四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终163号 上诉人（原审原告）徐余高，男，1941年9月9日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。 被上诉人（原审被告）泸州市江阳区人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区星光路6号。 法定代表人杨长缨，区长。 被上诉人（原审被告）泸州市人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区江阳西路1号。 法定代表人刘强，市长。 委托代理人牟崇启，泸州市人民政府法制办工作人员。 委托代理人张义，泸州市人民政府法制办工作人员。 上诉人徐余高因诉泸州市江阳区人民政府（以下简称江阳区政府）国有土地上房屋征收决定、泸州市人民政府（泸州市政府）行政复议一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2017）川05行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：因泸州市江阳区茜草片区旧城和棚户区改造需要，被告市政府于2013年6月17日作出批复，同意泸州市江南新区规划管理委员会《关于报送〈江南新区建方案〉的请示》，由泸州市财政注资成立国有独资公司泸州市江南新区投资有限责任公司，授权该公司开展江南新区基础设施建设和产业发展投融资业务。泸州市发展改革委员会于2013年7月9日作出泸市发改投资〔2013〕474号《关于对泸州市茜草片区工矿棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意将茜草片区工矿棚户区改造项目立项。同年10月24日，泸州市江阳区发展和改革局作出泸江发改函〔2013〕5号《关于城南丽景旧城棚户区改造等项目规划情况的复函》，确认茜草片区征收项目符合《泸州市江阳区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，已纳入了《泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展规划执行情况及2013年计划草案的报告（书面）》。11月6日，泸州市规划管理局作出《关于提供茜草棚户区改造项目相关资料的回复》，并附项目征收红线图。回复主要内容为：茜草棚户区改造项目位于江阳区茜草镇，项目用地范围位于泸州城市规划区范围，符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求。11月22日，泸州市国土资源局江阳区分局作出泸市国土资江函〔2013〕103号《关于〈提供沙湾老街防灾减灾等八个项目相关资料的函〉的复函》，明确项目用地范围符合江阳区（2006-2020年）中心城区土地利用规划。2013年9月30日，征收办公室发布《泸州市江阳区国有土地上房屋征收告知书》，告知项目名称、征收范围、征收部门、征收实施单位等事项，并告知“征收范围内所有被征收户应当在接到告知书之日起7日内将自行选择的评估机构（不得超过一家）以书面形式告知征收现场工作人员，以超过50%以上户数的多数被征收户的意见确定评估机构；若选择评估机构的户数未达到50%以上的，则由房屋征收部门在房屋征收决定作出后15日内组织被征收户代表以现场公证抽签方式确定评估机构”（附：核准的房地产价格评估机构名单）。2013年12月27日，房屋征收部门发布告知书，内容为：鹅宝山社区79.76%的被征收户选定的评估机构为四川正和房地产评估有限公司，毗卢寺社区58.79%的被征收户、坝心社区59.76%的被征收户选定的评估机构为泸州鼎正房地产评估有限公司。2014年9月2日，征收办公室对茜草片棚户区改造项目的社会稳定风险作出评估报告，分析了项目存在的社会稳定风险，提出了维稳对策。2014年11月25日，江阳区政府发布《关于公布〈茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）的通告》，公开征求意见。经被征收户选定的评估机构对被征收房屋进行依法评估测算后，江阳区政府国有土地上房屋征收办公室、江阳区茜草片区棚户改造项目自改委员会从2014年11月起至2016年，与被征收户签订货币补偿、产权调换附生效条件补偿协议，签约比例已达91.8%。2014年底至2015年初，泸州市江南新区建设投资有限责任公司向国家开发银行股份有限公司借款62亿元人民币，用于本案项目建设。2015年6月23日，区政府发布了《关于〈茜草片旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案〉（征求意见稿）征求意见和修改完善情况的通告》。2016年5月30日，区政府作出了泸江府发〔2016〕18号《泸州市江阳区人民政府茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称18号征收决定），决定征收泸州市江阳区茜草街道毗卢寺社区、坝心社区、鹅宝山社区范围内国有土地上房屋及其附属构建筑物（具体范围详见征收红线图）。原告不服，向泸州市政府申请行政复议，泸州市政府以泸市府复决字〔2016〕155号行政复议决定（以下简称155号复议决定），维持了江阳区政府的上述征收决定。原告仍不服，诉至法院。 另查明，自2014年12月26日至2016年5月9日，被告江阳区政府先后发布泸江府发〔2014〕47号、泸江府发〔2015〕19号、泸江府发〔2015〕31号、泸江府发〔2016〕2号、泸江府发〔2016〕15号房屋征收决定，均涉及茜草片区旧城及棚户区改造项目。 一审法院认为，该案争议焦点可以归纳为以下几个方面： 1．