四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终164号 上诉人（原审原告）：周成现，男，1949年11月10日出生，汉族，住四川省沐川县。 委托诉讼代理人：周富春（系周成现之子），男，1982年12月10日出生，汉族，住四川省沐川县。 被上诉人（原审被告）：沐川县自然资源局，住所地：四川省沐川县沐溪镇沐源路**，统一社会信用代码11511029008598385M。 法定代表人：张焰，该局局长。 出庭负责人：费泽智，局党组成员。 委托诉讼代理人：夏先明。 委托诉讼代理人：魏江玲，四川永济律师事务所律师。 原审第三人：黄元奎，男，1940年10月8日出生，汉族，住四川省沐川县。 原审第三人：沐川县大楠镇新开村7组，住，住所地：四川省沐川县大楠镇新开村**/div> 负责人：白永明，该组组长。 上诉人周成现因诉被上诉人沐川县自然资源局林业行政登记一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人周成现的委托诉讼代理人周富春、被上诉人沐川县自然资源局出庭负责人费泽智书记及其委托诉讼代理人夏先明、魏江玲到庭参加诉讼。第三人黄元奎、沐川县大楠镇新开村7组经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 一审法院查明，周成现与黄元奎发生纠纷的“张家屋基”，与（87）ＮＯ.007103号《林权证》上的“老屋基后”和（2007）第0××8号《林权证》上的“本人房后埂子”为同一地块。（2007）第0××8号《林权证》上载明的案涉地块宗地号为0××3。 1980年左右，“张家屋基”地块为新开村**指划给周成现的豆子地。从1981年开始，新开村7组落实林业“两制”政策，将看管山转为自留山时，收回了本组的豆子地重新划分，并约定自留山边沿1丈至1.5丈范围内不能栽种竹木，以免遮阴相邻耕地。土地承包到户前该地块是周成现的豆子地，将看管山转为自留山时，该地块被划入了黄元奎的自留山。 1987年，沐川县人民政府向黄元奎颁发了（87）NO.007103号《林权证》，载明：“……老屋基后：上至田外一丈，东至岩边，西至田一丈五，下至房后一丈。注：田外面积自留山所有”。 2002年5月21日，原四川省林业厅印发了川林发〔2002〕32号《关于印发（试行）的通知》，同意并印发《四川省集体和个人林权登记发证实施办法》（试行）。同日，原四川省林业厅印发了川林发〔2002〕33号《关于开展补发和换发林权证工作的通知》。同年7月23日，原乐山市林业局印发了乐市林发（2002）80号《关于认真做好林权证颁发和换发工作的通知》，对全市林权证颁发和换发工作做出了安排部署。2005年9月2日，原沐川县林业局印发了沐林函〔2005〕63号《关于印发和的通知》，启动了全县集体和个人林权登记（换）发证工作。 黄元奎于2005年12月29日提交的《林权登记申请表》载明：“单位（个人）：黄元奎……登记类型：变更；登记权利内容：林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权；座落：××乡××村××组；林地所有权权利人：新开村7组；小地名：本人房后埂子……面积：2亩……四至:东界：以沟心黄大安、周成现山为界；西界：以周成相包产田岩贤胡贵伦山为界；南界：以周成相包产田坎贤为界；北界：以黄元奎房后横路为界……”。落款时间为2005年12月29日的《林权登记现场勘验表》载明：“林权权利人：黄元奎……小地名：本人房后埂子……林地四至界线利害关系人：东：黄大安；南：周成相；西：周成相、胡贵伦；北：本人黄元奎。参加勘验人员：黄元志、黄元奎、周成现。林地四至界线及走向现场调查界线情况说明：东界以沟心黄大安、周成现山为界；西界以周成相包产田岩贤胡贵伦山为界；南界以周成相包产田坎贤为界；北界以黄元奎房后横路为界。参加勘界人员签字：黄元志、黄元奎、胡贵伦、周成相。”庭审中，周成现陈述其未参与2005年12月29日的林权登记现场勘验，也未在《林权登记现场勘验表》上签名。沐川县自然资源局对其陈述予以认可。 