广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1348号原告：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码442************772。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市**镇******，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：何树沛，该镇政府工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。第三人：中山市******民委员会，住所地广东省中山市************，统一社会信用代码544***********933N。法定代表人：蔡显华。原告蔡树伟要求被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）履行法定职责，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告古镇镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市******民委员会（以下简称冈南村委会）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告蔡树伟，被告古镇镇政府的委托代理人何树沛、梁小凤到庭参加诉讼。第三人冈南村委会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蔡树伟诉称，冈南村于2020年4月30日召开村民代表会议表决通过了该村周边环境升级改造项目。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（三）项的规定以及广东省司法厅作出的粤司信字[2020]12号信访事项告知书对《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条“重大事项”与“具体事项”的解释，上述表决事项应属于《广东省农村集体资产管理条例》第十三条第（七）项规定的重大事项，应由冈南村召开村民会议讨论决定，因此，上述表决事项由未经村民会议授权的村民代表会议直接表决，应属无效。被告古镇镇政府认定上述事项属于具体事项毫无法理依据，只是单方陈述，没有明确列出法律依据。被告古镇镇政府对其投诉非但不作出处理，还认同上述表决事项属于具体事项且表决符合法律规定，歪曲法律法规规定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，干预、破坏村民自治的法律准则，不履行指导监督法定职责。另，中山市**镇***股份合作经济联合社章程（以下简称冈南村章程）未经村民会议制定并通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年版）第二十条的规定，是损害村民合法权益的违法行为。被告古镇镇政府驳回其调查核实的申请，属失职行为。因此，其起诉至法院，请求：1.确认被告古镇镇不履行指导监督职责的行政行为违法；2.撤销被告古镇镇政府作出的中古行复字[2020]63号关于责令整改申请的答复，判令被告古镇镇政府重新作出行政行为；3.判令被告古镇镇政府承担本案诉讼费用。被告古镇镇政府辩称，1.其府处理原告蔡树伟调查核实申请的程序合法。2020年6月17日，其府收到原告蔡树伟邮寄的调查核实申请书两份。第一项申请，原告蔡树伟认为冈南村周边环境升级改造项目方案未经村民会议讨论通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（三）项的规定，侵害村民的合法权益，请求进行调查核实并作出处理，对有关责任人追究法律责任。第二项申请，原告蔡树伟认为冈南村章程的内容与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，且未经村民民主决定通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年版）第二十条的规定，请求责令第三人冈南村委会纠正违法行为，对有关责任人追究法律责任。其府于同年8月12日作出中古行复字[2020]63号关于责令整改申请的答复，并于同年8月13日将文书送达原告蔡树伟，程序合法。2.其府对原告蔡树伟的调查核实申请依法进行调查，作出的答复符合法律规定。关于第一项申请，其府依法向第三人冈南村委会进行调查，查明该村委会于2020年4月30日召开村民代表会议表决周边环境升级改造项目事项。冈南村共有村民代表81人，到会66人，村民代表出席率为81.48%，上述事项的同意率为95.45%。第三人冈南村委会已经执行该村民代表会议决议事项。其府认为，依据《广东省实施办法》（2012版）第二十八条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，第三人冈南村委会召开此次村民代表会议所表决前述事项属于具体事项，可由冈南村的村民代表会议进行表决。其次，第三人冈南村委会召开此次村民代表会议，出席会议的村民代表66人（村民代表共81人），出席率81.48%，符合法律规定。还有，村民代表对表决事项的同意率为95.45%，也符合法律规定。最后，冈南村客观已执行该村民代表会议决议内容，涉及第三方的权利义务。因此，其府作出答复告知原告蔡树伟提出的第三人冈南村委会行为违法的主张不成立。关于第二项申请，经核查，冈南村于2001年底实行股份制改革，成立中山市**镇***股份合作经济联合社（以下简称冈南村经联社），并通过股东大会制定了冈南村章程，该章程在其府的农业部门有备案。其府认为，冈南村章程通过股东大会决议并实施至今多年，虽然第三人冈南村委会反映因历史久远及村务搬迁的原因未能提供相关会议记录材料，但不能因此否认该章程的法律效力，故答复告知蔡树伟其提出的冈南村章程未经民主程序的观点不成立。