湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0304行初78号 原告湘乡市月山加油站，住所地湖南省湘乡市月山镇新桥村。 负责人谭庆龙，执行事务合伙人。 委托代理人陈**华，湖南湘孟律师事务所律师。 被告湘乡市商务局，住所地湖南省湘乡市昆仑桥街道大正街**。 法定代表人易建平，局长。 委托代理人段朝晖，男，1972年8月10日出生，汉族，湘乡市商务局主任科员。 第三人湘乡市自然资源局，，住所地湖南省湘乡市工贸新区 法定代表人刘伟强，局长。 委托代理人皮明，男，1983年12月7日出生，汉族，湘乡市自然资源局国土空间用途管制股副股长。 委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。 第三人湘乡市新桥加油站，，住所地湖南省湘乡市月山镇新桥村 负责人龙军辉。 委托代理人龙巨武，男，1970年1月8日，汉族，系湘乡市新桥加油站负责人龙军辉丈夫。 原告湘乡市月山加油站诉被告湘乡市商务局、第三人湘乡市自然资源局、第三人湘乡市新桥加油站确认行政行为违法纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，现已审理终结。 原告湘乡市月山加油站诉称，2019年5月26日，湘乡市商务局何副局长组织原告和原告委托代理人、新桥加油站的相关人员、湘潭市商务局宋科长、陶副科长、月山镇的主要领导在月山镇镇政府召开会议，会议确认新建地址与布点规划文件确认地址不相符合，迁回原地址。会后，原告委托代理人向被告申请政府信息公开并致律师函，被告依法依规公开并答复，确认湘乡市新桥加油站在2008年建设规划确认文件布点不在新的选址处。被告明知湘乡市新桥加油站没有在限期内办理布点规划文件延期手续，仍然在湘乡市新桥加油站建设规划确认文件已经失效的情况下，在进行选址时予以确认。2020年6月10日，原告发现湘乡市新桥加油站在月山派出所对面的土地上开始施工建设，便及时报告被告和第三人湘乡市自然资源局。第三人湘乡市自然资源局工作人员回复依据被告的移送材料进行用地审批和规划，已经审批并正在办理相关手续。综上，针对被告此次移送已经失效的新建加油站布点规划确认文件影响原告的实际利益，作为利害关系人于2020年6月29日特致函被告请求依法撤销该文件并宣布该文件失效。2020年7月9日回复原告，认为确认文件无效的职权不属于其职权范围，并将材料移送湘潭市商务局，原告多次与湘潭市商务局联系，至今未给原告答复。根据第三人的答复，第三人是依据被告提供的布点规划确认文件进行布点确认和用地审批，而作为行政许可机关的被告隐瞒已经失效的布点规划确认文件提交给第三人，导致第三人作出错误的行政许可损害原告的合法权益，依法应当确认违法。特诉至法院，请求：1.确认被告依据2008年3月10日《湖南省新建加油站（点）申报表》向湘乡市自然资源局报请规划选址行为违法；2.判决被告承担诉讼费用。 被告湘乡市商务局辩称，1.原告主体不适格。原告不是本案被告及第三人湘乡市自然资源局的行政许可相对方，而是作为利害关系人起诉的，但其并未提交任何证据证明其属于法律规定的利害关系人，故无权作为原告提起诉讼；2.原告的诉求无据。原告的第一项诉讼请求应当是建立在新桥加油站于2008年3月10日取得的《湖南省新建加油站（点）申报表》是否有效的前提下。而原告已就要求被告及湘潭市商务局宣布该《湖南省新建加油站（点）申报表》批文无效，于2020年8月13日向贵院提起行政诉讼，贵院已经开庭审理，但还没有作出该批文是否有效的判决。所以，原告在未能取得法院最终的生效判决前，不能妄自裁判新桥加油站取得该批文已经失效，从而认为被告向湘乡市自然资源局违法报送了规划选址；3.被告对新桥加油站的规划选址没有过错。本案第三人新桥加油站于2008年3月10日取得的建站批文是由省商务厅依据“成品油十一五行业发展规划”批准许可的。该批文明确的建设地点是湘乡市月山镇新桥村，并没有确定新桥村的具体方位，建站的具体选址习惯是以当地规划部门的最终选址意见为准。按照行业规划服从于城乡总体规划的原则，被告于2018年8月7日，在新桥村委会于2017年7月29日签署同意及月山镇人民政府于2018年7月30日在《湖南省建设项目选址申请表》中作出“同意按月山镇区规划选址”后，签署同意镇区总体规划制订实施部门-月山镇人民政府在新桥村地段建设新桥加油站的选址规划意见。该申请表中并没有明确具体的建设地址，申请人的目的也是申请办理规划选址手续。故被告在新桥加油站的具体选址过程中并无最终的决定权，也没有任何过错。 综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人湘乡市自然资源局述称，答辩人与本案没有利害关系，不是本案适格的第三人。原告诉称的《湖南省新建加油站(点)申报表》系第三人湘乡市新桥加油站在申请报建相关手续时向答辩人提交的，被告湘乡市商务局于2008年4月22日在该表的县区商务主管部门意见栏签署了“同意”字样，并加盖了该局印章；湘潭市商务局、湖南省商务厅均签署了“同意”，并分别加盖本单位公章。第三人湘乡市新桥加油站将该申报表作为报建文件之一递交答辩人，不能由此确认答辩人与本案有利害关系而列为本案第三人。因此，原告将答辩人列为本案第三人是错误的。请人民法院依法查明案件事实，不将答辩人列为本案第三人。 第三人湘乡市新桥加油站述称，1.原告诉求与事实不符。