四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终1305号 上诉人（原审原告）泸州市金源汽车服务有限公司。住所地：四川省泸州市龙马潭区龙南路******。 法定代表人邓传芳，经理。 委托代理人郭露，泸州市金源汽车服务有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）成都市交通运输局。住所。住所地：四川省成都高新区交子北二路div> 法定代表人王翼刚，局长。 委托代理人张朝国，成都市交通运输局工作人员。 委托代理人李琪，国浩律师（成都）事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省交通运输厅。住所。住所地：四川省成都市武侯祠大街**div> 法定代表人罗佳明，厅长。 原审第三人肖坤友，男，1981年3月21日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。 上诉人泸州市金源汽车服务有限公司（以下简称泸州金源公司）因诉被上诉人成都市交通运输局（以下简称市交通局）、被上诉人四川省交通运输厅（以下简称省交通厅）道路交通管理（道路）行政强制及行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初473号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年7月30日，市交通局执法人员在成都火车东站嘉陵江路巡查时，发现肖坤友驾驶川ＥＨ××××号车辆（以下简称案涉车辆）存在载客行为，执法人员现场挡获并对案涉车辆进行现场检查，制作现场笔录，载明案涉车辆“车上共7人，其中1人与驾驶员认识，另外5人与该车驾驶员不认识。该次行程从宜宾到成都。乘客与该车驾驶员有商议车费的行为，该车有营运手续。”肖坤友在该现场笔录上签字确认。执法人员通过进一步对肖坤友及乘客周某、丁某进行调查、询问，认定肖坤友驾驶案涉车辆载客6人，从宜宾到成都，乘客均未签订租赁等运输合同，肖坤友与乘客商议好车费到达目的地后支付；案涉车辆具有道路运输证，载明的使用性质为租赁。市交通局制作行政强制措施现场笔录，告知肖坤友涉嫌存在未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，违反《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，根据该条例第六十二条的规定拟采取扣押案涉车辆的强制措施，同时告知肖坤友对强制措施有异议，可以提出陈述和申辩，肖坤友未提出陈述和申辩，并在该行政强制措施现场笔录上签字确认。市交通局当场作出成交执扣〔2019〕0203073001号《行政强制措施决定书》，并附扣押物品清单，当场向肖坤友送达。2019年8月7日，市交通局以文书内容填写不全为由，作出《关于撤回成交执扣〔2019〕0203073001号及重新送达行政强制措施决定书的通知》，告知肖坤友将重新制作成交执扣〔2019〕0203073002号《行政强制措施决定书》（以下简称3002号强制措施决定），并向肖坤友邮寄送达3002号强制措施决定。3002号强制措施决定载明“当事人肖坤友。2019年7月30日，你（单位）涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营。依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，本机关决定对你（单位）的川ＥＨ××××号车实施扣押30日的行政强制措施，期限为2019年7月30日至2019年8月28日。”2019年8月22日，因案件情况复杂，市交通局决定延长扣押期限，向肖坤友作出成交执延〔2019〕10200284号《行政强制措施期限延长通知书》，决定扣押期限延长至2019年9月27日，并向肖坤友邮寄送达该通知书。2019年9月20日，市交通局作出成交执行解〔2019〕10200284号《解除行政强制措施通知书》，决定对案涉车辆解除扣押，肖坤友领回案涉车辆。泸州金源公司及肖坤友不服市交通局作出的行政强制措施，向省交通厅申请行政复议。省交通厅于2019年8月20日收到复议申请后，当日予以受理，并向市交通局发出《行政复议答复通知书》。2019年8月29日，市交通局向省交通厅提交《行政复议答复书》及证据材料。省交通厅审查后，于2019年10月12日作出川交复字〔2019〕12号《行政复议决定书》（以下简称12号复议决定），维持了市交通局作出的3002号强制措施决定。泸州金源公司不服，提起本案诉讼，请求确认市交通局作出3002号强制措施决定扣押案涉车辆的行为违法，撤销12号复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定，市交通局作为成都市交通主管部门，对于其行政区域内未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，具有依法查处并采取相应行政强制措施的职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条的规定，市交通局执法人员在执法检查中向肖坤友出示执法身份证件，制作执法现场检查笔录，向作为驾驶员的肖坤友及当事乘客进行询问、调查，制作询问笔录、行政强制措施现场笔录，告知拟采取扣押案涉车辆的强制措施，并告知肖坤友享有陈述和申辩权利，在肖坤友放弃陈述和申辩权利后，当场作出强制措施决定，并载明扣押物品清单，经肖坤友签字确认后向其送达，并在实施强制措施后报经市交通局负责人审批同意。其后，市交通局发现其作出的成交执扣〔2019〕0203073001号《行政强制措施决定书》填写内容不完整，予以撤销后，重新作出3002号强制措施决定，就扣押事由进行了补充，对于适用的法律依据及扣押期限均未作任何改变，并将重新作出的3002号强制措施决定向肖坤友送达。同时，市交通局在扣押期限内经负责人批准决定延长扣押期限，将延长扣押期限决定的理由和延长期限书面告知肖坤友，后在延长扣押期限内解除扣押措施，并将案涉车辆退回肖坤友。市交通局实施扣押案涉车辆的强制措施，行政程序并未违反法律规定。 本案中各方当事人对于案涉车辆属于泸州金源公司所有，泸州金源公司具有从事客车租赁的道路运输经营许可证，案涉车辆使用性质载明为“租赁”的基本事实无争议。本案的争议焦点是市交通局适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，以涉嫌存在未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营为由对案涉车辆予以扣押，是否正确。 关于《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条“未取得道路运输经营许可”如何理解，可以适用系统解释的方法。《中华人民共和国道路运输条例》第二章对从事客运、货运及道路运输相关业务经营活动的许可条件进行了详细的规定。同时，《四川省道路运输条例》第二条第三款规定，道路运输相关业务包括道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训、客车租赁等；第三十四条规定，道路运输相关业务经营者应当在道路运输经营许可证许可的范围内从事经营活动。