安徽省宿州市埇桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1302行初195号 原告：周维卫，男，1951年12月15日出生，汉族，住宿州市埇桥区。 委托代理人：池亚军、王静，安徽民之声律师事务所律师。 被告：宿州市自然资源和规划局埇桥分局，住所地宿州市汇金广场。 法定代表人：王启林，局长。 委托代理人：金波，该局工作人员。 委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 被告：宿州市自然资源和规划局，住所地宿州市淮河西路219号。 法定代表人：吴绪峰，局长。 委托代理人：吕伟，该局工作人员。 委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 原告周维卫不服被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局土地行政处罚决定及被告宿州市自然资源和规划局行政复议决定一案，于2019年8月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告周维卫及委托代理人池亚军、王静，被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局的委托代理人金波、张雪玲，被告宿州市自然资源和规划局的委托代理人吕伟、张雪玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月15日，宿州市自然资源和规划局埇桥分局作出宿埇自然资规执罚[2019]084号《行政处罚决定书》，主要内容为，周维卫，我局于2019年2月22日对你非法占用土地建住宅一案立案调查。经查，你于2016年4月，未经批准，擅自在曹村镇寺后村村南头非法占用279平方米（合0.4185亩）土地建住宅，建筑物占地面积279平方米。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的0.4185亩土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告不服，向被告宿州市自然资源和规划局申请复议，被告宿州市自然资源和规划局于2019年8月2日作出宿自然资规复决字[2019]17号《行政复议决定书》，维持宿埇自然资规执罚[2019]084号《行政处罚决定书》。 原告周维卫诉称，一、被告作出的处罚决定认定事实错误。原告房屋是在原场屋的废址处所建，且该处原系水坑和红薯窑，是原告自己买土填垫，并非非法占用土地。二、被告适用法律错误且条款不明。（一）被告适用《土地管理法》第四十四条和第七十七条对原告作出处罚系适用法律错误。《土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十七条：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告占用的不涉及“农用地转为建设用地”，无须“办理农用地转用审批手续”，且寺后村村民委员会证明2016年4月份村两委研究同意原告在原场屋废址处建房，属于经过批准建住宅，原告占用建房的土地已经转化为建设用地。故被告作出的行政处罚决定书属于适用法律错误且条款不明。（二）根据《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处罚款。再结合《安徽省城乡规划条例》第五十四条第二款及《安徽省城乡违法建设违法用地认定处置指导意见》，原告房产建成并正常使用多年，处于城乡规划确定的建设用地范围内，不影响控制性详细规划；不危害公共卫生、公共安全，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；不违反城乡规划确定的自然资源、生态环境和历史文化遗产保护要求的，只需要补办或完善建设手续即可，没有直接拆除的必要，该决定“限期拆除”违背上述规定的精神。三、原告的建房行为合理合法。原告就仅此一处住宅，根据《土地管理法》第六十二条第一款的规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。原告符合该条款的规定，且经过了村两委的研究同意，系经过有关部门审批同意。综上，被告作出的[2019]17号《行政复议决定书》及宿埇自然资规执罚〔2019）084号《行政处罚决定书》适用法律错误，认定事实不清。故原告提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的宿埇自然资规执罚〔2019）084号《行政处罚决定书》及[2019]17号《行政复议决定书》。 原告向本院提交如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体资格；2、《证明》三份，证明原告在原××屋××瓦房××经过曹村镇寺××委研究同意的，是原告拉土填垫的；3、照片，证明原告房屋状况，且是原告唯一住房。 被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局及被告宿州市自然资源和规划局辩称，一、被告宿州市自然资源和规划局埇桥区分局作出宿埇自然资规执罚〔2019）084号《行政处罚决定书》的事实清楚，证据确凿。原告自述在原场屋的废址处修建房屋，且该处原系水坑和红薯窑，经过测绘部门审査确认，原告所占房屋用地在土地利用现状图上为农用地。原告误认为所占耕地系原场屋废址即代表所占土地为建设用地，原告应办理农用地转用审批手续。依据国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发（2018）28号）文件精神，“使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土所”逐宗落实到户；占用农用地的，县（市）人民政府于每年年初一次性向省、自治区、直辖市人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后，由乡（镇）国土所逐宗落实到户。”原告认为经过村两委的同意即等同于经过有关部门的审批，是错误的。二、被告作出的宿埇自然资规执罚（2019）084号《行政处罚决定书》程序合法。2016年4月，原告未经批准在曹村镇寺后村村南头建设房屋。