山西省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）晋行终877号 上诉人（原审被告）太原市杏花岭区鼓楼街道办事处，住所地太原市杏花岭区东缉虎营**。 法定代表人卢某，职务主任。 委托代理人辛某，该街办城建办副主任。 委托代理人康某，太原市杏花岭区鼓楼法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）刘某1，男，汉族，1972年5月7日出生，住山西省太原市杏花岭区。 被上诉人（原审原告）刘某2，男，汉族，1952年10月3日出生，住山西省太原市杏花岭区。 被上诉人（原审原告）刘某3，男，汉族，1961年5月5日出生，住山西省太原市杏花岭区。 被上诉人（原审原告）刘某4，女，汉族，1955年11月1日出生，住山西省太原市杏花岭区。 共同委托代理人熊某，北京冠领律师事务所律师。 共同委托代理人钱某，北京冠领律师事务所实习律师。 原审被告太原市杏花岭区人民政府，，住所地太原市杏花岭区胜利街** 法定代表人侯某，职务区长。 委托代理人刘某5，该区政府司法局副局长。 委托代理人王某，山西国华律师事务所律师。 上诉人太原市杏花岭区鼓楼街道办事处（下称鼓楼街办）因刘某1、刘某2、刘某3、刘某4诉太原市杏花岭区人民政府（下称杏花岭区政府）、鼓楼街办房屋行政强制一案，不服 山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初318号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原判查明，刘荣于1979年8月购买了一套现位于太原市杏花岭区解放路331号的房屋，但未办理房屋产权登记。刘荣与其配偶张玉珍育有五个子女，分别是刘某1、刘某3、刘某2、刘某4、刘美珍。刘荣于2008年去世，张玉珍于2010年去世。2019年4月29日，杏花岭区政府作出杏政房征决字〔2019〕1号《关于轨道交通二号线一期及周边棚户区改造工程杏花岭区段的房屋征收决定》，涉案房屋在征收范围内。在未达成房屋征收补偿协议的前提下，2019年5月31日，涉案房屋被强制拆除。四原告为维护其合法权益提起本诉，要求确认二被告强制拆除诉涉房屋的行为违法。 原判认为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，对国有土地上房屋的征收，必须遵循先补偿、后搬迁的原则，且作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当依法申请人民法院强制执行，无权自行对被征收的房屋实施强制拆除。本案中，杏花岭区政府作为国有土地上房屋的征收与补偿主体，在未与原告签订补偿协议，也未依法作出房屋征收补偿决定的前提下，在无行政强制执行权，又未依法申请人民法院强制执行的情况下，即由鼓楼街办对诉涉房屋实施强制拆除，其行为超越法定职权。原告诉讼请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认杏花岭区政府、鼓楼街办强制拆除刘某1、刘某2、刘某3、刘某4位于太原市杏花岭区解放路331号房屋的行为违法。 鼓楼街办上诉称，一、一审法院认定事实不清。1、四被上诉人刘某1、刘某2、刘某3、刘某4主体不适格。四被上诉人至今未提供诉涉房屋合法有效的手续。一审庭审中刘某1出具了一份其父亲刘荣与朱慎心1979年8月签署的房屋买卖草契,但未提交相应的纳税证明,也未办理产权登记,不能证明草契的真实性。刘某1还提供了2002年3月29日盖有太原市房地产产权管理处测绘队公章的《测绘计算表》,但未提供《房屋所有权证》,无法证明诉涉房屋所有权人为刘荣。既然如此,四被上诉人作为刘荣的继承人,无法证明其是本案的行政相对人,当然不具有原告主体资格。2、刘荣与其妻子共育有五个子女,分别是刘某1、刘某3、刘某2、刘某4、刘美珍。一审起诉时,原告只有刘某1、刘某3、刘某2、刘某4四人,缺少刘美珍,但一审法院对此未作出任何说明,是无视事实的存在还是刻意回避?3、上诉人对诉涉房屋的拆除系合法拆除,并非强拆。2019年4月29日,杏花岭区政府作出房屋征收决定,并附有房屋征收与补偿方案,同时发布了房屋征收公告。上诉人收到杏花岭区政府下发的征收文件后,立即组织人员在征收区域张贴公告,逐户宜传、解释征收补偿政策并做动迁工作,在规定时间内基本完成了动迁工作。