山东省平原县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁1426行初56号 原告德州市马术协会，住所地德州市经济技术开发区袁桥镇。 法定代表人朱辉，会长。 委托代理人鞠传君，山东家硕律师事务所律师。 委托代理人邱传明，山东家硕律师事务所实习律师。 被告水利部海委漳卫南运河德城河务局，住所地德州市德城区德兴中大道**。 法定代表人蔡吉军，局长。 委托代理人张辉，男，该单位工作人员。 委托代理人申福成，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 被告德州经济技术开发区综合执法监管部，，住所地德州市经济技术开发区大学路 负责人李希河，部长。 委托代理人李倩，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 原告德州市马术协会（以下简称马术协会）诉被告水利部海委漳卫南运河德城河务局（以下简称河务局）、被告德州经济技术开发区综合执法监管部（以下简称执法监管部）确认强制拆除行为违法一案，原告于2019年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告马术协会法定代表人朱辉及委托代理人鞠传君，被告河务局委托代理人张辉、申福成，被告执法监管部副职负责人王延东、委托代理人李倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告成立于2011年，是依法成立和经营的法人组织。因业务开展的需要，原告于2011年与德州经济开发区富民种植专业合作社签订了土地承包协议书，承包了11亩土地，用以种植花类、瓜果、蔬菜、修建跑马场地，承包期为17年，每年承包费1万元。2014年，又租用了第二被告桥下的房屋180平方米，每年租金3万元。期间因所租房屋年久破损失修漏雨，原告又在其基础上进行了翻修，建成了325平方米的房子，并用水泥将两边的大道进行了修筑。2012年经协商引进了汗血宝马养殖基地项目，使原告的业务得以发展。经第一被告批准，原告还在减河东岸东方红路北进行马厩及进行景区的道路等公共设施建设。2015年创卫期间，因马厩破旧，原告按照第一被告的要求，对马厩进行了修缮，并向被告缴纳了占用河道补偿款，经第一被告同意，原告修建了公共厕所6间和景区管理房10间。2019年4月5日，原告突然接到第一被告的责令改正水事违法行为通知书，要求原告于2019年4月6日前拆除建筑物，面对第一被告的无理要求，原告要求被告严格按照行政强制法的要求办事，即按通知、公告、复议、诉讼程序办事，但第一被告无视法律的存在，又于2019年4月17日再次下达责令改正水事违法行为通知书，要求原告拆除在杨庄闸滩处的鱼塘、围栏、房屋，并委托第二被告于2019年4月6日、2019年5月3日进行了强拆。两被告作为执法机关，不遵守法定程序，违法强拆的行为，给原告造成了严重的损失。原告为维护自己的合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法确认两被告强制拆除原告房屋、围栏、填埋鱼塘的行政行为程序违法。 原告向本院提交了以下证据：证据一、2011年11月22日土地承包协议书一份，证明原告于2011年同德州经济技术开发区富民合作社签订土地承包合同，修建跑马场、种植瓜类瓜果蔬菜等进行经营。证据二、2015年8月4日证明一份，证明德州经济技术开发区商务（服务业发展）局批准原告引进汗血宝马养殖项目，同时证明原告于2012年在减河景区内建起占地118亩的跑马场，在减河东岸占地39.5亩项目正在进一步拓展。证据三、2019年4月2日申请书一份，证明由原告申请，第二被告同意于2011年原告建设了马厩，2015年创卫期间进行了修缮并缴纳了占用河道补偿款，欲修改为减河湿地公园景区、公共厕所及景区管理用房，一切建设均履行了法定程序。证据四、2019年4月5日，责令改正水事违法行为通知书（漳德城）责改字[2019]15号一份，证明被告河务局通知原告拆除建在河右岸公里桩号25+300，河道管理范围内的建设建筑物马舍的事实。证据五、2019年4月17日，责令改正水事违法行为通知书（漳德城）责改字[2019]34号一份，证明被告河务局又一次通知原告拆除减河右岸公里桩号河道管理范围内杨庄闸滩处的鱼塘、围栏、房屋的事实。证据六、2019年4月2日电话录音一份，证明原告通过第二被告处张洪生主任向第二被告缴纳2015年河道占用补助费的经过。证据七、马术协会营业执照一份、法定代表人证书一份。