广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终209号上诉人（原审原告）黄贵，男，1953年11月21日出生，汉族，身份证住所地化州市********，现住化州市*********。被上诉人（原审被告）化州市东山街道办事处。住所地：化州市东山镇XXX。法定代表人姚憧敏，主任。原审第三人王如照，男，1937年7月14日出生，汉族，现租住化州市********。上诉人黄贵因诉被上诉人化州市东山街道办事处行政许可纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初269号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2012年6月20日，被告化州市东山街道办事处向第三人王如照发出化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》，该通知书的主要内容为：1、经审查，准许你在东山街道大屋路11号建房屋一所。该地四至：东至：距北0.46米、南0.36米至蔡强宅，南至：大屋路边，西至：距0.25米至黄贵宅，北至：生产队地边。2、本通知从2012年6月20日至2013年6月20日有效。被告化州市东山街道办事处没有向原审法院提供作出被诉行政行为的证据，仅在庭审中口头辩称由于其没有档案存底，无法确认是否发出过准建通知书。经被告化州市东山街道办事处申请，原审法院依法委托广东南天司法鉴定所对《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》落款处“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文与样本印文是否同一枚印章盖印进行司法鉴定。被告化州市东山街道办事处共向广东南天司法鉴定所提供三份样本，分别为1.2011年5月5日，编号为“化东山建字第2011XX7号”，落款处有“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文的《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》原件1页；2.2011年2月25日，编号为“化东山建字第2011XXX号”，落款处有“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文的《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》原件1页；3.2011年5月5日，村建所意见栏有有“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文的《建房申请表》原件1页。广东南天司法鉴定所于2019年6月3日作出粤南[2019]文鉴字第286号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：1.检材《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》落款处“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文与样本1印文是同一枚印章盖印。2.无法判断检材《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》落款处“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文与样本2、样本3印文是否同一枚印章盖印。原告黄贵不服上述行政行为，遂于2018年9月11日向原审法院提起诉讼，请求撤销被告化州市东山街道办事处于2012年6月20日发给第三人王如照的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》，并裁定第三人立即停止违法建筑工程，判令被告承担本案诉讼费。原审法院认为，一、关于被告化州市东山街道办事处是否适格的问题。根据广东南天司法鉴定所作出的《司法鉴定意见书》，被诉的《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》落款处“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文与被告化州市东山街道办事处提供的样本印文是同一枚印章盖印，被告化州市东山街道办事处没有相反的证据反驳鉴定结论，故应认定被告化州市东山街道办事处曾于2012年6月20日向第三人王如照颁发了化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》。被告化州市东山街道办事处是本案的适格被告。二、关于原告黄贵起诉是否超过法定期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”和《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，被告化州市东山街道办事处颁发的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》只是对涉案土地的建设行为作出规划许可，没有导致涉案土地的物权发生变动。因此，原告黄贵对被告化州市东山街道办事处颁发的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》提起的诉讼，非属因不动产提起的诉讼，而属其他行政案件，应适用五年的最长起诉期限。而本案被诉的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》颁发日期为2012年6月20日，根据上述法律规定，原告黄贵不服该颁证行为应自该颁证行为作出之日起五年内提起行政诉讼，其于2018年9月11日对该颁证行为提起本案诉讼，已经超过法定的五年最长起诉期限。因此，原告黄贵本案的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定，裁定如下：驳回原告黄贵的起诉。本案免收案件受理费。原告黄贵已预交的受理费50元，在本裁定发生法律效力后退还原告黄贵。上诉人黄贵不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被上诉人不是本案适格被告。东山街道办在一审庭审时承认涉案证没有档案资料存底，无法确认是否发出过“准建通知书。第三人无法提供办理“准建通知书”时所交付的缴费凭证。东山街道办申请印章鉴定时提供了三枚印章作检材，经鉴定“准建通知书”的印章与其中一枚相符，而其他两枚印章即无法判断是否是同一枚印章盖印，由此充分暴露了被上诉人存在发证腐败问题。被上诉人送检的三枚印章必有两枚是假印章，充分暴露了该单位在审批发证问题上存在极其严重的混乱现象。上诉人认为“准建通知书”肯定不是被告单位作出，是别有用心的个人所作出的伪证。二、被上诉人给原审第三人核发《准建通知书》的过程中，未依程序进行公示，属程序违法，不依程序进行公告，致上诉人的合法权益遭侵不知情，剥夺了上诉人的知情权。直到2018年间原审第三人施工建房时，上诉人才悉知被上诉人曾给原审第三人发放“准建通知书”。因此，原审法院认定上诉人已过5年的诉讼时效而驳回起诉是错误的认定。《准建通知书》不属于规范性的文件，是弄虚作假的伪证，其不具法律效力，根本就没有诉讼时效可言。三、本案涉案地的使用权是有形资产，“准建通知书”属无形资产。有土地但依法不被批准使用即视为不合法，两者是相辅相成的。所以“准建通知书”应视为第三人的无形物权，本案应适用20年的诉讼时效。四、第三人对涉案地的土地来源不清。第三人对涉案地所持的地契是伪造的，且没有原件。该地的使用权人是庞超琼拥有，上诉人是从庞超琼处转让而来。所以，被上诉人在审查发证期间，并未弄清第三人是否持有合法的土地使用权，土地来源是否清楚便贸然发证，此属程序违法。五、本案适用和理解法律法规错误。原审法院将本案的发证视作“其他案件”不妥，故而适用5年的诉讼时效不当。综上所述，被上诉人本身对自己是否有发证的行政行为，存有怀疑，不敢断定是否发证。特别没有档案资料存档，也没有收费资料，对印章的使用及鉴定存疑多多。所以被上诉人作为本案被告不适格。在发证过程中，不进行公示，对土地来源审查不清，属程序违法，该证不属于规范性的文件，原审法院对本案的认定完全错误。上诉请求：1、撤销（2018）粤0902行初269号之一行政裁定；2、撤销被上诉人化州市东山街道办给原审第三人核发的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》。经审查，一审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，首先，关于被诉行政行为是否存在的问题。根据广东南天司法鉴定所于2019年6月3日出具的粤南[2019]文鉴字第286号《司法鉴定意见书》的鉴定结果可知，本案被诉的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》落款处“化州市东山街道办事处规划建设办公室”印文与被上诉人提供的同时期的样本1（化州市东山街道办事处规划建设办公室于2011年5月5日作出的另一份《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》）印文是同一枚印章盖印。上诉人和被上诉人均没有相反证据推翻上述《司法鉴定意见书》的鉴定结论，故应认定被上诉人化州市东山街道办事处曾于2012年6月20日作出了核发化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》给原审第三人王如照的行政行为。其次，关于上诉人黄贵的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案的争议焦点是上诉人黄贵提起的本诉是否属于因不动产提起诉讼的案件。由于被上诉人向原审第三人王如照发出的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》是对涉案土地上的建设工程符合规划和建设要求而作出准予建设的行政行为，并未直接设立不动产物权，也不会导致不动产物权的变动，故上诉人黄贵因对该准建通知书不服而提起的诉讼不属于上述法律规定的“因不动产提起诉讼的案件”，而属于“其他案件”，依法应当适用最长五年诉权保护期限的规定。又因本案被诉的化东山建字第20120XX号《化州市东山街道办规划建设办公室准建通知书》的作出时间是2012年6月20日，而上诉人黄贵向原审法院起诉的时间是2018年9月11日，明显超过上述法律规定的五年最长诉权保护期限，人民法院应不予受理，已经受理的应当裁定驳回其起诉，故原审裁定驳回黄贵的起诉正确。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人黄贵的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年一月十三日法官助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