湖南省岳阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）湘06民终3671号上诉人（原审被告）:陈求权，男，汉族，1963年9月24日出生，住湖南省岳阳县。委托诉讼代理人：杨萃，湖南湘智律师事务所律师。上诉人（原审被告）:李修杰，男，汉族，1951年5月10日出生，住湖南省岳阳市岳阳楼区。上诉人（原审被告）:谢峰，男，汉族，1978年10月3日出生，住湖北省监利县。被上诉人（原审原告）:岳阳市岳阳楼区郭镇乡磨刀村新屋组，住所地岳阳市岳阳楼区郭镇乡磨刀村新屋组。负责人：易文斌，该组组长。委托诉讼代理人：易平波，男，汉族，1977年12月13日出生，系磨刀村新屋组村民。委托诉讼代理人：方勇，湖南天朋律师事务所律师。上诉人陈求权、李修杰、谢峰因与被上诉人岳阳市岳阳楼区郭镇乡磨刀村新屋组（以下简称“新屋组”）确认合同效力纠纷一案，不服湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602民初7928号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。陈求权、李修杰、谢峰上诉请求：撤销原审判决，并依法确认案涉《流转土地租赁协议》有效，由新屋组承担本案诉讼费用。事实和理由：1、原审法院认定上诉人租赁土地未经过相关行政主管部门的审批，属于认识事实错误。首先，签订案涉《流转土地租赁协议》时，就得到新屋组代表同意，并经村委会审批并盖章；其次，签订协议后，上诉人便在办理立项、规划、国土用地等手续，如果不是新屋组将一地多卖，三人租赁的土地早就变更为建设用地。2、因违反法律、行政法规的强制性规定而导致合同无效的情形，是指“效力性”的强制规定，而不是“管理性”的强制规定。而原审法院适用的土地管理法第四十四条，便是“管理性”强制规定，案涉土地虽然是农用地，但在履行审批手续后，可以改变土地用途变更为建设用地，故违反该条规定，不导致案涉《流转土地租赁协议》无效。3、案涉《流转土地租赁协议》的履行不存在损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的情形，双方合同签订已9年，9年来新屋组未提出异议，且上诉人已支付租金并在履行义务。在利益面前，新屋组违反诚信，一地多卖，现其主张案涉《流转土地租赁协议》无效，应予驳回。新屋组辩称：1、案涉《流转土地租赁协议》约定将新屋组10亩耕地用于修建厂房、生活住房和宗教设施，改变了租赁用地的农业用途性质，且没有依法办理手续，违法法律强制性规定，应认定无效；上诉人称可先租赁再办理审批手续，是本末倒置，现因上诉人的原因10亩耕地闲置9年，给集体组织造成了经济损失，也给国家和社会利益造成了损害。2、2004年土地管理法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；第四条第二款规定，严格限制农用地转为建设用地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；上述法律规定属于典型的效力性强制规定，案涉《流转土地租赁协议》改了被租赁土地的农业用途性质，且没有依法办理农用地转用审批手续，应当认定为无效。新屋组向原审法院起诉请求：1、确认新屋组与李修杰、谢峰、陈求权于2011年9月30日签订的《流转土地租赁协议》无效；2、由李修杰、谢峰、陈求权承担本案全部诉讼费用。原审法院认定事实：2011年9月30日，新屋组与李修杰、谢峰、陈求权签订了一份《流转土地租赁协议》，约定：新屋组将集体所有的部分闲置土地租赁给李修杰、谢峰、陈求权，用于建厂房、生活住房及修建宗教场所；租赁期限为40年，自2011年9月30日至2051年9月30日止；租赁价格为700元/年/亩；本协议签订之日付现金10万元，20个工作日内平整完场地付清全部余额18万元；如一方违约，由此产生的一切损失，由违约方赔偿；合同还对其他事项进行了约定。