湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂01行初298号原告湖北大都地产集团有限公司，住所地武汉市江夏区五里界锦绣**。法定代表人易浩，董事长。委托代理人吕红燕，湖北山河律师事务所律师。委托代理人王倩，湖北山河律师事务所律师。被告武汉市江夏区人民政府，，住所地武汉市江夏区纸坊街文化大道**法定代表人张利，区长。委托代理人陈重胜，区政府工作人员。委托代理人向世斌，湖北泽深律师事务所律师。被告武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处，住，住所地武汉市江夏区五里界界兴路**/div>法定代表人叶晋军，主任。委托代理人潘道义，该街道办事处工作人员。委托代理人王德生，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。原告湖北大都地产集团有限公司（以下简称大都地产公司）诉被告武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）、被告武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处（以下简称五里界街道办事处）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭，于同年6月4日公开开庭审理了本案。原告大都地产公司委托代理人吕红燕、王倩，被告江夏区政府委托代理人陈重胜、向世斌，被告五里界街道办事处委托代理人潘道义、王德生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2009年7月31日，被告江夏区政府委托被告五里界街道办事处与原告前身湖北大都置业有限公司签订了《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》（以下简称《框架合作协议》）。2010年9月2日，被告五里界街道办事处与原告经协商一致后共同达成了《五里界旧城改造暨新城建设项目土地一级开发成本管理和溢价收入分配办法》（界都发【2010】1号）（以下简称《分配办法》）。2012年12月17日，江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议，形成了《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。现原告就以上《框架合作协议》的履行诉至本院。原告大都地产公司诉称：2009年5月11日，中共江夏区委办公室和江夏区人民政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号）。意见中指出五里界是国家“五部一委”确定的全国小城镇建设重点镇，是武汉市城市总体规划明确的武汉南部新城组团之一，实施五里界集镇旧城改造，条件成熟，意义重大。区委、区政府要求各职能部门积极支持和参与五里界集镇旧城改造试点，加快实施和推进五里界集镇旧城改造工作。意见明确五里界旧城改造工作采取的基本方式是：政府主导，市场运作，整体规划，分步实施。充分发挥区街两级政府的主导职能，运用市场手段，引进业主参与开发建设。同时为确保旧城改造项目顺利实施，区委区政府实行倾斜政策，政府土地出让实行“零收益”，除上解国家及省市部分外，区政府所得土地出让收入全额返还五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入，实施适度的财政扶持政策，优先保证供地。根据上述文件精神和确定的政策框架，江夏区委、区政府运用市场手段，引进社会资本参与旧城改造开发建设。2009年7月31日，被告江夏区政府委托被告五里界街道办事处与原告前身湖北大都置业有限公司签订了《框架合作协议》。协议中第一条明确约定了项目实施的原则和目标。第二条约定项目实施的范围为五里界地区城镇规划控制的2.29平方公里，加上紧邻城镇的“武汉·巴登城”项目拆迁还建农民新村用地500亩，共计约4000亩的区域。第三条约定了项目合作的基本方式和内容：1、本项目按土地一级开发的方式进行，即由乙方（本案原告）自筹资金进行一级开发；2、土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通上水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等；3、乙方对土地完成一级开发后，根据乙方开发的实际，甲方（五里界街道办事处）协助乙方进行土地二级市场交易；4、土地二级市场交易溢价收益部分甲方分成30%，乙方分成70%。第四条约定了项目实施政府应给予的扶持政策：（一）甲方承诺按照区委区政府夏办发【2009】14号文件的规定，落实并兑现相关的优惠扶持政策；（二）甲方将土地二级市场交易溢价分成收益列入与乙方建立的共管账户，专项用于公益性基础设施建设等。协议第六条约定了双方义务，甲方应按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地，其中，2009年12月底以前供地300亩。协议中还约定了双方的违约责任等其他条款。2010年6月7日，被告江夏区政府出具委托书委托被告五里界街道办事处代表其与原告签订五里界旧城改造项目合同及其相关实施协议，并负责具体组织与实施。2010年9月2日，被告五里界街道办事处与原告召开双方联席会议，双方经协商一致后共同达成了《分配办法》（界都发【2010】1号）。该协议第十条再次明确约定“土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分，按如下方式分成……”即在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，其土地开发溢价收入的分配比例仍按3：7分成，其中街道所得溢价部分用于弥补基础设施投入。经政府及规划部门批准的伊托邦新城城市规划范围剔除上条约4000亩区域后的土地，开发溢价收入按4：6分成。2012年，随着原告投资规模日益扩大，被告江夏区政府考虑到核算投资成本比较复杂，此前确定的分成方式中的一级开发成本难以控制，且按照当时土地50万元/亩的市场价格，其土地收益不足以平衡原告的投入与收益。为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，被告江夏区政府提出采取静态平衡包干的合作模式，并由被告五里界街道办事处委托华中科技大学、武汉华中科大建筑设计研究院出具了《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》。经与原告磋商后，双方一致同意对合作模式进行调整，达成“总包干、大平衡”的一致意见。其基本原则是：无论原告投资增加多少，被告只用4000亩合作范围内的2374.27亩开发用地出让收益包干支付原告的投入及收益。2012年12月17日，江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议，形成了《会议纪要》（2013年1月14日印发），会议原则同意五里界街旧城改造项目以2374亩开发用地出让收益支付企业投入及收益，实行总包干、大平衡。《框架合作协议》签订后，2009年8月，湖北大都置业有限公司即按约缴纳保证金人民币1000万元，合同生效，合作项目正式启动。2009年11月5日，湖北大都置业有限公司变更登记为湖北大都投资集团有限公司，2009年12月9日，湖北大都投资集团有限公司变更登记为本案原告湖北大都地产公司。从2009年至今，原告一直依约履行合同义务，自筹资金进行城市规划设计、征地拆迁、还建房建设、道路施工和土地平整等土地一级开发工作，完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾等工程项目建设。由于原告的大量投资与建设，极大推动了五里界经济、社会全面发展。项目被湖北省委省政府确定为全省“四化同步”发展示范区，连续多年被确定为湖北省、武汉市重点建设工程。根据立信大华工程咨询有限责任公司出具的《湖北大都地产集团有限公司江夏区五里界旧城改造项目投资情况报告》显示，截至2018年10月31日，原告的投资总额成本加资金占用费已达27.9亿元（未计投资收益）。但被告并未依据《框架合作协议》的约定在2009年12月底之前供地300亩，直至2013年5月，被告供地才达到300亩。截止2014年，被告仅供地814.7亩（其中开发用地仅供地499.36亩），向原告支付资金人民币42483.5万元。在原告按约进行土地一级开发和旧城改造实际投资成本已达27亿元的情况下，两被告未按前述系列行政协议及时履行约定义务，既不进行征地拆迁、也不挂牌出让土地，更拒绝将协议范围内由原告投资整理的部分土地挂牌出让后取得的收入支付给原告。被告的种种违约行为已给原告造成巨额损失，严重影响了五里界旧城改造项目的进程，损害了社会公共利益和政府公信力。综上所述，《框架合作协议》《分配办法》及“静态投资平衡方案”是两被告江夏区政府和五里界街道办事处为实现公共利益与原告订立的具有行政法上权利义务内容的系列协议，协议内容涉及征地拆迁、市政基础设施建设、土地整理开发、提供政府资源及优惠扶持政策等方面，从主体和内容上均具有“行政协议”的明显特征。因此，特诉至法院请求：1、依法判令两被告继续履行《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》《五里界旧城改造暨新城建设项目土地一级开发成本管理和溢价收入分配办法》及“静态平衡方案”系列行政协议；2、依法判令两被告依据上述行政协议履行4000亩合作范围内的征地、拆迁、安置，以及其中2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务；3、依法判令两被告挂牌出让2374.27亩土地取得收入后，向原告履行给付开发成本、应得分成收益的义务，并将被告应得分成收益支付至协议约定的共管账户；4、依法判令两被告按照《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》的约定向原告兑现《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号）的优惠扶持政策；5、本案的诉讼费由两被告承担。