广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终173号上诉人（原审原告）仁化县恒达新型材料有限公司。住所地广东省仁化县***。法定代表人陈建瑞，执行董事。委托代理人华荣伟，仁化县恒达新型材料有限公司财务。委托代理人卜伟松，广东维群律师事务所律师。被上诉人（原审被告）仁化县林业局。住所地广东省仁化县******。法定代表人廖永香，局长。出庭负责人谢文桥，副局长。委托代理人林浩傍，仁化县公安局森林分局治安股股长。委托代理人陈杰，仁化县公安局森林分局民警。上诉人仁化县恒达新型材料有限公司（以下简称恒达有限公司）因与被上诉人仁化县林业局（以下简称仁化林业局）林业行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1993年5月17日，仁化县人民政府颁发《国有土地使用证》给仁化县白水泥厂，该证记载“地址：仁化县***，用地总面积：75058平方米，用途：建水泥厂，四至：东至麻塘农场鱼塘、南至荒山、西至荒山、北至黎公路，非农业建设用地自有使用权面积：75058平方米。”2018年11月20日，广东省仁化县霞山建材实业总公司（甲方）与恒达有限公司（乙方）签订《广东仁化霞山白水泥有限公司第六期厂地、设备租赁合同》，约定甲方将位于仁化县******的白水泥生产线相关设备、厂房、化验室、仓库、场地、厂区办公楼及地上附着物，运输工具及白水泥厂管辖内的所有用地、建筑物等（不包括厂区内原租赁者建设的彩色水泥生产车间以及围墙外的房屋、地上附属物）租赁给乙方使用。2018年11月22日，恒达有限公司在仁化县**监督管理局登记的《营业执照》记载：“名称：仁化县恒达新型材料有限公司”“类型：有限责任公司（自然人独资）”“经营范围：生产、销售：碳酸钙粉、石灰、建筑装饰材料、碎石”“住所：广东省韶关市仁化县***（原仁化县白水泥厂）。”2020年3月19日，根据仁化县丹霞林业工作站《案件线索简要情况初核表》的报告，仁化林业局决定立案查处原仁化县白水泥厂涉嫌破坏林地的行为。2020年3月19日，受仁化林业局的委托，仁化县**********作出《仁化县*******委会恒达新型材料有限公司占用林地的调查、测算报告》，测得恒达有限公司占用林地面积为1号图斑为506.9平方米（0.76亩），2号图斑为3881.9平方米（5.82亩）。2020年3月27日，仁化县*********出具《生态公益林查询证明》，明确“……查核仁化县*******委会，地籍小班号：440********7000200604、440********7000200201，不是生态公益林。”2020年4月16日，仁化县*******民委员会出具《情况说明》，内容有“仁化县恒达新型材料有限公司所在林地地名为‘杉树坑’山场，1987年仁化县丹霞乡人民政府颁发的林权证中注明‘杉树坑’山场面积为2600亩……属我村委会集体山林，仁化县恒达新型材料有限公司在该范围内。因历史原因，新林权证中‘杉树坑’山场只办理了298亩林地，其余林地暂未办理新林权证。”2020年5月8日，仁化林业局在告知处罚事实、理由及依据、陈述和申辩权利、申请听证权利之后，作出仁林罚决字[2020]第1502号《林业行政处罚决定书》查明：2018年11月20日，恒达有限公司与霞山建材总公司签订了《广东仁化霞山白水泥有限公司第六期场地、设备租赁合同》，承包原白水泥厂75058平方米土地用于经营石灰厂。2019年4月，恒达有限公司在未到林业行政主管部门办理征占用林地手续的情况下，在原白水泥厂范围内的“杉树坑”山场平整林地搭建磨粉车间及堆料场。经委托仁化县**********技术人员对“杉树坑”山场被擅自改变林地用途现场进行鉴定测算，“杉树坑”山场被擅自改变林地用途现场地籍小班号为：440********7000200604、440********7000200201，改变林地用途总面积为4388.8平方米，经仁化县*********核对，上述两个小班号不属于生态公益林。仁化林业局以恒达有限公司擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条规定为由，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、广东省林业行政处罚自由裁量权实施办法和实施标准中擅自改变林地用途分档较重的规定，决定对恒达有限公司作出行政处罚：1、责令在2020年10月1日前恢复原状；2、罚款88000元。2020年5月15日，恒达有限公司向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求:一、撤销仁林罚决字[2020]第1502号《林业行政处罚决定书》。二、诉讼费用由仁化林业局负担。一审法院经审理认为，仁化林业局查明恒达有限公司在未到林业行政主管部门办理征占用林地手续的情况下，在原仁化县白水泥厂范围内的“杉树坑”山场平整林地搭建磨粉车间及堆料场。经委托仁化县**********技术人员对“杉树坑”山场被擅自改变林地用途现场进行鉴定测算，“杉树坑”山场被擅自改变林地用途总面积为4388.8平方米。