福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽02行初87号 原告厦门中五矿金程贸易公司，住所地厦门市湖滨北路中信广场**29F。 法定代表人李水程，总经理。 委托代理人陈月辉，福建首嘉律师事务所律师。 委托代理人陈逸升，福建首嘉律师事务所实习律师。 被告石狮市人民政府，住所地福建省石狮市公务大厦。 法定代表人黄春辉，市长。 委托代理人邱明革，石狮市人民政府工作人员。 委托代理人黄文卫，福建协进律师事务所律师。 第三人福建省石狮新联邦房地产开发有限公司管理人，住所地福建省石狮市南洋路**南方大厦**办公室。 负责人施汉杰，清算组组长。 委托代理人欧阳灶文，福建省石狮新联邦房地产开发有限公司管理人工作人员。 原告厦门中五矿金程贸易公司（以下简称“金程公司”）不服被告石狮市人民政府（以下简称“石狮市政府”）安置补偿行政批复一案，向本院提起诉讼。本院于2019年7月11日立案受理，因福建省石狮新联邦房地产开发有限公司管理人（以下简称“新联邦公司管理人”）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日、2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告金程公司法定代表人李水程、委托代理人陈月辉、陈逸升、石狮市政府委托代理人邱明革、黄文卫，第三人新联邦公司管理人的委托代理人欧阳灶文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金程公司诉称，1994年10月17日，金程公司与福建省石狮新联邦房地产开发有限公司（以下简称“新联邦公司”）签订《购置石狮联邦国际商业城物业合同书》，约定原告出资2000万元向新联邦公司购买其开发建设的“石狮联邦国际商业城”项目的房产，原告如约支付了全部购房款，但新联邦公司未能如约交付房产。原告为此向厦门市中级人民法院提起诉讼，双方在厦门市中级人民法院主持下达成和解，厦门市中级人民法院于1997年1月20日作出（1997）厦经调字第02号《民事调解书》，因新联邦公司未履行该《民事调解书》，原告依法向厦门市中级人民法院申请执行，厦门市中级人民法院于1998年9月1日作出（1997）厦经执字第263号《民事裁定书》，裁定将新联邦公司名下的尚处于建设当中的石狮联邦国际商业城项目的房产（包含在建部分57711.68㎡，待建部分59472.91㎡）进行公开拍卖，原告通过竞买程序合法取得了该项目的在建部分1918.65㎡及所有待建部分59742.91㎡的房屋的所有权。此后，石狮联邦国际商业城项目由于各种原因，未能继续建设和完工。2019年4月20日石狮市国际商业城建设指挥部、新联邦公司在《石狮日报》发布《关于石狮联邦国际商业城改造重建的公告》，称新联邦公司“引进战略投资人金辉集团，将对石狮联邦国际商业城拆迁、改造、重建”，并称房屋动迁补偿标准按照《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。原告始知新联邦公司制定的《补偿方案》已报请被告并获得被告的批准，批准文号为狮政综（2018）121号，批准文件名称为《石狮市人民政府关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》。原告认为，《补偿方案》侵犯了原告的合法财产权益，被告的批复行为属程序违法，且滥用职权的行政行为，依法应当予以撤销。其理由是：1、根据生效法律文书——厦门市中级人民法院作出的（1997）厦经执字第（263）号《民事裁定书》的裁定，原告是石狮联邦国际商业城在建部分1918.65平方米房屋和待建部分59742.91平方米房屋的所有权人，但原告对于石狮联邦国际商业城被申请并被鉴定为危房的程序和结论却一无所知，违反了《城市危险房屋管理规定》的相关规定，也侵犯了原告的合法财产权益，被告批复的《补偿方案》不具有正当合法性。2、危房拆除、改造、重建属于业主的权利和义务，由他方（新联邦公司）来进行商业性拆除改造重建，依法必须征得业主的同意并与业主达成协议才可以实施，但《补偿方案》仅是新联邦公司提出的单方意思表示，不属于新联邦公司与业主达成的一致或经业主同意的方案，被告予以批准属于滥用职权行为，且该批复行为不具有相应的法律依据。3、《补偿方案》只对预售类房产及在建工程类房产进行安置补偿，而未对待建部分的房产进行安置补偿，未将原告待建部分的59742.91平方米房屋列入在《补偿方案》之内，属于重大遗漏，侵犯了原告的合法财产权益。4、石狮联邦国际商业城中不管是已建成的房屋还是已出售的待建的房屋（期房），均是新联邦公司出售给购房人的，因此作为购房人的权利实质是同等的，现新联邦公司基于商业性投资考虑拟将其开发的原项目拆除，并在原有用地上申请新的建设指标进行重建，对原购房人的同类房屋补偿标准依法必须是相同的，但《补偿方案》却将住宅房屋分为预售类房屋和在建工程类房屋，并分别给予每平方米3800元和2000元的不同补偿标准，该标准不具有公平公正性，亦侵犯了原告的合法财产权益。