广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终397号上诉人（原审原告）：阳山县七拱镇合上村委会再下角村民小组。负责人：何月柏，村民小组长。上诉人（原审原告）：阳山县七拱镇合上村委会下寨村民小组。负责人：何月深，村民小组长。上列上诉人共同上列上诉人共同的委托代理人：刘志群，广东盈辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局干部。委托代理人：张小军，清远市林业局干部。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：吴笛，广东省人民政府法制办公室干部。委托代理人：胡晓坚，广东省人民政府法制办公室干部。原审第三人：连南瑶族自治县寨岗镇山联村委会新屋村民小组。负责人：祝栈，村民小组长。原审第三人：连南瑶族自治县寨岗镇山联村委会庙崀村民小组。负责人：赵德强，村民小组长。原审第三人：连南瑶族自治县寨岗镇山联村委会正坑村民小组。负责人：祝贵朋，村民小组长。上列原审第三人共同的委托代理人：曾金华，男，汉族，住广东省连南瑶族自治县。上列原审第三人共同的委托代理人：祝金福，男，汉族，住广东省连南瑶族自治县。阳山县七拱镇合上村委会再下角村民小组（以下简称再下角村民小组）、阳山县七拱镇合上村委会下寨村民小组（以下简称下寨村民小组）诉清远市人民政府、广东省人民政府、以及原审第三人连南瑶族自治县寨岗镇山联村委会新屋村民小组（以下简称新屋村民小组）、连南瑶族自治县寨岗镇山联村委会庙崀村民小组（以下简称庙崀村民小组）、连南瑶族自治县寨岗镇山联村委会正坑村民小组（以下简称正坑村民小组）林地权属处理及行政复议纠纷一案，再下角村民小组、下寨村民小组不服广东省清远市中级人民法院作出的（2018）粤18行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：再下角、下寨村民小组与新屋、庙崀、正坑村民小组争议的大饮坑（大泥坑）山场权属。因于2005年新屋、庙崀、正坑村民小组将大岭（饮）坑山场发包给清新县谢某经营，谢某在山场开展生产时，遭到再下角、下寨村民小组40多名村民到山场阻止承包者进场经营，从而引发了此宗山林纠纷。新屋、庙崀、正坑村民小组向清远市人民政府申请确权处理，由于此案是涉及到跨县的林权纠纷争议，为尽快妥善解决此宗山林纠纷，清远市人民政府成立了工作组进驻连南、阳山开展案件的调查督导。按照市政府林权调处机构制定的调处工作指引，工作组牵头连南、阳山两县政府及有关部门共同调查核实了争议山场的四至范围、面积等情况。并于2015年9月29日上午，组织争议双方代表在阳山县政府进行了协商调解，但因争议双方各持己见，无法达成协议。对再下角、下寨村民小组作为申请人与新屋、庙崀、正坑村民小组作为被申请人争议的地名大岭坑山场林地权属纠纷，清远市人民政府受理后查明：一、争议山场、面积、范围。对争议山场，申请人称大岭（饮）坑，被申请人称大泥坑，以下统称大岭坑山场；面积约5805亩，其四至范围是：东至大埂山脊向东南沿山脊经冷水坑甲坑沿山脊向东南上标高881.7山顶经标高938.9山顶、标高982.8山顶至标高1004.1山顶；南至标高1004.1山顶向西沿山顶经标高1047.7山顶、标高1107.6山顶、标高1193.7山顶、标高1222.6山顶、标高1339.2山顶、标高1338.2山顶到塔同（标高1398.7）山顶；西至塔同（标高1398.7）山顶向西北沿山顶经至标高1377.8和标高1385.4两山顶中间的山顶；北至山顶向东北沿山脊经标高1273.2山顶、标高1087.5山顶、标高909.O山坳、标高858.5山顶250米后向东南沿山脊至大埂山脊（具体范围见附图）。二、对申请人提供的证据认定情况。（一）对争议山场，申请人提供了连南瑶族自治县生产队土地房产所有证第39号一份，持证人寨南公社五星大队第二生产队。申请人以该证第8至15栏主张争议山场的权属，该证第8栏：“坐落大岭坑，地名：水井头，类别：杉山……”第9栏：“坐落大岭坑，地名：蹦岗冲，类别：杉山……”第10栏：“坐落大岭坑，地名：木炭冲，类别：杉山……”第11栏：“坐落大岭坑，地名：蹦岗冲，类别：大苗竹……”第12栏：“坐落大岭坑，地名：李一妹新屋背，类别：大苗竹……”第13栏：“坐落大岭坑，地名：亚发坑，类别：大苗竹……”第14栏：“坐落大岭坑，地名：赵九旧屋背，类别：大苗竹……”第15栏：“坐落大岭坑，地名：李记屋角，类别：大苗竹……”,该8至15栏证的四至范围经与实地核对，其各四至范围包括了现争议山场的部分地方。