四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川01民初4157号 原告：成都高新技术产业开发区公园城市建设局。住所地：四川省成都市高新区天府大道北段**高新国际广场****。 法定代表人：费斌，局长。 委托诉讼代理人：石波，国浩律师（成都）事务所律师。 委托诉讼代理人：罗杨，国浩律师（成都）事务所律师。 被告：成都维康医疗投资管理有限公司。。住所地：四川省成都市高新区桂溪工业园 法定代表人：张友华，董事长。 委托诉讼代理人：杨建红，泰和泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭琪，泰和泰律师事务所律师。 原告成都高新技术产业开发区公园城市建设局（以下简称高新城建局）与被告成都维康医疗投资管理有限公司（以下简称维康公司）国有土地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年6月25日立案受理后，依法组成合议庭于2019年8月21日组织了庭前证据交换，并分别于2019年10月10日、2019年12月20日二次公开开庭对本案进行了审理。高新城建局委托诉讼代理人石波、罗杨，维康公司委托诉讼代理人杨建红、郭琪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 高新城建局向本院提出诉讼请求：1.判令确认高新城建局与维康公司签订的《土地预付款支付协议》（编号：高新国土南02号）已于2015年7月8日解除；2.判令维康公司将附着于高新区范围内约80亩土地上的建（构）筑物、附着物拆除，并将恢复原状后的80亩土地向高新城建局返还。事实和理由：2004年7月23日，成都高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会，甲方）与四川大学华西第二医院（以下简称华西二医院，乙方）签订《投资合作协议》，双方约定华西二医院在成都高新区投资建设华西妇女儿童国际医院项目（以下简称项目），并约定“甲方拟向乙方（或乙方投资组建的公司）提供位于成都市高新区南部园区大源组团面积为61891平方米（92.79亩）的土地用于本协议项下项目建设，该地块用地性质为医疗用地，供地方式为协议出让……，具体用地事宜由乙方与成都市国土资源局高新分局另行签订《产业项目项目用地协议》确定。”2007年1月23日，华西二医院与成都金康房屋开发有限公司（以下简称金康公司）签订了《合资建设“宋**华西妇女儿童医院”合作协议书》（以下简称《合作协议书》），约定双方共同组建项目公司投资建设华西妇女儿童国际医院项目的相关事宜。2007年2月，根据《合作协议书》约定，华西二医院与金康公司设立的成都友华企业经营管理有限公司（以下简称友华公司）共同组建了维康公司。2009年9月29日，根据上述《投资合作协议》的约定，原成都市国土资源局高新分局（以下简称成都国土局高新分局）与维康公司签订编号为高新国土（2009）南02号《土地预付款支付协议》，约定成都国土局高新分局将位于成都高新技术产业开发区高新区南区土地提供给维康公司作为华西妇女儿童国际医院建设使用，并约定本协议为办理正式土地出让手续的前置协议。2009年9月16日，成都国土局高新分局为维康公司先行办理了土地移交手续，交地面积约80亩，该土地尚未办理正式土地出让手续。《土地预付款支付协议》签订后，维康公司进行了项目开工建设，但因维康公司自身原因导致项目工程自2011年4月起已全面停工，且维康公司股东华西二医院与股东友华公司、金康公司就该合作项目产生诉讼纠纷，并经司法程序确认华西二医院与金康公司签订的《合作协议书》已经解除，故维康公司已实际无法履行在高新城建局向其提供土地上投资、建设华西妇女儿童医院的义务，双方签订《土地预付款支付协议》的合同目已不能实现。据此，成都国土局高新分局于2015年7月1日作出（2015）93号《〈土地预付款支付协议〉解除函》，告知维康公司解除《土地预付款支付协议》，并向维康公司送达。高新城建局认为，因司法程序已确认华西二医院与金康公司签订的《合作协议书》已经解除，维康公司已实际无法履行在高新城建局向其提供的土地上投资、建设华西妇女儿童医院的义务，《土地预付款支付协议》的合同目的已不能实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，在成都国土局高新分局已向维康公司送达《〈土地预付款支付协议〉解除函》后，双方签订的《土地预付款支付协议》已经解除。在协议解除后，虽经高新城建局多次沟通、催告，维康公司拒不履行返还土地的义务，严重损害高新城建局的合法权益，特依法提起本案诉讼，望判如所请。 经本院释明后，高新城建局将诉讼请求变更为：判令维康公司将高新城建局已向其交付的位于高新区范围内约80亩土地及其已附着的地上建（构）筑物、附着物一并向高新城建局进行返还。事实与理由：经合议庭评议，己明确案涉《土地预付款支付协议》无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿”的规定，在《土地预付款支付协议》无效的基础之上，维康公司基于该协议占有、使用的案涉土地应依法向高新城建局进行原物返还，以使高新城建局的财产状况恢复到如同没有订立该协议时的状态。同时，虽然维康公司己在案涉土地上投资、建设部分建（构）筑物、附着物，但因其已附着于案涉土地，在事实上无法与案涉土地进行分割，在地上建（构）筑物、附着物不能返还的前提下，基于“房地一体”的原则，高新城建局同意就地上建（构）筑物、附着物部分向维康公司进行折价补偿。 维康公司答辩称，一、2007年1月，华西二医院公开招商引资，经比选，金康公司与华西二医院就组建项目公司建设非营利性的“宋**华西妇女儿童医院”签订《合作协议书》，约定：金康公司负责投入约2.4亿元全部资金、华西二医院负责投入品牌、医技资源等无形资产。2007年2月，维康公司作为项目公司在高新区注册成立，友华公司持股70%、华西二医院持股30%。2008年间，维康公司作为“华西妇女儿童医院”项目业主，先后取得了成都市规划局《建设用地规划许可证》、成都高新区经贸发展局项目核准批复等手续。2009年9月，成都国土局高新分局与维康公司签署了《土地预付款支付协议》，并办理了一期土地80亩移交手续。其后，维康公司分别办理了项目建设环评、《建设工程规划许可证》以及《建设工程施工许可证》等全套投资建设与施工手续，并投入概算资金约3亿元实施完成了土建工程。2010年底，项目医院土建完工拟进入安装阶段时，华西二医院领导班子调整，新任院长上任即决定单方毁约，撤回人员并停止配合，导致股东争议与项目停工。