江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初204号 原告李文海，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人李文国，性别，××族，住靖江市，系原告兄弟。 被告靖江市新桥镇人民政府，住所地靖江市新桥镇润新大道1号。 法定代表人陈伟，镇长。 参与诉讼负责人刘洪，该镇政法委员。 委托代理人李晓东，该镇政府工作人员。 被告靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人叶冬华，市长。 委托代理人（特别授权）朱飞、周征宇，靖江市司法局工作人员。 第三人李良平，性别××年××月××日生，××族。 第三人高玉芳，性别××年××月××日生，××族，系李良平之妻。 共同委托代理人（特别授权）刘小宏、李文伟，江苏百川通律师事务所律师。 原告李文海不服被告靖江市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）作出的新政发〔2019〕11号新桥镇人民政府土地权属纠纷处理决定（以下简称行政处理决定）及靖江市人民政府〔2019〕靖行复第17号行政复议决定（以下简称行政复议决定），于2019年7月15日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月16日立案受理后，于2017年7月19日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案，原告李文海及其委托代理人李文国，被告新桥镇政府参与诉讼负责人刘洪、委托代理人李晓东，被告靖江市人民政府委托代理人朱飞、周征宇，第三人李良平、高玉芳的共同委托代理人刘小宏、李文伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月3日，被告新桥镇政府作出行政处理决定：一、申请人（即第三人李良平、高玉芳）自留地的四至范围是：南址至申请人房屋的北沿，北址至申请人屋后南河边，东址至郭祥林西山墙向西1.1米处，西址至宏大路东边址。该自留地东西长13.9米，南北长13.5米（以下简称争议土地）。二、申请人享有上述自留地范围内土地的使用权。原告李文海不服，向靖江市人民政府提起行政复议，靖江市人民政府于2019年7月1日作出行政复议决定维持了上述行政处理决定。 原告李文海诉称，原告父亲李良友与第三人系兄弟，1987年左右，李良友向集体申请在原靖江市新桥乡丁家村（现地址为新桥镇水三村）4组联兴港公路东侧（四至分别为东至李良平自留地、南至李良平楼房、西至公路东边、北至特钢厂河边）建造房屋两间，面积约40平方米，未履行建房审批手续。该房屋位于李良平屋旁，2012年之前，第三人从未提出过土地使用权归属其所有。上述房屋建好初期出租给他人使用，自1991年起由原告母亲自己经营，原靖江市新桥乡丁家村村民委员会（以下简称丁家村委会）出具了《房、地产权和场地使用权证明》，而靖江市新桥镇水三村村民委员会（以下简称水三村委会）亦于2004年3月9日出具证明，证明房屋所有权及土地使用权属于原告父亲李良友。2011年，为进一步明确上述房屋及土地权属，原告父亲李良友找村镇两级部门，要求出具权属证明。2011年3月7日，水三村委会及新桥镇建设管理服务所共同出具《房、地产权和场地使用权证明变更》给原告父亲李良友，确认上述房屋及土地使用权由原告母亲许美芳变更为李良友。李良友去世后原告作为继承人获得了上述房屋在内的财产。上述房屋由原告继续开设商店之用，并办理了营业执照。2018年8月17日，第三人向被告新桥镇政府提出申请，要求确认李良友百货商店所占土地系第三人的自留地。2019年2月3日，被告新桥镇政府作出行政处理决定。原告不服申请行政复议，被告靖江市人民政府维持了新桥镇政府的上述决定。原告认为，原告的父、母亲合法取得李良友百货商店所占土地的使用权，且村委会多次出具证明予以证实，被告新桥镇政府的建设管理服务所亦在村委会证明上加盖印章。被告新桥镇政府前次作出的听证决定已被人民法院生效判决认定为证据不足，事实不清，第三人提出前次确权申请所依据的证据不应再被作为本次确权的证据采信。