辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终981号上诉人（原审原告）：本溪满族自治县明达粘土加工厂，经营场所本溪满族自治县小市镇腰堡村。经营者：李明地，系该加工厂厂长。被上诉人（原审被告）：本溪满族自治县人民政府，住所地本溪满族自治县小市镇政府路**。法定代表人：邵涛，该县县长。委托诉讼代理人：李特，该县环保局工作人员。委托诉讼代理人：张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：本溪市人民政府，，住所地辽宁省本溪市高新区枫叶路法定代表人：田树槐，该市市长。委托诉讼代理人：贾爽，该市司法局工作人员。上诉人本溪满族自治县明达粘土加工厂（以下简称明达粘土加工厂）因诉被上诉人本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府）环保行政处罚并赔偿及被上诉人本溪市人民政府（以下简称本溪市政府）行政复议一案，不服辽宁省本溪市中级人民法院于2020年5月27日作出（2019）辽05行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织各方当事人进行了询问。明达粘土加工厂经营者李明地，本溪县政府的委托诉讼代理人李特、张兴涛，本溪市政府委托诉讼代理人贾爽到庭参加询问活动。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：李明地系个体工商户，经营明达粘土加工厂，于2011年4月22日经工商部门注册登记，于2011年4月7日办理了《建设项目环境影响登记表》，经营范围是粘土、石灰石矿加工销售，主要产品为粘土熟料，规模为每年1万吨。2019年6月12日本溪县环保局执法人员在对观音阁水库水源地保护区进行检查时发现明达粘土加工厂位于水源地保护区，有违反《中华人民共和国水污染防治法》的违法行为，立案调查，次日进行了现场勘查及询问，该局同日作出本环责改字(2019)1―15号《责令改正违法行为决定书》并送达，责令明达粘土加工厂立即停止生产，待报请县政府批准后拆除或关闭。6月13日本溪县环保局形成调查报告，7月1日经集体讨论决定报请县政府予以关闭或拆除并于9日向本溪县政府呈请。7月18日本溪县政府作出被诉的关闭决定，7月26日送达。明达粘土加工厂不服该决定申请行政复议，本溪市政府作出被诉的行政复议决定，维持了本溪县政府作出的关闭决定。另查明，2010年12月31日辽宁省环境保护厅作出辽环发(2010)7号《关于本溪市饮用水水源保护区区划方案的批复》，同意本溪市上报的水源保护区区划方案。2018年11月1日辽宁省人民政府作出辽政(2018)167号《关于本溪市观音阁水库饮用水水源保护区的批复》，同意本溪市划定的观音阁水库饮用水水源保护区，明达粘土加工厂位于保护区范围内。再查明，因明达粘土加工厂涉嫌未经批准占用集体土地，本溪县自然资源局已立案调查。原审判决认为，本案主要争议的问题是事实及执法程序问题，即明达粘土加工厂是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的排放污染物的企业；本溪县政府作出关闭决定的程序是否合法。针对第一个问题，本溪县政府调查时明达粘土加工厂陈述没有污染防治设施，庭审中亦自认其配备的除尘装置只是一个排烟除尘通道，并不是处理烟粉尘装置，没有配备粉尘的收集装置，因此应当视为排放污染物的企业，本溪县政府决定予以关闭认定事实清楚，适用法律正确。关于第二个问题，本溪县政府执法程序问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，本溪县政府在作出关闭明达粘土加工厂的决定前未履行相应的告知义务，侵犯了明达粘土加工厂的知情权和救济权，程序明显违法。至于明达粘土加工厂提出的县环保局当天立案，当天作出责令整改决定问题，因责令整改决定只是本案的证据之一，并非审查客体，明达粘土加工厂也未提起诉讼或复议，该决定现已生效，且县环保局当天立案、当天结案也不违反法律的禁止性规定，对此观点不予支持。明达粘土加工厂还提出县环保局先作出责令整改决定，后作出调查报告和集体讨论决定的问题，经查，县环保局出具调查报告并经集体讨论，研究的事项并非是下达责令整改决定，而是作出整改决定后的后续程序——呈请本溪县政府作出关闭决定的程序，没有违反“先调查，后裁决”的行政法基本原则。关于明达粘土加工厂提出的赔偿问题，明达粘土加工厂庭审中陈述赔偿的项目主要是：大窑、窑里设备、树木、、地面附属设施，生产损失、场地。对此原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，只有在公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时，受害人才有取得国家赔偿的权利。本案中的明达粘土加工厂虽然取得了工商营业执照，但本溪县环保局作出的责令停止生产整改决定已经生效，明达粘土加工厂应当及时处置机器设备和原材料，以避免损失扩大。最后本案的裁判方式问题。基于以上论述，尽管本溪县政府作出关闭决定的结果正确，但程序违法，本应属于可撤销的行政行为。鉴于明达粘土加工厂是饮用水源地保护区内排放污染物的企业，如果撤销被诉的关闭决定和行政复议决定可能会对饮用水安全形成重大风险，出于保护水生态，维护公众健康这一公共利益需要，应当确认违法，保留效力，不予撤销。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款(一)项之规定，判决：一、确认本溪满族自治县人民政府作出的本县政决字[2019]17号《关于依法关闭本溪满族自治县明达粘土加工厂的决定》和本溪市人民政府作出的本政行复决字[2019]第198号《行政复议决定》违法；二、驳回本溪满族自治县明达粘土加工厂的其他诉讼请求。案件受理费五十元由本溪满族自治县人民政府负担。明达粘土加工厂上诉称，（一）本溪县政府未能举证证明明达粘土加工厂排放了水污染物，也未能证明其违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。原审法院认定其为排放污染物的企业事实不清，证据不足。