黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑02行终11号上诉人（原审原告）聂忠芳，男，1962年4月14日出生，汉族，住齐齐哈尔市建华区。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室，住所地齐齐哈尔市建华区王仔花苑小区**楼******，统一社会信用代码：11230203795041366C。法定代表人：连向东，该单位主任。委托诉讼代理人：王瑞锋，该单位副主任。委托诉讼代理人：黄希杰，建华区政府法律顾问。上诉人聂忠芳因与被上诉人齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室不履行法定职责一案，不服黑龙江省齐齐哈尔市建华区人民法院（2019）黑0203行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，公开开庭进行了审理，上诉人聂忠芳、被上诉人齐齐哈尔市建华区征收与补偿办公室的委托诉讼代理人王瑞锋、黄希杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。上诉人聂忠芳上诉称,原审裁定以被告主体不适格为由，裁定驳回起诉错误。首先，本案的《非住宅房屋征收补偿安置协议书》系上诉人与被上诉人齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室签订的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室是本案的适格被告。其次，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被上诉人齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室即为建华区人民政府确定的房屋征收部门，被上诉人与上诉人签订了《非住宅房屋征收补偿安置协议书》，其为本案原审被告属适格主体。再次，原审裁定只引用了该条例第四条条第一款，该条款界定的是“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该款规定的是政府宏观职责，第二款的规定才是具体责任主体。原审裁定故意规避法律适用，对上诉人有利的条款故意排除适用，属于法律适用错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：第（三）项错列被告且拒绝变更的。就是说，即便原审原告错列被告，原审法院也应向原告释明是否同意变更被告，如原告拒绝变更才能驳回起诉。根据该项规定，原审法院应向原告进行释明是法定义务。然而，原审法院未向原告释明错列被告，却直接裁定驳回起诉，违反了该条法律规定。因此，原审法院明显存在未经依法释明径行裁驳，属适用法律错误。关于上诉人的实体权利问题，2016年10月17日，诉讼双方签订的《非住宅房屋征收补偿安置协议书》系双方的真实意思表示，协议内容及被上诉人的行政行为合法有效。从被上诉人提供的证据七、八、九、十证明案涉“协议书”系双方协商一致后，被上诉人请示齐齐哈尔市建华区人民政府同意的基础上委托审计，且审计意见认为：“贵单位所提供的聂忠芳本金及利息情况计算表，能够充分反映本金及利息计算的合理性和合法性。”对该审计鉴证报告，被上诉人无异议，且在报告出具次日即与上诉人签订了“协议书”。因协议签订后，被上诉人未依约履行付款义务，上诉人多次找建华区政府协调付款未果。被上诉人为拖延履行合同义务，建华区政府与上诉人于2017年7月14日经齐齐哈尔市建华区诉前人民调解委员会调解并形成(2017)建民调字第041号调解协议书，该调解协议形成后，被上诉人仍然没有按协议履行付款义务，此期间，无论是建华区人民政府原领导还是建华区人民政府现任领导，包括被上诉人均未否认该调解协议书的效力。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议签订后，一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”案涉协议书合法有效。该行政行为作出后即具有拘束力和确定性，被上诉人应当依约履行给付征收补偿款的义务，同时，因超期履行，应当给付迟延履行利息。综上，上诉人提出的诉讼请求，合法有据，如果被上诉人质疑征收中程序有问题，应自行向有关部门自首。在国家清理政府欠款的大背景下，建华区人民政府应当为投资人创造良好的营商环境，有利于养老公寓项目尽快启动并服务于社会。请求撤销原审行政裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室答辩称，上诉人诉被上诉人作为行政征收补偿的诉讼主体不适格，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，且签订的《非住宅房屋征收补偿安置协议书》是虚假的、无效的合同，本案中的证据及资料体现没有按照法定征收程序进行，补偿款数额不真实。被上诉人只是征收与补偿工作的具体实施部门，不能代表政府发布征收公告，以及发布相关的行政性征收文件，被上诉人不具备本案诉讼主体资格，本案应该以建华区人民政府为被告，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定结果。一审查明，被告系建华区人民政府属的房屋征收部门。2009年9月1日建华区人政府和原告签订置换协议，用齐齐哈尔市第十三中学的房产及土地使用权折抵欠原告全部工程款。由此，原告获得齐齐哈尔市第十三中学的房产及土地使用权。2016年，因项目建设需要，建华区人民政府收回上述折抵欠款的房产及土地，导致其与原告之间的债权债务关系并未解除。2016年9月，经建华区人民政府委托齐齐哈尔市中岳会计师事务所按当年利率测算评估，并出具齐中岳鉴审字（2016）第15号审计鉴证报告，确定被告尚欠原告55,726,091.67元。2016年10月17日，以审计鉴证报告为依据，被告与原告签订《房屋征收补偿测算安置协议》、《非住宅房屋征收补偿安置协议书》，约定被告征收原告房屋并给付房屋征收补偿安置款55,726,091.67元。2017年7月14日，建华区人民政府又与原告在建华区人民调解委员会达成(2017)建民调字第041号调解协议书，协议书中约定建华区人民政府于2017年10月30日前给付55,726,091.67元。2018年11月23建华区人民政府又给原告出具说明，承诺2019年上半年观观湖养老公寓项目复工时给付40%，剩余款项计划于2019年10月项目完工前给付完，但至今未给付。一审认为，根据中华人民共和国国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，可以认定，建华区人民政府系案涉房屋征收与补偿工作的主体。原告将齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室作为被告提起行政诉讼，属错列被告，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（三）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，裁定驳回了原告聂忠芳的起诉。二审中，双方当事人没有提交新证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案被上诉人与上诉人于2016年10月17日签订《房屋征收补偿测算安置协议》和《非住宅房屋征收补偿安置协议书》，约定被上诉人征收上诉人房屋并给付房屋征收补偿安置款55,726,091.67元。上诉人在原审的诉求是：1、要求齐齐哈尔市建华区房屋征收与补偿办公室给付房屋征收与补偿安置款55,726,091.67元并按银行贷款月利率支付利息；2、承担本案诉讼费用。本案为行政协议案件，是行政机关为了实现行政管理职能，与公民、法人或者其他组织经过协商设立、变更和终止双方行政法上权利义务的合同。行政协议在本质上是利用协商机制与市场机制替代命令服从式的单一行政方式实现行政管理职能，以改善和提高行政管理的效率。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条款明确了法律、法规、规章授权组织作出的行政行为也可以作为行政诉讼的被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。该行政法规明确被征收人对人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以作出该决定的市、县人民政府为被告；被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告；被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。上诉人与被上诉人因房屋征收补偿金额发生争议，应当以与其具体组织实施签订协议的房屋征收部门为本案被告。上诉人的诉请属于人民法院行政诉讼受案范围，上诉人依法享有诉权，被上诉人作为本案的原审被告诉讼主体适格，本案应当依法受理和审理。原审法院以错列被告为由从程序上裁定驳回上诉人的起诉处理不当，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销黑龙江省齐齐哈尔市建华区人民法院（2019）黑0203行初13号行政裁定；二、本案指令黑龙江省齐齐哈尔市建华区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  邢桂荣审判员  宋艳华审判员  张国栋二〇二〇年一月十五日书记员  陈俊男