贵州省兴义市人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2301行初43号原告黄仕元，男，汉族，1940年2月1日生，农民，文盲，住贵州省普安县。原告黄友华，男，汉族，1969年9月25日生，农民，小学文化，住贵州省普安县。二原告共同委托代理人靳鑫，贵州贵君律师事务所律师，特别授权代理。被告普安县罗汉镇人民政府，住所地普安县罗汉镇罗汉社区一组。法定代表人王平，镇长。出庭负责人张将，副镇长。委托代理人张辅，贵州政睿律师事务所律师，特别授权代理。被告普安县人民政府，住所地普安县南湖街道西街政府大院内。法定代表人龙强：县长。委托代理人代兴建，特别授权代理。第三人江多明，男，汉族，1939年6月24日生，农民，小学文化，住贵州省普安县。委托代理人何米米，贵州尊安律师事务所律师，特别授权代理。原告黄仕元、黄友华不服普安县罗汉镇人民政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》（以下简称《行政处理决定》）和普安县人民政府作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定》）。认为上述《行政处理决定》和《行政复议决定》认定事实不清，程序违法，请求本院依法撤销。原告黄仕元、黄友华诉被告普安县罗汉镇人民政府（以下简称镇政府）、普安县人民政府（以下简称县政府）与第三人江多明土地争议确权及行政复议一案，本院2019年8月6日立案后，依法向被告镇政府、县政府和第三人江多明送达了起诉状副本、应诉通知书和开庭传票，并依法适用普通程序，于2019年10月24日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告黄仕元、黄友华及其共同委托代理人靳鑫，被告镇政府的出庭负责人张将、委托代理人张辅，被告县政府的委托代理人代兴建，第三人江多明及其委托代理人何米米到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黄仕元、黄友华诉称，原告与第三人江多明因土地承包经营权纠纷，第三人江多明2008年诉至普安县人民法院，普安县人民法院审理后作出(2008)普民初字第653号《民事判决书》，原告不服该判决，上诉至黔西南布依族苗族自治州中级人民法院，黔西南布依族苗族自治州中级人民法院审理作出(2009)兴民终字第215号《民事裁定书》，经二审法院查明，争议地“陶家屋基”原告从土地下放后一直经营管理。2018年，第三人江多明向被告普安县罗汉镇人民政府申请对争议地“陶家屋基”作出处理，普安县罗汉镇人民政府作出的罗府决[2019]001号《罗汉镇人民政府土地权属争议处理决定书》，因原告不服该决定，向普安县人民政府申请行政复议，普安具人民政府作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，两被告认定1983年第一轮承包“陶家屋基”土地发包第三人江多明，1998年第二轮承包第三人江多明继续承包该土地，第三人江多明所持《土地承包经营权证》所记载面积1亩与实测面积4462.24平方米不一致是因为填发土地证时没有实际丈量，与当时政府落实土地政策的习俗、习惯是相吻合的，第三人江多明在1998年第二轮土地延包之后将该争议地送给其姑妈(已逝，系原告黄仕元母亲)耕种至2002年。两被告的认定违背事实，与黔西南布依族苗族自治州中级人民法院所查明的，争议地“陶家屋基”原告从土地下放后一直经营管理完全不符，认定第三人江多明1983年一轮承包时，将“陶家屋基”发包第三人江多明无任何依据，根据1983年江多明户土地承包登记情况登记表所载，第三人江多明所承包土地并不包括“陶家屋基”，1998年二轮承包时将原一轮承包地“木拉窝”涂改为“陶家屋基”，第三人江多明的土地实为"木拉窝”，并且“木拉窝”地第三人江多明一直在耕种。争议土地“陶家屋基”系土地下放后村组划给原告自留地，在该土地上现有房屋4栋，其中一栋老房屋早于一轮承包时原告家便已修建，原告经营管理该土地期间栽种的树木已有几十年，2016年6月11日，第三人纠集30余人强行砍掉原告栽种已成长几十年树木，并将原告黄友华打伤。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定:因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。依照以上法律规定，被告普安县罗汉镇人民政府没有法定职权对原告与第三人土地争议作出确权决定。故被告普安县罗汉镇人政府2019年4月1日作出的罗府决[2019]001号《罗汉镇人民政府土地权属争议处理决定书》没有法律依据，其行政行为超越法定职权。