广西壮族自治区百色市右江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂1002行初51号 原告樊某龙，男，1970年3月17日出生，汉族，住址：广西百色市右江区城北二路，现住广西百色市火车站中区。 委托代理人赵辉，北京市京哲律师事务所律师。 原告肖某道，男，1963年9月17日出生，汉族，住址：安徽省巢湖市无为县泥汊镇。现住百色市火车站中区。 委托代理人邓某梅，女，1965年8月19日出生，汉族，住所地安微省芜湖市无为县泥汊镇。系原告肖某道妻子。 委托代理人赵辉，北京市京哲律师事务所律师。 被告百色市住房和城乡建设局（原百色市住房和城乡规划建设委员会）。住所地百色市右江区城东路**。 法定代表人陆某，局长。 委托代理人黄家伟，广西右江律师事务所律师。 被告百色市人民政府，住，住所地百色市向阳街**/div> 法定代表人周某决，市长。 委托代理人黄某淳，百色市司法局干部。 被告百色市自然资源局，住所，住所地百色市右江区龙景东路**聚丰广场写字楼**div> 法定代表人王某爱，局长。 第三人百色市城市管理监督局，住所地百色市中，住所地百色市中山二路 法定代表人曾某，局长。 原告樊某龙、肖某道诉被告百色市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、百色市人民政府（以下简称市政府）、百色市自然资源局（以下简称市自然资源局）、第三人百色市城市管理监督局（以下简称市城管局）行政规划许可纠纷一案，百色市中级人民法院指令本院继续审理，本院于2019年7月17日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告樊某龙、肖某道的委托代理人赵辉及肖某道的委托代理人邓某梅、被告市住建局的行政负责人周道祥及委托代理人黄家伟、被告市政府的委托代理人黄某淳到庭参加诉讼。被告市自然资源局及第三人市城管局未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原百色市住房和城乡规划建设委员会（现为市住建局）于2016年11月16日向第三人原百色市市政管理局（现为市城管局）核发百色市高铁站站前服务广场项目《建设用地规划许可证》（地字第4510（地字第**市住建局的颁证行为不服向市政府申请行政复议，市政府于2017年5月10日作出百政复决字[2017]第18号《行政复议决定书》，维持被告市住建局颁发许可证的行政行为。两原告诉至本院，要求确认市住建局的颁证行为及市政府的复议决定违法并撤销，本院于2017年11月18日作出行政裁定书，以两原告与被诉行政行为没有利害关系为由驳回两原告的起诉，两原告不服后上诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院指令本院继续审理，本院经审理后于2018年11月19日作出行政裁定，以两原告与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格为由驳回两原告对原行政行为和复议决定的起诉，两原告不服，再次上诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院于2019年4月2日裁定指令本院继续审理。 原告樊某龙、肖某道诉称，1、请求依法确认被告市住建委、市自然资源局发放第45100120160052号建设用地规划许可证的具体行政行为违法并撤销。2、请求依法确认被告市政府作出的百政复决字（2017）第18号《行政复议决定书》违法并撤销。3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由，两原告均在百色市迎龙广场2期拥有合法商铺。因百色市站前广场项目，原告商铺被列入征收范围，右江区人民政府为征收的实施主体。原告通过政府信息公开的方式得知被告向第三人作出《建设用地规划许可证》（地字第45100120160052号）。（地字第**证，遂依法向被告市政府提起行政复议，被告于2017年5月10日作出百政复决字（2017）第18号《行政复议决定书》，维持了被告作出的核发该建设用地规划许可证的行为。原告认为，被告市住建委作出的《建设用地规划许可证》和市政府作出《行政复议决定书》违反法律规定，侵害了原告的合法权利。在案件审理过程中，右江区法院告知原告，被告市住建委颁发建设用地规划许可证的职能现属于市自然资源局，因此，市自然资源局也为本案适格的被告。 被告市住建局辩称，一、机构改制前，被告作为市政府授权的城乡规划主管部门，具有核发建设用地规划许可证的法定职权，主体合法；本案审理过程中，被告关于核发建设用地规划许可证的法定职权已划出转移，被告已不是本案适格被告。首先百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市迎龙区YL01-04-14地块上，在百色市城市规划区范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定，被告为百色市人民政府授权的城乡规划主管部门，具有核发建设用地规划许可证的法定职权。其次，本案审理过程中，被告关于核发建设用地规划许可证的法定职权已划出转移，不是本案适格被告。