辽宁省阜新市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽09行终120号 上诉人（原审原告）赵玉芳，女，1954年1月29日出生，汉族，现住阜新市细河区。 委托诉讼代理人曹丽利，女，1981年7月17日出生，汉族，现住（系上诉人赵玉芳女儿）。 上诉人（原审被告）阜新市细河区四合镇人民政府（以下简称四合镇政府），地址阜新市细河区四合大街**。 法定代表人田浩锋，系该镇政府镇长。 行政机关负责人申宇，系该镇政府副镇长。 委托诉讼代理人尤铭川，系辽宁公明律师事务所律师。 第三人阜新市细河区人民政府（以下简称细河区政府），地，地址阜新市细河区中华路**/div> 法定代表人李兵，系该区政府区长。 行政机关负责人牛正民，系该区政府副区长。 委托诉讼代理人高晓春，系辽宁公明律师事务所律师。 第三人阜新市细河区四合镇河西村民委员会，地址，地址阜新市细河区四合镇河西村div> 负责人马世君，系该村民委员会主任。 上诉人赵玉芳因与上诉人四合镇政府征地行政行为违法及赔偿一案，不服阜新市细河区人民法院（2020）辽0911行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人赵玉芳的委托诉讼代理人曹丽利，上诉人四合镇政府行政机关负责人申宇及委托诉讼代理人尤铭川、第三人细河区政府行政机关负责人牛正民及委托诉讼代理人高晓春到庭参加诉讼。第三人阜新市细河区四合镇河西村民委员会经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 赵玉芳诉称，2017年3月中旬，四合镇政府依据阜新市人民政府的决定，委派四合镇动迁主任代成、河西村主任马世君等人召开河西村第三村民小组全体村民会议，讨论征用四合镇河西村第三村民小组村民家庭承包的土地问题。马世君、代成承诺于2017年12月末足额发放补偿款671,258元。2017年4月30日，四合镇政府与赵玉芳签订《征地补偿协议书》。协议书明确一经签订即具有法律效力，双方必须严格履行。四合镇政府不履行征地协议，至今未发放补偿款。四合镇政府违反物权法第四十二条规定，侵犯农民的合法权益，造成村民生活困苦、生活不得安宁。诉讼请求为：1．请求确认被告对原告作出的征地行政行为违法；2．请求因被告作出的征地及地上附属物的行政行为给原告造成的一切经济损失进行赔偿，并追究相关人员法律责任。原告列举的赔偿明细为：1．未播种四年（2017年正月未出至2020年7月开庭）韭菜地面积2190平米，年收益为164,000元，共四年，小计656,000元；2．经双方签字生效评估鉴定的附属物金额，其它300,150元（包括冷棚168,750元、青苗131400）详见附属物表，大井24,000元（见评估）；3．利息，利息部分根据赔偿金额及年限清算；4．违约赔偿（惩罚性赔偿）485,158元，以上赔偿总金额1,465,308元。 四合镇政府答辩称，四合镇政府没有土地征收的主体资格，与原告签订的《征地补偿协议》并未实际履行，原告一直在经营土地，没有损失发生。 细河区政府述称，2017年细河区政府未收到阜新市人民政府决定，未征用四合镇河西村第三村民小组村民家庭承包的土地，也未委托四合镇政府实施相关土地的征收行为。 阜新市细河区四合镇河西村民委员会未答辩。 原审法院经审理查明，2017年4月30日，四合镇政府与赵玉芳签订《征地补偿协议》，主要内容为：阜新市人民政府决定由细河区政府征用四合镇河西村村民承包的土地，用于城市建设。经细河区政府同意，保留失地农民村集体经济组织成员身份不变，待整村改造时参与河西村集体资产分配。依据辽宁省办公厅2010年2号文件和阜政办发【2009】67号文件有关规定办理；补偿款合计485,158元；现有农业人口3人，2人由四合镇政府负责参照玉龙新城东洼子村城中村改造补偿标准办理养老保险，1人在签订协议之日起一个月后由细河区政府按照相关法律法规负责办理（生活补助金）。第三人细河区政府当庭表述，其并未收到阜新市人民政府的决定，也未委托四合镇政府实施对原告的土地进行征收。另，对损失价值限期提供书面鉴定申请，原告在规定的期限内未提供书面鉴定申请，视为放弃权利。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，征收土地由县级以上地方人民政府组织实施。