河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初912号原告李合法，男，1952年12月9日出生，汉族。委托代理人李蓓，女，1989年2月27日出生，汉族。委托代理人郑建伟，重庆浩邦律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人张晓飞，该单位工作人员。委托代理人杨玉洁，河南文中律师事务所律师。被告郑州市中原区城市管理局。法定代表人周岭，局长。委托代理人刘梦琳，该单位工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。原告李合法因诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、郑州市中原区城市管理局（以下简称中原区城管局）、郑州市中原区西流湖街道办事处（以下简称西流湖办事处，后原告当庭放弃对被告西流湖办事处的起诉）侵占耕地行为违法一案，于2020年8月11日向本院提起行政诉讼。同日本院立案后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉手续。本院依法组成合议庭，于2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告李合法的委托代理人李蓓、郑建伟，被告中原区政府的委托代理人张晓飞、杨玉洁，被告中原区城管局的委托代理人刘梦琳、郭妹欣，到庭参加诉讼。原告向本院提出诉讼请求：判决确认被告侵占原告位于中原区原西流湖办事处辖区常庄村临近陇海西路与创文路的耕地和荒地行为违法（当庭原告放弃对侵占荒地行为违法的诉讼主张）。事实及理由：原告位于中原区原西流湖办事处辖区常庄村临近陇海西路与创文路的耕地1.26亩和荒地0.3亩，地上种植有各种果树和林木，2017年12月前后，拆迁期间，不明身份的人员用垃圾土覆盖土地上的树木财物，原告多次找上级部门反映，并且报警，在还没有得到解决时候，却再次遭到毁坏。在（2019）豫0102行初459号案件起诉过程中，原告原本起诉的是西流湖街道办事处，但是中原区人民法院立案庭工作人员强迫原告将被告改为莲湖街道办事处（该案起诉状中有叙明），在案件审理过程中，原告申请律师调查令，才从郑州市须水分局的调查材料中获悉，在没有任何手续的情况下，2019年郑州市中原区市政局受中原区政府的委托将原告的土地上种植了草坪。中原区人民法院一审裁定驳回了原告（2019）豫0102行初459号案对莲湖街道办事处的起诉，二审法院案号（2020）豫01行终223号案维持了一审裁定，并明确原告起诉莲湖街道办事处没有事实依据。原告只有根据（2019）豫0102行初459号查明的案件事实，提起新的诉讼。原告认为，被告无任何手续侵占原告位于中原区原西流湖办事处辖区常庄村的耕地和荒地1.56亩用于种植草坪行为违法，请求判决被告立即停止侵害，将原告的土地恢复原状。被告中原区政府答辩称：被答辩人请求确认答辩人侵占其土地的行政行为违法，无任何事实和法律依据。1．为推进和规范城中村改造工作，完善城市市政和公共基础设施，改善居住环境，提升城市品质，中原区常庄行政村于2014年9月9日进行拆迁安置补偿，该拆迁安置补偿依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕127号）和相关法律、法规及政策进行。拆迁范围：常庄村集体和国有土地上的所有村（居）民住宅、集体办公用房、经济实体用房、公共设施用房及其他附属物。2．被答辩人所称的位于中原区原西流湖办事处辖区常庄村临近陇海西路与创文路的耕地属于常庄村的集体土地，在改造范围内。但由于被答辩人与本村村民宋合琴之间在该块土地上两家存在租赁经济纠纷，就土地上的附属物补偿款双方一直未达成一直意见，拆迁指挥部将该土地上的附属物补偿款转至常庄村村民委员会的账户上。3．被答辩人主张答辩人“侵占被答辩人的土地”本身不符合法律关于土地征用的规定。就土地征用的行政行为本身而言，因土地并不属于被答辩人个人所有，而系村集体所有，即使征用土地，行政机关也并不与村民个人或者土地承包人发生法律关系，而系和村集体发生法律关系。为此，被答辩人起诉答辩人侵占被上诉人的土地本身存在错误，不符合法律规定，应予以驳回。4．被答辩人诉状中所说0.3亩荒地，从被答辩人提交的证据中其无法证明所谓0.3亩与被答辩人有任何关联性，也无法证明该块荒地的存在。因此，被答辩人主张0.3亩荒地无任何事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告中原区城管局答辩称：一、本案答辩人与被答辩人之间的纠纷是民事侵权纠纷，不属于行政机关履行行政行为引起的纠纷，不属于郑州市中级人民法院行政审判庭审理的范围。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条第二款规定前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政行为，是指行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的概念包括以下几层含义：1．行政行为是行政主体所为的行为。2．行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。3．行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的特征是：1．行政行为是执行法律的行为。2．行政行为具有一定的裁量性。3．行政主体在实施行政行为时具有单方意志性。4．行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。5．行政行为以无偿为原则，以有偿为例外。