辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终513号上诉人（原审原告）金丰维，男，1952年8月21日出生，汉族，住址瓦房店市。被上诉人（原审被告）瓦房店市驼山乡人民政府，住所地瓦房店市驼山乡丁屯村。法定代表人陆凯，乡长。上诉人金丰维因与被上诉人瓦房店市驼山乡人民政府（以下简称“驼山政府”）农村土地承包经营权行政确权一案，不服辽宁省庄河市人民法院（2020）辽0283行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2020年4月14日，金丰维向驼山政府提出土地承包经营权确权申请，请求依法确认其农村土地承包经营权证［驼山乡（镇办）丁屯村农地承包权（2005）第2387号］中“大古子5.54亩，占地3.4亩”，计8.94亩土地承包经营权属于金丰维享有，更改辽（2017）瓦房店市农村土地承包经营权第069403号农村土地承包经营权证中地块代码2102812062040600279号面积为6.16亩、地块代码**面积为3.54亩。同日驼山政府作出关于金丰维土地承包确权申请的答复意见，意见主要内容为，金丰维：有关你土地承包确权申请已收到。关于你申请的确权地块大古子、占地合计9.7亩，其中已确权4.71亩，剩余面积4.99亩（与姜翠荣发生纠纷）。经过乡村两级多次调解无法达成一致，建议通过法律途径解决。根据1983年家庭联产承包时的具体情况，纠纷地块和其母亲董淑兰、弟弟金丰杰、妹妹金仁娣签在一个承包合同内，由其哥哥金丰岳、金丰维、董淑兰三户各自经营。1985年，其母亲无力经营，将原其母亲名下的土地分给金丰岳和金丰维经营。此次确权根据《瓦房店市农村土地确权实施方案》的原则，母亲董淑兰过世，弟弟金丰杰户口迁出，原户只有其妹妹金仁娣，故建议将纠纷地块确权在其妹妹金仁娣名下。金丰维于当日收到上述答复意见，于2020年4月23日向该院提起本案诉讼，请求：1、撤销驼山政府2020年4月14日作出的关于金丰维土地承包确权申请的答复意见；2、判决确认位于驼××××胡屯大古子（编号2102812062040600279）3.22亩、占地（编号2102812062040600276）1.77亩，合计4.99亩土地确权为金丰维所有，并颁发农村土地承包经营权证。庭审中，金丰维表示其申请更正的辽（2017）瓦房店市农村土地承包经营权第069403号农村土地承包经营权证尚未依程序发放，是其从村民组长处借取的。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。根据上述规定可知，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。农村土地承包法及相关法律、法规亦没有赋予乡级人民政府对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权。故金丰维要求驼山政府对农村土地承包经营权进行确权无法律依据，驼山政府作出的案涉答复意见将农村土地承包经营权建议确权在金丰维妹妹名下，该建议可能对金丰维权利义务产生实际影响，属超越职权，应予撤销。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。本案争议土地承包经营权尚未解决，金丰维直接要求驼山政府予以更正无事实依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。故金丰维要求驼山政府更正或颁证亦无法律依据，该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，判决：一、撤销被告瓦房店市驼山乡人民政府于2020年4月14日作出“关于金丰维土地承包确权申请的答复意见”的行政行为；二、驳回原告金丰维的其他诉讼请求。上诉人金丰维上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判。主要理由是：依据2005年完善第二轮承包合同时，上诉人与当地村委会签订的土地承包合同和土地证（第2837号）记载，上诉人承包合同面积为18.6亩（其中大古子5.54亩，占地3.4亩），合同编号为0406028。案外人姜翠荣承包合同面积是13.35亩（大古子2.77亩，占地1.7亩）。上诉人与案外人签订的合同期限都是自1998年1月1日至2027年12月31日，鉴证时间都是2005年6月20日。同年，瓦房店市农村经济发展局（现瓦房店市农业农村局）向上诉人和案外人姜翠荣分别颁发了土地证。从两份合同和两个土地证看，同样位置的大古子和占地，竟然出现在两份承包合同中，显然是“一地二包”“一地二证”。但上诉人对此并不知情，相关土地税费一直由上诉人缴纳，土地出现争议前一直由上诉人耕种。根据土地确权工作要求，进行土地确权时应根据第二轮土地承包情况和土地实际占有情况，进行土地确权登记。在出现“一地二包”“一地两证”、原来的2005年颁发的土地证仍然有效的情况下，乡政府在确权工作中任由个别工作人员徇私乱作为，发现出现一地两证问题后，为掩盖问题和推卸责任，在进行土地确权并向政府及农业部门上报材料时，故意将上诉人的土地少报4.99亩土地，导致上诉人新的土地证与2005年土地证出现严重不符。根据《土地承包法》，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理，因此，尽管土地证不是被上诉人颁发，但在签订土地承包合同过程中，乡级政府具有监督指导职责。2005年的承包合同都是经过乡政府审查审核后进行的鉴证，正是当初乡政府的失责，才导致出现包括本案在内的当地发生多起“一地二包”问题；正是乡政府个别工作人员徇私乱作为，才导致后来在土地确权发证时，出现包括本案在内的当地发生多起“一地两证”问题。本案并不是简单的土地承包合同纠纷，而是颁发土地证后的土地权属和使用权纠纷。土地证是土地用益权的物化，是不动产的权属证明，由此引发的纠纷已超出“土地承包合同”范畴。《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，当事人协商不成，由人民政府处理；《土地权属争议调查处理办法（2010修正）》第五条规定：土地权属争议，个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。