广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4190号上诉人（原审原告）：广州市大润喷绘有限公司。住所地：广州市海珠区*************侧。法定代表人：汪先元，总经理。委托代理人：吕玉光，广东滳雄律师事务所律师。委托代理人：廖灵燕，广东滳雄律师事务所实习人员。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局海珠区分局（原广州市海珠区环境保护局）。住所地：广州市海珠区****************。法定代表人：区劲邦，分局局长。委托代理人：江恋，该局工作人员。委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：李海洲，区长。委托代理人：陈文海，广州市海珠区司法局工作人员。委托代理人：冯劲，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人广州市大润喷绘有限公司（以下简称大润喷绘公司）因诉被上诉人广州市生态环境局海珠区分局（以下简称海珠生态环境分局）、广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1711号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月25日，海珠生态环境分局前往大润喷绘公司住所进行现场检查，发现大润喷绘公司从2013年6月24日开始实际经营广告喷绘，主要生产设备为油性喷墨打印机2台，在生产经营中会产生有机废气，未经治理直接排放。大润喷绘公司当场未能提供环保报建审批手续及排污许可证。同日，海珠生态环境分局向大润喷绘公司作出《调查约见通知书》，要求其法定代表人汪先元前往海珠生态环境分局住所地接受调查询问。2018年9月26日，海珠生态环境分局对汪先元进行询问，并制作《调查询问笔录》。汪先元在笔录中称对2018年9月25日海珠生态环境分局制作的《现场检查笔录》无异议；大润喷绘公司实际经营广告喷绘，生产时间为从早上9时至晚上9时，大润喷绘公司建设项目于2013年6月建成并投入使用，经营面积850平方米，主要设备为油性喷墨打印机2台，在生产经营过程中产生的污染物为废气，未配套建设污染物治理设施直接排放，未办理环境影响评价文件的相关手续。2018年12月3日，海珠生态环境分局向大润喷绘公司作出并于同月6日送达海环听告[2018]252号《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有的听证权、陈述申辩权。大润喷绘公司收到上述告知书后向海珠生态环境分局提交了《环境保护行政处罚告知陈述和申辩》《环境保护行政处罚告知陈述和申辩书》《海环听告[2018]252号陈述申辩补充材料》，主要意见有：1.大润喷绘公司收到整改通知书后，对厂房和设施进行整改，鉴于厂房本身原因，不能通过环评，临近春节之际，特申请延迟至春节后搬厂；2.环保部门工作人员上门调查、约谈后，大润喷绘公司积极听取意见，对厂房进行整改。一直守法经营，按时纳税，未影响损害到公共利益，希望减轻处罚；3.关于废气直排的问题，投入3万多元安装了废气处置设施，集中收集处置；4.根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，大润喷绘公司的项目勉强可以归类到“环境影响报告表”类。因为大润喷绘公司使用的油墨量很少，一年大概使用500公斤，远少于10吨上限，所以产生的废气对环境影响很小。具体行政行为是在作出行政处罚的同时作出的，应该按照2017年版条例根据违法行为对环境影响程度作出“责令整改”或者“责令停止生产使用”。而不应该按照1998年版条例不分环境影响程度作出责令停止生产或者使用；5.依据《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》第一章第二部分中规定的“编制环境影响报告表的建设项目环境保护设施已建成但未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，处2万元以上3万元以下罚款”，请求海珠生态环境分局减轻处罚，建议处2万元罚款。经审查后，海珠生态环境分局于2018年12月29日向大润喷绘公司作出海环罚[2018]214号《环境保护行政处罚决定书》，认定大润喷绘公司存在所实际经营的广告喷绘项目在未办理环评审批手续、未配套建设环境保护设施的情况下，建成并投入使用的违法行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第十六条、第二十三条的规定，根据该条例第二十八条的规定，责令大润喷绘公司立即停止上述广告喷绘项目的使用，处罚款100000元的处罚，并于2019年1月5日将该《环境保护行政处罚决定书》送达大润喷绘公司。大润喷绘公司不服，于2019年1月10日向海珠区政府申请复议。海珠区政府于2019年1月11日作出海珠府行复字[2019]6号《行政复议受理通知书》，后将该受理通知书送达大润喷绘公司。