山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初266号 原告孙永良，男，1963年5月23日生，汉族，住青岛市市**。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市市**香港中路**。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人崔恩涛，青岛市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人聂延淑，山东建檩律师事务所律师。 被告青岛市市南区人民政府，，住所地青岛市市**宁夏路** 法定代表人高健，区长。 出庭负责人阎石，副区长。 委托代理人邹小洪，青岛市市南区城市建设局副局长。 委托代理人王涛，山东加舜律师事务所律师。 被告青岛市住房和城乡建设局，住所，住所地青岛市市**澳门路**甲div> 法定代表人陈勇，局长。 委托代理人崔恩涛，该局工作人员。 委托代理人聂延淑，山东建檩律师事务所律师。 被告青岛市市南区城市建设局，住所地青，住所地青岛市宁夏路**v> 法定代表人钮本兵，局长。 出庭负责人邹小洪，副局长。 委托代理人王洪玉，山东诚功律师事务所律师。 原告孙永良诉青岛市人民政府（以下简称“青岛市政府”）、青岛市市南区人民政府（以下简称“市南区政府”）、青岛市住房和城乡建设局（以下简称“青岛市住建局”）、青岛市市南区城市建设局（以下简称“市南城建局”）拆迁违法一案，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭,于2019年12月25日进行了法庭调查。原告孙永良，被告青岛市人民政府和被告青岛市住房和城乡建设局的共同委托代理人崔恩涛、聂延淑，被告青岛市市南区人民政府副区长阎石及委托代理人邹小洪、王涛，被告青岛市市南区城市建设局副局长邹小洪及委托代理人王洪玉到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原告孙永良诉称，原告于2019年8月2日在青岛市档案馆查询到青岛市人民政府在2002年下发的《74号通知》和《103号通知》中都规定了“旧城（村庄）改造按市政府办公厅青政办发[2002]21号《关于加快市内旧城（村庄）改造的通知》执行。”被告在云南路旧城改造拆迁中按照21号通知的规定“该拆迁范围内拆迁人与所有被拆迁人签订的均是格式化《青岛市住宅房屋拆迁货币补偿协议》，即仅采用货币补偿一种补偿方式。”将拆迁后的地皮圈地倒卖空置了将近6年，最后旧城改造变成了商业开发，在项目地皮上全部盖上了瀛海帝景的商品楼销售。原告通过信息公开看到信息显示名字是“父亲孙克田”时，被告应该告知原告先办理继承再签协议。但是被告直接把协议签给了母亲和嫂子，而被告的行政行为剥夺了原告的继承权，被告的行政行为构成违法。综上，请求：1.依法判令四被告在2002年云南路旧城改造中剥夺了原告的继承权，构成行政不作为、乱作为；2.依法判令四被告行政行为违法，一并审查青政发[2002]74号通知和青政发[2002]103号通知；3.诉讼费由被告承担。 被告青岛市政府辩称，一、原告的诉讼请求中没有明确的被诉具体行政行为，起诉不符合法定条件。原告的诉讼请求中“1.依法判令四被告在2002云南路旧城改造中剥夺了原告的继承权，构成行政不作为、乱作为”“2.依法判令四被告行政行为违法”，第一项诉讼请求未明确什么具体行政行为剥夺了其继承权，第二项诉讼请求亦未说明什么具体行政行为违法，该两项诉讼请求均未列明被诉具体行政行为，本案因缺乏明确的被诉具体行政行为而无法得知原告请求法院判令何行政机关的何行政行为剥夺了其继承权或何行政机关的何行政行为违法，从而无法确定原告具体的诉讼请求。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条对“有具体的诉讼请求”之规定，原告的上述两项诉讼请求显然不属于该条规定的“有具体的诉讼请求”，即原告无具体的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，原告的起诉因无具体的诉讼请求而不符合法律规定的条件，人民法院依法不应当受理，已经受理的，应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，依法驳回原告的起诉。二、原告申请对相关文件进行审查无法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，法院对规范性文件进行审查，仅是附带性审查，前提是公民、法人或者其他组织对某一行政行为提起诉讼并请求对该行政行为所依据的规范性文件合法性进行审查，本案原告的起诉并没有具体的行政行为，其单独提出对相关文件的审查不属于人民法院行政诉讼受理范围，应不予立案，已经立案的应当驳回。三、被告青岛市政府不是本案适格的被告。本案原告的诉讼请求没有明确被诉具体行政行为，原告所述事实与理由中亦未主张被告青岛市政府做出过任何具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的作出行政行为的行政机关是被告。”被告青岛市政府不是本案适格的被告。综上，原告的请求无事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。 被告市南区政府辩称，一、原告诉讼请求并不具体明确，依法应当裁定驳回起诉。