标准，以不高于动迁标准的价格予以征收补偿，具体补偿价格由动迁办与当事人协商予以补偿。该会议纪要于2017年7月14日印发。经过明阳拆迁办与孙祥阳协商，2017年2月8日双方再次签订了“征收育苗室补偿协议”，该协议同意以人民币650,000元的价格补偿原告孙祥阳，该协议签订后，原告孙祥阳对协议进行了拍照，没有取得协议原件。2018年2月26日孙祥阳向庄河市人民法院提起民事诉讼，同年4月18日孙祥阳以该案件应属行政纠纷为由要求撤回起诉，在孙祥阳向庄河市人民法院申请撤回民事诉讼期间，2018年4月24日大连花园口经济区明阳街道办事处作出了“大花明街访字（2018）212号”行政处理答复意见书。内容是：你反映的征收海参育苗室一事，是该区在建设发展过程中的遗留问题，因你2010年被拆除的育苗室相关设施、设备已不存在，如果按照区征地拆迁工作领导小组2016年9月2日《会议纪要》进行征收，缺少可供参考的具有法律依据的《评估报告书》等有关资料，动迁价格无法确定，所以明阳街道征地拆迁办公室无法对孙祥阳的海参育苗室进行征收补偿。如对此处理意见不服，可自收到《行政处理答复意见书》后30日内，按照相关法律法规政策向有管辖权的人民法院提起诉讼。2018年5月9日庄河市人民法院作出（2018）辽0283民初1459号民事裁定书准予孙祥阳撤回起诉。2020年2月5日原告孙祥阳向该院提起诉讼，要求被告大连花园口经济区明阳街道办事处、大连花园口经济区城市管理行政执法局支付育苗室拆迁补偿款650,000元。同年2月11日立案，2020年2月12日原告孙祥阳向该院提出申请要求撤回对大连花园口经济区城市管理行政执法局的起诉。庭审中要求被告大连花园口经济区明阳街道办事处于2020年5月1日前向该院提交大连花园口经济区管委会“第三次征地拆迁工作专题会议纪要”，被告没有提供，但是被告代理人电话通知主审法官，该纪要真实存在。 另查，在本案审理过程中，被告大连花园口经济区明阳街道办事处于2020年3月9日向原告孙祥阳送达了解除协议通知书，通知原告，原被告之间于2018年3月8日签订的《征收育苗室补偿协议书》及2017年2月8日签订的《征收育苗室补偿协议书》予以解除。 大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初6号行政判决认为：原告诉讼中要求撤回对大连花园口经济区城市管理行政执法局的起诉，符合法律规定，该院予以准许。被告大连花园口经济区明阳街道办事处具有签订案涉协议的主体。原、被告之间签订的《征收育苗室补偿协议》是依据大连花园口经济区管委会会议纪要的精神签订的，不违反《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定，应合法有效。被告在答辩中陈述原告的起诉超过诉讼时效，依法应驳回原告的诉讼请求，依据《最高院关于审理行政协议案件若干问题规定》第二十五条的规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”而民事案件诉讼时效根据民法总则为三年，故被告的该请求不予支持。被告称原告的建筑物是因为违法建筑而被拆除，其证据不足，因为被告提供的《停止违法行为通知书》是一个过程行为，不是最终的行政决定。被告称其是为了信访维稳与原告先后两次签订补偿协议的理由，不符合常理，其理由不能成立。被告没有提供足够证据，证明其与原告签订的“征收育苗室补偿协议书”违反了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效的规定。故原、被告之间签订的《征收育苗室补偿协议》合法有效。被告应当按照协议约定，向原告支付650,000元补偿款，因被告未履约，故原告诉至法院，被告作为违约方，无权解除案涉行政协议，故被告向原告送达解除协议通知书，不具有法律效力。原告要求判令被告承担利息的请求，因协议中没有约定，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十二条、第十九条、第二十五条之规定，判决：一、被告大连花园口经济区明阳街道办事处于本判决生效后十日内向原告孙祥阳给付拆迁补偿款650,000元；二、驳回原告其他的诉讼请求。 上诉人大连花园口经济区明阳街道办事处上诉请求：1、请求撤销大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初6号行政判决；2、依法予以改判；3、被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审法院事实认定错误，违法建筑物不论何种情形下，都不具有获得行政征收补偿的事实基础，协议应属无效。被上诉人书写的保证书、息访保证书及停止违法行为通知书等明确了育苗室系违法建筑的事实。且被上诉人也认识到育苗室是违法建筑，属正常拆除。但一审法院枉顾事实、以会议纪要为依据。认定协议不违反《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，错误地认定协议合法有效。基于违法建筑物被合法拆除，而签订《征收育苗补偿协议》，明显违反法律规定，损害国家利益，应为无效。同时，会议纪要也改变不了违法建筑物事实，损害国家利益的会议纪要，不应当是一审法院错误判决的依据。