辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽10行初21号原告中合辽阳置业有限公司，地址辽阳市文圣区北新城路**。法定代表人刘涛一，系该公司经理。委托代理人王志刚，系北京隆安律师事务所沈阳分所律师。被告辽阳市人民政府，地址，地址辽阳市文圣区河东路**div>法定代表人王一冰，系市长。委托代理人吴绍诚，系该政府工作人员。委托代理人谷静园，系文正律师事务所律师。原告中合辽阳置业有限公司诉被告辽阳市人民政府履行法定职责一案，本院于2018年12月19日作出(2018)辽10行初26号行政判决书，原告不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院于2020年5月20日作出(2019)辽行终801号行政裁定书，裁定撤销(2018)辽10行初26号行政判决，发回辽阳市中级人民法院重审。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。原告中合辽阳置业有限公司的委托代理人王志刚，被告辽阳市人民政府委托代理人吴绍诚、谷静园到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中合辽阳置业有限公司诉称，一、请求判令被告立即做出具体行政行为，履行法定职责，修建并完成“中合华府”项目西临太子河西路的开通及建设，包括市政道路配套及生活、市政排水；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由，原告系“中合华府”项目的开发建设单位。被告辽阳市国土资源与规划局于2012年6月12日做出《关于河东新城29-3＃出让地块归还设计条件的复函》，其中明确限定原告的“中合华府”项目西临太子河西路，且主出入口设置在太子河西路上。商业占总建筑面积的比例不少于25％，临太子河西路商业裙楼层数不少于两层。2012年9月4日河东新城管委会发展建设局做出河东管发展建设发［2012］60号文件《关于中合辽阳置业中合华府项目核准通知》，要求原告中合华府项目位于太子河西路，项目建设要严格按照地块规划设计条件执行。原告累计投资16533万元，严格按照上述政府规划、核准文件的要求，完成了“中合华府”项目的开发建设。该项目于2013年12月完成竣工，2014年6月办理业户入住。但时至今日，被告规划、核准文件中明确“太子河西路”，仍不见踪影，仅有条原告自行开出的一条狭窄的临时路供居民进出。而原告根据被告规划、审批、核准文件建设的小区主出入口、沿街商业至今不能投入使用，沿街商业至今不能对外销售。已经销售的部分住宅由于没有正式的市政道路出入，部分业主也起诉要求退房。另外，由于被告不实施市政规划，该项目至今没有市政排水管道，入住居民苦不堪言，纷纷上访。被告在规划、审批文件中已经明确了规划道路太子河西路的修建，并以此为前提对原告的项目规划、设计做出了明确限定与要求，原告也按照被告的要求完成了项目建设。但是被告作为行政机关，至今不作出具体行政行为，不实施规划的道路太子河西路的施工、建设。首先是明显的行政不作为，其次该项目不作为已经严重损害了原告的合法权益，并已经给原告造成了巨额的经济损失，另外被告的行政不作为也严重破坏了政府的公信力，对于当地的投资环境、营商环境也造成了严重的破坏。原告曾多次向被告辽阳市政府、被告派出机构河东新城管委会反应情况，并强烈要求按照规划文件，尽快完成规划道路及相关市政配套管网的施工建设，虽然得到了时任辽阳市市长王正谱等领导的多次批示与承诺，但被告至今仍未采取实际措施。无奈之下，原告只能诉诸法律，依法维护自身的合法权益。辽阳市国土资源局系辽阳市政府的职能部门，辽阳市河东新城管委会系辽阳市政府的派出机构，原告就本案诉请的各项事宜，均是与辽阳市政府沟通协调，并得到了市政府领导的批示和承诺。本案被告应当就原告的诉请承担责任。综上所述，原告依法提起本案诉讼，请求法院查清事实，依法支持原告的诉讼请求，为营造良好的营商环境提供有力的法律保障。原告中合辽阳置业有限公司向本院提交的证据如下：证据1、国有土地使用证（编号:辽市河国用（2012）第10070024号），证明原告合法取得案涉项目所在地块，国有土地使用证座落及宗地图均可以证明被告规划了太子河西路，并且原告在该土地上建设小区出入的主要道路按规划设计应当为太子河西路；证据2、关于河东新城29-3＃出让地块规划设计条件的复函，证明原告已经严格按照规划设计将案涉项目的商业建筑修建在太子河西路临侧，项目主入口也设置在太子河西路上。被告辽阳市住建委下属的规划局负责案涉项目的规划，根据规划修建太子河西路及道路配套属于被告辽阳市人民政府的职能范围。但是原告项目竣工时，原告项目小区业主无法正常合理的使用该市政道路，严重侵犯了原告的合法权益；证据3、关于中合置业中合华府项目核准通知，证明该文件第四点要求原告的项目建设严格按照地块规划设计条件执行，对原告的实体权利作出了强制性规定。但被告确未履行修路职能，导致原告项目问题重重，至今无法解决；证据4、辽市河新环审［2012］18号审批意见，证明该文件再次明确案涉项目的坐落位于太子河西路，但被告未履行相应职责，导致案涉项目污水、道路、车库出入的问题至今无法解决；证据5、关于恳请解决“中合华府”项目路网相关问题的报告，证明2014年5月15日在原告将“中合华府”项目相关问题报告王正谱市长后，王市长亲笔批复要求相关部门予以解决小区存在的相关问题。但相关问题至今未得到解决，小区居民正常生活受到极大影响；证据6、关于中合华府小区临时道路及市政设施接引有关情况的报告，证明原告多次就小区存在的道路管网问题向被告相关部门报告，请求被告予以解决。但被告至今不履行法定职能，导致小区汇报的问题至今未得到解决；证据7、关于中合置业反映问题的回复意见，证明被告对案涉小区存在的问题充分了解，其承认太子河西路在规划中，但是其没有履行法定的修路职能，也无法解决案涉小区市政路网建设的问题。