新屋组组长易余良及李修杰、谢峰、陈求权均在该协议上签名，岳阳市岳阳楼区郭镇乡磨刀村村委会在该合同上加盖了印章。诉争双方均认可在该协议签订时，得到了新屋组组民代表的同意。在该合同签订前，李修杰、谢峰、陈求权已于2011年9月28日向新屋组支付了第一笔租金10万元，2011年10月17日，支付了剩余租金18万元。诉讼过程中，新屋组主张租赁给李修杰、谢峰、陈求权的土地为农田，且李修杰、谢峰、陈求权租赁后至今未开发建设。陈求权主张，租赁土地后，进行了土地平整，并一直委托案外人万公望办理相关审批手续，但万公望擅自将相关审批手续办至其前妻李清秀开办的福寿公司名下。经查，福寿公司为2014年12月15日成立的自然人独资有限责任公司，法定代表人为李清秀。2018年2月12日，新屋组和福寿公司签订一份《合作协议》，约定新屋组提供位于X92县道旁面积为1959平方米土地和一般务工人员，福寿公司出资建设与经营，双方进行合作，福寿公司出资25万元用于新建厂房用地的农作物青苗等补偿。2018年2月14日，新屋组收到福寿公司支付的补偿款25万元。2018年1月29日，岳阳市规划局楼区分局为福寿公司颁发了乡字第岳规楼2018001号乡村建设规划许可证；2018年5月21日，岳阳市住建局为福寿公司颁发了编号430602201805210101号建设工程施工许可证。因为该办证问题，陈求权与万公望产生矛盾，万公望多次上访。2019年4月12日，岳阳楼区信访工作联席会议办公室出具《关于万公望信访事项办理的调查报告》，认定新屋组出租给李修杰、谢峰、陈求权的土地和新屋组与福寿公司合作的土地有3亩重合；李修杰、谢峰、陈求权与新屋组签订的《流转土地租赁协议》，在未依法办理土地变性前擅自改变用地性质，且租赁期间超过了法定期限；新屋组与福寿公司签订《合作协议》时，尚未与李修杰、谢峰、陈求权解除《流转土地租赁协议》，新屋组无权进行二次流转；万公望非福寿公司权益人，且实为产生本土地合同纠纷的制造者，所以涉及万公望的再次上访可终结。2019年9月10日，李修杰、谢峰、陈求权对万公望、新屋组、福寿公司提起诉讼，要求确认新屋组与福寿公司2018年2月12日签订的《合作协议》无效，万公望将霸占的1959平方米土地恢复原状并返还，万公望、新屋组、福寿公司赔偿构建物、围墙、基础等损失10万元。诉讼过程中，新屋组提起反诉，请求确认与李修杰、谢峰、陈求权2011年9月30日签订的《流转土地租赁协议》无效。2019年11月5日原审第一次开庭审理时，因查明陈求权以其和李修杰、谢峰三人的名义提起诉讼，未征得李修杰、谢峰的同意，该两人没有提起诉讼的意思表示，原审法院于当日裁定驳回了该两人的起诉。2019年11月11日，陈求权请求撤回了起诉。原审法院认为：新屋组与李修杰、谢峰、陈求权2011年9月30日签订的《流转土地租赁协议》，将新屋组集体经济组织所有的土地租赁给三人用于修建厂房等，虽然经过了组民代表的同意，但该协议改变了被租赁土地农业用途的性质，未经过相关行政主管部门审批，违反了法律的禁止性规定，对新屋组请求确认该协议无效的诉讼请求，予以支持。至于李修杰、谢峰、陈求权在《流转土地租赁协议》签订后是否开发建设的问题、案外人万公望是否擅自将李修杰、谢峰、陈求权的相关审批手续办至福寿公司名下的问题、新屋组与福寿公司签订的《合作协议》的效力问题及支付的28万租金的处理问题等，均不是本案的审理范围。李修杰、谢峰无正当理由不到庭参加诉讼，是对自己诉讼权利的放弃，不影响本案的审理。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，原审法院判决：确认岳阳市岳阳楼区郭镇乡磨刀村新屋组和李修杰、谢峰、陈求权2011年9月30日签订的《流转土地租赁协议》无效。原审案件受理费100元，由李修杰、谢峰、陈求权共同负担。本院二审期间，李修杰、谢峰、陈求权未提交新的证据。