广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤18行初249号原告：钟金廷，男，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：戴海燕，广东同乐律师事务所律师。被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。被告：清远市自然资源局。住所地：广东省清远市新城人民二路13号。法定代表人：杨蔚宁，局长。以上两被告的委托诉讼代理人：李国其，清远市自然资源局干部。以上两被告的委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被告：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区凤城文化广场北。法定代表人：邱泽军，区长。委托诉讼代理人：孔玲梅，清远市清城区法制局干部。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。第三人：清远市清城区龙塘镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区龙塘镇龙国道与平安一街交汇处。法定代表人：林建文，镇长。委托诉讼代理人：罗华亮，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原告钟金廷因确认行政行为违法和行政赔偿纠纷一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向两被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭，于2019年11月6日公开开庭审理了本案。原告钟金廷及其委托诉讼代理人戴海燕律师，被告清远市人民政府、清远市自然资源局的委托诉讼代理人李国其，被告清远市清城区人民政府的委托诉讼代理人孔玲梅，第三人清远市清城区龙塘镇人民政府的委托诉讼代理人罗华亮及三被告、第三人的共同委托诉讼代理人温福荣律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。三被告因建设广清城轨需要征收原告的两幢房屋,在未与原告签订征收房屋补偿协议的情况下，组织人员强制拆除了原告的两幢房屋，遂引发本案的纠纷。原告钟金廷起诉的诉讼请求:1.依法确认被告于2018年11月30日强制拆除原告房屋的行为违法。2.依法判决被告赔偿原告拆迁补偿安置费用600万元（具体以评估结果为准）。事实和理由：原告于1986年在清远市××××公冲村建有两幢房屋，并于1989年办理了《集体土地建设用地使用证》。其中一幢房屋由原告全家一起居住，另一幢房屋作为商铺自2015年4月1日出租给黄佳汉经营建材批发和零售，双方约定租期10年，租金每月12000元，自2017年5月1日起租金每年递增10%。2018年因广清城迹轨道建设需要征收原告的上述两幢房屋，被告在实施征收行为时，没有依法依规对原告进行相应补偿，致使双方没有就拆迁安置补偿达成一致协议。2018年11月30日，被告在既未履行任何法定手续也未对原告进行任何补偿的情况下，组织人员强制拆除了原告的两幢房屋，致使原告财产悉数被毁。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行政行为明显违法，应当依法依规向原告支付拆迁补偿安置费用。根据《中国人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规的规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”（该规定也应当参照适用于集体土地的征收补偿。）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三部分第（十五）项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第（七）项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。……要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”从上述规定可知：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；达不成补偿协议的应先做出补偿决定，给予被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径；即使被征收人无正当理由拒不搬迁，也应当申请人民法院强制执行。本案中，原告的房屋建成时建筑法和城乡规划法均未实施，当时根本无需办理报建手续也不可能有报建手续。但被告却错把原告的房屋当成未报建的违法建筑进行残值评估，所作出的评估价明显低于实际价值，但就是这样一份低评报告，被告也并未采用，与原告协商时给出的赔偿金额更低。被告对于需要安置给原告一家的房屋和商铺又少计算了与原告户口登记在一起且已离婚的女儿钟丽英及由钟丽英抚养的外孙子刘梓禧两人的面积，并且安置房屋的折算单价也没有进行过评估。针对被告不合理的补偿安置方案，原告自然不会接受，但被告却没有依法作出补偿决定，反而在没有补偿安置原告一家的情况下，超越职权，没有申请法院强制执行，自行组织人员强制拆除原告的房屋，该行为明显违法。因此，原告特依法起诉，请求法院查明事实，依法判决如诉讼请求。原告为其诉讼主张向本院提供了以下证据：1.原告的身份证复印件；2.集体建设用地使用证2份和证明1份；3.户口本复印件、原告女儿钟丽英的离婚证、离婚协议书、住院诊断证明、最低生活保障证；4.营业执照2份、特种行业许可证、纳税手册，租赁合同书、营业执照；5.集体土地上被征收房屋拆迁、补偿、安置清册、补偿评估清单；6.通知、照片；7.建筑许可证和用地费用收据；8.集体土地建设用地使用证和照片。