江苏省常州市天宁区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏0402行初60号原告赵亮良，男，1943年5月29日生，汉族，常州市人，住常州市天宁区。原告王友宁，女，1944年8月26日生，汉族，常州市人，住常州市天宁区。共同委托代理人**庆，江苏宏锦律师事务所律师。共同委托代理人钱鹏程，江苏宏锦律师事务所实习律师。被告常州市天宁区住房和城乡建设局，住所地常州市竹林北路256号。法定代表人许建伟，该局局长。委托代理人宋玲丽，江苏常武（苏州）律师事务所律师。被告常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心，住所地常州市天宁区武青北路19号。负责人薛琛，该中心负责人。委托代理人江珊，江苏圣典（常州）律师事务所律师。原告赵亮良、王友宁诉被告常州市天宁区住房和城乡建设局（以下简称天宁住建局）、常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心行政协议一案，于2019年6月24日向本院起诉，经补正后，本院于2019年7月8日予以受理，于2019年7月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日、2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告共同委托代理人**庆，被告天宁住建局的出庭负责人朱翔、委托代理人宋玲丽，被告常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心的出庭负责人薛琛、委托代理人江珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵亮良、王友宁诉称，两原告系夫妻，赵丰为原告之子。两原告系常州市天宁区鲜鱼××号房屋所有权人。2016年11月28日，天宁区人民政府签发征收决定书，两原告所有的天宁区鲜鱼××号房屋被纳入征收范围。2016年10月26日，天宁区建设局为该征收决定发布了项目地块房屋征收补偿方案。征收补偿方案第6.2条明确规定，被征收人可以选择原地优惠购房。2016年12月30日，被告天宁住建局××××街道房屋征收与补偿服务中心与赵丰就涉案房屋签订内容空白的国有土地上房屋征收与补偿协议书。2017年2月18日，两原告向被告出具授权委托书，委托赵丰作为办理涉案房屋征收补偿安置事宜的代理人。两原告在该授权委托书明确注明关于原地优惠购房双方另行协商。2017年3月，两被告通知赵丰领取补偿款，并向赵丰出具落款时间为2017年3月10日的涉案房屋征收与补偿结算表及填写了内容的国有土地上房屋征收与补偿补偿协议书，协议约定的补偿方式为货币补偿，补偿总金额为1929529元。两原告收到国有土地上房屋征收与补偿协议书后，才发现合同中约定的补偿方式与原告的要求不符，遂与两被告交涉，要求重新签订补偿方式为原地优惠购房的协议，但被告一直未回复。两原告认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，被征收人应为房屋所有权人，两被告与赵丰签订涉案协议时，其不是委托代理人也无权处分该房屋。出具授权委托书时，明确注明了关于原地优惠购房双方另行协商，该委托书不构成对赵丰签订补偿方式为货币补偿的追认。两被告先与赵丰签订协议，后对涉案房屋进行评估审计，再根据评估价格将空白协议内容填补，违反了合法征收程序，应为无效。现两原告要求两被告按中联大厦南侧地块项目范围征收补偿方案第6.2条内容予以安置。请求法院：一、确认被告常州市天宁区住房和城乡建设局、常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心与赵丰于2016年12月30日签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》无效；二、判令被告常州市天宁区住房和城乡建设局、常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心按《中联大厦南侧地块项目范围征收补偿方案》第6.2条规定对赵亮良、王友宁进行安置；三、诉讼费由被告承担。经本院释明后，原告撤回对常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心的起诉，本庭当庭裁定予以准许。