贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔23行初246号原告张智珍，女，1949年10月10日生，汉族，贵州省晴隆县人，住贵州省晴隆县。委托代理人谭浩南、谭化虎，贵州年成律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告晴隆县人民政府。住所地：贵州省晴隆县莲城镇北街。法定代表人查世海，县长。委托代理人吴朝青、马碧红。代理权限：特别授权。原告张智珍诉被告晴隆县人民政府不履行法定职责一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月30日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告张智珍及其特别授权委托代理人谭浩南到庭；被告晴隆县人民政府之特别授权委托代理人吴朝青、马碧红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张智珍诉称，其与胡元贵、王林、张永明等户产生土地权属纠纷，原晴隆县莲城镇人民政府作出莲府行处字[2014]2号处理决定，原告不服提起行政诉讼，晴隆县人民法院作出（2014）晴行初字第16号行政判决，撤销了该处理决定。后原告于2014年12月6日向被告提交了《土地确权情况说明申请》《土地确权申请》，向被告申请确权，但被告一直未履行确权职责，原告多次要求被告确权均未果。之后，晴隆县人民政府封汪鑫副县长于2019年9月2日在原告提交的确权申请上签字，指令晴隆县国土资源局调查确权，但签字后被告仍未采取任何行动，原告只能不断要求被告确权，而被告至今为止都未进行确权。对此，原告认为，调查处理土地纠纷是被告的法定职责，原告申请确权后，被告应在一年内对原告的确权申请进行处理，而原告从2014年12月6日就申请确权，被告在长达四年多的时间内拒不履行法定职责，乃典型的行政不作为，应确认其不作为违法并指令其依法作为。现原告为维护自身合法权益，特向法院提起行政诉讼。1.请求法院确认被告不履行确权职责的行政不作为行为违法，并责令被告依法进行确权；2.本案诉讼费由被告承担。原告张智珍向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件。拟证明：原告身份情况及主体资格。第二组证据：晴隆县莲城镇人民政府于2014年4月15日作出的莲府行处字[2014]2号《晴隆县莲城镇人民政府关于张智珍与胡元贵土地权属争议的处理决定》。拟证明：原告与胡元贵因土地权属产生纠纷，向政府申请确权，晴隆县莲城镇人民政府作出处理决定，将该争议土地确权给案外人。第三组证据：晴隆县人民法院于2014年10月23日作出的（2014）晴行初字第16号《行政判决书》。拟证明：原告不服晴隆县莲城镇人民政府的处理决定，向法院提起行政诉讼，法院判决撤销了该处理决定。第四组证据：1.原告于2014年12月6日拟写的《土地确权情况说明申请》；2.原告于2014年12月6日拟写的《土地确权申请》。拟证明：法院判决后，原告再次向被告申请确权，但被告未及时确权，在原告的要求下，晴隆县人民政府封汪鑫副县长于2017年9月21日在确权申请书上签字，指令晴隆县国土资源局进行确权，但被告至今未作出任何处理决定。被告晴隆县人民政府辩称,一、被答辩人提出的土地确权申请，晴隆县国土资源局已于2011年9月26日作出《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求信访事项办理情况的报告》，于2011年12月14日作出《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求信访事项办理情况的回复》；晴隆县信访局于2013年12月25日作出《关于落实副县长刘舟同志批示的转办函》；晴隆县国土资源局于2014年1月22日作出《关于莲城镇南街二组张智珍要求解决房产、自留地被侵占问题的调查情况复函》，于2014年1月22日作出《关于莲城镇南街二组张智珍要求解决房产、自留地被侵占问题的调查情况报告》，于2014年3月21日作出《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求情况的调查报告》，于2014年5月19日作出《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的信访答复》,于2014年8月6日作出《关于张智珍信访事项的复查建议》。即说明，对被答辩人提出的土地权属争议，答辩人已调查核实、查阅相关档案、询问当事人、审核证据材料等，并向被答辩人作出了答复意见。被答辩人在答辩人多次依法作出答复的情况下仍以相同理由重复申请确权，答辩人不重复作出答复的行为符合法律规定。二、被答辩人以法院已将莲府行处字[2014]2号处理决定撤销为由，向答辩人申请确权，但根据邱怀仁（被答辩人之夫）于1970年与唐振学签订的《买房契约》、晴隆县人民法院1986年作出的民事判决、黔西南布依族苗族自治州中级人民法院1987年作出民事判决、晴隆县人民法院1993年作出的民事判决以及黔西南布依族苗族自治州中级人民法院1994年作出的民事判决可知，被答辩人申请确权的土地已不复存在。三、被答辩人提出的确权申请不属于土地权属争议案件，答辩人不作出答复的行为合理合法。