2007年7月5日，沐川县人民政府依据（87）ＮＯ.007103号《林权证》为黄元奎换发了（2007）第0××8号《林权证》，载明：宗地号为0××3，林地所有权权利人为新开7组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为黄元奎，坐落于××乡××村××组，小地名为本人房后埂子，林班为新开村，小班为0023，面积为2亩，主要树种为松树，林种为用材林，林地使用期为50年，终止日期为2055年12月31日；四至：东与黄大安、周成现山林连界，西与周成相包产田，胡贵伦山林连界，南与周成相包产田连界，北与黄元奎房后横路连界。 2019年7月18日，周成现向沐川县人民政府申请撤销（2007）第0××8号《林权证》。沐川县人民政府批转由沐川县自然资源局牵头处理。2019年7月30日，沐川县自然资源局作出《林木林地权属纠纷调处申请受理通知书》（以下简称《受理通知书》）并于同年7月31日向周成现送达了《受理通知书》。 2019年7月30日，沐川县自然资源局作出《参加林木林地权属争议调处通知书》（以下简称《调处通知书》）并于同年7月31日分别向黄元奎和新开村7组送达了《调处通知书》。 沐川县自然资源局就“张家屋基”地块的位置及权属情况于2019年10月23日分别询问了黄洪（新开村村委会支部书记）、唐维勇（新开村村委会纪检组长）、白永明（新开村7组组长）、黄元志（原新开村7组组长）、胡贵伦（新开村**村民）、周成相（新开村**村民）、周显强（新开村**村民）、张家珍、胡华（原新开村7组会计）；于同年11月11日分别询问了罗明斌（新开村村委会主任）、胡金华（原新开村7组组长）、胡其环（原新开村7组会计）；于同年11月24日分别询问了龙小华（沐溪镇林业站退休干部）。 2019年10月23日，沐川县自然资源局分别询问了周成现及其委托代理人周富春（周成现之子）、黄林（黄元奎之孙），同年11月11日，沐川县自然资源局询问了黄元奎。 2019年11月14日，沐川县自然资源局召集沐川县司法局、原沐川县林业局、沐川县不动产登记中心、原沐川县炭库乡司法所、原沐川县炭库乡林业站、周成现的委托代理人周富春、黄元奎的委托代理人杨凯、黄元奎之孙黄林就案涉“张家屋基”林地权属纠纷进行调解未果。新开村7组经沐川县自然资源局通知未到场。 2019年12月3日，沐川县自然资源局向沐川县人民政府出具《关于××乡××村××组“张家屋基”林地权属纠纷的处理意见书》（以下简称《处理意见书》）。2019年12月17日，沐川县人民政府根据沐川县自然资源局出具的《处理意见书》，作出《不予撤销决定》,载明：新开村7组落实林业“两制”（即所有制，责任制）政策时，“老屋基后”地块被划入了黄元奎的自留山，并登记在（87）ＮＯ.007103号《林权证》上，权属明确，四至清楚。沐府林证字（2007）第0××8号《林权证》（以下简称（2007）第0××8号《林权证》）是在（87）ＮＯ.007103号《林权证》的基础上换发而来的，旧《林权证》是新《林权证》的权属来源，新《林权证》替代旧《林权证》，旧《林权证》自然失效。2005年12月29日填写的《林地登记现场勘验表》中的“周成现”签名不是本人所签仅是形式上的瑕疵，不能据此否认登记发证的效力。沐川县人民政府在调查处理过程中也没有发现两次颁发《林权证》存在明显违法的情形。周成现虽然一直使用“张家屋基”地块，但始终不能提供该地块的使用权证，也没有提供支持其主张的其他有效证据。故决定：驳回周成现的请求，不予撤销（2007）第0××8号《林权证》。同时告知周成现可以在收到该处理决定之日起60日内向乐山市人民政府申请行政复议或者6个月内向乐山市市中区人民法院提起行政诉讼。沐川县人民政府分别于同年12月24日、12月31日向周成现和黄元奎送达了《不予撤销决定》，于2020年1月1日向新开村7组送达了《不予撤销决定》。 另查明：1.《沐川县志》第二章“山林权属”部分载明：“……1981年8月县召开四级干部会议部署全面展开稳定山林权属，落实林业‘两制’（山林所有制和承包责任制）。社员房前屋后、院坝内、自留地和坟山上的林木一律归社员私有，为解决社员烧柴和用材需要，依据人口大体相等、林地边界清楚、有利管理三个条件划给自留山，高山人平1～2亩，低山最多1亩。自留山山权属集体，由社员长期种植，只准植树造林，不准开垦耕种，不准出租、转让；三年内未完成植树任务，生产队收回另作安排……” 2.2019年3月28日，由沐川县农业农村局牵头组织原沐川县林业局、原沐川县炭库乡政府、新开村村组干部、纠纷双方当事人周成现、周富春、黄林以及与案涉地块边界相关的农户周成相到案涉地块现场对该地块边界进行了现场查验，查验结果为争议地属于《林权证》范围内。 