黑龙江省绥化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑12行再2号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黑龙江天融旅游客运有限公司，住所地：哈尔滨市南岗区曲线街**。法定代表人李泳宏，职务总经理。委托诉讼代理人：刘瑞霆，男，1966年2月23日出生，汉族，该公司法律顾问，现住哈尔滨市道里区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：青冈县交通运输局（原青冈县道路运输管理站），住所地：青冈县青冈镇长江南路西侧靖南一路北侧。法定代表人：王佳峰，职务局长。行政负责人：于智勇，职务副局长。委托诉讼代理人：宋印实，黑龙江义胜律师事务所律师。一审第三人：青冈县公路客运站，住所地：青冈县公路枢纽站**。法定代表人：董双志，职务站长。委托诉讼代理人：王秋菊，黑龙江义胜律师事务所律师。一审第三人：黑龙江省交通运输厅（原黑龙江省道路运输管理局），住所地：哈尔滨市南岗区哈平路**。法定代表人：孙宇，职务厅长。委托诉讼代理人：卢天亮，男，1981年9月20日出生，汉族，黑龙江省交通运输厅工作人员，现住哈尔滨市南岗区。委托诉讼代理人：宋印实，黑龙江义胜律师事务所律师。再审申请人黑龙江天融旅游客运有限公司（下称天融公司）因与被申请人青冈县交通运输局（下称青冈交通局）、一审第三人青冈县公路客运站（下称青冈客运站）、黑龙江省交通运输厅（下称黑龙江省交通厅）不履行法定职责纠纷一案，不服本院（2019）黑12行终29号行政判决，向黑龙江省高级人民法院申请再审。黑龙江省高级人民法院于2020年8月26日作出（2020）黑行申13号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。天融公司申请再审称，我公司取得哈市至青冈往返班线经营许可后，按规定将11个班线经营许可交给青冈运管站，但青冈运管站只为其中的7个班线开具了进站通知单，包括案涉车辆的其余4个班线没有开具进站通知单，导致我公司无法与青冈县客运站签订进站协议，车辆无法正常发车。案涉车辆自2015年10月至2018年3月停运期间造成的损失，应由青冈运管站赔偿。综上，原判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一、二审判决，确认青冈运管站没有为黑Ａ×××**号车辆开具进站通知单行为违法，并判决青冈运管站赔偿因其违法行为给我公司造成的财产损失，具体数额以鉴定结论为准，由第三人青冈客运站承担连带责任。青冈交通局辩称，开具营运车辆进站通知单，不是青冈运管站的法定职责。根据交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》，客运经营者在取得经营许可后，应当依法与客运站自愿签订服务合同即可，并未要求开具进站通知单。《黑龙江省道路运输管理条例》也未规定我单位有为客运经营者开具进站通知单的法定义务。《黑龙江省道路旅客运输行政许可工作规范》属于规范性文件，行政诉讼核心是审查行政机关具体行政行为的合法性。我国行政诉讼法明确规定，法院审查行政行为的合法性应以法律法规为依据，参考规章，司法解释规定的只是在规范性文件不与上位法冲突的情况下，才可参考使用，但这也是站在行政机关角度考虑的，本案并不适用，因为《黑龙江省道路旅客运输行政许可工作规范》与上位法《道路旅客运输及客运站管理规定》相冲突，故不能成为法院裁判的依据。综上，青冈运管站没有法定职责为天融公司开具进站通知单，不存在行政违法行为。天融公司未与青冈客运站签订进站合同是其不能进站的主要原因，即便导致不能经营造成损失，也应由天融公司自行承担，且天融公司无法证明损失存在，请法院依法驳回天融公司的再审请求。一审第三人青冈客运站述称，天融公司没有提交证据证明存在损失，众所周知，运输企业在现实中普遍存在站外揽客的情形，因此天融公司的车辆不能进站，并不意味着一定会空车返回，故天融公司主张的按照空车返回的损失予以赔偿，没有事实依据。