广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤13行终292号上诉人（原审原告）深圳市科联石油化工有限公司。法定代表人杨有银，经理。委托诉讼代理人颜智鹏，广东法盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。法定代表人周文高，该局局长。委托代理人黄传斌，惠州市生态环境局博罗分局工作人员委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。上诉人深圳市科联石油化工有限公司（以下称科联公司）因与被上诉人惠州市生态环境局（以下称惠州市环境局）行政处罚一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302初29号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人科联公司委托代理人颜智鹏，被上诉人惠州市环境局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告公司成立于2015年4月16日，从事包括橡胶油、道路沥青、芳烃油、石化产品等不含危险化学品、易制毒化学品、成品油的研发与销售。2018年2月起，原告公司在惠州市******邱岗小组经营仓储项目，总投资额约为40万元。当月，原告以该项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中应当填报环境影响登记表的建设项目，属于第180仓储（不含油库、气库、煤炭储存）项中其他为依据，在网上进行建设项目环境影响等登记表备案。2018年6月24日，被告根据惠州市中央环保督查“回头看”工作协调联络组交办单，到原告案涉仓储项目进行检查，检查后认定：原告仓储项目未办理营业执照，在露天安装有卧式储油罐16个、集装箱改装的储油箱4个、竖式储油罐3个，油罐车5辆（其中一辆无车头）；原告未领取排污许可证、未建有污染防治设施从事防水材料添加剂的加工生产，生产工艺流程为原材料（沥青再生剂、芳烃油）→加气搅拌（按比例配比）→成品，生产过程中有废气产生，废气主要来源于加气搅拌工序；当天检查时该公司仓储项目没有生产。同日，被告作出博环责改字[2018]515号《责令改正违法行为决定书》，以原告实施了需配套的环境保护设施未建成、未验收、擅自投入生产的环境违法行为为由，责令原告在收到决定书之日起150日内改正环境违法行为，逾期不改正将处100万元以上200万元以下的罚款。广州中科监测技术服务有限公司于2018年6月25日受被告委托对原告案涉项目的储油罐进行现场采样检测，并于2018年7月13日出具了《检测报告》，认定：1.固废样品（B18062510-GF01/46）符合《固体废物鉴别标准通则》（GB34330-2017）中固体废物的定义，是丧失原有利用价值并被抛弃或者放弃的物品、物质，因此，固废样品（B18062510-GF01/46）属于固体废物；2.根据《国家危险废物名录》（2016版），建议相关环境保护部门将固废样品（B18062510-GF01/46）按危险废物进行管理，并按废物类别为HW08废矿物油与含矿物油废物，废物代码为900-249-08进行归类管理。2018年7月24日，被告作出博环责改字[2018]526号《责令改正违法行为决定书》，以原告案涉仓储项目未依法报批建设项目环境影响评价文件、擅自开工建设为由，责令原告收到决定书日之日起立即停止案涉仓储项目的建设并恢复原状。2018年9月10日，被告作出博环听告字[2018]250号《行政处罚听证告知书》，以原告实施了环境违法行为为由，拟对原告处以516000元罚款的行政处罚，告知书并告知原告有进行陈述、申辩和要求听证的权利。被告于2018年9月12日向原告留置送达了上述听证告知书。2018年9月26日，原告向被告提交《行政处罚听证申请书》，申请对被告拟作出的行政处罚举行听证。2018年10月19日，原告向被告提交《行政处罚听证会延期申请书》，请求被告延期举行听证会。被告不同意听证会延期，于2018年10月19日作出《不同意听证会延期的通知》，并于2018年10月23日召开行政处罚听证会。2018年12月17日，被告作出博环罚字[2018]381号《行政处罚决定书》，以原告实施了案涉仓储项目未依法报批建设项目环境影响评价文件就擅自开工建设的环境违法行为；需配套的环境保护设施未建成、未验收、擅自投入生产为由，对原告分别处以8000元和300000元、共计308000元罚款的行政处罚。处罚决定书并告知原告有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。被告于2018年12月21日向原告留置送达了处罚决定书。此后，原告不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。另查明，被告于2018年6月25日作出博环[2018]471号《关于撤销深圳市科联石油化工有限公司仓储项目环境影响登记表备案的通知》，以原告存在公司现状与2018年填写的建设项目环境影响登记表严重不符为由，依照《建设项目环境影响等级表备案管理办法》的规定，公告原告公司仓储项目环境影响登记表网上登记备案无效。