证据八、庭前一周朱辉和被告执法监管部的财务科长董梅，还有和减河原办公室主任王玉刚电话录音各一份（录音光盘及书面材料），证明原告向被告缴纳租赁费的经过，原告在租赁被告执法监管部桥下房屋的时候，有180平米的房扩建为352平米的管理用房交给被告执法监管部30000元的租赁费。 被告河务局辩称，一、被答辩人在减河河堤内建设马舍等建筑物的行为违反了法律规定，涉案建筑物系违法建筑。被答辩人未经法定程序，在减河河道管理范围内建设了马舍、房屋、围栏、鱼塘等建筑物，根据《防洪法》第二十二条第二款、《水法》第三十七条第二款的规定，涉案建筑物系违法建筑。二、被答辩人没有证明其为涉案建筑物的所有权人，不符合提起行政诉讼的条件。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，本案中被答辩人应当举证证明其为被拆除的马舍、房屋等建筑物的所有权人，否则与本案的行政行为不具有利害关系。三、答辩人既未拆除涉案建筑物，也未委托开发区城管部拆除，应当驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。答辩人针对涉案违法建筑物，仅于2019年4月4日和4月17日分别向被答辩人下达了（漳德城）责改字[2019]15号和34号责令改正水事违法行为通知书，要求被答辩人限期自行改正违法在河道管理范围内建设违法建筑物的违法行为。被答辩人对于涉案水事违法行为，未进一步实施行政强制行政行为，因此，答辩人与被答辩人所诉的强制拆除行为没有关联。综上所述，请求法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。 被告河务局向本院提交了以下证据：（漳德城）责改字[2019]15号、（漳德城）责改字[2019]34号《责令改正水事违法行为通知书》一份，证明原告未经法定程序，在减河河道管理范围内建设了马舍、房屋、围栏、鱼塘等建筑物的行为违反了《防洪法》第二十二条第二款和《水法》第三十七条第二款的规定，属于违法建筑。以上证据与原告提交的证据四、五完全一致。 被告执法监管部辩称，答辩人是按照德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部的组织安排清除行洪障碍物。根据《防洪法》第四十二条的规定清除行洪障碍物是法定义务，被答辩人不履行义务，防汛指挥部根据法律的规定要求答辩人清除障碍物，并有权要求被答辩人承担相应的费用，清除行洪障碍物的行为不是《行政强制法》中的行政强制行为，也不是《行政处罚法》中的行政处罚行为，因此，本案不属于行政案件受理范围，法院应依法驳回被答辩人的起诉。 被告执法监管部向本院提交了以下证据：2019年4月1日德州市经济技术开发区防汛抗旱指挥部文件一份，证明被告按照要求作出行政行为合法合规。 经庭审质证，被告河务局对原告的证据质证意见如下：对证据一真实性有异议，根据防洪法的规定，河道管理范围内的土地由流域管理机构行使管辖权，并且根据实际情况为国家向流域管理机构颁发划拨土地的使用权证，所以富民专业合作社并没有权利将该土地对外出租，无论该协议是否真实，都因无权处分而不具有法律效力，同时对该证据的关联性和证明目的也有异议，本案原告所诉的行政行为为拆除马舍、鱼塘、围栏等违法建筑物，原告提交土地承包协议与涉诉的建筑物并没有任何的关联，该协议也没有证明原告在该土地上合法的修建了建筑物，或者富民合作社将建筑物出卖或者租赁给原告。对证据二关联性有异议，该证据的证明内容载明的为跑马场，而非本案涉及的马舍、鱼塘等，该证据不能达到原告的证明目的，开发区商务局并非法律授权的河道管理机关，对于河道范围内的建筑物不具有认定违法合法并进行管理的相应职责。对证据三关联性有异议，根据该证据上面载明的是将公共厕所及景区管理房予以保留，与本案所诉的建筑物不符，该证据不能达到原告的证明目的，从该证据的内容看这是一份原告单方起草的书面申请，虽然被告执法监管部在该申请上进行了签章，但签章所覆盖的三个字是请审阅，并非被告执法监管部同意原告的申请。对证据四和证据五真实性和内容予以认可，但是与本案不具有关联性，因被告下达的上述通知书依据的是行政处罚法第二十三条的规定所做出的行政命令行为，其目的是要求原告自行改正违法行为，属于行政处罚行为的过程性行为，本案的诉讼标的为行政强制拆除行为和被告河务局的责令改正行为，系两个完全独立的行政行为。对证据六因原告所述为被告执法监管部的工作人员，故我方对此不发表质证意见，但是根据我方核实，原告并没有向我方缴纳占用河道补偿款，并且也未就该事实提交相应的单据予以证明。