广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终148号 上诉人（一审原告）梁建保，男，壮族，1991年12月15日出生，住东兰县。 上诉人（一审第三人）东兰县隘洞镇香河村纳管队村民小组。 诉讼代表人梁水源，组长。 委托代理人唐梽发，广西皓辰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）东兰县隘洞镇人民政府。 法定代表人周万宇，镇长。 委托代理人陆源，东兰县隘洞镇综治办工作人员。 被上诉人（一审被告）东兰县人民政府。 法定代表人徐迪克，县长。 委托代理人陈克学，东兰县司法局干部。 一审第三人韦金妹，女，壮族，1993年1月25日出生，住东兰县。 委托代理人韦荣宜，男，1955年6月10日出生，壮族，东兰县交通局退休干部，住广西东兰县。 上诉人梁建保、东兰县隘洞镇香河村纳管队村民小组因与被上诉人东兰县隘洞镇人民政府、东兰县人民政府、一审第三人韦金妹土地行政管理纠纷一案，不服广西壮族自治区东兰县人民法院（2019）桂1224行初7号行政判决，于2019年10月14日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人梁建保，上诉人东兰县隘洞镇香河村纳管队村民小组的诉讼代表人梁水源及其委托代理人唐梽发，被上诉人东兰县隘洞镇人民政府的委托代理人陆源，被上诉人东兰县人民政府的委托代理人陈克学，一审第三人韦金妹及其委托代理人韦荣宜到庭参加诉讼。本案已审理终结。 一审法院查明：原告梁建保与第三人韦金妹发生土地使用权争议，双方均称为香河街上土地，位于隘洞镇香河村××东九公路边，其四至范围是：从二级路面朝争议地，前以老公路为界线(现距东九二级公路外边线10米)，后以距兰秀英房子1.3米通道为界线，左以莫少华房子和附房为界线，右以韦荣英房子和附房墙基为界线，面积约85平方米。争议地是东兰县隘××镇香河村纳管队村民小组集体土地。争议地内有2棵梨子、1棵柿子、1棵椿木和一个猪圈，是第三人韦金妹家族在其内种植经营管护。原告梁建保祖爷梁祖高的老宅基地于1968年民房改建后被本村民小组作集体牛栏使用到1980年。1980年到2004年，该牛栏和土地使用权转给梁奶耐(梁乜文)户使用，2004年二级公路俢建后，香河市场建设股东征用和填平整梁奶耐户的牛栏，并用一块二类地皮兑换给梁奶耐户使用。此后，原告梁建保以争议地是其老宅基地为由，向隘洞镇人民政府申请调处，隘洞镇人民政府于2017年4月8日作出隘政决字[2017]1号《关于隘××镇香河村纳管队村民小组梁建保与韦金妹在“香河街上土地”使用权属纠纷的处理决定》。将争议的“香河街上土地”有近一半面积属于国有土地，另一部分确定为农民集体土地，归隘××镇香河村纳管村民小组所有。2017年6月20日隘洞镇人民政府又作出隘政决字[2017]3号《隘洞镇人民政府关于撤销隘政决字[2017]1号文的处理决定》，2018年8月30日东兰县隘洞镇人民政府作出的隘政决字[2018]1号《关于“香河街上土地”使用权争议处理决定》将争议的的香河街上土地（四至范围按查明部分）继续由第三人韦金妹户经营管理使用。原告梁建保不服，向被告东兰县人民政府申请行政复议，被告东兰县人民政府于2018年12月14日作出兰政复决字[2018]7号《行政复议决定书》，维持隘洞镇人民政府作出的隘政决字[2018]1号《关于“香河街上土地”使用权争议处理决定》。原告梁建保不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，第三人韦金妹的委托代理人韦荣宜与韦金妹的父亲韦荣规是同胞兄弟关系，韦荣宜是韦金妹的大伯，韦荣规在1999年去世，韦金妹的母亲韦乜秒和韦金妹及大姐韦金秒的户口登记仍在隘××镇香河村纳管村民小组。 一审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。隘洞镇人民政府作为乡级人民政府对本辖区内的土地权属争议有权作出处理决定，其具备执法主体资格。东兰县人民政府作为东兰镇人民政府的上一级地方人民政府，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，有权对梁建保不服东兰镇人民政府处理决定提出的复议申请进行处理，其亦具备执法主体资格。