贵州省兴义市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2301行初42号 原告：姚和书，男，1936年7月7日生，汉族，农民，住贵州省晴隆县。 委托代理人：王济鹏，贵州振黔律师事务所律师，特别授权代理。 被告：晴隆县自然资源局，住所地贵州省黔西南州晴隆县东观街道办东北社区东街文化路31号。 法定代表人：阳波，局长。 出庭负责人：陆勇，副局长。 被告：晴隆县人民政府，住所地贵州省晴隆县莲城镇阳光路与健康路交汇处北。 法定代表人：冯子建，代理县长。 委托代理人：黄亨翎，贵州贵兴律师事务所律师，特别授权代理。 被告：晴隆县农业农村局，住所地贵州省晴隆县东观街道办事处东观脚。 法定代表人：聂裕江，局长。 出庭负责人：王汝斌，副局长。 委托代理人：范红谦，贵州权衡律师事务所律师，特别授权代理。 第三人姚雨，女，1988年6月13日生，汉族，药师，本科文化，住贵州省晴隆县。 委托代理人：郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师，特别授权代理。 第三人姚雨于2017年12月13日取得黔（2017）晴隆县农村土地承包经营权第XX号《农村土地承包经营权证》（以下简称4719号《土地承包证》）。该证载明的土地承包期限自1994年1月1日至2043年12月31日，户主为姚雨，承包地块有周经贵坟、落花生地、魏家门口、小坡、盘龙山等。 原告姚和书诉被告晴隆县自然资源局（以下简称自然资源局）、晴隆县人民政府（以下简称县政府）、晴隆县农业农村局（以下简称农业农村局）与第三人姚雨农村土地承包经营权登记一案，本院2019年8月5日立案后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和开庭传票，并依法适用普通程序，于2019年12月30日公开开庭进行了审理。原告姚和书及其委托代理人王济鹏，被告自然资源局的出庭负责人陆勇，县政府的委托代理人黄亨翎，农业农村局的出庭负责人王汝斌、委托代理人范宏谦，第三人姚雨及其委托代理人郑斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告姚和书诉称，一九八二年土地承包到户时，以原告姚和书为户主，包括妻子张廷书及七个子女共九人在晴隆县莲城镇蔡家湾承包了田湾组的责任地，并与莲城镇蔡家村签订了土地承包合同。一九九八年十月延长土地承包期时，仍以原告为户主，以原告全部家庭成员共九人继续按一九八二年承包土地的范围又与莲城镇蔡家村续签了土地承包合同，并由晴隆县人民政府向原告颁发了《农村土地承包经营权证》。自一九八二年土地承包到户以后，原告全家便一直对承包土地进行共同经营管理。2018年，因晴隆县政府建设屠宰场项目和污水处理厂项目，需征用原告家承包的位于蔡家村××组的土地，原告的四个孙女儿姚娜娜、姚娟娟、姚雪、姚雨和原告长子姚应华的前妻郑太琼便以所征地应归其所有为由，分别向被告及晴隆县莲城街道办事处就土地征收补偿款的发放提出争议，导致征地机关无法兑付土地征收补偿款，经全体家庭成员多次协商未果，原告只好向人民法院提起诉讼。诉讼过程中，第三人姚雨向法庭提交了由被告于2017年12月13日颁发给第三人的黔（2017）晴隆县农村土地承包经营权第XX号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，拟以此证明被征用的原告家庭联产承包的盘龙山土地权属归于第三人，从而达到土地征收补偿款应归第三人享有的目的。被告颁发给第三人的黔（2017）晴隆县农村土地承包经营权第XX号《中华人民共和国土地承包经营权证》，确认第三人姚雨的承包期限自1994年1月1日至2043年12月31日止，即第三人姚雨承包土地时年仅五周岁；其办证登记的承包内容与原告的承包合同内容重叠，不但出现了一地两证的错误，且严重违反了中共中央、国务院于1993年11月5日发布的《关于当前农村和农村经济发展的若干政策》（中发（1993）11号）文中提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地的办法”的政策性规定。因此，被告给第三人颁证的具体行政行为应属无效。本案第三人姚雨系原告姚和书之子姚应华之女。 