江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终545号上诉人（原审原告）：谢小华，女，1987年3月20日出生，汉族，住赣州市章贡区。被上诉人（原审被告）：宁都县卫生健康委员会，住所地：宁都县梅江镇环西北路**。法定代表人：刘家辉，该委主任。出庭应诉负责人：黄志明，分管妇幼保健计划生育服务等。委托代理人：沙君凌，江西橙都律师事务所律师。委托代理人：钟玉金，江西橙都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赣州市卫生健康委员会，，住所地：赣州市章贡区兴国路**法定代表人：刘春文，该委主任。委托代理人：卢宁生，男，1965年8月11日生，汉族，系该委工作人员。委托代理人：马永丰，江西南芳律师事务所律师。原审第三人：宁都县人民医院，住，住所地：宁都县梅江镇高坑村王家舍/div>法定代表人：黄勇坚，该院院长。委托代理人：罗超，男，1989年8月2日生，汉族，系该院医务科职工。委托代理人：蔡赟，江西翠微律师事务所律师。上诉人谢小华因投诉回复及行政复议一案，不服宁都县人民法院（2020）赣0730行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2017年12月30日凌晨，原告谢小华因足月破水临产入住第三人宁都县人民医院，于当晚肩难产顺娩一女婴，女婴出现多种损害急转至第三人宁都县人民医院NICU科抢救，2018年1月1日原告本人出院，2018年1月8日女婴出院。2019年12月26日，原告谢小华向被告宁都县卫健委邮寄了《宁都县人民医院违法违规的投诉书》和《宁都县人民医院违法违规的举报信》，要求被告宁都县卫健委就第三人及其医务人员在为原告诊疗过程中违法违规行为进行查处，并对不良执业行为记分。被告宁都县卫健委收到投诉后，依照《国务院信访条例》的规定进行调查，于2020年3月27日作出《关于谢小华投诉宁都县人民医院违法违规情况的调查回复》，并将该《调查回复》邮寄给了原告。该回复认定：原告投诉的事项，经调查核实，县人民医院及相关当事人均无违法违规行为。作出处理意见：1.无证据予以立案处理。2.护士执行临时医嘱存有疏忽大意，误将已执行的检查项目错点为已拒绝或未被执行。责成宁都县人民医院进行整改，对当事人进行批评教育。原告谢小华对该《调查回复》不服，于2020年4月23日向被告赣州市卫健委申请行政复议，赣州市卫健委于2020年4月27日立案受理，经复议，认为被告宁都县卫健委通过非邮政企业向原告寄递国家机关公文，程序违法，但原告已实际收到该文书，撤销被告宁都县卫健委所作出的行政行为无实际意义；被告宁都县卫健委已对病历资料及其他相关诊疗情况调查核实，针对原告的投诉内容分类进行了回复。故于2020年6月24日作出赣市卫健复决字（2020）2号行政复议决定书，并送达给了原告。原告谢小华对该复议决定不服，向法院提起行政诉讼，提出上述诉讼请求。另：被告宁都县卫健委未提交“被告电话通知原告领取《两个答复》的电话录音”；被告宁都县卫健委作出的《关于谢小华投诉宁都县人民医院违法违规情况的调查回复》中认定“医疗纠纷发生后医患双方均向原县卫计委报告了此事，县卫计委及时派出医政股人员到实地调查调解”的事实也未向法庭提供证据。原审法院认为，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《医疗机构管理条例实施细则》第六十八条规定，县级以上卫生计生行政部门设立医疗机构监督管理办公室。第六十九条规定，医疗机构监督管理办公室的职责（四）：负责接待、办理群众对医疗机构的投诉。依据上述规定，原告认为其在接受第三人服务时，第三人存有违法、违规的行为，享有投诉请求权。被告宁都县卫健委是县级卫生行政机关，具有对医疗活动的监督管理职责，对原告对第三人的投诉依法处理是其应承担的职责。行政机关处理投诉的方式应根据投诉的事项来决定。本案原告投诉第三人及第三人的工作人员存有违法、违规行为，要求查处，该事项是涉及行政执法职权的投诉。行政执法是一种依职权的行政行为，必须按照法定程序、依法定事由方可启动，且必须严格在法律规定的授权范围内进行。对于原告提出的涉及行政执法职权的投诉事项，被告宁都县卫健委理应依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定及《卫生行政处罚程序》（原卫生部令第53号）中规定的管辖、受理、立案、调查取证等程序并综合考虑期限等因素审慎地履行相应职责，而其依据《国务院信访条例》的相关规定，进行了调查与处理，显然该行政执法程序违法。被告宁都县卫健委在收到原告的投诉后，应根据《卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条的规定，及时受理并做好记录，并在七日内做好立案前的审查，决定是否立案，而不是待调查终结后，决定是否立案。