江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏01行终883号 上诉人（原审被告）南京市建邺区人民政府南苑办事处，住所地南京市建邺区南湖路58号。 法定代表人刘雪涛，南京市建邺区人民政府南苑办事处主任。 出庭负责人李世民，南京市建邺区人民政府南苑办事处调研员。 委托代理人杨宏，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审原告）陶礼丽，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人孙来平，南京市法律援助中心援助律师。 原审被告南京市建邺区民政局，住所地南京市建邺区江东中路269号。 法定代表人刘天鹏，南京市建邺区民政局局长。 出庭负责人管永杰，南京市建邺区民政局副局长。 委托代理人沈虎，南京市建邺区民政局工作人员 委托代理人张海荣，江苏冠文律师事务所律师。 上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处（以下简称南苑办事处）因陶礼丽诉南苑办事处、南京市建邺区民政局（以下简称建邺区民政局）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，陶礼丽，生于1977年1月24日，户籍地在南京市××邺区××新村健园3号1幢502室。2018年12月29日，陶礼丽向南苑办事处邮寄告知函（申请书），申请城乡居民最低生活保障待遇。2019年1月3日，南苑办事处向陶礼丽作出告知函，告知其“户口迁至实际居住地后可到当地社区提交申请低保办理需要的书面文件”以及其他申请城乡居民最低生活保障待遇的有关信息。2019年2月3日，陶礼丽向南苑办事处下设的南苑街道（镇）社会救助服务中心提交南京市城乡居民最低生活保障申请表，南苑街道办未向建邺区民政局报送，亦未向陶礼丽作出答复。2019年3月21日，陶礼丽提起本案诉讼,请求判决：1.南苑办事处、建邺区民政局履行为陶礼丽确定发放最低社会保障的法定职责，给予其最低生活保障待遇；2.确认南苑办事处、建邺区民政局不给陶礼丽办理最低生活保障待遇的行为违法；3.南苑办事处、建邺区民政局赔偿陶礼丽从2017年8月至2019年3月的损失费22800元。 另查明，2018年9月，陶礼丽向原审法院起诉，请求确认南苑办事处未对其2017年8月申请低保予以办理违法。原审法院于2018年12月27日作出（2018）苏8602行初1661号行政裁定，查明陶礼丽并未依法提出书面申请，其起诉缺乏事实依据，裁定驳回其起诉。陶礼丽不服上诉，二审法院于2019年4月22日作出(2019)苏01行终128号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该法第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。《南京市城乡居民最低生活保障条例》第五条第二款规定，市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门。区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作。该条例第二十条规定，区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。本案中，南苑办事处负责对其辖区内的最低生活保障工作进行具体受理，建邺区民政局负责对南苑办事处报送的材料进行审核、批准。南苑办事处于2019年2月3日收到陶礼丽提交的南京市城乡居民最低生活保障申请表，建邺区民政局未收到报送的申请材料。因此，陶礼丽对建邺区民政局的起诉缺乏事实依据，已经立案的，应当裁定驳回起诉。但是，南苑办事处既未将陶礼丽的申请材料报送建邺区民政局，又未对该申请是否符合条件作出实体处理，未履行其规章上的义务。关于陶礼丽的赔偿请求，缺乏相应的事实和法律依据，且不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条应当分案处理的规定，不予支持。 需要指出的是，《南京市城乡居民最低生活保障条例》第十七条规定：“申请最低生活保障待遇，由户主或者其委托的人员向户籍地受管理机关委托的社区居民委员会、村民委员会提出书面申请，并提交申请人本人的身份证明、户籍证明、收入证明等有关材料；委托他人申请的，应当同时提交户主的委托书。有劳动能力的申请人，还应当提供所在街道、镇劳动和社会保障机构出具的就业登记证、培训和推荐就业记录材料。申请人提供的申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”该条例第十八条规定：“社区居民委员会、村民委员会受理申请后，应当在申请人居住地将申请人名单及家庭收入等情况公示五日，并对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实，提出调查意见，可以组织居民代表对申请人是否符合条件进行评议。申请材料、调查材料和评议结果应当报送街道办事处、镇人民政府。申请人居住地与户籍地不一致的，居住地社区居民委员会、村民委员会应当配合户籍地社区居民委员会、村民委员会，进行前款规定的公示、调查核实及组织居民代表评议工作。”该条例第十九条规定：“街道办事处、镇人民政府应当对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区、县民政部门。”该条例第二十条规定：“区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核。