原告的房屋是否应当纳入征收范围。 2．本案征收决定适用的签约比例是否符合征收条件：（1）签约率是否应当达到100%才能征收。（2）签约率的计算，是按每栋楼单独计算，还是整个征收片区整体计算。（3）被告所称的91.8%签约率是否真实，被告区政府将规划红线内的部分房屋不计入征收范围计算出的签约率是否合法。 3．房屋征收决定作出前，被告是否对被征收户进行了调查。 4．自改委与被征收户签订附生效条件补偿协议，其主体是否合法，协议是否有效。 5．征收红线图划定程序是否合法。 6．房屋价值评估机构的选定程序是否合法。 7．作出征收决定时，补偿款是否足额到位，征收是否违反先补偿后搬迁原则。 对上述争议焦点，该院评析如下： 1.关于原告的房屋是否应当纳入征收范围。茜草片区旧城及棚户区改造工程所涉及地段，基础设施落后，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，市、县级人民政府可以对该地段的房屋作出房屋征收决定。原告的房屋属于该地段，将其纳入征收范围符合茜草片区旧城及棚户区改造的整体需要。因此，原告主张其房屋不符合征收条件，不应纳入征收范围，不能成立。 2.关于本案签约比例是否符合法律的要求。该院认为，泸州市政府36号文件系《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前制定，泸州市政府本应在《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神予以修订，在泸州市政府未及时修订的情况下，被告江阳区政府依照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，确定签约率为90%，并不违法。原告以签约率未达到100%为由，主张房屋征收决定违法，该主张不能成立。 关于签约率的计算依据和签约率是否真实。该院认为，旧城改造是一个整体的、系统的工程，有统一的规划、设计，按每栋楼计算签约率不仅不科学，而且不现实，也不符合立法目的，因此，应当以实际被征收的拆迁户为计算基数。庭审中，被告区政府就签约率提供了证据予以证明，并经查证属实，而原告未提出相反证据证明签约率不真实，所以，原告关于签约率不真实的主张不能成立。 3.房屋征收决定作出前，被告是否对征收范围内被征收户进行调查。该院认为，被告提供的证据表明，被告的工作人员进行了征收前期调查，征求了征收范围内住户的意见，虽有包括原告在内的有些住户没有在调查表上签字，但不能据此否定被告江阳区政府的工作人员进行调查、征求意见的事实。而且，90%以上的住户签订了协议，足以说明90%以上住户是同意进行旧城改造的。 4.自改委与被征收户签订附生效条件补偿协议，其主体是否合法，协议是否有效。该院认为，本案的附生效条件补偿协议是被征收户、自改委及房屋征收部门三方签订的协议，协议中，承担征收补偿义务的是房屋征收部门，自改委只是其中的一方，并不实际享有权利，也不承担义务，只起见证作用。自改委由被征收户的代表组成，代表被征收户的权益，在征收活动中起协调、监督等作用，其参加见证签订协议并无不当。 5.征收红线图划定程序是否合法。该院认为，该征收红线图依照法定划定程序经泸州市城乡规划管理局批准，具有法律效力。 6.关于房屋价值评估机构的选定程序是否合法。该院认为，被告江阳区政府的工作人员采取入户发放征求意见表的形式征求意见，然后根据多数被征收户的意见确定评估机构，程序合法。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房地产价格评估机构的选定及房屋价值评估不是征收决定的前提条件，不影响征收决定的合法性，因此，原告以评估机构的选定程序不合法、房屋价值评估不合理为由，主张征收决定不合法，不能成立。 7.征收补偿款是否足额到位，征收是否违反先补偿后搬迁原则。该院认为，被告江阳区政府提供的证据证明，征收决定作出前，整个拆迁项目所需安置补偿资金已足额到位。至于原告所主张的交房后60日才得到补偿款问题，是被告江阳区政府与被征收户签订的附生效条件补偿协议的具体内容，属于房屋征收后约定的款项具体支付问题。被告江阳区政府与被征收户签订的附生效条件补偿协议的具体内容与征收补偿款是否足额到位无关联性。 对被告泸州市政府的行政复议程序，原告无异议。经该院审查，复议决定程序合法，认定事实正确。 综上所述，被告江阳区政府，属于县级人民政府，经批准后，具有国有土地房屋征收的职权。为了公共利益的需要，泸州市江阳区茜草片区旧城及棚户区改造项目经泸州市发展改革委员会批准立项，经江阳区发展改革局确认，该项目已纳入泸州市江阳区国民经济和社会发展第十二个五年规划和泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展规划执行情况及2013年计划，而且项目用地符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求，项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土上房屋征收与补偿条例》的有关规定。立项后，江阳区政府成立了房屋征收办公室，征收办公室及时发布征收告知书，告知项目名称、征收范围、征收部门、征收实施单位、选择评估机构等事项，后根据被征收户选定的评估机构对房屋价值进行评估，符合法定程序。被告江阳区政府与被征收户签订货币补偿、产权调换附生效条件补偿协议的比例，征收决定作出前，整体签约比例已达91.8%，符合《四川省国有土上房屋征收与补偿条例》规定的征收条件。征收办公室对茜草片棚户区改造项目的社会稳定内险作出评估报告，分析了项目存在的社会稳定因素，提出了维稳对策；江阳区政府制定房屋征收补偿方案并公开征求意见。征收决定作出前，所需安置补偿资金已足额到位。