四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初220号 原告：上海欧典建筑设计有限公司。住所地：上海市嘉定区曹新公路1352号1幢6755室。 法定代表人：许建刚，董事长。 被告：夹江县财政局。住所地：四川省夹江县建设北路190号。 法定代表人：庞燕波，该局局长。 出庭负责人：冯翔，该局评估计中心主任。 委托代理人：毕佳，四川创实律师事务所律师。 委托代理人：肖斌，四川创实律师事务所律师。 被告：夹江县人民政府。住所地：四川省夹江县漹城镇建设中路87号。 法定代表人：漆宾，该县县长。 委托代理人：何鹏超，该县司法局副局长。 第三人：夹江县农业农村局。住所地：四川省夹江县拥军路74号。 法定代表人：薛怀军，该局局长。 委托代理人：马建荣，该局工作人员。 第三人：鼎信项目管理咨询有限公司。住所地：重庆市渝中区大坪正街51号。 法定代表人：杨朴，该公司董事长。 委托代理人：胡文丽，该公司工作人员。 原告上海欧典建筑设计有限公司（简称欧典公司）诉被告夹江县财政局（简称县财政局）财政行政监督及夹江县人民政府（简称县政府）行政复议一案，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日受理后依法向被告县财政局、县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因夹江县农业农村局（简称县农业农村局）、鼎信项目管理咨询有限公司（简称鼎信公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告欧典公司的法定代表人许建刚，被告县财政局负责人冯翔主任及该局的委托代理人毕佳、肖斌，被告县政府的委托代理人何鹏超，第三人县农业农村局的委托代理人马建荣，第三人鼎信公司的委托代理人胡文丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告县财政局于2019年5月27日向原告作出夹财采〔2019〕7号《投诉处理决定书》（简称《投诉处理决定书》），查明：2019年1月30日，重庆鼎信建设监理有限公司（现更名为鼎信公司，简称原鼎信公司）在四川政府采购网上发布夹江县天福茶园田园综合体发展策划、规划项目（简称案涉项目）采购公告。招标文件发售时间为：2019年1月31日至2019年2月12日，招标文件售价300元/份，原告于2019年2月1日在原鼎信公司处报名购买采购文件。原鼎信公司在同年2月27日组织案涉项目的开标和评标，评标过程中，共有三家公司通过审查，报价分别为150万元、148万元、76万元，评标委员会认为原告报价76万元明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，向其发出《问题澄清通知》，要求原告在2019年2月27日18：00分之前对其报价76万元作出成本构成书面说明。原告拒绝澄清，评标委员会将其作无效投标处理。2019年2月28日，原鼎信公司发布案涉项目因投标人不足三家流标的公告。2019年3月5日，原告向原夹江县农业局（简称原县农业局）、原鼎信公司提出质疑。县财政局根据《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第五十二条及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第五十三条的规定，认为原告投诉的一、二、四事项已超过法定的质疑期限。县财政局认为评标委员会在原告报价76万元明显低于其他通过符合性审查投标人的报价的情况下，向其发出《问题澄清通知》，要求原告在2019年2月27日18：00分之前对其报价76万元作出成本构成书面说明，在原告拒绝澄清后将原告的投标作无效投标处理的行为不违反财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称《采购管理办法》）第六十条规定。县财政局根据财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条的规定，驳回原告的投诉。原告不服该决定，向县政府申请行政复议，县政府于2019年8月16日作出夹府复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》）认为：县财政局对原告作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持《投诉处理决定书》。 原告欧典公司诉称：原告因其对县农业农村局作出的《关于夹江县天福茶园田园综合发展策划、规划项目质疑回复》（简称《质疑回复》）不满意，向县财政局提出书面投诉。原告对县财政局作出的《投诉处理决定书》更不满意，向县政府提出行政复议申请，县政府作出《行政复议决定书》维持《投诉处理决定书》。为此，原告诉至法院，请求判令：1.撤销被告县财政局于2019年5月27日作出的《投诉处理决定书》；2.撤销被告县政府于2019年8月16日作出的《复议决定书》；3.责令被告县财政局、县政府行使监督职能，并严肃处理相关涉事单位和人员；4.被告县财政局、县政府承担原告为本诉讼所发生的来回机票3000元、成都到乐山的高铁票54元，其他费用（乐山至成都的高铁票，2019年12月3日、4日的住宿费每晚280元）；5.本案诉讼费由被告县财政局、县政府承担。 被告县财政局辩称：1.根据财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款的规定，对原告不服县农业农村局、原鼎信公司作出《质疑回复》进行投诉，县财政局为适格主体。2.县财政局在2019年4月8日收到原告投诉书后要求原告对投诉进行补正，同年4月28日收到原告补正申请后依法受理，同年5月5日要求江县农业农村局、原鼎信公司予以回复，同月9日收到回复，同月27日作出《投诉处理决定书》并送达原告。