山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁01行初805号 原告烟台高新区烟大经纬科技有限公司，住所地烟台高新区郭家屯村**。 法定代表人宋华山，总经理。 委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。 被告烟台市人民政府，住所，住所地烟台市div> 法定代表人陈飞，市长。 委托代理人姚蕾，烟台市莱山区自然资源局工作人员。 委托代理人吴万军，山东信谊律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所，住所地济南市div> 法定代表人龚正，省长。 委托代理人苗自云，山东省人民政府工作人员。 原告烟台高新区烟大经纬科技有限公司（以下简称烟大经纬公司）不服被告烟台市人民政府（以下简称烟台市政府）作出的烟政土〔2019〕2011号《关于收回烟台高新区烟大经纬科技有限公司国有建设用地使用权的通知》（以下简称2011号通知）、山东省人民政府（以下简称山东省政府）作出的鲁政复决字〔2019〕291号行政复议决定书（以下简称291号复议决定）一案,本院于2019年8月12日立案后，依法向被告烟台市政府、山东省政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年10月24日、30日公开开庭审理了本案。原告烟大经纬公司的法定代表人宋华山及委托代理人赵传学、徐勇，被告烟台市政府的委托代理人姚蕾、吴万军，被告山东省政府的委托代理人苗自云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月18日，烟台市政府作出2011号通知，决定收回烟大经纬公司位于烟台市莱山区初家街道办事处沟北村段的9856.1平方米国有建设用地使用权，补偿金额为人民币3715650元。烟大经纬公司不服该通知，向山东省政府申请行政复议。山东省政府作出291号复议决定,认为烟台市政府作出2011号通知的行政行为认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持烟台市政府作出的2011号通知。 原告烟大经纬公司向本院提起诉讼，请求：判令撤销2011号通知及291号复议决定；本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系经烟台高新技术产业开发区市场监督管理局依法登记设立的有限责任公司。1998年4月，原告在烟台市莱山区初家街道办事处沟北村建有厂房。2002年，原告经烟台市政府批准补办了用地手续。原告通过出让方式，就涉案地块与原烟台市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，并取得了国有土地使用权证。自2012年春季起，有关部门就通知原告要进行拆迁开发，2012年6月份又说要修建配套公路。2013年3月，有关部门在没有征得原告同意，也没有与原告签订补偿协议的情况下，强行占用原告土地动工修建凤凰北路。2013年至2017年间，原告的房屋遭到了强拆，地上，地上附着物及物品遭到了损坏，主要建筑在2017年7月7日遭到了不明人员强拆。因征收部门未提供合法的征地手续，未依法予以补偿，原告不同意签订补偿协议。 2019年3月18日，被告烟台市政府向原告作出了2011号通知。原告认为被告烟台市政府作出的收回通知适用法律错误，未经依法评估，实体及程序均严重违法。为此，原告向被告山东省政府申请行政复议，被告山东省政府在复议审查过程中，明知涉案国有土地上有房屋，被告烟台市政府应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十六条之规定，依法作出房屋征收决定且同时收回原告的国有土地使用权的情况下，仍错误地认为被告烟台市政府依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条之规定收回原告的国有土地使用权合法，维持了错误的收回通知。基于此，原告认为被告烟台市政府作出的收回通知以及被告山东省政府作出的复议决定均严重违法，依法应予撤销。涉案土地在2013年修建凤凰北路时大约被实际占用5亩地，在2017年修建虎山东路时大约被占用3亩地。现在道路早就已经通车使用，原告认为被告作出涉案的收回通知属于补办手续，违背了及时补偿的原则。 