河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3188号上诉人（一审原告）潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组。诉讼代表人张术宽、李长海，该村民组村民。委托代理人陈志杰，河南扬善律师事务所律师。委托代理人徐勇，河南扬善律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县人民政府，住所地潢川县跃进路**。法定代表人兰恩民，县长。委托代理人周琰，潢川县人民政府法制办工作人员。委托代理人武东志，河南豫金律师事务所律师。被上诉人（一审被告）信阳市人民政府，，住所地信阳市羊山新区行政中心法定代表人尚朝阳，市长。委托代理人李巧云，信阳市人民政府法制办工作人员。一审第三人张树群，男，汉族，住潢川县开发区。一审第三人熊雪华，女，汉族，住潢川县开发区。一审第三人张树群、熊雪华的共同委托代理人谢飞，河南豫金律师事务所律师。一审第三人潢川县伞陂镇人民政府，，住所地潢川县伞陂镇伞陂村法定代表人陈伟男，镇长。委托代理人樊建国，该镇司法所所长。一审第三人潢川县弋阳街道办事处，，住所地潢川县迎宾路法定代表人王道生，主任。委托代理人刘志明，该办事处工作人员。一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组。代表人刘清兵，该村民组组长。一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组。代表人刘秀英，该村民组组长。一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组。代表人罗方明，该村民组组长。上诉人潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组因与被上诉人潢川县人民政府、信阳市人民政府及第三人张树群、熊雪华、潢川县伞陂镇人民政府、潢川县弋阳街道办事处、潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组土地确权行政争议一案，不服信阳市中级人民法院（2018）豫15行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组诉讼代表人张术宽、李长海，及其委托代理人陈志杰、徐勇，被上诉人潢川县人民政府的委托代理人周琰、武东志，被上诉人信阳市人民政府的委托代理人李巧云，一审第三人张树群、熊雪华及其共同委托代理人谢飞，一审第三人潢川县伞陂镇人民政府的委托代理人樊建国，一审第三人潢川县弋阳街道办事处的委托代理人刘志明，一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组代表人刘清兵，一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组代表人刘秀英，一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组代表人罗方明到庭参加诉讼。在本案审理过程中，依照法定事由，本院对本案进行了中止审理。在中止诉讼的原因消除后，本案依法恢复审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：潢川县人民政府于2017年8月14日作出了潢政土行决字（2017）1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：一、原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地所有权确定给潢川县伞陂镇农民集体所有。二、原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地建设用地使用权依法确定给张树群夫妻二人。信阳市人民政府于2018年6月9日作出信政复决字〔2018〕17号行政复议决定：维持原处理决定。潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组一审诉称，2005年以来，潢川县汇丰环保有限公司非法占用的87432平方米土地系该村民组集体土地，但潢川县人民政府于2017年8月14日作出了潢政土行决字（2017）1号《土地权属争议行政处理决定书》，该决定认定事实错误，程序违法，依法应予撤销。（一）熊雪华与熊丽华并非同一人，潢川县人民政府作出的被诉处理决定与信阳市人民政府作出的维持原决定的复议决定认定法律责任主体不一，相互予盾。（二）潢川县国土资源局于2015年11月24日作出了行政处罚决定，载明：1、没收在非法占用的87432平方米土地上建筑物和其他设施；2、处以非法占用的其他土地6644平方米每平方米3元罚款；3、限潢川县汇丰环保有限公司30日内将非法占用弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民土地80788平方米退还给潢川县伞陂镇人民政府。潢川县政府作出的被诉处理决定与生效的行政处罚决定相悖，违反了一事不再理原则。（三）潢川县汇丰环保有限公司另案起诉时，已明确承认该公司厂区内占用土地系该村民组所有，被诉处理决定及复议决定对涉案土地权属关系的认定明显错误。