安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1052号 上诉人（一审原告）凤台县盛海水产养殖专业合作社，住所地安徽省凤台县钱庙乡翟庙村，组织机构代码39666011-9。 法定代表人高志勤，该合作社主任。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 上诉人（一审原告）凤台县硕春蔬菜种植专业合作社，住所地安徽省凤台县钱庙乡郑楼村，统一社会信用代码933404213227225594。 法定代表人盛祖良，该合作社主任。 委托代理人盛祝云，男，1965年10月25日出生，汉族，住安徽省凤台县。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。 法定代表人熊寿宏，该县人民政府县长。 委托代理人徐占松，该县自然资源规划局工作人员。 委托代理人周宁，安徽源则律师事务所律师。 凤台县盛海水产养殖专业合作社（简称盛海合作社）、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社（简称硕春合作社）诉凤台县人民政府（简称凤台县政府）行政补偿一案，双方均不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 盛海合作社、硕春合作社在一审中诉称：其在凤台县××××村承包了鱼塘、耕地70余亩，饲养锦鲤、红鲫鱼，并种植大量白芷、板蓝根等中药，以及红豆杉、火龙果等名贵树种。凤台县政府于2014年8月20日召开专题会议，研究解决西淝河左堤白塘至高庄堤线调整建设工程项目土地、地面附属物清点丈量和搬迁安置问题，2014年12月、2015年初、2015年9月承建该工程的工程队分三次强行将其鱼塘扒掉，致使红鲫鱼损失惨重。在新建港河闸工程时,施工人员又一次强行破坏鱼塘放跑成鱼，破坏耕地鱼塘，铲除药材，致使锦鲤、红鲫鱼损失殆尽，但凤台县政府一直没有补偿。淮南市中级人民法院判令凤台县政府履行补偿职责，但凤台县政府作出不予补偿决定，侵犯其合法权益。请求：一、撤销凤台县政府于2019年11月12日作出的不予补偿决定；二、责令凤台县政府补偿其土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用、鱼塘建设费用及附属设施、鱼与药材损失、雇员工资等各类损失共计2022.3029万元。 一审法院经审理查明：两原告均为农民专业合作经济组织。因经营种植业和养殖业的需要，两原告与盛绍海、刘学文等54名农户签订土地租赁合同，租赁了农户承包地及鱼塘。因其位于当地采煤影响区的西淝河左堤白塘至高庄堤线调整建设工程用地项目范围内，未获依法安置补偿，于2018年11月以凤台县政府、凤台县国土资源局为被告向该院起诉，请求两被告履行征地补偿的法定职责。该院于2019年4月12日作出（2018）皖04行初84号判决判令被告凤台县政府于本判决生效后60日内对两原告履行征地补偿法定职责。后凤台县政府未履行该生效判决。两原告于2019年8月申请该院强制执行，案件进入强制执行程序。同年11月12日凤台县政府作出案涉不予补偿决定书，载明：我单位收到《安徽省淮南市中级人民法院执行通知书》［（2019）皖04执142号］后，积极安排相关职能部门进行处理。经核查，执行申请人未提出明确的补偿要求和依据，被执行人不能核查、甄别、评判执行申请人的实际损失。综上，决定对盛海合作社、硕春合作社不予补偿。后原告起诉要求撤销被告凤台县政府2019年11月12日作出的不予补偿决定并责令被告凤台县政府补偿各种损失，安徽省高级人民法院于2020年5月20日作出（2020）皖行终550号行政裁定书，裁定撤销该院（2020）皖04行初1号行政裁定，指定该院继续审理。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、被告凤台县政府2019年11月12日作出的案涉不予补偿决定是否具有可诉性；二、该不予补偿决定是否合法，是否具有被撤销的情形；三、原告要求补偿各项损失是否有事实和法律依据，能否得到支持，具体数额如何认定。 对于争议焦点一，该院认为，行政补偿应由行政机关先行处理，对行政机关不予处理或处理结果不服的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼来寻求救济。涉案生效行政判决已判令凤台县政府于判决生效后60日内对盛海合作社、硕春合作社履行补偿法定职责。