河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2798号上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人杜安郑，郑州高新技术产业开发区石佛办事处工作人员。委托代理人孙宏博，上海段（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）付万洪，男，汉族，1962年8月4日出生，住郑州市中原区。委托代理人李秀丽，女，汉族，1967年6月26日出生，住郑州市金水区。上诉人付万洪因诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）强制拆除房屋违法一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初269号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。涉案五层楼房于2015年5月2日夜晚被拆除，付万洪于2019年3月27日向高新区管委会发函，申请高新区管委会由于违法强拆对付万洪造成的损失作出赔偿，高新区管委会至今未予回复。付万洪认为高新区管委会未经法定程序强制拆除其房屋违法。请求：1．依法确认高新区管委会强制拆除付万洪房屋的行为违法；2．本案诉讼费由高新区管委会承担。郑州市中级人民法院一审查明：2000年9月4日案外人张长海与原郑州市中原区石佛镇陈庄村民委员会（以下简称陈庄村委会）签订《租赁合同》，租赁该村村镇规划区内土地0.306亩永久使用，租赁费共计36000元由租赁人一次交清。同日张长海交清租赁费，陈庄村委会签章出具收据。后该土地张长海转给付万洪，该《租赁合同》和收据上直接更名为付万洪，并由陈庄村委会签章确认。付万洪提供有2001年4月当时陈庄村委会主任“张泽远”签名、房主签字处空白的《石佛镇陈庄村委会村级建房许可证》，该证第一页首部注明“张还海过户给付万洪，2001年4月”并有陈庄村委会签章确认。后付万洪在该土地上建房，但未在规划主管部门办理建设工程规划许可证。2011年11月7日郑州市人民政府发布《关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号），该办法第七条第一款规定“各区人民政府（以下简称区政府）（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。”2015年4月6日中共郑州高新区石佛办事处陈庄村支部委员会、郑州高新区石佛办事处陈庄村村民委员会签章发布《石佛办事处陈庄村村庄拆迁补偿安置方案》，规定搬迁补偿分为两个时间段，其中第二个时间段为2015年4月26日至2015年5月5日，超过2015年5月5日的一律不予补偿，超过2015年5月5日后搬迁的不再奖励等。其中还规定拆迁补偿安置公示现场有区新型城镇化工作指挥部、高新区纪委、办事处的举报电话；“陈庄村享受安置房分配的人员，身份须经村民代表会议认定并报管委会备案”。付万洪称无人通知其涉案房屋拆除的事，也无人找其谈房屋拆迁补偿的事；2015年5月3日上午其到涉案房屋现场时发现其房屋已于2015年5月2日夜晚被拆除。高新区管委会对拆除时间无异议，郑州市中级人民法院确认付万洪涉案五层楼房于2015年5月2日夜晚被拆除。后付万洪起诉郑州市公安局高新技术产业开发区分局，请求确认2015年4月28日付万洪就其家一楼三个门锁及部分窗户玻璃被损坏，付万洪拨打110报警该局出警后没有给出处理结果；5月2日夜里村委会拆除付万洪房屋，5月3日上午付万洪连续打了8次110报警，该局拒绝出警等行为违法。郑州高新技术产业开发区人民法院于2015年11月10日作出（2015）开行初字第80号行政裁定书，驳回付万洪的起诉。付万洪不服上诉后，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行终字第574号行政裁定，撤销一审裁定，指令该院继续审理。后该院于2016年9月28日作出（2016）豫0191行初384号行政判决，确认郑州市公安局高新技术产业开发区分局在付万洪妻子报警求助后未出警的行为违法。2016年付万洪在郑州高新技术产业开发区人民法院起诉陈庄村委会侵权责任纠纷一案，诉称2015年4月陈庄村委会发出通知，付万洪房屋在拆迁改造范围内，双方未能达成一致，陈庄村委会破坏付万洪房屋的水电、门锁、玻璃被损坏、电表被偷，陈庄村委会继续侵权于2015年5月2日将付万洪房屋全部违法拆除，请求判决陈庄村委会赔偿付万洪房屋损失、家具家电及装修费用。该院2017年2月17日作出（2016）豫0191民初789号民事判决，判决陈庄村委会赔偿付万洪199240元；驳回付万洪其他诉讼请求。付万洪不服上诉，郑州市中级人民法院于2017年7月31日作出（2017）豫01民终7221号民事判决，撤销一审判决，发回重审。