3.2019年7月12日，新开村村民委员会出具《情况说明》，载明：“关于沐川县××乡××村××组在集体落实下户时，第一步是落实承包田和包产土自留山，当时因本组实际情况就划分了一些，林地边的集体荒地作为农户临时的大豆地；第二步将看管山转为自留山时，将林边的豆子地划为自留山所有权，根据当时各组通过会方制定：自留山5米内不能造林，但地块权属自留山林权权属”。 4.沐川县自然资源局调查了解时，当地乡、村、组干部及村民就案涉地块权属纠纷的陈述如下： 黄洪陈述，据他了解，该林地属于黄元奎，黄元奎因家庭变故未进行生产经营，实际由周成现耕种。90年代初，黄家主张该地权利，并请村上进行调解，调解未果，导致争议至今。 罗明斌陈述，土地下户前，是集体划给周成现的豆子地。土地下户后，因离田一丈五不能栽树，离林地近的属林地。1987年集体将林权确认给黄元奎家。因黄元奎家庭劳动力弱，所以该地块一直由周成现先后栽种佛手柑、橘子树至今。2015年，该地块确权为黄元奎耕地后，遂产生纠纷。1987年颁林权证是组长、副组长、会计及勘界人员指了四周边界后颁布的，记录在林权证上。2007年颁布的林权证是在1987年的林权证标准上颁布的。该地块从下户至现在均是周成现在耕种。 唐维勇陈述，他清楚地块位置，不清楚权属情况。 白永明陈述，他1988年担任新开村7组组长以来，该地块一直由周成现耕种。2017年，周成现与黄元奎就该地块发生争议，村组调解无果。 黄元志陈述，1979年划自留山前，该地块是周成现家豆子地。1979年10月，案涉地块划给黄元奎做自留山。划自留山前村组都召开了会，确定划分方法并组织工作队划界。划自留山后的几年周成现并没有耕种该地块。2000年后，周成现开始在该地块耕种至今。 胡金华陈述，他1983年至1988年担任新开村7组组长。1982年就填过林权证了，1987年的林权证是在1982年林权证的基础上填的，是时任村妇女主任张恩凤（已故）填的。按照规定离田一丈五不能栽树，一丈五内只能种矮杆作物。一九九几年的时候，黄元奎与周成相在该地块上有纠纷，他去调解没成功，乡、村调解也没成功。 胡其环陈述，他自1977年至1984年担任新开村7组会计。涉及“张家屋基”地块当时没划之前是周成现耕种，后在划山林的时候把该地块划给了黄元奎，登记在1982年的林权证上，作为黄元奎的自留山。划林地的时候他也参加了划界。因为在划地前周成现一直耕种，因黄元奎家中妻儿都生病，没劳动力，故黄元奎一直没能从周成现那里将案涉地块要回来。1987年的林权证是在1982年的林权证基础上填写的。 胡华陈述，1983年以周成相田坎为界，靠黄元奎房屋一侧为地（土）属于黄元奎。1983年至1994年期间案涉地块由黄元奎耕种。 周显强陈述，自记事起，案涉地块一直由周成现耕种，去年周成现与黄元奎发生纠纷。 周成相陈述，1978年该地块作为豆子地划给周成现，一直耕种至今。划自留山时，自留山覆盖面1.5丈归属耕地。2018年5月周成现与黄元奎发生纠纷。 胡贵伦陈述，1979年以前，大集体时案涉地块由周成现种海椒、佛手柑等，后来划给周成现做豆子地。划自留山时，自留山1.5丈内归自留山权利人。但周成现一直耕种至今。大约前年黄元奎与周成现就该地块发生纠纷。 张家珍陈述，从土地下户以来案涉地块一直由周成现耕种。 龙小华陈述，她1984年至1993年、1997年至2005年8月在原炭库乡林业站工作。大约在2003年下半年，黄元奎及爱人来乡林业站反映其与周成现“张家屋基”地块纠纷，他们建议先由村上调解。2004年初，黄元奎及爱人又来乡林业站反映村上未调解成功，要求乡林业站进行调解。大约2004年3、4月份，她和丁刚到新开村7组与新开村村干部罗明斌等参与调解，调解组到周家门口，让周成现拿上相关证件到“张家屋基”地块实地查看。周家既没有拿证出来，也不配合，黄元奎拿出了林权证（含张家屋基地块），他们也看了黄元奎的林权证。因周成现不配合，双方发生争吵致调解失败。 5.沐川县自然资源局询问周成现、黄元奎，周成现、黄元奎的陈述意见如下： 周成现及其委托代理人周富春陈述的事实与其在本案中主张的事实和理由一致。 黄林陈述，2014年，他外出务工返乡，2016年计划种植李子，发现林权证上载明该地块属于黄元奎，经询问黄元志、胡华等参与划土地的人，部分人说该地块划给黄元奎，部分人说不清楚。经进一步了解以及到村上核实，1978年作为豆子地划给周成现，1982年下户时将豆子地收归集体重新划分，组上开会讨论决定，将自留山覆盖面1丈或1.5丈范围内不能种竹子和树子，但权属属自留山权利人所有，多次找村上、乡上调解未果，后起诉至法院。