福建省南平市建阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0703行初50号 原告南平市海川水产养殖开发有限公司，住所地南平市延平区东坑岭145号3号店。 法定代表人郑荣生，执行董事。 委托代理人叶泉贵，福建千木林律师事务所。 被告南平市延平区农业农村局，住所地南平市延平区府前路46号。 法定代表人陈钰林，局长。 出庭负责人王华魁，南平市农业农村局渔政大队长。 委托代理人许乐阳，福建汇德（南平）律师事务所律师。 原告南平市海川水产养殖开发有限公司不服被告南平市延平区农业农村局作出的延农函[2019]15号《南平市延平区农业农村局关于注销水域养殖证的告知函》，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于8月16日公开开庭审理了本案。原告南平市海川水产养殖开发有限公司法定代表人郑荣生及其委托代理人叶泉贵、被告南平市延平区农业农村局的出庭负责人王华魁以及委托代理人许乐阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南平市延平区农业农村局于2019年6月14日作出延农函［2019］15号《南平市延平区农业农村局关于注销水域养殖证的告知函》，认为原告位于南平市××横镇××村养殖场用地属于基本保护农田，依据中华人民共和国《基本农田保护条例》及《水域滩涂养殖发证登记办法》的规定，决定注销原告的养殖登记证（证号为：闽延平区府（淡）养证（2015）第00002号）。 原告南平市海川水产养殖开发有限公司诉称，请求依法撤销被告南平市延平区农业农村局于2019年6月14日作出的《关于注销水域养殖证告知函》。事实与理由：涉案用于养殖的土地位于大横镇大坑尾区域地段，属于大横镇群仙村所有，该土地属于集体所有制性质。群仙村依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，将该土地承包给本村村民。该土地由于偏远道路通行不便，且没有水利和水土保持设施，从2001年起就已荒废，2010年又被“6.18”洪水冲毁，杂草丛生，乱石堆积，完全无法耕种（有2013年的录像视频为证）。该地荒废十多年后，于2012年6月，村民涂建忠、涂爱生等人为了开发利用该荒地，与该地块的各承包户协商后与村委会签订了承包合同，用于现代农业和水产养殖业生产经营。2013年,经政府招商引资，涂建忠、涂爱生等人将该区域15.43公顷的土地建设为水产养殖基地，注册成立了南平市海川水产养殖开发有限公司，并根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，于2015年2月5日，经大横镇人民政府规划同意，延平区人民政府渔业行政主管部门审核，延平区人民政府批准，取得了延平区人民政府颁发的渔业养殖证，许可原告公司在该土地上从事渔业生产，养殖权期限十年（即2015年1月28日至2025年1月29日，详见水域滩涂养殖证）。 通过以上事实可以确定以下几点：1、在村民涂建忠、涂爱生等人未承包该土地之前，该土地是属于荒地和水毁地，且已荒废近二十年。村委会的承包合同也明确是用于现代农业和水产养殖开发使用。（有村委会的证明和承包合同为证）。2、原告公司是通过政府招商引资依法注册成立，在涉案土地进行水产养殖，且是经延平区政府审核、批准并从事渔业生产（有政府工作报告和政府的许可证书为证）。3、政府在招商引资和审核、批准过程中始终是以滩涂用地进行规划审批的（有审批表为证）。4、后经了解涉案土地是2017年才列为永久性基本保护农田。但鱼塘于2015年己经形成，2017年该地块列为永久性基本保护农田时就根本没有什么农田存在（将不存在农田的土地列为永久性基本保护农田不可理解）。5、2018年和2019年，延平区人民政府对原告公司的养殖行为还给予了资金补贴和技术指导（有政府补贴支付款项的银行打款为证）。 从以上情况可以确定，原告公司的养殖行为，是政府招商引资项目。政府在审批许可过程中始终是以滩涂地进行审批。对于被水毁多年的土地，是否列入保护农田只有政府最清楚，作为被招商引进的原告公司根本就不知晓。且养殖过程中政府还给予经济补贴。因此，可以确定，原告公司对该地块是依据法律的规定取得并使用的，是完全合法有效的行为。在原告公司投入大几百万资金建设水产养殖基地并进行养殖生产后。被告在没有进行任何法定程序的情况下，于2019年6月17日向原告公司发出对原告的《水域滩涂养殖证》进行注销的行政决定通知。该行政行为侵害了原告的合法权益。依法应予以撤销。原告不服该行政决定，请求判如所请。 