中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民终987号 上诉人（一审原告）：青岛海地鑫工贸有限公司。住所地：山东省青岛即墨市经济开发区鹤山路**。 法定代表人：韩小春，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李文奇，国浩律师（北京）事务所律师。 委托诉讼代理人：田宁，北京市京师（济南）律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：山东省即墨经济开发区管理委员会。。住所地：山东省即墨创智新区宁东路** 负责人：刘伟，该管委会主任。 委托诉讼代理人：袁华之，北京大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李颖超，北京大成律师事务所律师。 上诉人青岛海地鑫工贸有限公司（以下简称海地鑫公司）因与上诉人山东省即墨经济开发区管理委员会（原为即墨省级经济开发区蓝色新区管理委员会，以下简称开发区管委会或蓝色新区管委会）合同纠纷一案，不服山东省高级人民法院（2018）鲁民初字204号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成由审判员张雪楳担任审判长，审判员梅芳、周伦军参加合议的合议庭公开开庭审理了本案，法官助理郑勇协助办理本案，书记员宋亚东担任法庭记录。上诉人海地鑫公司的委托诉讼代理人李文奇、田宁，上诉人蓝色新区管委会的委托诉讼代理人袁华之、李颖超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 海地鑫公司上诉请求：1.请求依法在原审判决第一项的基础上改判开发区管委会再行支付74339713.88元；2.一、二审诉讼费用由开发区管委会负担。事实与理由：原审判决未按照当事人在合同中的约定判令开发区管委会向海地鑫公司支付超出挂牌起始价的全部价款，主动扣减了19%的上缴财政比例74339713.88元，违反了当事人在合同中约定的本意，应当予以纠正。根据《土地补偿协议》第三条和《补充协议》的约定，开发区管委会应当将超出土地部门的挂牌起始价部分全额返还给海地鑫公司，这是双方当事人的真实意愿，应当予以尊重。原审判决以超出当事人订立合同时可预见的范围为由，主动扣减19%的上交财政资金，违反了当事人的合同约定。 开发区管委会答辩称，双方关于“保证乙方按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌”及“超出土地部门的挂牌起始价由甲方全额返还”的约定无效，海地鑫公司不但无权主张蓝色新区管委会依据其对合同的错误理解支付土地补偿款，还应当返还蓝色新区管委会已经支付的7276万元。即便人民法院认定上述约定有效，由于海地鑫公司系主动放弃拍得案涉63.9亩土地，且蓝色新区管委会已经充分补偿海地鑫公司，海地鑫公司不存在任何损失。请求驳回海地鑫公司的上诉请求。 开发区管委会上诉请求：1.依法撤销（2018）鲁民初204号民事判决书，改判驳回海地鑫公司的诉讼请求。2.依法判令本案一、二审诉讼费用由海地鑫公司承担。事实与理由：上诉人山东省即墨经济开发区管理委员会与海地鑫公司青岛海地鑫工贸有限公司合同纠纷一案，一审法院认定事实错误，适用法律不当。理由如下：一、关于《土地补偿协议》及《补充协议》的效力问题。（一）双方签订的《土地补偿协议》及《补充协议》部分条款已违反法律强制性规定应认定无效。《土地补偿协议》第二条第2款约定：“甲方保证协助乙方将剩余土地用途变更为商住用地，并按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌，容积率为2.5”。第三条第2款约定：“若甲方不能保证乙方按照土地部门的挂牌起始价摘得剩余地块，则超出土地部门的挂牌起始价部分由甲方全额返还给乙方”。《补充协议》第二条约定：“该地块63.9亩土地需按现行基准地价进行评估拍卖，摘牌时超出部分仍按照原协议执行；同时为顺利摘牌，由乙方一次性摘牌”。上述约定，因违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《建设用地容积率管理办法》第四条、《中华人民共和国招投标法》第五十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项的强制性规定而无效。