江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏13行初14号 原告江苏唐韵旅游开发有限公司，住所地北京市密云县兴云路**。 法定代表人姜相彬，该公司总经理。 委托代理人张贵富，该公司员工。 被告宿迁市人民政府，，住所地宿迁市宿城区南湖路** 法定代表人王昊，该市市长。 委托代理人洪峥嵘、陆艳莹，宿迁市司法局工作人员。 第三人佟锡强，男，1965年3月22日出生，××族，住广东省清远市清新区。 委托代理人张浩，北京市名世律师事务所律师。 原告江苏唐韵旅游开发有限公司（下称唐韵旅游公司）诉宿迁市湖滨新区管理委员会（下称湖滨新区管委会）、宿迁市湖滨新区土地房屋征收与补偿管理办公室（下称湖滨新区征收办）要求确认行政补偿协议无效一案，本院于2019年2月12日受理后，依法向湖滨新区管委会、湖滨新区征收办送达了起诉状副本及应诉通知书。佟锡强申请作为第三人参加诉讼，本院经审查认为佟锡强与本案审理具有利害关系，准予其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案，后依法变更被告为宿迁市人民政府（下称宿迁市政府）。本院另行组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案，原告唐韵旅游公司的委托代理人张贵富,被告宿迁市政府的委托代理人洪峥嵘、陆艳莹，第三人佟锡强及委托代理人张浩到庭参加诉讼。本案因审理需要扣除了相应审限。本案现已审理终结。 原告唐韵旅游公司诉称：原告通过招拍挂取得涉案89.4亩的国有土地用于“迎驾山庄”项目建设，土地竞拍价合计为2121.8万元。2013年和2014年原告取得涉案土地的国有土地使用权证，后原告开展了建设筹备工作并取得一定成果。2014年8月6日，宿迁市湖滨新区规划局口头告知原告因政府规划调整，建设项目被取消，终止办理相关手续，造成该建设项目无法继续进行。原告多次与湖滨新区管委会协商未果，导致涉案土地超过了开工建设期限，后湖滨新区管委会又以宿迁市国土资源局要无偿收回涉案土地为由，胁迫原告于2017年9月13日与湖滨新区征收办签订了《宿迁市湖滨新区征收补偿安置协议》（下称《补偿安置协议》），与湖滨新区管委会签订了《土地使用权收回补偿协议（补充）》（下称《补充补偿协议》），约定补偿原告各项损失33004594.98元，收回涉案土地使用权。上述协议中载明的土地补偿款仅1700万，该价格低于涉案土地出让价2121.8万元，更远低于市场评估价6351.73万元，该补偿价格显失公平，属于无效条款，被告应补足原告土地差价款4651.73万元。协议补偿时，原告仅对属于自己的地上财产进行了处理，不涉及第三方的财产，但湖滨新区征收办向佟锡强出具《证明》，说明涉案补偿协议中评估价为879.908万元的实物资产属于佟锡强所有，佟锡强以此为据，要求原告返还其个人物品或相关款项。湖滨新区征收办出具的《证明》所载内容与事实严重不符，应责令湖滨新区征收办收回其出具的《证明》。综上，被告未经合法征收程序收回涉案土地使用权，并胁迫原告签订不公平的补偿协议，侵犯了原告的合法权益，现要求：1.确认《补偿安置协议》中“土地使用补偿（成本支出）补偿金额1700万”的条款约定无效，并补足土地差价款4651.73万元；2.确认《补充补偿协议》无效；3.责令湖滨新区征收办收回出具给佟锡强的《证明》；4.诉讼费用由被告承担。 被告宿迁市政府辩称，1.宿迁市政府不是本案适格被告，应由江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会（下称骆马湖度假区管委会）作为被告更为适宜。涉案《补偿安置协议》和《补充补偿协议》虽是湖滨新区征收办和湖滨新区管委会与原告签订，但湖滨新区管委会与骆马湖度假区管委会行使的职权相同。江苏省骆马湖旅游度假区是省级人民政府批准设立的旅游度假区，该管委会具备签订补偿协议的行政职权。2.《补偿安置协议》和《补充补偿协议》合法有效。涉案土地出让合同约定了开工建设时间和竣工时间，但至2014年原告仍未进行开工建设，土地长期闲置被国家土地督察南京局列为限期整改重点，并经多次督促整改未果。