黑龙江省双鸭山市尖山区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0502行初53号原告李明来，男，1955年10月3日出生，汉族，现住黑龙江省集贤县。委托代理人鲍林涛，系北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。被告集贤县丰乐镇人民政府，住所地：黑龙江省集贤县丰乐镇。法定代表人赵磊，该镇镇长。委托代理人马庆平，男，1975年1月14日出生，汉族，系集贤县丰乐镇人民政府法律顾问，住黑龙江省双鸭山市尖山区。原告李明来因要求确认被告集贤县丰乐镇人民政府（以下简称丰乐镇政府）不履行行政协议的行为违法，于2020年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月7日立案后，于2020年7月9日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理本案，原告李明来及其委托代理人鲍林涛、被告丰乐镇政府法定代表人赵磊及委托代理人马庆平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李明来诉称，被告丰乐镇政府违反诚实信用原则，在明知与赵满签订的“承包丰乐大集（占道卫生费）合同书”未解除的情况下，又与原告签订委托建设新的丰乐镇农贸市场的协议，严重侵犯了原告的知情权，实属违法行为集贤县丰乐镇的老农贸大集市场系多年形成，经镇政府同意后一直由丰乐镇居民赵满经营管理，负责清扫卫生，也同时向商户收费。老市场位于该镇的繁荣街道旁边，存在面积小、摊位少、无消防通道、排水系统瘫痪、环境卫生脏乱差和无照经营的问题。不少经营者在街道两旁摆摊经营、市场里面拥挤不堪，严重影响该镇居民的生产生活环境和交通秩序。2017年4月初，为了解决丰乐镇老农贸大集市场占道经营、影响交通秩序的问题，集贤县丰乐镇人民政府（时任镇党委书记齐伟东、镇长陈振英）经过现场勘查原告家的饮料厂后，多次找到原告协商，想要在饮料厂院内建设新的丰乐镇农贸大集市场。4月24日，双方签订了镇政府委托原告在其开办的饮料厂院内建设丰乐镇农贸市场的《丰乐镇农贸市场委托建设委托书》协议（该协议经过镇长陈振英亲自修改定稿），约定：“经丰乐镇党委、政府研究决定，现将丰乐镇农贸大集迁入丰乐镇保健饮料厂院内，农贸大市场建设工程由丰乐镇党委、政府委托李明来建设。此农贸市场建成后，市场的经营管理由李明来负责，按照相关规定收取管理费，建设所用资金和相关审批手续由李明来负责”。原告按照合同约定，在自己的饮料厂院内，全力以赴建设新大集农贸市场。先是清除场院上的附着物及建筑设施，损失合计为37,200.00元：1、扒掉75米长的北墙，损失为75米长×220元=16,500.00元；2、锯掉已经成熟的果树，其中树梅16棵×50元，樱桃树6棵×50元，榆树墙40米×10元，采代场内杨树60棵×100元，葡萄树20棵×50元，杏树2棵×100元，损失为8,700.00元；3、扒场内影壁墙1座，造价为12,000.00元、接着李明来雇用人工进行了铺设地面，维修院内厕所，设立摊位，建设大门，安装监控设备等工程，建设投资总额人民币95,283.00元，工程于2017年4月底完工，经被告验收合格后，原告于2017年5月9日依法申领了“集贤县丰乐镇农贸市场营业执照”。大集农贸市场建设期间，丰乐镇政府于2017年4月20日发布了《丰乐镇大集市场搬迁通告》，决定把原来个体经商户在道路两侧摆摊经营的丰乐镇大集农贸市场搬迁到丰乐镇饮料厂（即李明来修建的农贸市场）院内规划管理经营，并定于4月30日开业。但因当日下雨，故该大集于2017年5月10日正式开业。公告发布后，个体经商户积极响应纷纷搬到饮料厂院内经营，解决了丰乐镇以往大集堵塞道路的问题，丰乐镇政府还因此得到了集贤县政府的表彰。被告放任赵满干涉原告营业，给原告造成了巨大的经济损失，原告开始艰难的维权从新市场开业后，丰乐镇居民赵满就多次进行阻挠，并以被告曾于2012年1月9日与其签订过一份期限10年的“承包丰乐大集（占道卫生费）合同书”为由，强行阻止个体经商户搬迁到新市场，他甚至还进入新市场内进行收费，导致原告新建的农贸市场无法经营，于2017年8月底停止营业。