辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行初68号原告：沈贺，男，1975年10月26日出生，汉族，住址海城市。委托诉讼代理人：况敏，北京圣运律师事务所律师。被告：海城市人民政府，住所地海城市开发区政府路。法定代表人：杨洪波，市长。委托诉讼代理人：盛拓，政府工作人员。被告：鞍山市人民政府，住所地鞍山市铁**南胜利路**。法定代表人：余功斌，市长。委托诉讼代理人：王喆，政府工作人员。委托诉讼代理人：张彤彤，辽宁仁锦合律师事务所律师。原告沈贺诉被告海城市人民政府、鞍山市人民政府房屋征收决定一案，于2020年8月10日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月3日依法公开开庭审理了本案。原告及其委托诉讼代理人况敏，被告海城市人民政府委托诉讼代理人盛拓、被告鞍山市人民政府委托诉讼代理人王喆、张彤彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系海城市××鳌镇周正村村民，在该村拥有合法房屋，因鞍山紫竹重型铸件有限公司项目建设，该房屋被纳入征收范围。2017年2月27日原告通过政府信息公开方式得知海城市人民政府做出案涉《房屋征收决定》，经复议及诉讼，原告在2020年7月24日收到被告鞍山市人民政府作出的鞍政行复字（2018）124号《行政复议决定书》，维持海城市人民政府的《房屋征收决定》。原告认为海城市人民政府作出的《房屋征收决定》实体、程序均违法，鞍山市人民政府作出的《行政复议决定书》侵害了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求。诉讼请求如下：1、请求依法撤销海城市人民政府作出的海政征字（2011）15号《房屋征收决定》；2、请求依法撤销鞍山市人民政府作出的鞍政行复字（2018）124号《行政复议决定书》；3、判令本案诉讼费用由二被告承担。被告海城市人民政府答辩称，被征收人沈贺（沈云芳之子）房屋位于海城市腾鳌镇××新村区域，该区域经2011年7月31日海城市规划委员会2011年第二十次立项批准，市政府决定对腾鳌镇周正村进行征收改造，该征收区域总占地面积86.27万平方米，征收户数1200户。一、该区域下达征收决定情况，2011年6月20日对该区域征收补偿方案征求意见及房屋地上附属物调查核量汇总表进行公示；腾鳌镇政府于2011年7月1日向海城市人民政府提交了征收立项申请；2011年7月8日完成风险稳定评估；7月12日通过村民代表大会并形成意见；7月20日完成征收补偿方案征求意见调查结果并在征收区域公示；7月27日海城市规划委员会同意并形成纪要，根据以上材料海城市政府于2011年8月1日下达《房屋征收决定》并及时在征收区域张贴公示。《房屋征收决定》程序合法。二、周正新村征收区域房屋征收依法依规，被征收人已经充分了解和知道《房屋征收决定》所述内容及行政复议诉讼权利，目前沈贺起诉超过法定期限。综上请求驳回原告的诉讼请求。被告鞍山市人民政府答辩称，鞍山市人民政府作为复议机关主体适格。《房屋征收决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法。鞍山市人民政府复议决定程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。原告沈贺向本院提交了以下证据：证据1、海集建（1990）字第019-09-656号集体土地建设用地使用证；证据2、房屋产权证；证据3、村委会证实材料；证据4、海城市腾鳌镇创新白钢铁艺加工部营业执照；证据1-4用以证明原告与案涉房屋征收决定具有利害关系。证据5、海城市房屋征收局《政府信息公开答复书》；证据6、海政征字（2011）15号《房屋征收决定》；用以证明原告通过政府信息公开方式获知《房屋征收决定》。证据7、《行政复议申请书》；证据8、（2019）辽03行初90号行政判决书；证据9、（2020）辽行终422号行政判决书；用以证明原告于2017年3月20日在法定期限内向被告鞍山市人民政府提出行政复议申请，经辽宁省高级人民法院生效判决确认，鞍山市人民政府需对原告提交的行政复议申请重新作出行政行为。