山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行初31号 原告：韩玉华，男，1966年2月16日出生，汉族，住东营市河口区。 原告：李涛，男，1983年12月17日出生，汉族，住山东省龙口市。 原告：杜印，男，1963年7月19日出生，汉族，住东营市垦利区。 原告：韩玉良，男，1968年2月16日出生，汉族，住东营市垦利区。 原告：高红卫，男，1992年12月26日出生，汉族，住东营市河口区。 原告：许庆军，男，1970年10月22日出生，汉族，住东营市垦利区。 原告：房大明，男，1967年10月4日出生，汉族，住东营市垦利区。 原告：李兆民，男，1964年6月17日出生，汉族，住东营市垦利区。 原告：杨红军，男，1968年4月25日出生，汉族，住东营市垦利区。 原告：隋新兵，男，1970年12月21日出生，汉族，住东营市垦利区。 以上十原告共同委托诉讼代理人：贾言双，东营市东营正大法律服务所法律工作者。 以上十原告共同委托诉讼代理人：付冬梅，山东黄河口律师事务所律师。 被告：山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会。住所：东营市东营区沂河路**。 法定代表人：苟宏水，局长。 出庭负责人：陈丰先。 委托诉讼代理人：郭岐贵，山东岐贵律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨福岗，山东岐贵律师事务所律师。 被告：东营市垦利区人民政府。住。住所：东营市垦利区胜兴路**/div> 法定代表人：马保文，区长。 出庭负责人：陈步先，副区长。 委托诉讼代理人：周杰。 委托诉讼代理人：臧成文，山东利顺律师事务所律师。 原告韩玉华、李涛、杜印、韩玉良、高红卫、许庆军、房大明、李兆民、杨红军、隋新兵因与被告山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会（以下简称黄三角管委会）、东营市垦利区人民政府（以下简称区政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院于2019年9月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告韩玉华，原告韩玉华、李涛、杜印、韩玉良、高红卫、许庆军、房大明、李兆民、杨红军、隋新兵的共同委托诉讼代理人贾言双、付冬梅，被告黄三角管委会出庭负责人陈丰先及委托诉讼代理人杨福岗，被告区政府出庭负责人陈步先及委托诉讼代理人周杰、臧成文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案行政争议的形成过程如下：黄三角管委会于2018年7月19日作出《行政强制代履行决定书》。20日，黄三角管委会委托区政府对韩玉华占有使用的涉案湿地代为恢复原状。区政府接受委托后，先后向韩玉华及各养殖户送达了行政强制执行代履行现场勘验通知书、行政强制执行代履行催告书、关于对17号闸韩玉华养殖区域停电决定书、关于对17号闸韩玉华养殖区域实施代履行决定书、关于领取大汶流17号闸韩玉华养殖区域代履行暂存物品通知书。并于2019年1月10日强制拆除涉案养殖设施。 十原告向本院起诉请求：1.判令两被告对原告养殖区域实施的行政强制拆除行为违法；2.诉讼费用由两被告承担。事实和理由：一、原告合法取得涉案区域的生产经营权，黄三角管委会作出《行政强制代履行决定书》的程序违法，且其无权作出代履行决定，亦无权委托区政府实施代履行行为。2002年12月20日、2005年12月13日原告韩玉华分别与垦利区新案乡大汶流水产购销服务公司签订承包合同，承包经营涉案区域至2008年6月3日；2008年6月3日，又与垦利区黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订转让协议，取得涉案区域的永久性占有、使用、收益、处分及经营管理权。原告李涛、杜印、韩玉良、高红卫、许庆军、房大明、李兆民、杨红军、隋新兵通过承包取得生产经营权。