贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）黔27行初69号 原告潘金祥，男，苗族，19xx年x月x日出生，贵州省独山县人，农民，住独山县。 委托代理人唐羽生，系贵州贵正律师事务所律师。 委托代理人陈应国，系贵州贵正律师事务所实习律师。 被告独山县人民政府，地址：贵州省独山县百泉镇东环南路；。 法定代表人蒋海航，系该县政府县长。 委托代理人董晓娜，系贵州灵泉律师事务所律师。 原告潘金祥诉被告独山县人民政府（以下简称“独山县政府”）不履行作出征收补偿决定职责一案，于2016年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，随后依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭进行了审理。原告潘金祥及其委托代理人唐羽生，被告独山县政府副县长谢宁及被告独山县政府委托代理人董晓娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘金祥诉称，其于2005年1月17日与唐勇签订了《水泥砖厂转让协议书》，取得了位于贵州省独山县麻万镇石牛村上元组瑞和园对面210国道与黔桂铁路之间的水泥砖厂的经营权。2005年9月22日，原告依法向独山县工商行政管理局办理了个体工商户营业执照。此后原告一直在该砖厂加工、销售水泥砖。后因经营不善，于2010年11月停产至今，但该砖厂仍归原告所有。2016年4月，被告因修建通往大元公租房城市道路，对原告经营的砖厂进行征收。但被告在未公布征收方案、未对原告作出征收补偿决定的情形下，于2016年4月上旬开始动工修建，共征收了原告经营的砖厂所在位置的土地（面积1114.4平方米），并拆除了东、西、北三个方向的围墙。原告认为被告的行政行为违反了相关法律规定，损害其合法权益，应当依法承担相应的法律责任，对原告进行合理的补偿。综上所述，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，特提起诉讼请求人民法院依法判决被告履行法定职责，对原告被征收土地（面积1114.4平方米）的使用权及地上附着物（四面围墙）作出补偿征收决定，案件受理费由被告承担。 为证明其主张，原告向本院提交了以下证据： 1、营业执照、税务登记证复印件，证明：被征收的土地是原告所经营的砖厂； 2、独山县潘金祥水泥砖厂建设项目环境影响登记表，证明：原告所经营砖厂的占地面积以及原告对被征收土地享有的合法权利； 3、转让协议书两份、临时租用铁路用地（建筑物）合同书一份、收条一份，证明：原告通过转让取得包含有土地在内的砖厂内所有不动产，对本案争议的土地享有使用权； 4、（2013）独民初字523号民事判决书，证明：原告对砖厂土地享有使用权； 5、照片，证明：被告对原告的砖厂进行征收。 被告独山县政府质证意见：对1号证据的真实性无异议，但不能证明原告对涉案土地享有合法权利；2号证据所载明的面积不是由国土资源局登记的，不能证明原告对涉案土地拥有的权利；对3号证据的真实性均无异议，但是合同当中约定的租赁时间只到2005年2月25日，唐勇并没有权利对土地进行再转让，姚珍连与唐勇签订的转让协议书与本案无关，同时唐勇与潘金祥签订的转让协议约定的转让范围为房产、围墙、设备，并没有包含土地；对4号证据的真实性无异议，对证明目的有异议；对5号证据有异议，不能证明被告实施征收行为。 被告独山县政府辩称，原告提起行政诉讼的事实和理由依法不能成立，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、原告将其作为本案被告起诉，主体不适格。作出行政行为的不是独山县人民政府,独山县政府没有对原告作出过任何行政行为。二、原告起诉提到的位于独山县原瑞和园对面的水泥砖厂，面积约1660平方米，该幅土地属于麻万镇沙井组、大元组、上元组三个集体经济组织所有。2005年1月17日原告与唐勇签订的水泥砖厂转让协议书证明双方转让的仅限于水泥砖厂内的房屋和设备等土地上附着物，根本没有将集体土地转让给原告。根据《中华人民共和国土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”之规定，集体所有的土地的使用权不得出让，更何况是集体土地的所有权，并且独山县人民法院(2013)独民初字第523号民事判决书认定砖厂的土地不属于转让范围内，原告对砖厂土地只享有使用权。三、关于原告使用该幅土地上的附着物房屋和设备等，因原告经营多年来一直未交付三个集体村民组土地租金，在2010年10月20日，经三个集体村民组群众代表及原告亲属协商后，达成一致意见，限原告在2010年10月30日前自行将水泥砖厂设备等搬出砖厂。后原告超期未搬，导致三个村民组群众于2010年11月2日将原告砖厂设备等搬出砖厂，从而引发矛盾和诉讼。独山县人民法院(2013)独民初字第523号民事判决书已经查明原告的砖厂设备等经济损失为人民币13740元，已经判决由三个村民组群众负责赔偿。因此，在2013年12月3日麻万经济开发区在《工程建设征（占）用地测量及四至界限登记表》上只是对土地进行制图测量登记，亦有原告的签字，而土地上的附着物仅有三棵树子。