新疆维吾尔自治区哈密市中级人民法院   行 政 裁 定 书   （2020）新22行终5号   上诉人（原审原告）李翠平，女，1975年10月8日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区哈密市伊州区。   委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。   委托代理人龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）哈密市自然资源局伊州分局，住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区爱国南路**。   负责人朱新强，分局局长。   委托代理人杜卫川，新疆恒生律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）哈密市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区天山西路**。   负责人王红刚，该局局长。   委托代理人张志林，该局副局长。   委托代理人雒承宁，该局综合执法科科员。   被上诉人（原审被告）哈密市伊州区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区哈密市伊州区广东路**。   法定代表人阿曼·买买提，区长。   委托代理人徐艳红，哈密市伊州区司法局法治科科长。   委托代理人买日彦古力·巴士提，哈密市伊州区司法局法治科科员。   上诉人李翠平因土地行政强制一案，不服新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院（2019）新2201行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人李翠平及其委托代理人翟根才、龚鹏菲，被上诉人哈密市自然资源局伊州分局（以下简称伊州分局）的委托代理人杜卫川，哈密市自然资源局（以下简称哈密市自然局）委托代理人张志林、雒承宁，哈密市伊州区人民政府（以下简称伊州区政府）的委托代理人徐艳红、买日彦古丽·巴士提到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审审理查明：2015年4月29日，原哈密市国土资源局作出哈市国土资行决字［2015］第10号行政处罚决定（以下简称10号处罚），认定曹武因在哈密市回城乡西戈壁未获得合法用地手续，非法占用2325平方米国有土地修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条和第四十三条的规定，遂根据《土地管理法》第七十六条和《新疆维吾尔自治区实施〈土地管理法〉办法》第五十一条第四款的规定，作出“1．恢复土地原状。2．处以非法占用土地每平方5元的罚款，共计11,625元”的行政处罚，之后曹武缴纳了11,625元罚款，但对“恢复土地原状”的处罚一直未履行。2019年5月9日，原哈密市伊州区国土资源局以李翠平存在未经批准修建混钢彩钢房和硬化地面、养殖棚的行为，作出伊区国土责改字［2019］第41号责令改正违法行为通知（以下简称41号责改通知），责令李翠平自收到该通知3日内“1．自行拆除土地上新建的房屋及其他设施，恢复土地原状；2．到相关部门进行调查”。因李翠平未履行上述义务，2019年5月15日，原伊州区国土资源局对李翠平的房屋进行部分拆除，引起本案诉讼。另查，原哈密市国土资源局因哈密地区撤地改市，更名为哈密市伊州区国土资源局，2019年6月机构改革为哈密市自然资源局伊州分局，为哈密市自然局的派出机构。   原审法院认为：《土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”李翠平与西郊农场签订的“耕地承包经营合同书”表明，李翠平使用的土地为农用地，2015年2月已被发现未取得合法用地手续修建房屋，原哈密市国土资源局即作出10号处罚，要求“恢复原状和处以11,625元罚款”，李翠平履行了缴纳罚款的义务，未履行恢复原状的义务，至2019年5月，在仍未办理合法用地手续的情况下，继续对原违法建筑进行了修缮、加固，李翠平使用国有土地的情形又不属上述条款规定的除外情形，故李翠平存在违法建设行为；该法第六十七条第四款规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例》（以下简称《区国土监察条例》）第十七条第（六）项规定，“县（市）以上国土资源行政主管部门实施监督检查，可以采取下列措施：……（六）责令停止违法行为；拒不停止的，对违法施工的建筑物、地面附着物和其他设施予以拆除；必要时，可以对继续用于违法活动的机械、工具、设备和建筑材料等设施予以查封或者暂扣：……”，原伊州区国土资源局对违法建设的房屋实施拆除，履行监督管理职责并无不当；原哈密市国土资源局经过机构改革先后更名为“哈密市伊州区国土资源局”“哈密市自然资源局伊州分局”，成为哈密市自然局的下设机构，不具独立执法权，原哈密市国土资源局的权利义务由哈密市自然局承继，故哈密市自然局是本案适格的被告主体，原审法院对李翠平要求确认哈密市自然局行政行为违法的理由不能成立，原审法院不予支持，要求撤销伊州区政府作出的哈市伊区复决字［2019］2号行政复议决定的诉讼请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回李翠平的诉讼请求。   