云南省剑川县人民法院行 政 判 决 书（2019）云2931行初4号原告赵炳祥，男，汉族，1972年8月29日生，云南省鹤庆县人，农民，住鹤庆县。委托代理人赵富祥，男，白族，1979年1月9日生，云南省鹤庆县人，住昆明市西山区。系原告赵炳祥之弟。代理权限：特别授权代理。被告鹤庆县自然资源局。住所地：鹤庆县云鹤镇鹤阳西路**。统一社会信用代码：11532932015253633D。法定代表人刘利泉，局长。负责人赵大六，副局长。委托代理人郝丽娟，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告鹤庆县人民政府，，住所地：鹤庆县云鹤镇北门街**法定代表人段红丽，县长。委托代理人李鑫。代理权限:一般授权代理。委托代理人吴孔榕，云南谦恒律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。原告赵炳祥不服被告鹤庆县住房和城乡建设局（以下简称“鹤庆县住建局”）规划行政处罚及被告鹤庆县人民政府行政复议，于2019年7月24日向鹤庆县人民法院提起行政诉讼。2019年8月10日大理州中级人民法院指定本院审理本案，本院于2019年8月21日立案后，原告变更被告鹤庆县住建局为鹤庆县自然资源局，本院于2019年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告赵炳祥及其委托代理人赵富祥，被告鹤庆县自然资源局负责人赵大六及其委托代理人郝丽娟、被告鹤庆县人民政府委托代理人李鑫、吴孔榕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鹤庆县住建局于2018年8月9日作出鹤住建规行罚字［2018］第04号《鹤庆县住房和城乡建设局建设行政处罚决定书》（以下简称“《行政处罚决定书》”），鹤庆县住建局认为原告赵炳祥在位于云鹤镇黄龙路中段北侧未经规划许可擅自建设建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，鹤庆县住建局对原告赵炳祥作出：拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状的行政处罚。原告赵炳祥不服，向被告鹤庆县人民政府申请行政复议，被告鹤庆县人民政府于2018年10月10日作出［2018］6号《行政复议决定书》，复议决定维持鹤庆县住建局的行政处罚决定。原告赵炳祥诉称，鹤庆县住建局作出的《行政处罚决定书》以及被告鹤庆县人民政府作出的《行政复议决定书》是违法错误决定，两个决定不尊重客观事实，认定事实错误，适用法律法规错误。一是《处罚决定》认定事实错误。2003年因鹤庆县政府搞商业开发建设金菩提商业街，将原告的祖遗住房强制拆迁后，导致原告长期租房居住。2012年因县政府修建黄龙路剩余新生邑村五组路边土地，原告于2012年9月补交差价后用自留地0.4亩同五组村民置换到黄龙路边0.6亩建房用地，并得到给予住房困难宅基地的批复承诺。2013年因鹤庆县政府扩建黄龙路，原告拟建房宅基地被占用0.234亩。鹤庆县黄龙路建设指挥部同鹤庆县政府共同承诺尽快给原告宅基地批复，原告于2013年11月得到建房批复承诺一份。2016年11月，云鹤镇政府才通知原告按要求分别向镇政府和新生邑村委会提交了两份宅基地审批承诺书，并收取了原告建房押金一万元。2018年3月25日，云鹤镇政府、新生邑村委会才兑现六年前的承诺，向原告送达了《建房告知书》，批准同意原告2016年申报的农村宅基地指标，明确宅基地审批面积为100平方米，并通知原告可以开始建设住宅。同日，鹤庆县住建局也向原告送达了建设住房《告知书》，要求原告在建设住宅过程中必须严格遵守3项规定。原告在收到建房告知书后，开始着手建房。但在两个月后鹤庆县住建局以原告建筑未取得《建设工程规划许可证》为由作出限期拆除的行政处罚。