辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1058号上诉人（一审原告）：丹东市煤炭工业实业公司富家煤矿，所在地址凤城市爱阳镇富家村。法定代表人：雷洪慧，该矿矿长。委托诉讼代理人：杨杰，北京市亿嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府，所在地址凤城市邓铁梅路**。法定代表人：刘向东，该市政府市长。委托诉讼代理人：于丽，辽宁科贤律师事务所律师。委托诉讼代理人：高亚范，辽宁科贤律师事务所律师。丹东市煤炭工业实业公司富家煤矿（以下简称富家煤矿）因诉凤城市人民政府（以下简称凤城市政府）关闭煤矿决定一案，不服丹东市中级人民法院（2019）辽06行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。富家煤矿的委托诉讼代理人杨杰，凤城市政府的委托诉讼代理人于丽、高亚范到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年2月23日，凤城市政府作出（凤政办发［2017］7号）《凤城市煤炭行业化解过剩产能实施方案》，明确2017年5月30日前，现场关闭全市生产能力9万吨以下的煤矿企业，采取煤矿主动退出与政府推动相结合的办法实施，鼓励煤矿企业自愿退出煤炭生产领域。2017年4月8日凤城市政府作出凤煤化产字[2017]11号《关于印发凤城市现场关闭煤矿实施方案的通知》。2017年原告与凤城市政府的下级政府爱阳镇政府签订了《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》，对关闭原告矿井及补偿事宜进行了约定。2017年4月14日，凤城市政府作出关闭决定。同日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市政府决定关闭原告及其他煤矿企业。2017年4月16日，凤城市煤炭工业局的工作人员在辽宁省凤城市公证处的见证下，向原告企业送达了关闭决定及《关井告知书》。2017年4月21日，凤城市政府组织各职能部门及镇政府对原告矿井实施关闭，并进行验收。2018年1月12日，原告领取了煤炭产能置换款，并签署了保证书。2018年10月18日，原告以辽宁省人民政府为被告向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告辽宁省人民政府决定关闭原告矿井并强行填埋违法，并赔偿原告各项经济损失，同时附带请求依法审查（辽政密电[2017]2号）《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》规范性文件的合法性。2018年12月11日，沈阳市中级人民法院作出（2018）辽01行初505号行政裁定，以原告起诉被告不适格，经释明原告拒绝变更被告为由，裁定驳回原告的起诉。原告于2019年9月25日，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，2017年原告与凤城市爱阳镇人民政府签订了《自愿关闭煤矿（公司）保证合同书》，合同第一段注明“乙方根据上级主管部门的规定，对自己经营的公司向甲方提出关闭公司申请，已获得上级部门批准，同意依法关闭，就关闭公司前后的相关事宜，甲乙双方依据法律的规定，平等协商，达成以下保证合同”，同时合同分六条对如何实施关闭、如何对原告进行补偿以及领取补偿款等相关问题进行了约定。凤城市政府于2017年4月14日作出了（凤政决字2017第017号）《关于关闭丹东市煤炭工业实业公司富家煤矿的决定》，决定将原告的矿井予以关闭。同日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市政府决定关闭原告及其他煤矿企业。2017年4月16日，凤城市煤炭工业局的工作人员在辽宁省凤城市公证处的见证下，向原告企业送达了关闭决定。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告最迟应当在2019年4月16日之前提起行政诉讼。但2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》出台后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》不再适用。关于起诉期限最长保护期也发生了变化，由原有司法解释的最长保护期2年变更为1年，即《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，从保护当事人诉讼权利的角度出发，对原告起诉期限最长保护期1年的计算应当从2018年2月8日开始。本案原告于2019年9月25日提起行政诉讼，明显超过了1年最长保护期限，故原告的起诉超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，应当驳回原告的起诉。关于原告提出其并不知晓关闭决定的作出主体，为了查明此事，向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼。经过此次诉讼，才知晓关闭决定的作出主体是凤城市政府，所以其起诉期限的计算应当从沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日开始计算。原告的这一主张不能成立，理由是被告凤城市政府已于2017年4月16日在辽宁省凤城市公证处的见证下，向原告企业送达本案被诉的关闭决定。