广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终332号上诉人（原审原告）：翁源县翁城镇明星村民委员会第六村民小组。诉讼代表人:赖志权，小组长。委托代理人李凯君，广东奏凯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：翁源县人民政府。地址：广东省翁源县龙仙镇建国路18号。法定代表人:陈来安，县长。委托代理人:曾会明，翁源县国土资源局地籍股股长。委托代理人:许盛林，广东知泓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人:殷焕明，市长。委托代理人:李嘉，韶关市法制局行政复议应诉科工作人员。委托代理人:侯永桢，韶关市法制局行政复议应诉科工作人员。原审第三人:翁源县翁城镇明星村民委员会。法定代表人:杨平凤，主任。委托代理人：周锦，广东闻彰律师事务所律师。上诉人翁源县翁城镇明星村民委员会第六村民小组（以下简称第六村小组）与被上诉人翁源县人民政府（以下简称翁源县政府）、被上诉人韶关市人民政府（以下简称韶关市政府），原审第三人翁源县翁城镇明星村民委员会（以下简称明星村委会）土地行政裁决、土地行政复议一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：第六村小组与明星村委会争议的标的为土地所有权、土地使用权；争议之土地位于广东省翁源县翁城镇行政辖区内；争议地被称为“赖屋背夫”；四至界限为：东至明星村四组、南至明星村道路、西至晒谷坪、北至明星村四组；面积为732.32平方米，分为三块，现均为平整地。上世纪六十年代（约1968年），明星村委会在争议土地上兴建三栋平房，兴办综合农具厂（农机站），用于榨油、碾米、机械车床加工。此后，明星村委会将在上述土地上的三栋平房发包给吴进辉等人承包经营使用。2013年5月17日，郭秀兰等十九人签订了一份“明星赖屋（6组）赖屋背夫岭自古以来是赖家的地方，认同者请签名”的表格。2017年10月，明星村委会响应政府“三清三拆”号召，拆除在争议土地上三栋平房准备重建，第六村小组提出异议，引发了双方的权属争议。2017年10月24日，第六村小组写了一份《关于请求确认土地所有权和使用权的申请书》，请求事项为“请求将座落于翁源县翁城镇明星村委会行政区域内地名为赖屋背夫，四至界限东与明星村委会四村小组交界；南往明星村委会道路；西禾（晒）坪；北与明星村委会四村小组交界，面积约3亩的（宅基地）土地的所有权和使用权依法确认归申请人所有。”此外，第六村小组还提供了原明星大队主任、大队党支部书记等人的证人证言，上述证明材料称上世纪八十年代末，第六村小组曾多次要求明星村委会归还赖屋背夫土地权属。2018年7月18日，翁源县政府作出翁府[2018]102号《翁源县人民政府关于赖屋背夫土地权属争议处理决定书》，该处理决定“经审理查明”一节内容为“争议范围翁源县翁城镇明星村行政辖区内，争议地‘赖屋背夫’东至明星村四组、南至明星村道路、西至晒谷坪、北至明星村四组，分为三块，现均为平整地，面积共732.32平方米。上世纪六十年代间（约1968年），被申请人在争议地建起三栋平房，兴办综合农具厂（农机站），用于榨油、碾米、机械车床加工。后明被申请人将在争议地上兴建的三栋平房多次发包给吴进辉等人承包经营使用至2017年间。2017年10月，被申请人响应政府‘三清三拆’号召，拆除在争议地上原来兴建的三栋平房欲重建。被申请人拆除原有平房后，申请人即提出争议地是其的集体土地，从而与被申请人引起争议。至今为此，申请人与被申请人均没有向翁源县政府申请核发争议地土地权属凭证。”在该处理决定“本府认为”一节内容为：“对于争议土地，申请人与被申请人均未持有合法有效的权属凭证。申请人称解放前后及土改时期由其村小组围起来种菜即管理使用争议地，其未提供相应的证据。至于申请人称被申请人使用期间其一直向政府机关主张权利，亦未提供相应的证据予以佐证。双方确认争议地自上世纪六十年代间（约1968年）起至2017年10月引起争议时止，争议地均由被申请人管理和使用，已连续使用约50年，应视为现使用者所有。”翁源县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，作出处理决定：争议地“赖屋背夫”东至明星村四组、南至明星村道路、西至晒谷坪、北至明星村四组，面积732.32平方米的所有权和使用权归明星村委会所有（具体四至见附图）。第六村小组不服，向韶关市政府申请复议。2018年10月9日，韶关市政府作出韶府行复[2018]76号《行政复议决定书》，内容包括“经查：争议范围位于翁源县翁城镇明星村行政辖区内，争议地‘赖屋背夫’东至明屋村四组、南至明星村道路、西至晒谷坪、北至明星村四组，分为三块，现均为平整地，面积共732.32平方米，被申请人经调查取证后认为，上世纪六十年代间（约1968年)，第三人在争议地建起三栋平房，兴办综合农具厂(农机站），用于榨油，碾米、机械车床加工。后第三人将在争议地上兴建的三栋平房多次发包给吴进辉等人承包经营使用至2017年间。2017年10月，第三人响应政府‘三清三拆’号召，拆除在争议地上原来兴建的三栋平房欲重建。第三人拆除原有平房后，申请人即提出争议地是其的集体土地，从而与第三人引起争议。至今为止，对于争议土地，申请人与第三人均未持有合法有效的权属凭证。因此被申请人根据上述调查所取得的事实与证据，依法将争议地的权属裁定归第三人集体所有。”在“本府认为”一节的内容包括“原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条‘农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。’在本案中，从被申请人在行政复议期间所提交的证据可以证实，现争议双方对争议土地主张权属均未能提供合法有效的权属凭证，申请人称解放前后和土改时期由其村小组围起来种菜即管理使用争议地，以及在第三人使用期间也一直向政府机关主张权利，但其提供的证据不足以证实所提出的上述事实主张。现争议双方在被申请人调查中已经确认争议地自上世纪六十年代间(约1968年）起至2017年10月引发争议时止，争议地均由第三人管理和使用，且已连续使用约50年，应视为现使用者所有。因此，被申请人依据上述有关法律规定，作出将争议土地裁定归第三人所有的具体行政行为并无不当，应予支持。”韶关市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第—款第(一)项之规定，决定：维持翁源县人民玫府2018年7月18日作出的《关于赖屋背夫土地权属争议处理决定书》（翁府[2018]102号)。2018年11月15日，第六村小组向韶关市中级人民法院提起行政诉讼。