广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行初78号原告湛江市坡头区******烟楼经济合作社，住所地:湛江市坡头区******。法定代表人张文国，社长。被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区******。法定代表人曾进泽，市长。原告湛江市坡头区******烟楼经济合作社（以下简称烟楼经济合作社）诉被告湛江市人民政府土地行政裁决纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2000年10月17日，被告湛江市人民政府作出湛府行决[2000]5号《关于坡头区原麻贯盐场土地权属争议处理决定书》（以下简称“涉案决定”），决定：确认原麻贯盐场（现南海公园）715.638亩土地所有权属国家所有，其土地使用权归属中国海洋石油南海西部公司（以下简称“中海油公司）使用，由国土部门发给国有土地使用证。原告烟楼经济合作社不服上述涉案决定，起诉称，原告不服被告作出的“涉案决定”，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2020年6月22日作出粤府行复[2020]117号《驳回行政复议申请决定书》，载明“本案中，涉案决定在2000年10月17日作出后，根据湛江经济技术开发区人民法院(2019)粤0891行初184号《行政裁定书》和湛江市中级人民法院(2020)粤08行终1号《行政裁定书》查明的事实，申请人最迟于2019年4月26日就知道作出涉案决定的具体行政行为。但申请人直到2020年3月31日才就涉案决定提出行政复议申请，已超过法定的六十日行政复议申请期限，不符合前述规定的行政复议案件受理条件”，并决定：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回申请人提出的行政复议申请。申请人如不服本决定，可在收到本《驳回行政复议申请决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉。”原告于2020年6月24日收到该《驳回行政复议申请决定书》，仍不服而向人民法院提起诉讼。1、被告作出的“涉案决定”因不履行送达法定职责，至今未生效，原告没有丧失诉权。被告在“涉案决定”中，确认原麻贯盐场（现南海公园）715.638亩土地，涉及到原告、坡头区麻斜街道办麻斜村委会、麻新村委会等21条村集体的合法权益。但是，被告没有将“涉案决定”全部送达给原告、坡头区麻斜街道办麻斜村委会、麻新村委会等21条村，属于没有履行送达法定职责，造成行政程序尚未终结。则原告未超过申请行政复议期限，亦未超过因不动产提起诉讼的案件受理期限。2、被告确认原麻贯盐场（现南海公园）715.638亩土地所有权属国家所有，其土地使用权归属中海油公司使用，主要事实不清，证据不足。原麻贯盐场，解放前是地主张文东围堵海滩涂为包耕种，取名文东包。解放后，政府分给麻斜、麻新、瑶贯等地农民耕种使用。1971年3月4日，湛江市革命委员会生产组、坡头公社革命委员会、海头公社革命委员会、广州军区生产建设兵团八师（以下简称“兵团八师”）订立一份《交接坡头盐场协议书》，将坡头盐场（即麻贯盐场、太平盐场、麻西盐场）现有盐田3421.66亩、坡地34亩共3455.66亩移交兵团八师使用。1971年12月25日，兵团八师使用原麻贯盐场土地。1980年11月19日，广东省农垦总局出具（80）粤垦工函字11号《关于将盐场移交与南海石油勘探指挥部请示报告的批复》，批复同意广东省农垦化工厂将盐场全部人员及所有的固定资产无偿移交给南海石油勘探指挥部。1981年1月9日，南海石油勘探指挥部与广东省农垦化工厂签订《广东省农垦化工厂盐场并入南海石油勘探指挥部无偿移交协议书》。1981年2月9日，石油工业部出具（81）油计字第89号《关于同意接受广东省农垦化工厂盐场的批复》，批复同意南海石油勘探指挥部接收广东省农垦化工厂所属盐场。1983年12月5日，南海石油勘探指挥部退还麻西盐场(2119.08亩)给原村集体并补助10万元；1984年12月17日，南海石油勘探指挥部退还太平盐场（957亩，含原保留100亩）给原村集体并补助7万元。唯独麻贯盐场379.58亩土地，未能退还。3、被告处理土地权属争议，没有以法律、法规和土地管理规章为依据，侵犯原告享有自然资源所有权合法权益，属于适用依据错误。4、被告的工作人员在“涉案决定”中，涉嫌超越或者滥用职权，侵犯原告享有自然资源所有权合法权益。5、被告作出的“涉案决定”，已经对原告产生了实际不利影响。2002年5月14日，中海油公司以“涉案决定”，直接向原湛江市国土资源局提交《土地登记申请书》后，被告于2002年5月23日作出“同意办理土地使用权设定登记”的批准意见，已经导致同日原湛江市国土资源局向中海油公司颁发湛国用（2002）字第2005号《国有土地使用证》，证载面积为477091.775平方米。2011年12月20日，原湛江市规划国土资源局又就该土地向中海油公司颁发湛国用（2011）字第40016号《国有土地使用证》，证载面积为462318.445平方米，收回注销湛国用（2002）字第2005号《国有土地使用证》。则被告的具体行政行为，已经对原告的合法权益产生了实际不利影响。