北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行终1316号上诉人（一审原告）杨秀波，女，1969年11月10日出生，汉族，住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区安定镇人民政府，住所地北京市大兴区安定镇兴安大街**。法定代表人刘建波，镇长。委托代理人戴莎，女，北京市大兴区安定镇人民政府干部。委托代理人麻彩静，北京忠恕律师事务所律师。上诉人杨秀波因诉被上诉人北京市大兴区安定镇人民政府（以下简称安定镇政府）行政强制行为一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初158号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。杨秀波向一审法院诉称，杨秀波系北京市大兴区安定镇通州马房村村民，在该村合法承包集体土地。因“国道105（青礼路-市界）道路工程”项目建设，案涉土地被征收。征收方至今未与杨秀波签订任何征地安置补偿协议，杨秀波也未取得相应、合理的土地补偿款和安置补助费。2018年10月起，在未接到任何通知的情况下，杨秀波所承包的土地遭到安定镇政府组织人员强行征收，使用推土机等大型机械设备强行清理地上附着物，且耕地被破坏，现案涉集体土地已硬化为路面，杨秀波因此遭受了巨大的经济损失和精神伤害。为查明案涉集体土地征收行为的合法性，杨秀波根据《政府信息公开条例》向相关行政机关申请政府信息公开，得知案涉集体土地被行政强制的原因为建设国道105（青礼路-市界）道路工程（北起青礼路，南至市界），且建设项目无征地批复及相关审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定，“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”鉴于建设项目无征地批复及相关审批手续，系以腾退的方式占用集体土地进行道路修建，存在未批先征、未补先征的违法占地情形，安定镇政府实施的征收行为缺乏法律依据，属于明显且重大违法。综上，安定镇政府在缺少法律依据的前提下强行征收集体土地的行政行为严重违法，请贵院依法公正审理，支持杨秀波的诉讼请求。诉讼请求：1.确认安定镇政府未经合法审批即强行征收杨秀波所承包集体土地的行政强制行为违法；2.本案诉讼费用由安定镇政府承担。一审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。参照《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府令第148号）第三条的规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置工作实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。由上述规定可知，市、县人民政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体，有权代表国家组织实施征收，同时负有补偿安置的法定职责。具体到本案，国道105（青礼路-市界）道路工程立项主体为北京市交通委员会路政局，负责项目占用、征占地等手续组织实施工作的主体为北京市大兴区人民政府。杨秀波要求确认安定镇政府未经合法审批即强行征收其承包的集体土地的行政强制行为违法，但安定镇政府不具有征收集体土地的法定职责，杨秀波提交的证据亦不足以证明安定镇政府实施了征收其承包土地的行为，故杨秀波提起的本案之诉，因无事实及法律根据，应予以驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨秀波的起诉。杨秀波不服一审裁定，上诉认为，1.一审裁定认定事实不清。土地征收前的《地上物补偿协议书》等文件均系安定镇政府作出而非北京市大兴区人民政府，且杨秀波提交视频及照片中，均有安定镇政府的工作人员现场指挥，足以证明拆除行为系安定镇政府所为。2.一审裁定适用法律错误。如果一审法院认为错列被告，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定。被告是否适格应当实质性审查。3.一审裁定存在程序错误。一审法院如认为北京市大兴区人民政府与涉案土地强制征收行为有关，应依法主动追加其为共同被告，而不能在未明确案情的情况下驳回起诉。请求撤销一审裁定，发回重审。安定镇政府未就一审裁定向本院提出上诉。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。不符合起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。参照《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府令第148号）第三条的规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置工作实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。由上述规定可知，市、县人民政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体，有权代表国家组织实施征收，同时负有补偿安置的法定职责。本案中，国道105（青礼路-市界）道路工程立项主体为北京市交通委员会路政局，负责项目占用、征占地等手续组织实施工作的主体为北京市大兴区人民政府。杨秀波要求确认安定镇政府未经合法审批即强行征收其承包的集体土地的行政强制行为违法，但安定镇政府不具有征收集体土地的法定职责，杨秀波提交的证据亦不足以证明安定镇政府实施了征收其承包土地的行为，故杨秀波提起的本案之诉，因缺乏基本事实及法律根据，不符合法定起诉条件，法院应当裁定予以驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨秀波的起诉是正确的，本院予以维持。杨秀波的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 琪审 判 员  杜灵军审 判 员  王 元二〇二〇年十二月七日法官助理  郝琪琪书 记 员  刘 杉