广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终165号上诉人（原审原告）茂名市正田种猪有限公司，住所地：广东省化州市*************。法定代表人彭作营，经理。委托代理人卢国桢，广东诚挚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市杨梅镇人民政府，住所地：广东省化州市杨梅镇杨梅圩。法定代表人何强，镇长。上诉人茂名市正田种猪有限公司（以下简称正田公司）因诉被上诉人化州市杨梅镇人民政府（以下简称杨梅镇政府）行政强制纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人正田公司上诉称，一、被上诉人发出《限期关闭通知》违反法定程序，剥夺上诉人合法权利。被上诉人作出2018年3月14日《限期关闭通知》与2017年11月30日作出的《限期关闭通知》具有关联性，且以前一份通知为依据。上诉人为此已就2017年11月30日作出的《限期关闭通知》起诉至法院，且法院已依法认定该份《限期关闭通知》违法。被上诉人故意在案件未审结前再次向上诉人发出《限期关闭通知》，违反法定程序，剥夺了上诉人合法抗辩以及维权的权利，侵害上诉人的合法利益。被上诉人发出《限期关闭通知》属于查封场所的行政强制措施行为，也属于责令停产停业的行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条以及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条以及第三十二条之规定，被上诉人一审提交的证据以及《限期关闭通知》并没有列明行政强制和行政处罚决定的事实、理由和依据，也没有告知上诉人依法享有的权利。因此，被上诉人2018年3月14日发出《限期关闭通知》程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予以撤销。二、被上诉人发出《限期关闭通知》缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。上诉人成立十几年以来，合法领取《广东省污染物排放许可证》、《动物防疫条件合格证》、《种畜禽生产经营许可证》、《广东省企业基本建设投资项目备案证》，取得《无公害农产品证书》，成为当地乃至全国具有较大规模和影响力的标准化规模养殖龙头企业。地方政府应当诚实守信，为民营企业创造公平竞争的环境，不得随意改变约定，不得出现政府失信行为。被上诉人发出《限期关闭通知》，要求强行关闭上诉人经营养殖场，属于明显的政府失信行为，缺乏事实和法律依据，侵害上诉人合法权益，应依法撤销。另外，《化州市畜禽养殖区划定方案》将“龙湾水库正常水位线以上200米区域范围”划定畜禽养殖禁养区，缺乏充足的法律法规依据。首先，根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条以及《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条之规定，参照《广东省地表水环境功能区划表》及《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮水水源保护区划分方案的通知》，龙湾水库的功能为农、防、发，水质为三类，并不属于饮用水源保护区域范围，也没有列入风景名胜区或者自然保护区的核心和缓冲区，其所处地域范围也远离城镇居民区或者文化教育科学研究区等人口集中区域，且自2003年以来一直由上诉人作为生猪标准化规模养殖场。因此，龙湾水库作为原农用水域，并不具备法律、法规规定的应划定为“禁养区”的条件。其次，根据《茂名市畜禽养殖区划定方案》的规定，龙湾水库并未划入茂名市“禁养区”范围。第三，根据《广东省环境保护条例》第四十九条之规定，化州市人民政府并没有对“龙湾水库”范围内的环境能承载能力进行科学实验论证，而化州市环保局多年来连续多次对上诉人位于“龙湾水库”的养殖场进行环保现场检查和监测，排污正常，不存在环保问题，龙湾水库水质符合农田灌溉水质标准，不存在污染土壤、地下水和农产品的事实，不超出污染物排放总量控制。而《化州市生猪生产发展总体规划和区域(2012-2020)》不具备法律法规的法律属性，且化州市人民政府亦未向社会公布，不能作为划定禁养区的法律依据。故《化州市畜禽养殖区划定方案》以“重要湖库区域”将龙湾水库正常水位线以上200米区域范围划定畜禽养殖禁养区，没有法律法规依据。第四.《化州市畜禽养殖区划定方案》任意扩大上级规范性文件对“禁养区”的界定，划定禽畜养殖禁养区应当严格按照环保部、农业部联合印发的《禽畜养殖禁养区划定技术指南》的要求进行。该《指南》明确规定禁养区范围为：饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、城镇居民区和文化教育科学研究区及法律法规规定的其他禁止建设养殖场的区域。而龙湾水库区明显不属于上述禁养区范围，更不存在任何官方科学论证确定的超标排污、超环境承载的情形。《化州市畜禽养殖区划定方案》划定禁养区，不符合《指南》划定禁养区的规定和立法目的，其擅自将龙湾水库正常水位线以上200米区域范围划定畜禽养殖禁养区，属滥用行政权力，任意扩大“禁养区”范围。因此，被上诉人所发出的《限期关闭通知》缺乏事实和法律依据，根据《行政诉讼法》第七十条之规定，法院应依法判决撤销。三、一审法院遗漏审理上诉人诉讼请求，严重违反法定程序，二审法院应裁定撤销原审判决，发回原审人民法院重审。