重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终866号上诉人（一审被告）重庆市北碚区社会保险局，住所地重庆市北碚区云华路**，统一社会信用代码12500109450462050M。法定代表人陈光锐，局长。委托代理人颜晓秋，该局工作人员。被上诉人（一审原告）汤红，男，汉族，1973年2月3日出生，住重庆市北碚区。委托代理人黄志军，重庆中慈律师事务所律师。一审第三人重庆天府矿业有限责任公司，住，住所地重庆市北碚区人民村**一社会信用代码915001097474793129。法定代表人周声才，董事长。委托代理人汪剑。上诉人重庆市北碚区社会保险局（简称北碚社保局）因与被上诉人汤红撤销不予受理告知一案，不服重庆市北碚区人民法院作出的（2020）渝0109行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2003年12月，汤红在重庆天府矿业有限责任公司（简称天府公司）磨心坡矿从事掘进工作。2004年12月，天府公司为汤红在重庆市社会保障局建立基本养老保险个人账户。2014年12月，汤红因工伤退休。2019年12月4日，汤红因天府公司历年来少申报缴费基数的问题向北碚社保局投诉，请求北碚社保局依法受理投诉并向天府公司稽核、追缴2003年—2014年少申报汤红缴费工资而少缴纳的社保费。北碚社保局于次日收悉后，于2019年12月9日作出《不予受理告知书》，载明：根据《关于用人单位不按规定进行社会保险登记不如实申报参保人员和缴费工资的处理意见》（渝劳社办发〔2005〕158号）（以下简称158号文）第六条第一款第三项规定，“在用人单位存续期间，劳动者就用人单位少报缴费工资，向社会保险经办机构举报和投诉，从用人单位最后一次少报缴费工资的行为终了之日起计算，……超过两年的，社会保险经办机构和劳动行政保障部门不予受理，并书面告知理由。”由于您投诉天府公司从2003年至2014年存在少报缴费基数的问题，从2014年最后一次少报缴费工资的行为计算至今已超过两年，因此对您的投诉不予受理。次日，北碚社保局向汤红邮寄送达该告知。一审法院经审理认为，汤红对北碚社保局作出案涉告知的主体适格、程序无异议，一审法院予以确认。该案争议的焦点在于案涉告知所依据的158号文第六条第一款第三项规定是否合法。第一，上位法对征收社会保险费并未设定时效。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定，“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”该法未对征收社会保险费作出时限限制。从法理上讲，用人单位少报缴费基数也是未足额缴纳社会保险费的表现形式，属于社会保险费征收范畴，自然不应有时效限制。第二，上位法对社会保险稽核工作亦未设定时效。2003年4月1日起施行的《社会保险稽核办法》第三条规定，县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。第八条第四款规定，对于不按规定缴纳社会保险费的行为，任何单位和个人有权举报，社会保险经办机构应当及时受理举报并进行稽核。第十一条规定，被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。亦即，社会保险稽核工作并不涉及行政处罚，不适用行政处罚法2年追诉时效的规定。第三，对于未依法足额缴纳社会保险费的用人单位，社会保险经办机构履行追缴行政职责，与劳动保障违法行为的查处属于两个不同的行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的两年查处时效。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面经办机构亦可进行稽核，追缴社会保险费的历史欠费，上位法对此并未限定追缴期。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定，“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”、“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”。158号文第六条第一款第三项的规定系针对社会保险经办机构的稽核行为，将劳动者就用人单位少报缴费工资的举报和投诉限定为“从用人单位最后一次少报缴费工资的行为终了之日起2年内”，缺乏上位法依据，不当减损了投诉人的合法权益，故该文件第六条第一款第三项规定不合法，不作为认定行政行为合法的依据。综上，北碚社保局作出被诉行政行为适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销北碚社保局于2019年12月9日作出的《不予受理告知书》，责令北碚社保局于本判决生效之日起两个月内重新作出行政行为。本案受理费50元，由北碚社保局负担。北碚社保局不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，158号文是经审查的规范性文件，目前仍然有效，北碚社保局根据158号文作出《不予受理告知书》，符合相关法律规定；第二，社保经办机构负责的是缴费申报工作，社保欠费追缴由税务部门负责。