广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终888号上诉人（原审原告）：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市******立山组，公民身份号码431************412。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区**监督管理局，住所地：广东省广州市黄埔区**************。法定代表人：黄小杰，局长。被上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局，住所地:广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。上诉人张波因与被上诉人广州市黄埔区**监督管理局（以下简称黄埔区市监局）、广州市市*监督管理局（以下简称广州市监局）投诉举报答复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4850号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月8日，张波通过邮箱向黄埔区市监局发送了一份《举报申诉书》，反映被举报人周记茗点居怡港店销售的“传统酥糖”涉嫌违法。张波认为该产品未标注产品执行标准，生产商广东周记食品有限公司无糕点和糖果的生产许可，该产品属于无证生产食品，也未标注食品生产日期和保质期、贮存环境等信息，请求黄埔区市监局予以查处：1.依法确定被举报人销售“传统酥糖”的行为违法；2.对被举报人销售“传统酥糖”予以行政处罚，处罚完毕后奖励举报人；3.依法分别受理投诉举报人的投诉和举报线索，处罚完毕后告知举报人处置结果；4.责令被投诉举报人依法向其退回相应价款15元，并赔偿1000元，承担因本案所产生的必然费用12331元。黄埔区市监局收到上述举报申诉后，于2017年10月12日予以受理。2017年10月17日，黄埔区市监局对位于广州市黄埔区***********之B房的被举报人进行现场检查，查明被举报人持有有效的《营业执照》和《食品经营许可证》，现场检查未见涉案产品在销售。2017年12月12日，黄埔区市监局对被举报人的负责人宣泽林进行询问调查。2018年1月4日、2018年2月7日、2018年4月3日以及2018年5月15日，黄埔区市监局分别制作《投诉举报延期告知书》将投诉举报的延期情况以书面形式告知张波。2018年5月29日，黄埔区市监局向涉案产品外包装标注生产厂家所在地的食品药品监督管理局发出《关于协助调查“人参乌龙茶”等共五种产品有关事项的函》，请求原广州市花都区食品药品监督管理局协助调查，调查内容主要包括:1.“广东周记食品有限公司”是否为该局辖区合法的食品经营企业，是否生产或委托其他生产企业生产过涉案产品;2.“广东周记食品有限公司”是否有向加盟店供应和配送涉案产品。2018年6月28日，黄埔区市监局再次制作《投诉举报延期告知书》并送达张波。2018年7月31日，原广州市花都区食品药品监督管理局回复称:1.“广东周记食品有限公司”是我局辖区内企业，持有有效的《营业执照》和《食品经营许可证》;2.关于涉案产品的相关问题，以及是否向其加盟店供应及配送的事宜，请见该公司出具的《情况说明》。广东周记食品有限公司广州黄埔东路店《食品经营许可证》的经营项目为“预包装食品销售（含冷藏冷冻食品），热食类食品制售，糕点类食品制售（不含裱花蛋糕），自制饮品制售（不含自酿酒）”，经营范围包含有糕点类制售。2018年8月9日、2018年9月25日、2018年11月5日以及2018年12月17日，黄埔区市监局对本案调查再次延期，并告知张波。2019年1月18日，黄埔区市监局作出埔食药监投诉复〔2019〕12号《关于“传统酥糖”投诉举报处理情况的答复》，告知张波：一、调查情况：（一）周记茗点居怡港店持有《营业执照》及《食品经营许可证》，发证日期：2017年9月25日，主体业态：餐饮服务经营者，经营者名称：广东周记食品有限公司广州黄埔东路店（以下简称周记黄埔东路店），经营场所：广州市黄埔区***********之B房（S），即广州市黄埔区********黄埔城建怡港大厦2楼。周记茗点居怡港店是周记黄埔东路店在销售小票上打印的名称，周记黄埔东路店营业执照显示的名称并非“广州世和启成餐饮有限公司”。（二）根据反映的情况，我局执法人员对周记黄埔东路店销售的“传统酥糖”进行了调查，现场未发现有“传统酥糖”在销售，根据您提供的产品包装照片，其标签上标示了“传统酥糖”、“廣東周記食品有限公司”，未标示有产品生产日期、保质期和执行标准等信息。（三）我局向原广州市花都区食品药品监督管理局发函请求协助调查“传统酥糖”等相关问题。后我局收到原广州市花都区食品药品监督管理局的协查复函。根据复函中内容及对周记黄埔东路店负责人调查情况，制作“传统酥糖”所使用的原辅材料和包装材料是由周记食品有限公司（总店）配送中心配送到各个门店，由门店按操作规程进行现场加工制作并分装入胶袋，抽真空，再放入纸包装袋里，于国庆期间开展的“益街坊”活动中免费赠送或销售给客人。