基于以上事实，原告认为，被诉行政行为认定证据不足，违反法定程序违法，滥用职权，没有法律依据，应予撤销，并另行确权归原告所有。现起诉请求：一、确认被告湛江市人民政府作出的湛府行决[2000]5号《关于坡头区原麻贯盐场土地权属争议处理决定书》未生效。二、撤销被告湛江市人民政府作出的湛府行决[2000]5号《关于坡头区原麻贯盐场土地权属争议处理决定书》。三、判决被告湛江市人民政府对位于中海油公司第四生活区南面的原麻贯盐场(即南海公园)土地面积715.638亩的权属重新作出行政行为，确认该土地的336.058亩权属归原告湛江市坡头区******烟楼经济合作社所有。诉讼中，原告向本院提交了涉案决定、粤府行复[2020]117号《驳回行政复议申请决定书》、（2020）粤71行初624号《行政裁定书》等证据材料。据原告提交的证据材料，本院经审理查明：2000年10月17日，被告湛江市人民政府作出“涉案决定”，决定：“确认原麻贯盐场（现南海公园）715.638亩土地所有权属国家所有，其土地使用权归属中国海洋石油南海西部公司使用，由国土部门发给国有土地使用证”。原告不服该决定，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2020年6月22日作出粤府行复[2020]117号《驳回行政复议申请决定书》，广东省人民政府认为：湛江市人民政府作出的涉案决定在2000年10月17日作出，根据湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初184号《行政裁定书》和湛江市中级人民法院（2020）粤08行终1号《行政裁定书》查明的事实，烟楼经济合作社最迟于2019年4月26日就知道作出涉案决定的具体行政行为。但烟楼经济合作社直到2020年3月31日才提出行政复议申请，已超过法定的六十日行政复议申请期限，不符合前述规定的行政复议案件受理条件”，并依法驳回烟楼经济合作社的行政复议申请。原告不服该复议决定，向广州铁路运输中级人民法院提起诉讼。广州铁路运输中级人民法院于2020年11月11日作出（2020）粤71行初624号行政裁定，认为据生效裁判文书显示，烟楼经济合作社与涉案土地并无利害关系，且烟楼经济合作社早已超过法定复议期限，广东省人民政府驳回烟楼经济合作社的复议申请，对其权利义务不发生实际影响。据此裁定驳回烟楼经济合作社的起诉。烟楼经济合作社仍不服该行政裁定，已向广东省高级人民法院提起上诉。本院认为：本案是土地行政裁决纠纷，争议的焦点是原告的起诉是否符合法定起诉条件？本案中，经本院释明，原告仍然坚持起诉时的诉讼请求，共有三项：“一、确认被告湛江市人民政府作出的涉案决定未生效。二、判决撤销被告湛江市人民政府作出的涉案决定。三、判决被告湛江市人民政府对位于中海油公司第四生活区南面的原麻贯盐场（即南海公园）土地面积715.638亩的权属重新作出行政行为，确认该土地的336.058亩权属归原告湛江市坡头区******烟楼经济合作社所有。”首先，原告第一项诉讼：“一、确认被告湛江市人民政府作出的湛府行决[2000]5号《关于坡头区原麻贯盐场土地权属争议处理决定书》未生效”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回。其次，原告的第二项诉讼，被告湛江市人民政府作出的“涉案决定”，是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，根据《行政复议法》第三十条第一款关于：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，属于复议前置案件。虽然广东省人民政府针对原告提出的行政复议申请作出了粤府行复[2020]117号《驳回行政复议申请决定书》，但该复议决定未对被告所作的涉案决定作出实体处理，而是以原告超期申请复议为由，作出决定驳回原告行政复议申请的程序性处理，不能视为已经过复议。根据《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款关于“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”的规定，原告所提第二项诉讼请求的起诉不符合立案条件，应予驳回。若将来复议机关对“涉案决定”作出了实体性处理，原告不服的，可依法再提起行政诉讼。再次，原告的第三项诉讼请求是以第二项诉讼请求为基础的，因原告起诉请求撤销“涉案决定”依法无据，缺乏了基础性的被诉行政行为，原告关于要求判决被告对“原麻贯盐场（即南海公园）土地面积715.638亩”的权属争议重新作出处理决定的起诉同样不符合起诉条件，应予驳回。综上，原告的起诉均不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第五十六条第一款、第六十九条第一款第（一）、（五）项之规定，裁定如下：驳回原告湛江市坡头区******烟楼经济合作社的起诉。本案不收取案件受理费，湛江市坡头区******烟楼经济合作社已预交的案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 麦江梅审 判 员 李若珠审 判 员 李常红二〇二〇年十二月二日法官助理 潘健茹书 记 员 宋经纬附相关法律、司法解释条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。