原告在起诉状中列举了三项请求。除第3项诉讼费承担的请求外，原告的第1项请求并未明确四被告在2002年云南路旧城改造中的何种具体行政行为剥夺了其继承权，构成行政不作为、乱作为；原告的第2项请求也未明确要求法院判令四被告何种具体行政行为违法。因此，原告的起诉违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项的规定，依法应当裁定驳回起诉。二、原告的起诉属于重复起诉，且其诉讼请求依法不属于人民法院行政案件受案范围，依法应当裁定驳回起诉。首先，原告曾在（2017）鲁0203行初125号案件中要求“依法确认二被告青岛市房地产开发管理局及青岛市市南区开发建设局在没有办理法定继承的前提下，就与王秀美及管淑源签订了拆迁协议，损害了原告的利益，其行政行为违法。”青岛市市北区人民法院经审理驳回了原告的起诉。原告不服该裁定上诉后，青岛市中级人民法院以（2018）鲁02行终241号行政裁定书维持了原裁定。原告本次诉讼的诉讼标的与诉讼请求与上述诉讼相同，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的“重复诉讼”，依据该解释第六十九条第一款第（六）项的规定，应当裁定驳回起诉。其次，结合原告的事实与理由部分，原告系对拆迁人与其母亲和嫂子签订拆迁协议的行为不予认可并对相关房屋补偿、安置等发生争议。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。本案原告的诉讼标的实质上应作为民事案件处理，不属于人民法院行政案件受案范围。原告的起诉违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项的规定，依法应当裁定驳回起诉。三、被告市南区政府并非本案适格被告且原告拒绝变更，依法应当驳回原告的起诉。本案中，被告市南区政府并无任何具体行政行为侵害原告的财产权和人身权，并非本案适格被告。即使依照上文分析进行民事处理，被告市南区政府也非拆迁法律关系主体，同样非适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，依法应当裁定驳回起诉。综上，原告的诉讼请求并不具体明确，原告的起诉属于重复起诉且其诉讼请求依法不属于人民法院行政案件受案范围，被告市南区政府并非本案适格被告且原告拒绝变更，依法应当裁定驳回原告的起诉。 被告青岛市住建局辩称，原告的诉讼请求中没有明确的被诉具体行政行为，起诉不符合法定条件，依法不应当受理，且被告青岛市住建局不是本案适格的被告，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应当驳回。具体理由如下：一、原告的诉讼请求中没有明确的被诉具体行政行为，起诉不符法定条件，依法不应当受理。原告的诉讼请求中“1.依法判令四被告在2002年云南路旧城改造总剥夺了原告的继承权，构成行政不作为，乱作为”“2.依法判令四被告行政行为违法”，第一项诉讼请求未明确什么具体行政行为剥夺了其继承权，第二项诉讼请求亦未说明什么具体行政行为违法，该两项诉讼请求均未列明被诉具体行政行为，本案因缺乏明确的被诉具体行政行为而无法得知原告请求法院判令何行政机关的何行政行为剥夺了其继承权或何行政机关的何行政行为违法，从而无法确定原告具体的诉讼请求。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条对“有具体的诉讼请求”之规定，原告的上述两项诉讼请求显然不属于该条规定的有具体的诉讼请求，即原告无具体的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，原告的起诉因无具体的诉讼请求而不符合法律规定的条件，人民法院依法不应当受理，已经受理的，应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，依法驳回原告的起诉。二、被告青岛市住建局不是本案适格的被告。本案原告的诉讼请求没有明确被诉具体行政行为，原告所述事实与理由中亦未主张被告青岛市住建局作出过任何具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”被告青岛市住建局不是本案适格的被告。综上，原告的诉讼请求不明确，被告青岛市住建局非本案适格被告，原告的请求无事实和法律依据，依法应当驳回。 被告市南城建局辩称，一、针对诉讼请求一，即原告认为剥夺其继承权，构成行政不作为。首先，原告要求确认剥夺其继承权的拆迁协议违法，不属于行政诉讼的受案范围；其次，原告认为剥夺其继承权的拆迁协议所涉权利义务均已履行完毕，被告市南城建局已经履行了安置补偿义务，而且所涉房屋已经拆除；最后，原告的诉请属于重复起诉，与原告在（2017）鲁0202行初70号行政裁定书、（2017）鲁0203行初125号行政裁定书中的诉讼标的、诉讼请求完全一致，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六项之规定，应当裁定驳回原告的起诉。二、针对诉讼请求二，即原告要求确认被告市南城建局行政行为违法。