山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2282号 上诉人（原审原告）毛华银。 委托代理人张子瑜，江苏邦度律师事务所律师。 委托代理人宋兆云，山东洪筹律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市兰山区北京路**。 法定代表人孟庆斌，市长。 上诉人毛华银因诉被上诉人临沂市人民政府撤销行政批复一案，不服临沂市中级人民法院于2019年9月3日作出的（2019）鲁13行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告毛华银向原审法院诉称，1.认定原告是公司主要负责人无事实依据和法律依据。依据《中华人民共和国安全生产法》的明确定义，有限责任公司和股份有限公司的主要负责人应当是公司董事长和经理，或总经理、首席执行官，或其他实际履行经理职责的企业负责人。原告毛华银既不担任上述职务也不是实际控制人，因此认定毛华银为企业主要负责人无法律依据和事实依据。2.认定原告“常驻红日公司负责协调管委会日常工作”证据不足。（1）毛华银是红日化工公司的上一级——中国世纪阳光集团控股有限公司采购贸易中心领导小组副组长。（2）毛华银任山东红日肥料销售有限公司董事长兼总经理，负责该公司的销售工作。（3）毛华银是江苏湛蓝肥料销售有限公司总经理。调查报告中认定毛华银“常驻红日公司”是说毛华银常驻山东红日肥料销售有限公司还是常驻山东红日化工股份有限公司不明确，属认定事实不清。从毛华银任职看，不可能常驻红日负责协调管委会日常工作，这一认定显然证据不足。3.调查报告第三条第三款第三项事故发生的管理原因是事故发生单位未严格落实安全生产主体责任，具体原因细划为6条之多，均为山东省人民政府第260号规定的是单位主要负责人即单位安全生产第一负责人的职责，均与原告毛华银所任职务及相关职责没有联系，毛华银不存在失职渎职的行为。请求：1.撤销临政字（2019）38号《临沂市人民政府关于临沂市罗庄区山东红日化工股份有限公司“9.4”较大机械伤害事故调查报告的批复》中第2页第三条“同意事故调查组对有关责任人员和责任单位的处理建议。依法依纪追究以下责任人员的责任。”第（一）款“移送司法机关追究刑事责任人员”第2项“毛华银、中共党员，山东红日化工股份有限公司管委会副主任、副董事长、涉嫌重大责任事故罪，移送司法机关追究其刑事责任”。以及第5页第四条“同意事故调查组对山东红日化工股份有限公司及其相关人员处罚建议。由罗庄区应急管理局按照相关法律法规规定，对山东红日化工股份有限公司及其相关人员的违法违规行为作出行政处罚。”中涉及到原告部分内容。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案审查的重点是被告作出的涉案批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，即是否具有可诉性。被告临沂市人民政府作出的涉案批复内容是对原告的处理建议，涉案批复并未直接明确原告的权利义务。原告是否需要承担行政处罚责任或刑事责任，必须以事实为依据，以违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度来确定相应的责任，而不是以涉案批复确定的内容来追究其行政处罚责任或刑事责任。原告是否承担相应的法律责任，要看其行为是否触犯了法律。无论涉案批复是否作出，并不影响原告是否承担相应的法律责任。因此，涉案批复本身并不对原告的权利义务产生实质性的影响。原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告毛华银的起诉。案件受理费50元，退还原告毛华银。 毛华银不服原审法院裁定提出上诉称，被诉批复属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。理由如下：1.被诉批复是被上诉人根据事故调查报告，依照职权独立作出的确定事故责任者责任的具体行政行为。该批复中“毛华银涉嫌重大责任事故移送司法机关追究其刑事责任”和“给予毛华银行政处罚”的意见，对上诉人的权利义务直接产生实际影响。2.被诉批复已经外化。临沂市罗庄区人民检察院、临沂市罗庄区应急管理局分别以被诉批复为根本依据对毛华银提起公诉、作出行政处罚决定。 被上诉人临沂市人民政府未向本院提交答辩意见，其向本院反馈的诉讼要素表显示对原审法院裁判结果无异议。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案移送本院。本院另查明，原告毛华银诉被告临沂市罗庄区应急管理局行政处罚一案，临沂市罗庄区人民法院于2019年6月25日作出（2019）鲁1311行初38号行政裁定，认为毛华银已就事故调查报告和市政府批复向临沂市中级人民法院提起了行政诉讼，该调查报告和市政府批复是临沂市罗庄区应急管理局作出行政处罚的依据，属于法律规定的中止诉讼的情形之一，遂根据毛华银的申请，裁定本案中止诉讼。 本院认为，本案争议的焦点问题是被诉批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为则不属于行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，较大事故的调查由设区的市级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。第三十二条第一款、第二款规定，较大事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，设区的市级人民政府对较大事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人和其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，被诉批复系被上诉人依法行使法定职权作出。该批复对事故调查报告予以同意及要求临沂市罗庄区应急管理局落实对山东红日化工股份有限公司及其相关人员的处理意见和处罚决定，便确定了上诉人应当承担法律责任和法律责任的具体承担方式。临沂市罗庄区应急管理局其后对上诉人作出行政处罚决定受被诉批复的拘束，明确以该批复为据作出（罗）应急罚〔2019〕10号行政处罚决定，已对上诉人的权利义务直接产生实际影响，被诉批复构成可诉的行政行为，属于人民法院的受案范围。原审法院以该批复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，依法应予纠正。 综上，原审法院裁定适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销临沂市中级人民法院于2019年9月3日作出的（2019）鲁13行初53号行政裁定； 二、本院指令临沂市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年一月十七日 书记员 王超群