具体分析如下：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定，改变土地用途，需经城市规划行政主管部门、土地行政主管部门同意并报原批准用地的人民政府批准。因此，《土地补偿协议》第二条第2款约定：“甲方保证协助乙方将剩余土地用途变更为商住用地”的约定无效。2.根据《建设用地容积率管理办法》第四条的规定，改变容积率，属于人民政府城乡规划主管部门的主管范畴。因此，《土地补偿协议》第二条第2款“甲方保证协助乙方......容积率为2.5”的约定无效。3.《土地补偿协议》第二条第2款约定：“按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌”，违反招投标法的强制性规定，损害不特定的其他投标者的利益。根据《中华人民共和国招投标法》第五十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项的规定，该约定无效。4.《土地补偿协议》第三条第2款约定：“若甲方不能保证乙方按照土地部门的挂牌起始价摘得剩余地块，则超出土地部门的挂牌起始价部分由甲方全额返还给乙方”，该条款属于违约条款。首先，因《土地补偿协议》第二条第2款约定的基础条款无效，故本条款约定的违约条款亦属无效。其次，该地块经过规划部门变更土地用途，调整容积率，土地大幅增值。在海地鑫公司未按照法律规定履行审批手续并补缴因变更土地用途而调整的土地使用权出让金的情况下，双方约定将土地升值部分及拍卖溢价部分全部支付给海地鑫公司，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项的规定，该约定无效。一审法院一方面认定双方对于开发区管委会保障海地鑫公司以挂牌起始价取得案涉土地的效力存在争议，另一方面又认定双方基于上述基础条款约定的违约条款有效，逻辑错误，互相矛盾，侵害开发区管委会的合法权益，将造成国有资产的流失。（二）一审法院以推定的方式曲解双方签订合同有关条款的本意，造成国家财产的重大流失。1.双方约定《土地补偿协议》第二条第2款、第三条第2款的背景和原因。当时地产市场仍处于低迷期(2013年-2015年两年内，新区已进储备库的土地无投资商问津投资开发。期间，为加快推进新区土地出让，回笼新区建设资金，新区推出了招商激励政策，对成功引进投资开发商，最终经过招拍挂程序出让土地的部门和个人给予1000元/亩的奖励。同时书面请示市政府安排相关部门，帮助解决拍卖出让中的瓶颈问题，畅通拍卖渠道，尽快完成捆绑储备用地的拍卖出让，确保储备用地及早完成拍卖出让和新区建设的顺利推进。2015年2月5日，新区对位于潍蓝路以北的106亩住宅用地进行拍卖，结果无人参与竞拍，由新区下设的国有公司摘牌）。因此，《土地补偿协议》第二条第2款、第三条第2款约定：“若甲方不能保证乙方按照土地部门的挂牌起始价摘得剩余地块，则超出土地部门的挂牌起始价部分由甲方全额返还给乙方”。双方的上述约定，是基于招商激励目的，真实意思表示是要求海地鑫公司拍中案涉土地，故承诺其实际履行的拍卖成交总价款仅为挂牌起始价。2.即使法院认定双方合同有效，也应当按照合同约定严格履行，一审法院以推定的方式曲解双方签订合同有关条款的本意，与事实严重不符。根据双方签订合同的真实意思表示，即使暂且将《土地补偿协议》及《补充协议》的上述条款认定为有效，因海地鑫公司未按照协议约定摘牌，已构成违约。所以其无权主张“返还”土地溢价款及相应利息。（1）双方签订的《土地补偿协议》第三条第2款约定：“若甲方不能保证乙方按照土地部门的挂牌起始价摘得剩余地块，则超出土地部门的挂牌起始价部分由甲方全额返还给乙方。”首先，报价摘牌只能由海地鑫公司在拍卖中竞价完成。海地鑫公司在拍卖中最终未能报价摘牌，属于对自己权利的放弃，不得要求开发区管委会返还溢价部分。其次，根据双方协议约定，超出挂牌起始价部分由开发区管委会“返还”给海地鑫公司。从该条款的文字表述可见，“返还”的前提是“支付”。而海地鑫公司并未摘得涉案土地，其当然不会“支付”拍卖价款。没有“支付”的前提条件，当然不存在“返还”的结果。因此，即使双方协议的上述条款有效，也因海地鑫公司违约而不得适用。