事实有重大且明显违法的情形，一审法院予以回避，以违法的会议纪要及无效的协议为依据，作出错误的判决，应予纠正。 二、一审法院事实认定错误，偷换概念，以具体行政行为的合法性，认定协议有效，作出错误判决。被上诉人在一审庭审前，撤回对花园口城市管理行政执法局的起诉，至本案上诉期间，被上诉人未通过任何司法程序主张过拆除违法建筑物的具体行政行为违法。该拆除违法建筑物的行政行为合法有效，具有公信力。庭审中被上诉人诉请的事实理由，明确陈述及自认育苗室没有合法手续，违法建筑物被城市管理执法局拆除，已不复存在。一审法院认为《停止违法行为通知书》是一个过程行为，不是行政决定，以否认违法建筑物的事实、作出错误判决，应予以纠正。 三、一审法院错误认定事实，对明显违法的情形，不予认定，作出错误判决。一审法院以上诉人没有提供足够证据。认定协议合法有效。被上诉人的自认及上诉人的一审证据，能够证明育苗室系违法建筑物的事实、以此签订的《征收育苗室补偿协议》存在重大且明显违法的情形，符合《关于审理行政协议案件若干问题规定》第12条、《行政诉讼法》第75条及《行政诉讼法司法解释》第99条规定。且依据《合同法》第52条规定，协议应当真实有效。被上诉人的违法建筑物并不存在于征收补偿公告范围内，补偿并不是上诉人的真实意思表示。该协议损害国家利益，对正当地、合法地征收补偿造成巨大损害。因签订协议，上诉人的相关责任人已受纪律处分，但不能因签订协议就掩盖违法建筑物的并拆除的事实。一审法院以没有足够证据回避了重大违法情形的认定，做出错误判决，依法应予纠正。 四、被上诉人无理上访，上诉人错误签订协议。一审法院确认定协议签的有效，应予以纠正。为了信访维稳，上诉人违法签订了协议。以征收补偿的方式对被上诉人违法建筑物进行补偿。因评估无法进行，协议无法确定。至此，相关责任人已受到纪律处分，为错误的行为承担了责任。一审法院亦不符合常理，认定协议有效，作出错上加错的判决、应予纠正。 五、征收协议效力，一审法院错误予以认定，作出错误判决.应予以纠正。首先，依法协议成立即生效，对违法签订的协议。上诉人有权解除协议，纠正自己的错误，避免给国家财产造成损失。解除是有权的、合法的、合理的。其次，协议依法应当无效，但无效应经司法确认。不是协议主体能直接确认的。据此，一审法院应当查明协议的效力，而不是简单地、敷衍地认定协议有效及确认上诉人违约。一审法院根本不考虑违法建筑物的事实，以判决确认协议有效，作出错误判决，造成国家财产损失。应承担损害国家利益，社会公共利益的责任。二审应予以改判。 综上，上诉人认为被上诉人的育苗室系违法建筑物，且该建筑物不在征收补偿范围内，上诉人与被上诉人签订的协议损害国家利益，社会公共利益，一审判决若生效，会直接造成国有财产的损失，请求二审撤销大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初6号行政判决书并依法予以改判，驳回被上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人孙祥阳辩称：大连市普兰店区人民法院对本案的一审判决，认定事实清楚，适用法律正确。合议庭应裁定驳回上诉人明阳办事处的上诉请求。通过上诉人的上诉状可见，上诉人的主要观点是案涉已拆除的建筑物没有合法手续，是违法建筑，其不应得到行政征收补偿，所以双方签订的《征收补偿协议》是无效的。一审法院依据《征收补偿协议》而作出的判决，所以也是错误的。该观点存在如下问题： 1、案涉的已拆除的建筑物不经相关职权部门确认不能认定为违法建筑。违章建筑只有经过严格的认定程序，才能确认为违法建筑。根据《城乡规划法》建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨和有偿使用土地前，经城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”。因此县级以上地方人民政府城乡规划主管部门依法负有认定违法建筑的职权。而本案，没有政府城乡规划主管部门认定为案涉已拆除的建筑是违法建筑，那么就不能认定该建筑物是违法建筑物。 2、即使是违法建筑，也不能随意进行强拆，况且案涉的建筑还未认定为违法建筑。其拆除案涉的建筑物是违法的。大连花园口经济区城市管理行政执法局于2010年7月1日下达《停止违法行为通知书》。随后，区城管局于2010年8月2日深夜对被上诉人孙祥阳的建筑物进行了强制拆除。本案中，区城管局作出的《停止违法行为通知书》，因其不具有确定的执行内容，不应当视为执行依据。因此，上诉人既没有作出相关行政处罚决定，也没有依法作出强制执行决定，区城管局就直接实施了强制拆除行为。区城管局的强制拆除行为违反法定程序，剥夺了当事人的陈述和申辩权，其行政行为程序违法。 3、双方签订的二份《征收育苗室补偿协议书》是合法有效的。双方分别于2016年3月8日、2017年2月8日签订的二份《征收育苗室补偿协议书》，由于案涉的建筑物已被区城管局的强制拆除，不能依据相关规定由有资质的部门的评估值为基准进行补偿。2016年9月2日区管委会副主任、区征地拆迁工作领导小组组长闵长斌在管委会五楼会议室主持召开2016年第三次征地拆迁工作专题会议，确定本案的补偿由动迁办参照本地动迁标准，以不高于动迁标准的价格予以征收补偿，具体补偿价格由动迁办与当事人协商予以补偿。因此2017年2月8日双方依据会议精神，签订的《征收育苗室补偿协议书》确定补偿价格为65万元。