广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终203号 上诉人（一审被告）北流市水利局，地址：北流市龙桥路**，统一社会信用代码：114509810079654114。 法定代表人梁航，局长。 委托代理人苏可，北流市水政监察大队副队长。 委托代理人黄晓霞，广西聪慧律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）北流市海量砂石有限公司。 法定代表人张春亮，董事长。 委托代理人张远秋，广西曾纪淼律师事务所律师。 上诉人北流市水利局因行政合同纠纷一案，不服北流市人民法院作出的（2020）桂0981行初36号行政判决书（下称一审判决），向本院提起上讼。本院立案后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定本案案件事实如下：2016年9月8日，被告北流市水利局与 -2- 原告北流市海量砂石有限公司（下称海量砂石公司）签订《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》（下称《采砂权出让合同书》），合同约定：甲方是北流市水利局，乙方是张春亮；采砂区是白马河平田垌村至大伦××××河段（除禁采区外），河段长2.9千米，可采宽度60～80米（至少离岸3～5米）；开采年限为3年，自2016年9月8日至2019年9月7日止；在签订本合同书前，依照法律、法规的规定，乙方按中标价款人民币陆佰万元的15%向甲方一次性缴纳河道恢复保证金人民币玖拾万元。同时在第六条双方的权利义务中约定“乙方依法缴纳的河道恢复保证金合同期满10天内，甲方按河道恢复使用后的余额退还乙方。乙方单方终止合同或违反合同约定被终止开采权，河道恢复保证金扣除已使用部分后，甲方10天内退还余额给乙方”；在第七条违约责任中约定“有下列违约情形之一，乙方交付的中标价款、河道恢复保证金全额上缴国库并终止合同：……5.未经甲方同意转让、转租、转包、分包、抵押开采权的……”。同日，原告向北流市水政监察大队汇款134万元，备注的汇款用途为河道恢复保证金、河道采砂管理费。2017年9月，被告向原告颁发桂河砂（北流）201602号河道采砂许可证，该证登记的砂场名称是北流市海量砂石有限公司，砂场所在地是北流市大伦镇白马河平田垌至大伦农场上游100米，开采有效期自2017年9月8日起至2019年9月8日止。2018年6月14日，北流市海量砂石有限公司与何敏签订《股份分包合同》，将大坡三队抽水站以下河段100%河砂开采权转让给何敏承包开采。2019年1月9日，北流市海量砂石有限公司作出《解除合同通知书》，通知何敏解除双方于2018年6月14日签订的《股份分包合同》。2019年8月，北流市水政监察大队在核查转来的问题线索中发现，原告采砂许可范围内的白马河（大伦 -3- 河）大伦镇平田垌村大坡三组范围河岸有2处塌方。2019年8月12日，北流市水政监察大队向被告上报《北流市水政监察大队关于白马河××垌村××坡××组段河岸塌方修复工作的请示》，请示称虽责令原告修复但原告修复进度非常缓慢，修复时间非常紧迫，建议由当地镇、村组织修复；因塌方发生在原告的许可采砂范围内，原告有义务修复，建议修复经费从原告缴纳的河道恢复保证金开支。被告同意北流市水政监察大队的建议，经竣工结算于2019年9月25日支付修复费用66600元。 一审法院认为，本案是因《采砂权出让合同书》的履行发生的纠纷。河砂开采权出让合同是水行政主管部门为了实现河道采砂管理目标，与符合条件的公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案的实质是因行政协议的履行发生的纠纷。被告北流市水利局是北流市人民政府的水行政主管部门，依照合同签订时施行的《广西壮族自治区河道采砂管理办法》，有通过招标、拍卖或者挂牌等公开竞争方式实施河道采砂许可的职权。本案中，被告是《采砂权出让合同书》的甲方，根据合同约定的内容可确定甲方的身份是出让人。被告以出让人的身份签订《采砂权出让合同书》，主体资格适格。虽然合同约定的乙方是张春亮，但在合同签名盖章处，乙方处盖的是原告北流市海量砂石有限公司的印章，乙方法定代表人处有张春亮的签名。结合合同的签字盖章情况以及张春亮是当时北流市海量砂石有限公司法定代表人的实际情况，可确定合同的乙方实际上是北流市海量砂石有限公司。根据合同约定的内容，可确定乙方的身份是受让人。原告通过参加竞买，以受让人的身份签订《采砂权出让合同书》，主体资格适格。原告与被告签订的《采砂权出让合同书》是双方的真实意思表示，合同内容不违反法律、法规规定，合同合 -4- 法、有效。双方应当按照约定履行合同。原告未经被告同意，将受让河砂开采权范围内的大坡三队抽水站以下河段100%的河砂开采权转让给何敏承包开采。