江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终442号 上诉人（原审原告）陈道红，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人袁永强，江苏兴天浦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府江浦街道办事处，住所地南京市浦口区江浦街道珠泉西路5号。 法定代表人刘建武，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处主任。 出庭负责人吕昕，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处副主任。 委托代理人冯奕锦，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 原审第三人陶卫星，性别××年××月××日生，××族。 上诉人陈道红因与被上诉人南京市浦口区人民政府江浦街道办事处（以下简称江浦街道办）、原审第三人陶卫星行政协议纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1867号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。因等待其他行政案件的审理结果，本案曾中止诉讼，现已恢复审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原位于浦口区××镇××组的房屋，有证面积为76.67㎡（一处为59.67㎡，一处为17㎡），所有权人为陶卫星，共有权人有陈道红等人；无证面积经江浦街道办认定为48.19㎡。陈道红与陶卫星原系夫妻关系，双方于2011年7月20日经南京市浦口区人民法院调解自愿离婚。依据（2011）浦江民初字第579号民事调解书，关于夫妻共同财产，双方协议位于江浦街道光明村××（以下××村××）32-1号房屋两间中，位于东南方的一间归陈道红所有，位于西北方的一间归陶卫星所有。2016年12月22日，经江浦街道办认定涉案房屋面积为127.39㎡，人口3人，其中陶卫星按96.59㎡结算，前妻陈道红按30.8㎡结算。并由南京市浦口区江浦街道拆迁办与陶卫星就光明二村组建筑面积96.59㎡的房屋签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》，约定：陶卫星房屋及附着物坐落于光明村××组，面积96.59㎡，拆迁补偿款项688210元，陶卫星同意将其中369361元作为购买拆迁安置房房款预存，用于安置房建设，其他补偿款318849元支付给陶卫星，安置房选址位于巩固片区，安置面积96.59㎡。同日与陈道红就光明村××组建筑面积30.8㎡的房屋签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》。陈道红认为离婚时只对有证房屋进行分割，无证的48.19㎡房屋没有进行分割，房屋拆迁登记在陶卫星名下，故诉至南京市浦口区人民法院，请求法院判决陈道红对陶卫星的48.19㎡的房屋及附属物享有一半的拆迁安置补偿权利，该院于2017年6月7日作出（2017）苏0111民初2316号民事判决，确认陈道红与陶卫星对位于光明村××组32-1号面积48.19㎡的平房（未领取产权证）各享有50％的拆迁利益，该案已生效。2018年11月，陈道红又以陶卫星为被告提起民事诉讼，认为离婚时对有证的17.6㎡房屋没有分割，现该17.6㎡房屋被拆迁，但陶卫星将该17.6㎡房屋的拆迁补偿款全部领走，要求陶卫星返还陈道红49051元。 原审法院认为，拆迁部门与被拆迁人订立协议，陈道红请求撤销协议，应证明协议符合法定请求撤销的情形。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中陶卫星自愿与江浦街道办签订拆迁补偿协议，对位于光明村××组建筑面积96.59㎡的房屋的拆迁补偿事宜进行约定，且在该协议签订时，江浦街道办亦与陈道红就其分割30.8㎡的面积签订了《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》，现在案证据不能证明江浦街道办与陶卫星订立的拆迁补偿协议符合上述撤销情形。 且陈道红又提起民事诉讼，请求法院判决陈道红对陶卫星的48.19㎡的房屋及附属物享有一半的拆迁安置补偿权利，法院以诉争拆迁补偿协议为依据，判决其中48.19㎡拆迁利益由陈道红、陶卫星各享有50%；2018年11月陈道红再次提起民事诉讼，认为陶卫星将17.6㎡房屋的拆迁补偿款全部领走，要求陶卫星返还49051元。陈道红的两次诉讼请求均是在认可涉案协议的基础上进行的，现又提起行政诉讼，要求撤销江浦街道办与陶卫星之间的涉案协议，于法无据。如陈道红认为涉案协议影响了自己的相关权益，可依法向陶卫星提起诉讼。 