上述股东争议协商无果后进入司法程序，至2017年9月，最高人民法院作出（2016）最高法民再196号民事判决，确认华西二医院单方违约，应当承担违约责任并支付违约金500万元；但不影响维康公司正常存续以及华西二医院持股30%的事实，双方应协商确定维康公司后续运营。期间，2015年7月1日，成都国土局高新分局向维康公司发送《土地预付款支付协议解除函》，称因华西二医院与金康公司《合作协议书》解除，故成都国土局高新分局决定单方解除与维康公司土地协议，尚未移交维康公司的土地（含代征地）由高新管委会重新安排，已移交的土地待各方达成一致意见后另行商议土地处置。对此，维康公司于2015年7月21日复函指出，成都国土局高新分局理由不能成立、土地协议并不因此解除。其后，成都国土局高新分局未再就此提出任何进一步意见。2018年1月，维康公司收到最高人民法院终审判决后即向高新城建局提交报告，并着手与华西二医院及相关方沟通协商并准备项目重启工作。在此过程中，维康公司秉承诚实信用的原则，先后于2015年7月、10月以及2018年1月、6月、7月向高新城建局报告相关情况，高新城建局均未提出异议。二、维康公司在土地协议项下无任何违约，高新城建局的诉讼主张没有事实与法律依据，于法、于情、于理均不成立。本案土地协议项下，既不存在维康公司任何违约行为，亦不存在合同目的不能实现的问题，更不存在因维康公司根本违约导致合同目的不能实现的情形。合同法第九十四条赋予守约方单方解除合同的权利，必须建立在对方存在根本违约行为、并由此导致合同目的不能实现的基础上。本案中，高新城建局并未主张维康公司在履行土地协议中存在何种根本违约行为。事实上，维康公司认真、及时履行了土地协议项下全部义务，并无违约。同时，基于维康公司的认真履约行为，包括高新城建局在内的成都市高新区管委会有关职能部门为该项目办理了项目立项、用地规划、工程施工等手续，项目医院土建已经完成。维康公司作为独立法人主体，正在就后续医院设备安装与运营等进行筹划安排。无论是与华西二医院还是其他医院通过合作、联营、托管等任何方式，均可以实现在项目土地上建设运营医院的合同目的。因此，无论是成都国土局高新分局2015年7月1日发送的《土地预付款支付协议解除函》，还是高新城建局在本案中诉讼主张均没有事实与法律依据。维康公司于2015年7月21日就成都国土局高新分局发送的土地协议解除函提出异议后长达四年时间里，高新城建局均未作进一步主张，其要求确认上述解除函成立的诉讼主张已经超过诉讼时效。高新城建局要求确认其2015年7月1日解除函成立，该函要求收回未移交土地、已移交土地待各方达成一致意见后另行商议处置。维康公司于2015年7月21日复函提出异议，拒绝了高新城建局主张。高新城建局理应自此知道其主张的解除协议的权利受到了损害。根据《民法总则》第一百八十八条规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起算。显然，在近四年的2019年6月高新城建局提起本案诉讼以主张该项权利已经超过了法定诉讼时效期间。就情理而言，支持无任何过错的维康公司继续完成项目医院建设，符合国家相关政策与社区人民群众公共利益。从前述本案及相关事实可以看到，该项目建设过程中，存在过错的是通过公开比选招商的华西二医院，作为项目公司的维康公司并无任何过错，且作为民事法律主体，其独立于包括华西二医院在内的任一股东，并不会、也不应当因股东争议而影响到维康公司自身的民事权利与行为能力。不仅如此，国务院《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发【2017】44号）、《关于印发促进社会办医持续健康规范发展意见的通知》（国卫医【2019】42号）以及四川省人民政府办公厅《关于促进社会办医加快发展的实施意见》（川办发【2016】48号）均强调：通过多种举措鼓励社会办医、要为社会办医创造平等的用地环境，对非营利性社会办医疗机构享受与公立医疗机构等同等的用地支持政策，维康公司相信高新城建局理应积极、认真执行国家相关政策，并不会、也不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。与此同时，最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法【2018】1号）中也强调：“依法保护诚实守信企业家的合法权益”“对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求”。综上所述，案涉项目医院土建工程已经完工，维康公司并不存在任何违约行为，后续医院设备安装运营事项正在启动过程中，支持维康公司继续完成医院建设与运营符合政策、法律以及社区人民群众公共利益；在此情况下，高新城建局关于确认土地协议解除与返还土地的主张缺乏事实与法律依据，亦不符合国家政策，且会损害维康公司合法权益与社区公共利益，恳请人民法院依法予以驳回，以维护当事人合法权益及法律尊严。 针对高新城建局变更后的诉讼请求，维康公司答辩称，一、以成都国土局高新分局作为出让主体与维康公司协议出让医疗卫生用地的法律行为合法有效，所谓无效的释明理由根本不能成立。2019年11月19日，合议庭释明称：本案无论是土地预付款支付协议还是实际交付土地的事实出让合同均属无效。无效理由一是成都国土局高新分局不具有国土使用权出让主体资格，违反了《城市房地产管理法》第十四条“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定；二是本案项目土地为经营性用地，以协议方式出让违背了《物权法》第一百三十七条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”之规定。但是，上述两点理由不能成立。首先，成都国土局高新分局是否可以作为国有土地使用权出让合同签约主体。根据有关政策、事实与案例，成都国土局高新分局系作为成都市国土资源局的分支机构在履行当地国土管理职责，代表的是成都市国土资源局。事实上，高新分局作为国土使用权出让主体的公告随处可以检索到，如成都市规划和自然资源局网站上2008年8月25日高新分局作为出让主体的公告，并载明本公告同时在中国土地市场网、成都市国土资源局网站上发布，表明高新分局的出让行为系代表成都市国土资源局，且后者是知晓并认可其作为出让主体的。