湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂01行初680号原告武汉上止正合建材有限公司，住所地武汉市东西湖区走马岭办事处青丰下曾家台**（13）。法定代表人董长辉，该公司经理。委托代理人魏亚锋，湖北林熙律师事务所律师。被告武汉市东西湖区人民政府，，住所地武汉市东西湖区五环路特**法定代表人彭涛，该区区长。委托代理人田思源，该区司法局工作人员。委托代理人郭凌，湖北山河律师事务所律师。原告武汉上止正合建材有限公司（以下简称原告）诉被告武汉市东西湖区人民政府（以下简称被告）强制拆除及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告法定代表人董长辉、委托代理人魏亚锋，被告委托代理人田思源、郭凌到庭参加诉讼，被告副区长韩忠翔作为行政首长出庭应诉。本案现已审理终结。原告诉称，自1995年开始，武汉市东西湖区水口河道堤防管理所将汉江干堤75+410-75+750公里黄沙场承包给原告股东家庭成员经营，原告股东家庭成员在此基础上扩建成青丰码头经营砂石及建筑材料，自始至终武汉市东西湖区水口河道堤防管理所、东西湖区港航海事处、武汉市水上公安局舵落口派出所等部门均对原告的码头和船舶进行管理并收取相关费用。2015年11月，在此青丰码头成立武汉上止正合建材有限公司，继续经营该码头业务。2017年3月8日，原告与武汉市东西湖区水口河道堤防管理所续签了《场地租赁合同》，继续承包经营并支付了场地租金。2018年5月12日，被告成立的临时机构东西湖区沿江港口岸线资源环境综合整治工作总指挥部（以下简称港口整治指挥部）组织指挥城管、公安、水务、港航管理处、、地方海事处等若干部门在没有通知原告也没有任何法律文书的情况下，用铲车、挖机将原告的码头、砂场及其房屋、机械设备等附属物非法强制拆除，共强制拆除原告有效经营面积21267.53平方米，造成原告经济损失共计人民币35,898,819元。原告多次找被告及有关部门要求补偿，均被拒之门外置之不理。原告认为，港口整治指挥部强制拆除原告码头设备及房屋的行为是违法的，港口整治指挥部没有向原告送达《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》、《违法拆除通知书》等行政执法文书，现有的法律和法规也没有授权港口整治指挥部有权直接对原告的机械设备、房屋进行拆除的职权，其违法行为，给原告造成巨大的损失，应予补偿。综上，请求：1.请求确认被告对原告码头及房屋拆除的行为违法；2.请求判令被告赔偿原告直接经济损失共计人民币35,898,819元；3.案件受理费用等由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据1-1.（2018）鄂0112行初32号《行政裁定书》（以下简称32号行政裁定）、证据1-2.鄂01行终405号《行政裁定书》（以下简称405号行政裁定），上述证据共同证明原告以同一事由向武汉市东西湖区人民法院提起诉讼，人民法院终审裁定应以武汉市东西湖区人民政府为被告，被告于2018年5月11日拆除原告码头房屋等事实；证据2-1.《黄沙场承包合同》（2001年1月1日）、证据2-2.《黄沙场码头承包合同》（2013年7月30日）、证据2-3.《场地租赁合同》（2017年3月8日）、证据2-4.《湖北省行政事业单位资金往来结算票据》（2017年3月10日）。上述证据共同证明原告早在2001年之前就承包了水口河道堤防管理所江汉干堤75+600公里黄沙场经营至今，并于2017年3月8日再次与水口河道堤防管理所签订了场地租赁合同（租期三年），每年均交纳了承包费，原告的经营是合法的；证据3.照片复制件（15张）,证明被告组建的港口整治指挥部组织若干部门于2018年5月11日用铲车、挖机将原告码头及沙场上的房屋、机械设备等附属物强制拆除；证据4-1.《财产损失清单》、证据4-2.码头平面图、证据4-3.《证明》（区水口河道堤防管理所出具），上述证据共同证明因被告的违法强拆行为给原告造成了巨大损失，经原告核算为人民币35,898,819元。被告辩称，一、被告并没有针对原告实施过强制拆除行为。原告的举证无法证明其非法港口设施是由被告实施行政行为进行强制拆除。二、原告主张的损失，不属于法律保护的合法权益，被告不应承担原告的损失。原告从未取得过任何许可，一直从事非法经营，其码头拆除的损失也没有足够合法的证据证明其损失数额，其主张的损失赔偿无事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求；依法判令原告承担本案全部诉讼费用。被告为证明其主张，向本院提交了9份证据：证据1.鄂政办发【2016】11号《关于印发湖北省治理长江干线非法码头工作方案及联席会议制度的通知》、证据2.武政办【2016】28号《关于印发武汉市沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案及联席会议制度的通知》、证据3.