山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁17行终326号 上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区住房和城乡建设局，住所地菏泽市东方红西街，统一社会信用代码11371702MB2792849F。 法定代表人屠博宇，局长。 委托代理人邱孟。 委托代理人马国震。 被上诉人（原审原告）谢玉丰，男，1971年12月22日出生，汉族，市民，住山东省菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审原告）程永红，女，1970年10月26日出生，汉族，市民，住山东省菏泽市牡丹区。 原审第三人菏泽花都玉兰置业有限公司，住所地菏泽市牡丹区南城办事处**，统一社会信用代码913717003104626065。 法定代表人吴春宏，董事长。 委托代理人刘云伟，山东千越律师事务所律师。 上诉人菏泽市牡丹区住房和城乡建设局（以下简称牡丹区住建局）与被上诉人谢玉丰、程永红、原审第三人菏泽花都玉兰置业有限公司确认协议无效一案，不服山东省菏泽市牡丹区人民法院（2019）鲁1702行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，原告谢玉丰、程永红系夫妻关系，在菏泽市牡丹区××区有房产一处，位于牡丹区×××18号地块（三期）房屋征收范围内。2017年3月份该地块启动征收，2017年3月19日，李忠顺、王梦美及其它工作人员对二原告房屋进行丈量勘验，丈量编号16-68号。2017年3月19日当天原告程永红即签订了编号为×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》，该份协议约定了原告被征收房屋的价值、其它不动产价值及其费用、补偿方式等安置补偿事项，并约定程永红自愿选择房屋产权调换补偿方式。因原告程永红当时未携带身份证等相关证件，在其签名捺手印后，被告未将调换协议书交予原告，而是由被告保管至今。协议签订后，原告程永红以房产价值评估有漏项、错项要求复核评估为由未按照协议约定将房屋腾空并上交钥匙；涉案房屋已于2018年5月22日被拆除，二原告至今没有收到编号为×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》。涉案房屋的编号为鲁宏征估字第1××8号《房地产估价报告》中显示，估价委托方：菏泽市牡丹区住房和城乡建设局；受理估价方：山东宏远房地产评估有限公司；被征收人：程永红；估价作业日期：2017年3月4日至2017年3月7日，该份估价报告的出具时间是2017年3月7日，估价师为：牛艳争、聂钟伟，二人没有在该份《房地产估价报告》中签字。作为房地产估价师牛艳争、聂钟伟二人也没有参与2017年3月19日对涉案二原告房屋的现场勘验。被告方未提供涉案《房地产估价报告》已向原告送达的相关证据。 原审法院认为，一、关于鲁宏征估字第16-68号《房地产估价报告》是否合法性问题。首先，该估价报告是2017年3月7日作业出具，而涉案房屋是2017年3月19日进行的丈量。该估价报告在没有对房屋丈量的情况下提前作出，没有事实根据，属程序严重违法。其次，根据有关规定，不得以盖章代替个人签名，少于二人或者以印章代替个人签名的评估报告不具有合法性。牛艳争、聂钟伟作为房地产估价师，其二人既没有在该份《房地产估价报告》中签字，而是用印章代替，又没有参与原告房屋的现场勘验。因此，该评估报告不具有合法性。再次，根据有关规定，《房地产估价报告》作出后应向房地产所有权人进行送达，并告知救济的权利和渠道。本案被告未能提供涉案《房地产估价报告》向原告送达的证明材料，应认定该《房地产估价报告》没有送达，属于程序严重违法。综上，涉案依据的鲁宏征估字第16-68号《房地产估价报告》不具有合法性。 二、关于原告程永红签订×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》是否是其真实意思表示的问题。涉案房屋于2017年3月19日进行的勘验丈量，并于当日原、被告双方即签订了编号为×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》。由于签订协议时，被告明知原告未携带相关证件，而与其签订，且签订后未将协议书交于原告，被告的行为违法相关法律规定。因此，原告与被告签订的×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》不能视为是原告程永红的真实意思表示。 三、关于×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》的效力问题。房屋拆迁估价是对被拆迁房屋价值进行综合判定的行为，从而为补偿安置提供依据，估价是房屋价值的鉴定结论，是房地产估价师通过估价报告形式出具房屋价值的书面结论。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条规定：“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法；（三）鉴定结论错误、不明确或者内容不完整”。由于涉案《房地产估价报告》作为被告与原告签订征收协议采纳的鉴定结论和依据，因其作出的鉴定程序严重违法，不具有合法性。根据上述规定，一审法院对涉案《房地产估价报告》不予采纳认可。