河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫08行初183号原告王宝华，男，1966年4月21日出生，汉族，住河南省焦作市解放区。被告焦作市解放区人民政府。住所地：河南省焦作市解放区大厦南街**。法定代表人赵海燕，区长。被告焦作市解放区城市管理局。住所地：河南省焦作市解放区环城北路**。法定代表人周向东，局长。被告焦作市解放区住房和城乡建设局。。住所地：河南省焦作市解放区新园路**法定代表人赵媛，局长。被告焦作市解放区人民政府焦西街道办事处。。住所地：河南省焦作市解放区普济路中段法定代表人毋伟民，主任。原告王宝华诉被告焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处要求确认行政行为违法及对文件合法性进行审查一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告王宝华向本院提起诉讼，请求：1、确认四被告对原告下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法。2、依法对《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》（焦城创指【2017】38号）文件合法性进行审查。事实经过与理由：原告经营的报刊亭位于焦作市解放区建设西路电厂群艺宫前，系河南省星华时代文化传播有限公司，于2002年6月经焦作市政府批准，与市区其他100多个报刊亭一起设置建成。期间许可证每年办一次，含交费。该报刊亭于2016年12月2日经被告解放区城管局许可办理了占道许可证。（解城管【2017】第008号），许可期限为2017年1月1日至2017年12月31日，原告于2017年5月20日与该报刊亭产权所有人签订了经营使用协议。2017年7月4日，焦城创指【2017】年38号文件送达各城区相关责任单位。2017年7月5日四被告依据该《文件》要求部署，对原告共同下发了《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，要求：（1）各报刊亭经营商户须于2017年7月10日前自行清空，拆除。（2）凡逾期未主动清空拆除的，将根据四城联创指挥部要求部署和相关规定，予以强制拆除和处罚。原告对四被告下发的《通知》不服，并提出异议。2017年7月13日下午5时许，四被告共同联合将原告正在经营当中的报刊亭强制拆除。并且将拆除的报刊亭连同亭内商品、物品一起拉走。未办任何手续，至今也没给任何说法。综合以上事实情况。原告认为：四被告按焦城创指【2017】38号文件要求，组成十个行政执法主体，共同对原告下发《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》。该《通知》是对原告实施的一种行政强制措施。《通知》第1项，第2项的行政强制，已构成对原告的经营权，财产权等相关合法权利严重侵害。理由如下：（1）原告经营的报刊亭经被告解放区城管局许可，属合法设置，原告于被拆除报刊亭所有权人签订经营使用协议，经营使用该报刊亭，并无不当，其合法权益受法律保护。（2）实施《通知》送达的人员未按法律规定出示工作证，证明自己的身份。实施送达《通知》的人员不具备行政执法资格，属送达行为违法。（3）四被告在没有任何法律依据及事实理由的情况下，通知原告“限期清空，拆除其经营的报刊亭，逾期不拆，予以强制拆除”违反《强制法》的相关规定，属通知行为违法。（4）四被告组成的综合执法主体，不具有法定的行政强制职权，并且通知第1项，第2项已超越其法定职权范围，违反《强制法》相关规定，属于违法越权，超范围执法。焦城创指【2017】38号文件，是为了集中整治城区沿街报刊亭，对下级行政机关作出的行政许可文件，也叫行政授权文件。该文件的要求部署主要有两条，（1）限期从2017年7月11日至2017年7月20日前，将全市报刊亭全部拆除。（2）新型报刊亭的安置。通常对这些具有合法手续，行政许可不到期的报刊亭，如果确实需要拆除。合法的方法有两种（1）取得报刊亭经营人与所有权人的同意，依法给予赔偿后，让其自行拆除。（2）行政许可期限已到，不再许可，依法给予拆除，以上两种方法，《文件》均未使用，而是授权四被告实施强制措施对原告经营的报刊亭强制拆除，此行为严重侵犯了原告的经营权财产权，并且存在非法剥夺其依法享有的陈述、申辩、听证、知情权等诸多违法情形，属于违法许可文件。理由如下：（1）原告经营的报刊亭经解放区城管局许可，属合法设置，原告与该报刊亭产权所有人签订经营使用协议，原告经营使用该报刊亭，并无任何不当之处，应当受法律保护。