湖南省沅江市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0981行初75号 原告任正道，男，1987年3月26日出生，汉族。 委托代理人杨庆，北京楹庭律师事务所律师，代理权限为特别授权，即代为起诉、上诉、申诉、再审、代收法律文书，并代为承认、变更、放弃（诉讼）请求、进行和解。 委托代理人李子起，北京楹庭律师事务所实习律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告南县人民政府，住所地南县兴盛西路**。 法定代表人孔令强，系该县县长。 委托代理人肖龙辉，男，1982年9月25日出生，汉族，系南县司法局工作人员，代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为调解、提起诉讼。 委托代理人刘建军，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告南县自然资源局，住，住所地南县南洲镇兴盛路/div> 法定代表人欧力，系该局局长。 出庭负责人廖珂，男，1988年9月15日出生，汉族，系南县自然资源局副职负责人。 委托代理人夏建辉，男，1970年10月5日出生，汉族，系该局法规股股长，代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为调解、提起诉讼。 委托代理人刘卫斌，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 第三人南县南洲镇小荷堰居民委员会（以下简称居委会），住，住所地南县南洲镇兴盛中路/div> 法定代表人伍学军，系该居委会主任。 第三人南县南洲镇小荷堰居民委员会第3组（以下简称第3组），住，住所地南县南洲镇小荷堰**/div> 负责人涂亮生，系该村民组组长。 原告任正道认为被告南县人民政府（以下简称县政府）、被告南县自然资源局（以下简称县资源局）不履行土地征收补偿安置协议，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同日向被告南县人民政府、被告南县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭进行了审理。原告任正道及其委托代理人杨庆、李子起，被告南县人民政府的委托代理人肖龙辉、刘建军，被告南县自然资源局的出庭负责人廖珂和委托代理人夏建辉、刘卫斌到庭参加了诉讼。第三人南县南洲镇小荷堰居民委员会、第三人南县南洲镇小荷堰居民委员会第3组经本院传票传唤，无正当理由未到庭。因南县南洲镇小荷堰居民委员会、南县南洲镇小荷堰居民委员会第3组与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。 原告任正道诉称，2014年被告县政府（南县城区征地拆迁安置指挥部）委托被告县资源局与第三人居委会签订和一酒店和人民医院征地协议，征收第3组集体土地建设和一酒店与新人民医院。由于农民土地被征收，没有生活来源，县政府决定在双堰路以西，新一中以南，城南路以北的35亩土地作为第3组的安置区，共安置64户，其中每户应分得安置小区260平方土地建房。于是，原告与被告县政府、被告县资源局、第三人居委会签订《南县集体土地房屋征收补偿安置协议书》，约定实施“留地补偿安置”，即统一安排宅基地建房。但是，二被告在签订协议后，以各种理由不履行协议。综上，原告为维护其合法利益诉至人民法院请求判令两被告履行《南县集体土地房屋征收补偿安置协议书》中约定的安置义务，即实施的“留地补偿安置”；责令第三人居委会和第3组协助原告向被告落实安置义务；诉讼费由二被告承担。 原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件，拟证明原告任正道是第**村民，具有诉讼主体资格； 2、关于协调和一酒店和人民医院项目拆迁有关问题的备忘录，拟证明该备忘录中提到了城南路建设问题的会议纪要中，关于第3组35亩安置问题，也说明双堰路以东35亩为三组村民安置区真实存在； 3、人民医院征地协议书，拟证明被告征收了原告小荷堰三组的土地，与原告利益有关，应对原告给予安置补偿； 4、《南县集体土地房屋征收补偿安置协议书》，拟证明该协议真实存在，协议中有南县城区征地拆迁安置指挥部印章、县资源局印章、居民委员会印章及本人签字，本案的原告和被告正确，本协议中原告选择的是留地补偿安置； 5、关于小荷堰三组拆迁安置区青苗及附着物进行登记补偿的告知书， 6、通知， 证据5、6，拟证明城南路以北、县一中南、双堰路以西、荷堰路以东为第3组安置区，即原告选择留地安置区，并盖有南县城区征地拆迁安置指挥部印章，真实合法； 