广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终210号上诉人(原审原告)郭翠兰，女，汉族，1952年8月2日出生，住茂名市茂南区********。被上诉人(原审被告)茂名市茂南区自然资源局，住所地：茂名市茂南区****。法定代表人蔡雄辉，局长。原审第三人谭栋仁，男，汉族，1962年9月25日出生，户籍所在地茂名市茂南区*********，现住广东省茂名市茂南区****。原审第三人李桂连，女，汉族，1946年1月16日出生，住茂名市茂南区*********。上诉人郭翠兰因诉被上诉人茂名市茂南区自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，被告茂名市茂南区自然资源局于2016年4月14日颁发给第三人谭栋仁的父亲谭博元的茂南集用(2016)第130XX号《集体土地使用证》项下的土地位于茂名市茂南区*******(以下称涉案土地)，面积198平方米。四至为：东距谭亚桓副屋1.26米，南距郭翠兰屋2.46米，西距周金娟屋3.3米、谭任钧副屋0.63米，北距郭翠兰副屋1.5米。2016年4月14日，被告根据第三人谭栋仁父亲谭博元(又名谭博源)的申请，经过调查核实情况后，向第三人谭栋仁的父亲谭博元颁发了茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》。2019年初，第三人对涉案土地上建造的房屋进行拆旧建新，与原告就涉案土地的使用权发生争执。原告以涉案土地是其借用给第三人使用及原告的土地与涉案土地相邻，被告的发证行为侵犯其合法利益为由，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发的茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》，诉讼费用由被告负担。原审法院另查明，第三人李桂连与谭博元婚后共生育三个子女，女儿谭容杰、谭欢桃，儿子谭栋仁。2016年谭博元去世，茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》项下的土地上的房屋由第三人谭仁栋、李桂连共同享有使用。谭容杰、谭欢桃均表示放弃对谭博元财产的继承权。原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》的规定，人民政府颁发土地使用权证的职权已转移给土地管理部门。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，因此，茂名市茂南区自然资源局作为土地行政主管部门，具备本案被告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告郭翠兰请求撤销被告茂名市茂南区自然资源局给第三人谭栋仁父亲谭博元颁发的《集体土地使用证》，作为原告其应当提供初步证据证明该发证行为侵害其合法权益，也就是说，原告郭翠兰要证明其具有可保护的法益。根据原告郭翠兰的诉讼请求，原告郭翠兰诉称涉案土地是借用给谭博元使用的，但从原告郭翠兰所提供的《调地约》的内容显示，原告郭翠兰丈夫谭光华与第三人谭栋仁的父亲谭博元所签订的《调地约》是调换土地关系，而不是借用土地关系，且该《调地约》也未明确所调换土地位置、四至范围等，该证据无法证实与被诉发证行为有利害关系。至于原告郭翠兰主张基于相邻权而享有主体资格问题，被告茂名市茂南区自然资源局向谭博元颁发的茂南集用(2016)第130XX号《集体土地使用证》只是对登记土地使用权的归属作出确认，不涉及该宗土地的规划建设问题，与相邻权益无涉。且从全案证据看，亦无法证明该发证行为侵犯了原告郭翠兰的土地或与其合法的土地有交叉、重叠情况，从而也就不能证明其主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。因此，原告郭翠兰与本案被诉土地登记行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原告郭翠兰主张被告茂名市茂南区自然资源局为谭博元颁发土地证存在造假行为并向原审法院提交司法鉴定申请，请求对《地籍调查土地登记审批表》中“邻宗地指界人签名”一栏中“郭翠兰”的签名是否其本人亲笔签字进行鉴定。在本案诉讼中，郭翠兰并非与被诉发证行为具有利害关系的当事人，不具备原告主体资格，本案依法不进入实体审理。对于原告郭翠兰的该项主张，不予理涉。综上，原告郭翠兰的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回原告郭翠兰的起诉。本案免收案件受理费，原告郭翠兰已预交的案件受理费50元，在本裁定生效后退还给原告郭翠兰。上诉人郭翠兰不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人对涉案土地享有使用权，具有提起本案诉讼的主体资格。