广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤2071行初1684号原告：梁海梅，女，1968年7月16日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码442************748。委托代理人：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码442************772，系原告梁海梅丈夫。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：何树沛，中山市古镇镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。原告梁海梅因要求被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）履行法定职责一案，于2020年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法进行了审理，现已审理终结。原告梁海梅诉称，其通过查阅冈南村村务公开答复告知书“冈南复[2019]2号、31号（一）”发现，中山市******民委员会（以下简称冈南村委会）与蔡洪光、蔡合利两人分别签订了两份工商业用地有偿使用协议未经民主决定而擅自办理。其于2020年6月4日向被告古镇镇政府反映该项事情，后于同年8月26日收到古镇镇政府作出的中古行复[2020]69号答复。首先，上述“两协议”的签订涉及到其村每位村民的切身利益，应属《村民委会员组织法》第十九条第（五）项规定的事项，必须由村民会议讨论决定可方办理。从古镇镇政府作出的答复对其村有关该案的民主决策程序调查称：“无法核查到当年否经过其他民主决策程序的材料”以及“古府办公开[2019]13号”表述，“两协议”的签订未经过民主决策程序擅自签订属实，违反了上述法律规定，系损害村民合法权益的违法行为。根据《中共中央办公厅、国务院关于农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（1984.4实施）对民主管理的基本要求规定，凡需村务管理的重大事项和村民关注的热点、难点问题的处理，都应先召开党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求党内外群众的意见，按大多数人的意见实行民主决策，坚决纠正不顾群众意愿，由几个干部自行其是的做法。依此法理，上述事实理据证实“两协议”的签订未经民主决策程序证据确凿，实属几个干部自行其是、独断专行、徇私舞弊、罔顾群众意见和利益的做法，严重损害了村民群众的合法权益。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条、九十三条规定，本案属于村民集体权利和利益行为的追讨，其对本案引用的法律规章均属于保护和保障集体权益的特别规定，不符合“法不溯及既往”的法律规定，而古镇镇政府却以“法不溯及既往”的规定不支持其提出责令整改申请违反了《中华人民共和国立法法》第八十四、九十三条规定，应予纠正。为此，特诉至法院，诉讼请求：1、撤销被告古镇镇政府作出的中古行复[2020]69号关于责令整改申请的答复，并判令被告重新作出行政行为，依法确认冈南村委会签订本案的“两协议”无效及追究相关责任人的法律责任。2、本案诉讼费由被告古镇镇政府承担。经审查查明，2020年6月4日，梁海梅以邮寄方式向古镇镇政府递交责令整改申请书，申请书载明：冈南村委会（甲方）与蔡合利（乙方）的工商业用地有偿使用协议的内容显示，冈南村二坦工业区工商业用地对外租赁签订50年期有偿使用合同，其租赁方案未经民主决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第（五）项规定，时任冈南村委会的做法是损害村民合法权益的违法行为。根据《广东省集体资产管理条例》（1996版）第二十四条第二款的规定，恳请古镇镇政府对上述冈南村委会的行为进行调查核实，确有违法行为的，依法作出纠正的处理，并追究责任人的法律责任。2020年6月22日，梁海梅以邮寄方式向古镇镇政府递交（补正）责令整改申请书，申请书载明：从“冈南复[2019]2号、31号之（1）”发现，其村与蔡合利、蔡洪光签订的两份工商业用地有偿使用协议，没有依照合同订立的形式程序而达成。蔡洪光的合同没有报关部门备案，而且两份合同要签订的有关资料（出让或出租制定的方案、招投标民主决策）以及鉴证手续均未报有关行政部门备案，有“古府办公开[2019]212、59、13号为证，严重违反了《广东省农村社区合作经济承包合同管理条例》第十条规定，时任冈南村委会的行为严重侵犯了村民的合法权益，是严重的违法失职渎职行为。