（二）申请人提供了二队的连南瑶族自治县生产队土地房产所有证附页2张共37栏，申请人以该证第1至35栏主张争议山场的权属，该附页第1页第1栏：“坐落大岭坑，地名：蔡头屋冲背，类别：大苗……”第2栏：“坐落大岭坑，地名：木管冲，类别：大苗……”第3栏：“坐落大岭坑，地名：蔡园下，类别：大苗……”第4栏：“坐落大岭坑，地名：大冲，类别：大苗……”第5栏：“坐落大岭坑，地名：长冲，类别：大苗……”第6栏：“坐落大岭坑，地名：屋对面埂，类别：大苗……”第7栏：“坐落大岭坑，地名：坑边，类别：大苗……”第8栏：“坐落大岭坑，地名：木厂面，类别：大苗……”第9栏：“坐落大岭坑，地名：坑仔边，类别：大苗……”第10栏：“坐落大岭坑，地名：冲仔，类别：大苗……”第11栏：“坐落大岭坑，地名：崩岗冲，类别：大苗……”第12栏：“坐落大岭坑，地名：屋对面，类别：大苗……”第13栏：“坐落大岭坑，地名：旧屋地，类别：大苗……”第14栏：“坐落大岭坑，地名：大冲边，类别：大苗……”第15栏：“坐落大岭坑，地名：大冲，类别：大苗……”第16栏：“坐落大岭坑，地名：赵宅屋脚下，类别：大苗……”第17栏：“坐落大岭坑，地名：大冲坑横坑，类别：大苗水苗……”第18栏：“坐落大岭坑，地名：木营冲，类别：大苗……”第19栏：“坐落大岭坑，地名：调冲，类别：大苗……”第20栏：“坐落大岭坑，地名：柴头冲，类别：大苗……”该附页第2页第1栏：“坐落大岭坑，地名：柴头冲，类别：大苗……”第2栏：“坐落大岭坑，地名：柴头冲，类别：大苗……”第3栏：“坐落大岭坑，地名：柴头坑下，类别：大苗……”第4栏：“坐落大岭坑，地名：横菜坑，类别：大苗……”第5栏：“坐落大岭坑，地名：横菜坑，类别：大苗……”第6栏：“坐落大岭坑，地名：老得屋地，类别：大苗……”第7栏：“坐落大岭坑，地名：老得屋地对面，类别：大苗……”第8栏：“坐落大岭坑，地名：火蕉冲，类别：大苗……”第9栏：“坐落大岭坑，地名：火蕉冲，类别：大苗……”第10栏：“坐落大岭坑，地名：大冲，类别：大苗……”第11栏：“坐落大岭坑，地名：大冲上，类别：大苗……”第12栏：“坐落大岭坑，地名：金调屋地，类别：大苗……”第14栏：“坐落大岭坑，地名：阿发坑，类别：大苗……”第14栏：“坐落大岭坑，地名：阿发坑，类别：大苗……”第15栏：“坐落大岭坑，地名：大岭坑石羊，类别：大苗……”该1至15栏证的四至范围经与实地核对，其各四至范围包括了现争议山场的部分地方。（三）申请人提供了1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》一张，持证单位：山联大队五星片三个队，申请人以该证第1、2、3栏主张争议山场的权属，该证第1栏，山名大饮坑，面积600亩，上至大山顶为界，下至冷水坑甲坑为界，左至大埂为界，右至九龙大埂为界，备注：竹林；第2栏，山名大饮坑，面积260亩，四至范围同上，备注：杉林；第3栏，山名大饮坑，面积5000亩，四至范围同上，备注：什木。该证1、2、3栏载明四至范围与争议山场的四至范围核对，包括了除争议山场东南部的大部分地方四至范围。（四）申请人提供了南府林证字(2006)第XX号《林权证》，持证单位：寨岗镇山联村新屋组，四至：东：白头冲至石榴寨顶天水为界。南：亚龙坑至雷公球顶天水为界。西：莲塘顶天水为界。北：大冷坑新伯公水口至鸡公继顶为界。面积：20423亩。注记：新屋组、庙崀组、正坑组共有。该证载明四至范围与争议山场的四至范围核对，四至范围包括了争议山场的四至范围。（五）申请人提供《合同书》《要求有偿造林货款报告》《担保书》《造林验收卡》《收款收据》《防火线维修》以及《白庙村及大岭坑林地的历史变迁》、大岭坑山场的补充证据材料等证明材料，证明其在争议山场有经营管理事实。三、对被申请人提供的证据的认定情况。（一）被申请人提供了1981年11月19日的阳林证字№XX号《山权林权所有证》1份；被申请人以该证的第2栏主张权属，该证第2栏记载：持证单位七拱公社合上大队再下角、下寨生产队联队，坐落大地名大岭坑一带，面积壹万亩，四至：东至上寨屋背大路木管冲尾倒水；南至木管冲口坑边；西至狐狸坑无头屯脚；北至下坑、坑口大圳面。经与争议山场核对，该栏证的四至范围包括了争议山场。（二）被申请人提供了阳林证字(2004)第XX号《林权证》1份，经查，该栏证的四至范围包括了争议山场。（三）被申请人提供了《关于租用再下角水电站建设用地协议书》1份，经查，该协议乙方所建设的水电站并不在现争议山场范围内。（四）被申请人提供了收据2份，第一份是2009年的罚款收据，第二份是再下角水电站上交的2012年度资源费收据。经查，这2份收据是否涉及争议山场，并不明确。（五）被申请人提供了阳山县生态公益林资金发放统计表1份共11页。经查，该生态公益林资金发放统计表只是说明被申请人在2004至2012年度生态林的面积及资金补偿发放情况，是否涉及争议山场，并不明确。四、争议山场的经营管理情况。经查，现争议山场的四至范围，靠近申请人所居住的村庄，系连南瑶族自治县过山瑶向居住地之一。解放后，在1954年，住在大岭三个寨的瑶族同胞陆续迁往交通较方便的现申请人的居住地。