2019年2月22日，宿州市自然资源和规划局埇桥分局对原告非法占用土地建住宅一案进行立案调查，并下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。经询问、现场勘测，套合了《曹村镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》（调整完善），进行了案件会审，形成《土地违法案件调查报告》，提请法制科进行了合法性审查,后进行了案件会审,于2019年4月8日向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告逾期没有陈述、申辩，也没有申请听证，被告于2019年4月15日作出宿埇自然资规执罚(2019)084号《行政处罚决定书》,于2019年4月16日送达给原告，行政处罚决定程序合法。三、被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出的行政处罚决定适用法律适当。四、被告宿州市自然资源和规划局作出的行政复议决定事实清楚，程序合法。原告系非法占地建房，宿州市自然资源和规划局埇桥分局作出处罚决定后，原告申请行政复议。被告宿州市自然资源和规划局于2019年6月6日受理原告的复议申请后，分别向宿州市自然资源和规划局埇桥区分局送达了复议申请书及提出答复通知书、向原告送达了受理通知书等手续。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（—）项之规定，于2019年8月2日作出宿自然资规复决字(2019)17号《行政复议决定书》，维持了宿州市自然资源和规划局埇桥分局作出的行政处罚决定，并送达给各方当事人。被告作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律适当。请依法驳回原告的诉讼请求。 被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局及被告宿州市自然资源和规划局向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：一、事实依据：1、责令停止违法行为通知书；2、核查报告；3、责令改正违法行为通知书；4、《询问笔录》两份；5、土地利用总体规划图、土地利用现状图；6、占地现场勘测图、土地分类面积表、照片。二、程序依据：1、违法线索登记表；2、立案呈批表；3、听证告知书、处罚告知书及送达回证；4、行政处罚决定及送达回证。三、法律依据：《土地管理法》、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》。 被告宿州市自然资源和规划局本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、行政处罚决定书及送达回证，证明行政复议程序合法。 经庭审质证，原告对被告提交证据质证意见为：被告作出的处罚认定事实错误，原告盖房屋是经过村两委同意的，处罚决定程序违法，适用法律错误；复议决定认定事实不清。 被告对原告提交证据质证意见为：证据1无异议；证据2真实性无异议，但不能证明原告建房时合法的；证据3真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交证据，内容真实，证据效力予以确认。被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局提交的土地分类面积表与土地利用总体规划图相矛盾，证据效力不予确认，其他证据效力予以确认。被告宿州市自然资源和规划局提交证明复议程序的证据效力予以确认。 经审理查明，原告周维卫系宿州市埇桥区曹村镇寺后村五组村民。2016年4月，原告经曹村镇寺后村两委同意，在曹村镇寺后村村南头建三间瓦房作为住宅。2019年2月，被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局认为原告非法占用农用地建住宅，于2019年4月15日作出宿埇自然资规执罚[2019]084号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、责令退还非法占用的0.4185亩土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。原告不服，向被告宿州市自然资源和规划局申请行政复议，被告宿州市自然资源和规划局受理复议申请后，于2019年8月2日作出宿自然资规复决字[2019]17号《行政复议决定书》，维持宿州市自然资源和规划局埇桥分局作出的宿埇自然资规执罚[2019]084号《行政处罚决定书》。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销宿埇自然资规执罚(2019)084号《行政处罚决定书》及宿自然资规复决字(2019)17号《行政复议决定书》。 本院认为:《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。《中华人民共和国土地管理法》四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局作出的行政处罚决定认定原告非法占用农用地建住宅，但其提供的土地利用总体规划图中标明“周维维用地位于曹村镇寺后村，规划为村镇建设用地”，与其提供的土地分类面积表中标明“耕地”相矛盾，被告提交的证据不能证明原告非法占用农用地建住宅的事实，被告宿州市自然资源和规划局埇桥分局作出的行政处罚决定认定的事实不清，主要证据不足。被告宿州市自然资源和规划局在行政复议中未查明事实，作出维持的行政复议决定主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 撤销被告宿州市埇桥区自然资源和规划局埇桥分局于2019年4月15日作出的宿埇自然资规执罚(2019)084号《行政处罚决定书》及被告宿州市埇桥区自然资源和规划局于2019年8月2日作出的宿自然资规复决字(2019)17号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  王华东 人民陪审员  许桂林 人民陪审员  王新明 二〇二〇年一月十三日 书 记 员  解文维 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。