山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终503号   上诉人（原审原告）任某1，男，1982年7月17日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。   上诉人（原审原告）郝某，女，1989年10月8日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。   二上诉人共同委托诉讼代理人杨仁东，太原市迎泽区正大法律服务所法律服务工作者。   二上诉人共同委托诉讼代理人田银环，太原市迎泽区正大法律服务所法律服务工作者。   被上诉人（原审被告）静乐县人民政府。   法定代表人宣文晓，县长。   被上诉人（原审被告）静乐县水利局。   法定代表人吴新亮，局长。   委托诉讼代理人肖某，该局员工。   被上诉人（原审被告）静乐县林业局。   法定代表人张玉堂，局长。   被上诉人（原审被告）静乐县住房和城乡建设管理局。   法定代表人巩海生，局长。   被上诉人（原审被告）忻州市生态环境局静乐分局。   法定代表人黄海仁，局长。   五被上诉人共同委托诉讼代理人党宇红，北京德恒（太原）律师事务所律师。   五被上诉人共同委托诉讼代理人张志浩，北京德恒（太原）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）山西省汾河流域管理局。   法定代表人祁文军，局长。   委托诉讼代理人成轶，山西华炬律师事务所律师。   委托诉讼代理人张居哲，山西华炬律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）山西重力工程咨询有限公司。   法定代表人朱晓东，总经理   委托诉讼代理人冯洪波，山西弘韬律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）中外园林建设有限公司。   法定代表人徐亚新，执行董事。   委托诉讼代理人吴某2，商务经理。   上诉人任某1、郝某因诉被上诉人静乐县人民政府（下称静乐县政府）、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住房和城乡建设管理局（下称静乐县住建局）、忻州市生态环境局静乐分局（下称静乐环境局）、山西省汾河流域管理局（下称汾管局）及第三人山西重力工程咨询有限公司（下称重力公司）、中外园林建设有限公司（下称园林公司）确认行政不作为违法一案，不服山西省大同市中级人民法院（下称大同中院）（2020）晋02行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   任某1、郝某起诉称，2020年1月11日，二原告之子任某2与另外两个孩子到汾河静乐县城段的冰面上玩耍，因河面结冰破裂，导致任某2溺水身亡。事情发生后，2020年1月17日《山西公民与法》栏目对该事件进行了报道。汾河静乐县城段是一个处于在建状态的湿地公园项目，周围基本都用白色围栏围着，但在离河水不远存在一个缺口，能够进入施工的湿地公园，但施工单位等相关部门没有给予足够的重视，没有设立醒目的施工标志，没有提醒人们此处存在安全隐患。政府等相关部门没有履行其监督和管理职责，最终导致悲剧发生。该工程属于城镇基础设施建设项目，静乐县政府作为本县行政机关依法有权批准该项目建设，并承担该项目建设的监督与管理职责。第三人重力公司受被告静乐县林业局的委托对山西静乐汾河川国家湿地公园项目（下称公园项目）进行公开招标，于2016年6月15日公告，中标单位是第三人园林公司。被告静乐县水利局负责保障全县水资源的合理开发利用，拟定全县水利战略规划，按县政府规定全县审批核准县规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，提出全县水利建设投资安排意见并组织实施。该局对公园项目的规划及实施起至关重要的作用。被告汾管局在该项目建设期间也没有设置警示标语等标志，提醒周围居民及广大群众该水域危险，禁止游玩。根据《建设工程安全生产管理条例》第二十八条规定，施工单位应当在施工现场的入口处……等危险部位设置明显的安全警示标志。第二十四条规定，建设工程施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全负总责。总承包单位和分包单位对发包工程的安全生产承担连带责任，所以被告静乐县林业局与园林公司及具体施工分包单位应承担相应的连带责任。汾河静乐县城段周边均是居民，本案出事地点位于静乐县城，被告有义务对汾河所涉的安全隐患采取有效的安全措施和尽到应尽的安全管理义务，安装栏杆，设置禁止游泳的标志，保证周边居民，尤其是未成年人的安全。