西安铁路运输中级法院   行政赔偿判决书     （2019）陕71行赔终114号     上诉人（原审原告）白平均，男，1956年3月7日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   委托代理人王子墨，陕西德尊律师事务所律师。   委托代理人赵文，陕西德尊律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处，住所地西安市灞桥区。     负责人黄录，主任。   委托代理人王富强，西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处工作人员。   委托代理人于汉卿，北京市盈科（西安）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，代市长。   委托代理人孙芳，西安市人民政府工作人员。   委托代理人贾丽倩，陕西丰瑞律师事务所律师。   上诉人白平均因与被上诉人西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政赔偿纠纷一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行赔初29号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告是灞桥区XX街道XX村村民。原告为了发展养殖业的需要，开办了灞桥区均盛养猪场。2017年3月9日，西安市人民政府下发《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》（市政办发〔2017〕19号），要求各区、县人民政府、市人民政府各工作部门、各直属机构严格按照上述《通知》通过的《西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”小散乱污企业整治专项行动方案》内容，切实摸清“小散乱污”企业底数，通过清理、取缔、整治环保不达标、无证无照、违规经营、安全隐患严重的“小散乱污”企业，着力解决“小散乱污”企业污染问题，促进环境空气质量改善。西安市灞桥区人民政府、西安浐灞生态区管委会收到《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》后，通过对其辖区XX户的排查，被告灞桥街办、被告浐灞管委会工作部门西安浐灞生态区世园园区管理办公室于2017年4月26日联合作出《关于清理取缔养殖场的通知》，并在原告经营的均盛养猪场现场向原告进行了送达。原告收到上述《通知》后，自行清理并进行了搬迁。养殖场搬迁工作结束后，原告认为上述《通知》违法，向本院提起行政诉讼，本院经过审理于2018年7月16日作出（2018）陕7102行初312号行政判决书，判决撤销被告灞桥街办和浐灞管委会工作部门西安浐灞生态区世园园区管理办公室于2017年4月26日联合作出的《通知》。2018年11月2日，原告向被告灞桥街办和被告市政府下属单位浐灞管委会提出行政赔偿申请，被告灞桥街办于2018年12月24日向原告作出不予赔偿决定书，被告市政府下属单位浐灞管委会对原告的赔偿申请未作出处理。原告认为，上述《通知》已被法院的生效判决撤销，原告因为该《通知》搬迁养殖场所造成的各项损失，应当由二被告依法予以赔偿，故诉至本院。   原审法院认为，本案的争议焦点是原告的诉讼请求有无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；……”本案中，二被告在原告自行搬迁其养猪场的过程中，并未对原告作出行政处罚，也未对原告采取行政强制措施，更未对原告的财产进行强制征收、征用，其仅是依据上级文件精神，对原告作出了《关于清理取缔养殖场的通知》，要求其自行搬离。原告在收到上述《通知》后，自行选择了新的场址，将部分需要继续饲养的猪运至新的养殖场，继续经营其养殖业。原告的上述搬迁行为，是对政府“铁腕治霾·保卫蓝天”专项整治工作的理解和支持。原告在搬迁后，主张二被告实施上述行为违法，要求对其搬迁中支出的费用进行赔偿，不符合上述《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，其诉讼请求，本院依法不予支持。至于原告主张的《通知》已被（2018）陕7102行初312号行政判决书撤销，其在搬迁过程中造成的各项损失二被告应予赔偿的意见，因本院是以涉案《通知》作出程序违法为由，判决撤销被告灞桥街办和西安浐灞生态区世园园区管理办公室作出《通知》，故对于原告的上述主张，本院依法不予支持。综上，原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院依法应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告白平均的诉讼请求。   上诉人上诉称，一、上诉人白平均并非一身法院认定的“自行搬离”，而是基于对政府行政行为强制力的惧怕，而被迫搬离。