安徽省淮南市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖04行赔终16号 上诉人（一审原告）淮南市禾家宜农业发展有限公司，住所地安徽省凤台县刘集镇前进村，统一社会信用代码91340421343936046P（1-1）。 法定代表人吴长辉，该公司总经理。 委托代理人郝朝进，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 上诉人（一审被告）凤台县刘集镇人民政府，住所地凤台县刘集镇，统一社会信用代码113404210030662083。 法定代表人米军红，该镇镇长。 委托代理人高黎煜，安徽高黎煜律师事务所律师。 上诉人淮南市禾家宜农业发展有限公司（以下简称禾家宜公司）与上诉人凤台县刘集镇人民政府（以下简称刘集镇政府）行政赔偿一案，安徽省寿县人民法院于2020年9月29日作出（2019）皖0422行赔初3号行政赔偿判决，禾家宜公司、刘集镇政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：禾家宜公司于2015年在凤台县刘集镇前进村建设占地面积0.3272公倾的温室大棚，用于繁育良种花卉苗木。2016年3月，凤台县发展和改革委员会对该项目审查并准予备案（凤发改农经[2016]31号），刘集镇政府、凤台县自然资源和规划局(原凤台县国土资源局)、凤台县农业委员会批准办理了设施农用地备案登记（凤设农字[2016]2号）。禾家宜公司建成温室大棚并投入经营。2018年底，安徽省“大棚房”巡查组巡查时发现该温室大棚疑似“大棚房”，要求整改。2019年2月15日，刘集镇政府向前进村民委员会转发了《关于刘集镇两宗疑似“大棚房”问题限期整治整改函》的通知，要求禾家宜公司于2019年2月19日前将钢构大棚的屋顶彩钢板和棚内房屋全部拆除、看护房拆除二层部分，同时拆除棚内全部地面硬化部分，恢复成耕地，并以督办通知形式，要求刘集镇政府将拆除情况于2019年2月24日前报集中整治违法建设指挥部办公室。禾家宜公司按照通知要求，拆除大棚的屋顶彩钢板及大棚内地面硬化部分，并覆盖新土。因施工需要，大棚内的花卉苗木被移至他处暂时存放。2019年2月19日，刘集镇政府向禾家宜公司下达了拆除通知，同日将涉案温室大棚及看护房的二层部分拆除。2019年2月21日，凤台县自然资源和规划局认定禾家宜公司占用凤台县刘集镇前进村集体土地建彩钢瓦大棚及房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的相关规定，做出凤国土监字[2019]003号行政处罚决定，责令退还非法占用的土地；没收在非法占用土地上建设的建筑物和其他设施；并处以罚款。2019年3月13日，禾家宜公司向凤台县人民法院提起行政诉讼，请求判令刘集镇政府于2019年2月19日做出的强制拆除通知违法。2019年6月13日，凤台县人民法院作出（2019）皖0421行初9号行政判决，确认刘集镇政府于2019年2月19日作出的拆除通知违法。2019年8月13日，禾家宜公司向凤台县人民法院提起两起行政诉讼，分别请求判令刘集镇政府强制拆除案涉温室大棚的拆除行为违法和撤销凤台县自然资源和规划局凤国土监字[2019]003号行政处罚决定。凤台县人民法院于2019年10月16日做出（2019）皖0421行初20号行政判决，确认刘集镇政府强制拆除原告位于刘集镇前进村温室大棚的行为违法；同年11月27日，做出（2019）皖0421行初19号行政判决，撤销凤台县自然资源和规划局作出的凤国土监字[2019]003号行政处罚决定。上述判决均已生效。 另查明：2015年4月，禾家宜公司与李庆志签订钢结构房施工协议，约定由李庆志承建涉案温室大棚，禾家宜公司分期支付了相应的建设费用。涉案温室大棚被拆除前，禾家宜公司按照刘集镇政府转发的整改、整治通知要求，组织人员、租赁机械拆除大棚的屋顶彩钢板，清除大棚内地面硬化部分，并覆盖新土。拆除后，对案涉地块进行了复耕整理，为此支付了相应的施工费用及机械租赁费用。拆除温室大棚时，刘集镇政府对温室大棚进行了测量，确认被拆除温室大棚总面积2711.088平方米，并拍摄了照片，但未对拆除后的材料登记造册，也未向原告返还。时值冬季，原告移走的花卉苗木因温室大棚被拆除后无处存放，存在因低温冻死的情况。庭审中，双方认可该地块因用地规划调整，已经不具备恢复重建再从事花卉苗木繁育的条件。审理过程中，禾家宜公司申请对被拆除的温室大棚的经济损失进行评估，该院随机选定安徽鑫海资产评估事务所进行评估，因实物不存在，仅按照质证笔录、照片、面积、高度等资料数据无法满足评估检材要求，该事务所予以退案。 