广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终364号上诉人（原审原告）海南安华房地产开发公司惠州公司，住所地：广东省惠州市惠城区********************。法定代表人吴汶高，总经理。委托代理人邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局，住所地：惠州市惠城区********。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人于瑞军，该局土地储备中心副主任。委托代理人孙东群，广东伟伦律师事务所律师。上诉人海南安华房地产开发公司惠州公司（以下称安华惠州公司）因惠州市自然资源局土地登记行政纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审法院查明，2004年4月5日，惠州市国土资源局惠城区分局向惠州新城开发公司马庄开发处（该开发处系案外人海南安华房地产开发公司下属机构）发出《关于补办用地手续的通知》，内容如下：“你单位于1992年经惠阳县人民政府批准(惠阳府办函[1992]181号)征用马安镇马安管理区新洲荒草地伍佰亩，该宗地已报经省国土资源厅同意补办用地手续(粤地政函[1998]6号文第94宗)，但至今未补办用地手续。接此通知后，请到建设规划等部门办理有关申请用地材料(见附表)后到我局补办用地手续，逾期(2004年9月30日)不再受理补办用地手续。”2004年7月13日，惠州市国土资源局惠城区分局向马安镇人民政府分别作出惠城地政[2004]431号、432号、433号、434号、435号和436号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》，同意将上述土地征为国有作为马安镇政府的非农建设储备用地，由惠州市国土资源局惠城区分局统一管理。2006年7月27日与2007年4月2日，惠州市建设用地领导小组先后召开会议，同意将上述土地纳入政府调控范围，由政府统一规划和统一开发建设。2008年4月26日，惠州市国土资源局在惠州日报上发布《关于撤销马安镇马安村新洲地段用地批复的公告》，将惠城区马安镇马安村新洲地段共343610.12平方米土地作为马安镇人民政府非农建设储备用地，由惠州市国土资源局惠城区分局统一管理。为盘活闲置土地，经惠州市人民政府批准，现决定撤销上述惠城地政[2004]431、432、433、434、435、436号文，该地段343610.12平方米土地由市政府收回。”后该地块被规划为5个地块公开进行挂牌出让，规划编号分别为JSH-A01-07、JSH-A03-04、JSH-A03-05-01、JSH-A03-05-02、JSH-A01-05。经挂牌出让，上述五地块的土地使用权由惠州中洲投资有限公司竞得，并由惠州市国土资源局与相关公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将上述地块土地使用权出让给惠州市浩华房地产开发有限公司。发证情况如下：1、2011年12月7日，惠州市人民政府向惠州市浩华房地产开发有限公司核发了惠府国用（2011）第130*****701号《国有土地使用权证》，土地座落惠州市金山湖（JSH-A01-07），使用权面积161325.7平方米。因规划条件修改，惠州市国土资源局后注销了该本国土证，惠州市人民政府于2013年4月28日重新向惠州市浩华房地产开发有限公司核发了惠府国用（2013）第130*****006号《国有土地使用权证》，使用权面积157503.9平方米。2、2011年3月15日，惠州市人民政府向惠州市昊恒房地产开发有限公司核发惠府国用（2011）130*****148号《国有土地使用权证》，土地座落惠州市金山湖（JSH-A03-04），使用权面积88121平方米。2013年1月17日，该国土证号变更为惠府国用（2013）第13020900**。3、2011年6月16日，惠州市人民政府向惠州市昊星房地产开发有限公司核发惠府国用（2011）130*****602号《国有土地使用权证》，土地座落惠州市金山湖（JSH-A03-05-01）。2012年9月29日，因昊星公司被昊恒公司吸收合并，惠州市人民政府向昊恒公司核发惠府国用（2012）第130*****009号《国有土地使用权证》。2013年1月17日，惠州市人民政府将该国土证号变更为惠府国用（2013）第130*****016号。4、2011年3月15日，惠州市人民政府向惠州市浩霖房地产开发有限公司核发惠府国用（2011）第130*****147号《国有土地使用权证》，土地座落惠州市金山湖（JSH-A03-05-02）。2012年9月29日，因浩霖公司被昊恒公司吸收合并，惠州市人民政府向昊恒公司核发惠府国用（2012）第130*****008号《国有土地使用权证》。2013年1月17日，惠州市人民政府将该国土证变更为惠府国用130*****015号。5、2011年3月30日，惠州市人民政府向惠州市华威房地产开发有限公司核发惠府国用（2011）130*****248号《国有土地使用权证》，土地座落惠州市金山湖（JSH-A03-05）。2013年11月30日，惠州市创天实业发展有限公司（乙方）与海南安华房地产开发公司惠州公司（甲方）签订一份《土地权益转让协议》，内容如下：“甲方拥有位于惠州市马安新洲的500亩土地(下称标的土地，具体位置及四至见(马)2002-718和(马)2002-719号《建设用地规划许可证》及惠城国土资函(2004)6号《关于补办国土手续的通知》)，现甲、乙双方经协商，就甲方将标的土地权益转让给乙方的相关事宜达成一致，特订立本协议，以资共同遵守。