河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1155号上诉人（一审原告）夏令学，男，1956年10月2日出生，汉族，住太康县。委托代理人刘峰杰，河南中豫律师事务所律师。被上诉人（一审被告）太康县人民政府。法定代表人李锡勇，县长。委托代理人董光耀、张伟，太康县人民政府办公室工作人员。一审第三人太康县自然资源局（原太康县国土资源局）。负责人刘施恩，党组书记兼副局长。委托代理人王乘，该局政策法规室工作人员。委托代理人吴成连，河南豫太律师事务所律师。夏令学因诉太康县人民政府、一审第三人太康县自然资源局行政复议决定一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。夏令学一审诉讼请求：依法撤销太康县人民政府太政复不受（2018）4号行政复议不予受理决定书并责令太康县人民政府重新作出具体行政行为。周口市中级人民法院一审查明：夏令学系太康县张集乡夏楼行政村夏楼村村民。2018年，夏令学发现出租给张集乡夏楼村夏思然、夏祖伟的3．5亩耕地被地面硬化后进行工业建设，并已经开始地基混泥土桩建设。夏令学向太康县国土资源局反映该地系耕地被用于违法建设情况，请求对违法用地使用人予以查处。2018年10月9日，夏令学通过中国邮政EMS特快专递向太康县国土资源局邮寄了要求履行法定职责申请书，请求太康县国土资源局及时履行法定职责。2018年11月12日，夏令学以邮寄方式向太康县人民政府提起行政复议。太康县人民政府经审查认为，申请人（夏令学）所提起的行政复议系针对太康县国土资源局不依职权作出信访处理，其实质目的仍是解决相关信访事宜，申请人应根据《信访条例》的相关规定处理。2018年11月13日，太康县人民政府作出太政复不受［2018］4号行政复议不予受理决定书，对夏令学的申请不予受理。该决定书于2018年11月29日送达夏令学。夏令学不服该行政复议决定，诉至一审法院。一审法院另查明，对涉案土地的违法使用情况，太康县国土资源局于2018年6月22日作出了太土字［停］第07号责令停止国土资源违法行为通知书，并向相关当事人进行了送达。周口市中级人民法院一审认为：夏令学向太康县国土资源局反映违法使用土地情况并要求予以查处的行为是一种信访举报行为，其所提起的行政复议系针对太康县国土资源局不依职权作出信访处理，其实质目的仍是解决相关信访事宜。如果夏令学认为太康县国土资源局不依职权作出处理，其可以根据《信访条例》的相关规定处理。夏令学申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。太康县人民政府作出太政复不受［2018］4号行政复议不予受理决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。夏令学的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回夏令学的诉讼请求。案件受理费50元，由夏令学承担。夏令学不服一审判决，向本院上诉称：太康县国土资源局系法定的查处违法用地机关，具有履行法定职责的义务，上诉人的申请不属于信访事项的处理范畴，一审认定事实错误；太康县国土资源局拒收上诉人履行法定职责申请书的行为是以实际行动作出了行政不作为的客观事实，上诉人一审起诉针对的就是拒收上诉人申请书的不作为，复议程序及一审中均未对该事实进行认定；太康县国土资源局虽向违法行为人出具了违法行为通知，但未及时立案启动调查程序，致使违法用地行为人的违法行为一直持续到现在，证明太康县国土局存在不作为。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人太康县人民政府答辩称：上诉人向太康县国土资源局要求查处相关人员违法占地等问题，是一种信访举报行为，其实质目的仍是解决其控告非法占地的行为，不符合行政复议的受理条件。被上诉人作出不予受理决定，具有法律依据，符合法定程序，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一审第三人太康县自然资源局答辩称，上诉人举报要求查处相关人员违法占地问题属于信访举报行为，复议机关依法认定其复议申请不符合行政复议受理条件，具有法律依据。太康县自然资源局针对涉案土地的违法使用情况，已经于2018年6月22日作出了太土字〔停〕第07号责令停止国土资源违法行为通知书，并向相关当事人进行了送达，已经履行了职责。夏令学在一审中当庭变更诉讼请求，撤回了对太康县自然资源局的诉讼，本案与太康县自然资源局无关。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）关于太康县国土资源局拒收夏令学信件是否应单独认定的问题。邮寄信函是当事人向行政机关反映要求履行职责的载体，收件工作是行政机关为行使行政管理职能所作的预备性、辅助性工作，行政机关拒收信件等同于拒绝了当事人的申请。因此拒收信件本身不直接产生行政法上的权利义务，可按其发生的法律后果也即行政机关对当事人的申请明确予以拒绝的行为对待，不必要单独进行评价，因而复议机关及一审判决并没有遗漏该项复议请求。（二）关于复议决定的合法性问题。1．一般认为法律规定投诉事项请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，如果行政机关发动了行政权，就属于履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其诉讼目的是为了给案外人施加负担，如要求作出处罚或者加重处罚，应当看法律是否规定了为案外人施加负担的请求权。实际上，投诉请求权并不必然包含为案外人施加负担的请求权。2．申请人向行政机关提出查处申请，如果认为该部门未履行职责，并不当然成为行政诉讼意义上的法定职责。只要没有法律规定，投诉人无权要求行政机关将处理情况进行答复告知。1996年实施的《土地违法案件查处办法》第十三条和第十六条规定了“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。但2014年实施的《国土资源行政处罚办法》已经废止了《土地违法案件查处办法》。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”。《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国土资源行政处罚办法》《查处国土资源违法行为工作规程》等现行有效的规定中，虽规定土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为有进行监督检查的职责，当事人可以通过举报方式向国土资源部门提供国土资源违法线索，但并无国土资源部门应当就投诉举报事项回复举报投诉当事人的规定，也就是说并没有强制性法律规定要求收到举报投诉的国土资源局将办理情况、办理结果回复投诉人。3．本案中，在夏令学提出复议及诉讼之前，太康县国土资源局对夏令学所反映的占地建设行为已经向有关当事人制作并送达了责令停止国土资源违法行为通知，也即查处程序已经启动，此种情形下，不宜认定太康县国土资源局对夏令学的申请未予处理的行为构成不作为。国土资源违法行为查处程序解决的是公共秩序、行政管理秩序的维护问题，并没有对个体民事权利进行救济的作用，本身不解决当事人与案外人之间的争议，当事人如认为违法占地的侵权行为持续的，可通过民事或者其他途径直接予以救济。太康县国土资源局对夏令学提出的举报是否进行反馈，是否对行为人采取措施，不对夏令学的权利义务产生实际影响，其提出的复议申请不具备受理条件，复议机关决定不予受理，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏令学负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年一月七日书记员  侯 捷