被告批复的《补偿方案》没有合法的依据。5、将已经出售的房屋以危房改造之名由新联邦公司进行拆除和补偿（不是依法征收），所得土地未经公开招拍挂即直接交由新联邦公司开发经营，不仅于法无据，且不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。在此情形下被告批复同意新联邦公司的《补偿方案》是不合法的。综上，被告对《补偿方案》所作的批复缺乏合法性和正当性，且滥用职权，侵犯了原告的合法财产权益。原告依法向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告石狮市政府批复的狮政综（2018）121号《石狮市人民政府关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》。2、被告承担本案诉讼费用。后原告当庭变更诉讼请求为：1、责令被告对其批复的石狮联邦国际商业城重建安置补偿方案遗漏的原告所有的59472.91平方米石狮联邦国际商业城项目待建部分房屋作出补偿标准或者方案的决定。2、被告承担本案诉讼费用。 原告金程公司为支持其主张，提供如下证据材料： 1.厦门市中级人民法院作出的（1997）厦经执字第（263）号《民事裁定书》；协助执行通知书；送达回证，拟证明原告是石狮联邦国际商业城在建部分1918.65平方米房屋和待建部分59742.91平方米房屋的所有权人。2.《购置石狮联邦国际商业城物业合同书》；（1997）厦经调字第02号《民事调解书》；拍卖公告及拍卖笔录，拟证明原告通过竞买程序合法取得了该项目的在建部分1918.65平方米及所有待建部分59742.91平方米房屋的所有权。3.被告的项目指挥部和第三人2019年4月20日在《石狮日报》发布的《关于石狮联邦国际商业城改造重建的公告》，拟证明被告的项目指挥部和新联邦公司发布公告称，将引进战略投资人金辉集团，对石狮联邦国际商业城拆迁、改造、重建，房屋动迁补偿标准按照《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》。4.《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》，拟证明《补偿方案》未将原告待建部分的59742.91平方米房屋的补偿方案列入在内，《补偿方案》将住宅房屋分为预售类房屋和在建工程类房屋，并分别给予每平方米3800元和2000元的不同补偿标准。在庭审中，原告金程公司补充提交了4组证据：1.通告（2019.6.16）；2.通告（2019.7.18）；3.石狮市联邦国际商业城项目拆除现场照片；4.石狮市政府关于成立石狮市联邦国际商业城项目改造重组暨福建省石狮市新联邦房地产开发有限公司破产重整清算组的通知【狮政综（2019）63号】。补充提交的4组证据共同证明：1.被告石狮市政府不仅对第三人新联邦公司的违法《补偿方案》予以批复，而且在第三人新联邦公司对石狮市联邦国际商业城的旧城改造行为中，起主导和决策作用，通过决定并参与了该项目的停水停电停气和强制拆迁等行为。2.在《补偿方案》存在违法和重大遗漏，且未与全部业主达成安置补偿协议的情况下，被告石狮市政府已对石狮市联邦国际商业城实施强制拆除。3.新联邦公司在被告石狮市政府批准发布公告其作为石狮市联邦国际商业城的旧城改造实施单位后不到半年之内便宣告进入破产程序，且被告石狮市政府违法成立破产重整清算组。按照企业破产法规定，破产不应当由政府决定并主导。被告这么做是为了逃避在补偿安置过程中的法律责任。 被告石狮市政府辩称，1、其关于改造重建安置补偿方案的批复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。案涉批复并非国有土地上房屋征收项目补偿安置方案的批复，其所确定的石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿标准只是原土地使用单位新联邦公司与权益人进行拆除、重建、安置补偿协商的依据，不具有单方强制执行力，最终补偿数额应以补偿双方达成的协议或其他有权机关确定的补偿数额为准，并不最终发生法律效力，因此不属于行政行为，不具有可诉性。2、其作出关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复合法。案涉项目属于存在安全隐患的用地，属“三旧”改造范围。原土地使用单位新联邦公司作为实施主体申请改造建设，并制订改造实施方案，报所在辖区人民政府进行批准实施，因此其作出案涉批复并无不当。3、原告诉求及理由不能成立。案涉项目非行政征收，原告以不符合国有土地房屋征收与补偿条例的规定诉求撤销不能成立。新联邦公司拟定补偿方案对预售类房屋和在建工程类房屋不同标准，未含待建部分安置补偿，不存在未对待建部分房产进行安置补偿、侵犯权益的问题。