争议地为东兰县隘××镇香河村纳管队村民小组集体土地。隘洞镇人民政府受理第三人韦金妹和原告梁建保的土地确权申请后，依法组织双方到争议地现场踩界勘查，于2017年11月16日制作《香河村纳管屯梁建保户与香河村纳管屯韦金妹户在纳管土地权属争议区域图》，有双方当事人及基层调解人员签名和勘查单位盖章，双方对争议地四至范围、面积均无异议。纠纷双方均未主张争议地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期进行过确权。原告梁建保主张争议地是其老宅基地，对此，第三人不予认可。本案中，无历史档案资料证实原告梁建保这一主张。对此，被告隘洞镇人民政府不采纳原告主张并无不当。争议地内猪圈是第三人之家公韦朝丰在生前建的。争议地内原有2棵梨子、1棵柿子、1棵椿木，是第三人韦金妹家族在其内种植经营管护到2013年。而原告梁建保未对争议地实施具体的管护行为。据此，隘洞镇人民政府根据第三人长期在争议地管护的事实，行使裁量权，决定由第三人韦金妹继续使用该争议地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第（一）项之规定，作出隘政决字[2018]1号《关于“香河街上土地”使用权争议处理决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理结果并无明显不当。综上所述，被告隘洞镇人民政府作出隘政决字[2018]1号《关于“香河街上土地”使用权争议处理决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，被告东兰县人民政府作出兰政复决字[2018]7号《行政复议决定书》，程序合法。原告梁建保请求对被告隘洞镇人民政府作出隘政决字[2018]1号《关于“香河街上土地”使用权争议处理决定书》及东兰县人民政府作出兰政复决字[2018]7号《行政复议决定书》予以撤销的主张，因无事实和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁建保的诉讼请求。 上诉人梁建保上诉称，请求：一、依法撤销东兰县人民法院（2019)桂1224行初7号行政判决；二、撤销隘洞镇人民政府作出的隘政决字[2018]1号处理决定及东兰县人民政府作出的兰政复决字[2018]7号复议决定；三、判令隘洞镇人民政府就涉案宅基地重新调处。事实与理由：一、隘洞镇人民政府对本案的调查方式不公正，对周边群众的询问笔录，只是与第三人韦金妹有亲戚关系的极少数的证人证言，被上诉人是有选择性的针对有利于第三人韦金妹的证人进行询问。二、隘洞镇人民政府对证据的评判错误明显，东兰县人民政府怠于审查，一审判决认定不清。第三人韦金妹提供的证据仅为照片，在其真实性及合法行均遭质疑的情形下，被上诉人据以认定为有历史管护经营事实，却对上诉人提供的占村民小组绝大多数的村民及村民代表的证言和相邻生产小队的众多知情人的证言视而不见。三、隘政决字[2018]1号处理决定（以下简称原决定）对争议地的界定明显错误，但复议机构和原审法院没有依法纠正。首先，争议地的性质是村民宅基地，在2004年前后纳管生产队组织搞新市场改造建设后，经过填方处理，形成了现在规范整齐的市场及民房建设，争议地实际上是与韦荣宜一直存在使用权争议的宅基地，而且韦荣宜已拉石头来建有部分墙基(只是后来被上诉方发现并制止），原决定认为只是一般的承包经营地是错误的。其次，原决定认定争议地“右以韦荣英房子和附房②墙基为界线”错误，韦荣英的《土地登记审批表》（编号：2803040313)的记载表明，韦荣英一户右与梁福山共大墙，北（左）与韦英规共墙，事实上，争议宅基地的右边就是韦英规的房子和附房，韦荣宜正是认为争议宅基地应是他们家三兄弟的，才假借其侄女韦金妹之名与上诉人拼命相争，实际上与上诉人有争议的就是韦荣宜这个国家老干部，第三人韦金妹从来不与上诉人有任何争吵和任何争议。四、对争议宅基地的使用权的归属问题，隘洞镇人民政府的处理决定违背事实和法律，复议机关审查不明，没有尽到监督职责，原审法院判决错误。1、农村宅基地的使用权，农村一户只许有一处，被上诉人明知第三人韦金妹一户（也就是韦荣规一户，韦荣规系韦金妹父亲）已在争议宅基地旁已有一处宅基地，又将该争议宅基地确权给第三人韦金妹户，明显违法。