云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云01行初163号原告李桂仙，女，1949年5月21日生，汉族，住云南省昆明市西山区。原告李萍（曾用名李秀华），女，1971年12月18日生，汉族，住云南省昆明市西山区。原告李佩珊（曾用名李石梅），女，1977年5月17日生，汉族，住云南省昆明市西山区。原告吴仕礼，男，1969年11月28日生，汉族，住云南省昆明市西山区。原告李丹，女，1996年03月16日生，汉族，住云南省昆明市西山区。以上五位原告的委托诉讼代理人李彦，金虹法律服务所。特别授权代理。原告石诗乐，男，1973年12月30日生，汉族，住云南省昆明市西山区。法定监护人李桂仙（系石诗乐的母亲），女，1949年05月21日生，汉族，住云南省昆明市西山区。被告昆明市西山区人民政府。法定代表人陈瑞斌，区长。住所：昆明市西山区。出庭负责人田峰。委托诉讼代理人沈竞舟，建纬（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。原告李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹诉被告昆明市西山区人民政府（以下简称：西山区政府）房屋拆迁管理行政征收一案，本院立案后，依法向各方当事人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理了本案。本案中，原告李桂仙、李萍、李佩珊、吴仕礼、李丹及其委托诉讼代理人李彦、石诗乐的法定监护人李桂仙、被告西山区政府的副区长田峰及西山区政府的委托诉讼代理人沈竞舟到庭参加本案诉讼。现经合议庭评议，本案已审理终结。原告李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹诉称并请求：一、依法撤销被告的办公室西政办通[2019]18号在2019年1月25日印发的《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》（以下简称“征收补偿实施方案”）；二、诉讼费由被告承担。事实和理由：昆明市西山区西坝新村620号房屋系原告李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹和石金国共同共有的房屋，石金国已于2016年3月13日去世。2019年1月25日被告的办公室印发“征收补偿实施方案”，对西山区7号片区二、三期城市更新改造地块所涉及的集体土地进行征收，征地范围位于昆明市西山区金碧街道办事处，四至范围为东临环城西路，西临西园路、永力西苑，南临刘家营，北临文化空间。六原告共同共有的西山区西坝新村620号房屋被划入了此次征地改造范围。原告的房屋的征收补偿也受到被告的办公室印发的“征收补偿实施方案”规范约束。被告的办公室所印发的“征收补偿实施方案”是不合法的。被告的办公室无权制定“征收补偿实施方案”，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。所以，土地征收补偿方案是由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订，被告的办公室无权制定土地征收补偿方案。被告的办公室制定“征收补偿实施方案”程序违法，因为该征地补偿方案未在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。另外该征地补偿方案未报市、县人民政府批准。“征收补偿实施方案”内容违法，《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。按照土地管理法以上规定，征收耕地以外的其他土地补偿标准是由省、自治区、直辖市规定，被告的办公室在“征收补偿实施方案”中规定土地征收补偿标准按照《昆明市人民政府关于印发昆明市征地补偿标准的通知》（昆政发【2015】53号）补偿价分类给予补偿，违反《土地管理法》四十七条规定。被告的办公室在“征收补偿实施方案”中对地上附着物房屋的补偿在房屋建筑面积300平方米以内规定一个补偿单价，在房屋建筑面积超过300平方米以外另外规定一个补偿单价，这样的规定违反《云南省土地管理条例》第二十六条第一款第（二）规定“被征用土地上的房屋、设施需要拆迁的，采取产权调换、作价补偿或者产权调换和作价补偿相结合的形式进行补偿。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新计算”，所以按照《云南省土地管理条例》第二十六条第一款规定地上房屋作价补偿要按照建筑面积重置价格计算，不能人为规定300平方米以内给一个补偿单价，超过300平方米以外又给另外一个补偿单价。房屋的重置价格是指在估价时点重新建造与应计算重置价的房屋相同结构、相同建筑标准、相同质量的房屋所需要的价格，这是需要房地产评估机构依法进行评估才能确定的。被告办公室规定的地上房屋作价补偿方式没有按照重置价格计算违法。综上，被告的办公室印发“征收补偿实施方案”，主体违法，程序违法，内容违法，按照行政诉讼法第七十条规定，应当判决撤销。