浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终959号上诉人（原审原告）楼国康，男，1955年6月24日出生，汉族，户籍地浙江省浦江县，现住浙江省浦江县。上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路**。法定代表人王军勇，主任。出庭行政负责人黄艳生，副主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼文波，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。上诉人楼国康、浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）因房屋拆迁行政协议一案，不服兰溪市人民法院（2019）浙0781行初534号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人的方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：原告楼国康系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有土地使用权面积68.17平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2008）第3394号。2016年8月10日,浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告楼国康以住房改造户名义于2017年1月15日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为1-106号），协议认定合法建筑占地面积为74.68平方米，合法房屋建筑面积为143.12方米。以原合法建筑面积与安置建筑面积1:3.5的比例进行计算为261.38平方米；安置人口共计1人。房屋拆除补偿68494元、搬迁费1000元、临时安置费2862元；签约腾空比例奖按奖励政策规定支付。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，单价为2600元/平方米，楼国康对可安置建筑面积261.38平方米选择货币安置，货币安置总额679588元。协议约定，在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2019年6月6日，原告楼国康向原审法院提起行政诉讼，原告在庭审中明确要求被告重新补偿，赔偿的诉讼请求另案另行主张，故本案不再审查。原审法院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告楼国康以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉城中村改造补偿安置协议的法律后果应由原告楼国康所在的浦江县浦南街道办事处承担。案涉《城中村改造补偿安置协议》实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。但现行法律制度缺乏强制性收购的规定，对未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序依法征收。原审法院认为，在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造经文溪社区村民代表大会审议，并经浦江县人民政府批准同意。但原告持有国有土地使用权证，案涉房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被告通过协议方式收回该房屋，并未对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估，故案涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”故案涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销，协议撤销后，楼国康可以与浦江县浦南街道办事处就涉案房屋补偿安置事宜再行协商或通过法定途径解决。此外，原告诉请一并审查的规范性文件《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》于法不符，不予支持。综上，对原告要求撤销《城中村改造补偿安置协议》的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决：一、撤销原告楼国康于2017年1月15日签订的编号为1-106号的《城中村改造补偿安置协议》；二、驳回原告楼国康的其它诉讼请求。本案受理费50元，由被告浦南街道负担。上诉人楼国康上诉称：一、一审法院没有确认《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》为不合法的规范性文件。（一）一审法院违反了行政诉讼法第53、64条、《最高人民法院关于适用的解释》第145、148、149条及行政证据规定第67条等规定，对此上诉人在庭审中已多次详细举证、反驳。（二）《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》属于不合法的规范性文件，其违反了《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《村民委员会组织法》等诸多上位法的规定，由其衍生的《文溪社区城中村改造实施方案》也是无效、违法的文件。一审法院没有对此进行审查认定，应属违法。二、一审法院认定事实错误，认证偏向被上诉人。（一）一审对被上诉人及原审第三人的证据认证违背事实，违反行政诉讼法第43条第3款及行政证据规定第57条等相关规定。（二）一审对上诉人证据的认定，大部分关键证据事实认定错误。上诉人提供的证据可以证明被上诉人逼迫上诉人签订案涉协议的事实，90%以上的村民不同意安置方案和安置办法。三、一审没有确认被上诉人逼迫上诉人签订案涉协议的行政行为违法。（一）一审对案涉协议的美化，不符合事实和法律。（二）捏造事实以“收购”代替依法“征收”的行政行为。（三）被诉行政行为重大且明显违法。1、被告胁迫原告签约，违背原告真实意思。2、签订案涉行政协议的文溪社区居委会，依法只是自治组织，不具有行政主体资格，应当判决确认案涉协议无效。