连阳大县时，属原白芒三区管辖，白庙坑尾为“五社”，后改为五星片，五星片分为三个队（正坑、庙崀、新屋）。1976年五星大队在原居住地兴办了“大岭坑林场”。新屋、庙崀、正坑三个生产队村民，在上级林业部门的大力支持下，在大岭坑栽下了黄沙和杉树、竹木等，并开设了冷水坑至笔架山至鸡公冠顶至马鞍坳的防火线等。申请人原兴办的“大岭坑林场”四至范围在现争议山场四至范围内，包括了现争议山场大部分的地方，现争议山场的松木、杉木大部分是原大岭坑林场所经营种植的，小部分是山联村民所种植的；而阳山七拱镇合上村委会再下角的村民的也有部分经营管理事实，其村民在争议山场靠近风车坳顶的地方有松、杉、竹木等树木，有小部分经营管理事实。五、其他查明事实情况。申请人所在地的寨岗镇人民政府证明：（一）1962年《连南瑶族自治县生产队土地房产所有证》中的第一生产队即是现在的正坑村民小组；第二生产队即是现在的庙崀村民小组；第三生产队即是现在的新屋村民小组。（二）申请人提供的1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》，持证人：山联大队五星片三个队。三个队是指原山联大队第一、第二、第三生产队，即是现在的山联村民委员会正坑、庙崀、新屋村民小组。以上事实有争议双方提供的材料以及调处机构的调查、调解笔录等证实。清远市人民政府认为：申请人提供的连南瑶族自治县生产队土地房产所有证1份及其附页2张，四至范围已包括了现争议山场部分的四至范围，其合法性本府应予以认可。申请人提供的1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》，该证的四至范围包括了现争议山场大部分地方的四至范围，且该证的权属来源清楚，应予采信。被申请人提供的1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》，该第二栏证的四至范围虽然包括了争议山场的四至范围，但对该证被申请人没有提供充分证据证明其权属来源。因此，对该证的效力本府不予支持。被申请人提供的阳林证字(2004)第XX号《林权证》，因该证是依据1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》换发来的，因此，对其效力本府不予支持。对于在争议山场的经营管理情况，现争议山场大部分由申请人村民在经营管理，小部分由被申请人在经营管理。因此，对于争议双方各自提出占有整个争议山场，理由不充分，本府不予支持。对于大岭坑山场林木林地权属争议，经组织双方当事人协商，不能达成协议。现根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第五条、第九条、笫十条、第十一条、第二十五条等规定，清远市人民政府于2016年6月14日作出清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》，决定：争议山场大岭坑，面积约5805亩，权属分为A、B部分。其中A部分四至：东至大埂山脊向东南沿山脊经冷水坑甲坑沿山脊向东南上标高881.7山顶后沿山脊向西南上海拔900米小山头后向西北落小山冲沿山冲到大岭坑后沿大岭坑向南至坑尾山坳；南至大岭坑尾山坳向西沿山脊上标高1047.7山顶经标高1107.6山顶、标高1193.7山顶、标高1222.6山顶、标高1339.2山顶、标高1338.2山顶至塔同(标高1398.7)山顶；西至塔同（标高1398.7）山顶向西北沿山顶经至标高1377.8和标高1385.4两山顶中间的山顶；北至山顶向东北沿山脊经标高1273.2山顶、标高1087.5山顶、标高909.0山坳、标高858.5山顶后向东南沿山脊至大埂山脊，面积5217亩的林木林地权属归连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会新屋、庙崀、正坑村民小组集体共有；B部分四至：东至海拔高900米小山头向西南沿山脊经标高938.9山顶、标高982.8山顶至标高1004.1山顶；南至标高1004.1山顶向西至大岭坑尾山坳；西至大岭坑尾山坳向北沿大岭至标高502.4附近；北至大岭坑标高502.4附近向东南沿小山冲上至海拔900米小山顶，面积588亩的林木林地权属归阳山县七拱镇合上村委会再下角、下寨村民小组集体共有（详见附图）。上述行政处理决定作出后，再下角、下寨村民小组作为申请人，以清远市人民政府为被申请人、新屋、庙崀、正坑村民小组为第三人，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府受理后，认为：一、关于被申请人是否具有作出处理决定法定职权的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政依法处理”和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条“地级以上市行政区域内跨县级行政区域的林权争议由申请方所在地县级人民政府受理，牵头组织调解，调解不成的，由当事人所在地县级人民政府共同作出处理决定。