证据10、鞍政行复字（2018）124号行政复议决定书，用以证明鞍山市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》侵害了原告的合法权益。证据11、腾鳌镇人民政府《关于周正村没有进行点调测算的情况说明》，用以证明海城市人民政府作出征收决定前未进行调查登记。证据12、海城市××鳌镇周正村二调对比图，用以证明房屋征收决定的征收范围不清楚，征收决定违法。被告海城市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、腾鳌镇人民政府《关于腾鳌镇周正村整体拆迁的立项申请》；证据2、会议记录；证据3、周正村党员及村民代表关于动迁意向书；证据1-3用以证明腾鳌镇周正村征收改造项目已经村委会村民代表一致同意并形成会议纪要。证据4、2011年海城市规划委员会第二十次会议纪要，用以证明腾鳌周正新村改造项目已经通过海城市规划委员会讨论通过。证据5、社会稳定风险评估报告书，用以证明该项目已充分对社会稳定风险进行了评估，征求了各方的意见。证据6、海城市人民政府《关于对腾鳌镇周正村改造区域房屋及地上附属物征收与补偿方案征求意见的公告》；证据7、《房屋及地上附着物征收补偿方案》（征求意见稿）；证据8、征求意见公告照片；证据9、《关于征收补偿方案征求意见结果的报告》；证据10、《腾鳌镇周正村改造区域房屋及地上附着物征收补偿方案》；证据6-10用以证明该项补偿方案已充分征求所在区域的被征收人的意见并且对被征收人的征求意见结果进行了公示，从而作出了征收房屋征收补偿方案并在社区公告栏征收区域内进行了公示。证据11、海政征字（2011）15号《房屋征收公告》；证据12、海政征字（2011）15号房屋征收决定；证据13、公告照片；用以证明海城市人民政府下达征收决定后在所在征收区域的街道办事处公告栏内进行了公告。证据14、海城市财政局《关于下达专项资金指标的通知》；证据15、中国人民银行支付系统专用凭证；用以证明该区域的征收补偿款按照相关规定已设立账户专款专用。被告鞍山市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、（2020）辽行终422号行政判决书；证据3、行政复议答复通知书；证据4、行政复议答复通知书送达回证；证据5、行政复议答复书；证据6、延期审理通知书；证据7、延期审理通知书邮寄单；证据8、行政复议决定书；9、行政复议决定书邮寄单；证据1-9用以证明鞍山市人民政府作出涉案行政复议决定程序合法。经庭审质证，本院对证据确认如下：原告提交的证据可以证明原告有关房屋的权属情况及被诉征收决定有关情况，本院予以采信。被告海城市人民政府提供的证据1、4、5、6、7、9、10、11、12、14、15可以证明涉案征收决定的有关情况，本院予以采信。被告海城市人民政府提供的证据2、3、8、13不能证明召开村民会议及张贴公告等事实，本院不予采信。被告鞍山市人民政府提供的证据可以证明复议决定的有关情况，本院予以采信。经审理查明，原告沈贺系海城市××鳌镇周正村村民，其父沈云芳（已死亡）在该村原有私有房屋房屋一处，建筑100平方米，并依法取得房屋所有权证及集体土地建设用地使用证。海城市××鳌镇周正村民委员会证实沈云芳的房屋和房屋土地使用证由沈云芳长子沈贺继承。2011年6月20日，海城市人民政府作出《房屋及地上附着物征收与补偿方案》（征求意见稿），主要内容是根据城市建设、公共利益的需要，为了进一步改善周正村人民群众居住生活环境，加快腾鳌新城建设，提高居民生活质量，市政府拟对腾鳌镇周正村进行征收改造。按照中纪委监察部电文要求集体土地上房屋的征收参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行，并结合腾鳌镇的实际情况，制定本征收与补偿方案。方案同时规定了征收补偿原则、征收范围及任务、征收主体、征收签约搬迁期限、征收安置补偿办法、回迁安置地点、回迁时间、安置顺序、救济途径、工作要求等内容。同日海城市人民政府作出《关于对腾鳌镇周正村改造区域房屋及地上附属物征收与补偿方案征求意见的公告》。2011年7月21日，海城市腾鳌镇人民政府作出《关于征收补偿方案征求意见结果的报告》。