贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终120号上诉人（原审第三人）金荣，男，1962年10月24日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。被上诉人（原审原告）程宸，女，1986年10月17日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人李达渊，贵州法渡源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安顺市西街办事处，住所地贵州省安顺市西秀区塔山西路**。法定代表人周佳，主任。委托代理人施鹏。委托代理人马微，贵州上运潇荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安顺市西秀区住房和城乡建设局，住，住所地贵州省安顺市西秀区黄果树大街（驼宝山广场）行政中心****/div>法定代表人杨德燚，局长。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。上诉人金荣与被上诉人程宸、安顺市西街办事处（以下简称西街办事处）、安顺市西秀区住房和城乡建设局（以下简称西秀区住建局）房屋征收行政协议一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：原告与程基品系母女关系，程基品于1996年8月9日经贵州省安顺市人民法院判决准予与张纯云离婚，原告程宸（曾用名张丹）随程基品生活。后程基品与第三人金荣共同生活居住（未登记）。案涉房屋于1999年10月14日办理安房权证南办私字第**房屋所有权登记，该房屋所有权证载明：房屋所有权人程基品、房屋坐落七星街6-6号、产别私有房产、混合结构、房屋总层数6层、所在层数6层、建筑面积74.92平方米、设计用途住宅。程基品于2011年12月死亡，其后事由第三人和原告操办。经原告申请，贵州省安顺市黄果树公证处于2012年7月9日作出（2012）黔安市黄证民字第969号公证书，该公证书查明如下事实：一、被继承人程基品于2011年12月7日死亡；二、继承人程宸向本处申请继承被继承人程基品遗留的财产为程基品的住房公积金人民币22972.32元；三、据申请人称，被继承人程基品生前无遗嘱，亦未与他人签订遗赠扶养协议。继承人对被继承人无遗嘱及遗赠扶养协议无异议，截止本公证书出具之日亦未有他人向本处提出异议；四、被继承人程基品生前离异未再婚，其父母先于其死亡。根据上述事实并依据《中华人民共和国继承法》第三条、第五条、第十条的规定，上述财产为程基品的遗产，被继承人程基品的上述遗产由其女儿程宸一人继承所有。2015年原告结婚在外（贵州省遵义市），第三人金荣及其母仍在案涉房屋居住。2018年7月，被告西秀区住建局作为西秀区2018年西街南片区城镇棚户区改造项目房屋征收部门，将该项目的房屋征收与补偿的具体工作委托给被告西街办事处组织实施。后被告西街办事处以公开招标方式招募该项目房屋征收代办机构，贵州安顺峰恒达房屋征收咨询有限公司中标，并于2018年12月19日与被告西街办事处签订西秀区2018年西街南片区城镇棚户区改造项目房屋征收拆除委托代办合同，约定被告西街办事处委托该公司代理西秀区2018年西街南片区城镇棚户区改造项目测绘、摸底、征收、拆除有关工作。在征收工作中，第三人于2018年12月28日提交了金荣身份证、居民户口簿（户主金荣）、安顺开发区高寨小学2011年12月6日证明、塔山社区居委会2012年3月16日证明、安顺市房屋产权管理处房屋交易信息表（权证号南办私058Ｍ、权利人程基品、建筑面积74.92平方米）、报刊（遗失程基品案涉房屋所有权证声明）公告，并当日出具具结书后，被告西街办事处与第三人金荣于2018年12月29日签订房屋征收安置补偿协议，约定征收第三人金荣坐落于西秀区办）6层6-6号砖混结构住房住宅建筑面积94.15平方米及附属物砖混煤棚9平方米，第三人金荣负责出具有效的房屋权属依据交被告西街办事处，金荣选择货币补偿安置方式，被告西街办事处根据住宅评估（4439元／平方米）价格，对第三人金荣被征收住房住宅建筑面积94.15平方米进行货币补偿，共计417931.85元，第三人金荣按协议约定的时间内腾房交付被告西街办事处验收后一次性付清货币补偿款，由第三人自行安置；协议还约定了其他补偿款合计146961.37元，即：（一）附属物8694元，（二）水、电表附属设施补偿、有线电视1005元，（三）宽带、电话补助费100元，（四）搬家补助费941.5元，（五）二次装修补助费49504.27元，（六）签约奖励20000元、搬家奖励30000元，（七）原住宅评估超出10万部分的奖励36716.6元；协议结算，被告西街办事处应支付第三人金荣合计564893.22元。