现被告新桥镇政府无视上述事实，全盘否定之前所形成的证明等书面材料，仅凭不知情的现任村集体负责人的意见，就简单认定争议土地使用权归属第三人，没有从实际出发，亦未尊重历史，作出的决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求法院依法撤销被告新桥镇政府的行政处理决定及靖江市人民政府的行政复议决定。 原告李文海未举证。 被告新桥镇政府辩称，被告曾因原告与第三人之间土地权属争议于2016年12月作出听证决定，后被人民法院生效判决撤销，被告此次围绕相关事实进行了充分调查取证，并经集体研究后作出的行政处理决定，该决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告新桥镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据： 1.2016年1月5日第三人李良平、高玉芳向被告出具的土地确权申请书及提供的证明材料，包括2009年10月5日水三村委会出具的《证明》、2012年3月17日水三村调解委员会的《调解意见书》、2015年11月10日水三村委会出具的《说明》、2015年12月6日水三村委会出具的《关于2011年3月7日水三村委会加盖印章的一份：房、地产权和场地使用权证明变更的意见》、2016年3月9日水三村委会出具的《证明》，证明第三人要求被告对争议土地进行确权； 2．靖江市新桥镇合作经济经营管理站于2016年1月11日出具的《关于水三村李良平高玉芳土地确权申请书的回复》，证明争议土地属于自留地，未列入土地承包，土地确权登记未涉及； 3.第三人李良平的行政起诉状、《行政裁定书》，证明第三人曾就被告作出的回复提起诉讼的事实； 4.2016年9月18日，被告对第三人制作的询问笔录，证明被告新桥镇政府调查争议土地情况的事实； 5.2016年10月21日，被告对原告李文海制作的询问笔录，李文海在笔录中反映房屋是由其父亲李良友于1988年左右建设、所占土地是李良友填埋沟边形成的、不是第三人自留地等事实； 6.靖江市新桥镇建设管理服务所于2016年3月21日出具的《说明》，证明原告提交的三份证明仅是为了方便李良友（原告父亲）、许美芳（原告母亲）领取工商营业执照使用，不作其他用途； 7.案外人郭祥林（第三人李良平、高玉芳东侧邻居）签字、水三村委会盖章确认的关于争议土地现场勘查示意图，证明争议土地现状； 8.被告向原告、第三人、水三村委会作出的《听证通知书》及送达回证、听证会记录； 9.2016年10月28日水三村委会出具的《关于房地产权和场地使用权证明的情况说明》，证明原告持有的三份证明仅作李良友、许美芳办理工商营业执照、年检及工商变更登记之用，不作为确权依据； 10.被告新桥镇政府作出的《听证决定书》及送达回证； 11.《靖江市人民政府行政复议决定书》； 12.（2017）苏1291行初273号《行政判决书》； 13.（2018）苏12行终113号《行政判决书》； 14.2018年8月17日第三人李良平、高玉芳向被告出具的土地确权申请书及附件材料，包括2009年10月5日水三村委会出具的《证明》（附件1）、2012年3月17日水三村调解委员会的《调解意见书》（附件2）、2016年1月11日靖江市新桥镇合作经济经营管理站出具的《关于水三村李良平高玉芳土地确权申请书的回复》（附件3）、2015年11月10日水三村委会出具的《说明》（附件4）、2015年12月6日水三村委会出具的《关于2011年3月7日水三村委会加盖印章的一份：房、地产权和场地使用权证明变更的意见》（附件5）、2015年12月5日时任村长陈其华出具的《关于房、地产权和场地使用权证明变更材料的情况说明》（附件6）、2016年3月21日新桥镇建设管理服务所出具的《说明》（附件7）、2015年8月31日时任村长陈其华、村调委会郭兴龙向李良鹏、郭长保进行调查形成的调查笔录（附件8）、2013年4月10日老队长郭长保做出的《说明》（附件9）、户主为李良平的宅基地使用证（附件10），证明第三人再次向被告申请对争议土地进行确权的事实； 15.《土地权属争议案件受理通知书》及送达回证； 16.《答辩通知书》及送达回证； 17.