政府虽调整了规划，但原告违约在先，在两种原因影响下，为了减少损失，双方协商由湖滨新区管委会收回土地，并将原告前期的投入成本补偿给原告；3.补偿协议是双方多次商谈后自愿签订的，系双方真实意思表示，不存在任何强迫行为。协议签订后湖滨新区征收办已于2017年10月12日向原告支付了约定的补偿款，原宿迁市国土资源局于2017年10月30日决定收回了土地，涉案补偿协议已经履行完毕；4.原告主张涉案土地成本支出即竞拍价2121.8万元，湖滨新区管委会在原告缴纳土地出让金后仅扣留了一百多万元保证金，其余约两千万的土地出让金已经返还给原告，原告相当于零地价取得了涉案土地，协议收回土地给予补偿时考虑了该因素，再给予原告1700万土地补偿款已足以保障原告的利益；5.原告以评估机构出具的评估报告为依据主张涉案土地市场价为6351.73万元不能成立。因该评估原告系单方委托，且土地估价报告无评估师签字和评估单位盖章，不能作为涉案土地价值判断的依据；6.关于实物资产879.908万元补偿款的争议是原告股东之间的纠纷，湖滨新区征收办出具《证明》的行为与补偿协议是否合法有效没有关系。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人佟锡强陈述，“迎驾山庄”项目是宿迁市的招商引资项目，后经磋商该项目落户湖滨新区。为了达到招商引资利用外资政策的需要，佟锡强在香港设立了香港唐韵文化投资有限公司，并以该公司名义与湖滨新区管委会签订了《香港唐韵文化投资有限公司迎驾山庄项目进区合同书》及《迎驾山庄项目补充合同书》。后为了“迎驾山庄”项目建设，佟锡强通过竞拍的方式取得涉案土地使用权，先后与宿迁市国土资源局签订了三份《国有建设用地使用权出让合同》。之后，因境外企业不能在内地从事房地产开发，佟锡强又独资注册设立了唐韵旅游公司，专门用于运作“迎驾山庄”项目。佟锡强按合同约定缴纳了土地出让金后，湖滨新区管委会将约两千万土地出让金又返还给了佟锡强，作为对佟锡强的奖励，佟锡强未将返还的费用入唐韵旅游公司的账户。2014年3月，佟锡强与姜相彬签订《股权融资转让协议》，将其持有的唐韵旅游公司92%的股份及相关权益作价1700万转让给了姜相彬，佟锡强仅持有唐韵旅游公司8%的股份。因项目的开发建设必须三宗土地全部供给到位后才能连片开发建设，因此在佟锡强将股份转让给姜相彬之前，涉案土地上未进行相关建设，佟锡强个人在地上栽植了树木，并购买了古建筑构件、牌坊、石料等堆放在公司场地上，这部分资产属于佟锡强的个人资产。原告在与湖滨新区管委会协商补偿时将佟锡强的个人资产作为公司的资产报给湖滨新区征收办，后湖滨新区征收办将该部分资产作价879.908万元补偿给了原告，原告应将该笔补偿款返还给佟锡强。佟锡强对涉案补偿协议无异议。综上，佟锡强请求驳回原告的诉讼请求。 原告为证明其主张向本院提供的证据有： 1.《国有建设用地使用权出让合同》三份、《国有建设用地使用权出让合同补充协议》、宿国用（2013）第22695、22704号《国有土地使用权证》、宿国用（2014）第2137、2140号《国有土地使用权证》。证明原告系涉案国有土地的使用权人及涉案土地的出让价为2121.8万元； 2.宿迁市国土资源局《函》三份、宿国土资闲调[2015]1号《闲置土地调查通知书》。证明涉案建设项目被叫停后被告与宿迁市国土部门相互配合，以土地闲置需对原告进行处理为由胁迫原告签订了涉案补偿协议； 3.拍卖地块规划条件和规划设计要点、湖滨新区规划局的批复、《关于迎驾山庄项目未按时开工的情况说明》《关于迎驾山庄项目尽快开工请示》《报告》和宿迁市规划测绘院有限公司的拨地定桩交接记录及测绘图、测量说明。因建设项目需要土地全部供给到位后才具备整体设计开发条件，该组证据可以证明原告在取得最后一宗土地后及时按照规定要求进行设计，并在规定时间内按照要求完成了前期筹备工作，并非原告故意闲置土地，项目最终没有开发建设是因规划调整所致； 4.《补偿安置协议》《补充补偿协议》、（苏）中恒（2019）土（估）字第0101号、0102号《国有建设用地使用权市场价值估价报告》。