江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初723号 原告李X泉，男，1951年1月6日生，××族，住南通市港闸区。 原告李X琪，男，1940年4月27日生，××族，住通州市。 原告李X德，男，1946年3月18日生，××族，住南通市港闸区。 原告李X琴，女，1937年11月6日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人丁XX，男，1962年1月23日生，××族，住南通市崇川区，系李X琴儿子。 原告严XX，女，1949年1月17日生，××族，住南通市港闸区。 五原告共同委托代理人郑XX，重庆中慈律师事务所律师。 被告南通市港闸区幸福街道办事处，住所地南通市通刘公路陈家榨。 法定代表人葛XX，职务主任。 应诉负责人宋XX，职务副主任。 委托代理人季X，江苏紫琅律师事务所律师。 被告南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市城港路58号。 法定代表人庄XX，职务局长。 应诉负责人孙X，职务副局长。 委托代理人顾XX，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人吴XX，江苏大达律师事务所律师。 第三人李X英，女，1954年10月4日生，××族，住南通市港闸区。 第三人李X，女，1978年11月18日生，××族，住南通市港闸区。 两第三人共同委托代理人冯XX，江苏启星律师事务所律师。 原告李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX诉被告南通市港闸区幸福街道办事处（以下简称港闸幸福街办）、南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸住建局）房屋搬迁行政协议一案，本院于2019年6月10日立案后，于6月16日向被告港闸幸福街办邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因李X英、李X与本案存在法律上的利害关系，本院依职权追加其二人为第三人参加诉讼，并于6月16日向两第三人邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知、举证通知。2019年8月5日，五原告申请追加港闸住建局为被告，本院经审查后于当日向港闸住建局邮寄送达起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭审理了本案。原告李X德、李X琴、严XX，原告李X琴的委托代理人丁XX，五原告的共同委托代理人郑XX，被告港闸幸福街办副主任宋XX及委托代理人季X，被告港闸住建局副局长孙X及委托代理人顾XX、吴XX，第三人李X及两第三人的委托代理人冯XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五原告诉称，涉案房屋系1990年12月31日以原告李X泉为户主，妻子李X英、女儿李X、父亲李X云、母亲李XX为共建人批建。李X云、李XX夫妻育有子女七名，长子李X琪、次子李X明、三子李X德、四子李X泉、长女李X琴、二女严XX、三女李X兰。李X云于2011年6月7日、李XX于2017年4月13日死亡，次子李X明于1979年过世、三女李X兰于1992年9月病故，李X琪、李X德、李X泉、李X琴、严XX系李X云、李XX的遗产房屋继承人。然2019年4月10日，被告港闸幸福街办未经户主李X泉及五原告的同意，与李X英、李X签订了编号为0009750号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称9750号协议），五原告一致认为该协议违背其意思表示，侵犯了涉案房屋户主和其他房屋共有人的合法权益，不具有法律效力。同时，被告港闸幸福街办虽然是涉案搬迁协议的相对人，但其本身不具有征拆的法定职权，不具有签订涉案搬迁协议的合法主体资格。综上，请求判决撤销9750号协议。 五原告向本院提交以下证据： 1.五原告身份证复印件； 2.南通市港闸区幸福街道幸福社区居民委员会出具的证明； 3.李X云的户口注销证明； 4.李XX的户口注销证明； 5.关于李X明同志因公病故的处理决定； 6.常住人口登记表； 7.南通县城乡居民建房用地报批表（编号为0050275）； 8.