陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 裁 定 书     （2020）陕行终788号     上诉人（原审原告）：李军利，男。   委托诉讼代理人：姜省爱，女。   被上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。。   法定代表人：邹晓刚，区长。   委托诉讼代理人：赵峰，西安市灞桥区司法局工作人员。   委托诉讼代理人：王文茜，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处。住所地：西安市灞桥区。   法定代表人：郭胜刚，主任。   委托诉讼代理人：王煜尧，该街办工作人员。   委托诉讼代理人：王文茜，陕西丰瑞律师事务所律师。   上诉人李军利因诉被上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处（以下简称红旗街办）确认房屋行政强制行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初645号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，要求谁行为谁为被告；行为者，能为处分。同理，对于共同被告的确定，依然是要求谁行为谁为被告，即两个以上行政机关共同作出了被诉的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里的“事实根据”就包括被诉行政行为是否为被告作出的相关事实。就本案而言，李军利提起本案诉讼，要求依法确认灞桥区政府、XX街办对其房屋组织实施的行政强制拆除行为违法。根据上述规定，李军利应该提供证据证明灞桥区政府、红旗街办实施了对其房屋的强制拆除行为。根据查明的事实，本案李军利的房屋是由红旗街办实施拆除的，红旗街办也认可其实施了拆除房屋的行为。灞桥区政府不认可实施了对李军利房屋的拆除行为，李军利提供的证据无法证明灞桥区政府实施了本案被诉的强制拆除行为，也无法证明灞桥区政府委托红旗街办实施了本案被诉的强制拆除行为。因此灞桥区政府不是本案的适格共同被告。在此情况下，李军利仍然坚持以灞桥区政府为共同被告进行诉讼，显然不具有《行政诉讼法》第四十九条第三项要求的“事实根据”，因此李军利对灞桥区政府的起诉不符合法定起诉条件，其对灞桥区政府的起诉应予以裁定驳回。综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告李军利对西安市灞桥区人民政府的起诉。并作出（2020）陕71行初645号之一行政裁定，本案移送西安铁路运输法院审理。   上诉人李军利上诉称：1、对其房屋的征收没有履行法定程序，也没有经过市城改办批复，征收程序违法。请求确认灞桥区XX号通告》、XX号批复》违法。2、2017年3月3日，灞桥区政府、西安市灞河新区XX号通告》，其中第二条明确征收安置工作由红旗街办具体负责。灞桥区XX号批复》显示红旗街办报批的征收补偿安置方案第三条明确房屋征收部门是灞桥区政府，由红旗街办负责征收实施工作。由此可见，灞桥区政府就是行政行为的行政机关，灞桥区政府是委托红旗街办所作的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，灞桥区政府系适格被告。且西安市人民政府市政发〔2014〕34号关于印发西安市XX户区改造管理办法的通知第六条规定，“区人民政府负责本辖区内的XX户区改造工作。具体负责本辖区XX户区改造工作的组织实施和监督管理，业务上接受市棚改办的监督和指导。”第三十三条规定，“XX户区改造项目在XX户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办XX户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”灞桥区XX号通告》没有经过市城改办批复，本身就是违法的，其内容当然是违法，其第二条征收安置工作由红旗街办具体负责，当然也是无效的，所有的具体行政行为应由作出机关承担，即灞桥区政府承担。红旗街办是灞桥区政府的派出机关，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条规定，行政机关内设机构或派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故本案拆迁主体应是灞桥区政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第二款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。综上，请求：撤销一审裁定，依法支持其一审所提出的全部诉讼请求。由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。   被上诉人灞桥区政府答辩称：其不是本案适格被告。灞桥区XX环周边环境整治及基础设施配套建设（五星地区改造）XX街XX村的征收工作。其没有实施对李军利房屋的拆除行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，其不是本案适格被告，请求驳回李军利上诉。   被上诉人红旗街办答辩称：XX村的具体征收和拆除工作。李军利的房屋属于其误拆，该房屋在拆除时已腾空，其愿意按照拆迁政策和评估结果对李军利进行补偿。   经审理查明，2017年3月3日，灞桥区政府、西安市灞河新区管委会共同作出灞政告字〔2017〕4号《西安市灞桥区人民政府、西安市灞河新区管委会关于灞桥区XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》，该通告第二条明确项目征收安置工作由红旗街办具体负责。   2017年3月27日，灞桥区政府作出灞政发〔2017〕11号《西安市灞桥区人民政府关于XX街道XX环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案的批复》，同意红旗街办上报征收补偿安置方案，该方案第一条，明确本次征收依据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿办法》、参照《西安市国有土地上房屋征收与评估办法》以及《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》等法规文件。第二条确定了征收范围，第三条确定房屋征收部门是灞桥区政府，由红旗街办负责征收实施工作。   2020年4月23日，李军利位于西安市灞桥区红旗街办五星村一组涉案房屋被红旗街办拆除。   上述事实，有灞政告字〔2017〕4号通告、灞政发〔2017〕11号批复、答辩状、当事人陈述等证据证实，证据确实充分，足以认定。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”一般而言，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，李军利诉请要求确认行政强制拆迁行为违法。红旗街办认可其根据灞政发〔2017〕11号批复第三条负责征收实施工作，拆除了本案李军利涉诉房屋。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。红旗街办由灞桥区政府设立，实际履行一级人民政府的职能，依法享有行政职权，并能够独立对外承担法律责任，具有行政主体资格。同时，灞桥区政府也通过文件确认红旗街办为涉案项目具体实施单位。故本案适格被告应为红旗街办。   李军利上诉称红旗街办受灞桥区政府行政委托，实施强拆拆除行为，缺乏充分证据证明，因此灞桥区政府非本案适格被告。一审裁定驳回李军利对灞桥区政府的起诉，并将本案移送西安铁路运输法院管辖，并无不当。   综上，上诉人李军利上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，依法不予支持。原审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  王勇   审判员  张慧颖   审判员  张安品         二〇二〇年十一月三十日     书记员  贺鑫      1