辽宁省辽阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽10民初24号之一原告：辽阳第地嘉仓储物流有限公司，住所地辽阳市太子河区铁西路**。法定代表人：刘红，董事长。委托诉讼代理人：王传勇，辽宁君儒弈律师事务所律师。被告：辽阳经济开发区招商和项目推进局，住所地辽阳市繁荣路中段。负责人：杜伟，局长。委托诉讼代理人：刘政伟，辽宁德泰律师事务所律师。被告：辽阳市太子河区人民政府，住所地辽阳市青年大街**。法定代表人：崔广龙，区长。委托诉讼代理人：刘政伟，辽宁德泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：吕菲，区政府工作人员。原告辽阳第地嘉仓储物流有限公司（以下简称第地嘉公司）与被告辽阳经济开发区招商和项目推进局（以下简称招商局）、辽阳市太子河区人民政府（以下简称太子河区政府）合同纠纷一案，本院于2020年9月8日立案后，依法进行审理。第地嘉公司向本院提出诉讼请求：1．解除2016年2月25日被告一（招商局）与原告签订的《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳市太子河区协议》和2017年5月10日（被告一）招商局与原告签订的《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳市太子河区协议》；2．被告一立即退还原告预交的土地出让金（项目保证金）人民币2500万元。3．被告一向原告双倍返还定金100万元。4．被告一向原告承担按银行贷款利率计算占用资金的违约责任，具体数额为：自2016年2月22日起至2018年3月7日止，以人民币4500万元为基数，按银行同期同类贷款利率（6%）计算的违约金人民币约540万元；自2018年3月8日起至实际退款之日止，以人民币2500万元为基数，按银行同期同类贷款利率（6%）计算的违约金，计算至起诉时约为人民币375万元，两项合计人民币915万元。（上述二、三、四项诉请金额之和为人民币3515万元）。5．被告二（太子河区政府）对上述2、3、4项诉讼请求中被告一应当承担的给付责任，承担连带责任。6．法院诉讼费用及其他费用由二被告承担。事实和理由：2016年2月25日，被告一与原告签订《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳市太子河区协议》（以下简称第一份协议），约定原告在被告一所在地投资仓储物流园区项目，被告一以土地成交价28.9万元/亩向原告提供出让性质的项目建设用地，土地总价款约为4500万元等内容。2016年2月22日，按被告一的要求，原告将4500万元作为项目保证金支付给被告一所在的开发区财政局。但是，因为“受水田占补平衡指标及城市总体规划等因素制约”的原因，项目南区（即项目三期）计划在辽阳亩项目用地，在短时期内已无法获批，被告一不能按协议约定时间、、地点和面积供地在此情况下，被告一的上级主管机关被告二所属的区发改局作出《关于辽阳第地嘉仓储物流有限公司建设项目三期规划选址变更的批复意见》，取消项目原规划选址，将项目用地一并规划选址变更为北区的西侧地块，面积约为170亩。2017年5月10日，被告一再次与原告签订《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳市太子河区协议》（以下简称第二份协议），约定原告在被告一所在地投资仓储物流园区项目，被告一向原告提供170亩工业出让性质的建设用地，价格19.8万元/亩，原告向被告一交付50万元定金等内容。2017年6月8日，原告再次向被告一所在的开发区财政局支付项目定金50万元。因第二份协议约定每亩的供地价格低于第一份协议，2018年3月8日，被告一所在的开发区财政局退还原告2000万元。但是，在第二份协议签订后两年多时间里，被告仍未能完成供地义务。原告多次找到二被告要求及时供地。2019年9月17日，被告二向原告承诺将于2020年8月底前完成项目地块土地征收工作。2019年10月11日，被告二再次函告原告，将在2020年8月底前实现项目供地，原则同意返还原告交付的2550万元项目保证金。现因拟占项目用地范围内发现两汉魏晋时期古墓，建设需向郭家文物局履行报批手续，客观上二被告已经不能完成供地义务。且二被告承诺的供地期限已经届满，但二被告仍未能实际完成供地义务，其所收取项目保证金2500万元及定金50万元至今也未返还原告。另，2017年4月14日，被告一原辽阳经济开发区招商局经被告二批准（《关于调整辽阳经济开发区管理委员会暨望水新市镇内设机构的通知》辽太编发（2017）8号），更名为辽阳经济开发区招商和项目推进局。原告认为，辽阳开发区管理委员会是被告二的派出机构，其所属招商局经该委员会和被告二授权，与原告间签订的两份供地协议，合法有效。