广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初421号原告乐昌市凤翎家庭农场，住所地广东省乐昌市**************。经营者曾德才。委托代理人丘志威，该农场合伙人。被告乐昌市****局，住所地广东省乐昌市******。法定代表人华癸莲，局长。出庭负责人刘永明，副局长。委托代理人朱勇，该局畜牧兽医水产事务中心副主任。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。原告乐昌市凤翎家庭农场（以下简称凤翎农场）诉被告乐昌市****局（以下简称乐昌市农业局）不履行法定职责（原案由畜牧行政命令）纠纷一案，原告2019年11月22向本院提起行政诉讼，本院2019年11月25日立案后，于2019年11月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理本案。原告凤翎农场的经营者曾德才及其委托代理人丘志威，被告乐昌市农业局的副职负责人刘永明及其委托代理人朱勇、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告凤翎农场诉称，一、原告于2017年10月20日（乐昌市畜禽养殖“三区”划定方案）之前，申办了多项手续：（一）签订了租地协议；（二）乐昌市国土局出具选址审核意见；（三）猪舍建设合同并完成了主体工程；（四）申报国家工商企业登记，具备了完全的法人资格。接着，又于2017年10月20日之后，相继补充申办的手续有：（一）报请环保局；（二）报请北乡畜牧站；（三）报请北乡林业站；（四）报请北乡水管所等单位批复或备案。至止，原告要办能办的企业申报备案手续，基本上都办齐了。被告对原告依法依规正常运作的实体养猪场，仅凭乐府办（2017）69号文的方案条款，溯及既往，作出停工通知的决定，是没有法定行政处罚依据为前提的，于法于规应予撤销。二、被告是原告等养殖行业的行政执法管理机关，有责任检查监督行业的经营活动，当依据乐府办（2017）69号文的方案，对照原告养殖场处于限养区范围时，可以以划定方案前已注册的养殖场完善环保达标，继续经营；也可以以必须关闭、停止养殖的理由，给予补偿后搬迁处理；还可以以取缔非法名义，依法强行拆除等多种处理选项。原告自2019年4月2日、15日连续接到停工通知书，至今已半年之久。停工停业期间，多次向北乡镇、乐昌市有关部门和主要领导以口头、书信等形式反映了诉求，10月18日，才收到被告的《处理意见书》。处理意见给出的三条要点，都回避了行政行为“令行禁止、关停并转”的具体内容。原告被被告叫停在十字路口前，是往前直行、向左或右转，还是调头返回，都没得到指令。在这段时间里，被告展现的是不折不扣的行政不作为。为维护国家法律的权威和公民、法人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国畜牧法》的相关规定，请求法院判决：一、撤销被告2019年4月2日、15日由北乡畜牧站作出的停工通知书。二、确认被告自2019年4月2日北乡畜牧站作出停工通知起，至10月18日被告作出《处理意见书》的期间，为行政不作为。三、被告承担诉讼费用。原告凤翎农场向本院提交了以下证据材料：一、营业执照，二、乐昌市国土局批复意见，三、猪场租用地协议，四、北乡畜牧站同意意见，五、猪舍建设合同，六、北乡镇林业站审核意见，七、北乡镇水管所意见，八、乐昌市环保局备案，九、北乡镇东红村委会意见，十、北乡畜牧站停建通知书1-2，十一、中华人民共和国宪法摘录，十二、中华人民共和国立法法摘录，十三、中华人民共和国畜牧法摘录，十四、乐昌市****局《处理意见书》，十五、乐府办（2017）69号《畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》，证据1-15证明凤翎农场的合法性。被告乐昌市农业局辩称，一、我局要求原告停止在限养区建设养殖场的行政命令符合法律规定，法院应予维持。根据乐昌市人民政府（乐府办〔2017〕69号文）6.2条规定：乐昌市畜禽限养区包括“自然保护区的外围区（实验区）、乐昌市*********两侧500米以内范围……”7.1条规定：“限养区不许新建畜禽养殖场、养殖小区，已有的畜禽养殖场、养殖小区不得扩建。”