湖南省花垣县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）湘3124行赔初6号 原告张明锦。 委托代理人杨洁，湖南喳哂呔律师事务所律师。 被告龙山县自然资源局，住所地湖南省龙山县民安街道办事处民族路**，统一社会信用代码:114331300067226029。 法定代表人彭贤述，男，该局局长。 委托代理人黄立元。 原告张明锦诉被告龙山县自然资源局行政赔偿一案，于2020年10月15日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于2020年10月16日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告张明锦及其委托代理人杨洁，被告龙山县自然资源局委托代理人黄立元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张明锦诉称，原告原在龙山县红岩溪镇古丈村开办采石场一座，持有合法的采矿权证。采矿权证到期后，经原告申请，被告同意将采矿许可证的有效期限延期三个月至2013年10月8日。由于原告在新址上申办采矿许可证应将采矿权人由原告变更为龙山县明锦石材有限责任公司(下称明锦公司)。原告从2014年7月起开始向被告提出书面申请，要求被告办理采矿权人为明锦公司的采矿权准予登记并颁发《采矿许可证》。被告于2014年7月28日在原告提交的《采矿权人变更为公司的申请报告》上签署了“同意变更”并加盖了公章，2014年9月10日被告在《龙山县采矿权延续、变更申请申请表》上签署了“同意延续、变更登记”的文字内容，同意采矿权人由原告变更为明锦公司，且延续采矿权的有效期限至2016年7月8日。由于被告不履行行政职责，原告于2015年至2019年先后向人民法院提起行政诉讼，并向相关部门信访表达诉求，但均被被告以原告提交的资料不齐或不符合相关要求为由，未进行采矿权准予登记。2013年8月19日，被告责令原告停止违法行为，自行拆除相关设施，原告遂停止开采。由于被告拒不履行行政行为，2019年10月，原告向花垣县人民法院提起行政诉讼，要求确认被告对于原告申请采矿权准予登记而不予登记的行政行为违法。2020年6月30日，花垣县人民法院作出（2019）湘3124行初96号行政判决书，判决确认被告对原告于2019年8月20日提交的采矿权申请未在法定期限内答复或处理的行为违法。据此，实际上也确认了被告对于2019年10月以前对原告申请采矿权准予登记而不予登记的行政行为违法。2020年8月14日，原告向被告邮寄《行政赔偿申请书》。同年8月28日，被告作出《关于张明锦申请行政赔偿的答复意见》，并拒绝赔偿。被告的行政不作为给原告造成了巨额的经济损失，原告依法提起本案诉讼，请求：1.要求被告赔偿以下经济损失：A.原告向有关部门（包括被告）缴纳的各种费用共计52620元（其中林业部门5000元、环保部门6120元、国土部门1500元、、地质勘查部门40000元；B.从2013年9月至2019年10月采石场的停产停业损失（以鉴定机关鉴定的依据为准）；C.原告采石场机械设备、车辆、保坎、涵管、加宽道路、电力线路等损失（以鉴定机关的鉴定意见为准）；D.原告租金损失42700元；E.原告的车旅费2270元（其中往返红岩溪至龙山970元、往返龙山至北京7**元、往返龙山至吉首520元）及误工损失12800元（其中往返红岩溪至龙山50天、往返龙山至北京5天、往返龙山至吉首9天，每天按200元计算）；2.要求被告承担本案的诉讼费。 原告张明锦为证明其主张，诉讼过程中向本院提交了以下证据、依据：1.张明锦身份证，拟证明原告的身份；2.（2019）湘3124行初96号《行政判决书》；3.《行政赔偿申请书》、邮政交寄单及《关于张明锦申请行政赔偿的答复意见》，拟证明2020年8月14日原告通过邮政专递的方式向被告邮寄了《行政赔偿申请书》提出行政赔偿，2020年8月28日，被告作出不予赔偿的书面答复；4.责令停止矿产资源违法行为通知书（龙国土资矿停字[2013]第12号），拟证明被告以原告没有取得采矿许可证为由于2013年8月19日向原告送达了停止采石通知书，原告于当日便停止采石；5.龙山县林业局、龙山县环保局、龙山县国土资源局、湖南省湘煤地质工程勘查有限公司收据，拟证明原告为申领《采矿许可证》向林业部门缴纳森林植被恢复费5000元，向环保部门缴纳环评费6120元，向国土部门缴纳矿产资源补偿费、采矿权使用费1500元，向地质勘查部门缴纳报告服务费等40000元；6.龙山县红岩溪镇古丈村村民委员会证明2份，拟证明从2019国道原进出原告采石场的道路只有两米宽，为运输需要原告自己出资将该道路加宽为三米；7.彭南宽、谭忠友、石金云、李幺妹领条，拟证明原告因开办采石场租赁彭南宽、谭忠友、石金云、李幺妹的林地，从2013年至2019年原告分别为彭南宽、谭忠友、石金云、李幺妹支付价款14000元、21000元、4200元、3500元；8.原告车旅费单据113张、湖南省高级人民法院驻京工作组函，拟证明原告从2013年9月至2019年7月因要求被告履行行政职责从红岩溪往返龙山共计五十次，花费车旅费970元，证明原告与其妻因被告不履行行政职责而向最高法院上访于2018年11月10日至14日往返北京的车费为780元，证明原告于2018年7月至2019年9月向州国土局反映要求被告履行行政职责往返龙山至吉首的车费为520元；9.