湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终163号上诉人（一审原告）：黄长华，男，1965年12月15日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。上诉人（一审原告）：陈新梅，女，1965年4月22日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。系黄长华之妻。以上两上诉人的共同委托诉讼代理人：许尚礼，男，1948年9月8日出生，住岳阳经济技术开发区。系岳阳市南湖新区湖滨街道湖滨社区居民委员会推荐。被上诉人（一审被告）：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住所地岳阳市湖滨大道北路**。法定代表人：李彬，主任。委托诉讼代理人：周岳东。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。上诉人黄长华、陈新梅因与被上诉人岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称湖滨街道办）行政强制拆除违法及行政赔偿一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。黄长华、陈新梅上诉请求：1.维持一审判决；2.纠正一审法院关于“原告主张依据《关于规范市棚改项目集体土地上房屋拆迁参照国有土地上房屋征收补偿标准的通知》用评估方式予以补偿，于法无据，本院不予认可”的认定；依法支持上诉人房屋已经纳入岳阳市中心城区××区及棚户区改造项目房屋，应参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，予以行政赔偿；3.判令湖滨街道办赔偿房屋主体结构财产损失（440.95㎡×6500元／㎡），冲减已补偿451152元，应赔偿2415023元，缺登漏补项目1738140元，房屋内物品损失699930元，按棚改政策奖励154332.5元（440.95㎡×350元／㎡）；4.一、二审诉讼费用由湖滨街道办承担。事实和理由：1.案涉《阿波罗置换土地项目房屋拆迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》）已被一审法院于2019年11月4日作出的发生法律效力的（2020）湘0611行初32号行政判决，判决无效。一审适用该协议作为判决理由明显错误，应予纠正；2.湖滨街道办早已纳入岳阳市中心城区××区，上诉人的房屋位于岳阳市中心城区××区，且属于市中心城区棚户区省二级改造项目的房屋。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，安置补偿时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”和2017年7月14日岳阳市中心城区棚户（旧城）区改造工作领导小组《关于规范市棚改项目集体土地上房屋参照国有土地上房屋征收补偿的通知》的规定，上诉人请求参照国有土地上房屋征收补偿标准，实施征收，于法有据。但是湖滨街道办把上诉人的房屋简单地按普通农村房屋一样对待，按照湘政函113号《湖南省人民政府关于的批复》的补偿标准予以补偿，明显违反上述规定，造成补偿价款极其偏低、极不公平合理的情形；3.一审法院作出的（2019）湘0611行初32号行政判决，判决《补偿协议》无效，上诉人有获得国家赔偿的权利。湖滨街道办辩称，上诉人主张的房屋拆除损失，在履行《补偿协议》时已支付完毕，上诉人已领取了全部补偿款，不应重复计算。湖滨街道办将就拆除房屋过程中给上诉人造成的室内物品损失，向上诉人出具赔偿决定书，进行赔偿。黄长华、陈新梅向一审法院起诉请求：1、请求依法确认湖滨街道办实施行政强制拆除黄长华、陈新梅合法房屋的行政行为违法；2、请求依法责令湖滨街道办支付行政强拆给黄长华、陈新梅造成的合法利益损失6284700元；3、请求人民法院依据执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法，将本案行政强拆行为违法腐败问题线索及时、如实报送纪检监察机关；4、由湖滨街道办承担本案诉讼费用。后经一审法院释明，黄长华、陈新梅撤回第3项诉讼请求。一审法院认定事实：黄长华、陈新梅系湖滨街道办农垦集团一分场居民。