山东省临朐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0724行初79号 原告郭进光，男，1967年12月30日生，汉族，公民身份号码3707231967××××××××，住寿光市。 原告郭晓娜，女，1991年3月3日生，汉族，公民身份号码3707831991××××××××，住寿光市。 原告郭晓丛，女，1997年3月25日生，汉族，公民身份号码×××4204，住寿光市。 原告张增香，女，1937年4月12日生，汉族，公民身份号码×××4205，住寿光市。 四原告委托代理人李磊、郑思源，山东鼎杰律师事务所律师。 被告寿光市社会保险中心（原寿光市社会保险事业管理中心），统一社会信用代码：12370783673151161R，住所地：寿光市金海路商务小区2号楼。 法定代表人张汉喜，主任。 出庭负责人孙太恒，寿光市社会保险中心副科级干部。 委托代理人王**，寿光市社会保险中心工伤科副科长。 委托代理人于美丽，山东仓圣律师事务所律师。 第三人山东寿光华天工贸有限公司，统一社会信用代码：370783200019025，住所地：寿光市杨田路以东300米辛沙路北。 法定代表人郭阳伟，董事长。 原告郭进光、郭晓娜、郭晓丛、张增香因认为被告寿光市社会保险中心（以下简称“寿光社保中心”）不履行工伤待遇给付义务，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月6日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、开庭传票及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。四原告委托代理人李磊，被告负责人孙太恒及其委托代理人王**、于美丽到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告诉称，原告郭进光、郭晓娜、郭晓丛、张增香之近亲属林玉美，系第三人山东寿光华天工贸有限公司（以下简称“寿光华天公司”）职工，2013年8月15日在上班途中发生交通事故死亡。2014年4月22日寿光市人力资源和社会保障局认定林玉美所受伤害为工伤。因第三人寿光华天公司未给林玉美缴纳工伤保险，四原告遂以要求第三人给付工伤保险待遇为由提起劳动仲裁。仲裁裁决后，第三人不服裁决结果，向寿光市人民法院提起民事诉讼，该院作出判决，判令寿光华天公司支付郭进光、郭晓娜、郭晓丛、张增香因林玉美工伤产生的相关工伤保险待遇。该判决生效后，寿光华天公司拒不履行，四原告申请寿光市人民法院立案执行。该院在执行过程中扣留了寿光华天公司419673.65元的债权。后因该公司拒不履行且暂无财产可供执行，寿光市人民法院于2017年12月26日裁定终结本次执行程序。2019年8月10日，四原告委托代理人李磊以邮寄方式向被告提出工伤保险基金先行支付申请及申请材料。2019年9月11日原告委托代理人与被告工作人员电话沟通，被告回复不予先行支付工伤赔偿且拒绝出具书面决定。 原告认为。被告违反社会保险基金先行支付法律规定，故意拖延拒不履行先行支付法定职责，严重损害四原告的合法利益。原告请求：1、判令被告于判决生效之日起30日内，审核支付四原告应得的工伤保险待遇，即从工伤保险基金中向四原告先行支付工亡职工林玉美的一次性工亡补助金122070.35元，张增香供养亲属抚恤金依法核定支付；2、本案诉讼费用等由被告承担。 原告向法庭提交了以下证据：1、《工伤保险基金先行支付申请书》、《先行支付申请人提交材料清单》各一份复印件；快递单回执及物流状态查询页截图各一份；四原告代理人李磊与被告工伤科工作人员2019年9月11日通话录音光盘及文字整理材料一份。证明原告于2019年8月10日按照工伤保险基金先行支付相关法律法规要求将林玉美的工伤保险基金先行支付材料邮寄给被告，被告在2019年8月12日签收。后在2019年9月11日，四原告代理人与被告工作人员通话过程中，被告表示已经收到原告邮寄的申请材料，并已决定不予先行支付四原告申请的工伤保险待遇，且不向四原告作出书面决定。2、四原告的身份证、户口本，各一份复印件，证明四原告的身份信息；3、寿光市公安局交通警察大队作出的寿公交认字（2013）第000511号道路交通事故认定书复印件一份；4、林玉美身份证复印件、户籍证明、居民死亡推断书、火化证明各一份复印件；5、寿光市人力资源和社会保障局作出的寿人社工伤认字（2014）050146工伤认定决定书复印件一份，证明林玉美所受伤害死亡为工伤；6、寿光市人民法院于2015年10月20日作出（2015）寿民初字3253号民事号判决书复印件一份，第三人山东寿光华天工贸有限公司未上诉，一审判决生效；7、寿光市人民法院于2017年12月26日作出的（2016）鲁0783执2369号执行裁定书复印件一份，证明被执行人即本案第三人暂无执行能力，依法裁定终结执行程序；8、（2017）寿执字第2369-1号执行裁定书及协助执行通知书、（2016）寿执字第2369号之二执行裁定书及协助执行通知书，各一份复印件；证明在执行过程中，寿光市人民法院裁定扣留了被执行人山东寿光华天工贸有限公司保温板材料款共计419673.65元，四原告已经在交予被告的先行支付申请中予以扣减；9、用人单位山东寿光华天工贸有限公司工商登记信息表复印件一份，证明山东寿光华天工贸有限公司企业登记信息情况。 原告提交了以下法律依据：《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》、《工伤保险条例》、《山东省工伤保险条例实施细则》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》、《山东省行政程序规定》等相关条文。 