江苏省连云港市连云区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0703行初22号 原告李恒巧，女，1944年11月20日生，汉族，住连云港经济技术开发区。 原告苏祥贵，男，1971年12月20日生，汉族，个体工商户，住连云港经济技术开发区。 原告苏祥荣，女，1963年8月20日生，汉族，个体工商户，住连云港经济技术开发区。 原告苏祥红，女，1968年6月14日生，汉族，无业，住连云港经济技术开发区。 四原告委托代理人李冬俭，江苏尚扬律师事务所律师。 原告郁正霞，女，1953年6月14日生，汉族，原云台航运公司木船大队退休工人，住连云港经济技术开发区。 被告连云港经济技术开发区朝阳街道办事处，统一社会信用代码证11320708014262685N，住所地：连云港经济技术开发区朝阳街道向阳大街100号。 法定代表人王远，主任。 委托代理人唐浩，江苏苍梧律师事务所律师。 原告李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红因认为被告连云港经济技术开发区朝阳街道办事处（以下简称朝阳街道办）行政强制拆除房屋违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月10日立案后，于同月15日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。庭审中，证人郁正霞以被拆除房屋系其投入了资金与苏某共同所建为由，申请作为原告参加诉讼，本院予以准许。本院于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告苏祥贵、苏祥荣、苏祥红及委托代理人李冬俭、原告郁正霞、被告朝阳街道办副职负责人朱某及委托代理人唐浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告朝阳街道办于2019年5月9日强制拆除了位于连云港××陇海铁路××（××铁路路基旁）房屋（以下统称涉案建筑）。 原告李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红诉称，1994年4月1日，原告李恒巧丈夫、原告苏祥贵、苏祥荣、苏祥红父亲苏某与济南铁路局徐州分局连云港西站签订了借用铁路土地协议书，暂定期限为两年，每年费用40元。协议订立后，苏某在借用土地上种植，并协助铁路部门看管道口和安全工作。二十世纪末，为更好对借用土地管理，苏某陆续投资数万元在借用土地旁建设两层计四间房屋和一间厨房，并在此房生活至2010年去世。此后，苏某家人委托郁正霞在此房居住、管理和看护。2019年5月9日，被告在没有告知原告，特别是被告对涉案土地和房屋无管辖权的前提下，强行拆除涉案建筑。同月27日，原告向被告提出补偿要求。被告作出了连开朝信告字（2019）7号不予受理告知书。原告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政行为必须依法告知行政相对人有陈述、申辩的权利并告知救济途径，被告没有告知，程序违法。涉案房屋占地是依据借用土地协议书合法取得，并非15号文某的非法侵占、圈占铁路用地、私搭乱建临时建房。涉案建筑已建成25年，是在土地管理部门对连云港市辖区所有建筑物的航拍范围内，是历史遗留的合法建筑物，被告未调查核实是否合法，便认定是临时搭建的违章建筑。被告无权拆除涉案房屋，请求法院确认被告拆除苏某所建涉案建筑违法。 原告向本院提交了以下证据： 证据1.借用道路土地协议书。 证明协议书约定的土地所有权为铁路部门，该协议双方一直履行至涉案建筑被拆除时。 证据2.土地使用费收据1张。 证明苏某交纳费用。 证据3.涉案建筑拆除前、后照片各2张。 证明苏某建2间2层楼房及1间厨房，建筑面积约60平方米。 证据4.朝阳街道办连开朝信告字〔2019〕第7号《不予受理告知书》。 证明被告行政不作为。 证据5.户口注销证明。 证明苏某2010年5月2日去世。 证据6.户籍信息证明。 证明苏某是李恒巧丈夫，是苏祥贵、苏祥荣、苏祥红父亲，李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红是合法继承人。 原告郁正霞诉称，我自1991年起与苏某同居。涉案建筑与四原告无关，是我与苏某所建并居住至2010年苏某去世，苏某去世后，我一个人居住了五、六年后女儿接我去她家住。苏某去世后，我在连云港××西站食堂给工人做饭，后来车站搬到连云港，我跟过去做饭至今，在哪边做饭就在哪边住。