贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终204号上诉人（原审原告）周彪，男，1980年9月12日生，汉族，住湖南省浏阳市。被上诉人(原审被告)盘州市动物卫生技术服务站，住所地盘州市亦资街道竹海东路******，统一社会信用代码：12520202MB0Q73000Q。法定代表人王俊，系该站站长。被上诉人(原审被告)盘州市胜境街道办事处，住所地，住所地贵州省盘州市胜境街道机关居委会会信用代码：11520202009465445U。法定代表人张金华，系该街道办事处主任。上诉人周彪因与被上诉人盘州市动物卫生技术服务站、盘州市胜境街道办事处行政处罚一案，不服贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初50号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审原告周彪向一审法院诉称，2019年10月9日晚12时许，原告驾驶赣Ｃ×××**货车装运生猪（14头，每头约190公斤，价值约86400元）沿320国道行驶至盘州市胜境街道平关稽查点附近时，被一群执法人员拦截，这些人把原告连人带车一起抓到平关派出所内，将原告等人关押在留置室，将车辆和生猪扣押。10月10日，执法人员押着原告等人指认车辆，并现场将生猪焚烧掩埋，而后补写了询问笔录，被告强行要原告缴纳18000元（其中行政处罚4000元，无害化处理费14000元）费用。当日，被告盘州市胜境街道办事处向原告出具了收款收据，强制交款后才放人放车。2019年11月13日，经原告多次催促，被告才将盘州（动监）罚［2019］46号行政处罚决定书和罚款收据传给原告。执法过程中，被告没有出示任何证件，并强制关押原告，扣押车辆和生猪，没收并焚烧掩埋生猪，没有任何手续。被告没有对生猪称重、没有化验、检验，其行为严重违反行政强制法的规定。被告在没有裁决的情况下，强制要求原告缴纳了罚款及费用18000元，没收并焚烧掩埋生猪,导致生猪损失86400元，系违反法定程序，滥用职权，乱收费，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。被告应当予以退还。基于上述事实，原告认为被告作出的处罚决定认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序，应依法应当撤销。被告滥用职权，乱收费用，侵害了原告的合法权益，所收费用应当予以退还。为此，特提起行政诉讼，请求判决撤销被告盘州市动物卫生技术服务站作出的盘州（动监）罚［2019］46号行政处罚决定书，并判决被告退还罚款4000元和无害化处理费14000元；案件受理费由被告承担。一审法院查明，2019年10月10日，原告周彪驾驶赣Ｃ×××**号福田牌轻型自卸货车，在云南省曲靖市头生猪，当车行驶至贵州省盘州市平关收费站时，被盘州市非洲猪瘟防控卡点检查时拦下。同日，被告盘州市动物卫生技术服务站接到通知后，对该案进行立案审查。被告盘州市动物卫生技术服务站对原告周彪进行询问，周彪在笔录中陈述此次运输14头生猪没有生猪运输备案相关手续，不能提供《动物检疫合格证明》，且为了躲避非洲猪瘟防控检查未走高速。2019年10月31日，被告盘州市动物卫生技术服务站作出盘州（动监）告［2019］46号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚和依法享有的陈述申辩权及要求听证的权利。2019年11月6日，被告盘州市动物卫生技术服务站会同盘州市农业局政策法规与信息宣传科、盘州市农业农村局作出案件处理意见书，决定对原告处以罚款肆仟元整（4000.00元）。同日，被告盘州市动物卫生技术服务站依据《中华人民共和国动物防疫法》第七十八条第一款的规定，作出盘州（动监）罚［2019］46号行政处罚决定书，决定处予罚款人民币肆仟元整（4000.00元），并告知逾期不缴纳罚款，每日按罚款数额的3%加处罚款。原告不服，向法院提起行政诉讼。另查明，2019年10月10日，原告出具授权委托书，委托被告盘州市胜境街道办事处工作人员任广东代为领取涉案运输未取得检疫证明的生猪的相关文书，代缴罚款等事宜。再查明，2020年1月14日盘州市动物卫生监督所更名为盘州市动物卫生技术服务站，并取得事业单位法人证书。原审法院认为：根据《中华人民共和国动物防疫法》第八条“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”的规定，盘州市动物卫生技术服务站作为该行政区域的动物卫生监督机构，具有对违反动物防疫法的行为进行处罚的职权。