为此，为了维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法判决：1、撤销被告于2017年12月13日颁发给第三人的黔（2017）晴隆县农村承包经营权第XX号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告姚和书在举证期限内向本院提交以下证据、材料： 第一组证据：原告身份证复印件一份，证明原告的主体情况； 第二组证据：4719号《土地承包证》，证明被告向第三人颁证的事实、颁证的登记机关、登记内容等信息； 第三组证据：以原告作为户主，与村委会签订的承包合同、土地承包登记表等原始材料，证明基于原告与村委会建立了承包关系的事实，取得了土地承包资格，4719号《土地承包证》的承包范围包含了原告所持有的原始证书的土地承包范围； 第四组证据：《申请书》、《请求扣发晴隆县屠宰场征地项目“姚和书”户名下土地征用补偿款的情况反映》，证明本案所涉及的土地地块，存在权属有争议，本案涉及的承包证上与原告所取得的土地承包证上的土地有重复登记的情况； 第五组证据：落款时间为2019年5月6日的《民事起诉状》、落款时间为2019年6月25日的《答辩意见》、《证据清单》，证明因政府征用土地，在家庭内部之间产生了补偿款的争议，导致补偿款未得到及时发放，原告以此向晴隆县人民法院提起民事诉讼，要求该院明确相应补偿款应由原告夫妻及其七个子女共同享有，在该诉讼中第三人提出的答辩理由及证据，同时被告将4719号《土地承包证》颁证给第三人的事实，颁证的土地与原告的承包地为存在重合； 第六组证据：原告从网络上下载的有关自然资源部门的职责、权限的资料，证明自然资源局虽提出其未实际参与本案所涉及的颁证行为，但不动产登记是自然资源局的法定职责，即负责不动产的确权工作是自然资源部门的法定职责。 被告自然资源局辩称，晴隆县自然资源局作为本案被告主体是不适格的,根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农业农村部门负责农村土地承包经营及承包合同的签订、颁发工作,贵州省农村经营体制改革对各个部门进行了明确分工,并继续执行。本案中，颁发给第三人的证书是经农业行政主管部门审核后颁发此证,是经过农业行政主管部分审核过。颁发给第三人的证书，晴隆县自然资源局没有参与,没有做出具体颁证行为,且盖的章不是晴隆县自然资源局,故晴隆县自然资源局不是本案适格被告。晴隆县不动产登记的范围是办理所有权的登记，并非使用权，本案所涉及的土地承包经营权是土地的使用权问题，自然资源局并不涉及。 被告自然资源局在举证期限内未向本院提交证据、依据，庭审中，其提出以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、贵州省《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》作为证据，用以证明1、晴隆县自然资源局不是本案适格被告；2、晴隆县自然资源局在案涉土地承包经营权颁证过程中没有参与具体工作。 被告县政府辩称，原告诉请的颁给第三人的4719号《土地承包证》合法有效，依法应当不予撤销，请求驳回原告的诉请。另外，从人民法院管辖范围来看，如本府作为本案的适格被告，本案应由中级人民法院管辖。 被告县政府在举证期限内未向本院提交证据、依据。 被告农业农村局辩称，1、晴隆县农业农村局并非本案适格被告，作为行政机关，要求遵循职权法定原则，没有法律的授权，行政机关不得超越职权作出行政行为。针答辩人，经翻阅，并没有颁发土地承包经营权证等行政许可证的职责；2、根据《不动产登记暂行条例》的规定，晴隆县不动产登记应由晴隆县不动产登记中心负责；3、本案被告包含晴隆县人民政府，应由中级人民法院审理。答辩人不是本案适格被告，请人民法院依法将本案移交至适合本案的审理的中级人民法院进行审理。 被告农业农村局在举证期限内向本院提交以下证据、依据： 一组证据：晴府办函[2015]132号、县农业农村局权责清单，证明晴隆县农业农局的法定职权，不包括颁发土地承包经营权证书；农业农村局在本案中并没有颁证的行政许可权利，也不具有该职责，故不是本案适格被告。 第三人姚雨述称，姚雨与原告姚和书系祖孙关系，1985年，第三人之母郑太琼与第三人之父姚应华结婚，婚后共生育第三人在内，另有姚娜娜、姚娟娟和姚雪四姐妹，后因原告子女相继成家，原告便将家中承包土地进行了在家庭成员内部之间的划分，实行各自的耕种、管理，姚应华一家对本案所涉的土地独自耕管。