河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3861号上诉人（原审原告）王小星，男，汉族，1970年4月12日出生，住河南省焦作市。委托代理人张振瑞，河南国银（焦作）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市城乡一体化示范区管理委员会，住所地焦作市城乡一体化示范区神州西路。法定代表人：王家鹏，系该管理委员会主任。委托代理人李龙，系该管理委员会工作人员。委托代理人李红伟，河南苍穹律师师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处，住所地焦作市城乡一体化示范区怀玉路南段。法定代表人李磊，系该办事处主任。委托代理人赵艳霞，河南众科律师事务所律师。委托代理人丁小永，系该办事处工作人员。原审第三人焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会，住所地焦作市世纪大道路北大北张村街道中段。法定代表人蔡根成，系该村民委员会主任。委托代理人王锦汉，焦作市体化示范区正德法律服务所法律工作者。原审第三人中国水利水电第六工程局有限公司，住所地辽宁省沈阳市浑南新区新隆街2号。法定代表人刘宝，系该公司总经理。委托代理人王瑞果，系该公司工作人员。上诉人王小星因要求确认被上诉人焦作市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处（以下简称李万街道办事处）占地行为违法一案，不服河南省焦作市中级人民法院（以下简称原审法院）豫08行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案，上诉人王小星及其委托代理人张振瑞，被上诉人示范区管委会的委托代理人李龙、李红伟，被上诉人李万街道办事处的委托代理人赵艳霞、丁小永，原审第三人焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会的法定代表人蔡根成及委托代理人王锦汉，原审第三人中国水利水电第六工程局有限公司委托代理人王瑞果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人王小星原审诉讼请求：1、依法确认示范区管委会与李万街道办事处对王小星承包的位于大北张村西南地的2.6亩耕地的征用行为违法；2、本案诉讼费用由示范区管委会与李万街道办事处承担。庭审中王小星明确诉讼请求为：确认示范区管委会与李万街道办事处自2018年7月份起占用王小星大北张村西南2.6亩耕地，并改变土地性质进行大沙河项目建设施工，但未履行土地报批、审核、征地公告和征地安置补偿方案公告等土地征收法定程序的占地行为违法。原审法院查明，2015年6月24日，示范区管委会、李万街道办事处及焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会签订《大沙河治理工程土地租用补偿协议》，约定焦作城乡一体化示范区租用大北张村集体土地223.596亩，租期5年，征用前补偿标准采用支付补偿金（租金）的方式，焦作城乡一体化示范区每年按1200元/亩的价格支付大北张村村民委员会，以后按每年2%递增，计算当年租金。附着物补偿标准参照焦政文[2014]08号文件，以示范区补偿标准为依据进行补偿。第一年（即2015年）青苗补偿费按1200元/亩执行，随同土地租金发放给农户。2015年6月30日，示范区管委会、李万街道办事处及焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会为确保租地协议依法履行，共同出具了《承诺书》，承诺：一、租金按协议约定及时足额兑付；二、5年租期到期后及时征用，并一次性向农户兑现土地补偿款，补偿标准按征地时价格执行，确保征地款不低于现行标准；三、如上级拨付租金不能按照约定履行，由示范区管委会、李万街道办事处、大北张村村委会共同承担，按时发放。王小星在被租用的土地上有人口地2.6亩及歇扇地0.08亩，该土地的租金及青苗补偿费已经转入王小星的银行卡。中国水利水电第六工程局有限公司庭审中认可其是按照与焦作市公益性水利建设管理局签订的合同，从2018年6月开始建设焦作市大沙河生态治理工程（焦武路－凯旋路）项目。2018年7月，王小星的相应土地被占用。2015年8月20日，河南省人民政府作出豫政土[2015]946号《关于焦作市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》，同意转用并征收李万街道办事处大北张村土地8.0305公顷。2018年9月19日，河南省人民政府作出豫政土[2018]1080号《关于焦作市实施2015年度第四批城市建设用地的批复》，同意转用、征收大北张村土地20.0952公顷。2018年12月14日，李万街道办事处与焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会签订《征收补偿协议》两份，称根据市人民政府统一部署，在管委会的统一组织下，为实施沙河生态治理项目，对大北张村土地90.87亩及126.753亩进行征收补偿，每亩土地按照5.8万元标准进行补偿。2018年12月29日，焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会收到以上土地的补偿款。王小星的土地在豫政土[2018]1080号批复同意征收土地的范围内。2019年4月23日，征地补偿款55720元已经转入王小星的银行卡。原审法院认为，本案争议的主要问题是王小星的原告主体资格、起诉期限及其所诉占地行为责任主体是谁、是否合法。一、原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王小星在被占用的土地上有人口地与歇扇地，有关单位占用该土地的行为与王小星有利害关系，王小星具备原告主体资格。示范区管委会、李万街道办事处及焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会所称王小星收到相应租金后不具备原告资格的理由不能成立，不予支持。二、起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案王小星起诉的是示范区管委会与李万街道办事处2018年7月起的占地行为违法，示范区管委会与李万街道办事处并未提供证据证明王小星何时知道起诉期限，故王小星在2019年4月提起本案诉讼并不超过法定期限。示范区管委会、李万街道办事处及焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会称王小星起诉超过法定期限的理由不能成立。三、占地行为责任主体。