河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫15行终262号上诉人（原审原告）李珉，男，1959年11月17日出生，汉族，住址淮滨县。上诉人（原审原告）王维勤，女，1971年11月25日出生，汉族，住址淮滨县。上诉人（原审原告）李峰，男，1971年1月7日出生，汉族，住址淮滨县。上诉人（原审原告）吴金亚，男，1972年7月15日出生，汉族，住址淮滨县。上诉人（原审原告）李和林，男，1976年8月12日出生，汉族，住址淮滨县。共同委托代理人脱艳丽，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告、原行政机关）淮滨县自然资源局，住所地淮滨县北城桂花路中段。法定代表人任方明，该局局长。委托代理人华常春，该局工作人员。被上诉人（原审被告、复议机关）淮滨县人民政府，住所地淮滨县淮河大道中段。法定代表人梁超，该县县长。出庭负责人刘合满，该县副县长。委托代理人方献明，河南全为律师事务所律师。上诉人李珉、王维勤、李峰、吴金亚、李和林因其诉被上诉人淮滨县自然资源局、淮滨县人民政府不履法定职责及复议通知行政争议一案，不服河南省淮滨县人民法院（2020）豫1527行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李珉、王维勤、李峰、李和林、吴金亚及共同委托代理人脱艳丽，被上诉人淮滨县自然资源局委托代理人华常春，被上诉人淮滨县人民政府出庭应诉负责人刘合满及委托代理人方献明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告李珉、王维勤、李峰、吴金亚、李和林在2020年5月17日通过邮寄的方式向被告淮滨县自然资源局邮寄由李珉、王维勤、李峰、吴金亚、李和林签名的查处申请书，要求依法对相关单位未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》而进行“龙泉综合区建设（师校）项目”建设的违法行为进行查处。被告淮滨县自然资源局于2020年5月18日签收该邮件。至起诉之日起被告淮滨县自然资源局未对五原告的申请作出答复。五原告以被告淮滨县自然资源局不履行查处法定职责于2020年7月27日向淮滨县人民政府申请行政复议。被告淮滨县人民政府于2020年7月31日以被诉法定职责不属于淮滨县自然资源局履行为由作出《不予受理通知书》并送达五原告。原告起诉请求：1、撤销被告淮滨县人民政府作出的《不予受理通知书》；2、确认淮滨县自然资源局不履行查处职责违法，责令其履行查处职责，依法追究相关责任人责任，并将查处结果书面告知申请人。原审认为，该案系履行法定职责之诉。履行法定职责之诉并不意味任何公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务，也不意味只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为”之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉应当具备如下条件：1．他向行政机关提出过申请，行政机关明确拒绝或者逾期不予答复；2．他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照申请作出的特定行政行为，必须具有法定的权利依据；3．他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然的获取诉权；4．他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定；5．行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于申请人的主观权利。在申请人不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。本案五原告起诉被告淮滨县自然资源局要求其依法履行查处施工单位未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》而进行“龙泉综合区建设（师校）项目”建设的法定职责。被告淮滨县人民政府提交证据2证明上述行政处罚职能配置在淮滨县城市管理局，被告淮滨县自然资源局不具有对施工单位不办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行施工予以查处的法定职责。五原告起诉要求被告淮滨县自然资源局履行查处施工单位未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行施工的法定职责明显不属于被告淮滨县自然资源局的权限范围，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，依法应裁定驳回五原告的起诉。五原告诉求撤销被告淮滨县人民政府作出的《不予受理通知书》，该通知系行政复议案件受理前的程序性行为，复议机关认为五原告要求履行法定职责不是被申请人的法定职责，该《不予受理通知书》对原告的合法权益明显不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第八项的规定，应当裁定驳回五原告对该项诉求的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第八项、第九十三条第二款的规定，裁定：驳回原告李珉、王维勤、李峰、吴金亚、李和林的起诉。