一、标的土地现状。标的土地现状见：甲方分别在2012年3月17日、2012年10月18日报送给惠州市国土资源局的《关于妥善处理金山湖500亩工业用地事宜的报告》和《关于海南安华房地产开发公司惠州公司金山湖片500亩工业用地投入及损失情况的报告》，以及2013年1月报送惠州市惠城区人民政府关于该项目用地的《情况说明》。该500亩土地政府建设三环路和金山大桥已征收95亩，但甲方未取得任何补偿。甲方保证上述材料所描述的土地情况是真实的，乙方己充分了解该情况。二、转让标的权益及价款。甲方同意将标的土地的权益(包括使用权及从2000年1月1日起，所产生的债权、收益权、国家征地受偿权等所有权益)以人民币贰亿伍万元转让给乙方。本协议转让的标的是500亩工业用地的土地权益，而不是500亩土地的使用权。协议成立后，乙方不得以未实际取得500亩工业用地的使用权，或实际取得使用权不到500亩等重大误解或显失公平为由，主张协议无效或撤销并要求退款。……”。2016年11月1日，惠州市创天实业发展有限公司不服惠州市********作出惠市地交（告）字[2010]37、38、39、40、41号《惠州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》对上述五个地块进行拍卖的行为和被告惠州市人民政府向昊恒公司、浩华公司、华威公司等核发的惠府国用（2011）第130*****148号、130*****602号、130*****248号、130*****701号、130*****147号《国有土地使用权证》，向惠州市中级人民法院提起行政诉讼。2018年1月10日，惠州市中级人民法院作出（2016）粤13行初119号、120号、121号、122号及（2017）粤13行初2号，分别判决确认惠州市国土资源局作出惠市地交（告）字[2010]41、38、37、39、40、号《惠州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》对涉案地块的拍卖行为违法；（119号）确认惠州市国土资源局作出的惠府国用（2011）第130*****701号《国有土地使用权证》直接登记至浩华公司名下的行政行为违法；（120号）确认惠州市国土资源局作出的惠府国用（2011）第130*****148号直接登记至昊恒公司名下的行政行为违法；（121号）确认惠州市国土资源局作出的惠府国用（2011）第130*****602号《国有土地使用权证》变更为惠府国用（2012）第130*****009号、惠府国用（2013）第130*****016号的变更登记行政行为违法；（122号）确认惠州市国土资源局作出的惠府国用（2011）第130*****248号直接登记至华威公司名下的行政行为违法；（2号）确认惠州市国土资源局作出的惠府国用（2011）第130*****147号和惠府国用（2012）第130*****008号《国有土地使用权证》变更登记行为违法。惠州市国土资源局不服上述判决，上诉至广东省高级人民法院，目前案件正在二审审理阶段。原告诉惠州市人民政府土地行政登记纠纷一案[（2017）粤13行初45号]，原告请求判决确认惠州市人民政府未将河南岸金山湖片区500亩土地使用权办证给原告，而出让并办证给他人的行政行为违法；惠州市人民政府赔偿原告的投入及损失625332698.94元。惠州市中级人民法院于2017年12月19日作出《行政裁定书》，认为原告的诉讼请求涉及多个行政行为且未予以明确，裁定驳回原告的起诉。该案经广东省高级人民法院（2018）粤行终420号《行政裁定书》，裁定维持。2019年2月28日，原告以惠州市自然资源局为被告提起本案诉讼。原审法院认为，关于原告起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”被告抗辩认为原告在2017年7月向惠州市中级人民法院提起（2017）粤13行初45号行政诉讼时，即已知道被诉行政行为，但被告并未举证证明其主张。而原告在2019年4月9日收到被告提交的答辩状及证据材料后，才知晓被诉《国有土地使用权证》的具体办证信息，才变更诉讼请求为确认被告作出的惠府国用（2011）第130*****148号、130*****602号、130*****248号、130*****701号、130*****147号《国有土地使用权证》违法。故本院认定原告的起诉未超过法定期限。关于本案是否构成重复起诉的问题。案外人惠州市创天实业发展有限公司已就惠市地交（告）字[2010]37、38、39、40、41号《惠州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》以及惠府国用（2011）第130*****148号、130*****602号、130*****248号、130*****701号、130*****147号《国有土地使用权证》在惠州市中级人民法院提起了行政诉讼。首先，惠州市中级人民法院已判决惠市地交（告）字[2010]37、38、39、40、41号《惠州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》对涉案地块的拍卖行为违法；判决惠府国用（2011）第130*****148号、130*****248号、130*****701号《国有土地使用权证》的办证行为违法。也就是说，（2016）粤13行初119号、120号、122号案的诉讼标的与本案的诉讼标的相同，原告的起诉已构成了《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条第一款第（二）项的重复起诉。