上诉人李翠平上诉称，1．一审法院存在认定事实不清、适用法律错误的问题。上诉人房屋并不属于违法建设。上诉人于2009年6月与哈密市丽园街道西郊农场签订《耕地承包经营合同书》，后经西郊农场同意，开办哈密市苏疆缘养殖农民专业合作社，进行林果业种植及特色养殖，并已办理相关用地审批备案手续。上诉人被拆除的房屋是用于养殖动物检验检疫，属于设施农业生产中必须配套的检验检疫检测等必要的管理用房。根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）及自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规［2019］4号）规定，上诉人被拆除房屋项下土地属于设施农业用地，系直接用于或服务于农业生产，性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。因此，上诉人在农用地上建设的行为不属于违法建设的行为。2．被上诉人没有法定查处职权，且其实施强制拆除所依据的处罚决定事实不清。哈密市自然局伊州分局并非县级以上土地行政主管部门，不具备进行监督检查的主体资格。上诉人针对41号责改通知，已在复议期限内申请行政复议，目前对于上诉人房屋不具备实施强制拆除的条件。一审法院认为41号责改通知系对于10号处罚的延续，而在本案一审庭审过程中及一审判决中均未查明41号责改通知中是否已经包含2015年进行处罚的2325平方米，对于强制拆除的房屋面积亦未查清。因此被上诉人实施的强制拆除行为，从根本上属于事实不清，且涉及对同一行为进行重复处罚的违法行为。3．一审法院适用法律错误，法律并未授予被上诉人直接实施拆除的权限。即便被上诉人认为上诉人房屋应当拆除，亦应依法申请人民法院强制执行，而非自行实施强制拆除行为，其自行拆除行为明显违法。综上，请求：1．撤销新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院（2019）新2201行初18号行政判决；2．改判确认被上诉人哈密市自然局强制拆除上诉人养殖用房的行为违法，并赔偿强制拆除上诉人养殖用房以及停产造成的损失共计200多万元（或对被拆除房屋恢复原状）；3．改判撤销被上诉人哈密市伊州区人民政府作出的哈市伊区复决字［2019］2号行政复议决定。   伊州分局辩称，答辩意见与原审一致。李翠平在承包土地上违建在前，国土资源部门在2015年对李翠平的违法行为进行过处理，李翠平没有主动履行完毕。2019年5月，李翠平在原有的基础上继续扩大规模，原伊州区国土资源局向其送达了41号责改通知。伊州分局系依法履职，请求驳回上诉。   哈密市自然局辩称，1．上诉人一直未履行恢复原状义务。2015年，原伊州区国土资源局已对上诉人在承包地上非法建设的行为进行了查处，并作出10号处罚。上诉人主动缴纳了罚款11,625元，但对恢复土地原状的义务一直未能主动履行。2．上诉人有继续扩建的行为。上诉人不仅没有拆除2015年的建设，后期又继续扩大建设规模，经我局现场核实确认属实，再次下达41号责改通知，上诉人接通知后未主动履行，我局依法对其违法施工的建筑予以拆除。综上，上诉人违法事实清楚，答辩人行政行为程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   伊州区政府辩称，与哈密市自然局、伊州分局的答辩意见一致。   原审证据均已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据组织了质证，各方当事人陈述了质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。原审查明的事实无误，本院予以确认。   另查明，曹武与李翠平系夫妻关系。2009年6月29日，李翠平与丽园街道办事处西郊农场签订了《耕地承包经营合同》，约定丽园街道办事处西郊农场将耕地118亩承包给农户李翠平进行无公害大棚蔬菜种植。   本院认为，上诉人李翠平在起诉前已对被诉强制拆除行为提出复议，但原审对复议行为未进行审查。被诉的强制拆除行为属于行政强制，《中华人民共和国行政强制法》对此有明确规定，原审亦未对此进行审查。故原审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：   一、撤销新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院（2019）新2201行初18号行政判决；   二、发回新疆维吾尔自治区哈密市伊州区人民法院重审。   审  判  长   周 丽 敏   审  判  员   古 丽 合 尼 木尼 牙 孜   审  判  员   阿不都如苏力达尔古西   二 〇 二 〇 年 十 二 月 三 日   书  记  员   马 怡 冉