湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行初87号原告：李金平，男，汉族，1966年10月15日出生，住临湘市。原告:卢加新，男，汉族，1975年9月7日出生，住临湘市。原告:李银香，女，汉族，1949年1月25日出生，住临湘市。原告:廖润身，男，汉族，1948年2月10日出生，住临湘市。原告:方加志，男，汉族，1967年12月18日出生，住湖南省临湘市。原告:黎政文，男，汉族，1937年9月16日出生，住湖南省临湘市。原告:夏盛山，男，汉族，1943年1月16日出生，住湖南省临湘市。李银香等五原告共同委托代理人：李金平，男，汉族，1966年10月15日出生，住临湘市。李银香等五原告共同委托代理人：卢加新，男，汉族，1975年9月7日出生，住临湘市。被告：岳阳市人民政府，住所地岳阳市金鹗中路**。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：包克诚。委托代理人：尹和平。被告：临湘市人民政府，住，住所地临湘市长安西路**/div>法定代表人：廖星辉，市长。委托代理人：胡明。原告李金平、卢加新、李银香、廖润身、方加志、黎政文、夏盛山（以下简称原告李金平等七人）诉被告岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）不服行政复议决定一案，本院于2020年7月22日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李金平、卢加新及李银香等五原告的委托代理人李金平、卢加新，被告岳阳市政府的委托代理人包克诚、尹和平，被告临湘市政府的委托代理人胡明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。岳阳市政府于2020年6月8日作出岳政复决字【2020】25号《行政复议决定书》，认为原告李金平等七人的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件，故驳回了原告李金平等七人的行政复议申请，原告李金平等七人对岳阳市政府作出的行政复议决定不服，故向本院起诉。原告李金平等七人诉称，1,2017年3月23日,临湘市五里牌街道办事处（以下简称“五里街道＂）组织召开了临湘市临氮片区棚改项目启动会议,临湘氮肥厂第一生活区（以下简称“一区”）18名楼栋代表到会。会上,18名楼栋代表代表全体业主提出了原地还建的安置请求,即同时否决了临湘市政府制定的“一律货币补偿,不作安置”的棚改方案。5月2日,临湘市政府发布临政通告［2017］7号《临湘市人民政府关于氮肥厂片区棚改造项目房屋征收范围的通告》并附《临湘市临氮片区棚改房征收红线图》。正式开启了一区的棚改工作,该红线图错误地将一区幼儿园、食堂招待所、桥头居委会占用和改建的“办公楼”以及17间临街门面房圈在了红线图之外。5月18日,因城中南路道路拓宽延伸工程需要,临湘市政府拆除了一区17间临街门面房,先期征用了一区范围内的860平方米土地。5月25日,五里街道指定评估机构,组织多名政府官员参与对一区房屋进行了强制评估。7月29日,五里街道组织并对一区一幢约1000平方米的五层楼实施了强拆,后被居民制止,临湘市政府拒绝对此次强拆行为责任人作出行政处罚。2020年3月17日,发生了由临湘市政府指使、五里街道组织、临湘嘉洲房地产开发有限公司（以下简称“嘉洲房产”）具体实施的对一区一幢约800平方米两层楼房屋（原黄埔幼儿园）的强拆行为（另案）。强拆行为虽被110出警制止但已造成房屋严重破损,完全不能使用和存在倒塌危及近邻的安全风险,必须立即修复。临湘市政府至今未对该强拆行为责任人作出行政处罚,安全隐患也未能及时排除。故此,原告认为自己的棚改权益受到了侵害、财产安全受到了侵害,依法提起本行政诉讼。2、岳阳政府违反法定的复议程序、认定的基本事实错误、适用法律错误,应予撤销。首先，岳阳政府没有组织召开听证会，没有组织申请人及第三人查阅,也没有转交、出示临湘市政府提交的相关证据材料。申请人的请求是“重新作出棚改的行政行为”而不是“要求作出棚改的行政行为”，岳阳政府遗漏复议请求、超越复议请求。申请人之外还有331户棚改户，岳阳市政府没有通知其以第三人身份参加行政复议，违反了法定程序。其次,岳阳市政府无证据证明“临湘市政府未作出过临湘市氮肥厂片区棚改的行政行为”,认定临湘市政府（长时间不重启棚改）“不构成不作为”认定事实错误，原告提交的大量证据证明临湘市政府在2017年实施了临湘市氮肥厂片区棚改的行政行为,后因2017年7月29日的强拆行为引发了土地使用权权属和房屋所有权权属争议才被迫暂停。岳阳市政府也自认“被申请人…将此项目叫停”,岳阳市政府认定的事实自相矛盾。再次,2019年7月10日,（2019）湘行终900号行政裁定认定的事实可以作为棚改的法律依据,临湘市政府应当依据该裁定,改正临政存土划准字（2005）6-36号的错误,变更棚改范围,重启棚改,但时至今日,临湘市政府依然没有重启棚改,构成行政不作为。临湘市政府作出了临湘市氮肥厂片区棚改的具体行政行为,暂停后迟迟不再重启。故原告认为岳阳政府驳回原告复议请求的两个理由（没有具体的行政行为、没有明确的复议请求）均不成立。3、临湘市政府行政不作为,没有尽到法定职责，长期不重新制定棚改方案,一味地实施强拆,棚改行为明显不当。