厦门海事法院 行 政 判 决 书 （2019）闽72行初14号 原告蔡献通，男，汉族，1975年2月19日出生，住福建省龙海市。 委托代理人沈惠生，福建上达律师事务所律师。 委托代理人许惠妹，福建上达律师事务所律师。 被告中国渔政厦门市支队，住所地福建省厦门市思明区蜂巢山路37号。 法定代表人翁桂孙，支队长。 委托代理人林洪伟，福建重宇合众律师事务所律师。 委托代理人胡亚红，福建重宇合众律师事务所律师。 原告蔡献通不服被告中国渔政厦门市支队作出的厦海渔罚[2019]305号《渔业行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定），于2019年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案，于2019年8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人许惠妹、被告之副职负责人傅运连、委托代理人林洪伟、胡亚红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年6月3日作出案涉处罚决定，认定：原告所拥有的无船名号船舶于2019年1月11日停泊在何厝避风坞内，船上放置有10张三层流刺网，安装有起网器。该船属于涉渔“三无”船舶，被被告执法人员现场查获。被告依据《福建省人民政府办公厅关于认定及处置非法采捕红珊瑚船舶和涉渔“三无”船舶的意见》（以下简称《福建认定及处置意见》）第三条第四项“具有下列情形之一的，认定为涉渔‘三无’船舶（本《意见》中的涉渔‘三无’船舶是指主机功率不小于44.1千瓦或船长不小于12米的涉渔‘三无’船舶）：……（四）船上有捕捞设施或渔具渔网的‘三无’船舶……”、《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》附件“关于清理、取缔‘三无’船舶的通告”（国函﹝1994﹞111号，以下简称《取缔三无船通告》）第二条“港监和渔政渔监部门要在各自的职责范围内进一步加强对船舶进出港的签证管理。对停靠在港口的“三无”船舶，港监和渔政渔监部门应禁止其离港，予以没收，并可对船主处以船价2倍以下的罚款”的规定，作出没收船舶的处罚。 原告提出诉讼请求：1、撤销被告作出的厦海渔罚[2019]305号《渔业行政处罚决定书》；2、由被告承担诉讼费用。事实与理由如下：2018年11月，原告因旧船“（临）沙坡尾019”号（登记于沙坡尾派出所）老旧成危船，频繁发生故障，因此委托造船厂制造一艘新船停泊在何厝避风坞正欲进行海上测试，测试合格后以便依法办理船舶登记手续。2019年1月11日，被告在没有任何告知和原告不在场的情况下强行拖走了原告停泊在何厝避风坞的海试船舶，而对于该避风坞大量无证违法捕鱼的经营船舶却长期放任不作为。2019年6月4日被告作出案涉处罚决定，没收原告船舶。被告的行为已侵犯原告的合法权益，违反了法律的相关规定，请求法院依法予以撤销。 被告辩称：一、被告具有法定职权查处案涉渔船违法行为。被告承担渔政渔港监督管理工作，其法定职权包含查处违反渔港、渔业船舶、渔业船舶船员、渔业无线电管理以及渔船检验和其他安全管理等有关规定的行为，被告有权查处案涉渔船的违法行为。二、案涉船舶无船舶证书、无船舶名、无船籍港，属于“三无”船舶。原告拥有的识别牌为“（临）沙坡尾019”号的旧船因事故沉没（见对原告2019年2月2日询问笔录），其利用旧船发动机擅自委托造船厂制造案涉船舶未经任何审批、登记手续。该船舶未标写船名号也无任何标识停泊于何厝避风坞，被告执法人员查获时该船上携带10张三层流刺网，起网机上尚残留鱼类鳞片。其后，经被告执法工作人员立案调查，原告仍不能够提供案涉船舶有效的船舶证书、船舶名及船籍港，反而套用旧船识别牌混淆视听。经被告向厦门市公安局海防支队发函调查核实前述识别牌号信息，厦门市公安局海防支队复函称该识别牌号是为了便于街镇（主管部门）了解辖区小型无证船舶底数，以及边防派出所日常对小型无证船舶进行治安管理的方式，不具有法律效力。且厦门市公安局沙坡尾边防派出所已向原告送达了《关于（临）沙坡尾019号临时船号注销的告知书》，该告知书载明原告于2014年9月登记的“（临）沙坡尾019”号临时船牌已自动失效，因该临时船牌号仅限于原边防部门对船舶的识别，不具有法律效力，原告应于收到告知书后7日内上交前述船牌。