广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终156号 上诉人（原审原告）周秀清，女，1937年12月14日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审原告）韦志先，男，1937年12月13日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。 两上诉人共同委托代理人韩德远，男，1956年10月15日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。 被上诉人（原审被告）大化瑶族自治县人力资源和社会保障局，住所地大化县金山路**。 法定代表人黄鹤，局长。 委托代理人韦康献，大化瑶族自治县人力资源和社会保障局副局长。 委托代理人覃勇军，大化瑶族自治县人力资源和社会保障局法规股股长。 原审第三人广西鸿达建设工程有限公司，住所地大化瑶族自治县大化镇金盘路**。 法定代表人唐运权，董事长。 委托代理人韦麓璐，广西万通律师事务所律师。 上诉人周秀清、韦志先因劳动、社会保障行政确认一案，不服广西壮族自治区大化瑶族自治县人民法院于2019年7月25日作出的（2019）桂1229行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理并组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人周秀清、韦志先的共同委托代理人韩德远，被上诉人大化瑶族自治县人力资源和社会保障局（简称大化县人社局）的委托代理人韦康献、覃勇军，原审第三人广西鸿达建设工程有限公司（简称鸿达公司）的委托代理人韦麓璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，死者韦吉仕系周秀清、韦志先儿子。鸿达公司于2018年7月22日与大化镇人民政府签订一份施工合同，由鸿达公司承建大化镇龙马村银豪合作社示范基地生产便道，该公司将工程由项目经理韦忠建负责组织施工，授权给班若平在现场组织民工具体操作。该项目施工后因修建需要钻炮开炮，2018年9月7日，班若平就找到自然人韦宗南口头协商，将该项目工程所有钻炮发包给韦宗南，约定每米26元，施工人员及设备均由韦宗南负责。然后韦宗南找到韦吉仕进场作业，并口头约定按每米22元支付韦吉仕工钱，韦宗南扣除每米4元作为机械费用。韦宗南没有施工方面的资质。2018年9月15日上午11时许，韦吉仕在施工时突发疾病，经报120到现场抢救无效当场死亡。2018年11月23日经大化县公安局尸检鉴定意见：死者韦吉仕死亡系劳累诱发冠心病引起。韦吉仕死亡后，周秀清、韦志先于2018年12月5日向大化县人社局申请工伤认定，并提供了本案相关证据材料给大化县人社局。当日大化县人社局出具了《工伤认定申请补正材料通知书》要求补正如下材料：劳动关系合同文件及复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。2019年3月11日周秀清、韦志先向大化县劳动人事争议仲裁委员会申请确认事实劳动关系仲裁。大化瑶族自治县劳动人事争议仲裁委员会于2019年4月11日作出大劳人仲字[2019]第1号仲裁裁决：“本案申请人之子韦吉仕与被申请人广西鸿达建设工程有限公司不存在事实劳动关系。”周秀清、韦志先于2019年5月13日向法院提起行政诉讼后于2019年6月21日将已生效的大劳人仲字[2019]第1号仲裁裁决书提交给大化县人社局，大化县人社局于2019年6月24日又另行出具《工伤认定申请补正材料通知书》给周秀清、韦志先，要求补正：用工单位非法转包的相关证明材料。周秀清、韦志先当即书面表示无需重复提供这些材料。大化县人社局于2019年7月5日对周秀清、韦志先作出大人社工认受字〔2019〕2号不予受理决定书，决定对其工伤认定申请不予受理。大化县人社局作出不予受理申请后法院向周秀清、韦志先释明，周秀清、韦志先不予撤诉，要求大化县人社局履行法定职责进行工伤认定。 原审判决认为，根据《工伤保险条例》第五规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，大化县人社局具有法定的工伤认定职责。要进行工伤认定，首先是对周秀清、韦志先的申请作出“受理”和“不予受理”的决定。如作出“受理”决定才进入工伤认定程序。如作出“不予受理”决定，对“不予受理”决定不服，需通过行政复议或者向人民法院提起行政诉讼来救济。本案中，法院只审查大化县人社局是否构成行政不作为？周秀清、韦志先于2018年12月5日申请工伤认定，提供相关材料后，大化县人社局经审查要求补正材料提供与用人单位是否存在劳动关系的证明，周秀清、韦志先于2019年3月11日向大化县劳动人事争议仲裁委员会申请确认事实劳动关系仲裁。大化瑶族自治县劳动人事争议仲裁委员会于2019年4月11日作出大劳人仲字【2019】第1号仲裁裁决书仲裁：“本案申请人之子韦吉仕与被申请人广西鸿达建设工程有限公司不存在事实劳动关系。”