被告经调查，作出《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》并送达给原告，程序合法，事实清楚，符合合同约定，具备合法性。 关于原告要求被告退还河道恢复保证金的诉求。《采砂权出让合同书》第六条第（二十）项以及第七条第（二）项都有原告违反合同约定被终止开采权情形下河道恢复保证金如何处理的约定，前者是扣除已使用部分后退还余额给原告，后者是全部上缴国库，两处约定的内容不一致。河道恢复保证金是用于采砂所造成的河道堤防、河防设施毁损等事故的修复，或者弃料堆积河床等的清理。本案中，原告与被告签订的合同已终止，采砂期间的河道塌方已经修复，原告缴纳的河道恢复保证金已没有河道修复等需要。被告应当扣除已使用的66600元后退还剩余的河道恢复保证金833400元给原告。关于原告要求被告退还原告缴交的标段标的金额300万元的主张。本案中，原告存在未经被告同意转让开采权的事实。根据《采砂权出让合同书》第七条第（二）项第5点，未经被告同意转让开采权的，原告交付的中标价款全部上缴国库。原告的这一主张没有事实和法律依据，本院不予支持。原告要求被告赔偿原告无法开采所造成的经济损失，但未提供充分的证据予以证明，本院不予支持。一审判决的结果是：一、被告北流市水利局向原告北流市海量砂石有限公司退还河道恢复保证金833400元；二、驳回原告北流市海量砂石有限公司的其他诉讼请求。 上诉人北流市水利局上诉称，一审法院判决上诉人向被上诉人退还河道恢复保证金833400元，是断章取义，故意偏袒被上诉人的行为，一审法院只采纳合同中有利于被上诉人的证据，不采纳利于上诉人的证据，是不公平的。一、被上诉人未 -5- 经上诉人同意擅自分包开采权，事实清楚、证据确凿充分。本案到案证据相互印证已经形成了一个严密的证据链，从被上诉人与何敏签订分包合同，到何敏与文彩丽合伙采砂，再到被上诉人提出解除分包请求停止采砂，都已互相印证了被上诉人存在违法分包行为。二、被上诉人的分包行为符合上诉人与被上诉人签订的《采砂权出让合同书》第七条（二）乙方违约责任的规定的情形之一，关于合同终止的规定：“第七条（二）乙方违约责任有下列行为之一的乙方交付的中标款、河道恢复保证金全额上缴国库并终止合同。第5款、未经甲方同意转让、转租、转包、分包、抵押开采权的”。所以，根据《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》的约定，出让合同终止。另外，根据《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第十条的规定，河道采砂规划和获得采砂许可证是有技术性要求的，未经上诉人同意擅自分包开采权会造成河道采砂权监管缺失，因分包获得该河段采砂权的第三方未具备相关的开采河砂技术性准入条件，擅自开采河砂，存在破坏河道生态环境、危及河岸、周边农田和桥梁等的风险，上诉人为了公共利益的需要终止出让合同，是符合法律规定。上诉人作出终止《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》的行为是因为被上诉人存在分包采砂权的违约行为，符合出让合同关于合同终止的约定，不应向被上诉人退还河道恢复保证金。《采砂权出让合同书》第七条（二）约定：乙方违约责任有下列违约情形之一，乙方交付的中标价款、河道恢复保证金全额上缴国库并终止合同。1、在未取得《河道采砂许可证》前进行非法开采活动，受甲方处理后仍继续进行非法开采活动的；2、……;5、未经甲方同意转让、转租、转包、分包、抵押开采权的。被上诉人属于出让合同的乙方，存在有第5条情形，存在未经甲方同意分包开采权的行为，因此，上诉人作出合同终止，将河道恢复保证金全额上缴国库，是符出让合同的约定的，不 -6- 应当返还河道恢复保证金833400元。上诉人北流市水利局请求本院判决：撤销一审判决第一项判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人海量砂石公司答辩称，一、一审法院判决上诉人退还被上诉人河道恢复保证金833400元，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。根据《采砂权出让合同书》第六条第（二十）款约定和《广西壮族自治区河道采砂管理办法》第十三条“……河道恢复保证金实行专户储存，不得挪作他用。市、县水行政主管部门在采砂人履行或者清理义务，并组织专家验收合格后，应当及时将保证金退还采砂人。”的规定，上诉人应当退还被上诉人河道恢复保证金。二、上诉人终止行政协议的行为，是严重的违约行为，对被上诉人造成的损失应当赔偿而并未赔偿。结合本案，其收取的河道恢复保证金应退回给被上诉人。三、上诉人在上诉理由中强调，被上诉人的分包行为违约及终止与被上诉人出让合同，符合法律规定，是错误的。