福建省福州市晋安区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0111行初133号 原告游烱，男，1942年8月3日出生，汉族，住福建省连江县。 原告游熺，女，1951年3月3日出生，汉族，住福建省连江县。 原告游烱、游熺的共同委托代理人为原告游煜。 原告游煜，男，1954年12月29日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人陈捷，福建天福律师事务所律师。 委托代理人李勇清，福建天福律师事务所实习律师。 被告连江县住房和城乡建设局，住所地福建省福州市连江县凤城镇莲荷东路33号。 法定代表人黄炳飞，局长。 委托代理人董兴，该局工作人员。 委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。 被告连江县凤城镇人民政府，住所地福建省福州市连江县妈祖西路16号。 法定代表人张宇，镇长。 委托代理人张孝津。 委托代理人林艳，福建南剑律师事务所律师。 第三人游灼，男，1947年6月9日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人黄丽华，福建梓荣律师事务所律师。 委托代理人刘子萍，福建梓荣律师事务所实习律师。 第三人连江县房屋征收服务中心，住所地连江县凤城镇文山路45号。 法定代表人翁贻武，该中心主任。 委托代理人邱红霞，福建南剑律师事务所律师。 原告游烱、游熺、游煜诉被告连江县住房和城乡建设局（以下简称连江住建局）、连江县凤城镇人民政府（以下简称凤城镇政府）房屋征收安置协议一案，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，于2019年9月12日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因游灼、连江县房屋征收服务中心（以下简称连江征收中心）与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告游烱、游熺的委托代理人游煜，原告游煜的委托代理人陈捷，被告连江住建局的委托代理人董兴、程琪，被告凤城镇政府的委托代理人林艳、张孝津，第三人游灼及其委托代理人黄丽华、刘子萍，第三人连江征收中心的委托代理人邱红霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月8日，被告连江住建局、被告凤城镇政府、第三人连江征收中心与第三人游灼［作为其父游枝（已故）的代表人］签订了编号为连凤玉荷西征（2018）第0965号的《房屋征收补偿安置协议书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，原坐落于连江县房屋为拆迁房，其产权人游枝系原告游烱、游熺、游煜、第三人游灼的父亲。游枝死亡后，该房屋由第三人游灼使用，但原告与第三人游灼之间尚未对其父游枝上述遗产进行分割。原告游烱、游熺、游煜与第三人游灼为游枝和陈端仪夫妇的子女，游枝于2006年2月10日死亡，陈端仪于1999年11月15日死亡。由于游枝和陈端仪夫妇生前未对上述遗产立有遗嘱，因此，该房产依法应由其法定继承人游烱、游熺、游煜、游灼共同继承。因棚户区项目改造，2018年4月8日，被告连江住建局、被告凤城镇政府、第三人连江征收中心在未通知该房屋共有人游烱、游熺、游煜的情况下，擅自与第三人游灼签订了编号为连凤玉荷西征（2018）第0965号的《房屋征收补偿安置协议书》。原告认为，案涉《房屋征收补偿安置协议书》是无效，理由是：一、由于两被告在明知产权人游枝已死亡的情况下，游枝有四个继承人，而两被告只通知其中之一继承人游灼签订协议，侵犯了原告的合法权益；二、在产权人游枝已死亡的情况下，两被告仍将游枝列为案涉《房屋征收补偿安置协议书》的签约主体，且游灼也未取得游枝的授权，因此，案涉《房屋征收补偿安置协议书》是无效的。为此，原告请求：1.确认被告连江住建局、被告凤城镇政府、第三人连江征收中心与第三人游灼［作为其父游枝（已故）的代表人］于2018年4月8日签订的编号为连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》为无效合同；2.判令本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了如下证据：1.连江县凤城镇西南街社区居民委员会证明，证明游枝的子女暨法定继承人为游烱、游熺、游煜、游灼,游枝于2006年2月10日死亡，游枝的配偶为陈端仪，于1999年11月15日死亡。2.房屋征收补偿安置协议书（连凤玉荷西征（2018）第0965号），证明第三人游灼与被告连江住建局、被告凤城镇政府、第三人连江征收中心签订房屋征收协议，剥夺了原告合法权益。3.典当契，证明讼争房屋的产权人为游枝。4.连江县人民法院（2018）闽0122民初2754号民事裁定书及生效证明，证明原告有向连江县人民法院（以下简称连江法院）提起民事诉讼要求确认讼争《房屋征收补偿安置协议书》为无效合同，连江法院以案涉合同系行政协议为由驳回原告的起诉，该裁定于2019年9月20日生效，故本案存在诉讼时效中断情形。 