贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初322号 原告杨黔，男，水族，1986年2月20日生，贵州省三都水族自治县人，住三都水族自治县。 委托代理人杨高州，北京京润律师事务所律师。 被告三都水族自治县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼，组织机构代码77058879—5。 法定代表人潘仕进，该县县长。 委托代理人杨顺含，该县政府法制办工作员。 委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。 原告杨黔诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）请求确认行政协议无效一案，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年8月7日公开开庭进行了审理。原告杨黔及委托代理人杨高州，被告三都县政府委托代理人杨顺含、石贵银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告三都县政府因三都至荔波高速（以下简称“三荔高速”）公路建设项目，需要征收三都县中和镇（原三洞乡）庞寨村三组的部分土地。原告杨黔涉案房屋所占用的土地在被征收范围之内。2017年4月11日，三荔高速公路项目建设协调指挥部（以下简称“三荔指挥部”）（甲方）与杨黔（乙方）签订了《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》（以下简称“《拆迁补偿协议》”）。 原告杨黔诉称，其系三都县中和镇庞寨村三组村民。因三荔高速公路项目建设需要，原告位于三都县中和镇庞寨村三组的房屋被纳入征收范围内。被告所设立的临时机构三荔指挥部与原告签订了《拆迁补偿协议》。2018年2月8日，原告从贵州省人民政府作出的政府信息公开申请答复书得知，原告房屋所在范围内的土地并未被依法批准征收。原告认为，其房屋所在范围内的土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部即与原告签订《拆迁补偿协议》，违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。三荔指挥部系被告三都县政府成立的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其所签订的《拆迁补偿协议》法律责任应由三都县政府承担。特诉至法院，请求判决确认被告所成立机构三荔指挥部与原告签订的《拆迁补偿协议》无效。 为证明其主张，原告杨黔向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.原告身份证复印件，用以证明原告身份信息及主体资格； 2.《拆迁补偿协议》，用以证明被告设立的临时机构与原告签订补偿协议，对原告房屋进行征收补偿，签订协议的内容和过程具有胁迫的性质，且补偿的标准严重违反法律规定； 3.贵州省人民政府办公厅《政府信息公开申请答复书》（黔府办公开复函〔2018〕11号）,用以证明三荔高速建设项目涉及土地未批准征收，被告在没有经过法定机关批准征收情况下，对原告房屋及土地征收并签订涉案协议，违反了土地管理法的规定。 被告三都县政府对原告杨黔所举示证据质证意见：对1、2号证据均无异议；对3号证据的真实性无异议，但认为该答复书与本案不具有关联性。 被告三都县政府辩称，2009年6月，贵州省交通厅编制的《贵州省高速公路网规划》将三荔高速纳入贵州省重点建设项目。2014年12月15日，贵州省住建厅核发三荔高速《建设项目选址意见书》，选址线路途经黔南州三都县大河镇、水龙乡、中和镇、周覃镇、九阡镇、荔波县玉屏镇。2015年7月27日，贵州省国土资源厅批准三荔高速用地预审申请。2015年10月15日，三都县县委办公室、三都县政府办公室成立三荔指挥部，代表三都县政府组织实施征地工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会批复同意三荔高速项目建设。2016年6月28日黔南州政府批复同意《三都至独山高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案》。原告所建房屋位于三荔高速项目建设征收范围，被告依法征收其房屋，并根据州人民政府批复的征收补偿安置方案，按货币补偿的方式与原告签订行政补偿协议。之后被告已全部支付补偿款给原告，原告也自行拆除被征收的房屋，双方签订的行政征收补偿协议已履行完毕。综上，被告成立的三荔指挥部与原告签订的《拆迁补偿协议》，是基于行政征收行为而签订的行政补偿合同，只涉及到原告房屋所占用的地基，并未征收其农用地。被告根据州人政府批复同意的征收补偿安置方案实施行政征收行为是合法的。在没有确认行政征收行为违法前，行政补偿合同依然合法有效的。虽然依照《土地管理法》的规定，征收农用地，尤其是基本农田需要用地审批手续才能征收，但双方签订的是房屋征收补偿合同，并非土地征收补偿合同。故双方所签订的房屋征收补偿合同不应以是否有用地审批手续作为确认征收补偿合同效力的依据。因此，原、被告所签订的行政补偿合同合法有效，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告三都县政府在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.