浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终171号 上诉人（原审被告）仙居县自然资源和规划局，住所地仙居县环城东路64号。 法定代表人郭紫程，局长。 应诉负责人张理纬，该局党委委员。 委托代理人吴理新，该局工作人员。 委托代理人张秀梅，浙江安州律师事务所律师。 上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路50号。 法定代表人颜海荣，县长。 委托代理人滕群，仙居县司法局工作人员。 委托代理人应菲敏，仙居县司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）赵三娟，女，1960年9月6日出生，汉族，住仙居县。 委托代理人周鵷，浙江力汇律师事务所律师。 上诉人仙居县自然资源和规划局、仙居县人民政府因被上诉人赵三娟诉其土地行政处罚、行政复议一案，不服天台县人民法院（2019）浙1023行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审结。 原审法院查明：因原告赵三娟涉嫌未经批准擅自占用土地建房，原仙居县国土资源局于2018年3月5日对此进行立案调查。2018年3月30日，原仙居县国土资源局以无法联系到原告赵三娟为由中止调查。2018年5月29日，原仙居县国土资源局对此重新立案调查，并于2018年6月5日作出仙土资监罚字【2018】第003号行政处罚决定书，对原告作出责令退还非法占用的144平方米土地，恢复原种植条件及限15日内自行拆除在非法占用的144平方米土地上新建的建（构）筑物的行政处罚。原告赵三娟不服，于2018年7月24日向仙居县人民政府申请行政复议。仙居县人民政府受理后，被告原仙居县国土资源局于2018年9月21日撤销仙土资监罚字【2018】第003号行政处罚决定书，仙居县人民政府于2018年9月21日作出仙政复决字【2018】24号行政复议决定书，认定被告原仙居县国土资源局于2018年3月5日立案，于2018年3月30日中止了调查，但又于2018年5月29日重新立案，其认为被告原仙居县国土资源局虽然中止了调查，但并未结案，于2018年5月29日又再次立案，不符合行政处罚程序规定，故认定其程序违法。2018年9月21日，被告原仙居县国土资源局对赵三娟涉嫌未经批准擅自占用土地建房的问题重新立案，并于2018年11月8日作出仙土资监罚字【2018】第054号行政处罚决定书，作出如下行政处罚：1.责令赵三娟退还非法占用的144平方米土地，恢复原种植条件；2.限赵三娟15日内自行拆除在非法占用的144平方米土地上新建的建（构）筑物；3.对非法占用基本农田行为处以每平方米80元的罚款，共计人民币11520元。原告对此不服，于2018年11月23日向被告仙居县人民政府申请复议，仙居县人民政府于2019年1月15日作出仙政复决字【2018】48号行政复议决定书，决定维持被申请人仙居县国土资源局作出的仙土资监罚字【2018】第054号行政处罚决定书。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，仙居县人民政府于2019年1月10日印发《仙居县机构改革方案》，决定将仙居县国土资源局、仙居县林业局的职责，及其他相关部门的部分职责进行整合，组建仙居县自然资源和规划局，作为县政府工作部门，加挂仙居县林业局牌子。不再保留仙居县国土资源局、单设的县林业局。 原审法院认为：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原仙居县国土资源局已被撤销，其职责由仙居县自然资源和规划局行使，故本案第一被告应当变更为仙居县自然资源和规划局。被告仙居县自然资源和规划局虽具有对未经批转擅自占用土地建房的行为依法查处的职责，但其应当依照法定程序进行查处。其于2018年3月5日对原告赵三娟涉嫌未经批准擅自占用土地建房的行为进行立案调查，于2018年3月30日中止调查，又于2018年5月29日重新立案，并作出了仙土资监罚字【2018】第003号行政处罚决定书，因该问题被告仙居县人民政府已以程序违法为由确认其作出的仙土资监罚字【2018】第003号行政处罚决定书违法。在该处罚决定被确认违法后，因其之前案件系中止调查，并未结案，被告仙居县自然资源和规划局应当继续之前的调查，但其在该案尚未结案的情况下对同一案件再次重新立案调查，不符合行政处罚程序规定，属程序违法，应予撤销。被告仙居县人民政府对此予以维持不当，其复议决定亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决撤销被告仙居县自然资源和规划局于2018年11月8日作出的仙土资监罚字【2018】第054号行政处罚决定书；撤销被告仙居县人民政府于2019年1月15日作出的仙政复决字【2018】48号行政复议决定书。 