广东省江门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤07行终360号 上诉人（原审被告）江门市蓬江区自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区港口二路62号一、二层。 负责人莫锡灿，局长。 出庭负责人丁军，该局副局长。 委托代理人谢少波、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谢超鸿，男，汉族，1965年8月25日出生，住广东省江门市蓬江区***，公民身份号码：440***************。 委托代理人许正学、刘永安，均系广东五邑律师事务所律师。 上诉人江门市蓬江区自然资源局（以下简称“蓬江区资源局”）因与被上诉人谢超鸿土地行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初225号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月29日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年2月13日，原江门市蓬江区国土资源局(以下简称“蓬江区国土局”)作出蓬江国土(执法)调查字〔2019〕1号《接受调查通知书》，认为谢超鸿未经国土部门依法批准，擅自使用位于江门市蓬江区******村民委员会佛坑小组神头、狗头(土名)进行动工建设，面积约54亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广东省实施办法》第二十六条、第二十八条规定，请谢超鸿于2019年2月20日前到蓬江区国土局接受询问调查，并提供相关资料；作出蓬江国土(执法)责停字〔2019〕52号《责令停止违法行为通知书》，责令谢超鸿停止在非法占用土地上动工建设行为；作出蓬江国土(执法)责改字〔2019〕52号《责令改正违法行为通知书》，责令谢超鸿自收到通知书之日起三日内予以改正，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。上述三份通知书于当日送达给谢超鸿。2019年2月20日，蓬江区资源局执法人员对谢超鸿进行询问，并制作询问笔录。谢超鸿在笔录中承认棠下镇***村民委员会佛坑小组神头、狗头(土名)地段原来是空地，其于2009年10月开始动工建设猪栏，没有向蓬江区国土部门办理过相关用地手续，只向江门市蓬江区棠下镇人民政府和江门市蓬江区农业局申请过用地审批手续，搞种养植业，在棠下国土所咨询过并在地形图盖章。蓬江区资源局告知谢超鸿拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其享有陈述和申辩的权利，谢超鸿并未提出陈述及申辩。2019年5月17日，蓬江区资源局作出蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》，认为谢超鸿在2009年期间，未经土地行政主管部门依法批准，擅自使用了棠下镇***村民委员会佛坑小组神头、狗头(土名)地段约46.36亩土地进行动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广东省实施办法》第二十六条、第二十八条规定，构成违法占用土地行为，对谢超鸿作出如下行政处罚：1、责令限期3天拆除非法占用土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、非法占用土地共30908.87平方米动工建设，其中建设用地12910.87平方米，按每平方米10元的罚款，金额为人民币拾贰万玖仟壹佰零捌元柒角(129108.70元)；农用地约13092平方米，按每平方米20元的罚款，金额为人民币贰拾陆万壹仟捌佰肆拾元(261840元)；未利用地约4906平方米，按每平方米10元的罚款，金额为人民币肆万玖仟零陆拾元(49060元)，合计金额为人民币肆拾肆万零捌元柒角(440008.70元)，载明如不服该处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。蓬江区资源局于2019年5月23日将该《行政处罚决定书》送达给谢超鸿，谢超鸿不服，遂提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，2009年7月8日，江门市蓬江区**********(以下简称“***佛坑村小组”)与谢超鸿签订《土地承包合同》，***佛坑村小组将位于***佛坑村小组的土地(土名神头山、狗头山)及果场租赁给谢超鸿发展种养业，种养业亩数按实际面积计算，承包期为30年，自2010年1月1日起至2039年12月31日止。2009年10月20日，谢超鸿提交《申请书》，载明***村为了发展壮大集体经济，谢超鸿承包位于***佛坑村小组土地(土名为神头山、狗头山)及果场搞发展养植业，面积约342亩，特向上级有关部门申请用地审批手续。江门市蓬江区******村民委员会、江门市蓬江区棠下镇人民政府、江门市蓬江区农业局分别于2009年10月20日、10月23日、10月26日在该《申请书》批复同意申请并加盖公章。后谢超鸿在承包地上建设禽舍等各种设施。 原审法院又查明，2007年9月21日，国土资源部、农业部发布实施《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发[2007]220号)，规定：“……二、区别不同情况，采取不同的扶持政策……三、简化程序，及时提供用地……”2010年9月30日，国土资源部、农业部发出《关于完善农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)，规定“……一、进一步界定设施农用地范围。