山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终1923号 上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市**香港中路**。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人刘晓斌，青岛市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人熊纪奎，北京大成（青岛）律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）青岛岸滩建设开发有限公司，，住所地青岛市市**敦化路****楼 法定代表人高丽霞，总经理。 委托代理人张东霞，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人戚永鑫，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青岛恒星集团有限公司，住，住所地青岛市李沧区九水东路**/div> 法定代表人陈昌金，董事长。 委托代理人王华，青岛恒星集团有限公司法务主管。 青岛恒星集团有限公司（以下简称恒星集团）诉青岛市人民政府、青岛岸滩建设开发有限公司（以下简称岸滩公司）行政决定一案，青岛市中级人民法院于2019年5月31日作出（2019）鲁02行初27号行政判决书，青岛市人民政府及岸滩公司不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：1.2018年5月15日，岸滩公司以恒星集团、青岛恒星老年公寓为共同被告向青岛市市北区人民法院提起民事赔偿之诉，要求二被告支付因土地被占用给岸滩公司造成的经济损失2000万元。在该民事案件审理过程中，恒星集团于2018年9月7日向青岛市市北区人民法院提起行政撤销之诉，要求撤销原青岛市国土资源和房屋管理局为岸滩公司颁发的青房地权市字第××号《房地产权证》。在该行政案件审理过程中，恒星集团于2019年1月28日提起本案之诉。目前，青岛市市北区人民法院受理的上述民事案件及行政案件均已裁定中止审理。 在本案庭审中，三方当事人均认可将原告恒星集团主张权利的青岛恒星老年公寓坐落在第三人岸滩公司青房地权市字第××号《房地产权证》项下土地的部分简称为“混7建筑”，混7建筑所在的整栋大楼现为青岛恒星老年公寓。 2.1996年4月16日，甲方青岛市市北区浮山后村民委员会(以下简称浮山后村委会)与乙方青岛市市北区福利生产服务公司签订《场地租赁合同》，约定将吴石路北侧、七号线以西的属于甲方原预制构件二分厂总面积为6666平方米的场地租赁给乙方，作为市北区福利企业基地使用，租赁期自1996年4月16日至2026年4月15日共计30年；租金合计50万元……。同日，浮山后村委会作为甲方与乙方恒星集团即本案原告签订《场地出让合同》，约定：将吴石路北侧、七号线以西的属于甲方原预制构件二分厂总面积为6667平方米的场地出让给原告恒星集团；乙方生产厂投产后，在符合企业招工条件下，按职工总数40%为甲方安排劳动力，其工资标准福利待遇与本企业职工同等；由于乙方为甲方安排劳动力，所以在计算收取出让金方面给予乙方优惠，即出让金25万元人民币；在合同期内，如果国家征用该场地，由甲方负责，同征地单位交涉，对乙方进行安置，征地单位补偿的地面建筑附着物和设备搬迁补偿费归乙方，在国家征用前，甲方应保证乙方顺利建厂，否则造成损失由甲方承担；乙方拥有该企业的全部财产所有权……。原告恒星集团在签订上述《场地出让合同》后，即开始占有使用。 3.青岛市中级人民法院现已生效的（2019）鲁02行终126号行政判决（原告浮山后村委会起诉被告青岛市人民政府、第三人青岛精工自动化仪器有限公司等土地出让决定案）载明如下与本案有关事实：1996年4月16日，浮山后村委会作为甲方与乙方青岛市市北区福利生产服务公司签订《场地租赁合同》，将吴石路北侧、七号线以西的属于浮山后村委会预制构件二分厂的6666平方米土地租赁给乙方使用30年，作为福利企业基地使用。……同日，浮山后村委会又与青岛精工自动化仪器有限公司订立《场地出让合同》，将吴石路北侧、七号线以西的属于浮山后村委会预制构件二分厂6667平方米土地出让给该公司。 