湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行赔初2号原告巴东县金石硅酸盐制品有限公司。法定代表人邱令锋，董事长。（已故）委托代理人余世铎，男，生于1949年11月25日，汉族，湖北省巴东县人，住巴东县，系原告公司员工。被告巴东县人民政府，住所地：巴东县信陵镇西壤坡小区巫峡路**。法定代表人郭玲，该县县长。行政机关出庭负责人董新华，该县副县长。委托代理人沈力，湖北楚峡律师事务所律师。委托代理人雷玉斌，巴东县司法局行政复议与应诉股股长。原告巴东县金石硅酸盐制品有限公司（以下简称金石公司）因认为被告巴东县人民政府不履行法定职责及赔偿损失一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月31日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭审理了本案。原告金石公司的委托代理人余世铎，被告巴东县人民政府的行政机关出庭负责人及其委托代理人沈力、雷玉斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金石公司诉称，2008年金石公司经镇县州省批准在巴东县官渡口建厂证照齐全。巴东县人民政府于2009年9月以巴规发（2009）6号文件通知企业搬迁到巴东县。金石公司在宋某子村建厂工程完成80%后，巴东县人民政府又于2011年11月23日通知金石公司暂停建设，等待重新调整规划。金石公司多次向巴东县人民政府等有关机关请求解决问题，但巴东县人民政府仍不解决。2019年9月5日，金石公司再次申请巴东县人民政府履行法定职责，无果。同年11月2日金石公司向恩施州中级人民法院提起行政赔偿诉讼，该院以申请书请求事项不明确，驳回起诉。经湖北省高级人民法院维持一审裁定。金石公司又于2020年5月21日和7月20日两次致巴东县人民政府书面申请，申请巴东县人民政府履行法定职责。但巴东县人民政府至今未予答复。特提起行政诉讼，请求确认巴东县人民政府不履行法定职责，赔偿金石公司在官渡口镇和凉水溪两次搬迁损失费260万元、在建厂投资成本684.3577元、金石公司2011至2020年经营损失和误工损失430万元，并赔偿金石公司投资建厂成本9年利息。原告金石公司为支持其请求，向本院提交下列证据。第一组证据：1、巴东县建设局批文；2、巴东县国土局审查意见；３、建材备案意见书；４、巴东县水利局批文；5、巴东县旅游局批文；6、巴东县招商局备案说明；7、巴东县官渡口镇土地规划方案；8、巴东县环保局文件（2009）4号；9、巴东县国土局文件（2009）15号；10、巴东县政府文件（2009）17号；11、巴东县发改局文件（2009）60号；12、恩施州政府文件（2009）56号；13、湖北省国土厅文件（2009）378号；14、官渡口营业执照；15、官渡口税务登记证；16、巴东县官渡口代码证；17官渡口地勘费２万元，资源调查费15000元，环评费２万元，评估费1500元，可研报告5000元，厂区效果图2500元，厂区红线图等见票据清单。证明目的：企业在官渡口建厂事实清楚、程序合法。巴东县政府将公司公司厂区调整规划到信陵镇凉水溪是县政府具体行政行为。各项费用应当主动补偿。第二组证据：1、巴东县信陵镇批文；2巴东县巴规发文件（2009）6号；3公司第二厂区凉水溪照片；4、房租协议书，房租费收据5000元、办公室装修费等。证明目的：企业搬迁到信陵镇凉水溪属于县政府调整变更规划，没有规范性文件但有事实存在。后因巴东县规划委员会（2009）6号文件第六条第五项之决定：“会议决定根据黄土坡的搬迁政策，搬迁企业只能进神农溪小区，考虑到该公司的特殊性，金石公司可在东壤溪等支流建厂。”据此，金石公司属政府调规的搬迁企业，有规范性文件应当主动履行补偿的法定职责。