江苏省南通市崇川区人民法院民 事 判 决 书(2019)苏0602民初4126号原告：南通纺织控股集团纺织染有限公司，住所地南通市崇川区经济开发区东区。法定代表人：李志宏，董事长。委托诉讼代理人：王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘嘉镭，北京大成（南通）律师事务所律师。被告：南通聚源废旧物资回收有限公司，住所地南通市南通港引河桥北首。法定代表人：胡艮明，总经理。委托诉讼代理人：王玉林，男，南通聚源废旧物资回收有限公司副总经理。原告南通纺织控股集团纺织染有限公司(以下简称纺织染公司)与被告南通聚源废旧物资回收有限公司(以下简称聚源公司)确认合同无效纠纷一案，本院于2019年7月10日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人刘嘉镭，被告的法定代表人胡艮明及其委托诉讼代理人王玉林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告纺织染公司向本院提出诉讼请求：1.请求法院判决原、被告之间的土地使用权转让协议无效，被告返还原告487.9平方米土地使用权，原告退还被告拍卖款28万元。2.请求判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2014年4月1日，原告委托南通豪威拍卖有限公司(以下简称豪威拍卖公司)对南通港引河桥北首面积为487.9平方米的工业用地土地使用权进行拍卖，被告于2014年4月25日通过公开竞价拍得案涉土地，并签订《拍卖成交确认书》。后，原被告双方于2014年6月3日签订土地使用权转让协议书。在办理《国有土地使用证》过户登记过程中，有关部门提出原告转让该土地使用权时未能履行《市政府关于加强市属改制企业后续监督和服务工作的会议纪要》的审议程序以及《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》的规定，要求原告会同豪威拍卖公司终止转让程序。因原告认为双方签订的协议违反行政法规的强制性规定，协议书确属无效，故具状起诉，请求依法处理。被告聚源公司辩称，原告主张原、被告于2014年6月3日订立的土地使用权转让协议无效的诉讼请求无事实与法律依据。一、我国物权法规定，当事人之间订立转让不动产产物权的合同，未办理物权登记的，不影响合同效力。原、被告订立的土地使用权转让合同为有效合同。二、原、被告订立的土地使用权转让合同系双方当事人真实意思表示，双方签字盖章，且各自履行了各自的义务，享受各自权利(原告将案涉土地交付被告并将土地所有权证书交被告持有，被告已通过拍卖公司将款项交付原告，且在买卖后一直由被告缴纳土地使用费)。为此，该合同成立且生效。三、原、被告订立的土地使用权转让协议不违反国家法律、行政法规的强制性规定，且不违背公序良俗：1.原告依据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》请求确认合同无效，该办法系建设部1993年3月1日起实施的部委规章，显然不是法律意义上的行政法规。2.《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》除不是行政法规外，其办法内容也非强制性规定。原告以此要求作为合同无效情形之一也无法律依据。3.原告要求确认原、被告双方订立的案涉合同无效的另一依据是南通市市属国有企业改革联席会议办公室于2015年5月22日的会议纪要。该会议纪要既不是法律、行政法规，也不是地方法规，对合同效力没有约束力。原告在处理相关资产时，曾对转让土地进行评估并向上级主管部门南通产业控股集团有限公司请示报告，主管部门领导层经开会研究同意原告处置房产、土地的请示报告，也形成会议纪要。如果市属国有企业改革联席会议办公室不同意原告的转让行为，完全可以事先监督，不让原告转让。现却在原、被告自愿订立合同且生效后以会议纪要形式否认合同效力，不应得到支持。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2003年12月，南通市国土资源局颁发的土地使用权证(苏通国用［2003］字第010434号)显示：案涉土地使用权人为纺织染公司，座落于南通港引河北首，用途为工业用地，使用权类型为出让(补办)，使用权面积为487.9平方米，终止日期2053年10月16日。2014年4月1日，纺织染公司委托豪威拍卖公司拍卖该处土地使用权。2014年4月25日，豪威拍卖公司与聚源公司签订拍卖成交确认书。成交确认书第五条特别约定，标的存在规划用途改变和拆迁的可能性，因而可能带来过户变更和价值变化的风险，委托人、拍卖人不协助办理过户手续。2014年6月3日，纺织染公司(甲方)与聚源公司(乙方)签订土地使用权转让协议书。协议约定，一、地块概况：1、该地块位于南通港引河北首，土地使用权面积为487.9平方米(折0.73亩)，界址点座标详见附件《国有土地使用证》。2、该地块的用途为工业用地。二、转让方式：1、甲方委托豪威拍卖公司于2014年4月25日10时在南通市拍卖厅拍卖了该幅土地使用权，乙方通过竞价购得了该幅土地使用权。2、转让价格为人民币贰拾捌万元整。3、乙方同意按双方约定时间和金额向甲方支付价款。三、违约责任：甲、乙双方如有违反本协议约定的，违约方应向守约方支付一定数量的违约金。协议还对其他事项进行了约定。协议签订当日，纺织染公司与聚源公司签署了案涉土地使用权转让申请书。土地使用权转让协议书签订后，聚源公司支付了28万元转让款。2014年6月17日，在豪威拍卖公司见证下，纺织染公司与聚源公司办理了资产交接确认书，移交了案涉土地。移交资料包括：《国有土地使用证》，土地税由纺织染公司代办，费用由聚源公司结算。至原告起诉时，聚源公司向纺织染公司支付了2014年下半年至2019年土地税。聚源公司在案涉土地上未经规划许可搭建了临时建筑，目前该建筑已被征收拆除。