内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2019）内行终338号上诉人(原审原告）：白斯格楞，男,1979年7月10日出生,蒙古族,牧民,住内蒙古自治区。委托代理人：屈秀珍，内蒙古珍和律师事务所律师。委托代理人：武文平，内蒙古泽铭律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：包头市人民政府。法定代表人：赵江涛,职务市长。委托代理人：张宇，包头市司法局工作人员。委托代理人：高攀泉，内蒙古赛星律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：达尔罕茂明安联合旗人民政府。法定代表人:张永文,旗长。委托代理人：庞艳，达尔罕茂明安联合旗司法局工作人员。委托代理人：张鑫，内蒙古嘉琪律师事务所律师。原审第三人：娜仁花,女,1956年12月17日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。原审第三人:青格勒,女,1981年1月11日出生,蒙古族，牧民,住内蒙古自治区。原审第三人:萨日娜,女,1982年3月26日出生,蒙古族,内蒙古交通设计院工作人员,住内蒙古自治区呼和浩特市。原审第三人:钢特木尔,男,1986年3月23日出生,蒙古族,牧民,住内蒙古自治区。原审第三人：阿丽玛，女，1984年4月3日出生，蒙古族,牧民,住内蒙古自治区。以上五人共同委托代理人：李永起，内蒙古蒙元律师事务所律师。委托代理人：顿小洁，内蒙古蒙元律师事务所律师。上诉人白斯格楞与被上诉人包头市人民政府、达尔罕茂明安联合旗人民政府、原审第三人娜仁花、青格勒、萨日娜、钢特木尔、阿丽玛草场行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服包头市中级人民法院（2019）内02行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人白斯格楞及其委托代理人屈秀珍、武文平，被上诉人包头市人民政府的委托代理人张宇、高攀泉，被上诉人达尔罕茂明安联合旗人民政府的委托代理人庞艳、张鑫，原审第三人青格勒、萨日娜、钢特木尔、阿丽玛及其委托代理人李永起、顿小洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1988年第一轮草场承包到户时照日格图承包原巴音珠日和苏木巴音塔拉嘎查集体草牧场7980亩、承包经营权证号07147。1997年第二轮草场续包时照日格图继续承包该草场。2001年照日格图因照顾其母亲搬迁到新宝力格苏木那仁宝力格嘎查居住,将该草牧场交由白斯格楞父亲白宝珍无偿使用。2001年12月25日,白斯格楞与巴音珠日和苏木巴音塔拉嘎查委员会签订了《草牧场承包合同》,同年白宝珍到达茂旗政府所属的职能部门为白斯格楞办理了该争议草场的承包经营权证。2002年照日格图向当时的嘎查和苏木反映草场侵权事实,2003年11月25日塔拉嘎查认定白宝珍未经嘎查委员会集体研究,非法将照日格图7980亩草场划到其子白斯格楞名下,作出《关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草牧场的申请》上报巴音珠日和苏木人民政府。2003年12月24日该苏木政府签注“按照嘎查委员会的处理意见及证明材料,同意变更照日格图使用,望草监所给予办理草场使用证”意见。2004年3月27日,塔拉嘎查召开牧民代表大会,于同年3月28日作出“关于对我嘎查牧民照日格图与白宝珍草牧场纠纷的处理决定”,要求白斯格楞之父白宝珍立即停止使用照日格图草牧场,将草牧场7980亩归还照日格图使用。2008年白斯格楞与塔拉嘎查签订草场禁牧合同。同年明安镇人民政府作出明政发(2008)78号处理决定。白斯格楞不服该处理决定,经行政复议后,向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起行政诉讼。在诉讼中明安镇人民政府以明政发(2009)54号文件的形式撤销该处理决定,白斯格楞撤回起诉。2012年2月17日,达茂旗政府针对达茂旗草原监督管理局《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的请示》,作出达政发[2012]9号批复,同意将白斯格楞持有的编号为07147,面积为7980亩的《草原承包经营权证》予以撤销,并在同年3月8日作出达政发[2012]14号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场经营权证的公告》。白斯格楞对达政发[2012]9号、达政发[2012]14号文件不服提起行政诉讼。