根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，在答辩人多次向被答辩人作出行政答复后，被答辩人应当积极行使自己的诉讼权利，向与其有土地权属争议的个人或组织提起土地侵权诉讼，而不应多次以相同事实理由向答辩人申请处理同样的争议。对于不属于土地权属争议的案件，答辩人有权不予受理，被答辩人也无权重复提出申请。虽然人民法院已将莲府行处字[2014]2号处理决定撤销，但未撤销其他答复或决定，也未判决答辩人重新作出处理决定。故，答辩人已履行了土地确权职责，依法不应再就同一事实理由作出相同的行政行为。综上，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告晴隆县人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《统一社会信用代码证书》；2.《法定代表人身份证明》。拟证明：被告的基本信息。第二组证据：1.晴隆县国土资源局于2011年9月26日作出的晴国土函字（2011）2号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求信访事项办理情况的报告》；2.晴隆县国土资源局于2011年12月14日作出的晴国土函字（2011）59号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求信访事项办理情况的回复》；3.张智珍、邱纳烽于2013年4月9日拟写的《土地确权申请》；4.晴隆县信访局于2013年12月25日作出的晴信批字[2013]78号《关于落实副县长刘舟同志批示的转办函》；5.晴隆县国土资源局于2014年1月22日作出的晴国土资函﹝2014﹞04号《关于莲城镇南街二组张智珍要求解决房产、自留地被侵占问题的调查情况复函》；6.晴隆县国土资源局于2014年1月22日作出的晴国土资呈﹝2014﹞6号《关于莲城镇南街二组张智珍要求解决房产、自留地被侵占问题的调查情况报告》；7.晴隆县国土资源局于2014年3月21日作出的晴国土资呈﹝2014﹞26号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求情况的调查报告》；8.晴隆县国土资源局于2014年5月19日作出的晴国土资信复﹝2014﹞07号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的信访答复》；9.晴隆县国土资源局于2014年8月6日作出的晴国土资呈﹝2014﹞92号《关于张智珍信访事项的复查建议》。拟证明：被告已多次对原告的确权请求进行答复。第三组证据：1.普安县人民法院于1959年11月16日作出的（59）刑字第272号刑事判决；2.晴隆县人民法院于1986年12月30日作出的（86）晴法民字第41号《民事判决书》；3.黔西南布依族苗族自治州中级人民法院于1987年6月4日作出的（87）民上字第96号《民事判决书》；4.晴隆县人民法院于1993年11月26日作出的（1993）晴民初字第49号《民事判决书》；5.黔西南布依族苗族自治州中级人民法院于1994年3月31日作出的（1994）黔民终字第4号《民事判决书》；6.晴隆县人民法院于2013年9月10日作出的（2013）晴民初字第449号《民事裁定书》。拟证明：原告申请确权的土地已不复存在或属政策调整范围。经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据的三性无异议，但对证明目的有异议，第二组证据均是在（2014）晴行初字第16号行政判决生效前作出的，判决后被告未依原告申请进行确权，其行为已构成不作为；对第三组证据的三性无异议，但对证明目的有异议，若讼争土地不存在，被告为何确权给其他人。被告对原告提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据的三性无异议，但对证明目的有异议，处理决定是晴隆县国土资源局依据实际调查情况作出的；对第三组证据的三性无异议；对第四组证据的真实性无异议，但对原告的确权申请政府已作过答复，毋须重复答复。本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据盖有政府公章，能证明其诉讼主体资格，本院认可其三性；第二组证据为行政机关作出的正式性文件，并盖有公章，原告对该组证据的三性亦无异议，本院认可其真实性；第三组证据为法院作出的生效判决，本院认可其三性。原告提供的第一组证据为其身份证复印件，能证明其诉讼主体资格，本院认可其三性；第二组证据已被法院生效判决所撤销，本院不认可其合法性；第三组证据为法院作出的生效判决，本院认可其三性；第四组证据为原告拟写的确权申请，因被告对该组证据的真实性无异议，故本院认可该组证据的真实性。经审理查明:2011年9月26日，晴隆县国土资源局作出晴国土函字（2011）2号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的诉求信访事项办理情况的报告》，对张智珍要求原晴隆县军供食宿站返还土地的诉求不予支持。同时，因晴隆县人民政府将原晴隆县军供食宿站的土地进行拍卖，张智珍不断进行上访，要求解决房产、自留地被侵占的问题。2014年5月19日，晴隆县国土资源局对张智珍作出晴国土资信复﹝2014﹞07号《关于张智珍请求依法将土改保留的房产及其他归还申请人的信访答复》，不予支持张智珍的上访、申诉。