广西壮族自治区桂平市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0881行初54号 原告桂平市西山镇大起村第八村民小组。 诉讼代表人李军勇，1977年12月10日，住桂平市。 原告桂平市西山镇大起村第九村民小组。 诉讼代表人钟美珍，1966年8月6日，住桂平市。 两原告的共同委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。 两原告的共同委托代理人雷亚，北京京平律师事务所律师。 被告桂平市自然资源局。 法定代表人谭颂今，局长。 委托代理人莫馥嫣，桂平市自然资源局干部。 委托代理人冼金海，广西桂力律师事务所律师。 被告桂平市人民政府。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人陆健刚，桂平市司法局干部。 第三人桂平市中联投资发展有限公司。 法定代表人尹立鹏，经理。 委托代理人黄亮，男，广西诚济（桂平）律师事务所律师。 原告桂平市西山镇大起村第八、九村民小组不服被告桂平市自然资源局土地行政登记及桂平市人民政府行政复议决定纠纷一案，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月23日立案后，于2019年8月27日向被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告桂平市西山镇大起村第八村民小组诉讼代表人李军勇、原告桂平市西山镇大起村第九村民小组诉讼代表人钟美珍及原告的共同委托代理人黄群雁、雷亚，被告桂平市自然资源局的委托代理人莫馥嫣、冼金海，被告桂平市人民政府的委托代理人陆健刚，第三人桂平市中联投资发展有限公司的委托代理人黄亮到庭参加诉讼。本案已审理终结。 桂平市国土资源局于2014年10月16日向第三人桂平市中联投资公司核发浔国用（2014）第××号《国有土地使用证》（下称1166号土地证），原告不服，于2019年3月27日向被告桂平市人民政府申请行政复议，被告桂平市人民政府经复议后，于2019年7月25日作出浔政复决（2019）18号《桂平市人民政府行政复议决定书》（下称18号复议决定），维持1166号土地证。 原告诉称，涉案地名为“黑明垌”、“埌坪垌”的230多亩土地系原告的合法耕地，历来由原告村民耕种。2018年10月1日，因涉案土地遭到非法破坏，被不明施工人员强挖和填埋，原告通过向主管政府部门反映情况时才得知，该涉案土地已经于2014年5月被桂平市自然资源局出让给中联投资发展有限公司，并于2014年10月16日给其颁发了1166号土地证。原告认为，涉案土地自1981年分田后至今一直由原告组员耕种，截至目前，该地仍由原告组员耕种，从未被闲置。征收部门对该涉案土地未经过前期调查、公告等程序、甚至未告知原告等土地承包人的情况下，对涉案土地的未经合法征收，桂平市自然资源局在此基础上与中联投资发展有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》并颁发1166号土地证的行为违法。故原告于2019年3月5日向桂平市人民政府申请行政复议，请求确认桂平市自然资源局于2014年10月16日向第三人颁发的1166号土地证违法，并撤销该土地证。2019年8月5日，原告收到桂平市人民政府作出的18号复议决定。决定维持桂平市自然资源局(原桂平市国土资源局)向中联投资发展有限公司颁发的1166号土地证。原告认为，桂平市自然资源局对未经合法征收程序的土地进行出让、发证的行为违反《中华人民土地管理法》的规定，应予撤销，桂平市政府予以维持的复议决定违反了《中华人民土地管理法》及事实条例和《行政复议法》的相关规定，应予撤销。为维护原告的合法权利，请求法院判决：一、撤销被告于2014年10月16日向第三人颁发的1166号土地证;二、撤销桂平市人民政府作出的18号复议决定；三、诉讼费由被告承担。 原告向本院提供了以下证据：1、1166号土地证，证明被告桂平市自然资源局颁发1166号土地证侵害原告的合法权益。2、行政复议申请书复印件，证明原告对自然资源局作出的1166号土地证不服向桂平市政府申请行政复议，同时证明原告主体资格。3、复议决定书及送达回证，证明被告桂平市人民政府作出了维持自然资源局的行政行为，原告不服提起诉讼。 被告桂平市自然资源局辩称，一、颁发的1166号土地证事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律法规的规定，没有损害社会公共利益和他人合法权益。