被告辽阳市人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，属于民事纠纷，且不属于人民法院管辖，而属于辽阳仲裁委员会管辖范围。2012年8月1日，答辩人与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，在该合同中，明确约定了双方的权利义务，并约定了争议解决方式为“辽阳市仲裁委员会”。故，显然本案不属于行政诉讼受案范围。二、退一步讲，即使原告诉讼请求事项属于政府的行政行为，那也属于抽象行政行为，而不是具体行政行为，不具有可诉性。政府修路或完善道路配套等设施的规划，是针对不特定的多数人，而不是针对特定的某个人，属于抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。三、答辩人并不负有修建所谓“太子河西路”的义务，在《国有建设用地使用权出让合同》中，双方仅约定了通路，并没有明确修建“太子河西路”，虽然在合同中地块位置写明了“太子河西路”，但当时“太子河西路”实质并不存在，该客观事实在签订合同时原告就已经清楚。同时，“太子河西路”在合同中只起到描述地块位置的作用，并不代表答辩人承诺修建和实际应当修建。因此，原告在合同签订时就知道“太子河西路”客观上并不存在，现又要求答辩人予以修建，没有任何依据。四、原告要求修建“太子河西路”将损害社会公共利益原告所指的“太子河西路”位于居民区，至今仍有很多居民在此居住，而非空地。如果强制修建“太子河西路”，必然涉及拆迁等一系列民生问题，在居民不同意搬迁的客观前提下，答辩人按照原告的要求修建“太子河西路”必然会侵害普通民众的合法权益，产生更多的社会问题。因此，原告的诉请不切实际，且客观上也无法执行。综上所述，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告辽阳市人民政府向本院提交了以下证据：国有土地使用权出让合同，证明对争议解决方式有约定。经庭审质证，对于原告中合辽阳置业有限公司提交的证据，被告对其证据的真实性合法性无异议，但提出该证据属于内部函件不能作为原告诉请的依据。对于被告辽阳市人民政府提供的证据，原告认为超过举证期限，不应采信。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1-7，本院对其真实性合法性予以认定；对于被告提交的证据，本院对其真实性予以认定。经审理查明，2012年8月1日，原告中合辽阳置业有限公司与辽阳市国土资源局河东分局订立《国有建设用地使用权出让合同》，辽阳市国土资源局河东分局将坐落于太子河西路、韩夹河街北一地块出让给原告，原告用于开发建设“中合华府”项目。合同第六条规定：出让人同意在2012年9月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）宗地内场地平整；周围基础设施达到在项目开发建设时出让方完成项目用地“三通”，即通水、通电、通路，在项目竣工时出让方完成“七通”，即通上水、通下水、通道路、通电讯、通电力、通暖气、通煤气。原告于2013年12月完成“中合华府”项目，但认为被告并未履行合同约定的修建太子河西路及市政道路配套生活、市政排水的职责，故向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，原告中合辽阳置业有限公司与辽阳市国土资源局河东分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议范畴，亦属于行政诉讼的受案范围。因原告对辽阳市住房和城乡建设局作出的复函并无异议，本案亦非针对复函提起的诉讼，辽阳市人民政府也认可其负有原告诉请履行的通路及通上下水的法定职责，且辽宁省高级人民法院(2019)辽行终801号行政裁定已认定辽阳市住房和城乡建设局不是本案的适格被告，故不再将辽阳市住房和城乡建设局列为本案被告。原告在起诉状中载明的诉讼请求为：判令被告立即作出具体行政行为，修建并完成中合华府项目西临太子河西路的开通及建设，包括市政道路配套及生活、市政排水。经庭审询问，原告明确其诉请被告履行的法定职责内容包括两项：一是修通太子河西路，二是接通市政排水管道。本案的焦点问题是原告请求被告辽阳市人民政府履行法定职责的理由是否成立。本案中，原告与辽阳市国土资源局河东分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，在项目竣工时出让方完成“七通”，即通上水、通下水、通道路、通电讯、通电力、通暖气、通煤气。根据出让合同约定，被告在项目竣工时应完成“七通”之责。虽然出让合同中并未明确约定所通道路名称，但规划部门作出的复函及规划图已载明中合华府项目西临太子河西路，地块，地块出入口设置在太子河西路上让合同中约定的通道路是指规划图中的太子河西路。现原告项目已竣工，但被告并未全部完成“七通”项目，所以原告诉请其履行职责并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。但因修建太子河西路涉及案涉地域的征收等一系列工作，故应考虑判决其履行的期限不宜过短。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告辽阳市人民政府在本判决生效之日起一年内履行《国有建设用地使用权出让合同》中约定的修通太子河西路及接通市政排水管道。案件受理费人民币50元，由被告辽阳市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  丁洪侠审判员  马伯乐审判员  李晗菲二〇二〇年十二月七日书记员  王嬿妮