广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终167号上诉人（原审原告）麦亚文，男，1967年10月15日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦垭庆，男，1962年7月5日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦耀辉，男，1959年7月2日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦升旺，男，1949年8月12日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦亚保，男，1952年8月2日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦亚珍，男，1950年7月15日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦声行，男，1948年11月10日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人（原审原告）麦声梅，男，1942年7月18日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人的共同委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。上诉人的共同委托代理人董诗惠，广东富民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。住所地：广东省化州市北岸瓜垌小区。法定代表人冯孔浪，局长。被上诉人（原审被告）化州市人民政府。住所地：广东省化州市鉴江区*****。法定代表人谭剑锋，市长。原审第三人麦观桂，男，1973年10月18日出生，汉族，住广东省化州市**************。上诉人麦亚文等8人因诉被上诉人化州市自然资源局（以下简称化州自然局）、化州市人民政府（以下简称化州市政府）土地行政许可及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，本案的涉案土地位于化州市***********，面积81.6平方米，四至为：东距麦德铜基地0.84米，南至村路，西距麦端宏基地0.84米，北距麦耀堂基地4米，第三人麦观桂在涉案土地上建有楼房两层。2015年10月9日，麦观桂向原化州市国土资源局申请办理涉案土地的建房用地审批手续。经麦观桂所在的化州市******梧桐经济合作社和化州市******民委员会同意，原化州市国土资源局经履行调查、审批和公示等程序，于2017年8月18日向麦观桂颁发了涉案土地的化杨集字[2017]第xx号《建设用地批准书》，同意麦观桂将涉案土地作为住宅建设用地。麦亚文、麦垭庆、麦耀辉、麦升旺、麦亚保、麦亚珍、麦声行、麦声梅不服原化州市国土资源局颁发给麦观桂的上述《建设用地批准书》，认为原化州市国土资源局颁发给麦观桂的涉案《建设用地批准书》项下土地侵占了化州市****************用地，严重影响群众生产生活，发证程序不合法，于2018年10月16日向化州市政府申请行政复议，请求撤销原化州市国土资源局颁发给麦观桂的上述《建设用地批准书》。化州市政府受理后，于2018年12月14日作出化府行复[2018]23号《行政复议决定书》，决定维持原化州市国土资源局于2017年8月18日核发给麦观桂化杨集字[2017]第xx号《建设用地批准书》。该《行政复议决定书》于2018年12月25日向八名原告送达。八名原告认为原化州市国土资源局颁发给麦观桂的涉案《建设用地批准书》违反法定程序，事实不清，侵犯了梧桐一队集体土地权利和全体村民的合法权益，化州市政府错误地维持原化州市国土资源局的该发证行为，遂于2019年1月7日诉至原审法院，请求撤销原化州市国土资源局颁发给麦观桂的化杨集字[2017]第xx号《建设用地批准书》及撤销化州市政府作出的化府行复[2018]23号《行政复议决定书》。原审法院另查明，2016年12月28日，化州市杨梅镇人民政府向麦观桂颁发了本案涉案土地的化[杨]乡字第(2016)x《乡村建设规划许可证》。原告不服该《乡村建设规划许可证》，向化州市政府申请行政复议。化州市政府受理后，于2018年12月14日作出化府行复[2018]22号《行政复议决定书》，认为核发《乡村建设规划许可证》的职能部门为城市、县人民政府城乡规划主管部门，而上述《乡村建设规划许可证》由化州市杨梅镇人民政府核发，是化州市杨梅镇人民政府超越职权发证的违法行政行为，遂决定撤销化州市杨梅镇人民政府于2017年12月28日核发给麦观桂化[杨]乡字第(2016)x《乡村建设规划许可证》。原审法院又查明，化州市国土资源局已整合入化州自然局，不再保留化州市国土资源局，化州市国土资源局的职责由化州自然局承继。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，原告麦亚文、麦垭庆、麦耀辉、麦升旺、麦亚保、麦亚珍、麦声行、麦声梅主张本案涉案土地属八名原告所在的梧桐一队集体所有，认为原化州市国土资源局颁发给麦观桂的涉案土地化杨集字[2017]第xx号《建设用地批准书》，侵犯了八名原告所在的梧桐一队集体土地权利和全体村民的合法权益，遂提起本案行政诉讼。而根据上述法律规定，八名原告未能提供证据证明其与本案被诉的《建设用地批准书》的发证行为有何利害关系，且在八名原告所在的农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的情况下，也只能是其农村集体经济组织过半数的村民以其所在的集体经济组织名义提起本案诉讼，故八名原告以其个人名义共同提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据，不能证明其与本案被诉发证行为有利害关系，八名原告依法不具有本案的原告诉讼主体资格，故其提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。