东政办【2016】16号《关于印发东西湖区沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案的通知》，上述证据共同证明港口整治指挥部是被告应省、市两级政府对沿江港口岸线资源环境进行综合整治的要求成立的，其职责是行政指导与整体指挥协调；证据4.《关于严格依照东西湖区沿江港口岸线资源环境综合整治过渡期间有关要求开展砂石作业的通知》及签收表、证据5.《关于关停东西湖区汉江沿线砂石码头的通告》及签收表；证据6.《东西湖区沿江港口岸线资源环境综合治理码头关停自拆协议》（以下简称《自拆协议》）、证据7.《通知》及签收表、证据8.东港航违通（2018）002号《违法行为通知书》、证据9.《关于自行清理码头资产的通知》及签收表，上述证据4、5、6、7、8、9共同证明原告经营的码头已被认定为非法码头并被要求关停，原告与港口整治指挥部颁发签订了自行关停拆除的协议，东西湖港航处对原告下达违法行为通知书，其拒收，原告在诉状中主张被拆除时间前2日签收过自行清理码头资产的通知，表明原告的非法码头已经在此前拆除完毕，原告的证据无法证明是被告拆除了其码头。原告在庭审质证中对被告的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的真实性无异议，但不能证明被告的证明目的，更不能证明被告于2018年5月11日拆除原告码头及房屋行为合法。政府颁发的文件要求对港口岸线资源进行整治，原告是拥护的，但被告在具体实施行政行为时应当依据《行政强制法》、《港口法》等具体相关行政法律法规，依法行政；证据4真实性无异议，签收人是本人。但据原告法人讲，签收文件表时，通知没有具体发放给原告，也未具体通报公告的内容；证据5的真实性无异议，通知是董永春代表公司签收，但不能证明被告的行为合法，该《自拆协议》相关内容违反相关规定应无效；证据6的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，董永全签收承诺2017年11月6日前自行关停，但事实上没有正式评估结果；证据7与本案无关。原告签收了该通知，但该通知是要求原告本人确认是否加入到砂石集散中心去；证据8系武汉市东西湖区港行管理处作出的，与本案无关。被告未向原告送达《违法行为通知书》，如果以被告载明“当事人拒签”为凭据，除载明当事人拒签外，应当留存其他证据证明该通知书张贴在何处、张贴的时间及送达的方式；证据9原告并未看到《自行清理码头资产的通知》的具体内容，只是在签收表上签过字，不能达到被告的证明目的。被告的证据4、5、6、7、8、9，均不能证明被告于2018年5月11日拆除原告的码头房屋行为合法。被告在庭审质证中对原告的证据发表如下质证意见：证据1真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。这两份裁定解决的是行政诉讼适格主体的程序问题，不能作为案件事实认定的证据；证据2-1、2-2、2-3、2-4的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议。这几份承包合同是与水口河道堤防管理所签订的，该所是行政事业单位无权对外出租、承包场地，且根据相关行政法律、法规，港口经营必须取得港口经营许可和岸线经营许可，原告没有取得上述两份许可，经营活动不合法；证据3的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。庭审中经查验原告提交的该证据储存的原始载体（手机），无其提交的15张照片的内容，而其手机储存的其他照片显示，原告已在2018年5月6日至7日自行拆除码头；证据4-1的真实性、合法性、关联性均不认可，该证据系原告单方、自行制作，无法定证明力；证据4-2、4-3真实性无异议，对合法性和关联性均有异议，堤防管理所出具该证明是基于相关事实的说明，应属于证人证言的范畴，应当由证据出具人当庭出庭作证。堤防管理所出具该份证明没有向上级机关报告，其不是有资质的测绘测量机构，不能达到原告的证明目的。结合原、被告在庭审中发表的质证意见，本院对双方提交的证据认证如下：原告提交的证据1-1、1-2，能够证明本案被告主体适格，本院对该组证据的真实性、合法性及关联性予以采信，但对原告以此证明被告于2018年5月11日拆除其码头房屋的证明目的，不予采信；证据2-1、2-2、2-3、2-4，能够证明原告承包经营水口河道堤防管理所江汉干堤的黄沙场的过程，本院对该组证据的真实性及关联性予以采信；证据3系原告用于证明被告强制拆除行为违法的15张照片复制件，该组照片复制件内容模糊无法辨认，且无时间记载，原告也没有注明制作方法、制作人及制作时间，不符合证据的形式要求，本院不予采信；证据4-1系原告单方制作，证据4-2、4-3系复印件，原告未提交原件核对亦未经相关部门核对无异后加盖其印章，本院对该组证据不予采信。被告提交的全部证据与本案待证事实具有关联性，且真实、合法，本院依法予以全部采信。