西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）陕71行初601号 原告苏新声。 原告苏全声。 原告张姗。 原告吴群平。 代理人胡海珠，北京京平律师事务所律师。 原告王梅珍。 委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 原告张加兴。 委托代理人张利娜。 委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 被告西安市阎良区人民政府，住所地西安市阎良区。 法定代表人苟继东，区长。 委托代理人李正强，该政府工作人员。 委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人文义华，该政府工作人员。 原告苏新声、苏全声、张姗、王梅珍、张加兴、吴群平因与被告西安市阎良区人民政府（以下简称阎良区政府）、被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）撤销通告及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月22日立案后，依法组成合议庭，于2019年8月29日公开开庭审理了本案。原告苏新声等人及其委托代理人傅增强、胡海珠、张利娜，被告阎良区政府委托代理人李正强、焦花妮，被告西安市政府委托代理人文义华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月12日，阎良区政府作出阎政告字[2019]2号《关于凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目拆迁工作的通告》（以下简称《通告》）。 2019年7月6日，西安市政府作出市政复决字[2019]236号《行政复议决定书》，维持被申请人阎良区政府作出的《通告》。 原告苏新声等人诉称，原告系陕西省西安市阎良区凤凰路街道办XX村安芦组村民，在本村拥有合法宅基地房屋。2019年3月12日，被告作出了《关于凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目拆迁工作的通告》（阎政告字[2019]2号），XX组XX村落范围内的房屋纳入拆迁范围，原告的房屋均在拆迁范围内。原告对上述《通告》不服，于2019年5月11日向被告西安市政府申请行政复议，请求撤销《通告》。2019年7月11日，原告收到西安市政府作出的《行政复议决定书》，维持了阎良区政府作出的《通告》。原告认为，阎良区政府作出的《通告》事实认定不清、程序违法，应予撤销。西安市政府未尽审查义务，作出维持的复议决定，同样应予撤销。为维护原告自身合法权益，特提起诉讼，请求:1、撤销被告阎良区政府作出的《关于凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目拆迁工作的通告》（阎政告字[2019]2号）；2、撤销被告西安市政府作出的《行政复议决定书》（市政复决字[2019]236号）。 原告向本院提交如下证据： 1、苏小新《庄基使用证》（编号：8100277）。2、2019年3月30日村委会出具的《证明》。3、苏新亭《庄基使用证》。4、2019年3月30日，新跃村村委会出具的《证明》。5、张福培《庄基使用证》。6、王美珍《庄基使用证》。7、宅基地公示表（张加兴）。8、吴庆山《庄基使用证》。9、2019年3月31日，新跃村村委会出具的《证明》。以上证据证明：原告在阎良区凤凰路街道办事处XX村安芦组有合法房屋及宅基地，与本案具有利害关系。10、阎政告字[2019]2号《通告》。证明：被告阎良区政府作出《通告》这一行政行为的事实。11、《行政复议申请书》。12、市政复决字[2019]236号《行政复议决定书》。以上证据证明：原告向被告西安市政府申请行政复议，被告西安市政府作出维持决定的事实。 被告阎良区政府辩称，一、答辩人作出的《通告》对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。答辩人依据法律规定，依法发布《通告》的行为，仅仅是将拆迁的范围、组织单位、实施单位等事项在被拆迁所在村组予以公示的行为，其性质是政策宣讲，并非对被拆迁人权利义务产生实际影响的房屋征收决定或房屋补偿决定，未给原告设定义务。因此，原告对答辩人作出的《通告》提起行政诉讼，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。二、本案原告至今未签订拆迁补偿协议书是因为不满足政府的安置补偿方案，而非对拆迁行为不满，该区域改造项目涉及公共利益，得到绝大多数村民的理解和支持。如果因个别人的不同意而确认违法或撤销该《通告》会严重影响正在进行的改造工作，且必将影响广大群众的根本利益。三、从后果上看，《通告》不具有强制执行力，仅要求拆迁范围内的被拆迁人“停止办理房屋新建、改建及改变房屋使用性质等相关手续，并停止新建、改建、扩建等行为”，是为XX组XX户区改造项目的顺利实施，实施协议拆迁，阻止被拆迁人在《通告》发布后的盲目建设，对拆迁范围内原有房屋不具有强制执行力。