山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁07行初149号 原告沈来元，男，1955年2月6日生，汉族，农民，住潍坊市奎文区。 委托代理人郎丽彩，北京创为律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街**。 法定代表人高永干，代理区长。 出庭负责人蔺荣华，该单位副县级干部。 委托代理人成强，山东求是和信潍坊滨海律师事务所律师。 委托代理人吉平，山东求是和信潍坊滨海律师事务所律师。 原告沈来元因认为被告奎文区人民政府强制拆除其房屋的行为违法，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月30日公开开庭审理了本案。原告沈来元及其委托代理人郎丽彩，被告奎文区人民政府的出庭负责人蔺荣华及其委托代理人吉平、成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系奎文区廿里堡街道东范家村村民，在本村拥有合法房屋，并居住多年。在原告及家人未签订相关安置补偿协议、安置补偿事宜未谈妥的情况下，2019年1月26日原告的房屋被被告组织人员强制拆除。依据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告是此次征收行为的主体，原告的房屋在征收期间被违法强行拆除，该强拆行为与征收行为存在必然的关联性，因此，奎文区人民政府作为被告主体适格，应推定系奎文区人民政府组织实施。被告没有作出强制执行决定，没有告知原告陈述、申辩的权利，也没有通知原告到场，没有对房屋财产列清单，违反了《行政强制法》的规定。为维护自身合法权益，故提起本案诉讼，请求依法判令被告实施的强制行为违法并承担本案诉讼费用。 被告奎文区人民政府辩称，1、原告与东范家村就有关房屋签订《协议书》，东范家村依法解除双方签订的《协议书》，将房屋评估和补偿后，土地由收回，房屋由东范家村拆除。该行为系原告与的民事争议，不属于行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。2、被告主体不适格，被告在东范家村未实施强制拆除任何房屋的行为，亦未作出任何拆除决定。据了解，东范家村自2010年启动“城中村”改造，村委会与开发商签订了《合作开发协议》，约定了村委会负有清除地面附着物、向开发商交付土地的义务，东范家村为了履行合同，根据村民自治的原则进行“城中村”改造和开发。被告不参与东范家村内房屋的拆迁，亦未作出任何拆除决定，东范家村的拆迁与被告无关。综上，请求驳回原告的起诉。 本院围绕双方争议的被告奎文区人民政府是否组织实施了强拆行为，是否是本案适格主体，组织双方当事人进行了举证、质证。原告为证明被告主体适格，提交如下证据：1、信息公开告知书二份，其中潍坊市国土资源局奎文分局作出的政府信息公开告知书，内容主要为范青凤等房屋所在位置涉及土地于2010年9月经省政府批准征收。潍坊市奎文区发展和改革局作出的政府信息公开告知书，内容主要是“潍坊市奎文区廿里堡办事处东范家村”地块;地块项目属潍坊壹品置业有限公司投资建设的壹品御苑项目河宜家项目）。星河宜家项目由潍坊市发展和改革委员会于2011年批复，2015年核准权限下放区发展和改革局后，因企业名称变更，项目未完工，经企业申请，我局依法予以重新核准。2、潍坊市人民政府关于加快中心市区“城中村”改造的意见，其中第二组织领导部分规定，各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任，要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室，…。第四保障措施第4条规定，“城中村”改造由区级政府具体组织实施，按照市场运作方式进行。以上证据证明被告是适格的主体。 经质证，被告对证据1的真实性无异议，对关联性、合法性有异议。