协议的签订主体是被告一，但被告二作为县区人民政府，是提供建设用地的法定责任主体，其依法应当与被告一共同向原告履行合同约定的供地义务，原告依法有权解除合同，要求二被告承担相应的违约责任，返还已收保证金和双倍返还定金。同时，因二被告的违约行为，致使原告大量资金为二被告长期占用，造成原告重大财产损失，被告依法应当对此损失承担赔偿责任，原告要求二被告按照银行同期同类贷款利率，向原告承担违约责任，应当得到人民法院的支持。综上，恳请贵院依法支持原告的诉讼请求。招商局、太子河区政府辩称，一、诉讼程序上，原告提起民事诉讼错误，本案属于行政协议纠纷，应由行政庭审理。1、原告所诉的二份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》应与前期订立的《投资协议》及后期订立的《辽阳第地嘉现代物流园区项目投资补充协议》同属于政府招商项目系列合同。辽阳市太子河区人民政府为完成招商引资目标，于2015年11月18日与原告、刘红达成合作投资协议，并签订《关于〈中国农发重点建设基金投资协议〉的补充协议书》，约定了依据《投资协议》取得的5000万元资金投入到辽阳建设中，由协议各方共同监督管理该资金使用。其后，辽阳市太子河区人民政府于2015年11月20日与中国农发重点建设基金有限公司、原告、刘红签订《投资协议》，约定由中国农发重点建设基金有限公司向原告增资5000万元，投资期限9年，每年按1.2%按季收取投资收益，辽阳市太子河区人民政府对原告应付投资收益承担补充给付责任，同时在投资期间，中国农发重点建设基金有限公司有权选择刘红或辽阳市太子河区人民政府收回投入原告的股权；如选择辽阳市太子河区人民政府回购，辽阳市太子河区人民政府有支付股权对价款的义务；如选择刘红回购，辽阳市太子河区人民政府对刘红应付的股权回收款承担补充给付责任。2016年2月25日，原告与答辩人签订了《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》及《补充说明》，明确了该协议只作为原告申请政府优惠政策使用。2017年5月10日原告与答辩人再次签订《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》。协议约定了原告的物流园区建设情况及答辩人供地情况、协助办理土地手续情况等。该协议在履行中因约定供地地块出现古墓及冠状病毒疫情而暂时中止履行供地前的拆迁等手续。2019年2月2日，原告与答辩人签订《辽阳第地嘉现代物流园区项目投资补充协议》，约定了答辩人为原告争取政府资金支持等义务。根据上述事实，为实现招商引资目标，辽阳市太子河区人民政府与原告签订的《关于〈中国农发重点建设基金投资协议〉的补充协议书》、《投资协议》及答辩人与原告签订的二份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》、《补充说明》和《辽阳第地嘉现代物流园区项目投资补充协议》属于辽阳市太子河区人民政府、答辩人在招商工作中形成的系列协议，不可分割使用。2、为了实现太子河区招商引资、繁荣区域经济的行政管理或者公共服务目标，辽阳市太子河区人民政府、答辩人与原告订立的《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》等六份协议，具有行政法上权利义务内容，应当属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释（2019）17号第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”及第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；”之规定，本案因政府与社会资本合作协议发生纠纷，属于行政协议纠纷，不属于民事案件，应按行政协议纠纷由行政庭审理。二、从实体上看，原告的诉求理由不成立。（一）原告诉请解除二份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》证据不足。1、《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》是合法有效协议，在协议中没有具体交付土地时间，同时在履行协议中因预交付地块出现古墓的客观情况，致使土地征收工作中止，属于不可预见、不可抗情形，答辩人及辽阳市太子河区政府对此并没有过错，不构成违约。原、被告双方可以协商变更合同内容，继续履行协议，故《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》不具备解除条件。