（2）双方签订的《补充协议》第二条约定：“该地块63.9亩土地需按现行基准地价进行评估拍卖，摘牌时超出部分仍按照原协议执行；同时为顺利摘牌，由乙方一次性摘牌”。从该约定可见，双方已经预见到可能因涉案土地拍卖竞争激烈而导致成交价超出起始价的情形，故约定由海地鑫公司一次性摘牌，属于海地鑫公司应当履行的义务。海地鑫公司不但没有充分研判涉案土地拍卖形势，并报出合理的价格确保顺利摘牌，反而在最后竞价中主动放弃报价，明显构成违约。因海地鑫公司自身违约造成其未摘得涉案土地的损失，依法不当由开发区管委会承担责任。因此，海地鑫公司在并未按照协议约定摘牌并“支付”土地拍卖价款的情况下，要求开发区管委会按照其摘牌付款的情形向其“返还”土地拍卖溢价款，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。一审法院认为:“对于蓝色新区管委会占用海地鑫公司土地后，将该土地转性出让给海地鑫公司履行不能情况下的一种替代补偿方式，双方的真实意思表示为土地使用权原为海地鑫公司所有，基于道路占地并将剩余土地使用权转性后的收益归属海地鑫公司”。一审法院的上述认定，以推定代替双方合同的明确约定，严重违背了双方签订合同有关条款的本意，侵害了上诉人的合法权益。此外，开发区管委会按照城市规划修建道路占用海地鑫公司土地的行为，已经由双方签订《补充协议》约定由无偿使用变更为有偿使用，进一步证明一审法院“基于道路占地并将剩余土地使用权转性后的受益归属海地鑫公司”的认定是错误的。3.一审判决严重损害上诉人的合法权益，造成国家财产的重大流失。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。自协议签订后，开发区管委会为缓解海地鑫公司资金紧张，避免引发社会矛盾，已经陆续向海地鑫公司支付土地补偿款7276万元（开发区管委会分别于2015年9月25日向海地鑫公司支付500万元，于2015年10月19日向海地鑫公司支付200万元，于2016年1月29日向海地鑫公司支付76万元，于2017年9月30日向海地鑫公司支付500万元，于2017年12月27日向海地鑫公司支付4000万元，于2018年5月19日向海地鑫公司支付2000万元，以上共计7276万元）。此外，即墨区土地收储国土局依据《收回国有建设用地使用权协议书》向海地鑫公司支付土地补偿款2721.7960万元。综上，海地鑫公司已获得土地补偿款共计9997.796万元。根据山东省即墨经济开发区管理委员会第二十八次、第四十一次、第十三次、第三十八次办公会议纪要规定，支付上述款项的前提是，待区委、区政府专题研究或司法途径确定后，按照“多退少补”的原则进行补偿，开发区管委会对超过有关规定支付的款项，保留依法追回的权利。二、关于双方争议的付款数额776万元的性质问题。《补充协议（二）》的内容充分说明自2015年9月开始开发区管委会基于善意履行合同，同时为缓解海地鑫公司资金紧张，避免引发社会矛盾，预先向海地鑫公司支付土地补偿款，截至2018年5月已经向海地鑫公司支付土地补偿款共计7276万元。其中包含2015年9月25日向海地鑫公司支付500万元，于2015年10月19日向海地鑫公司支付200万元，于2016年1月29日向海地鑫公司支付76万元。关于该笔款项的定性，海地鑫公司并未提交任何证据，一审法院片面支持海地鑫公司主张的该笔款项属于容积率减少所形成，毫无事实依据。三、关于拍卖所得土地出让金须上交财政的资金比例问题。一审法院“对于上交款项的认定，应当按照海地鑫公司所自认的19%的比例予以扣减”的认定错误。本案于2019年1月16日开庭后，根据庭审情况，开发区管委会已向一审法院提交了《即墨市财政局关于经济开发区管委的协办意见》，该证据已充分证明：“扣除土地补偿费等储备费用2730.316万元、按规定提取土地相关基金24705.71万元（包括：农业土地开发资金34.82万元、国有土地收益基金2500.04万元、社会保险储备金0万元、廉租住房保障金4723.57万元、农田水利建设资金4723.57万元、教育资金4723.57万元、地铁、地铁建设基金5000万元、预提交通建设基金3000.05万元）后，土地净收益为22564.8053万元”。一审法院按照海地鑫公司所自认的19%的比例对土地收益款予以扣减，严重背离事实，极大损害了国家利益，依法应予纠正。 