关于安置补偿方案仅是业主单方意思表示，不属于与业主达成一致同意方案，予以批准的滥用职权行为。同时，关于危房鉴定程序、结论不具正当合法性，属危房鉴定问题，非本案行政诉讼审理范围。故请求法院驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。 被告石狮市政府为支持其主张，提供如下证据材料：1.《福建省石狮新联邦房地产开发有限公司关于石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的请示》，拟证明2018年9月21日，新联邦公司向石狮市政府提交了《福建省石狮新联邦房地产开发有限公司关于的请示》，请求石狮市政府批准。2.《石狮市人民政府关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》（狮综政【2018】]121号），拟证明石狮市政府于2018年9月26日作出《石狮市人民政府关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》（狮综政【2018】121号），同意请示。3.《石狮市人民政府关于的批复》（狮政综【2015】154号）及《石狮市“三旧”改造专项规划图》，拟证明石狮市政府于2015年12月23日批准通过《石狮市“三旧”改造专项规划》，案涉石狮市联邦国际商业城项目位于“三旧”改造范围内。庭审中，被告补充提交《中共石狮市委办公室石狮市人民政府办公室关于调整“联邦国际商业城”改造建设工作指挥部成员的通知》（狮委办[2018]19号）文件。 第三人新联邦公司管理人辩称，1、石狮市政府关于改造重建安置补偿方案的审批行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告金程公司的起诉。狮政综〔2018〕121号补偿方案的批复并非国有土地征收项目的征地补偿方案的批复，因此不属于行政行为，不具有可诉性。鉴于本案已经立案受理，法院依法应驳回其起诉。2、石狮市政府作出关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复合法。其于1993年初开始动工建设石狮联邦国际商业城，后由于各种原因，一直无法竣工交付，已成烂尾楼，加之期间年久失修，现已变成危险房屋，严重影响区内居民的生命财产安全，必须立即采取整改措施。经其与绝大多数业主多次沟通、协商后，才出具《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》，并将该方案报请石狮市政府批复，石狮市政府依据《福建省人民政府关于推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》闽政〔2010〕27号文件进行批复，即该批复系合法。截止2019年10月15日，业主根据《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》与新联邦公司、福建鑫联辉房地产开发有限公司（以下简称“鑫联辉公司”）签订《石狮联邦国际商业城拆迁重建安置补偿协议书》，签约率已达98.84%。3、《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》对预售类房屋和法拍类房屋不同补偿标准，是合理、公平的。因预售类的购房人所支付的购房款是完整房屋价款，而法拍类的竞买人所竞买的价款是在建工程（不完整）房屋价款，故采取不同补偿标准方可体现公平。4、原告所主张待建部分59742.91平方米的权利不属于物权，未列入补偿方案是正确，亦未侵害原告的合法权益。根据物权法规定，不动产物权应以存在不动产的形态（即有体物）为前提。本案原告所主张待建物业根本不存在物所应具备的形态，自然不构成物权。又因所涉在建工程已成危房，不存在继续建造可能。因此，原告主张的待建物业的权利不属于物权，而仅享有请求权，即普通债权，未列入补偿方案是正确。请求法院依法裁判。 第三人为支持其主张，提供如下证据材料：检测报告，拟证明2005年7月26日经福建省建筑工程质量监督检测中心站检测，福建省石狮新联邦房地产开发有限公司开发石狮市联邦国际商业城在建工程的安全性鉴定评级为Dsu级，即安全性不符合鉴定标准的要求，显著影响整体承载，属危险房屋，必须立即采取措施。 庭审中，第三人补充提交3组证据：1.售房合同书；2.原告金程公司与厦门经济特区拍卖行的协议书；3.石狮联邦国际商业城拆迁重建安置补偿协议书。这3组证据拟证明：1.原告金程贸易公司竞买到的石狮商业城项目二第七区块第一层建筑面积为949.41平方米的房产划给厦门经济特区拍卖行；2.原告金程公司竞买在建工程1918.65平方米转让给林某某、邱某某、许某甲、宋某、许某乙、吴某某、蔡某某、许某丙（其中949.41平方米的房产已划给厦门经济特区拍卖行），3.原告就在建工程1918.65平方米无权对被告及第三人主张任何权利。 经质证，除原告对第三人补充提交的3组证据的真实性有异议外，各方当事人对在案的其他证据的真实性无异议。