江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初334号 原告：灌云伟业建筑工程有限公司，住所地江苏省灌云县伊山镇披甲墩村****。 法定代表人：王亚芳，总经理。 委托诉讼代理人：曹亮，江苏瑞杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴益平，江苏誉天律师事务所律师。 被告：灌云县临港产业区管委会，，住所地连云港市灌云县临港产业区新区大楼 法定代表人：成善华，主任。 委托诉讼代理人：唐以雪，该管委会主任助理。 原告灌云伟业建筑工程有限公司（以下简称伟业建筑公司）诉被告灌云县临港产业区管委会(以下简称临港管委会)履行城乡建设规划许可法定职责一案,原告于2020年9月9日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭审理了本案。原告伟业建筑公司的委托诉讼代理人曹亮、吴益平、被告临港管委会的委托诉讼代理人唐以雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：请求法院依法判决被告撤销2016年—2018年期间给原告的回复函，并责令被告对涉案地块作出整体规划，以便原告开发建设，本案费用由被告承担。事由和理由：因被告招商引资，2011年10月20日，江苏通达建设集团（以下简称通达集团）与被告达成合作协议，协议主要内容是：通达集团投资建设被告方的园区道路、规划展示馆、职工服务楼等，投资额以审计结果为准。被告以土地使用权冲抵工程款，土地用于商业住宅开发建设，土地使用权按每亩15万元计算。协议签订后，通达集团按约施工，完成了大量工程。为实施土地摘牌、房地产开发，通达集团应被告要求出资设立了伟业建筑公司。2012年5月和2014年11月，被告分别转入伟业建筑公司4宗土地，面积分别为108.3亩、67.8亩、64.89亩和70.3亩。2016年10月经审计，扣除上述4宗土地价值冲抵的工程款外，被告还欠原告工程款一千余万元。当上述土地转入原告名下后，根据协议约定的“分期供地、分期办证、按期建设”的要求，原告进行了大量前期准备工作，2012年4月先后取得立项批复、建设用地规划许可证，通过了地质灾害危险性评估。原告于2014年8月向被告提出申请，要求给予批复和规划条件，以便原告实施开发方案。但被告答复称：临港产业区总体规划正在修编、用地规划尚需调整完善、上述地块目前不宜建设。待临港产业区总体规划修编完成后，严格按照产业区总体规划及土地出让合同约定的相关要求进行建设。原告信以为真，在2015年又向被告提出申请，被告以同样理由回复原告。此后，在2016年-2018年期间，被告对于原告的多次申请均以相同理由答复，拒不给原告开发批复和规划方案，致原告无法开发相关土地。2019年的两次申请还未予答复。现提起行政诉讼，请求支持原告诉讼请求。 庭审中，法庭两次询问原告的具体诉讼请求，原告代理人均回答称：要求被告向原告核发建设工程规划许可证。 原告向本院提交如下证据： 1、被告和通达集团达成的合作协议，证明被告同意用土地折算工程款，并允许原告在土地上进行商业住宅开发。 2、通达集团给原告的委托书一份，证明通达集团委托原告对涉案4宗出让土地进行摘牌，在相关地块上实施建设工程，原告主体适格。 3、情况说明一份，证明原告在取得土地使用权后被告故意刁难，至今没有向原告颁发相关的许可证。 4、工程结算核定单，证明通达集团共为被告实施了9项工程，价款是55842229.51元。 5、灌云县国土资源局灌国土资出（2012）17号关于灌云伟业建筑工程有限公司受让县临港产业区2012-2号地块国有建设用地使用权的通知，证明原告取得了临港产业区2012-2号国有建设用地使用权。 6、灌云县发展和改革委员会灌发改投资（2012）64号关于核准灌云县临港产业区2012-2号地块房地产开发项目的批复，证明原告取得了2012-2号土地开发项目的批复。 7、国有土地使用权出让合同一份，证明原告和灌云县国土局签订了国有土地使用权使用合同，依据该合同取得相关国有建设用地使用权。 8、建设用地规划许可证，证明原告已经取得建设用地规划许可，对该地块拥有开发项目的权利。 9、承诺书一份，证明被告向通达集团承诺同意原告取得的土地用于项目开发，但是要经过管委会主要领导研究决定是否给予开发，承诺书已经明确说明该地块是冲抵工程款。 10、2014年-2018年原告向被告提交的多次申请书及被告的回函、2019年的2份申请2份（8月和10月），证明原告多次向被告提出给予批复和规划条件的申请，被告每次回函均称临港产业区整体规划在修编中，暂时不能开发。2019年的两份申请目前没有回复。 被告答辩称：答辩人与通达集团签订的合作协议中关于“分期供地、分期办证、按期建设”的约定，实为变相进行土地出让金返还行为，以未经评估的每亩15万元价格作价抵扣工程款，与现行法律规定相背。原告要求对涉案4宗地进行规划，但依据2018-2030年临港产业区规划方案，该地块现为文化产业用地。如果原告所建设项目符合临港产业区对上述宗地的规划，可以及时向有关部门提出申请。同时根据核查，原告已经将涉案土地中的2宗地共138.17亩抵押给债权人并办理了抵押登记，根据有关规定，已经抵押的土地不具备开发条件。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告未向法庭提交证据和法律法规依据。 被告对原告的证据质证称：证据5-8，已经超过了相关批复的有效期限，被告无法同意原告的建设请求。其他证据无异议。 本院对原告的证据认定如下：证据5-8，是原告在2012当时取得的有关行政机关的批复，本院予以确认。其他证据被告无异议，本院予以确认。 经审理查明，2011年10月20日，甲方灌云县临港产业区管委会与乙方通达集团签订合作协议，双方就临港产业区道路、规划展示馆、湿地公园建设等公建项目及乙方的房地产开发项目，达成意见，主要内容为：乙方投资建设甲方的园区道路、规划展示馆等，最终投资额以审计结果为准。甲方以土地使用权冲抵工程款，土地用于乙方商业住宅开发建设，土地使用权按每亩15万元计算。其中协议第四条对于房地产开发项目的相关事宜作出具体规定：1、用于支付公建项目工程款的土地面积约1000亩，项目容积率不小于1.0，不大于1.8，建筑密度不大于26%，每宗地规划设计条件可根据批准规划设计方案进行调整。