云南省昭通市昭阳区人民法院刑 事 判 决 书（2019）云0602刑初139号公诉机关昭通市昭阳区人民检察院。被告人金荣波，男，1987年1月21日生，汉族，户籍所在地云南省昭通市昭阳区，大专文化，昭通市昭阳区旧圃镇民委员会支书，住云南省昭通市昭阳区旧圃镇民委员会下罗沙块村**附****。因涉嫌犯非法占用农用地罪，于2018年11月24日到昭通市公安局昭阳分局投案被执行逮捕，2019年3月21日被昭阳区人民检察院取保候审，2019年4月11日被本院取保候审。辩护人俞荣荣，北京京师（昆明）律师事务所律师。昭通市昭阳区人民检察院以昭阳检公诉刑诉（2019)120号起诉书，指控被告人金荣波犯有非法占用农用地罪向本院提起公诉。本院收到起诉书后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。昭通市昭阳区人民检察院指派检察员黄涛、书记员陶杨出庭支持公诉；被告人金荣波及辩护人俞荣荣到庭参加诉讼。现已审理终结。昭通市昭阳区人民检察院指控，2014年为整治昭通市昭阳区旧圃镇路段“脏乱差堵”问题，昭阳区旧圃镇党委、政府决定在该镇沙坝段流转整合土地规划建设钢筋销售市场。2015年5月，在旧圃镇党委书记吕某1安排部署下，旧圃镇成立工作机构再次推动此项工作，市场建设由旧圃镇委会党支部书记被告人金荣波具体负责。工作组在未取得相关手续的情况下，以流转的方式占用农用地168亩，后注册成立瑞裕公司，被告人金荣波任公司经理、法定代表人，以公司化运作，并于2016年对该土地使用泥夹石、风化石进行了部分硬化后，组织将旧圃镇的钢材、机械业主租用市场土地入住经营，2016年9月昭通市国土资源局下达行政处罚告知书。经鉴定，该市场非法占用农用地153亩，其中30.66亩农用地被破坏无法耕种。公诉机关针对指控事实移送了被告人金荣波的供述，委会成员李某1、吕某2等人的证言，旧圃镇书记吕某1及其他镇党委、政府班子成员的证言，相关社长、村民的证言，镇、村两级会议记录，土地流转协议，旧圃镇文件、纪要、请示、方案等，公司成立手续，资金来源凭证，租赁合同等证据材料。公诉机关认为，委会和瑞裕公司违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，被告人金荣波系委会支书、瑞裕公司法定代表人，作为直接责任人，应依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，以非法占用农用地罪追究刑事责任；其有自首情节，存在一定行政行为性质，社会危害性不大，可从轻处罚。被告人金荣波针对公诉机关指控的事实当庭作了陈述，辩称建设市场是昭阳区委、政府决定的，选址是区委领导刘某定的并说用地手续由区委、政府解决，市场建设不是他负责而是区委、政府安排的，土地流转也是刘某要求的，他任瑞裕公司法人是镇领导吕某1安排的，市场硬化是镇上陈某2负责的，商户入驻是区、镇两级组织人员撵进去的，造成农地被破坏不是他个人的行为。其个人没有能力实施上述行为，仅是协助。其不构成犯罪。辩护人俞荣荣的辩护意见是，一.本案的客观事实阻却了被告人金荣波对“非法”占用农用地的主观认识，其不具有犯罪故意；二.关于本案破坏土地面积事实不清、证据不足，以当前沙坝修建钢筋建材市场所占面积作为定案依据有失公正；三.本案系单位犯罪，追究个人刑事责任严重错误；四.应从被告人金荣波的动机及土地的客观状况充分考虑本案的定罪量刑。故公诉机关指控被告人金荣波犯非法占用农用地罪事实不清、证据不足，应宣告被告人金荣波无罪。经审理查明，为了整治昭通市昭阳区昭大线沿线旧圃镇路段“脏乱差堵”的问题，2014年3月27日旧圃镇召开班子会议，研究昭大线沿线钢材市场问题；2014年8月19日，时任昭阳区委政法委书记的刘某和昭阳区综合执法局局长高某，昭阳区旧圃镇原书记张志、原镇长吕某1，旧圃镇委会原党支部书记吕某2、原主任金荣波等人，经实地考察调研后，由刘某提议在旧圃镇一组昭大线沙坝段于职中相邻的耕地、果园地流转整合土地规划建设钢筋、挖机市场规范管理并口头保证用地手续由昭阳区委、政府协调，还对时间进度等作了要求。