四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行再5号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：殷秋萍，女，1965年8月15日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托诉讼代理人：李勇刚，四川典扬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：游翀，四川典扬律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：四川天府新区成都管理委员会自然资源和规划建设局（原四川天府新区成都管理委员会规划建设国土局），住所地四川省成都天府新区湖畔路北段**。 负责人：王科，局长。 委托诉讼代理人：肖雅升，北京市中伦文德（成都）律师事务所 委托诉讼代理人：吴亮，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李丹丹，女。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：成都市规划和自然资源局（原成都市规划管理局），住，住所地四川省成都市高新区蜀绣西路**/div> 法定代表人：唐晓东，局长。 委托诉讼代理人：王璐，北京大成(成都)律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘汉新，北京大成(成都)律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨炬，男。 再审申请人殷秋萍因与被申请人四川天府新区成都管理委员会自然资源和规划建设局（原四川天府新区成都管理委员会规划建设国土局，为便于行文，以下统一简称天府新区规建局）规划行政强制及被申请人成都市规划和自然资源局（原成都市规划管理局，为便于行文，以下统一简称为市规划局）行政复议一案，不服本院（2018）川01行终666号行政判决，向四川省高级人民法院申请再审，四川省高级人民法院于2020年6月29日作出（2018）川行申1544号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，再审申请人殷秋萍的委托诉讼代理人李勇刚与被申请人天府新区规建局的副局长李丹丹及委托诉讼代理人肖雅升及被申请人市规划局的工作人员杨炬及其委托诉讼代理人刘汉新到庭参加了诉讼，现已审理终结。 殷秋萍向成都市龙泉驿区人民法院（以下简称龙泉法院）诉称，殷秋萍搭建的钢架玻璃房仅是为了降低房屋所处环境的噪音污染而迫不得已设置的隔音屏障，是采取降噪措施的设施，不属于建筑物或构筑物，且得到了项目开发商的同意，并未侵害相邻产权人的合法权益，没有危及公共利益和公共安全，天府新区规建局作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》，市规划局作出［2017］260号行政复议决定缺乏事实依据和法律依据。请求撤销天府新区规建局作出的［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》及市规划局作出［2017］260号行政复议决定。 龙泉法院经审理查明，殷秋萍于2012年6月向成都星慧置业有限公司购买了天府新区华阳街道欧香小镇20幢1层1号房屋。2013年3月至8月，殷秋萍在未取得建设工程规划许可证的情况下，在欧香小镇20幢1层1号花园内搭建钢架玻璃房约276㎡以及在市政绿化带内搭建彩钢围栏约95.5㎡。天府新区规建局经调查后于2016年3月1日向其下达了《责令限期拆除违法建设决定书》，责令殷秋萍在2016年3月8日前自行拆除违法建设。因殷秋萍逾期未履行自行拆除义务，天府新区规建局遂于2016年3月22日向其下达《履行规划行政决定催告书》，催告其在收到催告书之日起10日内自觉履行拆除违法建设义务，并告知了其享有陈述权、申辩权。殷秋萍在收到催告书后仍逾期不履行，且在法定期限内未对《责令限期拆除违法建设决定书》提起行政复议或行政诉讼，在收到《履行规划行政决定催告书》后亦未进行陈述和申辩，天府新区规建局于2017年8月17日对殷秋萍作出《限期自行拆除违法建设公告》，殷秋萍逾期仍未按要求拆除违法建设。天府新区规建局于2017年8月30日作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》，决定将于2017年9月10日起，对殷秋萍在天府新区华阳街道欧香小镇20幢1号违法修建的建(构)筑物依法实施强制拆除。殷秋萍不服，于2017年9月13日向市规划局申请行政复议，市规划局受理后于2017年10月26日作出［2017］260号行政复议决定，维持了天府新区规建局作出的《强制拆除违法建设决定书》。殷秋萍不服提起本案诉讼。 龙泉法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，天府新区规建局有权作出本案强制拆除违法建设决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市规划局有权作出本案行政复议决定。本案争议焦点在于强制拆除违法建设决定及行政复议决定的合法性。对天府新区规建局作出的责令限期拆除违法建设决定的合法性是否需要审查，天府新区规建局作出责令限期拆除违法建设决定后，依法送达给殷秋萍并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，但殷秋萍在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，因此，对责令限期拆除违法建设决定的合法性审查宜采用“重大、明显违法”标准。