贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔23行初240号原告潘福宗，男，1980年6月26日生，汉族，贵州省兴义市，住贵州省兴义市。委托诉讼代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。委托诉讼代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。被告兴义市人民政府，住所地：兴义市市府路1号。法定代表人田涛，市长。委托诉讼代理人何瑞，兴义市司法局工作人员，特别授权代理。委托诉讼代理人宋涛，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。原告潘福宗因诉被告兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）履行法定职责一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭审理了本案。原告潘福宗之特别授权委托代理人胡宝岭、杜红梅，被告兴义市政府之特别授权委托代理人何瑞、宋涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2019年4月22日向被告兴义市政府提出书面申请，要求被告依法为原告安置90㎡宅基地，并按照6500元／年的标准限期给付原告过渡安置费。被告兴义市政府在起诉之前一直未书面答复原告。原告潘福宗诉称，原告为兴义市xx街道办事处（以下简称坪东街道办）xx村民，在xx组有承包地。2012年，有关部门引进兴义市万和房地产开发有限责任公司（以下简称万和房开公司）进行城中村改造，征收了原告的宅基地及房屋。2012年6月，原告父亲与万和房开公司签订了《补偿安置协议》。协议签订之前，与对方确认同意为原告单独安置宅基地，原告选择了划地安置，被告应当为原告安置宅基地90平方米，但一直未能兑现。原告于2019年4月22日向被告提出书面申请，但截至目前，原告并未收到被告作出的任何正式答复，被告也未履行上述职责。原告认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府是组织实施土地征收的法定主体。县级以上地方人民政府在组织实施征收土地时，负有确保被征收人取得公平合理补偿安置的义务，因此对作为被征收人的原告进行补偿安置是被告兴义市政府的法定职责，被告拒不履行补偿安置的法定职责，属于行政不作为。同时，因长期未得到安置，原告自2012年以来一直租房居住，租房市场价格为6500元／年，至2019年应付租金总额为45500元，原告的房租属于过渡期费用，依法应由被告负担。鉴于被告的行政不作为，已经严重侵犯了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求：1.判决被告限期履行为原告安置宅基地90平方米的职责；2.判决被告限期给付原告过渡安置费，按照6500元／年的标准给付；3.判决本案诉讼费由被告承担。原告潘福宗起诉时提交的证据材料：第一组证据：1.《社员股金证》复印件；2.《退耕还林承包手册》复印件。拟证明：原告属于土地承包在册人员，享受股员权利，符合安置条件。第二组证据：1.《xx村组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》复印件；2.兴义市中心区坪东新区建设管理委员会于2012年4月1日制作的《坪东一组城中村改造项目新安置承包人口情况公示》复印件；3.《新批宅基地配套设施费用明细表》复印件；4.《划地安置配套设施费用明细表》复印件。拟证明：原告符合安置条件，且已选择划地安置（划定面积为90平方米），选择之后已依法进行公示，政府已将其纳入安置范围。第三组证据：1.坪东街道办于2011年8月18日制作的《关于坪东街道办事处坪东社区一组“城中村”改造集中安置情况说明》；2.xxx组于2013年9月25日就解决尤良毕、邓国勇、尤良书等人的安置问题出具的《报告》；3.坪东一组于2013年12月2日就解决尤良毕、邓国勇、尤良书等人的安置问题出具的《报告》；4.xxx组于2015年12月31日就解决尤良毕、邓国凤、尤良书等人的安置问题出具的《请示报告》；5.兴义市政府于2016年5月20日印发的兴府发[2016]34号《兴义市人民政府关于印发的通知》。拟证明：其一,“城中村”改造过程中，政府核定的安置人口为：划地安置153户、集中安置94户，原告属于安置范围；其二，2013年至今，坪东一组多次要求对原告等户进行安置，说明集体经济组织对原告的成员身份、受安置资格无异议；其三，现兴义市按承包人口征收补偿，原告不可能再在他处取得拆迁利益，必须保证原告在本集体经济组织的成员权益。