不仅如此，成都市人民政府2015年7月3日《关于贯彻省政府〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的实施意见》（成府发【2015】21号）第十九条也载明：“成都高新区、成都天府新区管委会受成都市政府委托，负责本区域土地出让方案的审查批准和土地出让底价确定工作……土地成交后，由成都高新区、成都天府新区直区国土部门与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。也正因此，在中国裁判文书网上，可以检索到多起以“××市国土资源局××区分局”签订的《国有土地使用权出让合同》之争议案件，均未因此认定合同无效。其次，关于本案举办医院项目的医疗卫生用地是否属于法定必须招拍挂的经营性用地，根据有关政策与正常理解，答案是否定的。成都国土局高新分局与维康公司双方于2009年9月29日所签署的土地协议，土地用途为医疗卫生用地，何况本案项目华西国际妇女儿童医院实际上也是非营利性医院。维康公司无法理解，合议庭释明中将该医疗卫生用地定性为工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的依据何在？如果这一认定成立，即医疗卫生用地属于该类不允许协议出让的经营性用地，则无疑更不可以以划拨方式供地。但是，成都市国土资源局2005年4月Ｉ2日《关于加强国有建设用地土地用途变更和土地使用权交易管理的通知》第二项“国有建设用地土地使用权交易”第（三）款第2点规定：“以出让方式取得的工业生产、科研、教育、医疗卫生、文化、办公等非经营性用地土地使用权，因城市规划调整，土地用途变更为商业、金融、旅游、餐饮娱乐、商品住宅等经营性用地的土地使用权转让”已经明确指出医疗卫生用地属于非经营性用地。国务院办公厅《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）第21条也规定：“医疗、养老、教育、文化、体育等领域新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。”四川省人民政府《关于促进社会办医加快发展的实施意见》（川办发【2016】48号）第十九条规定：“经主管部门认定的非营利性社会办医项目用地，可采取划拨方式供地。营利性社会办医项目用地，鼓励采取租赁方式供应，降低一次性投入成本。支持社会力量利用以划拨方式取得的存量房产和原有土地兴办医疗机构，土地用途和使用权人可暂不变更。连续经营1年以上、符合划拨用地目录的项目可按划拨土地办理用地手续，不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。”四川省人民政府《关于印发〈支持社会力量提供多层次多样化医疗服务实施方案〉的通知》（川办发【2017】94号）第（十九〉条规定：“合理加强用地保障。坚持按用途管理、平等对待用地主体的原则，鼓励各类投资主体按照统一规则，依法取得土地，提供医疗服务。根据我省多层次多样化医疗服务社会实际需求，有序适度扩大医疗卫生用地供给。包括私人诊所在内的各类医疗机构用地，均可按照医疗卫生用地办理供地手续。新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应；不符合划拨用地目录且只有一个意向用地者的，依法可按协议方式供应。土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。”从上述系列政策文件不难看出：医疗卫生用地，根本不属于《物权法》第一百三十七条规定的“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地”。不仅如此，参考《担保法》第三十七条第（三）款关于“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”属于不可抵押财产的规定，还可以确认医疗卫生用地事实上属于公益性用地。因此，正确的理解是：本案项目用地作为医疗卫生用地，系公益事业用地，并非法定必须招标、拍卖、挂牌方式出让的情形，本案项目用地协议出让合法有效。二、高新城建局在合议庭释明后，并未变更请求“确认已解除”为请求“确认合同无效”，依法应当驳回其起诉。本案中，高新城建局2019年6月25日的《民事起诉状》的诉讼请求有三项：1.判令确认高新城建局与维康公司签订的《土地预付款支付协议》【编号：高新国土（2009）南02号】已于2015年7月8日解除；2.判令维康公司将附着于高新区范围内约80亩土地上的建（构）筑物、附着物拆除，并将恢复原状后的80亩土地向高新城建局返还。3.本案诉讼费由维康公司承担。法院释明后，高新城建局《变更诉讼请求申请书》载明的诉讼请求只有两项：1.判令维康公司将高新城建局向其交付的位于高新区范围内约80亩土地及其已附着的建（构）筑物、附着物，一并向高新城建局进行返还。2.本案诉讼费由维康公司承担。有趣的是，高新城建局所谓变更诉讼请求并没有实质性变更，其只是删除了第1项“请求确认合同已解除”，而不是将其变更为“请求确认合同无效”，所保留的唯一实质诉请（返还土地）则基本与原诉请相同（区别仅在于附着物是否拆除），高新城建局诡谲地回避了“请求确认无效”这一前提事项。基于上述，维康公司并不认为高新城建局的这一回避是无意的疏漏。一方面，十多年以来，以高新分局作为国有土地出让主体，与本案相同、相似的国有土地出让合同与出让行为相信不是少数。如果由高新城建局来主张此类合同无效，一旦公之于众，高新城建局何以解释其长期签订并履行大量无效合同的行为。另一方面，本案项目，取得了成都市规划局先后颁发的《建设规划许可证》与《建设工程规划许可证》，也取得了高新区经贸发展局、规划建设局、环境保护局等各主管部门的全套系列建设工程项目许可。根据《城乡规划法》第38条、第40条以及《建筑法》第8条等规定，合法取得项目用地是给予此类项目建设工程许可的必要条件。换言之，在办理此类许可过程中，高新区政府及高新城建局相信是给予了必要确认的。如果本案土地出让行为因高新城建局过错而无效，是否维康公司也可以依法起诉成都市规划局、以及上述各主管部门承担过错赔偿责任呢。不仅如此，事实上，成都市高新区管委会2011年5月20日《关于印发〈成都市高新区健康产业发展规划（2011-2017）的通知》中，第三项“健康产业规划”第（一）条“在建项目”中所列第一个项目就是本案项目“宋**华西妇女儿童医院”，其表述为“项目投资11亿元，占地120亩，建筑面积17万平方米，设置床位660张，一期主体已完工，目前处于内外装修阶段，预计2012年3月投入使用。”因此，高新城建局其实并不想、也不能主张该项目土地出让合同无效，因为这不仅不合情、理、法，亦非事实，更重要的，如果高新城建局这一主张公之于众并引起广泛或重要关注，无疑是让高新城建局作为一级政府无颜立足的自打耳光。