湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书(2019)湘0611行初198号原告胡阳，男，1981年9月5日出生，汉族，住临湘市。委托诉讼代理人胡辉娥，女，1984年8月1日出生，汉族，住临湘市，系原告胡阳妹妹。委托诉讼代理人胡琼，女，1988年1月11日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区，系原告胡阳妹妹。被告临湘市自然资源局，住所地临湘市长盛西路**。法定代表人程金波，该局局长。委托诉讼代理人彭政，该局工作人员。委托诉讼代理人姚志友，湖南永发律师事务所律师。被告岳阳市自然资源和规划局，，住所地岳阳市岳阳楼区岳阳大道**法定代表人陈峰，该局局长。委托诉讼代理人刘俊，该局工作人员。委托诉讼代理人段卫忠，湖南滳招律师事务所律师。原告胡阳诉被告临湘市自然资源局、岳阳市自然资源和规划局（简称岳阳市自规局）要求撤销行政行为和行政复议决定一案。本院于2019年11月8日立案后，依法适用普通程序，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告胡阳及其委托诉讼代理人胡辉娥、胡琼，被告临湘市自然资源局委托诉讼代理人彭政、姚志友，被告岳阳市自规局委托诉讼代理人刘俊、段卫忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月14日，临湘市自然资源局作出临自然资违认（2019）第016号《违法建筑认定书》，认定原告胡阳在临湖公路北侧一线、二线、二线后院（长盛中路21号）建有三处建筑物，总建筑面积为1218.51平方米。此建筑物未办理审批手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，系违法建筑。2019年9月25日，岳阳市自规局《行政复议决定书》岳资规复决字[2019]8号，认定对原告胡阳作出的《违法建筑认定书》事实清楚，证据确实，程序合法，依法维持临湘市自然资源局作的《违法建筑认定书》（临自然资违认[2019]第16号）。原告胡阳诉称，第一，该土地流转时已经依法足额支付了土地出让金，并取得了建设用地规划许可证，有相关收据发票。建筑物手续不全是政府不作为和历史原因造成的。第二，该建筑物是原告及其家人五户共十余口人唯一居所。第三，根据《中国人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条、第三十二条、第四十二条和《湖南省行政程序规定》第二十八条的规定，被告临湘市自然资源局作出《违法建筑认定书》应告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩和听证的权利。被告未尽告知义务，属于程序违法。第四，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告认为该建筑物已建成多年，超过了二年的期限，应当对其所作的行政处罚予以撤销。第五，被告作出《违法建筑认定书》具有非法目的，属于滥用职权恶意逼迫原告拆迁。综上所述，两被告的行政行为极大地损害了原告的合法权益，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼，请求：1、依法撤销临自然资违认[2019]第016号《违法建筑认定书》；2、依法撤销岳资规复决字[2019]8号《行政复议决定书》；3、诉讼费用由二被告承担。原告胡阳为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1、征收的红线图两份。拟证明原告的房屋在征收范围内，被告违反国务院590号令，有“以违代征”违法行为。2、临湘自然资源的主要职能表，拟证明临湘自然资源局超越职权作出违法建筑认定。被告临湘市自然资源局辩称，1、原告没有依法办理规划审批手续，违法建设建筑物的事实清楚。依据《临湘市城市总体规划（1995—2015）》的规定，临湖公路（长盛中路21号）属于临湘市的城市规划区范围内。原告胡阳的违法建筑物位于临湘市城市规划区范围内。依据《城市规划法》第三十二条之规定及颁布实施的《城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，在城市规划区从事建设行为必须办理规划审批手续，否则就属于违法建筑行为。2、《违法建筑认定书》临自然资违认[2019]第016号的具体行政行为不属于行政处罚等行政决定范畴，仅对原告没有办理规划手续从事违法建设的事实进行了确定，并没有给予行政处罚，不适用《行政处罚法》的相关规定。被告临湘市自然资源局在答辩期内，向本院提交了以下证据：1、临自然资违认[2019]第016号《违法建筑认定书》一份。