土地确权是人民政府的法定职责，临湘市政府应当根据（2019）湘行终900号行政裁定，对一区土地使用权重新确权，但临湘市政府没有履行法定职责，李金平、卢加新、刘燕梅三人代表一区全体业主于2019年8月28日向临湘市政府提交了《关于请求变更临湘氮肥厂第一生活区棚改范围的报告》,报告请求:依法有偿将一区23874平方米国有土地使用权收归国有;对地面建构筑物等进行补偿;以嘉年华房屋置换或者原地还建对棚改户实行妥善安置。该报告辗转于2019年10月17日才送达给廖星辉市长,原告及其余业主至今没有收到临湘市政府的批复,临湘市政府也没作出关于变更棚改范围、变更实施主体重新作出一区棚改方案并实施的行政行为。2020年3月17日,发生针对幼儿园房屋的强拆行为,李金平、卢加新、刘燕梅三人代表一区全体业主分别于3月18日向阳光党支部、19日向临湘市信访局、4月1日向廖星辉市长本人提交了《关于请求制止破坏他人财物改变争议土地使用现状的报告》，至今未收到受理或不予受理的通知，也未见临湘市政府对相关责任人作出行政处罚并责令修复破损房屋，故原告认为被告没有尽到应尽的法定职责，不作为棚改行为明显不当，临湘市政府应依法变更棚改范围，重新作出一区棚改方案并依法依规实施。4、临湘市政府违反法定程序。临湘市政府在没有查清和明确认定土地使用权权属和房屋所有权权属的情形下,发布了临政通告［2017］7号通告。在棚改方案未获得通过的情形下,在业主没有获得相应补偿或者签字同意放弃相应财产所有权的情形下,临湘市政府分别在2017年7月29日、2020年3月17日对一区房屋实施了两次强拆行为,造反了法定的拆迁补偿程序。5、临湘市政府超越职权范围、滥用职权。首先,临湘市政府并非**23874平方米国有土地使用权权利人,也非一区房屋所有权人,没有一区财产的处分权，故临湘市政府擅自决定拆除一区两幢房屋、收回土地使用权的行为超越了其职权范围。其次,五里街道作为一区棚改的实施主体不适格,临湘市政府指定其为一区棚改的实施主体属于滥用职权。6、临湘市政府涉嫌贪污（棚改）政策、侵占、破坏公私财物罪，涉嫌非法转让、倒卖国有土地使用权罪。上述问题需依法移交司法机关查处，被侵占的财物和行政赔偿必须在此次棚改中予以归还和赔偿，临政存土划准字（2005）6-36号行政行为违法并涉嫌非法转让、倒卖国有土地使用权罪，其行政赔偿应在此次棚改中一并处理，故原告认为临湘市政府须重新作出并实施棚改方案，故向本院起诉请求：1、撤销岳阳市××号行政复议决定；2、判令临湘市政府变更范围、变更实施主体、重新作出临湘市临氮片区棚改方案并依法依规实施的行政行为；3、判令两被告承担本案诉讼费用。原告李金平等七人为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：证据1、临湘氮肥厂出具的李金平购房收据、株化临氮公司出具的卢加新购房收据；证据2、李银香、廖润身、方加志、黎政文、夏盛山部分产权房屋产权证；证据3、社区业主《证明》；证据4、《土地权属争议授权委托书》；证据5、《临氮片区棚改项目入户调查表》上、下册；证据6、临湘氮肥厂《关于请求返还售房款的报告》，临氮记字(1997)1号关于集资建房的会议纪要；证据7、湘国资企字[1999]78号，岳市国资[1998]企字029号，岳市国资[1998]企字028号，湘经贸企[1999]382号，湘石化财[1999]67号，湘石化财[1999]68号，岳政办函[1998]83号，临氮发湘国企改革办函[1997]55号及临湘市土地管理《意见》；证据8、60-38《地籍调查资料》；证据9、2-21-0003《地籍调查表》；证据10、临政存土划准字(2005)6-36号，拟证明：1、李金平、卢加新等7名原告为临湘氮肥厂第一生活区业主，是临氮片区棚改项目涉及的棚改户，与被诉行政行为存在法律意义上的利害关系。2、征收范围有误，应当将一区23874平方米国有土地全部纳入征收范围，而不是只征收一部分。2005年11月25日，临湘市政府在没有依法将一区全部23874平方米国有土地使用权有偿收归国有的情形下，在业主不知情的情形下，以临政存土划准字(2005)6-36号行政行为将一区土地使用权划拨给了株化临氮公司。该行政行为主要证据不足、法律依据不足、违反法定征收程序、超越职权范围、滥用职权且明显不当，应当撤销。或者利用此次棚改行为改正错误，将一区全部23874平方米国有土地使用权有偿收归国有。第二组证据：证据1、临政通告[2017]7号:《临氮片区棚改房征收红线图》；证据2、临政存土划准字(2005)6-36号；证据3、2017年5月25日五里街道指定评估机构强制评估图片及两次强拆图片；证据4、湖南省高级人民法院(2019)湘行终900号《行政裁定书》；证据5、岳政复决字[2020]25号《岳阳市人民政府行政复议决定书》；证据6、岳政信复核字[2017]44号《李金平信访事项复核意见书》；证据7、临湘市城乡规划局给被告的《关于桥头居委会办公楼是否属于违章建筑的回复》；证据8、《关于请求变更临湘氮肥厂第一生活区棚改范围的报告》及送达证明；证据9、五信访复字[2017]72号《信访事项处理意见书》；证据10、《关于请求制止破坏他人财物改变争议土地使用权的报告》及送达证明。证据11、一区17间门面房已在2017年5月18日被拆除图片及5月25日“临氮片区棚改指挥部”指定评估公司图片；证据12、《临氮片区棚户改造推进方案》及《氮肥厂棚改项目土地和房屋征拆2017年任务责任表》。拟证明：1、临湘市政府2017年5月2日正式实质性地作出了临湘市临氮片区棚改的行政行为，后暂停至今无实质性进展，临湘市政府行政不作为。2、临政通告[2017]7号所划定的征收范围错误，必须依据(2019)湘行终900号予以变更。