江苏省昆山市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0583行初56号 原告朱金华，女，1984年1月10日生，汉族，户籍地天津市和平区台儿庄路13号。 委托代理人徐渭，户籍地上海市静安区，系原告丈夫。 被告昆山市综合行政执法局，住所地江苏省昆山市长江北路86号。 法定代表人陈强，该局局长。 出庭负责人胡志寰，该局副局长。 委托代理人方志洪，该局工作人员。 委托代理人沈红，江苏瀛成律师事务所律师。 被告昆山市人民政府，住所地江苏省昆山市前进中路108号。 法定代表人周旭东，该市市长。 委托代理人张连弟，该单位工作人员。 原告朱金华诉被告昆山市综合行政执法局城建行政强制拆除附带行政赔偿、被告昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）行政复议一案，本院2019年2月18日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月11日、7月29日二次公开开庭审理了本案，原告朱金华本人及其委托代理人徐渭、被告昆山市综合行政执法局的行政机关负责人胡志寰、委托代理人方志洪、沈红，被告昆山市政府的委托代理人张连弟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月23日，原昆山市城市管理行政执法局（以下简称“原昆山城管局”）对原告所有的位于昆山市××绿地××城××区××室房屋的搭建部分实施了强制拆除。原告不服该强制拆除行为，向被告昆山市政府提起行政复议，2019年1月4日，被告昆山市政府作出了[2018]昆府行复第156号《行政复议决定书》，维持了原昆山城管局作出的强制拆除的具体行政行为。 原告朱金华诉称，1、原昆山城管局下级单位花桥城管委控违办于2018年10月18日突然向原告发出昆城违建告字(2018)HQ第001号《昆山市城市管理行政执法局限期拆除事先告知书》，在未调查实际情况下对原告2018年11月19日提交的申诉和陈述置之不理，仅收到《限期拆除事先告知书》，并未收到《强制拆除决定书》前提下于2018年10月23日对原告房屋进行的强拆行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国强制法》等相关法律条文规定，属于行政程序违法。2、原昆山城管局违反执法程序，采用大型机械，不仅不让原告转移房屋合法财产且对房屋合法财产及小区多项工程设施造成多处破坏，造成巨大经济损失100万左右且还在持续增加，同时对整个联排别墅的建筑结构造成破坏，使得整体房屋存在巨大的安全隐患，此损坏程度在花桥属于首例。3、原昆山城管局下级单位花桥城管委的执法行为属于不作为乱作为、选择性执法。自花桥城管委控违办成立以来，违建越来越多，据不完全统计，在某小区1757家居民中1423家居民在装修时进行了违章搭建，目前正在进行违章搭建的124家。综上所述，花桥城管委控违办利用上报违建、拆除拆违的权利，对花桥各别墅区大量违建的不作为乱作为，为了提升业绩和有针对性的对原告房屋作出的选择性暴力强制拆除，其中执法行为存在严重的执法程序和执法过程违法，造成原告房屋及小区公共设施破坏。原告根据相关法律规定，依法提起诉讼。综上，请求判令：1、确认原昆山城管局对原告位于昆山市花桥镇绿地21城别墅区X区XX弄XX号XXX室房屋建筑的拆除违法；2、要求撤销被告昆山市政府作出的[2018]昆府行复第156号《行政复议决定书》；3、要求原昆山城管局赔偿原告经济损失969435元。 原告朱金华向本院提供的证据、依据：1、限期拆除事先告知书；2、关于昆山城管局发出的限期拆除事先告知书的陈述与申辩；3、财产损失清单；4、房屋拆除损失图示；5、原告写给原昆山城管局《昆山市花桥镇别墅区违建情况调查》；6、部分违建图；7、绿地21城在建违建户强拆名单-2017；8、昆山城管局责令改正、核查通知书；9、被威胁证据（照片6张、网上截图一张）；10、光盘一张（拆除前后的图片及小区内多个违建的照片）；11、刑事附带民事裁定书；12、短信聊天记录（原告与方志洪）。 被告昆山市综合行政执法局辩称，1、处罚主体正确。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，经国务院、江苏省和苏州市人民政府批准以及《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门相对集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。