浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行终1176号 上诉人（原审俞某某）俞某某，女，1982年10月11日出生，汉族，住杭州市临安区。 被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府锦南街道办事处，住所地杭州市临安区锦南街道长春桥31号。 法定代表人金琴波，主任。 上诉人俞某某因诉杭州市临安区人民政府锦南街道办事处（以下简称锦南街道办）不履行法定职责一案，不服杭州市临安区人民法院（2019）浙0185行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审原告俞某某诉至原审法院，认为其系杭州市临安区锦南街道卦畈村2组村民，系该村集体经济组织成员。俞某某2004年与同村村民蒋某1结婚，并将户口迁入临安区锦南街道卦畈村×组下卦畈××号。2005年育有一子，蒋某2。2008年6月16日，俞某某与蒋某1协议离婚。《离婚协议书》约定，俞某某除了婚后的一台空调、笔记本电脑和摩托车外不分得任何财产（因婚内无共同房产可供分割）。俞某某因此在下卦畈××号无房屋所有权和宅基地使用权。俞某某户口于2011年2月22日从卦畈村×组下卦畈××号迁至临安区××街道××村××组××户。离婚之后，俞某某在本村没有建房，也没有购买房屋，因此多次向村委会申请建房，却被告知该村已经纳入改造范围，不能建房。因为，临安区国土主管部门于2018年12月13日做出了《关于锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案的批复》。该拆迁方案已将整个二组区块全部征用，范围不仅仅是房屋征用，还包括该区块的农保田等。根据有关法律法规的一户一宅政策，俞某某本人是农业户口，应该享受一处宅基地。但该区域由于停批停建，俞某某至今无法实现应有的批地建房权利。因此，俞某某认为锦南街道办应当将俞某某认定为被拆迁安置对象。俞某某愿意采取货币化安置方式，并依照《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》依法享有补偿。请求判令：1.锦南街道办将俞某某认定临安区锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地补偿的安置人口，并作为一人户口进行安置（以安置面积为80平方米为标准，以货币化安置方式给予752000元补偿款，临时安置过渡费15600元，一口价奖3万元，争先奖5万元，签约奖24000元，货币化安置奖7200元，并可依据《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》第八条第一款第七项申请购买一套限价期房）；2、本案诉讼费用由锦南街道办承担。 原审法院经审理查明，俞某某系杭州市临安区锦南街道卦畈村2组集体经济组织成员。2008年6月16日，俞某某与该村村民蒋某1协议离婚后，户口于2011年2月22日从临安区锦南街道卦畈村×组下卦畈××号迁至卦畈村×组1户。离婚后，因俞某某在该村无住房，也没有在他处购买房屋，从2011年起多次向当地村委会申请农村建房用地，但因该村被临政发〔2010〕101号实施意见纳入一律停止新建、改建、扩建审批的范围内，一直未取得农村建房用地审批。2018年11月，包含临安区锦南街道卦畈村二期城中村改造项目范围内的农村建设用地经浙江省人民政府用地审批同意（浙土字（330185）Ｄ〔2018〕-0002）。2018年12月，《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》被批复后，锦南街道办作为补偿人开始具体实施临安区锦南街道卦畈村二期城中村改造项目，实施范围：东至兰锦村，南至新城征用土地，西至卦畈路，北至狮子山。2019年5月15日，临安区锦南街道卦畈股份经济合作社出具证明一份，证明“我村村民俞某某在《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》（临土资房补字〔2018〕第1号）中仅因缺少有效房屋面积未被实施安置”。俞某某不服，要求锦南街道办确认××街道××村××期城中村改造项目的被安置人口，并作为一人户予以安置，故诉至原审法院。 原审法院认为，锦南街道办系锦南街道卦畈村二期城中村改造项目的补偿人。俞某某要求锦南街道办确认其为该项目的安置人口，实质是要求锦南街道办处理双方之间的补偿安置争议。因《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》均未授予补偿人处理补偿安置争议的职权，锦南街道办无自行处理补偿安置争议的职权。俞某某要求锦南街道办履行确认安置人口这一没有职权依据的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回俞某某的起诉。 俞某某不服，上诉称，首先，被上诉人系锦南街道卦畈村二期城中村改造项目的补偿人，其对于上诉人在诉讼请求中所要求的将上诉人认定为锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地补偿的安置人口，并作为1人户进行安置具有处理的职权。上诉人认为原审法院错误地缩小了被上诉人的职权范围。被上诉人作为上诉人户籍所在区域的补偿人，其制订了《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》，并且在此批复中，杭州市国土资源局临安分局明确载明由本案的被上诉人“按方案组织实施”。