辽宁省北票市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1381行初25号原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司，住所地辽宁省朝阳市北票市下府开发区厚土沟村。法定代表人关欣。委托代理人关玉明，男，1968年11月7日出生，汉族，住辽宁省朝阳市双塔区，北票市龙鸟湖生态养殖有限公司法律顾问。被告北票市城乡规划局，住所地辽宁省北票市南山街中华路3号。法定代表人于志民，局长。委托代理人王洪祥，北票市城乡规划局办公室主任。委托代理人曹天宇，北京中勤（朝阳）律师事务所律师。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司因不服被告北票市城乡规划局作出的行政处罚决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员肖阳担任审判长并主审，人民陪审员任绍丹、张铁红参加评议，并于2019年11月13日公开开庭审理了本案。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司的委托代理人关玉明，被告北票市城乡规划局的委托代理人王洪祥、曹天宇到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定。本案现已审理终结。被告北票市城乡规划局于2019年3月11日作出北规行处字[2019]第001号行政处罚决定，原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司不服，于2019年7月23日向北票市人民法院提起行政诉讼，本院于2019年7月23日受理此案。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司诉称，诉讼请求：判决被告北规行处字[2019]第001号《北票市城乡规划局行政处罚决定书》违法。事实及理由：被告于2019年3月11日对原告法定代表人关欣下达了北规行处字[2019]第001号《北票市城乡规划局行政处罚决定书》，作出了“你（单位）未经城乡规划行政主管部门批准，擅自进行违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条”的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十八条规定，“责令你（单位）于2019年3月11日前将违法建设龙鸟湖生态养殖有限公司，面积16380平方米，无条件拆除，恢复原地貌。”的处罚决定。原告认为被告认定的违法事实不能成立，是被告在没有查明事实、没有确凿证据、程序严重违法的情况下作出的，按照行政处罚法的第38条、第30条、第3条的规定，被告不得给予行政处罚。具体事实、理由及证据如下：一、被告对原告认定的“未经城乡规划行政主管部门批准，擅自进行违法建设”的违法事实不能成立。（一）原告是一家以养殖、种植为主的设施农业企业，被确认为“违法建设”的16380平方米各种设施，是原告“下府开发区5000头生猪养殖场建设项目”（以下简称原告项目）续建的生产附属设施、附属环境保护设施及环保改造的生产设施（以下简称续建及改造设施）。原告项目位于北票市××开发区××土沟村，建设占用土地全部为农用地。被告此次行政处罚案件来源为北票市国土资源局违法占地案，是北票市政府为了在原告维权期间，将“违法建设”快速强制拆除，规避国土资源案件必须依法申请人民法院强制执行的规定，通过行政命令的方式指令被告立案查处的，目的是为政府强制拆除寻找法律借口。这种情况下，即使北票市国土资源局对原告“开展非农建设”的指控成立，原告当前的违法事实应该是：未按照《土地管理法》第44条的规定办理农用地转用审批手续，这种违法行为应该由国土资源部门依据《土地管理法》的相关规定实施处罚。在没有办理农用地转用审批手续之前，原告续建及改造设施所占用土地的性质仍然是农用地，不是建设用地。依据《城乡规划法》第41条、第42条的规定，此时原告还未产生应该办理《乡村建设规划许可证》的法律义务，应该办理但未办理《乡村建设规划许可证》的违法事实还不存在。被告依据《城乡规划法》第41条的规定，以原告应该办理但未办理《乡村建设规划许可证》为由，对原告按照《城乡规划法》第65条的规定予以处罚，显然是超越法定职权范围的违法行为，确凿证明被告对原告作出的处罚决定，是在原告违法事实不能成立的情况下，违法作出的。（二）即使对原告的行政处罚没有超出被告的法定职权范围，被告的处罚决定依然是在原告违法事实不能成立的情况下作出的。1、国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称“127号文件”）明确规定:设施农业用地，按农用地管理。设施农业的生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。依据此政策规定和《城乡规划法》第41条、第42条的法律规定，设施农业的生产设施、附属设施建设，不需办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。2、原告于2008年10月取得生产经营行政许可；原告项目在2009年通过了“畜禽标准化养殖小区”备案初审，完成了在动物防疫、土地管理、乡镇政府、畜牧主管部门的备案登记；于2009年8月取得发改部门项目立项行政许可；于2009年11月取得环保部门环境保护行政许可；一期完工项目于2012年8月取得农经部门物权登记证书。上述政府各部门的备案、许可、登记手续对原告项目的经营内容、建设内容、一期完工设施内容进行了明确。根据这些备案、许可、登记手续及所载内容，可以清晰的看出：原告是设施农业企业，原告项目是设施农业项目。3、被告《行政处罚决定书》载列的“16380平方米违法建设”，是原告项目的组成部分，是原告项目的生产附属设施、附属环境保护设施和环保改造的生产设施。