广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终4592号上诉人（原审原告）：郭润祥，男，汉族，1964年7月23日出生，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************016。上诉人（原审原告）：梁汉明，男，汉族，1966年10月31日出生，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************011。上诉人（原审原告）：吴桂源，男，汉族，1959年4月19日出生，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************014。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区住房和城乡建设局（原广州市南沙区建设和交通局）。住所地：广州市南沙区**************。法定代表人：张乐春，局长。委托代理人：雷颖欣，该局工作人员。委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。上诉人郭润祥、梁汉明、吴桂源因诉被上诉人广州市南沙区住房和城乡建设局行政不作为一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初3012号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审查查明，2018年9月30日，郭润祥等三人向原广州市南沙区建设和交通局（以下简称原南沙建设局）邮寄《查处申请书》，该《查处申请书》所列申请人为郭润祥等三人，记载的主要内容主要有：“申请事项：申请查处有施工单位及工程车辆、设备，非法占据村集体农地进行施工建设活动的违法行为。事实与理由：申请人于2018年9月初发现有施工单位和车辆设备占据本村组农地和道路进行施工建设，在村民上前询问过程中，相关施工单位并未出具相关施工和占地手续。申请人认为，相关施工单位无合法施工许可和占地许可手续，本村村民未得妥善征地安置补偿的情况下，相关施工单位的施工和占地行为属违法行为。现申请人依法向贵机关提交查处违法施工活动申请书，请求贵机关查明案情，依法履职，维护本村村民的合法权益。”该《查处申请书》记载134*****905是吴桂源电话。投递记录显示该邮件于2018年10月9日被签收。郭润祥等三人认为原南沙建设局没有对此进行回复，也未履行查处职责，向法院提起诉讼。另查明，《中国电信广州分公司客户详单》显示：原南沙建设局的固定电话（号码8498****）于2018年11月1日15时09分56秒拨打134*****905号码手机，通话时长01分31秒，广州市南沙区住房和城乡建设局称通话是依法告知郭润祥等三人其所反映的情况不属该局管辖范围，告知其应根据规定依法向有管辖权的部门反映情况。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”本案中，郭润祥等三人所投诉的内容涉及要求查处未取得合法施工许可进行违法施工的行为和未取得用地许可手续占用土地的行为。集体土地的所有权人为集体，不是村民个人，郭润祥等三人未提供证据证明其投诉并主张存在的涉嫌违法施工行为损害其个体利益，因此原南沙建设局对郭润祥等三人以个人名义投诉涉嫌违法施工行为的处理，不直接影响郭润祥等三人的权利义务。负有查处未取得用地许可手续占用土地行为职责的行政机关并非原南沙建设局，因此郭润祥等三人向原南沙建设局投诉举报，要求该局查处未取得用地许可手续占用土地行为的请求，不属于该局的行政职权处理范围。郭润祥等三人的起诉不符合上述法律及司法解释规定的受理条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定第（一）项、第（八）项及第三款的规定,裁定驳回郭润祥等三人的起诉。上诉人郭润祥等三人不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、原审法院认定郭润祥等三人与被诉行政行为没有利害关系，适用法律错误。本案中，郭润祥等三人系太阳升村人，涉案非法占地、非法施工行为发生在太阳升村集体土地。按照（2017）最高法行再41号行政裁定的观点，只要郭润祥等三人的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即有利害关系。根据郭润祥等三人提交的材料及起诉状中的主张，可以证明其对举报事项可能存在利害关系，其已经完成了初步证明责任。至于事实上的利害关系，则属于实体审查的范畴。原审法院实际上是将郭润祥等三人提供初步证据的标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，其适用法律错误，程序违法。二、即便非法占地行为不属于原南沙建设局职权范围，也无法达到驳回起诉的法律后果。一般公众亦可知建设施工由建设局管辖，广州市南沙区人民政府官方网站关于建设和交通、区住房和城乡建设局的职能介绍也赋予了原南沙建设局对违法施工的监督权。郭润祥等三人提出的查处申请包括违法占地和违法施工两项，即便违法占地并非原南沙建设局职能范围，其也应对违法施工的查处申请作出答复。