我局工作人员现场查看，原告养殖场位于北乡镇东红村委会雪井村小组石墩子（手机定位东经113.369913，北纬25.173748）处，距离武广高铁北乡段约200米，距离变电站约50米，属于限养区范围内。上述规定于2017年10月20日起执行，而从原告提供的证据看，国土资源局的选址意见在2017年9月23日出具，交林业、水务等部门的申请是在2018年4月1日，向环保局申请备案是在2018年4月16日。可见，原告的养殖场符合上述“铁路两侧500米以内范围……的限养区不许新建畜禽养殖场、养殖小区”的情况。根据《中华人民共和国畜牧法》第六条和乐昌市人民政府（乐府办〔2017〕69号文）6.2条、7.1条规定，我局责令原告停止建设养殖场并无不当。二、原告指称因我局的停工通知导致其不知该往何处去，指责我局不作为，不符合事实。2017年9月13日，乐昌市国土资源局向原告送达《责令停止违法行为通知书》。2019年4月2日，乐昌市北乡林业站向原告下达《责令停止非法占用林地行为通知书》。可见，原告养殖场所涉问题不仅仅系限养区的问题，还有使用林地未经审批等问题。我局针对原告在限养区新建养殖场的行为，作出责令停止建设的行政命令，并没有侵害原告的合法权益。2019年10月18日，我局已就原告的上访问题进行了明确回复，不存在不作为的情况。综上所述，原告的养殖场位于乐昌市畜禽限养区，我局要求原告停止建设养殖场，符合规定。对于原告的诉求，我局已作明确回复，不存在不作为的情况。请法院驳回原告的诉讼请求。被告乐昌市农业局向本院提交了以下证据、依据：一、乐府办〔2017〕69号文，二、中华人民共和国畜牧法节选，证据一、二证明我局责令原告停止在限养区建设养殖场的依据。三、原告养殖场的位置与照片，四、动物养殖场（户）监督巡查记录，证据三、四证明我局工作人员巡查发现，原告养殖场位于限养区且正在建设。五、关于立即停止建设养殖场的通知，证明我局责令原告停止在限养区建设养殖场。六、乐国土资（北）字【2017】004号《责令停止违法行为通知书》、送达回证，七、乐林地字北（2019）002号《责令停止非法占用林地行为通知书》，八、乐昌市林业局《关于北乡林业站下达责令停止非法占用林地行为通知书的情况说明》，证据六-八证明原告的养殖场不仅在限养区，还涉及未办理林地使用审批手续等被其他行政部门责令停工。九、印发乐昌市基层畜牧兽医水站机构编制方案的通知（乐机编委[2012]88号），证明乐昌市畜牧兽医水产站职权范围。十、处理意见，证明我局对原告的来访已作明确回复，不存在不作为的情形。经庭审质证，对被告乐昌市农业局提交的证据，原告凤翎农场的质证意见如下：均无异议。对原告凤翎农场提交的证据，被告乐昌市农业局的质证意见如下：1、证据1三性均无异议。2、证据2真实性无异议，合法性、关联性有异议，根据《畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》，案涉的土地不能用于生猪养殖场的建设。3、证据3真实性不详，合法性有异议，案涉的土地不能用于养殖畜禽，属于《畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》规定的限养区范围。4、证据4三性均无异议，但并未经过主管部门的批准，这只是同意原告申请的文书，最终未经过审批。5、证据5真实性不详，合法性、关联性有异议，案涉的地点在限养区，不得建设生猪规模养殖场。6、证据6真实性、关联性无异议，合法性有异议，案涉地点属于限养区，不得用于生猪规模化养殖。7、证据7三性均无异议，该份报告只是原告的申请报告，作为北乡镇水利水电管理所仅仅同意其提出申请，但最终并未审批通过。8、证据8真实性、关联性无异议，合法性有异议，该登记表未有环保部门的审批，并且养殖场也不符合限养区的划定方案。9、证据9真实性、关联性无异议，合法性有异议，案涉地点在限养区，不得建设生猪规模化养殖场。10、证据10三性均无异议。11、证据11-13真实性、合法性无异议，关联性有异议。12、证据14、15三性均无异议。经审理查明，2017年4月24日，谷建中、杨（）平、李军海（甲方）与曾德才（乙方）签订《山岭地租用合同》，约定乙方租用位于乐昌市***********“矮墩”山边荒芜旱地，面积约8亩，用于搞种植、养殖经营，土地权属属甲方所有，每亩年租金为150元，壹年的租金总额为1200元。