湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行再40号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：冯康，男，1977年4月5日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。委托代理人：王欢，湖南天地人律师事务所律师。委托代理人：何晖烨，湖南天地人律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：临湘市自然资源局。住所地：湖南省临湘市长盛西路**。法定代表人：程金波，局长。委托代理人：黎志强。委托代理人：孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：岳阳市自然资源和规划局。。住所地：湖南省岳阳市岳阳大道**法定代表人：陈峰，局长。再审申请人冯康因与被申请人临湘市自然资源局、岳阳市自然资源和规划局行政处理决定及行政复议决定一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行终147号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2020）湘行申197号行政裁定，决定由本院提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。岳阳市岳阳楼区人民法院一审查明，2006年8月2日，冯康与王治国签订了一份《房地产出让合同书》，合同约定价格为20万元，付款方式为签订出让合同时，冯康付成交款的60%，余款在签订出让合同后提供两证交付给冯康时付清。尔后，冯康等五人通过拍卖的方式取得临湘市区长五中路与向阳路口交汇处的国有土地使用权（原农机公司办公楼），土地使用年限为伍拾年。2006年11月6日，冯康等五人与原临湘市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，土地面积1073.8ｍ2。临湘市人民政府出具了《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字〔2006〕2-56）。2006年12月19日冯康办理了临国用（2006）字第351号《国有土地使用证》，使用权面积142.77ｍ2，其中独用面积142.77ｍ2，办理了临房权证五里区字第0×**号《房屋所有权证》，房屋总层数4层，建筑面积为494.60ｍ2。2017年5月5日和2017年5月8日，原临湘市国土资源局分别收到临湘市纪律检查委员会《关于原农机公司资产违规处置问题的处理建议函》和临湘市人民政府《关于对向阳路冯康违规发放的国土证、房产证进行依法处理的批复》（临政函〔2017〕116号），原临湘市国土资源局启动行政纠错程序，予以调查。经调查核实：在临湘市原农机公司二期资产（长五路与向阳路口交汇处）处置过程中，原农机公司经理陈文虎及相关人员，弄虚作假，隐瞒事实真相，通过伪造虚假拍卖及申请登记资料，将临湘市人民政府已出资41万元留作向阳路拓宽预留地的土地和房屋，违规为冯康办理了出让及相关产权登记手续。2017年5月17日，临湘市人民政府向原临湘市国土资源局下达《关于撤销（临政土出准字〔2006〕2-56号）的批复》：你局呈报的《关于撤销（临政土出准字〔2006〕2-56号）的请示》已收悉，经市政府研究同意撤销该批准书，请你局对向阳路冯康相关权证（资产）予以依法处理。2017年6月9日，原临湘市国土资源局对冯康作出临国土资决字〔2017〕第01号《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》（以下简称1号处理决定），决定：1.撤销2006年11月6日与被处理人签订的《国有土地使用权出让合同》（编号：〔2006〕2-56）；2.注销被处理人国有土地使用权证（证号：临国用〔2006〕第**）和房产证（证号：临：临房权证五里区字第0××**在作出1号处理决定之前，原临湘市国土资源局于2017年5月22日对冯康作出临国土资告字〔2017〕第01号《临湘市国土资源局行政处理事项告知书》，并送达给冯康，该告知书告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2017年6月8日，原临湘市国土资源局应冯康的申请，举行了听证会。1号处理决定作出后，冯康不服，向原岳阳市国土资源局提起行政复议。该局经审查认为，该处理事项系下级行政机关依规定报上级机关批准后实施的事项，依照有关规定，批准机关临湘市人民政府才是适格行政复议被申请人，原临湘市国土局作为下级实施机关不是适格被申请人，据此于2019年1月22日作出岳国土资复字〔2017〕第4-3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），驳回冯康的行政复议申请。冯康于2019年2月25日向该院提起行政诉讼，请求:1.确认1号处理决定无效。2.确认3号复议决定违法。该院另查明，原临湘市国土资源局、原岳阳市国土资源局因国家机关改革调整，更名为临湘市自然资源局、岳阳市自然资源和规划局。岳阳市岳阳楼区人民法院认为，根据《湖南省行政程序规定》的有关规定，对于违反法定程序的行政执法行为应当撤销。本案中，原农机公司相关人员弄虚作假，伪造虚假文件拍卖及申请登记资料，国土部门违规办理出让及相关产权登记手续，在收到纪检监察部门的处理建议及临湘市人民政府的相关批复后，启动纠错程序并无不当。纠错过程中，临湘市自然资源局履行了告知义务，并举行了听证，所作出的处理决定程序正当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。