证明涉案土地为商业用地，市场价值为6300万余元，并非1700万，协议约定的土地补偿数额显失公平； 5.湖滨新区征收办出具给第三人的《证明》一份。证明出具给第三人的证明内容与事实不符，侵犯了原告的合法权益。 被告为证明其主张向本院提交的证据有： 1.迎驾山庄项目投资清单和迎驾山庄项目支出及损失清单各一份、信德会所专审（2017）057号《审计报告》（下称《审计报告》）、《补偿安置协议》《补充补偿协议》。证明在湖滨新区管委会及征收办与原告协商补偿的过程中，原告向湖滨新区征收办提交了项目支出和损失清单，双方同意对原告的投入成本和实际损失进行补偿，湖滨新区管委会对原告投入的成本和损失进行了审计，之后签订了补偿协议，补偿公平合理，是双方真实意思表示；湖滨新区征收办出具给佟锡强的《证明》内容符合事实。 2.进账单等付款手续、《申请》、宿国土资收[2017]17号《收回国有土地使用权决定书》（下称《收回国有土地决定书》）。证明《补偿安置协议》和《补充补偿协议》签订后，湖滨新区管委会按规定进行审核后于2017年10月12日将补偿款3300.4594万元支付给原告，原告于当日向原宿迁市国土资源局申请收回涉案土地使用权，该局于2017年10月30日作出《收回国有土地决定书》； 3.《股权融资转让协议》。证明其与姜相彬之间股权转让的事实； 4.宿政复[2014]13号《市政府关于同意宿迁市三台山森林公园规划的批复》《关于宿迁市三台山森林公园扩面提质工程项目用地的初步意见》。证明因规划变更，湖滨新区与原告协商，湖滨新区给予原告补偿并收回土地使用权符合法律规定。 5.苏政复[2012]68号《江苏省人民政府关于同意设立江苏省宿迁骆马湖旅游度假区的批复》、宿编[2013]13号《宿迁市机构编制委员会关于市湖滨新城管委会增挂“江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会”牌子的批复》、宿政发[2017]19号《市政府关于宿迁骆马湖旅游度假区开展相对集中行政处罚权工作的通知》。证明旅游度假区管委会和湖滨新区（原称湖滨新城）管委会职权相同，旅游度假区管委会具有独立的行政主体资格，由其作为本案被告更为适宜。 第三人佟锡强向本院提交的证据有： 1.（2019）苏13民辖终21号《民事裁定书》。证明佟锡强与本案具有利害关系； 2.唐韵旅游公司出具给佟锡强的《证明》、谈话录音及该录音的文字记录。证明原告认可树木、古建筑构件、石料等财产系佟锡强的个人财产； 3.《补偿安置协议》《补充补偿协议》《唐韵旅游公司投入实物资产价值咨询明细表》《关于迎驾山庄项目尽快开工请示》《关于迎驾山庄项目情况说明》。证明原告向湖滨新区管委和湖滨新区征收办递交的相关报告材料中多次将佟锡强的个人财产作为唐韵旅游公司资产报送给湖滨新区管委会，该部分资产的价值为879.908万元； 4.《进账单》、委托书、收条、法定代表人身份证明。证明879.908万元已由唐韵旅游公司领取； 5.古建筑构件、石料等照片及交接照片。证明佟锡强个人购买的古建筑构件等材料堆放在唐韵旅游公司场地上，该部分资产补偿给原告后，原告与湖滨新区征收办进行了财产交接； 6.《香港唐韵文化投资有限公司迎驾山庄项目进区合同书》《迎驾山庄项目补充合同书》。证明迎驾山庄项目是招商引资项目，佟锡强缴纳过土地出让金后，湖滨新区管委会又将土地出让金返还给佟锡强，该返还的款项属于佟锡强个人应得的奖励。 第三人佟锡强陈述其提供的证据3-5均来源于湖滨新区管委会。 上述证据经质证，被告对原告提供的证据质证意见如下： 对第1组证据的真实性无异议，但土地是零地价出让，缴纳的土地出让金约两千万已经返还给原告，再补偿原告1700万土地补偿款已足额保障了原告的支付土地成本；第2组证据是土地管理部门正常履行职责的行为，不能以此证明原告受到胁迫才签订了涉案补偿协议，涉案补偿协议合法有效；第3组证据不能证明原告按照土地出让合同约定的开工建设时间进行了建设行为，湖滨新区征收办不具有批准开工建设的职权；第4组证据中的估价报告是原告单方委托的，且估价师未签名，不能证明涉案土地的市场价格，且土地出让金扣除一百多万定金外已返还给原告，后因建设项目不能进行双方协议收回土地使用权并给成本价补偿，原告要求按照市场价给予土地补偿无事实根据；第5组证据，即湖滨新区征收办出具给第三人佟锡强的《证明》，其所载内容与实际情况一致，且与涉案补偿协议是否有效无关。 