4.1997年9月17日，浮山后村委会向原青岛市土地管理局出具书面检查，称：“我村（青岛精工仪表厂）建于一九九六年，因在一九九四年高科技工业园拓宽吴石路拆迁占用我村工厂土地三十七亩。高科园作为调换划拨用地，答复集中规划在吴石路以北七号线以西区域内。但由于我们在市统一调整区划时从高科园划归市北区。村委会多次口头、书面向市有关部门、市北区政府反映。在没有得到答复的情况下，我们从急于发展村办经济单方面考虑，在没办理补偿用地划拨手续的情况下，造成违法占地的事实，国务院下发〔1997〕17号文件后，在市政府、区政府、市土管局的统一部署下，我们认真进行了自查申报工作，……我们愿意接受市土地管理局按有关规定进行适度处理，并把青岛精工仪表厂非法占地面积13470.7平方米给予补办用地手续。”后，原青岛市土地管理局对青岛精工仪表厂的上述违法占用13470.7平方米土地（客观上包括原告恒星集团通过与浮山后村委会签订《场地出让合同》而占有使用的6667平方米土地）的行为进行行政处罚。1997年9月25日，青岛精工仪表厂（亦称浮山后村民委员会精工仪表厂）作为用地单位，以自己的名义申请办理用地手续，申请用地面积13470平方米（客观上包含原告占有使用的6667平方米土地），涉及耕地和未利用土地两个地类，其中耕地10000平方米，未利用土地3470平方米。同日，原青岛市市北区土地管理局及原青岛市土地管理局均审查批准，在审批表上同时显示：征地总费用为685761元整，包括土地补偿费93480元，安置补助费141240元，土地管理费16041元，劳力安置费300000元，耕地占用税135000元。 1997年9月25日，甲方青岛市统一征地办公室与乙方浮山后村委会签订《征用土地协议书》，将浮山后村委会上述13470.7平方米（与审批面积的记载稍有出入）的土地征收为国有，协议第二条约定：土地补偿费共计93480元（耕地补偿费81000元，未利用土地补偿费12480元），安置补助费141240元，其他费用（劳力安置费）300000元，附着物补偿费及青苗补偿费均无，上述征地费用总计534720元整。第三条载明：“本协议生效后，甲方一次性支付征地费，土地即交付使用（征地费与划拨费相抵）”；同日，甲方原青岛市土地管理局与乙方浮山后村委会签订《划拨土地协议书》，约定：将上述已征用的13470.7平方米土地划拨给乙方用于青岛精工仪表厂（实际使用人客观上亦包含原告）的建设，划拨土地费用共计550761.6元（40.9元/平方米*13470.7平方米），在该协议生效后，乙方一次性支付划拨费用，土地即交付使用，划拨费用与征地费用相抵。另，上述二协议均载明“本协议经政府批准后生效，双方不得有任何异议。” 5.2003年9月20日，被告作出被诉青清地让字〔2003〕050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》（以下简称050号出让决定），该决定载明：岸滩公司，你单位要求完善用地手续的申请收悉，根据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》和青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》的有关规定，经研究决定为你单位完善用地手续，将位于合肥路以南、劲松七路以西面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给你单位使用，出让金总额为9493807.2元，出让期限70年，用途为住宅。2003年9月28日，出让人原青岛市国土资源和房屋管理局与受让人岸滩公司签订青清地合〔2003〕44号《国有土地使用权出让合同》，该合同第五条约定，出让人同意在2003年9月30日将出让宗地交付给受让人，出让人交付给受让人的土地以现状土地条件为准。后，第三人岸滩公司按照被诉050号出让决定及上述出让合同确定的出让金数额全额交付。2003年10月10日，被告为第三人岸滩公司核发了青房地权市字第××号《房地产权证》，将上述面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给第三人岸滩公司。