至今，原告投资新建的丰乐镇大集农贸市场空无一人，给原告造成了严重的经营损失。按照全年36个大集，一年按12万元收入计算，每月三次大集，每次平均收入3330元，则从2017年5月10日至今的经营损失为372,960.00元。赵满强行阻挠新市场经营、老市场再次占道经营的事情发生后，原告多次打110报警，当地派出所都以赵满与镇政府的合同，二人之间属于经济纠纷应该找镇政府处理为由不予受理。原告多次找镇政府要求处理，镇政府却单方毁约，不再履行双方签订的协议书，对赵满的霸道行为听之任之，放任老市场的业主继续非法经营，对原告的请求一直未予处理，给原告造成了巨大的经济损失和精神痛苦。为了解决问题，原告像无头苍蝇一样，到处去找相关部门解决问题。原告到集贤县信访办申诉上访，被建议通过法律途径解决，对于镇政府不作为的行为应去纪检部门反映。原告去纪检委：也被告知属于经济纠纷，可以到法院起诉。原告于是开始了长达三年的艰难诉讼之路，先是民事诉讼被两级法院以属于行政协议未受理；再是行政诉讼，两级法院又以原告诉讼请求的丰乐镇政府履行“清除农贸市场之外的占道经营行为”职责不属于丰乐镇政府的权限职责范围为由驳回起诉。原告再次起诉被告不依法履行协议有充分的法律依据，被告应承担赔偿责任，无奈原告只有再次提起被告不履行行政协议的行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行…协议的”的规定，本案属于法院受案范围。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称为《行政诉讼法司法解释》）第一百零六条的规定，本案不构成重复起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”、第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行…协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”，《行政诉讼法司法解释》第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第一款第（六）项等规定，原告起诉及诉讼请求正确。被告严重违反双方约定，不依法履行行政协议，致使原告没有达到合同目的，给原告造成巨大的经济损失，对此，被告应予赔偿。现原告依法起诉，请求法院依法判令被告行为违法，终止双方委托协议；判令被告返还原告丰乐镇大集市场的投资建设工程款并赔偿原告的各项损失。1、请求法院依法确认被告不履行行政协议的行为违法；2、请求依法判令被告赔偿原告各项损失伍拾万伍仟肆佰肆拾叁元（505,443.00元），其中：（1）被告返还原告为履行委托协议，投资建设丰乐镇大集市场的投资款玖万伍仟贰佰捌拾叁元（95,283.00元）；（2）被告赔偿原告地上附着物及建筑设施损失款叁万柒仟贰佰元（37,200.00元）；（3）被告赔偿原告2017年5月10日至今的收入损失叁拾柒万贰仟玖佰陆拾元（372,960.00元）；3、诉讼费用由被告承担。原告李明来向本院提交了以下证据：1、《丰乐镇农贸市场委托建设委托书》复印件，旨在证明丰乐镇党委、政府决定将丰乐镇农贸大集迁入丰乐镇保健饮料厂院内、农贸大市场建设工程委托原告建设，市场建成后的经营管理由原告负责，按照相关规定收取管理费，建设所用资金和相关审批手续由原告负责；原告接受被告的委托，如期如约建成农贸市场后，被告却未依法履行合同义务保证农贸大集在建成的农贸市场经营的事实；2、《丰乐镇大集市场搬迁通告》复印件，旨在证明被告于2017年4月20日发出通告，决定把丰乐镇大集市场搬迁到丰乐镇饮料厂院内的事实；3、原告在集贤县丰乐市场监督管理所办理农贸市场的档案及《集贤县丰乐镇农贸市场》营业执照副本复印件，旨在证明原告于2017年5月9日依约办理了农贸市场的营业执照，有权合法经营农贸市场的事实；4、老市场占道经营导致车辆拥堵的照片两张，旨在证明丰乐镇老市场存在不少经营者在两旁摆摊经营、市场里面拥挤不堪的情况；5、市场建筑前菜园照片2张、市场建造前厂内照片一张，旨在证明原告建设丰乐镇农贸市场前饮料厂的情况，有长势喜人的菜园、图案鲜明刚建不久的影壁墙，进而证明原告清除地面附着物和建筑的损失；6、市场建造场照1张、市场建筑