辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终249号上诉人（原审原告）：鞍山市鑫达环保仪表厂，住所地鞍山市千山区宋三镇达道湾村。投资人：张钰，女，1988年6月12日出生，汉族，住辽宁省海城市。委托诉讼代理人：张洪涛、郑秀清，该厂员工。被上诉人（原审被告）：鞍山市千山区达道湾镇人民政府，住所地鞍山市千山区达道湾镇。法定代表人：潘刚，该单位负责人。委托诉讼代理人：印明江，该单位工作人员。委托诉讼代理人：于向阳，辽宁成金律师事务所律师。上诉人鞍山市鑫达环保仪表厂（以下简称鑫达仪表厂）诉鞍山市千山区达道湾镇人民政府（以下简称达道湾镇政府）撤销行政协议一案，不服鞍山市千山区人民法院（2020）辽0311行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日受理后依法组成合议庭，于2020年11月23日组织双方当事人进行询问，上诉人鑫达仪表厂的委托诉讼代理人张洪涛、郑秀清，被上诉人达道湾镇政府的委托诉讼代理人印明江、于向阳到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，仪表厂座落于鞍山市××××村，成立于2001年2月14日，经营范围有环保仪表、金属产品加工、机械加工、铆焊加工(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。2006年10月21日，鞍山市综合执法局受鞍山市政府的指令错误地对该企业的门分厂房进行强拆了企业建筑物760m2，此行为己经过两级法院审理，均被认定为违法强拆，属于行政违法行为。原厂长张洪涛多次找到各级政府相关部门，要求政府因被强拆造成损失予以安置补偿。2009年6月15日，该企业又接到千山区谈迁办公室的通知，该企业在市规划拆迁范围内，属被动迁单位。该企业负责人张洪涛又开始逐级寻求解决途径，先后找到鞍山市政府各相关部门，达道湾街道办事处(原达道湾镇政府)、鞍山市经济开发区，又多次写申诉信进行诉求。2016年1月12日，原告向达道湾镇政府提交了一份“关于鑫达环保仪表厂误拆及补偿情况说明”，在该说明中含有两项，其中一项是企业房屋损失，参照企业其他结构相近房屋评估标准补偿，取上限；二项是关于企业要求补偿经营损失，根据鞍政发【2006】10号文件第七条第三款分别给予补偿。2016年2月5日，由本案被告达道湾镇政府(后更名为鞍山市达道湾街道办事处)与原告签订了“协议书”，该协议书共约定了十二条，其中第二条约定“赔偿包括的项目补偿金额、乙方遭受误拆部分损失，包含建筑的赔偿及经营损失的补偿(建筑损失仅包含综合执法局误拆并经双方认可的部分，共760m2，与其它乙方自行拆除部分无关；经营损失为乙方停产、停业期间全部经营损失及由此造成的任何关联损失，具体补偿金额根据相关文件精神及参照评估报告确定，并由乙方认可)，与乙方所在的区域及乙方拆迁行为不发生任何关联”。被告对原告的赔偿进行了资产评估并出据了“房产评估结果明细表”、“构筑物评估结果明细表”、“设备搬迁费估价结果一览表”，共计补偿了1108500元。尔后，原告对补偿的资产曾于2018年6月提出异议，认为补偿项中的停产、停业损失过低，12日以(2018)辽0311行初50号行政补偿决定案由起诉至该院，被该院驳回起诉。不服上诉后被鞍山中院发回重审，该院以(2019)辽0311行初240号案件审理，审理中原告以被告在行政案件开庭、审查、宣判前主动行政作为为由申请撤诉，该院裁定准许，而导致此次诉讼除了原告要求撤销协议书外，还要求经济开发区政府依法履行法定职责即履行行政补偿决定，因该院释明，原告撤回了对经开区政府的不作为案件，该院当庭予以准许。原审法院认为，本案争议焦点是双方签订的协议是否显失公平。行政协议作为行政行为，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，通过协商一致与行政相对人之间签订的具有行政法上权利义务关系的协议；行政行为是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在实施行政管理过程中的所有作为、不作为行为。行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。具体到本案，上述四个要素均符合，所以，原被告之间所签订的协议属于行政协议。原告在诉讼中要求认定双方签订的行政协议属于显失公平原则，要求撤销。经审查，双方所签订的协议不是征收补偿协议，协议的形成缘于市综合执法局的一次错误拆扒所导致，而且行政行为在先，协议在后（拆扒与协议签订间隔10年）。该协议签订前经过了原告多次上访诉求后，经2015年11月5日达道湾镇党委会研究决定，并由2016年1月26日鞍山经济开发区征收议价委员会通过，双方就原告方的建筑相关补偿事宜进行的协商解决，是补偿而不是赔偿。可见当时双方是在自愿的基础上而达成了一致意见，而且该协议现己履行完毕。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。