第三组证据：1、公司至县人大胡某的请示；2、公司至县委书记陈某的请示；3、巴东县东壤口镇政府57号议案；4、村民联名诉求书证言；5、企业开工典礼照片；6、企业烂尾工程照片；7、郭某承包工程合同书；8、祁某承包工程合同书；9、公司烂尾工程清单；10、巴东县国土局征收土地告知书；11、村委会收据；12、国土局证明；13、征收土地协议书；14、巴东县人民政府专题会议纪要（2012）12号；15、巴东县人大上访转办单；16、巴东县国土局对57号议案的答复；17、村民组长的证言；18、老党员的证言；19、王某的证言；20、杨某的证言；证明目的：企业在第三厂区宋家梁子村厂建工程完成百分之80后，巴东县政府因中石化要在企业厂区建油库通知停建重新调整规划。停建后县政府分管企业领导胡某等２７人前后8次考察确认另选新厂区傅某最后调规无果属实。第四组证据：1、公司至县政府紧急请示；2、公司再至县政府紧急请示；3、公司至县人大申请书；4、公司至县委书记陈某的请示；5.公司再致巴东县政府申请书；6、公司致巴东县政府敦促履职申请书；7、公司致县政府依法履职申请书。证明目的：被告一不履行调整规划的法定职责，二不履行通知复工建设的法定职责，三不履行５７号议案收储企业厂区土地的法定职责，造成烂尾项目遥遥无期的严重后果依法应当赔偿。综上，金石公司四移厂区调规搬迁并非自愿，而是受县政府行政行为的强制力。否则，企业绝不会丢弃前期建厂的巨大投入而多次搬迁。并且四移厂区具体行政行为内容在四组证据中形成完整证据链。被告巴东县人民政府答辩称，金石公司的诉讼行为属于重复起诉，违背了“一事不再理”原则，且已超过起诉期限。应当裁定驳回起诉。2008年至2009年12月期间，金石公司编制《可行性研究报告》、《建设项目环境影响报告表》，向有关部门申请审批备案均为按程序选址前期工作，且相关部门对金石公司的选址的审查均为预审。2010年1月15日，巴东县建设局向金石公司颁发《建设用地规划许可证》，许可的建设位置为“东壤口镇宋某子”。此后，巴东县人民政府并没有调整或者变更该规划许可。金石公司所主张的补偿和赔偿与实际情况明显不符，且没有提交任何损失证据。金石公司在其他地方建厂投入与巴东县人民政府的行政行为没有关联性。证据证明金石公司的厂址在“东壤口镇宋某子”是经巴东县建设局许可，金石公司擅自在其他地方建厂均属违法行为，应不予赔偿。金石公司请求行政赔偿毫无依据，请求驳回其诉讼请求。被告巴东县人民政府为支持其诉讼请求，在法定的期限内，向本院提交下列证据。证据一、恩施州中级人民法院（2016）鄂２８行初１４号行政裁定书、湖北省高级人民法院作出（2017）鄂行赔终１５号行政裁定书；证据二、最高人民法院（2017）最高法行赔申259号行政裁定书；证据三、湖北省人民检察院鄂检民（行）监（2018）42000000231号不支持监督申请决定书；证据四、恩施州中级人民法院（2019）鄂28行赔初3号行政裁定书；证据五、湖北省高级人民法院作出（2020）鄂行赔终32号行政裁定书；证据六、巴东县人民政府巴政赔决字【2016】号不予行政赔偿决定书。证明目的：１、原告针对已生效裁定第三次提起诉讼，严重违背了一事不再理原则和裁定的既判力，系重复起诉。２、被答辩人再次提起行政赔偿诉讼，更是逾期起诉，不应当得到法院的支持。经庭审质证，被告巴东县人民政府对原告金石公司提交的第一组证据真实性无异议，但达不到原告的证明目的。原告提供的营业执照等只能证实原告在进行申办的前置手续。第二组证据1、2真实性无异议，3真实性有异议，达不到原告的证明目的。只能证明原告进行过前置审批程序，但未符合相关条件。第三组证据3、10、12的真实性无异议，其他证据的真实性不予认可。该组证据只能证实原告在征地准备建厂的相关事实。第四组证据的真实性不予认可。也证实了原告在获得建设土地规划许可证之后并没有办理土地征收和农用地转用手续和事实。