广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终804号上诉人（原审被告）佛山市自然资源局。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人潘丽婷，该局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审原告）朱成维。上诉人佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）因被上诉人朱成维诉该局其他行政纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2019）粤0606行初577号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年4月2日，朱成维向佛山市自然资源局南海分局(以下简称南海分局)提交《申请书》及相关材料，反映土地测绘所以其持有的1953年《土地房产所有证》没有法律效力为由拒绝其出具宗地图的申请，要求南海分局依法协助其办理。南海分局经核查，于同年4月30日作出编号2019830《佛山市自然资源局南海分局关于〈申请书〉的回复》（以下简称《回复》），并于同年5月7日送达朱成维。另查明，根据佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，将佛山市国土资源和城乡规划局等局的职责整合，组建佛山市自然资源局，在各区设分局，实行市以下垂直管理体制。原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第三条、第七条规定，市自然资源局具有房地产登记的行政职权，市自然资源局在案件中主体适格。另根据佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，南海分局作为市自然资源局设在南海区的垂直管理机构，针对朱成维提交的申请，其无权以自己名义对朱成维作出《回复》，故南海分局作出被诉的《回复》属超越职权，应予撤销，市自然资源局作为案件的适格被告，应对朱成维的申请事项重新作出行政行为。关于市自然资源局认为《回复》属于其内部监督行为，对朱成维的合法权益不产生实际影响的问题。原审法院认为，被诉的《回复》行为是针对朱成维对涉案土地出具宗地图的申请而作出的，从《回复》的内容反映，主要是告知朱成维办理不动产权籍登记、绘制宗地图业务所需资料，并根据1987年《广东省土地证书颁发办法》第四条、第九条、第十条第三款，认为朱成维没有在规定时间内对所涉土地申请领证（换证），所持的1953年《土地房产所有证》已失效，因朱成维未提供合法有效的权属来源证明材料，决定不予出具宗地图，该《回复》的内容已对朱成维要求出具宗地图的权利义务产生实际影响，且《回复》已对朱成维作出并送达，不属内部监督行为，故市自然资源局提出的此项主张于法无据，法院不予采纳。关于市自然资源局认为朱成维曾于2010年提起过行政诉讼，提起案件诉讼属重复起诉的问题。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，构成重复起诉必须同时具备以下条件：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。经查，朱成维曾于2010年4月8日曾向佛山市南海区人民法院提起过行政诉讼，该案是由于朱成维于2010年3月3日持1953年《土地房产所有证》向佛山市国土资源局提出确认土地使用权并要求办理《土地使用权证》，该局作出答复认为朱成维凭1953年《土地房产所有证》要求确认土地使用权没有法律依据而引起的行政诉讼，经一、二审法院审理确定朱成维持有的1953年《土地房产所有证》不能作为确认其为该证上列明土地的合法使用权人的依据。后案件是朱成维不服《回复》认为其未提供合法有效的权属来源证明材料，决定不予出具宗地图的行为而引起的诉讼，故两案的诉讼请求明显不同，案件的诉讼请求也不存在被前诉裁判所包含的情形，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条关于重复起诉的规定，故市自然资源局提出的此项主张缺乏法律依据，法院不予采纳。综上，南海分局作出的《回复》超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决撤销市自然资源局南海分局于2019年4月30日作出的编号2019830《市自然资源局南海分局关于〈申请书〉的回复》，责令市自然资源局在本判决书发生法律效力之日起十五日内对朱成维的申请事项重新作出行政行为。案件受理费50元，由市自然资源局承担。上诉人市自然资源局上诉称：一、涉案《回复》不属于行政行为，本案不符合行政诉讼立案条件，一审法院对涉案《回复》进行实体审查错误。涉案《回复》对被上诉人的合法权益不产生实际影响，且属于内部监督行为，亦是对同一问题的重复处理。另外，出具宗地图不属于南海分局的行政职权范围，被上诉人起诉缺乏法律依据，应驳回起诉。二、一审法院认为南海分局超越职权作出答复错误。涉案《回复》所涉及事项不属于法定申请事项，不属于对外行使职权，不需要法律法规或规章授权。土地绘测所的管理机构为南海分局而不是上诉人，涉案《回复》不需要以上诉人的名义作出。三、一审法院未对涉案《回复》进行全面审查，即使一审法院认为涉案《回复》违法，但涉案《回复》不具有可撤销的内容，一审法院判决撤销涉案回复没有意义。综上，一审判决有误，请求二审法院裁定撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。案件受理费50元，由被上诉人朱成维承担。被上诉人朱成维答辩称：一、南海分局已在案涉《回复》中向被上诉人告知如不服该回复，可向佛山市顺德区人民法院起诉，因此上诉人认为案涉《回复》不可诉的主张是自相矛盾的。二、上诉人认为南海分局不具有直接出宗地图的职权，但南海分局却在案涉《回复》中回复“我局决定不予出具宗地图”。