广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终320号上诉人（原审原告）李运清，男，汉族。上诉人（原审原告）梁丽群，女，汉族。委托代理人庄灶群，广东鑫涌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县粮食和物资储备局（原博罗县粮食局）。法定代表人李新华，该局局长。诉讼负责人黄志疆，该局副局长。委托代理人梁更新，广东标远（博罗）律师事务所律师。委托代理人王芮，广东标远（博罗）律师事务所实习律师。上诉人李运清、梁丽群因与被上诉人博罗县粮食和物资储备局（以下称博罗粮资局）行政其他纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初120号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李运清、梁丽群及委托代理人庄灶群，被上诉人博罗粮资局诉讼负责人黄志疆、委托代理人梁更新、王芮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告李运清原系博罗县粮食储备局柏塘粮食管理所职工，原告梁丽群原系柏塘粮管所的合同工。因国家对粮食系统的改革，2002年7月1日，原告李运清与柏塘粮管所签订《解除劳动合同协议书》，从当日起李运清与柏塘粮管所解除劳动合同等。随后，柏塘粮管所也与原告梁丽群解除了聘用合同。2002年11月4日，博罗县粮食流通体制改革领导小组办公室向博罗县国有资产监管领导小组呈报《关于妥善解决粮食企业员工住房困难问题的请示》（博粮[2002]93号），请示的主要内容：一、对原符合房改条件但因种种原因未房改，现又住公房的员工，由企业将现住公房作价处理给员工，办证所需费用由员工负担；二、对符合房改条件未享受房改，现又未住公房的员工，由员工所在企业划出相应的地皮给员工自费建房，但地皮面积每人不能超过50平方米，办证费用由员工负担等。2002年11月至12月期间，博罗县国有资产监管领导小组向被告发出《关于解决粮食企业员工住房有关问题的复函》（博监管函[2002]1号），主要内容：1、对于现住公房，符合房改条件，但未房改的职工，原则上同意由企业将公房评估后有偿转让给职工，办证费用由购房者负担；2、对于符合条件，但没有享受房改政策待遇，又无住公房的职工，原则上同意由企业划出相应地皮给职工自费建房，但每户不得超过75平方米。所划土地经评估后，按评估价及参照当地实际有偿转让给职工，办证费用由职工负责；3、对于符合条件，但未享受房改政策待遇，又无房屋居住的职工，同意由企业发放一次性安置费，标准为每人3000元（可抵扣划地建房的土地款）以内，由你局视企业承受能力而定，所需费用由企业负责等。2002年12月6日，被告向所属各粮所、直属各单位、长宁军供站、储备库发出《关于妥善解决粮食企业员工住房困难的通知》（博粮发[2002]102号），通知的第一条规定，各单位要按照《复函》的精神，认真做好调查工作，组织有关员工召开座谈会，符合房改条件又未房改的员工按照《复函》的三个条件落实到人等。2003年9月18日，柏塘粮管所召开大会，商讨解决职工现住公房的有关问题。会议最终商定《解决现住公房的有关方案》，根据被告102号文、博罗国资领导小组1号文精神，结合该所实际，对于现住公房，符合房改条件，但未房改的职工，同意将公房评估作价转让给职工（通过中介机构评估后有偿转让），办证费用由购房者负责等。原告李运清在该方案上签名确认。2010年1月7日，两原告儿子李景科（乙方）与柏塘粮管所（甲方）签订《土地租赁合同》，主要约定：1、甲方将位于柏塘粮管所的70平方米土地（东至粮所空地，南至粮所空地，西至通道，北至罗辉住宅围墙）出租给乙方；2、租期从2010年1月1日至2040年2月28日（共30年）；3、每平方米租金为300元，共计租金为21000元，一次性付清；4、土地的所有权仍属甲方；5、合同期内，乙方可以在土地上建筑房屋，费用及相关手续等由乙方负责等。当日，李景科付清了土地租金。当年4月13日，原告（仍由李景科出面）再向柏塘粮管所租地23平方米（每平方米300元×23平方米＝6900元），并付清了租金。从2018年4月开始，原告向惠州市信访局等部门信访，认为自己没有享受到应当享受的下岗职工房改政策，要求按当时被告的102号文、93号文、博罗国资领导小组的1号文的规定，将其现住房屋所租用的土地按当时房改的评估价格有偿转让给原告等。2018年4月18日，被告收到信访部门转来的信访件。2018年5月21日，被告向原告作出《关于李景科信访问题的回复》，告知李景科（实际是代表原告）：1、柏塘粮管所在2003年9月18日召开职工会议，通过了《解决现住公房的有关方案》，与会者签名同意该方案。方案通过后，有3户职工按要求办理了公房回购手续，有10户职工放弃权利未参与回购。李运清参加会议但未报名参与回购。