对原告提交的证据综合质证：原告编制的科研性研究报告、建设项目环境影响报告表等资料向有关部门申请审批备案均为按程序选址的前期工作，相关部门对其选址的审查属于预审，被告所属行政机关积极履行了法定职责，其中2010年1月巴东县原建设局为原告颁发的建设用地规划许可证许可建设位置为东壤口镇宋家梁子村，此后该局再没有调整或变更该规划许可，且该局履行该职能是根据城乡规划法相关规定履行法定职能，而被告在原告建设过程中无任何具体行政行为，根据国家赔偿法的相关规定，原告若经营过程中存在损失，属于其正常的商业风险，与被告及其行政机关无因果关系，故原告的诉求没有法律与事实依据。原告金石公司对被告巴东县人民政府提交证据的真实性无异议，但在本案中该证据与原告要求赔偿不相关，达不到被告的证明目的。对各方当事人均无异议的证据，本院予以采信，对有异议的证据，认证如下：对各方当事人提交的证据真实性，没有异议的，本院均予以认可，对提交证据的证明目的结合案件审理情况综合判断采信证据。经审理查明，2008年8月，金石公司编制《可行性研究报告》，拟建“灰沙砖厂”，原巴东县建设局、商务局认为“符合建材新型工业发展规划导向品种，可以按程序办理相关手续”。后金石公司按相关程序报建，2009年12月21日，巴东县规划委员会同意金石公司在巴东县东瀼溪等支流选址建厂。2010年1月15日，金石公司取得巴建城字[2009]第297号《建设用地规划许可证》，许可建设位置为“东瀼口宋某子”。2011年3月14日，金石公司与原巴东县国土资源局以及巴东县东瀼口镇宋家梁子村村委会签订《征收土地协议书》，2013年1月19日，金石公司向巴东县东瀼口镇宋家梁子村村委会支付征地费用80.77738万元。后金石公司未办理土地征收和农用地转用手续，目前土地性质仍为集体土地。2016年9月26日，原告金石公司以巴东县人民政府违法行政，五年内四次调整规划，侵犯其合法权益，对其造成了损害为由向被告巴东县人民政申请行政赔偿，其具体请求为：1、赔偿金石公司在建厂投资成本684.35778万元；2、赔偿金石公司在官渡口、凉水溪建厂前期投入资金260万元；3赔偿金石公司五年经营损失和误工费380万元；4、赔偿金石公司五年上访经济损失3.5万元以及建厂投资成本五年利息。巴东县人民政府于2016年11月25日作出巴政赔决字[2016]1号《不予赔偿决定书》，认为金石公司请求行政赔偿的事实依据不足，且超过《中华人民共和国行政赔偿法》规定的请求期限，决定对金石公司的行政赔偿申请不予赔偿。2016年11月25日，金石公司向本院提起行政诉讼，请求：1.确认时任巴东县委书记擅自叫停企业建厂属职权行为，行政行为违法；2.确认巴东县人民政府不履行法定职责；3.判决巴东县人民政府赔偿金石公司建厂投资成本684.35778万元、建厂前期投入资金260万元、五年经营损失和误工费380万元、上访花费3.5万元以及建厂投资成本五年利息。本院作出（2016）鄂28行赔初14号行政裁定，以金石公司的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回金石公司的起诉。金石公司提起上诉，湖北省高级人民法院作出（2017）鄂行赔终15号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。金石公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2017）最高法行赔申259号行政裁定，驳回金石公司的再审申请。同时，最高人民法院在该行政裁定书中指明，金石公司如认为政府没有履行职责的行为侵犯其合法权益，应当另案起诉。2018年11月10日，湖北省省人民检察院作出鄂检民（行）监[2018]42000000231号《不支持监督申请书》，决定不支持金石公司对湖北省高级人民法院（2017）鄂行赔终15号行政裁定的监督申请。2019年9月5日，金石公司向巴东县人民政府邮寄《申请书》，提出如下请求：“1.县人民政府要主要承担责任，不要推卸或再次将申请转到下级部门，因为下级无权处理。2.金石公司是继续停建调规还是复工建设？3.继续停建调规和复工建设如何补偿？4.因为本案的特殊性，县人民政府如有诚意履行职责化解群众难题，请在收到本申请之日起七日内先予以电话答复或书面答复为谢谢！”