江苏省江阴市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0281行初83号 原告丹徒区辛丰镇袁氏畜牧养殖场，住所地镇江市丹徒区辛丰镇石城村西石九组。 经营者袁林，男，1978年10月22日出生，汉族，住镇江市京口区。 委托诉讼代理人李赞祥，北京欣国律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨小利，北京欣国律师事务所实习律师。 被告镇江市丹徒生态环境局，住所地镇江市丹徒区勤政路1号。 负责人窦云峰，该局局长。 出庭负责人杜林利，该局副局长。 委托诉讼代理人王坤，江苏恒强律师事务所律师。 委托诉讼代理人曹荣荣，江苏恒强律师事务所律师。 原告丹徒区辛丰镇袁氏畜牧养殖场（下称袁氏养殖场）诉被告镇江市丹徒生态环境局（下称丹徒生态局）环保行政命令一案，原告袁氏养殖场于2019年7月1日向本院提起诉讼，于7月10日补正了诉讼材料，本院于2019年7月11日立案后，于7月12日向被告丹徒生态局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告袁氏养殖场经营者袁林、委托诉讼代理人李赞祥，被告丹徒生态局出庭负责人杜林利、委托诉讼代理人王坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原镇江市丹徒区环境保护局（下称丹徒区环保局）于2019年1月3日作出镇徒环改字〔2019〕41号《责令改正环境违法行为决定书》（下称《决定书》），认定：“2019年1月3日，经现场核查，发现你单位存在以下环境问题：1、丹徒区辛丰镇人民政府（下称辛丰镇政府）委托有资质单位，对你经营的养殖场进行了卫生防护距离检测，根据报告显示：养殖场最南侧至京杭运河支流的距离为154米，养殖场最北侧距京杭运河支流的距离为288米，根据镇江市人民政府《关于印发镇江市畜禽养殖禁限养区划定方案的通知》（镇政发【2016】46号，下称《镇江市禁限养区方案》）及《畜禽规模养殖污染防治条例》（下称《防治条例》）的相关规定，你经营的养殖场位于禁养区范围内。上述行为违反了《防治条例》第十一条，依据《防治条例》第三十七条，责令你单位20日内停止违法行为。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起六十日内向镇江市环境保护局或丹徒区人民政府申请行政复议，或在六个月内向京口区人民法院提起行政诉讼。” 原告袁氏养殖场诉称：被告所作《决定书》有如下违法之处，应予撤销：一、程序违法。《决定书》表面是行政命令，实质是行政处罚，被告在行政处罚前既未告知其行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知其有权举行听证等权利，致使原告丧失了陈述申辩等权利。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，该行政处罚决定不能成立，应予撤销。二、实体违法。1、原告在《镇江市禁限养区方案》颁布之前就是合法成立的养殖场。2009年原告因原址拆迁搬至现地点，取得了合法证照、环保验收及备案。2016年2月25日，辛丰镇政府及镇江市丹徒区辛丰镇畜牧兽医站（下称辛丰兽医站）均向原告出具了其不在禁养区的证明。2、被告作出《决定书》违背了先补偿后关闭及诚实守信的行政法基本原则。参照《国有土地上房屋征收与补偿》规定，若被告对原告进行关闭，应当首先承担补偿责任，现被告未进行补偿即决定关闭原告。此外，非经法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，若因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依法进行，并对行政管理相对人依法予以补偿。本案中，原告经过了被告的审查备案，符合环保要求，被告作出的《决定书》损害了其信赖利益，被告应当承担补偿责任。三、被告机械执法，属滥用职权。《镇江市禁限养区方案》是指在京杭大运河支流500米以内的养殖场需要关闭，目的是为了保护环境。而原告安装了沼气装置、防渗漏装置等设施并通过了验收，实现了零污染、零排放，未对环境造成污染，不属于应关闭的养殖场。 