湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终199号上诉人（原审原告）龙昌平,男,1968年9月9日出生，侗族,住湖南省新晃侗族自治县。上诉人（原审原告）杨天才,男,1980年10月11日出生，侗族,住湖南省新晃侗族自治县。上诉人（原审原告）周孝章,男,1969年7月25日出生，侗族,住湖南省新晃侗族自治县。三上诉人共同委托代理人吴敬林，湖南沐森律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人姚茂军，湖南沐森律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新晃侗族自治县自然资源局,住所地湖南省新晃侗族自治县晃山路**。法定代表人段于忠,局长。委托代理人余辉。委托代理人姚敦华，湖南西南律师事务所律师。上诉人龙昌平、杨天才、周孝章诉新晃县自然资源局土地管理行政处罚一案，已经怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行初306号行政判决，上诉人龙昌平、杨天才、周孝章不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，现已审理终结。原审法院查明，2017年1月9日，湖南省交通运输厅下达2017年度第一批交通运输固定资产投资计划通知，新晃县辖区范围内的“新晃禾滩至中寨公路”纳入升级改造之列。2017年3月10日至16日，湖南省公路设计有限公司受委托到现场进行了公路改造测量工作。2017年3月27日、28日，三原告与姚沅新、李冬伍、周孝兴、姚敦辉、田金花、姚瑞生、田加先7位农户签订《土地承包合同》，约定由龙昌平等三人租用农户的稻田、林地、旱土，租期10年；约定“承包期间，如遇到国家征收土地，土地补偿款归农户所有，由原告投资修建在土地上的附属物的补偿款归原告所有”。原告龙昌平、杨天才、周孝章与7位农户签订土地承包合同时，没有报告当地村民小组及村委会。承包合同订立后，龙昌平等三人组织民工在租用的土地上修建房屋和水泥硬化蛙池。2017年4月29日，新晃县禾滩镇国土所工作人员发现龙昌平等三人未经批准占用土地建房及修建蛙池，向龙昌平等三人送达了新晃侗族自治县自然资源局（原新晃侗族自治县国土资源局）晃国土资停字[2017]73号《责令停止违法行为通知书》，要求主动纠正违法行为，主动消除违法状态。但龙昌平等三人在收到《责令停止违法行为通知书》后继续施工，直至全部完工。龙昌平等三人把房子及蛙池建好后，没有进行养蛙后续工作。2017年8月15日，禾滩镇人民政府书面请求县政府依法强拆。2018年9月16日，被告以非法占地为由对龙昌平等三人进行立案查处。经查取证及现场勘测后，被告于2018年10月23日向龙昌平等三人送达拟定行政处罚、听证告知书，2018年11月5日向龙昌平等三人送达晃国土资罚决字[2018]04号《行政处罚决定书》，责令其退还非法占用禾滩镇禾滩村、进蚕村（1261.0㎡）的集体土地，限期自行拆除在非法占用（1261.0㎡）土地上的建筑物（养殖大棚、养殖看护房和养殖池）和其他设施，恢复土地原状。龙昌平等三人不服，于2018年12月20日向新晃侗族自治县人民政府申请行政复议，被告经审查认为晃国土资罚决字[2018]04号《行政处罚决定书》部分事实没有查清，于2019年2月22日主动撤销。2019年7月12日被告给龙昌平等三人送达晃自然资罚决字[2019]04号《行政处罚决定书》，责令龙昌平等三人退还非法占用禾滩镇禾滩村、进蚕村（1261.0㎡）的集体土地，限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年10月23日，被告发现晃自然资罚决字[2019]04号《行政处罚决定书》存在程序错误，主动行文撤销。被告于2019年12月24日、25日给龙昌平等三人送达行政处罚、听证告知书，于2020年1月6日作出晃自然资罚决字[2020]01号《行政处罚决定书》，决定：一、责令当事人退还非法占用禾滩镇禾滩村上寨组、龙头组、进蚕村夜塘组的集体土地（合计1261.0㎡）；二、限当事人自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并于2020年1月7日、8日给龙昌平等三人送达该《行政处罚决定书》。另，《全国人民代表大会常务委员会关于修改、的决定》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2019年8月26日通过，自2020年1月1日起施行。原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的内容现为第七十七条。原审法院认为，被告新晃侗族自治县自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门,依法拥有对辖区内土地违法行为进行行政处罚的职权。参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）和湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会《关于进一步规范设施农业用地管理支持设施农业健康发展的通知》（湘国土资发[2015]46号）之规定，设施农用地包括生产设施用地（指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地）、附属设施用地（指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地）、配套设施用地（指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地）。涉案建筑物大部分不属于生产设施用地、附属设施用地、及配套设施用地。根据上述通知规定，如果案涉建筑属于设施农用地，也应实行备案管理，履行申请、签订协议、备案程序，本案中原告并未履行上述程序，被告新晃侗族自治县自然资源局认定其属于非法占用土地并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”第七十七条第一款:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”被告对原告作出责令退还非法占用的土地、恢复土地原状的行政处罚,适用法律正确。被告在作出上述行政处罚决定过程中,依法调查询问、委托测量、亦履行了告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩以及听证的权利等程序。综上，被告作出的晃自然资罚决字[2020]01号《行政处罚决定书》,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下：驳回原告龙昌平、杨天才、周孝章的诉讼请求。本案案件受理费50元,由原告龙昌平、杨天才、周孝章负担。上诉人龙昌平、杨天才、周孝章上诉称，（一）原判认定事实错误。1、证据认定错误；2、原判认定事实错误。（二）适用法律、法规错误。请求法院：1、判决撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初306号行政行政判决；2、判决确认新晃侗族自治县自然资源局晃自然资罚决字[2020]01号行政处罚决定违法；3、判决被告承担本案诉讼费用。被上诉人晃侗族自治县自然资源局答辩称，1、答辩人作出的[2020]01号行政处罚决定书，是依法依规作出的，不存在打击报复；2、上诉人在租用土地时，明知涉案土地已被纳入扩建公路范围；3、上诉人违法用地的事实客观存在；4、上诉人非法用地造成的经济损失属咎由自取；5、一审法院适用部委规章作为判决依据，并无不当。请求法院驳回上诉，维持原判。双方当事人所提交证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行了审核。上诉人龙昌平、杨天才、周孝章向本院提交一份2017年5月26日的报告，拟证明限期上诉人停工后，于同年7月25日政府又同意给上诉人通电。本院认为，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新的证据的规定，不予采信。被上诉人未向本院提交新证据。本院经审理对一审判决认定的事实予以确认。另查明，上诉人龙昌平、杨天才、周孝章并非其租用土地的新晃侗族自治县禾滩镇禾滩村、进蚕村村集体经济组织成员。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条三款规定：“任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条规定：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”本案中，三上诉人并不属于本案涉案土地所属的本村本组的集体经济组织成员，其系从承包人处租用土地。而上诉人租用土地即使用于农业生产，也应当依照上述法律规定，依法履行向发包方备案的程序。况且，三上诉人未经有关部门许可，在租用土地上修建房屋及其他设施，依法应予处罚。因此，被上诉人认定三上诉人非法占用土地，责令其依法退还占用的土地并恢复土地原状，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条第一款规定。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。另，一审法院参照适用的国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农用健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），于2019年12月17日已废止。一审法院参照适用已废止的部门规章不当，本院予以指正。一审驳回上诉人的诉讼请求并未损害其合法权益，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人龙昌平、杨天才、周孝章负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年十二月二日法官助理刘俊卿书记员曾晨本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”