贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初303号 原告徐忠春，女，汉族，1964年3月8日生，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县。 委托代理人郭丹丹，北京来硕律师事务所律师，特别授权代理。 被告罗甸县人民政府，住所地:贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。 法定代表人杨兴华，该县政府县长。 委托代理人李艳婷，北京中银（贵阳）律师事务所律师，一般授权代理。 被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地:贵州省罗甸县边阳镇新区，统一社会信用代码115227280098202678。 法定代表人罗如宝，该镇政府镇长。 委托代理人罗朝飞。 委托代理人唐杰，系该镇综治办工作人员。 原告徐忠春诉被告罗甸县人民政府、罗甸县边阳镇人民政府（以下简称边阳镇政府）土地行政强制一案，于2018年5月28日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年8月13日公开开庭审理了本案。原告徐忠春及其委托代理人郭丹丹，被告罗甸县人民政府出庭应诉负责人姜宏智副县长、委托代理人李艳婷，被告边阳镇政府委托代理人罗朝飞、唐杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 为实施罗甸县边阳工业园区项目建设，被告罗甸县人民政府于2016年5月对原告徐忠春户位于罗甸县××××村“野猫冲”处的承包土地上附着物予以铲除，并将土地用于前述项目建设。 原告徐忠春诉称，原告是罗甸县××××村村民，在新街依法享有承包地。2015年5月开始，被告为进行“兴阳大道”项目建设，在未与原告达成补偿协议及未履行法定告知程序的情况下，就擅自集结人员强制占有、使用原告位于罗甸县××××村“野猫冲”处承包地1亩，承包地上种植的挂果杨梅树50棵、桂花树50棵、李子树25棵、枇杷树5棵、杜仲树30棵都被铲除，原告经济损失惨重。遂诉至人民法院，请求：1．确认被告铲除原告位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法；2．本案诉讼费由二被告共同承担。 为支持其诉讼主张，原告徐忠春在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.《土地承包合同书》《土地承包经营权证》复印件；2.罗甸县××××村村民委员会2016年3月15日出具的《证明》，用以证明原告承包地位于罗甸县××××村，原告诉讼主体适格； 第二组证据：被告推挖、占有原告承包地的照片15张，用以证明被告强制占有、使用原告承包地，原告的诉讼请求有事实和法律依据； 第三组证据：贵州省龙里县人民法院（2017）黔2730行初176号行政裁定书、（2017）黔2730行初25号行政裁定书和（2017）黔27行终146号行政裁定书，用以证明原告的起诉没有超过法定起诉期限，符合法律规定。 被告罗甸县人民政府对原告徐忠春所举示证据质证意见：对第一组证据土地承包证和土地承包合同的真实性、合法性予以认可，但对其关联性不认可，土地承包证上的承包人为付文华；对新街委会出具的《证明》的真实性不予认可，认为没有经办人签字，且《证明》内容没有证明涉案地块归徐忠春管理使用。对第二组证据照片的三性均不予认可，认为照片没有显示拍摄时间、地点，不符合证据的形式，且只能说明土地的现状，并不能证明被告强制推挖涉案土地的事实。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对原告的证明目的有异议，认为原告已知道自己的权利被侵害，原告因提起诉讼将被告错列而耽误起诉期限的不利后果应由原告自行承担。 被告边阳镇政府对原告徐忠春所举示证据质证意见与罗甸县人民政府一致。 被告罗甸县人民政府在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：一、原告徐忠春以个人名义起诉诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是家庭承包方式，以农户为单位，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人。原告徐忠春个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。二、原告提起本案诉讼已明显超过行政诉讼法规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，原告在起诉中明确陈述自2015年5月开始被告就占用涉案的承包地，原告在事隔3年之久才于2018年4月提起诉讼，已明显超过法定起诉期限。三、本案原告虽起诉的是行政强制行为，但其系因罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的开展而进行的征收行为。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员、宣传活动，前期征地程序符合法律规定。被告发布（2011）第4号《罗甸县人民政府通告》明确了园区规划范围，并向项目区域范围内被征收户送达了《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。在子项目S315土坝至边阳公路改扩建工程开展过程中，进一步完善补充方案，制定了《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》和《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并在项目区域内予以公示，充分保障了被征收户的知情权等各项权利。四、被告为确保项目顺利开展进行，多次实地走访，了解被征收户情况，积极组织工作人员就被征收土地及地上附着物开展测量、登记工作，并由被征收户签字确认，确保项目区域内被征收户土地面积、地上附作物真实、全面、准确记载，充分保证被征收户合法权益。五、原告提起本案诉讼实际是对涉案补偿标准不服，对补偿标准不服法律已经赋予了单独的救济途径。六、原告所陈述的地块面积和地上附着物的数量不实。