因此委会随即召开村委会和群众会议通报并研究前期方案和租地工作；后旧圃镇党委、政府于2015年4月制定了《旧圃镇关于昭大线钢筋市场建设的实施方案》，决定在，预计土地140亩，由村两委具体负责进行流转整合使用，镇政府和两委成立钢筋建材市场领导组，两委在领导组领导下具体组织实施，市场建设完后，由两委直接负责对市场的经营管理，成立公司经营管理，法人由主任担任，公司在镇政府的监督下由两委直接领导进行经营管理，收入分配按6:2:2（村、组、民）村组集体收益用于本村（组）基础设施建设和公益事业开支使用。2015年5月由旧圃镇第二届人民代表大会主席团第八次会议表决通过《昭阳区旧圃镇环境整治实施意见》、《昭大线旧圃段建材市场混乱、交通堵塞现状的实施方案》；成立昭阳区，决定组长蒋忠奎，副组长陈某2、任某、唐章雄；成员文某、张浩、李某1、金荣波及红泥村支书、主任等人；下设办公室在委会，陈某2担任办公室主任推动此项工作。后旧圃镇经过数次班子会议、职工会议强调、安排、部署以推进此项工作。由旧圃镇村委会与村民签订土地流转协议，流转了主要是的土地168亩，动工兴建。因尚未取得合法用地手续，昭阳区国土局下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。但2015年11月旧圃镇政府仍通过钢材市场建设汇报会，决定由负责对市场经营管理，成立实体，利益分配按6:2:2，法人由村民委员会主任担任。2016年2月、5月，旧圃镇政府向拨付资金共73万元。2016年6月22日登记成立瑞裕公司，法定代表人为被告人金荣波任经理，李某1任执行董事，吕某2任监事，期间对该土地使用泥夹石、风化石进行了部分硬化。2016年9月昭阳区国土局下达《行政处罚告知书》，10月下达《行政处罚决定书》，2017年2月下达《行政处罚决定催告书》。但2016年9月旧圃镇仍通过钢材市场汇报会，决定并由瑞裕公司与经营户签订租赁合同，由陈某2全权负责，组织经营户租用市场土地入驻经营，经营户又对各自土地进行了水泥硬化。2016年11月，该违法用地被国土部成都局督查。经2017年7月昭通市国土局《耕地毁坏鉴定意见》认定，该市场违法占地153亩（基本农田101.42亩，园地51.58亩），其中已硬化30.66亩农用地耕作层已被严重破坏，种植功能丧失，不具备农作物种植条件，已导致耕地被破坏。2017年7月昭阳区国土局向本院提出《强制执行申请书》，本院2017年8月（2017）云0602行审2号《行政裁定书》裁定准予执行。2018年5月昭通市纪委给予刘某党内警告处分；昭阳区纪委给予吕某2、李某1、金荣波、吕某1、蒋忠奎党内警告处分。2018年8月，昭阳区监委建议对瑞裕公司及法定代表人被告人金荣波涉嫌犯罪立案侦查。同年11月24日，被告人金荣波到昭通市公安局昭阳分局投案。认定上述事实的证据有：一.证人刘某的证言，证实根据昭阳区委决定、安排由他和高某在8月到旧圃镇，与旧圃镇的镇村一道，研究了新建市场的事情。具体选址情况是旧圃镇上做的，他们是同意。从选址开始的所有建设都是由旧圃镇组织实施的，之后他是过问过的。2016年11月被督查发现市场违法占用基本农田，他才晓得旧圃镇选址兴建的地点属于基本农田，后他也就再没过问这件事了；二.证人高某的证言，证实2014年8月刘某让他陪同去到旧圃镇，开会安排旧圃镇上在牛洒路沿线尽快找一块地，把钢材挖机市场集中进去，要求了进度；三.被告人金荣波的供述，证实刘某、高某视察，旧圃镇书记张志、镇长吕某1及村两委人员在，刘某提出划行归市。镇上备选四个地点，刘某定在田家梁子并要求三个月内把土地租过来，就张志提出的土地手续合法化问题，不用镇村两级考虑，刘某出面解决，区上会处理。