呼和浩特市中级人民法院   行政判决书   （2019）内01行初16号   原告内蒙古宏泰房地产开发有限公司，住所地呼和浩特市回民区成吉思汗西街**梦溪苑小区商业**楼****。   法定代表人张宇，董事长。   委托诉讼代理人郎曙霞、于克鸿，北京德和衡（呼和浩特）律师事务所律师。   被告呼和浩特市回民区人民政府，住所，住所地呼和浩特市回民区新华西街**div>   法定代表人云瑞鹏，区长。   委托诉讼代理人徐东凯，呼和浩特市回民区司法局干部。   委托诉讼代理人刘祥，内蒙古超伦律师事务所律师。   原告内蒙古宏泰房地产开发有限公司（以下简称宏泰公司）诉被告呼和浩特市回民区人民政府（以下简称回民区政府）履行行政协议一案，于2019年2月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理了本案。原告宏泰公司的委托诉讼代理人郎曙霞、于克鸿，被告回民区政府的委托诉讼代理人徐东凯、刘翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告宏泰公司的诉讼请求：1、判令回民区政府退还原告超出约定金额支付的土地出让金9534万元,利息47911141元(自2011年5月19日起按照中国人民银行同期同类贷款利率6.55%计算至2019年1月21日,且利息继续计算至付清为止),共计为143251141元;2、判令被告承担诉讼费用。事实与理由：2007年2月1日,宏泰公司与回民区政府签订了《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》,约定:回民区政府同意将新区内位于塔布板村,面积约450亩土地的使用权有偿转让给宏泰公司,由宏泰公司开发利用;宏泰公司按照每亩30万元的标准向回民区政府支付征地费用;拍卖价格高于本协议约定的征用该地块的全部费用的,回民区政府协调呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称收储中心）按市政府相关优惠政策的要求将超出约定金额的部分土地出让金退还给宏泰公司。2010年3月11日,宏泰公司竞得位于成吉思汗大街以南、工农兵路以西土地的国有建设用地使用权,面积为254244.102平方米(合381.36亩),成交地价款总额为209751384元,成交单价为每平方米825元,即每亩55万元。宏泰公司与收储中心签订了成交确认书,与呼和浩特市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同,取得该土地的国有土地使用权。2011年5月18日,收储中心向呼和浩特市国土资源局出具了《关于内蒙古宏泰房地产开发有限公司费用缴纳情况的函》（呼国土储函字[2011]281号）,表明宏泰公司已经缴清了成交地价款。回民区政府应当按照约定返还宏泰公司25万元/每亩的土地出让金，合计9534万元,利息47911141元(自2011年5月19日起按照中国人民银行同期同类贷款利率6.55%计算至2019年1月21日,且利息继续计算至付清为止),维护原告的合法权益。   被告回民区政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，应当驳回宏泰公司的起诉。涉案协议从目的、内容、订立及履行等各方面看，均为各方在平等、自愿、协商一致基础上所达成的民商事合同而非行政协议，由此产生的争议不属于行政诉讼受案范围。二、关于土地出让金返还的约定内容违反相关规定，宏泰公司非法诉求不应当予以支持。涉案协议关于返还超出约定土地前期整理费用部分土地出让金的诉求，违反国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理办法的通知》以及《国有土地使用权出让收支管理办法》等规定，其非法诉求不应当予以支持。三、退一步讲，宏泰公司亦无权要求返还超出协议约定金额土地出让金，宏泰公司未按时足额向回民区政府支付前期土地整理费用，且至今仍有部分前期土地整理费用未付清，按照协议第十四条约定，回民区政府不负有协助宏泰公司取得涉案土地使用权并协调收储中心返还土地出让金的义务。此外，协议第十六条约定回民区政府仅为协调义务，而非退还义务，而且附有前提条件即“按时、足额支付前期土地整理费用”。故回民区政府不应承担超出约定部分土地出让金退还义务。四、宏泰公司诉讼请求已超过诉讼时效不应当予以支持。即使相关条款约定内容合法有效，回民区政府应当向宏泰公司返还超出协议约定的土地出让金，宏泰公司于2010年竞得涉案地块，时隔9年，其于2019年1月25日才向人民法院提起本案诉讼。已过诉讼时效，其诉讼请求不应当予以支持。   宏泰公司提交了以下几组证据：第一组，《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》。证明2007年2月1日，宏泰公司与回民区政府签订了征地协议,约定回民区政府同意将新区内位于塔布板村面积约450亩土地的使用权有偿转让给宏泰公司开发利用，宏泰公司按照每亩30万元的标准向回民区政府支付征地费用，拍卖价格高于本协议约定的征用该地块全部费用的，回民区政府应将超出约定金额的部分土地出让金退还宏泰公司。第二组，1、《成交确认书》5份；2、《国有建设用地使用权出让合同》4份；3、呼国土储函字[2001]281号文件；4、票据。