原告烟大经纬公司向本院提交以下证据： 1.2011号通知，证明被告烟台市政府作出涉案行政行为的事实。 2.烟国土资罚字〔2001〕105号行政处罚决定书；烟政土〔2002〕608号《补办国有土地使用权出让手续的批复》；烟莱国用（2002）字第2251号《国有土地使用证》。证明涉案地块上的房屋系1998年建设，原告通过补办手续的方式取得了房屋的所有权及涉案土地的使用权。 3.（1）2012.7.22莱山住建局泄洪造成的损失清单；（2）气象土壤环境综合监测系统损失清单；（3）2017.7.7损失地面建筑及物品清单；（4）基地室内部分物品及照片简介；（5）2017.7损失树种清单；（6）2017.7损失别墅内（二层含阁楼）物品清单；（7）尚存地面建筑及物品清单；（8）尚存树种清单；（9）实验基地地面建筑资料图片及介绍；（10）实验基地树木资料图片及介绍；（11）试验区主要建筑物以及已建道路占用基地位置图。证明涉案地块上房屋及其他附属设施，以及屋内屋外物品及树木等情况；被告烟台市政府委托的评估机构评估的对象与事实不相符，严重缺项。 4.291号复议决定，证明被告山东省政府作出涉案行政复议决定的事实。 5.烟台市莱山区人民政府（烟莱政发〔2011〕54号）转发原烟台市国土资源局莱山分局关于对前期各类违法用地的处理意见的通知,证明涉案地块为一级土地，被告烟台市政府按照四级土地的标准对原告进行补偿及评估严重不符合事实。 被告烟台市政府辩称，一、烟台市政府作出的具体行政行为依据充分、适用法律正确。根据《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字〔2016〕10号），涉案土地属于烟台市规划建设的两条道路及莱山区沟北村棚户区改造的范围。根据《土地管理法》第五十八条第一款第一、二项之规定收回原告位于烟台市莱山区初家街道办事处沟北村的9856.1平方米国有建设用地使用权，依据充分、适用法律正确。二、烟台市政府作出的具体行政行为程序合法。原烟台市国土资源局将拟收回方案告知了原告，并按原告听证申请，举行了相关听证会议，后又在公证处参与下选定了评估公司，评估公司按评估要求与原告等共同到现场进行实地勘察，并出具评估报告。烟台市政府批准收回方案后，原烟台市国土资源局向原告下达了《关于签订〈收回土地协议书〉的告知书》（烟国土资函〔2018〕407号），原告在规定时间内没有签订《收回土地协议书》，故烟台市政府作出2011号通知。三、烟台市政府对原告补偿金额的确定认定事实清楚，程序合法。烟台市政府在作出2011号通知前，原烟台市国土资源局委托评估公司对涉案土地价值进行了评估，出具了评估报告。2018年10月18日，原烟台市国土资源局将评估报告送达给原告，告知原告如对评估报告有异议可提出书面复核申请，原告没有申请复核。 原告陈述在涉案土地上建有厂房是错误的，原告提交的证据烟台市政府《对烟台高新区烟大经纬科技有限公司建厂房补办国有土地使用权出让手续的批复》（烟政土〔2002〕608号）中明确表示“鉴于你单位写出书面检查承认错误，并已接受了烟台市国土资源局的处罚（烟国土资罚字〔2001〕105号），根据实际需要，同意补办国有土地使用权有偿出让手续”。由此可见，原告取得涉案土地使用权的前提是接受原烟台市国土资源局的行政处罚，该处罚为“一、责令写出书面深刻检查。二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。三、处以每平方米6元的罚款，共计59136.60元。”该行政处罚于2001年12月20日作出，原告于2001年12月18日向原烟台市国土资源局出具“检查”接受处罚。根据行政处罚原告在涉案土地上的建筑物和其他设施已被没收，不存在原告的厂房。原告陈述自2000年起，即在涉案地块上依法经营是错误的。原告无任何证据证明在涉案地块上存在经营活动，相反，原告在行政复议时提交的受损财物情况证明，相关财物与经营没有任何关系，全部属于休闲娱乐物品。 被告烟台市政府向本院提交以下证据： 1.国有土地使用证[烟莱国用（2002）字第2251号，2002年11月18日]。 2.国有土地使用权出让合同[烟国土资莱地合字（101）号，2002年2月4日]。 证据1、2证明原告国有土地使用权取得情况。 3.建设用地规划许可证（原烟台市规划局，地字，地字第**18年8月1日）。 4.建设用地规划许可证（原烟台市规划局，地字第3706132013000，地字第**v> 5.