周秀清、韦志先称2019年5月5日已经提交补正材料，但从其提交的证据看，没有证据证明。周秀清、韦志先于2019年6月21日才将已生效的大劳人仲字【2019】第1号仲裁裁决书提交给大化县人社局，证明周秀清、韦志先于2019年6月21日才补正材料。大化县人社局在补正材料期限内未作出“受理”或“不受理”申请，不构成行政不作为。大化县人社局于2019年7月5日对周秀清、韦志先作出大人社工认受字〔2019〕2号不予受理决定的行政行为，决定对其工伤认定申请不予受理。从上述事实看，大化县人社局作出的“不予受理通知书”是在周秀清、韦志先提交补正材料后的十五日内作出，符合《工伤认定办法》第八条的规定，大化县人社局已经作为。在诉讼过程中，大化县人社局作出了“不予受理”的行政行为，周秀清、韦志先对该行政行为不服，应当在法定期限内向复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。该“不予受理”的行政行为是否合法不是本案审查的范围。本院经释明，周秀清、韦志先不同意撤诉，法院对大化县人社局的行政行为进行确认，确认大化县人社局作出的“不予受理决定书”的行政行为已构成行政作为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款的规定，判决确认被告大化瑶族自治县人力资源和社会保障局作出“不予受理决定书”的行政行为构成行政作为。 上诉人周秀清、韦志先诉称，一、原审判决的判决结果错误。上诉人在原审的诉讼请求为：判令被上诉人履行法定职责对上诉人之子韦吉仕因工死亡进行工伤认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；(二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”一审法院既未对被上诉人的行政行为是否合法进行审查，也未针对上诉人的诉讼请求作出判决，违反《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。二、关于被上诉人的行政行为是否合法的问题。(一）上诉人于2018年12月5日向被上诉人申请工伤认定，并提供了本案相关证据材料给被上诉人。当日被上诉人出具了《工伤认定申请补正材料通知书》，要求补正如下材料：劳动关系合同文件及复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。根据《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款规定：“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。”《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……(四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”国家建立工伤保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。用人单位有为本单位全部职工缴纳工伤保险费的义务，职工有享受工伤保险待遇的权利。即通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规及司法解释另有规定情形。根据前述相关法律法规规定，从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。根据上述规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包、分包的用工单位承担工伤保险责任，详见（2018）最高法行再151号行政判决书。综上所述，被上诉人要求上诉人补正劳动关系合同文件及复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料，该行政行为严重违法。（二）本案在一审诉讼过程中，被上诉人于2019年6月24日又另行出具《工伤认定申请补正材料通知书》给上诉人，要求补正用工单位非法转包的相关证明材料。上诉人认为，鸿达公司于2018年7月22日与大化镇人民政府签订一份施工合同，由鸿达公司承建大化镇龙马村银豪合作社示范基地生产便道，2018年9月15日上午11时许，韦吉仕在该工程项目工地施工时突发疾病，经报120到现场抢救无效当场死亡。2018年11月23日经大化县公安局尸检鉴定意见：死者韦吉仕死亡系劳累诱发冠心病引起。鸿达公司对上述事实均无异议。第一，如果鸿达公司承建大化镇龙马村银豪合作社示范基地生产便道后没有转包行为，那么韦吉仕与鸿达公司就形成劳动关系，韦吉仕在该工程项目工地施工时突发疾病经抢救无效当场死亡，则韦吉仕的死亡属于工伤，在事实及法律上均不存在争议。