后第三人金荣腾房交付被告西街办事处、提交张坪小学2019年1月22日证明，并于2019年1月24日领取房屋征收补偿款564893.22元，且出具领条。原判认为：本案的争议焦点是被诉房屋征收安置补偿协议是否合法有效及西秀区住建局是否是本案适格被告。行政协议是行政机关为了实现公共服务或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商一致达成的协议。因此，被告西街办事处为组织实施西秀区2018年西街南片区城镇棚户区改造项目与第三人金荣签订的房屋征收安置补偿协议属行政协议。一、被诉房屋征收安置补偿协议的效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。本案中，被告西街办事处在组织实施房屋征收过程中，据第三人提交的金荣身份证及其居民户口簿、安顺开发区高寨小学2011年12月6日证明、塔山社区居委会2012年3月16日证明、安顺市房屋产权管理处房屋交易信息表、报刊公告，未正确履行对被征收房屋进行调查确权的审查职责，在未查明案涉房屋原所有权人程基品遗产继承情况下，以第三人金荣作为被征收人并与之签订房屋征收安置补偿协议，损害了原告的合法财产权益。因此被诉房屋征收安置补偿协议存在基本事实不清、依据不足等重大明显违法情形，属于无效的行政行为，依法应认定为无效协议。二、被告西秀区住建局适格主体问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。本案中，安顺市西秀区人民政府关于西秀区2018年西街南片区城镇棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书（西府房征决﹝2018﹞17号）载明房屋征收部门为西秀区住建局、房屋征收实施单位为西街办事处，且有被告西街办事处提交的西秀区住建局委托书予以证实，故西秀区住建局是本案适格被告。至于被告西街办事处辩称本案不属于行政诉讼受案范围，应属于民事法律关系调整范围的理由，于法无据，亦无证据证实被诉房屋征收安置补偿协议的签订得到原告授权或追认，不予支持。综上，被告西街办事处与第三人金荣签订的房屋征收安置补偿协议存在基本事实不清、依据不足等重大明显违法情形，依法应当确认无效。据此，原告诉讼理由成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告西街办事处与第三人金荣于2018年12月29日签订的安顺市西秀区2018年西街南片区城镇棚户区房屋征收安置补偿协议无效。判决书送达后，原审第三人金荣不服，上诉称：案涉房屋属于上诉人所有，上诉人与被上诉人西街办事处签订的房屋征收安置补偿协议合法有效，原审判决认定事实错误，适用法律错误。理由如下：一、上诉人与被上诉人程宸的母亲程基品虽未在民政部门办理结婚登记手续，但直到2011年12月5日程基品去世后，一直对外以夫妻名义共同生活,已构成事实婚姻关系；二、案涉房屋虽然登记在程基品的名下，但是系由上诉人出资购买；三、上诉人与被上诉人程宸已形成继父母子女关系；四、在案涉房屋征收期间，上诉人多次联系程宸未果，因上诉人无法确定房屋所有权证是否丢失，故向报社公告房屋资料遗失信息;五、上诉人未收到过起诉状副本，仅收到过开庭传票，一审审判程序违法。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人程宸的诉讼请求。被上诉人程宸辩称：一、程宸是案涉房屋唯一合法产权人，一审判决认定事实清楚。根据安房权证南办字第**房屋所有权证，案涉房屋属于程基品所有，程宸作为程基品的长女，是程宸唯一合法继承人，也是案涉房屋的唯一合法产权人；二、上诉人金荣对案涉房屋不享有任何权利，无权就案涉房屋签订房屋征收安置补偿协议。金荣与程基品不存在事实婚姻关系，无权以程基品继承人的身份取得案涉房屋的权利，且金荣未提交证据证明其参与购买案涉房屋，不能认定购买案涉房屋是金荣与程基品共同出资；三、金荣与西街办事处签订的房屋征收安置补偿协议构成无权处分，损害了程宸的合法权益，应属无效；四、案涉房屋征收安置补偿协议的作出没有事实根据和法律依据，应属无效。一审判决适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人西街办事处辩称：一、西街办事处与金荣签订的房屋征收安置补偿协议程序合法。案涉项目的征收程序符合法律规定，且对案涉房屋征收资料审查及报签程序合法；二、西街办事处与金荣签订的房屋征收安置补偿协议实体合法。上诉人金荣提交的相关资料足以证实金荣系房屋所有权人程基品的唯一第一顺位继承人，虽然程宸提交了相关反证据，但是不能推翻金荣提交材料的真实性，不能推断金荣并非第一顺位继承人；三、西街办事处在征收及与第三人签订房屋征收安置补偿协议过程中无重大过失及违法行为。