八名原告以本案涉案的《建设用地批准书》项下土地侵占了梧桐村一队环村路用地，严重影响群众生产生活，发证程序不合法为由，对本案涉案的《建设用地批准书》向化州市政府申请行政复议，也没有提交相关证据证明被申请复议的涉案《建设用地批准书》有侵犯其具体的合法权益，八名原告对涉案《建设用地批准书》向化州市政府申请行政复议，据上述规定，其也不具有该行政复议申请人的主体资格，化州市政府对八名原告关于涉案《建设用地批准书》的行政复议申请依法应不予受理，但予以受理并作出本案被诉的行政复议决定，违反了法定程序，故依法应予撤销其作出的涉案行政复议决定。另，八名原告提出的对涉案《化州市农(居)民申请建房用地呈批表》上“经济合作社意见栏”中负责人麦亚炎的签名进行笔迹鉴定的申请，因其本案的起诉不符合法定起诉条件，因此，对八名原告该笔迹鉴定申请不予准许。原审法院遂裁定：一、撤销被告化州市人民政府2018年12月14日作出的化府行复[2018]23号《行政复议决定书》。二、驳回原告麦亚文、麦垭庆、麦耀辉、麦升旺、麦亚保、麦亚珍、麦声行、麦声梅的起诉。上诉人麦亚文等8人不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审认为上诉人与被上诉人1的发证行为没有利害关系，不具原告诉讼主体资格，不具备行政复议申请人的主体资格，认为被上诉人2受理上诉人的行政复议申请，违反了法定程序。而裁定：一、撤销化府行复[2018]23号《行政复议决定书》，二、驳回上诉人的起诉。这明显是错误的。1、上诉人等八人是根据梧桐一队社员(户主)2018年10月10日麦亚琼等村民的推举，作为梧桐一队的村民代表进行复议、诉讼的。该推荐符合民主议定程序，合法有效。所以，以上诉人为原告所实施的复议、诉讼行为完全是代表梧桐一队集体的行为，并不是个人行为，即8名上诉人是为代表梧桐一队实施的复议、诉讼。2、历史以来，梧桐(村)经济合作社共有三个生产队，即梧桐一队、梧桐二队、梧桐三队，三个队均有自己的队长，三个队均有各自的社员，实际上虽只有梧桐(村)或经济合作社，但实际上三个生产队的人员、经济、土地等生资资料是完全独立的。就涉案的土地而言，《油儿、鸡八园宅基地平面图》项下的土地权属梧桐一队所有，只有梧桐一队的社员才有资格享有，该图所分得土地使用权的社员全部是梧桐一队的，没有第二、第三生产队的。鉴此，梧桐经济合作社和福境村民委员会2018年9月30日才共同出具《证明》，证实麦办庆为上诉人所在的梧桐第一生产队的队长，是第一生产队的负责人。而八上诉人即是梧桐一队的干部、队委，实施的是职务行为，代表的是梧桐一队集体的行为和利益，并不是上诉人的个人利益。3、原审裁定(P14第2-4行)也认为：“八名原告以本案涉案的《建设用地批准书》项下土地侵占了梧桐一队环村路用地，严重影响群众生产生活”，即上诉人主张的是梧桐一队集体的权益，不是个人利益。的确如此，上诉人原审提供的证据6《1962年土地房产证存根》、《油桁儿、鸡八园宅基地平面图》、会议记录等证据足以证实涉案发证土地使用权为上诉人所在第一生产队的，被上诉人1发证行为侵犯了上诉人所在梧桐一队《1962年土地房产证存根》项下的土地使用权。这也就说明上诉人所实施的诉讼和复议行为的是代表梧桐一队集体和全体村民的复议和诉讼，其中包括上诉人所享有的权利。综上说明，虽然复议申请书、行政复议决定书、行政诉状列上诉人为申请人或原告，但完全是代表梧桐第一生产队的复议或诉讼行为，而不是个人行为，发证之土地是梧桐第一生产队的，梧桐第一生产队与发证行存在利害关系。再且，上诉人身为梧桐第一生产队的社员有权享有本队生产资料的权利(包括收益权、分配权等)，被诉发证行为侵犯梧桐集体的权益，固虽然也侵犯了上诉人的权益，上诉人个人与发证行为也是存在利害关系的。所以，上诉人作为复议的主体或本诉原告的主体是适格的。原审认定事实错误，裁定驳回上诉人的起诉是错误的。尤为是，撤销化府行复[2018]23号《行政复议决定书》属实体审理而应以判决形式的，裁定只能适用程序的处理。而原审适用裁定撤销复议决定实属错误。因此，上诉人恳请二审撤销原审裁定，支持上诉人的上诉请求。被上诉人化州自然局、化州市政府和原审第三人麦观桂没有提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，原告麦亚文、麦垭庆、麦耀辉、麦升旺、麦亚保、麦亚珍、麦声行、麦声梅主张本案涉案土地属八名原告所在的梧桐一队集体所有，认为原化州市国土资源局颁发给麦观桂的涉案土地化杨集字[2017]第xx号《建设用地批准书》，侵犯了八名原告所在的梧桐一队集体土地权利和全体村民的合法权益，遂提起本案行政诉讼。而根据上述法律规定，八名原告未能提供证据证明其与本案被诉的《建设用地批准书》的发证行为有何利害关系，且在八名原告所在的农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的情况下，也只能是其农村集体经济组织过半数的村民以其所在的集体经济组织名义提起本案诉讼，故八名原告以其个人名义共同提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据，不能证明其与本案被诉发证行为有利害关系，八名原告依法不具有本案的原告诉讼主体资格，故其提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。八名原告以本案涉案的《建设用地批准书》项下土地侵占了梧桐村一队环村路用地，严重影响群众生产生活，发证程序不合法为由，对本案涉案的《建设用地批准书》向化州市政府申请行政复议，也没有提交相关证据证明被申请复议的涉案《建设用地批准书》有侵犯其具体的合法权益，八名原告对涉案《建设用地批准书》向化州市政府申请行政复议，据上述规定，其也不具有该行政复议申请人的主体资格，化州市政府对八名原告关于涉案《建设用地批准书》的行政复议申请依法应不予受理，但予以受理并作出本案被诉的行政复议决定，违反了法定程序，故依法应予撤销其作出的涉案行政复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇二〇年一月十四日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