浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初33号 原告楼英霄，女，1951年6月23日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人楼展跃，男，1977年9月27日出生，汉族，住浦江县。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原告楼英霄与被告浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称“浦南街道办事处”)、第三人楼展跃、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称“文溪社区居委会”）房屋拆迁管理（拆迁）行政协议一案，原告于2019年1月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告楼英霄及其委托代理人王新亮，被告浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，第三人楼展跃，第三人文溪社区居委会委托代理人黄英到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长了审理期限，现已审理终结。 原告楼英霄诉称，原告系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地和房屋。2017年经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造，为完成县政府的城中村改造拆迁任务，被告及第三人专门成立了浦南街道文溪社区城中村改造指挥部（下称指挥部）以共同实施文溪村的城中村改造工作。因原告认为本村的城中村改造违反民主议定程序，补偿安置标准不合法、不合理，所以不同意签订涉及本人房屋的《城中村改造补偿安置协议》，但原告获知被告浦南街道办事处与第三人楼展跃签订了涉及到原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》、《补充协议》（协议编号：×××74、文溪村（社区）7-74）。原告认为第三人楼展跃无权代理本人与被告签订该协议，该协议无效，故原告诉请：1、依法确认被告浦江县人民政府浦南街道办事处与第三人楼展跃签订的涉及原告房屋的文溪村（社区）7-74号《补充协议》无效；2、被告承担本案诉讼费。 原告楼英霄依法向本院提交了以下证据： 1、集体土地使用证复印件、身份证复印件,证明原告的主体资格； 2、中共浦江县委浦南街道工作委员会文件浦南委（2017）142号《中共浦江县委浦南街道工作委员会浦江县人民政府浦南街道办事处关于文溪城中村改造分组情况的通知》复印件，证明文溪城中村改造人员的组成，认可相应的法律责任应当由浦南街道办事处承担； 3、×××74号《城中村改造补偿安置协议》及7-74号补充协议复印件，证明协议、补充协议存在； 4、文溪城中村改造公告复印件一份、授权委托书复印件一份，证明文溪城中村改造完全是政府行为。文溪村村民与文溪社区居委会签订的协议无效，因为签约日期早于公告发布日期，程序不合法； 5、民意调查宣传资料复印件一份，证明被告威胁恐吓村民、企图改变村民意愿，逼迫村民违心表态，证明被告威胁恐吓村民贯穿文溪城中村改造全过程； 6、第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表复印件五份，证明民意调查结果表明，92%以上的村民由于拆迁补偿价格太低反对拆迁，村民代表大会无权代表村民意见； 7、原浦南街道办事处主任张杰给6位村民的四份拆迁结算单子复印件和6位村民的情况说明，证明村民签约是上当受骗而签的，被告在召开村民代表会议时，全体村民代表也是被欺骗的； 8、证人证言八份，证明证据5、6、7完全属实。 被告浦南街道办事处辩称，2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发（2016）19号《浦江县人民政府文件》文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表大会通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造领导小组并设指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。被告认为原告与文溪社区签订的《城中村改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。原告楼英霄与第三人楼展跃系母子关系，补偿来源为张新楷名下集体土地使用证，宅基地使用以“户”为使用单位，权证虽然登记在张新楷名下，但楼英霄、楼展跃都是共同使用人，也是补偿协议的权利人，作为“户”代表签约法律上并不禁止，同时法理上也构成“表见代理”，对于原告诉称楼展跃无权代理签订协议不能认同。综上，被告认为原告诉请《城中村改造补偿安置协议》及补充协议无效的事实依据和法律依据均不足，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浦南街道办事处依法向本院提交了以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份，证明浦江县城中村改造规范性文件生效履行，有普遍约束力； 2、浦城改办（2016）2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要（2016）5号各一份，证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过； 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》、村民代表签到表、会议记录、表决结果各一份，证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位； 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》请求及请求批复各一份，证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份，证明已履行发布公告义务； 7、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份，证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为； 8、浙政办发（2016）154号文件《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省政府决策部署的行为。 