第三人佟锡强对原告唐韵旅游公司提供的证据质证意见为：对证据1、2、5及补偿协议的真实性无异议。佟锡强表示涉案项目要进行开工建设确实需要三宗土地全部供给到位后才具备统一开发的条件，在其将公司股份转让给姜相彬之前也是因为土地未及时全部供给到位而导致未进行开发建设。 原告唐韵旅游公司对被告宿迁市政府提供的证据质证意见如下： 对第1组证据，投资清单是协商补偿过程中提供给被告的，不能作为后期补偿的证据；《审计报告》是被告单方委托审计的结果，并未向原告送达，不能作为补偿的依据；《补偿安置协议》是湖滨新区征收办工作人员到原告的办公室签订的，当时签订的协议中只约定了补偿款总额，没有具体明细，协议的落款时间虽然是2017年9月13日，但实际上双方是9月22日才到现场查看实物；在签订协议时原告表示涉案土地上第三人存放的实物原告无权处理，补偿数额中不包含该部分实物价值；对第2组证据真实性无异议，但没有收到《收回国有土地决定书》；对第3组证据的真实性无异议；对第4组证据的真实性无异议，该组证据能证明“迎驾山庄”项目停建是因规划变更所致，原告在多次申请办理开工手续的过程中没有任何部门向原告告知规划变更的事实，被告隐瞒了真相；对第5组证据认为旅游度假区管委会与原告没有关系，与原告签订补偿协议的是湖滨新区征收办和湖滨新区管委会，而湖滨新区征收办和湖滨新区管委会不具有独立的行政主体资格，其与原告签订的补偿协议无效。 第三人佟锡强对被告宿迁市政府提供的证据无异议。 原告唐韵旅游公司对第三人佟锡强提供的证据质证意见如下： 原告提交给湖滨新区管委会的报告所述内容是真实的，提交的财产清单中载明古建筑价格是待定，但最终双方未按照清单记载的价格商谈；对唐韵旅游公司出具给佟锡强的《证明》有异议，该证据来源不合法；对聊天记录及聊天录音不予认可；在补偿之前，佟锡强已经拿走了有价值的古建筑构件等，照片不能反映古建筑构件等材料的实际数量；原告与香港唐韵文化投资有限公司之间没有关系。 被告宿迁市政府对第三人童锡强提交的证据无异；并陈述堆放在唐韵旅游公司场地上的古建筑构件等材料作价879.908万元，已经补偿给原告，之后该部分资产原告与湖滨新区征收办进行了交接，该资产已经作为国有资产处理。 本院对上述证据认证如下： 原告唐韵旅游公司提供的第1、2组证据经质证，各方当事人对证据的真实性均无异议，本院予以确认；第3组证据能证明原告为“迎驾山庄”项目的建设进行了开工建设前的相关筹备工作，还能证明原告针对补偿问题与湖滨新区管委会及湖滨新区征收办沟通的过程；第4组证据中的《补偿安置协议》《补充补偿协议》，经庭审核实，各方对其真实性均无异议，本院对该证据的真实性予以确认；第5组证据与《补偿安置协议》及原告出具给佟锡强的《证明》相互印证，能够证明湖滨新区征收办出具给佟锡强的证明材料仅是对客观事实的描述，本院对该证据的真实性予以确认。 被告宿迁市政府提供的第1组证据，其中“迎驾山庄项目投资清单”未有任何人员签字确认，对其证明效力不予确认；对原告于2014年11月27日提交给湖滨新区征收办的“迎驾山庄项目支出及损失清单”，该清单有唐韵旅游公司的印章，对其真实性予以确认。该证据结合原告出具给佟锡强的《证明》及《补偿安置协议》的内容，可以证实原告将佟锡强的个人资产作为唐韵旅游公司的资产，该部分资产湖滨新区征收办已补偿给原告879.908万元，还可以证实原告对“迎驾山庄”项目因政府规划调整而取消的事情是知晓的；《审计报告》被告虽未提供向原告送达的证据，但原告对《安置补偿协议》中除“土地使用补偿（成本支出）17000000”的条款约定有异议外，对该协议其他项目的补偿数额并未提出异议，而其他项目的补偿数额与《审计报告》载明的数额能够对应，结合唐韵旅游公司出具给佟锡强的《证明》，可以证实唐韵旅游公司对该审计报告是知情并认可的；第2-4组证据，各方当事人对该证据的真实性均无异议，本院予以确认；第5组证据的真实性予以确认，但不能以此否定湖滨新区管委会是宿迁市政府组建的不具有独立承担法律责任机构的事实。 