贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0423行初196号原告安顺开发区好运来干果食品厂。地址：贵州省安顺市经济技术开发区西航办西湖村杉树组。投资人：瞿泽荣。委托代理人：崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。委托代理人：陈杰，山西冠言律师事务所律师。被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室。地址：安顺经济技术开发区迎宾路管委会大楼四层。法定代表人：赵发，主任。委托代理人：李旭，贵州同舆律师事务所律师。委托代理人：张波，该办公室法规科科员。代理权限：特别授权。被告安顺经济技术开发区西航办事处。地址：安顺市经济技术开发区黄果树大街天晟国际。法定代表人：黄恩，主任。委托代理人：张雪滢，贵州联通律师事务所律师。委托代理人：冯辉凯，该办事处综治办主任。第三人娄万方，男，1974年5月13日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。原告安顺开发区好运来干果食品厂诉被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室、安顺经济技术开发区西航办事处行政强制一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院经审理后裁定驳回原告的起诉，原告上诉至安顺市中级人民法院，安顺市中级人民法院于2019年6月20日作出（2019）黔04行终78号行政裁定书，指令本院继续审理此案。本院依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告安顺开发区好运来干果食品厂投资人翟泽荣及其委托代理人崔明杰、陈杰，被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室委托代理人李旭、张波，被告安顺经济技术开发区西航办事处委托代理人张雪滢、冯辉凯到庭参加诉讼，第三人娄万方经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告安顺开发区好运来干果食品厂诉称：2018年3月23日，原告在未接到任何告知的情形下，厂房便被一群不明身份人员强行拆除，造成原告大量机器设备、生产原料毁损并掩埋于废墟当中，原告为此遭受巨大财产损失。事发后，原告为维护自身合法权益，曾多次拨打安顺市公安局经济技术开发区分局西航派出所报警电话寻求查处帮功，但对方始终未予答复。后原告对负有被诉行为查处职责的安顺市公安局经济技术开发区分局和安顺市公安局经济技术开发区分局西航派出所提起行政诉讼，要求二者对案涉强拆行为予以立案查处，确认案涉强拆行为的实施主体。2018年8月2日，安顺市公安局经济技术开发区分局针对上述行政诉讼作出答辩，明确案涉强拆行为系因安顺市经济开发区房屋土地征收管理局西航分局及安顺市经济技术开发区西航办事处等部门开展征收拆迁工作而共同实施。原告认为二被告实施得强制拆除案涉建筑的行为违法，理由如下：一、原告对涉案建筑享有使用权，二被告作出被诉强制拆除的行为事实认定不清。2010年7月15日，原告与安顺市村民娄某某、娄万方签订租赁合同，租赁其厂房用于生产经营使用，原告由此合法取得所有涉案房屋和周围空地的使用权。后为满足生产经营需要，原告于2012年6月28日，在所租赁地块内另建部分生产用房，并相继取得营业执照和食品生产许可证等合法经营手续。故此，原告作为涉案建筑及周围地块使用权人的合法权益应当受到保护，二被告作出被诉行政行为的事实认定不清。二、二被告是本案的适格被告。2018年3月23日，安顺市经济开发区房屋土地征收管理局西航分局及安顺市经济技术开发区西航办事处为开展涉案地块的征收拆迁工作，对原告厂房实施了被诉强拆行为。但从安顺经济技术开发区的门户网站上查找信息来看，对涉案地区进行棚户区改造征收工作的职权部门为被告一，且原告通过与被告一工作人员电话沟通后得知，安顺市经济开发区房屋土地征收管理局西航分局本身也不是一级独立的行政机关，不具有独立的法人资格，其实为被告一的内部划分部门。因此，安顺市经济开发区房屋土地征收管理局西航分局作为代替被告一履行法定职责的实施者，其所作行为的法律责任理应由被告一承担。因此二被告均为本案的适格被告。三、二被告强制拆除原告厂房的行为缺乏强制执行依据和法律依据。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，二被告在强制执行之前应当作出责令限期拆除决定书和强制执行决定书。但本案中二被告在强制拆除涉案建筑之前并未作出任何决定性处罚文件，也未取得司法机关生效的强制执行裁定书，其实施的被诉行政行为明显缺乏强制执行依据，其直接实施强制拆除的行为违法。四、二被告强制拆除涉案建筑程序违法。即便原告营业用房因征收项目而需拆除，二被告作为实施机关，也应按照相关法律、法规规定及法定程序正确实施。按照《中华人民共和国行政强制法》相关规定，二被告强制拆除涉案建筑之前，应告知原告拆除的事实理由、依据及原告依法应享有的陈述申辩权利，复议诉讼权利。但本案中被告未按照法定程序告知原告上述内容，属于程序违法。