徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2018)苏8601行初343号 原告高中峰，男，1962年11月10日生，汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人桓轶，江苏尊鼎力律师所律师。 被告徐州市铜山区郑集镇人民政府，住所地徐州市铜山区郑集镇。 法定代表人刘锋，该镇镇长。 出庭应诉负责人闫飞，该镇副镇长。 委托代理人王亚，江苏觉悟律师事务所律师。 委托代理人蒋广礼，郑集镇司法所工作人员。 第三人徐州市铜山区郑集镇郑集村村民委员会，住所地徐州市铜山区郑集镇郑集村。 负责人马玉同，该村主任。 委托代理人宋祖江，该村副主任。 原告高中峰诉被告徐州市铜山区郑集镇人民政府（以下简称郑集镇政府）、第三人徐州市铜山区郑集镇郑集村村民委员会（以下简称郑集村委会）行政强制及赔偿一案向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。原告高中峰及其委托代理人桓轶，被告郑集镇政府的负责人闫飞、委托代理人王亚、蒋广礼，第三人郑集村委会的委托代理人宋祖江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高中峰诉称，2006年10月3日，原郑集西农贸市场经营人将其依法取得的该农贸市场经营权转让给原告。原告取得经营权后，对农贸市场进行重建，并开展经营活动。2015年3月4日，被告向铜山区人民法院提起诉讼，要求原告增加租赁费用。经铜山区人民法院审理中主持调解，双方达成调解协议并形成了(2015)铜郑商初字第15号民事调解书，约定将土地租金增加至30000元每年，直至2022年3月28日合同到期日止。2016年9月底，被告通过第三人告知原告，为配合创建文明城市，要求原告将其经营的郑集西农贸市场暂停经营两个月。但此后，被告强行将原告建设的市场设施全部拆除重建。为此，原告多次向被告及第三人主张权利并协商。因协商不成，原告于2017年3月1日向徐州市铜山区人民法院提起民事诉讼。铜山区法院审理后作出了(2017)苏0312民初2159-1号民事裁定书，以被告的行为系行政行为为由，裁定驳回原告起诉。原告上诉至徐州市中级人民法院，徐州中院审理后作出了(2018)苏03民终612号民事裁定书，裁定驳回上诉维持原判。原告经营市场期间，收取出租摊位费及相关服务费用，并不违反任何法律规定。被告依据财政部，发改委及国家工商总局关于停止征收个体工商户管理费和经贸市场管理费的通知，以创建文明城镇为由，在没有履行法定程序，并依法进行赔偿的情形下，即单方强行将原告依法经营的郑集西农贸市场拆除重建的行为，系违法行政行为。综上，请求法院判决：1、确认被告将原告依法经营的郑集西农贸市场拆除的行为违法；2、被告赔偿原告损失人民币120万元，鉴定费10000元；3、被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据：1、徐州市九里区人民法院（2004）九执字第580号民事裁定书、原告与杨某,4签订的《转让协议》，用以证明原告对郑集镇西农贸市场享有合法的经营权，执行裁定书中明确表述郑集农贸市场是于2000年3月23日签订的施工承包合同，建成时间不是被告出示的鉴定书所表述的1999年。2、原告与第三人郑集村委会签订的《市场场地租用协议》，用以证明原告在取得郑集农贸市场经营权后与第三人签订了场地租用协议，明确了租期是16年，同时约定原告将投资120万元在场地上建设市场大棚3700平方米，摊位1000平方米，原告取得经营权后对农贸市场进行了改扩建。3、被告与九里区市场开发服务中心签订的《补充协议》复印件，用以证明被告将郑集镇西市场的租赁经营权延长至2022年3月26日。4、民事起诉状（2014年8月26日）复印件、徐州市铜山区人民法院（2015）铜郑商初字第15号民事调解书，用以证明被告主体适格，其身份已经生效的法律文书确认，并在此后实际收取了原告的租金。5、民事起诉状（2016年11月16日）复印件、撤诉申请书、徐州市铜山区人民法院（2016）苏0312民初10538号民事裁定书，用以证明被告曾以解除涉案租赁经营合同为由向法院提起诉讼，后又以涉案房屋已被拆除为由撤回了起诉，再次印证被告是本案适格主体。6、徐州市铜山区人民法院（2017）苏0312民初2159-1号民事裁定书复印件、徐州市中级人民法院（2018）苏03民终612号民事裁定书，用以证明原告曾向徐州市铜山区人民法院就涉案的租赁经营合同提起民事诉讼，两级法院审理后认为涉案改造行为是行政行为，不是平等主体之间的民事纠纷，所以裁定驳回了原告的起诉，证明原告提起行政诉讼的原因以及被告已经对原告经营的农贸市场进行改造这一事实。