江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终189号 上诉人（原审原告）孙克香，女，1960年10月11日出生，汉族，住江苏省灌云县。 上诉人（原审原告）江顺德，男，1976年11月17日出生，汉族，住江苏省灌云县。 上诉人（原审原告）王茂，男，1968年8月13日出生，汉族，住江苏省灌云县。 三上诉人共同委托代理人刘武、蒲虹池，江苏华德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）连云港市自然资源和规划局，住所地江苏省连云港市海州区朝阳中路**。 法定代表人孔令泰，该局局长。 出庭应诉负责人曹文斌，该局副局长。 委托代理人周伟，江苏众昇律师事务所律师。 原审第三人周荣强，男，1976年2月14日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托代理人傅成竹，江苏海郡律师事务所律师。 上诉人孙克香、江顺德、王茂因与被上诉人连云港市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）、原审第三人周荣强土地管理行政处罚一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年6月28日，市自然资源局接举报后对孙克香、江顺德、王茂及周荣强非法占用987.5平方米土地建房一案进行立案调查。经市自然资源局调查，孙克香、江顺德、王茂及周荣强于2015年12月起，在没有取得合法用地手续的情况下，在海州经济开发区许庄村杨圩六队非法占地建设涉案别墅，占地面积987.5平方米，均为耕地，经查该地块符合海州区土地利用总体规划。具体经过为：2015年11月11日，由周荣强与案外人孙某签署合作建房协议，周荣强建房施工，孙某负责将土地交付周荣强建房使用。2016年6月建成涉案别墅，为6套住宅，2016年8月30日孙克香、江顺德、王茂将建房款给付周荣强，约定产权归孙克香、江顺德、王茂所有，2016年9月1日，孙克香、江顺德、王茂签署《房屋分配协议书》，约定每人2套住宅。2019年5月27日，孙克香向市自然资源局举报孙克香、江顺德、王茂及周荣强合资占地建房。市自然资源局于2019年5月27日作出责令改正违法行为通知书，孙克香、江顺德、王茂与周荣强未作出改正行为。市自然资源局经调查后，认为孙克香、江顺德、王茂及周荣强占地建房且未予整改，已构成非法占用土地的违法行为，于2019年9月18日作出连自然资监罚[2019]34号行政处罚决定书（以下简称涉案处罚决定书），对孙克香、江顺德、王茂、周荣强四人违法占地建房的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《连云港市国土资源局规范行政处罚自由裁量权实施细则》相关规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、罚款：对非法占用的耕地按20元/平方米进行处罚，合计罚款金额为人民币壹万玖仟柒佰伍拾元整。孙克香、江顺德、王茂不服，提起诉讼。 原审法院另查明，连云港市海州区人民法院（2017）苏0706民初8291号民事判决书，确认了以下事实：“2015年，孙克香、江顺德、王茂、周荣强四人合作开发位于海州区房屋，四人签有合作协议”。 原审法院认为，市自然资源局作为县级以上人民政府设置的自然资源主管部门，对所属范围内的土地实施管理和监督，对违法用地行为有查处的职责。我国实行保护耕地制度，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。经市自然资源局调查，孙克香、江顺德、王茂均陈述与周荣强共同向案外人孙某购买土地用于建设涉案别墅，涉案别墅所占用的土地系海州经济开发区许庄村耕地，面积为987.5平方米。孙克香、江顺德、王茂在农用地上建设房屋，应当办理农用地转用审批手续。其从案外人处擅自购买农用地用于建设房屋，行为违反了我国土地管理法的规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，市自然资源局查明孙克香、江顺德、王茂与案外人非法转让土地，并查明该土地符合土地利用总体规划，依据土地管理法的上述规定，作出的没收涉案别墅，并处罚款的处罚，符合法律规定。