广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤18行终202号上诉人（原审原告）：何兰清，男，汉族，1946年7月10日出生，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何观全，男，汉族，1949年5月1日出生，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何满钊，男，汉族，1957年1月23日出生，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何社娇，女，汉族，1941年3月3日出生，住广东省英德市。上诉人（原审原告）：何玉兰，女，汉族，1962年4月5日出生，住广东省英德市。上述五名上诉人的共同委托诉讼代理人：毛福清，广东汇棋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局，住所地：广东省清远市清城区人民二路**交通大厦****。法定代表人：林英营，局长。原审第三人：英德市连江口镇人民政府，住，住所地：广东省英德市连江口镇皇城路**/div>法定代表人：陈光，镇长。原审第三人：何有灵，男，汉族，1954年3月20日出生，住广东省英德市号。委托诉讼代理人：林明凤，广东大观律师事务所律师。原审第三人：何伍，男，汉族，1950年4月25日出生，住广东省英德市。上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰（以下简称五名上诉人）因与被上诉人清远市自然资源局、原审第三人英德市连江口镇人民政府（以下简称连江口镇政府）、何有灵、何伍不服用地手续批复行政管理纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1999年3月4日，何某与何兰清、何观全、何满钊、何有灵向第三人连江口镇政府、移民办提出要求复查、核实有关移民搬迁、人口、房屋的情况。2000年2月27日，何兰清、何观全、何满钊代表乙方何某与第三人连江口镇政府签订一份《连江口镇圩镇随迁人口搬迁安置合同书》约定安置事项。2000年5月16日，清远市飞来峡管理区连江口镇法律服务所公证了二份由不同抽签工作人员签名的《连江口新镇宅基地分配抽签登记表》，一份表中户主姓名“何某”的户主签名栏是“何有灵”，另一份表中户主姓名“何有灵”的户主签名栏也是“何有灵”。第三人连江口镇政府根据清峡委办〔1996〕18号《关于实施〈连江口镇移民安置规划方案〉请示的批复》和清峡区委办〔1996〕17号《关于实施〈连江口镇移民安置若干规定〉请示的批复》，向清远市国土局飞来峡管理局分局提交了相关请示。2001年9月3日，清远市国土局飞来峡管理局分局对连江口镇政府作出清峡国土〔2001〕25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》：根据市移民开发局的清峡移函〔2000〕26号文，清远市移民开发局将省国土厅粤地政〔1999〕82号文批准并划拨给市移民开发局作为飞来峡水利枢纽工程连江口镇移民安置的土地，全部转移给连江口镇人民政府。按区管委会的清峡区办〔2000〕15号文的精神，现同意连江口镇人民政府将市移民开发局转移给连江口镇人民政府的土地的一部分再转移给本镇一区、一区A块、一区B块、二区、三区的移民，作为受飞来峡水利枢纽工程影响的连江口镇一区、一区A块、一区B块、二区、三区各移民安置建设用地。具体各移民户和面积见附表。其中宅基地使用者何有灵的安置建设用地记载“面积80平方米，宅基地编号0**，宗地号03030xx”。2009年12月3日，第三人何有灵取得了涉案土地的英德国用（2009）014xx号《国有土地使用权证》。英德市人民法院于2016年7月8日受理了何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰诉何有灵、何伍法定继承纠纷一案，于2017年12月29日作出（2017）粤1881民初3861号《民事判决书》，认为“涉案的土地使用权在何某去世前便已由行政机关授予何有灵使用，原告主张涉案土地使用权属于何某所有并作为遗产处置与事实不符，本院不予支持。对于涉案土地上所建的房屋，其所有权人原则上应与土地使用权人一致，何有灵事实上也办理了该房屋的不动产权属登记。原告主张该房屋为何某与原告共同出资建造，但其提供的供养决议方案、确认书等证据只有原告与何某的签名，只能证明何某生前与原告等人对涉案房屋主张过权利，何有灵对此并不认同；原告提供的建筑施工方的证人证言、何某的银行存折等不能反映其出资建造房屋的具体方式、数额。仅凭上述证据难以对抗何有灵持有的房屋权属证书。故此，原告主张房屋为何某所有，本院不予支持。”为此，英德市人民法院驳回了何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的诉讼请求。该《民事判决书》已于2018年1月22日发生法律效力。2018年2月2日，本院以（2018）粤1803行初19号案受理原告何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰不服英德市国土资源局国有土地使用权登记行政行为纠纷一案，五原告从2018年2月27日收到英德市国土资源局提供的（2018）粤1803行初19号案证据中获取了涉案《批复》。另查，根据机构改革，原清远市国土局飞来峡管理局分局现已并入新组建的清远市自然资源局。原审法院认为，本案案由应定为不服用地手续批复行政管理纠纷为宜。