山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1323行初65号 原告黄传友，男，1964年3月23日出生，汉族，居民，住沂水县。 委托代理人卢善和，山东兰友轩律师事务所律师。 被告沂水县许家湖镇人民政府，住所地沂水县东红公路**。 法定代表人徐而达，镇长。 委托代理人王洪国，山东沂蒙山律师事务所律师。 被告沂水县自然资源和规划局，住所地沂水县长安中路**。 法定代表人牛树娟，局长。 委托代理人刘洪艳。 委托代理人王学相，山东成全律师事务所律师。 原告黄传友诉被告沂水县许家湖镇人民政府（以下简称镇政府）、被告沂水县自然资源和规划局（以下简称规划局）行政确认、行政赔偿一案，原告于2020年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭进行了审理。原告黄传友及其委托代理人卢善和，被告镇政府委托代理人王洪国，被告规划局委托代理人刘洪艳、王学相到庭参加诉讼，被告镇政府副镇长袁中华、被告规划局土地储备中心副主任刘春莹出庭应诉。本案现已审理终结。 原告黄传友诉称，根据沂水县许家湖镇招商引资政策，原告于2008年5月份与被告1、沂水县××镇××村委协商建厂征地事宜。经被告1及村委同意后，被告1派出土地、城建工作人员和村委成员于2008年9月初到现场为原告规划了玩具厂厂址。后原告根据镇、村二级的要求建设了厂房等相关设施。2008年11月3日，被告1及管理区领导和村委成员到厂主持了开业仪式。2008年12月3号，被告1及管理区领导和村委成员又到厂进行了验收。因案外人黄树军与原告合伙投资办厂，缴纳建厂承包费及签订土地承包合同均用了黄树军个人的名义。2009年3月份，黄树军退出合伙后由原告独自经营。2020年4月17日下午5点左右，被告1、被告2在原告毫不知情的情况下，动用挖掘机强行将原告的厂房等设施拆除。事发2日后，原告从外地赶回厂区发现现场一片狼藉，造成原告重大经济损失。后原告向被告1、被告2及上级政府反映，但均不予处理。原告特提起诉讼，请求：一、依法确认被告拆除行为违法；二、依法判令被告赔偿原告经济损失120万元；三、诉讼费用由被告承担。 原告黄传友为支持自己的诉讼请求，向本院提交了以下证据： 证据一、原告身份证复印件1张，证明原告的诉讼主体资格； 证据二、合同书一份，证明原告与案外人黄树军共同承包了涉案土地，用于建设玩具厂； 证据三、承包费单据2份，证明原告和案外人黄树军共同向村委缴纳了土地承包费； 证据四、合同一份，证明2009年3月份原告与案外人黄树军达成协议，黄树军退出合伙，涉案土地上的一切财产归原告所有； 证据五、限期拆除通知书一份，证明被告就涉案土地违法作出了限期拆除通知书，但一直未送达给原告； 证据六、涉土地现场照片5张，证明被告违法就涉案土地地上附属物进行拆除后的现状； 证据七、（2012）平行初字第2号行政判决书一份，证明与本案事实基本相同的情况下，费县薛庄镇人民政府违法拆除村民养殖场，被人民法院判决依法予以赔偿； 证据八、（2019）鲁13行终413号行政判决书一份，证明与本案事实基本相同的情况下，沂南县青驼镇人民政府违法拆除村民房屋，被人民法院判决依法予以赔偿。 被告镇政府辩称： 一、镇政府处理程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十条规定，被告对辖区内违反上述法律规定的行为，依法进行查处是法定职责。被告发现原告违法行为后，于2020年4月10日依法向其送达《限期拆除通知书》，责令其1日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，原告黄传友在该通知书上面签字确认。被告履行了告知其改正的义务，但原告并没有在指定期限内拆除，直至2020年4月17日被告才将违法建筑拆除，上述程序符合法律规定。 二、被告依法履行职责，认定事实清楚、证据确实充分。2020年3月23日被告接到转发的《临沂市自然资源和规划局关于落实临沂市审计局问题图斑整改的通知》，2020年3月24日被告又接到转发的《临沂市自然资源综合执法支队关于报送市审计局反馈卫片违法图斑整改材料的函》，附件：1、临沂市2016-2018年审计卫片整改名单；2、临沂市2016-2018年审计卫片整改统计表。上述通知要求，特别是通过卫片(图斑号115号)，可以证明原告的建筑属于违法建筑，没有办理任何手续，包括建设工程规划许可证，而且占用了基本农田。后被告于2020年4月10日依法向原告送达《限期拆除通知书》，责令其1日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，原告黄传友在该通知书上签字确认。