依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地……二、区分用地情况实行分类管理……三、规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”2014年9月29日，国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)，规定禽畜社为生产设施用地，管理和生活用房、饲料房、沼气池等附属设施用地。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。“一、……(一)进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：……2、规模化养殖中畜禽舍(含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；……(二)合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质(有机)肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。……二、积极支持设施农业发展用地。(一)设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续……” 原审法院认为，本案系土地行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”蓬江区资源局作为蓬江区辖区范围内县级人民政府土地行政主管部门，其依法具有对江门市内的土地使用问题依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格，原审法院予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：蓬江区资源局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”可见，单位和个人进行建设，占用农用地或耕地进行建设的，需要经过上述法定审批程序；未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)，规定禽畜舍为生产设施用地，管理和生活用房、饲料房、沼气池等附属设施用地。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。可见，单位和个人进行设施农业建设，可以按照该规定使用土地，不需办理农用地转用审批手续。 本案现有证据显示，谢超鸿利用***佛坑村小组神头、狗头(土名)地段约46.36亩土地进行动工建设前，其已于2009年7月8日与***村民委员会和***佛坑村村民小组签订了《土地承包合同》，承包了佛坑村342亩山地作养殖场，并向有关部门提出用地申请，该用地申请先后由***村委会于2009年10月20日、棠下镇政府于2009年10月23日、江门市蓬江区农业局于2009年10月26日在申请书上盖章同意。2009年8月21日，江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源所颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图，2009年11月6日，江门市环境保护局蓬江分局作出江环蓬(2009)572号《关于江门市蓬江区*****养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意开工项目建设。2010年1月15日，谢超鸿依法向江门市蓬江区工商行政管理局办理了营业执照及税务登记。在原江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源所为涉案用地颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图及未查清、认定谢超鸿在涉案土地上修建的设施是否属于设施农业建设的情况下，蓬江区资源局于2019年5月17日以谢超鸿没有申请办理用地“审查备案”，属于非法占地进行养殖为由作出行政处罚，与国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)的规定相悖，其所依据的主要证据不足，适用法律错误。其次，相对人基于行政机关行政行为的信赖而实施相应行为，产生信赖利益，这种信赖利益因为具有正当性而应当得到保护。本案中，2009年8月21日，原江门市国土资源局蓬江分局和棠下国土资源所颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图，2009年11月6日，江门市环境保护局蓬江分局作出江环蓬(2009)572号《关于江门市蓬江区*****养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意开工项目建设。谢超鸿基于对有权行政机关确认的土地使用权的信赖，根据上述批复，在涉案土地进行禽畜舍及相关设施项目建设，由此产生的合法权益应受保护。本案并无证据显示涉案土地租赁合同及上述批复被确认无效或撤销，蓬江区资源局以谢超鸿没有申请办理用地“审查备案”，属于非法占地进行养殖为由对其进行处罚，有违信赖利益保护原则。 综上所述，谢超鸿主张撤销涉案《行政处罚决定书》的诉讼请求，事实清楚，证据充分，依法有据，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)的规定，判决撤销蓬江区资源局作出的蓬江自然资决定字〔2019〕25号《行政处罚决定书》。 上诉人蓬江区资源局不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求：一、撤销广东省江门市江海区人民法院(2019)粤0704行初225号《行政判决书》；二、驳回谢超鸿的全部诉讼请求；三、本案的全部诉讼费用由谢超鸿承担。