贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终111号上诉人（原审被告）安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府。住所地：安顺市平坝区十字乡十字村。统一社会信用代码：11522526009722085D。法定代表人李兴国，乡长。委托代理人雷毅，贵州贵黄叶律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李德本，男，汉族，1934年12月27日生，住贵州省平坝区。被上诉人（原审原告）李树美，女，汉族，1971年3月18日生，住贵州省平坝区。被上诉人（原审原告）李树显，女，汉族，1980年12月24日生，住贵州省平坝区。被上诉人（原审原告）李月恒，男，汉族，1982年10月16日生，住贵州省平坝区。四被上诉人委托代理人罗祥刚，贵州星藤律师事务所律师。第三人郭正奇，男，汉族，1963年1月5日生，住贵州省平坝区。原审被告安顺市平坝区人民政府。住所地：安顺市平坝区中山南路**。统一社会信用代码：115225260097226839。法定代表人唐友波，区长。委托代理人郭明，贵州能盛律师事务所律师。上诉人安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府（以下简称十字乡政府）与被上诉人李德本、李树美、李树显、李月恒，第三人郭正奇，原审被告安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）土地权属行政确认一案，不服贵州省安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理，本案现已审理终结。原判认定，原告李德本、李树美、李树显、李月恒与第三人郭正奇均系平坝区十字乡十字村村民。双方因位于十字村地名为“小岩边”土地权属发生争议，第三人于2019年9月4日向被告十字乡政府提出案涉土地确权申请。原告李德本为户主的1998年土地承包合同书、土地承包经营权证书、1998年平坝县延长农村土地承包情况调查登记表（以下简称1998年土地承包登记表）无“小岩边”承包地的记载，且承包合同的“承包土地增减变动情况”栏亦无案涉土地的记载。第三人郭正奇之母张从书为户主的1998年土地承包登记表中无“小岩边”承包地的记载。第三人从上世纪九十年代耕种案涉土地至今，直到2015年修建平齐线S211公路征收案涉土地，双方才产生土地权属争议。2019年10月11日，被告十字乡政府组织原告和第三人进行调解，调解未果后，被告十字乡政府于2019年10月17日作出乡府发（2019）131号《十字乡土地权属争议案件处理决定书》决定：争议土地使用权归郭正奇所有。原告向被告平坝区政府申请行政复议，平坝区政府于2020年1月15日作出平府复决（2019）31号行政复议决定书，维持乡府发（2019）131号《十字乡土地权属争议案件处理决定书》。原告不服，遂向本院提起诉讼。同时查明，2017年7月19日，十字乡政府与郭正奇就案涉“小岩边”土地签订《平坝区S211齐伯至平坝改扩建工程土地征收补偿协议》，该土地已被征收用于修建公路。原审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告十字乡政府作为乡级人民政府，具有对个人之间的土地使用权争议进行处理的法定职权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项规定“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；”本案中，原告的1998年土地承包合同书、土地承包经营权证书、1998年土地承包登记表及第三人1998年土地承包登记表的证明力优于十字村村民委员会出具的上述“证明”及十字乡政府制作的调查笔录中涉及案涉土地权属的内容。原告和第三人的上述土地承包文书中均无“小岩边”土地的记载，故被告十字乡政府认定“十字乡、村两级调剂李德本小岩边农转非的地块给郭正奇管理和使用。”被告平坝区政府认定“1984年申请人（原告）因家庭联产承包责任制获得‘四碗种’地块，但因地块面积不足，村集体将争议土地小岩边给予申请人来补足人均面积。”属于事实不清、证据不足，被告十字乡政府作出的被诉行政决定，应予撤销。由于被告平坝区政府作出的行政复议决定维持被告十字乡政府作出的被诉行政决定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”的规定，一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府作出的乡府发（2019）131号《十字乡土地权属争议案件处理决定书》；二、撤销被告安顺市平坝区人民政府作出的平府复决（2019）31号行政复议决定。案件受理费50元，由被告安顺市平坝区十字回族苗族乡人民政府负担。宣判后，十字乡政府不服，向本院上诉称：一、一审判决回避案件实体内容，对关键证据不予采信。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。本案中，应当对十字村村民委员会出具的证明及十字乡政府制作的调查笔录中涉及土地权属的内容进行质证和采信，不然，案涉土地权属无法查清，一审判决未从根本上解决实质问题。