北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终5288号上诉人（一审原告）王静，男，1962年11月5日出生，汉族，户籍所在地安徽省淮南市田家庵区。委托代理人刘建福，安徽江淮律师事务所律师。委托代理人张健，安徽江淮律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国民政部，住所地北京市东城区北河沿大街**。法定代表人李纪恒，部长。委托代理人洪伟，中华人民共和国民政部工作人员。委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。上诉人王静因诉中华人民共和国民政部（以下简称民政部）行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京02行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2020年3月25日，民政部作出民复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为，申请人王静不服被申请人安徽省民政厅于2019年9月20日作出的《撤销行政许可决定书》（皖民撤字〔2019〕1号，以下简称1号撤销决定书），于2019年11月18日向民政部提出行政复议申请，请求撤销1号撤销决定书。民政部经审理查明，淮南市上窑林场（以下简称上窑林场）、淮南市宏基置业有限责任公司（以下简称宏基公司）于2000年3月20日签订《上窑天垣墓区建设项目合作协议》，约定由上窑林场出地、宏基公司出资完成上窑天垣墓区建设项目。2000年4月4日，安徽省林业厅向淮南市农林局作出《关于同意上窑森林公园集中建设墓区补办林地手续的批复》（林资政［2000］15号）称，安徽省林业厅同意上窑森林公园补办占用扁担山50亩集中葬坟区林地手续，并由淮南市农林局补收森林植被恢复费，核发《使用林地许可证》。2000年4月12日，淮南市农林局向上窑林场发放《使用林地许可证》［淮农林地用字（贰仟）第015号，以下简称15号林地许可证］，该证显示，用地单位为上窑林场，用途为集中建墓（天垣公墓用地），面积为五十亩，位置为上窑林场扁担山东头南坡，使用期限为伍拾年。2006年7月6日，淮南市人民政府作出《关于同意将骑山公墓和上窑天垣墓区纳入市公墓管理所统一管理的批复》（淮府秘〔2006〕87号），同意将骑山公墓和上窑天垣墓区纳入市公墓管理所统一管理，作为其附属墓区。2006年11月3日，淮南市民政局向安徽省民政厅制作《关于将上窑天垣墓区纳入市公墓管理所统一管理的请示》称，淮南市政府研究同意将上窑天垣墓区纳入市公墓管理所统一管理（淮府秘〔2006〕87号），报安徽省民政厅审批。2007年1月30日，淮南市民政局向淮南市发展和改革委员会制作《关于淮南市公墓管理所禹王山公墓增建上窑天垣墓区补办立项的报告》（淮民〔2007〕10号）称，根据淮南市政府淮府秘〔2006〕87号文件精神，拟将上窑天垣孝陵纳入市公墓管理所统一管理，作为禹王山公墓分属墓区，申请补办立项手续。2007年2月9日，淮南市发展和改革委员会向淮南市民政局作出《关于淮南市公墓管理所禹王山公墓增建上窑天垣墓区项目立项的批复》称，同意关于淮南市公墓管理所禹王山公墓增建上窑天垣墓区补办立项的报告。请淮南市民政局按照公墓管理的有关规定，抓紧完善相关手续，加强业务指导和监督。2007年2月15日，安徽省民政厅向淮南市民政局作出《关于同意兴建淮南市禹王山公墓上窑天垣墓区的批复》（民务函〔2007〕59号，以下简称59号批复）称，同意安徽省淮南市上窑天垣墓地单独设立为一个墓区，并入淮南市禹王山公墓。该墓区位于上窑林场扁担山东南坡，占地面积50亩。上窑天垣墓区并入淮南市禹王山公墓后，由淮南市禹王山公墓统一管理，经营骨灰安葬业务。该墓区不设立法人代表。2019年7月4日，淮南市自然资源和规划局向淮南市森林公安局出具《证明》，证明内容为：禹王山公墓天垣墓区未在淮南市自然资源和规划局办理建设用地审批手续。2019年8月2日，淮南市人民政府向安徽省民政厅作出《淮南市人民政府关于建议撤销禹王山公墓天垣墓区经营性公墓证书的函》（淮府秘〔2019〕87号）称，经过调查并经市自然资源和规划局、市林业局认定，淮南市禹王山公墓天垣墓区（以下简称天垣墓区）自2000年建设以来，虽然已办理《使用林地许可证》，但农用地转用手续至今未办理，依据《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法）有关规定，已构成非法占用农用地行为。另外，其中有24.0411亩是疏林地，市林业局委托第三方机构对非法占用林地面积及林地毁坏程度进行了鉴定，符合《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》有关规定，市自然资源和规划局已将天垣墓区非法建设问题移交淮南市森林公安局进行处理。为此，依据市自然资源和规划局及市林业局对天垣墓区非法建设行为的认定，特向安徽省民政厅建议撤销天垣墓区经营性公墓证书。