广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初897号原告黎美玲，女，1984年9月15日出生，汉族，住佛山市高明区。委托代理人林淑簪，广东聚理律师事务所律师。委托代理人黄晓梅，广东聚理律师事务所律师。被告佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区荷城街道泰华路**。负责人蔡子强，该办事处主任。行政负责人陈贤方，该办事处副主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。第三人佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会圣堂经济合作社，住，住所地佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会圣堂村民小组/div>负责人黎细全，该社社长。原告黎美玲不服被告佛山市高明区荷城街道办事处于2019年2月12日作出的荷办行决〔2019〕10号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），于2019年8月5日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。受理后，本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会圣堂经济合作社与被诉的行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人林淑簪，被告的行政负责人陈贤方、委托代理人梁志艳到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年2月12日作出《行政处理决定书》，查明原告的父亲是第三人的集体经济组织成员，原告出生后随父黎某1入户至第三人所在地，至今户口未迁移。2018年9月3日，佛山市顺德区**社区******出具《工作证明》，证明原告为该单位编制人员。原告原为第三人集体经济组织成员，但后来第三人取消了原告的集体经济组织成员资格及待遇。被告认为，根据《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室转发区委农办、区农业局的通知》（明办发[2009]1号）（以下简称《明办发[2009]1号文》）第三、（一）、3、（3）目的规定，原告属于事业在编人员，其成员资格根据该文件的规定应予以取消，故原告请求确认其具有第三人的集体经济组织成员资格，依法无据。被告依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，决定不予以支持原告的申请请求。原告诉称，原告向被告提出行政确认，被告作出《行政处理决定书》，原告不服，理由如下：一、根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》的相关规定。首先，没有法律法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民合法权益的规定。其次，未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。再次，规范性文件施行后，制定机关和实施机关应当定期对实施情况进行评估及清理。规范性文件与法律、法规、规章和国家政策相抵触或不一致的，应当及时修改和废止。被告作出行政处理所依据的文件，没有法律、法规和规章作出事业单位在编人员取消农村集体经济组织成员资格的规定，减损原告合法权益。其次，该文件从未向社会公布，本应无效且不得作为行政管理的依据，不应对原告产生约束力。再者，即使被告所依据的是合法的规范性文件，而该文件发文时间为2009年，按照规范性文件的管理规定，该文件早已失效而应被清理或废止。综上，被告作出行政处理决定的文件依据不具法律效力，且对原告不具约束力。被告作出行政处理决定所引用的《荷城街道罗西村民委员会圣堂经济合作社章程》（以下简称《圣堂经济社章程》）也早已失效，因此对原告不具约束力。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，原告的婚姻及工作单位状况并不是确认原告是否为农村集体经济组织成员的法定条件，原告自出生后即是农村集体经济组织的成员，户口至今从未从第三人处迁出，且原告积极履行法律法规和组织章程规定的义务，原告自始至终应具有农村集体经济组织成员资格，应享受相关的资格待遇。此外，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条以及《广东省实施办法》第二十四条的规定，第三人自2007年以后以原告为外嫁女为由停发一切农村集体经济组织成员福利，现又以原告为事业单位在编人员取消原告的成员资格。