第三人佟锡强提供的第1组证据是法院生效的法律文书，可以证实佟锡强与本案具有利害关系；第2、4组证据在上述认证中已经予以确认；第3组证据中《唐韵旅游公司投入实物资产价值咨询明细表》系湖滨新区管委向估价公司的咨询结果，不具有证明效力，从该组其他证据中关于古建筑构件等记载的内容可知，在唐韵旅游公司与湖滨新区管委会协商补偿的过程中，其将古建筑构件等财产作为唐韵旅游公司的资产予以主张；第5组证据仅能证明古建筑构件等财产的基本自然状况，无法证实该资产的数量及价值；第6组证据可以证实“迎驾山庄”项目的引进实施及土地供给等政策规定，对该证据的真实性予以确认。 本院经审理查明，第三人佟锡强原为唐韵旅游公司的法定代表人，其陈述“迎驾山庄”项目是其与宿迁市相关部门商谈的招商引资项目，因招商引资利用外资的政策需要，其在香港设立了香港唐韵文化投资有限公司，后为了该项目的建设需要，其又于2010年5月6日设立了唐韵旅游公司，专门负责“迎驾山庄”项目的运作。2008年12月7日，香港唐韵文化投资有限公司的名义与宿迁市湖滨新城开发区管委会（现为湖滨新区管委会）签订了《迎驾山庄项目进区合同书》，该合同有香港唐韵文化投资有限公司盖章及该公司法定代表人佟锡强签字。合同对该项目投资建设中双方的权利义务做了具体约定。2009年8月3日，佟锡强与宿迁市国土资源局签订合同编号为3213012009CR0106的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为09D-骆马湖-04，土地面积为26200平方米，土地出让价为6288000元，宗地用途为旅游服务用地。合同约定宗地建设项目在2010年3月14日之前开工，在2011年9月14日之前竣工。2010年8月6日，宿迁市国土资源局作出宿国土资第函[2010]5-26号《关于批准迎驾山庄建设项目用地的通知》。2013年12月19日，原告将该宗土地分两次办理了土地登记手续，并分别取得宿国用（2013）第22704号《国有土地使用权证》，土地面积为15.42亩；宿国用（2013）第22695号《国有土地使用权证》，土地面积为24.09亩。2011年11月14日，第三人佟锡强与宿迁市国土资源局又签订合同编号为2012（经）F骆马湖16的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为2012（经）F骆马湖16，土地面积为28971平方米，土地出让价为13036950元。同日，双方还签订了合同编号为2012（经）F骆马湖17的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为2012（经）F骆马湖17，土地面积为4207平方米，出让价为1893150元。后两份合同约定的宗地用途均为商业用地，建设项目均应在2013年9月16日之前开工，在2015年3月16日之前竣工。宿迁市国土资源局于2014年2月19日针对上述两宗土地分别作出宿国土资第函[2014]5-1号、5-2号《关于批准迎驾山庄建设项目用地的通知》。2014年12月19日，原告针对上述两宗土地办理了土地登记手续，并分别取得宿国用（2014）第2137号《国有土地使用权证》和宿国用（2014）第2140号《国有土地使用权证》。上述三份合同涉及的土地均坐落于骆马湖××农业示范区，用于“迎驾山庄”项目的建设。上述四个《国有土地使用权证》载明的土地使用权人均为唐韵旅游公司。2014年3月10日，佟锡强与姜相彬签订《股权融资转让协议》，约定佟锡强将拥有的唐韵旅游公司100%股份中的92%及“迎驾山庄”项目一、二期相应权益转让给姜相彬。该协议第四章第条约定“一期土地证取得并92%股权变更取得营业执照后一日内，乙方（姜相彬）向甲方（佟锡强）支付现金人民币1500万（不含200万定金）……”2014年4月21日，宿迁市政府作出宿政复[2014]13号《市政府关于同意宿迁市三台森林公园规划的批复》。