陕西省吴堡县人民法院   刑事判决书   (2019)陕0829刑初40号   公诉机关吴堡县人民检察院。   被告人沈炜，男，1976年4月7日生于陕西省西安市雁塔区，汉族，大学本科学历，公民身份号码：61011XXXX604077416，中共党员，2008年3月至2009年3月任西安市雁塔区城中村改造办公室副主任，2009年3月至今任西安市雁塔区鱼化寨街道党工委委员，办事处副主任(副处级)，户籍所在地，因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年6月18日被吴堡县人民检察院院刑事拘留，同年7月2日被吴堡县人民检察院监视居住，2016年8月1日被取保候审，2019年8月9日被吴堡县人民法院取保候审月1日被取保候审。2019年8月9日被吴堡县人民法院取保候审。   辩护人任亚林，陕西金镝律师事务所律师。   辩护人刘继继，陕西金镝律师事务所实习律师。   被告人赵育，女，1960年1月9日生于陕西省西安市雁塔区，汉族，大专学历，居民，公民身份号码：61011XXXX001090086，中共党员，2008年至2011年6月担任西安市雁塔区城改办综合科科长(正科级)，2011年6月始任总工直到2015年1月份退休，因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年6月18日被吴堡县人民检察院刑事拘留，同年7月2日被吴堡县人民检察院监视居住，2016年8月1日被取保候审，2019年8月9日被吴堡县人民法院取保候审月1日被取保候审。2019年8月9日被吴堡县人民法院取保候审。   辩护人吕智平，陕西洪振律师事务所律师。   辩护人党宇，陕西洪振律师事务所实习律师。   吴堡县人民检察院以吴检刑刑诉［2019］3号起诉书指控被告人被告人沈炜、赵育犯玩忽职守罪，于2019年8月1日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。吴堡县人民检察院指派助理检察员高亚娥、杜洋出庭支持公诉，被告人沈炜及其辩护人任亚林、刘继继，被告人赵育及其辩护人吕智平、党宇到庭参加了诉讼。现已审理终结。   吴堡县人民检察院指控，2005年2月4日，西安市城中村改造工作领导小组办公室将雁塔区电子城街道办XX村列为西安市2005年度XX城中村改造村。当时西安市城中村改造实行“自筹资金自我改造自我发展”的“三自”方针，后因种种原因该村的改造工作直到2007年仍没有实际实施。2008年西安市城中村改造按照“政府主导、以区为主、市场运作、改制先行、改建跟进、尊重民意、利民益民”原则进行。2008年3月6日，XX村与陕西联邦实业股份有限公司(以下简称联邦公司)签订《城中村改造合作协议》，约定XX村XX城中村改造建设所需全部土地，组织实施拆迁、补偿、安置；联邦公司办理城中村改造项目所需全部手续，按合同的约定提供改造项目用地范围内的拆迁及补偿费、建设所有村民安置房屋的建设成本、联邦公司开发范围的土地补偿费。XX村作为改造方案的申报主体，将方案编制工作及相关手续办理委托联邦公司。由于当时城中村改造用地是以村民人口数每人65平米的标准确定，联邦公司为保证自己预期取得土地的面积，在编制方案及办理城中村改造项目相关手续时虚列村民人口数3200人，多取得优惠政策土地约340亩，最终少缴土地出让金9亿多元。原雁塔区城改办综合科，按照规定应该在方案编制前认真进行实地调研，在方案编制过程中，应进行现场踏勘并派人参加村民会议，还应对方案要件的真实性进行核实。但是，被告人赵育作为时任综合科科室负责人及方案审核人，并未履行上述职责。被告人沈炜时任区城改办副主任，作为综合科分管领导，未指派其他人员履行上述职责，未履行分管领导职责，轻易的通过了企业以村委名义上报的方案及相关资料，并上报市城改办，导致多报村民人数的改造方案得以批复，开发商少缴土地出让金的行为得逞。   上述事实，公诉机关提供的证据有书证、证人证言、被告人的供述与辩解。据此，公诉机关认为被告人沈炜、赵育的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚、证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，故提起公诉，请求依法惩处。   被告人沈炜对公诉机关指控其犯玩忽职守罪提出异议，认为玩忽职守罪是结果犯，从公诉机关提供的证据来看，本案在2016年立案，在这过程中，西安市政府已经重新颁布了“新八条”，自己虽然在工作存在疏忽，但并未给国家造成损失，不符合玩忽职守罪的犯罪要件。   