山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初257号 原告崔秀芝，住平度市。 委托代理人戈卫卫，住平度市。 委托代理人张小芹，住平度市。 被告平度市人民政府，住所地平度市长江路**。 法定代表人李虎成，市长。 出庭负责人汤龙文，副市长。 委托代理人陈玉洁，工作人员。 委托代理人徐君，工作人员。 原告崔秀芝诉被告平度市人民政府行政纠纷一案，依法向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月11日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告崔秀芝及其委托代理人戈卫卫、张小芹，被告平度市人民政府的出庭负责人副市长汤龙文及委托代理人陈玉洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告崔秀芝诉称，一、原告崔秀芝的农村承包地等民生权益受到了侵害，平度经济开发区管委会于2018年12月18日制作（2018）第35号《政府信息公开告知书》。原告根据该告知书内容的要求于2018年12月23日向平度经济开发区管委会提交《政府信息公开申请书（更正）》，但至今没收到任何信息。二、原告所在村的农用地是如何被征占的原告至今不知情，于是原告根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2019年3月29日向青岛市人民政府依法提出行政复议申请。青岛市人民政府法制办公室于2019年4月8日给原告寄达青政复办告字【2019】3号《告知书》，原告根据该《告知书》的要求补正后，于2019年4月22日向平度市人民政府依法提出《行政复议申请（补正）》，平度市人民政府在2019年4月27日给原告寄达其在2019年4月23日作出的平政复不字【2019】1号《不予受理行政复议申请决定书》。综上，原告依法提起本案行政诉讼，请求人民法院：1、依法撤销被告及其工作人员于2019年4月23日作出的平政复不字【2019】1号不予受理行政复议申请决定，切实维护原告的行政复议申请等权益不受侵害，确保政令畅通，切实让行政权在阳光下运行；2、依法撤销平度经济开发区管委会于2018年12月18日作出的（2018）第35号《政府信息公开告知书》，切实依法维护原告的农村土地承包权益不受侵害，切实将农村承包地“三权分置”落到实处；3、依法责令被告及其工作人员向原告公开和提供关于征收或征用属于原告全家原农村土地承包地合法有效的相关书面审批手续，确保政令畅通；4、责令被告及其工作人员依法维护原告全家原农村土地承包权、财产权、知情权、民生权等合法权益不受侵害，切实将农村“三权分置”落到实处，确保政令畅通；5、依法责令被告及其工作人员停止侵害、依法履行其法定职责和权限，切实保障中央的政策及法律落到实处，确保原告的诉权、知情权、财产权等权益不受侵害；赔偿征占原告全家农村承包地所造成相应的经济损失。 原告崔秀芝向本院提交以下证据： 1、青岛市人民政府行政复议委员会办公室《告知书》（青政复办告字【2019】3号）、平度市人民政府《补正行政复议申请通知书》（平政复补字【2019】56号）、土地承包合同复印件、土地承包经营权证复印件、邮寄底单复印件、平度市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》（平政复不字【2019】1号），以上证据拟共同证明原告的土地是合法的，原告因土地遭到侵害报警后，平度市公安局泰山路派出所出具书面材料，以原告证据不足、事实不清为由，告知原告不予立案； 2、山东省平度经济开发区管理委员会（2018）第35号《政府信息公开告知书》； 3、照片一组，拟证明原告土地遭到破坏； 4、EMS邮寄底单复印件，拟证明原告已经多次向被告提交补正材料。 被告平度市人民政府答辩称，一、被告作出的不予受理行政复议申请决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2019年4月10日，被告收到原告提出的以被告为被申请人，以平度经济开发区管委会、平度经济开发区小泥河头村委会为第三人的行政复议申请，复议请求为：1、责令被申请人及其工作人员依法向申请人公开和提供关于征收或征用属于申请人全家原农村承包地合法有效的相关书面手续；2、责令被申请人及其工作人员依法维护申请人全家原农村土地承包权、财产权、知情权、民生权等合法权益不受侵害，切实将农村“三权分置”落到实处，确保政令畅通；3、依法责令被申请人及其工作人员停止侵害、依法履行法定职责和权限，切实保障中央的政策及法律落到实处，确保申请人行政复议申请权、知情权、财产权等权益不受侵害；赔偿在侵占申请人全家农村承包地中所造成的所有经济损失。因原告的行政复议申请存在“1、行政复议申请不符合‘一事一申请’原则，即一个行政复议申请包含了多个行政行为；2、要求赔偿经济损失但没有具体数额以及没有提交受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；3、要求行政机关履行职责但未提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；4、没有具体、明确的行政复议请求；5、以平度市人民政府为被申请人应当向青岛市人民政府申请行政复议”等问题，被告于2019年4月17日作出并送达平政复补字【2019】56号《补正行政复议申请通知书》，要求原告就上述问题进行补充、修改、确认、完善。2019年4月22日，被告收到了原告邮寄的行政复议补正材料，但是原告未按要求补正，其行政复议被申请人等仍存在上述问题。2019年4月23日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，作出平政复不字【2019】1号《不予受理行政复议申请决定书》。二、原告的起诉不符合起诉条件。1、平度市人民政府不是原告第二项诉讼请求的适格被告。对于平度经济开发区管委会作出的政府信息公开告知行为，应当以平度经济开发区管委会为被告。