就本案中征地补偿协议的签订，被告四合镇政府不具有签订征地补偿协议的主体资格，因《征地补偿协议》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（一）项、有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格。原告诉请行政行为违法，应当确认行政行为违法。对于赔偿损失一节，虽原告不申请价格评估鉴定，酌定参照原告与被告签订的《征地补偿协议》中辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司的估价青苗（一次性）评估额131,400元。关于原告诉请的未播种四年的损失一节，因耕地未实际占用，原告仍可以播种，故对于造成的扩大损失，不予支持。关于大井与冷棚一节，其均为不动产，实物存在，对于损失缺乏证据，故不予支持。关于原告诉讼的利息一节，证据不足，不予支持。关于原告诉请的违约赔偿（惩罚性赔偿）一节，缺乏事实及法律依据，不予支持。根据《行政诉讼法》第十二条规定，原告要求追究相关人员法律责任的诉讼请求并不属于行政案件的审理范围，本院不予审理。原告将细河区政府列为被告不适宜，应列为第三人；原告将四合镇河西村民委员会列为被告不适宜，应列为第三人，故驳回原告对细河区政府及四合镇河西村民委员会的诉请。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（一）项，《中华人民共和国赔偿法》第四条、第十五条规定，判决：一、确认四合镇政府征地行政行为违法；二、被告四合镇政府于本判决发生法律效力后十日内向原告赔偿青苗（一次性）损失131,400元；三、驳回原告赵玉芳的其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告四合镇政府负担。 赵玉芳上诉请求为：对（2020）辽0911行初21号判决中第二项判决结果不服，请求：1．赔偿当事人地上未耕种造成的经营损失656,000元（2017—2020年）。2．经双方签字生效、第三方评估鉴定的附着物金额：300,150元（大棚、青苗、大井）。3．利息经赔偿金额及年限清算。4．违约赔偿（惩罚性赔偿）485,158元。赔偿总计金额1,465,308元（未加利息）。5．追究相关人员法律责任。事实与理由为：因阜新市城市发展需要，按照城市总体规划要求，市政府决定由细河区政府征用四合镇河西村村民承包的土地，用于城市建设。经细河区政府同意，保留失地农民村集体经济组织成员身份不变，待整村改造时参与河西村集体资产分配，经甲乙双方协商达成协议。本协议已经签订具有法律效力，双方必须严格履行，自签订之日起生效。现原审法院已确认四合镇政府征地违法，但给上诉人造成一切经济损失赔偿问题当事人不服提起上诉。上诉人于2019年3月8日提起诉讼，原审法院于2019年5月22日作出（2019）辽0911行初15号判决。上诉人不服，向本院提起上诉，本院未开庭，以（2019）辽09行终71号行政裁定，撤销原审法院（2019）辽0911行初15号判决，发回原审法院重审。原审法院依法另行组成合议庭，按中院裁定要求，依法通知细河区政府、四合镇政府、河西村委会参加诉讼，于2019年9月29日开庭审理，12月9日作出判决。上诉人不服又上诉到中院，中院第二次于2020年5月21日开庭审理，6月2日作出裁定，内容是再次撤销原审法院（2019）辽0911行初42号行政判决，发回原审法院再次重审。原审法院于2020年7月2日第三次立案，2020年7月3日冯法官在电话里告知当事人7月6日到法院向当事人释明几点要求，释明内容是：1．诉讼请求有没有变化。2．建议大棚做鉴定，青苗（韭菜）做鉴定。冯法官说但目前没有针对青苗鉴定这样的机构、让当事人自己找。也可提交有关部门例如物价局等可对青苗（韭菜）价作参考，区院在中院的指导下，让当事人提交一份因四合镇政府违法征地行为，给当事人造成的地上未耕种四年损失明细和附属物及钱数赔偿明细，让3日内交付，当事人于2020年7月9日递交了关于鉴定的情况说明（情况说明附后）和赔偿明细（附后）。原审法院于2020年7月31日开庭审理，又于2020年8月31日，法院党组委派主审法官冯国颖约见当事人，向当事人询问几个问题，并且让当事人提前准备了份4年来冷棚韭菜价格情况列表（冷棚情况列表附后），法院想了解的问题如下：有释明笔录（但当事人对释明笔录也有疑问，略有欠缺，详情可向当事人再次询问，原审法院对此也有录音录像）。在党委再次了解后，原审法院于2020年9月4日作出（2020）辽0911行初21号行政判决书。