辽宁省本溪市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）辽05民特11号 申请人：本溪市自然资源局，住所地辽宁省本溪市平山区。 负责人：张景伟，该局局长。 委托诉讼代理人：于永泽，男，满族，1986年12月1日出生，住址辽宁省本溪市明山区。 委托诉讼代理人：董晶玮，辽宁昊星律师事务所律师。 被申请人：本溪鑫城房地产开发有限公司，住所地辽宁省本溪市明山区。 法定代表人：岳何清，该公司董事长。 委托诉讼代理人：邴立峰，辽宁泓龙律师事务律师。 申请人本溪市自然资源局与被申请人本溪鑫城房地产开发有限公司（以下简称鑫城房地产）申请撤销仲裁裁决一案，本院于2020年11月2日立案后进行了审查。现已审查终结。 申请人本溪市自然资源局诉称：1.请求撤销本溪仲裁委员会【2019】本仲裁字第35号裁决书；2.由鑫城房地产承担仲裁费及诉讼费。事实及理由：一、本案当中，鑫城房地产辩称其欠缴的土地出让金应按实际占用土地面积计算，不属于仲裁机构裁决范围。《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第三条规定：下列纠纷不能仲裁：婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；依法应当由行政机关处理的行政争议。本案中，本溪市自然资源局系代表国家对建设用地使用权在一定期限内依法进行出让，鑫城房地产属于具有受让土地使用权的法人主体,双方不属于平等主体。土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的目的是为了贯彻国家有关土地管理的法规及政策，行使土地管理职权，按照市场方式配置土地资源，取得最佳土地利用效益，而非单纯追求经济利益。合同本身是出让方进行土地管理和执行土地政策的一种方式。根据法律有关规定，依法出让土地是土地管理部门法定的行政职权，不行使出让权或越权行使,土地管理部门应负行政责任，而非民事后果。作为出让方的土地管理机关在合同中仅负有交付土地的义务,享有收取出让金的权利，并且享有监督检查权、处罚权、单方解除合同权等行政权力，这些都是民事合同中民事主体所不能享有的特权,并且土地管理机关不得放弃这些权力，否则构成不作为。而出让合同中的受让方除负有缴纳出让金的义务外，还负有按照合同约定的时间、条件开发利用土地，不得闲置、不得改变用途等义务本案当中的出让合同第二条也明确写明：“出让土地的所有权属中华人民共和国，出让人根据法律的授权出让土地使用权”。合同中对于土地开发建设与利用、土地使用权的转让、违约责任等约定均具有行政管理的性质。合同目的是土地管理部门通过签订出让土地合同这一管理方式，合理保护及开发利用有限的土地资源，进而实现社会公共利益；合同履行方面土地管理部门享有收益权：可以为实现公共利益和行政管理目的，在履约中单方变更、解除合同，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚行为。合同中融入了行政职权、对合同纠纷的处理需要对行政行为展开审查。如果产生纠纷及争议应当属于行政诉讼的处理范围。另外，于2015年5月1日起实施的最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；对征收、征用决定及其补偿决定不服的；申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。从以上规定可以看出，本案中鑫城房产要求按实际占用土地面积缴纳土地出让金,实际上是将所谓的占用土地部分的价值冲抵土地出让金，至于本溪市自然资源局是否占用土地、即使占用是否有依据等事项属于行政法律关系，应当受行政诉讼相关法律法规调整。另外，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，综合以上法律规定及本案情况，鑫城房地产提出按照实际占用土地面积缴纳土地出让金不属于仲裁机构的受理范围，仲裁机构无权对该事项进行审理及裁决。如鑫城房产认为其权益受到侵犯，应当由人民政府进行处理，不服处理决定的，可以向人民法院起诉。故仲裁裁决本溪市自然资源局占用面积的总价值高于鑫城房地产欠缴的土地出让金，对本溪市自然资源局要求鑫城房地产支付土地出让金及利息的仲裁请求不予支持超出了仲裁的审理范围，依法应予以撤销。二、仲裁裁决结果没有事实和法律依据【2019】本仲裁字第35号裁决书认定：本溪市自然资源局占用面积的总价值为55297368.12元，占用面积的总价值高于欠缴的土地出让金，故对本溪市自然资源局要求鑫城房地产支付土地出让金及利息的仲裁请求不予支持。即仲裁委将鑫城房地产欠缴的土地出让金与所谓的本溪市自然资源局“占用面积”对应的土地出让金予以抵销。本溪市自然资源局认为该种抵销缺乏法律依据，具体理由如下：1.仲裁委员会的此种裁决没有法律依据。