原告向本院提交以下证据：1、关于注销水域养殖证告知函，证明被告作出对原告的证号为闽延平区政府（淡）养证（2015）第00002号《水域滩涂养殖证》进行注销的行政决定；2、南平市××横镇××村委会的《证明》和《集体土地承包租赁协议》、现场录像视频，用以证明该土地是属于荒地和水毁地，且已荒近二十年；承包合同也明确是用于现代农业和水产养殖开发使用；3、南平市延平区大横镇人民政府工作报告、水域滩涂养殖证审批表、核发许可证的公示、《水域滩涂养殖证》，用以证明原告公司是通过政府招商引资依法注册成立并在涉案土地进行水产养殖，且是经延平区人民政府审核、批准并从事渔业生产。涉案土地在政府在招商引资和审核、批准过程中始终是以滩涂用地进行规划审批的，从来就没有说过是保护农田；4、银行转账流水，用以证明2018年和2019年，延平区政府对原告公司的养殖行为还给予了资金补贴和技术指导。 被告南平市延平区农业农村局辩称，一、原告以欺骗方式取得行政许可。根据南平市延平区大横镇土地利用总体规划图（2006-2020年），水域滩涂养殖证所涉土地（以下简称案涉土地）即为基本农田，2012年划定基本农田时既是基本农田，2016年划定永久基本农田时仍是基本农田。2015年1月28日，原告申请养殖登记证，在填写《审批表》时虚构案涉土地为水域15.43公顷的事实，隐瞒其为基本农田的真相，属于以欺骗方式取得行政许可。二、我单位依法撤销案涉行政许可证。我单位经向南平市延平区自然资源局查证，案涉土地15.43公顷2012年之前既属于基本农田，违反《基本农田保护条例》第十五条前段、《水域滩涂养殖发证登记办法》第七条第一款第一项、第十六条第一款，故我单位依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款、第四款、第七十条第一款第四项的规定，撤销案涉养殖登记证，并办理注销手续。原告主张案涉土地系水毁、荒废等既无证据，亦与本案无关；原告是否属于招商引资项目或是否取得资金补贴技术指导等，均不能作为其违法的理由。综上，原告公司以欺骗方式取得行政许可，答辩人依法撤销该行政许可事实认定清楚、法律适用正确，请依法驳回原告诉讼请求。 被告南平市延平区农业农村局向本院提供以下证据、依据： 一、证据：证据1、《审批表》，用以证明2015年1月28日原告申请养殖登记证，在填写《审批表》时虚构案涉土地为水域15.43公顷的事实，隐瞒其为基本农田的真相，属于以欺骗方式取得行政许可；证据2、南平市延平区自然资源局《关于要求帮助核实水产养殖用地属性的函的复函》及该函的两份附件：大横镇2006-2020年土地利用总体规划图（部分、局部），用以证明水域滩涂养殖证所涉土地(以下简称案涉土地）即为基本农田，2012年划定基本农田时既是基本农田，2016年划定永久基本农田时仍是基本农田。 二、依据：1.《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条使用水域、滩涂从事养殖生产，由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。…县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责水域、滩涂养殖发证登记具体工作，并建立登记簿，记载养殖证载明的事项； 第五条使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，并提交以下材料：（一）养殖证申请表；（二）公民个人身份证明、法人或其他组织资格证明、法定代表人或者主要负责人的身份证明；（三）依法应当提交的其他证明材料； 第七条公示期满后，符合下列条件的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当报请同级人民政府核发养殖证，并将养殖证载明事项载入登记簿：（一）水域、滩涂依法可以用于养殖生产；第十六条因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证； 2.《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销；第四款…依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护； 第七十条有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的； 3.