广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂08行初213号 原告曹卡丽，女，住桂平市。 原告廖先绪，男，住桂平市。 原告黄飞，男，住桂平市。 原告梁桂琼，女，住桂平市。 原告姚光伟，男，住桂平市。 原告张永强，男，住桂平市。 原告黄锦兰，女，住桂平市。 上列原告共同委托代理人姚金，桂平市业盛法律服务所法律工作者。 被告桂平市人民政府，住所地：桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 被告贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人梁艺超、林锦华，贵港市司法局干部。 原告曹卡丽等7人诉被告桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）、被告贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）征地补偿方案及行政复议一案，本院于2019年11月11日立案受理后，依法向被告送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人姚金，被告桂平市政府委托代理人马飞、冼毅锋，被告贵港市政府委托代理人梁艺超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市政府于2019年10月23日作出贵政复决（2019）42号《行政复议决定书》（以下简称42号复议决定），认为被申请人桂平市政府以通知的形式发布的浔政办通（2018）148号《桂平市人民政府办公室关于印发桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》（以下简称148号补偿安置方案），事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。申请人曹卡丽等7人提出的撤销本案被审查的补偿安置方案的复议申请，缺乏事实和依据，依法不予支持。桂平市政府主张补偿安置方案不属于行政复议的受案范围于法无据，不予采信。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持被申请人桂平市政府于2018年8月17日作出的148号补偿安置方案的具体行政行为。 原告曹卡丽等7人诉称，一、原告的房屋与被告公布的《关于实施桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目的补充通知》（以下简称补充通知）中的附图（地块一、地块二宗地图）存在直接的利害关系。1.在被告公布的补充通知中的附图（地块一、地块二宗地图）中，直接把原告的房屋列入“红线图”范围。2.虽然补充通知的直接相对人是桂平市西山镇新岗村第6、7村民小组，未直接标明原告名字在内，但原告的房屋确实建设在新岗村第6、7村民小组的土地范围内。3.被告公布的补充通知，没有采取合法方式通知和征询原告的意见。二、被告在作出补偿安置方案及以桂平市棚户区改造项目征地拆迁工作领导小组（以下简称征地领导小组）名义作出的补充通知程序违法、主体不合法。1.根据国土资源部《征收土地公告办法》的规定，被征用土地所在市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，征用集体土地的，征用土地方案和征地补偿安置方案应当在被征用土地所在乡人民政府所在地进行公告，而桂平市政府未依法公布上述公告及方案，违反了该办法的规定。根据公告上显示广西壮族自治区人民政府桂政土批函（2003）1号《关于桂平市2002年第二城市建设用地的批复》（以下简称1号用地批复），批复日期为2003年1月2日，而桂平市政府作出浔政布（2003）8号《征地公告》，标注日期为2003年4月28日，但实际公示日期是2018年8月17日，显然违反了上述法律规定。2.拆迁补偿安置标准的确定程序违法。根据国办发（2010）15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二点规定：严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作，征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。桂平市政府在作出上述补充通知及补偿安置方案并没有通过征求群众意见的程序，应确认程序不合法。3.根据《土地管理法实施条例》第二十五条，公告主体应为桂平市政府，补充通知由征地领导小组作出，不具备法律规定的主体资格。4.补充通知及补偿安置方案剥夺了原告等被征地集体及个人的知情权及申请听证权，程序严重违法。三、拆迁补偿方案标准不适当。1.补偿安置方案标准低于拆迁之前的生活水平。补偿依据系2017年制定，明显不能维持被征地前的生活生平。2.补偿安置方案确定的价格低于周边市场价格。四、贵港市政府作出42号复议决定没有事实和法律依据，是凭空作出维持决定，应依法撤销。1.贵港市政府认为桂平市政府授权征地工作领导小组组织实施该方案，没有相关证据证明。2.贵港市政府认为土地补偿内容得当没有事实依据。