因凤台县政府在判决确定的履行期限内未履行补偿职责，亦未作出补偿决定，盛海合作社，硕春合作社申请人民法院强制执行，在强制执行期间凤台县政府明确作出不予补偿的行政处理决定，被告凤台县政府2019年11月12日作出的案涉不予补偿决定直接影响了盛海合作社、硕春合作社的合法权益，根据司法最终救济原则，案涉不予补偿决定具有可诉性。 对于争议焦点二，该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第九十四条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。本案中，生效的（2020）皖04行初48号判决已查明凤台县政府作为补偿安置责任主体，应履行法定职责，判决被告对原告履行安置补偿的法定职责，其理应在判决确定的期限内依法履行，而凤台县政府作出的不予补偿决定与前述生效判决内容相悖，该行为显属违法，应当依法予以撤销。 对于争议焦点三，该院认为，被告凤台县政府在法定期限内明确对原告的损失不予补偿，该院不再责令其履行安置补偿的法定职责，应直接对原告的实际损失予以认定，作出裁判。鉴于原告要求补偿内容已经灭失，无法进行鉴定。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。依据此规定，该院综合评判如下：原告诉请的各类损失包括四个方面：一是土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用；二是鱼塘建设费用及附属设施的补偿；三是鱼与药材的损失；四是雇员工资。其一，关于土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用的问题。本案已查明，两原告种植和养殖所占用的土地均为农民的承包地，对土地的安置补偿应针对承包土地的农民，而不是本案原告，对该项诉讼请求，该院不予支持。其二，关于鱼塘建设费用及附属设施的补偿问题。经查，该项设施主要是大棚和彩钢房，对其合理的建设成本应予考虑补偿，该院酌定大棚的建设成本为15万元，彩钢房的建设成本为5万元，由被告凤台县政府承担。其三，关于鱼和药材的损失问题。经查，鱼和药材的损失存在，但是数量不明，考虑鱼种属观赏鱼，药材属中草药，可酌定两原告损失共计30万元，由被告凤台县政府承担。其四，关于雇员工资的问题，该项损失属经营损失，对直接经营损失，法律予以支持。本案中，两原告提供了初步证据证实损失存在，客观上种植药材和养鱼，也存在员工工资，该院酌定该项损失5万元，由被告凤台县政府承担。 综上，两原告的诉讼请求部分能够成立，依法应予支持。对其不能成立的部分，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十三条之规定，判决：一、撤销凤台县政府于2019年11月12日作出的不予补偿决定；二、盛海合作社、硕春合作社各项经济损失共计55万元，由凤台县政府承担；三、驳回盛海合作社、硕春合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由凤台县政府承担。 盛海合作社、硕春合作社上诉称：其有确切证据证明其在涉案土地上种植了白芷、板蓝根等中药材和红豆杉等名贵树种，养殖了锦鲤、红鲫鱼；其未办理补偿登记手续是由于凤台县政府的过错所造成；因被告的原因导致其无法举证，被告应承担举证责任；其系土地实际承包经营权人，可以获得土地补偿费和安置补助费，且土地补偿费和安置补助费明显过低。请求撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求或发回重审。 凤台县政府答辩称：被征收土地上没有盛海合作社、硕春合作社所称的中药材和锦鲤鱼，盛海合作社、硕春合作社亦未举证证明；盛海合作社、硕春合作社在公告期内不办理补偿登记，是因其自身过错；国土资源部门经调查制作的《征地情况调查确认表》经村委会和被征地农户签字确认，被征收土地上没有盛海合作社、硕春合作社所称的鱼塘、大棚、彩钢瓦房及药材，其根据国土资源部门的调查结果进行补偿符合法律规定；土地补偿费及安置补助费归农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理使用，故其对农村集体经济组织及被征收农户进行补偿符合法律规定。 凤台县政府上诉称：征地前有关单位和部门对拟征收土地及地上附着物进行了调查，制作了《征地情况调查确认表》，并经村委会和被征地农户签字确认，调查登记结果表明被征收土地上并没有鱼塘、大棚、彩钢瓦及药材，一审认定事实明显错误，且盛海合作社、硕春合作社在征地公告规定的期间内未办理补偿登记手续，应视为放弃补偿，同时公告规定自本公告发布之日起，在征地范围内抢建、抢栽的，一律不予登记补偿。