辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终184号上诉人（一审被告）绥中县人力资源和社会保障局，地址绥中县。法定代表人胡柏松。该局局长。委托代理人张鹏，该局工作人员。委托代理人艾思聪，辽宁冰镜律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王旭，男，1992年9月1日生，汉族，农民，住绥中县。委托代理人张翔勇，辽宁奉权律师事务所律师。一审第三人绥中县吉晨新能源运输车队，地址绥中县。经营者韩国奇，该车队负责人。上诉人绥中县人力资源和社会保障局（简称绥中县人社局）因不予受理工伤认定一案，不服建昌县人民法院（2020）辽1422行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月18日公开询问审理了本案。上诉人绥中县人力资源和社会保障局委托代理人张鹏、艾思聪，被上诉人王旭及其委托代理人张翔勇到庭参加了询问。一审第三人绥中县吉晨新能源运输车队经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院查明，原告王旭之父王大华为车主戴明旭从事辽Ｐ×××**号货车驾驶员工作，戴明旭将辽Ｐ×××**号挂靠在第三人绥中县吉晨新能源运输车队。2018年9月24日王大华驾驶辽Ｐ×××**货车在运输货物时在朝青线41KM+600M处发生单方交通事故，造成王大华当场身亡，辽宁省朝阳县公安局交通警察大队于2018年10月16日作出第211321120180000128号道路交通事故认定，认定王大华承担此次事故全部责任。戴明旭和第三人2015年11月15日签订有挂靠绥中县吉晨新能源运输车队协议书，挂靠时间自2015年11月15日至2020年11月15日。原告于2019年8月16日向被告提出工伤认定申请并提交材料，被告也接收了原告提交的工伤认定全部材料，被告绥中县人力资源和社会保障局于2020年3月30日对原告王旭于2019年8月16日的工伤申请作出工伤认定申请不予受理决定，认为原告提交的材料不全，用工主体不明，没有提供劳动关系有效证据，书面告知补正后申请人仍没有提供劳动关系有效证据，以致无法做出工伤认定结论，至今已超过法定申请时效，不符合《工伤保险条例》第十八条的规定。原告王旭不服，诉至本院而成诉。另查明，关于请求确认死者王大华与与第三人之间自2018年8月至2018年9月24日存在事实劳动关系，原告与第三人经绥中县（2019）辽1421民初4907号民事判决，判决原告之父王大华与绥中县吉晨新能源运输车队无劳动关系。再查明，原告方已经得到赔偿28万元，其中安华保险赔付20万元、原告与第三人当庭认可戴明旭妻子为了取得被害人谅解给付8万元。一审法院认为，本案原、被告争议的核心问题是原告方在申请工伤认定过程中,提交的材料是否达到了法定的受理条件。被告认为,国务院《工伤保险条例》第十八条规定,提出工伤认定申请应当提交下列材料:…(二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;…。原告方未按照要求提交死者王大华的劳动关系证明等相关材料,不符合上述条款规定的受理条件。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第(五)项规定,个人挂靠其他单位对外经营,其聘用的人员因工伤亡的,被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。对于上述法律法规的理解,应该从立法目的、宗旨，并紧密结合着社会现实等方面进行全面、客观、准确地理解。本案中,原告提交的材料从形式上完全符合最高人民法院的上述规定，至于实体上能否证明相关事实不是受理阶段的审查事项，换言之，只要主张权利主体提交了形式上的初步证据即可。原告方申请工伤认定申请提交的时间为2019年8月16日，工伤事故时间为2018年9月24日，未超过1年的申请时效。综上所述，被告适用《工伤保险条例》第十八条规定作出工伤认定申请不予受理决定，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销，并应重新作出行政行为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：一、撤销被告绥中县人力资源和社会保障局作出的工伤认定申请不予受理决定。