2、送达回证一份及现场送达《违法建筑认定书》的照片。证据1、2，拟证明对原告胡阳作出《违法建筑认定书》并送达给了胡阳。3、违法建筑物的现场照片。4、对胡阳的问话笔录。证据3、4，拟证明胡阳没有办理规划手续违法建设了建筑物的事实存在。5、宅基地出售协议及收条。拟证明原告胡阳是土地购买人，是违法建筑的建设主体。6、《临湘市城市总体规划（1995-2015）》（2012年修改）摘录，拟证明胡阳所建设的违法建筑物位于临湘市城市规划区范围内。被告岳阳市自规局辩称，1、岳阳市自规局《行政复议决定书》（岳资规复决字[2019]8号）程序合法。2019年8月13日，被答辩人胡阳向答辩人申请行政复议，请求撤销临湘市自然资源局《违法建筑认定书》（临自然资违认[2019]第016号）。答辩人于2019年8月19日电话通知被答辩人补充提交建房人资料及房屋办证相关材料，并向其邮寄了《补正行政复议申请通知书》（岳资规复补字[2019]001号）。2019年8月27日向临湘市自然资源局送达《行政复议答复通知书》（岳资规答复字[2019]第1号），临湘市自然资源局提交了《行政复议答复书》和相关证据。经审查，2019年9月25日依法作出《行政复议决定书》（岳资规复决字2019）8号）。2、《行政复议决定书》（岳资规复决字[2019]8号）内容正确。原告胡阳所建房屋未经相关部门批准，没有取得行政许可，其行为违反了《城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建筑。临湘市自然资源局对被答辩人胡阳作出的《违法建筑认定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。被告岳阳市自规局在答辩期内，向本院提交了以下证据：1、《行政复议申请书》。2、《补正行政复议申请通知书》岳资规补字[2019]001号及邮寄凭证。3、临湘市《村民新（改）建房用地申请报批表》（原告补充材料）。4、《行政复议答复通知书》（岳资规复补字[2019]第1号）及邮寄凭证。5、《行政复议答复书》。6、《证据目录清单》及证据。7、（《行政复议决定书》岳资规复决字[2019]8号）及邮寄凭证。证据1-证据7拟证明做出的行政复议决定书的程序合法，内容正确。经本院质证，原、被告对各方在举证期限内所提供的证据的真实性没有异议，均对其证明目的有异议。本院对原、被告提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，2008年12月1日，原告胡阳与李和贵签订《宅基地出售协议》。协议约定：李和贵将位于107国道下门组段北侧约面积为815平方米的土地转让给原告，转让费为176000元，原告胡阳负责建房手续及有关费用。同日，原告支付宅基地转让费110000元，2008年12月5日，支付宅基地转让费66000元。2009年10月20日，《临湘市村民新（改）建房用地申请报批表》中，申请人为原告胡阳，家庭人口10人，建房地址石咀村李家组，申报面积为150平方米。附有原告父亲胡一春的建房申请报告，临湘市长安街道办事处石咀村盖章同意申报。乡镇政府、国土资源工作站、国土资源局一栏均无意见和盖章。原告胡阳在未办理任何国土、规划审批手续的情况下，于2009年至2011年陆续修建临湖公路北侧一线架空层、砖混结构，面积为244.57平方米的房屋。临湖公路北侧二线二层房屋：一层为砖混结构155.27平方米，二层为砖木结构157.12平方米。临湖公路北侧二线后院二层砖混结构的房屋。第一层建筑面积为304.63平方米，第二层建筑面积356.92平方米。三处建筑物总建筑面积为1218.51平方米。2018年9月21日，临湘市人民政府发布了《临湘市人民政府关于临湘市第八完全小学建设项目国有土地上房屋征收决定的通告》（临政通告[2018]19号），原告胡阳所建房屋在此次征收红线范围内。2019年6月5日，被告临湘市自然资源局的工作人员对原告进行了问话。同年6月14日，对原告送达了《违法建筑认定书》临自然资违认[2019]第016号，原告胡阳在送达回证上拒绝签名。2019年8月13日，原告胡阳不服，向岳阳市自规局申请行政复议。2019年8月16日，岳阳市自规局《补正行政复议申请通知书》（岳资规复补字[2019]001号），要求原告提供建筑物产权证明及相关建房行政审批手续。同年8月27日，岳阳市自规局下达了《行政复议答复通知书》（岳资规答复字[2019]第1号），要求被告临湘市自然资源局在十日内提交书面答辩及有关证据。2019年9月25日，被告岳阳市自规局下达了《行政复议决定书》（岳资规复决字[2019]8号），维持临湘市自然资源局作出的《违法建筑认定书》（临自然资违认[2019]第016号），并送达给原告胡阳。在庭审中，胡阳对被告岳阳市自规局作出的行政复议决定的程序未提出异议。