后镇上成立工作组，由陈某2副镇长带领村上组织向村民土地流转方式签流转协议租土地153亩；镇上出资金100万元，他和支书李某1根据镇党委要求私贷共60万元公用，由镇上赔付；2015年11月动工，2016年4、5月建完钢筋市场，用泥夹石找平，中间用风化石铺了一条路；6月根据镇上要求注册成立瑞裕工程机械有限公司运作，注册时镇党委明确指示由村委会主任他任公司法人，李某1任执行董事，副支书吕某2任监事，收益分配要由镇上安排；与商户签订租赁合同第一笔收入由镇上管理使用，之后的收入根据镇上安排打入瑞裕公司帐户，再用于建材市场运转的各项支出。2016年10月吕某2收到国土局《行政处罚决定书》，他和李某1立马向吕某1汇报，吕某1说会向区上反映，给一个合法手续，同时要求继续推进工作。2017年8月被国土部西南督查中心发现要求关闭复垦；四.证人陈某1的证言，证实本案用地没有向昭阳区国土局申请用地手续。2015年9月旧圃国土所报告并下达停工通知，2016年9月再次发现动工其带队查处并立案调查，给委会下达处罚决定；2017年2月申请法院强制执行；五.证人任某的证言，证实2014年9月，旧圃镇党委召开会议，吕某1书记转达刘某对昭大线整治的指示，决定建一个市场，把挖机商户归在一起经营，会上还安排了相关部门人员开展此项工作，市场启动后流转土地160亩左右，都是耕地、果园地；2016年7、8月市场由委会实施了平整，后旧圃镇组织人员把商户撵进市场，委会注册成立公司管理，2017年7月被督查后关闭，国土分局复耕；六.证人吕某1的证言，证实2014年8月刘某、高某实地勘察比选同意镇上所选地点，整合土地规划建设钢筋销售市场，并提出时间要求。2014年8月、2015年3月区上说用地问题镇上不用考虑。镇上5月30日成立工作机构推动此项工作，由李某1和金荣波负责，镇上由周刚具体指导，后调整为陈某2负责，由村委会成立公司经营，由李某1和金荣波共贷60万元集体使用用于之前的土地流转费，镇上借73万元，利润按村、组、民6：2:2分配。市场建设是镇村两级组织的集体行为，每项工作的推进均是集体研究，集体决定的组织行为，市场的建设和综合整治方案均是通过镇人大主席团审议通过后实施的；市场建设和土地流转均是按程序推动，收益分配兼顾三方利益，公司属集体企业。建设过程中，在2016年2月、2016年11月收到过国土部门2次下发的责令停止通知书。建设过程中镇党委、政府虽对用地问题向上级作了汇报，但缺乏持续的跟进，导致用地违法；七.证人陈某2的证言，证实刘某一行视察，决定建一个市场，规范管理。镇上和村两委流转土地。2015年镇上开班子会，决定加快推进工作，把他调整到沙坝协助任某推进建设工作，村上具体开展工作，镇上成立领导组指导工作，建设工作由村上主导，主要是李某1、金荣波两个负责，他挂钩指导。2016年4月建完钢筋市场，用泥夹石找平，中间用风化石铺了一条路；土地流转是签协议的，共168余亩，之前是耕地、果园地，资金镇上出90几万，李某1、金荣波贷了60万元；八.证人文某的证言，证实2015年5月，旧圃镇开会，他对用地的合法性作了发言，不记得哪个领导回答说土地手续区政府会去办，最后安排委会负责市场用地的土地流转工作，流转了168亩，是耕地和园地，属农用地，还把陈某2副镇长调来挂钩开展此项工作。2015年底，由于没有合法审批手续，他们发了停工通知，并向陈某2做了汇报，鉴于市场是政府主导建的，他们就没有管了。2016年5、6月金荣波找他在公司表上盖章，他不盖，后找吕书记，吕书记就让他盖给金荣波，才注册公司。2016年底商户搬进去后，又自行对各自场地进行了硬化。2016年底，陈某1组织人员调查，立案，区国土局报省上调整规划用地性质，一直未批下来，2017年7月被督查到后关闭复耕；九.证人吕某2的证言，证实刘某和镇领导现场看了后决定把钢筋市场建在沙坝一组地块，后村委会开会并报镇党委同意后进行征地、签协议，具体是金荣波、李某1带的社长整。平整地是陈某2监督指导，金荣波他们协助，陈某2带着他们村上干。2016年4月建完钢筋市场，用泥夹石找平，中间用风化石铺了一条路；土管局的违法通知他拿后交给金荣波。2016年4、5月，金荣波和李某1说镇上要求成立公司。