综上，为维护原告合法权益，请求依法判决：1.撤销被告作出的《行政处理决定书》；2.审查并确认《明办发[2009]1号文》对原告不具约束力；3.确认原告具有第三人的农村集体经济组织成员资格；4.确认原告应享受2007年之后的第三人的农村集体经济组织成员的一切集体收益分配；5.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的身份证，证明原告的身份信息，其户籍所在地在第三人所在地，具有第三人的集体经济组织成员资格。2.被告的信息查询，证明被告的主体信息。3.《行政处理申请书》《行政处理决定书》，证明原告依法向被告递交其应具有第三人农村集体经济组织成员资格的申请，并申请确认其2007年-2017年的集体收益分配款104300元，但是被告没有依法对原告的诉求作出合法的处理。4.《信访事项答复意见书》，证明高明区委办公室自行出台了《关于严禁公职人员返乡与民争权争利的意见》，限制高明区公职人员在农村的集体权益。但信访事项答复意见书已明确原告并不属于此限制范围的人员。5.《明办发[2009]1号文》，证明此文件并非政府主动信息公开的文件，事实上，该文件在被告的官方网站及其他网络并未能查询到。原告得到该份证据是经过多次向有关部门申请信息公开，最后在佛山市高明区档案局才申请得到了这份文件的复印件。因此，该份文件从没有按照规范性文件制定的程序对外公开，也并非被告所称的此文件众所周知。因此，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》的有关规定，没有公开的文件不对外产生法律效力，该文件无效，不得作为行政管理的依据。此外，该文件也违反了《广东省行政机关规范性文件管理规定》，擅自作出了影响公民合法权益的规定，因此该文件没有效力。同时该文件也没有规范性文件的编号，因此多种迹象表明，该份文件不具有规范性文件的效力，对原告不产生实质的法律效力。6.（2017）粤0608民初828号《民事判决书》、（2017）粤0608民初831号《民事判决书》、（2017）粤0608民初833号《民事判决书》、原告的户口簿、银行存折，证明3份判决书证明第三人于2007年-2016年集体经济组织成员的分配款的具体数额，同时也证明了被告所依据的《明办发[2009]1号文》，与上级法律法规相违背，损害了少部分农村集体经济组织成员的利益。该文件的违法性已经得到审判机关的确认，并以判决的形式予以纠正。原告的户口簿证明了原告父母是第三人的农村集体经济组织的成员，原告自出生至今，其户籍所在地也在第三人所在地，从未变更。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，原告完全具有第三人的成员资格。事实上，在2007年前，原告是具有第三人的成员资格并享有相应的集体收益分配，但从2007年原告结婚后，第三人便以原告出嫁为由，拒绝向其分配集体收益。银行存折证明2018年第三人向农村集体经济组织成员分配收益分配款每人20000元。7.《佛山市高明区人民政府办公室关于印发的通知》《政策解读》，证明该份通知是在2019年7月12日发布的，该文件的出台正好证明了被告作出行政处理决定的依据《明办发[2009]1号文》的不合理性、不合法性，在此文件中得到相应的纠正，同时也证明了《明办发[2009]1号文》已经废止，至今没有效力。因此，被告所作的行政处理决定的依据是无效的依据，不应以此为由限制原告的集体经济收益的权利。政策解读也证明了《明办发[2009]1号文》与被告的社会经济发展的新形势不相适应，且部分内容与佛山市中级人民法院、佛山市顺德区人民法院的判决相悖，不被审判机关认可。该份证据也重申了关于集体经济组织成员的收益分配，应该严格以法律法规和政策为依据，防止借农村集体经济组织章程或村规民约之名非法剥夺或损害少数人的合法权益。同时也明确了任何组织和个人不得以民族、性别、年龄、婚姻关系、财产状况等理由，剥夺或非法限制符合条件的人员平等享有成员身份的权利。该份证据同时明确从2004年佛山市进行户籍改革，取消了农业户口和非农业户口之分，全部为居民户口，同时也证明了户口保留在本农村集体经济组织所在地出国务工、求学的，也认定为本农村集体经济组织成员。因此被告仅以原告没有依法开展家庭承包经营为由，非法剥夺原告农村集体经济组织成员的理由是不成立的，也是不合法的。8.（2019）粤06行终255号《行政判决书》、荷办行决〔2016〕12号《行政处理决定书》，证明《广东省农村集体经济组织管理规定》等上级法律法规，并没有将国家公务员身份作为排除农村集体经济成员享有农村集体经济组织成员资格的法定条件。原告并非是公务员，只是事业单位的在编人员，只是一名普通的护士，其经济收入及家庭负担远远不及某些享有农村集体经济组织成员资格的相关人员，因此，被告仅以《明办发[2009]1号文》及村规民约来非法剥夺原告具有农村集体经济成员资格的权利，是违法的，也是没有法律依据的。