该宗土地登记档案中的“地籍调;地籍调查表&rdquo宗地东至劲松七路，西至通路，南至浮山后大队（对应的界址点为Ｊ2--Ｊ5，有浮山后村委会副主任在邻宗地上指界并签字确认），北至通路。后，第三人岸滩公司着手开发建设。 6.2003年10月21日，原告恒星集团向原青岛市国土资源和房屋管理局提交《关于以“青岛恒星集团有限公司”名义办理浮山后征地手续的申请》，表示在该次征地手续过程中，青岛市精工自动化仪器有限公司（亦称为青岛精工仪表厂）已按其现有实际占地面积办理了土地征用手续，而恒星集团现有占地面积的土地征用手续因申报材料中只有“青岛精工仪表厂”的字样，一直无法办理，两家企业地界清晰，相互之间无任何争议，考虑目前现状为历史遗留问题，恳请以“青岛恒星集团有限公司”名义办理土地征用手续……。同时，青岛市精工自动化仪器有限公司在该材料上签有“恒星集团有限公司反映情况属实，我公司同意按此办理”的字样，并盖章确认。 2003年12月12日，被告作出青清地让字〔2003〕087号《关于为青岛恒星集团有限公司完善劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》（以下简称087号出让决定），该决定载明：恒星集团，你单位要求完善用地手续的申请收悉，根据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号和青岛市人民政府青政发〔2002〕111号文的有关规定，经研究决定为你单位完善用地手续，将位于劲松七路以西面积为3987.8平方米的国有土地使用权出让给你单位使用，出让金总额为461308.8元，用途为工业，出让期限50年。2004年10月12日，被告为原告恒星集团核发了青房地权市字第××号《房地产权证》，将劲松七路9号面积为3987.8平方米的国有土地使用权出让给原告恒星集团。该宗土地登记档案中的“地籍调;地籍调查表&rdquo宗地东至劲松七路，西至青岛海珊房地产开发公司（对应界址点为Ｊ4--Ｊ1，已登记，未指界），南至青岛精工自动化仪器有限公司，北至岸滩房地产开发公司（对应界址点为Ｊ1--Ｊ2，已登记，未指界）。 7.庭审中，原告恒星集团自述称，其公司与浮山后村委会签订《场地出让合同》后，即在该面积为6667平方米的土地上进行建设，先是生产仪器设备，后又创办青岛恒星学院附属中学，现为青岛恒星老年公寓；在建设上述建筑时的确未办理相应的许可手续；被告在作出被诉050号出让决定时，混7建筑所在的整栋大楼就已客观存在，且当时用于开办青岛恒星学院附属中学。第三人岸滩公司在庭审中亦明确表示，涉案土地出让并非净地出让，其公司在取得被诉050号出让决定时，争议地块上有建筑物，即混7建筑，其公司在取得涉案出让土地后，即进行开发建设，并与原告恒星集团进行多次口头沟通，自2017年3月开始书面发函要求其搬离并拆除违章的混7建筑，现开发的房地产均已销售。庭审中，被告称涉案13470.7平方米的国有土地使用权在1997年9月25日划拨给浮山后村委会后，政府又收回了并纳入土地储备，然后才作出本案被诉050号出让决定。 三方当事人还当庭确认：原告恒星集团现持有的青房地权市字第××号《房地产权证》与第三人岸滩公司持有的青房地权市字第××号《房地产权证》为相邻土地，二者无交叉重叠。且从上述两个权属证书所附宗地图看，第三人岸滩公司上述权属证书项下的宗地大致位于原告恒星集团上述宗地的北侧和西侧，如以第三人岸滩公司宗地图界址点表示，二者的相邻界限系Ｊ2—Ｊ4组成的界限。 另查明，青岛市中级人民法院（2017）鲁02行终571号生效行政裁定（原告浮山后村委会起诉被告青岛市人民政府、第三人恒星集团087号出让决定案）确认如下与本案有关的事实：1.1997年9月25日，原青岛市市北区土地管理处向原青岛市土地管理局提交了《关于补办浮山后村村民委员会征用划拨土地手续的请示》，主要内容为：“浮山后村委会精工仪表厂于1996年，未经批准在浮山后村北侧，非法占地13470.7平方米（合20.2亩），其中耕地占地10000.1平方米（合15亩），建设精工仪表厂。该单位对上述违法行为已作了书面检查，我处依据国家的有关法律法规已对其进行了行政处罚，现根据鲁土监（1997）10号文件精神，给予申请补办征用用地手续。”