甘肃省定西市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）甘11行赔终2号上诉人（原审原告）:兰州林文广告有限责任公司（以下简称“林文广告公司”），住所地兰州市城关区民勤街44号402室。法定代表人张护林，系该公司执行董事。委托代理人崔金平，甘肃策横律师事务所律师。委托代理人刘东锋，甘肃策横律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：定西市安定区综合执法局（以下简称“安定区执法局”），住所地甘肃省定西市安定区中华路43号。法定代表人赵怀玲，系该局局长。委托代理人潘强，系该副局长。委托代理人牛沐华，系该局法制科科长。林文广告公司因与安定区执法局行政赔偿一案，渭源县人民法院于2018年12月18日以林文广告公司起诉的被告主体资格不适格为由，作出（2018）甘1123行赔初30号行政裁定，裁定驳回起诉。林文广告公司提出上诉，本院审理后于2019年3月23日作出（2019）甘11行终2号行政赔偿裁定，裁定撤销原审裁定，指令渭源县人民法院继续审理。渭源县人民法院审理后于2019年9月29日作出（2019）甘1123行赔初12号行政赔偿判决，林文广告公司不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院认定的事实：2010年至2011年，林文广告公司租用何玉堂等八户村民位于安定区域内G22青兰临高速公路及G22青兰临高速公路与G30连霍高速公路交汇处两侧的承包地，修建8块广告牌，版面尺寸为8×18×2米一块，8×20×2米七块。2017年6月6日，甘肃省交通厅发布了《关于全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志治理规范的意见》（甘交政法〔2017〕39号），要求对全省高速公路和普通国省干线公路沿线非公路标志进行治理规范，消除公路安全隐患，提高通行能力。2017年9月11日，中共定西市委办公室、定西市人民政府办公室《关于开展高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治活动的通知》(定办发电〔2017〕154号)，要求对全市范围内高速公路和国省道两侧广告牌集中清理整治。同年11月9日中共定西市安定区委办公室、定西市安定区人民政府办公室发布了《定西市安定区公路沿线户外广告整治工作活动实施方案的通知》(安办发〔2017〕101号)和《定西市安定区人民政府办公室关于定西市安定区公路沿线户外广告清理整治的通告》(第6号)，通告对未经审批在公路沿线设置的户外广告牌均视为违法设置，一律拆除或者全面整顿。自公告发出之日起五日内，各户外广告设置单位（个人）对广告牌自行拆除，恢复原貌；逾期未拆除清理的，将组织相关单位依法拆除，拆除费用按代履行程序由当事人自行承担。安定区执法局对辖区内涉及的广告牌进行摸底，发现案涉广告牌在当地何玉堂等八户村民承包地内设置，均未经审批，且没有进行安全评估且造件锈蚀，存在安全隐患。之后，向何玉堂等八户村民发出责令改正违法行为通知，村民表示拆除广告牌专业性强，自己无能力拆除，委托安定区执法局拆除。2017年11月13日至20日安定区执法局对案涉广告牌委托甘肃昌宏建筑安装工程有限公司实施拆除，拆除后安定区执法局支付的拆除费用，除残值折抵费用后实际每块支付8000元左右。2018年8月15日林文广告公司向渭源县人民法院提起请求确认安定区执法局的强制拆除行为违法的同时一并提起行政赔偿诉讼，请求安定区执法局赔偿其损失91万元。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案案涉广告牌由林文广告公司租用农户承包经营的农业耕地修建设置，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批的法律强制性规定。林文广告公司未经任何机关审批许可占用农用地修建设置广告牌属违法设置的构筑物，不受法律保护，应当由其自行拆除，费用自理。安定区执法局的强制拆除行政行为虽然被渭源县人民法院作出的（2019）甘1123行赔初26号行政判决确认违法，仅仅是因拆除对象和程序违反法律规定而被确认违法，但执行标的物是违法构筑物，安定区执法局在拆除后应当依法将拆除的材料交付林文广告公司。考虑到林文广告公司违法设置的广告牌已使用多年，安定区执法局拆除需要专业机构和人员拆除，支出较多费用。安定区执法局委托专业机构拆除，用拆除材料折抵拆除费用，还支付了不足的拆除费用，并无不当。据此，林文广告公司要求安定区执法局赔偿无法律依据，其诉求不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回林文广告公司的诉讼请求。林文广告公司上诉请求：撤销(2019)甘1123行赔初12号行政赔偿判决并依法改判或者发回重审。