江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初973号 原告海门市某厂，住所地海门市常乐镇中南村。 经营者陈某，女，1981年4月14日生，××族，住海门市。 委托代理人俞雪飞，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人申鑫，北京市京师律师事务所（实习）律师。 被告海门市常乐镇人民政府，住所地海门市常乐镇常青路88号。 法定代表人秦风雷，职务镇长。 应诉负责人张向明，海门市常乐镇人民政府麒麟办事处副主任。 委托代理人尹秀刚，江苏诚谨律师事务所律师。 原告海门市某厂（以下简称云忠水泥厂）不服被告海门市常乐镇人民政府（以下简称常乐镇政府）乡政府行政强制，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼，经补正材料后，本院于8月21日立案，于8月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。原告云忠水泥厂的经营者陈某及委托代理人俞雪飞、申鑫，被告常乐镇政府应诉负责人张向明及委托代理人尹秀刚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告云忠水泥厂诉称，原告系依法成立的个体工商户，从事水泥制品生产、加工和建材批发零售业务。2019年5月31日，被告常乐镇政府发布了《混凝土搅拌企业取缔通知书》。2019年6月11日，被告在没有下达任何行政处罚决定书的情况下，对原告的生产设备进行了强制拆除，并将厂房内生产原料进行混同，使原材料无法再次出售使用，造成巨大损失。原告认为被告的行政强制行为违法，理由在于：1.被告作出案涉强制行为严重超越职权。原告作为个体工商户，依法应当由工商行政管理部门负责登记、变更、注销事宜，被告并无取缔原告的职权。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），即使原告存在应被强制执行的事由，也应当依法由作出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行；2.被告作出案涉强制行为前，并未向原告送达任何行政处罚决定，也未听取原告的陈述申辩，程序严重违法；3.被告强制拆除原告经营部的行为失当，违反了行政法的比例原则。即使原告属于无证无照的情况，也可以通过补办手续等方式实现整治目标。请求：1.确认被告强行拆除毁坏原告生产设备、破坏场地的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据： 1.原告的工商营业执照、开户许可证、经营者身份证，证明原告的诉讼主体资格。 2混凝土搅拌企业取缔通知书、被告实施强制拆除的视频，证明被告实施了强制拆除行为。 被告常乐镇政府辩称，1.原告的经营范围系建材批发、零售，并不包含商品混凝土的生产，原告超越企业登记机关核准的经营范围，擅自进行商品混凝土生产活动，违反了《个体工商户登记管理办法》的规定，应受到相应的行政处罚。2.被告发出的通知书，仅是根据海门市人民政府办公室文件要求，对原告进行相关事项的告知，并不具有行政强制内容，不具有可诉性，并不能证明被告实施了具体行政行为。3.被告在做通原告思想工作与原告协商后，共同将原告的混凝土生产设备固定在地面上的钢筋锯断，并未拆除设备本身及房屋、场地等，被告也未采取行政强制措施。4.原告的生产用房未经批准建造，属违法建筑，拆除未损坏的生产设备、原材料均由原告接收，且并未遭到任何损害。请求驳回原告的诉讼请求。 被告常乐镇政府于2019年9月5日向本院提交了海混治[2018]3号《关于预拌商品混凝土行业专项整治工作推进有关要求的通知》，证明专项整治活动根据市政府要求推进，原告生产混泥土行为应当受到处罚。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性予以认可，对关联性、合法性不予认可，该文件形成于2018年11月20日，文件明确截止验收时间为12月31日，说明该项目于2018年12月31日完成，但案涉强制行为实施于2019年6月，与本案缺乏关联性，同时该文件也未为被告创设强制执行权。 被告对原告提供的证据1的真实性无异议，证明原告的经营范围为建材批发、零售，不包含混凝土的生产销售，原告超出经营范围进行混凝土搅拌和水泥制品的生产，违反了法律法规的规定；对原告提供的证据2的真实性无异议，认为视频中反应对输送带进行拆除，没有反应原告的生产设备受损内容。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提供的证据的真实性均予以认定，被告提供的证据可以证实被诉拆除行为发生在专项整治行动背景之下。原告提供的证据1可以证实其具有原告主体资格及其经批准的经营范围；原告提供的证据2结合被告提供的证据，可以证实被告的主体资格，以及原告经营场所中生产设备被拆除的事实。 经审理查明，原告在海门市××村××组租赁土地经营水泥制品生产加工及建材批发零售业务，并于2017年3月31日注册个体工商户，营业执照载明的经营范围为“水泥制品生产、加工；建筑材料（危险化学品除外）批发、零售”。