此外，《鹤庆县城市总体规划2015-2030》显示，鹤庆县住建局和云鹤镇政府批准原告建房地块早在规划出台时就被规划为二类住房用地，为何在明知的情况下仍然在2018年3月通知原告建房，该行为严重损害了政府行政行为的严肃性和政府公信力。综上，原告在建设施工前已征得云鹤镇政府和县住建局同意，且县住建局也书面向原告送达了《告知书》明确可以建房，因此，原告建设行为是合法合规建设，鹤庆县住建局《处罚决定书》认定事实错误。二是《处罚决定》引用法律错误。县住建局《处罚决定》依据原告未取得《城乡规划许可证》的建设行为违法。实际情况是2018年3月25日，云鹤镇政府、新生邑村委会向原告送达的《建房告知书》，以及鹤庆县住建局向原告送达的《告知书》，除通知原告建房注意事项外，并未告知原告应办理《建设工程规划许可证》。随后原告开始建房，直到2018年6月，鹤庆县住建局下发《停工通知书》，通知原告违反《城乡规划法》。据此，县住建局处罚决定引用法律条文错误。同时，处罚决定认定原告建房所在地为《鹤庆县城市总体规划2015-2030》规划范围，县住建局依据并未向社会公开发布的文件认定原告未取得《建设工程规划许可证》行为违反了行政处罚遵循公正、公开的原则。三是《处罚决定》严重违反行政处罚比例原则。县住建局的处罚决定不仅认定事实错误、引用法律错误，还严重违反了行政机关在作出行政处罚决定时必须充分考虑比例原则，即违法严重程度与行政处罚轻重成比例。原告在县住建局和云鹤镇政府同意开始建且镇政府要求必须限期完工的情况下开工建设，直至鹤庆县住建局作出《处罚决定》时已投入前期置换土地和后期建房支出共计120余万元。假定原告建设行为违法，鹤庆县住建局强制拆除决定也严重违反行政处罚公平原则和比例原则。根据法律和国家住建部文件规定，原告在已经批准同意建房的土地建设住房，并没有实质违反法律法规禁止性规定，假如原告未办理许可证违法，也仅仅属于违反程序法，县住建局完全可以通过作出责令原告补办《城乡规划许可许》即可。原告违建行为完全可以通过补办县住建局事后要求的《建设工程规划许可证》或云鹤镇政府要求的《乡村规划许可证》，从而达到手续合法。鹤庆县住建局却根本无视群众利益，以该地块已经纳入并未公开发布的《鹤庆县城市总体规划》，属于二类住房地块，无法采取改正措施消除影响为由，作出强制拆除决定并强制执行。其行为严重违反了法律和国家文件规定，造成原告巨大合法财产损失。四是鹤庆县住建局选择性执法违反公平原则。据悉，目前在鹤庆县地块中，已有多户居民在未取得县住建局对原告所要求的相关许可证情况下均在建或已经建成房屋。假定不办理许可证建房属于违法建设，则鹤庆县住建局对原告作出的强制拆除的处罚明显属于选择性执法，是典型的钓鱼引诱执法行为，严重违反行政公平原则。综上，请求法院：1、判决鹤庆县住建局作出的《行政处罚决定书》违法；2、判决鹤庆县人民政府作出的［2018］6号《行政复议决定书》违法。原告为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：1、行政处罚决定书，拟证明鹤庆县住建局对原告作出拆除违建建筑的处罚决定。2、行政复议决定书，拟证明鹤庆县人民政府对原告提出的复议申请作出了复议决定，维持鹤庆县住建局的处罚决定。3、农村土地承包经营权互换流转协议，拟证明原告通过土地置换并通过新生邑村民小组同意取得涉案土地的使用权。4、新生邑村委会承诺一份，拟证明新生邑村委会同意给予原告宅基地指标一个。5、宅基地审批承诺书两份，拟证明2016年11月17日由原告分别向镇政府及新生邑村委会作出审批宅基地承诺。6、押金收据，拟证明原告为建盖房屋于2016年11月16日向新生邑村委会缴纳押金10,000.00元。7、云鹤镇人民政府、新生邑村委会《建房告知书》，拟证明2018年3月25日云鹤镇政府告知原告申报的农村宅基地指标已经批准同意可以开始建房，并对建房作了要求。