孙克香、江顺德、王茂诉称涉案土地已作过行政处罚，不应再处罚的意见，虽提供了案号，但市自然资源局称无此案号，孙克香、江顺德、王茂亦未提供证据证实，对孙克香、江顺德、王茂的观点不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙克香、江顺德、王茂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孙克香、江顺德、王茂负担。 上诉人孙克香、江顺德、王茂不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。事实和理由：1、虽然周荣强向三上诉人收取孙某土地转让款、建房款，并约定所建别墅归上诉人所有，但随后周荣强又将别墅卖给他人，上诉人也已搬出。上诉人不是房屋最初受让人也不再实际控制使用，不应作为涉案行政处罚主体。被上诉人没有对涉案房屋的具体流转和实际使用情况进行查实。2、被上诉人起先责令上诉人限期拆除涉案房屋，之后又决定予以没收并处以罚款。被上诉人未经法定程序对具体行政行为予以改变的情况下作出的具体行政行为不一致，违反具体行政行为的确定力。涉案房屋没有土地用途变更手续、未办理规划许可和建设许可，应依法予以拆除。3、被上诉人已对涉案违规使用土地行为作过行政处罚，上诉人提供相关案号供查。一审法院不支持上诉人的观点，损害上诉人的合法权益。 被上诉人市自然资源局辩称，被上诉人作出的处罚主体适格，上诉人三人与周荣强合资建房事实清楚，建设别墅的主体就是本案上诉人及周荣强。不能以由周荣强出面代表其对外签订合同，即认定周荣强或者现在的别墅使用人为被处罚主体。孙某与周荣强签订涉案土地转让协议本身就是无效的。被上诉人严格按照土地管理法相关规定进行处罚，对涉案别墅依法采取没收，而不能采取拆除。关于上诉人所谓的重复处罚，没有事实依据。 原审第三人周荣强述称，涉案处罚决定被处罚主体正确，但处罚结果不正确，认可上诉人的上诉请求。 二审期间，上诉人提供公安机关调查孙某的询问笔录、调查纪某询问笔录，证明涉案土地是由孙传伟和孙万涛出租给孙某，孙某又与原审第三人合作建房，涉案六套别墅分别被骆某、沈某、许某、周某、李某、纪某六人实际购买占有。被上诉人、原审第三人认为上述证据印证了涉案别墅建设占地未经被上诉人批准，案外人也非违法占地的被处罚主体。本院经审查认为，上诉人在本案二审期间提供上述询问笔录不符合行政诉讼法规定的二审新证据要求，亦不能达到其证明目的，本院依法不予确认。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，被上诉人市自然资源局对涉案非法占用土地行为负有依法履行监督管理、查处等职责，接上诉人的举报后经调查，查明上诉人与周荣强合资购买涉案农用土地、建设涉案别墅，并未办理农用地转用审批手续的事实。由于该行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，被上诉人对上诉人进行处罚具有法律依据。上诉人对违法建设别墅的事实行为没有异议，但认为由于受到周荣强的欺骗，对涉案别墅没有受让取得亦没有实际控制占用，不应作为被处罚对象。上诉人主张的事由与涉案查处的非法占用土地行为无关，被上诉人认定上诉人作为被处罚对象，具有事实和法律依据。上诉人非法占用农用土地，改为建设用地，但没有违反土地利用总体规划，被上诉人决定没收在非法占用的土地上建设的别墅等，符合《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定。上诉人认为被上诉人对其处罚方式不当，应当拆除涉案别墅的主张，与法律规定不符。上诉人还称涉案处罚决定是对同一非法占用土地行为的重复处罚。经查，上诉人并不能提供所指重复处罚行为的具体信息，根据其提供所谓立案时间、案号等线索，本院要求被上诉人予以核实，被上诉人明确表示未重复处罚、经查档没有上诉人所称相关案件。综上，上诉人孙克香、江顺德、王茂请求撤销被上诉人作出的涉案处罚决定书的理由不能成立，原审判决依法驳回其诉讼请求并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由孙克香、江顺德、王茂负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  黄文波 二〇二〇年十二月七日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……