据此，案涉船舶确无船舶证书、无船舶名、无船籍港。根据《福建认定及处置意见》第三条第四项之规定，案涉船舶系涉渔“三无”船舶。三、案涉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《取缔三无船通告》第二条规定，涉案船舶属于涉渔“三无”船舶，且船体无任何标识停靠在何厝避风坞内，被告依职权查处案涉船舶，经立案调查取证，作出案涉处罚决定并依法向原告送达。该决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法有效，原告主张撤销无任何事实及法律依据，依法应予驳回。四、原告诉状所载内容与客观事实严重相悖，不应予以采信。1、原告诉称其制造新船停泊在何厝避风坞正欲进行海上测试，测试合格后以便依法办理船舶登记手续，但根据其2019年1月11日询问笔录可知，原告在笔录制作前5、6天就试过网，试捕过，并且原告在笔录中自称该船没有办理船舶相关手续，只有造船厂的造船合同、机器发票，在随后2019年2月2日的笔录中原告也自认其将旧船编号“（临）沙坡尾019”号用在该新造船舶上，并准备用作收鲜船使用。以上证据显示，主观上原告从未打算办理船舶登记手续，客观上自被告立案调查至今，原告也未能提供合法有效的船舶登记手续。原告诉称的“船舶正在海试”说法不能被采纳。2、2019年1月11日下午15:15分被告执法工作人员例行检查时发现案涉船舶未标写船名号和船籍港，也未见任何标识，因现场无行政相对人，为了保存证据和查明违法行为，执法人员取证完毕后将案涉船舶带至高崎避风坞停放。同日17时05分，原告至被告处称其为前述船舶所有者，但始终未能提供船舶合法有效的登记手续材料。故，被告取证程序合法，并未侵犯原告合法权益。综上，案涉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。 原告提交如下证据：证据1.新造船舶情况登记表、收款收据，用以证明2018年12月21日，原告委托福清市龙田海翔造船厂制造新船一艘，价格55000元；证据2.微信图片，用以证明被告未履行任何告知的情况下，将原告停靠在何厝避风坞内的海试船舶拖走；证据3.案涉处罚决定，用以证明被告于2019年6月4日对原告作出没收涉渔“三无”船舶的行政处罚决定书；证据4.福建省厦门市行政实物没收收据，用以证明2019年6月21日，被告向原告开具了没收船舶的收据；证据5.出入境记录查询结果、视频，用以证明原告2019年1月10日从厦门同益口岸出境去台湾金门，2019年1月11日下午16:39:34入境厦门同益口岸，但被告却在2019年1月11日下午15时至15时30分在何厝避风坞内例行检查完毕后，在原告不在场的情况下，将船带至高崎避风坞。该证据视频拍摄于2019年1月12日上午于被告三大队办公室，也用于证明被告在原告不清楚的情况下将船带至避风坞。 对原告证据，结合被告质证意见，认证如下：被告对原告所有证据的真实性、合法性均无异议，且这些证据均与本案具有关联性，故本院对原告所有证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 被告提交如下证据：证据1.《厦门市海洋综合行政执法支队职能配置、内设机构和人员编制规定》（厦委编[2003]024号，以下简称《三定规定》）；证据2.《中共厦门市委编办关于市海洋综合行政执法支队加挂牌子的批复》（厦委编[2003]044号），证据1-2用以证明被告具有查处辖区内违反渔港、渔业船舶、渔业船舶船员、渔业无线电管理以及渔船检验等法定职权；证据3.《取缔三无船通告》；证据4.《福建认定及处置意见》，证据3-4用以证明被告作出案涉处罚决定的法律依据；证据5.现场检查（勘验）笔录，用以证明案涉船舶的现场情况；证据6.照片，用以证明案涉涉渔“三无”船舶全貌，且主机无标识；证据7.《询问笔录》及首次询问调查录像，用以证明案涉船舶无船舶证书、无船舶名、无船籍港，属于涉渔“三无”船舶；证据8.渔业行政处罚立案审批表，用以证明针对原告的“三无”船舶情况，被告经审查予以立案调查；证据9.厦门市海洋综合行政执法支队关于协助调查何厝避风坞内无船名号船舶的函；证据10.