仁化林业局认为恒达有限公司违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，已经构成擅自改变林地用途的行为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对恒达有限公司作出行政处罚的行政行为合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回恒达有限公司的诉讼请求。上诉人恒达有限公司不服一审法院的行政判决向本院提起上诉称：涉案土地是恒达有限公司从广东省仁化县霞山建材实业总公司承租而来，属于上述公司的下属企业仁化县白水泥厂于1993年取得112.6亩非农业建设用地的国有土地使用权证范围。加盖了仁化县国土局印章的《国家建设征（拨）用土地呈报表》载明：“申请征（拨）用地总数量（亩）”112.6亩，其中“征用集体土地（亩）”9.5亩，“划拨国有土地（亩）”103.1亩；该表林地、经济林这两栏为空白。且加盖了仁化县人民政府土地证专用章的国有土地使用权证载明：“非农业建设用地”，“农林牧渔场用地”以及“林地”面积均为空白。仁化林业局称涉案地块中有6.58亩“杉树坑”属于林地，与上述加盖了仁化县人民政府专用印章、仁化县国土局印章等具有法律效力的国家机关颁发的权属证书载明林地面积为零等事实不符。仁化林业局是仁化县人民政府的下属机关，仁化林业局无权撤销上述土地权属证件。仁化县人民政府在审核、颁发土地权属证件过程中，如果发现土地当中有林地，应当通知申请人到仁化林业局办理相关手续，但是仁化县人民政府审核通过并颁发土地证。时隔26年，当恒达有限公司在看过土地证件确认没有林地，不需要到林业行政部门办理相关手续之后，才花费上千万元兴建基础设施和厂房。上诉请求:一、撤销原判；二、依法撤销仁林罚决字[2020]第1502号《林业行政处罚决定书》；三、本案诉讼费用由仁化林业局负担。被上诉人仁化林业局答辩称：一、恒达有限公司在未到林业行政主管部门办理征占用林地手续的情况下，在原白水泥厂范围内的“杉树坑”山场平整林地搭建磨粉车间及堆料场。经委托仁化县**********技术人员对“杉树坑”山场被擅自改变林地用途现场进行鉴定测算，“杉树坑”山场被擅自改变林地用途，改变林地用途总面积为4388.8平方米。经仁化县*********核查，涉案两个小班号不属于生态公益林。由于恒达有限公司的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条规定，故恒达有限公司应当依法接受处罚。二、恒达有限公司称涉案林地已经办理非农业建设用地使用权证，具备合法的用地手续，与事实不符：（一）经委托仁化县**********技术人员对恒达有限公司到涉案林地建设现场进行鉴定，“杉树坑”林地被擅自改变林地用途的总面积为4388.8平方米。经仁化县自然资源局丹霞自然资源管理所鉴定测算，恒达有限公司的磨粉车间、堆料场地块（2019年第五季度土地卫片63号、65号图斑）地类属性为林地。（二）政府于1987年1月19日颁发了涉案地块的林权证，根据《中华人民共和国森林法》第十八条、《国务院办公厅转发林业部等有关部门进一步加强林地保护管理工作请示的通知》的规定，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。（三）2018年卫星图显示，涉案地块2018年仍是林地。请求法院驳回恒达有限公司的诉请。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：一、仁化林业局以一份填证日期为1987年1月19日以及另一份发证日期为2014年6月17日的农村集体经济组织登记的林权证等证据材料确认涉案地块属于林地范围。二、仁化林业局在一审答辩中确认:1993年广东仁化霞山白水泥有限公司征得仁化县********岭荒山9.5亩及仁化县良种示范场的国有土地103.1亩,合计112.6亩，地籍小班号为440********7000200604，440********7000200201。三、1993年4月28日，仁化县白水泥厂（甲方）与丹霞麻塘管理区办事处（乙方）签订一份《征地协议书》约定甲方征用乙方面积9.5亩土地。1993年4月29日，仁化县国土局作出仁国土字（1993）第08号《关于白水泥厂建设用地的批复》，同意仁化县白水泥厂将112.6亩土地转让或者征用用于建厂用地。四、恒达有限公司提供的《仁化县白水泥厂征地地理位置图》G-49-108-（43）与农村集体经济组织领取的林权证所附《森林、林木、林地四至范围图》即1：10000地形图比对，两图只有少部分地块交叉、重叠。五、1993年4月21日，仁化县白水泥厂（甲方）与仁化县良种示范场（乙方）签订一份《划拨土地协议书》约定乙方划拨103.1亩土地给甲方作建设厂房的用地。六、仁化县**********制作的《仁化县*******委会恒达新型材料有限公司占用林地现场勘察图》显示，该中心认定的占用林场范围，即1号、2号地块，有部分是1：10000地形图图例中“塘”的范围。本院认为：本案审查仁化林业局于2020年5月8日作出的仁林罚决字[2020]第1502号《林业行政处罚决定书》是否合法的焦点，在于涉案地块是林地还是土地，包括涉案地块是建设用地还是农用地、该地块部分是林地还是都是林地。