第三人楼展跃述称，楼英霄是本人母亲，拆迁协议是被告逼迫本人签的，并没经过母亲授权。指挥部干部天天到家中威胁恐吓，扬言如不签字就要断水断电，由于本人经不起恐吓未经母亲同意就在拆迁协议上签了本人的名字。 第三人楼展跃未提交证据。 第三人文溪社区居委会述称，浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。第三人楼展跃系原告楼英霄与张新楷儿子。原告提供的集体土地证权利人系张新楷。原告户与第三人文溪社区居委会签订了×××74、×××74Ｂ《城中村改造补偿安置协议》、7-74号《补充协议》各一份，签订协议时张新楷已故。楼展跃有权签订协议，原告楼英霄与第三人楼展跃系母子关系，故楼展跃签订协议的行为符合表见代理情形，第三人文溪社区居委会有理由相信楼展跃可以代表原告签订协议，应属有效协议。且原告在腾空单上也进行了签字确认，更说明其对协议内容是明知且认可的。综上，请求依法驳回原告的诉请。 第三人文溪社区居委会依法向本院提交了以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），证明原告与第三人自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》合法有效； 2、腾空验收单一份，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签订腾空单。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1、2、3、4，第三人楼展跃均无异议，被告和第三人文溪社区居委会均表示对证据的真实性无异议，对证据4的证明目的有异议，本院对证据1-4的真实性予以认定；对原告提交的证据5、6，第三人楼展跃均无异议，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，本院认为，证据5-6均为复印件，没有原件，对其真实性无法认定，故本院对证据5-6不予认定；对原告提交的证据7、8，第三人楼展跃均无异议，被告和第三人文溪社区居委会对证据三性均提出异议，认为证据7、8属证人证言，证人必须出庭作证，否则不予质证，其中证据7形式不合法，与本案诉请无关联，后面几页是阿拉伯数字，没有显示是张杰写的，指向性予以否认。本院认可被告和第三人文溪社区居委会的观点，对证据7、8不予认定。 二、对被告提交的证据1-8，第三人文溪社区居委会表示均无异议，原告及第三人楼展跃除认可证据1、5及证据6中的公告的真实性外，对其余证据的真实性均不认可或存疑，本院认为在原告及第三人楼展跃未提供反证的情况下，结合本案案情，对被告提交的证据1-8的真实性均予以认定。 三、对第三人文溪社区居委会提交的证据1、2，被告表示均无异议，原告及第三人楼展跃对证据1、2的合法性均不认可。结合本案案情，本院对第三人文溪社区居委会提交的证据1、2的真实性均予以认定。 经审理查明，原告楼英霄系浦江县浦南街道文溪村村民，丈夫张新楷在浦江县浦南街道文溪村有集体土地使用权，证号浦集用（2001）字第0105-099号、浦集用（2002）字第0105-100号。楼英霄与张新楷育有二子一女，长子楼展跃，次子楼展胜，女儿张红艳。张新楷在文溪社区城中村改造开始前已去世。2016年8月10日,浦江县人民政府同意《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。2017年1月14日，楼展跃（张新楷）以乙方住房改造户的名义与甲方改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订×××74号《城中村改造补偿安置协议》，协议涉及的房屋土地使用证为浦集用（2001）字第0105-099号，认定建筑占地面积为121.47平方米，房屋建筑面积为242.94平方米，可安置面积计算为425.15平方米；可计算人口为4人，特殊情况处理独生子女增计1人，安置人口共计5人；可安置高层住宅3套，350平方米；房屋拆除补偿185131元；搬迁费2000元、临时安置费30859元；签约腾空比例奖在结算安置房房款时按奖励政策规定结清；选择货币安置75.15平方米，单价为2600元／平方米，货币安置总额195390元。在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月24日，上述甲、乙双方签订7-74号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），协议涉及的房屋土地使用证为浦集用（2001）字第0105-099号，认定建筑占地面积为121.47平方米，房屋建筑面积为242.94平方米，可安置面积计算为425.15平方米；可计算人口为4人，特殊情况处理独生子女增计1人，安置人口共计5人；可安置高层住宅3套，400平方米；房屋拆除补偿200371元；搬迁费2000元、临时安置费34572元；签约腾空比例奖425150元；选择货币安置25.15平方米，单价为2600元／平方米，货币安置总额65390元。协议、补充协议均由楼展跃签名。楼英霄本人在《文溪城中村改造腾空验收单》上签字确认。 本院认为，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议，原告诉请确认补充协议无效，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定进行审查。本案中，第三人楼展跃签订了涉及到母亲楼英霄房屋的《城中村改造补偿安置协议》、《补充协议》，原告认为第三人楼展跃无权代理本人与被告签订协议，该协议无效。本院认为，第三人楼展跃虽未经原告授权签订涉及原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》、《补充协议》，但是，在协议签订后，原告以本人签署腾空单、履行腾空交付义务的方式对第三人楼展跃的签字行为予以追认。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。本案中，案涉补充协议不存在上述五种合同无效的情形，因此，原告诉请确认补充协议无效的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告楼英霄的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告楼英霄负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  施俊慧 审 判 员  陈孝忠 人民陪审员  冯美琴 二〇二〇年一月二日 代书 记员  黄雪君 代书 记员  程怡锦