垦利区人民法院（2019）鲁0505行初16号行政判决书确认《行政强制代履行决定书》程序违法。代履行属于行政强制执行，应由法律设定。黄河三角洲国家级自然保护区条例在上位法没有设定代履行的情况下，违法设定了代履行。黄三角管委会据此违法条款对原告涉案区域实施代履行强制执行，显然错误。二、根据行政处罚法第八条，行政强制法第九条、第十二条、第十七条第二款的规定，代履行、强制拆除，属于行政强制执行，不属于行政强制措施，更不属于行政处罚。被告黄三角管委会根据省政府关于在山东黄河三角洲国家级自然保护区开展相对集中行政处罚权工作的批复文件，实施行政强制执行，显然错误。三、被告没有有效证据证明原告生产经营区域在自然保护区缓冲区内。根据测绘法第二十七条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条，注册测绘师制度暂行规定第四条、第十二条、第十四条、第十六条、第十七条等规定，两被告不是具有测绘资质证书的测绘单位，两被告的工作人员也不是具有《中华人民共和国注册测绘师注册证》和执业印章的专业测绘技术人员，进行测绘活动时更没有持有测绘作业证件，故两被告确定的位于垦东海堤以东、垦东海堤17号闸大嘴沟以北区域中的12处坐标点没有法律效力。黄三角管委会给山东宏瑞达勘察设计有限公司（以下简称宏瑞达公司）出具的委托书载明，要求根据其提供的12个坐标点确定涉案区域在自然保护区功能区的位置。因12个坐标点已没有法律效力，据此确定的勘测结论同样没有法律效力。而且，宏瑞达公司接受黄三角管委会委托进行测绘，没有出具测绘报告，没有后附测绘人员详细信息、测绘师注册证书、单位测绘资质证书，更没有在测绘结论处加盖测绘人员执业印章，故宏瑞达公司出具的情况说明欠缺关键要素。即使忽略基础资料12个坐标点和勘测结论没有法律效率的因素，情况说明也没有涉及坐标点连线区域的面积、坐标点分别坐落在涉案区域的位置、涉案面积2145亩中具体哪部分在缓冲区域。东营仲裁委员会（2018）东仲裁字第355号裁决书的裁决依据是山东鹿鸣信息科技有限公司出具的情况说明，该公司与宏瑞达公司是一家公司，该情况说明与本案中宏瑞达公司出具的情况说明存在同样的问题。四、即使忽略被告的上述所有违法行为及错误，被告于2019年1月10日开始的强制拆除行为也违法。2018年7月19日，黄三角管委会作出鲁黄然执强字[2018]02001号行政强制代履行决定书。被告在原告行使诉讼权利期间内，即在2019年1月10日实施了强制拆除，程序违法。 被告黄三角管委会辩称，除韩玉华之外的李涛等九人不是本案的适格主体，韩玉华在自然保护区缓冲区内占用湿地建设渔业生产设施，进行渔业生产的行为已经被确认违法，黄三角管委会实施的代履行行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一、本案除原告韩玉华外的李涛等九人的诉讼主体不适格，依法应裁定驳回原告李涛等九人的起诉。2018年5月30日，黄三角管委会对韩玉华在山东黄河三角洲国家级自然保护区缓冲区垦东海堤以东、垦东海堤17号闸大嘴沟以北区域建设大面积渔业生产设施、进行渔业生产案进行立案调查，进行调查勘验取证等工作，并依法向韩玉华送达《行政执法询问调查通知书》《责令停止违法行为通知书》和《限期改正通知书》。2018年6月1日，区政府出具的《韩玉华在自然保护区缓冲区内水产养殖有关情况的说明》载明，2008年6月，垦利区黄河口镇企业管理委员会将大汶流海堡收购站海铺场地转让给了韩玉华，韩玉华经营的养殖池位于自然保护区缓冲区内。该说明可以证实系韩玉华在自然保护区缓冲区内进行渔业生产。2019年1月3日，东营仲裁委员会就东营市垦利区黄河口镇人民政府与韩玉华转让合同纠纷作出（2018）东仲裁字第355号裁决书，该裁决书也可证实韩玉华自2002年就在自然保护区缓冲区内从事渔业生产至今，原告李涛等九人与黄三角管委会实施的行政行为不具有法律上的利害关系。2019年1月8日，原告韩玉华向东营市垦利区人民法院提起诉讼请求分别为要求撤销《限期改正通知书》《行政强制代履行决定书》的行政诉讼案件，垦利区人民法院分别作出了（2019）鲁0505行初3号、16号行政判决。