2、农村宅基地的使用方案依法仍属村民自治范畴，只有本小组村民集体讨论方可决定，原处理机关却认定是“申请人（即第三人韦金妹)家族把争议地分给申请人（韦金妹）使用”，于法无据。3、争议的宅基地事实上是因为处理了旧老民房所安排给上诉人的补偿地，整个纳管生产队大多数人都认为是上诉人的祖父辈留下的老宅基地，就算真正的老宅基地范围不正正地坐落在现今的争议地上，那大多数村民认可的以现在的争议地作为上诉人被占用的老宅基地的补偿，又何偿不可。4、本案真正与上诉人发生争议的相对方是韦荣宜，争吵及拉石头想强行下地基的是韦荣宜，造假材料想骗取土地使用证的是韦荣宜，无奈隘洞政府的个别干部出谋划策，牵强地把第三人韦金妹拉进来作为挡箭牌。韦金妹1993年1月出生，本争议始于2005年，当时韦金妹12岁，而今韦金妹也是在东兰县三弄乡政府工作的国家工作人员，韦金妹没有这样的资格和能力。5、隘洞镇人民政府于2017年4月8日作出了隘政决字[2017]1号处理决定，第三人韦金妹不服提请复议，复议未结束，隘洞镇人民政府自行作出隘政决字[2017]3号决定，撤销了上述1号文，接着又作出隘镇政决字[2018]1号处理决定。这些行为，无法体现人民政府应有的严肃性和公信力。五、重新规划的宅基地虽存有争议，但事实上是新建市场占用的老宅基地后补给上诉人一户的新宅基地，第三人韦金妹从来就无意参与争夺，该地上也从来没有所谓林木和猪圈，第三人韦金妹（实际上是韦荣宜）举出的证据不符合法律规定，背离事实，被上诉人却违法取证违法给韦荣规、韦荣英、韦荣宜排序宅基地，违法取得的证据前后矛盾突出，与韦荣规、韦荣英的《集体土地建设用地使用证》及《土地登记申请书》记载的内容严重不符。综上，被上诉人的行政行为不严肃不认真，处理决定违背事实和法律，一审判决未依法查明事实，第三人韦金妹并非本案的争议人，主体存疑，应依法撤销本案被诉行政行为及一审判决。 上诉人东兰县隘××镇香河村纳管队村民小组上诉称，请求：一、依法撤销东兰县人民法院（2019)桂1224行初7号行政判决；二、撤销隘洞镇人民政府作出的隘政决字[2018]1号处理决定及东兰县人民政府作出的兰政复决字[2018]7号复议决定；三、判令隘洞镇人民政府就涉案宅基地重新调处。事实与理由：一、2004年香河街上新市场和市场附近地皮重新规划建设，参与投资建设的主要是上诉人的各个村民住户，香河街上的地皮也就是上诉人的集体土地，大体上是按村民住户分配地皮，有的村民老宅基地被填平了就分配给一间新的地皮，当时牵头单位是供销社，具体分配方案是由村民代表大会讨论决定的，大部分地皮已确定住户名单，少数宅基地由于多种原因尚未确定户主，我村民小组决定今后再组织召开村民代表大会讨论决定，如果协商不下，就投票表决。梁建保与韦金妹（实际是韦荣宜）所争议的宅基地在当时因为各方意见分歧很大，所以就没有办法确定给谁，在讨论中村民代表认为先给时间给梁建保和韦荣宜协商解决或是由乡干村干出面调解，如果不成，生产队再开会投票表决。其实当时有部分人倾向于分给梁建保，因为他家庭比较困难，韦荣宜是交通局干部，韦荣妹是韦荣规一户，韦荣规已分得一处宅基地，不应该再分配给韦荣宜和韦金妹。实际上，目前这块宅基地就是还没定得清楚，只有上诉人召集村民开会讨论形成决定后才懂得其最终归属。基于上述事实，2018年10月上诉人召开村民会议讨论该事项，有17户村民代表（全组23户，占三分之二以上多数）签字要求通过法律手段收回属于上诉人的争议宅基地，收回后由村民会议讨论决定。二、上诉人认为隘洞镇政府于2018年8月30日作出的隘政决字[2018]1号决定已严重侵犯上诉人的权益，决定向东兰县人民政府申请复议，于2018年10月30日把复议申请书和证据材料送到东兰县复议办公室，但工作人员不在；次日再送，东兰县复议办公室工作人员称本案与上诉人无关，不接受复议的相关材料。过了一段时间，东兰县复议办派人来争议地现场勘察，队长韦华杰及部分村民又向工作人员提出异议，这时工作人员才同意接受材料，于是队长在2018年11月29日再一次送复议材料到复议办，但复议办于12月3日下发了不予受理通知书（兰政复不受字[2018]2号）。上诉人认为东兰县人民政府的不予受理决定已构成违法，作为有利害关系的第三人（在原审），依法在复议阶段或是诉讼阶段应均可作为第三人参与。