四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终150号 上诉人（原审被告）南部县富利镇人民政府，住所地南部县富利镇正街**。 法定代表人何春花，镇长。 委托代理人米德鸿，男，该镇工作人员。 委托代理人王玺围，四川建春律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南部县自然资源和规划局，，住所地：南部县政府新区桂冠路 法定代表人蒋明胜，局长。 委托代理人徐杰。 委托代理人陈贵，四川龙正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）冉守群，女，生于1963年3月8日，汉族，住南部县。 上诉人南部县富利镇人民政府（以下至裁判主文前简称富利镇政府）、南部县自然资源和规划局（以下至裁判主文前简称南部自规局）与被上诉人冉守群土地行政管理行政行为一案，因不服南充市南部县人民法院（2014）南行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2009年9月3日，南部县人民政府作出南府发（2009）35号《关于实施城乡农贸市场“三化一改”工程的意见》，一、督促市场业主对陈旧、老化的市场设施进行标准化换代升级；二、按照“业主自主投入、政府适当补贴”的原则，对城乡农贸市场“三化一改”实行资金扶持；三、采取三种投资方式，其中市场业主投资的，坚持“谁投资、谁受益、谁主办、谁改造”的原则，市场业主是实施“三化一改”的投资主体，“三化一改”资金主要由市场开办者投入，收益由市场开办者享有。 2010年3月23日，被告镇政府作出富府纪（2010）1号《关于改扩建农贸市场征用土地有关事宜议事纪要》，载明：按照南府发（2009）35号文件，经镇党委政府研究决定，拟在××镇××村××组××市场用地。土地平均价格每亩35000元，青苗每亩1100元补偿，面积以被告县自规局测绘为准。该宗土地主要用于扩建标准化农贸市场建设，实行业主承建经营，土地征用由镇政府申请立项，由国土管理部门征用，实行挂牌出让方式招引业主。 2010年4月8日，中共富利镇委员会作出富委纪（2010）1号会议纪要，决定修建的农贸市场面积为4500平方米，并配套相关道路及公益设施；需征用胡家湾村1组陈家嘴土地15亩；该农贸市场实行挂牌的方式招引业主；由被告镇政府成立领导小组，具体负责征地、设计、规划等。 2010年4月12日，被告镇政府向南部县人民政府报送富府（2010）10号《关于改扩建富利镇标准化农贸市场的请示》，拟在××村××组××平方米，改扩建标准化农贸市场5000平方米，请县政府同意项目立项。县级领导建议由经济和商务局结合全县农贸市场规划提出建议，报商贸领导小组审定。 2010年4月20日，被告镇政府与胡家湾村1组签订《用地协议》，征收土地14.5亩（其中原印山坝村通村公路1亩，坡地4.3亩，一般耕地8.1亩，河沟1.1亩）。土地补偿费每亩35000元，青苗每亩1100元，共应支付该宗土地补偿费和安置补偿费667000元。同月23日，胡家湾村1组收到该款项，并向被告镇政府出具收条。 2010年5月15日，胡家湾村1组在被告镇政府领取征地7.22亩的林木赔偿等费用55000元。 2010年6月，被告镇政府作出富府发（2010）18号《关于同意胡家湾村村委会修建农贸市场的批复》，同意胡家湾村村委会提出的征用7.2亩土地修建农贸市场的申请。 2010年6月10日，南部县人民政府统一征地办公室与胡家湾村1组签订《征地补偿安置协议书》，征收该组土地7.2亩，其中耕地3.23亩，其它土地3.97亩。共计应支付各项补偿费用130248.8元。协议双方签字生效后，经相关部门打桩放线，交付土地给原告。被告县自规局在该协议上盖具了本单位公章。 2010年6月10日，被告县自规局向被告镇政府作出南国土资函（2010）57号《关于兑付被征收农村集体土地费用及报批费用的函》，载明：根据县政府副县长张晓天的批示，被告县自规局于2010年6月在胡家湾村1组征收集体土地7.2亩，应缴土地补偿、安置补偿、青苗补偿等费130248.8元，上报审批费用147069.13元，两项合计277317.93元。要求被告镇政府在5个工作日内缴清后，被告县自规局按程序供地。 