但是，本案中，法律、法规、规章并未规定临湘市自然资源局作出本案纠错的具体行政行为需要经上级行政机关批准，故岳阳市自然资源和规划局以临湘市自然资源局不属于行政复议适格申请人进而驳回冯康的行政复议申请属适用法律错误，依法应予撤销。判决:驳回冯康请求确认1号处理决定无效的诉讼请求；撤销3号复议决定，由岳阳市自然资源和规划局受理冯康的行政复议申请，并作出具体的行政行为。岳阳市中级人民法院经二审查明，在2006年临湘市原农机公司破产二期资产处置过程中，该公司时任经理陈文虎利用公司破产留守人员的便利，与王治国等人串通，并以王治国的名义竞拍得到约600平方米的国有土地及地上附着物。按照当时的拍卖文件规定，被拍卖宗地旁有留作道路拓宽时用的约400平方米土地，该400平方米土地未在拍卖范围内，在道路拓宽实施前，该400平方米土地及地上建筑物由土地拍卖竞得人无偿使用，待道路拓宽时，土地拍卖竞得人必须无偿退出此400平方米土地。陈文虎、王治国将竞得的600平方米宗地和宗地外留作将来道路拓宽用的400平方米土地及地上建筑物分成5块出售给冯康等五人，其中冯康购得的土地绝大部分系未列入拍卖范围留作将来道路拓宽用的土地。陈文虎、王治国称将土地出售给冯康时，告知了对方将来道路拓宽时，此土地必须无偿退回，但此条未写入双方签订的《房地产出让合同书》。之后，陈文虎、王治国伙同临湘市自然资源局的有关人员，弄虚作假，将竞拍土地面积由约600平方米扩大至1073.8平方米，即将未列入拍卖范围留作将来道路拓宽用的400平方米非法列入拍卖范围，并骗取临湘市人民政府出具了国有土地使用权出让批准书。陈文虎、王治国将土地竞拍人由王治国一人改为冯康等五人，并以冯康等五人的名义与原临湘市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，办理了《国有土地使用权证》，其中冯康的土地使用权面积为142.77平方米。同时还办理了《房屋所有权证》。除此之外，一审判决认定事实清楚，该院予以确认。岳阳市中级人民法院认为，临湘市自然资源局作为国家行政机关，有自我纠错的职责。2006年临湘市原农机公司破产二期资产拍卖过程中，该公司破产留守人员陈文虎勾结他人，伪造拍卖资料，将没有列入拍卖范围准备留作将来向阳路拓宽用的约400平方米国有土地及地上建筑物非法列入拍卖范围，骗取临湘市人民政府出具国有土地使用权出让批准书，侵吞国有资产。陈文虎还将侵吞的约400平方米国有土地及地上建筑物转卖给冯康等人，并办理了《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》，上述事实清楚，虽然由于某种原因临湘市规划局当时没有出具向阳路拓宽规划图，但有当年相关的拍卖文件资料、临湘市人民政府有关会议记录及临湘市纪律检查委员会、临湘市监察局对陈文虎等相关人员的调查笔录予以证实，证据确凿。临湘市自然资源局在收到临湘市纪律检查委员会及临湘市人民政府关于临湘市原农机公司资产违规处置问题的处理建议函后，启动行政自我纠错程序，在履行告知等程序并举行了听证会之后，决定撤销2006年11月6日与冯康签订的《国有土地使用权出让合同》，注销冯康持有的《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》，理由正当合理，程序合法。冯康上诉提出其所购案涉房屋当年已明确列入拍卖范围内的意见与事实不符，不能成立。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，冯康向岳阳市自然资源和规划局提出的行政复议申请符合行政复议的受理条件，岳阳市自然资源和规划局由于自身错误理解临湘市自然资源局不是符合规定的被申请人而决定驳回冯康的行政复议申请属适用法律错误。但是，目前冯康已就1号处理决定向人民法院提起了行政诉讼，一审判决撤销复议决定，责令岳阳市自然资源和规划局继续受理冯康的行政复议申请并作出具体行政行为，冯康的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的行政复议条件，由于人民法院就复议事项作出司法判决，继续复议已无意义，且冯康的诉讼请求也只是请求确认复议决定违法，故一审判决中该项判决不适当，应予撤销，同时依法确认复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项规定，判决：一、维持湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初23号行政判决的第一项即驳回冯康请求确认1号处理决定无效的诉讼请求。二、撤销湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初23号行政判决的第二项即撤销3号复议决定，由岳阳市自然资源和规划局受理冯康的行政复议申请，并作出具体的行政行为。三、确认3号处理决定违法。二审案件受理费50元，由冯康负担。冯康不服，向本院申请再审称：1.原审判决认定的事实缺乏证据证明。根据《拍卖出让公告》和《拍卖出让须知》，申请人所购涉案房屋位于拍卖范围内；缺乏证据证明陈文虎、王治国将土地出售给冯康时，告知其将来道路拓宽时此土地必须无偿退回；被申请人没有提供规划红线图以证明拓宽预留用地，缺乏证据证明临湘市人民政府已出资41万留作向阳路拓宽预留地的土地和房屋。2.冯康依据善意取得涉案房地产。原审判决适用法律确有错误。故请求撤销一、二审判决，依法再审或者发回重审，并确认1号处理决定无效。临湘市自然资源局答辩称：1.冯康并非善意取得本案争议房地产。2.1号处理决定程序合法。3.一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回再审申请，维持原判。