原审法院认为，被告博罗县环境保护局作为县级以上人民政府环境保护行政主管部门，依法拥有对辖区内环境违法行为进行行政处罚的职权。结合原、被告的诉辩意见以及本案查明的事实，本案争议的焦点有二：一是原告是否存在未依法报批建设项目环境影响评价文件就擅自开工建设的违法行为；二是原告是否存在配套环境保护设施未建成、未经验收就擅自投入生产的违法行为。关于第一个争议焦点。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十五条、第三十一条以及国务院颁布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位按照组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表；建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门对其处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款；对于仓储（不含油库、气库、煤炭储存）项目，属有毒、有害及危险品的仓储、物流配送项目的应当编制环境影响报告书，在其他情况下应当填报环境影响登记表。本案中，根据被告提供的现场检查笔录、调查询问笔录、检测报告以及原告提交的增值税专用发票等证据，可以认定原告仓储项目已建成并投入使用，仓储项目中储存了有毒、有害的物质，依法应当编制环境影响报告书。原告未依法报批建设项目环境影响报告表即擅自开工建设的行为违法，被告据此作出对原告处8000元罚款的行政处罚，符合上述法律、规章的规定。关于第二个争议焦点。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条、第二十三条的规定，编制环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。本案中，依前文所述，原告仓储项目属应当编制环境影响报告表的建设项目，原告仓储项目未配套建设环境保护设施即投入使用的行为违法，被告据此作出对对原告处300000元罚款行政处罚，符合上述规章的规定。此外，被告对原告作出行政处罚时，依法履行了对原告违法行为的调查勘验、听证告知、处罚告知和送达等程序，其行政处罚程序亦无不当。综上所述，被告对原告作出的行政处罚证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，原告诉请撤销被告对原告作出的行政处罚决定，没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及上述所适用的法律规定，判决如下：驳回原告深圳市科联石油化工有限公司的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告深圳市科联石油化工有限公司负担。上诉人科联公司上诉称，一、被上诉人没有证据证明仓储项目存储有毒、有害物质属于事实认定错误。1.被上诉人认定仓储物质为“芳烃油”的证据只有杨有银、杨某某的调查笔录，没有相应的物证予以佐证，不足以证明仓储物质为“芳烃油”。2.中科公司作出的编号为HJ180713-15的《检测报告》恰恰证明仓储物质不含苯、二甲苯、苯酚等有毒有害物质。3.依据《重大危险源辨识》GB18218-2000和《国家危险化学品名录》也不能认定仓储物质为有毒、有害物质。二、本案中，被上诉人告知上诉人的行政处罚事实和理由为仓储了危险物质，未告知上诉人处罚真正的事实和理由系仓储有毒、有害物质，属于未告知上诉人行政处罚的事实和理由，违反了行政处罚法第31条规定，依法不能成立，应予以撤销，原审法院认定处罚程序合法也是错误的。综上所述，被上诉人告知上诉人的都是上诉人仓储了危险废物这一事实和理由。但到了本案一审开庭时，被上诉人却在庭审中提出依据《重大危险源辨识》GBl8218—2000和《国家危险化学品名录》认定仓储物质为有毒有害物质，而在之前的听证会上以及对博罗县公安局的回复上，被上诉人从未告知上诉人依据这两份规定对仓储物质进行认定属于有毒有害物质!而且，如前所述，由于仓储物质不是苯、甲苯、二甲苯的产品，即便含有苯、甲苯、二甲苯，那成分比例达到多少才应被视为有毒、有害物质呢，被上诉人也没有告知上诉人相关的依据。并且，如前第一条所述，有毒有害物质和这跟危险废物的认定依据和适用的法律法规完全不同，有毒有害物质的概念也与危险废物的概念也完全不同，按被上诉人在庭审中陈述的意见，根本不需要委托中科公司进行检测，直接凭借杨有银、杨某某自认仓储物质为芳烃油的调查笔录就可以认定了。综上所述，被上诉人在行政处罚作出之前的事实与理由系认定仓储物质为危险物质，而在本系列行政诉讼中告知上诉人的事实与理由系认定仓储物质为有毒、有害物质，显然两者属于两种不同的事实和理由，而且，被上诉人也没有告知上诉人依据什么事实和什么法律法规来认定仓储物质为有毒、有害物质，这一情形，说明被上诉人告没有告知上诉人行政处罚的真正的事实和理由，严重违反了行政处罚法第31条的规定，实际上剥夺了上诉人在行政处罚过程中享有的申辩权，导致上诉人不能针对真正的行政处罚的事实和理由进行申辩。原审法院对被上诉人行政处罚的事实、理由和程序均没有进行详细的审查，导致作出错误的判决，上诉人恳请贵院依法查明事实真相，作出公正的判决，维护上诉人的合法权益。