临湘市政府应当变更棚改范围，重新作出棚改方案并实施。3、临湘市政府未对《关于请求变更临湘氮肥厂第一生活区棚改范围的报告》作出受理或者不予受理的决定，也没有对征收范围进行变更。故，原告认为被告在棚改行为中没有尽到应尽的法定职责属于行政不作为。临湘市政府违反征收补偿程序，超越职权范围。4、岳阳政府违反法定的复议程序、认定事实错误、适用法律错误，作出了驳回行政复议的错误决定。岳政复决字[2020]25号决定应当依法撤销。第三组证据：证据1、五信访复字[2017]72号《信访事项处理意见书》；证据2、《关于请求制止破坏他人财物改变争议土地使用权的报告》及送达证明；证据3、《部分资产不纳入评估的说明》、《清算报告》、《清算财产分配方案》；证据4、《临氮公司破产整体移交协议》；证据5、《临氮片区棚改项目入户调查表》上、下册；证据6、2017年7月29日五层楼强拆图片，2015年桥头居委会侵占并改建的商住两用楼图片，2020年3月17日强拆幼儿园两层楼房屋图片。拟证明：1、临湘市政府超越职权范围、滥用职权。2、临湘市政府虚报51户“棚改户”(桥头居委会名下44户)用来侵占一区9000平方米共有房屋，分享40％的棚改权益，并因此发起次强拆。第四组证据：证据1、临湘市房地产管理局《信访事项处理意见书》（临房信处字【2017】7号）、证据2、选定评估机构视频光盘一张，拟证明临湘市政府已对临湘市氮肥厂片区作出了征收决定并已组织选定评估机构。临湘市政府答辩称，一、被答辩人要求答辩人变更范围变更实施主体重新作出临湘市临氮片区棚改方案并依法实施的申请不成立。棚户区改造并不是法律法规确定的答辩人的法定职责,而是一项政策性工作，棚片区改造本身不是一项具体行政行为，其中的征收、拆迁、补偿等工作才是具体行政行为。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发（2014)36号)等文件精神,棚改工作需区分轻重缓急,结合需要与可能,按照尽力而为、量力而行的原则,有计划有步骤地组织实施。答辩人在实施棚改过程中经前期调查认为对被答辩人所述范围进行棚改成本高、风险大,不纳入全市棚改范围,并不违反法律法规和上级文件规定。二、答辩人未在被答辩人所述范围内实施棚户区改造,并不直接影响被答辩人的法定权益,被答辩人的行政复议申请不符合行政复议受理条件,岳阳市政府驳回其行政复议申请的复议决定符合法律规定。三、被答辩人在申请书上所述的土地使用权和建筑物所有权争议,已由岳阳市中级人民法院和湖南省高级人民法院查清相关事实,并由(2019)湘行终900号行政裁定,裁定驳回被答辩人上诉,维持一审“驳回起诉”的原裁定,被答辩人行政复议和提起行政诉讼所依据的事实也不成立。综上,原告李金平等七人起诉无事实和法律依据,依法应予驳回。被告临湘市政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1、临政通告[2017]7号《关于氮肥厂片区棚改造项目房屋征收范围的通告》及征收红线图，拟证明7号文件是2017年制定的，根据法律规定已经失效；证据2、（2018）湘06行初71号行政裁定书，（2019）湘行终900号行政裁定书，拟证明原告所称的产权纠纷已经法院作出认定，不需重复审查；证据3、2017年临湘市人民政府常务会议纪要第六次，拟证明临湘市政府并未对临湘市氮肥厂片区作出正式征收决定。岳阳市政府答辩称，一、原告诉称临湘市政府发布临政通告[2017]7号《临湘市人民政府关于氮肥厂片区棚改造项目房屋征收范围的通告》并附《临湘市临氮片区棚改房征收红线图》(以下简称红线图),即正式开启了一区的棚改工作,系对国有土地上房屋征收程序不熟悉导致陷入错误认识。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称590号令),市、县级政府作出房屋征收决定才意味着政府正式启动房屋征收程序，而要作出房屋征收决定，需要满足一定条件(590号令第九条),且前期需开展相关预备、辅助工作（590号令第十、十一、十二条)。棚改工作政策性强,需量力而行,需有计划有步骤地组织实施,临湘市政府在实施棚改过程中经前期调查，认为对涉案一区进行棚改成本高、风险大,决定不将一区纳入全市棚改范围,所以临湘市政府最终未就涉案一区正式作出房屋征收决定,其不作出房屋征收决定不仅不违法,不构成行政不作为,相反符合590号令第十二条等相关法律规定。原告所谓发布通告及红线图即正式启动棚改程序理解有误。二、原告诉称答辩人复议程序违法、认定事实错误、适用法律错误理由不成立。行政复议法明确规定行政复议原则上采取书面审查办法,且原告在复议程序中并没有提出调查、听证要求,复议机关亦认为该复议案件并不需要调查、听证;至于原告之外331户在复议程序中的法律地位也并非原告所说的处于第三人地位,答辩人未通知其以第三人身份参加行政复议损害其权益理由不成立。原告认为其复议请求是“重新作出棚改的行政行为”而不是“要求作出棚改的行政行为”,答辩人认为临湘市政府从未正式作出房屋征收决定，不存在“重新作出棚改的行政行为”的前提,而是否对一区进行棚改并作出房屋征收决定，并不因原告方单方申请而必然作出。原告诉称答辩人遗漏复议请求、超越复议请求理由亦不成立。原告复议请求为责令临湘市政府变更范围、变更实施主体、重新作出棚改方案并依法实施,而其申请书中将许多与其复议请求没有关联性的事实诸如强拆一区一幢约1000平米的五层楼、强拆一区一幢约800平米两层楼强行揉合到文书中去,对其复议请求并无任何助益,就该强拆行为原告自认为损害其权益,已经另行通过合法途径维权,其诉求并未得到支持且与本案复议争议解决不具有相关性。