江苏省灌南县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0724行初13号 原告滨海县海翔水产有限公司，住所地滨海县滨海港镇干河村。 法定代表人张亚柏，滨海县海翔水产有限公司董事长。 委托代理人梁庆忠，江苏海悦律师事务所律师。 被告滨海县自然资源和规划局，住所地滨海县东坎镇育才西路**。 法定代表人朱中亮，滨海县自然资源和规划局局长。 出庭负责人鲍爱萍，滨海县自然资源和规划局副局长。 委托代理人魏巍，滨海县自然资源和规划局海域管理科负责人。 委托代理人刘胜香，江苏阜东律师事务所律师。 原告滨海县海翔水产有限公司（以下简称“海翔水产”）诉被告滨海县自然资源和规划局要求确认不予办理海域使用权续期违法一案，于2018年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告滨海县海翔水产有限公司法定代表人张亚柏及其委托代理人梁庆忠，被告滨海县自然资源和规划局出庭应诉负责人鲍某、委托代理人魏巍、顾某到庭参加诉讼。本案经依法中止诉讼并恢复审理后，现已审理终结。 原告海翔水产诉称，2015年1月6日，滨海县海洋林业渔业局经申请续期，向原告颁发了国某证2015D32092300060号《中华人民共和国海域使用权证书》，原告取得16.3公顷海域使用权，证载项目名称为滨海县海翔水产有限公司开放式紫菜养殖用海项目、用海方式为开放式养殖，终止日期为2017年12月31日。到期日前，原告向被告提出续期申请，被告一直推诿，2018年7月30日，被告滨海县自然资源和规划局向原告作出《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》，以续期需征得自然保护区管理机构或自然保护区行政主管部门批准为由，不予办理海域使用权续期手续。 原告海翔水产认为，原告在法定期限内已经提出海域使用权续期申请，符合《海域使用管理法》规定的程序，且原告申请的续期海域不在海洋主管部门认定的自然保护区内，被告依据的国某函（2006）3号文件既不是法律法规，也不是部门规章，连规范性文件都算不上，仅是部门通知，不能作为《海域管理法》第十六条第四项规定的法律法规规定的其他书面材料，被告据此不予办理海域使用权续期，违反了相关法律法规，严重侵犯了原告的合法权益。故请求法院确认被告滨海县自然资源和规划局向原告作出的《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》违法，并判令被告履行法定职责，限期为原告办理国某证2015D32092300060号海域使用权续期手续。 原告为证明其诉讼主张，提供如下证据： 第一组：海翔水产的营业执照，证明原告的诉讼主体资格。国某证2015D32092300060号《中华人民共和国海域使用权证书》，证明2015年1月6日，被告获得涉案海域使用权，该证明确标注了涉案海域使用权的宗海位置图。 第二组：关于申请办理海域使用权证续期的报告，证明原告在到期前，多次向被告提出口头与书面申请。 第三组：滨海县自然资源和规划局《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》；中华人民共和国国务院国函（2012）162号《国务院关于江苏省海洋功能区划（2011-2020年）的批复》，证明案涉海域属于国务院审批的江苏省海洋功能区划中规定的海水养殖区；国家海洋局国某函（2006）3号文件，证明涉案海域权续期不适用[2006]3号文件。 第四组：关于县自然资源和规划局不予办理海域使用证续期的举报，证明因被告不予办理海域使用权续期手续，造成原告陷入困境，原告及合作社社员向各级政府举报被告。 第五组：江苏紫菜产业发展图等材料，证明原告系一家集育苗、养殖、加工和销售一体的市级龙头企业，专业从事开放性紫菜养殖，领办一个专业紫菜养殖合作社，属于民营科技企业。 第六组：2019年6月26日自然资源部关于公布第一批已废止或失效的规范性文件目录的公告，证明国家海洋局国某函（2006）3号文件已经失效。 第七组：滨海县养殖水域滩涂规划（2018—2030年）第29页，证明原告拥有海域使用权证的范围属于规划的养殖滩涂。 第八组：原告取得的实用新型专利证书，证明原告的紫菜养殖对海洋生态环境没有影响。 被告滨海县自然资源和规划局辩称，被告向原告海翔水产作出的《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告海翔水产申请续期的海域位于国家级自然保护区实验区内，只要是属于自然保护区范围内的海域使用权申请，无论是初始申请，还是续期申请，都应当按照国家海洋局国某函[2006]3号文件的相关规定执行，取得该自然保护区管理机构或自然保护区行政主管部门的批准，否则有关海洋行政主管部门不得受理上述区域海域使用申请。