山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁07行初148号 原告范青凤，女，1962年11月16日生，汉族，住潍坊市奎文区。 委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。 委托代理人王丙红，北京创为律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区人民政府。住所地：潍坊市奎文区胜利东街**。 法定代表人高永干，代理区长。 出庭负责人胡军章，该单位副县级干部。 委托代理人成强，山东求是和信潍坊滨海律师事务所律师。 委托代理人彭辉，奎文区人民政府司法局工作人员。 原告范青凤因认为被告奎文区人民政府强制拆除其房屋的行为违法，于2019年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告范青凤及其委托代理人任桂洋、王丙红，被告奎文区人民政府的负责人胡军章及其委托代理人彭辉、成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系奎文区廿里堡街道东范家村村民，在本村拥有合法房屋，并居住多年。在原告及家人未签订相关安置补偿协议、安置补偿事宜未谈妥的情况下，2019年1月26日原告的房屋被被告组织人员强制拆除。依据土地管理法第四十六条、土地管理法实施条例第二十五条的规定，被告是此次征收行为的主体，原告的房屋在征收期间被违法强行拆除，该强拆行为与征收行为存在必然的关联性，因此，奎文区人民政府作为被告主体适格，应推定系奎文区人民政府组织实施。被告没有作出强制执行决定，没有告知原告陈述、申辩的权利，也没有通知原告到场，没有对房屋财产列清单，违反了《行政强制法》的规定。为维护自身合法权益，故提起本案诉讼，请求依法判令被告实施的强制行为违法并承担本案诉讼费用。 被告奎文区人民政府辩称，1、据东范家村说明，范青凤未经审批程序，在村内空地抢建房屋，由东范家村委对房屋进行了拆除，该拆除行为不属于行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。2、被告主体不适格，被告在东范家村未实施强制拆除任何房屋的行为，亦未作出任何拆除决定。据了解，东范家村自2010年启动“城中村”改造，村委会与开发商签订了《合作开发协议》，约定了村委会负有清除地面附着物、向开发商交付土地的义务，东范家村为了履行合同，根据村民自治的原则进行“城中村”改造和开发。被告不参与东范家村内房屋的拆迁，亦未作出任何拆除决定，东范家村的拆迁与被告无关。综上，请求驳回原告的起诉。 本院围绕双方争议的被告奎文区人民政府是否组织实施了强拆行为，是否是本案适格主体，组织双方当事人进行了举证、质证。原告为证明被告主体适格，提交如下证据：1、东范家村“城中村”改造安置户情况测算表复印件，证明正在实施征地的事实。2、强拆前房屋视频和照片，证明原告房屋的原状及财产损失。3、房屋被强拆照片若干，证明被告是强拆主体。当庭提交证据4、潍坊市人民政府关于加快中心市区“城中村”改造意见（2004年1月30日）及补充意见（2006年5月2日）。证明区政府主导城中村改造，被告主体适格。证据5、潍坊市国土资源局奎文分局出具的政府信息公开告知书，证明被告作为征收人作出了《征收土地公告》。证据6、奎文区环境资源保护局出具的政府信息公开告知书，证明该地块有商业开发建设项目。证据7、奎文区发展和改革局出具的政府信息公开告知书，证明该地块的商业开发项目已立项。 经质证，被告经向东范家村核实，对证据1测算表所记载的内容无异议，需要说明的是该表并非是被告发放的，落款的东范家“城中村”改造领导小组并非是被告组织成立的，该小组是东范家村委进行城中村改造自行成立的组织。另外原告并未对测算表进行签字与确认，该表未发生法律效力，因此，对原告奖励及对本案涉案房屋的补偿不适用。对证据2、3视频及照片的真实性、合法性、关联性均不认可，被告未实施拆除行为，对于原告房屋的内部设施不清楚、不了解。就合法性来说该视频是偷拍偷录，不具有合法性与真实性，依据行政证据规则的规定，原告应当提交录音录像的原始载体，注明制作的方法和时间，说明相关人物及内容，原告未提交原始载体及相关说明。对证据4的真实性无异议，该文件是潍坊市人民政府城中村改造的指导性文件，是一种指导行为，不能证明被告对原告房屋实施的拆除。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议。虽然范青凤房屋所在土地于2010年9月份进行了土地征收，但实质并未进行拆迁补偿，政府也未进入该地块进行拆除，相关拆除行为由东范家村进行，因此该征收土地公告与本案无关。证据6、7对于土地上所涉建设项目的环评的相关信息及立项，与本案房屋的拆除及拆除的主体没有关联性，该证据系复印件，真实性不予认可。 