在该两次诉讼中韩玉华都是以个人名义提起的，说明韩玉华认可黄三角管委会作出的行政行为的相对人为韩玉华，与他人无关。韩玉华本次提起行政诉讼的诉讼请求与垦利区人民法院（2019）鲁0505行初16号案件的诉讼请求存在重合，违反了一事不再审的原则。二、韩玉华在自然保护区缓冲区内占用湿地建设渔业生产设施，进行渔业生产的行为已经被确认违法。2018年5月30日，黄三角管委会进行立案调查；同年5月31日，会同区政府相关工作人员进行了现场勘验，并采集了韩玉华从事渔业生产的连线封闭区域中12处坐标点。后委托宏瑞达公司确认该12处坐标点所在的区域在自然保护区功能区的具体位置。2018年6月1日，宏瑞达公司出具勘测情况说明，确认12处坐标点连线封闭区域位于山东黄河三角洲国家级自然保护区大汶流管理站缓冲区内。为查明案件事实，黄三角管委会于2018年6月5日向韩玉华下达了《行政执法询问调查通知书》，分别于2018年6月8日、28日向韩玉华送达了《责令停止违法行为通知书》《限期改正通知书》。2019年1月8日，韩玉华以要求撤销鲁黄然执改字[2018]02002号《限期改正通知书》为诉求向东营市垦利区人民法院提起行政诉讼。垦利区人民法院作出（2019）鲁0505行初3号行政判决，依法驳回了韩玉华的诉讼请求。现该判决书已生效。由此可知，韩玉华在自然保护区缓冲区内占用湿地建设渔业生产设施，进行渔业生产的行为已经被确认为违法。三、黄三角管委会于2019年1月10日实施的代履行行为程序合法、适用法律正确。由于韩玉华拒不履行改正义务，黄三角管委会于2018年7月3日向其送达了《行政强制执行催告书》，并按韩玉华的申请依法于2018年7月16日上午组织进行了听证。鉴于韩玉华未在规定期限内履行行政强制执行决定，黄三角管委会于2018年7月19日作出鲁黄然执强字[2018]02001号《行政强制代履行决定书》。区政府根据代履行委托，依法于2019年1月10日对韩玉华在自然保护区内占有、使用的湿地实施了恢复原状的措施。黄三角管委会的行为符合行政强制法中代履行的规定。经调查取证，证实韩玉华存在违法占用湿地，从事建设生产设施的行为，其行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》等法律法规的规定。黄三角管委会依据《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，依法委托区政府实施代履行，适用法律正确。 被告区政府辩称，一、根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，除韩玉华外的九名原告作为本案原告主体不适格。鲁黄然执强字[2018]02001号《行政强制代履行决定书》的相对人并非该九名原告，区政府实施的代履行针对的涉案区域内的养殖池及建（构）筑物（设施）的所有权人亦非九名原告。二、根据《行政强制法》第五十条、《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，区政府作为本案被告主体不适格。区政府实施代履行行为系受黄三角管委会委托，依据的是鲁黄然执强字[2018]02001号《行政强制代履行决定书》，区政府作为受委托的代履行人，不具备本案诉讼主体资格。三、代履行的具体实施符合相关法律规定。根据《行政强制法》第五十一条第一款等规定，区政府接受委托后，先后向韩玉华及各养殖户送达了行政强制执行代履行现场勘验通知书、行政强制执行代履行催告书、关于对17号闸韩玉华养殖区域停电决定书、关于对17号闸韩玉华养殖区域实施代履行决定书、关于领取大汶流17号闸韩玉华养殖区域代履行暂存物品通知书，向委托方递交了行政强制执行代履行派员到现场监督书，实施代履行过程中，保障了原告的合法权益，符合行政强制法的相关规定。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据： 第一组证据：协议书1份、大汶流海铺承包合同2份、大汶流海铺转让协议1、补充协议1份、收款收据及收条15份、韩玉华在自然保护区缓冲区内水产养殖有关情况的说明1份。