江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行初496号 原告李凤玲，性别××年××月××日生，××族。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 出庭负责人何伟，南京市秦淮区人民政府副区长。 委托代理人张磊，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张涵，江苏君远律师事务所律师。 第三人程立翠，性别××年××月××日生，××族。 第三人孙叶贵，性别：××，××年××月××日生，××族。 第三人李子琳，性别××年××月××日生，××族。 第三人甘永斌，性别××年××月××日生，××族。 第三人伍凤来，性别××年××月××日生，××族。 第三人杨朝前，性别××年××月××日生，××族。 原告李凤玲因认为被告南京市秦淮区人民政府（以下称秦淮区政府）不履行房屋征收管理法定职责，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，因程立翠、孙叶贵、李子琳、甘永斌、伍凤来、杨朝前与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月26日公开开庭审理了本案，原告李凤玲，被告秦淮区政府的出庭负责人何伟及委托代理人张磊、张涵到庭参加诉讼。第三人程立翠、孙叶贵、李子琳、甘永斌、伍凤来、杨朝前经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告李凤玲诉称，原告于2019年8月21日向被告秦淮区政府邮寄投诉信，投诉已公示的征收补偿方案与作为宁秦府征字〔2017〕第18号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下称18号征收决定）附件的征收补偿方案不同，其中第五条、第六条、第八条、第九条均有修改和添加。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）第十条和第十一条的规定，被告秦淮区政府及原秦淮房屋征收管理办公室（以下称秦淮征收办）单方面对征求意见后的补偿方案进行了重大修改后，被告秦淮区政府应组织有关部门重新对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，征求意见的时间也不得少于30日。被告秦淮区政府并未履行该程序即将修改后的征收补偿方案作为18号征收决定的附件予以公布，该征收补偿方案的部分内容侵害了投诉人的合法权益，应该予以纠正，18号征收决定也应一并撤销。被告秦淮区政府就原告的投诉于2019年9月2日作出《关于李凤玲等7人投诉事项的回复》（以下称《回复》）称：“征收过程中，我区征收部门依法公示了征收补偿方案，在公示期间，被征收人均没有提出任何修改意见。区征收部门根据上级要求，参考以往征收补偿方案的版本，对征收补偿方案的部分条款进行了文字表述和排版上的略做调整，补充告知了法律救济权利。重新调整后的补偿实施方案，经南京市城乡建设委员会审核后同意通过。征收补偿实施方案中关于征收补偿的标准和依据均没有进行实体变更，也没有违反法律法规的相关规定，对被征收人的补偿权益不产生任何实质性的影响。目前，你方均在南京市中级人民法院有征收补偿决定诉讼案件，南京市中级人民法院将依法审理，并严格审查征收补偿实施方案及征收决定的合法性。”原告认为，该《回复》存在以下违法之处：一、被告对征收补偿方案的擅自修改涉及到评估机构的选择、征收补偿补助标准的法律依据、安置房的坐落以及户型、征收步骤这些重要条款，形成了一个新的征收补偿实施方案，而绝非被告所称“对征收补偿方案的部分条款进行了文字表述和排版上的略微调整，补充告知了法律救济权利”。根据《征收与补偿条例》的规定，被告秦淮区政府应当就修改后的征收补偿方案重新论证并征求意见。二、被告秦淮区政府在《回复》中称：“重新调整后的补偿实施方案，经南京市城乡建设委员会审核后同意通过。”《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府318号令，以下称《南京市征收补偿办法》）中没有规定征收补偿方案需要南京市城乡建设委员会审核并同意方可实施，也不能以南京市城乡建设委员会审核同意来取代应将新的征收补偿方案重新论证并征求意见。三、被告秦淮区政府在《回复》中称：“征收补偿实施方案中关于征收补偿的标准和依据均没有进行实体变更，也没有违反法律法规的相关规定，对被征收人的补偿权益不产生任何实质性的影响”，被告秦淮区政府在补偿方案征求意见稿中征收补偿标准是：“南京市政府令第318号及其配套文件”，而在公告的征收实施方案中只载明“南京市政府令第318号”，删去“及其配套文件”的规定。经查，南京市政府令第318号的配套文件为：1.《南京市政府关于印发南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定的通知》（宁政规字〔2017〕12号）；2.《南京市政府办公厅关于南京市国有土地上房屋征收补偿最低标准的通知》（宁政办发〔2017〕116号）；3.