北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京04行初1647号原告陈建龙，男，1954年2月24日出生，汉族，住北京市通州区。委托代理人彭诚，北京在明律师事务所律师。委托代理人陈有才，男，1933年3月29日，汉族，户籍地北京市朝阳区，住北京市通州区。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。法定代表人赵磊，区长。委托代理人陈欣玉，北京市通州区司法局干部。委托代理人左增信，北京市致宏律师事务所律师。原告陈建龙因要求被告北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）履行颁发土地承包经营权证法定职责，于2019年11月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案，原告陈建龙及其委托代理人彭诚、陈有才，被告通州区政府的委托代理人陈欣玉、左增信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈建龙诉称：其是北京市通州区潞城镇兴各庄村（以下简称兴各庄村）的农民，在本村享有10.5亩土地经营权，未给其办理上述土地的承包经营权证。其就土地承包经营权证办理事宜多次找被告协商，至今没有任何结果。故诉请人民法院判决确认被告于2019年9月12日收到其申请后未予答复的行为违法，责令被告立即为其补办位于兴各庄村的10.5亩土地的承包经营权证，诉讼费用由被告承担。原告在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1.申请书；2.邮件交寄单（收据）、快递查询截图；以证据1、2证明原告于2019年9月11日向被告邮寄申请书，被告于2019年9月12日签收后未作出书面回复；3.北京农商银行客户交易信息回单；4.土地承包经营权收益证；以证据3、4证明北京市通州区潞城镇兴各庄村民委员会非法流转原告承包地且未予以补偿；5.农村土地经营权流转协议，以证明村委会2009年以来以人均1.2亩的标准进行确权承包及非法流转，实际上人均应为3.5亩，老百姓利益遭受重大损失；6.信访复查意见书、信访事项处理意见书，以证明原告为了办理土地承包经营权证向多个部门反映，但至今无法办理。被告通州区政府辩称：一、被告具有向土地承包经营权人发放土地承包经营权证的法定职责。二、被告收到原告的申请后，将该申请转交信访部门，信访部门分别转送北京市通州区农业农村局（以下简称区农业农村局）、北京市通州区农村合作经济经营管理站（以下简称区经管站）、北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）办理。潞城镇政府于2019年10月8日电话联系原告，告知办理农村土地承包经营权证所需材料及手续，符合条件可以办理。区农业农村局于2019年10月10日电话告知原告其申请事项已经转给区经管站，并将在规定时间内告知处理结果。区经管站对原告的申请事项进行了调查核实，于2019年10月14日与原告电话联系，进行了回复。原告当时接受回复，表示将与村委会协商解决。信访部门向被告反馈了上述办理情况。因此，被告并不存在收到原告申请后未予答复的情形。三、原告尚未与村委会就10.5亩土地承包经营权达成协议，并未实际享有农村土地承包经营权，其直接向被告申请补办农村土地承包经营权证没有事实和法律依据，亦不符合法律程序。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1.申请书及EMS信封，以证明原告向被告申请为其补办位于兴各庄村的10.5亩土地的承包经营权证；2.《信件处理单》，以证明被告将原告申请事项转区信访办、潞城镇政府、区农业农村局、区经管站处理；3.信访事项处理反馈信息表，以证明信访部门向被告反馈潞城镇政府、区农业农村局、区经管站处理程序和结果；4.潞城镇政府信访事项处理反馈信息表，以证明潞城镇政府于2019年10月8日电话联系原告，告知办理农村土地承包经营权证所需材料及手续，符合条件可以办理；5.区农业农村局信访事项处理反馈信息表，以证明区农业农村局于2019年10月10日电话告知原告申请事项已经转区经管站并会在规定时间内告知处理结果；6.区经管站信访事项处理反馈信息表，以证明区经管站对原告申请事项进行了调查核实，于2019年10月14日与原告进行电话联系并进行了回复，原告当时接受回复，并表示与村委会协商解决。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2和被告提供的全部证据具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。原告提供的证据3-6在原告向被告提出涉案申请时未向被告提交，该证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。本院根据上述合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2019年9月11日，原告陈建龙以邮寄方式向被告通州区政府提出申请，请求被告通州区政府立即为其补办位于兴各庄村的10.5亩土地的承包经营权证。被告通州区政府于2019年9月12日收到原告陈建龙提出的申请后，批转由潞城镇政府、区农业农村局和区经管站处理。此后，潞城镇政府、区农业农村局、区经管站分别与原告陈建龙电话联系，就原告陈建龙申请事项进行了口头告知，并通过网上信访信息系统向被告通州区政府的信访部门反馈了办理情况。