河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3785号上诉人（原审被告）偃师市顾县镇人民政府，住所地偃师市顾县镇。法定代表人薛超峰，镇长。委托代理人唐小宝，偃师市顾县镇人民政府副镇长。委托代理人袁瑜勃，河南伊洛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）肖书范，男，1948年2月24日出生，汉族，住偃师市顾县。委托代理人王林琳，河南坤达律师事务所律师。委托代理人柴予玲，河南坤达律师事务所律师。原审被告偃师市人民政府，住所地偃师市民主路**。法定代表人何武周，市长。委托代理人付成武，偃师市司法局科员。上诉人偃师市顾县镇人民政府（以下简称顾县镇政府）与被上诉人肖书范、原审被告偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）确认强制拆除房屋违法一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初272号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人顾县镇政府委托代理人唐小宝、袁瑜勃，被上诉人肖书范及其委托代理人王林琳、柴予玲，原审被告偃师市政府委托代理人付成武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。肖书范一审诉求：（一）确认顾县镇政府、偃师市政府强制拆除肖书范房屋的行为违法；（二）本案诉讼费由顾县镇政府和偃师市政府承担。一审法院查明：肖书范系偃师市顾县镇营房(防)口村村民。2002年5月1日,营房口村民委员会与肖书范签订《集资建房协议书》,该协议书约定,涉案房屋的土地系营房口村民委员会集体所有,集体出租土地,乙方肖书范投资兴建,集资建房用途为商业经营,肖书范每年向营房口村民委员会交土地使用费800元。若遇国家征用占用等,由营防口村民委员会统一出面协调解决,涉及商品房有关赔偿按标准如数付给乙方肖书范。2004年3月3日,偃师市政府为肖书范颁发了涉案房屋占用土地的偃宅基土字第0215350号偃师市宅基地使用证。2016年9月18日,偃师市政府在偃师市政府网站发布落款日期为2016年8月21日的《偃师市人民政府关于实施S539偃师山化至顾县营防口改建工程征迁工作的通告》(偃政通〔2016〕12号),主要内容为迁坟事项。2018年8月1日发布了落款日期均为2018年7月20日的《偃师市人民政府关于发布S539山化至顾县营防口改建工程征收土地的通告》(偃政通〔2018〕21号)和《偃师市人民政府关于发布S539山化至顾县营房口改建工程安置方案的通告》(偃政通〔2018〕22号),载明经《河南省人民政府关于S539偃师山化至顾县营房口改建工程建设用地的批复》批准,市政府将征收包括顾县镇在内等集体土地共计40.7537公顷作为S539偃师山化至顾县营房口改建工程用地。同时该公告载明了征地用途、征地范围、征地面积、土地补偿及安置补助标准、青苗及附着物补偿标准。案涉房屋在征收范围内。2017年8月25日,顾县镇营防口村委会通知肖书范限期拆除涉案房屋。2019年1月17日,顾县镇政府组织实施拆除了案涉房屋。一审法院认为：一、原告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”从行政诉讼法保护诉权、化解争议的功能和目的看,上述规定虽然对原告的资格作出了两种分类,但实际上是基于一个共同的标准,即是否与被诉行政行为有利害关系。就本案而言,案涉房屋系由肖书范投资兴建,其所占用土地最初是租用营房口村的,但2004年3月其取得了偃宅基土字第0215350号偃师市宅基地使用证,并且案涉房屋建成后,肖书范一直使用此房屋至拆除前,因此,拆除房屋的行为,对肖书范的财产利益造成的直接侵害显而易见,肖书范与被诉行政行为具有利害关系。顾县镇政府辩称根据《集资建房协议》的约定,营房口村委会是案涉房屋的权利人,对此,该院认为该《集资建房协议》并未明确约定案涉房屋为营房口村委会所有,顾县镇政府的主张不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;……”基于此,该院认为肖书范与房屋的拆除行为具有利害关系,有权提起本案诉讼。二、案涉房屋拆除主体问题。顾县镇政府庭审中自认组织拆除了案涉房屋,并称其系自主行为,且未有证据证明有其他主体实施或组织实施了强制拆除行为。该院对该事实予以确认。三、本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”。依据上述规定,在涉诉土地经河南省人民政府依法批复征收为建设用地后,由偃师市政府及其职能部门按照法律规定实施征收及安置补偿事项,偃师市政府具有组织征收集体土地以及拆除涉案房屋的法定职责。偃师市政府也发布了S539山化至顾县营房口改建工程征收土地和安置方案通告,庭审中,顾县镇政府自认拆除了案涉房屋。该院认为,从偃师市政府的法定职责,顾县镇政府的行政管理职责,以及双方当事人在征收过程中的利益权衡等方面进行综合分析考量,在征收过程中镇政府拆除被征收房屋显然是偃师市政府实施征收需要达到的目的,故拆除案涉房屋的法律后果理应由偃师市政府承担,因此,偃师市政府是本案适格被告。因具体实施拆除行为的是以顾县镇政府为主体的,故顾县镇政府也是本案适格被告。顾县镇政府辩称其不具有责令退还非法占用的土地,拆除非法占用土地上的房屋的法定职责,因而不是适格被告。该院认为,其在庭审中已经自认拆除了案涉房屋,肖书范起诉的就是拆除房屋的事实行为,故其被告主体适格,顾县镇政府的主张不能成立,该院不予支持。四、强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定,偃师市政府和顾县镇政府在未与肖书范达成征收补偿协议的情况下,即强行拆除了其房屋,且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定,应当认定其拆除行为违法。顾县镇政府辩称肖书范是通过非法手段取得宅基证,违背了一户一宅的规定,且案涉房屋超过了证载面积,部分建筑违法。