贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔27行初636号 原告潘万能，男，水族，1979年8月19日出生，住贵州省三都水族自治县， 委托代理人张志同、杨高州，北京京润律师事务所律师。 被告贵州省三都水族自治县人民政府，地址：三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼,统一社会信用代码:77058879-5; 法定代表人潘仕进，该县政府县长； 出庭负责人犹永全，该县政府副县长； 委托代理人周伟健，贵州法治时代律师事务所律师； 委托代理人刘镨，贵州法治时代律师事务所实习律师。 被告贵州省三都水族自治县住房和城乡建设局，地址：三都水族自治县县府路，统一社会信用代码：115227320098289636； 法定代表人吴宗但，该局局长； 出庭负责人石海航，该局副局长； 委托代理人李廷楷，贵州黔鹰律师事务所律师。 被告三都水族自治县城市管理综合执法局，地址：三都水族自治县三合街道县府路，统一社会信用代码：11522732795258880A； 法定代表人潘永记，该局局长； 委托代理人潘晓娟、陈明燕，贵州仁义律师事务所律师； 被告三都水族自治县人民政府三合街道办事处，地址：三都水族自治县三合街道麻光新区，统一社会信用代码：115227320098287879； 法定代表人潘国勋，三都水族自治县人民政府三合街道办事处主任； 委托代理人吴兴宇，贵州宇兴律师事务所律师； 委托代理人莫东虎，贵州宇兴律师事务所实习律师。 原告潘万能诉被告三都水族自治县人民政府(以下简称“三都县政府”)、三都水族自治县住房和城乡建设局（以下简称“三都县住建局”）、三都水族自治县城市管理综合执法局（以下简称“三都县综合执法局”）、三都水族自治县人民政府三合街道办事处（以下简称“三都县三合办事处”）房屋行政强制一案，于2017年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2017年8月29日公开开庭进行了审理。原告潘万能及委托代理人张志同、杨高州，被告三都县政府副县长犹永全及委托代理人周伟健、刘镨，三都县住建局副局长石海航及委托代理人李庭楷，三都县综合执法局委托代理人陈明燕，三都县三合办事处委托代理人吴兴宇、莫东虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘万能诉称，其在三都县三合镇猴场村××组拥有合法宅基地和房屋所有权，一直在此生活居住。2017年6月13日被告将其房屋强制拆除，造成众多物品毁损灭失。被告强制拆除原告房屋的行为违反法定程序及实体性规定，特依法提起行政诉讼，请求判决：1.确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告委托代理人庭后提交的书面代理意见为：1.本案四被告的强拆行为属于共同行政行为，应当共同承担法律责任。四被告均认可参与实施强制拆除，均属于独立的行政主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定为共同被告，故四被告均为适格被告。2.强拆行为超越法定职权。在举证期限内未提交实施强拆行为的法律依据，应视为没有法律依据；《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政强制法》均未规定被告有权直接实施强制拆除行为。3.涉案强拆行为违反法定程序。未给予当事人充分的救济期限，2017年6月3日作出征收补偿决定，实施强拆行为的时间为6月13日，在当事人的复议、诉讼期限内直接强拆其房屋违反法定程序。4.强拆行为法律适用错误，证据不足。被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》强制拆除原告房屋，该条例适用于国有土地。庭审中，被告认可房屋土地性质为集体土地，应按土地管理法律法规相关规定实施征收。实施强拆未提供充分事实依据，被告所依据的县政府实施意见、会议纪要等，既非法律法规，亦非规章，不能作为实施强拆行为的证据村料。综上，四被告实施的强制拆除行为超越法定职权，违反法定程序且证据不足，法律适用错误，应确认违法。 原告潘万能在举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据：现场照片5张（复印件）及移动闪存盘（U盘）1个，拟证明：被告强制拆除其房屋。 针对原告提交的上述证据，四被告均无异议，予以认可。 被告三都县政府答辩称，1.作出拆除原告房屋的依据合法、正当、有效。对猴场片区棚户区改造项目范围内房屋进行征收，是一项完善城市功能、改善人居环境、提升城市品位的民生工程，是为了公共利益的需要。办理了征地、用地审批手续，并依法进行公告。因此，该征收行为依据充分，适用法律正确，前置程序正当合法有效。2.作出拆除原告房屋的行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。于2016年2月18日发布了《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（三府发〔2016〕6号），后按《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号文件）制定了《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》，并于2016年11月30日公告方案征求意见稿，公示期内未收到书面意见或建议。