广东省湛江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）粤08行初90号 原告广东山河集团股份有限公司，住所地：广东省湛江市********之一。 法定代表人沈康**，总经理。 原告湛江湛茂联合水洗羽绒厂有限责任公司，住所地：广东省湛江市********之一。 法定代表人沈益辉，总经理。 以上两原告的共同委托代理人方勤，广东三正律师事务所律师。 以上两原告的共同委托代理人李勇，广东三正律师事务所实习律师。 被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区******。 法定代表人曾进泽，市长。 委托代理人黄俐俐，湛江市自然资源局干部。 委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。 被告湛江经济技术开发区管理委员会，住所地：湛江市*******。 法定代表人罗建军，主任。 委托代理人钟勇帆，湛江经济技术开发区住房和规划建设局副科长。 委托代理人谢明演，广东大展律师事务所律师。 原告广东山河集团股份有限公司、湛江湛茂联合水洗羽绒厂有限责任公司不服被告湛江市人民政府作出行政批复行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告广东山河集团股份有限公司、湛江湛茂联合水洗羽绒厂有限责任公司诉讼请求：一、依法撤销湛江市人民政府湛府函[2016]217号《湛江市人民政府关于同意湛江经济技术开发区（建成区）控制性详细规划修编的批复》中对粤（2017）湛江开发区不动产权第0000886号《不动产权证书》及湛国用（1998）字第30988号《国有土地使用证》中两块土地用途变更为中小学用地的行政行为。二、本案的实际受理费由被告承担。 事实理由：一、被告的这一具体行政行为程序违法。 依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原批准机关同意后，方可编制修改方案。而且，《广东城乡规划条例》第二十五条也规定：经批准城乡规划不得随意修改。依法修需要修改城乡规划的，组织编制机关应该向原审批机关提出申请，获得批准后，依照规划编制和审批的程序执行……。但事至今天，对涉案土地被告从没有征求过原告的意见，原告也从未收到被告对涉案土地用地性质变更的任何告知或通知书，被告更没有任何收回涉案原土地使用权以及任何补偿的行政行为。涉案土地是我们合法取得的，并已使用了25年之久。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第八条、第四十七条、第四十八条、第五十条和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项有关规定，及《广东省城乡规划条例》第二十五条规定，被告的这一行政行为程序严重违法。 二、被告湛江市人民政府批准实施的《湛江经济开发区(建城区)控制性详细规划修编》中，将我们正在使用的工业用地变更为中小学教育用地的行政行为是无效的。 1、1998年5月28日，被告湛江市人民政府向原告广东山河集团股份有限公司颁发的湛国用(1998)字第30988号《国有土地使用证》载明：位于湛江市********之一，面积为10367平方米，该土地用途为工业。涉案土地由原告一直使用至今已有23年。 2、1995年12月15日，被告湛江市人民政府向原告湛江经济技术开发区湛茂联合水洗羽绒厂颁发的湛国用[1995]字第30088号《国有土地使用证》,2017年2月14日，该块地名称变更为湛江湛茂联合水洗羽绒厂有限公司，证号为粤[2017]湛开发区不动产权第000086号《不动产权证书》。清楚载明：位于湛江市********之一，面积为4400平方米，该土地用途为工业用地。该涉案土地由原告一直使用至今25年。 3、湛江市城市总体规划(2011-2020)是经国务院批准才实施的，根据该总体规划，原告涉案土地的用途还是工业用地。 4、2016年5月9日，原告为适应开发区建设发展需要和人民群众对高质量教育资源的需求，拟同湛江市第二中学办一所营利性初小中学，并向被告湛江经济技术开发区管理委员会(下称开发区管委会)去函，询问有关政策规定的《办学志愿书》，但被告开发区管委会至今都未复函。由于我们办的学校是营利性民办学校，不符合教育部、人力资源社会保障部、国家工商总局印发的《营业性质民办学校管理实施细则》第二条规定：社会组织或者个人可以举办营利性民办高等学校和其他高等教育机构，高中阶段教育学校和幼儿园，但不准设立实施义务教育的营利性民办学校。因此，湛江市第二中学放弃与我们办学的计划。 5、2017年10月，我们向湛江经济技术开发区“三旧”改造工作领导小组提出对涉案土地(即位于湛江市********之一)开展“三旧”改造的申请，湛江经济技术开发区“三旧”改造工作领导小组的回复文件中也清楚说明“……你公司对上述已纳入“三旧”改造范围土地按照有关政策规定开展“三旧”改造相关工作……。”这一文件中，根本没有提到涉案土地已改变土地使用属性。事至今年5月，原告才听说涉案土地已变更为中小学用地的这一消息后，接着我们向被告湛江市自然资源局去函，询问该情况是否属实，被告湛江市自然资源局于2020年5月28日的《复函》给我们后，原告才知道涉案的两块地已改变了原土地的使用性质。被告这一具体行政行为从没有告知原告，更没有征求原告的意见，严重侵犯了原告的合法权益。因此，被告的这一具体行政行为是错误无效的。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第款十一、十二项规定，特向人民法院提起行政诉讼，请求法院依法支持原告的诉求，保护原告的合法权益。 被告湛江市人民政府辩称：……三、控制性详细规划是公共政策，针对的是不特定对象，不属于人民法院的受案范围，应当驳回被上诉人的起诉。 根据《城市规划编制办法》第三条“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”以及《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》(中华人民共和国住房和城乡建设部令第7号)第三条规定“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据”、第五条规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的控制性详细规划，服从规划管理”之规定可知，作为城市规划阶段之一的控制性详细规划是公共政策，针对的是不特定对象，其性质是行政机关所作出的具有普遍约束力的行为，涉案控规不是针对原告。因此，《批复》不是针对原告两宗权属土地变更为中小学用地的具体行政行为，不具可诉性，不属于《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定的受案范围，依法应驳回被答辩人的起诉。 四、《批复》是内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回被答辩人的起诉。 