湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘05行终238号 上诉人（原审被告）新邵县自然资源局，住所地新邵县酿溪镇江南路。 法定代表人乔育云，该局局长。 出庭负责人王悫，该局分管副局长。 委托代理人柳振湘，男，该局工作人员。 委托代理人杨能聪，湖南振威律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘小军，男，1969年10月24日出生，住新邵县。 委托代理人肖斌，湖南云一律师事务所律师。 原审第三人邵阳市锦鑫房地产开发有限公司，住所地新邵县酿溪镇绕城线锦宏时代新城****。 法定代表人周益根，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人杨慎勇，湖南宇能律师事务所。 委托代理人马健中，男，该公司员工。 上诉人新邵县自然资源局与被上诉人刘小军、原审第三人邵阳市锦鑫房地产开发有限公司（以下简称锦鑫公司）规划行政许可一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2020）湘0511行初125号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定，锦鑫公司于2013年12月27日通过出让方式取得位于新邵县锦宏时代新城D04号地块的国有土地使用权，用于开发建设新邵锦宏时代新城—奥莱小镇，建设地点位于新邵县新邵大道与新邵绕城线交会处。2015年5月8日，原新邵县城乡规划局（以下简称新邵规划局）向锦鑫公司核发了建规［地］字第1505008号《建设用地规划许可证》。2017年11月31日，刘小军与锦鑫公司商业街（奥莱小镇）项目部签订《奥莱小镇合作开发建房合同书》。在开发建设过程中，锦鑫公司认为原规划设计积压资金过大，商业前景不如预期，如按原规划可能致使项目烂尾，遂于2018年12月向新邵规划局申请对奥莱小镇1＃、6＃楼项目部分规划方案进行调整，并承诺自行调处解决由此引发的周边邻里矛盾。新邵规划局受理后，于2019年2月1日召开局务会暨专家评审会，经研究同意锦鑫公司的规划调整方案。2019年3月，新邵规划局因机构改革与新邵国土部门职能合并，成立了新邵县自然资源局。同年3月18日至26日，新邵县自然资源局对锦宏时代新城Ｄ04号地块设计方案变更的内容（1、该公示图为锦宏时代新城Ｄ04号地块局部规划设计方案变更公示图。规划调整的范围为新邵大道与绕城线交会处东南角1＃、6＃楼区域；2、将该区域的规划平面布局方案进行了调整，由原来的酒店、住宅楼变为**商业加**住宅楼，容积率变更为3.64、建筑密度变更为28.42%）在项目建设地予以公示，并告知周边利害关系人如有异议，应在公示期内向新邵县自然资源局书面反映。经公示无异议，并经审批同意后，新邵县自然资源局于2019年6月10日向锦鑫公司颁发了建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》，增加了项目总建筑面积、、地上物建筑面积商业建筑面积、住宅建筑面积及提高了项目容积率、建筑密度等。原告门面房屋与调整后的设计方案将修建的建筑物相邻。锦鑫公司已对调整后的项目进行了巨大投入，部分主体工程已建成，取得了房屋预售许可，且部分房屋已出售。刘小军不服，遂提起行政诉讼，请求法院确认新邵县自然资源局给锦鑫房公司颁发建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》的具体行政行为违法，并予以撤销；请求法院判令新邵县自然资源局对违法行为采取改正措施消除影响，限期拆除。 原审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案刘小军系锦鑫公司开发的商业街（奥莱小镇）项目第2栋第02号门面的购买业主，该门面房屋与调整后的设计方案将修建的建筑物相邻，且调整后的《建设工程规划许可证》增加了项目总建筑面积、、地上物建筑面积商业建筑面积、住宅建筑面积及提高了项目容积率、建筑密度等，该行政行为与刘小军有利害关系，刘小军具有原告主体资格适格，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十七条规定，建设单位或者个人应当按照建设用地规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应当向城乡规划主管部门提出申请。受理申请的机关应当依法将批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容予以公布；申请人应当在施工现场公布经批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施配套的，城乡规划主管部门不得批准。《建设用地容积率管理办法》第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。该办法第七条同时规定，国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件。另《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。建住房［2002］123号《七部委关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》规定，房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。本案锦鑫公司申请对容积率、建筑高度、建筑密度等用地指标的控制性详细规划进行修改调整，组织编制机关应依照法定程序和条件予以审查报批，新邵县自然资源局虽提供了召开局务会暨专家评审同意意见、公示等证据材料，但该局务会暨专家评审意见仅为会议纪要，且未提供其已告知利害关系人可以听证及依照《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十条规定的审批程序报新邵县人民政府批准及按规定备案的证据材料，也未提供项目容积率、建筑高度、建筑密度等用地指标提高符合法律、法规规定的条件的证据材料，故新邵县自然资源局向锦鑫公司作出建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》的证据不足，程序违法，应予撤销，其辩称所作出的案涉行政行为合法的观点亦不成立，不予采纳。