江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终803号 上诉人（原审原告）扬州富家居装饰用品有限公司，住所地江苏省扬州市文昌西路208号。 法定代表人韦俊，扬州富家居装饰用品有限公司总经理。 委托代理人高波，扬州富家居装饰用品有限公司工作人员。 被上诉人（原审被告）常州市住房和城乡建设局，住所地江苏省常州市新北区龙城大道1280号市行政中心。 法定代表人史政达，常州市住房和城乡建设局局长。 委托代理人王小平，常州市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人俞伯俊，江苏苏正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市草场门大街88号。 法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。 委托代理人王莹，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。 上诉人扬州富家居装饰用品有限公司（以下简称富家居公司）因诉被上诉人常州市住房和城乡建设局（以下简称常州住建局）作出的招投标处理决定及被上诉人江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）作出的行政复议决定一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初447号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭并公开开庭进行了审理。上诉人富家居公司的法定代表人韦俊及委托代理人高波，被上诉人常州住建局的委托代理人王小平、余伯俊，被上诉人省住建厅的委托代理人王莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，受招标人常州市晋陵投资集团有限公司（以下简称晋陵投资公司）委托，招标代理机构江苏国联佳信项目咨询管理有限公司（以下简称国联佳信公司）于2018年10月17日至2018年10月22日在江苏省建设工程招标网、常州市工程交易网发布招标公告，招标项目名称为：皇粮浜地块改造项目2#-6#房窗帘采购及安装项目，其中，2#、3#、5#房窗帘采购及安装项目为一标段，估算价330万元，4#、6#房窗帘采购及安装项目为二标段，估算价200万元。《招标公告》附件一为“投标保证金说明”，附件二为“资格审查办法”，附件三为“评标细则”，附件四为“样品确认承诺书”，附件五为“窗帘采购投标人送样要求”。其中，附件二“资格审查办法”尾部“备注”3载明“本工程的投标保证金缴纳、资审办法及评标方法均以本工程公告为准”，“备注”6载明“本工程招标文件与招标公告表述不一致时以招标公告为准”。附件三“评标细则”规定：一、确定有效投标报价：凡符合招标文件、招标答疑纪要等有关招标实质性要求并且在最高投标限价（招标控制价）以下的投标报价均为有效投标报价，未能实质性响应上述招标要求的为无效投标文件；二、样品评审：根据窗布面料的材质性能纹理，外观美观度及手感，制作工艺等综合打分，本项评审采取暗标。附件五“窗帘采购投标人送样要求”第三条规定，本次招标的样品评审采用暗标的形式进行，投标单位应按如下要求对所有送样样品进行密封：（1）制做背面标签（大小为10*10），在标签上注明投标单位信息、投标产品品牌、规格、成分、产地，注明“皇粮浜地块改造项目（标段名称）投标样品”字样，并加盖投标企业公章，然后将该标签牢固粘贴于投标产品样品的背面几何中心位置。 《招标文件》第一章为“招标公告”，第二章为“投标人须知”。在第二章“投标人须知”前附表10.7条载明：“投标人必须在招标文件中承诺保证按甲方样品要求提供样品，若中标人单样样品样品质量评审得分在前三名，则招标人将该中标样品作为封样样品，否则，招标人有权将招标人封样样品作为验收封样标准…”，10.12条载明：“投标人中标后须在进场前按招标人要求提供相关检测报告（成分检测报告、燃烧性能B1级及以上检测报告等），否则中标人须无条件退货，并承担招标人的所有损失”。在第五章“技术要求”第一条载明：“电动窗帘、纱窗、电动防水木百叶、手动木百叶、电动风琴帘、手动窗帘、手动防水帘的面料系统、电动系统、控制系统、传动系统等的技术要求详见附件要求”。 在“皇粮浜地块改造项目窗帘采购清单”中，列出了各项目的名称、项目特征、图号或区域、式样、单位、数量，在项目特征中描述了窗帘的尺寸、成分、遮光度、燃烧性能等。