内蒙古自治区包头市固阳县人民法院判决撤销达政发[2012]9号以及达政发[2012]14号文件。达茂旗政府及照日格图不服该判决,上诉于内蒙古自治区包头市中级人民法院。内蒙古自治区包头市中级人民法院于2013年5月17日作出(2013)包行终字第6号行政判决,撤销达政发[2012]9号以及达政发[2012]14号文件,判令达茂旗政府重新作出行政行为。2012年4月25日,达茂旗草原监督管理局作出达草监字[2012]27号《关于为明安镇巴音塔拉嘎查牧民照日格图办理草原承包经营权证的请示》,2012年5月7日达茂旗政府对上述请示作出批复,同意达茂旗草原监督管理局的意见。达茂旗政府于2012年6月10日为照日格图颁发了07147号《草原承包经营权证》。照日格图于2015年11月6日去世,第三人娜仁花系其妻子,第三人青格勒、萨日娜、阿丽玛、钢特木尔系其子女。原告白斯格楞于2016年6月向包头市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销被告达茂旗政府于2012年6月向照日格图颁发的07147号《草原承包经营权证》。包头市中级人民法院认为原告白斯格楞在2013年3月30日已经知晓被告达茂旗政府为照日格图颁发了涉案《草原承包经营权证》,直到2016年6月提起撤销该《草原承包经营权证》的行政诉讼已经超过了行政诉讼的法定起诉期限,于2016年10月28日作出(2016)内02行初45号行政裁定,驳回原告白斯格楞的起诉。2018年7月2日,被告达茂旗政府组织召开听证会,听取了各方的意见,于2018年8月12日作出29号处理意见,并向各方当事人进行了送达。白斯格楞不服该处理意见向包头市政府申请行政复议,被告包头市政府于2018年12月6日作出13号复议决定,维持被告达茂旗政府的29号处理意见,并向原告白斯格楞送达该行政复议决定。原告白斯格楞不服被告达茂旗政府作出的29号处理意见以及被告包头市政府作出的13号复议决定,向本院提起行政诉讼,请求撤销上述29号处理意见以及13号复议决定。另查明,白斯格楞持有的草原承包经营权证和达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上虽签注经嘎查同意流转,但达茂旗草原监督管理局的流转档案中没有白斯格楞所提供的《关于变更塔拉嘎查二户草场经营证的请示》原件和草场经发包方同意流转的相关原始备案手续,亦无白斯格楞和照日格图的草场转让协议。2015年2月2日达茂旗明安镇巴音塔拉嘎查委员会出具《证明》称:2003年11月25日嘎查作出的申请以及2004年3月28日嘎查作出的决定中的内容实质上是照日格图与白宝珍之子白斯格楞之间的纠纷,具体内容均指草场证号为07147(7980亩)草场纠纷的事实,实质上本嘎查一直认定以照日格图为户主的牧户对草场证号为07147(7980亩)草场享有承包经营权。2015年2月6日达茂旗明安镇人民政府出具《情况说明》,认为诉争草场实际争议双方为照日格图与白斯格楞,明安镇人民政府认可照日格图为户主的牧户对草场证号为07147(7980亩)草场享有承包经营权。原审法院认为，本案争议焦点为被告达茂旗政府作出的29号处理意见及被告包头市政府作出的13号复议决定是否合法。被告达茂旗政府作出被诉的29号处理意见是依据包头市中级人民法院(2013)包行终字第6号行政判决,同时诉争草场存在两个政府颁发的《草原承包经营权证》的情况,因此被告达茂旗政府有权作出29号处理意见。本案诉争的07147号7980亩草场在第一轮草场承包及第二轮草场承包时,均由以照日格图为户主的牧户承包。达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上虽然签注了嘎查同意流转,但是达茂旗草原监督管理局的流转档案既无白斯格楞提供的《关于变更嘎查二户草场经营权证的请示》原件以及草场经发包方同意流转的相关原始备案手续,也无白斯格楞和照日格图的草场转让协议,白斯格楞主张其与照日格图存在草场转让事实的证据不足以证明其主张。同时诉争草场所在的塔拉嘎查委员会及明安镇人民政府均一直认可以照日格图为户主的牧户对07147号7980亩草场享有承包经营权。故被告达茂旗政府作出29号处理意见认定事实清楚、证据确实充分。达茂旗政府在作出处理意见前,组织各方召开听证会听取了各方意见,并将29号处理意见送达白斯格楞以及第三人等,履行了相应的程序。被告包头市政府在受理复议申请后,经过调查作出维持达茂旗政府的处理意见的复议决定亦无不当。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告白斯格楞的诉讼请求。白斯格楞不服一审判决上诉称：请求依法撤销一审行政判决书同时撤销包头市人民政府（2018)13号行政复议决定书(简称13号复议决定和达茂联合旗人民政府(2018)29号行政处理意见(简称29号文件),改判支持上诉人一审诉讼请求,保护上诉人已经实际取得的承包草场经营权不受侵害。