一审第三人黑龙江省交通厅述称，黑龙江省交通厅不是开具进站通知单的法定主体，也没有法定职责，本案与黑龙江省交通厅没有关联性。经审理查明，再审确认一审法院查明的事实。另查明：天融公司同时向原青冈运管站提出为11台车辆核发《道路营运车辆进站通知单》的申请，但原青冈运管站未对包括案涉车辆在内的4台车辆核发《道路营运车辆进站通知单》。2019年11月27日，中共青冈县委机构编制委员会印发《关于设置青冈县交通运输综合行政执法大队的通知》{青编发【2019】21号}，一审被告青冈县道路运输管理站更名为青冈县交通运输综合行政执法大队，将青冈县道路运输管理站的行政职能划归青冈县交通运输局。2019年12月19日中共黑龙江省委机构编制委员会文件印发《黑龙江省交通运输厅所属事业单位机构改革方案》{黑编【2019】191号}，一审第三人黑龙江省道路运输管理局已整合到黑龙江省道路运输事业发展中心，机构改革后不再承担任何行政职能工作。基于以上情况，再审变更诉讼主体，将一审被告青冈县道路运输管理站变更为青冈县交通运输局。将一审第三人黑龙江省道路运输管理局变更为黑龙江省交通运输厅。本院认为，本案系因道路旅客运输而引发的行政纠纷，争议的焦点是原青冈运管站是否具有核发《道路营运车辆进站通知单》的行政职责。根据《黑龙江省道路运输管理条例》第三条规定，县以上人民政府的交通行政管理部门是本行政区域道路运输主管部门，负责组织实施本条例，其所属的道路运输管理机构，具体行使道路运输的管理职能，对违反本条例规定的有权处罚。第五条规定，道路运输主管部门及其所属的道路运输管理机构，应依法维护道路运输市场秩序。第二十条规定，经批准经营的车辆，其始发、经由、终到地的道路运输管理机构和客运站应当及时安排和提供服务，不得以任何理由阻碍其正当运营。据此，原青冈运管站具有维护道路运输市场秩序，保证道路运输安全，保护道路运输各方当事人的合法权益，促进道路运输业健康发展的法定职责。参照《黑龙江省道路旅客运输行政许可工作规范》第二十三条第一款第（十）项:“获得道路旅客运输班线经营权的，应在3个月内，按道路运输管理机构的许可要求和经营者的服务质量承诺，落实车辆购置承诺，到线路始发地、终到地及中途停靠地运管部门办理进站手续，并持下列材料到许可机构办理道路运输证和班车客运线路标牌：……（十）线路起讫地及中途停靠地运管部门签发的进站通知单”的规定，道路运输主管部门向具备道路旅客运输手续的经营者核发《道路营运车辆进站通知单》系经营者办理进站许可手续的前置要件之一。本案中，天融公司于2015年向原青冈运管站提出核发11台车辆《道路营运车辆进站通知单》的申请，经原青冈运管站审核后，向天融公司核发了7台车辆的《道路营运车辆进站通知单》，该通知单签发机关一栏标注:“手续齐全，同意进站”，并加盖批准人员名章及青冈运管站公章。据此，可以认定原青冈运管站具有向道路旅客运输手续齐全的经营者核发《道路营运车辆进站通知单》的行政职能。原判决以原青冈运管站不具有该项行政职能为由，驳回天融公司的诉讼请求属认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。《黑龙江省人民政府办公厅关于深化改革加快推进全省道路客运转型升级的实施意见》（2018年3月23日）重点任务中第（一）项规定:“优化道路客运发展环境。……在满足车辆技术等级要求的条件下，试行原许可机关备案，客运班时由客运企业与客运站协商确定，停止使用道路运输管理机构核发的《营运客车进站通知单》”。据此，2015年10月至2018年3月期间，因原青冈运管站未核发进站通知单造成案涉车辆单向停运，原青冈运管站应对其违法行为给天融公司造成的损失予以赔偿。但因一审程序未对损失部分进行审理，再审程序不能审理下判。综上，原判决认定基本事实不清，适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：一、撤销本院（2019）黑12行终29号行政判决和青冈县人民法院（2016）黑1223行初8号行政判决；二、本案发回青冈县人民法院重审。审判长  冯艳文审判员  陈玉娟审判员  唐宝山二〇二〇年十二月二日书记员  陆文婷