综上，原告提起的本案诉讼已经超过起诉期限，原告的诉讼主体资格不适格，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告罗甸县人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 第一组证据：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明书，用以证明被告诉讼主体适格； 第二组证据：1.罗甸县人民政府〔2011〕第4号《通告》；2.罗甸县国土资源局《关于对县交通局315省道土坝至边阳××路段地址环境的复函》（罗国土资函〔2015〕48号）；3.罗甸县国土资源局2011年12月10日《关于边阳镇工业园区土地使用说明》；4.黔南州发展和改革委员会《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》（黔南发改交通〔2015〕474号）；5.贵州省林业厅《使用林地审核同意书》（黔林资地许准〔2016〕758号）；6.罗甸县水务局《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号）；7.贵州省交通运输厅黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》；8.贵州省公路局《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》（黔路复〔2016〕176号）；9.罗甸县人民政府办公室《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号）；10.罗甸县人民政府《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕第8号）及公示照片4张；11.《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。该组证据，用以证明涉案项目经依法立项审批通过，并由罗甸县人民政府组织实施。在划定园区规划范围后，由罗甸县人民政府通过群众大会将补偿安置方案送达至每一被征收户，并在后续工作开展过程中，积极完善征收补偿标准，以最大限度保护被征收户权利，以期早日促成公共利益的实现，程序合法。 第三组证据：《土地征收补偿合同》，用以证明涉案项目区域内涉及被征收户1200户，98%的被征收户均认可补偿标准并签订了《土地征收补偿合同》，本项目征收补偿标准完全符合客观实际。 针对被告罗甸县人民政府所举示证据，原告徐忠春质证意见：对第一组证据无异议。对第二组证据的三性均不予认可，认为被告提交的证据仅能证明征收行为的相关情况，不能证明被告铲除原告树木、强制推挖占有、使用涉案土地行为合法；只有征收过程中的每一个程序性行为都符合法律规定，征收行为才合法；涉案土地系集体土地，根据土地管理法的规定，对集体土地的征收需要经过省级以上人民政府的许可，获得土地征收和农用地审批手续；被告的征收行为系违法征收，不能达到被告的证明目的。对第三组证据，认为不能通过5份征收补偿合同证明征收补偿标准符合老百姓利益，也不能证明签订征收补偿合同的被征收户已经达98%，达不到被告的证明目的；被告提交的第二组、第三组证据恰恰证明被告是被诉行政行为的行政主体，在其未获得合法手续的情况下作出的被诉行政行为违法。 被告边阳镇政府对罗甸县人民政府所举示证据质证均无异议。 被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称：一、罗甸县人民政府才具有征收土地的主体资格，罗甸县人民政府是本案的适格被告，边阳镇政府不是本案适格的被告；二、其他意见与被告罗甸县人民政府的答辩意见一致。 被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交证据。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”按照本院要求，原告徐忠春庭后向本院补充提交如下证据：1.罗甸县××××村民委员会2017年12月21日出具的《证明》一份，用以证明新街二组村民付文华于2016年7月21日死亡；2.付和国户户口簿复印件4页，用以证明徐春忠系付和国妻子。被告罗甸县人民政府对原告补充提交的前述证据发表书面质证意见:对《证明》的三性及证明目的均不予认可，认为该证据在形式上不合法，没有村委会负责人和经办人签字确认，且死亡证明不应由村委会出具，也未证明付文华与本案原告的关系；对户口簿复印件的真实性、合法性无异议。被告边阳镇政府发表的书面质证意见与被告罗甸县人民政府的质证意见一致。 对原、被告提交并经举示质证的证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，被告罗甸县人民政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县××××村部分土地。被告罗甸县人民政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝沿栗木至边阳公路北侧—边阳下坝沙坪组山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，被告罗甸县人民政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县人民政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县人民政府发布〔2016〕8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局作出黔路复〔2016〕176号《关于S315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》，同意《黔南州交通运输局关于审查S315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出罗水发〔2016〕72号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》，对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出黔林资地许准〔2016〕758号《使用林地审核同意书》，同意S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县边阳镇集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.39776公顷。 