广东省湛江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤08行终180号 上诉人(原审被告)吴川市自然资源局，住所地：吴川市***********。 法定代表人宁观保，局长。 委托代理人陈新宇，该单位副股长。 被上诉人(原审原告)吴小玲，住广东省吴川市**********。 委托代理人康华康，广东华商律师事务所律师。 委托代理人钟秋霞，广东华商律师事务所律师。 原审第三人吴川市住房和城乡建设局，住所地：广东省吴川市***********。 法定代表人陈康养，局长。 委托代理人黄**，该单位副股长。 委托代理人龙正千，吴川市公职律师事务所律师。 上诉人吴川市自然资源局因与被上诉人吴小玲、原审第三人吴川市住房和城乡建设局（下称吴川市住建局）土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院(2019)粤0891行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日立案后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：涉案争议土地位于吴川市*********、76号。1992年3月19日，原吴川市县房地产管理局取得粤房字第26832**《房屋所有权证》，证载房屋坐落于吴川市*********，建筑面积为717.50㎡，基底面积为162.70㎡。1994年9月15日，原吴川县房地产管理局取得得粤房字第26301**房屋所有权证》，证载房屋坐落于吴川市*********，建筑面积为806.35㎡，基底面积为199.74㎡。2011年3月21日，原吴川市房产管理局向吴川市人民政府发出吴房请字[2011]05号《关于补办我局直管公房占用土地的请示》，请示内容为：“……我局直管公房共有127幢，建筑总面积42428㎡，房屋占用范围内的土地23523㎡（其中黄坡房管所直管公房共有53幢，房屋占用范围内的土地5737㎡）…特请求市政府批准同意补办以上直管公房所占用范围内土地的《国有土地使用证》，同时要求给予减免相关费用”。该请示附件1《吴川市房产局梅*直管公房登记册》序号4显示:位于敏宁路**,房产证号为粤26832**号的新建住宅占地面积722.44㎡，实际使用土地面积816.5㎡。2011年6月24日，吴川市人民政府作出吴府函[2011]118号《关于市房产局要求补办该局直管公房占用土地有关问题的批复》，批复内容如下“……一、对你局127幢直管公房（建筑面积42428平方米）占用范围内的面积共23523平方米的土地。如果权属清楚，无争议，同意划拨给你局使用。二、请你局按规定完善相关资料手续，再由市国土资源局依法办理土地使用证”。2011年12月2日，原吴川市房产管理局向原吴川市国土资源局提交《证明》两份，载明：“坐落于梅******74、76号房屋是解放初期政府接管过来的，一直由我单位管理使用，产权清楚，无争议，并办理房产证。若今后发生土地权属争议或经济纠纷，已改由我单位负责”。2011年12月6日，原吴川市房产管理局向原吴川市国土资源局提交《申请书》，请求办理国有土地使用权证。2013年2月28日，吴川市人民政府给原吴川市房产管理局颁发吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》，将位于吴川市*********、76号，使用面积为816.5㎡的土地划拨给原吴川市房产管理局使用。 另查明，位于吴川市***********产（原登记地址为：梅*镇敏宁路一四一号）原系吴龙昌购置所得。1951年7月26日，吴龙昌取得粤财月字第029029号《纸契》，载明房屋四至为东至梁桥均，南至塘边，西至谭维屏，北至马路。吴龙昌于2001年病故，其生前立有遗嘱其逝世后位于吴川市***********产由其继子吴太贤单独继承。吴小玲系吴太贤女儿，吴小玲于2019年11月4日向吴川市人民法院提起继承纠纷诉讼，请求确认位于吴川市***********产（原登记地址为：梅*镇敏宁路一四一号）所有权归吴小玲所有。吴川市人民法院于2019年12月9日作出（2019）粤0883民初3113号《民事判决书》，判决上述房产归吴小玲所有。该民事判决已于2020年1月6日发生法律效力。 原审法院于2020年5月13日对争议地进行现场勘查，勘查情况为：争议地是敏宁路至吴宅之间的一块空地，长15.46米，宽3.89米，地上有红砖等建筑材料，系隔壁谭宅于2019年新建房屋时所留。78号房屋与谭宅的一半的共同墙仍保留着原状。78号房屋破损无人居住，在靠近空地的墙上有一道门，门宽约80公分，78号房屋的南面，也有一道门，门宽70-80公分。据原梅菉街道敏宁路东升居委会的工作人员欧帝和的陈述，敏宁路自上世纪50年代一直都存在。 原审认为，本案属于土地行政管理纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.吴小玲与被诉行政行为是否有利害关系，是否具备原告主体资格；2.吴川市人民政府给原吴川市房产管理局颁发的吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》是否有事实依据，程序是否合法。 关于吴小玲是否是适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在本案中，根据吴小玲向本院提交的粤财月字第029029号《纸契》、（2019）粤0883民初3113号《民事判决书》，吴川市***********************纸契中的地址梅*镇敏宁路一四一号，属同一地址，且吴小玲已取得78号房屋的产权。根据本院现场勘察的情况，本案争议的土地是敏宁路至吴宅之间的一块空地，空地北至敏宁路。