房屋照片6张； 证据1-8证明李X云、李XX夫妻育有子女七名，长子李X琪、次子李X明、三子李X德、四子李X泉、长女李X琴、二女严XX、三女李X兰，李X云于2011年6月7日；李XX于2017年4月13日死亡；次子李X明1979年己故；三女李X兰1992年9月病故；涉案房屋系1990年12月31日以李X泉为户主，妻子李X英、女儿李X、父亲李X云、母亲李XX为共建人批建。其中批建面积李X泉为15平米。李X云、李XX各24平米，申请占地面积为135平米，李X云、李XX为涉案房屋的共同批建人；李X琪、李X德、李X泉、李X琴、严XX系本案适格原告。 9.港闸政办(2018)28号文； 10.(2018年)第50号办文单； 11.港闸幸福街办(2018)43号请示； 证据9-11证明港闸区政府、港闸幸福街办是本案共同被告； 12.重要申明及EMS快递面单各两份； 13.港闸区住宅房屋迁补偿安置协议一份； 证据9-13证明涉案搬迁补偿安置协议未经户主李X泉签名不合法，且该协议侵犯了五原告作为房屋共有人的合法权益，故协议无效； 14.接处警工作登记表，证明2019年4月10日，涉案房屋被非法拆除。 被告港闸幸福街办辩称，一、9750号协议所涉房屋系李X泉、李X英、李X户所有，与李X云、李XX的遗产房无关，且在2018年8月16日、2018年8月30日，李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX分别委托李X德作为代理人全权处理李X云、李XX遗产房搬迁事宜，李X德与被告于2018年8月31日签订编号为0020293的《港闸区住宅房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称20293号协议），李X德于2019年1月19日依据20293号协议，购买了幸福怡居69幢601室房屋及69C233号车库，该合同已履行完毕；二、原告对案涉搬迁协议无诉的利益，案涉搬迁协议所涉房屋与李X云、李X英的遗产房无关，因而不对原告的权利义务（继承权）产生实际影响；三、原告起诉系滥用诉权，原告在李X云、李X英的遗产房搬迁协议已经履行的情形下，明知案涉搬迁协议所涉房屋与李X云、李X英的遗产房无关，仍然提起诉讼，要求撤销与遗产房无关的案涉搬迁协议，其本质上是滥用诉权；四、案涉搬迁协议合法有效，且已经履行完毕。综上所述，原告起诉理由没有依据，依法不能成立，请求依法驳回原告的起诉。 被告港闸幸福街办于2019年6月28日向本院提交以下证据： 1.南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书(李X云户)； 2.村镇房屋所有权证存根； 3.授权委托书、委托人受委托人身份证复印件； 4.20293号协议、评估报告； 5.选房确认单； 证据1-5证明李X云、李XX户遗产房搬迁协议已经履行完毕。 6.南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书(李X泉户)； 7.村镇房屋所有权证存根； 8.9750号协议、评估报告； 9.选房确认单； 证据6-9证明案涉拆迁协议与李X云、李XX户遗产房无关,进而证明原告没有诉的利益,且案涉拆迁协议已经履行完毕。 被告港闸住建局辩称，港闸住建局不是本案适格被告，原告请求撤销的协议中甲方为港闸幸福街办，乙方为李X泉、李X英、李X，港闸住建局非该协议的当事人，故请求依法驳回原告对港闸住建局的起诉。 被告港闸住建局在本院规定的举证期限向本院提交以下证据： 1.港闸政办[2018]28号《港闸区政府办公室关于下达新港闸路等工程拆迁任务的通知》文件复印件，证明房屋搬迁安置的政策依据； 2.港阐编委[2013]5号《关于增加职责和内设机构的通知》文件复印件及港闸编委[2013]20号《关于调整港闸区住房和城乡建设环境保护机构设置的通知》文件复印件，证明房屋搬迁安置的职责权限； 3.《港闸区住宅用房委托征收(搬迁)协议书》复印件，证明房屋搬迁安置的委托搬迁； 4.李X泉户9750号协议，证明港闸幸福街办系案涉房屋搬迁安置主体，港闸住建局不是适格被告。 第三人李X英、李X述称，五原告主体不适格，9750号协议的被拆迁房屋不属于李X云、李XX所有，故五原告没有诉的利益，请求驳回原告的起诉。 第三人李X英、李X未向本院提交证据。 