辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1101号上诉人（一审原告）鞍山红拖热力有限公司，住所地鞍山市立山区双山路集贤街。法定代表人王志刚，该公司经理。委托诉讼代理人朱丙兴，辽宁云祥律师事务所律师。上诉人（一审被告）鞍山市立山区人民政府，住所地鞍山市立山区胜利北路**。法定代表人王磊，该区政府区长。委托诉讼代理人刘守泉，该区政府法制办工作人员。委托诉讼代理人廉正，辽宁法理律师事务所律师。一审第三人鞍山立达供暖有限公司，住，住所地鞍山市立山区水源街**/div>法定代表人张界伟，该公司总经理。委托诉讼代理人赵岩，该公司工作人员。一审原告鞍山红拖热力有限公司（以下简称红拖热力公司）诉一审被告鞍山市立山区人民政府（以下简称立山区政府）接管财产违法并赔偿一案，红拖热力公司和立山区政府均不服鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年1月10日组织各方当事人进行询问。上诉人红拖热力公司的法定代表人王志刚及其委托诉讼代理人朱丙兴，上诉人立山区政府的委托诉讼代理人刘守泉、廉正，一审第三人鞍山立达供暖有限公司（以下简称立达供暖公司）的委托诉讼代理人赵岩到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2005年6月，鞍山市人民政府召开供暖工作专题业务会。会议确定，市政府对一工小区供暖锅炉和管网改造给予一次性投入，立山区政府负责招聘一个有资质的企业将一工、北铸供暖工作统一管理起来，重新组建一个公司。2005年8月，鞍山市立山区企业工作委员会作出《关于组建鞍山红拖热力有限公司的函》，请示鞍山市城市供暖管理办公室重新组建鞍山红拖热力有限公司。市供暖办作出《关于同意成立鞍山红拖热力有限公司从事供暖经营的意见》，同意成立鞍山红拖热力有限公司从事供暖经营活动。2005年9月1日，鞍山红拖热力有限公司注册成立。2005年9月，鞍山市立山区经济发展计划局作出《关于鞍山红拖热力有限公司一工生活小区供热工程改造项目建议书的批复》，同意红拖热力公司编制的《一工生活小区供暖工程改造项目建议书》，主要建设项目包括土建、设备、内外管网更新；项目总投资1126万元，市政府一次性投入1000万元，企业自筹126万元。2011年9月23日，立山区政府召开区政府业务会议，专题研究解决红拖热力公司相关问题，会议形成如下意见：关于决定收回红拖热力公司所使用的国有资产及相关资产的善后处理问题。会议指出，为改善城市环境，提高居民生活质量，按照市政府提出的城市集中供热和取消20吨以下锅炉供热的相关要求，会议决定收回红拖热力公司所使用的20万平供暖的国有资产。会议强调，红拖热力公司不断提升灵山地区供暖质量，为该地区社会稳定作出重要贡献。鉴于经营期间该公司有投入，确权后予以补偿。会议决定，成立接收组和善后处理组，对红拖热力公司的投资、资产情况进行资产明晰，明确国有资产和公司资产、对该公司所使用的锅炉房、办公用房及相关供暖设施等国有资产予以接管，并聘请中介机构对该公司投入的供暖资产进行评估，作为善后作价补偿的依据。2011年9月29日，红拖热力公司（甲方）与立山区国有资产监督管理局（乙方）签订《资产接管明细表》，该表共列明锅炉房等36项资产：1、锅炉房；2、生活间及化验室；3、车库及浴池；4、库房；5、生活间与库房；6、变电所；7、门卫（西）；8、办公楼；9、围墙；10、土地；11、变配电系统；12、内外管网；13、微机管理系统；14、化验系统；15、循环泵；16、循环泵；17、补水泵；18、水箱；19、软水罐；20、分气缸；21、配电柜电表箱；22、锅炉及附机；23、锅炉及附机；24、锅炉操作柜；25、引风机；26、引风机；27、引风机；28、鼓风机；29、鼓风机；30、鼓风机；31、刮板除渣机；32、刮板除渣机；33、刮板除渣机；34、铲车；35、现代轿车；36、管网设备及图纸。该明细表下方文字载明，经甲乙双方协商，乙方代表立山区政府对甲方使用的上述资产设备及供暖经营权进行接管，若接管的资产中存在甲方经营投资，则按法律规定及协议予以处理。协议签订后，立山区政府对红拖热力公司相关资产设备及供暖经营权进行接管。