贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)黔27行初608号 原告彭定福，男，汉族，1963年4月4日生，住贵州省罗甸县。 委托代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇和平路9号，统一社会作用代码：11522728MB0Q4885XD。 法定代表人杨兴华，该县政府县长。 法定代表人委托代理人黄照学、何大江，均系罗甸县重大办工作人员。 被告罗甸县人民政府委托代理人李艳婷、付扬，分别系北京市中银（贵阳）律师事务所律师、实习律师。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，系该政府镇长。 委托代理人马云飞，系该镇政府工作人员。 原告彭定福诉被告罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）要求确认土地行政强制行为违法一案，于2017年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2017年10月17日公开开庭进行了审理。原告彭定福及其委托代理人万勇升，被告罗甸县政府委托代理人李艳婷及法定代表人委托代理人黄照学、何大江，被告龙坪镇政府委托代理人马云飞及龙坪镇副镇长付建荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告彭定福公司诉称，其于2015年6月15日与罗甸县定福油脂有限公司签订土地转租协议，租用该公司土地栽种桂花树。该桂花基地位于平罗高速项目征收范围内。2016年12月2日，二被告在未与原告协商的情况下强行毁坏原告位于罗甸县林安基地的桂花树，给原告造成巨大经济损失。二被告的上述行为严重违反法定程序。原告于2016年12月向黔南州人民政府申请行政复议。2017年5月27日，其收到黔南州人民政府作出的行政复议决定，该决定驳回原告的复议申请。遂向本院提起诉讼，请求确认二被告强行破坏桂花基地的行为违法，本案诉讼费由二被告承担。 为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、土地转租协议，证明：原告对涉案土地有使用权，地上附着物归原告个人所有，原告具有诉讼主体资格； 2、苗木订购合同、银行卡的流水清单，证明：地上附着物归原告个人所有且原告没有抢种抢栽行为； 3、栽树合同，证明：地上附着物归原告个人所有且原告没有抢种抢栽行为； 4、调查情况报告及红线占地表，证明：被告罗甸县政府成立的重大办对涉案土地的桂花树进行了丈量清点，说明其予以认可，原告不存在抢种抢栽；调查情况报告中是原告个人签字，没有案外人定福油脂公司的盖章及授权，说明重大办明知涉案桂花树系原告个人所有； 5、龙坪镇通知，证明：被告龙坪镇政府参与了破坏涉案土地的行为；该通知明确写明桂花树归原告个人所有； 6、项目部函，证明：项目部破坏涉案土地及桂花树的行为是执行重大办的命令，被告罗甸县政府应承担相应责任；说明涉案桂花树归原告个人所有； 7、涉案土地被破坏前、后照片一组，证明：涉案土地及桂花树被破坏事实； 8、营业执照，证明：定福油脂公司的法定代表人是王永芬而不是彭定福； 9、驳回行政复议申请决定书，证明：原告于2017年5月27日收到行政复议决定并在15日提起本案诉讼没有超过法定期限。 被告罗甸县政府质证意见：对1号证据的真实性及合法性、关联性、证明目的均不认可；对于2证据不认可，认为其为复印件不是原件；对3号证据不认可；对4号证据的真实性合法性认可，关联性及证明目的不认可，认为并不能证明罗甸县政府实施了毁坏的行为及彭定福是代表油脂公司，其以自己名义起诉不具备主体资格；对5、6、7号证据的真实性认可，不认可其证明目的；对8号证据的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为定福公司法定表人系原告母亲；对9号证据无异议，对其证明目的不认可。 被告龙坪镇政府质证意见：认为在行政复议中没有提交1号证据，且该协议违反法律法规的强制性规定属于无效协议；对2-9号证据的质证意见与罗甸县政府一致。 被告罗甸县政府在法定期限内未提交书面答辩状，其委托代理人在庭审中发表如下意见：1、原告主体不适格。涉案土地上的桂花树系定福油脂公司所有，原告以其个人名义起诉不具备主体资格；2、被告不适格。涉诉行为系项目公司实施，其并未实施，不是适格被告；3、涉诉行为发生在2016年12月2日，原告于2017年6月起诉已经超过六个月起诉期限；4、原告在提起本案诉讼之前的已经申请行政复议且被驳回，本案诉讼受到该行政复议决定羁束，原告的起诉不符合起诉条件。 被告罗甸县政府在法定举证期限内提交了以下证据： 1、黔发改交通（2014）2410号文件； 2、黔国土资预审字（2014）118号文件； 3、黔环审（2014）176号文件； 4、建设项目选址申请表； 5、黔南府函（2015）212号文件； 6、情况报告及证明； 7、租赁协议及黔南府行复驳字（2017）3号行政复议决定书。 上述证据中，1-4号证明：涉案的余庆至安龙高速公路建设项目（平塘至罗甸）取得审批手续，同时说明建设单位系贵州省高速公路有限公司，涉案行为是该公司实施；5号证据证明：2015年12月25日，黔南州人民政府批准了涉案建设项目的征收补偿安置方案，表明其征地程序合法；6号证据证明：罗甸县定福油脂有限责任公司人员和项目公司人员共同对涉案苗圃进行清点、取样、丈量后，经该公司同意由项目公司进行施工；7号证据证明：种植涉案桂花树的土地是由罗甸县定福油脂有限责任公司从当地农户手中租用，原告仅作为该公司工作人员办理租地事宜，与本案具有利害关系的是该公司，原告不具备诉讼主体资格。 原告质证意见：对1-4号证据没有异议，认为建设单位虽然是贵州省高速公路有限公司，但征收主体应是罗甸县政府并由其承担相应责任；对5号证据无异议，证明目的不认可，认为该文件已经明确罗甸县政府要成立相应协调机构、被告罗甸县政府是征地主体，认为该批复时间为2015年12月25日，说明原告在此之前栽种的桂花树不属于抢栽抢种；对6、7号证据认可，不认可其证明目的。 