原告向法院提供了以下证据：1、不动产统一权证，2、常天征（2016）21号《国有土地上房屋征收决定书》、《中联大厦南侧地块项目范围征收补偿方案》，3、《国有土地上房屋征收与补偿协议》，4、授权委托书，5、房屋征收与补偿结算表。补充提交了：6、常州市行政事业单位工本费收据，7、地籍调查表，8、常州市地籍面积册摘录。被告天宁住建局辩称，天宁住建局对天宁区鲜鱼××号房屋实施征收是其法定职责，对案涉房屋依法实施征收，征收行为合法有效，原告之子代理原告与天宁住建局签订的《国有土地上房屋征收与补偿协议书》真实合法有效，不存在合同无效的法定情形。协议签订后，原告予以追认且协议已经实际履行完毕，原告诉请确认协议无效无法律依据。案涉房屋系商业用途，按照征收补偿方案原告不享有原地优惠购房资格，因此原告诉请安置无政策依据。被告天宁住建局向法院提交了以下证据：一、依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《常州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。二、证据：1、常州市天宁区发展和改革局《关于中联大厦南侧地块项目符合国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》；2、常州市国土资源局天宁分局《关于请予证明中联大厦南侧地块土地性质及符合土地利用总体规划的申请》；3、常州市规划局《征收房屋的建设活动符合城乡规划和专项规划的证明》；4、常天征（2016）21号《国有土地上房屋征收决定书》及附件征收补偿方案、征收范围图；5、征收决定公告报纸；6、房屋所有权证及土地使用权证；7、房屋现场勘查图；8、民意调查表、房屋调查情况登记表及送达回证；9、送达地址确认书；10、未经登记建筑申报、举证通知书、申报表的送达回证；11、未经登记建筑认定处理申报表；12、未经登记建筑认定处理意见书及送达回证；13、申请、承诺书、特殊情况补助公示；14、房地产征收估价报告及送达回证；15、《国有土地上房屋征收与补偿协议书》、房屋征收与补偿结算表；16、授权委托书；17、资金拨付通知书、收条。经庭审质证，一、原告的证据。被告天宁住建局对原告提供的证据1无异议，对证据2、3、4、5的证明目的不予认可，原告房屋现状及实际经营情况对原告按照商业用途以及营业用房基本价进行评估，符合有利于被征收人的原则，协议签订时并非空白协议，委托书虽然是在签订协议后签订，但原告在协议签订之前对补偿方式、补偿金额均明确知晓，且从征收项目开始就委托其子代为办理手续，被告之子有权签署协议，授权委托书是对其子签订征补协议的追认，征补结算表与协议同日签署，因征补结算后期需进行审计等流程，故审计机构等签章落款日期为2017年3月10日，符合征收过程规定。对证据6的真实性无异议，但认为时间为1989年8月26日，早于国有土地使用权证的登记时间，无证明力。对证据7的证明目的不予认可，地籍调查表显示时间为1993年11月，而原告的国有土地使用权证的登记时间为2015年6月15日，权证登记为商业，故应当以国有土地使用权证的登记为准。认为证据8与本案无关联性。二、被告天宁住建局的证据。原告对被告提供的依据真实性无异议，但认为根据常州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法第二十三条，被征收房屋的用途以房屋所有权证书上载明的用途为准。对房屋产权证、土地证的真实性无异议，房产证载明规划用途为住宅，土地证上虽然载明是商业，但征收补偿应以房屋产权证的载明用途为准。对民意调查表真实性无异议，签字日期是2016年10月1日，并非两原告签名，不能代表原告意愿。对房屋情况调查登记表无异议，送达回证的签收人是赵丰而不是原告本人。对赵亮良本人签字的申请无异议，对承诺书无异议。凡是赵丰签字的，期限在委托书之前，原告方均不认可。对评估报告的真实性无异议，但评估报告未送达给原告。授权委托书的真实性无异议，在授权委托书最下方，原告注明了原地优惠购房的事情双方另行协商，原告从未放弃优惠购房的权利。资金拨付通知和收条无异议，补偿款确实收到了，但在拿钱的时候原告也表达过要原地优惠购房。赵丰在空白协议上签字，结算表的最后签字日期是2017年3月10日，晚于协议签订的日期属程序错误。本院对上述证据认证如下：一、原告的证据。原告提供的证据1、3、5能够证明其具有本案诉讼主体资格，本院予以采信。其他证据具有真实性，但不能达到其证明目的。二、被告市住建局的证据。