湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂02行终155号上诉人（一审原告）鄂州市碧石刚威建材经营部，住所地鄂州市碧石镇虹桥村。经营者皮再中，该经营部负责人。委托诉讼代理人陈卫，湖北风劲律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大冶市自然资源和规划局，住所地大冶市经济技术开发区大冶市行政服务中心。法定代表人张松，局长。委托诉讼代理人罗焱，该局工作人员。委托诉讼代理人徐美君，湖北维佳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黄石市人民政府，住所地黄石市杭州东路**。法定代表人吴锦，市长。委托诉讼代理人尹鹏宇，黄石市司法局工作人员。鄂州市碧石刚威建材经营部诉大冶市自然资源和规划局、黄石市人民政府（以下简称市政府）不服土地管理行政处罚纠纷、行政复议纠纷一案，不服大冶市人民法院（2020）鄂0281行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审查明，2018年9月18日，大冶市自然资源和规划局接到鄂州市碧石刚威建材经营部未经批准、擅自占用还地桥镇高垴村集体土地建石粉厂的举报，决定进行核查。后查明，2005年3月，李简兴与同村（大冶市还地桥镇高垴村）村民杨翠兰家达成协议，租赁杨翠兰家承包经营的土地约1亩，在此土地上投资兴建矿石粉厂，2007年注册成立鄂州市碧石刚威建材经营部（个体户）。2013年5月29日，杨翠兰家与鄂州市碧石刚威建材经营部签订合同，约定杨翠兰家以出租的土地入股鄂州市碧石刚威建材经营部，每年分红5000元，合同期限自2013年6月1日至2018年5月30日。合同期满后，杨翠兰要求收回出租的土地，双方经常发生纠纷，杨翠兰及家人也多次向有关部门反映、举报。大冶市自然资源和规划局同时查明，鄂州市碧石刚威建材经营部未经土地主管部门批准，违法占用高垴村畈李家湾土地面积618平方米，占地类型为农用地和建设用地；其中占用农用地497平方米违反土地利用总体规划;占用建设用地121平方米符合土地利用总体规划；目前已建成371平方米建筑物。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修改版）第四十三条、第四十四条的规定。2018年11月27日，大冶市自然资源和规划局决定立案查处，依法向鄂州市碧石刚威建材经营部送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，召开了听证会。2019年8月9日，大冶市自然资源和规划局作出冶自然资规执罚[2019]284号行政处罚决定书，认定鄂州市碧石刚威建材经营部上述非法占地事实存在，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《湖北省土地管理实施办法》第四十六条、《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》的相关规定，对鄂州市碧石刚威建材经营部作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的618平方米土地；2、对违反土地利用总体规划的，自收到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的497平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对不符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的121平方米土地上新建的建筑物和其他设施；4、对非法占用618平方米土地处以每平方米10元罚款共计人民币6180元。同时告知了不服处罚的救济权利和方法。鄂州市碧石刚威建材经营部不服该处罚，提出以下理由，向市政府申请复议：1、认为该经营部经过合法注册，经营主体合法；2、经营部依法经营，依法纳税，没有违法行为；3、经营部已经办理用地手续，处罚行为违反了信赖利益保护原则；4、经营部建厂经过村委会和原土地所同意，认定违法占地没有依据；5、经营部建成已14年，已超过二年追溯期；6、被申请人无权处罚，主体违法；7、经营部符合土地利用总体规划，属于合法建筑，处罚决定实体违法；8、被申请人处罚程序违法；9、根据法不溯及既往原则，处罚适用法律错误；10、对于民间土地纠纷，应调处解决，或通过司法途径解决，不应由行政机关插手。市政府经复议审理，认为：工商、税务登记不能作为合法占用土地的依据；被申请人从未认可、许可申请人合法用地，不存在信赖利益保护；原高垴村村委会和土地所并非土地使用的有权机关，无权作出批准行为；申请人非法占地具有继续状态，行政处罚时效应从违法行为终了之日起计算；申请人是县级土地行政部门，依法负责本行政区域土地管理工作，行政主体适格；申请人不能证明建筑合法；依照相关规定，本行政处罚不属于必须经过集体研究决定的案件；被申请人适用2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》并无不当；被申请人是对申请人违法用地行为作出行政处罚，并无不当。2019年11月29日，市政府作出黄政复决字[2019]059号行政复议决定书，认定被申请人查明的事实属实，履行了法定程序，处罚并无不当，申请人理由均不成立。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，决定维持被申请人作出的冶自然资规执罚[2019]284号行政处罚决定书。鄂州市碧石刚威建材经营部不服该行政复议决定，提起行政诉讼，要求判决：1、撤销大冶市自然资源和规划局作出的冶自然资规执罚[2019]284号行政处罚决定书；撤销市政府作出的黄政复决字[2019]059号行政复议决定书；2、本案诉讼费用由大冶市自然资源规划局和市政府承担。