3、浦江县城中村改造逼迫签约的行政行为违反了很多上位法，应当确认被上诉人逼迫签订协议的行政行为违法、无效。四、一审判决撤销协议的理由、结论也正确。（一）案涉协议符合确认无效及撤销的两种判决条件。（二）撤销协议的理由和结论都没有错，但可能还有违法裁判。综上，请求：一、对原审判决中的部分证据重新认证并依法改判；二、确认被上诉人胁迫上诉人与原审第三人签订《城中村改造补偿安置协议》的行政行为违法。三、对《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》的违法违规条款进行审查，确认其为“不合法的规范性文件”。上诉人浦南街道上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。2017年1月15日楼国康与改造安置工作签订了1-106号《城中村改造补偿安置协议》，证载土地使用权面积68.17㎡，协议认定占地面积为74.68㎡，实际认定给予补偿的建筑面积为143.12㎡。可安置面积为261.38㎡,采取货币安置方式安置261.38㎡，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米）。房屋补偿货币940968元，搬迁费1000元，临时安置费2862元，房屋拆除补偿68494元，共计1013324元整，楼国康己全部领取该款项。上诉人认为，楼国康己协议安置261.38㎡货币安置，土地性质虽为国有划拨，但其初始来源为集体批拨，评估时已体现了土地收益金（按建筑面积每平方米150元），选择货币安置方式，是楼国康自愿选择的结果。该单价虽然不是同区位同类型房屋市场评估价，但已经体现了安置与“收购”之间的“一进一出”的合理差价，比较楼国康户“收购”前的房屋利益与“收购”后的房屋补偿利益，前后基本相当。一审法院既未对“收购”前的房屋作一价值界定，也未对“收购”后的房屋作一价值界定，以未对案涉房屋进行市场评估认定为显失公平，明显以程序性问题来替代实体问题，仅仅以未进行市场评估而认定为显失公平有失偏颇，一审法院以显失公平判决撤销协议的理由并不充分。上诉人对一审法院认定案涉协议存在“显失公平”情形不认同。综上，请求撤销原判，依法改判。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会述称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。一审判决撤销双方签订的《补偿安置协议》理由就是认为该协议显示公平，主要依据就是因为对拆迁房屋没有进行评估。是否显失公平要结合本案实际情况进行判断，不能只因为没有评估便认定为显失公平。本次城中村改造方案本就是“低进低出”，安置价与购房价都相对较低，这一政策是经过村民同意并认可的，协议也是自愿签订，并不存在显失公平。二、楼国康的土地使用证虽为国有划拨土地，但其原先是集体土地，后因换证或补证，未经法定程序新证上记载的土地性质竟然变为国有划拨，楼国康并未支付任何代价，也没有履行任何审批程序，对此楼国康是心知肚明的，因此其安置价格与其他集体土地户一致，签订协议时被上诉人并未有异议。且楼国康已领取补偿安置款。后楼国康与其他地块安置价对比后感觉后悔了才进行上诉，并不是真正因为协议显失公平。三、《城中村改造补偿安置协议》是楼国康与原审第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，原审第三人不存在威胁、恐吓的行为，更不存在签订空白协议的情形。综上，楼国康与原审第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，且该份协议并非真正的显失公平，请求撤销原判并依法改判。二审中，上诉人楼国康向本院提交了楼贵昌的证人证言，证明浦江县浦南街道文溪社区居民92%以上是不同意参加城中村改造的，由此签订的协议并非自愿签订的，而是浦江县人民政府、浦南街道办事处、文溪社区逼迫签订的。浦南街道质证认为，楼贵昌作为证人没有出庭作证，合法性不认可。楼贵昌的个人证词不能代表整个文溪社区的民意。本案是补偿协议是否显失公平的问题，楼贵昌证言与本案缺乏关联性。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会质证认为，对其真实性、合法性、关联性均有异议。本院认为，楼贵昌亦属案涉城中村改造的当事人，属利害关系人，故对其证言本院不予采纳。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，楼国康在文溪村享有土地使用权面积68.17平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2008）第3394号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要而签订。该协议中对上述国有土地上房屋应视为实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本院认为，建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，楼国康主张案涉协议系其被胁迫所签，没有相应的事实证据，本院不予采纳。然而。虽浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意，但楼国康持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。浦南街道通过协议方式收回该房屋，并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估程序，对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估。浦南街道称“收购”前的房屋利益与“收购”后的房屋补偿利益基本相当，此系浦南街道的单方意思表示，楼国康并不认可。原审法院认为本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平的意见并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。基于此，楼国康要求审查案涉协议所依据的《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》合法性的诉请，在本案中已无必要性，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年一月二十一日代书记员 余美子