河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初433号原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司，住所地新郑市**寨。法定代表人王超，总经理。委托代理人刘德宇、刘慧丽，金博大律师事务所律师。被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人马志峰，市长。委托代理人花磊，该政府办公室工作人员。委托代理人王永林，河南瀛豫律师事务所律师。第三人新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会，住，住所地河南省新郑市**寨同源路**/div>法定代表人郭微酬，主任。委托代理人高宏欣，该单位工作人员。委托代理人杨军锋，河南亚银律师事务所律师。原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司（以下简称具茨山旅游开发公司）因诉被告新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）、第三人新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会（以下简称具茨山管委会）解除协议并补偿一案，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告具茨山旅游开发公司的法定代表人王超及其委托代理人刘德宇、刘慧丽，被告新郑市政府的委托代理人花磊、王永林，第三人具茨山管委会的委托代理人高宏欣、杨军锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告具茨山旅游开发公司诉称：原告系被告新郑市政府招商开发建设新郑市具茨山森林公园景区的企业。2006年7月11日，原告与新郑市政府设立的新郑市始祖山景区管委会签订《开发建设协议书》，约定由原告在始祖山景区山门处征用驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目，同时由管委会同驮腰村委会将征用的土地的土地使用证办理到原告名下。协议签订后，原告依照约定投资风景区的各项基础建设，包括景区规划设计与施工建设、山体护坡工程建设、水电设施及地下工程建设、河道开挖、修缮工程建设，景区植被绿化与维护工程建设等。2017年6月，原告又按照第三人的要求在山门处建设旅游配套办公用房供景区使用。但是，在原告为景区投资建设的过程中，涉及的集体土地也无法完成征收，被告一直没有履行办理证件的义务，导致原告后续的投资无法进行。鉴于双方开发建设协议约定的合同目的无法实现，也避免原告的进一步的损失，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国合同法》的相关规定提出诉讼。请求：1、判决解除原告与原新郑市始祖山景区管委会签订的《开发建设协议书》；2、判决被告采取补救措施，折价补偿原告的投资及给原告造成的损失共计4000万元（暂定，按照同期银行贷款利率赔偿损失，支付到被告实际还清原告投资本金日止）；3、被告承担本案诉讼费。原告向本院提交证据如下：第一组证据：1.新郑市始祖山景区管委会与原告2006年7月11日签订的《开发建设协议书》一份；2.具茨山管委会2017年度部门决算（××/02SC/1269361.jhtml，郑州市政务网查询）；3.新郑市始祖山景区管委会的设立（2007年3月19日）及注销信息（郑州市事业单位在线网查询）。证明目的：原告系被告新郑市政府招商的企业，与原新郑市始祖山景区管委会签订了《开发建设协议书》，同意原告投资建设房屋。新郑市始祖山景区管委会属于事业单位，在与原告签订协议时还没有正式设立，同时也不具有行政管理职权，相关责任应该由新郑市政府承担。第二组证据：1.《土地征用协议书》一份；2.《土地征用补充协议》一份；3.新郑市辛店镇人民政府出具的规划图。证明目的：原告与新郑市辛店镇驮腰村村民委员会签订协议，征用该村38亩非耕地，新郑市始祖山景区管委会、新郑市辛店镇人民政府作为见证单位，但是，时至今日涉案土地没有能办理土地证登记在原告名下。第三组证据：1.新郑市政府关于同意具茨山国家级森林公园修建性详细规划的批复新政文【2010】112号；2.新郑市国土资源局出具的《关于出具规划设计条件的函》；3.