内蒙古自治区库伦旗人民法院行 政 判 决 书（2019）内0524行初45号原告贾玉海，男，汉族，1975年10月8日出生。委托代理人顾洪祥，系内蒙古天阔律师事务所律师。被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局，住所地通辽市科尔沁区霍林河大街西段1786号。法定代表人齐贵，职务局长。委托代理人王英甲，系内蒙古典鉴律师事务所律师。委托代理人齐立飞，系科尔沁区森林公安局莫力庙所所长。原告贾玉海诉被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局行政处罚一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2019年7月31日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告贾玉海及委托代理人顾洪祥，被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局委托代理人王英甲、齐立飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局于2019年6月11日作出通科林草林罚决字【2019】第05号《林业行政处罚决定书》，认定：2017年春季，贾玉海在未经林业主管部门审批批准的情况下，擅自在木里图镇金家窝堡村村南，张家窝堡村西，小地名“腰方地”的自家承包林地内种植农作物玉米。涉案林地面积6.22亩，即4142.52平方米。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对贾玉海作出以下处罚：责令限2019年10月1日前恢复林地原状，罚款41425.2元（4142.52平方米×10.00元/平方米）。原告贾玉海诉称，诉讼请求：撤销通辽市林业和草原局科尔沁区分局于2019年6月11日作出的通科林草林罚决字【2019】第05号林业行政处罚决定书，判决确认将涉案土地恢复为耕地的行为合法。事实理由：一、被告所作出的通科林草林罚决字【2019】第2号至5号行政处罚决定，将用于“种植业”的涉案28.03亩“二等水浇地”认定为林地，认定事实错误。涉案耕地面积达28.03亩，早在家庭联产承包时，既属于村集体所有的水浇耕地，农民的口粮田。位置远离城市、郊区及交通干线，地势平整，土质肥沃，有良好的水利与水土保持设施。在二轮土地承包时，由发包方村委会发包给原告。科尔沁区政府于1999年为原告颁发了土地承包经营权证，注明涉案土地为二等水浇地”，土地用途为“种植业”，承包期30年，明确规定不得改变土地用途。土地管理法第34条第2项规定，国家实行基本农田保护制度。有良好的水利与水土保持设施。在二轮土地承包时，由发包方村委会发包给原告。科尔沁区政府于1999年为原告颁发了土地承包经营权证，注明涉案土地为“二等水浇地”，土地用途为“种植业”，承包期30年，明确规定不得改变土地用途。土地管理法第34条第2项规定，国家实行基本农田保护制度。“有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理”。基本农田保护条例第十条第（二）项规定“有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；应当划入基本农田保护区，严格管理”。依法应当划入而没有划入，便是违法。违法必纠是法制的基本要求。二、以“退耕还林”方式，将村集体发包用于“种植业”的涉案“二等水浇地”改为果树用地，作为永久性林地管理，严重违反行政法规的强制性规定依法应坚决制止，责令纠正。国务院退耕还林条例第16条中对退耕还林的实施对象，作出了明确禁止性规定：“基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划；”国务院关于完善退耕还林政策的通知，第十条将退耕还林对象限于“25度以上坡耕地”。内蒙实施退耕还林条例及实施森林法的相关地方性法规中，均将退耕造林的对象，限于20度以上的坡地。而涉案28.03亩“二等水浇地”则是一马平川，毫无坡度可言，根本不存在水土流失的问题。国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知，国发明电(2004)1号第四条规定，对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施。