根据法律相关规定，抵销分为法定抵销与约定抵销。《中华人民共和国合同法》第九十九条规定，当事人互负到期债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的债务抵销，但依照法律规定或者按照合同性质不得抵销的除外。当事人主张抵销的，应当通知对方。通知自到达对方时生效。抵销不得附条件或者附期限。法定抵销应当具备以下条件：(1)双方互负债务。这是债务抵销的前提条件，债务抵销是以当事人双方互负债务互享债权为基础的。如果只有债权或者债务，都不能发生抵销的效果；（2)双方债务均已到期。债务抵销的效果是清偿债务，因此只有履行到期债务的时候才能行使债务抵销，否则就是强制对方履行债务；（3)债务的种类、品质相同。协议抵销是当事人双方协商一致，使自己的债务与对方的债务在对等额内消灭。本案当中，首先是不存在债务抵销的前提和基础，本溪市自然资源局和鑫城房地产之间并不互负债务，更不是平等主体；其次，更不存在到期债务等。2.此种抵销造成了国有资产的流失，损害了国家利益，应依法予以撤销该裁决。土地出让金属于国家所有，性质属于财政资金，其使用及管理等均严格依照法律及政策的相关规定进行，任何单位和个人都不能擅自对其进行使用及处分，更不允许私自抵销，造成国有资产流失甚至可能涉及行政机关的失职等。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。更为重要的是，土地出让金应先收后支，实行“收支两条线”管理。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2016】100号和财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综【2009】74号），土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。从2007年1月1日起，土地出让收入全额纳入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。土地出让收入支出主要有以下方面：征地和拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民社会保障、保持被征地农民原有生活水平补贴、土地出让业务费、破产或改制企业职工安置费用、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提农业土地开发资金、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、农村基础设施建设支出、教育资金和农田水利建设，其中一些支出需要按比例上缴到省财政，地方政府不能自行安排。因此，仲裁机构在没有法定更没有约定的情形下裁定鑫城房地产应当支付的土地出让金予以抵销，不仅违反了法律规定，没有事实根据及法律依据，更有可能变相导致国有财产的损失以及造成其他不利后果。仲裁机构无权对财政资金及国有资产的使用及管理进行判定，裁决结果没有法律依据，依法应予以撤销。三、《审计鉴定意见书》不能作为仲裁裁决的依据本溪华丰会计师事务所有限责任公司接受仲裁委的委托，对鑫城房地产在答辩状中的诉求进行审计鉴定，分别为：1.开发的地工路A1地块被公交站点及公共道路占用了红线内的面积情况;2.支付地上阳光娱乐城及二管厂动迁遗留费的情况；3.支付高压线加固费和看护费的情况；4.支付地上供暖网改建费的情况；5.因净地影响开发造成的违约情况；6.成立合资公司注册资金到位情况。首先，该份鉴定意见书的审计鉴定范围不属于审计单位的经营范围，鑫城房地产在答辩意见中提出的观点不能够作为鉴定的事项。依据《注册会计师法》第14条、15条规定：注册会计师可以办理以下三方面的业务：审计业务（具体包括审查企业会计报表，出具审计报告；验证企业资本，出具验资报告；办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，出具相关报告；其他）；会计咨询、会计服务业务（设计会计制度；担任会计顾问，提供会计、财务、税务和其他经济管理咨询；代理记账、纳税申报等）；其他法定审计业务。而该份审计鉴定意见书鉴定的事项不符合上述法律规定的审计业务范畴，不能作为本案认定案件事实的依据；其次，第2、3、4、5审计事项均属于对案件事实的认定，均不是审计的范围，更不能以审计结论为准，第6项与本案无关无需审计。其中：第3、4项费用与本案无关，不应由本溪市自然资源局承担；第5项净地影响开发造成的违约情况不是审计范围，是否违约、应否承担违约责任是仲裁裁决的范围，审计师事务所超越审计权限及范围进行审计鉴定所作出的鉴定意见是无效的，不能作为证据使用，更不能作为认定案件事实的依据。而仲裁委依据该份鉴定意见书作出的裁决显然是缺乏证据支持且没有法律依据的。