证明2010年3月11日，宏泰公司竞得位于成吉思汗大街以南，工农兵路以西的毛地，面积为381.36亩，成交单价为每平米825元，成交地价款总额为209751384元，即每亩地55万元，宏泰公司签订了成交确认书和国有土地使用权出让合同，支付了全部土地出让金。第三组，1、回政发[2009]126号文件和呼市人民政府办公厅文件批示；2、回民区人民法院（2017）内0103民初1839号民事调解书。证明2009年7月3日，回民区政府向呼市政府提交了关于返还梦溪苑项目土地出让计提费用和纯收益的请示，恳请呼市政府返还资金，以便兑现回民区政府对宏泰公司的承诺，呼市人民政府进行了批示，同意回民区政府意见，但因为回民区政府一直没有返还，2017年12月15日，回民区人民法院作出民事调解书，回民区政府返还土地出让金13700300元。故回民区政府负有返还土地出让金义务。第四组，1、回民区政府[2007]5号会议纪要；2、中共呼和浩特市委员会书记办公会议[2007]9号会议纪要；3、回政发[2010]42号文件；4、国土呼国土储报字[2010]19号文件和呼市政府办公厅文件批示。证明根据回民区政府向呼市人民政府提交的回政发[2010]42号文件,回民区政府负有兑现对宏泰公司承诺的义务，应当返还超出约定价格的土地出让金溢价部分。回民区政府对于宏泰公司提交的证据的质证意见为：第一组、第二组证据的真实性认可，证明的目的不认可，该协议属于民商事协议，宏泰公司未足额、按时支付土地整理资金，回民区政府不负有协调义务也不负有退还义务。第三组证据中，第1份证据的真实性、关联性和合法性不认可，是复印件；第2份证据的真实性认可，关联性和证明的问题不认可，该证据为双方就第一期项目达成的调解协议，非生效判决，与第二期土地无关。第四组证据的真实性、关联性和合法性以及证明的问题均不认可，非证据原件，各文件也未说回民区政府具有向企业承担土地出让金返还的义务。   回民区政府向本院提交了以下证据：一、《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》。证明该协议为民商事合同，宏泰公司未按时、足额支付前期土地整理费用，按照协议第十四条约定回民区政府不负有协助宏泰公司取得涉案土地使用权并协调收储中心返还土地出让金的义务。另外，回民区政府仅为协调义务，而非退还或承担义务。二、《呼和浩特市回民区宏泰梦溪苑项目土地整理资金审核报告》（内达华审字[2017]019号）。证明2017年5月10日，内蒙古达华会计师事务所有限公司就回民区宏泰梦溪苑项目土地整理资金收支情况出具审核报告，宏泰公司没有按照协议约定，按时足额支付每一笔土地整理资金，自始至终存在逾期付款违约行为，故按照协议第14条、16条约定回民区政府不负有协调收储中心返还土地出让金的义务，且应由宏泰公司按照实际成交价自行承担全部土地出让金。宏泰公司对回民区政府的第一组证据的真实性认可，证明的内容不不认可，该协议为行政协议；第二组证据的真实性认可，证明的问题不认可，该报告属于单方委托，不能证明宏泰公司存在违约。   经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：对宏泰公司提供的第一、二组证据的真实性、合法性和关联性予以认可。第三组证据中的第1份回政发[2009]126号文件和呼市人民政府办公厅文件批示，回民区政府不认可其真实性，但本院庭后到回民区政府核对原件，宏泰公司所举证据与回民区政府存档原件一致，本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以认可；第三组证据中的第2份回民区人民法院（2017）内0103民初1839号民事调解书真实性、合法性、关联性予以认可。第四组证据中的第1份回民区政府[2007]5号会议纪要，回民区政府不认可其真实性，但本院庭后到回民区政府核对原件，宏泰公司所举证据与回民区政府存档原件一致，本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以认可；第四组证据中的第2份证据中共呼和浩特市委员会书记办公会议[2007]9号会议纪要，本院庭后到回民区政府核对原件，回民区政府称没有保留原件，但根据回民区政府[2007]5号会议纪要和回政发[2009]126号文件中表述的内容，可以印证中共呼和浩特市委员会书记办公会议[2007]9号会议纪要的真实性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条第（二）款和第六十九条的规定，本院予以采信；第四组证据中的第3份证据回政发[2010]42号文件，本院庭后到回民区政府核对原件，回民区政府称没有保留原件，但结合第4份证据国土呼国土储报字[2010]19号文件和呼市政府办公厅文件批示所表述的内容，可以证明回政发[2010]42号文件的真实性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条第（二）款和第六十九条的规定，本院予以采信；第4份证据回民区政府不认可其真实性，但本院庭后到呼市收储中心核对原件，宏泰公司所举证据与收储中心存档原件一致，本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以认可。对于回民区政府提供的第一、二组证据的真实性、合法性和关联性均予以采信。   