山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁行再68号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）山东圣都置业有限公司，住所地汶上县郭仓镇政府驻地。 法定代表人刘传，执行董事。 委托代理人王卫星，该公司员工。 被申请人（一审被告、二审上诉人）梁山县自然资源和规划局（原梁山县国土资源局），住所地济宁市梁山县新城区忠义路水泊商务中心。 法定代表人孔祥华，局长。 委托代理人马克营，该局工作人员。 委托代理人王心田、武志猛，山东求胜律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）梁山县不动产登记中心，住所地济宁市梁山县梁山街道盛世华城。 法定代表人张晓果，主任。 委托代理人井伟刚，山东求胜律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）梁山荣信地产有限公司，住所地梁山县水泊街道办后集居委会。 法定代表人荣雪花，经理。 委托代理人杜文堂，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 山东圣都置业有限公司（以下简称圣都公司）与梁山县自然资源和规划局（原梁山县国土资源局）、梁山县不动产登记中心、梁山荣信地产有限公司（以下简称荣信公司）土地出让及土地登记一案，不服济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终124号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月6日作出（2019）鲁行申1279号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2××9年12月28日圣都公司与济宁市金冠房地产开发有限公司（以下简称金冠公司）共同竞得宗地编号为2××9-33号的土地使用权。同日圣都公司、金冠公司与原梁山县国土资源局（以下简称梁山县国土局）签订了《成交确认书》。事后，圣都公司、金冠公司按约支付了全部土地出让金。2018年3月6日金冠公司向梁山国土局出具了告知函，金冠公司声明：按照梁山县政府2017年10月12日的第22期会议纪要精神，其将不参与该地块的再次拍卖。2018年3月25日，梁山县国土局发布了国有土地使用权挂牌出让公告（梁挂告字［2018］3号），将东邻水泊南路、西邻张坊村土地、南邻郝山峰路、北邻青龙山路的土地编成2017-96号宗地，决定以网上挂牌的方式进行出让。2018年4月23日，梁山荣信地产有限公司（以下简称荣信公司）竞得2017-96号宗地，同日与梁山县国土局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。2018年4月24日，圣都公司以梁山国土局为被告、以荣信公司为第三人向济宁市中级人民法院提起建设用地使用权合同纠纷诉讼，在诉讼过程中圣都公司申请财产保全，济宁市中级人民法院裁定对2017-96号土地（东邻水泊南路，西邻张坊村土地，南邻郝山峰路，北邻青龙山路）、2××9-33号土地（东邻水泊南路，西邻水泊新路，南邻鸭绿江路，北邻金城路）予以查封，查封期限为三年。2018年5月3日，梁山县国土局与荣信公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2018年5月17日，梁山县不动产登记中心为荣信公司办理了《不动产权证书》，加盖了梁山县国土局不动产登记专用章。圣都公司不服，提起本案行政诉讼，请求：1.确认梁山县国土局作出的梁挂告字［2018］3号国有建设用地出让挂牌公告行为违法；2.确认梁山县国土局与荣信公司签订《国有土地使用权成交确认书》的行为违法；3.确认梁山县国土局与荣信公司签订《国有土地使用权出让合同》违法；4.确认梁山县自然资源和规划局为荣信公司办理《不动产权证书》的行为违法并请求撤销涉案《不动产权证书》。针对上述诉讼请求，经原审法院释明，圣都公司拒绝追加梁山县不动产登记中心为本案共同被告，后原审法院依职权追加梁山县不动产登记中心作为第三人参加诉讼。 一审法院认为，（一）关于圣都公司是否具有本案诉讼主体资格的问题。圣都公司于2××9年竞得2××9-33号宗地，而重新挂牌的2017-96号宗地与其在范围上大致一致。梁山县国土局将涉案土地重新挂牌出让的行为与圣都公司之间存在利害关系，故圣都公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。（二）关于梁山县××号挂牌出让公告的行为是否违法的问题。对于已经做出的行政许可，非因法定事由、非经法定程序，不得被变更、撤回或者撤销、注销。因此，梁山县国土局在对2××9-33号宗地出让设定的行政许可未经依法变更、撤回或者撤销、注销的前提下，即发布梁挂告字［2018］3号挂牌出让公告将同一地块重新挂牌出让，应被确认违法。（三）关于梁山县国土局与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行为是否违法的问题。