事实和理由：一、一审行政判决及包头市和达茂旗两级政府无论是29号行政处理意见还是13号复议决定认定本案事实没有充分证据支持。本案在多次诉讼审理中可以确定一个已经实际履行了多年的授益性行政行为,上诉人家庭实际使用争议草场是在第一轮承包草场就开始了,当时双方确实只是使用没有办理任何手续,到2000年时争议草场由于其原户主户籍迁出到另外嘎查并取得承包草场，就将当地草场转让给上诉人使用,当时也的确是上诉人父亲协助办理过手续,因为家庭人口多生活需要。所以在2001年双方请示所在嘎查委员会办理过户手续(在案有请示报告双方签字)还有户主签收的收款收条,只是年久失落,亦是政府办理手续时的问题。旗政府2018年第29号处理意见认为未提供原件签字无法辨认而不予认定,但是事实已经履行到2008年之前的时间第三人并没有提起权利主张,上诉人一直实际使用争议草场，持有草场证书及档案中记载(附材料两份)，嘎查与上诉人签订了禁牧合同（附复印件)。虽然在以后诉讼中看到有嘎查及乡政府的意见材料,但是上诉人一直使用草场不知情,没有告诉过上诉人。其次，原件问题是否存在不是上诉人造成的问题,当地当年办理草场证书的手续都是比较简陋的。没有现在法律要求的齐备,这是个客观事实,政府机关找不到原件让上诉人承担责任，这样对上诉人不公平。再是争议的起始于从2008年禁牧发放补贴款起,政府及嘎查委员会确实做出过多次处理,但是多次撤销自己的行为,包括2008年的78号文件连主体都不知道,2009年54号文件自己撤销。可以想象之前能够有什么合法有效的处理文件。一直到旗政府在2012年5号文件作出后上诉人提起行政诉讼，就在诉讼期间旗政府置诉讼不顾,以14号文件发布撤销上诉人持有的草场经营权证书,依据是错误已经被撤销的2008年78号文件。该文件也是被诉讼撤销,连起码的主体都没有弄清楚,可想内容的真实性何在。最终在2013年包头市中级法院第6号行政判决撤销并要求政府重新作出行政行为，这个过程中所有处理都归于零。之后有2016年的中院判决也就是程序性问题,并没有对实体进行处理。但是2013年此后五年后到2018年8月2日达茂旗政府才作出29号行政处理意见，上诉人认为双方草场流转于2001年起经过所在嘎查委员会及当时苏木政府审批受让取得07147号证书的草场使用权在案有双方的转让手续(包括收款条)和发包方及政府的审批同意手续,是合法受让取得经营使用权的,有关机构是否存在原件及转让手续未备案的理由不能成为否认上诉人承包草场的事实根据,备案与否是行政机关内部的问题,程序存在瑕疵不能成为撤销的理由。当地当年类似情况很多,上诉人有理由相信行政机关发证行为是存在事实根据的。经过多年诉讼的时间,当年原件丢失是正常的,上诉人有理由相信有关部门当时持有原件的事实与实际经营草场事实是相互印证的有效事实，且根据《行政证据规则》第69条规定,完全可以推定原件是政府机关的问题,其主张上诉人承担提交原件责任是不能成立的。还存在有2000年时本案第三人从居住的杭盖嘎查已经受让取得草场的事实。由此完全可以推定本案证据证明第三人转让草场事实是清楚的,没有证据证明争议草场流转是擅自或者强迫造成的。二、一审判决维持两级政府撤销原告持有07147号证书所没有法律依据,违反了法不溯及既往适用的基本原则。1.《草原法》13条是规定发包方对承包人草场的个别调整情况,与本案争议转让无关。而且该规定又是2003年生效新修定的内容,撤销的草场证书是2001年办理的证书，适用该规定违反法不溯及既往的原则,无论从内容上还是适用效力上都不能及于本案事实。2.自治区《农牧业承包合同条例》第4条规定是草场所有权和用途不能改变,也不是本案涉及的内容。该法已被2009年自治区(实施《土地承包法》的办法)所废止而无效。3.《农村土地经营权流转办法》第六条是规定不得强迫流转的内容。而本案中并没有证据证明是强迫流转,而该规定更是2005年生效适用的规定,同样违反了法不溯及既往的适用原则。4.自治区实施《土地承包法》办法第30条规定是解除或终止承包合同的五种情形,其中(四)是发包方依法收回的。而本案到目前上诉人并没有看到发包方的任何解除或终止承包合同的书面材料，发包方也无权单方解除与承包方签定的合同。而且该规定同样是2009年实施的,不能适用本案的事实。该规定第二款的公告是指无正当理由拒绝交回经营权证书而注销的情形,根本不能适用被告旗政府的撤销行为,注销的意义是彻底消灭了争议的事项不复存在,而撤销却只是撤销此事项并不消灭事实存在。两级政府混淆了注销与撤销的法律概念,撤销原告持有的草场证书却适用注销的规定是严重的适用法律错误,曲解法律规定,破坏法律的严肃性。行政机关自行撤销行为的法律规定只在《行政诉讼法》51条规定是针对诉讼中的具体行政决定,不是泛指本案的诉外撤销行为,因此,本案达茂旗政府旗的撤销行为并没有相应的法律依据可行。