因此，被告属于查处违法建设的法定行政机关。2、违法事实清楚。2017年4月5日，答辩人收到原昆山市规划局转来的违法建设认定及案件移交函，确认位于花桥绿地大道南侧××绿地××城××区××室××建筑物、构筑物或其他工程建设，未依法办理建设工程规划许可证，属于违法建设，且明确属于城乡规划法中规定的“无法采取改正措施消除影响的违法建设”。同时根据产权登记信息查询结果证明显示，原告朱金华为违法建设的主体，该违建构筑物不受法律保护。3、程序合法。在2017年4月5日收到违法建设认定及案件移交函后，答辩人执法中队展开调查，于2018年4月1日向当事人留置送达了《责令改正、核查通知书》，于4月9日向当事人直接送达了《实施强制措施决定书》。当事人在法定的六个月期限内未提起诉讼或申请复议。2018年10月15日，花桥经济开发区控违拆迁办公室制定了强制拆除行动方案，并于10月23日对该违法建设完成了拆除工作，期间对当事人违法建设内的合法财物进行了转移并全程录像。4、适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条及第六十二条第一款、《苏州市城乡规划条例》第十八条、第二十六条第一款及第四十一条第一款的规定，答辩人对原告的违法建设依法做出了采取强制拆除的决定。5、不存在选择性执法。违法行为普遍存在，不代表行政机关不可以对其中一个或数个违法行为进行追究，也不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前，对某一特定行为人的违法行为进行查处就是不公正执法。行政机关对于任何违法行为的查处，均存在由少到多、由点及面的过程。对正在建设的违法建设的处理，可以依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，不受《中华人民共和国强制法》规定的强制执行程序的限制，判定违法建设是否正在进行不能局限于违法建设行为是否正在进行，还应当包括行为人不听行政机关劝阻继续实施并完成的建设以及行政机关在合理期限内发现行为已经完成的建设。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告昆山市综合行政执法局向本院提供的证据、依据：1、《违法建设认定及案件移交函》(昆花规移字【2017】第043号)、违章设施现场照片1张；2、《责令改正、核查通知书》、送达回证、笔录及两位见证人身份信息；3、《实施强制措施决定书》、送达回证以及送达照片；4、《昆山市人民政府办公室文件批办单》及绿地21城D区88弄部分居民来信；5、关于绿地21城D区XX弄XX号XXX室违法建设实施强制拆除的行动方案；6、2018年10月18日电话通知原告即将强拆的视频(附光盘)；7、原告2018年10月19日提交的《写给昆山市城市管理执法局投诉违章搭建》、朱金华与袁亚平微信聊天截图、昆山市人民政府对朱金华的《答复：投诉昆山市花桥镇城管委控违办执法、利用职务之便以权谋私、用人唯亲》；8、拆卸或转移违建内财物之视频(附光盘)；9、昆山市人民政府行政复议决定书；10、短信聊天记录（原告与方志洪）。法律法规：《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《苏州市城乡规划条例》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《中华人民共和国行政强制法》。 被告昆山市政府辩称：一、原昆山城管局作出的行政行为并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条、《苏州市城乡规划条例》第四十四条规定，原告在城市、镇规划区内搭建建筑物、构筑物或其他工程建设等，应当依法取得建设工程规划许可证。本案中，原告涉案房屋存在违章搭建现象，该建设行为未取得相关许可，原昆山市规划局对此作出了相关认定，并移送原昆山城管局。原昆山城管局据此开展调查，并向原告送达《责令改正、核查通知书》、《实施强制措施决定书》等文书，原告一直未按照要求采取改正措施，也未在法定期限内申请行政诉讼或行政复议。原昆山城管局在制定了强制拆除行动方案、提前电话告知强制拆除行为后，依法组织强制拆除工作，在拆除过程中对原告的合法财产进行了转移，且全程录像，并无不当。