河北省丰宁满族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0826行初9号 原告承德市新华书店有限责任公司丰宁分公司，住所地丰宁满族自治县大阁镇新丰路**，统一社会信用代码91130826109201279K。 负责人：王建军，职务经理。 委托代理人贾广敏，河北飞雁律师事务所律师。 被告丰宁满族自治县城市管理行政执法局，住，住所地丰宁满族自治县大阁镇东街**一社会信用代码11130826MB10037724。 法定代表人孙志刚，职务局长。 行政负责人刘校利，职务副局长。 委托代理人付桂荣，河北付桂荣律师事务所律师。 第三人丰宁满族自治县规划局，住所，住所地丰宁满族自治县大阁镇九龙家园底商社会信用代码121308265982777086。 法定代表人姚永华，职务局长。 委托代理人郭兴浩，男，1982年2月19日出生，满族，住丰宁满族自治县。 委托代理人崔建华，男，1970年6月12日出生，满族，住丰宁满族自治县。 原告承德市新华书店有限责任公司丰宁分公司（以下简称丰宁书店）不服被告丰宁满族自治县城市管理行政执法局（以下简称城管局）行政处罚决定一案，于2020年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告城管局送达了起诉状副本、应诉通知书等，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。在诉讼过程中，因本案件的处理须以是否符合建设规划为前提条件，而规划行政主管部门对此未作出明确答复。故本院于2020年9月27日裁定中止审理；2020年11月16日本院依职权追加丰宁满族自治县规划局（以下简称规划局）为第三人参加诉讼并恢复审理，并于2020年11月20再次公开开庭进行审理。原告丰宁书店的法定代表人王建军及委托代理人贾广敏、被告城管局的行政负责人刘校利及委托代理人付桂荣、第三人规划局的委托代理人郭兴浩、崔建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告城管局于2020年4月15日作出丰城管行罚字[2020]第号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），认为原告丰宁书店内装修改造楼梯未经县城乡规划主管部门批准擅自建设，决定限于15日内自行拆除违法建筑的行政处罚。 原告丰宁书店诉称：1.请求依法撤销被告城管局作出的行政处罚决定；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告于2020年施工丰宁书店装修及改造楼梯工程，在施工前原告对所实施的工程向丰宁满族自治县规划局进行报批备案，在获得准许后才进行施工。在2020年4月15日被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定对原告进行处罚，要求原告拆除违法建筑物并下达处罚决定书。原告认为被告处罚决定无事实和法律依据。理由是：依据《河北省城乡规划条例》第五十一条第二款规定“建设、扩建建设项目不涉及规划条件调整的，不需要重新办理申请建设用地规划许可证。”原告的施工行为未给相邻关系造成影响；被告处罚决定形式违法，该处罚决定无案号，处罚决定内容不明确。另外原告认为被告作出的处罚行为过重，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设施工规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依据该条规定，不能改正，无法消除影响的才能采取限期拆除的行政处罚，原告已经向规划部门申请审批，且规划部门正在审批过程中，足以说明原告的行为是尚可采取改正措施的，所以说被告的行政处罚过重。综上，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定书。 原告丰宁书店向本院提交了以下证据：1、行政处罚决定书，拟证明被告作出的处罚决定不明确且处罚过重；2、丰国用（2011）第××号土地使用权证；3、丰房权证大阁第××号房产证，拟证实原告建设的楼梯不需要改变地类性质、用地范围及用地面积的调整；4、规划局公示，拟证实原告就施工项目已经向主管部门申请审批；5、施工效果图、平面图，拟证实项目施工内容已经过规划局审批。 被告城管局辩称：答辩人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，原告要求撤销答辩人作出的行政处罚决定无事实和法律依据。第一、原告违法建设事实清楚，证据充分。原告改建楼梯时，未经规划部门批准许可，擅自建设面积32平方米建筑物的事实清楚，证据充分。答辩人不是依据《河北省城乡规划条例》第五十一条第二款“改建、扩建项目不涉及规划条件调整的，不需要办理建设用地许可证”规定对原告进行处罚。答辩人对原告作出的处罚不存在过重的事实。因为原告施工建设的建筑物不存在可以改正的情形，而且原告的施工行为已经给相邻关系造成了影响，在规划部门认为无权调整规划设计的前提下，答辩人才作出拆除决定。第二、答辩人作出的行政处罚决定法律依据充分。答辩人认为原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”规定，据该法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定对原告作出行政处罚的法律依据充分。三、答辩人作出的行政处罚决定程序合法。答辩人依据举报人提供的案件线索，先行责令停止违法建设，之后进行调查取证、通过集体讨论，向被处罚人送达权利告知及听证告知等程序，最终向原告送达作出行政处罚决定。