江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0791行初212号 原告:伏广香，女，1962年12月21日出生，汉族，户籍地连云港市海州区,现住连云港市海州区。 委托诉讼代理人：陈家港，江苏云港律师事务所律师。 被告:连云港市海州区住房和城乡建设局，住所地连云港市海州区海连西路**。 法定代表人：赵明，局长。 委托诉讼代理人：陈福廷，连云港高新区房屋征收中心工作人员。 委托诉讼代理人：武旸，上海方本（连云港）律师事务所律师。 第三人：陈长学（系伏广香丈夫），男，1964年12月29日出生，汉族，住址。 原告伏广香不服被告连云港市海州区住房和城乡建设局(以下简称海州住建局)、第三人陈长学房屋征收补偿协议一案,2020年6月9日，连云港市连云区人民法院作出（2020）苏0703行初1号《案件移送函》，将原告伏广香与被告海州住建局及第三人陈长学房屋征收补偿协议纠纷一案移送本院管辖。2020年6月15日本院立案，于2020年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告伏广香及其委托诉讼代理人陈家港,被告海州住建局的委托诉讼代理人陈福廷、武旸及第三人陈长学到庭参加诉讼。被告出庭行政负责人因另有公务未能出庭应诉，被告出具《情况说明》予以说明。本案现已审理终结。 2016年7月28日，原新浦区房屋征收局（甲方）与第三人陈长学（乙方）签订《房屋征收补偿协议书》（协议编号：1404237），约定:由甲方征收乙方位于花果山乡新滩村土地及土地上的房屋、附属物，其土地批准面积165.54㎡，房屋总建筑面积380.60㎡（其中认定合法建筑面积231.76㎡），并对上述房地产及附属物进行补偿。乙方自愿选择货币补偿方式进行补偿。补偿费用及安置费用结算金额为1730228元。乙方在规定时间内将被征收土地及土地上房屋、附属物完好交甲方拆除的，甲方给予乙方46352元搬迁奖励。……。 原告伏广香诉称,原告与第三人系夫妻，于1986年8月15日登记结婚。经报批，于2002年2月在原花果山乡新滩村××号兴建楼房两宅。2016年7月28日，被告采取非法手段强迫第三人签订了《房屋征收补偿协议书》，强令第三人将属于夫妻共同所有的房产单方处分，签订协议时原告并不在现场，第三人也没有获得原告授权，事后也没有得到原告追认，严重侵犯了原告作为房屋共有人的合法权益。根据《物权法》第九十七条及《民法通则实施意见》第八十九条的规定，该协议应当认定无效。据此，原告多次找到被告进行交涉，被告推诿、不予理睬。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求确认被告与第三人于2016年7月28日签订的《房屋征收补偿协议书》（编号：1404237号）无效；本案的诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据： 1、《证明》，由花果山乡新滩村村委会于2011年6月8日出具，证明涉案房屋是原告的私有财产，为共有财产。 2、《房屋征收补偿协议书》（协议编号：1404237号），证明该协议书只有被告和第三人的签字，没有原告签字，原告也没有出具相应的授权委托或者追认手续。 被告海州住建局辩称,一、涉案《房屋征收补偿协议书》系双方协商达成，没有违反法律的强制性规定，不存在合同无效的情形。被答辩人伏广香所诉的《房屋征收补偿协议书》于2016年7月签订，协议内容依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及省、市相关规定，对其房屋予以征收补偿，补偿内容和标准符合当时的征收政策。协议由其丈夫陈长学签字,2016年8月31日，陈长学领取了全部的征收补偿款1776580元。答辩人是法定的房屋征收机关，主体资格合法。该协议系对被答辩人征收补偿奖励期内最大合理权益的保护，答辩人既无违法行为，也未对被答辩人造成任何权利减损，相反最大程度保护了被答辩人在签约奖励期内的拆迁权益。故不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及其司法解释第九十九条所规定的行政行为无效的法定事由。 二、答辩人有理由相信第三人有代理权。涉案《房屋征收补偿协议书》签订期间，被答辩人与第三人系共同生活的夫妻关系。答辩人作为法定征收机关的征收行为都是公开进行的，被答辩人作为与第三人共同在被征收房屋所在地居住的产权人，理所当然应该知晓公开的征收行为，以及第三人与答辩人签订的征收补偿协议、交付旧房、领取补偿款等涉及自身权益的行为，并在随后两年多时间内未提出任何异议。鉴于此，答辩人有理由相信被答辩人知晓第三人签约行为，并认可其代理签约行为，只是没有签订书面代理合同而已。 三、原告夫妻于2016年8月31日领取了全部的征收补偿款人民币1776580元，房屋征收补偿协议已经履行完毕。 原告与第三人系夫妻关系，长期共同居住生活，原告夫妻领款至今已逾两年，且涉案房屋已于2016年拆除，房屋征收、房屋拆除和全额领取征收补偿款等事实证明原告显然知情，原告夫妻实际履行征收协议的行为视为对房屋征收补偿协议效力的认可，其请求确认合法无效于法无据。 