此时原告就已经知晓被告凤城市政府作出了本案被诉的关闭决定。而且凤城市政府也于2017年4月14日在当地报纸《凤城时讯》上刊登了《凤城市人民政府公告》，向社会（包括本案原告）公告关闭原告及其他煤矿企业的决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案凤城市政府对原告企业作出关闭决定，是根据国家有关煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的政策规定，结合当地实际，作出的政策性处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当驳回原告的起诉。关于原告提出的附带审查规范性文件的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。一并提起对规范性文件审查的前提条件是，被诉行政行为属于可诉的行政行为。本案中，原告请求对辽政密电[2017]2号文件的合法性一并审查，但其所诉请的关闭决定，法院不能进行实体审查。在本诉不能成立的情况下，一并对辽政密电[2017]2号文件进行合法性审查，当然也不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、第二项之规定，裁定：驳回原告富家煤矿的起诉。一审案件受理费50元，予以返还。富家煤矿上诉称，1.一审裁定适用法律错误。首先，被上诉人在关闭上诉人矿井过程中，采取异地动用警力、多部门联合行动对拒绝关矿依法信访的法定代表人或者实际经营人抓捕，关进看守所，以这种方式逼迫法定代表人或者投资人签字同意关矿，相关文件只让上诉人签字，但是却不给上诉人留存，其目的就是阻止上诉人起诉依法维权。所有被关闭煤矿都是如此。其次，根据被上诉人提交的《关闭矿井汇签表》可以确定的事实是，被上诉人对所有矿井采取了主副井炸毁、建筑物拆除的方式进行了野蛮关矿。在实施关矿过程中，因采取炸井的方式，现场全部进行了警戒、戒严，上诉人所有人员都被强行清离了现场。矿井被炸毁，所有文件资料被毁后，上诉人多方寻求赔偿被上诉人各部门相互推诿，拒不承认自己系关矿主体，口头答复上诉人系辽宁省人民政府主导的，但是拒绝提供相关资料，致使上诉人无法启动诉讼程序。在辽宁省其他县市被关闭煤矿企业起诉当地县政府行政诉讼中，上诉人获悉了作出此次强制关闭矿井的是辽宁省人民政府，但是关闭矿井的文件（辽政密电[2017]2号）却以密电形式拒不公开发布。不得已上诉人于2018年10月18日起诉辽宁省人民政府，经沈阳市中级人民法院审理查明，实际关闭矿井的是本案被上诉人，并提供了相关文件。获得相关证据后，上诉人在法定期限内将被上诉人起诉至丹东市中级人民法院。第三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，上诉人在获得实施本案行政行为主体的文件后，才能确定实施案涉行政行为的主体，才能提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，因被上诉人的炸井、拆毁房屋的行为直接导致了上诉人不动产财产的消灭、灭失，依法应当适用二十年的最长诉讼保护期限。因此，上诉人的起诉没有超过诉讼时效。2.一审裁定认定事实错误。首先，公证送达关闭决定时，并不是法定代表人或者实际控制人签字确认。且送达后，上述文件即被政府强行收回，其目的就是为了阻止上诉人通过法律途径主张权利。其次，所谓的在《凤城时讯》上刊登《凤城市人民政府公告》并不是法律规定的被上诉人送达行政决定的法定方式，其公告是无效的。3.凤城市政府对原告企业作出关闭决定，是根据国家有关煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的政策规定，结合当地实际，作出的政策性处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，并未限定是依照国家政策作出的决定就不属于人民法院受案范围。被上诉人作出的关闭决定属于人民法院受案范围，并具体实施了关闭行为，依法应当属于人民法院受案范围。4.一审裁定未依法审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）规范性文件的合法性，以本诉不符合条件为由拒绝审查错误。请求：1.依法撤销一审裁定；2.将本案发还重审或者依法改判确认被上诉人作出的关闭上诉人矿井的决定违法；3.依法审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）规范性文件的合法性。凤城市政府答辩称，一、为完成煤炭行业化解过剩产能工作任务，根据国家文件和省、市政府的会议精神，凤城市政府办公室于2017年2月23日作出凤政办发[2017]7号《凤城市煤炭行业化解过剩产能实施方案》，明确2017年5月30日前，现场关闭全市生产能力9万吨以下的36家煤矿企业，鼓励煤矿企业自愿退出煤炭生产领域。2017年上诉人与爱阳镇人民政府签订《自愿关闭矿井保证合同》，明确系原告主动提出申请关闭企业，并对关闭及补偿事宜进行了约定。凤城市政府于2017年4月14日作出关闭上诉人煤矿的决定，于2017年4月16日向上诉人送达《关闭告知书》，凤城市公证处出具了《公证书》，对“保全行为”进行公证。2017年4月14日，凤城市政府在《凤城时讯》上刊登了《凤城市人民政府公告》，向社会公告凤城市政府决定关闭上诉人在内的煤矿企业。2017年4月21日，上诉人的煤矿实际关闭。