原湛江经济技术开发区住房和规划建设局根据城市发展等需要提出修编是履行其法定职责，依照法定程序完成涉案控规修编后，湛江市经济技术开发区管委会将修编结果提交审批，湛江市人民政府作出同意涉案控规修编的批复，系上级行政机关对下级行政机关履行职能行政的批准，属于内部行政行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不具可诉性，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第(十)项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请法院依法应驳回被答辩人的起诉。 综上所述，涉案《批复》符合法律规定，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”之规定，本案是针对控制性详细规划相关的制定、批准等行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回被答辩人的起诉。 湛江经济技术开发区管理委员会答辩称，……四、批准《湛江经济技术开发区（建成区）控制性详细规划修编》的行为是抽象行政行为，是内部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。控制性详细规划是对以对地块的用地使用控制和环境容量控制、建筑建造控制和城市设计引导、市政工程设施和公共服务设施的配套，以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容。因此，控制性详细规划及其修编成果是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的修编，可在有效期内长期反复使用，具有抽象行政行为的性质。而且，湛江市人民政府批复《规划修编》是对下级机关的请示所做的批复，属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，属于内部行政行为，并不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部，并不对外发生法律效力，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。为此，湛江市人民政府对《规划修编》所作出的批复，是抽象行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。 经审理查明，湛江经济技术开发区管理委员会于2016年6月22日作出湛开管[2016]57号《关于审批的请示》。湛江市人民政府于2016年8月9日作出湛府函[2016]217号《湛江市人民政府关于同意湛江经济技术开发区（建成区）控制性详细规划修编的批复》，主要内容：经研究，同意所报《湛江经济技术开发区（建成区）控制性详细规划修编》，请认真组织实施。 另查，针对湛江市人民政府作出湛府函[2016]217号《湛江市人民政府关于同意湛江经济技术开发区（建成区）控制性详细规划修编的批复》的行政行为，案外人莫亚茂、莫鸿雨、莫鸿浩于2018年6月12日向本院提起行政诉讼，请求撤销湛府函[2016]217号《批复》。本院经审理，于2018年10月17日作出（2018）粤08行初353号《行政裁定书》，认为：湛府函﹝2016﹞217号《批复》是被告湛江市人民政府针对湛江经济技术开发区管委会呈报的湛开管﹝2016﹞57号《请示》作出的原则同意回复意见，该行为的对象是湛江经济技术开发区管委会，批复仅对湛江经济技术开发区管委会编制正式的建成区土地控制性详细规划产生内部效力，即该批复只在被告与湛江经济技术开发区管委会之间产生内部效力，并不会对三原告产生影响权利义务关系的外部法律效力，故不具有可诉性。其次是批复的内容。被诉批复是否具备可诉行政行为的具体性特征，即行为的内容必须是针对特定对象设定具体权利义务。《中华人民共和国城乡规范法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”第四条第一款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”。《城市规划编制办法》（中华人民共和国建设部令第146号）第二十二条规定：“根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制”。由此可见，控制性详细规划及其修编成果是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制，针对的是该区域内的不特定对象，且可在有效期内反复适用，性质上类同于行政机关制定的具有普遍约束力的规划性文件，故不具有可诉性。同理，被告对控制性规划修编成果所作的湛府函﹝2016﹞217号《批复》，同样不具有可诉性。……裁定：驳回原告莫亚茂、莫鸿雨、莫鸿浩的起诉。案件进入二审程序后，经审理广东省高级人民法院作出（2018）粤行终1921号《行政裁定书》，认为：……该《批复》是上级行政机关针对下级行政机关呈报请示事项的回复意见，并未直接设定上诉人的权利义务，即对上诉人的权利义务不产生实际影响。…..裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：本案为城市行政规划纠纷，争议焦点是：原告起诉是否符合起诉条件的问题。 本案争讼的行政行为是湛江市人民政府作出的湛府函[2016]217号《湛江市人民政府关于同意湛江经济技术开发区（建成区）控制性详细规划修编的批复》。由查明事实可知，针对该行政行为的合法性问题，此前已有案外人提起行政诉讼，经一审、二审，由广东省高级人民法院作出（2018）粤行终1921号《行政裁定书》，确认该《批复》是上级行政机关针对下级行政机关呈报请示事项的回复意见，并未直接设定当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，二原告针对湛府函[2016]217号《批复》的起诉，同样不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由于该行政行为已经司法审查，而生效裁判文书具有确定力，故本案二原告对湛府函[2016]217号《批复》行政行为的起诉，应受生效裁判文书的羁束，所以二原告的起诉不符合行政诉讼起诉条件的要求，应驳回二原告的起诉。被告湛江市人民政府、湛江经济技术开发区管理委员会答辩认为，应驳回二原告起诉的意见，予以支持。根据《最高人民法院关于适用 驳回原告广东山河集团股份有限公司、湛江湛茂联合水洗羽绒厂有限责任公司的起诉。 本案不收取诉讼费，原告广东山河集团股份有限公司、湛江湛茂联合水洗羽绒厂有限责任公司缴纳的诉讼费50元由本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审判长  杨纯京 审判员  黎振华 审判员  李常红 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  梁春雨 附： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起 诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法 （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。