江苏省射阳县人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0924行初15号原告黄年飞，性别××年××月××日生，××族，个体养殖户。委托诉讼代理人陈炜，浙江奇墨律师事务所律师。被告东台市时堰镇人民政府，住所地江苏省东台市时堰镇兴时路22号。法定代表人韩翠兰，该镇镇长。出庭负责人孙玉良，该镇副镇长。委托诉讼代理人徐明，江苏明盈律师事务所律师。第三人沙网根，性别××年××月××日生，××族，渔民。原告黄年飞诉东台市时堰镇人民政府（以下简称“时堰镇政府”）、第三人沙网根水行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月5日受理后,依法向被告时堰镇政府、沙网根送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告黄年飞的委托代理人陈炜，被告时堰镇政府的出庭负责人孙玉良、委托诉讼代理人徐明到庭参加诉讼，第三人沙网根经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。黄年飞诉称，原告与沙网根签订合作养殖协议，在沙网根承包的水面从事河蚌养殖，但时堰镇政府发布了《时堰镇人民政府关于在全镇水域全面禁止河蚌育珠的通告》，2018年12月7日时堰镇政府组织人员将原告设置的河蚌育珠设施进行了强制拆除，致使原告损失惨重。原告认为该通告中涉及的强制拆除和禁养行为，不仅属于行政强制措施，而且对于广大养殖户而言意味着停产停业，停产停业需要有法律、行政法规或地方性法规来依法设定，该通告不能作为禁养河蚌的法律依据；而原告正常的河蚌育珠并不违反我国法律规定，时堰镇人民政府在未依法查实养殖户河蚌育珠存在违法行为的情形下，径直作出禁养决定明显违法；时堰镇政府并非有权作出处罚的主体，也不具有法律赋予的强制拆除的权利，因为其组织实施的本次强制措施违法，故请求：1、确认东台市时堰镇人民政府强制拆除河蚌育珠养殖设施的行为违法，并依法审查东台市时堰镇人民政府发布《时堰镇人民政府关于在全镇水域全面禁止河蚌育珠的通告》的合法性；2、本案诉讼费用由被告承担。黄年飞向本院提供以下证据：1.时堰镇政府发布的《关于在全镇水域全面禁止河蚌育珠的通告》影印件；2.现场照片复印件4张；3.原告黄年飞与第三人沙网根签订的《联营养殖合同》复印件一份。被告时堰镇政府辩称：1.原告要求“确认时堰镇政府强制拆除河蚌育珠养殖设施的行为违法”的诉讼请求，起诉被告主体不适，应驳回原告的起诉，原告没有证据证明被告2018年12月7日实施了强制拆除原告河蚌育珠养殖设施的行为，且据了解是时堰镇水产养殖场和相关村民为了保护家园的生态环境，按照村民代表议事规则决定，自发组织对养殖的部分河蚌进行了迁移，原告养殖的河蚌目前仍然在河道中，并没有被清除到岸上或者其他地方，只是被从河道中间向河边迁移了，时堰镇政府没有对原告实施行政行为，相关村民对河蚌的迁移属于民事行为，应当通过民事诉讼的方式处理其主张，被告不是适格主体，原告的主张没有事实依据。2.原告要求审查《时堰镇人民政府关于在全镇水域全面禁止河蚌育珠的通告》的合法性的诉讼请求，人民法院不应受理。被告认为被告属于一级地方政府；发布通告，做好防汛抗洪工作，是法定职责；根据中央办公厅，国务院办公厅指定的《党政机关公文处理工作条例》第八条的规定，通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。被告作为一级行政机关，在管理的行政区域范围内发布具有普遍约束力的决定、命令，并不针对特定对象，可以反复使用，属于辖区范围内居民应当遵守或者周知的事项；被告发布通告是根据东台市防汛防干指挥部的书面通知要求发布的，东台市防汛防旱指挥部于2018年5月2日作出东防指（2018）5号通知，要求各镇通过多种途径，发布清障通告。被告发布通告，属于地方政府职责范围，有时履行东台市防汛防旱指挥部的书面通知要求，并不针对特定对象，属于在管理的行政区域范围内发布的具有普遍约束力的决定、命令。3.原告设置的河蚌育珠养殖设施属于法律禁止的阻水障碍物，只能清除，不可能得到行政许可，故发布通告禁止在河道中河蚌育珠，不属于责令停产停业。4.原告没有证据证明被告2018年12月7日实施了强制拆除原告河蚌育珠养殖设施的行为，故不需要向原告送达行政强制决定书。时堰镇政府向本院提交了下列证据：1.时××村村民委员会议事记录；2.时××村村委会的情况说明；3、时堰镇水产养殖场的情况说明。第三人沙网根未做陈述，亦未提交证据。