因黄长华、陈新梅的房屋在拆迁范围内，2018年4月29日湖滨街道办以与黄长华签订了《补偿协议》，并领取补偿款为由，制定了《阿波罗项目内房屋拆除行动方案》，将黄长华的房屋列为行政强制拆除对象，协议中认定黄长华、陈新梅所有房屋的合法面积为385.56平方米，对房屋内主体及装饰装修、附属设施、搬迁过渡、住房安置货币补助（45㎡×3200元/㎡×7人）奖励等合计补偿款为1981293元，后黄长华、陈新梅认为湖滨街道办属于未批先征，于2020年4月20日提起行政诉讼，因行政案件集中管辖移送至一审法院审理，一审法院立案受理后依法向双方当事人送达了相关法律文书。2019年6月25日，湖滨街道办制定了《阿波罗项目内房屋拆除行动方案》，决定在2019年6月28日对黄长华、陈新梅的房屋进行拆除。2019年7月1日下午，湖滨街道办组织人员对黄长华、陈新梅的房屋实施了拆除，黄长华、陈新梅认为湖滨街道办的拆除行为程序违法，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请如前。另，黄长华、陈新梅提出的第三项诉求，不是人民法院的审查范围，不能作为诉讼请求提出，经庭审释明，黄长华、陈新梅同意放弃第三项诉求。黄长华、陈新梅提出的第四项诉求要求予以行政赔偿6284700元，一审法院认为，黄长华、陈新梅提出的损失赔偿额是估算并未进行评估核实，在物质损失上一审法院无法判定，如果需要赔偿损失，根据《国家赔偿法》先向行政机关提出，行政机关在2个月时间内不受理或不回复，再向人民法院提起诉讼。一审法院认为，本案的争议焦点为：1.湖滨街道办是否有权对涉案房屋实施拆除行为；2.湖滨街道办实施的拆除行为程序是否合法；3.黄长华、陈新梅提出的赔偿请求能否成立，是否有事实依据及法律依据。一、湖滨街道办是否有权实施房屋拆除行为。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。无论是征收集体土地还是国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行。在获得法院准许强制执行裁定前，征收机关没有强制拆除征收房屋的权力。即使被征收人已经依法获得安置补偿或者无正当理由拒不接受安置补偿的情况下，征收机关也应按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中湖滨街道办既未申请人民法院强制执行，且征收补偿尚存在争议，湖滨街道办组织人员实施了强拆黄长华、陈新梅房屋其行为明显违法。二、被告实施的拆除行为程序是否合法。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”之规定，行政机关在征收土地及地上附着物时，被征收人拒绝交出土地的，应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”、第五十五条“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期”之规定，行政机关申请人民法院强制执行，应当履行相应的程序，并提供相应的材料。就本案而言，虽征地拆迁款已足额支付，但黄长华、陈新梅拒绝交出土地，应当由土地行政主管部门依法作出责令交出土地的决定，如黄长华、陈新梅仍拒不交出，则应当履行相应的程序，并提供相应的材料，申请人民法院强制执行。在土地行政主管部门既没有作出责令交出土地决定，也没有申请人民法院强制执行的情况下，湖滨街道办对该土地上的房屋实施拆除的行政行为没有法律依据，鉴于涉案房屋已拆除，不具有可撤销的内容，应依法确认违法。三、黄长华、陈新梅提出的赔偿请求能否成立，是否有事实证据及法律依据。涉案房屋征收过程中，黄长华与湖滨街道办于2018年4月29日签订了《房屋拆迁补偿协议》，已就涉案房屋主体及装饰装修补偿、附属设施补偿、权证费、搬家费、过渡费、住房安置货币补助、按期拆迁腾地奖金、选择货币安置奖、寻找房源奖等进行了明确约定。该协议是对涉案房屋权利的处分，其权利义务已经确定，其中，协议确定的房屋补偿款1981293元，黄长华、陈新梅已领取完毕。黄长华、陈新梅涉案房屋土地系国有农用地，根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号），收回国有农场土地按照集体土地标准进行安置补偿。黄长华主张依据《关于规范市棚改项目集体土地上房屋拆迁参照国有土地上房屋征收补偿的通知》用评估方式予以补偿，于法无据，一审法院不予认可。