江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终261号 上诉人（原审原告）靖江市老吴家禽养殖场，统一社会信用代码×××Ａ47，住所地靖江市西来镇郁家村**。 经营者吴巧成。 委托代理人吴园（吴巧成之子），性别，××族，住南京市雨花台区。 被上诉人（原审被告）靖江市西来镇人民政府，统一社会信用代码×××421，，住所地靖江市西来镇植物园路** 负责人张忠，镇长。 出庭负责人刘俊，副镇长。 委托代理人姚正宇，靖江市斜桥法律服务所法律工作者。 原审第三人靖江市西来镇郁家村村民委员会，统一社会信用代码×××142，，住所地靖江市西来镇郁家村龙郁路** 负责人顾小东，主任。 委托代理人戚桂刚，江苏硕扬律师事务所律师。 上诉人靖江市老吴家禽养殖场（以下简称老吴养殖场）因诉被上诉人靖江市西来镇人民政府（以下简称西来镇政府）城建行政强制及行政赔偿一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人老吴养殖场经营者吴巧成及其委托代理人吴园，被上诉人西来镇政府副镇长刘俊及其委托代理人姚正宇，原审第三人靖江市西来镇郁家村村民委员会（以下简称郁家村委会）委托代理人戚桂刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年9月28日，郁家村委会（甲方）与老吴养殖场经营者吴巧成（乙方）签订《协议书》，载明：根据《靖江市政府办公室关于印发靖江市畜禽治理工作方案的通知》《西来镇夏仕港清水通道畜禽养殖关停工作方案》等相关文件规定，就关停补偿事项达成如下协议：依据镇政府委托江苏苏信房地产评估咨询有限公司提供的畜禽养殖关停评估报告及其他项目补偿明细表确定的预算审核意见，甲方一次性补偿乙方关停补偿费用118337元；乙方必须在2018年10月31日前关停，并在规定时间内处理完所有饲养的畜禽，自行拆除评估报告所涉及的相关设施，并保证今后不再饲养；乙方关停后，由甲方确认并经西来镇政府聘请的第三方监理公司验收通过后，甲方将补偿费一次性支付给乙方；乙方逾期没有关停养殖场或拆除相关养殖设施，甲方有权联系有关部门予以强制关停，并不予补偿。 2019年5月22日，郁家村委会向老吴养殖场经营者吴巧成发出《通知书》，载明：经郁家村委会检查发现，吴巧成没有按照《协议书》约定内容履行自行拆除义务，郁家村委会特发本通知书，希吴巧成在收到本通知书后三日内自行拆除相关养殖设施，逾期，郁家村委会将依据《协议书》强制拆除。 2019年5月29日，老吴养殖场经营者吴巧成出具《承诺书》，载明：吴巧成系西来镇郁家村**村民，几年前在夏仕港边流转了几亩零星废地从事禽畜养殖，根据靖江市农业委员会、靖江市环境保护局、靖江市国土资源局联合下发的相关文件要求，夏仕港沿线500米范围属于禁养区，为响应政府号召，作出如下承诺，即日起自愿主动拆除养殖场内所有养殖设施，清除所有养殖的鸡、鸭、鹅、生猪、山羊等禽畜，关闭养殖场。同日，老吴养殖场的养殖设施被拆除。 2019年8月1日，老吴养殖场经营者吴巧成领取了郁家村委会发放的补偿款118337元。 原审另查明，靖江市农业委员、靖江市环境保护局、原靖江市国土资源局联合下发的靖农〔2017〕136号《靖江市政府办公室关于印发的通知》第11页保障措施第1条载明：各镇应按照全市畜禽养殖区域优化方案，结合本地区的实际情况做好辖区内的畜禽养殖区域优化调整，按照市“263”行动方案要求，做好禁养区畜禽养殖场的关、停、搬迁工作。西来镇政府于2018年8月28日下发的西政发〔2018〕61号《关于印发的通知》第五项载明：补偿资金由镇财政拨付到村；第六项载明：成立夏仕港清水通道畜禽养殖关停工作领导小组，由张忠同志任组长。 原审庭审中，郁家村委会当庭陈述，2019年5月29日当天，吴巧成同意拆除并自行拆除了一部分，郁家村委会帮助其对相关设施进行了拆除并出售家禽，不存在强制行为。法庭辩论终结后，老吴养殖场书面申请证人顾某1、吴某,4、钱某,4到庭作证。 原审法院认为，本案需要审查的问题为：1.西来镇政府是否为本案适格被告；2.被诉拆除养殖设施行为是否为违法强拆。 关于西来镇政府是否为本案适格被告的问题。本案中，西来镇政府未承认其实施了拆除行为，郁家村委会承认是其帮助吴巧成实施了拆除行为。但从西来镇政府提交的两份文件的内容可以看出，西来镇政府系做好禁养区畜禽养殖场的关、停、搬迁工作的责任主体，夏仕港清水通道畜禽养殖关停工作领导小组的组长亦是由西来镇政府法定代表人担任，西来镇政府作为西来镇的属地政府，其具有独立行使行政职权的能力，亦有承担责任的行为能力。其次，从相关费用的承担来看，补偿资金由镇财政拨付到村，按照谁行为谁被告，行为者能处分的原则，夏仕港清水通道畜禽养殖关停工作应是西来镇政府负责实施，否则相关费用也无需政府财政负担。最后，从签订补偿协议的过程来看，《协议书》系依据西来镇政府委托评估的评估报告来确定补偿金额，由此亦可确认郁家村委会系受西来镇政府委托与吴巧成签订的补偿协议。综上，夏仕港清水通道畜禽养殖关停工作系由政府主导的行政专项治理行为，虽然郁家村委会自认系其帮助吴巧成实施了拆除行为，但由于郁家村委会并非法定的行政主体，不具有相应的行政管理职权和行政授权，其作出的行为应视为西来镇政府的行为，西来镇政府系本案适格被告。 关于被诉拆除养殖设施行为是否为违法强制拆除的问题。所谓违法强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实施的拆除行为。在“两减六治三提升”专项行动中，行政机关从提高养殖污染治理工作效率角度出发，在养殖户签订关停补偿协议后协助养殖户拆除相关设施的情况较为常见。