被告连江住建局辩称，首先，被告连江住建局出具的《房屋征收补偿安置协议书》未成立，由于当时进行本案讼争房屋征收过程中在确认被征收对象时，主张被征收房屋的权利人只有第三人游灼，而被告连江住建局经过调查发现被征收房屋的权利人应为游枝，但被征收时游枝已死亡，因此在《房屋征收补偿安置协议书》中将游枝列为乙方即被征收对象，由第三人游灼作为乙方代表签字。如果上述合同成立的话，游灼的签字实际上是代表了包含原告在内所有权利人的权益。因此，原告要求确认《房屋征收补偿安置协议书》无效，是没有实际意义的，不能解决原告与第三人游灼继承纠纷，反而会造成被征收房屋的安置困难，原告应通过民事诉讼，主张原告的拆迁安置权益。其次，若《房屋征收补偿安置协议书》成立，原告的起诉也超过起诉期限。2018年4月8日签订案涉协议，原告于2018年7月4日向连江法院提起民事诉讼要求确认涉案协议无效时，就已经知道该协议书内容，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告最迟应当在2019年7月3日前提起行政诉讼，而原告于2019年9月9日提起本案诉讼，显然已超过起诉期限。第三，案涉《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议，双方当事人就房屋征收补偿安置等事项属于民事约定，不属于被告连江住建局作出的行政行为，原告不是该协议书的相对人，其诉求确认该协议书无效，缺乏法律依据。综上，请求裁定驳回原告的起诉。 被告连江住建局向本院提交以下证据：1.《房屋征收补偿安置协议书》（连凤玉荷西征（2018）第0965号），证明协议书的乙方主体游枝已死亡，不具备签订合同的主体资格，因此协议书未成立。2.连江法院应诉通知书（2018闽0122民初2754号）；3.民事起诉书，证据2－3共同证明原告于2018年7月14日前就知道《房屋征收补偿安置协议书》的内容，而于2019年9月9日才提起本案行政诉讼，已超过一年的起诉期限。4.具结书，证明被征收房屋权利人是游枝，第三人游灼只是代表权利人签字，其所代表包括原告的所有权益人。 被告凤城镇政府的辩称意见与被告连江住建局的辩称意见相同。 被告凤城镇政府未向本院提交证据。 第三人游灼述称，被告与游灼签订的《房屋征收补偿安置协议书》中虽然将乙方列为“游枝（已故）”，但被拆迁的主体实际上是第三人游灼，所有的拆迁事宜均由游灼实施。只因本案的被拆迁房屋属于无产权房，不能确定权属，而第三人游灼实际居住使用几十年，被告按照拆迁惯例，将乙方列为居住人的父辈即游灼的父亲游枝。拆迁时，游灼自行出资购买的房屋共有部分与增房部分应属于添附的财产，应与本案讼争标的被拆迁房区别认定。本案无任何证据证明被拆迁房屋的产权人是游枝，游烱、游熺、游煜作为本案的原告主体不适格。讼争的被拆迁房屋由游灼实际居住使用五十几年，游灼属于被安置对象，被拆迁主体即乙方应为游灼，《房屋征收补偿安置协议书》将主体列为游枝存在错误，游灼有权要求被告予以更正。且即便游灼与被告签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效，与原告无关，因原告不具备行政诉讼主体资格，请求驳回原告的起诉。 第三人游灼向本院提交如下证据：1.具结书，证明讼争房屋没有产权证。坐落于连江县。2.拆迁户回迁安置决算单、拆迁房屋调查登记、安置审批表、原住房屋状况、安置审批情况表，证明原告提供的证据3典当契不是讼争房屋产权证明，讼争房与中山路22房屋不是同一个房子，中山路22号房屋早已拆迁，所安置房屋为莲荷西新村贰幢306单元。原告父母已分家析产，原告有各自的产业，讼争房屋已留给游灼为业。3.连江县凤城镇西南街社区居民委员会出具的证明，证明游灼居住在讼争房屋近五十年，是房屋实际居住人与使用人。4.共有房屋分割析产协议书、协议书、公示、协议书、收款收据，证明游灼向邻居陈华敢购买共有厅面积6平方米价款50316元属于添附部分，应与本案讼争的拆迁房屋价值分割计算。5.增房申请书，证明游灼出资增房30平方米部分与拆迁房屋的价值应分割计算。 第三人连江征收中心述称，同意被告连江住建局的辩称意见。补充一点，本案是因原告对房屋征收补偿协议书的主体有异议而提出案涉协议无效，并没有对拆迁过程提出异议，法院不能因被告没有提供拆迁过程证据而认定案涉协议违法。 经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证： （一）原告提交的证据3.典当契，该典当契上载明的房屋“坐址”为中山路二十二号，而本案讼争房屋地址为中山路25号，因此，典当契载明房屋并非本案讼争房屋。故原告提交的证据3.典当契与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提交的其他证据符合真实性、关联性、合法性特征，可作为定案依据。 （二）被告连江住建局提交的证据符合真实性、关联性、合法性特征，可作为定案依据。 （三）第三人游灼提交的证据符合真实性、关联性、合法性特征，可作为定案依据。 