其中，潞城镇政府反馈的办理情况为：“2019年10月8日，潞城镇信访办工作人员电话联系信访人，告知其符合条件可向镇经管站申请补发证件”；区农业农村局反馈的办理情况为：“针对该案件反映的请求给予补办土地承包经营权证，农业农村局核实后，于2019年10月10日下午16时16分联系反映人陈建龙先生，针对其请求给予补办土地承包经营权的问题，已由农业农村局转至区经管站核实处理，并会在规定时限内给予其处理结果或答复，反映人陈建龙先生表示认可”；区经管站反馈的办理情况为：“我单位对信访人反映问题进行了调查了解，并在10月14日对信访人进行了电话回复，回复内容为：潞城镇兴各庄村土地确权采用确收益方式，每人1.2亩土地。信访人家庭共有3口人，应确权土地为3.6亩。信访人所提到的‘10.5亩土地未取得土地承包经营权证’，除3.6亩应确权的土地外，其余土地的承包事宜需要信访人与村委会协商解决。信访人接受了此回复，将去找村委会协商解决”。在本案庭审中，原告陈建龙认可潞城镇政府、区农业农村局、区经管站与其联系过，称潞城镇政府告知其提供材料，区农业农村局告知由区经管站与其联系，区经管站告知其与村委会协商。原告陈建龙在本案庭审中明确表示其并未签订其所称的10.5亩土地的承包合同。此外，原告陈建龙称，其向被告通州区政府提出的“补办”土地承包经营权证的请求和在起诉状中提出的要求责令被告为其“补办”土地承包经营权证的请求均指“颁发”土地承包经营权证。本院认为：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了第一次修正。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对该法进行了第二次修正。根据该法第二十二条第一款、第二十三条、第二十四条第一款的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序以及土地承包经营权证的内容等作出了具体规定。其中，第五条规定：“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。”第六条规定：“农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”可见，申请颁发农村土地承包经营权证，需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中，已经签订土地承包合同且合同已经生效是颁发土地承包经营权证的条件之一，乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审是办理程序的必经环节之一。本案中，原告陈建龙直接向被告通州区政府邮寄申请书，请求被告通州区政府为其颁发10.5亩土地的承包经营权证。一方面，原告陈建龙认可其并未就其所称的10.5亩土地签订土地承包合同，原告陈建龙在诉讼中提交的证据也不足以证明其已经取得了10.5亩土地的承包经营权，更不足以证明10.5亩土地的具体位置。另一方面，原告陈建龙直接向被告通州区政府提出颁发土地承包经营权证的申请，显然不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的申请颁发土地承包经营权证的程序要求。据此，原告陈建龙要求本院判令被告通州区政府立即为其颁发兴各庄村10.5亩土地承包经营权证的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。被告通州区政府收到原告陈建龙的申请后批转由潞城镇政府、区农业农村局、区经管站处理，原告陈建龙认可潞城镇政府、区农业农村局、区经管站分别向其作出了口头告知或答复。同时，包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》在内的法律、法规、规章均未明确规定县级以上人民政府应当对村民直接向其提出的颁发土地承包经营权证的申请作出答复，更未规定作出答复的具体方式和期限。据此，原告陈建龙要求本院判决确认被告通州区政府未对其申请作出答复的行为违法的诉讼请求，亦缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。当然，行政机关不仅应当及时、全面履行法定职责，也应当建立健全倾听行政相对人和社会公众的意见并及时予以回应的制度机制，不断提升行政治理和公共服务的能力水平，并主动接受监督。农村土地承包经营权确权登记颁证是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。本案中，被告通州区政府在庭审中表示其行政区域内的农村土地承包经营权登记颁证工作尚未完成。在此，本院希望包括被告通州区政府在内的相关行政机关依据其各自职责并依循法律和政策的各项规定进一步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，切实维护农村土地承包当事人的合法权益。综上，原告陈建龙所提诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈建龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈建龙负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  陈良刚人民陪审员  沈美英人民陪审员  张桂荣二〇二〇年一月六日法官 助理  周孟伟书 记 员  索 彤