原告又将其养老金分给其三个儿子，在2008年和晴隆收费站征收补偿过程中，一次领取补偿款。2012年，姚应华与郑太琼离婚，经过姚应华和郑太琼离婚时达成的协议，位于小坡等地的承包经营权归属于四个女儿，即第三人、姚娜娜、姚娟娟和姚雪四姐妹。尔后，原告及其两个儿子都是单独对各自耕管的承包地办理了有关承包证的，且对其各家的承包地的基本情况均质证无误。但是，因为姚应华和郑太琼的离婚，原告便与姚应华恶意串通，企图将所涉及的土地办理在原告现任妻子的名下，还好有人发现，因此，第三人为使自己的合法权益不受侵犯，故向登记部门申请，提交证据后取得了4719号《土地承包证》。第三人认为晴隆县相关部门给第三人办理的证书合法有效，依法应得到支持。本案所涉及的4719号《土地承包证》中所涉及的八块地块，在姚和书分家时是分给姚应华，也就是姚雨之父的，但是因为姚应华与郑太琼离婚，且双方在离婚过程中经调解达成了协议：其中约定有小地名分别为小坡、盘龙山、周经贵坟、落花生地、魏家门口等地的承包经营权属归四个女儿，即姚雨、姚娜娜、姚娟娟和姚雪，即以姚雨之名于2018年12月取得了4719号《土地承包证》上所登记的地块名称。适逢政府征用案涉地块，拟对地块进行征收补偿，所以原告和姚应华才串通准备私自占有姚雨等人应取得的补偿款。 综上所述，请求人民法院判决1、驳回原告全部诉请；2、案件受理费由原告承担。 第三人姚雨在举证期限内向本院提交以下证据、材料： 一组证据：《协议书》、《证明》，证明姚和书家庭内部分家事实的存在，对姚和书户承包土地分割的存在，即本案所涉的地块实际上已经过家庭分家形式确定了耕管人。 经质证，各方当事人相互质证意见为： 原告姚和书对被告自然资源局作为证据提交的法律、办法等规定不持异议，提出在本案中自然资源局虽然没有参与颁证过程，但是不代表其不具备本案被告资格。被告县政府、农业农村局和第三人姚雨对上述材料无异议。 被告自然资源局对原告姚和书所举证据一，三性无异议，对证据二、四、五、六的真实性、合法性无异议，但不认可有关联性，不能证明本案颁证行为违法。被告县政府对证据一、三、六，三性无异议，对证据二、四、五真实性、合法性无异议，不认可有关联性；被告农业农村局对证据一、六，三性无异议，对证据二、三、四，真实性、合法性认可，不认可关联性和证明目的，对证据五不认可。第三人姚雨对证据一，三性无异议，对证据二提出系本案审查标的，不能作为证据，对证据三、四、五真实性、合法性无异议，但无关联性，证据六是网络下载内容，但不能证明自然资源局是本案的颁证主体，自然资源局虽对不动产进行登记，但是不动产登记是指所有权，并非本案的土地承包经营权。 原告对被告农业农村局所举证据真实性、合法性和证明目的不持异议，认为在土地承包经营权证上有农业农村局的公章，故其是本案适格被告；被告自然资源局、县政府和第三人姚雨对该证据无异议。 原告对第三人姚雨所举证据不予认可；被告自然资源局认为与其无关，不发表质证意见；被告县政府认可真实性，但存在不符合法律规定的表述，看不出姚和书户的有关地块已经分给姚应华，但从形式上可以看出土地经营权转移到第三人名下已经得到了村委会盖章确认，合法；被告农业农村局对三性均认可。 经合议，本院对各方所举证据认证如下： 对原告所举第一组证据、第三组证据、第四组证据予以认定，作为本案定案依据，其中第四组证据能够证实原告和第三人发生争议的事实和起因；第二组证据是本案的审查对象，不作为证据进行认定，第五组证据是证明原告与第三人就有关地块征收后的补偿款问题提起过民事诉讼，与本案无关联性，不予认定，第六组证据是网络下载资料，经质证各方均认可其真实性，本院予以确认。对被告自然资源局用于作为证据的法律规范，本院直接予以采信。对于被告农业农村局所举规范性文件，本院予以确认。对于第三人所举协议书、证明，不足以证实本案颁证行为的合法性，本院不予认定。 经审理查明，第三人姚雨之父，案外人姚应华系原告姚和书之子，姚应华与其妻，即第三人姚雨之母郑太琼离婚时，于2012年7月31日，经晴隆县莲城镇蔡家村人民调解委员会盖章确认，达成《协议书》一份，在该份协议书中，明确小地名分别为“小坡”、“盘龙山”、“周经贵坟”、“落花生地”、“魏家门口”的土地，所有权属归姚雨、姚娜娜、姚娟娟和姚雪。此后，晴隆县启动有关土地征收工作，其中涉及到小地名为“盘龙山”的地块征收工作，并拟支付相应补偿款。