《基本农田保护条例》第六条第二款县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。 第十五条基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性没有异议，对证明对象与关联性有异议，提出我们是大横镇人民政府经过招商进去的，上面记载的滩涂水域的专业坐标只有大横镇人民政府才知道，对于该地块是什么性质的我们作为老百姓是不知道，他们告诉我们是什么就是什么，镇政府的工作人员帮助填好申请表后，由我们盖章；被告在审批时有进行实地调查，实地测绘，从整个项目的招商引资和调查审批，经办人员是被告出庭代理人，从实地测绘调查后签署了属实，说明在审批时涉案地块已不是农田，因此，根本不存在原告以欺骗方式隐瞒事实的行为；且该审批表是经过延平区人民政府进行审批的，政府已经确认了涉案地块不属于基本农田，关于基本农田的划定是以县区一级政府为划分主体，该审批表可以确定在政府招商引资并且经过审批后涉案地块已经不是基本农田；对证据2内容的真实性、关联性、合法性均有异议，提出该复函是2019年8月才出具的，在2012年划定基本农田时涉案地块已经不是农田了，所以依据基本农田划定的标准和规定，该地块不能列入基本农田，在划定基本农田是要到实地去勘查、测绘，依据以上标准，涉案地块不能划入基本农田，在2016年划定永久基本农田时，不存在的农田不可能再划为永久基本农田，所以这样的划定是闭门造车，对这份复函说涉及的内容不客观、不真实、不合法，不能作为定案的依据。被告对原告提交的证据质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象提出异议。认为该证据系原告以欺骗方式取得行政许可，我单位依法注销，不能证明我单位存在违法行为；对证据2中南平市延平区大横群仙村村民委员会出具的《证明》，认为，①原告的股东兼董事、监事、经理人员均系该村村民，且该村民委员会与原告的两名股东兼监事、经理另有签订《集体土地承包租赁协议》，故原告本案胜诉与否与该村民委员会有利害关系，且证明出具时间为2019年5月27日，显属案后补证，不具有真实性；②村民委员会系基层自治组织，所涉案情应当来源于该村村民或其他证人，故该证据应当由证人出庭作证，而非村民委员会出具证明，不符合证据的法定形式，该证据不具有合法性；③案涉土地是否水毁、是否荒废均不得作为违反《基本农田保护条例》及其它有关法律法规规定的事由，该《证明》所载内容亦与本案无关，不具有关联性；对《集体土地承包租赁协议》的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象提出异议，认为原告承包经营与租赁案涉土地与申请行政许可是两个法律关系，该证据亦不能作为原告隐瞒案涉土地为基本农田，虚构其为水域的违法理由；对现场录像视频提出①该证据系原告单方制作的利己证据，真实性无法确认，形成时间无法确认；②该证据未注明制作方法、制作时间，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第一款第二项；③该证据与荒地的形成、是否水毁无关，且即使案涉土地系水毁或荒地，亦不能阻却占用基本农田和以欺骗方式取得行政许可的违法性；对证据3中的《工作报告》的真实性、合法性无异议，提出该证据所载招商引资与本案无关，亦不能阻却占用基本农田和以欺骗方式取得行政许可的违法性，该证据恰恰证明了原告的欺诈行为影响极其恶劣，危害特别严重；对《审批表》、核发许可证的公示、《水域滩涂养殖证》的真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象提出异议，认为该证据恰恰证明了原告在申请时虚构“水域15.43公顷”的事实，隐瞒基本农田的真相，证明原告以欺骗方式取得行政许可；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，提出原告是否属于招商引资项目或是否取得资金补贴技术指导等，均不能作为其违法的理由，故该组证据与本案无关；对证明对象提出异议，认为该证据亦证明了原告的欺诈行为影响极其恶劣，危害特别严重，另存在骗取科研经费的可能。 