2、被告并未收到原告提出的政府信息公开申请，不构成不作为。因此，原告的第三项诉讼请求不成立。3、原告的第四项、第五项诉讼请求既不明确也没有事实依据。原告的第四项、第五项诉讼请求不能够明确的指向被告的具体行政行为。同时，被告也未作出原告所称的具体行政行为。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告平度市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、行政复议申请书及申请材料，拟证明被告收到行政复议申请的时间及内容； 2、补正行政复议申请通知书及送达回证，拟证明被告依法要求原告补正以及补正内容、时间； 3、原告的补正材料，拟证明原告向被告进行补正，但未按要求进行补正； 4、不予受理行政申请决定书及送达回证，拟证明被告在法定期限内依法作出不予受理决定并送达原告。 经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见： 被告平度市人民政府对原告证据的质证意见为：对原告证据1中的告知书、补正申请书真实性没有异议，对证明目的有异议，仅能证明作出行政行为的程序合法，同时青岛市人民政府也在告知书中明确告知原告，对平度经济开发区管委会的信息公开作为或不作为的行为不服应向平度市人民政府申请行政复议；证据1中的土地承包合同、承包经营权证因为是复印件，真实性无法确认，且与本案无关；对证据1中的不予受理行政复议决定书没有异议；对证据2真实性没有异议，但是与本案无关；证据3与本案无关；证据4只能证明委托代理人戈卫卫向平度市人民政府法制办公室邮寄过一次行政复议申请，其他收件人均不是平度市人民政府。 原告对被告平度市人民政府证据的质证意见为：对被告证据1没有异议；对证据2真实性没有异议，原告已按要求补正，提交了《行政复议申请书（补正）》；对证据3没有异议；对证据4真实性没有异议，被告是平度经济开发区管委会的上级机构，作为上级机构应当对下级机构的不作为行为进行审查，被告不依法履行职责反而认为原告证据不足，不予立案，侵犯了原告的合法权益。 经审查，本院对双方当事人提交的上述证据认证如下： 原告证据1中的《告知书》（青政复办告字【2019】3号）、平度市人民政府《补正行政复议申请通知书》（平政复补字【2019】56号）、邮寄底单复印件、《不予受理行政复议申请决定书》及证据4系作出被诉行政复议过程中形成的材料，本院对其真实性予以确认；证据1中的土地承包合同、土地承包经营权证均系复印件，原告未提交原件加以比对，真实性无法确认；证据3无法确认拍摄时间、地点等信息，且缺乏其他有效证据予以佐证，仅依据该证据无法证实原告拟证明事实。 被告证据1-4系作出行政复议过程中形成的材料，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告崔秀芝是平度经济开发区小泥河头村村民。2019年4月10日，原告向被告平度市人民政府邮寄《行政复议申请书》、授权委托书和相关证据材料，复议被申请人为平度市人民政府，并将平度经济开发区管委会和平度经济开发区小泥河头村委会列为第三人。2019年4月17日，被告作出平政复补字【2019】56号《补正行政复议申请通知书》，告知原告其复议申请存在5方面问题，要求原告自收到该通知书之日起5日内针对上述问题进行补充、修改、确认、完善。2019年4月22日，原告向被告邮寄《行政复议申请书（补正）》，列明的复议被申请人、第三人及复议请求与2019年4月10日邮寄的《行政复议申请书》相同。2019年4月23日，被告作出平政复不字【2019】1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告补正后的材料仍存在行政复议请求不具体不明确，一个行政复议申请包含多个行政行为以及以“平度市人民政府”为被申请人等多个问题，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，决定不予受理原告的行政复议申请。原告随后向本院提起本案诉讼，因原告的诉讼请求不具体明确，本院依法行使释明权，要求原告明确其诉讼请求。原告表示坚持其全部诉讼请求，并明确第四项诉讼请求为责令被告提交原告丈夫戈美清生前出卖涉案承包地的合同；明确第五项诉讼请求为责令被告退还原告承包地并查找出破坏原告承包地的责任人，且赔偿征占原告全家农村承包地所造成的相应损失。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定:“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”根据上述规定，诉讼请求具体明确是当事人的起诉得以受理并进入实体审理的前提，且人民法院可以行使释明权，要求当事人明确诉讼请求。本案中，原告的第一项诉讼请求指向被告作出的不予受理行政复议申请决定，第三项诉讼请求是要求被告公开征收或征用原告承包地的书面审批手续，第四项诉讼请求经明确后是要求被告提供原告丈夫戈美清生前签订的转让承包地权属的合同，第五项诉讼请求经明确后是要求责令被告退还土地且赔偿损失。上述诉讼请求涉及不同性质的行为、涉及多个法律关系，一并在同一个案件中提出不符合“一行为一诉”的受理原则，不符合诉讼请求具体明确的起诉条件。同时，原告的第二项诉讼请求中所涉行政行为的作出主体为平度经济开发区管委会，原告对该行为不服提起诉讼的被告应为平度经济开发区管委会，管辖法院应为基层人民法院。经本院两次释明，原告仍坚持保留其全部诉讼请求，故原告提起本案行政诉讼缺乏明确具体的诉讼请求，其起诉依法应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告崔秀芝的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  司培竹 人民陪审员  任书红 二〇二〇年一月十九日 法官助理王** 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