广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终354号 上诉人（一审原告）：陶定林（曾用名陶定荣），男，1969年8月29日生，汉族，住广西壮族自治区阳朔县。 委托诉讼代理人：周金刚，广西君健律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：阳朔县阳朔镇人民政府，住所地广西壮族自治区阳朔县阳朔镇蟠桃路**。统一社会信用代码：114503210076556404。 法定代表人：黄永华，镇长。 委托诉讼代理人：覃景全，广西诚瑞律师事务所律师。 上诉人陶定林因诉被上诉人阳朔县阳朔镇人民政府行政协议确认一案，不服广西壮族自治区阳朔县人民法院（2020）桂0321行初41号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 陶定林上诉请求：一、请求二审法院依法撤销一审法院（2020)桂0321行初41号行政裁定，发回阳朔县人民法院继续审理；二、本案的一审诉讼费，二审的诉讼费等一切费用由被上诉人承担。事实和理由：一、《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》中的案涉土地不在《广西壮族自治区人民政府桂政土批函（2010）442号批复》确定的征地范围，被上诉人征用上诉人的案涉土地违法，行政协议无效,上诉人是适格的行政诉讼主体。《广西壮族自治区人民政府关于阳朔县2010第一批城市建设用地批复》（桂政土批函（2010）442号）确定的总的用地面积是68公顷，主要是扩建88米路宽的山水大道所需的面积，其中的农村宅基地仅仅1.3466公顷，并不是成片的征收，一审法院认定的成片征收土地是错误的，因为直到现在，村里的宅基地仍然基本没被征收。上诉人提供的《新城区山水大道市政道路桥梁工程规划建设用地红线图》和被上诉人在法庭现场取证时提供的规划图纸证明，案涉土地新城区山水大道宽度88米，占地范围在红线范围内（复印件显示为粗线范围内）。被上诉人征用的案涉0.5548亩土地，在红线之外，没在新城区山水大道的规划范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第七十八条“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效”的规定，案涉土地的征用，必须通过严格的合法批准手续。被上诉人征用上诉人的案涉土地没有法律依据，属于违法行为，上诉人可以收回案涉土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上诉人申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，上诉人与被上诉人签订的《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》中涉及上诉人陶定林位于山水大道旁的0.5548亩祖传自用地块的部分，因没有合法批准手续属于严重违法，应该确认无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”的规定，案涉土地是非法征用且没有实际使用，上诉人可以收回案涉土地。因此，上诉人收回被上诉人非法征收的案涉土地，是上诉人的合法权利，上诉人作为行政诉讼主体符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项规定，上诉人具有行政诉讼主体资格，一审法院认定事实错误，适用法律不当；二、案涉纠纷属于返还不动产的纠纷，诉讼时效为二十年，仍然在诉讼时效期间；一审法院认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，……因不动产提起的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案涉及的是返还土地的纠纷，属于不动产纠纷，诉讼时效是20年，本案仍在诉讼时效期间内。一审法院事实认定不清、适用法律错误。另外，诉讼时效的客体一般为请求权，而确认合同无效属于形成权，不适用诉讼时效制度；《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》属于行政协议，确认其部分无效，属于形成权，不适用诉讼时效制度，也没有超过法定诉讼时效之说；三、一审法院，没有确认上诉人提供的《证明》的效力，属于认定事实不清。一审诉讼中，原告提供了村委会、村民小组、征地工作组成员出具的证明，用于证明上诉人主张的合法性，一审法院在没有责成被上诉人进一步核实的情况下就不予认定，是对被上诉人违法行为的迁就，造成了事实认定不清。综上所述，上诉人的案涉自用地，在法定的征收红线之外，被上诉人无权征收，其征收行为违法，应认定《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》中案涉部分无效。一审法院对案件事实认定不清、适用法律错误。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 陶定林向一审法院起诉请求：一、确认《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》中涉及原告陶定林位于山水大道旁的0.5548亩祖传自用地块的部分无效；二、请求归还原告位于山水大道旁的0.5548亩祖传自用地；三、本案诉讼费等一切费用由被告承担。事实和理由：原告在阳朔县阳朔镇××社区××0.5548亩的祖传自用地，该地自土地承包起至2010年阳朔县新城区建设前一直由原告及其父亲管理。2020年6月，因阳朔县新城区山水大道建设开始征地工作。上述土地虽未在山水大道建设规划范围，但紧邻山水大道，山水大道的施工会影响该地的正常使用。当时落家岭第四村民小组组长莫翠芳、组员张世军称为便于施工，要临时征用该地，并承诺该地除山水大道建设不做其他用途，如山水大道建设不占用该地，会将该地归还原告。为了便于山水大道建设，原告有条件的同意了阳朔县新城征地拆迁安置领导小组办公室和阳朔县阳朔镇人民政府临时征用该地，并纳入了《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》中，征用该地的序号为077，图幅号为5-Ｇ，地类为Ｂ，面积为0.5548亩。现新城区山水大道已建设完工，根据原告与征地工作人员的约定，本案涉案土地应返还原告，原告多次向阳朔镇政府和相关办事人员要求返还被占土地，但被告一直没有返还。2020年7月，原告在阳朔县自然资源局档案室调取了阳朔县新城区山水大道规划施工工程图纸，图纸标明了阳朔县新城区山水大道的征地范围，案涉的0.5548亩土地没在规划设计范围内。