广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤07行终243号上诉人（原审原告）恩平市东成镇东新村委会高秧坎村民小组。住所地：广东省恩平市。负责人郑少明，该村民小组村长。委托代理人郑文郁，该村民小组村民。委托代理人岑明华，广东粤鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩平市自然资源局，住所地：广东省恩平市。法定代表人吴庭富，局长。委托代理人黎坚宇，该局副局长。委托代理人谢健俊，广东润晟律师事务所律师。原审第三人恩平市东成镇东新村民委员会。住所地：广东省恩平市。法定代表人郑健荣，该村民委员会主任。委托代理人唐育俊，广东金硕律师事务所律师。委托代理人郑一鸣，广东金硕律师事务所律师。上诉人恩平市东成镇东新村委会高秧坎村民小组（以下简称“高秧坎村小组”）因与被上诉人恩平市自然资源局、原审第三人恩平市东成镇东新村民委员会（以下简称“东新村委会”）林业行政登记纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初497号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明：2003年11月23日，东新村委会提交《广东省林地林权登记申请表》，申请对坐落于东新村委会长尾岭（小地名）“东至高秧坎村山（即旧路过湾弓村）为界，南至高秧坎村等圩旧路至白沙洞农牧场门卫路口为界，西、北至旧水磨海现通往高秧坎村小水渠为界，”（四至）合共165亩的林地进行林地所有权登记。同日，恩平市东成镇林地林权登记换发证办公室、恩平市东安街道办事处林业站（以下简称“东安林业站”）、东新村委会、高秧坎村小组的代表对涉案林地进行现场核查。东安林业站、东新村委会、高秧坎村小组参加踏查人员在《林权核查登记表》签名确认涉案林地范围，东新村委会的时任干部郑某1和高秧坎村小组的时任村长郑某2在涉案《森林、林木、林地四至范围图》“毗邻单位法定代表人”处签名确认，恩平市东成镇林地林权登记换发证办公室在《林权核查登记表》的核查人员意见栏加具“图中圈定地块的四至范围界线已经毗邻双方认定，永远不变”的意见并加盖公章。2006年5月26日，恩平市人民政府向东新村委会颁发恩府林证字（2006）第xxxxxxxxxx号林权证，该证中记载的小地名、四至范围及面积与东新村委会提交的《广东省林地林权登记申请表》中载明的一致。高秧坎村小组以前述林权证所涉林地为其所有，该林权证的颁发侵害其合法权益为由，提起本案行政诉讼。另查明，高秧坎村小组提供的东新村委会作为甲方与张某某作为乙方于2004年12月16日签订的《承包山地合同书》载明：“为了发展村委会经济土地，现经甲、乙双方共同协商决定，甲方同意将座落的土名，长尾岭和中间岭两个山头土地，承包给乙方造林种植使用。为了双方的利益和义务，经甲、乙双方共同协商达成如下协议。一、承包土地名范围：（土名）长尾岭山及中间岭山两个山头。东至高秧坎村山（即旧路过湾弓村）为界，南至原高秧坎村等圩旧路至白沙农牧场门卫路口为界，西、北与旧水磨海现通往高秧坎村小水渠为界。（承包四至范围见附图）。……”该《承包山地合同书》甲方落款处盖有东新村委会公章并有代表“孔某某”签名，乙方落款处有张某某签名，恩平市东安镇农村承包合同管理处在该协议书上加具“经审查，甲乙双方签订承包合同，内容合法，双方代表人身份、签名均属实，予以鉴证。”的意见，且由经办人冯某某签名并加盖公章，东安林业站亦在该合同书盖章。高秧坎村小组提供的东新村委会作为甲方与高秧坎村小组作为乙方于2005年9月25日签订的《补充协议书》载明：“……现就甲方出租大扁田至大涝龙（土名）一带山地给岑某某先生开发农林种养合同书；出租禾谭江（土名）旧灰窑草堆地、石塘、金塘迹地给郑某3先生开发养鱼合同书；出租长尾岭大金塘（土名）迹地给岑某2先生开发养鱼合同，顾及到村委会承前启后，顾及到历史原因，顾及到投资承包者的利益，顾及到高秧坎村民的利益，特签订以下补充协议：一、关于甲方出租大扁田至大涝龙（土名）一带山地给岑某某先生开发农林种养的补充协议：……4、甲方同意，在甲方与岑某某先生签订的出租合同期满后，其出租范围内山地、荒地、林菘经营权全部归属高秧坎村所有权和管理权。二、关于甲方出租禾谭江（土名）旧灰窑草堆地、石塘、金塘迹地给郑某3先生开发养鱼塘合同的补充协议：1、甲方同意，与郑某3先生签订的出租承包合同期满后，其出租地（鱼塘等）归还给高秧坎村所有权和管理权。