2014年12月17日，宿迁市国土资源作出《关于宿迁市三台山森林公园扩面提质工程项目用地的初步意见》，该规划的变更涉及到唐韵旅游公司的土地。在规划变更之前，唐韵旅游公司围绕“迎驾山庄”项目进行了方案设计、施工图纸设计、工程勘测、拨地定桩及其他筹备工作，投入了一定的人力和财力。唐韵旅游公司于2014年10月25日向湖滨新区管委会递交《关于迎驾山庄项目未按时开工情况说明》及《关于迎驾山庄项目尽早开工请示》，对其前期做的筹备事务及未能及时开工的原因向湖滨新区管委会予以了说明，并请求对面临的问题予以解决，要求尽早开工建设。2014年11月27日，湖滨新区征收办收到唐韵旅游公司提交的《迎驾山庄项目支出及损失清单》，总计19项补偿项目，其中6—8项分别为：古树、古建筑及配套设施、牌坊及撰写费。2016年1月10日，唐韵旅游公司向湖滨新区管委会递交《报告》一份，要求对其在涉案项目中的投入和花费进行协商解决。该报告中亦载明有古建筑等材料投入。后湖滨新区管委会及湖滨新区征收办与唐韵旅游公司协商对唐韵旅游公司在涉案项目中的投入成本予以补偿，收回涉案国有土地使用权。湖滨新区管委根据唐韵旅游公司提供的相关证实其投入的材料对唐韵旅游公司的投入成本进行了审计。2017年9月13日，唐韵旅游公司与湖滨新区征收办围绕唐韵旅游公司坐落于三台山森林公园风景区的房屋征收事宜签订了《补偿安置协议》，主要内容为：一、产权人为江苏唐韵旅游开发有限公司；二、土地使用补偿（成本支出）17000000元；三、实物资产8799080元；四、前期开发成本369856.5元；五、管理费用2274681.61元、财务费用4560976.87元；六、补偿经费结算：33004594.98元。当日，唐韵旅游公司（乙方）与湖滨新区管委会（甲方）围绕唐韵旅游公司项目土地使用权收回事宜签订《补充补偿协议》，主要内容为：“。一、、地块情况该宗土地位于宿迁市××××区三台山森林公园核心区内，总面积89.3亩，其中宿国用（2013）第22695、22704号国有土地用途为旅游服务用地，宿国用（2014）第2137、2140号国有土地用途为商业用地，上述土地使用权人为唐韵旅游公司。因三台山森林公园核心区扩面提质的需要，项目被叫停，导致上述4宗地块无法开发建设。为促进节约集约用地，盘活存量土地，经友好协商，乙方同意甲方收回上述宗地国有建设用地使用权。二、处置方式：甲方以货币补偿的方式收回上述4宗地块国有建设用地使用权（含实物），乙方对此予以认可和同意。三、补偿费用：甲乙双方共同确认，甲方收回上述4宗地块国有建设用地使用权（含实物），一次性支付给乙方所有补偿费用共计人民币叁仟叁佰零肆万肆仟伍佰玖拾肆元玖角八分（此款不含税金，本协议生效后15日内支付完毕）；除此外，甲方不再另行支付给乙方其他任何费用。本协议履行完毕后，乙方不得以上述国有建设用地使用权（含实物）补偿事宜为由，向任何国家机关和单位提出任何索赔请求；四、双方权利义务：……（二）乙方交付给甲方的上述4宗地块，甲方支付补偿款后，乙方自动放弃对土地及地上建（构）筑物和相关设施、设备的所有权、处置权，甲方有权处置乙方未清场的地上建（构）筑物和相关设施、设备……”当日，唐韵旅游公司向宿迁市骆马湖现代生态农业示范区和湖滨新区征收办出具委托书，要求将上述补偿款汇至唐韵旅游公司法定代表人姜相彬的个人账号，并提供了开户行账户。2017年10月12日，唐韵旅游公司及姜相彬向魏峰出具委托书，委托魏峰全权办理唐韵旅游公司“迎驾山庄”项目征收补偿款结算事宜。当日，宿迁市骆马湖现代生态农业示范区征地拆迁安置办公室将上述补偿款汇至姜相彬个人账户，魏峰出具了收据。唐韵旅游公司于当日向宿迁市国土资源局递交《申请》，内容主要为：“因宿迁三台山扩面提质建设及规划调整需要，唐韵旅游公司放弃上述4宗土地继续使用权。本着节约集约用地的原则，湖滨新区管委会已经与唐韵旅游公司签订协议收回唐韵旅游公司土地使用权。补偿款（包括实物及附属设施等）共计人民币33004594元已经全部支付到位。现申请收回该宗土地使用权，土地交由政府重新安排项目使用。”