湖北省崇阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1223行初28号公益诉讼人崇阳县人民检察院。被告崇阳县自然资源和规划局。法定代表人吴志华，该局局长。委托代理人赵康，湖北紫玉律师事务所律师。公益诉讼人崇阳县人民检察院诉被告崇阳县自然资源和规划局怠于履行法定职责行政公益诉讼一案，于2020年9月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭进行了审理。公益诉讼人崇阳县人民检察院指派检察员涂既彪、代聪利、孙建雄出庭，被告崇阳县自然资源和规划局副局长庞新余及委托代理人赵康到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人崇阳县人民检察院诉称，2018年9月28日，崇阳信达公司通过竞拍方式取得崇阳县天城镇新建中路地块（崇土网挂G[2018]004号）。2018年10月25日，原崇阳县国土资源局（现更名为崇阳县自然资源和规划局）与崇阳信达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：2018008），合同约定出让面积1799.80㎡，用途为其他商服用地，出让金额为463万元，分两期缴纳：第一期在2018年10月28日前支付出让金231.5万元。崇阳信达公司于2018年9月26日交纳了保证金93万元，2018年12月12日缴纳国有土地使用权出让金138.5万元，至此完成了第一期土地出让金231.5万元的缴纳。2019年1月16日，因崇阳信达公司竞得地块【证号：崇国用（2013）第（13）0609】与本案地块相邻，该公司向崇阳县不动产登记中心申请变更原国有建设使用权证，将两宗地块合并办证，并向不动产登记中心提交了办证所需证明文件，其中提交了崇阳县财政局出具的湖北省非税收入通用票据，该票据备注：此宗地出让价肆佰陆拾叁万元，此次交纳贰佰叁拾壹万伍仟元整，欠缴2315000元。不动产登记中心受理后，即办理了鄂（××）××县不动产权第000181号不动产权证（17949.1㎡）和鄂（××）××县不动产权第000182号不动产权证（7305.1㎡）。本案地块1799.8㎡共分为8个小地块，1、2、3、4、8号地块办理在鄂（××）××县不动产权第000182号不动产权证（7305.1㎡）中，5、6、7号地块办理在（××）××县不动产权第000181号不动产权证（17949.1㎡）中。另2019年12月30日，崇阳信达公司向崇阳县自然资源和规划局缴纳了国有土地使用权出让金31.5万元。为督促崇阳县自然资源和规划局依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家利益，2020年6月1日，公益诉讼人向崇阳县自然资源和规划局发出崇检四部行公建（2020）7号检察建议，建议其依法履行职责。2020年8月5日，崇阳县自然资源和规划局对公益诉讼人的检察建议予以书面回复，称“经我局催缴，该公司至今未缴纳二期国有土地使用权出让金。我局已将湖北崇阳信达房地产开发有限公司欠缴国有土地使用权出让金一案向崇阳县人民法院提起诉讼。崇阳县人民法院已经立案受理，我局已缴纳了案件受理费2.28万元，待崇阳县人民法院判决后执行。”另查明，2019年1月25日，原崇阳县国土资源局在鄂（××）××县不动产权第000181号不动产权证的基础上，向崇阳县信达公司核发了鄂（××）××县不动产权第000410号不动产权证（国有建设用地使用权/房屋所有权）。目前，崇阳县信达公司所持有的鄂（××）××县不动产权第000181号、第000182号不动产权证未设定抵押等他项物权。截止本案移送起诉时，崇阳县自然资源和规划局在明知崇阳信达公司未足额缴清国有土地使用权出让价款的情况下，违法为其办理了不动产权证，扰乱了国有土地出让管理秩序，导致国有土地被违法使用，损害了国家和社会公共利益。公益诉讼人认为，被告作为崇阳县国有土地使用权出让金收缴及不动产权证办理的行政主管部门，未能履行依法办证、足额收缴国有土地使用权出让金职责，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、第十二条第一款、第五十五条第一款，《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款、第九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第七条第一款、第三十四条、《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第八条等规定，致使国家和社会公共利益受到侵害，应当依法判令撤销崇阳县自然资源和规划局违法办理的鄂（××）××县不动产权第000181号、第000182号不动产权证中涉案部分的不动产权。公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一组（共九份），1、崇阳县自然资源和规划局统一社会信用代码证书以及相关人员职务任免文件和中共崇阳县委办公室崇办文〔2019〕24号关于印发《崇阳县自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知。2、《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4212232018B00363）及相关材料各一份。3、崇土网挂G[2018]004号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告、土地挂牌成交确认、公证书复印件等招拍挂相关材料各一份。4、崇阳县自然资源和规划局《关于37号检察建议书的回复》1份（2019年8月1日）。