仙居县自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。原仙居县国土资源局于2018年3月5日立案，3月30日中止调查是事实。但2018年5月29日，并非重新立案，而是恢复调查。从2018年5月29日的呈批表上看，案号仍是003号，并未变化；呈批表上写“于2018年3月30日暂时中止调查，现重新立案查处”，但实际上是属于重新恢复调查。二、一审判决适用法律错误。1、从本案事实情况来看，并不存在重复立案。2018年5月29日的呈批表表述有瑕疵，错误表述为“立案呈批表”、“现重新立案查处”，但实质上并非重新立案，而是恢复调查，文字表述上的瑕疵，不应作为撤销行政行为的依据。2、案号的变更并未违反法律的禁止性规定。【2018】003号行政处罚决定书被撤销后，以【2018】第054号重新调查并作出处罚决定，案号的变更并没有违反法律的禁止性规定；行政处罚决定被撤销后是否要重新立案，也没有法律禁止性的规定。且行政机关为了对前后两个处罚决定作出区分，给予新的案件编号，具有合理性。在行政处罚被撤销后，行政机关及时作出处罚决定，未拖延履行法定职责，不构成程序违法。综上，请求撤销（2019）浙1023行初16号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 仙居县人民政府不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、2018年3月5日，仙居县自然资源和规划局对赵三娟涉嫌未经批准擅自占用土地建房的行为立案，其编号为【2018】003号。2018年3月30日，仙居县自然资源和规划局以联系不上赵三娟为由中止调查，并于2018年5月29日重新立案。在立案呈批表上已明确说明“该案件于2018年3月5日立案，由于当事人在外打工，联系不上。于2018年3月30日暂时中止调查，现重新立案查处”，案号仍是【2018】003号。2018年6月5日，作出【2018】003号行政处罚决定，案件结案。上述事实表明，仙居县自然资源和规划局自2018年3月5日立案至2018年6月5日作出【2018】003号行政处罚决定书，案号并未改变，实质上属于一次立案。2、【2018】003号案件行政处罚过程中的2018年5月29日“重新立案”的不当处理在仙政复决字【2018】24号行政复议决定书中作了纠错。仙居县自然资源和规划局在行政复议过程中发现【2018】003号行政处罚决定存在错误，需要进一步调查，故作出决定撤销了【2018】003号行政处罚决定。2018年9月21日，仙居县人民政府作出仙政复决字【2018】24号行政复议决定，因行政处罚决定法律适用错误、程序违法，且仙居县自然资源和规划局已自行撤销行政处罚决定，故仙居县人民政府作出确认违法的决定，认为仙居县自然资源和规划局在对同一编号的同一案件调查中止后，应适用恢复调查，但采取“重新立案”的表述不妥。一审法院认为2018年3月5日立案后，案件中止调查，并未结案，属于事实认定错误。二、一审判决认定【2018】第054号行政处罚程序违法，缺乏事实和法律依据。1、【2018】第003号与【2018】第054号只是为了对前后的处罚决定作出标示性的区分，并未实质性的二次立案。编号的改变并非实质性的重新立案，如法院审判监督的重审案号，并不存在同一案件的再次立案，不能机械理解。2、案号的改变并未违反法律禁止性规定。【2018】003号行政处罚决定被撤销后，以【2018】第054号案号重新调查并作出处罚决定，案号的变更并没有法律禁止性规定。行政处罚决定被撤销后是否要重新立案，也没有法律禁止性规定。行政程序是否违法，应以违反正当性程序作为判断标准，以理解上的合理性为由轻易做出否定评价欠妥。行政机关为了对两次处罚决定作出区分，给予新的案件编号，具有合理性。在案件撤销后，及时作出处罚决定，程序合法。三、立案审批表上的表述行为系行政内部过程性行为，未对上诉人的权利义务造成实际影响，一审判决撤销不当。上诉人于2018年9月21日作出仙政复决字【2018】24号行政复议决定，仙居县自然资源和规划局于2018年11月8日作出本案的行政处罚决定，如果没有这张立案呈批表，仙居县自然资源和规划局也未超过办案期限。即使仙居县自然资源和规划局重新立案调查，对于在复议、诉讼过程中的行政决定被撤销后，是否需要重新立案并没有法律规定，实际操作上为了区分前后行政决定的不同而以新的案号重新立案，并无不妥。程序违法的撤销判决，关键看是否严重违反程序的正当性而可能影响行政处罚的结果。仅以立案呈批这一内部过程性行为而轻易判决撤销行政处罚决定，不利于问题的及时解决。