四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川03行初55号 原告徐寿康，男，1961年4月出生，汉族，住四川省成都市高新区。 委托代理人刘涛，湖南金州律师事务所律师。 被告荣县人民政府。住所地四川省荣县旭阳镇荣州大道一段行政中心。 法定代表人郑小清，县长。 出庭负责人郝功德，副县长。 委托代理人李永根，四川双溪律师事务所律师。 被告自贡市人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街443号。 法定代表人何树平，市长。 委托代理人代琼英，自贡市司法局副局长。 委托代理人李文鹏，四川德途律师事务所律师。 原告徐寿康与被告荣县人民政府、自贡市人民政府行政撤销一案，于2019年7月29日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月31日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告徐寿康及委托代理人刘涛，被告荣县人民政府出庭负责人副县长郝功德及委讼代理人李永根、被告自贡市人民政府委托代理人代琼英、李文鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月30日，被告荣县人民政府作出《关于荣县2018—7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》（荣县府地函[2018]51号）。2019年4月29日自贡市人民政府受理徐寿康对荣县府复地函[2018]51号《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》的行政复议，于2019年7月10日向徐寿康送达自府复驳字[2019]3号《驳回行政复议申请决定书》。 原告徐寿康诉称，2004年1月12日，原告依法竞拍获得9.09亩国有建设土地使用权，随后进行项目开发。2015年，被告荣县人民政府将该项目纳入“棚改”并拟将此地块收回后重新规划打包拍卖。2018年9月19日，荣县国土资源局将原告依法取得的土地，以C2-29b地块名义进行打包拍卖，该行为严重侵害原告合法权益应予撤销。原告于2019年4月12日向被告自贡市人民政府申请行政复议，被告自贡市人民政府受理后，于2019年7月8日审查终结，以原告不具有申请人资格为由，驳回原告行政复议申请。原告认为被告自贡市人民政府以偏概全、避重就轻，未对原告系土地实际合法持有人的事实进行审查，故诉至法院，请求：1.撤销被告一自府复驳字[2019]3号《自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书》。2.撤销被告二批准的荣县府复地函[2018]51号《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》。3.被告二立即停止对国有建设用地（荣国土告字[2018]8号）荣县旧城片区C2-29b地块使用权拍卖出让中的侵权行为。4.即对原告依法获得出让土地未开发的部分，按拍卖成交价及国家有关补偿标准予以补偿，同时对在维权过程中的各种损失及产生的费用予以赔偿。5.本案所产生的诉讼费用由被告全部承担。诉讼中，原告变更、增加诉讼请求为：1.撤销被告一自府复驳字[2019]3号《自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书》；2.确认被告二作出的荣县府复地函[2018]51号《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》违法；3.判令被告二退还原告依法获得国有出让土地未开发的5亩土地（以实际测算为准）剩余年限的土地出让金52.36万元；4.判令被告二对原告依法获得国有出让土地未开发的5亩土地（以实际测算为准），按照C2-29b地块每亩实际拍卖单价213万计算，赔偿原告损失1065万元；另加维权期间原告的差旅费、资料费、代理费等50万元，共计赔偿1115万元；5.本案所产生的诉讼费用由二被告全部承担。 原告徐寿康为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.荣国土资源[4]号荣县国有土地使用权挂牌或拍卖成交确认书； 2.荣国用（2013）第80093号土地证； 3.荣国用（2013）第80094号土地证； 4.荣国用（2013）第80095号土地证。 5.国有土地使用权证领取登记表； 6.荣县不动产登记中心土地查询单； 证据1-6拟证明1.原告依法取得6062平方米国有土地使用权，出让年限为50年，出让金为136万元，每平方单价为224.35元；2.原告一直是该地块登记使用权人；3.截止荣县不动产登记中心土地查询单载明的查询之日2019年12月19日（c2-29b地块已被拍卖），原告依然是坐落于附东街235-277号土地的使用权人。 