本案中示范区管委会否认其2018年7月以后存在占用王小星土地的行为，但从示范区管委会、李万街道办事处及焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会签订的《大沙河治理工程土地租用补偿协议》及出具的《承诺书》可以看出，焦作市城乡一体化示范区为了大沙河治理而租用大北张村集体土地，中国水利水电第六工程局有限公司也认可其建设的是焦作市大沙河生态治理工程（焦武路－凯旋路）项目，示范区管委会租用土地后交由有关部门进行建设，故该占地行为的责任应由示范区管委会承担。李万街道办事处虽也参与《大沙河治理工程土地租用补偿协议》的签订，但租用土地的是焦作市城乡一体化示范区，李万街道办事处的参与是在示范区管委会的组织下进行的，李万街道办事处不应作为本案被告，王小星将李万街道办事处列为被告缺乏法律依据，应予驳回。四、占地行为合法性。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。本案中，示范区管委会为了大沙河治理而租用包括本案王小星土地在内的大北张村集体土地，虽然大沙河治理属于公益项目，且示范区管委会也支付了相应租金，但根据法律规定，本案所涉项目进行建设应当使用国有土地或对集体土地进行征收后才能使用，租用农村集体土地进行建设缺乏法律依据，故示范区管委会2018年7月占用王小星土地的行为违法。2018年9月19日，河南省人民政府作出豫政土[2018]1080号《关于焦作市实施2015年度第四批城市建设用地的批复》，同意转用、征收大北张村土地20.0952公顷，王小星的土地在豫政土[2018]1080号批复同意征收土地的范围内。2018年12月14日李万街道办事处与大北张村村民委员会签订了《征收补偿协议》，且已于2018年12月29日将补偿款支付给大北张村村民委员会，至此包括王小星在内的该块土地已完成征收，转为国有土地，王小星再要求确认该占地行为违法的请求不能成立。综上所述，王小星具有本案的诉讼主体资格且未超过起诉期限。示范区管委会2018年7月起至2018年12月29日占地行为不符合法律规定，王小星要求确认示范区管委会该期间占地行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但王小星要求确认2018年12月29日之后的占地行为违法的诉讼请求不能成立，应予驳回。另王小星将李万街道办事处列为被告缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）的规定，判决：一、确认焦作市城乡一体化示范区管理委员会2018年7月起至2018年12月29日占用王小星承包地的行为违法；二、驳回王小星对焦作市城乡一体化示范区管理委员会的其他诉讼请求。三、裁定驳回王小星对焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处的起诉。案件受理费50元，由焦作市城乡一体化示范区管理委员会负担。上诉人王小星上诉称，（一）示范区管委会、李万街道办事处在未经任何土地征收程序的情况下，先行占用土地进行施工违法，但一审判决作出部分时段占地行为违法，后续占地行为合法的判决，该判决是对先占后征违法行为的变相鼓励，应依法予以纠正。（二）王小星作为涉案土地的合法使用权人，原审判决在认定占地违法的情况下，以行政行为不可撤销为由，驳回王小星的诉请，未对王小星要求赔偿的诉请予以支持，显失公正。（三）李万街道办事处是占用土地“承诺书”的下发主体，是与大北张村村委会签订《大沙河治理工程土地租用补偿协议》的主体，是补偿款的发放主体，更是违法占地的实施主体。原审法院裁定驳回王小星对李万街道办事处的起诉没有法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销（2019）豫08行初52号行政判决部分判决结果,依法改判确认焦作市城乡一体化示范区管理委员会、焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处自2018年7月起至今占用王小星承包地的行为违法。2、改判依法撤销示范区管委会、李万街道办事处违法占地行为,将占用土地恢复原状返还王小星，并赔偿王小星相应损失；3、本案诉讼费用由示范区管委会、李万街道办事处承担。被上诉人示范区管委会答辩称，2018年12月之后，该土地经河南省人民政府的批复被征收用于大沙河的项目治理。涉案土地被征收后，王小星已经不具有该土地的相应权利，涉案土地的补偿款已经对王小星补偿到位。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。被上诉人焦作市城乡一体化示范区李万街道办事处大北张村村民委员会答辩称，王小星上诉请求的第二项对一审起诉请求进行了变更，该项请求在原审时并未提出，按照法律规定人民法院对此应不予审查。被上诉人李万街道办事处及中国水利水电第六工程局有限公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为：一、示范区管委会占地违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，本案所涉建设项目用地应当使用国有土地，但是示范区管委会并未经过合法的征地程序而是采取以租代征的方式占用土地，违反土地管理法的上述规定，依法应当确认违法。该占地行为是一种持续的状态，不能因为后来作出土地征地批复及支付补偿款后就认定占地行为合法，一审判决认定2018年12月29日之后占地行为合法，缺乏法律依据，本院予以纠正。二、李万街道办事处并非本案适格被告。本案中，占地是示范区管委会行为，李万街道办事处实施相关行为是受示范区管委会委托，法律后果应由示范区管委会承担，一审判决认定李万街道办事处并非适格被告，适用法律正确。三、对王小星在上诉状中请求撤销违法占地行为，将土地恢复原状，返还王小星，并赔偿相应损失的上诉请求不予审查。因该项上诉请求超出了一审诉讼请求的范围，二审对该项上诉请求依法应当不予审查，王小星可以通过其他途径主张权利。综上，王小星的上诉理由部分成立，依法予以支持。原审法院判决第一项不当，予以变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、变更河南省焦作市中级人民法院（2019）豫08行初52号行政判决第一项“确认焦作市城乡一体化示范区管理委员会2018年7月起至2018年12月29日占用王小星承包地的行为违法”为“确认焦作市城乡一体化示范区管理委员会占用王小星承包地的行为违法”。二、维持河南省焦作市中级人民法院（2019）豫08行初52号行政判决第二项、第三项。二审案件受理费50元，由焦作市城乡一体化示范区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王**二〇二〇年一月十七日法官助理张东方书记员王轩