综上，一审判决认定事实错误，无事实和法律依据，请求撤销（2019）浙1023行初16号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人赵三娟未提交书面答辩状，其口头辩称：一、仙居县自然资源和规划局对同一事实存在多次立案，程序严重违法。该局2018年3月15日以编号003进行了立案，同年5月29日又重新填写了立案呈批表，同年9月21日再次填写了立案呈批表。前两次立案因该局自己撤销案件和被仙居县人民政府确认违法等原因而失去了效力。该局在第一次立案未作出处理结论的情况下，又进行第二、三次立案，程序严重违法，一审法院认定事实清楚。二、仙居县人民政府的上诉理由自相矛盾，与事实不符。1、仙居县人民政府认为2018年3月5日和2018年6月5日作出的行政处罚决定案号同为003号，主张并未重新立案。而后面又表示编号的改变并不代表是新案，又开始否定编号的作用，前后矛盾。2、仙居县人民政府在【2018】24号行政复议决定书中表示“被申请人（仙居县自然资源和规划局）于2018年3月5日立案后，于2018年3月30日中止调查，但又于2018年5月29日重新立案。本机关认为，被申请人虽中止了本案调查，但并未结案，于2018年5月29日又再次立案，不符合行政处罚程序规定，属程序违法”，即明确2018年5月29日是一个重新立案的行为。现仙居县人民政府又认为2018年5月29日并未实质性重新立案，自相矛盾。仙居县自然资源和规划局提供的5月29日的立案材料和3月5日的完全相同，亦可反映出5月29日的并非恢复调查手续。三、仙居县人民政府表示仙居县自然资源和规划局已纠错并非事实。规划局在2018年5月29日的重新立案行为被仙居县人民政府认定错误后，应对2018年3月5日立案的办理恢复调查手续，进而作出相应结论。但规划局却又对同一事实于2018年9月21日又重新予以立案，进而作出【2018】第054号行政处罚决定书，属于明知故犯。四、仙居县自然资源和规划局两次所做的一个行政处罚决定剥夺了被上诉人赵三娟享有的提起诉讼的权利，无论3号行政处罚决定书还是54号行政处罚决定书均违法限定提起行政诉讼的期限为15日，且以同一事实同一理由作出相同的处罚结果，程序违法。五、赵三娟户有家庭成员6人，原居住的两间木质二层楼已属危房，出于安全考虑于2010年间多次向仙居县官路镇人民政府申请重建，但该镇却拒绝审批。赵三娟户无奈在自家承包地上建了三间楼房。后赵三娟户与桂坑村集体签订协议，该村拆除了赵三娟户原有的危房，承认赵三娟户新建的三间房屋，该房屋系赵三娟户唯一住房，亦未超过限定的占地面积，不属于拆除范围。仙居县自然资源和规划局作出拆除赵三娟户房屋的处罚决定，仙居县人民政府予以维持是违法的。综上，请求维持一审判决。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是仙居县自然资源和规划局是否对同一事实存在重复立案。2018年3月5日，仙居县自然资源和规划局对被上诉人赵三娟涉嫌未经批准擅自占用土地建房的行为进行立案，后于2018年3月30日中止调查，但其于2018年5月29日在内部立案呈批表上注明“该案件于2018年3月5日立案，由于当事人在外打工，联系不上。于2018年3月30日暂时中止调查，现重新立案查处。”并作出了仙土资监罚字【2018】第003号行政处罚决定书。对此，被上诉人向上诉人仙居县人民政府申请行政复议，在复议过程中，上诉人仙居县自然资源和规划局自行撤销了该处罚决定，故仙居县人民政府以程序违法为由确认该处罚决定违法。后仙居县自然资源和规划局又对此于2018年9月21日重新立案，并于2018年11月8日作出仙土资监罚字【2018】第054号行政处罚决定。仙居县自然资源和规划局对被上诉人赵三娟涉嫌未经批准擅自占用土地建房的行为分别于2018年3月5日、5月29日、9月21日三次立案，如5月29日属于恢复调查行为，则【2018】第003号处罚决定撤销之后，3月5日所立的案件仍处于未结状态。那么其于9月21日又对此立案受理并作出了行政处罚决定，显属程序违法，应予撤销。被上诉人仙居县人民政府对上述行为予以维持不当，亦应予以撤销。两上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，实体处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仙居县自然资源和规划局、仙居县人民政府各半负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭晓明 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年一月十三日 法官助理管英芝 代书记员 朱佩珍 ·10· ·11·