7.荣县旧城片区C2-29b地块勘测定界图； 8.旭东综合市场二期征收红线图； 证据7-8拟证明C2-29b地块包含原告已依法取得使用权的5亩（以实际测绘为准）未开发出让土地。 9.荣县府地函[2018]51号荣县人民政府关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复； 10.荣国土告字[2018]8号国有建设用地使用权出让公告； 11.荣国土资发[2018]82号荣县国土资源局关于徐寿康反映拍卖土地有关问题的告知书； 证据9—11拟证明荣县人民政府在未通知原告，未依法举行听证程序，未补偿原告的情况下，批准将原告已取得的国有土地使用权进行再次拍卖，侵犯了原告的财产权利。 12.自府复驳字[2019]3号自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书，拟证明自贡市人民政府对荣县人民政府的违法行政行为进行了确认。 13．《国有建设用地使用权出让成交结果公示（荣国土成果告字[2018]6号），拟证明c2-29b地块的拍卖价格为213万元/亩。 被告荣县人民政府辩称，1.被告已依法对C2-29b地块进行了征收，并对实际权利人谢世前足额补偿，原告在实体、程序上不具备主张权利资格；2.被告作出的《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》未侵犯原告权利，原告不具有主体资格。；.该批复系荣县人民政府与荣县国土资源局内部审批行为，故该批复不属于行政诉讼受案范围；4.原告提出的停止拍卖行为、要求赔偿其维权过程中的各种损失、产生的费用的诉讼请求不能成立；5.《自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、依法应予维持。 被告荣县人民政府为证明其主张向本院提交了如下证据： 第一组证据： 1.荣县人民政府法定代表人身份证明； 2.荣县人民政府办公室统一社会信用代码。 拟证明荣县人民政府的基本情况。 第二组证据： 1.《荣县人民政府国有土地上房屋征收决定书》（荣征决字[2016]第3号）； 2.《荣县人民政府关于旭阳镇旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（2016第3号）； 3.《旭阳镇旭东综合市场二期工程棚户区改造国有土地上房屋模拟征收与补偿方案》； 4.《旭东综合市场二期拆迁蓝线图》； 5.张贴公告照片4张、《旭东综合世行拟收回国有土地用地平面图》； 6.《荣县人民政府领导批示交办用笺》（2014-235号）。 拟证明荣县人民政府依法作出了房屋征收决定书，并依法进行了公告，告知了行政相对人复议诉讼期限，公告同时包括《旭阳镇旭东综合市场二期工程棚户区改造国有土上房屋模拟征收与补偿方案》和《旭阳综合市场二期拆迁蓝线图》。 第三组证据： 1.四川省自贡市自流井区人民法院（2000）自流民一初字280号《民事判决书》和（2007）自流民再字第3号《民事判决书》； 2.《项目转让协议书》、《联合开发协议》、《荣县旭东综合市场联合开发协议》、《关于余长财、谢世前就荣县旭东综合市场项目转让的财务清算的会议决定》； 3.中国建设银行、自贡市商业银行转款单各1份、徐寿康出具给谢世前的《收条》2份、《情况说明》及谢世前身份证明复印件。 拟证明徐寿康已于2004年8月将所称的土地及开发权转给了丁德礼，丁德礼于2007年1月将土地和开发权转让给了谢世前，土地实际权利人已变为谢世前，徐寿康已不享有任何权利。 第四组证据： 1.《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》（编号：060号、061号）、谢世前身份证复印件； 2.《旭东综合市场二期棚改项目谢世前补偿明细表》、《荣县旭阳镇旭东综合市场二期棚户区改造补偿费付款凭证（货币）》。 拟证明荣县房屋征收与补偿中心已依法对实际权利人谢世前足额进行了补偿。 第五组证据： 1.《荣县城乡规划建设和住房保障局、荣县旭阳镇人民政府、荣县国土资源局关于报请审核旭阳镇旭东综合市场棚改项目第二期房屋征收成本及土地出让等事项的请示》； 2.《荣县城乡规划建设和住房保障局关于拟出让荣县旧城区C2-29b地块的供地申请》； 3.《荣县国土资源局关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的请示》、《荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案》； 4.《荣县人民政府关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》（荣县府地函[2018]51号。 拟证明荣县人民政府在依法作出征收决定，并在荣县房屋征收与补偿中心对荣县旭阳镇旧城片区C2-29b地块土地的被征收人足额补偿后，根据荣县城乡规划建设和住房保障局的申请、荣县国土资源局的请示，依法作出《荣县人民政府关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》（荣县府地函[2018]51号），符合法律规定。 