本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实： 讼争房屋原坐落于连江县，2018年间，因涉及棚户区改造项目被连江县人民政府征收。征收实施单位被告连江住建局、凤城镇政府经调查认为，上述被征收房屋的权利人为游枝，该房屋为无产权房，系游枝的祖遗房产。 游枝于2006年2月10日死亡，游枝的配偶为陈端仪，于1999年11月15日死亡。游枝、陈端仪夫妇生前育有子女为：原告游烱、游熺、游煜和第三人游灼。讼争房屋被征收前，由第三人游灼居住、使用。 2018年4月8日，被告连江住建局将游枝列为讼争房屋的被征收人并作为《房屋征收补偿安置协议书》的乙方，第三人游灼作为乙方的代表与连江住建局（甲方）、凤城镇政府（丙方）、连江征收中心（丁方）、连江县玉荷西路两侧片区棚户区改造项目指挥部（戊方）签订了连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》。原告不服，于2018年7月4日向连江法院提起民事诉讼，诉讼请求：“1.判令依法确认游灼于2018年4月8日与连江住建局、凤城镇政府、连江征收中心、连江县玉荷西路两侧片区棚户区改造项目指挥部签订的连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》无效；……”连江法院以“连江住建局、凤城镇政府、连江征收中心、连江县玉荷西路两侧片区棚户区改造项目指挥部与游灼签订的连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》，是行政机关在法定职责范围内，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议的范畴。游烱、游熺、游煜要求确认该行政协议无效，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”为由，于2019年8月19日作出（2018）闽0122民初2754号民事裁定：“驳回游烱、游熺、游煜的起诉。”该民事裁定已发生法律效力。2019年9月9日，原告向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，案涉《房屋征收补偿安置协议书》属行政协议，其属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，游烱、游熺、游煜作为游枝的子女与案涉《房屋征收补偿安置协议书》有利害关系，是本案适格原告。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，原告于2018年7月4日向连江法院提起民事诉讼，2019年8月19日，连江县人民法院以案涉协议属于行政协议为由裁定驳回起诉，因此，原告提起本案行政诉讼未超过法定的起诉期限。故被告连江住建局关于原告的起诉超过法定的起诉期限的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国民法通则》第九条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”《中华人民共和国合同法》第九条规定：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。当事人依法可以委托代理人订立合同。”第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，征收单位将游枝作为被征收人，并将游枝列为案涉协议的签订主体，但是在签订案涉协议时游枝已死亡，其并不具有签订案涉协议的民事权利能力，而且第三人游灼亦未得到游枝生前授权，故游灼也没有签订案涉协议的委托代理人权限，因此，案涉《房屋征收补偿安置协议书》应为无效合同。原告要求确认案涉《房屋征收补偿安置协议书》为无效合同的诉讼请求成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国合同法》第九条、第五十二条第（五）项的规定，判决如下： 确认连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府、连江县房屋征收服务中心与游灼于2018年4月8日签订的编号为连凤玉荷西征（2018）第0965号《房屋征收补偿安置协议书》为无效合同。 案件受理费50元，由被告连江县住房和城乡建设局、连江县凤城镇人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长 林  朝  晖 人民陪审员 闫    军 人民陪审员 张    辉 二〇二〇年一月七日 法官 助理 颜  晓  丹 书 记 员 颜晓丹（兼） 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》第九条当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。 当事人依法可以委托代理人订立合同。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。