2、为实现招商引资目标，辽阳市太子河区人民政府、答辩人与原告签订了包含二份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》在内的系列协议文件（前已述），如单独解除二份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》，不能实现招商引资的目的，辽阳市太子河区人民政府在《投资协议》承担的协议义务（目前辽阳市太子河区人民政府已经代原告承担了2个月的分红约30万元）无法解除，辽阳市太子河区人民政府只承担协议义务，没有对价权利，就造成不公平，可能造成国有资产流失风险。（二）原告请求退还土地款2500万元处于多方监管范围内，即使解除二份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》，也不符合退款条件。1、《关于〈中国农发重点建设基金投资协议〉的补充协议书》约定，投资资金专款专用于辽阳第地嘉现代物流园区项目，原告同意辽阳市太子河区人民政府对该资金的使用进行监管；2、《投资协议》约定，协议各方均同意中国农发重点建设基金有限公司委托中国农业发展银行及分支机构代为行使对增资后的项目公司（原告）全部权利，并监管资金使用；同时《关于商榷辽阳第地嘉现代物流园区项目重点建设基金相关事宜的函》已经明确，中国农业发展银行辽阳市分行营业部依据《投资协议》对投资资金实际进行了监管，对于原告预交的2500万元土地保证金，未经该行同意，辽阳市太子河区政府、答辩人无权放款。因此，原告未提供资料证明2500万元资金用于现代物流园区建设、未经中国农业发展银行辽阳市分行营业部审核同意，原告请求退还土地款2500万元不符合退款条件。（三）原告请求双倍返还项目定金100万元依据不足。原告与答辩人在2017年5月10日签订《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》中约定了“项目定金”50万元，没有证据证明答辩人取消了辽阳第地嘉综合现代物流园区项目，只是因为古墓出现，造成答辩人供地工作中止，不构成违约，故本案事实不符合定金罚则的适用。（四）原告索要违约金、并要求答辩人按年利率6%向原告支付利息的请求无依据。1、答辩人并不构成违约（前已述）。2、在答辩人与原告签订的系列协议中，双方并没有约定利息与利息率。3、原告2500万元资金是依据双方签订的《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳太子河区协议》存入政府财政账户作为土地保证金使用，并不是答辩人无故占用。协议中没有约定保证金存入期间及存入期间是否支付利息问题。综上所述，原告诉讼在程序上应当属于行政诉讼，不属于民事诉讼，即使在民事纠纷中，原告诉讼请求理由也不成立。本院认为，关于本案是否属于民事案件管辖的问题。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；三是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。对于案涉两份《辽阳第地嘉综合现代物流园区项目入驻辽阳市太子河区协议》（以下简称《协议》）而言：（一）协议的一方当事人辽阳经济开发区招商与项目推进局（签订时为辽阳经济开发区招商局）是行政机关。《协议》所涉土地的供地主体为太子河区政府。因此具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。（二）《协议》的目的是为了社会公共利益或者行政管理目标。《协议》约定，第地嘉公司投资包括冷链物流冷库、城市配送中心、保税仓库、会展中心、绿色智能交通枢纽中心、城市智慧停车场、公铁联运站等。《协议》如果如约履行，将相应提高当地经济生产总量，提高政府财税收入，解决部分就业等问题，有助于对外开放，有利于地方的长远发展。这些显然是为了促进社会公共利益，而非招商局或者太子河区政府自身的法人利益。（三）案涉《协议》中行政机关一方的权利义务具备行政法上的权利义务特征。其中约定的义务，如有关土地出让金价格的确定、摘牌后与承诺地价的差额部分给予各种政策补贴、确保地块组卷后如期挂牌、免收相关行政事业性收费、对土地闲置等违法用地行为的处罚等，均属行政管理职权，具有明显的行政法上的权利义务特征。因此，案涉《协议》一方为行政主体，目的是为了公共利益，主要内容为行政权利义务约定，属于行政协议。综上，本案不属于民事案件受案范围，原告应提起行政诉讼解决争议。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回辽阳第地嘉仓储物流有限公司的起诉。案件受理费217,550.00元，退还辽阳第地嘉仓储物流有限公司。保全费5,000.00元，由辽阳第地嘉仓储物流有限公司负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  侯冀宁审判员  高 鹏审判员  崔曦文二〇二〇年十二月八日法官助理张玉婷书记员栾惠然