河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1498号上诉人(原审原告)赵亚细，女，1990年6月12日出生，汉族，住河南省新密市。上诉人(原审原告)暨赵亚细委托代理人周鸿涛，男，1979年5月21日出生，汉族，住河南省郑州市。系赵亚细之夫。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路**。法定代表人尹弘，该省人民政府省长。上诉人周鸿涛、赵亚细因与被上诉人河南省人民政府（以下简称河南省政府）土地批复行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（以下简称原审法院）（2020）豫71行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。本案现已审理终结。上诉人周鸿涛、赵亚细原审诉讼请求：1．撤销河南省政府作出的豫政复决〔2019〕1031、1041-1042号《行政复议决定书》；2．责令河南省政府受理周鸿涛、赵亚细的复议申请并重新依法作出行政行为；3．诉讼费用由河南省政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，根据上述规定，省、自治区、直辖市人民政府根据其土地征收决定而作出的行政复议决定，系不可诉的终局裁决。尽管该规定对省、自治区、直辖市人民政府作出的不符合受理条件予以驳回的复议决定是否属于终局裁决未作规定，但是，基于终局裁决也是行政行为，应当包含实体性内容和程序性内容，对被申请事项相关问题的程序性复议决定亦应属于终局裁决。本案被诉行政复议决定是河南省人民政府作出的关于周鸿涛、赵亚细对豫政土〔2017〕49号批复申请复议的程序性决定，属于终局性裁决，人民法院不予受理，已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项、第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回周鸿涛、赵亚细的起诉。案件受理费50元，退还周鸿涛、赵亚细。上诉人周鸿涛、赵亚细不服原审裁定，提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。周鸿涛于2019年11月15日收到新密市人民政府2019年11月13日作出的政府信息公开答复后，才得知河南省政府作出的《关于新密市2016年度第七批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2017]48号）、《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2017]49号），将周鸿涛、赵亚细的承包耕地征收为国有土地。周鸿涛、赵亚细于2019年12月26日向河南省政府申请行政复议，请求撤销《关于新密市2016年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2017]49号），河南省政府作出了豫政复决[2019]1031、1041-1042号行政复议决定书，以超过行政复议申请期限驳回周鸿涛、赵亚细的复议申请。二、原审法院适用法律错误。1.周鸿涛、赵亚细是针对河南省政府作出的豫政土[2017]49号批复的合法性提起的行政复议申请，河南省政府应该对[2017]49号批复进行实体性审查，但河南省政府以超过行政复议申请期限驳回了周鸿涛、赵亚细的复议申请实属不当。因此，河南省政府作出的复议决定不属于法定的最终裁决，应属于人民法院的受案范围，本案不应适用《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定。2.新修订并已施行的《中华人民共和国行政诉讼法》已废止了《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定，鉴于《中华人民共和国行政复议法》于1999年10月1日起施行，而新《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起施行，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，即便省级人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定作出的行政复议决定，周鸿涛、赵亚细仍然可以进行行政诉讼。综上，请求依法撤销原审裁定及行政复议决定；责令河南省政府受理周鸿涛、赵亚细的复议申请，并重新依法作出行政行为；诉讼费用由河南省人民政府承担。本院认为，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复在现实中和法律上属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”，是省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法规定作出最终裁决”的规定，征收集体土地的批复作为省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为，经过同级政府复议之后形成的复议决定，并没有被排除在行政诉讼的受案范围之外，当事人对该复议决定不服的，可以起诉，也可以向国务院申请裁决。同时，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该规定，不能认为省、自治区、直辖市人民政府根据征收土地决定作出的行政复议决定系不可诉的终局裁决，因为该规定只明确了根据省、自治区、直辖市人民政府的征收土地决定确认土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，并未明确省、自治区、直辖市人民政府针对征收土地决定作出的行政复议决定为最终裁决。并且，最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》，也仅明确省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复属于最终裁决行为，将征收集体土地的批复排除在行政诉讼的受案范围之外，但并没有将其排除在行政复议的受案范围之外，当事人仍可以对征收集体土地的批复申请复议。对于上述法律规定和司法解释，应当全面正确理解，区分不同情况作出处理，不能一刀切地认为针对征收集体土地的批复作出的复议决定均系最终裁决。如果复议机关经过实体审查后作出了行政复议决定，当事人不服的，不能提起行政诉讼，因为征收集体土地的批复为最终裁决，对其经过实体审查作出的复议决定也是最终裁决，当事人只能向国务院申请裁决；如果复议机关以当事人申请行政复议超过法定期限，或者当事人与征收集体土地的批复没有法律上的利害关系等不符合受理条件为由作出驳回行政复议申请的复议决定，因复议机关未对征收集体土地的批复进行实体审查，此时的复议决定系程序性的复议决定，当事人不服该复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院之所以应当受理并审查程序性的复议决定的合法性，价值在于保护当事人针对征收集体土地的批复申请行政复议的权利，进而保护其向国务院申请裁决的权利。本案中，周鸿涛、赵亚细针对河南省政府作出的征收集体土地的批复申请行政复议，河南省政府认为周鸿涛、赵亚细的行政复议申请超过了法定申请期限，遂作出驳回周鸿涛、赵亚细行政复议申请的复议决定，该复议决定未对征收集体土地的批复进行实体审查，属于程序性的复议决定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定的最终裁决行为，周鸿涛、赵亚细对该复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。原审法院认为该复议决定系最终裁决行为，裁定驳回周鸿涛、赵亚细的起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销。综上，上诉人周鸿涛、赵亚细的上诉理由部分成立，本院予以采纳。原审裁定适用法律错误，处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初30号行政裁定；二、本案指令郑州铁路运输中级法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年十二月三日法官助理董亚伟书记员宁文煜