由于案涉土地不在“阳朔新城征地规划”范围，被告将案涉土地纳入征地协议，违反法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，侵犯了原告的合法权利。 被告阳朔县阳朔镇人民政府辩称，一、被告与原告签订的征地协议书系合法有效的行政协议（行政合同），而且各自履行了自己的主要义务，原告已领取了征地补偿安置款，还获得了集中安置返还地，并交付了土地（包括涉案的位于山水大道旁的0.5548亩土地）给被告，被告已对该地块进行了管理使用，并且将该地规划用于新城区落家岭公共活动中心建设，规划用途符合征地用于公共利益的正当目的，原告无权要求政府返还案涉土地。二、被告签订征收协议既有签约的行政主体资格，又有相应的法律依据及事实依据，双方自愿签约，原告关于被告征地协议存在“重大且明显违法情形”属于无效协议的观点，不符合事实及法律规定。（1）征地协议书并未把征收案涉土地的用途限制在修建山水大道，并未把这个约定当作签约的附加前提条件。（2）县政府在组织实施征地过程中，根据有关文件授权委托阳朔镇政府与原告签约是合法的，县政府对该协议是认可的，而且征收该案涉土地并不违反国家法律的强制性规定，更未违反效力性的规定。（3）2004年版的《土地管理法》并未禁止政府先与农户签订征地协议，说明国家法律对政府与农户先行签订该征地协议书是允许，具有合法性、合理性，而非违法性、无效性。（4）原、被告签订该协议书、征地补偿款发放领取、土地交付均是在2010年，而原告引用的《行政诉讼法》第七十五条是2014年11月1日修改时增加的条款，按照最高法院法释（2019）17号解释第二十八条的规定，不能以该条款判定本征收协议无效。三、原告早已超过行政起诉期限，故被告请求法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回其无理诉请。四、原告提供的证据材料不可信，被告对此不予认可。个别征地工作组成员的口头表态和承诺既不符合事实，也与书面征地协议的内容相冲突，更不能等同于政府的意见和决定。五、原告已与案涉土地没有利害关系，无权提起行政诉讼。经过广西区政府批准，阳朔县政府依法征收阳朔镇落家岭村集体土地，案涉土地也属于征收范围，原告诉称该地块不在征收范围的观点不符合事实。 一审法院经审理查明，原告陶定林系阳朔县阳朔镇凤鸣社区落家岭村村民。阳朔县新城区建设用地需要，2010年8月经广西壮族自治区人民政府批复，同意征收含阳朔镇凤鸣社区居委会落家岭在内的集体土地作为阳朔县2010年第一批次城市建设用地，原告陶定林户在该集体承包的土地在此次土地征收范围内。阳朔县人民政府组织实施征地过程中，通过文件授权委托阳朔镇人民政府落实具体的征地事务。原告与被告2010年8月22日签订了《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》，约定由于阳朔新城区建设需要，征收陶定林承包的集体土地4.8107亩，其中水田4.0419亩，一般农用地0.7688亩：一、原告被征收土地的土地补偿、安置补助费，青苗及地上附着物补偿费和相关奖励费：（一）土地补偿、安置补助费和奖励共287930.28元；（二）青苗及地上附着物补偿费和奖励费共9731.31元；二、土地返还安置选择：（一）经阳朔镇人民政府审核，原告被征收土地中共有4.8107亩符合土地返还安置条件。（二）原告自愿选择被征收土地中4.8107亩享受土地征收集中返还安置，则原告可在新城区“民居旅店商业街”中享受土地返还集中安置地128.35平方米（建筑占地），同时原告应向被告缴纳土地返还集中安置地成本费57728.4元（从原告补偿费中扣减）。三、被告应向原告支付各种征地补偿、补助和奖励费总额239933.19元。四、协议签订后，被告一次性付清各种征地补偿、补助和奖励费，原告须在10日内清除所征收土地地上物并交付被告使用；逾期未清除，被告有权对其处置。原告在签订协议时亦明知案涉土地0.5548亩（图幅号5-C，地块序号077，地类B）在上述被征收的土地范围内。2010年下半年，原告在《阳朔新城区征地拆迁安置补偿资金（存折）发放签领表》上签名确认，被告按照协议书约定将征地补偿安置等费用共计239933.19元转入原告提供的银行账户。之后，原告将案涉土地交付被告管理至今。另，阳朔县人民政府在2017年将案涉地块规划为阳朔县新城区落家岭公共活动中心，该项目尚未启动，地块为空闲地。 一审法院认为，原告诉称案涉土地系临时征用、征地小组成员承诺征用的涉案土地系用于新城区山水大道建设，否则将土地退回给原告等主张并无事实依据。原告在2010年8月22日签订《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》时，已明知案涉土地包括在内，但原告无异议，同意签字确认并领取土地补偿款，至此，案涉土地与原告再无利害关系。再者，原、被告签订《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》的时间是2010年8月，原告之诉，也早已过了法定起诉期限。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告陶定林的起诉。 经审查，一审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，根据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔２０００〕８号）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”和《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定。本案中，上诉人与被上诉人于2010年8月22日签订《阳朔新城区土地征收补偿安置协议书》，案涉土地0.5548亩在该征收协议内。2010年，上诉人在签订协议后领取了征地补偿安置费，并将案涉土地交付被上诉人管理，故而上诉人于2010年就知道被诉的行政行为，上诉人于2020年才提起本案行政诉讼，早已超过起诉期限。行政诉讼中的起诉期限与民事诉讼中的诉讼时效不同，不会因当事人向行政机关提出要求等因素产生中断而重新计算。上诉人认为，本案是返还不动产的纠纷，起诉期限应为二十年，但二十年属于最长保护期，只是适用于当事人不知道被诉行政行为的情况，与本案情形不相符，故对上诉人“未超过起诉期限”的主张，本院依法不予采信。因此，一审法院裁定驳回上诉人陶定林的起诉并无不当，本院依法予以维持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李永群 审 判 员 蒋子秀 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年十二月七日 法官助理 黄 坤 书 记 员 黄丽君