照片2张，旨在证明原告平整地面、铺设地面的情况；7、丰乐镇大集搬迁公告照片1张，旨在证明丰乐镇政府于2017年8月9日公告，原告是唯一合法的农贸市场管理人，有权进行收费的事实；8、市场运营照片3张，旨在证明原告经营的时候，市场秩序井然、摊位干净整洁的事实；9、赵满不准商户进入院内、对城管进行大骂行为、强行商户占道经营、进场内非法收费的照片各一张，旨在证明从2017年5月10日原告经营的农贸市场开业后，赵满就多次阻挠市场开业的事实；10、强行进院收费造成垃圾不清扫的照片2张，旨在证明赵满只收费不打扫卫生致使市场无法继续经营的事实；11、原告眼球充血的照片一张，旨在证明由于政府不作为导致原告眼球充血、犯心脏病，造成原告医药费用三万余元的事实；12、丰乐镇大集农贸市场建设工程清单1份及票据39张，旨在证明原告为履行委托协议，投资建设丰乐镇大集市场的投资款95,283.00元的明细、清理地上附着物及建筑设施37,200.00元的费用清单以及原告经营收入的计算依据；13、丰乐镇农贸大集规划图1张和丰乐镇市场摊位统计表18张，旨在证明原告农贸市场共分18个区800延长米摊位，每米年收费200元，进而证明原告的损失；14、被告丰乐镇政府与赵满签订的“承包丰乐大集（占道卫生费）合同书”，旨在证明被告于2012年1月9日与赵满签订了丰乐大集占道卫生费收缴承包合同，合同期限为十年，即2012年1月9日至2022年12月30日（此处计算错误，应为2021年12月30日）。被告明知与赵满签订的收取卫生费的合同未到期，却违背诚实信用原则，与原告签订委托协议，故应对原告的损失负有赔偿义务的事实；15、被告单方制作未经赵满签字的《关于终止承包丰乐大集（占道卫生费）合同书的协议》，旨在证明被告明知与赵满的承包合同未到期，却轻信用这种方法可以解除与赵满之间的合同关系，进而违背诚实信用原则，与原告签订委托协议，故应对原告的损失负有赔偿的义务的事实；16、信访申诉材料一份和集贤县信访局的证明一份，旨在证明李明来曾于2018年1月去该局上访，该局建议其通过法律途径解决，对于镇政府不作为的行为应去纪检部门反映的事实；17、集贤县法院（2018）黑0521民初2996号、（2018）黑0521民初2996号之一、（2018）黑0521民初2996号之二民事裁定书和双鸭山市中级人民法院（2019）黑05民终147号民事裁定书各一份，旨在证明原告曾以合同纠纷提起民事诉讼的事实；18、双鸭山市尖山区人民法院（2019）黑0502行初41号行政裁定书和双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行终83号行政裁定书各一份，旨在证明原告曾以被告不履行行政协议纠纷提起行政诉讼的事实。被告丰乐镇政府辩称，对于被答辩人诉答辩人不履行行政协议，被答辩人在2019年5月9日起诉至尖山区人民法院，尖山区人民法院做出（2019）黑0502行初41号行政裁定书已经依法驳回其诉讼请求；被答辩人上诉，双鸭山市中级人民法院做出（2019）黑05行终83号行政裁定书，依法驳回被答辩人的上诉请求。现被答辩人再次以答辩人不履行协议为由诉至法院，属于典型的重复起诉。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。被答辩人提起的本次诉讼违背了行政诉讼法的一事不再理原则，构成重复起诉。人民法院已经受理的，应依法驳回，综上，请求法院依法裁定驳回被答辩人的起诉。被告丰乐镇政府向本院提交了以下证据：1、2017年4月20日搬迁公告，证明2017年4月20日，委托协议签订之后，政府积极履行委托协议规定事项，发布公告。组织机关干部分片包干对入集农民进行动员，经过政府的积极努力，大集成功的搬进了农贸市场；2、2017年8月1日政府党委会议纪要，证明从发布公告、到组织动员搬迁，政府积极采取措施，完成大集搬迁工作。2017年8月1日总结汇报完成搬迁任务。经庭审质证，原告对被告证据1的真实性、合法性无异议，但对其证明内容有异议，该证据仅能证明被告把农贸市场搬迁到饮料厂的事实，并不能证明政府积极履行委托协议规定事项，不能证明被告组织机关干部分片包干对入集农民进行动员，经过政府的积极努力，大集成功的搬进了农贸市场的事实；对证据2真实性、合法性、关联性均有异议，该证据是被告单方制作不能作为证明使用，我方不认可。