安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行终119号 上诉人（一审原告）怀远县白莲坡食品有限公司，住所地安徽省怀远县白莲坡镇白莲坡村，统一社会信用代码9134032158889522XM。 法定代表人邹兴四，该公司经理。 委托代理人潘绍田，怀远县包集镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）怀远县市场监督管理局，住所地安徽省怀远县榴城镇榴城路**。 法定代表人刘琦，局长。 出庭负责人常化春，怀远县市场监督管理局党委委员。 委托代理人焦胜军，怀远县市场监督管理局工作人员。 委托代理人张朝徐，安徽皖成律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住，住所地安徽省怀远县榴城镇禹都大道**/div> 法定代表人潘明生，县长。 委托代理人宋早军，怀远县司法局工作人员。 上诉人怀远县白莲坡食品有限公司（以下简称白莲坡食品公司）因诉被上诉人怀远县市场监督管理局（以下简称县市场监督局）、怀远县人民政府（以下简称县政府）要求撤销行政处罚决定、行政复议决定一案，不服安徽省怀远县人民法院（2020）皖0321行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人白莲坡食品公司的委托代理人潘绍田，被上诉人县市场监管局的出庭负责人常化春、委托代理人张朝徐，县政府的委托代理人宋早军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年11月6日，被告县市场监督局执法人员对原告白莲坡食品公司进行检查，检查发现原告正在从事糯米粉加工生产，现场有正在使用一台标称江苏四方锅炉有限公司生产的型号为ＤＺＬ2-1.0-ＡＩＩ的承压蒸汽锅炉用于烘干作业。因原告现场提供不出该台锅炉的检验合格手续，经查该台锅炉使用登记证编号为锅皖Ｃ×××××；注册代码11203403002007100005；该台锅炉检验日期2011年1月4日，下次检验日期2013年1月3日；按照安全技术规范锅炉的定期检验周期规定外部检验每年进行一次，内部检验一般每2年进行一次。而该台锅炉未经定期检验，且超过安全技术规范规定的使用年限2年以上，被告县市场监督局向原告下达了（怀）市监管特令〔2019〕第33号《特种设备安全监察指令书》，责令其立即停止使用未经检验合格的特种设备。2019年11月7日，县市场监督局执法人员对原告使用锅炉情况进行复查，发现原告依旧在使用，仍提供不出该台锅炉的检验合格报告，被告县市场监督局对原告使用的该台承压蒸汽锅炉采取了查封的行政强制措施，并报批后立案调查。因原告正在使用的该台锅炉，存在安全隐患。2019年11月11日、11月20日、12月6日，被告县市场监督局执法人员又进行3次复查，发现原告仍在继续使用。2019年12月16日，县市场监督局向怀远县安全生产委员会递交了原告使用存在严重安全隐患锅炉的报告，怀远县安全生产委员会办公室下发了怀安办〔2019〕74号《关于对白莲坡镇重大安全生产隐患挂牌督办的通知》，要求怀远县白莲坡镇人民政府牵头，联合怀远县市场监督管理局、县公安局、县供电公司督促该企业严格履行安全生产主体责任，确保消除隐患。2020年1月4日，怀远县白莲坡镇人民政府牵头，联合怀远县市场监督管理局、县公安局、县供电公司对原告采取了断电的措施，迫使其锅炉停止运行，才消除了安全隐患。2020年1月21日，被告县市场监督管理局作出怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定，责令白莲坡食品公司停止使用该台特种设备承压蒸汽锅炉，并对其做出罚款15万元的行政处罚。 原告对被告县市场监督管理局作出的怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定不服，于2020年3月23日向怀远县人民政府提出行政复议申请，要求撤销县市场监督局怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定。2020年5月13日，怀远县人民政府作出怀政复〔2020〕3号行政复议决定，维持县市场监督局于2020年1月21日作出的怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书的具体行政行为。为此，原告起诉来院。 