江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏01行赔终47号 上诉人（原审原告）张秀华，女，1936年1月21日生。 上诉人（原审原告）桑士友，男，1953年1月12日生。 上诉人（原审原告）桑士珍，女，1955年8月28日生。 上诉人（原审原告）桑士龙，男，1959年12月21日生。 上诉人（原审原告）桑士云，男，1963年5月5日生。 上诉人（原审原告）桑士明，男，1968年2月6日生。 以上六上诉人的共同委托代理人周莲芳，北京市京师（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区住房保障和房产局，住所地南京市秦淮区瑞金路10号。 法定代表人李宁松，南京市秦淮区住房保障和房产局局长。 出庭负责人齐贤平，南京市秦淮区住房保障和房产局副局长。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原审第三人南京秦淮房屋征收服务有限公司，住所地南京市秦淮区甘雨巷22号。 法定代表人单劲波，南京秦淮房屋征收服务有限公司总经理。 委托代理人陈静，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人张秀华、桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明诉被上诉人南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）、原审第三人南京秦淮房屋征收服务有限公司（秦淮房屋征收公司）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市雨花台区人民政府曾向桑家荣颁发雨红红字第6024号土地使用证，用地面积147平方米，用途为宅基地，房屋占地面积为96平方米。1987年，桑家荣在上述土地上建设南京市秦淮区中牌楼东56号房屋（以下称56号房屋），未办理建房手续。附近还建设有原南京市秦淮区中排楼东33号房屋（以下简称33号房屋），后在2000年，张秀华将原33号房屋拆除后重新建造了33号房屋，未办理建房手续，并由张秀华居住使用。2008年7月17日，江苏省南京市秦淮公证处作出（2008）苏宁秦证内民字第656号《公证书》，主要内容包括：“被继承人桑家荣于1992年2月5日在南京死亡，死亡后在南京市秦淮区红花村中牌楼东56号遗有与其配偶张秀华的共有房产（土地使用证：雨红红字第6024号，建筑面积：192平方米）。……现因被继承人桑家荣的女儿桑士珍自愿放弃对父亲上述遗产的继承权，故被继承人的上述遗产应有其妻子张秀华、儿子桑士友、桑士龙、桑士云、桑士明共同继承。现经各继承人共同协商达成一致：上述房产中的建筑面积53平方米归桑士友所有；上述房产中的建筑面积53平方米归桑士龙所有；上述房产中的建筑面积43平方米归桑士云所有；上述房产中的建筑面积43平方米归张秀华、桑士明所有。”2008年，因秦淮区红花街道地块实施宏光路二期拓宽改造工程项目的征地房屋拆迁工作，56号房屋在拆迁范围内。2008年6月，桑士友就56号房屋53平方米建筑签订拆迁补偿安置协议，桑士云就56号房屋128平方米建筑物签订拆迁补偿安置协议，桑士龙就56号房屋53平方米建筑签订拆迁补偿安置协议，桑士明就56号房屋128平方米建筑物签订拆迁补偿安置协议。上述4份拆迁补偿安置协议所附土地使用权证均为雨红红字第6024号土地使用证。其后，56号房屋部分被拆除。2015年8月4日，张秀华等六人签订《房屋分配协议》，约定：中牌楼33号房屋北面楼上下贰间归桑士友所有，南面楼上下贰间归桑士云、桑士明所有，中间楼上下贰间归桑士珍所有；中牌楼东56号小厨房楼下归桑士龙，楼上归桑士明所有。2018年4月17日，南京南房建设监理咨询有限公司受秦淮房屋征收公司委托，对33号房屋及56号房屋剩余建筑进行面积测绘，测绘结果显示：33号房屋总建筑面积为133.04平方米；56号房屋剩余建筑总建筑面积为55.06平方米。2018年9月20日，南京市秦淮区人民政府作出宁秦府征字〔2018〕20号《南京市秦淮区人民政府征收决定》，33号房屋及56号房屋剩余建筑位于征收范围内，原南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）为本次房屋征收部门。2018年10月11日，33号房屋及56号房屋剩余建筑被拆除。2018年11月1日，张秀华等六人就33号房屋及56号房屋剩余建筑被拆除一事向原审法院提起行政诉讼，原审法院分别立案审理。经审理，原审法院于2019年4月29日作出（2018）苏8602行初1885号行政判决书（以下称1885号判决书）、（2018）苏8602行初1886号行政判决书（以下称1886号判决书）。1885号判决书认为张秀华系33号房屋的权利人，桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明无权提起该案诉讼，故裁判如下：1.裁定驳回桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明的起诉；2.确认原秦淮区征收办于2018年10月11日拆除33号房屋的行为违法。1886号判决书判决如下：确认原秦淮区征收办于2018年10月11日拆除56号房屋剩余建筑物的行为违法。两案判决后，双方均未上诉，1885号判决书、1886号判决书均已生效。另查明，因南京市2019年政府机构改革，将原秦淮区征收办的职责整合后组建秦淮区房产局，不再保留原秦淮区征收办，故由秦淮区房产局作为本案被告。一审审理过程中，张秀华等六人述称：雨红红字第6024号土地使用证用地面积147平方米，其中载明的房屋占地面积96平方米对应的是56号房屋，33号房屋系建设剩余51平方米土地上；33号房屋系旧房翻建，已经过村委会同意，不需要办理建房证；33号房屋被拆除前无人居住，系响应秦淮区房产局征收，早已将房屋搬空；33号房屋系砖混结构房屋，被拆除时有一些未搬走的比较陈旧的简单家具，包括热水器、橱柜、床等。