江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初924号 原告郁明胜，男，1965年3月1日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人郁伟（系原告之子），男，1993年5月3日生，××族，住南通市通州区。 被告南通市通州区先锋街道办事处，住所地南通市通州区先锋街道兴园路。 法定代表人钱道锋，职务主任。 应诉负责人顾云海，职务副主任。 委托代理人吴丽华、葛志军，江苏清心律师事务所律师。 原告郁明胜诉被告南通市通州区先锋街道办事处（以下简称为先锋街办）行政处罚一案，于2019年8月1日向本院提交诉讼材料。本院于2019年8月7日立案后，于8月9日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。被告于8月26日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告郁明胜及委托代理人郁伟，被告先锋街办应诉负责人顾云海及委托代理人吴丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月30日，先锋街办作出通州先锋罚字〔2019〕025号行政处罚决定书（以下简称25号行政处罚决定书），认定郁明胜于2004年在南通市××××组建设的建筑物、构筑物以及其他设施有未取得《乡村建设规划许可证》等批准文件进行建设的行为，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定对郁明胜违法建设的建（构）筑物以及其他设施依法进行拆除。 原告郁明胜诉称，首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告厂房建于2004年，明显已经超过两年。其次，被告下发的《致全镇广大人民群众的一封公开信》鼓励先锋街道群众创业，原告据此于2004年建设案涉厂房,属于下岗职工再就业，且原告所建厂房从事的生产活动是原告作为下岗职工的唯一经济来源。原告当时建设时，被告未尽到监管的职责，故其应该承担一切损失。最后，全镇根据《致全镇广大人民群众的一封公开信》所建厂房都是违章建筑，应一视同仁地予以拆除。被告作出的行政处罚决定书以拆违代拆迁涉嫌违法。且该行政处罚决定书尾部载明“复议和诉讼期间，上述决定不停止执行”违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定。故原告诉至法院，请求撤销被告先锋街办作出的25号行政处罚决定书。 原告郁明胜向本院提交了以下证据：1.2017年11月27日郁明胜户房屋搬迁补偿评估报告，证明案涉厂房正在拆迁过程中，被告作出行政处罚决定书系以拆违代拆迁，涉嫌违法；2.通自然依复[2019]240、485号政府信息公开申请答复书；3.苏国土资函[2018]第333号函；4.国土资函[2017]第766号批复；5.通州自然依复[2019]第57号政府信息公开申请答复书；6.宁启铁路二期（通州段）勘测定界图，证明原告房屋在拆迁范围内；7.《致全镇广大人民群众的一封公开信》，证明原先锋镇政府鼓励老百姓下岗再就业，在房前屋后搭建房屋建筑；8.2015年5月18日十六里墩村委会出具的唐兆林户住所（经营场所）权属证明，证明该户房屋属违章建筑，但是政府给了该户2000元/平方米的补偿。 被告先锋街办辩称，一是被告作出的案涉行政处罚决定程序合法。2019年5月5日，被告发现原告可能存在违法建筑的事实，故而向原告下发通州先锋停（2019）006号停工（核查）通知书〔以下简称6号停工（核查）通知书〕，要求原告接受调查处理。后经被告调查认定，原告未办理厂房建设审批、用地审批手续，案涉厂房系违章建筑。5月24日，被告向原告送达了通州先锋改字（2019）025号责令改正通知书（以下简称为25号责令改正通知书）。但原告未按要求改正，故被告于7月30日向原告作出25号行政处罚决定书。二是被告作出的行政处罚决定书未超过追责时效。原告违法建设案涉厂房为2004年，但违章建筑一直处于继续状态，该违法行为的追责时效应当从违法终了之日起计算。因此，被告现决定对原告进行追责符合《行政处罚法》的规定。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.6号停工（核查）通知书及送达回证，证明经被告核查，原告存在违反《城乡规划法》规定的情形；2.对葛光华的调查询问笔录及身份证复印件、先锋国土资源所出具的《证明》、南通市通州区先锋街道建设服务中心出具的《证明》、南通市通州区搬迁房屋面积测绘分层分户图、违建照片、宅基地使用权证，证明原告的建设行为违反《城乡规划法》，案涉建筑属于违章建筑；3.25号责令改正通知书及送达回证、照片等，证明被告就案涉违法行为于2019年5月24日向原告下发责令改正通知书；4.25号行政处罚决定书及送达回证，证明被告就案涉违法行为作出行政处罚决定。