刘某1等四被上诉人至今未提供合法有效的房屋手续,以便上诉人审核确定被征收人。其次,四被上诉人的父母本早已去世,但刘某1却给上诉人提供了其父亲刘荣的书面诉求及母亲张玉珍的身份证、户口本等虚假材料。且刘某1还隐瞒了其大姐刘美珍去世的消息。上诉人曾多次向刘某1核实,刘某1拒绝陈述事实,其他被上诉人也不接电话,不配合工作。诉涉房屋是太原市轨道交通二号线一期红线内必拆房屋。上诉人对诉涉房屋进行了合法拆除,并不存在违法之处。二、一审法院适用法律错误。即便一审法院判决确认上诉人强制拆除诉涉房屋的行为违法,依据的法律也应该是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项,而不应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项。综上所述,四被上诉人不是本案的行政相对人,不具有诉讼主体资格,上诉人对诉涉房屋的拆除系合法拆除,非强制拆除,一审法院适用法律错误,请求贵院依法查明事实,改判或发回原审法院重新审理。 刘某1、刘某2、刘某3、刘某4答辩称，诉涉房屋系答辩人共同共有。从太原市房地产产权管理处测绘队制作的《测绘计算表》、《太原市住宅建筑许可证》等可以看出，诉涉房屋系刘荣所有。刘荣夫妇去世后，答辩人作为其合法继承人，在对诉涉房屋进行遗产分割前，对诉涉房屋享有共同所有权，有权对诉涉房屋征收主张补偿权益。二、国有土地上房屋征收中，行政机关对被征收房屋没有强制执行权。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 杏花岭区政府述称，一审裁定对诉涉房屋的强拆主体没有作出准确认定。一审已经查明诉涉房屋系鼓楼街办拆除的，却仍然将杏花岭区政府列为共同被告，缺乏事实和法律依据。一审裁定对诉涉房屋面积没有查明。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，刘荣和张玉珍的女儿刘美珍已于1992年去世。刘某1、刘某2、刘某3、刘某4称，刘美珍的子女无法联系。 本院认为，根据原审判决内容和当事人的诉辩意见，本案争议的问题主要有两个：一是刘万光、刘某2、刘某3、刘某4是否具有原告主体资格；二是是被诉强制拆除行为是否合法。 关于第一个问题，根据刘某1、刘某2、刘某3、刘某4提供的其父亲刘荣与朱慎心1979年8月签署的房屋买卖草契、2002年3月29日盖有太原市房地产产权管理处测绘队公章的户主为刘荣的《测绘计算表》、《平面图》，结合刘荣及其继承人在诉涉房屋拆除前长期实际占有使用房屋以及在征收过程中并无其他人对诉涉房屋主张权利等客观事实，可以认定刘荣及其继承人系诉涉房屋的合法权利人，与诉涉房屋被强制拆除具有利害关系，四被上诉人有权作为原告提起本案诉讼。鼓楼街办认为四被上诉人不具有诉讼主体资格的上诉理由不成立。另刘荣和张玉珍的女儿刘美珍已先于父母去世，其子女未参加本案诉讼，并不影响四被上诉人依法行使诉权。同时本案审理结果也不影响刘美珍的子女在后续赔偿或补偿程序中依法主张其权益。 关于第二个问题，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”可见，国有土地上房屋征收应当遵循“先补偿，后搬迁”的原则，在与被征收人达不成补偿协议或被征收人不明确的情况下，应由由征收人依法作出补偿决定。在被征收人不申请复议也不提起诉讼，且拒不执行补偿决定的前提下，征收人应当依法申请人民法院对被征收人的房屋进行强制拆除。本案，鼓楼街道办和杏花岭区政府在既未与被征收人达成补偿协议，也未依法作出补偿决定的前提下，超越法定职权，径行对诉涉房屋进行了拆除，明显违反了上述法律规定。故原判确认该强拆行为违法是正确的。但原判援引《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，适用法律不准确，本案应当援引第七十四条第二款第（一）项，鉴于该适用法律问题对审判结果无实质影响，对当事人的权益也无实际影响，本院对该问题予以指正，对原审判决结果予以维持。综上，鼓楼街道办的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由太原市杏花岭区鼓楼街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  魏佩芬 审判员  刘 群 审判员  郑 宏 二〇一九年七月二十八日 书记员  李慧珍