被告在举证期限内未提交证据，未在庭前提交答辩状。庭审时辩称，1、第三人寿光华天公司具备支付原告工伤保险待遇的履行能力；2、按照《中华人民共和国社会保险法》第七十二条的规定“统筹地区设立社会保险经办机构”，被告所在地区已经实现了市级统筹，故被告不具备先行支付工伤保险待遇的主体资格；3、原告没有提供证据证明其符合申请先行支付工伤保险待遇的情形。应驳回原告的诉讼请求。 第三人寿光华天公司未答辩、未出庭应诉质证，也未提交证据。 经庭审质证，被告对原告提交的1-9号证据均无异议，但认为原告的申请不符合先行支付工伤保险待遇的条件。本院认为，原告的1-9号证据客观真实，来源合法，与案件具有关联性，确认为有效证据。 被告对原告提交的法律依据的效力均无异议。但被告认为，被告的单位性质是事业单位并非行政机关，故不应适用《山东省行政程序》的规定。虽然国家法律规定了先行支付工伤保险待遇的制度，但因省市未制定具体的配套措施，故无法执行，作为基层社会保险经办机构，只能根据统筹地区的文件及相关规定办理。本院认为，原告提交的法律依据中《山东省工伤保险条例实施细则》并不存在，属无效依据；《最高人民法院关于适用若干问题的解释》已被《最高人民法院关于适用的解释》所取代，亦为无效依据；其他依据均为现行有效的规定，其效力本院予以确认。 经审理查明，1、林玉美系原告郭进光之妻、郭晓娜、郭晓丛之母、张增香之女，生前系第三人寿光华天公司职工。2013年8月15日，林玉美在上班途中发生交通事故当场死亡，经寿光市公安局交通警察大队认定，林玉美承担事故次要责任。2014年4月22日，寿光市人力资源和社会保障局作出寿人社工伤认字【2014】050146号《认定工伤决定书》，认定林玉美所受伤害为工伤。因第三人未给林玉美缴纳社会保险，四原告向寿光市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。该委员会作出（2015）寿劳人裁字第231号仲裁裁决书。第三人对裁决结果不服，向寿光市人民法院提起民事诉讼。2015年10月20日，该院作出（2015）寿民初字第3235号民事判决书，判决：一、寿光华天公司支付本案四原告丧葬补助金20484元、一次性工亡补助金491300元，共计511784元；二、寿光华天公司支付本案原告张增香2013年9月至2015年10月供养亲属抚恤金17360元；三、寿光华天公司支付本案原告郭晓丛2013年9月至2015年3月供养直系亲属抚恤金12600元；四、寿光华天公司自2015年11月起，按月支付张增香供养亲属抚恤金680元，如遇国家政策调整时，按调整后的标准执行。该判决生效后，寿光华天公司未履行。本案四原告申请寿光市人民法院立案执行。该院在执行过程中裁定扣留了寿光华天公司419673.65元的债权。后因本案第三人寿光华天公司拒不履行且暂无财产可供执行，寿光市人民法院于2017年12月26日对上述案件裁定终结本次执行程序。 2、2019年8月10日，四原告委托代理人李磊以邮寄方式向被告提出《工伤保险基金先行支付申请书》及证明材料，申请被告先行支付扣减第三人债权419673.65元后，原告应获得的一次性工亡补助金122070.35元，并核定发放原告张增香自2015年11月起的抚恤金。其申请理由是在《工伤保险基金先行支付申请书》预设的五种情形勾选了四种：第三人造成职工工伤，单位无参保且不支付工伤医疗费及工伤待遇；用人单位未依法缴纳工伤保险费，且拒绝支付全部或部分工伤保险待遇；依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；其他情形。2019年9月11日原告委托代理人与被告工作人员电话沟通，被告回复拒绝履行先行支付工伤待遇并表示不出具书面决定。至原告起诉时，被告未作进一步处理。原告遂诉至本院。 本案原、被告双方存在多个争议焦点，现分述如下： 关于被告是否具有先行支付工伤保险待遇的职权问题，本院认为，2010年10月28日公布的《中华人民共和国社会保险法》第八条规定“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”《工伤保险条例》第五条规定“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务”。根据上述规定，被告寿光社保中心属于法律、法规授权的社会保险经办机构，承担包括工伤保险待遇在内的社会保险待遇支付工作。虽然，《中华人民共和国社会保险法》第七十二条第一款规定“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。”潍坊地区确已实现了市级统筹，但并未否定被告具有对工伤保险和工伤待遇管理和支付的职能。且被告提交的中华人民共和国事业单位法人证书显示，其业务范围包括：负责全市机关、企事业单位职工的养老、医疗、工伤、失业、女工生育保险金和农村养老保险金的征缴和发放；负责各类社会保险待遇的审核等。即现实中，被告确为已经经过登记成立具有核定工伤保险待遇职权的事业单位法人。被告在明知其法定职权和现实职权的情况下，却辩称无权核定并先行支付工伤保险待遇，并将此职责向上级推诿的行为，明显是对当事人合法权益的漠视，是不愿作为、不敢担当的表现，与当前依法治国，依法行政的要求格格不入，该辩解意见明显与事实不符，本院不予采纳。 