一审法院认为，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条第三款“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用。”之规定，特种设备必须定期检验。本案中，原告使用的特种设备承压蒸汽锅炉，在多年未按期进行正常检验检测的情况下，仍然继续使用，存在安全隐患，且在被告县市场监督局通知停止使用后及采取查封措施后仍继续使用，直至被采取断电措施迫使锅炉停止运行，其行为应认定为严重违法。被告县市场监督局于2020年1月21日作出的怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，量罚适当。原告辩称锅炉因质量监督部门登记错误没有进行年审及锅炉不存在安全隐患的主张，无事实和法律依据，故不予采信。 被告县政府受理原告的行政复议后，按照行政复议的程序，通知申请人、被申请人，送达了相关文书，在各方当事人举证、答辩、陈述后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年5月13日作出怀政复〔2020〕3号行政复议决定，并通过邮政将复议决定书送达原告，程序合法，适用法律正确，故一审法院认定被告县政府作出的该行政复议决定合法。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告怀远县白莲坡食品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告怀远县白莲坡食品有限公司负担。 白莲坡食品公司上诉称，一、一审法院认定事实不清。本案中，上诉人使用的涉案锅炉是“未按照安全技术规范的要求及时申报并接受检验的”，而不是行政处罚机关处罚时认定的“未经检验的特种设备”。根据《怀远县市场监督管理局案件调查终结报告》中“调查认定的事实”、《怀远县市场监督管理局行政处罚决定书》中“查明事实”、《怀远县市场监督管理局行政复议答复书》第2页关于行政相对人违法事实的陈述及《行政复议决定书》和《行政答辩状》均认定上诉人没有按照《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条规定“特种设备使用单位应当按照安全技术规范的要求，在检验合格有效期届满前一个月向特种设备检验机构提出定期检验要求”，“构成使用未经定期检验特种设备，超过安全技术规范规定的使用年限2年以上情形”。但在处罚时是以原告使用“未经检验的特种设备”为由，实施处罚。涉案锅炉究竟是“未经检验的特种设备”，还是“未经定期检验特种设备”，关乎行政处罚时，法律适用的问题。本案中，无论是被上诉人县市场监督局的例行检查，或个案的调查，还是《锅炉登记卡》登记内容，或蚌埠市质量技术监督局颁发的《合格证》均能证明该锅炉曾经接受过有关部门的技术检验。只是在2011年1月4日检验后没有继续定期申报检验（使用登记日期2007年10月18日）。因此涉案锅炉不是被上诉人理解的“未经检验的特种设备”，而应当是“未经定期检验的特种设备”。上诉人认为两被上诉人混淆了“未经定期的检验特种设备”与“未经检验的特种设备”的概念，一审法院也未对该争议的焦点问题进行明晰。属认定事实不清。二、一审法院适用法律不当。被上诉人县市场监督局对上诉人处以15万元的罚款，援引的法律条款是《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四条第一款第（一）项，该法条针对是“使用未取得许可生产，未经检验或者检验不合格的特种设备……”本案的涉案锅炉是经许可生产，且是经检验合格的产品。由于上诉人没有按照《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条规定，定期申报并接受检验，该行为违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第八十三条第一款第（二）项规定（即特种设备的定期检验和定期自行检查记录），根据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十三条规定，处罚幅度是“一万元以上十万元以下罚款”。被上诉人县市场监督局参照《安徽省市场监督管理行政处罚裁量权基准》第五章第一节（248-3条）规定的处罚幅度作出处罚，显然不当，因为涉案锅炉不属于“未经检验或检验不合格”，也没有“超过安全技术规范规定的使用年限2年以上”，只是“使用未经定期检验”的锅炉。所以更符合该《规定》第246第二款第（五）项的情形，针对此类违法事实的处罚幅度是二千元以上二万元以下的罚款。