2011年7月1日，海城市腾鳌镇人民政府向海城市规划委员会提交《关于腾鳌镇周正村整体拆迁的立项申请》，主要内容是为加快腾敖城镇化建设进程，推动经济发展改善人民生活水平和居住环境，腾鳌镇政府决定对周正村进行整体拆迁。周正村居民总户数1200户，人口4200人，居民区总占地面积86.27万平方米。该区域动迁后腾出土地，主要作为西部开发区工业用地，该项目恳请海城市规划委员会给予批准立项。2011年7月27日，海城市规划委员会召开会议，确定批准腾鳌镇周正村新村建设项目，批准腾鳌镇政府对周正村进行整体拆迁，腾出土地主要作为西部开发区工业用地，动迁居民安置在腾鳌镇小高力堡、高速公路西侧。2011年7月30日，海城市腾鳌镇人民政府对腾鳌镇周正村整体拆迁建设项目作出社会稳定风险评估报告书，主要包括重要决策事项概况、可能造成信访稳定影响预测分析、征求群众意见、评估小组意见及不良信访稳定影响整改意见措施等内容。2011年8月1日，海城市人民政府作出《腾鳌镇周正村改造区域房屋及地上附着物征收与补偿方案》、海政征字（2011）15号《房屋征收决定》及海政征字（2011）15号《房屋征收公告》。其中《房屋征收决定》的主要内容是，经海城市政府2011年第20次规划委员会立项批准，对腾鳌镇周正村新村建设项目范围内地上房屋及附属物实施征收，该决定同时载明征收地块基本情况，征收范围，征收补偿标准、征收实施单位、签约及搬迁期限、救济途径等内容。2017年2月24日，海城市房屋征收管理局作出《政府信息公开答复书》，答复原告沈贺的政府信息公开申请，并提供了案涉房屋征收公告及决定。2017年3月20日，沈贺向鞍山市人民政府提交行政复议申请，请求依法撤销海政征字（2011）15号房屋征收决定。鞍山市人民政府于2017年3月24日作出鞍政行复告字[2017]2号行政复议告知书，决定对沈贺的申请不予受理。沈贺起诉后，本院于2017年9月12日作出（2017）辽03行初34号行政判决书，判决撤销被告鞍山市政府作出的鞍政行复告字[2017]2号行政复议告知书，鞍山市政府应在本判决发生法律效力后三十日内重新作出行政行为。2018年8月22日，鞍山市人民政府作出鞍政行复字第（2018）124号行政复议决定书，认为申请人沈贺提出行政复议申请已超过法定期限，决定驳回沈贺的行政复议申请。沈贺不服提起行政诉讼。2019年11月25日本院作出（2019）辽03行初90号行政判决书，判决撤销鞍山市人民政府作出的鞍政行复字第（2018）124号行政复议决定书，鞍山市人民政府应在本判决发生法律效力后三十日内重新作出行政行为。鞍山市人民政府上诉后，2020年4月22日辽宁省高级人民法院作出（2020）辽行终422号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年5月6日，鞍山市人民政府向海城市人民政府送达《行政复议答复通知书》，2020年5月12日，海城市人民政府作出《行政复议答复书》，2020年7月22日，鞍山市人民政府作出鞍政行复字（2018）124号《行政复议决定书》。决定书认定的主要事实如下，申请人系辽宁省海城市××鳌镇周正村村民，在海城市××鳌镇周正村有住房一处。2011年6月20日被申请人对包含申请人房屋在内的集体土地上房屋进行征收并依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出了《房屋及地上附着物征收与补偿方案》(征求意见稿)，在征收区域内公告并征求意见；2011年7月1日海城市腾鳌镇人民政府向海城市规划委员会提交了《关于腾鳌镇周正村整体拆迁的立项申请》；2011年7月8日对拟征收区域进行社会稳定风险评估；2011年7月12日周正村党员及村民代表会议形成动迁意向书；2011年7月21日海城市腾鳌镇人民政府对海城市房屋征收和土地利用管理局作出《关于征收补偿方案征求意见结果的报告》；2011年7月31日海城市规划委员会同意并形成《二○一一年海城市规划委员会第二十次会议纪要》(海规委办字〔2011〕21)批准腾鳌镇周正村新村建设项目；2011年8月1日被申请人在征收区域内发布《房屋征收决定》与《腾鳌镇周正村改造区域房屋及地上附着物征收与补偿方案》；2012年6月13日海城市腾鳌房屋拆迁服务中心收到财政拨款专项资金。