7、南征告（2015）4号南县人政府关于征收土地的公告，拟证明县政府对小荷堰征收了土地真实存在，本公告已经实施，应对原告给予安置补偿义务； 8、第3组集体土地与安置分配情况说明，拟证明第3组土地安置分配都以第3组组长证明为准； 9、宅基地分配名单，拟证明第3组的安置小区和铺面已由组长按抓阄方式分配到户，原告也在分配名单内； 10、第3组铺面排号及对应规划图序号； 11、关于协调宝塔社区和小荷堰村拆迁等有关问题的会议备忘录（附第3组拆迁安置规划方案一张，盖有南县拆迁安置指挥部印章），拟证明主持城建工作和土地征收的孟智勇副县长也同意第3组安置给予补偿，说明第3组安置区存在，被告应履行之前签订的协议； 证据10、11，拟证明第3组的安置小区和铺面已由组长按抓阄方式分配到户，原告在分配名单之中。 12、第3组安置区规划红线图，拟证明在益阳市中级人民法院已审理终结的案件中，已经明确肯定第3组的安置规划，且该安置区没有任何建设项目，本案具有履行的客观条件； 13、2018年南县人民政府所派出南洲镇镇长周力农说明城南路安置区证明视频U盘、2018年城南路安置区协调会群众下跪视频U盘，拟证明：1、关于城南路安置协议，第3组村民每年都有找县政府要求履行安置协议；2、第3组全体村民下跪，要求被告履行城南路安置协议，以保障全体村民的居住权，只要求留地安置，不要安置房安置； 14、视频U盘、第3组安置区规划平面图，拟证明对安置区存在加以佐证，安置区是经过统一规划，统一设计审批的； 15、电话录音U盘、南县人民政府向12345市长热线反馈第3组安置区问题系统文件及电话录音U盘，拟证明：1、南县县政府2017年3月28日向市长热线反馈的第3组安置区问题，是由政府系统内部网上平台进行的文字反馈，现已在新一中以南规划60亩土地用于建设安置区；2、证明安置区的存在，小荷堰安置区是经过统一规划的； 16、“单位意见征求表”，原南洲镇镇长、现南洲镇党委书记周力农，都直接明确要求“坚持原拆迁协议，要求拆迁户情况真实”，拟证明：被告自己提供的证据，都要求被告履行签订安置协议； 17、第3组安置区现状打印照片，拟证明：1、第3组的安置区的建设并未启动，现在还一片荒芜；2、被告未履行“留地安置的义务”，存在违约行为。 原告同时还提供了行政诉讼法及其司法解释的相关条文、征地拆迁补偿安置的有关规范性文件，征地补偿安置的相关案例等，拟证明案涉行政协议依法应当继续履行。 被告县政府辩称，1、被告未与原告签订征收补偿安置协议书，案涉协议是原告于2017年5月22日与南县征地拆迁事务所签订的；2、2018年5月11日县委常委会议决定对南县村（居）民房屋拆迁安置一律实行统一建设公寓式安置或货币补偿安置两种方式。原告称的“留地安置”方案已被调整，且南县集中安置房现正在建设中，工程建设已过半，对拆迁安置户完全可以安置；3、原告于2017年5月22日与原南县国土资源局征地拆迁事务所签订《集体土地房屋征收补偿安置协议》，现原告的起诉已超过了诉讼时效；综上，原告起诉主体错误，且起诉已超过行政诉讼时效，请求驳回原告的起诉。 被告县政府为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、组织机构代码证，法定代表人身份证明书，拟证明南县人民政府信息基本情况； 2、原南县国土资源局征地拆迁事务所组织机构代码证、南政办发[2011]12号“关于印发《南县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知”和益编发[2007]69号“关于南县国土资源局征地拆迁事务所和土地开发整理中心领导配备的通知”，拟证明原南县国土资源局征地拆迁事务所系原南县国土资源局直属事业单位的事实； 3、集体土地上房屋征收补偿安置协议，拟证明原告于2017年5月22日与原南县国土资源局征地拆迁事务所签订了安置协议，从而证明南县人民政府不是本案适格被告的事实； 4、南常纪[2017]12号中共南县县委常委会议纪要、南委[2018]18号“关于南县集中安置区建设专题会议纪要”，拟证明南县县委常委会决定，南县村（居）民拆迁安置调整为集中安置的事实。 被告县资源局辩称，1、因为原告自2017年5月22日与南县国土资源局征地拆迁事务所签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》后，没有按该协议的约定，将房屋腾空交付给征拆所，故双方签订的协议并未实际履行，所以原告无权提起诉讼。另“留地安置”方案经南县人民政府调整，由原来的留地安置调整为集中公寓式安置房安置；2、原告诉称“每户应分得安置小区260平方建房”，被告认为原告的这一诉称没有事实根据，该征收协议只是对征收补偿方式进行了约定，原告选择的是“留地安置”方式，但该协议并未对“留地安置”进行约定；且原告在收到补偿款后未按协议约定于2017年6月3日前自行将房屋腾空交付给被告，原告的房屋也一直未拆除，实际上在协议履行过程中违反协议的是原告，并非被告；3、2018年5月11日县委常委会议决定对南县村（居）民房屋拆迁安置一律实行统一建设公寓式安置或货币补偿安置两种方式。