湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行终226号上诉人（原审原告）咸丰县金鑫塑料厂，住所地：咸丰县高乐山镇马河**。统一社会信用代码：92422826MA48XDJ832。经营者李长云，女，汉族，生于1968年6月13日，住湖北省咸丰县。委托代理人陈文状，湖北施州律师事务所律师。上诉人（原审被告）咸丰县人民政府。法定代表人杨皓，县长。被上诉人（原审被告）咸丰县自然资源和规划局。。住所地：湖北省咸丰县高乐山镇楚蜀大道**法定代表人王辉，局长。上诉人咸丰县金鑫塑料厂、咸丰县人民政府因土地行政处罚及行政复议一案，不服咸丰县人民法院（2020）鄂2826行初34号行判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因当事人没有提出新的理由、新的证据，本院经阅卷、询问，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2006年9月，个体工商户汪森向咸丰县环境保护局申请在咸丰县高乐山镇阳关大道废弃的原公路上建设塑料颗粒厂，取名马河塑料颗粒厂。2007年3月22日，汪森与李长云、唐红春签订《马河塑料颗粒厂买卖合同》，合同约定汪森将马河塑料颗粒厂以80000元的价格转让给李长云、唐红春。2007年3月29日，咸丰县工商行政管理局向李长云颁发个体工商户营业执照，名称咸丰县金鑫塑料厂，经营场所咸丰县高乐山镇马河。2012年1月21日，国务院发布通知，经国务院审定，确定咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区。咸丰县金鑫塑料厂位于咸丰××××鲵自然保护区的缓冲区范围内。2015年2月，因咸丰县金鑫塑料厂生产过程中污染环境，咸丰县环境保护局对咸丰县金鑫塑料厂下达停止违法排污行为的通知。2016年12月6日，咸丰县金鑫塑料厂向咸丰县环境保护局申请恢复生产。2016年12月12日，咸丰县环境保护局书面答复咸丰县金鑫塑料厂，告知咸丰县金鑫塑料厂位于咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区缓冲区范围内，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，咸丰县金鑫塑料厂属于法定禁止生产的情形，其要求在近期恢复生产的申请不予批准。2017年9月10日，咸丰县金鑫塑料厂以不能继续生产为由向咸丰县水利水产局提出补偿申请，咸丰县水利水产局书面答复：决定对你的补偿中止调查，待县国土资源局处理终结后，恢复调查。2017年11月13日，咸丰县金鑫塑料厂向恩施州中级人民法院提起诉讼，恩施州中级人民法院于2018年8月20日作出（2017）鄂28行初106号行政判决书，判决咸丰县人民政府给付咸丰县金鑫塑料厂人民币9.17万元，鉴定费1万元。咸丰县人民政府不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。2019年1月14日，湖北省高级人民法院以“因申请人涉嫌违法用地、咸丰县水利水产局对于补偿范围因此尚不确定且调查未果的情况下，咸丰县人民政府不能对咸丰县金鑫塑料厂作出补偿决定”为由，作出（2018）鄂行终字1028号行政判决书，撤销恩施州中级人民法院（2017）鄂28行初106号行政判决，驳回咸丰县金鑫塑料厂的诉讼请求。2019年1月15日，原咸丰县国土资源局对咸丰县金鑫塑料厂涉嫌违法占地进行立案调查，于2019年1月30日向咸丰县金鑫塑料厂送达了行政处罚告知书（咸土资执告〔2019〕1号）、行政处罚听证告知书[咸土资执听告（2019）1号]，告知了咸丰县金鑫塑料厂拟对其作出的行政处罚以及陈述、申辩权。咸丰县金鑫塑料厂于当日向原咸丰县国土资源局申请听证。原咸丰县国土资源局于2019年1月31日向咸丰县金鑫塑料厂送达了听证通知书，并于2019年2月15日举行了听证。2019年3月15日，原咸丰县国土资源局作出咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定，认定咸丰县金鑫塑料厂未经批准占地805.9㎡新建塑料加工和其他相关设施，现建有砖结构一层建筑5栋，占地面积451.57㎡，硬化场坝面积384.33㎡，土地类型为林地和农村道路用地，其中占用林地面积417.1㎡，不符合《咸丰县土地利用总体规划（2016-2020）》，占用农村道路面积388.8㎡，符合《咸丰县土地利用总体规划（2006-2020）》，认为咸丰县金鑫塑料厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据该法第七十六条的规定，处罚如下：一、限咸丰县金鑫塑料厂在十五日内拆除在违法占用的417.1㎡林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、没收咸丰县金鑫塑料厂在违法占用的388.8㎡农村道路上新建的建筑物和其他设施。