所以，高新城建局只想要收回土地的结果（无论是基于合同无效、还是其原主张的合同解除），而在变更诉讼请求时有意无意地回避这一前提，无疑可以在需要时，单方解释为“高新城建局并未主张无效，是法院认定无效的”，进而让法院去承担可能的责任与后果。但是，最高人民法院关于释明的规则恰恰是：法院释明后，“当事人坚持不变更诉讼请求的，法院应当驳回其起诉。”综上所述，请求驳回高新城建局的诉讼请求。 经审理查明：2017年9月13日，中共成都高新区工委、成都高新区管委会发出《关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》（成高委发【2017】19号），设立成都高新区规划国土建设局，主要职责为：负责规划、国土资源、建设、人民防空、交通、海事、房产、防震减灾等工作。2019年4月26日，中共成都高新区工委、成都高新区管委会发出《关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》（成高委发【2019】3号），设立成都高新区公园城市建设局（简称公园城市局），加挂成都高新区国土房管局（简称国土房管局）牌子，主要职责为：负责建设、房产、交通、海事、人民防空、自然资源等工作。主要对口市公园城市局、市规划和自然资源局、市住建局、市交通运输局、市人防办等市级部门。 2004年7月23日，高新管委会作为甲方，与乙方华西二医院签订《投资合作协议》，主要内容为：一、1.投资项目名称：华西妇女儿童医院。2.项目内容：妇科（普通妇科、妇科肿瘤、妇科腔镜、乳腺外科）、产科（普通产科、高危产科）、生殖内分泌科（围绝经期医学、妇科内分泌学、试管婴儿）、医学美容、新生儿科、儿童保健科、特需儿科（血液、心血管、呼吸、消化、神经、肾脏、内分泌等）及其他特需服务。3.项目总投资２亿元人民币。4.项目总建筑面积35000平方米。5.项目建设周期两年半。6.项目经济指标预测（销售收入、利税总额）：项目完成后前五年以每年诊治10万门诊病人、收治3000住院病人计算，年总收入为4500万元，纯收入为1000多万元，实现利税200多万元。二、甲方承诺：1.为支持乙方的投资，甲方拟向乙方（或乙方投资组建的公司）提供位于成都市高新区南部园区大源组团面积约为61891平方米（92.79亩）的土地（其中净用地71.77亩，代征地21.02亩）用于本协议项下的项目建设（地块位置示意图参见本协议附件）。该地块用地性质为医疗用地，供地方式为：协议出让。2.为支持乙方项目建设，甲方同意其地价款按以下优惠执行：建设用地720元/平方米（48万元/亩），道路、绿化、沟渠等公共代征地为360元/平方米（24万元/亩）。具体用地事宜，由乙方与成都国土局高新分局另行签订《产业项目/项目用地协议》确定。3.协助乙方办理相关手续。（1）协助乙方办理工商税务登记、变更等相关手续，组织、协调相关部门为乙方进区发展提供全方位服务。（2）本协议签署后5日内，向乙方提供地块规划设计红线和规划设计条件。（3）乙方总平面方案报审后12日内完成方案审查。……6.财政扶持政策。该项目自实现营业收入日起，按企业缴纳的所得税、增值税、营业税三税之和按高新区实得部分的50%予以扶持，期限5年。如管委会有关财政扶持的政策有变，以新出台的政策为准。……四、甲、乙双方应严格履行本协议。甲方保证在协议签署后120日内为乙方预留本协议地块。若乙方未按本协议第三条之约定履行承诺，则甲方有权单方面解除本协议，将预留的土地提供给其他项目；也可对地块位置、面积、地价、优惠政策等协议相关内容进行调整后与乙方签订本协议的变更协议。 2007年1月23日，华西二医院与金康公司签订《合作协议书》，就双方共同设立维康公司并由该公司投资组建“宋**华西妇女儿童医院”及相关配套机构达成协议。约定由金康公司出资额3500万元，股权比例70%，华西二医院出资额1500万元，股权比例30%。其中第4.1条约定：“在履行完毕本协议第3.1款内容后，由华西二医院负责按董事会制定的投资计划要求的时间，以维康公司名义与成都市高新技术产业开发区有关部门按法定程序达成用地协议。”第4.2条约定：“由维康公司以自有资金向成都市高新技术产业开发区有关部门支付土地费用。”第4.3条约定：“由华西二医院负责协助维康公司在其成立后6个月内将土地使用权办至维康公司名下（各项税、费由维康公司承担）。”双方还约定了其他相关内容。 维康公司于2016年12月6日取得工商营业执照，类型为自然人投资或控股的有限责任公司，经营范围为：投资管理；管理咨询、保健咨询服务；教育培训（不含学历教育）。2007年1月26日的《维康公司章程》载明公司股东由友华公司和华西二医院组成，公司注册资本为5000万元人民币，其中友华公司出资额为3500万元，股权比例为70%；华西二医院出资额为1500，股权比例为30%。2007年2月26日，四川光华会计师事务所有限责任公司出具《验资报告》，载明友华公司和华西二医院已出资到位。 2007年3月12日，维康公司向高新管委会出具《宋**华西妇女儿童医院项目申请报告》，载明维康公司作为“宋**华西妇女儿童医院”项目的业主单位，经过了宋**基金会同意，由四川省卫生厅批准筹建，且已经获得了区域卫生规划许可。2007年3月15日，成都市规划局出具《建设项目选址意见书》，载明的建设项目名称为宋**华西妇女儿童医院，建设单位为维康公司，建设项目依据为高新区6（V.E、F）控制性详细规划，建设规模约120000平方米，建设单位拟选位置为高新区南部园区大源组团。2007年3月20日，成都市规划局向维康公司颂发《建设用地规划》，载明的用地项目名称为宋**华西妇女儿童医院，用地位置为高新区南部园区大源组团，用地性质为医疗卫生用地，用地面积121792.39平方米（代征地41792.3平方米）。备注内容为：依照《四川省〈城市规划法〉实施办法》第三章第29条的规定，从签发之日起一年内未按规定办理用地手续，本证自行失效。2008年6月11日，成都高新区环境保护局向维康公司发出《关于对维康公司“宋**华西妇女儿童医院”建设项目〈环境影响报告书〉的批复》，同意维康公司按照报告书中所列建设项目的性质、规模、地点及环境保护对策措施及下述要求进行项目建设（要求略）。2009年9月14日，成都高新区经贸发展局向维康公司发出《关于维康公司宋**妇女儿童医院I期医院综合楼项目申请报告的核准批复》，核准维康公司建设宋**华西妇女儿童医院I期医院综合楼项目，建设期限为2009年9月至2011年3月。 