关于协助调查何厝避风坞内无船名号船舶的复函，证据11.《关于（临）沙坡尾019临时船号注销的告知书》，证据9-11用以证明1、经被告向厦门市公安局海防支队调查取证，“（临）沙坡尾019”号并非案涉船舶合法船名号；2、“（临）沙坡尾019”号为厦港街道以及边防派出所为了对无证船舶进行治安管理而临时颁发的识别牌，不具有法律效力；3、案涉船舶无合法登记手续，属于涉渔“三无”船舶；证据12.法律文书送达地址确认书，用以证明原告提供的送达地址；证据13.身份证复印件；证据14.营业执照；证据15.新造船舶情况登记表；证据16.收款收据、收据；证据17.证明，证据13-17用以证明案涉船舶无合法登记手续；证据18.厦门市海洋综合行政执法支队关于蔡献通所有的涉渔“三无”船舶案件申请延期办理的请示，证据19.福建省海洋与渔业执法总队关于蔡献通所有的涉渔“三无”船舶案延期办理的批复，证据18-19用以证明被告在法定期限内办结该案；证据20.案件处理意见书，用以证明案件调查终结并报请相应负责人审批；证据21.证据登记保存清单（厦海渔罚存[2019]302号），用以证明被告对案涉船舶进行证据登记保存的相关情况；证据22.禁止离港告知书（厦海渔禁航告[2019]301号）；证据23.送达回证及送达过程录像，证据22-23用以证明禁止离港告知书的送达情况；证据24.行政处罚事先告知书（厦海渔告[2019]305号）；证据25.送达回证及送达过程录像，证据24-25用以证明行政处罚事前告知及送达情况，原告未提出听证申请；证据26.案涉处罚决定；证据27.送达回证及送达过程录像，证据26-27用以证明案涉处罚决定已送达给原告；证据28.福建省厦门市行政实物没收收据，用以证明被告向原告开具船舶没收收据的事实。 对被告证据，结合原告质证意见，认证如下：证据1、2、8、9、10、11、12、13、15、16、17、18、19、20、22、23，原告对这些证据的真实性、合法性无异议，这些证据与本案亦具关联性，故本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认；证据3、4，系作出行政行为的法律依据，不属于证据范畴，本院不作为证据采纳；针对证据5，原告对真实性、合法性、关联性均不认可，原告认为被告制作程序违法，该现场检查（勘验）笔录上的原告签名是原告事后补签，且是在被告诱导下补签。本院认为，无证据证明被告存在诱导原告签字的情况。该笔录经原告签字确认，即表明原告事后追认笔录上记载内容的真实性，故本院对证据5的证据证明力予以确认。至于被告的现场检查是否存在程序瑕疵的问题，本院认为结合本案具体情况，被告的现场检查并无程序瑕疵（具体理由在下文说理部分的第三点中分析）；针对证据6，原告认为当时没有当事人、见证人在场，照片也未附有执法人员的执法资格证件，故对真实性、合法性、关联性均不认可。本院认为，该现场照片已注明拍摄时间、拍摄地点、拍摄人员，且照片内容与证据5的记载可相互印证，故本院对证据6的证明力予以确认；针对证据7，原告认为其本来拒签，又均于事后补签，被告应在笔录上注明原告拒签的情形却未注明，所以被告制作笔录的程序违法。其中的2019年1月11日17时05分的笔录是针对“龙澄玉0234”船舶作的询问，并非案涉船舶。其他两份笔录，也无法证明案涉船舶是“三无”船舶。且，被告均是以利诱、欺诈手段获取证据7下的笔录。本院认为，无证据证明被告以利诱、欺诈手段获取笔录的情形。三份笔录中的2019年2月2日、2019年2月27日笔录，无证据证明是事后补签，应确认其证明力。2019年1月11日的笔录，虽然所载船名是“龙澄玉0234”，但该船名是原告当时自报之船名，结合被告提交的体现本次询问笔录制作过程的视频证据中双方所叙内容，以及原告主张其船舶在2019年1月11日被被告从何厝避风坞拖走的事实，该份笔录显然是针对案涉船舶制作。虽然2019年1月11日的笔录上的签字系原告事后补签，但原告签字确认的行为即表明其事后追认笔录上记载内容的真实性，故本院对证据7三份笔录的证明力均予确认；证据14，与本案无关联性，本院对该证据证明力不予确认；针对证据21，原告对其真实性予以认可，但对合法性有异议，认为该证据体现的证据登记保存行为程序违法，实质是被告的行政强制行为。本院对该证据真实性、关联性予以确认。