2017年2月12日，作出猴场片区棚户区改造项目征收决定，并于次日发布《三都水族自治县人民政府关于印发三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号），要求原告在2017年2月13日至2017年3月13日完成自行拆除工作，并规定了拆迁补偿安置标准等。通知下达至今，虽经过征收工作人员多次上门走访宣传解释，但原告以就近划地安置或漫天要价等无理要求回绝，且拒绝配合对房屋进行测绘和评估，导致双方无法达成补偿协议，严重影响项目建设进度。2017年5月16日，经贵州鑫长利建设工程有限公司申请，三都住建局依法作出《行政裁决书》并送达原告，要求配合完成征收评估工作，但原告并未配合。三都住建局分别于2017年5月25日和5月30日依法委托具有相关资质有机构对原告房屋进行测绘和评估。2017年6月3日送达《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》，告知原告于3日内作出选择补偿方式的决定，并签订房屋征收补偿协议，同时腾空房屋交征收人拆除,逾期未选择补偿方式且未完成房屋搬迁的，征收人将按产权调换方式安置，并依法强制拆除房屋。2017年6月9日向原告送达《催告通知书》，再次要求其在接到通知3日内完成征收补偿搬迁事宜，否则将组织强制拆除，但原告仍未按其要求办理。2017年6月13日对原告作出《强制拆除决定书》并进行送达，最后采取拍照、邀请见证人、公证员对物品进行清理等合法的方式执行强制拆除工作。被告作出拆除原告房屋的决定，按照法定程序开展拆除工作，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。3.原告无理抵触，拒绝配合征收补偿工作的开展，既不申请复议，又不提起诉讼，致使项目无法开展，三都县政府才依法启动强制拆除程序，且实施强制拆除前已对原告房屋价值进行了评估，不会对原告造成实际损失。综上，请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求，案件受理费及相关诉讼费用由原告承担。 被告三都县政府在举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据： 第一组:共2份证据，拟证明：被告主体资格。 1.机构代码证； 2.法定代表人身份证明。 第二组：共14份证据，拟证明：涉案项目系公益性项目建设，已依法办理了征地、用地审批手续，征收行为依据充分、适用法律正确，前置程序正当、合法。 1.黔府用地函〔2014〕338号文件； 2.三府函〔2014〕211号文件； 3.黔府用地函〔2015〕113号文件； 4.三发改批复〔2015〕503号文件， 5.《建设项目选址意见书》（选字第520000200910701号）； 6.《建设工程规划许可证》（选字第520000200919337号）； 7.《建设用地规划许可证》（地字第520000200818438号）； 8.《建设用地规划许可证》（地字第520000200818443号）； 9.三国土资规函〔2016〕49号文件； 10.三环审〔2016〕44号文件； 11.三林资占地审〔2016〕3号文件； 12.《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》； 13.三府函〔2017〕172号文件； 14.黔南府函〔2010〕6号文件. 第三组：共25份证据，拟证明：按黔南州政府征收补偿标准作出三府发〔2017〕5号文件，在公告及法定期限内原告未提出异议或向有关部门申请处理；经多次沟通，原告均不予配合；强制拆除行为履行了催告及送达，对拆除现场做了合法有效记录和公证；强拆行为事实清楚、证据充分、适用法律正确，并已对原告房屋作了评估。 1.三府发〔2015〕10号文件； 2.三府发〔2016〕6号文件； 3.《黔南州2016年住房保障工作目标责任书》； 4.三都县住建局征收走访征求意见结果《公示》； 5.三府县纪〔2016〕24号文件； 6.《三都县（市、区）2016年住房保障项目信息公开》 7.《三都水族自治县人民政府关于对三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）征求意见公告》（附件：《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》）及公示现场照片； 8.三都县住建局《征求公众反馈意见书》及公示现场照片； 9.三府县纪〔2016〕27号文件； 10.《三都水族自治县人民政府关于猴场新区部分片区棚户区改造项目房屋征收范围的公告》公示现场照片； 11.三府发〔2017〕2号文件； 12.《三都水族自治县现场老城区棚户区改造项目房屋征收决定公告》； 13.《三都县水族自治县人民政府关于三都水族自治县三合街道猴场片区棚户区改造项目房地产价格评估单位选定告知书》； 14.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区棚户区改造项目房屋征收的决定》； 15.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》及公示现场照片； 16.三府发〔2017〕5号文件及公示现场照片； 17.《关于申请房屋征收行政裁决的报告》； 18.三住建行裁〔2017〕19号行政裁决书、送达回执和送达现场照片； 19.《房屋测绘报告》； 20.《房地产估价报告》； 21.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》、《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书更正的通知》及送达回执和送达现场照片； 22.