2010年6月21日，被告县自规局向被告镇政府收取管理费、新增建设有偿使用费等143037元和测绘费4032元。 2010年7月26日，原告缴纳耕地占用税30000.05元。 2010年8月17日，原告向南部县联通、移动、电信广电分公司支付搬迁线路款97000元。 2010年12月25日，被告镇政府向被告县自规局报送富府（2010）50号《关于对胡家湾村1、7社已征土地实行挂牌出让的报告》，要求完善用地手续。 被告镇政府对原告未取得用地批准手续开发土地的行为，于2011年1月4日向原告发出《违法用地责令停工通知书》。 2011年3月10日，胡家湾村民委员会、该村第1组及被告镇政府出具书面证明：新扩建农贸市场，在××村××组××亩，征地费用324900元，青苗补偿费14400元，林木赔偿费55000元，坟地搬迁费248000元，共计627900元，此款已付清，无任何争议。 2011年3月24日，原告缴纳耕地占用税20000元。 2011年5月23日，南部县王家村建环卫服务中心作出《关于胡家湾1社用地规划条件通知书》，载明：规划用地23亩，市场占地9.8亩，街道占地6亩，净出让用地面积7.2亩，容积率小于2.5。原南部县住房和城乡规划建设局和被告镇政府在该通知书上签署同意的意见，并加盖本单位公章。 2011年6月7日，南部县地价评估事务所对原告使用的土地，使用年限是商业用地40年，住宅用地70年，评估价格为每亩225500元。 2011年11月15日，原告向被告镇政府缴征地报批费350000元。 2011年11月3日，被告县自规局向原告收取违法占地罚款30000元；2012年2月15日，被告县自规局对原告违法占地行为作出南国土资（2011）103号行政处罚决定。 原告作为被告镇政府招商引资的业主，负担了案涉土地相关的款项。 原南充市国土资源局督查发现原告非法占地的事实后，认定被告镇政府存在非法批地，于2012年8月6日作出南市土资监处（2012）050号处理决定：一、责令富利镇党委政府分别废止涉地的会议纪要富府纪（2010）1号、富委纪（2010）1号；二、责令被告镇政府解除2010年4月20日与胡家湾村1组的《用地协议》；三、收回原告已实施项目占用土地的土地使用权；四、责令南部县人民政府统征办公室解除2010年7月2日与胡家湾村1组签订的《征地补偿安置协议书》；五、撤销被告县自规局国土资函（2010）57号文；六、由被告县自规局撤销南国土资（2011）103号行政处罚决定。 2012年8月14日，南部县人民政府统一征地办公室与原告签订《收回土地使用权协议书》，确认收回土地使用权面积13.77亩，原告按现状交付土地使用权。被告镇政府在该协议书上以监证方的形式盖具公章。 2012年9月1日，南部县国有资产管理中心和被告县自规局向县政府报送《关于“富利镇冉守群”项目违法批地地上资产处置方案的请示》。载明两种资产处置建议，一是对项目地上的资产依法进行收购；二是协议收回地上建筑物，由原告申请国家赔偿。同月3日，县政府作出南府纪（2012）17号《南部县人民政府第16届6次常务会议纪要》，原则同意按《请示》中的方案一执行。由县政府委托授权被告镇政府与原告进行协议收购。 2012年9月，原告与二被告及原南部县住房和城乡规划局、南部县房地产管理局签订收购协议。收购原则：一是为了维护社会稳定，保护购房者的权益，对已建已售建筑物，待土地报征后，依法完善相关手续；二是对已建未售的建筑物，经有资质的工程造价机构核算后，由县人民政府与开发商协议收购，作为国有资产在一年内依法处置，待资产处置后再支付收购价款；三是对抵押的已建建筑物，待抵押解除后，由县人民政府依法收购，作为国有资产依法处置；四是对已售未建建筑物，不得继续建设。收购资产：原告在地上的建筑物10幢，建筑面积34096.26平方米，其中一楼面积5078.95平方米。收购的资产中没有涉及原告修建的地上附属设施。 2013年12月5日，被告镇政府与胡家湾村1组签订用地协议，征收土地18.67亩，每亩按35000元计算，青苗按每亩1100元计算，共应当支付土地补偿及安置补偿653485元。该协议载明依据南府发（2009）35号文件，实施富利镇农贸市场“三化一改”工程，经该镇党委研究决定，在××村××组××市场××平方米。 