被告普安县人民政府在行政复议过程中，未对被告普安县罗汉镇人民政府作出的行政行为是否超逾法定职权进行审查，2019年7月11日作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》违反法定程序。综上，两被告认定事实不清，程序违法，现原告为维护自身的合法权益，根据《行政诉讼法》相关规定，向人民法院提起诉讼，望人民法院判如诉请：1、请求依法撤销普安县人民政府2019年7月11日作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》；2、请求依法撤销普安县罗汉镇人政府2019年4月1日作出的罗府决[2019]001号《罗汉镇人民政府土地权属争议处理决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。原告黄仕元、黄友华在举证期限内向本院提交以下证据、材料：第一组证据：二原告身份证复印件，证明原告的基本信息及诉讼主体资格；第二组证据：普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》、罗府决[2019]001号《罗汉镇人民政府土地权属争议处理决定书》、《普安县司法局行政复议申请收件清单》、《行政复议受理通知书》，证明2019年4月1日，罗汉镇政府违法将本案争议土地确权给本案第三人，2019年7月11日县政府违反法律程序，认定事实错误，适用法律错误，维持罗汉在政府[2019]001号《罗汉镇人民政府土地权属争议处理决定书》；第三组证据：（2008）普民初字第653号《民事判决书》、（2009）兴民终字第215号《民事裁定书》、（2018）黔23刑终37号《刑事附带民事裁定书》，《民事判决书》、《民事裁定书》证明本案所涉“陶家屋基”系经法院生效判决裁定确认该土地下放后一直由原告经营管理并非土地确权决定书与行政复议决定书所述由第三人经营管理，《刑事附带民事裁定书》证明本案所争议土地引发了原告与第三人多次矛盾，在2016年6月11日，第三人及其家属邀约社会闲散人员蒋泽旺等人将原告黄友华打成轻伤，原告黄友华认为蒋泽旺系黑社会人员，多次到普安县委、县政府、县政法委、县公安局上访，强烈要求追究蒋泽旺等人黑社会性质犯罪，现原告请法庭将本案线索移送有关扫黑除恶办公室进行查处；第四组证据：1983年江多明户《土地承包登记情况登记表》、1983年黄仕元户《土地承包登记情况登记表》、《普安县承包土地登记情况登记表》（江多明）、《土地承包合同书》（江多明）、《普安县承包土地登记情况登记表》（黄仕元）、《土地承包合同书》（黄仕元），证明1983年江多明户土地承包登记表所记载第三人所承包土地并不包括陶家屋基，1998年二轮承包时，第三人利用职务便利，将木拉窝涂改为陶家屋基,第三人的实际土地是叫木拉窝，且木拉窝这块土地一直由第三人耕种至今，故我方认为二被告在本案中认定事实错误；第五组证据：“陶家屋基”土地及房屋情况（照片）及五人证言，证明本案争议土地陶家屋基系1960年土地下放后组里划给原告的自留地，除了修建房屋的地方，面积有“升把多”，四个房屋都是我家修建的，房屋是我奶、我哥、我兄弟修建的，每个房屋约有150平米，“升把多”就是“亩把多”。被告普安县罗汉镇人民政府辩称，一、罗汉镇人民政府依法作出的罗府决[2019]001号土地确权决定书，认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，人民法院应依法维持。罗汉镇人民政府所作的事实认定，是经过充分调查取证后，综合全案的所有证据材料进行综合判断得出的结论，并非草率、胡乱作出此认定。其主要证据有:第三人江多明提供的书证:《土地承包证》、《固定财产登记簿》、《普安县承包土地情况登记表》、《人民法院判决书》；证人许×、曹×1、谭×、曹×2、徐×1、徐×2、陈×、曹×3、曹×4、黄×、江×等11人的调查笔录，现场勘察图，调解笔录，相关现场照片等证据相互佐证。并有全案卷宗材料共三册156页作为认定事实的依据。被答辩人黄仕元、黄友华诉称争议地“陶家屋基”从土地下放后一直由其经营管理，土地下放后系村组划给其管理的自留地，没有提供充分的证据加以证明，其所提理由不成立。从政府调查材料中有徐×1、陈×证言证明，争议地是第三人江多明的父亲江云先送给被答辩人的母亲江荣品耕种过。显然被答辩人的说法是不客观、不真实的。我国把土地划分给农民作自留地的时间是1962年，普安县实行土地家庭联产承包制时间（土地下放时间）是1982年，土地下放后，根本不存在划分自留地这一事实，被答辩人诉称争议土地系土地下放后，由村组划给其作自留地，更不符合历史事实，人民法院不应采信。