山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终749号   上诉人（原审原告）靳某，女，1949年11月5日出生，汉族，住山西省晋城市城区。   委托诉讼代理人王某1，系靳某丈夫。   被上诉人（原审被告）晋城市人民政府。   法定代表人王**，市长。   委托诉讼代理人王某3，晋城经济技术开发区管理委员会办公室主任。   委托诉讼代理人张富强，山西唐韵律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）晋城经济技术开发区管理委员会。   法定代表人范兆森，主任。   委托诉讼代理人郝某，管理委员会工作人员。   委托诉讼代理人王倩，山西唐韵律师事务所律师。   第三人晋城市凤巢开发建设总公司。   法定代表人贾江洪，总经理。   上诉人靳某因诉被上诉人晋城经济技术开发区管理委员会（下称开发区管委会）、晋城市人民政府（下称晋城市政府）及第三人晋城市凤巢开发建设总公司（下称凤巢公司）行政不作为一案，不服山西省长治市中级人民法院（下称长治中院）（2020）晋04行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   靳某起诉称，原告的资质和退休时间完全符合国办发〔2004〕9号文件和晋市政办〔2006〕28号文件，但享受的是企业待遇，属于仍滞留在企业管理的教员。按照上述两个文件的精神，被告理当为原告落实政策--回归教育系统，并从原告退休之日起，逐月按与原告相同资质的教员待遇与工人待遇之差进行补偿。地方上与原告条件完全相同的同事们，都于约二年前回归教育系统了。原告先后三次向被告开发区管委会和市驻开发区巡视组投递举报材料，要求他们主动落实政策--让原告回归市教育系统，恢复原告的教师身份、名誉、和待遇，但被告根本不予执行。请求根据国办发〔2004〕9号文件和晋市政办〔2006〕28号文件，让原告回归市教育系统，恢复其教员身份、名誉、资格及待遇；从2003年元月份起，比照凤巢小学与原告同等资历的退休教员待遇与原告工人待遇之差额，逐月补发，恢复原告的一切教师待遇。   一审认为，已生效的山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05民终1040号民事判决书（上诉人即本案原告靳某，被上诉人即本案被告凤巢公司）中载明，“一审法院认为……原告的诉请请求权是基于原、被告双方存在劳动关系为前提。因此，本案的案由应以劳动争议纠纷为宜……虽被告凤巢公司与被告开发区管委会存在隶属关系，但二被告均为独立法人，故原告与凤巢公司产生的劳动争议，应由凤巢公司予以解决……本院认为……靳某要求开发区管委会承担连带赔偿责任，但开发区管委会与靳某之间不存在劳动关系……”该判决维持一审判决(一审判决结果为：一、被告凤巢公司支付原告靳某医疗费155859.54元，于本判决书生效后15日内一次性付清。二、驳回原告靳某主张的其他诉讼请求）。因此，本案靳某与开发区管委会不存在法律意义上的任何关系。晋城市政府未对其作出任何行政行为，亦不属于本案的适格被告。靳某的诉讼请求无事实根据。不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告靳某的起诉。   上诉人靳某上诉称，一、一审驳回起诉适用法律错误。二、一审未对被上诉人的行政行为进行合法性审查。三、根据国务院办公厅国办发〔2004〕9号文件和晋城市政府办公厅晋市政办〔2006〕28号文件规定，上诉人符合享受教师待遇等的条件。请求：一、撤销长治中院（2020）晋04行初9号行政裁定。二、判令被上诉人按国务院办公厅国办发〔2004〕9号文件和晋城市政府办公厅晋市政办〔2006〕28号文件规定，让上诉人回归教育系统，恢复教师身份、名誉、资格及待遇。三、从2003年元月份起，比照凤巢小学与上诉人同等资历的退休教师待遇与上诉人工人待遇之差额逐月补发。即恢复上诉人的一切教师待遇。四、被上诉人承担本案诉讼费。五、判令二被上诉人及第三人承担连带责任。   被上诉人晋城市政府辩称，一、上诉人和第三人凤巢公司形成合法有效的劳动关系，其公司内部人事安排，市政府无权干涉。二、市政府未对上诉人作出任何行政决定、行政处罚以及行政复议决定等行政行为，也没有因市政府的行为给上诉人造成任何损失。三、市政府相关领导在本案中的答复，是在积极的为上诉人解决其上访事由，不能引起上诉人权利义务的变更或灭失，是不可诉的行政行为。   被上诉人开发区管委会辩称，一、上诉人与开发区管委会未形成劳动关系，开发区管委会不是本案适格的被告，不承担任何法律责任。二、第三人凤巢公司系依据原晋城市计划委员会于1992年11月5日，签发的364号文件成立的，系独立的全民所有制法人单位，虽隶属于开发区管委会，但与开发区管委会系两个不同的民事法律主体。三、根据一审证据显示，上诉人于一九九三年调入凤巢公司工作，2002年12月退休之前，为凤巢公司固定用工人员，由此可以看出，上诉人在退休前是与凤巢公司形成合法有效的劳动关系，而非与开发区管委会形成任何形式的劳动关系。四、本案所涉落实政策等事项，均与开发区管委会不产生任何法律上的关联，开发区管委会也无权对凤巢公司的固定用工人员做出任何形式的直接管理行为。五、开发区管委会未对上诉人做出任何形式的行政行为，并未对上诉人构成侵权，也没有任何不做行政不作为，对上诉人主张要求的恢复教师身份名誉资格，并恢复教师待遇，补发差额等请求，并开发区管委会的法定职权。请求人民法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。   第三人凤巢公司述称，被上诉人开发区管委会与凤巢公司是两块牌子，一个班子。上诉人也是开发区管委会人员。   二审查明，上诉人原为6013工厂子弟学校教师，1997年调入第三人单位，2003年退休。第三人单位无学校，上诉人未从事教师工作。已生效的晋城市中级人民法院（2018）晋05民终1040号民事判决书确认上诉人与第三人之间为劳动关系。上诉人诉请本案恢复教师身份等的依据为国务院办公厅国办发〔2004〕9号文件和晋城市政府办公厅晋市政办〔2006〕28号文件，其中9号文件第二条规定“对已移交地方政府管理的企业办中小学其退休教师仍留在企业的，由企业按照《教师法》的有关规定，对退休教师基本养老金加统筹外项目补助低于政府办中小学同类人员退休标准的，其差额部分由所在企业予以计发”；其中28号文件第二条工作原则（一）关于接收主体：按照现行教育体制和属地精神，各市属企业自办学校（名单附后），一律由企业（学校）所在的的县（市、区）政府接收，该学校名单中无第三人单位开办的学校。   本院认为，本案的争议焦点为上诉人是否符合本案起诉条件。本案中，被上诉人晋城市政府虽然作出了晋市政办〔2006〕28号文件，但符合国办发〔2004〕9号文件精神，并无不履行解决上诉人教师待遇的法定职责的情形；被上诉人开发区管委会虽是第三人的主管单位，但因第三人无开办学校、上诉人不从事教师工作，且生效民事判决已确认上诉人与第三人是劳动合同关系，故也不存在依据上述文件不履行解决上诉人教师待遇的法定职责的情形。上诉人在不符合上述两个文件规定的享受教师待遇的身份条件的情况下，提起本案诉讼无事实依据，不符合法定起诉条件。原审以上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，驳回其起诉适用法律正确，本院予以维持。   综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 程彦斌   审判员 庞永平   审判员 姚利屏     二〇二〇年十二月七日   法官助理 郭江江   书记员 王 静