二、责令被告绥中县人力资源和社会保障局于判决生效之日起60日内，对原告方于2019年8月16日提出的申请工伤认定申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告绥中县人力资源和社会保障局负担。上诉人绥中县人社局上诉称，上诉人作出工伤认定申请不予受理决定的具体行政行为适用法律、法规并无不当，不应予以撤销。一、一审判决适用法律错误。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》不能作为上诉人行使行政职权的依据。1、上诉人作出的具体行政行为于法有据。上诉人作为行政机关，只能在法律、法规明确规定的职权范围内作出具体行政行为，而上诉人作出行政行为的法律依据是国务院《工伤保险条例》第十八条规定，同时该条第三款规定材料不完整的补正后社会保险行政部门受理。但被上诉人补正提交的是“不存在事实劳动关系”的法院判决，不符合该法规定的材料。因此，在我国行政法“法无授权不可为”的原则下，上诉人不能滥用职权作出受理决定。2、该司法解释不仅没有明确规定“不存在劳动关系，行政机关也必须受理工伤认定申请”，也没有对抗行政法规的效力。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定为：“社会保险行政部门认定挂靠单位应当承担保险责任，人民法院应予支持”。该司法解释适用的是“为正确审理工伤保险行政案件”，即最高人民法院对下级人民法院如何进行裁判工作的司法解释。但上诉人作为保险行政单位履行行政职权是受行政法规、地方规章的约束。本条款内容只是规定法院应支持保险行政单位的认定，但没有规定行政单位“对挂靠关系中不存在劳动关系的，行政机关也必须受理工伤认定申请”。而上诉人作为行政单位在没有法律明确规定的情况下，不能仅凭对司法解释“从立法目的、宗旨并紧密结合社会现实的理解”而作出违背行政法规的行政行为。如果上诉人受理了申请则于法无据。客观上，绥中县的物流运输业体系庞大，大约有几万辆运输车挂靠，运输车辆挂靠经营是非常普通的，而司机都是车主雇佣的不受被挂靠单位的管理、支配、或支付劳动报酬、司机的人员流动性非常大，挂靠单位为司机缴纳工伤保险责任也不符合当地社会现实的。3、法院作出的已生效民事判决尚且没有适用司法解释认定存在劳动关系，那么更不能要求行政机关适用司法解释作出与行政法规相违背的具体行政行为。被上诉人曾在与第三人之间（2019）辽1421民初4907号劳动争议纠纷中以同一法律规定、同一主张（要求确认存在劳动关系并主张工伤待遇）主张权利，而绥中县法院审理后判决，该生效判决都没有支持被上诉人的主张而认定“不存在事实劳动关系”，并且被上诉人也没有上诉。说明对该司法解释的适用，即使下级法院都没有作出扩大理解，那么更不能要求行政机关对该司法解释作扩大理解随意适用。并且上诉人也是以法院生效判决为证据而作出的具体行政行为。上诉人对法律的理解与民事判决一致。4、一审判决认为“只要主张权利主体提交了形式上的初步证据即可”是对法律法规的理解不充分。即使对“形式上的初步证据”审查也要严格按照法律、法规中“存在劳动关系”的规定执行，如果形式上不符合规定，则上诉人不能违法行政法规，滥用职权受理被上诉人的申请。二、一审判决认定事实错误，被上诉人王旭超过1年的申请时效的事实清楚，法律依据充分。虽然法规没有明确规定补正材料的期限，但依据《辽宁省工伤保险实施办法》第十四条第一款规定，申请工伤认定必须在一年之内提交存在劳动关系的材料，补正材料同样受到一年申请时效的限制，不是无限期的补正。虽然被上诉人在一年内提交了申请书而没有提交存在劳动关系材料，故仅凭申请书不是符合法律规定的有效申请，故上诉人认定其超时效正确。综上，请求1、撤销建昌县人民法院作出的（2020）辽1422行初14号行政判决；2、依法改判驳回原告诉讼请求。上诉人绥中县人社局向一审法院提交以下证据：第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明，用以证明被告具有作出行政行为的主体资格。第二组：工伤认定申请表、王大华身份证明、企业机读档案登记材料、工伤认定申请书、挂靠绥中县吉晨新能源运输车队协议书、居民户口簿、授权委托书、王旭、王楠、崔立新身份证明、道路交通事故认定书、朝阳县殡仪馆证明、死亡注销证明、工伤事故现场证人书面证实2份、(2019)辽1421民初4907号民事判决书，用该组证据用以证明原告于2019年8月16日向被告只提交了工伤认定申请表、身份证明、企业机读档案等材料，不具备受理条件。