甘肃省白银市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘04行终42号 上诉人（原审原告）：庞叔红（曾用名庞淑红），女，汉族，1969年7月13日出生,甘肃省会宁县人，小学文化，无业，住甘肃省会宁县会师镇。 委托诉讼代理人：金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：会宁县教育局。住所地：会宁县会师镇红军南路29号。 法定代表人：王池柳，该局局长。 委托诉讼代理人：周巍峰，甘肃祖历人律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宋小兵，会宁县教育局项目部干事。 上诉人庞叔红因与被上诉人会宁县教育局土地房屋征收补偿协议一案，不服靖远县人民法院（2019）甘0421行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，2013年3月27日，会宁县人民政府公布了《关于会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿方案公开征求意见的通知》。2013年4月30日，会宁县人民政府印发《关于会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿方案的通知》，将会宁县长征中路以西、文昌路以北、规划状元街主题公园南侧，南北长207米，东西长276米征收，实施会宁县文昌中学建设工程，共计征收土地面积57100平方米，约85.6亩，征收房屋面积28200平方米。被告会宁县教育局作为征收部门负责与被征收人签定补偿协议、组织完成搬迁。原告庞叔红坐落在教场路的住宅在被征收范围之内，土地面积为189.95平方米，砖木结构平房建筑面积135.26平方米。2013年6月6日，会宁县人民政府为了实施会宁县文昌中学建设工程，对文昌中学建设工程设计红线范围内的国有土地上的房屋实施征收，并发出《关于会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收的公告》。2016年6月30日，被告在实施拆迁被征收房屋过程中，将原告的房屋拆除。后经双方协商于2019年4月8日达成《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议书》，由被告补偿原告房屋和土地补偿费715304元、支付搬迁补助费2000元、临时安置费60000元、奖金70183元，共计847487元。2019年4月19日，原、被告在会宁县人民法院经过诉讼调解，被告又补偿原告房屋损失338550元（含律师代理费16000元）。被告共计补偿原告庞叔红房屋和土地补偿款1186037元（含律师代理费16000元），补偿款原告均已领取。现原告要求依法确认原、被告于2019年4月8日签订的《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议》无效；本案的诉讼费用由被告承担。 原审认为，被告会宁县人民政府为了实施会宁县文昌中学建设工程，对文昌中学建设工程设计红线范围内的国有土地上的房屋实施征收，并确定被告会宁县教育局为被征收单位。被告会宁县教育局在实施拆迁被征收房屋过程中，与原告达成《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议书》。按照谁行为，谁被告的原则，会宁县教育局为本案被告主体适格。 关于原、被告签订的房屋征收补偿协议的效力问题。会宁县人民政府在征收原告房屋过程中，虽然存在瑕疵，但原、被告对补偿事项签订了房屋征收补偿协议，后又在会宁县人民法院通过诉讼的方式达成了另一补偿协议，两份补偿协议所涉及的补偿款均已全部履行到位。由此可以确定，原、被告双方对补偿事项达成的协议意思表示真实，补偿协议真实有效。 关于原告的诉讼主体资格。因涉案房屋和土地补偿费、搬迁补助费、临时安置费、奖金等经原、被告协商达成两份协议后，原告对上述款项均已领取，协议已履行完毕。自此原告庞叔红已经对涉案房屋予以处分，其对涉案房屋不再享有所有权，不具备诉的利益，不属于涉案房屋的利害关系人。因此，庞叔红不具备本案原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件，应予驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告庞叔红的起诉。 上诉人庞叔红上诉称：(一)原审法院以安置补偿协议真实有效，协议已经履行完毕，上诉人对房屋不再享有所有权，不具备诉的利益，不属于利害关系人为由，裁定驳回起诉明显错误。其一，根据最高人民法院(2017）最高法行再41号行政裁定书，诉讼程序中在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为原告资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在原告资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回原告的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查，审查完毕却做出一个驳回原告起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。而本案恰恰是经过开庭审理，举证质证，最终实体审理的结果是驳回起诉的程序性裁定。