原告具茨山旅游开发公司向新郑市林业局的《申请》一份；4.新郑市辛店镇人民政府向新郑市国土资源局出具的《报地申请》；5.新郑市建设项目用地预审申请表一份；6.新郑市发展和改革委员会出具的《证明》；7.新郑市林业局出具的《林地使用权公示表》及登记在原告名下的林权证一份；8.原告具茨山旅游开发公司在具茨山景区的房屋所有权证两份。证明目的：原告与新郑市始祖山景区管委会签订协议后，便积极进行投资建设，并联系各主管部门申请将涉案土地征收，但是，由于政府的原因，涉案土地至今没有办理用地手续，导致原告也无法继续投资建设，给原告造成巨大的损失，鉴于协议的目的无法实现，应该依法解除。第四组证据：1.资产评估报告一份；2.新郑市辛店镇驮腰村村民委员会收据（收条）十份；3.建筑设计合同一份；4.借款合同17份；5.照片25张；6.工资表6份。证明目的：原告与被告合作过程中的部分投资成本，通过资产评估确认，还有部分投资无法通过资产评估认定，被告应该予以补偿。被告新郑市政府答辩称：一、本案属于民事纠纷，不属于行政协议，答辩人不是适格被告，且本案不属于中院管辖范围。答辩人不是2006年7月11日《开发建设协议书》的合同主体，该协议是原告与新郑市具茨山景区管委会平等主体之间协商一致后自行签订，也不需要答辩人的批准或授权，该协议属于民事协议，发生纠纷应通过民事诉讼解决。故答辩人不是本案适格被告，同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，本案不属于中院管辖范围，原告应撤回对答辩人的起诉，管委会属于独立的法人单位，其与管委会的纠纷应在基层人民法院立案受理。二、涉案协议一直在履行，原告要求解除协议于法无据。协议至今已履行十三年之久，期间并未发生任何纠纷，管委会和村委会在征地、用地等方面均对原告予以配合和协助，原告才得以在始祖山景区进行开发经营十三余年，事实上也获得了经营收益和利润；关于办理土地证，原告应依照法律规定提交相关手续和材料，向有关政府职能部门申请办理，与答辩人无关；原告作为公司商业主体，应盈亏自负，原告因经营不善而要求解除合同显然没有法律依据，同时本案也不存在约定或法定解除协议的条件和情形，故原告要求解除协议于法无据。三、原告要求4000万巨额补偿无任何事实和法律依据，依法应予驳回。根据协议约定，原告征用驮腰村荒地38亩，原告应提供办理土地使用证手续，并承担办证费用，且经营区由原告负责投资兴建，经营所有摊位和房屋由原告投资建设，原告的投资成本为原告应有的支出成本，也是合同义务，故本案不存在经济损失，同时也没有证据证明有损失存在；2018年，原告实施违法占地的违法行为被郑州市国土资源局查处，后原告自愿将违法建筑无偿移交管委会管理使用，原告因自身的违法行为所承担的法律责任与答辩人无关，更与本案协议的履行无关；关于原告与村委会2006年7月25日私下签订的《土地征用补充协议》，该协议违反法律规定应为无效协议，原告因此而产生的相关费用更与本案无关。综上，原告要求解除协议并补偿损失于法无据，请求依法驳回原告对答辩人的起诉。被告新郑市政府向本院提交证据如下：证据一、2006年7月11日《开发建设协议书》一份。证明目的:1、该《协议》系原告与新郑市始祖山景区管委会平等协商一致后自行签订，属于民事协议，与新政市政府无关，该协议也不需要新政市政府的批准或授权，故新郑市政府不是本案适格被告，原告起诉新郑市政府错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，本案不属于中院管辖范围；2、根据协议约定，原告征用驮腰村荒地38亩，原告应提供办理土地使用证手续，并承担办证费用，且经营区由原告负责投资兴建，经营所有摊位和房屋由原告投资建设，原告的投资成本为原告应有的支出成本，原告不存在经济损失；3、2006年签订协议后，原告在始祖山景区开发经营至今已13年之久，合同一直正常履行，管委会和村委会均履行了合同义务，并未发生任何纠纷，原告也不存在经济损失，故本案不存在法定或约定的解除条件，原告要求解除合同并补偿损失于法无据。证据二、《新郑市国土资源局责令改正违法行为通知书》及《关于无偿移交我公司办公用房的说明》各一份。证明目的：原告于2017年12月份未经批准擅自占用辛店镇驮腰村二组土地约2亩建酒店，新郑市国土资源局于2018年4月2日依法向原告送达《责令改正违法行为通知书》，并根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，要求原告予以改正，原告公司负责人朱建华收到该通知并签名按指印；2019年5月21日，原告将涉案违法占地建筑自愿并主动移交给管委会管理使用。