原告向法院提交如下证据：1.2009年5月11日，《江夏区委办公室、江夏区政府办公室关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号），证明江夏区区委、区政府专门出台文件，对加快推进五里界集镇旧城改造工作提出意见，文件中指出了旧城改造的重大意义，明确旧城改造工作目标，提供各种扶持政策，确保旧城改造的顺利实施。2.2009年7月31日，《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》。3.2010年6月7日，江夏区政府出具的《委托书》。证据2-3证明：1、《框架合作协议》明确约定了被告有依法供地、溢价分成、建立共管账户、兑现优惠扶持政策等义务，原、被告均应按照约定严格履行。2、被告一江夏区政府授权被告二五里界街道办事处与大都地产公司签约并具体组织实施，被告一也是本案适格诉讼主体。3、《框架合作协议》约定被告用土地出让收入首先支付原告投入的一级开发成本，其次溢价收益双方分成，且政府分成部分最终仍应投入一级开发（列入共管账户专项用于公益性基础设施建设）。《框架合作协议》的原则是贯彻14号文的精神实行政府“零收益”。4.2009.8.4，《中国建设银行电汇凭证》。5.2009.8.24，《湖北省单位资金往来收据》。证据4-5证明大都地产公司按约缴纳保证金，《框架合作协议》生效，合作项目正式启动。6.2010.9，《五里界旧城改造暨新城建设项目土地一级开发成本管理和溢价收入分配办法》（界都发【2010】1号），证明：1、《分配办法》是双方真实意思的表示，是对《框架合作协议》的补充；2、双方围绕着夏办发【2009】14号文中政府“零收益”的精神，就五里界旧城改造项目投资和收益的分配方式进行协商细化。7.2012.9，《武汉市江夏区五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》。8.2012.12.17，《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》。证据7-8证明：1、静态平衡方案的产生是江夏区政府考虑到此前确定的分成方式中的一级开发成本难以控制，按照当时土地50万元/亩的市场价格，其土地收益是不足以平衡原告的投入与收益，为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的提出的新的合作模式。2、其基本原则是：无论原告投资增加多少，被告只用4000亩范围内的开发用地（2374亩）出让收益包干支付原告的投入及收益。这一原则能满足政府“风险可控”的要求，也能为企业所接受。9.2018.10.31，《湖北大都地产集团有限公司江夏区五里界旧城改造项目投资情况报告》，证明大都地产公司积极履行合同，建设完成了五里锦绣、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾等基础设施、还建房项目。截至2018年10月31日，大都地产公司投资总额及资金占用费已达到27亿元。10.2019.1.22，《土地出让返款情况明细表》，证明被告未按合同约定及时供地，存在明显违约行为；截止今日仅供地814.7亩（其中开发用地499.36亩），向原告累计支付42483.5万元，仅履行了部分合同义务。11.《企业名称变更核准通知书》（鄂工商名称变核内资2009第03948）。12.《企业名称变更核准通知书》（鄂工商名称变核内资2009第04288）。证据11-12证明原告系由湖北大都置业有限公司变更而来，具备本案的诉讼主体资格。被告江夏区政府辩称：一、本案的性质应属民事纠纷，而不是行政纠纷。大都地产公司诉称《框架合作协议》、《分配办法》及“静态投资平衡方案”是江夏区政府和五里界街道办事处为实现公共利益与原告订立的具有行政法上权利义务内容的系列协议，协议内容涉及征地拆迁、市政基础设施建设、土地整理开发、提供政府资源及优惠扶持政策等方面，从主体和内容上均具有“行政协议”的明显特征。对此，被告不予认同。首先，《框架合作协议》全称是《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》，是由五里界街道办事处与大都地产公司于2009年7月31日所签。从协议名称可知，该协议只是框架协议，而非具有约束双方权利义务的正式协议。协议第八条第（二）项明确规定：“本协议作为五里界旧城改造项目实施的框架性原则意向，具体实施意见由甲乙双方签订若干正式协议另行约定。”故此，对于项目的具体实施，需要另行签订协议来约束双方的权利义务。该《框架合作协议》约定的内容并未对大都地产公司作出任何具体行政行为，在协议中虽对征地拆迁、补偿等方面有所提及，但也仅仅是抽象性的、意向性的约定，而没有具体的约定。所以，双方在协议内容里面没有任何关于行政法上权利义务内容的具体条款，该《框架合作协议》的性质只是民事协议。其次，《分配办法》系五里界街道办事处与大都地产公司于2010年9月2日签订形成的会议纪要，在纪要前文里面明确说明：“为了规范土地一级开发成本管理，明确溢价收入分配关系，理顺政企关系，完善合作机制……”。由此可知，双方的关系系合作关系，双方之间约定的是溢价收入的分配，是基于平等主体而签订的民事协议，而非行政管理关系签订的行政协议。再次，大都地产公司所称的“静态投资平衡方案”主要是江夏区委作出的《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》，但该会议纪要是区委的内部文件，对外并无约束力。在会议纪要中也明确提到了：“通过引进大都公司合作开发建设……会议原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案……由五里界街与大都公司在2013年元月份以前签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》……要进一步完善和细化合同，明晰合作双方责任，完善合同约定内容，合理控制建设标准。”等内容，从纪要内容可知，双方之间是基于平等关系而形成的合作关系，是一种民事法律关系，而非行政法律关系。故此，大都地产公司诉称的《框架合作协议》、《分配办法》及“静态投资平衡方案”是具有行政法上权利义务内容的系列协议，这与事实不符。上述双方签订的协议，均是基于平等关系签订的民事协议，而不是基于行政管理关系签订的行政协议，双方之间应是民事法律关系，而非行政法律关系。所以本案的性质应属于民事诉讼，而非行政诉讼。二、大都地产公司的诉请无事实以及法律依据，应予以驳回。首先，关于大都地产公司诉请要求被告以及五里界街道办事处履行四千亩合作范围内的征地、拆迁、安置，以及其中2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务。被告认为，涉及土地的征地、拆迁以及安置，土地的收储及挂牌，均需要按照我国相关法律规定的程序进行。另外，对于上述行为，在五里界街道办事处在与大都地产公司的协议中均没有明确约定。故此，大都地产公司要求予以履行没有事实以及法律依据。其次，关于大都地产公司请求挂牌出让2374.27亩土地取得收入后，向其给付开发成本、应得分成收益的义务，将应得收益支付至协议约定的共管账户。被告认为，土地挂牌不是协议约定的应履行的义务，并且双方支付收益的分配是属于民事法律法规调整的范畴，并非行政法律法规调整。再次，关于大都地产公司请求兑现《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》的优惠扶持政策无相关依据。该意见是指导意见，对大都地产公司并无约束力。况且对企业的优惠扶持是不确定的行为，政府可以予以扶持也可以不予以扶持，双方在协议中未明确约定，并且被告认为该行为不具有可诉性。综上，大都地产公司的诉请无事实以及相关法律依据，应予以驳回。三、大都地产公司在2019年3月27日提起诉讼，已过诉讼时效，应依法裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2015年《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案系因大都地产公司对被告未履行案涉协议而提起的请求履行协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”而关于诉讼时效，根据案涉协议的内容，并不能确定协议的具体履行期限，但根据大都地产公司在诉讼中的陈述，“截止2014年，被告仅供地814.7亩（其中开发用地仅供地499.36亩），向原告支付资金人民币42483.5万元。”从这段话可知，大都地产公司自2014年即已知晓被告侵犯其所谓的权利，但其一直未予主张权利，直至2019年3月27日才向法院提起本案诉讼，因此在本案中无论是作为行政诉讼还是民事诉讼，均已超过诉讼时效。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。因此超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查。行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一，故在本案中法院应裁定驳回原告的起诉。四、大都地产公司在履行合同的过程中，存在严重违约行为。