四、被答辩人的诉讼已超出法定诉讼时限。 涉案《房屋征收补偿协议书》于2016年7月28日签订，补偿款于2016年8月31日领取，被征收房屋也于当月交付拆除完毕。被答辩人与第三人作为被征收房屋的共同产权人，且系正常夫妻关系，答辩人所有征收决定公告、评估机构选择、价格公示等行为均公开进行，并通过海州区政府网站、现场张贴等形式进行公示，被答辩人理应知晓。自2016年8月31日领取补偿款至2018年12月28日提起行政诉讼，明显已超出两年法定诉讼时限。综上，请求法院依法驳回其诉讼请求。 被告向本院提交如下证据以及法律、法规依据： 1、涉案房屋征收档案一组四页，证明连云港市高新区房屋征收中心受被告海州住建局（原海州区房屋征收局）委托对涉案房屋进行征收（征收编号C-21），依法履行了法定义务，符合法定程序。 2、《承诺书》，证明第三人承诺涉案房屋为其本人所有，并承诺发生产权争议或其他纠纷由其本人承担责任。 3、《新滩地块房屋征收补偿费用领取单（存根联）》，证明原告夫妻于2016年8月31日领取了全部的征收补偿款人民币1776580元，房屋征收补偿协议已经履行完毕。 4、新征字[2014]04号《连云港市新浦区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》。 5、新政发[2014]36号《连云港市新浦区人民政府新滩地块旧城区改造项目房屋征收决定书》及《新滩地块旧城区改造项目房屋征收补偿方案》。 6、《房地产估价报告》。 证据4-6，证明被告的征收行为有合法的授权，程序合法完善，尽到了通知义务。 法律、法规依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 第三人陈长学述称，一、原告与第三人系夫妻关系。涉案被拆迁房屋坐落在高新区花果山街道新滩村，属农村集体土地上自建房。房屋征收工作从一开始就不公开、不透明、不阳光，先进行面积确权、后签协议；同类型房屋确权结果，面积数量差距很大，引起受害人的强烈不满，第三人就是受害人其中之一。所以第三人对被告的征收行为一直持以消极抵抗态度，拒签涉案房屋征收补偿协议。 二、第三人拒签后，生活上带来麻烦不断，晚上有不明真相的社会闲散人员砸门窗玻璃，药死看门狗，门口被泼屎泼尿。第三人从事人民教师工作，教育局、学校领导不断找谈话，事态高压，第三人既考虑自身的生活、生命安全，更考虑工作前程，权衡再三，只好违心地在补偿协议上签了自己的名，原告并不知情。 三、原告和第三人相当一段时间夫妻感情淡化，常为家庭琐事发生争执，相互沟通困难，原告有事没事经常离家出走，也不打招呼，何时归家第三人全然不知。因此，在这份征收补偿协议上的签字只能是第三人一个人的行为，不能代表原告的意思。 综上，原告的诉求请求法院依法判决。 第三人陈长学没有向本院提交证据。 经庭审举证、质证，原告及第三人对被告所举证据的真实性无异议，但原告对其证明目的有异议，原告认为其对此完全不知情，其没有参与拆迁过程，也没有在协议书、领款证明上签字，协议书对原告没有任何约束力，应属无效；第三人认为补偿款是第三人领取的，但认为补偿少了。被告对原告所举证据的真实性无异议，但认为虽然协议书上没有原告的签字，但通过连云港市连云区人民法院庭审对原告的发问可知原告在拆迁过程中对协议内容是明知的，原告不能证明其在征收过程中及领款后两年内对征收事项一无所知，故涉案协议书上即使没有原告签字，事实可以证明原告对整个征收过程完全清楚、不持异议。第三人对原告所举证据无异议。 本院对上述证据，除原告所举证据2，系本案审查对象，对其合法性不作证据采信外，对原、被告所举其他证据，根据行政诉讼证据规则的规定，依法予以确认。 经审理查明，2014年5月9日，原连云港市新浦区人民政府作出新政发[2014]36号《连云港市新浦区人民政府新滩地块旧城改造项目房屋征收决定书》，决定对新滩地块旧城改造项目规划红线范围内的房屋实施征收，并同时公布了房屋征收补偿方案。原新浦区房屋征收局为该项目的房屋征收部门。原告伏广香与第三人陈长学夫妻共有的位于新滩村的自建房在该征收项目的规划红线范围内，征收编号C-21号。2016年7月28日，原新浦区房屋征收局（甲方）与第三人陈长学（乙方）签订《房屋征收补偿协议书》（协议编号：1404237号），约定由甲方征收乙方的涉案房屋，以货币补偿的方式给付乙方征收补偿款1730228元、搬迁奖励46352元。2016年8月31日，陈长学领取了征收补偿款及搬迁奖励合计1776580元。涉案房屋由陈长学交付征收部门拆除。原告伏广香没有委托陈长学代为处理涉案房屋的征收补偿事宜，对陈长学所签征收补偿协议亦表示不知情，并称是在签订补偿协议后一年多陈长学才告诉她的。2018年12月28日，原告伏广香以连云港国家高新区规划建设局为被告，向连云港市连云区人民法院（以下简称连云区法院）提起诉讼，要求确认陈长学签订的协议编号为1404237号《房屋征收补偿协议书》无效。