上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0106行初986号原告上海行创电气有限公司，住所地本市浦东新区。法定代表人孔军。委托代理人文强，江苏金汇人律师事务所。委托代理人高登，江苏金汇人律师事务所。被告上海市浦东新区建设和交通委员会，住所地本市浦东新区。法定代表人王晓杰。出庭负责人赵永良，副主任。委托代理人任传军，男。委托代理人王凌俊，上海建领城达律师事务所律师。原告上海行创电气有限公司(下称行创公司)诉被告上海市浦东新区建设和交通委员会(下称浦东建交委)行政处罚决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭进行了审理。原告行创公司的委托代理人文强、高登，被告浦东建交委的行政机关负责人赵永良及委托代理人任传军、王凌俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告行创公司诉称，被告浦东建交委对原告所做行政处罚决定中对合同工程价款的事实认定错误，根据《建设工程质量管理条例》及建法函(2006)23号《建设部关于适用第58条有关问题的复函》[下称建法函(2006)23号复函]，工程合同价款系双方商定认可的价款，本案中原告与案外人上海文宇建设发展有限公司(下称文宇公司)认可并实际执行的合同价为1,900万元，而非仅用于备案的2,275万元，且目前原告与文宇公司之间有民事诉讼正在进行中，被告以2,275万元作为处罚依据有误，系对法律条文的机械适用。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，行政处罚应遵循比例原则，原告因原租赁厂房到期无法续租，基于生产经营目的而不得以搬入涉案厂房，且实际仅使用三栋厂房中面积最小的一栋厂房，该厂房与其他厂房位置功能均相互独立，故原告的主观违法性与社会危害性均较低，被告的处罚决定明显违反比例原则。故请求法院判决撤销被告作出的第XXXXXXXXXX号《上海市浦东新区建设和交通委员会行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费。被告浦东建交委辩称，原告与案外人文宇公司之间就合同价款的数额存在争议，不适用建法函(2006)23号复函的相关规定；民事案件审理过程中的结算价与工程合同价款系不同法律概念，原告提出以结算价作为计算基准缺乏法律依据；工程价款为2,275万元的合同系原告在项目开工前自行提供，且与建设工程合同备案信息及建筑工程施工许可证的记载相互印证，《上海市建设工程合同备案管理规定》亦规定经备案的合同不得擅自变更工程内容、合同金额等，故被告以2,275万元作为处罚依据，认定事实清楚。原告实施了未组织竣工验收即擅自交付使用的违法行为，该行为的违法性与擅自使用的部位和大小没有直接关系，且并无相关法律规定可按照实际使用部位的造价进行裁量；被告已充分考虑原告违法行为未造成事故的实际情况，按照《建设工程质量管理条例》及《上海市建设工程行政处罚裁量基准(2015年版)》规定的最低2%标准进行处罚，符合比例原则，具备合理性。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确且符合比例原则，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年9月6日，被告浦东建交委收到上海市住房和城乡建设管理委员会的《工作联系函》，要求对原告行创公司涉嫌未办理竣工手续擅自使用厂房的情况进行调查。同月15日，被告工作人员至位于本市南汇工业园区园德路XXX号的原告处进行现场检查，原告确认至检查日尚未完成涉案新建生产厂房的竣工验收手续，原告已于2017年6月入驻一号厂房办公，被告于同日立案。被告经向原告、案外人文宇公司调查及搜集材料等，查明原告存在“未组织竣工验收、擅自交付使用”的违法行为，提交备案的施工合同价款为2,275万元，根据《建设工程质量管理条例》第十六条及第五十八条之规定，拟按照2,275万元的2%即455,000元对原告进行行政处罚。2018年7月20日，被告向原告发出《行政处罚听证告知书》，告知上述拟作出行政处罚的事实、依据和罚款数额以及听证权利。原告于同日签收后申请听证，被告于2018年11月23日通知原告听证并于2018年12月10日组织完成听证。2019年6月3日，被告对原告作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定原告于2017年6月至2017年9月15日在位于园德路XXX号的新建生产厂房项目建设中，从事了未组织竣工验收、擅自交付使用的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定，依据该法第五十八条第(一)项的规定，决定对原告罚款人民币455,000元整。