……三、关于甲方出租长尾岭大金塘（土名）迹地给岑某2先生开发养鱼合同的补充协议：甲方同意，与岑某2先生签订的出租承包合同期满后，其出租地（鱼塘等）归还给高秧坎村经营所有权和管理权。四、关于甲方出租中间岭给他人种植经济林的合同补充协议：1、甲方同意，在甲方与（空白）签订的出租承包合同期满后，属于高秧坎村的中间岭（山名）山地归还给高秧坎村所有权和管理权。……”该《补充协议书》甲方落款处盖有东新村委会公章，乙方落款处有代表“黄某某、郑某3、郑某4”三人签名，恩平市东安镇农村承包合同管理处在该协议书上加具“经审查，甲乙双方签订承包合同，内容合法，双方代表人身份、签名均属实，予以鉴证。”的意见，且由经办人冯某某签名并加盖公章。高秧坎村小组在庭审中确认上述《补充协议书》中大扁田至大涝龙（土名）一带、禾谭江（土名）旧灰窑草堆地、石塘、金塘迹地、土迁远国、中间岭（山名）山脚下沙屎堆的迹地不在涉案林权证所涉林地范围内，长尾岭大金塘（土名）迹地在涉案林权证所涉林地范围内。东新村委会、恩平市自然资源局认为《补充协议书》所涉土地均不在涉案林权证所涉林地范围内。原审法院认为，本案系林业行政登记纠纷。结合各方当事人意见，归纳争议焦点如下：高秧坎村小组是否为本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案中,高秧坎村小组基于涉案《补充协议书》，认为涉案林权证所涉林地所有权归其所有，从而认为涉案林权证的登记行为侵犯其林地权益。但高秧坎村小组和东新村委会在庭审中均确认前述《补充协议书》所涉的大扁田至大涝龙（土名）一带、禾谭江（土名）旧灰窑草堆地、石塘、金塘迹地、土迁远国、中间岭（山名）山脚下沙屎堆的迹地不在涉案林权证所涉林地范围内，双方只对《补充协议书》中长尾岭大金塘（土名）迹地是否在涉案林权证所涉林地范围内存在争议，该土地是出租给岑某2开发养鱼的。而根据高秧坎村小组提供的东新村委会与张某某于2004年12月16日签订的《承包山地合同书》所载明的土地四至及附图，可看出张某某所承租的土地包含了涉案林权证所涉林地范围。而2005年签订的涉案《补充协议书》中并未有对张某某承包长尾岭归还高秧坎村小组的内容，本案亦无证据显示长尾岭大金塘（土名）与张某某所承包的长尾岭属于同一块林地或包含在张某某所承包的林地里。因此本案现有证据并不能证明高秧坎村小组对涉案林地享有全部或部分所有权或使用权，亦不能证明其与恩平市人民政府核发的涉案恩府林证字（2006）第xxxxxxxxxx号林权证的林权登记行为存在法律上的利害关系，其不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回高秧坎村小组的起诉。本案不收取案件受理费，高秧坎村小组已预交的一审受理费50元，由一审法院予以退回。上诉人高秧坎村小组不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初497号行政裁定，判决撤销恩府林证字（2006）第xxxxxxxxxx号《林权证》；二、本案一、二审诉讼费由恩平市自然资源局承担。主要事实与理由：一审法院认定事实不清，应依法撤销恩府林证字（2006）第xxxxxxxxxx号《林权证》。高秧坎村小组在一审中提供的《补充协议书》第四条第l点中的甲方与（空白）签订的出租承包合同实质上就是张某某的《承包山地合同书》，该承包范围就包含在涉案林权证范围内。这一事实尤为关键，一审法院并没有查明。高秧坎村小组根据土地改革、体制下放“四固定”、林业“三定”[粤发(1981)34号决定]、林地林权登记换发证书通知[粤府办(2002)53号]的政策规定，依法实现涉案林地所有权。高秧坎村小组自始至终没有与东新村委会或其他集体经济组织签订任何合同、协议丧失涉案林地的所有权。涉案林地虽被东新村委会利用开发矿产资源，但停止开采后，高秧坎村小组与东新村委会签订《补充协议书》约定的附条件成就时涉案林地归还高秧坎村小组所有和管理。为明确高秧坎村小组是涉案林地的所有权人，高秧坎村小组与东新村委会于2005年9月25日签订《补充协议书》，该协议书经原恩平市东安镇农村承包合同鉴证管理处审查，《补充协议书》的内容合法，予以鉴证，协议内容证明涉案林地的所有权与东新村委会无关。涉案的土地与东新村委会、张某某签订的《承包山地合同书》可以看出，两处的山地四至范围是相同的，一审法院认为高秧坎村小组与东新村委会发包给张某某的土地是不一样的，认定事实错误。东新村委会的林权证登记表中没有经办人、负责人签名，也没有加盖公章，恩平市自然资源局核发的林权证合法性、真实性存疑。一审法院认定事实不清，请求二审法院查明本案事实，依法改判。被上诉人恩平市自然资源局答辩称：—、高秧坎村小组并非是本案诉争行政行为的利害关系人，应予驳回高秧坎村小组的起诉。