根据《百色市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（六）项及百色市人民政府《研究市住房城乡建设局职能有关问题会议纪要》第四条明确，建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等“两证一书”的核发等城乡规划管理工作由市自然资源局负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，被告关于核发建设用地规划许可证的法定职权已划出转移至市自然资源局，根据前述法律规定，市自然资源局是被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定，本案原告如不变更被告，其针对市住建局提起的起诉依法应予驳回。二、被告依法核发《建设用地规划许可证》，符合相关法律法规规定，且程序合法。第三人于2016年11月11日向被告提交《申请书》，申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，并按《广西壮族自治区实施办法》所需材料，提供《关于百色市高铁站站前广场项目建设用地预审的复函》、《关于同意百色市高铁站站前广场项目重新立项的函》、《建设项目选址意见书》等相关申报材料。被告于2016年11月11日受理，经审核，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市迎龙区YL01-04-14地块上，符合百色市人民政府于2015年11月20日批复的《百色市迎龙片区控制性详细规划》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，被告于2016年11月16日依法向第三人核发了《建设用地规划许可证》是符合相关法律法规规定的，且程序合法。三、原告不是用地规划许可涉及的直接重大利益关系人。根据百色市中级人民法院行政裁定书（2018）桂10行终1号查明的事实，2015年6月6日，百色市右江区人民政府发出《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，第三人于2016年11月11日提出的建设用地规划许可申请，被告于2016年11月16日依法核发建设用地规划许可证。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，市、县人民政府为了保证国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合以国有土地上房屋征收与补偿条例第八条规定的法定情形，市、县人民政府可作出房屋征收决定。本案中右江区人民政府因市政基础设施公共服务的需要，于2015年6月作出征收决定，征收原告房屋，而第三人于2016年11月11日提出建设用地规划申请，被告于2016年11月16日依法核发建设用地规划许可证。因此，建设用地规划许可证并不是房屋征收的前置必须条件。被告颁证行为本身并不会直接影响原告合法权益。如果原告认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在房屋征收或补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。虽然是申请用地的前置许可，但并不是获得用地的唯一许可条件、只有经建设单位申请，符合县以上人民政府的审批条件后，土地主管部门才能划拨土地，因此，城市规划主管部门颁发建设用地规划许可，本身并不会直接导致原告土地使用权、房屋所有权受到侵害。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，引起物权变动的为生效的人民政府征收决定，发生法律效力即产生物权变更、转让或者消灭的法律后果，原告的土地使用权、房屋所有权在2015年6月6日右江区人民政府发布征收决定起，土地使用权、房屋所有权已经开始发生转移。因此，2016年11月16日被告的颁证行为不能直接导致原告的重大利益丧失。该许可事项并不直接涉及原告的直接重大利益，而房屋征收决定才是原告土地使用权、房屋所有权变更、消失的唯一原因。而房屋征收中的补偿安置环节才是直接涉及到原告的重大利益。原告的相关权益也将通过补偿安置予以保障。涉及到相关利益人的百色市高铁站站前服务广场项目总平面和建筑设计方案已于2016年6月6日在被告网站及项目现场进行审批前公示，公示内容包括该项目的位置示意图，总平面图、用地红线图等。公示期间相关利益人并未提出异议。四、百色市高铁站站前服务广场项目用地符合划拨用地条件。百色市高铁作为国家《中长期铁路网规划》中的“八横”干线铁路之一，在《中长期铁路网规划》规划方案中明确了中央的资金对中西部铁路建设的重点扶持，属于国家重点扶持的基础设施用地项目，百色高铁站前服务广场作为百色市高铁站的配套项目符合国土资源部《划拨用地目录》第三款“对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权”。高铁站前服务广场项目建成可实现铁路与多种交通工具间无缝隙衔接换乘，属于市政基础设施，公共服务项目。符合国土资源部《划拨用地目录》中“（三）城市基础设施用地4.公共交通设施；5.道路广场”。