被告宁都县卫健委在经调查后，按其认定第三人“无违法违规行为”的情况下，作出不予立案的处理意见，也与《卫生行政处罚程序》第二十五条第（三）项“违法事实不能成立的，依法提出不予卫生行政处罚的意见”的规定相悖，处理意见不妥。另，被告宁都县卫健委认定第三人的医生、护士具有相应资质的问题，也仅是依据医生、护士的陈述，而未审查相关资质证书或备案登记，证据不充分；认定“医疗纠纷发生后医患双方均向原县卫计委报告了此事，县卫计委及时派出医政股人员到实地调查调解”的事实，也未提供任何证据予以佐证。综上，被告宁都县卫健委的调查过程与《中华人民共和国行政处罚法》及《卫生行政处罚程序》的相关规定不符，程序违法，其认定“医生、护士”资质的事实，证据不充分；对“上报医疗质量安全事件”的事实认定，无证据予以证明，且处理意见不妥，故其作出的《关于谢小华投诉宁都县人民医院违法违规情况的调查回复》依法应予撤销。基于原行政行为被撤销，被告赣州市卫健委的复议决定应一并撤销。因此，原告的诉请理由成立，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销宁都县卫生健康委员会作出的《关于谢小华投诉宁都县人民医院违法违规情况的调查回复》；二、撤销赣州市卫生健康委员会作出的赣市卫健复决字（2020）2号行政复议决定；三、限被告宁都县卫生健康委员会在本判决生效后100天内对原告谢小华的投诉事项重新作出书面答复。案件受理费50元，由被告宁都县卫生健康委员会负担。上诉人谢小华向本院提起上诉，要求：1.撤销一审判决书，对事实重新认定后并改判；2.本案所有诉讼费由两被上诉人承担。主要事实与理由：一、一审不顾原告关于被告2无负责人或工作人员、仅由律师代理出庭的异议，未审查被告出庭人员是否符合法律规定。《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相庳的工作人员出庭。”被告2仅由律师代理出庭，出庭人员不合法。二、一审未对两被告未提供被诉具体行为所依据的规范性文件作出阐述和认定。根据《行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，被告有责任提供作出该行政行为所依据的规范性文件，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为所依据的规范性文件，并提出答辩状。但直至本案证据交换时，两被告均未提交任何规范性文件，答辩状也未提及作出行政行为的法律依据，一审对此应认定而未认定，却在开庭中让两被告声明作出被诉具体行政行为的权利来源，为两被告修补该漏洞。三、一审未全面审查证据材料，遗漏对被告2提交的第二组证据的阐述。《行政诉讼法》第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”原告当庭要求播放被告2提交的伍张录音光盘，以核实证据内容并发表质证意见，均被一审审判长直接拒绝，仅收走原告书面材料，直接跳过对被告2的虚假证据进行公开审理调查。被告2提交的五张录音光盘，拟证明被告1有通知原告配合调查而原告不配合，但一审未依照质证程序当庭播放光盘内容，仅在庭后由书记员、被告2及原告到广告店复制光盘时播放，确定光盘内容实际是第三人违法违规录像视频，而非原告拒绝配合的录音，被告2为包庇下级部门，故意向法庭提交虚假证据诬陷原告，应当根据《行政诉讼法》第五十九条第一款第（二）项、第二款规定，对被告2负责人及代理人依法处理并提出司法建议。四、一审未认定被告1答复“助产士何棋珍在温会兰医生的指导且配合下进行接生”事实不清。根据被告1提交的第三人病历证据、原告提交的第三人给县市场监督管理局的说明，均显示第三人仅安排了助产士给产妇接产、多份病历载明接生人是“何棋珍”，并没有温会兰医生在场给原告接产的记录。清晰呈现了第三人仅安排何棋珍独立给原告难产接产，原告投诉事实清楚，一审遗漏原告证据未认证，对该事实未予以阐述和认定。五、一审未认定被告1答复“被投诉人不存在安排无相应资质的人员超范围行为的行为”事实不清。原告投诉时提交的《谢小华之婴临时医嘱》，显示温会兰对新生儿实施了“气管插管”等行为，而温会兰执业范围是妇产科专业，不具有儿科执业资质，根据《执业医师法》第十四条第一款、《医疗机构管理条例》第二十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款的规定，温会兰给新生儿实施的诊疗行为属于超执业范围行医，原告投诉事实清楚，一审遗漏该事实未予以审查、阐述和认定。六、一审未认定原告投诉第三人病历存在不合法修改、后补的行为是否有事实依据。原告因客观原因，要求第三人提供电子病历系统后台痕迹遭到拒绝，从初步证据能显示第三人对病历有违法违规，故在向被告1投诉同时提供了第三人有电子病历后台痕迹的重大线索，但被告1故意无视该线索，未全面调查核实。