《催告通知书》照片及送达回执、送达现场照片； 23.《强制拆除决定书》照片及送达回执 24.物品清单； 25.征收入户工作记录及现场照片。 针对被告三都县政府提交并举示的上述证据，原告质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据的关联性有异议，认为本案的争议是拆迁行为是否合法，不是征收行为是否合法，因此该组证据与本案没有关联，且对征收决定的合法性亦不予认可；被告三都县政府强调是为了公益项目实施的棚户区改造，应依据国务院590号令实施征收，但又辩称依据土地管理法实施征收，故对其证明目的中所依据的法律法规不予认可。对第三组证据认为除了征收决定、补偿决定、评估报告、催告通知书、强拆决定、物品清单与本案有关，其余证据与本案没有关联；该组第17号证据是由案外人提出的，对其合法性不予认可；对于催告通知书的合法性不予认可，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条的规定，被告三都县政府法定期限并未届满就实施强拆，该催告书是违法的。 被告三都县住建局、三都县综合执法局、三合街道办事处对被告三都县政府举示证据均无异议。 被告三都县住建局答辩称，1.强制拆除原告房屋的具体行政行为有合法依据。三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目已获得省、州人民政府批准，实施该项目具有合法性。严格按照程序，依据《三都水族自治县人民政府关于印发三都水族自治县各区（镇、街道）规划区房屋征收和安置实施意见的通知》（三府发〔2015〕10号）及《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年度产值标准和征地区片综合地价的通知》(三府发〔2016〕6号），编制了《猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》，并以三府发〔2017〕5号文件在特定范围内进行通知和公告；2.被告依法实施强制拆除原告房屋的具体行政行为程序适当。《猴场片区棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》明确房屋征收签约期限为2017年2月13日至2017年3月13日。但是在签约期内，原告拒绝签订房屋征收安置补偿协议，也拒绝配合工作组人员入户调查和房屋测绘评估等工作，视其放弃对房屋进行测绘和评估权利。为体现公平公正原则，房屋征收部门委托有资质中介机构对原告的房屋进行评估，然后报请县人民政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定书，并在征收范围内予以公告。后经履行催告义务，原告仍任置之不理，依法强制拆除原告房屋，强拆行为程序适当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告三都县住建局在举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据： 第一组：共2份证据，拟证明：被告三都县住建局的法人相关信息。 1.统一社会信用代码； 2.法定代表人身份证明。 第二组：与被告三都县政府提交的第二组、第三组证据相同，证明目的亦同。 针对被告三都县住建局提交并举示的上述证据，原告质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的质证意见与对被告三都县政府相应证据的质证意见相同。 被告三都县政府、三都县综合执法局、三合街道办事处对被告三都县住建局举示证据均无异议。 被告三都县综合执法局答辩称，不是作出具体行政行为的行政机关，依照相关规定，原告将其列为被告无事实依据与法律依据，主体不合格，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告三都县综合执法局在举证期限内向本院提交并当庭出示如下证据： 第一组：共2份证据，拟证明：三都县综合执法局的法人相关信息； 1.统一社会信用代码； 2.法定代表人身份证明。 第二组共2份证据，拟证明：被告协议拆迁履行工作职责，并无不当； 1.三府办发〔2017〕12号文件； 2.三府专议〔2017〕79号文件、 第三组证据与被告三都县政府提交的第二组、第三组证据相同，证明目的亦同。 针对被告三都县综合执法局提交并举示的上述证据，原告质证意见为：对第一组证据无异议；认为第二组证据中的两份文件不是法律法规与规章，不具备合法性，不能作为执法的依据；对其余证据的质证意见与对三都县政府的质证意见相同。 被告三都县政府、三都县住建局、三合街道办事处对被告三都县住建局举示证据均无异议。 被告三都县三合街道办事处答辩称，1.三都县人民政府作为本辖区的行政管理单位，为尽快推进三都县猴场片区棚户区改造项目建设，改善居民生活、生产环境，依法征收原告房屋；在原告拒绝自行拆除的情况下，其依职权决定强制拆除，符合社会公共利益需要。三都县政府已依法公告征收，并依法对原告作出征收补偿决定，原告在法定期限内未提起行政复议，也未提起行政诉讼。在实施强制拆除前，三都县人民政府也已经依法送达《强制拆除决定书》、《催告通知书》等相关文书，原告拒绝履行交出房屋的义务，三都县人民政府采取行政强制行为拆除。因此，三都县政府在本案中主体合法、内容合法、程序合法，符合法律规定。2.三都县三合街道办事处是三都县人民政府的派出机构，在三都县人民政府作出行政强制拆除行为时仅给予支持，不是本案适格的被告。