原告向本院提交了以下证据材料:1、土地租赁协议、平面示意图、营业执照复印件、动物防疫条件合格证、建设项目环境影响登记表，证明原告是依法成立的养殖场，目前的养殖规模符合国家要求，进行了环保备案； 2、镇江市丹徒区人民政府于2017年4月6日作出的《公告》及丹徒区非禁养区畜禽规模养殖场清单，辛丰镇政府于2017年5月3日向原告作出的《告知书》，证明原告位于非禁养区，属整改项目，政府未要求搬迁或关闭； 3、镇江市丹徒区发展改革和经济信息化委员会文件《镇江市丹徒区农业可再生资源循环利用项目验收申请》（镇徒发改经信〔2017〕129号）、镇江市农业委员会办公室文件《关于对丹徒区2016年规模养殖场沼气工程项目组织验收的通知》（镇农办[2017]210号）、江苏省农委农业项目验收表、丹徒区非禁养区畜禽规模养殖场粪污综合治理方案表、镇江市丹徒区人民政府办公室转发市政府督查室《关于立即组织对相关环境问题进行整改的交办通知》（镇政督〔2018〕31号）的通知，证明政府将原告作为整改范围，原告已通过了相关验收，环保达标； 4、辛丰镇政府、辛丰兽医站于2016年2月25日出具的证明，证明原告养殖场不属于禁养区； 5、袁洪喜、袁泉退伍证，证明被告应当对原告职工特别是两位退伍军人进行安置； 6、沼气工程安装建成验收工程图片，证明原告完成了沼气池、防渗漏工程建设，对沼液池进行了加盖处理； 7、辛丰镇政府答辩状，证明在原告诉辛丰镇人民政府一案中辛丰镇政府也认可原告不在禁养区名单范围内； 8、验收材料汇编，证明原告经过了验收，是没有环境污染的项目。 被告丹徒生态局辩称：一、本案已超过诉讼时效，应当裁定驳回起诉。《决定书》于2019年1月3日作出，次日送达原告，本案诉讼系7月11日提起，已超过了诉讼时效。二、被告作出《决定书》完全合法。1、行政行为证据确凿。根据《镇江市禁限养区方案》，京杭运河支流两侧500米为禁养区，镇江市勘察测绘研究院出具的《镇江市丹徒区辛丰镇人民政府丹徒区辛丰镇袁氏畜牧养殖场场界至京杭运河支流距离测量报告》（下称《测量报告》）显示，原告场界据京杭运河的距离不足500米，位于禁养区范围内。2、行政行为符合法定程序。根据《环境行政处罚办法》第十二条，本案责令停止违法行为属于行政命令，原告认为属于行政处罚是错误的，原告认为应当按相关程序规定作出行政处罚的观点不能成立。综上，请求法院驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1、原告工商信息材料和经营者身份信息材料各一份，证明原告的主体资格合法； 2、《测量报告》、测绘资质证书及《镇江市人民政府关于印发镇江市畜禽养殖禁限养区划定方案的通知》各一份,证明原告位于禁养区范围内； 3、江苏省行政执法证两份，证明案涉执法人员身份合法； 4、镇江市环境监察大队调查询问笔录和视频各一份，证明原告认可养殖场场界距京杭运河支流的距离； 5、《决定书》送达材料，证明被告依法履行了法定职责。 经庭审质证，当事人围绕证据的关联性、合法性和真实性及证明效力发表了质证意见。对原告提交的证据材料，被告对证据1中土地租赁协议、平面示意图的真实性、关联性有异议，对其余证据真实性无异议，但认为动物防疫或环境影响问题与禁养区并非同一事项，与本案无关联性；对证据2中所附清单真实性有异议，认为是否在禁养区应由市政府划定决定，其他单位对此的理解与本案无关，对《告知书》真实性无异议、关联性有异议；对证据3中粪污综合治理方案表及镇政督〔2018〕31号文件的真实性有异议，对其余证据真实性无异议，但认为无论是污染治理或早期工程验收均与本案无关联性；对证据4真实性、关联性有异议，认为原告是否在禁养区范围内不是由辛丰镇政府或辛丰兽医站决定的，且证明落款日期是2016年2月，而镇江市划定禁养区是2016年11月，此前的证明与本案无关联性；对证据7真实性予以认可，但认为仅是镇政府的观点，答辩状中提到的名单未附在后面，也不能证明就是原告证据2中的所附清单；证据5、6、8与本案无关联性。 对被告提供的证据，原告对证据1、3无异议；对证据2真实性认可，但认为该通知只是划定禁养区，并未授权被告有执行这个方案的权力，也未规定禁养区必须禁养，且原告成立在先，该方案在后；对证据4真实性无异议，但笔录中执法人员要求整改，原告也已整改完毕，此与《决定书》是相矛盾的；对证据5真实性无异议，但《防治条例》并未规定被告有权责令原告停产停业，送达时只有一人在场，送达不合法。