首先，涉案林权证四至记载的林地范围与东新村委会发包给张某某土地的四至范围一致的，换言之，东新村委会将涉案林权证所载林地发包给张某某种植林木。其次，在《补充协议书》中，高秧坎村小组与东新村委会对岑某某、郑某3、岑某2承包土地使用权及管理权进行约定调整，并没有包括张某某承包的林地进行调整，也即没有对涉案林权证范围内的林地进行约定调整。高秧坎村小组无法凭借《补充协议书》主张与恩平市自然资源局向东新村委会颁发林权证的行政行为存在利害关系。再次，在一审庭审中，高秧坎村小组已经明确主张仅仅是土名为“大金塘”的土地在涉案林权证范围内，认为“大金塘”的土地使用权属其所有，故此主张其与恩平市自然资源局颁发林权证的行政行为存在利害关系。而“大金塘”的土地是由东新村委会直接发包给岑某2，不属于东新村委会发包给张某某的林地范围，而涉案林权证四至记载的林地范围与东新村委会发包给张某某土地的四至范围一致，也即“大金塘”的土地不在涉案林权证所载林地范围内。再根据《补充协议书》第三条可知，“大金塘”实为鱼塘而非林地，不可能属于涉案林权证范围内的林地。高秧坎村小组与恩平市自然资源局向东新村委会颁发林权证的行政行为不存在利害关系。二、高秧坎村小组提起本案诉讼已经超过法定期限，应当驳回高秧坎村小组的起诉。1.根据恩平市自然资源局在一审中提供的林地林权登记表、林地四至范围图及林权核查登记表，在恩平市自然资源局向东新村委会颁发涉案林权证的前期工作中，高秧坎村小组参与其中。换言之，高秧坎村小组对东新村委会享有涉案林地权属无异议，且清楚恩平市自然资源局向东新村委会发证。2.涉案林权证于2006年5月26日发证，根据高秧坎村小组在一审提供的高秧坎村小组、东新村委会（丙方）与岑某某签订的《山地承包合同补充协议书》第二自然段第一句“因历史原因，该山地的权属一直登记在丙方名下并由丙方行使管理权”，高秧坎村小组在签订该合同也即2010年5月18日已经知道恩平市自然资源局核发林权证并将林地登记在东新村委会名下。高秧坎村小组于2020年对恩平市自然资源局核发本案林权证的具体行政行为提起诉讼已经超过法定六个月的期限，应当驳回高秧坎村小组的起诉。三、恩平市自然资源局向东新村委会颁发涉案林权证的行政行为，合法合规，应予驳回高秧坎村小组的诉讼请求。1.就程序而言，恩平市自然资源局严格按照《广东省林地林权登记换发证工作方案》及《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》的程序为东新村委会核发涉案林权证，颁发程序合法。2.就实体而言，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项及《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第四条的规定，颁发林权证的前提条件是目标林地权属清楚无争议、四至清楚、面积准确，而恩平市自然资源局在一审中提供的《森林、林木、林地四至范围图》及《林权核查登记表》已经证明目标林地权属清楚无争议、四至清楚、面积准确，且得到高秧坎村小组的认可，恩平市自然资源局向东新村委会颁发林权证的行政行为没有损害高秧坎村小组的合法权益。四、高秧坎村小组提起本案诉讼意图浑水摸鱼，抱着投机取巧的心态企图从中获利。1.恩平市自然资源局于2006年5月核发涉案林权证，高秧坎村小组从未以任何形式就涉案林权证提出过异议。直至恩平市人民政府需要征收土地，涉及到征地利益，高秧坎村小组才提起本案诉讼。2.在恩平市自然资源局对东新村委会的申请进行审核的过程中，高秧坎村小组认可目标林地界线清楚、权属无争议，高秧坎村小组明显清楚恩平市自然资源局向东新村委会颁发涉案林权证的行政行为合法，涉案林权证有效。恩平市自然资源局请求二审法院驳回高秧坎村小组的上诉，维持原裁定。原审第三人东新村委会述称：一、高秧坎村小组的上诉没有事实依据。高秧坎村小组依据其所提供的《补充协议书》主张对诉争的林地拥有所有权。东新村委会对该《补充协议书》的证据三性均不予认可（具体理由详见一审答辩意见）。该《补充协议书》无论在形式上还是内容上均违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，应当认定为无效。该《补充协议书》的制作（包括合同鉴证）已经涉嫌刑事犯罪，东新村委会保留追究相关责任人的权利。二、高秧坎村小组的上诉没有法律、政策依据。高秧坎村小组主张其根据土地改革、体制下放“四固定”、林业“三定”、《林地林权登记换发证通知》的政策规定，依法实现涉案林地所有权。