新屋组提交案涉土地红线图、航拍图各一份，拟证明案涉土地属于耕地。陈求权认为，新屋组提供的红线图、航拍图未标明来源，不能认定红线图、航拍图的真实性，达不到新屋组的证明目的。二审查明的事实与原审一致。根据诉争双方均认可的原审在卷证据，二审补充查明：岳阳楼区信访工作联席会议办公室出具的《关于万公望信访事项办理的调查报告》查明，在案涉《流转土地租赁协议》签订后，陈求权在2014年曾向郭镇乡乡政府和岳阳楼区相关职能部门提交《关于请求批准修建厂房的报告》，申请在流转土地上动用5亩土地（已平整）建设木艺加工厂；岳阳楼区规划分局同意郭镇乡磨刀村福寿木业有限公司修建临时厂房、办公房，用地调查红线面积2431平米；2015年9月，岳阳楼区国土分局受理后，现场测绘确权并报岳阳市国土局，“福寿木业建设项目报批面积0.2431公顷，上报的无集体建设用地，且图例与现状不一致”。本院认为，二审争议的焦点有两个方面:一、案涉《流转土地租赁协议》的性质。案涉《流转土地租赁协议》虽然约定“岳阳市郭镇乡磨刀村新屋组有部分闲置土地，同意租给乙方（即李修杰、谢峰、陈求权）使用。乙方用来建设厂房、生活住房及修建宗教场所”，但未明确出租土地的面积和具体范围。根据诉讼过程中诉争双方提供的证据及诉辩情况来看，双方均认可出租的土地是10亩；诉争双方均认可的《关于万公望信访事项办理的调查报告》已查明，上述10亩土地并非农业建设用地。据此，案涉《流转土地租赁协议》实质是新屋组将10亩农业用地出租给李修杰、谢峰、陈求权用于非农建设的协议。二、案涉《流转土地租赁协议》的效力。案涉《流转土地租赁协议》将10亩集体农业用地出租用于非农建设，违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日实施）第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的强制性规定，属于无效协议。李修杰、谢峰、陈求权上诉主张，强制性规定有效力性和管理性强制规定之分，租赁案涉10亩土地时虽未经相关行政主管部门审批，但在履行审批手续后便可以改变用途变更为建设用地，因此案涉《流转土地租赁协议》违反的是管理性强制规定，不应认定协议无效。对此，本院认为，效力性强制规定和管理性强制规定区分的根本在于，违反该规定的行为是否侵害国家、集体和社会公共利益。《中华人民共和国土地管理法》之所以禁止擅自将集体所有的土地出租用于非农建设，目的是保护农村生产秩序、保障我国农业安全；由于社会经济的发展，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条虽允许集体经营建设用地出让、出租，但前提条件是“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”；换而言之，集体土地只有经国土、规划部门确定并经依法登记转变成集体经营性建设用地后，才能出让、出租，不存在先行租赁再行申报，便可将集体土地转变成集体经营性建设用地的情形。本案中，案涉《流转土地租赁协议》签订时，案涉10亩土地并未经国土、规划部门确认登记为集体经营性建设用地，将此10亩土地出租用于非农建设，改变了土地农业用途的性质，对农村生产秩序、农业发展造成危害；也无证据表明，案涉10亩土地现已登记为集体经营性建设用地。据此，李修杰、谢峰、陈求权关于案涉《流转土地租赁协议》不应认定无效的主张，本院不予支持；原审法院认定案涉《流转土地租赁协议》无效，并无不当，本院予以确认。综上所述，湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院一审判决认定事实清楚、适用法律正确，处理恰当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人李修杰、谢峰、陈求权负担。本判决为终审判决。审判长  许震鹏审判员  刘景镔审判员  王延红二〇二〇年十二月四日书记员  王泊涵