被告清远市人民政府、清远市自然资源局答辩称：一、涉案房屋位于G107国道扩建项目用地的范围，龙塘镇政府与原告就拆迁补偿事宜经多次协商无果后，对涉案房屋及附属设施委托有资质评估机构进行评估后，现场送达《通知》给原告，要求原告限期自行清场。2018年11月20日，广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司根据龙塘镇政府的委托，对涉案房屋及附属设施作出《资产评估报告书》。同日，龙塘镇政府向原告公证送法了一份《通知》，内容为：“广清城轨、佛清从高速公路项目是省、市重点项目。因上述项目建设要求，G107国道新庄段需改扩建，按照改扩建工程用地规划，你户两间住宅房屋在用地红线范围内，必须拆迁。前期，我镇工作组已对你户两间房屋进行了测量、公证（房屋公证号：〔2015〕粤清城中第002494、002496)，并依据同一项目的房屋拆迁安置政策和清府办〔2013〕19号文的房屋残值补偿标准计算房屋拆迁安置补偿款，按照计价总额，我镇工作组多次与你户协商房屋拆迁事宜，但由于你户提出的要求过高，至今仍未达成一致。根据市政府有关会议精神，GIO7国道新庄段改扩建工程将于近期进场施工，为了保障你户的权益，我镇提请公证部门对你户的房屋进行了现状证据保存，并提请清远市公共资产交易中心以摇珠方式选定评估机构，对你户房屋进行了价值（残值）评估。现房屋价值（残值）已出具评估结果，我镇已按照评估结果及房屋拆迁安置补偿政策，计算你户两间房屋的拆迁安置补偿款，请贵户主在2018年11月22日前到镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿款，并自行清理房屋内物品。否则，我镇将按照市、区要求，组织相关职能部门，对你户房屋进行统一清理拆除，因拆除造成的损失由你户自行承担。”二、拆除原告房屋的行政单位为龙塘镇政府，原告第一项诉讼请求没有事实依据。由于原告并没有按照龙塘镇政府的《通知》要求，到龙塘镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿款及自行清理房屋内物品。为此，龙塘镇政府组织相关职能部门，对原告的房屋进行统一清理拆除。因此，原告请求确认我府强制拆除原告房屋的行为违法没有事实依据。三、原告第二项诉讼请求没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，原告不可能合法拥有两座农村集体土地上的房屋。至于原告提供的《集体土地建设用地使用证》（证号：城区府集建总字第0011813号字〔1989〕第1802050600453号），根据2012年12月7日、2013年8月29日龙塘镇政府与原告分别签订的《协议书》，该房屋已交给龙塘镇政府使用并拆除，由龙塘镇政府一次性支付建设房屋总价45万元给原告自行建设。双方还约定：原告违反规定擅自建设的视为违法违章建筑物，龙塘镇有权利予以拆除。如龙塘镇政府违法拆除涉案房屋的具体行政行为对原告财产权造成损害的，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”、第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任”的规定，应由龙塘镇政府对原告直接损失给予赔偿。原告请求我府赔偿其拆迁补偿安置费用600万元没有事实法律依据。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，希望法庭查明事实依法裁决。被告清远市人民政府、清远市自然资源局为其诉讼主张向本院提交了以下证据和依据：1、征收土地预公告、G107国道改建工程用地红线图；2.《情况说明》；3.《资产报告书》；4.《通知》；5.《协议书》（两份）、照片（三张）；6.法律依据。被告清远市清城区人民政府答辩称：答辩人不是本案适格被告，原告属于错列被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，涉案房屋的征收主体并非答辩人，清理、拆除涉案房屋的实施主体也非答辩人。答辩人不是本案的适格被告，原告追加答辩人为被告属于错列被告。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，希望法庭查明事实依法裁决。第三人清远市清城区龙塘镇人民政府的陈述与被告清远市人民政府、清远市自然资源局答辩的一致。第三人清远市清城区龙塘镇人民政府为其诉讼主张除了向本院提交的六份证据和依据与被告清远市人民政府、清远市自然资源局提交的证据和依据一致之外，另外补充提交相关法律法规及清府办〔2013〕19号文作为证据七。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、对原告提供的证据材料共8份的认定：证据1、2的真实性、关联性予以认定；证据3的真实性予以认定；证据4、5、6的真实性、合法性、关联性不予认定；证据7、8的真实性予以认定。二、对三被告提供的证据材料共6份的认定：证据1至2的真实性、关联性、合法性予以认定；证据3至5的真实性予以认定；证据6为法律依据。三、对第三人提供的证据材料共7份的认定：证据1至2的真实性、关联性、合法性予以认定；证据3至5的真实性予以认定；证据6为法律依据；证据7为法律法规及清府办〔2013〕19号文。本院经审理查明，2015年9月30日，清远市国土资源局发布清国土征预字〔2015〕22号《征收土地预公告》，因城市开发建设的需要，拟征收位于清××××坑村冯屋经济合作社，新庄村在沙糖桔、公冲、新联经济合作社等符合土地利用总体规划的部分集体土地（具体以征地红线为准）。在该公告中，清远市国土资源局将拟征收土地的位置、用途、面积、征地补偿标准和被征地农民安置途径等进行了预公告，并强调：自本预公告发布之日起，除正常农业生产外，被征地农村集体经济组织和农户不得在被征土地上抢栽、抢种、抢建附着物，否则征地时一律不予补偿。原告涉案房屋位于G107国道扩建项目用地的范围，龙塘镇政府与原告就拆迁补偿事宜经多次协商无果后，2018年11月20日，委托有资质评估机构的广东金兰德房地产土地资产评估规划有限公司对涉案房屋及附属设施进行评估后，对涉案房屋及附属设施作出《资产评估报告书》。