诉讼请求及事实理由与四原告相同。 原告郁正霞未向本院提交证据。 被告朝阳街道办辩称，一、原告诉求不具有合法性。苏某借用土地时间为2年，期限届满，协议终止。且上海铁路局徐州工务段发函连云港经济技术开发区管理委员会，要求取缔铁路沿线非法建筑物。涉案建筑无规划、建设部门审批手续，属非法侵占、圈占铁路用地，私搭乱建临时彩钢瓦简易房。 二、被诉行政行为是落实、执行上级行政机关的行政决定，具有合法性。被告按照属地原则执行上级环境整治命令，依法有权对铁路沿线15米范围内的违法建筑进行拆除。被告依据连云港市人民政府办公室政办〔2017〕433号《关于印发全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案的通知》即江苏省人民政府办公厅苏政发〔2017〕31号文，中共连云港经济技术开发区工作委员会办公室连开工委办〔2019〕20号《关于印发开发区东片区环境综合整治工作方案的通知》的要求，开展交通干线沿线违法建筑集中整治。被告是涉案房屋属地的责任人，有权下达限期拆除、搬迁的通知，对拒不执行的予以强制清理。涉案建筑长期无人居住，被告采取各种方式通告权利人予以拆除、搬迁均无人应答，被告无奈予以强制拆除。拆除程序及拆除工程均依法进行，不存在违法拆除。 三、涉案建筑属于徐州铁路运输检察院检察建议的关于铁路沿线15米范围内应予以整治的违法搭建建筑，被告受检察建议及中国铁路上海局集团有限公司徐州工务段的函告，拆除涉案建筑属于接受委托履行委托义务的行为，不属于行政行为，应属于民事委托行为或司法机关委托、建议执行行政行为。 另，从现有的证据看，无法证明郁正霞出资与苏某共同建设涉案建筑。综上，原告不是本案适格主张，被告拆除涉案房屋并无不当，请求法院驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 被告朝阳街道办向本院提交了以下证据、依据： 证据1.中共连云港经济技术开发区工作委员会办公室连云港经济技术开发区管理委员会办公室连开工委办〔2019〕20号《关于印发开发区东片区环境综合整治工作方案的通知》。 证明被告属于开发区东片区环境整治领导小组成员，交通干线沿线违法建筑乱搭乱建进行整治的时间为2019年5月6日至30日。 证据2.中国铁路上海局集团有限公司徐州工务段徐工安函〔2019〕15号《中共铁路上海局集团有限公司徐州工务段关于要求取缔铁路沿线非法建筑物的函》。 证明对铁路用地范围内的违法建筑应当予以取缔。 证据3.连云港市开发区铁路沿线环境综合整治工作推进情况明细表（4页）及照片9张。 证明被告执行上级环境整治命令的具体情况。 证据4.徐州铁路运输检察院徐铁检行公〔2019〕31920500010号检察建议书。 证明检察建议认为朝阳街道办事处负有维护行政区域内铁路运输安全、铁路设施完好及协调处理保障铁路安全有关事项的职责，被告有执法职权。 证据5.“尚善朝阳”工作动态群微信截屏5页。 证明被告依法履职具体情况。 证据6.开发区朝阳街道陇海铁路两侧环境综合整治工作情况推进明细表13页。 证明被告依法履职具体情况。 依据： 江苏省人民政府办公厅苏政发[2017]31号《关于印发全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案的通知》。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议，该文件落款时间为2019年5月13日，在被告于2019年5月9日拆除涉案建筑之后。对证据2的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。铁路部门是专属部门，其对铁路沿线进行综合管理需要政府配合，正常应该经过连云港市人民政府，该函不能作为被告拆除涉案建筑的有效法律证据。被告是在举证期限届满后提交证据3、证据4，应视为没有证据。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，原告不知其张贴地点；被告没有针对涉案建筑作出积极行为，不能达到被告的证明目的。对证据4的真实性、合法性无异议，铁路运输检察院属于执法部门，不是行政管理部门，该证据与涉案建筑没有关联。对证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。对证据6的关联性及证明目的有异议，该文件是上下级日常工作衔接，对于原告所建房屋，被告无权避开铁路部门予以拆除。 被告对原告所举证据的质证意见为：对证据1的真实性被告不知情，无法确认。请求法庭综合认定。