挂牌出让活动的合法是签订成交确认书的前提，因梁山国土局所发布的梁挂告字［2018］3号挂牌出让公告不具合法性，故其与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》应确认违法。（四）关于梁山县国土局与荣信公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为是否应认定违法的问题。因梁山县国土局与荣信公司签署的《国有建设用地使用权出让合同》不是行政行为，而是平等主体之间的民事行为，故对此不予审查。（五）关于对第0××3号《不动产权证书》是否应予撤销的问题。梁山县不动产登记中心颁发涉案《不动产权证书》前，济宁市中级人民法院已对涉案土地作出并向其送达查封裁定书及协助执行通知书，并且明确要求其不准对涉案土地办理过户手续。但梁山县不动产登记中心在涉案土地已被查封的情况下，依然为荣信公司办理《不动产权证书》，属重大且明显违法行为，应确认无效。据此，判决：一、确认梁山县××号挂牌出让公告的行为违法；二、确认梁山县国土局与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行为违法；三、确认梁山县不动产登记中心为荣信公司颁发的《不动产权证书》无效；四、驳回圣都公司的其他诉讼请求。 圣都公司、梁山县自然资源和规划局、梁山县不动产登记中心、荣信公司均不服一审法院判决，提起上诉。 二审法院进一步查明，2××9年12月28日，圣都公司、金冠公司与梁山县国土局签订的《成交确认书》显示：2××9-33号地块土地面积共计63944.22平方米，四至范围为东邻水泊南路、西邻水泊新路、南邻鸭绿江路、北邻金城路，成交总价为5362万元。2017-96号宗地是政府将ＬＳ2016-34号宗地、ＬＳ2016-35号宗地纳入政府储备后，重新规划形成的宗地。该宗地面积为49074平方米，四至范围东邻水泊南路、西邻张坊村土地、南邻郝山峰路、北邻青龙山路。2017-96号宗地（49074平方米）与前述2××9-33号宗地（63944.22平方米）均位于水泊南路西侧，位置一致，但具体四至不同。2018年3月6日，金冠公司向梁山县国土局出具《告知函》，告知其不参与该地块的再次拍卖。后梁山县国土局将金冠公司缴纳的土地出让金汇入金冠公司指定账户。2018年3月25日，梁山县国土局在济宁市公共资源交易中心土地网挂系统发布被诉梁挂告字［2018］3号挂牌出让公告。2018年4月17日-19日，圣都公司分四次将共计4400万元款项汇至该网上交易系统账号内，因未能足额缴纳竞买保证金被系统自动识别为不具备资格的竞买人未能取得竞买资格。2018年4月23日，该4400万元由梁山县公共资源交易服务中心退回至圣都公司原付款账户。2018年4月20日，圣都公司向梁山县国土局邮寄信函表示对2017-96号宗地挂牌出让有异议，根据邮政系统查询信息显示，该邮件于2018年4月22日被签收。2019年4月23日，荣信公司通过网上竞拍以最高报价13257万元竞得2017-96号宗地，同日与梁山县国土局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》。2018年4月24日，圣都公司以梁山县国土局为被告、以荣信公司为第三人提起建设用地使用权合同纠纷诉讼，请求梁山县国土局履行2××9年12月28日《成交确认书》约定的义务，与其签订《国有土地使用权出让合同》并办理国有土地使用证。2019年5月27日，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08民初157号民事裁定书，以圣都公司与梁山县国土局未签订国有土地使用权出让合同，双方并不构成国有土地使用权出让合同关系，双方签订成交确认书的行为属于行政行为，圣都公司诉求不属于民事诉讼范围为由驳回了圣都公司的起诉。圣都公司对该民事裁定书已提起上诉。 二审法院认为，本案诉讼涉及四个被诉行政行为，应当分别立案处理。一审法院在一案中同时对上述四个被诉行政行为进行审理不妥。但鉴于一审法院对上述四个被诉行政行为的审理符合管辖规定，需要参加诉讼的当事人也均参加了一审诉讼，从提高行政诉讼效率，尽早解决纠纷的角度不再发回重审。其一，本案中，圣都公司虽然曾于2××9年与梁山县国土局签订了2××9-33号宗地的《成交确认书》，但该行为仅是圣都公司获得2××9-33号土地使用行政许可的过程性行为。因圣都公司并未取得2××9-33号宗地的使用权证，故其也未获得2××9-33号土地使用的行政许可，一审法院认定圣都公司获得了2××9-33号宗地使用的行政许可不当。其二，2017-96号宗地与2××9-33号宗地虽然部分区域重叠，但两宗土地不仅土地面积、四至不同，在土地性质、规划条件等方面也发生了变化，故从法律意义上来说上述两宗地属于完全不同的两块土地。圣都公司对2017-96号宗地并不享有任何权利，并未取得2××9-33号宗地使用的行政许可，其仅享有对该行政许可的期待权，不具备对案件中所诉的2017-96号宗地挂牌出让公告、土地成交确认及国有土地使用权出让合同的诉讼主体资格，其针对上述行为提起的诉讼应予驳回。