被告龙坪镇政府质证意见：对罗甸县政府提交的上述证据均没有异议。 被告龙坪镇政府在法定期限内未提交书面答辩状，其委托代理人在庭审中发表的意见与被告罗甸县政府意见一致。 被告龙坪镇政府在法定举证期限内未提交证据。 上述原、被告当庭举示的证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：平塘至罗甸高速公路（以下简称“平罗高速公路”）是贵州省高速公路网中余庆至安龙的组成部分。2014年10月24日贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字[2014]118号《省国土资源厅关于贵州省余庆至安龙高速公路平塘至罗甸建设项目用地预审申请的函》，同意该项目用地预审。同年12月31日贵州省环境保护厅作出黔环审字[2014]176号《贵州省环境保护厅关于贵州省余庆至安龙高速公路平塘至罗甸环境影响报告书的批复》，同意该项目的环境影响评价报告书。同日贵州省发展和改革委员会作出黔发改交通[2014]2410号《贵州省发展改革委关于平塘至罗甸高速公路可行性研究报告的批复》，同意平罗高速公路项目立项。 2015年12月25日黔南州政府作出黔南府函[2015]212号《关于平塘至罗甸高速公路建设项目征收补偿安置方案等三个方案的批复》，同意批准实施黔南南片指呈[2015]3号文件。同时，黔南府函[2015]212号文件附件一，要求平塘县、罗甸县要成立县级征地工作机构。罗甸县政府成立了罗甸县重大交通基础设施建设协调工作领导小组（以下简称罗甸县重大办）负责该项目的相关工作。2016年5月30日罗甸县重大办安排人员与彭定福共同对涉案土地上的桂花树进行了清点，并出具情况报告。 2015年5月31日罗甸县定福油脂有限责任公司与罗甸县七一村村民罗家如、罗家现、罗江等人分别签订《租地协议》，租用土地用于种植。次月15日，原告彭定福（乙方）与罗甸县定福油脂有限责任公司（甲方）签订《土地转租协议》，约定该公司将其在林安（××村及××村）向村民租赁的上述土地转租给乙方，并由乙方支付甲方前期支付费用9800元。同年6月16日原告彭定福与唐荣胜签订苗木订购合同，向后者购买桂花树并雇人种植。 2016年8月31日罗甸县龙坪镇政府出具通知，载明：龙坪镇七一村林安组境内桂花树属彭定福所有，要求其于2016年9月4日前迁移。逾期未迁移的，建设单位将进行施工，造成的损失自行承担。贵州省公路工程集团有限公司平罗高速公路项目经理部于2016年9月13日向彭定福出具书面通知，载明：“彭定福：奉县重大办平罗交建指挥部之命，我们进入你林安桂花基地施工，如有疑问，可到重大办核实，如有阻工，后果自负。”罗甸县重大办黄照学在该通知上签字同意。2016年12月2日，原告涉案桂花树被强制拔除。原告遂以二被告强制拔除其桂花树的行政行为违法为由诉至本院，提出如前诉请。 另查明：2017年4月10日黔南州政府作出黔南府行复驳字（2017）3号《驳回行政复议申请决定书》，认定彭定福不是适格的行政复议申请人，决定驳回其行政复议申请。 本院认为：本案争议焦点：1、原告及被告是否适格；2、本案诉讼是否受行政复议行为羁束及是否超过起诉期限；3、涉诉行为是否合法。 关于第一个焦点，即原告及被告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，彭定福主张涉案土地上种植的桂花树系其个人所有，提供有土地转租协议、苗木订购合同、银行流水清单、栽树合同、调查情况报告及红线占地表等在卷证据予以佐证，上述证据可以认定其与涉诉行为具有利害关系，具备原告主体资格。关于被告是否适格问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，罗甸县重大办是被告罗甸县政府设立的负责平罗高速公路征地拆迁工作的临时机构，现有证据证明涉案项目建设方对原告涉案桂花树实施的移除行为是根据罗甸县重大办及龙坪镇政府的安排实施，上述行为应当视为罗甸县政府实施的行政行为并由其承担法律责任。因此，罗甸县政府及龙坪镇政府是本案适格被告。故，二被告的前述辩解不能成立，本院不予采纳。 关于第二个焦点，即本案诉讼是否受行政复议行为羁束及是否超过起诉期限。本案中黔南州政府作出的行政复议行为不是法律规定的终局裁决行为，在黔南州政府作出复议行为后，原告就原行政行为向本院提起行政诉讼并不违反法律规定。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”在收到州政府复议决定后，其于2017年6月10日就原行政行为向本院提起行政诉讼符合上述法律规定情形，并未超过六个月的起诉期限。故，二被告的前述辩解不能成立，本院不予采纳。 关于第三个焦点，即被诉强制拔除行为是否合法。本案原告栽种的涉案桂花树所占用的土地为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告罗甸县政府在征收上述土地过程中，在未与原告达成补偿协议及未作出责令交出土地决定的情形下，即自行拔除原告涉案桂花树的行为，缺乏法律依据，违反法定程序，超越了行政职权。 综上所述，本案被诉行政强制行为违反法定程序,但鉴于该行政行为已实施完毕,不具有可撤销内容,应当判决确认违法。为此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下: 确认被告罗甸县人民政府及罗甸县龙坪镇人民政府于2016年12月2日对原告彭定福位于罗县龙坪镇涉案桂花树实施强制拔除的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府及罗甸县龙坪镇人民政府共同负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  刘玉冰 审判员  林顺军 审判员  游昌新 二〇一七年十月二十七日 书记员  周仕裕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。