原咸丰县国土资源局于当日将该决定书送达给咸丰县金鑫塑料厂。2019年3月25日，咸丰县金鑫塑料厂向咸丰县人民政府申请行政复议，咸丰县人民政府于2019年5月17日作出咸政复字〔2019〕3号《行政复议决定书》，决定维持咸丰县自然资源和规划局（原咸丰县国土资源局）于2019年3月15日作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定，并于2019年5月20日向咸丰县金鑫塑料厂送达。另查明，《咸丰县土地利用总体规划（2006-2020）》于2009年颁布实施。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”咸丰县自然资源和规划局作为本县自然资源主管部门对辖区内违反土地管理的行为具备予以查处的法定职责。本案的争议焦点为被告咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书是否合法，分析评判如下：其一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款及第七十六条第一款的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案原告咸丰县金鑫塑料厂的前身系马河塑料颗粒厂，其于2006年在案涉土地上建设厂房时虽已征得村组同意，并缴纳了相关费用，环保部门也认为选址合理但其并未取得相关土地行政主管部门的批准，仍属于非法占用土地。我国建立《中华人民共和国土地管理法》即是为了严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为，本案原告咸丰县金鑫塑料厂未经批准非法占用土地的违法行为应当受到相关行政处罚。原告诉称其在《咸丰县土地利用总体规划（2006-2020）》制定前厂房已经建成，且没有重建、扩建的行为，不应当受到处罚，不予支持。其二，关于本案被告咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书第一项内容涉及到原告建厂时案涉土地的性质，根据庭审中原告提交的建设项目环境影响登记表第五项关于周边环境简况及高乐山镇官田坝村村民委员会的证明均显示原告于2006年建厂时涉案土地性质系原乡村公路，被告咸丰县自然资源和规划局以2009年颁布实施的《咸丰县土地利用总体规划（2006-2020）》认定案涉土地类型为林地和农村道路用地，进而以案涉土地占用林地未办理农用地审批手续为由对原告作出限期拆除在违法占用的417.1平方米林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的土地行政处罚，主要证据不足。被告辩称原告于2006年所建设厂房也不符合本县1997年的土地利用总体规划，但未提交证据证实，不予支持。因此，关于咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书第一项依法应当予以撤销。其三，关于本案被告咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书第二项内容，鉴于本案原告咸丰县金鑫塑料厂建厂时间在《咸丰县土地利用总体规划（2006-2020）》前，案涉土地占用农村道路面积388.8平方米符合《咸丰县土地利用总体规划（2006-2020）》，且该部分土地性质与原告申请建厂时所认定的土地性质一致，本案被告咸丰县自然资源和规划局在履行了受案登记、调查取证、听取陈述、申辩、事先（听证）告知、举行听证、送达等法定程序后，对该部分土地处以没收在违法占用的388.8平方米农村道路上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。被告咸丰县人民政府在咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第一项内容认定事实主要证据不足的情况下作出咸政复字〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书，依法应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销咸丰县自然资源和规划局（咸丰县国土资源局）作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第一项；二、维持咸丰县自然资源和规划局（咸丰县国土资源局）作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第二项；三、撤销咸丰县人民政府作出的咸政复字〔2019〕3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告咸丰县自然资源和规划局负担。