贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初169号 原告寇金星，男，布依族，1982年10月10日生，住贵州省长顺县， 委托代理人郑胜利，贵州新活力律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告长顺县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县城关； 法定代表人李友军，该县政府县长； 委托代理人吴荣华，长顺县司法局工作人员； 委托代理人甘立君，长顺县人民政府办公室工作人员； 法定代表人委托代理人黄彪，长顺县人民政府办公室副主任。 原告寇金星诉被告长顺县人民政府（以下简称“长顺县政府”）要求撤销房屋征收决定一案，于2019年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭于2018年5月28日公开开庭进行了审理。原告寇金星及委托代理人郑胜利，被告长顺县政府的委托代理人吴荣华、甘立君，长顺县政府负责人的委托代理人黄彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月27日，被告长顺县政府作出《长顺县政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2018〕15号）（以下简称“15号征收决定”），该决定载明征收项目名称、征收范围、征收主体、征收实施单位、征收补偿协议签约期限、征收补偿、被征收人行政救济方式等。 原告寇金星诉称，（一）2018年9月27日，被告以书面形式向原告发出《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》（长府告〔2018〕51号）（以下简称“51号通告”）称，水晶花城1号楼土地和房屋将予以征收拆迁。之后，相关工作人员以多种形式和原告联系商谈土地及房屋的相关征收拆迁事宜，均未达成一致。原告认为被告的补偿标准不够公平合理，现长顺老城区范围内的开盘价均在3600元-4500元/㎡之间，如按2350元/㎡的补偿补标进行补偿，原告所得补偿根本无法在本城同等地段小区购买相同面积的住房。因此，如按此标准拆迁，原告将居无定所，住房无法保障。（二）被告发布51号通告前，没有征询广大群众的意见，没有组织广大拆迁户进行听证会，单方面制定的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》，违反了国家法律规定。特诉至人民法院，请求判决撤销被告作出的51号通告。庭审中，原告将其诉讼请求变更为“撤销被告于2018年9月27日作出的《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2018〕15号）”。 原告寇金星在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据共2份，拟证明：原告是被征收户,是适格的原告。 1.原告身份证复印件； 2.商品房买卖合同（编号：GF-2000-0171）。 第二组证据共2份，拟证明：水晶花城1号楼91户被征收户中有52户认为征收补偿方案不符合征收补偿条例第11条规定，属程序违法；行政复议诉求申请书并未送达黔南州政府，仅呈送县政府和县拆迁办。 3.水晶花城房屋征收补偿诉求书； 4.行政复议诉求申请书； 第三组证据共2份，拟证明：行政复议诉求申请书依法送达长顺县拆迁办和长顺县政府。 5.长顺县拆迁办《签收书》； 6.长顺县政府《签收书》； 第四组证据共1份，拟证明：被告承认收到行政复议诉求申请书，房屋征收价是政府自行决定的，标准为2017年长顺县城东门片区标准，也没有召开群众代表征求意见会。 7.《长顺县棚户区改造工作指挥部关于水晶花城1号楼住户诉求的回复》； 第五组证据共2份，拟证明通告发布时，被征收房屋周边商品房单价均在4000元/㎡以上。 8.《御景金湾（三期）天玺阁销售价格表》； 9.李启军、曾晓芬的《商品房购买合同》《合同审批表》。 第六组证据共1份，拟证明行政复议诉求申请书已送达拆迁办和县政府，长顺县棚户区改造工作指挥部系代表政府作出的回复。 10.朱纪斌证人证言。 被告长顺县人民政府针对原告举示的证据质证意见为：对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议。对第二组证据真实性、合法性、关联性不认可，认为并未收到相关诉求书，项目涉及308户，52户要求听证不符合规定，且复议诉求申请书应当向复议机关提出。对第三组证据真实性不认可，认为原告未提供原件无法核定其真实性。对第四组证据真实性、合法性、关联性均不予认可，认为原告不能提供原件进行核实，指挥部不能代表政府，项目实施应当是长寨街道办事处。对第五组证据真实性无异议，不认可其证明目的，认为区位、房屋结构及新旧不同，价格无可比性。对第六组证据认为该证据系孤证，且逾期举证，证人系被征收人，与本案具有利害关系，不能作为证人。 被告长顺县政府辩称：（一）作出的51号征收决定,程序合法、正当，不需撤销。首先，2019年9月27日发布的51号通告及相关附件《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收红线图》等，系根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定，广泛征求意见后依法作出。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”之规定，只有多数人认为征收方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情况下，才应当组织听证。但本案原告及其他被征收人在征求意见过程中并未提出关于听证的要求，故被告并非必须举行听证，且案涉征收决定已充分考虑了多数人的利益。此外，针对补偿问题，附件1中已提出合理的补偿方案，原告可自由选择货币安置或产权调换。同时，方案对搬迁费、临时安置费、停产停业损失费及搬迁奖励等均根据国家的相关规定作出了具体的规定，并无原告起诉状中所称损害老百姓利益，让老百姓居无定所的情形。（二）对原告的各项补偿符合国家规定。原告提出补偿标准过低问题，实际上是在认可征收决定的前提下对补偿标准存在疑义。