山西省大同市中级人民法院行政判决书（2020）晋02行终36号上诉人(原审原告)大同明城建设置业有限公司。法定代表人王某1，执行董事。委托代理人张某1，山西雁北律师事务所律师。被上诉人(原审被告)大同市规划和自然资源局。法定代表人王某2，局长。委托代理人张某2。委托代理人宗某，山西神牛律师事务所律师。被上诉人(原审被告)大同市人民政府。法定代表人武某，市长。委托代理人贺某。委托代理人刘某。上诉人大同明城建设置业有限公司与被上诉人大同市规划和自然资源局、被上诉人大同市人民政府因征收决定和行政复议决定一案，不服山西省大同市平城区人民法院（2020）晋0213行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大同明城建设置业有限公司的委托代理人张某1，被上诉人大同市规划和自然资源局的委托代理人张某2、宗某，大同市人民政府的委托代理人贺某、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2016年11月12日，大同市国土资源局挂牌出让位于大同市古城东北隅S2地块（编号2016-16）的国有土地使用权，原告通过竞买的方式取得该地块的国有建设用地使用权，2016年11月21日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号1402002016B00639），合同约定：出让宗地面积为156368.17平方米，出让价款42688万元；出让人于2017年5月31日前交付场地平整、基础设施达到五通一平的出让宗地；受让人分三期支付出让金，第一期于2016年10月30日前支付21344万元，第二期于2017年5月30日前支付10627万元，第三期于2017年10月20日前支付10672万元。2019年6月10日，原告与大同市国土资源局又签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。调整后出让地块建设用地面积为161857平方米，调整后土地出让金为44185.86万元。原告于2016年10月28日缴纳土地出让金8538万元，2017年12月20日缴纳306万元，2017年12月21日缴纳12500万元，共计缴纳土地款21344万元，尚欠22841.86万元土地出让金未缴纳。2019年11月7日，被告大同市规划和自然资源局对原告作出同自然资征决字（2019）023号征收决定书，11月12日送达原告。原告不服提出复议申请，被告大同市人民政府于2020年1月9日依法受理，2020年1月13日向大同市规划和自然资源局送达《行政复议申请书》副本、《行政复议答复通知书》及相关资料。被告大同市规划和自然资源局收到后，向被告大同市人民政府提交《行政复议答复书》及作出该答复的证据材料和相关依据。被告大同市人民政府于2020年3月12日作出行政复议决定书，维持被告大同市规划和自然资源局征收决定书。另查明，2018年根据国务院机构改革精神，原大同市国土资源局并入大同市规划和自然资源局，其职权由大同市规划和自然资源局承继。一审法院认为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）规定，“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”因此，被告大同市规划和自然资源局作为国土资源管理部门具有征收土地出让金的职权。根据原告和被告大同市规划和自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及补充合同规定，原告尚欠土地出让金22841.86万元未缴纳，被告认定原告欠缴土地出让金的事实清楚，证据确凿。根据《土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”被告大同市规划和自然资源局根据此规定作出征收决定书，适用法律正确。被告大同市人民政府受理原告的复议申请后向被告大同市规划和自然资源局送达了《行政复议申请书》副本及《行政复议答复通知书》，并依据双方提交的材料在法定期限内作出了复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销《征收决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大同明城建设置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大同明城建设置业有限公司负担。上诉人大同明城建设置业有限公司不服，上诉称：一、被上诉人大同市规划和自然资源局所作的征收决定书,内容违反合同约定,应予撤销。上诉人大同明城建设置业有限公司于2016年11月21日,以出让方式取得位于大同市古城东北隅S2地块的国有建设用地使用权,并与被上诉人大同市规划和自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》,又于2019年6月10日签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。根据上诉人大同明城建设置业有限公司与被上诉人大同市规划和自然资源局双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十条约定,土地出让金的支付方式为:2016年10月30日前,上诉人向被上诉人大同市规划和自然资源局支付21344万元,2017年5月30日前,上诉人向被上诉人大同市规划和自然资源局支付10672万元,2017年10月20日前再支付10672万元。而在该合同的第六条中约定,被上诉人大同市规划和自然资源局同意在2017年5月31日前将出让宗地交付给上诉人,并且被上诉人大同市规划和自然资源局承诺交付土地时,该宗地达到五通一平的标准。”