另，在《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》(临土资房补案字[2018]第1号)中明确载明被上诉人系本次补偿的补偿人，原审法院也查明并认可该点。同时在《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》(临土资房补案字[2018]第1号)第三页第六点中也载明在本次征收中“补偿人(即本案被上诉人)将组织对征地房屋补偿安置人口和人口安置面积进行调查认定”，故被上诉人应当承担由此产生的相应的法律责任，并负有对相关人员进行补偿安置的义务。因此，原审法院以被上诉人不具有相应法定职权为由，驳回上诉人的起诉是不当的。其次，将上诉人认定为锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地补偿的安置人口，并作为1人户进行安置体现了现行法律对于农村村民宅基地使用权的保护。根据《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权是农村集体经济组织成员、即每个农户依法对集体所有的土地享有占有和使用的用益物权。《物权法》中规定的宅基地使用权制度，是我国用益物权制度中的特色所在，对于满足广大农村居民的生存、生活需要，保护广大农民群众的切身利益有着重大的意义。实际上根据《物权法》的立法意旨和《土地管理法》第8、62条的规定，农村村民宅基地使用权的取得表现为一种以身份为基础的无偿分配过程。上诉人作为集体经济组织成员，有获得宅基地使用权的权利，当集体所有土地被征收后，集体经济组织丧失了以无偿提供宅基地作为补偿的能力，对农民的这种补偿就应该以其他的财产或权利的方式来体现。因此，上诉人因其集体经济组织成员身份所具有的对宅基地使用权的期待权，应等同于宅基地使用权进行保护。再次，将上诉人认定为锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地补偿的安置人口，并作为1人户进行安置体现了现行法律、法规对于无房户权益的保护。根据《浙江省国土资源厅关于进一步做好农民建房用地保障工作的通知》(浙土资发〔2015〕14号)、《浙江省国土资源厅关于开展农村土地民主管理试点工作的通知》(浙土资厅函〔2015〕244号)、《浙江省国土资源厅关于印发2014年国土资源工作要点的通知》(浙土资发〔2014〕10号)、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发〔2014〕46号)、《浙江省人民政府关于开展“无违建县(市、区)”创建活动的实施意见(试行)》(浙政发〔2014〕32号)、《浙江省国土资源厅关于印发和的通知》的规定，上诉人作为无房户，其住房问题应当得到优先和有效的保障，并以此使农民合法居住权得到有效的保障。因此，取得宅基地使用权是农民居住、生活的基本保障，每个集体经济组织成员都有资格获得宅基地，集体经济组织必须保障每个成员都能获得。当国家因为公共利益或者建设的需要而征收农民的这种权利时，应该对失去这种权利的农民进行合理补偿。最后，将上诉人认定为锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地补偿的安置人口，并作为1人户进行安置体现了现行法律、法规对于集体经济组织成员权益的保护。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第二十一条规定，上诉人作为该村集体经济组织成员且为本集体经济合作社的股东，其宅基地使用权的权利应当获得保护。另，上诉人附上(2017)浙01行终760号行政裁定书供贵院进行参考。同时上诉人附上上诉人新获知的原临安市人民政府玲珑街道办事处针对案外人梁火生作出的《答复书》以证明本案被上诉人对上诉人起诉的事项负有法定的处理职权。综上，请求：请求撤销杭州市临安区人民法院作出的(2019)浙0185行初41号行政裁定，并责令其继续审理本案。 被上诉人锦南街道办未向本院提交书面答辩意见。 经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案中，锦南街道办作为补偿人，可以与被补偿人就补偿、安置等事项签订征地房屋补偿安置协议。补偿人与被补偿人在签约期限内达不成协议的，可依法申请市国土资源管理部门作出补偿决定。本案中，上诉人俞某某主张其系锦南街道卦畈村2组1户村民，本该享有一处宅基地作为集体经济组织成员的居所，因该区域停批停建故无法实现应有的批地建房的权利，应当作为补偿对象，依照《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》享有补偿权利。而锦南街道办作为补偿人认为上诉人俞某某在该村既无房屋也无宅基地，不属于房屋补偿安置对象。显然，上诉人与被上诉人就补偿安置事宜存在争议，不能达成协议。在此情况下，各方当事人的权利义务应当通过市国土局资源管理部门作出补偿决定而确定。上诉人未向国土资源管理部门申请，而径行提起本案履行法定职责之诉，不符合履职之诉的起诉条件，原审法院驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 吴宇龙 审 判 员 廖珍珠 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年一月九日 代书记员 毛艺斐