李运清、梁丽群按规定领取了一次性安置费封顶3000元搬迁，但仍在原公房居住直至双方签订租赁合同；2、2010年1月7日，原告家庭与柏塘粮管所签订《土地租赁合同》，租赁粮管所土地70平方米建房，约定土地所有权仍属甲方；3、按合同约定，办证由原告负责，但原告一直未办理相关手续；3、粮管所的土地属于国有划拨土地，柏塘粮管所无权自行划出部分土地给原告办理国有土地使用证等。原告不服被告的行为，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题主要有：一、被告作出的《回复》是否可诉？二、原告与柏塘粮管所签订的《土地租赁合同》是否无效？三、原告是否仍享有按当时的房改政策回购划拨土地的权利并由被告配合原告办理案涉土地的土地使用证？关于被告作出的《回复》是否可诉的问题。从形式上看，被告的《回复》确实是针对原告的信访而作出的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，根据原告的诉求，原告并不是针对被告的《回复》行为提起本案诉讼，而是对要求被告给予其享受房改政策回购划拨土地的权利等，而被告并未给予办理的行为提起本案诉讼。因此，原告提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定。关于原告与柏塘粮管所签订的《土地租赁合同》是否无效的问题。所谓民事合同，是公民、法人或者其他社会组织为满足日常物质文化生活的需要，所明确的相互间权利义务关系的协议。仔细分析原告与柏塘粮管所签订的《土地租赁合同》，完全符合民事合同的特征，因此，原告与柏塘粮管所签订的《土地租赁合同》应为民事合同（或者说是民事法律关系），本院不作一并处理，原告可另行提起民事诉讼进行救济。关于原告是否仍享有按当时的房改政策回购划拨土地的权利并由被告配合原告办理案涉土地的土地使用证的问题。其一，原告李运清（也代表原告梁丽群）参加了柏塘粮管所在2003年9月18日的职工会议，并在《方案》上签名确认。其二，原告当时居住公房却放弃了按中介机构的评估价有偿购买公房的权利，并领取了未参加房改（或者不参加房改）的封顶补助3000元，应当视为已实际参加了房改享受了当时的房改政策。其三，原告在2010年1月7日与柏塘粮管所签订《土地租赁合同》，有明确约定，土地所有权仍属粮管所所有。其四，房改政策是国家特定历史时期的特殊政策，具有明显的时间限制性。在此时间之后，国家再无出台类似的房改政策，更无制订相关的法律、法规。其五，柏塘粮管所所使用的土地为国家划拨的土地，属于国家所有。被告不是土地行政主管部门，无权将其所使用的国有划拨土地擅作处置。因此，原告要求判令“原告享有房改政策的回购划拨土地的合法权利”、“原告为该土地的唯一合法拥有者，被告应提供相关文件配合原告办理该宗土地的使用证”，既不符合事实，更无法律依据，原审法院不予支持。综上所述，被告不给予原告按当时房改政策回购划拨土地权利等，有事实及法律依据；原告的请求，理由不成立，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、司法解释的规定，判决如下：驳回原告李运清、梁丽群的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李运清、梁丽群负担。上诉人李运清、梁丽群上诉称，一、一审法院认定事实不清、证据不足。一审法院认定上诉人不再享有房改政策回购土地的权利，基本逻辑是：上诉人李运清参加了柏塘粮管所在2003年9月18日职工会议，并在《方案》上签字；在此基础上，根据按照一审判决认定，上诉人当时居住在公房，却放弃了中介机构评估作价有偿购买公房，领取了未参加房改的封顶补助3000元，此举被一审法院视为上诉人以实际参加了房改并享受了当时的房改政策。上诉人认为一审法院就该部分的认定事实不清、证据不足。首先，上诉人不否认曾参加柏塘粮管所在2003年9月18日的职工会议，并签了字，但并不清楚是在所谓《方案》上签字，结合其文化水平不高、对当时政策理解程度以及参会人对公房的实际需求的普遍心理，上诉人有理由相信，该签字履行的仅是参加会议的签到程序，而不是原审法院认定的、上诉人在最终房改方案上签、具有放弃公房回购权利法律效力，这既不符合事实，也违背上诉人的意愿。其次，一审法院在缺乏核心证据的前提下，就认定上诉人领取了所谓的、未参加房改的封顶补助3000元，上诉人对此表示不认同。该案中上诉人到底有没有实际领取该笔补助，并不难证明，结合一般常识，上诉人若果真领取了该笔补助，被上诉人的相关档案资料中应该有体现，查阅一审判决，上诉人未曾发现据以认定其已经实际领取该笔补助的证据在哪?在缺乏该关键证据的前提下，一审法院又是如何认定上诉人实际参加了会议、并在方案上签字表示放弃回购公房权利、最后基于前两者，并出于自己意愿实际领取了该笔补助。二、一审法院适用法律不当。