一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，刘集镇政府做出的拆除涉案温室大棚的通知、实施的拆除案涉温室大棚的行为均已经被生效判决确认违法，凤台县自然资源和规划局做出的凤国土监字[2019]003号行政处罚决定亦已被生效判决予以撤销，因此，刘集镇政府对其通知原告对案涉温室大棚进行整改、整治以及后续强制拆除案涉温室大棚的行为给原告造成的各项损失，应当承担行政赔偿责任。本案争议的焦点在于赔偿损失的范围及数额的确定。对此，该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，在案涉温室大棚被拆除前，禾家宜公司根据刘集镇政府的整改、整治通知要求，对大棚内的硬化地面进行清除，并覆盖新土，但刘集镇政府并未对整改、整治结果进行审验，直接对温室大棚予以拆除，因此，原告支出的整改整治费用、被拆除的温室大棚损失以及部分花卉苗木因无处存放被冻死产生的损失属于因被告违法行政给原告造成的直接损失，被告应当对上述范围内的各项损失承担赔偿责任。看护房二层部分不符合建设项目批准条件，属于违法建设，其拆除损失不属于赔偿范围；考虑到该建设项目实施期满后，原告应当履行复垦义务，原告在温室大棚被拆除后因复耕整理产生的支出亦不属于本案的赔偿范围。鉴于原告主张的各项损失因标的物灭失，整改、整治的标准及实际施工内容不明确，评估和鉴定的检材无法满足评估鉴定条件，该院根据双方当事人的主张及在案证据酌情确定本案的各项损失：关于温室大棚损失，参考类似温室大棚的重置成本、使用期限，按照被拆除温室大棚面积2711.088平方米，以每平方米900元计算，本院酌情确定该项损失为2440000元；关于整改整治费用支出，按照被拆除温室大棚面积2711.088平方米，以每平方米100元计算，本院酌情确定该项损失为270000元；关于花卉苗木因温室大棚被拆除、无处存放被冻死产生的损失，原告作为管理人未能履行谨慎管护义务，对本项损失负有责任，应酌情减轻被告的赔偿责任，该院确定被告赔偿原告花卉苗木损失200000元。上述三项损失合计2910000元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第(四)项、第三十二条第一款、第三十六条第(四)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，判决被告凤台县刘集镇人民政府赔偿原告淮南市禾家宜农业发展有限公司各项损失2910000元，于本判决生效之日起三十日内一次付清；并驳回原告淮南市禾家宜农业发展有限公司的其他诉讼请求。 禾家宜公司不服一审判决，上诉称：一、一审法院酌情确定温室大棚的重置成本为900元每平方米,明显偏低,且与本案事实相互矛盾。上诉人在一审中提供的钢结构施工协议、付款收条明细均可证明被拆除的温室大棚的建造成本,现在的钢材、人工成本远远大于建造时的成本,因此重置成本也应该大于上诉人的建造费用4275000元。二、一审法院酌情确定的花卉损失费用明显过低。一审法院认定的花卉损失费用为20万元,上诉人的温室大棚面积为2711.088平方米,20万的花卉约占大棚实际面积的10%左右,且在春节期间正是温室大棚花卉的需求及价格旺季,既好销价格又高。但仅仅因为被上诉人的违法拆除行为造成200多万的花卉冻死,上诉人损失惨重。无论是按照上诉人实际栽培的费用,还是按照当时的实际市场价格,20万的损失额显然过分偏低,上诉人请求二审法院考虑上述情况按照上诉人的实际花卉损失予以裁决。三、整改费用认定偏低。整改就发生在拆除前,与上诉人起诉间隔的时间也不长，费用比较好核算。上诉人在一审中也按照实际发生的整治整改费用提供了证据,具体费用为452579元，因此一审法院认定为270000元显然偏低。综上,上诉人认为一审法院认定的上述三项费用明显偏低,请求1、改判支持上诉人一审赔偿请求7375282.27元；2、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 刘集镇政府不服一审判决，上诉称：一审法院认定事实和适用法律错误,判令赔偿数额没有依据且过高。1、被上诉人建设的大棚及房屋与在凤台县发展和改革委员会备案的滴灌智能温度大棚等内容不符,建设的不是钢架结构的玻璃或PC板连栋温室大棚,看护房大于15平方米,且是两层。2、被上诉人建设的大棚及房屋被凤台县自然资源和规划局认定为擅自改变设施农用途,非法占地,符合“大棚房”违法建设的规定。其作出行政处罚,虽被法院撤销,其原因是作出行政处罚的时间在刘集镇政府拆除后，但调查和现场勘验时间是在拆除前形成的资料。3、被上诉人对不符合农用地用途的“大棚房”进行整改,说明其建设的违法性,一审法院认定整改费用由上诉人承担没有法律依据。4、上诉人对“大棚房”进行测量、拍照,确定了“大棚房”的面积。拆除后留在被上诉人所使用和管理的场地,没有移走,不存在返还问题。5、从整改前的照片看,被上诉人“花卉”是有限的,与被上诉人起诉“花卉”数量和品种差异巨大。