云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云23行终72号 上诉人（原审原告）：王兆林，男，1963年9月18日生，汉族，小学文化，农民，云南省元谋县人，住云南省楚雄彝族自治州元谋县。 委托诉讼代理人杨晓宇，云南云伦律师事务所律师。代 理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）元谋县江边乡人民政府。住所地：元谋县江边乡江边街。 法定代表人文朝坤，系乡长。 委托诉讼代理人张绍坤，云南宇锋律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人王兆林因诉被上诉人元谋县江边乡人民政府（以下简称江边乡政府）履行支付土地补偿款法定职责一案，不服元谋县人民法院（2019）云2328行初32号行政裁定，向本院提出上诉，本院审理后作出（2020）云23行终2号行政裁定，指令元谋县人民法院继续审理。元谋县人民法院审理后作出（2020）云2328行初19号行政判决，王兆林不服提出上诉，本院于2020年11月24日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审查明，2009年11月9日，元谋县人民政府颁发给王兆林元林证字（2009）第2806000259号林权证，该证载明：林地所有权权利人为鱼洗村民小组，林地使用权权利人和森林或者林木所有权权利人、森林或者林木使用权权利人为王兆林，坐落江边乡大树村委会鱼洗村民小组，面积为8.4亩。2015年因建设云南红色旅游公路，江边乡党委政府成立云南红色旅游公路征地补偿工作领导小组，2016年1月20日，元谋县重点公路项目建设指挥部印发《云南红色旅游公路征地补偿工作实施方案》。依据该方案，江边乡政府负责进行征收拆迁及办理征地拆迁手续。在征收鱼洗村土地时，王兆林认为其上述林地已被征收，多次要求江边乡政府支付其林地征占补偿款，并向相关部门信访。2017年3月，江边乡政府以地上附着物的形式发放给王兆林补偿款35000元。2018年9月20日，王兆林到元谋县信访局上访，元谋县信访局转交江边乡政府处理。同年10月31日，江边乡政府作出答复意见，该答复意见的主要内容：根据1982年元谋县第一轮土地承包时，鱼洗村岔路头的林地是村集体明确给李能、王兆林、王兆学等14户农户耕种的旱地。到2007年至2009年元谋县开展集体林权制度改革时，为在时限内完成全乡林权制度改革任务，就把王兆林、王兆学等14户农户的林地覆盖至该片土地，即土地与林地重叠。针对这一情况，征地工作组及时将上述情况跟涉及农户说明，提出解决方案，即红色旅游公路所征用的土地是经过村、组两级确认才进行丈量，建议村小组鉴于乌东德水电站建设移民搬迁即将在两年内进行。鱼洗村所涉及林地补偿，全村农户林权证上所载明林地面积，在移民搬迁完成后全村所有农户统筹给予解决，这个方案经乡、村、组三级多次解释、调解、说服工作，除王兆林、王兆学两户不同意外，其他12户均同意。该答复意见告知：如不服本答复意见，可自收到本答复意见之日起30日内按照相关法定程序向人民法院起诉。在本信访件办理期间，今后同一事项，同一诉求的信访问题不再受理。如不服本答复意见，可自收到本答复意见之日起30日内向元谋县人民政府或者上级单位提出复查申请，逾期不申请复查，本答复意见即为该信访事项的终结性意见。2019年6月5日，元谋县重点公路项目建设指挥部发函元谋县林业和草原局，请其根据云南红色旅游公路实际占用林地位置数据给予核实王兆林、王兆学两户林地被实际占用的情况。2019年8月16日，元谋县林业和草原局复函元谋县重点公路项目建设指挥部：经我局查阅集体林权制度改革林权档案资料核实，你部提供项目建设实际占用林地位置范围数据，涉及元谋县江边乡大树村委会鱼洗村王兆学元林证字（2009）第2806000265号林权证，宗地编号06010300078部分林地，实际占用范围5.09亩，其中主路4.58亩，便道0.51亩；王兆林元林证字（2009）第2806000259号林权证，宗地编号06010300072,实际占用0亩。经江边乡政府、村委会、村民小组等相关人员现场核实认可，江边红色旅游公路占用林权证宗地附图与实际占用范围及林权证附图位置相符。