广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终131号上诉人(原审原告)张志丹，男，1955年7月30日出生，汉族，住高州市*******。委托代理人梁小云，广东大贤东宇律师事务所律师。委托代理人陈可锋，广东大贤东宇律师事务所律师。被上诉人(原审被告)茂名市生态环境局，住所地：茂名市*******。法定代表人李康，局长。委托代理人柯伟龙，男，茂名市生态环境局干部。委托代理人苏海，广东南天竹律师事务所律师。原审第三人高州万通五金制品有限公司，住所地：高州市****办事处宝光工业园。法定代表人张志丹，总经理。上诉人张志丹因诉被上诉人茂名市生态环境局行政处罚纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，第三人高州万通五金制品有限公司的住所地位于高州市宝光街道办事处宝光工业园，法定代表人是原告张志丹。2018年5月17日，原茂名市环境保护局联合高州市环境保护局到第三人高州万通五金制品有限公司的生产车间及周围进行现场检查时，发现第三人高州万通五金制品有限公司2015年搬迁建有螺丝钉加工和电镀项目，已投入生产，未能提供环保审批和验收手续；螺丝钉生产过程中产生废机油，废机油经过滤产生废机油渣，现场检查时五金车间堆有7桶废机油渣。对该现场检查情况，原茂名市环境保护局制作了现场检查(勘察)笔录及拍照取证，原告张志丹对上述检查情况在现场检查(勘察)笔录签名确认属实。同日，原茂名市环境保护局对第三人高州万通五金制品有限公司建有螺丝钉加工和电镀项目，已投入生产，未办理环保审批和验收手续，及将螺丝钉加工项目产生的废机油渣交给没有危险废物处置资质的陈辉龙回收处理的涉嫌违法行为进行立案查处。2018年5月18日，原茂名市环境保护局对原告张志丹进行调查询问。原告张志丹在调查询问中确认原告螺丝钉加工项目和电镀项目未办理环保审批和验收手续，并将螺丝钉加工项目产生的废机油经过滤产生的废机油渣部分交给陈辉龙回收处理，双方签有《废料处理协议》；并确认第三人高州万通五金制品有限公司在高州市人民政府于2017年6月26日对其作出高府行罚决字[2017]1号《行政处罚决定书》，责令第三人高州万通五金制品有限公司电镀车间停业待完善相关环保手续方可生产的处罚决定后，因第三人高州万通五金制品有限公司已与客户签订供货协议，不生产就违约要赔偿，所以第三人高州万通五金制品有限公司电镀车间仍然继续生产，未执行高州市人民政府该行政处罚决定。根据对第三人高州万通五金制品有限公司上述涉案现场的检查和对原告张志丹进行的调查询问及相关证据，原茂名市环境保护局认为第三人高州万通五金制品有限公司上述项目未办理环保审批和验收手续已投入生产及将废机油渣交给无危险废物经营许可证的陈辉龙回收处理的行为，涉嫌违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条和《中华人民共和国固体废物污染防治法》第五十七条第三款的规定，于2018年6月5日作出茂环责字[2018]5号《责令改正违法行为决定书》，责令第三人高州万通五金制品有限公司自接到通知之日起，60天内完成环保验收手续，并立即停止将螺丝钉加工项目产生的废机油渣交给无危险废物经营许可证的单位或者个人回收处理。该《责令改正违法行为决定书》于同日向第三人高州万通五金制品有限公司送达。2018年6月26日，原茂名市环境保护局向原告张志丹作出茂环听告字[2018]5号《行政处罚听证告知书》，告知第三人高州万通五金制品有限公司实施螺丝钉加工和电镀项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产使用的违法行为，原告张志丹作为该公司螺丝钉加工和电镀项目的直接负责的主管和责任人员，拟对其处人民币5万元罚款；并告知原告张志丹对上述处罚有权进行陈述和申辩及对拟作出的上述人民币5万元罚款有要求举行听证的权利。该《行政处罚听证告知书》于2018年6月28日向原告张志丹留置送达。原茂名市环境保护局认为第三人高州万通五金制品有限公司上述螺丝钉加工和电镀项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产使用的违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，于2018年7月9日向原告张志丹作出茂环罚字[2018]13号《行政处罚决定书》，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，原告张志丹作为该公司螺丝钉加工和电镀项目的直接负责的主管和责任人员，决定对其作出人民币5万元罚款。该《行政处罚决定书》于2018年7月10日向原告张志丹留置送达。第三人高州万通五金制品有限公司在原茂名市环境保护局作出上述处罚决定前，自行拆除了涉案的电镀车间。原告张志丹认为原茂名市环境保护局作出的上述处罚决定认定事实错误，程序违法、适用法律错误，依法应当予以纠正，遂于2018年12月13日诉至原审法院，诉讼请求：撤销茂名市环境保护局作出的茂环罚字[2018]13号《行政处罚决定书》。原审法院另查明，2015年8月26日，高州市环境保护局向第三人高州万通五金制品有限公司送达了《关于责令高州万通五金制品有限公司改正违法行为的通知》，责令第三人高州万通五金制品有限公司电镀车间环保治理措施须经茂名市环境保护局竣工验收确认后并向广东省环境保护厅专项备案才能生产。