五里界旧城改造与城镇化建设项目开始立项至今已近十年之久，在这近十年的时间里，大都地产公司均无能力投入足额资金而致使该项目不能如期、顺利推进，甚至连项目用地的各项征地、补偿费用、农民工工资、材料款和相关税款都不能如期缴付。由于项目久拖不决，被告多次会议讨论，对征地和投资等重大问题进行指导和协调，甚至大都地产公司向五里界街道办事处借款，五里界街道办事处都予以支持，目的是帮助其渡过难关，使该项目能顺利推进。大都地产公司未能按其签订的合作协议规定的出资金额及出资时间缴付其出资，致使该项目长期未能顺利推进，并且还将不符合销售条件的还建房对外销售，大都地产公司的行为引发了一系列诉讼，给政府的工作造成了被动局面，给社会稳定带来了不利影响，对政府形象也带来了负面影响。综上所述，本案的性质应属于民事纠纷，而非行政纠纷；大都地产公司的诉求无任何事实以及法律依据，且已过诉讼时效；另外，大都地产公司存在严重的违约行为。故此，望法院能查明事实，采纳被告的上述答辩意见，依法驳回大都地产公司的起诉。被告江夏区政府向本院提交以下证据：1.武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议。证明：1、双方签订的系列战略框架合作协议系非正式协议；2、双方系合作关系，是基于平等关系签订的民事协议。2.五里界旧城改造暨新城建设项目土地开发一级成本管理和溢价收入分配办法。证明：1、该分配办法是双方的会议纪要并非正式协议；2、双方之间系合作关系，性质属民事协议。3.关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要（第五十四期）。证明：1、该专题会议纪要系内部文件，对原告不具有协议的约束力；2、双方之间系平等主体的合作关系而非行政管理关系。被告五里界街道办事处答辩称：一、《框架合作协议》约定的是民事权利义务，属于民事协议，并非行政协议，本案不属于行政诉讼的诉讼范围。1、《框架合作协议》并非行政诉讼法规定的可以提起行政诉讼的协议范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，相关人员可以提起行政诉讼。《框架合作协议》不属于该条款列举的行政协议的范围，不属于行政诉讼的受案范围。2、从协议内容上来看，《框架合作协议》属于民事协议，不是被告为履行行政职责而签订的行政协议。《框架合作协议》约定的主要内容是由大都地产公司对土地进行一级开发，完成一级开发后，被告协助大都地产公司进行土地二级市场交易，并与大都地产公司就交易溢价进行分成。而无论是土地出让，还是对土地出让金的收支管理，均不属于被告的行政职责范围，《框架合作协议》并非被告为履行行政职权而签署。同时，《框架合作协议》的合同目的在于对土地二级市场的交易款进行溢价分成，该合同目的系为实现经济利润，并非为实现公共利益，亦非为实现行政管理目标。并且，《框架合作协议》中未约定被告的行政优益权，不符合行政协议的基本属性。因此，从协议内容来看，《框架合作协议》并未约定行政法上的权利、义务，而是平等民事主体之间就土地开发和收益分成进行约定的协议，双方的权利、义务是平等的，被告没有基于行政机关地位而享有的行政优益权。《框架合作协议》属于民事协议，而非行政协议。3、从司法实践来看，类似于本案的纠纷均系通过民事诉讼的方式解决。根据检索，因土地一级开发并就土地出让金进行分成的合作方式在全国范围内并非本案一例。在其他案例中，相关当事人均系通过民事诉讼的方式解决纠纷，该种解决路径取得了各地法院及最高院的一致认可。在有关于行政协议的规定中未明确本案争议属于行政协议纠纷的情况下，大都地产公司仍应当通过民事诉讼解决争议。二、退一步讲，即使本案属于行政诉讼的受案范围，大都地产公司起诉也超过了起诉期限。《框架合作协议》第五条第（一）项约定，项目的实施期限为五年，即2009年8月至2014年8月。而据大都地产公司的起诉状所称，“截止2014年，被告仅供地814.7亩，向原告支付资金人民币42483.5万元”。亦即，最迟至2014年8月，大都地产公司就应当知道其协议权利未得实现。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，大都地产公司最迟应当在2015年3月前提起行政诉讼。现大都地产公司提起诉讼，已经超过了起诉期限。三、《框架合作协议》部分内容与国家关于土地出让金的管理制度相悖，损害了国家及社会公共利益，应为无效条款，且已经无法实际履行。《城市房地产管理法》第十九条规定“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）规定“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）规定“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号）第七条规定“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。《框架合作协议》第三条第（七）项约定“土地二级市场交易溢价收益部分实行甲乙双方按比例分成，其中，甲方分成30％，乙方分成70％”，该约定将双方收益与土地出让金直接挂钩，违反了上述规定，损害了国家关于土地出让金的管理制度，扰乱了土地二级交易市场，损害了其他土地竞拍人的合法权益，应为无效条款。并且，根据现行土地出让金管理制度，该约定实际已无法实现，大都地产公司要求继续履行没有实现可能性。四、大都地产公司涉及多起大额诉讼，现已被列入失信被执行人名单，已经丧失了继续履行《框架合作协议》的能力。根据公开信息显示，大都地产公司涉及多起大额诉讼，存在大量的未履行债务，且已被人民法院列入失信被执行人名单。对于《框架合作协议》约定的合同义务，大都地产公司已经没有履行能力。五、被告已于2019年5月10日解除了《框架合作协议》，大都地产公司要求继续履行《框架合作协议》没有事实基础。2019年5月10日，被告向大都地产公司送达了《解除合同通知书》，解除了与其签订的《框架合作协议》，并对送达行为进行了保全公证。现解除通知已经产生法律效力，大都地产公司要求继续履行协议已无事实基础。综上所述，大都地产公司的起诉不属于行政诉讼的受案范围。即使属于受案范围，也超过了法定起诉期限。《框架合作协议》部分内容损害国家及社会公共利益，没有履行的可能。大都地产公司自身也丧失了继续履行协议的能力，并且《框架合作协议》已经解除。请求人民法院依法驳回大都地产公司的起诉。被告五里界街道办事处向本院提交以下证据：1.《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》，证明：l、协议内容未设立行政法上的权利义务，属于民事协议；2、协议中关于对土地出让金溢价进行分成的约定违反了土地出让金的相关管理规定；3、大都地产公司最迟至2014年8月就应当知道其权利受损。2.大都地产公司涉诉情况统计表，证明大都地产公司已经丧失了履行战略协议的能力。3.解除合同通知书、邮寄凭证，证明《框架合作协议》已经解除，大都地产公司要求继续履行协议没有事实基础。经庭审质证，原告对被告江夏区政府的证据材料发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，对于该证据证明目的有异议，具体如下：1.《框架合作协议》的名称上虽然写的“框架”二字，但在协议的约定内容上并非是签订双方框架性原则意向：协议中第一条明确约定了项目实施的原则和目标；第二条约定项目实施的范围为五里界地区城镇规划控制的2.29平方公里，加上紧邻城镇的“武汉·巴登城”项目拆迁还建农民新村用地500亩，共计约4000亩的区域。第三条约定了项目合作的基本方式和内容：（1）本项目按土地一级开发的方式进行，即由乙方（大都地产公司）自筹资金进行一级开发；（2）土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通上水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等；（3）乙方对土地完成一级开发后，根据乙方开发的实际，甲方（五里界街道办事处）协助乙方进行土地二级市场交易；（4）土地二级市场交易溢价收益部分甲方分成30%，乙方分成70%。第四条约定了项目实施政府应给予的扶持政策：（一）甲方承诺按照区委区政府夏办发【2009】14号文件的规定，落实并兑现相关的优惠扶持政策；（二）甲方将土地二级市场交易溢价分成收益列入与乙方建立的共管账户，专项用于公益性基础设施建设等。协议第六条约定了双方义务，甲方应按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地，其中，2009年12月底以前供地300亩。协议中还约定了双方的违约责任等其他条款。可见，上述协议中对双方的合作方式、合作内容、收益分成、扶持政策、权利义务、违约责任都约定的非常明确清楚，并加盖了双方公章。因此《框架合作协议》对签约双方均有约束力，双方后续已经按照协议的约定进行了实际履行。2.《框架合作协议》除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，具备了《行政诉讼法》及其司法解释规定的行政协议四个要素，属于行政协议范畴：第一，与大都地产公司签订《框架合作协议》及后续《分配办法》的主体均是行政机关，符合行政协议的主体特征。第二，江夏区政府需要在协议的履行过程中行使征地、供地、规划、审批、保障公共服务和基础设施的行政职责，且也只有政府才具有对应的行政职权，政府的最终目的是完成旧城改造的政策任务。第三，江夏区政府所要实现的主要目的是将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设实验区。显然，两被告与原告签订《框架合作协议》的目的是为实现社会公共利益，而不是为了自身利益。第四，整个项目政府处于完全主导地位，利用行政权力和行政手段完成行政目标并为社会资本提供政策优惠。