本案中，被告依据《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区综合地价调整方案的批复》（黔南府发〔2015〕235号）《黔南州人民政府办公室关于公布黔南州统一年产值和征地片区综合地价中非耕地社会保障资金标准的通知》（黔南府发〔2011〕83号）等规范性文件制定了相应征地补偿标准，价格合理、程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序，对征收房屋价值进行补偿的时间是在征收决定发布后组织相关机构进行评估，具体是否过低需要进行评估后予以认定。因此，本案对原告房屋的补偿是否过低的问题与征收决定之间没有任何关系，原告不能以房屋补偿过低为由要求人民法院撤销被告发布的征收决定。此外，原告提出2350元/㎡的补偿标准仅针对房屋面积的基本补偿，实际补偿标准还应计算搬迁费、临时安置费、停产停业损失费及搬迁奖励等。综合考量此次行政征收的实际补偿远高于原告所说的2350元/㎡。综上，原告的诉请无事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告长顺县政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据共2份，拟证明：被告的主体资格。 1.《中华人民共和国组织机构代码证》； 2.《法定代表人身份证明书》。 第二组证据共6份，拟证明本次棚户区改造是住房保障工作要求，且已获得批复。 3.《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》（黔安居办通〔2018〕1号）； 4.《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》及其附表《全省2018年住房保障工作计划任务分解表》（黔安居办通〔2018〕3号）； 5.《关于做好全州2018年住房保障重点工作的通知》（黔南安解通〔2018〕2号）； 6.《贵州省黔南州长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告的批复》； 7.《长顺县发改局关于贵州省黔南州长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告的批复》（长发改〔2018〕49号）； 8.《房地产初评意见书》。 第三组证据共7份，拟证明：本次房屋土地征收行为程序合法。 9.《长顺县长寨街道办事处土地房屋征收预公告》（长府预告〔2018〕1号）及红线图、《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》； 10.预公告公示图片7张； 11.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2018〕142号）； 12.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2018〕15号）； 13.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》（长府告〔2018〕51号）及附件《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》、红线图； 14.通告公示图片4张； 15.东门片区和县医院至小关片区土地房屋征收完成情况。 第四组证据共3份，拟证明县医院至小关片区已纳入棚户区改造范围，该棚户区改造符合“四规划一计划”。 16.长顺县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要； 17.长顺县县城总体规划（2009-2030）； 18.长顺县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议。 第五组证据共3份，拟证明原告房屋坐落在国有土地上。 19.征收范围内的国有土地使用权出让合同； 20.建设用地批准书； 21.国有土地使用证。 原告寇金星对被告长顺县政府所举示证据质证意见：对第一组证据及第二组证据中3、4、5号证据真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据中6、7、8号证据真实性无异议，不认可其合法性，认为土地征收程序违反法律规定，补偿价格明显低于市场价，听证程序不合法。对第三组证据中9号证据合法性不认可，对10、11、12号证据真实性、合法性、关联性均不认可，对13号证据认为土地征收涉及集体土地，对14号证据认为15号决定并未进行公告，对15号证据认为不能作为证据，系被告诉讼过程中收集的。对第四组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对第五组证据真实性、合法性、关联性无异议。 原、被告当庭举示的证据，经庭审举证、质证，本院认证如下：原告举示的第一、二、三、四、六组证据，被告举示的第一、二、三组证据及21号证据真实合法，与本案具有关联，本院予以确认。对于原告举示的第五组证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。被告举示的第四组证据及第五组中19、20号证据不能确定涉案项目用地包含于其中，本院依法不予确认。 经审理查明：2011年3月5日，原告寇金星与惠水县城建房地产开发公司签订《商品房买卖合同》，约定购买位于长顺县城关建设路（土地编号：长顺（县）〔2007〕长国土字第001号）水晶花城的商品房1幢五单元601号房，土地权属性质为国有，建筑面积127.8平方米。 2018年4月10日，因实施长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目，长顺县发展和改革局作出《关于贵州省长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告的批复》（长发改发〔2018〕49号），原则同意长顺县住房和城乡建设局报送的《贵州省长顺县2018年棚户区改造项目（二期）可行性研究报告》。2018年8月21日，长顺县政府作出《长顺县长寨街道办事处土地房屋征收预公告》（长府预告〔2018〕1号），该公告载明项目名称，征收范围、征收主体、征收实施单位以及征收红线图、《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》等，并进行公告公示。