再次，关于第1项审计内容，审计单位在鉴定意见书中称审计的是占用面积情况，并非占用土地的价值。而事实上，审计单位不仅审计了占用土地面积，同时审计了所谓的占用土地的价值。该项审计事项超出了申请范围，属于无效的审计事项；另外，该审计机构进行审计的前提是本溪市自然资源局占用了鑫城房地产的土地，而对于该节事实需要鑫城房地产举证证明的，即谁占用土地的价值如何计算及计算标准的依据？是否应该从土地出让金中扣除的法律依据和事实依据？在没有任何证据证明占用土地系本溪市自然资源局占用、占用土地价值的计算方式的事实依据和法律依据、扣除土地出让金的事实依据和法律依据，本溪仲裁委员会仅凭该份漏洞百出、毫无依据的审计结论认定本溪市自然资源局存在占用土地的事实，且将占用土地的价值与鑫城房地产欠缴的土地出让金互相抵销，本溪市自然资源局认为该裁决违背了法律规定，裁决结果损害了社会公共利益及国家利益。四、鑫城房地产认为案涉土地存在被占用的情形与本案并非同一法律关系，不属于仲裁裁决范围。如前所述,鑫城房地产并未提供任何证据证明本溪市自然资源局存在占用土地的事实，相反依据本溪市自然资源局提供的图纸，清晰地显示鑫城房地产所述的占用部分原有的规划就是道路。依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十九条：“本合同项下宗地使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”可见，政府有规划变更调整权限，更何况规划设计方案系鑫城房地产自己委托规划设计部门依据土地出让规划条件指标做出并申请的，经市规委会审查通过后由鑫城房地产实施的建设方案。即该规划并没有损害任何一方利益，新城房地产对规划是明知且认可的。新城房地产如有证据证明政府规划占用其享有使用权的土地应向政府等有关部门主张权利，无权在本案中主张。因此,鑫城房地产即使有证据证明出让土地存在被占用的事实，也系其与占用人之间的法律关系，与本案并非同一法律关系，且土地占用人并非本溪市自然资源局，鑫城房地产亦没有证据证明占用人系本溪市自然资源局，其无权要求本溪市自然资源局承担赔偿责任并从土地出让金中抵扣,仲裁结构亦无权直接从土地出让金中抵销。另外，在整个仲裁裁决审理过程中，鑫城房地产并未就辩称的事实提出反请求，仲裁委超出本溪市自然资源局请求范围，对鑫城房地产主张的事实进行实体审理并作出裁决，很显然已经超出本案仲裁审理范围，依法应予以撤销。五、即使存在占用土地的情形，鑫城房地产的权益并未受到影响，鑫城房地产无权要求减少土地出让金。案涉土地的容积率、建筑面积、土地用途等并未发生变化，相应地，土地出让金不应发生变化，鑫城房地产无权要求减少土地出让金。首先，本溪市自然资源局在庭审中举证的图纸能够证明规划时诉争土地就已经包括了道路，不存在占用土地的问题，鑫城房地产的土地使用权证书记载的面积与合同约定相符，发证时鑫城房地产对此是认可的；其次，根据《城镇土地估价规程》，土地评估方法主要有以下五种方法：1.市场比较法主要适用于房地产市场发达有充足的比较案例；2.收益还原法主要适用于有现实收益或者有潜在的收益；3.剩余法主要适用于具有投资价值或再开发潜力的土地估价。一般运用于以下情形：待开发不动产中的土地估价;待改造后再开发不动产中的土地估;仅将土地开发整理成可直接利用的土地估价；4.成本逼近法一般适用于新开发土地或土地市场欠发育的、少有交易的地区或类型的土地价格评估。5.基准地价系数修正法可适用于政府已公布基准地价，具有较完备的基准地价修正体系的区域。案涉地块属于房地产开发项目，在计算土地价格时，应采用剩余法进行计算。釆用剩余法评估需要根据土地出让前政府公布的规划条件确定的最有效的利用方式，主要包括土地用途和建筑规模，根据未来市场状况确定房地产开发完成后的价值，核减开发成本后得出土地价格。另外，容积率也是土地出让金计算的主要依据之一。根据《建设用地容积率管理办法》的规定，容积率是指一定地块内总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率的大小反映了土地利用强度和利用效率，也反映了地价水平的差异，是城市规划管理的重要指标，也是影响地价的重要因素。由于本项目土地出让前规划条件已经明确，土地用途和容积率均未发生变化，房地产开发完成后的收益价值也未减少，所以土地价值也不应减少。故本溪仲裁委员会将占用土地部分对应的价值与欠缴的土地出让金抵销没有事实和法律依据，依法应予以撤销。综上，根据《仲裁法》第五十八条规定，当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：(一)没有仲裁协议的；(二)裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；(三)仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；(四）裁决所根据的证据是伪造的；(五)对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；(六)仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。