四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初389号 原告杨文霞，女，1947年1月18日出生，汉族，住四川省洪雅县。 委托代理人白常钦，四川明慎律师事务所律师。 委托代理人姚丽梅，四川明慎律师事务所律师。 被告洪雅县中保镇人民政府。住所地：洪雅县中保镇东环路**。 法定代表人董洋坤，镇长。 出庭负责人毛洪祥，政法委员。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 原告杨文霞诉被告洪雅县中保镇人民政府（以下简称中保镇政府）房屋行政强制一案，本院于2020年10月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭进行了审理。原告杨文霞及其委托代理人白常钦；被告中保镇政府的出庭负责人毛洪祥及其委托代理人祁明忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杨文霞诉称，2020年8月,因特大洪水致原告房屋受损(院坝堤坝、房屋屋基裂缝),为防止洪水破坏住房,原告9月准备在住房旁边自家基本农田中修建保坎和顺带修建杂物储物室,并通过回填保证可以恢复耕地且不影响基本农田使用。原告和他人达成修建合同,并准备了相应的施工设备和材料等。2020年9月8日,被告突然给原告送达《停工通知书》载明，原告在基本农田开挖的行为违反了《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条,并根据该条例第三十二条之规定,要求原告立即停止上述违法行为,并在接到通知后15日内复耕恢复原状。原告接到通知后,让儿子给被告工作人员短信告知因连续暴雨无法在15日内恢复原状,但并未得到答复。同年9月24日,原告继续修建保坎和储物室,且搭建好混凝土钢架和准备好相关施工材料,并准备尽快回填满足基本农田使用条件。但被告在未给原告送达任何文书(包括但不限于强拆决定书),未告知原告陈述和辩解的权利,未告知原告复议或者诉讼等救济权利的情形下,仅凭《停工通知书》就组织挖机对原告修建的储物室予以拆除，且至今未给原告任何手续,未告知任何教济途径。原告认为:一、被告不是作出《停工通知书》的适格执法主体,且《停工通知书》适用法律、法规错误,应予撤销。二、被告在无任何强制文书、强拆权利依据以及违反法定程序情形下，强制拆除原告在自己基本农田上修建储物室的行为违法，应当对其违法行为予以确认。故请求:1.确认被告于2020年9月25日强制拆除原告杨文霞在自己基本农田上修建储物室的行为违法。2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：原告身份证复印件。证明原告具有完全民事行为能力人，是本案适格的诉讼主体。 第二组证据：1.《停工通知书》；2.强拆光盘一份。证明：1.被告于2020年9月8日作出《停工通知书》，并未对原告修建储物室的行为作出任何违法认定和处罚；2.被告不是本案适格的执法主体，且适用法律、法规错误，应予撤销；3.被告强拆储物室的行为违法。 被告中保镇政府辩称，1.原告未经法定程序擅自在基本农田上修建宅基地房屋而非杂物储物室，严重违反我国《土地管理法》一户一宅的规定。2.原告修建宅基地房屋未获得建房审批手续，且占用的土地为基本农田，违反了我国《基本农田保护条例》相关规定，属于违法建筑。3.被告送达《停工通知书》后，原告依然继续建设，其行为系自行扩大损失，其产生的损失应当由承建人自行承担。4.原告在基本农田上修建的违法建筑，侵害了我国法律对农村基本农田保护的法益，被告拆除原告修建的农村宅基地房屋系依照《基本农田保护条例》第十四条之规定采取的合法措施行为。5.原告在基本农田上修建农村宅基地房屋的行为严重违反了我国的基本国策，应当严厉制止。被告保留对原告提请相关司法机构追究其破坏基本农田的权利。6.原告在明知占用基本农田，并未批先建宅基地房屋的行为系违法行为的前提下而起诉被告，系滥用司法资源，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：1.集体土地使用权登记申请书；2.集体土地使用权登记审批表；3.地籍调查表。证明原告所在家庭户已于2009年修建了农村宅基地房屋，原告在已享有农村宅基地房屋的前提下未批先建的新宅基地房屋系违法建筑。 第二组证据：停工通知书。证明被告出于保护基本农田，维护我国基本国策在农村地区的正常实施，依法要求原告进行停工，原告已签收了停工通知书。 第三组证据：视频光盘。证明被告多次到原告施工现场宣讲相关法律法规，并对其违法建设新宅基地房屋的行为进行了制止。 第四组证据：照片。证明原告占用基本农田未批先建新的宅基地房屋的行为违法，其在基本农田范围内修建地基，对土地进行硬化的行为严重破坏了对基本农田的保护，其未批先建的新宅基地房屋系违法建筑。 第五组证据：测绘图。证明原告新修建的农村宅基地房屋位于基本农田保护区内。原告未批先建新的农村宅基地房屋违反了我国《基本农田保护条例》及《土地管理法》等相关法律法规的规定，应认定为违法建筑。被告的行为是履行基层政府机构保护耕地法定职责的行为。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据三性无异议。原告作为完全民事行为能力人，并作为集体土地组织成员，应依法修建储物室。对第二组证据三性无异议，证明内容有异议。被告是多次到现场口头告知原告拆除未果，才进行拆除。同时证明原告搭建的储物室是混凝土钢结构，并非临时建筑。