经庭审质证，被告港闸幸福街办对原告提供的证据1-6无异议；对证据7无异议，同时认为该证据的审批时间为1990年12月31日，我国《土地管理法》于1987年开始实施，已明确“一户一宅”的基本原则，即便建房在前、确权在后，仍应以所有权登记作为确定房屋所有权人的依据；对证据8的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据9-11无异议；对证据12的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认为李X泉长期在外工作，协议搬迁是由其配偶及女儿与被告港闸幸福街办签订，并不违反法律法规的强制性规定，且该合同已经履行完毕；对证据13无异议，认为可以证明案涉被拆迁房屋不存在李X云夫妇的权益；对证据14的真实性无异议，但认为与本案无关联性。 被告港闸住建局对原告提供的证据1-6请求法庭审查；对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可，认为证据来源不清，且1990年审批建房与1993年的确权之间并无关联；对证据8不予认可；对证据9-11、13无异议；对证据12不予认可；对证据14的真实性与合法性无异议，但不认可关联性。 第三人李X英、李X对原告提供的证据1-6的真实性无异议；对证据7认为该表是复印件，故真实性无法确认，即便是真实的，审批时间是1990年12月31日前后，与1993年4月5日对李X泉户和李X云户的房屋确权没有关联；对证据8的真实性无异议；对证据9-12由法庭审核；对证据13的真实性无异议，但不认可证明目的；对证据14的真实性和合法性无异议，但对其关联性有异议。 原告对被告港闸幸福街办提供的证据1-5的真实性无异议，但认为与本案缺乏关联性；对证据6无异议，认为足以证明五原告是李X云夫妇遗产房的继承人和权利人；对证据7、8的真实性予以确认，但对其中的评估报告有异议，认为该评估报告未向原告提供；对证据9认为并非李X泉签订的选房确认单，与李X云户另外的遗产房无关联性。 第三人李X英、李X请求法庭依法对被告港闸幸福街办提供的证据1-5进行认定；对证据6-9均无异议。 被告港闸住建局对被告港闸幸福街办提供的证据均无异议。 原告对被告港闸住建局提供的证据1-4的真实性异议，但认为达不到港闸住建局的证明目的，反证本案系被告港闸住建局委托拆迁，港闸住建局系适格被告。 被告港闸幸福街办及第三人李X英、李X对被告港闸住建局提供的证据均无异议。 本院对各方当事人无异议的证据依法确认其效力。对五原告提供的证据真实性均予以认定，可以证实五原告的身份及案涉房屋的建房情况。对被告港闸幸福街办提供的证据的真实性均予以认定，可以证实案涉房屋及李X云夫妇房屋的确权登记情况、李X泉户及李X云户遗产房搬迁协议的签订情况，协议的效力涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。对被告港闸住建局提供的证据予以认定，可以达到其证明目的。 经审理查明，李X云、李XX系夫妻，育有四子三女，分别为长子李X琪、次子李X明、三子李X德、四子李X泉、长女李X琴、二女严XX、三女李X兰。李X云于2011年6月7日去世，李XX于2017年4月13日去世，李X明于1979年去世，李X兰于1992年9月去世。李X泉、李X英婚后生育一女李X（曾用名李X）。 李X云、李XX夫妇在1960年自建有住宅。1990年12月前，李X泉一家与李X云、李XX夫妇分别居住。1990年12月，李X泉户作为申请人向幸福乡人民政府申请建房，《南通县城乡居民建房用地报批表》中载明建房人口5人，分别为：李X泉、李X英、李X（多照顾一人口）、李X云、李XX，共同申请建房135㎡，其中李X泉享受面积15㎡，李X英、李X云、李XX各享受24㎡，李X享受48㎡。原房使用状况：住房6间，建筑占地142.5㎡、宅基地254.9㎡，三棚1间、建筑占地15㎡、宅地36㎡。申请保留住房2间、拆除4间，保留三棚1间，保留老房加新建合计建筑面积占地135㎡、宅基地面积219㎡。乡镇土地管理所于1990年12月31日审批“同意该户拆四间，原地建楼房82㎡”，原乡人民政府亦于1990年12月21日在该审批表上盖章同意。后李X泉户实际仅拆了厨房和其中的一间老房，建造了平房，之后又将平房改造成了楼房。 1993年3月12日，李X泉户、李X云户分别对自有房产申请权属登记。李X云的《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》载明申请登记的房屋为1960年自建，房屋建筑面积53.43㎡，原幸福村村委会在审核意见中载明“初审核查勘建议确权53.4㎡”，原南通市港闸区房屋产权管理办公室审批同意并发证。