二、答辩人依第三人江多明提出的土地确权申请依法作出争议土地确权决定，符合法律规定，不存在超越法定职权行为。争议土地从2008年4月15日普安县人民法院作出(2008)普民初字第105号民事判决书开始，历经上诉，发回重审，又上诉，至2009年4月24日黔西南州中级人民法院作出(2009)兴民终字第215号民事裁定书，明确认定:本案应属土地使用权权属纠纷，不属于人民法院管辖，应由人民政府进行确权划界，才能直正解决双方当事人纠纷，罗汉镇人民政府依据生效的终审法律文书依法进行确权划界，是履行法律赋予的职权与职责，其所作确权决定完全合法。综上，被答辩人申请撤销罗府决字(2019)001号《土地权属争议处理决定书》理由不成立，答辩人所作出的确权决定书，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，人民法院应依法维持。被告镇政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：第一组证据：法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书，证明被告基本信息与诉讼主体资格适格；第二组证据:申请人江多明本人2016年6月12日提交的《土地确权申请书》一份3页、2018年8月26日提交的《戈氽村火麻冲组江多明承包土地确权申请》一份、《罗汉镇土地权属争议立案审批表》一份，包含法院裁判文书（2009）兴民终字第215号民事裁定书、民事上诉状、普安县承包土地情况登记表、（2008）兴民终字第329号民事裁定书、(2008)普民初字第653号民事判决书、（2008）普民初字第105号民事判决书、土地承包合同书、农村承包土地基本情况登记表、承包土地明细登记表、《关于罗汉乡戈氽村火麻冲组江多明土地确权申请的回复》），共28页，证明申请人的申请符合土地确权规定，政府同意立案调查处理；第三组证据：申请人江多明身份证复印件一份、黄友华身份证复印件一、黄友恒户口复印件一份，3页、黄峰户口复印件一份，1页，证明申请人及被申请人主体适格，黄友恒、黄峰户口簿是一户，二人在陶家屋基建房是得到第三人许可的，2002年之后，第三人向原告主张要回送给原告之母耕种的土地，除了房屋及附属设施外，还有3000多平方米，本次涉及到的确权一并将陶家屋基除房屋外的地块进行确权；第四组证据：《土地承包经营权证书》复印件一份，5页、黄友华与江文锦纠纷土地图（手绘）一份、1983年江多明家《固定财产登记簿》一份、普安县法院盖章的江多明家《固定财产登记簿》一份，2页、江多明与黄仕元《土地使用权纠纷争议地草图》一份，1页、江多明与黄仕元2013年11月8日达成的协议书原件一份，1页、《罗汉乡关于戈氽村火麻冲组江多明土地确权申请回复》复印件一份、曹×2的《证实》一份，1页（曹×2现在与原告黄友华系姻亲关系），证明争议土地地名为陶家屋基，争议地属于申请人江多明所承包的责任地，江多明享有承包经营管理权；第五组证据：2012年7月3日对许X的调查笔录一份，2页，证明争议地是1982年划给第三人的责任地，当时的产量是68斤，许X是旧屋小村的村干部即现在划给戈氽村，参与过土地发包过程，对土地的归属非常清楚；第六组证据：2011年11月3日对曹×1、谭×调查笔录、2010年5月5日、2016年7月5日、2018年10月18日对第三人的调查笔录和询问记录、2010年5月5日对黄仕元调查笔录，2016年6月12日对黄友华调查笔录、2016年9月1日调解笔录，证明争议地是1982年承包给第三人的责任地，且当时的产量是68斤，该争议发生在2007年，因2007年黄友华在争议地内修建沼气池发生争议；第七组证据：原告提供的曹齐美“证明”，徐进约“证实”，陈×“证实人”，曹×3“证明”以及针对上述四份材料等内容所做的调查材料，有：徐×1调查笔录，曹×2调查笔录，徐进约调查笔录，陈×调查笔录，曹×3调查笔录，曹×4调查笔录，刘卫云调查笔录，黄×调查笔录，江×调查笔录，证明原告所提供的四份证言是不真实、不客观的；第八组证据：政府工作人员现场调解照片14张，《责令停止违法行为通知书》及送达回证一份，《关于陶家地土地纠纷材料说明》，州委办信函字【2017】2138号办理函，调解笔录一份，政府会议记录一份，会议签到册一份，开会照片6张，证明罗汉镇政府组织党组人员、国土、综治、派出所、司法所等负责人及顾问律师对江多明与黄仕元土地争议进行了专题讨论。本着尊重事实、尊重历史的原则，以事实为依据，以法律为准绳，作出客观公正的确权决定。被告普安县人民政府答辩称：一、普府行复决字[2019]第2号行政复议决定书程序合法。