庭审中，双方确认对违法行为内容无异议，被告准许原告延期缴纳罚款至2019年12月15日，原告提起本案诉讼后已缴纳罚款。以上事实，由现场检查笔录、陈述笔录、情况说明及附件、整改报告、施工合同、上海市建设市场管理信息平台行创公司新建生产厂房项目信息情况表、照片、工作联系函、营业执照、授权委托书及身份证、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证、建筑工程项目表、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书及送达回证、听证笔录、《上海市浦东新区建设和交通委员会行政处罚决定书》，和《建设工程质量管理条例》、《上海市建设工程行政处罚裁量基准(2015年版)》等的规定，以及当事人的庭审陈述等证据可予证实。本院认为，被告作为建设行政主管部门，负有对管辖区域内建设工程质量进行监督管理的行政职责。《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定：“建设工程经验收合格的，方可交付使用。”本案中，被告经现场检查发现违法行为后，依法履行立案、调查、听证等行政程序，所作行政处罚决定符合法定程序。庭审中，原告确认实施了“未组织竣工验收、擅自交付使用”的违法行为，对行政程序亦无异议，本案的主要争议焦点在于行政处罚幅度是否合法适当。关于工程合同价款的争议，根据《建设工程质量管理条例》第五十八条第(一)项的规定，对涉案违法行为，由被告责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。原告认为其与案外人约某的合同价款为1,900万元，但亦陈述有关建设工程合同纠纷处于诉讼过程中；被告认为双方存在争议的情况下，应以最初原告提交备案的合同为准。对此，建法函(2006)23号复函中“工程合同价款系双方商定认可的价款”，本案中从被告对文宇公司的调查材料及庭审中原告的陈述来看，原告与文宇公司之间就合同价款尚存在异议；被告经调查发现，原告就涉案新建生产厂房项目于2014年2月报送备案合同时显示的合同价为2,275万元，被告于2014年5月向原告核发建筑工程施工许可证时，合同价款亦为2,275万元，许可证的注意事项中载明：“未经发证机关许可，本证的各项内容不得变更”；另根据《上海市建设工程合同备案管理规定》第七条及第十一条的规定，“经备案的合同不得擅自变更工程内容、合同金额”，“在解决合同争议时，应当以备案合同为依据”。据此，被告以经过备案的2,275万元作为计算本次行政处罚罚款金额的依据，并无不当。关于处罚是否适当的争议，原告认为其仅使用了一栋独立厂房，被告以全部厂房造价作为依据违反比例原则；被告认为原告的主张缺乏法律依据和可操作性，被诉行政处罚已充分考虑原告实际情况，并提交了《上海市建设工程行政处罚裁量基准(2015年版)》，其中对于涉案违法行为规定：“一经发现，未造成后果，责令改正，处工程合同价款2%以上3%以下的罚款”;“造成后果，责令改正，处工程合同价款3%以上4%以下的罚款。”对此，行政处罚的基本原则首先是法定原则，行政处罚应当依法进行，《建设工程质量管理条例》第五十八条规定了涉案违法行为的法律后果及罚款的裁量幅度，即处以工程合同价款的2%以上、4%以下的罚款；在此范围内，行政机关可以结合违法行为的性质、情节、社会危害程度等进行裁量，作出相适应的处罚。本案中，原告主张按照实际使用部位进行裁量缺乏法律依据，被告已考虑到原告使用未经验收的厂房情节较轻，尚未造成严重后果，处以法定幅度内最低2%的罚款，内容适当。综上，被告对原告作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确，并无不当。原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海行创电气有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海行创电气有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  洪 伟审 判 员  王 琳人民陪审员  **旦二〇二〇年一月二十日法官 助理  邹 杨书 记 员  韩富饶附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。