三、原告曲解另案生效裁判文书裁判结果,并得出所谓结论不能成立。原告等人诉临湘市政府、临湘嘉洲公司确认行政行为违法案,岳阳市中院一审系以原告不具有诉讼主体资格且超过法定起诉期限为由裁定驳回原告起诉(见(2018)湘06行初71号行政裁定),湖南高院二审裁定驳回上诉,维持原裁定(见(2019)湘行终900号行政裁定),两级法院均未对原告诉求进行实体审理。不知原告是如何根据该裁定得出“认定的事实可以作为棚改的法律依据……临湘市政府依然没有重启棚改,构成行政不作为”;同理,答辩人亦不知原告是如何根据该裁定得出“一区全部土地使用权及全部房屋为当时338户职工所有和共有……继续推进棚改”。四、原告请求将涉嫌违法犯罪的问题移交司法机关查处不属于行政复议受案范围，综上请求人民法院驳回原告的诉讼请求。岳阳市政府为证明其主张，向本院提交如下证据：证据1、行政复议申请书、证据2、补正行政复议申请通知书、证据3、答复通知书及存根、证据4、行政复议答复书、证据5、行政复议决定书及送达回证。证据1至证据5拟共同证明岳阳市政府复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，不存在违法情形。经庭审质证，原告李金平等七人对被告临湘市政府提交证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该份会议纪要充分证明临湘市政府此前已经做出了临湘市氮肥厂第一生活区棚改房征收决定，并已经付诸实施，被告临湘市政府没有提交法庭指令提交的其他证据，应承担举证不能的责任，被告临湘市政府主张其“没有作出临湘氮肥一区棚改的行政行为”但没有提交任何相关证据应承担举证不能的后果。原告李金平等七人对被告岳阳市政府提交证据的质证意见为：对证据1无异议，对证据2的关联性有异议，补正通知书是22号，本案是25号，与本案无关，这是强拆的补正通知书，对证据3-证据5的三性均无异议，证明目的有异议。被告临湘市政府对原告李金平等七人提交证据的质证意见为：对第一组证据的证据1-证据4三性均无异议，对证据5三性均有异议，没有加盖公章，对证据6-证据7真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案审理内容无关，对证据8、证据9真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与本案无关，对证据10真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对第二组证据的证据1三性均无异议，对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证据3三性均有异议，对证据4、证据5三性均无异议，对证据6、证据7、证据8、证据9真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证据10、证据11、证据12三性均有异议，对第三组证据的证据1真实性合法性无异议，对关联性有异议，对证据2三性均有异议，对证据3、证据4真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证据5、证据6三性均有异议。对第四组证据中证据1、证据2真实性无异议，证明目的有异议。被告临湘市政府对被告岳阳市政府提交的证据均无异议。被告岳阳市政府对原告李金平等七人提交证据的质证意见同临湘市政府的质证意见一致。被告岳阳市政府对被告临湘市政府提交的证据均无异议。经过庭审举证、质证，本院对当事人提交的证据认定如下：原告提交的第一组证据中的证据1、证据2、证据5、第二组证据中的证据1、证据3、证据5、证据6、证据8、证据11、证据12，第三组证据中的证据5、第四组证据中的证据1、证据2,真实与本案有关，本院予以采纳，至于能否达到其各自证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。原告提交的第一组证据中的证据3、证据4、证据6-证据10、第二组证据中的证据2、证据4、证据7、证据9、证据10、第三组证据中的证据1、证据2、证据3、证据4、证据6与本案无关，本院不予采纳。被告临湘市政府提交的证据1、证据3、岳阳市政府提交的证据1、证据3、证据4、证据5真实与本案有关，本院予以采纳，被告临湘市政府提交的证据2、被告岳阳市政府提交的证据2与本案无关，本院不予采纳。至于原、被告各方提交的证据能否达到其各自证明目的，本院将结合案件事实进行综合认定。本院经审理查明，原告李金平等七人系临湘市氮肥厂下岗职工，在临湘市氮肥厂第一生活区××住房。2017年5月2日，临湘市人民政府作出《临湘市人民政府关于氮肥厂片区棚改造项目房屋征收范围的通告》（以下简称《临氮片区棚改征收范围通告》），内容为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）及（《临湘市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》（临政发［2016］10号）有关规定及相关审批手续,经研究,氮肥厂片区棚户改造项目房屋征收范围通告如下:一、征收范围。根据市规划局对氮肥厂片区棚户改造项目出具的项目征收红线图,拟定了征收范围:东、南抵嘉年华土地红线,西临城中南路,北至夏家巷路中信用社黄埔幼儿园南侧围墙（具体见规划征收红线图）。