综上，被告江阳区政府的房屋征收决定合法，被告泸州市政府经复议，决定维持区政府的征收决定，程序合法，也无不当。原告的诉讼请求和理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐余高的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐余高负担。 徐余高不服，上诉称：1.上诉人的房屋不应划入征收范围，且签约率的计算方式应当以楼栋为单位，且需要达到100％才能作出征收决定。2.被上诉人区政府提供的多种用于其程序合法的关键证据均存在明显的真实性、合法性、关联性存疑的问题，且某些关键性证据未提供：（1）18号征收决定与立项文件名称不符；（2）社会稳定风险评估报告的出具时间的真实性存疑；（3）签约率达91.8％情况不属实；（4）征收红线图划定的程序合法性证据缺失；（5）房屋评估机构选定的证据真实性存疑；（6）前期入户调查、评估机构选定原始资料证据未提供。3.本次征收依据的评估价格是2014年底公示的初步评估结果，其只有一个价格，而非分户评估报告，其内容形式要件不满足《国有土地上房屋征收与补偿条例》《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》与《国有土地上房屋征收评估办法》的要求。综上，请求四川省高级人民法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 江阳区政府提交答辩意见称：答辩人依法开展了针对茜草片区的征收活动，所作的18号征收决定程序合法，且不存在损害被征收人利益的情形，被答辩人上诉要求撤销该决定的请求及理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 泸州市政府提交答辩意见称：答辩人作出的行政复议决定程序合法，原审判决事实清楚、证据确凿、适用法律正确，上诉人的主张不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审庭审笔录记载了双方当事人对证据的质证意见，经审查，一审法院采信的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院根据一审庭审笔录及当事人无争议的证据查明的案件事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为18号征收决定和155号复议决定是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，被上诉人江阳区政府在对泸州市江阳区茜草片区旧城及棚户区改造项目进行可行性研究，确定原有基础设施落后之后，根据公共利益的需要进行棚户区改造，将上诉人徐余高房屋纳入征收范围符合征收的目的。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，江阳区政府提供证据证明该项目经泸州市发展和改革委员会批准立项，泸州市江阳区发展和改革局确认纳入泸州市江阳区国民经济和社会发展第十二个五年规划和泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展规划执行情况及2013年计划，而且项目用地符合泸州市棚户区改造总体方案及城乡规划要求。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为：拟定征收补偿方案；对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的征收决定。本案中，江阳区政府提供了《茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋补偿方案（征求意见稿）》，国有土地上房屋征收与补偿调查登记表，研究茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋补偿方案的会议记要，茜草片区旧城及棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见和修改完善情况的通告，关于茜草片区棚户区改造项目的社会稳定风险评估报告及进行公示的照片，江阳区政府常务会议纪要，征收补偿费用足额到位并专户存储。经审查，案涉征收决定符合上述程序规定。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定“实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十”。本案中，江阳区政府提供的证据证明其与被征收户签订货币补偿、产权调换附生效条件补偿协议整体签约比例已达91.8%，符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收条件。 徐余高以该项目名称由“茜草片区工矿棚户区改造项目”改为“茜草片区旧城及棚户区改造项目”为由，认为征收决定违法。本院认为，该名称的改变不影响征收决定的合法性且征收范围未改变。因此，徐余高的该上诉理由，不能成立，本院不予支持。徐余高所提房屋价值评估程序不合法、评估结果不公平等事项均不是征收决定的前提条件，不是本案审查范围。 泸州市政府收到徐余高提出的行政复议申请后依法进行了立案、审查，并在法定期限内作出了行政复议决定，其复议程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。徐余高的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐余高负担。 本判决为终审判决。 审判长 葛 庆 审判员 谢胜山 审判员 王晓东 二〇二〇年一月十日 书记员 李 凡