必要时由受理的县级人民政府报地级以上市人民政府依法调处”的规定，由于大岭坑山场林木林场权属争议双方分属阳山县人民政府和连南瑶族自治县人民政府下辖范围内的农村集体组织，经多次协商均未就争议林木林地权属达成协商意见，因此被申请人作为地级市人民政府有权依法调处本案所涉的山场林木林地权属争议。二、关于处理决定确权主要证据效力的问题。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议地区的处理依据”和第十一条第一款“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定”的规定，申请人提供的1981年的阳林证字№XX号《山权林权所有证》、第三人提供的1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》为本案林权争议地区的处理依据。但上述林权所有证均包含了申请人和第三人的争议山场，因此申请人和第三人提供的上述权属凭证有矛盾，应当追溯权属来源。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；……”的规定，被申请人对第三人提供的1962年“四固定证”连南瑶族自治县生产队土地房屋所有证1份及其附页2张，四至范围已包括了现争议山场大部分的四至范围，且2015年8月11日连南、阳山两县政府调处办根据被申请人指引组织有关部门和争议双方到争议山场重新调查核实了争议山场的四至范围、面积等情况，并于8月29日在比例尺为1：10000的地形图上重新确定争议四至范围并予以标示，争议各方代表签字确认。同年9月7日，被申请人会同两县调处办及争议双方当事人就争议双方提供的证据、依据经营事实等材料，到争议山场进行了现场勘查（以证对山），本府对被申请人对该证据的采信适用方式予以认可。对第三人提供的1981年南林权字第№：XX号《山权林权所有证》，该证的四至范围包括了现争议山场大部分地方的四至范围，且该证的权属来源清楚，本府对被申请人采信该证据予以支持。而申请人提供的1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》，该第二栏证的四至范围虽然包括争议山场的四至范围，但对该证申请人没有提供1981年以前的证据证明其权属来源。因此，被申请人对该证的效力不予支持，本府予以认可。申请人提供的阳林证字(2004)第XX号《林权证》，因该证是依据1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》换发来的，因此，被申请人对其效力不予支持，本府予以采纳。三、根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十条第二款“作出行政处理决定不超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由”的规定，被申请人于2014年12月29日重新受理该案至2016年6月14日作出处理决定，已超过法定处理时限且未向当事人书面告知，该案处理过程存在程序上的瑕疵，对此本府予以指出，今后在调处工作中应予改正。但该程序上的瑕疵不足以否定处理决定的合法性。综上所述，本府认为处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。该案处理过程存在程序上的瑕疵，本府予以指出。申请人提出的行政复议请求缺乏事实根据，本府不予支持。广东省人民政府于2018年3月27日作出粤府行复[2016]403号《行政复议决定书》，决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被申请人清远市人民政府作出的清府决[2016]l号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》。再下角、下寨村民小组遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决：1、撤销清远市人民政府作出的清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》；2、撤销广东省人民政府作出粤府行复[2016]403号《行政复议决定书》；3、要求清远市人民政府重新依法作出大岭坑林木林地权属争议的处理决定。原审法院认为：本案再下角、下寨村民小组与新屋、庙崀、正坑村民小组争议的大饮坑（大泥坑）山场权属，根据庭审查明的事实以及行政界线附图证实，该争议林地四至范围是位于阳山县行政区域内，而再下角、下寨村民小组为阳山县行政区域内集体经济组织，新屋、庙崀、正坑村民小组为连南瑶族自治县行政区域内集体经济组织。