辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽01行终1110号 上诉人（原审被告）：沈阳市苏家屯区城市管理综合行政执法局，住所地沈阳市苏家屯区。 法定代表人：李忠武，男，该局局长。 出庭负责人：万泰忠，男，该局副局长。 委托代理人：杨洪峰，男，该单位工作人员。 委托代理人：刘阳，男，辽宁同方律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：沈阳市苏家屯区人民政府，住所地沈阳市苏家屯区。 法定代表人：李逸群，男，该区区长。 出庭负责人：王晓伟，男，该区副区长。 委托代理人：徐芳，女，该单位工作人员。 委托代理人：高莹，女，北京大成（沈阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：刘纯虎，男，汉族，无职业，住沈阳市苏家屯区。 上诉人沈阳市于洪区城市管理综合行政执法局（以下简称苏家屯执法局）、沈阳市苏家屯区人民政府（以下简称苏家屯区政府）因与被上诉人刘纯虎行政处罚及复议决定一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）辽0192行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人苏家屯执法局的负责人万泰忠及其委托代理人杨洪峰、刘阳，上诉人苏家屯区政府的负责人王晓伟及其委托代理人徐芳、高莹，被上诉人刘纯虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告刘纯虎于2006年5月17日从王志明处承包了沈阳市苏家屯区湖西街道办事处大格镇村1.5亩土地。原告自述在此地一直从事养羊职业，并无其他生存技能。被告苏家屯执法局认定原告在位于苏家屯区雪松西路原八号水源地井处养羊54只，违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，根据该条例第六十六条的规定，决定没收刘纯虎所饲养山羊54只，并按照每只贰拾元处以罚款，合计罚款人民币壹仟零捌拾元整。刘纯虎不服该处罚决定，于2019年1月11日向被告苏家屯区政府提出行政复议申请，被告苏家屯区政府经复议后于2019年3月8日作出“苏政复决字［2019］1号”《行政复议决定书》，决定维持该“苏罚决字（2018）第0219号”《行政处罚决定书》。另查明，原告刘纯虎养羊区域为沈阳市苏家屯区湖西街道大格镇村的集体土地。沈阳市自然资源局苏家屯分局出具《关于请规划行政主管部门进行规划确认函》确认，该区域已划归沈阳市总体规划确定的中心城区范围内。经双方确认，该区域尚未实施征收。 原审认为，依据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二条规定“本条例适用于本市城市内和其他实行城市化管理地区的市容和环境卫生管理”。本案被告苏家屯执法局适用《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条中关于城市内“禁止下列有碍环境卫生的行为：（四）饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜”之规定对原告进行行政处罚。但本案中，原告刘纯虎进行畜牧养殖时所处区域的土地性质属农业用地，该区域土地后期虽纳入到城区规划范围内，但尚未实施征收，土地尚可以利用，不宜直接适用城市市容管理方面法律法规进行管理。如原告存在污染环境行为可通过环境保护法律法规进行指导纠正，应遵循处罚与教育相结合及合理原则，使社会底层的人得到基本的生存保障，而不是在未给予原告环境治理机会的情况下直接采取没收、罚款行为，造成原告无法生计的事实后果，增添社会不稳定因素。根据《中华人民共和国环境保护法》第四十九条“…从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境…”，依据该规定，原告也应积极采取环境保护相应措施，减少养殖行为对周围环境进行的污染，不能因个人生计问题影响公共环境利益，否则环境保护行政部门将适用环境保护法律法规对你进行处罚。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项之规定，判决如下：撤销被告沈阳市苏家屯区城市管理综合行政执法局作出的“苏罚决字（2018）第0219号”《行政处罚决定书》及被告沈阳市苏家屯区人民政府作出的“苏政复决字［2019］1号”《行政复议决定书》。案件受理费50元由二被告负担。 上诉人苏家屯执法局上诉称，一、苏家屯执法局作为政府职能部门，在市容环境卫生方面享有相应职权，有权对刘纯虎违法养山羊一案进行处理。刘纯虎养山羊所在地雪松西路原八号水源地，土地性质为农用地，经沈阳市自然资源局苏家电分局出具《关于请规划行政主管部门进行规划确认函》确认，该区域已划归沈阳市总体规划确定的中心城区范围内，虽未完成征收，但在城市范围内属于实现城市化管理的区域，因上诉人享有在市容环境卫生方面的行政处罚权，故有权对刘纯虎违法饲养山羊一案进行相关处理。二、原审法院认为上诉人没有给予当事人补救的机会，而直接适用城市市容管理方面的法律法规进行管理明显与事实不符，应予改判。1、上诉人在接到中央环保投诉件之后，湖西勤务区执法人员依法进入投诉地点调查，经勘验调查，情况属实，故我局于2018年11月20日向刘纯虎下达了《行政执法责令改正通知书》。因城市市容相关法律已经明确规定“禁止有下列有碍环境卫生的行为：（四）饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜，因教学、科研以及其他特殊需要铜养的除外；”被上诉人刘纯虎的行为已经触及法律，我局在确定情况属实的基础上出具的《行政执法责令改正通知书》就是向其告知存在违法行为，应该予以自行改正。从一定层面上来，可以视为是一种书面的告知教育行为，其目的就是为了在当事人违法行为发生初期就通过平和的方式制止其违法行为续进行。但上诉人刘纯虎置之不理，拒不改正。