2013年1月30日，解决红拖热力公司工作善后处理小组作出《关于解除鞍山市红拖热力有限公司供热经营权及相关事宜的认定》，立山区政府对解除供暖经营权及相关事宜进行认定，主要内容包括确认红拖热力公司的法人主体资格、供热经营权及供热经营权关系的解除事宜、关于对红拖热力公司提出在鞍山一工供暖经营期间相关损失事项的认定。该文件最后确认，综合各项数据，最终补偿额为22.483万元，红拖热力公司如有异议，双方协商解决。2013年3月至5月期间，红拖热力公司分两次合计收到上述22.483万元款项。另查，2015年7月10日，红拖热力公司向该院提起行政诉讼，要求确认立山区政府对其供暖经营权进行接管的行为违法。该院于2016年12月2日作出（2015）鞍行初字第00077号行政判决，确认立山区政府对红拖热力公司的供暖经营权进行接管的行为违法。立山区政府上诉后，辽宁省高级人民法院于2018年11月27日作出（2017）辽行终1144号行政判决，认为立山区政府未能提供其对红拖热力公司相关资产设备及供暖经营权进行接管所依据的规范性文件，故立山区政府对红拖热力公司的供暖经营权进行接管没有职权依据、法律依据，判决驳回上诉，维持原判。2017年6月21日，红拖热力公司向该院提交起诉状，请求判令立山区政府指定立达供暖公司接收其经营权及财产行为违法并予以撤销。经该院释明，红拖热力公司于2017年10月23日重新提交起诉状，将诉讼请求变更为要求确认立山区政府接管其经营管理财产的行政行为违法并予以撤销。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，立山区政府基于会议纪要的决定，作出接管红拖热力公司使用的资产设备及供暖经营权的行为。立山区政府作出以上行为时并没有相关职权依据和法律依据，接管供暖经营权行为已经被生效判决确认违法，故接管资产设备的行为依法也应当确认违法。关于红拖热力公司提出撤销接管资产设备行为的诉讼请求，因该接管行为已经实际履行完毕，且没有可撤销的内容，故对该项诉讼请求不予支持。关于红拖热力公司提出返还财产的主张，因其未提供证据证明被接管财产属于其所有的财产，且立山区政府已经于2013年就其供暖经营权被接管后的相关损失对其进行了22.483万元的补偿，关于补偿金额的争议不属于本案审理范围，故对该项主张不予支持。关于红拖热力公司提出要求立达供暖公司承担连带返还责任的主张，因该公司是否取得诉争的供暖经营权及是否使用被接管的资产设备与本案不是同一法律关系，故对该项主张亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认立山区政府于2011年9月29日对红拖热力公司使用的资产设备进行接管的行为违法；二、驳回红拖热力公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由立山区政府承担。上诉人红拖热力公司上诉称，1、上诉人诉请返还财产的证据确实充分。立山区政府作出22号会议纪要决定接管上诉人经营管理资产的行政行为已被确认违法，基于该违法行为所接管资产的具体内容已由双方当事人以《资产明细表》的书面方式盖章确认，且双方对此均无异议。《资产明细表》36项内容中除已交付立达供暖公司经营的24项资产外，其余仍处于原地并由立山区政府保管。接管行为违法，理应依法承担返还的法律责任。上诉人经营管理资产的来源及所有权证明等问题，属于企业经营的商业活动内容，并非行政诉讼的审查范围。2、立山区政府虽就上诉人供暖经营权被接管后的相关损失进行了部分补偿，但该补偿行为并非是针对接收《资产明细表》36项内容所作出的补偿，而是立山区政府在行政违法后所采取的单方行为，并不因此免除其违法行为应承担的法律责任。3、立达供暖公司在接管资产范围内对立山区政府的返还义务承担连带责任。该公司无偿获取的上诉人经营管理的资产完全是基于22号会议纪要而产生，其对接管资产范围盖章予以认可，现仍处于其经营管理之中。立达供暖公司无偿接收资产的行为与本案存在法律上的利害关系，理应与本案一并解决。综上，请求二审法院撤销一审判决第二项，依法改判立山区政府返还上诉人经营管理的资产，并判决立达供暖公司在接管上诉人经营管理资产范围内对立山区政府应负的返还义务承担连带责任。上诉人立山区政府上诉称，1、一审法院认定事实不清。上诉人并未作出红拖热力公司所诉的接管其使用的资产设备的单方行政行为，立山区国有资产监督管理局与红拖热力公司于2011年9月29日签订资产明细表及接管材料的行为能够证明收回资产设备是双方协商一致的结果。