湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终857号上诉人（原审原告）周健，男，1975年7月7日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。委托诉讼代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市荆州区人民政府，住所地湖北省荆州市荆州区荆中路**。法定代表人夏光宏，区长。委托诉讼代理人黄祥军，荆州区古城保护发展中心工作人员。委托诉讼代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。上诉人周健因诉荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经审阅上诉状和卷宗材料、询问双方当事人，因双方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。现已审理终结。原审判决认定，2017年8月25日，荆州区政府作出荆区政征〔2017〕3号《关于荆州区站西单元棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称3号《征收决定》）。项目名称：荆州区站西单元棚户区改造项目，征收主体是荆州区政府，征收部门是区征收办，征收实施单位为荆州区站西单元棚户区改造项目部。征收范围：东至庄王大道、西至荆州大道、南至荆州大道、北至灵均路（具体以规划红线为准）。周健拍卖购买的房屋位于荆州区红砖渔场××国道北侧万隆摩配城的F1栋148、158、168号商铺，属于征收范围内，实测建筑面积543.27平方米。2017年3月21日至2017年3月27日，荆州区站西单元项目部在征收范围内进行入户意愿调查。2018年6月5日，湖北嘉信达资产评估房地产估价有限公司（以下简称嘉信达评估公司）出具鄂嘉房征字（2017）第（站西）JZ-0472号《房屋征收分户评估单》（以下简称《房屋征收分户评估单》），估价时点2018年5月14日，周健的房屋价值4030378元。因周健未能与房屋征收实施单位达成征收补偿协议，2018年6月15日，荆州区政府作出荆区政征补[2018]12号补偿决定（以下简称12号《补偿决定》）。内容如下：一、为保证站西单元棚户区改造项目建设顺利进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十七条、第二十一条第一款、第二十六条及《荆州区站西单元棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》的规定给予货币补偿。二、按《荆州区站西单元棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》及该被征收房屋的评估结果，应得的货币补偿数额为：房屋评估价值人民币3850548元，补偿按评估价值上浮10%后执行为人民币4235603元，装修补偿费评估价值人民币177430元，附属建筑物补偿费人民币0元，设备移装补助费人民币2400元；搬迁补偿费人民币5433元；临时安置补偿费人民币19558元。合计人民币4440424元。周健收到12号补偿决定后，不服该征收补偿决定，提起诉讼。另查明，荆州区站西单元棚户区改造项目涉及自然户1417户，截至2019年5月31日，已签约1414户，签约率99.79%。还查明，嘉信达评估公司，备案等级贰级，营业执照上经营范围包括土地、房屋建筑物、机器设备、流动资产、无形资产等各类资产的评估，证书编号十房估备证字2018第001号，有效期限2021年8月14日。张桀、何文洪具有中华人民共和国住房和城乡建设部颁发的资质证书，张桀注册号4219980058，何文洪注册号4220030096。原审法院认为，关于《房屋征收分户评估单》是否送达的问题。被告提交了张贴《房屋征收分户评估单》的照片和区征收办回执，回执上载明了“2018年6月5日周健拒收评估报告”，备注栏有熊楚云等5人的签字，可以证明征收实施单位已经依法送达了《房屋征收分户评估单》，但是周健拒收，其应该承担拒收的法律责任。关于《房屋征收分户评估单》是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条之规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案中，《房屋征收分户评估单》盖有嘉信达评估公司公章，公司具有相应的资质，且有两名估价师张桀、何文洪的印章，但估价师未签字。经核实，该评估单系张桀、何文洪两名估价师作出，且嘉信达评估公司荆州分公司提交的情况说明中，估价师的印章就表示估价师的签字，虽形式上存在未签字的瑕疵，但不影响其效力。评估报告上载明的评估时点是2018年5月14日，而该片区征收决定公告之日是2017年8月25日，评估时点滞后于征收决定公告，从生活常识并结合荆州房地产市场情况来看，该时点的选择更有利于保障被征收人的合法权益。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。原告如果对评估结果有异议，应该申请复核评估，但原告并未按规定的程序提出异议，视为原告对该评估结果予以认可。该片区被征收户1417户，1414户已经签订了征收补偿安置协议，这1414户都同意评估机构对被征收房屋作出的价值评估，即99.79%以上的被征收人都认为评估机构对房屋作出的评估价值是合理的。从被告提交的两份协议书看，涉案房屋的补偿价值虽与协议载明的单价有差别，但仍在合理范围之内，故原告提出房屋价值评估偏低的意见，不予采纳。综上，荆州区政府作出的12号补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周健的诉讼请求。周健上诉称，一、12号《补偿决定》严重错误，对上诉人区别对待。原审判决认为“涉案房屋的补偿价值虽与协议载明的单价有差别，但仍在合理范围之内”的结论与事实不符。上诉人的房屋为临街商铺，有部分空地，面积大约8平方米。12号《补偿决定》未考虑该因素，直接减损了上诉人的合法权益。12号《补偿决定》未对上诉人停产停业损失进行补偿，更剥夺了上诉人选择产权调换的权利，只规定了货币补偿一种方式。