巴东县人民政府未作出答复，金石公司遂向本院提起行政诉讼，请求确认巴东县人民政府不履行法定职责，赔偿金石公司在官渡口镇和凉水溪两次搬迁损失费260万元、在建厂投资成本684.3577元、金石公司2011至2019年经营损失和误工损失380万元，并赔偿金石公司投资建厂成本8年利息。本院在确定金石公司请求巴东县人民政府履行调整规划的法定职责的诉讼请求后，于2019年12月19日作出（2019）鄂28行赔初字第3号裁定，认为金石公司在提起本案诉讼缺乏相关的必经前置程序，裁定驳回金石公司的起诉。金石公司不服，向湖北省高级人民法院提起上诉，该院经审理驳回上诉，维持原裁定。金石公司又于2020年5月21日和7月20日两次致巴东县人民政府书面申请，申请巴东县人民政府履行法定职责。但巴东县人民政府至今未予答复。故提起本案诉讼，提出如前诉讼请求。另查明，金石公司的营业执照已被吊销，尚未注销。本院认为，金石公司提起本诉诉讼时尚未注销，法人资格尚存，有权以公司作为原告提起行政诉讼，是本案的适格原告。原告金石公司的诉讼请求实质是原告认为巴东县人民政府口头叫停该公司，导致公司停工致现在成为烂尾工厂，但现在又无能力继续经营，而要求赔偿。金石公司就该诉讼请求向巴东县人民政府和人民法院提起行政赔偿，均以超过期限为由予以驳回，并未进入实体审理。后金石公司在最高人民法院裁定的指引下，提起请求巴东县人民政府履行调整规划的法定职责履行法定职责之诉，并提起行政赔偿。因提起引起行政赔偿的行政行为不同，金石公司的起诉不属于重复起诉，故巴东县人民政府提出原告的起诉属于重复起诉的理由不成立，本院不予支持。对行政机关不履行法定职责（消极不作为）提起诉讼的，不受起诉期限的限制。本案中，金石公司提起履行法定职责之诉，巴东县人民政府并未作出任何行政行为，不应受起诉期限的限制，故金石公司的起诉没有超过起诉期限。就本案现有证据而言，金石公司主张停止建厂的理由是巴东县人民政府领导的口头通知，没有其他证据予以佐证，且巴东县人民政府的委托代理人在庭审询问中拒不承认曾通知过金石公司停止建厂等待重新调整规划，并陈述称巴东县东壤口镇现有规划可以满足建设要求，无须调整。本案应当认定金石公司主张巴东县人民政府领导口头叫停建厂等待重新规划的主张证据不足。金石公司请求巴东县人民政府履行调整规划的法定职责，然而，是否调整规划属政府依据实际情况自行决定的法定权力，且巴东县人民政府辩称东壤口镇现有规划满足建设要求，无须调整，因此，金石公司请求调整巴东县东壤口镇的规划缺乏事实和法律依据。至于金石公司诉称迁址系政府领导口头指示的诉讼理由，在本质上属确认行政行为违法，即叫停建设行为违法，而非不履行法定职责。基于确认行政行为违法的诉讼请求已经本院、湖北省高级人民法院、最高人民法院作出行政裁定驳回起诉，故对该诉讼理由不予采信。故原告金石公司请求赔偿的诉讼请求无事实依据，其诉讼请求本院不予支持。关于金石公司请求补偿在官渡口镇和凉水溪两次搬迁损失费260万元的诉讼请求，经本院查明，金石公司自2008年8月拟建“灰沙砖厂”，编制《可行性研究报告》，至2010年1月15日取得巴建城字[2009]第297号《建设用地规划许可证》，许可建设位置为“东瀼口宋某子”，属金石公司在行政许可过程中，正常的选址工作，不能成为行政补偿的法定理由。综上，原告金石公司请求被告巴东县人民政府请求补偿和赔偿无事实依据和法律依据，其诉讼请求本院本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告金石公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告金石公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至湖北省高级人民法院立案庭）上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年十二月二日法官助理廖静书记员屈璐