2017年7月听说土地违法；十.证人李某1的证言，证实刘书记看了沙坝一组的土地就决定把钢筋市场建在沙坝田家梁子并要求一个月内把土地流转过来平整完，因镇长和书记说有难度刘书记说三个月。张书记还向刘书记提出土地手续问题，刘书记当时就讲你们忙着去整，土地手续问题由他协调。当天他们就召开村委会研究租地方案报镇上同意，土地流转协议也是吕某1要求签的，流转了168亩。2015年7月，镇上成立工作组，由陈某2还是任某负责。2016年4月建完钢筋市场，用泥夹石找平，中间用风化石铺了一条路，商户入驻后又自己硬化了部分道路；11月吕某1说要成立公司，工商局不办他们还向吕某1作了汇报，法人、董事、监事都是镇上安排的。他们还问吕某1要依据，吕某1说依据没得，这个是镇、区两级政府都默认的；2017年7月，镇上说违法；十一.证人黎某、张某、李某2、田某、邓某、王某1等人的证言，证实做群众工作、征地、签协议等工作及参加人员等情况；十二.证人温某、王某2、吉某等人的证言，证实他们是钢材商户，是陈某2副镇长、李某1、金荣波主持开会要求入驻的；场地村上只是做了泥夹石平整，中间一条风化石路，商户入驻后又各自投入水泥硬化了各自场地；十三.主要会议、决定、文件等证据：2014年3月27日，旧圃镇班子会议《会议记录》，张志带领研究昭大线销售钢材情况，要求拿出方案，成立领导组；2014年8月19日，村委会议，通报当日昭阳区政法委书记、执法局长及旧圃镇书记、镇长对一组土地尽快拿出方案解决土地问题；2014年8月20日，委会召开租地群众会议；2014年9月1日，旧圃镇与村民签订《土地流转协议》，约定每亩每年租金、租期；2015年4月14日，《旧圃镇关于昭大线钢筋市场建设的实施方案》：镇政府经向上级领导汇报，经上级领导和上级相关部门同意我镇在，预计土地140亩，由村两委具体负责进行流转整合使用，镇政府和两委成立钢筋建材市场领导组，两委在领导组织领导下具体组织实施，市场建设完后，由两委直接负责对市场的经营管理，成立公司经营管理，法人由主任担任，公司在镇政府的监督下由两委直接领导进行经营管理，收入分配按6:2:2（村、组、民），村组集体收益用于本村（组）基础设施建设和公益事业开支使用；2015年5月18日，昭阳区旧圃镇第二届人民代表大会主席团第八次会议议程、决议：1.表决通过《昭阳区旧圃镇环境整治实施意见》；2.表决通过《昭大线旧圃段建材市场混乱、交通堵塞现状的实施方案》（规范昭大线两侧建材、机械市场，为确保建材综合市场建设镇政府和两委成立建材综合市场领导组，由两委具体组织实施，村两委组建管理委员会，成立公司经营管理；2015年5月30日，昭阳区旧圃镇人民政府《关于成立昭阳区的通知》，经镇党委政府研究决定、成立，组长蒋忠奎，副组长陈某2、任某、唐章雄；成员文某、张浩、李某1、金荣波及红泥村支书主任等人；下设办公室在委会，陈某2担任办公室主任；2015年6月5日，旧圃镇班子会议《会议记录》，蒋忠奎、陈某2、文某、任某、李某1、金荣波、吕某1就钢材市场土地流转、时间进度、土地的性质、证照办理、资金注入、人员安排、贷款安排、部门分成等事项作了发言；2015年7月24日，旧圃镇班子会议《会议记录》，吕某1提出专业钢材市场的推进，由陈某2副镇长牵头、负责；2015年9月10日、2016年9月12日，昭阳区国土局下达《责令停止国土资源违法行为通知书》；2015年11月23日，旧圃镇钢材市场建设汇报会《会议记录》，陈某2提出由负责对市场经营管理，成立实体，利益分配按村、组、民6:2:2分配；吕某1要求把工商纳入，法人就选村民委员会主任；蒋忠奎建议成立公司；2016年2月、5月，《记账凭证》、借款单、列支单等，反映旧圃镇陈某2、蒋忠奎批示借73万元用于附钢材市场土地流转土地面积及附着物补偿，并附汇总表、补偿花名册；2016年5月1日昭通市昭阳区瑞裕工程机械有限公司制定公司《章程》，6月22日被准予登记取得《营业执照》，法定代表人金荣波，任经理；李某1任执行董事；吕某2任监事；2016年9月21