四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终174号 上诉人（原审原告）黄从龙，男，汉族，生于1943年3月22日，住四川省武胜县。 委托代理人李康，武胜县星月法律事务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）武胜县农业农村局。住所地:四川省武胜县沿口镇崇文大道**。 法定代表人李云峰，局长。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人李航杰，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人黄从龙因农业行政登记不服四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初349号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 原审认定，2020年7月6日黄从龙向武胜县县委书记谭云邮寄《信访事项申请书》。请求：1.请求武胜县人民政府依法恢复归还黄从龙农村承包土地权；2.更正错漏承包土地权；3.更正承包代表人姓名及增加承包方土地承包经营权共有人。2020年7月21日，武胜县信访局作出《领导批示案件交办函》（武信督字[2020]6号），将黄从龙反映的事项交办给武胜县农业农村局、司法局、信访局、街子镇依法调查处理。武胜县农业农村局经调查，于2020年8月4日作出《关于街子镇黄从龙信访事项的处理意见》。黄从龙不服，提起诉讼。同时查明，黄从龙2020年8月17日向原审法院提起行政诉讼，原审法院经审查，认为黄从龙诉讼请求不明，且有些请求属于民事诉讼受案范围，于2020年8月19日向其释明，要求其对诉讼请求予以明确，后黄从龙明确为：撤销被告武胜县农业农村局于2020年8月4日作出的《关于街子镇黄从龙信访事项的处理意见》的答复。后更改诉状。原审法院受理后于2020年8月19日向被告邮寄了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书等法律文书。2020年8月24日，黄从龙再次向原审法院邮寄《追加诉讼请求》，增加：1.请求判决武胜县农业农村局依法恢复原告黄从龙农村土地承包方承包人身份及土地承包经营权共有人；2.请求判决恢复黄从龙半节田、黄垭土、黄益堂屋基土、团田、新荒田背坎上的三块土、深基湾斜土的农村土地承包经营权；3.判决被告补登五挑半田一块归黄从龙。 原审认为，提起行政诉讼，应当符合受理条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”的规定，本案中，原告要求武胜县人民政府恢复其土地承包经营权，而颁发农村土地承包经营权证是武胜县人民政府，而不是本案被告。故，被告根据武胜县信访局的安排，对原告作出的答复，系对武胜县信访局交办的信访事项作出的信访答复，该答复未对原告设定相应的权利和义务。故，原告的起诉，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十六条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，原告在法院释明后，再次增加诉讼请求，且无正当理由，故对其增加的诉讼请求，原审法院不予准许。综上，原告的起诉，不属于行政诉讼受案范围，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定驳回原告黄从龙的起诉。 上诉人黄从龙上诉称，被上诉人在审查、填证、颁证时将上诉人家农村土地承包经营权共有人违法取消五人，少登上诉人农村土地承包经营权的土地。上诉人不服被上诉人的行政行为，为此向县委书记写信请求更正恢复，上诉人的农村土地承包经营权，谭云书记批给刘勇副县长阅处。刘副县长批给农业农村局依法调查处理。作为县政府的农村土地承包经营权的主管部门的被上诉人对此进行了处理，将“处理意见”送达给上诉人，该“处理意见”引用过时的法规，驳回上诉人的请求。并在“处理意见”书上载明：“如对以上处理意见不服，您可以向人民法院诉讼解决。”为此，上诉人向广安市前锋区人民法院起诉，法院受理后，被上诉人却说他们的“处理意见”是信访答复，上诉人只能申请复查、复核，不能向法院起诉，只能走信访程序。广安市前锋区人民法院的（2020）川1603行初349号裁定书说：“被上诉人是根据武胜县信访局的安排，对上诉人作出的答复，系对武胜县信访局交办的信访事项作出的信访答复，该答复未对原告设定相应的权利和义务，故原告的起诉，不属行政诉讼受案范围。”上诉人认为被上诉人的审查、颁证行为不是民事行为，是行政行为；被上诉人的“处理意见”书不能作为答复来理解，被上诉人依据四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法作出的“处理意见”与2009年8月27日修订的《土地承包法》相悖，是违法的；被上诉人作出的“处理意见”是对上诉人的请求作了实质性处置，是一个明显的行政处理行为，而不是信访答复；被上诉人作出的“处理意见”中告知上诉人不服可依法向人民法院诉讼解决，如被上诉人作出的“处理意见”是信访答复，则被上诉人应告知上诉人申请复查、复核，而不是告知向人民法院诉讼。