广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1322行初3号原告林茂，男，汉族，1957年9月28日出生，身份证住址：广东省惠州市大亚湾区。委托代理人李乾，广东法村律师事务所律师。委托代理人叶蕾，广东法村律师事务所实习律师。被告惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处，住所地：广东惠州大亚湾区。法定代表人翁修强，主任。原告林茂诉被告惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处行政撤销及确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原告诉称，一、本案纠纷的由来。原告与惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局之间关于惠阳府国用总字（91）第132*****634号、惠阳府国用总字（91）第132*****635号、惠阳府国用总字（91）第132*****636号三本《国有土地使用权证》项下合计32000平方米土地的撤销土地使用权行政诉讼，已由生效裁判（2019）粤1322行初109号、222、223号《行政判决书》（见证据一、页码第11页；证据二、页码第22-23页；证据三、页码第34页），（2019）粤13行终288、289、290号《行政裁定书》（见证据四，页码：第35-36页；证据五，页码：第38-39页；证据六，页码：第41-42页）作出了最终判决：确认了惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局于2017年8月17日作出《注销公告》，注销惠阳府国用总字（91）第132*****634号、132*****635号、132*****636号《国有土地使用权证》的行政行为违法；撤销了惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局于2017年8月17日作出的《注销公告》。在诉讼中，惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局认为其撤销三本《国有土地使用权证》的合法性是基于被告已经将该32000平方米土地向原告盘整收回规的了，因此可以注销（见证据一、二、三中的答辩观点）。对此，诉讼后，原告于2019年12月3日委托广东法村律师事务所向被告发出律师函，要求将三本原件返还并理顺其他历史遗留问题（见证据七），但是被告拒绝回复。因此，原告提起本诉讼。二、被告无涉案盘整收回土地使用权的行政职权，其盘整收回行为违反了行政程序及实体法律规定，具体行政行为违法并应撤销。本案是因为土地盘整而发生的行政纠纷，而土地盘整是国家进行国土管理的一种行政行为。无论按照《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的明确规定，还是按照国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第四条“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。”、《惠州市闲置土地盘整实施办法》第四条“闲置土地的盘整坚持依法依规、以用为先的原则。市、县（区）人民政府根据城市建设和经济发展的需要，对辖区内的闲置土地统一规划、分步骤实施盘整。”的明确规定，包括土地盘整在内的土地管理权的行使必须是县级以上地方人民政府自然资源主管部门才具有的。显然，被告在法律没有明确授权的情况下，根本无权对该32000平方米土地进行盘整，被告完全违反了行政法中“法无授权不可为”的最基本原则。被告完全无视法律、行政法强制性规定和惠州市规范性文件的明确规定，已经逾越了其作为—个街道办的职权，行政行为违法。该32000平方米土地的国有土地使用证所盖的公章是原批准用地单位惠阳县人民政府，那么，收回该三土地使用权，即使是有相应行政职权的机关都必须经过惠阳县人民政府即现在的惠阳区人民政府，或者有批准权的惠州市人民政府批准后，履行对补偿款的多少进行评估、按照程序告知相对人听证的权利、作出行政决定书、送达行政决定书、告知诉权等一系列法定程序，才可能合法。三、被告因为盘整涉案土地于2000年6月20日签订的《土地盘整协议》、2008年5月18日签订的《协议书》、2010年12月8日签订的《协议书》均违法、无效。在原告与惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局之间的上述行政诉讼中，根据惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局在庭审中的陈述及其答辩状、提交的证据，尤其是起诉后，被告提供给惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局作为证据使用的被告2000年6月20日签订的《土地盘整协议》、2008年5月18日签订的《协议书》、2010年12月8日签订的《协议书》，系被告认为其已经合法盘整收回32000平方米土地使用权的证据（见证据八、九、十），但是原告认为这些合同虽然已经签订，但是均违法、无效，具体如下：（一）2010年12月8日签订的《协议书》违法、无效。该《协议书》（见证据十），是被告认为该32000平方米土地已经被其合法盘整收回的最后一份协议。