至于该证据所体现的证据登记保存行为的合法性问题，在下文说理部分的第三点中具体分析；针对证据24-28，原告对真实性均予确认，但认为被告行政程序严重违法，且被告无权没收案涉船舶。本院认为，证据24-28均与原件核对无异，原告亦认可真实性，这些证据均与本案有关联性，故本院对证据24-28的真实性、合法性、关联性均予确认。 本院查明： 2019年1月11日下午15时许，被告执法人员在厦门市何厝避风坞内查获一艘玻璃钢材质船舶（即案涉船舶），船身未标写船名船号。船长9.02米，宽2.4米，型深1.52米，主机为两台250马力汽油机，合计500马力。船上携带10张三层流刺网，起网机上尚有残留鱼类鳞片，无在船人员。被告执法人员检查完毕后，将案涉船舶拖至高崎避风坞停放。当日17时许，原告至被告处声称系案涉船舶所有人。被告对原告制作《询问笔录》一份。同日被告制作《证据登记保存清单》一份，先行登记保存案涉船舶及船上渔网。 2019年2月2日，被告再次对原告制作《询问笔录》一份。 2019年1月14日，原告向被告提交了案涉船舶的《新造船舶情况登记表》、造船款收据、管理费收据、发动机购买收据。上述证据已证明原告系案涉船舶所有人。 2019年2月27日，被告立案调查本起“三无”船舶行政处罚案件。同日，被告向原告送达《禁止离港通知书》，通知原告其案涉船舶禁止离开高崎避风坞、停止航行。 2019年5月23日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知原告拟以案涉船舶属于涉渔“三无”船舶为由作出没收处罚，并说明相应依据、证据，告知原告可在收到告知书之日起三日内进行陈述、申辩和申请听证。原告未在指定期限内发表陈述、申辩意见亦未提交听证申请。 2019年6月3日，被告向原告送达案涉处罚决定。2019年6月21日，被告开具《福建省厦门市行政实物没收收据》。 本院认为，本案系一起渔业行政处罚案，诉讼争议焦点分析如下： 一、案涉处罚决定是否越权 《取缔三无船通告》规定“近年来，在沿海一些地区，不法分子利用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的‘三无’船舶进行走私等违法犯罪活动，严重地危害了海上治安，妨碍生产、运输的正常进行。为打击违法犯罪活动，维护海上正常秩序，保护人民群众生命财产安全，必须坚决清理、取缔‘三无’船舶……二、港监和渔政渔监部门要在各自的职责范围内进一步加强对船舶进出港的签证管理。对停靠在港口的“三无”船舶，港监和渔政渔监部门应禁止其离港，予以没收，并可对船主处以船价2倍以下的罚款”。被告提交的《三定规定》、《中共厦门市委编办关于市海洋综合行政执法支队加挂牌子的批复》表明其系厦门市的渔政渔监部门。《三定规定》第二条第6款进一步规定被告负责查处违反渔港管理、渔业船舶管理有关规定的行为。故，被告具有作出案涉处罚决定的职权，案涉处罚决定不存在越权。依据《三定规定》第三条，中国渔政厦门市支队三大队系被告内设机构。三大队之执法人员实施具体的调查工作之后对外以被告名义作出处罚，符合法律规定。 二、法律适用、事实认定是否错误 （一）被告所援引之依据是否有误。 《取缔三无船通告》系颁布于《中华人民共和国立法法》施行之前，不受该法律关于行政法规制定程序的规制。《取缔三无船通告》系五部委起草，经国务院批复同意之后，在1994年第26号《国务院公报》上公布施行，故《取缔三无船通告》系国务院颁布的行政法规，案涉处罚决定援引该法规并无错误。 除《取缔三无船通告》外，2015年8月1日施行的《福建省沿海边防治安管理条例》（系地方性法规）第三十七条规定“在本省海域航行、作业、停泊或者从事其他活动的无船名、无船舶证书、无船籍港的船舶（小型出海船舶除外），由公安边防部门或者其他有关部门予以没收”。该条重申了《取缔三无船通告》对“三无”船舶予以没收处罚的规定。该条中的“其他有关部门”，虽然没有更加具体的解释条款，但结合《取缔三无船通告》的内容可知，“其他有关部门”应包括《取缔三无船通告》中所规定的渔政渔监部门。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十条第一款、第十一条第一款规定，上述行政法规、地方性法规均有权设立“没收非法财产”这一行政处罚种类。