被告为证明其主体不适格，提交如下证据：1、合作开发协议，证明东范家村与房地产开发公司订立了城中村改造合作开发协议，东范家村负有清除地面附着物，交付净地的义务，东范家村在村民自治的原则下清除房屋。2、东范家城中村改造拆迁安置方案，证明东范家村制定拆迁安置方案，按照村民自治的原则进行城中村改造。3、东范家村经济专业合作社出具的《潍坊市奎文区廿里堡东范家村经济专业合作社在“城中村”改造过程中关于房屋界定和拆除的情况说明》，证明东范家“城中村”改造中的房屋界定和拆除系村民自治行为，本案不属于行政诉讼受案范围。4、东范家村经济专业合作社出具的《关于东范家范青凤房屋拆除情况的说明》，证明范青凤房屋系非法房屋，拆除由东范家村经济专业合作社进行。5、2018年12月24日的会议记录。6、2019年1月23日的会议记录，证明东范家村两委、自改委召开民主会议决定在规定的期限内范青凤等户未自行拆除违建的，由村委拆除。7、委托拆除合同、营业执照。证明东范家村委与潍坊天河建筑配套工程有限公司签订委托拆除合同，委托潍坊天河建筑配套工程有限公司对该村违法建设的建筑物予以拆除。8、《行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条，证明被告答辩适用的法律依据。 经质证，原告认为证据1是无效协议，该协议实质上是土地使用权出让协议，截至诉讼前东范家村的土地仍为集体土地，该协议拟定的内容是房地产建设开发，根据土地管理法第四十三条的规定，潍坊汇展房地产有限公司在未取得建设用地使用权的情况下进行房地产开发建设，违反了国家强制性规定，双方签订的协议严重损害了国家和村民的利益，因此，该协议为无效协议。证据2东范家村城中村改造拆迁安置方案不合法，征地补偿方案的制定及实施主体应为县级以上人民政府，东范家村委制定的征地补偿方案违法。证据3房屋界定及拆除说明并非村民自治行为，是奎文区人民政府授权的征地行为。对证据4、5、6的合法性不予认可，东范家村两委、自改委作为村民自治组织，违反法律规定超越权限下达违法房屋拆除通知书并由村委拆除的决议，是明显的违法行为。证据7委托拆除合同实质为征收土地拆除协议，依据土地管理法第四十六条第一款的规定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款的规定，可以委托房屋征收实施单位的主体是县级以上地方人民政府或市、县级人民政府确定的房屋征收部门，因此，东范家村签订的委托拆除合同违反法律强制性规定，属无效合同。 对于原、被告双方提交的上述证据，本院认为，原告提交的证据1可以证明范青凤房屋的情况，予以采信；原告提交的证据2、3，不能证明被告组织实施了拆除其房屋的行为，不予采信，原告提交的证据4与本案具有关联性，予以采信，原告提交的证据5可以证明被告对东范家村部分土地实施了征收，范青凤房屋在征收范围内，与本案具有关联性，予以采信；证据6、7系东范家村实施城中村改造过程中所涉的房地产开发项目变更情况，与本案具有关联性，虽为复印件，被告不予认可，但被告未提交相反证据反驳，予以采信。被告提交的证据1至证据7，原告对其真实性均未提出异议，可以证明范青凤的房屋拆除情况，与本案具有关联性，予以采信。 通过以上采信证据及当事人的陈述，本院确认如下事实：范青凤系奎文区廿里堡东范家村村民，2000年在本村建设房屋四间，跨度10.35米。 2004年1月30日，潍坊市人民政府发布《关于加快“中心”市区城中村改造的意见》（潍政发[2004]9号），就“城中村”改造提出如下改造意见，其中第二条规定，各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人,要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室,设置政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁等专门机构,抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。各区…及时协调解决改造中遇到的各种问题和困难,确保目标责任的落实,使全市“城中村”改造任务圆满完成。第三条具体政策第1款（土地和房产管理政策）第（四）项规定，鼓励“城中村”按照市场化的模式进行改造,将居民居住安置用地和生活保障用地统一规划、统一拍卖,由有实力的开发企业高标准、高起点开发改造。土地拍卖时,要将居民拆迁安置的要求写进拍卖条件,拍卖成交后,由开发商与村里签订安置协议。第2款（规费减免政策）第(8)项规定，办理集体土地转为国有土地手续,免收市及以下各类收费。 2006年5月2日公布实施的《潍坊市人民政府关于加快中心市区“城中村”改造的补充意见》第四条规定，搞好“城中村”改造控制管理(一)居民安置用房原则上通过拆迁旧村进行建设,确需占用周转用地的,须在工程验收前拆除与审批面积相同的旧村用地,否则停止办理建设环节相关的一切手续。(二)启动生活保障用地建设时,各村必须分期拆除规划范围内城市道路、绿化带等公共设施用地上的所有现状建筑物,否则不予办理生活保障用地工程建设手续;同时,居民安置用地建设达不到10%以上的,不予办理生活保障用地“招拍挂”手续。 