银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初328号原告孙志伟，男，汉族，1980年4月12日出生，贺兰县习岗镇恒顺砖厂经营者，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人高婷、王海燕，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路10号。法定代表人马建宁，该镇镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告孙志伟不服被告贺兰县习岗镇人民政府房屋强制拆除一案，于2019年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月31日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告孙志伟及其委托代理人高婷、王海燕，被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）副镇长胡克军、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告习岗镇政府于2019年7月3日至7月15日对原告位于贺兰县习岗镇恒顺砖厂材质为砖墙、彩钢顶的库房等建筑物予以强制拆除。原告孙志伟诉称，原告经营的贺兰县习岗镇恒顺砖厂原系习岗镇经济桥村村集体砖厂，该砖厂自上世纪八十年代就已经存在，由原告的父亲孙某经营，原告在2000年左右进行了翻修、扩建。2007年1月，习岗镇经济桥村村民委员会与原告签订《农村集体砖厂承包合同》，约定由孙某承包经营该砖厂，承包期限为10年，自2007年1月1日至2016年12月31日，承包期内，承包人可以自主经营，如遇土地征收，土地归村委会所有，地上附着物归承包人所有。2019年7月1日，被告给原告发出《责令限期拆除通知书》，以砖厂内的房屋系违建为由，要求原告在7月3日前自行拆除，且通知书中未载明原告享有的权利和救济途径。7月3日下午，被告未通知原告到场，就直接对原告厂区内一千多平方米房屋进行了强拆，至7月15日全部拆除完毕，废渣至今在现场堆放。被告的强制拆除行为程序违法，给原告造成直接财产损失。现原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告强制拆除原告位于恒顺砖厂院内房屋及围墙、大门及其他设施设备的行为违法；2、被告赔偿原告各项经济损失3467988元（后附赔偿项目明细）；3、本案诉讼费用及其他相关费用均由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一、《责令限期拆除通知书》。证明2019年7月1日被告向原告发出的《责令限期拆除通知书》并未告知原告享有的权利和救济途径，且被告对原告房屋、围墙、大门及其他设施设备进行强制拆除时并未依法作出强制执行行政决定，未按照《行政强制法》规定的权限、范围、条件和程序依法行政，故被告实施的强拆的行政行为违反法定程序应被确认违法。被告对该证据真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的有异议。被告认为，被告确实于2019年7月1日向原告送达该份责令限期拆除通知书，但该通知书所针对的是孙志伟未经规划审批擅自建设的违法建筑物，该通知书未告知原告享有的救济途径，存在瑕疵，但原告就该通知书未行使撤销权的情况，是对该限期拆除通知书的认可。证据二：1、贺兰县习岗乡人民政府《关于经济桥兴胜村搬迁砖厂的报告》（习政发〔86〕5号）；2、《农村集体地砖厂承包合同书》；3、《父子关系证明》；4、《个体工商户营业执照》。证明：1、原告父亲孙某经营的砖厂最早系习岗镇经济桥村集体砖厂，1986年3月，由习岗乡政府向贺兰县人民政府申请将砖厂搬迁至现在的经济桥村九社的位置，2007年以前由原告的父亲孙某承包经营砖厂，2007年以后由原告实际承包经营砖厂。2、2007年1月1日，原告父亲孙某与贺兰县习岗镇经济桥村签订《农村集体地砖厂承包合同书》，贺兰县习岗镇经济桥村将砖厂涉及的117亩土地发包给原告父亲孙某，贺兰县习岗镇经济桥村对发包的土地拥有所有权，地上附着物则归原告父亲孙某所有，合同约定承包期10年，自2007年1月1日至2016年12月30日，每年承包费一万元，合同签订后，原告父亲孙某年事已高，便将砖厂交由原告实际经营。3、《营业执照》是新换的，上面的日期为换证的时间，并非首次办理营业执照的时间。原告经营的砖厂最早系上世纪七十年代特定市场背景下产生的村集体企业，至今存续有着严格、合法的历史沿革，并非原告违法擅自圈地建厂，所以原告的财产权利依法应受到保护。被告对《贺兰县习岗乡人民政府文件》真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，被告认为，该文件是当时的习岗乡人民政府就经济桥村砖厂及兴盛村砖厂是否能够搬迁向贺兰县人民政府提请的请示性报告，与本案原告及孙某没有任何关系，其证明目的也不能成立，该证据中根本不涉及原告或原告的任何家庭成员。对《农村集体地砖厂承包合同》的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，首先，该合同的签订人并非本案原告，与原告无关，且该合同自2016年12月30日已经到期，该砖厂与原告及孙某均无关，该砖厂的实际权利人自此应为习岗镇经济桥村村民委员会。