广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4262号上诉人（原审原告）：冼永盛，男，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址广州市天河区*********，公民身份证号码440************018。委托代理人：周超毅，广东维永律师事务所律师。委托代理人：陈浩竺，广东维永律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区********办事处，住所地广州市天河区*************。法定代表人：马东升，主任。委托代理人：刘季平，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府，住所地广州市天河区*****。法定代表人：陈加猛，区长。委托代理人：周明、周家裕，该政府工作人员。原审第三人：广州市天河区***沙东股份合作经济联社，住所地广州市天河区******。负责人：范美玉，董事长。委托代理人：詹小彤、谭少娟，广东金领律师事务所律师。上诉人冼永盛因诉被上诉人广州市天河区********办事处（以下简称**街道办）、广州市天河区****（以下简称天河区政府）、原审第三人广州市天河区***沙东股份合作经济联社（以下简称沙东联社）村民待遇行政处理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初657号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：冼永盛于1975年1月22日出生，出生后落户于广州市天河区*******，即沙东联社处，户口性质为农业户口。1992年3月13日，冼永盛户口迁至广州市天河区******，户口性质转为居民常住户口。1992年6月4日，冼永盛户口迁至广州市越秀区*******。2011年6月30日，冼永盛户口迁至广州市天河区*********。2018年6月4日，冼永盛向沙东街道办提交《行政处理申请书》，沙东街道办于2018年6月6日向沙东联社发出《关于协助调查冼永盛集体经济组织成员资格及股份分配等问题的函》，要求沙东联社提供冼永盛的基本情况及相关证明材料、是否具有沙东联社成员资格、是否享受股份分配的相关材料，以及沙东联社对此问题的调查处理意见。沙东联社于2018年6月13日向沙东街道办提交《对冼永盛的意见》。2018年7月3日，沙东街道办对冼永盛进行询问，冼永盛在询问笔录中明确其行政处理申请的请求为：“1．要求沙东街通过联社恢复其沙东社区成员身份；2．要求依照国家法律法规给予其应有的股份；3．要求联社按照国家法律法规修改章程；4．要求街道督促联社进行下一届换届选举，按国家法律法规进行选举。”2018年7月16日，沙东街道办作出穗天沙办[2018]18号《行政处理决定书》，内容为：“……本办认为：被申请人历年章程的制定和修改程序并未违反国家法律、法规、规章和政策的规定，其内容也没有违反法律、法规、规章和政策的规定。根据……等规定，股权配置，必须是参加过集体劳动、承担社员义务的村民也即具备被申请人集体经济组织成员资格的才能享有。申请人从未参加过被申请人的集体生产劳动，未曾履行过集体经济组织成员应履行的法定义务，且于1992年3月13日将户口迁出了原户籍地永福正街15号，注销了其在永福正街15号的户口，2011年6月30日将户口迁往广州市越秀区*******，同时转为城镇居民户口。申请人不具备被申请人集体经济组织成员的资格，因此，被申请人不予申请人配置股份依法有据。同时，根据1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第七条及第十七条的规定，沙东股份合作经济联社是一个农村集体经济组织，享有对本组织集体资产的自主经营管理权，对其成员（股东）资格和集体收益分配可以自行确定。被申请人根据章程的规定，不予申请人配置股份，符合章程的规定，且并末违反相关法律、法规、规章和政策的规定。综上所述，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》(2006年10月1日施行)第十五条第一款、第三款、第四款规定，《农村股份合作经济组织基本规定》（穗天委[2001]7号）第十三条第（二）点规定，决定如下：1.申请人要求恢复其为被申请人集体经济组织成员身份没有法律依据，本办不予支持。2.申请人要求被申请人给予股份没有法律依据，本办不予支持。3由于申请人不具备被申请人集体组织成员资格，申请人要求被申请人修改章程，没有法律依据，本办不予支持。4.申请人要求我办督促被申请人进行换届选举的请求不属于行政处理的范围，本办予以驳回……”冼永盛不服上述行政处理决定，于2018年9月27日向天河区政府申请行政复议。2018年10月10日，天河区政府向沙东街道办发出天河府行复[2018]102号《被申请人答复通知书》。2018年10月29日，沙东街道办向天河区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年11月13日，天河区政府向沙东联社发出天河府行复[2018]102号《第三人参加行政复议通知书》，沙东联社向天河区政府提交《对冼永盛的意见》及相关证据材料。2018年12月28日，天河区政府作出天河府行复[2018]102号《行政复议决定书》，内容为：“……本案中，第三人制定的《沙东股份合作经济联社章程》经股东代表大会讨论通过，并经广州市天河区农林水利局同意，其制定程序及内容合法，可作为处理申请人集体经济组织成员资格及股权配置问题的依据。被申请人认为《沙东股份合作经济联社章程》程序及内容符合法律、法规、规章规定，并无不妥。根据上述规定，农村集体经济组织成员身份的界定标准包括户口是否在农村集体经济组织辖内，以及是否履行农村集体经济组织规定的义务。