2010年1月27日，东范家村委作为甲方与潍坊汇展房地产开发有限公司作为乙方签订《合作开发协议》一份，约定，为加快东范家“城中村”改造步伐，根据国家相关法律、法规、规章及市区两级现行政策，经甲乙双方相互考察，充分酝酿，反复论证，友好协商，就下列内容达成本协议。一、合作开发项目（一）本项目为城中村改造项目，暂定名为星河.宜家小区。（二）项目位置：奎文区双河街以北，虞河以西，胶济铁路以南，北汽福田以东，共计260亩地（以实际批复土地为准）。…四、利益分配…7、项目一期开发约8万平方米（保障用地部分），可先给予村民每户一套安置，房屋建成后，在交付甲方房屋钥匙前，甲方必须把旧村房屋全部拆除，达到三通一平，如甲方违约，则按乙方实际投入的万分之五/天给予赔偿，如乙方违约，则按甲方村民每户现行租赁费（800元/月赔偿）。五、双方责任及义务（一）甲方权利及义务1、负责该宗土地上拆迁安置工作和开工前地面附着物的清理，清除和补偿。…3、协助乙方办理生活保障用地和安置用地的“招、拍、挂”。4、…安置完成村民后，甲方剩余房产可对外销售，价格应与乙方一致，税费及售楼费用自理。5、根据上级有关规定，负责搞好村民的安置和补偿工作，搞好村民的协调、保安工作及周边单位、上级主管部门的沟通。…。 2017年9月5日，东范家村制定并公布《东范家“城中村”改造拆迁安置方案》。2017年10月，东范家“城中村”改造领导小组向范青凤出具《东范家“城中村”改造安置户情况测算表》，对范青凤的合法住房4间及其他住房4间所能获得的安置楼房面积、补偿、奖励及各类补偿补助进行测算。范青凤未在该测算表上签字。2018年12月24日、2019年1月23日，东范家村两委、自改委开会，最终决定：对范青凤户在内的违法建设房屋，如1月26日前不同意签约或不及时签约，进行拆除，无补偿。2019年1月26日，东范家村委托的潍坊天河建筑配套工程有限公司对范青凤的该4间房屋实施了拆除。 另查明，范青凤该处房屋所在土地于2010年9月20日经山东省人民政府批复转为城市建设用地。2015年6月19日，经工商部门核准登记，潍坊汇展房地产开发有限公司更名为潍坊壹品置业有限公司。建设项目名称由“星河宜家项目”变更为“壹品御苑项目”。 庭审中，经本院释明，原告是否变更被告主体为东范家村经济专业合作社，原告不同意变更。 本院认为，潍坊市人民政府在2004年1月30日、2006年5月2日公布的《潍坊市人民政府关于加快中心市区“城中村”改造的意见》及其补充意见，虽然规定各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人,要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室,抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。但从上述意见以及补充意见的具体规定来看，各区政府成立改造领导小组的职责是及时协调解决改造中遇到的各种问题和困难，“城中村”改造实际是“城中村”按照市场化的模式进行改造，补充意见第四条更是明确规定了“拆除规划范围内城市道路、绿化带等公共设施用地上的所有现状建筑物”的主体是“各村”,否则政府将不予办理生活保障用地工程建设手续。具体到东范家村，2010年1月27日，东范家村与潍坊地产开发有限公司签订了合作开发协议，约定双方合作开发星河宜家小区，东范家村负有协助潍坊汇展房地产开发有限公司办理生活保障用地和安置用地的“招、拍、挂”手续、清除旧村房屋及村民安置补偿的义务，否则应承担相应的违约责任。被告提交的东范家村出具的《关于房屋界定和拆除的情况说明》进一步明确，东范家村为履行合作开发协议约定的义务、避免承担巨额的违约金，对范青凤的涉案房屋实施了拆除。综上，东范家村委具有实施拆除涉案房屋的理由，且实际实施了拆除。 范青凤房屋所在土地虽在2010年9月经山东省人民政府批复转为城市建设用地，但转为国有建设用地的时间在东范家村与潍坊地产开发有限公司签订合作开发协议之后，现该村已转为城市建设用地的土地仍由合作协议中约定的潍坊汇展房地产开发有限公司使用，建设项目也与合作开发协议约定的一致。从上述事实可以看出，将涉案房屋所在土地转为国有建设用地系被告作为区级政府为东范家村履行合作开发协议约定的义务，提供政策支持的结果，最终是服务于东范家村与潍坊地产开发有限公司签订的合作开发协议。综上，本院认为本案被告主体不适格，经本院释明，原告不申请变更被告为东范家村委。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，裁定如下： 驳回原告范青凤的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李长明 审 判 员  郭明明 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年一月十日 书 记 员  许英琪