1、根据上诉人提交的《调地约》可知，涉案土地由上诉人丈夫谭光华借给谭博源使用，双方约定“另由谭光华在北面‘浪’回两间猪栏粪槽，拾四行瓦……”，而谭光华名下的《集体土地使用证》和《房地产权证》登记的土地北面即是涉案土地，故谭光华有权取回北面土地即涉案土地。2、《调地约》由谭光华、谭博元亲笔签字，谭博元在油桁屋村内除了涉案土地，没有其他土地使用，故《调地约》约定的土地就是涉案土地。3、从录音资料可证明原审第三人谭栋仁多次与上诉人协商解决涉案土地问题，承认涉案土地是谭光华借给其父亲谭博元使用的，并认可《调地约》的真实性。4、证人谭寿源、郭玉娟是油桁屋村人，与谭光华、谭博元同辈，清楚知悉本案土地使用权的来龙去脉。两名证人均出具《证明》证明谭光华是涉案土地的实际使用权人。综上，谭光华对涉案土地享有使用权，谭光华去世后，上诉人作为其配偶，继承了谭光华对涉案土地享有的相关权益，故上诉人与发证行为有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。二、上诉人作为涉案土地的相邻权人，亦具有提起本案诉讼的主体资格。根据被上诉人提交的涉案土地《宗地图》以及上诉人提交的《集体土地建设用地使用证》、《房地产权证》可知，上诉人是涉案土地南面和北面的相邻权人。原审裁定认为被诉土地登记发证行为不涉及涉案土地规划建设，与相邻权益无关，认定事实不清，适用法律错误。被上诉人在《地籍调查土地登记审批表》中冒用上诉人签名，明显侵害了上诉人的相邻权益，原审法院认为本案不进入实体审理，故对上诉人申请笔迹鉴定的主张不予批准，损害了上诉人的合法诉权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(一)项之规定，上诉人作为涉案土地的相邻权人，具有提起本案诉讼的主体资格。综上所述，上诉人对涉案土地享有使用权和相邻权，具有提起本案诉讼的主体资格，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清、适用法律错误。上诉请求：1、撤销(2019)粤0902行初58号行政裁定书，将该案发回原审法院实体审理；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂名市茂南区自然资源局未提交书面答辩意见。原审第三人谭栋仁、李桂连共同述称：一、原审认定事实清楚，裁定驳回郭翠兰的起诉正确，请二审维持。涉案的茂南集用(2016)第130XX号《集体土地使用证》登记的权利人是谭博元（已故，是谭栋仁的父亲），四至及宗地图载明该宗地南距郭翠兰屋约2.46米，北距郭翠兰副屋约1.5米。屋与屋之间均有村路隔开，各自权属清楚，互不相连。郭翠兰丈夫谭光华（已故）1993年《集体建设用地使用证》的四至及宗地图记载：谭光华宗地北距本案涉诉的谭博源宗地2.6米。即1993年郭翠兰和区政府都客观地确认涉案的宗地权属归谭博元户，两户宗地不相邻，中间隔一条村路宽约2.6米，并无争议。谭光华1996年《房地产权证》的四至宗地图记载：谭光华屋北墙距谭博源屋2.3米。即1996年上诉人和茂名市人民政府都客观地确认涉案的屋地权属归谭博元户，两户宗地不相邻，中间隔一条村路宽约2.3米，并无争议。官渡街道官北居委会和油桁屋村集体的证明客观地证实，涉证土地是油桁屋村于1982年安排给谭博元户建房使用的；谭博元户与郭翠兰房屋之间均有宽畅的公共村路隔开，两者用地并不相邻，且在2018年之前两户没有争议。2016年公示土地使用权登记期间，无人提出异议。村集体对政府将涉案土地使用权登记给谭博元户也无异议。涉诉的土地证界至与郭翠兰丈夫上述两份证书界至登记基本一致，土地之间没有交叉、重叠的情况，涉诉的土地不侵占郭翠兰方分毫用地。被上诉人将涉案土地使用权登记给谭博元户，没有损害郭翠兰相邻权的利益，该登记行为与郭翠兰无利害关系，郭翠兰不具备本案原告主体资格。郭翠兰以相邻关系主张享有原告主体资格是无理的。二、郭翠兰称其具有原告主体资格的主要证据是《调地约》，该理由不成立。1、郭翠兰提供的《调地约》，不符合证据的三性，不能作为认定事实的依据。在一审质证时，郭翠兰把复印的《调地约》视为原件，被上诉人和原审第三人均要求郭翠兰出示原件，并明确指出郭翠兰提交的是复印件。郭翠兰方无言应对。2、郭翠兰复印的《调地约》是拼凑多种材料复印的，如右下角有许多英文字母，当然是拼凑材料复印的。3、从《调地约》注明是1986年的时间看，已被后行为否定了。谭光华于1993年领取的《集体建设用地使用证》和于1996年领取的《房地产权证》的四至及宗地图均记载：谭光华宗地北距本案涉诉的谭博源宗地约2.6米。因此，谭光华1986年后已客观地确认涉案的宗地权属归谭博元户，即使曾存在《调地约》，也被后行为否定了。4、从《调地约》内容看，也是调换土地关系，并非郭翠兰所称的借用土地关系。5、从《调地约》合法性看，土地属集体所有，合法的建设土地使用权关系，必须由政府许可登记取得，不能私下约定。郭翠兰方没有获得案涉土地的使用权，且村集体也不证实该地安排给郭翠兰方，相反证实该地安排给第三人户。因此，即使曾存在《调地约》，也不具有合法性。故郭翠兰依据《调地约》主张对涉案土地享有使用权，主张具有原告主体资格，理由不成立。