而大都地产公司仅仅是以先行垫资的社会资本的身份按政府规划进行开发建设。因此《框架合作协议》和整个合作模式离不开政府的行政职能和行政手段，具有鲜明的行政法上的权利义务内容。所以，《框架合作协议》无论从签约主体和内容上均具有行政协议的显著特点。证据2真实性、合法性无异议，对于该证据证明目的有异议。首先该《分配办法》虽然不是以合同、协议的形式签订，但是由五里界街道办事处和大都地产公司联合下发的文件，且上面都盖有双方的公章，对双方都具有约束力。该《分配办法》是对之前双方签订行政协议的细化和补充，规范一级开发成本管理，明确溢价收入分配办法，是对合作机制的进一步完善。街道办事处和大都地产公司用这种下发政府文件的形式来规范完善《框架合作协议》，也正说明了本案属于行政诉讼的受案范围。证据3真实性、合法性没有异议，但对证明内容和目的有异议。这个会议纪要的产生是基于2012年12月11日五里界街道办事处向区政府写了一份《关于五里界旧城改造静态投资平衡方案的情况汇报》，会议在听取了这个汇报的情况下，形成的会议纪要。街道办事处的这个情况汇报中明确说明《五里界旧城改造静态投资平衡方案》是街道办事处和大都地产公司在反复磋商的基础上形成的。会议纪要原则同意了“静态平衡投资方案”。因此，会议纪要同意的“静态平衡投资方案”对两被告和大都地产公司都有约束力。而该会议纪要正是体现了江夏区委区政府的行政管理职能，《会议纪要》具有行政约束力。原告对被告五里界街道办事处的证据材料发表以下质证意见：证据1的真实性、合法性无异议，对于该证据证明目的有异议，具体如下：1.根据《行政诉讼法》及司法解释的规定，行政协议一般包括四个要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。第一，与大都地产公司签订《框架合作协议》及后续《分配办法》的主体均是行政机关，符合行政协议的主体特征。第二，江夏区政府需要在协议的履行过程中行使征地、供地、规划、审批、保障公共服务和基础设施的行政职责，且也只有政府才具有对应的行政职权，政府的最终目的是完成旧城改造的政策任务。第三，江夏区政府所要实现的主要目的是将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设实验区。显然，两被告与原告签订《框架合作协议》的目的是为实现社会公共利益，而不是自身利益。第四，整个项目政府处于完全主导地位，利用行政权力和行政手段完成行政目标并为社会资本提供政策优惠。而大都地产公司仅仅是以先行垫资的社会资本的身份按政府规划进行开发建设。因此《框架合作协议》和整个合作模式离不开政府的行政职能和行政手段，具有鲜明的行政法上的权利义务内容。所以，《框架合作协议》无论从签约主体和内容上均具有行政协议的显著特点，而不是一个民事协议。2.协议中约定的关于土地出让金溢价进行分成的约定并不违反管理规定。协议中约定的土地出让收益分配方式，是以出让土地所得收入先进入财政后由江夏区政府扣除规费，再由财政拨付给江夏区五里界街道办事处，最后由五里界街道办事处依据协议的约定与大都地产公司结算。双方约定的分配方式并非对土地出让收入直接分成，而是合法合规的经区级财政规划和划扣规费后再进行分配的。两被告于2010年至2014年期间已经支付给大都地产公司4.2亿元返款的规费扣划方式和给付模式就充分证明了这一点。并且大都地产公司先行垫付的资金本来就是用来代政府进行五里界城市基础设施建设和一级土地开发，等同于大都地产公司自筹资金完成了土地财政收入的用途，那么土地出让所得用来弥补大都地产公司基础建设和土地开发的成本正是符合相关规定的。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定的是行政行为之诉的起诉期限为6个月，而本案是行政协议之诉，不同于因具体行政行为提起的行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的诉讼，可以参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。同时《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定（征求意见稿）》第三十四条规定，行政协议纠纷提起行政诉讼的，适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。虽然2015年司法解释已废止，行政协议的专项司法解释尚未出台，但是2018年2月7日，最高人民法院举行的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》新闻发布会上，最高人民法院副院长江必新指出，最新司法解释中关于行政协议的部分，最高人民法院将制定专项的司法解释。在关于行政协议的专项司法解释出台之前，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》相关规定的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。因此，本案的诉讼时效应是三年。自从2014年，两被告怠于行使协议约定的义务以来，尤其是对出让协议范围内土地取得收入后，拒绝按约分支付给大都地产公司，大都地产公司就开始屡次以发函、打报告的形式书面请求两被告及时支付款项、兑现政策优惠。2014年8月5日、2014年8月19日，大都地产公司向江夏统筹办及区委、区政府发出《关于多渠道归集五里界小城镇建设资金的请示》、《关于请求解决五里界新型城镇化项目建设资金返还问题的报告》，汇报建设情况并请求政府返款帮助大都地产公司周转资金；2015年1月23日大都地产公司向街道办事处发出《2015年五里界新型城镇化建设工作计划汇报》，汇报工作计划和需要解决的问题，并请求政府通过扣除土地返款帮助周转资金，街道办事处在该文件上盖章；2017年9月25日，大都地产公司分别向区政府和街道办事处发出湖北大都【2017】01、02号《关于申请支付投资款的报告》，请求两被告将挂牌出售的项目范围内3宗土地拍卖价款按比例支付给大都地产公司，解决垫付工程款和债务问题，区政府已签收该文件。直至起诉之日，大都地产公司一直在向江夏区政府和相关领导反映情况、反复磋商，商谈解决方案多年以来，请求两被告履行合同义务和行政职责，大都地产公司从未怠于行使权利，本案诉讼时效因大都地产公司的催告已经中断，本案不存在已过诉讼时效的问题。证据2的真实性、合法性无异议，对于该证据证明目的有异议。大都地产公司按约履行《框架合作协议》的过程中不但没有获得分文的利润，还垫付了巨额的开发成本。这正是因为两被告街道办事处、江夏区政府没有按照《框架合作协议》的约定履行其义务，未按时向大都地产公司提供土地与支付土地出让金，导致大都地产公司受到严重经济损失，才会出现众多的诉讼纠纷。而且这些纠纷都出现在2014年政府不履约之后。这些诉讼纠纷的存在也并不能说明大都地产公司没有履行协议的能力，若两被告继续履行4000亩合作范围内的征地、拆迁、安置，以及其中2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务，出让2374.27亩土地取得收入后，向大都地产公司履行给付开发成本、应得分成收益的义务，那么诉讼纠纷都可以迎刃而解。证据3真实性没有异议，但对合法性与关联性都有异议。首先，根据法律规定接到解除合同通知的另一方有权在三个月异议期内向人民法院提出异议。因此合同并非通知即解除，被通知人享有异议权。街道办事处向大都地产公司发出《解除通知书》前，大都地产公司早已经向人民法院提起继续履行《框架合作协议》等系列行政协议的行政诉讼，其实就已经是对街道办事处的解除通知提出了异议，大都地产公司诉讼请求的基础就在于认为合同继续有效，也无需另行提起确认合同效力的诉讼。其次，根据《框架合作协议》的约定，只有因乙方（大都地产公司）资金周转、内部管理、市场营销等因素导致本项目不能正常实施，停工达12个月以上，甲方（街道办事处）有权终止合同。但是上述约定解除条件并未成就，街道办事处及江夏区政府违约在先，没有按时向大都地产公司提供土地及支付土地出让金。可见，街道办事处及江夏区政府才是违约方，发出解除通知的一方根本不享有合同解除权，其无权行使合同解除权。因此，街道办事处于2019年4月25日发出的解除合同的通知书并不产生解除协议的法律效力。被告五里界街道办事处对原告的证据材料发表以下质证意见：证据1真实性、合法性没有异议，关联性有异议。证据2真实性、关联性没有异议，合法性及证明目的有异议。证据3真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议。证据4-5真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。证据6真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议。证据7真实性、合法性没有异议，关联性和证明目的有异议。证据8真实性、合法性没有异议，关联性及证明目的有异议。证据9真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。证据10该明细表系大都地产公司单方统计制作，系当事人陈述，不具有证据属性，其数字与我方统计也有一定出入。证据11-12真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。被告江夏区政府对原告的证据材料原则上同意被告五里界街道办事处的上述质证意见。另补充如下质证意见：证据1是为加快五里界发展工作，与被告江夏区政府无关。证据2对证明目的有异议，不是正式协议，是基于双方平等主体签订的民事协议。证据8是内部文件，对原告没有约束力。本院对上述证据作如下认证：原、被告各方提交的证据与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院依法予以确认。