湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行终192号上诉人（原审原告）向子周，男，1953年9月4日出生，汉族，住湖南省洪江市。被上诉人（原审被告）洪江市自然资源局，住所地洪江市黔城镇玉壶路。法定代表人杨英为，局长。委托代理人向芳芳，该局工作人员。委托代理人易群星。上诉人向子周因与被上诉人洪江市自然资源局土地行政答复一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初225号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，向子周系原洪江市安江镇仁建村村民，在该村享有承包经营土地，种植作物为柑橘、蔬菜等。2016年，仁建村变更为大畲坪社区居民委员会。2017年6月7日，湖南省人民政府根据洪江市国土资源局的用地申请，作出了（2017）政国土字第897号《农用地转用、土地征收审批单》，审批的被用地单位为“怀化市洪江市安江镇白虎脑社区居民委员会、大畲坪社区居民委员会”，建设项目名称为“怀邵衡铁路安江站前广场及配套基础设施建设项目”，批准农用地转用、土地征收面积为“21.8851公顷”。2017年6月13日，洪江市人民政府发布洪政函（2017）38号《征收土地公告》，将上述征地批复的征地批准机关、批准文号、批准时间、批准用途和被征收土地位置、地类、面积以及征收补偿标准、安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等在当地进行了公告。原告向子周等7人在此次征收范围内均有承包经营的土地。同月19日，原洪江市国土资源局发布洪国土资函（2017）121号《关于征收洪江市安江镇白虎脑社区居委会等有关土地补偿安置方案的公告》，将被征收土地的位置、地类、面积以及被征收土地类别及补偿标准、青苗补偿及地上附着物的补偿标准、征收补偿费支付方式等进行了公告。2017年8月-9月，原洪江市国土资源局与洪江市安江镇大畲坪社区居民委员会签订了三份征收土地协议书，相关征地补偿款分三次共拨付洪江市安江镇大畲坪社区居民委员会12432081.60元。除向子松领取了征地补偿款，原告向子周以补偿费过低等为由拒绝领取补偿款。2017年9月28日，洪江市安江镇人民政府组织原洪江市国土资源局安江国土资源所、原洪江市城市管理和行政执法大队安江中队等镇政府工作人员对涉案土地进行强制清表作业。向子周对湖南省人民政府作出的（2017）政国土字第897号湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批不服，向湖南省人民政府申请行政复议，请求撤销该审批单。2018年5月16日，湖南省人民政府作出湘府复决字［2018］37号行政复议决定，确认（2017）政国土字第897号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》中征收大畲坪社区居民委员会集体土地的内容违法。向子周不服原洪江市国土资源局限期交地决定，向洪江市人民法院提起行政诉讼，洪江市人民法院驳回了原告向子周的诉讼请求。向子周不服上诉至怀化市中级人民法院。怀化市中级人民法院判决，确认原洪江市国土资源局限期交地决定违法。原告向子周以确认被告洪江市人民政府、洪江市自然资源局、洪江市城市管理和综合执法局、洪江市公安局、洪江市安江镇人民政府土地行政强制行为违法，确认洪江市安江镇人民政府2017年9月28日对涉案土地组织实施的强制清表作业行为违法为由，向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。怀化市中级人民法院判决，确认洪江市安江镇人民政府2017年9月28日对涉案土地组织实施的强制清表作业行为违法；驳回原告向子周对被告洪江市人民政府、洪江市国土资源局、洪江市城市管理和综合执法局、洪江市公安局的起诉。原告向子周不服上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院判决驳回了向子周的上诉，维持原判。向子周以洪江市自然资源局不履行征收补偿、安置申请答复的法定职责为由，向怀化铁路运输法院提起行政诉讼。在诉讼过程中因洪江市自然资源局2020年4月2日作出了答复，向子周于2020年4月3日向怀化铁路运输法院申请撤回起诉。怀化铁路运输法院于同日作出行政裁定，准许原告向子周撤回起诉。向子周不服被告洪江市自然资源局2020年4月2日作出的《关于的答复》，于2020年5月18日向怀化铁路运输法院提起本案诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案案涉土地征收过程中，对原告实体权利义务产生实际影响的农用地转用、土地征收审批、限期交地、强制清表等行政行为，行政复议机关、人民法院已对上述行政行为作出了裁决和裁判。原告向子周请求撤销被告作出的《关于的答复》，并请求法院判令被告依法对原告进行公平、合理补偿、安置，实质上是对土地征收中安置补偿标准不服。而被告洪江市自然资源局作出的《关于的答复》系对行政征收、安置补偿过程的事实性陈述，并未为原告创设新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本院向原告向子周进行了释明，可对安置补偿标准等对其权利义务产生实际影响的行政行为寻求救济，但原告向子周坚持对被告的答复行为提起诉讼。综上，原告向子周的起诉不符合起诉条件，依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回向子周的起诉。案件受理费50元，退回向子周。上诉人向子周上诉称，上诉人提起本案诉讼，并非仅仅是为了撤销被上诉人作出的案涉答复，而实质是要求被上诉人履行征收补偿安置的法定职责。即使该答复对上诉人的权利义务不产生实质影响，那么被上诉人不履行补偿安置职责的行政不作为行为也对上诉人产生了实质的影响。上诉人向被上诉人申请履行补偿安置职责，对其行政不作为提起行政诉讼，正是在对影响上诉人权利义务的行政行为寻求救济。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人洪江市自然资源局答辩称，答辩人已按照湘政发［2012］46号、怀政发［2016］9号文件规定的征收补偿标准进行补偿，并将征地补偿款已足额支付到被征收土地集体经济组织专户，集体经济组织又将相应的款项转入被答辩人帐户中。同时，答辩人按征地程序履行了法定义务，程序合法。故被答辩人称答辩人不履行补偿安置职责的行政不作为与事实不符，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，政府征收土地是由一系列的行政行为构成的，从征地批复、征收公告、安置补偿方案，到安置补偿协议或者决定，再到强制拆除、责令交出土地等，包含诸多独立的行政行为。被征收人面对诸多的征收土地行为，应当选择对其权利义务产生实际影响的行为依法寻求救济途径。一般而言，行政机关针对征收土地行为作出的答复意见，并没有影响到被征收人的权利义务，不属于可诉的法律行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”就本案的被诉答复，不管是从其形成的时间来看，还是从其内容来看，或者从其与征收公告比较来看，它只是对征收补偿有关事项的事实性陈述，仅是一个程序性告知，并非真正意义上的安置补偿方案或决定，本身对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。故在经一审法院释明，上诉人仍坚持以答复为诉讼标的起诉的情况下，一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 李容容二〇二〇年十二月三日法官助理刘俊卿书记员贺红附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。