同时还答复说明，因原告蔡树伟未说明冈南村章程的具体条文与什么法律法规存在何冲突，主张不明确，无法处理，待明确后可另行依法处理。综上所述，其府作出的答复事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告蔡树伟的诉讼请求。第三人冈南村委会未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，2020年6月16日，蔡树伟通过邮寄方式向古镇镇政府递交了两份调查核实申请书。第一份调查核实申请，蔡树伟认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（三）项的规定，冈南村周边环境升级改造项目方案须经村民会议讨论决定通过方可办理。冈南村委会组织召开村民代表会议对上述事项进行表决，损害村民的合法权益，是违法行为，请求古镇镇政府对此进行调查核实并作出处理，对有关责任人追究法律责任。第二份调查核实申请，蔡树伟认为冈南村章程与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，且未经民主决定通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年版）第二十条的规定，请求古镇镇政府责令冈南村委会纠正违法行为，对有关责任人追究法律责任。古镇镇政府收到上述两份调查核实申请书后于同年7月8日对冈南村委会的工作人员蔡权盛进行调查并制作调查笔录。冈南村委会于同年7月13日提交了书面的回复函并附公示照片。冈南村委会反馈称冈南村章程实施至今已多年，因年代久远以及村委会搬迁的原因，暂未能查到该章程的相关股东大会决议档案资料。古镇镇政府查明，2020年4月30日，冈南村委会组织召开村民代表会议对该村周边环境升级改造项目事项进行表决，该村有村民代表81人，到会村民代表66人，到会率为81.48%，到会63名村民代表表决通过了上述事项，同意率为95.45%。冈南村委会将上述村民代表会议决议内容在该村公告栏进行了公示，现已执行该决议事项。冈南村于2001年底实行股份制改革，成立冈南村经联社，并通过股东大会制定了冈南村章程，该章程在古镇镇政府的农业部门已备案。古镇镇政府认为，上述周边环境升级改造项目事项属于具体事项，可由冈南村委会的村民代表会议进行表决，到会村民代表会议人数以及同意率符合法律规定，遂于同年8月12日作出中古行复字[2020]63号关于责令整改申请的答复，告知蔡树伟其提出的冈南村委会行为违法的主张不成立。同时古镇镇政府还在中古行复字[2020]63号关于责令整改申请的答复中认为，冈南村委会虽未能提供相关会议记录资料，但不能因此而否定冈南村章程的法律效力，答复告知蔡树伟其主张冈南村章程未经民主程序的观点不成立，且认为蔡树伟未明确冈南村章程哪个具体条文与哪条法律法规存在何冲突，因主张不明确无法进行处理，答复告知蔡树伟待其明确后将依法另行处理。古镇镇政府于同年8月13日将答复送达蔡树伟。蔡树伟不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。本院认为，本案中，古镇镇政府就蔡树伟提出的两项调查核实申请作出涉案答复。关于第一项调查核实申请，蔡树伟投诉称冈南村委会于2020年4月30日召开村民代表会议对该村周边环境升级改造项目事项进行表决的行为违法，请求古镇镇政府对此进行处理。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第二款规定“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行”、第十条规定“……农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过”，《广东省实施办法》第二十八条第二款规定“村民代表会议有三分之二以上的村民代表会议成员参加方可召开，所作决定应当经到会村民代表会议成员的过半数通过”。本案中，涉案表决事项为冈南村周边环境升级改造项目事宜，属于农村集体经济组织对具体事项的表决，冈南村委会通过组织召开村民代表会议进行表决，并无不当。涉案村民代表会议召开之时，冈南村的村民代表为81人，66人到会，到会村民代表超过村民代表总人数的2/3，即到会的村民代表人数符合前引法律规定；到会村民代表对涉案事项表决的同意率为95.45%，即会议决议的通过率亦符合前引法律规定。古镇镇政府认定冈南村委会召开的涉案村民代表会议符合法律规定，作出答复告知蔡树伟其提出的冈南村委会行为违法的主张不成立，并无不当，本院予以支持。关于第二项调查核实申请，涉案章程制定并通过的时间发生于2001年底。当时的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年）并未赋予乡镇人民政府对农村集体经济组织制定及决议章程等事项具有监管职权和职责。法不溯及既往。古镇镇政府对冈南村于2001年底制定并通过章程的行为不具有法定监管职权和职责。即关于蔡树伟对涉案章程未经民主程序决议通过的投诉，古镇镇政府并不具有相应的法定职责。关于蔡树伟对涉案章程内容与法律、法规和国家政策相抵触的投诉，因其未明确章程哪个具体条文与哪条法律、法规和国家政策存在何冲突，古镇镇政府认为因主张不明确而无法进行处理，答复告知蔡树伟待其明确后将依法另行处理，亦无不当。古镇镇政府在收到蔡树伟的涉案投诉后进行调查核实，根据调查情况作出答复，已履行了相应的法定职责。综上所述，蔡树伟要求确认古镇镇政府未履行法定职责的行为违法以及撤销涉案答复并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不足，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蔡树伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡树伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  刘永荫人民陪审员  缪惠敏二〇二〇年十二月三日书 记 员  郭 倩黎金凤