三、隘洞镇人民政府作出的隘政决字[2018]1号处理决定及东兰县人民政府作出的兰政复决字[2018]7号复议决定，存在以下几方面违法情形：1、隘洞镇人民政府仅凭几张来历不明的照片和少数几个和韦金妹、韦荣宜有利害关系的人的证词，认为韦金妹对争议地有经营管护事实，明显违背事实。该争议地实际上是未经确定的宅基地，不是经营地，不存在历史管护经营的现象，如何使用应由本村民小组讨论决定，镇政府无权替代。2、与梁建保存在争议的实际是韦荣宜，但隘洞镇人民政府却偷梁换柱用韦金妹来卖名，掩人耳目，韦荣宜的行为违法。韦金妹1993年1月出生，本争议宅基地形成于2004年，当时韦金妹11岁，而今韦金妹也是在东兰县三弄乡政府工作人员，领国家的工资，享受政府的补贴，其工资和补贴都是来源于人民百姓的纳税，韦金妹没有资格和能力参与分配，况且其所属的韦荣规一户已在争议地旁分得一处宅基地。三、本案争议的原审第三人韦金妹、韦荣宜和原审原告对争议土地的归属过于敏感，判属任何一方均会使得对方不断上访和缠诉，为利于村民团结、息诉宁访，为便于引导村民集中精力搞好生产，为公平公正处理问题，尊重客观事实，应确认争议土地归属本集体后，再由本集体全体村民讨论如何分配使用。 被上诉人东兰县隘洞镇人民政府答辩称：一、被答辩人主张该争议地是其老宅基地没有任何证据和法律依据。1、该争议地原是由第三人家属种植林木，地形较为陡峭，经过填方改造才形成现在的土地情况，不是所谓的老宅基地。从先前在争议地所拍的图片及争议地周边农户的证词等可明显证实该争议地在未填方前的状况是林地，经过砍伐林木和填方后变成现的土地。对该争议地，一直以来都是第三人家属进行种植经营使用、收益林木，并得到争议地周边农户群众和被答辩人母亲的认可。另外，该屯莫继狂户在村委、原纳管屯法定人、股东知情人等共同在场见证鉴订的协议书中，可以证实该争议地是第三人家属占有、使用、收益的事实。2、被答辩人在该争议地没有经营事实，也没有任何书证佐证，主观否定第三人韦金妹家族种植林木的事实，于理不合，于法无据。本案是2005年开始发生争议，当时经过答辩人组织第三人和被答辩人进行调解，达成口头协议，直到2011年双方均无任何纠纷争议。3、从被答辩人向法院提供的证据来看，被答辩人没有任何证据证实该争议地是其占有、使用、收益的事实及争议地一直是被答辩人老宅基地的事实。被答辩人出示的相关证人证明材料均不能证实该争议地历史以来是被答辩人使用的老宅基地，因为这些证人证言没有相关证据印证其客观性和关某;另外，这些相关证人与被答辩人都是同一祖宗、姓氏或有亲戚关系，以及证人纳管屯老法定人与答辩人有矛盾冲突。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第71条第2款规定：下列证据不能单独作为定案依据：……（二)与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作出对当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所以作出的对该当事人不利的证言。……”因此，这些证据不能作为本案的定案证据。二、本案纠纷的性质是土地纠纷，而不是宅基地纠纷。被答辩人始终将争议地作为宅基地主张权属，是误解了法律对宅基地性质的定义。三、被答辩人行政诉状的上诉理由没有任何事实和法律依据。1、针对被答辩人称答辩人“针对本案釆取极为不公正的调查方式，对周边群众就只询问笔录与第三人有家属亲戚关系的极少数的证人证言，而对本村屯集体其他绝大数人不闻不问”的问题。显然，被答辩人所提供的证据，不具有客观性，与本案纠纷性质无关某。具体详见于隘政决字〔2018〕1号处理决定文第3页码（即对被答辩人的证据确认）。表现:(1)被答辩人从1968年到香河街上老卫生院旁居住至今，其老宅基地从1968年后其就丧失了使用权；（2）被答辩人所称的老宅基地已被股东填方使用，是现在分给莫少华户房子的后段部分，而不是现在的争议地。且股东填方时是赔偿给梁奶耐户；（3）被答辩人所称的老宅基地其实不在该争议地，该争议地也不是宅基地；（4）该争议地在未填方前确实种植有林木，包括被答辩人母亲和争议地周边知情群众都予以认可；（5）答辩人是与对该争议地比较知情的周边群众开展的调查和询问，而且并非与第三人有家属亲戚关系（比如：被答辩人母亲梁乜宝、兰秀英等详见向一审法院提交的证据）。这些证据，来源合法，证据充分，足以证实该争议地是由原来的林地变成现在的土地，而不是宅基地，更不是被答辩人的宅基地。