海地鑫公司答辩称，《土地补偿协议》及《补充协议》系各方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，依法应当认定为合法有效。开发区管委会在已经开始履行合同的情况下，二审中提出合同无效的抗辩，意在规避自身的违约责任，有违诚信原则，依法不应予以支持。 山东省高级人民法院一审查明：2013年10月20日，海地鑫公司与蓝色新区管委会签订《蓝色新区占用青岛海地鑫工贸有限公司土地补偿协议书》（以下简称《土地补偿协议》），主要内容为：因蓝色新区管委会建设蓝色新区，开拓盟旺山路，需占用海地鑫公司位于鹤山路北、埠惜路东，土地用途为工业用地的国有用地。第一条补偿内容。即国用（2006）第549号《国有土地使用证》范围内涉及土地，蓝色新区管委会共占有海地鑫公司土地28.8亩，海地鑫公司剩余63.9亩（最终以土地部门出具的勘测定界图为准）。第二条双方承诺。1.海地鑫公司将道路地块无偿给予蓝色新区管委会使用，蓝色新区管委会使用的土地在办理土地手续时海地鑫公司积极协助，包括盖章签字等。2.蓝色新区管委会保证协助海地鑫公司将剩余地块土地用途变更为商住用地，并按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌，容积率2.5。蓝色新区管委会保证海地鑫公司在盟旺山路、埠惜路临路建设商业网点用房。3.在本协议签订后7日内，海地鑫公司应向蓝色新区管委会交付道路地块，无条件积极配合办理相关手续。4.海地鑫公司竞得剩余地块，保证在半年内启动开发此地块，并向蓝色新区管委会缴纳开发保证金1000万元，待海地鑫公司启动开发后蓝色新区管委会一次性全额返还给海地鑫公司。第三条违约责任。1.海地鑫公司如不能按照本协议约定将该地块交付给蓝色新区管委会，则每拖延一天，海地鑫公司应按照拖延施工进度给蓝色新区管委会所造成损失的金额双倍给予赔偿。2.若蓝色新区管委会不能保证海地鑫公司按照土地部门的挂牌起始价摘得剩余地块，则超过土地部门的挂牌起始价部分由蓝色新区管委会全额返还给海地鑫公司。3.海地鑫公司在半年内不能开发剩余地块，蓝色新区管委会将根据相关法规收取海地鑫公司土地闲置费，并不返还海地鑫公司缴纳的开发保证金，如二年内仍不能开发剩余地块，蓝色新区管委会将有权依法收回海地鑫公司竞得的剩余地块。协议签订后，海地鑫公司将道路地块交付蓝色新区管委会。 2015年6月30日，蓝色新区管委会与海地鑫公司签订《蓝色新区占用青岛海地鑫工贸有限公司土地补充协议》（以下简称《补充协议》）,主要内容为：鉴于蓝色新区管委会规划建设的盟旺山路占用海地鑫公司位于鹤山路北、埠惜路东，土地用途为工业用地的28.8亩国有用地，经双方协商于2013年10月20日签订《蓝色新区占用青岛海地鑫工贸有限公司土地补偿协议书》，协议约定：海地鑫公司将28.8亩道路地块无偿给予蓝色新区管委会使用；蓝色新区管委会保证协助海地鑫公司将剩余地块用途变更为商住用地，并按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌，容积率为2.5。但在该地块规划实施当中，规划局要求该项目规划地块容积率由2.5调整为1.7，致使该地块63.9亩土地建筑面积减少约3.4万平方米，按每平方米收益1000元计算，该公司63.9亩土地共计减少收益3400万元。加之海地鑫公司将28.8亩道路用地无偿提供给予蓝色新区管委会使用，致使海地鑫公司32000余平方米无法建设，按每平方米收益1000元计算，海地鑫公司减少收益3200万元。同时按该地块2014年地级由三级提升至一级，现在招拍挂每亩评估价格约为160万元左右，每亩价格招拍挂增加约30万元左右，63.9亩土地共计增加1900多万元。上述三原因致使海地鑫公司总计减少收益约8500多万。为此，海地鑫公司提出对原协议进行补充，经双方协商，签订下列补充条款：一、蓝色新区管委会协助海地鑫公司争取市规划部门和市政府支持通过该公司的房地产开发设计方案，确保其在盟旺山路、埠惜路商业网点用房面积。二、该地块63.9亩土地需按现行基准地价进行评估拍卖，摘牌时超过部分仍按照原协议执行；同时为确保顺利摘牌，由海地鑫公司一次性摘牌。三、蓝色新区管委会负责为海地鑫公司建设项目办理基础设施配套费缓缴手续，并在基础设施配套费缓缴的前提下负责办理海地鑫公司建设项目的施工许可证。