另查明，依据《临湘市城市总体规划（1995—2015）》（2012年修改）第七条规定城市规划范围，原告胡阳的房屋位于中心城区规划区范围内。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地主人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管工作”的规定和中央机构改革的规定，撤销临湘市规划局，并入被告临湘市自然资源局，其城乡规划法规定的职责由被告临湘市自然资源局行使，具有行政认定、行政处罚违法建筑的主体资格。本案中，原告胡阳未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”规定。原告胡阳提出未办理建设规划许可是历史和特殊原因造成，不应按违法建筑认定的意见，经庭审查明，依据《临湘市城市总体规划（1995—2015）》（2012年修改）第七条规定，原告胡阳购买的宅基地位于中心城区规划区范围内。原告胡阳是具有一定文化知识的青年，知道李和贵的宅基地已规划为临湘市的中心城区，才情愿花费176000元购买。同时在协议中就明确了原告胡阳负责建房审批手续和支付相关费用。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日施行，原告胡阳在未办理申报办理建房审批手续情况下，擅自动工建房，从2009年一直到2011年一共陆续建有房屋三处，面积达1218.51平方米，其面积也严重超过城乡规划建房的标准面积。原告诉称未办理建房审批手续是历史和特殊原因造成的意见，本院不予采纳。原告胡阳提出被告临湘市自然资源局未告知和组织行政相对人听证，程序违法的意见，本案中，被告临湘市自然资源局在作出违法建筑认定时，主要是查清事实，进行调查取证、对违法建筑进行认定，告知了原告胡阳有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。在确定了违法建筑的前提下，才进入行政处罚的决定程序：告知，听取陈述、申辩，组织听证，作出行政处罚等，故违法建筑认定，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定。原告胡阳提出该建筑物超过二年，不应再给予行政处罚的意见，本案中，原告胡阳未经批准建设房屋，其建筑物影响了城市的公共空间，制约了城市发展和城乡规划执行，损害了政府公信力。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。此违法建筑一直存在，违法行为就继续存在，原告提出的超过行政处罚追诉时效的意见，本院不予采纳。原告胡阳提出被告临湘市自然资源局在征地公告发布后，以“拆违代征”违反法律规定的意见，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日国务院令第590号第二十四条第二款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。本案中，2018年9月21日，临湘市人民政府发布了《临湘市人民政府关于临湘市第八完全小学建设项目国有土地上房屋征收决定的通告》临政通告[2018]19号，对原告胡阳的房屋进行征收。2019年6月14日，被告临湘市自然资源局对原告胡阳的房屋作出了《违法建筑认定书》，违反了上述规定，有以拆违法建筑代替征收的行为，其程序违法。如被告临湘市自然资源局对原告胡阳房屋在今后作出行政处罚决定时，应充分考虑原告胡阳房屋的土地性质、土地使用权的取得和违法建筑中涉及到不违法的部分等情况。岳阳市自规局在行政复议审查过程中，履行了受理、审查、作出复议决定、送达等行政程序，符合法律规定，但对临湘市自然资源局作出《违法建筑认定书》(临自然资违认[2019]第016号)的时间没有认真审查，属于认定事实不清。综上所述，被告临湘市自然资源局对原告胡阳的房屋作出了《违法建筑认定书》事实清楚，适用法律准确，程序有轻微违法，但对原告胡阳的权利没有产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认临湘市自然资源局《违法建筑认定书》(临自然资违认[2019]第016号)、岳阳市自然资源和规划局《行政复议决定书》(岳资复决字[2019]8号)违法，但不撤销行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告临湘市自然资源局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  李 平人民陪审员  纪介一人民陪审员  黎玉莲二〇二〇年一月十一日书 记 员  董 姣附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。