被答辩人黄仕元、黄友华不服罗汉镇人民政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，向普安县人民政府申请行政复议，经审查，其提交的申请符合《行政复议法》第六条第(四)项的规定，县政府行政复议机构便向被答辩人、罗汉镇人民政府以及第三人下达了《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及相关附件，并送达原各方当事人。罗汉镇人民政府收到《提出行政复议答复通知书》及其相关附件后，按时限提交了《行政复议答辩书》及作出罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》的证据材料，县政府复议机构承办该复议案件的人员依法进行了书面审理，审核认定结束后，拟写出《行政复议决定书》，按程序审定后，本机关依法作出普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》。二、普府行复决字[2019]第2号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确。一是根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，被申请人罗汉镇人民政府具备处理本案的主体资格；二是被申请人在调查核实过程中，认定争议地的范围是经申请人与第三人对绘制的示意图无意见签字确认的，应予采信。申请人即原告未能提供争议地四至界限、土地具体面积、土地权属登记等有力证据，且申请人提供的曹×4、徐×2、陈×、曹×3的4份证言经被申请人调查核实后不真实、不客观，不是证人的真实意思表示，不予认可。根据江多明《土地承包经营权证书》、1983年江多明家《固定财产登记簿》、调查笔录等相关证据及现场勘查情况，应认定争议地是第一轮、第二轮土地承包时发包给江多明的承包地，江多明所持《土地承包经营权证》所记载的面积1亩与实测面积4462.24平方米不一致是因为填发土地承包证时没有实际丈量，这与当时政府落实土地政策的习俗、习惯是相吻合的，与《确定土地所有权和使用权的若干规定》“面积不合，以四至界线为准”的规定是相符的，不能因此否定《土地承包经营权证》的合法性。《土地承包经营权证》是承包人取得土地承包经营权的有效证明性法律文件，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。且第三人江多明在1998年第二轮土地延包时继续延包土地之后将该争议地送给其姑妈（已逝，系申请人黄仕元之母）耕种至2002年，证明第三人江多明没有放弃该土地承包经营权，且未有通过土地流转等相关方式变更过该土地的承包经营权，申请人提出的复议请求理由不成立，应不予支持。被申请人依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条之规定，按照从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，决定争议土地由江多明管理使用，其认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。因此答辩人根据《行政复议法》第二十八条第（一）款第（一）项之规定作出普府行复决字［2019］第2号《行政复议决定书》并无不当。以上事实，有被答辩人提交的复议申请书及其相关证据，罗汉镇人民政府提交的行政复议答辩书及当初作出具体行政行为的证据和有关材料在卷为据，足以佐证。三、针对被答辩人提出的问题作如下答辩1、被答辩人黄仕元、黄友华认为普安县人民政府在行政复议过程中，未对被告普安县罗汉镇人民政府作出的行政行为是否超逾法定职权进行审查的问题，针对争议土地，黔西南州中级人民法院(2009)兴民终字第215号裁定书认定“…本案属于土地使用权纠纷，不属于人民法院管辖”，按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理…”。根据该条规定，罗汉镇人民政府对个人之间的土地权属争议作出处理决定，符合法律法规，不存在超逾法定职权的情形。2、关于被答辩人认为普安县人民政府2019年7月11日作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》违反法定程序的问题:本答辩书在第一个问题“程序合法”中已详细阐述清楚。综上所述，答辩人作出的普府行复决字[2019]第2号行政复议决定书，认定的事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律法规正确，内容适当，依法应当予以维持，恳请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告县政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1.