二、禁止实施的行为及法律后果。自房屋征收范围公布之日起,房屋征收范围内的单位和个人不得实施下列不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的,不予补偿。1、新建、扩建、改建房屋;2.改变房屋用途；3.分割转让和分户,法律另有规定的除外;4.非住宅房屋租赁;5.其他不当增加补偿费用的行为。三、入户调查。征收工作人员择日对征收范围内房屋等基本情况入户调查登记,被征收人应当予以配合,并有义务提供被征收房屋的相关证件。特此通告。”该通告并附《临湘市氮肥厂片区棚改房项目征收红线图》，该红线图加盖了临湘市城市规划局的公章，红线图显示红线内面积为17418.3平方米约26.13亩。原告李金平等七人向本院提交了制作时间为2017年3月的《原临氮公司一生活区棚户改造入户调查汇总表》（以下简称《调查汇总表》），该汇总表上未加盖相关单位公章，也未注明制作单位。原告提交的《调查汇总表》中附有《原临氮公司一生活区棚户改造入户调查报告》（以下简称《调查报告》）以及临氮公司一生活区各栋住户、房屋产权、房屋面积以及选择货币补偿或房屋补偿、是否同意棚改等情况的入户调查报告。《调查报告》制作人署名为“调查组”，时间为2017年1月15日，该《调查报告》上既未加盖公章，也无工作人员签名，该《调查报告》称，根据临氮公司一生活区棚户改造项目指挥部工作安排，原临氮公司一生活区棚户改造入户调查自1月7日至15日组成4人调查组，第四次进行了深入细致的入户调查，该《调查报告》分为一、棚改区住户及房屋现状、二、调查基本情况、三、棚改户集中反映的几个突出问题、四、存在的几个主要问题、五几点建议等五个方面，其中《调查报告》第二项：调查基本情况第6点“调查结论”：“97%强烈要求棚改，54%希望就地还建，46%同意货币补偿，但因补偿方式无选项，等待实施方案出台，给下步工作带来一定不确定性”，其中《调查报告》第三项：棚改户集中反映的几个突出问题第6点“加强宣传”：“因具体实施方案未出台，目前大部分棚改户对相关政策一知半解，加上少数人误导，导致人们思想混乱，众说纷纭，难以统一货币补偿和就地改建思想”。原告李金平等七人向本院提交的《氮肥厂棚改项目土地和房屋征拆2017年任务分解责任表》中显示了各月工作目标及完成时限、完成情况，具体为：1、取得项目前期发改委、规划、国土等部门相关手续并向征拆办申请启动征拆程序（完成时限：2017年2月28日）；2、临湘市政府发布《房屋征收范围公告》并公示（2017年3月4日）；3、向房产、国土、规划、工商等相关部门办理停办权属登记手续（2017年3月4日）；4、组织召开风险评估暨补偿安置方案论证会议（2017年3月4日）；5、启动国有土地房屋征收程序并办理审批手续（2017年3月4日）；6、公示补偿安置方案征求意见稿并收集意见（公示期不少于30天）（2017年4月10日）；7、规划局组织对征拆范围内的房屋进行合法性认定、房地产管理局、国土资源局、建设局配合（2017年4月20日）；8、对征拆范围内的土地、房屋及附属设施进行丈量登记，并出具测绘报告，进行概算，五里牌街道办事处负责协调入户调查（2017年4月20日）；9、根据征收意见稿的收集意见，讨论修改补偿安置方案再进行完成公示（2017年4月20日）；10、根据实地调查情况，概算出征拆所需资金，同时将补偿资金存入监管账户，签订包干协议（2017年4月27日）；11、启动国有土地上房屋征收决定程序，并办理审批手续（2017年4月30日）；12、临湘市政府发布征收决定《房屋征收补偿安置方案》并完成公示（2017年5月10日）；13、规划局牵头组织，报市政府对违法建筑依法进行拆除（2017年5月15日）；14、组织被征收人选择评估公司，并将选择结果完成公示（2017年5月20日）；15、出具分户评估书，送达被征收人（2017年5月31日）：；16、征拆工作人员根据分户补偿金额与被征收人进行协商，对协商一致的签订房屋补偿协议，征拆办负责相关法规政策及计算标准的解释（签约期限为5个月）（2017年10月31日）；17、组织拆除已签订房屋补偿协议的房屋（以栋为单位，完成一栋拆除一栋）（2017年10月31日）；18、协调配合司法部门，对拒签协议超出政府规定的签约期限的，依法进入司法强制执行程序（以司法部门的法律程序为准）。该表上显示已经完成第1至第4项工作目标。2017年10月12日，岳阳市信访事项复查复核委员会对李金平作出《李金平信访事项复核意见书》（岳政信复核字【2017】44号），申请人李金平称:其系临湘市氮肥厂一生活区业主。临湘市氮肥厂片区启动惠民棚改工程,业主一致要求原地还建,临湘市政府不顾业主反对,强制拆迁,强令业主接受货币补偿而不提供房屋安置。现提出要求:1、停止强拆强征,依法棚改,进行原地还建;2、查实生活区食堂招待所等公有设施及其用地的权属问题;3、桥头居委会办公楼用地权属及是否属于违章建筑的问题。在该复核意见书中，被申请人临湘市政府辩称临湘市氮肥厂片区棚改项目实施货币化安置符合法律法规和相关政策，并称临湘市政府多次召开专题会议部署临湘市棚改工作，临湘市人民政府（2016)第16次市长办公会议、中共临湘市委常委（扩大)会议（临常[2016]18号)、临湘市人民政府常委会议(2017)第6次均以会议纪要的形式确定临湘市棚改工作,特别是将氮肥厂片区棚改纳入临湘市重点棚改项目。