贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔23行初239号原告程素云，女，1965年10月22日生，汉族，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。委托诉讼代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。委托诉讼代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。被告兴义市人民政府，住所地：兴义市市府路**。法定代表人田涛，市长。委托诉讼代理人何瑞，特别授权代理。委托诉讼代理人宋涛，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。原告程素云因诉被告兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）履行法定职责一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭审理了本案。原告程素云及其特别授权委托代理人胡宝岭、杜红梅，被告兴义市政府之特别授权委托代理人何瑞、宋涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2019年4月22日向被告兴义市政府提出书面申请，要求被告依法为原告安置140㎡商品房及40㎡商铺门面，并按照6500元／年的标准给付原告过渡安置费。被告兴义市政府在起诉之前一直未书面答复原告。原告程素云诉称，原告为兴义市坪东街道办事处(以下简称坪东街道办)xx村村民，在xx一组有承包地。2012年，有关部门引进兴义市万和房地产开发有限责任公司（以下简称万和房开公司）进行城中村改造，征收了原告的宅基地及房屋，经坪东街道办与万和房开公司核实，原告满足安置条件，承诺为原告安置140平方米的商品房及40平方米的商铺门面，并依法进行公示，但是后来，被告一直以各种理由进行推诿，明确拒绝对原告进行安置。原告于2019年4月22日向被告提出书面申请，但截至目前，原告并未收到被告作出的任何正式答复，被告也未履行上述职责。原告认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府是组织实施土地征收的法定主体。县级以上地方人民政府在组织实施征收土地时，负有确保被征收人取得公平合理补偿安置的义务，因此对作为被征收人的原告进行补偿安置是被告兴义市政府的法定职责，被告拒不履行补偿安置的法定职责，属于行政不作为。同时，因长期未得到安置，原告自2012年以来一直租房居住，租房市场价格为6500元／年，至2019年应付租金总额为45500元，原告的房租属于过渡期费用，依法应由被告负担。鉴于被告的行政不作为，已经严重侵犯了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求：1.判决被告限期履行为原告安置140㎡商品房及40㎡商铺门面的职责；2.判决被告限期给付原告过渡安置费，按照6500元／年的标准给付；3.判决本案诉讼费由被告承担。原告程素云起诉时提交的证据材料：第一组证据：《社员股金证》复印件。拟证明：原告属于土地承包在册人员，享受股员权利，符合安置条件。第二组证据：1.2012年城中村改造过程中补偿清单及《补偿明细表》；2.《离婚证》复印件；3.《离婚协议书》复印件。拟证明：在“城中村”改造中，政府及万和房开公司同意对原告集中安置140㎡的住房和40㎡的商铺门面。第三组证据：1.《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》复印件；2.兴义市中心区坪东新区建设管理委员会于2012年4月1日制作的《坪东一组城中村改造项目新安置承包人口情况公示》复印件；3.《承包人口集中安置明细表》复印件；4.《新批集中安置明细表》复印件。拟证明：原告程素云因符合安置条件，且已选择集中安置（140㎡的住房和40㎡的商铺门面），选择之后已依法进行公示，政府已将其纳入安置范围。第四组证据：1.坪东街道办于2011年8月18日制作的《关于坪东街道办事处坪东社区一组“城中村”改造集中安置情况说明》；2.坪东一组于2013年9月25日就解决尤良毕、邓国勇、尤良书等人的安置问题出具的《报告》；3.坪东一组于2013年12月2日就解决尤良毕、邓国勇、尤良书等人的安置问题出具的《报告》；4.坪东一组于2015年12月31日就解决尤良毕、邓国凤、尤良书等人的安置问题出具的《请示报告》；5.兴义市政府于2016年5月20日作出的《兴义市人民政府关于印发的通知》。拟证明：其一，“城中村”改造过程中，政府核定的安置人口为：划地安置153户、集中安置94户，原告属于安置范围；其二，2013年至今，坪东一组多次要求对原告等户进行安置，说明集体经济组织对原告的成员身份、受安置资格无异议；其三，现兴义市按承包人口征收补偿，原告不可能再在他处取得拆迁利益，必须保证原告在本集体经济组织的成员权益。