规划条件通知书[原烟台市规划局，烟规莱条字〔2015〕第18号，2015年11月20日]。 6.关于重新明确规划指标情况的复函（沟北）[原烟台市规划局，烟规建管函〔2017〕12号，2017年3月29日]。 7.关于明确沟北地块项目规划指标的复函（原烟台市规划局莱山分局，2019年3月7日）。 8.关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知[山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅，鲁建住字（2016）10号，2016年6月27日]。 证据3-8证明征收原告国有土地使用权的规划、审批依据与程序，均合法有效。 9.拟收回国有建设用地使用权告知书及拟收回方案[烟台市国土资源局，烟国土资函（2018）163号，2018年6月12日]。 10.听证申请书（2018年6月19日）。 11.听证申请书补充材料（2018年7月17日）。 12.听证记录（2018年8月13日）。 13.听证报告（2018年8月17日）。 证据9-13证明向原告告知土地收回，并依法组织听证程序，原告充分表达诉求。 14.待估宗地抽取土地评估中介机构情况（2018年9月18日）及公证书、房地产现场查勘明细表。 15.土地价格评估委托书（原烟台市国土资源局，2018年9月18日）。 16.土地估价报告[诚信土（2018）（估）字第09号，2018年10月12日]及评估现场视频录像。 17.烟大经纬公司地上附着物补偿估价报告[诚信房评字（2018）第11号，2018年10月12日]。 18.关于评估报告有关问题的告知书（原烟台市国土资源局，2018年10月18日）。 证据14-18证明对评估机构的选取与评估合法有效。 19.关于报请审批烟大经纬公司国有建设用地使用权收回方案的请示[原烟台市国土资源局，烟国土资呈〔2018〕583号，2018年12月17日]。 20.关于烟大经纬公司国有建设用地使用权收回方案的批复[烟台市政府，烟政土〔2018〕2101号，2018年12月17日]。 证据19-20证明收回原告国有土地使用权的报批程序合法有效。 21.关于签订《收回土地协议书》的告知书[烟台市国土资源局，烟国土资函〔2018〕407号，2018年12月17日]，证明被告拟与原告签订《收回土地协议书》，协议书的内容合法有效。 22.山东省资金往来结算票据（2019年1月17日）。 23.补偿款进账单。 证据22、23证明向原告支付的补偿款已实际到位。 24.2011号通知（2019年3月18日），证明经过完整的土地收回程序，被告合法收回原告国有土地使用权。 25.（1）《拟收回国有建设用地使用权告知书》送达回执（2018年6月13日）；（2）《受理通知书》《听证通知书》送达记录；（3）《关于评估报告有关问题的告知书》送达回执（2018年11月29日）及送达视频录像；（4）《关于签订〈收回土地协议书〉的告知书》送达回执（2018年12月18日）及送达视频录像；（5）《关于收回烟大经纬公司国有建设用地使用权的通知》送达回执（2019年3月21日）及送达视频录像。证明被告向原告送达相关告知程序合法有效。 26.原烟台市国土资源局《土地违法案件行政处罚决定书》（烟国土资罚字〔2001〕105号，2001年12月20日）。 27.烟大经纬公司所作“检查”（2001年12月18日）。 证据26、27证明涉案土地上的违法建筑已被没收，原告接受行政处罚，涉案土地上没有建筑。 28.原烟台市国土资源局《烟台市中心区土地评估有关问题的实施意见》（烟国土资发〔2016〕25号，2016年11月16日），证明评估机构可以通过公开摇珠的方式从评估机构备选库中选取确定，涉案土地评估机构的选取合法有效。 29.烟台市政府办公室《烟台市人民政府办公室关于公布烟台市城区国有建设用地基准地价的通知》（烟政办发〔2017〕17号，2017年6月23日），证明烟台市四级工业用地基准地价为390元/平方米，涉案土地的评估价格公允。 30.2016年烟台市城区工业用地级别与基准地价图，证明涉案土地为四级工业用地，基准地价390元/平方米，涉案土地的评估价格公允。 31.烟台市莱山区2018年至2019年工业用地出让公告，证明烟台市莱山区2018年至2019年工业用地出让50年，价格为400元/平方米左右，涉案土地使用权剩余年限33年的情况下，评估价格360元/平方米公允。 