同日，李X泉户对其自有住房申请权属登记，其户的《南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书》载明申请登记的房屋为1990年自建，原幸福村村委会在审核意见栏载明：李育（毓）泉坐落在幸福村××组的房屋①幢建筑面积为76.4㎡（系1层砖混结构）②幢建筑面积为40㎡（系2层砖混结构）③幢建筑面为56㎡（系一层砖木结构），经核实②幢建筑面积为22.6㎡另17.4㎡属超方，建议确权155㎡，南通市港闸区房屋产权管理办公室审批同意并发证。 2018年3月29日，南通市港闸区人民政府办公室向各街道办事处、港闸经济开发区管委会下发《关于下达新港闸路等工程拆迁任务的通知》，其中轨道2号线幸福车辆段项目包含在该通知拆迁范围内，所属街道为幸福街道。2018年7月23日，港闸幸福街办发布《轨道二号线幸福车辆段搬迁工程民居协议搬迁补偿安置方案》，并负责该段的搬迁补偿安置。案涉协议所涉房屋及李X云名下53.4㎡的遗产房均位于搬迁范围之内。 2019年4月1日，被告港闸幸福街办委托南通大成土地房地产评估有限公司（以下简称大成公司）就登记在李X泉户名下的案涉房产出具评估报告，李X泉、李X英、李X户房屋搬迁补偿总费用为300202.85元，评估报告补充说明中对该户增加无证房搬迁补贴、综合因素补贴、合法建筑面积区位因素与漏项等补偿合计109797.15元。2019年4月6日，李X英、李X在李X泉户的《港闸区轨道工程二号线幸福车辆段工程征收（搬迁）安置面积确认表》上签字确认，该确认表载明李X泉户自愿选择协议搬迁补偿安置方式，该户常住人口共计5人，房屋合法建筑面积155㎡，其中楼房合法建筑面积99㎡，平房合法建筑面积56㎡。村委会初审意见确认上述建筑面积，并认定安置人口五人，农村集体经济组织人员3人、非集体经济组织人员2人，安置面积190㎡。被告港闸幸福街办在“街办审核意见”栏确认李X泉户合法建筑面积155㎡，宅基地面积150.87㎡，应享受安置面积190㎡，无空方补贴。2019年4月10日，港闸幸福街办与李X英、李X就李X泉户的房屋搬迁补偿安置签订9750号协议，协议内容主要为被搬迁房屋坐落、性质及面积，补偿、补助、补贴费合计410000元，安置位置位于幸福镇区安置点片区，限定价为1420元/平方米。案涉9750号协议签订后，李X泉户房屋已实际被拆除，且已就安置房屋结算完毕并入住。 2018年8月16日、2018年8月30日，李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX分别出具委托书，委托李X德作为代理人全权处理李X云、李XX遗产房搬迁事宜。2018年8月28日，李X德在李X云遗产房的《港闸区轨道工程2号线工程征收（搬迁）安置面积确认表》上签字，该确认表载明李X云（故）户房屋合法建筑面积53.4㎡，无安置人口。被告港闸幸福街办在该确认表“街办审核意见”栏认定该户合法建筑面积53.4㎡，宅基地面积76.4㎡，应享受安置面积53.4㎡，无空方补贴。2018年8月30日，大成公司依据被告港闸幸福街办的委托就李X云的遗产房搬迁补偿费用出具评估报告，评估结论为李X云（故）户房屋搬迁补偿总费用为55293.82元。补充说明中明确该户综合因素补贴、合法建筑面积区位因素与漏项等补偿、序时签约交房奖、签约交房比例奖合计77506.18元。2018年8月31日，李X德与港闸幸福街办签订20293号协议，李X德依据上述协议于2019年1月19日选购幸福怡居69幢601室房屋及69C233号车库。 本院认为，本案的争议焦点为：1.李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX是否具有原告主体资格；2.本案适格被告如何确定；3.被诉9750号协议是否存在应予撤销的情形。 针对争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述规定要求原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，否则视为主体不适格。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响，具体主要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。