国土资源部、国家林业局等六部委联合发布关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见，即国土资发（2005)196号，第一条第二款明确规定，要“严格按照《退耕还林条例》规定的条件和范围实施退耕还林。不得擅自将基本农田保护区内耕作条件良好、不会造成严重水土流失的耕地纳入退耕还林范围。”第三条规定“基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行，任何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同”，“对有令不行、有禁不止的，要按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定坚决制止，责令纠正，情节严重的要从严查处，依法追究责任人的法律责任；构成犯罪的要依法追究刑事责任。”可见，应将划入国家基本家田严格管理的28.03亩涉案水浇耕地退耕植树，明显违法违规，已严重违反国家退耕还林政策的实施原则，数量巨大，情节严重，属于应坚决制止，责令纠正的违法错误行为。原告将禁止退耕还林的涉案耕地，依法依规恢复为科区政府颁发的土地承包经营权证中明确规定的“种植业”用途，其作法显然属于纠正违法毁耕造林行为的合法履约行为。通科林草林罚决字【2019】第2至5号行政处罚决定书，抛开土地管理法第34条第2项、国务院退耕还林条例第16条关于禁止退耕还林的强制性规定，抛开国土资源部、国家林业局等六部委联合发布的上述国土资发（2005)196号文件中对毁耕造林错误作法要“坚决制止、责令纠正”的规定，抛开科区政府颁发的涉案耕地承包期30年不变、用于“种植业”不得改变用途的强制性规定，通过以木里图镇政府名义签订的名不符实的“退耕还林”合同，将具有“良好的水利与水土保持设施的耕地”纳入了退耕造林范围，将应坚决制止，责令纠正的违法“林地”予以保护，认定事实明显错误。三、被告所作出的行政处罚决定，适用法律错误。《行政处罚法》第10条第2款规定，“法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。森林法实施条例只是对森林法作出的具体规定，在森林法已经作出行政处罚规定的情况下，实施条例不得超出森林法规定的给予处罚的行为、种类。对于承包人已主动纠正毁耕造林违法错误做法，按政府颁发的土地承包经营权证规定，将涉案“二等水浇地”恢复为“种植业”，继续履行30年不变的二轮土地承包合同的合法履约复耕行为，在我国森林法中找不到应被处罚的依据。被告片面引用森林法实施条例第41条1款，将承包人主动纠错的履约复耕行为认定为“毁林”予以处罚，并责令限期毁耕植树，认定事实有误，适用法律错误。早在本案诉讼之前，科尔沁区林业局便于2018年7月20日将承包人主动纠正过去违法毁耕造林行为的履约复耕行为认定为违法，并作出了通科林林罚决字【2018】第20至23号林业行政处罚决定书，责令原告限期恢复植树并予以重罚。原告以上述理由依法提起诉讼后，科左中旗人民法院于2018年12月16日依法作出了（2018)内0521行初121号至124号行政判决书，第9页及第11页中以被告行政处罚所提交证据不能证明其证明指向及适用法律错误为由，判决撤销了被告所作的行政处罚决定。如前边所述，涉案的28.03亩耕地，地势平整，土质肥沃，具有良好的水利与水土保持设施。不仅远离城市、郊区及交通干线，且位于大片耕地良田的中间部位。其周围的耕地，亩产量远不及涉案耕地，均已被国土资源部门列为国家永久性基本农田受到严格保护。实际上，早在2016年春季，涉案土地便已被恢复为用于种植业的水浇耕地，早已与周围的国家永久性基本农田混为一体。今年春耕前，涉案28.03亩耕地及周围已被划入国家永久性基本农田的耕地上，已由国家投资健全了配套水利滴灌设施，成为节水灌溉的高产稳产良田。被告一意孤行，仍将政府颁发的土地承包经营权证及30年不变、不得改变“种植业”用途的二轮土地承包合同抛在一边，违反国家关于严格保护耕地和基本农田的相关规定违反国务院退耕还林条例第16条中的禁止性规定，违反国土资源部、国家林业局等六部委联合发布的上述国土资发（2005)196号文件，以行政处罚决定强令原告重新毁耕裁树，实属“有令不行、有禁不止”的严重违法违规作法。如履被告所下达的行政处罚决定，不仅违法违规，且劳民伤财不合情理，该行政处罚决定书依法应判决撤销。原告提供了以下证据：证据1、土地承包经营权证，四份（内含四份二轮土地承包合同）该证书是通辽市科尔沁区人民政府1999年颁发，证明涉案土地属于农村村民集体所有，土地性质属于二等水浇地，经营权证里注明的法定用途为种植业。该证据证明涉案土地不是林地。