原青岛市土地管理局予以批准建设。 2.1998年，青岛市市北区经济计划委员会颁发北政经发【1998】117号《关于精工仪表等厂征地建厂项目投资计划》的批复。内容为：“市北区浮山后村委：市北区民政福利生产办公室租赁你村吴石路北侧、七号线以西20亩土地进行福利生产基地建设，一期工程精工仪表厂、恒星仪表厂厂房建设经上报市经委，同意给予补列青岛市1998年集体单位固定资产投资计划，请据此补偿有关手续。” 3.1996年11月5日，青岛市人民政府下发青政字【1996】48号《关于同意市北区政府对街道办事处调整设置的批复》，将原浮山后街道办事处更名为合肥路街道办事处，浮山后村委会名称由“青岛市市北区浮山后街道办事处浮山后村民委员会”变更为“青岛市市北区人民政府合肥路街道办事处浮山后村民委员会。2002年6月28日，青岛市市北区人民政府下发青北政字［2002］8号《关于建立劲松五路、辽阳居民委员会的批复》，经研究同意撤销浮山后村民委员会，建立劲松五路社区委员会、辽阳西路社区居民委员会和银川路社区居委会；撤销河马石村民委员会，建立合肥路社区居委会。 4.2002年11月11日，青岛精工自动化仪器有限公司(甲方)与青岛恒星集团有限公司（乙方）签订协议书，内容为：浮山后村北的青岛精工自动化仪器有限公司和青岛恒星集团有限公司因历史原因（以精工仪表厂名义申报）两公司同意土地局先将总用地的土地证办给甲方，然后用土地转让的方式从甲方转给乙方，所产生的费用各自付给土地局土地出让金。 原审法院认为，一、关于原告恒星集团是否具有本案行政诉讼主体资格的问题。庭审时，被告及第三人岸滩公司均认为原告恒星集团与被诉出让行为没有利害关系，无权提起本案行政诉讼。对此，原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告恒星集团自1996年4月16日与浮山后村委会签订《场地出让合同》后即开始进行建设，其中包括混7建筑在内的整栋大楼，且经本案三方当事人当庭确认，2003年9月20日被告作所作被诉050号出让决定涉及的土地范围包括混7建筑所占用的土地，当时原告在混7建筑所在的整栋大楼开办青岛恒星学院附属中学，现该栋大楼用于开办青岛恒星老年公寓。因此，被告作出被诉050号出让决定，将包括混7建筑所占土地在内的12159.7平方米的国有土地使用权出让给第三人岸滩公司的行为，显然与原告恒星集团存有利害关系，原告恒星集团依据上述规定有权提起本案行政诉讼。 二、关于原告恒星集团的起诉是否超过法定起诉期限的问题。庭审时，被告及第三人岸滩公司均认为原告恒星集团的本案起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。对此，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据现已查明的事实，被告在作出被诉050号出让决定时，并未告知原告恒星集团相应的内容。另外，尽管被告在庭审时提交了原告恒星集团的青房地权市字第××号《房地产权证》及第三人岸滩公司的青房地权市字第××号《房地产权证》的档案资料，但从该档案中“地籍调;地籍调查表&rdquo四至界限及指界人看，系浮山后村委会副主任在第三人岸滩公司享有权属的土地南至界限即界址点Ｊ2-Ｊ5上签字确认，而原告恒星集团享有权属的土地北至第三人岸滩公司，西至青岛海珊房地产开发公司，因此根据上述档案材料并不能必然得出在办理上述权属证书时，原告恒星集团就应知道被告所作被诉050号出让决定的内容。同时，第三人岸滩公司虽称其从取得涉案12159.7平方米的土地后即开始与原告恒星集团沟通，故原告恒星集团应早已知晓颁证事实和被诉050号出让决定的内容，但第三人岸滩公司在庭审时并未提交相应的证据予以证实，即便根据其第二次庭审后提交的材料，也仅能反映自2017年3月2日才给原告恒星集团发函，函告恒星集团其签订土地出让合同及办理土地权属证书的事实。而实际上，直到2018年5月15日，第三人岸滩公司才提起民事赔偿之诉，并出示其持有的青房地权市字第××号《房地产权证》作为依据。随后，原告恒星集团于2018年9月7日即提起撤销岸滩公司持有的该房地产权证的行政诉讼。