2、红拖热力公司认为上诉人超越职权指派立山区国有资产监督管理局接管其资产设备，应当根据行政诉讼法第四十六条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定提起诉讼，红拖热力公司提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。一审第三人立达供暖公司述称，同意一审判决。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，红拖热力公司在一审庭审中补充提出赔偿请求，即请求法院判令立山区政府返还所接管的原由红拖热力公司经营管理的财产，并判令立达供暖公司承担连带返还责任。本院认为，红拖热力公司在一审中明确的诉讼请求为：1、确认立山区政府接管其经营管理财产的行政行为违法并予以撤销；2、判令立山区政府返还所接管的原由红拖热力公司经营管理的财产，并判令立达供暖公司承担连带返还责任。在二审询问中，红拖热力公司进一步明确其所诉的接管财产行为既包括书面行为又包括事实行为。书面行为是指立山区政府于2011年9月23日作出的（2011）22号会议纪要以及立山区政府委托立山区国有资产监督管理局与红拖热力公司于2011年9月29日签订的《接管资产明细表》。事实行为是指立山区政府于2011年9月23日实际接管红拖热力公司经营管理财产的执行行为。本案的焦点问题是上诉人红拖热力公司的起诉是否超过法定期限。被诉行政行为作出时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。本案中，红拖热力公司自认其于2011年9月23日即已知道实际接管其经营管理财产行为的内容，即使其主张的《接管资产明细表》是双方在实际接管财产十余天后补签、22号会议纪要是在实际接管财产半年后补发并向其送达的事实成立，红拖热力公司亦应于2011年10月即已知道《接管资产明细表》的内容，并应于2012年4月即已知道22号会议纪要的内容。由于22号会议纪要、《接管资产明细表》以及实际接管财产行为均未告知红拖热力公司诉权和起诉期限，故其对上述接管财产的书面行为和事实行为不服提起诉讼，应当适用2年的起诉期限。红拖热力公司于2017年6月提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限。即使红拖热力公司提出的其在2015年起诉立山区政府收回供暖经营权的行政诉讼中曾一并提出本案的诉讼请求，法院要求“一行为一诉”的主张成立，其在2015年对接管财产的书面行为和事实行为提起诉讼亦已超过法定起诉期限，且未举证证明具有耽误起诉期限的法定事由。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依法应对红拖热力公司的起诉裁定予以驳回。一审法院作出实体判决确认接管财产行为违法属于适用法律错误，本院依法予以纠正。红拖热力公司提出的第二项返还财产的诉讼请求实为一并提出的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第二款规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时实施了造成财产损害的其他违法行为时，受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。据此，虽然红拖热力公司有权在提起本案诉讼时一并提出行政赔偿请求，但因该行政赔偿请求系基于接管财产行为违法的诉请而提出，故在该诉请因不符合法定条件而被裁定驳回时，其一并提出的行政赔偿请求亦应一并裁定予以驳回。综上所述，上诉人红拖热力公司的起诉不符合法定条件，依法应当裁定予以驳回。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。上诉人立山区政府的上诉理由成立，本院对其上诉请求依法予以支持。上诉人红拖热力公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初64号行政判决；二、驳回上诉人鞍山红拖热力有限公司的起诉。一、二审案件受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审判长  刘少方审判员  李 蕊审判员  闫劲松二〇二〇年一月十六日法官助理范文书记员姜宁（代）