四、答辩人作出《通告》的依据为《西安市棚户区改造管理办法》和《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》。《西安市棚户区改造管理办法》第三十九条明确规定了集体土地上棚户区改造的安置及补偿依据等内容，答辩人作出《通告》前编制了可行性研究报告，取得西安市阎良区发展改革和经济局批复（阎政告字[2019]15号），且答辩人按照西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案要求，进行了项目社会稳定风险评估。《通告》下发前，答辩人严格按照《西安市棚户区改造管理办法》的要求，先后组织召开XX村安芦组村组干部、村民代表会议商议相关事宜，对《拆迁补偿安置实施方案（草案）》进行为期30天的公示，充分征询了群众意见。嗣后，经阎良区政府第12届56次常务会议审议通过了《拆迁补偿安置实施方案》，于2019年3月12日正式实施。故答辩人作出《通告》的行政行为有理有据，合乎规定，不应予以撤销。综上所述，请贵院充分支持答辩人的答辩意见，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，驳回原告诉讼请求。 被告阎良区政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组：《西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表》。证明：2018年11月，西安市发展和改革委员会就西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目已经通过社会稳定风险系统评估。 第二组：西安市阎良区发展改革和经济局文件《西安市阎良区发展改革和经济局关于阎良区XX村XX组XX户区改造项目建议书的批复》（阎发改审发[2019]7号）。证明：阎良区XX村XX组XX户区改造项目已经合法立项。 第三组：西安市阎良区发展改革和经济局文件《西安市阎良区发展改革和经济局关于阎良区XX村XX组XX户区改造项目可行性研究报告的批复》（阎发改审发[2019]15号）及《西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目可行性研究报告评审会专家意见》。证明：1、西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目建设内容为安置房建设、商业用房建设及红线内配套基础设施建设；2、该项目经过专家论证。 第四组：《西安市规划局阎良分局关于西安市阎良区XX村XX组XX户区改造规划意见的复函》（市规阎函[2019]6号）。证明:西安市阎良区XX村安芦组改造项目符合阎良区总体规划。 第五组：《西安市国土资源局阎良分局关于西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目用地预审意见的函》。证明：西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目用地符合国家产业政策和土地供应政策。 第六组：第12届56次《西安市阎良区人民政府常委会会议纪要》、《西安市棚户区改造管理办法》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《通告》、《西安市阎良区人民政府关于凤凰路街道XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案的通知》（阎政发[2019]8号）、《陕西省住房和城乡建设厅陕西省财政厅关于下达2019年城市棚户区改造（第四批）项目计划的通知》（陕建发[2019]1143号）。证明：阎良区政府是依法依规进行西安市阎良区凤凰路街道XX村XX组XX户区改造。 被告阎良区政府当庭向本院补充提交如下证据： 第七组：2018年12月28日、2019年1月3日《凤凰路街道XX村安芦组“棚户区”改造工作会议签到册》。证明：拆迁安置事宜召开村民代表会议讨论的事实。 第八组：阎良区XX村XX组XX户区改造项目指挥部关于《西安市阎良区XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案（草案）》征求意见情况及照片。证明：《通告》发布前进行过张贴公示，同时送达了通告及《实施方案》讨论稿，收到了群众的意见，并进行了归纳整理。 为查明涉案基本事实，本院依法责令被告阎良区政府另行补充提交如下证据： 第九组：1、《西安市阎良区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）报告》；2、阎良区发展改革和经济局《关于阎良区2018年重点建设项目完成情况与2019年重点建设项目安排的报告》；3、《西安市阎良区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》。