连云区法院经审理后认为伏广香的起诉已超过法定起诉期限，于2019年1月24日作出（2019）苏0703行初3号《行政裁定书》，裁定驳回了伏广香的起诉。伏广香不服该裁定，提起了上诉。2019年6月3日，连云港市中级人民法院作出（2019）苏07行终53号《行政裁定书》，以被告主体不适格为由，裁定撤销了（2019）苏0703行初3号《行政裁定书》，指令连云区法院继续审理该案。连云区法院重新受理后，原告于2020年1月10日申请变更该案的被告为连云港市海州区房屋征收局。2020年4月14日连云区法院开庭审理该案时，明确被告为连云港市海州区住房和城乡建设局。2020年5月25日，连云区法院作出（2020）苏0703行初1号《行政裁定书》，以被告海州住建局××连云港市××区，根据行政案件相对集中管辖试点工作的相关规定，裁定该案移送本院管辖。2020年6月15日，本院予以立案受理。 本院认为，首先，关于原告的起诉是否已超过法定起诉期限问题。在法定期限内提起诉讼是行政诉讼案件依法受理的条件之一。之于本案，被诉房屋征收补偿协议签订于2016年7月28日，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告伏广香自称是在涉案征收补偿协议签订后一年多时间知道的，而其最初通过诉讼主张权利的时间是2018年12月28日，依照上述规定，原告的起诉未超过法定起诉期限。2018年2月8日起，《最高人民法院关于适用的解释》开始施行，该法第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。依此规定，原告伏广香的起诉亦不超期。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案被告虽然主张原告伏广香的起诉已超过法定起诉期限，但就此并未提供相应证据予以证实，故对被告的该诉辩观点，本院依法不予支持。 其次，关于被诉房屋征收补偿协议应否确认无效问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据以上规定，无效行政行为的判断标准是重大且明显违法，主要包括了四种情形。被诉的行政协议，属于行政行为中的一种，其兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律、法规的强制性规定，损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益时才能确认无效。本案中，原告伏广香与第三人陈长学系夫妻，涉案被征收房屋系夫妻共同财产，故伏广香与陈长学应为涉案被征收房屋的共有权人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及第二十五条第一款的规定，伏广香与陈长学系涉案被征收房屋的共同被征收人，作为房屋征收部门的被告，应当依照本条例的规定就补偿方式、补偿金额、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，与作为被征收房屋所有权人的原告夫妻二人共同订立房屋征收补偿协议，给予公平补偿；或者是在取得原告夫妻二人中一人授权的情况下，与另一人签订协议。而事实上，被告在征收过程中，与未获得伏广香授权的陈长学就涉案房屋的补偿事宜达成一致，签订了征收补偿协议，有违房屋征收补偿的上述规定。所签协议虽有违法之处，但属于一般违法行为，尚不符合确认无效的法定情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。据此，本院就原告起诉确认涉案协议无效的请求依法进行释明。经释明，原告拒绝变更确认涉案协议无效的诉讼请求。依据上述规定，应当驳回原告的诉讼请求。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第九十四条第二款、第九十九条之规定，判决如下： 驳回原告伏广香的诉讼请求。 案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  李素平 人民陪审员  韩永敏 人民陪审员  孙林中 二〇二〇年十二月七日 书 记 员  席梦娟 法律条文 [一]、《中华人民共和合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 [二]、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 ……。 [三]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 [四]、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 ……。 第九十四条…… 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将缴款凭证提交本院的，本院将依法按照最高人民法院《关于适用的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。