辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终643号上诉人（原审原告）企生通（大连）企业管理有限公司，住所地大连市甘井子区姚北路**。法定代表人张功，董事长。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区人力资源和社会保障局，住所，住所地大连市甘井子区东纬路**div>法定代表人张全学，局长。委托诉讼代理人白雨，大连市甘井子区劳动保障监察大队工作人员。委托诉讼代理人李月阳，上海申浩（大连）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区人民政府，住所地，住所地大连市甘井子区明珠广场**iv>法定代表人高云鹏，代区长。委托诉讼代理人啜凤婷，大连市甘井子区司法局行政复议应诉科工作人员。委托诉讼代理人崔健，大连市甘井子区司法局行政复议应诉科工作人员。上诉人企生通（大连）企业管理有限公司（以下简称“企生通公司”）因与被上诉人大连市甘井子区人力资源和社会保障局（以下简称“甘井子人社局”）、被上诉人大连市甘井子区人民政府（以下简称“甘井子区政府”）劳动和社会保障行政处罚及行政复议一案，不服大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2019年7月2日，甘井子人社局收到崔某某对企生通公司未按规定签订劳动合同、拖欠其工资、未办理社会保险登记及缴纳社会保险费的举报。2019年7月31日，甘井子人社局向企生通公司送达劳动保障监察调查询问书，要求其10日内派相关人员到大连市××劳动保障监察大队接受询问，并携带下列材料的原件和复印件，同时对相关问题作出解释说明并补充证明材料，具体包括：单位公章或单位授权委托书；2019年度职工名册；2019年度劳动合同书，解除或终止劳动合同证明书和劳务派遣协议；2019年1月至2019年5月工作时间，工作量记录；2019年1月至2019年5月工资发放记录，记账凭证；2019年度财务总账、工资支付明细账；单位劳动规章制度及执行的相关证明材料；法定代表人身份证复印件。2019年8月9日，企生通公司向甘井子人社局提供了《关于对“劳动监察调查询问书”的答复及异议书》，对甘井子人社局提出异议，认为现在市场情况不好，公司花费大量精力培养大学生，甘井子人社局仅仅以一个刚毕业学生崔某某的投诉为由，要求调取其公司全部资料，是任意扩大调查范围，与投诉事项不符，属于滥用职权，投诉人情绪和工作状态都不稳定，与公司不是劳动关系，且是投诉人不与公司签订劳动合同，公司向投诉人支付的是学习费，由公司出钱培养投诉人，而不是工资，并提出企业和劳动者之间的争议，可以申请劳动仲裁，甘井子人社局不应为了监督而监督。2019年9月16日，劳动保障监察员吕育冬、陈伟秀到企生通公司告知其公司超过期限未按要求提供材料，随时会被行政处罚，提醒其尽快提供资料接受询问。2019年9月23日，甘井子人社局就企生通公司无理抗拒、阻挠劳动保障监察进行立案调查。2019年11月13日，劳动保障监察员吕育冬、潘大伟再次到企生通公司，询问其公司是否有询问书中要求提供的职工名册、劳动合同书、工作时间工作量记录、工资表、记账凭证等材料,原告工作人员称“有”，监察员再次告知其公司超过期限未按要求提供材料，随时会被行政处罚，提醒其尽快提供资料。2019年11月28日，劳动保障监察员吕育冬、陈伟秀又到企生通公司提醒其工作人员提供资料接受询问。2019年12月10日，甘井子人社局经集体讨论，一致同意对企生通公司作出罚款20000元的行政处罚。2019年12月16日，甘井子人社局向原告送达劳动保障行政处罚先行告知及听证告知书，告知原告处罚的事实、理由和依据，并告知陈述申辩及听证权利，同时向原告送达劳动保障监察限期整改指令书，原告法定代表人拒绝签收，甘井子人社局留置文书。2019年12月17日，企生通公司向甘井子人社局提交公章、全体职工2019年1月—5月考勤表、全体职工2019年1月-6月工资汇总表、记账凭证、请款单、付款回单、保险支付记录、2019年1-6月总分类账及应付职工薪酬明细账等材料。2019年12月19日，企生通公司携带公章向甘井子人社局提交《陈述意见书》，重新阐述了《关于对“劳动监察调查询问书”的答复及异议书》中的意见，并提出其公司提交的该书面意见符合要求，不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第一项的情况，甘井子人社局收到书面意见后自称去原告处三次，但不进行实质调查，而是流于形式。2019年12月30日，甘井子人社局就企生通公司提出的陈述申辩作出《用人单位陈述、申辩情况和说明》，认为原告的陈述申辩意见不影响案件认定，不予采纳。同日，甘井子人社局作出大甘人社罚字[2019]139号行政处罚决定，主要内容如前所述，并于当日将该两份文书留置送达给原告。2020年1月14日，企生通公司对处罚决定不服，向甘井子区政府申请行政复议。因该行政复议申请表述不清、申请材料不齐全，甘井子区政府于2020年1月15日向企生通公司发出补正行政复议申请通知书。2020年1月21日，企生通公司补正后重新提交复议申请书。同日，甘井子区政府受理该申请并向甘井子人社局送达行政复议答复通知书。2020年1月22日，甘井子人社局作出行政复议答复书。2020年3月18日，甘井子区政府向原告作出延期审理通知书，通知其因案件情况复杂，决定延期30日作出行政复议决定。2020年4月20日，甘井子区政府对企生通公司作出甘政行复决字[2020]3号行政复议决定，维持甘井子人社局作出的大甘人社罚字[2019]139号行政处罚决定，并于2020年4月23日邮寄送达给企生通公司。原审法院认为，被告甘井子人社局作为劳动保障行政部门,具有对辖区内用人单位遵守劳动保障法律、法规的情况进行调查、处理的职权。关于案涉行政处罚的事实认定，需要明确的是案涉行政处罚针对的是无理抗拒、阻挠劳动保障监察的行为，并非原告是否拖欠劳动者工资、未按规定订立劳动合同以及未依法缴纳社会保险费等行为。