辩护人任亚林、刘继继认为，被告人沈炜并未构成玩忽职守罪，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，玩忽职守罪属于结果犯，要求必须造成“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。本案中，国家审计署《审计要情》指出联邦公司和XX村在改造方案中虚增人口3200人，通过优惠政策获批土地，少缴土地出让金9亿元，但审计署结论得出后，西安市人民政府出台了《西安市人民政府关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》，共涉及棚户区改造工作八个方面的政策，简称“棚改新八条”，针对完善现行用地政策制定了详细的实施方案。“棚改新八条”规定，针对已批准实施的改造项目，各区(县)、开发区对因人口核算改造用地形成的遗留问题，可参照本意见重新核算安置用地和开发用地面积，改造综合用地面积大于核定用地面积的部分不享受优惠政策，开发用地面积小于核定开发用地面积的不予补充。按照“棚改新八条”规定，雁塔区XX村在城中村改造过程中虚增人口，通过优惠政策获得的土地，并未超出应得土地。因此，按照现行政策标准，被告人沈炜在双头村城中村改造期间履职过程中，并未给国家利益造成损失，公诉机关指控被告人沈炜构成玩忽职守罪的证据明显不足，不能认定被告人沈炜有罪。   辩护人任亚林、刘继继向法庭提交如下证据：   1.审计署办公厅对陕西联邦实业股份有限公司的回复证明，审计署移送的涉嫌违法问题线索无法确切说明被告人沈炜致使公共财产、国家和人民利益遭受了重大损失，是否损失还需要经过司法机关的查证。   2.《西安市人民政府关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见(市政发[2015]22号)》证明，西安市雁塔区双头村在城中村改造过程中因虚增人口，通过优惠政策获得土地，按照《若干意见》规定，联邦公司就多出的用地面积按照土地评估市场全部缴纳出让金，因此，被告人沈炜的工作行为并未致使公共财产、国家和人民利益遭受损失。   3.西安市雁塔区人民政府关于XX城中村改造项目改造用地重新核算的函(雁政函[2016]54号)、西安市雁塔区人民政府关于XX城中村改造项目用地情况的函(雁政函[2016]   71号)、西安市雁塔区城中村改造办公室关于报批XX村改造方案的请示(雁城改字[2017]4号）证明，雁塔区XX村改造项目重新核算后形成了《项目用地重新核算报告》，根据新棚改八条“多要缴少不补”政策标准，改造综合用地面积小于核定用地面积的部分不予补充。因此按照现行政策的标准，被告人沈炜在XX村改造过程中是否给国家造成了损失，不确定。   4.白水县人民检察院不起诉理由说明书证明，本案被告人沈炜与白水县人民检察院不起诉理由说明书所述情形一致。因此，根据“新棚改八条”，被告人沈炜在XX城中村改造是否给国家利益造成损失不确定，公诉机关指控被告人沈炜构成玩忽职守罪的证据不足，不能认定被告人沈炜有罪。   被告人赵育对公诉机关指控其犯玩忽职守罪提出异议，认为当时自己在城改办属于事业编制人员，整个城改办的方案编制自己没有参与，没有直接核实人口，其只对形式要件进行核实，因有公安机关的盖章，足以证明公安机关作为户籍管理的专业部门已经核实，然后她才在核实过的材料上签字，自己没有调查真正人口数量，自己的职能里面没有核实人口这一项工作。   辩护人吕智平、党宇认为，被告人赵育并未构成玩忽职守罪，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。本案中，被告人不存在不履行或者不认真履行职责的情形，也不存在因不履行或者不认真履行职责致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形，所以本案被告人不构成犯罪。具体理由为：XX城XX村庄村民人数的法定职责。我国法律明确规定户口登记工作由各级公安机关主管，被告人赵育及其所在的雁塔区城改办没有核定村民人数的法定权利和相应职责。2.被告人赵育工作职责与公诉人所称的联邦公司少缴纳土地出让金9亿多元没有必然的因果关系。3.根据西安市新的棚户区(集体土地)改造政策及西安市人民政府专项问题会议纪要，联邦公司根据原改造批复取得的改造综合用地均为合法，不存在因虚列人口多得土地导致少缴纳土地出让金造成国家损失的问题，被告人赵育所涉玩忽职守罪因缺乏危害后果不能成立。   