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十五条规定：“地级以上市行政区域内跨县级行政区域的林权争议，由申请方所在地县级人民政府受理，牵头组织调解，调解不成的，由当事人所在地县级人民政府共同作出处理决定，必要时，由受理的县级人民政府报地级以上市人民政府依法调处。”本案涉及跨行政区域的林权纠纷争议案件，应由双方所在的县人民政府共同调解处理，在争议问题协商达不成一致意见的情况下,由共同上级清远市人民政府调解处理确定权属，符合上述法规规定。从争议山场政府颁发的权属凭证和来源看，再下角、下寨村民小组提供的1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》，该第二栏证的四至范围虽然包括了争议山场的四至范围，但该证再下角、下寨村民小组没有提供证据证明其权属来源。再下角、下寨村民小组提供的阳林证字（2004）第XX号《林权证》，该证是依据1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》换发而来的。新屋、庙崀、正坑村民小组提供的1962年连南瑶族自治县《生产队土地房产所有证》第8至15栏及其附页2张第1至35栏，经核实，该土地房产证的四至范围是插花在阳山县行政区域内的，其四至范围包括了现争议山场除争议山场东南部的大部分范围。新屋、庙崀、正坑村民小组提供的1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》，该证的四至范围包括了现争议山场大部分地方的四至范围，该证是依据1962年土地房产所有证的权属来源而颁发的。新屋、庙崀、正坑村民小组提供南府林证字（2006）第XX号《林权证》，是依据1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》换发而来的。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第一款规定“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”按照上述法规规定，再下角、下寨村民小组提供的1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》，没有1962年四固定时期权属来源依据，属于权属来源不清，由此换发的阳林证字（2004）第XX号《林权证》证明力较弱。新屋、庙崀、正坑村民小组提供的1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》，南府林证字（2006）第XX号《林权证》，均来源于1962年四固定时期权属凭证，两证的权属来源清楚，其权属效力较强。对于在争议山场的经营管理由来情况，经查，现争议山场的周边范围内，原一直是新屋、庙崀、正坑村民小组瑶族过山瑶的居住、经营耕作的地方，自1954年至1981年陆续迁往交通较方便的现居住地。1976年新屋、庙崀、正坑村民小组所在原五星大队在争议山场兴办大岭坑林场，现争议山场的松木、杉木大部分是原大岭坑林场所经营种植的，有《合同书》《要求有偿造林货款报告》《担保书》《造林验收卡》《收款收据》《防火线维修》以及《白庙村及大岭坑林地的历史变迁》等证据材料证实。而再下角、下寨村民小组也有部分经营管理事实，其村民在争议山场靠近风车助顶的地方种有松、杉、竹木等树木，有小部分的经营管理事实。因此，清远市人民政府处理决定根据权属依据和经营管理事实，将争议山场大岭坑分为A、B部分分别确权给新屋、庙崀、正坑村民小组和再下角、下寨村民小组所有，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定。关于涉及跨行政区域边界山林权属问题，再下角、下寨村民小组起诉认为争议山场从解放到现在都是在阳山县行政界线范围内，属阳山县人民政府管辖的山场。对此，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十三条第二款规定：“各类地图中的行政界线不等同于林木林地权属界线。……”本案因新屋、庙崀、正坑村民小组属瑶族过山瑶，一直居住经营耕作的地方属阳山县行政界线范围内，1953年连南瑶族自治县成立后将瑶族自然村建制划归连南县管辖，原属其集体所有的林地土地，并不因为行政区域界线划分而改变。因此，山林土地权属是可以跨另一行政区域界线的，行政区域界线并不等同于行政区域山林土地权属的划界。综上所述，清远市人民政府作出的清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》认定事实清楚，证据确凿、理由充分，适用法律法规正确，程序合法，处理结果适当。