7、照片九张（其中原农贸市场照片四张，被告改建后的农贸市场照片四张，另有一张照片是被告发出的通告），用以证明涉案农贸市场实际拆除时间为2016年10月5日。8、第三人于2017年5月10日作出的承诺复印件，用以证明涉案市场是由被告拆除的，且被告也同意对原告的损失进行赔偿。9、光盘两张（内含录音一个，录音时间为2017年5月10日；视频一个，拍摄时间为2017年5月11日），用以证明原告向铜山法院提起民事诉讼后与被告窦副镇长和第三人马玉同、宋书记就赔偿问题进行了协商，被告实施了涉案拆除行为，也承诺要对原告损失进行赔偿。10、光盘一张（内含视频7个）、原告手绘的平面图，用以证明涉案农贸市场在拆除前的情况。 被告郑集镇政府辩称：一、原告不是合法的诉讼主体。2000年3月28日，被告与九里区市场开发服务中心签订《租赁经营合同》，因案外人杨某,4与徐州市九里区市场开发服务中心存在债务纠纷，九里区法院将农贸市场的经营权裁定给杨某,4，截止日期2019年3月28日前。后杨某,4将农贸市场经营权(收取管理费)转让给原告高中峰，原告只享有农贸市场的经营权。2008年8月21日，财综(2008)61号取消了集贸市场管理费，至此原告高中峰的经营权没有法律依据。二、原告要求赔偿损失无依据。2016年8月，徐州市铜山区房产服务中心房屋安全科针对西农贸市场进行安全鉴定，结论为整体拆除。为了市场经营者及消费者的安全需要，也应该拆除。加之2008年8月21日，财综(2008)61号取消了集贸市场管理费，至此原告的经营权没有法律依据。不论农贸市场是否拆除，原告均不能获得利益。综上，请求驳回原告诉请。 被告向本院提交了以下证据：1、租赁经营合同、徐州市九里区人民法院（2004）九执字第580-1号民事裁定书、转让协议，用以证明原市场产权属××××区市场开发服务中心，原告只享有经营权。2、财政部、国家发改委、国家工商总局关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知，用以证明从2008年开始停止征收涉及到集贸市场工商管理费用，原告失去了经营权。3、房屋安全鉴定报告（铜房鉴危字[2016]第01号），用以证明案涉集贸市场存在安全隐患，必须拆除。4、空白的市场场地租赁协议（打印部分与原告提供的市场场地租赁协议一致），用以证明原告与第三人签订协议时，双方各保存的协议是不一致的，第三人所保存的协议上注明了此协议为办营业执照用。5、徐州市九里区人民法院（2003）九民一初字第218号民事判决书、施工承包合同、郑集镇西农贸市场工程造价的价格鉴定书，均为复印件，用以证明原告申请评估的标的物的施工人是杨某,4不是原告。6、询问证人笔录、出院记录、病历、证人身份证复印件，用以证明案涉西市场是杨某,42000年所建，直至拆除前没有进行过翻建或扩建，西市场在租赁期满后，所有权归郑集村委会，杨某,4和原告仅是对该市场享有经营权，而非所有权。7、三位证人证言，用以证明郑集西农贸市场自2000年杨某,4建设后便没有进行扩建和修建。 第三人郑集村委会述称，涉案拆除行为是郑集镇政府决策，村里实施的。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1中的租赁经营合同、转让协议的真实性均无异议，执行裁定书与本案无关联性，该裁定书涉及的是郑集镇东农贸市场，而非西农贸市场；对证据2真实性无异议，但与本案无关联性；对证据3真实性、合法性均有异议，该鉴定系被告单方委托，没有原告的参与，且该鉴定书中所表述的内容完全失实，被告直至诉讼过程中才出示，不能成为被告拆除原告合法所有的农贸市场的依据；证据4中所书写的此协议为办营业执照用的内容是第三人自行书写的，而且所谓的办理营业执照这一事实根本就不存在；证据5中的民事判决不是生效的法律文书，该案二审已达成民事调解书，执行的依据是二审的调解书，而非一审判决；施工承包合同、工程造价价格鉴定书均与本案无关，本案鉴定的标的物并非该鉴定书中的标的物；对证据6认为证人杨某,4应当出庭作证，接受双方的询问以及法庭的核查；对证据7中第一位证人和第三位证人的证言，其不了解市场建成后的相关情况，不能证实市场没有发生改建的情形，第二证人与原告在改建市场过程中发生了冲突，其陈述不真实。第三人对被告提交的证据均无异议。 