2015年9月10日，高州市环境保护局向第三人高州万通五金制品有限公司送达了《关于责令高州万通五金制品有限公司电镀车间停止违法排污行为的通知》，责令第三人高州万通五金制品有限公司电镀车间在收取通知之日起，停止一切违法排污行为，环保治理措施须经茂名市环境保护局竣工验收确定后并向广东省环境保护厅专项备案。收到以上通知后，第三人高州万通五金制品有限公司仍继续从事电镀生产，未办理排污许可证，不停止排放污染物，为此，高州市人民政府于2017年6月26日向第三人高州万通五金制品有限公司作出高府行罚决字[2017]1号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《广东省环境保护条例》第六十六条第一款的规定，责令第三人高州万通五金制品有限公司位于广东省高州市宝光街道宝光工业园的电镀车间停业，待完善相关环保审批手续方可生产。又查明，2018年6月18日，第三人高州万通五金制品有限公司出示一份《证明》，证明原告张志丹是第三人高州万通五金制品有限公司螺丝钉加工和电镀项目直接负责的主管和责任人员。原告张志丹提交的其入院日期为2017年3月13日和出院日期为2017年3月18日、入院日期为2017年7月4和出院日期为2017年7月14日、入院日期为2018年11月5日和出院日期为2018年11月10日的三份《高州市人民医院出院记录》，只有入院日期为2017年7月4日的《高州市人民医院出院记录》加盖有高州市人民医院住院处的公章，另外两份《高州市人民医院出院记录》没有加盖高州市人民医院公章。该三份《高州市人民医院出院记录》，不能证明原茂名市环境保护局2018年5月18日对原告张志丹进行调查询问时其当时神智不清、为无民事行为能力人，原告张志丹也无其他证据佐证其为无民事行为能力人。原审法院再查明，根据2019年1月10日中共茂名市委办公室印发的《茂名市机构改革方案》，茂名市环境保护局已整合入茂名市生态环境局，不再保留茂名市环境保护局，茂名市环境保护局的职权由茂名市生态环境局承继。原审法院认为，本案的争议焦点有两方面：一是被告对原告进行的处罚是否符合规定的属地管辖；二是被告作出的行政处罚行为是否合法。关于被告对原告进行的处罚是否符合规定的属地管辖问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案中，原茂名市环境保护局属县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关，管辖范围是整个茂名市辖区，包括高州市。原告高州万通五金制品有限公司的住所地位于高州市宝光街道办事处宝光工业园，其涉案违法行为发生地也在高州市，故原茂名市环境保护局作为县级以上地方人民政府具有行政处罚权的环保部门，具有对其辖区内原告高州万通五金制品有限公司的涉案环境违法行为进行行政处罚的职权。关于被告作出的行政处罚行为是否合法问题。《建设项目环境保护管理条例》(2017年10月1日施行)第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，第三人高州万通五金制品有限公司在螺丝钉加工项目和电镀项目未办理环保审批和验收手续的情况下即投入生产，在高州市人民政府2017年6月26日对第三人高州万通五金制品有限公司作出责令其位于广东省高州市宝光街道宝光工业园的电镀车间停业，待完善相关环保审批手续方可生产的行政处罚决定后，第三人高州万通五金制品有限公司仍不停产继续生产。原茂名市环境保护局2018年5月17日到第三人高州万通五金制品有限公司生产车间进行现场检查时发现第三人高州万通五金制品有限公司上述违法行为，并经原告张志丹确认该违法事实，原茂名市环境保护局依据涉案现场的检查情况、对原告张志丹的调查询问及相关证据，经履行告知、送达等程序后，于2018年7月9日对第三人高州万通五金制品有限公司实施螺丝钉加工和电镀项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产使用的违法行为，原告张志丹作为该公司螺丝钉加工和电镀项目的直接负责的主管和责任人员，对其处以5万元的罚款，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告张志丹称其患有严重的心脏病，已经多年没有经营公司，对第三人高州万通五金制品有限公司的运作情况是无法知道的，原茂名市环境保护局制作的调查笔录是不真实、不客观的。对此，经审理查明，原告张志丹作为第三人高州万通五金制品有限公司的法定代表人，原告张志丹提供的证据不能证明其2018年5月18日接受原茂名市环境保护局调查询问时为无民事行为能力，并结合原茂名市环境保护局2018年5月17日对原告高州万通五金制品有限公司涉案现场的检查情况及现场笔录，反映原茂名市环境保护局对张志丹所作的该调查笔录真实、有效。据此，原告张志丹的上述主张，缺乏依据，原审法院不予采纳。综上所述，原茂名市环境保护局作出的涉案处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持；原告张志丹请求撤销涉案的茂环罚字[2018]13号《行政处罚决定书》，缺乏依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张志丹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张志丹负担。上诉人张志丹不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定“未能提供环保审批和验收手续”并无任何证据证明，属于主观臆造。