对《父子关系证明》的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，即使原告与孙某系父子关系，但从主体上其仍然属于两个不同的主体，作为两个完全民事行为能力人，各自承担权利义务，因此该份证据也与本案无关。对《营业执照》的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，因该营业执照中所列明的恒顺砖厂与本案无关，其注册经营与本案原告所出示的承包合同本身存在矛盾，砖厂的经营不代表其有权在土地上未经批准建设任何建筑物和附着物，更不能够证明其对地上建筑物、附着物享有任何合法权利，并且该营业执照是2016年4月17日办理，不能够证明早在七十年代经济桥砖厂就由原告经营，所以其享有的砖厂经营权不代表其就有权利在地上擅自违法圈地，违法建设相关的附属设施或建筑，故原告的各项证明目的不能成立。证据三：1、2019年7月15日被拆现场照片；2、2019年7月3日《公证书》。证明目的：被告违法强制拆除了原告砖厂内的房屋、围墙、大门及其他设施设备，给原告造成了直接损失，应当予以赔偿。因被告的强拆行为导致原告无法提供证据证明损失标准，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”之规定，原告的损失应当由被告举证证明。公证书证明涉案建筑被强拆前的数量、现状，与被拆现场照片形成鲜明对比，也以此证实原告主张经济损失的依据。被告对照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该照片上并无习岗镇政府工作人员，也不能证明就是本案原告所述的砖厂内的房屋及设施，其证明目的不能成立。对《公证书》的真实性无异议，但通过公证书不能够确定公证书所载明的内容与本案的关联性，公证书明确记载“在孙志伟的带领下，来到位于经济桥村九社的一处场地内，孙志伟称该处就是他的砖厂”，因此，依据公证书中所记载的内容，该地点是否与本案有关，是否就是原告案件中所陈述的恒顺砖厂的现状都不明确，仅是依据原告孙志伟的个人陈述进行查看和清点，故该份证据无论从关联性、合法性上均存疑，无法证明就是原告所述的被拆除前的建筑物现状，更不能够证明是涉案的建筑被拆除的情况、数量。因此原告的证明目的不能成立，该份证据并不能客观反映具体的地点及建筑物的关联性和合法性，不能作为本案的定案依据。被告习岗镇政府辩称，被告认为原告所诉依法不能成立，被告实施的拆除行为不违反法律规定，原告所诉赔偿不应当得到支持。一、原告不是本案适格主体，没有资格对被告行使权利，要求赔偿。本案中2007年1月1日签订的《农村集体地砖厂承包合同书》中，承包方是贺兰县习岗镇经济桥村3社孙某，与原告孙志伟无任何关系，原告孙志伟无权利要求被告进行赔偿，且该份《农村集体地砖厂承包合同书》的承包期限为2007年1月1日至2016年12月30日，早已过了承包期限，孙某已无使用权，贺兰县习岗镇经济桥村村民委员会多次要求孙某交回土地，但孙某均找各种理由推脱不予交还，孙某对该土地的占有为非法占有。二、原告所诉的恒顺砖厂已于2018年5月被贺兰县自然资源局拆除，且该案已经审理完毕。2019年7月被告所拆除的是恒顺砖厂周边的违章建筑，并非恒顺砖厂本身，其周边的违章建筑未依法取得乡村建设规划许可证，也未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此被告对原告的违章建筑进行拆除符合国家法律规定，没有义务对其进行赔偿。三、原告所诉赔偿清单中变压器5台，不是由被告进行拆除的，变压器的拆除需要专业人员进行，被告不可能自行拆除，也没有条件和能力进行拆除；地埋线是埋在地下至少1米以下，如果拆除需要耗费大量机械和人力才能完成，而现场根本没有进行过施工，故原告所诉不属实。被告习岗镇政府向本院提交了以下证据：证据一、2019年7月1日习岗镇政府向孙志伟下达的《责令限期拆除通知书》。证明：依据城乡规划法第六十五条之规定，你户未经批准在经济桥村砖厂擅自建设仓库、彩钢棚，依据城乡规划法第四十条、第四十一条之规定，该建筑系违法建筑，责令你户在接到通知之日起3日内将违建进行拆除，逾期不拆除的，将依据城乡规划法第六十五条之规定予以拆除，所造成的后果由其自行承担。原告对该证据的真实性、关联性予以认可，但对其合法性及证明目的有异议。该证据未载明原告应当享有的权利、义务及救济途径，程序上也不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十六条之规定，无法证明被告拆除原告的建筑物系合法行为，同时，该证据恰好能够证明原告具有原告主体资格。证据二、农村集体地砖厂承包合同书。证明：涉案砖厂是经济桥村与案外人孙某签订的合同，与原告无关，且砖厂的承包合同期已于2016年12月30日届满，该砖厂实际所有人为习岗镇经济桥村村民委员会，原告主体不适格，且无权主张赔偿的事实。原告对该证据三性无异议，但对证明目的不予认可。原告认为，该砖厂营业执照上的经营者是原告孙志伟，被告也是向原告孙志伟本人送达责令限期拆除通知书，且孙某与原告系父子关系，被告明知且认可上述情况，所以才向原告本人下达责令限期拆除通知书，原告系适格主体。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：责令限期拆除通知书，原、被告对真实性均无异议，该证据与案件事实具有关联性，本院对该证据予以采信。