二原告之子是未成年人，却能自主到达汾河的冰面上进行玩耍，没有受到任何的安全保障措施阻止，因被告没有采取安全措施和尽到安全管理义务所致，存在行政不作为，对原告之子的死亡存在重大过失。故请求：1、依法确认被告没有尽到安全监督管理职责的行政不作为行为违法，判令被告依法履行法定职责，在汾河静乐县城段张贴警示标志、安装防护设施。2、判令六被告共同对原告因其儿子任某2溺水死亡赔偿759478.08元。3、判令第三人承担上述款项的共同赔偿责任。4、本案诉讼费用由被告及第三人承担。   一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中院管辖的案件。该法第十八条第二款规定，经最高法院批准，高院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》第一条规定，各中院实行一审案件相对交叉管辖。大同、朔州、忻州三个中院相互交叉，大同中院管辖原由忻州中院受理的一审行政案件，朔州中院管辖原由大同中院受理的一审行政案件，忻州中院管辖原由朔州中院受理的一审行政案件......。本案中，原告起诉请求确认被告静乐县政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住建局、静乐环境局、汾管局不履行安全监督管理职责违法。在原告所诉被告中，只有以静乐县政府为被告的一审行政案件由本院管辖，以本案原告所列其他被告为被告的一审行政案件均不属于本院管辖。《中华人民共和国安全生产法》第八条第二款规定，国务院和县级以上各级政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。该法第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产实施综合监督管理。原告在诉状中陈述其依据的《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。该条例第二十八条规定，施工单位应当在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、孔洞口、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位，设置明显的安全警示标志。安全警示标志必须符合国家标准。施工单位应当根据不同施工阶段和周围环境及季节、气候的变化，在施工现场采取相应的安全施工措施。施工现场暂时停止施工的，施工单位应当做好现场防护，所需费用由责任方承担，或者按照合同约定执行。根据上述法律、法规的规定，县级以上地方政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产实施综合监督管理。施工单位负责履设置安全警示标志、采取相应的安全施工措施的职责，而原告起诉的被告静乐县政府及其他被告并没有相关职责。二原告请求确认静乐县政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住建局、静乐环境局、汾管局不履行安全监督管理职责的行政不作为违法缺乏事实和法律依据。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项、第三款的规定，裁定驳回原告任某1、郝某的起诉。   二上诉人上诉称，一、一审程序严重违法。1.一审未开庭审理本案，违反《行政诉讼法》第五十四条规定。2.一审驳回二上诉人诉讼请求违法。3.一审合议庭未依据二上诉人回避申请而作出裁定违法。二、被上诉人汾管局对事发流域有管理职责，属于典型的行政不作为。三、被上诉人静乐县政府在公园项目的修建中，政府未在施工现场设立警示标志，也未安排安全巡视人员，导致本案事故发生，依法属于行政诉讼范畴，一审应当受理。四、本案属于被上诉人静乐县政府与施工单位签写的行政协议的情形。请求：一、撤销大同中院（2020）晋02行初8号行政裁定，责令大同中院对本案审理。二、本案的诉讼费由被上诉人负担。   被上诉人静乐县政府、县水利局、县林业局、县住建局、静乐环境局共同答辩称，一、上诉人以多个行政机关为被告起诉，不符合提起诉讼的条件，也违反了“一案一审”的基本原则。二、被上诉人对上诉人的诉请不具有相关职责，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。三、本案上诉人之子溺亡事故属于意外事件，调查事故职责现属于静乐县应急管理局。请求驳回上诉，维持一审裁定。   被上诉人汾管局答辩称，一、答辩人非本案适格被告。二、本案事故的发生，与河道主管机关的行政职责无关，更与答辩人事业单位业务范围无关；不能仅因答辩人名称中有“管理”二字就应承担本案责任。