主要事实和理由：一、谢超鸿在行政处罚调查过程中已确认没有向江门市蓬江区国土部门办理过用地手续，根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，其行为已构成非法占用土地，但是，一审判决对于谢超鸿显而易见的违法占地行为不作任何评判，实属回避本案的焦点问题。谢超鸿已知悉涉案土地的地类属于农用地、建设用地、未利用地，其未经国土部门依法批准，擅自对土地进行动工建设，该行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广东省实施办法》第二十六条、第二十八条的规定，构成违法占用土地行为。二、按照有关的规定，规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址依法需要经过县级国土资源管理部门对其土地利用总体规划、土地利用现状、是否占用基本农田、附属设施用地是否按要求办理农转手续、生产设施及绿化隔离带占用耕地的有没有签订复耕保证书等进行实质性审查。据此，一审判决将国土资发[2014]127号规范性文件中“不需要办理农用地转用审批手续”理解为“用地不需要办理任何手续”，无疑是错误的。首先，现行的土地利用程序依法需要在土地管理部门办理用地审批手续。其次，国土资发[2007]220号文作为原国土资源部、农业部发出的规范性文件，不可能违反上位法设立的“用地审批制度”。按照该规范性文件，对于规模化畜禽养殖用地属于实质性“审查备案”，即必须经过国土资源管理部门审查同意备案，方可动工建设，但谢超鸿根本没有办理任何合法用地批准手续，既违反《中华人民共和国土地管理法》等上位法的规定，也不符合该规范性文件的要求。事实上，国土资发[2007]220号规范性文件已明确对于规模化畜禽养殖要经过国土资源管理部门审查同意备案，方可动工建设。本案中，谢超鸿根本没有办理过任何合法的用地批准或审查备案手续，其违法占地的事实是十分确凿的。三、一审判决认定的信赖利益保护有误。事实上，蓬江区资源局并没有向谢超鸿作出过批准或同意其使用涉案土地动工建设的许可，并不存在信赖利益保护。本案中，一审判决认为存在信赖利益保护的依据有二项，其一是2009年8月21日原江门市国土资源局蓬江分局棠下国土资源所当时作出的《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图，其二是2009年11月6日原江门市环境保护局蓬江分局作出的《关于江门市蓬江区*****养殖场建设项目环境影响报告表的批复》(江环蓬[2009]572号)。然而，该“土地利用状况调查结果”，内容仅仅为客观地根据2005年度土地利用现状图和项目用地图，将结果进行分析说明，根本不是国土部门批准谢超鸿使用土地的许可文件。对于该批复只是该局针对“江门市蓬江区农家畜牧有限公司”报来的养殖项目环境影响报告表所审查研究后得出的意见，至于该养殖项目的用地手续，是由行政相对人自行向国土资源管理部门申请办理的，不在环境保护管理部门的职责范围内。综上，恳请二审法院支持蓬江区资源局的上诉请求。 被上诉人谢超鸿二审答辩称：蓬江区资源局的上诉理由与其作为国土管理部门的主体身份是完全不相称的，因为其上诉理由是完全不顾国家对生猪养殖用地按农用地管理的规定，具体理由如下：首先，蓬江区资源局的上诉理由始终不确认、不承认或者回避谢超鸿的生猪养殖用地按规定是按农业用地管理；其次，蓬江区资源局上诉理由拒不承认谢超鸿已经按规定申请了备案，本案证据证明谢超鸿向江门市蓬江区棠下镇政府和江门市蓬江区农业局申请用地，并得到批准同意，然后原蓬江区国土资源局批准了土地红线图给谢超鸿。谢超鸿在2009年开工建设，一直到2019年国土部门作出本案涉案行政行为时，蓬江区资源局再也没有要求谢超鸿进行其他额外的备案手续；再者，关于备案生效问题，蓬江区资源局上诉理由认为谢超鸿要备案后，涉案用地用于生猪养殖才有法律效力，这是对国家有关土地政策的错误理解，备案通常不影响生效，除非有特别的规定。根据2007年国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，当时的生猪养殖的用地政策是镇政府批准和农业局同意，国土部门备案要审查的事情只是是否有签订复垦保证书，2014年《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）则非常明确生猪养殖用地政策的办理流程，就是由乡政府农村集体经济组织和经营者签订用地协议，然后由镇政府上报给国土部门备案，国土部门备案的内容非常明确是要发现是否存在选址合理，用地是否超过规定面积，是否有复垦协议等，如果发现有以上问题，国土部门只能要求镇政府纠正，并不影响三方合同的效力。更重要的是，长达12年的时间里，国土部门都从来没有提出要镇政府要纠正的文件。综上，恳请二审法院驳回蓬江区资源局的上诉请求，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，涉案《建设用地项目土地利用状况调查结果》的制作主体是原江门市国土资源局棠下国土资源所，并非原江门市国土资源局蓬江分局。 本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。关于蓬江区资源局的执法主体问题，原审法院已正确阐述，本院予以确认。 本案的争议焦点为：一、谢超鸿在涉案土地上修建设施是否需要办理用地备案手续；二、谢超鸿的涉案建设行为是否适用信赖利益保护；三、蓬江区资源局作出涉案的《行政处罚决定书》是否合法。 关于第一个争议焦点。2004年8月28日通过的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”2007年9月21日，国土资源部、农业部发布实施《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）规定，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。