上诉请求：l.请求判令撤销惠州市惠城区人民法院(2019)粤1302行初29号《行政判决书》。2.请求判令撤销被上诉人作出的博环罚字[2018]381号《行政处罚决定书》。被上诉人惠州市环境局辩称，答辩人对被答辩人作出的《决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，上诉事实与理由不能成立。具体如下：一、被答辩人关于“被上诉人没有证据证明仓储项目存储有毒、有害物质，一审法院认定被上诉人提交的证据足以证明仓储项目存储有毒、有害物质属于事实认定错误”的上诉事实和理由不成立。（一）被答辩人关于“被上诉人认定仓储物质为‘芳烃油’的证据只有杨有银、杨某某的调查笔录，没有相应的物证予以佐证，不足以证明仓储物质为‘芳烃油’”的理由不成立。根据证据，足以证明被答辩人存在购买“沥青再生剂、芳烃油”，并在加工生产后再进行销售的行为，被答辩人上诉理由不成立。（二）被答辩人关于“中科公司做出的编号为HJ180713-15的《检测报告》恰恰证明仓储物质不含有苯、甲苯、二甲苯、苯酚等有毒有害物质”、“依据《重大危险源辨识》GB18218-2000和《国家危险化学品名录》也不能认定仓储物质为有毒、有害物质”的理由不成立。经答辩人委托广州中科监测技术服务有限公司对被答辩人仓储项目的储油罐进行采样检测，广州中科监测技术服务有限公司于2018年7月13日出具了《检测报告》，该《检测报告》系有鉴定资质的鉴定机构、鉴定人员依法作出，程序合法，鉴定结论有充分的事实和法律依据，应作为定案依据。被答辩人仓储了有毒、有害及危险品，事实清楚、证据确凿。故原审判决根据《环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《建设项目环境保护管理条例》等相关规定，认定被答辩人仓储了有毒、有害及危险品，应当编制环境影响报告表，并经有审批权的环保部门审批后方可开工建设，配套建设环境保护设施经验收合格方可投入生产或者使用，被答辩人未依法报批建设项目环境影响报告表即擅自开工建设，未配套建设环境保护设施即投入使用的行为违法，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。二、被答辩人关于“被上诉人告知上诉人的行政处罚实施和理由为仓储了危险物质，未告知上诉人处罚真正的事实和理由系仓储有毒、有害物质，属于未告知上诉人行政处罚的事实和理由，违反了行政处罚法第31条规定，依法不能成立，应予以撤销，原审法院认定处罚程序合法是错误的”上诉事实和理由不成立。答辩人作出的《决定书》符合法定程序，被答辩人认为答辩人未如实告知其仓储了有毒、有害及危险品的处罚事实和理由不成立。综上所述，答辩人作出的《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，故恳请二审法院驳回被答辩人的全部上诉请求。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院二审查明，因机构改革，原博罗县环境保护局于2019年3月22日更名为惠州市生态环境局博罗分局。博罗县安全生产监督管理局于2018年6月29日向中央第五环境保护督察组作出的《关于博罗县******深圳市科联石油化工有限公司储存物的检测情况汇报》，该《情况汇报》内容为：“2018年6月24日，我局在博罗县********邱岗小组的深圳市科联石油化有限公司现场检验20瓶黑色粘稠液体送往广东出入境检验检疫局检验检疫技术中心进行检测，并于2018年6月29日出具其检验证书（按GB/T261-2008标准检测，报检号：010********540-010********559，共20份），检测结果：闪点（闭口）>90度。根据危险化学品特性定义和标准化定义及《危险化学品目录》（2015版），结合企业现场生产的原料和工艺，可以判定上述黑色粘稠液体不属于危险化学品。”惠州市环境局于2019年2月28日作出惠市环复[2019]5号《行政复议决定书》，认为“《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确规定：危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴定标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。本案中，被申请人认定申请人的违法事实是其将危险废物提供给无经营许可证的单位收集、储存，认定事实依据就是申请人储存的油料经广州中科检测技术服务公司检测为危险废物。而广州中科检测技术服务有限公司是在被申请人认定油料为固体废物样品的基础上。对其是否属于危险废物进行检测认定的。但是，被申请人却一直无法提供认定申请人储存的油料是固体废物的证据材料，认定事实不清、证据不足。”惠州市环境局以此为由撤销《博罗县环境保护局行政处罚决定书》（博环罚字[2018]345号）。惠州市惠城区人民法院于2019年7月2日作出（2019）粤1302行初12号《行政判决书》，撤销博罗环保局于2018年6月25日作出的博环[2018]471号《关于撤销深圳市科联石油化工有限公司仓储项目环境影响登记表备案的通知》，该判决已于2019年7月29日生效。