后该院于2018年12月13日作出（2018）豫0191民初14582号民事裁定，认为“付万洪房屋被拆除发生于陈庄村城中村拆迁改造期间，系因拆迁原因所致，基于该问题产生的纠纷及相关补偿方案、标准，涉及到拆迁部门的工作职权和工作程序，不属于人民法院受理民事案件的范围”，依法裁定驳回了付万洪的起诉。付万洪不服上诉，郑州市中级人民法院于2019年2月14日作出（2019）豫01民终2303号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定于2019年2月21日生效。付万洪于2019年6月14日提起本案确认违法之诉。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是高新区管委会是否是本案适格被告；高新区管委会拆除付万洪房屋的行为是否违法。付万洪涉案房屋于2015年5月2日晚被房屋所占土地的所有权人暨出租方郑州高新技术产业开发区石佛办事处陈庄村村民委员会强制拆除。付万洪报警后，公安机关告知其属于拆迁纠纷，公安机关无权管辖。后付万洪以郑州高新技术产业开发区石佛办事处陈庄村村民委员会为被告提起民事侵权责任纠纷一案，请求陈庄村委会赔偿其强拆付万洪房屋给付万洪造成的各项损失，该案最终被人民法院生效民事裁定以付万洪租赁土地上所建房屋因城中村拆迁改造被拆除，基于该问题产生的纠纷及相关拆迁补偿方案、标准等不属于人民法院受理民事案件的范围为由驳回起诉。根据郑州市人民政府颁行的《郑州市城中村改造管理办法》（郑政文〔2011〕258号）第七条第一款“各区人民政府（以下简称区政府）（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作”之规定，高新区管委会系其辖区内城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作，也应当对城中村改造工作中的相关违法侵权行为承担法律责任。本案付万洪房屋虽系被陈庄村委会直接拆除，但应视为是受高新区管委会的委托协助高新区管委会组织实施陈庄村的城中村改造工作、实现高新区管委会的行政管理目标，因此，陈庄村委会在该村城中村拆迁改造过程中对付万洪涉案房屋强制拆除的相应法律责任应归于高新区管委会，高新区管委会系本案的适格被告。对于强制拆除付万洪涉案房屋行为的合法性问题，即使付万洪房屋未取得建设工程规划许可证、属于违法建筑，对付万洪涉案房屋的拆除也应当根据《中华人民共和国行政强制法》规定的法定主体、法定程序依法进行，也不能在未履行任何法定程序的情况下强行将之拆除。因此，高新区管委会强制拆除付万洪涉案房屋的行为违法。付万洪诉请确认高新区管委会强制拆除付万洪房屋的行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认郑州高新技术产业开发区管理委员会强制拆除付万洪位于郑州高新技术产业开发区石佛办事处陈庄村村内房屋的行为违法。高新区管委会不服一审判决，向本院上诉称：1.陈庄村实施村庄改造计划是经陈庄村村民集体决议的行为。本案中,被上诉人付万洪迟迟不按照陈庄村村委会程序搬迁,该行为严重影响了政府重点工程。2.陈庄村拆迁安置的主体为陈庄村村民,而付万洪并非陈庄村村民,其搭建房屋属于违法建筑,应依法予以拆除。3.上诉人没有实施强制拆除被上诉人付万洪房屋的行为,本案具体实施拆迁行为的是陈庄村村委会,且陈庄村委会已出具说明,承认了拆除行为,并表示愿承担相关责任。综上,请求:1.撤销一审判决;2.改判驳回被上诉人付万洪的全部诉讼请求;3.请求一审、二审的诉讼费用由被上诉人付万洪承担。付万洪答辩称：1.陈庄村委会作为基层村民自治组织，无权拆除涉案房屋。涉案房屋是在付万洪不知情的情况下被强制拆除。2.付万洪租赁手续完备，所建房屋是经过陈庄村委会许可的。3.高新区管委会是政策的制定者、实施者，是资金补偿安置的提供者和保障者，即使陈庄村委会实施了房屋拆除行为，应视为是受高新区管委会的委托，是协助高新区管委会组织实施陈庄村的城中村改造工作，陈庄村委会对付万洪涉案房屋强制拆除的相应法律责任应由高新区管委会承担。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：根据2011年11月7日郑州市人民政府发布的《关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文〔2011〕258号）第七条第一款的规定“各区人民政府（以下简称区政府）（管委会）是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。”本案中高新区管委会是陈庄村城中村改造的主体，负责陈庄村城中村改造工作，付万洪房屋虽系被陈庄村委会直接拆除，但高新区管委会应承担该拆除行为的法律责任。本案中对付万洪涉案房屋的拆除未履行任何法定程序，一审法院确认强拆行为违法并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  王盛楠审判员  关永生二〇二〇年一月十九日法官助理李晶晶书记员李路通