综上请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告三都县三合街道办事处在举证期限内向本院提交并当庭举示的证据与被告三都县政府提交的第二组、第三组证据相同，证明目的亦同。 对于被告三都县三合街道办事处所提交的证据，原告质证意见为：与对被告三都县政府举示证据的质证意见相同。被告三都县政府、三都县住建局、三都县综合执法局均无异议。 经审查，原、被告提交并当庭举示的证据，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院依法予以确认。 经审理查明，贵州省人民政府2014年8月7日黔府用地函〔2014〕338号《省人民政府关于三都水族自治县2014年度第二批次城镇建设使用土地的批复》，及2015年1月23日黔府用地函[2015]113号《省人民政府关于三都水族自治县2014年度第五批次城镇救灾项目建设使用土地的批复》批准将三都水族自治县三合镇猴场村等集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地和集体未利用地征为国有。2016年11月30日，三都县政府发布《关于对三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）征求意见公告》，并附《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）》;2017年2月12日作出《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收决定》，并于同日公告。公告载明：项目名称为三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目；征收范围为猴场片区（具体以规划红线图确定的范围为准）;征收部门为三都县住建局；签约期限自2017年2月13日至2017年3月14日；告知被征收人对本决定不服的，可自本决定公告之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，或自本决定公告之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。2017年2月13日，三都县政府作出《三都水族自治县人民政府关于印发三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收与安置补偿方案的通知》（三府发〔2017〕5号），明确拆迁征收补偿范围及安置补偿方式和标准等。同年5月16日，三都县住建局作出三住建行裁〔2017〕19号行政裁决，责令本案原告潘万能七日内配合完成房屋征收评估工作。6月3日，三都县政府对潘万能户作出并向原告送达《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》；并于6月9日向原告送达《催告通知书》，再次要求其在接到通知3日内完成征收补偿搬迁事宜，否则将组织强制拆除。6月13日三都县政府作出《强制拆除决定书》，并于同日强制拆除原告潘万能位于三合镇猴场村××组的房屋。原告不服诉至本院，诉如前述。 本院认为，原、被告双方对强制拆除房屋的基本事实均无异议，本案争议焦点为：1.本案四被告是否适格；2.涉案强拆行为是否合法。 关于被告诉讼主体资格的问题。三都县人民政府作出《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》，确定三都水族自治县三合街道办事处猴场片区纳入征收范围，并明确该房屋征收与补偿安置主体为三都县住建局。从本案被告提交的催告通知书、强拆决定可知，潘万能户房屋系三都县猴场片区棚户区改造项目房屋征收范围内，且经三都县政府决定强制拆除。故,三都县人民政府、三都县住建局是本案适格的被告。本案三都县政府组织实施强制拆除行为，三都县城管局、三合街道办事处作为县政府的工作部门和派出机关完成上级交办事项，应视为经三都县人民政府委托所作行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”三都县城管局、三都县三合办事处不是本案适格被告，应驳回原告对三都县城管局、三都县三合办事处的起诉。 关于涉案强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”从前述法律规定可知，涉及集体土地上建筑物或国有土地上房屋的征收市、县级人民政府均无权直接强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”三都县政府对原告潘万能户作出《强制拆除决定书》，未向人民法院申请强制执行，而是自行组织人员强行拆除原告房屋，违反了前述行政强制执行之法律规定；鉴于原告房屋已被实际拆除，并无可撤销内容，故对被告三都县政府、三都县住建局的强拆行为应当确认违法。为此，依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告潘万能对被告三都水族自治县城市管理综合执法局、三都水族自治县三合街道办事处的起诉； 二、确认被告三都水族自治县人民政府、三都水族自治县住房和城乡建设局于2017年6月13日强制拆除原告潘万能房屋的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府、三都水族自治县住房和城乡建设局共同负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。 审判长 周 刚 审判员 罗 艳 审判员 刘玉冰 二〇一七年十二月二十二日 书记员 程 诚