江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行初100号 原告南京弘润广告有限公司，统一社会信用代码×××259，住所地南京市玄武区珠江路**储**。 法定代表人赵书庆，总经理。 被告泰兴市人民政府，住所地，住所地泰兴市国庆东路**iv> 法定代表人刘志明，该市市长。 被告泰兴市广陵镇人民政府，住所地泰兴，住所地泰兴市广陵镇兴镇路> 法定代表人葛斌，镇长。 原告南京弘润广告有限公司认为被告泰兴市人民政府、泰兴市广陵镇人民政府强制拆除其广告牌一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月16日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告南京弘润广告有限公司诉称，原告与泰兴市××村民委员会签订《土地租用协议》，约定原告在该村土地上分期建设高立柱广告牌。协议签订后，原告依约在广陵高速沿线建设三座广告牌。2018年5月2日，原告在巡查过程中发现上述广告牌被人拆除。原告报案后，经公安机关查明系泰兴市广陵镇人民政府所为。但原告并未得到任何行政机关强制拆除该广告牌的通知。2018年5月14日，原告向泰州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认泰兴市人民政府拆除广告牌的行政行为违法。泰兴市人民政府否认自己是案件的适格被告，并指出实施拆除广告牌行为的主体是泰兴市广陵镇人民政府。但泰兴市广陵镇人民政府明确表示涉案的广告牌是所在村委会拆除，与泰兴市人民政府无关，同时也否认了自己是强制拆除行为的主体。在两被告相互推诿并隐瞒真相的情况下，原告无法确认行政强制拆除行为的主体，向法院申请撤回起诉。泰州市中级人民法院裁定准许原告撤回起诉。近日，原告从相关方面得知，案涉广告牌是由泰兴市人民政府和泰兴市广陵镇人民政府共同拆除，泰兴市人民政府办公室关于印发《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》的通知（泰政办发[2018]5号）、泰兴市人民政府设立的“五项行动”工作领导小组《纠正违法行为通知书》等证据能够证明两被告共同违法实施强制拆除行为。其中，泰政办发[2018]5号规范性文件违反了相关法律法规。原告合法拥有三块广告牌，在没有接到任何行政机关通知的情况下，被野蛮拆除，遭受重大损失。为此，请求：1.确认两被告强制拆除原告广告牌行为违法；2.对规范性文件《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》进行审查；3.判决两被告赔偿原告因三块广告牌被违法拆除造成的损失合计人民币3876429.71元;4.判决两被告承担本案诉讼费。 被告泰兴市人民政府辩称：一、原告基于其广陵高速沿线三座广告牌被拆除，曾经向泰州市中级人民法院起诉，后申请撤诉，相对于被告泰兴市人民政府而言，原告的行为属于撤诉后基于同一事实和理由重新起诉，故应当予以驳回。二、泰兴市人民政府并不是本案的适格被告，虽然泰兴市人民政府办公室下发了相关的通知，但被告泰兴市人民政府并没有实施具体的拆除广告牌的行为，在原告曾经起诉泰兴市人民政府的案件中，通过泰兴市广陵镇人民政府法定代表人的反映材料，否定了泰兴市人民政府参与拆除广告牌的事实。三、对规范性文件《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》进行审查不能作为独立的诉讼请求。四、虽然原告与泰兴市××村民委员会签订了《土地租用协议》，但是按照法律规定，广告牌的设立必须履行审批手续，鉴于原告未履行审批手续，故原告广告牌的设立不具有合法性。另根据国家赔偿法的规定，对财产权造成损害的，赔偿直接损失。所以，原告要求被告赔偿3876429.71元无事实和法律依据。请求驳回原告针对泰兴市人民政府的起诉。 被告泰兴市广陵镇人民政府辩称：一、原告非法设置的广告牌，依法应当予以拆除。1.根据《江苏省高速公路条例》第二十二条及《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》的相关规定，在高速公路沿线设置广告设施必须办理审批手续，原告的广告牌未依照户外广告管理等法律、法规的规定办理审批手续，属于未经许可非法设置。2、原告存在非法占用土地进行建设的行为。原告的广告牌建设在木行村集体土地上。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告仅与泰兴市××村民委员会签订了租赁集体土地的协议，未经任何审批手续，就在基本农田中擅自进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于违法用地。原告非法占用土地，设置的广告牌为违法建设，应当依法予以拆除且无需任何赔偿。二、泰兴市广陵镇人民政府根据泰兴市人民政府办公室泰政办发［2018］5号《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》中确定的“属地管理”原则，组织泰兴市××村委会对未经批准的违法广告设施予以强制拆除，并无不当。综上，请求人民法院依法驳回原告的所有诉讼请求。 本院经审理查明，2018年5月原告设置在泰兴市××村的广告牌被拆除。原告以泰兴市人民政府和泰兴市广陵镇人民政府为共同被告向本院提起诉讼，要求确认被告拆除其房屋的行为违法。经本院释明后，原告坚持将泰兴市人民政府作为共同被告。 另查明，2018年5月14日原告向本院提起诉讼，请求确认被告泰兴市人民政府拆除广告牌行为违法，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了该案，通过举证、质证，原告认同泰兴市人民政府不是适格被告的意见，并当庭申请撤回起诉。本院于2018年7月11日作出裁定，准许原告南京弘润广告有限公司撤回起诉。 本院认为，本案争议的焦点是，原告针对泰兴市人民政府的起诉是否是撤销后重新起诉；泰兴市人民政府是否是本案的适格被告。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。本案，有关案涉广告牌被拆除，原告曾于2018年5月14日，以泰兴市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，庭审中原告认同泰兴市人民政府不是适格被告，并当庭申请撤回起诉。本院已于2018年7月11日作出（2018）苏12行初52号行政裁定书，裁定准许原告撤回起诉。故原告在本案中将泰兴市人民政府作为被告再次提起诉讼，属于撤销后同一事实和理由重新起诉，依法应不予立案，已经立案的应裁定驳回起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。该法第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案，首先，根据原告提交的2018年1月22日泰兴市人民政府发布《泰兴市高速公路沿线广告设施整治工作方案》，该方案第三点整治措施3规定：“……逾期不拆除的，不予补偿，由所在乡镇（街道）负责强制拆除”。该方案明确规定了由广告设施所在乡镇负责强制拆除。经公安机关查明系泰兴市广陵镇人民政府所为。其次，原告提交的公安机关的接处警工作登记表中也明确载明：“民警到现场了解后依法告知其拆除广告隶属广陵镇政府行为”。第三，泰兴市广陵镇人民政府在本案的答辩中已承认由其实施了拆除原告广告牌的行为。故本案现有证据能够证明拆除原告广告牌的实施主体为泰兴市广陵镇人民政府。原告主张被告泰兴市人民政府、泰兴市广陵镇人民政府共同实施了强制拆除其广告牌的行为，没有事实根据。经本院释明后，原告坚持将泰兴市人民政府和泰兴市广陵镇人民政府作为共同被告，无事实和法律依据，依法应驳回原告对泰兴市人民政府的起诉。 本院驳回原告对泰兴市人民政府的起诉后，被告仅为泰兴市广陵镇人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，泰兴市广陵镇人民政府作为被告的案件，不属于本院管辖。 因本案被告泰兴市人民政府被告主体不适格，原告要求审查规范性文件的诉讼亦应一并驳回。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第七项、第三款之规定，裁定如下： 一、驳回原告南京弘润广告有限公司对泰兴市人民政府的起诉； 二、本案移送泰州医药高新技术产业开发区人民法院管辖。 如不服本裁定的第一项，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  陈 雯 二〇二〇年一月十三日 书 记 员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。