2017年10月30日，宿迁市国土资源局作出《收回国有土地决定书》，决定内容如下：1.同意你公司申请，收回上述89.28亩土地使用权；2.撤销宿国土资地函[2010]5-26号、宿国土资地函[2014]5-1号、宿国土资地函[2014]5-2号供地批文；3.注销宿国用（2013）第22704号、宿国用（2013）第22695号、宿国用（2014）第2137号、宿国用（2014）第2140号土地证及土地登记。 另查明，2014年7月30日，宿迁市国土资源局向原告发出《函》，主要内容为：唐韵旅游公司竞得的09D-骆马湖-04地块的土地使用权，按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，应于2010年3月14日前开工建设，唐韵旅游公司至今未开发建设，已违反合同约定。请唐韵旅游公司于2014年9月底前开工建设。2017年1月23日，宿迁市国土资源局再次向原告发出《函》，再次告知原告其竞得的09D-骆马湖-04地块按照合同约定，应于2010年3月14日前开工建设，唐韵旅游公司至今未开发建设，已违反合同约定，并构成闲置土地。同日，宿迁市国土资源局针对2012（经）F骆马湖17号宗地原告发出《函》，告知原告按照合同约定，该宗土地应于2013年9月16日前开工建设，唐韵旅游公司至今未开发建设，已违反合同约定，并构成闲置土地。 再查明，2018年4月，唐韵旅游公司向佟锡强出具《证明》一份，主要载明：位于使用权人为唐韵旅游公司的宿国用（2013）第**、宿国用（2013）第22704号、宿国用（2014）第2137号、宿国用（2014）第2140号国有建设用地上的树木71棵及全部可移动物（详见政府评估报告）现被湖滨新区征收办、湖滨新区管委会扣留。上述树木及全部可移动物均为佟锡强个人物品，唐韵旅游公司对上述物品没有所有权和处分权。唐韵旅游公司亦未对上述物品进行处理。2018年8月27日，湖滨新区征收办向佟锡强出具《证明》一份，主要载明：在对使用权人为唐韵旅游公司的宿国用（2013）第22695号、宿国用（2013）第22704号、宿国用（2014）第2137号、宿国用（2014）第2140号国有建设用地征收过程中，唐韵旅游公司向湖滨新区征收办提交的报告中将紫藤、金桂花、梨树等树木71棵以及古建筑构件15套、假山6座、山东料三门牌××套、独门牌××套、青石板110.2平方米、红块石60立方米、五莲花石料1.26立方米列为唐韵旅游公司投资资产，经专业机构估价，上述实物资产价值8799080元，已向唐韵旅游公司支付。唐韵旅游公司派员对上述地块及实物资产与湖滨新区征收办进行了交接。后，佟锡强向宿迁市宿豫区人民法院提起不当得利纠纷之诉，要求唐韵旅游公司返还其个人财产的补偿款。2019年2月12日，唐韵旅游公司向本院起诉湖滨新区管委会和湖滨新区征收办，要求：1.确认《补偿安置协议》中“土地使用补偿（成本支出）补偿金额1700万”的约定条款无效，并补足土地差价款4651.73万元；2.确认《补充补偿协议》无效；3.责令被告收回出具给佟锡强的《证明》。 另外，湖滨新区管委会系宿迁市政府组建的不具有独立承担法律责任的机构，湖滨新区征收办系湖滨新区管委的内设职能部门，亦不具有独立承担法律责任的能力，故本院依法变更被告为宿迁市政府。宿迁市政府对湖滨新区管委会和湖滨新区征收办在前期诉讼中的诉讼行为予以认可，对涉案补偿协议的内容予以认可。 本案争议焦点为：1.湖滨新区征收办出具给佟锡强的《证明》是否属于行政诉讼受理范围；2.《安置补偿协议》第二条关于“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》是否有效，原告主张补足土地补偿差价款的请求是否应予支持。 针对第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，根据唐韵旅游公司出具给佟锡强的《证明》记载内容及在协商补偿过程中唐韵旅游公司向湖滨新区征收办提交的报告和财产清单可知，唐韵旅游公司确实将佟锡强的个人物品作为公司资产，且该部分资产作价8799080元已由湖滨新区征收办补偿给唐韵旅游公司，湖滨新区征收办出具的证明仅是对客观情况的描述，并未扩大事实，增加唐韵旅游公司的义务或减损其权利。