五、二被告强制拆除涉案建筑时未尽到审慎注意义务。原告涉案建筑被强制拆除之前，内置有大量机械设备及生产原料，这些物品属于原告合法私有财产，应受法律保护。二被告作出被诉行为时，应当对涉案建筑内的物品进行清点、搬离，以此避免原告合法财产受到损害。但本案中，二被告并未对涉案建筑内的物品清点、搬离，其强制拆除的行为致使原告涉案建筑内物品全部被砸毁。被告未尽注意到义务，违反了行政合理性原则、比例原则。原告认为二被告实施得强制拆除涉案建筑行政行为违法，原告为维护自己的合法权益诉至法院请求判决确认二被告于2018年3月23日对原告位于安顺市厂房及附属建筑实施的强制拆除行为违法。原告安顺开发区好运来干果食品厂向本院提交了以下证据：1、租赁合同，证明原告与第三人签订了租赁合同，依法取得涉案物的合法权益。2、制作安装协议、营业执照、收条，证明2010年7月15日，瞿泽荣委托安顺开发区王圣彩缸瓦加工厂建设厂房，经营人王某某于2010年8月9日收取了瞿泽荣的厂房建设款，该厂房属于本案被拆厂房的一部分。3、编号0249号合同书及收条、身份证、收条2份、证明2份，证明2012年6、7月份，瞿泽荣委托曹某进行厂房建设，并收取了瞿泽荣的厂房建设款，该厂房即本案被拆厂房的一部分。4、营业执照，证明原告经营行为合法。5、催搬通知，证明2018年3月14日，安顺经济技术开发区房屋土地征收管理局西航分局通知原告在2018年3月15日前搬家完毕。被告始终知晓原告是在涉案房屋中正常经营的一家企业，通知中提到如期不搬离者自行承担一切后果，即为本案的强拆行为。6、设备设施清单、瓜子花生库存清单、包装袋库存清单，证明2018年3月19日，被告委托的贵州同信东方资产评估事务所有限公司、贵州省四海通房屋征收有限公司前往原告厂房现场，对原告的设备设施、瓜子花生库存、包装袋库存进行清点检查，并确定相应价值，盖章予以确认。7、安顺市经济技术开发区组织机构信息截图、安开公行答字（2018）01号行政被告，证明被告一负有辖区内的征收拆迁职责，二被告共同实施了本案的被诉行政行为。8、原告厂房未拆除前的照片及照片情况说明、原告厂房被强拆后的视听资料及视听资料说明书、原告厂房被拆除后的照片及照片情况说明，证明原告厂房被拆除前，内有大量机器设备和生产材料；二被告实施的被诉行为违法，造成原告厂房、机械设备、生产材料毁损，原告为此遭受巨大的经济损失。9、证人曹某的证言，证明曹某于2012年6、7月为原告建设厂房。被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室辩称：原告起诉不符合客观事实，被告并未对原告采取行政强制措施，被告拆除被征收人娄万方的房屋，系依据被告与被征收人娄万方达成的《安顺市城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》所约定的权利、义务开展的协议拆除，而非行政强制拆除。2018年3月21日，经安顺经济技术开发区西航办事处西湖村村民委员会证实，原告所称被拆除房屋系西湖村村民娄万方房屋，因涉及集体土地上房屋征收，村民委员会作为依法成立的村民自治组织和农村集体经济组织，具有证明村集体相关客观事实的效力。同年3月23日被告与娄万方达成《安顺市城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议》，从而根据协议拆除被征收人娄万方的房屋。至于娄万方与原告就租赁合同所达成的权利、义务关系，属于其双方之间的民事合同关系，被告无权干涉及调整双方的合同关系。根据法律规定，集体土地上征收，以农村集体经济组织和农民为被征收主体，而原告并非该农村集体经济组织成员，并不具备被征收主体资格。原告面临的问题并非与被告之间的征收补偿法律关系，也非其所谓的行政强制法律关系，而系其与被征收人娄万方之间的租赁合同法律关系。被告依照约定履行征收安置补偿协议，保障了被征收人的合法权益，并未侵犯原告人身权、财产权，原告所诉事实与其适用法律规定并不一致。被告从未采取突然、无理、不告知、不明身份等之行为开展工作，原告不符合客观事实的渲染陈述，有意抹黑被告之言论应当受到法庭的警告和制止，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室向本院提交了以下证据：1、事业单位法人证书、法定代表人身份证、法定代表人证明，证明被告诉讼主体资格。2、房屋征收决定、房屋征收补偿方案（征求意见稿）、房屋征收补偿方案，证明开发区管委会发布征收决定后向公众公布了征收补偿方案征求意见稿公开征求意见后并公布正式的征收补偿方案。3、照片，证明分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布以及对条例规定的需要公布的材料予以公布。4、房屋征收安置补偿协议、房屋权属证明、具结书、房屋调查测绘表、房屋征收二次装修计价表等资料，证明被告与本案第三人签订房屋征收安置补偿协议的事实，本案被告组织拆除该涉案房屋系合法拆除。5、城市棚户区改造项目房屋征收货币安置兑付清册，证明被告已将征收补偿款项支付给娄万方，本案征收补偿安置协议已经履行完毕。6、2018年3月23日的现场照片三张，证明原告知道本案涉案房屋已被征收，其自行将自己在被拆除房屋内的财物搬离。