就被答辩人的诉请来说，被答辩人认为未经被答辩人同意被告不得在被答辩人的土地上种植草坪，这显然不符合行政行为的概念和特征，这属于民事法律关系中的侵权行为。从内容上来看，在土地上种植草坪美化环境的行为，属于政府的基本的公共服务职能，不是对社会经济管理职能。所以诉讼的基础事实侵占土地种植草坪，不是行政机关的行政行为，双方的争议属于民事争议，不属于郑州市中级人民法院行政庭审理的范围。二、本案与答辩人郑州市中原区城市管理局没有法律关系。将原郑州市中原区城市管理执法局和原郑州市中原区城市管理行政执法局合并更名为郑州市中原区城市管理局，答辩人的前身及现在从来没有“中原区市政局”机构，所以2019年8月12日中原区常庄村拆迁安置工作指挥部出具的情况说明中的“中原区市政局”与本案答辩人没有关系。三、2019年郑州市举行民族运动会期间涉案土地上没有被答辩人所述的附属物。2019年3月8日和2019年5月15日无人机航拍：陇海西路以北、儿童福利院以东、创文路以西、博物馆以南地块无人机航拍视频显示，在郑州举办民族运动会之前涉案土地上并没有被答辩人所述的种植有各种果树和树木。被答辩人所述与事实不符。四、侵占涉案土地相关事宜，相关单位已经足额予以赔偿，由于本案被答辩人李合法与案外人宋合琴有经济纠纷，至今涉案赔偿款仍然在郑州市中原区莲湖街道常庄村民委员会的账户上。待李合法和案外人宋合琴双方充分协商或者持有生效的法律文书后，可直接从该村委会领走赔偿款。五、责任主体不明，本案原告起诉的是三个被告。涉案土地已经补偿到位，该土地已经收为村集体所有，原告诉讼主体不适格。本案与郑州市中原区城市管理局没有法律关系，被告诉讼主体不适格。本案是由于案外人宋合琴与李合法之间有民事纠纷，该补偿款已经在村委会的账户上，双方达成协议以后或者是向人民法院提起诉讼，可以拿到有效的判决书，可以向村委会直接领取补偿款。本院认为：本案原告所诉侵占原告耕地的行为为“在没有任何手续的情况下，2019年郑州市中原区市政局受中原区政府的委托将原告的土地上种植了草坪”，该行为属于事实行为，依法属于行政诉讼的受案范围，且原告主张的涉案土地系其承包耕地，原告也有权提起本案行政诉讼。原告主张被告中原区政府和中原区城管局均是其所诉行为的适格被告。但是据原告提交的2019年1月15日公安机关的接警证明、郑州市人民政府及郑州市中原区人民政府的相关政府信息公开答复书，以及被告中原区政府的相关证据，原告主张的涉案土地目前并未被依法征收，仅是从2014年9月开始进行了中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁。原告提供的2019年8月12日中原区常庄村拆迁安置工作指挥部向公安机关出具的《情况说明》中称，原告反映的承包地2010年10月租给了本组村民宋合琴，因两人存在承包纠纷，2014年拆迁普查时该土地上附属物未进行普查（当时的动迁组也未将该情况上报指挥部），后因四大中心建设，该宗土地上被倾倒了大量的土方（因现场施工单位较多无法进行核实倾倒单位）。今年以来因少数民族运动会的召开，中原区市政局对该区域进行了绿化等。庭审中，被告中原区政府和中原区城管局均主张涉案四大中心建设项目、少数民族运动会绿化项目等是郑州市人民政府的项目，均不是由其负责，其也没有实施建设或绿化项目，中原区政府没有向中原区城管局下达实施绿化的书面或头口指令或者委托，中原区城管局也没有收到中原区政府就此下达的书面或头口指令或者委托，均否认其是本案的适格被告。对此本院认为，本案原告明确诉的是2019年在其涉案耕地上种植了草坪的行为。据被告中原区城管局提交的2019年3月8日及2019年5月15日涉案地块现场照片显示该时间点尚未种植草坪。据被告中原区政府提交的2019年7月21日郑州市公安局须水分局对宋合琴的询问笔录中宋合琴称“（地面上的附属物和地亩）都是已经核算过的。就是钱在村委会放着，他（李合法）不给我钱，我就不让发给他”“（那地）四个中心工地占用了”“在福利院东边一点。现在已经变成草坪了，绿化了。”庭后原告向本院提交了郑州市公安局须水分局对原告2019年7月21日控告“2019.7.21郑州市中原区须水公安分局李蓓财物被故意毁坏案”经审查认为“没有犯罪事实发生”的郑公须（治）不立字〔2019〕10012号《不予立案通知书》（2019年8月17日作出）。结合2019年在郑州市举办全国少数民族运动会的时间为2019年9月8日至16日，以及被告中原区城管局提供的涉案地块当时的现场照片，推测涉案土地被种植草坪绿化的大概时间为2019年5月中旬至7月中旬。被告中原区城管局提交的《郑州市中原区机构编制委员会关于郑州市中原区城市执法体制改革》（中原编〔2018〕4号）“四、主要职责”中载明“（四）负责组织城市园林绿化政府投资项目的建设实施工作；负责组织、实施区管园林绿化项目的日常管理养护工作；负责辖区园林绿化项目建设协调、指导和管理工作，组织全区园林绿化项目争先创优创建工作。”结合我国行政管理事务的属地管理、属地负责原则，结合中原区常庄村拆迁安置工作指挥部向公安机关出具的《情况说明》中称“今年以来因少数民族运动会的召开，中原区市政局对该区域进行了绿化”，本院认定被告郑州市中原区城市管理局系对其辖区内的涉案土地进行绿化的责任主体，系本案的适格被告。本案中原告主张的并非征收违法或者涉及原告耕地的常庄村棚户区（城中村）改造拆迁违法，或者损毁原告地上附着物的行为违法，原告称其耕地上的附属物也非因常庄村棚户区（城中村）改造拆迁而被损毁或土地被清表，故中原区政府不是本案的适格被告。而以郑州市中原区城市管理局为被告的案件，依法不属于中级人民法院的管辖范围，故本案应当移送有管辖权的基层人民法院审理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，裁定如下：本案移送河南省郑州市中原区人民法院审理。审判长  魏丽平审判员  张志立审判员  张 启二〇二〇年十二月二日法官助理张蕾书记员王子姣