湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）湘0811行初123号原告：中投华茂投资管理（北京）有限公司，住所地北京市东城区和平里****楼**。法定代表人：韩慧，该公司经理。委托诉讼代理人：王曦红，湖南金旅律师事务所律师。被告：慈利县人民政府，住所地慈利，住所地慈利县零阳镇笔架路>法定代表人：高靖生，该县县长。委托诉讼代理人：余春华，湖南慈姑律师事务所律师。被告：慈利县交通运输局，住所地慈利，住所地慈利县零阳镇零阳东路**>法定代表人：吴海燕，该局局长。委托诉讼代理人：杨平宇，湖南慈姑律师事务所律师。原告中投华茂投资管理（北京）有限公司（以下简称中投华茂公司）与被告慈利县人民政府（以下简称慈利县政府）、慈利县交通运输局（以下简称慈利县交通局）行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年9月10日立案受理后，依法向慈利县政府、慈利县交通局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告中投华茂公司诉称：2013年11月28日，中投华茂公司与慈利县政府委托部门慈利县交通局签订《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》，双方共同投资开发建设阳和二级汽车客运站。签订协议10日内，中投华茂公司按协议将500万元打入专门成立的慈利县阳和客运车站建设有限公司专户存储，并由慈利县交通局监管，用于拆迁及场地平整。中投华茂公司进场开始阳和车站建设前期准备工作，然而由于慈利县政府及慈利县交通局对该土地征用后搬迁原住户不能按期进行，且该建设项目立项报建时间已过期，需重新报批等多项原因，致使该项目建设无法正常开展，一拖再拖，直到2017年3月慈利县政府领导才明确口头提出，要求中投华茂公司退出该项目经营建设管理活动。中投华茂公司不得不退出该项目建设经营管理，口头解除了与慈利县交通局的行政协议，并共同明确由会计师事务所对项目的投入资金情况进行会计评估。经湖南德源资产评估有限公司评估，中投华茂公司共投入资金为814万余元，对于该结果双方均无异议，但未就中投华茂公司因此受到的损失赔偿及该项目完成后可预期利益补偿达成任何协议，特别是该项目前期施工过程中，为保证项目正常进行，中投华茂公司向其他公司和个人拆借资金，却因工程未能如期完成，所拆借资金无法按约定期限归还，被多名出借人诉至慈利县人民法院，均被法院判决中投华茂公司给付本金和24%年息的资金利息，显然造成这一损失是由于被告方的过错造成，因此中投华茂公司向其他出借人支付24%年息的资金利息损失应由两被告承担，且中投华茂公司从该项目退出，导致可预期利益受到损失，应依据行政合同的相关法律规定给予中投华茂公司适当经济补偿。上述请求，在中投华茂公司无任何过错情况下，经多次协商，仍无法达成一致意见，故提起行政赔偿诉讼。中投华茂公司的诉讼请求：1、判令两被告共同赔偿资金利息损失300万元；2、判令两被告共同补偿预期收益200万元；3、由被告承担诉讼费。被告慈利县政府辩称：一、中投华茂公司提起行政诉讼超过法定期限。2016年3月1日，中投华茂公司就阳和二级汽车客运站建设项目书面函告慈利县交通局，要求终止合作并予以结算，后双方共同委托湖南德源联合会计师事务所对慈利县阳和二级汽车客运站建设项目投资及支出、土石方工程造价进行结算。2017年1月18日，湖南德源联合会计师事务所出具《专项审计报告》，确认工程造价为814.3万元。至此，中投华茂公司应当知道双方终止合作并清算的事实发生，且没有计付利息及预期收益，就应当于此后六个月内提起诉讼，但其在2020年8月3日才具状提起行政诉讼，明显超过法定期限。二、中投华茂公司的行政诉求不明确。根据行政诉讼法的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，也就是说行政诉讼审理的对象是行政协议，脱离行政协议仅请求赔偿利息损失、补偿预期收益，则应作为民事合同纠纷审理，正因为如此，中投华茂公司曾于2020年4月21日以民事纠纷进行具状起诉。三、中投华茂公司诉请赔偿利息损失、补偿预期收益的理由均不能成立。1、中投华茂公司与慈利县交通局签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》没有约定出资支付利息，事后也没有就支付利息达成任何协议；2、依据该协议，中投华茂公司应投资1780万元，且应于协议签订之日起10日内出资500万元，专户存储用于拆迁及场地平整，但现有资料显示，中投华茂公司至2014年5月7日才出资500万元，明显违约在先。