证明该四份承包合同承包期限为30年，1996年10月1日至2026年9月31日，是依法只能用于种植业的耕地，不是林地。证据2、涉案土地现场照片，五张，贾景财照的，证明土地现状，证明涉案土地在二轮土地承包至今均属于平原水浇地，地面上有机电井，并不是四荒地，也不是20度以上的坡地，不属于退耕还林的法定对象，通过现场查看涉案土地属于黑土地。原告所举的现场照片均有村民代表签字。被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局辩称，一、被告作出的行政处罚证据确实充分，认定事实正确。2018年4月，被告接到上级单位指派，对原告擅自改变林地用途的行为依法立案调查。通过调查走访、现场勘查，先后收集到了当事人询问笔录、现场勘查笔录、现场图、GPS图、现场照片、当事人与政府签订的退耕还林合同书、国家发放的退耕还林证以及林地毁坏程度认定技术报告等多份证据。上述证据材料能够证明涉案地块的性质为林业用地，亦能够证明原告在林地当中种植玉米等农作物，改变林地用途的违法行为；被告依据相关法律规定，基于确实充分的证据，对原告违法的事实认定正确。二、原告在起诉状中所提“应当将涉案地块认定为农田”，不属于涉案林业行政案件的处理范围，亦不属于本案审理范围。涉案地块的土地性质，应以相关国家机关的认定为准。本案中，国家机关已经将涉案地块的性质认定为林地。若对该性质认定有异议，应当向有关行政部门提出。该异议不属于涉案林业行政案件的处理范围，亦不属于本案的审理范围。三、原告针对同一违法事实，再次提起行政诉讼，违反了一事不再理的原则，对该违法事实的认定，依法应当不再审理，科左中旗人民法院2018年作出的（2018)内0521行初121、122、123、124号等四份行政判决书，确认了原告等人擅自改变林地用途的的违法事实，但认定被告作出的行政处罚适用法律错误。对此判决结果，原告均未提出上诉。因此，原告对于其违法改变林地用途的事实均没有异议。而原告却以其“改变林地用途的行为不违法”为由，针对该林业行政案件，再次提起行政诉讼，违反了“一事不再理”的原则。对于该违法事实，人民法院应当直接认定，不再重新审理。四、被告作出的行政处罚行为适用法律正确如上所述，本案原告未经批准擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”之规定，依据本条规定，被告对原告作出行政处罚，适用法律正确。原告在起诉状中所述“被告引用森林法实施条例第41条第1款”的情况并不存在。五、被告对该行政案件的处罚主体适当，处罚行为符合法定程序虽然涉案地块的所有权人与违法改变林地用途的行为人并非完全一致，但是违法改变林地用途的行为人是本案的四名原告，故本案的处罚主体适当；被告对该四名原告先后下达了林业行政案件权利义务告知书、举行听证通知书、听证权利义务告知书、林业行政处罚先行告知书、处罚决定书等所有法律文书，并如期举行了听证会、案件集体讨论会，故被告对本行政案件的调查、处理符合法定程序。综上所述，被告的行政行为认定事实正确，适用法律正确，符合法定程序，请人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局提交了以下证据：证据1、林业行政处罚立案登记表、受案登记表，证明被告在工作中发现原告擅自改变林地用途。证据2、贾玉海、贾井全询问笔录及权利义务告知书各一份。证明涉案林地是林地原告擅自改变林地用途的事实。证据3、现场勘查笔录、GPS测量图、现场照片及现场勘验平面示意图各一份，证明涉案林地的现状和被原告破坏的事实。证据4、原告与镇政府签订的内蒙古自治区退耕还林合同书复印件一份。原告的内蒙古自治区退耕还林证复印件一份。证明涉案地块是退耕还林地块，原告自愿签订退耕还林协议，且已得到了退耕还林补助综合证明涉案地块属于林地。证据5、鉴定聘请书及林地毁坏程度认定技术报告一份,证明被原告毁坏林地的毁坏程度。上述5份证据，综合证明，原告的违法事实清楚。证据6、案件集体讨论记录、林业行政案件权利义务告知书及送达回证、举行听证通知书及送达回证、听证权利义务告知书及送达回证、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书及送达回证，林业行政处罚决定书及责令限期恢复林地原状通知书及送达回证，案件调查终结呈批表一份，林业行政处罚委托书，科区林草局听证报告书、通辽市林业和草原局科尔沁区分局行政处罚听证笔录，证明被告行政行为程序合法。证据7、授权委托的法律规定，处罚权的法律规定，林业行政处罚程序规定第六条，国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知（一），中华人民共和国森林法实施条例第43条，证明被告适用法律正确。