江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终259号 上诉人（原审原告）谢英平，男，汉族，住江苏省南京市溧水区。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府，住所地在江苏省南京市溧水区永阳街道大东门街**。 法定代表人薛凤冠，该区区长。 上诉人谢英平与被上诉人南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）土地行政管理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初856号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年9月17日，谢英平通过挂号信方式向溧水区政府提交申请领取《农村土地承包经营权证》的申请，请求溧水区政府向谢英平补发现存1.5亩耕地和其父母现存3.39亩耕地的农村土地承包经营权证。2017年9月29日，中共南京市溧水区委员会农村工作委员会、南京市溧水区农业局向谢英平作出了关于谢英平申请申领《农村土地承包经营权证》的答复，答复如下：“你户二轮土地承包面积为3.8亩，你母亲朱万英二轮土地承包面积为3.39亩。2014年S7轻轨建设征用谢英平土地2.3亩，并办理了两人的被征地进保障手续（你母亲朱万英与本组农户进行了调整，进入保障）。2016年5月，开发区空港枢纽项目落户梅山社区，所征用面积近1600亩，对符合进保的家庭成员办理了征地进保工作并要求在当年6月中旬完成。你户剩余的1.5亩、你母亲朱万英的3.39亩土地也在空港枢纽项目征用范围内。根据南京市农业委员会《农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策问答》第54条，按照三年之内不会被开发征用的农民承包地，要进行确权登记颁证。鉴于你剩余的1.5亩和你母亲的3.39亩也在征用范围，对照政策问答可以不予重新确权。为维护你的合法利益，梅山社区也明确承诺，如你同意征用，对你及母亲的承包地仍然按照当时征地进保的14000元/亩的标准给予补偿；如果同意进行土地流转，按目前开发区给予的850元/亩/年进行认产补偿；同时对你诉求的土地涉及到的国家政策性补贴（农业支持保护补贴和耕地保护补贴），社区承诺由社区负责按照国家标准给予补贴。”针对谢英平的申请，溧水区政府未向其颁发农村土地承包经营权证。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，县级以上地方人民政府是颁发农村土地承包经营权证的法定机关，谢英平认为溧水区政府未履行颁发农村土地承包经营权证法定职责，提起诉讼，溧水区政府是适格被告。因此，溧水区政府提出其不是本案适格被告的主张，不予支持。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，县级人民政府向承包方颁发农村土地承包经营权证应当符合相应的程序规定：即发包方提供土地承包合同等相关材料，报乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审，初审合格后，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证书面申请，县级人民政府农业行政主管部门再进行审核，符合规定的，报县级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，谢英平向溧水区政府提出领取《农村土地承包经营权证》的申请，请求颁发农村土地承包经营权证，显然不符合上述程序规定。因县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，故针对谢英平的申请，南京市溧水区农业局向其作出答复并无不当。 关于谢英平提出为其父母3.39亩耕地颁发农村土地承包经营权证的诉讼请求，因谢英平不是该3.39亩耕地的承包方，故谢英平不具有相应的原告主体资格。 综上，针对谢英平的申请，溧水区政府未向其颁发农村土地承包经营权证并无不当。谢英平的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回谢英平的诉讼请求。案件受理费50元，由谢英平负担。 谢英平提起上诉称，1996年4月20日，其取得有效期为30年的《南京市农村集体土地承包经营权证书》，承包地面积为7.39亩。2014年因南京S7轻轨项目征用2.5亩，尚剩余4.89亩至今仍在耕种，也未与其他人签订过土地承包经营权转让或者流转协议，且无任何权属争议。2017年5月中下旬，其村开始新版土地经营权证书，但上诉人证书被扣发。多方反映无果后得到溧水区委和农业局的回复，在该回复函中得知涉案土地未取得征地批文，圈占农民成千上万亩耕地。在南京市农业委员会《农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策问答》中规定：村民小组建制未撤销、家庭承包面积未全部置换的，土地承包农户按照置换协议后的实际剩余面积进行登记。本案中，溧水区政府并未取得合法征用土地批文，以地方的所谓长远规划和某些条文为由，扣发谢英平的承包证书，剥夺土地经营权，违背《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。谢英平为维权花费了大量的时间、精力和钱物。请求二审法院：1.责令溧水区政府为谢英平现存4.89亩承包地颁发《农村土地承包经营权证》；2.若溧水区政府败诉，要求溧水区政府补偿谢英平有关费用4000元。 被上诉人溧水区政府未提交答辩意见。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，确权登记颁证程序是先由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，初审合格后，由乡（镇）人民政府向县级人民政府提出颁证申请，县级人民政府农业行政主管部门再进行审核，符合规定的，报县级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，谢英平直接向溧水区政府提出颁证申请，显然不符合上述程序规定。并且，根据溧水区农业局的答复内容，南京市农业委员会《农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策问答》第54条规定，对于三年内不会被开发征用的承包地进行确权登记颁证，而涉案土地已列入相关项目征收范围，亦不符合进行确权登记颁证的条件。因此，原审法院驳回谢英平要求溧水区政府为其承包地进行确权颁证的诉讼请求，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。谢英平的上诉理由不成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢英平负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年一月十七日 书记员 刘 妍