一审法院事实查明不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判。被上诉人汤红及一审第三人天府公司在二审中均未提交书面答辩意见。北碚社保局在一审程序中提交并当庭举示的证据和依据有：1.北碚社保局公文资料处理笺；2.不予受理告知书；3.EMS快递单及网上查询情况；4.158号文；5.重庆市社会保障管理信息系统退休人员信息查询数据截图；6.《重庆市人力资源和社会保障局关于废止第八批行政规范性文件的通知》（渝人社发〔2019〕69号）。汤红在一审程序中提交并当庭举示的证据有：1.投诉书邮政邮单；2.不予受理告知书；3.工伤认定决定书、重庆市工伤职工劳动能力初次鉴定结论通知书、职业病诊断证明书；4.重庆市第一中级人民法院（2019）渝01行终429号行政判决书；5.职工开资册2006年10月-2007年9月、职工开资册2009年12月-2011年3月、汤红的工资流水2010年1月-2014年12月、2013年1月-2015年12月；6.最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）、人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复（人社建字〔2017〕105号）、重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行终245号行政判决书、重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行再2号行政判决书、重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行终88号行政判决书。天府公司在一审程序中未提交证据。经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：北碚社保局举示的证据1-3、5，汤红举示的证据1-4能够证明该案的基本事实，与该案有关联，且搜集合法，一审法院予以采信。北碚社保局举示的证据4是该案所要审查的规范性文件，其合法性将在一审判决的“本院认为”部分作评判，证据6与该案无关。汤红举示的证据5达不到证明目的，证据6与该案无关。二审中，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据合法有效的证据以及一审庭审笔录，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款的规定，汤红有权监督用人单位为其缴费情况。再根据该法第八十二条的规定，上诉人北碚社保局作为北碚区行政区域内社会保险经办机构，具有对汤红的投诉进行处理的法定职责。上诉人认为158号文是经过审查的规范性文件，目前仍然有效，其根据158号文第六条第一款第三项作出《不予受理告知书》符合相关法律规定。因此，158号文第六条第一款第三项能否作为上诉人处理汤红投诉事项的依据是本案的争议焦点。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款第三项规定，没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”。经审查，《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》均未对清缴企业欠费设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，故追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。因此，上诉人所引用的158号文第六条第一款第三项规定缺乏上位法依据，且将社保经办机构受理举报投诉的期限限定为两年减损了公民的合法权益，不能作为上诉人作出《不予受理告知书》的依据。关于上诉人提出社保经办机构负责缴费申报工作，社保欠费追缴由税务部门负责的理由。虽然税务部门是本市的社会保险费征收机构，但根据《社会保险稽核办法》第三条第一款规定，县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作；第九条第一项规定，社会保险缴费情况稽核内容包括缴费单位和缴费个人申报的社会保险缴费人数、缴费基数是否符合国家规定；第十一条规定，被稽核对象少报、瞒报缴费基数和人数，社会保险经办机构应当责令其改正，拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。可见，对缴费单位申报的缴费基数进行稽核，以及对少报缴费基数的缴费单位责令改正，均属于社会保险经办机构的职责范围。本案中，汤红对天府公司历年来为其少申报缴费基数问题进行投诉，请求上诉人稽核、追缴因少申报而少缴纳的社保费，故其投诉事项属于上诉人的职责范围。综上所述，上诉人北碚社保局作出《不予受理告知书》适用法律错误，一审法院判决撤销上诉人作出的《不予受理告知书》并责令其重作并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人重庆市北碚区社会保险局承担。本判决为终审判决。审 判 长  夏 嘉审 判 员  刘晓瑛审 判 员  赵 一二〇二〇年十二月三日法官助理  何 华书 记 员  祁 岑