第二，虽然（2016）粤13行初121号、（2017）粤13行初2号《行政判决书》未直接判决惠府国用第130*****602号、130*****147号《国有土地使用权证》的办证行为违法，但办理国土证的前提是该两个地块的拍卖行为是否合法、《国有建设用地使用权出让合同》是否有效等，既然涉案地块的拍卖行为已被判决确认违法，而在（2016）粤13行初119号、120号、121号、122号及（2017）粤13行初2号《行政判决书》尚未生效的情况下，本院不宜在本案中对惠府国用（2011）第130*****602号、130*****147号《国有土地使用权证》的发证行为进行审查并作出判决。且在上述两个地块的国土证号已变更登记的情况下，原告再起诉确认已被撤销的《国有土地使用权证》的发证行为违法，已无实际意义。关于原告诉请被告赔偿其投入及损失520591916.3元应否支持的问题。行政赔偿得以支持的前提条件之一是被诉行政行为被确认违法，而惠府国用（2011）第130*****148号、130*****602号、130*****248号、130*****701号、130*****147号《国有土地使用权证》的案件尚在诉讼中，故本案对原告的赔偿诉请不作处理。原告可待前诉案件审结后再另行向被告主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项、第（十）项、第一百零六条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告海南安华房地产开发公司惠州公司的起诉。本案受理费50元（原告已预交），本院予以退回。上诉人安华惠州公司上诉称，一审裁定适用法律错误。一审裁定仅以本案与案外人惠州市创天实业发展有限公司之前在惠州市中级人民法院起诉的(2016)粤13行初119号、120号、121号、122号和(2017)粤13行初2号共五个案件的诉讼标的相同为由，认定本案属重复起诉而驳回本案起诉。一审法院适用法律明显错误。《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号)第106条的规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：(…)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”据此构成重复起诉必须是前诉与后诉同时符合当事人相同、诉讼标的相同和诉讼请求相同三个情形，仅诉讼标的相同并不能认定为重复起诉。事实上，本案与创天公司起诉的五个案件诉讼标的并不完全相同，除此之外，当事人、诉讼请求均明显不同。其次，一审裁定以惠府国用(2011)第130*****602号、130*****147号《国有土地使用证》已变更登记为由，认为上诉人请求确认己被撤销的《国有土地使用证》的发证行为违法已无实际意义。一审裁定违背法律明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第1条就明确规定，行政诉讼的目的是监督行政机关依法履行职权。已经作出的行政行为并非因变更或被撤销而变为合法，只要当事人坚持，人民法院应当就该已变更或被撤销的行为作出司法评价和确认。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第2款明确规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：“……(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”综上，一审裁定明显适用法律错误，错误驳回起诉，应予撤销。上诉请求：撤销广东省惠州市惠城区人民法院(2019)粤1302行初44号行政裁定书，指令惠城区人民法院审理该案。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、原审法院作出的《行政判决书》([2019]粤13**行初44号)判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。案外人创天实业发展有限公司提起的(2016)粤13行初119号、120号、12l号、122号，(2017)粤l3行初2号(以下简称“创天系列案”)，已就涉案地块的惠府国用(2011)第130*****148号、第130*****602号、第130*****248号、第130*****701号、第130*****147号《国有土地使用权证》登记办证问题进行起诉，被答辩人就相同国有土地使用权证进行起诉案外人创天创天实业发展有限公司在(2016)粤13行初119号中提出第二项诉讼请求为：“撤销被告作出的惠府国用(2011)第130*****701号《国有土地使用证》”；在(2016)粤13行初120号中提出的第二项诉讼请求为：“撤销被告作出的惠府国用(2011)第130*****148号《国有土地使用证》”；在(2016)粤13行初121号中提出的第二项诉讼请求为：“撤销被告作出的惠府国用(2011)第130*****602、130*****009、130*****016号《国有土地使用证》；在(2016)粤13行初122号中提出的第二项诉讼请求为：“撤销被告作出的惠府国用(2011)第130*****248号《国有土地使用证》；在(2017)粤13行初2号中提出的第二项诉讼请求为：“撤销被告作出的惠府国用(2011)第130*****147、130*****008号《国有土地使用证》。