无奈之下，原告在另一案中申请法院调取第三人电子病历系统后台痕迹，该痕迹清晰地呈现了第三人在制作原告住院病历的创建时间、修改时间、打印时间，能够证明原告投诉事项有客观的事实。一审中，原告也提供了电子病历截图等证据，均被一审隐匿未予阐述。七、一审未依照法定程序，准许当事人进行辩论和发表最后陈述意见。《行政诉讼法》第十条规定：“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”一审结束前，原告多次提出有辩论和陈述意见，以便于法庭清晰了解第三人具体违法违规和两被告不合法行为，均被拒绝不予理会。八、一审在第三项判决被告1在判决生效后100天内作出答复，明显不合理，应当改判。《行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织中请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原告申请被告1履行法定职责查处医疗卫生违法违规事项的最后答复期限，目前没有明确规定，应当遵循合理期限，以及参照其他规定，应确定为判决生效后60日内作出答复。综上所述，一审判决有遗漏证据、遗漏认定事实、第三项判决不合理，依法应当予以纠正并改判。被上诉人宁都县卫生健康委员会答辩意见，根据被答辩人的投诉和举报，答辩人委托宁都县卫生计生综合监督执法局依法对所投诉和举报的内容一一予以了调查核实，根据被答辩人提供的证据和线索进行了人员确认、调取相关病例记录、询问相关涉案人员，在全面、充分、客观调查取证的基础上对申请人的投诉书和举报信中指出的问题分别作出了详尽的回复，办案人员在调查案件、收集证据、认定事实中都是坚持实事求是，全面、客观、公正执法。针对被答辩人提供的证据无法证实第三人存在伪造、篡改、销毁病历的行为，在答辩人调查过程中也未发现第三人存在上述行为。被答辩人谢小华在一审中提交民事诉讼案件中《湖北诚实计算机司法鉴定所司法鉴定意见书》，该鉴定意见：“谢小华及谢小华之女游靖雯在宁都县人民医院住院期间的电子病历系统数据库的病历数据有多处修改和新增的情况，该电子病历数据不真实、不完整”。答辩人认为该份司法鉴定意见书无法认定第三人存在伪造、篡改、销毁病历的行为。理由：根据2018年12月7日国家卫健委医政医管局发布《关于印发电子病历系统应用水平分级评价管理办法（试行）及评价标准（试行）的通知》的明确规定两时间点的规定：“到2019年，所有三级医院要达到分级评价3级以上；到2020年，所有三级医院要达到分级评价4级以上，二级医院要达到分组评价3级以上。”及2020年9月11日赣州市卫生健康委员会科（室）便函《转发省卫健委关于做好2020年电子病历系统应用水平级评价数据报送工作的通知》内容，谢小华及谢小华之女游靖雯于2017年12月在宁都县人民医院首次住院，此时宁都县人民医院根本没有创建电子病历系统。故该司法鉴定意见书取材时间不符合事实和法律的规定。答辩人自接到被答辩人的投诉与举报，依法履行职责，将被答辩人投诉的事项一一进行了调查核实，并做好了相关的记录。针对第三人存在错误的地方，答辩人也在给被答辩人中的回复中也提出了，并责令其整改。针对被答辩人谢小华向我单位投诉的第三人违法违规操作的事实，结合被答辩人提供的线索以及经过答辩人一的调查，无法证明第三人宁都县人民医院存在违法违规行为。答辩人对所作的具体行政行为的法律依据及其证据目录已经向一审法院提供。综上所述，答辩人作为县级卫生行政机关，在履行职责过程中，坚持以事实为依据，全面客观调查被答辩人所投诉事项，并不存在包庇任何一方的行为。被上诉人赣州市卫生健康委员会答辩意见，一、答辩人一审时已派员到庭，虽仅有律师代理人参加诉讼，但不影响行政案件争议解决。答辩人在一审开庭前巳和一审法院沟通，除律师代理人外是否需要派员参加诉讼，一审法院明确告知具体行政行为做出机关与复议机关属于同一系统的，可任意由体行政行为做出机关与或复议机关一方委派代表参加诉讼即可，且当庭两级机关人员均到庭，但仅有宁都县卫健委派代表参加诉讼。答辩人认为依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，被诉行政机关负责人出庭应诉是我国的一种基本行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽有法定义务参与行政诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。设立该制度的基本立法本意是，被诉行政机关负责人通过出庭应诉，参与行政诉讼活动，直接面对公民、法人或其他组织，了解本行政机关的执法情况，有效解决行政争议，有利于全面推进依法行政，加强法治政府建设。对于本案答辩人复议维持，作为复议机关负责人或相关工作人员未直接出庭，不影响争议解决。