二、调查结论：（一）周记黄埔东路店持有《食品经营许可证》，其主体业态为餐饮服务经营者，“传统酥糖”是周记黄埔东路店现场加工制作完成后现场赠送或销售给客人的，属于餐饮企业现场制售的食品，法律法规并未规定餐饮企业自制食品需要标注生产日期、保质期、执行标准。（二）“传统酥糖”是由周记黄埔东路店现场加工制作的，该产品纸包装袋上却标注“廣東周記食品有限公司”，为标签含有虚假内容的产品。该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款的规定，我局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条对周记黄埔东路店作出没收违法所得、罚款的行政处罚。三、其他情况：（一）根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第七条“举报奖励的实施应遵循以下原则：（五）最终认定的违法事实与举报事项不一致的，不予以奖励”的规定，我局认定的违法事项是“传统酥糖”产品标签含有虚假内容，与您举报的“传统酥糖”外包装标签未标注生产日期、保质期和执行标准等信息和“传统酥糖”属于无证生产食品事项不一致，故您的举报奖励请求暂未能得到支持。上述答复于2019年1月21日邮寄张波。张波不服，于2019年3月15日向广州市监局申请行政复议，广州市监局于2019年3月19日收到行政复议申请材料，并于2019年3月20日受理，于2019年3月22日向黄埔区市监局发出《提出行政复议答复通知书》，黄埔区市监局于2019年4月2日提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年5月9日，广州市监局因本案案情复杂，需继续调查为由，延长行政复议审查期限30日，并依法告知张波。2019年5月24日，广州市监局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定对该案中止审查，2019年8月12日恢复行政复议审查。2019年8月15日，广州市监局作出穗食药监行复〔2019〕213号《行政复议决定书》，维持黄埔区市监局作出的埔食药监投诉复〔2019〕12号《关于“传统酥糖”投诉举报处理情况的答复》，并于2019年8月16日送达张波。张波仍不服，遂诉至原审法院。此外，经广州市机构改革，广州市监局、黄埔区市监局负责组织和指导市场监管执法工作，不再保留原广州市食品药品监督管理局、原广州市黄埔区食品药品监督管理局。原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”本案中，黄埔区市监局负责市场监管领域综合执法工作，依法有权对张波提出的投诉举报进行调查并答复的职权。《广东省食品药品监督管理局散装食品经营管理规范》第九条规定：“销售散装食品，应当在外包装、容器外或货架、货柜等显著位置上用公示牌或标示牌标明食品名称、生产日期或生产批号、保质期以及食品生产者的名称、地址、联系方式等事项。现场制作的散装食品可仅标示食品名称、加工制作日期和保质期……”第四条规定：“经营散装食品，应当依法取得含有散装食品销售或相关制售项目的食品经营许可证。”本案中，张波投诉举报的涉案产品“传统酥糖”属于散装食品，由周记黄埔东路店现场加工制作、现场销售的食品，其包装材料是由广东周记食品有限公司配送中心配送到门店的。根据前述规定，黄埔区市监局认为法律法规并未规定餐饮企业自制食品需要在外包装上标注生产日期、保质期、执行标准，并无不妥。周记黄埔东路店持有的《食品经营许可证》经营项目包含有糕点类制售，黄埔区市监局认为其进行现场加工制作、现场销售“传统酥糖”符合《食品经营许可证》的许可范围，亦无不妥。因此，张波投诉举报认为涉案产品未标注产品执行标准，生产商广东周记食品有限公司无糕点和糖果的生产许可，涉案产品属于无证生产食品，也未标注食品生产日期和保质期、贮存环境等信息的事项均不属实，黄埔区市监局作出埔食药监投诉复〔2019〕12号《关于“传统酥糖”投诉举报处理情况的答复》告知张波调查的事实和结果，已经履行了调查及告知的义务，原审法院予以支持。《食品药品投诉举报管理办法》（2016年施行）第十五条规定：“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定……”第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可以适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理……下列时间不计算在投诉举报办理内：……（三）其他部门协助调查所需时间。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门……”第三十八条规定：“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。”