贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔27行初525号 原告贵州省福泉市金山街道双谷村小寨组。 负责人杨大兴，该组组长。 诉讼代表人梁昌国，男，1966年7月29日生，汉族，住贵州省福泉市。 诉讼代表人梁昌平，男，1968年11月21日生，汉族，住贵州省福泉市。 诉讼代表人梁永亮，男，1949年10月8日生，汉族，住贵州省福泉市。 诉讼代表人周后华，男，1969年3月17日生，汉族，住贵州省福泉市。 委托代理人张桂宽，特别授权代理。 被告福泉市人民政府，住所地福泉市金山街道洒金北路。 法定代表人曾薇，该市政府市长。 出庭应诉负责人杨胜文，该市政府副市长。 委托代理人兰双龙，特别授权代理。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人勾文灿、龙兵。 第三人梁昌友，男，1956年5月3日生，汉族，住贵州省福泉市。 第三人福泉市金山办事处双谷社区村民委员会。 负责人姚其学，该村民委员会主任。 原告贵州省福泉市金山街道双谷村小寨组（以下简称“小寨组”）诉被告福泉市人民政府、被告黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人梁昌友、福泉市金山办事处双谷社区村民委员会（以下简称“双谷村委会”）土地行政裁决、行政复议一案，于2019年3月14日向都匀市人民法院提起本案诉讼，都匀市人民法院受理后发现管辖错误，遂根据行政诉讼法第十五条第一项的规定于2019年6月11日将本案移送本院管辖。本院于2019年8月22日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参诉通知书及举证通知书，于2019年10月28日组织各方当事人通过召开庭前会议的形式进行了证据交换，并依法组成合议庭于2019年11月5日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人梁永亮、周后华、梁昌平及其委托代理人张桂宽，被告福泉市人民政府委托代理人兰双龙、副县长杨胜文，被告黔南州政府委托代理人龙兵、勾文灿，第三人梁昌友到庭参加诉讼，双谷村委会未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福泉市人民政府于2018年8月29日作出福府发〔2018〕30号《关于金山街道双谷村小寨组与本组村民梁昌友土地使用权争议的处理决定》（以下简称“〔2018〕30号处理决定”）。原告小寨组不服，向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府于2019年2月22日作出黔南府行复决字〔2019〕15号《行政复议决定书》（以下简称“〔2019〕15号行政复议决定”），维持被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定，原告小寨组不服提起本案诉讼。 原告小寨组诉称，第三人梁昌友现耕种的燕子窝老虎山塘是集体于1957年左右修建的灌溉山塘，用于山塘附近的农田灌溉。约1981年，第三人梁昌友将集体修建的燕子窝老虎山塘开挖进行耕种。第三人梁昌友开挖时，村民曾向双谷公社反映过并要求处理，但至今没有得到处理。几年来，由于燕子窝村寨的人蓄饮水困难，燕子窝村寨村民于2014年召开会议，决定恢复燕子窝老虎山塘的蓄水功能，但第三人梁昌友拒绝归还所占用的集体山塘，称系其开荒耕种的，管理权应归其所有。其认为，集体山塘不属于国务院“四荒”规定的四荒，第三人梁昌友开挖争议地未与集体办理相关承包手续。被告福泉市人民政府经过调查取证，先后作出福府发〔2016〕20号、〔2017〕38号、〔2018〕1号处理决定，确认争议地燕子窝老虎山塘的所有权归金山街道双谷村集体所有，争议地燕子窝老虎山塘的管理使用权归其享有。第三人不服向被告黔南州政府申请复议，被告黔南州政府责令福泉市人民政府重新作出，被告福泉市人民政府作出〔2018〕30号处理决定，其仍不服向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府作出〔2019〕15号行政复议决定，维持被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定。其认为按照《中华人民共和国土地管理法》第八条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。