首先，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二条第（四）项规定：“下列土地属于全民所有即国家所有……（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；”明确了在总体上林地属于土地范围。《中华人民共和国森林法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。”明确了在具体的行政管理方面，林地从土地中分离，土地与林地分别由不同的法律进行调整，即土地管理中的行政处罚，由土地管理行政部门依照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行处罚；而林地管理中的行政处罚，由林业管理行政部门依照《中华人民共和国森林法》的规定作出行政处罚。而且，相关法律也规定了国有土地使用权的登记要求，同时也明确了在林地进行建设的批准要求，即申请或者改变林地用途进行建设的，应当向林业主管部门申请。本案仁化林业局依照《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，认定恒达有限公司改变了林地用途。但改变林地用地行为发生的前提是涉案地块属于林地而非土地。仁化县人民政府于1993年期间颁发的《国有土地使用证》，说明相关企业获得涉案地块的建设用地使用权，即涉案土地不属于林地，而仁化林业局却认为相关企业没有林地使用权，由此产生了涉案地块到底是土地还是林地的问题。现有证据，并不能证实涉案地块是林地而不是土地。仁化林业局以仁化县**********技术人员的现场鉴定、仁化县*********对涉案地块的核查、2018年卫星图及其林班等，确认涉案地块属于林地，从而确认恒达有限公司进行建设的地块属于林地，主要证据不足。其次，《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”从利用土地现状的角度，将土地划分为农用地和建设用地，并将林地纳入农用地的范围，将用于兴建建筑物的土地纳入建设用地范围。本案仁化县人民政府于1993年5月17日颁发的《国有土地使用证》登记的“用途：建水泥厂”、“非农业建设用地自有使用权面积：75058平方米。”内容，确认登记土地的性质是建设用地而非农用地。然而，仁化林业局却以征用原林地未经林业部门批准等为由，作出与仁化县人民政府《国有土地使用证》登记内容不同的确认，认为涉案地块属于林地，即农用地而非建设用地。由此产生了在仁化县人民政府的登记发证与仁化林业局确认恒达有限公司改变林地用途之间，到底是以仁化县人民政府的确认为准，还是以仁化林业局的确认为准等问题。此外，在仁化县人民政府颁发的确认涉案地块属于建设用地的《国有土地使用权证》而该使用凭证未被法定机关撤销之前，仁化林业局单方认为涉案地块属于林地，确定恒达有限公司擅自改变林地用途，没有提供确凿的证据予以证实。再次，本案相关证据显示，涉案地块部分原为农村集体经济组织的林地，部分原为仁化县良种示范场的土地。但在1993年仁化县人民政府颁发《国有土地使用证》之前，仁化县白水泥厂与相关单位分别签订了《征地协议书》、《划拨土地协议书》，上述两份协议书属于什么性质的行为且是否具有法律效力，仁化林业局并未认真审查清楚。虽然，法律赋予县级以上人民政府林业主管部门具有调查违反林业法律、法规行为的职权。然而，作为仁化县人民政府的一个职能部门，仁化县人民政府于2014年6月17日颁发的农村集体经济组织登记的林权证与同样是仁化县人民政府于1993年5月17日颁发《国有土地使用证》，哪份属于具有法律效力的登记凭证，仁化林业局未经仁化县人民政府或者相关法定机关确定，便直接确认涉案地块的属性，认定事实不清。不仅如此，涉及地块经采用恒达有限公司提供的《仁化县白水泥厂征地地理位置图》G-49-108-（43）与农村集体经济组织领取的林权证所附《森林、林木、林地四至范围图》即1：10000地形图比对，两份地图只有少部分地块交叉、重叠，由此说明涉案地块到底有多少被农村集体经济组织登记了林权，有多少是上世纪九十年代已被征收，仁化林业局亦未调查清楚。仁化县**********的现场勘察图显示，1号、2号地块有部分是1：10000地形图中标注“塘”的范围，“塘”与林地是什么关系，仁化林业局未作区分。在涉案地块原征地协议范围与林地范围尚不确定的情况下，仁化林业局作出处罚要求恒达有限公司恢复涉案地块的原状，缺乏相应的事实依据和法律依据。综上所述，仁化林业局的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，应当撤销并由仁化林业局重新作出行政行为；原判认定事实不清，适用法律、法规错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初149号行政判决。二、撤销仁化县林业局仁林罚决字[2020]第1502号《林业行政处罚决定书》。三、限仁化县林业局在本判决生效之日起的法定期限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元合计100元由仁化县林业局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月二日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