经审理查明，2016年2月23日，湖北省人民政府办公厅作出鄂政办发【2016】11号文，布置湖北省治理长江干线非法码头工作方案。同年3月19日，武汉市人民政府办公厅作出武政办【2016】28号文，布置武汉市沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案。同年4月16日，被告区政府办公室作出东政办【2016】16号文，布置该区沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案，决定成立港口整治指挥部（该指挥部由该区长任指挥长，所辖部门和人员由被告区政府下属相关职能部门和沿江相关街道办事处及所属负责人组成），对汉江东西湖段港口岸线资源环境进行综合整治工作。原告承包经营的武汉市东西湖区水口河道堤防管理所汉江干堤黄沙场，位于上述文件规定的整治范围内。2017年10月2日，港口整治指挥部组成部门武汉市东西湖区水务局、武汉市东西湖交通运输局作出《关于关停东西湖区汉江沿线砂石码头的通告》，决定于同月31日前关停汉江沿线东西湖段各有关码头，原告签收了该通告。同年11月2日，原告与港口整治指挥部签订《自拆协议》，协议的主要内容为：原告于2017年11月6日前自行关停拆除码头；原告在拆除过程中应注意安全、规范操作，出现意外或者安全事故由原告负责；原告码头相关资产价值已由港口整治指挥部聘请有资质的评估公司进行资产评估，原告认可评估结果，评估结果将作为后期补偿依据，原告应妥善保管自行拆除资产，据实移交给港口整治指挥部；原告补偿协议另行签订；若原告在承诺规定的时间内没有关停并自拆完毕上述码头的，则有港口整治指挥部关停并帮助拆除，拆除费用由原告承担。该协议签订后，原告未在协议约定的期限内自行关停拆除码头。2018年5月，武汉市东西湖区港航管理处作出东港航违通（2018）002号《违法行为通知书》，告知原告在无港口岸线许可证的情况下从事港口装卸业务，其行为涉嫌违法。同月10日，港口整治指挥部作出《关于自行清理码头资产的通知》，主要内容为：根据港口整治指挥部工作部署要求，各码头业主通过自拆和政府帮拆的形式对码头沙石生产设备设施进行了拆除，各码头业主对属于自己的资产于2018年5月13日前自行清运出码头场地，逾期未清运的，港口整治指挥部将组织清运。原告于同日在《关于自行清理码头资产的通知的签收表》上签字签收。2019年7月19日，原告以被告于2018年5月12日强制拆除其码头行为违法为由，提起本案诉讼，诉如所请。另查明，2019年3月22日，武汉市东西湖区人民法院作出32号行政裁定，以原告起诉武汉市东西湖区港航处强制拆除其码头所诉被告主体不适格经释明其拒绝变更为由，裁定驳回了其起诉。原告不服上诉至本院，同年7月8日，本院作出405号行政裁定，驳回其上诉，维持原裁定。本院认为，根据武汉市人民政府办公厅《关于印发武汉市沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案及联席会议制度的通知》（武政办【2016】28号）的规定，被告具有对本辖区内沿江港口岸线资源环境进行综合整治工作的职权。港口整治指挥部系被告组建的具体负责上述整治工作的临时机构，其作出的行为所产生的法律后果应由被告承担。本案争议的焦点为原告的起诉是否有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有事实根据，符合法定的起诉条件。本案中，原告向本院提交的四组证据中有两组证据用于证明被告于2018年5月12日实施了被诉强制拆除的行为，即证据1-1、1-2（32号行政裁定和405号行政裁定）和证据3（15张照片复制件）。32号和405号两份行政裁定，是针对原告起诉的被告不适格且拒绝变更的情形而作出的裁判，审查的是原告的起诉是否符合法定起诉条件，裁判结果为驳回原告的起诉，并未涉及对本案被告是否实施上述被诉行政强制行为进行实质审查，故该组证据的证明目的不能成立；原告证据3提供的是15张照片复制件，该组证据的内容模糊无法分辨，且无时间记载，亦无提供制片说明。原告在庭审中提供该组证据的原始载体（原告的手机），并无上述照片的内容，无法说明其合法来源，故该组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，无证明力。由此可知，原告提供的上述证据，无法证实被告于2019年5月12日实施了被诉行政强制行为。结合原告在庭审中自认其自行拆除了其码头的部分设施，故原告提起本次诉讼缺乏事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原告应当按照与被告签订的《自拆协议》的约定寻求补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告武汉上止正合建材有限公司的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 俞 震审判员 程敬华审判员 沈 红二〇二〇年一月十三日法官助理杜春艳书记员马越