32.烟台市自然资源和规划局《关于调整规划条件运转流程的通知》（烟自然资规字〔2019〕10号，2019年1月21日），证明原烟台市规划局莱山分局于2019年3月7日作出《关于明确沟北地块项目规划指标的复函》合法有效。 被告山东省政府辩称，山东省政府于2019年5月15日收到原告的申请并依法予以受理，并于2019年7月12日作出291号复议决定，程序合法。 被告山东省政府向本院提交以下证据： 1.行政复议申请书，证明山东省政府于2019年5月15日收到原告的复议申请。 2.鲁政复办受字[2019]291号《行政复议受理通知书》及邮寄单，证明山东省政府于2019年5月16日受理了原告的复议申请。 3.鲁政复办答字[2019]291号《提出行政复议答复通知书》及邮寄单、《行政复议答复书》，证明烟台市政府按要求提交答复。 4.291号复议决定及邮寄单，证明山东省政府于2019年7月12日作出复议决定并邮寄送达原告。 证据1-4证明291号复议决定程序合法。 经庭审质证，被告烟台市政府对原告烟大经纬公司提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，收回通知合法有效。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，涉案土地上的房屋已被没收，原告主张享有涉案土地上房屋的所有权是错误的；国有土地使用证所附的勘测定界图只是对涉案土地界址的描述，并未对有关房屋的归属进行认定。对证据3的真实性、合法性均不予认可。对证据4的真实性、合法性无异议。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，该文件中未见对涉案土地级别的评价，该文件适用于对罚款的处理，而非征收补偿；该文件发文时间为2001年，距离涉案土地的收回已达18年。 被告山东省政府对原告烟大经纬公司提交的证据质证意见同被告烟台市政府。 原告烟大经纬公司对被告烟台市政府提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，原告对涉案地块上的建筑物取得了合法的使用权，行政处罚、检查与本案无关。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3、4的真实性无异议，对合法性有异议，原告的部分地块在建设用地规划许可证的范围之内，原烟台市规划局在颁发建设用地规划许可证时没有征询原告的意见，并印证2013年、2017年原告的部分地块被占用的事实，毁损了原告的房屋及地上附着物，且均是在涉案的行政行为作出之前发生的，整个征收程序不合法，被告属于补办手续。对证据5的真实性无异议，对合法性及关联性有异议，原告的地块是否属于沟北旧村改造地块范围无法确定。对证据6的真实性无异议，对合法性有异议，规划局没有严格按照审批程序进行。对证据7的真实性无异议，对合法性及关联性有异议。对证据8的真实性无异议，对合法性及关联性有异议，不能够证实原告的地块属于棚户区改造任务分解落实的项目范围。对证据3-8的证明目的不予认可，被告提交的资料并不是《土地管理法》第五十八条所规定的收回土地应当满足的法定条件，不符合公共利益的要求，也不符合城市规划旧城区改造的条件。对证据9-12的真实性无异议，原烟台市国土资源局组织的听证程序不符合法定条件，法律没有赋予原烟台市国土资源局举行听证程序的职权，对听证程序本身不认可。证据13是内部文件，不具备合法性。对证据9-13的证明目的不予认可，因为程序的错误不能让原告充分表达法定的诉求。对证据14的真实性、合法性、关联性均有异议，通过摇珠的方式确定待估宗地的评估机构，无法定依据；对公证书的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，摇珠程序无论是否公证，均解决不了评估机构应当由被征收人选择的法律规定，原告对评估机构的选择不认同；对房地产现场查勘明细表的真实性、合法性均有异议，该表不能够反映原告所享有的所有建筑物、附着物及装饰装修的全部情况，现场勘察没有达到实际效果，原告不认同在不合法的程序下开展的工作，单方面委托的评估，对原告不发生法律效力。对证据15的真实性无异议，合法性有异议，委托事项内容不明确。