同日，龙塘镇政府向原告公证送法了一份《通知》，内容为：“广清城轨、佛清从高速公路项目是省、市重点项目。因上述项目建设要求，G107国道新庄段需改扩建，按照改扩建工程用地规划，你户两间住宅房屋在用地红线范围内，必须拆迁。前期，我镇工作组已对你户两间房屋进行了测量、公证（房屋公证号：〔2015〕粤清城中第002494、002496)，并依据同一项目的房屋拆迁安置政策和清府办〔2013〕19号文的房屋残值补偿标准计算房屋拆迁安置补偿款，按照计价总额，我镇工作组多次与你户协商房屋拆迁事宜，但由于你户提出的要求过高，至今仍未达成一致。根据市政府有关会议精神，G107国道新庄段改扩建工程将于近期进场施工，为了保障你户的权益，我镇提请公证部门对你户的房屋进行了现状证据保存，并提请清远市公共资产交易中心以摇珠方式选定评估机构，对你户房屋进行了价值（残值）评估。现房屋价值（残值）已出具评估结果，我镇已按照评估结果及房屋拆迁安置补偿政策，计算你户两间房屋的拆迁安置补偿款，请贵户主在2018年11月22日前到镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿款，并自行清理房屋内物品。否则，我镇将按照市、区要求，组织相关职能部门，对你户房屋进行统一清理拆除，因拆除造成的损失由你户自行承担。”原告并没有按照龙塘镇政府的《通知》要求，到龙塘镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿款及自行清理房屋内物品。2018年11月30日，龙塘镇政府组织相关职能部门，对原告的房屋进行统一清理拆除。原告认为被告强制拆除原告房屋的行为违法为由而向本院提起本案诉讼并提出上述诉讼请求。以上事实，有原、三被告、第三人的诉讼状、提交的证据副本和本院的庭审记录等予以证实。本院认为，本案是因征地过程中征地主体实施行政强制措施而引发的行政纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：被告在征地过程中强制拆除原告房屋的行为是否违法，是否应给予赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第七项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款关于“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”，根据上述规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的基础上由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。而且，行政机关在实施行政强制时，应当根据行政强制法的规定，履行催告的法定程序，保障被征收人的陈述申辩权。本案中，尽管原告涉案房屋占用的集体土地因G107国道扩建项目被政府征收，清远市国土资源局发布了《征收土地预公告》，并对涉案房屋进行了测量、公证和价值评估，龙塘镇政府并向原告送达了《通知》，要求原告到龙塘镇政府拆迁办洽谈、签订补偿协议，领取补偿费及自行清理房屋内物品。但在原告未自愿签订补偿协议，亦未主动交出土地的情况下，龙塘镇政府本应依法作出补偿决定，并根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民行政强制法》的相关规定，作出责令交出土地决定并经催告，若当事人逾期仍不履行的该决定的，依法申请人民法院强制执行，但龙塘镇政府并未按照上述法定程序迳行实施本案被诉强拆行为，显属违反法定程序，本院依法确认其违法。需要注意的是，违法强制拆除后如果不积极补救且久拖不决，将既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。为实质化解行政争议，妥善解决补偿安置和强制拆除的遗留问题。清远市政府应当主动、及时履行补偿安置职责，继续与原告对涉案房屋的补偿事宜进行协商，并签订补偿协议。如果无法达成一致，即便认为被征收人的诉求明显不合法，清远市政府亦应及时依法作出补偿决定，并明示救济权利和救济期限，将纠纷尽快引导进入法律轨道解决渠道。而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成补偿安置问题长期无法通过法治化渠道解决。由于涉案的征地行为是清远市人民政府委托龙塘镇人民政府实施，为此，该委托行为产生的后果应由清远市政府承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，本院判决清远市政府依法采取补救措施，及时履行补偿安置职责，就原告的涉案房屋依法签订征收补偿协议或作出征收补偿决定。至于原告提出的赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”故对原告提出的赔偿拆迁补偿安置费用问题也责令被告一并作出是否予以赔偿的决定。综上所述，原告要求确认被告强制拆除涉案房屋的行政行为违法的诉讼请求理由成立，本院予以支持；被告的行政行为被确认违法后，人民法院可以责令被告采取补救措施；为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项，第七十四条第二款第一项，第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告清远市人民政府委托清远市清城区龙塘镇人民政府于2018年11月30日强制拆除原告钟金廷涉案房屋的行为程序违法；二、责令被告清远市人民政府于本判决生效之日起60日内采取补救措施，对原告钟金廷被征收的涉案房屋作出赔偿决定。本案受理费50元，由被告清远市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  黄方然审判员  赖爱红审判员  林士嵛二〇二〇年一月八日法官助理廖欣欣书记员李芫霜附相关法律、规范性文件内容：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。