决定书认为，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第十条、第十一条、第十二条的规定，被申请人作为县级人民政府，有权为了公共利益的需要对包括申请人房屋在内的区域进行征收，且组织相关部门参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定了《腾鳌镇周正村改造区域房屋及地上附着物征收与补偿方案》，征求了公众意见，履行了社会稳定风险评估，做到了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用等相关程序，被申请人作出的《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持海城市人民政府作出的海政征字（2011）15号《房屋征收决定》。另查，2011年11月21日辽宁省人民政府作出辽政地字（2011）1997号、1998号两份《关于海城市实施乡级规划批次用地的批复》，分别将海城市腾鳌特区周正街道47.4952公顷、25.7092公顷集体土地征为国有，作为海城市实施乡级规划建设用地。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿；第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应按照征收补偿方案作出补偿决定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。根据上述法律规定，集体土地征收和国有土地上房屋的征收是不同的征收及补偿程序。本案中，辽宁省人民政府在2011年11月21日批复同意将涉案周正街道的集体土地征为国有，同时该批复要求，严格履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时足额支付补偿费用，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。补偿不落实的，不得强行使用被征土地。海城市人民政府应当按照土地管理法的相关规定，对征收的土地、、地上附属物等进行公平补偿其在辽宁省人民政府未作出土地批件前作出涉案的《房屋征收决定书》没有职权依据，违法法定程序。本案案涉地块征收补偿工作基本完成，大部分被征收人已经达成协议且房屋已经拆除，案涉土地也不具备恢复原状的可能性，若撤销征收决定将会给社会公共利益造成重大损失。故该征收决定不宜撤销。被告海城市人民政府有义务采取补救措施，给原告造成损失的，应依法应承担赔偿责任。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案鞍山市人民政府依法有对原告申请作出复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款第三项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1主要事实不清、证据不足的；2适用依据错误的；3违反法定程序的；4超越或者滥用职权的；5具体行政行为明显不当的。本案中，被告海城市人民政府作出案涉房屋征收决定，超越职权，违反法定程序，依法应当确认违法。被告鞍山市人民政府在复议决定书、本答辩状及庭审陈述中，均没有说明其认定事实的证据及理由，根据海城市人民政府提供的证据，鞍山市人民政府复议决定中认定的“被申请人在征收区域内发布《房屋征收决定》”等事实也无充分证据予以证明，且该行政复议决定适用法律不当，依法应当撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告海城市人民政府于2011年8月1日作出的海政征字（2011）15号《房屋征收决定》违法，但不予撤销。二、撤销被告鞍山市人民政府于2020年7月22日作出的鞍政行复字（2018）124号《行政复议决定书》。案件受理费50元（原告已交纳），由被告海城市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二〇年十二月二日书记员 刘萌萌