二、上诉人主张答辩人提交虚假证据诬陷上诉人与事实不符。答辩人一审提交证据为宁都县卫健委在具体行政行为时与上诉人沟通的通话记录，因存储光盘标记不明导致错误提交到法院，答辩人提交录音资料事实存在，不存在诬陷事实。原审第三人宁都县人民医院陈述意见，第一，服从一审法院判决，积极配合相关部门调查工作。第二，上诉人入院时第三人医院尚未实施电子就医，第三，医务人员的相应资质在一审已经提交质证，同时在宁都县卫健委也有相应备案。二审期间，被上诉人宁都县卫生健康委员会提交法定代表人身份证明及统一社会代码证明，证明被上诉人的主体资格。针对上诉人在上诉状中说到没有告知下达通知义务，在这个时候她已经申请了病历封存，被上诉人宁都卫健委已经给第三人下达了医疗纠纷处理程序的告知书，被上诉人已经履行了告知义务。上诉人的丈夫已经签收了。上诉人主要质证意见，该组证据形成于2018年3月，不属于新证据，不予认可，且没有原件，不具有证据效力。本院经审查认为，即使被上诉人宁都县卫健委制作了《医疗纠纷处理程序告知书》以及相应的询问笔录，但是也不能证明其作出案涉答复符合“先立案、后调查”的法定程序，本院不予采信。被上诉人赣州市卫生健康委员会二审提交上诉人提到的当时宁都县卫健委通知上诉人协助调查的通话记录，因为一审的时候光盘比较多，提交错了，现在重新提交。上诉人质证主要意见，该光盘在一审举证期限内未提交，证据已失权，并且也没有原件，不具有证据效力。本院经审查认为，该证据不足以证明宁都县卫健委作出案涉答复符合“先立案、后调查”的法定程序，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，上诉人投诉原审第三人及其工作人员存有违法、违规行为，并要求作出相应的行政处罚决定。对于上诉人提出的投诉事项，被上诉人宁都县卫健委应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定及《卫生行政处罚程序》（原卫生部令第53号）中规定的管辖、受理、立案、调查取证等程序履行相应的调查与处理职责，而不是在上诉人首次投诉之后，按照信访件进行处理并进行答复，被上诉人没有履行其行政执法的法定职责。根据《卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条的规定，被上诉人宁都县卫健委在收到上诉人的投诉后，应及时受理并做好记录，并在七日内做好立案前的审查，决定是否立案，而不是待调查终结后，决定是否立案，被上诉人作出答复程序违法。并且，被上诉人宁都县卫健委认定原审第三人“无违法违规行为”的情况下，作出不予立案的处理意见，也违反了《卫生行政处罚程序》第二十五条第（三）项“违法事实不能成立的，依法提出不予卫生行政处罚的意见”的规定，处理结果不当。综上，被上诉人宁都县卫健委作出的《关于谢小华投诉宁都县人民医院违法违规情况的调查回复》及被上诉人赣州市卫生健康委员会作出的赣市卫健复决字（2020）2号《行政复议决定书》应予撤销，并由上诉人宁都县卫健委重新作出书面答复，原审判决结果正确，本院依法予以维持。关于本案涉及的原审第三人宁都县人民医院是否存在违法违规的事实，应由被上诉人宁都县卫健委重新调查后，依法进行认定。原审判决中没有认定“助产士何棋珍在温会兰医生的指导且配合下进行接生”“被投诉人不存在安排无相应资质的人员超范围行为的行为”事实不清，并不影响本案的审理。关于行政机关负责人出庭应诉的问题。被上诉人赣州市卫生健康委员会在原审中没有行政机关负责人出庭应诉，也没有提供行政机关负责人不能出庭的情况说明。被上诉人赣州市卫生健康委员会在原审中提供的证据2即通话录音光盘，也因工作失误，提交错误。被上诉人赣州市卫生健康委员会对出庭应诉工作不予重视，希望在今后工作中予以改进。但是，被上诉人赣州市卫生健康委员会在原审中已经委托了代理律师出庭应诉，出庭人员没有违反法律规定。关于原审法院审判程序是否合法的问题。根据原审法院庭审笔录记载，在法庭调查结束后，即结束了庭审。但是，上诉人同时在庭审笔录上注明庭后提交补充意见以及陈述书等。庭后，上诉人也向原审法院提供了书面的补充意见、质证意见、陈述书。原审法院并未限制或者剥夺其享有的辩论和陈述的权利，审判程序没有违反法律规定。关于原审判决100天履行期限是否合理的问题。根据《卫生行政处罚程序》第十五条规定，卫生行政机关受理的案件符合条件的，应当在七日内立案。第二十九条规定，卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。据此，原审法院判决被上诉人宁都县卫健委生效后100天重新作出书面答复，并无不当，具有法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢小华负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十二月二日书记员  黄 婷