本院对上述证据认证如下：一、对原告提交的证据：证据1被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，且符合证据规则条件，可以作为本案证据使用；证据2中南平市××横镇××村村民委员会出具的《证明》，由于村民委员会对于土地是否无法耕种不具有鉴定资质，其证明内容超出其职权范围，该证据不符合证据规则条件，不能作为本案证据使用；对于《集体土地承包租赁协议》，由于该承包协议只表述“经大部分村民户代表（60%以上）同意”，而《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条所规定的“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，原告未能提供发包方大横镇群仙村委会已经按照法律规定条件，依法进行发包具体所有的土地，其该承包协议的合法性，无法确定，暂时不能作为本案证据使用；对现场录像视频提出，由于是原告单方制作，原告没有提供制作的地点、制作的方法、制作的时间，不符合行政诉讼证据规定条件，不能作为本案证据使用；对证据3中《工作报告》的真实性、合法性被告无异议，本院予以确认，可作为本案证据使用；对《审批表》、《核发许可证的公示》、《水域滩涂养殖证》的真实性、合法性、关联性被告无异议，本院予以确认，可作为本案证据使用；对证据4因与本案无关性，不能作为本案证据使用。二、对被告提交的证据：证据1因与原告提交的证据3的《审批表》相同，在此不再累述；对证据2南平市延平区自然资源局的复函及两份附件，由于该证据属于被告与案外人南平市延平区自然资源局之间的公务内部函，因没有对原告出示并经质证，不符合行政诉讼证据规则条件，不能作为本案证据使用。 经审理查明，原告于2014年10月14日经原南平市工商行政管理局依法注册登记成立，经营范围：水产养殖、休闲垂钓、农业观光等项目。2014年间,原告经南平市延平区大横镇人民政府招商引资，与该镇群仙村民村民涂建忠、涂爱生等人合作从事水产养殖。原告选择位于该村位于大坑尾（土××）××区内的深坵、虾蚌、傍边、下坑（以上四地点土名）等集体土地上开发养殖业。2015年1月28日原告将土地养殖水域滩涂地理坐标及四至范围内租赁的15.43公顷的水域面积向当时分管水产养殖的南平市延平区畜牧兽医水产局申请办理《水域滩涂养殖证》，南平市延平区畜牧兽医水产局于2015年2月5日作出《关于核发水域养殖许可证的公示》，同日经南平市延平区人民政府审批，核发给原告闽延平区府（淡）养证（2015）第00002号《水域滩涂养殖证》，许可原告公司在该土地上从事渔业生产，养殖权期限十年（2015年1月28日至2025年1月29日）。原告取得该《水域滩涂养殖证》后，即开始养殖经营。2019年6月14日，被告以“经调查核实，你公司位于大横镇群仙村养殖场用地属于基本保护农田，依据中华人民共和国《基本农田保护条例》及《水域滩涂养殖发证登记办法》的规定”为由，作出决定注销原告的《水域滩涂养殖证》（证号为：闽延平区府（淡）养证（2015）第00002号）。原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告南平市延平区农业农村局于2019年6月14日作出的延农函[2019]15号《南平市延平区农业农村局关于注销水域养殖证的告知函》，虽然其表现形式不是行政处罚决定书，但其内容中载明的“依据中华人民共和国《基本农田保护条例》及《水域滩涂养殖发证登记办法》的规定，决定注销你公司的养殖登记证（证号为：闽延平区府（淡）养证（2015）第00002号）”，属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（五）项规定的行政处罚范畴。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条的规定，行政机关作出行政处罚行为，应当查明事实，说明理由和依据法律法规作出行政决定，按照法定程序实施行政处罚行为。本案被告南平市延平区农业农村局在法定期限内未提供作出行政处罚的证据和所依据的法律、法规，或是规范性文件，视为没有相应证据。被告南平市延平区农业农村局对原告的闽延平区府（淡）养证（2015）第00002号养殖登记证作出决定注销的行政行为，不符合法律规定，属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 撤销南平市延平区农业农村局于2019年6月14日作出的延农函[2019]15号《南平市延平区农业农村局关于注销水域养殖证的告知函》的行政行为。 本案受理费50元，由南平市延平区农业农村局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  黄芳隆 人民陪审员  巫秀珍 人民陪审员  黄建忠 二〇二〇年一月六日 书 记 员  龚 悦 附本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。