合同履行的过程中,上诉人已先后向被上诉人大同市规划和自然资源局支付了21344万元的土地出让金,但案涉宗地至今仍未拆迁完毕,部分土地至今未交付上诉人,已交付的土地也没有达到五通一平的标准。根据《合同法》第六十八条的规定,应当先履行债务的当事人,有确切证据证明对方有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形,可以中止履行”。因案涉合同中所约定的上诉人支付后续土地出让金的时间,与被上诉人交付土地的时间几乎一致,但此时该案涉宗地仍有大面积宗地未进行拆迁。所以上诉人认为,中止履行的行为符合《合同法》第六十八条的规定。相反,被上诉人大同市规划和自然资源局的行为存在严重违约,在案涉宗地未完全拆迁之前,大同市规划和自然资源局无权要求上诉人支付剩余土地出让金。其作出的同自然资征决字(2019)023号征收决定书应予撤销。二、被上诉人大同市人民政府所作的同政行复字(2020)第3号行政复议决定书,有违客观事实及合同约定。被上诉人大同市人民政府在已经查明被上诉人大同市规划和自然资源局在合同履行过程中存在严重违约的情况下,仍然维持其作出的征收决定书,严重违背客观事实及合同约定。同时,上诉人大同明城建设置业有限公司认为,被上诉人大同市人民政府作为拆迁主管部门的上级人民政府,有权督促拆迁主管部门尽快将剩余的土地进行拆迁,尽快将剩余土地交付上诉人。一审法院在已经查明案涉宗地至今迟迟不能拆迁完毕,不能交付上诉人的情况下,仍然认定二被上诉人作出的《征收决定书》及《行政复议决定书》合法,明显属于事实认定错误。综上,1.请求依法改判撤销被上诉人大同市规划和自然资源局作出的同自然资征决字(2019)023号征收决定书,同时撤销被上诉人大同市人民政府作出的同政行复字(2020)第3号行政复议决定书;2.本案的诉讼费由被上诉人大同市规划和自然资源局、大同市人民政府承担。被上诉人大同市规划和自然资源局辩称，1.被上诉人大同市规划和自然资源局依据《国有建设用地使用权出让合同》及《土地管理法》等相关规定依法作出征收决定书。上诉人大同明城建设置业有限公司与被上诉人大同市规划和自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，又签订《补充协议》根据该规定，上诉人尚欠土地出让金22841.86万元未支付。2.上诉人大同明城建设置业有限公司未按合同约定期限缴纳土地出让金在先，无权要求撤销征收决定书。上诉人大同明城建设置业有限公司未按照《国有建设用地使用权出让合同》第十条的约定支付土地出让金违约在先，且被上诉人大同市规划和自然资源局已经将大部分土地交付给上诉人，故上诉人大同明城建设置业有限公司无权要求撤销被上诉人大同市规划和自然资源局所作的征收决定。3.被上诉人大同市规划和自然资源局依照约定，积极履行合同。上诉人大同明城建设置业有限公司已经在交付土地上开工建设。被上诉人大同市规划和自然资源局并非拆迁主管部门，因拆迁主管部门原因导致土地不能完全按期交付，不是上诉人大同明城建设置业有限公司少交或者不交土地出让金的理由。关于部分未交付土地，被上诉人大同市规划和自然资源局正在积极协调相关部门将剩余土地交付。综上，被上诉人大同市规划和自然资源局所作的征收决定书是正确的。原审人民法院认定事实清楚，判决合法合理，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人大同市人民政府辩称，同意被上诉人大同市规划和自然资源局的答辩意见。1.案涉行政行为是被上诉人大同市规划和自然资源局作出的追缴土地出让金的行为，而非上诉人与被上诉人大同市规划和自然资源局所签订的行政协议行为，对上诉人与被上诉人大同市规划和自然资源局签订的行政协议行为，不属于行政复议受案范围，也不是本次行政诉讼的范围。上诉人应当按照双方协议约定的途径进行起诉。2.在复议阶段，被上诉人大同市规划和自然资源局与上诉人签订的土地出让协议中，双方法律地位不平等，被上诉人大同市规划和自然资源局作为国家土地管理者，有负担履行土地管理的职责，所作出的追缴土地出让金资格合法，所作出的行为事实清楚，法律依据正确，程序合法，决定适当。经审查，被上诉人大同市人民政府认为复议认定事实清楚，程序合法，复议决定正确，一审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果合理合法，应驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人大同明城建设置业有限公司与被上诉人大同市规划和自然资源局签订的《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》，是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。该条明确缴纳土地出让金是土地使用权转移的先行义务，上诉人大同明城建设置业有限公司缴纳土地出让金是其依据《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》取得土地使用权的前提。因此，上诉人大同明城建设置业有限公司以涉案宗地至今未拆迁完毕部分土地至今未交付的抗辩，不能作为拖欠缴纳土地出让金的理由。因此，被上诉人大同市规划和自然资源局作出的案涉征收决定行为事实清楚，适用法律正确。被上诉人大同市人民政府受理上诉人的复议申请后，依据双方提交的材料在法定期限内作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。故上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大同明城建设置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长杨彬审判员刘永华审判员谭丽峰二〇二〇年十二月十六日书记员 安丽军