被上诉人自行整改后及拆除时,是没有“花卉”的,一审法院认定“花卉”损失没有依据。6、依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”;三十三条:“被告的具的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当驳回原告的赔偿请求”之规定,被上诉人应对自己的合法权益受到损害提供证据。一审法院对上诉人提出充分证据证明被告“大棚房”建设的违法性未能评判说明,仅以被上诉人提供不符合事实的材料作出酌情确定的赔偿费用适用法律错误。综上,请二审法院查明事实,依法支持上诉人的上诉请求。请求1、撤销寿县人民法院(2019)皖0421行赔初9号行政判决书。2、判决驳回禾家宜公司的诉讼请求。 禾家宜公司、刘集镇政府二审均未作答辩。 禾家宜公司在法定期限内向一审法院提交了以下证据：营业执照、刘集镇政府2019年2月15日下发的《关于转发＜关于刘集镇两宗疑似“大棚房”问题限期整改的函＞的通知》、刘集镇政府2019年2月19日下发的《拆除通知》、凤设农字（2016）2号《设施农用地备案表》、花卉照片、凤台县人民法院（2019）皖0421行初9号、19号、20号行政判决书、钢结构房施工协议、付款收条明细、冻死的花卉清单及价格、整改费用清单。 刘集镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：凤台县发展和改革委员会《关于禾家宜公司花卉苗木良种繁育智能温室建设项目备案的通知》、凤台县刘集镇设施农用地备案表、国土部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（节选）、凤台县自然资源和规划局行政处罚决定书、凤台县规划局《关于要求对刘明新养殖场和禾家宜公司“大棚房”进行违法认定的复函》、凤台县集中整治违法建设指挥部办公室督办通知、禾家宜公司“大棚房”整改前图片和整改后图片。 上述证据均已随卷移送本院，经审查，一审法院认证正确。本院二审对一审查明的事实予以确认。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，凤台县自然资源和规划局做出的凤国土监字[2019]003号行政处罚决定及刘集镇政府强制拆除禾家宜案涉温室大棚的行政行为已被人民法院生效判决予以撤销和确认违法，刘集镇政府就其要求禾家宜公司对案涉温室大棚进行整改、整治以及其实施强制拆除行为给禾家宜公司造成的合理经济损失，其应当予以赔偿。 首先，关于温室大棚损失如何认定。因案涉温室大棚已经被强拆，导致无法通过评估、鉴定的方式确定温室大棚的客观损失，给禾家宜公司举证增加了困难，刘集镇政府负有相应责任。一审法院遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，结合双方当事人的主张及在案证据，并参考类似温室大棚的重置成本、使用期限等因素，按照每平方米900元成本价，酌情确定该温室大棚损失为2440000元并无不当，且温室大棚拆除后其搭建材料尚有一定余值，亦应当作为确定该项损失的考量因素之一。对此，本院予以认定。 其次，关于温室大棚整改、整治费用应否赔偿及数额如何认定。案涉温室大棚被拆除前，禾家宜公司按刘集镇政府的整改、整治通知要求对棚内硬化地面采取了清除、覆盖新土等整改措施，并产生了相应合理费用，但刘集镇政府在未对整改情况进行审验的情况下，便迳行将温室大棚予以强拆，由此造成的整改费用损失，刘集镇政府应予赔偿。鉴于禾家宜公司未提供有效证据证明整改费用具体数额，一审法院按照温室大棚面积2711.088平方米、每平方米100元计算，将整改费用损失酌情确定为270000元合法有据。 第三，关于花卉苗木损失应当如何认定。禾家宜公司作为花卉苗木培育企业，其在温室大棚存放花卉苗木有其合理性、客观性，因整改、拆除作业需要，其势必要将温室大棚内的花卉苗木先行搬离。但禾家宜公司作为管理人未尽到谨慎管护义务，没有对搬出的花卉苗木予以妥善保管或及时处置变现，对该项损失的产生负有一定责任，应酌情减轻刘集镇政府的赔偿责任，故一审法院酌情确定花卉苗木损失200000元并无不当。对此，禾家宜公司虽认为赔偿数额偏低，却未提供充分证据予以证明，对其观点不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人淮南市禾家宜农业发展有限公司及上诉人凤台县刘集镇人民政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  张德玉 审判员  王 伟 审判员  江 峰 二〇二〇年十二月四日 书记员  魏 巍 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。