组织机构代码证及法定代表人身份证明，用以证明被告的主体资格，被告有对原告房屋实施征收的权力； 2.贵州省发展和改革委员会《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕1052号)，用以证明三荔高速是贵州省重要项目，经省发改委批准同意建设，被告有权对该项目涉及的土地和房屋进行征收； 3.三都县县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），用以证明被告授权三荔高速指挥部负责征收工作； 4.《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》，用以证明三荔高速经省发改委批复同意建设之后，被告依职权进行征收，并按照征收补偿工作方案成立三荔高速指挥部，由该指挥部代表被告进行征收。根据黔南州政府批复的补偿安置方案，对原告征收补偿方案有两种，即货币补偿与安置补偿，被告按补偿安置方案标准对原告进行货币补偿合法； 5.《拆迁补偿协议》； 6.贵州省三荔高速项目建设征收（房屋、附属设施、装饰装修和构筑物）丈量登记表； 7.三都至荔波高速公路项目建设（红线用地）构筑物拆迁补偿发放清册； 8.房屋照片； 9.贵州省三荔高速项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿明细表； 10.三都至荔波高速公路项目建设（红线用地）征拆补偿兑现表； 11.三都农村信用社发放房屋补偿款流水。 上列5—11号证据用以证明：1.原告被征收房屋建筑面积及补偿项目；2.双方签订的协议合法有效；3.原告已领取相关补偿款，被告已向原告履行完毕所有的合同义务。 原告杨黔对被告三都县政府所举示证据质证意见：对1号证据的三性和对被告主体资格的证明目的均予以认可，但对于被告有权征收原告房屋的证明目的不予认可，认为按照规定被告实施征收行为必须有法律的明确授权及土地征收批准文件，只有经过省级以上人民政府的批准之后才有权按照法定的程序组织实施，被告在没有省级以上人民政府批准的情况下，没有征收的权力，也没有组织实施的基础和法律依据。对2号证据的三性及证明目的均不予认可，认为：该证据无原件无法确定文件的真实性，也没有加盖与原件核对无误的印章；该批复与征收补偿程序没有关联，立项只是征收补偿的一个环节；该批复无从看到被告所说的其有权征收原告房屋的依据，该批复共八条规定，没有任何一条有所表述。对3号证据的三性及证明目的均不予认可，认为该证据没有原件及加盖公章，提交的原件不全，缺少第二页无法看到具体的内容，在未经合法的批准征收程序前提下，该临时机构也不具有征收的法定职责。对4号证据的三性及证明目的均不予认可，认为被告未在法定的举证期限内向法庭提交黔南州政府的批复文件，且该补偿安置方案没有具体的制定单位、发布单位、以及具体的发布时间，未经合法的征求意见、组织论证等程序，亦没有经过法定的职权单位将辖区内的土地及房屋批准征收，违反土地管理法及征收条例的规定，该补偿安置方案不具有合法性。对5—11号证据，对《拆迁协议书》的真实性认可，但认为不能作为本案证据，该协议反而证实被告的违法性，签订协议有强迫性、威胁性，被告在未经批准的情况下无权对原告房屋进行征收；对丈量登记表的真实性无异议，但对合法性不认可；对房屋照片三性均予以认可；对补偿明细表的真实性认可，但对合法性不认可；对补偿发放清册及补偿款流水的真实性无异议，但对合法性、关联性不予认可，认为补偿兑现与协议不具有关联，不因已经发放补偿款而导致违法的协议有效，两者间不具有关联性。 在诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”之规定，本院要求被告补充提交黔南州人民政府《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）。 原告质证意见：该《批复》不具有合法性，也无法证明被告与原告签订的涉案协议合法。 原、被告所举示的证据及本院要求被告补充提交的证据，经审查，与本案具有关联性，来源合法，内容真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：被告三都县政府因三荔高速公路建设项目，需要征收三都县中和镇庞寨村三组的部分土地。原告杨黔涉案房屋所占用的土地在被征收范围之内。 2015年10月15日，三都县县委办公室、三都县政府办公室作出《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项工作。2016年6月28日，黔南州人民政府作出《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号），同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的《关于批准实施三都至荔波高速项目建设征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（黔南南片指呈〔2016〕2号）和《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》（黔南南片指呈〔2016〕6号），其中，附件《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》对征收范围、房屋征收安置补偿、地上构筑物补偿、征收工作组织机构等均作了具体规定。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》（黔发改交通〔2016〕1052号），同意该项目建设。