四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终302号 上诉人（原审原告）赵堂春，男，1975年9月15日出生，汉族，住四川省长宁县。 委托代理人陈志霞，北京市京师律师事务所律师。 上诉人（原审原告）胡良珍，女，1957年8月2日出生，汉族，住四川省长宁县。 委托代理人王友聪（系胡良珍儿媳），女，1972年1月8日出生，汉族，住四川省长宁县。 被上诉人(原审被告)长宁县自然资源和规划局，住所地四川省长宁县长宁镇泽鸿路****。 法定代表人李章权，局长。 出庭负责人邓虹富，总工程师。 委托代理人李增贵。 委托代理人缪洁，四川竹都律师事务所律师。 上诉人赵堂春、胡良珍因与被上诉人长宁县自然资源和规划局其他行政管理行政撤销一案，不服四川省长宁县人民法院（2020）川1524行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，赵堂春、胡良珍系母子关系，均为长宁县古河镇红色村**的村民。赵堂春、胡良珍现已分户但共同生活居住。2003年，赵堂春利用原宅基地旧址，重新修建三层楼房用于生活居住。2012年9月，在房屋前晒坝下修建砖混结构的建筑物用于餐饮经营。2019年9月，长宁县自然资源和规划局在工作中发现赵堂春非法占地线索，核实后于2019年9月19日立案调查，经宜宾市三禾测绘有限公司进行违法占地勘测定界，赵堂春未经有权机关批准擅自占用古河镇红色村十组建设房屋的违法用地总面积86.66㎡。2019年12月16日，长宁县自然资源和规划局作出长资规听告字[2019]第034号《行政处罚听证告知书》和长资规罚告字[2019]第034号《行政处罚告知书》，并于2019年12月18日留置送达赵堂春。赵堂春未行使听证权利。2019年12月24日，长宁县自然资源和规划局作出长资规罚决字[2019]第031号《行政处罚决定书》，处罚内容为：“一、责令赵堂春将非法占用的集体土地86.66㎡退还长宁县古河镇红色村十组；二、没收非法占用的土地上新建的建筑物；三、对赵堂春未经有权机关批准非法占用古河镇红色村十组集体土地修建建筑物的行为处以罚款2166.5元。”并于2019年12月27日留置送达赵堂春。 一审法院认为，行政管理机关在行政授权与行政法规范围内通过行政行为对行政相对人进行管理。长宁县自然资源和规划局作为国家土地行政主管部门，对辖区内违法占用土地的行为进行查处是其法定职责。胡良珍虽然不是本案的行政相对人，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，其作为与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。本案中，赵堂春、胡良珍用于生活居住的房屋（即集体土地建设用地使用证为赵勋贵的房屋）已于2003年改建为生活居住的三层楼房，而案涉房屋系赵堂春于2012年9月未经有权机关批准，在房屋前晒坝下修建的砖混结构用于餐饮经营的建筑物。因此，赵堂春违法占地的事实清楚；长宁县自然资源和规划局通过现场勘查、调查取证、听证告知等程序作出的行政处罚决定，充分保证了行政相对人的陈述、申辩等法律、法规规定的合法权利，符合行政处罚的相关程序规定；由于赵堂春非法占地的事实和长宁县自然资源和规划局作出的行政处罚决定均发生在现行《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日实施）实施之前，因此，赵堂春、胡良珍引用现行《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定证明长宁县自然资源和规划局适用法律错误的主张不正确，长宁县自然资源和规划局行政处罚决定适用法律并无不当。此外，虽然赵堂春的违法占地行为已发生七年之久，但该违法占地事实一直处于持续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款和《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，赵堂春、胡良珍的违法占地行为并未超过追诉时效，因此，赵堂春、胡良珍主张其行为超过追诉期限的理由不能成立。