2003年的土地批复，2018年才实施，跨越十多年，被征土地的价值已经发生变化。综上，被告作出的补偿安置方案及以征地领导小组作出的补充通知程序违法、主体不合法，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销。请求法院：1.依法撤销贵港市政府42号复议决定；2.确认桂平市政府148号补偿安置方案程序违法并撤销该方案。 原告未向本院提交证据，在庭审上主张其证据在复议阶段已提交给复议机关。 被告桂平市政府辩称，一、桂平市政府作出的148号补偿安置方案事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。桂平市政府为了确保桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目顺利进行，切实维护房屋被征收人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、桂平市政府浔政发（2017）14号《关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》等法律法规、规范性文件规定，制定了148号补偿安置方案，该补偿安置方案的补偿范围、补偿标准等完全符合相关规定。二、原告的请求事项不属于行政诉讼受理案件范围。《中华人民共和国行政诉讼法》并未将不服征收集体土地的补偿安置方案，或征收国有土地上房屋的补偿安置方案列入行政诉讼受理案件范围，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，本案原告的请求事项不属于行政诉讼受理案件范围。原告请求法院确认148号补偿安置方案程序违法并撤销该方案，缺乏依据。三、贵港市政府作出维持148号补偿安置方案的复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法。综上，桂平市政府作出148号补偿安置方案事实清楚，证据充分；原告的请求事项不属于法院行政诉讼受理案件范围。请法院依法驳回原告的起诉。 被告桂平市政府提交以下证据：1.148号补偿安置方案；2.补充通知；3.桂平市政府常务会议纪要（十六届第33期）。证据1-2，证明：（1）桂平市政府已经依法批准实施《桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》；（2）桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目的工作部门已经将该补偿安置方案通知有关土地所有者或使用者，制定和公布该补偿安置方案事实清楚、程序合法。4.广西壮族自治区人民政府1号用地批复；5.桂平市政府浔政布（2003）8号《征地公告》；6.桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目地块宗地图；7.桂平市政府浔政发（2015）25号《关于印发桂平市城区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》；8.桂平市政府浔政发（2017）14号《关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》；9.桂平市政府浔政发（2017）15号《关于印发桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定（2017年修订）的通知》。证据3-9，证明：（1）桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目范围内的集体土地在2003年已经自治区人民政府批准征收，桂平市政府也发布了征地公告；（2）148号补偿安置方案事实清楚、依据充分；（3）《桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案》属于补偿标准，对补偿安置方案的争议不属于行政诉讼受理案件范围。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条。 被告贵港市政府辩称，42号复议决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用依据正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，据此桂平市政府在广西壮族自治区人民政府作出1号用地批复后，组织实施相应的征地补偿安置工作属于其法定职责。桂平市政府按照1号用地批复批准的征收土地方案依法制定了征地补偿安置方案并予以公告，经授权征地领导小组组织实施该方案，在制定程序方面，符合土地管理法及实施细则的相关规定；在内容方面，补偿安置方案确定的补偿标准、地上附着物和青苗的补偿标准和农业人员的具体安置途径均按照桂平市新出台的相应文件规定，也符合自治区批准的征收土地方案规定，均在批准的补偿标准幅度内。为此，桂平市政府148号补偿安置方案，事实清楚，程序合法，内容适当，依法应予维持。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告贵港市政府提交以下证据：1.