对证据16的真实性无异议，合法性有异议，因为估价报告中明确显示，估价委托方是原烟台市国土资源局，并不是被征收人，对土地评估的结果不予认可，并且估价报告没有向原告合法送达。此外，评估报告对土地价值评估的结果远远低于市场价值，现在涉案地块1亩地的土地价值将近1200万，严重违背了公平合理补偿的基本原则。对证据16的真实性不予认可，评估现场的视频更能说明评估程序不合法。对证据17的真实性无异议，合法性有异议，不是原告委托的，并且附着物估价报告也能够说明原告在涉案地块上有房屋及建筑物的事实，说明被告认可房屋及附属物合法的所有权人是原告，被告在答辩中又说明建筑物经过了没收处罚，不应当属于原告，自相矛盾。此外，附着物估价报告评估的依据有《国有土地上房屋征收评估办法》，这也说明对原告的征收应当同时适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。估价办法采用了成本法，不符合评估的要求，最后向法庭说明原告的房屋附属物并非仅仅是评估报告能够涵盖的，这仅仅是原告资产中的一小部分。对证据18的真实性、合法性均有异议，被告没有向原告合法的送达，原告也没有收到。对证据19的真实性无异议，这仅是内部流程，需要向法庭说明的仅仅是收回国有土地使用权，并没有征收房屋，对房屋的征收没有经过批准，是无效的，请示所附的方案不具备合法的基础。对证据20的真实性无异议，合法性有异议，收回程序没有严格按照国务院590号令的要求进行，《土地管理法》第五十八条与国务院590号令应当同时适用。对证据19、20的证明目的不认可。对证据21的真实性无异议，对合法性有异议，协议书的内容不具备合法性。对证据22、23的真实性无异议，无论补偿款是否已经到位，原告对于被告烟台市政府单方面确定的价值不予认可。对证据24的真实性无异议，对合法性有异议，对证明目的不予认可，被告烟台市政府仅是适用《土地管理法》第五十八条，没有全面地适用法律，对补偿金额没有经过法定程序形成，补偿的项目也缺失，在基本的法律适用不完整的前提下所依据的证据材料不值得采信。对证据25中（1）的真实性无异议；对（2）的送达记录无异议；对（3）的三性均有异议，送达录像经过剪切，不真实，也不能显示被告烟台市政府将评估报告的告知书送达给了原告，是被告烟台市政府的工作人员将评估报告及告知书扔到了楼道，楼道不是属于原告的家里，签订收回土地协议的告知书收到了，是工作人员通过私人发微信的方式；对（4）的真实性有异议，并不是直接送达，而且私人微信送达；对（5）无异议。被告补充证据26-32均超过了举证期限，不予质证，法院不应当采信。 被告山东省政府对被告烟台市政府提交的证据无异议。 原告对被告山东省政府提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3的合法性有异议。对证据4的真实性无异议，合法性有异议，山东省政府没有全面的适用法律进行合法的审查。 被告烟台市政府对山东省政府提交的证据无异议。 本院对上述原、被告提交的证据认证如下：原告烟大经纬公司提交证据1、2、4，被告烟台市政府提交的证据1-7、9-25，被告山东省政府提交的证据1-4能够反映案件的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，能够作为认定案件事实的根据。原告提交的证据3、5，被告烟台市政府提交的证据8与本案没有关联性，不予采纳。被告烟台市政府提交的26-32超过法定举证期限，不予采纳。 经审理查明，2001年12月20日，原烟台市国土资源局作出烟国土资罚字〔2001〕105号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为原告于1998年4月未经批准擅自占用初家办事处沟北村耕地14.78亩（9856.1平方米），责令其写出深刻书面检查；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；处以每平方米6元的罚款，共计59136.60元。2002年2月4日，原告与原烟台市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，合同第19条约定，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。2002年10月15日，烟台市政府作出烟政土〔2002〕608号《补办国有土地使用权出让手续的批复》，认为原告已经写出书面检查并接受行政处罚，根据实际需要，同意补办国有土地使用权有偿出让手续。