广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4244号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：郭知权，该局工作人员。委托代理人：丘计成，广东华璟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市明德物业管理有限公司。住所地：广州市越秀区××××××××××××××、202、203房（仅限办公使用）。法定代表人：黄荣佳，董事长。委托代理人：龙海峰，广东鼎能律师事务所律师。原审第三人：广州市越秀区城市管理和综合执法局。住所地：广州市越秀区××××××××。法定代表人：朱锦新,局长。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人广州市明德物业管理有限公司违法建设规划意见一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1355号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年7月18日，广州市越秀区国土资源和规划局作出穗规越秀〔2017〕537号《广州市越秀区国土资源和规划局关于协助调查2017年第二期图斑疑似违法图斑情况的函》，该函主要内容如下：区城管局，根据住建部、省住建厅关于上报疑似违法图斑情况的要求，我局立即开展相关的核查工作，其中发现L-17号图斑疑似违法建设，具体情况如下：L-17号图斑位于越秀区矿泉街瑶台同德涌东侧地段，控规为防护绿地、公共绿地、村经济发展用地，现场已建成厂房用作汽车检测等功能使用，已建的建筑未取得建设工程规划许可证，涉嫌违法建设，相关详细资料已于7月10号OA账号转到你局。请你局尽快依法调查取证并提出处理意见，并于7月21日请将核查情况及处理结果告知我局。2018年5月9日，原广州市城市管理综合执法局越秀区分局经调查后向广州市越秀区国土资源和规划局作出越综执法函〔2018〕62号《广州市城市管理综合执法局越秀区分局关于征求越秀区矿泉街瑶台同德涌东侧地块粤溪北路116号地段违法建设规划意见的函》，函件主要内容如下：广州市越秀区国土资源和规划局：根据贵局《关于协助调查2017年第二期图斑疑似违法图斑情况的函》（穗规越秀〔2017〕537号）要求，我局依法对位于越秀区矿泉街瑶台同德涌东侧地块L-17号图斑进行查处。经查，2016年9月期间，广州市明德物业管理有限公司向广州市越秀区××××××沙涌南经济合作社、广州市越秀区××××××第六经济合作社承租位于矿泉街沙涌南村明德围（铁路以西、北环调整路以南）地块。租赁期限自2016年9月7日起至2027年9月6日止。于2016年11月期间，广州市明德物业管理有限公司将地块上约3000平方米的建筑（没有产权登记）拆除后，新搭建自编号M1、M2、M3三栋建筑面积共计2690平方米，构成违法建设。其中：地块东南角处搭建一层不规则钢架结构建筑物面积2300平方米（自编号M1）；地块中间处搭建一处钢架铁棚面积225平方米（自编号M2）；地块靠河涌处搭建一层混合结构建筑物面积165平方米（自编号M3）。目前，上述三处建筑由广州市安行机动车检测服务有限公司经营使用。现依据《广州市城乡规划程序规定》第五十七条、《广州市违法建设查处条例》第十九条的规定，征求贵局对上述违法建设的规划定性意见等等。越综执法函〔2018〕62号函件记明附有城管部门查处上述违法建设的案件材料复印件一套。2018年6月12日，原广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划业务函〔2018〕3381号《关于提供违法建设规划意见的函》，函复主要内容如下：广州市城市管理综合执法局越秀分局：你局送来的《广州市城市管理综合执法局越秀区分局关于征求越秀区矿泉街瑶台同德涌东侧地块粤溪北路116号地段违法建设规划意见的函》（越综执法函〔2018〕62号）及相关材料收悉。现协助你局提供规划专业意见如下：按照你局来函所附材料提供的情况，2016年11月期间，广州市明德物业管理有限公司将矿泉街沙涌南村明德围（铁路以西、北环调整路以南）地块上约3000平方米的建筑（没有产权登记）拆除后，擅自搭建自编号M1、M2、M3三栋建筑，建筑面积共计2690平方米，你局已认定该建设工程构成违法建设。经核查相关规划，我局未有该工程的有关规划审批许可记录。