经被告书面告知其需要补正材料后，原告仍未提交王大华与绥中县吉晨车队之间存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，不具备《工伤保险条例》第十八条的受理条件。第三组：工伤认定申请补正材料通知书（存根）、工伤认定申请不予受理决定书、送达回执，用以证明在被告已尽一次性书面告知补正材料的责任。而原告于2020年3月18日提交材料已超过法定申请时效，被告决定不予受理的行政行为程序合法。被上诉人王旭答辩称，二审答辩意见同一审起诉意见一致。被上诉人王旭向一审法院提交以下证据：工伤认定申请书、不予受理决定书、申请补正材料通知书、车队挂靠协议书、派出所户籍信息、（2019）辽1421民初4907号民事判决书、原告向被告提交工伤申请的录音光盘1本及文字资料。以上证据用以证明绥中县人力资源和社会保障局作出的不予受理工伤认定申请决定错误，应予撤销。第三人绥中县吉晨新能源运输车队未提交陈述意见。第三人绥中县吉晨新能源运输车队未向一审法院提交证据。上述证据已随卷移至本院。本院查明的事实与一审一致，一审法院对证据的认证意见本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于绥中县人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》是否正确。其中包含两个问题，一、王旭提出的工伤认定申请是否超期；二、绥中县人社局是否应当受理王旭提出的工伤认定申请。关于王旭提出申请是否超期的问题。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。本案中，案涉事故发生在2018年9月24日，王旭向绥中县人社局提交工伤认定申请的时间是2019年8月16日，未超过上述法律规定的申请期限。关于绥中县人社局主张王旭补交材料超期的问题。《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第八条第（一）项、第（四）项规定：“有下列情形之一的，被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内。（一）受不可抗力影响的；…（四）当事人就确认劳动关系申请劳动仲裁或提起民事诉讼的”。王旭在接到工伤认定补正材料通知书后，于2019年8月27日向绥中县人民法院就确认劳动关系提起民事诉讼。2019年12月19日，绥中县人民法院作出判决。根据上述规定，该案诉讼阶段延误的时间应当不计算在申请时限内。2020年年初爆发疫情，属于王旭无法提交工伤认定申请的不可抗力，其于2020年3月18日向绥中县人社局补交材料，存在合理事由。故，一审认定王旭提出工伤认定申请未超过法定期限并无不当。关于绥中县人社局是否应当受理王旭提出的工伤认定申请的问题。《辽宁省工伤保险实施办法》第十六条规定：“有下列情形之一的，社会保险行政部门不予受理工伤认定申请：（一）超过《工伤保险条例》第十七条规定的时限提出工伤认定申请的；（二）无营业执照或者未经依法登记的单位和被依法吊销、撤销、注销营业执照或者登记的用人单位，其职工受到事故伤害或者患职业病的；（三）用工单位非法使用的童工因工作遭受事故伤害或者患职业病的；（四）已依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员被用人单位聘用后，工作期间因工作原因遭受事故伤害，且用人单位未按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的；（五）法律、行政法规规定的其他情形”。本案中，不存在上述规定中行政机关不予受理工伤认定申请的情形。一审法院判决责令绥中县人社局重新作出行政行为并无不当。综上，上诉人绥中县人社局的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由绥中县人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  程歆谦审判员  花 勇审判员  陈丽娟异二〇二〇年十二月一日法官助理陈冠宇书记员谭思朦本判决援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。