第五组证据：1.原告向被告邮寄的申请材料复印件；2.邮寄申请材料的快递单复印件；3.投递情况查询截图。拟证明：原告向被告提出书面申请，要求其履行安置职责的事实。被告兴义市政府答辩称，一、被答辩人不符合安置条件，答辩人并无为被答辩人安置140㎡商品房和40㎡商铺门面的职责。2011年6月27日，万和房开公司与坪东一组签订《坪东一组“城中村改造”协议》，被答辩人也在该协议上签字。根据该协议的内容，在城中村改造过程中，要严格执行合同附件《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。根据该实施方案的规定，凡在安置范围内的拆迁户以户（户口本和结婚证）为单位，只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户的认定时间为2010年1月1日）。集中安置的范围为居住在该项目范围××东××组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口。被答辩人程素云于1984年4月4日与刘安玉登记结婚，且已将户口迁至刘安玉户口所在地，其丈夫刘安玉已经在水库村三组得到安置，虽然被答辩人程素云与刘安玉已离婚，但其离婚的时间为2012年2月21日，故，本案的被答辩人不符合集中安置条件。二、因答辩人并无为被答辩人安置140㎡商品房及40㎡商业门面的义务，故答辩人不应支付被答辩人过渡安置费。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告兴义市政府在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：1.兴义市政府办公室统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明。拟证明：兴义市政府的基本信息。第二组证据：1.坪东街道办与万和房开公司于2011年7月18日签订的《坪东一组“城中村改造”招商协议》；2.坪东街道办与坪东一组于2011年6月20日签订的《坪东一组“城中村改造”协议》；3.万和房开公司与坪东一组的村民签订的《坪东一组“城中村改造”协议》；4.《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。拟证明：其一，招商引资协议、城中村改造协议、补偿安置实施方案均通过坪东一组集体同意，且原告也签字认可；第二，该案系坪东一组与万和房开公司签订的开发协议引发的，与被告无关。第三组证据：兴义市中心区坪东新区建设管理委员会于2007年8月15日作出的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。拟证明：根据该文件的规定，原告不符合安置条件。第四组证据：1.兴义市规划局于1993年8月9日为刘安义（玉）颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》；2.程素云（陈树云）、刘安义（玉）于2012年6月15日书写的《承诺书》。拟证明：原告在申请安置宅基地时承诺在坪东一组“城中村”改造项目中得到安置后，其户不得再在黄草镇（现兴泰街道办）要求安置。经调查核实，其丈夫刘安义（玉）在兴泰街道办水库村三组已得到安置，故原告不符合安置条件。第五组证据：《坪东一组“城中村”改造项目中不在安置范围和不符合安置条件的承包人口的公示》。拟证明：不符合安置条件的承包人口经过集体讨论，进行两轮公示。第六组证据：1.坪东街道办于2017年5月22日作出的《关于程素云信访事项处理意见书》；2.坪东街道办于2018年5月31日向兴义市纪委作出的《关于程素云请求集中安置问题的办理情况报告》。拟证明：坪东街道办、兴义市政府已就原告的诉求进行过调查核实，复查复核。第七组证据：1.《公安系统人员基本信息表（程素云）》；2.《结婚证》复印件；3.原告于2011年4月8日向兴义市坪东新区建设管理委员会提交的办理宅基地手续的《申请》；4.刘安玉户《居民户口本》复印件；5.兴义市兴泰新区建设管理委员会与刘安玉于2014年7月23日签订的《兴义市棚户区改造房屋征收补偿协议》《补偿明细表》以及《房屋征收堪丈图》；6.刘安玉与其子刘金源签订的《宅基地使用权流转协议》；7.刘金源与案外人刘得华签订的《宅基地使用权流转协议》。拟证明：程素云已将户口迁出到兴义市**，且其丈夫刘安玉在该处已得到安置，故程素云不符合安置条件。经庭审质证，原告对被告兴义市政府提供的第一组、第二组、第四组、第六组证据的真实性认可；不认可第二组证据的证明目的，认为根据该组证据，原告符合安置条件；不认可第三组证据的真实性，认为该文件并未公示过，原告不清楚该文件的内容；不认可第四组证据的证明目的，认为该宅基地系其丈夫刘安玉获得，且原告已与其离婚，与原告无关;不认可第五组证据的真实性，认为该公示并未进行张贴公告；不认可第七组证据，认为已过举证期限。