另根据水法、防洪法的规定河道范围内不允许建设任何妨害行洪的障碍物，原告以此证明其修建的建筑物为合法建筑，显然与法律明显相悖。对证据七真实性不予认可，该证书正面载明每年5月31日前年检，背面无年检记录，此证无效，该证的背面年检记录显示最晚的检查合格年度为2017年即最晚截止在2018年的5月31日前，该证即已经失去了法律效力，故原告应当举证证明其具备提起本案诉讼的主体资格。对证据八因其系原告与被告执法监管部的工作人员的通话录音，我方在此不发表质证意见。 被告执法监管部对原告的证据质证意见如下：对证据一的真实性、关联性、合法性、证明目的均有异议，土地承包协议书富民种植专业合作社仅有盖章，并无甲方负责人的签字，原告签订的民事承包合同不能对抗法律的强制性规定，原告无法证明其就是涉案土地的合法使用权人，该证据与本案并无关联。对证据二的关联性、证明目的均有异议，不能达到原告所主张的证明目的。对证据三申请书中显示该申请是向被告河务局所打，其中并无德城河务局的许可，没有加盖河务局的盖章，该证据与本案没有关联性。对证据四、五的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可，证据四、五是行政机关作出的法律文书，是本案的审查客体，不应作为证据认定，被告河务局所做的通知更进一步证明原告所建涉案马舍、围栏、鱼塘等构筑物位于河道内，属于德州市“深化清违整治、构建无违河湖专项行动河湖清违清障的范围”被告执法监管部实施的行政行为合法合规。对证据六的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。对证据七同被告河务局质证意见，登记证书副本中2018年、2019年检查项均为空缺，按照证书正面所注该证已经无效。对证据八真实性、关联性、合法性、证明目的均不予认可。 原告对被告河务局的证据质证意见如下：对该证据真实性、关联性无异议，但对证明目的有异议，被告河务局下达的是拆除通知书，4月5日的通知书是拆除的马舍，是直接指向了原告在减河东岸25+300处的9间马舍，而且包括厕所，4月17日的通知书是要求在2019年4月20日前改正拆除鱼塘、围栏、房屋，恢复原状，逾期不拆除不恢复原状强行拆除，而且4月5日通知之后，4月6日就进行了强拆，4月17日下达通知后，5月3日进行了强拆，两被告的行为与我们的房屋、鱼塘、围栏、跑马场有直接的利害关系，有不可否认的因果关系。 被告执法监管部对被告河务局的证据质证意见同其对原告证据四、五的质证意见。 原告对被告执法监管部的证据质证意见如下：1.我方对该文件的真实性无异议，但对其证明目的有异议，德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部是授权单位，但是就全国来说有3000多个经济开发区，经济开发区这种监制是否具有行政行为能力现在根据国务院和中共中央的改革进行，现在不具有这种能力了，经济开发区不属于一级政府。2.经济技术开发区所作出的决定要强拆，但是执行机构是被告执法监管部，被告执法监管部作为本案的拆迁人应该负责任，至于它和指挥部是什么关系，那是他们的内部管理问题。3.从文件中的规定时间来看，被告执法监管部超出了规定时间作了扩大化的拆除，文件中的第九行至第十行明确规定清理工作在4月8日前完成，但第一被告4月5日给我们下的通知，4月6日被告执法监管部进行了强拆，4月17日再次给我们下通知，要求20日拆完，已经超出了4月8日的要求。 被告河务局对被告执法监管部的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据能够证明其与本案被诉的行政行为具有利害关系，与本案具有关联性，本院予以确认。被告河务局提供的证据与本案具有关联性，本院予以确认。被告执法监管部提供的证据能够证明其实施清除行为的依据，与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，原告于2011年11月22日与德州经济开发区富民种植专业合作社（以下简称富民合作社）签订土地承包协议书，协议书约定富民合作社将减河东岸归自己管理使用的河滩地承包给原告使用，主要用于种植花类、瓜果、蔬菜，承包期限17年。原告此后修建马厩、鱼塘、围栏、房屋等。