根据《城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上述违法建设涉及的消防、结构安全等问题，建议你局按照《广州市违法建设查处条例》第四条的规定，同步征求相关专业部门的意见并按其要求办理。按照《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条、《广州市违法建设查处条例》第四条第三款的规定，上述规划意见为我委协助你局出具的规划部门专业意见，仅供你局进行违法建设处罚时参考使用。明德物业公司对穗国土规划业务函〔2018〕3381号《关于提供违法建设规划意见的函》不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2018年8月9日，城管部门对明德物业公司作出穗综越违建处字〔2017〕第2900009号《违法建设行政处理决定书》，以明德物业公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在越秀区矿泉瑶台同德涌东侧地块东南角搭建了自编号为M1、M2、M3的建筑物，上述三处搭建物面积总计2690号平方米，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广东省城乡规划条例》第四十条第一款及《广州市城乡规划条例》第三十二条第一款的规定，构成违法建设，且已被规划部门认定为“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广东省城乡规划条例》第八十条第一款的规定，对明德物业公司上述2690平方米违法建设作出责令限期自行拆除的行政处理。明德物业公司不服穗综越违建处字〔2017〕第2900009号《违法建设行政处理决定书》，已向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年9月28日立案受理。由于机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的规划管理职能现由市规划自然资源局行使。诉讼中，市规划自然资源局在举证期限内提供了案涉地块的控制性详细规划图，该图显示被查处的建设所涉区域的控制性详细规划有“生产防护绿地”、“村经济发展用地”、“公共绿地”三种类型，并附有规划地块编码、面积、位置坐标等信息。市规划自然资源局及第三人在举证期限内均未提供案涉被查处建设的具体位置坐标信息。原审法院为查明事实，于庭后要求市规划自然资源局提供案涉被查处建设的位置和控制性详细规划图上各种控制性规划类型位置的关系。市规划自然资源局庭后提交了叠加涉案区域俯视照片和控制性详细规划图的图片，并在该图片上用红色方框标注了“M1”、“M2”、“M3”的示意位置，手写标注“M1、M2、M3位置经越秀区城管局确认”，其中“M1”、“M2”方框内分别包含“生产防护绿地”、“公共绿地”等规划区域，“M3”方框内包含“村经济发展用地”、“公共绿地”规划区域。该图片没有标注案涉“M1”、“M2”、“M3”建构筑物的坐标信息，也没有标注面积信息，肉眼无法识别俯视照片里面是否包含案涉涉嫌违法建设的俯视图像。图片上标注的“M1”、“M2”、“M3”均为方形区域，而第三人提供的查处资料里面，“M1”为51米×49米的缺角方形区域，“M2”为20米×15米的“L”形区域，“M3”为27.5米×6米的方形区域，该查处资料由城管执法部门制作，并有原告的调查阶段代理人签名确认。原审法院传唤各方当事人到庭对市规划自然资源局提交的叠加涉案区域俯视照片和控制性详细规划图的图片进行质证。市规划自然资源局未派员到庭，第三人越秀城管执法局对图中标示的M1、M2、M3位置大体无异议。原告对该图真实性、合法性有异议，认为：该图没有详细的坐标位置，不符合城乡规划程序技术规范的要求，仅凭该模糊的彩图，无法判断与本案对应的关联性；该图显示的M3有一大部分地块属于村经济发展用地等等。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《广州市违法建设查处条例》第十九条第一款规定：“城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响或者重大、复杂、难以定性情形的，应当书面征询城乡规划行政管理部门的意见，其中认为属于城乡规划法规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当与城乡规划行政管理部门取得一致意见。”