且该《补偿决定》确定的货币补偿款过低，同样地段的房屋，由于其他被征收人与政府签订补偿协议，因此房屋评估单价上浮前为13000元/平方米、装修补偿为780元/㎡、且有停产停业损失补偿费；而上诉人只有11000元/平方米、装修补偿费为350元/㎡、没有停产停业损失费，这些差别并不在合理范围内。二、涉案《房屋征收分户评估单》严重违法，以此为依据的12号《补偿决定》不具有合法性。评估机构的选定在2017年4月1日，征收决定2017年8月25日作出，程序倒置。评估机构选定过程违法，无合法选定证据，被上诉人没有提交任何选票证明选定的过程。最终选定的评估公司得票率91.65%，得票畸高，涉嫌人为操作。公示评估公司选定结果的照片模糊不清，不具有证明力。《房屋征收分户评估单》作出后，未向上诉人依法送达。《房屋征收分户评估单》不符合《房地产估价规范》的要求，形式不合法。该《房屋征收分户评估单》无估价师签字，只有估价师盖章。评估机构未对被征收房屋实地调查，无勘察记录，评估价值严重低于周边市场价值。三、3号《征收决定》严重违法，应导致12号《补偿决定》违法。站西片区不符合棚户区改造的情形，征收决定并非出于公共利益的需要作出，不具备法定前提基础，不符合《条例》第九条规定。《社会稳定风险评估报告》不合法，被上诉人未提交《开户许可证》及银行转账记录，无法证明征收补偿款专款专用，足额到位。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。荆州区政府未提交书面答辩意见。周健、荆州区政府向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。本院认为，《条例》为审查政府作出的《补偿决定》的重要法律依据。人民法院在对《补偿决定》进行审查时，应结合《条例》第三章的内容即补偿决定的作出程序及实质内容结合案件事实进行全面审查。因此，本案的争议焦点为12号《补偿决定》的内容是否符合《条例》的有关规定。《房屋征收分户评估单》能否作为12号《补偿决定》的依据。一、12号《补偿决定》的内容是否符合《条例》的有关规定。根据《条例》第十七、二十一、二十二、二十五、二十六条规定，“征收房屋的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、停产停业的损失以及相关补助和奖励；被征收人可以选择货币补偿也可以选择房屋产权调换。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”。从12号《补偿决定》的内容来看，荆州区政府对被征收人周健只提供了货币补偿一种方式，并未提供产权调换的补偿方式。从周健提交的（2008）江执字第11-2号江陵县人民法院民事裁定书可以看出，周健拍卖所得的房屋位于万隆摩配城，属于商业用途，但该《补偿决定》并未对征收房屋所产生的停产停业损失作出补偿。因此，该《补偿决定》所包含的补偿项目不符合《条例》的有关补偿内容的规定，且剥夺了周健选择产权调换的权利。二、《房屋征收分户评估单》能否作为12号《补偿决定》的依据。根据《条例》第十九条规定，被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。12号《补偿决定》载明的评估时点为2018年5月14日，而3号《征收决定》的作出日期为2017年8月25日。根据评估机构嘉信达公司向原审法院出具的情况说明，其并不是依据2018年5月14日的价值对被征收房屋进行的评估，而是因为笔误造成该估价时点的书写错误，房屋的价值还是以征收决定的作出日期为准。房屋估价时点是房屋价值确定的关键依据，该日期无论是否笔误都对《房屋征收分户评估单》的合法性有重要影响。在征收过程中，嘉信达公司并未提交有关该估价日期的说明，荆州区政府也未就此进行调查，由此可见荆州区政府组织征收补偿过程中的工作极其敷衍。原审法院认为以2018年5月14日为时点进行评估更有利于被征收人的权利保护与嘉信达评估公司向原审法院出具的情况说明不符。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款规定，整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。该条规定是为了保障评估公司在评估被征收人的房屋时确实负责地履行职责，充分保障被征收人合法权益。本案中，《房屋征收分户评估单》没有估价师的签字，只有估价师盖章，明显违背了《国有土地上房屋征收评估办法》的强制性规定，且估价师何文洪的印章中其估价师注册号错误，原审法院将此认定为瑕疵不当。该《房屋征收分户评估单》存在评估时点错误、没有估价师签字且估价师注册号错误等多处不严谨、错漏之处，不应作为12号《补偿决定》的作出依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的。12号《补偿决定》所依据的《房屋征收分户评估单》存在多处纰漏，不应作为补偿决定的基础，同时该《补偿决定》遗漏《条例》规定应当补偿的部分，且剥夺了上诉人选择产权调换的权利，符合上述法律规定应当予以撤销的情形。荆州区政府应该对周健的房屋重新组织评估并作出《补偿决定》。周健对征收决定的合法性提出质疑，由于本案的被诉行为为12号《补偿决定》，征收决定的合法性不在本案审查范围。但周健认为12号《补偿决定》违法的上诉理由成立，本院予以支持。综上，原审法院判决驳回周健要求撤销12号《补偿决定》的诉讼请求，认定事实不清、适用法律错误，依法应当予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初3号《行政判决书》；二、撤销荆州市荆州区人民政府于2018年6月15日作出的荆区政征补[2018]12号《荆州市荆州区人民政府房屋征收补偿决定书》。三、责令荆州市荆州区人民政府于本判决生效之日起六十日内就周健的涉案被征收房产重新作出《房屋征收补偿决定》。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人荆州市荆州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 赵晓云审判员 李 伟二〇二〇年一月七日法官助理雷禹书记员董晓晗