2009年9月16日，高新区桂溪街道办事处、桂溪街道办事处民乐村村委会、高新区建设用地统一征用开发办公室作为交地单位，与接地单位华西二医院签署《土地交接单》，交地范围为高新区桂溪街办民乐村2、3、6组范围内约80亩（详见规划红线图）。并备注：为保证用地单位进场实施打围、地勘等施工作业，现将此地块交与用地单位合用，待办理完毕相关土地手续后由用地处组织正式交地；2.合用土地期间社会治安、餐饮卫生、计划生育、外来人口、安全生产等必须自觉地服从政府及其职能部门的管理。并附有成都市勘察测绘研究院出具的工程编号为2009-14943号、项目编号为GXNQ2009-76号的《建设项目坐标放线交接单》（日期为2005年7月15日）和项目编号;GXJZ2008-128号、工程编号：2008-14796号《维康公司、宋**华西妇女儿童医院用地界址测绘成果表》。 2009年9月29日，成都国土局高新分局作为甲方，与乙方维康公司签订编号为：高新国土（2009）南02号《土地预付款支付协议》，内容为：“按照国家土地管理法律、法规的有关规定和我市土地利用总体规划、城市规划的具体要求，依据2005年7月13日高新区管委会与维康公司签订的《项目进区通知书》，甲方同意将本协议项下土地提供给乙方使用，甲、乙双方经协商达成如下协议：一、土地位置、面积。甲方将位于成都高新技术产业开发区团的188.5956亩土地（其中建设用地119.9996亩，代征地68.596亩）提供给乙方作为华西妇女儿童国际医院建设使用（实际供地面积以地籍权属调查面积为准）。二、土地价格。乙方向甲方支付的土地价款含土地使用权出让金，建设用地119.9996亩供地价格为70万元／亩，代征地不计价，土地价款总计为人民币为8399.972万元人民币。最终以核发的《国有土地使用权证》面积作为地价款结算依据。三、土地价款支付。1.本协议签订生效后15日内，乙方须向甲方交付土地价款计2500万元人民币。2.本协议项下的土地签订《国有土地使用权出让合同》前15日内，乙方须向甲方一次性付清剩余土地价款计人民币5899.972万元。四、指定账户。乙方将协议款项汇入甲方指定的成都国土局高新分局的指定账号……本协议为乙方办理正式土地出让手续的前置协议，待该宗地符合国家规定政策后，再办理正式供地手续，如因出现不可抗力因素或受国家以及四川省、成都市土地行政主管部门制定的相关法律、法规、规范性文件等影响或本协议所涉事项未能通过乙方内部审批，致使本协议项下的土地不能交付，或本协议不能履行，或不能办理土地出让手续的，双方同意解除本协议，甲方退还乙方已交付的款项，并不再承担其他任何责任。五、本协议经双方法定代表人签字后生效。六、本协议一式六份，双方各持三份。七、本协议未尽事宜由双方另行协商，在双方签订与本协议具有同等法律效力的补充协议中明确。”该协议尾部加盖高新国土局和维康公司的公章，张友华作为维康公司法定代表人签名。2009年9月27日，成都国土局高新分局向维康公司开具《成都高新区土地出让收入缴款通知书》，载明的项目名称为医疗卫生用地，供地方式为协议出让，供地总价为8399.972万元，第一笔缴款金额为2500万元。维康公司于2009年10月10日向成都高新技术产业开发区财政局转款2500万元。2009年10月12日，成都高新技术产业开发区财政局向维康公司开具2500万元的土地出让金专用票据，其中“根据土地合用权出让合同（）第号”栏为空白。 2009年11月20日，成都市规划管理局向维康公司发出《建设工程规划许可证》，建设项目名称为医疗综合楼，建设位置为成都高新区南部园区，建设规模90657平方米。2010年2月1日，成都高新技术产业开发区规划建设局向维康公司颁发《建筑工程施工许可证》，工程名称为宋**华西妇女儿童医院，建设规模90657平方米，建设地址为高新南部园区。2010年3月30日，成都高新区经贸发展局向维康公司发出《关于维康公司宋**华西妇女儿童医院I期医疗综合楼项目变更投资额的批复》，将原投资30000万元变更为65000万元。 维康公司在该土地上进行了工程建设，但至今工程未完工，亦未投入使用。 2015年7月1日，成都国土局高新分局向维康公司发出《〈土地预付款支付协议〉解除函》，内容为：“维康公司：你公司与我局于2009年9月29日签订了编号为高新国土（2009）南02号《土地预付款支付协议》，因你公司在协议履行过程中出现了致使协议目的无法实现的情形，我局郑重致函如下：据我局了解：2012年2月8日，金康公司、友华公司向华西二医院发出了《解除合作协议书的通知》。6月11日，金康公司、友华公司就前述合作建设纠纷向成都市中级人民法院提起民民事诉讼。7月22日，华西二医院提起反诉。2014年12月8日，经四川省高级人民法院二审终审判决，确认金康公司、友华公司与华西二医院之间签订的《合作协议书》已解除。鉴于你公司股东间就投资合作举办‘华西妇女儿童国际医院’事宜产生严重分歧，且已经司法程序确认合作关系已解除，你公司实际上已经无法继续履行开发建设华西妇女儿童国际医院的义务，实际已经丧失履行《土地预付款支付协议》关于‘乙方将甲方提供给其使用的土地作为华西妇女儿童国际医院建设使用’的履约能力，致使我局无法实现与你公司签订《土地预付款支付协议》的合同目的。基于上述情况，根据《中华人民共和国合同法》的规定及《土地预付款支付协议》的约定，我局正式函告你公司：解除《土地预付款支付协议》；对《土地预付款支付协议》中尚未移交使用的143亩土地（含代征地）由高新区管委会重新安排项目合用；对已实施建设的约45亩土地待金康公司、友华公司与华西二医院达成一致意见后另行商议土地的处置。” 2015年7月21日，维康公司向成都国土局高新分局发出《关于〈土地预付款支付协议〉事宜的复函》，内容为：“成都国土局高新分局：我司于205年7月8日收到贵局落款于2015年7月1日之‘（2015）93号’《〈土地预付款支付协议〉解除函》（以下简称‘解除函’），深感意外。经2015年7月10日与贵局当面交换意见及其后的认真研究，我司郑重复函如下：一、贵我双方于2009年9月29日就我司医院项目用地签署之《土地预付款支付协议》（编号：高新国土（2009）南02号）合法有效，并已得到双方实际履行至今近6年，在此期间，我司依协议及与贵局的协调开展了相关项目土地建设工作，已投入项目概算资金3亿多元。二、《土地预付款支付协议》之签约主体为我司（维康公司），我司为合法成立并有效存续之独立法人机构，我司股东之间任何争议并不影响我司之各项法人民事权利能力与法人民事行为能力。