第六组证据： 1.《荣县国土资源局有建设用地使用权出让公告》（荣国土告字[2018]8号）； 2.《荣县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》。 拟证明荣县旭阳镇旧城片区C2-29b地块土地经荣县国土资源局依法发布出让公告，进行了拍卖，四川煌佳置业有限公司荣县分公司竞买取得该宗地土地使用权。 第七组证据： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》部分条文，拟证明荣县人民政府作出征收决定、依法进行补偿、依法作出批复符合法律规定。 被告自贡市人民政府辩称，被告的行政复议程序合法、正当，徐寿康不是案涉土地使用权的实际权利人，也非《批复》的行政相对人和利害关系人，徐寿康不是本案适格原告，故被告对其提出的复议申请予以驳回，处理程序正当、合法。 被告自贡市人民政府为证明其主张向本院提交了如下证据： 第一组证据：拟证明行政复议双方身份。 1.荣县人民政府办公室统一社会信用代码证； 2.荣县人民政府法定代表人身份证明； 3.徐寿康身份证。 证据1-3拟证明申请人身份； 第二组证据：拟证明行政复议程序合法。 4.《行政复议申请补正告知书》； 5.《行政复议申请补正告知书》的送达回证（徐寿康）； 证据4-5拟证明复议机关通知徐寿康补正复议申请，并送达文书。 6.《行政复议受理通知书》； 7.《行政复议受理通知书》的送达回证（徐寿康）； 证据6-7拟证明复议机关通知徐寿康案件受理，并送达文书。 8.《提出答复通知书》； 9.《提出答复通知书》的送达回证（荣县政府）； 证据8-9拟证明复议机关要求复议被申请人进行复议答复，并送达文书。 10.《行政复议答复书》，拟证明复议被申请人已按时进行答复。 11.《延期审理通知书》； 12.《延期审理通知书》的送达回证（徐寿康）； 13.《延期审理通知书》的送达回证（荣县政府）； 证据11-13拟证明复议机关决定延期审理，并送达文书。 14.《驳回行政复议申请决定书》； 15.《驳回行政复议申请决定书》的送达回证（徐寿康）； 16.《驳回行政复议申请决定书》的送达回证（荣县政府）； 证据14-16拟证明复议机关驳回复议申请，并送达相应文书。 第三组证据： 17.《民事判决书》（2006）自流民一处字280号； 18.《民事判决书》（2002）自流民再字第3号； 证据17-18拟证明徐寿康已被案涉土地出让给丁德礼。 19.《项目转让协议书》，拟证明徐寿康不是案涉土地的实际使用权人。 20.建设银行、自贡市商业银行客户回单收条； 21.收条； 证据20-21拟证明徐寿康已收取部分转让款，徐寿康不是案涉土地使用权人。 22.徐寿康的两份《承诺书》，拟证明徐寿康认可案涉土地的征收补偿协议，并同意放弃相应的权利。 23.《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》，拟证明案涉土地已经签订补偿安置协议。 24.《荣县旭东综合市场二期棚户区改造补偿费付款凭证（货币）及明细表》，拟证明土地已经进行补偿。 第四组证据： 25.《征收决定书》及公告，拟证明案涉土地已由合法程序进行征收，已经征收为国有土地。 第五组证据： 26.荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖请示、批复、公告和成交确认书，拟证明徐寿康不是土地拍卖行为的行政相对人。 第六组证据： 27.中华人民共和国行政复议法实施条例。行政复议决定的依据，拟证明行政复议决定合法。 经庭前证据交换，原告对被告荣县人民政府所举证据的质证意见：第一组、第七组证据三性无异议。第二组证据对于真实性、合法性无异议，关联性有异议，对房屋征收范围为有异议，补偿房屋绝大部分并未建设在原告的地产内，房屋征收补偿决定未对原告进行合法补偿。第三组证据证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据2真实性无异议，合法性、关联性有异议，该协议是无效协议，未经登记不发生对外效力；证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议。第四组证据证据1补偿协议真实性、合法性无异议，原告对其并不知晓。该协议的补偿房屋未建设在开发范围之内，不能证明被告对原告有补偿，证据2与证据1意见一致。第五组证据证据1-4真实性无异议，合法性、关联性有异议。第六组证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，因为是违法行为做出的。 