第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”根据上述规定，规划管理部门对城市管理综合执法机关查处的违法建设的规划定性意见对城市管理综合执法机关查处行为的结果构成法律上的重要影响。本案中，穗国土规划业务函〔2018〕3381号《关于提供违法建设规划意见的函》虽然是市规划自然资源局应越秀城管执法局要求对涉案建设规划定性所作的认定，不是直接针对明德物业公司作出的行政行为，但被诉意见函是市规划自然资源局依法定行政职权作出的，是越秀城管执法局对明德物业公司作出行政处理的重要事实依据，其对明德物业公司的权利义务产生影响，具有可诉性。对市规划自然资源局认为被诉意见函不属于行政诉讼范围的意见，原审法院不予采纳。本案中，原广州市国土资源和规划委员会认为明德物业公司擅自搭建自编号为M1、M2、M3的三栋违法建筑位于广州市控制性详细规划明确的三个规划地块AY014420（公共绿地G1）、AY014418(生产防护绿地G2)、AY014419（村经济发展用地E62）中，但被告在诉讼中未能提交证据证明编号为M1、M2、M3的三栋违法建筑的准确位置，其在本院要求补充提交证据后所提交的叠加图片没有具体准确的位置信息，所标示的违法建设平面形状与城市管理综合执法部门调查所得的形状不一致，仅具有位置示意图功能，不能准确证明被查处的涉嫌违法建设的位置和所占用土地对应的控制性规划类型。被查处的涉嫌违法建设的位置和所占用土地对应的控制性规划类型对认定该建设是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形具有重要影响。违法建设的规划定性行为，对违法建设查处及行政相对人的权利义务有重要影响，应该根据准确的违法建设位置、面积及所涉及位置的控制性规划类型等信息作出规划定性。原广州市国土资源和规划委员会及市规划自然资源局作为规划管理部门和不动产登记管理部门，理应具有测绘能力，其所提交的证据与其举证能力不匹配，且其所提交的证据不足以确定违法建设的准确位置，因此无法准确确定每一个涉嫌违法建设所涉土地的控制性详细规划的类型。原广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划业务函〔2018〕3381号《关于提供违法建设规划意见的函》，认定自编号为M1、M2、M3的三栋违法建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，属事实不清、证据不足，依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销原广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划业务函〔2018〕3381号《关于提供违法建设规划意见的函》。上诉人广州市规划和自然资源局上诉称：一、被诉行政行为属于过程性行为，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，行政机关为作出行政行为而实施的咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉规划意见函仅是对原审第三人的咨询作出的回复，属于过程性行为，不属于具体行政行为，不具有可诉性，且我局已明确“仅供你局进行违法建设处罚时参考使用”。二、我局作出涉案规划意见有相关证据证明涉案建筑位置，一审判决认定我局未能证明涉案建筑准确位置属于认定事实不清。我局提交的《广州市越秀区国土资源和规划局关于协助调查2017年第二期图斑疑似违法图斑情况的函》附图可证明涉案建筑位于越秀区矿泉街瑶台同德涌东侧地段，且经查核我局内部统一使用的“广州一体化空间信息平台”系统，该地段控制性详细规划为防护绿地、公共绿地、村经济发展用地。因此，涉案建筑M1、M2、M3所在地块位置及控制性详细规划是明确的。结合原审第三人提交的现场照片、违法建设平面图，可相互印证涉案建筑M1、M2、M3所在地块准确位置。另我局提交的涉案地块控制性详细规划图，可清晰显示涉案建筑M1、M2、M3所在地块控制性详细规划为防护绿地、公共绿地、村经济发展用地。涉案建筑已侵占控制性详细规划确定的防护绿地、公共绿地，根据《城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条规定，我局对未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容，认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，认定事实清楚、适用法律正确。