广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行终163号上诉人（原审原告）：巫宏菜，女，1975年1月7日出生，汉族，住广东省英德市。委托诉讼代理人：梁建业，广东浈阳律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱文湘，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局。住所地：广东省英德市英州大道。法定代表人：李书海，局长。出庭负责人：郭镇松，副局长。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。出庭负责人：钱金勤，副市长。委托诉讼代理人：冯汝东，英德市司法局干部。委托诉讼代理人：邱秋玲，英德市司法局干部。上诉人巫宏菜因与被上诉人英德市自然资源局（原英德市国土资源局）、英德市人民政府土地行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：巫宏菜、熊某1、熊某2与陈某均是英德市桥头镇五石村民委员会熊屋村民小组的村民。巫宏菜与熊某1为夫妻关系，熊某2与陈某为夫妻关系。2016年8月19日，巫宏菜与熊某2就双方借款问题签订《借条》，约定熊某2因经营饭店资金不足，向巫宏菜借款50000元，月利息2000元，还款期限至2017年2月19日，熊某2将其持有的涉案《集体土地使用权证》抵押给巫宏菜；若熊某2到2017年2月19日不能还清借款50000元给巫宏菜，涉案《集体土地使用权证》便永远归巫宏菜使用，涉案土地定价100000元。同年2月25日，熊某2在上述《借条》的基础上补充了相关内容，若熊某2不能于同年2月26日18时前将100000元归还给巫宏菜，涉案土地使用权便归巫宏菜，任何一方不得反悔。同年8月18日，熊某2夫妇因以巫宏菜拒绝归还涉案《集体土地使用权证》为由向英德市人民法院提起民事诉讼。英德市人民法院于同年11月2日作出（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》，判决如下：一、确认熊某2于2017年2月25日立下的《借条》中关于熊某2将自用农村宅基地〔土地证号：英德集用（2007）**〕抵押给巫宏菜的条款无效。二、限熊某1、巫宏菜于判决生效之日起三日内将集体土地使用权证〔土土地证号：英德集用（2007）42号〕返还给熊某2、某。三、驳回熊某2、陈某“判令巫宏菜将占用的上述土地恢复原状并返还给熊某2、陈某”的诉讼请求。熊某2、陈某不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院于2018年6月26日作出（2018）粤18民终694号《民事判决书》，判决如下：一、维持广东省英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第一、二项；二、撤销英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第三项。上述两份《民事判决书》判决该抵押条款因违反法律的强制性规定而无效，并限令巫宏菜将《借条》约定的涉案《集体土地使用权证》返还给熊某2。上述两份《民事判决书》均已发生法律效力。2017年3月15日，巫宏菜与熊某1向英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社及英德市桥头镇五石村民委员提交《申请报告书》，请求批准在涉案土地上建房，并得到批准，但巫宏菜没有向用地建设审批部门或规划建设许可部门提出建房申请。同年7月，巫宏菜平整了涉案土地，在尚未办理涉案土地用地建设及建筑许可审批手续的情况下开始建房，占地0.18亩（120平方米），地类为建设用地，符合土地利用总体规划，建筑面积340平方米，现已建成一栋二层楼房。2017年7月17日，原英德市国土资源局向巫宏菜发出英国土资执法（桥头）停字〔2017〕第0717号《责令停止土地违法行为通知书》。2018年8月23日，原英德市国土资源局再次向巫宏菜发出英国土资执法（桥头）停字〔2018〕第0823号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，维持现状，并于同日对其违法占地案进行立案处理。同年9月11日，原英德市国土资源局向巫宏菜发出英国土资执土罚（告）字〔2018〕146号《行政处罚告知书》及英国土资执土听（告）字〔2018〕146号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩权和听证权。巫宏菜在法定期限内没有向原英德市国土资源局提出陈述、申辩和听证。同年10月11日，原英德市国土资源局认为巫宏菜属未经批准非法占用土地0.18亩建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出涉案行政处罚决定，责令巫宏菜退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋，并于同年10月15日将涉案行政处罚决定送达给巫宏菜。原英德市国土资源局在涉案行政处罚决定中一并告知了巫宏菜履行行政处罚的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。