三、本案事故发生在公园项目工地，答辩人并非该工程的建设方、施工方与管理方，对该工程无管理职责；原裁定依据《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》之规定，认定答辩人对本案事故无责是正确的。四、上诉人之子年仅12岁溺亡，属于未成年限制行为能力人；上诉人作为死者父母，未尽到法定监护职责，应对本案事故承担一定的责任。请求驳回上诉，维持一审裁定。五、上诉人起诉违背了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，恳请二审法院向上诉人释明，令其明确起诉哪个行政主体的哪个行政行为；若上诉人拒不变更的，应裁定驳回起诉。请求驳回上诉，维持一审裁定。   被上诉人重力公司答辩称，一、上诉人的诉讼请求与被上诉人没有任何事实及法律关系；二、一审认定事实清楚、适用法律正确，二审应予维持。   被上诉人园林公司答辩称，一、答辩人不是行政诉讼中的适格被上诉人主体，因答辩人不是国家机关。二、上诉人不能因项目名称确定本案的被告主体，且案涉小孩溺亡的地点不是本公司的施工范围。   二审查明，二上诉人进一步明确如下诉讼请求：一、其在本案所诉行政行为是安全监督管理职责，具体或特定职责指向六被上诉人静乐县政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住建局、静乐环境局、汾管局对法定安全监管职责不作为及不履行在汾河静乐县城段张贴警示标志、安装防护设施的法定职责。二、判令上述六被上诉人共同承担其子溺亡的赔偿责任。三、其子溺亡与上述被告均有关系，大同中院可一并审理，具有本案被告主体的全部管辖权。四、被上诉人重力公司、园林公司与本案有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第三十条之规定，应作为第三人参加本案诉讼。   另查明，被上诉人汾管局属于山西省水利厅直属事业单位。案涉公园项目工程属于被上诉人静乐县政府利民工程，招标代理机构为被上诉人重力公司，由被上诉人静乐县林业局与被上诉人园林公司签订施工合同。还查明，《建设工程安全生产管理条例》第二十八条规定，“施工单位应当在施工现场的入口处……等危险部位设置明显的安全警示标志”。第二十四条规定，“建设工程施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全负总责。总承包单位和分包单位对发包工程的安全生产承担连带责任”。忻州市人民政府印发忻政发〔2019〕23号《忻州市人民政府关于安全监管工作职责规定（试行）的通知》，于2019年9月30日起施行，该通知已重新明确了各县政府及相关职能部门的安全监管职责。   本院认为，本案的争议焦点为二上诉人所诉的行政行为是否符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，对于上述第一个起诉条件，被上诉人均予以认可；对于第二个起诉条件，二上诉人所诉行政行为，作为一审被告的六被上诉人虽均否认被告主体适格，但经二审查明，与被上诉人静乐县水利局及被上诉人园林公司有关，表明二上诉人在一审就同一行政行为一并诉六被告确系被告不明确，不符合该起诉条件。另外，被上诉人汾管局既不隶属于被上诉人静乐县政府，亦非行政主体，尚不能成为本案适格被告主体。对于第三个起诉条件，经二审查明，二上诉人将其所诉的安全监督管理职责行政行为，指向六被上诉人静乐县政府、静乐县水利局、静乐县林业局、静乐县住建局、静乐环境局、汾管局对法定安全监管职责不作为及不履行在汾河静乐县城段张贴警示标志、安装防护设施的具体或特定职责，且在其不能提供六被上诉人的具体法定职责及其子溺亡与六被上诉人有因果关系证据的情况下又主张赔偿，显然与二审查明的事实不符，属于诉讼请求不明及无事实依据的情形，亦不符合该起诉条件。关于第四个起诉条件，经二审查明，与被诉行政行为有关联的当事人主体为被上诉人静乐县林业局与被上诉人园林公司，若二上诉人以二被上诉人为被告起诉，则本案不属于一审法院管辖，故二上诉人亦不符合该起诉条件。考虑到二上诉人虽不符合被诉行政行为的起诉条件，但其子溺亡事故一直得不到实质性解决，本院在二上诉人以赔偿其损失为诉讼目的的基础上，查明了与其诉讼请求有关的《建设工程安全生产管理条例》、忻州市人民政府印发忻政发〔2019〕23号《忻州市人民政府关于安全监管工作职责规定（试行）的通知》等诉讼依据，并向其进行了释明，引导其进行有效诉讼。   综上，二上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予采纳。原审以其不符合法定的起诉条件为由驳回其起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 程彦斌   审判员 庞永平   审判员 姚利屏     二〇二〇年十二月七日   法官助理 郭江江   书记员 王 静