（1）潍坊市国土资源局奎文分局作出的政府信息公开告知书涉及到四户，并不包括原告的房屋，告知书的内容中也明确了东范家村的土地有征收的部分，也有未征收的部分，其不能证明原告的房屋列入该征收的范围。（2）法庭于2019年8月16日组织双方进行了证据交换，而该证据产生于之前，原告在证据交换过程中未提交该证据，视为原告没有举证。（3）被告已经提交了充分的证据证明原告购买的的办公用房，双方订立了协议书，根据协议书的相关约定，解除了与原告的协议，收回土地后，对房屋实施了拆除，因此，该拆除行为并非是征地行为。对证据2的真实性无异议，关联性有异议，该意见是城中村改造的指导性意见，与征地征收没有关系。 被告奎文区人民政府为证明未组织实施房屋拆除行为，其作为被告主体不适格，向本院提交如下证据及依据：1、合作开发协议，证明东范家村与房地产开发公司订立了城中村改造合作开发协议，东范家村负有清除地面附着物，交付净地的义务，东范家村在村民自治的原则下，清除房屋。当时签定协议的村委会的代理人是原告本人。因此原告对于合作开发协议中村委会负责清除地面附着物的相关约定明确了解。2、东范家城中村改造拆迁安置方案，证明东范家村制定拆迁安置方案，按照村民自治的原则进行城中村改造。3、潍坊市奎文区廿里堡东范家村经济专业合作社在“城中村”改造过程中房屋界定和拆除的情况说明，证明东范家“城中村改造中的房屋界定和拆除系村民自治行为，本案不属于行政诉讼受案范围。4、东范家村经济专业合作社出具的《关于东范家沈来元房屋拆除情况的说明》，证明东范家村沈来元房屋的拆除情况。5、原告与签订的协议书，证明原告购买房屋的使用权，使用年限为20年，如果遇到统一规划，需彻底拆除。6、关于提交宅基地使用权证明（期限举证）的通知，证明东范家村基于2000年12月23日签订的《协议书》的约定向原告发出通知，要求提供宅基地使用权的证明。7、东范家村两委、自改委会议记录，证明原告逾期未提交宅基地使用权的证明，东范家村经过民主表决同意解除《协议书》，对原告房屋进行评估补偿。8、解除协议及会同评估通知，证明与原告解除《协议书》，收回土地，并告知会同评估的时间，及逾期未到场评估的后果。9、东范家村两委、自改委会议记录，证明经东范家村民主决定，对原告的房屋进行评估并补偿后，由东范家村对房屋予以拆除。10、地面、地面附着物估价报告（鲁华明房评报字2018第**东范家依法对原告房屋进行评估，形成评估报告。11、（1）结算业务申请书、（2）汇兑往账业凭证，证明依法对原告进行补偿。12、委托拆除合同及营业执照。证明东范家与潍坊天河建筑配套工程有限公司签订委托拆除合同，房屋由潍坊天河建筑配套工程有限公司拆除。证明被告不是实施拆除的主体。 经质证，原告对证据1的真实性无异议，合法性有异议，是无效协议，合作开发的项目跟潍坊市奎文区发展和改革局出具的政府信息公开告知书上载明的批复征地项目一样，开发合作协议是基于政府征收签订的协议，该协议只能是政府委托，村委会无权开发，房地产开发公司无权与村委会签订协议，无权征收集体土地。对该证据的证明目的不予认可，不能证明实施征收行为的是村民委员会，按照土地管理法第46条规定，实施集体土地征收的部门只能是区县级以上人民政府，所以被告主体适格。对证据2的真实性、合法性均有异议，东范家村没有制定拆迁安置补偿协议的权力，实施制定拆迁安置补偿协议的只能是区县级以上的政府部门。对证据3的合法性、证明目的均不认可，村委会没有对房子实施拆除的权力，实施的途径是受政府委托。对证据4，村委会如果拆除了原告的房子，如果没有接受政府委托拆除，本案应移交公安部门，追究村委会故意毁坏财物罪。对证据5的真实性、合法性认可，对证明目的不予认可，该协议双方自愿签订，履行至今，合法有效，可以证明原告房屋的合法性。对证据6的真实性、合法性不认可。村民获取宅基地使用权证的途径是通过村委会，东范家村应该有25年多的时间没有向村民颁发过宅基地使用证和房屋所有权证，原告没有宅基地使用权证不是原告的原因，是村委会和政府的原因，不能证明原告的房屋不合法，对该证据的证明目的不认可。对证据7的真实性、证明目的均不认可。