综上，被上诉人作出的“处理意见”是明显的行政行为。请求：1.撤销广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初349号行政裁定；2.依法受理审判上诉人黄从龙诉被上诉人武胜县农业农村局农村土地承包经营权纠纷一案。 被上诉人武胜县农业农村局辨称，广安市前锋区人民法院就被答辩人黄从龙与答辩人行政纠纷一案作出的一审裁判认定事实清楚、法律适用正确，被答辩人的上诉请求不能成立。1.上诉人诉请撤销的《武胜县农业农村局关于街子镇黄从龙信访事项的处理意见》（以下简称《处理意见》），属于答辩人对信访事项的答复，该答复本身对上诉人的权利义务并不产生实际影响。上诉人于2020年7月6日向县领导提交《信访事项申请书》，反映自身土地承包经营权的有关问题。经武胜县信访局《领导批示案件交办函》（武信督[2020]6号）转送答辩人、武胜县司法局、街子镇人民政府，由答辩人牵头处理。答辩人经调查核实，对上诉人信访事项作出不予支持的《处理意见》。该《处理意见》系答辩人根据《信访条例》第三十二条第一款第（三）项作出，其实质上仍然是对上诉人信访申请的答复，并非新的行政行为，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，也不妨碍上诉人因认为登记行为违法而申请撤销登记行为的权利的行使。如上诉人认为相关登记行为违法，其诉讼请求应当为撤销相关登记行为或确认相关登记行为违法，无论是否撤销案涉处理意见，均不能达到否定相关登记行为的效力，不产生撤销相关登记行为或确认相关登记行为违法的后果。2.案涉《处理意见》属于信访事项的答复，上诉人不服应当依法申请复查复核。根据《信访条例》的规定，信访与诉讼的救济途径分别独立。上诉人不服答辩人作出的信访答复，应依法向答辩人的上一级行政机关申请复查，如对复查意见仍不服，还可向复查机关的上一级行政机关请求复核。3.原告不服行政机关根据《信访条例》作出的处理意见提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围，人民法院应当不予受理，如将案涉《处理意见》关联的登记行为纳入实体审理并作出判决，将突破诉讼时效的规定。根据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，被答辩人的诉讼请求依法应不予受理，不进行实体判决。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，本案中，被答辩人要求恢复其土地承包经营权，但颁发农村土地经营权证的主体为武胜县人民政府而非答辩人，答辩人仅就武胜县信访局交办的信访事项作出答复，并未对被答辩人设定相应的权利与义务。因此，被答辩人的起诉并不属于行政诉讼受案范围。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其中组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”公民等向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。依据被答辩人所述，其至迟于2018年11月已经知悉相关登记证书内容，但其从未就该登记行为提起复议或诉讼，至今已远超法律规定的提起行政诉讼的期限，如将案涉《处理意见》关联的登记行为纳入实体审理并作出判决的，事实上将突破诉讼时效的规定。综上，广安市前锋区人民法院作出的一审判决认定事实清楚、法律适用正确，被答辩人的上诉理由不成立，应依法驳回上诉。 原审证据，已随案移送本院。本院认定的案件事实与一审认定的案件事实一致。 本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当遵循《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。本案讼争的焦点是原告的起诉是否符合法律规定。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”的规定，本案中，上诉人向武胜县县委书记邮寄《信访事项申请书》，要求武胜县人民政府恢复其土地承包经营权，颁发土地承包经营权证是武胜县人民政府，而非被上诉人。被上诉人根据武胜县信访局的安排对原告作出的答复，该答复未对原告设定相应的权利和义务。故，上诉人的原审起诉，不属于行政诉讼的受案范围。一审依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十九条第（四）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 冯烈钢 审 判 员 叶官清 二〇二〇年十二月二日 法官助理 陈 茜 书 记 员 吴 娇