综合本案证据，已足以准确确认被查处的涉案违法建设的位置和所占用土地对应的控制性详细规划类型。故认定证据存在瑕疵而判决撤销涉案规划意见理据不足。上诉状附件1为我局一审提交证据1卫星图放大，可清晰看到M1的位置是在图中河道上方的白色建筑物；M2的位置是在图中M1上方较小的白色建筑物；M3是在图中M2上方，白色及浅蓝色矩形建筑下端的位置。附件2、3是我局一审提交证据1中附图卫星图与证据4控制性详细规划图1：1叠加图，附件4、5、6是原证据4控制性详细规划图缩小，附件4中红色线区域AY014420(公共绿地G1)，附件5中红色线区域AY014418(生产防护绿地G2)。附件2中清晰显示M1、M2全部是位于AY014420（公共绿地G1）、AY014418（生产防护绿地G2）；M3是位于AY014420（公共绿地G1）。通过附件1与附件2对比亦可准确判断M3所在位置对应控规类型，附件1中蓝色矩形建筑右边是一个U建筑物，U建筑物下面是一个灰色建筑物的阴影，该阴影部分向左平移是在图中白色和浅蓝色矩形建筑物下端的上方，附件2中该阴影部分是在AY014420（公共绿地G1）的上方，M3位于白色及浅蓝色矩形建筑下端的位置，因此，M3位置对应控规类型是公共绿地G1。综上，一审判决认定我局不能准确证明被查处的涉案违法建设的位置和所占用土地对应的控制性详细规划类型，属于认定事实错误，依法应予纠正。三、一审判决称“本院传唤各方当事人到庭对市规划自然资源局提交的叠加涉案区域俯视照片和控制性详细规划图的图片进行质证。市规划自然资源局未派员到庭”属于查明事实不清，违反法定程序。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十一条规定，原审法院应当在开庭前三日用传票传唤当事人。上诉人除收到开庭时间为2019年4月8日的传票外，未收到一审法院的其他传票或开庭通知。上诉人及代理人一直积极参加庭审，配合庭审调查，不存在经传唤不到庭的情况，并按照一审法院要求，积极协调原审第三人配合补充有关证据。四、涉案建筑物所在位置属于客观存在事实，所占用土地对应的控制性详细规划类型明确。如一审法院认为，原一审提交的涉案区域俯视照片和控制性详细规划图叠加图存在瑕疵，上诉人可以庭审现场登录内部统一使用的“广州一体化空间信息平台”系统向法庭展示，通过该系统核查涉案建筑物占用土地对应的控制性详细规划类型是上诉人作出被诉规划意见函的依据。但一审法院对该叠加图的质证庭审，上诉人并未收到传唤传票，导致上诉人无法对各方当事人质证意见、法庭意见作出回应，及向法庭展示通过“广州一体化空间信息平台”核查涉案建筑物占用地块控制性详细规划的情况。一审法院既未要求现场勘查，也未要求上诉人通过“广州一体化空间信息平台”核查，即认定上诉人提交的涉案区域俯视照片和控制性详细规划图叠加图存在瑕疵，判决撤销被诉规划意见函，属于查明事实不清，理据不足。一审判决认为“……作为规划管理部门和不动产登记管理部门，理应具有测绘能力，其所提交的证据与其举证能力不匹配，且其所提交的证据不足以确定违法建设的准确位置，因此无法准确确定每一个涉嫌违法建设所涉及土地的控制性详细规划的类型”属于认定事实错误。本案中，上诉人通过规划遥感监测发现涉案涉嫌违法建设图斑，于2017年7月发函原审第三人，原审第三人立案调查后向上诉人来函，要求上诉人出具规划意见，因此上诉人对于涉案建筑物所在地块位置是能准确判断的。结合原审第三人向上诉人提供的平面图等相关材料，上诉人能通过“广州一体化空间信息平台”准确核查涉案建筑物所占地块控制性详细规划的类型。对于涉案建筑物的测绘问题，上诉人是行政审批部门并不具备测绘能力，是对原审第三人提供的材料，通过“广州一体化空间信息平台”核实规划情况并出具专业规划意见，对涉案建筑物的测绘工作不属于上诉人出具规划意见应开展的工作，且涉案建筑物的高度、面积等并不影响规划意见的判断。本案中城乡规划的具体表现形式就是上诉人提交的控制性详细规划图，上诉人通过核实涉案建筑物所占地块控制性详细规划类型，作出涉案规划意见，事实清楚，依据充分。五、一审判决结果将带来较大的社会负面影响。一审法院仅仅认定证据存在部分瑕疵的情况下，判决撤销上诉人协助城管综合执法部门出具的规划意见，势必产生连片的负面影响，加大今后各级政府查处整治违法建设难度，间接助长纵容一些不法商人搞违法建设的嚣张气焰。综上所述，一审判决认定事实不清，违反法定程序，请求撤销原审判决，驳回被上诉人广州市明德物业管理有限公司的起诉，由被上诉人负担一、二审的诉讼费用。被上诉人广州市明德物业管理有限公司答辩称：一、被诉规划意见函系上诉人依法作出的具体行政行为，对被上诉人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。