巫宏菜不服，于同年12月10日向英德市人民政府申请行政复议。英德市人民政府按照行政复议程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年1月31日作出涉案行政复议决定，维持了原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定，并依法送达给各方当事人。巫宏菜仍不服，因而产生诉讼。另查明，因机构改革，根据英发〔2019〕3号《中共英德市委英德市人民政府关于印发英德市机构改革方案的通知》，原英德市国土资源局的职责划分到英德市自然资源局，法定代表人为任大伟。原审法院认为，本案是不服国土行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定及英德市人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、认定事实方面。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”的规定，本案中，原英德市国土资源局作为英德市人民政府的土地行政主管部门，有权对其辖区范围内的土地进行管理和监督，有责任对巫宏菜未经批准非法占用土地的违法行为进行制止、处罚，其对巫宏菜作出行政处罚并未超越法定职权。（二）英德市人民法院作出的（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》，判决确认巫宏菜与熊某2立下的《借条》中关于熊某2将涉案《集体土地使用权证》抵押给巫宏菜的条款无效，限熊某1及巫宏菜于判决生效之日起三日内将涉案《集体土地使用权证》返还给熊某2、陈某，驳回熊某2、陈某‘判令巫宏菜将占用的上述土地恢复原状并返还给巫宏菜’的诉讼请求。熊某2、陈某不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院作出了（2018）粤18民终694号《民事判决书》，判决维持（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》第一、二项；二、撤销英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号民事判决第三项。根据《中华人民共和国担保法》第三十七条第二项“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；”的规定，上述两份《民事判决书》判决该抵押条款因违反法律的强制性规定而无效，并限令巫宏菜将《借条》约定的涉案《集体土地使用权证》返还给熊某2，且上述两份《民事判决书》均已发生法律效力。由此可见，巫宏菜尚未合法取得涉案土地的《集体土地使用权证》，其对涉案土地没有使用权，不能凭借熊某2的《集体土地使用权证》在涉案土地上建房屋。（三）根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”及第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”的规定，巫宏菜庭审中自述其没有办理用地及建房的相关审批手续，仅得到了英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员同意申请建房。而英德市桥头镇五石村民委员会熊屋经济合作社、英德市桥头镇五石村民委员并非土地行政主管部门或规划建设许可部门，巫宏菜申请用地建设审批手续不符合上述法律规定，属未经批准非法占用土地建房的行为。综上，原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。巫宏菜称其合法占有涉案土地，并无非法占用土地，原英德市国土资源局无权对其进行处罚，不予采信。二、法律适用方面。巫宏菜称其在合法占有的土地上建房的行为未违反《中华人民共和国土地管理法》，而是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，只是其未能及时向规划部门申请办理建设规划许可证。结合查明的事实及确认的有效证据等综合分析，原英德市国土资源局作为土地行政主管部门，有权对其辖区范围内的土地进行管理和监督，其针对巫宏菜没有用地建设审批手续非法占用土地的行为作出行政处罚，认定其行为属于未经批准违法占用土地的行为，定性准确。故对巫宏菜的上述主张不予采信。原英德市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，对巫宏菜处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政处罚，适用法律、法规正确。三、程序方面。原英德市国土资源局发现巫宏菜违法用地行为后，依据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关办案规定，两次向巫宏菜发出《责令停止土地违法行为通知书》，并进行立案，调查取证，继而向巫宏菜发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。巫宏菜在法定期限内没有向原英德市国土资源局提出陈述、申辩和听证。