因为原告项目于2012年5月被朝阳市环境保护局以在一级水源保护区建设国家禁止建设项目为由，予以了环保关停。关停时，项目必须配套建设的生产附属设施、附属环境保护设施全部处于建设中，关停后，建设被迫中止。2016年原告项目所在区域调整为二级水源保护区，因为有环评手续，生产又被允许。在一直未得到政府环保关停善后处理的情况下，原告为了生存，决定恢复生产。恢复生产的前提是对因环保关停中止建设的生产附属设施、附属环境保护设施恢复建设。这既是生产的需要，更是环保的需要。在环境监管日益严厉的情况下，没有附属环境保护设施的完善，恢复生产不可能被允许。为此，在恢复生产前，原告按照项目总体规划和政府许可内容，结合恢复生产后的生产需求、环保需求和国家畜禽规模养殖污染防治政策规定，对因环保关停而中止的生产附属设施、附属环境保护设施进行了续建，对部分环保关停前因投入使用而污秽、破损的猪舍进行了环保改造升级。续建及改造设施由4部分组成，具体情况如下：（1）续建的生产附属设施和附属环境保护设施。建设内容包含一座单体两层建筑、一座钢结构连栋温室及连栋温室四周用于固定支撑封闭温室、加固挡土墙因地制宜建设的建筑。其中生产附属设施用房具体功能和用途是：检验检疫检测、疫病防控、病虫害防治、原料储存、产品分拣包装、产品临时储存和必要管理用房。附属环境保护设施用房具体功能和用途是：室内高中低位沼液贮液池、氧化塘、沼液生态综合利用设施。连栋温室具体功能和用途是：为污水处理沼气工程、污水处理综合利用系统中的室内贮液池、氧化塘、沼液综合利用设施冬季密封保温用的。这些续建设施，有的在政府行政许可中早已批准，续建是按批准的内容和规定的位置开展的。有的在行政许可中没有明列，但原告项目特殊的生产需求和环保需求，要求这些设施必须配套建设。一是原告的养殖品种是绿色黑毛猪，生产过程需要饲喂大量青饲料，这些青饲料常规设施无法长期存储，必须单独修建一些类似菜窖一样的储存设施。二是大量生产的蔬菜水果，需要大量临时分拣包装、临时冷藏存储的设施。三是东北有半年的低温天气，天气寒冷时，附属环境保护设施在室外无法运行。为了保证其全天候运行，设施中部分沼液贮液池、氧化塘、综合利用设施必须配套建设于室内。四是通过污水处理沼气工程处理后的沼液，是种植、养殖都能充分利用的优质养料、肥料及水源，为了其能被充分的生态利用，贮存、氧化这些养料、肥料、水源的设施—-贮液池、氧化塘，不但要大量修建于室内，还要部分修建于整个园区的最高点，让其兼职高位水塔的功能，让这些宝贵的资源能够自流到每个大棚中、鱼塘里，自流到每个需要它们的地方。为此，需要配套建设大量位于室内不同高度的贮存、氧化、综合利用这些沼液的贮液池、氧化塘和综合利用设施。按照经过环保部门审核批复的《建设项目环境影响报告表》中对贮液池、氧化塘建设数量为“若干”，同时不限位置、不限规格、不限面积的规定，和国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的支持鼓励政策，这些设施建设没有违背国家和政府的相关规定。查处之前和查处期间，这些续建设施全部处于建设之中，没有开展任何非农生产经营。按照“127号文件”规定，这些设施都是服务于农业生产的附属设施，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然违法事实不能成立。（2）环保改造的生产设施。改造前是因环保关停而废弃的传统猪舍和蔬菜大棚，改造后是生态种养综合体；改造前是水冲圈舍模式集中养殖黑毛猪、集中种植蔬菜，改造后是发酵床模式分散养殖小香猪、“鱼菜共生”、立体无土模式分散种植蔬菜和养殖水产品；改造前是统一生产、统一销售，改造后是订单生产、订单销售；改造前是以追求养殖数量为主的开放式传统生产设施，改造后是以追求品质为主的针对单位、家庭设定的不同规格独立“种养套餐”单元；改造前设施破败、异味严重，改造后设施美观，空气清新；改造前设施里有饲养员休息的场所和设施，改造后全部是养殖种植生产设施，没有任何人的生活起居设施；改造前是传统型设施农业的生产设施，改造后是现代生态景观型设施农业的生产设施和污水处理综合利用设施。这种改造及生产经营模式的转换，是原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第16条：“国家鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用。”，第35条：“畜禽养殖户自愿建设综合利用和无害化处理设施、采取措施减少污染物排放的，可以依照本条例规定享受相关激励和扶持政策。”的规定，适应二级水源保护区的环保要求开展的。改造后，其依然是设施农业的生产设施，只是由传统设施农业的生产设施，改造升级为现代生态设施农业的生产设施。查处之前和查处期间，这些设施都处于改造建设中，没有开展任何非农生产经营，改造行为构不成设施农业非农化。按照“127号文件”规定，这些设施都是直接用于农业生产的生产设施，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然违法事实不能成立。（3）临时管理与生活用房。因为北票市国土资源局一直以水源保护区为由拒绝给原告办理附属管理及生活用房的农用地转用审批手续，原告项目规划的附属管理及生活用房一直处于待建之中。原告在续建及改造期间，为了满足最基本管理及生活需求，将环保改造生产设施中的三个种养单元，装修后作为临时管理和生活用房。和其他项目建设期间临时搭建的管理和生活用房一样，在正式管理及生活用房建设完毕后，其将恢复为生产设施用房。因为是临时的，恢复为生产设施用房异常简单，只要将家具和电器搬出即可。按照“127号文件”规定，其用地不能认定为“永久性餐饮、住宿用地”，不能按建设用地管理，不用办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然违法事实不能成立。（4）其他附属设施。除了一个门卫房外，都是污水处理沼气工程及污水处理综合利用系统的沼液贮液池、氧化塘及综合利用设施，都直接用于或服务于农业生产。