其四，圣都公司对2017-96号宗地的行政登记及颁证行为具备诉讼主体资格。该诉讼主体资格的取得系基于圣都公司在民事诉讼案件中通过法院诉讼保全行为对涉案2017-96号宗地进行了查封，从而使其获得了对涉案不动产登记行为的诉讼主体资格。一审法院确认涉案行政登记及颁证行为无效并无不当。据此，判决：一、撤销一审法院判决第一、二项；二、维持一审法院判决第三、四项；三、驳回圣都公司对梁山县国土局作出的发布梁挂告字［2018］3号挂牌出让公告、与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》的起诉。 圣都公司申请再审，请求撤销二审法院判决。理由如下：1.圣都公司系2××9-33号宗地的竞买人，与梁山县国土局签订了《成交确认书》并按约支付了全部土地出让金。后梁山县国土局又发布了梁桂告字［2018］3号挂牌出让公告，再次将2××9-33号宗地的一部分编成2017-96号宗地挂牌出让，侵害了圣都公司的合法权益。圣都公司是本案适格原告，二审法院驳回圣都公司的起诉错误。2.二审法院以2017-96号宗地与2××9-33号虽然部分区域重叠但两宗土地面积、四至不同，在宗地行政、规划等发生了变化为由，错误否定一审法院对宗地的认定。3.一审法院判决认定的大部分事实清楚，只是在认定梁山县国土局与荣信公司签订《国有土地使用权出让合同》的性质上产生了错误，二审法院对此没有纠正，反而将一审法院判决错误撤销，属于适用法律错误。 梁山县自然资源和规划局答辩称，圣都公司不具有本案诉讼主体资格，其起诉没有法律依据。2××9-33号地块挂牌公告行为已被梁山县人民法院（2019）鲁0832行初79号判决撤销，2××9-33号地块成交确认书已经丧失合法性基础。涉案2017-96号宗地土地挂牌公告、成交确认书及土地出让合同均合法有效。荣信公司参与竞拍，缴纳了全部土地出让金，取得了不动产登记证书，且已经实际投入开发建设。 荣信公司答辩称，圣都公司不具有本案诉讼主体资格，2××9-33号地块挂牌公告行为已法院判决撤销。由于金冠公司的退出，2××9-33号地块成交确认书已经客观履行不能。圣都公司参与2017-96号宗地竞拍，缴纳了保证金，应当视为2××9-33号地块竞拍违法的认可，也可视为已经是实际解除了成交确认书。荣信公司善意取得2017-96号宗地，且已经实际投入开发建设。 各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对一、二审法院查明的程序性事实予以认可。 本院认为：圣都公司的起诉（1.确认梁山县国土局作出的梁挂告字[2018]3号国有建设用地出让挂牌公告行为违法；2.确认梁山县国土局与荣信公司签订《国有土地使用权成交确认书》的行为违法；3.确认梁山县国土局与荣信公司签订《国有土地使用权出让合同》违法；4.确认梁山县自然资源和规划局为荣信公司办理《不动产权证书》的行为违法并要求撤销该《不动产权证书》）涉及不同的行政行为，分属不同的法律关系，本应分别立案审理。一审法院一并处理，并不符合行政诉讼法规定的“一行为一诉讼”原则。考虑到被诉行政行为之间存在逻辑关联，二审法院从提高诉讼效率、尽早解决纠纷的角度出发，决定继续审理，并无不当。 （一）关于圣都公司所提第一、二项诉讼请求是否应予支持的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》指出，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。最高人民法院行政审判庭关于《国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》指出，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。本案中，2××9年圣都公司与金冠公司通过竞拍取得2××9-33号宗地，并已缴清涉案土地出让金。2018年梁山县国土局挂牌出让的涉案2017-96号宗地（49074平方米）与2××9-33号宗地虽编号不同、面积不同，但位置一致、范围重叠。梁山县国土局重新挂牌出让涉案土地的行为显然影响到圣都公司的权利义务，故圣都公司与梁山县国土局作出的梁挂告字［2018］3号挂牌出让公告行为以及后续签订的涉案《国有建设用地使用权成交确认书》具有法律上的利害关系。圣都公司提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围，具备原告主体资格。 国务院国法秘函［2005］239号《关于“挂牌”出让国有土地是否符合的请示》的答复指出，国有土地使用权的挂牌出让方式属于除招标、拍卖方式之外的其他公平竞争方式，符合行政许可法的规定。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第六十九条、第七十条对于行政许可的撤销或者注销亦做了明确规定。根据上述规定，对于行政机关已经作出的行政许可事项，非因法定事由、非经法定程序，不得被变更、撤回或者撤销、注销。