一审认为，大冶市自然资源和规划局是县级土地行政部门，依法负责本行政区域土地管理工作，具有土地行政管理职能，行政主体适格；大冶市自然资源和规划局对鄂州市碧石刚威建材经营部用地行为进行行政管理，没有超越职权。鄂州市碧石刚威建材经营部虽然办理了工商、税务登记手续，规范经营，但不能以此证明用地行为合法，构造建筑物合法。鄂州市碧石刚威建材经营部提交的证据不足以证明其使用的土地获得土地主管部门批准或许可，不存在信赖利益保护。依照法律规定，行政处罚的时效期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鄂州市碧石刚威建材经营部非法占地行为持续至今没有恢复土地原状，具有继续状态，因此，大冶市自然资源和规划局作出的行政处罚没有超过期限；同时，该处罚适用违法行为持续期间的法律法规并无不当。依照相关规定，大冶市自然资源和规划局认为本次行政处罚不属于必须经过集体研究决定的案件，其理由成立。鄂州市碧石刚威建材经营部提出还使用了鄂州市的土地，大冶市自然资源和规划局作出处罚的地块不能排除包含有鄂州市的土地，但并未提出足够的证据予以反驳，其理由不能成立。综上，大冶市自然资源和规划局作出的冶自然资规执罚[2019]284号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序；市政府作出的黄政复决字[2019]059号行政复议决定书，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回鄂州市碧石刚威建材经营部的诉讼请求。鄂州市碧石刚威建材经营部不服一审判决，向本院提起上诉称：一、大冶市自然资源和规划局超越地域违法执法，严重违反《行政处罚法》第二十条的规定。其注册地在鄂州市碧石镇虹桥村，经营用地大部分属于虹桥村，不在大冶地域范围内，大冶市自然资源和规划局无权越界执法。二、一审判决认定事实不清，适用法律不当。大冶市自然资源和规划局仅仅依据案外人提供的勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）对其作出行政处罚，对于案外人是否具有土地测绘资质并未提供证据证实，一审法院却对该项证据予以认定，其在询问笔录中已经说明案涉土地包含鄂州市虹桥村土地，一审对此却未予以否定，认定事实不清。另外，本案行政处罚超过时效，违反法不溯及既往原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。大冶市自然资源和规划局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：大冶市自然资源和规划局作出的冶自然资规执罚[2019]284号行政处罚决定书是否合法和市政府作出的黄政复决字[2019]059号行政复议决定是否合法问题。大冶市自然资源和规划局作出的冶自然资规执罚[2019]284号行政处罚决定书认定，鄂州市碧石刚威建材经营部未经批准擅自占用大冶市还地桥镇高垴村集体土地建厂，占地面积618平方米，占地类型为农用地和建设用地。以上事实，有大冶市自然资源和规划局在一审中提供的立案呈批表、李间兴、李兴中询问笔录、现场勘测笔录、违法现场照片、勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）、《行政处罚告知书》、《听证笔录》等证据予以证明。据此，大冶市自然资源和规划局认定鄂州市碧石刚威建材经营部非法占用土地的违法行为，证据确实充分。大冶市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《湖北省土地管理实施办法》第四十六条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米5元以上30元以下”的规定，适用法律正确，处罚幅度适当。大冶市自然资源和规划局履行了立案、调查、审理和决定程序，保障了鄂州市碧石刚威建材经营部依法享有的陈述、申辩和听证权利，程序合法。黄石市人民政府作出黄政复决字[2019]059号行政复议决定的行为主要证据确凿，适用法律正确，程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于受理、发送、作出决定的规定。《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定，现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作勘测笔录。本案中，大冶市索普测绘有限公司资质证明载明该公司具有地籍测绘、不动产测绘及建筑工程测量等专业资质。其在本案中承担勘测定界工作并制作用地定界图符合上述规定。鄂州市碧石刚威建材经营部对大冶市自然资源规划局提供的用地定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）提出异议，但未提出相反证据予以反驳，故鄂州市碧石刚威建材经营部认为大冶市自然资源和规划局对其作出的行政处罚决定证据不足的主张不能成立，本院不予支持。鄂州市碧石刚威建材经营部认为大冶市自然资源和规划局越权执法，因其未提供证据证明，故对该主张，本院不予采信。因鄂州市碧石刚威建材经营部非法占地行为处于持续状态，其认为本案超过处罚时效的观点亦不能成立，本院不予支持。综上，鄂州市碧石刚威建材经营部的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鄂州市碧石刚威建材经营部负担。本判决为终审判决。审判长  张星河审判员  汪洪安审判员  刘海军二〇二〇年十二月七日法官助理汪静书记员陈雅琪