山东省东营市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2019)鲁05民终1917号 上诉人（一审被告）：朱长建，男，1970年3月22日出生，汉族，住东营市东营区。 委托诉讼代理人：郭昊，山东东胜律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：东营市东营区胜园街道北高村村民委员会，住所地东营市东营区胜园街道北高村。统一社会信用代码54370502ME0362950E。 法定代表人：李利红，村委会主任。 委托诉讼代理人：霍麟，山东康桥（东营）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：齐志英，山东康桥（东营）律师事务所律师。 上诉人朱长建因与被上诉人东营市东营区胜园街道北高村村民委员会土地租赁合同纠纷一案，不服东营市东营区人民法院（2019）鲁0502民初1558号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对案件进行了公开开庭审理。上诉人朱长建及其委托诉讼代理人郭昊，被上诉人东营市东营区胜园街道北高村村民委员会的委托诉讼代理人霍麟、齐志英到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 上诉人朱长建提出上诉请求：一、请求依法撤销东营市东营区人民法院（2019）鲁0502民初1558号民事判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审；二、请求一审、二审的诉讼费用均由被上诉人负担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，上诉人与被上诉人签订的《土地租赁合同》合法有效，不存在无效的情形，应当依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。涉案《土地租赁合同》是经双方协商一致，在平等自愿的基础上签订的，合同内容及主体合法具有法律效力。涉案合同无论从形式上还是内容上，均不符合合同无效的法定事由。涉案《土地租赁合同》签订的背景是因被上诉人为了本村村民生活用气需要，主动向上级政府部门提出建设液化气站。被上诉人后将该液化气站交予乔玉柱筹资建设经营，被上诉人为其办理了审批手续，上级政府部门亦同意建设液化气站，后该液化气站更名为东营市东营区新欣液化气站，法人变更为本案上诉人。2002年5月14日，上诉人利用涉案土地建设经营液化气站取得了东营区史口镇城乡建设委员会出具的《临时建设许可证》并通过消防验收，且一审法院明确认定该液化气站所用土地被征收为国有土地，因此上诉人利用涉案土地经营符合土地利用总体规划，手续合法有效，而被上诉人主张合同无效，系诉讼请求错误，涉案合同不存在合同无效的情形，一审法院认定合同无效无任何事实依据。二、一审法院适用法律错误，涉案《土地租赁合同》合法有效，不存在无效的情形，二审法院应当依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。一审法院经过审理已经认定上诉人建设经营液化气站手续齐全，且上诉人建设经营液化气站所用土地取得了《临时建设许可证》并被征收为国有土地。但是一审法院却依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条之规定，认为涉案土地未办理建设用地审批手续，违反了法律的强制性规定，属于无效合同系适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用 被上诉人辩称，被上诉人与上诉人签订的《土地租赁合同》属于无效合同，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该法律规定并非如上诉人所述为管理性强制规定，而恰恰相反，最高院认为是效力性强制规定。最高院在《大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店市泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书》（2016最高法民申1223号）中认为：“正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定属于效力性强制性规定还是管理性规定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。”因此，即便涉案《土地租赁合同》是经双方协商一致，在平等自愿的基础上签订，即便签订时有其背景原因，但该合同因违反了《土地管理法》六十三条效力性强制性规定而无效。上诉人在租赁土地上建设的房屋没有取得合法的规划、用地、施工等审批手续，违反法律规定，属于违法建筑。庭审中，上诉人称其在租赁土地上建设房屋11间、厂棚4个，对此上诉人仅提交了《临时建设许可证》作为其建设房屋的依据，未提交任何建设规划、用地、施工的合同审批手续，证明其建设的房屋属于合法建筑。因被告提交的《临时建设许可证》是复印件，所以对该证据的真实性无法确认。而且即使《临时建设许可证》是真实有效的，但是该证是于2002年5月14日下发，根据《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第9条之规定：“临时建设、临时用地使用期限不得超过两年。确需延期使用的，必须在使用期满30日前，向城市规划行政主管部门和有关部门申请办理延期使用手续”可知，临时建设的使用期限不得超过两年，且被告也没有提供证据证明该临时建筑存在延期使用申请并经审批同意的情形，因此，根据《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第10条之规定“临时建设、临时用地使用期满后，使用单位和个人应在30日内自行拆除、清场，并到原批准机关办理相应手续”，被告最晚应当于使用期满2004年5月13日之后的30日内自行无偿拆除完毕。村集体进行清产核资，农村土地进行确权是政策要求，被上诉人回收村集体土地相关权利是维护村集体成员的合法利益。2016年12月26日，中共中央发布《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号），2016年12月31日，中共中央、国务院又联合下发《关于深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。以上意见要求：“开展集体资产清产核资。这是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。”