三、（2010）佛中法行终字第420号、（2011）佛中法行终字第210号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误。综上，请求二审法院：1.维持原判，驳回上诉。2.对（2010）佛中法行终字第420号、（2011）佛中法行终字第210号《行政判决书》的错误进行纠正。3.一、二审诉讼费由上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间,上诉人市自然资源局提交两份证据：1.《中共佛山市南海区机构编制委员会办公室关于明确部门所属事业单位隶属关系的通知》一份，拟证明佛山市南海区土地测绘所（以下简称土地测绘所）的直接管理机构为市自然资源局南海分局而不是上诉人市自然资源局，南海分局对土地测绘所的管理不需要上诉人的授权，涉案《回复》不需要以上诉人的名义作出。2.（2011）佛南法行初字第64号、（2011）佛中法行终字第210号《行政判决书》，拟证明被上诉人朱成维此前曾多次以各种理由提出申请，要求确认其持有的1953年《土地房产所有证》具有法律效力，且上诉人已作出过相关回复，法院亦已作出判决认为上述《土地房产所有证》已失效。案涉《回复》是对上述《土地房产所有证》的效力再一次作出回复，该《回复》没有对被上诉人的权利义务产生新的影响，不属于可诉的行政行为。经质证，被上诉人认为证据1与本案无关，上诉人已经承认了涉案《回复》是其职权范围。证据2两份判决书本身存在错误，涉嫌违法违规，不能达到上诉人证明目的。本院认为，上述证据的真实性、合法性本院予以确认。上述证据1与上诉人在一审中提交的《佛山市南海区土地测绘所机构编制方案》共同证明了佛山市机构改革后，市自然资源局南海分局是南海区土地测绘所的主管部门。证据2反映出被上诉人多次就不同行政机关对于其所持有的1953年《土地房产所有证》的法律效力不予认可从而提起行政诉讼的一系列事实，该系列事实影响本案的认定，本院将在后文中阐明。被上诉人朱成维提交了印有***总书记工作座谈会上的讲话、在中央政法工作会议上的讲话以及推动改革见成效报道系列讲话内容的报纸复印件作为证据，拟证明1953年《土地房产所有证》仍具有权属证明的法律效力。本院认为，上述证据与本案无关联性，不能证明拟证明的事实，本院不予采纳。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”具体到本案，关键问题是被诉行政行为是否属于人民法院受案范围。经查，被上诉人朱成维于2019年4月2日向南海分局提交《申请书》及相关材料，反映土地测绘所以其持有的1953年《土地房产所有证》没有法律效力为由拒绝其出具宗地图的申请，要求南海分局依法协助其办理。南海分局作出被诉《回复》认为被上诉人所持有的1953年《土地房产所有证》不属于合法有效的权属来源证明材料，故被上诉人不服该《回复》从而提起本案之诉。在此之前，被上诉人同样以持有的1953年《土地房产所有证》于2010年3月3日向原佛山市国土资源局提出确认土地使用权并要求办理《土地使用权证》，该局作出答复认为被上诉人凭该证要求确认土地使用权没有法律依据。之后被上诉人就该回复提起行政诉讼，两级法院经审理后作出（2010）佛南法行初字第52号、（2010）佛中法行终字第420号《行政判决书》，判决认定被上诉人持有的1953年《土地房产所有证》不能作为确认其为该证上列明土地的合法使用权人的依据，故驳回其诉讼请求。此外，2011年3月14日，被上诉人再次以持有的1953年《土地房产所有证》向原佛山市南海区狮山国土资源管理所提出了土地登记申请，请求办理七宗宅基地的土地登记手续，换发土地使用权证。该管理所亦作出回复不予认可该证的法律效力，不予换发土地使用权证。之后被上诉人再次就该回复提起行政诉讼。两级法院经审理后作出（2011）佛南法行初字第64号、（2011）佛中法行终字第210号《行政判决书》，亦判决驳回其诉讼请求。根据上述事实和相关已生效的裁判文书可知，被上诉人提起本案之诉虽然表面上是要求南海分局协助督促土地测绘所出具涉案土地宗地图，但出具宗地图只是确权登记的前置环节，其最终目的还是以其所持有的1953年《土地房产所有证》为权属来源凭证办理土地权属登记或确权，本案被诉之《回复》亦是被上诉人为了该目的而引发的行政纠纷。但经多次诉讼，两级法院已确认被上诉人所持有的1953年《土地房产所有证》的权属证明效力已失效，对其要求确权登记的请求亦不予支持，故被上诉人不应再以该《土地房产所有证》作权属来源证明向不动产登记机关提出确权登记及与之相关的程序性申请事项。本案中的行政请求与诉讼标的虽然表面有异，但被诉之《回复》内容与之前的行政处理及行政判决的结果并无实质不同，属于行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，该重复处理行为没有改变已确定的法律关系，没有对行政相对人已有的权利义务关系带来新的影响，依据《最高人民法院关于适用》的解释第一条第二款第（四）项的规定，被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，在涉案《土地房产所有证》不能作为权属来源凭证办理土地权属确权和登记的法律事实已经明朗的情况下，被上诉人仍向不动产登记机关提出形异实同的请求并对回复处理提起诉讼，不具有应当保护的诉讼利益，亦应裁定驳回其起诉。综上所述，原审法院判决撤销南海分局作出被诉《回复》，并责令上诉人对被上诉人的申请事项重新作出行政行为，该实体判决不当，依法应予纠正。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初577号行政判决；二、驳回被上诉人朱成维起诉。一、二审诉讼费共计人民币100元不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年一月十三日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