原审法院已确认四合镇政府行政违法，但在赔偿一项，不以事实为依据，法律为准绳，未对当事人作出公正的赔偿。现当事人向中院再次提起上诉。一、上诉人赵玉芳在这两年里向法院提交的证据：1．征地补偿协议一份（法院予以确认）。2．庭审笔录一页（四合镇工作人员代成在吴国和案庭审笔录中承认约定于2017年12月底发放补偿款,法院予以确认）。3．照片7张，证明因土地被征收，未耕种土地，被告行为造成的大棚、大井、青苗（韭菜）的直接经济损失，也可以证明从2017年到2020当下，当事人从未动过四合镇政府违法征收的涉案土地的事实证据（法院予以确认）。4．阜新市自然资源局出具的信息公开答复意见书：关于征收辽宁省阜新市细河区四合镇河西村三组水库地批复的申请，说明三组水库地没有批复，不具备政府征收的条件（证据已交给法院）。5．阜新市自然资源局信息答复书：关于细河区四合镇河西村国有土地地块位置、面积。说明因四合镇出具的河西村征收须知引出的政府违法征收状态等，也可以说明三组水库地和整个细河区违法征地状态（证据已交给法院）。6．农委出具的一份可以参考的韭菜价格。二、当事人让法院调查调取的证据：1．失地农民生活补助金明细（已调取）：说明四合镇政府、细河区政府已执行了辽政办发【2005】81号《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，说明如上诉人没交出土地，也不能执行这个政策，失地农民生活补助金的发放，意味着政府征地的完成。土地不在百姓手里（法院已调取确认）。2．当事人的《征地补偿协议档案》（法院已经调取）内容是照片9张；辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司致委托估价方函；评估鉴定的冷棚2250平方米，每平方米75元，价格168750元；大井2眼，价格24000元；双方签字认定的青苗（韭菜）2190平方米，每平方米60元，价格131400元；说明：行政机关在作出行政行为时依法评估鉴定的，经双方签字认定的附着物价格，是行政赔偿中直接经济损失的依据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中，要求法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审理，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面客观和公正的分析判断，确定证据材料和案件事实之间的关系，排除不具有关联性的证据材料，准确确定案件事实。四合镇政府提交了证据、依据，并不是细河区法院在判决书上写的未向本院提交证据依据。四合镇政府出具的证据依据是：（1）《细河区四合镇河西村征收补偿须知》，四合镇政府第一次审理答辩状有说明，其部分内容是：四合镇的签约行为是根据《细河区政府征收补偿须知》进行的，也出具了《细河区四合镇河西村征收补偿须知》（2）关于辽宁省电力纪要、辽宁省发改委和改革委员会文件。虽这两份证据与本案无关，但牵连并体现出细河区违法征地存在的诸多问题，落实实事的状态、态度以及隐藏的微妙问题。当事人对2020年9月4日判决书，有两段话需要说明如下：判决书第五页法院称：另，对损失价值限期提供书面鉴定申请原告在规定的期限内未提供书面鉴定申请，视为放弃权利。对这段话上诉人说明：上诉人在2020年7月9日递交的情况说明里，已予以详细说明，失地地上附着物及地上未耕种损失，未能提供书面鉴定申请的详细的客观原因（见附带的情况说明）。判决书第六页法院称：（1）对于赔偿损失一节，虽原告不申请价格评估鉴定，酌定参照原告与被告签订的《征地补偿协议》中辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司的估价青苗（一次性）评估额131400元。（2）关于原告诉请的未播种四年的损失一节，因耕地未实际占用，原告仍可以播种，故对于造成的扩大损失，不予支持。（3）关于大井与冷棚一节，其均为不动产，实物存在，对于损失缺乏证据，故不予支持。（4）关于原告诉讼的利息一节，证据不足不予支持。（5）关于原告诉请的违约赔偿（惩罚性赔偿）一节，缺乏事实及法律依据，故不予支持。上诉人分五点说明如下：第一、青苗补偿标准是在动迁政策规定范围内的明确补偿数额事项，不需经第三方评估鉴定，青苗补偿131400元是按照细河区政府征收补偿须知标准进行的，是经过双方认可的，未经过辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司第三方评估。