经审理查明，2009年5月11日，中共江夏区委办公室和江夏区人民政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号），意见如下：一、统一思想，形成共识，准确把握旧城改造的重大意义。五里界是国家“五部一委”确定的全国小城镇建设重点镇，是我区北部地区工业化和城市化的重要节点，是武汉市城市总体规划明确的武汉南部新城组团之一。实施五里界集镇旧城改造，条件成熟，意义重大，影响深远。长期以来，我区乡镇街的集镇发展处在自然的机械扩张状态，城镇化推进的方式不多，机制不活，动力不足，发展不快。区委区政府决定选择五里界集镇作为加快推进旧城改造的试点，符合《武汉市城市总体规划》和《江夏区城镇体系规划》，符合江夏城乡发展一体化趋势，符合市场化运作的基本条件，符合新农村建设和“两型”社会建设的根本要求。加快实施五里界集镇旧城改造，是纵深推进社会主义新农村建设的需要，是高起点高标准推进城市化的需要，是培植区域综合竞争力的需要，也是打造江夏城镇品牌、构建生态江夏的必然要求。区委区政府要求各相关职能部门和有关单位务必从战略的、全局的、长远的高度，深刻领会旧城改造的重大意义和深远影响，思想统一，步调一致，积极支持和参与五里界集镇旧城改造工作。二、坚持原则，创新方式，明确旧城改造工作目标。实施五里界集镇旧城改造必须坚持的基本原则是：确保群众利益不受损害，确保居（村）民的生产生活秩序不受打扰，确保群众的长远生计不受影响。实施五里界集镇旧城改造的基本方式是：政府主导，市场运作，整体规划，分步实施。充分发挥区街两级政府在旧城改造中的主导、调控和协调职能，运用市场手段，引进业主参与开发和建设。实施五里界集镇旧城改造的最终目的是：实现居（村）民住房变宽，环境变美，生活美好。在严格把握上述基本原则和方式的基础上，区直相关部门和五里界街道要按照“决策要慎、工作要细、方案要稳、进度要快”的总体要求组织实施，争取用五年左右的时间，把五里界集镇建成现代气息最浓、生态环境最美、商居条件最优的新城镇。三、创造条件，提供政策，确保旧城改造项目顺利实施。鉴于旧城改造拆迁还建量较大，土地开发整理成本较高，综合配套投入需求较大的实际情况，为保证旧城改造高起点高标准实施，区委区政府实行倾斜政策，提供必要的扶持。（一）土地出让实行“零收益”。业主参与旧城改造中依法依规获取的开发经营性用地，其土地挂牌价格按五里界地区当年区位市场挂牌的起点价格执行。土地挂牌中的土地出让收入，除上解国家及省市部分外，区政府的所得部分金额返还给五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入。（二）各项政策性规费予以减免。区政府各职能部门对该项目所涉及的区级各项行政事业性规费予以减免。部分有偿性服务收费按最低标准或成本费计收。（三）实行适度的财政扶持政策。对业主参与五里界集镇旧城改造中形成的各项税收，按区级留成实得部分的50％返回五里界街道，专项用于城镇综合设施配套建设。（四）优先保证供地。根据旧城改造实施的需要，优先保证拆迁还建用地的报批和供地；对业主纳入建设投入总平衡的开发经营性用地，区政府将优先分年度分批次安排用地计划，及时依法依规供地。四、加强领导，各方配合，确保旧城改造项目又好又快推进。由于旧城改造牵扯面较广，实施环节复杂，区委区政府将组建五里界集镇旧城改造工作协调领导小组，全面组织、协调、处理旧城改造中的相关矛盾和问题。责成五里界街道抽调得力干部，组建专门的工作班子，成立旧城改造工作指挥部。区直各相关职能部门要积极参与。全力支持，形成合力，共同推进五里界集镇旧城改造工作。五里界集镇旧城改造项目事关几千居民和村民的切身利益，事关五里界地区未来的长远发展大计，任务艰巨，责任重大。五里界街道工委和办事处要认真领会区委区政府的重大决策意图，认真把握旧城改造的根本宗旨和基本原则，充分相信群众，发动群众，依靠群众，审慎规避可能面临的风险，确保旧城改造工作扎实有效地推进，确保街道经济、社会和政治稳定。2009年7月31日，被告江夏区政府委托被告五里界街道办事处与原告前身湖北大都置业有限公司签订了《框架合作协议》，协议约定：一、项目实施的原则和目标。（一）坚持经济社会全面发展与小城镇建设同步进行的原则；坚持城镇建设与资源节约、环境保护相协调原则；坚持旧城改造与产业规划建设同步的原则；坚持政府主导、市场运作、统一规划、整体开发、协同推进的原则；坚持惠民安民利民的原则。（二）按照“主题鲜明、功能完善、品质高端、生态文化”的新城建设理念，将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设试验区。二、项目实施的范围。（一）五里界地区城镇规划控制的2.29平方公里，加上紧邻城镇的“武汉·巴登城”项目拆迁还建农民新村用地500亩，共计约4000亩的区域，整体纳入本项目统筹规划实施的范围。（二）为便于乙方对五里界地区产业进行统筹规划，甲方同意乙方对原“湖北华威生态老人院”项目整体收购。具体事宜甲方协助乙方与区人民法院或区有关部门另行签订专项协议。三、项目合作的基本方式和内容。（一）本项目按土地一级开发的方式进行，即由乙方自筹资金，组建并在江夏区注册针对本项目的投资开发公司，在本协议第二条第一款约定的区域范围内进行一级开发。（二）土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通上水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等。（三）乙方应以甲方已获批复的《江夏·五里界地区总体规划》为依据，认真组织编制本项目建设规划，办理立项规划、项目核准、征地拆迁和市政工程建设等相关手续，经甲方认可后组织实施。（四）土地一级开发建设成本的核算。依据相关规定需通过质量综合验收、工程决算审计后，由甲乙双方共同认定。依照本协议第三条第二款的约定，应列入开发建设成本核算的内容包括：1、项目规划及策划费（含测量、测图、地勘、地勘、地质灾害评估编制及其评审，报批报备费用）；2、各类市政设施和综合配套建设费用；3、各项市政工程报批报建费用；4、涉及征地、拆迁还建安置的各项费用；5、招、拍、挂交易中的各项费用；6、项目实施过程中发生的工程设计、审计、律师、监理等费用；7、经同级财政和国土主管部门核准的其它费用；8、经甲乙双方共同认定的其它费用；9、不可预见经甲乙双方认可的其他必要支出。（五）土地一级开发须经区国土部门许可，在区土地储备机构和有关部门的指导下进行规划、设计、施工，办理相关手续，并组织验收。（六）乙方对土地完成一级开发后，根据乙方开发的实际，甲方协助乙方进行土地二级市场交易。（七）土地二级市场交易溢价收益部分实行甲乙双方按比例分成，其中，甲方分成30%，乙方分成70%。四、项目实施的扶持政策。（一）甲方承诺按照区委区政府夏办发【2009】14号文件的规定，落实并兑现相关的优惠扶持政策。（二）甲方将土地二级市场交易溢价分成收益列入与乙方建立的共管账户，专项用于公益性基础设施建设。（三）项目还建房及乙方开发地产所涉及的区级各项行政事业性规费用以支持公益性项目建设，部分有偿性服务收费按最低标准或成本费收取。（四）甲方实行积极扶持的财政政策。项目建设（包括基础设施，还建安置房、乙方开发地产）所产生的各项税收，由区政府按区级留成实得部分的50%返回给五里界街道办事处，并由五里界街道办事处与乙方建立共管账户，专项用于项目的公益性基础设施建设。五、项目实施的期限和进度计划安排。（一）本项目实施的期限为五年，即2009年8月-2014年8月。（二）建设期限及安排为：2009年12月底以前，完成整体项目建设的规划编制，启动3万平方米还建安置房建设；2010年12月底之前，启动建设还建安置房10万平方米左右；2012年-2014年按年度均量开发建设，并确保开发建设与综合设施配套基本同步进行。房屋开工后,多层应在8个月内，小高层12个月，高层24个月内竣工。（三）土地一级开发过程中，整个拆迁还建工程在前四年内完成。六、双方的义务。（一）甲方的义务。1、在依法依规的前提下，甲方确保乙方享有土地一级开发建设权和二级开发建设的优先权，并积极协助乙方办理相关手续，协调解决项目实施中的各种矛盾纠纷，为乙方开发建设创造良好的环境。2、根据乙方开发建设需要，全力协助城镇总规、控规和土地利用规划的调整和修编。3、按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地。其中，2009年12月底以前供地300亩。若因甲方不能按计划满足乙方年度供地需要，乙方可推延相关开发建设工作的进度，乙方不承担任何责任。4、抽调安排得力干部，成立旧城改造项目建设指挥部，通过合法合规程序负责完成拆迁腾地等项工作，全力配合乙方做好项目开发建设全过程的跟踪服务。5、配合乙方争取各项旧城改造的优惠政策，争取相关的新农村建设的优惠政策，争取“全国重点镇”的各项优惠扶持政策，甲方配合乙方争取到上述各项优惠政策所得资金应定向用于公益性基础设施建设投入。（二）乙方的义务。1、科学组织开发建设，守法经营，独立承担资金筹措、运转、监管使用以及项目建设过程中的经济、社会和法律责任，承担工程建设过程中的安全生产责任。2、按约定进度及时建设能满足阶段性拆迁的安置还建房，以保证拆迁腾地工作的顺利进行。3、处理好土地一级开发和二级开发的关系，处理好开发建设与拆迁还建安置各环节的关系，如出现拆迁还建工程滞后，导致拆迁户不能及时安置入住，则由乙方负责被拆迁户相应的临时过渡费，直至提供验收合格的安置房源为止。4、各项规划和设计，应遵循五里界地区的土地规划；如有较大的变动和调整，需征得甲方同意并办理相关手续，履行相关报批程序后方可实施。5、按约定期限及时足额支付相关费用，以保证征地、拆迁补偿和项目建设的需要。七、风险的防范及违约责任。（一）如遇国家政策性原因和不可抗力的自然因素，导致本项目不能实施或停滞时，甲乙双方均不承担违约责任，由此而产生善后的事宜由甲乙双方协商处理。