浙江省岱山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0921行初38号 原告苏红，女，1958年1月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人（特别授权）殷飞，浙江合飞律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）周晓和，浙江合飞律师事务所律师。 被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府，住所地舟山市普陀区虾峙镇大岙。 法定代表人郑磊，镇长。 出庭应诉负责人虞志跃，该镇党委委员。 委托代理人（特别授权）俞宏波，浙江星舟律师事务所律师。 原告苏红诉被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府（以下简称“虾峙镇政府”）镇政府行政协议一案，舟山市普陀区人民法院于2019年6月24日立案。舟山市中级人民法院于同年7月15日作出（2019）浙09行辖5号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于同年8月1日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月11日公开开庭审理了本案，原告苏红及委托代理人殷飞、周晓和、被告出庭应诉负责人虞志跃及委托代理人俞宏波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苏红诉称，原告投资设立的舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站在普陀区××××镇枫树岙村经营。2016年，因虾峙开发的需要，被告要求原告搬迁储罐站经营点，并承诺位于虾峙预制场区域内让原告建造新的液化气充装站，原告遂以较低的价格与被告签订了《拆迁征收补偿协议》、《土地出让协议》、《委托合同》一揽子协议，《拆迁征收补偿协议》双方已履行。《土地出让协议》约定被告同意原告在指定区域内建造液化气充装站，所需土地由被告提供，并完成三通一平，摘牌所需土地出让金（超过26万元/亩，超出部分由被告承担）和充装站建设、设施、设备的购买及安装费用由原告承担；本协议签字生效后，双方均不得随意终止合同。《委托合同》约定在新液化气充装站尚未建成之前由原告继续在旧址经营，委托期止新液化气充装站投入使用。三份协议签订后，原告按约履行自己的义务，继续为虾峙百姓提供便利。现被告不履行《土地出让协议》、《委托合同》的行为已违法，其任意引进舟山市蓝焰燃气有限公司同样违法。原告认为，上述协议系一揽子不可分割的行政协议，内容合法有效，理应受法律保护，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加另一方当事人义务或单方变更解除。被告有违诚实信用和公平原则，侵害了原告的合法权益，请求法院确认被告解除《委托合同》的行为违法，并要求被告继续履行双方签订的《委托合同》。诉讼中经本院释明，其诉讼请求变更为请求撤销被告解除《委托合同》的行政行为，并要求被告继续履行双方签订的《委托合同》。 原告苏红向本院提交了以下证据： 1、拆迁征收补偿协议、委托合同、土地出让协议，证明原、被告之间为拆迁原告所有的液化气储罐站、期间继续由原告经营 及原告新建液化气充装站签订一揽子不能割裂的行政协议，合同不能任意被解除； 2、营业执照，证明涉案液化气储罐站为原告经营； 3、虾峙镇沙峧村老年协会的证明，证明处罚决定认定事实错误，案发当时是老年协会来借用液化气钢瓶故放置在场地外； 4、律师函、催告函，证明原告知道被告想要解除合同的时间，后提起诉讼，且相关函中已说明是引入了舟山市蓝焰燃气有限公司故没必要再由原告经营； 5、燃气经营许可证（庭后经本院要求提供），证明原告的燃气经营资格。 被告虾峙镇政府辩称，原、被告签订的《委托合同》是在被告通过拆迁取得原告经营的煤气站的前提下形成，当时被告之所以委托原告经营，是基于煤气的供应事关百姓日常生活，故为公共管理需要，委托原告临时经营。近年来随着国有蓝焰煤气公司对海岛供应力度的增大，百姓的日常煤气供应所需已能得到满足。所以从客观上而言，原煤气站已不存在委托经营的必要，另该煤气站经营期间，因管理不到位存有安全方面的隐患（被有关部门罚款）。鉴于该合同目的已实现，被告才多次发函要求原告将煤气站交付被告。