福建省福州市仓山区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0104行初315号 原告邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈传清，男，1965年5月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 原告汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 诉讼代理人邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 诉讼代理人汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 诉讼代理人张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 诉讼代理人陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 诉讼代理人陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 被告福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。 法定代表人郑章干，局长。 诉讼代理人李洁，该局工作人员。 诉讼代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 被告福建省自然资源厅，住所地福建省鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 诉讼代理人李明杉，该厅工作人员。 诉讼代理人黄新文，福建融成律师事务所律师。 原告邱爱东等15人诉被告福州市自然资源和规划局不履行法定职责、福建省自然资源厅行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人邱爱东、汤俩伟、张建兵、陈善佃，被告福州市自然资源和规划局的诉讼代理人李洁、林杰，被告福建省自然资源厅的诉讼代理人李明杉、黄新文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2019年2月20日，原告通过中国邮政快递向被告福州市自然资源和规划局递交《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》，并提供如下证据材料证明：请求人身份证复印件各一份；2018年12月28日，××镇党政办作出的2018年1号申请办理告知书复印件一份；2019年1月17日，福建省人民政府作出的闽政行复[2018]369号行政复议决定书复印件一份；2018年5月24日，福州市国土资源局作出的（2018）75号政府信息公开告知书复印件一份。从快递单、快递详单来看，福州市自然资源和规划局于2019年2月21日就收到了原告递交的材料，但被告福州市自然资源和规划局至今没有做出任何的处理。2019年5月24日，原告向被告福建省自然资源厅递交行政复议申请书，复议请求：依法确认福州市自然资源和规划局未依法处理《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》的行政不作为行为违法，责令其依法处理原告的请求事项，并维护原告的合法权益。2019年7月26日，原告收到福建省自然资源厅作出的闽自然资复决[2019]17号决定书，该决定书驳回了原告的复议申请。原告认为福州市自然资源和规划局存在不履行、不正确履行法定职责的情形，严重损害了原告的合法权益，理由如下：首先，本案不属于信访事项，原告的房屋、土地在请求事项的项目当中，原告的请求事项属于福州市自然资源和规划局的法定职责，法律、法规依据如下：1、《城乡规划法》第2、7、51、53-57条。2、《国土资源执法监督规定》（20180301）第2、6、7、8、17、18、19、21、22、23、24条。3、《国土资源行政处罚办法》（20140507）第2、5-14、17-20、24、26、30条。4、《国土资源违法行为查处工作规程》4.1、4.3、4.6、5.2及6、7、8、9系列。5、福州市自然资源和规划局的三定职责。本案中，福州市自然资源和规划局在收到原告递交的材料以后，并未进行调查、审查，并且不能证明其作出的信访意见书与本案具备关联性。其次，福州市自然资源和规划局认为依法依规编制控规，却罔顾福州市本轮城市总体规划在2010年未审批的事实，罔顾生态城项目非××镇规划中建设项目的事实，罔顾生态城项目属于2011年新引进项目的违法事实。既然福州市自然资源和规划局坚持认为控规已经市政府审定，为什么市政府会在闽政行复[2018]369号行政复议决定书当中否决该说法？因此，两被告应当在本案提供该控规的审批文件（省政府复议决定书作出之前的审批文件）。