四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1897号 上诉人（原审原告）刘灵云，男，汉族，1974年12月15日出生，住四川省古蔺县。 上诉人（原审原告）张耀明，男，汉族，1935年8月30日出生，住四川省古蔺县。 委托代理人张弟刚，男，汉族，1961年1月1日出生，住四川省古蔺县，系张耀明之子。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 被上诉人（原审被告）古蔺县人民政府。。住所地：四川省古蔺县古蔺镇 法定代表人陈廷俊，县长。 第三人张弟良，男，汉族，1962年4月29日出生，住四川省古蔺县。 上诉人刘灵云、张耀明因诉被上诉人四川省人民政府（以下简称省政府）、古蔺县人民政府（以下简称古蔺县政府）土地行政复议一案，不服四川省泸州市中级人民法院(2019)川05行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，1981年，第三人张弟良之父张跃（耀）友获颁林证字NO.0108146号林权证（以下简称108146号林权证）。后因林地使用争议，古蔺县水口镇人民政府（以下简称水口镇政府）于1999年1月以《关于樟树村一组张耀友与刘清平林权纠纷的处理意见》，对张耀友与刘清平的林权纠纷作出处理。2000年，古蔺县政府向张耀明颁发证字第0013589号林权证。2008年12月，古蔺县政府向张耀明颁发（2008）林证字（蔺）第2512002490号林权证，该林权证中登记有小地名为“水库湾”的林地。2010年2月2日，水口镇政府作出水府林行处[2010]01号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），认定“该争议地张跃明管理的四界为：东抵赶集老路，南抵刘家界，西抵张弟凯田角，北抵刘清会田角直上抵路；张跃友管理的四界为：东抵张弟强田，南抵赶集老路，西抵张弟祥界，北抵张国祥界”。2010年4月21日，古蔺县政府作出古府复决字[2010]10号《行政复议决议书》（以下简称10号复议决定），以事实不清，适用依据错误为由，决定撤销1号处理决定。2010年5月，10号复议决定送达张耀明。2010年10月11日，水口镇政府作出水府林行复[2010]02号答复意见（以下简称2号答复），称“根据2000年和2008年张跃明的林权证书水库湾林地管理的四界为：东抵赶集老路，南抵刘家界，西抵张弟凯田角，北抵刘清会田角直上抵路；与张跃明所持2000年和2008年的林权证四界相符，予以确认。”2014年4月8日，古蔺县政府作出古府处[2014]1号《行政处理决定书》（以下简称2014年1号处理决定），决定：“1.被申请人（张耀明）持有的2000年证字0013589号林权证中水库湾一宗地登记和2008年县政府颁发的2008林证字（蔺）第2512002490号林权证中小地名水库湾编号为05105251213GDYMSY07042的一宗地的登记无效。2.水库湾即王二岭岭的林地权属以1981年颁发的林权证为准。”张耀明、刘灵云不服，于2018年11月13日向泸州市人民政府（以下简称泸州市政府）申请行政复议，要求撤销古蔺县政府颁发的108146号林权证、作出的10号复议决定和2014年1号处理决定。2018年11月19日，泸州市政府以泸市府复告[2018]52号《不予受理行政复议申请告知书》（以下简称52号不受理告知），答复张耀明、刘灵云，对其复议申请不予受理。2018年12月3日，张耀明、刘灵云向省政府提出复议申请，请求：撤销古蔺县政府颁发的108146号林权证、作出的10号复议决定和2014年1号处理决定。2018年12月7日，省政府作出川府复不[2018]129号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称129号不受理决定），以张耀明、刘灵云的申请不符合行政复议受理条件为由，决定不予受理。张耀明、刘灵云仍不服，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，张耀明在2010年5月即收到10号复议决定，但并未提出异议。张耀明在2014年4月收到2014年1号处理决定后，在2018年11月才提出复议申请，已超过法定行政复议申请期限，泸州市政府决定不予受理。古蔺县政府2014年1号处理决定系行政确认行为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条的规定，属于起诉前需要行政复议前置的行政行为，而泸州市政府作出的52号不受理告知未对古蔺县政府2014年1号处理决定进行审查，不能视为已经过行政复议程序。同时根据行政复议法第十三条之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，应向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，张耀明、刘灵云向省政府提出的行政复议申请，违反了行政复议“一次申请、一次复议”原则，且省政府不是古蔺县政府的上一级行政机关，明显不具有对古蔺县政府的行政行为进行行政复议的职责。刘灵云之父刘清平与张耀友之间的林地纠纷已由水口镇政府于1999年进行处理，该处理决定已经生效。且刘灵云曾于2018年11月就案涉林地纠纷向古蔺县人民法院提起过行政诉讼，因此，刘灵云的本案起诉，属于重复起诉。