广东省江门市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤07民终4152号上诉人（原审被告）：黄阜宁，男，1955年10月22日出生，汉族，住广东省江门市新会区****************。现居美国地址：2***************9。公民身份号码：440************07X。中国护照号码：E*******1。委托诉讼代理人：黄瑞芳，女，1979年7月23日出生，汉族，住广东省江门市新会区**************。公民身份号码：440************024。系黄阜宁的女儿。委托诉讼代理人：余柏祥，广东泓科律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：江门市新会区古井镇古泗村上古井第一经济合作社，住所地：广东省江门市新会区************。组织机构代码：69244066-3。负责人：黄柏仲，该社社长。委托诉讼代理人：谭华，男，1944年7月10日出生，汉族，住广东省江门市新会区****************。公民身份号码：440************016。上诉人黄阜宁因与被上诉人江门市新会区古井镇古泗村上古井第一经济合作社（以下简称“上古井一社”）返还原物纠纷一案，不服广东省江门市新会区人民法院(2019)粤0705民初1260号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。黄阜宁上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回上古井一社的诉讼请求；2.一、二审受理费均由上古井一社承担。事实和理由：一审判决适用法律错误。黄阜宁取得涉案土地使用权是基于行政行为，而非基于合同行为。一审法院认定黄阜宁与上古井一社之间的合同无效，适用法律错误。首先，黄阜宁与上古井一社之间并非合同关系，一审法院认定黄阜宁与上古井一社之间存在合同关系，认定法律关系错误。黄阜宁取得涉案土地使用权是基于村规民约的合法手续。上古井一社的所有集体成员取得宅基地使用权均是依据村规民约取得，黄阜宁也是依据同样的村规民约以及相同的手续确定取得涉案土地使用权。上古井一社的集体成员取得宅基地使用权都是由江门市新会区古井镇古泗村民委员会（以下简称“古泗村委会”）出具批复书。上古井一社的所有集体成员取得宅基地使用权并非是与村集体签订相关使用合同，而是依据国家的土地政策取得宅基地使用权。一审法院错误认为集体成员是与村集体达成土地使用合同合意，歪曲了国家宅基地的立法原意。宅基地是国家应农民的需求，为帮扶农民而特别设立的土地使用权，故宅基地使用权绝对不是依据合同关系取得。宅基地使用权依据行政批复，即村集体应村集体成员的需要，向集体成员无偿划拨的行政批复，所以村集体批准批复宅基地使用权是行政行为。本案中，黄阜宁的涉案宅基地使用权证《古泗村宅基地批复书》是由古泗村委会出具，该批复书是用于确认上古井一社村集体成员合法获取宅基地使用权的权属证书。换而言之，古泗村委会所出具的《古泗村宅基地批复书》是行政批复文件，其批复行为是行政行为。另外，黄阜宁的《古泗村宅基地批复书》是古泗村委会出具的，并非上古井一社出具。上古井一社是隶属于江门市新会区古井镇古泗村上古井第一组的经济组织，而江门市新会区古井镇古泗村上古井第一组是古泗村委会的小组成员之一，是受古泗村委会领导和管理。涉案宅基地是经过古泗村委会批复并出具《古泗村宅基地批复书》给黄阜宁，明确涉案的宅基地使用权属于黄阜宁。因此，黄阜宁取得涉案宅基地的使用权是基于行政行为，而非合同行为。综上，黄阜宁与上古井一社之间从未存在合同关系，一审法院认为双方的合同无效是没有法律依据。其次，上古井一社应当提起行政诉讼，而非提起民事诉讼。宅基地的批复过程是行政行为，如果上古井一社认为涉案土地的《古泗村宅基地批复书》违反法律规定，那么应当以古泗村委会为被告提起行政诉讼，撤销涉案的《古泗村宅基地批复书》。再次，上古井一社的其他集体成员拥有宅基地数均超过一处，黄阜宁在一审时已经反映了该情况，但是一审法院却不予采纳。另外，黄阜宁虽然拥有超过一处宅基地，但是两处总面积才是56平方米，远远低于广东省标准。综上，上古井一社的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回上古井一社的所有诉讼请求。上古井一社辩称，同意一审判决。上古井一社向一审法院起诉请求：将位于江门市新会区古井镇古泗乡上古井***********保户屋一间(约50平方米)归还给上古井一社，价值15000元。一审法院查明：2012年9月17日，黄阜宁向集体共交付了补偿款1980元，且取得新会区农村集体经济组织统一收据三张，其中收据编号为NO.036***3显示“今收到黄阜宁交来建房用地补偿款49m²490元”并加盖了“江门市新会区古井镇古泗经济联合社”印章；收据编号为NO.062***0显示“今收到黄阜宁交来建房用地补偿款49m²490元”并加盖了“江门市新会区古井镇古泗经济联合社”印章；收据编号为N0.06***62显示“今收到黄阜宁交来建房用地补偿款49m²1000元”并加盖了“江门市新会区古井镇古泗村上古井第一经济合作社”印章。同日，古泗村委会出具《古泗村宅基地批复书》，内容：“兹有我古泗村上古井一村民小组黄阜宁申请建房，经村民小组长同意，村委会房产管理小组研究批准房屋面积为49m²，东至1.5米巷到*盛，南至0.8米巷到黄*想，西至2.5米巷到黄*庆，北至水泥大路。”双方均明确上古井一社诉讼中主张的位于江门市新会区古井镇古泗乡上古井***********土地是位于江门市新会区古井镇古泗村上古井第一经济合作社范围内，该房屋是四至为东至1.5米巷到女*，南至0.8米巷到黄*想，西至2.5米巷到黄*庆，北至水泥大路，土地使用权属于上古井一社集体所有。