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据材料，因证据2中的土地租赁协议、平面示意图、证据3中粪污综合治理方案表及镇政督〔2018〕31号文件、证据7所附非禁养区清单的真实性无法确认，证据5、6、8也与本案无关，本院对上述证明效力不予认定；对证据4原告提供了证据原件，虽被告对真实性提出异议但并未举证加以证明，该证据与本案所涉原告是否处于禁养区亦有关联性，故对该证据证明效力本院予以确认，对其余证据的证明效力本院也予以认定。被告提供的证据材料，原告对其真实性无异议，本院予以确认，其证据效力予以认定。 经审理查明：原告系个体工商户，注册成立于2010年6月1日，经营者系袁林，经营范围包括畜禽、水产的养殖，经营地点为镇江市丹徒区辛丰镇石城村西石九组。 2018年9月，辛丰镇政府委托镇江市勘察测绘研究院对原告场界至京杭运河支流的距离进行了测量。经测量，场界最南侧至京杭运河支流的距离为154.2米，场界最北侧距京杭运河支流的距离为288.1米。2019年1月3日，镇江市丹徒区环境监察大队两名执法人员至原告处进行调查并下达了丹徒区环保局作出的《决定书》。调查询问笔录中，原告经营者袁林陈述：原告目前主要养殖肉猪，已办理了环保备案登记手续，存栏生猪800头左右；对场界距京杭运河的测量结果认可的，但原告生产较早，当时并不知该地址处于目前的禁养区；执法人员要求原告根据决定书要求进行整改，袁林表示将根据实际能力进行整改，有些整改没有能力完成。次日，《决定书》又被留置送达给原告。此后原告出售了部分种猪、母猪，至庭审时环保部门未继续作出行政处罚。 原告对《决定书》不服，于2019年7月1日以丹徒区环保局为被告诉至本院。因根据环保垂管体制改革部署要求，原各市（县）区环保系统相关机构编制统一上收设区市，按照机构设置统一规范的要求，丹徒区环保局的名称已变更为被告，职能由被告承继，原告对诉状中被告的名称进行了补正后，本院于2019年7月11日立案。 庭审中，被告称本案所涉禁养区系由《镇江市禁限养区方案》划定的，该文件中阐述了划定的依据、重点及相关标准，被告依据该文件执行；《决定书》认定原告位于禁养区，与《防治条例》第十一条第（三）、（四）项规定均有关，《决定书》要求的责令停止违法行为，是指原告当时存在具体的经营行为，经营必须要依托对应的项目作为载体，原告有相关的猪舍等建设设施，没有建设项目经营就无法存在，所以被告是针对建设项目及物理结构上的建设作出的《决定书》。 另查明：2016年2月25日，辛丰镇政府及辛丰兽医站共同向原告出具了两份证明，一份载明原告远离学校、医院、企业、居民区，符合乡镇土地规划，不在禁养区内；一份载明原告申报的沼气治理工程项目建设地点符合乡镇规划、建设、土地、环保等规定，不在本地畜禽养殖禁养区内。原告于2016年3月2日取得了镇江市丹徒区农业委员会审批的生猪养殖的动物防疫条件合格证。 2016年12月2日，镇江市人民政府印发了《镇江市禁限养区方案》，该方案载明：一、划分依据国务院印发的《水污染防治行动计划》要求：“科学划定畜禽养殖禁养区，2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场……”。省政府印发的《江苏省水污染防治工作方案》要求：“强化畜禽养殖分区管理，各市、县人民政府根据畜禽养殖发展规划、生态红线区域保护规划等相关规划要求划定禁限养区，报上一级相关部门备案，并对社会公开”。二、划定重点（一）畜禽禁养区划定重点：1.饮用水源保护地。2.入太湖主要河流两侧一公里及支流0.5公里范围。3.有一级管控区的生态红线区域。4.城市建设区。5.设有省控、国控考核断面的河流两侧0.5公里范围。三、治理标准1.禁养区。国家《水污染防治行动计划》要求：“2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场和养殖专业户，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成”。