按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然违法事实不能成立。上述事实，有“127号文件”、“127号文件”出台单位负责人权威解读、国土资源业内人士专业解析、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《畜禽标准化养殖小区备案初审表》、政府各部门核发的建设及生产经营行政许可、一期完工项目《农业设施物权证》、项目总体规划平面布局图、环保部门批复的规划平面图、项目建设现场卫星图片、续建及改造设施功能布局图、续建及改造设施现场影像图片、续建及改造设施投产后意向图、环保关停前生产相关资料、水源保护区划定文件、环保关停手续、污水处理沼气工程规划设计方案、污水处理沼气工程实际建设影像图片为证。通过上述事实和证据，可以清晰的看出：原告项目是设施农业项目；被告认定为非农“违法建设”的续建设施，是原告依据政府各部门的行政许可和国家政策法规，按照项目规划、生产需求和环保需求建设的生产经营必须配套的生产附属设施和附属环境保护设施；被告认定为非农“违法建设”的改造设施，是原告根据国家环保政策改造升级的现代生态设施农业的生产设施。这些设施被查处之前和查处期间全部处于建设和改造中，没有开展任何非农生产经营。因为都直接用于或服务于农业生产，按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然违法事实不能成立。依据《行政处罚法》第38条“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的法律规定，《行政处罚决定书》显然是违法的。二、被告关于原告违法事实的认定，是在没有查明事实、没有确凿证据的情况下作出的。（一）本案案件来源是北票市国土资源局的违法占地案，是北票市政府交办案件，被告立案查处时，违法占地案正处于原告复议诉讼维权期间。这种情况下，即使北票市国土资源局对原告“开展非农建设”的指控成立，原告当前的违法事实应该是：未按照《土地管理法》第44条的规定办理农用地转用审批手续，这种违法行为应该由国土资源部门依据《土地管理法》的相关规定实施处罚。在没有办理农用地转用审批手续之前，原告续建及改造设施所占用土地的性质仍然是农用地，不是建设用地。依据《城乡规划法》第41条、第42条的规定，此时原告还未产生应该办理《乡村建设规划许可证》的法律义务，应该办理但未办理《乡村建设规划许可证》的违法事实还不存在。被告依据《城乡规划法》第41条的规定，以原告应该办理但未办理《乡村建设规划许可证》为由，对原告按照《城乡规划法》第65条的规定予以处罚，显然是超越法定职权范围的违法行为。确凿证明被告对原告违法事实的认定，是在没有查明事实的情况下作出的。（二）即便对原告“违法建设”实施查处是被告的职权范围，被告对原告违法事实的认定，依然是其在没有查明事实、没有确凿证据的情况下作出的：1、在陈述申辩环节，原告已经将“16380平方米违法建设”是原告项目的生产设施、生产附属设施和附属环境保护设施，按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用办理《乡村建设规划许可证》的事实、理由、证据进行了陈述、说明和提交。对被告查处案卷中下府开发区的《建设行政停工通知书》，系无效法律文书的情况进行了说明。但被告并没有按照《行政处罚法》第36条的规定，全面、客观、公正地开展调查，对原告提出的事实、理由、证据没有进行复核；对明显成立的事实、理由、证据没有采纳；对下府开发区下达的《停工通知书》系伪造，原告从来没有收到过的质证，没有核实；在作出“责令限期将16380平方米违法建设拆除，恢复原地貌”的重大行政处罚决定前，没有按照《行政处罚法》第42条的规定告知原告有要求举行听证的权利；对原告要求进一步全面、客观、公正进行调查和依法提出的中止执行的请求置之不理。致使被告在没有查明事实、没有确凿证据、原告根本不认可的情况下，仅仅依据几张“违法建设”的外在形态影像资料，简单任性地确定原告项目续建的生产附属设施、附属环境保护设施和环保改造的生产设施为“违法建设”。2、被告的《行政处罚决定书》没有依法载明原告违法事实的证据。在陈述申辩环节，被告提供给原告的违法事实认定证据有：下府开发区《建设行政停工通知书》、原告2012年办理《建设用地规划许可证》存档资料和“违法建设”现场影像资料。但这些证据资料无法确凿证明原告续建及改造设施为应办理但未办理《乡村建设规划许可证》的“违法建设”，反而确凿证明被告对原告违法事实的认定，是在没有查明事实、没有确凿证据的情况下作出的。具体事实、理由如下：（1）下府开发区的《建设行政停工通知书》，因为原告从来没有收到过，收到人签名不是其本人签名，应为无效法律文书。无法确凿证明原告“违法建设”行为已经由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。却能确凿证明被告在没有乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正的法定前置条件下，对原告违法作出了“无条件拆除，恢复原地貌”的处罚决定。（2）原告2012年办理《建设用地规划许可证》存档资料，能证明原告项目是设施农业项目，用地性质是农业生产设施用地，不能证明原告续建及改造设施应该办理《乡村建设规划许可证》。《建设用地规划许可证》是当时原告申请办理农用地转用审批手续的前置手续。当时申请办理农用地转用审批手续，依据的是原告项目建设初期的用地政策：附属设施用地必须全部办理农用地转用审批手续。在办理中途，项目被环保关停，办理事宜被迫中止。2016年恢复建设后，国家对设施农业用地政策做了大幅度调整，除管理与生活用房用地外，其他直接用于或服务于农业生产的附属设施、配套设施用地，全部按农用地管理，不再需要办理农用地转用审批手续。同时，恢复建设后，原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》政策精神，按照种养结合、减少污染排放、就近综合利用的污染防治要求，对项目建设规划进行了调整，将管理及生活用房、蔬菜加工厂等需要办理农用地转用审批手续的建设项目，从一期建设项目中调出，一期建设项目全部是不用办理农用地转用审批手续的生产设施、生产附属设施和附属环境保护设施。