原告对被告自贡市人民政府所举证据的质证意见：证据1-3无异议；证据4-16真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据17真实性无异议，合法性、关联性有异议，该判决已被法院撤销；证据18真实性、合法性无异议，证明目的有异议，不能证明原告已将案涉房屋转让；证据19的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告不是协议签订方，不能证明其目的；证据20-21的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据22原告并未建设在原告未开发部门的范围内；证据23-24的三性均有异议，原告并不知情，且被告安置建设的房屋未在原告未开发的地块内；证据25真实性无异议，合法性、关联性有异议，房屋征收安置补偿对象、征收范围对象均不是原告拥有使用权的地块；证据26对真实性无异议，合法性、关联性有异议，批复作出之前，未对原告进行补偿，侵犯了原告的权益，该拍卖是违法行为做出的，原告对证明目的有异议；证据27对真实性、合法性无异议，关联性有异议。 被告荣县人民政府对原告所举证据的质证意见：证据1-6真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议；证据3该土地使用权证并非本次征收范围，以上不能证明原告仍对其取得的土地使用权享有实际的权利，被告荣县政府已举示了相应证据证明上述土地不再享受实际的所有权；证据7-8对真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告对土地仍享有实际的所有权；证据9-11真实性、合法性无异议，荣县政府的批复并非对原告作出，仅仅是行政机关作出的内部行政程序，不能达到原告未通知的证明目的；证据12真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到原告的证明目的；证据13真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到原告拍卖价格的证明目的，恰恰证明地c2-29b块土地已经依法进行了拍卖，该行为合法。 被告自贡市人民政府对原告所举证据的质证意见：证据7、8，证明原告所主张的土地已经包含在征收范围内，在征收决定生效后原告所主张的土地已经变成国有土地，拍卖行为仅仅是针对国有土地依据法定职权做出的行政行为，与原告没有行政法意义上的利害关系；证据9-11均不能达到原告所主张的证明目的。根据行政征收的法律规定，国有土地的拍卖不需要对原告进行补偿、也不需要通知原告。其余证据同意被告荣县人民政府代理人的质证意见。 被告荣县人民政府对被告自贡市人民政府举示的证据三性均无异议。 被告自贡市人民政府对被告荣县人民政府举示的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告徐寿康提交的证据材料真实性、合法性，本院予以确认，对其证明内容、目的及与本案的关联性将结合本案实际予以综合认定；被告荣县人民政府、自贡市人民政府举示的证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。 经审理查明，2002年12月23日，徐寿康、余良才共同出资106.8万元从代庭裕、陈高处整体购买坐落于荣县旭阳镇东街263号原“自贡市天府锁业有限公司”。经荣县人民政府批准，以该宗地为中心开发建设“荣县旭东综合市场”。2004年，徐寿康以竞买形式获得包括原“自贡市天府锁业有限公司”土地在内的9.09亩国有土地使用权和开发权，并办理了相关产权证和土地使用权证照。2004年8月21日，徐寿康征得合伙人余良才同意，与丁德礼签订《转让协议》，约定徐寿康作价90万元将在荣县旭东综合市场的出资、开发权、经营权等转让给丁德礼。8月23日，双方签订《补充协议》，约定由丁德礼向刘光明偿还借款10万元，转让金变更为80万元。8月31日，双方再次签订《补充协议》，约定本次转让暂不将已办在徐寿康名义上的产权或者土地使用权进行过户、变更，但徐寿康不拥有产权。上述协议签订后，丁德礼陆续支付转让金18万元。2006年，徐寿康与丁德礼就转让合同纠纷一案，向自贡市自流井区人民法院提起诉讼，2007年，自贡市自流井区人民法院再审，作出（2007）自流民再字第3号民事判决，判决丁德礼于判决生效之日起10日内支付徐寿康转让金62万元及违约金10万元。2007年1月28日，丁德礼、余良才与谢世前签订《项目转让协议书》，约定将荣县旭东综合市场规划红线（约16亩）范围内的开发和建设权及项目经营权作价650万元转让给谢世前，由谢世前直接代为偿还丁德礼和余良才在项目投资中产生的债务，代偿部分在应付转让款中予以扣除。之后，谢世前接管该项目并从事开发建设和经营。2012年6月1日和2014年3月21日，谢世前分别支付了徐寿康70万和15万。2012年6月2日，谢世前与徐寿康签订《荣县旭东综合市场联合开发协议》，其中第五条约定，徐寿康具有名义上的土地产权，实际土地权属归谢世前所有。