四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终168号 上诉人（原审被告）：犍为县自然资源局，住所地四川省犍为县玉津镇滨江路**。 法定代表人：杨仕财，局长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：钟德富，男，1949年5月11日出生，住四川省犍为县。 上诉人犍为县自然资源局因钟德富诉其土地行政协议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020)川1102行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月11日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：2007年7月9日，犍为县人民政府作出犍府发〔2007〕26号《犍为县人民政府关于做好5000吨／年多晶硅项目建设用地补偿及房屋拆迁补偿安置工作的通知》（简称犍府发〔2007〕26号文件），确定多晶硅项目用地范围在原四川省犍为县下渡乡文碧村（简称原文碧村，现为犍为县玉津镇新貌村）1-5组河坝区域内。该文件载明了用地面积计算、各类用地面积情况、土地补偿及青苗补偿标准、房屋的拆迁补偿和安置、失地农业人口的安置等事项。其中在房屋的拆迁补偿和安置中载明：对被拆迁人发放安置过渡费的标准按被拆迁主体房建筑面积2元／㎡﹒月发放，从搬迁交房之日起按月计算，期限不超过6个月；实行作价补偿、划地安置的，按6个月计算。 2007年7月28日，原犍为县国土资源局（简称原犍为国土局）（甲方）与钟德富（乙方）签订《多晶硅项目用地房屋拆迁协议》（简称《房屋拆迁协议》）约定：1.乙方同意按犍府发〔2007〕26号文件中的房屋拆迁补偿标准及拆迁补偿的有关政策，对自己的房屋进行拆除，并选择“作价补偿，自拆自建”方式进行拆迁建房安置。2.房屋拆迁补偿费及附作物等费用根据“现场勘察”项目及参照补偿标准逐项计算（详见拆迁补偿明细表）。3.甲方支付乙方拆迁主体房建筑面积(未填写)，6个月的安置过渡费4508.88元（过渡费从搬迁交房之日起，2元/㎡﹒月，总时间原则上不超过6个月）。4.甲方对乙方按时签订《用地拆迁协议》，按时拆除旧房的积极配合行为予以奖励。乙方在签订本协议后，并将旧房按时拆除，方可获得奖励1000元。5.乙方新建房的安置面积和位置必须服从犍府发〔2007〕26号文件中“作价补偿，自拆自建”的有关规定及村社统一安排。以上各项总计金额为187007.40元。《征地拆迁补偿明细表》（附1）中载明：主体砖木结构房375.74㎡，补偿标准340元/㎡，补偿金额127751.60元；主体穿透10㎡，补偿标准210元/㎡，补偿金额2100元；其他（烟房）34.65㎡，补偿标准30元/㎡，补偿金额1039.50元。该明细表还载明其他事项。钟德富称，烟房系上面盖草，竹排围成的茅草房；主体穿透，系连接两房屋之间的过道。 2007年11月21日，犍为县下渡乡人民政府作出的《关于多晶硅项目征地有关问题处理意见》载明：拆迁户今后建房，由政府统一选址，统一规划，按原有面积分户修建等事项。 2013年12月23日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2013〕1352号《关于国道213线犍为县城区过境段岷江二桥工程可行性研究报告的批复》，载明包括但不限于同意建设国道213线犍为县城区过境段岷江二桥。同意项目路线起于原文碧村虎吼坝附近。 2014年4月7日，四川省人民政府作出川府土〔2014〕364号《关于犍为县2013年第2批乡镇建设用地的批复》，同意将包括但不限于原文碧村3组等组在内的8.6274公顷集体农用地转为建设用地，与其他土地合计9.3826公顷土地征收为国有土地，作为犍为县2013年第2批乡镇建设用地。 2014年7月5日，犍为县人民政府作出犍府函〔2014〕208号《关于犍为县下渡乡文碧村1、2、3、5组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》，同意原犍为国土局编制的《犍为县下渡乡文碧村1、2、3、5组集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》。 《犍为县城市总体规划（2013-2030）》，将下渡乡行政辖区纳入城市规划范围。 