原告对被告对提交证据的质证意见为：对第一组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，仅能证明原告等四人的宅基地情况，不能证明原告在基本农田上修建储物室是违法行为。对第二组证据真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告无权发出《停工通知》。对第三组证据真实性有异议，属于传来证据，不符合证据规则。即使该证据真实，其载明内容仅体现被告的宣传教育，不能证明被告依法执法。对第四组、第五组证据真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。 经庭审质证，原被告举证均与本案有关联，证据来源和形式合法，内容真实，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，2009年4月6日，杨文霞所在家庭户包括李明松（户主）、李严芳、李率、杨文霞四人向洪雅县国土资源局申请修建农村宅基地房屋。2020年9月6日，原告在位于洪雅县中保镇义公村9组原告的宅基地房屋旁边修建储物室。该储物室位于基本农田范围内，是钢筋混泥土结构，因未完全修好，不能独立使用。原告修建储物室未取得相关报建审批手续。 2020年9月7日，被告巡查发现原告占用基本农田修建案涉储物室，便告知原告不能违法修建。2020年9月8日，被告向原告作出并送达了《停工通知书》（〔2020]1号），载明：杨文霞，你户未经批准在基农田上擅自开挖的行为,违反了《基本农田保护条例》第三章第十七条的规定.根据《基本农田保护条例》第五章三十二条的规定,现通知你户立即停止上述违法行为,在接到通知后15日内复耕恢复原状。 原告收到该《停工通知书》后，其儿子李明所曾通过短信向被告相关工作人员提出异议。 2020年9月25日，被告拆除了原告该储物室。被告对原告案涉储物室拆除时，未对储物室内物品清理搬离。 另查明，被告在对原告案涉储物室拆除前，未作出过《拆除决定》送达原告；未告知过原告自行拆除时间；未进行过催告或公告程序；也未告知过原告陈述申辩及申请行政复议，提起行政诉讼的权利。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原告在基本农田上修建案涉储物室是否属于违法建筑；2.被告是否有职权对原告案涉储物室实施拆除行为，该行为是否合法。 针对第一个争议焦点，《基本农田保护条例》第五条规定，任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为。第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，原告未取得相关报建审批手续，即擅自占用基本农田修建案涉储物室的行为，违反了《基本农田保护条例》的相关规定，该储物室应当认定为违法建筑。 针对第二个争议焦点，《基本农田保护条例》第六条规定“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”第三十三条规定“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告占用基本农田修建案涉储物室虽违法，但被告并非县级以上人民政府土地行政主管部门，不具有对案涉储物室进行处理的权利。故被告对原告案涉储物室进行拆除的行为，属于超越职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一、二款规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。在涉及违反《基本农田保护条例》规定擅自修建房屋的，法律并未赋予行政机关强制拆除在基本农田上修建房屋的权利。在法律只赋予人民法院强制执行权，未赋予行政机关或其他组织此情形下的强制执行权的情况下，行政机关和其他组织均无权强制执行权，否则构成违法。本案中，被告在法律未赋予其强制执行权的情况下，实施对原告涉案储物室的拆除行为，属超越职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告在对原告案涉储物室拆除前，未作出过《拆除决定》送达原告；未告知过原告自行拆除时间；未进行过催告或公告程序；也未告知过原告陈述申辩及申请行政复议，提起行政诉讼的权利。故被告强制拆除原告案涉储物室的行为违反法定程序。但鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除案涉储物室的行为违法，理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告洪雅县中保镇人民政府于2020年9月25日拆除原告杨文霞在洪雅县中保镇义公村9组基本农田上修建的储物室的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由被告洪雅县中保镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审判长 彭 英 审判员 杨丰华 审判员 唐建忠 二〇二〇年十二月四日 书记员 杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初389号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； …… 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；