2、被答辩人称“答辩人对证据的评判错误明显”的问题。答辩人已在一审答辩状第二点进行说明，足以证实该争议地在填方前是第三人韦金妹家属经营林地，现在是土地，而不是被答辩人所坚称的宅基地。被答辩人提供的证人证词与本案无客观性和关某。3、针对被答辩人提出的“隘政决字〔2018〕1号处理决定对争议地的界定明显错误”及“争议宅基地的使用权的归属而所作出的决定违背民意，违背法律，扭曲了社会常理”等主张，答辩人在一审答辩已进行明确说理。4、第三人韦金妹和被答辩人是同一村民小组村民，是香河村纳管村民小组集体组织内成员与成员之间的土地使用权纠纷。答辩人依据调查事实，依职权作出隘政决字〔2018〕1号处理决定是完全正确的。综上所述，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，维持原判，维持答辩人作出的隘政决字〔2018〕1号处理决定。 被上诉人东兰县人民政府答辩称，坚持一审答辩意见。 一审第三人韦金妹陈述称，坚持一审陈述意见。 本院二审期间，上诉人东兰县隘××镇香河村纳管队村民小组申请其村民韦建欢、莫继狂、梁建昌、韦云壮出庭作证，证明涉案争议地归集体所有,未具体分配给集体成员。被上诉人和第三人对上述证人的证词均不予认可。本院认为，上述证人在一审时未能到庭作证，且其证人证言与已查明的争议地实际管护情况不符，依法不予采纳。 经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。 本院查明的案件事实与一审法院查明的案件事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。东兰县隘洞镇人民政府依法有权对辖区内本案上诉人与一审第三人之间的土地使用权争议作出处理决定，具备执法主体资格。东兰县人民政府亦具备作为复议机关的主体资格，本院予以确认。 争议地为东兰县隘××镇香河村纳管队村民小组集体所有土地。隘洞镇人民政府受理一审第三人韦金妹和上诉人梁建保的土地确权申请后，依法组织双方到争议地现场踩界勘查，于2017年11月16日制作《香河村纳管屯梁建保户与香河村纳管屯韦金妹户在纳管土地权属争议区域图》，有双方当事人及基层调解人员签名和勘查单位盖章，争议地四至范围、面积明确无异议。作为该集体组织成员的争议双方均主张对争议地享有使用权，但均没有提供解放以来各个历史时期合法有效的权属证书。上诉人梁建保主张涉案土地系其祖爷梁祖高的老宅基地，但该地于1968年经民房改建后被纳管队村民小组收归集体作牛栏使用，梁祖高对该老宅基地的使用权已丧失，况且上诉人梁建保无历史档案资料等证据证实本案争议地就是梁祖高的老宅基地，又无证据证实其对争议地有长期经营管护之事实。因此，被上诉人隘洞镇人民政府不采纳上诉人梁建保的主张并无不当。从本案证据及查明事实来看，争议地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期未进行过确权，争议地内猪圈是第三人之家公韦朝丰在生前所建，争议地内原有2棵梨子、1棵柿子、1棵椿木，是一审第三人韦金妹家族在其内种植经营管护到2013年。因此，被上诉人东兰县隘洞镇人民政府根据历史管理习惯和土地管理使用现状，确认一审第三人韦金妹家族对争议地有实际经营管护的客观事实，并行使行政裁量权，决定由一审第三人韦金妹户继续使用该争议地，并无不当。 综上所述，被上诉人东兰县隘洞镇人民政府作出的隘政决字[2018]1号《关于“香河街上土地”使用权争议处理决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理结果并无明显不当，依法应予维持。被上诉人东兰县人民政府作出的兰政复决字[2018]7号《行政复议决定书》，亦认定事实清楚，程序合法，亦应维持。上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人梁建保负担50元，由上诉人东兰县隘洞镇香河村纳管队村民小组负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 梁海亮 审 判 员 寇四清 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年一月十三日 法官助理 杨素景 书 记 员 罗海浪