广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2965号上诉人（原审原告）：廖双元，女，19**年*月*日出生，汉族，住湖南省隆回县*************，公民身份号码430************962。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人力资源和社会保障局，住所地广州市白云区**********。法定代表人：张坤艳，局长。上诉人廖双元因与被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局（以下简称白云区人社局）社会保险行政管理行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5516号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，廖双元，女，19**年*月*日出生，户籍所在地为湖南省隆回县，自称从2003年1月起入职广州寿星大厦有限公司工作，担任养老护理员，从事看护、照顾老人生活的工作。2010年7月，廖双元以广州寿星大厦有限公司为用人单位在广州市首次参加养老保险，后于2012年8月补缴了2003年1月至2010年6月的养老保险费，至2018年1月在广州市的城镇企业职工养老保险缴费年限已达到15年。廖双元曾于2018年6月5日向广州市白云区**********申领城镇企业职工基本养老保险待遇。广州市白云区**********经审核于当日作出《告知书》，告知廖双元“经查您是省外户籍人员，在广州市首次参保时间为2010年7月，首次正常参保缴费时（不含补缴）已年满44岁，根据《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）第五条和第六条、《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）第四条、《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）第三条的规定，你属于‘临时基本养老保险缴费账户人员’，不符合在广州市办理城镇企业职工基本养老保险待遇领取手续条件。您在广州市建立的‘临时基本养老保险缴费账户’全部缴费本息转移回户籍地，由户籍地办理待遇领取手续”，并送达廖双元。廖双元不服该告知书，又多次向白云人社局信访部门申诉反映关于临时基本养老保险账户及办理退休手续的问题，白云人社局亦多次回复其疑问，其中于2018年7月26日向廖双元作出穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》答复廖双元，因其在广州市建立的是临时基本养老保险缴费账户，养老保险待遇领取地应为户籍地。廖双元对该处理意见仍不服，遂向原审法院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”白云人社局作为白云区人民政府社会保险行政部门，有权对辖区内社会保险工作进行处理。本案所争议的问题是，廖双元作为湖南籍进城务工人员，跨省流动到广东省广州市就业前在其户籍所在地未建立基本养老保险缴费帐户，于2010年7月在广州市建立临时基本养老保险缴费账户参保，达到法定退休年龄时，基本养老保险待遇应由何地社保经办机构进行计算、予以支付。对于个人跨统筹地区就业的情况，我国社会保险法第十九条明确，个人达到法定退休年龄时，基本养老金如何计算、支付的具体办法由国务院规定。首先，从原则上来说，养老保险是我国社会保险制度中重要的一项，该制度处于不断完善发展当中。该制度坚持社会保险广覆盖、保基本、多层次、可持续的发展方针，所保障范围、程度在不断调整，保险层次也从单一向多层次体系化转变，来保证保障水平与经济社会发展水平相适应。自2011年7月1日起实施的社会保险法，在基本养老保险制度一章列出城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险三种不同的保险制度。其中，城镇职工基本养老保险的参保对象主要是城市中的企业职工，农村社会养老保险制度则主要面向农村户籍人口。由于社会保险地区统筹模式、户籍制度、城乡二元结构以及内地落后地区和沿海发达地区的差距等因素的影响，跨统筹区就业人员享受养老保险待遇的机制也在逐步完善当中。负责全国的社会保险管理工作的国务院社会保险行政部门以及其他有关部门均在各自的职责范围内，不断试点研究，发布政策文件，以促进我国社会保障制度的体系化、全面化。其次，从各类社会养老保险政策文件的历史沿革来看，进城务工经商农民群体曾纳入农村养老保险基本制度体系进行规范，对于跨统筹区参保的该类人员在各类型养老保险制度间如何衔接，国务院社会保险行政以及其他有关部门也通过相关政策文件规定予以逐步统一。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保方案，参保对象是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。同一时期，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》提出了临时基本养老保险缴费账户的概念，规定女性年满40周岁的，在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户。2010年，人力资源社会保障部发布的《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》明确女性年满40周岁的人员，2010年1月1日之后在非户籍所在地首次参保的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户，只有此类账户的参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。2016年，人力资源社会保障部发布《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》明确临时基本养老保险缴费账户参保人员补缴建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。依照国办发〔2009〕66号文《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条、人社部发〔2010〕70号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条以及人社部规〔2016〕5号文《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三条、第八条等规定，只要是在2010年1月1日之后，已年满40周岁的女性人员首次在非户籍所在地参保的，参保地社保机构应按上述规定为其建立临时基本养老保险缴费账户，且无论以后是否补缴之前应缴未缴的养老保险费，其临时基本养老保险缴费帐户性质不变。