第二，如果鸿达公司承建大化镇龙马村银豪合作社示范基地生产便道后转包给他人施工，则转包给谁施工，转包是否合法的证据在鸿达公司处，应由鸿达公司承担举证责任，鸿达公司否认有转包行为，则视为没有转包，韦吉仕在该工程项目工地施工时突发疾病经抢救无效当场死亡，则韦吉仕的死亡属于工伤。综上所述，被上诉人于2019年6月24日要求上诉人补正用工单位非法转包的相关证明材料，人为增加上诉人的举证责任，违反法律规定。（三）本案在一审诉讼过程中，被上诉人于2019年7月5日作出大人社工认受字〔2019〕2号不予受理决定书违法。综上所述，被上诉人作出的大人社工认受字〔2019〕2号《工伤认定申请不予受理决定书》错误，原审判决错误，上诉人请求二审法院判决撤销原审判决、撤销被上诉人作出的大人社工认受字〔2019〕2号《工伤认定申请不予受理决定书》，责令被上诉人依法对上诉人之子韦吉仕因工死亡作出工伤认定。 上诉人二审向本院提交证据如下：1、人民法院案例选；2、（2018）最高法行再151号行政判决书；3、（2019）桂01行终23号行政判决书；4、（2018）桂01行终50号行政判决书；证据1-4证明韦吉仕因工死亡符合工伤认定条件。 被上诉人大化县人社局辩称，一、2018年12月5日，上诉人提出工伤认定申请后，被上诉人对其提交的申请材料进行审查并书面告知补正材料后，直至上诉人提起诉讼一直未向被上诉人书面提交补正材料或相关情况说明，从其提交的证据材料可以看出没有这方面的证据，一审时本案还处于材料补正期内，被上诉人没有超过办案期限，本案不能及时受理或作出相关决定，原因在于上诉人未能向被上诉人提交补正材料或相关情况说明，无法启动相关程序，责任应由上诉人自行承担。被上诉人发出《工伤认定申请补正材料通知书》后，只有上诉人书面提交补正材料后，被上诉人在规定期限内进行再次审查并作出相关决定，上诉人向大化县人民法院提起行政诉讼时，本案工伤认定程序还在补正材料期内，被上诉人已经履行了应该履行的职责，上诉人起诉被上诉人行政不作为，没有事实和法律依据。二、在一审诉讼过程中，上诉人于2019年6月24日又重新以用人单位非法转包、分包为理由向被上诉人提出工伤认定申请。被上诉人经审查其提交的材料后，认为不符合《工伤保险条例》规定的受理条件，并于2019年7月5日作出大人社工认受字[2019]2号《工伤认定申请不予受理决定书》，并告知上诉人对《工伤认定申请不予受理决定书》不服可依法行使的权利，被上诉人已经按照有关法律法规规定作出具体行政行为，上诉人诉被上诉人行政不作为没有事实依据。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确。三、上诉人请求判决撤销被上诉人作出的大人社工认受字〔2019〕2号《工伤认定申请不予受理决定书》，并责令被上诉人依法对上诉人之子韦吉仕因工死亡作出工伤认定的请求不符合法律法规对相关程序的规定，根据《工伤保险条例》第五十五条“有下列情形之一的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的”的规定，被上诉人在大人社工认受字〔2019〕2号《工伤认定申请不予受理决定书》里面也明确告知“如对本决定不服，可在接到决定书之日内向河池市人力资源和社会保障局或大化县人民政府申请行政复议，或者6个月内向大化县人民法院提起行政诉讼”，上诉人于2019年7月5日签收大人社工认受字〔2019〕2号《工伤认定申请不予受理决定书》后，既没有向河池市人力资源和社会保障局或大化县人民政府申请行政复议，目前也没有向大化县人民法院提起行政诉讼，而是直接向河池市中级人民法院提起诉讼，不符合法定程序。综上所述，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，请求二审法院判决驳回上诉人的请求，维持原判。 原审第三人鸿达公司述称，原审判决认定事实清楚，证据充分，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，依法应当予以驳回。上诉人起诉是要求被上诉人履行职责，被上诉人在一审后已经作出不予受理决定，已经履行法定职责，因此，原审判决认定事实清楚，应当予以维持。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。对上诉人一审当庭提交的2018年12月5日《工伤认定申请补正材料通知书》、2019年6月24日《工伤认定申请补正材料通知书》的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为本案认定案件事实的依据，对上诉人的证明目的不予认可。 被上诉人大化县人社局对上诉人二审提交的证据质证意见如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条及证据规则的规定，上诉人提交的证据不符合证据规则的要求，不属于证据，且已超过举证期限，被上诉人对此不予认可，不能作为定案依据。原审第三人鸿达公司对上诉人二审提交的证据质证意见如下：对证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，不能作为定案依据。 