福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽06行初67号 原告圣元环保股份有限公司，住所地福建省厦门市湖里区湖里大道**北方商务大厦519。 法定代表人朱煜煊，董事长兼总经理。 委托代理人郑少泽，福建英合律师事务所律师。 委托代理人苏祖鹏，福建析律律师事务所律师。 被告平和县人民政府，住所地平和县小溪镇东大路**。 法定代表人吴丁顺，县长。 委托代理人苏晓鹏，福建九鼎律师事务所律师。 委托代理人魏燕鹏，福建九鼎律师事务所律师。 原告圣元环保股份有限公司诉被告平和县人民政府行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，并依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。 原告圣元环保股份有限公司起诉请求：1、撤销被告平和县人民政府于2019年2月14日作出的平政文（2019）19号《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》；2、由被告平和县人民政府承担本案诉讼费用。主要事实和理由：2018年12月5日，原告与案外人南靖县环境卫生管理处（下称“南靖环卫处”）签订《南靖县生活垃圾终端处置协议书》（下称“垃圾处置协议”）约定：由原告作为唯一专项采用垃圾焚烧发电的方式处理南靖县生活垃圾终端处置的企业。2019年3月5日，被告在其官方网站上发布平政文（2019）19号《平和县人民政府关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的批复》（以下简称“19号《批复》”），该19号《批复》内容为“县住房和城乡建设局：你局《关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的请示》（平建【2019】4号）收悉。经研究，现批复如下：一、原则同意《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的请示》（以下简称《方案》）。二、你局要严格按照法律法规、相关政策和《方案》确定的程序和内容认真组织实施，政府出资人代表福建平和城市建设投资开发有限公司要密切配合相关工作，全力推进该PPP项目建设”。此后，被告授权平和县住房和城乡建设局于2019年8月8日开展上述PPP项目的社会资本的招标工作。结合漳州市生态环境局在官方网站发布的《漳州市生态环境局关于2019年6月26日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》，该公告附件《漳州市生态环境局关于批复福建平和城市建设投资开发有限公司平和县生活垃圾焚烧发电厂项目环境影响报告书的函》显示：平和县生活垃圾焚烧发电厂项目的服务区域为漳州市平和县、南靖县、高新技术产业开发区。综上，原告与南靖环卫处签订的垃圾处置协议合法有效，被告作出的19号《批复》将南靖县生活垃圾的处置囊括在上述PPP项目中并授权下属单位对社会资本进行招标，侵犯了原告在垃圾处置协议中的合法权利。为此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向贵院提起诉讼，请求法院判如所请，维护原告的合法权益。 被告平和县人民政府答辩称：1、案涉19号《批复》与原告跟案外人南靖县环境卫生管理处签订的《南靖县生活垃圾终端处置协议书》两者并无关系。早在2017年12月7日，漳州市住房和城乡建设局在漳建城函【2017】130号《关于印发漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案的函》中已经将制定好的《漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案》作为附件印发给了各县人民政府，该实施方案已经确定新建漳州西部生活垃圾焚烧发电厂，选址于平和县黄井工业区，服务区域为：漳州高新区、平和县、南靖县，其中责任单位为平和县人民政府，配合单位为南靖县人民政府、漳州高新区管委会。作为漳州西部生活垃圾焚烧发电厂的责任单位，平和县住房和城乡建设局据此于2018年10月份编制了《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP实施方案》，并于2019年1月11日将编制完成的《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案》报请答辩人批复。经批准的实施方案载明“本项目服务范围主要包括平和县、南靖县和高新区”，该实施方案仅仅是依据市住房和城乡建设局的要求，拟建成垃圾处理能力可以涵盖平和县、南靖县和高新区规模的垃圾焚烧发电厂而已，并非是直接划定将南靖县的生活垃圾必须由建成后的平和县生活垃圾焚烧发电厂处理。平和县垃圾焚烧发电厂采用的是政府资本与社会资本合作的模式，最终需要成立一个双方合股的项目公司，届时南靖县是否要将其生活垃圾运至平和县垃圾焚烧发电厂处理是需要南靖县与成立后的项目公司另行协商并签订合同的，答辩人无权也不可能要求南靖县必须将其生活垃圾交由建成的垃圾焚烧发电厂处理。故本案答辩人作出的案涉19号《批复》与原告跟案外人南靖县环境卫生管理处签订的《南靖县生活垃圾终端处置协议书》两者并无关系。2、案涉19号《批复》属于内部行政行为，不具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案答辩人是对平和县住房和城乡设局上报的《关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案的请示》作出的批复，该批复行为针对的对象是下级有关部门的请示作出的，是内部行政行为，未对原告设定任何权利或义务，对原告的权利义务不产生影响。故案涉19号《批复》不具有可诉性，依法应当驳回原告的起诉。3、平和县垃圾焚烧发电厂项目采用PPP模式是依据上级要求作出的，符合相关法律规定。近年来国务院、财政部、国家发改委、住建部等中央部委陆续发布了一系列PPP政策和指导意见，大力支持引入社会资本参与市政公用工程，并出台了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建【2015】29号），该通知已经明确决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作称PPP）。2015年6月《基础设施和公用事业特许经营管理办法》施行，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，使得PPP模式有法可依。2017年7月1日，财政部再次发布财建【2017】455号《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，要求在垃圾处理项目中全面实施PPP模式。2017年11月日，福建省住房和城乡建设厅发布闽建办城【2017】20号《福建省住房和城乡建设厅办公室关于加快推进城乡生活垃圾无害化处理设施建设“十三五规划项目进度的通知》，鼓励政府和社会资本合作（PPP）确保我省城市生活垃圾无害化处理设施建设“十三五”规划项目顺利完成。2017年12月7日，漳州市住房和城乡建设局漳建城函【2017】130号《关于印发漳州市生活垃圾焚烧发电厂建设实施方案的函》，要求各县区根据市政府2017年第十九次常务会议的有关精神，进一步加快东西南北垃圾焚烧发电厂的建设，加快PPP项目社会资本采购工作。答辩人依职权作出的案涉19号《批复》是落实上级指示，符合相关法律规定，合法有据。综上，原告的主张与本案被诉行政行为并无实质关系，案涉19号《批复》属于依法不属于人民法院的受案范围，请求依法裁定驳回原告的起诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告平和县人民政府于2019年2月14日作出的案涉19号《批复》，系平和县人民政府对平和县住房和城乡建设局上报的《关于平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP实施方案批复的请示》作出批复，即原则同意《平和县生活垃圾焚烧发电厂PPP实施方案》的请示，该批复行为明显属内部行政行为，并不针对具体对象，对原告圣元环保股份有限公司的权利义务不产生实际影响。因此，根据上述规定，原告圣元环保股份有限公司对该批复行为不服提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告圣元环保股份有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费，原告圣元环保股份有限公司已预交的案件受理费予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  蔡月新 审 判 员  陈妙红 人民陪审员  王闽燕 二〇二〇年一月二十日 法官助理陈梅华 书记员曾剑坤 附：本案适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。