三、在此情况下，贵局以我司股东之间存在的争议为由，单方解除上述《土地预付款支付协议》并无法律与事实依据，根本不能成立……贵局在双方《土地预付款支付协议》已履行近6年后突然发出上述解除函的行为，事实上已存在介入我司股东之间争议且沦为一方股东工具之嫌。基于上述意见，我司完全不接受贵局就贵我双方题述协议之上述《解除函》相应意见与安排；同时，我司强烈建议并商请贵局慎重与独立行事，尽快撤回上述无事实与法律依据之《解除函》，以维护法律尊严及贵局所签协议之严肃性，亦有效维护我司之合法权益。” 另查明，因公司引发的纠纷，金康公司、友华公司作为原告，以华西二医院为被告向本院起诉请求：1.华西二医院向金康公司、友华公司返还持有的维康公司30%股权；2.华西二医院向金康公司支付违约金500万元，并赔偿3686万元（计至2012年5月31日）；3.华西二医院承担本案全部诉讼费用。华西二医院作为反诉原告，以金康公司为反诉被告，反诉请求：1.金康公司承担本案的违约责任，支付违约金500万元并赔偿华西二医院490盛元2.由金康公司承担本案全部诉讼费用。本院经审理后作出判决：一、驳回金康公司、友华公司的诉讼请求；二、驳回华西二医院的诉讼请求。后金康公司、友华公司、华西二医院均不服一审判决，向四川省高级人民法院提出上诉，四川省高级人民法院于2014年12月8日作出（2014）川民终字第576号民事判决，驳回上诉，维持原判。金康公司、友华公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2015年10月4日作出（2015）民申字第819号民事裁定，裁定提审本案。并于2017年9月28日作出（2016）最高法民再196号民事判决，判决：一、撤销四川省高级人民法院（2014）川民终字第576号民事判决；二、撤销四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第1166号事判决第一项；三、维持四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第1166号民事判决第二项；四、华西二医院自本判决作出之日后二十日内支付金康公司、友华公司违约金500万元；五、驳回金康公司、友华公司的其他诉讼请求。该判决“本院认为”部分载明：“就案涉《合作协议》解除的效力问题，因当事人未提出相应的诉讼请求，不在本案审理范围内。本判决生效后，双方当事人可就如何终止履行、恢复原状、赔偿损失等问题进行协商；通过协商难以达成一致意见的，双方当事人均有权就相关争议依法向人民法院提起诉讼。在双方当事人已解除合作关系的情况下，就维康公司存续与否的问题，应当在清资核实或评估其股权价值的基础上，本着有利于维护公司稳定经营和公平保护股东、债权人等利益相关者合法权益的原则，通过一方股东转让股权、另一方股东给予合理补偿等方式妥善解决。” 成都市规划和自然资源局网站显示，2008年8月25日，成都国土局高新分局在该网站发布《成都高新区挂牌出让国有建设用地使用权公告》【成高国土挂告（2008）3号】，拟出让位于高新区的两块工业用地。 成都市人民政府于2015年7月3日发布《关于贯彻省政府〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的实施意见》第二条第（七）项规定：“加强公益事业用地管理。城乡规划定点的公益设施项目用地，其项目营利性、非营利性由行业主管部门确认和监管，符合《划拨用地目录》并由政府投资建设的公益设施项目，可采取行政划拨方式供地。鼓励社会资金投资建设城乡规划定点的公益设施项目，在满足公益性功能的前提下，位于五城区（含锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区以及在成都高新区范围内配置给市级平台公司的土地，下同）范围的，采取行政划拨或出让方式供地，不纳入持证准用，投资主体必须通过挂牌竞价方式取得土地，挂牌竞价的土地起始价不得低于五城区土地综合指导价。公益设施项目的建设和后期监管由市公共设施配套建设主管部门会同行业主管部门负责。成都高新区、成都天府新区直管区、其他区（市）县应制定本区域的土地综合指导价并参照五城区的政策执行。”第六条第（十九）项规定：“成都高新区、成都天府新区管委会受成都市政府委托、负责本区域（不含市级平台公司的配置土地）土地出让方案的审查批准和土地出让底价确定工作，对土地出让方案及相关资料的真实性、合法性及规范性负责，并承担相应的工作责任和法律责任。土地出让方案批准后由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门移交市公资交易中心实施。土地成交后，由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。”“本实施意见自下发之日起执行，有效期为5年，市国土、规划、建设和相关主管部门应根据本实施意见制定实施细则，科学、有序、高效地开展土地出让的各项工作。” 2017年3月7日《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发【2017】21号）第21条规定：“医疗、养老、教育、文华、体育等领域新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。（国土资源部牵头会同财政等部门负责）。” 上述事实，有《中共成都高新区工委、成都高新区管委会关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》（成高委发【2017】19号）、《中共成都高新区工委、成都高新区管委会关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》（成高委发【2019】3号）、《投资合作协议》《合作协议书》《营业执照》《维康公司章程》《验资报告》《宋**华西妇女儿童医院项目申请报告》《建设项目选址意见书》《建设用地规划》《关于对维康公司“宋**华西妇女儿童医院”建设项目〈环境影响报告书〉的批复》《关于维康公司宋**妇女儿童医院I期医院综合楼项目申请报告的核准批复》《土地交接单》《建设项目坐标放线交接单》《维康公司、宋**华西妇女儿童医院用地界址测绘成果表》《土地预付款支付协议》《土地出让金专用票据》《成都高新区土地出让收入缴款通知书》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《关于维康公司宋**华西妇女儿童医院I期医疗综合楼项目变更投资额的批复》《〈土地预付款支付协议〉解除函》《关于〈土地预付款支付协议〉事宜的复函》、四川省高级人民法院（2014）川民终字第576号民事判决书、最高人民法院（2015）民申字第819号民事裁定书、最高人民法院（2016）最高法民再196号民事判决、《成都高新区挂牌出让国有建设用地使用权公告》【成高国土挂告（2008）3号】、《成都市人民政府关于贯彻省政府〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的实施意见》《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发【2017】21号）以及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国民法总则》第九十八条规定：“机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。”