被告并非没有处理农村集体收益分配的行政处理的权限，恰恰相反，被告有权作出确认原告是否有农村集体经济组织成员资格以及确认原告依法在第三人处享有的分配款的行政处理的权利。9.《2017年圣堂年终分配人员名单》，证明经原告核查，户籍在第三人处的男性的公务员（黎某2）享有股份分红，并给予福利待遇。黎某2在2018年前一直享有第三人的成员待遇，在2018年时签署了自愿放弃农村集体经济组织成员待遇的申请后，2019年就被取消了成员待遇。根据原告了解，高明区只是在2018年限制了该区公职人员参与农村集体经济组织收益分配的权利，但从2019年新文件发布起，新入职的高明区公职人员的该项权利也没有受到限制。10.《2019年第三人股东名单公示表》，证明高明区的公务员黎某2在2018年前一直享有第三人的成员待遇，但高明区于2018年出台了《关于严禁公职人员返乡与民争权争利的意见》，同时要求高明区的公职人员个人书写书面声明，自动放弃在农村集体所享有的集体收益的权利。证明了从2018年开始，高明区限制了本区公职人员参与农村集体收益的分配，但原告并不属于限制范围的人员。因此，被告及第三人剥夺了原告在集体经济组织所享有的集体收益的权利，是完全不合法的。被告辩称，一、被告作出涉案行政处理决定有相关职权依据。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被告作为高明区人民政府的派出机关，享有（乡）镇一级人民政府的职权。被告对农村集体经济组织具有指导、监督和依法维护农村集体经济组织及其成员合法权益的职权。二、被告作出涉案行政处理决定程序合法。被告收到原告提交的申请后，依法展开调查、核实，并联系第三人告知其原告的申请事宜，与原告、第三人沟通，保障了他们的知情权、申辩权。《行政处理决定书》作出后，被告依法送达给了双方当事人，并告知其行政复议和诉讼权利。被告作出涉案行政处理决定程序合法。三、被告作出的涉案行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。（一）《明办发[2009]1号文》第三、（一）、3、（3）目规定：“农村集体经济组织成员有下列情形之一的，取消其成员资格：……⑤行政、事业单位、国有企业、公有企业在编及离退休人员；……”《明办发[2009]1号文》于2009年1月4日公布实施，截至2019年7月10日，已经执行了10年，此前，“行政、事业单位、国有企业、公有企业在编及离退休人员不具有农村集体经济组织成员资格”等《明办发[2009]1号文》关于成员资格界定的规定也是高明区内众所周知的事实，该文件是符合法律规定的规范性文件，对具有高明区户籍的人员具有约束力。另外，第三人从2009年8月30日沿用至今的《圣堂经济社章程》第三章第七条第（三）款亦有与上述文件规定相一致的内容，该内容经成员大会表决通过并经高明区人民政府备案执行，且没有违反法律强制性规定，应属合法有效。（二）根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十七条的规定，履行法律法规和组织章程规定义务是认定村民具有农村集体经济组织成员资格的法定条件。事业单位在编人员由国家财政负担工资福利，有稳定的事业单位保障福利，其已完全脱离对经济组织及农村土地等农村生产资料的依赖，已无法完整履行上述规定中农村集体经济组织成员的义务。原告属于佛山市顺德区**社区******的事业单位在编人员，未能履行法律法规和组织章程规定义务，不符合认定为第三人成员的法定条件，故依法不具有第三人的成员资格。（三）退一步而言，如果确认行政、事业单位等在编人员具有农村集体经济组织成员资格，势必会造成大批的行政、事业单位等在编人员回乡与依赖土地的农民争夺土地及农村集体收益分配等问题的发生，明显与国家保护农民生产资料、保障农民收入及最大程度利用土地的相关政策相违背。（四）关于原告要求享受行政处理前的集体收益分配的问题，被告认为没有事实和法律依据。由于行政机关确认村民具有农村集体经济组织成员资格的具体行政行为不具有溯及既往的效力，且根据现行佛山市******集体成员资格和集体收益分配纠纷的程序规定，该类纠纷应当由行政机关对符合条件的村民作出确认成员资格的行政处理决定后，再通过行政非诉执行的方式追讨行政处理之日后的集体收益分配，即“行政处理——申请行政非诉审查执行”；再且，根据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》的规定，原告要求第三人支付具体金额的集体收益分配的纠纷实质上是平等民事主体之间的财产纠纷，不属于行政机关行政处理的范畴，因此原告的诉讼请求没有事实和法律依据。综上，被告作出的行政处理决定符合法律规定，原告的诉请没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告全部诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了以下证据、依据：1.