2016年，为保证城市道路建设顺利进行，麻万经济开发区在施工时，原告使用的该幅集体土地上根本不存在任何附着物。至于砖厂使用的土地到底实际归谁所有，属于权属待定。上述事实充分说明，一、原告起诉独山县人民政府作为被告，主体不适格；二、原告砖厂使用的土地不属转让范围内，不是原告所有；三、原告砖厂使用的土地上已经不存在任何附着物。故原告的起诉不符合法律规定，应予裁定驳回。 被告独山县政府向本院提交了以下证据： 1、工程建设征（占）用地测量及四至界限登记表，证明：2013年以前已经在涉案土地所在片区进行公告并进行丈量，涉案土地的使用权和所有权是石牛村大元组而不是原告； 2、（2013）独民初字第523号民事判决书，证明：原告向唐勇转让的仅是房产而不是土地，原告对该土地不享有任何权利，原告使用该土地应该是有偿使用而不是无偿使用，但原告没有向土地权利人支付租金并答应搬出砖厂 原告潘金祥质证意见：1号证据不能证明涉案土地权利人就是大元组，民事判决书载明该争议地的归属还未定，且原告主张享有涉案土地的使用权；对2号证据的证明目的不予认可，原告对涉案土地拥有使用权，至于是否系有偿使用属另一法律关系，不能说明原告对土地没有使用权。 在诉讼过程中，本院依职权调取了以下证据：1、黔府函（2012）16号《省人民政府关于同意设立贵州独山经济开发区的批复》；2、贵州独山经济开发区出具的情况说明。本院依法组织双方对上述证据进行质证。 原告质证意见：认为独山经济开发区不是一级地方政府，不能以其名义独立履行政府职能，涉案征收行为的实施者为独山县麻万镇政府，后者实施的征收行为应由独山县政府承担相应的法律责任；情况说明系在原告提起本案诉讼后出现，不能作为定案依据。本案是原告要求被告履行作出补偿决定的法定职责而非解决土地的权属问题。 被告质证意见：对上述证据均无异议。 上述证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：2004年1月8日，唐勇与姚珍连签订《水泥砖厂转让协议书》，双方约定：姚珍连将其位于瑞和园对面、独山收费站及黔桂铁路线旁（K390+500+600右侧距正线中心48米）面积625平方米砖厂作价37000元转让给唐勇，转让范围包括砖厂所有房屋、围墙及设备。并约定从双方签字之日起，砖厂原有债权债务及姚珍连自己的债权债务均由姚珍连负责（包括铁路的租地租金）。2004年3月，唐勇作为承租方与出租方贵州铁路土地开发中心签订《临时租用铁路用地（建筑物）合同书》，双方约定：出租方将其位于黔桂铁路线k390+200独山县内面积1710平方米场地出租给唐勇使用。合同时间自2004年3月10日至2005年2月25日止。2005年1月17日，潘金祥作为买方与卖方唐勇签订《水泥砖厂转让协议书》，双方约定：唐勇将其位于瑞和园对面、独山收费站及黔桂铁路线旁面积1660平方米水泥砖厂作价30000元转让给潘金祥，转让范围包括砖厂所有房屋、围墙及设备。2005年5月22日，独山县工商局向潘金祥颁发位于独山县瑞和园对面的水泥砖厂办理了个体工商户营业执照，有效期至2009年8月27日。2010年11月起，该砖厂停产至今。 2016年5月，因瑞杨路建设需要，独山经济开发区将原告砖厂占用范围内的土地予以征收。原告认为该土地系被告征收，未对其补偿，损害其合法权益，特提起诉讼，请求依法判决被告对原告被征收土地（1114.4平方米）的使用权及地上附着物（四面围墙）作出补偿征收决定，案件受理费由被告承担。 另查明：（2013）独民初字第523号民事判决书载明：“经审理查明：1997年姚珍连（已死亡）经被告沙井组、大元组、上元组群众同意，在原独山县瑞和园对面210线国道与黔桂铁路之间建一水泥砖厂，该水泥砖厂土地面积约为1660平方米”、“再查明，争议砖厂的土地是在被告沙井组、大元组、上元组地理范围和黔桂铁路边，双方未提供证据证明该争议砖厂的土地所有权具体归属”。 2012年1月9日，贵州省人民政府作出黔府函（2012）16号《省人民政府关于同意设立贵州独山经济开发区的批复》，同意设立贵州独山经济开发区，实行省级经济开发区政策。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款之规定，我国对土地所有权和土地使用权实行登记发证制度，本案中原告虽通过协议转让方式成为砖厂土地的实际使用人，但其提供的证据不属于法定权属凭证，不能证明其对砖厂土地享有合法的使用权，并且该土地的性质不明、权属存在争议。综上，原告要求被告履行对其砖厂被征收土地的使用权及地上附着物作出补偿决定的起诉不符合起诉条件，应依法驳回其起诉。为此，依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告潘金祥要求被告独山县人民政府履行对被征收土地使用权及地上附着物作出补偿决定的法定职责的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告潘金祥。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本裁定则发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  王晓宏 审判员  李 鸿 二〇一六年十月二十六日 书记员  程 诚