一审中，上诉人根据《行政诉讼法》第五十三条之规定，请求法院依法对“化州市人民政府制定的《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》(化府办[2017]44号)、《化州市畜禽养殖区划定方案》第四条‘养殖禁养区以下区域为畜禽养殖禁养区(五)重要河流岸带、重要湖库周边长湾河水库、六竹水库、龙湾水库、磨刀坑水库、三合水水库正常水位线以上200米区域范围，禁止建设养殖场’”进行合法性审查，但一审判决中不但没有对上诉人提出的规范性文件进行合法性审查，甚至对该诉讼请求直接予以“忽略”，严重违反法定程序。依据《行政诉讼法》第八十九之规定，二审法院应裁定撤销原审判决，发回重审。综上，一审判决对被上诉人作出的行政行为的违法性未依法认定，遗漏诉讼请求的情形，严重违反法定程序，为维护上诉人的合法权益，维护法律的尊严，特提出上诉，请求：1.请求撤销茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初96号行政判决书，依法发回重审；2.请求判令撤销被上诉人杨梅镇政府2018年3月14日作出的《关于禁养区畜禽养殖场(专业)限期关闭的通知》；3.请求法院依法对化州市人民政府制定的《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》(化府办[2017]44号)、《化州市畜禽养殖区划定方案》第四条“畜禽养殖禁养区以下区域为畜禽养殖禁养区(五)重要河流岸带、重要湖库周边长湾河水库、六竹水库、龙湾水库、磨刀坑水库、三合水水库正常水位线以上200米区域范围，禁止建设养殖场”进行合法性审查；4.本案诉讼费用由被上诉人共同承担。被上诉人杨梅镇政府未提交书面答辩意见。经审理查明，2017年11月29日，杨梅镇政府向正田公司发出《关于禁养区畜禽养殖场（专业户）限期关闭通知书》，内容为：“根据《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》（化府办[2017]44号）、《化州市人民政府关于印发化州市畜禽养殖区划定方案的通知》（化府[2017]42号）等文件的有关规定，你养殖场位于禁养区内，限你养殖场于2017年11月30日前关闭。否则，由政府采取措施依法强行关闭。”正田公司不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2018年1月8日依法受理。2018年3月14日，杨梅镇政府向正田公司发出《关于禁养区畜禽养殖场（专业户）限期关闭通知书》，内容为：“根据《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》（化府办[2017]44号）、《化州市人民政府关于印发化州市畜禽养殖区划定方案的通知》（化府[2017]42号）等文件的有关规定，你养殖场位于禁养区内，本府已于去年依法通知你场（户）于2017年11月30日前关闭，但到目前为止，你场（户）还未关闭。根据上级会议精神，现再次通知你场（户）于2018年3月31日前自行关闭。否则，由政府采取措施依法强行关闭。”正田公司认为杨梅镇政府作出的上述通知侵害其合法权益,遂诉至原审法院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”根据上述法律规定可知，人民法院对规范性文件进行审查的前提条件是原告起诉的行政行为是依据该规范性文件所作出的。本案中，根据正田公司起诉时提交的起诉状，其在请求撤杨梅镇政府2018年3月14日作出的《关于禁养区畜禽养殖场（专业）限期关闭的通知》的同时，一并请求法院对化州市人民政府制定的《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》、《化州市畜禽养殖区划定方案》第四条“畜禽养殖禁养区以下区域为畜禽养殖禁养区（五）重要河流岸带、重要湖库周边长湾河水库、六竹水库、龙湾水库、磨刀坑水库、三合水库正常水位线以上200米区域范围，禁止建设”进行合法性审查。而根据2018年3月14日《关于禁养区畜禽养殖场（专业户）限期关闭通知书》的内容来看，杨梅镇政府作出本案被诉行政行为依据的是其于2017年11月29日作出的《关于禁养区畜禽养殖场（专业户）限期关闭通知书》以及《化州市畜禽养殖场清理整治实施方案》（化府办[2017]44号）、《化州市人民政府关于印发化州市畜禽养殖区划定方案的通知》（化府[2017]42号）等文件，故正田公司一并请求对上述两份规范性文件相关条款进行合法性审查，符合上述法律规定，原审法院应当对该诉讼请求作出回应。但是，纵观原审判决全文及判项，原审法院并未就上述规范性文件的合法性进行评判和认定，亦未对该诉讼请求作出任何回应，应属遗漏诉讼请求的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款关于“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审”的规定，对原审法院所作的判决应当予撤销并将本案发回重审。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第三款的规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初96号行政判决；二、本案发回广东省茂名市茂南区人民法院重审。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年十二月二十日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