证明：阎良区政府作出的《通告》有合法的依据，都是经过阎良区人大会议讨论通过，并形成决议。 第十组：1、《西安市阎良区城市发展建设投资集团有限责任公司关于XX村安芦组棚改项目资金使用情况的说明》及附件银行凭证复印件4页；2、《关于阎良区凤凰路拆迁补偿安置资金专户的适用说明》及附件的资金流水2页；3、《XX街道城XX户的情况说明》；4、《秦农银行胜利街支行的情况说明》及附件流水1页。证明：涉案项目经过省住建厅、省财政厅批准后资金到位情况及资金使用情况。 被告西安市政府答辩称，答辩人所作《行政复议决定书》程序合法。被答辩人对阎良区政府作出的《通告》不服，于2019年5月13日向答辩人提出行政复议申请。答辩人收到后，向阎良区政府发送了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。事后，阎良区政府向答辩人提交了《答复书》及相关证据材料。经答辩人依法审查，认为XX村XX组XX户区改造项目符合城市总体规划、土地利用规划和棚户区立项管理规定，依法应予维持。答辩人遂于2019年7月6日作出市政复决字[2019]236号《行政复议决定书》，维持了《通告》，并邮寄送达给被答辩人。综上，阎良区政府作出的《通告》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告西安市政府向本院提交了如下证据： 1、《行政复议申请书》；2、市政复答字[2019]236号《行政复议答复通知书》；3、阎良区政府《行政复议答复书》；4、市政复决字[2019]236号《行政复议决定书》；5、送达回证。证明：被答辩人作出的《行政复议决定书》事实清楚，程序合法。 经庭审质证，原告对被告阎良区政府提交的证据发表如下质证意见： 第一组证据，真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。社会稳定风险评估属于国有土地房屋征收必备的环节，而不是集体土地征收过程的环节，所以该报告表不能证明涉案行政行为的合法性。 第二、三组证据，真实性认可，合法性不予置评，关联性及证明目的不予认可。任何建设项目的立项是基本建设程序的第一个环节，项目立项以后下一步才会根据相应的立项文件申请征地相关手续，而本案《通告》应当是在征收集体土地过程当中的行政行为，而立项行为应当是在这个环节之前的行为，所以立项和本案的涉案行政行为没有关联性。 第四组证据，真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。该复函应当是在涉案行政行为之前相关规划部门对项目单位出具的规划的相关意见，项目实施单位取得相关的手续之后，方可以进入征收集体土地的程序，该复函与涉案的行政行为没有关联性。另，涉案项目是否符合总体规划，被告应当提交对外正式公布的阎良区总体规划文本作为证据，而不能以规划部门出具的复函为依据，该复函无法反映实际的规划情况。 第五组证据，真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。预审意见是在立项审批或者批复后相关实施单位在申请用地手续之前给土地部门的用地申请过程当中的文件，该函应该是征收集体土地之前的必备的环节，而非征地过程中的具体程序，不能证明涉案行政行为的合法性。 第六组证据，会议纪要的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。《通告》的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可。补偿方案的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可。拆迁补偿安置方案牵扯到被拆迁人的切身利益，应当在发文前公告征求被拆迁人的意见，原告没有见到征求意见。陕建发[2019]1143号文件的真实性认可，合法性不予置评，关联性、证明目的不认可。该文件的发布日期是2019年7月8日，而涉案通告发布的日期是2019年3月12日，该文件是《通告》实施以后才出来的，不能证明之前的行政行为的合法性。 第七组证据，根据行政诉讼法证据的规定，该证据已经超过举证期限，依法不能作为认定本案行政行为合法性的依据。这两份村委会会议记录、代表的签到册，所有代表的签名，原告认为涉嫌伪造，从笔迹看类似一人书写，真实性不予认可，且该证据也无法证明涉案《通告》行政行为的合法性，第二份会议记录中标注的有一个代表“王玉礼”，这个人不是代表。 第八组证据，该证据已经超过举证期限，依法不能作为认定本案行政行为合法性的依据。依据《土地管理法》及其实施条例的规定，征收集体土地的补偿方案应当在征地公告之后对外公示，而本案所谓的棚户区改造项目并没有取得任何省级政府或国务院的相关批复。所以，该补偿安置方案不具有任何合法性，也无法证明是符合法定的公示期限。 第九组证据，证据1、3，关联性和证明目的不予认可，人大的决议真实性认可，草案的合法性不予认可，来源不明，真实性存疑。