被告安顺经济技术开发区西航办事处辩称：一、原告诉讼主体不适格，不具备原告的诉讼主体资格，依法应当予以驳回。本案涉案房屋的所有权人系娄万方，并非原告，其法定代表人瞿泽荣与娄万方仅为租赁关系，且本案拆除行为所依据的征收行为系针对案外人娄万方所作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，原告既不是本案房屋行政征收行为的行政相对人，也不是利害关系人。同时，2018年3月23日，本案另一被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室已经与娄万方签订《房屋征收安置补偿协议》，并将安置补偿款发放给被征收人娄万方。因此，原告诉讼主体不适格，依法应当予以驳回。二、被告并非本案适格被告，依法应当驳回原告的起诉。本案中，对涉案房屋进行征收和拆除的部门均系开发区棚改办，与被征收人娄万方签订《房屋征收安置补偿协议》的亦为开发区棚改办，与被告毫无关系，因此，被告并非本案适格被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，依法应当驳回原告的起诉。三、原告诉请的行政强制行为根本不存在，其要求确认违法的诉讼请求不成立，依法应当予以驳回。本案涉案房屋的拆除，系开发区棚改办在与娄万方签订《房屋征收安置补偿协议》后，待被征收人将屋内物品搬走后再实施的正常拆除行为，不存在原告所说的强制拆除。因此，被告认为，原告要求确认行政强制行为违法的诉讼请求不成立，依法应当予以驳回。被告认为，原告诉讼主体不适格，且被告并非本案适格被告，同时，本案根本不存在行政强制行为，而是正常的拆迁行为，因此，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求或起诉。被告安顺经济技术开发区西航办事处向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人证明及身份证，证明被告诉讼主体资格，以及法定代表人职务情况和身份信息。2、房屋征收安置补偿协议，证明被告西航办事处不是本案的适格被告；2018年3月23日，被告开发区棚改办与娄万方签订房屋征收安置补偿协议，本案是在签订协议的情况下予以拆除，不存在行政强制行为，是经被征收人娄万方同意后实施的合法拆除行为。第三人娄万方未作陈述和提交证据。上述证据经庭审质证，原告对被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室提交的证据1无异议；证据2、5、6的真实性无异议，但不认可其证明目的，房屋拆除时原告尚有库存的瓜子、花生以及部分机器设备未能搬离；证据3、4的真实性有异议，娄万方的部分仅有530平方米，其余均属于原告，证据4中有关的权属认定是错误的，其余材料与本案无关。原告对被告安顺经济技术开发区西航办事处提交的证据1无异议，证据2中有关的权属认定是错误的，娄万方的部分仅有530平方米，其余均属于原告。二被告对原告提交的证据1-3的真实性和证明目的均有异议，证据4-6、8的真实性无异议，但不认可其证明目的，证据7的三性均不予认可，证据9的真实性和证明目的均有异议。二被告对各自提交的证据互无异议。原、被告双方提交的证据与本案有关，能够证实本案所需待证事实，本院综合采信作为认定本案事实的依据。经审理查明：2010年7月15日，瞿泽荣（乙方）与娄某某、娄万方（甲方）就杉树村（安顺市木材市场娄家坡水库2000m处左边）楼房一楼四个铺面及场地约1600㎡左右（场地范围以围墙的地界为准）的租赁事宜达成租赁合同，内容主要为“一、租期为五年，每年租金为41800元，租金一年付一次，一次性付清……二、在租用期间内乙方可在场地内搭建厂房及库房，使用一楼的铺面……三、在租用期内乙方不得将租用的铺面和场地转租和借给他人使用，只允许乙方用作花生、葵花及休闲食品的加工、生产使用……。”上述租赁合同确定的租赁期满后，双方又于2015年7月5日续签租赁合同，租期为三年，第一年租金为120000元，以后每年的租金在上一年的基础上增加一万元，租金一年付两次，每半年付一次。此外，该合同就租赁的铺面、场地等其他相关事宜的约定基本与2010年7月15日签订的租赁合同约定事宜一致。瞿泽荣于2016年11月17日以个人独资的形式注册成立安顺开发区好运来干果食品厂即本案原告，该厂住所为贵州省安顺市经济技术开发区西航办西湖村杉树组，经营范围为炒货食品及坚果制品加工及销售。2017年10月1日，为实施安顺开发区2016年娄家坡片区城市棚户区改造项目，安顺经济技术开发区管理委员会决定对东抵北航路，南抵金星小区、远大四季家园，西抵纬一路，北抵二环路范围内的房屋、建筑物、构筑物及附属设施进行征收。该棚改项目的房屋征收部门为安顺经济技术开发区棚户区改造办公室（房屋土地征收管理局），房屋实施单位为安顺经济技术开发区房屋土地征收管理局西航分局。因第三人娄万方位于安顺经济技术开发区西航办西湖村杉树组（原杉树村）的建筑物位于上述项目征收范围内，2018年3月23日，安顺经济技术开发区棚户区改造办公室（甲方）作为征收部门与娄万方（乙方）签订《安顺市城市棚户区改造房屋征收安置补偿协议（B类）》，协议的主要内容为，征收范围涉及乙方安顺开发区2018年西航北片区城镇棚户区改造项目红线范围内的房屋及附属物需拆除，砖混结构住宅（建筑面积391.89㎡），砖木结构住宅（建筑面积130.21㎡），附属物：钢架房841.91㎡、简易房5.29㎡、板房198.56㎡、钢架棚257.44㎡、混凝土晒坝15.78㎡、水池56.36m3、化粪池8.1m3。