5、中国农业银行业务回单2份（回单号分别为35630271223370161067、36400316751846391808）、湖北银行网上电子回单1份（网银流水号：1C19123032041467）。6、土地出让金催缴通知书2份（2019年8月1日、2020年1月16日）。7、崇阳县不动产登记中心出具的鄂（××）××县不动产权第000181号、第000182号不动产权证的不动产登记申请审批信息资料各一套（含崇阳县不动产登记申请审批表、变更申请、湖北省非税收入通用票据等资料）。8、鄂（××）××县不动产权第000181号、第000182号不动产权证书各一份。9、崇阳信达公司出具的说明一份。以上证据证实：崇阳县自然资源和规划局明知崇阳信达公司未缴纳第二期国有土地使用权出让金的情况下，于2019年1月16日为其登记办理了不动产权证书的事实。第二组证据（共两份），1、崇阳县人民检察院崇检四部行公建〔2020〕7号检察建议书。2、2020年6月1日，崇阳县人民检察院向崇阳县自然资源和规划局送达崇检四部行公建〔2020〕7号检察建议书送达回证。以上证据证实：崇阳县人民检察院针对崇阳县自然资源和规划局怠于履职的行为发出了督促其积极履职的诉前检察建议书，履行了诉前程序。第三份证据（共四份），1、崇阳县自然资源和规划局关于崇检四部行公建〔2020〕7号检察建议书的回复及其相关材料。2、民事起诉状以及湖北省崇阳县人民法院受理民事案件通知书、崇阳县人民法院立案庭相关案件立案信息卡（时间：2020年6月）。3、鄂（××）××县不动产权第0000410号不动产权证。4、检察机关对王良学、冯保华等人所作的询问笔录。以上证据证实，截止本案审查时，崇阳信达公司仍欠缴国有建设用地使用权出让金，崇阳县自然资源和规划局已违法为其办理了包含国有建设用地使用权、房屋所有权在内的不动产权证，扰乱了国有建设用地使用权出让的监管秩序，导致土地被违法使用，国家利益和社会公共利益受损。被告崇阳县自然资源和规划局答辩称，1、被告颁发的鄂（××）××县不动产权第000181号、第000182号不动产权证的情况原因复杂；2、被告在积极地以法律手段催缴剩余200万元土地出让金。综上所述，合法行政是行政的基本原则，但同时，合理行政也是行政的基本原则。被告并非故意违反程序为崇阳县信达房地产开发有限公司办理不动产权证，而是本着维护社会稳定和解决历史遗留问题的角度出发，本着社会效果和法律效果相统一出发，本着合理行政的比例原则，才有本案的颁证行为。被告会积极推动案件进展，将土地出让金和违约金依法追回，不会使国家和公共利益受到任何损失。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1.（2018）第1号会议记录，崇阳县天城城区建设管理总指挥部工作会议纪要，证明被告颁发涉案不动产权证的历史原因，2013年8月21日，信达房地产公司合法竞得24644平方米地块、但因县医院未能按期搬迁影响了项目进展，从而调整了规划方案，导致后来多出了涉案不动产权证中的1799.8平方米地块；证据2.涂既彪的询问笔录，证明被告在信达房地产公司未交清土地出让金之前本来是拒绝办理不动产权证的，但因2018年年底，信达步行街业主大规模游街和上访，才变通为其先办理不动产权证；证据3.《国土资源部办公厅关于全面排查不动产权登记“中梗阻”问题的通知》（国土资电发（2017）13号文件及附件），湖北省国土资源厅办公室文件（鄂土资办函（2017）46号），证明被告是依据国土资源部文件第二条第五款规定颁发的不动产权证，国土资源部要求必须信守政府承诺、维护群众合法权益、将登记发证与处理历史遗留问题分开，及时办理不动产登记；证据4.土地出让金催缴通知书两份，崇阳县人民法院受理民事案件通知书、立案查询表，证明在《国有建设用地出让合同》约定的第二期应缴土地出让金到期后，被告多次向信达公司催缴并两次正式函告，在未能完全催缴到位之后，先后两次向崇阳县人民法院立案诉讼追缴的事实。经庭审质证，被告对公益诉讼人的所有证据真实性、合法性、关联性均无异议，对第三组证据证明目的有异议：1.被告并未怠于履行职责，被告的颁证行为以及原因被告在答辩状中已经陈述得非常清楚，被告是为了解决历史遗留问题，以及防止产生激化社会矛盾，维持社会稳定，才为其颁证，并且，被告的颁证行为也是依据国土资源部下发的《国土资源部办公厅关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》的行政文件进行的颁证；2.被告在接到公益诉讼人的函告之后，已经积极履行了自己的职责，先后两次向信达公司正式函告催缴，并且在第一次催缴之后信达公司已经缴纳了部分出让金，在第二次催缴无果之后，被告正式向人民法院提起了诉讼，本案正在审理之中；3.被告的颁证行为不会致使社会公共利益受损，首先，被告已经向人民法院提起了诉讼，追缴土地出让金只是时间问题，其次，依据2013年崇阳县天城城区建设管理总指挥部工作会议纪要的第四项，缴纳的出让金可以考虑用于该项目的拆迁及基础设施建设，县政府在委托信达公司进行拆迁时尚有一笔委托费用可进行抵扣，不会致使出让金无法追回。公益诉讼人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性无异议，认为被告提出的国土资源部下发的文件，其为规范性文件，不能成为其办证的法律依据，被告提出的第二条第五款，关于历史遗留问题，该条款并没有要求被告对欠缴土地出让金的行为办理国有土地使用权证。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：双方提供的证据对方当事人均无异议，该证据具有真实性、合法性且与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，2018年9月28日，崇阳信达公司通过竞拍方式取得崇阳县天城镇新建中路地块（崇土网挂G[2018]004号）。