原审法院认为：翁源县政府于2018年7月18日作出翁府[2018]102号《翁源县人民政府关于赖屋背夫土地权属争议处理决定书》、韶关市政府于2018年10月9日作出韶府行复[2018]76号《行政复议决定书》合法。国土资源部于2010年12月3日修正的[2010]90号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农村集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”明确了土地经过两种情形可以由现使用者所有：一是连续使用土地已满二十年的，视为现使用权所有；二是连续使用不满二十年，或者满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府酌定。如查明一节所述，涉案土地原属第六村小组所有，但在上世纪六十年代起至2017年10月止，争议土地一直由明星村委会连续使用。按照上列国土资源部的规定，翁源县政府将争议之土地所有权确定归明星委员会所有，有依据。而第六村小组提出其一直向有关部门要求明星委员会归还，但其在翁源县政府调处期间，没有提供证据证实，参照国土资源部于2010年11月30日修正的《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”应由第六村小组承担举证不能的责任。不仅如此，即使按照第六村小组所述在届满二十年前已经向使用者或有关部门提出归还土地的，也由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权，而不是原所有权一方当然取得土地的所有权。本案翁源县政府根据具体情况将土地确定给明星村委会所有，符合规定。综上所述，翁源县政府的土地行政裁决以及韶关市政府的土地行政复议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持；第六村小组起诉提出的支持其诉讼请求的理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告翁源县翁城镇明星村民委员会第六村民小组的诉讼请求。案件受理费50元由原告翁源县翁城镇明星村民委员会第六村民小组负担。第六村小组不服一审判决，向本院上诉请求：撤销（2018）粤02行初118号行政判决，撤销翁源县政府的行政裁决及韶关市政府的复议决定，本案一二审诉讼费由翁源县政府承担。主要理由：一、一审审判程序不当。上诉人在一审期间申请法院调查明星村委会除争议地外有无对第二块地享有所有权，一审法院未作调查就径直判决。二、翁源县政府逾期举证，不应作为原审认定事实证据。三、适用法律错误。《村民委员会组织法》和《广东省实施〈村民委员会组织法〉办法》均规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。该规定表明，立法者排除了村民委员会享有农村土地所有权的主体资格，尤其是在村委会下设多个村民小组的情况下。由此可知《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条所称的农民集体其外延仅限于村民小组。被上诉人翁源县政府和韶关市政府答辩意见一致：均认为翁源县政府的具体行政行为和韶关市政府的行政复议均无不当，原审判决认定事实清楚，适用法律正确、符合法定程序，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。原审第三人明星村委会陈述称：涉案土地由明星村委会所有，并连续使用远远超过20年，确认土地归明星村委会所有合法有据。为维护明星村委会和村民合法权益，明晰涉案土地权属，村卫生站早日投入使用，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。经审查，本院对原审判决查明认定的事实予以确认。另查明，翁源县人民政府于2018年11月30日签收原审法院举证通知书，2018年12月19日提交证据清单。本院认为：本案是土地权属行政纠纷，二审争议焦点是翁源县人民政府作出涉案处理决定（翁府[2018]102号）以及韶关市人民政府作出的涉案复议决定（韶府行复[2018]76号）的具体行政行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取……。《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。第六村小组申请原审法院调查明星村委会除争议地外有无对第二块地享有所有权，由于该调查内容既不属于第六村小组自身不能自行收集的证据，亦与本案待证事实无直接关联性，故原审法院没有依申请开展调查取证并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零二条规定：当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳，并依照民事诉讼法第六十五条、第一百一十五条第一款的规定予以训诫、罚款。故翁源县政府虽逾期数日提交证据，但由于该证据与案件基本事实有关，原审法院对该证据予以采纳亦并无不当。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境……。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。故村民委员会可以成为集体所有土地所有权行使主体。据此，上诉人的三项上诉理由均不成立，本院不予采纳。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”根据本案查明事实，第六村小组虽曾就涉案土地所有使用权属问题提出异议，但双方对争议土地主张权属均未能提供合法有效的权属凭证。上世纪六十年代，明星村委会在争议土地上有建房、办厂等管理使用经营行为，直至2017年10月响应号召拆除房屋并准备重建，连续管理使用超过20年。相反，第六村小组虽主张其为权属人，却未能提供对涉案土地进行管理使用的相关证据。依照上述规定，翁源县政府作出将争议土地确权归明星村委会的处理决定，认定事实、适用法律和处理结果均无不当，韶关市政府作出的涉案复议决定维持该处理决定正确。原审法院认为第六村小组请求撤销涉案处理决定和行政复议决定，确认争议土地归属第六村小组的主张理据不充分，并驳回其诉讼请求并无不当，依法应予维持。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。第六村小组的上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人翁源县翁城镇明星村民委员会第六村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年一月二十三日书记员  钟能英