贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初347号 原告周永琴，女，汉族，1948年4月8日生，贵州长顺县人，住贵州省长顺县。 原告向明仁，男，汉族，1948年11月8日生，贵州长顺县人，住贵州省长顺县。 委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人朱小华，该州司法局行政复议科工作人员。 原告周永琴、向明仁诉被告黔南布依族苗族自治州人民政府(以下简称“黔南州政府”)行政复议争议一案，于2019年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2019年8月30日公开开庭审理了本案。原告向明仁及其委托代理人甘立权，被告黔南州政府委托代理人朱小华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周永琴、向明仁于2019年4月27日共同向黔南州政府申请行政复议，请求确认长顺县人民政府《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号）批准实施的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》违法并予以撤销。黔南州政府于2019年5月3日作出黔南府行复不字〔2019〕36号《行政复议不予受理决定书》（以下简称“36号行政复议决定”），决定对原告的行政复议申请不予受理。原告周永琴、向明仁不服该决定，提起本案诉讼。 原告周永琴、向明仁共同诉称，2019年3月5日，在其诉长顺县人民政府房屋征收行政决定一案中，长顺县人民政府提供了长府函〔2017〕238号文件批准的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》（以下简称“《房屋征收补偿方案》”），被告依据该方案预对其房屋进行征收，其认为该《房屋征收补偿方案》征收主体、安置补偿方式、补偿标准以及房屋认定违法。根据2011年5月18日国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”的规定，其有权向被告黔南州政府申请行政复议，而被告以案涉《房屋征收补偿方案》不具有可诉性，对其复议申请决定不予受理违法。为维护其合法权益，特提起诉讼，请求：1.撤销被告于2019年5月3日作出的36号行政复议决定；2.责令被告重新作出复议决定；3.本案诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，原告在法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 第一组证据：向明仁和周永琴身份证、授权委托书、证明、黔建村建字第40号准建证、长集建〔1992〕字第199号建设用地使用证、门面租赁合同、营业执照正本和副本，用以证明原告主体身份适格，所建房屋合法。 第二组证据：《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号），用以证明被告补偿方案违法。 第三组证据：行政复议起诉状，用以证明原告在规定时间内提出复议申请。 第四组证据：黔南府行复不字〔2019〕36号《行政复议不予受理决定书》；用以证明被告不予受理原告复议申请的事实。 第五组证据：贵州省自然资源厅《政府信息公开告知书》（黔自然资信告字〔2019〕201号）；用以证明被告征收涉案土地没有取得征地批复。 被告黔南州政府委托代理人对原告所举示的上述证据三性无异议，但不认可其证明目的。 被告黔南州政府辩称：一、其作出的36号行政复议决定程序合法。被告收到原告提出的复议申请后，经审查认为原告的复议申请不符合行政复议法及行政复议法实施条例规定的受理条件，在法定期限内作出36号行政复议决定，程序合法。二、其作出的36号行政复议决定，认定事实清楚。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，可诉的是房屋征收决定和补偿决定，而随同房屋征收决定公布的补偿安置方案虽然对被征收人具有约束力，但该约束力产生的前提系长顺县人民政府作出的房屋征收决定发生法律效力。否则，补偿安置方案对被征收人没有约束力。因此，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护自身合法权益。据此，补偿安置方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，不具有可诉性。其依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理原告的复议申请，并无不当。综上，被告作出的36号行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。故，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 第一组证据：黔南府行复不字〔2019〕36号《行政复议不予受理决定书》及邮政详情单，用以证明被告作出的36号行政复议决定程序合法。 第二组证据：1.《复议申请书》；2.××号《房屋所有权证》；3.《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号），用以证明：1.原告在向被告申请复议前没有向长顺县人民政府申请协调；2.原告申请复议的征收安置补偿方案不具有可复议性，被告据此作出不予受理决定事实清楚、证据充分。 原告委托代理人对被告黔南州政府所举示的上述证据发表质证意见为：对第一组证据的真实性予以认可，对其合法性及证明目的不予认可；对第二组证据的真实性无异议，对其证明原告未向长顺县人民政府申请协调的事实认可，但认为其无须向长顺县人民政府申请协调；对其他证明目的不予认可。 经庭审举证、质证，原、被告所举示的上述证据均来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，原告周永琴、向明仁在长顺县拥有房屋一处。1992年8月2日，被告为原告户颁发黔建村建字第40号《贵州省村镇规划建设准建证》，载明：建设人姓名向明仁，建设地址长寨镇和平西路城关村二组，建设性质为个人。1992年10月9日，被告为原告户颁发长集建〔1992〕字第199号《集体土地使用证》，载明：土地使用者向明仁；土地类别住宅；使用权类型为划拨，使用权面积为99平方米。原告周永琴与向明仁系夫妻关系。 2017年12月1日，长顺县人民政府作出《长顺县人民政府关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》(长府函〔2017〕238号)，原则同意长寨街道办事处报批的《房屋征收补偿方案》，并将该《房屋征收补偿方案》作为附件。《房屋征收补偿方案》载明了征收范围、征收主体及具体组织实施机构、安置补偿方式及补偿标准、奖励政策、房屋认定等。原告的案涉房屋位于被告确定的征收范围内。原告认为该《房屋征收补偿方案》中确定的征收主体、安置补偿方式、补偿标准以及房屋认定违法，遂于2019年4月27日向被告黔南州政府申请行政复议。被告黔南州政府于2019年5月3日作出36号行政复议决定，以原告申请复议的案涉《房屋征收补偿方案》不具有可诉性，不符合行政复议受理条件为由，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告不服提起本案诉讼，诉如前述。 本院认为：本案争议焦点为案涉36号行政复议决定是否合法。 程序上，被告黔南州政府收到原告的行政复议申请书，经审查后在法定期限内作出行政复议决定程序合法，原告对被告作出行政复议决定的程序合法性亦无异议，本院依法予以确认。 实体上，本案中，原告案涉房屋系集体土地上的房屋。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”国务院法制办公室国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。”根据前述规定，如果被征收人对征收补偿、安置方案不服的，可以向批准实施征收补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请复议。本案中，原告周永琴、向明仁向被告黔南州政府申请复议的请求是“确认长顺县人民政府《关于长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案的批复》（长府函〔2017〕238号）批准实施的《长顺县长寨街道办事处棚户区改造项目土地房屋征收补偿方案》违法并予以撤销。”庭审中原告亦明确其系对《房屋征收补偿方案》不服。对于补偿安置方案不服，在程序上原告应遵循以下救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。即原告应当先向长顺县人民政府申请协调，协调不成，再向被告申请行政复议。本案中，原告未经申请协调直接向被告黔南州政府申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。故，原告的理由依法不能成立，本院不予采纳。 综上所述，被告作出的案涉36号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉请理由不能成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周永琴、向明仁的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周永琴、向明仁负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  马 丹 审判员  金长虹 二〇一九年九月十九日 法官助理蒲兴余 书记员黄忠莉