建昌县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽1422行初67号 原告：杨某军。 被告：绥中县李家堡乡人民政府。 法定代表人：刘某忠。 行政机关出庭负责人：贺某林。 委托诉讼代理人：朱某忠。 原告杨某军诉被告绥中县李家堡乡人民政府履行行政协议一案,本院于2020年10月26日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭进行审理。原告杨某军；被告绥中县李家堡乡人民政府的行政机关出庭负责人贺某林，委托诉讼代理人朱某忠，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告绥中县李家堡乡人民政府于2002年12月20日与原告杨某军签订编号为14090101的退耕还林合同书。 原告杨某军诉称:2002年，上级政府在京沈高速公路万家段两侧建景观绿化带，被告在未经本人同意的情况下签订了《退耕还林合同书》（退耕还林合同书上乙方的签名非本人所签），占原告承包地7.03亩，当时在原告等村民承包的耕地里栽植了大量的杨树、桃树、李子树等，还修建了两个水塘，当时原告等村民并不同意退耕还林，由于政府多次做所涉地块村民的思想工作，加之村干部的多次走访迫于无奈还是把耕地让了出来。2017年原告等人在没有得到任何补偿又无地可管的情况下，开始到乡政府进行上访，在这期间原告才得知《退耕还林合同书》及《果树承包合同》的存在，均由李家堡乡政府与原告等村民及现承包户签订，虽然该合同属于违法签订（乙方签名不是本人所签，原告毫不知情），鉴于原告等村民已领取补偿款，事实上已变相承认该事实，但在合同书中第二条约定“二、退耕还林土地权属和期限：退耕地还林和宜林荒山荒地造林的土地承包期和林地使用权可以延长到50年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。”，根据该条规定，原告的原承包地应延长到50年，即到2050年到期，但被告在原告不知情的情况下于2002年擅自将原告的原承包耕地转包给他人，其行为已侵犯了原告的合法权益。该《退耕还林合同书》中第三条第二款第4项规定“……，林权归乙方所有，…”。证明该地林权归原告等人所有，根据《物权法》第二十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，证明乡政府将原告等村民所有的林权转包给秦新伟等17户村民违法。在原告等人承包土地上栽植的均为生态林，根据合同规定补偿期限为8年（2002年-2009年），原定的退耕还林合同期限已过，政府应该退回我们的耕地，或者重新和我们协商新的补偿标准，可政府未征求原告等村民意见的情况下，依然强行延续每年每亩300元钱的补偿标准，一直到2017年。2018年后原告等人既得不到补偿又无林地可经营，严重影响了原告等人的生活，同时李家堡乡政府也违背了国发（2002）10号《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中第三条第（八）项规定“在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益的政策。…”。《退耕还林条例》第五条第二款规定“政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；”但事实是原告等人退耕，他人造林、他人经营、他人受益，而且严重违反了国务院国发（2002）10号文件要求的退耕还林必须遵循的原则“退耕还林还要坚持生态效益优先，兼顾农民吃饭、增收以及地方经济发展；…”的要求，现在本人年岁已高，无地耕种且无处打工，已威胁到原告等人的吃饭问题。原告等人的原承包耕地在未经原告同意的情况下李家堡乡政府却承包给了另外一些村民经营30年，现在这些承包户以和李家堡乡政府签订的《果树承包合同》未到期为由，拒绝归还承包的桃树和耕地。故，请求建昌县人民法院依法判决绥中县李家堡乡人民政府交出原告的原承包土地使用权（在秦新伟等17户村民《果树承包合同》范围内）。一、请求判令被告返还原告的承包耕地7.03亩，并由被告负责复耕后（或现状）重新划分给原告经营。二、请求判令被告赔偿经济损失75924元（2010年至2017年共8年，亩产值按1200元计算:8年*7.03亩*900元（1200元-300元已领款）=50616元；2018年至2020年共3年，3年*7.03亩*1200元=25308元）。三、判令被告承担本案诉讼、邮寄送达等费用。 原告杨某军庭审中向本院提交证据如下： 1.编号为14090101退耕还林合同书复印件一份,拟证明乡政府用的退耕还林的土地的权利人是原告； 2.土地承包底册，拟证明高速公路绿化带占用的耕地有7.03亩是原告的承包土地； 3.于2017年4月10日的信访案件接待告知书，拟证明原告多次找政府主张权利未果； 4.果树承包合同复印件（模糊不清楚），拟证明被告把属于原告的耕地转包给其他人。 