2002年11月18日，原告取得烟莱国用（2002）字第2251号《国有土地使用证》，地块座落于莱山区初家办事处沟北村段，用途工业，使用权类型出让，地块座落于莱山区初家办事处沟北村段面积9856.1平方米。2015年11月20日，原烟台市规划局作出烟规莱条字〔2015〕第18号规划条件通知书，同意沟北旧村改造地块规划条件，规划用地范围：（四至）东至凤凰西路，西至虎山东路，南至永铭路，北至凤凰北路。规划道路红线宽度：凤凰西路红线宽30米，虎山东路红线宽30米，永铭路红线宽25米，凤凰北路红线宽30米。规划绿线：虎山东路东侧绿线宽6米，凤凰北路南侧绿线宽6米，河道西侧绿线宽为10米。规划蓝线：河道宽度约15米。建筑物后退道路红线距离：退让东侧绿线不少于10米，退让凤凰北路、虎山东路道路红线不少于25米，退让永铭路红线不少于15米。2017年3月29日，原烟台市规划局作出烟规建管函〔2017〕12号《关于重新明确规划指标情况的复函（沟北）》，函复原烟台市国土资源局烟规莱条字〔2015〕第18号规划条件通知书的内容继续有效，有效期至2018年11月10日。2019年3月7日，原烟台市规划局莱山分局向莱山区旧城旧居改造办公室作出《关于明确沟北地块项目规划指标的复函》，函复该办公室沟北项目位于莱山区凤凰西路以西，凤凰北路以南。现同意2015年核发的规划条件（烟规莱条字〔2015〕第18号）继续有效，目前仅用于土地回收工作。因该地块用地性质未最终确定，该条件不能作为土地出让依据，待土地出让时该地块条件需另行研究确定。 2018年6月12日，原烟台市国土资源局作出烟国土资函〔2018〕163号《拟收回国有建设用地使用权告知书》并附方案，告知烟大经纬公司，根据《土地管理法》第五十八条以及该局与烟大经纬公司签订的《国有土地使用权出让合同》第十九条，拟收回烟大经纬公司位于莱山区初家街道办事处沟北村段9856.1平方米国有建设用地使用权，并依法给予相应补偿。并告知烟大经纬公司在收到告知书之日起5个工作日内，有陈述申辩以及要求听证的权利。2018年6月19日，烟大经纬公司提出听证申请，并于2018年7月17日根据原烟台市国土资源局莱山分局的要求补充材料，并同时列明要求原烟台市国土资源局听证时提供相关征地及补偿等文件用以说明拟收回涉案土地的合法性问题。2018年8月13日，原烟台市国土资源局就烟大经纬公司国有土地使用权收回事项进行听证。2018年8月17日，原烟台市国土资源局出具听证报告，认为拟收回烟大经纬公司国有建设用地使用权的法律依据充分，事实清楚，证据充足，且符合法定程序。2019年9月18日，在莱山区公证处现场公证下，原烟台市国土资源局及莱山分局工作人员等共同参与，通过现场摇珠方式确定拟收回的烟大经纬公司的国有建设用地的评估中介机构是烟台市诚信土地房地产评估有限公司（以下简称诚信评估公司）。山东省烟台市莱山公证处于2018年9月20日作出（2018）鲁烟台莱山证民字第1975号公证书，证明摇珠结果真实有效。2018年9月18日，原烟台市国土资源局委托诚信评估公司对烟大经纬公司宗地收回补偿价格进行评估。2018年9月30日，原烟台市国土资源局组织对涉案土地进行查勘并制作房地产现场查勘明细表，载明涉案房屋为砖木二层，建设年代为1998年，用途非住宅（工业用途），并载明房屋装修、附属物基本情况。烟大经纬公司拒绝在该明细表上签字。2018年10月12日，诚信评估公司出具诚信土（2018）（估）字第09号土地估价报告及诚信房评字（2018）第11号附着物补偿估价报告，分别就烟大经纬公司国有建设用地使用权收回补偿价格及地上附着物进行评估。其中土地估价报告中评估的地价定义为：在公开市场条件下，于估价期日2018年9月30日，现状条件下设定土地用途为工业用地，土地开发程度设定为宗地红线外“七通”（通路、通电、通水、供水、排水、通讯、供气、供暖）和宗地红线内“场地平整”，出让土地使用年期为33.34年的国有建设用地使用权价格。评估结果为：评估土地面积9856.1平方米，单位面积地价366元∕平方米，评估土地总价3607333元。关于地上附着物补偿估价报告采取成本法进行估价，估价主要对象为宗地内无证无批准手续二层砖木结构房屋一栋，起脊瓦顶房顶，部分房顶坍塌，部分石膏板吊顶、夹板门。其他有简易棚、水泥台、院墙，有核桃树、柿子树等，估价结果为108317元。