广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终4267号上诉人（原审原告）：郑宏燕，女，1959年10月13日出生，汉族，住广州市增城区***********，公民身份号码440************142。委托代理人：陈秋人，广东英得纳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府。住所地：广州市增城区*********。法定代表人：叶舒畅，镇长。委托代理人：陈金泰，该府工作人员。委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。上诉人郑宏燕因与被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称中新镇政府）行政强制一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：郑宏燕系广州市增城区**************民。郑宏燕于2006年4月5日入户广州市增城区************，为户主。郑宏燕于2017年11月3日向中新镇政府申请在慈岭村竹园旧村建设房屋的备案审批。郑宏燕向原审法院提交的中新镇政府备案登记查询信息截图显示，郑宏燕的备案申请签收日期为2017年11月3日，“国土所”意见为“果园用地”，“农技中心”意见为“无占用林地”，“建设办”意见为“无异议”，“水务办”意见为“未占用水利设施用地”，会审日期为2018年1月30日，综合结果为“取消”，备注为“属于新建房屋涉嫌公安立案”。庭审中，中新镇政府否认对涉案房屋进行了备案登记批准，且郑宏燕申请建房的土地并非其旧宅基地，亦非建设用地，郑宏燕另有两处居住房屋，不符合一户一宅条件。2018年6月，郑宏燕在申请备案审批的竹园旧村建起一幢房屋。根据原、被告提交的照片，涉案房屋三层半框架主体结构已经封顶，外墙面未装修没有门窗。在涉案房屋建设过程中，2017年12月21日，中新镇政府作出《责令限期改正通知书》，主要内容为：1.责令郑宏燕立即停止违法行为。2.要求郑宏燕在2017年12月23日17时前携带相关报建手续到中新中队接受询问。2018年7月26日，中新镇政府再次作出《责令限期拆除在建抢建违法建设通知书》，通知主要内容为：1.责令郑宏燕自接到本通知书之日起七日内，自行拆除违法建设；2.中新镇政府将对上述违法建设依法采取强制拆除措施。2018年7月27日，广州市增城区国土资源测绘院对郑宏燕涉案房屋进行了勘测，并出具土地勘测定界报告书，经测量，郑宏燕建设的涉案房屋占地面积254.7平方米，土地利用现状为果园用地。2018年7月28日，广州市增城区*******民委员会出具证明，证明郑宏燕建房占地面积254.74平方米，只是部分面积属于拆旧建新。另有两处居住房屋，不符合一户一宅条件。2018年8月17日，中新镇政府将涉案房屋强制拆除。郑宏燕不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除……”因此，中新镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权，并对逾期不改正的违法建设，具有强制拆除的职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可…….城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”《广州市违法建设查处条例》第二条规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：……（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的……”《广州市***民住宅建设用地管理规定》第八条第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处住宅建设用地。新批准的住宅建设用地面积按如下标准执行：平原地区80平方米以下；丘陵地区120平方米以下；山区150平方米以下。”根据上述规定，郑宏燕在村庄规划区内建设住宅，应当经过中新镇政府批准并取得乡村建设规划许可证。然郑宏燕虽提出了建房备案申请，但并未经中新镇政府批准，未取得乡村建设规划许可，即擅自进行住宅建设，且所建房屋占地面积254.74平方米，超出住宅建设用地规定的面积标准，依法应属违法建设，中新镇政府强制拆除郑宏燕违法建设的房屋并无不当。郑宏燕称其申请建房获得了相关部门的备案登记，涉案房屋为合法建设的主张没有事实及法律依据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除前，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”中新镇政府强制拆除涉案房屋前没有按照上述规定作出拆除决定，没有进行催告和公告，也没有给予郑宏燕陈述申辩的权利等，属于程序违法。因涉案房屋已被强制拆除，该拆除行为已无可撤销内容，故应确认中新镇政府强制拆除行为违法。对于郑宏燕的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”郑宏燕违反法律规定建设涉案房屋，中新镇政府强制拆除行为，没有造成其合法权益的损害，因此对郑宏燕要求中新镇政府予以赔偿的主张，原审法院不予支持。郑宏燕庭后申请对其违法建设的房屋进行价值评估鉴定，因与案件的处理无关，故原审法院不予准许。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下:一、确认中新镇政府于2018年8月17日强制拆除郑宏燕位于广州市增城区**********的住宅房屋程序违法；二、驳回郑宏燕的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由中新镇政府负担。上诉人郑宏燕不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中新镇政府制发的《致全体村民的一封信》和《中新镇农村建房登记备案表》可以证实，中新镇政府并未要求全体村民必须取得乡村建设规划许可证后才能建房，而是仅需办理农村建房备案登记并签署承诺书后，会同村、社、城管、测量队共同现场放线即可进行建房，郑宏燕正是按照中新镇政府的上述要求进行建房，即使违反法律规定，也是因为中新镇政府误导，原审判决没有查明事实，将本应由中新镇政府承担的错误责任转嫁到郑宏燕身上，必须予以撤销。二、中新镇的慈岭村和竹园村经济合作社从来没有颁发过乡村建设规划许可证，这些村民的房屋大部分都未拆除，中新镇政府仅拆除了包括郑宏燕所建房屋在内的6栋房屋，明显属于选择性执法。三、郑宏燕建房已经取得了中新镇政府的备案登记，所建房屋不属于违法建设，原审法院未对郑宏燕提交的谈话录音、证人证言等组织质证，违反法定程序。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决第二项；2.将本案发回重审或依法改判中新镇政府赔偿郑宏燕经济损失350万元；3.本案的诉讼费用由中新镇政府负担。被上诉人中新镇政府二审答辩称：一、郑宏燕另有两处居住房屋，其建房不符合“一户一宅”，占地面积254.74平方米，违反宅基地面积不得超过80平方米的规定，只有部分属于拆旧建新。中新镇政府没有指定测量单位，没有为建房放线，未审批未公示，没有核发乡村规划许可证，备案充其量只是审查建房资格的手段。郑宏燕提供的录音不合法不真实，无法确认说话人身份，不具有证明力。二、根据《广东省城乡规划条例》第五十一条、《广州市违法建设查处条例》第二条和《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，郑宏燕在村庄规划内建设住宅，未取得乡村建设规划许可，未经中新镇政府批准，属于违法建设。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，中新镇政府对其辖区内违反乡村建设规划管理的违法建设有权进行查处，拒不改正的有权进行强制拆除。四、涉案房屋是违法建设，没有损害郑宏燕的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，郑宏燕无权请求赔偿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为：根据本案查明的事实，郑宏燕于2017年进行涉案房屋建设，房屋建筑面积254.7平方米，该房屋并非郑宏燕唯一住房。且广州市增城区*******民委员会出具的《证明》亦证实，郑宏燕在当地另有两处居住房屋，涉案房屋不符合“一户一宅”条件。据此，涉案住房建设不属于“一户一宅”。涉案房屋建设发生在2017年，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，需依法经过批准取得相关许可，但综合本案现有证据，尚不足以认定涉案房屋建设已依法经过批准许可。综上，中新镇政府认定涉案房屋建设属于违法建设，有相应事实和法律依据。原审判决予以支持，并无不当。关于郑宏燕提出的赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案涉案房屋为违法建设，郑宏燕对其不享有合法权益。中新镇政府强制拆除涉案房屋的行为虽然被确认为程序违法，但郑宏燕并未提供相应证据证明，该程序违法行为已造成其合法财产损失。故原审法院不予支持郑宏燕提出的赔偿请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。郑宏燕的上诉请求没有事实与法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑宏燕负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年一月二十日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清