此外，福州市自然资源和规划局作出的榕自然资信告[2019]23号意见书是针对原告向福州市自然资源和规划局递交的《请求处理未审批镇总规等行为的申请书》作出的，对此，原告提供闽自然资诉答[2019]13号行政诉讼答辩状、证据清单、《请求处理未审批镇总规等行为的申请书》、榕自然资信告[2019]23号意见书来证明，因此，两被告的辩解没有事实依据。同时，如果福州市自然资源和规划局认为处理原告的请求事项没有权限，那么，福建省自然资源厅应该主动将原告的请求事项在省一级进行立案、调查、处理。至于原告的请求事项是否超过追诉期的问题，因原告请求事项的违法行为一直持续到现在，并且一直未消除违法行为，并且该行为导致地方政府采取欺骗的手段骗取征地批文的批复，违反了《土地管理法》第七十六条的规定，根据《行政处罚法》第二十九条等规定，应该受到追究。故原告诉至法院，诉请：1、请求判决撤销福建省自然资源厅作出的闽自然资复决[2019]17号行政复议决定书；2、请求判决确认福州市自然资源和规划局未依法处理《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》的行政不作为行为违法，责令其依法处理原告的请求事项；3、本案的诉讼费用由两被告承担。 被告福州市自然资源和规划局辩称，一、福州市自然资源和规划局作出信访答复、福建省自然资源厅作出复议决定的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告起诉。原告《请求处理新引进项目控规未审批就建设的违法行为》中所涉土地已经被依法征收，根据《物权法》第二十八条的规定，在征收土地决定作出后，原告不再是信访件中所涉土地的使用权人，其与后续国有土地使用权的规划、出让、建设不具有法律上的利害关系。因此福州市自然资源和规划局作出《信访事项处理答复意见书》（榕自然信告〔2019〕23号），福建省自然资源厅作出《行政复议决定书》（闽自然资复决〔2019〕17号）驳回原告的复议申请，并不会对原告的权利义务产生实际影响。原告的诉请不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。二、原告在《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》中的请求事项属于信访事项，福州市自然资源和规划局在《信访条例》规定期限内向原告作出答复，不存在行政不作为的行为。2019年2月21日，原告向福州市自然资源和规划局递交《请求处理新引进项目控规未审批就建设的违法行为》，请求处理××镇新引进生态城项目未审批就建设的违法行为。根据《信访条例》第二条的规定，原告向福州市自然资源和规划局反映情况并请求处理“新引进项目控规未审批就建设”的行为属于信访行为。福州市自然资源和规划局在收到原告来信后，于2019年3月21日作出《信访事项处理答复意见书》（榕自然信告〔2019〕23号），依法书面答复原告，关于桂湖森林温泉小镇控规问题，福州市自然资源和规划局依法依规按程序编制该片区控制性详细规划，并经市政府审定通过后作为福州市自然资源和规划局项目审批依据。并将《答复意见书》通过挂号信的形式寄送给了原告，原告业已签收。因此，福州市自然资源和规划局根据《信访条例》的相关规定，在规定的答复期限内依法对原告信访件进行了答复，不存在原告诉称的行政不作为的行为。三、福建省自然资源厅所作《行政复议决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法正当，依法应予维持。原告对福州市自然资源和规划局作出的《答复意见书》不服，于2019年5月22日以福州市自然资源和规划局存在行政不作为为由向福建省自然资源厅递交行政复议申请书，福建省自然资源厅于2019年5月27日受理了原告的复议申请。福建省自然资源厅根据福州市自然资源和规划局提交的《信访事项处理答复意见书》（榕自然信告〔2019〕23号），认定福州市自然资源和规划局已依法对申请人反映的信访事项进行了答复，不存在申请人所称的“没有做出任何处理”的情形。并于2019年7月22日作出《行政复议决定书》（闽自然资复决〔2019〕17号）驳回了原告的复议申请。福建省自然资源厅所作《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法正当，依法应予维持。综上，请求法院依法驳回原告起诉。 被告福建省自然资源厅辩称，一、福建省自然资源厅作闽自然资复决[2019]17号出《行政复议决定书》程序合法。2019年5月22日，原告对福州市自然资源和规划局未依法处理《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》的行政不作为行为不服，向福建省自然资源厅提出行政复议申请。福建省自然资源厅于5月27日受理该申请，向原告作出《行政复议受理通知书》（闽自然资复[2019]7号）、向福州市自然资源与规划局作出闽自然资复[2019]7号《行政复议答复通知书》。经审理，于2019年7月22日作闽自然资复决[2019117号出《行政复议决定书》，并依法送达。被告福建省自然资源厅作出行政复议决定符合行政复议法律、法规的规定。