8、鹤庆县住建局《告知书》，拟证明2018年3月25日住建局向原告送达告知书，同意原告于批复同意的土地上建盖房屋，并对建房的相关要求进行了明确。9、鹤庆县住建局对原告要求公开规划的答复，拟证明2018年年底原告通过电子邮件向住建局申请要求查阅鹤庆县城乡总体规划2015-2030，住建局答复该总体规划由于内容涉密不能公开。10、新生邑村委会出具的情况说明，拟证明云新路以东至黄龙路以北至兴鹤路以西机耕路以南属新生邑四、五两组的耕地，土地性质为农村承包地，未被征收，同时证明原告建房土地是农村用地且并未征收；11、黄龙路二期征地补征地协议书，拟证明该协议由指挥部签订，能代表鹤庆县政府，表明县政府同意原告及唐炳桂等建房户在2017年12月底前未取得批复则可自行建房；12、乡村建设规划许可证申请表，拟证明原告已按要求向相关部门填报，但原告将该申请表提交镇政府时，镇政府未作答复。被告鹤庆县自然资源局辩称，一、鹤庆县住建局在职责未变更前对原告作出《行政处罚决定书》符合法律规定。(一）鹤庆县住建局作出处罚决定主体适格。鹤庆县住建局在职权未发生变更前，系被告鹤庆县人民政府根据《中共鹤庆县委、鹤庆县人民政府关于印发〈鹤庆县人民政府职能转变和机构改革方案〉和〈鹤庆县人民政府机构设置方案〉》设立。其主要职责包含了负责全县城乡规划、城乡规划测绘的监督管理工作等。依据我国《城乡规划法》第十一条第二款规定，鹤庆县住建局在职权变更前对于鹤庆县其管辖区域内的规划行为有监督管理的职责。鹤庆县住建局在当时享有对原告未取得规划许可手续擅自建设的违法行为进行处罚及采取强制执行措施的权利，因此，对原告作出行政处罚时主体身份适格。(二）鹤庆县住建局对原告作出《行政处罚决定书》认定事实清楚。2018年5月14日至15日，鹤庆县住建局工作人员在对鹤庆县城规划巡查过程中发现，原告在位于鹤庆县黄龙路中段北侧存在建设行为，经核实，原告建设行为未办理规划许可手续。就该事实，尽管原告认为云鹤镇人民政府及鹤庆县住建局于2018年3月25日向其送达《建房告知书》，便意味着在涉案地块上建房的行为合法，建筑物亦不属于违法建筑，这显然是原告个人的错误认知。虽然原告持有《建房告知书》，但该告知书并非合法的规划建设许可证，从其内容上也不能够看出鹤庆县住建局就原告在涉案地块上进行建设已经许可，因此，原告自己的错误理解不能成为对抗其在未获得规划许可审批手续的情况下便擅自建房的合法、合理抗辩理由。鹤庆县住建局就原告从未向鹤庆县住建局申请过对涉案地块进行建设的规划许可便在涉案地块上实施建设行为，对其进行行政处罚系事实认定清楚。(三）鹤庆县住建局对原告的处罚程序合法。经审查核实原告存在违法建设的行为后，鹤庆县住建局对原告未经规划许可建设建筑物的行为进行集体讨论，于2018年6月25日决定对原告未办理规划许可证便擅自建设的违法行为予以立案。2018年6月27日，鹤庆县住建局对向原告送达了《建设工程停工通知书》，责令原告在收到上述通知书之日起停止建设。2018年7月8日，鹤庆县住建局向原告送达了《行政处罚决定告知书》，告知原告，被告将对其作出的行政处罚以及进行陈述申辩或提出听证申请的权利。原告未按《建设工程停工通知书》要求停止建设，也未提出申辩和申请听证。鹤庆县住建局于2018年8月9日向原告送达《行政处罚决定书》，对原告作出拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状的行政处罚，同时告知原告不服处罚决定的救济途径以及在复议及诉讼期间不停止执行处罚决定的相关内容。由此，鹤庆县住建局对原告作出行政处罚决定程序合法。（四）鹤庆县住建局对原告作出《行政处罚决定书》适用法律正确且处罚得当。