原成都国土局高新分局被撤销后，职能由成都高新规划国土建设局继任。在2019年的机构改革中，成都高新规划国土建设局涉及国土方面的职能又由高新城建局继任，故高新城建局是本案适格主体。本案争议焦点为：一、高新城建局与维康公司之间的合同关系性质及效力；二、高新城建局要求维康公司返还土地及地上附着物的请求是否成立。本院分别评判如下： 一、根据本案证据，可以得出清晰的事实经过：高新管委会与华西二医院签订《投资合作协议》后，华西二医院与金康公司签订《合资建设“宋**华西妇女儿童医院”合作协议书》，最后由金康公司设立的友华公司与华西二医院共同出资设立了维康公司。维康公司在取得《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》及环境评价、项目批复等行政审批手续后，在没有得到市、县人民政府作出划拨土地的决定或者与市、县人民政府国土部门签订国有土地使用权出让合同的情况下，成都国土局高新分局于2009年9月16日将约80余亩国有建设用地使用权交付给维康公司使用。成都国土局高新分局于2009年9月29日与维康公司签订《土地预付款支付协议》，维康公司基于该协议向成都高新管委会支付2500万元土地出让金。维康公司在取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的情况下，在案涉土地上进行了工程建设。维康公司至今未取得该土地的使用权，工程项目也未建设完成。 本院认为，第一次开庭时，高新公园城市局和维康公司对《土地预付款支付协议》的效力未产生争议，均认为该协议有效。但是，在当事人对合同效力不存在争议的情况下，并不能免除人民法院对合同效力进行主动审查的义务。因为人民法院在审理合同纠纷案件时，要代表国家对民事行为的性质和效力作出的判断，以便正确适用法律和处理当事人之间的民事权益争议。就案涉的《土地预付款支付协议》而言，虽然具备当事人名称、标的和数量、价款等合同必备条款，但其第四条中明确载明“本协议为乙方办理正式土地出让手续的前置协议”，说明该协议是当事人为签订正式国有土地使用权出让合同所订立的预约而非本约。预约是为订立本约所成立的契约，均为独立存在的合同。根据合同法的规定，预约合同的有效成立亦应当具备主体适格、内容合法、意思表示真实、合同形式合法等必备要件。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”根据成高委发【2017】19号和成高委发【2019】3号两份《中共成都高新区工委、成都高新区管委会关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》内容可以看出，中共成都高新区工委和成都高新区管委会在2017年机构改革中设立的成都高新区规划国土建设局取代了原成都国土局高新分局关于国土资源方面的行政职能，而且该部门对口市国土局等部门。在2019年机构改革中，新设立的成都高新区公园城市局又取代了原成都高新规划国土建设局中自然资源的行政职能，而且对口单位也为市规划和自然资源局等部门。这些文件表明，成都国土局高新分局从名称上虽然未称为成都市高新国土资源局，但其并非由成都市国土资源局设立，而是由中共成都高新区工委和成都高新管委会设立的具有机关法人性质的行政机关。如果成都国土局高新分局系成都市国土资源局的派出机构，则高新公园城市局作为本案原告的主体不适格，而应由接替成都市国土资源局行政职能的机关作为当事人。成都高新管委会也不是一级人民政府，其所设立的成都市国土资源局高新分局不属于市、县人民政府的土地管理部门，依法不具备单独出让国有土地使用权的主体资格。维康公司提供的成都国土局高新分局于2008年8月25日在成都市规划和自然资源局网站上发布的《成都高新区挂牌出让国有建设用地使用权公告》虽然真实，但该公告不能证明成都国土局高新分局可以在未取得授权的情况下以自己的名义独立签订国有土地使用权出让合同。维康公司提供的2015年7月3日《成都市人民政府关于贯彻省政府〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的实施意见》第（十九）条关于“成都高新区、成都天府新区管委会受成都市政府委托、负责本区域（不含市级平台公司的配置土地）土地出让方案的审查和批准和土地出让底价确定工作，对土地出让方案及相关资料的真实性、合法性及规范性负责，并承担相应的工作责任和法律责任。土地出让方案批准后由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门移交市公资交易中心实施。土地成交后，由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》”的规定，实质是成都市人民政府对成都高新区管委会、成都天府新区管委会及其国土部门进行授权的规范性文件。该意见没有明确对之前成都高新区国土部门所实施的行为进行追认，故应当认定只对该意见实施后的行为有效。案涉的《土地预付款支付协议》签订在此意见实施之前，不能据此得出成都国土局高新分局在签订《土地预付款支付协议》时取得了出让土地的授权。同时，从该条规定的内容也可以得出一个结论，即原成都国土局高新分局系成都高新区管委会的国土部门而非成都国土资源局的派出机构，其行为代表成都高新管委会而非代表成都市人民政府。本案中没有证据证明成都国土局高新分局与维康公司签订《土地预付款支付协议》时取得了相应的授权，也没有证据证明事后得到了有权部门的追认，故成都国土局高新分局单独作为出让国有土地使用权的主体与维康公司签订《土地预付款支付协议》应根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定认定为无效。 