根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十五条“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（一）封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；（二）疫区内易感染的；（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的”、第四十二条“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫；检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。实施现场检疫的官方兽医应当在检疫证明、检疫标志上签字或者盖章，并对检疫结论负责”、第七十六条“违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚”和第七十八条“违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款”的规定，2018年9月起，国务院办公厅及农业农村部等部委连续下文，要求各地进一步做好非洲猪瘟防控工作，加强对生猪调运监管。原告从云南省调运生猪经贵州省时，被盘州市非洲猪瘟防控卡点拦下，经现场检查，原告运输的14头生猪无检疫标志，且无法提供《动物检疫合格证明》，被告接到通知后立案，依法对周彪进行调查询问，周彪在笔录中陈述此次运输14头生猪没有运输备案相关手续，不能提供《动物检疫合格证明》。被告依法向原告作出《行政处罚事先告知书》，告知原告拟对其作出的行政处罚和依法享有的陈述、申辩及听证的权利，并会同相关单位决议后做出处罚决定，根据规定将查扣的生猪进行无害化处理，符合行政处罚的程序规定，亦系公共安全的需要。被告作出的盘州（动监）罚[2019]46号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，符合法律法规规定。原告的诉讼请求，无事实及法律依据，法院不予支持。因原告委托被告盘州市胜境街道办事处工作人员任广东为其缴纳罚款和代领相关文书，是原告和任广东的个人的意思表示，且根据盘州市胜境街道办事处的职能性质和案件查明的事实，在盘州市胜境街道行政辖区内，其有配合相关部门处理行政事务的职责，且对原告进行罚款和要求原告支付无害化处理费系被告盘州市动物卫生技术服务站的行政行为，与盘州市胜境街道办事处无关，其要求被告盘州市胜境街道办事处退还罚款和无害化处理费的主张，无事实根据和法律依据，依法也应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周彪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周彪负担。上诉人周彪不服，向本院提起上诉。上诉请求：1、撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人负担。事实及理由：一审认定事实不清，认定事实错误，适用法律错误，依法应当改判；一、被上诉人为了掩盖其执法主体超越业务范围违法行为，将盘州市动物卫生监督所更名为盘州市动物卫生技术服务站。经查询，盘州市动物卫生技术服务站是盘州市事业单位登记管理局登记的事业单位法人，有效期为2020年1月13日至2025年1月13日，宗旨和业务范围中有“……畜禽突发卫生事件处理”，但是，盘州市动物卫生监督所登记的有效期为2017年11月20日至2022年11月20日，宗旨和业务范围中没有“畜禽突发卫生事件处理”的业务范围。而本案发生在2019年10月10日，盘州市动物卫生监督所处理畜禽突发卫生事件属于超越职权范围。为了掩盖执法主体超越业务范围违法行为，盘州市动物卫生监督所更名为盘州市动物卫生技术服务站。二、被上诉人严重违反行政强制法的规定，程序违法，实体违法。被上诉人把上诉人等十多人连人带车一起抓到平关派出所后，将车辆和生猪扣押，将生猪焚烧掩埋，作无害化处理没有任何手续，执法过程中，被上诉人没有出示任何证件，没有履行法定手续。三、上诉人运输的生猪本身没有生病的异常情况，是否患有非洲猪瘟没有证据证实，没有进行检验，作无害化处理没有任何手续。四、在没有做出裁决的情况下，强制上诉人缴纳罚款4000元及无害化处理费用14000元属于程序违法，未履行告知义务，上诉人没有收到《行政处罚事先告知书》，后来收到罚款收据和行政处罚决定书都是违法委托任广东所为。五、被上诉人违法法定程序，滥用职权，滥收费用，涉嫌为单位和个人谋取私利，涉嫌违法违纪，应当进行查处。被上诉人盘州市动物卫生技术服务站辩称，上诉人的上诉理由无事实依据及法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律适当，程序合法。请求二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人盘州市胜境街道办事处辩称，一审认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。上诉人违法事实清楚、证据充分。一、盘州市动物卫生技术服务站的行政处罚事实清楚、程序正当，适用法律正确。