但考虑到锦鑫公司对调整后的建设项目进行了巨大投入，取得了房屋预售许可，部分房屋已出售，该行政行为的撤销会对其他购房者的利益造成重大影响，如导致项目烂尾还可能给社会添增不稳定因素，且案涉行政行为虽然可能会对刘小军的合法权益产生一定影响，但可通过其他方式予以补救等因素，不宜再作撤销判决，故对刘小军要求撤销案涉行政行为及责令限期拆除的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认新邵县自然资源局作出的建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》违法；二、驳回刘小军的其他诉讼请求。 上诉人新邵县自然资源局上诉称，1、刘小军不是案涉行政行为的相对人及利害关系人，原告主体资格不适格。行政诉讼法第二十五条规定了提起诉讼的条件，被上诉人提起本案应具有法律上的利害关系，而实际上案涉规划调整的区域范围，和被上诉人案涉的房屋是相对独立的空间，这种调整对被上诉人的房屋没有实质上的影响，而且还有利。被上诉人购买的门面在南边，变更的是在北方，不影响门面的通风、采光。其主张的15米的通道，实际是这栋楼地下室的位置，与被上诉人门面的水平面有4米的落差，相对其门面来说，所谓通道位置是一个4米高的墙，是不可能在这里进出。被上诉人的诉讼目的来看，本质上是与原审第三人之间的合作建房合同纠纷，受合同法调整。刘小军即使作为业主也不符合提起诉讼的要求，提起诉讼要求业委会半数以上同意，以业委会名义提起。作出行政行为时，被上诉人还没有取得相应的物权，也不是法律意义上的业主；2、控制性详细规划，是对整个区域的规划，是对一定区域内的多个地块的规划。修建性详细规划是具体到一个小地块内的布局和修建的规划，反映的房子的布局、造型。本案属于修建性规划的调规，根据城乡规划法第四十条、第三十七条的要求，修建性规划的调整更多的是审查性质而不是决定性质。由原审第三人提供资料报批，在不突破控制性规划和土地条件的情况下，是可以作出审批的。湖南省住建厅《关于印发〈湖南省建设项目选址规划管理办法〉等“一书三证”管理办法的通知》（湘建规［2017］253号）附件三的第十三条，明确了在调整修建性规划时，可以采取公示、听证等形式。上诉人先采取公示的形式，根据公示的情况，再考虑是否听证。上诉人在建设项目的周边进行了公示并拍照，在网上也进行了公示，其程序符合法律规定。被上诉人在上诉人作出规划调整时还不是严格意义上的业主，上诉人无法以听证的方式告知被上诉人主张相关的权利。因为本案涉及的是修建性规划调整，不是控制性规划调整，所以一审适用控制性规划调整的规定，是不当的。上诉人根据原审第三人的申请，为原审第三人办理及颁发案涉规划行政许可所认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人做出的建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》。 原审第三人答辩称，控制性详细规划实际上是建设用地规划，修建性详细规划是建设工程规划许可。上诉人做出的是修建性规划的调整，不是一审认定的控制性规划的调整。上诉人对修建性规划的调整符合法律、法规的规定。一审判决认定“原设计方案酒店公寓与商业、、住宅楼之间即**楼与**楼之间有约15米的通道调整后的设计方案占用了该通道修建建筑物”的事实有误，该通道实际是这栋楼地下室的位置，与被上诉人门面的水平面有4米的落差，相对其门面来说，所谓通道位置是一个4米高的墙。一审认定“购得锦宏时代新城D04号地块商业街（奥莱小镇）项目第2栋第02号门面”有误，当时门面都没有规划。原审第三人与被上诉人签订的合作建房合同书，根据合同的文意和条款，不能认定被上诉人在建设工程规划变更时具有主体资格。被上诉人没有任何证据证明其权益受到了损害。同意上诉人意见，请求撤销一审判决，支持上诉人作出的行政行为。 被上诉人刘小军答辩称，2019年6月10日，上诉人新邵县自然资源局根据原审第三人的申请，为原审第三人颁发了建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》，该行政许可违法改变了原规划设计条件，增加了建筑层数，将原奥莱小镇1#、6#楼之间的15米通道删除变更为高层建筑物，并提高了项目容积率、建筑密度等。被上诉人认为上诉人作出的案涉行政行为在实体和程序上均违反了《中华人民共和国城乡规划法》等法规的规定，一审判决认定事实清楚，但是该判决仅判决确认违法错误，还应该撤销建规［建］字第1906029号《建设工程规划许可证》。请求二审法院纠正一审法院的错误判决。 本院二审查明的案件事实与上述一审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；《民法通则》第八十三条规定，不动产的相邻各方，在截水、排水、通行、通风、采光等各方面形成的相邻关系属于相邻权的范围。本案被上诉人刘小军不是行政行为的相对人，其起诉状内容也不涉及公平竞争权。被上诉人没有提出调整的规划对其截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻权造成影响，其提出购买的门面因上诉人调整规划受到损失，没有提供任何证据证明。原审认定被上诉人刘小军与本案有利害关系，对本案进行实体审理，对修建性详细规划的调整适用控制性规划调整的相关规定进行合法性审查和判决，适用法律错误，处理不当。本案被上诉人刘小军不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，不具有原告的主体资格，其起诉新邵县自然资源局不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”原审法院未依法裁定驳回原告起诉不当，二审予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省邵阳市北塔区人民法院（2020）湘0511行初125号行政判决； 二、驳回被上诉人（原审原告）刘小军的起诉。 本案一审受理费50元退回给被上诉人（原审原告）刘小军，二审受理费50元退回给上诉人（原审被告）新邵县自然资源局。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋红玲 审判员  刘朝晖 审判员  杨皞陟 二〇二〇年十二月二日 法官助理李薇 书记员成庆 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……