二、答辩人行政复议程序合法。原告不服强制拆除行政行为，于2018年11月1日向答辩人申请行政复议，经补正材料后2018年11月12日，答辩人分别向原告和原昆山城管局邮寄《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》。2018年11月20日，原昆山城管局作出书面答复并提交作出行政行为的证据、依据。经审理，2019年1月4日，答辩人在法定期限内作出行政复议决定，维持原昆山城管局作出的强制拆除具体行政行为，并将《行政复议决定书》邮寄送达当事人。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告昆山市政府向本院提供的证据、依据：1、行政复议申请书；2、补正行政复议申请材料通知书；3、行政复议申请受理通知书；4、行政复议答复通知书；5、原昆山城管局书面答复及证据目录；6、行政复议决定书；7、文书邮寄详情；法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》节选。 法院依职权向被告昆山市政府调取如下证据：昆政拆复[2018]14号《关于同意市城管局对违法建设组织实施强制拆除的批复》。本院依职权向证人陈某、陶某进行了调查并制作了调查笔录。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告朱金华所举证据，被告昆山市综合行政执法局对证据1的真实性无异议；证据2表示未收到，2018年10月19日收到的是原告的投诉材料即《写给昆山市城市管理执法局投诉、违章搭建》后面附违建情况调查，也即原告所举的证据5；证据3真实性不认可，不具有任何证明目的；证据4真实性无法确认，且与本案无关，无法证实损失内容；证据5收到过，但其反映的内容不认可；证据6、7与本案无关；对证据8真实性无异议，但被告针对的是强拆后原告房屋南面院子的其他违建，与本案没有关联；对证据9真实性无法确认，图片内容无法达到原告的证明目的且与本案无关；对证据10中拍摄强拆过程予以认可，但对于拍摄人在拍摄过程中语言的陈述不予认可；证据11不是原件不予质证；被告12真实性无异议。被告昆山市政府的质证意见同被告昆山市综合行政执法局。本院认为原告所举证据1、10、12因二被告对其真实性无异议，本院予以认定；证据2被告昆山市综合行政执法局表示未收到，从原告所举证据来看其于2019年10月19日提交的是申诉及投诉材料，二者是否相同并无证据证实，因此本院不予采信；证据3、4系原告自行制作，被告不认可，因无相应证据佐证，本院不予认定；证据5-7系原告递交的举报材料，与本案无关联，本院不予采信；证据8-11与本案无关联，本院不予采信。 被告昆山市综合行政执法局所举证据，原告表示证据1中的移交函是通过诉讼才看到的，真实性不认可，认为后附照片的拍摄时间不清楚；证据2中的《通知书》没有收到，对于笔录中证人的身份认可，但因这两位证人是社区工作人员，故对其陈述的内容真实性不认可；证据3中的《实施强制措施决定书》未收到；证据4原告直到诉讼才收到，对于其中来信邻居的签名真实性不认可，据原告了解，很多居民不全是周围的居民，他们很多人都说没有签字；证据5《拆除的行动方案》不清楚；证据6视频需要进一步核实，第二次庭审中经法庭询问原告表示没收到；证据7投诉违章搭建的材料是原告所写，是原告电邮给江苏省省长的，聊天记录是原告2019年3月19日找到花桥城管委袁亚平主任的时候他微信加的原告，他要求原告转给他，这并非是陈述申辩材料，他加原告是为了让把小区内违建的图片发给他，同时把花桥控违办蔡峰2017年5月份应该拆除的违建名单发给他；证据8不予认可，存在选择性拍摄，原告也对拆除现场进行了拍摄，可以进行比对；证据9原告收到了，但不认可；证据10原告表示无异议。被告昆山市政府对证据均无异议。本院认为，被告昆山市综合行政执法局所举证据1-6、8均为其在行政执法过程中制作或获取的材料，本院对其真实性予以认定；证据7、9、10，本院予以认定。 被告昆山市政府所举证据，原告对证据1-4真实性无异议；对证据5、6不认可；对证据7认可。被告昆山市综合行政执法局无异议。本院认为被告昆山市政府所举证据均为其在行政复议过程中制作或形成的材料，本院予以认定。 本院依法调取的昆政拆复[2018]14号批复，原告、二被告均无异议，本院予以认定。