第四组证据：1.《兴义市桔山城市中心区建设工程放、验线记录》；2.《结婚证》复印件。拟证明：原告妻子取得宅基地使用权与原告无关。第五组证据：1.原告向被告邮寄的申请材料复印件；2.邮寄申请材料的快递单复印件；3.投递情况查询截图。拟证明：原告向被告提出书面申请，要求其履行安置职责的事实。被告兴义市政府答辩称，一、答辩人并无为被答辩人安置90㎡宅基地的职责。1.被答辩人户已在桔山镇xxxx组拥有宅基地，不符合安置条件。2011年6月27日，万和房开公司与坪东一组签订《坪东一组“城中村改造”协议》，被答辩人也在该协议上签字。根据该协议的内容，在城中村改造过程中，要严格执行合同附件《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。根据该《实施方案》的规定，新批划宅基地按照兴坪新管发[2007]01号文件执行。本案原告的妻子周珊已取得宅基地，被答辩人不符合申请新批宅基地的条件。2.被答辩人的现状不符合现行法律规定的宅基地审批条件。被答辩人与妻子周珊于2007年9月4日登记结婚，结婚时周珊已在桔山镇xxxx组拥有宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，若再为被答辩人安置宅基地将违反现行法律的规定。二、因答辩人并无为被答辩人安置宅基地的义务，故答辩人不应支付被答辩人过渡安置费。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。第一组证据：1.兴义市政府办公室统一社会信用代码证;2.法定代表人身份证明。拟证明：兴义市政府基本信息。第二组证据：1.坪东街道办与万和房开公司于2011年7月18日签订的《坪东一组“城中村改造”招商协议》；2.坪东街道办与xxx组于2011年6月20日签订的《xxx组“城中村改造”协议》；3.万和房开公司与xxx组的村民签订的《xxx组“城中村改造”协议》；4.《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。拟证明：其一，招商引资协议、城中村改造协议、补偿安置实施方案均通过坪东一组集体同意，且原告也签字认可；第二，该案系坪东一组与万和房开公司签订的开发协议引发的，与被告无关。第三组证据：兴义市中心区坪东新区建设管理委员会于2007年8月15日作出的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。拟证明：根据该文件的规定，原告不符合安置条件。第四组证据：1.《结婚证》、身份证复印件；2.《贵州省行政事业单位内部结算票据》三张；3.《领条》一张；4.周国益与兴义市桔山新区工委会签订的《搬迁房屋协议书》及周国益房屋及附属物设施平面图。拟证明：原告妻子周珊在xxxx上组已批有宅基地，故原告潘福宗不符合安置条件。第五组证据：《xxx组城中村改造项目中不在安置范围和不符合安置条件的承包人口的公示》。拟证明：不符合安置条件的承包人口经过集体讨论，进行两轮公示。第六组证据：1.坪东街道办于2014年3月26日作出的《关于潘福宗信访事项的回复》；2.坪东街道办于2019年4月24日向兴义市纪委作出的《关于潘福宗请求划地安置问题的办理情况报告》。拟证明：坪东街道办、兴义市政府已就原告的诉求进行过调查核实，复查复核。经庭审质证，原告对被告兴义市政府提供的第一组、第二组、第四组、第六组证据的真实性认可；不认可第二组证据的证明目的，认为根据该组证据，原告符合安置条件；不认可第三组证据的真实性，认为该文件并未公示过，原告不清楚该文件的内容；不认可第四组证据的证明目的，认为该宅基地系妻子周珊婚前获得，与原告无关;不认可第五组证据的真实性，认为该公示并未进行张贴公告。被告兴义市政府对原告提供的第一组至第五组证据的真实性认可；不认可第一组证据的证明目的，认为该证据并不是原告获得划地安置的依据；不认可第二组至第五组证据的证明目的，认为本案系万和房开公司与坪东一组签订的开发协议引发，与被告无关。本院对上述证据认证如下：原告认可被告兴义市政府提供的第一组、第二组、第四组、第六组证据的真实性，本院予以确认；被告提供的第三组证据为兴坪新管发[2007]01号文件，属正式公文，对其真实性予以认可；被告提供的第五组证据未显示制作单位，也未标注制作时间，对其真实性、合法性不予认可。被告认可原告提供的第一组至第五组证据的真实性，本院予以确认。