（四）张树群在原土地权属争议案件中的主张不属于土地权属争议，其申请应依法不予受理。（五）潢川县汇丰环保有限公司是涉案土地的实际使用人，张树群与伞陂镇人民政府不是土地权属争议案件的适格申请人和被申请人。（六）2003年10月20日潢川县伞陂镇人民政府与张树群签订协议，将伞陂镇砖厂出售给张树群和熊丽华，并不代表张树群即可依据该协议取得涉案土地的合法使用权。该协议仅能说明砖厂经营权人或所有权人发生了变更（即企业性质发生变更），不能证明该砖厂占有范围内的土地权属关系发生了变更。（七）涉案土地的权属性质不应依据《确定土地所有权和使用权若干规定》来认定，而应依据1982年国务院《村镇建房用地管理条例》及《中华人民共和国土地管理法》的规定予以认定。潢川县人民政府、信阳市人民政府适用法律错误，分别作出的土地权属争议行政处理决定、行政复议决定侵犯了其合法权益，故诉至法院，请求予以撤销。信阳市中级人民法院一审查明，争议土地位于潢川县弋阳街道办事处罗新楼村（原属于潢川县伞陂寺镇）境内，在潢上公路东侧，占地面积87432平方米（131亩）。1970年，原潢川县伞陂寺人民公社为发展经济决定建设伞陂寺人民公社砖瓦厂，作为公社集体企业。经过潢川县伞陂寺公社和罗新楼大队协商同意，将砖瓦厂建在罗新楼大队北岗坎小队境内，建厂时占用北岗坎小队20亩土地，减免了占用土地涉及的农业提留等税费，同时补偿了2千块瓦；随着砖瓦厂扩大生产规模，1973年，通过潢川县伞陂寺人民公社和罗新楼大队批准同意，又分别占用了南岗坎、白营和张老营小队的土地，占用的土地大部分是山地，占用时指手为界，当时没有确定占用土地具体面积。由于砖瓦厂占地补偿纠纷问题，1983年5月25日，经潢川县伞陂寺人民公社同意，伞陂寺人民公社砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队就砖瓦厂占地补偿等问题达成《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，该合同确定了瓦厂占地的四至边界，明确四至边界内的土地属瓦厂所有，瓦厂给四个小队安电，作为占用邻队土地的补偿。由于砖瓦厂经营亏损，《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》约定的补偿未能兑现。1987年12月18日，在潢川县伞陂寺乡政府的主持下，潢川县伞陂寺乡砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队又重新签订了《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》并进行了公证，当事人同意废除《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，重申确定砖瓦厂的四至边界，四至边界线内的土地统归砖瓦厂所有，砖瓦厂负责付给四个生产队补偿费11500元，砖瓦厂按照合同约定落实了补偿，砖瓦厂与四个小队化解了纠纷。潢川县伞陂寺人民公社砖瓦厂后来更名为潢川县伞陂寺乡砖瓦厂，1995年4月18日，又更名为潢川县伞陂寺乡建材总厂，法定代表人孙志宇，企业性质为集体。为提高砖瓦厂经济效益，从1987年开始，乡政府将该砖瓦厂对外进行承包经营，但一直经营不善。2003年10月20日，潢川县伞陂镇人民政府依据中共河南省委、河南省人民政府《关于加快乡镇企业改革调整发展若干政策的意见》（豫发〔2000〕19号）文件规定，将伞陂镇建材总厂通过竞拍方式出售给张树群和熊丽华（熊雪华）夫妻二人，张树群夫妻二人购得该厂后，将该厂作为潢川县汇丰环保有限公司的生产建筑材料的场所。潢川县汇丰环保有限公司是张树群夫妻二人创办的企业，法定代表人是其女儿张学燕，实际管理人是张树群夫妻二人，现该宗土地由潢川县汇丰环保有限公司使用。潢川县国土资源局于2016年5月30日向潢川县人民法院提出申请，要求强制执行其于2015年11月24日对被申请执行人潢川县汇丰环保有限公司作出的潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定书的两项内容：即1、没收潢川县汇丰环保有限公司在非法占用的87432平方米土地上的建筑物和其他设施；2、限潢川县汇丰环保有限公司30日内将非法占用弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组土地80788平方米土地退还给潢川县伞陂镇人民政府。2016年潢川县人民法院作出（2016）潢行审字45号行政裁定，认定潢川县国土资源局作出的潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定所认定的事实不清、适用法律不当、违反法定程序，裁定：不准予执行。2017年3月潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组、张树群分别提出确权申请。潢川县国土资源局受理后通知相关当事人，进行了调查，并组织当事人调解但未达成一致意见，后形成了调查报告：认为该宗土地所有权应属潢川县伞陂镇人民政府农民集体所有，张树群夫妻二人可依法取得该宗集体土地建设用地使用权。2017年8月14日潢川县人民政府作出潢政土行决字（2017）1号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：一、原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地所有权确定给潢川县伞陂镇农民集体所有。