土地下户后，黄元奎家因劳力少，未对该地块进行耕种。 黄元奎陈述，当时划土地时，他家是2份土地，2份林山，涉及“张家屋基”纠纷地块是集体划给他的，当时有胡金华、胡贵伦、黄元志、胡其横（音）参与划分，约定“张家屋基”地块为他的，离周成相田一丈不能栽树，西与周成相、胡贵伦田一丈五也不能栽树。且当时他家儿子生病，死了一个儿子，无劳动力管理该地块。周成现、周成相各种了一部分，后由周成现一直耕种至今。约1991年时，他主张过权利，去扯过佛手柑，还找胡金华队长调解过，但仍由周成现种，他没要回来。 再查明：1.2015年农村土地承包经营权确权登记时，案涉的“张家屋基”被登记为承包地。2018年，沐川县人民政府向黄元奎颁发了乐山市沐川县农地承包权（2017）第011998号《农村土地承包经营权证》。2019年3月13日，周成现向沐川县信访局反映情况，要求对案涉地块重新确权颁证。同年5月8日，沐川县农业农村局作出〔2019〕-21号《关于收回的通知》，以黄元奎取得的沐川县人民政府颁发的沐农地承包权（2017）第011998号《农村土地承包经营权证》中小地名张家屋基、地块编码为00009的地块不属于家庭承包土地，登记错误，需要重新进行变更登记为由，要求黄元奎于2019年5月28日前将沐农地承包权（2017）第011998号《农村土地承包经营权证》交回沐川县农业农村局重新进行变更登记。2019年6月5日更正后的《农村土地承包经营权登记簿》中载明黄元奎承包地块中已无案涉的“张家屋基”地块。 2.2019年3月14日，四川省沐川县人民法院受理了黄元奎与周成现物权保护纠纷一案，并于2019年5月31日作出（2019）川1129民初262号民事判决，判决周成现立即停止对黄元奎承包的坐落于新开村7组小地名“张家屋基”、面积0.45亩林地的侵害行为，立即向黄元奎返还该林地并限期清除该地上作物。周成现不服，上诉至四川省乐山市中级人民法院，四川省乐山市中级人民法院于2019年8月8日作出（2019）川11民终945号的民事裁定，以本案属于林地权属争议，应由人民政府依法处理，沐川县人民政府已指定沐川县自然资源局具体负责具体的工作，将对案涉林地权属作出处理决定，该处理结果将影响本案基本事实的认定和案件的处理结果为由，裁定：一、撤销四川省沐川县人民法院（2019）川1129民初262号民事判决；二、本案发回四川省沐川县人民法院重审。2019年8月28日，四川省沐川县人民法院立案受理了黄元奎与周成现物权保护纠纷一案，案号为（2019）川1129民初717号。2019年11月26日，根据黄元奎提出的撤诉申请，四川省沐川县人民法院作出（2019）川1129民初717号民事裁定，裁定准许黄元奎撤诉。 3.2019年3月19日，中共沐川县委、沐川县人民政府作出沐委发〔2019〕5号《关于印发的通知》，《沐川县机构改革方案》载明：“……将县国土资源局的职责，以及县发展改革和经济信息化局的组织编制主体功能区规划职责，县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责、测绘管理职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门……”。 2019年3月5日，中共沐川县委办公室、沐川县人民政府办公室作出沐委办〔2019〕38号《关于印发的通知》，规定沐川县自然资源局负责全县自然资源统一确权登记工作。 2019年11月4日，四川省自然资源厅、四川省林业和草原局联合作出川自然资发〔2019〕66号《关于规范林权登记工作的通知》，载明集体林地所有权纳入集体土地所有权登记，不再单独设置林地所有权登记类型。 4.2019年12月12日，四川省人民政府作出川府民政〔2019〕20号《关于同意乐山市调整市中区等8个县（市、区）部分乡镇行政区划的批复》，载明：“……（六十）撤销炭库乡，将其所属行政区域划归大楠镇管辖……” 