2019年8月14日，淮南市自然资源和规划局向安徽省民政厅作出《关于淮南市禹王山公墓天垣墓区用地有关情况的说明》称，天垣墓区虽然已经办理了《使用林地许可证》，但是未办理农用地转用手续，其占用16027.43平方米（24.041亩）疏林地仍应认定其占用林地。上窑林场、王静在未取得用地手续的情况下兴建天垣墓区的行为，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第二条第三款、第四十四条之规定构成非法占地。2019年8月15日，淮南市林业局向安徽省民政厅作出《关于禹王山公墓天垣墓区占用林地情况的函》（淮林函〔2019〕10号）称，2019年6月，淮南市自然资源和规划局出具《关于淮南市禹王山公墓天垣墓区违法用地案件的调查报告》：“根据调查，我们认为淮南市禹王山公墓天垣墓区虽然已经办理了《使用林地许可证》，但是未办理农用地转用手续，其占用16027.43平方米（24.041亩）疏林地仍应认定其占用林地。”对此，该局委托江西百信司法鉴定中心对上窑林场禹王山公墓天垣墓区占用林地面积及造成原有植被破坏程度进行鉴定。鉴定意见：上窑林场禹王山公墓天垣墓区占用林地面积为16027.43平方米（24.0411亩）。2019年8月26日，安徽省民政厅向天垣墓区作出《听证告知书》，告知其自2000年建设以来，至今未办理农用地转用手续，根据森林法、土地管理法有关规定，已构成非法占用农用地行为……，根据《殡葬管理条例》第十条和《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十九条第一款第四项规定，拟撤销对天垣墓区经营性公墓的行政许可，告知天垣墓区有陈述、申辩和要求举行听证的权利。如果要求举行听证，可以自接到告知书之日起三个工作日内以书面形式提出举行听证的要求，逾期未提出的，视为放弃此权利。安徽省民政厅已于2019年8月30日向天垣墓区直接送达《听证告知书》。2019年9月20日，安徽省民政厅作出1号撤销决定书称，天垣墓区存在违法占用农用地情形，违反《殡葬管理条例》第十条规定，根据行政许可法第六十九条第一款第四项的规定，决定撤销该行政许可事项。安徽省民政厅于2019年9月27日向天垣墓区直接送达。另查，2020年2月1日，淮南市林业局向淮南市民政局作出《关于天垣公墓使用林地情况的说明》称，2000年4月12日，淮南市农林局向上窑林场颁发了15号林地许可证，用途为集中建墓（天垣公墓用地），面积50亩，位置在上窑林场扁担山东头南坡。根据88年9月淮南市人民政府颁发的林权证（林政字022号），确认该地块均为林地。民政部认为，第一，《殡葬管理条例》第三条规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。第八条规定，建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。行政许可法第六十九条第一款第四项规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。本案中，安徽省民政厅作为安徽省人民政府民政部门，具有作出本案1号撤销决定书的法定职权。第二，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十条第一款规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。《中华人民共和国民法总则》（以下简称民法总则）第一百零二条规定，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。第一百零三条规定，非法人组织应当依照法律的规定登记。设立非法人组织，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》（以下简称民诉法解释）第五十二条规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织。本案中，安徽省民政厅于2007年2月15日作出的59号批复同意安徽省淮南市上窑天垣墓地单独设立为一个墓区，并入淮南市禹王山公墓，同时明确该墓区不设立法人代表。现有证据材料不足以证明天垣墓区属于经过法定登记取得主体资格的其他组织，故安徽省民政厅将天垣墓区作为**撤销决定书的行政相对人，属于事实认定不清。基于同样的理由，天垣墓区不是提起本案行政复议的适格主体，其提起的行政复议申请，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。因天垣墓区的负责人王静与涉案1号撤销决定书存在法律上的利害关系，故对王静提起本案行政复议申请的资格予以确认。第三，森林法第十八条第一款规定，必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。土地管理法第四条第二款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《殡葬管理条例》第十条第一项规定，禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地。