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告于2018年2月27日才知道涉案《批复》的内容，于2019年2月13日向本院提起行政诉讼，未违反上述法律、法规的规定，未超过法定起诉期限。二、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案的被诉行政行为是清远市国土局飞来峡管理局分局于2001年9月3日作出的清峡国土〔2001〕25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》，该批复的对象是“连江口镇人民政府”，主要内容是“同意连江口镇人民政府将市移民开发局转移给连江口镇人民政府的土地的一部分再转移给本镇一区、一区A块、一区B块、二区、三区的移民，作为受飞来峡水利枢纽工程影响的连江口镇一区、一区A块、一区B块、二区、三区各移民安置建设用地。具体各移民户和面积见附表。”属于行政机关内部的批准办事文件，并未对外发生法律效力，未直接对行政相对人产生作用，至于是否将相关土地作为移民安置建设用地划拨给第三人何有灵，仍需要连江口镇人民政府作出决定。如果当事人对移民安置建设用地划拨给第三人何有灵的行为不服，可以根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，寻求权益救济。因此，涉案《批复》与原告没有法律上的利害关系，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。被告清远市自然资源局、第三人连江口镇政府、第三人何有灵认为原告无权提起诉讼的意见，本院予以采纳。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定如下：驳回原告何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的起诉。上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰不服上述裁定，向本院提起上诉，请求：一、依法裁定撤销（2019）粤1803行初105号《行政裁定书》。二、裁定指令原审法院对本案进行审理。三、本案诉讼费由被上诉人承担。事实理由：原审法院对本案事实认定错误，适用法律不当，依法应予撤销原裁定书，并指令原审法院对本案予以审理。被上诉人依据清峡国土〔2001〕25号《关于连江口镇要求办理本镇一至三区各移民户用地手续的批复》附表中记载的“何有灵、宅基地编号0**、宗地号03030**”条款内容，将涉案抽签确定分配给何某名下的位于英德市连江口镇土地一块，面积80平方米，登记在第三人何有灵名下。由此引起同一土地使用权存在冲突的登记在两个人的名下，明显认定事实不清。1993年，国家实施飞来峡水利枢纽工程进行库区移民安置，2000年2月17日，何某为乙方与清远市飞来峡管理区连江口镇人民政府签订一份《连江口镇圩镇随迁人口搬迁安置合同书》。后经抽签确定分到英德市连江口镇土地一块，面积80平方米。2000年，何某出资大部分在该土地建造一栋二层的楼房。被继承人何某、朱某分别于2015年12月5日、2006年3月9日病故。何某父母何某2和李某先于何某死亡。故，上诉人主体适格。何某与连江口镇人民政府签订的《搬迁安置合同书》、《连江口镇房屋补偿到户表》、何某领取安置补助款的银行存款记录，何某向连江口镇渔业居委要求更正屋主姓名的报告、渔业居委的证明等证据形成证据链，足以认定何某是当时飞来峡水利枢纽工程进行库区移民安置对象。相反，公安派出所关于第三人何有灵户口的证明、移民安置政策汇编、渔业居委房屋漏登表、宅基地分配抽签登记表，形成证据链足以证明何有灵没有资格分得飞来峡水利枢纽工程库区移民安置的宅基地。由此可得出涉案土地使用权不属于第三人何有灵所有的结论。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，既包括该具体行政行为直接针对的对象，也包括受到具体行政行为实际影响的其他主体。作为行政诉讼原告主体的权利是一种程序性的权利，这种程序性权利要求起诉人具备原告资格的理由只需要原告负担初步的证明责任即可，至于是否真正属于实体法上的权益留待诉结束时才可以确定。本案中，从上诉人起诉时提供的连江口镇人民政府与何某签订的《连江口镇随迁人口搬迁安置合同书》，可以证明何某系移民搬迁对象，享有获得相应安置补偿的权利。结合2000年《连江口镇新镇宅基地分配抽签登记表》关于“业主姓名：何某，核实人口：2，应分配面积：60㎡，抽签顺序号：89，宅基地抽签结果（区，号）：007，户主答名：何有灵”的记载及2017年12月13日，连江口镇连江口社区渔业组出具的《证明》，在何有灵没有提交证据证明何某另外获得其他宅基地的情况下，上诉人已经初步证明何某对涉案国有土地使用权享有权利。但被上诉人英德市自然资源局依据清峡国土〔2001〕25号《关于连江口镇要求办理本镇一至三区各移民户用地手续的批复》于2009年将涉案土地使用权登记在第三人何有灵名下，排除了何某可能享有的权利，因此，何某受到该批复行为的实际影响，与该行动行为有利害关系。原裁定未在查明涉案国有土地使用权证权属来源合法性的基础上审理被诉行政行为的合法性，即认定上诉人与被诉行政行为不存在法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依据不足。故，上诉人提起行政诉讼，主体适格，请法院予以支持。被上诉人清远市自然资源局答辩称：一、《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民户用地手续的批复》（以下简称《批复》）的性质该《批复》是根据连江口镇政府上报的请示作出确认性的行为，原清远市国土资源局飞来峡管理区分局只作形式审查确认。