根据《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于下达2016年保障性安居工程建设目标任务的通知》(湘建保〔2016]62号)、《关于临湘市城区棚户区(城中村)改造建设工程项目可行性研究报告的批复》（临发改审【2016】233号）文件，临湘市氮肥厂片区棚改项目即临湘市氮肥厂片区（夏家组地块）棚改，申报及审批的601户全部为货币安置。在本院庭审中，本院要求被告临湘市政府在庭审后3个工作日内向本院提交临湘市人民政府（2016)第16次市长办公会议、中共临湘市委常委（扩大)会议（临常[2016]18号)、临湘市人民政府常委会议(2017)第6次会议纪要、《关于临湘市城区棚户区(城中村)改造建设工程项目可行性研究报告的批复》（临发改审【2016】233号）等文件，但被告临湘市政府在庭后只向本院提交了临湘市人民政府常委会议(2017)第6次会议纪要，其他的文件临湘市政府称无法找到故未向本院提交。2017年5月2日，临湘市政府召开第六次常务会议，会议议题中包括审议《临湘市氮肥厂片区棚户改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，关于该补偿方案，会议提出，（一）打造样板工程，提供示范引领。氮肥厂片区棚户改造项目作为中心城区十大棚户（旧城）区改造的重点项目，必须加快推进，合力攻坚，打造出全市棚户区改造的样板工程，会议原则同意市棚改办提交的《临湘市氮肥厂片区棚户改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，并确定征收期限为90天，文件起草方要充分吸收会议讨论意见修改完善后,按程序办文。原则同意棚改户优先购买市城建投和市征拆办此前已建成的安置房,销售价格由经依法评估的市场价格,再由物件部门核定后下调100元/㎡,在限定时间内,优先氛肥厂棚改户先选先得。原则同意市房产局拟定的面向棚改户销售的安置房优惠均价:连心路2635元/㎡,建新北路2680元/㎡,西正街制线厂3242元/㎡,石咀01地块1876元/㎡,石咀02地块1831元/㎡。棚改办及征拆办要精密核算成本,严把安置准入关,对不符合安置条件入住安置的现象,发现一起,查处一起。(二)高效协调联动,加快棚改进程。《临湘市氮肥厂片区棚户改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》敲定后,各相关部门要严格按照要求,加速推进项目建设。发改局、规划局要坚决落实市政府第4次常务会议精神,加快发改立项批复办理和规划红线办理工作,保质保量按时完成年度棚改任务。2017年9月18日，在临湘市房地产管理局对卢加新作出的《信访事项处理意见书》（临房信处字【2017】7号）第三“关于临湘市人民政府没有正当的土地征收理由的问题”中，2、目前依法征收工作进展，称“目前氮肥厂片区棚改已依法完成前期调查、征求意见、社会稳定风险评估、下达征收决定、分类评估及部分分户评估等程序，即将进入签订协议程序……在该棚改项目启动后，我们按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）制定了《临湘市氮肥厂片区棚户改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，依法依规实施征收程序，并非强制收回”。2019年8月28日，李金平、卢加新、刘燕梅等作为临湘氮肥厂第一生活区业主代表向临湘市人民政府邮寄《关于请求变更临湘氮肥厂第一生活区棚改范围的报告》，要求临湘市政府变更棚改范围，将临湘氮肥厂第一生活区整体（共23874平方米范围，包括临政通告【2017】7号未列入的幼儿园、食堂招待所、桥头社区使用的办公楼、城中南路门面房等）纳入棚改范围，1、依法回购一生活区23874平方米国有土地使用权；2、依法对一生活区地面建构筑物苗木等进行补偿；3、妥善安置，嘉年华房屋置换或者原地还建。2020年4月28日，原告李金平等七人向岳阳市政府申请行政复议，认为临湘市政府2017年5月2日启动的临湘市临氮片区棚改项目至今无实质性进展侵害了其权益，属于行政不作为，故申请行政复议请求责令临湘市政府变更范围、变更实施主体、重新作出临湘市临氮片区棚改方案并依法实施，并请求将涉嫌违法犯罪的问题移交司法机关查处。临湘市政府对李金平等七人的复议申请回复称临湘市政府未在申请人所述范围内实施棚户区改造并不直接影响申请人的法定权益，申请人的申请不符合行政复议受理条件。岳阳市政府在受理原告李金平等七人的行政复议申请后查明：2017年5月2日，临湘市政府发布《临氮片区棚改征收范围通告》，在之后，因政策调整及其他原因，临湘市氮肥厂片区棚改项目叫停，李金平等七人认为临湘市政府行政不作为申请行政复议。岳阳市政府认为，《临氮片区棚改征收范围通告》是政府对拟征收范围的摸底调查，只是告知，不具备征收决定的效力，不必然导致征收的法律后果,该通告发布后，临湘市政府最后可以征收,也可以不征收。棚改工作需区分轻重缓急,结合需要与可能,按照尽力而为、量力而行的原则,由政府有计划有步骤地组织实施。临湘市政府在前期调查中,认为临湘市氮肥厂片区棚改项目成本高、风险大,将此棚改项目叫停,并不违反法律法规的规定,临湘市政府未在申请人所述范围内实施棚户区改造,不构成不作为。另外，申请人提到的临湘市政府没有尽到法定职责,违反法定程序,滥用职权,涉嫌犯罪等均与本案无关。岳阳市政府故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定,于2020年6月8日作出岳政复决字【2020】25号行政复议决定，驳回了申请人李金平等七人的行政复议申请。