依据我国《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告未办理建设工程规划许可证便实施建设行为，鹤庆县住建局依据我国《城乡规划法》第六十四条之规定，对原告作出“拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状”的行政处罚。此外，鹤庆县住建局并不是依据原告所述的《城乡规划法》第六十五条规定，该规定在本案中也不适用，因为原告实施建设行为的地块属于《鹤庆县城市总体规划2015-2030》的二类住房用地，二类住房用地指的是城市居民住宅用地，属于国有土地，根据该土地性质，也不可能适用《城乡规划法》第六十五条的规定，鹤庆县住建局对原告作出处罚决定法律适用并无错误，且处罚适当。同时，我国《行政处罚法》第四条规定是指对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，所要表达的是适用该项法律依据是公布过的，也非原告在诉状中理解的意思。二、原告违法建设事实清楚，证据确凿，被告鹤庆县人民政府才依法作出予以维持的复议决定。2018年8月31日，鹤庆县住建局收到被告鹤庆县人民政府送达的《行政复议被申请人答复通知书》。之后，鹤庆县住建局按照被告鹤庆县人民政府答复通知的内容，在规定时间内向被告鹤庆县人民政府递交了《行政复议答辩书》，鉴于原告存在违法建设的事实清楚，证据确实充分，2018年10月10日，被告鹤庆县人民政府才作出维持的行政复议决定。综上所述，鉴于鹤庆县住建局在职权变更前对原告违法建设行为的行政处罚认定事实清楚，处罚程序合法，恳请法庭依法驳回原告对被告自然资源局的起诉。被告鹤庆自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组：1、鹤庆县人民政府办公室关于印发《鹤庆县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（鹤政办发［2016］10号），拟证明鹤庆县住建局由被告鹤庆县人民政府依法设立，在职权未发生变更前的职责包含了负责全县城乡规划、城乡规划测绘的监督管理工作，有权对原告作出行政处罚，主体身份合法。2、鹤庆县［2015-2030］城市总体规划，拟证明原告所用地块属于《鹤庆县城市总体规划（2015-2030）》确定的城镇用地规划区范围，并非农村建设用地。3、工作证明、身份证6份，拟证明李锦贵、杨银波、张六四、杨鸿生系鹤庆县云鹤镇人民政府工作人员；刘重标、彭荣芳系鹤庆县云鹤镇新生邑村委会工作人员；上述六位人员参与处理鹤庆县住建局规划巡查中，鹤庆县住建局向原告送达相关法律文书以及执法等行为的见证。第一组证据证明鹤庆县住建局在职权未发生变更前对原告进行行政处罚身份合法。第二组：1、规划巡查现场照片，拟证明2018年5月14日、5月15日鹤庆县住建局的工作人员在县城规划巡查中发现原告存在未经规划许可擅自建设的行为。2、询问（调查）笔录，拟证明2018年5月15日鹤庆县住建局工作人员对原告违建行为依法进行调查询问，原告明确表示其未办理过城乡规划许可手续。3《检查（勘验）笔录》，拟证明2018年5月15日鹤庆县住建局工作人员对原告违法建设的建筑物进行勘验，原告所建建筑物为砖混结构，已完成基础一层部分。4违章建筑数据采集成果表，拟证明2018年5月15日鹤庆县住建局工作人员对原告违法建设的建筑物进行数据采集记录。5、照片两张，拟证明2018年5月15日原告违法建设的建筑物的状态。6、违建案件集体讨论记录，拟证明2018年6月22日鹤庆县住建局对原告未经行政规划许可擅自建设建筑物的行为进行集体讨论，会议认为原告的违法建设行为影响城乡规划的实施，决定对原告擅自建设建筑物的违法行为依法进行查处。7、违法案件立案表，拟证明2018年6月25日鹤庆县住建局对原告违法建设的行为予以立案。8、停工通知书，拟证明2018年6月27日鹤庆县住建局对原告的违建行为向原告下发停工通知，要求原告停止建设，听候处理。