被告解除合同具有法律依据。本案双方签订的是行政协议，行政机关享有行政优益权，即行政机关为了更好的实现公共利益和行政管理目标，可以对协议的履行作出单方调整甚至单方解除的权利。本案行政机关就委托目的已能实现的前提下，被告解除该合同符合法律规定。若按原告逻辑，无限期的继续苛求履行协议显然严重损害国家利益。反之，由于上述煤气站被拆迁后，一直由原告经营使用，鉴于原告要求继续委托经营的迫切性，被告在发函中亦同意解除《拆迁征收补偿协议》，原告返还拆迁款，两种方案供原告选择，合情合理。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告虾峙镇政府向本院提交了以下证据： 1、行政处罚决定书，证明2019年4月原告因未安全经营被有关部门罚款，合同中约定若原告在委托经营期间没有遵守国家法律，被告有权单方面解除合同； 2、律师函三份，证明被告多次发函明确要求解除委托合同。 被告虾峙镇政府向本院提供的依据有：《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第四百一十条。 经质证，双方当事人对证据质证意见如下： 原告提供的证据：证据1，被告对真实性无异议，但对土地出让协议的合法性和效力有异议；证据3，被告对真实性、关联性有异议，认为该证明不能推翻行政机关处罚认定的事实，即使老年协会证明内容属实，原告违反安全操作的情况也是客观存在的；证据2、4、5，被告无异议。 被告提供的证据：证据1，原告对真实性无异议，对关联性 有异议，认为该处罚决定与本案无关联，且该处罚决定相关事实 认定错误，系相关部门故意为之；证据2，原告对真实性无异议，对关联性有异议，认为行政权力不能授权给律师事务所，该律师函不能作为双方解除委托合同的依据。 本院对上述证据认证如下：原告提供的《委托合同》系本案诉争标的，不作为证据使用；原告提供的证据3，与本案不具关联性，不予采信；原、被告提供的其他证据的真实性，本院均予以采信。 经审理查明，原告苏红系舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站（个人独资企业）的投资人，该液化气储罐站现持有的《燃气经营许可证》许可有效期限为2017年11月5日至2021年11月5日。2016年7月19日，被告虾峙镇政府与该液化气储罐站签订了《拆迁征收补偿协议》，约定因项目开发需要，该液化气储罐站同意将厂区内所有房屋、附属设施、设备、液化气瓶、证书等交由被告征收；所有房屋、附属设备设施经评估为人民币1784813元，因考虑企业不再经营，经开发商（浙江虾峙岛船舶有限公司）同意，另行补偿其人民币3715187元（其中包括经营性利润1800000元，按三年计算）；上述总款共计人民币5500000元。协议签订后，上述款项已付清。同年9月16日，原告与被告分别签订《土地出让协议》和《委托合同》。《土地出让协议》约定，因民生需要，被告同意由原告在指定区域内(原虾峙预制场)建造60立方米液化气充装站，所需土地由被告提供，并完成“三通一平”，摘牌所需的土地出让金由原告承担，如土地出让金超过26万元/亩，超出部分由被告承担；充装站的建设和设施、设备的购买及安装费用均由原告承担负责，原告同时应保证新站建设符合安全要求并通过验收，在办理验收等相关手续时，被告应全力支持；原告应按时完成新站建设，具体时间为土地摘牌后2个月内开工建设，8个月内建成并投入使用；协议签字生效后，双方均不得随意终止合同，如违约须按建造总金额的30%支付违约金。《委托合同》约定，因民生需要，同时考虑经营的连续性和安全性，被告将征收的液化气储罐站委托原告临时经营，委托期从2016年9月16日起至新液化气储罐站投入运营止；被告发现原告在生产、经营活动中如有违反党的政策和国家法律的情况，被告有权解除合同；委托期间如发生工伤等事故、发生的内外债权债务、设备设施的检修、检测等费用均由原告负责；合同执行中，双方不得随意变更或解除合同。 2018年11月12日，被告委托浙江星舟律师事务所向原告发送律师函，告知原告现因舟山市蓝焰燃气有限公司已经进驻虾峙，该储罐站已无继续维持经营之必要，根据《合同法》第四百一十条之规定，通知其收函之日起解除双方签订的《委托合同》，并清点完厂内设备、物品交还被告。2019年4月16日、5月7日，浙江星舟律师事务所及被告又分别向原告发送律师函及催告函，均要求原告腾退交接、退出经营。