辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终914号上诉人（原审原告）：本溪满族自治县日发粘土加工厂，住所地辽宁省本溪满族自治县小市镇三观阁村。投资人：赫日发，该加工厂经理。委托诉讼代理人：王萍，辽宁晋衡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：本溪满族自治县人民政府，住所地辽宁省本溪满族自治县小市镇政府路**。法定代表人：邵涛，该县县长。委托诉讼代理人：李特，本溪满族自治县环境保护局工作人员。委托诉讼代理人：张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：本溪市人民政府，，住所地辽宁省本溪市高新区枫叶路法定代表人：田树槐，市长。委托诉讼代理人：贾爽，本溪市司法局工作人员。上诉人本溪满族自治县日发粘土加工厂（以下简称“日发粘土加工厂”）因诉被上诉人本溪满族自治县人民政府（以下简称“本溪县政府”）关闭决定违法并赔偿、本溪市人民政府（以下简称“本溪市政府”）行政复议决定违法一案，不服辽宁省本溪市中级人民法院（2019）辽05行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并组织各方当事人进行了询问。日发粘土加工厂的投资人赫日发及委托诉讼代理人王萍、本溪县政府的委托诉讼代理人李特、张兴涛、本溪市政府的委托诉讼代理人贾爽到庭参加询问。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：日发粘土加工厂于2009年1月5日办理了《建设项目环境影响登记表》，其项目是粘土矿加工，规模为每年1008吨。2019年6月12日本溪县环境保护局执法人员在对观音阁水库水源地保护区进行检查时发现日发粘土加工厂位于水源地保护区，有违反《中华人民共和国水污染防治法》的违法行为，立案调查进行了现场勘查及询问，同日该局作出本环责改字（2019）1－15号《责令改正违法行为决定书》，责令日发粘土加工厂立即停止生产，待报请县政府批准后拆除或关闭。6月13日本溪县环境保护局形成调查报告，7月1日经集体讨论决定报请县政府予以关闭或拆除，并于9日向本溪县政府呈请。7月18日本溪县政府作出被诉的《关于依法关闭本溪满族自治县日发粘土加工厂的决定》（以下简称“关闭决定”），7月26日送达。日发粘土加工厂不服该决定申请行政复议，本溪市政府作出被诉的本政行复决字[2019]第197号行政复议决定（以下简称“行政复议决定”），维持了本溪县政府作出的关闭决定。另查明，2010年12月31日辽宁省环境保护厅作出辽环发（2010）57号《关于本溪市饮用水水源保护区区划方案的批复》，同意本溪市上报的水源保护区区划方案。2018年11月1日辽宁省人民政府作出辽政（2018）167号《关于本溪市观音阁水库饮用水水源保护区的批复》，同意本溪市划定的观音阁水库饮用水水源保护区，日发粘土加工厂位于保护区范围内。再查明，因日发粘土加工厂未经批准占用集体未利用土地847平方米、耕地20平方米，本溪县国土局（现本溪县自然资源局）于2014年5月6日作出本国土执罚[2014]56号行政处罚决定：1.责令日发粘土加工厂立即停止违法占地行为；2.限日发粘土加工厂15日内拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原貌；3.罚款8870元。因日发粘土加工厂未自动履行，本溪县人民法院作出（2014）本县行执字第86号准予强制执行的行政裁定。2020年1月2日，本溪县自然资源局又对日发粘土加工厂违法占用5449平方米土地的行为作出本县自然资执罚决（2019）118号行政处罚决定：1.责令停止违法占地行为；2.将违法占用的土地退还给村集体，限15日内自行拆除建筑物及设施，恢复土地原状；3.罚款55570元。原审判决认为，本案主要争议问题是事实及执法程序问题，即日发粘土加工厂是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的排放污染物的企业；本溪县政府作出关闭决定的程序是否合法。关于日发粘土加工厂是否属于《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定的排放污染物的企业问题。首先日发粘土加工厂办理环境影响登记的时间是2009年，而其现在的生产规模据其自述已达到年产1万吨左右，远远超过2009年申办时每年1008吨的产量。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、、地点采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”规定，在生产规模发生重大变动的情况下应当重新报批，故不能因该环境影响登记表认定日发粘土加工厂已获得环境保护部门批准。其次，本溪县环境保护局调查时日发粘土加工厂陈述没有污染防治设施，庭审中亦自认只有覆盖的防尘网，没有配备粉尘的收集装置，因此应当视为排放污染物的企业，本溪县政府决定予以关闭认定事实清楚，适用法律正确。关于本溪县政府作出关闭决定的程序是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，本溪县政府在作出关闭日发粘土加工厂的决定前未履行相应的告知义务，侵犯了日发粘土加工厂的知情权和救济权，程序明显违法。至于日发粘土加工厂提出的本溪县环境保护局当天立案、当天作出责令整改决定问题，因责令整改决定只是本案的证据之一，并非审查客体，日发粘土加工厂也未提起诉讼或复议，该决定现已生效，且本溪县环境保护局当天立案、当天结案也不违反法律的禁止性规定，对此观点不予支持。