辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终701号上诉人（原审原告）：锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会第一村民小组，住所地辽宁省锦州市松山新区巧鸟办事处关家村。委托诉讼代理人：李凤山，男，1951年9月24日出生，汉族，住址辽宁省锦州市松山新区。委托诉讼代理人：姚友军，男，1952年11月18日出生，汉族，住址辽宁省锦州市松山新区。被上诉人（原审被告）：锦州市松山新区管理委员会，住所地辽宁省锦州市福州街29号。法定代表人：缪徵阁，该管委会主任。委托诉讼代理人：张泽，该管委会巧鸟办事处工作人员。委托诉讼代理人：靖瑛琳，锦州华英律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：锦州市松山新区巧鸟办事处，住所地辽宁省锦州市松山新区巧鸟办事处巧鸟村。法定代表人：赵立革，该办事处主任。委托诉讼代理人：张泽，该办事处工作人员。委托诉讼代理人：靖瑛琳，锦州华英律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会，住所地辽宁省锦州市松山新区巧鸟办事处关家村。法定代表人：赵志强，该村委会主任。被上诉人（原审第三人）：杜杰，男，1960年4月5日出生，汉族，住址辽宁省锦州市松山新区。锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会第一村民小组（以下简称第一村民小组）因诉锦州市松山新区管理委员会（以下简称管委会）、第三人锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会（以下简称村委会）、第三人锦州市松山新区巧鸟办事处（以下简称办事处）、第三人杜杰土地行政一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2019）辽07行初10号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年1月7日对各方当事人进行了询问。上诉人第一村民小组的委托诉讼代理人李凤山，被上诉人管委会的委托诉讼代理人张泽、靖瑛琳，被上诉人办事处的委托诉讼代理人张泽、靖瑛琳到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：锦州市松山新区巧鸟办事处关家村原隶属于凌海市，退耕还林行为争议地现今划归锦州市松山新区管委会。2000年国务院出台《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》国发（2000）31号，号召在高速公路两侧植树造林保护生态环境，建设绿色通道。2001年辽宁省政府出台《辽宁省政府关于全省绿色通道建设的实施意见》辽政发（2001）39号。2001年，凌海市松山镇人民政府组织在高速公路两侧植树造林，2003年3月3日，凌海市松山镇人民政府与东山村书记杜杰签订本案争议的退耕还林合同书，2003年4月1日松山镇东山村民委员会与李志伟、李长山、李兴东签订村地承包合同书，有效期至2033年4月1日。2004年东山村委会和关家村委会合并为关家村村委会。李凤山等137人认为其合法权益收到损害，于2017年4月向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2017年6月30日作出（2017）辽07行初25号行政裁定书，认为原告的起诉超过法定的起诉期限，驳回原告的起诉，原告不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2017年11月14日作出（2017）辽行终921号行政裁定，撤销一审裁定，指令继续审理。原审法院立案后，就原告李凤山等137人请求判决撤销被告签订的“退耕还林合同”进行了审理，于2018年3月23日作出（2018）辽07行初7号行政裁定，以不能以村民个人的名义提起诉讼为由。裁定驳回原告李凤山等137人的起诉。原告不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2018年11月29日作出（2018）辽行终652号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。现以锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会第一村民小组为原告，起诉至原审法院。另查，涉案土地2000年承包合同到期。太和区人民法院（2014）太松民初字第00471号民事判决和原审法院（2015）锦民一终字第00075号民事判决认定退耕还林政策下，村民委员会与村民李志伟等人所签定的承包合同被确定为合法且受法律保护。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到本案，原告诉求涉及几个行政行为，即诉求退耕还林行为违法、退耕还林合同无效、土地确权等，首先应证明其与涉案土地具备利害关系，即争议土地是关家村集体所有还是关家村第一村民小组所有，进而才涉及退耕还林合同等问题，以及是否应给原告补偿及赔偿问题。原告提起本次诉讼未能提交争议土地权属证明，且相关判决认定关家村村民委员会与村民所签定的承包合同合法受法律保护，故原告不能证明其对争议土地具有所有权，其起诉不符合条件，原审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会第一村民小组的起诉。