（二）因拆迁受阻或依法供地延误，导致乙方开发建设不能继续进行时，除由甲方继续完成上述工作外，甲方应按乙方实际投入总额（含定金、保证金等）承担利息，利率按中国人民银行公布的国有商业银行同期贷款利率计算。（三）如甲方不能落实“夏办发【2009】14号”文件所明确的各项优惠政策，乙方有权向甲方追偿，且乙方不承担本项目建设迟延的任何责任。（四）若因乙方开发建设决策不力、市场预测和掌控失当等原因，造成本项目停滞、延误12个月以上，甲方可终止与乙方的合作，并做出阶段性结算，其间乙方的所有投入、损失和债权债务由乙方自己承担。（五）如因乙方资金周转、内部管理、市场营销等因素导致本项目不能正常实施，停工达12个月以上，其乙方的投入及损失概由乙方自己承担，甲方有权终止合同，另行选择开发商开发建设，且甲方有权按乙方实际投入成本处置其资产。（六）乙方自本协议签订之日起10日内向甲方缴纳保证金人民币1000万元。项目正式启动后，此保证金经双方同意可用于前期征地补偿或拆迁补偿，列入乙方开发成本。八、其他事项。（一）本协议中的甲方，是武汉市江夏区人民政府授权与乙方签约的法律责任主体，授权委托书附后。（二）本协议作为五里界旧城改造项目实施的框架性原则意向，具体实施意见由甲乙双方签订若干正式协议另行约定。（三）本协议经双方法定代表人签字并加盖公章且乙方缴纳1000万元保证金后生效。（四）本协议一式十份，甲乙双方各执一份，其余用于报批相关手续。2009年8月湖北大都置业有限公司即按约缴纳保证金人民币1000万元，合同生效，合作项目正式启动。2009年11月5日，湖北大都置业有限公司变更登记为湖北大都投资集团有限公司，2009年12月9日，湖北大都投资集团有限公司变更登记为本案原告湖北大都地产集团有限公司。2010年6月7日，被告江夏区政府出具委托书委托被告五里界街道办事处代表其与原告签订五里界旧城改造项目合同及其相关实施协议，并负责具体组织与实施。2010年9月2日，被告五里界街道办事处与原告召开双方联席会议，双方经协商一致后共同达成了《分配办法》（界都发【2010】1号）。该协议第十条再次明确约定“土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分，按如下方式分成：1、在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，其土地开发溢价收入的分配比例仍按3：7分成，其中街道所得溢价部分用于弥补基础设施投入。2、经政府及规划部门批准的伊托邦新城城市规划范围，剔除上条约4000亩区域后的土地，开发溢价收入按4：6分成，街道所得溢价40%的分成部分作为政府收入，不再投入基础设施建设。”2012年，随着原告投资规模日益扩大，被告江夏区政府考虑到核算投资成本比较复杂，此前确定的分成方式中的一级开发成本难以控制，且按照当时土地50万元/亩的市场价格，其土地收益不足以平衡原告的投入与收益。为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，被告江夏区政府提出采取静态平衡包干的合作模式。2012年4月，华中科技大学、武汉华中科大建筑设计研究院受被告五里界街道办事处委托，于同年9月出具了《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》，该报告结论为：出让土地价格均采用2011年12月的价格标准。一、整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资估算为16.0480亿元。投资建设期限为2010—2015年，共6年。总投资估算由三部分组成，第一部分是征地拆迁还建费用，包括征地、拆迁、安置成本；第二部分是基础设施建设投资，包括道路、给水、排水、电力、通讯、燃气、绿化和路灯工程的建设投资，以及开发商垫付的规划设计费用；第三部分是建设期的静态资金成本。（一）征地拆迁还建费用为9.8487亿元。1、征农用地1165.46亩，费用为0.5925亿元。其中征地补偿费2086.17万元，养老统筹费2465.00万元，青苗补偿费208.62万元，政府协调费1165.46万元。2、拆迁安置补偿费用9.1126亿元。其中居（村）民还建317159.52平方米，总费用6．3432亿元；公共建筑还建107053.02平方米，总费用2.141亿元；其他各类补偿0.6284亿元。3、拆迁代办费0.0424亿元。4、其他费用0.0546亿元。5、场地平整费用0.0466亿元。（二）基础设施建设投资为5.5118亿元。1、道路工程投资为1.9978亿元；2、给排水工程投资为1.3233亿元；3、电力工程投资为0.4441亿元；4、电信工程投资为0.1445亿元；5、燃气工程投资为0.2316亿元；6、绿化工程投资为0.7854亿元；7、路灯照明工程投资为0.2250亿元；8、规划设计费用为0.3600亿元。（三）建设期的静态资金成本为0.6875亿元。第（一）部分征地拆迁还建费用、第（二）部分基础设施建设投资共计15.3605亿元，按6年间（2010-2015）分年度投入计算其静态资金成本，共计0.6875亿元。二、整个五里界新城组团中可供出让、用于房地产开发的土地面积为2374.27亩。1、总建设用地3864亩，折合2576000平方米。2、道路工程占地面积489368平方米。3、给排水站房占地面积2250平方米。4、绿化工程占地面积260691平方米。5、还建住房占地141404平方米。6、公益设施（福利院、中学、小学、医院、附属办公设施）占地面积93100平方米。7、环卫设施占地面积3340平方米。8、消防设施占地3000平方米。9、总建设用地扣减道路、给排水站房、电力站房、绿化等的面积后，可开发面积为1582847平方米，折合2374.27亩。三、用于静态资金平衡的土地面积，随土地出让价格浮动而不同，基本方案有：根据政府要求和实际建设情况，开发商需要在2010-2015年的6年间分年度完成投资和建设。在此期间考虑其投资机会成本、贷款利息等，以2011年12月价格水平为标准，制定静态资金平衡方案。其结论简述如下。1、按80万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2507.50亩。2、按84.49万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2374.27亩。可见，土地出让价格以84.49万元／亩（2011年12月价格水平）为静态盈亏平衡点。3、按90万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2228.89亩。4、按100万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2006.00亩。5、按110万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为1823.64亩。6、按120万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为1671.67亩。2012年12月17日，江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议，形成了《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》（2013年1月14日印发），纪要如下：“会议听取了五里界街关于旧城改造项目进展情况以及静态投资平衡方案的汇报。会议认为，五里界街是武汉南部新城重要组成部分，通过引进大都公司合作开发建设，探索了一条融资建设的新途径，加快推进五里界旧城改造，对江夏统筹城乡发展、推进“三化”试点、促进产城融合具有重要意义。会议原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并以《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算和资金平衡咨询报告》为依据，按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格，由五里界街与大都公司在2013年元月份以前签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》，区人民政府作为鉴证方。会议要求，五里界旧城改造要按照先基础建设后配套功能、先拆迁后开发、先产业后城镇的要求，在更大的空间范围内实行总包干、大平衡，力争2015年之前完成l平方公里的存量用地和4平方公里的新增建设用地范围内的基础设施建设，2020年之前全面完成工业园区、小城镇和商业性开发建设项目。五里界街及区直相关部门要本着“积极支持、合作互利、风险可控”的原则，继续执行《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号文）精神，加快推进五里界旧城改造工作。1、五里界街作为旧城改造项目工作主体，要聘请项目管理公司或由各方面专家组成的团队，对建设过程进行各项管理，并对2020年之前的静态平衡点是否科学进行再次充分论证；要进一步完善和细化合同，明晰合作双方责任，完善合同约定内容，合理控制建设标准。同时五里界街要按照项目建设进度，提前完成征地拆迁和补偿安置等工作，确保社会和谐稳定。2、区国土规划部门负责统一编制五里界区域内5平方公里范围的总体规划，按照新签订的《五里界旧城改造建设项目总控制合同》合理安排五里界街年度供地计划，从2013年开始到2019年止，分年度满足该旧城改造项目还建房建设用地、基础设施用地和商业开发用地指标并足额供地，还可将五里界街全域66平方公里范围内村庄集并实行“增减挂钩”，力争2020年之前全面建成五里界新城。3、区环保局负责与省、市环保部门联系，按照时间节点和5平方公里区域范围的要求，办好五里界旧城改造项目总环评手续和单个项目环评手续。”