2、尽管被上诉人刘纯虎拒不改正违法行为，但上诉人在处理其违法饲养山羊一案中，考虑其饲养山羊是为了维持生计的现实状况，仍然维续保持采取解说、规劝等较为平和的方式，多次派出执法人员前往对其进行劝导，让其自行所饲养的山羊，却无实效，该事实有相关执法人员工作日志为证。如前所述，我局在遵循了教育与处罚相结合的处理原则之后，被上诉人仍无视法律规定，拒不履行自己的改正义务，本机关作为行政执法机关必须继续依法履行职责，给与处罚。故上诉人作出的《行政处罚决定书》应当被予以支持。综上，请求本院撤销原判，依法改判或发回重审，驳回被上诉人全部诉讼请求，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。 上诉人苏家屯区政府上诉称，一、一审判决在确认被上诉人养殖区为城市规划区的前提下，认定其不适用《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》之规定，属于适用法律错误。《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二条：“本条例适用于本市城市内和其他实行城市化管理地区的市容和环境卫生管理、实行城市化管理地区的范围，由市人民政府划定。”一审判决经审理查明部分已经确认，被上诉人养羊区域为沈阳市苏家屯区湖西街道大格镇村的集体土地。依据沈阳市自然资源局苏家屯分局出具的《关于请规划行政主管部门进行规划确认函》确认，该区域已划归沈阳市总体规划确定的中心城区范围内。因此，对被上诉人使用土地的管理应依法适用《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》之规定，一审判决认定本案不适用《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》之规定，属于适用法律错误。二、区执法局作出的苏罚决字(2018)第0219号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。一审判决从如果进行行政处罚会增添社会不稳定因素角度撤销区执法局作出的《行政处罚决定书》，同时撤销上诉人作出的《行政复议决定书》无任何法律依据。《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条：“禁止下列有碍环境卫生的行为：（四）饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜；…。”第六十六条：“违反本条例第三十六条规定，由行政执法部门责令其纠正违反行为…对饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜的，责令其限期处理或者予以没收，并按照每只（头）处二十元以上五十元以下罚款。”经区执法局依法调查确认，被上诉人在松西路界八号水源地井边饲养山羊54只，饲养用地面积约1000方米，情况属实。被上诉人对此情况完全认可，并在一审庭审过程中明确表示现有山羊数量已经增加，仍在饲养中。因被上诉人的上述饲养行为违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（四）项之规定，故区执法局依据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第六十六条之规定，作出了苏罚决字（2018）第0219号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人在查明以上事实后，依法做出了案涉行政复议决定，决定维持该《行政处罚决定书》，该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，亦应予以维持。一审判决从如果进行行政处罚会增添社会不稳定因素角度撤销区执法局作出的《行政处罚决定书》，同时撤销上人作出的《行政复议决定书》无任何法律依据。综上，请求本院撤销原判，依法改判或发回重审，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人刘纯虎辩称，原审判决正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。 本院认为，上诉人苏家屯执法局主张，2018年11月19日接到中央生态环境保护督察交办函，称有人举报在案涉区域有一养羊专业户造成污染无人清理，要求其进行查处。但从苏家屯执法局提供的《行政执法现场检查笔录》、《行政执法责令改正通知书》、《行政处罚先行告知书》、《听证告知书》、《行政处罚决定书》等证据材料中可以看出，该局从调查之始至作出处罚决定，均是以刘纯虎在原八号水源井边饲养山羊为由对其进行查处。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，据此，对于在水源地附近饲养家畜造成水源污染的行为，应由县级以上地方人民政府环境保护主管部门进行管理。且刘纯虎进行畜牧养殖所处区域的土地性质属农业用地，该区域土地后期虽纳入到城区规划范围内，但尚未实施征收，土地尚可以利用，苏家屯执法局接到中央生态环境保护督察交办函后未向有管理权的机关移交，而是直接适用城市市容管理方面的法律法规进行管理，明显不当。上诉人苏家屯区政府未考虑上述情节，维持苏家屯执法局作出的被诉行政处罚决定亦不当。 综上，原审判决撤销被诉行政处罚决定及复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由，没有事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由二上诉人各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长 杨 帅 审判员 张振岭 审判员 杜 娟 二〇二〇年一月十七日 书记员 管力明 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；