2016年8月26日，三荔指挥部组织测绘人员对原告杨黔涉案房屋的面积、结构、附属设施及装饰装修等进行勘丈测绘并制作了《贵州三荔高速公路项目建设征收（房屋、附属设施及装饰装修和构筑物）勘丈登记表》，原告在该登记表上签字确认。2017年4月11日，三荔指挥部（甲方）与杨黔（乙方）签订《拆迁补偿协议》，主要内容：一、乙方被拆迁房屋基本情况。乙方房屋位于三都县中和镇庞寨村三组，建筑总面积448.5㎡，砖混结构。二、拆迁补偿安置方式，货币补偿。三、房屋拆迁补偿：砖混结构房屋补偿费448500.00元。四、搬家费4933.50元;五、临时周转过渡费用16146.00元。六、搬迁奖励费:自签订协议之日起15日至20日内搬迁完毕，奖励3000元；自签订协议之日起20日至30日内搬迁完毕，奖励2000元；否则此项补助自动取消。七、分散建房安置补助费5000元。八、附属设施和装饰装修补偿费82927.50元。九、构筑物补偿费89738.30元。十、房屋拆迁、搬家补偿费、临时周转过渡费、附属设施和装饰装修以及构筑物等拆迁补偿费用总计642245.30元；十一、房屋建筑总面积448.50㎡，按相关政策规定，甲方不再给乙方安排房屋地基等拆迁补偿安置。十二、房屋拆迁补偿费方式。乙方在本协议签订之日起，甲方分两次付清补偿资金在7个工作日内通过银行封闭运行方式办理银行存折册或银行卡付清房屋拆迁、搬家补偿费、临时周转过渡费、附属设施和装饰装修以及构筑物等拆迁补偿费用642245.30元。第二次补偿费用乙方按期完成房屋拆除腾地后，支付搬迁奖励及分散安置建房补助费8000元，否则此两项自动消除。十三、乙方应按约定时间进行搬迁、腾地并不得以任何理由影响高速公路施工。否则，甲方将依法进行强制拆除。强制拆迁费用从乙方补偿费用中抵扣。十四、本协议为房屋拆迁、搬家补偿费、临时周转过渡费、附属设施和装饰装修以及构筑物等相关拆迁补偿最终协议，其他不再另行商议。十五、本协议自签订之日起生效，任何乙方不得任意违约。违约造成的经济和其他损失由违约方承担。协议签订后，三荔指挥部按约定分别于2017年4月12日、2017年7月17日将上述补偿款打入原告银行账号为62×××58的账户内，原告杨黔分别于2017年4月13日在《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物拆迁补偿兑现清册》上签字确认，2017年7月17日在《贵州省三荔高速公路项目建设房屋拆除补偿兑现清册》上签字确认领取。2018年2月9日，原告以其房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部即与原告签订《拆迁补偿协议》，违反法律规定，应确认《拆迁补偿协议》无效为由，以三荔指挥部为被告，向贵州省都匀市人民法院提起诉讼。经该院释明，原告将被告变更为三都县政府，该院遂以其无管辖权为由，将本案裁定移送本院审理。 本院认为，本案争议的焦点为涉诉《拆迁补偿协议》是否合法有效。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，故三都县政府是涉案房屋所在集体土地的征收主体。三荔指挥部系三都县政府为实施三荔高速公路建设项目成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义签订的被诉协议，相应的权利义务应由三都县政府承担。 被诉《拆迁补偿协议》是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，是双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉应属合同争议之一。对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”经审查在卷证据及双方的陈述，未发现本案存在上述法律规定的无效情形。原告主张其房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部与原告签订的《拆迁补偿协议》违反法律规定，应确认该《拆迁补偿协议》无效。本院认为，征地行为与本案被诉的《拆迁补偿协议》虽有联系，但属于不同的行政行为，法律分别赋予当事人不同的救济权利和途径，而涉案征地行为至今未被确认违法，不能因此否定协议的效力。故征收行为是否合法不属于本案审理范围，不予审查。同时，涉诉《拆迁补偿协议》中对补偿方式、补偿金额等事项均作出了明确的约定，符合涉案项目的安置补偿方案规定，且已经实际履行完毕。 综上所述，涉诉《拆迁补偿协议》系双方在协商基础上达成，是双方的真实意思表示，应确认原、被告双方于2017年4月11日签订的《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》合法有效，对双方当事人具有法律约束力。原告诉称《拆迁补偿协议》无效的理由与事实和法律规定不符，其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨黔的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告杨黔负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，本判决则发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  马 丹 审判员  游昌新 二〇一八年九月七日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