被告绥中县李家堡乡人民政府辩称：我乡没义务返还原告承包田，不同意赔偿原告提出的经济损失，理由如下：1、2002年，我乡组织在京沈高速公路两侧绥中境内建绿化带是根据《葫芦岛市人民政府会议纪要》第（31期）的工作要求开展的，将建成的绿化带内果树对外发包也是根据葫芦岛市人民政府《京沈高速公路绿化景观带果树发包简章》的要求实施的。我乡只是执行上级政府的工作要求，不是实施绿化及管理绿化带的行为主体。2、我乡在执行市政工作要求过程中，原告等村民基本接受了市政府会议纪要确定的具体事项。退更换林及专项补贴，每亩每年共计300元，一直执行到2017年，说明原告等村民对退耕还林的事实已经接受。2017年以后，市政府停发以上补偿款，不是我乡的主观意愿，我乡没有义务对这一事项负责。3、我乡按市政府果树发包简章要求，将景观带内的果树经营管理权对外发包时，除每亩收20元抵押金外，没收取任何承包费，说明发包的标的物没有什么经济效益。另外，简章规定，原承包人可优先承包（秦新伟等一部分退耕户也承包了该果树），原告等当时没有承包，也没有对发包果树提出异议，或在诉讼时效内，将《果树承包合同》推翻。4、承包标的经过承包者的苦心经营，现在产生了经济效益，加之市政府停发了原告等人各项补偿，2016年，原告等部分村民心中不平，上访要求确认绿化带占地为原告等农户所有，为此，我乡于2016年3月25日，向绥中县人民政府书面报告，要求对景观带内的果树及方塘等设施归属问题予以明确，但绥中县人民政府至今没有给予明确答复。总之，作为最基层人民政府，多年来，我乡我们一直在积极执行上级政府的工作号召和工作要求，也想努力地地为辖区百姓分忧解难，但是我们没有能力对上级政府决策并付诸实施的所有事项承担法责任，也不接受原告提出的不符合法律规定的诉讼请求。 被告绥中县李家堡乡人民政府向本院提交证据如下： 1.葫芦岛市人民政府会议纪要第31期,证明被告是根据葫芦岛市会议纪要的要求开展工作，经济责任包括补偿都是市政府决定的； 2.于2002年4月15日京沈高速高速公路绿化景观带果树发包简章，拟证明原告等村民将耕地退出来还林，乡政府作为甲方发出去，是市政府的命令，产生的后果应该上级负责； 3.李家乡政府给绥中县政府的报告,拟证明乡政府对执行县、市文件的时候，当时是持怀疑态度，让县政府拿出意见，但是没有得到回复; 4.17份合同复印件（模糊看不清），拟证明原告起诉的地经过市政府的要求承包给17户中的几户。 经审理查明，原告杨某军系辽宁省绥中县李家堡乡石牌坊村村民，因政府组织京沈高速公路万家段两侧建景观绿化带，于2002年12月20日原、被告双方签订编号为14090101的退耕还林合同书，合同履行期限为2002年12月20日至2009年年末共计8年，被告前2年是按照合同约定履行的，二年后每年给300元，合同到期后也是坚持每年给300元，到2018年之后被告不再予以履行前述合同。原告称前述合同系被告在未经本人同意的情况下所签订，且认为退耕还林合同书上乙方的签名非本人所签，但于庭审原告对前述合同予以认可。 另查明，于2017年原告等人案涉及土地补偿问题，开始到被告等处进行上访主张权利。原告认为：合同书中第二条约定“二、退耕还林土地权属和期限：退耕地还林和宜林荒山荒地造林的土地承包期和林地使用权可以延长到50年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。”，根据该条规定，原告的原承包地应延长到50年，即到2050年到期，但被告在原告不知情的情况下于2002年擅自将原告的原承包耕地转包给他人，其行为已侵犯了原告的合法权益。该《退耕还林合同书》中第三条第二款第4项规定“……，林权归乙方所有，…”认为被告将原告等村民所有的林权转包给秦新伟等17户村民违法。原告诉至本院而成诉。 上述案件事实，有编号为14090101退耕还林合同书复印件、2.土地承包底册、信访案件接待告知书、17份果树承包合同复印件、葫芦岛市人民政府会议纪要第31期、于2002年4月15日京沈高速高速公路绿化景观带果树发包简章、李家乡政府给绥中县政府的报告，以双方当事人的法庭陈述等证据予以证实，经本院审查及庭审充分质证，载卷为凭。 本院认为：根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，被告与原告于2002年12月20日签订的编号为14090101退耕还林合同书，签订时间在2015年5月1日之前，该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十一)项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定,裁定如下: 驳回原告杨某军对被告绥中县李家堡乡人民政府的起诉。 案件受理费50.00元，退还给原告杨某军。 如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,向辽宁省葫芦岛市中级人民法院提起上诉。 审 判 长  刘恩来 人民陪审员  于久江 人民陪审员  马玉连 二〇二〇年十二月一日 书 记 员  李穆驰