基础设施配套费待海地鑫公司项目取得预售许可证四个月内付清。四、经过小区外墙道路的硬化、绿化、景观由蓝色新区管委会负责投资建设，并将各类管网（给水、排水、燃气、供暖气及强弱电）配套至海地鑫公司小区用地红线，所需费用及手续由蓝色新区管委会负责。否则海地鑫公司可自行施工建设，所有投入由蓝色新区管委会负担。五、关于28.8亩道路用地，蓝色新区管委会需按照该土地原土地性质、由土地部门指定的评估公司出具的评估价格给予海地鑫公司一次性补偿。 2017年2月17日，即墨市国土资源局与海地鑫公司签订《收回国有建设用地使用权协议书》。因规划调整要求，即墨市国土资源局收回海地鑫公司使用的国有建设用地。一、收回国有建设用地位置及面积：该土地位于埠惜路东侧，土地证号为即国用（2006）第5**，土地面积为61859平方米（合92.79亩）。二、收回国有建设用地费用：土地补偿费27217960元，第三附着物补偿费0元，拆迁补助费0元，共计27217960元。三、交付土地时间：政府批准收回建设用地之日，即为海地鑫公司交付土地时间。待该宗地的处置资金到位后1个月内，将收回国有建设用地费用27217960元支付给海地鑫公司。 2017年7月13日，即墨市国土资源局对案涉两宗土地进行公开拍卖，最终拍卖的JY17-5地块以楼面地价6721元/平方米成交,竞买总价163192601元；拍卖的JY17-6地块以楼面地价6702元/平方米成交,总金额336815712元。两宗地块都被中海地产集团有限公司竞得，拍卖成交总价款为500008313元，挂牌起始价为108746661元，超出挂牌起始价391261652元。 拍卖成交后，双方以往来函件等形式进行沟通，海地鑫公司主张蓝色新区管委会应支付土地溢价款391261652元。2017年12月22日，案外人蓝色新区管委会向海地鑫公司出具《山东省即墨经济开发区管理委员会关于给予青岛海地鑫工贸有限公司预拨土地补偿款建议的函》，内容为：为妥善解决海地鑫公司92.79亩土地补偿事宜，蓝色新区管委会成立的专题临时协调小组为征求国土、财政等单位基础上，本着实事求是、切实为企业解决困难的原则，提出解决土地补偿的建议，并于12月21日下午办公会议通过，现将函告海地鑫公司，如无不同意见，按照以下建议进行补偿。1.由贵委专题临时协调小组牵头与海地鑫公司谈判，明确对方同意暂参照即国资优〔2017〕6号文件给予其土地补偿。同时要将前期拨付的土地补偿款共计3997.796万元扣除，剩余款项分两次拨付给海地鑫公司。海地鑫公司在收到首次拨款后保证配合现土地使用权人中海地产集团有限公司开工建设。2.待区委区政府专题研究海地鑫公司土地补偿后，按照区委区政府的意见，本着“多退少补”的原则给予土地补偿。3.海地鑫公司如对土地补偿款数额有异议，建议通过司法诉讼途径解决。4.以上建议方案需管委专题临时协调小组成员和海地鑫公司谈判，达成一致意见后签订备忘录。 2017年12月26日，蓝色新区管委会向海地鑫公司出具《关于给予青岛海地鑫工贸有限公司预拨土地补偿款的回复函》，内容为：海地鑫公司于2017年12月25日提交的《青岛海地鑫工贸有限公司关于即墨省级经济开发区管理委员会预拨土地补偿款建议函的回复函》已收悉。蓝色新区管委会于2017年12月26日上午召开了开发区管委第41次办公会议就补偿方案再次进行了研究，现将意见函复如下：1.蓝色新区管委会暂参照即国资优〔2017〕6号文件给予土地补偿，同时将前期拨付的土地补偿款共计3997.796万元扣除，剩余款项分两次拨付给海地鑫公司。为缓解海地鑫公司目前资金紧张状况，先行拨款4000万元补偿款，待区委、区政府专题研究或司法途径确定后，按照“多退少补”的原则，拨付剩余补偿款。2.蓝色新区管委会先行拨付的4000万元补偿款要优先用于解决该土地事件涉及的经济问题，贵公司将付款计划提报蓝色新区管委会审核通过后，拨付此款项。 2017年9月30日、2017年12月27日、2018年5月20日，蓝色新区管委会分别向海地鑫公司支付500万元、4000万元和2000万元。 2018年7月19日,蓝色新区管委会与海地鑫公司签订《青岛海地鑫工贸有限公司土地补偿协议之补充协议二》（以下简称《补充协议二》）,主要内容为:一、蓝色新区管委会于本协议签署后5日内，向海地鑫公司拨付补偿款20000000元，海地鑫公司收款前需向蓝色新区管委会开具合法有效的收据。