细河区人民法院判决故意违背事实，枉法裁判。第二、自2017年4月30日，上诉人与四合镇政府签订征收补偿协议后，四合镇政府、细河区政府执行了相关文件规定，落实了失地农民生活补助金，并未解除征收补偿协议，四年来，被告一直按照相关文件给上诉人发放生活补助金（有失地农民补助金明细为证），因此，当事人土地及地上附着物仍在被告手中。对于四合镇政府占没占用耕地，上诉人作为普通的百姓管不着，合同已经签字生效应严格履行。当事人自2017年到2020年当下，也未曾动过涉案土地，现在耕地的情况有照片为证，法院也可以去地里调查现场取证。政府狡辩无用，造成四年的耕地未播种的经营损失必须赔偿给上诉人。作为细河区人民的法院、作为国家的司法人员在诸多的在案证据里，请您遵循法官职业道德，请用您的知识、您的经验、您的逻辑推理，您的权利依法审查核实、公平公正的维护百姓的合法权益，而不应处心积虑的多方面为难百姓。第三、四年来，大棚及地上附着物已面目全非，青苗己不复存在，当事人已无法正常从事经营农业生产，有照片为证，法院也可以到涉案地里确认。冷棚、大井在政府征地行政行为的过程中也有评估鉴定报告，有《征地补偿协议》档案为证，对于第三方评估鉴定的、双方签字认可的评估鉴定报告应作为赔偿依据。原审法院只是对青苗一项进行了酌情的赔偿判决，但是，造成的直接经济损失中大棚大井附着物及其他项并未作出公正合情合理合法的赔偿判决。第四、从签订协议之日起计算。第五、四合镇政府行政违法已被确认是事实。行政合同违约构成要件具备。行政违约本质上是行政违法，所以违约必须赔偿。《最高法关于行政诉讼法的司法解释》第四十七条、行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失价值无法认定的，应当由负有举证责任的方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等酌情确定赔偿数额。《合同法》第一百一十三条，当事人一方不履行合同义务或履行合用义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。对于因这次四合镇政府征地补偿协议案件和因这次违法征地所涉及的违法征地行为，依据《行政诉讼法》第六十六条规定：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送检察机关、该行政机关或者其上级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关，对违法违纪人员会有纪委、监委人员依法处理的。详细违法状态上诉人也在本院庭审和上诉状都有详细说明。行政诉讼法规定：原审人民法院对发回重审的案子作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。在不违反法定程序不浪费司法资源的情况下请中级人民法院以中级人民法院名义作出判决，当事人如果不服会继续申诉。 针对赵玉芳的上诉请求及理由，四合镇政府答辩意见为，赵玉芳的上诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。 细河区政府答辩意见为，区政府未收到过征用第三组土地的决定，也未委托四合镇政府实施相关土地的征收，对该征收征地行为不知情，也与第三人无关。原审法院对第三人细河区政府的判决事实认定清楚，适用法律正确。 四合镇政府上诉请求为：1．请求依法判令撤销细河区人民法院（2020）辽0911行初21号行政判决书第一项、第二项，改判驳回上诉人赵玉芳的诉讼请求。2．一、二审诉讼费由上诉人赵玉芳承担。理由如下：原审判决认定事实错误，判决失当，应予撤销。一、上诉人的征地行为系由于国家重点民生工程的需要，在包含赵玉芳在内的村民的要求下，为确保民生工程的顺利完成的无奈之举，主观上并无违法和不作为的主观愿望。二、上诉人赵玉芳的主张与上诉人征地行为并无因果关系。虽然双方签订了征收补偿协议，但由于被征收物的物权一直在上诉人赵玉芳手中，并没有因上诉人的行为给上诉人赵玉芳造成损失，上诉人赵玉芳放弃对被征收物的管护和使用，损失应由其个人承担。请求二审法院依法公正裁决。 