9、送达回证，拟证明原告于2018年6月27日签收《停工通知书》。10、送达现场照片，拟证明2018年6月27日鹤庆县住建局向原告送达《停工通知书》。11、行政处罚决定告知书，拟证明鹤庆县住建局于2018年7月7日就原告的违建行为向原告下发《行政处罚决定告知书》；针对原告的违建行为告知原告拟对其作出拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状的处罚决定；告知原告陈述、申辩及提起听证的权利。12、送达回证，拟证明原告于2018年7月8日签收《行政处罚决定告知书》。13、送达现场照片，拟证明2018年7月8日鹤庆县住建局向原告送达《行政处罚决定告知书》。14、15、县城规划巡查现场照片，拟证明2018年7月25日、8月2日，鹤庆县住建局到原告违建地点巡查时发现原告仍在继续建设。16、违建案件集体讨论记录，拟证明2018年8月3日鹤庆县住建局就原告未经规划许可擅自建设行为进行集体讨论；原告未在规定时间内进行陈述答辩和提出听证，经会议研究决定，对原告的违建行为作出拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状的行政处罚。17、行政处罚决定审批表，拟证明2018年8月6日鹤庆县住建局对原告违建行为作出行政处罚决定依法进行审批。18、县城规划巡查现场照片，拟证明2018年8月7日鹤庆县住建局到原告违建地点巡查时发现原告仍在继续建设。19、会议记录，拟证明2018年8月9日鹤庆县住建局召集原告进行约谈，明确向原告说明，原告所用地块属于《鹤庆县城市总体规划2015-2030》确定的城镇用地规划区范围，并非农村集体建设用地，依据我国法律规定，原告在上述地块建房必须办理行政许可手续，获得规划许可证。20、约谈的现场照片，拟证明2018年8月9日鹤庆县住建局召集原告进行约谈。21、行政处罚决定书，拟证明2018年8月9日鹤庆县住建局对原告作出：“拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状”的行政处罚，并告知原告相应的救济途径，以及在行政复议及行政诉讼期间不停止决定的执行。22、送达回证，拟证明2018年8月9日鹤庆县住建局向原告送达《行政处罚决定书》，原告拒绝签字，以留置方式送达。23、送达现场照片，拟证明2018年8月9日鹤庆县住建局到现场向原告送达《行政处罚决定书》。第二组证据证明鹤庆县住建局对原告进行行政处罚决定是在原告存在违法建设的事实基础上作出，且程序合法。第三组：1、行政处罚决定催告书；2、送达回证；3、送达现场照片；4、《鹤庆县住房和城乡建设局关于请求对李建祥等3户违建建筑强制拆除的请示》；5、《鹤庆县人民政府办公室关于同意对李建祥等3户违建建筑强制拆除的批复》；6、《鹤庆县住房和城乡建设局关于请求批准云鹤镇黄龙路中段北侧违建建筑强制拆除工作方案的请示》；7、鹤庆县人民政府办公室关于同意《云鹤镇黄龙路中段北侧违建建筑强制拆除工作方案》的批复；8、行政强制拆除决定书；9、送达回证；10、送达现场照片；11、公告；12、违法建筑强制拆除通知书；13、赵炳祥户违建建筑物内财产清单；14、行政强制拆除现场笔录。第三组证据证明鹤庆县住建局对原告违法建筑予以拆除的强制执行措施符合我国《行政强制法》等相关法律规定。第四组：1、行政复议被申请人答复通知书，拟证明被告鹤庆县人民政府要求鹤庆县住建局就原告不服《行政处罚决定书》申请行政复议事宜作出答复。2、行政复议申请书，拟证明原告不服《行政处罚决定书》，向鹤庆县人民政府申请行政复议。3、行政复议答辩书，拟证明鹤庆县住建局就原告的行政复议申请依法向鹤庆县人民政府作出答辩。4、行政复议决定书，拟证明鹤庆县人民政府就鹤庆县住建局向原告作出的行政处罚决定书依法作出予以维持的行政复议决定。