燕子窝老虎山塘是1957年小寨组集体投工投劳修建用于农田灌溉的水利设施，位于双谷村××组燕子窝村寨内，燕子窝山塘的所有权和使用权应属双谷村集体所有。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条和国务院关于“四荒”的政策规定，“四荒”必须是农村集体经济所有的未利用的土地，是指荒山、荒沟、荒丘通过租赁或拍卖取得使用权后进行治理。第三人梁昌友无证据证明其开挖燕子窝老虎山塘的行为是开荒行为，不具备争议地使用权的主体。燕子窝老虎山塘虽因各种原因导致荒废，但该争议地的管理使用权仍应归原管理使用的主体即小寨组。被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定证据不足、适用法律错误、明显不当。为此，为维护其合法权益，特提起本案诉讼，请求：1.撤销被告黔南州政府作出的〔2019〕15号行政复议决定；2.撤销被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定。 为支持其诉讼主张，原告小寨组向本院提交并当庭举示证据如下：1.福泉市人民政府《关于金山街道办事处双谷村小寨组与小寨组村民梁昌友为燕子窝老虎山塘使用权争议的处理决定》（福府发〔2016〕20号）；2.福泉市人民政府《关于金山街道双谷村小寨组与本组村民梁昌友土地使用权争议的处理决定》（福府发〔2017〕38号）；3.福泉市人民政府《关于金山街道双谷村小寨组与本组村民梁昌友土地使用权争议的处理决定》（福府发〔2018〕1号）；拟证明被告福泉市人民政府前几次作出的处理决定都将争议地确权给集体，处理决定是正确的，被诉处理决定将涉案争议地确认归第三人梁昌友所有是错误的。 被告黔南州政府对原告当庭出示的证据发表的质证意见为：对原告提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。 被告福泉市人民政府对原告当庭出示的证据发表的质证意见为：对原告提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可，认为前三次处理决定已经被撤销。 第三人梁昌友对原告当庭出示的证据发表的质证意见认为之前的处理决定已经被撤销，是不合法的。 被告福泉市人民政府辩称，本案争议地老虎山塘位于金山街道双谷村××组燕子窝村寨辖区范围内，地名为“燕子窝老虎山塘”，面积约1.5亩，系1956年集体投工修建，1957年完工后投入使用，用于周边农田灌溉。后该山塘疏于管理逐渐荒废。第三人梁昌友于1981年开始开挖山塘部分土地并耕种至今。2015年11月4日，双谷村××组燕子窝村寨的25户村民代表召开会议，议定重新修缮燕子窝老虎山塘，解决燕子窝村寨的人畜饮水及农田灌溉。争议地不在第三人的土地承包证范围内。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条、第二十二条规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。燕子窝老虎山塘是1957年小寨组集体投工投劳修建用于农田灌溉的水利设施，位于双谷村××组燕子窝村寨内，且不是县级以上水利部门直接管理的水库，一直未被征用。故，燕子窝老虎山塘的所有权归双谷村集体所有；争议地燕子窝老虎山塘修建后因疏于管理和长期荒废导致杂草丛生，第三人对荒废的土地开荒连续利用30余年，虽没有按照“四荒”规定通过承包、租赁、拍卖等方式取得使用权，但长期耕种的历史应予以尊重。其依据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条、第二十二条和《土地权属争议调查处理办法》第三条及《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）规定，决定争议土地的所有权归金山街道双谷村集体所有，使用权归第三人所有。综上所述，其作出的〔2018〕30号处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告福泉市人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了如下证据： 1.