贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初395号 原告潘明师，男，水族，1976年9月22日生，贵州省三都水族自治县人，住该县三洞乡。 委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。 委托代理人孙康玉，北京创为律师事务所（实习）律师。 被告三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼，组织机构代码77058879—5。 法定代表人潘仕进，该县政府县长。 委托代理人杨顺含，该县政府法制办工作员。 委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师,特别授权代理。 原告潘明师诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）土地行政强制一案，于2018年8月14日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年10月24日公开开庭审理了本案。原告潘明师及委托代理人蒋子冬、孙康玉，被告三都县政府委托代理人杨顺含、石贵银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘明师诉称，其承租的案涉土地位于三都县三洞乡桥村板尧组和的牛组，其与韦明严、韦廷恒、韦少良、韦仁义、韦兴运签订有合法的《土地使用权租赁合同》。因实施三都至荔波高速公路建设项目（以下简称：三荔高速项目），三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部（以下简称：三荔指挥部）于2016年9月12日派相关人员对原告土地上的附着物进行清点，并制作了《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》(共7页，漏拍1页)。2016年12月31日，其涉案土地上的附着物被不明身份人员强制推除，后向公安机关报案。2018年2月8日，三都县公安局作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》称：“潘明师土地及地上附着物被强制推除一案是政府部门的具体行政行为，不属于公安机关管辖案件。”至此，其方知晓地上紫金花、桂花等附着物是被政府部门违法强制推除。依据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，三都县政府作为三荔高速项目涉及三都县辖区范围内的征收主体，负责本行政区域的征收与补偿工作。《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》第八条“征收组织机构”中载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿协议及协调工作。因被告成立的三荔指挥部负责三都县辖区范围内有关三荔高速项目的征地安置补偿及协调工作，而该指挥部为不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其作出行政行为的法律责任应由三都县政府承担。为此，特提起诉讼，请求：1.确认被告强制推除原告地上附着物的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 为支持其主张，原告潘明师向本院提交并举示了以下证据： 第一组证据：1.原告身份证复印件；2.原告的个体工商户营业执照；3.原告与韦明严签订的《土地使用权租赁合同》；4.原告与韦廷恒签订的《土地使用权租赁合同》；5.韦廷恒的《三都县土地承包经营权调查统计表》；6.原告与韦少良签订的《土地使用权租赁合同》；7.韦小堂的《三都县土地承包经营权调查统计表》；8.韦小堂系韦少良父亲的关系证明；9.原告与韦仁义签订的《土地使用权租赁合同》；10.原告与韦兴运签订的《土地使用权租赁合同》。该组证据用以证明原告主体资格适格。 第二组证据：11.原告地上附着物被推除的部分照片；12.三都县公安局三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》;13.三都县公安局《关于吴家胜、潘国炳等人申请政府信息公开的答复意见》;14.强推前后地上附着物照片。该组证据用以证明原告地上附着物被被告强制推除的事实。 第三组证据：15.三都县政府作出的2018年第4号《政府信息告知书》；16.三荔指挥部作出的《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》；17.《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》；18.三荔指挥部作出的《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》。该组证据用以证明勘验表登记了原告的部分损失，且与被告提交的证据8相互印证，三荔指挥部是被告设立的临时机构，其行为后果应由被告承担，被告三都县政府为本案适格被告。 第四组证据：19.快递单号为1002861478528的寄件人存根；20.快递单号为1002861478528的EMS官网截图。该组证据用以证明原告是在法定举证期限内提起本案诉讼的。 被告三都县政府对原告举示的证据发表质证意见：对证据1、2的三性及证明目的无异议；对证据3、4、6、9、10的真实性有异议，认为是格式合同，且原告在提出补偿申请复议的过程中并未提交该组证据；对证据5、7、8的真实性、关联性不予认可，认为不能证明被告所征收的土地就是原告所租用的土地；对证据11、14的真实性有异议，认为照片既无拍摄地点，也看不出是原告的土地，且从照片内容来看原告有抢栽抢种的嫌疑；对证据12，认为并无原告潘明师的名字，故对其关联性不予认可；对证据13的真实性、关联性无异议，但认为达不到原告的证明目的，反而证明被告未实施涉案强制行为；对证据15的关联性不予认可；对证据16、17号的三性及证明目的均予以认可，认为同时也证明被告有征收权利；对证据18，认为勘查表上只有原告潘明师的签字而无相关工作人员的签字，该勘查表不是被告制作的；对证据19、20的三性无异议，但不认可原告的证明目的，认为该两份证据反而证实原告的起诉已超过了法定起诉期限。 