江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初721号 原告丁某某，男，1967年8月13日生，××族，住如皋市。 委托代理人王立志，江苏慧眼律师事务所律师（系法律援助）。 被告如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市城南街道丞相大道**标龙大厦**。 法定代表人章爱平，职务主任。 应诉负责人张鑫，职务副主任。 委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师。 第三人如皋市城南街道左邬村村民委员会，，住所地如皋市城南街道左邬村 负责人朱友国，职务主任。 原告丁某某诉被告如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街道办）、如皋市城南街道左邬村村民委员会（以下简称左邬村村委会）行政行为违法及行政赔偿一案，海安市人民法院作出的（2018）苏0621行初76号行政裁定书依法被南通市中级人民法院作出的（2018）苏06行终594号行政裁定书予以撤销，并指定本院审理该案。本院依法组成合议庭，依法公开开庭审理了本案，原告丁某某及委托代理人王立志，被告应诉负责人张鑫及其委托代理人周欣欣，第三人左邬村村委会负责人朱友国庭参加诉讼。在本案审理过程中，本院依法向江苏省高级人民法院申请延长审限，依法对相关物品进行了评估，并就赔偿问题进行调解，但调解方案因故未能执行。本案现已审理终结。 原告丁某某诉称，原告于2006年在自家责任田上搭建了十一间鸡舍，于2016年进行了重新翻建整改并建造有两个粪池。2017年6月17日，被告指定村委会干部带人强行拆除原告鸡舍，抢走蛋鸡4500只。现请求确认被告的行为违法，被告将原告鸡舍恢复原样，并赔偿原告房屋损失25万元、养鸡设施损失8.285万元、蛋鸡损失15.75万元、可得利益损失35.568万元，合计84.603万元（详见清单）。 原告提供了以下证据：1.江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区）对原告作出的信访事项处理意见书两份、被告给原告的告知书一份，证明村委会的拆除行为是被告指使的；2.江苏省人民政府给省水利厅关于江苏省骨干河道名录的批复（苏政复[2010]27号）一份，证明原告附近的司马巷河是六级河道，根据如皋市环境整治的文件，原告的鸡舍不在拆除范围内；3.原告制作的清单三份、证人证言两份，证明原告损失的数额。 被告城南街道办辩称，一是被告并非本案的适格被告，被告并未指示或者委托左邬村村委会拆除原告的鸡舍。二是原告所建设的鸡舍属于“263”专项整治行动中一律关闭拆除的范围，其被周边群众举报频繁，粪污存在直排、偷排、乱排现象，严重影响周边居民生活。三是原告要求将鸡舍恢复原状并赔偿的主张不能成立。本案中，原告的鸡舍始建于2006年，建设时未能取得审批手续，并在2016年进行重新改建时亦未能取得审批手续，且占用的是基本农田，严重违背了《土地管理法》的相关规定。四是基于原告的鸡舍被拆除，被告对其告知了补偿方案、标准和金额。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.（2018）苏0621行初76号行政裁定书、（2018）苏06行终594号行政裁定书，已查明原告所建鸡舍未经审批，搭建在基本农田上；2.皋办【2017】33号文、皋高新委发【2017】18号文，证明原告所建鸡舍属于畜禽养殖污染专项整治行动中的关停清理拆除范围，在养殖过程中造成了环保问题而且人民群众来信举报要求进行处理；3.2017年8月18日出具的皋高新信发【2017】21号丁某某信访事项处理意见书、2017年9月26日出具的皋高新信发【2017】25号丁某某信访事项处理意见书、2017年11月18日告知书，证明鉴于原告鸡舍被拆除，被告已对原告告知了补偿方案、补偿标准、补偿金额；4.第三方评估公司出具的现场核查确认表、如皋市畜禽养殖污染房屋面积登记表，证明被告对原告出具的信访意见处理书中载明的原告户的养鸡棚面积为399.1平方米，核查表中显示的蛋鸡数量约为4000只。 第三人左邬村村委会述称，原告建鸡舍所占用的土地是基本农田，且未取得任何审批手续，违反了《基本农田保护条例》的相关规定，在养殖期间，原告将鸡粪排入周边河道，给周边环境带来恶劣影响，群众意见很大，原告虽然承诺整改，但未能整改到位。