广东省人民政府在复议程序中履行了相关程序，查明相关事实，所作出的粤府行复[2016]403号《行政复议决定书》予以维持正确。再下角、下寨村民小组诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回阳山县七拱镇合上村委会再下角村民小组、阳山县七拱镇合上村委会下寨村民小组的诉讼请求。上诉人再下角、下寨村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。1、新屋、庙崀、正坑村民小组发包给谢某经营的大饮坑（大泥坑）山场的事实没有相应的证据佐证，即没有承包经营的书面合同，承包经营的地名、四至范围、面积等事实也无证据证实。2、案涉山场的面积为5805亩，四至范围均坐落在广东省阳山县行政区域版图范围内，新屋、庙崀、正坑村民小组瑶族居民在什么地方（地名）居住、经营耕作的面积、林木品种和时间等事实都没有任何确实的证据佐证。3、大岭坑林场是什么单位开办、何时开办、林场四至范围、面积、经营管理等事实，没有确实的证据佐证。《合同书》《要求有偿造林贷款报告》《担保书》《造林验收卡》《收款收据》《防火线维修》以及《白庙村及大岭坑林地的历史变迁》等证据材料，亦没有相关确实的证据佐证，与本案的大饮坑（大泥坑）山场没有关联性。4、上诉人租赁山场给他人建设开发经营再下角水电站，再下角水电站的引水陂头（水坝）以及约1公里长的引水渠均建设在涉案山场范围内，但被上诉人以及一审法院均没有到现场勘验确认。且上诉人自2004年起至今，领取国家财政公益生态林6274.5亩的补贴资金，但被上诉人以及一审判决均没有依法查证认定。二、一审对争议山场的权属来源认定事实不清，证据不足。1、被上诉人和一审法院均未对新屋、庙崀、正坑村民小组提供的1962年连南瑶族自治县《生产队土地房产所有证》依法进行现场勘验、地名、面积等相关事实核对，所记载的林地面积仅为67.2亩，而涉案林地的面积为5805亩，两者面积数额相差特别巨大。2、一审认定新屋、庙崀、正坑村民小组的《山权林权所有证》均依据1962年土地房产所有证的权属来源而颁发，没有任何相关确实的证据佐证，且记载的地名与涉案山场地名有别，前者为白庙、白头冲、石榴寨顶、亚龙坑、雷公球、莲塘顶、鸡公继顶等名称，后者为大梗山脊、冷水坑甲坑、塔同、大岭坑等名称，两者没有关联性。上述《山权林权所有证》没有相应的坐标高程数据，有伪造证据的嫌疑。3、上诉人提供的《山权林权所有证》《林权证》记载的地名、四至范围、面积均与一审查明的事实内容相一致，且有具体的坐标高程数据，具有真实性、关联性、合法性。综上所述，一审判决认定基本事实不清，证据不足，应予以撤销并发回重审，或者查清事实后改判支持再下角、下寨村民小组的全部诉讼请求。被上诉人清远市人民政府于二审时书面答辩称：清远市人民政府作出清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当。请求法院依法予以维持。被上诉人广东省人民政府于二审时书面答辩称：涉案处理决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确，虽然处理过程存在程序上的瑕疵，广东省人民政府予以指出。广东省人民政府行政复议受理、审查、决定程序合法，认定事实亦合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第十八条和第三十一条的规定。请求法院维持广东省人民政府作出粤府行复[2016]403号《行政复议决定书》。原审第三人新屋、庙崀、正坑村民小组于二审时书面答辩称：一、大岭坑山场是答辩人祖辈开荒耕作经营至今的山场，至今仍保有当年居住房屋的旧址和埋葬有村民祖先的坟墓。1954年答辩人搬迁到现在的白庙村居住后仍继续耕作经营大岭坑山场，1962年又申领了大岭坑山场的《土地房产所有证》，1976年还创办了大岭坑林场，并于1981年领取了《山权林权所有证》，2006年又换发了《林权证》。因此，大岭坑山林权依法应当属于答辩人三个村民小组集体所有。二、答辩人对大岭坑山场具有土地历史来源，也有权属依据。且答辩人还有经营耕作的事实依据，包括相关合同、公证书证明材料，造林验收卡、验收表以及相关收款收据等证据材料。连南县行政区域图、连南县县志资料、阳山县行政区域行政图都表明连南县行政区域已包括答辩人现在居住的白庙行政村在内。三、上诉人对争议的大岭坑山场没有合法有效的权属凭证，也没有经营耕作的事实依据。四、清远市人民政府作出的清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，程序合法，处理结果适当。广东省人民政府依法复议并维持该处理决定是正确的。