庭审后，被告兴义市政府向本院补充提交了如下证据材料：《汇总说明》《新批划地安置明细表》《有工作的承包人口明细表》《需补宅基地面积明细表》《承包人口集中安置明细表》《新批集中安置明细表》《不在拆迁安置范围内明细表》《不予安置户明细表》《不予安置承包人口但符合公租房条件购买商品住房明细表》《承包人口划地安置明细表》。经审理查明：为推动xxx组“城中村”改造工程，坪东街道办制定《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》，该实施方案载明：“一、改造范围。xxx组城中村改造项目范围内占地约150亩，东至黄草办事处，南至青龙山，西至小山商贸区，北至坪东大道和税务局宿舍。二、拆迁范围。xxx城中村改造工程涉及范围内占用的房屋及附属物、构筑物，包括国家机关、企事业单位、集体、居民、农民用房及其附属物、构筑物。……（一）安置方案。1.统一规划安置小区，集中划给宅基地，由拆迁户自行建房（称为划地安置方案）；2.采用统一规划，集中建房安置不再分户划给宅基地（称为集中安置方案）；3.被拆迁人不同意以上两种方案的，可以实行货币补偿，由具备资质的房地产评估机构进行市场评估后确定（货币安置方案）。（二）安置方案选择。凡在安置范围内的拆迁户（以户口簿和结婚证）为单位只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）……”，同时载明：“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发[2007]01号文件执行”“集中安置的范围为居住在该项目范围内原坪东一组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。2011年，坪东街道办作为甲方与乙方万和房开公司签订《坪东一组“城中村改造”招商协议》，约定：为加快推进坪东街道办坪东一组城中村改造，由甲方、乙方、坪东一组共同组成坪东一组“城中村”改造项目小组，共同办理相关手续；甲方负责协调征地、拆迁、安置、补偿及办理相关手续；乙方在规定时间内安排资金，并完成安置区内的基础设施；启动该项目后，乙方必须严格执行《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。2011年6月20日，坪东街道办作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村”协议》，约定：一、甲方原则上同意乙方与甲方招商引资引进的万和房开公司签订合作开发协议；二、乙方必须严格按照《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定的内容与投资商签订合作开发协议；三、划地安置户必须严格按照审批的规划方案进行建设；四、甲方有权监督乙方与开发商签订的开发协议的实施。2011年，万和房开公司作为甲方与乙方坪东一组签订《坪东一组“城中村改造”协议》，约定：甲方按照坪东街道办拆迁安置的要求，对坪东一组进行征地、拆迁、安置；乙方负责配合完善相关手续，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》作为附件与协议具有同等法律效力。坪东一组的村民在该协议上签字捺印。2012年4月1日，兴义市中心区坪东新区建设管理委员会制作的《坪东一组城中村改造项目新安置承包人口情况公示》显示，原告潘福宗选择划地安置方式，即：新批宅基地80平方米，优惠购买10平方米，合计安置90平方米的宅基地。之后，因未得到划地安置，原告潘福宗向坪东街道办提出信访请求。2014年3月26日，坪东街道办作出《关于潘福宗信访事项的回复》，对其信访要求不予支持。之后，潘福宗因安置问题又多次信访。2019年4月24日，坪东街道办向兴义市纪委作出《关于潘福宗请求划地安置问题的办理情况报告》。2019年4月22日，原告以EMS快递方式向被告邮寄了《补偿安置申请书》，请求被告限期履行安置的职责，并请求赔偿。被告收到原告的书面申请后未在法定期限内进行答复，原告诉至法院，请求判如所请。另查明:潘福宗与周珊于2007年9月4日登记结婚。周珊于2005年在兴义市获得安置宅基地一处。本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：原告请求被告为其安置以及支付过渡安置费应否得到支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府作为征收土地方案的组织实施部门和补偿安置方案的批准部门，其是实施征收和补偿的法定主体。