同日，海珠区政府作出并向海珠生态环境分局送达海珠府行复字[2019]6号《被申请人答复通知书》要求其作出书面答复并提交证据、依据材料。2019年1月18日，海珠生态环境分局出具海环复答字[2019]2号《行政复议答复书》，与证据材料一并提交海珠区政府。2019年3月7日，海珠区政府经审查作出海珠府复字[2019]6号《行政复议决定书》，决定维持海珠生态环境分局的涉案行政处罚决定，并将行政复议决定书邮寄送达大润喷绘公司。大润喷绘公司仍不服，向原审法院提起本诉。另查明，2019年1月31日，中共广州市海珠区委、广州市海珠区人民政府下发《中共广州市海珠区委广州市海珠区人民政府关于印发的通知》，通知内容包括：“配合组建市生态环境局海珠区分局。将区环境保护局的职责，以及区发展和改革局的应对气候变化和减排职责，区国土资源和规划局的监督防止地下水污染职责，区住房和建设水务局的配合编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，区农业局的监督指导农业面源污染治理职责等整合，划入市生态环境局海珠区分局。市生态环境局海珠区分局作为市生态环境局的派出机构，不计入机构限额。不再保留区环境保护局。”因机构改革，海珠生态环境分局现是广州市生态环境局的派出机构。原审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，原广州市海珠区环境保护局具有本区域范围内的环境保护执法权及处罚权。《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担。”第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；……按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”本案中，大润喷绘公司经营的广告喷绘项目，应执行国家关于建设项目环境影响评价分类管理的要求，办理环境影响评价手续，且在项目需配套建设的环境保护设施经环境保护主管部门验收合格后，项目主体工程方可投入使用。但是，大润喷绘公司于2013年6月经工商部门核准成立，直到2018年9月25日海珠生态环境分局对其检查时，仍未办理报批手续，也未申请环境保护设施竣工验收，且在生产经营过程中产生污染，大润喷绘公司的行为已违反上述规定。对于大润喷绘公司认为海珠生态环境分局适用原环境保护部函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》认定其经营的广告喷绘项目是需要编制环境影响报告表的环境影响评价类别，属于适用法律错误的意见。原环境保护部函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》对《建设项目环境影响评价分类管理名录》中未作规定的建设项目应如何进行管理予以规定。该函已明确认定含喷绘的广告制作项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年）中N类（轻工）第20项印刷项目类别，应按照印刷项目类别进行管理。如建设项目基本不产生环境影响，省级环境保护行政主管部门认为其确不需要开展环境影响评价的，方不纳入建设项目环境影响评价和“三同时”管理。大润喷绘公司确认其经营的广告喷绘项目生产工艺中含有油墨喷绘工序，生产时会产生废气，产生环境影响。参考《广州市环境保护局关于印发广州市不纳入环境影响评价管理的工程建设项目名录的通知》中名录第13项，该项将含油性墨喷绘工序复印打字店排除在“不纳入环境影响评价管理的工程建设项目名录”外的情况，也说明含油墨喷绘复印打印应当纳入环境影响评价管理之中。故大润喷绘公司认为其经营的广告制作项目所用油墨量很少，所产生的废气对环境影响小，不应归入《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年）中N类（轻工）第20项印刷项目类别进行管理的意见，原审法院不予采纳。《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万以下的罚款。”海珠生态环境分局依照上述规定，在法律规定的幅度内对大润喷绘公司作出罚款10万元及停止生产的行政处罚决定，适用法律法规正确，处罚适当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案中，海珠生态环境分局制作的《现场检查笔录》《调查询问笔录》中有关于“现场检查时，执法人员出示执法证件、表明身份”、“我们是海珠区环境保护局的执法人员，这是我们的执法证件”的记载，并有两名执法人员签名，陪同人员、被询问人的签名确认，可证实海珠生态环境分局执法程序正当。