博罗县人民检察院于2019年10月21日作出博检公诉刑不诉[2019]130号《不起诉决定书》及《不起诉理由说明书》，该《说明书》载明“杨有银所储存的“沥青再升剂”的性质难以认定：……综上,现有证据只有中科公司的《检测报告》证明1-21号储油罐中提取的样品即1号至46号样品属于危险废物，但该鉴别程序不合法，认定危险废物的理由亦不充分，因此，该鉴定意见不予采纳。因21号储油罐的物质已被处理，无法重新鉴定是否危险物。中科公司对22-23号储油罐中提取的样品即47—50号样品不认定为危险废物，与国家石油化工产品质量监督检验中心(广东)对公安机关在现场留存的储油罐中提取的样品所做的《检验报告》并不矛盾。因此，国家石油化工产品质量监督检验中心的检验报告只能证明现场留存的样品符合产品要求，不能证明已被处理的1-21号储油罐的产品是否危险废物。”本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定“对于仓储（不含油库、气库、煤炭储存）项目，属有毒、有害及危险品的仓储、物流配送项目的应当编制环境影响报告书，在其他情况下应当填报环境影响登记表。”《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”本案中，综合各方提交的证据，仅能认定上诉人科联公司仓储了沥青再生剂等物质，并未有直接的证据证明科联公司仓储的是有毒、有害及危险品。理由如下:一、博罗县安全生产监督管理局于2018年6月29日向中央第五环境保护督察组作出的《关于博罗县******深圳市科联石油化工有限公司储存物的检测情况汇报》，内容有“根据危险化学品特性定义和标准化定义及《危险化学品目录》（2015版），结合企业现场生产的原料和工艺，可以判定上述黑色粘稠液体不属于危险化学品。”二、惠州市环境局于2019年2月28日作出惠市环复[2019]5号《行政复议决定书》，内容有“《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确规定：危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴定标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物......而广州中科检测技术服务有限公司是在被申请人认定油料为固体废物样品的基础上，对其是否属于危险废物进行检测认定的。但是，被申请人却一直无法提供认定申请人储存的油料是固体废物的证据材料，认定事实不清、证据不足。”三、惠州市惠城区人民法院于2019年7月2日作出（2019）粤1302行初12号《行政判决书》，撤销博罗环保局于2018年6月25日作出的博环[2018]471号《关于撤销深圳市科联石油化工有限公司仓储项目环境影响登记表备案的通知》，该判决已于2019年7月29日生效。四、博罗县人民检察院于2019年10月21日作出博检公诉刑不诉[2019]130号《不起诉决定书》及《不起诉理由说明书》，该《说明书》载明“杨有银所储存的“沥青再升剂”的性质难以认定：……该鉴别程序不合法，认定危险废物的理由亦不充分，因此，该鉴定意见不予采纳。”在科联公司已经填报《建设项目环境影响登记表》并完成备案的情况下，惠州市环境局认定科联公司仓储了有毒、有害及危险品，存在未依法报批建设项目环境影响评价文件的违法行为，还存在未建成、未经验收，擅自投入生产的违法行为，据此分别对科联公司处8千元和30万元的罚款，原审判决直接驳回科联公司的诉讼请求，属认定事实不清。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。”第四十七条规定“当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭......鉴定人不能出庭的正当事由，参照本规定第四十一条的规定......”本案中，没有证据显示广州中科检测技术服务有限公司存在不能出庭的上述情形。事实上，《检测报告》所涉专业性强，非专业人士确实难以涉足。一审法院应当通知广州中科检测技术服务有限公司派员到庭，就其是否具备司法鉴定资质，是否超出其检验检测能力范围，取样程序是否合法，是否属于有毒有害物质及危险品等专业技术问题接受询问并当面对质。科联公司代理律师颜智鹏在一审阶段提交的《对检测报告的质证意见》（所署日期为2019年3月21日）中载有“......对该报告的一些违法违规问题，本律师已经在《鉴定人出庭作证暨调查取证申请》进行了阐述，由于该报告专业性较强，现本律师就该报告再次发表如下质证意见......”，由此可知，科联公司有要求鉴定人到庭接受询问的意思表示，但一审法院没有通知鉴定人到庭，也是导致本案事实没有查清的原因之一。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，本案发回原审法院重审。案经本院专业法官会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初29号行政判决；二、发回惠州市惠城区人民法院重审。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年一月八日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