《关于印发秦淮国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定的通知》（秦政规〔2018〕1号文）。原告认为，《南京市征收补偿办法》中没有征收补偿及奖励标准的具体规定，而是授权区政府制定具体的补偿标准报南京市人民政府同意后实施，被告秦淮区政府故意删去“配套文件”，便于灵活机动掌握补偿及奖励标准，便于降低补偿成本，进而侵犯原告的合法权益。四、被告秦淮区政府在《回复》中称：“原告在南京市中级人民法院有征收补偿决定诉讼案件，南京市中级人民法院将依法审理，并严格审查征收补偿实施方案及征收决定的合法性。”原告获取的新的证据证明，被告秦淮区政府擅自对征收补偿方案进行重大修改，没有履行重新论证并公告30日征求意见的法定程序，并且在回复中以征收补偿决定正在诉讼中为由企图限制原告的诉权违法。五、被告秦淮区政府在《回复》中故意遗漏《中华人民共和国行政复议法》第十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条赋予原告的司法救济权利，未告知原告“如不服本回复，投诉人可在本回复送达之日起60日内向南京市人民政府提出行政复议或6个月内向江苏省南京市中级人民法院提起行政诉讼。”另外，被告秦淮区政府在公告征收决定前，还存在如下违法行为：1.存在着“先搬迁，后补偿”的现象；2.允许建设单位参与征收，政府征收变成了商业拆迁；3.启动该征收项目的资金未能足额到位、专户存储、专款专用违法；4.违法授权秦淮征收办及实施单位进行社会稳定风险评估。故18号征收决定涉嫌违法，应当予以撤销。综上，原告请求人民法院判决撤销被告秦淮区政府于2019年9月2日作出的《回复》并责令被告依法履行法定职责，本案的诉讼费用由被告承担。 被告秦淮区政府辩称：一、秦淮区政府对原告的投诉作出了书面回复，已经依法履行法定职责。2019年8月21日，原告李凤玲及第三人程立翠、孙叶贵、李子琳、甘永斌、伍凤来、杨朝前通过EMS向被告邮寄《投诉信》。被告于次日收到该《投诉信》，经审查，被告于2019年9月2日作出《回复》，对原告的投诉事项进行答复并邮寄送达原告及第三人等7人，已经依法履行法定职责。二、征收补偿方案的调整并未涉及到实体权利义务变更，对被征收人的补偿权益不产生任何实质性影响，依法不需要重新论证和征求公众意见。案涉项目征收过程中，房屋征收部门依法公示了征收补偿方案，在公示期内，被征收人均未提出任何书面修改意见。房屋征收部门参考以往征收补偿方案的版本，对征收补偿方案的部分条款进行了文字表述和排版上的细微调整，补充告知了法律救济途径。重新调整后的征收补偿方案也经南京市城乡建设委员会审核同意。因此，征收补偿实施方案中关于征收补偿标准和依据均没有进行实体变更，也没有违反法律法规的相关规定，对被征收人的补偿权益没有产生任何实质性的影响，依法不需要重新论证和征求公众意见。三、原告已就《投诉信》所涉事项提起行政诉讼，目前该案正在人民法院审理过程中，故被告告知投诉人由人民法院审查征收补偿方案及征收决定的合法性并无不当。根据原告向被告邮寄的《投诉信》内容，原告实际上是针对征收补偿方案以及18号征收决定提起的本次投诉。而原告已于2018年11月7日就宁秦府征补字〔2018〕第33号《征收补偿决定书》（以下称33号征收补偿决定）向南京市中级人民院提起行政诉讼，案号为(2018)苏01行初598号，在该案审理过程中，人民法院已经对18号征收决定及其前置程序的合法性依法进行审查、确认，并判决驳回了原告的诉讼请求。原告对该案的一审判决不服，已提起上诉，目前正处于二审审理过程中。因此，原告就《投诉信》所涉事项已经提起行政诉讼，目前案件正在审理过程中，行政机关不宜再行介入审查，因此被告告知由人民法院审查征收补偿方案及征收决定的合法性，并无不当。综上，针对原告提起的投诉，被告已依法作出书面回复，履行了法定职责，被告作出的《回复》事实认定清楚、符合法律规定。征收补偿方案属于征收决定的前置程序，征收决定作出后，在法定的行政复议和行政诉讼期限内，原告及其他被征收人未对征收决定提起行政诉讼或申请行政复议，18号征收决定已经生效且原告已对相关征收补偿决定提起行政诉讼，故被告的答复对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。请求人民法院依法驳回原告李凤玲的诉讼请求。 第三人程立翠、孙叶贵、李子琳、甘永斌、伍凤来、杨朝前未到庭参加诉讼，亦未向本院提交陈述意见。 经审理查明，2019年8月21日，原告李凤玲及第三人程立翠、孙叶贵、李子琳、甘永斌、伍凤来、杨朝前等7人向被告秦淮区政府提出投诉，要求秦淮区政府对南京第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目的房屋征收补偿实施方案重新论证并公开征求意见不少于30日，同时要求撤销18号征收决定。同年9月2日，秦淮区政府作出《回复》称：“征收过程中，我区征收部门依法公示了征收补偿方案，在公示期内，被征收人均没有提出任何修改意见。区征收部门根据上级要求，参考以往征收补偿实施方案的版本，对征收补偿方案的部分条款进行了文字表述和排版上的略微调整，补充告知了法律救济权利。