2019年6月24日，原告王兆林向本院起诉，请求判令被告立即拨付原告王兆林林地征用补偿款341536元；支付逾期支付林地征用补偿款期间的利息62000元。 一审认为，《中华人民共和国森林法》第二十一条规定， 为了生态保护、基础设施建设等公共利益的需要，确需征收、 征用林地、林木的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》 等法律、行政法规的规定办理审批手续，并给予公平、合理 的补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款 规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。第二款规定，征 收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及 农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安 排被征地农民的社会保障费用。《中华人民共和国村民委员 会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经 村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，云南红色旅游公路是《元谋县十二五交通运输事业规划》中规划的一条二级公路，是由国家交通部列项建设的一条地方重点交通干线。依据《云南红色旅游公路征地补偿工作实施方案》，被告江边乡政府负责进行征收拆迁及办理征地拆迁手续，对建设项目所需土地应当依法依规进行征收拆迁及办理征地拆迁手续，对所征收的土地应当给予公平、合理的补偿。原告王兆林持有的林权证范围内的土地，部分被红色旅游公路建设占用，应当依法依规办理征地手续，给予公平、合理的补偿。因原告王兆林持有的林权证的林地所有权权利人为鱼洗村民小组，林地补偿款应先兑付给鱼洗村民小组，再由鱼洗村民小组依照村民委员会组织法的规定进行分配。原告王兆林未与被告江边乡政府办理征地手续，纠纷发生后，无相应的合法、具体的处理结果，其要求被告江边乡政府立即拨付林地征用补偿款341536元并支付逾期利息62000元的诉讼请求无相应依据，给付义务理由不成立。故其诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王兆林的诉讼请求。案件不收受理费，原告已经预交的50元，依法退还。 上诉人王兆林上诉请求：1.撤销一审判决，并改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：一审法院适用法律错误，判决结果错误。 一、上诉人一审起诉是要求被上诉人江边乡政府履行拨付上诉人征地补偿款的法定职责，从一审查清的案件事实看，被上诉人确实未履行该义务。上诉人王兆林的林地被红色旅游公路占用是客观事实，但是一审却认为林地征用以后，王兆林未与被上诉人办理征地手续，要求补偿相应的款项无依据。一审的观点错误，一审时上诉人提交的被上诉人于2018年7月11日出具“江边乡人民政府关于鱼洗村王海娇反映没有拿到被征用土地补偿款问题信访事项答复意见书”就可以证实，被上诉人已经表示不履行支付征地补偿款的义务。不办理征地手续的责任在被上诉人，被上诉人如果在不办理征地手续时就强行征用林地，也是征用主体（被上诉人）乱作为造成的。上诉人有权起诉要求被上诉人履行该义务，被上诉人也对上诉人的部分地上附着物进行补偿，足以证实林地被征用，被上诉人不履行义务的事实，所以被上诉人的行为属于不作为。征地补偿手续至今未办理是被上诉人不作为的具体表现之一，上诉人已经数十余次找过被上诉人要求办理相关手续，并且多次通过信访程序提出要求，被上诉人以各种理由推辞，是行政不作为。一审不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人一审的诉讼请求。上诉人的诉求有事实和法律依据，应当予以支持。二、一审认为涉案林地的所有权人是鱼洗村民小组，上诉人是使用权人，补偿款应当由村民小组兑付再进行分配这一观点与客观事实不符。