但具体依据的条款，高秧坎村小组并没有作出进一步的说明。高秧坎村小组由此至终均无提出具体的事实、政策来证明其“依法实现涉案林地所有权”。根据中共中央、国务院在1981年3月8日发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》第一条第（一）款“……，凡是权属清楚的，都予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变”、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第四条“1981年林业三定以来没有确权颁发林权证，森林、林木、林地所有者或使用者提出书面申请的，依据解放后实际经营管理使用的证据，且与相邻周边的森林、林木、林地权利人核对确认权属清楚无争议的，可以按照目前实际经营管理及……的林地为基础，核定其四至范围界线，依法予以登记并核发确认林木所有权、使用权和林地使用权的林权证”的规定，东新村委会书面申请进行林地所有权初始登记，在相邻周边森林、林木、林地权利人（包括高秧坎村小组在内）核对确认权属清楚无争议的情况下，获得颁发涉案林地《林权证》是合法的，高秧坎村小组的上诉请求依法应予驳回。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，高秧坎村小组与杨某某于2006年1月1日签订《租赁长尾岭合同书》，约定高秧坎村小组将长尾岭（土名)本村竹林部分山地和长尾岭山边所有朗地面积约30亩租赁给杨某某发展种果和养殖业，租赁期限30年，租赁费为每年500元。2010年1月1日，双方又签订《合同书》，约定高秧坎村小组将长尾岭（土名)果园30亩租赁给杨某某发展种养业，租赁期限至2040年3月8日止，每年租金为500元。高秧坎村小组提交了杨某某分别于2013年、2016年、2017年、2018年、2019年、2020年向高秧坎村小组交纳承包长尾岭山头租金的收据。东新村委会发包给张某某的《东新村委会山地承包四至范围附图》记载张某某承包林地面积约120亩，在涉案林权证范围内。高秧坎村小组确认东新村委会与张某某签订的《承包山地合同书》属于《补充协议书》“附合同书四份”中其中一份合同，该份合同由其保管。高秧坎村小组还确认长尾岭东南面20亩竹林一直由其管理、使用。本院认为：本案为林业行政登记纠纷。本案争议的焦点为高秧坎村小组与恩平市自然资源局向东新村委会颁发涉案《林权证》的行政行为是否有利害关系。本案中，涉案《林权证》登记的林地名称为长尾岭，面积为165亩。高秧坎村小组主张长尾岭的林地归其所有，提交了其将30亩长尾岭林地发包给杨某某发展种养业的承包合同及承包租金收据，并确认长尾岭东南面20亩竹林一直由其管理、使用。高秧坎村小组提交其与东新村委会于2005年签订的《补充协议书》第四条第1点约定：“……属于高秧坎村的中间岭（山名）山地归还给高秧坎村所有权和管理权”。东新村委会与张某某签订的《承包山地合同书》约定发包给张某某林地范围为（土名）长尾岭及中间岭两个山头。《补充协议书》与《承包山地合同书》均包含有对“中间岭林地”的约定，而张某某承包的林地在涉案林权证范围内。况且，东新村委会与张某某签订的《承包山地合同书》是《补充协议书》组成部分，该份合同由高秧坎村小组保管。涉案《林权证》登记的林地面积为165亩，而张某某承包林地面积约120亩，原审裁定认定“而根据高秧坎村小组提供的东新村委会与张某某于2004年12月16日签订的《承包山地合同书》所载明的土地四至及附图，可看出张某某所承租的土地包含了涉案林权证所涉林地范围”不当。高秧坎村小组起诉提交的证据材料足以证明其与恩平市自然资源局向东新村委会颁发涉案《林权证》的行政行为具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故应对其起诉予以审理并作出实体判决。综上所述，原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以撤销。高秧坎村小组上诉请求撤销原审裁定，理由充分，本院予以支持，但请求判决撤销涉案《林权证》，属于案件实体审判处理范畴，不属于本案审查范围，本院不作调整。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初497号行政裁定；二、本案指令广东省江门市江海区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈汉锡审 判 员 周 奇审 判 员 陈敏婷二〇二〇年十二月二日法官助理 谢俊杰书 记 员 区妙莎