证明：韩玉华合法取得涉案场地财产所有权和涉案水域的合法经营使用权。韩玉华在涉案场地投入了大量的人力物力财力,截至2008年6月3日，原告投资额已达1000万元。2012年12月，原告与原垦利县海洋渔业局签订补偿协议，交纳了海域使用金，取得了涉案海域使用权。涉案区域确权给黄三角管委会后，韩玉华向黄三角管委会交纳资源费，黄三角管委会收取了资源费。2018年6月1日，区政府本着尊重历史、实事求是的态度，对涉案场地及水域的隶属由来、历史变迁及现状等情况进行说明，涉案场地在2005年防潮大地建成前，该区域属于陆地。2008年12月,区政府根据市政府安排，将涉案场地重新确权给黄三角管委会。涉案区域历经多次自然保护区“三区”范围调整。涉案场地土地的归属变动，自始至终都是政府行政行为所为，属历史遗留问题。由于政府对自然保护区区域规划调整的原因及违法强拆的行政行为造成原告合法利益受到损害。 第二组证据：合同书1份、情况说明2份、执行通知1份、区政府行政强制执行代履行现场勘验通知书1份、区政府关于领取大汶流17号闸韩玉华养殖区域代履行暂存物品通知书1份、关于黄河口镇房大明等反映垦利区17号防潮闸海参池拆除及补偿问题处理意见书1份。证明：李涛、韩玉良、杜印、高红卫、许庆军、房大明、李兆民、杨红军、隋新兵九人在涉案区域取得合法承包经营权。执行通知书、行政强制执行代履行现场勘验通知书、关于领取大汶流17号闸韩玉华养殖区域代履行暂存物品通知书，抬头都是韩玉华及各养殖户，能够证明所有原告都是行政相对人或行政行为受害人，诉讼主体适格。 第三组证据：区政府关于《韩玉华在自然保护区缓冲区内水产养殖有关情况的说明》1份、区政府关于对17号闸韩玉华养殖区域停电决定书、光盘1份。证明：在强制拆除时，采取了停电的非法方式，对原告采取了限制人身自由的强制措施。 第四组证据：东营市垦利区人民法院（2019）鲁0505行初16号行政判决书1份。证明：区政府强拆依据的行政强制代履行决定书已经由法院判定违法，黄三角管委会违反了行政强制法第四十四条关于强制拆除的有关决定，区政府根据违法决定进行拆除违法。 被告黄三角管委会质证意见如下： 关于第一组证据，对其真实性无异议，不认可其证明目的。该组证据可以证实系原告韩玉华在涉案区域进行水产养殖，不能证实除原告韩玉华外的九人与本案存在法律上的利害关系。韩玉华在自然保护区缓冲区内水产养殖有关情况的说明，可以证实系韩玉华个人在涉案缓冲区内进行水产养殖，与其他九人不存在关联性。 关于第二组证据，对处理意见书的真实性无异议，该意见书可以证实除原告韩玉华外的九人与本案在法律上不存在利害关系。对其他证据的真实性及证明目的不认可。情况说明系原告个人书写，属于原告的单方陈述，没有其他证据予以支持。韩玉良与李涛的合同书未约定养殖池的具体范围，不能证明与本案存在关联性，原告的其他证据不能证实除韩玉华外的九人与本案存在利害关系。 关于第三组证据，具体的法律文书是黄三角管委会作出的，区政府的行为是代履行行为。 关于第四组证据，对其真实性无异议，该判决书尚未生效，该案件尚在审理中，不能证明该决定书违法。 区政府质证意见如下：除同意黄三角管委会质证意见外，区政府认为原告的证据不能证明除韩玉华之外的其他原告为本案的适格原告，其向原告韩玉华及其养殖户送达相关文书通知是为了督促原告及养殖户自行恢复原状及清理捕捞养殖物。当时理解的是养殖人员是韩玉华雇佣的养殖人员，不是独立的养殖户，就对现场人员一并送达。对停电决定书的真实性无异议。光盘的真实性无法确认，对原告的证明目的有异议，拆除行为这个事实行为是区政府实施的，作出拆除行为决定的主体是黄三角管委会。 区政府为证明其抗辩主张，提交了如下证据： 第一组证据：行政强制代履行决定书1份、委托书1份。证明：区政府实行代履行系受黄三角管委会的委托。 第二组证据：行政强制代履行现场勘验通知书9份、（2018）东垦行执代履催字第1号行政强制代履行催告书9份、（2018）东垦行执代履催字第2号行政强制代履行催告书9份、关于对17号闸韩玉华养殖区域停电决定书1份、对17号闸韩玉华养殖区域实施代履行决定书9份、关于领取大汶流17号闸韩玉华养殖区域代履行暂存物品通知书9份、行政强制代履行派员到场监督通知书2份。