海珠生态环境分局作出处罚前，已向大润喷绘公司发出告知书，告知大润喷绘公司拟作出处罚及享有的权利，在大润喷绘公司向海珠生态环境分局提出了陈述申辩后，海珠生态环境分局经审查作出行政处罚决定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”海珠区政府经审查复议材料后，依照法律规定作出维持海珠生态环境分局行政处罚的行政复议决定书，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，大润喷绘公司要求撤销被告海珠生态环境分局及被告海珠区政府所作行政行为的主张，理据不足，原审法院不予支持，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告大润喷绘公司的诉讼请求。上诉人大润喷绘公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、海珠生态环境分局作出行政处罚程序违法，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条关于“执法人员不得少于两人”的规定，程序违法，行政处罚无效。2018年9月25日，海珠生态环境分局到上诉人处进行执法检查的两名工作人员是孙键和张宇晨，其中孙键具有行政执法资格，孙宇晨是政府雇员没有取得行政执法资格，有当日制作的《调查约见通知书》为证，该份通知书是孙宇晨现场制作，但签名栏上的孙键、张宇晨的签名均为张宇晨一人填写署名。9月25日制作的《现场检查笔录》和9月26日制作的《调查询问笔录》上执法人员签名是孙键和黄世奎。在《现场检查笔录》中，两人的的签名笔迹明显黑色不一致，是不同时间使用不同的签字笔所签。而《调查询问笔录》在制作时实际上只有孙键一人对汪先元进行询问。故海珠生态环境分局的执法程序违法，行政处罚无效。二、海珠生态环境分局引用函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》推定上诉人经营项目的归类，违反法定认定程序，违法归类。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年）没有将“广告喷绘”项目或“含喷绘的广告制作项目”纳入《名录》进行分类管理。根据该《名录》第六条的规定，未纳入《名录》的建设项目，由各省级环境保护行政主管部门提出建议，报国家环境保护行政主管部门认定。函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》是由上海市环保局2011年依据程序向国家环境保护部请示，国家环境保护部作出的批复。但该复函的法律效力仅限于上海市，对其他省市不具同等法律效力。因为该复函是依照一事一请示，一地一批复，对其他省市不具有普遍法律效力。广东省自1994年7月6日通过的《广东省建设项目环境保护管理条例》到2018年11月29日废止，规定的建设项目九大类中并没有“广告制作项目”，也没有由广东省环保主管部门向国家环保部提出将含喷绘的广告制作项目纳入《名录》的建议并经国家环保部门认定。因此，海珠生态环境分局适用函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》认定上诉人经营的广告喷绘项目应当纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年）中N类（轻工）第20项印刷项目类别，并依次认定上诉人违反法律规定存在未依法办理环境影响评价手续和未批先建未验先投的违法行为，并作出行政处罚，是超越法定权限违反“法无授权不可为”原则违法认定分类管理事实的行政违法行为。原审法院参考《广州市环境保护局关于印发广州市不纳入环境影响评价管理的工程建设项目名录的通知》中名录第13项，不采纳上诉人经营的广告制作项目不应纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年）中N类（轻工）第20项印刷项目类别进行管理的意见，违反法定的认定程序，系不适用上位法而参考引用低位阶的通知，适用法律错误。法无禁止即可为，1998年《建设项目环境保护管理条例》实施以来，国家环保部门和广东省环保厅均未依法定程序将“广告喷绘”项目列入《名录》管理，上诉人从事广告喷绘项目或是含喷绘的广告制作项目自然不受该《建设项目环境保护管理条例》调整，不存在违反《建设项目环境保护管理条例》，海珠生态环境分局依据《建设项目环境保护管理条例》对上诉人作出的行政处罚应当依法被撤销。综上所述，行政处罚程序不合法、事实不清、证据不足、法律适用错误，应当被撤销。行政复议决定无效应当被撤销。故上诉请求：1、撤销原审判决；2.撤销海珠生态环境分局作出的海环罚[2018]214号《环境保护行政处罚决定书》；3.撤销海珠区政府作出的海珠府复字[2019]6号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人海珠生态环境分局二审期间未提交答辩意见。被上诉人海珠区政府二审答辩称：一、行政复议案件办理程序符合法律规定，一审判决予以支持正确。我府收到大润喷绘公司的复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。二、被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。