行政复议申请书，证明申请人已依法提出行政复议申请；2.行政复议受理通知书，证明复议机关已依法受理申请人提出的行政复议申请；3.当事人的授权委托书及有关身份证明，证明当事人已向复议机关提交身份证明及授权委托书；4.申请人提交的相关证据材料，证明申请人已向复议机关提交相关证据材料，证明其主张依据；5.桂平市政府的答复书，证明桂平市政府就作出的补偿安置方案已向复议机关提出书面答复；6.复议机关现场勘验、调解通知及笔录，证明复议机关依法进行现场勘验和调解工作；7.42号复议决定、送达回证，证明复议机关已作出复议决定并依法送达各方当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二、三、十三、二十八条，证明复议机关有作出42号复议决定的主体资格、复议决定适用依据正确。 经庭审举证、质证，各方当事人提交的证据，证据来源合法，具有客观真实性，与本案有关联性，符合证据的形式要件，本院予以确认，可作为本案事实认定的证据。 经审理查明，2003年1月2日广西壮族自治区人民政府作出1号用地批复，同意将桂平市西山镇岭头村第1、2、3村民小组（队）和新岗村第1、6、7村民小组（队）的集体农用地16.8367公顷（水田5.0498公顷、旱地7.284公顷、园地2.9251公顷、农村道路0.4237公顷、养殖水面0.915公顷、农田水利用地0.2391公顷）转为建设用地并征收为国有，另征用集体建设用地6.4116公顷、未利用地0.2004公顷，共计批准建设用地23.4487公顷土地，作为桂平市2002年第二批城市建设用地。同时要求贵港市政府督促桂平市政府严格履行征地批后程序，按照征用土地方案依法制定和实施征地补偿安置方案。2003年4月28日桂平市政府发布浔政布（2003）8号《征地公告》，将经自治区批准的桂平市2002第二批城市建设用地内容和有关事项予以公告，但桂平市政府当时并未实施征地工作。2018年8月17日桂平市政府根据《中华人民共和国土地管理法》以及《桂平市城区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（浔政发[2015]25号）、《桂平市人民政府关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》（浔政发[2017]14号）、《桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定（2017年修订）》（浔政发[2017]15号）等法律法规政策以通知的形式作出148号补偿安置方案，主要内容为：一、征收目的：建设桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目。二、征收范围：具体以红线图为准。三、征收人：桂平市政府。四、土地和房屋征收部门：桂平市国土资源局、桂平市住房和城乡规划建设局。五、征收实施单位：桂平市西山镇人民政府。六、补偿安置办法：土地及房屋征收补偿安置实行产权调换和货币补偿两种方式，由被征收人自由选择……（一）国有土地上的房屋安置：1.选择产权调换的实施办法：（1）征收有合法产权（含世居屋）住宅的，按以下办法进行产权调换安置房和补偿：①宅用地房屋，第一层按核定的住宅建筑面积为基数计算：属砖混结构房屋的按1：3比例安置；属砖瓦木结构房屋的按1：2.8比例安置；属泥砖木结构房屋的按1：2.7比例安置……2.选择货币补偿的实施办法：（1）征收个人的房屋，具有合法产权证明或属1990年12月31日前建成的世居房屋，其补偿按浔政发（2015）25号文件《桂平市城区国有土地上房屋补偿价格表》为依据进行协商。如果不同意按此价格实行货币补偿的，通过房地产评估认定：房地产价格评估机构由被征收人共同协商选定，协商不成的按照少数服从多数或随机抽签选定等方式认定；房地产价格评估机构须具有三级以上房地产评估资质，按国家《国有土地上房屋征收评估办法》评估认定，评估费用由征收实施单位负责……（二）集体土地上房屋安置：1.补偿安置条件……2.选择产权调换的实施办法：（1）棚户区安置范围内，征收有合法产权（含世居屋）住宅的。被拆迁户按应安排回建地面积1：2.5的比例调换公寓房面积，二层以上按浔政发（2017）14号文件有关规定进行货币补偿……3.选择货币补偿的实施办法：按《桂平市人民政府关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》[浔政发（2017）14号]和《桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定（2017年修订）》[浔政发（2017）15号]文件有关规定进行补偿。七、选择产权调换安置房面积规定……八、搬迁补助费：按被征收房屋建筑总面积每平方米10元的标准……九、临时安置过渡费：1.若拆迁前能现房安置或未能现房安置但选择由征收单位提供临时周转房的不支付临时安置费。2.根据工程建设需要确需提前拆迁且不能现房安置的或不选择临时周转房的，按被征收房屋建筑总面积每月每平方米10元的标准，由征收实施单位支付临时安置费……十、停产停业损失补助费……十一、附属设施迁移补助费……十二、装修补助费：被征收房屋属特殊（豪华）装修的，按浔政发（2015）25号文件《桂平市城区房屋特殊装修补偿标准》进行补偿。