山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1926号 上诉人（原审原告）李爱芹，女，1983年11月1日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李文喜，男，1951年2月24日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李玉梅，女，1946年6月15日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李某1，女，2006年1月23日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）李某2，女，2012年11月6日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 法定代理人李某3，住菏泽市牡丹区,系李某1、李某2之父。 法定代理人马某，住菏泽市牡丹区，系李某1、李某2之母。 上诉人（原审原告）李某3，男，1981年1月20日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 上诉人（原审原告）马某，女，1981年1月8日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人李某3，男，1981年1月20日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 委托代理人赵春阳。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住，住所地菏泽市中华路**/div> 法定代表人陈平，市长。 委托代理人王海存。 上诉人李某3、李爱芹、李文喜、李玉梅、李某1、李某2、马某（以下简称李某3等七人）因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市人民政府房屋征收决定及行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年7月29日作出的（2019）鲁17行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了案件受理通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明,菏泽市牡丹区人民政府为实施旧城区改建，决定对青年北路以东、清华园及大学嘉园以南、牡丹路以西、牡丹区2017-3号地块一期以北（以规划部门划定的红线为准）范围内国有土地上的房屋及附着物实施征收。在征收决定作出前，该片区征收项目已经菏泽市牡丹区发展和改革局复函确认符合经济和社会发展规划和2018年度计划，并经菏泽市牡丹区国土资源分局复函确认该项目符合牡丹区土地利用总体规划，菏泽市规划局复函出具规划意见；并且，该征收项目也已列入菏泽市2018年度国有土地上房屋征收计划。2017年2月14日至2017年3月17日对涉案片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见。2018年9月18日，菏泽市牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站就2017-3号地块征收补偿费用的到位情况出具了证明。2018年9月19日，菏泽市牡丹区人民政府对牡丹区2017-3号地块（二期）作出了社会稳定风险评估报告。2018年9月20日，菏泽市牡丹区人民政府作出被诉的《牡丹区2017-3号地块（二期）房屋征收决定书》，同日发布[2018]58号征收通告，公布征收决定内容及征收补偿安置方案。原告等人不服，提出行政复议，菏泽市人民政府在受理复议申请后，于2018年11月19日向原告发出受理通知书，向菏泽市牡丹区人民政府发出行政复议答复通知书，经审查相关证据材料后作出菏政复决字﹝2018﹞234号行政复议决定，确认涉案征收决定违法但不予撤销，并向原告及牡丹区人民政府送达行政决定。原告不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，本案争议焦点为被告菏泽市牡丹区人民政府作出的房屋征收决定及菏泽市人民政府作出的行政复议决定是否合法。一、被诉房屋征收决定是否合法。（一）菏泽市牡丹区人民政府具有作出征收决定的法定职权。原告在被诉征收决定确定的征收范围内有房产，与征收决定具有利害关系，具有对房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。涉案房屋征收项目已经牡丹区发展和改革局复函确认符合牡丹区国民经济和社会发展规划，并经牡丹区国土资源分局复函确认该项目符合牡丹区土地利用总体规划，规划局复函出具规划意见；并且，该征收项目也已列入牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划，被告菏泽市牡丹区人民政府决定实施房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形；（二）关于土地性质的问题。根据《山东省人民政府关于将菏泽市东城办事处双河集村等无地农民的农村户口转为城镇居民户口的批复》（鲁政字［1995］**），涉案片区内原集体组织成员农村户口户口已经成建制转为城镇居民户口,已收归国有，被告菏泽市牡丹区人民政府对国有土地上房屋决定征收，程序正当；（三）被告对该处房屋征收进行了社会稳定风险评估，社会稳定风险程度低。被告在作出房屋征收决定前，拟定征收补偿方案（征求意见稿）进行公示，进行了为期不少于30日的征求意见。作出涉案征收决定后依法通告征收决定的内容及征收补偿方案并告知诉权，被告菏泽市牡丹区人民政府以上程序符合法律规定；（四）被告菏泽市牡丹区人民政府提供了牡丹区会计管理中心驻住房保障和房产管理局工作站出具的资金到位证明，是以政府信用保证征收项目的正常进行。