张耀明、刘灵云关于撤销108146号林权证的请求，因该林权证自颁发之日起已经超过二十年，已超过最长二十年的诉讼有效期，依法不予受理。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第六十九条第一款、第九十三条第二款之规定，裁定：驳回张耀明、刘灵云的起诉。 刘灵云上诉称：（一）古蔺县政府于1981年向张耀友颁发的108146号林权证，登记的“老屋基”林地实际为张耀友、张耀明与张少恒（刘灵云外公）共有。1983年，经集体组织出面调解，张耀友、张耀明与张少恒对108146号林权证登记的“老屋基”林地进行了分割，划分为“王二岭岭”、“水库湾”和“老屋基”3份面积基本相等的林地，同时明确108146号林权证自然失效。但在1999年，因张耀友故意隐瞒108146号林权证登记的“老屋基”林地已被分割的事实，导致古蔺县人民法院在（1999）古民初字第566号民事案件的判决书中，作出108146号林权证为有效林权证的错误认定。（二）水口镇政府于1999年1月作出的《关于樟树村一组张耀友与刘清平林权纠纷的处理意见》，同样存在与古蔺县人民法院（1999）古民初字第566号民事判决书相同的认定错误，处理结论应属无效。刘灵云上诉请求：1.撤销四川省泸州市中级人民法院（2019）川05行初3号行政裁定；2.撤销古蔺县政府向张耀友颁发的108146号林权证。 张耀明上诉称：（一）108146号林权证已因登记的林地被共有人分割、重新颁证而自然失去效力。自1983年分割108146号林权证登记的林地后，张耀明对分得的林地一直在进行管护。2000年第二次林权确权登记，张耀友以108146号林权证为由，提出“老屋基”林地的全部主张，才又引发双方的林地争议。（二）就张耀明、张耀友两家的林权争议，水口镇政府在1号处理决定中，对各自林地范围进行了明确。但张耀友申请行政复议后，古蔺县政府在既未调查群众，又未进行实地了解的情况下，在2010年4月21日突然作出10号复议决定，撤销了水口镇政府的1号处理决定。经水口镇政府重新派员调查事实，召开群众参加的听证会，再次作出2号答复，维护了张耀明的林地权益。时隔4年，古蔺县政府又突然作出2014年1号处理决定，使本案林地权属争议进一步激化。（三）古蔺县政府作出2014年1号处理决定时，承办人与张耀友家有亲属关系，存在未回避的违法情形；作出处理决定前未向张耀明发送张耀友的申请书副本、更未通知张耀明参加协调处理程序，2014年1号处理决定明显违法无效。（四）因古蔺县政府作出的10号复议决定、2014年1号处理决定属无效的行政行为，依法不受起诉期限的限制，因此，一审法院以张耀明的起诉超过起诉期限为由予以驳回，适用法律错误。张耀明上诉请求：1.撤销四川省泸州市中级人民法院（2019）川05行初3号行政裁定；2.确认古蔺县政府10号复议决定、2014年1号处理决定违法或无效，并予以撤销；3.撤销古蔺县政府颁发的108146号林权证。 二审查明的事实与一审裁定认定的事实基本相同。 本院进一步确认，2018年12月25日，张耀明、刘灵云提起本案诉讼时的请求为：1.撤销省政府129号不受理决定；2.确认古蔺县政府10号复议决定、2014年1号处理决定违法，并予以撤销；3.撤销古蔺县政府颁发的108146号林权证，确认其登记无效。 本院认为，本案中，张耀明、刘灵云既对省政府不受理其复议申请的行为提起了诉讼，又对古蔺县政府作出的行政行为提起了诉讼，但省政府、古蔺县政府的行为是各自分别独立作出的，不存在共同作出同一行政行为的情形，因此，一审法院将张耀明、刘灵云的起诉在同一案件中审理，并将省政府和古蔺县政府列为共同被告的做法不当，本院予以指正。 行政复议法第十三条规定“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，张耀明、刘灵云因不服古蔺县政府颁发的108146号林权证、作出的10号复议决定和2014年1号处理决定，在申请泸州市政府行政复议未果后，又向省政府提出行政复议申请，要求省政府履行复议职责，撤销古蔺县政府的相关行政行为。因省政府不是古蔺县政府的上一级人民政府，且我国行政复议实行一级复议制度，因此，省政府明显没有对古蔺县政府的行政行为进行复议监督的职责，对张耀明、刘灵云违反一级复议原则的本案复议申请，也没有受理的法律依据。一审法院驳回张耀明、刘灵云对省政府129号不受理决定的起诉，符合行政诉讼法适用解释第九十三条第二款关于“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定。 行政诉讼法适用解释第一百六十二条规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，古蔺县政府的108146号林权证是1981年10月10日颁发的，因此，一审法院对张耀明、刘灵云关于确认108146号林权证无效并撤销的起诉裁定驳回，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，张耀明、刘灵云对古蔺县政府10号复议决定和2014年1号处理决定，在行政行为作出后的2010年5月、2014年4月就已经收到，其于2018年12月25日才具状对10号复议决定和2014年1号处理决定提起诉讼，的确明显超过法律规定的起诉期限。 综上，一审法院驳回张耀明、刘灵云起诉的裁定，适用法律正确。张耀明、刘灵云的上诉理由不成立，其本案起诉不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年一月十四日 书记员  杨 晴