故举报人崔某某与原告是否存在劳动关系等问题与案涉行政处罚的事实认定无关。《中华人民共和国劳动法》第一百零一条规定：“用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，打击报复举报人员的，由劳动行政部门或者有关部门处以罚款；构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任。”根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第九十二条第三项、第四项的规定，用人单位拒绝提供有关资料的，或拒绝在规定的时间和地点就劳动行政部门所提问题作出解释和说明的，应认定为《中华人民共和国劳动法》第一百零一条中的“无理阻挠”行为。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第一项规定，无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；由劳动保障行政部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款。本案中，被告甘井子人社局向原告送达劳动保障监察调查询问书要求其提供8项指定材料接受询问，原告仅提供《关于对“劳动监察调查询问书”的答复及异议书》，未按要求提供其他材料，在被告三次到原告处进行提醒后，原告仍未提供。甘井子人社局经过集体讨论等程序，认定原告未按要求提供7项材料接受询问，构成无理抗拒、阻挠劳动监察行为，对原告作出案涉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，裁量适当，并未显失公正。原告在收到劳动保障行政处罚先行告知及听证告知书、劳动保障监察限期整改指令书后，向甘井子人社局提供考勤表等材料的行为系对违法行为的改正，并不构成免于处罚或否定已经发生的违法行为的法定依据。关于原告提出的甘井子人社局仅凭举报人举报即要求其提供8项材料，属于滥用职权，其提供的书面意见已经说明其并非举报人的用人单位，不属于劳动保障监察对象一节。《劳动保障监察条例》第二条规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。”第六条规定：“用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。”根据上述规定，在企业经营中存在用人行为的单位，即为用人单位，应接受并配合劳动保障监察。《劳动保障监察条例》第十四条第一款规定：“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。”根据上述规定，甘井子人社局进行劳动监察的形式包括日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等，本案中，举报人的举报内容属于《劳动保障监察条例》第十条、第十一条规定的甘井子人社局劳动监察职责范围，甘井子人社局在接到该举报后履行劳动保障监察职责，需要调查核实举报人的举报内容是否属实。根据《劳动保障监察条例》第十五条规定的：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书”甘井子人社局发出调查询问书，要求原告提供职工名册、劳动合同书等材料接受询问，上述材料与举报人举报内容相关，甘井子人社局亦需以上述材料为基础判断举报人的举报是否属实，包括原告是否属于举报人的用人单位，而不能单凭被举报人提交的单方否认书面意见作出决定，故原告提出的甘井子人社局滥用职权的上述主张，该院不予支持。甘井子区政府在受理原告的行政复议申请后，经书面审查，于法定期限内作出案涉行政复议决定，程序合法，结论正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告企生通（大连）企业管理有限公司的诉讼请求。上诉人企生通公司上诉称，请求撤销原审判决，撤销被上诉人甘井子人社局作出的大甘人社罚字[2019]139号行政处罚决定。主要理由是：一、原审判决认定事实错误。1、本案是因崔雪菲举报而引起的案件，执法相对人是举报人崔雪菲的用人单位，是特定的。上诉人不是崔雪菲的用人单位,不是被上诉人甘井子区人社局的执法相对人。2、2019年7月31日，上诉人收到《大连市甘井子区人力资源和社会保障局劳动保障监察调查询问书》，在该文件规定的10日内，于2019年8月9日及时提交了《关于对“劳动保障监察调查询问书”的答复及异议书》一份，做出了说明和解释，符合法律规定，不是“无理阻挠”行为。3、确定执法相对人是重要的法律程序，上诉人依法履行了协助义务，依法对被上诉人《调查询问书》作出解释和说明，被上诉人甘井子人社局应当首先查清执法相对人，而不是继续对上诉人执法，要求上诉人提交资料，在不能确定上诉人是否是执法相对人的情况下，继续对上诉人执法是错误的。4、依据《劳动保障监察条例》第十五条规定：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；”上诉人不是崔雪菲的用人单位，没有与调查、检查事项相关的文件资料，不存在“无理阻挠”情形。5、原审判决一方面认定，举报人崔某某与原告是否存在劳动关系等问题与案涉行政处罚的事实认定无关，一方面又认为要求上诉人提交《调查询问书》的内容，为了“判断举报人的举报是否属实，包括上诉人是否属于举报人的用人单位”，自相矛盾。6、上诉人在行政处罚先行告知书和听证告知书规定的三天提交陈述意见和要求听证的期限内，及时提交了陈述意见书，并提交了举报人崔雪菲用人单位支付报酬的证明，被上诉人甘井子人社局仍认定上诉人无理抗拒、阻挠劳动监察行为，对上诉人进行处罚，是错误的。7、被上诉人甘井子人社局在行政处罚先行告知和听证告知书发出之前，“经过集体讨论等程序，认定上诉人未按要求提供7项材料接受询间，构成无理抗拒、阻挠劳动监察行为，对上诉人作出案涉行政处罚决定”，属于“未审先判”，违反了法律程序。