案涉项目的征收决定及征收安置补偿方案征求意见通告均张贴在被征收区域进行公示，且在网上公开发布。在公示期间，被上诉人程宸并未按通告、公示的要求向西街办事处主张权利提交资料，而上诉人金荣提交了相关资料主张自己的权利，西街办事处对金荣提交的资料进行全面审查，该资料足以使西街办事处确信金荣是程基品唯一第一顺位继承人及财产共有人，故西街办事处签订房屋征收安置补偿协议程序合法，且依法尽到了审查义务，该协议合法有效。程宸怠于行使权利责任不能归责于西街办事处，西街办事处对此无重大明显违法行为。被告西秀区住建局辩称：一审判决中仅确认房屋征收安置补偿协议无效，对当事人取得的补偿款没有明确，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款关于“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿”的规定，应当就征收补偿款的返还问题在判决书中予以明确。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人程宸提交的户口簿以及贵州省安顺市黄果树公证处（2012）黔安市黄证民字第969号公证书足以认定程宸是程基品之女。被上诉人西街办事处作为案涉项目的具体实施部门，在组织实施房屋征收过程中，有正确履行对被征收房屋调查确权的审查职责，其明知程基品为案涉房屋所有权人，未认真核实程基品家庭成员，确定其法定继承人，仅以上诉人金荣提交的安顺开发区高寨小学2011年12月6日出具的证明、塔山社区居委会2012年3月16日出具的证明、安顺市房屋产权管理处房屋交易信息表等证据，就认定上诉人金荣为房屋所有权人，并与其签订房屋征收安置补偿协议，存在基本事实不清、依据不足等重大明显违法情形，损害被上诉人程宸的合法权益。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款关于“行政行为存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”的规定，对本案被诉房屋征收安置补偿协议应当确认无效。对于上诉人提出的案涉房屋由其出资购买，因无证据予以证明，不予支持。至于其与程基品是否构成事实婚姻关系，与程宸是否构成继父母子女关系均不属于本案的审理范围，本院不予审查。对于上诉人未收到起诉状副本等材料问题，因上诉人在收到一审法院开庭传票后出庭参加庭审，并充分发表了自己的意见，虽然其在一审中未提交证据，但是从上诉人的陈述以及其提交给被上诉人西街办事处的材料来看，其并未否定被上诉人程宸是程基品女儿的事实，且参照《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第五条关于“人民法院按照第二审程序审理再审案件，发现第一审人民法院有下列严重违反法定程序情形之一的，可以依照民事诉讼法第一百七十条第一款第（四）项的规定，裁定撤销原判决，发回第一审人民法院重审：（一）原判决遗漏必须参加诉讼的当事人的；（二）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼,或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（三）未经合法传唤缺席判决，或者违反法律规定剥夺当事人辩论权利的；（四）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（五）原判决、裁定遗漏诉讼请求的”规定，在上诉人金荣已参加庭审，充分发表意见的情况下，未送达起诉状副本等材料不属于严重违反法定程序情形，且从本案的实际来看，并未实际影响上诉人的实体权利义务，故上诉人以程序违法为由，要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。对于西秀区住建局提出的应判决返还财产事宜，因行政协议被确认无效后即产生相应法律后果，一审未判决返还财产并无明显不当。综上，被上诉人西街办事处在未查清程基品法定继承人的情况下，与上诉人金荣签订的房屋征收安置补偿协议存在重大明显违法情形，严重损害程宸的合法权益，应被确认无效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，虽存在未成功向第三人送达起诉状副本等材料问题，但不属于严重违反法定程序情形。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金荣负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十二月三日法官助理王竣谊书记员卢晓熳