被告三都县政府在法定举证期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称，原告的起诉已超过起诉期限，原告诉称被告强制推除其附着物没有事实依据，其不是适格的被告，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告三都县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.组织机构代码证及法人身份证明书，用以证明被告的主体资格； 2.贵州省发展和改革委员会《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕1052号)，用以证明三荔高速经批复建设； 3.贵州省住房和城乡建设厅《建设项目选址意见书》（选字第520000201400026号），用以证明三荔高速符合建设规划； 4.贵州省交通运输厅《关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》（黔交建设〔2015〕223号)，用以证明省交通厅同意三荔高速设计方案； 5.贵州省环境保护厅《关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》（黔环审〔2014〕164号)，用以证明三荔高速符合环境评价； 6.贵州省国土资源厅《关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》（黔国土资预审字〔2014〕137号)，用以证明三荔高速用地通过预审； 7.贵州省水利厅《关于三都至荔波高速公路工程水土保持方案的批复》（黔水保函〔2014〕211号)，用以证明三荔高速符合水土保持要求； 8.中共三都水族自治县委办公室、三都水族自治县人民政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），用以证明三荔高速指挥部系征收主体； 9.黔南布依族苗族自治州人民政府黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，用以证明黔南布依族苗族自治州人民政府已对本案作出复议决定，原告未在法定期限内起诉； 10.《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》，用以证明原告在征收范围内没有土地，被告已对原告主张的涉案被征用土地及地上附着物进行了补偿，补偿兑现时间是2016年12月27日和2017年1月13日，原告现提起诉讼已超过起诉期限； 11.行政起诉状、补偿申请书、行政复议决定书，用以证明原告曾于2018年5月14日向本院起诉黔南州人民政府和三都县政府，要求对其所栽种的紫金花予以补偿进行答复；原告在诉状中称2017年10月23日向被告邮寄送达补偿申请书，该补偿申请书是原告于2017年10月19日所提出，原告至少在2017年10月19日就知晓被告所作行政行为。 原告潘明师对被告三都县政府举示的证据发表质证意见如下：对证据1-8的关联性、合法性予以认可，但因无原件核对，故其真实性请法院核实；对证据9的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据10，认为系复印件，真实性请法庭予以核实，对其关联性予以认可，恰恰证明了原告承租的土地在征收范围内；对11号证据的真实性认可，对其证明目的不予认可，认为原告要求补偿的依据是原告承租的土地在征收范围内，有权获得补偿安置，被告至今未承认实施了强制推除行为和告知起诉期限。 经庭审举证、质证并经本院审查，原、被告所举示的证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告潘明师系三都县三洞乡善哄村弄院组村民，其于2014年11月5日与三都县三洞乡乔村村板尧组韦明严、韦廷恒、韦少良、韦仁义以及三洞乡乔村的牛组韦兴运分别签订了《土地使用权租赁合同》，分别租用五人承包地3.44亩、0.88亩、1.8亩、3.63亩、0.41亩，租赁期限从2014年11月5日起至2026年11月止。之后，原告在其承租的土地上栽种紫金花等附着物。 三都县政府因实施三荔高速项目，需征收三都县三洞乡乔村板尧组和的牛组部分土地，原告承租的案涉土地在该项目建设征收范围内。2014年11月24日，贵州省水利厅作出黔水保函〔2014〕211号《关于三都至荔波高速公路水土保持方案的复函》，批复同意该项目水土保持方案。2014年12月15日，贵州省住房和城乡建设厅颁发选字第520000201400026号《建设项目选址意见书》，批准该项目选址意见。2014年12月15日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕137号《省国土资源厅关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》，批复同意该项目用地通过预审。2014年12月31日，贵州省环境保护厅作出黔环审〔2014〕164号《贵州省环境保护厅关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》，批准同意该项目环境影响报告。2015年10月28日，贵州省交通运输厅作出黔交建设〔2015〕223号《贵州省交通运输厅关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》，批准同意该项目初步设计方案。2015年10月15日，中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出黔发改交通〔2016〕1052号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》，批复同意该项目建设。2016年6月28日黔南州人民政府作出黔南府函〔2016〕122号《黔南州人民政府关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》，批复同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的三荔高速项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示和《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》（黔南南片指呈〔2016〕6号）。