岳阳市自然资源和规划局未提交答辩意见。当事人在一、二审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一、二审查明的事实予以确认。本院再审查明，根据当时的拍卖公告、拍卖出让须知和拍卖须知补充说明规定：拍卖宗地位于市区长五中路转弯处原农机公司办公楼、门卫、多一餐馆（“7”字型）和部分空闲用地，面积约600平方米；在拍卖宗地外长五路、向阳路有规划预留土地，竞得人可以无偿使用，如果向阳路按规划要求拓宽，竞得人必须无偿退地。原临湘市国土资源局与冯康等五人于2006年11月6日签订的《国有土地使用权出让合同》[（2006）2-56]第十一条关于其他土地利用要求处手写注记“如果改变上述技术参数必须经批准机关批准并相应调整土地出让金，如向阳路或长五路拓宽受让方必须无偿退让”。原临湘市规划局在当时没有出具道路预留土地规划红线图，但原临湘市农机公司破产清算组于2006年3月8日手绘了一张《原临湘市农机公司房地产地形样图》。还查明，2016年6月12日，临湘市机构编制委员会《关于进一步明确全市不动产登记职能职责和相关人员编制调整的通知》明确：市国土资源局负责本行政区域内房屋等建筑物、构筑物所有权、抵押权、地、地役权登记屋的首次转移、变更、注销登记等业务。再审过程中，经本院释明，冯康提起的两项诉讼请求，即请求确认1号处理决定无效，请求确认3号复议决定违法，该两项诉请不能并案进行审理，一、二审法院合并审理不当。冯康明确表示放弃请求确认3号复议决定违法的诉讼请求，本院对此予以认可，并在再审中仅对1号处理决定的合法性进行审查。本院认为，结合双方的诉辩情况，本案争议的焦点是1号处理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处理程序是否合法，是否应当予以撤销。1号处理决定的内容有两项，即撤销涉案国有土地出让合同，注销涉案国土证及房产证，分别评述如下：一、关于撤销国有土地出让合同是否合法的问题行政行为一经作出即具有公定力，非经法定程序，不得否定其法律效力，但行政机关亦具有自我纠错的机能，如果原行政行为作出时所根据的事实状态发生了变化，抑或出现了足以推翻原行政行为的新证据，行政行为的存续会损害国家利益或社会公共利益的，行政机关基于行政优益权，可以撤销或者改变原行政行为。根据原审法院查明的事实，陈文虎、王治国伙同原临湘市国土资源局的有关人员，通过弄虚作假、私自扩大拍卖土地范围的方式，骗取临湘市人民政府批准将留作道路拓宽用的400平方米国有土地出让给冯康等五人，严重损害了国家利益。原临湘市国土资源局基于上述事实，撤销同冯康等五人签订的国有土地出让合同并无不当。二、关于注销涉案国土证及房产证是否合法的问题首先，1号处理决定对注销上述两证并未适用法律，临湘市自然资源局答辩称其直接注销土地登记的依据是《土地登记办法》（2008年2月1日施行，2017年12月27日失效）第五十条的规定，即依法收回的国有土地可直接办理注销登记。根据一审查明的事实，原临湘市国土资源局虽然通过内部请示程序，呈报临湘市人民政府批准同意撤销《临湘市人民政府国有土地使用权出让批准书》（临政土出准字〔2006〕2-56号），但对土地权利人冯康并未作出收回国有土地使用权的决定，同时，根据《湖南省土地登记办法》第二十二条的规定，县级以上人民政府已依法收回国有土地使用权的，土地权利人应当在终止事实发生之日起15日内，申请注销登记。土地权利人在规定期限内未申请注销登记的，土地管理部门可以依法直接办理注销登记，并告知原土地权利人。本案中，临湘市人民政府在撤销涉案国有土地出让合同后，未依照上述规定先依法收回国有土地，迳行注销冯康的涉案国土证，程序违法。其次，关于注销房产证的问题，临湘市自然资源局答辩称依据《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》第三十一条的规定，对利用隐瞒欺骗等手段取得房屋产权证书或者涂改、伪造房屋产权证书的，由房屋产权产籍管理部门注销登记，收缴房屋产权证书。原临湘市国土资源局所作的1号处理决定并未查明冯康是否存在有用隐瞒欺骗等手段取得房产证或者涂改、伪造房产证的行为，故原临湘市国土资源局认为因国土证造假，附着于土地上的房产证也是通过欺骗手段取得，缺乏事实依据。第三，冯康涉案房屋已经拆除、涉案土地绝大部分也已经作为道路拓宽使用，在此情况下，其涉案土地证和房产证最终也应注销。因此，1号处理决定虽然认定事实不清、处理程序违法，适用法律错误，依法本应当撤销，但基于公共利益考虑，宜确认违法，不予撤销。综上所述，1号处理决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，原审法院认为1号处理决定理由正当，程序合法不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项，第七十四条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行终147号行政判决和湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初23号行政判决；二、确认原临湘市国土资源局作出的《临湘市国土资源局行政处理事项决定书》（临国土资决字〔2017〕第01号）违法。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由临湘市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二日法官助理刘威书记员刘威（兼）附：相关法律、法规条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。