江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终207号上诉人（原审原告）：刘世林，男，1950年9月12日生，汉族，住江西省万安县。委托诉讼代理人：刘绍荃（系刘世林儿子），男，1976年3月23日生，汉族，住江西省万安县。被上诉人（原审被告）：万安县自然资源局，住所地江西省万安县芙蓉镇崇文西路**。统一社会信用代码：11361028MB18525398。法定代表人：郭永光，该局局长。行政机关出庭负责人：龙小辉，该局监察大队长。委托诉讼代理人：肖家保，江西五云律师事务所律师。上诉人刘世林因与被上诉人万安县自然资源局不履行土地行政管理法定职责一案，不服泰和县人民法院（2020）赣0826行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月4日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：刘世林系万安县芙蓉镇光明村下官组村民。2019年5月间刘世林向政府职能部门申请在其旧房原址改建（建房占地面积120平方米），在征得村民代表、四邻同意后将材料逐级报送，村小组、村委会、镇政府及万安县国土资源局下设的规划部门、芙蓉国土资源分局均予审批。2020年6月28日，万安县国土资源监察大队向用地股发出《关于光明村下官组刘世林等4户村民是否符合审批条件的说明》，载明“2009年5月至6月间，下官组村民刘常发与刘世林的儿子刘某某签订了土地使用权转让协议，将0.877亩耕地以人民币24,558元的价格卖给了刘常发后，刘常发以刘世林的名义向组、村、芙蓉国土所、芙蓉镇政府提出申请，在缴纳了2,700元耕地占用税后取得了万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》，批准面积120平方米。再将该许可证和土地一起以人民币98,000元的价格卖给了供电公司职工胡某某建房，胡某某于2012年通过县“两违”清理，办理了万国用（2012）第18-100号国有土地使用证”，并经调查，刘世林现有二栋房屋，不符合“一户一宅”规定，万安县自然资源局对刘世林上述建房申请未予审批。万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》批准用地面积120平方米，户主系刘世林，有效日期2009年9月26日至2010年9月26日。另查明，万安县芙蓉镇人民政府芙府字［2007］06号《关于杨万公路部分征地农户要求按农村建房办理审批手续的请示》名单中包括刘世林。2009年8月12日，刘世林儿子刘绍芳（甲方）与刘常发（乙方）签订《土地使用权转让协议书》，约定“现该地块的用途，甲方转让后土地由乙方来支配，其中包括开塘、建房和转让等等，甲方不得以任何方式来干涉”。2015年12月间万安县纪律检查委员会对刘常发的讯问笔录中记载“当时我找到了刘绍芳的父亲刘世林，我跟他说这块地批建设用地许可证最好用你名字去办，因为刘绍芳以后也要建房，如果用刘绍芳的名字批的话就占了指标，以刘世林的名字办理就没什么关系，刘世林也同意了”。2016年万安县监察局万监建字［2016］2号《监察建议书》载明“责成县国土局、芙蓉镇政府对2007年杨万线拓宽征地时，芙府字［2007］06号请示里有名字，但又确实没有享受此项建房优惠政策的农户，其如有建房要求，请予以妥善处理”。刘世林在光明村下官现有二处住宅（已审批，占地面积分别为140.18平方米、98.9平方米），其中一处房屋安全等级为B级。一审法院认为，刘世林系万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》的户主，其于2009年8月间就应知晓上述许可证的办理，其起诉要求撤销该证已逾法定起诉期限，且证涉土地及地上建筑在2012年间已由胡某某接受县“两违”处理后办理了国有土地使用证和房产证，无法撤销。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定确定了“一户一宅”原则，万安县自然资源局应当依法履职；芙府字［2007］06号文件属请示文件，万监建字［2016］2号文件属建议文件，均未明确具体操作事项，已拥有两处住宅的刘世林根据上述两文件要求万安县自然资源局履行核发建设用地许可证，没有事实和法律依据，理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘世林的诉讼请求。刘世林不服上述判决，向本院上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判责令撤销国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》，核准刘世林在光明村下官仔处危房申请并核发建设和用地许可证，或者发回重审；2.本案一、二审案件受理费由万安县自然资源局承担。其理由为：1.万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》为刘常发冒用刘世林名义非法取得，并非刘世林申领并实际使用。原万安县监察局万监建字（2016）2号监察建议书建议万安县自然资源局依法撤销集体建设用地许可证。万安县自然资源局仅提供了万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》及刘绍芳、刘常发签订的《土地使用权转让协议书》，但未提供该集体建设用地许可证申领审批材料，对冒名违法取得集体建设用地许可证的事实予以规避。而一审法院此前对刘世林依法调取万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》及申领、审批材料的书面申请置之不理，对涉案集体建设用地许可证的合法性未予以审查。刘世林向法庭提交的证据可以证明刘常发冒用刘世林名义申领万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》。