租用期限30年，即从2017年5月1日至2047年4月30日止。2017年12月5日，凤翎农场取得营业执照，该执照记载“经营者：曾德才，类型：个体工商户，经营场所：乐昌市**************，组成形式：家庭经营，注册日期：2017年8月14日，经营范围：种植：水果、蔬菜；饲养：家禽、家畜、水产。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）”2017年9月13日，乐昌市国土资源局对曾德才作出乐国土资（北）字【2017】004号《责令停止违法行为通知书》，内容有“你未经国土资源主管部门依法批准，擅自非法在北乡镇东红村委会雪井村小组矮墩推填土的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，现责令你立即停止上述违法行为。你收到本通知后逾期不改正的，将依法追究法律责任。”2017年9月23日，乐昌市国土资源局给凤翎农场出具《关于乐昌市凤翎家庭农场项目用地选址的意见》，内容有“一、该项目拟选址位于北乡镇东红村委会雪井村，经核对我市土地利用总体规划数据库，红线范围地类为建设用地。二、项目用地应合理规划布局，坚持集约节约用地，避免造成土地浪费。”2017年10月20日，乐昌市人民政府制定《乐昌市畜禽养殖禁养区、限养区和适养区划定方案》，规定畜禽养殖限养区是指县级以上地方人民政府依照法律法规及相关文件规定，在一定区域内限定畜禽养殖数量和规模，禁止新建、扩建畜禽养殖场、养殖小区的区域。该方案6.2表4将武广高铁在北乡镇段两侧500米范围内划定为限养区。凤翎农场称其从2017年7月起在乐昌市***********矮墩山建设面积3062平方米的生猪养殖场，于2017年10月20日前已经建好主体结构。目前机器设备已进场，由于政府部门发了停工通知，因此未正式投入生产。2019年4月2日，乐昌市北乡林业站对凤翎农场作出乐林地字北（2019）002号《责令停止非法占用林地行为通知书》，内容有“经查，你单位在北乡镇（地藉：052********500）林地上实施的项目未办领《使用林地审核同意书》。项目用地违反《中华人民共和国森林法》、《广东省林地保护管理条例》的规定，涉嫌违法占用林地。根据《中华人民共和国森林法实施条例》等，现责令你单位立即停止违法占用林地上的项目，终止违法行为。”2019年4月2日，乐昌市北乡镇畜牧兽医水产站对曾德才作农业行政监督检查记录，该记录记载“检查场所：东红矮墩山新建养殖场；检查内容：正在新建养殖场（武广高铁变电站旁边），租地约13亩，建设设计存栏2000头，年出栏4000头的高效化养猪场；发现问题：未完善新建养殖场相关审批手续；处理措施：立即停止建设养殖场，须向我市人民政府相关部门提出申请，并按照程序办理，严格执行畜禽养殖准入审批制度，养殖场选址、养殖方式、污染防治设施等在符合国家、省、韶关市颁布实施的相关技术规范及规划的前提下，经审批同意后方可建设。”2019年4月15日，乐昌市北乡镇畜牧兽医水产站向曾德才作出《关于立即停止建设养殖场的通知》，内容有“根据乐昌市人民政府办公室关于印发《乐昌市畜禽养殖禁养区、限养区和适养区划定方案》的通知（乐府办〔2017〕69号）精神，畜禽养殖限养区指县级以上地方人民政府依照法律法规及相关文件规定，在一定区域内限定畜禽养殖数量和规模，禁止新建、扩建畜禽养殖场、养殖小区的区域。自然保护区的外围区（实验区）；乐昌市*********两侧500米以内范围；乐昌市河流（江、湖）沿堤脚线起400米以内范围（已划分禁养区的河流范围除外）为我市限养区范围。经查您在北乡镇东红村委会雪井村小组矮墩山动工建设的养殖场正处于我市限养区范围内，我站已于2019年4月2日通知你立即停止建设，2019年4月15日，我站工作人员到现场巡查发现场地仍在施工，现再次通知你立即停工。”凤翎农场称其于2019年7月28日向乐昌市**********提交书面报告，反映行政部门对凤翎农场的处理，是收回原来的申请与审批，注销凤翎农场，赔偿投资建设费用300万元，然后自行或强行拆除；还是由农业畜牧部门收购或者补偿后作价处理；或者继续由经营者在完善配套设备和相关手续后尽快恢复生产，减少损失，增加收益。