第三人补充提交的3组证据，主要拟证明原告享有的案涉项目在建工程的1918.65平方米已转让给案外人，无权就该1918.65平方米在建工程主张任何权利。原告认为，在建工程的补偿安置标准已在案涉狮政综（2018）121号《石狮市人民政府关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》中有相应的补偿标准，争议的事项不属于本案审理范围，争议的事项应当是由原告获取该部分房屋的补偿款还是由案外其他人来获取补偿，其在本案中没有对该事项的权利进行主张。对第三人补充提交的3组证据，因原告提出异议，且与本案原告诉求无直接关系，对其真实性，本院不予评判，对各方提交的其他在案的证据的真实性，本院均予以确认。 经审理查明，1994年10月17日，金程公司与新联邦公司签订《购置石狮联邦国际商业城物业合同书》，约定金程公司出资2000万元向新联邦公司购买其开发建设的“石狮联邦国际商业城”项目的房产，金程公司如约支付了购房款，但新联邦公司未能如约交付房产。金程公司向本院提起诉讼，双方在本院主持下达成和解，本院于1997年1月20日作出（1997）厦经调字第02号《民事调解书》，因新联邦公司未履行该《民事调解书》，原告依法向本院申请执行，1998年9月1日，本院作出（1997）厦经执字第263号《民事裁定书》，裁定将新联邦公司名下的尚处于建设当中的石狮联邦国际商业城项目的房产（包含在建部分57711.68㎡，待建部分59472.91㎡）进行公开拍卖，金程公司通过竞买程序合法取得了该项目的在建部分1918.65㎡及所有待建部分59742.91㎡的房屋的所有权。2005年7月26日，受石狮市灵秀镇人民政府、石狮市联邦国际商业城业主委员会筹备组委托，福建省建筑工程质量监督检测中心站对石狮市联邦国际商业城中心商业区BB—05街区1号楼进行检测，并出具检测报告，认定石狮市联邦国际商业城中心商业区BB—05街区1号鉴定单元的安全性鉴定评级为Dsu级，即安全性不符合鉴定标准的要求，显著影响整体承载，属危险房屋，必须立即采取措施。2018年9月26日，石狮市政府作出《关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》（狮综政【2018】121号）文件，同意新联邦公司提交的《补偿方案》。《补偿方案》第二十一条第一款载明：“本方案仅适用于石狮联邦国际商业城预售类、司法拍卖类和合作类房屋的重置补偿，不作为国际商业城其他类别房屋或其他项目的安置补偿依据。”二十一条第三款载明：“本方案的解释权归石狮市联邦国际商业城改造建设工作指挥部及福建省石狮新联邦房地产开发有限公司。”2019年6月16日，石狮市联邦国际商业城改造建设工作指挥部发布通知，对石狮联邦国际商业城14个区域实施停止供水、供电、供气服务等措施。2019年8月6日，石狮市政府发布《关于成立石狮市联邦国际商业城项目改造重组暨福建省石狮新联邦房地产开发有限公司破产重整清算组的通知》（狮政综[2019]63号），对石狮市联邦国际商业城项目进行改造重组，对福建省石狮新联邦房地产开发有限公司进行破产重整。 以上事实有原告、被告、第三人提供的业经质证的证据、本院制作的证据质证笔录、庭审笔录、本院相关调解书、民事裁定书等予以证实。 本院认为，本案争议焦点有两个：1、原告所持有的案涉石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡房屋的权利是物权亦或是债权？2、被告批复的《补偿方案》中未包括原告待建部分是否合法适当？ 对案涉项目待建部分，原告主张该权利属物权，认为其享有的权利是生效法律文书所确定的，取得的是待建工程的所有权。被告及第三人认为，待建部分属纸面规划，是空中楼阁，实际上直至整个案涉项目工程拆除，该部分都没有建设。物权的享有须以物品实物存在为前提，这种没有实物的权利，不能算是物权，只能算是债权。原告就这部分主张权利，应通过第三人破产债权申请的形式，取得债权受偿的地位。本院认为，传统大陆法系物权法理论认为只有确定的独立的物才能成为物权的客体。而待建工程因尚未施工，客观上不存在，因此不能成为物权客体。但在现代社会，虽然有体物仍是最为常见的物权形态，但并不是唯一的物权形态。如商誉、品牌、专利等无形资产、信息数据等均为物权，但不并以有体物存在。因此，以待建工程的实物是否存在作为衡量和评判是否享有物权过于狭义。根据《中华人民共和国物权法》第二条第三款“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第四十七条的规定：“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的，当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效”，可见我国现行法律和司法解释也未将物是否有形存在作为评判物权的依据，在设置抵押权时，法律和司法解释是将依法获取尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物这三种情形相提并论，并未对待建建筑的权利予以限制。