天津市第二中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）津02行赔终37号上诉人（原审原告）周长平，男，1950年6月25日出生，汉族，住天津市北辰区。委托代理人周刚（系上诉人之子）,1974年11月23日出生,汉族,住天津市北辰区。委托代理人彭宇明，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市北辰区宜兴埠镇人民政府，住所地天津市北辰区汾河南道。法定代表人李志勇，镇长。委托代理人李庆，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府法制办干部。委托代理人谷娜，天津四方君汇律师事务所律师。原审第三人天津市北辰区宜兴埠镇第六街委员会，住所地天津市北辰区华北集团地铁站东侧。法定代表人吴建，主任。上诉人周长平与被上诉人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府行政赔偿一案，天津市北辰区人民法院作出（2019）津0113行赔初51号行政判决，上诉人周长平不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院审理查明，周长平系天津市北辰区×街×号房屋的所有权人，该房屋是在农村集体宅基地上建造。2018年9月14日，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府对周长平的房屋进行了强制拆除。周长平房屋被拆后，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府未提供相应的周转用房。周长平不服天津市北辰区宜兴埠镇人民政府强制拆除行为，向天津市北辰区人民政府提起行政复议。天津市北辰区人民政府于2018年12月28日作出北辰政行复决字（2018）第27号《行政复议决定书》，决定如下：一、确认天津市北辰区宜兴埠镇人民政府2018年9月14日对周长平位于××号房屋的拆除行为违法；二、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府对周长平被拆除的房屋依法给予赔偿。2019年1月25日，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府作出［2019］北辰宜政行赔字第1号《行政赔偿决定书》，主要内容如下：周长平户坐落于××号的房屋被拆除，以证载宅基地面积为证据，按照1：1的比例进行赔偿，即周长平户应赔偿面积为103.9㎡。因房屋建设还未完工，对周长平户发放临时住房周转费每户（自然户）1200元/月，日期为签订协议起至还房止；若周长平经确认符合困难户救助政策“一证”内有1个以上自然户的，经调查核实并公示，每个自然户可选最小一居室安置房一套（按时根据公示的房型和还房的顺序进行选房），超出证载面积103.9平方米的部分不享有产权；其他迁移设备设施赔偿1．搬迁费，每个自然户300元；2．一户一表，每表300元；3．有线电视，凭使用证每证200元；4．有住宅电话的，每部100元；5．装有住宅空调的，每台2**元。另查，周长平的房屋坐落地块于1998年宜兴埠镇宅基地确权发证工作中核发了《国有土地使用证》，该证记载××号土地使用者为周长平，用途为住宅，用地面积103.9平方米。天津市北辰区宜兴埠镇人民政府于2003年启动旧村改造项目，周长平房屋属于宜兴埠镇旧村改造地块范围内。2016年7月29日，宜兴埠镇十个街委会联合发布《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》，方案主要内容有：“一、安置补偿基本情况。2．安置补偿范围：旧村范围内所有地块（东至外环线，南至北环铁道，西至三千路，北至新宜白大道）。三、安置办法及途径。1．住宅：（1）实物还房定向安置。拆迁安置标准：以证载宅基地面积为依据，确定应安置补偿面积，按照应还迁面积与还房建筑面积1：1的比例安置补偿。被安置补偿人所选安置用房，按照最接近应选房面积的房型确定。安置用房面积大于应还房面积，即自然增加建筑面积在5平方米范围内（含5平方米）的，按照物价局最终核定价格的80%补齐差价；自然增加建筑面积在5平方米范围外的部分，按照物价局最终核定的价格补齐差价。安置用房面积小于应选房面积，即自然减少建筑面积，按照物价局最终核定的均价价格退还差价。还房地点为宜兴埠镇旧村改造地块范围内。（2）货币补偿安置。安置补偿标准：依据《宜兴埠镇旧村改造货币补偿安置办法》进行货币安置补偿，按协议还迁面积每平方米7800元。四、其他补助费用。1．搬迁补助费，以自然户为单位按每户300元给予补助。2．对安装一户一表（磁卡表）的，每表补助300元；装有有线电视的，凭使用证每证补助200元；装有住宅空调的，每台补助200元；装有住宅电话的，凭近期交费收据每部补助100元。3．过渡期限与补助。过渡期限根据各地块房屋安置补偿方案规定的过渡期限执行。