原告采石场及采石场必备设备的现场照片21张，拟证明原告因开办采石场而购置的铲车、沙机、锯子、风枪、风压机、炮机、电机、挖机、电焊机、大车等全套设备，证明原告因开办采石场安装的电力路线，所砌保坎、涵管及加宽的道路现状。 被告龙山县自然资源局当庭辩称，首先，针对原告的赔偿申请，被告已作出答复意见，被告已依照相关法律规定履行了职责。其次，原告主张的损失与被告的行政行为不具有关联性，原告提出产生的相关费用是在兴办企业的时候所产生的，不应当由被告承担。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙山县自然资源局为证明其主张，当庭向本院提交了以下证据、依据：1.关于张明锦信访事项办理情况的报告；2.龙山县小型露天采石场整治整合工作方案；3.国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知；4.建设项目使用林地审核审批管理办法；5.湖南省林业厅关于严格采石（砂）取土使用林地审批管理的通知；6.中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行监17号行政裁定书；7.国土资源部关于安全监督管理部门意见不再作为颁发采矿许可证前置要件的通知；8.国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知；9.催办采矿权登记告知书；10.不予登记告知书。证据1-10共同拟证明被告以及履行法定职责，原告主张的损失与被告的行政行为没有关联性。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，针对已质证的证据作如下确认：对于原告张明锦提交的证据。证据1-3系书证，来源合法，被告亦无异议，本院予以采信；证据4-6、8被告对其真实性无异议，关联性、证明目的有异议，本院根据其真实性、合法性、关联性和有无证明力及证明力的大小，进行综合分析,在认定事实时予以参考采用；证据7、9不符合行政诉讼证据规则要求，本院不作为本案证据使用。对于被告龙山县自然资源局提交的证据。这些证据被告龙山县自然资源局未在法定期限内提交，在举证期限内未向本院提出延长举证期限申请，在庭审时对其逾期提交证据并未提出正当理由，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定，本院依法不能给予正面评价。 经审理查明，原告张明锦系龙山县红岩溪镇明锦采石场的主要负责人，该采石场持有的C4331302010077120069817号《采矿许可证》载明：开采矿种为建筑石料用灰岩；有效期限三年，2010年7月8日至2013年7月8日。2012年12月14日，龙山县人民政府发布《龙山县小型露天采石场整合工作方案》（龙政办函[2012]107号），在全县范围内推进采石场整治整合工作。因整合，该采矿权许可证有效期顺延三个月至2013年10月8日，并变更采矿权人为龙山县明锦石材有限公司。2014年7月，该公司向被告龙山县自然资源局申请办理采矿权延续、变更登记手续，被告要求该公司补充矿山安全生产监管部门的审查意见，但该公司未能提供，被告未向该公司颁发新的采矿许可证。2015年至2019年，原告张明锦先后向湖南省龙山县人民法院和湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，并向相关部门信访表达诉求，但被告均以原告提交资料不齐或不符合相关要求为由，未向原告颁发新的采矿权许可证。2019年8月20日，原告张明锦向被告龙山县自然资源局邮寄《准予采矿权登记并颁发申请书》，被告未在法定期限内进行处理或答复。原告于2019年10月22日向本院提起行政诉讼，诉请确认被告的行为违法。经审理，本院于2020年6月30日作出（2019）湘3124行初96号行政判决书，根据2019年10月21日湖南省人民政府办公厅《关于印发的通知》关于采矿权审批管理的规定，普通建筑材料用砂石土矿审批权限采取省统筹规划、省市两级发证原则，即县（市、区）自然资源部门不再享有采矿许可证发证权限，认为再行判决被告龙山县自然资源局履行采矿权登记职责已无意义，故判决确认被告龙山县自然资源局对原告张明锦于2019年8月20日提交的采矿权登记申请未在法定期限内答复或处理的行为违法。 2020年8月14日，原告张明锦向被告邮寄《行政赔偿申请书》，要求被告赔偿：1.原告向有关部门（包括被告）缴纳的各种费用共计52620元（其中林业部门5000元、环保部门6120元、国土部门1500元、、地质勘查部门40000元；2.从2013年9月至2019年10月采石场的停产停业损失（以双方协商确定的损失数目为准）；3.原告采石场机械设备、车辆、保坎、涵管、加宽道路、电力线路等损失（以双方协商确定的损失数目为准）；4.原告租金损失42700元；5.原告的车旅费2270元（其中往返红岩溪至龙山970元、往返龙山至北京7**元、往返龙山至吉首520元）及误工损失12800元（其中往返红岩溪至龙山50天、往返龙山至北京5天、往返龙山至吉首9天，每天按200元计算）。2020年8月28日，被告龙山县自然资源局作出《关于张明锦申请行政赔偿的答复意见》，明确不予赔偿。