2019年1月7日，犍为县下渡乡人民政府报请的下府〔2019〕5号《关于解决多晶硅项目拆迁安置遗留问题的请示》载明：犍府发〔2007〕26号文件的多晶硅项目因项目未完成建设，安全防护距离一直未能确定，又在道路管控范围内，加之17户农户选定的宅基地又在城市规划区范围等因素，为避免二次拆迁，政府一直未允许拆迁户建房，采取按拆迁主体房面积每年支付3元/㎡过渡费的方式解决拆迁户的过渡费。同时把多晶硅项目自拆自建政策调整，按照统规统建政策（需安置的户数由17大户70人按实调整为36小户70人）与文碧安置点进行同步安置。请示：1.确认按照岷江二桥项目征地拆迁方案进行安置；2.征地补偿标准参照现行的下渡乡征地标准4.95万元/亩执行；3.再支付一年的住房租金补贴，标准为每人每月100元。 2019年1月24日，犍为县人民政府作出犍府定〔2019〕42-15号《犍为县人民政府常务会议议定事项通知》，原则同意犍为县下渡乡人民政府的《关于解决多晶硅项目拆迁安置遗留问题的请示》（下府〔2019〕5号）。 另查明：1.2007年7月至2007年12月，犍为县自然资源局按照《房屋拆迁协议》2元/㎡﹒月的约定支付钟德富过渡费；从2008年1月至2017年12月，犍为县自然资源局按照3元/㎡﹒月支付钟德富过渡费；从2018年1月起，犍为县自然资源局未向钟德富支付过渡费。2.2019年3月18日，中共犍为县委、犍为县人民政府作出犍委发〔2019〕5号《关于印发的通知》，《犍为县机构改革方案》载明：“……将县国土资源局、县林业局的职责，以及县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责，县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责、测绘地理信息职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，相关部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园管理职责等整合，组建县自然资源局……不再保留县国土资源局……” 钟德富于2020年7月22日向原审法院提起诉讼，请求判决：犍为县自然资源局支付钟德富拆迁过渡费236880元，其中：1.2018年1月28日至2020年7月28日期间为100800元（420㎡×8元/㎡×30个月）；2.从2009年1月28日至2018年1月28日期间，加倍支付136080元（420㎡×3元/㎡×108个月）。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，犍为县自然资源局具有签订补偿安置协议的职权。 综合各方当事人诉辩意见，就争议焦点分别评述如下： （一）关于主体房补偿面积是否正确问题。《房屋拆迁协议》附件《征地拆迁补偿明细表》（附1）中明确载明：主体砖木结构房375.74㎡、主体穿透10㎡、其他（烟房）34.65㎡。该明细表经双方签字确认，故该明细表系经双方对补偿安置财物进行核实无误情况下的登记。并且根据钟德富陈述，烟房实际系竹排围成的茅草房，与砖木结构、砖混结构等结构房屋有重大区别，价值差别明显。主体穿透系连接两房屋之间的过道，与主体房屋也有区别，且双方当事人在签订的《房屋拆迁协议》已经明确区别补偿标准情况下，在没有其他确凿证据情况下，不能否定该登记确定主体房补偿面积。因此，对钟德富主张主体房补偿面积错误的主张不予支持。 （二）关于过渡费是否应当调整问题。根据川办函〔2008〕73号《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅〈关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见〉的通知》（简称川办函〔2008〕73号文件）中关于“确需过渡的，要落实过渡房源，支付过渡费，保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。拆迁过渡期不得超过1年，超过1年的过渡费加倍支付”的规定，对于因没有先建房或者提供过渡房而拆迁住房的，应当支付拆迁过渡费，并且超过1年的过渡费加倍支付。在犍为县自然资源局没有提交证据情况下，从《房屋拆迁协议》签订之日即2007年7月28日起算至2008年7月27日期间的过渡费，按照《房屋拆迁协议》约定每2元/㎡﹒月标准，以主体砖木结构房375.74㎡计算拆迁过渡费。此后按照前述规定，加倍支付过渡费。鉴于从2008年7月起至2017年12月，犍为县自然资源局已经将拆迁过渡费上调为3元/㎡﹒月标准，因此，从2008年7月28日起，在犍为县自然资源局已经按照3元/㎡﹒月标准支付拆迁过渡费部分不再加倍，只对不足加倍部分予以补足。