在过渡期限内，临时安置补助费按每户（自然户）1200元/月发放；每半年发放一次，超过过渡期限，按照增加一倍临时安置补助标准执行。五、选房与结算。被安置补偿人以交房日期为序，在规定的选房区选择安置房。所选安置房确定后，被安置补偿人在还迁入住前按照所选楼层和面积结算楼层差价及增减面积款。六、付款时间。被安置补偿人将腾空房屋交付安置补偿人后，凭交房单与安置补偿人签订安置补偿协议并办理相关手续，于手续审核通过后持领款凭证领取搬迁补助、奖励等费用。七、住房困难户的安置政策。1．小户型且他处无住房户的安置办法：对经公示确认只有一处被安置补偿房屋的困难家庭，应还房面积小于最小一居室单元还迁房建筑面积的，可选最小一居室单元一套，但原房屋为二居室的，可选最小二居室单元一套。应还迁面积大于最小一居室单元，小于最小二居室单元还迁房建筑面积的，可选最小二居室单元一套。2．两代人同住、他处无住房，且独生子女年满16周岁或计划内生育多子女且大子女年满14周岁的，应还迁面积小于最小二居室单元，可选最小二居室单元一套；应还迁面积大于最小二居室单元，小于两套最小一居室单元，可选两套最小一居室单元安置房。老少三代以上（含老少三代）同住且无他处住房，应还迁面积大于一套最小二居室单元，小于一套最小二居室单元与一套最小一居室单元组合安置房的，可选最小二居室单元一套和一居室单元安置房一套。3．对经公示并确认的一证内现居住一个以上自然户（指自然形成的、独立生活、独立居住的单个家庭）每户分得应还迁面积小于一套最小一居室的，每自然户可选最小一居室安置房一套。超出应还房面积部分，按照市物价部门最终核定价格的50%计算。不能补交差价款的，对增加面积部分不享有产权。”另，该地块房屋安置补偿过渡期限标准为36个月，还迁安置房屋仍在建设过程中。现周长平未与天津市北辰区宜兴埠镇第六街委员会签订安置补偿协议。本案争议焦点为：1．天津市北辰区宜兴埠镇人民政府是否应赔偿周长平房屋损失；2．如果应当赔偿，如何赔偿。关于争议焦点1，原审法院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府于2018年9月14日对周长平房屋进行拆除的行为，已经在北辰政行复决字（2018）第27号《行政复议决定书》中被确认违法，故天津市北辰区宜兴埠镇人民政府应对周长平损失进行赔偿。关于争议焦点2，原审法院认为，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。”据此，在行政赔偿案件中，人民法院仅就行政赔偿争议进行审理，行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案中，涉案房屋的权利人为周长平，该房屋建设在天津市北辰区宜兴埠镇的宅基地上，周长平虽持有《国有土地使用证》，但该宅基地性质仍属农村集体所有土地。周长平主张参照国有土地上房屋征收补偿标准由天津市北辰区宜兴埠镇人民政府赔偿其损失的请求，无事实和法律依据，不予支持。周长平被拆除房屋属于天津市北辰区宜兴××镇××村改造拆迁范围，为有效维护周长平权益，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府对周长平的赔偿应不低于周长平依据拆迁安置补偿政策所应得到的补偿。故，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府应当按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》确定的“实物还房定向安置”或者“货币补偿安置”的方案，对周长平应享而未实际享有的补偿安置权益进行赔偿。虽周长平在庭审中主张货币赔偿，但安置补偿方案中规定的货币补偿标准为7800元／平方米，从解决行政赔偿争议中更有利于周长平权利及最大限度内保护周长平利益出发，并体现公平原则，采取实物还房定向安置的方式明显更有利于周长平，故对于周长平房屋损失的赔偿，应由天津市北辰区宜兴埠镇人民政府按照“实物还房定向安置”方案予以赔偿。根据安置补偿方案的规定，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府应以周长平××号房屋证载宅基地面积即103.9平方米为依据，按照1：1的比例对周长平进行实物还房定向安置。因涉案房屋安置补偿方案计算方法较为复杂，每户被拆迁户的实物还房安置方案内容取决于该户人口分户情况、居住情况、是否有其他住宅、选房顺序、选房面积与房型、对超出还迁面积部分是否补齐差价等多种因素，不同因素则计算出的结果不同。现周长平未与天津市北辰区宜兴埠镇第六街委员会达成房屋拆迁安置补偿协议，因此，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府对周长平进行赔偿时，应充分尊重周长平的选择权，在周长平确定选择对其最为有利的方案后按照该方案予以赔偿。同时，根据行政赔偿“填平补齐”原则，天津市北辰区宜兴埠镇人民政府在确定赔偿方案和数额时，应当按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》赔偿周长平临时安置补助费及搬迁补助费、电表补助费等其他补助费用。