天府新区规建局具有作出责令限期拆除违法建设决定职权，认定的主要事实清楚且在作出行政行为的过程中保障了殷秋萍的基本权利，故殷秋萍认为其修建的钢架玻璃房和彩钢围栏不属于违法建设的理由不能成立。需要指出的是，即便殷秋萍认为噪音污染损害了其自身及家人的居住权和健康权，也不能采取违法的手段寻求所谓的救济。天府新区规建局在作出本案强制拆除违法建设决定前，事先对殷秋萍进行了书面催告并保障了其陈述权、申辩权，催告书及强制拆除违法建设决定书均依法进行了送达，符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条的规定。市规划局复议程序合法。遂判决：驳回殷秋萍的诉讼请求。案件受理费50元，由殷秋萍负担。 宣判后，殷秋萍不服，向本院提起上诉。请求撤销原判，依法改判。 本院二审经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院二审予以确认。 本院二审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条、六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，天府新区规建局具有作出责令限期拆除和强制拆除决定的法定职权。 本案的争议焦点为天府新区规建局作出的《强制拆除违法建设决定书》是否合法适当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，殷秋萍要搭建钢架玻璃房和彩钢围栏，应当事前依照规定向规划主管部门申请，并取得规划许可。但根据查明事实，殷秋萍并未办理相应手续取得相应规划许可。根据《四川省人民代表大会常务委员会关于制止和查处违法建设的决定》第十七条“违法建设是指未依法取得规划许可、已取得规划许可但未按照规划许可内容建设的行为和建筑物、构筑物”及第七条“有下列情形之一，违反城乡规划法律、法规的规定，危害公共安全、侵害公共利益且无法采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期拆除：……（三）侵占城镇道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公共场所用地的”之规定，殷秋萍未经规划许可占用公共绿地搭建钢架玻璃房和彩钢围栏属于违法建设行为，规划主管部门有权对违法建设涉及的建筑物、构筑物和设施责令限期拆除。 殷秋萍主张其搭建的钢架玻璃房仅是为了降低房屋所处环境的噪音污染而迫不得已设置的隔音屏障，不属于建筑物或构筑物，且得到了项目开发商的同意，并未侵害相邻产权人的合法权益，没有危及公共利益和公共安全。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，不论是建筑物、构筑物还是设施，均在可以作出限期拆除决定和强制拆除决定之列。需要指出的是，本案虽因噪音污染而起，但降噪措施以及与房屋开发商的双方合意行为均不能超越或代替规划许可。否则，规划主管部门立足公共利益进行城乡规划管理，协调城乡空间布局，制止违法建设行为的法定职权将无从实现。即便噪音污染损害了殷秋萍及其家人的居住权和健康权，殷秋萍也不能采取违法手段进行救济。二审中，殷秋萍向本院提交了四川省衡定工程质量检测鉴定有限公司作出的案涉房屋的鉴定报告，因行政程序和一审程序中已赋予殷秋萍充分的提交证据机会，该鉴定报告二审中不作为新证据采纳。同时该鉴定报告的提交是在天府新区规建局作出《强制拆除违法建设决定书》之后，对本案行政行为的合法性不产生影响。 针对殷秋萍的违法建设行为，天府新区规建局于2016年3月1日向殷秋萍作出了[2016]0001号《责令限期拆除违法建设决定书》并送达。在殷秋萍逾期未自行拆除的情况下，天府新区规建局于2016年3月22日对殷秋萍作出[2016]0006号《履行规划行政决定催告书》，该催告书由殷秋萍住所内的成年女性（殷秋萍的姐姐）签收。经催告后，因殷秋萍仍未履行自拆义务，天府新区规建局于2017年8月17日向殷秋萍作出[2017]0112号《限期自行拆除违法建设公告》并邮寄送达、现场张贴，再次限殷秋萍于公告之日起10日内自行拆除违法建设。由于殷秋萍逾期仍未自行拆除上述违法建设，天府新区规建局于2017年8月30日作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》并邮寄送达、现场张贴，决定于2017年9月10日起，对殷秋萍在天府新区华阳街道欧香小镇20幢1号违法修建的建(构)筑物依法实施强制拆除。上述行政强制执行过程中，天府新区规建局充分地保障了殷秋萍的陈述权、申辩权和法律救济途径及期限，其作出的［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市规划局作为天府新区规建局的上一级主管部门，对殷秋萍提出的行政复议申请具有作出处理的行政职权。市规划局收到殷秋萍的行政复议申请后，通知天府新区规建局答复，在法定期限内作出复议维持决定，并送达双方当事人，符合法律规定。 综上，殷秋萍的上诉主张不能成立，本院二审不予支持。一审判决驳回殷秋萍诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由殷秋萍负担。 再审申请人殷秋萍申请再审称，天府新区规建局无权亦未按照法定程序作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》，该行政行为应当依法撤销。故请求：1.撤销天府新区规建局作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》；2.撤销市规划局作出［2017］260号行政复议决定；3.撤销龙泉法院作出（2017）川0112行初178号行政判决；4.