从上诉人一审提交的“元谋县江边乡鱼洗村红色旅游公路项目工程建设征收土地地类及地上附着物补偿汇总表、发放表”可以证实，元谋县在红色旅游公路项目对征地补偿款及地上附着物的发放均是按面积乘以补偿标准后直接发放给村民个人，并不是发放给村民小组。上诉人同村村民的林地被占用后也是直接发放给村民个人，这是村民通过自治决定的发放方式。红色旅游公路已经建成多年，其他村民的土地征用补偿款已经全部兑付。唯有王兆林、王兆学两户的土地征用补偿款不给兑付，显失公平。因此，王兆林的林地补偿款不能由村民小组领取，而应当直接支付给王兆林。综上，一审适用法律和判决结果错误，请支持上诉人的上诉请求。 被上诉人江边乡政府答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，判决合理合法，应予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人提出答辩人不履行职责的上诉理由没有事实依据。在征收鱼洗村土地时，答辩人均按元谋县重点公路项目建设指挥部印发《云南红色旅游公路征地补偿工作实施方案》（以下简称征地方案）进行，由涉及农户、所在村小组、村委会及乡工作队人员逐户进行实物指标调查，填写征收土地地类及附着物确认表，并完成兑款工作。在具体实物指标调查时，上诉人没有提出异议，征地结束进入施工阶段，上诉人才以该项目征收着其林地为由，阻止项目施工。经答辩人工作队调查了解，该片土地系鱼洗村小组集体荒地，小地名叫红泥地，早在1982年我县第一轮土地承包到户时，鱼洗村岔路口荒地就由李能、王兆林及王兆学等在内的14户农户种植的旱地。2007年—2009年我县进行集体林权制度改革，为在时限内完成全乡集体林权制度改革工作任务，就把包括上诉人等14户的林地覆盖至该片旱地上，形成林地与旱地重叠。经元谋县重点公路项目建设指挥部函询元谋县林业和草原局，本次征地并未征占着上诉人王兆林户林地。由于出现林地覆盖农地情形，并且旱地及地上附着物补偿款均已经兑付，土地权属存在争议。为解决上诉人的诉求，江边乡政府多次组织人员到实地调研及调解，及时将上述情况跟涉及的农户说明情况，并提出鱼洗村涉及全村林地补偿，待金沙江乌东德水电站搬迁完成后，由鱼洗村统筹给予各农户补偿的解决方案，该方案除了上诉人王兆学及其兄弟王兆林两户不同意外，其余的12户均同意。事后，江边乡政府又组织多次调解，均因上诉人两兄弟不同意而调解未果。2017年3月，为解决上诉人王兆林的诉求，以地上附着物的形式为上诉人发放了35000元的补偿款。以上事实证明答辩人履行了工作职责，不存在上诉人提出的不作为问题。2.上诉人无权要求直接领取土地征收补偿款，土地征收补偿款分配应该由村集体讨论决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《云南省土地管理条例》第二十九条规定，征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征土地上属于个人的附着物和青苗补偿费以及自谋职业人员的安置补助费付给本人外，其余费用归被征地单位集体所有，专款用于被征地单位发展生产和安排多余劳动力就业以及不能就业人员的生活补助，任何单位和个人不得侵占或者挪用。根据上述法律规定，涉案林地所有权属于村集体，土地征收补偿款应属于集体经济组织所有。《中华人民共和国物权法》五十九条第二款第（三）项规定，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（三）土地补偿费等费用的使用分配办法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款（七）项规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：征地补偿费的分配、使用。根据上述法律规定，涉案土地补偿款分配权属于村民小组，上诉人不同意村小组的处理方案，无权要求答辩人直接兑付。三、上诉人起诉江边乡政府行政不作为超过法定起诉期限。2017年8月26日，上诉人到元谋县信访局进行信访，要求江边乡政府兑付上诉人土地补偿款，元谋县信访局交江边乡政府处理。2017年9月19日，江边乡政府对上诉人信访事项进行书面答复：林地征占补偿问题，在乌东德电站移民搬迁结束后由村集体统筹处理，现阶段不进行处理，并告知不服本答复意见的救济途径及时限。