对于被告处罚时援引法条失当的问题，一审法院未作纠正，却援引了《行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回了上诉人的诉讼请求，属适用法律不当。三、一审法院没有充分考虑被告的具体行政行为量罚失当，不利于小微企业的健康发展的问题。根据《优化营商环境条例》第五十九条规定，行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的不予行政处罚”。本案中，原告在发现问题后，及时更换锅炉。既未发生安全事故又及时整改，无危害后果发生。原告是几个普通农民集资入股，规模小，产量小，每销售一公斤糯米粉的利润不超过0.5元，利润微少，加上受疫情的影响，货物无法销售，销量剧减，公司发展步履维艰。如果处罚过重可能会导致公司走向破产。上诉人认为行政处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度性相当。一审法院对被告的量罚失当，可能给原告造成毁灭性打击的问题未予充分考虑。为了维护上诉人的合法权益，特提起上诉、请求二审法院依法撤销一审判决，在查明事实后改判。 被上诉人县市场监督局答辩称，一、被答辩人的违法事实清楚。2019年11月6日，我局执法人员依法对位于怀远县白莲坡镇白莲坡村的被答辩人公司进行检查，检查发现被答辩人正在从事糯米粉的加工生产，现场有正在使用一台标称江苏四方锅炉有限公司生产的型号为ＤＺＬ2-1.0-ＡⅡ的承压蒸汽锅炉用于烘干作业，被答辩人现场提供不出该台锅炉的检验合格手续，我局执法人员向被答辩人下达了《特种设备安全监察指令书》，责令立即停止使用未经检验合格的特种设备。2019年11月7日，我局执法人员对被答辩人使用锅炉情况进行复查，检查发现被答辩人依旧在使用，被答辩人仍提供不出该台锅炉的检验合格报告，被答辩人涉嫌使用未经定期检验特种设备，我局执法人员依据《中华人民共和国特种设备安全法》第六十一条第一款（三）项之规定，对被答辩人使用的未经定期检验特种设备承压蒸汽锅炉采取了行政强制措施予以查封，文号：怀市监查封字（2019）352号，并于当日报局长批准后立案调查。经查，该台锅炉使用登记证编号：锅皖Ｃ×××××；注册代码：11203403002007100005。该台锅炉检验日期为2011年1月4日，下次检验日期为2013年1月3日，按照安全技术规范锅炉的定期检验周期规定外部检验每年进行一次，内部检验一般每2年进行一次。该台锅炉未经定期检验且超过安全技术规范规定的使用年限2年以上，我局查处时被答辩人正在使用该台锅炉，存在安全隐患。2019年11月11日、11月20日、12月6日，我局执法人员复查发现在我局调查被答辩人涉嫌使用未经定期检验特种设备案件期间，被答辩人明知该台承压蒸汽锅炉未经定期检验，存在安全隐患，擅自使用我局查封的特种设备。2019年12月16日我局向怀远县安全生产委员会递交了被答辩人使用存在严重安全隐患锅炉的报告，怀远县安全生产委员会办公室下发了《关于对白莲坡镇重大安全生产隐患挂牌督办的通知》（文号怀安办〔2019〕74号），要求白莲坡镇人民政府牵头，联合县市场监督局、县公安局、县供电公司督促该企业严格履行安全生产主体责任，确保消除隐患。2020年1月4日，白莲坡镇人民政府联合白莲坡派出所、白莲坡市场监督管理所、县供电公司，对被答辩人采取了断电的措施迫使其锅炉停止运行，才消除了安全隐患。二、答辩人对被答辩人作出的怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书有事实和法律依据。被答辩人使用未经定期检验承压蒸汽锅炉，违反《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条三款的规定，已构成使用未经定期检验特种设备。鉴于被答辩人使用的该台锅炉超过安全技术规范规定的使用年限2年以上，存在安全隐患；在我局查封后，告诫被答辩人不得继续使用，被答辩人明知存在安全隐患，擅自使用，存在主观上的故意。我局依据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四条第一款（一）项之规定，参照《安徽省市场监督管理行政处罚裁量权基准》第五章第一节【248】“3.有下列情形之一的，处十五万元以上三十万元以下罚款：（2）使用未经检验或者检验不合格，存在安全隐患的特种设备;（5）超过安全技术规范规定的使用年限2年以上而继续使用。”的处罚标准，遵照《安徽省市场监督管理行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》第十四条的规定，应当依法从重行政处罚。