对于临时安置补助费的给付期间，应当自周长平房屋拆迁之日即2018年9月14日起算。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条规定，判决：一、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府于原审判决生效后，按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》规定的标准和安置办法，对周长平被拆除的房屋在宜兴埠镇旧村改造地块范围内进行实物还房定向安置（应安置补偿面积以证载宅基地面积为依据即103.9平方米，按照与还房建筑面积1：1的比例进行安置）；二、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府于原审判决生效后，按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》规定的标准，赔偿周长平自2018年9月14日起至还迁安置房屋交付之日止的临时安置补助费（2018年9月14日至2021年9月13日，按每自然户1200元/月发放；2021年9月14日至还迁安置房屋交付之日，按每自然户2400元/月发放；以实际发生为准）；三、天津市北辰区宜兴埠镇人民政府于原审判决生效后，按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》规定的标准，全面赔偿周长平其他各项补助费用（包含搬迁补助费、电表补助费、有线电视补助费、电话补助费、空调设备补助费）；四、驳回周长平的其他赔偿请求。原审法院判决后，上诉人周长平不服，向本院提起上诉。请求：撤销原审法院判决，改判被上诉人按照国有土地上房屋征收补偿标准进行产权调换或者赔偿上诉人2597500元。主要理由：原审判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人没有提交任何证据证明“被告于2003年启动旧村改造项目”。上诉人提交的天津市国土资源和房屋管理局政府信息公开文件显示，天津市人民政府、天津市国土资源和房屋管理局（规国资准字［2004］298号）文件，批准了天津市亿嘉合置业有限公司征收征用了涉案土地。天津市规划和国土资源局和天津市亿嘉合置业有限公司2004年10月18日签订了《天津市国有土地使用权出让合同》，该出让合同第三条明确约定了“乙方（天津市亿嘉合置业有限公司）完成该宗地及本合同附图所示虚线范围内地上建筑物、其他附着物的拆迁安置并承担所需费用”。原审判决认定“被告于2003年启动旧村改造项目”是错误的。被上诉人提交的《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》，该补偿方案是由第一街至第十街街委会制定的。街委会只能办理本村的公共事务和公益事业，而无权办理其他组织内部的事务，无权制定房屋补偿方案。《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》从形式上和内容上都是违法的。《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》的签署日期是2016年7月29日，上诉人在诉讼之前从没有看到过这份文件。原审判决引用《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》的内容，认可《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》的合法性和有效性，上诉人认为严重违法。原审判决错误认定事实，强行判决不存在的还迁安置房屋与上诉人的被毁坏房屋1：1兑换，严重违法。原审判决第9页第9行“现原告未与宜兴埠镇第六街委会签订安置补偿协议”，该认定是错误的。上诉人是五街街委会成员，原审判决认定由第六街委会与上诉人签订安置补偿协议，严重违法。被上诉人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府辩称，原审判决认定的事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉理由，归根结底是其不认可按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》进行赔偿。旧村改造启动于2003年涉案房屋属于宜兴埠镇旧村改造范围，天津市规划和自然资源局北辰分局向原审法院出具的土地性质说明载明“经核，该房屋坐落地块于1998年宜兴埠镇宅基地确权发证工作中核发《国有土地使用证》，宜兴埠旧村改造项目征收审批系2004年作出”。因此，上诉人即便持有国有土地使用证，但1998年统一换发国有证时，土地性质仍然为集体并没有征收为国有，是2004年因宜兴埠镇旧村改造项目才进行的土地变性。因此涉案房屋的赔偿应适用旧村改造安置补偿政策。