广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终377号上诉人（原审原告）：蔡战梅，女，汉族，住广东省肇庆市端州区。委托代理人：周伟清，广东耀新律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均为肇庆市法制局工作人员。原审第三人：肇庆市高要区人民政府。住所地：广东省肇庆市高要区南岸府前大街25号。法定代表人：江栋才，区长。委托代理人：何锐和、陈鹏，均为高要区法制局工作人员。上诉人蔡战梅因诉被上诉人肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）、原审第三人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2018）粤12行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年10月，高要区政府以蔡战梅等为被告，向肇庆市高要区人民法院提起物权保护民事诉讼，提出判令蔡战梅返还占用地及拆除地上建筑物等诉请。2016年4月7日，肇庆市高要区人民法院对该案作出（2015）肇要法民一初字第297号民事判决，判决主要内容为：1、高要市南岸街道城镇建设开发公司与蔡战霞于2004年6月25日签订的《土地转让合同》为无效合同。2、高要市南岸街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅于2009年11月18日签订的《土地转让合同补充协议》为无效合同。3、蔡战霞、蔡战梅应于本判决发生法律效力之日起十日内自行拆除案涉土地上的建筑物，并将案涉合同中约定的位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的1160.27平方米用地返还给高要区政府。蔡战梅不服，向原审法院提起上诉。原审法院于2016年8月26日作出（2016)粤12民终792号民事判决，驳回上诉，维持原判。因被执行人蔡战霞、蔡战梅到期仍未履行上述法院生效判决，高要区政府申请肇庆市高要区人民法院强制执行，该院受理后予以强制执行并于2016年12月14日执结。蔡战梅不服，于2017年12月7日向肇庆市政府申请复议，请求：1、确认高要区政府征收其房屋土地的行为违法；2、责令高要区政府补偿其土地征收款7541755元。肇庆市政府在受理蔡战梅的复议申请后向高要区政府送达了《行政复议答复通知书》并将高要区政府的答复材料送达蔡战梅。2018年2月1日，肇庆市政府决定延长复议审理期限30日并通知复议双方当事人。在收集双方的材料后，肇庆市政府召集双方于2018年2月9日进行了开庭审理，并于2018年2月26日作出肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，以蔡战梅的复议申请不符合法定复议受理条件为由，驳回了蔡战梅的行政复议申请。2018年3月1日，肇庆市政府通过邮寄方式向复议双方送达了决定书。蔡战梅不服该决定，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销肇庆市政府作出的肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，并判令肇庆市政府重新作出行政行为。原审法院认为：本案系行政复议纠纷。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对肇庆市政府于2018年2月26日作出肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》是否合法进行审查。本案中，蔡战梅以高要区政府收回其土地的行为属行政征收行为，故向肇庆市政府申请行政复议。根据审理查明的事实，高要区政府是通过申请人民法院强制执行生效民事判决的方式收回被蔡战梅等占用的土地，该行为并非行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，肇庆市政府决定驳回蔡战梅的复议申请有事实和法律依据。另一方面，肇庆市政府在受理蔡战梅提出的复议申请后，依法向被申请人高要区政府发出了《行政复议答复通知书》及将高要区政府的答复材料送达蔡战梅。在收到双方提交的书面材料后，肇庆市政府召集双方进行了复议开庭，听取各方意见及进行了必要的调查，在综合各方陈述及调查核实的情况后作出书面复议决定并将复议决定书送达双方当事人。期间，肇庆市政府决定延长复议期限，并将延期决定通知复议双方当事人。肇庆市政府上述复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。综上所述，肇庆市政府于2018年2月26日作出的肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法、结果正确。蔡战梅起诉提出撤销该决定书并判令肇庆市政府重新作出行政行为的诉求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回蔡战梅的诉讼请求。上诉人蔡战梅不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决以各方当事人并未提交的证据材料来认定事实，明显错误。二、一审判决适用法律错误。蔡战梅在申请行政复议时，已经提供证据证明了蔡战梅使用的土地来源合法，完全具备了办理土地使用证的条件，而且相同区域的周边土地均已经办理了土地使用证。蔡战梅没有办理土地使用证，是因为原高要市政府和高要区国土资源局对蔡战梅实施了欺诈的行为造成的，蔡战梅没有过错。蔡战梅在2016年到高要区国土资源局咨询时，其工作人员在审查了蔡战梅提交的材料后，仍认为依法可以办理国有土地使用证。高要区政府强行收回蔡战梅使用土地名义合法、实质违法，已经导致蔡战梅的合法权益受到损害，至今无法得到救济，因此，蔡战梅的行政复议申请符合法律的规定。肇庆市政府应在复议过程解决蔡战梅基于对政府及其部门的信赖而受到的损失救济问题，其次要解决公平问题。因此，请求：1、撤销一审判决；2、撤销肇庆市政府作出的肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，并判令肇庆市政府重新作出行政行为。被上诉人肇庆市政府于二审时书面答辩称：高要区政府提起涉案民事诉讼和申请人民法院强制执行等行为是民事行为，不是行政行为。蔡战梅提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理条件。一审认为高要区政府通过申请人民法院强制执行生效民事判决方式收回蔡战梅等人占用的土地，该行为并非行政行为，不符合行政复议受案范围，判决驳回蔡战梅的诉讼请求是正确的。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人高要区政府于二审时书面答辩称：肇庆市政府作出的肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确。本案不存在对蔡战梅房屋土地征收的行政行为。蔡战梅并非土地权属人，其申请行政复议不具备任何事实和法律依据条件，其行政复议申请应予驳回。综上所述，一审法院的认定和判决是正确的。请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案系行政复议纠纷。二审对肇庆市政府于2018年2月26日作出肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》是否合法进行审查。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”本案中，蔡战梅以高要区政府收回其土地的行为属行政征收行为为由，向肇庆市政府申请行政复议，请求：1、确认高要区政府征收蔡战梅房屋土地的行为违法；2、责令高要区政府补偿蔡战梅房屋土地征收款7541755元。经查，已经发生法律效力的肇庆市中级人民法院（2016）粤12民终792号民事判决确认高要市南岸街道城镇建设开发公司与蔡战霞、蔡战梅分别签订的《土地转让合同》《土地转让合同补充协议》为无效合同，判决蔡战霞、蔡战梅应自行拆除案涉土地上的建筑物，并将案涉合同中约定的位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的1160.27平方米用地返还给高要区政府。之后高要区政府通过申请人民法院强制执行生效民事判决的方式收回被蔡战梅等占用的土地。由于行政机关申请人民法院执行生效判决的行为，属于法院作为司法机关实施的司法行为，并非行政机关实施的行政行为，故蔡战梅提出的行政复议申请不符合上述行政复议法及其实施条例规定的行政复议受案范围。肇庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关受理、审查、决定程序的规定，并经法定延长复议期限，作出肇府行复〔2017〕67号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回蔡战梅的复议申请，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。因此，原审法院认为被诉驳回行政复议申请决定合法，判决驳回蔡战梅的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。蔡战梅上诉主张其使用涉案土地来源合法，申请行政复议符合法律规定，请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡战梅负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年一月二十日书记员  王秋喆