河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3913号上诉人（一审原告）赵永太，男，汉族，1953年12月23日生，住开封市金明区。委托代理人沙杰，女，汉族，1988年5月13日生，住开封市金明区。委托代理人赵松，男，汉族，1981年11月22日生，住址同上。被上诉人（一审被告）开封市城乡一体化示范区管理委员会。法定代表人肖文兴，主任。委托代理人王自力，该单位工作人员。委托代理人胡海江，河南王松华律师事务所律师，特别授权。被上诉人（一审被告）开封市人民政府。法定代表人高建军，市长。委托代理人闫开文，市政府工作人员。赵永太因诉开封市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、开封市人民政府（以下简称开封市政府）行政补偿一案，不服开封市中级人民法院（2019）豫02行初358号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵永太及其委托代理人沙杰、赵松，被上诉人示范区管委会的委托代理人王自力、胡海江，被上诉人开封市政府的委托代理人闫开文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赵永太一审诉讼请求：1、请求依法判令示范区管委会对赵永太关闭的鱼塘及鱼塘基础设施相关地上附属物按照开封市汴政〔2015〕84号文发放补偿款；2、请求依法撤销开封市政府作出的汴政复决〔2019〕36号驳回行政复议申请决定书。开封市中级人民法院一审查明，赵永太系开封市金明区水稻乡张湾村村民。2012年1月1日，赵永太与张湾村委签订鱼塘承包合同，承包鱼塘8亩，承包期十年。该鱼塘位于黑池、柳池（南岸）水源地保护区范围内。2017年1月3日，示范区管委会发布《关于整治饮用水源地保护区内水产养殖等项目的通告》，自通告发布之日起对开封市水源地黑池、柳池及引水渠线周边进行集中整治。《通告》第4条载明：水源地一级保护区内禁止水产养殖活动，现有鱼塘应于2017年1月20日前完成清理和附属房屋拆除。2017年3月22日，示范区管委会成立的水源地整治工作指挥部发布水源地保护整治项目征地补偿方案。经指挥部测算，赵永太鱼塘实际面积为11.517亩，按每亩2000元补偿，应补偿23034元，包括附属物在内，实际应补偿56120元，搬迁奖励11517元，共计67637元。示范区管委会已将该款项拨付到位。赵永太不服该补偿标准，未签订补偿协议，未领取上述补偿款。赵永太认为应按鱼塘12000元/亩的标准来执行补偿，向示范区管委会提出补偿请求，未得到答复，遂向开封市政府提出复议申请。开封市政府于2019年4月26日作出汴政复决〔2019〕36号复议决定，驳回赵永太的复议申请。至一审庭审结束时，赵永太案涉鱼塘所占土地未征收，除依照规定禁止渔业养殖外，鱼塘仍由赵永太管理和使用。开封市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定，县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。示范区管委会具有本区域水资源环境防治的法定职权。示范区管委会为了公共利益，根据上级政府指示，采取水环境整治措施并无不当。示范区管委会发布《关于整治饮用水源地保护区内水产养殖等项目的通告》、《水源地保护整治项目征地补偿方案》，并不涉及土地征收问题，对赵永太的鱼塘仅为禁养，而非征收，赵永太亦明确表示，该鱼塘仍在其管理中。即便实施土地征收，由于本案鱼塘为赵永太承包村集体的土地，相应土地补偿款亦应支付村集体。示范区管委会经对赵永太鱼塘及地上附属物清点，核定了补偿金额，并通知赵永太领取，尽到了相应责任。开封市政府在收到赵永太的复议申请后，依照法定程序作出复议决定，符合法律规定。综上，赵永太的诉请没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2019）豫02行初358号行政判决：驳回赵永太的诉讼请求。赵永太不服一审判决，向本院上诉称：（一）赵永太合法养殖在先，政府为保护饮用水源禁止从事水产养殖在后，示范区管委会应当根据汴政（2015）84号文发放补偿款，其按照每亩2000元的标准进行结算，严重侵犯赵永太的合法权益。并且，对与赵永太同样情况的马头村、堤角、单寨村的养殖户是按照汴政（2015）84号文规定的标准即鱼塘每亩12000元进行的补偿。（二）示范区管委会没有证据证明在2018年12月19日收到赵永太的申请后作出了任何形式的答复，其在2017年1月按照每亩2000元的标准对鱼塘进行补偿，没有通知赵永太领取鱼塘补偿款，开封市政府作出复议决定未查明事实，驳回赵永太的复议请求，程序违法，应予撤销。（三）赵永太两次申请一审法院调查取证，一审判决未显示赵永太申请调查取证的内容。综上，请求撤销一审法院判决和复议决定，依法判令示范区管委会按照汴政（2015）84号文的标准发放补偿款。示范区管委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审法院判决。开封市政府答辩称，案涉鱼塘并未依法征收，不能适用每亩12000元的补偿标准，开封市政府作出的行政复议决定正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。另查明，2015年12月30日，开封市人民政府作出汴政〔2015〕84号《开封市人民政府印发关于调整开封市市区国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（汴政〔2015〕84号），其中载明：征收证件齐全、具有完备设施、正在养殖的鱼塘的补偿标准为每亩12000元。