故，县财政局作出的《投诉处理决定书》的认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府辩称：县政府作出的《行政复议决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用依据正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人县农业农村局述称，同意县财政局的答辩意见，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人鼎信公司述称，鼎信公司同意县财政局的意见。同时，鼎信公司认为原告的质疑超过了法律期限，是无效质疑。原告报价76万元，评查委员会要求其澄清成本价，但其拒绝澄清，所以判定原告的投标为无效投标。因只有两家公司通过符合性审查，故该次招标流标，并不存在非法招标行为。原鼎信公司收取招标文件费用300元有相应的依据，属于合理收费，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：原县农业局为进行案涉项目的政府采购，委托原鼎信公司为采购代理机构。2019年1月30日，原鼎信公司在四川政府采购网发布案涉项目的采购公告，明确标书发售起止时间为2019年1月31日9：00到2019年2月12日17：00，开标时间为2019年2月27日10：00，标书（售价）300元，预算金额152万元，同时该公告还载明有投标截止时间、投标地点、开标地点、采购人及代理机构的联系方式等相关信息。 2019年2月1日，原告向原鼎信公司转款300元购买了一份标书。 2019年2月27日，原鼎信公司组织案涉项目的开标和评标，评标过程中，共有包括原告在内的三家公司通过资格性审查，三家公司报价分别为150万元、148万元、76万元，评标委员认为原告报价76万元明显低于其他通过资格性审查投标人的报价，遂向原告发出《问题澄清通知》，要求原告在2019年2月27日18：00前提供成本构成书面说明，并提交相关证明材料。原鼎信公司同日向原告的法定代表人许建刚打电话，要求其澄清，许建刚明确表示拒绝澄清。评标委员会遂以原告“拒绝澄清，按低于成本价处理，未响应招标文件实质性要求”为由，作出“通过符合性审查的投标人不足三家，故终止本次采购活动”的评标结果。 2019年2月28日，原鼎信公司在四川政府采购网发布案涉项目因通过符合审查的投标人不足三家，流标。 2019年3月5日，原告向原县农业局和原鼎信公司提交《质疑书》，质疑内容主要有以下四项：一、采购文件第七章“评标办法--综合评分明细表中第6－9条”要求投标人提供技术路线、工作思路和重点分析等投标方案，但标书缺少上位规划、城乡总体规划等，投标人根本无法做出招标文件评分要求，要求原告提交资料清单违反《政府采购法》第五条规定，涉嫌围标串标和未招先定；二、采购文件第二章投标人须知附表第2条“低于成本价不正当竞争预防措施”项缺少明确的事实和法律依据，违反《四川省政府采购评审工作规程（修订）》第三十一条的规定；三、采购过程中，评标人非法刁难欧典公司，剥夺了供应商的中标权利；四、招标文件售价300元，违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条及《采购管理办法》第二十四条规定，涉嫌以高价营利手段抬高投标成本，非法排斥阻挠潜在供应商投标（简称第一至四项）。 2019年3月13日，县农业农村局和原鼎信公司作出《质疑回复》，认为原告第一、二项质疑从其购买招标文件后已超过七个工作日，故不再接受质疑；对原告第三项质疑，认为原告报价仅为最高限价的50%，存在“低于成本价的恶性竞争”的嫌疑，在评标过程中，评标委员会严格按照法律法规，依法要求原告进行澄清，采购人及采购代理人两次联系欧典公司，但均拒绝澄清（第一次在电话内拒绝澄清，第二次拒绝接电话），导致通过符合性审查的投标公司不足三家，不存在非剥夺供应商的中标权利的情况；对原告质疑的第四项，认为本项目招标文件售价300元/份并非以盈利为目的，招标文件收费符合印刷、邮寄的成本支出。 2019年4月8日，县财政局收到原告对原县农业局和原鼎信公司的上述行为进行投诉的《投诉书》。同月12日，县财政局向原告作出《补正通知书》，要求原告对《投诉书》的投诉内容补充完整。同月23日，县财政局收到原告的《投诉书》（简称《补正投诉书》。同年5月5日，县财政局分别向县农业农村局和原鼎信公司作出《政府采购供应商投诉答复及副本发送通知书》。同月9日，县农业农村局和鼎信公司分别向县财政局作出《关于案涉项目投诉的回复》。同月27日，县财政局作出《投诉处理决定书》并邮寄送达原告。同年6月9日，县政府收到原告的《行政复议申请书》。同年8月16日，县政府作出《行政复议决定书》，维持县财政局作出的投诉处理决定意见。原告于同月20日前收到该复议决定书。 另查明：1.中共夹江县委、县政府于2019年2月15日下发夹委发〔2019〕3号《关于印发〈夹江县机构改革方案〉的通知》，该通知附件《夹江县机构改革方案》载明：组建县农业农村局，将县农业局的职责整合，不再保留县农业局。 2.原鼎信公司名称于2019年4月24日变更为鼎信公司。 上述事实，有在举证期限内被告县财政局提交的《招标文件》《公开招标采购公告》《招标文件出售登记表》《问题澄清通知》《问题的澄清》《评标报告》《投标人签到表》《投标文件密封情况检查表》《唱标记录表》《资格性审查表》《符合性审查表》《否决投标情况记录表》《公开招标废标、流标公告》《质疑书》《质疑回复》《投诉书》《补正通知书》《补正投诉书》《政府采购供应商投诉答复及副本发送通知书》（2份）、《关于案涉项目投诉的回复》（2份）、《投诉处理决定书》；被告夹江县人民政府提交的《行政复议申请书》《行政复议答复书》《行政复议决定书》《送达回证》《EMS全球邮政特快专递》；第三人县农业农村局提交的夹委发〔2019〕3号《关于印发〈夹江县机构改革方案〉的通知》；第三人鼎信公司提交的《准予变更登记通知书》以及各方当事人法庭陈述等证据予以佐证。 