江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初943号 原告张某某，男，1970年8月2日出生，××族，住如皋市 被告如皋市公安局丁堰中心派出所，住如皋市环西大道**。 负责人申进，职务所长。 委托代理人石初山，如皋市公安局工作人员。 第三人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市皋南村。 法定代表人季某某，居委会主任。 第三人季某某，男，1964年4月23日生，××族，住如皋市。 第三人戴某某，男，1987年3月7日生，××族，住如皋市。 原告张某某诉被告如皋市公安局丁堰镇中心派出所（以下简称丁堰派出所）治安管理其他行政行为一案，本院于2019年8月13日立案受理，原告张某某原以如皋市公安局为被告，本院于2019年12月26日开庭审理后依法予以释明，原告张某某遂变更被告为丁堰派出所，本院遂又于2020年1月2日公开开庭审理，原告张某某，被告丁堰派出所负责人申进及委托代理人石初山，本院依法追加的第三人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）的法定代表人季某某（其个人亦为第三人）、第三人戴某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年7月31日，被告丁堰派出所作出皋公（丁）行终止决字[2019]1号终止案件调查决定书（以下简称1号决定书），认为因张某某控告破坏坟墓、毁坏、丢弃骨灰一案具有没有违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，决定终止调查。 原告张某某诉称，为了维护本人的合法权益及辞世亲人的人格权，原告于2019年7月1日提出控告，请求被告依法对第三人季某某、戴某某等人公然对原告父亲墓亭及骨灰胡乱毁埋的行为立案查处。被告收悉原告控告申请后，却作出1号决定书，终止调查。该决定书剥夺了原告依法享有的参与、申请、申辩等人权，所作决定的事实认定等违反了《江苏省行政程序规定》的规定，被告在接处警过程中告知原告依法维权也是不当的。因此，请求法院撤销被告作出的1号决定书，责令被告在一定期限内对原告控告事项重新进行调查处理。 原告向本院提交了以下证据：1.《控告书》；2.《受案回执》；3.1号决定书，1-3证明原告已经向被告提起了履职请求，是适格的原告主体；4.如皋市公安局所作的《来信咨询答复》；5.如皋市国土资源局的《告知书》；6.（2019年）皋城管依复第4号《政府信息公开申请答复书》，4-6证明居委会的行为非行政机关的授权行为。 被告丁堰派出所辩称，被告认定该案没有违法事实，故而终止调查，所作出的1号决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法。2019年6月27日，被告接到110指令称，皋南村21组张祖基家有村干部在挖其家墓地上的树，双方发生争吵。处警民警到场后发现，乃是村委会工作人员根据如皋市移风易俗工作要求，清理乱埋乱葬，拆除原告户的冥亭，现场告知原告理智处理，依法维护自己权益。2019年7月1日，原告具写控告书，要求如皋市公安局对季某某、戴某某等人的行为进行立案查处。被告于7月3日收悉上述控告材料后，依法受理登记立案，并进行调查询问，确系是皋南居委会依据法定职责，管理该村集体土地，拆除原告户违法建立的冥亭并重新予以埋葬的行为，该行为并非治安管理处罚法上的违法行为，并在规定期限内做出案涉决定书，向各方予以了送达。因此，被告调查后做出的终止调查决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告张某某的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.接处警工作登记表，证明针对原告报警已处警并做好反馈工作；2.快速处警现场处结备案单，证明针对该警情已进行处结双方在处结单上签字；3.受案登记表，证明原告对于该起事项进行控告；4.终止案件调查决定书、送达回证，证明案涉决定书作出并送达当事人；5.案件终止调查呈报表，证明终止案件调查决定依法经过内部审批程序；6.集体通案记录表，证明终止调查决定依法经过集体通案程序；7.控告书，证明原告向被告提出控告；8.对季某某的询问笔录；9.对戴某某的询问笔录；10.对汤荣、李可仁、丁正元、王萍的询问笔录；11.工作笔录，8-11证明被告依法进行调查了解情况；12.如皋市政府文件、皋南社区居委会通知、照片，证明皋南居委会根据上级政策及村规民约，对不合法建造的原告户冥亭进行拆除；13.勘察笔录，证明已对张某某所报案情进行现场勘察。 第三人皋南居委会述称，拆除冥亭是根据《殡葬管理条例》等相关文件来进行的，原告父亲的墓地属于我们清理的范围，对于清理冥亭的事项，已经多次告知原告户。 第三人皋南居委会向本院提交了以下证据：1.《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》；2.15号文、如皋市人民政府皋政发[2019]28号通告（以下简称28号通告）、丁委发[2019]18号《关于清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作的实施意见》（以下简称18号文）；3.照片一组、通知一份、邮寄回执一份；4.会议记录一份和照片一张。 第三人季某某、戴某某述称，2018年如皋市委和市政府召开会议以后，皋南居委会召开党员代表会做了专题会议，对有冥亭的农户上门做工作，其中就有原告户。村里多次和原告联系，但是原告置之不理，村里向其宣传送达清理乱埋乱葬等文件，且以邮寄方式送达给原告，明确通知于2019年6月25日前自行拆除，逾期将组织人员帮助拆除。告知时间到期后原告并没有拆除，其本人和戴某某又去原告户经营的超市，告知原告予以落实，但是原告仍无动于衷。其本人遂向镇领导作了汇报，领导安排工作人员6月27日对原告户的冥亭进行拆除并且深埋。