本案中，安徽省民政厅根据淮南市林业局发放的15号林地许可证、淮南市人民政府、淮南市林业局、淮南市自然资源和规划管理局出具的相关函件等证据材料，可以认定上窑林场和王静从未办理过农用地转用手续，天垣墓区所占用土地属于非法占用农用地的违法情形。淮南市规划部门对天垣墓区所占用地块未办理建设用地审批手续进行确认。淮南市林业局、淮南市自然资源和规划管理局亦确认天垣墓区所用地块中涉及林地，故认定天垣墓区所占用地块未办理过农用地转用手续，属于非法占用农用地，违反了《殡葬管理条例》第十条的规定，民政部不持异议。第四，在现行法律、行政法规、规章等没有对撤销行政许可的程序作出明确规定的情况下，安徽省民政厅参照行政许可法关于设立行政许可举行听证的有关规定，制作《听证告知书》，并委托向王静送达了《听证告知书》，虽然前述行为保证了王静的陈述申辩及听证的权利，但是鉴于天垣墓区是由王静和上窑林场共同合作建设，且取得15号林地许可证的主体为上窑林场，故安徽省民政厅在作出1号撤销决定书前未告知上窑林场并保证其陈述申辩权，程序存在瑕疵。根据行政复议法第二十八条第一款第三项第1目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第四十五条的规定，民政部决定撤销安徽省民政厅作出的1号撤销决定书，责令安徽省民政厅重新进行调查处理。王静不服，向一审法院提起行政诉讼。王静向一审法院诉称，一、基本情况。天垣墓区是2000年3月按照淮南市政府《关于清理上窑森林公园内坟墓现场办公会会议纪要》的精神，由上窑林场兴建的集中葬坟区。上窑林场以50亩荒山作为投资与宏基公司（法定代表人王静）合作建设天垣墓区，并经淮南市农林局同意，于3月20日签订合作协议。2000年4月，安徽省林业厅下文批准淮南市农林局的报告，同意上窑森林公园办理占用扁担山50亩集中葬坟区手续和核发15号林地许可证。2006年9月，淮南市开展舜耕山封山禁葬和平坟还林的专项治理工作，后经淮南市政府研究同意，淮南市民政局于2006年11月报请安徽省民政厅将上窑天垣墓区纳入淮南市公墓管理所统一管理。但由于《安徽省公墓建设规划》［民务字（1999）178号］中安排的淮南市公墓建设指标已经用完，安徽省民政厅于2007年2月批复将上窑天垣墓区纳入禹王山公墓（淮南市公墓管理所所属公墓）统一管理。随后，安徽省民政厅向天垣墓区发放《经营性公墓证书》。2019年8月2日，淮南市政府向安徽省民政厅发出《淮南市人民政府关于建议撤销禹王山公墓天垣墓区经营性公墓证书的函》（淮府秘〔2019〕87号），称经过调查并经市自然资源和规划局、市林业局认定，天垣墓区构成非法占用农用地行为。2019年9月20日，安徽省民政厅作出1号撤销决定书。王静不服，向民政部申请行政复议，民政部于2020年3月25日作出被诉复议决定，以程序瑕疵为由撤销1号撤销决定书，并责令重作。二、王静已对违法行为进行整改，并经过相关部门验收。2018年11月17日，中央生态环境保护督察组向淮南市民政局转发《关于交办群众信访投诉问题的通知》，上窑林场天垣墓区被举报涉嫌违规扩建、毁坏林地、扩建时扬尘污染问题。淮南市民政局立即成立调查专班展开调查。2019年4月25日，淮南市林业局、淮南市大通区政府、淮南市自然资源和规划局、淮南市民政局对禹王山公墓天垣墓区违规扩建问题整改情况进行了验收，禹王山天垣墓区违规扩建部分已全部拆除，并恢复了植被，整改工作完成，达到销号要求。三、民政部认定案涉墓区所占用地块未办理农转用手续，非法占用农用地，属于事实认定不清，适用法律错误。15号林地许可证明确载明林地用途为集中建墓（天垣公墓用地），王静基于行政许可的范围占用案涉墓区项下土地不属于非法占用，也没有非法占用的故意，将该行为归于非法占用农用地明显与事实相悖。其次，森林法是土地管理法的特别法，既然林业部门已经将该林地用途直接归为集中建墓，就无需再办理农转用手续，也不存在非法占用农用地的事实。根据2001年8月31日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》中关于“违反土地管理法规”的规定，由于本案涉及到非法占用林地的行为，所以在认定王静的行为违反土地管理法规时，应当优先适用森林法以及有关行政法规中关于土地管理的规定。行政复议期间，民政部认为案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，并中止行政复议的审理。但是被诉复议决定并未体现就什么法律适用问题进行请示，有权机关的具体答复意见亦未说明。王静依据淮南市政府会议纪要精神依法取得15号林地许可证，通过安徽省民政厅的审核取得案涉《经营性公墓证书》，在历次全省经营性公墓年检中，安徽省民政厅均认可天垣墓区公墓证书的合法性，并通过年检检查。行政机关若不能保持行政行为的稳定性、可预期性，朝令夕改，会导致行政行为的当事人和社会公众无所适从，引发社会秩序混乱。诉讼请求：1.撤销被诉复议决定，并责令重作；2.