证人陈某、陶某的证人证言，原告表示证人陈某从未送过任何拆违的通知，对于证人陶某，认为并不认识，因此对笔录的真实性不予认可，二被告对证人证言没有异议。本院认为，该两位证人均系负责涉案小区的工作人员，与原被告均无利害关系，其配合原昆山城管局送达文书材料并无不当，本院对前述证人证言予以认定。 经审理查明，位于昆山市花桥镇绿地国际家园圣心西环路XX弄XX号XXX室房屋的业主为原告朱金华。昆山花桥绿地21城D区圣心西环路88弄部分居民多次投诉原告自2016年起在小区内违建，经拆违办劝告、城管工作人员执法后原告仍断断续续施工。2017年4月5日，原昆山城管局收到原昆山市规划局移交的昆花规移字[2017]第043号《违法建设认定及案件移交函》，内容为花桥绿地大道南侧的绿地21城D区XX弄XX号XXX室存在违章搭建现象，该建设行为未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交原昆山城管局进行行政处罚，后附违章设施现场照片。 2018年4月1日，原昆山城管局作出昆城违建改核字〔2018〕HQ第74号《责令改正、核查通知书》，告知原告其位于昆山市××绿地××城××区××室搭建的建筑物、构筑物，未见合法审批手续，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，责令原告立即停止违反城市管理的行为，限2018年4月3日24时前，办理相关审批手续或清除建(构)筑物，并到花桥城管委控违办作调查询问、陈述申辩。原昆山城管局在社区工作人员见证下将该通知书张贴在涉案房屋门口，以留置方式送达。因原告未按《责令改正、核查通知书》内容履行义务。2018年4月9日，原昆山城管局作出昆城违建措字〔2018〕HQ第61号《实施强制措施决定书》，催告原告自收到该文书之日起3日内自行拆除，逾期不拆除的，将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《苏州市城乡规划条例》第四十四条的规定，于2018年4月11日起开始组织查封施工现场和采取强制拆除措施，并告知提起行政诉讼及复议的权利及期限。在社区工作人员见证下原昆山城管局执法人员将该《决定书》直接送达原告，但原告拒绝签字，执法人员拍照记录。 因原告未自行拆除也未就《决定书》提起行政诉讼与行政复议。2018年10月15日，花桥经济开发区控违拆违办公室制定了《关于对绿地21城D区XX弄XX号XXX室违法建设实施强制拆除的行动方案》。2018年10月18日，原昆山城管局作出昆城违建告字〔2018〕HQ第001号《限期拆除事先告知书》，告知原告拟对其作出限期拆除决定，告知原告在三日内可到花桥城管中队进行陈述和申辩。当日，执法人员电话告知原告将于2018年10月23日对违法建设进行强拆，并表示已将催告张贴在其家门口。原告于次日提交了申诉、投诉材料。经原昆山城管局申请，被告昆山市政府于2018年10月20日作出了昆政拆复〔2018〕14号批复，内容为：依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成原昆山城管局依法对涉案违法建设实施查封施工现场、强制拆除等强制措施。同年10月23日，原昆山城管局对涉案违法建设进行拆除，期间对原告违法建设内的合法财物进行了转移并就拆除过程全程录像记录。 因原告不服原昆山城管局的强制拆除行为，于2018年11月1日向被告昆山市政府申请行政复议，经补正后于同年11月7日被告昆山市政府予以受理，同日其向原昆山城管局邮寄《行政复议答复通知书》。2018年11月20日，原昆山城管局作出书面答复并提交作出行政行为的相应证据。经审查，2019年1月4日，被告昆山市政府作出了〔2018〕昆府行复第156号《行政复议决定书》，维持原昆山城管局作出强制拆除的行政行为。该《行政复议决定书》依法向原告及原昆山城管局送达。 另查明，本次拆违结束后，原告向市长信箱投诉花桥控违办不顾其申诉强行拆除、暴力选择性执法等问题。昆山市人民政府于2018年11月针对原告投诉的有关停水及野蛮拆除问题作出如下回复：经查，2015年12月27日，您向所在社区报备装修相关手续。2016年1月17日，花桥经济开发区城管委控违办接市民举报您户私自违建，后派员至现场核查，依法对您后院的违章建筑进行拆除。2016年11月，控违办发现您户继续违建，即协调您户所在小区物业公司拆除水表，截断违建施工用水。