《行政处理决定书》，证明原、被告争议的具体行政行为。2.快递单、邮件查询单，证明被告依法向双方当事人送达了涉案《行政处理决定书》，程序合法。3.《行政处理申请书》，证明原告申请行政处理的事实。4.原告身份证、户口簿、结婚证、丈夫身份证、户口簿、三华社区居民委员会出具的《证明》，证明原告的身份、户籍情况、婚姻状况等。5.工作证明、事业单位聘用合同、佛山市社会保险参保缴费证明、关于黎美玲编制情况的复函，证明原告的工作情况，其属于事业单位在编人员。6.《圣堂经济社章程》《表决结果报告单》《广东省农村集体经济组织证明书申请表》、广东省农村集体经济组织证明书，证明第三人成立时在高明区人民政府及被告处备案的章程的第三章第七条第（三）款对成员资格的取消作了相关规定，原告属于该条款第5点的情形。7.相关法律摘录、法律依据，证明涉案具体行政行为符合法律规定，原告诉请没有法律依据。被告在诉讼中提供的法律依据：《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室转发区委农办、区农业局关于深化农村集体经济组织管理体制改革实施意见的通知》（明办发[2009]1号文）。第三人没有向本院提交书面陈述意见及证据。经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据认定如下：1.对于原告所提交的证据4、证据6、证据8，与本案无关，不作审查；2.对于原告提交的证据7，该证据来源合法，真实，被告对该文件的发布亦予以认可，本院予以确认；至于本案应适用哪一份文件，属于法律适用问题；3.对于原告提交的证据9、证据10，是第三人公开的股东名单文件，对其真实性予以确认，但原告的证明内容为案外人黎某2的股东资格问题，该证明内容与本案无关；4.对于被告提交的证据6，该组证据能相互印证证明《圣堂经济社章程》是经过合法程序制定并于政府备案，虽然备案的章程上无加盖第三人公章，存在瑕疵，但不能否认该章程的对于第三人处成员的效力性，故对该组证据本院予以认可；5.对原、被告提交的其他证据，原、被告对对方提交的该部分证据的真实性均无异议，本院予以确认。经审理查明，原告于1984年9月15日出生，出生后随父入户圣棠村，此后户口未再迁移。原告父亲至今是第三人的集体经济组织成员。原告自2012年5月至今于佛山市顺德区**社区******从事护理工作，属事业单位编制人员。因第三人不认可原告的成员资格亦无给予原告成员待遇，原告遂于2018年7月17日向被告提出申请，请求被告确认原告具有第三人的农村集体经济组织成员资格并责令第三人按照成员同等待遇标准向原告支付自2007年至2017年的集体收益分配款共104300元。2019年2月12日，被告作出《行政处理决定书》，对原告的请求不予支持，原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查，2009年1月4日发布施行的《明办发[2009]1号文》第三（一）3（3）规定：“农村集体经济组织成员有下列情形之一的，取消其成员资格：①死亡的；②取得其他集体经济组织成员资格的；③移民国外或境外的；④现役军人提拔为军官、转为志愿兵的；⑤行政、事业单位、国有企业、公有企业在编及离退休人员；⑥‘出嫁女’本人及其子女的户口虽然仍在原集体经济组织，但没有在原集体经济组织生产生活，或在夫方已享受集体经济组织成员待遇的；⑦法律、法规、规章、政策另有规定的，从其规定。”2019年7月12日，佛山市高明区人民政府发布施行了《佛山市高明区人民政府办公室关于印发的通知》（明府办〔2019〕31号文）（以下简称《明办发〔2019〕31号文》），对高明区范围内的农村集体经济组织成员身份的认定作了规定，自施行之日起，《明办发[2009]1号文》同时废止。再查明，第三人从2009年8月30日起施行沿用至今的《圣堂经济社章程》第三章第七条第（三）款关于取消第三人成员资格的规定与前述《明办发[2009]1号文》规定的内容一致。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”第六十八条第三款“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”之规定，被告作为高明区政府的派出机关，行使乡镇一级人民政府的职权，具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。被告应原告的申请，对其请求事项予以处理，具有法律依据。被告在收到原告的申请后，经调查作出《行政处理决定书》，并送达原告及第三人，告知其复议及诉讼的权利，履行了作出行政行为的相关程序。结合原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点是第三人取消原告的集体经济组织成员资格及待遇是否合法？