第四组证据证明鹤庆县住建局在原告对行政处罚决定不服，向被告鹤庆县人民政府申请行政复议后，已经按照被告鹤庆县人民政府的要求作出答辩。被告鹤庆县人民政府辩称，一、被告行政复议程序合法，依法应当予以维持。原告赵炳祥不服鹤庆县住建局于2018年8月9日作出的《行政处罚决定书》，于2018年8月29日向被告鹤庆县人民政府申请行政复议。被告受理原告的复议申请后，于2018年8月31日向行政复议被申请人鹤庆县住建局送达行政复议申请书副本及行政复议申请人在申请行政复议时提供的证据材料。鹤庆县住建局于2018年9月10日向被告提交了书面《行政复议答辩书》和当初作出具体行为的证据。在此情况下，被告依法于2018年10月10日作出了《行政复议决定书》。综上，被告在行政复议过程中，相关工作均在法律规定的期限内完成，行政复议工作人员的组成也符合法律规定，依法应当维持被告的行政复议结果。二、被告行政复议结果认定事实清楚、适用法律正确，依法应当予以维持。经被告查实，原告建设房屋的地址位于鹤庆县城市总体规划［2015-2030］的划区范围内，属于城镇规划的范畴，且原告建设的房屋至今未办理规划许可。原告的违法建设行为，已经影响到城市规划总体功能布局实施，无法采取改正措施消除影响，必须拆除，因此，在本案原告的违法行为事实清楚、证据确实充分和鹤庆县住建局作出的《行政处罚决定书》符合法律规定的情况下，被告维持鹤庆县住建局作出的《行政处罚决定书》的行政复议决定符合法律规定，依法应当受到法院的支持和认可。三、《建房告知书》已要求原告在遵守相关法律法规的前提下依法开展建房工作，并未免除原告办理规划许可的法定义务。为了维护原告合法权益，政府有关部门向原告出具了《建房告知书》，但该告知书明确记载和要求原告必须在严格遵守相关法律、法规、乡规的前提下建盖房屋。而本案中，原告无视政府相关部门的提醒和要求，在未办理任何规划许可的情况下在城镇规划范围内建盖房屋，原告的行为已严重违反法律规定和《建房告知书》的要求，依法应当承担由此带来的不利法律后果。四、本案已过诉讼时效，依法应当驳回原告诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，被告于2018年10月11日作出了《行政复议决定书》。因此，原告若不服被告的行政复议决定，应当于2018年10月26日前向鹤庆县人民法院提起诉讼，现由于原告起诉已超过了法律规定的十五日时限，即超过了起诉的诉讼时效。综上所述，恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告鹤庆县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、原告申请复议时提供的证据；3、行政复议申请书收件回执；4、行政复议申请受理通知书；5、送达回证；6、行政复议被申请人答复通知书；7、送达回证；8、行政复议答辩书；9、鹤庆县住建局复议时提供证据；10、鹤庆县住建局身份证明；11、行政复议决定书；12、送达回证。证明鹤庆县人民政府出具《行政复议决定书》程序合法、认定事实正确、证据确实充分，依法应当予以维持的事实。经庭前交换证据、庭审质证，原告对被告鹤庆县自然资源提交的证据质证意见为：对第一组证据中第1组证据三性无意见；对第2组证据三性无意见，证明目的不认可；对第3、4组证据的真实性认可，合法性、关联性、证明内容不认可。对第二、三四组证据三性不认可，证明内容不认可。对被告鹤庆县人民政府提交的证据质证意见为：对证据三性不认可，证明内容不认可。被告鹤庆县自然资源局对原告赵炳祥提交的证据质证意见为：对第1、2组证据三性不持异议；对第3组证据的真实性不持异议，对合法性、关联性不予认可；对第4、5、6组证据的真实性、合法性不持异议，对关联性不予认可；对第7组证据的三性均不予认可；对第8组证据的真实性、合法性不持异议，对关联性有异议，该证据恰恰证实云鹤镇政府已明确告知原告在建房前要办理相关的许可手续；对第9组证据三性没有异议；对第10组证据三性不予认可，认为村委会没有权利确定土地性质；对第11组证据不予认可，与原告无关；对第12组证据不予认可，认为与原告因违建行为接受处罚没有任何关系。