对拟批准的最低生活保障对象，应当在其居住地公示五日，没有异议的，予以批准，并发放最低生活保障金领取证；有异议的，由管理机关进行调查，并作出决定。区、县民政部门对决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。”因此，申请最低生活保障待遇，应当由户主或者其委托的人向户籍地受管理机关委托的社区居民委员会、村民委员会提出书面申请，并提交相关材料。社区居民委员会、村民委员会受理申请后，应当进行公示、调查核实并将调查结果报送街道办事处、镇人民政府。街道办事处、镇人民政府应当对报送材料进行审核并将审核意见报送区、县民政部门。区、县民政部门应当对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核，对拟批准的最低生活保障对象应当在其居住地公示，无异议的予以批准，决定不批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，裁判如下：一、裁定驳回陶礼丽对建邺区民政局的起诉；二、判决南苑办事处在本判决书生效之日起十五个工作日内对陶礼丽于2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请依法作出处理；三、判决驳回陶礼丽的其他诉讼请求。 上诉人南苑办事处上诉称，1.在陶礼丽提起本案诉讼之前，上诉人已多次明确告知陶礼丽应向其实际居住地街道提出低保申请。2.陶礼丽2019年2月3日向南苑办事处工作人员提交的是落款时间为2017年7月13日的两份表格。陶礼丽在（2019)苏01行终128号案件审理过程中提交过上述两份表格，证明其在2017年曾向南苑办事处提交过低保申请，该证据在该案中未被法院采信。落款时间为2017年7月13日的两份表格，不能视为陶礼丽于2019年2月3日向上诉人就低保事宜提出了申请。3.即使该两份表格可以视为陶礼丽于2019年2月3日向上诉人就低保事宜提出了申请，基于节约行政资源、提升行政效率的原则，在上诉人己多次明确告知陶礼丽应向实际居住地街道提出低保申请的情况下，上诉人亦无需对陶礼丽2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请进行处理。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初559号行政判决主文第二项。 被上诉人陶礼丽未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.上诉人不具有决定是否受理材料的权力。无论陶礼丽是否符合申请低保的条件，上诉人都应当按照法律法规要求申请人提供必须提供的资料，并进行资料的收集，上报市、区民政部门，由民政部门审核批准。2.因为上诉人不履行法定职责，导致符合申请低保待遇的陶礼丽不能享受低保待遇，生活陷于困境，由此引发了十几起行政诉讼案件。综上，一审法院判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告建邺区民政局辩称，在最低生活保障申请过程中，建邺区民政局主要是对街道、镇人民政府报送的相关低保材料进行审核。因为建邺区民政局并没有收到任何关于陶礼丽申请的书面材料，原审法院认定陶礼丽对建邺区民政局的起诉缺乏事实依据，驳回其起诉，认定事实清楚，法律适用正确。南苑办事处认为已对陶礼丽的低保申请进行了实体处理，该理由与建邺区民政局无关，请求依法裁判。 上诉人南苑办事处提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《南京市城乡居民最低生活保障条例》第五条第二款规定，市民政部门是本市行政区域内最低生活保障工作的行政主管部门。区、县民政部门和街道办事处、镇人民政府负责辖区内最低生活保障的具体管理审批工作。该条例第十九条规定：“街道办事处、镇人民政府应当对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，提出审核意见，报送区、县民政部门。”本案中，陶礼丽的户籍地在南京市××邺区××新村健园3号1幢502室，其于2019年2月3日向南苑办事处下设的南苑街道（镇）社会救助服务中心提交南京市城乡居民最低生活保障申请。根据上述规定，南苑办事处针对陶礼丽的涉案申请，具有依法作出处理的职权和职责。南苑办事处收到陶礼丽的涉案申请后，并未作出明确的处理，显系不当。上诉人虽称陶礼丽2019年2月3日向其提交的是落款时间为2017年7月13日的两份表格，但并未提交相关的证据予以证实，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”因此，原审法院判决南苑办事处于判决生效之日起十五个工作日内对陶礼丽于2019年2月3日提出的南京市城乡居民最低生活保障申请依法作出处理，具有事实和法律依据，并无不当。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，南苑办事处于2019年2月3日收到陶礼丽提交的南京市城乡居民最低生活保障申请后，并未报送至建邺区民政局，陶礼丽亦未向建邺区民政局提出涉案最低生活保障申请。原审法院裁定驳回陶礼丽对建邺区民政局的起诉，符合上述规定。 综上，上诉人南苑办事处的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人南京市建邺区人民政府南苑办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二〇年一月二十一日 书记员  韩卓君