三、我局在作出怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书时，已充分考虑被答辩人的营商环境和实际经营状况，作出了最低处罚。2019年11月7日至2020年1月4日止，被答辩人擅自使用我局查封的存在安全隐患的特种设备，违法时间较长，存在主观上的故意，该案违法事实清楚，程序合法。我局在充分考虑被答辩人的营商环境和实际经营状况的情况下，参照《安徽省市场监督管理行政处罚裁量权基准》，对被答辩人的处罚已是裁量权的最低基准，罚款15万元，处罚得当。被答辩人的违法事实确实存在，被答辩人不能只考虑营商环境和自己的经营状况，而置法律规定和安全生产于不顾，一旦发生安全事故，后果不堪设想。四、被答辩人的上诉理由依法不能成立。被答辩人上诉状认为“未经检验的特种设备”和“未经定期检验的特种设备”是不同的。根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于特种设备安全法有关法律适用问题的答复意见》（法工委发〔2015〕20号）的答复，未经检验的特种设备包括未经定期检验的特种设备。因此，上诉人在上诉状中纠结本案的特种设备是属于“未经检验”还是“未经定期检验”已无实际意义，答辩人适用《特种设备安全法》第八十四条对被答辩人进行处罚，适用法律正确。综上所述，被答辩人的违法事实清楚，答辩人对被答辩人作出的怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人县政府答辩称，同意县市场监督局的答辩意见。认为县市场监督局的行政处罚决定、县政府的行政复议决定、一审法院的判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确、程序合法，裁量适当，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 白莲坡食品公司向一审法院提交了以下证据： 1.原告企业信息及法人身份证明，证明原告诉讼主体资格； 2.怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书，证明被告县市场监督局对原告进行行政处罚，罚款15万元； 3.锅炉产品销售合同书及支付凭证、锅炉铭牌及安装照片，证明原告及时的定制了锅炉、更换了锅炉，违法情节较轻，被告作出的处罚行为违背了合理性原则。 县市场监督局向一审法院提交了以下证据： 1.怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书，证明县市场监督局对原告作出了具体行政处罚行为； 2.案件来源登记表； 3.立案审批表； 4.行政处罚案件有关事项审批表； 5.2019年11月6日的现场笔录及证据提取单、特种设备安全监察指令书； 证据2--5证明：（1）案件来源合法，县市场监督局发现原告存在违法使用涉案锅炉的事实；（2）县市场监督局已指令原告停止使用未经检验合格的锅炉； 6.原告的营业执照、食品生产许可证、法定代表人邹兴四的身份证复印件、股东发起人名录及李建的证件复印件，证明原告的主体情况； 7.2019年11月7日现场笔录、现场情况照片，证明2019年11月7日，原告仍在违法使用涉案锅炉的事实； 8.怀市监查封字〔2019〕352号实施行政强制措施决定书、场所财物清单、怀市监查封字〔2019〕352号实施行政强制措施决定书送达回证、行政处罚案件有关事项审批表、延长行政强制措施期限决定书、延长行政强制措施期限决定书送达回证、行政处罚案件有关事项审批表，证明因原告不履行县市场监督局停止使用涉案锅炉的指令，县市场监督局作出了查封涉案锅炉的事实； 9.2019年11月11日的现场笔录及现场情况照片、2019年11月20日的现场笔录及现场情况照片、2019年12月6日的现场笔录及现场情况照片，证明县市场监督局对原告的违法行为进行调查，在涉案锅炉被查封的情况下，原告仍继续违法使用涉案锅炉的事实； 10.2019年11月13日、2019年11月21日对邹兴四的询问笔录，证明涉案锅炉没有经过年检，原告仍在使用的违法事实； 11.涉案锅炉登记卡，证明涉案锅炉已处于报废使用状态，且下次检验日期为2013年1月3日，原告使用涉案锅炉早已超过检验期； 12.特种设备现场安全监督检查记录、锅炉定期检验规则，证明2017年4月28日，在安全检查中，涉案锅炉就因未进行定期检验等原因要求停止使用，但原告仍在使用的违法事实； 13.