上述事实，有沐川县自然资源局提交的《撤销林权登记申请》、周成现的申请的证据材料（周成现的身份证复印件、《授权委托书》、周富春的身份证复印件、《炭库乡新开村七组地块分布图》、《证明》《林权登记现场勘验表》、《新开村7组黄林与周成相、周显文边界纠纷调解协议》、沐农访复〔2019〕6号《关于周成现信访事项答复意见书》、沐林函〔2019〕15号《关于周成现信访事项答复意见书》、（2019）川1129民初262号民事判决书、（2019）川11民终945号民事裁定书）、《沐川县领导接访事项交办单》《沐川县人民政府（办公室）文件传阅处理笺》《沐川县自然资源局文件处理笺》《受理通知书》及送达回证、《授权委托书》《调处通知书》及送达回证、《情况说明》、《四川英华年律师事务所函》及《授权委托书》、律师执业资格证书、《林木林地权属纠纷案件现场调查笔录》（黄洪、唐维勇、白永明、黄元志、胡贵伦、周成相、周显强、张家珍、胡华、罗明斌、胡金华、胡其环、龙小华、周成现、周富春、黄元奎、黄林、）、（87）ＮＯ.007103《林权证》、（2007）第0××8号《林权证》《林权登记申请表》《沐川县志》、〔2019〕-21号《关于收回的通知》《农村土地承包经营权登记簿》（2019年6月5日）、《农村土地承包经营权登记簿》（2016年11月30日）、川林发〔2002〕32号《关于印发（试行）的通知》、川林发〔2002〕33号《关于开展补发和换发林权证工作的通知》、乐市林发〔2002〕80号《关于认真做好林权证颁发和换发工作的通知》、沐林函〔2005〕63号《关于印发和的通知》《黄元奎林权边界现场查验记录》《沐川县炭库乡新开村周成现与黄元奎林权纠纷勘验图》《调解记录》《××乡××村××组张家屋基林木林权纠纷调解会议签到单》《关于××乡××村××组“张家屋基”林地权属纠纷的处理意见书》《不予撤销决定》》及送达回证、川自然资发〔2019〕66号《关于规范林权登记工作的通知》、沐委办〔2019〕38号《关于印发的通知》，一审法院调取的（2019）川1129民初717号《受理案件通知书》《撤回起诉申请书》、（2019）川1129民初717号民事裁定书、（2020）川11行初1号案件的询问笔录、证据交换笔录和庭审笔录以及当事人的陈述等予以证实。 一审法院认为，根据中共沐川县委、沐川县人民政府作出沐委发〔2019〕5号《关于印发的通知》、中共沐川县委办公室、沐川县人民政府办公室作出沐委办〔2019〕38号《关于印发的通知》，沐川县自然资源局负责辖区范围内包括林地在内的自然资源统一确权登记工作，沐川县人民政府作出《不予撤销决定》的法定职权已由沐川县自然资源局承继。 根据当事人各方的诉辩意见，本案的争议焦点是沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》是否合法。对此，评判如下： 一、沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》认定事实清楚，证据确凿 根据《林木林地权属争议处理办法》第六条关于“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”的规定，在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力。 本案中，首先，根据沐川县自然资源局提交的该局调查当地乡、村、组干部及新开村7组村民的《林木林地权属纠纷案件现场调查笔录》，结合该局提交的《沐川县志》，能够证实虽然家庭联产承包责任制实施前，案涉争议“张家屋基”地块为新开村**指划给周成现的豆子地，但从1981起，新开村7组落实林业“两制”政策时，被划入黄元奎的自留山。沐川县人民政府根据前述基本事实为黄元奎颁发了（87）ＮＯ.007103号《林权证》，其登记颁证行为合法有效。其次，从（87）ＮＯ.007103号《林权证》登记的内容来看，权属清楚，四至范围界定清楚明确。而（2007）第0××8号《林权证》系在（87）ＮＯ.007103号《林权证》的基础上换发而来，（2007）第0××8号《林权证》的权属登记内容及四至范围界定与（87）ＮＯ.007103号《林权证》一致，沐川县人民政府为黄元奎换发的（2007）第0××8号《林权证》合法有效。虽然周成现未参加2005年12月29日的案涉争议地块登记现场勘验，但结合在案证据，周成现未参与案涉争议地块的现场勘验仅是形式上的瑕疵，不能据此否认登记发证的效力。故沐川县人民政府为黄元奎换发的（2007）第0××8号《林权证》并不存在重大且明显违法的情形，沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》认定事实清楚，证据确凿。 二、沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》程序合法、适用法律正确 本案中，周成现与黄元奎均对案涉争议地块的权属提出主张，虽然周成现向沐川县人民政府申请撤销沐府林证字（2007）第0××8号《林权证》，但其诉争的核心是权属争议。