所以，即便假设被告援引《取缔三无船通告》存在瑕疵，若本案下的事实认定没有发生改变，依照《福建省沿海边防治安管理条例》第三十七条，行政处理结果依然是相同的（另需说明的是，《福建省沿海边防治安管理条例》第四十三条规定“本条例所称的小型出海船舶，是指船长小于5米的交通运输船舶和船长未满12米且主机功率未满44.1千瓦（60马力）从事渔业、养殖、农副业活动的船舶”，案涉船舶是500马力，不属于该条例界定的“小型出海船舶”，因此不属于该条例第三十七条的例外情形）。 （二）被告的事实认定是否正确。 《现场检查（勘验）笔录》证明，案涉船舶被查获时船身无船名船号、无船籍港。原告在行政处罚阶段、本案诉讼中，均无法提交案涉船舶的船舶证书或者新造船舶行政审批手续。在2019年1月11日《询问笔录》（第5项问答）以及被告证据7询问调查视频中，原告均承认案涉船舶没有办理船舶相关手续，只有造船合同、机器发票。故案涉船舶符合《取缔三无船通告》所界定之“无船名船号、无船舶证书、无船籍港”这一“三无”船舶定义。被告依据《取缔三无船通告》第二条处以没收处罚，法律适用正确。 在案证据证明，案涉船舶被查获时装备有10张三层流刺网、起网机，且起网机上尚有鱼类鳞片残留，原告也承认案涉船舶有过放网捕捞活动。因此，被告依据《福建认定及处置意见》第三条第四项，将案涉船舶认定为涉渔“三无”船舶，并无不当。但需要指出的是，依据《取缔三无船通告》规定，只要是“三无”船舶，被告查获即可处以没收处罚，至于“三无”船舶是否涉渔，并无要求。所以，被告对案涉船舶的涉渔性质的认定，意义并不大，不影响最终的处罚决定结果。 关于原告主张案涉船舶拥有“（临）沙坡尾019”船舶识别牌的问题。本院认为，（1）2019年2月2日《询问笔录》、厦门市公安局海防支队2019年4月3日复函均表明，“（临）沙坡尾019”船舶识别牌系沙坡尾边防派出所于2014年时向原告的另一艘旧船发放的，不是向案涉船舶（案涉船舶系2018年底新造）发放。所以，“（临）沙坡尾019”并不是案涉船舶的船舶识别牌。依据《福建认定及处置意见》第三条第（二）、（三）项、《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》第十六条第四项、《农业部关于贯彻落实〈国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见〉的实施意见》（农渔发[2013]23号）第十一条规定，船舶的套牌行为，本身是被禁止的，是违法行为。且若船舶需要套牌，本就说明该船舶无牌，实践中亦是作为“三无”船舶认定查处。所以，原告所谓其新造的案涉船舶使用的是2014年旧船的“（临）沙坡尾019”船舶识别牌之说，本身就是主张套牌，不合法。（2）退一步而言，假设“（临）沙坡尾019”这一识别牌可以被用于不同的船舶，依据2019年2月27日《询问笔录》（第5项问答），原告所谓的船体变更之后向派出所报备、经派出所批准等说法，也不属实。按原告的陈述，其只是打算等船“调整好”之后再去派出所办理手续，将旧船的“（临）沙坡尾019”识别牌变更用于案涉船舶。所以，原告尚未实际向派出所办理过报备或者变更手续。所谓“（临）沙坡尾019”识别牌变更用于案涉船舶的说法，实系原告单方面的主观意图、主观愿望，并无行政机关的批准。（3）厦门市公安局海防支队在2019年4月3日复函中声明，发放“（临）沙坡尾019”是一种备案措施，无法律效力。且，2019年5月14日沙坡尾边防派出所向原告送达了《关于（临）沙坡尾019临时船号注销的告知书》通知原告注销“（临）沙坡尾019”。所以，即便假设“（临）沙坡尾019”是合法的船号，也已经被沙坡尾边防派出所在案涉处罚决定作出之前实施了注销。综上，“（临）沙坡尾019”不属于案涉船舶的船舶识别牌，案涉船舶无船舶识别牌。 （三）对“三无”船舶的查处，是否存在免于处罚的例外情形。 原告一再强调：1.2019年1月11日案涉船舶正停泊在何厝避风坞内，被告无权强行没收停泊在避风坞内的船舶；2.在2018年年底建造了案涉船舶之后到2019年1月11日前，案涉船舶仅进行了试捕，还处于海上测试阶段，被告不应没收。本院认为，《取缔三无船通告》并未规定停泊于避风坞内的“三无”船舶，不视为“三无”船舶，可以免于没收处罚；也并未规定，处于建造阶段的或者刚建成不久的“三无”船舶（即没有办理新造船舶审批手续的），可以免于没收处罚。