赵玉芳答辩意见为：四合镇政府上诉称，第一，上诉人四合镇政府征地行为系由于国家重点民生工程的需要，在包含上诉人在内村民的要求下，为确保民生工程的顺利完成的无奈之举，主观上并无违法和不作为的主观愿望，可能就是主观上没有想违法，但没批复、没授权、没有遵循国家的法律法规，违法征地、滥用职权，逃脱不了法律制裁。四合镇政府称在包含赵玉芳在内的村民的要求下，没有证据。我没有要求镇政府征地，老百姓也没有要求征地。第二，四合镇政府称赵玉芳的主张与四合镇政府征地行为并无因果关系。本案已经是六次开庭，有因果关系，四合镇政府征地违法赔偿，我肯定追究相关人员法律责任。四合镇政府称虽然双方签订了征地补偿协议，但由于被征收物的物权一直在赵玉芳手中，故并没有因上诉人行为给赵玉芳造成损失，上诉人放弃对被征收物的管理和使用，损失应当由其承担。我作为当事人，我手里的证据有征地补偿协议、征地补偿协议档案、失地农民补助金明细、前后损失的照片等。四合镇政府称涉案土地没有交付，且上诉人继续耕种，但四合镇政府没有证据。政府不尊重法庭，不遵守国家的法律法规。 细河区政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人对第三人的上诉请求。 本院经二审查明的事实与原审相一致，本庭予以确认采信。 又经本院庭审核对，上诉人四合镇政府在原审庭审中出示的证据材料为，辽宁省发改委【2009】514号项目批复、220千伏阿金输变电工程审查纪要、2020年7月27日录像光盘。证明这是一项民生工程，光盘证明涉案土地政府没有接收，造成损失责任不在政府，证明因果关系。原审庭审虽对上述证据材料进行了质证，但判决中未列举及认证，对此，本院二审庭审亦组织各方当事人进行了质证。上诉人赵玉芳发表质证意见为：该证据不能证明征地行为不违法，光盘只能证明这是土地，不能证明镇政府没有接收这块地，也不能证明没有给我造成损失。第三人细河区政府对四合镇政府出示的证据材料无意见。本院对上诉人四合镇政府提供的上述证据认为，对辽宁省发改委【2009】514号项目批复、220千伏阿金输变电工程审查纪要的真实性予以确认，但不能证明其行政行为的合法性。对录像光盘，因上诉人赵玉芳持有异议，本院不予确认采信。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，征收土地由县级以上地方人民政府组织实施。本案中四合镇政府在未经上级政府授权及委托，与赵玉芳签订征地补偿协议，四合镇政府不具有签订征地补偿协议的主体资格。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第一款第（一）项的规定，确认四合镇政府行政行为违法并无不当，本院予以支持。关于原判由四合镇赔偿赵玉芳的青苗损失131400元，判决适当，本院亦予以采纳。但原审认定酌定参照原告与被告签订的《征地补偿协议》中辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司的估价青苗（一次性）评估额131400元，经本院审理查明，且经庭审中确认，该数额系经过双方认可，但未经过辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司第三方评估。对此，本院予以纠正。关于原审判决中称四合镇政府未向原审法院提交证据、依据的表述错误，且判决中对四合镇政府出示的证据材料未列举、未认证，对此本院一并予以纠正。关于上诉人赵玉芳所提四年未播种的损失原判未予支持，对此本院认为原审判决适当，本院予以采纳。关于上诉人赵玉芳上诉所提请求赔偿附属物中的大井与冷棚损失，关于大井及冷棚，从原审中赵玉芳所提供的照片，大井应为完好，未被填埋。冷棚，实物存在，故原审对此项赔偿请求亦未予支持，本院予以认可。关于上诉人赵玉芳所提其他赔偿请求，因证据不足，缺乏事实及法律依据，原审不予支持并无不当。关于上诉人赵玉芳所提请求追究相关人员法律责任的请求，因该项请求确不属行政案件审理范围，原审不予审理正确。关于四合镇政府上诉所提请求，因无事实及法律根据，本院不予支持。 综上所述，上诉人赵玉芳、上诉人四合镇政府的上诉请求及理由，经查均无法律及事实根据，本院无法予以支持。原审判决认定事实清楚，处理结果适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人赵玉芳、上诉人四合镇政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 高 杰 审判员 焦海龙 审判员 马 英 二〇二〇年十二月二日 书记员 叶 怡