湖北省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鄂民终773号上诉人（一审原告）：武汉康桥泽融房地产开发有限公司。住所地：湖北省武汉东湖新技术开发区关山村光谷****（K24-1、K24-2）6幢1单元6层6号。法定代表人：李刚强，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：徐荦彦，上海市锦天城律师事务所律师。委托诉讼代理人：伍军，上海市锦天城（武汉）律师事务所律师。上诉人（一审原告）：湖北康派房地产有限公司。住所地湖北省鄂州市梁子湖区梧桐湖新区凤凰苑社区85-2-202。法定代表人：李刚强，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：张伟、柳晓丽，均为上海市锦天城（武汉）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鄂州市自然资源和规划局。住所地：湖北省鄂州市吴都大道**。法定代表人：祝健，该局局长。上诉人武汉康桥泽融房地产开发有限公司（下称康桥泽融公司）、湖北康派房地产有限公司(下称康派公司)与被上诉人鄂州市自然资源和规划局（下称自然资源规划局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省鄂州市中级人民法院（2020）鄂07民初15号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。康桥泽融公司、康派公司上诉请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。事实与理由：（一）土地出让合同属于民事合同。1.《物权法》第一百三十八条第一款及《民法典》第三百四十八条均将土地出让合同纳入民事合同范畴；2.《民事案件案由规定》明确将“建设用地使用权出让合同纠纷”作为一级案由列出，以及司法解释中专门有《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的解释》；3.相关案例，也表明当事人可以就土地使用权出让合同纠纷提起民事诉讼。（二）本案诉争法律关系及当事人诉讼请求均属于民事纠纷范畴，本案应作为民事案件审理。1.本案争议焦点限于合同项下民事法律关系，涉及法定解除权与违约损害赔偿，不涉及任何行政优益权；2.一审认为本案应当适用行政诉讼进行审理，属于适用法律错误。（三）即使本案土地出让合同被认定为行政协议，也应承认行政协议具有民事和行政的双重属性，尊重当事人对权利救济路径的选择，秉承程序安定原则，继续适用民事诉讼程序审理。1.行政协议具有行政和民事双重属性，法律赋予当事人诉讼选择权；2.一审法院已经将本案作为民事案件受理，应当秉承程序安定原则继续民事审理；3.行政诉讼法相关法律、法规并不排斥当事人选择民事诉讼程序。康桥泽融公司、康派公司提起一审诉求：1、确认原告与被告签订的建设用地使用权出让合同（合同编号：20170030）于2020年7月14日解除；2判令被告向原告退还土地出让金2.6亿元；3、判令被告支付原告利息损失（以2.6亿元为基数，自2018年7月26日起至实际支付之日止，其中2018年7月26日至2019年8月19日以同期银行贷款利率计算，2019年8月20日起按照全国银行同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，暂计至2020年8月10日为23，783，232.88元）；4、判令被告赔偿原告因履行《国有建设用地使用权出让合同》所支出的地块公证费、宗地不动产土地调查费、建设用地挂钩指标款、项目设计费用、项目工程报建费用、工程施工相关费用、项目营销费用、项目管理费用、财务顾问费用及利息等必要费用，共计79，394，308.29元；5、判令被告赔偿原告律师费100万元，上述2到5项诉讼请求共计364，177，541.17元；6、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2017年12月18日，原、被告签署《国有建设用地使用权出让合同（合同编号：20170030）》，约定被告向原告出让一幅普通商品住房地块，土地出让金5.2亿元。合同签订后，原告依约支付第一期2.6亿元土地出让金，还为履行合同支出了包括地块公证费、宗地不动产土地调查费、设计费、施工费、项目营销费用、管理费用等在内的各种费用。现因被告严重违约导致合同目的无法实现，原告与其他供应商、服务方的合同亦无法履行，但原告仍需向其支付相应款项，给原告造成了巨大损失。2020年7月14日原告向被告送达了解除《国有建设用地使用权出让合同》的通知，但被告至今未就合同解除事宜与原告协商，特具状起诉，望依法裁判。一审经审查认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方协商一致后签订，但被告系行政机关，其将涉案土地转让给原告系代表国家履行国土部门行政职责，出让目的是为了实现案涉土地建设及相关配套设施建设，符合公共利益目标，涉案的《国有建设用地使用权出让合同》符合行政协议之特征。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。本案合同签订于2017年12月18日，故依据上述法律规定，本案属于行政诉讼范畴。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定驳回康桥泽融公司、康派公司的起诉。本院审理查明，一审认定的事实属实，本院予以认定。本院认为，本案的争议焦点是，一审认定本案属于行政诉讼范畴并裁定驳回康桥泽融公司、康派公司起诉的处理是否恰当。本案中，康桥泽融公司、康派公司作为原告，以鄂州市自然资源和规划局为被告提起的建设用地使用权出让合同纠纷，源于2017年12月18日康派公司与原鄂州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：20170030，电子监管号207002017B00823）。前述合同之第一条“根据《中华人民共和国土地管理法》等土地供应政策规定”，第十二条第二项“本合同项下宗地用于非工业项目建设，受让人承诺本合同项下宗地的开发投资总额不低于46，912万元”，第三十二条“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”，等等内容，既表明自然资源规划局在出让该宗国有土地使用权过程中，仍然对受让方投资总额负有监管权，对受让方造成土地资源闲置享有追缴土地闲置费或者无偿收回国有建设用地使用权等行政管理权，也说明自然资源规划局出让土地使用权的目的并非完全为了获得经济利益，而是为了提高土地这一自然资源的综合开发和利用效率，发展地方经济。诉争双方签订的前述合同系自然资源规划局代表国家履行职责的行为，具有行政法上权利义务内容,更符合行政协议的特征，而不同于民事主体签订合同是为了自身利益的特点。在此情况下，一审按照自2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”，以及第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，认定本案属于行政诉讼范畴，并依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四第一项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定裁定驳回康桥泽融公司、康派公司的起诉，具有事实依据和法律依据，并无不当，本院予以维持；康桥泽融公司、康派公司上诉认为一审认定事实错误、适用法律错误的理由均不能成立，本院不予支持。需要说明的是，因为对于土地使用权出让合同到底是属于民事协议还是行政协议，不论是理论界还是实务界，在2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台之前，均存在不同的认识，导致该类案件的法律适用及处理存在差异。康桥泽融公司、康派公司在二审期间提交了不同地区、不同法院的相关案例，也印证了存在上述问题。案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订于2017年12月18日，康桥泽融公司、康派公司于2020年8月11日提起本案诉讼，应当适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。综上，康桥泽融公司、康派公司的上诉请求不能成立，一审认定事实清楚、适用法律正确，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 艳审判员 梅启勇审判员 张 浩二〇二〇年十二月十日书记员 万吴萌