而基于该行政诉讼的相关证据材料，原告恒星集团才明确得知本案被诉050号出让决定的具体内容，因此其于2019年1月28日提起本案行政诉讼，显然并未超出上述法律规定的起诉期限。 三、关于被告就混7建筑所占土地作出的出让行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十三条、第四十七条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。1995年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定，依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。1999年1月1日修订实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。由此可见，依法取得划拨土地使用权的，一般情况下没有使用期限的限制，但因用地单位的迁移、解散等原因而停止使用划拨土地的，或者因城市建设需要和城市规划的要求，市、县政府均可以无偿收回划拨的土地，但对地上建筑物、其他附着物，应根据实际情况给予适当补偿。本案中，浮山后村委会于1997年9月25日与原青岛市土地管理局就涉案已被征用的13470.7平方米土地签订了《划拨土地协议书》，后期浮山后村委会虽未办理其他土地使用权手续，但不能就此否定其作为该宗国有土地使用权人的事实。同时，根据原告恒星集团与浮山后村委会于1996年4月16日签订的《场地出让合同》及庭审调查可知，原告恒星集团在签订该场地出让合同后，就在该6667平方米土地上进行建设，包括混7建筑所在的整栋大楼，且该宗土地位于浮山后村委会上述被征用并划拨使用的13470.7平方米土地范围内。后在2003年土地清理整顿过程中，原告恒星集团于2004年取得了上述实际占有使用的6667平方米范围内的3987.8平方米部分的土地使用权（注：不包含混7建筑所占用土地）。因此，原告恒星集团对于上述混7建筑及其所占用土地在被诉050号出让决定作出前客观上占有使用，且一直持续至今。根据上述法律规定，被告在出让混7建筑所占用的划拨土地前，应当在符合条件的情况下先行收回，并根据实际情况给予地上建筑物适当补偿，但被告提交的现有证据并不能证明其实施了上述行为。庭审中，被告虽称其之所以作出被诉050号出让决定，是依据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发加强用地清理整顿工作的通知》及青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》的规定，清理整顿相关土地并予以收回，再纳入土地储备，后根据第三人岸滩公司的申请而作出的完善用地手续，但其在法定举证期限内提交的现有证据不足以证明混7建筑所占用的土地属于应予清理整顿的范畴，也不能证明就混7建筑所占用土地已实施了相应收回并纳入土地储备等处理行为。另外，为查清本案事实，原审法院在庭审中依法两次责令被告补充提交相关材料，并告知其如确实无法提交书面材料时，亦可将涉及混7建筑所占土地的演变过程等情况予以书面陈述，但被告并未有任何补充。因此，被告现有证据并不能证明其已按照其所主张的上述两个文件规定履行了相应调查、处理、整改等程序，在此种情况下其就混7建筑所占土地直接作出出让决定不当，依法应予纠正。 但同时，第三人岸滩公司依据被告所作被诉050号出让决定已与原青岛市国土资源和房屋管理局签订了包含混7建筑所占土地在内的12159.7平方米的国有土地使用权出让合同，且已按照被诉050号出让决定及出让合同确定的数额全额缴纳了出让金人民币9493807.2元，并已办理房地产权证，客观上实施了房地产开发建设行为，并已销售。因此，被告所作包含混7建筑所占土地在内的被诉出让决定尽管有不当之处，但鉴于上述客观事实，不宜撤销，而应依法确认被告对涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告青岛市人民政府于2003年9月20日作出的青清地让字〔2003〕050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》中涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法；二、责令被告青岛市人民政府采取补救措施。