被告兴义市政府对原告提供的第一组至第五组证据的真实性认可；但，其对第一组证据的证明目的不认可；对第二组证据关联性、证明目的均不认可，认为离婚分户的时间在2010年1月20日之前才能得到安置；对第三组、第四组证据的证明目的不认可；对第五组证据的关联性不认可，认为本案是因原告与万和房开公司签订协议引发的，与被告无关。本院对上述证据认证如下：原告认可被告兴义市政府提供的第一组、第二组、第四组、第六组证据的真实性，本院予以确认；被告提供的第三组证据为兴坪新管发[2007]01号文件，属正式公文，对其真实性予以认可；被告提供的第五组证据未显示制作单位，也未标注制作时间，对其真实性、合法性不予认可；被告提供的第七组证据系经本院同意延期举证后提供，证据来源合法，予以认可。被告认可原告提供的第一组至第五组证据的真实性，本院予以确认。庭审后，被告兴义市政府向本院补充提交了如下证据材料：《汇总说明》《新批划地安置明细表》《有工作的承包人口明细表》《需补宅基地面积明细表》《承包人口集中安置明细表》《新批集中安置明细表》《不在拆迁安置范围内明细表》《不予安置户明细表》《不予安置承包人口但符合公租房条件购买商品住房明细表》《承包人口划地安置明细表》。经审理查明：为推动xx一组“城中村”改造工程，坪东街道办制定《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》，该实施方案载明：“一、改造范围。xx一组城中村改造项目范围内占地约150亩，东至黄草办事处，南至青龙山，西至小山商贸区，北至坪东大道和税务局宿舍。二、拆迁范围。xx一组城中村改造工程涉及范围内占用的房屋及附属物、构筑物，包括国家机关、企事业单位、集体、居民、农民用房及其附属物、构筑物。……（一）安置方案。1.统一规划安置小区，集中划给宅基地，由拆迁户自行建房（称为划地安置方案）；2.采用统一规划，集中建房安置不再分户划给宅基地（称为集中安置方案）；3.被拆迁人不同意以上两种方案的，可以实行货币补偿，由具备资质的房地产评估机构进行市场评估后确定（货币安置方案）。（二）安置方案选择。凡在安置范围内的拆迁户（以户户口簿和结婚证）单位只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）……”，同时载明：“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发[2007]01号文件执行”，“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。2011年，坪东街道办作为甲方与乙方万和房开公司签订《坪东一组“城中村改造”招商协议》，约定：为加快推进坪东街道办坪东一组城中村改造，由甲方、乙方、xx一组共同组成坪东一组“城中村”改造项目小组，共同办理相关手续；甲方负责协调征地、拆迁、安置、补偿及办理相关手续；乙方在规定时间内安排资金，并完成安置区内的基础设施；启动该项目后，乙方必须严格执行《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。2011年6月20日，坪东街道办作为甲方与乙方xx一组签订《坪东一组“城中村”协议》，约定：一、甲方原则上同意乙方与甲方招商引资引进的万和房开公司签订合作开发协议；二、乙方必须严格按照《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定的内容与投资商签订合作开发协议；三、划地安置户必须严格按照审批的规划方案进行建设；四、甲方有权监督乙方与开发商签订的开发协议的实施。2011年，万和房开公司作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村改造”协议》，约定：甲方按照坪东街道办拆迁安置的要求，对坪东一组进行征地、拆迁、安置；乙方负责配合完善相关手续，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》作为附件与协议具有同等法律效力。坪东一组的村民在该协议上签字捺印。2012年4月1日，兴义市中心区坪东新区建设管理委员会制作的《坪东一组城中村改造项目新安置承包人口情况公示》显示，原告程素云选择集中安置方式，即：安置140㎡的商品房及40㎡的门面商铺。2012年6月15日，程素云、刘安玉夫妇作出的书面《承诺书》载明：“我户在兴义市xx一组城中村改造项目中已经得到兴义市地安置，根据《中华人民共和国土地管理法》，今后我户程素云、刘安义在兴义市地或住房安置。注明：刘安义不在兴泰办水库村三组要求宅基地或住房安置，水库村三组增建二楼手续是刘安义的。”之后，因未得到安置，程素云向坪东街道办提出信访请求，要求对其进行集中安置。2017年5月22日，坪东街道办作出《关于程素云信访事项处理意见书》，对其信访要求不予支持。之后，原告程素云因安置问题又多次信访。2019年4月22日，原告以EMS快递方式向被告邮寄了《补偿安置申请书》，请求被告限期履行安置的职责，并请求赔偿。被告收到原告的书面申请后未在法定期限内进行答复，原告诉至法院，请求判如所请。