本溪市自然资源局认为，鑫城房地产主张按照实际占用土地面积计算土地出让金，超出了仲裁请求范围，亦不属于仲裁机构裁决范围；仲裁机构裁决的结果缺乏事实和法律依据且违背社会公共利益，损害了国家的利益，造成了国有资产的流失，符合撤销仲裁裁决的法定情形。恳请贵院依法撤销该仲裁裁决，维护本溪市自然资源局的合法权益，维护国家利益不受侵害，保护国有资产。 被申请人鑫城房地产辩称：（2019）本仲裁第35号裁决书是依据本溪市自然资源局与鑫城房地产签订的国有建设用地使用权合同中的第四十条约定，双方选择在本溪仲裁委员会仲裁解决合同中出现的争议。本溪仲裁委员会依法组成了仲裁合议庭，程序合法，所裁决的依据是由本溪市自然资源局提出鉴定的，又是其下属部门的本溪城乡规划设计研究院有限责任公司出具的争议用地面积测量数据，鉴定意见作为裁决依据，其证据是公正的、真实的，该裁定书维护了公平正义，体现了司法为民，阳光执法。公平、公正的执法理念是一份正确的，可以经过历史和现实审查的正确裁决,而本溪市自然资源局的申请理由自相矛盾，无证据支持，与法不通，依理不顺，不应得到支持。一、关于土地出让纠纷是否属于仲裁机构裁决范围问题。1.土地使用权出让带有行政色彩，在土地出让制度设计中存在着出让行为行政化的成份，但却是一种民事行为，国家具有双重身份，即是土地所有人，又是土地所有的管理人，在国有土地出让行为中，国家是以土地所有权人的身份出现的，而不是以土地管理人（政府）出现，土地使用权出让是所有权行使的结果，是创设物权的司法行为，是一种民事法律行为，而不是具体行政行为。《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定：采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应多采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括以下条款：（一）当事人的名称和住所（二）土地界限、面积等（三）建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间（四）土地用途（五）使用期限（六）出让金等费用及期支付方式（七）解决争议的方法。物权法通过本条规定明确了建设用地使用权出让合同的性质。属于调解物权关系的民事合同范畴，不是本溪市自然资源局所称的是行政诉讼法律关系。2021年1月1日生效的民法典第三百四十八条仍然保留了物权法第一百三十八条的规定。最高人民法民事案件案由规定、《国有土地使用权合同司法解释》也是将该合同界定为民事合同，并在此基础上设立了具体规定。最新出台的《最高人民法二院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第条列举了可以通过行政诉讼救济的行政协议的类型，其中第3项将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议，但考虑到矿业权具有行政许可与财产权利的双重属性，与建设用地使用权在法律性质上尚有较大不同。故本条并未规定建设用地使用权出让合同属于行政协议。因此，对于涉及出让合同的成立、效力、履行、变更、解除、违约责任等纠纷，应主要遵循平等、自愿、有偿原则，且不受单方行政行为强制，当事人就此可以提起民事诉讼，也可以根据约定申请仲裁。2.当事人合同的自愿、合同的约定我国合同法第十条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干涉。双方在2011年7月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第一章第一条约定：根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律，有关行政法规及土地供应政策规定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。第四十条约定“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第一项的约定方式解决”（一）提交本溪市仲裁委员会仲裁。可见双方签订合同时，就以明确双方地位平等，适用民事法律关系，选择本溪市仲裁委员会仲裁，因此，本溪市仲裁委员会依据本溪市自然资源局的申请，合同的约定及法律规定依职权做出的裁定，依法、依事实有据。二、仲裁裁决有事实依据和证据佐证不存在抵销的概念，更不存在国有资产流失的情况。本案合同的纠纷实属是土地出让金纠纷，是一种特殊的买卖合同，本溪市自然资源局出卖的土地，被鑫城房地产出钱购买土地。