二、原潢川县伞陂寺乡建材总厂所使用的87432平方米集体土地建设用地使用权依法确认给张树群夫妻二人。根据《中国共产党潢川县委员会关于进一步推进撤镇建办工作有关问题的通知》（潢政文〔2006〕99号）的规定，2006年9月15日，原伞陂镇罗新楼村划归潢川县弋阳街道办事处管辖。根据《中国共产党潢川县委员会关于进一步推进撤镇建办工作有关问题的通知》（潢政文〔2006〕99号）中“行政区划调整后，涉及乡镇设在办事处辖区内的镇办企业的管理和债权债务，仍由原乡镇和企业负责”的规定，因原潢川县伞陂寺乡建材总厂属原潢川县伞陂镇人民政府集体企业，故，虽然原潢川县伞陂镇罗新楼村划归弋阳街道办事处管辖，但对该企业的管理和债权债务，仍由潢川县伞陂镇人民政府负责。2016年12月16日，潢川县弋阳街道办事处提供证明，证明原潢川县伞陂寺乡建材总厂属原潢川县伞陂镇人民政府集体企业，仍归潢川县伞陂镇人民政府管辖，企业的管理和债权债务仍由原乡镇和企业负责，未移交潢川县弋阳街道办事处。信阳市中级人民法院一审认为：一、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；…（2）经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；”第二十条第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。…（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的，行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变；”1970年，原潢川县伞陂寺人民公社为发展经济决定建设集体企业伞陂寺人民公社砖瓦厂时，经过潢川县伞陂寺公社和罗新楼大队协商同意，占用北岗坎小队土地，减免了占用土地涉及的农业提留等税费，同时补偿了2千块瓦。后因该砖瓦厂扩建，1983年5月25日，经伞陂寺人民公社同意，该砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队就公社瓦厂占地补偿等问题达成《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，但该合同约定的补偿未能兑现。1987年12月18日，在原潢川县伞陂寺乡政府的主持下，该砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队又重新签订了《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》并进行了公证，当事人同意废除《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，重申确定砖瓦厂的四至边界，四至边界线内的土地统归砖瓦厂所有，砖瓦厂负责付给四个生产队补偿费11500元，砖瓦厂按照合同约定落实了补偿，砖瓦厂与四个小队化解了纠纷。北岗坎村民组及第三人南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组已签字同意，并进行了公证，自愿协议将涉案土地所有权归砖瓦厂所有，该处分行为并不违反法律规定，应予准许。该砖瓦厂作为镇办集体企业，土地所有权权利义务应由镇人民政府农民集体承担。故涉案土地所有权应属潢川县伞陂镇人民政府农民集体所有。二、1995年4月18日，潢川县伞陂寺人民公社砖瓦厂更名为潢川县伞陂寺乡建材总厂。2003年10月20日，潢川县伞陂镇人民政府按照国家有关政策规定将伞陂镇建材总厂通过竞拍方式出售给熊丽华和张树群夫妻二人。张树群夫妻取得该厂后，将该厂作为潢川县汇丰环保有限公司生产建筑材料的场所。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定：“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”根据上述规定，张树群夫妻二人可依法取得该宗集体土地建设用地使用权。三、潢川县国土资源局于2015年11月24日对潢川县汇丰环保有限公司作出的潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定，是对汇丰环保有限公司占用土地的处理，且该决定已被人民法院裁定不准予执行。该处罚决定与本案确定土地所有权和使用权属于对不同法律关系的处理，二者并不矛盾，不违反一事不再理原则。四、潢川县人民政府在对争议土地进行确权时经过调查、调解、裁决，程序合法，其认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，依法应予支持。信阳市人民政府作出的复议决定经立案审批、送达提出答复通知书、答复书后，作出复议决定，事实清楚，程序合法，依法亦应予以支持。潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组的诉讼请求。上诉人潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决程序违法，应予撤销。一审对上诉人在开庭前增加的“请求依法确认涉案87432平方米土地为原告所有”诉讼请求未予载明、查证及认定。