撤销本院作出（2018）川01行终666号行政判决。 被申请人天府新区规建局答辩称，1.天府新区规建局具有做出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》的法定职权。2.针对再审申请人殷秋萍的违法建设行为，天府新区规建局调查后按照规范的文本、法定程序做出的行政行为适用法律正确，且依法进行了送达，并由上级主管部门复议维持，不存在任何违法情形。3.天府新区规建局做出案涉强制拆除决定书后，并未对案涉房屋依法实施强制拆除，后因职权变更，违法建设的查处职权已划转至城管执法局，天府新区规建局主体不适格。 被申请人市规划局答辩称，该局具有做出行政复议的职权，案涉行政复议书认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。请求驳回再审申请人的再审请求。维持原一、二审判决。 本院经审理查明的事实与原一、二审审理查明事实一致，本院予以确认。 另查明，2013年7月2日印发的《天府新区成都党工委管委会组建初期机构设置事项》，明确了天府新区规建局负责城乡规划以及相关行政执法工作。2017年9月15日印发的天成委发（2017）21号《天府新区成都党工委管委会关于天府新区成都党工委管委会机构编制有关事项的通知》，明确了天府新区规建局的主要职责，即负责规划以及相关领域的执法工作。2017年12月29日印发的天成委发（2017）28号《天府新区成都党工委管委会关于印发深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施意见的通知》，明确按照“权随事走、人随事调、费随事转”原则，将天府新区规建局涉及的规划建设房管执法机构和执法人员、编制、经费和技术装备一并划转到城市管理和市场监管局。该项执法体制改革于2018年7月划转到位。 再查明，龙泉法院于2017年11月10日立案受理本案，于2017年12月26日开庭审理，于2018年3月30日作出（2017）川0112行初178号行政判决书。本院于2018年5月18日立案受理本案，于2018年6月25日作出（2018）川01行终666号行政判决书。 本院认为，本案争议焦点为：一、天府新区规建局是否为本案适格被告？二、天府新区规建局作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》是否合法适当？ 关于天府新区规建局是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，虽然2017年12月29日印发的天成委发（2017）28号《天府新区成都党工委管委会关于印发深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施意见的通知》，明确按照“权随事走、人随事调、费随事转”原则，将天府新区规建局涉及的规划建设房管执法机构和执法人员、编制、经费和技术装备一并划转到城市管理和市场监管局。但该项执法体制改革系在本案二审判决后的2018年7月完成。且在原一、二审诉讼过程中，天府新区规建局未向人民法院举证证明其因职权划分丧失主体资格请求变更，故其在再审中主张其已非本案适格被告，本院不予支持。 关于天府新区规建局作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》是否合法适当的问题。本案中，殷秋萍未经规划许可占用公共绿地搭建钢架玻璃房和彩钢围栏属于违法建设行为，天府新区规建局作为规划主管部门有权对违法建设涉及的建筑物、构筑物和设施责令限期拆除。天府新区规建局调查后依法先后作出[2016]0001号《责令限期拆除违法建设决定书》、《履行规划行政决定催告书》、[2017]0112号《限期自行拆除违法建设公告》并送达。由于殷秋萍逾期仍未自行拆除上述违法建筑，天府新区规建局于2017年8月30日根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》并邮寄送达、现场张贴，决定于2017年9月10日起，对殷秋萍在天府新区华阳街道欧香小镇20幢1号违法修建的建(构)筑物依法实施强制拆除。上述行政强制执行过程中，天府新区规建局充分地保障了殷秋萍的陈述权、申辩权和法律救济途径及期限，其作出的［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。市规划局作为天府新区规建局的上一级主管部门，对殷秋萍提出的行政复议申请具有作出处理的行政职权。市规划局收到殷秋萍的行政复议申请后，通知天府新区规建局答复，在法定期限内作出复议维持决定，并送达双方当事人，符合法律规定。再审申请人殷秋萍主张根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，天府新区规建局在未由人民政府责成的情况下无采取强制拆除措施的职能，系行政行为违法。而本案中，天府新区规建局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》并交代了殷秋萍享有的申请复议或行政诉讼的权利。殷秋萍申请复议后，天府新区规建局并未实施强制拆除行为，故不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条认定天府新区规建局作出［2017］0005号《强制拆除违法建设决定书》的行政行为违法。 综上，殷秋萍的再审申请无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条规定，判决如下： 维持本院（2018）川01行终666号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  夏小璐 审判员  梁 楷 审判员  张 争 二〇二〇年十二月八日 书记员  傅江云