原成都国土局高新分局在未取得市、县人民政府作出的划拨决定或市、县人民政府土地管理部门与用地单位签订出让协议的情况下，就将案涉约80亩土地交与维康公司。本案中没有证据证明维康公司占有使用该土地属于临时用地、租用土地或者无偿划拨，结合之后双方签订的《土地预付款支付协议》中表明维康公司要通过出让方式取得该土地使用权以及维康公司在该土地上修建永久建筑物等行为，本院认定成都国土局高新分局向维康公司的交地行为实际是一种履行出让行为的交付，双方之间形成事实上的国有土地使用权出让合同关系。成都国土局高新分局与维康公司之间的法律关系构成了事实上履行的本约和已经订立的预约在交易内容上的重合。双方签订的《土地预付款支付协议》虽然具备了国有土地使用权出让合同本约大致相当的主要内容，但在性质上仍是预约而非本约。成都国土局高新分局已经履行土地使用权交付的情况下，事实上成立了国有土地使用权出让的本约吸收《土地预付款支付协议》预约的内容，双方成立国有土地使用权出让合同的本约。维康公司提出医疗卫生用地不属于经营性用地，不是必须通过招标、拍卖等公开竞价方式出让，还可以通过协议方式出让的理由成立，本院予以采信。本院释明时将案涉土地认定为经营性用地错误，并以成都国土局高新分局向维康公司交付土地前未采取招标、拍卖等公开竞价的方式签订出让合同为由，认定双方之间成立的国有土地使用权出让合同本约无效的理由确有不当，本院对此予以纠正。但是，前已论述，成都国土局高新分局本身不具备出让国有土地使用权的主体资格，没有证据证明其在交付土地前事先取得了相应的授权和事后得到了成都市人民政府的追认，故该国有土地使用权出让合同本约亦因主体不适格而应认定无效。同时，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款除规定经营性用地应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式出让外，还规定同一土地有两以上意向用地者也应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式进行出让。即使成都国土局高新分局有权与维康公司协议出让该宗土地，也应当事先向社会公开征求有无其他的意向用地者。成都国土局高新分局既没有征求有无其他意向用地者，也没有与维康公司签订书面出让合同的情况下，直接将土地交付给维康公司使用的行为实质上排斥了其他潜在用地者公平竞争的权利，不符合《中华人民共和国物权法》第一百三十七条所要求的建立公开、公平、公正的土地使用制度，也不符合该法第一百三十八条关于“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”的规定，故本院认定双方成立的事实上的国有土地使用权出让合同本约亦为无效。相关行政机关向维康公司发出修建房屋的行政许可行为不能反向证明维康公司取得土地使用权的行为有效，其提出《土地预付款支付协议》和事实上的土地使用权出让行为均为有效的理由不成立，本院不予支持。 二、高新公园城市局原诉讼请求建立在《土地预付款支付协议》及交付土地的行为有效的基础之上，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条关于“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”的规定，本院就合同效力对双方当事人进行了释明，告知高新公园城市局可以变更诉讼请求。鉴于本案合同属于双务合同，为彻底解决纠纷，本院同时告知维康公司可以提起反诉。释明后，高新公园城市局放弃了第一项诉讼请求，将诉讼请求变更为“判令维康公司将高新城建局已向其交付的位于高新区范围内约80亩土地及其已附着的地上建（构）筑物、附着物一并向高新城建局进行返还”，该项诉讼请求与其原先基于有效提出的第二项诉讼请求“判令维康公司将附着于高新区范围内约80亩土地上的建（构）筑物、附着物拆除，并将恢复原状后的80亩土地向高新城建局返还”看似变化不大，都是要求返还土地，但二者基于的法律关系完全不同。高新公园城市局原先的诉讼请求建立在合同解除的基础之上，法律依据是《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定。而其在《变更诉讼请求申请书》中明确其诉讼请求的依据是《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，即无效合同的返还原则。在本院已经释明合同效力的情况下，当事人无须再要求确认合同的效力，维康公司在答辩中提出高新公园城市局故意回避合同效力、没有按照人民法院释明变更诉讼请求的理由均不成立，本院不予采信。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”成都国土局高新分局与维康公司之间的国有土地使用权出让合同无效，维康公司应当返还相应的土地。鉴于维康公司经过合法审批手续在该土地上建设了相应的建（构）筑物，根据“房地一体”的原则，高新公园城市局要求维康公司将土地及相应附着物一并予以返还的请求成立，本院予以支持。至于维康公司在案涉土地上的投入以及相应的过错赔偿问题，因维康公司对本院释明的合同效力持有异议，且拒绝在本案中对此提出反诉并提供相应证据，故不属于本案审理的范围，其可在本案判决生效后另行予以主张。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十二条、第十五条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、第一百三十八条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，判决如下： 成都维康医疗投资管理有限公司于本判决生效之日起三十日内，向成都高新技术产业开发区公园城市建设局返还位于成都市高新区范围内约80亩土地（具体范围以2009年9月16日的《土地交接单》所附的《规划红线图》为准）及附着在该土地上的建筑物、构筑物和附着物。 如果未按本判决确定的时间履行给付金钱债务以外的其他义务，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定支付迟延履行金。 案件受理费461799元，由成都维康医疗投资管理有限公司负担。 如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  曾光勇 审判员  尹 英 审判员  曹 洁 二〇二〇年一月十七日 书记员  许琳琳