因沪昆铁路专线建设需要拆除龙巨武所有的横路村巨龙加油站，该加油站不愿搬迁，2007年经政府做工作协调，要求巨龙加油站向商务部门重新申报。2008年3月10日，湘乡市新桥加油站逐级申报，2008年5月14日，获得了湖南省商务厅批准成立新桥加油站，占地面积200㎡，因灰虞线潭市高速互通线建设延误，至2012年2月23日，月山镇人民政府与月山镇新桥村签订了3.52亩的征地协议，确定加油站建设，湘乡市新桥加油站欲在潭市互通连线左侧与省道S311交叉处南侧建设，但因集镇规划提升要建立包褒山休闲旅游广场，此处离居民点较近，镇政府要求湘乡市新桥加油站向湘乡市国土资源储备中心与自然资源局申报用地规划。2019年7月4日，经湘乡市自然资源局规划委员会讨论批准，同意在湘储3082号占地2667.79㎡的用地上建加油站，要求退让灰虞线规划道路红线不少于5米，退后石狮江河规划蓝线不少于10米，按照2018-2030年月山镇镇区土地利用规划图即在B41地块建加油站，湘乡市新桥加油站均是根据省商务厅和自然资源局规划用地批准案程序申报的，两选点之间相距300米左右；2.原告诉称被告布点规划新桥加油站选址文件失效与事实不符。被告根据第三人2008年3月10日申请兴建新桥加油站，该申报表中既没有明确具体地址，也没有确定建设周期，湘乡市商务局只是逐级呈报，经湘潭市商务局、省商务厅批准同意在新桥村兴建新桥加油站，省商务厅是对在新桥村兴建成品油批准核经营证的行政许可者，根据《成品油市场管理办法》二十条、二十一条所批准的符合规划许可新桥加油站，并没有确定具体地点，故被告并不存在布总规划失效之责。且被告不是呈报者，不是批准者，不应成为本案被告。根据《城乡规划法》第十七条，镇总体规划的期限为20年，第三十四条，镇人民政府制定近期建设规划，近期建设规划的期限为5年。月山镇于2006年、2014年、2018年先后三次修订了整体规划图，根据月山镇小城镇的发展，2018年的总体规划要详尽科学，湘乡市新桥加油站于2019年提出选址用地申请，湘乡市自然资源局根据《城乡规划法》第三十五条、第三十六条、第三十七条在控制性详细规划范围内确定的新桥加油站建设用地是符合法律规定的，并无不当，应予维护；3.原告所诉已超过提起诉讼的时效。依照行政诉讼法的规定，对行政许可行为提起行政诉讼的时效最长一年，被告的成品油经营许可是2008年，湘乡市自然资源局批准用地是2019年7月4日，可原告至2020年8月28日才提起诉讼，已超过起诉期限，应予驳回；4.原告不具有诉讼主体资格，请求驳回原告诉讼。原告既不是被告行政许可的相对方，与被告的行政行为并无利害关系，只是与第三人新桥加油站是同行业的竞争对手，原告与第三人新桥加油站相距有一公里远，且没在同一道路上，不成方向，请求驳回原告诉讼请求。 本案经审理查明，2008年3月10日，湘乡市新桥加油站向商务主管部门逐级申报新建加油站（点）。并填写了《湖南省新建加油站（点）申报表》，加油站（点）名称：湘乡市新桥加油站，建站地址：湘乡市月山镇新桥村，用地面积950平方米，法定代表人龙军辉。被告湘乡市商务局和湘潭市商务局在湘乡市新桥加油站填写的《湖南省新建加油站（点）申报表》中市州商务主管部门意见一栏中分别签字“同意”并加盖了单位公章。2008年5月14日，湖南省商务厅在《湖南省新建加油站（点）申报表》最后一栏省商务厅确认意见一栏填写“同意”并加盖了湖南省商务厅的公章。但湘乡市新桥加油站因多种原因一直未能确定地址建设。 2017年12月20日，湖南省商务厅作出湘商运（2017）20号《湖南省商务厅关于进一步规范成品油规划和审批管理有关工作的通知》，该通知第7条规定：“企业在取得商务主管部门核发的规划确认文件并办理相关部门批准手续后，方可进行加油站建设。规划确认文件有效期为3年,原则上可以延期一次，期限不超过2年。失效规划确认文件要在省、市州、县市区相关网站集中公示。”第8条规定：“妥善解决历史遗留的过期加油站建设规划确认文件。各地商务主管部门应对辖区内‘十三五’规划期以前获得批文的加油站进行摸底清理,及时督促持有过期加油站建设规划确认文件的企业和个人，重新办理申报手续，换发新的加油站建设规划确认文件，新的规划确认文件不得再延期。历史遗留的过期加油站建设规划确认文件换发工作在2018年6月底前完成。”湘潭市商务局根据湖南省商务厅作出湘商运（2017）20号文件的精神，于2018年3月16日作出潭商发（2018）13号《湘潭市商务局关于做好已批新（迁、扩改）建加油站批文重新申报工作的通知》，该通知要求：“为妥善解决历史遗留问题，对我市“十三五”规划期以前获得湖南省商务厅新（迁、扩改）建加油站批文且已过有效期或办理了延期也已过有效期的，请按照省商务厅文件规定，于4月20日前，向我局办理重新申报新建加油站手续，换发新建加油站审批件，有效期三年，新的批件不得再次办理延期。逾期未向我局申请办理重新申报手续的，视为自动放弃申报权利,我局将规划点纳入‘十三五’规划网点统一审批。” 2019年5月28日，原告委托律师向湘乡市商务局提出有关湘乡市月山新桥加油站的行政许可信息公开申请。2019年6月11日，湘乡市商务局回复如下：1、新桥加油站于2008年5月14日，依法依程序取得了湖南省商务厅依据《湘潭市“十一五”加油站行业发展规划》的批文，同意在月山镇新桥村新建加油站（具体位置见规划图），申报站名为：湘乡市新桥加油站,法人代表龙军辉；2、我局依据《成品油市场管理办法》和《湖南省商务厅关于进一步规范成品油市场管理工作的通知》文件规定，于2018年4月26日在我局网站上通知相关企业限期办理规划确认，但新桥加油站并没有在要求期限内来我局办理相关手续。 