黑龙江省牡丹江市东安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黑1002行初18号 原告牡丹江斯沃森置业有限公司，所在地址黑龙江省牡丹江市东安区，注册号××。 法定代表人王金木，该公司董事长。 委托代理人徐亮，黑龙江曦晖律师事务所律师。 委托代理人耿秋实，黑龙江曦晖律师事务所律师。 被告牡丹江市自然资源局，所在地址黑龙江省牡丹江市西安区，统一社会信用代码××。 法定代表人唐荣胜，该局局长。 行政机关负责人刘侃，男，1965年9月出生，汉族，牡丹江市自然资源局副局长，居民身份证号码××，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。 委托代理人金明奎，男，1966年3月出生，汉族，牡丹江市自然资源局所有者权益科科长，居民身份证号码××，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。 委托代理人郝占军，黑龙江远东律师集团牡丹江事务所律师。 第三人牡丹江经济开发区管理委员会（牡丹江国家级循环经济园区管理委员会），所在地址黑龙江省牡丹江市，统一社会信用代码××。 法定代表人宋景东，该委员会主任。 委托代理人郭冬梅，黑龙江国大律师事务所律师。 委托代理人孙志超，黑龙江国大律师事务所律师。 第三人牡丹江中聚置业有限公司，所在地址黑龙江省牡丹江市西安区，统一社会信用代码××。 法定代表人孙金海，该公司总经理。 委托代理人刘翼鑫，女，1991年2月出生，汉族，牡丹江中聚置业有限公司综合部文员，户籍地黑龙江省牡丹江市爱民区，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。 委托代理人井春杰，黑龙江鑫鼎律师事务所律师。 第三人牡丹江斯沃森物联网科技有限公司，所在地址黑龙江省牡丹江市东安区，注册号××。 法定代表人曹松华，该公司执行董事。 第三人曹松华，男，1956年1月出生，汉族，居民身份证号码××，住所地安徽省马鞍山市雨山区。 原告牡丹江斯沃森置业有限公司（以下简称斯沃森置业公司）诉被告牡丹江市自然资源局（以下简称自然资源局），第三人牡丹江经济开发区管理委员会（牡丹江国家级循环经济园区管理委员会）（以下简称开发区管委会）、牡丹江中聚置业有限公司（以下简称中聚置业公司）、牡丹江斯沃森物联网科技有限公司（以下简称斯沃森科技公司）、曹松华行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告斯沃森置业公司诉称，2011年12月20日，斯沃森科技公司与牡丹江对俄经济开发区管理委员会签订《牡丹江物联网产业园建设项目合同书》及《牡丹江物联网产业园建设项目补充合同》。双方约定在牡丹江市中俄科技信息产业经济园区开发建设物联网产业园（即案涉项目），项目总占地面积约38.4万平方米，按国家规定的土地挂牌程序办理土地出让手续，斯沃森科技公司在合同签订后注册或者变更新的开发建设主体，斯沃森科技公司在2011年12月30日前缴付土地整理保证金4000万元等。为落实上述合同，2012年1月31日，曹松华按照牡丹江对俄经济开发区管理委员会的要求，以斯沃森科技公司的名义，向牡丹江市中俄科技信息产业经济园区建设指挥部交付土地拆迁整理保证金4000万元。2012年9月，牡丹江市国土资源局（以下简称国土资源局）对案涉的编号为2012-28号，宗地面积为79242.30平方米的土地（即案涉土地）挂牌拍卖。2012年10月9日，曹松华以个人名义向国土资源局缴付土地竞买保证金1600万元。2012年10月11日，国土资源局与曹松华签订成交确认书，曹松华以7734万元的价格竞得了案涉土地。2013年1月21日，国土资源局与曹松华签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定在2013年7月20日交付全部土地出让金7734万元等。2013年4月3日，为切实履行开发建设义务，履行《牡丹江物联网产业园建设项目合同书》第四条第三项约定，原告斯沃森置业公司成立。2013年4月18日，斯沃森置业公司向国土资源局交付土地出让金2134万元。至此，斯沃森置业公司已全部履行了7734万元的土地出让金的缴付义务。