后原告在上述场所建设了房屋，安装了输送带等设备设施，上述行为未经土地、规划管理部门的审批准许，亦未办理生产混凝土的建筑企业资质许可手续。 2018年11月20日，海门市预拌商品混凝土行业专项整治工作领导小组办公室印发《关于预拌商品混凝土行业专项整治工作推进有关要求的通知》，就预拌商品混凝土行业排查和整治相关工作作出了明确要求，明确了保留类企业的相关手续和资质、环保整改达标要求，不符合文件规定的保留条件的企业应予以取缔，文件同时规定对保留类企业手续办理及整改达标验收截至12月31日，逾期手续不全或整改验收不达标的，一律予以取缔。该文件发至各区镇及发改委、住建局、市监局、国土局、审批局、环保局等部门。 2019年5月31日，被告常乐镇政府向其辖区内各企业发出《混凝土搅拌企业取缔通知书》，内容为：根据《市政府办公室关于印发的通知》（海政传发[2018]127号），要求全面取缔无证无照非法生产经营站点，确保全市列入清理、整顿类商品混凝土搅拌企业和站点在2019年6月底前全面完成整治，即实现“两断三清”（断电、断水、清原料、清设备、清场地）。按照市攻坚办的要求，以及市发改委的断电函，请各相关企业按照文件要求对现场进行三清，近日供电公司将会对各企业进行断电。 2019年6月11日，经被告与原告所在村的村委会沟通，该村村委会具体组织人员对原告经营场所中输送带与地面固定处拆除，设备拆除后仍在现场。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告常乐镇政府是否系拆除行为的实施主体，该拆除行为是否合法。 关于拆除行为的实施主体问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在行为系事实行为等特殊情况下，行政机关否认作出了行政行为，行为的主体难以确定，人民法院只能根据职权法定的原则，依照法律法规的规定结合具体个案的审理情况进行认定或推定。案涉拆除行为发生在海门市关于预拌商品混凝土行业专项整治工作的背景之下，2018年11月20日，海门市预拌商品混凝土行业专项整治工作领导小组办公室印发《关于预拌商品混凝土行业专项整治工作推进有关要求的通知》，被告当庭承认该通知是实行属地管辖原则，其系整治行为的责任主体之一。在实施案涉拆除行为之前，被告亦向辖区内各企业发出取缔通知书，要求企业进行整改、三清。被告在答辩期内提交的书面答辩意见仅对拆除行为是否具有强制性提出异议，认为系在原告自愿的基础上与原告共同实施拆除行为，显然并未否认实施拆除行为的事实。庭审中，被告陈述拆除行为是由村委会组织实施的，但承认其与村委会沟通、协调过。从前述文件的要求，结合被告向辖区发出取缔通知书以及与村委会沟通后，村委会组织人员实施拆除行为的事实，可以认定拆除原告设备固定设施的行为虽由原告所在村村委会具体实施，但该实施行为应当视为被告的委托行为，应由被告承担相应的法律后果，故本案实施主体应当推定为被告。 关于拆除行为是否合法的问题。被告认为原告系自愿实施拆除，但庭审中原告矢口否认，被告应当对此举证证明，但被告并未能提供证据证明拆除系出于原告自愿而为。原告当庭承认被告拆除了其生产设备，并未拆除其房屋、场地等其他建构筑物。《行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。 程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论被告是否具有实施强制行为的法定职权，实施强制行为也应当符合法定程序。不管案涉强制拆除行为的性质是属于为制止违法行为采取的行政强制措施还是属于行政强制执行行为，根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告未履行催告程序，未给予原告陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认被告实施的强制拆除行为违法。 需要特别指出的是，上世纪八十年代我国就确立了保护环境的基本国策，“绿水青山就是金山银山”，保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活向往的追求，应当得到支持。本案被告的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，本院确认被告实施强拆行为违法并不意味着对环境违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。 综上，被告实施强制拆除行为程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告海门市常乐镇人民政府2019年6月11日强制拆除原告海门市某厂生产设备的行为违法。 二、驳回原告海门市某厂的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告海门市常乐镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年一月十四日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；