福泉市双谷村小寨组向双谷公社申请解决恢复山塘的报告，拟证明第三人占用属于集体的老虎山塘后，原告向原所属的公社反映过，但一直未得到处理解决； 2.2015年7月24日在燕子窝大坝组召开村民会议签到册、会议决定、燕子窝组群众意见；拟证明燕子窝村民会议决定恢复燕子窝山塘的储水功能，用以解决人畜饮水问题，通过会议决定恢复山塘功能； 3.双谷村××组燕子窝村寨的30户村民代表于2015年11月5日制作的《双谷村小寨燕子窝组关于收回老虎山山塘的会议决定》；拟证明除第三人梁昌友户外的其余30户村民代表一致同意收回老虎山山塘。 4.双谷村委会出具的《金山街道办事处双谷村小寨组“燕子窝老虎山塘”土地所有权情况的说明》,拟证明争议地在双谷村小寨组辖区内； 5.调查笔录20份；拟证明山塘系1956年集体投工修建，1957年完工后投入使用，用于周边农田灌溉，后该山塘疏于管理，逐渐荒废，第三人梁昌友在1981年开挖山塘部分土地并耕种至今； 6.2015年7月28日的调解笔录、7月30日的金山街道办事处综治办调处意见书、2016年4月5日的人民调解现场记录；拟证明该争议发生后相关部门多次组织进行协调的事实； 7.金山街道办事处综治工作中心矛盾纠纷调处现场指认签到册及7月22日现场指认照片；拟证明第三人梁昌友耕种土地的现状。 原告小寨组、被告黔南州政府对被告福泉市人民政府当庭举示的上述证据质证均无异议。 第三人梁昌友对被告福泉市人民政府当庭举示的上述证据发表的质证意见为：对1、4、5、6、7号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对2、3号证据不予认可，认为召开会议并没有通知其参加，与本案不具有关联性。 被告黔南州政府辩称，一、其作出的复议决定程序合法。其依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，依法受理行政复议申请,经过审查后在法律规定期限内依法作出行政复议决定,符合法律规定。二、其作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿。争议地地名为燕子窝老虎山塘，面积约1.5亩，于50年代集体投工修建,1957年完工后投入使用,用于周边农田灌溉,后该山塘由于疏于管理,逐渐荒废。1981年第三人梁昌友认为燕子窝老虎山塘属于荒废地，因此对其进行开挖耕种至今。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条:“县级以上(含县级)水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。”第二十二条:“乡(镇)或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地,分别属于乡(镇)或村农民集体所有。”之规定,争议地燕子窝老虎山塘是50年代由小寨组集体投工修建,1957年完工后投入使用，因此争议地燕子窝老虎山塘的土地性质应认定为集体所有,故福泉市人民政府将争议地所有权确权给双谷村民集体所有并无不当。另根据《中华人民共和国土地管理法》第九条:“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十六条:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国农村土地承包法》第三条:“国家实行农村土地承包经营制度农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议,应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结,有利于保护、培育和合理利用森林资源,有利于群众的生产生活的原则”以及《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》(国办发〔1999〕102号)之规定,本案中原告与第三人提供的现有证据都不能证明争议地燕子窝老虎山塘的土地承包经营权归其所有,但是可以确认的事实是第三人梁昌友从1981年开始就对争议地燕子窝老虎山塘进行开荒耕种水稻,距今已有三十余年左右。在确定争议地管理使用权时,在争议双方都无合法有效证据证明对争议地享有管理使用权的情况下,应当充分考虑实际管理使用人对争议地长期进行管理、维护、耕种的事实,以及实际管理使用人合法权益应予保障的问题。被告福泉市人民政府的处理决定,已充分尊重案涉争议地的管理、维护、耕种事实,维护了实际管理使用权人的合法权益,有利于稳定现有生产关系,依法应予以支持。