广东省佛山市顺德区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0606民初21174号原告：佛山市顺德区***古鉴股份合作经济社，住所地广东省佛山市顺德区***道古鉴鉴邑路50号，组织机构代码C03739908。法定代表人：何某1。原告：佛山市顺德区******民委员会，住所地广东省佛山市顺德区***道古鉴鉴邑路50号，统一社会信用代码544************795。法定代表人：梁某1。原告：佛山市顺德区*******民委员会集体资产管理办公室，住所地广东省佛山市顺德区***道古鉴鉴邑路50号，组织机构代码证代码77096038-2。负责人：梁某1。三原告共同委托诉讼代理人：区绮雯，广东和桂律师事务所律师。被告：何惠富，男，1975年10月26日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区*************，公民身份号码440************739。委托诉讼代理人：余晓东，北京市隆安（顺德）律师事务所律师。委托诉讼代理人：江洁玲，北京市隆安（顺德）律师事务所律师。原告佛山市顺德区***古鉴股份合作经济社（以下简称古鉴股份社）、佛山市顺德区******民委员会（以下简称古鉴村委会）、佛山市顺德区*******委会集体资产管理办公室（以下简称古鉴集体资产办公室）与被告何惠富合同纠纷一案，本院于2019年9月18日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。三原告委托诉讼代理人区绮雯，被告的委托诉讼代理人余晓东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.判令确认原被告于2012年6月11日签订的《大良街古鉴市场建设经营承包合同》无效；2.判令本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：为建设大良古鉴市场，2011年9月23日，经顺德区人民政府批准，将面积4719.43平方米的土地划拨给原告古鉴集体资产办公室。该划拨地块属国有建设用地，建设项目名称为“大良古鉴市场”。《国有建设用地划拨决定书》第九条规定“划拨建设用地使用权人必须按照本决定书规定的用途和使用条件开发建设和使用土地”，第十条规定“本决定书项下的划拨建设用地使用权未经批准不得擅自转让、出租。需转让出租的，划拨建设用地使用权人应当持本决定书等资料向市县国土资源行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准”。二、2012年6月11日，原被告就古鉴市场承包建设和经营管理之事项，签订《大良街古鉴市场建设经营承包合同》，其主要内容包括：1.项目名称:顺德区大良街道古鉴村农贸市场；地址:顺德区大良街古鉴村金翔路指定市场规划综合用地；面积:规划用地总面积4719.43平方米，建筑用地面积2350.05平方米，两层总建筑面积共4814.14平方米；项目规划用地总面积4719.43平方米，其中古鉴股份社占3456，66平方米，剩余的1262.77平方米的地块，系古鉴村镇北组所有，现已由北组村民将该地块流转给了何惠富，因此上述1262.77平方米土地使用权属何惠富所有。(合同第一条)。2.承包期限从2014年1月1日至2033年12月30日止共20年；约定承包期限结束后，被告对全部4719.43平方米内市场建设投入均归原告所有。但上述之1262.77平方米土地使用权仍归被告所有；每年一次性支付当年的承包金，承包金自2014年1月1日开始支付，第一个5年期内承包金为50万元，之后每5年递增10％。原被告双方在签订合同之日，被告必须先向原告缴纳人民币10万元的保证金(合同第二、三条)。3.第六条“违约责任”第(二)项“乙方的违约责任”第4点约定，原告有权单方面收回属于原告的2456.66平方米土地；第七条第4点约定，如遇政府部门征用或市场现划改变等，2456.66平方米土地补偿费归原告所有，1262.77平方米土地补偿费归被告所有。三、上述合同签订后，双方一直未实际履行该合同，被告也未向原告支付过任何保证金及承包费。2019年，为响应各级政府提出的依法治国的要求，原告内部进行自查，对以往合同文件的合法性进行审查梳理，原告发现，原被告之间签订的上述合同，存在不合法之处，理由如下：1.纵观原被告之间的合同，其核心内容主要有两点：一是将案涉4719.43平方米的土地使用权，当中的1262.77平方米土地使用权转让给被告；二是将剩余的3456.66平方米土地使用权，以承包的形式，实际交由被告开发建设，这一内容，从合同的第一条第4项，第三条第3、5项，第六条第(二)项第4点，第七条第4项以及其他条款中均可体现；2.案涉合同约定原被告之间为承包经营关系，但该承包经营，事实上就是将案涉土地使用权出租给被告，即通常所说的“土地使用权流转”【参照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第二条“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法”可见原被告之间的合同，实际上就是将案涉土地使用权进行流转】。因为并非原告将案涉土地开发建成市场后，再交由被告承包经营，而是原告将土地使用权流转给被告，由被告负责建设、开发以及后续经营，由此可见，双方合同直接指向的标的即为土地使用权，是对土地使用权的处分行为。3.案涉合同处分的土地使用权，系划拨性质的国有建设用地。