上述事实有汴政〔2015〕84号文在卷佐证。本院认为，赵永太提起本案诉讼，请求判令示范区管委会对其鱼塘及鱼塘基础设施相关地上附属物按照开封市汴政〔2015〕84号文发放补偿款，撤销开封市政府作出的汴政复决〔2019〕36号驳回行政复议申请决定书，故本案的争议焦点有三个：一是示范区管委会关闭赵永太的鱼塘应否给予相应补偿；二是示范区管委会应否按照汴政〔2015〕84号文规定的标准对赵永太进行补偿；三是开封市政府作出的行政复议决定是否合法。对于上述争议焦点问题，评判如下：（一）关于示范区管委会关闭赵永太的鱼塘应否给予相应补偿的问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”上述规定体现了信赖利益保护原则。也即是说，公民、法人或者其他组织基于对行政机关的授益性、合意性、指导性等行政行为的信赖，产生了值得保护的利益，行政机关应当遵循基本的诚信原则，不能随意撤销或者改变其先前作出的行政行为，如果基于公益利益的需要或者其他原因确需撤销或者改变的，应当对因此造成的公民、法人或者其他组织合法利益的损失给予补偿。《中华人民共和国环境保护法》第三十一条第一款规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”根据上述法律规定，国家为了保护生态环境社会公共利益的需要，撤销生态功能区区域内已经合法批准存在的相应权利，或者关闭或者取缔已经批准建设的项目，应当对受到损害的权利人的合法利益给予补偿，这是信赖利益保护原则的基本要求。本案示范区管委会2017年1月3日发布《关于整治饮用水源地保护区内水产养殖等项目的通告》，要求现有鱼塘应于2017年1月20日前完成清理工作。赵永太承包的鱼塘位于整治范围内，其持有开封市金明区政府2012年3月31日颁发的豫金明区府（淡）养证【2012】第00012号水域滩涂养殖证，该证许可期限并未届满，赵永太依法取得的养殖权受法律保护，示范区管委会关闭赵永太的鱼塘应当给予相应的补偿。（二）关于示范区管委会应否按照汴政〔2015〕84号文规定的标准对赵永太进行补偿的问题。示范区管委会为推进水源地保护整治工作，成立示范区水源地保护整治工作指挥部，该指挥部发布《示范区水稻乡水源地保护整治项目征地补偿方案》，对黑池至柳池饮水渠线两侧以征地的方式实施水源地保护整治，规定了相应的征地补偿标准，其中，证件齐全的鱼塘养殖水面按照每亩2000元给予补偿。该征地补偿方案与其上级政府开封市政府制定的汴政〔2015〕84号《开封市人民政府印发关于调整开封市市区国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》关于鱼塘每亩12000元的补偿标准不一致，明显较低，对被征收户不公平，《示范区水稻乡水源地保护整治项目征地补偿方案》中关于证件齐全的鱼塘养殖水面按照每亩2000元给予补偿的标准不予适用，示范区管委会对于赵永太的鱼塘补偿不能按照每亩2000元的征收标准进行。尽管赵永太的鱼塘事实上没有被依法征收，而是因水源地保护整治被取缔，但是，补偿方案、致水源地保护区水产养殖户的一封信、征收补偿协议书、地上附属物清点表、征收补偿算账单等证据，可以证明示范区管委会是按照征收方式取缔鱼塘。并且，征收鱼塘和取缔鱼塘其补偿的实质内容是一致的，即是鱼塘作为地上附着物具有相应的价值，政府无论是征收还是因公共利益需要进行取缔，都应当按照鱼塘的价值进行补偿，两者的补偿标准应当一样。因开封市并未制定取缔鱼塘的补偿标准，示范区管委会是按照征收土地的标准进行的补偿，且《示范区水稻乡水源地保护整治项目征地补偿方案》规定“其他各类地上附属物按照《开封市人民政府印发关于调整开封市市区国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（汴政〔2015〕84号），未涵盖部分参照汴政〔2012〕12号文件规定执行”，赵永太主张自己的鱼塘也应当按照汴政〔2015〕84号文规定的每亩12000元的标准进行补偿，依据充分，应予支持。（三）关于开封市政府作出的行政复议决定是否合法的问题。本案赵永太对示范区管委会针对其鱼塘的补偿数额有异议，向示范区管委会提出申请，请求按照汴政〔2015〕84号文的规定进行补偿，示范区管委会不予答复，赵永太向开封市政府申请行政复议，开封市政府应当审查赵永太的复议请求是否成立，即示范区管委会应否按照汴政〔2015〕84号文的规定进行补偿。开封市政府并未审查示范区管委会应否按照汴政〔2015〕84号文的规定进行补偿，以及适用每亩2000元的标准对赵永太进行补偿是否公平，而是在依据不充分的情况下认定示范区管委会已经依法作出补偿方案，并依据补偿方案对赵永太拟定补偿协议，履行了法定职责。开封市政府作出汴政复决〔2019〕36号驳回行政复议申请决定书，驳回赵永太的行政复议申请，证据不充分，适用法律错误，该驳回行政复议申请决定书依法应予撤销。综上，一审法院判决驳回赵永太的诉讼请求适用法律错误，依法应予撤销。赵永太的上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省开封市中级人民法院（2019）豫02行初358号行政判决；二、撤销开封市人民政府2019年4月26日作出的汴政复决〔2019〕36号驳回行政复议申请决定书；三、责令开封市城乡一体化示范区管理委员会对赵永太的鱼塘及鱼塘基础设施按照开封市汴政〔2015〕84号文发放补偿款。本案一审、二审案件受理费各50元，由开封市城乡一体化示范区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年一月二十日书记员 赵艳涛