该证据不具有合法性，也达不到原告的证明目的。理由是：无连云港西站土地使用权证，被告不知其是否具有临时将铁路土地进行借用的权限，是否在授权范围内对外借用，是否合法。合同中对期限、临时房的面积及借用期限届满时的约定，足以证明涉案房屋不具有合法性，应当在1996年就应当被清除。对证据2的真实性无法确认，只是第一年借用费用，不能证明在借用期满后有继续借用的事实。对证据3的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。对证据4的真实性无异议，证明目的有异议。不能证明被告行政不作为。对证据5、证据6的真实性、合法性、关联性无异议。 本院根据行政诉讼证据规则，结合当事人质证意见，对上述证据认定如下：被告所举证据1系针对不特定对象作出的能够反复适用的文件，属于规范性文件，被告作为证据提交不当。对被告所举证据2的真实性、合法性无异议，本院予以确认；因其具有证明本案待证事实的可能性，本院对其关联性予以确认。被告于收到起诉状副本之日起15日后提交证据3、证据4，无逾期提供证据的正当理由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款、第五十七条第（四）项的规定，应视为被诉行政行为没有该证据，该证据不能作为定案依据。被告所举证据5系微信截屏，均为照片且显示有时间，本院对其真实性予以确认。对被告所举证据6的真实性，原告未提出异议，本院对其真实性予以确认。被告所举证据5、证据6的证据形式合法、来源合法，且具有证明本案待证事实的可能性，本院对其合法性、关联性予以确认。 原告所举证据1、证据2纸张陈旧，均有原徐州铁路分局印章，结合本案其他事实，本院对其真实性予以确认。原告所举证据3系照片，与本案被告提交的证据能够相互印证，本院对其真实性予以确认。被告对原告所举证据4的真实性无异议，本院予以确认。原告所举证据1-证据4的证据形式合法、来源合法，且具有证明本案待证事实的可能性，本院对其合法性、关联性予以确认。被告对原告所举证据5、证据6的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认。 经审理查明，原告李恒巧系苏某妻子，原告苏祥贵、苏祥荣、苏祥红系李恒巧与苏某子女。原告郁正霞于1991年与苏某同居生活至2010年5月2日苏某去世。1994年10月31日，苏某（乙方）与原徐州分局连云港西站（甲方）订立了借用铁路土地协议书，协议约定：甲方将位于陇海××××线路路基20平方米，借用给乙方用于建设临时房，借用期间为1994年11月1日至1996年11月30日，乙方每年交纳土地使用费40元；乙方在借用土地期间应遵守铁路规章，不得扩大用地范围；乙方在借用期满时，应将地上自建附着物清除后交还甲方；协议期满，如乙方需要继续借用时，应当在协议期满三十日前向甲方商请重新签订协议。同日，苏某依协议交纳土地使用费40元。之后，苏某逐步建成涉案建筑，并与原告郁正霞同居居住。 2017年2月，江苏省人民政府《全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案》决定于2017-2019年开展普通国道、高速公路、航道、港口码头、铁路周边洁化绿化美化“五项行动”。对铁路用地红线内要求无违章建筑及破旧建筑物，红线外侧至100米范围内，做到“六无一有”，即无违法私搭乱建的建筑物、构筑物及附属物、无破旧建筑及残墙断壁、无乱堆物料、无暴露垃圾渣土及“白色污染”、无违法及破旧广告牌匾、无河塘漂浮物，有绿化隔离带或隔离墙，做到美观整洁。2019年2月9日，中国铁路上海局集团有限公司徐州工务段发送徐工安函〔2019〕15号《中共铁路上海局集团有限公司徐州工务段关于要求取缔铁路沿线非法建筑物的函》与连云港经济技术开发区管理委员会，恳请该管委会协调相关职能部门对铁路用地范围内的非法建（构）筑场、堆积物所进行依法取缔。消除铁路用地范围内侵占行为，切实保障陇海铁路运输安全。 2019年4月初，被告按照上级要求，开展了对其行政区域内的陇海铁路两侧环境综合整治工作。同年5月9日，被告强制拆除了涉案建筑。同月27日，被告收到原告苏祥贵、苏祥荣、苏祥红要求给予经济补偿的信件后，作出连开朝信告字〔2019〕第7号不予受理告知书，根据国务院《信访条例》第十四条的规定，决定不予受理。同年6月3日，被告将该不予受理告知书送达苏祥贵。