依据编号为0050275的南通县城乡居民建房用地报批表，案涉房屋审批建设时，李X云、李XX均作为建房人口，案涉房屋即存在包含李X云、李XX面积的可能，现李X云、李XX均已过世，李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX作为李X云、李XX的法定继承人，存在受行政行为不利影响的主观权利，具备本案原告主体资格，可以提起行政诉讼。 针对争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议，也是行政机关行使职能的方式之一。本案系集体土地上房屋协议搬迁，并非法定征收，被告港闸幸福街办与第三人李X英、李X通过协商一致而签订9750号协议，并不违反法律法规的强制性规定。庭审中，被告港闸幸福街办认可其系案涉搬迁征收项目的补偿安置主体，第三人李X英、李X亦认可案涉协议的效力，且港闸住建局与港闸幸福街办之间亦不存在委托与被委托的关系，故本案适格的被告应为港闸幸福街办而非港闸住建局。 针对争议焦点3，第一，李X英、李X能否代表李X泉户签订9750号协议。案涉房屋在审批建设时，李X英、李X均作为家庭成员共同提交申请，李X泉户在征收搬迁过程中，李X英、李X均为该户常住人口，系享受安置权利的人员，且李X泉与李X英尚在婚姻关系存续期间。案涉房屋于1993年进行权属登记时，所有权登记于李X泉名下，该房屋应系李X泉家庭共有财产。实践中，对宅基地上房屋的拆迁补偿，行政机关根据个案不同情形选择与房屋共有权人共同签订补偿安置协议或与房屋共有权人的代表签订补偿安置协议，均有其合理性。本案中，第三人李X英、李X对案涉协议不持异议，认可协议系其真实意思表示，并陈述李X泉并未对协议提出异议，故被告港闸幸福街办就案涉房屋与李X泉的妻女签订协议并无不当。 第二，案涉9750号是否存在应予撤销情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，五原告主张撤销案涉协议，认为案涉房屋在审批建设时，李X云、李XX均作为建房人口提交申请，且每人获批24㎡的建房面积，故案涉房屋存在李X云、李XX的份额，认为9750号协议侵害了五原告的合法权益。在房屋搬迁补偿安置过程中，房屋权利人的确定优先依据权属登记，《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。故不动产一经登记即具有公示、公信的效力，不动产权属登记非经法定程序被撤销，应当认定不动产权属登记的效力。本案中，案涉房屋于1990年申请建设之前，李X云户与李X泉户均各有住房，李X云、李XX户53.4㎡的老房在当时已经存在，李X泉、李X云两户五人作为一户申请建房时，应当视为一户合计享受135㎡的占地面积，但在实际建房过程中，两户并未按审批意见拆除原房屋，李X云户53.4㎡的房屋仍被保留，即李X泉、李X云两户实际建筑占地面积已经超出了获批的135㎡。1993年，李X云、李X泉两户申请不动产权属登记时，李X云户建设于1960年占地面积53.4㎡的房屋单独予以确权登记，而李X云与李XX作为李X泉户成员申请建房时，两人合计获批占地面积48㎡，显然，李X泉户与李X云户分户进行权属登记时，并未损害李X云与李XX的份额，该次权属登记至今已逾二十年，亦未经法定程序被撤销。因此，被告港闸幸福街办依据不动产权属登记确定房屋及宅基地权利人并无不当，亦符合“一户一宅”的基本原则。针对登记于李X云名下的53.4㎡的房屋，李X德作为代理人已经与港闸幸福街办另行签订协议。故被告港闸幸福街办与第三人李X英、李X签订的9750号协议，系双方真实意思表示，亦未损害原告等人的合法权益。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。经审查，案涉被诉9750号协议也不存在重大误解、显失公平等可撤销的情形。 综上，原告李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX要求撤销案涉9750号协议的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李X泉、李X琪、李X德、李X琴、严XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年一月十四日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。