这样，在国土资源部门不给办理任何农用地转用审批手续的情况下，原告按照政府各部门行政许可和国家鼓励扶持政策，对恢复生产必须配套建设的生产附属设施和附属环境保护设施恢复了续建，同时对部分污秽破损的生产设施进行了生态环保改造。续建及改造设施全部用于设施农业生产，不做他用。（3）“违法建设”现场影像资料，只能确凿证明这些设施在查处之前及查处期间都未开展任何非农生产经营；不能确凿证明这些设施为非农违法建设。在设施未投入生产经营的情况下，现场影像资料只是这些设施的外在形态。随着国家关于设施农用地性质认定政策的调整，设施外在形态已不是判断这些设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的法定标准。目前国家判断这些设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的法定标准是设施的实际功能和实际用途。实际功能和实际用途是设施农业的生产设施、生产附属设施、附属环境保护设施的，不论设施的外部形状怎样，内部结构如何，是否是永久性建筑物，都按农用地管理；实际功能和实际用途是二三产的，也不论设施的外部形状怎样，内部结构如何，是否是永久性建筑物，全按建设用地管理。被认定为非农“违法建设”的设施，查处之前及查处期间全部处于建设和改造中，没有开展任何非农生产经营，也没有安装任何非农生产经营设备。这种情况下，现场的影像资料是原告没有用这些设施开展任何非农生产经营的确凿证据，不是这些设施为非农“违法建设”的确凿证据。其中续建的“永久性建筑物和连栋温室”现场影像资料，是原告建设了这些设施但并未利用其开展任何非农生产经营的权威确凿证据，不是被告认定其为非农“违法建设“的权威确凿证据。一是“永久性建筑物”已不是判断这些设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的法定标准。目前现行的法律、法规和规范性文件，都没有将“永久性建筑物”作为标准判断设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的规定，反而国土资源部耕地保护司的负责人、国土资源部门具有一定专业理论水平的业内人士，在面向全国公开发行的报刊和网络媒体上，对个别国土资源部门的这一做法进行了否定，强调认定设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的标准是设施的实际功能和实际用途。二是国家和地方都没有规范统一的农业设施外部形状、内部结构标准。原告是在与众不同的地方，用与众不同的方式，生产与众不同的产品。生产及环保的特殊要求，需要项目配套建设很多常规畜禽养殖项目不用配套的设施，比如青饲料的青储设施，蔬菜水果的临时冷藏保鲜设施，污水处理沼气工程的沼液储液池、氧化塘，污水处理综合利用系统的种养结合综合利用设施。同时原告对项目恢复生产后的“现代生态景观设施农业”的定位也与众不同。原告的项目不但坐落于水源保护区，同时坐落于政府规划建设的“天鹅湖旅游度假区”的田园综合体项目中。为了项目长治久安，在保证生产功能、环保要求的前提下，项目还要适应旅游度假区的景观要求，在建设中尽量要求各种设施的外在形态不但要美观，而且特立独行。这些附属设施的外在形态虽然与众不同，也没有直接用于生猪养殖生产，但因为都是服务于生猪养殖生产的附属设施，按照“127号文件”规定，其依然按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然是被告没有查明事实所致。这些“永久性建筑物和连栋温室”的“现场影像资料”，不但不是认定这些设施为非农“违法建设”的确凿证据，反而是被告没有查明事实的确凿证据。其中环保改造的“五排生产设施”现场影像资料，是原告对这些设施进行了改造但未利用这些设施开展任何非农生产经营的确凿证据，不是被告认定这些设施为非农“违法建设”的确凿证据。因为外在形态不是确认其功能和用途的法定依据。在其未投入使用的情况下，推断也不是确认其功能和用途的权威方式。如果用推断的方式确认，那么原告因为有国家支持政策、有政府行政许可、有环境保护义务、有建设规划方案、有生产意向图示、有自己可以确定其用途的权利，其对这些设施全部是原告环保改造升级的现代生态设施农业的生产设施的确认，远比被告根据其外在形态推断的非农“违法建设”的结论更为科学，更具有说服力。在干什么都可以的情况下，原告有权自己确定这些设施的实际用途，而被告没有此项职权，被告的职权是审查这些设施建设应该不应该办理《乡村建设规划许可证》。很显然，因为改造升级后，其仍然是原告项目的生产设施，按照“127号文件”规定，其用地性质是农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然是被告没有查明事实所致。其中已装修的“临时管理与生活用房”现场影像资料，是原告将300平方米生产设施临时装修用作管理与生活用房的确凿证据，不是这300平方米设施已经非农化，其用地必须按照建设用地管理，必须办理《乡村建设规划许可证》的确凿证据，也不是确认五排环保改造生产设施全部是非农“违法建设”的确凿证据。根据原告项目的总体规划、原告的解释说明及项目现场实际，都能确认这300平方米用房是原告临时装修并投入使用的续建及改造期间的临时管理与生活用房，正式管理与生活用房建完后，其立即恢复为生产设施用房。其不是“127号文件”规定的用地必须按建设用地管理的“永久性餐饮、住宿”设施，按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，也就不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然是被告没有查明事实所致。其中的“硬化地面”现场影像资料，是这些硬化地面全部应按农用地管理的确凿证据，不是其必须按建设用地管理的确凿证据。