检查现场笔录中明确显示原审第三人于1997年成立，并于1998年完成建设项目环境影响报告表审批，在2005年搬迁前有高州市环保局审发、更换建设项目环境影响登记表，并有高州市环保局2005年11月2日的局务会议记录，而且在2007年由广州市南天环保工程有限公司设计配置有一套废水治理设施，上诉人亦已提供高环监验BG字(2014)第05号《建设项目竣工环境保护验收监测报告》证实原审第三人存在环保审批和验收手续，然而原审判决并未对此进行审查，就草率认定未能提供环保审批和验收手续，应当予以纠正。原审判决未对编制《环境影响报告书》还是《环境影响登记表》等关键事实进行审查，未审查关于被上诉人是否告知原审第三人应当编制环境影响报告书还是登记表，如何补办相关手续等事实。原审判决认定“电镀项目需要配套建设的环境保护设施未办理环保审批和验收手续处予罚款”属于认定事实错误。庭审中被上诉人自认在其作出行政处罚前，原审第三人已经拆除了涉案的电镀车间，针对电镀车间部分的行政处罚已经失去了事实基础，电镀车间早已经不存在，因此，对客观不存在的电镀车间处予罚款是错误的。对于原审第三人原有的电镀车间在1998年建设项目环境影响报告表审批，及2005年搬迁前有高州市环保局审发、更换建设项目环境影响登记表，以及高州市环保局2005年11月2日的局务会议记录均有记录并配套有环境保护设施。退一万步说，即使原审第三人自建厂以来一直没有配套环境保护设施，但此事亦已经隔22年之久，对于环境执法严格的高州市，原审第三人和上诉人不可能还能生产经营22年之久而从没被环境执法部门处罚。(三)结合被上诉人提供的《茂名市环境保护局案件调查报告表》上明确载明“两个环境违法行为共计处罚人民币肆拾万元”，对照《行政处罚决定书》可以证明该行政处罚没有经过行政机关的负责人集体讨论决定，更加没有经过审核人员审核。因此，被上诉人作出的行政处罚行为明显属于程序违法。二、原审判决适用法律错误。依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，原审第三人仅需要填报《环境影响登记表》，而非《环境影响报告书》或者《环境影响报告表》。然而该名录只规定了原审第三人应当编制何种环境影响文件，亦没有规定建设项目何种情况需要配套相关的环保设施。而原审判决适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，大前提是确认相关建设项目需要配套建设的环境保护设施，原审第三人实际上已经配套建设有环境保护设施，并且按《建设项目环境保护管理条例》的规定，属于填报《环境影响登记表》的范围，并不需要配套建设有环境保护设施。本案在没有认定原审第三人是否存在环境违法行为的情况下，直接追究上诉人的责任，属于适用法律有误，应当予以纠正。上诉请求：1、撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初340号行政判决，依法改判撤销被上诉人茂名市生态环境局作出的茂环罚字[2018]13号行政处罚决定；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂名市生态环境局辩称：一、原审判决认定事实清楚。1、上诉人至今无法提供经环保部门“审批和验收”的手续，足以认定上诉人存在“未能提供环保审批和验收手续”的环境违法行为。在被上诉人对上诉人进行调查询问时，上诉人明确承认高州万通五金制品有限公司存在“螺丝钉加工和电镀项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，项目即投入生产使用”的事实。上诉人张志丹作为第三人高州万通五金制品有限公司的法定代表人，其所作自认可直接作为认定事实的依据。高州市人民政府于2017年作出的高府行罚决字[2017]1号《行政处罚决定书》认定第三人存在“未验先投”的环境违法行为。上诉人在上诉状中所称高州市环保局在2014年前所作的监测报告、会议记录等均不能作为否认第三人在本案中存在“未验先投”的环境违法行为的依据。被上诉人对上诉人在本案中的环境违法行为进行处罚事实清楚，证据充分。2、被上诉人对第三人在本案中的环境违法行为进行处罚，是基于第三人存在环境违法行为，而该环境违法行为对照法律的规定，必须进行处罚。上诉人作为第三人的法定代表人，属于直接责任人员，被上诉人对上诉人的处罚有充分的事实和法律依据。被上诉人处罚的是环境违法行为，只要存在环境违法行为，就必须进行处罚，至于上诉人称原审第三人已经拆除了涉案的电镀车间的问题，因第三人在实施环境违法行为后再拆除其用于实施违法行为的车间，当然不能证明其没有实施环境违法行为，更不能因此否认其已经实施了环境违法行为。3、被上诉人作为我市环境质量监管的行政机关，依照职责和程序对上诉人的环境违法行为进行立案、调查、作出行政处罚，均属法人行为，须经机关负责人同意才能签发文书。本案已经被上诉人的案件审理委员会集体讨论，由于讨论会议记录属保密材料，不宜向上诉人公开，且国家没有规定要求行政机关必须将案件集体讨论记录向社会公开或向当事人出示，故未将讨论会议记录作为证据材料提交。本案原法制审核机构负责人长期从事环保工作，一线执法工作经验丰富，熟悉国家环保法律法规，同时，法制审核机构工作人员亦具备案件法制审核条件、资质，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的问题。