案件受理费人民币50元，由被告青岛市人民政府负担。 青岛市人民政府上诉请求：1.撤销原审法院判决，依法改判驳回恒星集团的起诉；2.一二审诉讼费用由恒星集团承担。青岛市人民政府的上诉理由及针对岸滩公司的上诉提交的答辩意见为：一、原审法院判决认定恒星集团与涉案行政行为具有利害关系没有事实和法律依据。1.恒星集团原审以其1996年与浮山后村委会签订《场地出让合同》并在场地上进行了不动产建设、青岛市人民政府050号出让决定侵害其合法权益为由提起行政诉讼，但《场地出让合同》签订时，土地性质为浮小山后村委会的集体土地，但在1997年，因浮山后村委会违法用地，向土地管理部门作出书面检查，并申请补办用地手续，后该场地范围内土地已被征收为国有，2003年，因恒星集团和浮山后村委会违法用地，在土地清理整顿过程中，青岛市政府根据恒星集团的申请，以清地文件形式将部分土地核准出让给了恒星集团，并且恒星集团也取得了房地产权证（编号：青房地权市字第××号），根据房地产权证附图可以清晰地看到地块界址点，该界址点不包含本案涉案地块，并且恒星集团申请登记和青岛市政府核准出让的用地面积仅为3987.80平方米，并非无效《场地出让合同》约定的6667平方米，因此，争议地块由集体土地征收为国有土地后，已经合法程序出让给岸滩公司，恒星集团对涉案土地已经不享有任何权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，恒星集团既非被诉行政行为的相对人，也非利害关系人，其作为本案诉讼主体显然不适格，原审判决书认定050号出让决定与恒星集团具有利害关系显然系认定事实不清，适用法律错误。2.原审庭审中，恒星集团并没有提交涉案地块上建筑物的规划许可证等合法规划建造手续，也没有提交该建筑系由恒星集团建设的证据，虽然该建筑的现承租人为恒星老年公寓，但这均不足以证明该建筑系合法建筑，更不能证明该建筑的所有权人为恒星集团，这就进一步证明恒星集团与050号出让决定没有利害关系，进一步证明一审判决书认定恒星集团具有本案诉讼主体资格没有事实和法律依据。二、原审法院判决认定恒星集团起诉没有超过起诉期限没有事实和法律依据。本案中，根据087号出让决定（青岛市人民政府一审证据四），恒星集团应在2003年12月12日即已知道其土地使用范围不包括涉案地块，或者至迟于被上诉人和青岛市国土资源和房屋管理局签订《土地出让合同》时的2003年12月20日应当知道涉案地块出让给岸滩公司的客观情况。并且青岛市人民政府原审提交的房地产登记申请书、地籍调、地籍调查表算成果表、测绘图纸等证据（证据五、六）足以证明2004年3月进行地籍调查时，恒星集团授权其代理人进行指界并签名予以确认，测绘图纸与指界结果一一对应，足以证明涉案地块与出让给恒星集团的地块相邻，并已出让给岸滩公司的观事实，因此，在2004年3月，恒星集团在办理房地产登记时，就再次知道了涉案地块已经出让给岸滩公司的客观情况，因此，恒星集团2019年1月28日提起本案诉讼远远超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，原审法院判决认定恒星集团是在2018年5月15日岸滩公司提起民事诉讼时才知道涉案地块出让给岸滩公司的内容，并据此认定恒星集团2019年1月28日提起本案诉讼没有超过起诉期限，显然系认定事实不清，适用法律错误，没有事实和法律依据。三、原审法院判决认定050号出让决定违法没有事实和法律依据。青岛市人民政府根据《山东省人民政府办公厅关于开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》（鲁政办发［2001］94号）和青岛市人民政府《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》（青政发［2002］111号）的规定，依法进行建设用地清理整顿，是在依法履行职责。