根据《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第四十一条规定，恳请古镇镇政府对时任冈南村委会的违法行为进行调查核实，确定违法行为的，作出依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十三条追究责任人的法律责任。古镇镇政府收到上述申请书后，于2020年7月8日对冈南村委会委员进行调查并制作调查笔录。同年7月13日，冈南村委会向古镇镇政府提交了书面的回复函。古镇镇政府查明，冈南村委会分别于1998年8月8日和2000年12月28日召开“两委”会议对二坦工业区工商业用地对外租赁方案进行讨论，由于历史久远，无法核查到当年是否经过其他民主会议决策的材料。冈南村委会反馈己执行该方案（与第三方签署了相关的协议），在整个执行过程中，并无村民对此提出异议。古镇镇政府又查明，《广东省农村社区合作经济暂行规定》、《广东省农村社区合作经济承包合同管理条例》现均己失效，而且现行《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第四十一条规定于2012年11月1日实施，《广东省农村集体集体经济组织管理规定》于2006年10月1日实施，并于2013年5月31日进行了修订。古镇镇政府认为，冈南村分别于1998年8月8日和2000年12月28日召开“两委”会议对二坦工业区商业用地对外租赁方案进行讨论，并于2000年与第三方签署相关协议，故冈南村委会的行为己涉及第三方的权利义务。冈南村的上述行为均发生在2006年10月1日前，梁海梅提出申请依据《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第四十一条对冈南村委会的行为进行调查核实，并根据《广东省农村集体集体经济组织管理规定》第二十三条进行处理，明显违反了法不溯及既往的基本原则，认定梁海梅提出的责令整改申请没有法律依据，故于2020年8月25日向梁海梅作出中古行复字[2020]69号关于责令整改申请的答复，对梁海梅的申请不予支持。梁海梅不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，古镇镇政府于2019年12月17日作出古府办公开[2019]212号关于政府信息公开申请的答复，向申请人蔡树伟答复：古镇镇政府于2019年12月2日收到蔡树伟提出的政府信息公开申请，其申请公开的政府信息为：“在2000年间冈南村将二坦工业区的工商业用地租赁给蔡洪光、蔡合利（50年期）签下的两份有偿使用协议，到农村承包合同管理机关办理鉴证手续的信息。”经核查，古镇镇政府现保存有冈南村委会与蔡合利签署的《工商业用地有偿使用协议》1份，符合公开的条件，予以公开。该协议签订双方为南冈村委会、蔡合利，签订时间为2000年1月1日。再查明，冈南村委会于2019年9月3日作出冈南复[2019]31号关于信息公开申请答复告知书，向申请人蔡树伟答复：其申请公开的村务信息为冈南村工业大道东二路2号的工业用地租给蔡洪光的工商业用地有偿使用协议书以及有偿使用款项交付冈南村委会的入账凭证信息。冈南村委会答复告知如下：该土地面积2亩，租用期限：2000年1月1日起至2049年12月31日止，长租地款：50万，租用人：蔡洪光。财务原始凭证暂未明确列入村务公开范围。本院认为，本案中梁海梅向古镇镇政府投诉冈南村委会与蔡合利、蔡洪光签订土地有偿使用协议违法，请求古镇镇政府对上述行为进行处理。梁海梅认为古镇镇政府对其上述投诉未履行法定监管职责，从而提起本案行政诉讼。冈南村委会于2000年1月1日与蔡合利签订《工商业用地有偿使用协议》，于2000年1月1日将相关土地出租给蔡洪光使用。1988年6月1日起试行及1998年11月4日修订后实行的《中华人民共和国村民委员会组织法》仅是规定乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，并未赋予乡镇人民政府对村民委员会的工作、村民会议或者村民代表会议决定事项等具有监管职权和职责。2010年10月28日修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、第三十一条、第三十六条第二款才明确赋予了乡镇人民政府对村民委员会不依照法律法规履行法定义务、村民会议或者村民代表会议的决定违反法律法规规定等行为具有监管职权和职责。依照法不溯及既往的原则，冈南村委会于2000年1月1日将相关的土地出租给个人，古镇镇政府对上述行为不具有法定监管职权和职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，对于梁海梅的起诉，本院予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项和第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告梁海梅的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审判长  李恒勇审判员  李秀华审判员  刘香霞二〇二〇年十二月八日书记员  关伟杰