根据行政法原理:无法律无行政,法无明确的规定行政机关不得为之,这是依法行政最基本的常识,不同于民事权利法无禁止即可为之。因此两级政府的行政处理、复议撤销行为没有法律依据而不能成立。三、被上诉人旗政府撤证的具体行政行为程序严重违法。1.违反行政程序先调查后决定的程序规定,没有事先进行有效的调查核实本案事实,没有书面的事实和理由凭空制造具体行政行为。2.违反程序公开的规定,事先没有告知当事人认定事实的根据和理由，依据的2009年明安镇政府的行政处理行为,都是错误被当地法院所撤的文件,之后有三年时间始终没有作出过任何的处理行为。2008年以来发生了被诉的具体行政行为,是一种违法剥夺上诉人受让取得草场权利的非法行政强制行为3.无论是公告还是文件都没有给予上诉人法定的救济权利,甚至拒绝送达、剥夺上诉人知情权、申辩权,甚至在本案诉讼阶段已经非法对第三人颁发了草场证书,恶劣的剥夺上诉人的法定权利,其行政行为的程序违法性严重。相关材料没有送达,而包头市政府复议决定更是简单套用旗政府的意见,也是将档案中找不到原件为理由否认事实真相,更何况草场证书及其他材料足以进一步证明办理手续的事实的。但一审法院与两级政府同样认定上诉人承担提供原件责任,都不能否定上诉人实际经营了二十多年的事实。综上,一审法院认定事实雷同于两级政府的行为,撤销上诉人受让草场权利证书的行政处理及复议行为严重违反《行政诉讼法》第54条(二)项之规定,认定事实证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序、滥用职权,破坏行政行为的公信力、既定力，导致行政行为确定的法律关系受到破坏,侵害上诉人已经多年受让取得的草场权利。达尔罕茂明安联合旗人民政府答辩称，（一）答辩人针对白斯格楞与第三人草场承包经营权纠纷依法有权作出诉争草场的处理意见。（二）上诉人未能提供充分证据证明与照日格图存在草场转让的事实，其所称草场转让事实没有依据。（三）塔拉嘎查与明安镇人民政府均认可照日格图为户主的承包户对诉争草场享有承包经营权。（四）旗政府在作出处理意见前依法召开了听证会，履行了程序要求，程序合法。包头市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的陈述与事实不符，双方发生争议是从2002年开始，不是其所称的从2008年禁牧补贴发放时发生争议。从2002年开始第三人即开始向嘎查及当地政府反映自己的草场被上诉人侵占，多年来第三人一直在主张自己的权利，认可达尔罕茂明安联合旗人民政府的答辩意见。原审第三人娜仁花、青格勒、萨日娜、钢特木尔、阿丽玛答辩称，第三人与上诉人之间不存在草牧场流转或转让的事实，即使上诉人取得过案涉草场承包经营权证，但该经营权证没有证据支持，违反法定程序，应当予以撤销。上诉人起诉要求撤销政府的处理意见和复议决定没有事实和法律依据。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。二审审理查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据上诉人提出的上诉理由和被上诉人以及原审第三人的答辩，本案争议的焦点是达尔罕茂明安联合旗人民政府作出的29号处理意见及包头市政府作出的13号复议决定是否合法。本案诉争的07147号7980亩草场在第一轮草场承包及第二轮草场承包时,均由以照日格图为户主的牧户承包。2001年白斯格楞取得了《草原承包经营权证》，达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上虽签注了嘎查同意流转，但在达茂旗草原监督管理局的流转档案中无白斯格楞提供的《关于变更嘎查二户草场经营权证的请示》原件以及草场经发包方同意流转的相关原始备案手续,也无白斯格楞和照日格图的草场转让协议和草场转让费收条原件，且诉争草场所在的塔拉嘎查委员会及明安镇人民政府均一直认可以照日格图为户主的牧户对07147号7980亩草场享有承包经营权，故白斯格楞提交的证据不足以证明其与照日格图存在草场承包经营权转让事实。关于达尔罕茂明安联合旗政府的处理意见是否符合法定程序的问题，在作出处理意见前旗政府组织各方召开听证会,作出处理意见后向各方当事人送达，履行了相应的程序，29号处理意见认定事实清楚、证据确实充分。包头市政府经过调查作出维持达茂旗政府的处理意见的复议决定亦无不当。综上，一审判决原审判决认定事实清楚，适用法律正确，白斯格楞的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人白斯格楞负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴学东审 判 员 彭振华审 判 员 常 青 二○二0年一月十九日法官助理 李 娟书 记 员 祝 蕾