河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终654号上诉人（原审原告）马新兰，女，汉族，1966年9月13日出生，住郑州市中原区。上诉人（原审原告）宋元明，男，汉族，1988年1月15日出生，住郑州市中原区。二上诉人共同委托代理人邹伙发，北京桦天律师事务所律师。被上诉人郑州市中原区城市综合执法局，住所地郑州市中原区百花路**。法定代表人周岭，局长。行政出庭负责人吕伟利，副局长。委托代理人焦阳，该单位工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。上诉人马新兰、宋元明诉被上诉人郑州市中原区城市综合执法局确认行政行为违法一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：可以提起诉讼的行政行为，一般是指行政管理活动的最终行政决定，一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中的程序性事项。针对程序性事项所作的行为以及过程性行为，即使间接影响相对人权利义务，但其法律效果是依附并被最终的行政行为所吸收，对过程性行为合法性的评价，可以通过对最终的行政决定合法性评价中一并进行。原告要求确认违法的是被告在对原告违法建设一案进行现场测量过程中发生的行为，被告针对原告违法建设一案已作出《限期拆除决定书》，且原告已对被告作出的决定书提起撤销之诉。被告在作出《限期拆除决定书》程序中的行为不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回原告宋元明、马新兰的起诉。上诉人宋元明、马新兰上诉称：原审裁定未查明本案相关事实,将本案被上诉人做出的行为理解为过程性行为定性错误,适用法律错误,具体理由如下:一、被上诉人实施的案涉行为(撬门砸锁及侵入他人住宅)系独立存在,且对上诉人权利义务产生实质影响的终局性行为,依法具有可诉性。1.案涉的被上诉人实施的撬门砸锁并侵入他人住宅行为自始至终均独立存在。2.被上诉人从准备工具、实施撬砸门锁、侵入他人住宅，已经在当日全部完成,并不依附于任何其他行为。3.依据法律规定,限期拆除决定的作出过程并不包括撬门砸锁、侵入他人住宅,案涉撬门砸锁、侵入他人住宅不可能成为限期拆除决定的一个过程或一个部分。4.案涉撬门砸锁、侵入他人住宅侵害的是公民财产权和人身权(住宅安宁权和居住权),限期拆除决定针对相对人的财产权。案涉行为与限期拆除决定侵害的法益不同,对其合法性审查的职权依据,实体和程序依据均不同,具有独立评价的意义。5、案涉行为与限期拆除决定产生的后果不同,案涉行为产生的门锁被毁坏,居住安宁权受到侵害,限期拆除决定产生的后果是房屋被毁坏。在限期拆除决定中,无法对居住安宁权和门锁财产所有权进行单独评价。二、上诉人的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相应司法解释的受理条件,原审裁定适用法律错误。1.原审裁定适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第十项的规定“其他不符合法定起诉条件的情形”,但原审裁定并未具体指出上诉人的请求不符合具体哪一项法定起诉条件。2.原审裁定认为案涉行为为程序性事项以及过程性行为,那么原审裁定应当适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第(六)项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，然而,案涉行政行为显然不属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询行为,也不属于类似前述准备、论证、研究等的行为。三、案涉行政行为符合独立的具体行政行为的所有特征,属于《中华人民共和国行政诉讼法》及相应司法解释规定的受理范围。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的,属于人民法院受理范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定,公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉的撬门砸锁，侵入他人住宅行为完全符合前述法律、司法解释规定的受理范围。2.案涉行政行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款、第二条规定的不予受理范围。四、原审裁定未组织开庭,未给予上诉人举证、质证的权利,迳行驳回上诉人起诉,严重违背法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二款规定,前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。第三款规定,人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。首先,原审裁定没有要求上诉人补正或者更正。其次,本案情况不属于该条该款规定的不符合法定起诉条件的情形,迳行裁定驳回起诉也是错误的。