草案报告当中并没有涉案项目的内容记载，只能证明2018年国民经济发展计划的情况，不能证明涉案项目已经纳入了2019年棚户区改造计划。证据2，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。依据《西安市棚户区改造管理办法》第十二条的规定，并不是市棚改办编制及报经市政府的年度计划以及被告提供的报告并没有经过人大的审议通过，即使人大审议决议通过也不是一个行政行为，只能说符合社会经济发展规划，对棚户区改造年度计划是没有证明效力的，棚户区改造计划应当由市政府批准。 第十组证据，证据1、关联性、证明目的不予认可。情况说明是由西安市阎良区城投集团公司出具，依据被告阎良区政府此前提交的证据阎发改审[2019]15号载明的项目建设单位，《通告》载明的拆迁补偿安置投主体是阎良区基础设施建设投资管理公司，后面附的四张汇款单是阎良区XX乡发展建设运营有限公司，出具情况说明的公司在上述文件从来没有出现，与汇款单位是什么关系，是否有权出具说明，均无法确认。对于汇款单的真实性不予质证。对于汇款凭证真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可。该证据说明在《通告》作出之前补偿资金是没有足额到位，不仅在《通告》作出之前没有到位，作出之后到位金额也远远低于批复中的金额，对被拆迁人能否获得很大的补偿安置是很大的风险，是严重的程序违法。被诉《通告》在作出之前，拆迁安置补偿费用没有足额到位，该《通告》的作出实体及程序严重违法。复议的过程中复议机关也未对该事实进行审查，属于事实认定不清。证据2-4，关联性、证明目的不予认可，是在《通告》作出之后资金使用情况，与《通告》合法性没有关联性。 原告对被告西安市政府提交的证据发表如下质证意见： 对证据1、2、5，真实性、合法性、关联性及证明目的认可。对证据3-4，真实性、关联性认可，证明目的不认可。 被告阎良区政府对原告提交的证据发表如下质证意见： 证据1-9，除了张加兴的宅基地确认表真实性不认可。其他证据真实性认可。证据10-12，真实性、证明目的认可。 被告西安市政府对原告提交的证据的质证意见同被告阎良区政府一致。 被告阎良区政府与被告西安市政府对对方提交证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据的真实性予以认可。 对被告阎良区政府提交的第一至第六组证据，能够证明本案基本事实，本院对其真实性予以认可；第七组、第八组证据，系超出法定举证期限提交，且无正当理由，本院不予接纳；对于第九组、第十组证据，系为查明案件事实，本院责令其补充提交，并非为证明被诉行政行为合法性，本院对其真实性予以认可。 对被告西安市政府提交的证据的真实性予以认可，证明目的不认可。 经审理查明，苏新声、苏全声、张姗、吴群平、王梅珍、张加兴均系西安市阎良区凤凰路街道办XX村安芦组村民，其户在该村拥有房屋。2019年3月12日，阎良区政府作出《通告》，主要内容为：“一、拆迁范围：阎良区凤凰路街道XX村安芦组现状村落范围。东至凤凰南街，XX村XX组交界，北至人民路，南至迎宾小学北墙（具体范围以规划定点图及测量成果为准）。二、拆迁组织单位：西安市阎良区人民政府。三、组织实施单位：安芦组拆迁补偿安置投资主体为阎良区基础设施建设投资管理公司。拆迁补偿安置工作由凤凰路街道办事处负责，区级相关部门配合，成立安芦拆迁指挥部，具体组织实施本次拆迁补偿安置工作。四、拆迁期限：自通告发布之日起至2019年6月30日。五、被拆迁安置人口户口截止时间为通告发布当日24时。……九、被拆迁人如有异议，可自本通告发布之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，在行政复议、诉讼期限内不影响拆迁的正常进行。……” 苏新声等人宅基地上的房屋在XX村XX组XX户区改造项目拆迁范围内。2019年5月13日，苏新声等人向西安市政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人阎良区政府作出的《通告》。2019年7月6日，西安市政府经过审理作出市政复决字[2019]236号《行政复议决定书》决定：维持被申请人阎良区政府作出的《通告》，并邮寄送达各方当事人。 2019年7月22日，苏新声等人不服《通告》及《行政复议决定书》诉至本院，请求判如前述。 另查明，西安市阎良区凤凰路街道办事处作为评估主体委托第三方陕西咸宁风险评估事务所有限公司（以下简称咸宁公司）就阎良区XX村（安芦组）棚户区改造项目进行社会稳定风险评估。2018年11月30日，第三方咸宁公司作出《西安市重点项目社会稳定风险系统评估备案报告表》，认定涉案项目风险等级为低风险。2019年1月17日，西安市阎良区第十二届人民代表大会第五次会议通过《关于阎良区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》，载明：“……以三四七区棚户区改造项目为重点，联动推进2个城中村改造项目……”。