原告称的“留地安置”方案已被调整，且南县集中安置房现正在建设中，工程建设已过半，对拆迁安置户完全可以安置；4、被告南县自然资源局不是本案适格的被告，南县自然资源局征地拆迁事务所是被告独立的直属事业单位，应是本案适格的被告。综上所述，被告认为原告所诉没有事实根据，也无法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告县资源局为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、《南县集体土地房屋征收补偿安置协议书》，拟证明原、被告双方于2017年5月22日就征收补偿达成协议的事实；原告方选择了货币加留地安置的方式；原告在收到征收房屋及附着物的补偿款后应将房屋交给被告，而原告在收到被告的补偿款后至今都未将征收的房屋交付给被告的事实； 2、房屋及附着物补偿款收据，拟证明被告按协议已履行了向原告支付了征收房屋及附着物补偿款的事实； 3、南常纪[2017]12号县委常委会议纪要，拟证明为了不出现新的城中村，将原留地安置的方式调整为拟建安置小区的方式的事实；南县以后的征地拆迁实行货币安置的方案； 4、安置区改革座谈会记录，拟证明南县在出台新的安置政策时，已按程序组织了相关行局和社区进行了充分的座谈调研的事实； 5、关于处理南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见（征求意见稿）及起草情况的说明，拟证明南县在出台处理南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见前是进行了充分的调研和向相关单位征求意见的事实； 6、单位意见征求表和相关单位的建议，拟证明南县在制定处理南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见时是进行了充分调研的事实； 7、[2017]1号“关于南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见”，拟证明经充分调研，南县在2017年12月20日正式制定了该指导意见的事实；在南县城市规划区内的原留地安置调整为统一建设公寓安置房安置或货币补偿安置两种方式的事实；原来的拆迁安置户可以选择集中安置或货币补偿安置； 8、南委（2018）18号关于南县集中安置区建设专题会议纪要，拟证明南县为了进一步完善集中安置区建设问题，南县人民政府又进行了专题会研究的事实； 9、关于调整《关于南县城市规划区村（居）居住房安置历史遗留问题的指导意见》的通知（2018）**，拟证明根据南委（2018）18号关于南县集中安置区建设专题会议纪要，对关于南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见（2017）1号进行了调整的事实。 第三人居委会和第3组未陈述意见亦未向本庭提供证据。 经庭审质证，原告任正道对被告县政府提供的证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，原告选择的是异地新建房屋的安置方式，即留地补偿安置，根据先安置后搬迁的基本规定，二被告应当协助办理留地安置的建房手续后原告才腾空房屋；该协议中明确规定因土地储备的需要经县级人民政府的批准后才签订该协议，该协议中的签字也是南县征地拆迁补偿安置指挥部，该指挥部是被告南县人民政府的内设机构，并且该指挥部是货币补偿的发放单位，故被告县政府是本案适格的被告；签订协议的征拆机构是被告县资源局的内设机构，土地行政主管部门的内设机构以自己的名义对外签订的协议，当事人不服的应以被告县资源局为被告；对证据4的合法性、真实性有异议，没有盖章，也不是针对原告所在村民组的安置方案。 原告任正道对被告县资源局提供的证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，原告选择的是异地新建房屋的安置方式，即留地补偿安置，根据先安置后搬迁的基本规定，二被告应当协助办理留地安置的建房手续后原告才腾空房屋；该协议中明确规定因土地储备的需要经县级人民政府的批准授权后才签订该协议，该协议中的签字也是南县征地拆迁补偿安置指挥部，该指挥部是被告南县人民政府的内设机构，并且该指挥部是货币补偿的发放单位，故被告县政府是本案适格的被告；签订协议的征拆机构是被告县资源局的内设机构，土地行政主管部门的内设机构以自己的名义对外签订的协议，当事人不服的应以被告县资源局为被告；对证据2的真实性无异议，该证据能够证实协议已经部分履行，但留地安置未履行，且导致原告未腾地是因为二被告违约在先；对证据