二、根据《动物防疫法》第六条、《贵州省动物防疫条例》第十四条的规定胜境街道办依法负有协助盘州市动物卫生技术服务站防疫的职责。案涉行政行为并非胜境街道办作出，胜境街道办工作人员任广东接受上诉人的委托代为处理后续事宜也非行政行为，故胜境街道办并非适格被告。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议焦点是：一、盘州市动物卫生技术服务站作出案涉行政处罚决定是否超越职权；二、案涉处罚决定程序是否合法。关于盘州市动物卫生技术服务站作出案涉行政处罚决定是否超越职权的问题。根据中共盘州市委机构编制委员会办公室于2019年10月17日作出的盘州编办发【2019】41号《关于调整盘州市农业农村部下属单位机构编制等有关事项的通知》规定，盘州市动物卫生技术服务站系由盘州市动物卫生监督所更名而来，虽在更名前后业务范围有所调整，并未影响被上诉人盘州市动物卫生技术服务站系该行政区域的动物卫生监督机构的事实。被上诉人盘州市动物卫生技术服务站作为该行政区域内的动物卫生监督机构，根据《中华人民共和国动物防疫法》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”具有对违反动物防疫法的行为进行处罚的职权。上诉人周彪主张盘州市动物卫生监督所处理畜禽突发卫生事件属于超越职权范围的主张不能成立。关于案涉处罚决定程序是否合法问题。被上诉人根据《中华人民共和国动物防疫法》第四十四条第一款、第七十八条第一款以及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，向上诉人依法作出《行政处罚事先告知书》，告知拟对其作出的行政处罚和依法享有的陈述、申辩及听证的权利；并会同相关单位决议后做出盘州（动监）罚[2019]46号行政处罚决定书。对上诉人提出“被上诉人在没有作出处罚决定前，强制其在2019年10月10日缴纳罚款4000元及无害化处理费用14000元，属于程序违法的上诉理由。经查，案涉处罚决定系2019年11月6日作出，上诉人缴纳罚款的收据载明的时间为2019年11月13日，从时间上看，其缴纳罚款的时间系在行政处罚决定作出之后，其所提在2019年10月10日被强制缴纳罚款的主张无事实依据。对上诉人提出“被上诉人在进行执法时未向其出示任何证件，程序违法”的上诉理由，经查，在现场检查笔录、询问笔录中，均明确记载检查机关、检查人员的身份信息，执法人员在对上诉人所作询问笔录中明确记载了被上诉人工作人员向上诉人出示执法证件的有关内容，上诉人对上述材料均进行核对并签字确认，该上诉理由不能成立。对上诉人提出其未收到《行政处罚事先告知书》的上诉理由。经查，被上诉人在一审中提交的委托书及送达回证证实，委托书中载明上诉人委托任广东代其收取相关文书及代缴罚款等相关内容，该委托行为真实；虽任广东系胜境街道办工作人员，但并非本案执法人员，该委托行为未违反法律规定。基于上诉人周彪对任广东的委托，被上诉人向上诉人送达的盘州（动监）告（2019）46号《行政处罚事先告知书》及《行政处罚决定书》均向上诉人的委托人任广东进行送达，由任广东签收，应视为上诉人已收到该材料。该上诉理由不能成立。对上诉人提出无害化处理生猪未经过任何程序的上诉理由。《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。《农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》第四条中规定“发现违规调运生猪及生猪产品的，不得劝返，要立即扣押，做无害化处理。”本案中，上诉人在国家对非洲猪瘟应急防控期间,违反禁止跨省调运的相关规定,在未取得动物检疫合格证明的情况下,从已有非洲猪瘟疫情零星发生的云南省装运生猪，且从农业部第1125号公告内容可知，非洲猪瘟属于一类动物疫病，根据《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条规定：“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：……（三）在封锁期间，禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区，并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。”及《农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》（农明字【2018】第33号）第四条：“……发现违规调运生猪及生猪产品的，不得劝返，要立即扣押，做无害化处理。……”的规定，被上诉人对上诉人装运的生猪作无害化处理系为切断非洲猪瘟病毒传播，降低疫情跨区域传播风险，保护公共安全的需要而采取的应急措施，并无不当。对上诉人要求返还无害化处理费用14000元，根据《动物防疫法》第二十九条第二款规定：“不具备无害化处理能力的单位和个人，应当将病死动物和病害动物产品委托无害化集中处理场处理，处理费用由委托人按照规定承担。”