沐川县人民政府根据2009年修正的《中华人民共和国森林法》第十七条第二款关于“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定以及《林木林地权属争议处理办法》第四条关于“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作”的规定，依职权指定沐川县自然资源局牵头调查处理。沐川县自然资源局依据《林木林地权属争议处理办法》于2019年7月30日受理了周成现的申请并向黄元奎和新开村7组送达了《调处通知书》，于同年7月31日向周成现送达了《受理通知书》，且分别调查走访了当地乡、村、组干部、村民。2019年11月14日，沐川县自然资源局下属的沐川县不动产登记中心组织周成现和黄元奎双方调解未果。沐川县自然资源局根据《林木林地权属争议处理办法》第十九条关于“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定……”的规定，向沐川县人民政府报送了《关于××乡××村××组“张家屋基”林地权属纠纷的处理意见书》，沐川县人民政府据此作出《不予撤销决定》并送达周成现、黄元奎和新开村7组，并告知了各方当事人行政复议和行政诉讼的期限。故，沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》程序合法，适用法律正确。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回周成现的诉讼请求。案件受理费50元，由周成现负担。 上诉人周成现上诉称：请求撤销原判，判决支持上诉人全部诉讼请求。理由如下：1.2019年7月17日上诉人提出的是撤销林权登记申请，但被上诉人作出的是不予撤销林权证的决定，混淆林权登记与林权证两个不同的法律概念。涉案土地是耕地，（87）NO.007103《林权证》，将耕地登记入林权证无政策依据不合法。2005年12月29日的《林权登记现场勘验表》记载的林权面积、四至范围等内容与（87）NO.007103《林权证》不一致，证明该登记表不是合法形成；2.原审未核实证人身份及与黄元奎的关系，证人未到庭作证，证人证言不能作为定案依据；3.林权登记资料是颁发《林权证》的唯一合法依据，原审侧重以证言为依据，未要求被上诉人提供涉案林权登记资料并进行核实，作出的判决没有法律依据。 被上诉人沐川县自然资源局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请予维持。理由如下：1.因行政机关职权变更，目前沐川县自然资源局属于林权登记机构，沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》产生的权利义务由沐川县自然资源局承继；2.周成现申请撤销林权登记，但诉争的核心是权属争议，沐川县人民政府作出《不予撤销决定》并无不当；3.沐川县人民政府作出的《不予撤销决定》程序合法，适用法律正确；4.调查笔录系本案证据之一，并非定案唯一证据，调查笔录与本案其他证据相互印证，形成证据锁链，周成现的陈述不符合本案事实。 原审第三人黄元奎、沐川县大楠镇新开村7组未到庭，未发表陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审庭审中，上诉人周成现明确申请撤销林权登记是指撤销2005年12月29日制作形成的《林权登记现场勘验表》。 本院认为，周成现起诉的是沐川县政府于2019年12月17日作出的《不予撤销的决定》。其诉的实质是要求行政机关纠错，撤销已经作出的行政行为，而行政机关对其纠错申请予以拒绝，故本案被诉行政行为实质上是行政机关的拒绝纠错行为。 首先需要指出的是，周成现在书面上诉状中提出其向沐川县政府申请纠错的对象是《林权登记》，在二审庭审中进一步明确其申请纠错的对象系2005年12月29日行政机关填写的《林权登记现场勘验表》而非《林权证》，故其上诉称沐川县政府作出的《不予撤销的决定》混淆了林权登记和《林权证》两个不同的法律概念，属于认定事实不清。本院认为，周成现向沐川县政府提交的书面《撤销林权登记申请》上明确载明其申请事项为：“撤销被申请人持有的沐府林证字（2007）第0××8号林权登记”。