因犍为县自然资源局从2018年1月起，未再支付拆迁过渡费，故犍为县自然资源局应当按照前述文件规定，依据《房屋拆迁协议》约定的拆迁过渡费2元/㎡﹒月，加倍即为4元/㎡﹒月支付钟德富诉讼请求截至2020年7月的过渡费。具体计算为：1.375.74㎡×1元/㎡×（12个月×9年＋6个月）﹦42834.36元；2.375.74㎡×4元/㎡×31个月﹦46591.76元，合计：89426.12元。 对于钟德富提出过渡费标准按照8元/㎡﹒月标准计算的主张。原审法院认为，虽然钟德富提交了他人的《租房协议》《租房协议书》《房屋拆迁安置协议》以证明租房标准为8元/㎡﹒月，但是这些协议约定的租金、过渡费等均非本次安置补偿过程的过渡费标准，与前述川办函〔2008〕73号文件规定的过渡费标准不一致，因此不能作为本次过渡费的标准。 此外，对钟德富提出案涉房屋已经列入城市规划区，补偿安置应当按照国有土地上房屋征收与补偿的主张。原审法院认为，本案钟德富系基于《房屋拆迁协议》的约定，起诉系请求履行协议约定的拆迁过渡费，并非起诉请求撤销该协议，请求重新对钟德富按照国有土地上房屋征收与补偿的规定，进行安置补偿。因此，不能仅对拆迁过渡费单独提起变更，请求按照国有土地上房屋征收与补偿的规定进行补偿。 （三）关于《房屋拆迁协议》是否无法履行问题。原审法院认为，如果犍为县自然资源局有事实根据和法律依据，《房屋拆迁协议》确实无法履行，需要变更的，可以依法与钟德富协商解除或者变更《房屋拆迁协议》；协商不成的，犍为县自然资源局可以依法单方作出解除或者变更的行政行为。本案中，在案证据不能证明犍为县自然资源局已经依法解除或者变更《房屋拆迁协议》，并且对于钟德富请求的过渡费系已经实际发生、必需的费用。因此，犍为县自然资源局不能以《房屋拆迁协议》是无法履行为由拒绝给付。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款关于“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，判决：一、责令犍为县自然资源局于本判决生效后10日内向钟德富支付截至2020年7月的过渡费89426.12元；二、驳回钟德富的其他诉讼请求。案件受理费50元，由犍为县自然资源局负担。 上诉人犍为县自然资源局上诉称：一、上诉人对一审认定的事实无异议。二、一审判决上诉人按4元/㎡﹒月与3元/㎡﹒月之差向被上诉人补足过渡费错误。1.上诉人从2008年将过渡费从2元/㎡﹒月调整为3元/㎡﹒月，正是基于实际过渡期将超过约定和法定的过渡期而发生的协议变更，该变更不违反法律和行政法规的效力性强制性规定，是双方合意的结果。与被上诉人情形完全一致的其他几十户村民均已接受且无异议，足以体现该变更公平、合理。2.截止2017年12月的过渡费，上诉人已按3元/㎡﹒月的标准支付被上诉人且被上诉人已经接受，在此期间被上诉人并无异议，表明上诉人支付的过渡费能够保证被上诉人在过渡期内的基本居住和生活条件。该标准和情形满足了《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》(川办函［2008］73号)第五条关于“确需过渡的，要落实过渡房源，支付过渡费，保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件”之规定。3.被上诉人2020年7月才主张加倍支付2017年12月前的过渡费，明显超过起诉期限。4.一审强行改变当事人已经履行和接受的协议，过渡干涉了行政协议双方在不违反法律和行政法规效力性强制性规定情形下的意思自治，不利于行政法律关系的稳定。上诉请求:撤销（2020）川1102行初136号行政判决第一项并依法改判。 被上诉人钟德富辩称，上诉人在征地、拆迁、安置补偿执法工作中，有多项违法行为侵犯了被上诉人的合法居住权。一、上诉人的征地程序违法，脱离上级监管。二、上诉人征地时环境审批缺位。三、上诉人没有执行：川委发［2004］1号文件、川办函［2008］73号文件、川府办发电〔2010〕41号文件的规定，并且没有履行拆迁过渡费超期加倍支付的法定职责。四、上诉人拒绝支付过渡费，侵犯了被上诉人的合法财产权。五、被上诉人从2014年知道有川办函［2008］73号文件起，就和同组多人，数十次向下渡乡政府、县国土局、县拆迁办、县信访办反应，要求解决“划地自建”和“过渡费加倍支付”的诉求，以上机关均未解决被拆迁人的实际困难。六、要求超期过渡费加倍支付，是全体拆迁户一贯的、一致的共同要求，并非是上诉人说的“几十户村民均无异议”。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人犍为县自然资源局只针对原审判决中“责令其支付钟德富从2008年7月至2017年12月按照4元/㎡﹒月标准计算过渡费的补差金额42834.36元”提起上诉，对判决的其他内容服判。