本院认为，无害化处理费用系因无害化处理上诉人非法运输的案涉14头生猪产生，被上诉人收取该费用的行为未包含在案涉行政处罚决定中，对于收取该费用的行为是否属于滥收费用、是否符合规定、是否由被上诉人予以返还等问题，不属于本案审理范围。另，依据盘州市非洲猪瘟防控应急指挥部2019年10月29日作出《关于进一步强化非洲猪瘟防控工作的通知》（盘州非猪防指发【2019】3号文件）精神，结合盘州市胜境街道办事处的职能性质和案件查明的事实，盘州市胜境街道办事处仅系配合执法的部门。盘州（动监）告【2019】46号行政处罚事先告知书及盘州（动监）罚【2019】48号行政处罚决定书均系盘州市动物卫生技术服务站作出，与盘州市胜境街道办事处无关，故盘州市胜境街道办事处并非本案适格被告，应驳回上诉人对盘州市胜境街道办事处的起诉。一审判决驳回上诉人对盘州市胜境街道办事处的诉讼请求不当，应予纠正。综上，案涉处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律、法规规定。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初50号行政判决；二、驳回上诉人周彪对被上诉人盘州市胜境街道办事处的起诉。三、驳回上诉人周彪对被上诉人盘州市动物卫生技术服务站的诉讼请求；二审案件受理费50元，由上诉人周彪负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二〇年十二月十五日法官助理罗先勇书记员李胡愿附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国动物防疫法》第八条县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。第二十五条禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（一）封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；（二）疫区内易感染的；（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的。第三十一条发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。疫区范围涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府对疫区实行封锁，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同对疫区实行封锁。必要时，上级人民政府可以责成下级人民政府对疫区实行封锁。（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。（三）在封锁期间，禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区，并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。第七十六条违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚。第七十八条违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。违反本法规定，参加展览、演出和比赛的动物未附有检疫证明的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上三千元以下罚款。二、《农业农村部关于规范生猪及生猪产品调运活动的通知》（农牧发[2018]23号）第一条疫区所在的县（含县级市、区，下同）暂停生猪及生猪产品调出本县，疫区所在的省（含自治区、直辖市，下同）暂停生猪调出本省。符合以下规定的生猪、生猪产品除外。第六条依据本通知规定调运的种猪、商品仔猪以及实施“点对点”调运的出栏肥猪，其运输车辆应符合农业农村部第79号公告规定，并配备车辆定位跟踪系统，相关信息记录保存半年以上。生猪运输车辆按照指定路线行驶，不得随意变更路线。跨省调运种猪、商品仔猪的，应主动接受省际间动物卫生监督检查站的监督检查，动物检疫证明应当加盖监督检查专用签章。运输途中不得无故停留，不得装（卸）载或抛弃病、死、残猪。承运人应在装载前、卸载后对车辆进行彻底清洗消毒。三、《农业农村部关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》（农明字〔2018〕第33号）“……四、加强对跨省调运畜牧及其车辆的查验力度，做好针对运输车辆的清洗消毒工作。发现违规调运生猪及生猪产品的，不得劝返，要立即扣押，做无害化处理。……”四、《中华人民共和国行政强制法》第三条行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。