2018年10月18日，原烟台市国土资源局作出《关于评估报告有关问题的告知书》，告知烟大经纬公司如对上述估价报告有异议，可自收到估价报告之日起10日内提出书面复核申请，并于2018年11月29日将上述估价报告及告知书向烟大经纬公司法定代表人宋华山进行直接送达，宋华山拒绝在送达回证上签字。烟大经纬公司未就上述估价报告申请复核或者鉴定。2018年12月17日，原烟台市国土资源局作出烟国土资呈〔2018〕583号《关于报请审批烟台高新区烟大经纬科技有限公司国有建设用地使用权收回方案的请示》，报请烟台市政府拟收回烟大经纬公司涉案土地使用权，并附收回方案。2018年12月17日，烟台市政府作出烟政土〔2018〕2101号《关于烟台高新区烟大经纬科技有限公司国有建设用地使用权收回方案的批复》，同意收回涉案土地使用权。同日，原烟台市国土资源局作出烟国土资函〔2018〕407号关于签订《收回土地协议书》的告知书，告知烟大经纬公司烟台市政府依法批准了烟大经纬公司国有建设用地使用权收回方案，收回土地及地上附着物补偿金额为3715650元，并告知其自收到本告知书之日起5个工作日内到原烟台市国土资源局莱山分局签订《收回土地协议书》，逾期该局将直接报经烟台市政府批准收回涉案土地使用权。2018年12月18日，原烟台市国土资源局将该告知书向烟大经纬公司法定代表人宋华山直接送达，宋华山未在送达回证上签字。2019年3月18日，烟台市政府作出2011号通知，决定收回烟大经纬公司涉案9856.1平方米国有土地使用权，并补偿3715650元，补偿款已经拨付至原烟台市国土资源局莱山分局专用账户，同时注销土地登记及烟莱国用（2002）字第2251号国有土地使用证，终止烟国土资莱地合字（101）号国有土地使用权出让合同，并告知烟大经纬公司申请复议或者提起诉讼的权利及期限。2019年3月21日，原烟台市国土资源局工作人员将该通知向烟大经纬公司法定代表人宋华山进行直接送达，宋华山拒绝在送达回证上签字。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，原烟台市国土资源局作为土地行政主管部门依法具有收回涉案地块国有土地使用权的职责，又本案被诉收回土地使用权决定报经烟台市政府批准，且向烟大经纬公司送达的收回土地使用权通知上署名的行政机关是烟台市政府，即在对外发生法律效力的文书上署名的机关是烟台市政府。据此，烟大经纬公司不服收回土地使用权通知提起诉讼，烟台市政府系本案适格被告。 根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，烟大经纬公司虽于2002年11月取得涉案地块的国有土地使用权，但其未提供证据证明在涉案地块上进行合法的开发建设。因沟北片区进行旧村改造，涉案地块在改造范围内。因此，烟大经纬公司事实上已不可能在涉案地块上继续进行开发建设。经原烟台市国土资源局报请，烟台市政府决定收回涉案地块国有建设用地使用权，符合因公共利益需要收回国有建设用地使用权的情形。此前提下，原烟台市国土资源局作为土地行政主管部门，依法启动收回涉案国有建设用地使用权程序，并报请烟台市政府作出收回决定，更有利于对烟大经纬公司合法权益的保护。 根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原 则，给予被征收征用者公平合理补偿。本案中，烟台市政府依法收回烟大经纬公司国有建设用地使用权，应给予烟大经纬公司适当公平合理补偿。 现行法律法规对收回国有土地使用权估价程序没有明确具体规定，根据《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2014）附录E.1土地估价报告第一部分摘要第八条的规定，宗地地价评估由具有评估资格的市场中介机构评估，土地估价师不得少于2名。同时，参考《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，原烟台市国土资源局在烟台市范围内遴选六家有相应土地评估资质的机构，在公证员见证下通过摇珠方式确定诚信评估公司为评估机构。上述评估机构选择程序，不违反上述规定精神，程序合法。 