“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。”根据以上政策要求，是要在排除外部资本干扰的情况下，清查回收确认村集体各项资产，将这些资产做为村集体成员的资本投入到经济生产中，让村集体成员获得更多的财产性收入，进而盘活集体资产，增加成员收入。因此，被上诉人诉请收回土地权利的要求符合政策要求。上诉人在居住区内修建液化气站，存在安全隐患，不符合规划要求，这也是上诉人无法通过规划审核的原因之一。上诉人所建液化气站紧邻南二路及铁路，周围不远处还有工厂和居民区。有极大的安全隐患，一旦发生生产事故造成火灾爆炸，后果不堪设想。综上所述，被上诉人与上诉人签订的《土地租赁合同》因违反法律效力性强制性规定而无效，且上诉人所建加气站紧邻道路，存在安全隐患，未获得规划许可，确属违章建筑，应予拆除，被上诉人依据国家政策收回集体土地所有权应予支持。一审法院事实认定清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。故上诉人的上诉理由不能成立，被上诉人恳请二审法院在审理查明后，驳回上诉人的诉讼请求，依法维持原判。 东营市东营区胜园街道北高村村民委员会向一审法院提出诉讼请求：1．判令原、被告签订的《土地租赁合同》无效；2．被告拆除涉案土地的地上附着物、恢复原状并返还土地；3．被告支付原告自2002年12月30日至今占用涉案土地给原告造成的损失共计50000元；4．案件诉讼费用由被告承担。事实和理由：原、被告于2002年12月30日签订土地租赁合同，约定原告将位于铁路以南、南二路以北的2.1亩村集体土地出租给被告使用，被告根据土地状况可自行填平改造使用。土地租赁费每年每亩700元，有效使用期30年。被告将涉案土地用于建设煤气罐厂，属于非农建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原、被告签订的《土地租赁合同》违反了法律的强制性规定，应属无效。 一审法院经审理查明，2002年12月30日，原告北高村村委会与被告朱长建签订《土地租赁合同》，约定出租方将位于铁路以南、南二路以北的村内集体土地出租给承租方使用，承租方根据现土地状况可自行填平改造使用。合同到期后，如双方无条件继续签订租赁合同，承租方应将地上建筑物等其他附属物无条件拆除，土地由出租方无条件收回。土地为2.1亩，租赁费每亩每年700元，有效使用期30年，签订合同后十日内，承租方交足前五年租赁费，后二十五年，每五年交一次，每五年开始的第一年十日内付清。否则，出租方有权解除合同，土地无条件收回。承租人应按照双方商定的用途使用该土地，并不得擅自将土地转租。合同期内，该土地如遇国家征用，承租方无条件服从，地上建筑物拆迁费归承租方，土地征用费归出租方。承租方不得利用土地进行非法经营。合同到期后，承租方有优先承租权。就上述土地，朱长建于2002年5月14日取得东营区史口镇城乡建设委员会出具的《临时建设许可证》，建设厂房用于经营东营市东营区新欣液化气站。朱长建就液化气经营通过消防验收，取得了气瓶充装注册登记证、燃气经营许可证、气瓶充装许可证。被告未依约支付2014年12月30日之后的租赁费，2018年被告补交了至2018年7月31日的土地租赁费，原告拒绝接收之后的土地租赁费。2018年8月15日，原告向被告送达通知书，称至2018年7月31日租赁期已满，要求被告于2018年8月25日前搬离。被告至今仍在涉案土地经营液化气公司。 另查明，1995年，北高村村委会向建委、劳动局、公安消防科提交《关于液化气站建设的申请》并获得批准。后该液化气站交予乔玉柱筹资建设经营，名称为东营市东营区油郭乡北高液化气站，乔玉柱并取得《集体土地建设用地使用证》、《东营市城镇私房所有权证》、《城市燃气企业资质证书》。该液化气站的企业法定代表人为乔玉柱。2003年该液化气站名称变更为东营市东营区新欣液化气站，企业法人变更为本案被告朱长建。上述液化气站所用土地被征收为国有土地，为继续经营液化气站，原、被告签订了涉案的土地租赁合同。 一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。北高村村委会与朱长建签订土地租赁合同，将农民集体所有的土地出租用于非农业建设，且未办理建设用地审批手续，违反了法律的强制性规定，属于无效合同。根据法律规定，无效的合同自始没有法律约束力。合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。涉案土地租赁合同无效，原、被告均有过错。原告要求被告拆除地上附着物、恢复原状并返还土地，予以支持。原告要求被告支付损失50000元，未提交证据予以证明，不予以支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、原告东营市东营区胜园街道北高村村民委员会与被告朱长建于2002年12月30日签订的《土地租赁合同》无效；二、被告朱长建于判决生效之日起三十日内拆除涉案土地的地上附着物、向原告返还涉案土地。三、驳回原告东营市东营区胜园街道北高村村民委员会的其他诉讼请求。案件受理费1050元，减半收取525元，由原告承担262.5元，由被告承担262.5元。 二审期间双方均未向本院提交新的证据。 二审查明的事实与一审一致。 本案争议焦点问题为：1、上诉人与被上诉人之间签订的土地租赁合同效力如何认定；2、本案是否属于人民法院民事案件受案范围。 本院认为，上诉人与被上诉人签定涉案土地租赁合同后，被上诉人在涉案土地上进行了非农建设。依据土地管理法的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理相关审批手续。虽然合同中约定承租方可随意使用土地，但该内容的意思应当是在法律允许范围内的合理、合法使用，不得违反土地管理法中关于“严格限制农用地转为建设用地”及“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的规定，在案证据不能证实被上诉人依法取得了改变土地用途的审批，其在集体土地上进行非农建设的行为违反了法律、行政法规的禁止性规定，因此双方订立的合同应属无效，本院予以确认。本案诉讼系因双方订立的土地租赁合同关系而起，诉争内容本质上系平等主体之间的权利义务内容，该诉争应属人民法院民事诉讼受案范围，因此上诉人提出的该项上诉理由没有事实及法律依据，本院不予支持。 综上，原审程序合法，适用法律正确，判决结果适当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费1050元，由上诉人朱长建负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨秀梅 审 判 员 魏金吉 审 判 员 晋 军 二〇二〇年一月二日 法官助理 王 妮 书 记 员 刘 杨