2014年4月2日，被告镇政府向南部县人民政府报送富府（2014）16号《关于富利镇农贸市场违法用地处置的请示》，县政府相关领导批示由被告县自规局按土地督查期间研究的意见商有关部门依法依规的处理。 收购协议签订后，原告认为其巨大经济损失没有得到有效处理，于2014年8月向本院提起本案诉讼。在审理过程中，原告提供了2017年12月26日四川红岩土地勘测设计有限公司对案涉土地进行勘界测量的面积为18.671亩；被告县自规局于2018年6月27日补充提供了案涉18.671亩土地已经批准转为国有建设用地的批复。 2019年3月，根据机构改革的要求，将原南部县国土资源局及其职责整合到新组建的南部县自然资源和规划局。 原审认为：一、被告镇政府和县自规局均是赔偿义务主体。 按照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款“非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”的规定，构成非法批地的单位就是行政赔偿的义务机关。原南充市国土资源局作出的南市土资监处（2012）050号处理决定，已经认定被告镇政府存在非法批地的行为，被告富利镇政府应当是赔偿义务主体。 原告使用的土地在没有经省人民政府批准转为国有建设用地的情况下，被告县自规局的内设机构南部县人民政府统一征地办公室与胡家湾村1组签订征地安置补偿协议，被告县自规局出文要求原告支付了相关土地补偿费用，这两项行为均违反了土地管理法的相关规定，与原告主张的赔偿请求之间存在因果关系。因此，被告县自规局也是本案的赔偿义务主体。 二、被告镇政府和县自规局应当履行赔偿义务。 原告提起本案诉讼之前，二被告已经通过收购资产的方式与原告协商过赔偿事宜，但双方未能达成协议，二被告也未作出是否赔偿或者赔偿多少的决定。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款的规定，二被告应当承担赔偿义务。 在实施赔偿过程中，二被告采取以支付赔偿金为主要赔偿方式的，双方当事人应当明确纳入赔偿范围的种类和数量，确定赔偿数额后，再划分各自应承担的责任。二被告采取出让案涉土地、补办用地手续为主要赔偿方式的，应将由被告镇政府承担的公共设施建设项目单独核算，向原告补偿。 综上所述，原、被告应当积极协商赔偿事宜，不能达成一致意见的，二被告应当及时作出赔偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决被告南部县富利镇人民政府和南部县自然资源和规划局在本判决发生法律效力后60日内，向原告冉守群履行赔偿义务。 上诉人南部县富利镇政府上诉称，请求撤销南部县法院（2014）南行初字第52号行政判决，改判上诉人南部县富利镇政府不承担赔偿责任。一、上诉人不是本案适格的被告，更不是有权批地的主体，依法不应当承担赔偿责任。二、被上诉人冉守群在未批先建的情况下，造成的损失应当责任自负。三、被上诉人南部县自然资源和规划局才是批地的主体，是本案适格的被告。 上诉人南部县自然资源和规划局上诉称，请求撤销南部县法院（2014）南行初字第52号行政判决，改判上诉人不承担赔偿责任。一、一审事实认定错误，上诉人不是本案的赔偿义务主体。一审判决认为“原告使用的土地未经省人民政府批准转为国有建设用地的情况下，被告南部县自规局的内设机构南部县统一征地办公室与胡家湾村l组签订征地补偿协议，被告自规局出文要求原告支付了相关土地补偿费用，这两项行为均违反了土地管理法的规定，与原告主张的赔偿请求具有因果关系。因此南部县自规局也是本案赔偿义务主体”，该认定是错误的。原审原告在一审中主张赔偿损失的事实依据是非法批地行为，生效的南充市国土资源局作出的南市土资监处(2012)050号《南部县富利镇人民政府非法批地处理决定书》已经确认非法批地机关为南部县富利镇人民政府，根据《行政诉讼法》第26条的规定：公民、法人直接向人民法院提起诉讼的。作出行政行为的行政机关是被告；《国 家赔偿法》第7条规定：行政机关及其工作人员行使行政职 权侵犯公民、法人、其他组织的合法权益造成损害的，该行 政机关为赔偿义务机关。综合两个法条：错误的具体行政行 为给相对人造成损失的由作出具体行政行为的机关承担。 