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 第一组：江苏省人民政府作出苏证复[2017]18《省政府关于江苏省海洋生态红线保护规划（2016-2020）年的批复》，证明原告申请续期海域使用权的案涉海域，从2017年3月16日起已被列入江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区实验区2海域部分海洋生态红线范围内，管控类别为限制类，管控措施为保护区管理机构统一规划和指导下，可有计划的进行适度开发活动。要求限制类红线区，实行区域批制度。 第二组：国家海洋局国某函[2006]3号《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》,证明该《意见》第三条明确规定在自然保护区缓冲区和实验区内进行有关活动申请使用海域的，其活动应依据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定，取得该自然保护区管理机构或自然保护区行政主管部门的批准，否则，有关海洋行政主管部门不得受理上述区域内的海域使用申请。案涉海域在界定为自然保护区实验区后申请海域使用权续期，应当先取得自然保护区批准，海洋行政主管部门才能受理申请。 第三组：国家海洋局《海域使用权续期审核事项服务指南》。证明该《指南》第一条和第四条对适用范围和受理机构作出明确规定，只适用于国务院批准的项目海域使用权续期申请和办理，受理机构是国家海洋局。案涉海域不属于国务院批准项目，原告也不是向国家海洋局申请的，因此本案不适用这一《指南》。 第四组：原告《关于申请办理海域使用证续期的报告》和被告《关于申请办理海域使用证续期报告的回复》，证明被告的回复事实清楚，适用法律正确，程序合法。 第五组：环境保护部环函[2013]161号《关于发布河北大海陀等28处国家级自然保护区面积、范围及功能区划的通知》，证明江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区的位置、范围，盐城市勘察测绘院《江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区勘界测绘》，证明保护区内各分区界线概略图、走向说明及主要边界点坐标。海翔水产所申请的海域使用权证书国某证2015D32092300060号《中华人民共和国海域使用权证书》，证明海翔使用海域的位置位于江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区北二实验区（滨海县）范围内。 第六组：南通市江海测绘院有限公司出具的《盐城市滨海县海翔水产有限公司原持有的海域使用权证调查报告》，证明滨海县海翔水产有限公司持有的海域使用权证用海海域全部在“盐城湿地珍禽国家级自然保护区实验区2”保护区内。 第七组：原告海域使用权证书，证明原告使用海域位于江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区北二实验区范围内；滨办法【2019】37号文件，证明被告主体变更。 第八组:江苏盐城国家级自然保护区管理处复函，证明该单位不同意原告的用海申请。 经庭审质证，本院对被告提交的证据认证如下： 第一组证据：江苏省人民政府作出苏证复[2017]18《省政府关于江苏省海洋生态红线保护规划（2016-2020）年的批复》，原告对该证据的真实性、合法性无异议，对与本案的关联性有异议，认为案涉海域不在海洋生态红线范围内。本院认为，双方对案涉海域是否在海洋生态红线范围内存有争议，说明该份证据与本案具有关联性，故予以采信。第二组证据：国家海洋局国某函[2006]3号《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》，原告对该证据的真实性无异议，合法性有异议，本院认为，该份证据是国家海洋局为进一步执行相关法律、行政法规而发出的规范性文件，虽然于2019年已经被国家自然资源部宣布废止，但原滨海县海洋林业渔业局依据此文件作出的回复时是有效的，对此份证据本院予以采信。第三组证据：国家海洋局《海域使用权续期审核事项服务指南》，原告认为该证据证明在海域权续期审核事项，未提到需要自然保护区批准，本院认为，该份文件有明确的适用范围和受理机构，只适用于国务院批准的项目海域使用权续期申请和办理，故与本案没有关联性，不予采信。第四组证据：原告《关于申请办理海域使用证续期的报告》和被告《关于申请办理海域使用证续期报告的回复》，原告亦提供了同样的证据，本院予以采信。第五组证据：环境保护部环函[2013]161号《关于发布河北大海陀等28处国家级自然保护区面积、范围及功能区划的通知》，原告对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。本院认为该份证据对江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区的范围作了规定，与本案具有关联性，本院予以采信。