故其根据调查登记结果对涉案土地征收进行补偿并无不当，盛海合作社、硕春合作社主张补偿无事实依据。请求二审法院在查清本案事实的基础上依法改判。 盛海合作社、硕春合作社未向本院提交书面答辩意见。 盛海合作社、硕春合作社向一审法院提交了以下证据：国土资源部国土资函[2016]350号建设用地批复、安徽省人民政府皖政地[2016]789号建设用地批复、凤台县政府[2016]第7号征收土地公告及2014年8月20日专题会议纪要，证明被告实际征地时间为2014年8月20日，比批准征地时间早2年，征地行为未经手续批准，未经土地登记及未经公告；2、凤台县国土资源局作出的凤国土监字[2016]009号《行政处罚决定书》，证明施工单位未经批准即开始征收，征收过程野蛮，导致原告鱼塘、树木、中药材受损；3、凤台县公安局接处警登记表共三份、调查笔录一份，证明未经土地补偿登记，被告强行征地，使原告无法进行证据保全；4、照片8张，证明被告未经征收土地程序，野蛮施工，致使原告鱼塘、树木、中药材损失殆尽；5、流转土地协议书（合同书）54份（附人员名单）和鱼塘流转协议书1份，证明连同田间地头共计流转土地72.1亩（包括鱼塘）；6、凤台县钱庙乡郑楼村村委会证明2份，证明原告共计流转土地72.1亩，除鱼塘47.1亩之外，其余土地上种植有板蓝根、火龙果、红豆杉等；7、照片7幅，证明原告流转土地上有红豆杉、锦鲤鱼、红鲫鱼、火龙果大棚及房屋三间；8、锦鲤鱼发票9张金额774900元、中药材种植收购合同白芷和板蓝根价格14714.2元、红豆杉运费单据1张金额3000元、购买红豆杉400柱价格115000元、协议书火龙果总价格130000元、修建大棚收条1张金额162800元、修建彩板房收条1张金额23520元、修建鱼塘的收费收据1张金额86000元、修桥修路费用1张金额18600元、工资费用表27张金额1057335元，证明原告投入损失；9、合作经营协议书，证明两原告为共同原告；10、补偿数额的计算依据一份，证明补偿数额于法有据；11、淮南市中级人民法院（2018）皖04行初84号行政判决书，证明被告未补偿行为违法；12、凤台县政府作出的不予补偿决定书，证明凤台县政府拒绝对原告进行补偿。 凤台县政府向一审法院提交了以下证据：1、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被告的基本信息；2、安徽省人民政府及国土资源部的建设用地批复、拟征地拆迁补偿安置告知书及送达回证、征收土地公告、补偿安置方案公告、情况调查确认表、凤台县钱庙乡人民政府证明、淮南矿业集团西淝河堤坝工程管理部情况说明及房屋丈量记录表，证明凤台县政府依法定程序组织实施征地，并依法进行补偿，原告在公告期限内未办理补偿登记手续，视为放弃其应有的权益，凤台县政府依据国土资源局调查结果进行补偿符合法律规定，征地前被征地范围内无原告所诉称的地上附着物；3、补偿凭证，证明被征收土地的土地补偿费、安置补助费及地上附着物及青苗的补偿费已经补偿；4、巡查发现国土资源违法行为报告表及现场照片，证明2014年12月原告在得知征地的消息后欲在拟征土地上抢建、抢种，县国土资源局进行了制止。 上述证据均随案移送本院。对一审查明的案件事实，本院予以确认。 本院另查明：2014年11月凤台县国土资源局、凤台县人力资源和社会保障局作出凤国土资拟征告字[2014]第7号《拟征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，对拟征地拆迁范围、补偿标准、安置途径等进行了告知。同时载明，在本告知书下发后，在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地实施时一律不予补偿。国土资源部于2016年6月29日作出国土资函[2016]350号征地批复，安徽省人民政府于2016年7月18日作出皖政地[2016]789号征地批复。2016年8月15日凤台县政府作出[2016]第7号《征收土地公告》，同年8月15日凤台县国土资源局、凤台县人力资源和社会保障局作出[2016]第7号《征地拆迁补偿安置方案公告》，组织实施征地工作。征地公告和补偿安置方案公告载明，地上附着物、青苗补偿标准执行《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府[2015]95号）。