因此，原、被告签订的×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》应属无效。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决：确认×××18（三期）1411《房屋征收产权调换协议书》无效。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人牡丹区住建局向本院上诉称，一审法院认定事实错误。涉案评估报告的作业日期属于笔误，实际上并未影响房屋的价值评估；评估师的印章与签名具有同等的法律效力，一审法院以没有评估师签名为由认定程序违法无法律依据；被上诉人认可看过评估报告的结果及内容，说明被上诉人收到了评估报告及对报告内容认可；被上诉人程永红作为从事法律工作的人员，对其签订的房屋产权调换协议有着更为明确、谨慎的认知，上诉人因被上诉人提供证件不符合要求而暂时存档代管房屋产权调换协议与被上诉人签订协议无矛盾，更不能证明该协议不是被上诉人的真实意思表示。综上，涉案评估报告虽有部分瑕疵，但并没有影响房屋的实际价值，一审法院因评估程序违法而不予采纳该报告，进而认定协议无效属于适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决或改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人谢永丰、程永红答辩称，涉案房屋丈量时间与评估报告的作业时间不符，评估师未现场勘验，未在评估报告中亲笔签名，评估报告也未向被上诉人送达，涉案房屋的评估过程及送达程序均违反法律规定，一审法院认定评估程序严重违法事实清楚，证据充分。被上诉程永红在没有征得丈夫谢玉丰同意的情况下签订该协议，但上诉人未能兑现签订协议给予2万元奖励的承诺，有欺诈行为，且上诉人也未将房屋产权调换协议交于被上诉人，不存在上诉人代为保管协议一事。综上，因评估报告存在严重违法情形，以此为依据签订的产权调换协议缺乏合法性基础，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。 原审第三人菏泽花都玉兰置业有限公司未向本院提交书面陈述意见。 二审中，各方当事人未提供新的证据。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形，（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。本案中，上诉人作为牡丹区×××18号地块（三期）房屋征收的实施部门，有权与被征收人即被上诉人签订房屋征收产权调换协议。涉案房屋征收项目属于棚户区改造，双方签订的房屋征收产权调换协议并未损害国家利益及社会公共利益。被上诉人主张房屋评估过程中存在丈量时间与评估时间不符，评估师未到现场评估，以签章代替签名，评估报告未向被上诉人送达等评估程序违法问题，违反法律规定致使产权调换协议无效。对此，本院认为，房屋征收补偿安置协议不同于房屋征收补偿决定，征收补偿决定属单方行政行为，而征收补偿安置协议是双方协商形成，其中房屋评估价值是约定协议内容的参考依据，但协议的最终行成是双方经过协商、博弈并形成合意的结果，被上诉人所述评估过程中存在的违法之处，不足以影响双方就被征收房屋补偿安置的协商，不能证明该协议违反法律强制性规定而无效。 关于涉案房屋产权调换协议是否是双方真实意思表示的问题，被上诉人程永红主张其签订的是空白协议，是在未征得丈夫谢玉丰同意的情况下签订协议，协议签订后上诉人也未将协议交于被上诉人，上诉人未能兑现奖励2万元的承诺，存在欺诈行为，该协议不是被上诉人的真实意思表示。对此，本院认为，被上诉人称签订空白协议是其单方面主张，没有其他证据佐证，本院不予采信。程永红与谢玉丰系夫妻，被征收房屋属于夫妻共同财产，针对该房屋签订的产权调换协议应是经过夫妻双方协议一致的意见，实践中大量的征收补偿安置协议均是夫妻中的一方与征收部门签订，除非上诉人事先向征收部门明示需夫妻双方同时到场签署征收补偿安置协议，征收部门及实施单位与作为财产共有人的夫妻中一方签订征收补偿安置协议，符合婚姻法及相关司法解释的规定，也未违反房屋征收补偿方面的相应法律规定。程永红主张谢玉丰不知情，但协议签订是在夫妻关系存续期间，亦无证据证明此时其夫妻关系存在问题，故，对程永红主张谢玉丰不知情的辩称理由本院不予采信。因此，程永红作为完全行为能力人，其签订涉案房屋产权调换协议是其真实意思表示。协议签订后未能交于被上诉人，属于送达程序瑕疵，但不影响协议的效力。关于2万元的奖励未能兑现的问题，该奖励目的是为鼓励被征收人及时签订补偿安置协议，与协议中约定的内容并无关系，被上诉人无证据证明签订协议时存在欺诈、胁迫等情形，不存在该协议无效的情形。 综上，上诉人与被上诉人签订的房屋产权调换协议没有重大且明显违法的行为，亦不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的规定，因此，该协议不存在应依法撤销的情形。一审法院认定事实错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省菏泽市牡丹区人民法院（2019）鲁1702行初120号行政判决； 二、驳回被上诉人程永红、谢玉丰的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均有被上诉人程永红、谢玉丰负担。 本判决为终审判决。 审判长  张天正 审判员  庞 宠 审判员  岳晓艳 二〇二〇年一月十六日 书记员  赵含含