被告证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，2016年11月28日，常州市天宁区人民政府发布常天征[2016]21号国有土地上房屋征收决定书，征收范围为东至正素巷、南至周线巷、西至投资广场、北至嘉宏世纪大厦及中联大厦，房屋征收部门为常州市天宁住建局。两原告共同共有的鲜鱼巷6号房屋在征收范围内。房屋所有权证载明规划用途为住宅，建筑面积为44.18平方米，登记时间为2015年3月4日。土地使用权证载明地类用途为商业，使用权面积为46.13平方米。赵丰为赵亮良和王友宁之子。2016年11月7日，赵丰提交了未经登记建筑认定处理申报表。2016年11月28日，常州市天宁区人民政府作出未经登记建筑认定处理意见书。2016年11月29日，江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司常州分公司出具涉案房屋的评估报告，以商业用房的基准价格进行评估，估价为1451020元。上述文书均由赵丰代收。2016年12月23日，天宁住建局根据赵亮良的申请作出关于享受特殊情况补助的公示。2016年12月30日，赵丰与天宁住建局签订了涉案房屋的国有土地上房屋征收与补偿协议书，约定补偿方式为货币补偿，补偿款项合计1929529元。2017年2月18日，赵亮良、王友宁出具授权委托书，委托赵丰代为处理涉案房屋征收补偿安置事宜，委托权限为特别授权：1、代为申报未经登记的建筑；2、代为申报营业面积；3、代收、代签相关法律文书；4、代为洽谈、签订征收补偿协议、确定征收补偿金额；5、代选产权调换房和优购房；6、代收房屋征收补偿款。此外，授权委托书上另书：关于原地优惠购房双方另行协商。2017年3月11日，涉案房屋征收补偿资金予以拨付。2017年3月15日，赵丰领取了上述补偿款。另查明，因机构改革，原天宁区建设局变更为天宁区住房和城乡建设局，其职权由天宁区住房和城乡建设局行使。本院认为，天宁住建局具有对涉案房屋实施征收的行政职责。房屋征收补偿协议属于行政协议，其既具有行政性也有合同性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规强制性规定。根据原告的庭审及诉讼意见，其认为签订协议时赵丰未被授权，且签订的是空白协议，房屋性质应为住宅，对涉案房屋应当按照住改营标准予以评估，并按征补方案关于原地优惠购房的方式予以补偿，故协议无效。本院认为，虽然在签订协议前，赵丰并未取得书面授权委托书，但两原告在签订协议后出具了授权委托书，其授权内容包括签订协议及收取文书等，构成对赵丰先前行为的追认，故原告认为赵丰签订协议时没有处分权故协议无效的意见，本院不予采纳。原告认为其房屋性质为住宅，应当按照住改营的标准进行估算并按照征收补偿协议的第六部分第（二）项第1款进行结算补偿。首先，上述问题不属于判定行政协议无效的情形。其次，根据房屋所有权证载明房屋的规划用途为住宅，土地使用权证载明土地用途为商业，房屋的实际用途为商业。在原告选择货币补偿的情况下，采用商业的标准进行评估、补偿更有利于原告。且在协议签订前，该房屋的评估报告已送达给原告，原告方未向评估机构提出异议。故原告认为其房屋应当按照住改营房屋进行评估，且按原地优惠购房的结算方式进行补偿的意见，本院不予采纳。综合庭审情况及本案在案证据，本案涉案国有土地上房屋征收补偿协议不存在上述法律规定中无效的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审中，本院向原告进行释明。原告变更其诉求为撤销本案涉案协议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年。本案涉案协议于2016年12月30日签订，2017年2月18日两原告出具了授权委托书，2017年3月15日赵丰领取了补偿款。由此判断，原告最迟在2017年3月15日即应知道国有土地上房屋征收与补偿协议的内容，其于2019年7月1日向本院提起行政诉讼超出起诉期限。综上所述，原告赵亮良、王友宁提出的要求撤销关于鲜鱼巷6号的国有土地上房屋征收与补偿协议，并按《中联大厦南侧地块项目范围征收补偿方案》第6.2条规定对赵亮良、王友宁进行安置起诉，超出起诉期限，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，裁定如下：驳回原告赵亮良、王友宁的起诉。案件受理费50元，退还原告赵亮良、王友宁。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  范凌岐人民陪审员  汤 山人民陪审员  江 平二〇二〇年一月七日书 记 员  梁晶晶