咸丰县金鑫塑料厂上诉称，咸丰县自然资源和规划局、咸丰县人民政府的行政行为认定事实错误，涉案厂房均是十几年前建在原废弃的乡村公路上，先于涉案的规划出台前建成，此后未有重建或者新建的事实。一审判决认适用法律错误。请求依法撤销一审判决第二项，并改判为：撤销咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第二项。咸丰县人民政府上诉称，一审判决认定事实错误，环保部门非专业机构，其制作的图是草图，所以不准确，村委会证明塑料厂建在废弃公路上只是证明之一，所以内容不完整。因此，一审片面采信非主管机关的环评登记表和村委会证明，认定事实错误。因为认定事实错误，所以适用法律错误。请求撤销原判一、三项，维持第二项，驳回咸丰县金鑫塑料厂一切诉讼请求。被上诉人咸丰县自然资源和规划局二审期间未向本院提交书面答辩意见。二审查明的事实与原审同。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据，咸丰县自然资源和规划局认定咸丰县金鑫塑料厂在“2007年未经批准占地805.9平方米新建塑料厂和其他设施”。在卷证据证实，2006年9月，个体工商户汪森向咸丰县环境保护局申请在咸丰县高乐山镇阳关大道废弃的原公路上建设塑料颗粒厂，取名马河塑料颗粒厂。2007年3月22日，汪森与李长云、唐红春签订《马河塑料颗粒厂买卖合同》，合同约定汪森将马河塑料颗粒厂以80000元的价格转让给李长云、唐红春。2007年3月29日，咸丰县工商行政管理局向李长云颁发个体工商户营业执照，名称为咸丰县金鑫塑料厂。生效的湖北省高级人民法院（2018）鄂行终字1028号行政判决对上述事实予以确认。因此，咸丰县自然资源和规划局作出的咸丰县金鑫塑料厂在2007年未经批准占地805.9平方米新建塑料厂和其他设施的认定，与客观事实不符，与生效裁判确认的事实不符，其行政行为主要证据不足，应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定。咸丰县人民政府在法定期限内，没有向一审法院提交其作出复议决定经过法制专业机构审查，经过负责人批准或者集体讨论通过的证据，二审期间，仍然不能向人民法院提交其复议程序合法的证据，应视为其没有证据证明其行政行为程序合法，而且，其复议决定认定事实与客观事实不符，与生效裁判确认的法律事实也不符。故，一审判决撤销其复议决定，认定事实清楚，结果正确。本案引发争议的原因是咸丰县金鑫塑料厂位于咸丰县忠建河大鲵国家级自然保护区缓冲区范围内，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，咸丰县金鑫塑料厂属于法定禁止生产的情形，其要求补偿未果，提起诉讼，被上诉人咸丰县自然资源和规划局事隔13年之久，因行政补偿问题，始才启动行政程序。本院认为，行政管理机关、人民政府应该注意行政信赖利益保护原则，依照《优化营商环境条例》的规定，做好“六稳”工作，落实“六保”任务，实事求是，公平公正，依法解决民营企业经营困难，妥善化解行政争议，维护自然资源行政管理机关、人民政府的公信力。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，部分应予撤销。上诉人咸丰县金鑫塑料厂的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。上诉人咸丰县人民政府的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下：一、维持咸丰县人民法院（2020）鄂2826行初34号行判决第一项、第三项，即撤销咸丰县自然资源和规划局（咸丰县国土资源局）作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定第一项；撤销咸丰县人民政府作出的咸政复字〔2019〕3号行政复议决定；二、撤销咸丰县人民法院（2020）鄂2826行初34号行判决第二项，即维持咸丰县自然资源和规划局（咸丰县国土资源局）作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定第二项；三、撤销咸丰县自然资源和规划局（咸丰县国土资源局）于2019年3月15日作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定第二项，即没收咸丰县金鑫塑料厂在违法占用的388.8㎡农村道路上新建的建筑物和其他设施。一、二审案件受理费共计100.00元，由被上诉人咸丰县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  彭 文审判员  李 野二〇二〇年十二月三日法官助理胡伟书记员屈璐