西安市阎良区发展改革和经济局在本次会议上作《关于阎良区2018年重点建设项目完成情况与2019年重点建设项目安排的报告》，其中附件《西安市阎良区2019年重点建设项目计划》中第64项为安芦棚户区改造安置区建设项目。2019年1月30日，西安市阎良区发展改革和经济局向西安市阎良区城中村改造办公室作出《关于阎良区XX村XX组XX户区改造项目建议书的批复》（阎发改审发[2019]7号），同意建设阎良区XX村XX组XX户区改造项目，项目建设单位为西安市阎良区城中村改造办公室，有效期两年。2019年2月18日，西安市规划局阎良分局作出《关于西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目规划意见的复函》（市规阎函[2019]6号），同日，西安市国土资源局阎良分局作出《关于西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目用地预审意见的函》，提出预审意见：“……一、该项目已列入西安市阎良区2019年棚户区改造计划，并取得西安市阎良区发展改革和经济局《关于西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目建议书的批复》（阎发改审发[2019]1号），符合国家产业政策和土地供应政策。……有效期3年。”2019年2月26日，西安市阎良区发展改革和经济局作出《关于阎良区XX村XX组XX户区改造项目可行性研究报告的批复》（阎发改审发[2019]15号）。2019年3月8日，阎良区政府第12XX街XX道办事处报送的《关于提请审议的请示》，会议原则同意《实施方案》及《西安市阎良区凤凰路街道XX村安芦组拆迁公告》。2019年3月12日，被告阎良区政府作出《关于印发凤凰路街道XX村安芦组拆迁补偿安置实施方案的通知》（阎政发[2019]8号）。2019年7月8日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅作出《关于下达2019年城市棚户区改造（第四批）项目计划的通知》（陕建发[2019]1143号），同意西安市上报的2019年西安市阎良区XX村XX组XX户区改造项目。 再查明，涉案改造项目所涉土地为集体土地，阎良区政府在作出《通告》前尚未取得相应的土地征收批复，亦未作出相应的征收决定。自《通告》发布之日起至本案庭审前，《通告》范围内所涉被拆迁户共有178户，其中143户已签订了补偿安置协议书，142户宅基地上的房屋已拆除。 本院认为，本案争议的焦点为：一、被告阎良区政府作出的《通告》是否具有可诉性；二、被诉的《通告》是否合法，是否应予撤销；三、被告西安市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。 一、关于被告阎良区政府作出的《通告》是否可诉的问题。 原《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”本案中，涉案拆迁项目系XX村XX组XX户区改造项目，按照上述规定，负责该棚户区改造项目的阎良区政府应当作出房屋征收决定，但是被告阎良区政府以《通告》的形式，对XX村XX组XX户区改造项目实施拆迁工作。从《通告》的内容看，该《通告》确定了XX村XX组XX户区改造的拆迁范围、拆迁组织单位及组织实施单位、拆迁期限、被拆迁安置人口户口的截止时间，并载明：“被拆迁人如有异议，可自本通告发布之日起60日内向西安市人民政府申请行政复议，也可在6个月内向人民法院提起行政诉讼，在行政复议、诉讼期限内不影响拆迁的正常进行。”据此，该《通告》包含了房屋征收决定的具体内容，实质上是集体土地上房屋征收决定，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告阎良区政府关于《通告》不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩意见不能成立，本院不予支持。 二、关于被诉的《通告》是否合法，是否应予撤销的问题。 本案中，因《通告》实质上是阎良区凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目房屋征收决定，根据原《西安市棚户区改造管理办法》第五十四条第一款规定：“长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地及市辖县建制镇建成区XX户区改造，参照本办法执行。”故应参照原《西安市棚户区改造管理办法》对《通告》合法性进行审查。 1、被告阎良区政府是否有权作出被诉的《通告》。 原《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款规定：“区人民政府负责本辖区XX户区改造工作。”本案中，阎良区凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目，属于西安市阎良区XX户区改造项目，根据上述规定，该棚户区改造项目应由阎良区政府负责，被告阎良区政府有权作出《通告》。 