该通知所附的《淮南市征收集体土地上附着物和青苗补偿标准》载明，青苗每季补偿标准为蔬菜类1875元/亩、经济作物类1210元/亩、粮食作物类1100元/亩；地上附着物钢架大棚20元/平方米。 盛海合作社成立于2014年7月16日，住所地凤台县钱庙乡翟庙村，业务范围为：水产养殖；组织采购、供应成员养殖所需的饲料；组织收购销售成员生产的产品；引进新产品、新技术，开展技术交流信息咨询服务。硕春合作社成立于2014年10月14日，住所地凤台县钱庙乡郑楼村，业务范围为：蔬菜、中药材种植；水产养殖，组织采购、供应成员所需的农业生产资料；开展成员之间技术交流信息服务。两合作社于2014年11月签订《合作经营协议书》，建立共同经营关系。盛海合作社、硕春合作社从钱庙乡××盛庄（小西湖队）部分村民处租赁土地经营，在上述征地范围内。因2014年11月有关单位和部门对拟征收土地及地上附着物进行了调查后制作的《征地情况调查确认表》上，盛海合作社、硕春合作社租赁地块上无地上附着物记载，故凤台县政府未给予其青苗及地上附着物补偿。2019年4月12日，一审法院作出（2018）皖04行初84号生效行政判决认定“盛海合作社、硕春合作社均为农民专业合作经济组织，在案涉征收土地范围内存在种植、养殖的事实”，并以“被告未提交充分证据证明两原告均是在2014年实施的种植、养殖行为，应在查清事实的基础上对两原告的合法权益履行补偿职责”为由，判令凤台县政府于判决生效后60日内对盛海合作社、硕春合作社履行征地补偿法定职责。2019年11月12日凤台县政府作出的不予补偿决定，盛海合作社、硕春合作社遂提起本案诉讼。 本院再查明：2014年12月4日，凤台县国土资源局钱庙国土资源所发现盛祖云（盛祝云）在钱庙乡××盛庄非法占用耕地建设板房，于同日对盛祖云下达《责令停止违法建设通知书》，责令其自行拆除。 2016年征地实施时征收部门对地上附着物未重新进行登记。2017年8月被征收土地补偿款已全部拨付至乡财政账户。2020年11月18日凤台县钱庙乡人民政府、凤台县钱庙乡郑楼社区村民委员会出具情况说明，盛海合作社、硕春合作社在征地范围内村民处租赁土地40.3亩征地补偿款已按46100元/亩发放到户，包括土地补偿费15000元/亩、安置补助费30000元/亩、青苗补偿费一季1100元/亩。 本院认为，本案系因生效行政判决责令凤台县政府履行补偿职责，凤台县政府作出不予补偿决定而引发。争议焦点为：如何确定凤台县政府履行征地补偿职责的具体范围和数额。围绕上述争议焦点，本院综合评判如下： 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，盛海合作社、硕春合作社系诉凤台县政府对其履行征地补偿法定职责，应当提供征地行为对其造成损害的证据，即应当提供在征地范围内其租赁经营的土地面积、征地时其土地上存在附着物，以及征地行为造成其地上附着物损害等证据。生效行政判决判令凤台县政府对盛海合作社、硕春合作社履行征地补偿法定职责，系基于该判决认定“盛海合作社、硕春合作社在案涉征收土地范围内存在种植、养殖的事实”，对于租赁承包土地面积以及种植、养殖的品种、数量均未予认定。一审中，盛海合作社、硕春合作社提供了54份合同书及村委会《证明》，因不符合证据的形式要件，不能证明其租赁承包土地的具体面积。二审中，本院责令凤台县政府对盛海合作社、硕春合作社提供了54份合同书逐一核实，最终确定盛海合作社、硕春合作社在征地范围内共从郑楼村盛庄41户村民处租赁土地40.3亩，对此硕春合作社的委托代理人盛祝云予以认可，本院予以确认。盛海合作社、硕春合作社称租赁期间自2013年公司成立之前即开始，从其与村民签订的部分租赁合同中有体现，具有一定的可信性；其称租赁村民土地系从事中药材种植，已有生效判决认定，故本院予以认可。盛海合作社、硕春合作社诉称其租赁鱼塘养殖锦鲤鱼，因与凤台县政府逐一对农户核实的事实不符，鉴于生效判决认定存在锦鲤鱼养殖事实，硕春合作社的委托代理人盛祝云陈述其在被征收土地范围内土地之间田埂、坝头存在开辟土地情况，本院认定其在租赁土地之间的田埂、坝头、河沟间开辟土地养殖锦鲤鱼的事实。关于地上附着物，从一审中盛海合作社、硕春合作社提供的照片来看建有五个钢构大棚，本院亦予以认定。故经二审核实，盛海合作社、硕春合作社在征地范围内共从郑楼村盛庄41户村民处租赁土地40.3亩从事中药材种植，建有五个钢构大棚，并在租赁土地之间的田埂、坝头、河沟间开辟土地养殖锦鲤鱼。 