行政复议申请收件清单；2.行政复议申请书；3.黄仕元、黄友华身份证复印件；4.普安县罗汉镇人民政府罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》；5.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；6.罗汉镇人民政府行政复议答辩意见书；7.第三人参加行政复议答辩通知书；8.行政复议决定书送达回证，证明普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》程序合法；第二组证据：1.普府行复决字［2019］第2号《行政复议决定书》；2.土地确权申请书；3.江多明2016年6月12日提交的《土地确权申请书》等；4.江多明身份证复印件等；5.《土地承包经营权证书》复印件等；6.2017年7月3日对许X的调差笔录等；7.2011年11月3日对曹×1的调查笔录等；8.2011年11月3日对谭×的调查笔录等；9.2010年5月5日对申请人江多明的调查笔录等；10.2010年5月5日黄仕元的调查笔录等；11.2016年6月12日对黄友华的调查笔录等；12.2016年9月1日政府组织江多明与黄友华双方进行调解的《调解笔录》等；13.曹×42016年12月4日《证实》；14.政府工作人员到争议现场调解了解情况的照片等，证明普府行复决字［2019］第2号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确。第三人江多明述称：一、本案普安县罗汉镇人民政府有权作出关于农村土地权属确权的处理决定。本案的被答辩人诉称普安县罗汉镇人民政府没有法定职权对其与第三人即答辩人江多明的土地争议作出确权决定，其依据是《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定、第十四条第四项规定。答辩人认为被答辩人对该《规定》解读有误，本案争议的“陶家屋基”地块就是使用权发生争议，是黄仕元的母亲即是江多明的姑妈于2002年去世后，江多明才向黄仕元要求返还争议地产生纠纷，依据我国《土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。从本案被答辩人提交的起诉状上记载的当事人身份信息显示，被答辩人黄仕元、黄友华、第三人江多明均系自然人即个人，其个人与个人之间关于土地所有权和使用权发生争议，乡镇人民政府有权作出确权决定，故，普安县罗汉镇人民政府在接受答辩人江多明的土地确权申请后，依法成立调查组实地调查、勘验、绘图、走访，最后得出客观证据及依据申请人江多明提供的多份证据证实争议地的权属，进而作出申请人即江多明与被申请人黄仕元、黄友华争议的“陶家屋基”土地4462.24平方米范围内的，除黄峰房屋及附属设施占地面积462.42平方米，黄友恒房屋及附属设施占地面积为579.91平方米外其余土地全部由申请人江多明管理使用的处理决定。答辩人认为普安县罗汉镇人民政府依照《土地管理法》第十六条的规定有权对本案的争议地作出确权决定，其审查争议内容后，开展多方的实地调查作出罗府决［2019］001号处理决定书，答辩人认为该份土地确权处理决定书，主体合法、程序合法、调查所得事实符合历史变迁、结果处理公平公正，依法不应撤销。被答辩人不服罗府决［2019］001号处理决定书，向普安县人民政府申请行政复议，复议机关接受申请后，依法审查了全部材料，对于被答辫人黄仕元、黄友华向县政府提交证明争议地“陶家屋基”的证人证言也逐一进行了核实其真实性，其中曹×4、徐×2、陈×、曹×3的4份证人证言系被答辩人事先写好内容，让以上四位证人签字而已，不是他们的真实意思表示，表示对他们的争议地块不清楚，故，复议机关普安县政府对该证人证言不予采信，在没有其他证据证明争议地的权属系被答辩人的情况下，复议机关县政府依法、依规作出普府行复决字［2019］第2号《行政复议决定书》，维持罗汉镇人民政府作出的罗府决［2019］001号《土地权属争议处理决定书》。二、土地系不动产，其权属证明应当以登记簿载明为准，实际耕种无论多少年均不能改变土地的权属。《物权法》第三十三条规定:因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。答辩人通过合法途径请求普安县罗汉镇人民政府把争议地陶家屋基确权给答辩人，合法合理，该法第十七条规定:不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。