综上，长宁县自然资源和规划局作出的长资规罚决字[2019]第031号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，长宁县自然资源和规划局要求撤销的主张，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回赵堂春、胡良珍的诉讼请求。案件受理费50元,由赵堂春、胡良珍负担。 赵堂春、胡良珍不服一审判决提起上诉称，一、赵堂春、胡良珍在自家晒坝和鸡啄地上修建建筑物，土地在胡良珍合法使用土地范围内，并未非法占用红色村集体土地，一审法院认定赵堂春、胡良珍未经有关部门批准修建案涉建筑物是违法占地错误。1.赵堂春父亲合法所有的集体土地建设用地使用证上标注的占地面积为192.26平方米，该宅基地目前分为两部分，一部分系赵堂春及其配偶、儿子所使用的用于修建生活住所（即2003年在原有旧房基础上经过审批改建的3层楼房），一部分即为晒坝和鸡啄地，2012年修建砖混建筑物用于餐饮经营。赵堂春、胡良珍曾向村委提出办理新集体土地建设使用证，村委以赵堂春、胡良珍己经有了之前的集体土地建设使用证为由告知赵堂春、胡良珍不用再办理新证。所以，赵堂春、胡良珍在自家晒坝和鸡啄地上修建建筑物并未非法占用红色村的集体建设用地。2.根据“丰泰一期项目红色村十组分户图”，赵堂春、胡良珍对标注为“赵勋桂”地块的546.05平方米土地具有合法使用权，涉案房屋也位于该地块之内，且该地块明确标注为宅基地。该地块在分户图中标注为“赵勋桂”系测绘错误，己在《古河镇红色村十组分户表》中进行了改正，村干部及周围村民对此均知情。3.长宁县自然资源和规划局一审中提供的证据《土地勘测定界报告书》中对于案涉土地的性质明确标为农村宅基地，且案涉地块土地利用总体规划图截图上明确表明该地块符合规划，规划期为2006-2020年。以上均可证明案涉土地系赵堂春、胡良珍的具有合法使用权的土地，赵堂春、胡良珍在该地块上修建建筑物并不是非法占用村集体土地。4.赵堂春、胡良珍于2012年9月就在案涉土地上修建建筑物，长宁县自然资源和规划局主张赵堂春、胡良珍非法占地的违法事实一直存续至今，其应当提供至少在2012年9月之前案涉土地的使用权的归属，否则，自2012年9月至长宁县自然资源和规划局查处案涉土地，这么多年间，红色村村民委员会及红色村其他村民并未对赵堂春、胡良珍使用案涉土地提出异议，这明显不符合常理。二、长宁县自然资源和规划局作出案涉行政处罚决定书事实认定错误，适用法律错误。1.赵堂春、胡良珍是在自家晒坝和鸡啄地上修建建筑物，是对自家土地的合法使用，并未占用村集体土地，长宁县自然资源和规划局事实调查错误。2.案涉土地上的建筑物系胡良珍及赵堂春的小儿子所有，胡良珍对案涉土地以及地上建筑物有密切的利害关系，长宁县自然资源和规划局在进行事实调查过程中并未对胡良珍进行调查，仅对赵堂春一人作出行政处罚决定书，系事实调查不清。3.长宁县自然资源和规划局作出行政处罚决定书适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”，本案中赵堂春、胡良珍既不是未经批准，也不是骗取批准，而是在自己合法使用的土地修建建筑物；且赵堂春、胡良珍也不是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，案涉土地本就符合土地利用总体规划，并不用办理土地审批手续。三、长宁县自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定系滥用职权的表现，违反行政法合理性原则和比例性原则，应当予以撤销。本案纠纷源起于“四川丰泰绿色食品循环科技产业示范园项目”，赵堂春、胡良珍的房屋被纳入征收范围。因赵堂春、胡良珍一直未与征收部门就安置补偿达成一致协议，未进行搬迁，长宁县自然资源和规划局以及相关征收单位认为赵堂春、胡良珍严重影响了征收工作的进展，阻碍了政府重大项目工程的推进。