根据（2018）最高法行申6453号行政裁定的观点，郭润祥等三人的履责之诉明显成立。综上，请二审法院撤销原审裁定并发回重审。被上诉人广州市南沙区住房和城乡建设局二审答辩称：郭润祥等三人提起行政诉讼已超法定起诉期限。郭润祥等三人于2018年9月30日通过邮递方式向原南沙建设局送达《查处申请书》，原南沙建设局于2018年10月9日收到。郭润祥等三人以《查处申请书》提出的举报投诉事项应当在受理之日起60日内办结，其若认为原南沙建设局不履行法定职责，应当在60日内期限届满后的6个月内提起行政诉讼，但郭润祥等三人于2019年6月14日才向法院起诉，已超过法律规定的6个月起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉正确。二、原南沙建设局的答复行为或者是否实施查处行为对郭润祥等三人不产生实际影响，郭润祥等三人对原南沙建设局是否履行查处职责无法律上的利害关系，其不享有本案诉权。公民或者其他组织对涉及公共利益或自己利益的违法行为向负有查处职责的行政机关举报投诉的，应当予以鼓励和支持，以使违法行为及时得到纠正，被损害的公共利益或私益及时得到保护。但鼓励举报投诉与举报投诉人对于行政机关的答复行为或查处行为是否享有诉权并不是同一概念。只有涉及举报投诉人私益的举报投诉，如负有查处职能的行政机关不依法履行查处职能，并因此对举报投诉人的实体权利产生影响的，举报投诉人才享有诉权。对于举报投诉人涉及公共利益的举报投诉，因行政机关的答复行为或查处行为对举报投诉人的合法权利不产生实际影响，故举报投诉人不享有诉权。本案中，郭润祥等三人举报投诉反映的事项是“非法占据村集体农地进行施工建设活动的违法行为”，是涉及村集体利益、公共利益的投诉举报，并非涉及其自身利益，故原南沙建设局是否履行查处的法定职责与郭润祥等三人无利害关系，其不享有本案诉权。且原南沙建设局并无相关查处施工违法的法定职责，郭润祥等三人坚持要求其查处施工违法行为，没有法律和事实依据。再者，原南沙建设局在处理《查处申请书》时的答复属信访类答复，并未设立新的权利义务关系，对其实体权利义务不产生实际影响，原审法院裁定驳回郭润祥等三人起诉，事实清楚，适用法律正确。三、郭润祥等三人在《查处申请书》的申请事项不属于原南沙建设局职责，原南沙建设局依职责指引郭润祥等三人向有管辖权的部门反映，符合法律规定。《广州市城市管理综合执法细则》第十条第（一）项规定：“城市管理综合执法机关依据建设工程管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使行政处罚权：（一）未取得建筑工程施工许可证施工的。”根据广东政务服务网下载的区县权责清单，对建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工行为的行政处罚事项（基本编码0216238000），郭润祥等三人申请查处事项的主体为广州市南沙区城市管理局（机构改革后职能划转至广州市南沙区综合行政执法局）。因此，郭润祥等三人反映要求查处违法施工的行为，不属于原南沙建设局法定职责范围。由于郭润祥等三人反映事项不属于原南沙建设局职能，在60日办结期限内，原南沙建设局于2018年11月1日采取电话方式回复郭润祥等三人，指引其依法向有管辖权的部门反映，原南沙建设局在实体和程序上均符合法律规定。综上，请二审法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审法院经审查查明的事实予以确认。另查明，因机构改革，原广州市南沙区建设和交通局更名为广州市南沙区住房和城乡建设局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，郭润祥等三人向原南沙建设局提出申请，要求其查处未取得合法施工许可进行违法施工的行为和未取得用地许可手续占用土地的行为，属于请求原南沙建设局履行相应的法定职责。但公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该行政机关具备对申请事项直接处理的法定职责。根据《广州市城市管理综合执法细则》第十条第（一）项“城市管理综合执法机关依据建设工程管理方面法律、法规、规章的规定，对未取得建筑工程施工许可证施工的违法行为行使行政处罚权”的规定，本案郭润祥等三人申请原南沙建设局查处的涉案事项不属于其管辖范围，其不具有法定的直接查处职责。且原南沙建设局收到郭润祥等三人的查处申请后，已告知其申请查处事项不属于原南沙建设局管辖范围，建议郭润祥等三人向有管辖权的部门反映。同时，广州市南沙区住房和城乡建设局在二审答辩时已明确郭润祥等三人申请原南沙建设局查处的涉案事项属于广州市南沙区城市管理局（机构改革后职能划转至广州市南沙区综合执法局）的法定职责范围。据此，郭润祥等三人向原南沙建设局申请查处涉案事项缺乏事实根据和法律依据，原审法院裁定驳回郭润祥等三人的起诉符合上述司法解释的规定，并无不当。综上所述，原审裁定处理结果正确，依法应予维持。郭润祥等三人上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月十二日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清