案件受理费50元，返还给原告锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会第一村民小组。第一村民小组上诉称：原审裁定适用法律错误，实属不当。对土地所有权、使用权、承包权，《农村土地承包法》第一条、第十二条、第十五条都明确规定，尤其对土地所有权规定：“村民委员会组织发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权”。况且在2018年3月9日，上诉人已将关家村委会土地所有权证明原件递交给法庭，证明被松山镇政府组织在京沈高速公路两侧、秦沈客专两侧植树的土地属于关家村一组集体所有。2000年第一轮土地承包到期，但土地所有权不得改变。不能因被上诉人非法在农用地上植树就改变土地所有权，显然违背《农村土地承包法》第十二条规定。请求二审法院撤销原审裁定，对上诉人涉及的主体诉求给予公正判决，维护上诉人的合法权益。管委会答辩称：1、被上诉人认为现在没有小组的称呼，在1983年前关家村委会第一小组是一个经济组织，在1983年后不存在关家村民小组，原审已提交相关证据证明。2、对外发包一直以村委会名义，土地也是属于村委会所有的。3、退耕还林合同是合法的，杜杰是为了落实国家政策，履行书记职责对土地进行的承包。4、上诉人知晓承包合同，平时养护都是由他们做的，其也因承包人没有履行承包义务起诉解除承包合同。5、针对所有权，村委会主任赵志强提交的证据，在另案起诉的时候，其因具体内容不了解说不通后，没有再详细陈述。办事处答辩意见与管委会答辩意见一致。村委会及杜杰未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定基本一致。原审裁定查明（2018）辽07行初7号行政裁定驳回李凤山等137人起诉的理由是上诉人不能以村民个人的名义提起诉讼，但该7号行政裁定驳回其起诉还有另外一个理由，即上诉人无法证明其对争议的土地具有使用权。本院作出的（2018）辽行终652号行政裁定认为，上诉人并非争议土地的使用权人或者实际使用人，其以自己名义提起诉讼不具有诉讼主体资格，故驳回上诉，维持原裁定。另查明，村委会在（2018）辽07行初7号案件中答辩称：“1991年到2000年争议的土地确实是基本农田，往后我就不清楚了，我是2016年3月到的村委会工作。”再查明，签订案涉《林地承包合同》的甲方为当时的松山镇东山村民委员会，东山村民委员会包括东山屯、东风屯和李家屯三个自然屯，上诉人属东风屯。其他事实本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是上诉人的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由于行政诉讼是当事人对行政行为不服提起的诉讼，因此，“具体的诉讼请求”应当指向某一行政行为，此为“一行为一诉讼”原则。本案中，第一村民小组提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：1、请求判决被告2001年春在我们承包的基本农田植树，并“退耕还林”违法，归还被告非法流转给杜杰退耕还林524亩和合法绿色通道占地120亩，共计644亩耕地。2、请求判决撤销赵向铎代表松山镇政府于2003年3月3日与原村支书杜杰所签“退耕还林合同”，非法流转关系无效。同时判决经侯成田(镇人大主任)代表镇政府制定的，指使杜杰以村委会之名于2003年4月1日与李兴东、李志伟、李长山所签“林地承包合同”无效；与李文柱于2003年7月1日所签“林地承包合同”，非法流转关系无效。3、请求判决被告将在我们承包的基本农田植的树及杂草全部清除，恢复原状，并给予土地承包经营权确权。4、请求判决被告补偿绿色通道占地款68.4万元。5、请求判决被告赔偿给我们造成的经济损失942.16万元。6、诉讼费由被告承担。上诉人的上述请求涉及多个行为且涉及到不同的法律关系及法律适用，若将这一系列行为均置于一个诉讼中进行审查处理，一方面不利于案件事实的厘清，无法有针对性地对相关行为进行审理，另一方面也违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，同时还可能存在与人民法院级别管辖不相符的问题。因此，第一村民小组笼统地提起本案诉讼，属于诉讼请求不具体明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，其起诉应予以驳回。关于本案上诉人的主体资格。一是上诉人提起本诉未能提交争议土地归其所有的权属证明。签订案涉《林地承包合同》的甲方为当时的松山镇东山村委会，上诉人属于其三个自然屯中的东风屯，后东山村委会和关家村委会合并为关家村委会。本案中，虽然上诉人提交了关家村委会的相关证明，但结合关家村委会在另案中的陈述，在上诉人未提交土地台账等相关证据的情况下，依据现有证据不能证明上诉人对争议土地具有所有权。二是相关民事判决表明，案涉承包合同被确定为合法，该事实亦证明上诉人的主张不能成立。故原审裁定以上诉人的起诉不符合起诉条件为由驳回其起诉并无不当，上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审裁定并无不当，应予维持。第一村民小组的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年一月十六日法官助理刘春晓书记员郑轩（代）