二、海地鑫公司承诺，本补充协议第一条款约定的款项收到后，原协议中的未尽事宜在形成最终解决方案以前，不再向蓝色新区管委会主张原补偿协议中的其他款项。三、双方就原协议履行过程中所产生的未尽事宜，海地鑫公司同意通过司法途径协商解决。 一审法院另查明，本案土地使用权拍卖后，应上交的款项比例为19%，蓝色新区管委会已经向海地鑫公司支付的土地溢价款为65000000元。 2018年12月3日，海地鑫公司诉至一审法院，请求：1.判令蓝色新区管委会立即向海地鑫公司返还土地溢价款326261652元，并支付相应利息（利息以未付土地溢价款为基数，按照人民银行同期贷款利率自2017年7月14日起计算至实际给付之日止）;2.本案所产生的诉讼费、保全费、律师费、公告费等各项实现债权的费用由蓝色新区管委会全部承担。 山东省高级人民法院一审认为,本案争议的焦点问题为：1.蓝色新区管委会与海地鑫公司是否已经就案涉土地补偿问题达成最终协议；2.蓝色新区管委会应否向海地鑫公司支付土地补偿款；3.蓝色新区管委会应支付的款项数额及利息的认定。 关于第一个焦点问题。蓝色新区管委会主张双方已经达成协议，由蓝色新区管委会支付海地鑫公司2000万元款项，案涉土地使用权问题双方已协商解决，海地鑫公司无权再主张权利。但是根据经审理认定的事实，对于该2000万元，双方仅仅约定的是由蓝色新区管委会先行支付给海地鑫公司，并明确了海地鑫公司可向司法机关主张权利，该款项仅为双方约定海地鑫公司在提起诉讼前所获得的最后一笔款项，因此，该协议不具备可以证实双方已协商解决争议且海地鑫公司无权主张工程款的证明效力，故对于蓝色新区管委会的该项主张，依法不予支持。 关于第二焦点问题。《中华人民共和国民法总则》第一百五十六条规定:“民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”根据经审理认定的事实，蓝色新区管委会和海地鑫公司基于开拓道路用地问题达成协议，在海地鑫公司无偿提供道路使用土地后，作为对海地鑫公司的补偿，由蓝色新区管委会负责将案涉剩余土地使用权由工业用地转为商住用地，并保障海地鑫公司以挂牌起始价取得案涉土地。案涉协议第二条第2款约定：“蓝色新区管委会保证协助海地鑫公司将剩余地块土地用途变更为商住用地，并按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌，容积率2.5”。第三条第2款约定，“若蓝色新区管委会不能保证海地鑫公司按照土地部门的挂牌起始价摘得剩余地块，则超过土地部门的挂牌起始价部分由蓝色新区管委会全额返还给海地鑫公司”。尽管本案中双方对于蓝色新区管委会保障海地鑫公司以挂牌起始价取得案涉土地的效力存在争议，但该约定并未得以实际履行，也未因该约定影响了案涉土地使用权的拍卖秩序。双方对于海地鑫公司不能按照土地管理部门的挂牌起始价摘得剩余地块后，超出部分由蓝色新区管委会返还给海地鑫公司的约定，实质上是对于蓝色新区管委会占用海地鑫公司土地后，将该土地转性出让给海地鑫公司履行不能情况下的一种替代补偿方式，双方的真实意思表示为土地使用权原为海地鑫公司所有，基于道路占地并将剩余土地使用权转性后的受益归属海地鑫公司。该意思表示不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，应认定有效。合同履行中，海地鑫公司已经按照约定将自己名下的土地用于了道路建设及交付即墨市国土部门收储，不再享有案涉土地的任何权益。蓝色新区管委会基于该土地出让取得相应的土地使用权拍卖价款，蓝色新区管委会应当按照协议约定，将其持有的超出土地挂牌起始价的部分支付给海地鑫公司。蓝色新区管委会关于不应进行支付的理由不能成立，该院不予采信。 关于第三个焦点问题。尽管双方在协议中约定超出挂牌起始价的部分蓝色新区管委会全额返还给海地鑫公司。但是基于案涉土地使用权竞拍中，拍卖价格大幅上扬，海地鑫公司也主张由于价格太高无力开发，该情形系蓝色新区管委会、海地鑫公司在签订合同时难以预料到的变化，由于土地出让金包含需要上交财政的资金，如果全额支付，可能超出了双方订立合同时所能够预见的范围，将会给蓝色新区管委会造成较大损失，也不符合双方所订立合同中由海地鑫公司享有案涉土地利益的本意。因此，蓝色新区管委会将所得土地溢价款支付给海地鑫公司时，应当扣除应上交的款项。