关于原告申请是否符合先行支付工伤保险待遇的条件问题，本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”该规定中“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”应包括自始未参保和参保后未按时足额缴费两种情形。从立法目的上看，工伤保险基金先行支付制度不仅仅为登记参保的工伤职工提供救济，更是为了帮助未参保的工伤职工脱离医疗与生活困境，保证其基本生活权利。在先行支付的主体法律关系中，即使工伤职工没有与社会保险经办机构之间形成工伤保险法律关系，社会保险经办机构依然为工伤职工支付工伤保险待遇并据此取得向用人单位的追偿权利。即工伤保险基金先行支付只是一种垫付性质的支付制度，实现的是社会保险体制框架内的救济功能，更多体现的是国家干预的性质和社会共济的目的。“用人单位不支付的”情形，是从工伤保险基金中先行支付的前提条件，本案中，即使第三人有能力支付，也不能否认其“不支付”的事实，不能成为被告拒绝先行支付的理由。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定了申请先行支付工伤保险待遇的具体条件：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：……（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的……”本案中，原告提交的证据能够证明其完全符合上述申请条件。虽然被告辩称，原告提交的寿光法院作出的终结本次执行程序裁定书，不是“中止执行文书”，但根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五百一十九条之规定，终结本次执行程序仅是针对原告本次申请的终结，并非整个执行案件的终结，属于中止执行文书的范畴，故被告的上述意见本院不予采纳。 关于被告收到原告的申请后处理程序是否违法的问题，本院认为，《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。”第八条规定“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”第九条规定“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”本案被告在收到原告先行支付申请后，并未履行向第三人履行催告的义务，也未按照第八条的规定履行先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目的义务。同时，也未履行被告辩称的“不符合先行支付条件”应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人的义务，仅仅以电话的方式告知了原告不予支付，违反了上述规定的程序。另外，《山东省行政程序》第二条规定“本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。”被告作为山东省内的法律法规授权的组织，理应受该规定的约束。《山东省行政程序》第九条“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案被告电话答复拒绝原告的申请，严重影响了原告的合法权益，且未履行上述书面告知义务，也属于违法。 关于被告辩称的虽然国家法律法规规定了先行支付工伤保险待遇的法律制度，但因省市未制定具体的配套措施，故无法执行，作为基层社会保险经办机构，应根据统筹地区的文件及相关规定办理的意见，本院认为，实行依法治国，维护国家法制的统一是宪法原则。被告作为事业组织，在上述宪法原则下，应当依照法律、法规、规章的规定履行社会管理职能，维护法制的统一。在履行职责过程中，适用法律时应当优先选用效力高的法律规范，而不能仅仅依据统筹地区的规范性文件。在实践过程中，对确因配套的措施未明确难以操作的，也应当依据法律规定向上级单位或有权机关请示报告，寻求解决问题的渠道。而不能以“配套措施不到位”而无视法律的存在，作为不作为的理由。故被告的该辩解意见，本院不予采纳。 综上，被告口头拒绝原告工伤保险基金先行支付申请书申请的内容的行为违法，已经构成了不履行给付义务，原告的诉讼请求，本院予以支持。但根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条和第八条的规定，被告应当履行向用人单位，即本案第三人寿光华天公司发出书面催告通知，并在该公司未支付的情况下，被告才能从工伤保险基金先行支付。即被告尚有规定程序未履行，故本院不宜对先行支付的具体数额直接作出裁判。经本院传票传唤，第三人未到庭参加诉讼，不影响本案的处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第九十二条之规定，判决如下： 被告寿光市社会保险中心于本判决生效之日起30日内对原告郭进光、郭晓娜、郭晓丛、张增香工伤保险基金先行支付申请书申请的内容予以审核支付。 案件受理费50元，由被告寿光市社会保险中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  沈汝业 审 判 员  李学东 人民陪审员  王现军 二〇二〇年一月十五日 书 记 员  白 雪 附：本判决使用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。 第九十二条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。