我府审查认为根据海珠生态环境分局提交的证据材料，认定大润喷绘公司存在未办理环评审批手续、未配套建设环境保护设施的情况下，于2013年6月建成并投入适用广告喷绘项目，生产经营过程中产生的污染物为废气，废气没有配套设污染物治理设施直接排放的违法行为，有相应证据证实，被诉处罚决定认定事实清楚。被诉处罚决定适用依据正确，内容适当。我府复议予以维持适用法律法规正确，内容亦适当。根据函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》，大润喷绘公司经营的广告喷绘项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中需要办理报告表的项目。根据上述违法事实，大润喷绘公司违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条和第二十三条的规定，海珠生态环境分局根据上述条例第二十八条、并结合《广州市环境保护局关于印发规范行政处罚自由裁量权规定的通知》附件《环境违法行为行政处罚自由裁量适用标准》的规定，作出被诉处罚决定，适用法律法律规正确，内容适当。被诉处罚决定程序合法，我府复议维持正确。海珠生态环境分局依法向大润喷绘公司送达了《行政处罚听证告知书》，告知该司违法事实、拟予处罚的理由、依据和其享有的陈述申辩权以及申请听证的权利，大润喷绘公司未在规定期限内提出听证申请，海珠生态环境分局遂根据调查核实的事实，对大润喷绘公司作出并送达被诉处罚决定，程序合法。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于《现场检查笔录》和《调查询问笔录》的问题。大润喷绘公司法定代表人汪先元在上述两份笔录签名确认，证明大润喷绘公司是认可两份笔录的。该司认为执法机关提供的证据存在造假现象，但并未提供相应证据予以证实，应承担举证不能的责任。关于一审判决有无错误引用规范性文件作为事实推定依据的问题。函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》为2011年原国家环境保护部针对上海市环境保护局就同一类问题作出的回复，属于规范性文件，现行有效。上述复函在未明确只能适用个案情况下可以作为本案的法律依据。综上所述，大润喷绘公司上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；……按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》载明：“……一、根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《名录》）第六条的规定，同意将含喷绘的广告制作项目环境影响评价分类管理按《名录》中N类（轻工）第20项印刷项目类别执行。……”本案中，大润喷绘公司在未办理环评审批手续、未配套建设环境保护设施的情况下，于2013年6月建成并投入使用广告喷绘项目，生产经营过程中产生的废气未经治理直接排放，大润喷绘公司对上述事实并无异议。海珠生态环境分局根据《现场检查笔录》《调查询问笔录》、现场照片等证据，认定大润喷绘公司违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，并依据第二十八条的规定，对大润喷绘公司作出责令其立即停止上述广告喷绘项目的使用并处罚款十万元的被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，且海珠生态环境分局在作出被诉处罚决定前亦告知大润喷绘公司拟作出处罚决定的事实、理由和依据以及其依法享有陈述申辩及听证的权利，程序合法，本院予以维持。海珠区政府在法定期限内作出被诉行政复议决定，维持海珠生态环境分局的被诉处罚决定，程序合法，并无不当，本院予以支持。关于大润喷绘公司主张被诉处罚决定程序违法的问题。《现场检查笔录》及《调查询问笔录》中均有大润喷绘公司法定代表人汪先元的签名确认，因此上述笔录具有法律效力。大润喷绘公司主张上述笔录存在执法人员伪造签名的情况，但大润喷绘公司对该主张亦未提供相应的证据予以证实，故本院对其主张不予采纳。关于大润喷绘公司主张引用函环办函[2011]206号《关于含喷绘的广告制作项目是否列入请示的复函》推定其经营项目的归类属于违法归类的问题。本院认为，原环境保护部办公厅作出的上述复函属于部门规范性文件且现行有效，在没有与上位法相抵触的情况下，海珠生态环境分局根据上述规范性文件的规定认定大润喷绘公司经营的广告喷绘项目属于需要编制环境影响报告表的类别并无不当，大润喷绘公司提出的上述主张，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市大润喷绘有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年一月十二日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