条例未明确征收费用足额到位、专户储存和专款专用的具体审查标准，复议机关对此项的审查标准享有裁量权，其认定牡丹区人民政府提供的证据不能达到补偿资金到位及存储标准，并无明显不当。因涉案改造项目符合公共利益，且是以政府信用保障项目建设的资金需要，故对涉案征收决定应确认违法而不撤销该征收决定；（五）关于征收范围，征收决定及征收公告中对征收四至表述明确，即青年北路以东、清华园及大学嘉园以南、牡丹路以西、牡丹区2017-3号地块一期以北范围内的房屋。征收决定及公告中所表述的四至清晰且可确定，原告房屋所在小区位于大学嘉园以南、牡丹路以西，在该征收范围内。二、被诉复议决定程序合法，适用法律并无不当。菏泽市人民政府在接到复议申请后履行了受理、通知、审查、决定并送达等程序，经审查复议程序合法；菏泽市人民政府作出复议决定对涉案房屋征收补偿决定确认违法而不撤销，在适用法律方面并无明显不当，修改后的行政诉讼法规定了确认违法而不撤销的裁判方式，行政复议法也规定了确认具体行政行为违法的复议决定方式，从法律衔接和法理的角度，行政复议机关在确认行政行为违法之后对该行政行为是否需要撤销以及是否需要重新作出在复议决定中予以明确，未超出其法定职权，并无明显不当。综上，原告对原行政行为及复议决定提出撤销的诉讼请求均不能成立，不予支持。至于涉案房屋的征收补偿问题，非本案审查范围，原告可依法另行主张。被诉征收决定应确认违法而不撤销，行政复议决定并无不当，原告诉求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李文喜、李玉梅、李某3、李某1、李某2、李爱芹、马某的诉讼请求。 李某3等七人不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审法院作出的本案行政判决；2.撤销菏泽市人民政府菏征复决字［2018］234号行政复议决定，判定菏泽市牡丹区人民政府作出的《关于牡丹区2017-3号地块（二期）房屋征收决定书》违法无效，并予以撤销。事实和理由：一、涉案房屋所属土地并非国有土地，原审法院认定基本事实错误。1.原审法院所依据的《山东省人民政府关于将菏泽市东城办事处双河集村等无地农民的农村户口户口转为城镇居民户口的批复》（鲁政字［1995］**文件）案地块无丝毫关联。根据菏泽市牡丹区人民政府证据2中《牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划》，明确载明北城晁庄村涉及项目名称为牡丹区2013-11号地块，位置范围为解放大街以东、大堤以南、青年路以西、黄河路以北地块。晁庄村隶属于牡丹区××区，北辰社区于2003年从原北关大队分出成立，为城市社区，明显区别于涉案地块。3.本案上诉人宅基地所有权属于艺苑社区农业集体经济组织，为涉农社区。涉案地块土地权属方为牡丹区北城街道艺苑社区股份经济合作社，属集体经济组织，从来没有成建制转为城镇社区。4.涉案地块内的家庭户拥有菏集用（92）字第715554集体土地使用证，集中颁发时间为1999年5月份。本案地块艺苑社区村民原有权属的农用地，并没有在2006年之前有被征收的记录。上诉人等人并不是完全无地农民，与菏泽市牡丹区人民政府提供的175号文件中描述的无地农民完全不相符。二、原审法院认为，涉案项目列入了牡丹区2018年度国有土地上房屋征收计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要的情形。因为列入国有土地上房屋征收计划，就认为是公共利益的需要，该逻辑不成立。三、本案涉及的《关于牡丹区2017-3号地块（二期）征收决定书》及征收公告中关于征收范围的内容中，明确载明是“以规划部门划定的红线为准”，但是菏泽市牡丹区人民政府不能提供相关规划部门的红线图，应该视为基本的征收范围无证据。四、菏泽市牡丹区人民政府提交的所有证据没有一项能经的起考证的。1.本案是上诉人因不服征收决定提起行政复议，不服行政复议决定而提起行政诉讼的双被告案件。菏泽市牡丹区人民政府在行政复议阶段提供了11组证据，在本案诉讼阶段提交了12组证据，其中重要的第11组证据与行政复议阶段提交的对应证据不相同，菏泽市牡丹区人民政府在2019年6月17日庭审过程中提交了3份证据,违反法定审理程序。五、菏泽市人民政府行政复议程序严重违法。被上诉人菏泽市人民政府在本案法定答辩及提交证据期限内仅提供了一份答辩状，判决书中所述的其提供的5组证据明显是在本案庭审过程中向法庭提交的，明显逾期。因此，对于复议机关未提交其履行行政复议过程中的相关受理、送达、实地调查、组织听证、讨论、审理等程序方面证据的，应视为上述程序的缺失，承担举证不能的法律责任，应依法判决确认复议程序违法。六、菏泽市牡丹区人民政府在行政复议程序中未提交任何关于本案所涉地块土地地籍属性、地块范围、地块范围等真实面貌情况的证据民政府维持菏泽市牡丹区人民政府征收决定证据不足，应当依法撤销。七、本案原审法院审理程序违法。1.菏泽市牡丹区人民政府在原审庭审中提交的三份证据明显逾期，违背了证据提供的基本规则2.司法鉴定程序违法。牡丹区2017-3号地块（二期）选定评估机构选票统计表明显是伪造所得。该证据在行政复议阶段由牡丹区向复议机关菏泽市人民政府提供，上诉人在行政复议阶段就对其虚假性进行了质证，复议机关并未采信上诉人的质证意见，但是在本案诉讼过程中被上诉人又无故把该证据撤换掉。上诉人在一审阶段申请鉴定，但原审法院未予准许。八、原审法院作出的判决书部分内容有错误，属重大瑕疵。1.判决书第6页中，“关于原告向法庭提交如下证据”中，一审法院编列的证据清单编号与原告向法庭提交的证据清单及证明目的（书面）中证据编列序号有出入。且判决书第8页中“本院对证据作如下认证”中，原审法院明显认定错误，原审法院称“证据4、13系本案审查标的”，但证据4在判决书第6页中编列名称为《菏正评报第3-48号房地产评估报告》，证据13为《行政复议听证笔录》，并不是原审法院判决书中所述的“本案审查标的”。