该空地与78号房产通过一段墙体连接，78号房产与空地整体呈西南-东北走向，连成一体。空地与78号房产之间不管是从历史或者现状来看，并无马路存在，据此，可以判断粤财月字第029029号纸契中载明的北至马路应该是指“北至敏宁路”。吴川市人民政府将上述空地连同其他土地一并确权给原吴川市房产管理局，有可能与吴小玲名下的78号房产所占土地范围存在重合，存在侵犯吴小玲的合法权益的现实可能性，故吴小玲与被诉行政行为有利害关系，具备原告主体资格，有权提起行政诉讼。 关于吴川市人民政府给原吴川市房产管理局颁发的吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》是否有事实依据，程序是否合法的问题。根据《土地登记办法》第九条的规定，土地权属来源证明是进行土地登记、确认土地权属的必要条件。在本案中，根据吴川市自然资源局提交的《土地登记审批表》“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”栏载明的内容，原吴川市房产管理局向原吴川市国土资源局提交了吴府函[2011]118号批复、吴房请字[2011]05号请示、吴川市房产局梅菉公房一览表、房屋所有权证、组织机构代码证及身份证复印件等材料作为土地权属证明。但在吴川市人民政府作出的吴府函[2011]118号《关于市房产局要求补办该局直管公房占用土地有关问题的批复》中，吴川市人民政府仅是对原吴川市国土资源局申请办证的行为进行程序性的指示，并未对任何土地权属来源情况进行核实或确认，该批复不属于土地权属来源的依据。另外，根据粤据粤房字第26832**屋所有权证》及粤房及粤房字第26301**所有权证》载明的内容，74号房屋占地面积为162.70㎡，76号房屋占地面积为199.74平方米，两房屋共计占地面积362.44平方米。而涉案的吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》证载的土地面积为816.5平方米，远远超出74、76号房屋占地面积，吴川市自然资源局未能提交其他证据证明超出的土地面积权属来源情况，故吴川市人民政府将涉案空地一并确权给原吴川市房产管理局，属认定事实不清。 在程序方面，根据《土地登记规则》第六条的规定，土地登记应进行地籍调查。又根据《地籍调查规程》5.2.4的规定，地籍调查应将指界通知书送达调查宗地和相邻地权利人并留存回执；土地权利人下落不明的，可采取公告方式，告知其在指定的时间到指定地点出席指界。在本案中，吴小玲的78号房屋范围内的土地与吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》证载土地相邻，但根据吴川市自然资源局提供的《地籍调查审批表》，“界址调查”一栏并无邻宗地指界人的签名，不符合土地登记规则和地籍调查规程的规定。另外，《土地登记规则》第十五条规定,经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地应予以公告，但根据吴川市自然资源局的举证材料，并无有关涉案土地使用权在登记前进行过公告的依据，不符合上述法律规定，属于程序违法。 综上所述，吴川市人民政府给原吴川市房产管理局颁发的吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》认定事实不清，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销吴川市人民政府给原吴川市房产管理局颁发的吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》。案件受理费50元，由吴川市自然资源局负担。 吴川市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销湛江经济技术开发区人民法院(2020)粤0891行初66号行政判决；2.改判依法驳回吴小玲的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、吴小玲提交了纸契(纸契号：粤财月字第029029号)以证明利害关系，但该纸契中所载明的土地位置与本案被诉国有土地使用权证所载明的土地位置明显不一致，且纸契中所载明的四至无法确定。该纸契至今已经六十多年，历史现状已经发生了改变，无法判定历史上争议的空地与吴小玲名下的78号房产所占土地范围之间是否存在马路。没有证据证明争议的空地与吴小玲名下的78号房产所占土地范围存在重合。无法证明吴小玲与被诉行政行为存在利害关系。二、涉案土地是经吴川市人民政府同意划拨给原吴川市房产局使用的[《关于市房产局要求补办该局直管公房占用土地有关问题的批复》(吴府函[2011]18号)]，因此涉案土地来源清楚。三、《土地登记规则》是原国家土地管理局颁布并于1996年施行的，而《土地登记办法》是原国土资源部颁布并于2008年施行的。涉案《国有土地使用权证》(吴府国用〔2013〕第00209号)是2013年颁发的，应当适用《土地登记办法》，因此原审法院适用《土地登记规则》认定涉案的行政行为程序违法，显然不符合法律的规定。 吴小玲辩称：一、原审法院认定吴小玲与被诉行政行为有利害关系，具备原告主体资格，是正确的。(一)根据纸契记载，北至敏宁路；而根据吴川市住建局的房屋所有权证[粤房证[粤房字第2630112号、粤房字第26832**，两房屋占用土地原敏宁路边界的长度仅为14米(1.87+9.03+3.10)；但被诉的国有土地使用证[吴府国用(2013)第009号及宗地图，现其敏宁路土地边界长度为17.52米(见宗地图点号2至3界长)，其所超出的3.52米恰恰就是位于相邻方房屋所属位置一侧，即现争议的重合土地位置。