上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终565号上诉人(原审原告)孙锦荣，男，1954年3月7日出生，汉族，住上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市财政局，住所地上海市徐汇区。法定代表人曹吉珍。出庭应诉行政机关负责人宋彬，上海市财政局副局长。委托代理人田宏斌。委托代理人王延。上诉人孙锦荣因行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人孙锦荣，被上诉人上海市财政局(以下简称市财政局)副局长宋彬和委托代理人田宏斌、王延到庭参加诉讼。现已审理终结。原审认定：孙锦荣于2019年8月29日向上海市长宁区财政局(以下简称长宁财政局)提交网上政府信息公开申请，要求获取“土地使用权出让金收缴凭证(发票收据)——长宁区39街坊旧区改造项目”的信息(以下简称案涉信息)。同年9月24日，长宁财政局作出长财信息公开发[2019]6号《政府信息公开申请告知书》(以下简称涉案告知)，告知：“经检索，没有您所申请公开的信息，该政府信息不存在。”孙锦荣不服，向市财政局申请行政复议。市财政局于同年11月21日受理孙锦荣的行政复议申请，并于同年11月27日向长宁财政局寄发《行政复议答复通知书》。同年12月3日，长宁财政局向市财政局提交了《行政复议答复书》及相关证据。2020年1月17日，市财政局向孙锦荣送达《行政复议延期审理通知书》。同年2月19日，市财政局作出沪财复决[2020]1号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，认定长宁财政局所作的涉案告知事实认定及法律适用错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第(二)项的规定，决定将长宁财政局涉案告知中的答复相关内容变更为“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第三十六条第(五)项的规定，您所申请公开的信息不属于本行政机关负责公开(根据国家和本市有关规定，本市土地出让金由相关土地管理部门负责具体征收)，建议您向相关土地管理部门咨询。”孙锦荣仍不服，诉至原审法院，要求撤销被诉复议决定，判令市财政局重新作出行政复议决定，即责令长宁财政局公开孙锦荣申请的政府信息。原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，市财政局具有受理并处理孙锦荣向其提出的行政复议申请的法定职责。市财政局在受理孙锦荣复议申请的60日内，告知孙锦荣延长复议审理期限，并在延长后的法定期限内作出被诉行政复议决定书，复议程序合法。案件的争议焦点在于，长宁财政局是否为案涉信息的公开义务主体。原审认为，依据《信息公开条例》第二条，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。本案中，市财政局提供的法律、地方政府规章及相关规范性文件上下对应、前后衔接，能够反映出的本市土地出让金征收制度的沿革情况，足以证明自实施土地出让金制度以来，本市土地管理部门或实际承担土地管理职能的部门，具体负责土地出让收入的征收工作，并根据实际制作收缴凭证，故案涉信息的制作主体并非长宁财政局。根据孙锦荣的描述，案涉信息是以发票收据为表现形式的土地使用权出让金收缴凭证。根据《上海市财政局、上海市发展和改革委员会、上海市房屋土地资源管理局关于转发〈财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知〉的通知》(沪财建[2007]45号，以下简称45号文)，本市区级房地部门将土地出让相关资料报市土地管理部门备案，区级财政部门将土地出让收支情况报市财政局备案，市财政局将土地出让收支情况反馈给市土地管理部门。由此可知，区级财政部门并不依法获取区级土地管理部门制作的土地出让金收缴凭证，故长宁财政局亦非案涉信息的最初获取主体。孙锦荣主张的土地出让金收支管理制度，以及长宁财政局向动迁基地拨付安置补偿资金并直接参与了孙锦荣动迁安置补偿分配，均不足以证明长宁财政局在履行行政管理职权过程中制作或最初获取了案涉信息，故对其主张，不予采纳。《信息公开条例》第三十六条第(五)项规定，申请公开的信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。市财政局在复议决定中依据《信息公开条例》第十条第一款、第三十六条第(五)项之规定，变更长宁财政局涉案告知的答复意见，并向孙锦荣告知了其所认为的公开主体，并无不当。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2020年9月22日判决如下：驳回孙锦荣的诉讼请求；案件受理费人民币50元由孙锦荣负担。判决后，孙锦荣不服，上诉于本院。上诉人孙锦荣上诉称：长宁财政局拥有部分动迁安置房和二手房屋，作为长宁区39街坊旧区改造地块的房屋动迁安置，并以10.98亿元人民币，分批拨款长宁区39街坊旧区改造地块，用作动迁安置补偿资金。长宁财政局直接参与了上诉人房屋动迁安置房的分配。根据45号文第二条、第四条的规定，长宁财政局按规定收到39街坊土地出让金，依法应当在交款单上盖章，凭此单该土地受让人(上海伟信置业发展有限公司)才能拿到房地部门核发的国有土地使用证，故长宁财政局是上诉人所申请信息的公开主体。被诉复议决定错误，原审判决认定事实不清、适用法律错误，故请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人市财政局辩称，根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、第八十六条，2001年7月1日起实施的《上海市土地使用权出让办法》第六条、第七条以及《关于贯彻实施若干意见的通知》(沪房地资金[2002]5号)第二条、第四条。《关于实施上海市土地出让金管理办法的通知》(沪计调[2001]50号)第三条，《财政部国土资源部中国人民银行关于印发》(财综[2006]68号)第三条，2007年9月30日起执行的45号文第一条、第七条的规定，市财政局经审查认为，根据本市土地出让金征收制度的沿革情况，长宁财政局未具体负责过土地出让金征收工作，土地出让金的具体征收工作自始不属于财政职能，长宁区财政局不是案涉信息的公开主体，应当根据《信息公开条例》第三十六条第五项的规定，告知孙锦荣所申请信息公开不属于长宁财政局负责公开的范围。长宁财政局作出涉案告知认定事实及适用法律错误，市财政局在查清事实和证据的基础上予以变更，符合法律法规的规定。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，市财政局具有作出被诉复议决定的法定职权，且在受理行政复议申请后进行审查并经延期，在法定期限内作出被诉复议决定，行政程序合法。本案中，上诉人向长宁财政局申请公开“土地使用权出让金收缴凭证(发票收据)——长宁区39街坊旧区改造项目”的信息，该信息的指向是特定的，即土地使用权出让金的收缴凭证。从本案查明的相关法律法规规章及规范性文件的规定来看，土地使用权出让金的收取涉及收入和缴拨两个环节，即依照《中华人民共和国土地管理法》《上海市土地使用权出让办法》等相关规定，土地使用权出让金由土地管理部门负责向受让人收取，然后再统一上交财政部门。因此，制作土地使用权出让金收缴凭证的(发票收据)主体应当是相关土地管理部门而非财政部门，在此过程中相关财政部门并不负有向受让人出具土地使用权出让金收缴凭证的职能。因此，上诉人关于长宁财政局负有向其公开所申请案涉信息职责的诉讼意见，依法不能成立，本院难以采信。市财政局作出被诉复议决定，对长宁财政局的告知内容进行变更，告知上诉人其所申请公开的案涉信息不属于长宁财政局负责公开，并建议其向相关土地管理部门咨询，并无不当。需要指出，上诉人可通过向其他职能机关申请获取所需信息，被诉复议决定并不影响上诉人知情权的行使。综上，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据。本院不予支持，原审判决正确合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙锦荣负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 沈莉萍二〇二〇年十二月二日法官助理 林博宸书 记 员 陈 琳附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……