在“材料表”中，列出了编号、项目、资料、实样、备注，在“资料”栏中列出了品牌、型号、尺寸、成分等。 经评标委员会评审，在一标段有效投标的14家公司中，富家居公司得分排名第10，未能被推荐为中标人。在二标段有效投标的11家公司中，富家居公司得分排名第10，也未能被推荐为中标人。 2018年11月12日，富家居公司分别就一标段、二标段的招标活动提出《异议书》，主要内容为：1.未公布投标人单样样品质量评分排名，影响中标人样品是否作为验收封样样品及后期供货标准；2.评审过程中未对投标报价表及投标样品背面标签是否符合招标文件的要求进行评审；3.为防止中标人虚假应标，材料以次充好，影响工程质量，希望参与该项目的验收。 2018年11月20日，招标人晋陵投资公司、招标代理机构国联佳信公司共同向富家居公司发出《异议答复函》，就富家居公司的异议作出答复：1.因软件模块原因，项目“其他项目汇总（业绩分与样品得分总和）分数已计入项目总分，无法单独公布，异议人可在常州市公共资源交易中心现场查阅；2.（1）本项目投标样品采取暗标的评审方式进行打分，依据投标样品的“外观美观度、手感、整体视觉效果、材质品质、制作工艺、纹理等”进行综合打分，未有评审品牌和成分的要求；（2）投标人中标后须在进场前按招标人要求提供相关检测报告。故评委依据公告中评分细则对投标送样进行评审，未有评审品牌和成分的要求；（3）投标人在招标答疑时，未对评标细则中样品打分条款提出质疑，也未以书面形式对涉及开标事项提出异议，现场未予回复。3.本项目将按《建筑工程施工质量验收统一标准》规定进行验收和管理，如项目实施过程中有违反规范和标准的情况，将按法律和合同进行处理。 2018年11月30日，富家居公司向常州住建局递交《投诉书》，内容除包括2018年11月12日《异议书》提及的三点内容外，还包括:招标文件没有投诉受理电话；被投诉人未按时对异议进行答复；中标人常州市玉萍布艺有限公司两个标段提供的业绩和样品相同但得分却相去甚远；评审中未将不符合窗帘技术说明材料表中所提供的品牌的投标文件作无效处理等等。 皇粮浜地块改造项目设计单位为江苏筑森建筑设计股份有限公司（以下简称筑森公司），该公司分别设计了2#、3#、5#、4#、6#楼的《公共区域及客房区域窗帘技术说明及材料表》。2018年12月12日，筑森公司向招标人晋陵投资公司出具《关于皇粮浜地块窗帘技术说明及材料表的澄清说明》，载明：贵单位招标文件附件设计资料中“皇粮浜地块窗帘技术说明及材料表”的“资料”栏中涉及的品牌仅为我公司向贵公司对选用布料“实样”来源的说明，以便于投标人在确定窗帘布料“式样”时进行比对，并非指定的品牌。设计资料中“皇粮浜地块窗帘技术说明及材料表”的“备注”栏中载明的“生产前制造商必须提交加工方案由设计师确认”，为我公司对中标人在工程实施过程中的流程要求。 12月18日，常州晋陵公司、国联佳信公司联合提交《投诉答辩函》，就富家居公司《投诉书》中涉及的问题逐一进行了答辩。 12月24日，常州住建局会同常州公共资源交易中心、被投诉人就富家居公司的投诉事项及主张进行了质询，并查阅了该项目招投标活动相关资料后，确认了基本事实，形成《关于对“皇粮浜地块改造项目2#、3#、5#房（一标段）及4#、6#（二标段）窗帘采购及安装项目”投诉处理的质询和会商纪要》。 12月26日，常州住建局作出《关于对“皇粮浜地块改造项目2#、3#、5#房（一标段）及4#、6#（二标段）窗帘采购及安装项目的投诉处理决定书》（以下简称《投诉处理决定书》），认为投诉人的投诉事项缺乏事实根据和法律依据，决定维持原评审结果，恢复该项目招投标活动。同日，将决定书送达给富家居公司。 富家居公司对常州住建局的处理决定不服，于2019年1月10日向常州住建局申请停止招投标活动。2019年1月11日向省住建厅申请行政复议。省住建厅于同日向常州住建局发出《行政复议答复通知书》。常州住建局于1月20日提交《行政复议答复书》。省住建厅经审理后，于2月19日作出〔2019〕苏建行复（决）字2号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为常州住建局作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，决定维持该决定书。富家居公司不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销常州住建局作出的《投诉处理决定书》，责令其重新作出投诉处理决定；2.