虽相关《房屋拆迁补偿协议》因存在“未批先征”、征收程序违法等情形已被生效判决确认无效，但协议中关于房屋及附属设施等补偿款的补偿标准不低于《湖南省人民政府关于〈岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的批复》（湘政函［2014］113号文件）确定的集体土地征收与房屋拆迁补偿标准，且原告已实际领取。故对于黄长华、陈新梅的这一主张，一审法院依法不予支持。关于黄长华、陈新梅主张因强制拆除造成房屋内动产损失699930元，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，黄长华、陈新梅应当对被诉行政行为造成损害的事实承担举证责任。湖滨街道办有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。其一，黄长华、陈新梅并未就其单方所列的物品清单向法院提供确切证据证明物品的具体内容及价值。其二，湖滨街道办在强制拆除涉案房屋过程中，没有对室内物品进行登记造册、没有移交清单，湖滨街道办亦未提供证据证明在拆除涉案房屋之前已将房屋内存放的物品搬出，湖滨街道办强拆时造成部分物品损坏丢失是客观存在的。对于这一部分损失黄长华、陈新梅可单独提出赔偿请求由行政机关先行处理，虽也能在本案中一并提出这一项赔偿请求，但黄长华、陈新梅主张的屋内动产损失数额较大，亦涉及到行政机关自由裁量权的范畴。同时，考虑到强拆时物品的处理未经公证程序，在各方证据不足、难以再行取证的情形下，黄长华的这一项赔偿请求应由行政机关先行处理为宜。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认湖滨街道办行政强制拆除行为违法；二、责令湖滨街道办在判决生效后30日内对因行政强制拆除行为给黄长华、陈新梅造成的损失予以赔偿；案件受理费50元，由湖滨街道办承担。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明，黄长华以湖滨街道办、岳阳市南湖新区征收补偿安置局、岳阳市国土资源局南湖新区分局为被告向一审法院起诉要求确认《补偿协议》无效，一审法院于2019年11月4日作出（2019）湘0611行初32号行政判决，确认《补偿协议》无效。该判决已发生法律效力。二审查明的其他事实与一审一致，对一审查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案上诉人提出的上诉请求为“1.维持一审判决；2.纠正一审法院关于“原告主张依据《关于规范市棚改项目集体土地上房屋拆迁参照国有土地上房屋征收补偿标准的通知》用评估方式予以补偿，于法无据，本院不予认可”的认定；依法支持上诉人房屋已经纳入岳阳市中心城区××区及棚户区改造项目房屋，应参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，予以行政赔偿；3.判令湖滨街道办赔偿房屋主体结构财产损失（440.95㎡×6500元／㎡），冲减已补偿451152元，应赔偿2415023元，缺登漏补项目1738140元，房屋内物品损失699930元，按棚改政策奖励154332.5元（440.95㎡×350元／㎡）”，由此可见，上诉人对一审的裁判结果并无异议，而仅对其中部分理由提出异议，根据查明的事实，上诉人未就其单方所列的物品清单向法院提供相应证据证明物品的品质及价值，被上诉人在强拆过程中，也没有对屋内物品登记造册，故一审法院认为对于该部分损失上诉人可单独提出赔偿请求由行政机关先行处理并无不妥。与此同理，因被上诉人拆除上诉人房屋时，未依法申请人民法院强制执行，自行拆除过程中亦未对被拆除房屋状况，拆除过程进行证据保全，导致对被拆房屋的价值无法评估，故对该部分赔偿请求亦应由行政机关先行处理为妥。至于行政机关在处理过程中，适用何种标准属于行政自由裁量权的范畴，上诉人如果不服，可在被上诉人作出处理决定后再行起诉，人民法院再对行政处理决定的合法性进行审查，而不应在本案中对损失计算标准予以明确。综上，上诉人的该部分上诉理由可以采纳。一审说理虽有不妥，但处理结果并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黄长华、陈新梅负担。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二〇年十二月四日书记员  羿 林