重新调整后的补偿实施方案，经南京市城乡建设委员会同意通过。征收补偿实施方案中关于征收补偿的标准和依据均没有进行实体变更，也没有违反法律法规的相关规定，对被征收人的补偿权益不产生任何实质性的影响。目前，你方均在南京市中级人民法院有征收补偿决定诉讼案件，南京市中级人民法院将依法审理，并严格审查征收补偿实施方案及征收决定的合法性。”原告李凤玲收到该《回复》后，于同年9月19日向本院提起本案行政诉讼。 另查明，秦淮区政府于2017年6月14日就南京第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目（以下称案涉项目）作出18号征收决定，并于当日发布《公告》，对该项目的征收根据、征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收补偿协议签约期限以及被征收人的救济途径、公告期限等内容予以公告。李凤玲承租的公房位于案涉项目征收范围内。本院在庭审中查明，自18号征收决定公告之日起至今，没有被征收人或直管公房承租人对18号征收决定提起行政复议及行政诉讼。 再查明，秦淮区政府于2018年5月22日对李凤玲承租的公房作出33号征收补偿决定。李凤玲不服，诉至本院，本院于2019年6月12日作出（2018）苏01行初598号行政判决，驳回了李凤玲的诉讼请求，李凤玲不服，上诉至江苏省高级人民法院，目前该案仍在审理之中。 本院认为，根据《征收与补偿条例》的相关规定，征收补偿方案的拟定、征求意见与修改、确定属于市、县级人民政府作出征收决定的前置程序，征收补偿方案的确定过程是否合法属于对征收决定的合法性进行审查的内容之一。征收补偿方案通过市、县级人民政府作出的征收决定和征收补偿决定对被征收人的权益产生影响。被征收人对征收决定和征收补偿决定不服的，可以依法申请行政复议和行政诉讼。即被征收人如果认为征收补偿方案的合法性存在问题，对其合法权益产生影响，可以通过对征收决定、征收补偿决定提起行政复议或者行政诉讼寻求救济。本案中，根据原告的起诉意见和诉讼请求，原告提起本案诉讼的目的在于请求人民法院审查18号征收决定的合法性。根据本院查明的事实，被告秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定并在同日予以公告，对被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的期间予以明确告知，至今并无包括原告在内的被征收人或者直管公房承租人就18号征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼，目前对18号征收决定提起行政诉讼的法定起诉期限已经届满，18号征收决定的效力已经确定。秦淮区政府于2018年5月22日对李凤玲承租的公房作出33号征收补偿决定之后，李凤玲就33号征收补偿决定提起了行政诉讼，本院已经于2019年6月12日作出一审判决。本院在审查33号征收补偿决定的合法性时，已经对18号征收决定以及相关征收补偿方案确定过程的合法性进行审查并作出了相应评价。原告李凤玲若认为18号征收决定所附的征收补偿方案影响了其合法权益，可以通过对18号征收决定提起行政诉讼的方式寻求救济，或者在对征收补偿决定提起行政诉讼中提出。李凤玲未对18号征收决定提起行政诉讼，在本院已经于2019年6月12日对李凤玲就相关征收补偿决定提起的行政诉讼案件作出判决、且判决结果对其不利的情况下，于2019年8月21日以投诉的形式对征收补偿方案的确定过程提出质疑并要求秦淮区政府撤销18号征收决定，在秦淮区政府作出《回复》后，又就秦淮区政府的回复行为于2019年9月19日提起行政诉讼。若人民法院对秦淮区政府所作《回复》内容的合法性进行审查，即需要审查18号征收决定的合法性，这既将使得法律设定的申请行政复议及提起行政诉讼的期限在事实上失去意义，也将使得人民法院对于同一行为重复进行评价，显然与法律、法规的相关规定不符。关于原告李凤玲提出的修改后的征收补偿方案未重新进行论证及征求公众意见、侵害了其合法权益的意见，本院认为，征收补偿方案对被征收人合法权益的影响可以通过启动行政复议机关和人民法院对征收决定和征收补偿决定的审查获得救济，秦淮区政府对于被征收人就征收补偿方案确定过程中的问题提出的投诉是否答复、如何答复均不会直接改变已经公告的征收决定或者已经作出的征收补偿决定，故不会对被征收人的合法权益产生影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和实施根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据上述规定，秦淮区政府对李凤玲等人的《回复》属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，应当裁定驳回李凤玲的起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告李凤玲的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年一月十五日 书记员 孙 皓