被告对原告证据1的真实性无异议，依据该委托书的内容可以看出双方约定的权利与义务政府将大集搬迁进农贸市场，原告接手大集并依法经营，在大集顺利搬迁进农贸市场后（在李明来原一审时对接手大集并正常经营一段时间的事实有明确的自认）那么依据双方的委托书，政府已经完成了相关义务，原告接手大集并对大集进行了管理经营，双方的委托协议已经履行完毕。协议内容和目的均已实现。原告以所谓的不履行协议为由提起的重复起诉没有事实依据和法律依据。对证据2真实性无异议，该证据恰恰能够证明政府积极努力履行了将大集搬迁进农贸市场的约定内容。对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，该证据证明了原告的农贸市场持有合法的原告为经营者的营业执照，那么对市场有经营管理权的原告应该对市场经营管理自负盈亏、自担责任，其应该从自身的经营管理方面查找原因。对证据4、5、6真实性关联性均有异议，即使该照片真实与本案无关。对证据7无异议，依据委托协议，原告负责市场的经营和管理及收费，对扰乱市场经营的行为原告有权对相关人提出排除妨碍等权利。对证据8真实性无异议，但从照片可以看出市场并不是原告所说的状态，里面非常狭窄，可以看出如果原告对市场进行合理的规范的分类管理、完善市场的配套设施、提高服务质量，市场的经营者心中会有一杆秤，不会被个别人所左右，如果各方面都完善不会发生陆续的离开大集的事实；对证据9真实性关联性均有异议，赵满个别的阻碍行为作为经营管理者可以主张排除妨碍，那么应该向赵满主张权利；对证据10真实性和关联性均有异议，农贸市场由原告收费经营和管理，那么对赵满的行为原告应该自己提出相关权利。赵满不打扫卫生导致市场无法经营其因果关系应由原告证明；对证据11真实性关联性均有异议；对证据12真实性和关联性均有异议，该清单及票据由原告自行制作且与本案没有关系；对证据13真实性关联性均有异议，作为市场经营管理者属于其自行经营范围，与我方无关与本案无关；对证据14的真实性无异议，对合法性有异议，该合同因违法收费，在与李明来委托协议之前告知赵满合同无效、自始无效，对关联性有异议，本案原被告之间的委托协议为诉讼的标的，对是否履行委托协议依据的内容是原被告之间的协议内容。在双方均已履行完毕的情况下；对证据15与本案没有关联性；对证据16的真实性无异议，对证明目的有异议，原告在证明中所说的对政府不作为的行为应去纪检部门反映，属于其自己下定义。该证据与本案无关；对证据17真实性无异议，与本案无关；对证据18真实性无异议，在该证据的证明事项中，原告用了一个字“曾”其自认就被告不履行行政协议曾经起诉过的事实。本案属于原告重复起诉。本院对上述证据认证如下：对原告的证据1-18及被告1、2的证据，本院经依法审查，该证据具有真实性、合法性、关联性，本院依法确认其证明力，予以采信。经审理查明，2017年4月24日，被告丰乐镇政府委托原告李明来在其开办的集贤县保健饮料厂院内建设丰乐镇农贸市场。同日，双方签订了《丰乐镇农贸市场委托建设委托书》（以下简称委托协议），委托书约定：“按照城乡规划法和城乡道路管理条例相关规定，经丰乐镇党委、政府研究决定，现将丰乐镇农贸大集迁入集贤县保健饮料厂院内，农贸大市场建设工程由丰乐镇党委、政府委托李明来建设，此农贸市场建成后，市场的经营管理由李明来负责，按照相关规定收取管理费，建设所用资金和相关审批手续由李明来负责”，原告李明来签订委托协议后，自行出资在自己的饮料场内，建设大集农贸市场，将院内的设备设施树木清理，铺设路面，设立摊位、建设大门等工程，该工程完工后，经被告验收合格后，于2017年5月9日，集贤县市场监督管理局为原告颁发了“集贤县丰乐镇农贸市场营业执照”。2017年4月20日，被告丰乐镇政府发布了《丰乐镇大集市场搬迁通告》，通告丰乐镇的个体工商户，镇决定四月三十日大集正式搬迁到饮料厂内。2017年5月10日，丰乐镇个体工商业户已搬入饮料厂的大集中经营。2017年8月9日，镇政府向丰乐镇个体工商户发布《丰乐镇大集搬迁公告》，承诺免收各种费用，从2018年1月1日正式收费。2017年8月30日后，经营者陆续搬出大集。现原告向本院起诉，请求法院依法判令，被告行为违法，终止双方委托协议；判令被告返还原告丰乐镇大集市场的投资建设工程款并赔偿原告的各项损失。