对潢川县人民政府、信阳市人民政府认定本案诉讼主体资格时相互矛盾及违反法律做法未予审查。潢川县人民政府、信阳市人民政府均未将潢川县汇丰环保有限公司列为第三人参与诉讼，与潢川县国土资源局潢国土资罚决字〔2015〕第161号《行政处罚决定书》认定的权利主体相互矛盾。（二）涉案争议土地应为潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组、南岗坎村民组、张老营村民组、白营村民组集体所有。一审适用法律法规错误，涉案土地的权属性质不应依据《确定土地所有权和使用权若干规定》认定，而应依据1982年国务院《村镇建房用地管理条例》及《中华人民共和国土地管理法》的规定予以认定。（三）张树群夫妻二人未实际依法取得涉案土地建设用地使用权，其违法使用土地行为及对生态环境造成破坏的生产经营行为不应予以法律保护。（四）张树群及其公司实际占用的涉案土地面积与其从潢川县伞陂镇人民政府受让的砖瓦厂占用土地面积并不相符，一审未予查明。综上，请求依法撤销一审判决，改判支持其一审诉求。被上诉人潢川县人民政府答辩称，其作出的潢政土行决字（2017）1号土地权属争议行政处理决定符合职能权限，且事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。上诉人一审庭审前增加诉请要求不符合法律规定；第三人张树群、熊雪华夫妻作为共同买受人与潢川县伞陂镇政府签署了《合同书》，涉案土地建设用地使用权归其共有，且一审查明熊丽华与熊雪华系同一人；潢政土行决字（2017）1号土地权属争议行政处理决定与潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定属于不同种类的具体行政行为，不违反一事不再理原则。上诉人上诉理由不符合客观事实，缺乏法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法予以维持。被上诉人信阳市人民政府答辩称，潢川县人民政府作出的潢政土行决字（2017）1号土地权属争议行政处理决定，认定事实清楚，程序合法、适用依据正确，内容适当。信阳市人民政府作出信政复决字〔2018〕17号行政复议决定程序合法，事实清楚，适用依据准确。一审判决事实认定清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。一审第三人张树群述称，上诉人认为一审判决未对其诉讼请求予以查证认定是错误的，潢川县人民政府已经依法确认涉案87432平方米集体建设用地所有权人、使用权人，一审对此进行了查明、认定；熊雪华在本案中的主体资格符合法律规定，其依法享有涉案土地的使用权；潢政土行决字（2017）1号土地权属争议行政处理决定与潢国土资罚决字〔2015〕第161号行政处罚决定不属于同一类型的具体行政行为，不违反一事不再理原则；一审认定涉案土地所有权归潢川县伞陂镇农民集体所有正确；张树群、熊雪华合法取得涉案集体建设用地使用权；案涉87432平方米土地是上诉人认可并提出确认权属的面积，潢川县人民政府依据该面积作出决定完全正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。一审第三人熊雪华述称，同张树群述称。一审第三人潢川县伞陂镇人民政府述称，同意潢川县人民政府答辩意见。一审第三人潢川县弋阳街道办事处述称，同意潢川县人民政府答辩意见。一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组述称，同意潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组上诉意见。一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组述称，同意潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组上诉意见。一审第三人潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组述称，同意潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组上诉意见。本院二审查明，本案二审审理过程中，潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组起诉请求确认潢川县伞陂镇人民政府、张树群、熊雪华于2003年10月20日签订《合同书》为无效合同，潢川县人民法院作出（2018）豫1526民初4594号民事裁定驳回起诉。潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组不服该民事裁定提起上诉，信阳市中级人民法院作出（2019）豫15民终274号民事裁定，撤销（2018）豫1526民初4594号民事裁定，指令潢川县人民法院审理。潢川县人民法院作出（2019）豫1526民初1865号民事判决，判决潢川县伞陂镇人民政府与张树群、熊雪华于2003年10月20日签订《合同书》为有效合同。潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组不服该判决提起上诉，信阳市中级人民法院作出（2019）豫15民终3548号民事判决驳回上诉，维持原判。