在款项发放过程中，第三人姚雨及其另外三姊妹于2018年8月15日共同向原晴隆县国土资源局提出申请和情况反映，要求扣发户名为“姚和书”的土地征收补偿款。此后，原告姚和书和妻子以姚雨等四姐妹及其母亲郑太琼为被告，以姚和书七子女为第三人，向晴隆县人民法院提起民事诉讼，要求该院确认以姚和书承包地被征用后应获得的补偿款归二原告及其七个子女共同共有，被告不享有。 另查明，姚和书取得的土地承包范围，包含有“魏家门口”、“落花生地”、“盘龙山”等地块。第三人取得的4719号《土地承包证》，颁证时间落款为2017年12月13日，登记的承包期限自1994年1月1日至2043年12月31日，承包方代表处填写为姚雨，承包方家庭成员包括姚娜娜、姚娟娟、姚雪，承包地块包括“魏家门口”、“落花生地”、“盘龙山”等，该证的“农村土地承包经营权证代码”页和“承包地块示意图”页上也加盖有晴隆县农业局印章，“农村土地承包经营权证代码”页其余内容为空白。姚雨所取得的4719号《土地承包证》的权属依据是晴隆县连城街道办事处蔡家社区居民委员会出具的《证明》，但该证明的落款时间为2018年6月1日。 还查明，2019年9月15日，原告姚和书申请追加晴隆县人民政府、晴隆县农业农村局作为本案被告参加诉讼，本院经审查后，对该申请予以准许，并通知二被告参加本案诉讼。 本院认为，本案争议焦点在于被告自然资源局、农业农村局是否本案适格被告？第三人姚雨所取得的4719号《土地承包证》的颁证行为是否合法？ 关于本院管辖问题。原告姚和书根据本案案涉4719号《土地承包证》上加盖有农业农村局印章，颁证机关为县政府，故申请追加农业农村局、县政府为本案共同被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四条规定：立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响。故本案在以自然资源局确定一审管辖法院后，根据上述管辖恒定原则，即使本案发生追加县政府为共同被告的状态，也不应对已经确定的管辖造成影响。故被告县政府、农业农村局关于本案应由黔西南州中级人民法院管辖的抗辩意见，不予采纳。 关于主体问题。本案中，第三人所取得的4719号《土地承包证》，是由农业农村局审核并加盖印章后，再报县政府最终颁证，该程序符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的操作规程，原告将农业农村局、县政府追加为被告，根据《行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”规定，农业农村局的审核行为属于颁证行为的必经程序，原告有理由以该行为作为本案颁证行为的一部分，从而确定农业农村局的被告资格；前已述及。根据《不动产登记暂行条例》第四条规定，我国确定了不动产统一登记制度，各地根据实际情况逐渐落实，故以不动产登记机构的设立部门为被告并无不妥，从有利于行政相对人合法权益保护原则来看，本案三被告均为本案适格被告。 关于4719号《土地承包证》颁证行为的合法性问题。根据《农村土地承包法》第十九条、《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，取得土地承包经营权证应向审核、登记机关提交申请人具有土地承包资格的有关材料，本案中颁证机关所依据的是第三人提交的《协议书》和2018年6月1日由晴隆县莲城街道办事处蔡家社区根据《协议书》出具的一份《证明》，就此确定了4719号《土地承包证》的承包人，而对于所涉土地来源，实则与原告所持承包证、承包合同等材料所载有所重合；再者，上述《证明》出具时间在4719号《土地承包证》的颁证时间之后，属于先颁证，再提交材料的程序倒置。综上分析，本案无论从程序上还是从实体上，4719号《土地承包证》的颁证行为均存在违法情形，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告晴隆县人民政府颁发的黔（2017）晴隆县农村土地承包经营权第XX号《农村土地承包经营权证》。 案件受理费50元，由被告晴隆县自然资源局、晴隆县农业农村局和晴隆县人民政府承担。 如不服本判决，可自收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  吴启剑 人民陪审员  范功喜 人民陪审员  黄恩志 二〇二〇年一月二十三日 书 记 员  陈贵芳