原告对上述静态投资平衡方案予以认同。从2009年至今，原告一直依约履行合同义务，自筹资金进行城市规划设计、征地拆迁、还建房建设、道路施工和土地平整等土地一级开发工作，完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾（仅做设计，未施工）等工程项目建设。由于原告的大量投资与建设，极大推动了五里界经济、社会全面发展。项目被湖北省委省政府确定为全省“四化同步”发展示范区，连续多年被确定为湖北省、武汉市重点建设工程。对于原告投资完成一级开发土地，武汉市江夏区国土资源管理局分别于2010年7月2日出让编号为P（2010）039号地块，净用地面积为33389.69平方米，成交价款2660万元；2010年9月27日出让编号为P（2010）103号地块，净用地面积为11475.76平方米，成交价款890万元；2011年10月12日出让编号为P（2011）109号地块，净用地面积为34658.50平方米，成交价款2690万元；2013年1月15日出让编号为P（2012）285号地块，净用地面积为41064.16平方米，成交价款5805万元；2013年5月7日出让编号为P（2013）042号地块，净用地面积为25126.78平方米，成交价款3240万元；2013年5月7日出让编号为P（2013）044号地块，净用地面积为36897.89平方米，成交价款4845万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）175号地块，净用地面积为75051.38平方米，成交价款9515万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）176号地块，净用地面积为11632.09平方米，成交价款1475万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）177号地块，净用地面积为6768.32平方米，成交价款860万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）178号地块，净用地面积为41081.01平方米，成交价款5210万元；2015年11月3日出让编号为P（2014）032号地块，净用地面积为24369.32平方米，成交价款3350万元（实际出让时间为2014年5月14日）。另于2010年9月27日出让编号为P（2010）101号地块，面积59.153亩，成交价款2630万元；出让编号为P（2010）102号地块，面积99.601亩，成交价款4290万元；2011年9月16日出让编号为P（2011）110号地块，面积21.055亩，成交价款1060万元（该三宗地均系用于还建房）。以上合计被告仅供地约651.91亩（出让宗地面积，其中开发用地仅供地500.5亩），向原告支付资金人民币42483.5万元（其中2010年度10072.83万元；2011年度3673.96万元；2013年度11984.58万元；2014年度16753.69万元）。2017年9月13日，武汉市土地交易中心挂牌出让了由原告投资完成一级开发工作的江夏区五里界街毛家贩村的三宗地共约219亩（出让宗地面积），总交易金额为9.9667亿元，该款项中除应上解国家及省市费用外，被告至今未向原告支付。武汉市江夏区五里界街旧城改造指挥部于2018年1月30日、4月18日向原告出具委托书，委托原告对五里界街界兴路的拆迁户吴章勇、曾国华夫妇的房屋参照前期旧城改造标准签订还建安置补充协议，将补偿费直接支付被拆迁人，并计入项目一级开发成本中。原告就《框架合作协议》、静态投资平衡方案等继续履行问题向本院提起行政诉讼，诉请如前。另查明，2019年5月27日，湖北省武汉市江夏公证处出具（2019）鄂江夏内证字第696号《公证书》，证明被告五里界街道办事处于2019年5月10日向原告送达《解除合同通知书》，通知书内容为：“你我双方于2009年7月31日签订了《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》，在该协议履行过程中，你方严重违约，致使协议所约定项目已停滞、停工数年，协议约定的项目实施期限和进度计划安排远远未能达到，你方的违约行为符合该协议约定的合同解除条件及合同法第九十四条规定的合同法定解除情形，你方的不履约行为已给地方城镇的发展与建设造成巨大的困难和障碍，该协议的合同目的已无法实现。且你方早已负债累累、涉诉数百起，未履行到期债务金额特别巨大，在多个案件中被人民法院列为失信被执行人，你方已完全丧失继续履行协议的能力。综上，我方决定解除与你方签订的《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》，终止该协议的履行。你方对本解除决定不服的，有权在法定期限内提起诉讼。”本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理焦点归纳阐述如下：1、《框架合作协议》是否属于行政协议的范畴问题。首先，关于《框架合作协议》签订主体，系由作为行政机关的被告五里界街道办事处受被告江夏区政府的委托与原告所签。其二，关于《框架合作协议》签订目的，五里界是国家“五部一委”确定的全国小城镇建设重点镇，是武汉市城市总体规划明确的武汉南部新城组团之一，为了加快五里界地区城镇化进程，将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设试验区，最终实现居（村）民住房变宽，环境变美，社会美好。从而实现政府对旧城改造，新农村建设和“两型社会”建设的管理目标。其三，关于《框架合作协议》签订内容，根据中共江夏区委办公室和江夏区人民政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号）明确的五里界集镇旧城改造的基本方式是：政府主导，整体规划，分步实施。充分发挥区街两级政府在旧城改造中的主导、调控和协调职能，运用市场手段，引进业主参与开发和建设。区委区政府实行倾斜政策，即（一）土地出让实行“零收益”。（二）各项政策性规费予以减免。（三）实行适度的财政扶持政策。（四）优先保证供地。《框架合作协议》第三条约定项目合作方式按土地一级开发，主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面。第四条约定项目实施的扶持政策。第六条约定双方的义务中被告五里界街道办事处的义务的内容，均属于行政法上行政机关的权利义务的内容。其四，《框架合作协议》对项目实施的原则和目标、范围、合作的基本方式和内容、扶持政策、期限和进度计划安排、双方的义务、风险的防范及违约责任、其他事项等方面均有约定，能够体现协议的签订是经过原告和被告五里界街道办事处协商一致所达成。因此，《框架合作协议》从签订主体、目的、内容和意思表示上均体现了行政机关利用社会资本进行相关的基础设施等投资合作的内容，符合行政协议中定义的政府与社会资本合作协议类型，故《框架合作协议》属于行政协议。2、关于《框架合作协议》部分内容是否存在与国家关于土地出让金的管理制度相悖，损害了国家及社会公共利益，应为无效条款的问题。被告五里界街道办事处答辩称《框架合作协议》第三条第（七）项约定“土地二级市场交易溢价收益部分实行甲乙双方按比例分成，其中，甲方分成30％，乙方分成70％”，该约定将双方收益与土地出让金直接挂钩，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）规定“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）规定“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号）第七条规定“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”，损害了国家关于土地出让金的管理制度，应为无效条款。本院认为，首先，根据中共江夏区委办公室和江夏区人民政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号）载明土地出让实行“零收益”的含义是，业主参与旧城改造中依法依规获取的开发经营性用地，其土地挂牌价格按五里界地区当年区位市场挂牌的起点价格执行。土地挂牌中的土地出让收入，除上解国家及省市部分外，区政府的所得部分金额返还给五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入。即原告所获取的开发经营性用地并非是无偿从政府处获得，而是要依法依规参加土地的招、拍、挂，在土地挂牌价格按五里界地区当年区位市场挂牌的起点价格的基础上通过竞买才能取得，且政府通过土地的挂牌出让取得了出让土地的收入。故案涉中“零收益”的含义与上述文件中“零地价”的含义并不相同。其次，根据《框架合作协议》第三条第二款“土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等”、第三条第四款“应列入开发建设成本核算的内容包括：1、项目规划及策划费（含测量、测图、地勘、地勘、地质灾害评估编制及其评审,报批报备费用）；2、各类市政设施和综合配套建设费用；3、各项市政工程报批报建费用；4、涉及征地、拆迁还建安置的各项费用；5、招、拍、挂交易中的各项费用；6、项目实施过程中发生的工程设计、审计、律师、监理等费用；7、经同级财政和国土主管部门核准的其它费用；8、经甲乙双方共同认定的其它费用；9、不可预见经甲乙双方认可的其他必要支出”，以及《分配办法》第十条“土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分”的约定，结合静态投资平衡方案中估算的整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资为16.0480亿元。