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”、第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，被告朝阳街道办实际履行的是乡、镇一级人民政府的职责，同时《开发区东片区环境综合整治工作方案》、江苏省人民政府《全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案》可视为县级以上人民政府责成被告实施强制拆除，故被告对上述规定中的违法行为有行政执法职权。需要说明连开工委办〔2019〕20号文的发布时间是在被诉行政行为之后，但其整治工作的期间是2019年5月6日至5月30日，且实际整治工作早于2019年5月6日，故该文件可以作为被诉行政行为的依据。 关于李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红、郁正霞是否具备原告主体资格。本院认为，涉案建筑系苏某所建，被强制拆除后，因苏某已在此前去世，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”的规定，其近亲属李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红有权提起行政诉讼。郁正霞主张其投资与苏某共同建设了涉案建筑，李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红与被告有异议。对此，三方均有举证责任，因时间久远，举证困难，考虑到涉案建筑系在原告郁正霞与苏某同居期间所建，郁正霞有工资收入，本院结合常理推定郁正霞该主张成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，郁正霞有权提起行政诉讼。综上，李恒巧、苏祥贵、苏祥荣、苏祥红、郁正霞具备原告主体资格，被告的相关观点，本院不予采纳。 关于涉案建筑的合法性。本院认为，苏某与原徐州分局连云港西站订立的借用铁路土地协议书表明，涉案建筑为临时用房，土地为铁路用地，土地借用期满后苏某应清除地上附着物，将土地交还。同时，涉案建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途”、第四十四条第一款：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”、第二款：“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”及《中华人民共和国铁路法》第三十七条：“已经取得使用权的铁路建设用地，应当依照批准的用途使用，不得擅自改作他用；其他单位或者个人不得侵占……”的规定，且未经审批，故涉案建筑不合法，原告的相关观点不成立，本院不予采纳。原告关于上述协议一直履行至涉案建筑被拆除时的主张，因其未举证证明，本院不予采信。 关于被诉行政行为的合法性。被告在作出被诉行政行为前，未调查核实涉案建筑的权利人、利害关系人，本院确认被诉行政行为事实不清。被告在作出被诉行政行为前未告知原告享有陈述、申辩和提起行政复议或行政诉讼等基本权利，也未履行催告、公告程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”、第三十六条：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”中相关程序规定，程序违法。 综上，被诉行政行为事实不清，程序违法，依法应予撤销，因涉案建筑被拆除，撤销已无实际意义，应确认其违法。故对原告请求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告连云港经济技术开发区朝阳街道办事处于2019年5月9日强制拆除位于连云港西站陇海铁路21K＋200米处（废弃铁路路基旁）房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告承担（因原告已预交，被告于本判决生效之日起十日内给付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉费用50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，帐号：10×××94。 审 判 长  金明山 人民陪审员  乔 伟 人民陪审员  刘道根 二〇二〇年一月九日 书 记 员  石 梦 法律条文及上诉须知附录 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第一项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。