鉴于以上情况，第三人委托他人拆除了原告违法搭建的鸡舍，拆除以后是有补贴的。 第三人提供了以下证据：1.如皋市国土资源局出具的土地利用总体规划图及如皋市河道整治工作领导组出具的证明，证明原告鸡舍占用的土地为基本农田，第三人拆除该鸡舍合法，且原告鸡舍附近河道为四级河道；2.拆除工程协议，证明第三人委托案外人王伟拆除了原告鸡舍；3.原告出具的承诺书一份、如皋市环境保护委员会信访事项交办单三份，证明原告在2014年9月承诺整改后，并未整改到位，周边群众又多次举报其鸡舍对环境造成严重影响；4.如皋市公安局接处警工作登记表，证明第三人组织人员拆除原告鸡舍；5.如皋市人民法院开庭传票及原告民事诉状，证明原告也认可拆除行为系第三人所为，并曾向第三人提出民事赔偿的请求。 经审理查明，2006年，原告未经审批在自家责任田（属于基本农田）搭建鸡舍十一间。养殖过程中，由于没有处理好鸡粪排放等问题，影响了周围居民的生活，引起群众投诉。2014年9月19日，原告出具承诺书，承认对鸡舍进行整改。2016年，原告对鸡舍进行了翻新改造（约399.1平米，砖木结构）。2017年3月，如皋市委市政府下发皋办【2017】33号文，开展治理畜禽养殖污染专项整治行动，并列入“263”专项行动范围。2017年4月，城南街道办（高新区）下发皋高新委发【2017】18号文，贯彻落实上述皋办【2017】33号文。2017年6月17日，第三人左邬村村委会以原告丁某某所建鸡舍占用的土地属基本农田、鸡粪排放污染周边环境为由，委托他人拆除了原告所建设的鸡舍，并将原告养殖的4170只蛋鸡现场按市场价（10元/只）出售。为此，原告多次信访，城南街道办（高新区）作出皋高新信发[2017]21号和25号信访事项处理意见书，认定原告鸡舍建在基本农田上，粪便处理也未达到环保要求，经做工作，在原告未主动拆除的情况下，村委会组织实施了拆除工作，并提出由原告完善相关手续后，按相关标准给予一定的经济补偿。按照城南街道办《2017年度畜禽养殖污染专项整治实施方案》的规定，拆除畜禽养殖建筑及设施设备的有相应的补偿，房屋建筑物砖木结构补偿320元/平米，在2017年6月15日签订协议并拆除完毕的给予15元/平米。拆除时，被告将原告养殖的4170只蛋鸡（开始进入产蛋期）按市场价（10元/只）售出，售出价格为41700元，该款项存于第三人左邬村村委会处。2017年8月至9月，被告作出信访事项处理意见告知书，答复原告丁某某可以给予其相应的补偿133698.5元（399.1*335）。2017年11月18日被告又书面告知原告，城南街道办（高新区）于当年4－9月份按如皋市委市政府的要求，组织开展了畜禽养殖污染专项行动，原告鸡舍属于畜禽养殖污染整治行动关停清理拆除范围。原告丁某某认为第三人拆除鸡舍、出售蛋鸡的行为是受被告所托，故提起诉讼，要求判如所请。 另外，在本院继续审理本案的过程中，对拆除当日的被损害的部分物品（1台刮粪机、2只大排风扇、1只小排风扇、1台恒温器、1台抽粪泵、6饼铜芯线、1台喂料机、50组鸡笼、小鸡网、40张竹笼、15根毛竹、23个铝合金窗子）进行了评估，评估价格为75050元，本院走访如皋现有养殖户，均表示如按照4500只体量，产蛋周期约为12个月左右，2019年行情好的时候一年收益约10万元左右，产蛋周期结束后蛋鸡在2017年一般均是按照10元/只进行市场化处理。原告所述的监控设备，乃是原告主房上安装的设备，并非鸡舍上所安装，且被告已经将2个监控摄像头和主机归还给了原告。在审理中，被告方负责人明确表示上述补偿133698.5元，愿意在此案中赔付给原告丁某某。 以上事实有原、被告、第三人提供的证据材料、各方当庭陈述、评估报告及本院的调查材料等予以佐证。 本院认为，案件争议在于案涉拆除行为是否合法有据，原告的赔偿请求能否予以支持。对于被告所述的本案适格被告的问题，南通市中级人民法院作出的（2018）苏06行终594号行政裁定书中已经详细予以分析，本案不再赘述。 关于拆除行为是否合法有据的问题，本院认为案涉拆除行为应被确认违法。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条规定，未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，丁某某未经规划批准在基本农田内擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告城南街道办强制拆除案涉鸡舍前，没有针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。