根据百色市国土局《关于百色市高铁站站前服务广场项目建设用地预审的复函》，该项目已通过用地预审，符合土地利用规划。根据《广西壮族自治区实施办法》第二十七条第二款规定，被告仅对建设单位提交的文件、资料、图纸的完备性进行审核，对符合依法批准的控制性详细规划用地位置、面积、建设用地范围的给予核发用地规划许可证。综上所述，机构改制前，被告具有核发《建设用地规划许可证》的法定职权，且该颁证行为认定事实清楚，程序合法；机构改制后，被告已不是本案适格被告。原告与被告的颁证行为没有具体的利害关系，请依法驳回原告的起诉。 被告市政府辩称，一、樊某龙、肖某道与本案没有法律上的直接利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，本案原告樊某龙、肖某道与市住建局向市政核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为没有法律上的直接利害关系，原告的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。首先，市住建委于2015年1月7日明确调整百色市城乡规划和专项规划，并作出《关于重新出具迎龙区YL01-04-14地块及配套路网用地规划红线图意见的复函》，所附迎龙区YL01-04-14地块及配套路网用地规划红线图，表明原告的商铺在项目用地红线范围内，属于被征收的范围。2015年5月27日，百色市发展和改革委员会作出《关于百色市高铁站站前广场项目立项的批复》，明确了项目建设的必要性、项目建设地址和建设规模及主要建设内容。为了完善百色市高铁站周边配套设施建设，改善群众出行条件，提高城市的综合功能，市政府委托右江区人民政府组织实施项目征收补偿相关工作，于2015年6月6日作出《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，并将该决定在被征收房屋范围内进行公告。2015年10月8日，市政府作出《关于研究PPP项目前期工作有关问题会议纪要》，确定百色市管理局作为高铁站站前广场项目的业主。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，土地被依法征收后，土地所有权属即发生变更，原土地使用权人所享有的土地使用权随之消灭。因此，只要政府对该项目的征收行为未被确认无效或者确认违法，其依法征收行为即是有效的，原告对享有的土地使用权已经灭失。其对市住建委核发《建设用地规划许可证》的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第一款规定的起诉条件。其次，高铁站站前服务广场项目目前已经征拆完毕，若其认为自己的商铺未得到合理补偿，系另一个法律关系，可通过其他途径主张权利，而实际上原告也通过另案诉讼确认市政府强制拆除其商铺的行为违法，并已提起国家赔偿。因此，原告与本案具体行政行为没有法律上的直接利害关系。二、关于原告认为作出的规划许可行为剥夺了原告的陈述、申辩权和听证权的问题。《行政许可法》规定了行政机关在作出行政许可申请决定前，应当告知申请人、利害关系人有陈述、申辩和要求听证的权利，并听取申请人、利害关系人的意见。但如第一点所言，城市规划主管部门是否决定向建设单位颁发建设用地规划许可证，本身并不会直接影响原告的合法权益。原告的合法权益受到侵害是在征收补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节，与本案审查的行为无关，这是两个不同的法律关系。因此，市住建委作出本案行政许可之前，不需要通知原告，其颁证程序是合法的。三、关于原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定后的裁判问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款明确规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，百色市中级人民法院在作出（2018）桂10行终1号《行政裁定书》时已认定二审查明的事实与一审查明的事实一致。虽然百政复决字[2017]第18号《行政复议决定书》明确交代了当事人的诉权，但由于原告与被诉的行政行为没有利害关系，复议机关如果对申请人申请复议的主体资格判断有误，进而作出维持原行政行为的复议决定，当事人不服提起行政诉讼，人民法院经过审查认为原告因与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格，人民法院应当一并驳回当事人对原行政行为和复议决定的起诉，而不宜对复议决定进行实体审查。在原告与原行政行为没有利害关系的前提下，从维护行政法律关系的稳定性及行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，不应当让没有诉讼权的当事人通过行政复议程序重新获得诉权。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，应依法驳回其诉讼请求。对于“原行政行为超过起诉期限或者当事人不具有原告资格以及其他不符合起诉条件情形的，当事人申请行政复议，复议机关作出维持原行政行为决定。当事人对原行政行为及复议决定一并提起诉讼，人民法院应当如何审查并作出裁判？”