根据青岛市人民政府提交的青房地权市字第××号土地登记档案（证据八）中的指界授权委托书、地籍调、地籍调查表等足以证明块出让给岸滩公司进行地籍调查时，浮山后村委会派人到场指界，并确认了涉案地块的具体界址点，据此可知，浮山后村委会对050号出让决定没有任何异议，不存在未履行收回手续的问题，同时如上所述，涉案地块上的建筑物并没有合法规划建造手续，根本不存在地上合法建筑物补偿事宜，因此，青岛市政府根据上述清理整顿文件的规定，作出050号出让决定合法有效，原审法院判决确认050号出让决定违法显然没有任何事实和法律依据。 岸滩公司上诉请求:1.撤销原审法院判决，并依法改判；2.上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审法院认定恒星集团“自1996年4月16日与浮山后村委会签订《场地出让合同》后即开始进行建设，其中包括混7建筑在内的整栋大楼”，并据此认定恒星集团与本案有利害关系，系认定事实错误。1.庭审过程中，恒星集团未提交任何与混7建筑及整栋大楼有关的建设手续、产权登记文件等，无法证明混7建筑及整栋大楼系由恒星集团建设，且恒星集团庭审中自认混7建筑无任何建设手续。2.恒星集团签订的《场地出让合同》对应的土地与本案混7建筑占用土地是否为同一宗土地原审法院未查明证实，即使恒星集团签订《场地出让合同》后即开始进行建设，也无法确定其建设的是混7建筑。原审法院在无任何依据的情况下，认定混7建筑所在土地为《场地出让合同》对应土地，将混7建筑认定为由恒星集团建设，并据此认定恒星集团与本案存有利害关系，属于认定事实错误。二、原审法院判决认定未超出法定起诉期限，属于认定事实错误。被诉050号出让决定(2003年9月20日)与恒星集团获取相邻地块所依据的087号出让决定(2003年12月12日)系青岛市人民政府及青岛市城市房地产开发建设用地清理整顿工作领导小组对同期相邻地块作出的两份出让决定。岸滩公司依据050号出让决定于2003年10月取得《房地产权证》后即开始对该地块进行开发建设，由于恒星集团非法占用岸滩公司地块上违法建设的混7建筑给岸滩公司开发造成了巨大影响，岸滩公司在取得土地后即与恒星集团联系，多次口头沟通，告知其土地系岸滩公司所有，并于2017年再次书面函告，要求其腾让并赔偿损失。岸滩公司在2003年开工建设了1-4号楼，于2004年建成销售，由于恒星集团拒绝搬离其占有的混7建筑，导致项目规划的5号楼无法建设。恒星集团作为相邻地块的所有权人，完全知晓岸滩公司取得土地进行开发的行为，其作为相邻地块土地的权利人应当知道该区域土地获取的依据与其获取相邻土地依据相同，均出自青岛市人民政府及青岛市城市房地产开发建设用地清理整顿工作领导小组作出的不同出让决定。被诉050号出让批文系青岛市人民政府及青岛市城市房地产开发建设用地清理整顿工作领导小组向岸滩公司出具的解决历史遗留问题的批文，恒星集团并非该行政行为的相对人，无需向恒星集团送达。虽未告知恒星集团，但恒星集团应当于2003年即已经知道岸滩公司依据某批文取得相邻土地，其在2019年1月才提起行政诉讼，早已超过法律规定的起诉期限，法院应依法驳回起诉。三、原审法院认为恒星集团客观上占有使用混7建筑，青岛市人民政府在出让混7建筑所占用土地前应当给予适当补偿的认定错误。1.即使恒星集团客观上占有及使用了混7建筑，并不能说明混7建筑是恒星集团建设及所有的。针对无任何建设手续、建设主体不明的违法建筑，政府收回土地时不予补偿。2.原审法院认定恒星集团与浮山后村委会签署的《场地出让合同》中涉及土地位于浮山后村委会被征用并划拨使用的13470.7平方米土地范围内。根据恒星集团所有的相邻地块另案(2018)鲁0212行初18号生效判决审理查明，青岛市人民政府与浮山后签署了《收回国有土地协议书》，明确约定了“收回土地费用已由建设用地单位支付给乙方，甲方不再另行支付”。因此，《场地出让合同》中涉及的土地已经依法收回，并支付了对价，恒星集团如存在损失，可以依据与浮山后村委会签署的《场地出让合同》向浮山后村委会主张，与其他部门无关。 被上诉人恒星集团未向本院提交书面答辩意见。 本院认为：上诉人青岛市人民政府及岸滩公司均主张恒星集团与本案没有利害关系，但从原审查明的事实看，恒星集团自1996年4月16日与浮山后村委会签订《场地出让合同》后即开始进行建设，其中包括混7建筑在内的整栋大楼，且三方当事人原审庭审中亦确认，2003年9月20日青岛市人民政府作所作被诉050号出让决定涉及的土地范围包括混7建筑所占用的土地，当时恒星集团在混7建筑所在的整栋大楼开办青岛恒星学院附属中学，现该栋大楼用于开办青岛恒星老年公寓。