上诉人李珉等五人上诉称，上诉人李珉等五人系河南省淮滨县居民，其在河南省信阳市淮滨县原二高师校家属院有合法房屋，2016年淮滨县政府开始对上诉人的房屋所在地块实施征收。目前上诉人房屋周边位置已经建设接近尾声，噪音粉尘巨大，并破坏了上诉人周边道路及水管等生活设施，同时还有房屋附近墙体脱落等安全隐患。上诉人认为涉案地区建设项目未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，存在违法建设情形，故上诉人于2020年5月17日向被上诉人邮寄了查处申请书，被上诉人于2020年5月18日签收后，至今仍未履行查处职责。后上诉人向淮滨县人民政府申请了行政复议，于2020年8月4日收到了淮滨县人民政府《不予受理通知书》淮政不受复字［2020］3号，以上诉人申请的查处内容不属于淮滨县自然资源局的法定职责为由，不受理上诉人的复议申请。上诉人起诉至法院，一审认为《不予受理通知书》对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，上诉人认为一审认定事实不清，适用法律错误，理由如下：一、案涉项目的无证建设行为影响了上诉人房屋居住环境，被上诉人淮滨县自然资源局对违法行为不予查处、淮滨县人民政府不予受理复议致使案涉项目的违法行为得不到约束，侵犯了上诉人的合法权益。根据淮滨县顺河街道办事处东向营、刘王营安置区规划鸟瞰图可以看出，上诉人所属房屋正位于涉案项目内。因案涉搬迁项目导致上诉人位于淮滨县二高师校家属院内的房屋所使用的道路、水管等生活设施被破坏，及周边房屋的拆除与建设工作等均已对上诉人房屋的居住环境造成严重影响。一审认为被上诉人淮滨县人民政府作出的《不予受理通知书》对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，是将政府的搬迁行为与拆除建设房屋关系相割裂，未能顾及已实际发生的拆除建设房屋行为对上诉人房屋居住功能造成的损害，属于认定事实不清。故上诉人要求淮滨县自然资源局查处违法行为，是为了保护自身居住环境的安宁。二、上诉人要求查处的事项属于被上诉人应该履行的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。上诉人依据此项规定向被上诉人申请履行查处职责，适用法律正确。三、被上诉人提交的证据不能做为认定其没有查处职权的依据。我国宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶分为五级，效力等级从高到低依次是：宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章。《立法法》第八十三条的规定，同一立法机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章才能适用一般法服从特别法的原则。而对于不同机关制定的法律规范，应按法律效力等级的要求即“上位法优于下位法”的原则，适用法律。城乡规划法属于法律，而被上诉人提交的证据材料属于县级政府自行制定的规定，其效力低于法律，因此在法律适用上应优先适用《城乡规划法》的相关规定来确定被上诉人是否具有案涉查处行为的法定职责。四、被上诉人没有履行查处职责，应当被确认违法。被上诉人做为规划行政主管部门，查处“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为”本应是其职责所在。而本案中，被上诉人不仅没有主动调查，在上诉人申请其对此依法查处后，被上诉人仍然无动于衷，这属于典型的行政不作为。即便被上诉人认为自己不具有查处违法施工的法定职责，也应该明确告知上诉人或者将查处申请书及相关材料转交有权机关依法查处，而不是对此置之不理，不做任何回复。被上诉人的行为严重侵害了上诉人的知情权，属于违法。请求依法改判支持上诉人诉讼请求。被上诉人淮滨县自然资源局辩称，根据现在的职责划分，涉案争议事实不属于自然资源局的法定职责。职责调整以后不属于自然资源局的查处范围。请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人淮滨县人民政府辩称，上诉人举报要求查处的行为与其没有法律上的利害关系，其行使的是宪法、法律赋予的检举控告权利，并非为了自身利益，与行政机关就其举报事项作出处理或者不处理行为没有利害关系。请求驳回上诉，维持原审裁定。二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。上诉人李珉、王维勤、李峰、吴金亚、李和林起诉请求：1、撤销被告淮滨县人民政府作出的《不予受理通知书》；2、确认被告淮滨县自然资源局不履行查处职责违法，责令其履行查处职责，依法追究相关责任人责任，并将查处结果书面告知申请人。上诉人对被上诉人淮滨县自然资源局的不予回复及对被上诉人淮滨县人民政府的不予受理通知不服提起诉讼，因上诉人并未提供证据证明其对案涉土地享有所有权、使用权或者与行政行为具有利害关系，其属于举报、控告行为，被上诉人对该请求的答复或者不答复行为，不会对上诉人权利义务产生实际影响，属对其合法权益明显不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。故上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，已经立案的，应依法裁定驳回起诉。上诉人上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭长林审判员  李洪宇审判员  阮晓强二〇二〇年十二月十日书记员  樊 鑫