村委会没有解除协议的职权。对证据8-12的真实性无从考证。 对于原、被告提交的上述证据，本院认为，原告提交的两份证据，被告提交的证据1-12，具有真实性，证据来源合法，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明，沈来元系奎文区廿里堡街办东范家村村民。2000年12月23日，沈来元从东范家村村委购买平房十五间，双方签订协议书一份。2001年，沈来元将其中六间进行了翻建。沈来元将村里原批准的宅基地上的房屋出卖给他人。 2004年1月30日，潍坊市人民政府发布《关于加快“中心”市区城中村改造的意见》（潍政发[2004]9号），就“城中村”改造提出如下改造意见，其中第二条规定，各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人,要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室,设置政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁等专门机构,抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。各区…及时协调解决改造中遇到的各种问题和困难,确保目标责任的落实,使全市“城中村”改造任务圆满完成。第三条具体政策第1款（土地和房产管理政策）第（四）项规定，鼓励“城中村”按照市场化的模式进行改造,将居民居住安置用地和生活保障用地统一规划、统一拍卖,由有实力的开发企业高标准、高起点开发改造。土地拍卖时,要将居民拆迁安置的要求写进拍卖条件,拍卖成交后,由开发商与村里签订安置协议。第2款（规费减免政策）第(8)项规定，办理集体土地转为国有土地手续,免收市及以下各类收费。 2006年5月2日公布实施的《潍坊市人民政府关于加快中心市区“城中村”改造的补充意见》第四条规定，搞好“城中村”改造控制管理(一)居民安置用房原则上通过拆迁旧村进行建设,确需占用周转用地的,须在工程验收前拆除与审批面积相同的旧村用地,否则停止办理建设环节相关的一切手续。(二)启动生活保障用地建设时,各村必须分期拆除规划范围内城市道路、绿化带等公共设施用地上的所有现状建筑物,否则不予办理生活保障用地工程建设手续;同时,居民安置用地建设达不到10%以上的,不予办理生活保障用地“招拍挂”手续。 2010年1月27日，作为甲方与潍坊汇展房地产开发有限公司作为乙方签订《合作开发协议》一份，约定，为加快东范家“城中村”改造步伐，根据国家相关法律、法规、规章及市区两级现行政策，经甲乙双方相互考察，充分酝酿，反复论证，友好协商，就下列内容达成本协议。一、合作开发项目（一）本项目为城中村改造项目，暂定名为星河.宜家小区。（二）项目位置：奎文区双河街以北，虞河以西，胶济铁路以南，北汽福田以东，共计260亩地（以实际批复土地为准）。…四、利益分配…7、项目一期开发约8万平方米（保障用地部分），可先给予村民每户一套安置，房屋建成后，在交付甲方房屋钥匙前，甲方必须把旧村房屋全部拆除，达到三通一平，如甲方违约，则按乙方实际投入的万分之五／天给予赔偿，如乙方违约，则按甲方村民每户现行租赁费（800元／月赔偿）。五、双方责任及义务（一）甲方权利及义务1、负责该宗土地上拆迁安置工作和开工前地面附着物的清理，清除和补偿。…3、协助乙方办理生活保障用地和安置用地的“招、拍、挂”。4、…安置完成村民后，甲方剩余房产可对外销售，价格应与乙方一致，税费及售楼费用自理。5、根据上级有关规定，负责搞好村民的安置和补偿工作，搞好村民的协调、保安工作及周边单位、上级主管部门的沟通。…。沈来元作为东范家村的法定代表人在协议上签字。 2017年9月5日，东范家村制定并公布《东范家“城中村”改造拆迁安置方案》。2018年12月29日，东范家村两委、自改委开会讨论决定沈来元房屋的安置补偿等事宜。