原英德市国土资源局在查明事实的基础上依法对巫宏菜作出了涉案行政处罚决定，并告知了巫宏菜履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行了送达，故原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定程序合法。庭审中，巫宏菜认为原英德市国土资源局超期立案、事后补正证据、违反法定的调查程序、先入为主地认定巫宏菜违法建房，理据不足，不予采信。英德市人民政府受理了巫宏菜的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了受理、调查、审核，在对原英德市国土资源局查明的事实予以确认的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2019年1月31日作出涉案行政复议决定，维持了原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定，复议程序合法，实体处理得当。综上所述，任何单位或者个人使用土地都应当按照法定程序进行。原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定及英德市人民政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。巫宏菜请求撤销原英德市国土资源局作出的涉案行政处罚决定及英德市人民政府作出的涉案行政复议决定，缺乏事实依据和法律依据，证据不足，理由不充分，不予支持。英德市自然资源局及英德市人民政府的抗辩理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回巫宏菜的诉讼请求。一审案件受理费50元，由巫宏菜负担。上诉人巫宏菜不服上述判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销（2019）粤1803行初109号行政判决；2.撤销英国土资执字〔2018〕154号《行政处罚决定书》及英府复决〔2018〕32号《英德市人民政府行政复议决定书》或发回重审；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，上诉人与熊某2之间宅基地交易关系依然有效，可以履行，宅基地可认定为上诉人所有。两被上诉人引用的（2017）粤1881民初2867号《民事判决书》及（2018）粤18民终694号《民事判决书》仅为抵押无效，但实质并不影响宅基地归上诉人所有。故一审法院直接维持两被上诉人作出的决定明显认定事实不清，依法应当予以撤销。（一）上述两份判决书认定宅基地抵押无效，不等同于认定上诉人与熊某2宅基地买卖无效，上诉人与熊某2之间签订的《借条》虽涉及宅基地证的抵押条款，但也约定了若借款无法偿还，用宅基地折价5万元抵偿给上诉人，若借款抵偿不够，熊某2再另行支付5万元，至此，宅基地发生质的变化，从抵押转为抵偿再转为买卖，即两者间从民间借贷关系转为宅基地买卖关系。同时，上述判决书并没有支持熊某2“恢复土地原状并返还土地”的诉求，这也说明法院是承认和支持上诉人与熊某2的宅基地买卖关系。然而被上诉人原英德市国土资源局错误理解两份判决书内容，未经查实上诉人与熊某2宅基地买卖事实，便直接以判决书所认定的宅基地抵押无效为案件事实，从而做出错误的行政处罚。被上诉人原英德市国土资源局答辩时为论证行政处罚合理，详细引用两份判决书内容，然而《行政处罚决定书》所列的四份证据均没有两份判决书的存在，被上诉人原英德市国土资源局的行为属于“事后补证”，违反法定证据收集程序。（二）上诉人曾向原审法院提出追加熊某2为第三人以便查清事实，而原审法院认为熊某2与本案无关，裁定驳回上诉人的申请。被上诉人原英德市国土资源局作出的行政处罚决定是基于认为上诉人非法占用熊某2的宅基地建房，既然其认定上诉人占用了熊某2的宅基地，应当将其列为第三人以查清案件事实。实际上，宅基地使用权是上诉人通过与熊某2达成宅基地买卖协议而取得，符合同村村民间转让宅基地的法律规定。然而，不论是被上诉人原英德市国土资源局、英德市人民政府，还是原审法院，均是认定事实不清。二、一审法院判决认定被上诉人的决定程序合法，但所依据的证据不足。（一）被上诉人原英德市国土资源局超期立案，在超过法定审理期限后，又采取“事后补证”“先入为主”等违反法定调查程序的方式收集证据，以此认定上诉人非法占地建房，作出错误的行政处罚决定，该处罚决定应为无效。1.被上诉人原英德市国土资源局早于2017年7月17日向上诉人发出《责令停止土地违法行为通知书》，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第7.3条规定，被上诉人原英德市国土资源局理应在十个工作日内予以立案，而实际上直至2018年8月23日才立案，严重超期。2.被上诉人原英德市国土资源局以两份民事判决书代替全面独立调查，在证据不足，未对上诉人及利害关系人、证人调查核实的情况下，直接以其向上诉人作出的针对性材料为证据，采取“事后补证”的方式套用两份民事判决书认定的事实作为本案定性事实，“先入为主”地非法定性上诉人非法占地建房，向上诉人作出行政处罚，明显违反法定程序，该行政处罚行为无效。3.被上诉人原英德市国土资源局本应在2017年7月17日发出《责令停止土地违法行为通知书》后立案处理，阻却上诉人动工建房，让上诉人先行解决与熊某2的宅基地买卖纠纷，避免损失的进一步扩大。