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为，6号停工（核查）通知书不合法，案涉建筑于2004年建设完毕，之后并无继续建设，故被告还出具该通知系错误行为；对证据2中葛光华的调查询问笔录不认可，对两份《证明》内容有异议，南通市通州区搬迁房屋面积测绘分层分户图说明被告系以拆违代拆迁，对违建照片中建筑的真实性认可，但对定性为违章建筑不予认可，对宅基地使用权证真实性认可；对证据3、4不认可。 对原告提供的证据，被告质证认为，证据1-6与本案没有关联性，案涉厂房确实属于搬迁范围内，但没有排除原告未取得乡村建设规划许可证进行违法建设的行为；对证据7真实性认可，但该公开信并未鼓励村民违章建设；对证据8真实性存在异议，关联性不认可，该证明仅用于唐兆林工商登记时使用。 本院认为，原、被告提交的证据能够反映有关情况，可以作为证据采用，证明力结合全案分析。 经审理查明，原告郁明胜系南通市××××组村民。2004年原告郁明胜在其住宅前建设三间面积约为301.07平方米的瓦房（南通市通州区搬迁房屋面积测绘分层分布图中S1、S2、S3），该处建筑未取得任何建设行政审批手续。2019年5月5日，被告先锋街办向原告郁明胜作出并送达6号停工（核查）通知书，告知原告案涉瓦房涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令原告立即停止上述违法行为并于2019年5月9日9时携带上述行为的书面情况说明、身份证及营业执照、土地使用的相关证明、建（构）筑物建设的相关手续至先锋街办接受调查处理，同时告知原告逾期不接受或继续上述行为的，被告将依法查处。5月20日，被告向先锋街道十六里墩村党支部书记葛光华进行了调查询问，其陈述原告户于2004年建设案涉约300平方米的砖木结构房屋用于织布，原告未至村里申请办理案涉房屋的相关建房手续。同日，南通市国土资源局通州分局先锋国土资源所向被告出具证明一份，载明“据我所调阅历史资料，先锋街道十六里墩村十七组郁有贵（已故）、郁明胜未在我所办理过相关厂房的用地审批手续。”；南通市通州区先锋街道办事处建设服务中心向被告出具证明一份，载明“据我中心调阅历史资料，先锋街道十六里墩村十七组郁有贵（已故）、郁明胜未在我中心办理过相关厂房的建设审批手续。”经调查后，被告于2019年5月24日向原告作出并送达25号责令改正通知书，认定案涉房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告于2019年5月29日前立即改正上述行为，逾期未按要求改正的，被告将依法予以拆除。2019年7月30日，被告作出25号行政处罚决定书，决定对原告违法建设的案涉房屋依法强制进行拆除，并在该行政处罚决定书尾部载明“复议和诉讼期间，上述决定不停止执行”。 另查明，案涉房屋地块系协议搬迁，案涉房屋位于先锋街道的村规划区域范围内。 本院认为，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡、镇人民政府对在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为可以进行查处，而案涉房屋位于先锋街道的村规划区域范围内，故被告先锋街办具有查处的法定职责。本案的争议焦点在于25号行政处罚决定书是否合法，主要在于认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 从庭审举证质证、庭审调查情况来看，被告先锋街办作出25号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，但未依法履行处罚前的告知程序，未依法保障原告的陈述、申辩等重要程序权利且超过法定办结期限，其程序严重违法，应予以撤销。具体详见如下分析。 第一、被告所作25号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确。 首先，25号行政处罚决定书认定事实清楚。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。第十九条规定，兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。从上述规定来看，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设的，所建房屋可认定为违法建筑。本案中，案涉房屋系原告郁明胜于2004年在其住宅前所建，其未取得任何建设行政审批手续。故被告先锋街办据此认定案涉房屋为违法建筑并无不当。 其次，25号行政处罚决定书适用法律正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。就本案而言，案涉房屋自2004年建设后，其影响规划的违法行为一直处于继续状态，至今仍未终了。因此，被告先锋街办据此对案涉房屋建设进行查处并未超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的查处期限。故被告先锋街办依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定作出处罚决定并无不当。 