撤销省住建厅《行政复议决定书》；3.诉讼费由常州住建局和省住建厅负担。 原审法院认为，常州住建局具有受理和处理招投标投诉，对招投标活动实施监督的法定职责。经合议庭梳理并经双方当事人确认，本案的争议焦点包括以下三个方面： 一、未对单样样品进行评审得分排名是否违反招标文件规定 该争议焦点的核心是如何看待《招标公告》附件三“评标细则”第二条“样品评审”方法与《招标文件》第二章“投标人须知”前附表10.7中“若中标人单样样品‘样品质量评审’得分在前三名，则招标人将该中标样品作为封样样品”之间的关系。富家居公司认为，应当根据《招标文件》第二章“投标人须知”前附表10.7中的内容，公布单样样品评审得分。常州住建局则认为《招标公告》附件三“评标细则”已阐明，对投标样品进行综合打分，不存在对单样样品质量评审得分及排名的情况。对此，原审法院认为，《招标公告》与“投标人须知”前附表10.7中相关表述确实存在一定的差异，导致双方对同一问题产生不同认识。解决这一问题可以从两个方面入手，首先从招标文件的内容进行解释。在《招标公告》附件二“资格审查办法”尾部“备注”第2条载明“本工程的投标保证金缴纳、资审办法及评标方法均以本工程公告为准”。第6条载明“本工程招标文件与招标公告表述不一致时以招标公告为准”。本案中，富家居公司援引的条款在“投标人须知”前附表部分，常州住建局援引的条款在《招标公告》部分，根据上述规定，两者表述不一致的，应当以《招标公告》为准，即采用对投标样品进行综合打分的评审方法。其次，要尊重招标人对招标文件的解释权。在投标之前，富家居公司并未就“评标细则”与“投标人须知”前附表10.7中内容的表述差异提出答疑澄清的要求，常州住建局是招投标活动的监督机关，在处理投诉过程中，本身并不具有对招标文件的独立解释权。在富家居公司提出投诉后，招标人仍有权对招标文件进行解释，但招标人的解释不能改变招标文件的实质内容。2018年11月20日，在招标人晋陵投资公司、招标代理机构国联佳信公司共同向富家居公司发出的《异议答复函》中已明确：“本项目投标样品采取暗标的评审方式进行打分，依据投标样品的外观美观度、手感、整体视觉效果、材质品质、制作工艺、纹理等进行综合打分”。12月18日，在晋陵投资公司、国联佳信公司共同出具的《投诉答辩函》中再次阐明：“招标公告附件三评标细则第二条样品评审规定，对投标样品进行综合打分，故不存在单样样品质量评审得分及排名的情况”。综上，招标人对此问题已经作出了明确的解释，该解释亦不违反《招标公告》附件二“资格审查办法”尾部“备注”的内容，常州住建局据此认定未对单样样品进行评审得分排名不违反招标文件规定并无不当。 二、未对投标样品背面标签标注的品牌、成分等信息与招标文件附件“材料表”中“资料栏”内材料品牌、成分要求的一致性进行评审是否违反招标文件的规定 原审法院认为：1.评审委员会对投标样品进行评审应当依据评标细则。《招标公告》附件三“评标细则”第二条规定：“样品评审根据窗布面料的材质性能纹理，外观美观度及手感，制作工艺等综合打分，本项评审采取暗标”。从上述内容来看，招标文件并没有要求对背面标签上注明的品牌、规格、成分、产地是否符合某项标准进行评审。2.根据设计单位筑森公司出具的《关于皇粮浜地块窗帘技术说明及材料表的澄清说明》，《招标文件》附件设计资料中“皇粮浜地块窗帘技术说明及材料表”的“资料”栏中涉及的品牌仅为设计单位向招标人对选用面料“实样”来源的说明，目的是便于投标人在确定窗帘布料“式样”时进行比对，并非指定的品牌。从上述澄清说明可以看出，《招标文件》附件材料表中的“资料”栏中的内容，并非招标人对窗帘的指定品牌及对型号、成分等的技术要求。评标委员会未对投标样品背面标签标注的品牌、成分等信息是否符合“材料表”中对品牌、成分要求进行评审，不违反招标文件的规定。富家居公司还认为，《澄清说明》出具的时间是在富家居公司向常州住建局提出投诉之后，不具有证明力。对此，原审法院认为，设计单位的《澄清说明》是在富家居公司对招投标活动提出投诉的情况下作出的，虽然作出的时间在招标工作完成之后，但其本质只是对招标文件内容的解释，并未改变招标文件的内容，目的是向富家居公司作出澄清，便于常州建设局查明事实。因此，该《澄清说明》的证明力应当予以确认。3.富家居公司认为，对标签内容的一致性应当按照评标程序在清标环节进行，评审发现不一致的，则视为未实质性响应招标文件，不能进入样品评审环节。对此，原审法院认为，清标的目的是为了保证投标文件能够响应招标文件所要求的基本点并符合行业的相关规定，为后续评审打下基础。