（一）被诉规划意见函系上诉人在履行法定职责过程中所实施的行为，不同于部门之间的一般业务咨询函。第一、作出被诉规划意见函是上诉人的法定职责，有相应的法律依据。根据《广州市违法建设查处条例》第十九条、《广州市城乡规划程序规定》第五十六条规定，上诉人作为规划行政主管部门，依据法定职责作出的被诉规划意见函具有可诉性。第二、被诉规划意见函系《广州市违法建设查处条例》第十九条、《广州市城乡规划程序规定》第五十六条规定的“规划定性意见”，不同于《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条规定的“专业意见”。原审第三人在《广州市城市管理综合执法局越秀分局关于征求越秀区矿泉街瑶台同德涌东侧地块粤溪北路116号地段违法建设规划意见的函》中已明确载明，其所征求的意见属于《广州市违法建设查处条例》第十九条、《广州市城乡规划程序规定》第五十六条规定的“规划定性意见”。虽然上诉人在被诉规划意见函中援引了《广州市城市管理综合执法条例》第三十二条规定，声明被诉规划意见函只是一种“专业意见”，但根据其作出主体、对象及内容，均可判定涉案规划意见就是“规划定性意见”。（二）上诉人作出的被诉规划意见函对原审第三人具有约束力，直接影响原审第三人的行政行为。依照《广州市城乡规划程序规定》第五十六条规定，当上诉人作出被诉规划意见函后，原审第三人依法应当将其作为依据作出违法建设查处意见。由此可知，上诉人作出的被诉规划意见函对原审第三人具有约束力，其法律效力直接影响被上诉人的权利义务。（三）如前所述，上诉人一旦作出被诉规划意见函后，原审第三人没有其他选择适用的空间，被诉规划意见函依法属于原审第三人作出违法建设行政处理决定的最主要依据。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，违法建设分为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”和“无法采取改正措施消除影响的”等两种情形。依照《广州市违法建设查处条例》第十九条规定，当规划部门认定违法建设为“无法采取改正措施消除影响的”情形后，城管执法部门不可能也不可以将违法建设认定为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形。依照前述规定，在“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”的定性上，原审第三人必须与上诉人的定性意见保持一致。虽然上诉人在被诉规划意见函上载明“仅供你局进行违法建设处罚时参考使用”，但实质只是一种推卸责任的言辞，毕竟原审第三人没有其他选择的余地，依法只能按照上诉人的定性意见作出处罚。（四）如被诉规划意见函不具有可诉性，将不利于被上诉人维护自身合法权益。实践中，被上诉人向原审第三人主张救济权利，但原审第三人一般都会以上诉人所作出的“无法采取改正措施消除对规划实施影响”定性意见作为理由。实际上，由于规划涉及的专业性很强，且规划部门没有在规划定性意见上明确作出阐释，很多情况下城管部门都无法向当事人进行详细解释，只能机械执行规划部门的定性意见。现被上诉人向上诉人主张救济权利，如上诉人仍然坚持被诉规划意见函没有可诉性，则被上诉人作为行政相对人很难去主张权利。综上所述，被诉规划意见函虽然不是直接针对被上诉人作出，但属于上诉人依照法定行政职权作出的，是原审第三人对被上诉人作出行政处理的重要依据，直接影响被上诉人的权利义务。一审法院认定被诉规划意见函具有可诉性，具有事实和法律依据。二、上诉人在没有准确确定违法建设位置的情况下直接作出被诉规划意见函，一审判决认定其属于事实不清、证据不足，具有事实和法律依据。（一）上诉人在一审诉讼阶段没有提供作出被诉规划意见函所依据的证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，则上诉人在作出被诉规划意见函时，就应当收集相应证据，并经对比论证最终作出被诉规划意见函。但上诉人在本案提供的证据只是一些查档信息，而且形成时间为2019年3月21日，明显在被诉规划意见函作出的时间之后。除此之外，上诉人没有提供其他证据，应属于“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的情形。因此，原审判决撤销上诉人所作出的被诉规划意见函，适用法律正确。（二）被诉规划意见函只是简单载明结论，没有告知具体违法事实。