证明：区政府接受委托实施代履行，符合行政强制法关于代履行的规定，区政府以合法形式多次向韩玉华及养殖户催告，保障了韩玉华及养殖户的合法权益，给韩玉华及养殖户充足的自行恢复原状及清理捕捞养殖物的时间。 原告对区政府所提供证据的质证意见如下：对材料的真实性无异议，不认可其证明目的。区政府提供的证据可以证明，除韩玉华外其他的原告都是适格的原告，都是行政相对人，都是行政行为的利害关系人。停电决定书侵犯了原告的合法权益，足以证明区政府的停电及强制拆除行为违法。 被告黄三角管委会对区政府所提供的证据质证意见如下：对真实性及证明目的无意见。区政府提交的证据可以证实，区政府在拆除前依法向韩玉华等人下达了通知书、决定书等，并对韩玉华等人的物品进行了清点、登记、保存，保障了韩玉华的合法权益不受损害，行政强制行为符合法律规定。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据，对方对其真实性无异议，且该证据与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2002年12月20日、2005年12月13日原告韩玉华分别与垦利区新安乡大汶流水产购销服务公司签订承包合同，承包经营涉案区域至2008年6月3日；2008年6月3日，又与垦利区黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司签订转让协议，取得涉案区域的经营管理权。原告李涛、杜印、韩玉良、高红卫、许庆军、房大明、李兆民、杨红军、隋新兵通过转包韩玉华的养殖场地取得生产经营权，在涉案区域内从事海参养殖。 黄三角管委会分别于2018年6月28日、7月3日、7月19日作出《限期改正通知书》《行政强制执行催告书》《行政强制代履行决定书》。韩玉华不服，向东营市垦利区人民法院提起诉讼，请求撤销黄三角管委会作出的《行政强制代履行决定书》。东营市垦利区人民法院经以黄三角管委会作出的《行政强制代履行决定书》程序违法为由，确认违法。黄三角管委会不服，向本院提起上诉，本院于2019年11月12日作出判决，维持了一审判决。 2018年7月20日，黄三角管委会委托区政府对韩玉华占有使用的涉案湿地代为恢复原状。区政府接受委托后，先后向韩玉华及各养殖户送达了行政强制执行代履行现场勘验通知书、行政强制执行代履行催告书、关于对17号闸韩玉华养殖区域停电决定书、关于对17号闸韩玉华养殖区域实施代履行决定书、关于领取大汶流17号闸韩玉华养殖区域代履行暂存物品通知书。2019年1月10日，区政府强制拆除了涉案养殖设施。 本院认为，一、关于除韩玉华外其他九名原告的诉讼主体资格问题。除韩玉华以外的其他九名原告，在涉案区域内从事海参养殖。区政府在实施强制拆除前，亦向该九名原告送达了行政强制执行代履行现场勘验通知书及代履行催告书。九名原告作为在涉案场地从事海参养殖的养殖户，与黄三角管委会、区政府对养殖场地的强制拆除行为具有利害关系，是本案适格的原告。 二、关于区政府的被告主体资格问题。本案中，原告起诉请求确认被告实施的强制拆除行为违法。区政府虽然是受黄三角管委会委托实施代履行行为，但具体拆除行为的实施是由区政府作出的，区政府当然是本案适格的被告。 三、关于涉案强制拆除行为是否合法问题。黄三角管委会作出的《行政强制代履行决定书》，已经法院生效判决，确认违法。黄三角管委会、区政府实施本案强制拆除行为时，黄三角管委会作出的《行政强制代履行决定书》起诉期限尚未届满，且当事人对《行政强制代履行决定书》提起诉讼案件在审理过程中，违反了正当程序原则，属程序违法。 综上，被告实施的强制拆除行为程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会、东营市垦利区人民政府实施的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由两被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  张晓丽 人民陪审员  李新芹 二〇二〇年一月六日 书 记 员  杨全月