清标属于评标工作的范畴，是否单独引入清标程序以及清标工作应当遵循何种规则，都需要在评标办法中明确规定，而《招标公告》附件三“评标细则”中并没有将标签内容的评审作为样品评审之前的一个环节作出规定。因此，富家居公司的该项主张没有事实依据，常州住建局对富家居公司的该项主张不予支持亦无不当。 三、未对投标样品的成分、阻燃性能与招标文件附件“窗帘采购清单”中“项目特征”栏内对材料成分、阻燃性能的一致性进行评审是否违反招标文件的规定 原审法院认为，对投标样品的评审方法应当严格按照招标公告的规定。《招标公告》附件三“评标细则”第二条规定：“样品评审根据窗布面料的材质性能纹理，外观美观度及手感，制作工艺等综合打分”，并没有对投标样品的成分、阻燃性能进行评审的要求。此外，在《招标文件》第二章“投标人须知”前附表10.12项载明“投标人中标后须在进场前按招标人要求提供相应检测报告（成分检测报告、燃烧性能B1级及以上检测报告等）…”。在《招标公告》附件四“样品确认承诺书”中，也只提及“在进场前按招标人要求提供相应检测报告”。因此，在评审阶段没有对投标样品的成分、阻燃性能进行评审的要求。对富家居公司的该项主张，原审法院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。省住建厅作为常州住建局的上一级主管部门，具有对常州住建局的行政行为进行行政复议的法定职权。省住建厅依法受理了富家居公司的复议申请，要求被申请人答复，并在六十日内作出行政复议决定，维持了常州住建局作出的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。富家居公司要求撤销省住建厅作出的《行政复议决定书》的诉讼请求，原审法院亦不予支持。 综上，常州住建局作出的《投诉处理决定书》及省住建厅作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果恰当，对富家居公司要求撤销上述两份决定书的诉讼请求，原审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回富家居公司的诉讼请求。案件受理费50元，由富家居公司负担。 上诉人富家居公司上诉称：一、招标公告附件三评标细则第二条样品评审规定“根据窗布而料的材质性能纹理，外观美观度及手感，制作工艺等综合打分”与招标文件第二章投标人须知前附表第10.7条款中规定“若中标人单样样品，‘样品质量评审’得分在前三名，则招标人将该中标样品作为封样样品，否则，招标人有权将招标人封样样品作为验收封样标准”两者在表述上没有矛盾，招标文件对单样样品“样品质量评审”得分的要求是对评分细则的细化及补充，是相辅相成，没有不一致。项目要求提供五种投标样品，评标细则中并未说明对所有投标样品进行综合评分，只是说明对样品的“材质性能纹理，外观美观度及手感，制作工艺”进行综合打分，每种样品都应该按此要求进行综合打分，然后再依据招标文件第二章投标人须知前附表第10.7条款的规定，以中标人单样样品样品质量评审得分是否在前三名来确定项目的验收封样标准。原审法院以《招标公告》与《招标文件》关于样品评审的条款在表述不一致时以《招标公告》为准来作出认定，其认定的依据不成立，二者在表述上并不存在不一致。二、窗帘采购清单的项目特征及招标文件的技术要求“材料表”中对材料的成分及阻燃性能有明确要求。虽然样品评审时对样品的材料成分、阻燃性能没有打分要求，但对材料成分、阻燃性能有技术要求，是招标的实质性要求，投标样品是投标文件的组成部分，投标文件中对材料成分、阻燃性能的技术要求同样用于投标样品，况且要求提供的5种投标样品本来就是从招标项目的产品中挑选出来作为样品的，投标样品必须完全符合招标的技术要求。投标人必须按照自己投标产品本身所具有的技术来响应招标文件，而不是在投标文件中对产品的技术指标作出虚假的陈述。中标人提供的投标样品(共5种)如果不符合招标文件对材料成分、阻燃性能的要求，则为虚假应标，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十八条的规定，投标人以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效。上诉人在投诉中已经对中标人的投标样品成分及燃烧性能是否符合招标要求提出了质疑，常州住建局为调查的需要应核查投标人的样品，但常州住建局并没有要求相关人员对中标人样品成分及燃烧性进行核查、检测，在投诉决定书中以真实性由投标人自行负责来搪塞，没有依法履行其监督的职责，违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条、第六十一条的规定，在投诉处理过程中违法、违规。