上诉人在履行《采砂权出让合同书》未完全履行合同约定的义务，导致在被上诉人开采过程中，多次发生群体性事件，遭到当地村民、恶霸的阻挠，无法正常开采，被上诉人将情况报告给上诉人，但上诉人一直没有处理，也没有按照约定划足临时禁采区或禁采期，造成被上诉人的损失，因此上诉人存在违约的行为。退一步而言，即使被上诉人存在有分包行为，但经过了改正与整改，上诉人仍然是同意原告继续开采河砂的。上诉人在被上诉人明确披露分包行为的情况下，即明知存在分包行为而未提出意见，即视为同意。2019年1月11日被上诉人也向上诉人提供了《关于暂停大伦镇大坡采砂点作业的报告》及《解除合同通知书》，该两份材料已经明确表明了被上诉人与何敏的关系，但上诉人却没有任何异议，并根据被上诉人的申请作出了停止大伦大坡采砂点业务的决定。之后，被上诉人申请上诉人恢复了大伦大坡采砂点业务，上诉人同样 -7- 作出恢复决定。上诉人的行为充分表明了，即使被上诉人存在有分包行为，但已经征得上诉人同意被上诉人继续开采河砂的。若认定被上诉人存在违约行为，也是上诉人违约在先，被上诉人迫于无奈，也是为了避免损失扩大，而采取的自救行为。综上。一审法院在认定事实清楚，证据确实充分的情况，依法判决上诉人退还被上诉人河道恢复保证金833400元，适用法律正确，被上诉人请求本院判决：驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 在本案二审诉讼中，各方当事人均无新的证据提供。 经审理查明，一审判决认定本案的案件事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案涉案的《采砂权出让合同书》，是上诉人北流市水利局为实现河道采砂行政管理目的而与被上诉人北流市海量砂石有限公司签订的行政协议（合同）。该行政合同的签订主体资格适格，合同目的符合法律规定，合同约定内容是双方的真实意思表示，不违反法律、法规规定，合同条款除涉及河道恢复保证金的处理因约定内容前后矛盾，属于约定不明而无效外，其他条款为合法有效。双方应当按照有效条款约定履行合同。被上诉人海量砂石公司未经上诉人北流市水利局同意，将受让河砂开采权范围内的大坡三队抽水站以下河段100%的河砂开采权转让给何敏承包开采。上诉人经调查，作出《关于北流市河砂可采区第**河道采砂权出让合同终止的通知》并送达给被上诉人，程序合法，事实清楚，符合合同约定，因此，该《采砂权出让合同终止的通知》的行政行为合法。一审判决驳回海量砂石公司要求北流市水利局退还其公司缴交的标段标的金额300万元及赔偿其经济损失的诉讼请求正确。关于北流市水利局应否退还河道恢复保证金给被上诉人海量砂石公司的问题。由于双 -8- 方签订的《采砂权出让合同书》对河道恢复保证金如何处理，作出前后矛盾的约定。出让合同第六条第（二十）项约定：“乙方依法缴纳的河道恢复保证金合同期满10天内，甲方按河道恢复使用后的余额退还乙方。乙方单方终止合同或违反合同约定被终止开采权，河道恢复保证金扣除已使用部分后，甲方10天内退还余额给乙方”；在第七条第（二）项约定：“有下列违约情形之一，乙方交付的中标价款、河道恢复保证金全额上缴国库并终止合同：……5.未经甲方同意转让、转租、转包、分包、抵押开采权的……”。前者约定是扣除已使用部分后退还余额给被上诉人海量砂石公司，后者约定是全部上缴国库，两处约定的内容不一致且相互矛盾，因此，出让合同对河道恢复保证金的处理问题属于约定不明，应视为对此没有约定。一审法院根据河道恢复保证金是用于采砂所造成的河道堤防、河防设施毁损等事故的修复，或者弃料堆积河床等清理的使用性质和用途，以及查明出让合同终止后，采砂期间的河道塌方已经修复完毕，河道恢复保证金已无后续继续支出之必要，判令上诉人扣除已使用的66600元后退还剩余的河道恢复保证金833400元给被上诉人，事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人上诉主张本案涉案的河道恢复保证金应全额上缴国库，既与河道恢复保证金收取目的、河道恢复保证金的使用性质、用途的法律规定不符，也没有其他法定或约定依据，本院不予采纳。上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法予以驳回。一审判决正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案上诉案件受理费50元，由上诉人北流市水利局负担。 -9- 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇二〇年十二月十日 法官助理  陈广进 书 记 员  陈玉鹏 附：适用本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 -10- 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。