在这起因土地出让金引发的纠纷中，本溪市自然资源局不是以政府管理者的身份出现，而是以土地所有权人的身份，双方是平等的主体关系，应遵守合同法、物权法的基本规定，鑫城房地产按照合同约定交钱购买土地，本溪市自然资源局按合同约定交付对价土地，这正是体现了合同双方权利和义务的对等原则。至于土地出让金如何使用的问题与鑫城房地产是无关的。国有资产是否存在损失问题，第一是看合同约定价格高低，这一点法院可以到本溪仲裁委员会调取本溪市自然资源局与其他房地产开发公司签订的土地出让合同，特别是在相邻的同一块地，本溪香溢置业有限公司（欧洲城项目）。鑫城房地产了解净地是2000多元/平方米，而鑫城房地产净地是5628元/平方米。第二是双方签订的土地使用权出让合同，双方是否完全履行了合同义务,没有履行是继续履行还是终止履行,这是一个法律概念,而不是政治概念,不能一概而论,说国有资产流失了。三、审计鉴定意见书是否能作为证据使用。1.选择审计鉴定是鑫城房地产提出的，经本溪仲裁委员会征求本溪市自然资源局意见，其同意后，由本溪仲裁委员会提出由本溪华丰会计师事务所作为鉴定机构，经双方同意，本溪仲裁委员会委托本溪华丰会计师事务所有限责任公司做出审计报告，该审计意见共有六项内容，通过两次对审计报告进行质证，第一次关于占用土地面积问题本溪市自然资源局认为本溪市华丰会计师事务所没有土地测量质资，因此本溪市自然资源局提出由其下属单位本溪城乡规划设计研究院有限责任公司进行重新测量，鑫城房地产表示同意，而本溪城乡规划研究院出的测量报告的数据和华丰所出具的报告是相同的，而且在第二次质证过程中本溪市自然资源局对此证据没有提出异议，本溪市自然资源局既未对审计鉴定意见提出异议,又未提出重新审计鉴定的申请,说明了对该报告的认可。2.占用土地的面积和收取土地出让金是双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是主要条款和合同的标的，并不存在本溪市自然资源局所说的与本案不是同一法律关系，不属于仲裁裁决范围。由此可见，双方争议的焦点正是双方合同约定的合同主要条款和合同的标的的履行时发生的纠纷。3.本溪市自然资源局所称即使存在占用土地情形，鑫城房地产的权益并未受到影响，鑫城房地产无权要求减少土地出让金的说法无事实和法律依据。首先，鑫城房地产依据土地使用权出让合同履行了付款义务，取得本溪市自然资源局出卖的土地，同时也取得了该宗土地的物权，根据物权法规定：本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有的直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。物权法第三十九条规定：所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。本案中本溪市自然资源局占有鑫城房地产的土地为公交站点和公共公路，这些占用的土地使用权均为本溪市自然资源局所有，而鑫城房地产是没有理由花钱为其购买该块用地，自己却不能使用，这显然是违反了公平原则。其次，双方签订的是净土地出让合同，合同本身没有容积率、建筑面积等，而且由于本溪市自然资源局后期规定的商住比例过高，导致建成的大商场和宾馆至今无法出售，工程建设受阻，资金回笼不畅，使本溪市自然资源局企业面临较大的资金危机，本溪市自然资源局不能说一点责任没有，鑫城房地产在开发建设鑫城广场项目之前，一直是本溪市优秀的民营企业，为当地政府纳税上亿元的大户，带动就业人员几百人以上，仅鑫城广场项目就交税金6000多万元，现在企业存在巨大的风险和困难，在此时，希望本溪市自然资源局以国务院扶持和支持民营企业的精神为指导，共同帮助企业渡过难关，为本溪市的经济发展做出新的贡献。综上，恳请法院依据事实、证据、法律做出公正裁决。 经审理查明：本溪市国土资源局（现更名为本溪市自然资源局）因与鑫城房地产之间因《国有建设用地使用权出让合同》产生纠纷，向本溪仲裁委员申请仲裁，并提出申请：1.鑫城房地产向本溪市自然资源局支付土地出让金5150万元；2.鑫城房地产支付逾期支付土地出让金的违约金利息损失；3.仲裁费由鑫城房地产承担。本溪仲裁委员会于2020年7月29日作出【2019】本仲裁字第35号裁决书，裁定：一、驳回本溪市自然资源局的仲裁请求；二、仲裁受理费144800元，处理费1000元，鉴定费20万元，合计345800元，由本溪市自然资源局承担。 另查明，2011年7月22日，本溪市国土资源局（出让人）与鑫城房地产（受让人）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，主要内容为：本溪市国土资源局将编号为052-05-1-1，面积为108200平方米的宗地出让给鑫城房地产；出让人同意在2012年1月22日前将出让宗地交付给受让人，场地平整达到《本溪市地工路地区A1地块国有建设用地使用权出让竞买须知》规定所达到的条件；宗地的国有建设用地使用权出让价款为609000000元，每平方米5628.46元；定金为72800000元；受让人同意按以下时间和金额分二期向出让人支付出让价款：第一期304500000元，付款时间：2011年8月22日之前，第二期304500000元，付款时间：2012年1月22日之前。