另查明，程素云（陈树云）与刘安玉（义）于1984年4月登记结婚。1993年8月9日，原兴义市规划局为刘安玉（义）颁发《建设工程规划许可证》，该规划许可证在“建设单位”一栏中载明“刘安义”，在“建设项目名称”一栏中载明“增建住宅”，在“建设位置”一栏中载明“文化路（水库村三组）”，在“建设规模”一栏中载明“占地面积91.04㎡，增建建筑面积182.08㎡”。程素云于1998年10月将其户户口从坪**迁至兴义市**（现为兴义市兴泰街道办事处xx社区）程素云与刘安玉于2012年2月21日办理离婚手续。本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：原告请求被告为其安置以及支付过渡安置费能否得到支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府作为征收土地方案的组织实施部门和补偿安置方案的批准部门，其是实施征收和补偿的法定主体。虽然从本案证据显示，从安置方案的制定到签署招商引资协议的各个环节，均是由坪东街道办参与，但其并不具有征地补偿安置的法定职权。本案原告认为被告兴义市政府是法定征收实施主体，在向其申请安置未果后，直接以其作为被告向法院提起履行法定职责之诉，而被告兴义市政府亦未在答辩中否认其征收主体的身份。另外，作为兴义市政府之派出机构的兴义市中心区坪东新区建设管理委员会，曾作出适用于坪东新区范围的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》，结合此行为，坪东街道办所作征地行为在法律、行政法规未授权的情形下，应视为受兴义市政府的委托。因此，兴义市政府为本案适格被告。本案系由“城中村”改造项目过程中,集体土地被征为国有土地后，原集体经济组织成员的补偿安置问题所引发。原告起诉时提交的《社员股金证》《退耕还林承包手册》可以证实原告程素云原系坪东一组的承包人口。涉案《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》系经万和房开公司（甲方）与坪东一组（乙方）审阅后，由万和房开公司签章和坪东一组村民签字同意。该方案是否经过合法程序审批通过不得而知，但该组涉及247户被征收人均按照此方案进行补偿安置。从坪东街道办作出的《关于程素云信访事项处理意见书》和《关于程素云请求集中安置问题的办理情况报告》可推知，前述实施方案制定的基础应为兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管［2007］01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。因此，前述实施方案应当是本案原告能否得到安置的依据。第一，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定：“在安置范围内，以户（以户口簿户口簿和结婚证），只能选一种安置方式进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）”，“集中安置的范围为居住在该项目范围内原xx一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。原告程素云与刘安玉于2012年2月21日办理离婚手续，而前述实施方案规定的离婚分户时间为2010年1月1日前，原告程素云的离婚分户时间不符合实施方案的规定；第二，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”原告程素云于1984年与刘安玉登记结婚后，其户口也户口也于1998年从**迁至水库村，于1993年在兴义市（现为兴义市兴泰街道办事处xx社区）取得宅基地。虽然现有证据无法确定上述实施方案的颁布时间，但从坪东街道办与万和房开公司于2011年签订的《坪东一组“城中村改造”招商协议》来看，该实施方案于2011年或者是早于2011年颁布。也就是说，实施方案颁布之时，程素云与刘安玉并未办理离婚登记手续，其夫妇名下已有一处宅基地，不符合实施方案中“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”之规定，亦不符合上述法律“一户一宅”之强制性规定。关于过渡安置费的问题。原告程素云称其离婚后无房居住，一直租住房屋，但其并未提供相关证据予以证实。且过渡安置费，是指房屋被征收后，安置房或安置地到位前，对被征收户在此过渡期间给予的补助，在安置主张不能得以实现的情况下，亦不存在对过渡安置费的支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告程素云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程素云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  王**敏审判员  陈蕊丽二〇二〇年一月十七日法官助理骆俊玲书记员杨艳