行政协议案件适用撤销判决需要满足以下条件：（1）行政协议违法或无效；（2）被诉行政协议已经成立生效并且仍有约束力；（3）被诉行政协议具有可撤销内容；（4）被诉行政协议仍然存在，如果行政协议已经被撤销或者变更，则应作出确认违法判决；（5）撤销不会给国家利益、社会公共利益造成重大损失。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。经本院审查，双方的协议当时未见重大误解情节，亦没有显失公平。协议的前提是原告上访多次后，政府为了稳定和解决实际问题才签订了该协议，该协议己经生效并履行完毕，综合一点就是对误拆所造成的损失进行补偿，原告陈述当时不清楚被告用“鞍山市10号文件补偿标准”为依据，也没有看到具体的补偿项目，但是，协议中的确写的非常清楚，原告对此应当明知，无论是依据《行政诉讼法》的规定，还是依据《合同法》的规定，均无可撤销的内容。另，原告诉请撤销权是有一定期限的，如果依据《行政诉讼法》的规定，原告行使撤销权应于2018年2月5日前行使，而依据《合同法》第五十五条规定：有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。原告行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。而原告曾于2017年在鞍山中院诉讼鞍山经济开发区管理委员会、鞍山市千山区达道湾镇人民政府强拆行为违法并附赔偿一案，后该案指定该院管辖，但诉讼的案由和诉求均不是撤销权。故对于原告此节的诉请，该院不予支持。关于原告所诉内容系诉讼被告在补偿协议中并不包括停产、停业的损失一节，原告所诉不是补偿的内容，而是损害赔偿的内容，其实质是应以国家赔偿即行政赔偿为根据，原告应按照《国家赔偿法》的有关规定进行诉求，其一是向谁主张（即谁的行为导致的）？其二是向哪级法院主张（级别管辖）？综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告鞍山市鑫达环保仪表厂诉讼请求。案件受理费50元，由原告鞍山市鑫达环保仪表厂负担。上诉人鑫达仪表上诉请求：1、依法撤销鞍山市千山区人民法院（2020)辽0311行初102号行政判决；2、依法改判被上诉人按物权法、国务院590号令、辽宁省《国有土地上房屋征收补偿条例》的法律法规给与上诉人拆迁安置补偿及停工停产补偿，落实政策；3、撤销上诉人与被上诉人鞍山市千山区达道湾镇政府于2016年2月5日签订的《协议书》；4、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决遗漏必要诉讼当事人。上诉人在一审起诉书中明确标注鞍山市经济开发区管理委员会是本案被告，一审判决中却只字未提，对其违法行为未予认定；二、一审法院认定上诉人与被上诉人达道湾镇政府签订的协议不满足撤销条件错误。首先案涉协议在签订过程中存在欺诈行为，其次该协议仍然存在且撤销后不可能损害国家及社会公共利益并且具有法定可撤销的内容，故案涉协议符合撤销条件；三、程序违法。一审法院强制上诉人选择一个行为进行诉讼属于程序违法。综上，请求二审法院在查清事实的基础上改判。被上诉人达道湾镇政府答辩称：本案中上诉人与被上诉人2016年2月15日签订的的协议书已经生效并且已经履行完毕，不具备撤销协议的基本条件。请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的基本原则。在无法律明确规定的情况下，除非存在特殊的关联事实等情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。本案中，鑫达仪表厂一审起诉时提出了三项诉讼请求，庭审中经法庭向鑫达仪表厂释明，要求其选择其中一个行政行为提起诉讼，针对其他行政行为的诉讼请求当事人可以另诉解决。鑫达仪表厂当庭表示要求审理撤销与达道湾镇政府所签订协议的诉讼请求，申请撤回对鞍山市经济开发区管理委员会的起诉，一审法院对其撤诉予以准许。故上诉人称一审判决遗漏必要诉讼当事人及一审法院程序违法无事实及法律依据，本院不予支持。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案审查对象为鑫达仪表厂达道湾镇政府与签订的协议书，而鑫达仪表厂的上诉请求第二项系行政机关履行法定职责之诉，与本案审查的对象属于不同行政机关的行政行为，与本案不具有关联性，且违反了行政诉讼受理的基本原则。对此一审、二审法院均向其进行了释明，鑫达仪表厂应当另行提起诉讼解决，故本院对其此项上诉请求不予审理。此外，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，上诉人鑫达仪表厂以未见到补偿明细为由，认为案涉协议存在欺诈、显失公平的情形，请求撤销协议，但既未能提供相关证据加以证明，又未在法定的除斥期间内行使撤销权，故其撤销权已归于消灭。从现有证据来看，案涉协议书系鑫达仪表厂与达道湾镇政府双方当事人在基于真实意思表示的情况下自愿达成,且已经实际履行完毕，协议书的内容亦未损害鑫达仪表厂的合法权益,故鑫达仪表厂请求撤销该协议于法无据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鞍山市鑫达环保仪表厂承担。本判决为终审判决。审判长 李 群审判员 顾 颖审判员 胡 明二〇二〇年十二月三日书记员 张涵舒