相反，依据《取缔三无船通告》第二条，对于港内停泊的“三无”船舶，明确规定禁止离港、予以没收；依据《取缔三无船通告》第一条，对于“凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶”,明确规定予以没收。综上，《取缔三无船通告》并不要求“三无”船舶有违法活动（比如违法捕捞、走私等）才进行查处；也不要求“三无”船舶航行或停泊在特定海域才进行查处，《取缔三无船通告》是针对船舶处于“三无”这一状态，进行查处。所以，原告关于案涉船舶可免于没收的主张，于法无据。 三、行政程序是否违法 （一）关于立案时间。当时有效的《农业行政处罚程序规定》（2011年12月31日修订）第二十六条规定“除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案”，因此农业行政处罚案件的立案时间，应在行政机关经初步调查，所收集到的证据表明行政相对人有违法行为嫌疑之时；而不是待行政机关收集到充分证据足以证明违法行为成立之时。如等到收集够充分证据才立案，一则存在“先调查，后立案”的瑕疵，使得最主要的行政调查行为基本处于立案环节之前，而游离于行政机关内部的案件监管体系之外，不符合依法行政的题中应有之义；二则变相地延长了行政处罚案件的办理期限。基于以上分析，本院认为，被告于2019年1月11日已查明案涉船舶的船身无船名、无船籍港，当日原告在《询问笔录》中承认案涉船舶无任何证书，原告还在该《询问笔录》中称案涉船舶的船名是“龙澄玉0234”，且“龙澄玉0234”是2011年办理的船名，但又称案涉船舶是新造船。那么，“龙澄玉0234”显然属于另一旧船的船名，原告的陈述已表明其企图对案涉船舶进行套牌。所以，在2019年1月11日时，已有初步证据证明案涉船舶有“三无”船嫌疑，被告应当及时立案。但被告直到2019年2月27日才立案，迟延了46天。相对于《农业行政处罚程序规定》第四十一条规定的正常办案期限3个月而言，确属立案过晚。故，案涉行政行为违反《农业行政处罚程序规定》第二十六条，构成程序违法。 （二）关于现场检查。原告认为，2019年1月11日被告现场检查案涉船舶时，既没有通知原告也没有邀请见证人到场，故现场检查程序违法。本院认为，依据《农业行政处罚程序规定》第二十九条第二款“执法人员对与案件有关的物品或者场所进行现场检查或者勘验检查时，应当通知当事人到场，制作《现场检查（勘验）笔录》，当事人拒不到场或拒绝签名盖章的，应当在笔录中注明，并可以请在场的其他人员见证”之规定，行政机关进行现场检查时应通知当事人到场。但该条规定的逻辑前提是，行政机关在现场执法时能够通知到当事人。若是在水上等特殊的执法现场，既没有当事人、也没有其他在场人（或者其他在场人无法提供、拒绝提供当事人联系方式）的情况下，仍要求执法人员“应当通知当事人到场”，无法联系上当事人就不得实施现场检查的话，显属不当。执法人员在发现违法现场之后，应当迅速在第一时间固定证据，而不应拘泥于联系不上违法行为嫌疑人等原因就放弃现场检查。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定”，该条第二句中当事人“不能签名的”这一情形，应解释为包括了行政机关因客观原因无法通知当事人到场而又须第一时间实施现场检查的情形。所以，被告在水上执法过程中发现案涉船舶，船上没有人员，船身无船名、无船籍港（极有可能是“三无”船舶），在无法通知到当事人的情况下第一时间由两名执法人员进行现场检查并制作检查笔录，不构成程序违法。另外，关于是否必须通知见证人到场见证并在检查笔录上签名的问题。上述《农业行政处罚程序规定》第二十九条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条皆规定“可以”由其他在场人在检查笔录上签字。首先，案涉现场当时并无其他在场人，上述条文没有规定这种情况下必须另行联系其他见证人前来现场见证；其次，上述规定是非强制性的（条文中的用语是“可以”，而非“应当”）。所以，被告未通知现场之外的其他见证人到场见证，不构成程序违法。 （三）关于证据先行登记保存。被告行政处罚行为中的证据先行登记保存环节，存在程序违法。分析如下：1.登记保存的目的不合法。