但一审法院未对该许可证的合法性进行审查，也没有结合刘世林的质证意见做分析论证，仅空泛的表述“刘世林的证据4、6无法达到证明刘常发冒用刘世林名义申领万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》的证明目的”。且即使万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》上的房屋已经接受县“两违”处理后，办理了国有土地使用证和房产证的事实，也是非法的，应予撤销。2.本案并非新申请宅基地建房，而是鉴于刘世林原合法建造的房屋属于危旧房屋，在原宅基地上申请危旧房改建，与土地管理法关于一户一宅的法律规定有明显区别，万安县自然资源局应当依法履行审批职责。1998年8月29日修订并于1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”，这是关于“一户一宅”最早的法律规定。根据法不溯及既往原则，在1999年1月1日之前建设的房屋，不受“一户一宅”规定的限制。本案中，刘世林符合原址危旧改建的条件，村小组、村委会、镇政府、万安县自然资源局下设的城乡规划所、芙蓉国土资源分局的同意，且也符合芙府字（2007）06号请示。因此，万安县自然资源局应当依法核发集体建设用地许可证。3.关于起诉期限问题。请求撤销集体土地建设许可证方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。本案中，已有证据证明涉案万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》系刘常发冒名取得，且原万安县监察局已作出监察建议，责成万安县自然资源局撤销涉案农民建房用地许可证。只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负有作为义务，并不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。另，行政机关对其依职权应履行的法定职责，也不因行政相对人的履行申请而转变为依申请而履行的法定职责，因此本案情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。2019年5月，刘世林因目前房屋属于危旧房，申请在原址改建。刘世林征得了四址相邻人、所在村组、村委会、镇政府及万安县自然资源局下设城乡规划、国土资源芙蓉分局的同意，在层报过程中，万安县自然资源局在2020年6月28日，以刘世林取得过万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》为由告知刘世林申请不符合审批条件，刘世林遂于次月即提起行政诉讼，请求核发危旧房改建集体建设用地许可证，并未超过起诉期限。万安县自然资源局答辩称,一审判决正确，刘世林的上诉理由不成立，应驳回。其理由为:1、刘世林主张撤销2009第1048号《集体土地建设用地许可证》，应驳回。在刘常发案件中，已经认定了刘世林在2009年时就取得了建设用地许可证，然后转让给刘常发，再非法转让给胡某某建房，胡于2012年7月通过政府“两违”处罚后，办理了国有土地使用证。相关的调查笔录及证据显示刘世林是明知的，其诉称是刘常发冒用其名义办理，不符合常理及实际情况。况且，胡某某也使用该许可证建房，在“两违”处理时已失效，现时过多年审批建房才主张撤销该许可证，没有法律意义，也早已过起诉期限。2.刘世林要求万安县自然资源局履行法定职责，为其核发建设用地许可证，不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处住宅基地，其宅基地的面积不得超过……规定的标准；农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。刘世林家庭户口为夫妻二老人，有3个儿子均已分户建房（子女有赡养父母义务），经查，刘世林现仍有二栋住宅，二本土地使用证，现申请拆一建一，姑且不考虑2009年的建设用地许可证及其现申请建房目的，也不符合审批条件，告知其如要审批，则二栋旧房均应拆除才符合“一户一宅”的审批条件，但刘世林予以拒绝而搁置。正因为万安县自然资源局细查后发现刘世林不符合审批条件，制止了县城规划区内类似情况的发生，否则，乱审批的负面效果难以控制。二审期间，刘世林向本院提交了2016年3月份万安县纪委发布的通报，证明2015年之前刘常发冒用刘世林的名义去建房，并且隐瞒了村小组、村委会，隐瞒了刘世林。万安县自然资源局质证认为，该证据形式上不符合法律要求，真实性、关联性及合法性均有异议。且即使说刘常发参与了8宗土地办理或者倒卖，但不等于刘世林不知道这个事情。本院认为，刘世林并未提供该证据的原件，且该证据的内容并不能证明刘世林不知情，本院依法不予采信。二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案中，刘世林在拥有两处宅基地，虽其现在申请对万集建（92）字第18040340号宅基地拆旧建新，但由于其另有一处宅基地，并不符合上述法律规定的“一户一宅”原则。万安县自然资源局对其申请不予审批并无不当。对于万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》的效力，由于万安县监察局于2016年作出的万监建字〔2016〕2号《监察建议书》已责成县“两违”整治办依法追缴刘常发的倒卖农民建房审批手续，且该证载土地及地上建筑于2012年通过万安县“两违”清理整治后，由胡某某办理了国有土地使用证和房产证，故万国土资集字2009第1048号《集体土地建设用地许可证》对刘世林不再产生影响。因此，一审法院判决驳回刘世林的诉讼请求正确，其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人刘世林负担。本判决为终审判决。审判长  钟君林审判员  陈 麒审判员  胡文君二〇二〇年十二月九日书记员  傅雅婷