三者之间在实践中最大的差异在于能够抵押金额的多少，而不是能否抵押。而抵押权是典型的一种物权。根据《中华人民共和国民法通则》第八十四条第一款的规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。”就法理而言，物权与债权的主要区别在于，物权是支配权、债权是请求权。物权的享有是排他的，除权利人以外，其他任何人均不享有该物的权利，即权利人是唯一的，而义务人是除权利人以外的其他所有人。而债权是特定的，债权人能且只能对债务人主张权利，该债权债务关系不及于其他第三人，即债权人是特定的，债务人也是特定的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第七条的规定：“人民法院、仲裁委员会在分割共有不动产或者动产等案件中作出并依法生效的改变原有物权关系的判决书、裁决书、调解书，以及人民法院在执行程序中作出的拍卖成交裁定书、以物抵债裁定书，应当认定为物权法第二十八条所称导致物权设立、变更、转让或者消灭的人民法院、仲裁委员会的法律文书”，原告在人民法院执行程序中通过拍卖程序依法取得案涉石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋的权利。该权利是针对特定的物，即石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋享有的直接支配和排他的权利，除原告以外的其他任何人均不对该待建部分享有权利，该权利是原告固有的，无需向特定的债务人请求即可实现，相反，除原告外，任何人都负有不得侵犯该权利的义务，故案涉石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋的权利是物权无疑。 关于被告批复的《补偿方案》中未包括原告待建部分是否合法适当的问题。本院认为，被告依据的是《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》（闽政[2010]27号文件）（以下简称《意见》）。该《意见》目前仍为现行有效的省级政府规章文件。根据《意见》中的“四、‘三旧’改造实施主体和改造方式……（二）……对国有土地上‘三旧’用地，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，经市、县（区）人民政府批准，原土地使用单位可作为实施主体申请改造建设，并制定改造实施方案报批”，可知，对改造实施方案进行批准正是被告的行政职权。根据《意见》中的“五、‘三旧’改造实施步骤……（四）搬迁安置。‘三旧’改造实施主体要拟订改造地块的搬迁安置方案，明确补偿标准、安置方式、过渡办法和组织实施措施等内容，搬迁安置方案应充分征询搬迁安置对象的意见，达成一致意见后才可实施改造”，新联邦公司在拟订改造地块的搬迁安置方案应充分征询原告的意见。新联邦公司制作并提交被告报批《补偿方案》第二十一条第一款载明：“本方案仅适用于石狮联邦国际商业城预售类、司法拍卖类和合作类房屋的重置补偿，不作为国际商业城其他类别房屋或其他项目的安置补偿依据。”直至本案庭审，新联邦公司尚未制作并报被告批复原告享有的石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋的安置补偿方案，属重大事项遗漏，应予补充制作。被告批复的案涉《补偿方案》遗漏原告享有的石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋安置补偿内容，原告提起诉讼，要求责令被告对其批复的石狮联邦国际商业城重建安置补偿方案遗漏的原告所有的59472.91平方米石狮联邦国际商业城项目待建部分房屋作出补偿标准或者方案的决定，于法有据。被告应采取补救措施，责令第三人就案涉原告所有的59472.91平方米石狮联邦国际商业城项目待建部分房屋作出补偿标准或者方案报批，以使被诉行政行为符合法定要求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告石狮市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告厦门中五矿金程贸易公司所有的石狮联邦国际商业城项目待建部分59742.91㎡的房屋安置补偿作出处理。 本案案件受理费人民币50元，由被告石狮市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  林琼弘 审 判 员  龙 辉 人民陪审员  谢 虹 二〇二〇年一月七日 代书 记员  王美云 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。