故被告城南街道办的拆除行为缺乏强制执行依据，应当确认违法。 关于原告的赔偿请求能否予以支持的问题，本院认为对原告造成的损失依法应当予以赔偿。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益的，受害人有取得赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。由此可以看出，行政机关在行使职权活动的过程中，对当事人合法权益造成损害的，应当予以赔偿。 首先，关于原告请求的恢复房屋建筑物原状及赔偿房屋损失25万元的问题，被告依法应赔付133698.5元。如上文所述，案涉房屋等建筑物在建设和翻建时，原告丁某某并未取得任何的用地审批手续和建造手续，案涉房屋及粪池占用基本农田，违反了《城乡规划法》第四十一条、《基本农田保护条例》第十七条等有关规定，是为违法建筑物，依法不予保护，任何人均不得从违法行为中受益，故其所提出的恢复原状及赔偿25万元损失的赔偿请求依法不予支持。但是，本案当中对于畜禽养殖建筑物及设施的拆除，被告方明确发文告知有相应的拆除补偿，且被告方也明确在该案的审理中一并赔付给原告方，因此对于拆除畜禽养殖设施应属补偿部分，应属于原告方的直接损失范畴，对于此项补偿款项133698.5元，被告应当予以赔付。其次，关于原告所述的养鸡设施等损失，被告依法应当予以赔偿77050元。对于被告在拆除过程中造成的被损坏的物件，本院在审理过程中邀请各方在场对被损坏的物件现场进行确认并纳入评估范围（1台刮粪机、2只大排风扇、1只小排风扇、1台恒温器、1台抽粪泵、6饼铜芯线、1台喂料机、50组鸡笼、小鸡网、40张竹笼、15根毛竹、23个铝合金窗子），上述纳入评估范围的物件损失，经评估为75050元，该部分损失被告应当予以赔偿。对于原告所主张的监控设备的损失，并非拆除的鸡舍上安装的监控设备，且监控设备事后被告已经归还给原告。对于原告所主张的当天鸡蛋和饲料等其他损失，本院酌情决定被告赔偿原告2000元。再次，对于原告所述的蛋鸡损失，被告应当将当日市场化处理的款项41700元，足额如实支付给原告丁某某。被告城南街道办在庭审中述称上述款项丁某某已经领取用于看病，但并未提供相关证据材料予以证明，本院无法进行认定。最后，对于原告所请求的可得利益损失35.568万元，本院酌情决定被告向原告赔付原告80000元。虽然《国家赔偿法》规定的赔偿范围仅限于违法行为造成的直接损失，但是本案中原告丁某某所养殖的蛋鸡一年产蛋周期内的产蛋收益，本身也是属于蛋鸡的价值所在。被告强制拆除原告所建鸡舍，并当场处理原告所养殖的蛋鸡，而恰恰蛋鸡已经进入产蛋周期，如若没有违法强拆或被告给予相应的展期及做其他妥善处理，原告丁某某此批蛋鸡的收益在正常情况下应该是可以实现的。蛋鸡一年产蛋周期收益本院原本欲进行评估确定，但评估机构未予以接受，本院只能向现存有关养殖户进行走访调查，确定相应的产蛋周期内的收益数额。按照走访调查情况，本院酌定被告赔付原告80000元，是为合理恰当。综上所述，被告城南街道办应向原告丁某某赔偿332448.5元。 需要说明的是，本院在本案的审理过程中，多次至事发地进行协调处理，在各方共同努力之下，本案原本形成以原告丁某某与第三人左邬村村委会为甲、乙双方的人民调解协议书一份，约定第三人左邬村村委会向原告支付价款63万元，原告丁某某不再进行任何行政复议和行政诉讼。协议达成当日，原告随即在撤诉申请材料上签字，尔后原告丁某某又书面表示不同意撤诉，协议因故未能履行。应该说上述协议的形成来之不易，是各方共同协商的利好结果，如在本院判决后，各方均有意按照上述协议执行，实质解决案涉纠纷，各方应当照准。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下： 一、确认被告如皋市人民政府城南街道办事处于2017年6月17日拆除原告丁某某鸡舍的行为违法； 二、责令被告如皋市人民政府城南街道办事处于本判决生效之日起15日内向原告丁某某赔付人民币332448.5元； 三、驳回原告丁某某其他诉讼请求。 案件受理费50元，评估费3000元，由被告如皋市人民政府城南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年一月二十日 书 记 员  刘 佳 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。