原告提交的答辩状及附件材料，包括营业执照（附件1）、2004年3月9日盖有水三村委会印章的《生产经营场所证明》（附件2）、2017年7月4日水三村委会、新桥派出所出具的李良友、李文海父子关系证明（附件3）、2011年3月7日水三村委会出具的《房、地产权和场地使用权证明变更》（附件4）； 18.2018年8月27日，被告对第三人李良平、高玉芳所作的询问笔录； 19.原告答辩状及附件材料的送达回证； 20.2018年12月11日，被告对原告李文海制作的询问笔录及现场示意图； 21.2018年12月11日，被告对案外人郭祥林制作的询问笔录； 22.2018年12月14日，被告对第三人李良平、高玉芳制作的询问笔录； 23.水三村委会于2018年12月14日出具的《情况证明》； 24.常住人口信息及常住人口登记表； 25.农村土地承包经营权证及《农村土地（耕地）承包合同》； 26.集体讨论记录； 27.行政处理决定书及送达回证。 以上证据1-13证明第三人曾向被告申请土地确权，被告调查后作出听证决定及靖江市人民政府作出的复议决定被人民法院生效判决撤销；证据14证明第三人再次向被告申请土地确权；证据15-27证明被告依据第三人提出的新的申请依法受理并再次进行调查取证，被告按照相关程序作出行政处理决定并依法送达。 被告靖江市人民政府辩称，被告作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告靖江市人民政府向本院提交了证明行政复议行为合法性的以下证据： 1.行政复议决定书及送达回证； 2.《行政复议申请受理审查审批表》； 3.《行政复议申请受理通知书》及送达回证； 4.《行政复议答复通知书》及送达回证； 5.《行政复议延期审理通知书》及送达回证。 以上证据证明被告靖江市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法。 经庭审质证，原告对新桥镇政府提交的证据14中第三人所附的附件1的真实性有异议，原告认为该证明日期是2009年10月5日，水三村委于2015年9月12日盖章，前后相差六年，该证据不真实；原告对新桥镇政府提交的其他证据的真实性无异议，但被告作出的听证决定被生效判决撤销，听证决定程序中的证据不能再作为本次行政处理程序决定的证据使用；被告靖江市人民政府、第三人李良平、高玉芳对新桥镇政府提交的证据无异议；原告对被告靖江市人民政府的证据真实性无异议，对复议维持原决定的内容有异议；被告新桥镇政府、第三人李良平、高玉芳对被告靖江市人民政府的证据均无异议。 本院认证认为被告新桥镇政府证据14中第三人提交申请时所附的附件4-7能够相互印证，证明水三村委会分别于2004年、2011年出具的《生产经营场所证明》及《房、地产权和场地使用权证明变更》为方便李良友、许美芳领取工商营业执照或变更工商营业执照时使用，不具有证明争议土地使用权属于李良友、许美芳的证明效力，故对新桥镇政府证据17中原告答辩时所附的附件2、附件4的证明效力本院不予认可；人民法院应对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，被告所举证据并不因行政决定被依法撤销而当然失去作为证据的证明效力，故对原告的相关质证意见本院不予采信；两被告所举的其他证据客观真实、来源合法，本院予以采信。涉争议焦点部分证据，拟在下文中予以评述。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 原告李文海父亲李良友与第三人李良平系兄弟，均是靖江市新桥镇水三村村民，李良友生前经营的靖江市李良友百货商店所占土地位于第三人李良平房屋北侧路边，包含在争议土地范围内。2018年8月17日，第三人李良平、高玉芳向被告新桥镇政府书面申请确认争议土地的使用权归属第三人，并附证明、调解意见书等证明材料。新桥镇政府于2018年8月24日受理了第三人的土地权属争议案件。处理过程中，新桥镇政府向原告李文海送达了答辩通知书，原告进行了答辩并提交了营业执照、生产经营场所证明等材料。新桥镇政府工作人员分别对原告李文海、第三人李良平、高玉芳进行了询问并制作了询问笔录，申请人与被申请人双方各执一词。