综上所述,其作出的〔2019〕15号行政复议决定，事实清楚,证据确凿,程序合法,符合法律法规的规定,请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在法定举证期限内向本院提交证明复议程序合法性的证据：受理通知书、提出答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期通知书、行政复议决定书、邮件详情单；拟证明被告黔南州政府作出的复议决定程序合法。 原告小寨组、被告福泉市人民政府及第三人梁昌友对被告黔南州政府举示的上述证据的真实性、合法性、关联性及其证明目的均予以认可。 第三人梁昌友称，一、其为响应国家开垦荒山、荒地为良田的号召，1981年其将燕子窝老虎窝山塘开荒为基本农田种植水稻至今，长达三十多年，期间没有任何人反映过。2015年原告部分村民将其耕种的土地挖坏，不能耕种。二、被告黔南州政府和福泉市人民政府经过多次调查取证，根据有关土地使用政策，作出〔2019〕15号行政复议决定和〔2018〕30号处理决定，决定争议地由其管理使用是合理合法的。为此，请求判决依法维持被告作出的处理决定。 第三人梁昌友为证实其主张向本院提交并当庭举示以下证据： 1.时任组长鄢德祥于2016年5月3日、2017年5月13日、2018年1月20日、2018年10月24日、2019年9月5日出具的证明5份；拟证明1956年修建水库没有完工，后来荒废之后第三人去开荒耕地； 2.福泉市人民政府福府发〔2018〕30号《关于金山街道双谷村小寨组与本组村民梁昌友土地使用权争议的处理决定》；拟证明其认可政府作出的处理意见。 原告小寨组对第三人提交的上述证据发表的质证意见为：对1号证据不予认可，认为鄢德祥的陈述与客观事实不符，当时集体已经将水库修建成功且投入使用；对2号证据不予认可，认为前三次处理决定都是确认归原告，只是30号处理决定才确认归第三人梁昌友的。 被告黔南州政府、福泉市人民政府对第三人提交的上述证据质证均无异议。 经庭审举证、质证，并经本院审查，各方当事人提交的证据均客观真实、来源合法，且与本案有关联性，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，本案争议地位于金山街道双谷村××组燕子窝村寨辖区范围内，地名为“燕子窝老虎山塘”，面积约1.5亩。2015年原告与第三人梁昌友发生土地使用权争议后向被告福泉市人民政府申请确权。被告福泉市人民政府先后作出福府发〔2016〕20号、福府发〔2017〕38号和福府发〔2018〕1号《关于金山街道双谷村小寨组与本组村民梁昌友土地使用权争议的处理决定》，均将争议地燕子窝老虎山塘的所有权确认归金山街道双谷村集体所有，争议地燕子窝老虎山塘的管理使用权确认归原告小寨组享有。第三人梁昌友均不服向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府经复议后均予以撤销并责令被告福泉市人民政府重新作出。被告福泉市人民政府于2018年8月28日重新作出案涉〔2018〕30号处理决定，确认争议地燕子窝老虎山塘的所有权归金山街道双谷村集体所有，争议地燕子窝老虎山塘的管理使用权归梁昌友享有。原告小寨组不服，向被告黔南州政府申请行政复议，被告黔南州政府于2018年11月27日受理后决定延期至2019年2月25日前作出，并于2019年2月22日作出案涉〔2019〕15号行政复议决定，维持被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定。原告小寨组仍不服，提起本案诉讼，诉如前述。 另查明，争议地“燕子窝老虎山塘”系1956年时集体投资投工修建，于1957年完工后投入使用，用于周边农田灌溉。后该山塘因疏于管理等原因逐渐荒废。第三人梁昌友系原告福泉市金山街道办事处双谷社区小寨组村民，其于1981年开始开挖老虎山塘土地并耕种至双方发生争议时。原燕子窝组群众曾向原双谷公社递交《申请解决恢复山塘的报告》，要求对第三人占用燕子窝老虎山塘的行为进行处理，但未得到解决。2015年7月30日，福泉市金山街道办事处综治办出具的《关于双谷村燕子窝老虎山塘纠纷调处意见书》载明：2014年11月26日燕子窝组31户村民向双谷村委会、金山办事处反映要求收回第三人梁昌友占用的属于集体的燕子窝老虎山塘，经双谷村委会调查调解未果；金山街道办事处综治办通过走访调查、组织现场指认后于2015年7月28日组织各方当事人进行调解处理，并作出处理意见如下：老虎山山塘属于小型山塘水库，是燕子窝自然组集体财产，梁昌友将2015年种植在塘内的水稻收割后由燕子窝组集体收回，统一对老虎山山塘进行规划、维修，恢复蓄水功能进行管护使用。