李金平等七人对岳阳市××号行政复议决定不服，故起诉至本院，请求判令：1、撤销岳阳市××号行政复议决定；2、判令临湘市政府变更范围、变更实施主体、重新作出临湘市临氮片区棚改方案并依法依规实施；3、本案诉讼费用由岳阳市政府、临湘市政府承担。另查明，湖南省高级人民法院在（2019）湘行终900号上诉人李金平等227人诉被上诉人临湘市政府、原审第三人临湘嘉洲房地产开发有限公司确认行政行为违法一案行政裁定中认为，李金平等227人认为临湘市政府于2005年11月25日以临政存土划准字(2005)136号《临湘市人民政府国有土地使用权划拨转让批准书》将原湖南省临湘氮肥1874平方米国有划拨土地使用权划拨给湖南株洲化工集团临氮有限责任公司,其颁发临国用(2005)字第522号《国有土地使用权证》的行为以及涉案国有地的后续出让及颁证行为,损害其合法权益,提起本案行政诉讼。原湖南省临湘氮肥厂(已被湖南株洲化工集团临氮有限责任公司兼并)系涉案国有划拨上地原土地使用权人,原湖南株洲化工集团临氮有限责任公司(已被临湘市人民法宣告破产)、湖南临湘宏源化工有限公司(已注销)、临湘嘉洲房地产开发有公司系先后通过划拨、拍卖等方式取得涉案国有土地的使用权。李金平等227人并非涉案国有土地的使用权人,其提供的证据不足以证明其与涉案国有土地存在法律上的利害关系,不具有原告主体资格，故维持了本院（2018）湘06行初71号裁定驳回李金平等227人起诉的行政裁定。原告李金平等七人起诉临湘市五里牌街道办事处确认强拆黄埔幼儿园行政行为违法一案，君山区人民法院已受理，案号为（2020）湘0611行初310号，该案正在审理中。本院认为，首先，关于本案的审查对象。本案是原告李金平等七人对岳阳市××号行政复议决定不服提起的行政诉讼，岳阳市政府在受理原告李金平等七人的行政复议申请后以原告李金平等七人的复议申请不属于行政复议受案范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定驳回了原告李金平等七人的行政复议申请，该行政复议决定实质上是对原告李金平等七人的行政复议申请在程序上不予受理，不属于行政诉讼法规定的复议维持的情形，原告李金平等七人对该不予受理复议决定不服，适格被告是岳阳市政府，临湘市政府不是本案适格被告，本案中应审查的是岳阳市政府对原告李金平等七人作出的岳政复决字【2020】25号不予受理行政复议决定是否合法。至于，原告李金平等七人在诉状中提出的土地权属纠纷湖南省高级人民法院已作出（2019）湘行终900号行政终审裁决，确认强制拆除行政行为违法纠纷案原告李金平等七人已另案提起行政诉讼，该两项均不属于本案审理范围。其次，临湘市政府是否作出了具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，临湘市政府将临湘市氮肥厂片区纳入棚改范围，并确定为临湘市市区十大棚户改造重点工程，根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施，棚户区改造的基本原则为1、科学规划，分步实施。要根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。由此可知，棚户区改造是国家为了改造城镇居民危旧住房，改善困难家庭住房条件，改善棚户区人居环境而实施的一项国家政策，棚改政策属于政策范畴不直接对当事人的权利义务产生直接影响，需要通过行政机关的具体行政行为对当事人的权利义务产生实际影响，对当事人权利义务产生实际影响的是行政机关具体行政行为，棚改政策问题不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国宪法》第十条第二款，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、《中华人民共和国物权法》第四十二条，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”、《国有土地上房屋征收和补偿条例》（国务院590号令）第八条第一款第（六）项，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”之规定，因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应由市、县人民政府作出房屋征收决定。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）第三条第（一）项：关于做好征收补偿工作，“棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按照国家有关规定制定具体安置补偿办法，依法实施征收，维护群众合法权益。棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作”之规定，具体棚户区改造中的征收补偿工作必须依照相关法律法规依法进行。本案中，虽然有证据证明临湘市政府为临湘市氮肥厂片区棚改工作实施了包括发布征收范围通告、进行入户调查，制定工作时间表，选定评估机构等工作，但根据《国有土地上房屋征收与补偿决定》（国务院第590号令）第九条至第十六条，该都是关于国有土地上房屋征收的程序规定，征收是由一系列行为构成的，其中的公布征收补偿方案征求公众意见，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布、进行社会稳定风险评估，都是市、县政府在作出征收决定之前必须遵循的法定程序，属于过程性行为，并不对原告的权利义务产生实际影响。