同时，如参保人员达到待遇领取条件时，非户籍所在地社保机构将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到待遇领取地，即参保人员的户籍所在地。第三，为了更好地保障城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益，解决城乡养老保险制度的衔接问题，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于印发＜城乡养老保险制度衔接暂行办法＞的通知》，使得城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度的衔接工作有据可循。为避免参保人员因办理制度衔接手续而在城乡之间、两地之间往返奔波，参保人员城镇职工基本养老保险关系所在地的社保经办机构应积极协助待遇领取地社会保险经办机构办理养老保险制度衔接的审核、确认、转移接续等程序，切实维护城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。所以，已年满40周岁的廖双元于2010年7月在非户籍所在地广州市，建立临时基本养老保险缴费账户，虽然廖双元补缴了建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费，但其临时基本养老保险缴费账户性质并未改变。白云人社局作出书面处理意见告知廖双元，其在广州市建立的养老保险缴费账户为临时基本养老保险缴费帐户，在达到待遇领取条件时，应向户籍所在地社保经办机构申请办理待遇领取手续，并无不当。廖双元要求撤销涉案处理意见、办理其退休手续等诉讼请求，于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告廖双元的诉讼请求。上诉人廖双元不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人白云区人社局在接受上诉人参保时，在未明确告知上诉人并经确认的情况下，就将上诉人归入“临时基本养老保险帐户”人员，其行政行为违反诚信原则，该行为所带来的负面影响不应由上诉人承担，更不能以此作为否定上诉人合法权益的理由；二、被上诉人白云区人社局以《人力资源社保保障部关于城镇企业职式基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号文件）和一份内部会议纪要进行执法，拒绝为上诉人办理退休及变更登记，违背了“法不溯及既往”的行政法适用原则，行政行为明显缺乏依据。三、被上诉人白云区人社局要求上诉人廖双元将其养老保险关系转移回户籍地，由户籍地办理待遇领取手续的做法，将严重侵害上诉人廖双元的合法权益，且违背了设立“临时基本养老帐户”的立法初衷和目的。综上，上诉请求撤销原审判决，确认被上诉人拒绝为上诉人变更社会保险登记和核准养老保险待遇的行政行为违法，并责令其重新作出行政行为，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人白云区人社局二审未提交答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案审理的是被上诉人白云人社局作出的被诉穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》中对廖双元的处理答复是否合法适当。本案中，穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》是被上诉人白云人社局针对广州寿星大厦有限公司员工尹秋连、廖双元等人就养老待遇申领问题作出的处理答复。经查阅在案证据，上诉人廖双元于2003年1月起入职广州寿星大厦有限公司工作，2003年1月前并未以任何其他单位员工名义在户籍地或其他地方建立基本养老保险账户并参保。上诉人于2012年8月补缴了2003年1月至2010年6月的基本养老保险费，税务和社保机关并未拒绝。被上诉人根据《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）、《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）的相关规定，认定上诉人之前在广州建立的养老保险账户为临时账户，并据此要求上诉人到异地申请归集归并养老保险账户。上诉人廖双元与另案上诉人尹秋连的参保情况类似、处理结果相同。本院在审理另案上诉人尹秋连诉被上诉人白云人社局作出的被诉穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》一案中，已经作出（2019）粤71行终2963号生效行政判决，认定“……尹秋连的情形不属于上述规范性文件的调整范围。被上诉人要求由上诉人基本养老保险账户所在地或者户籍所在地对上诉人的养老保险账户进行归集归并，属适用法律错误。上诉人于2010年9月首次参保时，被上诉人白云区人社局并未告知上诉人其养老保险账户为临时账户，并且根据账户记载内容也无法判断上诉人的养老保险账户为临时账户。《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）于2010年9月26日印发，该通知和意见亦不应适用于处理本案上诉人的养老保险账户问题。被上诉人适用国办发〔2009〕66号文第五条第（二）项的规定，认定上诉人之前在广州建立的养老保险账户为临时账户，并据此要求上诉人到异地申请归集归并养老保险账户，违反行政诚信原则，限缩了行政相对人的权利，损害了行政相对人取得的信赖利益，不应支持。”该生判决撤销了穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》中对上诉人尹秋莲关于申办养老待遇的处理意见，责令被上诉人重新作出处理。为统一裁判，本案亦应参照该生效判决作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5516号行政判决；二、撤销被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局作出的穗云人社信〔2018〕13号《关于廖双元等人来访事项的处理意见》中对上诉人廖双元关于申办养老待遇的处理意见；三、被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起30日内对上诉人廖双元关于办理养老待遇的申请重新作出处理。本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人广州市白云区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十二月三十日法官助理 汪姝丽书 记 员 梁绮琪