第一，各生产设施、附属设施内部的硬化地面，是各生产设施、附属设施的有机组成部分，在原告未利用这些设施开展任何非农生产经营的情况下，现场影像资料不是这些设施为非农“违法建设”的确凿证据，当然也就不是这些与各生产设施、附属设施一体的硬化地面为非农建设的确凿证据。第二，设施外部场区内部的硬化地面，除了几个停车位外，都是场区内直接用于或服务于养殖、种植生产的车行或人行道路，按照“127号文件”规定，都应该按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。几个停车位，也是为养殖、种植生产服务的，是用彩砖在地面直接铺设的，同时只有几个，不是“127号文件”规定的必须按建设用地管理的“永久性大型停车场”，不需办理农用地转用审批手续，不用按照《城乡规划法》第41条的规定办理《乡村建设规划许可证》。认定其违反了《城乡规划法》第40条、第41条的规定，显然是被告没有查明事实所致。其中的“正在装修”现场影像资料，不是正在装修的生产设施或附属设施是非农“违法建设”的确凿证据。第一，不管是内部的还是外部的装修，反映的都是这些设施的外在形态，反映不出这些设施的实际功能和实际用途，国家和地方都没有设施农业的生产设施、附属设施装修后就是非农建设的规范性规定。第二，被告用正在装修的现场影像资料，用推论的方式证明这些设施为非农“违法设施”，应该办理而未办理《乡村建设规划许可证》，只能证明其结论是在没有查明事实、证据不确凿的情况下作出的。因为不只非农生产经营需要水电，需要照明，需要通风换气，现代设施农业生产也需要水电，需要照明，需要通风换气；不只非农建设需要美化亮化，现代生态景观农业更需要美化亮化。所以，被告查处期间的“现场影像资料”证据，不但无法确凿证明原告16380平方米生产设施、生产附属设施、附属环境保护设施为非农“违法建设”，却同时反向确凿证明被告的处罚决定是在没有查明事实、没有确凿证据的情况下违法作出的。上述事实及理由，有被告下达《限期拆除通知书》、《行政处罚决定书》、下府开发区《建设行政停工通知书》、《北票市下府开发区厚土沟地块规划设计条件》、续建及改造设施现场影像资料、《中止执行申请书》、《城乡规划法》、《行政处罚法》为证。综上事实、理由和证据，可以清晰的看出，被告关于原告违法事实的认定，是被告在没有查明事实、没有确凿证据的情况下作出的，违反了《行政处罚法》第30条“违法事实不清的，不得给予行政处罚”的法律规定。三、被告在行政查处过程中，处罚程序严重违法。（一）作出限期拆除的行政处罚决定前，没有按照《行政处罚法》第42条的规定告知原告有要求举行听证的权利。面对强大的行政公权力，当事人在即将遭受重大行政处罚前，听证是法律赋予当事人重要的法定维权途径，听证也是保证行政机关全面、客观、公正开展调查，准确无误作出处罚决定的法定程序。虽然《行政处罚法》第42条没有将“拆除”正列举为法定告知当事人有举行听证权利的行政处罚种类中，但条款中的“等”字，显然是列举未尽的意思表示；同时在《城乡规划法》法律责任条款中，给予拆除的处罚，在多个条款中与罚款同列，在现实后果方面，任何形式的拆除都是比罚款更重的行政处罚。作出拆除的处罚决定前，不告知当事人有要求举行听证的权利，显然是严重的程序违法。（二）被告因为原告的申辩而加重了对原告的处罚。因为原告的申辩，被告将行政处罚事先告知中：拟对你（单位）做出责令限期三日自行拆除，逾期不拆除，将依法强制拆除的处罚，在《行政处罚决定书》中加重为：责令将16380平方米违法建设，在《行政处罚决定书》下达当日前，无条件拆除，恢复原地貌。不但变相剥夺了原告的自行拆除权，同时加列了“恢复原地貌”的处罚。严重地违背了《行政处罚法》第32条“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的法律规定，是严重的程序违法。（三）被告在没有乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正的前置条件下，对原告违法作出了限期拆除的处罚决定，违反了《城乡规划法》第65条的法律规定，严重程序违法。（四）被告《行政处罚决定书》存在处罚主体错误、违法事实认定不清、没有载明违法事实认定证据、处罚决定依据认定不清、处罚结论没有法定依据、擅自改变处罚种类、幅度等严重程序违法行为。上述严重程序违法事实，有被告下达的《限期拆除通知书》、《处罚决定书》、《建设行政停工通知书》、原告陈述申辩材料、《行政处罚法》、《城乡规划法》为证。综上，可以清晰的看出：被告《行政处罚决定书》对原告认定的“未经城乡规划行政主管部门批准，擅自进行违法建设”的违法事实不能成立；被告关于原告违法事实的认定，是在没有查明事实、没有确凿证据的情况下作出的；被告在行政查处过程中，处罚程序严重违法。严重违反了《行政处罚法》第38条、第30条、第3条的法律规定。请求人民法院判决被告北规行处字[2019]第001号《北票市城乡规划局行政处罚决定书》违法。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司向法庭出示的证据：1、北票市城乡规划局行政处罚决定书、限期拆除通知书，证明原告建设行为发生地是下××开发区××土沟村，是乡村规划区。根据城乡规划法第六十五条的规定，原告在乡村规划区内未取得乡村规划许可证法定行政查处行政强制设定主体是乡镇人民政府，被告对原告实施行政强制查处和行政强制设定是超越职权的违法行政行为。证明因为存在十二项明显的违法行为，行政处罚决定书、限期拆除通知书都是无效的法律文书。2、城乡规划法第四十一条、第四十二条的规定、土地管理法第四十四条、第七十六条的法律规定，证明可以清晰看出城乡规划法对原告位于农用地上的建设活动没有法律效力，位于农用地上的建设活动法定的规范法律是土地管理法。证明被告适用法律错误，超越职权范围。证明根据城乡规划法第六十五条的法律规定，对原告位于乡村规划区上的建设活动，法定行政查处、行政强制设定主体是乡镇人民政府，被告对原告实施行政查处、行政强制设定是超越职权的违法行政行为。