临湘市政府于2017年5月2日作出《关于氮肥厂片区棚改造项目房屋征收范围的通告》（临政通告【2017】7号），该通告只是对房屋征收范围的告知，通知在征收范围内禁止实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的一种告知行为，该通知属于征收过程性行为，亦不对当事人的权利义务产生实际影响，根据《国有土地上房屋征收与补偿决定》（国务院第590号令）第八条第一款第（六）项，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”之规定，因棚户区棚改造公共利益需要征收国有土地上房屋的，市、县人民政府必须做出房屋征收决定，本案中，临湘市政府在棚改项目前期调查中发现临湘市氮肥厂片区土地权属、补偿安置方式争议较大，存在较大社会风险，对临湘市氮肥厂片区棚改工作叫停，临湘市政府至今尚未对临湘市氮肥厂片区房屋作出征收决定这一具体行政行为。再次，关于岳阳市政府的复议程序是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条，“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”之规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。关于听证和追加第三人问题问题，因李金平等七人作为申请人未向行政复议机构提出听证申请，岳阳市政府也认为没有必要采取听证审理方式，故对本案行政复议未采取听证审理方式符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，不存在复议程序违法。另外，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条，“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”之规定，在行政复议中是否需要追加第三人属于行政复议机关的自主认定事项，法律并未规定行政复议机关必须追加第三人参加行政复议，而且第三人是否参加行政复议亦不影响行政复议案件审理，故原告李金平等七人认为岳阳市政府在受理其行政复议申请后未追加331户棚改户违反法定程序的主张缺乏法律依据，本院不予支持。本案中，岳阳市政府在受理原告李金平等七人的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，依法向临湘市政府送达了行政复议申请书，临湘市政府提出了书面答复，岳阳市政府书面审查并在法定期限内作出行政复议决定符合法定程序。最后，岳阳市政府对原告李金平等七人的行政复议申请不予受理是否合法。本案中，原告李金平等七人行政复议请求是：1、责令临湘市政府变更范围、变更实施主体重新作出临湘市临氮片区棚改方案并依法实施的行政行为；2、请求将涉嫌违法犯罪的问题移交司法机关查处。原告李金平等七人的复议请求实质上请求临湘市政府根据原告的申请变更范围、变更实施主体、重新作出临湘市氮肥厂片区征收决定及征收补偿方案并依法实施。但如前所述，临湘市政府至今尚未对临湘市氮肥厂片区房屋作出征收决定具体行政行为，因此，原告李金平等七人的行政复议请求实质上是要求临湘市政府履行法定职责并按照原告申请的内容对临湘氮肥厂片区作出具体征收决定及征收补偿方案，实施棚改征收行为。临湘市政府作为县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定有权对国有土地上的房屋依法作出征收决定并依法进行补偿，但因行政征收是政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，确需征收群众房屋时，经过规划、论证、评估、补偿等一系列法定程序后作出的行政决定。人民政府是否决定征收，如何征收，征收多少，是其基于对国家安全、公共利益考量后作出的决策，并不受人民法院的审查、监督，故当事人请求行政机关作出征收决定或者变更征收决定均不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。另外，原告李金平等七人复议申请第（二）项请求将涉嫌违法犯罪的问题移交司法机关查处，该复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三条规定的行政复议的审查范围。岳阳市政府在受理原告李金平等七人的行政复议申请后，经审查认为原告李金平等七人的复议请求不属于行政复议法和行政复议法实施条例规定的行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定驳回原告李金平等七人的行政复议申请，符合法律规定。综上，岳阳市××号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，依据充分，原告李金平等七人起诉要求撤销岳阳市××号行政复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，判决如下：驳回原告李金平等七人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李金平等七人负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二〇年十二月二日书记员  夏语涵