首先，原告的诉讼请求不明确，根据其行政起诉状内容表述一般理解为是认为只有货币补偿没有房屋补偿的“行政行为”违法，但是根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”所以该案不属于行政案件的受案范围；其次，原告选择签订了《青岛市住宅房屋拆迁货币补偿协议》并领取了相应的货币补偿款，其选择并认可了货币补偿的方式，而且被告市南城建局的补偿、补助事宜已经全部办理完结，不存在违法情形；最后，原告的诉请属于重复起诉，与原告在（2013）青行初字第5号、（2014）南行初字第2号、（2018）鲁02行终205号行政裁定书中的诉讼标的、诉讼请求相同，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六项之规定，应当裁定驳回原告的起诉。综上，原告起诉不属于行政案件的受案范围，且属于重复起诉，被告市南城建局在此请求法院依法裁定驳回原告起诉。 经阅卷、调查和询问当事人，本院查明： 本案中，原告的诉讼请求为：1.依法判令四被告在2002年云南路旧城改造中剥夺了原告的继承权，构成行政不作为，乱作为；2.依法判令四被告行政行为违法，一并审查青政发[2002]74号通知和青政发[2002]103号通知；3.诉讼费由被告承担。本院依法向原告释明，要求其明确第一项及第二项诉讼请求具体指向，原告称：第一项诉讼请求指向的是四被告侵犯了原告选择权，原告父亲名下有一处房产，在父亲已经去世没有分家析产的情况下，原市南开发建设局就与原告母亲和嫂子于2002年签协议，剥夺了原告继承权；第二项诉讼请求指向的是青政发[2002]74号、青政发[2002]103号文件违法。具体是指74号文第二大段第5小段和103号文第二大段第8小段，主要内容一致，都是旧城改造按照青政办发（2002）21号执行，这是违法的。四被告违反拆迁条例，按照21号文规定涉案拆迁仅有货币补偿没有房屋，这些文件属于下位法，没有按照上位法拆迁条例执行。 另查明： 原告于2017年向青岛市市南区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1.依法确认青岛市城乡建设委员会、青岛市市南区开发建设局在没有办理法定继承的前提下，与王秀美（起诉人嫂子）及管淑源（起诉人之母）签订了拆迁协议，损害了起诉人的利益，其行政行为违法；2.依法撤销青岛市市南区城市建设管理局与王秀美签订的拆迁协议（协议号第352号）和与管淑源签订的拆迁协议（协议号第269号），并对拆迁事项重新认定；3.诉讼费由青岛市城乡建设委员会、青岛市市南区开发建设局承担。青岛市市南区人民法院于2017年2月21日作出（2017）鲁0202行初70号行政裁定书，以原告起诉不属于行政诉讼受案范围为由裁定对其起诉不予立案；本院于2017年4月26日作出（2017）鲁02行终336号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 青岛市市北区人民法院针对孙永良诉青岛市房地产开发管理局、青岛市市南区开发建设局拆迁协议纠纷一案，于2017年12月12日作出的（2017）鲁0203行初125号行政裁定，其该案诉讼请求为：1、依法确认二被告在没有办理法定继承的前提下，就与王秀美及管淑源签订了拆迁协议，损害了原告的利益，其行政行为违法。2、请求依法撤销青岛市南区城市建设管理局与王秀美签订的拆迁协议和与管淑源签订的拆迁协议，并对拆迁事项重新认定。3、本案诉讼费由被告承担。一审法院认为其构成重复起诉，故裁定驳回其起诉，本院2018年6月25日作出（2018）鲁02行终241号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起行政诉讼应有明确具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。该解释第六十九条第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告诉讼请求缺少明确指向的行政行为。经法庭释明，原告在法庭调查中对其诉讼请求进行了进一步表述，其认为“诉讼请求指向的是四被告侵犯了原告选择权，原告父亲名下有一处房产，在父亲已经去世没有分家析产的情况下，原市南开发建设局就与原告母亲和嫂子于2002年签协议，剥夺了原告继承权”，因此原告诉求实质是对其母亲和嫂子与拆迁人签订的拆迁补偿协议不满。本院已经查明，原告先后在（2017）鲁0202行初70号、（2017）鲁0203行初125号案件中提出过相同或类似诉讼请求，均被人民法院裁定驳回起诉并已发生法律效力，此次原告虽增加起诉青岛市人民政府和青岛市市南区人民政府作为本案共同被告，但其诉讼请求实质与前诉并无不同，故原告提起本案诉讼构成重复起诉。对于原告要求一并审查规范性文件的诉讼请求，原告主张该诉求涉及青岛市人民政府下发文件、青岛市市南区人民政府执行文件的行为，本院认为，关于一并审查规范性文件这一诉讼请求的法律依据是来源于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，该条规定是指对行政行为提起诉讼时可以一并请求对规范性文件进行审查，据此，该诉求并非可以单独提起诉讼的诉讼请求，该诉讼请求必须以对行政行为提起的行政诉讼成立为前提，故亦应一并依法驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第一项、第六项和第三款之规定，裁定如下： 驳回原告孙永良的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年一月十九日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员王倩倩