2016年9月5日，三荔指挥部发布《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》，对三荔高速项目征地拆迁范围、征地拆迁补偿标准及抢栽抢种等事项予以了通告。2016年9月12日三荔指挥部对原告案涉承租土地上的附着物进行了测量登记，登记的有桂花、紫金花。2016年12月31日，原告涉案的紫金花等地上附着物被不明身份人员强制推除。2017年12月13日，原告向三都县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》称，原告土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。之后，原告向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出《政府信息告知书》（〔2018〕4号），并将黔南州人民政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）作为附件答复原告，该批复中附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。原告潘明师等人遂于2018年4月20日以被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州人民政府申请行政复议，请求确认被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州人民政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以原告潘明师等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回原告潘明师等人提出的行政复议申请。原告遂于2018年8月14日向本院提起诉讼，请求判决确认被告三都县政府强制推除其土地及承租地上附着物的行为违法。另查明，被告提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》载明：原告承租的涉案土地征收补偿款，三荔指挥部已于2016年12月27日、2017年1月13日向各土地承包人予以了兑现。 2018年8月7日，原告潘明师以邮政快递方式向本院递交了本案的行政起诉状。 本院认为，本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。 关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。原告潘明师主张涉案的紫金花等附着物于2016年12月31日被强制推除。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，无证据证明被告实施被诉强制推除行为时已经告知了原告诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。原告于2018年8月7日以邮政快递方式向本院递交起诉状，向本院提起本案诉讼,未超过前述规定2年的法定起诉期限。被告关于原告的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不能成立，本院不予采纳。 关于被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告潘明师提交的《土地使用权租赁合同》和《地上附着物登记表》，证实其承租村民韦明严、韦廷恒、韦少良、韦仁义和韦兴运的承包地并在承租土地上栽种有桂花树、紫金花等附着物；提交的“现场照片”证实其承租地上栽种的紫金花等附着物已被推除。被告三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》，亦证明原告韦明严、韦廷恒、韦少良、韦仁义和韦兴运的承包地已被征收且三荔指挥部已兑现了土地征收补偿款。被告三都县政府在庭审中也认可对原告主张承租的土地进行了征收。据此，可以认定原告主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。根据黔南州人民政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。以及中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”规定，应认定三荔指挥部对原告涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，本院不予采纳。 关于被告三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制推除行为是否合法的问题。本案系被告在征收集体土地过程中所实施的强制推除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”之规定，本案中涉案土地上的附作物系原告所有，附着物的补偿费应归附着物的所有人即原告所有。土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案中，原告提交了征收部门对原告地上附着物的清点登记表，因此，被告知晓被征收土地上种植的附着物为原告所有。被告在仅对土地承包人给予征地补偿而未对原告地上附着物给予补偿的情况下，未经原告同意即实施推除原告地上附着物的行为，侵犯了原告的财产权，其行为违反前述法律规定。 综上所述，被告三都县政府对原告承租土地上的附着物实施的强制推除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当依法确认为违法。原告的诉讼请求依法成立，本院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下: 确认被告三都水族自治县人民政府于2016年12月31日对原告潘明师在位于三都县三洞乡乔村村板尧组、的牛组承租的土地上栽种的附着物实施的强制推除行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审判长 马 丹 审判员 刘玉冰 审判员 游昌新 二〇一八年十二月二十四日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。