2013年5月2日，国土资源局、曹松华、斯沃森置业公司签订《〈国有建设用地使用权出让合同〉补充协议》，斯沃森置业公司以合同权利义务概括承受的方式取得了案涉土地出让受让人的法律地位。2013年5月8日，国土资源局为斯沃森置业公司出具了3734万元的土地出让金收据。自取得受让人身份后，斯沃森置业公司为履行后续建设义务，投入大量人力、物力、财力，但国土资源局在全额收款后，未按出让合同的约定向斯沃森置业公司交付案涉土地，也没有为斯沃森置业公司办理国有建设用地使用权登记。斯沃森置业公司在公安机关获悉，国土资源局于2015年9月9日作出了牡国土资闲置认﹝2015﹞16号《闲置土地认定书》，于2015年12月18日以牡国土资收﹝2015﹞08号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定将案涉土地予以收回，并单方解除案涉国有建设用地使用权出让合同。斯沃森置业公司认为，国有建设用地使用权出让合同合法有效，国土资源局拒绝履行合同义务，单方决定收回土地，解除合同的行为违法，且给斯沃森置业公司造成了经济损失。2018年12月29日，国土资源局与林业局、水务局等职能机关整合组建自然资源局。请求：1.自然资源局返还斯沃森置业公司土地出让金7734万元，赔偿利息损失33704798.56元，合计111044798.56元；2.自然资源局双倍返还斯沃森置业公司定金1600万元；3.自然资源局赔偿斯沃森置业公司因解除合同而产生的各项经济损失共计3910863.17元。 被告自然资源局辩称，2013年1月21日，自然资源局与第三人曹松华签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定，出让的宗地面积为79242.30平方米，出让价款为7734万元，包括第三人斯沃森科技公司向牡丹江对俄经济开发区管理委员会交纳的土地整理保证金4000万元及曹松华向自然资源局交纳的土地竞买保证金1600万元。2014年8月30日，斯沃森科技公司提出申请，要求将案涉土地退还给自然资源局，经市政府研究决定，同意斯沃森科技公司的请求。2015年4月8日，斯沃森科技公司及第三人中聚置业公司、开发区管委会三方签订了《债权转让协议》，斯沃森科技公司将债权转让给中聚置业公司，截止2015年7月债权已支付完毕。根据《闲置土地处置办法》的相关规定及《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条的规定，因案涉土地闲置二年以上，自然资源局作出收回国有建设用地使用权决定书，但因找不到斯沃森置业公司，没有给其送达，也没有进行公告送达，现案涉土地仍在闲置中，自然资源局不存在单方解除合同的违法行为，且斯沃森置业公司的起诉已超过法定的起诉期限，请求驳回斯沃森置业公司的起诉。 第三人开发区管委会述称，因原告斯沃森置业公司与第三人斯沃森科技公司、曹松华是互为关联的企业，人格高度混同，斯沃森科技公司及曹松华与开发区管委会签订了案涉土地收回后的债权转让协议，斯沃森置业公司的起诉既不符合客观事实，也超过了法定的起诉期限，请求驳回斯沃森置业公司的起诉。 第三人中聚置业公司述称，该案与中聚置业公司无关，原告斯沃森置业公司的起诉已经超过法定的起诉期限，请求驳回斯沃森置业公司的起诉。 第三人斯沃森科技公司、曹松华经本庭传票传唤未到庭参加诉讼，亦未发表陈述意见。 经审理查明，2011年8月9日，第三人斯沃森科技公司成立，住所地为黑龙江省牡丹江市东安区卧龙街镜泊湖东路桃源写字楼9层，经营项目为物联网技术系统集成及应用开发等，法定代表人为曹松华，发起人为曹松华、邱建忠、张承禹，其中曹松华持股40%、邱建忠持股30%、张承禹持股30%。2012年1月16日股东变更为曹松华、张承禹、邱建忠、王**，其中曹松华持股30%、邱建忠持股30%、张承禹持股30%、王**持股10%。 2011年12月20日，第三人斯沃森科技公司与第三人开发区管委会签订编号为20111220《牡丹江物联网产业园建设项目合同书》，主要内容为：斯沃森科技公司在牡丹江市中俄科技信息产业经济园区开发建设物联网产业园，项目总占地面积约38.4万平方米（约576亩），总投资约13亿元人民币；该宗地实行净地出让，土地出让手续按国家规定的土地挂牌程序办理，斯沃森科技公司负责土地摘牌、项目审批和建设阶段发生的各项税费和配套费用；斯沃森科技公司在合同签订后20个工作日内，注册或变更新的开发建设主体；开发区管委会保证在2012年3月底前负责将第一批约110亩土地完成土地挂牌手续，在2013年5月底，将余下466亩土地完成土地挂牌手续等。