但是，该协议，无论过去、现在或将来都是违法、无效合同，是被告在违反了《中华人民共和国管理土地法》、《中华人民共和国物权法》、《闲置土地处置办法》、《惠州市闲置土地盘整实施办法》、《惠州大亚湾经济技术开发区土地盘整实施办法》等国家法律法规强制性规定、惠州市政府规范性文件的明确规定，逾越了本身作为一个街道办的行政职权范围，与其他无行政权民事主体形成的非法土地盘整、非法土地置换，以及涉及非土地使用权人对土地使用权的无效处置的合同，依据《中华人民共和国合同法》相关规定，该《协议书》自始无效。《协议书》最基本的内容、条款，都处处违法，具体如下：1、根据该《协议书》第一段显示：被告盘整了该32000平方米土地，即：本案是因为土地盘整而发生的行政纠纷。而土地盘整是国家进行国土管理的一种行政行为，如前所述，包括土地盘整在内的土地管理权的行使必须是县级以上地方人民政府自然资源主管部门才具有的。显然，被告在法律没有明确授权的情况下，根本无权对该32000平方米土地进行盘整，被告签订这样的协议，完全无视法律、行政法规的强制性规定，已经超越职权，行为违法。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定，该合同显然无效，涉及的盘整行为违法。2、根据该《协议书》第一段显示：被告还曾经将该32000平方米土地调整置换到螺子角填海造地区域。该置换行为，即使被置换者同意，但是，同样依据上述的法律规定，被告同样无权行使这样的土地管理权，同样是完全无视法律规定，超越职权，土地调整置换行为违法、合同无效。3、根据该《协议书》第一段显示：所谓的盘整、置换后，被告于2005年9月19日，居然还将置换到螺子角填海造地区域的土地“以地抵债”给了苏某某（刘某某），这是任意恣为，完全无顾法律规定、自身的职权范围，并且根本就缺乏政府部门应该有的诚信，完全没有一个行政单位应该有的法律意识和守法精神。4、根据该《协议书》第一段反映以及全文显示：被告在签订该《协议书》时，系将该32000平方米土地的土地使用权人已经认定为惠州大亚湾粤湘有限公司。但是，依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定，以及《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第六条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当按照法律规定交付。”第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”以及物权公示原则，在今天该32000平方米土地的土地使用权人依然记载在原来的使用权人名下（惠阳府国用总字（91）第132*****634号，面积10000平方米，使用权人惠阳县银通公司装饰部；惠阳府国用总字（91）第132*****635号，面积10000平方米，使用权人惠阳县XX发展有限公司；惠阳府国用总字（91）第132*****636号，面积12000平方米，使用权人惠阳县XX建筑工程队。），从来没有发生转移登记，被告作为一个行政机关，怎么可以签订这样明显与法律事实不相符的合同。5、根据该《协议书》第一条款显示：被告以按333元/平方米标准补偿该32000平方米土地作为盘整对价。但是，这样的盘整补偿行为，除了上述的法律规定，被告无权行使以外，依据上述的法律规定和政府规范性文件的明确规定，即使是有权的土地管理部门对闲置土地收回使用，也完全应该按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……对土地使用权人应当给予适当补偿。”，《闲置土地处置办法》、《惠州市闲置土地盘整实施办法》等明确规定，经过有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准的程序，该32000平方米土地的国有土地使用证所盖的公章是原批准用地单位惠阳县人民政府，那么，收回该三土地使用权必须经过惠阳县人民政府即现在的惠阳区人民政府，或者有批准权的惠州市人民政府批准后，履行对补偿款的多少进行评估、按照程序告知相对人听证的权利、作出行政决定书、送达行政决定书、告知诉权等一系列法定程序，才可能合法。然而，遗憾的是，被告却以“甲方同意按区委会盘整螺子角填海造地区域内土地的盘整补偿价333/㎡平方米的标准，货币补偿乙方32000平方米土地权益……。”即为了事，请问被告何来这样的定价权。因此，该《协议书》无效、该333/㎡的所谓补偿标准更加没有依据，补偿行为无效。另外，以333元/㎡的收回未处理的填海用地补偿标准，并且是针对没有国土证的土地补偿标准，对原告位于大亚湾经济技术开发区霞涌南坑的、非填海用地、有国土证的土地进行补偿，该行为不仅仅违法、没有法律依据，并且明显地显失公平。（二）赖于形成2010年12月8日《协议书》的2000年6月20日签订《土地盘整协议》（见证据八）、2008年5月18日的《协议书》（见证据九），同样在合同内容上都违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《闲置土地处置办法》、《惠州市闲置土地盘整实施办法》等国家法律法规强制性规定、惠州市规范性文件的明确规定，在行为上都逾越了一个街道办的行政职权范围，与其他无权民事主体共同作出了非法土地盘整、非法土地置换的行为。合同自始无效、行政行为违法。1、《土地盘整协议》违法性和无效的具体事实、法律依据，可以简单归纳为：如前所述，被告无权对闲置土地进行盘整，已经违反了前述国家法律法规强制性、惠州市政府规范性文件的明确规定；惠州市大亚湾XX有限公司迄今均非该32000平方米土地的土地使用权人，其无权处置该32000平方米土地，与其签订这样的合同，还违反了物权法、合同法。