第二、被告所作25号行政处罚决定书程序违法，其未依法履行处罚前的告知程序，未依法保障原告的陈述、申辩等重要的程序权利，且超过法定办结期限。 首先，关于处罚前告知及陈述、申辩等重要的程序权利的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《江苏省行政程序规定》第四十六条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。行政执法的告知应当采用书面形式。第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。从上述法律法规规定来看，行政机关何时向当事人作出告知、告知哪些内容和采取何种告知方式均作出了明确规定。告知程序设定目的是处罚公开和保护当事人的合法权益，通过告知程序的实施让当事人了解行政处罚的事实、理由和依法、充分行使陈述和申辩权，进而防止行政机关轻率地作出行政处罚，最大程度地保证行政处罚的公平、公正，树立行政处罚的公信力，提高行政处罚的可接受度。为保证行政机关依法履行上述义务，《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。具体到本案，被告先锋街办于2019年5月5日作出6号停工（核查）通知书要求原告配合调查，于5月24日作出25号责令改正通知书要求原告自行改正违法行为，于7月30日被告作出案涉行政处罚决定书决定对案涉厂房进行拆除。在本次行政处罚程序中，被告在行政处罚前始终未以书面形式告知当事人行政处罚的事实、理由和依据及当事人享有的陈述、申辩权利，显然剥夺了行政处罚法赋予当事人应享有的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，该行政处罚依法应当不能成立。 其次，关于查处办结期限问题。《江苏省行政程序规定》第六十三条规定，法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该法第四十七条虽然系对申请履职办理期限的规定，但从执法的实质来看，申请行政机关履职与行政机关依职权履职均为行政机关履行职责事项，两者并无实质区别，故期限亦不应有不同的区分。因此，一般情况下，行政机关依职权履职的期限也应为2个月，除非法律、法规、规章等有特别的规定。就违章建设的查处，除《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定外，未有其他法律、法规、规章等有特别的规定，因此其查处办结期限一般为2个月，除非有《江苏省行政程序规定》第六十五条规定不应计算在规定期限内的时间。本案中，被告先锋街办于2019年5月5日立案查处，于7月30日才作出案涉行政处罚决定书，显然超过了2个月的履职期限，且被告未举证证明有不应计算在规定期限内的时间。因此，被告本次查处超过法定办结期限。 同时，需要说明的是，《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，但法律另有规定的除外。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关对违法建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应在复议和起诉期限届满后进行。这是行政强制法给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。一般强制拆违行为系由作为基础行政行为的“行政决定”、“强制执行决定”、具体实施强制的“事实行为”三部分组成，对该三个阶段的行政行为，行政相对人均有权提起诉讼。行政强制法此处复议和诉讼的对象应当是指“行政决定”。据此，当事人在法定期限内对“行政决定”不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除；如申请行政复议或者提起行政诉讼的，则应停止执行。故本案中被告先锋街办在该行政处罚决定书尾部载明“复议和诉讼期间，上述决定不停止执行”亦不符合《中华人民共和国行政强制法》规定，本院依法予以指正。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形，就应当认定为不具有合法性。这就意味着，只要被诉行政行为具备了上述情形之一，就应当给予违法的否定性评价。被告先锋街办作出的25号行政处罚决定书虽然认定事实清楚、适用法律正确，但程序严重违法，故依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告南通市通州区先锋街道办事处于2019年7月30日作出的通州先锋罚字〔2019〕025号行政处罚决定书。 案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区先锋街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  吴桂萍 人民陪审员  陆惠球 二〇二〇年一月十三日 书 记 员  张杨瑶 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。