广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终305号上诉人（原审原告）李科，男，汉族，被上诉人（原审被告）惠州市公安局交通警察支队江南大队。负责人张威，大队长。诉讼负责人刘劲章，副大队长。委托代理人吕友能，广东人为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市公安局交通警察支队。负责人肖建生，支队长。委托代理人郭玲君，惠州市公安局交通警察支队科员。委托代理人熊仲民，广东人为律师事务所律师。上诉人李科因与被上诉人惠州市公安局交通警察支队江南大队（以下惠州市交警江南大队）、被上诉人惠州市公安局交通警察支队（以下称惠州市交警支队）行政处罚暨行政复议纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302初63号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李科，被上诉人惠州市交警江南大队诉讼负责人刘劲章、委托代理人吕友能，被上诉人惠州市交警支队委托代理人郭玲君、熊仲民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年1月2日16时41分许，原告驾驶M*****普通二轮摩托车(登记车主为原告李科，于2017年在广东省梅州市车管所登记上牌)行经惠城区环城西路时，交警江南大队执勤人员以原告“违反禁令标志指示”为由，当场作出《公安交通管理建议程序处罚决定书》，对原告处罚款200元、记3分。原告在《公安交通管理建议程序处罚决定书》的被处罚人签名处手写“老子不服”。2019年1月3日，原告就上述行政处罚决定向被告交警支队提出行政复议。交警支队当日受理后，当日即向交警江南大队送达《行政复议限期答复、举证通知书》。20l9年1月21日，交警江南大队作出行政复议答复。2019年3月1日，交警支队作出惠市公交复字[2019]0102号《行政复议决定书》，决定维持交警江南大队的行政处罚决定。该复议决定书于2019年3月2日邮寄送达给原告。原告不服，向法院提起本案诉讼，请求判如上述所请。另查，惠州市公安局于2013年4月3日发布《关于惠城区中心区道路交通限行通告》，禁止摩托车(2003年8月31日以前登记注册的惠城区三环路以内户籍居民的摩托车除外)进入惠州市区***以内区***行驶。本院于20l9年7月10日向惠州市公安局发函，要专该局对制定《通告》的职权依据、上位法依据、制定程序等作出说明。2019年7月24日，惠州市公安局作出《回函》，函复意见如下：一、职权依据为《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条、《广东省行政机关规范性文件管理规定》第六条第(三)项。二、上位法依据为《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《广东省道路交通安全条例》《机动车驾驶证申领和使用规定》。三、《通告》是我局根据惠州市惠城中心区**和交通流量的具体情况提出，按照《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十四条的规定，经市政府原法制局审查后，已在广东省和惠州市区域发行的报纸、惠州市人民政府公报上全文刊登发布施行，制定程序是严格按照《立法法》和国务院《规章制定程序条例》精神执行，符合国家、省、市科学立法和民主立法的要求。对惠州市中心区限行主要是为缓解市区道路交通压力，维护道路交通安全畅通行政管理需要，限行措施作为交通行政管理手段之一，我局参考省内兄弟市的做法，《通告》未规定有效期，属于可预见必须长期有效的规范性文件。原审法院认为，惠州市公安局于2013年4月3日对外发布《关于惠城区中心区道路交通限行通告》，且在限行路段依法设置了禁止通行标志。根据该通告，原告驾驶的粤M*****摩托车属于限制通行车辆。交警江南大队提供的执法记录仪视频足以证实原告驾驶粤M*****号牌二轮摩托车于2019年1月2日16时41分在惠城区环城西路行驶，属“机动车违反禁令标志指示”的违法行为，交警江南大队作出的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定对李科处以罚款200元、记3分的行政处罚，符合《道路交通安全法》第九十条、《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第(十三)项的规定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。另，交警江南大队适用简易程序处理涉案交通违法行为，符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，程序并无不当。交警支队受理原告的复议申请后，依法向交警江南大队及原告送达文书，在交警江南大队作出行政复议答复后进行了书面审查，于2019年3月1日作出的惠市公交复字[2019]0102号《行政复议决定书》，该行政复议过程中原告的程序权利得到充分保障，被告交警支队不存在违反《中华人民共和国行政复议法》的行为，复议程序合法。原告申请对惠州市公安局制定的《关于惠城区中心区道路交通限行通告》进行规范性文件一并审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，法院从惠州市公安局制定《通告》的制定权限、制定程序、内容是否与上位法相抵触等方面审查。