该补偿及补偿数额是经过会议讨论决定。根据《审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《行政诉讼法司法解释》第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。所以确定对案涉的已拆除的建筑决定进行补偿，其程序是合法有效的，该协议也是合法有效的。 4、如果上诉人认为该《征收育苗室补偿协议书》是违法的、无效的，应通过法院进行确认。而上诉人至今也未诉请法院要求确认该协议书无效，视为放弃了自己的权利，或是认可该协议书的法律效力。那么基于协议书所确定的补偿就是合法有效的。 综上，被上诉人认为上诉人明阳办事处的上诉请求无事实与法律依据，原判决认定事实清楚、适用法律正确，所以，应裁定驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 认定上述事实的证据有当事人提交的、经原审法院庭审质证并随卷移送上诉审法院的证据等在卷为凭。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本诉被上诉人诉请是继续履行行政协议，对于该诉请首先应当审查的是行政协议的合法性。无在案证据表明被上诉人经营的场地是否在征收范围内，但有效证据证明案涉育苗室在政府征收中被拆除，故被上诉人系土地征收行为的利害关系人，属适格行政诉讼主体，其有权提起行政诉讼。 关于上诉人行政主体资格。行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。在对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。援引前述条文至本案，结合本案案情，首先应当审查本案行政行为实施主体是否具有行政主体资格。案涉育苗室于2010年拆除，合法性审查应适用当时的法律法规。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011修订）第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第二十五条第四款规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据职权法定原则，职权之所在，亦即义务之所在。市、县人民政府代表国家组织实施集体土地征收行为，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。因此，虽然市、县人民政府可以委托乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事具体的征收补偿工作，但不能因此就认为此类主体即成为补偿安置的法定义务主体，亦不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务；而应当遵循职权法定原则，将此类主体视为是接受市、县人民政府等有权机关的委托而从事具体的补偿安置事宜，此类主体并不具备法定的对农村集体土地的征收补偿职权。以及《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。援引前述法律法规结合至本案，上诉人于2020年3月2日答辩状中称依据“大花管办发（2014）31号文第十四条，行使动迁职能的是明阳街道办事处”，因此，应当认定其接受市、县人民政府等有权机关的委托而从事了具体的补偿安置事宜，据上，上诉人具有行政主体资格。 案涉的两份征收育苗室补偿协议虽然没有约定补偿总额是针对违法建筑物，但在该协议签订前，被上诉人多次曾以文字认可案涉的育苗室属于违法建筑。两份征收补偿协议具体条款仅有一个补偿总额，没有约定构筑物的建筑面积、各类设施设备明细、以及初始价值、现值等，也即无对应的会计科目明细、计算过程、计算标准。该两份征收育苗室补偿协议条款明显缺乏法律规范依据，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）的规定，该协议与前述法律规定相符合，属于重大且明显的情形之一，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应当判决确认案涉行政协议无效，即两份征收育苗室补偿协议无效。 关于解除协议通知书的效力。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。据上条文结合本案，无效的合同不应产生合同解除的效力。 综上所述，上诉人上诉请求及理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初6号行政判决； 二、驳回原审原告孙祥阳的诉讼请求。 一审案件受理费人民币50元（已缴纳）退返原审原告孙祥阳，一审案件受理费人民币11204元（已缴纳）由被上诉人孙祥阳负担。二审案件受理费人民币50元（已缴纳）退返上诉人大连花园口经济区明阳街道办事处，二审案件受理费人民币11154元（已缴纳）由被上诉人孙祥阳负担。 本判决为终审判决。 审判长 宋 君 审判员 许其睿 审判员 李 健 二〇二〇年十二月一日 书记员 刘 媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。