但原告拒不拆除，后被告直至2020年4月17日才将违法建筑拆除。 三、被告适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条规定，原告应当申请办理建设工程规划许可证等有关手续，但原告自2008年5月份就选址建厂，至今已有10多年的时间，却一直没有办理相关手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告于2020年4月10日依法向原告送达《限期拆除通知书》责令原告1日内自行拆除，但直至2020年4月17日原告仍未拆除，也未提出任何异议，故被告依法予以拆除。 综上所述，被告查处程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，故请查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告镇政府在法定期限内，向本院提交了以下证据： 证据一、临沂市自然资源和规划局关于落实临沂市审计局问题图斑整改的通知，证明涉案建筑违法《中华人民共和国城乡规划法》，属于违法建筑，上级主管部门发出整改通知。 证据二、临沂市自然资源综合执法支队关于报送市审计局《审计报告》反馈卫片违法图斑整改材料的函，证明涉案建筑违法《中华人民共和国城乡规划法》，属于违法建筑，上级主管部门发出整改通知。 证据三、建设用地侵占基本农田问题明细表（市审计），证明涉案建筑违法《中华人民共和国城乡规划法》，属于违法建筑，上级主管部门发出整改通知，是卫星拍摄发现，图斑号115号，位于许家湖镇万泉湖村。 证据四、卫片，证明涉案违法建筑的卫图，图斑号115号，位于沂水县××镇××村。 证据五、限期拆除通知书（存根），证明被告镇政府依法履行职责于2020年4月10日依法向原告送达《限期拆除通知书》，责令其1日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，原告在该通知书上面签字确认，被告程序合法。 被告规划局辩称，原告所诉的拆除行为并非被告作出，被告未参与，根据《行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，被告不是适格被告，原告起诉被告错误，请求裁定驳回其对被告的起诉，或判决驳回其对被告的诉讼请求。被告规划局未向本院提交证据。 经庭审质证，被告镇政府对原告黄传友提供的证据发表以下质证意见：对证据一无异议；对证据二承包合同合法性及本案的关联性有异议，承包方是黄树军不是原告，且承包期限有修改；对证据三收到条、收据与承包合同约定的承包费并不相一致，且交款人是黄树军不是原告，不能证明涉案建筑的合法性；对证据四黄树军与黄传友签订的合同合法性有异议，黄树军是万泉湖村的居民，其承包本村的土地不能再转包给外村人，且从时间上看与村集体签订合同是2009年1月1日，但黄树军和黄传友约定是2008年就投资建厂，且承包合同仅有2.09亩土地，但涉案厂房实际占地10.07亩，进一步证明涉案厂房是违法建筑，私自圈占土地；对证据五涉案房屋是镇政府拆除，在拆除之前多次向原告沟通、协调，后被告向其送达了限期拆除通知书，通知书告知了其拆除时间及相关法律依据，且在送达时也告知了权利与义务，被告程序合法。涉案房屋没有经过任何的审批手续，且建在基本农田上，是违法建筑。对证据六照片真实性、合法性、关联性均有异议，照片没有时间、地、地点法法证实是涉案违法建筑的拆除现场，更不能证明原告的损失，请求法庭不予采纳。 被告规划局对原告黄传友提供的证据发表以下质证意见：根据原告证据五、原告陈述自认及被告镇政府的质证意见，可以确定被告规划局并不是本案行政行为的作出者，更没有参与拆除行为，规划局并非共同的适格被告，原告的证据不能证实其房屋具有合法的规划或者建设手续，被告规划局根据人民法院送达的调查证据申请书查阅了相关档案，并没有调取到原告所诉房屋相关的土地或者规划手续，因为并非规划局作出的拆除行为，对原告损失的证据不予质证。 原告黄传友对被告镇政府提供的证据发表以下质证意见：对证据一至四，原告均有异议，上述四份证据不能证明被告的主张，且该四份证据进一步证明涉案的土地不在城乡规划区范围内，被告根据城乡规划法规定进行拆除，属于严重违法行为；对证据五有异议，该通知书在作出前没有尊重原告的权利，履行告知义务，听取原告的陈述和申辩，也未告知当事人途径和期限，且通知书引用城乡规划法的规定，拆除不在城乡范围区之内的地上附着物，不具有合法性。 被告规划局对被告镇政府提供的证据发表以下质证意见：证据一至四并非被告规划局作出，对其真实性及关联性不予质证，同时证据一至四关于土地卫片等违法行为的认定与本案拆除行为是相互独立的。