诉讼费用由民政部承担。民政部在一审中辩称，其所作被诉复议决定职权合法，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。请求驳回王静的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年9月20日，安徽省民政厅作出1号撤销决定书，主要内容为：“淮南市禹王山公墓天垣墓区：本机关于2007年2月15日准予你（单位）从事经营性公墓建设许可事项（民务函〔2007〕59号），经查，存在非法占用农用地的情形，违反《殡葬管理条例》第十条规定，根据行政许可法第六十九条第一款第四项规定，现决定撤销该行政许可事项。”王静、天垣墓区不服，向民政部提出行政复议申请，请求撤销安徽省民政厅作出的1号撤销决定书的具体行政行为。民政部于2019年11月19日收到《行政复议申请书》，于2019年11月22日作出《行政复议答复通知书》，要求安徽省民政厅自收到行政复议申请书及有关材料之日起10日内，作出书面答复。安徽省民政厅于2019年12月3日提交《行政复议答复书》及相关材料。民政部因案件情况较为复杂于2019年12月31日作出《行政复议决定延期通知书》，将作出行政复议决定的期限延长三十日，并向王静等送达。在行政复议期间，民政部因案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，于2020年2月5日作出《行政复议中止通知书》，并向王静等送达。民政部于2020年2月5日向自然资源部政策法规司作出《民政部政策法规司关于土地类型确定有关问题的函》，自然资源部办公厅于2020年3月13日向民政部办公厅作出《自然资源部办公厅关于土地类型确定有关问题的函》。民政部于2020年3月16日作出《行政复议恢复审理通知书》，并向王静等送达。民政部认为安徽省民政厅作出1号撤销决定书存在事实认定不清、程序存在瑕疵等问题，于2020年3月25日作出被诉复议决定，撤销了安徽省民政厅所作1号撤销决定书，责令安徽省民政厅重新进行调查处理，并向王静邮寄送达。王静收到被诉复议决定后不服，诉至一审法院。一审法院认为，根据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，民政部作为安徽省民政厅的上一级主管部门，具有受理王静所提行政复议申请并作出被诉复议决定的法定职权。根据《殡葬管理条例》第三条、第八条第一款关于殡葬管理工作部门及建设公墓的审核、审批部门的规定，以及行政许可法第六十九条第一款第四项关于对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，作出行政许可决定的行政机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可的规定，安徽省民政厅具有作出1号撤销决定书的法定职权，王静、民政部对此均不持异议，法院亦予以认可。根据民法总则第一百零二条、第一百零三条的规定，非法人组织是指不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织应当依照法律的规定登记。设立非法人组织，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。民诉法解释第五十二条规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织。行政复议法第十条第一款规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。本案中，根据在案的证据，天垣墓区不属于经过法定登记取得主体资格的其他组织。安徽省民政厅在作出1号撤销决定书时未依照上述规定对主体资格进行审查，将天垣墓区作为**撤销决定书的行政相对人，属于事实认定不清。王静及天垣墓区针对1号撤销决定书向民政部提出行政复议申请，天垣墓区依照上述规定亦不是提起行政复议申请的适格主体。王静作为天垣墓区的负责人与1号撤销决定书具有法律上的利害关系，系提起行政复议申请的适格主体。根据审理查明的事实及当事人的陈述，天垣墓区系王静与上窑林场合作建设的项目，且涉案15号林地许可证的用地单位为上窑林场，安徽省民政厅在作出1号撤销决定书前，参照行政许可法中关于设立行政许可的听证规定，向王静送达了《听证告知书》，保证了其相关权利，但未能告知涉案林地用地单位上窑林场并保证其相关权利，属于程序瑕疵。根据行政复议法第四条、第二十八条第一款第三项第1目的规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。对于有主要事实不清、证据不足情形的具体行政行为，行政复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。实施条例第四十五条规定，具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第三项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。