对被告鹤庆县人民政府提供证据的质证意见为:对证据的真实性、合法性及关联性均无异议。被告鹤庆县人民政府对原告赵炳祥提交证据的质证意见为：对原告庭前交换证据第1--8组的质证意见与鹤庆县自然资源局意见一致，对当庭提交的第9组证据三性无异议；对第10组证据三性不予认可；对第11组关联性、合法性不予认可；对第12组证据的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，认为申请表的生效需相关部门审核通过后才能生效，且该证据同时证实原告知晓建盖房屋必须取得规划许可。对被告鹤庆县自然资源局提交的证据三性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的第1组证据是本案被诉行政行为，不予认证；第2组证据是本案被诉行政复议行为，不予认证；第3组证据的真实性予以确认，合法性和关联性不予确认；对第4、5、6组证据的真实性、合法性予以确认，对关联性不予确认；对第7组证据的三性予以确认，对其证明方向不予确认；对第8组证据三性予以确认，对证明方向不予确认，该份证据仅是鹤庆县住建局告知原告建房需要注意的相关事项，不是行政许可手续，不能证实鹤庆县住建局同意原告建房；对第9、10组证据的三性予以确认；对第11组证据真实性予以确认，对合法性、关联性不予确认；对第12组证据真实性、关联性予以确认，合法性不予确认。被告鹤庆县自然资源局提交的第一组证据符合证据的三性，依法予以确认；第二组证据中《行政处罚决定书》是本案被诉行政行为，不予认证，其它证据符合证据的三性，依法予以确认；第三组证据，因原告起诉的是行政处罚，并没有起诉行政强制执行，证据与本案无关，依法不予认证；第四组证据中《复议决定书》是本案被诉行政复议行为，不予认证，其它证据符合证据的三性，依法予以确认。被告鹤庆县人民政府提交的证据中《复议决定书》是本案被诉行政复议行为，不予认证，其它证据符合证据的三性，依法予以确认。经审理查明，原告系云南省鹤庆县云鹤镇新生邑村村民，2018年4月25日原告在云鹤镇黄龙路中段北侧自家土地上开始建设房屋，该土地属于鹤庆县城市总体规划［2015-2030］范围内，原告建房时没有宅基地使用证，也未取得建设工程规划许可证，其持有2018年3月25日鹤庆县云鹤镇人民政府和新生邑村民委员会发放的《建房告知书》以及2018年3月28日鹤庆县住建局发放的《告知书》，《建房告知书》的主要内容为“你户申报的2016年农村宅基地指标经云鹤镇人民政府批准同意，现告知你户可以开始建房，在建房过程中你户必须严格遵守相关法律法规、乡规民约及以下条约：1、在建房前要按相关规定办理《乡村建设规划许可证》。2、经审批你户批准建房面积为100㎡，在建房过程中必须在批准的四至范围内建房，严禁少批多占。……”《告知书》的主要内容为“你户在建设过程中，必须严格遵守以下规定：一、新建建筑退让要求。临黄路一侧底层建筑建设必须自行退让道路红线1.0米以上，建筑任何部位均不得超出本户建房用地范围。二、建筑±0.00标高控制。三、建筑风格要求……”。2018年5月14日，鹤庆县住建局工作人员在鹤庆县城规划巡查中发现了原告在黄龙路中段北侧存在建设行为，同年6月22日经鹤庆县住建局集体讨论决定对原告擅自建设建筑物的行为进行查处，6月25日鹤庆县住建局立案，6月27日向原告发放了《停工通知书》。2018年7月8日鹤庆县住建局向原告送达了《行政处罚决定告知书》，告知了原告享有陈述申辩和提出听证的权利。