经审理查明西安市雁塔区双桥头村是西安市雁塔区电子城街道办事处管辖的城中村，地处西安市XX路以南。2005年2月4日，XX村获得西安市XX村XX小组XX城中村改造的批复，同意将XX村列入西安市XX城中村改造计划。该村在改造期间，陕西联邦实业股份有限公司(以下简称联邦公司)为开发企业。根据《XX村与联邦公司合作协议》、《西安市城中村改造管理办法》的规定，由联邦公司负责办理XX城中村改造项目所需全部手续，XX村准确及时提供项目改造建设所需的相关文件，其中规定所制定的改造方案需XX村民大会讨论通过这一程序。后在制定城中村改造方案过程中，改造方案中的人口数据与该村实际人口不符，多出该村实际人口达3179人，被告人沈伟作为时任雁塔区城改办副主任、综合科分管领导，未指派其他人员履行核实人口数量的职责，也未履行分管领导职责，被告人赵育作为时任雁塔区城改办综合科科长及城改方案审核人，亦未履行核实人口数量的职责。导致开发企业以村委名义上报的方案及相关资料顺利通过，并上报市城改办，多报村民人口数量的改造方案得以批复，联邦公司等四家公司按虚报人口数获取3179人优惠价格供应的城中村改造综合用地。2015年7月17日，西安市人民政府颁发西安市人民政府《关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》，其中第一条第二款规定，已批准实施的改造项目，各区（县）、开发区对因人口核算改造用地形成遗留问题的，可参照本意见重新核算安置用地和开发用地面积，改造综合用地面积大于核定用地面积的部分不享受改造优惠政策，开发用地面积小于核定开发用地面积的不予补充。2015年，西安市雁塔区XX城中村改造办公室委托希格玛会计事务所对西安市雁塔区XX城中村改造项目综合用地重新核算，结果为该项目应得开发用地面积约503.81亩，而该项目除实际安置及配套公建用地外剩余核定开发用地面积419.13亩，未超出应得开发用地面积。2017年1月17西安市人民政府专题问题会议纪要同意上述重新核算报告。   上述事实，有如下证据予以证实：   1.雁编办发[2008]6号《西安市雁塔区城中村改造办公室职能配置内设机构和人员编制规定》。   2.雁组发[2008]16号《关于区城中村改造办公室科级领导干部人选的通知》。   3.雁政发[2008]7号《西安市雁塔区人民政府》关于吴文炼等同志任免职的决定。   4.西安市雁塔区城中村改造办公室关于人员机构设置的情况说明。   5、被告人沈炜、赵育户籍信息。   上述证据，证明西安市雁塔区城中村改造办公室是区政府直属事业单位，被告人赵育为综合科科长，被告人沈炜为综合科分管副主任，二人已达到应负完全刑事责任年龄。   6.市政发[2007]129号《西安市城中村改造管理办法》证明，各区人民政府负责本辖区XX城中村改造工作。其设立的城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。区城中村改造办公室依法接受相关部门的委托，行使与城中村改造有关的行政管理职能(第六条)。城中村改造方案，应当根据城中村改造专项规划和区域城市功能的要求，以及城中村改造综合用地专项规划指标，统筹考虑村民安置、环境风貌和经济发展等因素，充分听取村民意见，由区城中村改造办公室组织编制（第十二条）。城中村改造方案经村民会议讨论通过后，由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准（第十三条）。   7.市XX组发[2008]1号《西安市城中村改造项目管理工作程序》证明，方案编制论证阶段，经市城改办分管主任签字同意列入改造计划后，将材料转送规划管理处办理。规划管理处根据城中村工作处核定的人口、土地面积等内容提出规划设计条件，委托设计单位编制控制性规划后，由规划管理处审核并提出意见，交由市城改办主任办公会审定。按照审定的控规，由区XX组XX村的改造工作方案(以下简称“方案”)，并在市城改办的指导下，由区城改办组织现场踏勘、方案论证，对方案要件的真实性进行核实，并对方案的科学性、可行性和合理性进行论证，依据论证结果对方案进行修改”。   8.市城改发[2007]28号《西安市关于加强城中村改造方案管理工作的通知》规定证明，方案编制前，区城改办要认真进行实地调研，摸清情况。可聘请专业机构对村民住宅进行评估，评估结果由区、村委会和参与改造三方进行确认，作为方案编制和拆迁补偿的依据。在召开村民会议时，区城改办应派人参加会议，及时掌握村民意愿和要求。