原告要全部完成整个案涉项目的土地一级开发总成本最低投资为约16亿元，按照双方约定土地出让的溢价收入是土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本，则案涉土地的挂牌出让不存在上述文件中规定“零地价”，甚至“负地价”等形式变相减免土地出让收入的情形。并且案涉土地挂牌出让收入是全部上缴财政，除上解国家及省市部分外，区政府的所得部分金额返还给五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入。故双方约定的分配方式也并非对土地出让收入直接分成，而是合法合规的将土地出让收入全部上缴财政后，经区级财政划扣应上解国家及省市部分规费后再进行分配的。因此《框架合作协议》的相关内容未违反国家法律法规的有关禁止性规定，被告五里界街道办事处关于《框架合作协议》部分内容无效的理由不能成立，本院不予支持。3、关于《框架合作协议》与《分配办法》之间的关系问题。首先，《分配办法》是经原告与被告五里界街道办事处共同协商研究后，以双方的名义联合下发的文件。其次，《分配办法》的制定是为了规范一级开发成本管理，明确溢价收入分配关系，理顺政企关系，完善合作机制。其三，《分配办法》是对《框架合作协议》中约定土地一级开发成本的计入范围、认定依据、认定条件、认定操作流程、认定监督检查、分成方式等的细化和补充，是对合作机制的进一步完善。故《分配办法》应视为《框架合作协议》的补充协议。4、关于《框架合作协议》与“静态投资平衡方案”之间的关系问题。“静态投资平衡方案”是基于合作三年来的情况，存在一级开发成本难以控制，二级开发政府受益部分很难弥补一级开发新增成本，为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，由被告五里界街道办事处委托第三方以项目的基础设施与拆迁还建的控制性规划方案和图纸为主要基础，在反复与原告和被告五里界街道办事处磋商的基础上制定，经过江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议的研究，形成了《会议纪要》，原则同意该方案的实施，原告亦认同该方案。该方案进一步明确合作范围、投资建设期限、基础设施建设内容、还建房和基础设施建设基本标准、静态平衡基准地价、年度供地计划、项目结算、决算方式，故静态投资平衡方案既是对《框架合作协议》的变更，也是对其补充和完善，系其不可分割的有机组合。5、关于《框架合作协议》实际履行过程中存在的问题。虽然《框架合作协议》第五条约定了项目实施的期限和进度计划安排，即（一）本项目实施的期限为五年，即2009年8月—2014年8月；（二）建设期限及安排为：2009年12月底以前，完成整体项目建设的规划编制，启动3万平方米还建安置房建设；2010年12月底之前，启动建设还建安置房10万平方米左右；2012年—2014年按年度均量开发建设，并确保开发建设与综合设施配套基本同步进行。房屋开工后，多层应在8个月内，小高层12个月，高层24个月内竣工；（三）土地一级开发过程中，整个拆迁还建工程在前四年内完成。第六条第一项约定甲方的义务，即按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地。其中，2009年12月底以前供地300亩。若因甲方不能按计划满足乙方年度供地需要，乙方可推延相关开发建设工作的进度，乙方不承担任何责任。以及静态投资平衡方案中载明：根据政府要求和实际建设情况，开发商需要在2010-2015年的6年间分年度完成投资和建设。但上述约定均过于抽象、原则，双方未就如何确保开发建设与综合设施配套基本同步进行，开发商如何在2010-2015年的6年间分年度完成投资和建设，即相关工作如何落实，相关工作的完成节点如何细化、明确另行签订协议。从而导致原告投资完成一级开发的土地未能及时上市挂牌交易，已经完成挂牌交易的资金未及时与原告结算，造成原告的资金周转困难，使项目停滞停工，对此情况双方当事人均有责任。6、关于被告五里界街道办事处《解除合同通知书》的效力问题。《框架合作协议》是被告五里界街道办事处为实现政府对旧城改造，新农村建设和“两型社会”建设的管理目标，经过被告江夏区政府授权在其职权范围内与原告协商达成，内容不违反相关法律法规的规定，该协议合法有效。被告五里界街道办事处是在本案诉讼期间通知原告解除合同，该解除合同通知是被告五里界街道办事处对是否履行行政协议所作出的行政决定，也属于行政机关的行政行为。就被告五里界街道办事处作出解除通知的合法性问题，本院认为其解除的理由是原告严重违约，致使协议所约定项目已停滞、停工数年，协议约定的项目实施期限和进度计划安排远远未能达到。被告五里界街道办事处还答辩称原告大都地产公司涉及多起大额诉讼，现已被列入失信被执行人名单，已经丧失了继续履行《框架合作协议》的能力。因此，被告五里界街道办事处行使解除权所依据的是《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定：“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同”。对此原告认为自从2014年因两被告怠于行使协议约定的义务以来，造成原告垫付了巨额的开发成本，没有获得分文的利润，才对外产生众多的诉讼纠纷，只要两被告依约履行给付开发成本、应得分成收益的义务，则原告的诉讼纠纷均可迎刃而解。根据本院查明在协议履行期间被告五里界街道办事处从未因原告的违约行为而督促其依约履行。而原告已经进行城市规划设计、征地拆迁、还建房建设、道路施工和土地平整等土地一级开发工作，完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾（仅做设计，未施工）等工程项目建设的情况，以及被告存在供地不及时和2017年9月13日出让219亩土地的款项至今未与原告结算支付的事实。且2018年1月30日、4月18日武汉市江夏区五里界街旧城改造指挥部仍然在委托原告办理旧城改造中相关拆迁事宜。故被告五里界街道办事处并无合法有效的证据证明原告严重违反了《框架合作协议》的基本原则，也不足以证明系原告存在违约行为致使不能实现合同目的，其作出解除合同的行为主要证据不足，适用法律错误。诚实信用原则是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则，基于保护公共利益的考虑，可以赋予行政主体在解除和变更行政协议中具有一定的优益权，但这种优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用。被告五里界街道办事处推卸自身应负义务，将项目停滞、停工的责任全部推给原告，是对优益权的滥用，显然有悖于诚实信用原则。故被告五里界街道办事处《解除合同通知书》无效。7、关于原告起诉继续履行协议之诉讼时效的适用问题。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼。本案系原告对被告五里界街道办事处、被告江夏区政府就《框架合作协议》提起的请求继续履行的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合原告完成一级开发的土地最后一次挂牌出让是2017年9月13日，至2019年4月1日原告提起本案诉讼，并未超过法定诉讼时效。综上，根据《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”被告江夏区政府、被告五里界街道办事处基于签订行政协议的合意行为而产生了履行义务，属于法律认可的职责，亦属于法定职责范畴。被告江夏区政府、被告五里界街道办事处未按照约定履行协议的行为应属于不履行法定职责，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”，在《框架合作协议》、《分配办法》和“静态投资平衡方案”合法有效，且未依法解除的情况下，原告要求被告江夏区政府、被告五里界街道办事处继续履行的诉请成立。原告关于依法判令两被告依据上述行政协议履行4000亩合作范围内的征地、拆迁、安置，以及其中2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务;依法判令两被告挂牌出让2374.27亩土地取得收入后，向原告履行给付开发成本、应得分成收益的义务，并将被告应得分成收益支付至协议约定的共管账户；依法判令两被告按照《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》的约定向原告兑现《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发【2009】14号）的优惠扶持政策的诉请，均属于继续履行行政协议的具体内容，对此本院在本案中不再重复做出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、责令被告武汉市江夏区人民政府、被告武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处继续履行《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》、《五里界旧城改造暨新城建设项目土地一级开发成本管理和溢价收入分配办法》及静态投资平衡方案；二、驳回原告湖北大都地产集团有限公司的其他诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由被告武汉市江夏区人民政府、被告武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  余汉平审判员  刘 忠审判员  肖 丹二〇二〇年一月十九日法官助理火晶书记员彭婕