同年5月23日，该律师事务所再次向原告发送律师函，告知原告若不考虑办理腾退交接手续，可将储罐站征收所得款项及同期银行利息退还被告，双方签订的《拆迁征收补偿协议》解除，储罐站产权恢复原状，如原告未有回应，被告将根据情况采取措施。 原告不服被告解除合同的行为，向法院提起民事诉讼，请求确认双方签订的《土地出让协议》和《委托合同》合法有效，并判令双方继续履行上述二合同。舟山市定海区人民法院于2019年4月8日作出（2018）浙0902民初4981号之一民事裁定，认为该案不属于民事诉讼的受案范围，裁定驳回原告的起诉。舟山市中级人民法院于同年6月10日作出（2019）浙09民终260号之二民事裁定，维持原裁定。原告不服，提起本案行政诉讼。 另查明，2019年4月11日，舟山市普陀区综合行政执法局对该液化气储罐站作出舟普综执（2019）089号行政处罚决定书，认定当事人在日常经营时将液化气钢瓶（满瓶）存放在不具备储存燃气的安全条件的临时仓库内，违反了相关规定，对其罚款人民币80000元。 本院认为，本案中被告虾峙镇政府因民生需要，将其已征收的舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站委托给原告苏红经营，该委托合同系被告为实现公共服务目标与当事人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案的争议焦点为被告单方解除《委托合同》的行为是否合法。本案中，被告于2018年11月12日委托律师事务所向原告发送律师函，以舟山市蓝焰燃气有限公司已经进驻虾峙、该储罐站无继续维持经营之必要为由，通知原告解除双方签订的《委托合同》。被告认为，行政机关对于行政协议享有行政优益权，可以作出单方变更或解除协议的权利，本案中因有其他燃气公司进驻，被告就签订该委托协议的目的已能实现，故被告有权解除该合同。本院认为，涉案委托合同系双方真实意思表示，不存在法律规定的合同无效情形，应视为合法有效，故当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在行政协议的履行过程中，基于保护国家利益、公共利益的需要，赋予行政主体在变更和解除协议中的行政优益权固然必要，但该权利的行使须受到严格限制。根据《合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形”之规定，行政协议履行过程中出现上述规定情形的，行政机关有权作出变更或者解除协议的行政行为。本案中该区域内虽有其他燃气公司的进驻，但原告的继续经营并不严重损害国家利益或公共利益，且原告仍持有合法的燃气经营证书，现行法律并不禁止两者同时经营，被告不可以此为由行使行政优益权解除合同，本案亦不存在上述规定的其他解除合同的情形。况且被告解除涉案合同时引用的系《合同法》第四百一十条关于委托合同任意解除权的规定，其法律适用亦属不当。故被告单方解除合同缺乏相应的事实根据和法律依据。另被告提出，原告因管理不到位曾被综合行政执法部门行政处罚，合同约定原告在生产、经营活动中如有违反党的政策和国家法律的情况，被告亦有权解除合同。对此本院认为，被告要求解除合同的行为发生在2018年11月，而原告被行政处罚一事发生在2019年4月，故该节事实不能作为本案中其解除合同的依据。 行政机关单方解除行政协议，属对当事人权益产生重大影响的行政行为，行政机关应当遵循正当程序原则，充分保障协议相对人的合法权益。但本案中被告在通知原告解除涉案委托合同之前，未履行告知当事人享有陈述、申辩的权利等程序，不符合正当程序的基本要求，属程序违法。 综上，被告作出的单方解除《委托合同》的行政行为，主要证据不足，法律适用不当，且违反法定程序，依法应予以纠正。涉案合同合法有效，双方应当继续履行。对原告要求撤销被告解除合同的行政行为、并要求其继续履行合同的诉讼请求,本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府于2018年11月12日作出的解除其与原告苏红签订的《委托合同》的行政行为； 二、责令被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府继续履行2016年9月16日其与原告苏红签订的《委托合同》。 本案受理费50元，由被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  郑力奋 审 判 员  余金津 人民陪审员  虞惠儿 二〇二〇年一月三十一日 代书 记员  周盈琪