被告在庭审笔录中先解释称，之所以把整艘案涉船舶作为一个证据，予以登记保存，是为了把船舶的外貌作为证据。但查处“三无”船舶的案件中，只需将船身、船艉有无刷写船名、船籍港的事实固定即可（用拍照即完成取证），将整艘船作为证据保存明显没有必要。行政处罚决定书中提及的证据、被告提交本院的证据清单，均不包括案涉船舶船体本身，所以被告的上述解释明显错误。被告随后述称，是基于如下考虑而实施登记保存：现场没有相对人，在无人看管的情况下案涉船舶可能消失，将来作出的行政处罚决定可能无法执行。本院认为，这一行政考量、执法目的，依法应当通过查封、扣押等合法的行政强制措施或者禁止离港等合法的行政命令行为达成，采用证据登记保存的形式实现上述目的，违反《行政处罚法》第三十七条第二款规定；2.登记保存证据行为，未取得行政机关负责人批准；3.登记保存证据实施之后，未依法在7日之内对被保存的证据作出相应处理决定。 (四)关于告知当事人陈述、申辩、申请听证的权利。被告证据24、证据25已证明其将《行政处罚事前告知书》依法送达原告，该告知书上写明了原告享有陈述、申辩、申请听证的权利，故被告已尽到告知义务。原告关于被告损害其陈述、申辩、申请听证权利的主张，无事实依据。 （五）关于行政机关负责人集体讨论决定。本案属于给予行政相对人较重处罚的重大行政处罚案件，依据《行政处罚法》第三十八条第二款之规定，被告应当进行负责人集体讨论决定程序。理由如下：1.被告证据15-17中各份收据（船体建造款、主机购置款）的金额相加为32.3万元，可见案涉船舶对于个体经营者而言是一宗经济价值较大的财产。且没收财产属于比较严厉的处罚。2.参考《农业行政处罚程序规定》第四十二条第二款关于对公民罚款超过三千元属于较大数额罚款应当听证的规定，结合被告在证据18《厦门市海洋综合行政执法支队关于蔡献通所有的涉渔“三无”船舶案件申请延期办理的请示》中确认本案属“案情重大”的情况，本案亦应认定系给予行政相对人较重处罚的重大案件。3.被告在庭审的辩论意见中辩称，其证据20《案件处理意见书》就是其集体讨论的证据。被告如此述称，等同于自认案涉处罚决定应当先经过行政机关负责人集体讨论环节。综上，案涉处罚决定依法应进行行政机关负责人集体讨论决定环节。本院认为，依照《行政处罚法》第三十八条第一款、第二款的规定，行政机关负责人集体讨论决定程序，应由行政机关负责人参加，并对案件调查结果进行审查，根据审查情况经集体讨论之后评定为第三十八条第一款所规定的四类情况之一，进而作出对应的处理决定。该程序强调集体讨论、集体决定，不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署（会签）。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格，不能证明、体现上述行政机关负责人集体讨论、集体决定的过程。若诸如本案的《案件处理意见书》可以被视为行政机关已完成负责人集体讨论决定环节的证据，则《行政处罚法》设置的行政机关负责人集体讨论决定机制，有被虚置化之虞。综上，被告没有依法进行行政机关负责人集体讨论决定环节，程序违法。 综上所述，案涉处罚决定之事实认定清楚、主要证据充分、法律适用正确，但存在行政程序违法。本案的行政程序违法尚属轻微，并未对原告的申请听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，故依法应当在维持案涉处罚决定法律效力的前提下判决确认其违法。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条的规定，判决如下： 确认被告中国渔政厦门市支队作出的厦海渔罚[2019]305号《渔业行政处罚决定书》违法。 本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第一目规定，受理费为100元，由被告中国渔政厦门市支队负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 李 洪 审判员 刘玉蓉 审判员 曾大津 二〇二〇年一月三十一日 法官助理姜昭琪 书记员高彩虹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。 