2018年9月27日，长顺县政府作出《长顺县政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2018〕142号），同意长顺街道办事处拟定的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》。同日，长顺县政府作出《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2018〕15号），以及《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定的通告》（长府告51号〔2018〕15号）。51号通告主要内容及附件与15号征收决定一致，两份文件均载明:项目名称，征收范围、征收主体、征收实施单位、征收补偿协议签约期限、征收补偿、被征收人行政救济方式等，并附《长顺县长寨街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿方案》及征收红线图。被告长顺县政府张贴公示了51号通告。原告寇金星的房屋位于征收范围内，因不服通告所载征收决定内容遂向本院提起诉讼。本案诉讼过程中，原告获知15号征收决定，遂于庭审中将诉讼请求变更为：“要求撤销《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》（长府发〔2018〕15号）”。 另查明，2018年1月29日，贵州省城镇保障性安居工程建设工作联席会议办公室作出《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》（黔安居办通〔2018〕1号）。同年3月20日，该联席会议办公室作出《关于做好2018年住房保障重点工作的通知》（黔安居办通〔2018〕3号），并附全省2018年住房保障工作计划任务分解表。2018年4月10日，黔南州解决城市低收入家庭住房困难工作领导小组办公室作出《关于做好全州2018年住房保障工作的通知》（黔南解困通〔2018〕2号），并附《全州2018年城镇保障性安居工程任务分解表》。 本院认为，原告当庭提出将第一项诉请变更为请求撤销15号征收决定，经查，庭审中被告举示的14号证据公示图片能够证明被告长顺县政府公示的是51号通告，51号通告内容与15号征收决定除个别字句外，主要内容完全一致。原则上，土地征收过程中的公告行为只是行政主体的意思宣示，不具可诉性。因原告在诉讼过程中获知15号征收决定，在无证据证明被告已公告15号征收决定的前提下，15号征收决定与51号通告的紧密关联，且原告变更后的诉讼请求不违反起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，原告将诉讼请求直接明确为15号征收决定确有正当理由，应予准许。对此，被告长顺县政府亦不持异议。故本案审查对象及争议焦点为被诉15号征收决定是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”被告长顺县政府具有土地征收和国有土地上房屋征收决定的行政职权，且作出了涉案15号征收决定，为本案适格被告。 原、被均告认可原告购买的位于水晶花城的商品房1幢五单元601号房位于案涉征收决定的征收范围内，原告作为涉案房屋权利人，具备本案原告诉讼主体资格。 本案中，双方均认可原告房屋位于涉案15号征收决定的征收范围内，该房屋使用的土地性质为国有出让。虽然被告庭审中陈述涉案征收决定征收范围内均为国有土地，但是被告提交的第13号证据《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》第七条载明的征收对象包括集体建设用地（宅基地）。由此可知，涉案15号征收决定征收范围内既有国有土地上房屋，也有集体土地。基于全面审查的原则，故对15号征收决定的合法性应当依据土地管理及《征补条例》等相关法律法规分别进行审查。 关于涉案征收决定国有土地上房屋征收的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，因棚户区改造项目需要，被告长顺县政府作出的被诉15号征收决定涉及的县医院至小关片区范围被征收人数众多。根据《征补条例》第九条：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，被告长顺县政府应当提供证据证实涉案项目建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，其是否在作出房屋征收决定前已按照有关规定进行社会稳定风险评估，涉及被征收人众多的被诉15号征收决定是否已经该县政府常务会议讨论决定以及征收补偿费用是否已足额到位、专户存储、专款专用，但被告长顺县政府在法定举证期限内未能提供相关证据予以证实，应视为没有相应证据。 关于涉案征收决定集体土地的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条关于土地用途管制制度和土地所有权归属的规定，集体用地包括集体农用地和集体建设用地。集体土地征收补偿应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地法定征收程序进行。即由省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。而本案被告并未提交证据证实所涉征收范围内的农村集体土地已经法定程序依法征收。故，被告作出被诉房屋征收决定所包括含的对集体土地征收补偿部分内容，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，程序违法。 综上所述，被告长顺县政府作出的被诉15号征收决定，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。鉴于涉案项目系旧城区改建，撤销该决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告长顺县人民政府2018年9月27日作出的长府发〔2018〕15号《长顺县人民政府关于长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收决定》违法。 一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期未提出上诉，则本判决发生法律效力。 审 判 长 罗  艳 审 判 员 金 长 虹 人民陪审员 楼 裕 华 二〇一九年六月十二日 法官助理张忙 书 记 员 欧阳卢鸿