被答辩人称第二轮土地承包时系答辩人江多明利用大队会计的职权把“木拉窝”改为“陶家屋基”，那被答辩人当时就已经知道其权利受到侵犯，应当及时通过合法途径推翻该承包合同，时过境迁20余年答辩人要求被答辩人返还土地时才提出无理无依据的要求，法院依法不予支持，江多明愿意把“陶家屋基”暂时交给其姑妈耕种，在法律上称为好意施惠，不代表江多明对该地的使用权永久抛弃，其姑妈2002年一过世，江多明就及时向被答辩人主张返还该地，答辩人江多明家从1983年第一轮土地实行家庭联产承包至1998年第二轮土地承包以来都是争议地“陶家屋基”的承包人，普安县档案馆记载了江多明的土地承包情况，两轮均有争议地“陶家屋基”地块，故，普安县罗汉镇人民政府、普安县政府分别作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》、普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》均是合法、公正的，被答辩人请求撤销的证据不足，法院应予驳回。三、关于“陶家屋基”实际测量的面积与承包册上载明不一致的争议问题。答辩人江多明所持有的《土地承包经营权证》所记载的面积1亩与镇政府实际测量面积4462.24个平方不一致是因为1983年，第一轮土地承包时工作人员没有下地实际丈量，由于当时我国土地承包情况较为复杂，且系改革开放之初，受各种条件的限制，工作人员当时没有办法对每家每户的承包地下地实际丈量，再登记备案。依据我国国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知([1995]国土[籍]字第26号)第五十六条规定:土地所有权或使用权证明文件上的四至界线实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权，故，登记的一亩陶家屋基与4462.24个平方的“陶家屋基”系同一块地，均为答辩人江多明承包，原告提出该理由亦不成立，法院依法也不应支持。综上，答辩人请求法庭查明事实真相后依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。第三人江多明在举证期限内向本院提交以下证据、材料：第一组证据：第三人身份证复印件，证明第三人基本信息与诉讼主体情况；第二组证据：《固定财产登记簿》，证明第三人在1983年3月已取得土地使用权；第三组证据:普安县人民政府颁发给第三人的《土地承包经营权证》，证明第三人对争议地块“陶家屋基”享有承包权及使用权；第四组证据：《关于罗汉乡戈氽村火麻冲组江多明土地确权申请的回复》，回复单位：普安县罗汉镇人民政府，证明原告所提的第三人土地承包经营权证记载的“陶家屋基”1亩与实际测量的面积不符，该回复引用了国家土地管理局关于印发确定土地所有权与使用权的若干规定的通知26号第五十六条规定的土地所有权与使用权证明文件上的四至界限实际一致，但实际面积与批准面积不一致的按实地四至界限计算土地面积，确定土地的所有权与使用权。经当庭质证，各方当事人相互质证意见为：原告对被告镇政府所举证据一、三无异议，对证据二认为第三人早于2014年就申请土地确权，且其申请明确为对土地承包经营权确权，根据有关法律规定，第三人申请不属于人民政府确权范围，镇政府在2018年立案，2019年才处理，程序违法且越权，对证据四、五、六、七提出有关复印件缺乏调查人员签字，不予认可，对于调查的笔录，是在镇政府立案受理确权申请之前就已经进行，不能作为证据使用，不予认可，对证据八提出与本案无关联性，不能作为证据使用。被告县政府对被告镇政府所举八组证据均无异议。第三人江多明对被告镇政府所举八组证据均无异议，同时提出江多明的申请写明对土地承包经营权确权是因为江多明不懂法，但不影响有权机关准确定性，对证据三中黄友恒、黄峰户的身份类材料认为与本案无关。原告对被告县政府所举证据一提出县政府的复议立案后，未在法定期限内通知陶家屋基地块上的黄友恒、黄峰户，程序上违法，证据二未能显示县政府的复议程序做到全面审查，没有对有关证据进行甄别，没有纠正镇政府越权行为，认定事实错误。被告镇政府对被告县政府所举证据无异议。第三人对被告县政府所举证据无异议。被告镇政府对原告所举证据一、二、三、四组证据均予认可，但是不能证明被告的行政确权行为违法，证据五是原告自行拟出的意见，然后交给案外人签字，不能代表案外人的真实意思表示。被告县政府对原告所举证据的质证意见与被告镇政府一致。第三人对原告所举证据的质证意见与被告镇政府的质证意见一致。原告对第三人所举证据一无异议，证据二、四认为没有原件核对，不认可，证据三真实性认可，但第三人的承包地块记载有涂改痕迹，即将“木拉窝”改为“陶家屋基”，从而导致县政府颁发土地承包证存在错误。