本案中，根据《沙东股份合作经济联社章程》规定，第三人的成员年满16岁开始从事劳动，并按实际从事劳动时间开始计股。申请人于1975年1月22日出生，虽然在配股时间内，申请人的户口一直在第三人辖内，但其至章程规定的配股截止时间1989年12月31日时未满16周岁，未达到章程规定的从事劳动的年龄，即未能履行章程规定的劳动义务。因申请人在配股时间内未满足第三人的成员资格条件，被申请人对申请人要求恢复第三人身份、配置相应股份及享有选举权和被选举权等请求决定不予支持，事实清楚、证据充分、适用依据正确。被申请人自2018年6月4日收到申请人的行政复议申请后，经向申请人及第三人进行调查，查明事实后，于2018年7月16日作出《行政处理决定书》（穗天沙办[2018]18号）并送达，其作出《行政处理决定书》（穗天沙办[2018]18号）的程序合法。综上，被申请人作出的《行政处理决定书》（穗天沙办[2018]18号）事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持被申请人作出的《行政处理决定书》（穗天沙办[2018]18号）……”冼永盛不服被诉的行政处理决定书及复议决定书，诉至原审法院。另查明，1989年制定的《沙东村股份经济合作社章程》及1991年制定的《沙东股份合作经济联社章程》的第九条均规定：“经济社的股权确认，以在本村从事劳动的年限为依据，统称劳动农龄股。凡从一九六六年一月一日起到一九八九年十二月三十一日止，在本村从事过劳动的（含在村办企业、付业）计算股权、计算农龄年的规定：劳动时间不足半年不计，超过半年计一年，以年满十六周岁为开工年限，提前开工不计算，推迟开工的从实际开工之日计起，男65周岁，女60周岁，为退勤年龄，超龄劳动时间不计股。一九八九十二月三十一日股权确认之后即行截止，今后不再发展劳动农龄股。”2002年制定的《沙东股份合作经济联社章程》第八条规定：“配股对象和起止时间：自1966年1月1日起到1989年12月31日期间，曾在本村从事劳动的集体经济组织成员（含村办企业、副业），都纳入配股对象范围。外嫁女出国、招工招干等按天河区政府有关文件执行。”第九条规定：“农龄股计算与配股方法：（一）劳动农龄按实际劳动年限计算。1.在计股时间内，凡在本村集体经济组织从事劳动时间不足半年的不作为计股劳动时间，超过半年的按一年作为计股时间；2.以年满16岁为开工时间，提前开工部分不纳入计股时间；推迟开工的，从实际开工之日计起……配股截至时间为1989年12月31日，至此，原有集体经济组织的产权归属已经明确，以后不再对已经明确的股份进行调整……”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依照该规定，沙东街道办作为镇一级人民政府，有权对冼永盛提出的村民福利待遇申请进行处理。天河区政府作为沙东街道办的上一级人民政府，对冼永盛不服行政处理决定提起的行政复议申请，有权作出行政复议决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)第十六条规定：“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。”1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第七条规定：“社区经济组织的权利：……（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权……”第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”沙东股份合作经济联社于1989年制定的《沙东村股份经济合作社章程》中对成员及股东资格确认的条款并不违反上述规定。因此，沙东股份合作经济联社依照法定程序制定的章程中与上位法没有冲突的条款可以作为认定依据。根据前述规定及章程规定，经济社的股权确认，以在本村从事劳动的年限为依据，以年满十六周岁为开工年限，配股截至时间为1989年12月31日。本案中，冼永盛于1975年1月22日出生后即入户沙东股份合作经济联社，配股时间内户籍一直未发生迁移，但其直至沙东股份合作经济联社章程规定的配股截止时间1989年12月31日时未满十六周岁，未达到章程规定从事劳动的年龄，因此，沙东街道办认定冼永盛不符合《沙东村股份经济合作社章程》中的股东资格条件，并无不当。冼永盛要求恢复其沙东股份合作经济联社集体经济组织成员身份、给其配置股权以及要求沙东股份合作经济联社修改章程、进行换届选举的请求，该院不予支持。综上所述，沙东街道办作出被诉行政处理决定驳回冼永盛的申请符合上述法律法规的规定，并无不当。天河区政府作出行政复议决定维持沙东街道办作出的行政处理决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。冼永盛请求撤销被诉行政处理决定及行政复议决定及责令沙东街道办重新作出行政处理决定的诉讼请求，无事实和法律依据，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告冼永盛的诉讼请求。上诉人冼永盛不服原审判决，上诉称：一、原审法院认定事实不清。原审第三人制定、修改的《沙东股份经济合作社章程》存在以下问题。(一)原审第三人于1989年11月18日制定《沙东股份经济合作社章程》未经村民会议表决过(年满18周岁的村民进行投票)，属于程序违法，理应无效。(二)原审第三人于1991年11月4日修改《沙东股份合作经济联社章程》及在2002年6月27日对《沙东股份合作经济联社章程》再次进行修改时，仅由章程已经定性身份的股东进行投票，而非由原审第三人全体年满18周岁的村民进行投票通过，违反民主程序。原审法院并未对此进行审理查明。二、原审法院未审查章程中的条款效力，适用法律错误。