综上，陈道红关于撤销江浦街道办与陶卫星签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回陈道红的诉讼请求。案件受理费50元，由陈道红负担。 上诉人陈道红上诉称：一、原审判决驳回上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。1.案涉房屋有证面积为76.67㎡，所有权人为陶卫星，共有权人为陈道红，另有48.19㎡的无证房屋经法院认定为合法建筑，也属于夫妻共同财产。江浦街道办在与陶卫星签订拆迁补偿协议时对案涉房屋为夫妻共同财产的事实是明知的。2.陈道红与陶卫星经法院调解离婚时，仅对59.67㎡（实际面积为61.6㎡）的两间房屋作了分割。陈道红认可的是被上诉人对案涉房屋的拆迁标准，而非认可拆迁补偿协议，对拆迁补偿协议陈道红自始至终是不认可的。3.不论从实质上还是形式上，陈道红对案涉房屋都享有获得拆迁补偿的权利，江浦街道办在明知案涉房屋系两人共有，且陈道红并未放弃的情况下，仍与陶卫星就17.6㎡和48.19㎡的房屋签订补偿协议，损害了陈道红的合法权益。二、江浦街道办与陶卫星就案涉房屋签订的拆迁协议系行政合同，该拆迁协议侵犯了陈道红的利益，适用行政法和行政诉讼法调整。上诉人提起的民事诉讼，并以案涉拆迁协议为依据，完全是为了确认上诉人对案涉房屋享有拆迁权利，而并非认可协议内容。综上，请求二审法院撤销一审判决；依法改判支持上诉人的诉讼请求；被上诉人负担一审、二审的诉讼费用。 被上诉人江浦街道办未提交书面答辩意见，其在二审中辩称，陈道红要求撤销江浦街道办与陶卫星签订的补偿协议没有任何事实依据，且不符合合同撤销的构成要件。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人陶卫星未提交书面陈述意见，其在二审中述称，陈述意见与被上诉人答辩意见一致。 上诉人陈道红向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 本院另查明，（2017）苏0111民初2316号民事判决生效后，陈道红向南京市浦口区人民法院申请执行。南京市浦口区人民法院立案后，按照涉案补偿安置协议约定内容计算陈道红应得无证房屋48.19㎡的拆迁补偿款为134305.86元。2017年12月27日，南京市浦口区人民法院作出（2017）苏0111执2569号《结案通知书》，以（2017）苏0111民初2316号民事判决已全部执行完毕为由结案。 再查明，2018年11月，陈道红以陶卫星为被告向南京市浦口区人民法院提起民事诉讼，诉请陶卫星返还17.6㎡有证房屋拆迁补偿款49051元。因陈道红申请撤回起诉，2019年5月13日，南京市浦口区人民法院作出（2018）苏0111民初9196号之三《民事裁定书》，准许陈道红撤回起诉。 又查明，陈道红因不服其与江浦街道办签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》，于2019年4月2日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令撤销江浦街道办与陈道红签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》；2.判令江浦街道办与陈道红重新签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》；3.江浦街道办负担诉讼费用。原审法院受理后，于2019年5月25日作出（2019）苏8602行初600号行政判决，驳回陈道红的诉讼请求。陈道红不服，提起上诉。本院于2019年9月28日作出（2019）苏01行终522号行政判决，驳回上诉，维持原判。 陈道红本案的诉讼请求为：1.判令撤销江浦街道办与陶卫星签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》；2.判令江浦街道办承担诉讼费用。 二审中，上诉人陈道红述称，其诉状中“原告依法应当对63.695㎡房屋享有拆迁利益”是指所有有证房屋和无证房屋测量面积127.39㎡一半的拆迁补偿款和拆迁安置房。被上诉人述称，认定陶卫星房屋面积为96.59㎡的事实依据，一是根据生效民事调解书中关于夫妻共同财产的约定；二是与陈道红协商30.8㎡拆迁补偿事宜，陈道红自愿同意签订补偿协议。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，江浦街道办因绿水湾北路以东一期代征项目建设需要，就项目范围内房屋征迁补偿问题，与陶卫星签订了《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》。该协议是江浦街道办为实现行政管理目标，与陶卫星订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，属于行政诉讼的受案范围。