林权证是林权登记最终结论的书面载体，沐川县政府据此作出《不予撤销的决定》并无不当。退一步讲，根据周成现二审坚持和明确的申请对象之法律属性来看，《林权登记现场勘验表》是在林权权属争议或者林权登记过程中形成的证据材料，不属于对当事人权利义务造成直接影响的行政行为，沐川县政府对该证据材料撤销或者不撤销的行为均不属于行政诉讼的受案范围。对当事人起诉的不属于行政诉讼受案范围的行为，已经立案受理的本应当裁定驳回起诉。一审法院就周成现起诉的《不予撤销的决定》进行实体合法性审查有利于纠纷一次性彻底解决和争议实质化解，并可避免程序空转，二审对此予以认可。 本案中，周成现以其系实际权利人为由申请沐川县政府撤销其于2007年颁发给黄远奎的《林权证》。双方当事人对于本案争议地块“张家屋基”与（87）ＮＯ.007103号《林权证》登记的“老屋基后”以及（2007）第0××8号《林权证》登记的“本人房后埂子”均系同一地块这一事实无异议。双方存有争议的是该地块权利归属。 周成现认为，沐川县自然资源局未提交沐川县政府颁发（87）ＮＯ.007103号《林权证》所依据的原始档案材料，且该证有明显添加痕迹，该证不合法。（2007）第0××8号《林权证》依据的《林权登记现场勘验表》无本人签名，该证亦不合法。故前述两份《林权证》均不合法，其提交的卫星图显示争议地块是耕地并非林地，争议地块一直由周成现实际耕种，其系争议地块的实际权利人，颁发给黄元奎的（2007）第0××8号《林权证》应当被撤销。沐川县自然资源局则认为，因政府住所地搬迁时包括（87）ＮＯ.007103号《林权证》的原始档案材料在内的相关档案材料遗失，之后调查的证人证言均可以证实争议地块属于黄元奎。（2007）第0××8号《林权证》依据（87）ＮＯ.007103号《林权证》换发，两证均合法。黄元奎户劳动力较弱，故此前将争议地块交由周成现耕种。 本院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条关于“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”的规定，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下才能撤销和不予采信。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力。沐川县政府1987年颁发给黄元奎的（87）ＮＯ.007103号《林权证》中争议地块权属清楚，四至范围界定明确。经过庭审查明，（2007）第0××8号《林权证》上关于争议地块的权属登记内容及四至范围界定与（87）ＮＯ.007103号《林权证》一致。沐川县人民政府于2007年7月5日颁发的（2007）第0××8号《林权证》系以（87）ＮＯ.007103号《林权证》为权利来源基础换发的新证。因周成现未提交争议地块登记在其名下的证据，其提交的卫星图等证据以及未参加2005年12月29日的案涉争议地块登记现场勘验等主张均不足以推翻前述《林权证》。至于周成现提出争议地块由其一直实际耕种以及争议地块并未栽种林木而是进行农作物耕种的上诉理由均不影响（2007）第0××8号《林权证》法律效力的认定。据此，沐川县政府颁发的（2007）第0××8号《林权证》基本事实清楚。就行政机关拒绝纠错行为的合法性审查而言，行政机关启动程序撤销已经作出的行政行为，属于行政程序的重开。行政行为一经作出即产生法律效力，无论是从维护行政行为的确定性，还是基于保护行政相对人信赖利益的考虑，行政机关对重开行政程序均应持谨慎态度，一般是在行政行为依据的基本事实错误时，才宜启动撤销程序纠错，否则不能随意撤销。本案中，因沐川县政府颁发的（2007）第0××8号《林权证》基本事实清楚，基于维护行政行为的确定性和保护行政相对人信赖利益的考虑，沐川县政府对周成现撤销前述《林权证》的申请予以拒绝并无不当。 综上所述，周成现的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周成现负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 钟小红 审 判 员 罗喆予 二〇二〇年十二月三日 法官助理 张 玲 书 记 员 朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。