《江苏省水污染防治工作方案》要求：“全面开展养殖业调查，摸清家底，明确规模化养殖场清单，列出禁养区需关闭搬迁的养殖场、养殖专业户清单，2016年年底前全部完成禁养区关闭搬迁工作”。四、区域范围全市设置禁限养区66个。附表中丹徒区京杭运河河道两侧1公里、支流两侧0.5公里为禁养区。 2017年4月6日，镇江市丹徒区人民政府发布公告，称：依据国家《水污染防治行动计划》、《防治条例》和《镇江市禁限养区方案》、《镇江市人民政府办公室关于印发镇江市“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》（镇政办发〔2017〕40号，下称《镇江市“两减六治三提升”实施方案》）等文件要求，该区于2017年6月底要全面完成禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁拆除任务，……。其中，原告养殖场不在禁养区名单内。2017年5月3日，辛丰镇政府向原告发送告知书，根据《镇江市“两减六治三提升”实施方案》及《丹徒区畜禽养殖污染治理专项行动实施方案》的通知，责令原告于2017年年底前必须实施畜禽养殖污染综合治理，完善配套设施建设并保持正常运行，并通过市、区农委、环保等部门组织的验收，对治理不达标，验收不合格的养殖场限期整改到位，如果限期整改不到位的由区、镇政府责令限期关闭拆除。2017年9月，原告因新建猪舍、仓库、消毒池、干粪堆积场、沼气池等项目向环保部门申报建设项目环境影响登记表并取得了备案。2017年11月，原告的沼气治理工程通过了镇江市农业委员会组织的验收。 本案争议焦点为：1、被告有无职权依据。2、《决定书》作出的程序是否合法。3、《决定书》适用的法律依据是否正确。 本院认为：关于争议焦点一，《防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。……”丹徒区环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，有权对禁养区内建设畜禽养殖场的行为进行处罚，具有相应的职权依据。 关于争议焦点二，《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条规定：根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（七）责令停止违法行为；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案中，丹徒区环保局认为原告位于禁养区内，要求原告立即停止违法行为，该决定本质上是对行政相对人违法行为的制止，防止危害后果的扩大，本身不具有制裁性，故《决定书》在性质上属于行政命令，不适用行政处罚过程中告知和听证等程序性规定，原告提出《决定书》程序违法的诉讼主张，本院不予支持。 关于争议焦点三，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。《防治条例》第十一条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。本案中，丹徒区环保局认定原告位于禁养区，并称原告的情形与《防治条例》第十一条第（三）、（四）项规定相关，但根据现有证据，原告所处位置既不属于城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域，《镇江市禁限养区方案》所划定的禁养区域也不属于法律、法规规定的其他禁养区域，丹徒区环保局认定原告位于禁养区并无事实和法律依据。原告要求撤销《决定书》的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销原镇江市丹徒区环境保护局于2019年1月3日作出的镇徒环改字〔2019〕41号《责令改正环境违法行为决定书》。 案件受理费50元，由被告镇江市丹徒生态环境局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  黄剑 审 判 员  孙妍 人民陪审员  吕莉 二〇二〇年一月二日 书 记 员  薛娇 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。