二、被告福建省自然资源厅作出闽自然资复决(2019)17号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚。2019年2月15日（申请书落款时间），原告填写《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》，请求处理“××镇新引进生态城项目控规未审批就建设的违法行为”，并于2019年2月20日通过EMS特快专递邮寄至“郑章干（局长）”(EMS单号：1083163510231)。福州市自然资源和规划局于2019年2月21日收到该来信，2月25日制作《信访件阅办单》，将该来信编号为“来信2019-26号”，报局领导同意后转城乡规划处办理。2019年3月21日，福州市自然资源和规划局作出《信访事项处理答复意见书》（榕自然信告[2019]23号），告知原告“二、关于桂湖森林温泉小镇控规问题。我局依法依规按程序编制该片区控制性详细规划，并经市政府审定通过后作为我局项目审批依据。”并通过挂号信依法邮寄申请人（挂号信单号：信XB52167450535）。原告认为福州市自然资源和规划局收到该申请人后未作任何处理，向福建省自然资源厅提起行政复议申请。三、福建省自然资源厅作出闽自然资复决[2019]17号出《行政复议决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国信访条例》第二条第一款规定，本案原告依法向福州市自然资源和规划局的法定代表人邮寄《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》，请求处理“××镇新引进生态城项目控规未审批就建设的违法行为”，属于上述条款规定的信访行为。福州市自然资源和规划局经审查，于2019年3月21日作出《信访事项处理答复意见书》(榕自然信告[2019)23号），告知原告“二、关于桂湖森林温泉小镇控规问题。我局依法依规按程序编制该片区控制性详细规划，并经市政府审定通过后作为我局项目审批依据”，已依法对申请人反映的信访事项进行了答复，不存在申请人所称的“没有做出任何的处理”情形。综上，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，福建省自然资源原告申请人请求“依法确认被申请人未依法处理《请求处理新引进项目控规未审批就建设的行为》的行政不作为行为违法，责令其依法处理申请人的请求事项”的行政复议申请。四、本案不属于行政诉讼的受案范围。对项目建设中是否符合控制性详细规划的审查，是项目建设审批中的阶段性、程序性行为，该行为对原告的权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，福建省自然资源厅作出闽自然资复决[2019)]17号《行政复议决定书》的程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，且本案不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。 本院认为，原告诉请是要求确认被告福州市自然资源和规划局不履行对原告所申请的处理桂湖森林温泉小镇控规未审批就建设行为的行政不作为违法，并请求法院责令其依法进行处理。本院认为，原告提起行政诉讼针对的行为应当属于行政诉讼的受案范围，如果该行为不可诉，即使原告提起的是一个履行法定职责之诉，也不能因为行政机关未予答复或者不作为，即认为属于行政诉讼受案范围。行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。就城乡规划的编制和审批而言，引起属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条亦规定，编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。由此可见，编制控制性详细规划，是行政机关根据城市发展的需要，对城市的土地、建筑、基础设施、管线等安排和布局进行整体的设计和谋划，而不是针对特定单位和个人实施的行政行为。本案中，桂湖森林温泉小镇控制性详细规划是否经过审批、是否存在未审批就建设，并未对原告这一特定主体的权利义务直接产生实际影响，因此原告认为被告福州市自然资源和规划局未就其请求处理控制性详细规划存在未审批就建设的行为，属于不履行法定职责而提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，故原告的起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十九条第（四）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告邱靖玮、邱爱东、汤景华、汤俩伟、陈建国、陈传清、陈善佃、袁国金、张建兵、吕咸文、陈传佺、陈红光、廖永华、吕优福、汤文豪的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  李晓红 人民陪审员  徐苏琳 人民陪审员  伍建英 二〇二〇年一月二十日 书 记 员  陈 玉