二被上诉人做出《关于清理取缔养殖场的通知》（以下简称《通知》）已被西安市铁路运输中级法院（2017）陕71行终830号行政裁定书认定是“具有行政强制性内容的行政命令”，上诉人是出于对国家行政行为的强制力的惧怕、恐惧，被迫搬迁，并非一审法院认定的自行搬迁以及对政府工作的理解或支持。“理解或者支持”是行政相对人可以选择为或不为一定行为，但本案中二被上诉人做出的《通知》均为给与上诉人任何选择权。上诉人搬离的行为与被上诉人的《通知》有因果关系。该《通知》是针对特定事项、特定对象，做出的具有行政强制性内容的具体行政行为，上诉人市基于对二被上诉人的行政强制力的惧怕、恐惧心理，为避免产生更大的损失因而选择搬迁，一审中上诉人提交的与被上诉人灞桥区办事处的工作人员的录音能证明该《通知》对上诉人具有威慑、强制的心理效果。因此上诉人在《通知》发出后搬离并非一审法院认定的“自行搬走”，而是基于恐惧、害怕扩大损失才搬走。一审法院认定事实错误；二、上诉人白平均的损害结果与被上诉人下发该通知具有法律上的因果关系，该《通知》已经造成上诉人经济财产损失，依法应当予以赔偿。依照《国家赔偿法》的相关规定，构成行政赔偿通常需要四个要件：一是主体必须是国家机关及其工作人员，二是国家机关及其工作人员的行为构成违法；三是违法行为给相对人造成了损害的结果；四是违法行为与损害结果之间具有因果关系。具体到本案中，二被上诉人发出《通知》的行为已经被法院生效判决撤销，该违法行为要求上诉人限期搬迁给上诉人造成了各项损失，该违法行为强制上诉人搬迁、因强制搬迁产生的各项损失、损害结果与该违法行为之间存在因果关系。二被上诉人依法应当赔偿上诉人的各种损失。上诉人已经提供了相应证据证明上诉人的损失，因为被上诉人的违法行为致使上诉人受到合法的损失，符合《国家赔偿法》的规定，一审法院适用法律错误。三、一审法院认定涉案《通知》程序违法，不予支持原告诉请更是违反法律、法规的规定。《国家赔偿法》第四条第四款规定“造成财产损害的其他违法行为”，该条款的两个要件一是造成财产损害、二是违法行为。只要行为违法又给当事人造成了财产损失，行政机关就应当负责赔偿。程序违法也是违法，法律哪一条规定程序违法不属于违法？或者程序违法不属于国家赔偿的范围？综上所述，二被上诉人的发出的《通知》已经被依法撤销，但上诉人出于恐惧心理搬离，受到的合法损失与二被上诉人存在因果关系。一审法院事实认定不清、证据不足，判决错误，上诉人特依法上诉至贵院，请求贵院查明事实真相，判决支持上诉人全部上诉请求。   被上诉人辩称，一、答辩人作出的《关于清理取缔养殖场的通知》虽被生效判决确认程序违法而被撤销，但本案被上诉人并未实施任何侵犯上诉人财产权益的违法行政行为。   针对上诉人养殖场的搬迁工作，本案被上诉人从未对上诉人作出相关行政处罚，未对上诉人采取行政强制措施，也未对上诉人的财产进行征收、征用，被上诉人仅仅是依据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市2017年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+1+9”组合方案（办法）的通知》（市政办发[2017]19号）向上诉人作出并送达《关于清理取缔养殖场的通知》，并没有实施任何侵犯上诉人财产权的行政行为。二、上诉人所称的损失系其超过通知规定的限期自行搬迁所产生，与被上诉人的行政行为无法律上或事实上的因果关系。   被上诉人向上诉人作出并送达《关于清理取缔养殖场的通知》的时间是2017年4月26日，规定的搬迁期限为“接本通知之日起10日内”，但根据上诉人提供的相关证据以及证人的相关证言，上诉人自行搬迁养殖场的时间系2017年5月底，故上诉人并没有在《关于清理取缔养殖场的通知》规定的限期内搬迁，被上诉人也未组织力量对其养殖场进行清拆，因此上诉人所称的生猪贱卖、搬迁运输、新建养殖场、养殖失业人员工资等损失皆系其自身搬迁所产生，与被上诉人的行政行为无法律上或事实上的因果关系，该后果应当自行承担。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。   本院认为，国家机关及工作人员违法行使职权，是给予国家赔偿的必要前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 本案中，被告的行政行为虽然被确认违法，但未对原告采取行政强制措施，上诉人没有证据证明其所称的生猪贱卖、搬迁运输、新建养殖场、养殖失业人员工资等损失与二被告的行政行为具有实质性的因果关系。故白平均的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：    驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。         审 判 长  刘爽   审 判 员  左昆   审 判 员  辛晶     二〇二〇年一月十三日       法官助理 王一婷   书 记 员  赵卫            1