日，昭阳区国土局向委会下达《行政处罚告知书》；2016年10月18日下达《行政处罚决定书》；2017年2月12日下达《行政处罚决定催告书》；2016年9月23日，旧圃镇钢材市场汇报会《会议记录》，吕某1、陈某2就钢材市场与经营户签订合同作了要求；2016年10月-12月，瑞裕公司与钢材商户陆续签订租赁合同；2016年11月19日，旧圃镇班子会议《会议记录》，吕某1通报钢材市场接到国土局电话被成都督查违法用地；2017年7月14日、2017年8月17日，昭通市国土局《耕地毁坏鉴定意见》，鉴定照片、现场勘测笔录及照片，及鉴定结论告知书，鉴定钢材市场占地153亩（其中基本农田101.42亩，园地51.58亩），其中已硬化30.66亩农用地耕作层已被严重破坏，种植功能丧失，不具备农作物种植条件，已导致耕地被破坏；照片还看出水泥地皮主要为商户自己硬化；2017年7月21日，昭阳区国土局《强制执行申请书》，本院2017年8月9日（2017）云0602行审2号《行政裁定书》，裁定准予执行；2018年5月，昭通市纪委给予刘某党内警告处分；昭阳区纪委给予吕某2、李某1、金荣波、吕某1、蒋忠奎党内警告处分。上述证据，经过庭审质证核实，证据来源合法，证据内容客观真实，与本案事实相关联，证据内容能够形成证据链综合印证本案事实，属于本案证据，本院予以确认。本院认为，根据本案查明事实，昭通市昭阳区旧圃镇民委员会向村民流转农用地实际153亩（其中基本农田101.42亩，园地51.58亩），属于非法占用、改变土地用途的违法行为；在瑞裕公司成立后，该公司在没有取得合法用地手续的情况下，在上述非法占用、改变用途的农用地基础上，违反土地管理法规，将其中的30.66亩农用地硬化，数量较大，经法定鉴定已造成上述农用地被大量毁坏的行为，属于瑞裕公司非法占用农用地的行为。虽然该行为结果有除被告人金荣波行为之外的多层原因综合导致，但被告人金荣波系瑞裕公司的法定代表人，为直接负责的主管人员，且其主观上在明知上述农用地属于非法占用，客观上作为旧圃镇工作组成员、委会负责人，还从始至终直接参与了本案的大量非法占用农用地的具体行为，还属于直接责任人，故应当对本案非法占用农用地的结果承担法律责任，构成非法占用农用地罪。公诉机关认定事实、情节客观，指控罪名成立，适用法律正确，本院予以采纳。被告人金荣波的辩解，不影响其构成非法占用农用地罪；认为其不构成犯罪的观点不能成立，本院不予采纳。辩护人俞荣荣认为本案破坏土地面积事实不清、证据不足，被告人金荣波不具有犯罪故意的观点与本案查明认定的事实不符；认为本案属于单位犯罪的观点成立，但认为单位犯罪就不追究个人刑事责任的观点没有法律依据；认为应宣告被告人金荣波无罪的意见，本院均不予采纳；但认为应从被告人金荣波的动机及土地的客观状况充分考虑本案的量刑的意见本院可以采纳。纵观本案整个非法占用农用地行为，被告人金荣波犯罪情节轻微；且其已经受到党纪处分；加之其自动投案后如实供述其犯罪事实，可以认定为自首；其对行为性质的辩解，不影响自首的认定。综合上述情节可对其从轻、从宽处罚，并不需要判处刑罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三十条、第三十一条、第三百四十六条、第三百四十二条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下:被告人金荣波犯非法占用农用地罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可于接到判决书的次日起十日内，通过本院或者直接向云南省昭通市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应递交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  马玉郞人民陪审员  王宗碧人民陪审员  吕道联二〇二〇年一月十六日书 记 员  曹 魏