第三人具茨山管委会答辩称：第一点，本案新郑市政府不属于适格被告。本案的合同是具茨山管委会与原告签订的，根据合同相对性原则管委会是适格被告。新郑市政府没有在合同上签章，原告方人为地增加新郑市政府作被告，造成本案的级别管辖提高，法庭应当向原告释明情况，原告应当变更被告。在基层法院处理本案。第二点，本案是民事协议纠纷。行政单位有一部分工作履行的是民事行为，我们认为本案协议书系民事纠纷，原告作为行政诉讼起诉有所不当。第三点，协议一直在履行。原告经营不善，盈亏自负，不能亏损了就要求解除合同，所以原告要求解除协议没有法律依据。第四点，原告要求4000万元的巨额补偿没有事实和法律依据。第五点，管委会属于独立的法人单位，也是签订合同的责任主体，原告应当撤回对新郑市政府的起诉，与管委会之间的诉讼在基层法院立案审理。综上几点，请求依法驳回原告的诉请。第三人具茨山管委会向本院提交证据如下：证据一、事业单位法人证书。证明具茨山管委会系独立法人，能够独立的承担民事责任，涉案协议系原告与具茨山管委会所签订，原告起诉新郑市政府诉讼主体有误。证据二、郑州市中级人民法院（2019）豫01行初283号行政裁定书。证明在履行协议过程当中之前已经发生纠纷，原告以同样的理由将新郑市政府列为被告，审判庭向原告释明应当变更被告，新郑市政府不属于适格被告，原告拒不变更，被中级人民法院裁定驳回起诉。该裁定书同样是证明原告人为的将新郑市政府列为被告越过合同协议的相对性，原告的起诉于法无据应当驳回起诉。庭后，具茨山管委会提交2005年12月1日新郑市机构编制委员会下发的新编〔2005〕25号《新郑市机构编制委员会关于成立新郑市始祖山景区管理委员会的通知》一份。本院对上述证据认证如下：原告对被告新郑市政府提交的证据一的真实性无异议，第三人具茨山管委会对被告新郑市政府提交的证据无异议，被告新郑市政府对原告提交的第一组证据中的证据1、第三组证据的真实性无异议，第三人具茨山管委会对原告提交的第一组证据中的证据1、3、第三组证据的真实性无异议，原告对第三人具茨山管委会提交证据的真实性无异议，被告新郑市政府对第三人具茨山管委会提交的证据无异议，故对上述各方无异议证据的真实性予以确认。被告新郑市政府提交的证据二与本案无关联，不予采纳。原告提交的第一组证据中的证据2、3及第三人具茨山管委会提交的《新郑市机构编制委员会关于成立新郑市始祖山景区管理委员会的通知》与第三人具茨山管委会的相关职权及设立登记信息有关联，本院予以采纳。原告提交的第二组证据被告及第三人并未有相反证据予以推翻，本院予以采纳。原告提交的第四组证据在本院认为部分予以评述。经审理查明，原告具茨山旅游开发公司（乙方）与新郑市始祖山景区管委会（甲方）于2006年7月11日签订《开发建设协议书》一份，约定：为了大力发展旅游事业，响应新郑市市委市政府提出的“谁投资，谁开发，谁受益”的号召，经甲、乙双方充分协商，乙方在始祖山景区山门处征收驮腰村荒地38亩，投资兴建生活休闲区及其他旅游服务项目。为明确双方责任，双方本着互惠互利的原则，达成如下协议，以资共同遵守：一、乙方是甲方招来的客商，甲方应积极协助乙方搞好建设规划，使景区建设有计划、有步骤的开展和进行。二、征用此块土地的土地使用证，由甲方会同驮腰村委会一起办理到乙方名下，办理此地块使用证的有关手续由乙方负责提供，办证费用由乙方承担。三、甲方应该会同驮腰村村组做好群众工作，不得在征用土地上搞建筑及种树和农作物，不得干扰影响乙方施工和开发建设。四、征用土地地面附属物，山门甲方无偿交给乙方管理使用，停车场由乙方负责建设管理和经营使用，景区管理处办公用房、公厕、小木屋等，甲方作价1.5万元转让给乙方，所有权归乙方。为了景区形象，美化景区环境，甲方应积极做好广场两边两盖房户的思想工作，将其房屋应限期拆除或者作价给乙方。五、生活休闲度假区共分为：经营区和生活休闲区。经营区由乙方负责投资兴建，经营所有摊位、房屋由乙方投资建设，小商小贩和当地的农户应当统一到摊位里面进行经营，不得在店外乱摆乱放，如出现店外经营者，管委会应派执法人员进行严格管理、清理和处罚。六、甲方要搞好协调服务工作，保证乙方在开发建设中的“三通一平”，保证建设施工中的用水、用电、道路畅通，如果出现断水、断电、断路等现象，造成停工、停产的损失，应由甲方全面赔偿。