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院另查明：一审时，新屋、庙崀、正坑村民小组提供如下证据证实其对争议山场的经营管理情况：1、1984年1月30日，连南瑶族自治县寨南林业站作为甲方与连南瑶族自治县白庙乡林场的祝福作为乙方签订（84）南林营字091号《有偿投资造林承包合同》，约定乙方在白庙乡大香东坪进行造林36亩。2、1985年10月29日连南瑶族自治县寨南林业站作为甲方与连南瑶族自治县白庙乡人民政府作为乙方签订《营林生产有偿投资贷款合同书》，约定甲方贷款5000元给乙方用于白庙乡大岭坑林场造林、护林面积250亩。连南瑶族自治县公证处对该合同予以公证。3、1994年1月连南瑶族自治县山联乡、白庙管理区作为甲方与合上管理区、寨下角村作为乙方签订《关于管理大岭坑林场竹、杉、杂木资源合同》。4、1994年、1995年有关大岭坑林场的工资款、承包款《收据》数份。5、《造林验收卡》数份，等等。又查明：二审时，再下角、下寨村民小组提供了如下证据主张作为新证据：1、2016年8月28日阳山县七拱镇合上村再下角、下寨组勘查图；2、2012年9月18日阳山县人民政府核发的阳林证字（2012）第XX号《林权证》。再下角、下寨村民小组认为该二份证据记载的地名及四至范围与争议山场的地名与四至范围一致。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”再下角、下寨村民小组在一审期间已提交该勘查图，阳林证字（2012）第XX号《林权证》属于诉讼前阳山县人民政府已经核发的，根据上述规定均不属于新的证据范畴，对此本院不予采纳。且阳林证字（2012）第XX号《林权证》不足以证明再下角、下寨村民小组对争议山场具有四固定时的权属来源。再查明：二审期间，新屋、庙崀、正坑村民小组提供了2019年4月30日最高人民法院作出的（2019）最高法行再28号行政判决，判决如下：一、撤销广东省清远市中级人民法院作出的（2016）粤18行初162号行政判决，撤销广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终917号行政判决；二、撤销广东省清远市人民政府作出的清府复决[2016]50号行政复议决定；三、确认连南瑶族自治县人民政府向广东省连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会新屋村民小组、正坑村民小组、庙崀村民小组换发南府林证字（2006）第XX号林权证行为违法，保留南府林证字（2006）第XX号林权证的法律效力。本院认为：本案是林权处理及行政复议纠纷。二审需审查清远市人民政府作出的清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》是否合法，以及广东省人民政府作出的作出粤府行复[2016]403号《行政复议决定书》是否合法。再下角、下寨村民小组与新屋、庙崀、正坑村民小组争议的大饮坑（大岭坑）山场权属，属于涉及跨行政区域的林权纠纷争议案件，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十五条的规定，应由共同上级清远市人民政府调解处理确定权属。对此，各方当事人均无异议，本院予以认可。再下角、下寨村民小组上诉认为争议山场从解放到现在都是在阳山县行政界线范围内，属阳山县人民政府管辖的山场。由于新屋、庙崀、正坑村民小组属瑶族过山瑶，一直居住经营耕作的地方属阳山县行政界线范围内，1953年连南瑶族自治县成立后将瑶族自然村建制划归连南县管辖，原属其集体所有的林地土地，并不因为行政区域界线划分而改变。原审法院根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十三条第二款的规定，认为行政区域界线并不等同于行政区域山林土地权属的划界，山林土地权属是可以跨另一行政区域界线的，并无不当。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第一款规定：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”对争议山场的位置及四至范围，2015年8月11日连南县山林调处办、阳山县山林调处办根据清远市人民政府山林权属争议调处办公室的工作指引，组织争议各方到争议山场，并于8月29日在比例尺为1：10000的地形图上重新标示确定争议四至范围，争议各方代表签字确认。且一审庭审时各方对争议山场的地名和四至范围均无异议。