在桂平市国土资源局于2014年1月16日至1月26日举办的2014年第3期国有建设用地使用权挂牌出让活动中，第三人以最高价竞得位于桂平市西山镇××、岭头村的ＧＰＧ1406号地块（Ａ地块七），该地块总用地面积37704.23平方米，土地用途为:住宅用地，出让年限为:70年。之后，第三人与桂平市国土资源局于2014年2月13日签订国有建设用地使用权出让合同，并于2014年7月17日提出土地使用权登记的申请。被告经对第三人提交的材料进行审查，又进行了地籍调查，认为该宗地初始登记权源证据齐全、合法有效，四至清楚无纠纷，调查结果正确，遂于2014年7月17日发出土地登记公告，经公告期满，无人提出异议，被告依法报市政府审批，市政府经审核决定准予注册登记颁发土地权利证书，于2014年10月16日向第三人颁发ｌｌ66号土地证。认定以上事实的证据有:土地登记申请书、审批表、规划许可证、桂平市人民政府浔政函［2013］254号《关于实施桂平市位于西山镇××、岭头村（Ａ地块七）37704.23平方米国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》及附件《桂平市位于西山镇××、岭头村（Ａ地块七）37704.23平方米国有建设用地使用权挂牌出让方案》、《桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书》、合同编号为桂土出［桂平001］2014022的《国有建设用地使用权出让合同》、第三人的身份信息材料、缴交土地出让价款及相关税费的票据、土地登记公告、土地登记簿等。可见，18号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，被告向第三人颁发1166号土地证的行政行为符合法律法规的规定。二、原告与被告向第三人颁发1166号土地证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。原告在起诉书中称其通过向主管政府部门反映情况时才发现上述登记的土地己经于2014年5月被征收，并挂牌出让给第三人，2014年2月13日签订合同。就算征收前原告有土地在上述登记的土地范围内，其与被告在土地征收、出让后，根据受让人申请进行的使用权登记及发证行为也没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。三、桂平市人民政府于2019年7月25日作出维持1166号土地证的18号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。四、原告的起诉超过了法定期限。被告在进行土地使用权登记前，于2014年7月17日发出土地登记公告，该公告要求:若对公布的土地使用权及他项权利等有异议者，请于2014年8月17日前以书面材料形式报告到西山国土资源管理所申请办理核查手续，并提供有效合法依据，逾期没有提出异议的即视为上述公布的权益有效，将准予登记。在公告期满无异议的情况下，被告才于2014年10月16日决定准予注册登记颁发证书的，而原告于2019年3月5日向复议机关提出复议申请，在复议机关作出复议决定后，于2019年8月16日才提起诉讼，明显超过了起诉期限。综上所述，被告颁发的1166号土地证和桂平市人民政府做出的18号复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，符合法律法规的规定;原告与被告向第三人颁发1166号土地证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格，并且明显超过了法律规定的起诉期限。请求法院依法驳回原告的起诉。 被告桂平市自然资源局向本院提供了以下证据及依据：1、土地登记审批表及申请书，证明中联公司提出土地登记申请的事实和被告按程序予以审查核实、批准机关批准同意注册登记颁发证书等事实。2、地籍调查表，证明被告进行了地籍调查，明确了所登记的土地位置、面积、四至界址，符合法定程序。3、建设用地规划许可证、桂平市人民政府同意挂牌出让批复、桂平市国有建设用地使用权挂牌出让方案、国有建设用地使用权转让合同、桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书、土地登记公告、土地登记簿、桂平市中联投资发展有限公司的营业执照及法定代表人身份证复印件、出让金票据、完税票据、浔国用（2014）第××号国有土地使用权证复印件。