二、案涉土地权属认定清楚、正确。1、依据我国土地管理法的规定，十字村村民委员会是案涉土地的所有权人，对案涉土地具有管理和使用的权利，案涉土地并未依法发包给被上诉人及第三人，被上诉人主张其承包地不足用案涉土地补足的理由，依法应不予认可。2、上诉人与被上诉人均认可案涉土地存在农转非情况，并且案涉土地因公益事业被集体调换的事实，故十字村2019年9月4日出具的证明是符合客观事实的。十字乡政府为了查明事实所制作的调查笔录中，多位证人证言均能证明前述事实。3、案涉土地一直由第三人家耕种管理长达26年，被上诉人从未提出异议，第三人家种植的树木均有碗口粗细，如果存在被上诉人主张的强占情形，被上诉人应当在20年内提起诉讼予以解决。请求：1、撤销贵州省安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初37号行政判决书，判决驳回四被上诉人的诉讼请求。2、本案诉讼费由四被上诉人承担。被上诉人李德本、李树美、李树显、李月恒二审中辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人述称的农转非的理由调整土地给第三人郭正奇家，属于对法律的错误适用。二、答辩人以李德本为户主的一户在国家推行农村土地家庭联产承包责任制时取得十字乡“四碗种”地块土地承包经营权，因面积不够，大河组决定用“小岩边”地块来补足。答辩人一审提交的证据均能证明，双方也表示认可，是相关工作人员在征收过程中对情况缺乏调查及对政策误解才导致本案诉讼。请求二审法院查清本案事实，依法作出判决。原审被告平坝区政府二审中述称：一、一审判决对关键证据不予采信明显不当。在李德本一方及郭正奇一方均无案涉土地权属记载的情况下，为查明案件实体事实，应当按照顺序和证明效力逐一对相关书证进行质证和采信，不然，案涉土地的权属问题便无法查清，一审判决无助于案件实体问题的解决。李德本等人与郭正奇都未能提供载明“小岩边”地块的土地承包证，十字乡政府根据法律规定，确认该土地使用权归郭正奇符合法律法规规定。二、十字乡政府的确权决定事实清楚、正确。1984年李德本等人因家庭联产承包责任制获得“四碗种”地块，但因面积不足，村集体将争议土地“小岩边”给李德本等人补足面积，却未记录在土地承包证书上。1991年乡政府修建下朵落组的通组公路占用了郭正奇的土地，将李德本等人农转非退出的土地“小岩边”交给郭正奇耕种，郭正奇从1993年管理使用该土地，李德本家一直未提出异议。2015年修建公路征用该土地，李德本等人却因经济补偿款而产生新的想法。希望上级人民法院支持十字乡政府，驳回李德本等人的诉讼请求。第三人郭正奇二审中未作陈述。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点是：十字乡政府作出的乡府发（2019）131号《十字乡土地权属争议案件处理决定书》和平坝区政府作出的平府复决（2019）31号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”本案中，第三人郭正奇与被上诉人李德本因土地使用权发生争议，第三人郭正奇向上诉人十字乡政府申请确权。上诉人十字乡政府作为乡级人民政府，对本案土地使用权争议具有处理的法定职权。本案中，因为案涉“小岩边”土地没有登记，所以才引发土地使用权争议，第三人郭正奇向上诉人十字乡政府申请确权，十字乡政府根据郭正奇的申请，向郭正奇、李德本发出《土地争议确权受理通知书》，通知双方提交资料，并发出召开陈述会的《通知书》，召开了陈述会，十字乡政府在听取陈述，进行了调查的基础上作出乡府发（2019）131号《十字乡土地权属争议案件处理决定书》，程序合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。本案中，村集体经济组织没有将案涉土地发包并登记造册，但是，十字乡政府确定的是使用权，并不是确定土地承包经营权。十字乡政府在其职权范围内，根据郭正奇、李德本、李树美等人的陈述，村委会的证明，以及调查笔录，认定郭正奇自1993年至今一直耕种管理使用案涉“小岩边”土地，李德本家未提出异议，直到该土地被征收才引发争议的事实，并作出争议土地使用权归郭正奇所有的决定，认定事实清楚，处理正确。平坝区政府在查明事实的基础上，根据法律规定确认本案争议土地的使用权归第三人郭正奇所有，并作出平府复决（2019）31号《行政复议决定书》，维持十字乡政府作出的《十字乡土地权属争议案件处理决定书》（乡府发[2019]131号），适用法律及处理正确。综上，上诉人十字乡政府的上诉理由和请求成立，本院予以采纳与支持，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致对案件处理错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销贵州省安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初37号行政判决。二、驳回被上诉人李德本、李树美、李树显、李月恒的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人李德本、李树美、李树显、李月恒负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十二月三日法官助理郭芮男书记员江伟