关于涉案评估结论能否客观反映收回涉案国有土地使用权适当公平合理价值的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条第一款第三项规定，人民法院对委托或者指定的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查是否具有鉴定的依据和使用的科学技术手段；第六十二条规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：鉴定人不具备鉴定资格，鉴定程序严重违法，鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。同时，《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2014）4.2.1规定，土地估价主要技术方法包括市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法和公示地价系数修正法、级差收益测算确定法等。此外，该规程还具体规定了上述评估方法运用的条件和步骤。本案中，涉案《土地估价报告》在选择运用具体评估方法时，诚信评估公司根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，认为估价对象没有对外出租，无法取得其收益或者潜在收益资料，不宜采取收益还原法。另外估价对象不属于待建工业用地，不宜选用剩余法。另根据（国土资厅函〔2009〕311号《国土资源部办公厅关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》要求，未经科学论证的土地增值收益率，不得直接在土地估价报告中使用。烟台市国土资源行政主管部门和行业协会未公布本地的土地增值收益率，土地增值收益难以确定，不宜选用成本逼近法进行评估，故本次评估采取市场比较法和基准地价系数修正法。又认为市场比较法评估结果为358元／平方米，基准地价系数修正法评估结果为374元／平方米，二者相差较小，均能够反映宗地的价格，遂采取二者的简单算术平均值作为最终评估单价即366元／平方米，所评估确定的收回当时的涉案国有土地使用权市场价格为3607333元，《城镇土地估价规程》（GB/T18508－2014）以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的上述规定，而烟大经纬公司也没有提供相应的证据证明诚信评估公司存在不具备鉴定资格、鉴定程序严重违法、鉴定结论错误等情形。因此，本院对诚信评估公司上述《土地估价报告》依法予以采信。诚信评估公司作为有资质的独立第三方评估机构，结合涉案国有土地使用权利用等客观实际情况，依法选择适当的评估方法确定土地使用权的客观合理价格并作出合理说明，人民法院应予充分尊重并予采信。关于涉案房地产估价结果报告是否存在漏项问题。本院认为，原告烟大经纬公司提供的证据不足以证明其在涉案土地上建有依法取得审批手续的房屋，另外在原烟台市国土资源局对涉案房地产进行实地查勘并制作明细表，原告烟大经纬公司在场虽然拒绝签字但是未有证据证明该明细表遗漏项目。诚信评估公司对涉案房地产进行现场查勘清点物品时，烟大经纬公司在场，其在该评估公司作出评估报告后亦未就评估报告申请复核或者鉴定。基于涉案地块上房屋未取得审批手续，采取成本法进行估价，并无不当。因此，涉案评估结论能够客观反映收回涉案国有土地使用权适当公平合理的价值。本院认为，被告烟台市政府作出2011号通知证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。山东省政府2019年5月15日受理原告复议申请，经审理后于2019年7月12日作出291号复议决定并向原告送达，程序合法。本案审查的是烟台市政府作出收回涉案地块行政行为的合法性及相应的补偿是否适当公平合理问题，原告烟大经纬公司所称涉案部分土地在2013年、2017年被强制占用给其造成损失问题，不是本案审查范围，原告烟大经纬公司可依法另行主张。 综上，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定， 判决如下： 驳回原告烟台高新区烟大经纬科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告烟台高新区烟大经纬科技有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省 高级人民法院。 审 判 长  孙宝林 人民陪审员  李 彬 人民陪审员  杜宪芳 二〇二〇年一月二十一日 法官 助理  孙辉妮 书 记 员  常 玉