2018年10月25日，原崇阳县国土资源局（现更名为崇阳县自然资源和规划局）与崇阳信达公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：2018008），合同约定出让面积1799.80㎡，用途为其他商服用地，出让金额为463万元，分两期缴纳，2018年12月12日，崇阳信达公司完成了第一期土地出让金231.5万元的缴纳。2019年1月16日，因崇阳信达公司竞得地块【证号：崇国用（2013）第（13）0609】与本案地块相邻，该公司向崇阳县不动产登记中心申请变更原国有建设使用权证，将两宗地块合并办证，并向不动产登记中心提交了办证所需证明文件。不动产登记中心受理后，即办理了鄂（××）××县不动产权第000181号不动产权证（17949.1㎡）和鄂（××）××县不动产权第000182号不动产权证（7305.1㎡）。2019年12月30日，崇阳信达公司向崇阳县自然资源和规划局缴纳了国有土地使用权出让金31.5万元。2020年6月1日，公益诉讼人向崇阳县自然资源和规划局发出崇检四部行公建（2020）7号检察建议，建议其依法履行职责。2020年8月5日，崇阳县自然资源和规划局对公益诉讼人的检察建议予以书面回复，称“经我局催缴，该公司至今未缴纳二期国有土地使用权出让金。我局已将湖北崇阳信达房地产开发有限公司欠缴国有土地使用权出让金一案向崇阳县人民法院提起诉讼。崇阳县人民法院已经立案受理，我局已缴纳了案件受理费2.28万元，待崇阳县人民法院判决后执行。”2019年1月25日，原崇阳县国土资源局在鄂（××）××县不动产权第000181号不动产权证的基础上，向崇阳县信达公司核发了鄂（××）××县不动产权第000410号不动产权证（国有建设用地使用权/房屋所有权）。崇阳县自然资源和规划局在明知崇阳信达公司未足额缴清国有土地使用权出让价款的情况下，违法为其办理了不动产权证。2020年9月28日，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请求判令确认被告在湖北崇阳信达房地产开发有限公司未足额缴纳国有土地使用权出让金的情况下为其颁发涉案部分国有土地使用权证的行政行为违法。本院认为，《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款：“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”；《不动产登记暂行条例》第七条第一款：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”崇阳县自然资源和规划局具有国有土地使用权出让金收入征收及办理不动产登记的法定职责，崇阳县自然资源和规划局是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”、第十二条第一款：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”、第五十五条第一款：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”；《国有土地使用权出让收支管理办法》第九条：“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。国土资源管理部门要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，应予收回和注销，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。”；《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第八条第一款：“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应上缴财政土地出让收入及时足额上缴同级财政。对未按照“缴款通知书”规定及时足额缴纳土地出让收入，无法提供同级财政部门规定的非税收入代理银行盖有收章的“非税收入一般缴款书”的，国土资源管理部门一律不得核发国有土地使用证。市、县国土资源管理部门要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，应予收回和注销，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。”国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权人应当依法及时足额缴纳土地出让金，然后才能依法办理不动产登记。在公益诉讼人督促被告依法履职后，被告虽然采取了一定措施对国有土地使用权出让金进行追缴，但因其违法办证行为致使追缴难度加大，再加之其前期追缴过程中，履职不充分、不全面，导致国有利益至今仍处于受侵害状态，被告崇阳县自然资源和规划局未依法履行法定职责的行为违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、被告崇阳县自然资源和规划局未依法履行法定职责收取湖北崇阳信达房地产开发有限公司国有土地使用权出让金的行政行为违法。二、责令被告崇阳县自然资源和规划局采取补救措施，将土地使用权人湖北崇阳信达房地产开发有限公司应缴国有土地使用权出让金追缴到位。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  谭望明审 判 员  黄凡明审 判 员  黄立新人民陪审员  黄 明人民陪审员  张俊民人民陪审员  张继房人民陪审员  丁细涛二〇二〇年十二月九日书 记 员  余鸿远