2018年12月11日，新桥镇政府工作人员对水三村村民郭祥林（该户宅基地及自留地位于争议土地东侧）进行了询问，郭祥林陈述：李良平、高玉芳是土生土长的本生产队村民，原来隔壁是李良鹏，后面李良平分到宅基地后与李良鹏进行互换；各自房屋后面的土地也各自享有（使用）；生产队是在1984年前后分田的，除了承包田，每家每户也有自留地，自留地包含家前屋后、港边和高岸的田，高岸之前用来土葬的，港边是种菜的，屋后的地也是种点菜等经济作物；分配自留地的目的是当时条件比较艰苦，种点菜等经济作物作为补贴；李良平、高玉芳同样是农村户口，都分到田，也有自留地；至今为止，承包田、自留地都没有调整过；李良平、高玉芳两人经常回来，生产队有红白喜事都参加，生产队造路等公益事业他们也出了钱，去年生产队造路他们出了1万元；李良平、高玉芳与郭祥林户界址清晰，前后取直，郭祥林户屋后自留地也在，一直未动；84年分配自留地是按照人口分的，每家每户都有，一直未动。 2018年12月14日，新桥镇政府工作人员对李良平、高玉芳进行询问，李良平、高玉芳陈述：其二人均为水三村集体经济组织成员，高玉芳户籍一直在水××村西头××号，李良平户籍目前在靖江市××环路，但并非迁入设区的市；2016年11月水三村委会与李良平签订《农村土地（耕地）承包合同》，李良平持有农村土地承包经营权证书；在村里其二人承担了一定义务，承担了生产队杂工等支出，生产队哪家有红白喜事，其二人也都参加。李良平、高玉芳向新桥镇政府工作人员提交了靖江市人民政府于2016年12月20日向李良平户颁发的农村土地承包经营权证〔证号为苏（2016）靖江市农村土地承包经营权第001824号〕及《农村土地（耕地）承包合同》，发包方为水三村委会，农村土地承包经营权证载明的承包期限自1998年12月31日至2028年12月30日止。 同日，水三村委会出具《情况说明》1份，载明：新桥镇政府多次至水三村委会调查李良平、高玉芳农村集体经济组织成员身份、承包田、自留地等情况，经走访、调查，现将整体情况总结如下：1.水三村西头圩四组李良平、高玉芳为本村集体经济组织成员，在生产队有宅基地、有房屋，享有承包田、自留地，同时承担义务；2.水三村西头圩四组在1984年前后，根据《农村人民公社工作条例修正草案》等，从保障各户基本生活、经营家庭副业生产的角度出发，将各户屋前屋后土地依自留地形式分配，自留地东西址按照各户宅基地东西址为界前后取直，自留地北址至河边，南址至宅基地北址；3.李良平、高玉芳户所享有的屋后自留地系按照上述标准在1984年前后分配到位，至今整个生产队未作调整，亦未对李良平、高玉芳户作任何调整；4.水三村西头圩四组的自留地分配具体由时任队郭长保按上述标准负责组织实施；5.水三村委会未曾将李良平户享有的自留地分配给李良友户，同时村委也未曾调整或新分土地给李良友户；6.经土地确权，李良平、高玉芳户有承包地2亩左右，李良平虽户口不在家，但仍享有承包地，同样与其他村民一样也享有自留地的权利；7.李良平、高玉芳户一直都承担生产队的义务，每年的分口都是扣除杂工、长江水费后再分担的，圩上有红白喜事都回来参加，服从生产队的安排。 2018年12月21日，靖江市公安局新桥派出所出具的常住人口信息显示：李文海户籍地址位于水××村西头××号；高玉芳户籍地址位于水××村西头××号。靖江市公安局新桥派出所出具的户主常住人口登记表显示：李良平户户别为农业家庭户口，户主李良平，住址位于原××（现为××）西头××号。李良平登记户籍位于靖江市××环路××号。 2019年1月29日，新桥镇政府对案涉土地权属纠纷组织了集体讨论，集体讨论决定：申请人李良平、高玉芳享有争议土地的使用权。2019年2月3日，新桥镇政府作出行政处理决定并送达原告及第三人。 另查明，第三人李良友、高玉芳曾于2016年1月5日向新桥镇政府提出土地确权申请，要求被告将争议土地确认给第三人使用。被告于2016年1月11日向第三人作出回复，第三人不服，于2016年1月14日诉来本院，后于2016年6月6日撤回起诉。被告新桥镇政府于2016年10月27日组织原告、第三人及水三村部分村民进行听证，后经集体讨论作出听证决定。原告不服，向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府于2017年4月11日作出行政复议决定并送达。