县市场监督局的报告、怀远县安全生产委员会办公室文件（怀安办〔2019〕74号）、挂牌督办企业明细表、2020年1月4日怀远县白莲坡政府组织多家单位实施消除原告安全隐患的照片，证明原告多次违法使用存在安全隐患的锅炉，怀远县安全生产委员会联合多部门执法强制消除安全隐患； 14.案件审批表； 15.案件调查终结报告； 16.重大案件集体讨论记录； 17.行政处罚案件有关事项审批表、行政处罚听证告知书（怀市监听告字〔2019〕1295号）、送达回证、原告要求听证申请、听证通知书、送达回证、听证笔录，证明：县市场监督局依法告知原告有陈述、申辩和听证的权利，并听取了原告的辩解； 18.行政处罚案件有关事项审批表、解除行政强制措施决定书、2020年1月10日的现场笔录、送达回证，证明县市场监督局依法解除了查封措施； 19.行政案件处理决定审批表，证明县市场监督局在作出行政处罚前进行了严格的审批手续； 20.处罚决定书的送达回证，证明县市场监督局将处罚决定书已送达给原告的事实。 其中证据14、15、16、17、19、20证明县市场监督局对原告作出的行政处罚程序合法。 县政府向一审法院提交了以下证据： 1.行政复议申请材料，证明复议案件来源； 2.立案审批表，证明案件受理后依法立案； 3.行政复议受理通知书，证明在法定期限内，依法受理； 4.行政复议答复通知书和被申请人答复书及提供的相关证据材料，证明对案件依法进行了书面审理； 5.行政复议决定书，证明复议机关依法作出具体行政行为； 6.送达回执、凭证，证明复议机关依法送达。 以上证据材料均随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国特种设备安全法》第五条规定：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。”因此，县市场监督局具有对本县区域内特种设备安全实施监督管理的法定职责。 《中华人民共和国特种设备安全法》第八条第一款规定：“特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准。”第四十条规定：“特种设备使用单位应当按照安全技术规范的要求，在检验合格有效期届满前一个月向特种设备检验机构提出定期检验要求。特种设备检验机构接到定期检验要求后，应当按照安全技术规范的要求及时进行安全性能检验。特种设备使用单位应当将定期检验标志置于该特种设备的显著位置。未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用。”由于特种设备存在较大的安全危险性，涉及公民的人身和财产安全，法律对特种设备的生产、经营、使用、检验等各个环节均有严格规定，且应遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准，以确保特种设备安全运行，预防特种设备事故的发生。本案中，白莲坡食品公司作为使用特种设备即承压蒸汽锅炉的单位，该锅炉的合格有效期至2013年1月3日，直至县市场监督局于2019年11月6日检查时其还在使用该锅炉，存在较大的安全隐患。白莲坡食品公司不仅未按照锅炉安全技术规范要求的检验周期对其在用的锅炉实行检验，而且在县市场监督局责令立即停止使用及实施查封措施后仍继续使用，直至被采取断电措施迫使锅炉停止运行，其行为严重违反法律规定。故县市场监督局根据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四第一款第（一）之规定，并参照《安徽省市场监督管理行政处罚裁量权基准》，同时考虑到白莲坡食品公司的实际经营状况，于2020年1月21日作出的怀市监罚字〔2019〕1295号行政处罚决定书，认定事实清楚、适用法律法规正确，处罚适当。县市场监督局在作出行政处罚决定的过程中履行立案、调查、组织听证、送达等程序，程序合法。县政府在受理白莲坡食品公司的行政复议申请后，按照行政复议的法定程序，作出怀政复〔2020〕3号行政复议决定书并送达白莲坡食品公司，程序合法，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院应予维持。怀远县白莲坡食品有限公司提出的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人怀远县白莲坡食品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 顾 倩 审判员 魏常树 审判员 汝元琼 二〇二〇年十二月二日 法官助理王立强 书记员吴宁 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；