被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，可以证明涉案市场所有权属××××区市场服务开发中心，原告只享有经营权；对证据2真实性无异议，但不能证明原告投资的具体数额及面积；对证据3、5真实性无异议；对证据4真实性无异议，但与本案无关联性；对证据6真实性无异议，但原告本次起诉的理由与民事诉讼请求不一致，不能成为本次提起行政诉讼的原因；对证据7真实性无异议，照片显示棚顶出现了损坏，而且市场内部比较混乱，却有存在必须改造的必要；对证据8真实性无异议，但该承诺仅是郑集村委会与原告协商的结果，内容上显示是否赔偿是由法院判决来确定，不能证明涉案房屋拆除是被告实施，也不能证明被告承诺了对其进行赔偿；对证据9真实性无异议，但不能证明是被告实施的拆除行为；对证据10中平面图所拆除建筑物的地理位置认可，但对于平面图说明明细表中的具体尺寸不认可，因为被告未核实和丈量，现场现在也已被拆除；对视频中拆除前的建筑物真实性无异议，但建筑物是杨某,4建设的。第三人对原告提交证据9的真实性无异议，对其他证据的质证意见同被告质证意见一致。 本院委托徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司对涉案郑集西农贸市场被拆除大棚及附属物价值进行了评估。对于该公司出具的《郑集西农贸市场内的房屋等附属设施价值咨询报告》，被告认为咨询报告所依据的证据材料中的原告提交的平面图和说明均是被告和第三人不认可的，故该报告不能作为认定本案的参考或依据。原告认为评估结果价值偏低。第三人对评估程序无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据可以反映案涉郑集镇西农贸市场的建设经营以及拆除情况，本院对其真实性予以确认；被告提交的证据1-5与原告提交的证据可以相互印证，本院对其真实性予以确认；证据6-7系证人证言，原告不予认可，被告未提供其他证据予以佐证，本院不予采纳。各方当事人对评估程序均无异议，本院对咨询报告的真实性予以确认。 本院审理查明：2000年3月28日，郑集镇政府（甲方）与九里区市场开发服务中心（乙方）签订《租赁经营合同》，约定甲方将镇商业街以北、东、西两个市场租给乙方改建为“郑集镇农贸市场”使用。乙方用标准钢材、管件及玻璃钢瓦建起规范的农贸市场大棚和辅助设施（门面房、摊位、厕所、排水等设施），租赁期限为20年。后杨某,4承建了前述建设市场的工程，因九里区市场开发服务中心未能按约定支付工程款，杨某,4诉讼至法院后申请强制执行。徐州市九里区人民法院于2005年6月10日作出（2004）九执字第580号《民事裁定书》，裁定郑集镇西农贸市场的经营权自本裁定书送达之日起至2019年3月28日止归杨某,4所有，杨某,4应当按照2000年3月28日《租赁经营合同》的承租方履行义务。2006年10月3日，杨某,4与原告高中峰签订《转让协议》，将前述郑集镇西农贸市场的经营权转让给高中峰。2006年10月10日，原告高中峰与第三人郑集镇村委会签订《市场场地租用协议》，载明：第三人将西市场（长237米，宽63米-65米）面积16000平方米租给原告建市场；原告投资120万元在第三人提供的租用场地上建市场大棚3700平方米、摊位设置（楼板）1000米，租期自2006年10月1日至2022年3月28日。后原告高中峰对案涉郑集镇西农贸市场进行管理收费。 2016年8月16日，徐州市铜山区房产服务中心房屋安全科出具铜房鉴危字[2016]第01号《房屋安全鉴定报告》，鉴定郑集镇西农贸市场大棚的房屋危险性等级为D级。承重结构承载力已不能满足安全使用要求，大棚出现险情，构成整幢危房，建议整体拆除。2017年5月，被告郑集镇政府组织人员对案涉郑集镇西农贸市场进行拆除。2017年3月1日，原告以郑集镇村委会、郑集镇政府为被告向徐州市铜山区人民法院提起租赁合同纠纷之诉，请求判令被告停止侵害、维持现状，继续履行租赁合同，并赔偿两市场收费损失（按照原告的实际收入给予赔偿，每月6万元，从2016年9月8日至新市场原告收费为止）。徐州市铜山区人民法院于2017年12月26日作出（2017）苏0312民初2159-1号民事裁定，认为高中峰与郑集镇政府之间的纠纷是行政争议，不属于民事案件的受案范围，故，裁定驳回高中峰的起诉。原告不服该裁定上诉至徐州市中级人民法院，该院于2018年2月27日作出（2018）苏03民终612号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年3月26日，原告以涉案拆除行为违法为由，向本院提起行政诉讼，诉请如前。 在本案审理过程中，原告申请对案涉西农贸市场的大棚、摊位、办公楼等建筑物的价值进行评估。本院委托徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司进行评估，该公司于2019年6月28日出具徐公信房估（2019）鉴第024号《郑集西农贸市场内的房屋等附属设施价值咨询报告》，载明：农贸市场内钢架大棚（6300平方米）评估价值为315000元；门面房（864平方米）评估价值为194400元；办公楼（240平方米）评估价值为100800元；摊位（1680米）评估价值为11800元；水泥路（8208米）评估价值为246200元；场地硬化（6862平方米）评估价值为68600元。 