对证据五真实性无异议，但与被告规划局无关，证实被告规划局不是行政行为的主体。 以上证据经庭审举证、质证，本院认证如下：对原告提供的证据一身份证复印件，被告无异议，本院予以确认；证据二承包合同、证据三收到条和收据、证据四案外人黄树军与原告黄传友签订的合同，被告镇政府、规划局均提出了异议，因涉及其他案外集体组织和个人，且相关组织和个人没有参加本案诉讼，对于这三组证据的真实性、合法性本院不予评价；证据五限期拆除通知书，原、被告均无异议，本院予以确认；证据六现场照片，经庭审中进一步核实，系原告单方对拆除后现状的一定记载，对其真实性、关联性本院予以确认；证据七、证据八是其他法院针对行政争议作出的裁决，本院不予质证，收录在卷作为参考。对被告提供的证据一至四系临沂市自然资源和规划部门关于卫片违法图斑整改的相关通知，内容真实，来源合法，与本案被诉拆除行为有关联性，本院予以确认。 根据对证据的认证及当事人的陈述，本院确认以下法律事实：2020年3月23、24日，临沂市自然资源和规划局及其执法支队先后下发《关于落实临沂市审计局审计问题图斑整改的通知》、《关于报送市审计局反馈卫片违法图斑整改材料的函》，要求各县区自然资源管理部门核实相关问题图斑，针对违法图斑对照整改名单，积极组织推进整改，本案涉及的房屋包含在上述文件要求的整改范围内。2020年4月10日，被告镇政府向黄传友作出限期拆除通知书，认为原告黄传友未办理用地审批手续擅自占用许家湖镇万泉湖村集体基本农田土地450平方米建设钢结构棚，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第四十一条的规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令黄传友自收到通知之日起1日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复原地貌，逾期不拆除的，镇政府将按有关规定进行处理。2020年4月17日，被告镇政府组织将涉案房屋拆除。原告不服，于2020年9月25日向本院提起行政诉讼。庭审中被告规划局否认实施了涉案房屋的拆除行为，对此原告和被告镇政府均无异议。庭审后，原告黄传友书面自愿撤回请求依法判令被告赔偿原告经济损失120万元的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，镇政府向原告黄传友作出限期拆除通知书，责令原告黄传友自限期自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复原地貌，逾期不拆除的，镇政府将按有关规定进行处理。在诉讼中，镇政府承认系其拆除了涉案房屋，镇政府是本案适格的被告。规划局否认其实施了拆除涉案房屋的行政行为，原告亦未提供充分证据证实规划局实施了涉案拆除行为，原告认为被告规划局拆除了其房屋的主张，本院不予支持。 关于被告镇政府强制拆除案涉房屋的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，行政机关实施行政强制执行，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利，经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当以书面形式作出强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告镇政府收到上级业务部门的相关通知后，及时向原告下发了拆除通知书，在原告未予执行的情况下，径行强制拆除了涉案房屋，被告镇政府未能遵循基本的行政程序，未充分保障原告黄传友寻求救济的权利，违反了法定程序，鉴于不具有可撤销内容，应确认违法。 对原告黄传友自愿申请撤回依法判令被告赔偿原告经济损失120万元的诉讼请求，不违反法律规定，本院准许。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十二条、第六十九条的规定，判决如下： 一、确认被告沂水县许家湖镇人民政府2020年4月17日强制拆除位于沂水县××镇××村案涉房屋的行政行为违法； 二、准予原告黄传友撤回请求判令被告沂水县许家湖镇人民政府赔偿原告黄传友经济损失120万元的诉求请求； 三、驳回原告黄传友的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告沂水县许家湖镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  刘恩昌 人民陪审员  窦兆仲 人民陪审员  杨守业 二〇二〇年十二月四日 法官 助理  王云云 书 记 员  范 婧