第六组证据：南通市江海测绘院有限公司出具的《盐城市滨海县海翔水产有限公司原持有的海域使用权证调查报告》，原告对该份证据的合法性、真实性、关联性均有异议，认为该份报告没有实际测量，不符合客观情况，不能作为定案证据，本院认为该份证据系被告委托第三方专业机构对原告海域使用权证载明的海域使用范围是否在江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区范围内作了专业的认定，本院予以采信。第七组证据：原告海域使用权证书，原告也出示了该份证据，本院予以采信；滨办法【2019】37号文件，原告对此无异议，本院予以采信。第八组证据:江苏盐城国家级自然保护区管理处复函，原告对该份证据的合法性、真实性、关联性均有异议，本院认为，该份证据与本案无关联性，故不予采信。 经庭审质证，本院对原告提交的证据认证如下： 第一组证据：海翔水产的营业执照，国某证2015D32092300060号《中华人民共和国海域使用权证书》，本院认定意见同上，不再赘述。第二组证据：关于申请办理海域使用权证续期的报告，被告对此真实性予以认可，本院予以采信。第三组证据中滨海县自然资源和规划局《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》，中华人民共和国国务院、国家海洋局国某函（2006）3号文件，本院认定意见同上，不再赘述。证据国函（2012）162号《国务院关于江苏省海洋功能区划（2011-2020年）的批复》，被告对真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，本院认为，原告提供的证据不完整、不清晰，仅依据此证据无法判断案涉海域所在的功能区划，故本院不予采纳。第四、五组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。第六组证据：2019年6月26日自然资源部关于公布第一批已废止或失效的规范性文件目录的公告，被告对该份证据的真实性无异议，但认为该份证据在被告对原告作出回复时是生效的，故虽然被废止不影响被告答复的合法性，对此份证据本院予以确认。第七组：滨海县养殖水域滩涂规划（2018—2030年）第29页，被告对该份证据的关联性有异议，认为规划不等于行政审批，第八组证据原告取得的实用新型专利证书，被告对该份证据的关联性有异议，本院认为第七、八组证据与本案无关联性，不予采信。 经审理查明，2015年1月6日，被告原滨海县海洋林业渔业局经原告海翔水产续期申请向其颁发了国某证2015D32092300060号《中华人民共和国海域使用权证书》，原告取得16.3公顷海域使用权，证载项目名称为滨海县海翔水产有限公司开放式紫菜养殖用海项目、用海方式为开放式养殖，终止日期为2017年12月31日。海域使用权范围四至：1、北纬34°10′41.50″东经120°18′19.60″；2、北纬34°10′41.66″东经120°18′24.16″；3、北纬34°09′51.73″东经120°18′45.54″；4、北纬34°09′51.70″东经120°18′41.90″。到期日前原告于2017年12月12日口头向被告提出续期申请，并于2018年6月11日向被告书面提交《滨海县海翔水产有限公司关于申请办理海域使用证续期的报告》，被告原滨海县海洋林业渔业局在2018年7月30日向原告作出《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》，告知原告申请续期需先征得自然保护区管理机构或自然保护区行政主管部门批准，再至被告处办理海域使用权续期手续。原告认为被告不予办理海域使用权续期，违反了相关法律法规，请求法院确认被告滨海县自然资源和规划局作出的《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》违法，并要求被告限期为原告办理国某证2015D32092300060号海域使用权续期手续。 另查明，江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区总面积247260公顷，其中核心区面积22596公顷，缓冲区面积56742公顷，实验区面积167922公顷，保护区位于江苏省盐城市境内。根据《自然保护区条例》规定，核心区禁止任何单位和个人进入，除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动；实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。第二十六条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。北二实验区界线主要边界点坐标，为120°16′33.2″E-120°21′49.6″E;33°54′56.4″N-34°15′24.8″N。原告滨海县海翔水产有限公司持有的海域使用权证用海海域全部在“盐城湿地珍禽国家级自然保护区实验区2”保护区内。 再查明，在审理中，滨海县海洋林业渔业局因机构调整被撤销，经滨海县委、县政府批准，海域管理职责由滨海县自然资源和规划局行使。 本院认为，县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。