因此，青岛市人民政府作出被诉050号出让决定，将包括混7建筑所占土地在内的12159.7平方米的国有土地使用权出让给岸滩公司的行为，与恒星集团存有利害关系。两上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。 上诉人青岛市人民政府及岸滩公司还主张被上诉人提起本案诉讼超过起诉期限。虽然青岛市人民政府于2003年9月20日作出被诉050号出让决定，但其一直未告知恒星集团相应的内容。且从青岛市人民政府在原审庭审时提交的恒星集团的青房地权市字第××号《房地产权证》及岸滩公司的青房地权市字第××号《房地产权证》的档案资料看，该档案中“地籍调;地籍调查表&rdquo四至界限及指界人，系浮山后村委会副主任在岸滩公司享有权属的土地南至界限即界址点Ｊ2-Ｊ5上签字确认，而恒星集团享有权属的土地北至第三人岸滩公司，西至青岛海珊房地产开发公司，因此根据上述档案材料也不能必然得出在办理上述权属证书时，恒星集团就应知道被诉050号出让决定的内容。另外，岸滩公司虽称其从取得涉案12159.7平方米的土地后即开始与恒星集团沟通，故恒星集团应早已知晓颁证事实和被诉050号出让决定的内容，但岸滩公司在原审庭审时并未提交相应的证据予以证实。而恒星集团于2018年9月7日提起撤销岸滩公司持有的房地产权证的行政诉讼后，才明确得知本案被诉050号出让决定的具体内容，因此其于2019年1月28日提起本案行政诉讼，显然并未超出《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限。上诉人的该项主张证据不足，本院不予支持。 关于青岛市出让决定是否合法的问题。根据恒星集团与浮山后村委会于1996年4月16日签订的《场地出让合同》可知，恒星集团在签订该场地出让合同后，就在该6667平方米土地上进行建设，包括混7建筑所在的整栋大楼，且该宗土地位于浮山后村委会被征用并划拨使用的13470.7平方米土地范围内。后在2003年土地清理整顿过程中，恒星集团于2004年取得了实际占有使用的6667平方米范围内的3987.8平方米部分的土地使用权（注：不包含混7建筑所占用土地）。因此，恒星集团对于上述混7建筑及其所占用土地在被诉050号出让决定作出前客观上占有使用，且一直持续至今。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第四十三条、第四十七条的规定，青岛市人民政府在出让混7建筑所占用的划拨土地前，应当在符合条件的情况下先行收回，并根据实际情况给予地上建筑物适当补偿，但其原审中提交的证据并不能证明其实施了上述行为。原审庭审中，青岛市人民政府虽主张其依据山东省人民政府办公厅鲁政办发〔2001〕94号《关于开展城市房地产开发加强用地清理整顿工作的通知》及青岛市人民政府青政发〔2002〕111号《关于印发青岛市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》的规定，清理整顿相关土地并予以收回，再纳入土地储备，后根据岸滩公司的申请而作出的完善用地手续，但在法定举证期限内其提交的证据不足以证明混7建筑所占用的土地属于应予清理整顿的范畴，也不能证明就混7建筑所占用土地已实施了相应收回并纳入土地储备等处理行为。因此，青岛市人民政府在未履行调查处理整改等程序的情况下将混七建筑作出处理违反法律规定。但鉴于岸滩公司依据被诉050号出让决定已与原青岛市国土资源和房屋管理局签订了包含混7建筑所占土地在内的12159.7平方米的国有土地使用权出让合同，且已按照被诉050号出让决定及出让合同确定的数额全额缴纳了出让金人民币9493807.2元，并已办理房地产权证，并实施了房地产开发建设行为，且已销售。原审法院确认青岛市人民政府对涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛市人民政府、青岛岸滩建设开发有限公司共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇二〇年一月十三日 书记员  王 璐