判决书第8页第八行称“证据8、11、12、14内容真实合法，确定为有效证据”，按照原审法院判决书中编列，证据11为《牡丹区2017-3号地块（二期）选定评估机构选票统计表》，上诉人针对该选票统计表向原审法院合议庭提出了司法笔迹鉴定申请，该证据明显系伪造，原审法院直接认定该证据合法并驳回了上诉人的司法鉴定申请，显然是故意偏袒。判决书中原告证据12为涉案《行政复议决定书》，原审法院在证据审查中将本案审查标的直接认定合法，显然不当。2.原审法院判决书第7页第三行中（被告1）“提供11组证据”，实际（被告1）提供12组证据，并且判决书中也是编列12组证据。3.原审庭审中合议庭在归纳两个本案焦点后，上诉人明确提出了异议，认为“应该将涉案地块真实面目、真实情况列入争议焦点”，而原审法院判决未将原告提出的争议焦点问题列出。 被上诉人菏泽市牡丹区政府、菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 本院于2019年12月25日组织各方当事人对本案进行了听证调查。上诉人在调查中发表的意见基本同上诉意见。关于涉案房屋所属土地的权属性质问题,被上诉人菏泽市牡丹区人民政府辩称，根据牡丹区国土部门内部系统查询，涉案地块内集体土地何时转为国有无法查实，最早显示该征收地块土地全部为国有土地建设用地的时间为2009年全国土地第二次调查，航拍时间为2007年，在涉案征收决定作出前，该地块在2017年的航拍图中仍显示为国有建设用地，与上诉人所陈述的涉案地块为集体土地的事实不符。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审中已质证。经审理，本院同意原审法院所认定的主要事实。 本院另查明，朱健、代玉华和徐心刚等人因不服菏泽市牡丹区人民政府作出的《牡丹区2017-3号地块（二期）房屋征收决定》和菏泽市人民政府作出的相应行政复议决定，分别向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该房屋征收决定及行政复议决定。菏泽市中级人民法院经审理分别作出（2019）鲁17行初128号、（2019）鲁17行初129号行政判决，驳回其诉讼请求。朱健、代玉华和徐心刚不服，向本院提起上诉，本院于2019年11月14日分别作出（2019）鲁行终1855号、（2019）鲁行终1854行政判决，驳回上诉，维持原判。上述判决已经发生法律效力。 本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项之规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，可以由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被上诉人菏泽市牡丹区人民政府为实施旧城改造，对涉案房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要情形。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建并应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。菏泽市牡丹区人民政府在原审中所提供证据能够证明，被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定。 涉案房屋所属的土地权属性质问题是本案的焦点问题。上诉人主张，涉案房屋所属土地为集体建设用地，因而房屋不属于国有土地上房屋。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十七条规定，“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”。本院作出的（2019）鲁行终1855号、（2019）鲁行终1854行政判决已发生法律效力，该两判决认定上诉人所在片区内土地已经收归国有，被上诉人菏泽市牡丹区人民政府对上诉人房屋作出涉案房屋征收决定并无不当。上诉人认为菏泽市牡丹区人民政府提交的关于土地性质的证据材料未在行政复议程序中提交，因菏泽市牡丹区人民政府在原审中属于应上诉人申请被追加为本案被告情形，因此其在原审中补充提交上述证据不违反行政诉讼法律规定。 上诉人主张原审法院行政判决书中存在证据排列、认定错误等问题，构成程序违法。经查，原审法院行政判决书在列举上诉人在原审中所提交的证据时，所作的顺序排列与上诉人自行制作的证据清单顺序虽有部分不同，但并未遗漏证据，且原审法院对上诉人提交的证据的认定意见亦无不当。对上诉人所称的原审法院判决书对被上诉人菏泽市牡丹区人民政府提交的证据数量表述错误问题，被上诉人菏泽市牡丹区人民政府提交的证据数量确为12组,故原审法院判决对证据数量表述错误，本院对此予以纠正,但原审法院判决书对12组证据的名称和编号均予以详细列举,因而该问题不影响原审法院对本案证据事实的认定。关于上诉人所称的被上诉人提交的选定评估机构选票统计表签名虚假以及原审法院未依法准许对笔迹进行鉴定问题，因该问题属于征收补偿问题，不属本案审理范围，本院对此不予评判。上诉人还主张被上诉人菏泽市牡丹区人民政府未提供相关规划部门的征收范围红线图，菏泽市牡丹区人民政府发布的涉案房屋征收决定对征收范围四至描述清晰，上诉人对其房屋位于征收范围内的事实亦无异议，故本院对上诉人的该项上诉主张亦不予支持。 综上，原审法院判决结果正确，依法应予维持。上诉人请求对菏泽市牡丹区人民政府的房屋征收决定及菏泽市人民政府的行政复议决定予以撤销的请求不能成立，本院对上诉人的上诉主张不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李某3、李爱芹、李文喜、李玉梅、李某1、李某2、马某负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年一月十三日 书记员  王超群