（二）在证据缺失且相互矛盾，没有形成完整证据链的情况下，被上诉人原英德市国土资源局采用这些重大矛盾的瑕疵证据作出行政处罚决定，明显证据不足，事实不清。被上诉人原英德市国土资源局举证的《立案呈批表》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》分别为三个不同的案号，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，一个案件拥有一个案号，立案后制作的文件材料应当使用同一个案号，被上诉人原英德市国土资源局的上述做法无疑是认定本案存在三个案件，并将三个案件的证据违法作为一个案件处理。2.《违法线索登记表》虽已明确线索来源为“举报”，但却没有联系人的基本情况，且该线索来源与《国土资源违法行为的报告》所述本案是“日常巡查发现”相矛盾，已违反《国土资源违法行为查处工作规程》第5.2条的规定。3.《询问笔录》的内容真实性存疑，明显存在偏颇。本案是由上诉人与熊某2之间的宅基地买卖所引发，熊某2、英德市桥头镇五石村熊屋经济合作社和英德市是桥头镇五石村民委员会作为本案的利害关系人和建房审批方，被上诉人原英德市国土资源局应当依职权向上述相关人员调查取证，并对案件有关问题作出说明，且上述相关人员均有权利和义务向被上诉人原英德市国土资源局阐述纠纷形成过程以及权益侵害结果，而事实上被上诉人原英德市国土资源局只是针对性对上诉人进行了调查询问，没有对其他三方核实情况及制作笔录。4.《现场勘测笔录》缺少勘测图示，附简图一栏无记载内容，难以确认被上诉人有否到现场勘测及涉案土地是否与所写的四至范围一致。《行政处罚决定书》证据中列明有“现场照片”，却未附上现场政处罚决定。综上，请法院依法判准上诉请求。被上诉人英德市自然资源局答辩称：一、巫宏菜错误理解《借条》的约定条款及英德市人民法院与清远市中级人民法院分别作出的两份民事判决书所认定的事实。1.巫宏菜提交的《借条》仅约定熊某2向巫宏菜借款50000元、用其持有的英德集用（2007）42号《集体土地使用证》作抵押，并不存在巫宏菜与熊某2买卖英德集用（2007）42号《集体土地使用证》的事实。而且《借条》后面的约定“于超钟不付清，即是整块建房用地归巫宏菜使用”是基于《借条》前面的抵押条款而设定的，该约定属于流质条款，因违反法律规定不生效。英德市人民法院与清远市中级人民法院分别作出的两份民事判决书说明，巫宏菜与熊某2间不存在买卖宅基地的事实，只存在抵押事实，但抵押条款已被法院的生效判决确认为无效条款，故巫宏菜没有涉案地的使用权证。且因法院生效判决已判决巫宏菜需返还英德集用（2007）42号《集体土地使用证》给熊某2，故巫宏菜在涉案地建房属非法占用土地建住宅，原英德市国土资源局以此对其作出行政处罚事实清楚、依据充分。2.巫宏菜认为其与熊某2存在宅基地买卖事实明显存在举证不能。首先，其提交的《借条》完全没有约定买卖宅基地的条款；其次，其认为抵押条款已转为买卖条款是其错误理解《借条》的约定，且生效判决已认定其民事纠纷仅为担保合同纠纷而非买卖纠纷;再次，巫宏菜认为其与熊某2间存在宅基地买卖事实无法院生效判决认定，其认为可以履行无证据支持。巫宏菜认为其与熊某2间存在宅基地买卖关系，应承担证明存在宅基地买卖关系的举证责任，其证明不了存在宅基地买卖关系，却认为原英德市国土资源局未查实存在宅基地买卖关系，是对于举证责任理解错误。3.事实上，巫宏菜与熊某2是否存在买卖事实与本案没有关系，根据《物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力:未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”、第一百五十五条“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”之规定，即使巫宏菜与熊某2确实存在宅基地买卖事实，因涉案宅基地未进行转移登记，仍登记在熊某2名下，仍为熊某2所有，故巫宏菜非法占用土地建住宅事实清楚。二、原英德市国土资源局作出英国土资执土决定〔2018〕154号《行政处罚决定书》程序合法。1.从《立案呈批表》可以证实，巫宏菜经人举报投诉非法占用土地，涉案经办人员于2018年8月23日建议立案，在当天便按规定找相关负责人签名同意立案，完全符合《国土资源违法行为查处工作规程》第7.3条规定。2.原英德市国土资源局在2017年7月17日曾向巫宏菜送达《责令停止土地违法行为通知书》，巫宏菜当时已停止建房，故当时没有立案，不存在程序不当行为。在巫宏菜停止建房后，原英德市国土资源局没立案也是从维护巫宏菜的角度出发。3.《行政处罚决定书》自始至终只有一个案号，即英国土资执土决定〔2018〕154号。巫宏菜所列的〔2018〕142号、〔2018〕146号对应的是《立案呈批表》与《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，而且完整的案号是:英国土资执土（立）字〔2018〕142号、英国土资执土罚（告）字〔2018〕146号、英国土资执土听（告）字〔2018〕146号。《立案呈批表》与《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》是原英德市国土资源局在作出行政行为时所制作的内部过程性文件，对巫宏菜不产生实质权利义务的影响，所用的文号与最终的《行政处罚决定书》无关，《行政处罚决定书》不存在一个案件多个案号的情况。4.