广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤06民终13260号上诉人（原审被告）：江桂炘，男，1970年3月8日出生，汉族，住广东省清远市清新区************，公民身份号码441************031。委托诉讼代理人：何敏，广东正帆律师事务所律师。委托诉讼代理人：王小瑞，广东正帆律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：广东省佛山市顺德区***华口股份合作经济社，住所地广东省佛山市顺德区**********，广东省农村集体经济组织证明号：粤农集字第060660XXXX1号。负责人：梁冠辉，该社理事长。委托诉讼代理人：黄逸，广东明盛律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢燕莹，广东明盛律师事务所实习律师。上诉人江桂炘因与被上诉人广东省佛山市顺德区容桂街华口股份合作经济社（以下简称华口股份社）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606民初12471号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。江桂炘上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回华口股份社的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由华口股份社承担。事实和理由：（一）本案涉及土地使用权争议，按照法律规定，当事人发生争议时，应协商解决，协商不成的，由人民政府处理。涉案《土地租用合同》签订时，涉案土地是属于农村集体土地，所有权归全体村民所有，华口股份社享有土地所有权，江桂炘因涉案合同取得土地使用权。但2001年年底至2002年左右，顺德的农村集体土地已全部转为国有，华口股份社依法不能再享有土地所有权，仅享有土地使用权。此时，江桂炘作为土地实际使用权人，其享有的权益与华口股份社享有的权益均为土地使用权，国土管理部门亦未有对江桂炘的土地使用权提出异议。因此，华口股份社主张涉案《土地租用合同》无效，认为江桂炘不再享有土地使用权，实质上涉及的是土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，华口股份社通过民事诉讼解决双方争议，不符合法律规定，本案应先由人民政府处理。（二）涉案《土地租用合同》实质上是土地流转合同，应适用与土地法律有关的特别规定。《中华人民共和国合同法》中关于租赁合同的规定是一般性规定，一审法院适用该法律中关于租赁合同期限的相关规定，认定涉案《土地租用合同》中约定租赁期限超出二十年的部分无效，是适用法律错误。1.国土资源部发布的《规范国有土地租赁若干意见》[国土资发（1999）222号]明确规定，对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限。因此涉案《土地租用合同》约定的期限五十年没有超过出让的最高年限。而该意见至今未被废止，仍然生效。2.从《中华人民共和国合同法释义》中对《中华人民共和国合同法》第二百一十二条、第二百一十四条、第二百一十二条的释义可知，既然法律尚无对国有土地出租的具体规定，也就不可能先有土地租赁期限的规定。《中华人民共和国合同法》关于租赁期限的规定，明确不适用于国有土地出让、转让、出租，当然也不应直接适用于集体土地出租。3.涉案《土地租用合同》期限问题，在《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中均有明确规定。同时，在涉案《土地租用合同》签订前后，国家部委、省、市、区（县）亦出台了大量的规章、政策或文件，均未采用规定租赁合同期限最长不得超过二十年，而是采用不得超过同类国有建设用地出让的最高年限的规定，即进一步说明《中华人民共和国合同法》中的租赁合同适用的是一般租赁物，不包括土地，对于土地租赁期限是可以突破二十年租期的限制。4.《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》对于国有建设用地使用权问题，仅规定了出让、划拨的形式取得，使用权人取得使用权后可通过转让、互换、出资、赠与等方式转移使用权，其中并无“租赁”的规定。而上述两部法律亦未对农村集体建设用地的流转作出规定，仍属于法律禁止之列，仅在国务院或国务院办公厅发布的政策文件中被允许。《中华人民共和国合同法》中的租赁合同一章规定的租赁，亦与农村集体土地流转属于不同性质。5.本案不能简单套用上位法的效力高于下位法，来否定下位法对不同事项、不同对象的相关规定。涉案土地在签订合同时是农村集体土地，签订合同后才在“村改居”改革中转为国有。6.即使存在上位法与下位法之间的冲突，但试点地区的法律适用仍可突破上位法的规定。《关于同意将顺德市列为农村集体土地管理制度改革试点的批复》确定了顺德作为农村集体土地管理制度改革的试点区域，关于土地流转中租赁期限允许超过二十年，亦属于试点地区的特殊政策和规定，不能直接认定为与上位法冲突即为无效。（三）合同期限超过二十年的情形普遍存在。1.在相关规章、政策和规范性文件指引下，现实中绝大多数土地流转的期限均超过二十年。2.签订涉案《土地租用合同》之时顺德地区刚经历金融风暴，经济受到重挫，急需重振经济。华口股份社为提高土地利用率，促进经济发展，基于国务院、国家部委和广东省政府部门的一系列文件规定，与包括江桂炘在内的投资者，签订了期限超过二十年的涉案《土地租用合同》，是双方的真实意思表示，符合法律规定，且不损害国家利益和公共利益。3.