其后，被上诉人已按约由丹东市煤炭中心于2018年1月12日向上诉人履行发放相应煤炭产能置换款。另外，上诉人的安全生产许可证已于2017年4月14日到期，其再进行煤矿开采，已无合法依据，依法应停产。上诉人在煤矿关闭前就已经知道其不再是合法采矿主体，可以确认其申请采矿手续事实上已不可能，自愿关闭矿井是上诉人真实意思表示。上诉人在2017年4月16日接到《关闭告知书》时起，就已经知道被上诉人是关闭主体，上诉人主张其不知道关闭主体没有事实依据。二、2017年4月21日，上诉人的煤矿实际关闭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，上诉人应在2017年10月20日之前提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，如上诉人有证据证明被上诉人未告知其起诉期限，上诉人最迟应在2018年4月20日之前起诉。即使根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于两年的起诉期限之规定，上诉人也应在2019年4月20日之前起诉，现上诉人于2019年9月25日向人民法院提起诉讼，已超过法定的起诉期限。上诉人关于本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定、因不动产提起诉讼应适用二十年起诉期限的主张不能成立，二审法院应依法驳回上诉人的起诉。三、被上诉人没有依据（辽政密电[2017]2号）《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》作出本案被诉的关闭决定，所以上诉人请求对该文件进行合法性审查没有事实依据和法律依据，不应得到支持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是，本案是否超过起诉期限；本案是否应当审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）的合法性。关于本案是否超过起诉期限的问题。凤城市政府于2017年4月14日作出（凤政决字2017第017号）《关于关闭丹东市煤炭工业实业公司富家煤矿的决定》，决定关闭上诉人的矿井。同日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市政府决定关闭上诉人及其他煤矿企业。2017年4月16日，在辽宁省凤城市公证处的见证下，凤城市煤炭工业局的工作人员向上诉人企业送达上述关闭决定。被诉关闭决定作出时生效实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉关闭煤矿决定于2017年4月向上诉人送达，故涉及新旧司法解释的衔接适用问题。上诉人在收到关闭决定当日即已知道行政行为的内容，因该事实行为并未有行政机关告知其诉权或者起诉期限，故自其知道行政行为内容之时应适用2年的起诉期限。但是2018年2月8日新司法解释实施后，因其剩余起诉期限超过一年，故其起诉期限应为自2018年2月8日之日起的一年内，上诉人于2019年9月25日提起行政诉讼已超过法定起诉期限。关于上诉人主张应适用二十年的最长诉讼保护期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限适用于公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情形，故不适用于本案。关于上诉人主张其在向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼后，才知晓作出关闭决定的实施主体是凤城市政府，故其起诉期限的计算应当从沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日开始计算问题。即使如上诉人所述，其于沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日即2018年12月才知晓作出关闭决定的实施主体，因为此时其已经提起过行政诉讼，了解了行政诉讼的相关规定，因此不能再按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的一年计算起诉期限，而应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月计算起诉期限，因此上诉人于2019年9月提起本案诉讼明显已超过起诉期限。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，上诉人对凤城市政府作出关闭其煤矿决定是明知的，且不存在起诉期限的扣除和延长情形。故一审法院认定其超过起诉期限并无不当。关于本案是否应当审查《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）合法性的问题。审查被诉行政行为所依据的规范性文件合法性的前提是法院受理了原告的起诉，可以对被诉行政行为进行合法性审查时才能对被诉行政行为依据的规范性文件进行审查，本案由于上诉人的起诉超过法定起诉期限，一审法院对《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（辽政密电[2017]2号）的合法性不予审查并无不当。上诉人该项上诉请求，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二日法官助理赵玉瑾书记员鞠林