3、北票市龙鸟湖生态养殖有限公司用地平面图证明原告16380平方米建设所占用的土地全部是未办理农用地转用审批手续的农用地，对于原告的建设行为法定的规范法律是土地管理法。法定的行政查处和行政设定主体是北票市国土资源局，被告依据城乡规划法进行查处是适用法律错误和超越职权的违法行政行为。4、关于进一步支持设施农业健康发展的通知及解读、如何正确把握设施农用地用地标准，证明设施农用地不需办理农用地转用审批手续，因为不用办理农用地转用审批手续所以也就不用办理乡村建设规划许可证，证明原告16380平方米建设因为其功能和用途都是设施农业的生产设施和附属设施，也不用办理农用地转用审批手续，不需办理乡村建设规划许可证。证明国土资源部明确规定设施外在形态不是确定设施用地性质的法定标准，目前国家对设施农业用地性质认定的法定标准是设施的实际功能和用途，原告各项设施都处于建设和改造中，没有开展非农建设经营，没有安装非农生产经营设备，利用设施外在形态认定其为非农建设，认定其应取得但未取得乡村建设规划许可证是没有政策依据的。5、营业执照、动物防疫合格证、标准化养殖小区备案初审表、投资项目备案确认表、下府开发区5000头生猪养殖厂建设项目环境影响报告表的批复、下府开发区5000头生猪养殖厂环境影响报告表、农业设施物权证、红泥塑料畜禽污水处理沼气工程投资方案、附属环境保护设施实际建设现场影像资料，证明原告项目取得了各部门的行政许可和备案登记、物权登记，原告项目是设施农业项目，原告16380平方米续建及改造设施是原告项目的组成部分，是生产设施及附属设施和附属环境保护设施，按照国家政策规定，设施用地按农用地管理不用办理农用地转用审批手续，也就不用乡村建设规划许可证，原告建设这些设施合情合理、合法合规。6、畜禽规模养殖污染管理条例、畜禽养殖禁养区划定范围指南，证明原告项目是二级水源保护区内允许建设项目，原告自行对生产设施进行生态环保改造、建设附属环境保护措施是国家鼓励和支持的，按照法无禁止即可为的原则，原告续建及改造行为不用再次政府批准，合法合规。7、市长办公会议纪要、辽西龙鸟湖生态山庄平面布局图证明原告项目于2012年1月被政府确定为大黑山温泉小镇绿色食品供应基地，原告对规划进行了调整，证明一期项目全部是不用办理农用地审批手续的生产设施和附属设施。需要办理农用地转用审批手续的附属生活管理与生活设施、产品深加工设施已从一期项目中调出，证明三百平方米临时管理与生活用房是临时的，证明原告为了整个园区无死角利用，被处理后的沼液将更多附属环境保护设施修建于园区西部的连栋温室中，是生产的需要、环保的需要。8、续建设施平面布局图、续建设施现场影像资料、续建设施投产后生产意向图、五栋环保改造设施平面布局图、五栋环保改造设施现场影像资料、五栋环保改造设施投产后生产意向图、其它附属设施现场影像资料。证明，这些设施目前都处于建设及改造中，没有开展任何非农生产经营，没有安装任何非农生产经营设备，所有设施都能用于现代生态设施农业生产，原告用其开展非农生产经营既可行又可能，被告将其认定为应该办理乡村建设规划许可证的非农设施没有确凿证据，被告也没有为原告设施确定功能和用途的职权。9、北票市国土资源局行政处罚决定书，证明北票市国土资源局已经于2018年12月19日对这16380平方米设施进行了行政查处，设定了限期拆除恢复土地原貌的行政强制设定，证明农用地上的违法建设活动，行政查处和行政强制设定主体是县级以上人民政府土地主管部门，法律依据是土地管理法，被告已经城乡规划法进行查处和进行行政设定是适用法律错误的违法行政行为，也是超越职权的违法行政行为，同时被告对原告同一建设活动在北票市国土资源局已经设定了限期拆除恢复原地貌的行政强制设定前提下再次给予限期拆除恢复原地貌的行政强制设定，违反了一事不再罚的法定准则，同时被告16380平方米设施已被北票市国土资源局在2018年12月19日进行了“拆除”，被告再次进行限期拆除行政强制设定在法律层面已经没有了限期拆除标的物，其强制设定明显是无效的。10、行政处罚法、行政复议法、行政强制执行法、行政诉讼法，证明被告在没有原告违法事实确凿证据、适用法律错误、超越职权、违反法定程序的情况下，对原告设定了明显不当的行政强制设定，违反了上述法律规定，依据行政诉讼法第七十条的规定，人民法院依法审理后应判决其行政行为违法。被告北票市城乡规划局辩称，被告作出的《北规行处字[2019]第001号行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当，合法有效。1、认定事实清楚，北票市龙鸟湖生态养殖有限公司16380平方米建筑没有依法申请办理建设规划许可证，属违法建设行为。2、适用法律正确，处罚适当。北票市龙鸟湖生态养殖有限公司明显违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十一条的规定，北票市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条、六十八条规定，作出了相应的处罚，适用上述法律十分准确。综上，北票市城乡规划局作出的处罚决定在认定事实上十分清楚、适用法律正确，对其处罚客观适当，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。建设规划许可证有两种，先办理建设用地规划许可证、后办理建设工程规划许可证，只有这两个建设工程规划许可证齐全建设行为才是合法的，而本案原告所强调的只是农业设施用地问题，而忽略了建设行为。被告北票市城乡规划局向法庭出示的证据：1、建设行政停工（核查）通知书存根（北执停字[2016]第5号），证明原告违法建设行为，在2016年6月10日由下府经济开发区责令停止建设；2、北规限拆[2019]第001号，北票市城乡规划局限期拆除通知书存根及送达回证。