改造方案必须征得三分之二以上村民同意，并有确保整村拆除的措施。方案编制完成后，各区城改办要组织召开方案论证会，由市、区相关部门和有关专家对方案进行论证，依据论证意见，再对方案进行修改，确保方案的科学性和可行性。”   9.雁政发[2008]34号文件《西安市雁塔区人民政府关于加强政府主导推进城中村改造工作有关问题的通知》证明，区城中村改造办公室是全区城中村改造的实施主体，负责项目运作、手续办理和协调服务等项工作。   上述证据综合证明，雁塔区城改办作为全区城中村改造的实施主体，按照相关规定在方案编制前，区城改办要认真进行实地调研，摸清情况。在召开村民会议时，区城改办应派人参加会议，及时掌握村民意愿和要求。在方案编制论证阶段，由区XX组XX村的改造工作方案，并在市城改办的指导下，由区城改办组织现场踏勘、方案论证，对方案要件的真实性进行核实。   10.西安市雁塔区城中村改造办公室关于送审XX村改造方案的请示证明，被告人赵育、沈炜作为区XX城中村改造方案编制的负责人，在方案编制前未按规定认真进行实地调研，在方案编制过程中，未按规定参加村民会议，未进行现场踏勘，未对方案要件的真实性进行核实，将存在虚增人数的改造方案呈报市城改办审批。   11.证人王某甲、张某甲、王某乙、王某丙、郭某某证明，他们时任雁塔区城改办工作人员，西安市雁塔区城中村改造办公室是区政府直属事业单位，赵育为综合科科长，沈炜为综合科分管副主任，XX村改造方案编制及附件，相关审批文件均按规定的流程操作。   12.证人符某某、孙某某证明，他们是电子城街道办事处工作人员，雁塔区电子城街道办事处关于《XX城中村改造工作方案》的请示里关于人口数字，他们并不清楚是否真实。   13.证人刘某甲、昝某某证明，他们是联邦公司负责人，其公司为保证预期取得土地的面积，在编制方案及办理城中村改造项目相关手续时虚列村民人数约3200人，多取得优惠政策土地约340亩。   14.证人刘某乙、王某丁、王某戊、刘某丙、张某乙、王某已、刘某丁、刘某戊证明，他们是XX村负责人，他们村大约有1600多人，实际报了约4000人是开发商要求报的，街道办、区城改办都没有核实过这个人口数字。   15.2015年7月17日发布《西安市人民政府关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》证明，针对已批准实施的改造项目，各区(县)、开发区对因人口核算改造用地形成的遗留问题，可参照本意见重新核算安置用地和开发用地面积，改造综合用地面积大于核定用地面积的部分不享受优惠政策，开发用地面积小于核定开发用地面积的不予补充。   16.西安市城中村(棚户区)改造办公室（市城改字【2016】66号）文件、希格玛会计事务所出具的西安市雁塔区XX城中村改造项目综合用地重新核算报告各一份，证明西安市雁塔区XX城中村改造办公室委托希格玛会计事务所对西安市雁塔区XX城中村改造项目综合用地重新核算，结果为该项目应得开发土地约503.81亩，而该项目除实际安置及配套公建用地外剩余土地419.13亩可作为开发用地，未超出应得开发面积。   17.被告人沈炜供述，2008年至2009年他任西安市雁塔区城中村改造办公室副主任分管综合科工作，根据西安市XX组发[2008]1号文件《西安市城中村改造项目管理工作程序》中规定，改造方案是在市城改办的指导下，由区城改办组织现场勘验、方案论证，并负责修改。因为他当时工作比较多，城改方案编制只是其中一部分，他记得不是太清楚。他个人没有对双头桥村进行现场踏勘，领导也没有安排过他，他也没有安排过其他人进行现场踏勘。当时双头桥村的改造方案的编制工作，是村上或者开发企业委托专业的公司编制的。现场踏勘当时他们区城改办没有去。方案编制完成后他们区城改办组织召开了专家论证会，从专家库抽取的专家，根据专家评审意见进行方案调整，这个会议他参加过。关于方案要件的真实性问题，他们对下级报上来的城改方案的审查，主要是对形式要件及内容进行审查，他们要求出具土地一览表，户籍人口一览表、村民代表会通过改造方案的决议，他们主要通过要求以上文件加盖相关部门单位的公章来保证方案要件的真实性。他们还要求具体城改材料由街道办向他们呈送，除此之外，再没有采取其他手段了。现场查勘主要是对地表和建筑情况，对人口的勘查现场也看不出来，主要依赖街道办和公安机关提供的数据。在他去城改办之前，XX村的城改项目已经启动了。他认为其工作中尽职尽责了。第一，上述市XX组发[2008]1号和市城改发[2007]28号文件，当时没有人给他说过，他们当时只要求学习2007年市政发129号文件《西安市城中村改造管理办法》。