从《关于实施＜连江口镇移民安置规划方案＞请示的批复》（清峡委办〔1996〕18号）和《关于实施＜连江口镇移民安置若干规定＞请示的批复》中可知，连江口镇移民安置的人员管理，人数确定，均由当地镇政府负责。从镇政府的移民档案中可查阅，2000年的分配计划中，渔业居委移民宅基地分配计划的名单中有何某及何有灵名字，镇政府对该分配人员的名单真实性进行负责，该《批复》是依据镇政府上报的材料作出，该行为的作出并无不当，且属过程性行为，不具有可诉性。二、该案已过诉讼时效。即使该《批复》具有可诉性，但也已过诉讼时效。从第三人何有灵提供的涉案土地的使用权证，证号为英德国用（2009）014xx号，土地使用权性质为划拨性质的国有土地使用权。该地块是依据《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民户用地手续的批复》（清峡国土〔2001〕25号）进行登记。根据《物权法》第一百三十九条，登记是国有建设用地使用权设立的必备条件，故当事人只有办理登记后，才能取得国有建设用地使用权。因此，《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民户用地手续的批复》（清峡国土〔2001〕25号）该批复是同意连江口镇人民政府上报的移民用地手续方案，同意各户人员获得划拨土地的资格，不属于不动产权的设立。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民户用地手续的批复》（清峡国土〔2001〕25号）由清远市国土局飞来峡管理区分局于2001年9月3日作出，距今已远超五年的期限，因此，该案已过诉讼时效。综上所述，请法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人何有灵陈述称：一、一审法院认定事实清楚，已查明上诉人与涉案《批复》没有法律上的利害关系，上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，是适用法律正确。从上诉人的诉状陈述可知，上诉人的父亲何某才可认定为涉案登记土地及房屋有利害关系的人，但其在涉案登记土地及房屋合法登记之后的六年后才死亡，期间既从来没有向行政机关主张过任何权利，也没有向人民法院提起行政诉讼。可见清远市国土局飞来峡管理局关于涉案土地的批复是否合法，与上诉人没有任何利害关系，也并不损害上诉人的利益，因此，上诉人既非行政行为的相对人，与被诉行政行为也不具有法律上的利害关系，故无权提起本案诉讼。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼和第四十九条第一项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项的规定认定本案上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰无权提起本案的诉讼，依法驳回上诉人的起诉是适用法律正确。二、涉案《批复》对外发生的法律效力的问题，答辩人认为该批复系行政机关针对另一行政机关作出的决定，不是直接对外作出的行政行为，是上级行政机关向下级行政机关作出的内部指示，属于行政机关的内部行为，对包括被答辩人在内的公民、法人或其他组织不直接发生效力，不具有可诉性。首先，一审法院认为涉案《批复》是清远市国土局飞来峡管理区分局向连江口镇人民政府就其请示的事项（关于办理本镇一～三区各移民户用地手续）作出的内部公文，《批复》的对象是“连江口镇人民政府”，主要内容是“同意连江口镇人民政府将市移民开发局转移给连江口镇人民政府的土地的一部分再转移给本镇一区、一区A块、一区B块、二区、三区的移民……具体各移民户和面积见附表。”属于行政机关内部的批准办事文件，并未对外发生法律效力，未直接对行政相对人产生作用，是适用法律正确。其次，一审法院认为已经查明在涉案《批复》作出后，最终是由连江口镇人民政府作出决定把土地划拨给答辩人的，并非是清远市自然资源局的行政行为。第三，英德市人民法院的生效民事判决书已认定涉案土地系属于划拨性质的国有土地使用权，系由行政机关无偿分配给使用权人的。也就是说，涉案的土地原本属于国家所有，系由国家直接划拨给答辩人何有灵，包括上诉人、何某等对涉案土地均没有任何权属，故行政机关作出批复的行政行为并不损害上诉人、何某等人的利益，上诉人、何某与该批复没有法律上的利害关系，他们提起的行政诉讼应予以驳回起诉。综上所述，一审法院认定何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰并非被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格是认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的全部诉讼请求，并依法维持原裁定。二审期间，原审第三人连江口镇政府、何伍未向本院提交书面陈述意见。二审期间，本案各方当事人均未向本院提交新证据。经审查，原审裁定查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰以英德市国土资源局为被告提起了国有土地使用权登记行政行为、房屋登记行政行为纠纷诉讼，清新区人民法院审理认为何兰清等五人不具有提起上述诉讼的原告主体资格，作出了广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初19号、（2018）粤1803行初23号《行政裁定书》，裁定驳回何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的起诉。