山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2287号 上诉人（原审原告）高玉芹，男，1986年3月14日出生，汉族，居民，住沂水县。 被上诉人（原审被告）沂水县人民政府，住所地沂水县正阳路**。 法定代表人赵明，县长。 委托代理人刘志芳。 上诉人高玉芹因与被上诉人沂水县人民政府实施棚户区改造决定一案，不服临沂市中级人民法院于2019年8月21日作出的（2019）鲁13行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 高玉芹向原审法院诉称，其系临沂市沂水县龙家圈街道办事处龙家圈村村民，在本村拥有合法的房屋和宅基地。龙家圈街道党工委、办事处于2018年9月30日发布《龙家圈街道龙家圈村进行棚户区改造政策宣传材料》，沂水县西城建设指挥部、龙家圈街道办事处2018年10月10日作出《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》，上述事实均显示被告已经决定对龙家圈村进行棚户区改造。原告认为被告作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定明显违法，依法应予以撤销，具体理由如下：一、被告对龙家圈社区作出棚户区改造决定属于超越职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，任何单位和个人进行项目建设必须依法申请使用国有土地，征收集体土地应经山东省人民政府或者国务院批准，被告作出的棚户区改造决定实际上是对原告集体土地和集体土地上房屋的征收决定，但至今为止沂水县人民政府未向被征收人发布征收土地公告，故被告无权征收原告的集体土地及房屋，被告对集体土地及房屋进行征收，作出棚户区改造决定明显属于超越职权。二、原告所在的龙家圈社区（龙家圈村）不属于棚户区，不应纳入棚户区改造范围，被告作出棚户区改造决定，明显认定事实不清。三、被告将原告所在的村纳入棚户区改造范围，作出棚户区改造决定，没有经过山东省人民政府批准，依法不得实施棚户区改造。四、被告作出棚户区改造决定违反龙家圈社区（龙家圈村）村庄规划，没有经过村民会议讨论决定，明显侵犯村民对宅基地处置事项的讨论决定权，依法应予撤销。五、被告作出棚户区改造决定之前未办理立项审批手续，被告依法不得作出棚户区改造决定。六、被告作出棚户区政造前未现场勘察和入户调查，掌握房屋状况、权属、土地性质等基本情况，未了解群众意愿，依法不得作出棚户区改造决定。综上所述，被告作出的棚户区改造决定明显超越职权、程序违法，请求人民法院依法予以撤销。 原审法院认为，本案的审理重点是原告所诉行为是否属于行政诉讼的受案范围。本案原告的诉讼请求系撤销被告作出的对龙家圈街道办事处龙家圈社区（龙家圈村）进行棚户区改造的决定。所谓的城镇棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。它是指城市规划区范围内，简易结构住房较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多，使用功能不完善、配套设施不健全的区域。包括国有土地上集中成片和非集中成片的老旧房屋、集体土地上的城中村等。具体到本案，原告所在的龙家圈社区（龙家圈村）属于集体土地上的城中村范围，对集体土地上的城中村的棚户区改造，应当通过相关的征收土地程序进行。本案原告所在的龙家圈社区（龙家圈村）属于沂水县城市规划区范围内，该村的棚户区改造已被列入2018年沂水县国民经济和社会发展计划和2019年临沂市城镇棚户区改造计划任务。被告为实施该项棚户区改造工程，已经启动了相关征收土地的程序。原告起诉请求撤销的所谓“龙家圈社区（龙家圈村）对进行棚户区改造的决定”实际上是被告将龙家圈社区（龙家圈村）列为棚户区改造项目，将该棚户区改造项目对外进行公告并在相关媒体上予以宣传报道等行为，被告的上述行为只是将龙家圈社区（龙家圈村）棚户区改造项目及其相关改造政策对外进行公示、告知和宣传，为后续将要进行的征收土地及相关补偿行为作准备，其不产生法律上的效果，并没有对原告的权利义务进行调整，即对原告的权利义务没有产生实际影响，且原告亦没有证据证明被告对外作出了具体的且对原告能够产生法律效果的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，本案被诉行政行为没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。而对原告产生实际影响的是为实施棚户区改造而作出的相关征收及补偿行为，对此，原告可依据相关法律、法规的规定通过法定程序另行主张权利。 综上，本案被诉行政行为对原告的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。被告的答辩意见成立，原审法院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告高玉芹的起诉。案件受理费50元，退还原告。 高玉芹不服原审法院裁定，向本院上诉请求：撤销原审法院裁定；指令临沂市中级人民法院继续审理本案。事实与理由：一、涉案行政行为对上诉人产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人起诉的不是《龙家圈村棚户区改造工程情况公告》，而是被上诉人作出的对龙家圈街道办事处龙家圈村进行棚户区改造的决定。该公告内容显示“经县棚改办批准（沂棚改办〔2018〕2号），决定对龙家圈村进行棚户区改造”，同时《龙家圈街道龙家圈村棚户区改造政策宣传材料》第一段也写明了“望认真阅读、理解，以便响应改造决定”。这些内容写明了决定存在，明确了决定对所有村民的权利义务的影响，故案涉决定与上诉人有利害关系，属于行政诉讼受案范围。涉案行政行为是对上诉人土地和房屋权利产生法律上利害关系的行政行为，上诉人对此不服提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。二、涉案行政行为与上诉人有利害关系，上诉人具备行政诉讼主体资格。涉案行政行为实质上是将上诉人的土地和房屋进行征收，与上诉人有法律上的利害关系，上诉人可以以自己的名义提起行政诉讼。三、原审法院裁定认定事实不清。