证明中联公司通过出让方式取得涉案土地的国有土地使用权的事实。原告不具有本案诉讼主体资格的事实。 被告桂平市人民政府辩称，一、桂平市自然资源局向第三人颁发的1166号土地使用证证据确凿，适用依据正确，程序合法。首先，1166号土地证登记范围的土地已被依法征收。2013年1月18日广西壮族自治区人民政府作出《关于桂平市2012年第二批次城市建设用地的批复》（桂政土批函（2013）52号、《关于桂平市2012年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函（2013）53号），批准征收桂平市大起村、岭头村的部分土地，其中涉及到征收大起村第8、9村民小组的部分土地，包括了1166号土地证登记的土地。随后，桂平市人民政府发布了征地公告。桂平市西山镇人民政府与两原告签订了《征地补偿协议》，约定征地补偿款数额及预留三产用地的面积、位置。被告大起村第9村民小组的征地补偿款550万元已拨付到位。被告大起村第8村民小组征地补偿款700万元也已拨付到位。该征地行为是合法的。由于征地实施难是客观事实，延缓了征地实施的进度，导致征地实施过程中出现一些瑕疵，但不应当认定该征地行为违法。其次，1166号土地证登记范围的土地包含在西山镇××、岭头村（Ａ地块七）中，桂平市人民政府已批复原桂平市国土资源局同意实施《桂平市位于西山镇××、岭头村（Ａ地块七）33704.23平方米国有建设用地使用权挂牌出让方案》。在桂平市自然资源局举办的2014年第3期国有建设用地使用权挂牌出让活动中，第三人竞得挂牌出让的ＧＰＧ1406地块，并与桂平市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2014年第三人申请国有建设用地使用权首次登记，桂平市自然资源局完成不动产权籍调查及履行审批程序后，向第三人颁发1166号土地证，上述事实清楚，证据确凿，发证行为程序合法。二、18号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。鉴于桂平市自然资源局向第三人颁发的1166号土地证证据确凿，适用依据正确，程序合法，被告作出18号行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持1166号土地证属认定事实清楚，适用依据正确。被告在行政复议中履行了立案、审理、作出行政复议决定、送达等程序属程序合法。综上所述，桂平市自然资源局向第三人颁发的1166号土地证及被告桂平市人民政府作出的18号行政复议决定证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院依法驳回被告的诉讼请求。 被告桂平市人民政府向本院提供了以下证据及依据：1、西山镇大起村第8、9队行政复议申请书等材料，证明西山镇大起村第8、9队不服桂（2018）桂平市不动产权第××号不动产权证申请行政复议。2、行政复议立案呈批表、复议案件受理通知书、告知书、送达回证等，证明桂平市政府受理行政复议申请并通知当事人答复、答辩。3、西山镇大起村第8、9队提供的证据材料，证明大起村8、9队对申请行政复议进行举证。4、桂平市自然资源局提供的行政复议答复书和证据，证明桂平市自然资源局颁发的1166号土地证主要事实清楚，证据确凿，适用依据正确。5、桂平市政府延期审理通知书、行政复议听证会议记录、浔政复决［2019］19号行政复议决定书及相送达回证，证明桂平市政府作出行政复议决定并送达当事人。 第三人述称，1166号土地证经过合法程序向第三人发放，不应撤销。同意被告自然资源局和被告市政府的答辩意见。 第三人没有提供证据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定，并作为本案的定案依据：一、原告证据：1、1166号土地证，证明被告桂平市自然资源局向第三人颁发了1166号土地证。2、行政复议申请书复印件，证明原告对被告桂平市自然资源局作出的1166号土地证不服，向桂平市政府申请行政复议。3、复议决定书及送达回证，证明被告桂平市政府作出复议决定并送达原告。二、被告桂平市自然资源局向本院提供了以下证据及依据：1、土地登记审批表及申请书，证明第三人对涉案土地提出土地登记申请，被告桂平市自然资源局对第三人提供的材料审查核实、报桂平市人民政府批准同意，注册登记颁发1166号土地证。