上诉人要求按照国有土地上房屋征收补偿标准赔偿其巨额房屋损失的请求，缺乏事实及法律依据，不应支持。2016年7月29日发布的《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》是经过各街民主决策程序表决通过的，并进行了张贴、公告，其程序合法。宜兴埠镇旧村改造项目涉及被拆迁户1万余户，现旧村改造项目仅剩30余处宅基地未完成搬迁，上万户村（居）民均是按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》实施的，内容亦保障了村民的合法权益。在原审程序中，已对该方案进行质证，被上诉人亦出示原件。另外，上诉人另案起诉要求确认以十个街联合发布的《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》进行安置补偿的行为违法，已被裁定驳回起诉。因此该方案作为赔偿依据合法、有效。因宜兴埠镇十个街的补偿标准一致，所以无论五街还是六街作为安置补偿主体，均不影响上诉人应获得相应的安置补偿利益。故，原审法院按照《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》的规定，判决被上诉人以103.9平方米进行还迁安置、赔偿临时安置补助费、并全面赔偿上诉人其他各项补助费用并无不当。经庭审质证，双方当事人就对方当事人在原审中提交证据的质证意见与原审质证意见一致。合议庭经评议认为，原审判决对当事人提交证据的认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致,本院予以确认。另查明，2020年11月23日被上诉人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府出具《情况说明》载明，上诉人周长平属于天津市北辰区宜兴埠镇第五街委员会辖区，因天津市北辰区宜兴埠镇第六街委员会的拆迁任务基本完成，将上诉人周长平分配给天津市北辰区宜兴埠镇第六街委员会做拆迁动员工作。因天津市北辰区宜兴埠镇十个街的旧村改造安置补偿标准一致，上诉人周长平无论与天津市北辰区宜兴埠镇第五街委员会还是天津市北辰区宜兴埠镇第六街委员会签订拆迁安置补偿协议，均不影响上诉人应获得的还迁安置补偿利益。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”被上诉人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府对上诉人周长平房屋进行拆除的行为，已被天津市北辰区人民政府作出的北辰政行复决字（2018）第27号行政复议决定确认为违法，故被上诉人系本案的赔偿主体。依据本案在案证据，涉案房屋属于天津市北辰区宜兴××镇××村改造拆迁范围，建设在天津市北辰区宜兴埠镇的宅基地上。该地块在1998核发《国有土地使用证》时土地性质仍为集体所有土地，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。上诉人的房屋位于天津市北辰区宜兴××镇××村改造范围，天津市北辰区宜兴埠镇十个街委会联合发布了《宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿通告》和《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》，《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》参照《北辰区城中村改造房屋拆迁补偿安置办法》，采用实物还房定向安置和货币补偿两种安置方式，明确了相应拆迁安置标准、还房地点、过渡期限与补助、住房困难户的安置政策等内容，能够充分保障旧村改造区内搬迁村民的合法权益。原审法院在被上诉人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府拆除涉案房屋的行为已被确认违法的基础上，充分考虑解决行政赔偿争议中更有利于上诉人权利及最大限度内保护上诉人利益出发，并体现公平原则，综合分析后适用《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》,作出由被上诉人天津市北辰区宜兴埠镇人民政府在天津市北辰区宜兴××镇××村××房定向安置的方式进行赔偿（即安置补偿面积以证载宅基地面积为依据即103.9平方米，按照与还房建筑面积1：1的比例进行安置）以及按照上述补偿方案赔偿临时安置补助费、并全面赔偿上诉人其他各项补助费用（包含搬迁补助费、电表补助费、有线电视补助费、电话补助费、空调设备补助费）并无不当。上诉人以涉案土地性质为国有土地，被上诉人不能依据《北辰区宜兴埠镇旧村改造房屋安置补偿方案》作出赔偿，并坚持按照市场价赔偿上诉人2597500元予以赔偿的上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张杰审判员  兰芳审判员  陈艳二〇二〇年十二月三日书记员  郑楠