湖南省资兴市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘1081行初84号 原告：桂阳县洁悦农业开发有限公司，住所地湖南省桂阳县黄沙坪街道共和农场三关村。 法定代表人：李洁，该公司总经理。 委托代理人：黄忠，男，1969年1月28日出生，汉族，住湖南省桂阳县，社区推荐代理。 被告：桂阳县林业局，住所地湖南省桂阳县龙潭街道芙蓉西路**。 法定代表人：陈志强，该局局长。 出庭负责人：胡隆进，男，该局副局长。 委托代理人：汪友忠，湖南志浩律师事务所律师。 原告桂阳县洁悦农业开发有限公司诉被告桂阳县林业局行政赔偿一案，于2020年10月23日向本院提起行政诉讼。本院依据《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2020年10月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告桂阳县洁悦农业开发有限公司的法定代表人李洁及其委托代理人黄忠，被告桂阳县林业局的出庭负责人胡隆进及其委托代理人汪友忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告桂阳县洁悦农业开发有限公司诉称：2019年3月，原告筹集资金，在桂阳县××镇××村××余亩土地建设养殖场，进行黑斑蛙养殖，并分别于2019年6月1日、2019年11月8日向被告申请办理了《野生动物人工繁育许可证》《野生动植物及其产品经营许可证》。2020年1月23日，因新冠肺炎疫情防控，原告经营的黑斑蛙养殖场被被告实施封控隔离措施。直至2020年5月28日，农业农村部、国家林业和草原局下发《关于进一步规范蛙类保护管理的通知》（农渔发〔2020〕15号），才将黑斑蛙由“有重要生态、科学、社会价值的野生动物”变更定性为“水生动物”，黑斑蛙才被解禁成可繁殖、可销售、可食用的水生动物。在被告实施封控隔离期间，国家林业和草原局于2020年2月27日发布的《关于贯彻落实的通知》（林护发〔2020〕22号）第三条规定，对取得人工繁育许可证，以食用为目的从事陆生野生动物人工繁育的，须撤回并注销所核发的人工繁育许可证件或文件，对以食用为目的从事野生动物经营利用的机构，已取得食用为目的的经营利用许可证件和文书一律予以撤回并注销或申明作废。即根据上述文件规定，原告合法取得的《野生动物人工繁育许可证》《野生动植物及其产品经营许可证》将被撤回并注销，原告要停止一切以食用为目的的经营利用野生动物活动，于是在养殖场被采取封控隔离措施的四个多月时间里，原告不敢对养殖场进行管理和照料，致原告养殖场中价值50万元的成品黑斑蛙（2.5万斤，20元／斤）、价值20万元的蝌蚪（2000万尾，0.01元／尾）损失殆尽，原告2019年因经营养殖场的投入49.0895万元也完全损失，同时，为恢复养殖场经营，原告还需投入5万元，即原告因此直接遭受经济损失合计124.0895万元。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。然而，原告向被告提交补偿申请后，被告却以养殖场在封控隔离期间因自身管理不善，造成一定经济损失而推卸责任，并以黑斑蛙已解禁，不是禁食对象为由作出不予补偿决定。为维护自身合法权益，原告遂提起诉讼，请求判令：1.判令被告作出的关于对原告养殖黑斑蛙不予补偿的回复违法；2.判令被告补偿原告因疫情封控隔离措施造成的直接经济损失124.0895万元。 被告桂阳县林业局辩称：1.在新冠肺炎疫情防控期间，被告对原告养殖场采取封控措施，符合法律规定。2.原告养殖的黑斑蛙已被解禁，属于可食用、可繁殖的水生动物，不属于退养补偿范围，其养殖的黑斑蛙在封控期间死亡，是原告自身管理不善所致，上述损失不应由被告承担。 经审理查明，根据湖南省人民政府2002年9月5日下发的《关于修订湖南省地方重点保护野生动物名录和湖南省地方重点保护野生植物名录的通知》（湘政函［2002］172号），黑斑蛙被收入湖南省地方重点保护野生动物名录。2019年，原告在桂阳县××镇××村开办黑斑蛙养殖场，从事黑斑蛙人工养殖经营，并分别于2019年6月1日、2019年11月8日向被告申请办理了《野生动物人工繁育许可证》《野生动植物及其产品经营许可证》。2020年1月23日，因新冠肺炎疫情防控需要，根据上级文件要求，被告对原告开办的黑斑蛙养殖场实施封控措施，封控时间为即日起至疫情解除日止，主要封控措施有：1.严禁无关人员入场；2.做好清扫消毒防疫处理；3.严禁猎（宰）杀野生动物；4.严禁经营销售野生动物；5.严禁运输野生动物；6.严禁展演野生动物。2020年5月28日，为解决部分蛙类交叉管理问题，农业农村部、国家林业和草原局发布《关于进一步规范蛙类保护管理的通知》（农渔发〔2020〕15号），明确黑斑蛙由渔业主管部门按照水生动物管理，即不属于禁食野生动物。由于原告经营的养殖场在疫情封控期间，遭受经济损失，遂向被告要求经济补偿，被告于2020年9月8日向原告作出《关于黑斑蛙养殖补偿的回复》，认为农业农村部、国家林业和草原局《关于进一步规范蛙类保护管理的通知》（农渔发〔2020〕15号）已将黑斑蛙列入水生动物管理，不属于禁食对象，可繁可用，根据湖南省人民政府办公厅下发的《关于全面禁止非法野生动动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的意见》（湘政办发〔2020〕22号）的规定，不属于人工繁育退出补偿对象，遂决定不予补偿。 另，在本案审理中，因原告的两项诉讼请求涉及的是两个行政行为，即一是被告作出的《关于黑斑蛙养殖补偿的回复》，是行政决定行为，二是被告在疫情期间对原告养殖场实施的封控措施，是行政强制措施，不符合一行为一诉的行政诉讼立案受理原则，经本院释明后，原告撤回了第一项“判令被告作出的关于对原告养殖黑斑蛙不予补偿的回复违法”的诉讼请求。 本院认为，原告诉请被告补偿因疫情封控措施造成的经济损失124.0895万元，其实质是要求被告赔偿在疫情期间对原告养殖场实施封控措施造成的经济损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”根据上述法律和司法解释规定，行政行为已经被确认违法，是当事人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。本案中，原告未向本院提交案涉封控措施已经被依法确认违法的证据，亦不请求确认该行政行为违法，因此，原告在本案中单独提起的行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件，人民法院应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 至于原告提出的根据相关文件，原告的《野生动物人工繁育许可证》《野生动植物及其产品经营许可证》须被撤回或注销，被告因其撤回行政许可行为给原告造成损失的，依法应予补偿的诉讼主张，由于此行为与被诉封控措施并非同一行政行为，且根据本院审理查明的事实，被告并未实施撤回行政许可行为，故对原告上述诉讼主张，本院不予处理。 综上所述，被诉行政行为未经确认违法，原告单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告桂阳县洁悦农业开发有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告桂阳县洁悦农业开发有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  陈丽萍 人民陪审员  黄**耕 人民陪审员  雷勇华 二〇二〇年十二月十日 书 记 员  朱旭霞 附：本裁定书所适用的法律依据 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件： （一）原告具有请求资格； （二）有明确的被告； （三）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据； （四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法； （五）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理； （六）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖； （七）符合法律规定的起诉期限。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。