原告也于2018年7月26日向鹤庆县住建局提交了情况说明书，2018年8月9日鹤庆县住建局作出了鹤住建规行罚［2018］第04号《行政处罚决定书》，对原告作出了“拆除擅自建设的建筑物，恢复地块原状”的行政处罚，当日鹤庆县住建局把《行政处罚决定书》留置送达给原告。原告不服处罚决定，于2018年8月29日向被告鹤庆县人民政府申请行政复议，8月31日被告鹤庆县人民政府受理复议申请，10月10日被告鹤庆县人民政府作出［2018］6号《行政复议决定书》，维持了鹤庆县住建局的行政处罚，10月11日将决定书送达给原告。另查明，2016年6月21日,鹤庆县人民政府办公室印发的《鹤庆县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》，鹤庆县住建局职责包含了负责全县城乡规划、城乡规划测绘的监督管理工作以及依法查处全县规划区内的违法建设行为。2019年3月30日，中共鹤庆县委办公室、鹤庆县人民政府办公室印发《鹤庆县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，鹤庆县自然资源局的职责包括了组织编制城乡规划并监督实施，承担城乡规划管理责任。鹤庆县住建局的城乡规划管理职能变更给鹤庆县自然资源局行使。本院认为，本案的争议焦点是鹤住建规行罚［2018］第04号《行政处罚决定书》和［2018］6号《行政复议决定书》是否合法。鹤庆县住建局在职权未变更前作为行政区域范围内的规划行政机关，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”的规定，鹤庆县住建局有权对原告未取得规划许可证进行建设的违法行为进行处罚，行政主体适格。鹤庆县住建局认定原告未取得建设工程规划许可手续，于2018年5月、6月在云鹤镇黄龙路中段北侧土地上建设房屋，有规划巡查现场照片、勘验笔录、询问笔录、鹤庆县［2015-2030］城市总体规划等证据予以证明，认定事实清楚，证据确凿。鹤庆县住建局在作出行政处罚前，向原告告知了依法享有陈述申辩和提出听证的权利，处罚作出后依法送达了原告，行政处罚的程序合法。鹤庆县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定对原告进行行政处罚，适用法律正确。原告诉称在建房前已征得鹤庆县住建局同意，《告知书》明确可以建房，原告建设行为是合法合规的观点，本院不予认可，《告知书》并非鹤庆县住建局颁发的具有法律效力规划建设许可，原告建房仍需按照法律规定办理规划许可手续。被告鹤庆县人民政府按规定受理原告的复议申请后，经审查在规定期限内作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。综上所述，鹤庆县住建局作出的行政处罚决定以及被告鹤庆县人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告诉称的意见，与法律事实不符，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告赵炳祥要求确认鹤庆县住建局作出的《行政处罚决定书》违法的诉讼请求。二、驳回原告赵炳祥要求确认鹤庆县人民政府作出的《行政复议决定书》违法的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告赵炳祥负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。审 判 长  赵新科审 判 员  张卫银人民陪审员  沙志荣二〇二〇年一月十三日书 记 员  高 虎附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将审定的修建怀详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。