贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终932号上诉人（一审原告）田维春，女，汉族。委托代理人陈明英，女，汉族。被上诉人（一审被告）兴仁市人民政府，住所地贵州省兴仁市城北街道民主路20号。法定代表人方先红，市长。委托代理人刘成林，兴仁市司法局行政复议应诉股工作人员。委托代理人邹伦，贵州公心和律师事务所律师。上诉人田维春因与被上诉人兴仁市人民政府房屋行政征收一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔23行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年9月25日，贵州恒创投资开发有限公司就兴仁县（现兴仁市）2016年城市棚户区（城中村）改造项目向兴仁市发展和改革局申请立项。2016年7月5日，兴仁市发展和改革局作出仁发改批（2016）69号《关于兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目实施方案的批复》，原则同意该项目实施方案。2016年12月，贵州绿宏环保科技有限公司就该项目作出《兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告书》，评估总结论：从维护社会稳定来看，项目实施是可行的。2016年12月20日，兴仁市维护社会稳定工作小组办公室作出仁维稳组〔2016〕18号《关于对〈兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告〉的审查意见》，就该项目实施过程中可能出现的风险提出防范和化解意见。2016年12月29日，兴仁市人民政府召开十七届县人民政府第一次常务会议，原则同意《兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造土地及房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2016年12月30日，兴仁市人民政府办公室作出《兴仁县人民政府办公室关于征求〈兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造土地及房屋征收补偿安置方案〉意见的通知》并进行公示，向社会公布上述方案并征求公众意见。2017年2月10日，兴仁市人民政府召开十七届县人民政府第二次常务会议，同意印发上述征收补偿方案和发布房屋征收决定及征收公告。2017年2月13日，兴仁市人民政府作出仁府发〔2017〕12号《县人民政府关于印发〈兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造土地及房屋征收补偿安置方案〉的通知》并进行公示。同日，兴仁市人民政府作出仁府发〔2017〕9号《兴仁县人民政府关于兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（以下简称9号《房屋征收决定》），决定对该项目规划红线范围内的房屋进行征收，田维春位于兴仁市城北街道办事处城北社区的房屋在项目规划红线范围内。田维春向一审法院起诉请求：1.撤销9号《房屋征收决定》；2.本案诉讼费由兴仁市人民政府承担。城乡规划法一审法院认为，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”,以及该条例第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”之规定，兴仁市人民政府作为市一级人民政府，有权作出房屋征收决定，即作出讼争行政行为的主体合法。关于兴仁市人民政府作出讼争征收决定是否合法的问题。首先，根据《征补条例》第八条之规定，房屋征收必须出于保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。公共利益是指在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目是为了优化用地布局，整理现有土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，改善市民生活，征收的土地主要用于改善基础设施建设（包括扩建城市道路）、中小学建设用地、商住混合用地等，收益对象是不特定的大多数人，案涉项目包含公共利益。其次，根据《征补条例》第九条：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”之规定，兴仁市人民政府未提供证据证明项目是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是否符合国民经济和社会发展规划，以及是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。再次，根据《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定，国有土地上房屋征收作出征收决定程序是：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府；市、县级人民政府组织有关部门对征收方案进行论证并予以公布，征求公众意见，然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布；进行社会稳定风险评估；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定；公告。第一，本案中，兴仁市人民政府于2016年12月30日就《2016年棚户区（城中村）改造项目及征收补偿安置方案》依法向社会公开征求意见，但未对听取公众意见和修改的情况举证证实；第二，对于是否进行了稳定风险评估的问题。兴仁市人民政府提交了贵州绿宏环保科技有限公司作出的《兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告书》，以及兴仁市维护社会稳定工作小组办公室作出的仁维稳组〔2016〕18号《关于对〈兴仁县2016年城市棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告〉的审查意见》，案涉项目已进行了稳定风险评估；第三，对于征收补偿费是否足额到位、专户存储、专款专用的问题。兴仁市人民政府未提交任何证据予以证实；第四，对于征收决定是否进行了公告问题。兴仁市人民政府仅提交《兴仁县人民政府发文处理笺》，不足以证明对征收决定进行了公告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。拒不提供或者无正当理由不提供证据，视为没有相应证据。故此，从兴仁市人民政府的举证情况看，其作出9号《房屋征收决定》之程序不符合法律规定。关于田维春起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，兴仁市人民政府作出讼争征收决定的时间是2017年2月13日，但因兴仁市政府未举证证实已公告，不能以其作出时间推定为田维春应当知道该行政行为的时间。故田维春于2018年7月13日提起诉讼，未超过起诉期限。综上所述，讼争行政行为违反法律规定，但因讼争行政决定所涉征收范围及于六百多户，撤销之必对社会公共利益造成重大损害。根据《征补条例》第四条第一款、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第四十六条第一款、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认9号《房屋征收决定》行政行为违法。案件受理费50元，由兴仁市人民政府负担。田维春不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人田维春上诉请求撤销一审判决，撤销兴仁市人民政府作出的9号《房屋征收决定》。其主要理由为：1.一审判决认定案涉土地性质不清。2.一审判决认定案涉项目征收补偿安置方案依法向社会公示错误。3.案涉征收决定所涉“集体土地”部分征收无效，且存在“未就补偿安置方案征求意见并听取被征收人意见”、“补偿安置款项未到位”等严重违法情形，不应以“公共利益”为由确认违法。被上诉人兴仁市人民政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实,与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，9号《房屋征收决定》征收范围，包括田维春被征收房屋所涉土地在内，有部分土地为集体土地。本院认为，本案争议焦点是被诉征收决定是否合法、应否撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十四条第一款、第四十五条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；征收农用地的，应当依法报请国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，办理征地审批手续。本案中，田维春提供初步证据证明其房屋所涉土地性质为集体土地，兴仁市人民政府对9号《房屋征收决定》征收红线范围内包含有集体土地的事实不持异议，但其未提交证据证明已按前述法律规定办理了农用地转用及征地审批手续。鉴于此，兴仁市人民政府作出9号《房屋征收决定》，缺乏法律依据，亦违反法定程序。一并指出，因国有土地上房屋征收与集体土地征收，在征收对象、征收主体、征收程序及所适用的法律等方面均存在明显区别，兴仁市政府作出9号《房屋征收决定》，系在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地不当。9号《房屋征收决定》既征收国有土地上的房屋，有征收集体土地，一审法院仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，对被诉征收决定作合法性审查不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，9号《房屋征收决定》依法本应撤销，但该征收决定现已基本实施完毕，征收决定涉及面广、所涉拆迁户数量多，且绝大部分被拆除人均已签订征收补偿协议及交出房屋、土地，兴仁市政府亦将所交房屋拆除、土地原貌改变，撤销被诉征收决定，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决确认9号《房屋征收决定》违法，判决结果正确。田维春诉请撤销被诉征收决定，理据不足，本院不予支持。综上所述，田维春上诉理由不能成立，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人田维春负担。本判决为终审判决。审判长 柏 松审判员 罗长虹审判员 柏龙金二〇二〇年一月十七日法官助理张利利书记员张丽