2017年，第三人湘乡市新桥加油站向第三人湘乡市自然资源局提交《湖南省建设项目选址申请表》，该申请表项目性质为加油站，用地面积0.32公顷，选址理由为湘乡市月山镇新桥加油站已取得湖南省商务厅的批复，申请办理规划选址手续。湘乡市月山镇新桥村民委员会和湘乡市月山镇人民政府先后在该申请表上签字同意并加盖公章。被告湘乡市商务局随后也在2018年8月7日在申请表上签字“同意选址规划”。第三人湘乡市新桥加油站同时还将2008年5月14日湖南省商务厅批复的《湖南省新建加油站（点）申报表》提交给了第三人湘乡市自然资源局。 2020年7月10日，湘乡市优化人居环境事务中心对第三人新桥加油站委托代理人所在的律师事务所信息公开申请作出答复：2020年2月14日，我中心收到湘乡市国土资源储备中心关于用地报批前办理土地拟征收相关事宜的函（湘储征拆函[2020]5号）。2020年2月14日，湘乡市人民政府发布了拟征地公告（湘乡拟征字[2020]第15号）。2020年3月2日，湘乡市人民政府发布了拟征地补偿安置公告（湘乡拟征补字[020]第15号），我中心按征地程序依法与月山镇新桥村签订了拟征地协议书。2020年6月19日，该用地经湖南省人民政府批准（[2020]政国土挂字第210号）。 另查明，第三人湘乡市新桥加油站的新规划选址在湘乡市月山镇省道222公路旁边，月山派出所马路对面，距离原告月山加油站有1.3公里。该地块已经被省人民政府批准为储备用地，拟作为加油站用地上市进行招拍挂，现因用地存在争议暂缓上市。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：....（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”本案中，第三人湘乡市新桥加油站于2008年5月14日取得湖南省商务厅批复的《湖南省新建加油站（点）申报表》的建站批文，该批文明确的建设地点是湘乡市月山镇新桥村，但并没有确定新桥村的具体方位，建站的具体选址以当地规划部门的最终选址意见为准。按照行业规划服从于城乡总体规划的原则，被告湘乡市商务局于2018年8月7日，在第三人湘乡市新桥加油站提交的《湖南省建设项目选址申请表》中签署“同意选址规划”，该申请表中也没有明确具体的建设地址，故被告湘乡市商务局在第三人湘乡市新桥加油站的具体选址过程中并无最终的决定权，被告的上述行为属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。因此，原告的起诉不符合法律规定，应予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条（六）项、第六十九条（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告湘乡市月山加油站的起诉。 案件受理费50元，本院不予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 赖 浩 翔 人民陪审员 李 厚 坤 人民陪审员 李 文 剑 二〇二〇年十二月八日 法官 助理 秦  溪 书 记 员 曾龚一晔 附本案法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实根据; (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： (一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为; (二)调解行为以及法律规定的仲裁行为; (三)行政指导行为; (四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为; (五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为; (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为; (七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外; (八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为; (九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为; (十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的； (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； (三)错列被告且拒绝变更的； (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； (六)重复起诉的； (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的； (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； (十)其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。