就房改政策而言，一审法院认定该政策系国家特定历史时期的特殊政策，具有时间限制性，在此之后，国家再无出台类似房改政策。上诉人对此表示认同，但一审法院不能因为该政策系特定历史时期为由，排除该政策的适用。相反，正是因为该政策具有历史特殊性，而本案又是历史遗留问题，上诉有理由相信在该政策下，自己的房改权利能够得到合法保障。因此，上诉人坚持二审法院依据法律、相关政策，判令上诉人为该土地的唯一合法拥有者，在此基础上，被上诉人应积极配合上诉人办理涉案土地的使用权。综上，一审法院驳回起诉的判决，没有查清案件事实，缺乏关键证据，适用法律不当，请求贵院查明案件事实，依法撤销前述行政判决并根据上诉人的请求依法改判，以维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.请求贵院依法撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2018）粤1302行初120号行政判决书；2.请求贵院改判上诉人享有房改政策的回购划拨土地的合法权利；3.请求贵院改判上诉人为该土地的唯一合法拥有者，在此基础上，被上诉人应积极配合上诉人办理涉案土地的使用权；4.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人博罗粮资局辩称，一、被答辩人否认知悉《解决现住公房的有关方案》内容是不顾客观事实的。答辩人出示的2003年9月18日的《解决现住公房的有关方案》的真实性被答辩人已经确认。被答辩人李运清确认签字的真实性却否认知悉《方案》中关于有偿回购公房的内容是不顾客观事实的。二、被答辩人及其子李景科不享有回购柏塘粮食管理所土地的权利。1.被答辩人的儿子李景科2010年1月7日与原柏塘粮食管理所签订《土地租赁合同》系民事合同，双方在该合同中明确“该土地所有权仍属甲方”，李景科无权依据该合同要求柏塘粮食管理所将国有划拨土地“回购”给其。若李景科与柏塘粮食管理所对租赁合同产生争议应循民事诉讼途径解决，一审法院已经释明。2.博粮[2002]93号《关于妥善解决粮食企业员工住房困难问提的请示》及博监管函[2002]1号《关于解决粮食企业员工住房有关问题的复函》第2条适用的对象是“符合房改条件未享受房改，现又无住公房的员工”被答辩人当时在住公房，可以享受有偿回购公房的但其放弃回购选择领取补偿款，已经享受了房改，不符合该第2条的条件，其当时无权要求回购划拨土地，现在更无权要求柏塘粮食管理所将其子租赁的土地转让给其。三、被答辩人请求确认其土地权利并要求上诉人协助办证是错误的。1.被答辩人与柏塘粮食管理所之间关于房改的争议属于民事争议，被答辩人提起对答辩人的行政争议是错误的。2.答辩人无权要求柏塘粮食管理将国有划拨土地土地转让给其，其请求确认土地权利不应被支持。综上所述，答辩人认为一审法院认定事实清楚、适用法律正确，被答辩人的上诉请求及事实与理由不成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，李运清（与梁丽群系夫妻关系）参加了柏塘粮管所在2003年9月18日的职工会议，本次会议形成了《解决现住公房的有关方案》，包括李运清在内的13人有在该《方案》上签名确认。该《方案》的内容有“根据博罗县粮食局文件博粮发[2002]102号文和博罗县国有资产监督管理领导小组博监管函[2002]1号文件的有关精神，结合我所实际情况，对于现住公房，符合房改条件，但未房改的职工，同意将公房评估作价转让给职工（通过中介机构评估后有偿转让给职工），办证费用由购房者负责。同意本方案执行的请签名。”由此可知，李运清、梁丽群在当时就已知晓博粮发[2002]102号文和博监管函[2002]1号文的有关精神，亦知晓其单位根据当时的房改政策而制定的解决现住公房有关方案。因房改政策是我们国家特定历史时期的特殊政策，此后再无出台类似的房改政策，也无制订相关的法律法规。无论李运清、梁丽群在当时有无享受房改政策待遇或者享受过何种形式的待遇，均因房改政策的时间限制性而变得现在不可能还原到当时由其自行选择的状态。李运清、梁丽群在当时确实知晓其单位房改政策待遇，时至今日来主张“原告享有房改政策的回购划拨土地的合法权利”、“原告为该土地的唯一合法拥有者，被告应提供相关文件配合原告办理该宗土地的使用证”，既无事实依据，更无法律依据。博罗粮资局不是土地行政主管部门，既没有将涉案土地擅作处置的权利，也没有对李运清、梁丽群之诉求作出处理的法定职责。原审判决驳回李运清、梁丽群的诉讼请求，处理得当，本院予以维持。综上所述，上诉人李运清、梁丽群上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人李运清、梁丽群负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年一月八日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