被告镇政府和被告县政府对第三人所举证据均无异议。经合议，本院对各方所举证据认定如下：对于各方所举人民法院民事判决书、民事裁定书的真实性认定，对于已经生效的民事裁判文书所确定的内容，本院结合案件情况综合判断本案所涉争议属于土地权属争议，原告与第三人就案涉地块使用问题发生争议并经民事诉讼的过程，对于已经生效的《刑事附带民事判决书》，与本案无关，本院不予认定；对于《行政处理决定书》和《行政复议决定书》，系本案审查对象，不作为本案证据；对于各方所持有的关于本案案涉地块记载、登记的材料，本院予以确认；对于在原告与第三人争议过程中产生的上访回复等材料，与本案无关联性，本院不予认定；对于调查笔录，本院结合案件事实综合评定。经审理查明，1998年，在土地第二轮延包期间，原告黄仕元承包土地情况记录为水田1亩，旱地4.5亩，在其承包土地情况登记表上，没有小地名为“陶家屋基”的承包地块；第三人江多明所承包土地有名为“陶家屋基”的部分，面积为1亩，四至界限登记为“四面依埂为界”。2008年，江多明以土地侵权纠纷，起诉黄仕元、黄友华，2009年4月，该案件以终审（2009）兴民终字215号《民事裁定书》结案，该裁定书认定：江多明与黄仕元、黄友华就陶家屋基土地使用权之争，该地块自土地下放后就一直为黄仕元家耕种管理，江多明持有的土地承包证载明的“陶家屋基”，面积为1亩。经黔西南州中级人民法院现场勘查，争议双方均确认“陶家屋基”是指争议地一带的土地、竹林、树木的统称，面积约有十亩，“陶家屋基”范围内还有四家人修建了住房，该案属于土地使用权权属纠纷。土地下放后，“陶家屋基”地块有一亩多土地划给江多明作为责任地，之后，江多明将“陶家屋基”一亩土地交给其姑姑即黄仕元之母耕种管理至双方争议产生，而陶家屋基的部分土地荒芜，无人耕管。在江多明姑母过世后，江多明称向黄家要回土地时产生争议，之后于2008年，双方争议经普安县人民法院受理，至2009年黔西南州中级人民法院作出终审民事裁定。在黄家耕管期间，黄家在耕管的土地上种植了竹林、果木等。在“陶家屋基”地块上，还建有的房屋有四栋，二栋是黄仕元侄儿案外人黄峰所有，一栋为黄友恒所有，一栋为原告黄友华所有，江多明称其与黄友华所有的房屋存争议，其余均无争议。2019年4月1日，被告镇政府就第三人江多明申请土地确权作出罗府决[2009]001号《土地权属争议处理决定书》，确定：原告与第三人争议的“陶家屋基”4462.24平方米范围内的土地，除黄蜂房屋及附属设施462.42平方米、黄友恒房屋及附属设施579.91平方米外，其余土地全部由第三人管理使用；原告称争议地系其自留地的主张不予支持；原告所建房屋为违法行为，应停止施工，将土地交还江多明。此后，原告不服上述决定，向被告县政府申请复议，县政府作出维持的《行政复议决定书》。本院认为，本案争议焦点在于1、本案是否属于土地使用权属争议，被告镇政府是否超越其职权范围作出行政处理决定？2、罗府决[2009]001号《行政处理决定书》和普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》是否合法？关于本案是否为土地使用权权属争议。本案中，原告黄仕元、黄友华与第三人江多明所涉及的小地名为“陶家屋基”地块使用争议，实测面积为4462.24个平方，与江多明所持承包证小地名为“陶家屋基”登记面积为1亩和对于以“陶家屋基”之名发包给江多明的责任地，按照当时的产量68斤测算，为一亩多，与实测面积相差较大；江多明所持承包证载明的四至界限登记为“四面依埂为界”，显然属于四至界限不明。原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定：土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。原告以此认为第三人所持承包证明文件已经明确“陶家屋基”使用情况，本案属于农村土地承包经营权纠纷的主张，与此规定相悖，因第三人所持土地承包证明文件所涉的“陶家屋基”，其面积与表述均达不到上述规定中“四至界线与实地一致的条件”，故不能以此作为认定本案所涉争议不属于土地使用权属争议的依据，对于原告的主张，本院不予支持，本案系个人与个人之间的土地使用权属争议。根据《土地管理法》第十六条第二款规定，被告镇政府具有处理土地使用权争议的法定机关，其作出案涉行政行为，不属于超越职权行为。据此，被告县政府亦是作为法定复议机关，其作出的复议行为并不越权。关于被告镇政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》和被告县政府作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》合法性问题。