农村集体地砖厂承包合同书、父子关系证明、个体工商户营业执照，可以证实孙志伟的父亲孙某在2007年1月1日与贺兰县习岗镇经济桥村村民委员会签订农村集体地砖厂承包合同，承包了位于经济桥村九社的砖厂。贺兰县习岗乡人民政府文件，该文件是习岗乡政府就经济桥砖厂搬迁向贺兰县人民政府进行的报告，不能达到原告想要证明砖厂由谁经营的证明目的，本院对该证据不予采信。公证书和照片，涉及赔偿事宜，本案暂不做认证。经审理查明，2007年1月1日，孙志伟的父亲孙某与贺兰县习岗镇经济桥村村民委员会签订农村集体地砖厂承包合同，由其承包位于经济桥村九社的砖厂（经济桥砖厂），承包期限自2007年1月1日至2016年12月30日，共10年。双方约定如遇国家征占，土地补偿款归村民委员会所有，地上附着物归孙某所有。2015年7月5日，在更换营业执照时砖厂名称为贺兰县习岗镇恒顺砖厂，经营者为孙志伟，组成形式家庭经营。2019年7月1日，习岗镇政府向孙志伟下发2019年第07号责令限期拆除通知书，内容为：经查，你户未经批准在经济砖厂擅自建设库房、仓储，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十一条之规定，该建筑属违法建设，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起，3日内将违规建筑自行拆除。逾期不拆除的，将依法予以拆除，所造成的一切后果由你户自行负责。2019年7月3日至7月15日，被告对原告位于贺兰县习岗镇恒顺砖厂材质为砖墙、彩钢顶的库房等予以强制拆除。原告不服，提起本案行政诉讼。本案庭审中，原告孙志伟认可已被拆除的建筑物及设施设备无相关建设审批手续。本院认为，《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条规定：乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，原告孙志伟经营的习岗镇恒顺砖厂属于乡镇企业，在承包集体所有的砖厂经营活动过程中，如果为了生产经营需要翻建或者扩建，均需要获得县级主管部门的审批。原告孙志伟称其在2000年左右对砖厂进行了翻修、扩建，但认可至今未取得相关建设审批手续，结合上述法律规定，被告向原告孙志伟送达《责令限期拆除通知书》，认定砖厂内的建筑物属于违法建筑，并要求原告限期拆除，并无不当。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定：在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国立法法》第八十八条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。根据上述规定，被告习岗镇政府享有对其辖区内违法建筑物、构筑物、设施进行强制拆除的权限，但强制拆除必须根据《中华人民共和国行政强制法》的规定实施。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条等条款规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告习岗镇政府虽然作出《责令限期拆除通知书》，但没有告知原告有陈述和申辩的权利，此后也没有作出相应行政拆除决定，没有进行催告，没有作出强制执行决定，而是直接组织人员和机械实施强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》中关于强制拆除的程序性规定，应当确认被告2019年7月3日至7月15日的拆除行为违法。涉案被拆除的建筑物、构筑物位于孙志伟经营的贺兰县习岗镇恒顺砖厂内，现已注册成立的贺兰县习岗镇恒顺砖厂组成形式为家庭经营，砖厂承包人孙某与砖厂经营者孙志伟系父子关系，被告的《责令限期拆除通知书》送达对象为孙志伟，故孙志伟可以作为原告向本院提起本案诉讼。被告认为原告不具有主体资格的意见，本院不予支持。关于原告提出的赔偿请求，因被告在实施拆除前，对于需要拆除的建筑物没有核查建设主体、建设时间、建设数量，在拆除过程中也没有进行清点和造册，在庭审过程中对原告在拆除前办理的公证事项和拆除后拍摄的照片均不予认可，故是否需要赔偿以及如何赔偿，根据行政权与审判权相独立的基本原则，结合现有法律规定，由被告核查后先行处理为宜，原告对被告的处理结果不服仍然可以提起行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告2019年7月3日至7月15日对原告位于贺兰县习岗镇恒顺砖厂材质为砖墙、彩钢顶的库房等建筑物实施强制拆除的行为违法；二、限被告贺兰县习岗镇人民政府于判决生效后60日内对原告在本案中提出的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年一月二十日法官助理 史 芳书 记 员 丁燕风附：1、本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2、原告起诉状后附行政赔偿项目清单1、库房共计3585.13平方米×680=2434888元2、砖木、砖混结构平房950.25平方米×400=38100元3、变压器5台400000元4、地埋线50000元5、院墙、大门、彩钢棚等其他200000元共计3467988元