2、2008年5月18日的《协议书》违法性和无效的具体事实、法律依据，可以简单归纳为：如前所述，土地使用权的盘整，被告无权行使，更加无权委托一个民事主体行使，被告、惠州市大亚湾XX集团公司已经违反了前述国家法律法规强制性规定、惠州市政府规范性文件的明确规定；被告、惠州市大亚湾X集团公司无权决定土地使用权盘整的价格；32000平方米土地的土地使用权人有三，被告及惠州市大亚湾天海集团公司认定使用权主体错误，同样也违反了物权法、合同法。因此可见，被告所签订的2010年12月8日《协议书》违法、无效，连建立其基础的《土地盘整协议》和《协议书》都同样是违法、无效合同；被告据此进行的盘整涉案行为显然违法，应该被撤销。四、因为被告的违法、无效行政行为，从2000年至今，已经造成了原告巨额的经济损失。该32000平方米对应的三本《国有土地使用权证》原件，现在仍在被告处。就是因为没有原件，原告一直无法将土地利用起来，只有暗自伤心，眼看商机白白错失。近20年来，每逢有企业、个人上门谈租赁，均因此被迫放弃，已经造成了巨额的租金损失：仅以近20年来该地段同类性质土地的平均租金约5元每月每平方计，损失高达32000平方米×5元×12个月×20年=3840万元。造成无法开发建设的损失更加可能达到亿元之多。当年，因为听信被告的置换要求，原告还填海造地约20000平方米，耗费了200多万元。综上所述，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，提起本诉讼，以维护原告合法权利、以维护行政法律正常秩序，望判如所请。诉讼请求：1、判决确认被告盘整收回惠阳府国用总字（91）第132*****634号、惠阳府国用总字（91）第132*****635号、惠阳府国用总字（91）第132*****636号三本《国有土地使用权证》的土地使用权的行政行为违法，并撤销该违法行政行为。2、判决确认被告不归还惠阳府国用总字（91）第132*****634号、惠阳府国用总字（91）第132*****635号、惠阳府国用总字（91）第132*****636号三本《国有土地使用权证》的行政行为违法，并判决被告归还。3、被告承担诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1、（2019）粤1322行初109号《行政判决书》；2、（2019）粤1322行初222号《行政判决书》；3、（2019）粤1322行初223号《行政判决书》；4、（2019）粤13行终288号《行政裁定书》；5、（2019）粤13行终289号《行政裁定书》；6、（2019）粤13行终290号《行政裁定书》，证据1-6证明国土资源局大亚湾分局注销涉案三本《国有土地使用权证》的行政行为已经被生效裁判确认违法并撤销。7、《律师函》，证明原告于2019年12月3日委托广东法村律师事务所向被告发出律师函，要求将三本原件返还并理顺其他历史遗留问题。8、《土地盘整协议》；9、《协议书》；10、《协议书》，证据8-10证明被告因为违法盘整收回原告三土地使用权而签订的协议。11、惠阳府国用总字（91）第132*****634号、132*****635号、132*****636号《国有土地使用权证》，证明被告违法盘整收回、占有原告三土地的《国有土地使用权证》。12、《证明》，证明惠阳县银通公司装饰部是惠阳县银通发展有限公司分支机构。13、《关于惠州市大亚湾XXXX工程队相关情况的证明》，证明惠州市大亚湾XXXX工程队（原名惠阳县XXXX工程队）实际是林茂个人的私营企业。14、企业工商登记信息（XX公司）；15、企业工商登记信息（XXXX工程队），证据14-15证明原告是案涉三土地使用权人的法定代表人、股东。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(自2000年3月10日起施行,2018年2月8日废止)第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，关于案涉三块土地的国有土地使用权[证号分别为惠阳府国用总字（91）第132*****634号、惠阳府国用总字（91）第132*****635号、惠阳府国用总字（91）第132*****636号]盘整收回的协议总共有三份，分别是2000年6月20日惠州市大亚湾经济技术开发区霞涌办事处与惠州市大亚湾粤湘有限公司签订的《土地盘整协议》、2008年5月18日惠州市大亚湾XX集团公司与惠州市大亚湾XXXX工程队签订的《协议书》、2010年12月8日惠州大亚湾经济技术开发区霞涌街道办事处、惠州大亚湾XX有限公司、惠州市大亚湾XX集团公司、惠州市大亚湾XXXX工程队签订的《协议书》。在2010年12月8日的《协议书》中，各方当事人对盘整补偿金额、款项支付、被盘整土地权属等问题已达成一致意见，原告林茂也已签名确认。因此，应认定原告林茂早在2010年12月8日就知道案涉三块土地国有土地使用权的盘整收回相关事项，原告于2020年1月2日才向本院提起行政诉讼，请求确认被告盘整收回案涉三块土地使用权的行政行为违法并予以撤销，以及确认被告不归还三本《国有土地使用权证》的行政行为违法并判决归还，已超过上述法律和司法解释规定的起诉期限，对于原告的起诉，本院应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告林茂的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长 杨远忠审 判 员 陈龚东审 判 员 王 渊二〇二〇年一月十三日法官助理 罗 韬书 记 员 卢惠倩附法条：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。