2018年12月30日，及自改委向沈来元出具《解除协议及会同评估通知》，内容主要是，沈来元购买的房屋不具有宅基地使用权，仅有二十年的使用权，土地归村委所有，为了公共利益的需要，村庄需要统一规划和统一改造，需收回相关土地，因此，通知沈来元解除协议，收回村委所有的土地，对其所有的现有房屋六间进行评估补偿，限沈来元在2018年12月31日10时到村委会同评估公司进行评估，逾期未到场，视为放弃权利，对评估结果的认可并承担一切后果。送达回执显示沈来元拒绝签收。2018年12月31日，经委托，山东华明土地房地产评估有限公司评估确认，沈来元房屋价值为196561元。2019年1月23日，东范家村两委、自改委开会讨论决定，解除与沈来元的购房协议、收回集体所有土地，按照评估价值196561元进行补偿后，由村委委托有资质的拆除公司进行拆除。2019年1月24日，将补偿款196561元打入沈来元账户。2019年1月26日，托的潍坊天河建筑配套工程有限公司对沈来元的该6间房屋实施了拆除。 另查明，庭后经奎文区人民政府核实，沈来元涉案房屋所在土地于2010年9月20日经山东省人民政府批复转为城市建设用地。2015年6月19日，经工商部门核准登记，潍坊汇展房地产开发有限公司更名为潍坊壹品置业有限公司。建设项目名称由“星河宜家项目”变更为“壹品御苑项目”。 庭审中，经本院释明，原告是否变更被告主体为东范家村经济专业合作社，原告不同意变更。 本院认为，潍坊市人民政府在2004年1月30日、2006年5月2日公布的《潍坊市人民政府关于加快中心市区“城中村”改造的意见》及其补充意见，虽然规定各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人,要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室,抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。但从上述意见以及补充意见的具体规定来看，各区政府成立改造领导小组的职责是及时协调解决改造中遇到的各种问题和困难，“城中村”改造实际是“城中村”按照市场化的模式进行改造，补充意见第四条更是明确规定了“拆除规划范围内城市道路、绿化带等公共设施用地上的所有现状建筑物”的主体是“各村”,否则政府将不予办理生活保障用地工程建设手续。具体到东范家村，2010年1月27日，东范家村与潍坊地产开发有限公司签订了合作开发协议，约定双方合作开发星河宜家小区，东范家村负有协助潍坊汇展房地产开发有限公司办理生活保障用地和安置用地的“招、拍、挂”手续、清除旧村房屋及村民安置补偿的义务，否则应承担相应的违约责任。被告提交的东范家村出具的《关于房屋界定和拆除的情况说明》进一步明确，东范家村为履行合作开发协议约定的义务、避免承担巨额的违约金，对沈来元的涉案房屋实施了拆除，在拆除之前委托专业评估公司对沈来元的房屋价值进行了评估，并将补偿款打入沈来元账户。综上，具有实施拆除涉案房屋的理由，并实际实施了拆除。 沈来元房屋所在土地虽在2010年9月经山东省人民政府批复转为城市建设用地，但转为国有建设用地的时间在东范家村与潍坊地产开发有限公司签订合作开发协议之后，现该村已转为城市建设用地的土地仍由合作协议中约定的潍坊汇展房地产开发有限公司使用，建设项目也与合作开发协议约定的一致。从上述事实可以看出，将涉案房屋所在土地转为国有建设用地系被告作为区级政府为东范家村履行合作开发协议约定的义务，提供政策支持的结果，最终是服务于东范家村与潍坊地产开发有限公司签订的合作开发协议。综上，本院认为本案被告主体不适格，经本院释明，原告不申请变更被告为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，裁定如下： 驳回原告沈来元的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李长明 审 判 员  郭明明 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年一月十日 书 记 员  许英琪