此外，根据吴川市自然资源局及吴川市住建局提交的房屋所有权证[粤房字证[粤房字第2630112号、粤房字第26832**两房屋原占用土地总面积只有362.44m2(162.70m2+199.74m2)，但被诉的国有土地使用证[吴府国用(2013)第00209号]记载的面积却有816.5m2，明显存在侵害相邻人权利的可能性。(二)吴小玲的叔公吴龙昌、父亲吴太贤与吴川市住建局******边的土地权属一直存在争议。(三)根据民事判决书[(2019粤08**民初3113号)]，吴川市**********与纸契中的地址梅*镇敏宁路141号属于同一地址，且吴小玲已取得该产权。二、原审法院认定吴川市自然资源局向吴川市住建局颁发吴府国用(2013)第00209号国有土地使用证没有事实依据且程序违法，是正确的。(一)吴川市自然资源局向吴川市住建局颁发吴府国用(2013)第00209号国有土地使用证的实体处理错误。吴川市政府划拨批复并不包括争议土地。吴川市政府仅就吴川市住建局申请的吴川市*********、76号房屋范围内的土地批复划拨使用，不包括争议土地；吴川市自然资源局及吴川市住建局未举证证明吴川市批复的土地范围包括争议土地。(二)吴川市自然资源局向吴川市住建局颁发吴府国用(2013)第00209号国有土地使用证的程序违法。吴川市自然资源局向吴川市住建局颁发国有土地使用证的程序违反了《土地登记办法》第九条及第二十六条、《地籍调查规程》(国土资源部2012年7月19日发布)等规定的程序及要求。主要如下：1.吴川市住建局未提交符合要求的土地登记申请书。吴川市自然资源局提交的土地登记申请书不能证明与本案被诉行政行为存在关联关系。2.吴川市住建局未提交土地权属来源证明。吴川市政府批复仅根据吴川市住建局陈述和要求进行批示，未核实土地原始来源，也不属于土地权属来源证明材料。况且，《土地登记办法》第二十六条规定申请划拨国有建设用地使用权初始登记应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，缺一不可。3.而涉案地籍调查未按规定进行：(1)未审核土地来源资料，导致调查土地位置和面积错误。(2)未按照《地籍调查规程》第5.2.4规定进行界址调查。(3)未按照《地籍调查规程》第5.2.7规定制作并签订土地权属界线协议书。 本院二审期间，吴小玲提交了吴川市梅菉东升社区*民委员会于2020年10月27日出具的《证明》，拟证明：涉案房屋年久失修，结构不稳，现属于危房。经庭审质证,吴川市自然资源局、吴川市住建局的质证意见均为：该证据不符合证据规则。本院认证认为：该证据与本案缺乏关联性，对其不予采信。 经审理查明：原审查明事实清楚，本院予以确认。 另查明，粤财月字第029029号《纸契》草契部分记载的房屋四至为：东至梁桥均，西至谭维屏，南至塘边，北至敏宁路。 本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。被诉行政行为是吴川市人民政府给原吴川市房产管理局颁发的吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》的行政行为。本案的争议焦点是：1.吴小玲是否本案适格原告；2.涉案发证行政行为是否合法。 一、关于焦点一。吴川市人民法院（2019）粤0883民初3113号《民事判决书》（已于2020年1月6日生效），判决吴川市***********产[原登记地址为：梅*镇敏宁路一四一号（房地产纸契号：粤财月字第029029号）]归吴小玲所有。粤财月字第029029号《纸契》草契部分记载的房屋四至为：东至梁桥均，西至谭维屏，南至塘边，北至***。结合《纸契》上记载一四一号*产的位置为“坐落**镇敏宁路”，可以认定《纸契》记载的“北至马路”指的就是敏宁路。又原审法院于2020年5月13日经现场勘察了解到：争议土地位于敏宁路与吴宅之间，北至敏宁路。因此，吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》所涉土地有可能与原**镇敏宁路一四一号房产所占用土地存在重合，存在侵犯吴小玲合法权益的可能性。故，吴小玲与被诉行政行为有利害关系，是本案适格原告。 二、关于焦点二。根据《土地登记办法》第九条第一款第三项“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明”的规定，吴川市人民政府作出吴府函[2011]118号《关于市房产局要求补办该局直管公房占用土地有关问题的批复》的内容，没有确定本案所涉土地的位置、面积等信息，不能作为证明涉案土地权属来源的证据。粤房字第2。粤房字第26832**证》及粤房字第26及粤房字第26301**》是房屋的权属证明，且房屋基底面积与登记土地面积亦不一致，也不能用来作为其土地权属来源的证据。因此，吴川市自然资源局作出被诉行政行为所依据的事实不清，该行政行为明显不当，应予撤销。 对于原审判决适用《土地登记规则》的问题。因《土地登记规则》自2008年2月1日《土地登记办法》实施后，已经自动失效，而涉案发证行为发生在2013年2月28日，所以原审适用《土地登记规则》错误，应予纠正。 综上所述，吴川市自然资源局的上诉请求不能成立，应予驳回。原审法院撤销涉案吴府国用[2013]第00209号《国有土地使用权证》的结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴川市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨纯京 审 判 员 李常红 审 判 员 吴有文 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 唐伟强 书 记 员 朱志权 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。