3的真实性有异议，没有县委、县政府的盖章，没有利害关系人即第3组村民以及原告参与发表意见；该会议纪要并没有明确对第3组的留地安置进行统一建房安置，该会议纪要是县委的常委会议，是工作指导，并非对某一事项的指示或审批，并且该会议记录是2017年11月份与本案被诉行政协议签订以后召开的会议，该会议没有明确第3组统一房屋安置的记录，二被告以该会议主张留地安置无法履行，以公寓式房屋进行替代安置，是主观恶意违约的表现，该县委常委会议纪要与地方性法律规定相违背，即2017年3号文件，已经规划审批的安置地点是除外情形，不应纳入统一规划和统一建设的，该会议纪要与南县城市住房安置历史遗留问题的指导意见相违背，该指导意见明确了安置对象和本意见发布之前已经规划集中安置区的是排除在外的；对证据4-9的真实性、关联性、合法性有异议，均是在被诉行政协议签订之后，且没有原告及原告所在村民组村民的参与，剥夺了其参与权、知情权和监督权，二被告作为行政机关签订行政协议后，应当根据诚信基本原则，落实留地安置的相关义务，不能通过会议纪要的方式或者专题会议的方式变更留地安置的客观事实，被告县资源局提供的证据4-9能够证实被告对留地安置约定方式事实违约的存在，也导致原告在安置区不能正常办理建房手续，被告县资源局提供的上述证据中没有证实安置区已经进行公寓式房屋安置的相关证据材料，事实上安置区依然是荒地，被告县资源局提出的公寓式安置手续亦未提交，综上留地安置是能够客观实现的。 被告县政府和县资源局对原告提供的证据中，关于原告与原南县国土资源局征地拆迁事务所签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》及协议中约定安置方式为“留地安置”的方式，以及划定了拟安置区的地点位置无异议，对原告提供的证明其主体资格的身份证复印件无异议。被告县政府和县资源局对原告提供的其他证据均提出了异议，认为案涉协议签订后，因南县辖区范围内安置方案的调整，已经取消了“留地安置”的方式，关于集中安置区仅界定了安置的位置，未规划落实，不能达到原告统一规划、统一安置的证明目的。同时，被告县政府和县资源局均认为，案涉协议是原南县国土资源局征地拆迁事务所与原告签订的，被告县政府和县资源局均不是合同的相对方，不是本案的适格被告。 被告县政府对被告县资源局提供的证据没有异议，被告县资源局对被告县政府提供的证据没有异议。 本院对各方当事人提供的证据作如下确认： 1、原告提供的证据，能够证明原告与被告县资源局下属机构原南县国土资源局征地拆迁事务所签订了征收原告房屋的征收补偿安置协议，该协议约定的征收补偿安置方式有两种：1、货币补偿安置，2、留地补偿安置。原告在签订案涉协议时选择了留地补偿安置的方式，至本案起诉前，协议约定的留地安置条款未予履行，本院对该部分事实予以确认。 2、被告县资源局和县政府提供的证据，能够证明案涉协议签订后，南县人民政府对集体土地上的房屋征收后的原留地安置方式进行了调整，本院对该部分事实予以确认。 经审理查明，2015年1月16日，原南县国土资源局与南县南洲镇小荷堰村村民委员会签订《土地征收补偿协议书》1份，该协议书约定，根据《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》[（2014）政国土字第2232号]批准，征收南洲镇小荷堰村第3、第4村民组境内集体土地92.3709亩，用于“和一用地”项目建设。同年3月13日，原南县国土资源局与南县南洲镇小荷堰村村民委员会又签订《土地征收补偿协议书》1份，该协议书约定，根据《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》[（2015）政国土字第212号]批准，征收南洲镇小荷堰村三组境内集体土地78.5745亩。原告任正道的房屋在上述征地的红线范围之内。2017年5月22日，原告任正道与原南县国土资源局征地拆迁事务所签订的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》1份，该协议书约定，征收原告的房屋及附属物的补偿款为57809元，安置方式为货币补偿安置和留地补偿安置方式两种安置方式选择，原告任正道选择留地补偿安置方式。该协议同时约定原告任正道应在2017年6月3日前将房屋腾空交付南县国土资源局征地拆迁事务所。该协议签订后，原告任正道领取了协议约定的补偿款。集中安置区经南县城乡规划例会划定在南县城南路以北、县一中以南、双堰路以西、荷堰路以东。但是，该集中安置区划定后未交付村民小组，原告也未腾空房屋交付土地。2017年6月，南县县委决定在南县城市规划区全面推进集中安置的政策，2017年12月20日，南县城市规划区村（居）民住房安置领导小组制定并颁发《关于南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见》（南城安领发[2017]1号），该指导意见第三条规定，村（居）民住房拆迁安置一律实行建设公寓式安置房安置或货币补偿安置两种方式，由安置对象自愿选择。