因此，乡级政府作为错误的始作俑者和失职者，有责任有义务对上诉人的申请作出行政决定，以定纷止争，减少当事人的诉累，而不是对上诉人诉求的问题一再推卸责任、推诿扯皮。乡政府这种不担当不作为的做法，严重损害群众利益，激化百姓与政府之间的矛盾，人民法院应当向其下发司法建议函责令被上诉人对相关问题进行整改。被上诉人驼山政府未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2017年8月2日，瓦房店市驼山乡农村土地承包经营纠纷调解委员会针对申请人金丰维、被申请人姜翠荣作出驼农调字（2017）第2号纠纷调解书。该调解书经调查核实查明以下事实：“1983年实行家庭联产承包时，申请人与被申请人承包的土地和他们母亲（包括弟弟、妹妹）承包地签在一个承包合同内，共计26亩，（其中口粮地11亩，责任田15亩）三户各自经营，1985年，双方当事人的母亲无力经营，把责任田分给双方当事人经营，各自经营7.5亩，同事双方当事人把大古子地5.54亩、占地3.4亩转给本组李德山经营，后期有李德山儿子李久昌经营，其余地块双方当事人各自经营。1998年二轮土地承包时，申请人和妻子把土地从李久昌手里要回来，由申请人经营，一直到2016年土地确权时，双方当事人为（大古子地5.54亩、占地3.4亩）土地确权发生争执。1998年二轮承包时，村里当时签订合同没有存档，政府只有2005年完善二轮承包合同时所签订的合同，申请人承包合同面积是18.6亩，（其中大古子地5.54亩、占地3.4亩）合同编号是0406028；被申请人承包合同面积是13.35亩，（大古子地2.77亩、占地1.7亩）合同编号是0406041；承包期限合同上没有填写，当时签订承包合同期限都是1998年1月1日至2027年12月31日；合同签订时间2005年6月20日，鉴证时间是2005年6月20日。2017年春，丁屯村对有纠纷地块的经营权作出规定，有原经营方暂时经营。2017年5月16日，被申请人把大古子地（2.77亩）种了。”金丰维在该调解书上签字。认定上述事实的证据有经原审法院庭审质证并认证的上诉人提交的瓦房店市驼山乡农村土地承包经营纠纷调解委员会作出的驼农调字（2017）第2号纠纷调解书，在卷为凭，足资认定。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定，“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第五十五条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”国务院《不动产登记暂行条例》第五条规定，“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：…（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；…”第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第九条规定，“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第四条第一款规定，“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第十四条规定，“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定可知，颁发农村土地承包经营权证的行为，在性质上属于国家对承包人根据承包合同取得的农村土地承包经营权的确认和公示，其本身并不创设农村土地承包经营权。国家确认农村土地承包经营权的事实基础是农村土地承包合同。当农村土地承包经营权发生争议时，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，应通过农村土地承包仲裁机构或者人民法院民事诉讼来解决，人民政府不具有处理此类争议的行政职权。此外，乡镇人民政府因不属于法律规定的办理农村土地承包经营权登记的县级人民政府不动产登记机构，故其亦不具有颁发农村土地承包经营权证的行政职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，上诉人金丰维要求被上诉人驼山政府履行确权职责，并向其颁发农村土地承包经营权证，缺乏法律依据，其该项起诉依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”从现已查明的事实看，被上诉人驼山政府在案涉答复意见中并未为上诉人金丰维创设新的权利或者义务，仅是建议上诉人金丰维通过法律途径解决纠纷，并建议将案涉纠纷地块确权在其妹妹金仁娣名下。而如前所述，因被上诉人驼山政府并不具有颁发农村土地承包经营权证的行政职权，故其关于案涉纠纷地块确权的建议不属于具有法律效力的处理决定，其对上诉人金丰维的权利义务不会产生实际影响。综上，被上诉人驼山政府作出的案涉答复意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人金丰维对此提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。国家确认农村土地承包经营权的事实基础是农村土地承包合同，农村土地承包经营权证与农村土地承包合同在记载事项上依法应当保持一致。本案中，据上诉人金丰维称，其与案外人姜翠荣的土地承包合同均包括同样位置的土地，存在“一地二包”“一地二证”的问题。如果上诉人金丰维的陈述属实，依照前述法律规定，本案争议的实质是上诉人金丰维与当地集体经济组织就案涉纠纷地块承包发包产生的争议，该争议属于民事法律关系的范畴，并非行政程序或者行政诉讼可直接解决的争议事项。上诉人金丰维如对此有异议，宜通过其他法定渠道寻求权利救济。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省庄河市人民法院（2020）辽0283行初20号行政判决；二、驳回原审原告金丰维的起诉。上诉人金丰维已预交的一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，均予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年十二月一日书记员 张 琳附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。