原告徐忠春主张的涉案承包地“野猫冲”位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内。涉案土地登记在被告罗甸县人民政府1998年9月5颁发给承包户付文华的土地承包经营权证上，登记面积为1亩。边阳镇新街委会出具证明证实原告徐忠春系付文华儿媳。 2015年5月被告罗甸县人民政府、边阳镇政府在未与原告签订补偿协议的情况下，先后组织人员对原告徐忠春主张的前述承包地上附着物予以铲除并占有使用。被告对占有原告徐忠春户涉案土地“野猫冲”面积为1亩的事实当庭予以认可。 原告徐忠春以被告边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初25号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月30日作出（2017）黔27行终146号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初25号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初176号行政裁定书，以原告在诉讼中追加罗甸县人民政府为被告，该院无管辖权，原告可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回原告的起诉。原告遂于2018年5月28日向本院提起诉讼，提出如前诉请。 本院认为，本案争议的焦点为：一、徐忠春是否是本案适格的原告；二、徐忠春的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。 关于徐忠春是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地“野猫冲”在第二轮土地承包时是以付文华（已故）为户主承包的。边阳镇新街委会出具证明证实原告徐忠春系付文华儿媳，涉案土地由原告徐忠春户耕种，作为土地的实际使用人，徐忠春认为二被告对其承包地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，徐忠春是本案适格的原告。二被告关于徐忠春不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。 关于原告徐忠春提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。徐忠春涉案土地于2015年5月被征收，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，二被告对徐忠春涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案徐忠春于2018年5月28日向本院提起诉讼前，已于2017年2月23日就被告边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，徐忠春向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故徐忠春提起的本次诉讼，未超过起诉期限。二被告关于徐忠春的起诉已超过起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。 关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。罗甸县人民政府作为征收土地的组织实施主体，被告边阳镇政府按照被告罗甸县人民政府的工作安排协助实施征收工作。被告罗甸县人民政府认可其对原告主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县人民政府实施征收。因此，罗甸县人民政府是本案适格的被告、边阳镇政府不是本案适格的被告。 关于被告占用涉案土地及对地上附作物实施铲除的行政行为是否合法问题。本案中，原告徐忠春提交的《土地承包合同书》《承包土地基本情况》、新街委会证明以及被告边阳镇政府提交的书面《情况说明》，证实其对本案涉及的“野猫冲”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批。依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告的土地为集体土地，被告罗甸县政府应当提供证据证明其征收并占用上述土地行为的合法性。本案中被告提交的土地征收公告、边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案、关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告等证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续、原告主张的涉案土地在涉案建设项目的征收范围内，未能提供征收涉案土地的征地审批文件、征收决定等证据证实对涉案土地实施的征收行为合法。被告罗甸县人民政府在未与原告达成征收补偿协议并支付补偿款给原告的情形下，径行对原告享有合法承包经营权的涉案土地进行占用并对地上附作物进行强制铲除的行为违反前述法律规定，应依法确认为违法。 综上所述，被告罗甸县政府于2015年5月针对原告主张权利的上述土地所实施的占用和铲除地上附作物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告徐忠春要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月对原告徐忠春位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“野猫冲”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法； 二、驳回原告对被告罗甸县边阳镇人民政府的起诉。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 罗 艳 审判员 刘玉冰 审判员 马 丹 二〇一八年十月二十五日 法官助理蒲兴余 书记员薛亮 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 4.《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。