被告作出的行政处罚决定书虽然没有编号，但内容明确，不属于形式违法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告城管局向本院提交了以下证据：1、行政违法立案审批表，2、调查通知书，3、丰宁书店营业执照，4、委托书，5、白阳身份证复印件，6、白阳调查笔录，7、现场检查笔录，8、违法建筑面积平面图，9、现场照片，证据1－9拟证实原告违法建设事实；10、责令停止违法行为通知书，11、责令改正通知书，12、违法案件调查报告，13、调查终结报告，14、行政案件集体讨论记录，15、行政处罚事先告知书，16、行政处罚听证告知书，17、行政违法案件处罚审批表，18、行政违法案件处罚决定书，19、送达回证，证据10－19拟证实被告对原告作出处罚的事实清楚，程序合法。 第三人规划局述称：原告在装修丰宁书店时增加钢质楼梯工程，未向规划部门申请办理规划许可手续，在被告城管局已经对原告作出行政处罚后规划部门不宜再受理原告的规划许可申请，只能待涉案行政处罚决定的效力确定之后再受理。 第三人规划局当庭提交了下列证据：1、申请书，2、建设项目设计方案技术审查表，证据1－2证实原告丰宁书店向第三人申请办理门面店装修改造工程外立面装修方案的事实。 经庭审质证，原告丰宁书店对被告城管局提交的证据1－5，10－17号无异议，认为证据6调查人陈述“未取得建设工程规划许可证不准确”，证据7－9能证实原告施工建设的工程面积，但不能认定为违法建设，证据18－19处罚内容不明确具体。 第三人规划局认为被告提交的证据是实施执法权的具体行为，均无异议。 被告城管局对原告丰宁书店提交的证据1的证明目的不予认可，证据2－3的真实性无异议，认为被告作出的行政处罚决定无关联性，不能达到证明目的，证据4的真实性无异议，因为公示的效力与行政许可效力不同，所以建议法庭审核公示是否产生登记效力，证据5的证明目的不认可，原告不能改变违法建筑的事实。 第三人规划局对原告提交证据的真实性无异议，但达不到原告的证明目的，而且未提交平面图。 原告对第三人规划局提交的证据的真实性无异议，但证据2不仅能证明原告对门面店外立面进行装修，而且包括增建楼梯的工程。 被告城管局对原告提交的证据及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据均客观、真实，来源合法；原告提交的证据1及被告提交的证据18系本案审理的对象、待证事实，原告提交的证据2－3及被告提交的证据1－17、19与本案无关联性，所以均不能作为定案依据；原告提交的证据4－5，第三人提交的证据1－2与本案事实相关联，本院确认作为定案依据。 综合上述有效证据，本院经审理查明如下事实：原告丰宁书店拟对其办公楼门面店进行外立面装修，第三人规划局于2019年10月14日在其公示栏和项目所在地作出关于《承德市新华书店丰宁分公司门店装修改造工程外立面装修方案》公示的通知，公示内容为施工图，公示时间为2019年10月15日至2019年10月25日。2019年10月28日原告丰宁书店向第三人规划局申请办理《承德市新华书店丰宁分公司门店装修改造工程外立面装修方案》，原告承诺不增加建筑面积，同日规划局作出同意原告装修办公楼外立面的装修方案，并在外观立面图上盖章，该外观立面图中包括新建钢结构楼梯（标注详见室内详图）。2020年3月25日原告丰宁书店在装修改造门店过程中增装了钢结构楼梯（占地面积32平方米），被告城管局接到群众举报进行立案，经过调查取证，于当日向原告作出责令停止违法行为通知书；3月31日对原告作出责令改正通知书。4月15日被告城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期自行拆除违法建筑物的行政处罚。原告丰宁书店对被告作出的行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权对未取得建设工程规划许可证的建设单位进行行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。本案中，原告丰宁书店在进行门店装修改造之前已向规划局提交装修办公楼外观立面申请，规划局作出原告装修办公楼外立面的行政许可，同日规划局在包括新建钢结构楼梯的外观立面图（包括新建钢结构楼梯）上盖章，原告基于对上述外观立面图合理依赖，施工装修办公楼外立面时加装楼梯。被告城管局以原告丰宁书店未经批准，擅自增装楼梯为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期自行拆除违法建筑的行政处罚决定，但此条规定对未取得建设工程规划许可或者未按建设工程规划许可进行建设的，除由城乡规划主管部门责令停止建设，又区分为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的处罚和无法采取改正措施消除影响的处罚两种情形。原告丰宁书店依据规划局盖章的立面图实施增装楼梯的工程建设，在规划局未对该工程建设是否可以采取改正措施消除影响或者无法采取改正措施消除影响进行审查，作出行政许可决定之前，被告城管局应当先将原告增装楼梯时未经县规划主管部门审批擅自建设认定为违法建筑，再区分为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形或者无法采取改正措施消除影响的情形后对原告丰宁书店给予行政处罚，只有如此才能体现设定和实施的行政处罚必须与违法事实、情节等相符的行政处罚原则。综上，被告城管局未区分原告的违法情形，而是直接对其做出自行拆除违法建筑的行政处罚决定，显属程序不当，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告丰宁满族自治县城市管理行政执法局作出的丰城管行罚字（2020）第号行政处罚决定。 案件受理费50元由被告丰宁满族自治县城市管理行政执法局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审判员  王久利 二〇二〇年十二月三日 书记员  王立巍 ——