该院认为,行政行为具有公定力和确定力,案涉房屋的宅基证并未经有权机关确认违法或撤销,因此,该宅基证是合法有效的。即使顾县镇政府认为案涉房屋超出了证载面积,部分属于违建,但其并未提供证据证明其遵循了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》对违法建筑的认定和拆除程序的规定,就迳行拆除案涉房屋,应确认违法。综上,虽然从拆除的事实行为上讲,具体的拆除行为是顾县镇政府实施的,然而从法定职责上讲,征收是偃师市政府职责范围,因此,偃师市政府、顾县镇政府的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定,故该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决确认偃师市政府、顾县镇政府对肖书范位于偃师市营房口村房屋的强制拆除行为违法。顾县镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审认定事实不清，肖书范对涉案房屋没有实际处分权,肖书范不具备诉讼主体资格。2002年5月1日，营房口村民委员会与肖书范签订《集资建房协议书》，该协议书明确约定,涉案房屋的土地系营房口村民委员会集体所有,集资建房用途为商业经营,肖书范每年向营房口村民委员会交土地使用费800元……若遇国家征用占用等,由营房口村民委员会统一出面协调解决。据此,涉案房屋为商业用途,而非宅基地,肖书范通过非法手段取得宅基证，违背了肖书范与营房口村民委员会的协议;从协议内容上看,营房口村民委员会才是涉案房屋的权利人,肖书范不具备诉讼主体资格。肖书范取得宅基证不合法,不应受法律保护。《土地管理法》第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。经了解,肖书范已有四处宅基,超出法律规定,肖书范非法取得涉案宅基证,其非法权利不应得到法律保护。请求：（一）依法撤销一审判决,改判驳回肖书范的诉讼请求。（二）本案一、二审诉讼费由肖书范承担。肖书范辩称，（一）肖书范是适格的诉讼主体。肖书范已经于2004年取得了涉案房屋的宅基地使用证并根据偃师市城关镇政府提交的偃师市使用宅基地申请表中的村委会的签字盖章、镇政府的签名盖章可知，肖书范取得该宅基证是通过合法程序的。申请表中对原宅基地的处理意见为“留子”，表明肖书范已经将原宅基地留给了成年分户的孩子肖利阳。关于肖晓阳、肖茂森之间的两处宅基地与本案无关。肖书范符合《土地管理法》第62条之规定。且《行政许可法》第8条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”之规定，本案肖书范已经取得宅基地使用证，基于行政行为的信赖保护原则，肖书范为适格的诉讼主体。（二）顾县镇政府2019年1月17日做出的强制拆除肖书范房屋的行政行为违法。依据《土地管理法实施条例》第45条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，法院才是实施强制拆除的主体，而非由政府进行强制拆除。本案顾县镇政府已经在一审中当庭承认强拆行为是其所为，因此该强拆行为系违法。偃师市政府述称，一审判决在诉求“确认强制拆除房屋违法”的案由项下，任意扩大主体范围，将偃师市政府认定为“强制拆除房屋”的行政主体，从而认定偃师市政府是适格被告，属于主体错误。一审庭审中，各方已经确认：2019年1月17日，顾县镇政府依据行政管理职责的需要，结合2002年5月1日营防口村与肖书范签订的《集资建房协议书》将涉案的房屋拆除。而根据一审的诉求，本案的案由是“确认强制拆除房屋违法”，主体范围应限定在“是谁强制拆除了涉案房屋”。本案中，偃师市政府没有实施拆除行为，顾县镇政府认可直接实施了拆除行为，且顾县镇政府是合法的行政主体，可独立行使主体职责。一审判决以“征收是偃师市政府职责范围”为由，将偃师市政府列为强制拆除房屋的主体，扩大了案由项下的主体范围。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，一、关于肖书范原告资格问题。肖书范基于其与营房口村民委员会签订的《集资建房协议书》建造了案涉房屋，后又办理了涉案房屋的宅基地使用证,并一直使用涉案房屋至被拆除前，应当认定肖书范与被诉拆除房屋行为具有法律上利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，肖书范具有本案原告主体资格。顾县镇政府认为肖书范不具备原告诉讼主体资格，理由不成立。二、关于被告问题。为实施S539偃师山化至顾县营房口改建工程，偃师市政府先后发布了征迁工作通告、征收土地通告、安置方案通告等，上述通告中对涉案征收土地上的房屋的拆除主体均未予以明确。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，县级以上地方人民政府组织实施土地征收工作。在此背景下，顾县镇政府组织实施拆除涉案房屋的行为应当认定是偃师市政府征迁工作的组成部分，其实施拆除行为的法律后果应由偃师市政府承担，因此，偃师市政府是本案适格被告。顾县镇政府作为直接的组织实施者，应当作为本案共同被告。三、关于强制拆除行为是否合法问题。顾县镇政府实施强制拆除行为时，未作出书面行政决定，在肖书范持有宅基地使用证、有关部门未与其达成补偿协议，或者认定肖书范持有的宅基地使用证违法或无效、涉案房屋为违法建筑的情况下，顾县镇政府即实施强制拆除行为，明显不符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规规定，应当确认强制拆除行为违法。肖书范取得宅基地使用证是否合法，与其是否应当获得补偿、如何获得补偿有关，不影响对强制拆除行为的违法性确认，顾县镇政府上诉请求撤销一审判决、改判驳回肖书范的诉讼请求，理由不足，本院不予支持。综上，一审判决确认偃师市政府、顾县镇政府强制拆除行为违法，事实清楚、适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由偃师市顾县镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 杨 巍审判员 李平均二〇二〇年一月十九日法官助理董亚伟书记员朱远秀