同日，斯沃森科技公司与开发区管委会签订《牡丹江物联网产业园建设项目补充合同》，主要内容为：斯沃森科技公司向开发区管委会支付土地出让金总额为20160万元，分三期缴付土地拆迁保证金10000万元，此保证金抵作土地使用权出让金，2011年12月30日前缴付土地整理保证金4000万元，取得首批净地（约110亩）土地产权证后三日内支付3000万元，取得第二批净地（约100亩）土地产权证后三日内支付3000万元等。2012年1月31日，斯沃森科技公司向牡丹江市中俄科技信息产业经济园区建设指挥部交纳土地整理保证金4000万元。 2012年9月4日，国土资源局作出[2012]第11号国有建设用地使用权挂牌出让公告，对编号2012-28，位于八面通街（渤海街）南、莲花湖路西，面积79242.30平方米土地（即案涉土地）挂牌出让，挂牌起始价为7734万元，竞买保证金为1600万元。2012年10月5日，曹松华向国土资源局提交了《竞买申请书》，以自然人身份参加竞买，并承诺“若竞买成功，拟成立‘牡丹江万高置业有限公司’，公司现正在办理注册中”。2012年10月9日，曹松华向国土资源局交纳了土地竞买保证金1600万元。2012年10月11日，曹松华与国土资源局签订了《国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》，确认曹松华以总价7734万元的价格竞得案涉土地，该确认书载明“竞得人交纳的竞买保证金，自动转为受让人地块的定金”。2013年1月21日，曹松华与国土资源局签订电子监管号为2310002013B00056《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第四条载明：出让宗地编号2012-28，宗地总面积79242.30平方米，坐落于八面通街（渤海街）南、莲花湖路西。第六条载明：出让人同意在2013年4月21日前将出让宗地交付给受让人（具体交付土地时间以《建设用地批准书》颁发之日为准）。第八条载明：出让价款为7734万元。第九条载明：定金为1600万元，定金抵作土地出让价款。第十六条载明：建设项目在2013年7月21日之前开工，2016年7月21日之前竣工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第二十条载明：对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。第三十一条载明：受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建的建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿。 2013年4月3日，原告斯沃森置业公司成立，住所地为黑龙江省牡丹江市东安区卧龙街镜泊湖东路桃源写字楼9层，经营项目为房地产开发、物业管理等，法定代表人为王金木，发起人为邱建忠、曹松华、谈宁馨、王金木、葛开群、周兰，其中邱建忠持股30%，曹松华持股18.2%、谈宁馨持股18.2%、王金木持股16.8%、葛开群持股8.4%、周兰持股8.4%。2013年4月18日，斯沃森置业公司向国土资源局交纳土地出让金2134万元。2013年4月19日，曹松华及斯沃森置业公司向国土资源局提出签订补充协议的申请，以已成立斯沃森置业公司为由，请求将案涉土地使用权的受让人变更为斯沃森置业公司。2013年5月2日，国土资源局、曹松华、斯沃森置业公司签订了《〈国有建设用土使用权出让合同〉补充协议》，将曹松华竞得的案涉土地使用权的受让人变更为斯沃森置业公司。2013年5月8日，国土资源局为斯沃森置业公司出具了3734万元的土地出让金收据，其中包括曹松华交纳的1600万元竞买保证金转为土地出让金。 上述款项交纳后，国土资源局未按照合同约定交付案涉土地，也未办理《建设用地批准书》。2014年8月30日，斯沃森科技公司及曹松华向国土资源局提出申请，以牡丹江市不适应物联网行业发展等为由，请求将案涉土地退还给国土资源局。