一审判决认为上诉人是赔偿义务主体的法律依据为土 地管理法第78条第二款：非法批准征收、使用土地，对当 事人造成损失的依法应当承担赔偿责任。在本案中，上诉人 存在征收时省人民政府没有批准的情况，但征收行为作为具 体行政行为其相对人为土地被征收人，即胡家湾村1组，因 非法征收土地造成损害的应当是被征收人，赔偿请求权人为 被征收入。被上诉人冉守群不是该行政行为的相对人，无权 就非法征收行为提出赔偿。 二、被上诉人的损失与上诉人的行为无因果关系。经过庭审查明，原审被告富利镇人民政府为促进乡镇建设，与集体土地所有人胡家湾村1组签订了用地协议，南部县统一征地办公室随后与胡家湾村1组签订了征地补偿协议。虽然上诉人有不当的土地征收行为，但被上诉人冉守群未取得合法土地使用权的情况下即对土地进行开发利用，上诉人对被上诉人非法占地的行为进行了立案查处，该事实说明，上诉人征收土地行为虽不恰当，但冉守群违法建设时上诉人依法履行了管理职责，其违法建设所产生的法律后果应由其个人承担。 三、判决书确定了赔偿义务机关及须赔偿的判决，但赔 偿金额不明确，判决书无法执行。根据《国家赔偿法》和《土地管理法》的规定，因非法批地而受到的财产权利损害的当事人，有权请求国家对其作出经济赔偿；国家应当予以赔偿当事人的损失，损失仅限于已发生的直接财产损失；赔偿义务机关是违法行使职权的国家行政机关；当事人的赔偿请求，应当以书面形式先向赔偿义务机关提出，也可以在申请复议或者提起行政诉讼时一并提出。非法批地行为确认后，原审原告未直接向作出具体行政行为的机关提出赔偿请求，而是直接向人民法院提起了赔偿的诉讼请求，依法一审法院应当在确定赔偿义务机关之后对当事人提出的赔偿请求作出裁判。一审末对当事人的赔偿请求予以裁判存在程序不当。综上，一审判决认定上诉人为赔偿义务机关的认定是错误的，原审原告的损失与上诉人的行为不具有因果关系，请你院依法撤销一审判决对上诉人的判决内容。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款“非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”的规定，构成非法批地的单位就是行政赔偿的义务机关。原南充市国土资源局作出的南市土资监处（2012）050号处理决定，已经认定上诉人镇政府存在非法批地的行为，上诉人富利镇政府应是赔偿义务主体。 上诉人县自规局的内设机构南部县人民政府统一征地办公室与胡家湾村1组签订征地安置补偿协议，上诉人县自规局要求被上诉人支付了相关土地补偿费用，并将没有经省人民政府批准转为国有建设用地的土地交于被上诉人冉守群进行土地开发，导致被上诉人因非法占用土地被确认违法并收回。故上诉人县自规局的征地和批地行为均违反了土地管理法的相关规定。因此，上诉人县自规局也是本案的赔偿义务主体。 被上诉人冉守群在土地被收回后，与二上诉人达成土地收回和收购协议，但二上诉人未履行该收购协议，且该协议未确定收购金额。在被上诉人提起诉讼之前，多次要求上诉人对被上诉人进行赔偿，但均未达成赔偿协议。二上诉人亦未作出是否赔偿或者赔偿多少的决定。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款的规定，二上诉人应当承担赔偿责任，履行赔偿义务。 在实施赔偿过程中，二上诉人采取以支付赔偿金为主要赔偿方式的，双方当事人应当明确纳入赔偿范围的种类和数量，确定赔偿数额后，再划分各自应承担的责任。二上诉人采取出让案涉土地、补办用地手续为主要赔偿方式的，应将由上诉人富利镇政府承担的公共设施建设项目单独核算，向被上诉人冉守群进行补偿。 综上所述，上诉人与被上诉人应当积极协商赔偿事宜，不能达成一致意见的，二上诉人应当及时作出赔偿决定，履行赔偿义务。上诉人富利镇政府、南部县自规局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，即“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南部县富利镇人民政府、南部县自然资源和规划局承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  李旸 二〇二〇年十二月三日 书记员  刘燕