2、地籍调查表，证明被告进行了地籍调查，证明1166号土地证登记的土地位置、面积、四至界址。3、建设用地规划许可证，证明第三人于2014年6月30日取得规划部门用地规划许可；桂平市人民政府同意挂牌出让批复、桂平市国有建设用地使用权挂牌出让方案、国有建设用地使用权转让合同、桂平市国有建设用地使用权挂牌成交确认书，上述证据证明第三人通过出让方式取得涉案土地的国有土地使用权；土地登记公告、土地登记簿、桂平市中联投资发展有限公司的营业执照及法定代表人身份证复印件、出让金票据、完税票据、1166号土地证复印件。证明第三人取得的涉案国有土地使用权的已按成交确认书缴清土地出让金及税费，被告已发出土地登记公告，并为第三人核发了1166号土地证。三、被告桂平市人民政府向本院提供了以下证据及依据：1、西山镇大起村第8、9队行政复议申请书等材料。2、行政复议立案呈批表、复议案件受理通知书、告知书、送达回证等。3、西山镇大起村第8、9队提供的证据材料。4、桂平市自然资源局提供的行政复议答复书和证据。5、桂平市政府延期审理通知书、行政复议听证会议记录、浔政复决［2019］19号行政复议决定书及相送达回证。上述证据证明西上镇大起村第8、9队不服被告桂平市国土资源局向第三人颁发1166号土地证，向被告桂平市人民政府申请行政复议，被告桂平市人民政府立案受理后，通知当事人答复、答辩，对当事人提供的证据组织了听证，被告桂平市人民政府作出行政复议决定并送达当事人。上述证据同时证明涉案土地于2013年1月18日经广西壮族自治区人民政府《关于桂平市2012年第二批次城市建设用地的批复》(桂政土批函〔2013〕52号、《关于桂平市2012年第三批次城市建设用地的批复》(桂政土批函〔2013〕53号)批准征收，桂平市人民政府于2013年4月11日分别发出浔政布〔2013〕14、16号征地公告；2018年9月29日桂平市西山镇人民政府与原告分别签订《征地补偿协议》；广西广澳置业投资有限公司为第三人的股东之一，2018年9月30日广西广澳置业投资有限公司向原告大起村第9村民小组拨付征地补偿款5500000元；2018年l0月9日广西广澳置业投资有限公司向原告大起村第8村民小组拨付征地补偿款7000000元。 经审理查明，2013年1月18日广西壮族自治区人民政府作出《关于桂平市2012年第二批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2013〕52号、《关于桂平市2012年第三批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2013〕53号），批准征收桂平市大起村、岭头村的部分土地，被告桂平市人民政府于2013年4月11日分别发出浔政布〔2013〕14、16号征地公告；2013年12月27日桂平市人民政府批复原桂平市国土资源局同意实施《桂平市位于西山镇××、岭头村（Ａ地块七）33704.23平方米国有建设用地使用权挂牌出让方案》（浔政函〔2013〕254）。原桂平市国土资源局于同日发布《桂平市2014年第3期国有建设用地使用权挂牌公开出让公告》，对ＧＰＧ1405,ＧＰＧ1406号等地块进行挂牌出让，随后，在原桂平市国土资源局于2014年1月16日至2014年1月26日举办的2014年第3期国有建设用地使用权挂牌出让活动中，第三人竞买得挂牌出让的ＧＰＧ1406地块。2014年2月13日原桂平市国土资源局与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》,合同签订后，第三人按出让合同缴纳了土地出让金及相关税费。2014年7月，第三人申请国有建设用地使用权首次登记，桂平市国土资源局完成不动产权籍调查后于2014年7月17日发出土地登记公告，经被告桂平市人民政府审批同意后，于2014年10月16日向第三人颁发1166号土地证。原告不服该证，于2019年3月27日向桂平市人民政府申请行政复议，桂平市人民政府经立案后，通知当事人答辩，并召开听证会，于2019年7月25日作出18号复议决定，维持1166号土地证。原告于2019年8月19日向本院提起行政诉讼，请求撤销1166号土地证及18号复议决定。 另查明，2018年9月29日桂平市西山镇人民政府与原告分别签订《征地补偿协议》；广西广澳置业投资有限公司为第三人的股东之一，2018年9月30日广西广澳置业投资有限公司向原告大起村第9村民小组拨付征地补偿款5500000元；2018年l0月9日广西广澳置业投资有限公司向原告大起村第8村民小组拨付征地补偿款7000000元。