涉案《证明》是本案证据之一，本院对该证据已依法作出分析认证。故原告针对《证明》行为的诉讼明显不属于行政诉讼受理范围。 针对第二个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应当对土地使用权人给予适当补偿。本案中，湖滨新区管委会系宿迁市政府组建的不具备独立承担法律责任的机构，湖滨新区征收办系湖滨新区管委会的内设机构，宿迁市政府作为设立该机构的主体应对本案所涉及的收回国有土地使用权及补偿行为承担法律责任。宿迁市政府对湖滨新区管委会和湖滨新区征收办与唐韵旅游公司签订的涉案补偿协议予以认可。在“迎驾山庄”项目建设过程中，宿迁市三台山森林公园扩面提质工程进行立项批复，该工程的实施具有公益性，因该工程建设用地的需要，对原“迎驾山庄”项目建设用地的规划用途进行了调整，湖滨新区管委会和湖滨新区征收办与唐韵旅游公司协商给予成本投资补偿，收回国有建设用地使用权符合法律规定。另，“迎驾山庄”项目的取消虽系规划变更所致，但唐韵旅游公司未按照国有建设用地使用权出让合同约定的时间开工建设亦是客观事实，在多方因素影响下，为了集约节约用地，盘活存量土地，减少各方损失，唐韵旅游公司与湖滨新区管委会和湖滨新区征收办进行多次协商并签订了《补偿安置协议》和《补充补偿协议》，所签订协议是双方真实意思的表示，且已经得到全部履行，涉案国有土地使用权也予以收回。双方以协议的方式解决了收回国有土地使用权有关补偿问题，此解决问题的方式并不违反法律禁止性规定。唐韵旅游公司主张双方签订的《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》的约定是受到宿迁市国土资源局“土地闲置要对其处理”的胁迫而签订的，补偿价格过低。经查，根据原告向湖滨新区管委会提交的报告等材料中可知原告同意对其前期的投入成本进行补偿，在涉案土地几乎零地价出让的基础上双方多次协商，湖滨新区管委会再给予1700万的土地补偿款，既符合法律规定的适当补偿原则，也是双方真实意思表示，并未有明显显失公平的情形；根据唐韵旅游公司与宿迁市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》的约定，原告确实存在未能按照合同约定期限开工建设致土地闲置的客观事实，宿迁市国土资源局依照法律规定向原告发《函》和作出宿国土资闲调[2015]1号《闲置土地调查通知书》的行为是依法履行职责的行为，原告认为该行为对其构成胁迫，无事实和法律依据。故，涉案补偿协议依法不具有确认无效的情形，本院对唐韵旅游公司的请求不予支持。 综上，原告起诉要求责令被告收回《证明》的诉讼不属于行政诉讼受案范围，其起诉不符合法律规定；原告要求确认《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》无效并补足其土地补偿差价款的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 一、驳回原告江苏唐韵旅游开发有限公司对宿迁市湖滨新区土地房屋征收与补偿管理办公室向第三人佟锡强出具《证明》的起诉； 二、驳回原告江苏唐韵旅游开发有限公司要求确认《补偿安置协议》中有关“土地使用费补偿（成本支出）17000000元”的条款约定及《补充补偿协议》无效并补足其土地补偿差价款的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江苏唐韵旅游开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  周丽丽 审 判 员  谈 强 人民陪审员  单兰聪 二〇二〇年一月九日 书 记 员  郝酝勤 附法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订） 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。