长宁县自然资源和规划局于2019年9月立案调查，其实质是借查处非法占地之名剥夺赵堂春、胡良珍获得安置补偿的利益，进而逼迫赵堂春、胡良珍签订安置补偿协议，及早进行搬迁。四、长宁县自然资源和规划局作出案涉行政处罚决定书违法行政法合理性原则及比例原则，即便赵堂春、胡良珍在案涉土地上修建建筑物缺少规划建设手续，亦可以通过补办相关手续进行补正。且长宁县自然资源和规划局提供的《土地勘测定界报告书》中对于案涉土地的性质明确标为农村宅基地，且案涉地块土地利用总体规划图截图上明确表明该地块符合规划，规划期为2006-2020年。说明案涉土地上的建筑物并未违法土地利用总体规划，是可以采取补办措施的。赵堂春、胡良珍是农民，其家庭承包的土地于2008年己经全部被征收，其属于失地农民，目前其家庭生存生活全靠经营小餐馆，在符合土地利用规划的情况下修建建筑物并未损害公共利益，现长宁县自然资源和规划局直接没收案涉建筑物并处罚2166.5元，违反行政执法合理性原则和比例原则。请求：1.撤销宜宾市长宁县人民法院（2020）川1524行初8号行政判决书；2.请求撤销长资规罚决字[2019]第031号《行政处罚决定书》；3.判令长宁县自然资源和规划局承担本案一、二审全部诉讼费用。 长宁县自然资源和规划局答辩认为，一、赵堂春在未经有权机关批准的情况下，占用长宁县古河镇红色村十组86.66平方米集体土地修建建筑物，系非法占用土地行为，一审法院认定事实清楚，证据确实充分。(一）2012年9月，赵堂春在未经有权机关批准的情况下，在上述房屋晒坝前修建了用于餐饮经营的砖混结构的建筑物，并于2013年竣工。2019年，长宁县自然资源和规划局在工作中发现赵堂春非法占用土地的事实，后经宜宾市三禾测绘有限公司实地测绘，赵堂春未经有权机关批准占用古河镇红色村十组集体土地面积为86.66平方米。(二）一审法院判决的证据确实充分，适用法律、法规正确。第一，赵堂春未经有权机关批准占用长宁县古河镇红色村十组集体土地修建建筑物，系非法占用土地。第二，长宁县自然资源和规划局作出行政处罚的程序合法，符合行政行为的正当性和适当性。长宁县自然资源和规划局是作出行政处罚的合法主体，长宁县自然资源和规划局依据《行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》的规定所作出的行政处罚符合法定程序。(三）长宁县自然资源和规划局作出的行政处罚决定合理适当，符合行政合理性原则和行政比例原则。二、赵堂春的违法占地行为一直处于继续状态，并未超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”和《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；”赵堂春非法占用土地的违法行为一直继续至长宁县自然资源和规划局发现时并未终了，因此未超过追诉时效，应当受到行政处罚。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，长宁县自然资源和规划局向赵堂春作出长资规罚决字[2019]第031号《行政处罚决定书》的时间为2019年12月24日，送达时间为2019年12月27日，长宁县自然资源和规划局作出该处罚决定时有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，赵堂春认可其修建的部分房屋占用晒坝和鸡啄地。赵堂春建设的超过宅基地建房范围的房屋未办理审批手续，修建房屋占用的土地超过了集体土地使用权证许可的建房用地范围，属于未经批准非法占用土地建设房屋。长宁县自然资源和规划局作为长宁县土地行政主管部门，根据前述法律规定，没收非法建设的房屋并处以罚款，主体合法，程序正当，处理结果不违反法律规定，并无不当。 综上所述，赵堂春、胡良珍的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由赵堂春、胡良珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱柱华 审判员  骆 萍 审判员  陈伟林 二〇二〇年十二月九日 书记员  张 莉