据此，本院针对犍为县自然资源局的上诉请求作如下评析： 首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，上诉人具有与被上诉人签订补偿安置协议的职权。本案中，原犍为国土局（甲方）与钟德富（乙方）于2007年7月28日签订《房屋拆迁协议》，该协议中关于过渡费的约定为：甲方支付乙方拆迁主体房建筑面积6个月的安置过渡费4508.88元（过渡费从搬迁交房之日起，2元/㎡﹒月，总时间原则上不超过6个月）。上诉人从2007年7月至2007年12月按照《房屋拆迁协议》2元/㎡﹒月标准支付钟德富过渡费；从2008年1月至2017年12月按照3元/㎡﹒月标准支付钟德富过渡费；从2018年1月起，上诉人未向钟德富支付过渡费。上诉人从2008年1月至2017年12月将过渡费支付标准上调为3元/㎡﹒月，是对原协议中关于过渡费支付标准约定的变更。该变更标准虽与川办函［2008］73号文件中关于“确需过渡的，要落实过渡房源，支付过渡费，保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。拆迁过渡期不得超过1年，超过1年的过渡费加倍支付”的规定不符，但钟德富自认其在2014年已知道该文件规定的上述内容，且其收取的过渡费截止于2017年12月。依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月8日施行）第六十四条第一款关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，钟德富若认为上诉人变更后的过渡费补偿行为违法，其提起行政诉讼的起诉期限应从2014年知道内容之日起算，如以收取过渡费截止日2017年12月起算，至迟应在2019年2月7日前提起行政诉讼，钟德富直到2020年才向原审法院提起关于过渡费未加倍支付的行政诉讼，已经明显超过前述法定起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的法定扣除情形，故钟德富就上诉人已经履行的过渡费提起行政诉讼已超过起诉期限，依法应驳回其起诉。针对上诉人从2018年1月起未履行的过渡费，因上诉人应当履行而未履行，履行多少以及是否侵犯被拆迁人利益等未确定，故钟德富就未履行的过渡费提起行政诉讼不存在起诉期限问题。 其次，原审法院针对上诉人已履行的过渡费判决补差，实质是撤销了上诉人按照3元/㎡﹒月标准支付给被上诉人从2008年7月至2017年12月的过渡费。本院认为，川办函［2008］73号文件属于地方规范性文件，其规定支付过渡费的目的是保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。本案上诉人从2008年1月至2017年12月上调过渡费标准为3元/㎡﹒月，钟德富户每月的过渡费约为1127元，足以保证钟德富夫妻在犍为县城区租赁房屋居住，且钟德富已实际收取相应过渡费，应视为对上诉人按照3元/㎡﹒月标准支付过渡费的认可。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条的规定，上诉人按照3元/㎡﹒月标准支付过渡费，并不违反法律、法规的效力性规定，也不存在应撤销的情形，对双方已履行完毕的过渡费应尊重双方的意思自治，不应撤销。对上诉人未履行的过渡费，应按照川办函［2008］73号文件规定执行，故一审法院判决上诉人加倍支付未履行的过渡费正确，但对上诉人已履行完毕的过渡费判决其补差不当，本院对此予以纠正。 关于钟德富提出的其他诉讼请求，一审法院已进行了详细的评判，本院予以确认，不再赘述。 综上所述，上诉人犍为县自然资源局的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销四川省乐山市市中区人民法院（2020)川1102行初136号行政判决； 二、责令上诉人犍为县自然资源局于本判决生效后10日内向被上诉人钟德富支付截至2020年7月的过渡费46591.76元； 三、驳回钟德富的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由犍为县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二〇年十二月四日 书记员  李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。