8、事实证明，上诉人不是被上诉人甘井子人社局因崔雪菲举报一案的执法相对人，不是上诉人“无理阻挠”，无论任何时间发现，都应当纠正。执法相对人都错了，被上诉人甘井子区政府仍认定被上诉人甘井子人社局“认定事实清楚，适用法律正确，程序合法”，显然被上诉人甘井子区政府认定的事实和法律程序是错误的。二、原审判决程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定:“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”原审法院在整个庭审过程中，禁止上诉人提问，不允许进行辩论，在判决中完全按照法官的意愿任意发挥，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人甘井子人社局和被上诉人甘井子区政府均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国劳动法》第二条第一条规定，“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”第八十五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”第八十六条第一款规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门监督检查人员执行公务，有权进入用人单位了解执行劳动法律、法规的情况，查阅必要的资料，并对劳动场所进行检查。”第一百零一条规定，“用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，打击报复举报人员的，由劳动行政部门或者有关部门处以罚款；构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任。”《劳动保障监察条例》第二条第一款规定，“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。”第六条规定，“用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。”第十条规定，“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（二）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”根据上述规定可知，在我国境内，所有企业、个体经济组织依法均具有接受并配合劳动行政部门对其进行劳动保障监察的法定义务；劳动行政部门则具有主动依职权或者根据投诉举报监督检查上述用人单位遵守执行劳动保障法律、法规和规章的情况的权力。由此，无论上诉人是否被他人投诉举报，上诉人均应依法接受并配合被上诉人甘井子人社局对其实施的劳动保障监察。由于劳动行政部门具有主动依职权监督检查的行政职权，故上诉人关于被上诉人超出投诉范围、滥用职权进行监督检查的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。上诉人关于被上诉人甘井子人社局应首先查清举报人所举报的违法行为相对人，而不是继续对上诉人执法的主张，系对前述法律规定的“用人单位”，以及劳动保障监察权行使的错误理解，本院对此亦不予采纳。从在案有效证据看，上诉人存在在规定期限内未按照被上诉人甘井子人社局的要求提供相关材料，无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门实施劳动保障监察的违法行为。被上诉人甘井子人社局在依法履行了立案、调查、告知、集体讨论等程序后，对上诉人作出被诉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不妥。原审判决对此进行了充分论述，本院在此不再赘述。至于上诉人提出的其曾在行政处罚程序中提交《关于对“劳动保障监察调查询问书”的答复及异议书》，并在行政处罚先行告知书和听证告知书规定的三天内提交陈述意见书，以及举报人崔雪菲用人单位支付报酬的证明，已做出说明和解释，不构成“无理阻挠”一节，因上诉人的上述材料并非被上诉人甘井子人社局对其进行劳动保障监察时要求其提交的全部资料，且上诉人在行政处罚先行告知书和听证告知书规定的期限内提交陈述意见书及证据，仅是其对于前述违法行为的纠正，不构成其免于处罚或者否定已经发生的违法行为的法定依据，故上诉人的前述主张不能成立，本院对此不予采纳。至于上诉人所述被上诉人甘井子人社局在行政处罚先行告知书和听证告知书发出之前，已经完成集体讨论程序，违反法律规定一节，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”据此并结合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚程序的规定可知，法律并未强制要求行政机关的集体讨论程序应当在行政处罚先行告知书和听证告知书作出后履行，故上诉人的前述主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。至于上诉人所述原审法院审理程序违法，不允许其进行辩论一节，本院认为，从原审法院移送至本院的卷宗材料看，上诉人在原审法院庭审时进行了陈述，对被诉行政行为的合法性发表了意见，故其前述主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人企生通（大连）企业管理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年十二月十日书记员 周 丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。