2015年1月17日牡丹江市人民政府召开第15届77次市长办公会议，听取了开发区管委会关于解决斯沃森项目土地退出问题的汇报，会议议定：同意该项目终止，允许企业退出；市国土资源局收回项目用地，并重新出让；鉴于企业已经全额缴纳土地出让金，由开发区负责出具书面情况说明，市国土资源局配合，支付项目地整理费、土地竞买保证金、土地出让金，同时按银行同期贷款利率支付利息。2015年4月8日，开发区管委会与斯沃森科技公司、中聚置业公司签订《债权转让协议》，主要内容为：斯沃森科技公司于2012年10月11日向国土资源局以出让方式取得118亩土地的使用权，向国土资源局交纳了土地出让金3734万元，向开发区管委会支付了土地整理费4000万元，合计7734万元，根据牡丹江市人民政府第15届77次市长办公会议纪要决定，市政府同意斯沃森科技公司终止项目，由国土资源局收回土地，并将斯沃森科技公司已经支付的7734万元由开发区管委会退还给斯沃森科技公司，利息按同期贷款利率支付；斯沃森科技公司将上述债权转让给中聚置业公司；开发区管委会应当退回的土地出让金和土地整理费7734万元，利息计算到前述款项支付完毕止，截止2014年11月30日止的利息为1157.23万元；斯沃森科技公司在签订本协议之日起三日内，将其合法拥有的上述债权的相关依据向中聚置业公司交割完毕；开发区管委会对债权转让行为无异议，同意在债权转让完成后向中聚置业公司偿还债务，包括本金7734万元和利息，偿还债务的方式和期限由开发区管委会及中聚置业公司另行协商等。2015年5月28日，牡丹江龙盛房地产开发有限公司通过中信银行牡丹江分行营业部将2000万元汇入牡丹江市西安区泰福建材经销处账户，中信银行出具了进账单，支票存根载明用途为还款，中聚置业公司出具了委托支付说明，同意将土地款2000万元汇入牡丹江市西安区泰福建材经销处账户，并出具了黑龙江省单位往来资金结算票据，载明收到还款2000万元。2015年6月24日、2015年6月26日，牡丹江龙盛城市建设有限公司通过中信银行牡丹江分行营业部分别将5000万元及300万元汇入牡丹江市西安区泰福建材经销处账户，中信银行出具了进账单，支票存根分别载明用途为往来及转款，中聚置业公司出具委托支付说明，同意将土地款5300万元汇入牡丹江市西安区泰福建材经销处账户，并出具了黑龙江省单位往来资金结算票据，载明收到还款5300万元。2015年7月2日，牡丹江龙盛投资有限公司（以下简称龙盛公司）通过中国建设银行将300万元汇入黑龙江浩盛实业股份有限公司账户，中国建设银行出具了专用回单，载明用途为还款，中聚置业公司出具了委托支付说明，同意将土地款300万元汇入黑龙江浩盛实业股份有限公司账户，并出具了黑龙江省单位往来资金结算票据，载明收到还款300万元。2015年7月7日，龙盛公司通过中国建设银行将134万元汇入黑龙江浩盛实业股份有限公司账户，中国建设银行出具了专用回单，载明用途为土地款，中聚置业公司出具委托支付说明，同意将土地款134万元汇入黑龙江浩盛实业股份有限公司账户，并出具了黑龙江省单位往来资金结算票据，载明收到还款134万元。2015年7月7日、2015年7月9日，龙盛公司通过中国建设银行分别将2796294元及1000万元汇入黑龙江浩盛实业股份有限公司账户，中国建设银行分别出具了专用回单,载明用途为利息,中聚置业公司出具委托支付说明,同意将利息款12796294元汇入黑龙江浩盛实业股份有限公司账户,并出具了黑龙江省单位往来资金结算票据，载明收到利息12796294元。 2015年9月9日，国土资源局作出了牡国资闲置认﹝2015﹞16号《闲置土地认定书》，认定案涉土地存在超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的情况，认定案涉土地为闲置土地，闲置原因为政府项目调整，项目取消。2015年12月11日，牡丹江市人民政府召开第15届200次专题会议，会议议定：斯沃森置业公司物联网项目1宗地，面积7.9242公顷，由开发区管委会负责，与企业签订收回协议，有偿收回土地使用权，由市国土局负责，履行收回程序。2015年12月18日，国土资源局作出牡国土资收﹝2015﹞08号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回案涉土地使用权，解除已签订的国有建设用地使用权出让合同。 