申请规模化畜禽养殖的企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。2014年9月29日，国土资源部、农业部发出《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。由此可得，任何单位和个人建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，谢超鸿在涉案土地上修建的农业设施虽不需要办理农用地转用审批手续，但无论是按照前述的国土资发[2007]220号或是国土资发[2014]127号文中的规定，谢超鸿如需兴办规模化畜禽养殖所需用地或从事设施农业建设的，均应要向县级国土资源部门进行用地备案，方可进行动工建设。 关于第二个争议焦点。一审判决认为，谢超鸿在对涉案土地进行动工建设之前，已向江门市蓬江区******村委会、江门市蓬江区棠下镇人民政府以及江门市蓬江区农业局提出用地申请，并得到该三部门的同意。原江门市国土资源局蓬江分局和原江门市国土资源局棠下国土资源所亦颁发了《建设用地项目土地利用状况调查结果》和地形红线图。同时，原江门市环境保护局蓬江分局作出《关于江门市蓬江区*****养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，同意开工项目建设。故基于对行政机关的信赖，谢超鸿在涉案土地进行禽畜舍及相关设施项目建设，由此产生的信赖权益应受保护。对此，本院认为，信赖保护一般是指行政机关一旦作出行政行为后，不轻易撤销或变更，行政相对人基于行政行为的信赖所产生的合法利益应当予以保护。但这种信赖利益保护的适用还应具备行政机关针对行政相对人申请事项有相应的职权，并作出明确的意思表示，抑或作出的行政行为赋予行政相对人相应的权利和义务的条件。就本案而言，无论谢超鸿是兴办规模化畜禽养殖所需用地或是从事设施农业建设，均应到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。虽谢超鸿就用地建设有向***村委会等部门提出申请，但该部门并不具有其申请事项的相应职权，即便作出同意的答复也不足以产生同意谢超鸿已完成用地备案的法律效力。关于涉案《建设用地项目土地利用状况调查结果》及地形红线图的制定主体是原江门市国土资源局棠下国土资源所，并非原江门市国土资源局蓬江分局，其不能视为县级以上国土资源管理部门已作出同意备案的行政行为。至于原江门市环境保护局蓬江分局作出《关于江门市蓬江区*****养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，该批复针对的是环保事项，与用地备案并无直接关联。因此，在本案并无证据证明谢超鸿有按法律规定申请用地备案以及县级以上国土资源管理部门就针对其申请作出明确同意用地备案的行政行为的前提下，谢超鸿缺乏适用信赖利益的保护基础，其未按照法律的有关规定进行用地备案就在涉案土地进行动工建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，构成违法占用土地行为。而一审判决认定蓬江区资源局以谢超鸿没有备案的行为进行处罚有违信赖利益保护有误，本院对此予以纠正。 关于第三个争议焦点。2004年8月28日通过的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。……”《江门市国土资源行政处罚自由裁量权标准（2013年修改）》规定：“……违法占用未利用地、建设用地，造成不良后果的，处每平方米10元的罚款；违法占用一般农用地，造成不良后果的，处每平方米20元罚款……”现有的证据显示，原江门市蓬江区国土资源局在动态巡查发现谢超鸿有违法占用土地进行建设的行为后，依法进行立案，并向其作出留置送达涉案《接受调查通知书》、《责令改正违法行为通知书》。蓬江区资源局在作出涉案行政处罚决定之前，已向其送达涉案《行政处罚告知书》以及《行政处罚听证告知书》，告知谢超鸿处罚的事实、法律依据以及享有的听证的权利等。蓬江区资源局经过调查后，依法作出涉案《行政处罚决定书》并送达给谢超鸿，其执法程序并未违反法律的规定。关于实体处理方面，如前述，本院已对谢超鸿未按照法律的有关规定进行用地备案就在涉案土地进行动工建设的行为进行了论述，蓬江区资源局认定谢超鸿该行为构成违法占用土地，并结合涉案的土地利用动态图斑以及谢超鸿现场指认建筑物的面积等证据，认定谢超鸿非法占用土地面积30908.87平方米，依照前述法律的规定，对其作出责令限期拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，并按照非法占用建设用地、农用地、未利用地的土地类型分别予以罚款人民币129108.7元、264840元、49060元，共计人民币440008.7元，符合法律法规规定，处理并无不当。因此，蓬江区资源局作出涉案的《行政处罚决定书》程序和实体均未违反法律的规定，应予以维持。一审判决以蓬江区资源局作出涉案的《行政处罚决定书》主要证据不足，适用法律错误为由，撤销该行政处罚决定属于适用法律错误，依法应予以撤销。 综上所述，一审判决适用法律错误，依法应予以撤销。蓬江区资源局提出的上诉请求，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初225号行政判决； 二、驳回谢超鸿的诉讼请求。 一审案件受理费50元(已由谢超鸿预交)，由谢超鸿负担。二审案件受理费50元，（已由上诉人江门市蓬江区自然资源局预交），由被上诉人谢超鸿负担。上诉人江门市蓬江区自然资源局向本院预交的二审案件受理费50元，由本院退还；被上诉人谢超鸿应向本院补缴二审案件受理费50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 健 审 判 员  陈汉锡 审 判 员  周 奇 二〇二〇年一月二十二日 法官助理  谢俊杰 书 记 员  林健雅