本案中，圣都公司已于2××9年竞得编号为2××9-33号的涉案土地，并与梁山县国土局签订了《成交确认书》，交清了土地出让金。梁山县国土局未经依法变更、撤回或者撤销、注销的前提下，对涉案土地重新挂牌出让，不符合行政许可法的规定，有违公平、公正、诚信的市场交易规则，给当地土地交易市场带来了不稳定性，也给当地政府信誉和营商环境造成了不良影响。一审法院确认梁山县国土局重新挂牌公告行为违法，并无不当。二审法院认为圣都公司因未办理土地使用权证而并未获得2××9-33号土地使用的行政许可，不具备对梁挂告字［2018］3号挂牌出让公告行为提起诉讼的主体资格，理由不当，于法无据，本院予以纠正。 国土资源部令（第39号）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力；出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）12．3规定，《成交确认书》对拍卖人和竞得人具有法律效力，拍卖人改变拍卖结果的，或者竞得人不按约定签订《国有土地使用权出让合同》、放弃竞得宗地的，应当承担法律责任。根据上述规定，国有土地使用权成交确认书系拍卖人与竞得人之间就出让国有土地的使用权问题达成的具有法律效力的一致意见，该成交确认书一经签订，即对双方均具有约束力，非因法定事由、非经法定程序，不得随意变更、撤销。本案中，梁山县国土局在已经与圣都公司针对2××9-33号宗地签订《成交确认书》的前提下，对涉案土地重新挂牌出让，再次与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》，缺乏合法性基础。鉴于本案并无证据证明荣信公司取得涉案土地使用权存在过错，且荣信公司在取得涉案土地使用权后投入巨额资金进行开发建设，该行为一旦撤销，将会损害社会公共利益和他人合法权益，故应当确认涉案《国有建设用地使用权成交确认书》违法但不予撤销。一审法院认为梁山县国土局与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》的行为违法，并无不当。二审法院认为圣都公司不具备对2017-96号宗地土地成交确认行为提起诉讼的主体资格，属于适用法律错误，本院予以纠正。 （二）关于圣都公司所提第三、四项诉讼请求是否应予支持的问题 本案中，虽然梁山县国土局作出的梁挂告字[2018]3号挂牌出让公告行为以及其与荣信公司签订《国有土地使用权成交确认书》行为被确认违法，但因不符合被撤销的条件，仍然具有法律效力。荣信公司基于有效的《国有土地使用权成交确认书》，与梁山县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，属于双方经协商一致达成的行政协议，与圣都公司没有法律上的利害关系。权利人自土地出让合同生效时取得土地使用权，土地登记行为仅是对土地权属的行政确认。因圣都公司没有取得涉案土地使用权，与涉案《国有建设用地使用权出让合同》没有利害关系，圣都公司不具备对《国有建设用地使用权出让合同》提起诉讼的主体资格，依法应当裁定驳回起诉。 根据《不动产登记暂行条例》第七条的规定，不动产登记系由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。圣都公司请求撤销梁山县自然资源与规划局颁发的《不动产权证书》，亦构成被告不适格,依法应当裁定驳回起诉。原一、二审法院径行判决确认第三人梁山县不动产登记中心为荣信公司颁发的《不动产权证书》无效，属于适用法律错误，应当予以纠正。 应当指出的是，梁山县自然资源与规划局在相关被诉行政行为被确认违法的前提下，应当根据客观情况和案件实际，协调有关部门及时采取补救措施，对圣都公司的投入予以合理弥补，充分保护当事人的合法权益，提升政府的公信力。 综上，原一、二审法院对本案均存在认定事实不清、适用法律不当的情形，本院予以纠正。再审申请人圣都公司申请再审的理由部分成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项、第一百一十九条、第一百二十二之规定，判决如下： 一、撤销济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终124号行政判决； 二、撤销汶上县人民法院（2018）鲁0830行初37号行政判决； 三、确认梁山县国土资源局作出的梁挂告字[2018]3号国有建设用地出让挂牌公告行为违法，但不予撤销； 四、确认梁山县国土资源局与梁山荣信地产有限公司签订《国有土地使用权成交确认书》的行为违法，但不予撤销； 五、驳回山东圣都置业有限公司要求确认梁山县自然资源和规划局与一审第三人梁山荣信地产有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法以及撤销梁山县自然资源和规划局颁发鲁（2018）梁山县不动产权第0××3号《不动产权证书》的起诉。 一、二审案件受理费共计100元，均由被申请人梁山县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇二〇年一月三日 书记员 李 倩