6月27日，在镇领导、民政部门的人员、城管人员等在场情况下进行清理，当时民警在场也做了原告工作，但是原告并没有听取，后原告被劝离现场，有关人员遂将就将原告户冥亭拆除并且妥善安置。 经审理查明，原告张某某系皋南村**的居民，其在父亲张祖基去世后，将骨灰安葬于如皋市丁堰镇皋南社区二十一组的集中埋藏区域，具体位于沿海高速公路匝道东侧，并建有高约三米底座宽约两米的冥亭，周围为硬质墓基。2019年1月20日，如皋市丁堰镇人民政府向各村转发了如皋市人民政府办公室发布的《如皋市推进殡葬改革排查整治违规建设殡葬设施工作方案》，该方案要求在全市范围内开展排查整治，违规建设殡葬设施专项行动，要求排查整治按照方案实施，有序高效推进，党员干部带头发动、发动群众参与和组织综合执法队伍，对违法违规占用林地、耕地建设的殡葬设施，散卖散葬等超标准大墓、硬质墓等进行清理拆除。要求实行完善党委政府统一领导、部门协作配合、责任到镇到村的责任机制，市政府并将殡葬专项整治工作作为重点工作纳入镇考核，将工作实绩作为星级村评比、村文明示范村考核的重要内容。2019年3月12日，如皋市发布《关于清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作的实施意见》（皋办[2019]15号文，以下简称15号文），提出全面贯彻落实党的十九大关于“开展移风易俗、弘扬时代新风行动，抵制腐朽落后文化侵蚀”的要求，清理乱埋乱葬、推进文明殡葬，限期各镇完成迁移整治工作，鼓励将已葬骨灰迁入镇村公益性公墓，不愿迁入选择就地深埋的，必须完成深埋、除硬质化、拆除冥亭等工作。2019年3月15日，如皋市丁堰镇人民政府根据上述15号文，制定了18号文，要求各村在12月底前完成乱埋乱葬整治工作，并成立工作领导组，下设殡葬整治等工作小组，各村书记、民政办、城管队等为成员。皋南居委会多次至原告户上门动员，动员未果。2016年6月27日，在如皋市××人民政府××领导在××组织指导、镇××队员在场维持秩序、居委会工作人员等参与的情况下，原告张某某户的墓亭被手工拆除，原骨灰盒放入事先准备的另一大骨灰盒内，与拆卸的冥亭、石板一并原地深埋，周围树木重新栽种。拆除过程中，原告张某某到场阻止并报警，被告丁堰派出所民警当场处警并予以处结，告知张某某理智处理，依法维权。随后，原告张某某向如皋市公安局寄交控告书，要求对皋南居委会季某某、戴某某等人于6月27日故意毁坏其父亲的坟墓、侮辱骨灰的行为进行查处。2019年7月3日，上述材料转至被告丁堰派出所办理。被告丁堰派出所收悉后，依法受案登记并对季某某等人进行调查询问了解案涉情况。2019年7月31日，丁堰派出所经过集体讨论，并呈报派出所负责人批准，作出了案涉1号决定书。 以上事实有原、被告、第三人提交的证据及当庭陈述等予以证实。 本院认为，案涉争议在于被告所作的1号决定书是否合法正确，主要还是在于对案涉清理行为性质的认定。首先，案涉行为并非居委会或者其他个人实施的平等主体间的民事侵权行为，而是行政行为。平等主体之间的民事行为，作为民事活动参与的当事人，有自己独立的意思表示，身份和地位上具有平等性，双方之间不存在任何一方对另一方享有凌驾于民事法律规范规定的权利之外的权利。本案中，案涉清理行为显然是如皋市丁堰镇人民政府组织实施、各方参与的落实推进文明殡葬工作要求的清理整治行为。从15号文、28号通告、18号文以及当天拆除现场的情形来看，在责任主体、行为主体、参与主体、受益主体等各个方面，无一不透露着案涉行为的行政管理属性，凸显了行为的强制性、单方性。由此可以看出，案涉清理整治是为行政行为，而非民事行为。其次，行政行为中的违法行为，一般不属于治安管理的范畴。行政行为侵犯公民合法权益的，其违法性评价及产生的相应损失赔偿问题，应该由相关行政机关或行为人承担相应的行政法上的行政责任或刑法上的刑事责任。治安管理处罚针对的是公民、法人或者其他组织违反社会管理秩序的行为，作为管理社会管理秩序的行政机关在管理社会秩序时实施的行为，本身不是社会秩序管理的对象。再次，本案中并无证据证明有关人员存在突破清理工作要求实施了故意毁损、污损坟墓或毁坏、丢弃骨灰的行为。《治安管理处罚法》第六十五条第（一）项规定，故意破坏、污损他人坟墓或者毁坏、丢弃他人尸骨、骨灰的违法行为，处五日以上十日以下拘留，情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下的罚款。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条规定，经过调查，发现行政案件没有违法事实的经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查。本案当中，被告丁堰派出所经过调查发现，现场并无任何人员实施了原告张某某所述称的故意毁坏其父亲的坟墓、侮辱骨灰的行为，被告作出终止调查的决定，内容上符合上述条款的规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日；办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。本案中，被告丁堰派出所受理案件的时间为2019年7月3日，最终于7月31日作出1号决定书并予以送达，程序上亦符合上述条款的规定。因此，本案被告丁堰派出所受理案件后所作的1号决定书，实体内容和处理程序均符合《公安机关处理行政案件程序规定》有关条款的规定，原告张某某的诉讼请求，本院不予支持。需要说明的是，本案乃是如皋市丁堰镇人民政府在推行清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作中产生的矛盾纠纷，如若原告张某某认为案涉清理行为侵害其合法权益的，可依法诉讼主张。 综上所述，被告丁堰派出所作的1号决定书，并无不当之处，原告张某某的诉讼请求本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  万流兵 审判员  陈金平 审判员  莫晴晴 二〇二〇年一月十三日 书记员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。