同时，潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组起诉请求确认潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组与潢川县伞陂镇人民政府、潢川县伞陂寺乡建材总厂、潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组、潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组于1987年12月18日签订的《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》为无效合同，潢川县人民法院作出（2018）豫1526民初4911号民事裁定驳回起诉。潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组不服该民事裁定提起上诉，信阳市中级人民法院作出（2019）豫15民终1018号民事裁定，撤销（2018）豫1526民初4911号民事裁定，指令潢川县人民法院审理。潢川县人民法院作出（2019）豫1526民初2276号民事判决，判决潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组与原潢川县伞陂寺乡砖瓦厂及潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、潢川县弋阳办事处罗新楼村张老营村民组、潢川县弋阳办事处罗新楼村白营村民组于1987年12月18日签订的《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》为有效合同。潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组不服该判决提起上诉，信阳市中级人民法院作出（2019）豫15民终3549号民事判决驳回上诉，维持原判。另查明，2004年，史贵福因与潢川县伞陂镇人民政府、张树群租赁合同纠纷向法院提起诉讼，请求判令潢川县伞陂镇人民政府继续履行与史贵福签订的租赁合同并确认潢川县人民政府与张树群达成的砖厂买卖合同无效。潢川县人民法院作出（2004）潢民初字第34号民事判决，判决史贵福与潢川县伞陂镇人民政府签订的伞陂镇建材总厂（伞陂镇砖瓦厂）租赁合同无效并驳回其他诉讼请求。史贵福对该民事判决不服提起上诉，信阳市中级人民法院作出（2004）信中法民终字第483号民事裁定，撤销了（2004）潢民初字第34号判决，发回潢川县人民法院重审。潢川县人民法院重审后，作出（2004）潢民初字第197号民事判决，判决史贵福与潢川县伞陂镇人民政府签订的伞陂镇建材总厂（砖瓦厂）租赁合同无效并驳回其他诉讼请求。史贵福不服该民事判决提起上诉，信阳市中级人民法院作出（2004）信中法民终字第995号民事判决，撤销原判第一项（史贵福与潢川县伞陂镇人民政府签订的伞陂镇建材总厂租赁合同无效），维持原判第二项（驳回其他诉讼请求）及诉讼费负担部分，判决史贵福与潢川县伞陂镇人民政府签订的伞陂镇建材总厂（砖瓦厂）租赁合同有效。该判决明确对史贵福诉称其应享有优先对砖瓦厂及房屋竞买权不予支持。二审查明其他事实与一审查明事实一致。本院认为，（一）关于一审程序问题。1、关于增加诉讼请求的处理问题。上诉人潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组提出，一审判决对其增加的“依法确认涉案87432平方米土地为原告所有”这一诉讼请求未予认定。本案是针对潢政土行决字（2017）1号土地权属争议行政处理决定和信政复决字〔2018〕17号行政复议决定的土地确权行政争议，上述两个决定正是处理涉案87432平方米土地权属确认问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对土地权属争议进行裁决，属于政府职能范围，只有对政府的权属争议处理决定不服的，才能向人民法院起诉。而上诉人所述增加的上述诉讼请求属于请求法院直接确认涉案土地为其所有，不属于人民法院的职权范围，一审对此不予处理并无不当。2、关于本案第三人熊雪华的诉讼主体资格问题。上诉人提出，潢川县人民政府对涉案土地权属进行裁决时，未将熊雪华认定为与争议有关的第三人，而在作出权属争议行政处理决定时将涉案土地使用权确认给熊雪华，系程序违法；而信阳市人民政府在行政复议时又将熊雪华追加为第三人，是对潢川县人民政府前述程序违法行为纠错，亦属程序违法；且熊雪华并没有提供合法有效结婚登记手续证明其与张树群系夫妻关系，与本案不存在法律上利害关系或对诉讼标的不存在请求权，一审对此未予查明。熊雪华（熊丽华）在伞陂镇建材总厂转让《合同书》上签名，是合同签订主体，其与涉案土地具有法律上的利害关系。潢川县人民政府根据其调查事实，将涉案土地使用权确认给张树群、熊雪华并无不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。信阳市人民政府根据潢川县人民政府土地权属争议行政处理决定内容，将权利人熊雪华追加为第三人并无不当。3、关于潢川县国土资源局潢国土资罚决字〔2015〕第161号《行政处罚书》认定涉案土地使用人为潢川县汇丰环保有限公司的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》规定，只有乡级人民政府或县级以上人民政府才具有确认土地权属的职权，而土地管理部门作为人民政府的职能部门，具体承办土地确权相关工作，最终土地权属争议处理决定应由人民政府作出。