何兰清等五人不服向本院提起上诉，本院二审认为原审裁定认定事实错误，适用法律不当，依法作出广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行终37号、（2018）粤18行终38号《行政裁定书》，裁定撤销上述裁定，指令原审法院继续审理。清新区人民法院继续审理上述案件后，仍认为何兰清等五人不具有原告主体资格，再次在作出广东省清远市清新区人民法院（2018）粤1803行初19号之一、（2018）粤1803行初23号之一《行政裁定书》，裁定驳回何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的起诉。何兰清等五人不服，再次向本院提起上诉，本院二审认为原审裁定认定事实错误，适用法律不当，再次依法作出广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行终201号、（2019）粤18行终192号《行政裁定书》，裁定撤销上述裁定，指令原审法院继续审理。同时，本院已在二审文书中明确指出原审法院应当对上述案件进行实体审理。本院认为，本案是不服用地手续批复行政管理行为纠纷。经本院审查，本案原审裁定中关于起诉期限问题并无不当，本院予以确认。本案二审主要争议焦点是被诉的用地手续批复行政管理行为是否具有可诉性，原审法院应否受理。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，行政行为只有在对公民、法人或者其他组织成立和生效之后，才是成熟的行为，才能真正建立、变更或者消灭特定的权利义务关系，从而对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，属于可诉性的行政行为。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，此类行政行为尚不具备最终的法律效力，不具有可诉性，不属于可诉的行政行为。本案中，1993年，国家实施飞来峡水利枢纽工程进行库区移民安置，上诉人何兰清、何满钊、何观全及原审第三人何有灵均分得安置宅基地，其中原审第三人何有灵分得的安置宅基地位于英德市连江口镇，后来原审第三人何有灵在安置地上建造了两层房屋。2009年，原审第三人何有灵领取了涉案土地的使用权证，证号为英德国用（2009）第014xx号，土地使用权性质为划拨性质的国有土地使用权。2013年5月，原审第三人何有灵办理了涉案房产的《房地产权证》（粤房地权证英德字第**00144xx2号）。本案被诉行政行为是被上诉人清远市自然资源局根据连江口镇政府上报的请示，于2001年9月3日作出的清峡国土〔2001〕25号《关于连江口镇要求办理本镇一～三区各移民用户用地手续的批复》（以下简称《批复》）。经审查，该《批复》属于行政机关为作出行政登记行为而实施的准备、层报、审批等过程性行为，未能真正建立、变更或者消灭特定的权利义务关系，尚不具备最终的法律效力，对何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于可诉的行政行为。另外，被诉《批复》是行政机关作出涉案国有土地使用权登记、房屋登记行政行为的依据之一，涉案国有土地使用权登记、房屋登记行政行为具备最终的法律效力，存在对何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的权利义务产生实际影响的可能性，属于可诉性的行政行为。且上述两个登记行政行为纠纷行政案件已经本院指令原审法院继续审理，对其合法性本院在此不予评价。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，本案中，何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰认为被诉《批复》认定事实不清，对其权利义务产生实际影响，提起本案行政诉讼,主张撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行审理。从上文论述可知，被诉《批复》属于“过程性”行政行为，尚不具备最终的法律效力，且对何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的权利义务不产生实际影响，并非可诉的行政行为，不属于人民法院受案范围，已经立案的应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的起诉，裁判结果并无不当，本院依法予以确认，但论述理由本院不予认可，在此予以指正。何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰的上诉主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。已收案件受理费50元，退回给上诉人何兰清、何观全、何满钊、何社娇、何玉兰。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄方然审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年一月十七日法官助理 叶礼裕书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；