据此，民政部在受理王静及天垣墓区所提行政复议申请后，根据行政复议法第二十八条第一款第三项第1目及实施条例第四十五条的规定，撤销安徽省民政厅所作1号撤销决定书，并责令安徽省民政厅重新进行调查处理，于法有据。关于王静所提民政部在被诉复议决定中认定其未办理过农用地转用手续，非法占用农用地，属于事实认定不清，适用法律错误，被诉复议决定应被撤销并重作的主张，一审法院认为，《殡葬管理条例》第十条第一款第一项规定，禁止在耕地、林地建造坟墓。森林法第十八条第一款规定，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。土地管理法第四条、第四十四条第一款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，王静与上窑林场合作建设天垣墓区时，上窑林场虽系15号林地许可证的用地单位，但根据在案证据，天垣墓区占用的土地并未按照上述规定办理农用地转用审批手续，属于非法占用农用地的情形，因此，民政部在被诉复议决定中认可安徽省民政厅关于涉案墓区所占用地块未办理农用地转用手续，属于非法占用农用地，违反《殡葬管理条例》第十条规定的意见，并无不当。根据行政复议法第十七条第二款、第三十一条第一款的规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。实施条例第四十一条第一款第六项规定，行政复议期间案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的，影响行政复议案件审理的，行政复议中止。本案中，民政部收到王静所提行政复议申请后，于法定期限内履行相应的行政复议程序，作出被诉复议决定，符合法律规定。综上，民政部所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。王静所提诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王静的诉讼请求。王静不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由是认为该涉案墓区建设不存在毁坏林地的行为，且违规扩建已经整改完成，该墓区建设经营不存在任何违法行为，墓区占用土地并不具有非法占用的性质。请求二审法院撤销一审判决，改判支持王静的一审诉讼请求，并判令由民政部承担本案一、二审诉讼费用。民政部同意一审判决并坚持一审时的答辩意见。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，根据法律规定，本案中，在案证据能够证明天垣墓区系未经过法定登记取得主体资格的其他组织，故安徽省民政厅在作出1号撤销决定书时，未依照法律规定对主体资格进行审查，将天垣墓区作为**撤销决定书的行政相对人，属于事实认定不清。王静作为天垣墓区的负责人，与1号撤销决定书具有法律上的利害关系，是行政复议申请的适格主体，该认定并无不当。基于天垣墓区是王静与上窑林场合作建设的项目，且涉案15号林地许可证的用地单位为上窑林场，安徽省民政厅在作出1号撤销决定书前，向王静送达了《听证告知书》以保证其相关权利，但未能告知上窑林场，故此所存在程序瑕疵的认定是正确的本院予以确认。根据实施条例第四十五条规定，具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第三项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。故民政部针对本案行政复议申请，依据上述法律规定，撤销安徽省民政厅所作1号撤销决定书，并责令其重新进行调查处理符合法律规定。根据《殡葬管理条例》第十条第一款第一项的规定，禁止在耕地、林地建造坟墓。森林法第十八条第一款规定，必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。土地管理法第四条、第四十四条第一款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，上窑林场虽系15号林地许可证的用地单位，但涉案土地并未按照上述规定办理农用地转用审批手续，属于非法占用农用地的情形，故民政部在行政复议决定中认可安徽省民政厅关于涉案墓区所占用地块未办理农用地转用手续，属于非法占用农用地，违反相关法律规定的意见正确。一审法院经审理确认民政部的行政复议程序符合法律规定。经本院审查，对此予以确认。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人王静的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王静负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十二月七日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