2014年4月15日，晴隆县莲城镇人民政府作出莲府行处字［2014］2号《晴隆县莲城镇人民政府关于张智珍与胡元贵土地权属争议的处理决定》，确认晴隆县狮子坡的争议土地为何德刚、胡金灵、胡天、伊刚四人耕管使用。原告张智珍对该处理决定不服，向晴隆县人民法院提起行政诉讼，晴隆县人民法院于2014年10月23日作出（2014）晴行初字第16号行政判决，以晴隆县莲城镇人民政府未将何德刚、胡金灵、胡天、伊刚四人作为当事人参加案件处理为由，撤销了上述处理决定。原告张智珍于2014年12月6日拟写《土地确权情况说明申请》，该申请载明：申请人为张智珍、邱纳烽。被申请人王林，争议土地原系晴隆县南街食宿站所占土地，约2677.3平方米；被申请人张永明与张其二，系张华德之子，争议土地位于原晴隆县××街食宿站隔壁，约680平方米；被申请人史小仙，系吴开荣之妻，1964年强占申请人房屋一间半（土地面积约40多平方米），厕所、猪圈一栋（土地面积约40平方米），院坝一块（约20平方米）；被申请人胡元贵19**年强占申请人土地约493平方米；被申请人李品智，1972年强占申请人狮子坡的土地，约300平方米；被申请人张金润与陈家发，系刘云先儿媳、女婿，现住狮子坡，共占申请人土地480平方米；被申请人郭斯伦，系郭仕杰长子，1999年强占申请人狮子坡的土地约360平方米；被申请人郭斯刚，系郭仕杰次子，1965年强占申请人房屋一间及院坝约20平方米。申请事实及理由：申请人依据土改政策所获得的土地被上述申请人强行侵占多年，申请人多次向政府和法院申请、起诉，直至2014年，晴隆县人民法院作出（2014）晴行初字第16号行政判决，撤销了晴隆县莲城镇人民政府作出的莲府行处字［2014］2号处理决定。现申请人特向晴隆县人民政府申请土地确权，请求维护申请人的合法权益。（晴隆县人民政府封汪鑫副县长于2017年9月21日在该申请书上签字，并注明：请晴隆县国土资源局根据张智珍反映的情况，依法对其土地进行确权。）另，上述被申请确权的土地中有部分已经法院生效判决确认权属。后张智珍以晴隆县人民政府不履行法定确权职责为由，向我院提起行政诉讼。经我院组织原被告现场勘查、指认，张智珍明确其此次申请确权的土地位于原晴隆县军供食宿站。另查明：晴隆县人民法院于2013年9月10日作出（2013）晴民初字第449号《民事裁定书》，认为张智珍、邱纳烽向晴隆县军供食宿站主张返还的房屋属政策调整范围，不属人民法院受理民事案件范围，故裁定驳回了张智珍、邱纳烽的起诉。本院认为，本案的争议焦点为是否应认定被告未予答复的行为属未依法履行法定确权职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定可知，原告因土地所有权或使用权与其他个人或单位产生纠纷的，有权向县级人民政府申请处理，本案被告主体适格。首先，原告2014年12月6日拟写的《土地确权情况说明申请》晴隆县人民政府封汪鑫副县长已于2017年9月21日签字，并转至晴隆县国土资源局核查情况。虽然本案被告未提供证据证明其在收到原告提交的该确权申请后，作出了处理意见或进行了答复。但根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十条第（二）项规定，申请调查处理土地权属争议的，应当有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。由此可知，申请人申请土地确权的内容应当明确，以便政府机关有效地确定争议土地情况。而原告提交的确权申请描述过于笼统，涉及多个被申请人及多宗土地，以致处理对象、处理请求等内容均不明确，不符合上述部门规章对土地确权申请的规定。其次，虽然原告提交的确权申请内容不明确，且其要求确权的多宗土地中有部分已经法院生效判决确定权属。但为充分保障当事人的合法权益，我院组织原被告双方现场勘查时仍根据“一事一申请”原则向原告进行释明，原告明确其此次申请确权的土地位于原晴隆县军供食宿站。从被告提交的证据来看，原告已因该宗土地的权属问题多次向行政机关进行申诉信访，行政机关已就该问题作出书面答复，明确了该宗土地原属晴隆县军供食宿站所有。且原告曾以该土地上房屋被原晴隆县军供食宿站侵占为由，向法院提起民事诉讼，法院已裁定驳回原告的起诉，其驳回起诉的理由系“争议属政策调整范围，不属人民法院受理民事案件范围”而非“本案权属未清，需先行确权处理”，即关于原晴隆县军供食宿站的土地在政策调整下，权属已然明确。原告对土地权利归属结果亦早已知晓，现原告又以同一事由向被告申请土地确权，有浪费行政资源之嫌。行政机关应依法履行法定职责，行公共管理之义务，但若针对同一当事人对同一事务反复申请，均要求行政机关给予书面答复方显尽到相应处理义务，未免过于苛责。故对原告张智珍向被告提交的此份申请内容繁杂不具体，且部分请求已多次处理回复的确权申请，被告无需再次进行答复处理。综上所述，原告向被告提交确权申请后，被告虽未进行确权答复，但综合全案，不宜认定被告存在不履行法定职责之情形。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十条第（二）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张智珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张智珍承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  陈蕊丽审判员  简 坤二〇二〇年一月二十一日法官助理余芳晶书记员杨艳