综上所述,原审裁定认定事实和适用法律错误,为维护公民合法权益,特依法上诉,请求撤销(2020)豫0102行初110号行政裁定书,指令一审继续审理。被上诉人郑州市中原区城市综合执法局答辩称：一、上诉人诉请确认被上诉人砸锁和侵入上诉人房屋的行政行为违法。被上诉人认为，可以向人民法院提起行政诉讼的行政行为，一般而言，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务产生直接影响的行为，或者是对外发生法律效果的行为，也就是行政管理活动的最终行政行为，一般并不包括程序性事项所作出的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为，以及过程性行为虽具有一定的法律意义，甚至会间接影响相对人权利义务，但它的法律属性依附于最终的行政决定。上诉人要求确认违法的是被上诉人在对上诉人违法建设一案进行现场测量过程中发生的行为，被上诉人针对上诉人违法建设一案已作出了《限期拆除决定书》，且上诉人已对被上诉人作出的决定书提起了撒销之诉，被上诉人在作出《限期拆除决定书》程序中的行为不具有可诉性。所以，原审裁定理由充分，适用法律正确，二审法院应该予以维持。二、法律赋予被上诉人必要的调查取证权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条赋予被上诉人基本的调查权力，这也是保证正常行政执法行为的基本条件，调查手段不属于行政诉讼的受案范围。三、上诉人上诉理由不成立。上诉人在上诉状中称“被上诉人砸锁和侵入原告房屋的行为，系独立存在的终局性行为，依法具有可诉性。”被上诉人认为，终局性行为作为行政法学上一个概念，一般指的是行政机关对违法行政行为作出的最终处理结果。本案中终局性行政行为指的是《限期拆除决定书》。上诉人所诉行为系被上诉人依法实施的必要的调查手段，对这一行为的法律评价，应该依附于对《限期拆除决定书》法律评价之上。不能单独作出法律评价，也就是不具有可诉性。上诉人所诉的行为，不是我国行政法上的完整的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人在上诉状中称“原审法院未组织开庭，未给于上诉人举证、质证的权利，违反法定程序”。被上诉人认为，人民法院通过书面审查，完全能够确认上诉人的诉讼不符合起诉的基本要件，通过裁定方式驳回上诉人的起诉，符合法律规定。被上诉人郑州市中原区城市综合执法局补充答辩称：执法人员在现场测量过程中并没有实施砸锁的行为。执法人员进入现场之前通知了上诉人，并拨打了110，须水派出所民警也去了现场，另外还在莲湖街道办事处工作人员等多方人员见证下予以测量。被上诉人实施测量行为是依法履行职责，并不存在非法闯入的事实。综上所述，原审裁定依据充分，程序合法，裁判结果正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院维持一审裁定。本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人主张被上诉人实施了撬门砸锁的行为，但被上诉人在现场执法时，郑州市中原区莲湖街道工作筹备组工作人员刘会玲、王志焕现场见证，且在勘验受阻时拨打110报警。而上诉人提交的两份郑州市公安局须水分局对于被上诉人的工作人员所作的询问笔录中，被上诉人的工作人员否认对现场物品进行损坏或实施了砸锁破门的行为，上诉人提交的视频、通过该视频截取的照片及郑州市公安局须水分局作出的《不予调查处理告和书》，亦不足以证明被上诉人实施了撬门砸锁的事实行为，故上诉人诉请针对被上诉人撬门砸锁的行为予以评判缺乏事实根据。至于上诉人所诉的侵入其房屋的行为，系被上诉人在履行行政管理职责，作出限期拆除决定的行政程序中的过程性环节，并不具有可诉性。二、宋元明、马新兰在一审时的诉讼请求为：1.确认被告于2019年7月23日对原告家实施撬门砸锁，并侵入原告房屋的行为违法;2.判决被告赔偿原告院门及门锁损失200元;3.本案诉讼等费用由被告承担。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条关于“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”的规定，宋元明、马新兰提起的确认违法之诉与一并提起的行政赔偿诉讼应分别立案，而不应在本案中一并主张。此外，虽然原审法院未对上述赔偿请求进行审查评判，因上诉人提起的确认违法之诉不符合法定起诉条件，而行政赔偿应以行政行为被确认违法为基础予以评判，故宋元明、马新兰一并提起的行政赔偿诉讼也不符合法定起诉条件，即使撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，除增加上诉人的诉累外，就上诉人提起诉讼所追求实现的诉讼目的而言没有任何实质意义。综上，宋元明、马新兰提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，其起诉应予驳回。一审法院虽未组织开庭，但裁定驳回宋元明、马新兰起诉的结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年十二月四日书记员 鲁媛媛