惠州市公安局作为公安机关交通行政管理部门，有权根据市区道路和交通的具体流量作出限行措施，该《通告》的内容与《道路交通安全法》第三十九条的规定并不冲突，且制定程序符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》(惠府[2011]70号文)的规定。该《通告》属于合法的规范性文件，江南大队、交警支队在行政处罚程序中应参照适用。综上，原告诉请撤销《公安交通管理建议程序处罚决定书》和《复议决定书》，请求被告在微博、微信公众号西子湖畔就其违法行为向原告道歉,无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条、第一百四十九条第一款的规定，判决如下：驳回原告李科的诉讼请求。案件受理费50元(原告已预交)，由原告李科负担。上诉人李科上诉称，一审判决书第8页，一审法院认定《关于惠城区中心区道路交通限行通告》(以下简称限行通告)的制定程序符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》。《广东省行政机关规范性文件管理规定》第八条规范性文件不得设定下列事项：(一)行政处罚。《限行通告》有设定行政处罚200元。其制定明显违反《广东省行政机关规范性文件管理规定》的规定。一审法院认定错误。《限行通告》发布前未进行听证、论证征求意见，与之后出台的《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》相冲突。根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二十三条规定，规范性文件与法律、法规、规章和国家政策相抵触或者不一致的，应当及时修改或者废止。可见《限行通告》属于废止内容。根据我方一审提交的证据4全国人大法工委对道路安全交通法第39条释义，证明限制通行和禁止通行措施为临时措施。可见惠州公安局2013年发布的《限行通告》不属于可预见必须长期有效的规范性文件。惠州市公安局称参考省内兄弟市的做法《限行通告》未规定有效期。我方二审提交证据证明，广州市、深圳市的相关摩托车的限行通告均设定了有效期为5年，而且未设定行政处罚。与惠州市公安局的描述完全不一致。更证明了《限行通告》不属于可预见长期有效的规范性文件，更证明了惠州市公安局的《限行通告》不符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》第八条。2014年发布的《惠州市行政机关规范性文件有效期规定》第十二条本规定施行前发布的现行有效的且未规定有效期的规范性文件(具体目录由规范性文件制定机关在本规定施行后的1年内另行公布)，除安排部署工作有时限要求的外，属2000年12月31目前施行的，自本规定施行之日起的剩余有效期统一规定为2年；属2001年1月1日后施行的，自本规定施行之日起的剩余有效期统一规定为3年。在剩余有效期内，市、县(区)政府规范性文件由原起草部门或主要实施单位、部门和乡镇政府(街道办事处)规范性文件由本机关根据本规定对规范性文件进行评估和清理。需要继续执行的，应当按照规定程序进行修改并重新发布；未重新发布的，自剩余有效期届满次日起，规范性文件停止执行。可见2013年发布的《限行通告》已早属于在2016年就停止执行的文件。原审法院认定江南大队作出的《简易程序处罚决定》合法，符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条。但《道路交通安全违法行为处理程序规定》仅由公安部发布，效力级别仅是部门规章。与全国人大常委会发布的《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条相抵触冲突。因此应以《行政处罚法》为准，简易程序处罚只能处罚公民个人50元。原审法院认定错误。上诉请求：1.撤销惠城区人民法院（2019）粤1302行初63号《行政判决书》并依法改判；2.被上诉人承担一审、二审立案费。被上诉人惠州市交警江南大队辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九的规定，应依法判决驳回被答辩人李科的上诉，维持一审判决。二、被答辩人李科虽然在上诉状中请求撤销一审判决并依法改判，但在具体的上诉理由中却没有对一审判决所认定的事实提出异议。因此，一审判决认定的李科存在驾驶受限制的车辆(摩托车)进入《关于惠城区中心区道路交通限行通告》划定的限制通行的区域(惠城区环城西路)这一违法事实是清楚的，证据也是充分的，应依法确认一审判决所认定的事实。三、被答辩人李科上诉认为一审判决认定《关于惠城区中心区道路交通限行通告》这一规范性文件合法是错误的，但其主张没有事实和法律依据，依法不能成立。1.原判认定《通告》属于合法性规范性文件正确，是符合法律规定的，不存在错误。2。被答辩人李科在上诉状中的所谓“理由”依法不能成立。第一，关于《通告》是否违法设定行政处罚问题。《通告》第三条中明确：违反上述规定的，由市公安局交警支队依据《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》的有关规定，处200元罚款。该项罚款不是设定行政处罚，而是告知上位法律、法规的规定，这是被答辩人李科对法律理解上存在错误。第二，关于《通告》制定程序是否合法问题。《通告》是2013年4月3日发布的，在发布之前，按照当时的规定，进行听证和征求意见，并在《惠州市人民政府公报》上刊登，符合法定程序。