本案中，张秀华等六人要求赔偿的项目、数额为：1.33号房屋的损失，包括102平方米有证房屋损失，每平方米评估价2.9万元，货币补偿方式上浮40%，总价值为102平方米×2.9万元/平方米×（1+40%）=414.12万元；包括31.04平方米无证房屋损失，价值5万元；2.奖励费102平方米×1000元/平方米=10.2万元；3.安置费102平方米×60元/平方米每月×12月=73440元；4.提前搬家奖励6万元；5.装修费3.5万元；6.家具1万元。 原审法院认为，本案行政赔偿诉讼审理的焦点是张秀华等六人主张的各项损失能否成立以及数额如何确定。结合本案审理查明事实，原审法院对相关问题分别认定如下；一、关于张秀华等六人的赔偿请求人主体资格问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第六条第一款之规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”第九条第二款之规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中，对于张秀华系拆除33号房屋行为的受害人、赔偿请求人，双方并无异议，原审法院经依法审查，予以确认。对于桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明的诉讼主体资格问题，原审法院认为，本案系一并提起的行政赔偿诉讼，1885号判决书已裁定驳回了桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明的起诉，故桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明无权提起本案赔偿诉讼，应一并裁定驳回起诉。二、关于秦淮区房产局的赔偿义务机关主体资格问题。根据国家赔偿法第七条第一款、第五款之规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。……赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”本案中，已由1885号判决书确认原秦淮区征收办于2018年10月11日拆除33号房屋的行为违法，故原赔偿义务机关为原秦淮区征收办，现原秦淮区征收办被撤销，由秦淮区房产局继续行使其职权，故秦淮区房产局系本案适格的赔偿义务机关。对于秦淮房屋征收公司，并非行政机关，不是国家赔偿的赔偿义务机关，张秀华等六人要求秦淮房屋征收公司承担连带赔偿责任，无法律依据，原审法院不予支持。三、关于秦淮区房产局就拆除33号房屋应给予张秀华的赔偿。根据国家赔偿法第三十二条之规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条第（八）项之规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，33号房屋已被拆除，且不具有恢复原状之可能，故采取支付赔偿金之方式。关于赔偿项目、数额，依据上述法条规定，国家赔偿的范围为违法行政行为造成的直接损失，即赔偿项目系与违法行政行为具有直接因果关系的损害，赔偿标准以违法行政行为造成的直接经济损失为限。同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”因此，张秀华应当举证证明违法行政行为对其造成的直接损失。对于33号房屋的赔偿数额：首先，张秀华称33号房屋建于雨红红字第6024号土地使用证所载土地上，根据《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定：“农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。”本案中，桑家荣名下雨红红字第6024号土地使用证证载用地面积147平方米，证载房屋占地面积96平方米对应56号房屋，2008年征地拆迁时56号房屋以362平方米的总面积获得补偿安置，现又称33号房屋系建设在剩余51平方米土地上，不符合土地管理相关法律规定；其次，33号房屋建设于2000年，未办理相关建设手续，根据《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：“进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”现张秀华等六人未能提供证据证明33号房屋建设依法取得了建设工程规划许可，故对33号房屋享有的合法权益仅限于33号房屋拆除后可回收利用的建筑材料，亦即拆除行为给张秀华造成的房屋直接损失。关于可回收利用的建筑材料的价值，结合双方陈述及生活实践等，原审法院认为，以每平方米1000元计算为宜，即133.04平方米×1000元每平方米=133040元。对于奖励费、安置费、提前搬家奖励：张秀华等六人主张的上述三项费用均系合法房屋被征收时可能产生的征收补偿，与原秦淮区征收办拆除33号房屋的行为并无直接因果关系，不是拆除行为造成的直接损失，不符合国家赔偿法规定的赔偿范围，故原审法院对上述三项费用不予支持。对于装修费、家具赔偿数额：关于装修损失、家具损失，根据双方陈述及在案证据，结合33号房屋的建设时间及使用情况，原审法院酌情确认涉案房屋装修损失为10000元、家具损失5000元。因此，原审法院认为秦淮区房产局就拆除33号房屋的行为应当赔偿张秀华的损失包括：33号房屋损失133040元、装修损失10000元、家具损失5000元，合计148040元。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，裁判如下：一、裁定驳回桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明的起诉；二、秦淮区房产局于判决生效之日起三十日内就拆除33号房屋的行为赔偿张秀华各项损失148040元；三、驳回张秀华的其他诉讼请求。 上诉人张秀华等六人上诉称，1．一审法院对房屋价值认定错误。