2016年8月15日，荣县人民政府作出了荣征决字[2016]第3号《国有土地上房屋征收决定书》，并于同日作出《关于旭阳镇旭东综合市场二期工程棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（2016年第3号）。2017年2月13日，徐寿康向荣县房屋征收与补偿中心出具《承诺书》载明：坐落于荣县旭阳镇附东街263-82至124号商业房屋（产权证号：荣房权证市字第00037180号，面积为430.47平方米）已属荣县旭东综合市场开发项目所有，而该开发项目现属谢世前所有。2018年8月20日，荣县房屋征收与补偿中心与谢世前签订《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》，同时支付部分土地回购费。2018年8月30日，荣县人民政府作出《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》（荣县府地函[2018]51号）。2018年8月30日，荣县国土资源局发布《国有建设用地使用权出让公告》，并于2018年9月19日，与四川煌佳置业有限责任公司荣县分公司签订《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》。2019年4月29日自贡市人民政府受理徐寿康对荣县府复地函[2018]51号《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》的行政复议，于2019年7月10日向徐寿康送达自府复驳字[2019]3号驳回行政复议申请决定书。 本院认为，本案主要争议焦点为：1、土地使用权转让合同订立后，未办理土地使用权变更登记合同的效力。2、不动产登记薄上的物权人与实际权利人不一致时的权利保护。3、荣县人民政府出让、转让案涉国有土地使用权的行政行为与徐寿康有无行政法意义上的利害关系。对此具体评述如下： 关于第一个焦点问题。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定：“土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”徐寿康已通过协议转让案涉国有土地使用权，该转让协议系双方当事人真实意思表示，未违反法律规定，该转让协议合法有效。 关于第二个焦点问题。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”在通常情况下不动产登记薄上的物权人为权利人，但在实践中还存在不动产登记薄上的物权人与实际权利人不一致的情形，所以判断不动产实际权利人，不动产登记薄是证明形式之一，但不是唯一和绝对的，应综合不动产物权的来源、实际变更情况以及未办理变更登记的原因等综合认定。本案中，案涉土地使用权确实一直登记在徐寿康名下；但是，徐寿康早在2004年就已经将案涉土地使用权转让给丁德礼，并约定案涉土地使用权暂不过户，但徐寿康不再拥有土地使用权。丁德礼和余良才又于2007年将案涉土地开发和建设权及项目经营权转让给谢世前，并将该土地交付谢世前实际从事项目开发建设和经营。2012年，徐寿康与谢世前约定，徐寿康虽具有名义上的土地使用权，但实际土地使用权归谢世前。2017年徐寿康出具《承诺书》，也再次明确“荣县旭东综合市场开发项目”已属谢世前所有，以上约定交付及承诺均是徐寿康、丁德礼、余良才及谢世前的真实意思表示，谢世前已实际取得案涉国有土地使用权，依法应受法律保护。 关于第三个焦点问题。谢世前取得案涉国有土地使用权后与荣县人民政府签订《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》，该协议合法有效。荣县人民政府收回案涉国有土地使用权后出让、转让的行政行为符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故，荣县人民政府出让、转让案涉国有土地使用权的行政行为与徐寿康无行政法意义上的利害关系。 综上，荣县人民政府出让、转让案涉国有土地的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行为与徐寿康没有行政法意义上的利害关系；自贡市人民政府作出的《自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书》，驳回徐寿康的行政复议申请，事实清楚，程序合法，适用法律正确。徐寿康以案涉国有土地使用权登记在其名下为由主张权利，提出的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐寿康的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐寿康负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 王钟霞 二〇二〇年一月十九日 法官助理 刘洋年 书 记 员 王玉洁