之后，您户又多次违建，2017年9月26日，控违办根据控违拆违工作现场会会议纪要“控违办要及时将违法建设通报给自来水厂，自来水厂要及时对存在安全隐患的违法建设户进行停水”的要求，协调花桥自来水厂对您户进行了停水措施。您户仍违法私自挖水井继续施工，不愿配合拆违工作。从2016年1月第一次收到有关您户违建投诉起，花桥经济开发区陆续收到群众举报您户违建33起。 再查明，2019年3月20日，原昆山城管局名称变更为昆山市综合行政执法局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。原昆山城管局作为本行政辖区内的城管执法行政部门，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此昆山市政府作为复议机关也是本案适格被告。 本案争议焦点一原昆山城管局强制拆除原告所搭建的涉案建筑是否具有事实和法律依据，程序是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《苏州市城乡规划条例》第四十四条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由城市管理行政执法部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施。对于违法建设，必须通过行政执法的有效行使得到及时处理，从而实现对社会秩序的有效管理和对公共利益的有效维护。根据前述法律法规规定，原告在城市、镇规划区内搭建建筑物、构筑物或其他工程建设等，应当依法取得建设工程规划许可证。因此，建筑物的外观和构造，在规划主管部门作出规划许可及规划验收之前均已确定，竣工后业主擅自改建、加建建筑物和构筑物，均属违法建设行为。本案中，原告未经规划报批，无审批手续在室外搭建二层楼及露台，客观上增加了私有部分面积，改变了小区原有设计规划及建筑物原有外立面，影响了小区整体环境及周边居民的采光、日照等权益。故原昆山市规划局对此搭建作出了“属于无法采取改正措施消除影响的违法建设行为”，并移送原昆山城管局。综上，原昆山城管局认定原告的搭建行为违法并予以拆除具有事实及法律依据。 程序是否合法。原告在未取得规划主管部门审批许可的情况下对房屋进行搭建，经执法人员现场勘察、多次劝告及采取措施后原告仍持续搭建，前后时间较长。原昆山城管局收到《违法建设认定及案件移交函》后开展调查，并向原告送达《责令改正、核查通知书》、《实施强制措施决定书》等文书，告知了陈述申辩权利，但原告未按照要求采取改正措施，也未在法定期限内申请行政复议或行政诉讼。在《实施强制措施决定书》生效后，原昆山城管局口头告知了原告强制拆除的时间，制定了详尽的拆除方案，经被告昆山市政府的责成后实施了强制拆除行为。原昆山城管局于2018年10月18日在涉案房屋门口张贴了《限期拆除事先告知书》，并于当日口头告知原告强制拆除的具体时间及已将拆除的催告张贴在门口，因此该执法文书名为“告知书”实为对拆除行为的催告，但原昆山城管局却以《限期拆除事先告知书》的形式及内容出具，属于执法程序上的瑕疵，望在今后工作中予以注意并改进。原昆山城管局执法人员在拆除开始前搬出了与违法建设无关的财物、采取了合理合法的措施、做好了证据固定并对拆除过程全程进行了拍摄，原告全程亦在场，因此拆除过程并无不当。 争议焦点二被告昆山市政府作出的行政复议决定书是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，被告昆山市政府于2018年11月7日依法受理了原告的复议申请，向昆山城管局发出了《答复通知书》，经审查后于2019年1月4日作出复议决定书并送达给原告，符合法律规定。 争议焦点三行政赔偿问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原昆山城管局的强制拆除行为并无不当，因此原告要求其予以赔偿的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告朱金华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱金华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。 审 判 长 徐 琰 人民陪审员 金 琰 人民陪审员 范 艳 二〇二〇年一月十五日 书 记 员 吴昱珊