涉案土地已开工建设7幢商品房。原告桂平市西山镇大起村第九村民小组的诉讼代表人钟美珍并不是桂平市西山镇大起村第九村民小组组长，经本院书面通知后，至今未能向本院提交桂平市西山镇大起村第九村民小组过半数村民同意提起本案诉讼及推存为诉讼代表人的决议。 本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告作为涉案原土地的所有人，认为被告桂平市自然资源局的发证行为损害其合法权益，有权提起诉讼；对被告桂平市自然资源局主张原告与被告向第三人颁发1166号土地证的行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格的意见，本院不予采纳。二、被告桂平市自然资源局颁发的1166号土地证虽然于2014年7月27日进行了土地登记公告，但土地登记公告是初始土地登记的必经前置程序，土地登记公告的目的在于通过公告方式，督促土地使用者、拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核提出异议。发布土地登记公告，并不意味着必然产生颁发土地证结果，且公告与颁发土地证书之间往往也存在一定的时间差，不能以发布土地登记公告推定起诉人知道或应当知道颁发土地证行为。从本案到案证据可以证明是涉案土地于2018年10月开工建设后，原告信访后才知道被告桂平市自然资源局颁发了1166号土地证，原告于2019年3月27日申请行政复议，并没有超过法律规定的复议期限和起诉期限，因此，被告桂平市自然资源局主张原告的起诉超过了法定期限，本院不予采信。三、根据2004年修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”的规定，原农村集体经济组织所有的集体土地，只有在被依法征收后，才能变为国有建设用地，农村集体经济组织所有的集体土地必须经公告并组织实施，给予土地征收补偿。本案中，对涉案土地虽经法定程序批准征收，但直至2018年9月29日才由桂平市西山镇人民政府与原告分别签订《征地补偿协议》，对涉案土地进行征收补偿，而被告桂平市自然资源局在2014年1月在对涉案土地未经征收补偿情况下，就已经挂牌出让，违反了法律的规定。四、2018年9月29日桂平市西山镇人民政府与原告分别签订《征地补偿协议》后，已落实对涉案土地的征收补偿，第三人已缴纳土地出让金及税费，涉案土地已进行开工建设，被告桂平市自然资源局颁发的1166号土地证虽依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本案依法应确认被告桂平市自然资源局颁发的1166号土地证违法，但不撤销。五、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，本案桂平市西山镇大起村第九村民小组未能提供过半数村民同意提起本案诉讼及推存诉讼代表人的决议，桂平市西山镇大起村第九村民小组诉讼代表人钟美珍也不是桂平市西山镇大起村第九村民小组组长，钟美珍作为桂平市西山镇大起村第九村民小组诉讼代表人提起诉讼，不是桂平市西山镇大起村第九村民小组真实意思表示，依法应驳回桂平市西山镇大起村第九村民小组的起诉。综上所述，被告桂平市自然资源局颁发的1166号土地证违法，被告桂平市人民政府作出的18号复议决定维持1166号土地证，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（四）项的规定，判决如下： 一、确认被告桂平市自然资源局（原桂平市国土资源局）于2014年10月16日向第三人桂平市中联投资公司核发浔国用（2014）第××号《国有土地使用证》违法； 二、撤销被告桂平市人民政府于2019年7月25日作出浔政复决(2019)18号《桂平市人民政府行政复议决定书》； 三、驳回原告桂平市西山镇大起村第九村民小组的起诉。 案件受理费50元，由被告桂平市自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户，开户行：农行贵港分行，账号：20×××16，逾期不交也不提出司法救助申请的,则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  甘培乾 审 判 员  杨 胜 人民陪审员  李达球 二〇二〇年一月二十三日 书 记 员  杨 琳