而乐昌市农业局称未收到凤翎农场提交的上述报告。2019年10月18日，乐昌市农业局对曾德才作出《处理意见书》，内容有“你于2019年8月23日通过来访反映北乡镇黄坌村经堂组凤翎家庭农场（养猪场）叫停已4个多月。盼请领导回复或者指引补办完善手续，把猪场经营下去。对你反映的问题，经认真调查核实，根据相关法律法规，本机关作出处理意见如下：根据您本人提供的材料及我局核实到的情况，贵养殖场名为乐昌市凤翎家庭农场，位于北乡镇东红村委会雪井村小组石墩子，东经113.369913，北纬25.173748。根据实地调查，猪场边界距离武广高铁北乡段约200米，距离高铁变电站不足20米，属于限养区范围内。凤翎家庭农场存在以下问题：一、我市于2017年10月20日出台《乐昌市三区划定方案》（乐府办〔2017〕69号）。根据《乐昌市三区划定方案》，凤翎家庭农场位于限养区，限养区是禁止新建、扩建畜禽养殖场、养殖小区的区域。根据您提供的相关材料，不足以证明该猪场是在2017年10月20日之前建成的。二、根据现场调查情况，凤翎家庭农场距离武广高铁变电站只有不到20米的距离，对武广高铁变电站及高铁运输线存在极大安全隐患。万一发生事故，后果不堪设想。凤翎家庭农场单方面口头声称已经和高铁变电站负责人进行过协商，高铁站方面表示凤翎家庭农场在此地建设不会对变电站造成安全隐患。但是高铁站方面并未提供相关书面材料。三、您反映的乐昌市范围内限养区有多家养殖场，高铁沿线也存在养殖场。经核实，限养区内和高铁沿线附近的养殖场确有存在，但这些猪场都是《乐昌市三区划定方案》（乐府办〔2017〕69号）文件出台之前就已建成的。按照规定须进行升级改造整改，仍达不到环保要求的，予以取缔。凤翎家庭农场建设的问题，涉及部门较多，我局仅根据《乐昌市三区划定方案》（乐府办〔2017〕69号）对养殖场的选址提供参考意见。鉴于目前国家、省、市各级重视恢复生猪生产工作，我局将对贵方提供的资料及进一步核实的相关情况，进行研究，如实向市政府作详细汇报。”2019年11月22日，凤翎农场向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销乐昌市农业局2019年4月2日、15日由北乡畜牧站作出的停工通知书。二、确认乐昌市农业局自2019年4月2日北乡畜牧站作出停工通知起，至10月18日作出《处理意见书》的期间为行政不作为。三、乐昌市农业局承担诉讼费用。经本院释明，凤翎农场撤回第一项诉讼请求。乐昌市**********是乐昌农业局的下属单位，而北乡镇畜牧兽医水产站是乐昌市**********的派出机构。本院认为，乐昌市农业局在处理凤翎农场反映的问题中不存在不作为的情形，理由如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，行政机关履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权职责的期限为两个月。凤翎农场称其于2019年7月28日向乐昌市农业局的下属单位乐昌市**********提交反映问题的书面报告，但未提交证据证实，而乐昌市农业局称未收到该报告。乐昌市农业局在2019年10月18日对曾德才作出的《处理意见书》中称，曾德才于2019年8月23日通过来访反映凤翎农场（养猪场）已叫停4个多月，盼请领导回复或者指引补办完善手续，把猪场经营下去。因此，乐昌市农业局在接到凤翎农场的申请后两个月内对其作出了《处理意见书》，符合上述法律规定。综上所述，凤翎农场请求确认乐昌市农业局自2019年4月2日北乡畜牧站作出停工通知起，至10月18日作出《处理意见书》的期间为行政不作为，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乐昌市凤翎家庭农场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告乐昌市凤翎家庭农场负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  刘阳娇人民陪审员  晏 林二〇二〇年一月十日书 记 员  黎 宸