根据2014年11月凤台县国土资源局、凤台县人力资源和社会保障局作出凤国土资拟征告字[2014]第7号《拟征地拆迁补偿标准安置途径告知书》，在本告知书下发后，在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地实施时一律不予补偿。盛海合作社、硕春合作社均是在2014年成立，2014年11月双方签订合作经营合同，其在一审中提供的租赁土地经营的相关证据均是2014年11月两合作社共同经营以后发生，故其作为土地承租人要求补偿不符合上述规定。鉴于盛海合作社、硕春合作社称租赁期间自2013年公司成立之前即开始，具有一定的可信性；凤台县政府在2014年拟征地公告发布后事隔两年的2016年才实际实施征收工作；生效行政判决已经责令凤台县政府“应在查清事实的基础上对两原告的合法权益履行补偿职责”；征收部门实际发放青苗费是根据田亩数来发放，并未根据登记时是否实际存在青苗来发放；2016年征地实施时征收部门对地上附着物未重新进行登记。综合上述因素，凤台县政府应对盛海合作社、硕春合作社被征收范围内租赁土地上的青苗和地上附着物予以补偿。 关于青苗补偿。根据《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府[2015]95号）的规定，经济作物类每季补偿标准为1210元/亩，盛海合作社、硕春合作社在征地范围内共从郑楼村盛庄41户村民处租赁土地40.3亩，应获青苗补偿费48763元。因青苗属于承租人所有，故凤台县政府以青苗费已经发放给农户为由拒绝补偿，该抗辩理由不能成立，本院不予支持。 关于地上附着物补偿。从一审中盛海合作社、硕春合作社提供的照片来看其建有五个钢架大棚，但大棚面积无法确定。本院酌定钢架大棚按照每个500平方米共2500平方米给予补偿。根据《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府[2015]95号）的规定，钢架大棚为20元/平方米。盛海合作社、硕春合作社应获地上附着物补偿费50000元。 关于特种水产养殖补偿。盛海合作社、硕春合作社在租赁土地外开辟土地的地上附着物本不属于补偿范围，鉴于生效行政判决已认定存在养殖锦鲤鱼的事实并责令凤台县政府履行补偿职责，养殖面积又无法确定，故本院酌定凤台县政府给付盛海合作社、硕春合作社特种水产养殖补偿费30000元。 盛海合作社、硕春合作社一审中主张的“土地补偿费、安置补偿费及土地流转费用”，因其不是土地使用权人，一审判决驳回其该项诉讼请求并无不当。其主张的“鱼塘建设费用”无依据，其租赁的土地均为耕地没有鱼塘；其主张的“附属设施”补偿中的房屋（板房）属于违法建设，有关部门已责令其自行拆除；其主张的“雇员工资”因与征地行为无关，故其该方面的诉讼请求亦均应予以驳回。 综上，凤台县政府应补偿盛海合作社、硕春合作社青苗费48763元、地上附着物补偿费50000元、特种水产养殖补偿费30000元，合计128763元。一审判决认定部分事实不清，证据不足，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、维持安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初55号行政判决第一、三项，即“撤销凤台县人民政府于2019年11月12日对凤台县盛海水产养殖专业合作社、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社作出的不予补偿决定”、“驳回凤台县盛海水产养殖专业合作社、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社的其他诉讼请求”； 二、变更安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初55号行政判决第二项，即“凤台县盛海水产养殖专业合作社、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社各项经济损失共计55万元，由凤台县人民政府承担”为：凤台县人民政府于本判决生效之日起一个月内补偿凤台县盛海水产养殖专业合作社、凤台县硕春蔬菜种植专业合作社青苗费48763元、地上附着物补偿费50000元、特种水产养殖补偿费30000元，合计128763元。 一、二审案件受理费各50元，由凤台县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月一日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。