原告向本院提交以下证据材料：第一组：六原告身份证复印件各一份、李萍、吴仕礼结婚复印件各一份、两人属夫妻关系与女儿李丹户口本一份、李桂仙、石诗乐户口本一份，残疾人证一份、李佩珊户口本一份、母女关系证明一份、石金国死亡注销证明一份。证明：六原告的身份，居住在云南省昆明市西山区；六原告户口在昆明市陆桥派出所。第二组：集体土地建设用地使用证一份。证明：李桂仙在1992年8月16日取得了集体土地建设用地使用证。第三组：房屋所有权证一份。证明：在1996年12月32日原告依法取得了西坝新村五社620号房屋所有权证。第四组：昆明市西山区人民政府办公室文件西政办通［2019］18号。证明：2019年1月25日昆明市西山区人民政府办公室关于印发“征收补偿实施方案”的通知，程序违法。第五组：昆明市国土资源局西山分局关于李萍政府信息公开事项的情况回复内容，证明：原告的土地证在原告手里未被征用，征收土地的权属不清楚，四至界限不明确；房屋产权证书还在原告手里有产权争议未补偿。第六组：市县级土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征地方案以被征收土地所有权人为单位的拟定补偿安置方案的公告。证明：“征收补偿实施方案”的通知属超越职权、滥用职权的违法行政行为，应予撤销。经庭审质证，被告的质证意见：针对原告提交证据第五组：1.原告申请信息公开：西山区城市更新改造7号片区二、三期集体土地征收（金碧街道办事处河南社区西坝新村）1.真实性、合法性予以认可；2.对关联性不予认可。因西山区城市更新改造7号片区分期改造，在一期项目启动前已经获得征转批复。3.昆明市规划局编号：XF-2019-011。1.真实性、合法性予以认可；2.对关联性不予认可。项目已经取得《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》（昆规延续（20180017）号）。4.昆明市自然资源局和规划局编号XF-2019-024。1.真实性、合法性予以认可；2.对关联性不予认可。项目已经取得《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》（昆规延续（20180017）号）其余证据三性均予以认可，但不认可证明目的。被告西山区政府辩称：一、答辩人作出本案“征收补偿实施方案”主体适格。被答辩人起诉所称“征收补偿实施方案”，实际上为答辩人作出的《昆明市西山区人民政府办公室关于印发“征收补偿实施方案”的通知》（西政办通〔2019〕18号）。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《征收土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第十条第二款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）第五条第（一）项规定：“辖区政府依据本指导意见，在开展征地拆迁补偿工作中，要结合不同片区、不同村（组）的实际情况，按‘一村一策’的方法，充分切合实际制定科学、合理的征地拆迁补偿安置方案，确保补偿安置工作的公平、公正、合理。”“征收补偿实施方案”为答辩人作出，故答辩人系依法履行征收补偿方案拟定及批准职权的行政机关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》、《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）的相关规定，答辩人依法作出《补偿实施方案》，主体适格。二、答辩人作出本案“征收补偿实施方案”事实清楚。答辩人下属金碧街道办事处7号片区城中村二、三期拆迁改造指挥部根据答辩人授权及工作安排，完成西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收前期工作，于2018年11月9日向答辩人作出《西山区人民政府金碧街道办事处关于批准执行（集体部分）的请示》（金处请〔2018〕164号），答辩人经过常务会研究讨论后，于2018年11月26日通过、批准实施“征收补偿实施方案”，由答辩人办公室负责印发，并由答辩人下属金碧街道办事处7号片区城中村二、三期拆迁改造指挥部负责张贴公告。被答辩人将答辩人办公室负责印发错误理解为答辩人办公室制定“征收补偿实施方案”，与事实不符。三、答辩人作出本案“征收补偿实施方案”程序合法。西山区第7号片区城中村改造项目分期建设，答辩人于2010年6月18日取得《云南省国土资源厅关于西山区第7号片区城中村改造项目土地征收的批复》后，开展项目一期征迁工作，现项目一期已实际完成供地，并已进行开发建设，回迁安置房已交付使用。同时，项目二、三期集体土地的征收工作从云国土资复〔2010〕41号批复作出后就已开始。2014年12月1日，二、三期项目取得了《云南省发展和改革委员会关于云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告的批复》（云发改投资〔2014〕1596）号）及其他依法建设项目所需的批准文件，2018年9月5日昆规延续〔20180017〕号《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》，对规划条件进行了延续，答辩人对项目二、三期土地权属及房屋情况进行调查，并装订成册。