通过上述道路运输经营的整个部门法律体系的规定可知，进行任何道路运输经营，都必须依法取得相应的行政许可，并在该许可项下从事相应的运营活动；超出许可范围、超过有效期限，或者使用通过非法转让、租借、伪造等不正当手段获得的车辆营运证，均属于《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条规定的“没有车辆营运证”的情形。具体到本案中，案涉车辆所具有的租赁经营性质的道路运输证，根据《四川省道路运输条例》第四十八条的规定，客车租赁经营者应当与承租人签订租赁合同，不得从事经营性运输，不得向承租人提供或者变相提供驾驶劳务。由此可知，“客车租赁”应是乘客自行向客车租赁经营者租赁车辆，泸州金源公司作为案涉车辆的客车租赁经营者，并未提供证据证明与案涉乘客之间签订有租赁合同。因此，肖坤友驾驶案涉车辆载客6人，从宜宾到成都，并与乘客商议和收取车费的行为，属于“客车租赁”行为以外的其他客运经营行为，应当具备相应的客运营运许可证件，案涉车辆所具有的客车租赁运输许可证并不能证明此次运营行为的合法性。因此，市交通局在经调查确认肖坤友不能提供其具有客运从业资格证、案涉车辆具有客运道路运输经营许可证件的情况下，认定肖坤友此次载客运营行为涉嫌非法运营，为制止违法行为、防止证据损毁，对肖坤友驾驶的案涉车辆采取扣押的行政强制措施，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，省交通厅作为市交通局的上一级行政主管部门，对泸州金源公司以市交通局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。原审法院审查后，对省交通厅行政复议程序的合法性予以确认。同时，省交通厅受理案涉行政复议申请后，依法审查了市交通局向其提交的《行政复议答复书》及所附的证据材料，认为市交通局对肖坤友驾驶的案涉车辆作出的行政强制措施决定，事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持3002号强制措施决定的复议决定，符合法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回泸州金源公司的诉讼请求。案件受理费50元，由泸州金源公司负担。 宣判后，上诉人泸州金源公司不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。被上诉人市交通局对泸州金源公司所有的案涉车辆采取强制措施，却未通知泸州金源公司，仅通知驾驶员肖坤友，3002号强制措施决定确定的行政相对人也是驾驶员肖坤友，认定主体错误。案涉车辆具有车辆营运证件，不因“是否超出许可范围”而发生改变，对于有车辆营运证件的，不应适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，采取强制措施。请求撤销原审判决，改判支持泸州金源公司的诉讼请求。 被上诉人市交通局辩称，其作出的被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人省交通厅辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。原审第三人肖坤友是违法行为实施者，被上诉人市交通局有权对其驾驶的案涉车辆采取强制措施。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人肖坤友在二审中未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款及第三款规定，“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”据此，被上诉人市交通局具有负责其行政辖区内道路运输管理工作的法定职责，对违反道路运输管理规定的行为，具有依法查处并采取相应强制措施的行政职权。市交通局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，发现案涉车辆涉嫌违法行为时，依法调查后制作现场笔录，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人享有的陈述和申辩权利，当场制作并送达成交执扣〔2019〕0203073001号《行政强制措施决定书》，因文书填写内容不完整，通知当事人予以撤销，重新作出3002号强制措施决定并送达，采取强制措施后依法延长扣押期限，后在延长扣押期限内解除扣押措施，退回案涉车辆，市交通局作出的3002号强制措施决定程序合法。因市交通局当场查获肖坤友作为驾驶员的载客行为涉嫌非法运营，市交通局对肖坤友进行现场调查，告知有关权利义务，送达有关行政文书等系列行为，并无不当。 本案的争议焦点是被上诉人市交通局根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，以涉嫌存在未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营为由对案涉车辆予以扣押，事实认定是否清楚，法律适用是否正确。《中华人民共和国道路运输条例》第二章对从事客运、货运及道路运输相关业务经营活动的许可条件进行了详细的规定，申请不同的经营活动应当具备不同的条件。《四川省道路运输条例》第二条第三款规定，道路运输相关业务包括道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训、客车租赁等；第三十四条第一款规定，道路运输相关业务经营者应当在道路运输经营许可证许可的范围内从事经营活动。据此，从事道路运输经营活动依法应当取得相应的行政许可，并在所取得的行政许可范围内开展经营活动。本案中，案涉车辆具有道路运输证，且其经营范围限定为客车租赁，但本案并无证据证明泸州金源公司与案涉乘客之间是车辆租赁关系，且经市交通局调查认定，案涉车辆载客6人从宜宾到成都，并收取乘客车费，该行为属于“客车租赁”行为以外的其他客运经营行为。因此，市交通局在调查确认原审第三人肖坤友不能提供其具有客运从业资格证、案涉车辆具有客运道路运输经营许可证件的情况下，认定肖坤友的此次载客运营行为涉嫌非法运营，为制止违法行为、防止证据损毁，对案涉车辆采取扣押的行政强制措施，认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，被上诉人省交通厅作为被上诉人市交通局的上一级主管部门，对上诉人泸州金源公司提出的行政复议申请，具有依法作出处理的行政职权。省交通厅根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对泸州金源公司的复议申请进行受理、审查后，作出12号复议决定并依法送达，其作出的复议决定事实清楚、证据确凿、程序适当。 综上，上诉人泸州金源公司的上诉主张不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泸州市金源汽车服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  雍卫红 审判员  刘 静 二〇二〇年十二月一日 书记员  梁 燕 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。