经审查，原告于1984年出生，当时广东省规范农村集体经济组织的有效法律为《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起实施，2006年10月1日废止）第三条规定：“社区经济组织是农村集体生产资料的所有者，是农村劳动群众在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。……”可见，农村集体经济组织是农村劳动群众进行生产经营活动而形成的经济组织，其组织成员共同依赖于农村集体土地进行生产经营获得生存物资。而行政、事业单位、国有企业、公有企业的在编人员自入职起，享有国家相应政策的福利待遇和社会生存保障，其生活来源不再依赖于农村集体公有的生产资料(土地)。故高明区政府通过发布《明办发[2009]1号文》，规定取消前述人员的集体经济组织成员资格，符合当时的历史背景及经济发展的事实。其次，《明办发[2009]1号文》第三、（一）3.（3）中⑤的规定与2006年10月1日起施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定亦并无冲突。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”由此可见，“户籍+履行义务”是判断当然取得农村集体经济组织成员资格的法定条件。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：……（三）依法开展家庭承包经营；……”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……”由此可见，某一集体经济组织的成员一般应是在该集体经济组织内从事种植业、渔林畜牧业等依赖于集体土地进行生产经营的农民，即成员应当履行在该经济组织内进行生产经营的义务。而被吸收为行政、事业单位、国有企业、公有企业的在编人员，其生产经营的服务对象已不再是集体经济组织，亦不再从事集体经济组织的相关生产经营，故《明办发[2009]1号文》取消该部分人员的成员资格并无违反前述规章的规定。《明办发[2009]1号文》是佛山市高明区委员会、佛山市高明区政府联合发布的规范性文件，于佛山市高明区内有效施行，对于高明区行政范围内的各集体经济组织具有普遍约束力，该文件发布时信息传播途径的狭隘及网络信息的局限性并不影响该文件于高明区施行的事实以及该文件的效力。对于原告所称的《明办发[2009]1号文》违反法律法规的相关规定，无经统一载体发布不生效，对原告不应适用，原告可依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定直接取得第三人的成员资格的意见本院不予以采纳。被告适用《明办发[2009]1号文》的规定，不予以认可原告的成员资格合理有据，本院予以认可。另外，原告主张自2019年7月12日起施行的《明办发〔2019〕31号文》已取消了“行政、事业单位、国有企业、公有企业在编及离退休人员取消农村集体经济组织成员资格”的相关规定，原告可依据该文件取得第三人的成员资格，且该文件的颁发亦证明《明办发[2009]1号文》第三、（一）3.（3）⑤的规定是不合法，被告依据该条款作出的处理决定不合法。对此本院认为，被告作出本案的《行政处理决定书》时，《明办发〔2019〕31号文》尚未施行，原告主张适用该文件于法无据，被告适用《明办发[2009]1号文》对原告成员资格作出认定并不存在适用法律错误。《明办发[2009]1号文》已经实施了10年，部分规定可能无法适应时代的需要，高明区政府颁发的《明办发〔2019〕31号文》恰恰是为了解决法律、规范性文件的滞后性问题。被告所作决定亦是具有节点性，是否具有一集体经济组织的成员资格，可能因为一集体经济组织的章程变化、县级以上人民政府的新规定、户籍的变化等因素而产生变化。同理，因新文件出台，原告亦可就其成员身份一事重新向被告提出申请，被告于庭审中亦说明可以重新予以受理并作出决定。人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对原告的诉请第三项、第四项，本院不予以支持。综上，被告作出的《行政处理决定书》事实基本清楚，证据确凿，适用法律法规正确，本院予以支持。原告请求撤销被告的《行政处理决定书》于法无据，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黎美玲的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告黎美玲负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  王晓晓人民陪审员  陈向霞人民陪审员  李 美二〇二〇年一月二十二日书 记 员  黄绮莹