2017年9月20日，上诉人又到元谋县信访局进行信访，江边乡政府现场给予同样的答复意见。2018年9月20日，上诉人到元谋县信访局进行信访，要求解决土地补偿款事宜，元谋县信访局转江边乡政府办理。2018年10月31日，江边乡政府送达《关于鱼洗村王兆学反映没拿到被征用土地补偿款问题信访事项答复意见书》，对上诉人的请求事项作出了明确的处理意见：根据多数人通过的解决方案，在乌东德水电站移民搬迁完毕后鱼洗村所有农户统筹处理。并告知不服本答复意见的救济途径及时限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十条规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，本案上诉人起诉江边乡政府履行支付征地补偿款义务，属于不履行法定职责之诉。2017年9月19日和2018年10月31日，江边乡政府两次对上诉人的请求事项作出了明确的处理意见，上诉人如果不同意江边乡政府的处理方式，应当在收到答复意见书之日起六个月内向人民法院提起诉讼。上诉人于2019年6月24日提起本案诉讼，其起诉超过法定的起诉期限。 王兆林一审起诉请求：1.判令江边乡政府立即拨付王兆林林地征用补偿341536元；2.支付逾期拨付林地征用补偿款期间的利息62000元。 二审经审理查明的事实和证据与一审认定的事实和证据基本一致，本院予以确认。 二审另查明，2009年11月9日，元谋县人民政府颁发给王兆林的元林证字（2009）第2806000259号林权证载明主要树种是车桑子。2017年3月开始，王兆林以其林地因修红色旅游公路被征收未支付征地补偿款为由，不断向江边乡政府、元谋县纪委监委及楚雄州信访局反映，要求支付土地补偿款。2017年3月，江边乡政府以元谋县江边乡红色旅游公路项目工程建设征收土地类及附着物的名义，支付王兆林青枣93棵、芒果164棵的补偿款35000元。2018年7月11日，江边乡政府作出关于鱼洗村王海娇（王兆林女儿）反映没拿到被征用土地补偿款问题信访事项答复意见书（以下简称案涉答复意见），该案涉答复意见第二项处理意见：根据多数人通过的解决方案，在乌东德水电站移民搬迁完毕后鱼洗村所有农户统筹处理。如不服本答复意见，可自收到本答复意见之日起30日内按照相关法定程序向人民法院起诉。同年7月13日，江边乡政府到王兆林家送达案涉答复意见给王海娇，因王海娇已嫁平田乡，王海娇同意将案涉答复意见送到王兆林家，但王兆林妻子康如萍拒绝签字。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，上诉人王兆林提起履行支付土地补偿款的法定职责之诉，应当以向被诉行政主体申请为前置条件。因王兆林起诉的对象不明确，二审中经反复征询王兆林的意见，是针对江边乡政府的何种行为提起诉讼，王兆林主张起诉的对象是江边乡政府的行政不作为，而非案涉答复意见，且认为最后一次向江边乡政府口头申请的时间是2019年6月，但未提交证据证明且江边乡政府不认可。本院经审查王兆林的起诉状，其起诉状表述“被告江边乡政府的意见是：待乌东德水库移民搬迁完毕后鱼洗村所有农户统筹处理意见；不服上述处理意见向人民法院提起诉讼。被告的处理意见不符合案件客观情况，也不符合相关法律规定”。该内容与案涉答复意见第二项处理意见的主要内容一致，可以认定王兆林是针对案涉答复意见提起行政诉讼。而案涉答复意见已告知王兆林起诉期限，并于2018年7月13日送达王兆林。尽管案涉答复意见告知王兆林自收到本答复意见之日30日内向人民法院起诉，但从最大限度保护王兆林的诉权考虑，本院以上述法律规定的起诉期限为准，认定王兆林的起诉期限，其2019年6月起诉，已超过法律规定的起诉期限且无正当理由。 综上，一审第二次审理后查清王兆林的起诉已超过法定起诉期限，但仍作出实体判决不当，二审应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销云南省元谋县人民法院（2020）云2328行初19号行政判决； 二、驳回王兆林的起诉。 一、二审案件受理费合计100元，退还王兆林。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二〇年十二月十四日 书记员 朱丽娜