另据了解，中投华茂公司在验资后不久又将该500万元抽回，其没有据实投入资金，利息损失更无从谈起；3、2016年3月1日，中投华茂公司书面函告慈利县交通局终止合作要求结算的主要理由是拆迁遇阻，但拆迁缓慢的重要原因是拆迁资金没到位，导致拆迁力度不够，故违约责任应由中投华茂公司承担；4、中投华茂公司于2016年3月1日提出终止合作后，原协议的权利义务即终止，且慈利县交通局为履行协议解除结算义务，于2015年至2019年先后给中投华茂公司及慈利县阳和客运车站建设有限公司借款、支付工程款、协助法院执行而实际投入的资金达884.6万元，已超出该项目工程结算造价70.3万元，因此中投华茂公司的预期收益请求没有法律依据。综上，请求驳回中投华茂公司的诉讼请求。被告慈利县交通局辩称：一、中投华茂公司列慈利县交通局为被告属诉讼主体错误。1、中投华茂公司与慈利县交通局签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》，是由慈利县政府授权，由慈利县交通局实施的行政协议，故慈利县交通局不是政府特许经营协议的适格主体；2、中投华茂公司在诉状中也确认慈利县政府委托慈利县交通局与其签订协议，故不应列慈利县交通局为被告；3、慈利县政府将授权慈利县交通局融资建设的慈利县阳和二级汽车客运站遗留争议的国有资产交由慈利县经济发展投资有限责任公司承接，慈利县交通局不再具有建设和经营管理阳和二级汽车客运站的职权，且原有取得的实施阳和二级汽车客运站建设的授权已随行政协议的解除而终止。二、中投华茂公司提起行政诉讼超过法定期限。中投华茂公司于2016年3月1日书面函告慈利县交通局终止合作并予以结算，2017年1月3日，双方共同委托湖南德源联合会计师事务所对慈利县阳和二级汽车客运站建设项目（站房工程除外）投资及支出、土石方工程造价进行结算。2017年1月18日，湖南德源联合会计师事务所出具《专项审计报告》，确认工程造价为814万元，至此，中投华茂公司应当知道双方终止合作并清算的行为发生，且没有计付利息及预期收益，那么就应于此后六个月内提起诉讼，但中投华茂公司至2020年8月23日才提起行政诉讼，显然已过法定期限。三、中投华茂公司提起的行政诉讼违反级别管辖规定。慈利县交通局是受慈利县政府委托与中投华茂公司签订政府特许经营协议，委托的行政机关是慈利县政府，即属于县级以上地方人民政府的行政行为，依法应由张家界市中级人民法院管辖。四、中投华茂公司的诉讼请求不具体，其仅请求赔偿利息损失、补偿预期收益，没有请求解决行政协议争议，行政诉求不清。五、中投华茂公司诉请赔偿利息损失及补偿预期收益的理由不能成立。1、双方系共同投资建设特许经营项目，且没有约定支付利息，事后也没就支付利息的标准达成协议；2、双方签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》第二条一项和三项约定，中投华茂公司应投资1780万元，且于协议签订之日起10日内出资500万元，但其至2014年5月7日才出资500万元，明显违约在先；3、双方签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》第五条一项约定，中投华茂公司是项目的业主单位，双方没有约定由慈利县交通局立项报建、搬迁原住户，故在慈利县交通局于2012年取得并提供阳和车站建设用地使用权后，中投华茂公司作为业主应当自行办理并完成项目建设审批手续、场地住户搬迁等工作，因而慈利县交通局没有违反协议约定；4、中投华茂公司诉称的后期利息均系双方解除行政协议，并由慈利县阳和客运车站建设有限公司承接车站建设项目后因该公司没有资金投入而产生，以致该公司自行向社会融资，其导致后期债务利息应由慈利县阳和客运车站建设有限公司特许经营人承担；5、自2014年5月7日慈利县阳和客运车站建设有限公司成立时起，阳和车站建设项目由该公司承接，慈利县交通局与中投华茂公司签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》解除，双方不再实际履行该协议。但慈利县交通局为履行协议解除清算义务及支持该项目建设，于2015年至2019年先后给中投华茂公司及慈利县阳和客运车站建设有限公司借款、支付工程款、协助慈利县人民法院执行而实际投入到阳和车站建设项目的资金达884.6万元，超出阳和车站建设项目工程结算造价（814.3万元）70.3万元。而中投华茂公司除给慈利县阳和客运车站建设有限公司注入500万元资金后，再未出资分文；6、自2014年5月7日慈利县阳和客运车站建设有限公司成立后，该公司即成为车站建设和经营管理的唯一合法主体，中投华茂公司已实际退出了该项目建设和经营管理，那么涉及车站建设的债权债务及后期经营收益，应由该公司承接及消化，中投华茂公司不存在预期收益，况且双方虽约定赔偿损失，但并未约定其损失包括预期收益；7、依据双方签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》第四条二项和三项约定，车站经营权由双方共同享有，经营权的行使和处置及收益分配等问题由双方另行约定。