当有证据证明行政机关是在与相对人就相关设施达成补偿及拆除协议后实施拆除，而相对人又未能提供证据证明拆除前相对人明确表示不同意拆除的情况下行政机关强制予以拆除，则应认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不应认定为违法的强制拆除行为。本案中，老吴养殖场经营者吴巧成与郁家村委会签订《协议书》，就补偿及关停事宜均作出明确约定，吴巧成事后领取了协议书约定的补偿款，表明拆除之前就补偿问题已经达成协议，拆除行为是对协议约定内容的履行；其次，拆除当天，吴巧成出具《承诺书》承诺自愿主动拆除养殖设施，足以表明吴巧成在当天并未反对拆除养殖设施，且老吴养殖场提交的现场视频中亦未发现存在吴巧成阻止该拆除行为并以该方式表明拆除行为违反其主观意愿。因此，老吴养殖场主张西来镇政府对其养殖场实施了强制拆除行为违法没有事实依据。此外，老吴养殖场于辩论终结后向本院申请证人到庭作证已明显超过举证期限，故不予准许。 综上，老吴养殖场要求确认西来镇政府对其养殖场实施强制拆除行为违法的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。其基于上述诉讼请求提出的赔偿请求应一并予以驳回。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回老吴养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由老吴养殖场负担。 老吴养殖场不服一审判决，向本院上诉称：1.一审程序违法。上诉人提交了申请证人顾某2、吴某,4、钱某,4出庭作证的申请书，一审法院未依法通知证人出庭作证；2.一审认定事实错误。拆除当日上诉人经营者吴巧成两次爬上挖土机阻止被上诉人拆除，有视频、证人可以佐证，故西来镇政府的拆除行为是违背上诉人意愿的，也是未取得合法授权的；3.一审适用法律错误。根据靖农〔2017〕136号文件可知，该文件并未授权镇政府强拆养殖场的权力，且该文件是一般规范性文件，不能创设行政处罚权；4.行政机关超越职权的违法行为应当依法计算赔偿数额。综上，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人西来镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，上诉人的上诉理由不成立，依法应当驳回其上诉请求。 原审第三人郁家村委会陈述称：1.一审庭审中，老吴养殖场并未申请三位证人出庭作证，而是庭后才提出的申请，且相关事实已有其他证据印证，一审据此认为没有必要再通知证人出庭作证，没有违反法定程序；2.一审判决认定事实正确，上诉人在二审中所作陈述没有证据佐证；3.一审适用法律正确，本案是基于双方达成的协议拆除老吴养殖场，不属于政府强拆行为；4.本案不存在赔偿损失问题。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审中，吴巧成当庭对“拆除当天上午7点多，上诉人和两个村民已经在自行拆除”的事实予以认可，并陈述其“拆了一部分之后被村书记喊了下来”。 上诉人另提交了下列材料：1.落款为吴巧成（打印字体）的关于评估补偿协议被欺诈签署的情况说明、关于承诺书被胁迫签署的情况说明各一份，用于说明关停补偿协议书、承诺书是在吴巧成被胁迫和欺诈的情况下签署的；2.落款为顾某2、钱某,4、吴某,4（均为打印字体）的证人证言。 本院认证如下：关于两份情况说明，仅仅是上诉人经营者的书面陈述，不属于二审中出现的新证据；关于证人证言，根据相关规定证人应当出庭作证，但一审中上诉人未在法定期限内申请证人出庭作证，而是在第二次开庭的次日提交了一份证人出庭作证的申请，且证人所要证明的内容已由现场视频资料等证据予以佐证，故一审对此未予准许，上诉人在二审中再次提交三位证人的书面证言，本院不予接纳。 本院认为，本案二审中的争议焦点是，2019年5月29日老吴养殖场被拆除是否属于强制拆除行为。综合分析如下： 首先，拆除前，郁家村委会已与老吴养殖场经营者吴巧成签订《协议书》，就关停及补偿事宜进行了明确约定，拆除后，吴巧成按照协议书约定领取了关停补偿费用，可见拆除老吴养殖场和领取补偿费系双方共同履行《协议书》约定内容的行为；其次，拆除当日，吴巧成出具《承诺书》，承诺即日起自愿主动拆除养殖设施，拆除现场的视频资料中亦未发现吴巧成阻拦拆除的语言或行为，可见拆除当日吴巧成并无反对拆除的意思表示；再次，二审中吴巧成对“拆除当天上午7点多，吴巧成和两个村民已经在自行拆除”的事实予以认可，并陈述其“拆了一部分之后被村书记喊了下来”，此节与一审中郁家村委会的当庭陈述的“当天吴巧成同意拆除并自行拆除了一部分，郁家村委会帮助其拆除了相关设施并出售家禽”相互印证，进一步佐证了拆除行为并不违背吴巧成的主观意愿。综上，应当认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成的协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不应认定为违法的强制拆除行为。上诉人要求确认西来镇政府对其养殖场实施强制拆除行为违法的主张没有事实依据，对该诉讼请求及附带赔偿请求依法应当一并予以驳回。至于相关部门有否向上诉人作出增加关停补偿费用的承诺，不属于本案应当审查的范围，上诉人可另行依法主张权利。 据此，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求及理由，于法无据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人靖江市老吴家禽养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十二月一日 书记员  郭 程