本案被告原滨海县海洋林业渔业局因机构调整，海域管理职责由滨海县自然资源和规划局行使。海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月内向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。本案原告已经于海域使用权证期限届满前二个月内向作为滨海县级人民政府海洋行政主管部门被告滨海县自然资源和规划局申请续期。本案的争议焦点主要为：一、案涉海域是否在江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区实验区范围内，二、被告依据原国家海洋局国某函[2006]3号《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》对原告作出的《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》是否违法。 对于案涉海域是否在江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区实验区范围内，因涉及公共利益经被告进一步举证已查明案涉海域在试验区范围内。 对于争议焦点二，本院认为，国某函[2006]3号《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》系国家部委对下级机关发布的要求必须遵守的规范性文件，其制定的依据是法律《中华人民共和国海域管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》及国务院颁发行政法规《中华人民共和国自然保护区条例》，制定的目的是进一步加强自然保护区的海域使用管理工作。其第三条规定在自然保护区缓冲区和实验区内进行有关活动申请使用海域的，其活动应依据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定，该规范性文件可以理解为是对法律、行政法规的具体贯彻落实，虽然该文件于2019年被国家自然资源部宣布废止，但被告原滨海县海洋林业渔业局据此作出回复时是有效的。 综上，原告主张被告于2018年7月30日作出《关于申请办理海域权使用证续期报告的回复》违法,缺乏法律依据。据此，依照《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条、第十七条、第二十六条，《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第第三十九条、六十九条，并参照《海域使用权管理规定》第十七条第（五）项的规定，判决如下： 驳回原告滨海县海翔水产有限公司诉讼请求。 本案受理费50元，由原告滨海县海翔水产有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南京市中级人民法院。 审 判 长  马轶娟 审 判 员  蒯 舒 人民陪审员  曹 燕 二〇二〇年一月十日 法官 助理  朱 刚 书 记 员  陈璐璐 法律条文附录 《中华人民共和国海域使用管理法》 第十六条单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。 申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料： （一）海域使用申请书 （二）海域使用论证材料 （三）相关的资信证明材料 （四）法律、法规规定的其他书面材料。 第十七条县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。 海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。 第二十六条海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月内向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。” 《中华人民共和国自然保护区条例》 第十八条自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。 核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。 缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。 第二十六条禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《海域使用权管理规定》 第十七条申请使用海域的，提交下列材料： （一）海域使用申请书； （二）申请海域的坐标图； （三）资信等相关证明材料； （四）油气开采项目提交油田开发总体方案； （五）国家级保护区内开发项目提交保护区管理部门的许可文件； （六）存在利益相关者的，应当提交解决方案或协议。