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条的规定，人民法院审理行政协议案件，应对行政机关是否具有职权、适用法律法规是否正确、程序是否合法等进行审查。本案中，陈道红认为江浦街道办与陶卫星签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》涉及到其与陶卫星离婚时未作分割的房屋，影响其应享有的公平补偿权利，并以此为由提起本案诉讼。根据陈道红诉状所述事实、理由及诉讼请求，可以认定被诉行政协议的诉讼类型属于针对签订行政协议行为提起的诉讼，人民法院在审查此类行政协议纠纷时，应对签订行政协议行为是否合法有效进行审查。就本案而言，审查重点应确定为案涉协议有无违反行政法律规范的强制性规定，或者协议内容有无损害国家利益、公共利益、他人合法权益的情形。根据在案证据显示，光明村××组共有三处房屋，其中有证房屋两处，证载面积分别为59.67㎡和17㎡，所有权人为陶卫星，共有权人为陈道红等人。两处有证房屋经江浦街道办征迁调查认定面积为61.6㎡和17.6㎡。另有一处无证房屋，经江浦街道办征迁调查认定面积为48.19㎡。依照不动产所有权的法律属性以及房屋拆迁安置过程中普遍适用的政策规定，被征迁房屋的安置补偿权益是基于对房屋享有的相应权利转化而来，因此，查明被征迁房屋权属、正确认定被征迁房屋补偿安置主体是征迁实施单位的基本义务。江浦街道办在与陶卫星签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》时，对48.19㎡无证房屋是否属于陈道红与陶卫星共同财产、陈道红与陶卫星有无就该无证房屋的处理或分割作出过约定、特别是对陈道红系17㎡有证房屋共有人等事实未作调查认定的情况下，仅依据（2011）浦江民初字第579号民事调解书中关于陈道红与陶卫星离婚时对部分共有财产处理的约定，认定涉案房屋总面积中的96.59㎡属陶卫星所有，并与其签订补偿安置协议，属认定事实不清。根据涉案补偿安置协议约定内容分析，被拆迁人除可获得拆迁补偿款外，还享有申购安置房屋等权利，江浦街道办与陶卫星签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》侵犯了陈道红作为涉案房屋共有人的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政机关作出行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。江浦街道办与陶卫星签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》依据的主要证据不足，认定事实不清，符合上述规定的撤销情形，应予撤销。 涉案补偿安置协议撤销后，江浦街道办应按照南京市浦口区征地拆迁相关政策的规定，对陈道红享有相应权利的涉案房屋重新进行补偿安置或采取其他补救措施。（2017）苏0111民初2316号民事判决已经执行的无证房屋48.19㎡的拆迁补偿款，可暂不作调整和变动。江浦街道办在重新补偿安置时，如涉及到无证房屋48.19㎡的拆迁补偿款金额变化，由本案各方当事人按照重新确定的补偿款数额对照已经执行金额自行结算或依照法律规定进行处理。 关于本案适用法律的问题。行政协议案件的审查标准多元，当事人约定、行政法律规范以及民事法律规范均可作为审查的依据。但《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纠纷导入行政诉讼救济渠道的立法目的，是为了保障行政法律规范的落实，保护行政相对人的合法权益，因此，在审理行政协议案件时，应优先适用行政法律规范的规定，侧重审查行政机关签订、履行、变更、解除行政协议的行政行为是否合法。在被诉行政行为不违反行政法律规范时，可以适用不违反行政法或行政诉讼法强制性规定的民事法律规范进行审查。原审法院仅依据《中华人民共和国合同法》的规定对涉案补偿安置协议是否符合撤销情形进行审查，在未对江浦街道办签订涉案补偿安置协议行政行为是否合法进行审查的情况下，判决驳回陈道红的诉讼请求不当，本院予以纠正。 综上，被上诉人江浦街道办与原审第三人陶卫星签订《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》依据的主要证据不足，应予撤销。上诉人陈道红要求撤销一审判决、改判支持其一审诉讼请求的上诉请求，具有事实和法律依据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1867号行政判决； 二、撤销被上诉人南京市浦口区人民政府江浦街道办事处与原审第三人陶卫星于2016年12月22日签订的《浦口区征地房屋拆迁补偿安置协议（货币拆迁）》。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人南京市浦口区人民政府江浦街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年一月十五日 书记员  曹 洁