2019年4月1日德州经济技术开发区防汛抗旱指挥部（以下简称防汛抗旱指挥部）向德州经济技术开发区综合执法监管部下发文件，该文件内容为：为贯彻落实山东省人民政府《关于印发山东省推进河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案的通知》和《德州市“深化清违整治，构建无违河制”专项行动实施方案》、德州市河长制办公室《关于落实陈勇书记批示要求全力做好河湖清违清障工作的通知》要求，德州经济技术开发区自2019年2月起集中开展“深化清违整治，构建无违河湖”专项行动，为确保行洪安全，请你单位对减河风景区范围内的清障任务及问题实施清理整治，并对逾期不清除的阻碍行洪的障碍物进行强行清除。该文件下发后，2019年4月5日被告河务局向原告下发（漳德城）责改字[2019]第15号责令改正水事违法行为通知书，该通知书责令原告改正内容为：于2019年4月6日前改正，拆除建筑物马舍、恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担。2019年4月17日被告河务局又向原告的法定代表人朱辉下发（漳德城）责改字[2019]第34号责令改正水事违法行为通知书，改正内容为：于2019年4月20日前改正，拆除鱼塘、围栏、房屋，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担。该两份通知下达后，被告执法监管部于2019年4、5月份拆除了原告的马舍、鱼塘、围栏、房屋等。原告对此行为不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点为三个，一、原告是否具备本案的诉讼主体资格。二、原告所诉的涉案建筑物是否被两被告拆除。三、被告的拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，通过原告提供的责令改正水事违法行为通知书可以证明原告与本案被诉的行政行为具有利害关系，且原告提供的土地承包协议书可以佐证其为涉案建筑物的所有权人，其具有原告的主体资格，有权提起本案的诉讼。 关于焦点二，本案中，被告河务局虽然向原告下达了责令改正水事违法行为通知书，但该通知书只是要求原告即期拆除涉案建筑物，原告诉称被告河务局委托被告执法监管部实施了强制拆除行为也无证据予以证明，被告河务局并未实施强制拆除涉案建筑物的行为。因此，被告河务局不具有本案的被告主体资格，其没有实施涉案建筑物的拆除行为，原告起诉被告河务局主体不适格，应裁定驳回。 《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期间，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。”《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定：“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”根据以上法律规定，防汛抗旱指挥部具有对于逾期不清除的阻碍行洪的障碍物组织强行清除的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据被告执法监管部提供的2019年4月1日防汛抗旱指挥部向其下发的文件可以认定具体实施该拆除行为的是被告执法监管部，且原告认可是被告执法监管部拆除了涉案建筑物，因此其作为本案的被告主体适格。 关于焦点三，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”，本案中，被告执法监管部实施的强制清除行为属于行政强制执行行为，应受《中华人民共和国行政强制法》的调整，被告执法监管部在拆除涉案建筑物之前未履行告知义务，未告知采取行政强制措施的理由、依据，未告知当事人依法享有的权利及救济途径，未听取原告的陈述和申辩，行政强制措施违反法定程序。因此，被告执法监管部拆除涉案建筑物的行为程序违法。 综上所述，被告执法监管部强制拆除涉案建筑物的行为程序违法，被告河务局不具有本案的被告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、裁定驳回原告德州市马术协会对被告水利部海委漳卫南运河德城河务局的起诉； 二、确认被告德州经济技术开发区综合执法监管部拆除原告德州市马术协会房屋、围栏、填埋鱼塘的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告德州经济技术开发区综合执法监管部负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  王晓彤 人民陪审员  任万国 人民陪审员  于振忠 二〇二〇年一月二日 法官 助理  李红艳 书 记 员  王乐斌