本案中，黄埔区市监局收到张波的投诉举报后，于2017年10月12日受理，后多次因案件调查需要延期，并将延期时间告知张波，期间经发函请求其他单位协助调查的时间不应计算入办理时间，于2019年1月18日作出答复并向张波送达，其程序符合法律规定，原审法院予以支持。关于张波认为本案其应当获得举报奖励的问题。《食品药品违法行为举报奖励办法》第七条规定：“举报奖励的实施应遵循以下原则：……（五）最终认定的违法事实与举报事项不一致的，不予奖励……”因黄埔区市监局调查认定“传统酥糖”系由周记黄埔东路店现场加工制作的，但产品包装上标注了广东周记食品有限公司，系标签含有虚假内容的产品，并因此给予周记黄埔东路店行政处罚。张波投诉举报的事项为涉案产品未标注产品执行标准，生产商广东周记食品有限公司无糕点和糖果的生产许可，涉案产品属于无证生产食品，也未标注食品生产日期和保质期、贮存环境等信息，该事项与黄埔区市监局调查查实的违法行为不一致。因此，黄埔区市监局认为张波的举报不符合举报奖励的条件，对张波的举报奖励请求不予支持，并无不妥，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”张波因不服黄埔区市监局作出的被诉答复向广州市监局申请行政复议，广州市监局依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，黄埔区市监局作出的答复事实清楚，法律适用正确，广州市监局经审查，作出穗食药监行复〔2019〕213号《行政复议决定书》，维持黄埔区市监局作出的答复函，符合法律规定。广州市监局于2019年3月19日收到张波的行政复议申请，并于2019年3月20日受理，于2019年3月22日向黄埔区市监局发出《提出行政复议答复通知书》，黄埔区市监局于2019年4月2日提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年5月9日，广州市监局因本案案情复杂，需继续调查为由，延长行政复议审查期限30日，并依法告知张波。2019年5月24日，广州市监局决定对该案中止审查，2019年8月12日恢复行政复议审查。2019年8月15日，广州市监局作出穗食药监行复〔2019〕213号《行政复议决定书》。经审查，广州市监局作出复议决定程序符合上述法律规定，原审法院予以支持。综上所述，张波请求撤销黄埔区市监局作出的埔食药监投诉复〔2019〕12号《关于“传统酥糖”投诉举报处理情况的答复》并责令其重作及撤销广州市监局作出的穗食药监行复〔2019〕213号《行政复议决定书》，理由不充分，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回张波的诉讼请求。上诉人张波不服原审判决，向本院提起上诉称：一、黄埔区市监局于2017年10月12日受理投诉举报后，于2019年1月18日才办结，期间虽然多次延迟办案期限，但上述期限明显超过了《广东省实施办法》第三十条规定的期限。原广州市花都区食品药品监督管理局协查时间为38个工作日，也超过了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十二条规定的期限。二、黄埔区市监局已经查明涉案产品非广东周记食品有限公司生产，而是周记黄埔东路店现场制售，但对于现场制售产品是否已经超过保质期，黄埔区市监局没有查明。同时，依据《食品经营许可管理办法》第五十二条第一款的规定，涉案产品不属于糕点类食品。三、根据张波的投诉举报材料，黄埔区市监局均已查证属实并作出处罚，但却认定投诉举报线索与认定事实不一致，进而不予奖励错误。据此，请求判决：1.撤销原审判决；2.撤销黄埔区市监局作出的埔食药监投诉复〔2019〕12号《关于“传统酥糖”投诉举报处理情况的答复》及广州市监局作出的穗食药监行复〔2019〕213号《行政复议决定书》；3.本案一、二审诉讼费用由黄埔区市监局、广州市监局承担。被上诉人黄埔区市监局二审期间未提交答辩意见。被上诉人广州市监局二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，针对张波反映被举报人周记茗点居怡港店销售“传统酥糖”涉嫌违法的投诉举报事项，黄埔区市监局经调查核实后作出相应处理，并作出埔食药监投诉复〔2019〕12号《关于“传统酥糖”投诉举报处理情况的答复》将认定事实及办理结果反馈张波。张波作为举报人，与黄埔区市监局对被举报人的处理之间不具有诉的利益，故被诉答复属于对张波不产生实际影响的行为。广州市监局维持黄埔区市监局作出的被诉答复，并没有为张波创设新的权利义务，亦未对其权利义务产生实际影响。因此，依据上述法律及司法解释的规定，对张波的起诉应当予以驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4850号行政判决；二、驳回张波的起诉。本案一、二审案件受理费100元，予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年六月四日法官助理 马 昊书 记 员 邓欢庆