2、《通告》是否符合公共利益的需要。 《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中提出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。……目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见……”，根据国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的要求，城中村势必与区域快速城市化的发展不相协调。本案中，XX村地处西安市阎良区XX段，系城市区域范围内的集体土地上的城中村，属于棚户区改造范围。且XX村XX组XX户区改造项目已列入西安市阎良区2019年重点建设项目计划表，XX村安芦组的改造项目符合国民经济和社会发展规划，其征收目的符合公共利益的需要。 3、《通告》是否符合相关规划要求。 原《西安市棚户区改造管理办法》第十二条规定：“棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。”本案中，被告阎良区政府并未提交XX村XX组XX户区改造项目经西安市城中村（棚户区）改造办公室同意列入西安市棚户区改造项目的证据，以及该项目是否编制棚户区改造专项规划的证据，故《通告》作为房屋征收决定是否符合相关规划要求，被告阎良区政府所提交的现有证据，尚不充分。 4、《通告》是否符合法定程序。 原《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定：“编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体的棚户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区的改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”第三十三条规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。房屋征收决定作出前，区人民政府、开发区管委会应当将征收补偿方案报市棚改办备案。……”第五十四条规定：“长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地及市辖县建制镇建成区XX户区改造，参照本办法执行。长安区、临潼区、阎良区、航空产业基地和市辖县建制镇建成区XX户区改造项目计划，以及上述范围内民间资本作为投资主体的棚户区XX户区改造项目实施方案，应当报市棚改办审批。”本案中，被告阎良区政府未提交该实施方案经西安市城中村（棚户区）改造办公室审批或备案的证据。 三、被告西安市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定：“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持”。本案中，被告西安市政府作为复议机关未对《通告》适用的证据、依据，程序等方面进行全面审查，作出的复议决定程序合法，但事实不清，证据不足，依法应予撤销。 综上所述，被告阎良区政府并未向本院提交证据证明涉案房屋所在集体土地已被征收为国有，亦未提交充分证据证明涉案项目符合相关规划，且程序不当。在此情况下，被告阎良区政府作出《通告》，因主要依据不足，依法应予撤销。鉴于，被告阎良区政府系为棚户区改造实施的征收，《通告》内容符合公共利益的需要，且所涉区域内绝大部分被拆迁人已经自愿签订了拆迁补偿安置协议，宅基地上的房屋亦被拆除，撤销《通告》会给社会公共利益造成重大损害，故依法应当确认《通告》违法为宜。同时，应责令被告阎良区政府及时采取补救措施，完善相关手续。被告西安市政府作出的《行政复议决定书》程序合法，但依据不足，依法亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告西安市阎良区人民政府于2019年3月12日作出的阎政告字[2019]2号《关于凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目拆迁工作的通告》违法； 二、责令被告西安市阎良区人民政府对其作出的阎政告字[2019]2号《关于凤凰路街道XX村XX组XX户区改造项目拆迁工作的通告》中所涉及土地性质依法报批转变等问题及时采取补救措施； 三、撤销被告西安市人民政府2019年7月6日作出的市政复决字[2019]236号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告西安市阎良区人民政府、被告西安市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 左 昆 审 判 员 刘 爽 人民陪审员 王 聪 二〇二〇年一月二十日 书 记 员 李冬航 1