被上诉人作出的涉案决定并不是宣传、告知行为，而是一个区别于征收、补偿行为的独立的行政行为，且对本村村民都产生了利害关系，属于可诉的行政行为。被上诉人通过涉案决定对本村村民实施土地、房屋征收，制定了具体的补偿方案，已经有村民签订补偿协议，该决定就对本村村民产生了利害关系。上诉人所在龙家圈村不属于棚户区，原审法院裁定认定事实错误。四、原审法院未经开庭审理，也没有就案件进行调查、询问，直接作出原审裁定，违反《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款之规定。 沂水县人民政府向本院提出书面答辩意见称，一、原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，驳回上诉人上诉请求。事实与理由如下：1.上诉人所诉被上诉人作出的龙家圈社区（龙家圈村）棚户区改造决定并不存在任何具体的书面行政性文件，而是被上诉人在推进龙家圈棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等行为，属于程序性、过程性、阶段性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。本案中，从沂水县龙家圈街道办事处向沂水县棚户区改造工作领导小组提交申请到沂水县棚户区改造工作领导小组办公室作出批复（沂棚改办〔2018〕2号文），再到沂水县西城建设指挥部和龙家圈街道办事处联合发布《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》等一系列行为，均是对龙家圈棚户区改造实施工作前的准备工作，请示、批复、公告等内容仅仅是对龙家圈棚户区改造的范围、时间等内容的告知，并不对上诉人产生实际的权利、义务影响。该系列请示、批复、公告行为只是对龙家圈村棚户区改造有关事项作出预告，并未直接针对上诉人某个个体作出具体征收行为，并未直接涉及上诉人的权利义务。事实上，被上诉人并没有对上诉人的房屋进行征收拆迁。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第十项之规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围，应当依法予以驳回。二、被上诉人在推进龙家圈棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等行为主体合法、程序正当、事实清楚、证据充分。1.被上诉人有权对棚户区作出认定。住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多，建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。2.龙家圈社区（龙家圈村）片区绝大多数村民请求并支持棚户区改造。在作出龙家圈棚户区改造项目决定前，由龙家圈街道对龙家圈村改造进行了实地调查、核查，并征求了群众意愿，后依法确定了龙家圈棚户区改造项目。本案中，龙家圈棚户区改造涉及约1200余户，目前有1130多户村民已主动自愿腾空房屋。按照《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字〔2017〕76号）规定，“在实施土地征收时，涉及集体土地上居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁的，应当由市、县政府确定的拆迁机构或相关街道办事处、乡（镇）政府与产权人签订拆迁补偿安置协议，拆迁补偿安置协议视为征地清点、确认材料。”在龙家圈棚户区改造中，由被上诉人确定的龙家圈街道办事处与产权人签订拆迁补偿安置协议完全有法有据。3.上诉人混淆棚户区改造、集体土地征收、国有土地征收程序等问题。目前被上诉人所实施龙家圈社区（龙家圈村）棚户区改造仅仅处于发布拟征收土地公告阶段。上诉人所在的龙家圈社区（龙家圈村）属于沂水县城市规划区范围内，并在2017年就被列入了沂水县国民经济和社会发展计划。三、行政事实行为不具备可撤销和可诉性。本案中被上诉人在推进龙家圈棚户区改造进程中所实施的内部批复、公告等行为，只是行政机关的一种程序行为，其目的只是在于开始一个行政程序。对于这种程序性行为，无法诉请撤销。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。 本院认为，本案审理的重点问题是原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确。本案的焦点问题是本案被诉行政行为是否存在及本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案上诉人向原审法院起诉，请求撤销被上诉人作出的对龙家圈村进行棚户区改造的决定，但本案并无证据证明被上诉人沂水县人民政府实际作出过书面的棚户区改造决定。因棚户区改造只是政府贯彻实施保障性安居工程政策过程中的一项工作举措，棚户区改造涉及集体土地的，仍应依法履行土地征收等手续。案涉龙家圈街道办事处向沂水县棚户区改造工作领导小组提交的《关于上报龙家圈街道龙家圈村棚户区改造安置方案的请示》及沂水县棚户区改造工作领导小组办公室作出的《关于〈龙家圈街道龙家圈棚户区改造安置方案〉的批复》（沂棚改办〔2018〕2号）等行为，是棚户区改造范围内集体土地征收的准备行为，且直至原审法院开庭结束时，被上诉人实施的涉案棚户区改造仍处于拟征收土地公告发布阶段。而沂水县西城建设指挥部和龙家圈街道办事处联合发布《龙家圈社区棚户区改造工程情况公告》的行为亦只是对龙家圈村棚户区改造范围、时间、补偿安置办法、奖励政策、政策保障等内容的告知，并不能直接进入执行程序或直接引起上诉人权利义务的变动。因此，原审法院认定本案被诉行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。 另，上诉人主张原审法院未经开庭迳行裁定，审判程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。本案中，上诉人在向原审法院提交行政起诉状时一并提交了相关证据材料，原审法院经阅卷后认为本案不需要开庭审理，迳行裁定驳回起诉，符合上述法律规定，程序并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年一月八日 书记员 王超群