乙方将上述房屋的搬迁完毕后腾房交付甲方，甲方对乙方进行安置补偿。该协议还就二次装修、附属设施、搬家补助等其他补偿事项进行了约定，根据协议最终结算，甲方应付乙方人民币合计2150826.85元。2018年3月23日，安顺经济技术开发区棚户区改造办公室对上述协议所涉房屋进行拆除，原告不服该拆除行为，遂诉至本院。另查明，2018年3月14日，安顺经济技术开发区房屋土地征收管理局西航分局对原告安顺开发区好运来干果食品厂下达《催搬通知》，内容为“根据《安顺开发区2016娄家坡片区城市棚户区改造项目（环湖路地块）》建设需要，现因时间紧任务重，请你户于2018年3月15日前搬迁完毕，如期不搬离者，自行承担一切后果，望你户理解、支持配合。”本院认为：本案的争议焦点为安顺经济技术开发区西航办事处是否为本案适格被告以及被诉行政行为的合法性。关于安顺经济技术开发区西航办事处是否为本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己名义作出行政行为，当事人应当以该行政机关为被告。根据原告提交的《催搬通知》，该通知系安顺经济技术开发区房屋土地征收管理局西航分局作出，结合案涉项目的征收决定、征收安置补偿方案及被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室的辩称，安顺经济技术开发区房屋土地征收管理局西航分局系安顺经济技术开发区棚户区改造办公室（房屋土地征收管理局）的派出机构，并非安顺经济技术开发区西航办事处的内设机构或派出机构。故安顺经济技术开发区西航办事处并非本案适格被告。经本院依法释明后，原告仍坚持起诉安顺经济技术开发区西航办事处，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定：具有错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故原告对安顺经济技术开发区西航办事处的起诉应裁定驳回，但为便于本案的处理，在本判决中将驳回原告对被告安顺经济技术开发区西航办事处起诉的裁定予以吸收，一并判决。关于被诉行政行为的合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室辩称其拆除案涉建筑的行为系依据其与第三人娄万方签订并实际履行完毕的《征收安置补偿协议》实施，并非行政强制行为。原告安顺开发区好运来干果食品厂作为个人独资企业，其投资人瞿泽荣与第三人娄万方就部分案涉房屋达成租赁合同，其与被诉行政行为之间具有利害关系，且结合原告提交的证据足以认定被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室拆除的涉案建筑物中尚有原告的自建部分、设施设备及库存物品。被告所提交的证据不足以证实其上述主张，依法不能成立，本院不予支持。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条第一款、第二十八条第一款的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室作为案涉项目的房屋征收部门，在房屋征收过程中，被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室既未与原告达成征收补偿协议，亦未报请市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在履行必要的程序后由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行，自行组织相关人员拆除原告自建钢架厂房及附属设施的行为，超越职权且违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项的规定，行政行为违反法定程序、超越职权的应予撤销，但鉴于涉案建筑物已被拆除，又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，不具有可撤销内容的违法行政行为判决确认违法，被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室拆除原告自建钢架厂房及附属设施的行为，依法应予判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、驳回原告安顺开发区好运来干果食品厂对被告安顺经济技术开发区西航办事处的起诉。二、确认被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室于2018年3月23日拆除原告位于安顺经济技术开发区设施的行为违法。案件受理费50元，由被告安顺经济技术开发区棚户区改造办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长 胡 腾人民陪审员 粟 芳人民陪审员 伍啟文二〇二〇年一月二十日书 记 员 夏瑞蕊