日发粘土加工厂还提出本溪县环境保护局先作出责令整改决定，后作出调查报告和集体讨论决定的问题，经查，本溪县环境保护局出具调查报告并经集体讨论，研究的事项并非是下达责令整改决定，而是作出整改决定后的后续程序——呈请本溪县政府作出关闭决定的程序，没有违反“先调查，后裁决”的行政法基本原则。关于日发粘土加工厂提出的赔偿问题。日发粘土加工厂庭审中陈述赔偿的项目主要是：机器设备、房屋及料场、原材料、停产损失。《中华人民共和国赔偿法》第二条规定，只有在公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时，受害人才有取得国家赔偿的权利。本案中的日发粘土加工厂虽然取得了工商营业执照，但在生产规模发生重大变动的情况下没有重新办理环境影响审批手续，不能视为合法企业，且本溪县环境保护局作出的责令停止生产整改决定已经生效，本溪县自然资源局又先后下达了行政处罚决定，限日发粘土加工厂自行拆除建筑物及设施，故不应赔偿。日发粘土加工厂应当及时处置机器设备和原材料，以避免损失扩大。关于本案的裁判方式问题。基于以上论述，尽管本溪县政府作出关闭决定的结果正确，但程序违法，本应属于可撤销的行政行为。鉴于日发粘土加工厂是饮用水源地保护区内排放污染物的企业，如果撤销被诉的关闭决定和行政复议决定可能会对饮用水安全形成重大风险，出于保护水生态，维护公众健康这一公共利益需要，应当确认违法，保留效力，不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认本溪满族自治县人民政府作出的本县政决字[2019]16号《关于依法关闭本溪满族自治县日发粘土加工厂的决定》和本溪市人民政府作出的本政行复决字[2019]第197号行政复议决定违法；二、驳回本溪满族自治县日发粘土加工厂的其他诉讼请求。案件受理费五十元由本溪满族自治县人民政府负担。日发粘土加工厂上诉称，原审法院仅判决确认本溪县政府作出的关闭决定和本溪市政府作出的行政复议决定违法而不撤销，剥夺了其寻求救济的权利，属于认定事实错误、适用法律不当。其于2003年建成投产已持续十七八年，且依法办理了环境影响登记，是依法设立、依法纳税的合法企业。当地设定水源保护区的行为在其建设之后，尽管其生产规模扩大没有再次报备，不能达到现行环保要求，如果不是设立二级水源地，而是允许其继续生产，其完全可以通过改进工艺，增加环保设施等方式解决环保问题。被上诉人以保护水源地环境为由，责令其自行拆除厂房及设备，必然给其造成巨大损害，应承担相应的责任。请求：1.撤销（2019）辽05行初99号行政判决第二项，改判被上诉人补偿其经济损失；2.由被上诉人承担本案一切诉讼费用。本溪县政府和本溪市政府未提交答辩状，在本院审理过程中辩称：原审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”日发粘土加工厂位于观音阁水库饮用水水源二级保护区内，其于2019年6月接受本溪县环境保护局的调查询问和在本院二审询问中，均自认在以煤为燃料烧制粘土的过程中排放二氧化硫、粉尘等多种污染物，无污染防治设施，在原审庭审中亦承认其污染防治设施就是覆盖防尘网，并得到本溪县环境保护局的现场检查笔录及照片佐证，因此属于已建成的排放污染物的建设项目，本溪县政府对其作出关闭决定具有事实和法律依据。但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本溪县政府在对日发粘土加工厂作出关闭决定前未履行上述告知义务，侵犯了日发粘土加工厂的知情权和救济权，程序明显违法。鉴于饮用水安全事关公众健康，应当优先保护，如不对日发粘土加工厂予以关闭会危及饮用水供水环境，损害公共利益，原审判决确认关闭决定和行政复议决定违法但不予撤销正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法的行政行为给合法权益造成损失的，行政机关应当依法承担赔偿责任，故本案的争议焦点为本溪县政府作出的关闭决定是否给日发粘土加工厂的合法权益造成损失。经查，日发粘土加工厂虽然取得工商营业执照，并于2009年办理了环境影响登记，但当时登记的年产量为1008吨，而其于2019年6月接受环保部门调查时自认年产量为1万吨左右。根据自2003年起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条和第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、、地点采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件；建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。而日发粘土加工厂在其生产规模已发生重大变动的情况下，并未重新报批建设项目的环境影响评价文件并获环境保护部门的批准。同时，本溪县自然资源局已作出本国土执罚决字[2014]56号行政处罚决定书、本县自然资执罚决[2019]118号行政处罚决定书，确认日发粘土加工厂系非法占用集体土地建设，责令其停止违法占地行为，自行拆除地上建筑物及设施，恢复土地原状，本溪县人民法院已裁定准予强制执行2014年的处罚决定。综上所述，日发粘土加工厂的建设和生产不具有合法性，原审判决驳回其要求赔偿的诉讼请求并无不当。日发粘土加工厂上诉要求改判被上诉人补偿其经济损失，超出其在原审中的诉讼请求，不属本案的审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。日发粘土加工厂的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人本溪满族自治县日发粘土加工厂负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  王 骞审判员  柳华颖二〇二〇年十二月九日法官助理刘禹书记员魏晓迪