2015年11月4日，双谷村××组燕子窝村寨的25户村民代表召开会议，第三人梁昌友未参加，会议议定重新修缮燕子窝老虎山塘，解决燕子窝村寨的人畜饮水及农田灌溉。2016年4月5日，在原告村民代表和第三人梁昌友参加的《人民调解现场记录中》载明：“在1982年至2014年期间，没有原告村民就第三人耕种山塘的事宜向相关部门反映过。”2016年10月13日，双谷村村民委员会向福泉市人民政府出具《关于双谷村小寨组“燕子窝老虎山塘”土地所有权情况的说明》，载明燕子窝老虎山塘位于小寨组辖区范围内，认为根据“农村土地属于农村集体所有”的规定，燕子窝老虎山塘的土地所有权属于双谷社区村民委员会。 本院认为，本案中，双方当事人对本案争议地“燕子窝老虎山塘”位于双谷村小寨组辖区范围内，系1956年集体投工修建、1957年完工后投入使用，后该山塘因疏于管理逐渐荒废，第三人梁昌友于1981年开始开挖山塘土地并耕种至双方发生争议时，以及争议地的面积、四至范围、二被告将争议土地所有权确认归第三人双谷村集体所有的处理意见和作出处理决定、复议决定的程序的合法性均无异议，本院依法予以确认。本案的争议焦点是被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定将争议地“燕子窝老虎山塘”的土地使用权确认归第三人梁昌友享有，被告黔南州人民政府作出的〔2019〕15号行政复议决定予以维持的实体处理是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，本案中，原告与第三人因案涉争议地“燕子窝老虎山塘”土地使用权发生争议向被告福泉市人民政府申请确权，被告福泉市人民政府有权作出处理决定。综合本案查明的事实，争议土地“燕子窝老虎山塘”虽系1957年时由集体在集体所有的土地上投资投劳修建的用于灌溉周边农田的山塘，不属于《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中明确的未利用的“四荒”土地，但各方当事人对山塘至1957年投入使用后因疏于管理等原因逐渐荒废，第三人梁昌友于1981年开始在荒废的山塘耕种管理至双方发生争议时的事实均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”《土地权属争议调查处理办法》第三条：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”之规定，被告福泉市人民政府经过调查，在组织双方多次调解未果和原告与第三人都不能提供证据证明对争议地燕子窝老虎山塘享有土地承包经营权等权属依据的情形下，综合争议土地的历史和现实实际情况，从有利于保护、培育和合理利用土地资源、有利于群众的生产生活的原则出发，充分考虑第三人梁昌友从1981年开始就对争议地燕子窝老虎山塘进行开荒耕种时山塘已经荒废、第三人对争议地长期进行管理、维护、耕种的实际情况，将争议地土地管理使用权确认归第三人梁昌友享有并无不当。故，被告福泉市人民政府作出的〔2018〕30号处理决定认定事实清楚，有事实及法律上的依据，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款的规定，黔南州政府具有受理涉案复议申请的法定职权。被告黔南州政府受理复议申请后，经过审查各方当事人提交的证据，在查明的事实、处理意见与福泉市人民政府处理决定一致的情况下，作出案涉〔2019〕15号行政复议决定，维持福泉市人民政府的处理决定，并无不当。 综上，原告小寨组请求撤销二被告作出的〔2018〕30号处理决定和〔2019〕15号行政复议决定的理由不能成立，不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贵州省福泉市金山街道双谷村小寨组的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告贵州省福泉市金山街道双谷村小寨组承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，本判决则发生法律效力。 审 判 长  马 丹 审 判 员  刘玉冰 人民陪审员  广家雍 二〇一九年十一月十八日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