经庭审质证，时堰镇政府对原告提交证据的质证意见为：1、对于通告，即使确实存在这份通告，在通告的第二条中明确：所说明组织强制清除，也是依据河道管理的规定，是申请由防汛指挥部组织强制清除，况且事实上本案的被告并没有实施任何的强制清除行为，单凭通告不能证明已经组织了实施，并且是单独的由被告实施的；2、对于现场照片，这组照片，鉴于未提供原件，对真实性不予认可，不能确定是在何处什么人所实施的什么行为，因为目前为止，案涉河道中的河蚌仍然在河道中，不能证明本案被告实施了清除行为；3、对于联营养殖合同，鉴于未提供原件，对真实性不予认可，且从合同的形式以及内容看，这份合同没有得到发包方的认可，属于无效合同，合同的转包以及其他形式必须得到发包方的认可，涉及到河蚌养殖没有取得合法养殖手续的，违反防洪法的相关禁止性规定的行为都是无效的。这组证据不能达到原告的举证目的，不能证明被告实施了强制拆除行为。原告黄年飞对被告提交的证据的质证意见为：首先对于村民代表议事记录三性我们有异议，这份记录没有与会人员的签字，也没有村委会的盖章，因此对其真实性无法确定；其次村委会没有权利作出强制拆除合法正常养殖河蚌设施的权利，对于情况说明三性也有异议，村委会的相关人员应当出庭接受质询；对水产养殖场的情况说明不予认可。本案在审理过程中，本院向六烈村村民委员会主任张志坚进行调查，其陈述因为该河蚌育珠养殖设施影响了河道通航以及防汛的需要，群众反映强烈，故村里组织对河蚌育珠养殖设施有河道中心向岸边迁移，目前河蚌养殖设施还在河内。本院对上述证据认证如下：对黄年飞提交的证据1-3符合证据三性，本院予以认定。对时堰镇政府提交的证据符合证据三性，可作为证据使用，本院予以认定。经审理查明，沙网根承包了位于时××村水产养殖场的水面从事渔业捕捞。2017年12月30日，黄年飞和沙网根签订《联营养殖合同》，约定在沙网根承包的55亩水面进行联营养殖鱼和珍珠蚌，期限自2018年1月1日至2020年12月31日，每亩每年200元。2018年11月7日，时堰镇政府颁布了《关于在全镇水域全面禁止河蚌育珠的通告》，通告如下：一、充分认识河蚌育珠的危害性；二、清理整治河蚌育珠要求，河蚌养殖户必须在2018年11月30日前主动拆除河蚌育珠养殖设施；三、清理整治组织保障，对在规定的时间内，不主动清理的，镇村将依据《中华人民共和国河道管理条例》规定，组织强制清除，产生的费用由相关养殖户负责等内容。2018年12月6日，六烈村召开村民代表议事，决定村里组织对黄年飞设置的河蚌育珠养殖设施进行清理。2018年12月7日，六烈村村委会主任张志坚组织人员将黄年飞设置的河蚌育珠养殖设施进行清理，将河蚌育珠养殖设施从河中央迁移到河边，目前河蚌及设施仍在河中。本院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。关于起诉条件中的事实根据问题，原告能够证明行政行为存在即可。证明行政行为存在的事实依据可以是行政决定书等直接证据，也可以是能够证明存在被诉行政行为的间接证据。本案中，原告的诉讼请求为请求法院确认被告在2018年12月7日强行清除原告河蚌育珠养殖设施的行政行为违法。为此，原告应举证证明该行政行为存在即可。本案中原告未能在法定举证期限内向本院提交充分证据以证明所诉行政行为的客观存在。因此，原告黄年飞的起诉缺乏事实根据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其起诉不能成立，依法应予驳回。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定,公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的,由行政行为案件管辖法院一并审查。原告黄年飞要求对时堰镇政府颁布的《关于在全镇水域全面禁止河蚌育珠的通告》进行审查，但案涉行为不属于时堰镇政府的行政行为，故原告的该项起诉缺乏法律依据，应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第一百四十五条规定，裁定如下：驳回原告黄年飞的起诉。案件受理费50元，退还给原告黄年飞。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南京市中级人民法院。审 判 长  周来清审 判 员  仲正东人民陪审员  王洪武二〇二〇年一月十八日法官 助理  顾明旺书 记 员  杨银秋附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2018]1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百四十五条公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。