受让人应在按本合同约定付清宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关材料，申请出让国有建设用地使用权登记。合同签订后，鑫城房地产已支付土地出让款557500000元，尚欠51500000元未付，故本溪市自然资源局向本溪仲裁委员会提出申请，请求裁决鑫城房地产支付尚欠土地出让金及违约金、利息损失。 再查明，仲裁期间，因鑫城房地产抗辩本溪自然资源局占用了其已认购的土地，本溪自然资源局应支付相应的土地占用费，并从土地出让金中予以抵扣。双方一致申请由本溪仲裁委员会委托对占用土地面积进行鉴定。经委托本溪华丰会计师事务所有限责任公司，其作出2020第271号《本溪鑫城房地产开发有限公司审计鉴定意见书》，确认本溪市自然资源局未交付土地面积为9824.60平方米，总价值55297368.12元。本溪仲裁委员会以本溪自然资源局占用土地的总价值高于鑫城房地产欠缴的土地出让金51500000元及违约金、利息损失，故驳回了本溪市自然资源局的仲裁请求。 上述事实，有本溪仲裁委员会【2019】本仲裁字第35号裁决书、《国有建设用地使用权出让合同》及当事人陈述等在卷为凭，已经庭审质证和本院审查，具有证明效力，可以采信。 本院认为，本案的争议焦点是案涉合同是行政合同还是民事合同、裁决的事项是否属于仲裁裁决范围。双方在2011年7月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第一章第一条约定：双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。合同的其他内容与此约定并无明显矛盾，基本体现了平等、自愿、有偿的原则，且合同约定了仲裁条款。可见，本溪市自然资源局作为人民政府职能部门系以土地所有权人的身份，代表国家与建设用地使用权人签订出让合同，属于国家以民事主体的身份与其他主体从事交易的行为，双方通过平等协商确定权利和义务，在签订合同之时地位是平等的，故案涉合同属于民事合同，而不属于行政合同。此外，双方发生纠纷时，本溪市自然资源局向本溪仲裁委员会申请仲裁，其申请及申请内容均符合约定，裁决的事项在仲裁协议的范围之内。现本溪市自然资源局的申请撤销仲裁裁决缺乏依据，不应予以支持。 综上，根据《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关问题规定》，报经辽宁省高级人民法院核查后，依照《中华人民共和国仲裁法》第五十八条、第六十条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十七条之规定，裁定如下： 驳回本溪市自然资源局申请撤销本溪仲裁委员会【2019】本仲裁字第35号裁决书的申请。 案件受理费四百元，由本溪市自然资源局负担。 审判长  李广宇 审判员  赵丹阳 审判员  许 晶 二〇二〇年十二月十四日 书记员  宋光磊 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国仲裁法》 第五十八条当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决： (一)没有仲裁协议的； (二)裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的； (三)仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的； (四)裁决所根据的证据是伪造的； (五)对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的； (六)仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。 人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。 人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。 第六十条人民法院应当在受理撤销裁决申请之日起两个月内作出撤销裁决或者驳回申请的裁定。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第十七条当事人以不属于仲裁法第五十八条或者民事诉讼法第二百六十条规定的事由申请撤销仲裁裁决的，人民法院不予支持。