原告不服，向本院提起行政诉讼，本院作出（2017）苏1291行初273号行政判决，撤销被告新桥镇政府作出的听证决定及靖江市人民政府作出的行政复议决定。第三人李良平、高玉芳不服，上诉至泰州市中级人民法院（以下简称泰州中院），泰州中院作出（2018）苏12行终113号行政判决，认定新桥镇政府具有处理本案所涉土地权属争议的行政职权，但听证决定中对当事人是否已享有自留地、是否需要自留地保障基本生活、集体经济组织分配使用自留地的基本情况、争议土地情况等证据和事实未能充分调查清楚，属于认定事实不清，故二审维持原判。 庭审中，原告陈述：原告的宅基地与争议土地相距200米，争议土地是因村委会协商，由原告父亲、母亲填埋水沟然后建房用于开设小店至今。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。被告新桥镇人民政府具有处理本案所涉土地权属争议的行政职权。本案争议焦点为：新桥镇政府作出的行政处理决定是否合法。 首先，关于事实认定。调查处理土地权属争议，应以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第三人在行政程序中所提交的证据材料与被告调查的证据21、证据23能够相互印证，证明：争议土地原属案外人李良鹏户屋后的自留地，使用权归李良鹏户所有。后经生产队批准，李良平户与李良鹏户在1984年前后互换宅基地，并经原生产队长分配，互换土地范围包括宅基地及屋后自留地。互换后，李良平户即拥有了争议土地的使用权。水三村委会对争议土地的使用权至今未作调整。水三村委会认可第三人李良平为本村集体经济组织成员，本院经审查认为，基于户口性质、土地承包、居住情况、义务履行、群众认可及李良平户籍迁入地非设区的市等情况综合考量，水三村委会认可李良平的集体经济组织成员身份不违反法律规定。由此，新桥镇政府将争议土地使用权确认给第三人李良平、高玉芳符合法律规定。原告李文海虽持有加盖水三村委会印章的房、地产权和场地使用权证明，但该证明并非争议土地的权源依据，且水三村委会已出具“说明”，说明该村出具上述证明的原因及并未以此确定争议土地使用权归属；原告李文海在行政程序中所举证据不能证明其辩称意见，亦未举证证明其庭审中陈述争议土地是原告父、母亲填沟形成的事实，被告新桥镇政府未采信原告李文海的申辩意见亦符合法律规定。综上，被告新桥镇政府在原、被告陈述、申辩、举证的基础上，进行了充分调查，行政处理决定对于争议土地的土地性质、权属演变及使用情况的历史脉络、村委会对自留地执行的政策等事实均逐一进行了认定，行政处理决定所认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。 其次，关于行政处理程序。被告新桥镇政府依法受理了第三人关于处理土地权属纠纷的申请并出具了受理通知，通知利害关系人即原告李文海发表了答辩意见，充分听取其陈述申辩意见，对相关事实进行了调查取证，并在6个月内作出了行政处理决定，行政处理程序适当、合法。 综上，原告要求撤销被告新桥镇政府作出的行政处理决定，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。 本院根据行政复议法第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告靖江市人民政府作出的行政复议决定职权正当、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告要求撤销该行政复议决定之主张，本院亦不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李文海的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李文海负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  杜 屏 人民陪审员  毛彩霞 人民陪审员  肖桂明 二〇二〇年一月十五日 书 记 员  陆 逸 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。