上古井一社村民超过三分之二以上户代表联名签署了《投诉书》，投诉书的内容与起诉状一致。另查明，黄阜宁在江门市新会区古井镇古泗村管理区上古井村有两处宅基地。一审法院认为，本案系返还原物纠纷。本案的争议焦点：一、上古井一社的起诉和行使诉讼权利是否符合民主议定程序；二、黄阜宁占有涉案土地是否有合法依据，是否应当返还。一、关于第一个争议焦点根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席”的规定，上古井一社提交的《投诉书》经核查符合本村三分之二以上的户的代表签名，以村民小组的名义起诉和行使上述权利履行了民主议定程序，黄阜宁没有提供相反的证据证实该《投诉书》存在非法的因素，故一审法院认为上古井一社的起诉符合受理条件。二、关于第二个争议焦点根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……；(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；……”的规定，涉案土地属于上古井一社的集体财产，必须经过村民会议决定方可处理，但本案的土地的处分并未依法进行民主议定程序，而且根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。即使如黄阜宁庭上所述的，申请土地作为宅基地使用，但黄阜宁名下已经有一处宅基地，再申请应不予批准。黄阜宁未能提供证据证实曾就涉案土地处理事宜召开村民会议进行表决，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条“在合同纠纷案件中，主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任；……”的规定，一审法院依法认定上古井一社未对涉案土地使用权转让给黄阜宁的事项进行讨论和表决。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，上古井一社与黄阜宁之间转让涉案土地使用权的事实合同无效，自始不发生法律效力。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，上古井一社要求黄阜宁返还涉案土地有法律依据，一审法院予以支持。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条的规定，判决：黄阜宁应自判决发生法律效力之日起二十日内将位于上古井一社内东至1.5米巷到*盛，南至0.8米巷到黄*想，西至2.5米巷到黄*庆，北至水泥大路，面积为49m²的土地使用权返还给上古井一社。本案一审受理费550元（上古井一社已预交275元)，由上古井一社负担275元，由黄阜宁负担275元，黄阜宁应在判决发生法律效力之日起七日内向一审法院补缴一审受理费275元。二审期间，上古井一社未提交新的证据。黄阜宁提交6张照片打印件，用以证明一审认定黄阜宁另外有其他的宅基地不符合国家规定，但黄柏仲也有其他几处宅基地，另外黄柏仲的哥哥也有两处超过200平方米的宅基地，按照国家规定，也应一并退回。上古井一社质证认为，黄柏仲的宅基地是通过私人交易取得的，黄柏仲哥哥的土地是黄阜宁经办的。经审查，黄阜宁提交的以上证据与本案基本事实的认定无关，本院不予采纳。一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系返还原物纠纷。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条关于“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本院仅针对黄阜宁的上诉请求范围进行审查，对于当事人未提出上诉的问题不予审查。对于黄阜宁的上诉意见，本院具体分析如下：首先，黄阜宁上诉主张涉案土地经古泗村委会作出《古泗村宅基地批复书》，该批复行为系行政行为，该批复书即为确认其合法获取该土地使用权的权属证书。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”以及第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，宅基地使用权的取得程序除了需要所在村集体经济组织同意，尚需要县级人民政府批准。本案中，涉案土地为宅基地，黄阜宁虽然于2012年9月17日就涉案土地向所在村集体经济组织上古井一社支付了相应款项，并由古泗村委会于同日出具了《古泗村宅基地批复书》，但至本案一审法庭辩论结束前，其并未就涉案土地使用权获得所在县级人民政府的批准，故根据前述规定，其并未取得涉案土地的使用权，涉案土地的所有权依然属于上古井一社。黄阜宁前述上诉主张，依据不足，应不予支持。其次，黄阜宁于2012年9月17日就涉案土地向上古井一社支付相应款项时担任上古井一社的社长，在案并无证据足以证实涉案土地的处分系经过上古井一社的民主议定程序，故黄阜宁向上古井一社支付款项并不能作为其占有使用涉案土地的对价。黄阜宁于二审期间亦确认其准备在涉案土地上建设房屋时被上古井一社阻拦，致其并未能在该土地上进行建设。上古井一社超过三分之二以上的户代表联名签署了内容与本案上古井一社提交的民事起诉状一致的《投诉书》，请求黄阜宁向其返还该土地，依据充分，一审法院判令黄阜宁向上古井一社返还涉案土地，并无不当，应予维持。综上所述，黄阜宁的上诉请求不能成立，应予驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费550元（已由黄阜宁预交），由黄阜宁负担。本判决为终审判决。审 判 长 马健文审 判 员 李炎途审 判 员 梁智坚二〇二〇年十二月十日法官助理 玄月玲书 记 员 钟慧姗