被答辩人以之后出台的《惠州市市行政机关规范性文件制定程序规定》来否认《通告》的合法性，是不恰当的，因为新法不具有法律上的溯及力。第三，关于《通告》的时效问题。对于除文件原则上是要有时效，但对于可预见必须长期有效的规范性文件，法律、法规没有强制规定时效。对此，《惠州市行政机关规范性文件的有效期规定》第三条规定：除可预见必须长期有效的规范性文件外，规范性文件应当规定有效期。就《通告》事项而言，如果惠州市区***（不含三环路）以内区域的道路得不到大的改善，按照目前惠州市区机动车的保有量测算，是很难得到缓解的。因此，对于惠州市区***(不含三环路)以内区域的道路限行是可以预见必须长期有效的。如果按规范性文件最长不得超过五年的规定，这种《通告》将会多次更改。这不仅对车主开车有影响，对社会也会带来不稳定。因此，答辩人认为《通告》不设有效期才是最好的、最科学的。第四，关于《道路交通安全违法行为处理程序规定》是否与《中华人民共和国行政处罚法》相抵触的问题。这个问题本身不是本案需要讨论和处理的，因为它涉及的是部门规章是否违法的问题。其实，就法律而言，行政处罚法是普通法，是行政机关在作出行政处罚时应遵守的法律；交通安全法是特别法，是履行交通行政管理职权的单位应遵守的法律。公安部依据交通安全法制定规章符合立法法的规定，不存存冲突问题。因此，答辩人作为交通执法主体依据规章对被答辩人罚款200元，有法律、法规依据，不存在违法。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应判决维持；被答辩人在认可有违法行为的情况下，仅对《通告》的合法性提出异议，但因其上诉理由不成立，请二审法院依法判决：驳回上诉，维持原判。被上诉人惠州市交警支队辩称，一、被答辩人李科虽然在上诉状中请求撤销一审判决并依法改判，但在具体的上诉理由中却没有对一审判决所认定的事实提出异议。因此，原判决认定的李科存在驾驶受限制的车辆(摩托车)进入《关于惠城区中心区道路交通限行通告》划定的限制通行的区域(惠城区环城西路)这一违法事实是清楚的，证据也是充分的，应依法确认一审判决所认定的事实。二、同时被答辩人李科在上诉状中也未对一审判决认定复议程序合法，答辩人交警支队作出行政复议决定书符合法律规定提出异议，故二审应认定答辩人交警支队自受理行政复议至作出行政复议决定书的过程中保证了被答辩人的程序权利，不存在违反行政复议法的行为，复议程序合法，适用法律正确，作出的行政复议决定符合法律规定。二、被答辩人李科上诉认为一审判决认定《关于惠城区中心区道路交通限行通告》这一规范性文件合法是错误的，但其主张没有事实和法律依据，依法不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九的规定，应依法判决驳回被答辩人李科的上诉，维持原判决。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第(十三)项规定“驾驶机动车有下列行为之一的，责令改正，处警告或者二百元罚款：违反禁令标志、禁止标线指示的；《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款规定“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。”本案中，上诉人李科于2019年1月2日16时41分驾驶粤M*****号牌二轮摩托车在惠城区环城西路行驶，其行为违反了“禁令标志指示”的规定。惠州市交警江南大队依法适用简易程序对李科的违法行为处以罚款200元、记3分的行政处罚，证据充分、认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。李科认为对其处罚款200元不应当适用简易程序的主张，没有法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”本案中，惠州市交警支队经书面审查，认为惠州市交警江南大队作出涉案行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。惠州市交警支队据此作出维持江南大队行政处罚决定的复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。关于《关于惠城区中心区道路交通限行通告》是否违法的问题。本院经审查认为，惠州市公安局作为公安机关交通行政管理部门，有权根据惠州市市区**情况和交通的具体流量作出限行措施。该《通告》的内容与《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条的规定并不冲突，其制定程序亦符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》的规定。故，该《通告》是合法的规范性文件，惠州市交警江南大队、惠州市交警支队在行政处罚以及复议程序中参照适用该《通告》，并无不当。原审判决驳回李科的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。综上所述，上诉人李科上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人李科负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年一月三日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