原告不服，向本院提起本案行政赔偿诉讼，请求判如所请求。 本院认为，根据原、被告双方的诉辩观点，本案争议的焦点在于原告不能办理采矿权证是否因被告不履行法定职责所致，是否因此造成了原告诉请的各项损失，被告应否承担行政赔偿责任。 首先，关于确认应承担行政赔偿责任的原则。《中华人民共和国国家赔偿法》规定了公民、法人享有依法取得国家赔偿的权利，前提是依法取得。《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。第九十八条规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。前述规定明确了适用行政赔偿责任的原则，即因不履行法定职责提出的行政赔偿,人民法院应当审查不履行法定职责与损害结果有无因果关系及在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，以此确定行政机关不履行法定职责是否应当承担行政赔偿责任，原因力和作用力是决定性考量因素。不履行法定职责与损害结果无因果关系的，行政机关不应承担不履行法定职责的行政赔偿责任。不履行法定职责与损害结果有因果关系的，行政机关应承担不履行法定职责的行政赔偿责任，但应当结合不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素确定赔偿数额。 其次，关于被告不履行职责与原告不能办证是否存在因果关系。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有。国家实行采矿权有偿取得制度，开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记，即实行采矿许可制度。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。第十五条规定，变更矿区范围的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记。据此，办理、延续采矿许可证是申请人依照法律法规规定提出申请，而非管理机关主动依职权登记或变更登记，应由登记管理机关审查批准。本案中，原告张明锦向被告申请采矿权登记，被告于2018年6月8日作出了《催办采矿权登记告知书》，根据原告提交的材料于2018年10月12日作出《不予登记告知书》，并明确告知不予登记的原因。后原告于2019年8月20日向被告邮寄《准予采矿权登记并颁发申请书》，被告未在《矿产资源开采登记管理办法》规定期限内作出答复或处理，因被告不再享有采矿许可证发证权限，被人民法院判决违法。根据被告作出的《不予登记告知书》、《信访答复意见书》等证明及原告提交的证据，被告虽有不履行矿产资源开采登记的法定职责行为，但该不履行与不能办理原告主张的采矿权许可没有因果关系。 第三，关于行政赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定了侵犯财产权的以赔偿直接损失为行政赔偿范围。采矿许可，其实质是一种授益行政行为，是主管机关许可采矿权人在有效期限内采矿的权利。采矿企业依据法定要求，进行必要的生产投入、矿山建设、组织经营，是企业自负盈亏的市场主体自主行为，具有一定商业风险，取得采矿权并不必然能取得预期收益。采矿许可也不必然保证采矿权人能获得预期收益，采矿许可权与采矿权人的收益没有直接对等关系。本案原告提出的赔偿范围,包括办证费用、附属设施投入、停产停业损失、土地租金及车旅费等，不属于国家赔偿法界定的直接损失范围。 需要指出的是，针对原告的行政赔偿请求，被告作出《关于张明锦申请行政赔偿的答复意见》，告知其不服该处理意见，可自收到处理意见之日起30日内向龙山县人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，该处理意见书为该信访事项的终结性意见。该指引不符合《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，应予以纠正。但鉴于该《答复意见》意思表示明确，庭审中被告亦明确不予赔偿，为节约司法行政资源，避免程序空转，本院在此予以指出，希望被告在今后工作中加以改正。 综上，原告申请采矿权许可证应依法申请办理，原告未取得采矿权许可证系由于原告未及时备齐材料等原因所致，被告针对原告于2019年8月20日提交的《准予采矿权登记并颁发申请书》不履行法定职责与原告诉请造成的损失不存在因果关系，而且原告提出的损失亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围。原告的诉讼请求没有事实根据和法律根据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决如下： 驳回原告张明锦的赔偿请求。 本案不收取诉讼费用。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  吴 辉 人民陪审员  严顺波 人民陪审员  彭 靖 二〇二〇年十二月九日 法官助理龙瑜 书记员姚梦 附本判决书所适用的法律条文： 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。