（2）依据《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》的具体内容，“按照焦作市四城联创指挥部《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》（焦城创指【2017】38号）文件要求部署对城区报刊亭……”等所反映的事实，足以证明四被告是经《文件》授权许可后实施的行政强制拆除，证明《文件》与《通知》的关联性。（3）《文件》在作出授权许可行政机关采取强制措施实施拆除城区报刊亭（包括原告经营的报刊亭）时，违反《强制法》第四十四条之规定，未依法履行予以公告的义务，侵犯了原告及其他被拆除报刊亭经营人与产权所有人的知情权。（4）《文件》要求从2017年7月11日至2017年7月20日全部拆完（报刊亭），限期只有10天，客观上执行机关走完法定程序的时间不够。可导致行政强制机关在实施强制措施拆除报刊亭时，履行法定程序的不能，存在非法剥夺原告及其他被拆除报刊亭经营人与产权所有人的陈述，申辩、听证权。（5）《文件》明知全市所有的报刊亭（包括原告），全是经过行政许可合法设置，在没有任何法律依据及事实理由的情况下，授权许可行政机关采取行政强制措施拆除报刊亭。违反《强制法》，第五条之规定，属违法设定和实施行政强制，侵犯原告及其他报刊亭经营人的经营权，财产权。（6）《文件》授权本案不具备行政强制职权的四被告，实施行政强制措施（强拆报刊亭）。违反《强制法》第四条之规定：属于违法授权，许可。（7）《文件》将合法的报刊亭设定为行政强制对象，并且设定采用行政强制措施，实施强制拆除，违反了《强制法》第十条：“法律，法规以外的其他规范性文件不得设定强制措施”的规定，属于违法设定强制措施。（8）《文件》的第二项主要部署要求所提出的新型报刊亭安置，更是一句不值一提的为了让报刊亭经营人与产权人配合当时强制拆除工作的谎言。事实证明，至今已近三年，也没见一个新报刊亭被安置。综上所述：原告依据《中华人民共和国强制法》，《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律之规定，向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求，维护法律的尊严及原告的合法权益。被告焦作市解放区住房和城乡建设局答辩称：一、原告诉讼主体不适格。涉案的报刊亭的所有人为河南星华时代文化传播有限公司，而不是本案原告。二、下发通知无违法之处。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，本案涉及的报刊亭未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，被答辩人报刊亭属于无规划手续，答辩人下发通知并无不当。三、《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》（焦城创指【2017】38号文）不属于答辩人下发文件。综上所述，原告没有依据说明其对报刊亭享有合法权益，请求人民法院依法驳回其起诉经审理查明，2016年12月2日，焦作市解放区城市管理局对星华公司发放解城管（2017）第008号《焦作市解放区城市道路临时占用许可证》，同意星华时代文化传播公司临时占用建设路电厂群艺宫前城市道路（广场），时间为2017年1月1日起至2017年12月31日止；占用面积为长4米、宽2米，共8平方米。2017年5月20日，河南星华时代文化传播有限公司为甲方，与乙方王宝华签订《电话书刊亭经营协议》，协议主要内容为甲方同意乙方王宝华为建设路电厂群艺宫前电话书刊亭经营负责人，协议经营期为2年，自2017年6月25日起至2019年6月24日止，有偿使用费为每天40元……。2017年7月4日，焦作市四城联创指挥部作出《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》焦城创指〔2017〕38号，称为进一步提高工作标准、拉高标杆，针对城区报刊亭设施破旧老化、妨碍交通、乱摆乱放、超范围经营、擅自移位等影响市容问题，进行集中整治。2017年7月5日，解放区四城联创指挥部、解放区城市管理局、解放区住房和城乡建设局、焦西街道办事处联合下发《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，并于2017年7月6日送达原告王宝华妻子孔令梅。2017年7月13日，涉案报刊亭被强制拆除。2017年8月17日，王宝华以焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处、解放区四城联创工作指挥部为被告，向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼，请求确认四被告拆除原告经营的报刊亭行政行为违法。焦作市山阳区人民法院经审理后于2018年2月7日作出（2017）豫0811行初45号判决。焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、解放区四城联创工作指挥部不服，向本院提起上诉，本院于2018年5月18日作出（2018）豫08行终83号行政裁定，撤销焦作市山阳区人民法院的（2017）豫0811行初45号行政判决，发回山阳区人民法院重审。山阳区人民法院重审期间，在2018年8月21日庭审中，王宝华又明确诉讼请求为：1、确认四被告拆除原告经营的报刊亭行为违法；2、确认四被告向原告下达的关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知违法；3、查明四被告拆除原告经营报刊亭及报刊亭内物品的去向；4、四被告承担所有诉讼费。2018年12月7日，山阳区人民法院作出（2018）豫0811行初171号行政裁定，以解放区四城联创指挥部是临时机构，不具备相应的行政职能权力，亦不能履行行政义务及承担责任，作为被告不适格，王宝华坚持对解放区指挥部的起诉且不能确认拆除其经营的报刊亭具体行政行为的实施者为由，裁定驳回了王宝华的起诉。该裁定书于2018年12月12日送达王宝华，各方当事人均未提出上诉。2019年1月23日，王宝华以焦作市解放区人民政府、焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处为被告，向本院提起行政诉讼，其起诉状中原载明诉讼请求为：1、确认四被告强行拆除原告经营的报刊亭的行政行为违法；2、确认四被告对原告下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》违法；3、确认四被告扣押侵占原告经营的报刊亭及亭内物品违法；4、四被告承担诉讼费。根据原告王宝华陈述，其在起诉后，根据承办法官释明，其在诉状中仅保留了要求确认强拆违法的诉讼请求。2019年6月27日，本院作出（2019）豫08行初19号行政判决，确认焦作市解放区人民政府2017年7月13日拆除王宝华经营的焦作市解放区建设路电厂群艺宫前的报刊亭的行为违法，并驳回了王宝华对焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处的起诉。王宝华与焦作市解放区人民政府不服，均提出上诉，河南省高级人民法院于2019年12月26日作出（2019）豫行终2732号行政判决，维持了本院（2019）豫08行初19号行政判决。2019年12月16日，王宝华向本院提起本案诉讼。本院认为，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，对2018年2月8日前未告知起诉期限的行政行为提起诉讼的，适用最长两年的起诉期限，但自2018年2月8日起剩余期限超过一年的以一年为限。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，原告王宝华认可《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》于2017年7月6日送达其妻子孔令梅，因此，其要求确认四被告对其下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法，应当在新的行政诉讼法解释施行后一年之内提起诉讼，王宝华于2018年8月21日在山阳区人民法院（2018）豫0811行初171号案件庭审中提出该请求，至该案件生效的期间应视为不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，该期间本院予以扣除。但扣除上述期限后，王宝华于2019年12月16日提起本案诉讼仍然超过法定起诉期限。至于王宝华提起（2019）豫08行初19号案件诉讼时，根据承办法官的释明，将要求确认强行拆除行政行为违法之外的其他诉讼请求在诉状中划去的行为，因不影响原告对本案被诉行为再及时提起另案诉讼，不应视为应当扣除起诉期限的情形。综上，原告于2019年12月16日提起要求确认四被告下发的《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》行为违法的诉讼，已经超过法定起诉期限，对原告的起诉依法应予驳回。因原告王宝华的起诉不符合起诉条件，对其同时提起的《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》文件合法性审查的请求亦应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项及第三款之规定，裁定如下：驳回原告王宝华的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年一月二十二日书记员  孙 泉