虽然从本案证据显示，从安置方案的制定到签署招商引资协议的各个环节，均是由坪东街道办参与，但其并不具有征地补偿安置的法定职权。本案原告认为被告兴义市政府是法定征收实施主体，在向其申请安置未果后，直接以其作为被告向法院提起履行法定职责之诉，而被告兴义市政府亦未在答辩中否认其征收主体的身份。另外，作为兴义市政府之派出机构的兴义市中心区坪东新区建设管理委员会，曾作出适用于坪东新区范围的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》，结合此行为，坪东街道办所作征地行为在法律、行政法规未授权的情形下，应视为受兴义市政府的委托。因此，兴义市政府为本案适格被告。本案系由“城中村”改造项目过程中,集体土地被征为国有土地后，原集体经济组织成员的补偿安置问题所引发。原告起诉时提交的《社员股金证》《退耕还林承包手册》可以证实原告潘福宗原系xxx组的承包人口。涉案《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》系经万和房开公司（甲方）与坪东一组（乙方）审阅后，由万和房开公司签章和坪东一组村民签字同意。该方案是否经过合法程序审批通过不得而知，但该组涉及247户被征收人均按照此方案进行补偿安置。从坪东街道办作出的《关于潘福宗信访事项的回复》和兴坪办呈〔2019〕7号《关于潘福宗请求划地安置问题的办理情况报告》可推知，前述实施方案制定的基础应为兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。因此，前述实施方案应当是本案原告能否得到安置的依据。第一，《坪东一组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定：“在安置范围内，以户（以户口簿和结婚证）为单位，只能选一种安置方式进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）”，“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发[2007]01号文件执行”。根据该规定，xxx组的承包人口能否得到划地安置，不仅需符合《实施方案》的规定，还应符合兴坪新管发[2007]01号文件的规定。兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》第二条规定“安置条件。凡户口在坪东新区范围内，且属于承包人口，又符合下列条件之一的，可以申请宅基地：1、已结婚无住房的。2、尚未结婚但现有住房特别困难的。3、1993年以来结婚到外地，后又按合法程序回坪东新区长期居住且双方都无住房的（对方无住房，以当地村民组、村（居）委会、土管部门和乡镇人民政府出具的证明为准。4、新区内互相通婚又符合以上申请宅基地条件的，只能在夫妇一方所在地安排宅基地。5、离婚无住房（在离婚财产分割协议上无房产的），且租房住一年以上的。6、参加工作，且工资属于财政开支的在编人员不再批划宅基地。”本案中，原告潘福宗的妻子周珊于2005年已在兴义市xx街道办划得宅基地，虽然该宅基地获得于双方结婚之前，且安置地点也不在xx一组，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”之规定，划拨宅基地以家庭户为单位，而不是以是否为同一个集体经济组织为依据。若再对潘福宗划地安置，其夫妇名下将有两处宅基地，不符合前述实施方案，亦不符合前述法律关于“一户一宅”之强制性规定；第二，土地是稀缺资源，国家实行耕地严格保护政策。国家在征收集体土地后，无论是采用划地安置方式还是集中安置方式，其目的均是保障失地农民的基本生存、生活权利。而根据潘福宗的实际情况，其妻子周珊已于别处获得宅基地一处，不存在不能满足基本生存、生活的条件。由此，原告请求被告依照实施方案的规定对其进行划地安置的理由不成立，本院不予支持。关于过渡安置费的问题。原告潘福宗称其房屋被征收后一直租住房屋，但其并未提供相关证据予以证实。且过渡安置费，是指房屋被征收后，安置房或安置地到位前，对被征收户在此过渡期间给予的补助，在安置主张不能得以实现的情况下，亦不存在对过渡安置费的支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潘福宗的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘福宗负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  陈颜虹审判员  **敏审判员  陈蕊丽二〇二〇年一月十七日法官助理骆俊玲书记员杨艳