对于上述案件，现惠州市中级人民法院已判决惠府国用(2011)第130*****701、130*****148、130*****248号《国有土地使用证》登记行政行为违法，判决惠府国用(2011)第130*****602、130*****147号《国有土地使用证》的登记行政行为的前提拍卖行为违法。故在涉案地块的国土证已被判决违法，且上述判决尚未生效的情况下，不宜再次对涉案土地的发证行为进行审查并作出判决。被答辩人对相同的国土证进行起诉的行为构成了进行重复起诉。一审法院认定本案构成了重复起诉事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应当予以维持。二、被答辩人的起诉超过法定的诉讼期限，依法应当予以驳回。在(2016)粤13行初111号案件中，以创天实业发展有限公司为原告，答辩人为被告，被答辩人为第三人。被答辩人在答辩状中提出的第一项诉讼请求如下：“1、确认被告惠州市人民政府未将涉案土地使用权办证给第三人(安华公司)以及将涉案土地收为政府储备地、出让并办证给惠州市吴恒地产开发有限公司的行政行为违法”。其答辩理由如下：“2017年5月16日，第三人(安华公司)收到惠州市中级人民法院关于本案的应诉通知书和相关诉讼文书、证据材料，第三人才知道涉案土地的出让和办证信息”。在(2017)粤13行初2号案件中，被答辩人在答辩状中提出的第一项诉讼请求如下：“1、确认被告惠州市人民政府未将涉案土地使用权办证给第三人(安华公司)以及将涉案土地收为政府储备地、出让并办证给惠州市吴恒地产开发有限公司的行政行为违法”。其答辩理由如下：“2017年5月16日，第三人(安华公司)收到惠州市中级人民法院关于本案的应诉通知书和相关诉讼文书、证据材料，第三人才知道涉案土地的出让和办证信息”。被答辩人在(2016)粤13行初111号、(2017)粤13行初2号案的答辩中均自认于2017年5月16日已知道被诉行政行为的存在。另在“创天系列案”中，原告惠州市创天事业发展有限公司请求法院判决涉案地块上的拍卖行为、颁证行为无效，退还涉案宗地。早在2017年被答辩人参加“创天系列案”的过程中，被答辩人已得知答辩人作出的惠府国用(2011)第130*****147、130*****148、130*****602、130*****248、130*****701号《国有土地使用证》的颁发情况。因该系列案合并审理，被答辩人全程参加庭审。从庭审材料及庭审辩诉审理过程中，答辩人已对涉案地块的具体情形进行阐述，包含挂牌出让情况及颁证情况。被答辩人作为第三人，全程参加了此次庭审，应当在庭审过程中已明知答辩人颁发上述五证的具体证号，至少应当明知挂牌出让涉案土地行政行为的具体情形。综上所述，被答辩人于2017年已明知答辩人挂牌出让涉案宗地、颁发《国有土地使用证》的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，答辩人本次起诉已超过法定的起诉期限，依法应当予以驳回。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被答辩人的部分上诉请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出......”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年......”本案中，安华惠州公司请求确认惠州市自然资源局作出的惠府国用（2011）第130*****148号、130*****602号、130*****248号、130*****701号、130*****147号《国有土地使用权证》违法并要求赔偿其投入及损失520591916.30元。案外人惠州市创天实业发展有限公司已就惠市地交（告）字[2010]37、38、39、40、41号《惠州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》以及惠府国用（2011）第130*****148号、130*****602号、130*****248号、130*****701号、130*****147号《国有土地使用权证》在惠州市中级人民法院提起了行政诉讼。惠州市中级人民法院已判决惠市地交（告）字[2010]37、38、39、40、41号《惠州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》对涉案地块的拍卖行为违法；判决惠府国用（2011）第130*****148号、130*****248号、130*****701号《国有土地使用权证》的办证行为违法，涉及的案件有（2016）粤13行初119号、120号、121号、122号及（2017）粤13行初2号案。从本案一审卷宗显示，安华惠州公司是（2017）粤13行初2号案的第三人，其在该案中作了答辩且提供了58份证据，也相应收到其他各方提供的证据并进行了证据交换以及发表质证意见。各方证据材料有涉及本案被诉行政行为的内容。该案分别于2017年4月5日第一次、2017年6月30日第二次、2017年7月18日第三次公开开庭审理。由此可知，安华惠州公司最迟于2017年就已知晓涉及本案被诉行政行为的内容。安华惠州公司于2019年2月28日向一审法院提起本案诉讼，超过了上述规定的起诉期限。原审法院关于是否超过起诉期限的阐述不当，本院予以纠正。但原审判决的处理结果正确，本院予以维持。综上所述，上诉人海南安华房地产开发公司惠州公司上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年一月九日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