本院认为上诉人二审提交的证据，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，且与本案无关，本院不予采信。 据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据《广西壮族自治区人民政府关于贯彻执行进一步做好工伤保险工作的通知》（桂政发[2018]62号）、《河池市人民政府关于下放工伤认定管辖权的通知》（河政发[2019]10号）要求，河池市人力资源和社会保障局（简称河池市人社局）于2019年4月24日作出《关于做好工伤认定管辖权下放有关工作的通知》，从2019年5月1日起河池市人社局不再受理工伤认定申请，由用人单位所在地的县（区）人力资源和社会保障局办理。本案中，2018年12月5日上诉人向河池市人社局申请工伤认定，河池市人社局委托大化县人社局以河池市人社局的名义受理。2019年5月1日起工伤认定由用人单位所在地的县（区）人力资源和社会保障局办理，上诉人于2019年5月13日向法院起诉，大化县人社局作为本案的被告主体适格。 《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、、地点原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。本案中，被上诉人大化县人社局收到了上诉人提交的工伤认定申请表及用于证明与用人单位存在劳动关系的十份材料。根据上述规定，大化县人社局认为上诉人提供的材料不完整，可以一次性书面告知需要补正的全部材料。大化县人社局于2018年12月5日作出第一次《工伤认定申请补正材料通知书》，要求上诉人补正劳动关系合同文件及复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。上诉人周秀清、韦志先申请工伤认定的程序正在进行中，上诉人未对上述《工伤认定申请补正材料通知书》作出回应，社会保险行政部门亦未作出结论性的决定，上诉人先于2019年5月13日向法院提起行政诉讼，起诉大化县人社局不履行法定职责没有事实和法律依据。在一审案件审理过程中，大化县人社局于2019年7月5日作出大人社工认受字〔2019〕2号不予受理决定书，决定对上诉人周秀清、韦志先工伤认定申请不予受理。大化县人社局已作出结论性的决定，上诉人对此有异议，应当通过合法的途径救济其权利。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周秀清、韦志先负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 韦荷嫩 审 判 员 张 英 二〇二〇年一月十日 法官助理 谢春程 书 记 员 吴菊婵 附：本判决所适用的法律、法规依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《工伤保险条例》 第五条国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。 县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。 社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。 第十四条职工有下列情形之一的，应当认定为工伤： （一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的； （二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的； （三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的； （四）患职业病的； （五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的； （六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的； （七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。 第十八条提出工伤认定申请应当提交下列材料： （一）工伤认定申请表； （二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料； （三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。 工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、、地点原因以及职工伤害程度等基本情况。 工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。