证明被告于2019年3月7日向原告法人送达了限期拆除通知书，履行了事先通知的义务；3、原告提交的陈述申辩材料一份，证明原告就限期拆除通知书向被告提出了申辩；4、建设行政调查询问笔录（2018.3.8），证明被告对原告法人关欣进行了调查询问，原告法人关欣承认没有规划手续；5、北票市城乡规划局行政处罚决定书（北规行处字[2019]第001号）及送达回证，证明被告依法作出了行政处罚决定，要求2019年3月11日前将违法建设龙鸟湖生态养殖有限公司面积16380平方米无条件拆除，并交代了复议和诉讼的权利，由关玉明代收；6、一组证据：建设用地规划审批表（建设编号：211381120129001）、申请书、建设用地规划许可证、辽宁省朝阳市企业投资项目备案确认书、北票市环境保护局（北环审[2009]181号文件）、北票市龙鸟湖生态养殖有限公司营业执照及组织机构代码证、北票市××开发区××土沟村地块规划设计条件，这组证据证明2012年5月原告向被告提交申请及相关材料只是办理了建设用地审批手续，建设用地面积为26055.35平方米；7、原告现场照片5张，证明原告现场建筑的违法情况。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告北票市城乡规划局出示的建设行政停工（核查）通知书存根（北执停字[2016]第5号），原告认为这份通知书原告没有收到过，收到人关欣的签名和手印不是关欣本人签字捺印，这份通知书不能证明原告存在应取得但未取得乡村规划许可证的行为，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市城乡规划局出示的北规限拆（2019）第001号，北票市城乡规划局限期拆除通知书存根及送达回证，原告认为该文书名称是限期拆除通知书，实际内容是行政处罚事先告知内容，应为无效法律文书，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市城乡规划局出示的原告提交的陈述申辩材料一份，原告认为该证据只能证明原告没有开展非农建设活动，其不存在应取得但未取得乡村规划许可证的违法行为，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市城乡规划局出示的建设行政调查询问笔录（2018.3.8），原告认为该询问笔录只能证明原告没有开展非农建设活动，原告不存在应取得但未取得乡村规划许可证的违法行为，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市城乡规划局出示的行政处罚决定书（北规行处字[2019]第001号）及送达回证，原告认为这份行政处罚决定书明显无效，被处罚主体明显错误，明显没有依法载明地址，明显违法事实不清，原告不可能同时违反城乡规划法第四十条、第四十一条的法律规定，没有依法载明证据，明显超越法定职权范围，明显处罚依据载列不清，明显处罚种类没有法律依据，明显不当，明显在原告申辩后加重了处罚，明显违反了行政处罚法第四十五条、行政强制执行法第四十四条的法律规定，明显适用法律错误，明显剥夺了原告自行拆除的权利，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市城乡规划局出示的建设用地规划审批表（建设编号：211381120129001）、申请书、建设用地规划许可证、辽宁省朝阳市企业投资项目备案确认书、北票市环境保护局（北环审[2009]181号文件）、北票市龙鸟湖生态养殖有限公司营业执照及组织机构代码证、北票市××开发区××土沟村地块规划设计条件，原告认为被告提交的建设用地规划许可证及其内部存档资料不能证明原告利用这些设施开展非农生产经营，不能证明原告存在应取得但未取得乡村规划建设许可证的行为，因为建设用地规划许可证只是国土资源部门办理农用地转用审批手续的一个前置手续，主要功能是确定地块位置，不是确定原告建设行为应取得乡村建设规划许可证的法定依据，原告取得建设用地规划许可证之后在办理国土资源局农用地转用审批手续期间政府对原告项目进行了环保关停，原告被迫中止了农用地转用审批手续办理，原告这些建设设施用地的性质依然是农用地，不是建设用地，还没有产生应取得乡村建设规划许可证的法律义务，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市城乡规划局出示的现场照片5张，原告认为被告提交的现场照片只是这些设施的外在形态，外在形态国家已经明确规定不是确认设施用地性质的法定标准，目前国家确定设施用地性质的法定标准是设施的实际功能和用途，图片不能证明原告利用这些设施开展非农生产经营或安装了非农生产经营设备，不能证明原告存在应取得但未取得乡村建设规划许可证的行为，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的北票市城乡规划局行政处罚决定书、限期拆除通知书，被告对该份证据的真实性没有异议，但对证明的内容有异议，被告认为上述文书由被告依法作出，具有法律效力，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的城乡规划法第四十一条、第四十二条的规定、土地管理法第四十四条、第七十六条的法律规定，被告对法律文件的真实性没有异议，但对证明的内容有异议，城乡规划法第四十一条规定了确需占用农用地的应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后由城市县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，依据城乡规划法被告对原告违法建设行为有权进行处理，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的北票市龙鸟湖生态养殖有限公司用地平面图，被告对证据的真实性没有异议，对证明的内容有异议，关于用地问题是国土局进行查处，但被告是对违法建筑进行查处，依据的是城乡规划法，被告执法行为合法有效，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的关于进一步支持设施农业健康发展的通知及解读、如何正确把握设施农用地用地标准，被告对文件本身没有异议，被告认为