答辩人根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）的相关规定拟定征收补偿方案后，被答辩人所属的河南社区居委会先后两次提出了关于征收补偿方案的反馈意见，答辩人充分听取了被拆迁人的意见，答辩人下属金碧街道办事处7号片区城中村二、三期拆迁改造指挥部于2018年11月9日向答辩人作出《西山区人民政府金碧街道办事处关于批准执行（集体部分）的请示》（金处请〔2018〕164号），答辩人经过常务会研究讨论后，于2018年11月26日通过《西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收补偿实施方案》，由答辩办公室负责印发。2019年3月12日，在被答辩人所属社区显眼处公告、张贴《昆明市西山区人民政府关于西山区城市更新改造7号片区二、三期项目集体土地征收公告》及“征收补偿实施方案”，现项目二、三期土地征收工作已实际展开并持续实施，西山区7号片区城中村项目改造工作一直持续开展。上述程序符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第三条、第七条、第八条、第九条、第十条、《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）相关规定，因此，答辩人作出“征收补偿实施方案”的程序合法。四、“征收补偿实施方案”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法予以驳回。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，“征收补偿实施方案”作为不对被答辩人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。综上所述，答辩人作出“征收补偿实施方案”主体适格，事实清楚，内容合法，符合法定程序，且不属于行政诉讼诉讼受案范围。被答辩人的诉讼请求无事实及法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。被告向本院提交了以下证据，第一组：1、《统一社会信用代码证》。2、《法定代表人身份证明》。证明：被告为适格的行政执法主体。第二组：《西山区人民政府金碧街道办事处关于批准执行（集体部分）的请示》（金处请〔2018〕164号）。2、《昆明市西山区人民政府常务会纪要》〔十六47〕。证明：西山区7号片区城中村（二、三期）拆迁改造项目拆迁补偿安置实施方案经批准同意。第三组：1、《西山区7号片区二、三期城中村改造项目前期民意征询情况》。2、《西坝新村7号片区二、三区（河南社区）征收拆迁民意调查明细表》。3、《河南社区居委会关于讨论的反馈意见》。4、《河南社区居委会关于讨论第二轮反馈意见》。5、《西山区7号片区城中村（二、三期）拆迁改造指挥部会议纪要（17）》。证明：拆迁补偿安置方案进行了民意调查，听取被拆迁人的意见。第四组：1、《昆明市西山区人民政府关于西山区城市更新改造7号片区二、三期项目集体土地征收公告》及张贴图片。2、《昆明市西山区人民政府办公室关于印发“征收补偿实施方案”的通知》及张贴图片。3、《西山区城市更新改造7号片区二、三期征地拆迁现场照片》。4、《拆迁统计表》。证明：1.西山区7号片区城中村（二、三期）拆迁改造项目集体土地征收、征收补偿实施方案已在被征收土地所在地进行张贴公告，被拆迁人积极响应，征迁工作顺利开展。2.截止2019年7月11日，西山区城市更新改造7号片区二、三期项目共签订526份补偿安置协议，共计支付拆迁金额168045730.72元。经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见：对被告的第一组证据真实性、合法性和关联性予以认可。二、对被告的第二组证据中的第1份证据请示真实性、合法性、关联性均不予认可。对被告的第二组证据中的第2份证据常务会议纪要真实性、关联性认可，对于其中同意《西山区7号片区二、三期城市棚户区改造项目拆迁补偿安置实施方案》部分合法性不予认可。三、对被告的第三组证据中的第1、2份证据前期民意征询情况、民意调查明细表真实性、合法性、关联性均不予认可，这些表不是原始的被调查人填写的表。对被告的第三组证据中的第3、4份证据反馈意见真实性、合法性、关联性认可。对被告的第三组证据中的第5份证据会议纪要真实性、合法性、关联性不予认可，没有参加会议人员的签名。四、对被告的第四组证据中的第1份证据土地征收公告及图片真实性认可，合法性、关联性不予认可。对被告的第四组证据中的第2份证据土地征收补偿实施方案的通知及图片真实性、关联性认可，合法性不予认可。对被告的第四组证据中的第3份证据照片真实性认可，合法性、关联性不予认可。对被告的第四组证据中的第4份证据拆迁统计表真实性、合法性、关联性均不予认可。