聚源公司未能取得案涉土地的土地使用权证。在纺织染公司委托拍卖案涉土地前，纺织染公司以书面形式向其主管部门南通产业控股集团有限公司请示，并委托江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司对案涉土地评估出具土地估价报告。2014年3月10日，南通产业控股集团有限公司总经理办公会讨论形成会议纪要：会议研究了纺织染公司处置原印染分公司剩余房产、土地的议题。会议明确：企业自有资产的处置可由企业按照国有资产处置的规范要求自主决定。鉴此，同意纺织染公司通过规范程序处置原印染分公司剩余资产。2015年5月22日，南通市市属国有企业改革联席会议办公室召开会议形成关于南通纺织控股集团纺织染有限公司转让两宗土地使用权等问题的会议纪要：一、鉴于纺织染公司转让上述两宗土地(包含案涉南通港河桥北首的土地)未履行《市政府关于加强市属改制企业后续监管和服务工作的会议纪要》(市政府2007年第8号专题会议纪要)规定的改革联席会议审议程序，且不符合《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》(住建部第9号)“在城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划”和《房地产管理法》“转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书”的规定。会议要求纺织染公司会同拍卖上述土地使用权的中介机构—豪威拍卖公司终止转让程序，与受让方积极沟通，按《合同法》的相关规定妥善处理后续事宜。另查明，2014年2月经南通市人民政府批复通过的《崇川区控制性详细规划》，根据该规划，案涉苏通国用［2003］字第010434号地块规划用地性质为绿地和道路。上述事实有原告提供的苏通国用（2003）字第0104034号《国有土地使用证》、《江苏省拍卖业委托转让协议书》、通豪拍[2014]第16期拍卖成交确认书、《土地使用权转让协议书》、南通市市属国有企业改革联席会议办公室召开会议形成的《关于南通纺织控股集团纺织染有限公司转让两宗土地使用权等问题的会议纪要》、被告提供的《国有土地使用证》、拍卖成交确认书、拍卖合同、《土地使用权转让协议书》、《土地使用权转让申请书》、《资产交接确认书》、报告及会议纪要、《土地估价报告》、收据5份等在卷佐证，本院予以确认。本院认为，原告纺织染公司提出请求确认与聚源公司(乙方)签订土地使用权转让协议书无效的理由主要有：1.原告转让该土地使用权时未能履行《市政府关于加强市属改制企业后续监督和服务工作的会议纪要》的审议程序。虽然产控集团同意原告案涉土地使用权的转让，但是根据《企业国有资产交易监督管理办法》第七条、第六十四条的规定，产控集团在转让上述土地使用权时应得到南通市人民政府或者国资委的授权，但南通市人民政府没有批准该转让行为。同时转让行为也未报南通市市属国有企业改革联席会议集体研究决定。2.土地使用权的转让违反《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》的规定，具体违反法律、法规强制性规定为《中华人民共和国城乡规划法》第五条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十二条、《江苏省土地管理条例》第三十八条。原、被告之间土地使用权的转让涉及到土地用途的改变。本院认为，纺织染公司的理由不能成立。理由如下：首先，案涉土地使用权转让协议是纺织染公司与聚源公司双方真实意思表示，对于这一点纺织染公司在庭审中也予以认可。其次，确定合同无效的法律规定应当是法律行政法规的规定，其次应当是效力性强制性规定。原告主张的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》仅为部门规章，并非法律法规。原告例举的城乡规划法、土地管理法的相关规定并未明确违反上述规定导致合同无效。纺织染公司在2003年12月就取得案涉土地使用权证，证载用途为工业用地。说明当时作为工业用地是符合规划要求的。2014年2月的新规划确定了新的规划用途为绿地和道路，该规划仅限制其后的土地用途。纺织染公司转让土地使用权时仍按工业用地转让，并未改变规划用途。况且现转让土地已进入征收，规划用途在征收后可以得到实现。最后，关于纺织染公司转让土地使用前的报批程序仅能约束纺织染公司，不能作为合同生效的要件。该宗土地的转让事前经过产控集团同意，处置前经过评估，处置通过公开竞拍方式，因此转让价格是符合当时的市场价格，并未损害纺织染公司的利益。况且合同已实际履行，纺织染公司交付了土地，聚源公司支付了对价。2015年5月22日，南通市市属国有企业改革联席会议办公室召开会议形成会议纪要后，纺织染公司也未及时告知聚源公司或与其协商，而是继续由聚源公司使用土地并代缴土地使用费。纺织染公司现提出要求确认合同无效，显然有违诚信，不应得到支持。需要特别指出的是，本院仅对原告的诉讼请求是否成立作出评判，而非对案涉土地的使用权是否已经实际流转作出评判。案涉土地使用权的流转应当依照相应的法律法规及相应的规范性法律文件予以确定。综上所述，原告纺织染公司请求确认与聚源公司签订土地使用权转让协议书无效的理由不能成立，其诉讼请求本院难以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国拍卖法》第六条、第八条、第五十八条、第五十九条的规定，判决如下：驳回原告南通纺织控股集团纺织染有限公司的诉讼请求。案件受理费5500元，由原告南通纺织控股集团纺织染有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费5500元(江苏省南通市中级人民法院开户信息：户名：江苏省南通市中级人民法院；账号：46×××65；开户行：中国银行南通市濠南路支行)。审 判 长  余雪松审 判 员  范纪强人民陪审员  马 莉二〇二〇年一月十日书 记 员  韩云香