对于上交款项的认定，根据双方在庭审中的举证，由于蓝色新区管委会未按期提供其所掌握的资金及上交比例，应当按照海地鑫公司所自认的19%的比例予以扣减。对于拍卖起始价以内的部分，因已由海地鑫公司承担，不再扣减。超出起始价的部分，经双方确认数额为391261652元，扣减19%后，为316921938.12元，扣除已经支付的65000000元，为251921938.12元，蓝色新区管委会应当支付给海地鑫公司。如蓝色新区管委会认为还存在其他确应扣除的款项，可根据政府规定和双方协议另行主张扣减。对于利息的计算问题，因双方对先期支付的款项曾达成协议，在海地鑫公司主张司法救济前不再主张支付剩余款项，故案涉款项的利息计算，应以海地鑫公司提起本案诉讼时开始计算为宜，按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际付清之日。对于海地鑫公司提出的保全费、律师费、公告费等诉讼请求，其未提供证据证明，缺乏事实依据，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条、第一百五十六条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条规定，该院于2019年1月30日作出（2018）鲁民初204号民事判决：一、蓝色新区管委会于本判决生效后十日内支付海地鑫公司款项251921938.12元及利息（自2018年12月3日起按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际付清之日）；二、驳回海地鑫公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费1673109元，由海地鑫公司负担573109元，由蓝色新区管委会负担1100000元。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院二审另查明：2017年5月8日，即墨市国有资产优化处置工作联席会议办公室印发《即墨市盘活闲置和低效利用土地工作规程的通知》（即国资优〔2017〕6号），主要采用政府收回纳入储备重新办理土地出让手续、协议收购或者嫁接改造等方式盘活闲置和低效利用土地，具体执行中的问题由该市国有资产优化处置工作联席会议办公室负责解释。2017年6月29日，即墨市国有资产优化处置工作联席会议办公室印发《关于进一步鼓励盘活闲置和低效利用土地推动新旧动能转换的通知》（即国资优〔2017〕7号），载明：对政府收回纳入储备的闲置和低效利用出让土地以，经土地使用权人申请，土地补偿费和地上附着物补偿费可以按照变更规划用途重新招拍挂后增值收益的50%确定，原为划拨用地的按照增值收益的25%确定。增值收益为土地成交价格扣除按规定应计提的各项基金及相关费用（不含补偿费）等土地储备和出让成本后的余额。 2017年7月13日，案涉地块挂牌出让，海地鑫公司参与竞拍，至最后一轮放弃竞价，案涉地块被中海房地产集团有限公司竞得。就放弃竞拍的原因，海地鑫公司在二审庭审中述称，如果按照5亿余元的价格竞拍，其无力开发案涉地块。 2017年9月18日，即墨市国土资源局向即墨市财政局出具《关于的情况说明》：中海地产集团有限公司竞得案涉土地使用权，成交总价款为50000.8313万元，扣除土地补偿费等储备费用2730.316万元、按规定提取土地相关基金24705.71万元（包括：农业土地开发资金34.82万元、国有土地收益基金2500.04万元、社会保险储备金0万元、廉租住房保障金4723.57万元、农田水利建设资金4723.57万元、教育资金4723.57万元、地铁、地铁建设基金5000万元、预提交通建设基金3000.05万元）后，土地净收益为22564.8053万元。 2019年1月22日，即墨省级经济技术开发区召开区委常委会，决定撤销蓝色新区管委会，其资产财务、债权债务、经济合同和所属企业，由开发区管委会承接。 本院认为，本案二审争议的焦点问题是：海地鑫公司的土地补偿款项应当如何确定。 本院认为，双方当事人签订的《土地补偿协议》和《补充协议》、《补充协议二》均系当事人的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，依法应当认定为合法有效。