无论上述《行政处罚决定书》是否被人民法院裁定不予执行或予以撤销，其只是体现了土地管理部门履行土地管理职责，而不是对土地权属争议的处理职责。因此，潢川县人民政府、信阳市人民政府未将潢川县汇丰环保有限公司作为涉案土地权属争议第三人并无不当。（二）关于涉案争议土地所有权权属问题。上诉人主张，涉案土地应为上诉人及潢川县弋阳办事处罗新楼村南岗坎村民组、白营村民组、张老营村民组集体所有。根据本案查明事实，20世纪70年代，原潢川县伞陂寺人民公社建设集体企业伞陂寺人民公社砖瓦厂时，占用北岗坎小队土地，减免相关税费并予以补偿，后因该砖瓦厂扩建，产生相关补偿纠纷，为解决占地补偿问题，1983年经伞陂寺人民公社同意，该砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队就公社瓦厂占地补偿等问题达成《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，1987年在原潢川县伞陂寺乡政府的主持下，该砖瓦厂和罗新楼南岗坎小队、北岗坎小队、白营小队、张老营小队重新签订了《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》并进行了公证，当事人同意废除《关于公社瓦厂占地赔偿、支援邻队安电的合同》，自愿协议将涉案土地所有权归砖瓦厂所有，重申确定砖瓦厂的四至边界并彻底解决了占地补偿问题。上述《关于解决乡砖瓦厂与邻队土地纠纷的协议书》已被信阳市中级人民法院作出的（2019）豫15民终3549号生效判决确认为有效合同。从上述砖瓦厂占地建设、合同签订及补偿履行情况来看，乡办企业砖瓦厂的占地建设行为发生已早并进行了一定补偿，后又通过签订上述合同、协议解决了后续补偿纠纷问题。因此，一审根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》认定涉案土地所有权应属潢川县伞陂镇农民集体所有正确。（三）关于涉案土地使用权权属问题。上诉人主张，张树群夫妻二人并未取得涉案土地建设用地使用权。根据本案查明事实，1995年潢川县伞陂寺人民公社砖瓦厂更名为潢川县伞陂寺乡建材总厂。2003年10月20日，潢川县伞陂镇人民政府与张树群、熊雪华（熊丽华）二人签订了关于伞陂镇建材总厂转让《合同书》。该《合同书》已被信阳市中级人民法院作出的（2019）豫15民终3548号生效判决确认为有效合同。上诉人提出，上述转让合同被信阳市中级人民法院（2004）信中法民终字第483号民事裁定认定为无效合同。根据本院查明事实，该案最终裁判文书（2004）信中法民终字第995号民事判决并未对潢川县伞陂镇人民政府与张树群、熊雪华二人签订的伞陂镇建材总厂转让合同的效力予以评判。上诉人主张，张树群并未“依法”使用农民集体土地进行非农业建设，始终对涉案土地实施非法取土行为及破坏生态环境的经营行为，并被潢川县环保局、潢川县国土资源局采取行政处罚措施，其使用土地行为不符合土地利用总体规划。环境保护责任部门和土地管理部门对潢川县汇丰环保有限公司作出行政处罚与本案土地权属纠纷不属于同一法律关系，且上诉人引用的《土地利用总体规划管理办法》于2017年5月施行。因此，上诉人上述主张，本院不予支持。一审认定张树群和熊雪华二人可依法取得该宗集体土地建设用地使用权正确。（四）关于涉案土地面积问题。上诉人主张，张树群及其公司实际占用的涉案土地面积与其从潢川县伞陂镇人民政府受让的砖瓦厂占用土地面积不相符，一审未予查明，潢川县国土资源局对其进行行政处罚时认定的非法占用涉案土地面积87432平方米并非张树群原受让厂区面积。根据潢川县土地规划勘测队《宗地界址图（厂区）》显示砖瓦厂面积为87432平方米，该图备注“本界址图依据《关于解决砖厂与邻队土地纠纷的协议书》第一条规定内容现场测绘东、南、西三边界地物清晰，北地界协议书中所载内容防护林、厕所与板栗树已破坏，现场无法确认，经现砖厂经营商与上访人共同现场指界确认边界测绘”。根据潢川县国土资源局2017年5月4日对李长海的询问笔录，李长海对“你们申请确认的砖瓦厂占用的87432平方米土地，对此面积有无异议”这一问题答复“无异议”。潢川县人民政府作出潢政土行决字（2017）1号行政处理决定对“原潢川县伞陂寺乡建材总厂使用的87432平方米集体土地”的权属争议进行了处理。因此，上诉人关于涉案土地面积问题的主张，本院不予支持。综上，被上诉人潢川县人民政府对争议土地进行确权时，经过了调查、调解、裁决等程序，作出潢政土行决字（2017）1号土地权属争议行政处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。信阳市人民政府作出信政复决字〔2018〕17号行政复议决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。上诉人潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决驳回诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人潢川县弋阳办事处罗新楼村北岗坎村民组承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  张万**审判员  樊桓锐二〇二〇年一月十五日书记员  侯 捷