经审理查明，2007年2月1日，回民区政府（甲方）与宏泰公司时任法定代表人张厚堂（乙方）签订《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》，就乙方在回民区新区内投资开发项目有关事项达成协议。协议中约定，甲方同意将新区内位于塔布板村，面积约450亩土地（不含代征地）的使用权有偿转让给乙方进行开发利用，甲方将乙方在该地块的投资项目作为回民区的招商引资项目，并给与该项目（呼政发[2004]1号）文件规定的优惠政策。协议中还约定，乙方应按照每亩30万元标准，向甲方支付前期土地整理费用共计约1.3亿元，在协议签字之日起7日内支付5000万元，在合同生效之日起60天内支付3000万元，余款5000万元于2007年5月底前全部付清。若乙方按时、足额向甲方支付前期土地整理费用，但取得土地的拍卖价格高于本协议约定的征用该地块的全部费用的，甲方应协调收储中心按市政府相关优惠政策的要求将超出约定金额的部分土地出让金退还乙方。若乙方未按时、足额支付甲方前期土地整理费用，甲方将不负有协助乙方通过拍卖取得上述土地使用权的义务，同时乙方应按实际拍卖价格向收储中心缴纳土地出让金，实际拍卖价格低于本协议约定金额的，乙方应向甲方补缴差额资金。   另查明，根据回民区政府提交的《呼和浩特市回民区宏泰梦溪苑项目土地整理资金审核报告》（内达华审字[2017]019号），宏泰公司于2007年2月6日至2007年12月14日支付土地整理资金17700万元。其中上述协议签订后7日内共支付4200万元，上述协议签订后60日内共支付5000万元，截止2007年5月底前共支付10000万元。2007年10月11日，回民区政府《常务会议纪要》（[2007]5号）载明，“宏泰公司已在2007年9月30日前缴纳征地资金1.1亿多元，剩余2000多万元征地资金因政府近期才确认地界，故一直拖延到今年国庆节期间才按照区政府要求予以缴纳，考虑到该公司为新区建设及全区干部职工住房建设所作的贡献，会议同意该公司在新区项目的用地全部享受优惠政策。”2009年7月3日回民区政府向呼市人民政府递交《回民区人民政府关于返还梦溪苑项目土地出让计提费用和纯收益的请示》(回政发[2009]126号)，其中明确“梦溪苑项目是我区于2006年引进建设的重点城中村改造项目。鉴于该项目入驻时，回民区新区的环境比较差，且新区内的主干道成吉思汗大街西延伸段尚未贯通，故当时为增强项目吸引力，加快回民区新区建设步伐，经市政府批准，我区承诺在土地出让方面给予一定优惠，即土地价格不超过每亩30万元，超过部分由区政府承担。在这种情况下，该项目的投资企业宏泰公司才与我区签订了项目开发协议，项目最终得以在我区落地。随后，宏泰公司如期缴纳了项目土地前期整理费用共计1.77亿元……根据《中共呼和浩特市第十届委员会2007年第九次办公会议〈关于研究回民区新区规划及开发建设有关事宜的会议纪要〉》，（[2007]9号）第七条之规定，该项目应当享受新区土地价格方面的优惠政策，因此，我区在该宗土地成交后应当将地价中超过30万元/亩的部分返还给该企业，……”呼市政府收到上述请示后，政府主要领导批示同意。2010年3月18日回民区政府向呼市政府递交《回民区人民政府关于返还梦溪苑项目二期用地土地出让计提费用和纯收益的请示》（回政发[2010]42号），再次明确“经市政府批准，我区承诺在土地出让方面给予一定优惠，即土地价格不超过30万元/亩，超出部分由区政府承担。在这种情况下，该项目的投资企业宏泰公司才与我区签订项目开发协议,……为此,恳请市政府同意,除计提挂牌业务费、失地农民社保医保金、农业土地开发资金这三项费用外，将其余几项计提费用和全部净收益共计8263.1989万元尽快返还我区,以支持我区兑现对企业的承诺。”2010年4月6日，收储中心向呼市政府递交了《关于梦溪苑项目二期用地提取挂牌成本费用及收益返还情况的报告》（呼国土储报字[2010]19号），其中第三项“办理建议：依据市领导的批示精神，我中心现将该宗地的收益测算情况上报市政府，由于该宗地属梦溪苑项目二期用地，我中心建议该宗土地提取挂牌成本费用和收益返还参考一期用地进行确定，并按照收支两条线的规定，由市财政直接办理收益返还事宜。”时任呼市政府主要领导批示同意返还。   再查明，根据2011年5月18日收储中心给市国土局出具的《关于内蒙古宏泰房地产开发有限公司费用缴纳情况的函》（呼国土储函字[2001]281号），2010年3月11日，宏泰公司竞得位于成吉思汗大街以南、工农兵路以西的土地，成交面积为254244.102平方米（合381.36亩），成交地价款总额20975.1384万（即55万元/亩），成交的地价款已全部缴清。   本院认为，本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、宏泰公司起诉是否已经超过诉讼时效；三、回民区政府是否应当承担返还义务、返还的数额及利息的承担。   关于本案是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；……”的规定，《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》是回民区政府为了实现行政管理和公共服务的目的与宏泰公司签订的具有行政法上权利义务的协议，属于行政协议。回民区政府认为本案不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由本院不予采纳。   