十三、证件办理及费用……十四、本方案未尽事宜，按《桂平市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定（2017年修订）》、《桂平市人民政府关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》等相关规定执行。十五、本办法在实施过程中涉及的有关政策问题，由桂平市国土资源局、桂平市住房和城乡规划建设局负责解释。桂平市政府同时张贴公布浔政布（2003）8号《征地公告》。2018年9月3日，桂平市政府以征地领导小组名义发布补充通知，再次明确该项目征地拆迁补偿安置标准，按照桂平市新出台的浔政发（2017）14号《关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》和148号补偿安置方案两个文件执行。原告认为148号补偿安置方案程序违法、侵犯了其合法权益，遂向贵港市政府申请行政复议，请求撤销桂平市政府148号补偿安置方案，并责令重新制定合法合理的补偿安置方案。贵港市政府受理后，经组织复议双方进行现场勘验，确认原告等人的房屋位于项目用地范围内，于2019年10月23日作出42号复议决定，认为148号补偿安置方案程序合法、补偿方案符合标准，决定予以维持。原告仍不服，于2019年11月11日提起本案行政诉讼，诉请如前所述。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案争议焦点为：桂平市政府作出的148号补偿安置方案程序是否合法、补偿内容是否符合规定。关于补偿安置方案程序是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十条、第十一条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述法律规定，征收国有土地及集体土地，由市、县级人民政府组织实施。对国有土地上房屋征收补偿方案，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，或者召开听证会并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，或者根据听证会情况修改方案；对集体土地征收补偿方案，市、县级人民政府要会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。但本案中，被告没有提供证据证明，发布148号补偿安置方案之前，已履行上述规定的论证和征求被征收人意见的法定程序义务，也没有提供证据证明不符合召开听证会的法定条件，其作出补偿安置方案存在程序违法情形。关于补偿安置方案内容是否符合规定问题。根据148号补偿安置方案规定，对征收国有土地和集体土地上房屋补偿安置实行产权调换和货币补偿两种方式，由被征收人自由选择。并对选择产权调换或者选择货币补偿的实施办法进行了明确规定，被征收人可以自主选择补偿方式，补偿内容及标准均符合相关土地及房屋征收文件规定，148号补偿安置方案标准并没有低于法律法规规定的标准。故，原告主张补偿安置方案不符合规定的意见，理由不能成立，本院不予支持。综上所述，桂平市政府没有经过征求和听取被征收人意见，即作出148号补偿安置方案，程序违法。鉴于148号补偿安置方案内容及标准符合规定，对原告合法权利并不产生实际影响，故应确认148号补偿安置方案行政行为违法，但不撤销保留效力。被告贵港市政府没有尽到审慎审查、监督下级政府依法行政的职责，其作出42号复议决定虽然主要事实清楚，但复议结果不当，依法亦应当确认违法，不撤销保留效力。被告桂平市政府主张148号补偿安置方案不属于行政诉讼受案范围的意见，没有法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告桂平市人民政府作出的浔政办通（2018）148号《桂平市人民政府办公室关于印发桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》和贵港市人民政府作出的贵政复决（2019）42号《行政复议决定书》的行政行为违法。 本案受理费50元（原告已预交），由被告桂平市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陆守全 审 判 员 黄艳华 审 判 员 廖赞军 二〇二〇年一月二十日 法官助理 张文秀 书 记 员 李紫莹 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.国有土地上房屋征收与补偿条例 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 3.中华人民共和国土地管理法（2004年修正） 第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 4.中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订) 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。