最高人民法院已将此作为提请行政法官专业会议讨论的议题。见：行政法官专业会议纪要（二）。综上，请依法裁定驳回其诉讼请求。 被告市自然资源局、市城管局未到庭参加诉讼也未向本院提交答辩意见及证据。 庭审过程中，原告樊某龙、肖某道、被告市住建局、市政府均表示举证、质证意见与原审一致。 本院对上述证据认证如下：原被告所举的证据均综合证实了被告市住建局作出颁证行为所依据的事实及被告市政府作出的复议决定程序合法，本院予以认可。 经审理查明，第三人市城管局于2016年11月11日向被告市住建委（现市住建局）提交的《申请书》，申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，市住建局于当日受理，经审核，被告市住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条“申请人的申请符合法定条件的，应依法作出行政许可”的规定，于2016年11月16日向第三人核发了《建设用地规划许可证》（地字第45100120160052号）。原告对被告市住建局的颁证行（地字第**7年2月16日受理，并于2017年5月10日作出维持被告市住建局颁证行为的复议决定。两原告不服诉至本院，要求确认市住建局的颁证行为及市政府的复议决定违法并撤销，本院于2017年11月18日作出行政裁定书，以两原告与被诉行政行为没有利害关系为由驳回两原告的起诉，两原告不服后上诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院指令本院继续审理，本院经审理后于2018年11月19日作出行政裁定，以两原告与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格为由驳回两原告对原行政行为和复议决定的起诉，两原告不服，再次上诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院于2019年4月2日裁定指令本院继续审理。 另查明，两原告在百色市迎龙广场2期购买有房屋，并办理有房屋所有权证。2015年6月6日，百色市右江区人民政府发出右政征决[2015]1号《百色市右江区人民政府有关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，范围涉及两原告房屋。2017年1月，两原告的房屋被拆除。 本院认为，关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案第三人市城管局申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，市住建局经审核后依法向第三人核发了《建设用地规划许可证》，该《建设用地规划许可证》的地址是两原告在百色市迎龙广场2期购买的商铺范围内，故樊某龙、肖某道与市住建局核发的《建设用地规划许可证》行政行为有利害关系，有权提起诉讼。 关于被告是否具有作出本案被诉行政行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”、第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，市住建局作为市级人民政府城乡规划主管部门，在本市机构改革前具有对本行政区域内的城乡规划进行管理的法定职权，但在本案审理过程中，市住建局的职能已变更，涉及本案被诉行政行为的职能已由市自然资源局负责，故市住建局不是本案适格被告，本案适格被告应为市自然资源局。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告市政府作为市住建局的上一级主管部门，有权对市住建局在本市机构改革前所作的具体行政行为作出复议决定。 关于本案被诉行政行为是否合法的问题。第三人市城管局于2016年11月11日向市住建局提交《申请书》，申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，并按规定提供相关申报材料，市住建局受理后经审核，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市迎龙区YL01-04-14地块上，符合市政府于2015年11月20日批复的《百色市迎龙片区控制性详细规划》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，市住建局于2016年11月16日依法向第三人市城管局核发了《建设用地规划许可证》，市住建局在本市机构改革前作出核发《建设用地规划许可证》的行政行为符合法律规定，程序合法，应予维持。被告市政府受理原告樊某龙、肖某道提出的行政复议申请后，在规定的期限内作出复议决定，程序合法，亦应予维持。 综上，原告的诉请无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告樊某龙、肖某道的诉讼请求。 案件受理50元，由原告樊某龙、肖某道负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  黄 嘉 审 判 员  李玮全 人民陪审员  龙广珍 二〇二〇年一月十六日 书 记 员  黄婉君