第二，根据他的工作经验实地踏勘一般是在XX村XX城改计划的时候，市办、区办会去实地踏勘。第三，现场踏勘主要是对土地及建筑物进行踏勘，对人口的真实性没有太大的意义。他认为其认真履职了，不存在故意，也不存在疏忽大意及过失。他认为作为其这个审查环节来说，是针对形式要件及必备文件进行审查。他们有理由相信下级部门加盖公章的文件，况且就是虚报人口数量也未造成任何经济损失。所以不构成犯罪。   18.被告人赵育供述，2008年至2011年期间，她担任西安市雁塔区城改办综合科科长，最开始的时候综合科的主要职责是雁塔区城中村改造总体规划、招商策划和招商、城中村改造工作方案和手续办理和无形改造等。2009年开始她们的业务分的比较清楚，同时也申请了编制，增加了土地规划科与建设科，综合科的部分职能分出去了。按照要求城中村改造方案应该是由她们来组织编制，但当时不是她们组织编制的，而是市城改办建议委托有编制资质的公司来编制的。对于城改这项工作她当时确实没有现场踏勘，是因为对村里比较了解。之前她们区上一直没有搞过方案论证，市上提出要求方案论证后，XX村是他们区上开展方案论证的第一个村，所以他们就按照市上的程序要求进行了XX城改方案的论证，这个会议是她们区城改办沈炜主持，许诚信还有她参加的，市办所有处室领导以及街道办也有副主任级别的人参加，还有几个专家。关于方案要件的真实性审核她们就是认可相关部门的表，比如土地一览表、户籍人口一览表、村民代表会通过改造方案的决议，她们主要就是以职能部门的意见为准，也就是说职能部门的印章齐全的她们就认可，并签字核实。她们有理由相信下级部门加盖公章的文件，况且就是虚报人口数量也未造成任何经济损失。所以不构成犯罪。   上述证据，经庭审举证、质证，证据来源合法，内容真实，证据间相互印证，能够证明案件事实，均认定为本案的定案依据。   本院认为，2008年西安市城中村改造按照“政府主导、以区为主、市场运作、改制先行、改建跟进、尊重民意、利民益民”原则进行，西安市政府出台的相关“棚户区”改造若干意见和文件规定，就是城中村改造的重要依据。最初，城中村改造用地是以村民人口数每人65平米的标准确定，开发企业虚报人口套取土地是事实。2015年7月17日发布《西安市人民政府关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》重新规定，针对已批准实施的改造项目，各区(县)、开发区对因人口核算改造用地形成的遗留问题，可参照本意见重新核算安置用地和开发用地面积，改造综合用地面积大于核定用地面积的部分不享受优惠政策，开发用地面积小于核定开发用地面积的不予补充。希格玛会计事务所出具的西安市雁塔区XX城中村改造项目综合用地重新核算报告证明西安市雁塔区XX城中村改造项目综合用地应得开发土地面积约503.81亩，而该项目除实际安置及配套公建用地外剩余土地面积419.13亩可作为开发用地，未超出应得开发面积。2017年1月17西安市人民政府专题问题会议纪要同意上述重新核算报告，联邦公司作为开发公司并未额外多得到开发用地。故被告人沈炜、赵育虽然身为国家机关工作人员，在负责组织编制及审核上报辖区XX村改造方案的过程中，没有现场踏勘、实地调研摸清情况，也没有对方案的真实性进行核实，使城中村改造方案存在虚增人口3179人得以通过审核并实施，可虚报人口数量致使国家和公共财产遭受损失的证据不足，况且人口数量的统计不属二被告人所在单位管理的法定职责。公诉机关指控二被告人犯玩忽职守罪，证据不足，不能认定二被告人构成犯罪。二被告人及其辩护人所持无罪的辩护意见，本院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条第（三）项之规定，判决如下：   一、判决被告人沈炜无罪。   二、判决被告人赵育无罪。   如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省榆林市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。     审  判  长   王明海   审  判  员   牛鹏兴                                                                                          人 民 陪 审 员    高奋利       二0二0年一月六日      书  记  员   弓利云            1