文件中只是说明设施农业用地按农用地管理，生产设施及附属设施、配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，并未说明不需要办理建设规划手续，原告所陈述的问题是对法律文件的误解，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的营业执照、动物防疫合格证、标准化养殖小区备案初审表、投资项目备案确认表、下府开发区5000头生猪养殖厂建设项目环境影响报告表的批复、下府开发区5000头生猪养殖厂环境影响报告表、农业设施物权证、红泥塑料畜禽污水处理沼气工程投资方案、附属环境保护设施实际建设现场影像资料，被告认为该组证据不能证明原告的建设行为合法，未取得建设工程规划许可证，其建设行为是违法的，其建成的建筑均为违法建筑，法律没有规定农用地不用办理农用地转用审批手续，也就不用办理乡村建设规划许可证的规定的说法属于原告对法律文件的误解，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的畜禽规模养殖污染管理条例、畜禽养殖禁养区划定范围指南，被告认为该组证据不能够证明原告建筑行为已经办理了建设规划手续，属于非法建设行为，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的市长办公会议纪要、辽西龙鸟湖生态山庄平面布局图，被告认为该组证据与本案无关，是否是设施农业用地都不能越过法律不办理建设规划手续，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的续建设施平面布局图、续建设施现场影像资料、续建设施投产后生产意向图、五栋环保改造设施平面布局图、五栋环保改造设施现场影像资料、五栋环保改造设施投产后生产意向图、其它附属设施现场影像资料，被告认为被告没有认定原告的设施是否为非农设施，被告对原告进行处罚是因为原告没有办理建设规划手续，其建筑行为是违法的，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的北票市国土资源局行政处罚决定书，被告对该份证据的真实性没有异议，但对证明的问题有异议，被告认为原告的说法涉及到一事不再罚原则，一事不再罚是针对同一主体的同一行为触犯了不同的法律规定，不得重复罚款而不是不能再进行行政处罚，被告的建设行为同时触犯了土地法及城乡规划法的相关规定，依据法律被告可以依据城乡规划法对原告进行行政处罚，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的行政处罚法、行政复议法、行政强制执行法、行政诉讼法，被告对法律本身真实性没有异议，对原告的说法有异议，被告认为原告的违法事实清楚，被告对其作出的行政处罚适用法律正确、合法有效，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认。经审理查明，2008年10月，经北票市工商行政管理局批准，原告依法注册成立了北票市龙鸟湖生态养殖有限公司，在下府开发区开展5000头生猪养殖场建设项目。2009年初经北票市下府开发区动物防疫监督所、北票市国土资源局五间房国土所、北票市下府经济开发区、北票市畜牧局审核完成了朝阳市畜禽养殖小区备案初审。2009年8月原告取得了盖有北票市发展改革委员会公章的辽宁省朝阳市企业投资项目备案确认书。2009年11月取得北票市环境保护局环境保护行政许可。一期建设项目完成后，2012年5月取得了建设用地规划许可证，2012年8月北票市农村合作经济经营管理局为原告发放2008年、2009年、2010年的农业设施物权证。2012年5月朝阳市环境保护局以在一级水源保护区建设国家禁止建设项目为由对原告生猪养殖项目予以了环保关停。朝阳市环境保护局于2012年5月9日作出朝环改字[2012]第073号《环境保护责令改正通知书》，原告停止了建设和生产。2014年9月至2018年5月期间，原告对该项目进行了续建和改造，其中建设了约16380平方米建筑项目。2016年6月10日，北票市下府经济开发区对原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司下达了北执停字[2016]第5号《建设行政停工通知书》。2009年3月7日，被告北票市城乡规划局以原告在下府经济开发区厚土沟村建设的龙鸟湖生态园面积约16380平方米，系违法建设为由作出北规限拆[2019]001号《限期拆除通知书》。2019年3月11日，北票市城乡规划局作出了北规行处字[2019]第001号行政处罚决定书，责令北票市龙鸟湖生态养殖有限公司将违法建设面积16380平方米无条件拆除，恢复原地貌，否则将组织强行拆除。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司不服，于2019年7月23日向本院提起政诉讼。另查，2019年3月11日，北票市人民政府已对原告16380平方米建筑进行了拆除。本院认为，北票市城乡规划局是本行政区域内的城乡规划行政主管部门，有权对违反城乡规划管行理的行为作出行政行为。原告所涉案建筑是以设施农业的名义进行的非农业建设，因此原告改建的设施应按照建设用地进行管理，被告北票市城乡规划局以原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司未经城乡规划行政主管部门批准，在下府经济技术开发区厚土沟村进行建设施工的16380平方米建设项目违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条、六十八条之规定对原告作出北规行处字[2019]第001号行政处罚决定。被告的行政处罚决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于朝阳市中级人民法院。审 判 长  肖 阳人民陪审员  任绍丹人民陪审员  张铁红二〇二〇年一月十六日书 记 员  张 雷