关于争议山场各方提供的权属凭证和来源情况：再下角、下寨村民小组提供了阳林证字（2004）第XX号《林权证》，该证是依据1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》换发而来的，而1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》第二栏的四至范围虽然包括了争议山场的四至范围，但再下角、下寨村民小组没有提供证据证明其权属来源；新屋、庙崀、正坑村民小组提供的南府林证字（2006）第XX号《林权证》，已由最高人民法院作出的（2019）最高法行再28号行政判决确认保留该证的法律效力，该证是依据1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》换发而来的，而1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》的四至范围包括了现争议山场大部分地方的四至范围，且1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》是依据1962年连南瑶族自治县《生产队土地房产所有证》的权属来源而颁发的。经核实，1962年连南瑶族自治县《生产队土地房产所有证》第8至15栏及其附页2张第1至35栏，该土地房产证的四至范围是插花在阳山县行政区域内的，包括了现争议山场除争议山场东南部的大部分范围。因此，根据上述法规规定，再下角、下寨村民小组提供的1981年阳林证字№XX号《山权林权所有证》，因没有1962年四固定时期权属来源依据，属于权属来源不清，由此换发的阳林证字（2004）第XX号《林权证》证明力较弱。新屋、庙崀、正坑村民小组提供的1981年南林权字第XX号《山权林权所有证》，南府林证字（2006）第XX号《林权证》，均来源于1962年四固定时期权属凭证，两证的权属来源清楚，证明力较强。再下角、下寨村民小组二审时主**山县人民政府在四固定时全县均没有核发权属证书，但没有提供证据予以证实，故本院不予采纳。关于争议山场的经营管理使用情况。经清远市人民政府勘查，现争议山场的周边范围内，原一直是新屋、庙崀、正坑村民小组瑶族过山瑶的居住、经营耕作的地方，自1954年至1981年陆续迁往交通较方便的现居住地。1976年新屋、庙崀、正坑村民小组所在原五星大队在争议山场兴办大岭坑林场，现争议山场的松木、杉木大部分是原大岭坑林场所经营种植的。新屋、庙崀、正坑村民小组提供《营林生产有偿投资贷款合同书》《有偿投资造林承包合同》《造林验收卡》《收款收据》等证据材料证实其对大岭坑林场有历史管理使用事实。再下角、下寨村民小组的村民在争议山场靠近风车助顶的地方种有松、杉、竹木等树木，有小部分的经营管理事实。因此，清远市人民政府尊重历史，兼顾现实，根据争议各方提供的权属依据和经营管理使用事实,对相关证据的证明力强弱予以分析判断后，作出清府决[2016]1号《关于大岭坑山场林木林地权属争议的处理决定》，决定将争议山场大岭坑分为A、B部分分别确权给新屋、庙崀、正坑村民小组和再下角、下寨村民小组所有，事实清楚，适用法规正确，处理结果适当。广东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关受理、审查、决定程序的规定，作出粤府行复[2016]403号《行政复议决定书》，决定维持被诉处理决定，并指出清远市人民政府超过法定时限且未向当事人书面告知，处理过程存在程序上的瑕疵，但不足以否定处理决定的合法性，亦无不妥。对再下角、下寨村民小组上诉提出清远市人民政府受理本案山林纠纷调处时间认定有误的问题。广东省人民政府在行政复议过程中已进行详细、清楚的调查及认定，本院予以认可，不再赘述。再下角、下寨村民小组上诉还主张涉案林地的面积为5805亩，而新屋、庙崀、正坑村民小组提供的1962年连南瑶族自治县《生产队土地房产所有证》第8至15栏及其附页2张第1至35栏所记载的面积仅为67.2亩，不足以作为权属来源。由于清远市人民政府作出上述处理决定，划分争议山场并将其中A部分确权给新屋、庙崀、正坑村民小组，不仅基于新屋、庙崀、正坑村民小组提供的权属凭证可以追溯权属来源，且考量新屋、庙崀、正坑村民小组所在原五星大队从1976年开始在争议山场兴办大岭坑林场及具有长期管理使用事实，故再下角、下寨村民小组的该项理由不足以否定被诉处理决定，本院亦不予采纳。综上所述，原审法院认为被诉处理决定和被诉复议决定均合法，判决驳回再下角、下寨村民小组的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。再下角、下寨村民小组上诉主张一审对于争议山场的权属来源和经营管理情况认定事实不清，证据不足，请求撤销一审判决，发回重审或予以改判等，理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阳山县七拱镇合上村委会再下角村民小组、阳山县七拱镇合上村委会下寨村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年一月十四日书记员  王秋喆