1、请求法院依法确认被告不履行行政协议的行为违法；2、请求依法判令被告赔偿原告各项损失伍拾万伍仟肆佰肆拾叁元（505,443.00元），其中：（1）被告返还原告为履行委托协议，投资建设丰乐镇大集市场的投资款玖万伍仟贰佰捌拾叁元（95,283.00元）；（2）被告赔偿原告地上附着物及建筑设施损失款叁万柒仟贰佰元（37,200.00元）；（3）被告赔偿原告2017年5月10日至今的收入损失叁拾柒万贰仟玖佰陆拾元（372,960.00元）；3、诉讼费用由被告承担。另查明，2012年1月9日，镇政府与案外人赵满签订《承包丰乐大集（占道卫生费）合同书》，合同书约定将丰乐大集（占道卫生费）收缴工作承包给赵满，承包期限自合同签订之日起至2022年12月30日止，承包费五万元。再查明，2018年12月13日，李明来向集贤县人民法院提起民事诉讼，要求判令解除原被告双方的委托协议，并赔偿损失。集贤县人民法院于2018年12月24日作出（2018）黑0521民初2996号民事裁定书，裁定书中认为，该案件因双方不是平等民事主体之间的法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围。李明来不服，上诉于双鸭山市中级人民法院，中级人民法院作出（2019）黑05民终147号民事裁定书，裁定驳回起诉，维持原裁定。2019年5月9日，原告李明来向本院起诉要求被告丰乐镇政府履行双方签订的委托协议，清除农贸市场之外的占道经营行为。本院于2019年8月15日作出（2019）黑0502行初41号行政裁定书，裁定驳回原告李明来的起诉。李明来不服上诉至双鸭山市中级人民法院，双鸭山市中级人民法院于2019年11月29日作出（2019）黑05行终83号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。《市政公用事业特许经营管理办法》第八条规定，市政公用事业特许经营项目，应当向社会公开发布招标条件，通过公开招标，择优选择特许经营权授予对象，并向社会公示中标结果。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行……协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。根据上述各项规定，即便是被诉行政行为存在轻微程序违法的，为严格监督行政机关依法行政，人民法院也要判决确认被诉行政行为违法。本案中，镇政府没有经过公开招标等形式选择农贸市场的建设，而是在经党委、镇政府研究，市场大集空缺的前提下，与原告签订是《委托协议》，程序违法，但原告已经如约完成了农贸市场的建设及申领了该市场的营业执照。由于镇政府与案外人赵满签订的市场卫生费收取合同，是导致原告的农贸市场无法经营的主要原因，因此，镇政府应妥善解决与案外人之间的纠纷，继续履行与原告签订的《委托协议》。原告要求解除协议及赔偿损失的诉讼请求，于法无据。被告丰乐镇政府主张本案系重复诉讼的意见，没有充分有效的证据证实，本院不予采纳。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、七十八条规定，判决如下：一、确认集贤县丰乐镇人民政府与原告李明来签订的《丰乐镇农贸市场委托建设委托书》行为违法；二、判决集贤县丰乐镇人民政府履行与原告李明来签订的《丰乐镇农贸市场委托建设委托书》；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告集贤县丰乐镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于双鸭山市中级人民法院。审 判 长  董 曼人民陪审员  许卫平人民陪审员  于清丽二〇二〇年十二月八日书 记 员  刘政丹附：本判决适用的相关法律依据本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。2、《市政公用事业特许经营管理办法》第八条规定，市政公用事业特许经营项目，应当向社会公开发布招标条件，通过公开招标，择优选择特许经营权授予对象，并向社会公示中标结果。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。