本院对上述证据材料认证如下：原告提交的证据基本符合证据的一般特征，且被告对其真实性无异议，故本院确认原告提交的证据可以在本案中采用。被告提交的证据基本符合证据的一般特征，本院确认可在本案中予以收录。经审理查明，李桂仙与石金国系夫妻关系，其婚生子女李萍、李佩珊、石诗乐。李萍与吴仕礼系夫妻关系，其婚生子女李丹。1992年8月16日，李桂仙取得了集体土地建设用地使用证（官集建【92】字第04-03-5-77号），1996年12月3日取得了房屋所有权证（昆政房［官］字第××号），昆明市西山区西坝新村620号房屋系李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹和石金国共同共有的房屋，石金国已于2016年3月13日去世。因城中村改造需要，西山区政府拟对西山区7号片区二、三期城市更新改造地块所涉及的集体土地进行征收。西山区第7号片区城中村改造项目分期建设，西山区政府于2010年6月18日取得《云南省国土资源厅关于西山区第7号片区城中村改造项目土地征收的批复》后，开展项目一期征迁工作，现项目一期已实际完成供地，并已进行开发建设，回迁安置房已交付使用。2014年12月1日，二、三期项目取得了《云南省发展和改革委员会关于云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告的批复》（云发改投资〔2014〕1596）号）及其他依法建设项目所需的批准文件，2018年9月5日昆规延续〔20180017〕号《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》，对规划条件进行了延续，并对项目二、三期土地权属及房屋情况进行调查。西山区政府根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）的相关规定拟定征收补偿方案后，西山区政府所属的河南社区居委会先后两次提出了关于征收补偿方案的反馈意见，西山区政府下属金碧街道办事处7号片区城中村二、三期拆迁改造指挥部根据西山区政府授权及工作安排，完成西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收前期工作。2018年11月9日西山区政府金碧街道办事处作出《西山区政府金碧街道办事处关于批准执行（集体部分）的请示》（金处请〔2018〕164号）。2018年11月26日西山区政府经过常务会通过、批准“征收补偿实施方案”，由西山区政府办公室负责印发，并进行张贴公示。案涉房屋在此次征收范围，原告在春城晚报上看到“征收补偿实施方案”后即提起本案行政诉讼。本院认为，土地征用、征收批准后，县级人民政府和土地管理部门成为征地实施的主体，本案西山区政府是此次征地的征收主体，其办公室印发文书的法律责任由西山区人政府承担，其是本案适格的被告。昆明市西山区西坝新村620号房屋系李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹和石金国共同共有的房屋，此次征地行为与李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹有利害关系，因此，李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹是本案适格的原告。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”征地实施行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、补偿安置方案批准、实施补偿安置协议等多个行政行为。依据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县级人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。以上补偿方案的公告、批准以及实施是补偿安置行为的总和，其内容都是关于征收补偿安置内容、标准、措施等问题。如果土地权利人和征地部门就征地补偿事宜达不成协议的，不能直接向人民法院提起诉讼，应依照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”，即由行政机关做出裁决，对行政机关做出的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，在没有相关政府做出裁决的情况下，原告李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹要求撤销“征收补偿实施方案”不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告李桂仙、李萍、李佩珊、石诗乐、吴仕礼、李丹的起诉。本案案件受理费免收。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  黄 红审 判 员  洪 琳人民陪审员  伍本才二〇二〇年一月八日书 记 员  杨 瑞