但中投华茂公司未经商议，单方设立慈利县阳和客运车站建设有限公司，并将其出资打入该公司，将车站建设和经营管理交付该公司，由该公司代为履行其义务，不仅严重违约，而且应对该公司的代理行为承担法定责任。综上，请求驳回中投华茂公司的起诉。经审理查明：2013年12月9日，慈利县交通局（甲方）与中投华茂公司（乙方）根据《中华人民共和国合同法》及其他相关法规的规定，就慈利县阳和二级汽车站的建设和经营管理协商一致，签订《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》，双方在协议中载明：1、项目名称为慈利县阳和二级客运汽车站，总投资2780万元，占地47.9亩，达到二级汽车客运站标准，地址位于慈利，地址位于慈利县××乡××村由双方按比例出资，甲方投资1000万元，占设计投资总额的35.97%，乙方投资1780万元，占设计投资总额的64.03%，实际造价超过设计投资额的由乙方追加投资款，车站产权由甲乙双方按份共有；3、自协议签订之日起10日内乙方出资500万元，专户存储，甲方监管，用于拆迁及场地平整，保证安置户的路通、水通、电通，不足部分由乙方及时追补。车站建设必须在2014年8月底前建成验收，达到二级汽车客运站标准；4、车站范围内的经营项目的经营权由甲乙双方共同享有，经营权的行使和处置及收益分配等问题由甲乙双方另行约定，合作期满，甲乙双方按投资比例清算车站资产；5、甲乙双方必须履行协议约定的义务，如有违反应当承担违约责任，赔偿因此造成的损失，违约责任按《中华人民共和国合同法》承担；6、由于不可抗力，致使协议无法履行的，双方应按有关法律规定及时协商处理。协议执行过程中，甲乙双方产生的纠纷，可向张家界仲裁委员会申请仲裁。双方还约定了其他事项。2014年5月7日，中投华茂公司出资在慈利县阳和乡成立慈利县阳和客运车站建设有限公司。2016年3月1日，中投华茂公司书面函告慈利县交通局要求终止合作并予以结算。2017年1月3日，双方经协商一致选定湖南德源司法鉴定所为阳和车站建设项目土石方工程造价、投入及开支等的鉴定机构。2017年1月18日，湖南德源联合会计师事务所作出湘德源会字［2017］第4011号《关于对慈利县阳和二级汽车客运站建设项目（站房工程除外）投资及支出、土石方工程造价结算情况的专项审计报告》，审计结论为该项目自2013年12月9日协议签订之日起，至2017年1月3日止，慈利县阳和客运车站建设有限公司在该项目（站房工程除外）投资及支出、土石方工程造价两项总金额为人民币8143087.68元，不包含其资金利息。中投华茂公司就资金利息损失及预期收益无法与慈利县交通局协商达成一致，故诉至本院。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案中，慈利县交通局与中投华茂公司签订的《慈利县阳和二级汽车客运站建设和经营管理协议》，双方约定共同投资，按份所有，共同享有经营权和收益分配，同时明确约定双方的权利义务及违约责任由《中华人民共和国合同法》进行调整，且双方在该协议中投资建设的标的不属于政府特许经营的范畴，故双方签订的该协议不具有行政法上的权利义务内容，并非行政协议，应系平等主体之间就民事权利义务订立约定的民事合同。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖。”因中投华茂公司与慈利县交通局签订的上述案涉协议并非行政协议，中投华茂公司基于此提出的行政赔偿诉讼，不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围，应裁定不予受理，由于本院已立案受理，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（6）项、第二十七条第二款的规定，裁定如下：驳回中投华茂投资管理（北京）有限公司的起诉。案件受理费50元，退还给中投华茂投资管理（北京）有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审判长  孟全富审判员  唐 亮审判员  张桃益二〇二〇年十二月三日书记员  毛 鋆附：相关法律规定《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。第二十七条人民法院接到原告单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。