自此，南县辖区内征地拆迁安置取消了“留地安置”的安置方式；同时该指导意见第三条对历史遗留的安置问题作出了规定，第三条第一款第（一）项在该指导意见发布前采取留地安置，已分得留地安置台基，但未启动建设的，留地安置台基严格按“一户一基”（“一基”为120m2）的原则进行设定，每户所分台基面积少于或等于120m2的，台基面积与安置房按1：1.5的比例进行置换，已分的台基面积超过120m2的，超过部分的台基由村（社区）负责参照基准地价有偿收回。原告所在的村民组案涉征地拆迁的安置，虽然规划例会划定了集中安置区，但未制定修建性详细规划通过规划例会审查，也未启动动工建设，故被告县资源局拒绝将已划定的集中安置区交付原告和其他拆迁户进行建设，要求原告接受变更后的安置方式，即公寓式安置房安置或者货币补偿安置方式。原告不接受变更后的安置方式，坚持原协议约定的“留地安置”方式，故酿成纠纷。 再查明，原南县国土资源局已更名为南县自然资源局，南县国土资源局征地拆迁事务所已更名为南县国土资源局征地拆迁管理所。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可见，被告南县自然资源局系集体土地征地补偿工作的法定实施单位。本案中，被告南县国土资源局征地拆迁管理所虽系事业法人单位，但在征地补偿工作中与原告任正道签订《集体土地上房屋征收补偿安置协议》无法律、法规的授权，依法应当视为被告南县自然资源局的委托。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生的纠纷，委托的行政机关是被告，案涉行政协议应当视为被告县资源局的委托签订的，不能视为被告县政府的委托，故被告县资源局是本案的适格被告，被告县政府不是本案的适格被告，原告对被告县政府的起诉，依法应驳回起诉。 案涉《集体土地上房屋征收补偿安置协议》是被告县资源局在履行公共行政管理职能过程中与原告任正道协商签订的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）项规定的行政协议，依法属于行政诉讼的受案范围。案涉《集体土地上房屋征收补偿安置协议》，除了对拆迁补偿费进行约定外，还对征收补偿安置进行了约定，上述约定均系当事人的真实意思表示，不违反法律法规及相关拆迁政策的规定，故本院认定该协议书合法有效。案涉行政协议已部分履行，由于协议履行过程中，南县辖区范围内征地拆迁安置方式进行了调整，协议约定的留地安置方式已经取消，且案涉协议只对安置的方式进行了约定，未对安置的地点位置进行约定，虽然就案涉安置的地点南县规划例会划定了集中安置区，但未就该安置区的建设制定修建性详细规划，也未动工建设，依据南城安领发[2017]1号《关于南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见》的规定，履行案涉协议对原告实行留地安置已无法履行。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可在判决被告采取相应的补救措施。本案被告县资源局已无法履行案涉协议的约定的留地安置的义务，在协商不成的情况下，依法应当采取补救措施，作出变更协议履行的决定，依法给予原告安置。 关于被告县政府提出本案原告起诉超过诉讼时效的问题，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第三十五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定，本案系原告起诉行政机关未按约定履行行政协议而起诉的案件，依据该条规定，应当适用民事诉讼法规定的诉讼时效中断的规定，本案原告至起诉之前一直在通过多种方式和途径主张权利，故适用诉讼时效的中断，本院对被告县政府主张本案超过诉讼时效的意见，依法不予支持。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（十）项、第七十九条第二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下： 一、责令被告南县自然资源局于本判决书生效后60日内重新作出补偿安置决定。 二、驳回原告任正道对被告南县人民政府的起诉。 三、驳回原告任正道的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 人民陪审员  姚再毛 二〇二〇年十二月八日 法官 助理  谭 玲 书 记 员  彭 嘉 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。