（二）本溪县政府作出关闭决定前未履行告知义务，违反法定程序，不能成立。（三）本溪县政府作出关闭决定认定事实不清，证据不足，违反法定程序，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，明达粘土加工厂有权获得国家赔偿。综上，请求：1.撤销（2019）辽05行初98号行政判决，改判撤销本溪县政府作出的[2019]17号关闭决定；2.因本溪县政府的错误关闭决定给明达粘土加工厂造成的财产损失给予赔偿。本溪县政府未提交答辩状，在本院询问过程中辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求维持。本溪市政府未提交答辩状，在本院询问过程中辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确、程序合法，依法应予维持本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，但一审认定的李明地经营明达粘土加工厂于2011年4月22日经工商部门注册登记的事实不当。本院另查明，李明地为个体工商户，用5000元购买本溪县泉水乡腰堡村大窑，经营粘土熟料，并于1985年4月15日办理了个体工商业营业执照，于2011年4月22日更换营业执照。2012年3月17日腰堡村民委员会出具证明一份，内容为“证明本溪满族自治县明达粘土加工厂属李明地个人资产，与集体、个人均无任何关系，无争议。特此证明”。2011年4月7日，环保部门在明达粘土加工厂《建设项目环境影响登记表》中的审批意见为：1.同意选址建设；……4.同意生产。本院认为，关于明达粘土加工厂是否属于排放污染物的建设项目的问题。明达粘土加工厂登记的经营范围为粘土、生石灰加工销售，该类企业如在生产过程燃烧煤炭，会造成二氧化硫、二氧化碳、粉尘等污染，故国家环境保护部2008年颁布的《建设项目环境影响评价分类管理目录》，将石灰制造和其他非金属矿物制品纳入环境影响评价管理范围；2017年颁布的《固定污染源排污许可分类管理名录》，又将石灰制造和其他非金属矿物制品纳入固定污染源排污许可分类管理范围。依据上述规定，国家已明确将与明达粘土加工厂经营范围相同的相关行业规定为排污单位，纳入管理范围，明达粘土加工厂亦按规定办理了《建设项目环境影响登记表》。且其在接受本溪县环境保护局的调查询问时自认在生产过程中排放二氧化硫、一氧化碳、烟粉尘等污染物，在原审庭审中亦承认其污染防治设施只有一个排烟除尘通道，有本溪县环境保护局的现场检查笔录及照片佐证，因此本溪县政府将明达粘土加工厂认定为排放污染物的建设项目并无不当。明达粘土加工厂提出其未排放水污染物，不适用《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定的主张，因本溪县政府执法依据为《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款，该规定指出禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。出于对饮用水水源地保护的目的，该条规定并未将排污项目限缩在“排放水污染物”的项目，而规定的是“排放污染物”的项目，即排放所有污染物的企业均适用第六十六条规定，明达粘土加工厂属于此列。故本溪县政府因明达粘土加工厂位于观音阁水库饮用水水源二级保护区内，属于已经建成的排放污染物的建设项目，对其作出关闭决定具有事实和法律依据。关于明达粘土加工厂提出的本溪县政府作出关闭决定前未履行告知义务，违反法定程序，不能成立的问题。本溪县政府具有作出案涉具体行政行为的主体资格，具有职权依据，不存在行政行为不成立的构成要件。原审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，已认定本溪县政府作出关闭决定前未履行告知义务，侵犯了明达粘土厂的知情权和救济权，程序明显违法。但鉴于饮用水安全事关公众健康，应当优先保护，如撤销关闭决定，将危及饮用水供水环境，损害公共利益，故一审判决确认关闭决定和复议决定违法但不予撤销。上述处理维护了公共利益，符合法律规定，并无不当。关于是否应对明达粘土加工厂予以赔偿的问题。国家发展和改革委员会2019年公布的《产业结构调整指导目录》（八）建材12中明确规定，立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑立即淘汰。因明达粘土加工厂的生产用窑属于立窑，在国家产业结构调整政策中，属于立即淘汰的产业，而本溪县政府在作出关闭决定时仅是违反程序性规定，责令明达粘土加工厂关闭的行政行为既保护饮用水安全，又符合国家政策，且未对明达粘土加工厂实体权益造成损害，故原审法院驳回明达粘土厂提出的赔偿要求并无不当。但李明地系农村村民，其于1985年在本村集体土地上继受取得原属于村集体的立窑，并依法办理了营业执照、税务登记，在国家环保政策调整后，又依据规定办理了《建设项目环境影响登记表》，一直合法经营并按规定缴纳税款，对政府存在信赖利益。本溪县政府虽主张明达粘土加工厂未取得集体土地使用权证，属于违法经营不应赔偿或补偿，但因李明地购买村集体立窑时我国土地管理法尚未颁布施行，上述情况属于历史遗留问题，结合农村发展程度及当地行政管理的实际情况，明达粘土加工厂对此不存在明显过错，其合法经营行为应受到法律保护。明达粘土加工厂建厂在先，观音阁水库饮用水水源保护区划定在后，根据《行政许可法》第八条的规定，明达粘土加工厂因位于水源地保护区内，为了公共利益的需要被责令关闭，其因此造成的财产损失有权获得补偿。本溪县政府作为当地一级人民政府，应当有义务统筹协调，妥善处理，切实解决历史遗留问题，维护行政相对人合法权益。明达粘土加工厂可以就其合法财产损失另寻救济途径。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。明达粘土加工厂的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人本溪满族自治县明达粘土加工厂负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  王 骞审判员  柳华颖二〇二〇年十二月九日法官助理刘禹书记员魏晓迪