本案中，镇政府在接到江多明的申请后，经过了立案受理、送达、组织开展了相应的调查、调解工作，程序合法；原告提出其在接到江多明申请后数年方才正式立案，程序违法的主张，因双方矛盾持续数年，在此期间，无论是当地基层组织，还是乡镇一级人民调解组织，均组织双方就争议进行了调解，作了大量的调查工作，从2013年12月29日，原罗汉乡政府作出《关于罗汉乡戈氽村火麻冲组江多明土地确权申请的回复》来看，依然以土地使用权权属清楚，不再予以确权进行答复，但由于双方矛盾未能解决，江多明也并未提供充足证据证实案涉“陶家屋基”使用权属于江多明户，最终镇政府以江多明申请立案处理土地权属争议，该行为属于立案前置程序，不能视为其违反法定程序，更不能以此否认镇政府行使其法定职权的合法性，进而以此判断其整个确权行为违法；此外，对于镇政府作出的大量调查材料，并无法律规定不能作为镇政府此次确权的依据。综上分析，本院对于原告主张镇政府在立案程序上的违法导致行政行为违法以及镇政府调查过程形成的材料不能作为认定案件事实的依据的意见，不予采纳。镇政府作出罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，程序合法。在此基础上，县政府就原告的复议申请，经过立案受理、送达，调阅相应材料等程序后，作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，不违反《行政复议法》第二十二条规定的书面审查原则，程序合法。本案所涉及行政行为的实体问题。首先，本案存在第三人承包证登记的承包地块“陶家屋基”与第三人和原告均认可的相同地名地块面积严重不符情形，其登记的四至界线不明，在“陶家屋基”地块内，存在三家所建房屋。其次，我国土地包到户是从上世纪八十年代初开始，以户为单位进行承包，以“陶家屋基”为地名的地块，自1983年发包给第三人后，第三人遂将其交给原告黄仕元之母，第三人之姑母耕管至争议产生，双方并所确定的均为一亩或一亩多，也与名为“陶家屋基”地块的实测面积相差甚大，至1998年土地延包时再次确定以“陶家屋基”为地名的地块继续发包给江多明，但面积依然为1亩，四至界线登记为“四面依埂为界”，对于“陶家屋基”的四至界限，显然记载不明，在罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》中，对“陶家屋基”的四至界限依然未作出有效确权，使双方争议并未得到有效解决，属于认定事实不清。第三，对于土地使用权的确权，在于通过有权机关本着从实际出发、尊重历史，面对现实的原则，及时化解争议，本案被告所做出的的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，虽然基于江多明所持土地承包合同等材料，但是所涉及的“陶家屋基”，四至界线本就不清，且面积亦不确定，在江多明户将同名的地块交予黄仕元母亲，江多明姑姑耕种时，只是能够确定约一亩多，无具体的四至界线；除此之外，在“陶家屋基”并非仅指江多明承包登记材料中的1亩土地情况下，镇政府将实测面积为4462.24平方米地块中，除开江多明称与之无争议的黄峰户、黄友恒户外，全部进行确权，缺乏事实依据，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”，江多明所提供的土地承包登记材料并不能证实案涉的4462.24平方米地块全部系其使用，原告更无证据证实上述“陶家屋基”地块系向其发包，只能确定其耕种有部分。由此，镇政府作出的罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》，未能明确“陶家屋基”四至界线，主要证据不足，应予撤销；对于县政府的复议，理应根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，予以纠正，但其在此基础上作出的普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，未能及时纠正土地确权机关的错误，亦应撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告普安县罗汉镇人民政府罗府决[2019]001号《土地权属争议处理决定书》；二、撤销普安县人民政府普府行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告普安县罗汉镇人民政府、普安县人民政府承担。如不服本判决，可自收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴启剑人民陪审员  常维进人民陪审员  李忠华二〇二〇年一月二十三日书 记 员  陈贵芳+