三、被上诉人常州住建局提交的证据能充分证明项目评审过程中评委没有按照招标文件规定的评标细则进行评分，评审过程违法、违规。以上证据为被上诉人常州住建局在收到起诉状后向原审法院递交答辩状时提交的，上诉人在起诉时并未获得以上证据，上诉人在庭审答辩阶段及庭审后提交的辩论意见中已经多次提出将以上证据作为上诉人的事实与理由，证明项目在评审过程中违法、违规，但原审法院未予认定，审判程序违法。本次招投标中，杭州世典遮阳技术有限公司的投标总价与上海名扬窗饰制造有限公司的投标总价相差197246.28元，但经济标评审汇总表中二者的经济分相同，有违招标公告的规定。皇粮滨地块改造项目2#、3#、5#房(一标段)其他评审评分表中，于丽、王梅芳、刘轶评委对江苏省纺织品有限公司的投标样品的外观及舒适度的打分都为3分，根据评标细则并没有3分的评分分值，故评审过程违法、违规。四、杭州世典遮阳技术有限公司的一标段及二标段的电机品牌都是“无”，而招标文件提出了电机的推荐品牌并规定没有得到招标人书面认可的材料品牌一律不予接受，其相应的投标书将视为未能对本招标文件作出实质性响应，将作无效标处理。但杭州世典遮阳技术有限公司的二个标段都通过初步评审，未作无效标处理，违反招标文件规定。综上，请求撤销原审判决，并依法改判。 被上诉人常州住建局未提交答辩状，当庭答辩称，原审判决认定事实清楚，适用的法律正确，上诉人提出的上诉请求不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。 被上诉人省住建厅未提交答辩状，当庭答辩称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本案各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。 二审中各方当事人均未提交新证据。原审法院认定事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第三条规定，国务院建设行政主管部门负责全国工程施工招标投标活动的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程施工招标投标活动的监督管理。本案中，常州住建局具有负责本案投诉处理的法定职责。 根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条规定，投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。本案中，2018年11月30日，富家居公司向常州住建局递交《投诉书》，常州住建局于2018年12月26日作出《投诉处理决定书》，符合相关规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，省住建厅作为常州住建局的上一级主管部门，具有对常州住建局的行政行为进行行政复议的法定职权。省住建厅受理富家居公司的复议申请后，于2019年2月19日作出《行政复议决定书》，维持了常州住建局作出的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于上诉人称未对单样样品进行评审得分排名是否违反相关规定的上诉意见，本院认为，根据《招标公告》，在涉案工程招标文件与招标公告表述不一时以招标公告为准，原审法院以招标公告的规定来进行认定并无不当，且招标人对此进行的解释合理，故对上诉人的该上诉理由，本院不予采信。 关于上诉人称评审阶段未对投标样品的成分、阻燃性能进行评审的意见，本院认为，涉案工程采用资格后审对投标人进行资格审查，在《招标文件》中也写明投标人中标后须在进场前按招标人要求提供相应的检测报告，故在评审阶段未对投标样品的成分、阻燃性能进行评审，未违反相关规定。 关于上诉人称原审法院未对其在原审中提出来的异议进行审查，本院认为，本案上诉人在《异议书》中未对评分等问题提出异议，在向常州住建局投诉及起诉时亦未提出，其在原审审理中提出该异议，原审法院未予审理，并无不当。 综上，上诉人富家居公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人扬州富家居装饰用品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年一月九日 书记员 曹 洁