2、公建项目开工后，甲方实行“分期供地、分期办证、按期建设”，中标后乙方与国土主管部门签订国有建设用地使用权出让合同。4、公建项目开工建设后，甲乙双方每三个月对完成的工作量进行一次计量，甲方按双方确认的工程量以转账方式向乙方支付建设资金，乙方将转账支票背书给相关部门，用于支付乙方房地产开发项目土地出让金，由土地主管部门核发相应面积的土地使用证。协议还约定其他事项。协议签订后，通达集团按约施工建设公建项目。2012年1月16日，伟业建筑公司注册成立，领取了营业执照。2012年4月26日，通达集团向临港产业区管委会出具委托书，委托伟业建筑公司代表通达集团办理相关国有土地出让摘牌等相关手续。根据双方协议，原告先后取得临港产业区4宗土地，分别为：伟业建筑公司摘牌的合同号3207232012B00036土地即2012-2号地块（67354平方米）、另由管委会下属公司转入伟业建筑公司的合同号3207232012B00052土地（45211平方米）、合同号3207232012B00082土地（43266平方米）、合同号3207232012B00048土地（46909.5平方米），原告分别办理了国有建设用地使用权登记，领取了权属证书。对于2012-2号地块上的建设项目，原告于2012年4月17日取得建设用地规划许可证，于4月20日取得房地产开发立项批复，于4月23日取得建设用地批准书，于4月24日取得受让该土地的批复。2014年8月25日，伟业建筑公司向临港管委会提出申请：我公司在2012年5月经县国土局挂牌、摘牌的县临港产业区2号地块、及在2013年12月产业区转入我公司的三宗地块现申请开发，望给予批复和规划条件，我公司以便实施开发方案。2016年8月9日，伟业建筑公司再次向临港管委会提出相同的申请。同日，临港管委会向伟业公司出具答复称：你公司上报……4宗地。因临港产业区总体规划正在修编中，用地规划尚需调整完善，上述地块目前不宜建设，待产业区总体规划修编结束后，请你公司严格按照产业区总体规划和土地出让合同的相关要求进行开发建设。此后，自2016年至2018年期间，原告多次向被告提出同样申请，被告对于原告的申请均以上述相同理由予以答复。2019年8月19日和10月23日，原告又先后两次提出同样申请，至原告提起诉讼时，被告未予答复。 本案的焦点问题是被告是否具有向原告核发建设工程规划许可证的职责。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；……。第三十九条第三款规定：城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。根据上述法律法规规定，在城市、镇规划区范围内进行的工程项目建设，建设单位或个人应当提交申请材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府提出办理建设工程规划许可证。本案中，被告临港产业区管委会既不是灌云县人民政府的城乡规划主管部门，也不是本省人民政府确定的可以核发建设工程规划许可证的镇人民政府。被告在庭审中也称其在建设工程规划许可的申请、报批过程中，仅提供报批服务，具体由城乡规划主管部门依法作出行政许可。原告也未提交证据证明被告具有向建设单位或个人核发建设工程规划许可证的职责。并且，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。根据原告、被告庭审所述及原告提供的土地出让合同，涉案土地出让合同的附件中已经载明土地利用的“使用性质、开发强度等”规划条件，即使原告在取得土地使用权后规划条件发生变化或重新修订，原告也应当向城乡规划主管部门申请重新制订规划条件，被告不具有向原告作出规划条件的职责。由于被告并非法定的建设工程规划许可行政主管部门，其在多次答复中所述的理由，属于对原告相关申请内容的解释，不属于拒绝原告申请事项的处理决定。 综上，被告临港产业区管委会不具有作出规划条件、核发建设工程规划许可证的职责，原告要求被告向其核发建设工程规划许可证的诉讼请求无法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款、第四十条第一款、第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第三十九条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告灌云伟业建筑工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  于维雪 人民陪审员  赵扣凤 二〇二〇年十二月十四日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国城乡规划法》 第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 [二]、《江苏省城乡规划条例》 第三十八条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。 前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。 第三十九条申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料： （一）使用土地的有关证明文件； （二）建设工程设计方案； （三）建设工程施工图设计文件； （四）法律、法规规定的其他材料。 按照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明。 城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。 建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。 [三]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将缴款凭证提交本院的，本院将依法按照最高人民法院《关于适用的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。