二、原审判决适用法律正确。首先，编制《环境影响登记表》或者编制《环境影响报告书》、《环境影响报告表》都是企业的义务。企业必须根据其建设项目的工艺、规模等要求如实编制。其次，根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》的规定以及第三人建设项目的工艺和规模，第三人必须编制《环境影响评价报告书》或《环境影响评价报告表》，而不是《环境影响评价登记表》。上诉人以此为由认为原审判决适用法律错误明确不成立。再次，被上诉人对上诉人的处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法。三、没有证据证明上诉人开设的高州万通五金制品有限公司的目的是为了安置困难户，也没有证据证明其没有盈利。即便是为了安置困难户，也不能是实施环境违法行为的理由，也不是免除处罚的理由。四、上诉人提到的该厂已租给电白人使用的问题，上诉人在一审时并未提及该问题，是在二审中才提出的该意见，存在造假、虚构事实的可能。五、关于上诉人提及的法律适用的问题，虽然第三人在2005年就已经生产，但其“未验先投”的违法行为一直延续到2018年，根据行政处罚法的规定，违法行为未终了的，应适用新法的规定。综上，上诉人的上诉无理，请求二审法院依法驳回；原审判决合法正确，请求二审法院依法维持。原审第三人高州万通五金制品有限公司经本院传票合法传唤不到庭参加法庭调查，也未提交书面答辩意见给法庭。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明，2018年7月9日，原茂名市环境保护局对原审第三人高州万通五金制品有限公司作出茂环罚字[2018]12号《行政处罚决定书》，决定：1、对该公司螺丝钉加工和电镀项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产使用的违法行为处人民币二十万元罚款；2、对该公司将螺丝钉加工项目产生的废机油渣提供给没有危险废物经营许可证的陈辉龙处置的违法行为处人民币二万元罚款；以上两项处罚共计人民币二十二万元。原审第三人高州万通五金制品有限公司对该行政处罚决定不服，向原审法院另案提起行政诉讼，请求撤销原茂名市环境保护局对其作出的茂环罚字[2018]12号《行政处罚决定书》。原审法院作出（2018）粤0902行初339号行政判决，驳回高州万通五金制品有限公司的诉讼请求。高州万通五金制品有限公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月2日作出（2019）粤09行终154号行政判决，认定高州万通五金制品有限公司建设的螺丝钉加工项目和电镀项目未编制报批环境影响报告书或报告表即投入生产，该行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条和第二十二条第一款的规定，原茂名市环境保护局对高州万通五金制品有限公司的上述环境违法行为作出茂环罚字[2018]12号行政处罚决定的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚恰当，遂判决驳回高州万通五金制品有限公司的上诉，维持原判。该判决已于2020年1月13日发生法律效力。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，上诉人张志丹作为高州万通五金制品有限公司的法定代表人，其直接负责主管的高州万通五金制品有限公司建设的螺丝钉加工项目和电镀项目是否存在未编制报批环境影响报告书或报告表即投入生产的违法行为，是本案的焦点问题。而该焦点问题，亦是本院（2019）粤09行终154号行政判决的焦点问题之一，本院已作出生效的（2019）粤09行终154号行政判决确认了高州万通五金制品有限公司建设的螺丝钉加工项目和电镀项目存在未编制报批环境影响报告书或报告表即投入生产的环境违法行为的事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，本院已生效的（2019）粤09行终154号行政判决确认的上述事实，可以直接作为本案的定案依据。由于上诉人张志丹是原审第三人高州万通五金制品有限公司的法定代表人，其直接负责主管的高州万通五金制品有限公司建设的螺丝钉加工和电镀项目存在需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用的环境违法行为，被上诉人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定对上诉人张志丹处以人民币五万元罚款的行政处罚，有充分的事实根据和法律依据。被上诉人作出的茂环罚字[2018]13号行政处罚决定证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，且处罚幅度恰当。原审法院据此判决驳回原审原告张志丹的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。上诉人张志丹的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张志丹负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇二〇年一月十五日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