关于宏泰公司起诉是否已经超过诉讼时效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；……”的规定，本案应当适用民事诉讼时效的规定。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”和《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。”的规定，《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》中未约定返还土地出让金的履行期限，回民区政府的会议纪要及相关文件中均明确要给原告返还土地出让金，但均未明确返还土地出让金的履行期限，因此宏泰公司的起诉未超过法定的诉讼时效。回民区政府认为宏泰公司超过诉讼时效的抗辩理由本院不予采纳。   关于回民区政府是否应当承担返还义务、返还的数额及利息的承担。《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》的约定，不违反法律、行政法规的强制性规定，为有效协议。首先，《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》第十六条约定，“乙方按时、足额向甲方支付前期土地整理费用，但拍卖价格高于本协议约定的征用该地块的全部费用的，甲方应协调呼市收储中心按市政府相关优惠政策的要求将超出约定金额的部分土地出让金退还乙方。”该条并未明确对于应当返还的土地出让金是回民区政府协调收储中心后，由收储中心直接向宏泰公司返还，还是回民区政府协调收储中心后，收储中心将土地出让金交付回民区政府，由回民区政府再返还给宏泰公司。但根据回民区政府出具的回政发[2009]126号和回政发[2010]42号文件，回民区政府通过文件承诺向收储中心要回土地出让收益后，由自己对宏泰公司进行返还。而且经市政府同意，收储中心已经将土地出让收益返还了回民区政府，回民区政府应当履行向宏泰公司进行返还的义务。因此，回民区政府认为其仅具有协调义务，不具有返还义务的抗辩理由本院不予采纳。其次，宏泰公司虽然没有完全按照协议第八条约定的付款期限支付土地前期整理费用，但回民区政府《常务会议纪要》（[2007]5号）载明“宏泰公司已在2007年9月30日前缴纳征地资金1.1亿多元，剩余2000多万元征地资金因政府近期才确认地界，故一直拖延到今年国庆节期间才按照区政府要求予以缴纳，考虑到该公司为新区建设及全区干部职工住房建设所作的贡献，会议同意该公司在新区项目的用地全部享受优惠政策。”即回民区政府同意了宏泰公司对合同约定付款期限的变更，同意宏泰公司延期支付土地整理资金不视为违约，继续享受优惠政策。另外，宏泰公司已经超出合同约定的付款金额13000万元，实际共缴纳土地整理费用17700万元。因此回民区政府认为宏泰公司未按时、足额向回民区政府支付前期土地整理费用，且至今仍有部分前期土地整理费用未付清的抗辩理由，本院不予采纳。第三，根据2015年5月11日国务院发布的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）第三条“各地与企业已经签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分不溯及既往。”之规定，回民区政府认为“涉案协议关于返还超出约定土地前期整理费用部分土地出让金的诉求是非法诉求”的抗辩理由，本院不予采信。综上所述，回民区政府应按照《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》的约定，依法履行返还土地出让金的义务，返还宏泰公司超出约定金额30万元/亩的土地出让金共计9534万元即（55万元-30万元）/亩×381.36亩。因为《呼和浩特市回民区新区项目征地协议书》中并未对回民区政府退还土地出让金的履行期限进行约定，宏泰公司要求从2011年5月19日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算利息损失的请求于法无据，利息计算应当从宏泰公司向本院提起诉讼时起算。   综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：   一、被告呼和浩特市回民区人民政府继续履行协议于本判决生效之日起60日内支付原告内蒙古宏泰房地产开发有限公司9534万元及利息(利息以9534万元为基数,自2019年2月13日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算,自2019年8月20日起至实际给付之日止按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算)；   二、驳回原告内蒙古宏泰房地产开发有限公司的其他诉讼请求。   如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。   案件受理费50元（原告已预交），由被告呼和浩特市回民区人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。   审 判 长 周 燕   审 判 员 任艳芳   审 判 员 王 颖     二〇二〇年一月十三日   法官助理 王 燕   书 记 员 赵骁蒙