证据8、2018内0521行初121号判决书，证明原告破坏林地的行为已被查实，对该事实原告没有提出异议被告因法律适用问题撤销原行政处罚，并依法重新作出了行政处罚。经庭审质证，原告贾玉海对被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局出示的证据发表质证意见为，退耕还林合同有异议，1、退耕还林合同主体不合法，因为涉案耕地属于村民集体所有的。集体所有的土地。发包方应当是村委会。但这份退耕还林合同是由木里图镇政府签订，木里图镇政府不是发包方，木里图人民政府不具有订约主体资格，2、合同内容违反了行政法规的强制性规定，即违反国务院退耕还林条例16条以及国务院完善退耕还林的通知第10条，关于退耕还林限于20度以上坡度的规定。行政处罚决定书有异议，涉案耕地并不是被告下达的行政处罚决定书中所谓的原告自家承包林地，在行政处罚已查明事实部分有误，因为原告从来没签过林地承包合同，只签订过二轮土地承包合同，该行政处罚决定书认定的事实有误。对其他证据没有异议。被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局对原告贾玉海出示的证据发表质证意见为，证据1、真实性没有异议，对关联性不认可，证书是在退耕还林之前发的证书，只能证明在退耕还林之前涉案地块属于耕地，不能证明土地现阶段的土地性质。证据2、真实性、合法性、关联性不认可，照片是原告自行制作的无法辨别真伪，并且不能证明涉案地块属于耕地。本院对上述证据认证如下：原告出示的证据1具有真实性、合法性，能够证明原告承包土地的事实，但无法证明该土地种类是否发生变更。证据2缺乏合法性和真实性，对其证明力不予确认。被告出示的证据来源真实、合法，具有关联性，对其证明力予以确认。经审理查明，2018年7月20日通辽市科尔沁区林业局作出通科林林罚决字【2018】第20号《林业行政处罚决定书》。2018年12月16日通辽市科尔沁左翼中旗人民法院作出（2018）内0521行初121号《行政判决书》以“适用法律错误”为由，判决撤销了通科林林罚决字【2018】第20号《林业行政处罚决定书》。但该判决书认定事实为“涉案土地于2002年之前土地性质为耕地，2002年经过退耕还林，原告领取了相应的退耕还林补助款。2017年原告在该地块耕种玉米，面积6.22亩，即4142.52平方米。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对贾玉海作出以下处罚：责令限2019年10月1日前恢复林地原状，罚款41425.2元（4142.52平方米×10.00元/平方米）”。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，本案中原通辽市科尔沁区林业局的相应职能已由通辽市林业和草原局科尔沁区分局继续行使，因此被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局有权继续重新作出行政处罚，是本案适格被告。2018年12月16日通辽市科尔沁左翼中旗人民法院所做（2018）内0521行初121号《行政判决书》为已生效裁判文书，该文书中已认定本案行政处罚依据的事实为“涉案土地于2002年之前土地性质为耕地，2002年经过退耕还林，原告领取了相应的退耕还林补助款。2017年原告在该地块耕种玉米，面积为6.22亩（4142.52平方米）”，由于该判决书具有既判力，因此，本院对其认定的事实予以确认。被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局作出通科林草林罚决字【2019】第05号《林业行政处罚决定书》认定事实正确。另外经本院审查被告所做行政行为程序合法、适用法律正确。因此，本院认为被告通辽市林业和草原局科尔沁区分局所作通科林草林罚决字【2019】第05号《林业行政处罚决定书》应当予以维持。原告主张该土地不应进行退耕还林，无法律依据，不予支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告贾玉海的诉讼请求。诉讼费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于通辽市中级人民法院。审 判 长  陶万春人民陪审员  张 萍人民陪审员  王旭英二〇二〇年一月二日书 记 员  孙 彬附：相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。