贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔05行初181号 原告贵州黔龙腾房地产有限公司,统一社会信用代码：9152××005692051074。住所地:贵州省贵阳市云岩区延安中路8号景天城24层2号。 法定代表人易刃，该公司执行董事。 委托代理人（特别授权）颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。 被告大方县人民政府。地址：大方县奢香大道中段。 法定代表人陈萍，该县县长。 委托代理人（特别授权）赵兴金，大方县司法局工作人员。 原告贵州黔龙腾房地产有限公司（以下至判决主文前称黔龙腾公司）诉被告大方县人民政府行政复议纠纷一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人颜仕武，被告委托代理人赵兴金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告不服大方县自然资源局于2019年8月5日作出的《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》，按该通知的要求于2019年9月18日向被告申请行政复议。被告于219年9月25日作出《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》。原告认为，大方县自然资源局作出的解除通知行为系具体行政行为，应属于行政复议的范围,被告作出的不予受理决定没有事实和法律依据。据此，特提起本案诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，并判令被告按照法定程序依法受理原告的复议申请；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：营业执照、法定代表人身份证明、身份证复印件。证明目的：原告的主体资格。 被告质证：无异议。 第二组证据：《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》。证明目的：该通知最后一段明确原告的救济途径：如对本通知不服，可在收到本通知之日起六十日内依法申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。 被告质证：对该组证据的三性无异议，但达不到原告的证明目的。该组证据刚好证明大方县自然资源局解除合同是按照出让合同第三十条的约定进行解除。该通知告知原告在收到通知之日起可以申请复议及提起诉讼，属于告知救济程序错误。结合《合同法》第九十六条规定，可以说明救济途径告知错误。 第三组证据：行政复议申请书。证明目的：原告按照《行政复议法》及《解除通知》的要求，在规定的时间内向被告提起行政复议申请。 被告质证：无异议。 第四组证据：《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》（方府行复不字[2019]4号）。证明目的：被告不予受理决定没有事实和法律依据。 被告质证：对该组证据的三性无异议，但达不到原告的证明目的。 第五组证据：《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：522422-2011-CR-0001）。证明目的：原告与大方县自然资源局签订的土地出让合同是依据土地管理法及相关程序而签订，应属于行政协议，应受行政法律法规的调整。故被告应当依据相关法律法规受理原告的复议申请并作出复议决定。 被告质证：对该组证据的三性无异议，但达不到原告的证明目的。 被告辩称，大方县自然资源局与原告签订的《土地出让合同》应受《中华人民共和国合同法》调整，大方县自然资源局作出的《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定行政复议范围。被告作出的不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明。证明目的：被告的诉讼主体资格。 原告质证：对该组证据的三性均无异议。 第二组证据：行政复议申请书、《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》（方府行复不字[2019]4号）及其送达回证。证明目的：被告在收到原告的行政复议申请后，按照法定程序办理了原告的行政复议申请，做出的《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》（方府行复不字[2019]4号）程序合法。 原告质证：对该组证据的三性及程序合法的证明目的均无异议。 第三组证据：《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：522422-2011-ＣＲ-0001）、《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》。证明目的：原告与大方县自然资源局双方是基于平等、自愿、有偿、诚实信用的原则签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：522422-2011-ＣＲ-0001），大方县自然资源局是以土地所有权人的身份按照双方合同的约定作出《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》，并非以行政管理者的角色作出，故其作出的《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围，被告作出的《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》（方府行复不字［2019］4号）认定事实清楚，适用法律正确。 原告质证：对该组证据的三性无异议，但不认可证明目的。1、大方县自然资源局不是国有土地的所有权人，仅是代表国家与土地使用权人的身份签订使用协议。2、大方县自然资源局性质属于行政机关，对国有土地具有相应的行政管理职权。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据可以用以证明本案的基本事实，本院予采信。对证明目的，本院综合在实验楼有效证据予以认定 经审理查明，2011年2月14日，原大方县国土资源局（现为大方县自然资源局）与原告黔龙腾公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为522422-2011-ＣＲ-0001）。主要内容为大方县国土资源局作为出让人，将该合同项下宗地编号为2××0ＤＦＱＪ02的国有建设用地使用权出让给原告使用，使用权出让价款为1020万元，使用年限为70年，原告在合同签订之日起6日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。其中，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2019年8月5日，大方县自然资源局以原告只缴纳了520万元（含定金200万元）土地出让款，其余500万元土地出让款经多次催缴仍未支付，原告未严格按照的合同约定缴纳国有建设土地使用权出让款为由，作出《大方县自然资源局关于解除2××0ＤＦＱＪ02号地块的通知》（方自然资通［2019］28号）（以下称《解除通知》），通知解除原原大方县国土资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》。原告不服该《解除通知》，于2019年9月23日向被告申请行政复议。被告以大方县自然资源局作出的《解除通知》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围为由，于2019年9月25日作出方府行复不字［2019］4号《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，并于2019年9月27日送达原告。原告不服该不予受理决定，向本院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，并判令被告按照法定程序依法受理原告的复议申请；2、本案诉讼费由被告承担。 本院认为，国有土地使用权的出让是土地所有者处置土地的一种方式，是行政机关通过行政权来实现的。在法律表现形式上，是政府机关对国有土地使用权人使用国有土地手续批准，土地管理部门与土地使用者的关系是管理与被管理的关系，出让人行政机关处于管理者的地位。据此，国有土地出让合同虽是基于平等、自愿、等价有偿的原则签订，但土地出让方的行政机关与使用土地的受让方对合同的成立处于管理与被管理的地位，土地管理部门与土地使用者签订的国有土地出让合同本质上属于行政合同，系行政法律关系的一种，由此产生的纠纷属于行政纠纷，应当通过行政复议程序或者行政诉讼解决。本案中，大方县自然资源局作出的《解除通知》解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》的行为，实际上是对原告收回案涉国有土地使用权的处罚，由此产生的争议，属于被告受理行政复议案件的范围。被告于2019年9月25日作出的方府行复不字[2019]4号《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》，属于适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告大方县人民政府于2019年9月25日作出的方府行复不字[2019]4号《大方县人民政府行政复议申请不予受理决定书》； 二、由被告大方县人民政府按照法定程序依法受理原告贵州黔龙腾房地产有限公司的复议申请。 案件受理费50.00元，由被告大方县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 黄塑希 审 判 员 吴 岚 二〇二〇年一月十五日 法官助理 贾伟茜 书 记 员 黎 朗