其二，上诉人在本案中作为安置补偿协议的签订方，此时合同相对人的身份就已经充分符合起诉的利害关系，并且认为安置补偿协议违反法律规定，应当无效，因此以安置补偿协议的签订方向法院依法起诉协议无效，而非以房屋所有权人的身份，上诉人是诉安置补偿协议法律关系的适格原告，具有法定利害关系。原审法院审查事实不清，适用法律错误。 (二)本案安置补偿协议的内容、签订程序违反法律强制性规定，严重侵害其合法的受安置权益，理应无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十至第二十一条规定，房屋被征收前，应当由房屋评估机构出具评定报告，评估机构应当协商或者推选等方式选定，且被征收人有权利自由选择货币或者房屋产权置换的方式获得补偿。本案中，协议直接选定货币方式，被上诉人一审称货币安置是多年双方协商的结果，但上诉人自始至终都未了解到可以选择房屋产权置换的安置补偿方式，且双方协商的一直都是房屋被违法偷拆的赔偿问题，与房屋被合法征收应当获得货币或房屋安置的合法补偿权利明显是两种不同法律关系，被上诉人却将赔偿与补偿混为一谈，称双方协商货币安置方式，明显与事实不符，也并无证据佐证。从整体征收程序上看，本案中房屋征收实际工作流程违反了法律规定的房屋征收程序。其一，此案中征收决定做出之前，政府未进行合法的社会稳定风险评估报告。其二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八至第十五条之规定，确有需要征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定，拟定征收补偿方案，公开征求意见并组织公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议，行政诉讼的诸项救济权利，保障被征收房屋人的知情权以及救济权利。征收工作开展后，上诉人仅仅见到了一份《关于会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收的公告》，其他应当公告的房屋征收决定，安置补偿方案，被上诉人均未出示给被征收人，甚至在一审程序中也未出示。诸多法定征收工作程序，征收部门都直接略过，导致后续安置补偿协议中的内容，补偿标准等严重侵害被征收人的合法权益，严重违法，故安置协议无效。综上，原审法院审查事实不明，适用法律错误，请求撤销原裁定，重新审理此案。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 其委托诉讼代理人的代理意见主要是：(一)原审认定事实不清，案涉《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议》是否履行完毕与其是否合法有效并无必然联系。因为征收安置补偿协议，其本质仍是行政机关为行使行政管理职能所订立的协议，其本质仍属行政行为，行政协议效力问题不单单涉及是否符合《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的情形，还包括其行政行为属性的合法性。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”之规定，本案实际争议焦点为：被上诉人与上诉人签订协议过程时所适用法律法规是否正确、是否遵守了法定程序、有无明显不当、是否履行了其相应的法定职责进行审查，而非单单是被上诉人是否将协议履行完毕。(二)原审认定事实不清，上诉人具有起诉确认案涉《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议》无效的原告主体资格，符合起诉条件。原告作为行政协议相对人，且案涉协议涉及原告房屋征收补偿具体数额等切身权益的问题，原告对于该行政协议是否有效自然具备法律意义上的利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条原告主体资格的规定，同时依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条之规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”故一审法院认为上诉人不具有原告主体资格明显存在过错，应当予以纠正。(三)本案被上诉人会宁县教育局与上诉人签订的案涉《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议》违反法律规定。1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中被上诉人在与上诉人签订协议前，并未与上诉人等被征收人协商选定评估机构，且未对上诉人房屋进行评估测量。在一审过程中亦未递交其签订协议所依据的评估报告，该协议补偿数额无法保障被征收人的合法权益。2.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”之规定，案涉补偿协议仅限定货币补偿，未予上诉人选择货币补偿或房屋产权置换的权利，其实体存在违法。(四)原审驳回上诉人起诉错误，应当予以纠正。案涉《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议》存在重大且明显违法，符合行政诉讼确认行政行为无效的情形，应当确认无效。请求撤销原裁定，并重新审理此案。 