原英德市国土资源局的工作人员在日常巡查时，接到有人举报巫宏菜占用土地建住宅的报案，便到实地核实，因此，《违法线索登记表》中线索来源为“举报”与《国土资源违法行为的报告》所称在“日常巡查发现”并不矛盾。三、原英德市国土资源局只是依法执法，巫宏菜与熊某2之间的矛盾理应自行解决，原英德市国土资源局无权强行裁判。1.因巫宏菜无用地手续，属未经批准非法占用土地，违法了《土地管理法》第五十九条的规定，原英德市国土资源局对其处以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋符合《土地管理法》第七十七条的规定。2.涉案土地的纠纷实质是巫宏菜与熊某2之间的矛盾，巫宏菜理应与熊某2就涉案土地、房屋如何处理自行协商解决。综上所述，原英德市国土资源局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，依据充分，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法维持一审判决，驳回巫宏菜的上诉请求。被上诉人英德市人民政府答辩称：一、英德市人民政府行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，结论正确。二、清远市清新区人民法院行政诉讼审判程序合法，作出一审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。二审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系不服土地行政处罚及行政复议纠纷。二审的争议焦点是原英德市国土资源局作出的英国土资执土决字〔2018〕154号《行政处罚决定书》及英德市人民政府作出的英府复决〔2018〕32号《英德市人民政府行政复议决定书》是否合法,主要是程序是否合法，认定事实是否清楚，适用依据是否正确的问题。2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，上诉人巫宏菜在涉案土地上建设房屋，虽取得所在村委会及村民小组的同意，但并未经过有关人民政府审核和批准，违反了上述法律规定。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，上诉人巫宏菜与熊某2之间就英德集用（2007）42号《集体土地使用证》下宅基地使用权成立的抵押关系已被英德市人民法院（2017）粤1881民初2867号及本院（2018）粤18民终694号生效民事判决认定无效，同时上述判决并未认定双方之间的民事关系属于买卖关系。况且，宅基地单独转让亦违反法律的规定。由此可见，上诉人巫宏菜对涉案宅基地并不享有合法使用权，不具有在涉案土地建设房屋的申请资格。原英德市国土资源局根据上述事实认定上诉人巫宏菜非法占用土地建设住宅，从而作出英国土资执土决字〔2018〕154号《行政处罚决定书》，主要证据充分，适用法律正确，处罚结果得当。英德市人民政府收到上诉人巫宏菜的复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定程序的规定，在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，维持了上述《行政处罚决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审判决认定涉案《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》合法，判决驳回上诉人巫宏菜的诉讼请求正确，本院依法予以维持。对于上诉人巫宏菜主张的涉案《行政处罚决定书》程序违法的问题。《国土资源违法行为查处工作规程》第7.3项规定：“核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。”原英德市国土资源局在2018年8月23日填写《立案呈批表》，同时报部门负责人审批，并于当日同意立案，未超过法定立案期限。上诉人巫宏菜认为应从2017年7月17日原英德市国土资源局向其发出《责令停止土地违法行为通知书》之日起算，原英德市国土资源局属于超期立案，是对上述规定的错误理解，本院不予支持。原英德市国土资源局在发现上诉人巫宏菜的违法行为后，已及时向其发出《责令停止土地违法行为通知书》，并在依法立案后向其发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，保障了上诉人巫宏菜的陈述申辩及申请听证的权利，最终根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在法定期限内作出涉案《行政处罚决定书》，程序合法。上诉人巫宏菜认为原英德市国土资源局采取违反法定调查程序的方式收集证据，从而作出错误的处罚决定，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，上诉人巫宏菜的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人巫宏菜负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年一月十九日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