七、在乙方与驮腰村所签的征地协议履行过程中，如出现纠纷由甲方负责解决，由此给乙方造成的损失，甲方负连带赔偿责任。……双方签订协议后，原告具茨山旅游开发公司按照协议内容投资进行开发建设。在协议履行过程中，原告具茨山旅游开发公司称由于被告的原因无法办理相关土地使用权证，因此《开发建设协议书》中约定的合同目的无法实现，故诉至法院，要求解除《开发建设协议书》并由被告采取补救措施，补偿原告相应的投资及给原告造成的损失。另查明，新郑市机构编制委员会于2005年12月1日下发了新编〔2005〕25号《新郑市机构编制委员会关于成立新郑市始祖山景区管理委员会的通知》，同意成立新郑市始祖山景区管理委员会，为市政府直属正科级事业单位。在主办单位为郑州事业单位登记管理局的郑州市事业单位在线网站上查询新郑市始祖山景区管理委员会的设立登记时间为2007年3月19日，注销登记时间为2011年6月21日。第三人具茨山管委会与新郑市始祖山景区管理委员会系承继关系。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……本案中，新郑市始祖山景区管理委员会基于实现行政管理或者公共服务目标，通过与具茨山旅游开发公司签订涉案协议，由具茨山旅游开发公司对具茨山景区进行相关的开发建设及经营。因无法解决土地办证问题，具茨山旅游开发公司以被告未按约定履行涉案协议为由提起本案诉讼，要求解除涉案协议并采取补救措施、对其进行补偿，人民法院作为行政案件予以受理符合上述法律规定。新郑市政府、具茨山管委会认为涉案协议系民事协议而非行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围的答辩意见不能成立，本院不予支持。原告具茨山旅游开发公司与新郑市始祖山景区管委会于2006年7月11日签订《开发建设协议书》，新郑市机构编制委员会于2005年12月1日下发的新编〔2005〕25号《新郑市机构编制委员会关于成立新郑市始祖山景区管理委员会的通知》中同意成立新郑市始祖山景区管理委员会，为市政府直属正科级事业单位，在主办单位为郑州事业单位登记管理局的郑州市事业单位在线网站上查询新郑市始祖山景区管理委员会的设立登记时间为2007年3月19日，第三人具茨山管委会与新郑市始祖山景区管理委员会系承继关系，基于上述事实，新郑市始祖山景区管理委员会及其承继单位第三人具茨山管委会系被告新郑市政府组建的事业单位，其行政责任应当由新郑市政府承担，故被告及第三人主张被告新郑市政府不是本案适格被告的答辩意见不能成立，本院不予支持。涉案协议第二条中明确约定相关土地的使用证由新郑市始祖山景区管理委员会会同当地村委办理到原告具茨山旅游开发公司名下，但至今尚未能办理，致使原告投资兴建的工程亦无法办理相关权属证书，双方签订协议的合同目的无法实现，故原告请求解除涉案协议书的诉讼请求，本院予以支持。基于原告具茨山旅游开发公司在签订涉案协议后长期对景区进行投资建设的事实，针对原告本次起诉的诉讼请求内容，在涉案协议解除后，被告新郑市政府如果作出补救措施，按照什么原则和标准进行补偿，这一问题应当由新郑市政府基于行政首次判断权原则先行判断处理，法院不能代替行政权的行使直接作出裁判，故原告提交的相关投资方面的证据本院不予评判，由被告新郑市政府在对协议解除后的相关事宜作出行政决定时予以综合考量。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、解除原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司与新郑市始祖山景区管委会于2006年7月11日签订《开发建设协议书》；二、责令被告新郑市人民政府采取补救措施，于本判决生效后三个月内对原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司请求对其相应的投资及给其造成的损失进行补偿以及协议解除后的相关事宜依法作出处理决定；三、驳回原告新郑市具茨山景区旅游开发有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告新郑市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长 胡 涛审判员 李 岩审判员 张志立二〇二〇年一月八日书记员 王胜玲附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。