本院认为，根据《政府采购法》第五十五条关于“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”及第十三条第一款关于“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”的规定，被告县财政局具有受理案涉投诉的职权。 综合原、被告的诉辩意见，本案争议焦点为：一、县财政局作出的《投诉处理决定书》是否合法；二、县政府作出的《行政复议决定书》是否合法；三、原告要求县财政局、县政府处理相关人员是否属于行政诉讼的受案范围。 一、关于县财政局作出的《投诉处理决定书》是否合法的问题。本院认为，本案因原告不服《质疑回复》向县财政局进行投诉而引发的诉讼，根据原告提交的《质疑书》载明的内容来看，其第一、二项质疑内容是针对标书载明的内容提出的，第四项是针对标书售价提出的，该三项质疑实质上均属于对招标文件的质疑；其第三项质疑的是评标过程中评标人非法刁难原告，剥夺原告的中标权利，实为对采购过程的质疑。对原告的质疑内容，本院分项评析如下：1.对于第一、二、四项质疑内容。根据《政府采购法》第五十二条关于“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”及《政府采购法实施条例》第五十三条第一项关于“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；……”的规定，对采购文件提出质疑的，应在收到采购文件之日起七个工作日内以书面形式向采购人提出质疑。本案原告于2019年2月1日收到标书，原告对标书提出质疑的最晚期限应为2019年2月12日。原告于2019年3月5日向采购人即原县农业局邮寄《质疑书》已明显超过该期限，故原告的第一、二、四项质疑确属超过法定期限提出质疑。2.对于第三项质疑内容。根据《采购管理办法》第六十条关于“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”的规定，评标委员会有权根据投标人的报价来判断投标人是否有可能影响产品质量或者不能诚信履约，而要求投标人提供书面说明；在投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会有权将其作为无效投标处理。本案中，案涉项目符合资格性审查的投标人包括原告在内共有三家，其他两家分别报价为150万元、148万元，而原告报价仅76万元，在案涉项目预算最高限价为152万元的情况下，原告的报价明显低于另外两家投标人的报价。此种情形下，评标委员会要求原告在评标当日即2019年2月27日18：00前作出澄清符合前述规定；在原告明确拒绝作出澄清的情况下，评标委员会将原告的投标作为无效投标处理亦符合前述规定。另外，案涉项目因为原告的投标为无效投标，导致通过符合性审查的投标人仅为两家而流标。因此，被告县财政局根据财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第一项、第二项关于“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立”的规定驳原告的投诉，并无不当。故原告请求撤销县财政局做出的《投诉处理决定书》的理由不成立，本院不予支持。 关于原告主张其质疑的四项均是评标过程问题。本院认为，即便原告提出的质疑为评标过程质疑，但其提交的证据亦不能证明其质疑的内容。对原告的该项主张，本院不予支持。 二、关于县政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，被告县政府于2019年6月9日收到原告邮寄的《行政复议申请书》后，于同年8月16日作出《行政复议决定书》，被告县政府没有提交其作出《复议决定书》存在批准延长情形的相应证据，故被告县政府作出的《行政复议决定书》已超过前述法律的期限。但被告的该行为对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属于程序轻微违法。县政府作出的维持原行政行为的结果正确。故原告要求撤销《行政复议决定书》的请求不成立，本院不予支持。 对于原告主张县政府、县财政局履行监督职责的问题。本院认为，原告的该主张实为要求县财政局、县政府监督处理其对县农业农村局和鼎信公司的投诉事宜。如前所述，县财政局、县政府已履行了其职责。 三、关于原告要求被告县财政局、县政府处理相关人员是否属于行政诉讼的受案范围的问题。本院认为，原告的该请求实为要求上级行政机关行使对下级行政机关的内部监督职责。县财政局、县政府是否行使该监督职责并不会为原告设定新的权利义务，且本案原告也已通过投诉、复议、起诉的方式进行了救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条第十项关于“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告主张的该内部行政监督不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 另外，对于原告主张县财政局、县政府支付其因此次诉讼而产生的交通及住宿费等费用支出问题。本院认为，原告的该主张或因无证据，或因不符合法律规定，本院不予支持。 综上事实和理由，原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款关于“原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”的规定，判决如下： 一、确认被告夹江县人民政府于2019年8月16日作出夹府复决字〔2019〕5号《行政复议决定书》违法； 二、驳回原告上海欧典建筑设计有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告夹江县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  鲁珈瑜 二〇二〇年一月六日 书 记 员  贺敬晴