且不说合同中约定的“剩余的1262.77平方米的地块，系古村北组所有，现已由北组村民将该地块流转给了何惠富”并不符合事实(因为该土地使用权是政府划拨给原告的，怎么会变成是属于镇北组的呢)，单从合同本身的处分行为而言，就违反了《国有建设用地划拨决定书》第十条的约定，同时，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批”，案涉合同事实上就是原被告之间对国有划拨用地的处分，该合同并未得到“有批准权的人民政府审批”。综合上述情况，原告认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(五)违反法律、行政法规的强制性规定”，案涉合同因违反法律、行政法规的上述效力性强制性规定，应属无效。原告为规范自身行为的合法性，对之前的合同进行清理，以合法为原则，对广大村民、对上级政府作出交代，故而提起本次诉讼，请求判如所请。被告提交书面答辩状，辩称，一、原告古鉴村委会和古鉴股份社不是适格的原告，不是合同当事人。二、根据《大良街古鉴市场建设经营承包合同》的内容看，答辩人不知道涉案土地的性质为国有建设用地，原告故意隐瞒土地为划拨土地这一事实，使答辩人认为涉案土地的性质为农村集体用地。三、双方签订的《大良街古鉴市场建设经营承包合同》实质系承包市场建设和经营管理的合同，非租赁合同。四、合同签订后，双方一直都未实际履行合同，也从未要求相对方履行各自的合同义务，并且早已超过履行合同的期限，主要原因还是被答辩人没有得到《规划许可证》。由此可见，其实双方已默认解除合同。五、若法院认定合同无效，过错方也应为被答辩人，应当由被答辩人承担本案的诉讼费，并且该过错行为还导致答辩人产生律师费等损失。被答辩人明知该涉案土地的性质为国有建设用地，并根据《国有建设用地划拨决定书》第十条规定，涉案土地使用权未经批准不得擅自转让、出租。但被答辩人仍然与不知情的答辩人签订了《大良街古鉴市场建设经营承包合同》，还说称案涉土地为原告所有，因此，应当由被答辩人承担缔约过失责任，承担本案的诉讼费。六、被答辩人存在滥用诉权的嫌疑。若合同无效，那么过错方也是原告，原告提出确认合同无效，只是为了向上级部门交差，双方在签订合同后，从未因合同发生任何争议；若合同有效，因双方一直都未实际履行合同，双方完全可以协商解除合同；即使合同无效，双方也可以书面确认不再履行合同，不必提起诉讼确认合同无效。另外，提起诉讼还给原告集体造成不必要的律师费、诉讼费的经济损失。因此被答辩人明显存在恶意诉讼的嫌疑。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告提交的证据真实合法，被告对证据真实性均无异议，本院对证据真实性予以采信。本院依法向佛山市自然资源局顺德分局发函调查取得的复函，原被告双方均无异议，本院予以采信。经审理查明：2011年9月23日，佛山市顺德区国土城建和水利局出具国有建设用地划拨决定书一份，将宗地编号为135080-393的大良古鉴市场地块划拨给古鉴集体资产办公室使用，宗地面积为4719.43平方米，土地性质为国有建设用地。2012年6月11日，原告古鉴集体资产办公室与被告何惠富在广东昊亮律师事务所律师的见证下签订《大良街古鉴市场建设经营承包合同》，约定古鉴集体资产办公室作为发包方，何惠富作为承包方，承包经营的名称为顺德区大良街道古鉴村农贸市场，地址为顺德区大良街古鉴村金翔路指定市场规划综合用地，面积为4719.43平方米，承包期限为2014年1月1日至2033年12月30日；古鉴集体资产办公室负责施工前人防水利等及建设施工图纸设计、报建的费用，何惠富负责建设施工的资金；古鉴集体资产办公室负责提供古鉴市场的合法用地，何惠富必须在2014年1月1日前建设完毕并投入使用；承包期限结束后，何惠富对全部4719.43平方米内市场建设投入形成的一切地上（包括地下）附作物及相关固定设施无条件归古鉴集体资产办公室所有；合同签订之日何惠富需向古鉴集体资产办公室缴纳10万元保证金；何惠富每年一次性支付当年承包金，承包金不含税费，前五年每年承包金为50万元，之后每五年递增10%。合同落款处三原告均盖章确认。另，2012年6月5日，古鉴村委会组织村民代表就大良古鉴市场合作联营方案进行表决，村民代表人数71人，到会人数64人，同意人数54人，表决通过。以上事实，还有本院开庭笔录在案佐证。本院认为，关于原告的主体资格，案涉《大良街古鉴市场建设经营承包合同》是原告古鉴集体资产办公室与被告签订的，案涉地块的使用权人也是古鉴集体资产办公室，古鉴股份社及古鉴村委会在合同上盖章的行为应视为该两个主体对合同内容的确认，《大良街古鉴市场建设经营承包合同》的权利义务应由古鉴集体资产办公室享有和承担，因此本案的适格原告应为古鉴集体资产办公室。关于案涉《大良街古鉴市场建设经营承包合同》的效力，从该合同的性质来看，首先，古鉴集体资产办公室提供的是一块空地使用权，且土地性质为国有划拨建设用地；其次，被告按照每年固定金额且逐年递增的形式支付相应对价；再次，合同到期后被告将案涉土地使用权及其地上建筑物一同归还给古鉴集体资产办公室。上述特征均符合国有土地使用权出租合同的特征，而非承包经营权。因此案涉合同名为承包经营合同，实为国有划拨土地使用权出租合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。本案中原被告均未提供证据证明案涉《大良街古鉴市场建设经营承包合同》经市、县人民政府土地管理部门批准，未经批准将国有划拨土地使用权出租的行为损害了国家利益，因此案涉《大良街古鉴市场建设经营承包合同》无效。综上所述，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：原告佛山市顺德区*******民委员会集体资产管理办公室与被告何惠富于2012年6月11日签订的《大良街古鉴市场建设经营承包合同》无效。案件受理费减半收取为45707.5元（原告已预交），由三原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判员 张 宇二〇一九年十二月二十七日书记员 胡嘉琪