根据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定，无法采取改正措施消除影响的情形是法律明确予以规定的。被上诉人自认为不属于前述规定的任何一种情形，上诉人或者原审第三人也没有告知被上诉人具体为何被认定为“无法采取改正措施消除影响的”情形，只是简单载明“根据《城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条、《广州市违法建设查处条例》第十八条的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”。实际上涉案地块有部分用地性质属于“村经济发展用地”，依法可用于建设。涉案地块是被上诉人于2016年通过“三资”公共平台合法取得承租权，原有建（构）筑物3000多平方米，被上诉人仅是在拆除原有建筑的基础上修复改造，现占地面积约2690平方米。这块建设用地是依法能够进行建设的地块，且被上诉人修复改造后的占地面积也不超过原来的3000多平方米。可见，被上诉人的修复改造行为均是在不超出原有基础上进行的，没有任何超出原规划的部分。综上所述，被上诉人认为一审判决证据充分，适用法律准确，依法应当予以维持。原审第三人广州市越秀区城市管理和综合执法局二审未陈述意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：上诉人作出的被诉规划意见函，系原审第三人对涉案建筑作出违法建设行政处理决定的依据，在上诉人已经认定涉案建筑属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”的情况下，原审第三人亦只能对涉案建筑作出责令限期拆除的决定。因此，被诉规划意见函对被上诉人的权益产生实际影响，属于行政诉讼受案范围；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，被上诉人作为被诉规划意见函的利害关系人，有权提起行政诉讼。上诉人所提被诉规划意见函不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。……”根据上述法律规定，上诉人应在法定期限内向法院提交据以作出被诉规划意见函的证据和规范性文件。本案中，上诉人并未听取被上诉人的陈述、申辩，其认定涉案建筑属于“无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设”亦对被上诉人的权利义务产生重大影响，因此，上诉人在作出规划意见函之前，应当充分调查取证，合理审慎地作出规划定性。而上诉人在原审举证期限内仅提交案涉地块的规划示意图；从原审庭审以及庭后补充提交证据的情况看，上诉人亦未对涉案建筑的四至范围进行测绘确认，不能准确证明被查处的涉嫌违法建设的准确位置和所占用土地对应的控制性规划类型；且上诉人原审庭后补充提交的涉案区域俯视照片和控制性详细规划图叠加图不能证明是在其作出被诉规划意见函之前已经形成。由此可见，上诉人作出被诉规划意见函之前未充分履行其调查取证职责，又无正当理由超过法定举证期限提交证据，应视为没有相应证据，由上诉人承担举证不能的法律后果；人民法院不能通过主动帮助上诉人进行补充调查取证的方式来确认被诉规划意见函的合法性。原审法院认为上诉人作出被诉规划意见函事实不清、证据不足，遂判决予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所提原审法院认定事实不清、违反法定程序的上诉理由不能成立，本院亦不予采纳。此外，行政主管部门依法依规查处整治违法建设的，人民法院坚决予以支持；但如果行政主管部门不履行或者不充分履行调查取证职责、违反法定程序、无正当理由超过法定举证期限取证的，人民法院也必须依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行监督，而不能因为存在查处整治违法建设的需要而降低证明标准或者无视程序违法。上诉人在充分履行其调查取证职责的情况下，仍可重新出具规划定性意见，配合原审第三人查处违法建设，并不存在上诉人所提的因本案判决而加大查处整治违法建难度、间接助长纵容一些不法商人搞违法建设的嚣张气焰的问题。综上所述，原审法院判决撤销被诉规划意见函并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  林 彦审 判 员  易鸣娟二〇二〇年一月十六日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