浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1886号上诉人（原审原告）余来怀，男，1970年4月17日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县县前路**。法定代表人林万乐，县长。委托代理人叶建勇，浙江嘉瑞律师事务所律师。余来怀因诉永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）不履行未登记建筑调查认定职责一案，不服浙江省温州市中级人民法院于2020年9月7日作出的（2019）浙03行初925号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月27日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。余来怀起诉称，其合法拥有位于永嘉县××街道珠岙油车头228平方米的房屋，因历史原因未取得房屋产权证。上述房屋在未经合法性认定、未经法院准许强制执行的情况下，被瓯北街道办事处强制拆除。为此，其先后于2019年6月26日、9月30日向永嘉县政府邮寄报告，请求对其房屋的合法性作出认定，但永嘉县政府至其起诉时也未作出认定，构成行政不作为，侵害其权益。请求：1.确认永嘉县政府未依法履行对其未登记房屋组织调查认定的职责违法；2.责令永嘉县政府对其未登记房屋组织调查认定。原审法院查明，2019年6月30日，原告余来怀向被告永嘉县政府邮寄提交《关于要求对我户座落在永嘉县××街道珠岙油车头的砖混结构228平方米的房屋（以下简称涉案房屋）合法性作出认定的报告》，请求被告对其位于永嘉县××街道珠岙油车头的未登记房屋是否属于合法建筑进行认定；被告收到后于2019年7月3日转永嘉县信访局处理。2019年9月30日，原告向被告邮寄提交《关于再次要求对我户坐落在珠岙油车头砖混结构228平方米的房屋合法性作出认定报告》，再次请求被告对上述房屋作出认定；被告收到后于2019年10月22日转永嘉县信访局处理。被告及永嘉县信访局均未对原告上述两份申请报告作出答复。原告认为被告已构成行政不作为，故向该院提起本案诉讼。本案庭审中，被告确认本案原告主张的涉案房屋不是原告2018年9月3日信访的房屋。另查明，原告上述房屋所涉土地属于集体土地，未被征收为国有。原审法院认为，根据原告余来怀的两份报告内容，原告系请求被告永嘉县政府对其未登记房屋作出认定，并对被告未作出认定不服而提起本案诉讼。经查，原告诉称的未登记房屋所涉土地属于集体土地，在其邮寄申请书至本案诉讼时未被征收为国有，故本案不存在国有土地上房屋征收或集体土地征收房屋补偿的情形，并不适用或参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。进一步而言，即便存在国有土地上房屋征收或集体土地征收房屋补偿的情形，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责，而被告作为县级政府，并不负有对未登记房屋合法性直接作出认定的职责。原告要求对涉案房屋合法性作出认定，可依法向相关职能部门主张，对职能部门作出的后续处理行为不服的，亦可另外寻求救济。综上，原告主张被告负有直接对涉案房屋合法性作出认定的职责，缺乏事实和法律依据，不予采纳。原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告余来怀的起诉。余来怀上诉称：一、涉案房屋因历史原因未取得房屋产权证，瓯北街道办事处在未经合法性认定及法院准许强制执行的情况下予以强制拆除。为此，其向永嘉县政府请求对涉案房屋的合法性作出认定，但永嘉县政府未作答复，侵害其合法权益。原审裁定认定事实及适用法律错误。涉案房屋的集体土地已经浙江省人民政府于2019年6月2日审批征收，批准文件为浙土字A[2018]-0354号《浙江省建设用地审批意见书》。依照国土资源部国土资发[2009]10号《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》第四条第二款等规定，涉案房屋拆迁征地应当以《全国第二次土地调查成果》报批。因此，永嘉县政府应当对其涉案房屋作出认定。根据温州市人民政府温政发[2012]19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》第十二条及温州市行政复议与行政审判联席会议文件温行复审联（2014）3号《温州市行政复议与行政审判联席会议第八次会议综述》第四条的规定，永嘉县政府具有作出认定的法定职责，本案属于行政诉讼受案范围。二、根据《温州市行政复议与行政审判联席会议第八次会议综述》第四条的规定，房屋拆迁之前，政府及其有关部门先行对被拆迁房屋合法性做出认定的履行法定职责，对其不违反《中华人民共和国城乡规划法》规定的未登记房屋应当认定其合法，并给予补偿。根据永嘉县政府第314号《征收土地方案公告》第4点的规定，涉案房屋应认定视同合法建筑。三、原审裁定适用法律错误。原审应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，判决永嘉县政府在一定期限内履行法定职责。四、原审超过审理期限，本案于2019年12月16日起诉，12月20日立案，一审裁定书于2020年9月25日邮寄，其于9月29日收到，超过法定审理期限。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理。永嘉县政府答辩称：一、涉案房屋的土地系集体土地，余来怀申请履职没有法律依据。余来怀邮寄申请书至一审裁定作出时，涉案土地未被征收为国有，故本案不存在国有或集体土地房屋征收补偿的情形。其无对涉案房屋作出合法性认定的职责，并非本案适格被告，一审裁定驳回起诉正确。二、余来怀并非案涉房屋的所有权人或使用权人，与本案履职事项不具有法律上的利害关系。涉案房屋坐落在永嘉县××街道珠岙右车头，系案外人余纪兴于1990年后建造，房屋实际权利人是余纪兴。而余来怀于1986年左右已将户籍迁入温州市鹿城区，与涉案房屋无法律上的利害关系。三、余来怀的上诉理由不成立。《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》《温州市行政复议与行政审判联席会议第八次会议综述》的规定，均未规定县政府对涉案房屋具有合法性审查认定的职责。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，余来怀向永嘉县政府申请对涉案房屋合法性作出调查认定，永嘉县政府是否具有相应的法定职责。从在案证据看，涉案房屋属于集体土地上的房屋，在未纳入征迁范围且未作出违法建设认定的情形下，于2017年6月被行政机关拆除。涉案房屋及土地未纳入征迁范围，故本案不适用征迁相关法律法规及政策规定；余来怀主张本案应适用或参照适用《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》等规定，事实依据不足，不予支持。涉案房屋属于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门处理。因此，原审认定永嘉县政府不具有对涉案房屋合法性作出认定的法定职责，并裁定驳回余来怀的起诉，并无不当。此外，原审在审理本案过程中，依法办理了审理期限变更手续，并无存在审理程序违法的情形。综上，余来怀提出的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无主文）审判长 江 勇审判员 周进海审判员 楼缙东二〇二〇年一月二十日书记员 潘 莉1·7·