本院认为： 一、关于涉案拆除行为是否是被告实施的问题。 本案中，被告郑集镇政府虽辩称涉案拆除行为系由第三人郑集村委会实施，但第三人对此予以否认，综合全案案情，结合原告提交的相关证据，本院认定涉案拆除行为系由被告郑集镇政府组织实施。被告的相关诉讼观点缺乏相应依据，依法不能成立。 二、关于被告实施的涉案拆除行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告郑集镇政府未向本院提交有效证据证明其实施拆除履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的拆除程序，即使是危房拆除也应当履行相应的程序，故，被告拆除涉案建筑物的行为违法，鉴于涉案建筑物已经拆除完毕，被诉拆除行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认被诉拆除行为违法。 三、关于原告的赔偿请求依法应否予以支持的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在违法行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告郑集镇政府违法拆除了原告高中峰经营的涉案郑集西农贸市场建筑物的行为给原告造成了财产损失，依法应予赔偿原告合法的直接财产损失。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本院根据案情及有效证据对原告的赔偿请求作如下评判： 一方面，关于原告主张的新建大棚和摊位的问题。从原告与第三人于2006年10月10日签订的《市场场地租用协议》可以看出，原告在取得涉案西农贸市场的经营权后依前述租用协议新建了市场内的大棚（3700平方米）和摊位（1000米），本院参考徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司出具的咨询报告中相应的单价标准，认定被告应当赔偿原告新建大棚和摊位的损失分别为185000元（50元／平方米×3700平方米）和7000元（7元／平方米×1000平方米）。被告和第三人虽然主张涉案建筑物均为杨某,4建设，原告未有添附，但并未提交有效证据予以证明，故，本院对此观点不予采纳。 另一方面，关于原告主张的对市场改扩建的问题。原告主张其在2006年新建大棚和摊位的同时，对市场内部重新整修和改建，但原告未向本院提交有效证据证明其改扩建的具体情况，本院综合全案案情，考虑到原告经营涉案市场达十年之久，对部分建筑物的维修属合理需要，故，本院参考涉案评估报告，根据公平公正、损失填补原则，认定原告对大棚和摊位改建的损失为130000元，进行市场硬化或疏通管道的损失为70000元。此外，关于评估报告中部分建筑物未予赔偿的问题。原告在庭审中认可涉案评估报告中的部分建筑物如门面房、办公楼、部分大棚、摊位等并非由其新建，另有部分建筑物如停车场、下水道、水泥路等原告并未提交有效证据证明该部分建筑物系其建设，故，对于评估报告中的该部分建筑物的评估损失，本院不予采纳。 综上，涉案拆除行为违法，被告应当赔偿原告损失合计人民币392000元。原告的其他诉请依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告徐州市铜山区郑集镇人民政府拆除原告高中峰经营的郑集西农贸市场涉案建筑物的行为违法。 二、被告徐州市铜山区郑集镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告高中峰人民币392000元。 三、驳回原告高中峰的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元、鉴定费10000元，由被告徐州市铜山区郑集镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审判长  李瑞超 审判员  于 博 审判员  张 萍 二〇二〇年一月六日 书记员  刘雪纯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第十五条第一款人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条第（八）项对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。