综述可见，郭翠兰上诉无理，原审裁定认定事实清楚，裁定驳回郭翠兰的起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人郭翠兰与被上诉人核发茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》给原审第三人谭栋仁的父亲、李桂连的丈夫谭博元的行政行为有无利害关系，上诉人郭翠兰是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该规定，原告与被诉行政行为具有利害关系是提起行政诉讼的必备条件，而判断原告与被诉行政行为有无利害关系，关键是看该行政行为是否对原告的权利义务产生实际影响或具有这种可能性。本案中，上诉人郭翠兰向原审法院提供了一份落款时间为1986年12月13日的《调地约》主张涉案土地的权属，但从该《调地约》第一行的内容“今有谭博元与谭光华调地建屋”可见，双方即使存在土地互换的情形，也是调换土地关系，而不是上诉人所主张的借用土地关系。况且，该《调地约》并未明确双方调换土地的具体位置、四至范围及面积等内容，故无法确认该《调地约》中涉及的土地与本案发证土地的关联性，从而无法证实上诉人与被诉发证行为有利害关系。但是，结合本案各方当事人提供的其他证据可见，上诉人郭翠兰的丈夫谭光华于1993年12月15日已领取了其土地的茂（区）集建（93）字第138800XX号《集体土地建设用地使用证》，该证记载了上诉人户的土地范围北距原审第三人户的谭博源（即谭博元，下同）屋2.6米。上诉人郭翠兰的丈夫谭光华还于1996年7月24日领取了其土地上所建房屋的粤房地证字第0288**《房地产权证》，该证登记的房屋北至自墙，距谭博源2.3米。而被上诉人向原审第三人谭栋仁的父亲、李桂连的丈夫谭博元颁发的茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》所登记的土地来源于该户1982年所建房屋的旧宅基地，且该证登记的土地范围南距上诉人郭翠兰屋2.46米，北距上诉人郭翠兰副屋1.5米。由此可见，本案所诉的茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》登记的土地范围与上诉人郭翠兰的丈夫谭光华登记的房屋及土地范围既不重叠，也不相互交错，且两户的房屋土地之间还留有两米多的距离，故本案被诉发证行为既未侵犯上诉人郭翠兰户的土地使用权，也未对其权利义务产生实际影响。故上诉人郭翠兰与本案被诉土地登记行为没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的主体资格。至于上诉人以《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(一)项的规定，主张其作为涉案土地的相邻权人，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格的问题。本院认为，虽然上述司法解释规定了公民、法人或者其他组织可以对涉及其相邻权的行政行为提起行政诉讼，但该条款规定的涉及相邻权的行政行为并不包含土地登记颁证的行政行为，因为土地登记颁证行为仅是对土地所有权或者使用权归属的一种确认、公示行为，只涉及土地权利的归属问题，并不涉及土地所有权或者使用权人后续如何开发利用土地的问题。土地所有权或者使用权人将来在该土地范围内如何开发利用土地、将来建房的位置、高度、宽度、形状等问题，依法属于城乡规划部门审查批准的行为，而不属于土地登记颁证机关审查的内容。因此，被上诉人为谭博元颁发茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》的行政行为，并未对上诉人房屋的通风、采光等相邻权产生实际影响，且两家建房用地之间有两米多的间距，用地范围并不重叠或相互交错，故不存在上述司法解释规定的涉及相邻权的情形。上诉人以相邻权人的身份主张其具有本案原告主体资格的理由亦不成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人郭翠兰与被上诉人茂名市茂南区自然资源局核发茂南集用(2016)130XX号《集体土地使用证》给原审第三人谭栋仁的父亲、李桂连的丈夫谭博元的行政行为没有利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，故其起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应当裁定驳回郭翠兰的起诉。原审裁定驳回郭翠兰的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人郭翠兰的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年一月八日法官助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