理由：1、安定区执法局在行政程序均无针对广告牌所有权人作出涉案广告牌系违法建筑的行政确定，故一审判决认定林文广告公司被强拆广告牌系违法建筑物，变相剥夺了林文广告公司行政诉权。安定区执法局拆除林文广告公司8块广告牌的行政行为被（2019）甘1123行初26号行政判决确认违法，证明8块广告牌所有权人为林文广告公司，但是，安定区执法局向何玉堂等八户村民发出责令改正违法行为通知，并没有针对林文广告公司作出广告牌属于违法建筑的行政确认，如针对林文广告公司作出，林文广告公司享有行政复议、行政诉讼的权利。故一审判决书认定林文广告公司的涉案广告牌违法，不仅变相剥夺了林文广告公司针对认定涉案广告牌系违法建筑的行政决定的诉权，且有以司法权侵蚀行政权的嫌疑。2、一审法院认为“安定区执法局拆除林文广告公司涉案广告牌仅仅是因拆除对象和程序违反法律规定而被确认违法，但执行标的物是违法构筑物”，故对林文广告公司的赔偿请求不予支持，该裁判理由不仅违背《国家赔偿法》的立法精神，且与最高人民法院的指导性判例、甘肃省境内其他法院针对强制拆除广告牌行政赔偿案件的判例相冲突，违背法治统一原则。首先，涉案广告牌系林文广告公司合法财产，并无合法的行政程序将其认定为违法建筑物，依据《国家赔偿法》应予赔偿。其次，即使涉案广告牌被认定为违法建筑物，但行政机关强制拆除造成可回收、利用的废旧建筑材料损失的，依法应予赔偿。最高人民法院和甘肃省内其他法院均有类似案例。一审法院判决驳回林文广告公司的行政赔偿请求，不符合法治统一原则。经二审审理查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。另查明，渭源县人民法院于2019年9月29日作出（2019）甘1123行初26号行政判决，以安定区执法局实施涉案广告牌行政强制执行行为，应当对林文广告公司作出决定、催告、执行决定、发布强制拆除公告等法律程序，仅向土地承包经营权人发出责令改正违法行为通知，协议执行事项后，委托他人实施代履行进行拆除，其行为违反法定的强制执行程序。判决：安定区执法局拆除林文广告公司8块广告牌的行政行为违法。本院认为，根据林文广告公司的上诉请求及理由，本案的争议焦点是：1、一审认定林文广告公司的案涉8块广告牌属违法构筑物是否正确；2、一审对林文广告公司的赔偿请求未予支持是否违反《国家赔偿法》的规定和立法精神。关于焦点1，《中华人民共和国广告法》第四十一条规定“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理，制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定”，《甘肃省广告监督管理条例（2004年修正）》第十二条规定，户外广告的设置、发布应当由当地城建、公安等部门按照各自的职权，审批场地使用协议，经工商行政管理部门核准，发给《户外广告登记证》后，方可发布。户外广告的设置应当按登记核准的时间、场地、形式、规格、内容设置，不得擅自改变。本案中，安定区执法局工作人员在对辖区内公路沿线户外广告牌进行清理整治过程中，经调查发现案涉8块广告牌在当地何玉堂等八户村民承包地内设置，违反了土地管理法的相关规定，且未经相关部门审批，属违法设置。另外，在一审法院审理林文广告公司诉请确认安定区执法局强制拆除案涉8块广告牌行政行为违法一案的庭审中，林文广告公司明确表述设置广告牌没有经过审批，在诉讼中，林文广告公司亦未向法院提交其设置、发布案涉8块广告牌经城建、公安等部门审批的场地使用协议，也没有提供经工商行政管理部门核发的《户外广告登记证》，故一审认定案涉广告牌属违法构筑物并无不当。关于焦点2，根据国家赔偿法第二条的规定，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提。本案中，林文广告公司的案涉8块广告牌均系违法设置，属违法构筑物，其就违法构筑物要求赔偿与国家赔偿法的规定不符；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”，本案中，安定区执法局强制拆除林文广告公司8块广告牌的行政行为虽被渭源县人民法院（2019）甘1123行初26号行政判决确认违法，但确认违法的事由是所确定的处罚对象错误和强制拆除行为违反了法定程序，并未对被拆广告牌属违法构筑物的性质予以否定。故安定区执法局拆除违法构筑物的行政行为并未对林文广告公司的合法权益造成损害，根据上述规定，应驳回林文广告公司的赔偿请求。一审判决驳回林文广告公司的诉讼请求并无不当。但一审判决驳回林文广告公司的诉讼请求表述有误，应为驳回赔偿请求，现予纠正。因此，一审对林文广告公司的赔偿请求不予支持符合《国家赔偿法》的相关规定和立法精神。综上所述，林文广告公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇二〇年一月十七日书记员  景薪洁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。