上诉人开发区管委会关于《土地补偿协议》《补充协议》无效等上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《土地补偿协议》的约定，海地鑫公司将其受让的28.8亩土地无偿给予开发区管委会使用后，开发区管委会负有协助海地鑫公司将案涉63.9亩土地用途变更为商住用地并按照土地部门的挂牌起始价顺利摘牌，若开发区管委会不能保证海地鑫公司按照前述价格顺利摘得地块，则超过挂牌起始价部分由开发区管委会全额返还给海地鑫公司。前述协议签订后，海地鑫公司如约将28.8亩土地交由开发区管委会使用，但开发区管委会在案涉63.9亩土地挂牌出让并实际收到出让金之后，未能依约向海地鑫公司支付土地补偿款，应当承担相应的违约责任。关于违约责任范围的确定问题，《中国华人民共和国合同法》第一百一十三条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。本案中，《土地补偿协议》签订于2013年10月20日，但案涉地块直至2017年7月13日才挂牌出让，在这期间，案涉地块的市场行情发生了双方当事人在缔约当时均不能预见的变化，以至于海地鑫公司自认其无力以竞拍成交价格进行商业开发。本案中，《土地补偿协议》以及《补充协议》均是根据协议当时即2013年、2015年土地市场行情和开发区管委会的通行补偿方法而签订的，这一点为双方当事人所不争。由此可见，从双方当事人作为理性商人的合理预期来看，上述协议签订时土地市场的供求行情是当事双方进行协议磋商的事实基础。因此，在土地行情已经发生了根本性变化的情况下，以2017年土地竞拍价格作为土地补偿款项的判断基准，确实超出了海地鑫公司和开发区管委会在订立合同时能够预见或者应当预见的范围，依法应当加以限缩。就本案中当事人在缔约时能够遇见或应当预见的补偿款项返还范围而言，根据双方当事人在本案中关于2013年和2015年当地土地市场的行情交投清淡的陈述，可以认定在《土地补偿协议》和《土地补充协议》签订之时，双方当事人能够预见的最大返还金额，不至于与挂牌起始价有较大幅度的偏离。上诉人海地鑫公司关于应当按照挂牌起始价与竞拍成交价的差额向其支付补偿款的上诉理由，并无相应的法律依据，本院不予支持。但从本案中当事人的协商过程来看，开发区管委会自愿根据《关于进一步鼓励盘活闲置和低效利用土地推动新旧动能转换的通知》（即国资优〔2017〕7号）确定的按照变更规划用途重新招拍挂后增值收益的50%向海地鑫公司支付土地补偿款，系其对自身权利的处分，本院予以尊重。据此，开发区管委会应当向海地鑫公司支付案涉土地的净收益为22564.8053万元的50%即11282.4026万元，扣除开发区管委会已经支付的6500万元后，开发区管委会还需向海地鑫公司支付4782.40265万元，并应自一审起诉日即2018年12月3日之日起，按照中国人民银行同期贷款利率计付利息至实际支付日止。 综上，上诉人海地鑫公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人开发区管委会的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但因适用法律错误，导致案件处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二项之规定，判决如下： 一、变更山东省高级人民法院（2018）鲁民初204号民事判决第一项为：山东省即墨经济开发区管理委员会于本判决生效后十日内支付青岛海地鑫工贸有限公司款项47824026.5元及利息（自2018年12月3日起按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际付清之日）； 二、维持山东省高级人民法院（2018）鲁民初204号民事判决第二项。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费1673109元，由海地鑫公司负担77%，即1288294元，由开发区管委会负担384815元；二审案件受理费2086607元，由海地鑫公司负担1701792元，由开发区管委会负担384815元。 本判决为终审判决。 审判长  张雪楳 审判员  梅 芳 审判员  周伦军 二〇二〇年一月六日 法官助理郑勇 书记员  宋亚东