法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。 法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定： （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《渔业行政处罚规定》 第十九条凡无船名号、无船舶证书、无船籍港而从事渔业活动的船舶，可对船主处以船价两倍以下的罚款，并可予以没收。凡未履行审批手续非法建造、改装的渔船，一律予以没收。 《农业行政处罚程序规定》（2011年12月31日修订） 第四十一条农业行政处罚案件自立案之日起，应当在三个月内作出处理决定；特殊情况下三个月内不能作出处理的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。 对专门性问题需要鉴定的，所需时间不计算在办案期限内。 第四十二条农业行政处罚机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，农业行政处罚机关应当组织听证。 前款所指的较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行；农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。 《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》 第四条本条例下列用语的含义是： 渔港是指主要为渔业生产服务和供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物和补充渔需物资的人工港口或者自然港湾。 渔港水域是指渔港的港池、锚地、避风湾和航道。 渔业船舶是指从事渔业生产的船舶以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶，包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船。 《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》 第一条为加强渔业船舶安全监督管理，规范渔业港航法规行政处罚，保障渔业港航法规的执行和渔业生产者的合法权益，根据《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等有关法律、法规，制定本规定。 第十六条无有效的渔业船舶船名、船号、船舶登记证书（或船舶国籍证书）、检验证书的船舶，禁止其离港，并对船舶所有者或者经营者处船价２倍以下的罚款。有下列行为之一的，从重处罚： （一）无有效的渔业船舶登记证书（或渔业船舶国籍证书）和检验证书，擅自刷写船名、船号、船籍港的； （二）伪造渔业船舶登记证书（或国籍证书）、船舶所有权证书或船舶检验证书的； （三）伪造事实骗取渔业船舶登记证书或渔业船舶国籍证书的； （四）冒用他船舶名、船号或船舶证书的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。 《农业部关于贯彻落实〈国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见〉的实施意见》（农渔发[2013]23号） 第十一条“强化渔政执法……切实加强渔政执法，通过部门间协作和海（水）陆联动，形成执法合力，依法查处“三无”船舶、套牌渔船和非法捕捞、暴力抗法等行为……” 《福建省人民政府办公厅关于认定及处置非法采捕红珊瑚船舶和涉渔“三无”船舶的意见》 三、涉渔“三无”船舶的认定 具有下列情形之一的，认定为涉渔“三无”船舶（本《意见》中的涉渔“三无”船舶是指主机功率不小于44.1千瓦或船长不小于12米的涉渔“三无”船舶）： （一）非法用于渔业生产经营活动的无船名（自行涂刷无效）、无船籍港（自行涂刷无效）、无渔业船舶证书的船舶； （二）套用渔业船舶证书的“克隆”船，用于渔业生产经营活动的； （三）未履行审批手续，擅自制造、购置用于渔业生产经营活动的套用他船船名号的船舶； （四）船上有捕捞设施或渔具渔网的“三无”船舶； （五）其他违反法律法规规定的涉渔“三无”船舶。