2019年3月28日，原告斯沃森置业公司向本院提起行政诉讼即本案，本院于2019年5月24日立案受理。 本院认为，第三人斯沃森科技公司及原告斯沃森置业公司成立的目的均为开发建设牡丹江物联网产业园建设项目。斯沃森科技公司成立于2011年8月9日，注册地点为黑龙江省牡丹江市东安区卧龙街镜泊湖东路桃源写字楼9层，发起人为第三人曹松华及邱建忠、张承禹，其中曹松华持股40%、邱建忠持股30%、张承禹持股30%（后变更为曹松华持股30%、邱建忠持股30%，张承禹持股30%、王**持股10%），曹松华为该公司法定代表人，经营项目为物联网技术系统集成及应用开发等。2011年12月20日，斯沃森科技公司与第三人开发区管委会签订《牡丹江物联网产业园建设项目合同》，双方约定斯沃森科技公司在牡丹江市中俄科技信息产业经济园区开发建设物联网产业园，项目占地出让手续按国家规定的土地挂牌程序办理，斯沃森科技公司负责土地摘牌、项目审批和建设阶段发生的各项税费和配套费用，并在合同签订后20个工作日内，注册或变更新的开发建设主体，作为土地摘牌和土地权证的主体。同日，斯沃森科技公司与开发区管委会签订《牡丹江物联网产业园建设项目补充合同》，双方约定斯沃森科技公司向开发区管委会支付土地出让金总额为20160万元，分三期缴付土地拆迁保证金10000万元，抵作土地出让金，其中第一期缴付土地整理保证金4000万元。2012年1月31日，斯沃森科技公司按照上述合同约定，向牡丹江市中俄科技信息产业经济园区建设指挥部交付了第一期土地整理保证金4000万元。2012年9月4日，国土资源局按照上述合同约定，将案涉土地使用权挂牌出让，斯沃森科技公司法定代表人曹松华以自然人身份参加了案涉土地使用权的竞拍，向国土资源局交纳了1600万元竞买保证金，并以7734万元的价格竞得了案涉土地的使用权。为了完成案涉项目的开发建设，按照上述合同约定，曹松华作为投资人、发起人之一，于2013年4月3日成立了斯沃森置业公司。斯沃森置业公司注册地点为黑龙江省牡丹江市东安区卧龙街镜泊湖东路桃源写字楼9层，发起人为邱建忠、曹松华、谈宁馨、王金木、周兰、葛开群，其中邱建忠持股30%、曹松华持股18.2%、谈宁馨持股18.2%，王金木持股16.8%、周兰持股8.4%、葛开群持股8.4%，王金木为法定代表人，曹松华为监事，经营项目为房地产开发、物业管理等。斯沃森置业公司成立后，曹松华将其竞得的案涉土地使用权的受让人变更为斯沃森置业公司，斯沃森置业公司向国土资源局交纳了土地出让金2134万元。从上述情况看，斯沃森科技公司与斯沃森置业公司成立的目的相同，办公地点相同，管理人员交叉重叠，发起人、大股东交叉重叠，先后承担了案涉项目的合同的签订工作及拟开发建设工作，先后交纳了案涉项目土地整理保证金及土地出让金，除案涉项目外均无其他业务，业务上完全重叠，利益上有直接关联，构成人格混同的关联企业。2014年8月30日，斯沃森科技公司及其法定代表人、斯沃森置业公司监事曹松华向国土资源局提出退还案涉土地的申请。2015年4月8日，斯沃森科技公司与开发区管委会及第三人中聚置业公司签订了《债权转让协议》，三方约定终止案涉项目，国土资源局收回土地，开发区管委会退还土地出让金7734万元并按同期贷款利率支付利息，斯沃森科技公司将该债权转让给中聚置业公司，由开发区管委会向中聚置业公司偿还上述债务。从中聚置业公司出具的结算票据及中信银行转账支票存根、进账单以及中国建设银行专用回单看，上述债权转让协议已于2015年5月至7月期间实际履行。因斯沃森科技公司与斯沃森置业公司是关联企业，人格高度混同，斯沃森科技公司及曹松华申请退还案涉土地并将债权转让给中聚置业公司的行为及于斯沃森置业公司，斯沃森置业公司于2019年3月28日向本院提起行政诉讼要求自然资源局向其退还上述债权，与债权转让协议相悖，且已超过法定的起诉期限，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第七十九条第二款的规定，裁定如下： 驳回原告牡丹江斯沃森置业有限公司的起诉。 案件受理费人民币50元，公告费260元，由原告牡丹江斯沃森置业有限公司负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审 判 长  刘欣欣 人民陪审员  王凤敏 人民陪审员  邢玉芹 二〇二〇年一月二十日 法官 助理  赵 楠 书 记 员  李昕悦