被上诉人会宁县教育局答辩称：(一)初审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人庞叔红所述与客观事实不符，被上诉人不存在未向上诉人出示任何征收文件的情况下，直接要求庞叔红签订《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议书》，该协议书真实有效，是双方真实意思表示，符合法律、政策规定，没有侵犯国家、集体及他人利益，且协议内容全部履行，可视为上诉人完全认可协议内容并完全接受履行结果。上诉人对该房屋已经没有所有权，再以此提出上诉请求，显然于法无据。另外，货币安置的结果是经过多年来双方几十次反复协商确定的，最大限度满足了上诉人提出的要求，丝毫没有侵犯上诉人的利益。 (二)被上诉人超出评估价格数倍补偿上诉人房屋安置费用，完全满足了上诉人的要求，不存在侵害上诉人利益的事实。2013年3月，被上诉人根据会宁县人民政府[会政发]60号、63号文件，以及会宁县人民政府办公室[会政办发]66号文件精神，牵头负责长征中路以西、文昌路以北、规划状元街主题公园南侧，南北长207米、东西长276米内5家单位及居民土地房屋征收工作。在广大住户的支持和配合下，征迁工作进展顺利，至2014年8月，已经完成了289户居民的房屋和土地的征收。文昌中学建设项目按期实施，至2016年6月，学校主体及主要附属工程竣工。上诉人庞叔红系教场西路新二巷75号户主，在漫长的三年征迁工作中，工作人员虽多次与庞叔红反复协商，动之以情、晓之以理、明之以法、示之以利，但始终没有达成征收补偿协议。2016年6月，文昌中学建设进入施工关键期，征迁工作迫在眉睫，工作人员和拆迁公司更是不分昼夜连续疲劳奋战，6月30日误将庞叔红一直空闲的房屋当做新近完成征迁工作的房屋予以拆除。被上诉人知情后，当即派工作人员上门向庞叔红解释误拆一事，并积极协商补偿事宜，遭到庞叔红拒绝。迫不得已，又于7月1日通过款项提存方式，将其补偿款461800元寄存在会宁县司法局专设账户上。此后，庞叔红以被上诉人强行拆除其住宅房屋为由，向多个部门反应。被上诉人寻找各种渠道与庞叔红协商沟通，最终协商由被上诉人补偿庞叔红房屋和土地补偿款117万元，信访局补偿15万元。按照《会宁县文昌中学建设工程房屋和土地征收补偿方案》规定，被上诉人能够支付的最大额度为847487元，但无依据支付剩余的322513元，遂建议庞叔红通过诉讼方式解决。双方谈妥后，于2019年4月8日签订了《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议书》，被上诉人支付庞叔红房屋和土地补偿费715304元、搬迁补助费2000元、临时安置费6万元、奖金70183元，共计847487元。2019年4月3日，庞叔红向会宁县法院起诉，要求被上诉人赔偿房屋补偿款44万元，经法院调解，由被上诉人补偿庞叔红房屋款338550元（包括律师代理费16000元）。被上诉人共计支付庞叔红房屋和土地补偿款1186037元（包括律师代理费16000元）。至此，关于庞叔红房屋和土地补偿事宜划上句号。而庞叔红拿到117万元赔偿款后，在无事实根据和法律规定的情况下，却要求法院判决《会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议书》无效。在初审时，被上诉人要求上诉人把已经拿走的117万元当即退回，被上诉人可以与其解除安置协议，但上诉人拒不返还。被上诉人认为，超出评估价格数倍补偿上诉人房屋安置费用，完全满足了上诉人的要求，不存在侵害上诉人利益的事实。上诉人明知是房屋被拆除后双方进行协商补偿的事宜，不是协商如何拆除，但在拿到高额补偿款后，却说不知道双方究竟协商的是房屋安置补偿还是偷拆赔偿。而选择货币补偿也是根据上诉人的要求进行的，不是被上诉人单方行为。况且，双方进行协商补偿事宜不是一天两天，而是几年来漫长的反复协商的结果。综上，初审认定事实清楚，程序合法，裁决结果正确，请求二审维持原裁定，驳回上诉人的诉求。 经审理查明：二审查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人庞叔红的房屋位于会宁县会师镇教场西路新二巷75号，土地面积为189.95平方米，砖木结构平房建筑面积为135.26平方米，属于文昌中学建设工程国有土地上房屋征收的范围。2016年6月30日，被上诉人会宁县教育局在拆迁被征收房屋过程中，将庞叔红的房屋拆除。后经双方协商，庞叔红于2019年4月8日与会宁县教育局签订会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议，由会宁县教育局支付庞叔红房屋和土地征收补偿费715304元、搬迁补助费2000元、临时安置费60000元、奖金70183元，共计847487元。庞叔红于2019年4月11日领取该款。此后，庞叔红向会宁县人民法院起诉，要求会宁县教育局赔偿拆除房屋造成的损失，双方于2019年4月19日达成调解协议，会宁县教育局又补偿庞叔红房屋损失款338550元，庞叔红于2019年4月25日领取该款。自此，因会宁县教育局在拆迁被征收房屋时，将庞叔红的房屋拆除造成损失，庞叔红随后与会宁县教育局签订的会宁县文昌中学建设工程国有土地上房屋征收补偿协议，以及双方在法院主持下达成的调解协议均已履行完毕。据此，上诉人庞叔红已经对涉案房屋予以处分，其对该房屋不再享有所有权，不具备诉的利益，故其与被诉行政强制拆除行政行为不具有利害关系，也就不具备本案原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 牛彩锋审判员郑乐年审判员赵峰 二〇二〇年一月十三日 书记员 康       文       汉