上诉人自出生后即入户在原审第三人处，直至配股时间内户籍一直未发生迁移，并且一直积极承担社员义务，依法依规应属原审第三人经济组织成员。但本案所涉及到原审第三人所制定修改的1989年章程、1991年章程、2002年章程中均存在以村规民约的形式变相将经济组织的集体资产归入到部分集体组织成员手上的条款。该条款损害包括原告在内当时未满16周岁的集体组织成员及其他组织成员的利益。该条款严重违背《中华人民共和国宪法》有关集体资产所有的规定，理应为无效条款。但原审法院依《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》(施行至2006年10月1日)第十七条认定上诉人不符合原审第三人成员资格条件属于适用法律错误。原审第三人作为集体经济组织，实行家庭联产承包责任制。上诉人的原生家庭一直有承包原审第三人的土地，并有参加集体劳动及承担义务(向国家缴纳公粮)，因此上诉人应属于集体经济组织成员。三、两被上诉人所作之行政行为认定事实不清、证据不足明显不当依法应当予以撤销。上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求，两被上诉人承担全部诉讼费。被上诉人沙东街道办二审答辩称：一、答辩人具有依法作出行政处理决定的职权。二、答辩人作出的行处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法（具体内容见一审答辩状）。三、答辩人对上诉人诉求的处理适用法律正确。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人天河区政府二审答辩称：一、被上诉人作出的被诉复议决定程序合法。二、被诉复议决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。三、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉应予驳回。原审第三人沙东联社二审陈述称：一、原审法院依法查明事实后认定《沙东股份合作经济联社章程》程序及内容符合法律、法规、规章规定，合法有效。2002年6月27日经沙东联社五届一次股东代表大会通过的《沙东股份合作经济联社章程》，制定主体、内容、程序均合法有效，该章程对本经济集体成员及相关利益主体有法律效力，应当依法执行。另外，《沙东股份合作经济联社章程》是根据天河区委、区政府的规定和要求制定、经股东代表大会审议通过后，送区政府审批、备案，合法有效。二、沙东联社历年章程的制定和修改程序并未违反国家法律、法规、规章和政策的规定，其内容也没有违反法律、法规、规章和政策的规定。根据沙东联社开庭审理时提交的《补充证据清单》及17份补充证据，证明沙东股份合作经济联社是依照上级政府指导开展沙东村股份章程制定工作，从起草、修改、通过，全程依照民主管理原则，并且经股东代表大会一致通过，制定程序符合法律规定。三、上诉人依照规定不具备沙东联社的成员资格。根据1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定施行至2006年10月1日废止）第七条、第十七条规定，1989年制定的《沙东村股份经济合作社章程》中对成员及股东资格确认的条款合法。上诉人在配股时间内未满足沙东联社的成员资格条件，根据章程规定不予配股是合法有理的。综上所述，原审判决事实清楚、证据充足、适用法律法规正确。上诉人上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉行政处理决定和复议决定的合法性，原审判决已从事实根据、法律依据及程序方面作了论述，认定被诉行政处理决定和复议决定并无不当。本院二审认同一审的认定，不再赘述。关于上诉人冼永盛是否具有原审第三人成员身份的问题。上诉人冼永盛要求沙东街道办通过联社恢复其沙东社区成员身份，该要求本质上属于请求确认其具有原审第三人成员身份。《广东省农村集体经济组织管理规定》(2006年10月1日施行)第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”“户口加义务”是确定集体经济组成员资格的基本原则。冼永盛出生后落户原审第三人处（天河区永福正街15号），为农业户口，1992年3月13日户口迁至天河区沙和路71号，户口性质为居民户口，同年又迁至越秀区共和路112号，2011年6月30日又迁回天河区永福正街15号2楼。冼永盛的户口迁出又迁入，且性质由农业户口变更为居民户口，其目前是否可恢复原审第三人成员资格，应根据原审第三人组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。在未经原审第三人社委会或者理事会审查并成员大会表决，且原审第三人明确不同意上诉人冼永盛具有其成员资格的情况下，沙东街道办不予支持上诉人恢复原审第三人成员资格的申请，处理结果正确。关于被上诉人沙东街道办对上诉人冼永盛提出的其他行政处理申请不予支持是否适当的问题。因为上诉人不具有原审第三人成员资格，故对于集体经济组织成员之外的人请求享有相关集体经济组织成员待遇或修改章程等请求，属于集体经济组织自治范围，应由集体经济组织自主决定，沙东街道办不予支持或处理，并无不当。另外，被诉处理决定和复议决定、原审判决亦对上诉人出生落户原审第三人处至1992年户口迁出期间是否应予配股进行了审查，认定原审第三人当时章程规定的配股条件并不违反法律、法规的强制性规定，原审第三人依据规定不予上诉人配股正确。本院二审审查后，认为该认定亦无不当。综上所述，上诉人的上诉请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冼永盛负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年一月十三日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