33号房屋是1959年建造的，2000年经过红花村委会同意危房改造翻盖的二楼，属于合法的房屋，建造后就取得物权，同时还有南京市雨花台区人民政府颁发给桑家荣的土地使用权证。一审法院认定33号房屋没有合法建房手续，上诉人对此不存在过错。《江苏省土地管理条例》《南京城乡规划条例》都不是1959年颁发的，用以上条例来适用60年前建造的房屋，不合情、不合理、也不合法。上诉人前后邻居同时建造的房子都得到了合理的补偿安置，对上诉人一家不公平。2．一审法院确定上诉人房屋灭失的赔偿标准是错误的，违反国家赔偿法律原则。一般而言因违法强制拆除引发的赔偿，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，并有效维护被拆迁人的合法权益，赔偿不应低于因依法征收或拆迁所应得到的补偿，哪怕房屋己经灭失，一般也不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。而本案上诉人的诉请只是按照正常拆迁补偿来主张的，一审法院不予支持错误。3、一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条的规定错误，应当适用国家赔偿法第四条、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项规定。综上，请求二审法院：1．撤销一审行政赔偿判决，依法将此案发回重新审理或者改判；2．一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人秦淮区房产局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，一审判决确定的赔偿金额符合客观事实，上诉人所诉争的房屋没有合法的权属凭证，应当按照一审法院判决认定的标准进行赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人秦淮房屋征收公司未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，一审判决认定事实清楚、法律适用正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。 二审中，上诉人张秀华等六人向本院提交以下证据：1．证人证言，用以证明房屋建造的年代是1959年，到2000年左右红花村委会统一批准上报危房改造，33号房屋应当认定为合法产权。上诉人没有取得建设工程规划许可证是历史遗留问题。2．桑士友家属劳保证（桑晓璐页）、桑士龙退伍证，用以证明中牌楼东59号-1即现在涉案的33号房屋，桑士友、桑士龙在八十年代初就已居住在该房屋内。3．33号房屋东邻桑秀珍户房屋征收补偿款单据照片，用以证明涉案地块征收补偿标准，桑秀珍户房屋跟33号房屋是同时建造的。如果桑秀珍户得到补偿，33号房屋就应当得到和桑秀珍户同样标准的补偿。 经庭审质证，被上诉人秦淮区房产局对上诉人在二审中提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性均不予认可。上诉人在一审包括在本次的二审过程中，仍然没有提供其合法房屋的凭证。原审第三人秦淮房屋征收公司对上诉人在二审中提交的证据1的真实性不予认可，上诉人并没有申请证人出庭；对证据2的关联性不予认可；证据3是征收过程中与被征收户进行征收补偿约谈所作的评估预算，桑秀珍户是有证合法房屋，而涉案33号房屋没有合法的土地证或建设许可证，补偿标准不一样，因此没有可参照性。证据1-3均不属于法定的新证据，依法不应当予以采纳。 本院经审查认为，上诉人提交的证据1-3不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予接纳。 本院认为，国家赔偿法第二条第二款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被上诉人秦淮区房产局拆除33号房屋的行政行为已被原审法院作出的1885号行政判决确认违法，33号房屋的权利人有权依照国家赔偿法的规定获得赔偿。1885号行政判决确认张秀华系33号房屋的权利人，桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明并非33号房屋的权利人，裁定驳回了桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明的起诉。因此，本案一审判决认定桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明不具有提起本案行政赔偿原告主体资格，裁定驳回桑士友、桑士珍、桑士龙、桑士云、桑士明的起诉，并无不当。 国家赔偿法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权，造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，33号房屋已被拆除，且不具有恢复原状的可能，故采取支付赔偿金的方式，按照直接损失予以赔偿。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”在卷证据显示，张秀华在建设33号房屋时并未依法取得建设工程规划许可证，故33号房屋所享有的合法权益仅限于拆除后可回收利用的建筑材料的价值，即拆除33号房屋给张秀华造成的直接损失。一审法院依据33号房屋拆除后可回收利用的建筑材料的价值，按照每平方米1000元计算房屋的直接损失以及酌定房屋装修损失10000元、家具损失5000元，并无不当。综上，被上诉人秦淮区房产局就拆除33号房屋行为应当赔偿上诉人张秀华：房屋损失133.04平方米乘以1000元每平方米共计133040元、装修损失10000元、家具损失5000元，合计148040元。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  王攀峰 审判员  李丹丹 二〇二〇年一月十四日 书记员  孙 皓