法院应从合同签订时的背景出发，综合考量涉案《土地租用合同》的合法性和合理性。《广东省高级人民法院关于集体建设用地使用权租赁期限适用法律问题的批复》明确规定：只要政府和土地主管部门允许、同意出让、出租、转让的，法院则可认定当事人之间的出让、出租、转让集体建设用地使用权的合同有效。对于出让、出租年限问题，也可参照该原则处理。4.涉案《土地租用合同》超过二十年的部分被认定无效，会产生土地返还及地上建筑物处理的问题。涉案《土地租用合同》明确约定华口股份社同意并要求江桂炘限期内完成厂房建设，因此在近二十年的使用期内，江桂炘投入了巨额资金建设了大量厂房及其他建筑物，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定，江桂炘对建造的建筑物、构筑物及其附属设施享有所有权。至于如何返还土地及地上建筑物的处理问题，不仅需要行政机关进一步认定，也涉及合同无效后对建筑物损失赔偿的处理问题。华口股份社辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。江桂炘的上诉请求没有事实和法律依据，应予以驳回。华口股份社向一审法院起诉请求：1.确认华口股份社与江桂炘于2000年9月1日签订的《土地租用合同》中约定的租赁期限自2020年9月1日起至2050年8月30日无效；2.江桂炘承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：华口村股份合作社作为甲方，江桂炘作为乙方，双方于2000年9月1日签订《土地租用合同》一份，约定乙方使用甲方土地面积1919.37平方米，于1999年12月27日签订本合同，于2000年9月1日开始交地给乙方，乙方应于2000年9月1日起向甲方上缴投资款及租金；使用期限从2000年9月1日起至2050年8月30日止，租用期限为五十年；乙方使用甲方土地按每年每平方米缴交1.30元的分摊配套费给甲方，每五年为一期，每期按上期递增10%，递增到3元封顶；乙方租用甲方土地，按每月每平方米0.4元交租金，每月租金为768元，租金每五年为一期，每期则按上期租金递增10%，租金每月15日前支付；乙方在签订合同之日先交纳18000元定金；在租用期，乙方提出终止租用协议，甲方不做任何补偿并不退回暂交租金和按金；乙方使用土地期满后，需要继续使用原土地时，须在期满前两个月向甲方提出，如乙方期满后不再续约，乙方所建下的厂房、水电设施甲方不作折价，归属村社集体所有；乙方使用土地期内，如遇上级政府征用该土地时，如有经济补偿的，厂房建筑的补偿款属乙方所有，土地的补偿款属甲方所有；本合同自签订之日起生效。协议签订后，华口村股份社将涉案地块交付给江桂炘使用，江桂炘一直按双方约定支付租金及其他费用。江桂炘在庭审中陈述在涉案地块上兴建了三层建筑物，一楼作为商铺进行经营活动，二楼、三楼对外出租。该房屋至今没有取得建筑工程规划许可证，也没有取得房屋产权证。佛山市顺德区人民政府于2012年5月15日颁发证明书，认定华口股份社符合条件，准予颁发广东省农村集体经济组织证明书。原顺德市人民政府于2001年10月公布顺府办发﹝2001﹞85号《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》，该细则规定自村民委员会被批准为居民委员会之日起，辖区内原属集体所有的土地全部转为国有土地，转为国有土地后，原土地的使用权、收益权及土地用途维持不变。涉案地块现位于佛山市顺德区容桂街华口社区居民委员会辖区，已按上述实施细则的规定由集体所有转为国家所有。一审法院认为，华口股份社主张依据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款的规定，涉案的土地租赁期限超过二十年的部分无效，江桂炘则抗辩上述法律规定适用的范围不包括租赁物为土地的租赁合同关系，而应当依据国土资源部1999年8月1日公布实施的《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发［1999］222号）以及2005年公布实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中的规定确定涉案土地使用权的出让年限。因此，本案争议焦点在于合同约定的租赁期限超过二十年的部分是否无效。一审法院认为，江桂炘提出的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《规范国有土地租赁若干意见》均属于行政规章，其法律效力低于《中华人民共和国合同法》，江桂炘认为应当适用上述规定认定涉案《土地租用合同》的效力于法无据，一审法院不予采纳。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。”该条款为强制性规定，故一审法院认定涉案《土地租用合同》超过二十年部分无效。本案的租赁期限自交付之日起即2000年9月1日起计算二十年，至2020年8月31日止的部分有效，自2020年9月1日起至2050年8月30日的部分租期无效。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条、第二百一十四条第一款之规定，判决：华口股份社与江桂炘于2000年9月1日签订的《土地租用合同》其中租赁期限自2020年9月1日起至2050年8月30日止的部分无效。本案受理费减半收取为2723.60元，由华口股份社承担1361.8元，由江桂炘承担1361.8元。二审中，当事人没有提交新证据。佛山市自然资源局顺德分局向本院作出《关于市中级人民法院调查函（2019）粤06民终13260号的复函》。本院组织当事人进行证据交换和质证。经审查，佛山市自然资源局顺德分局作出的《关于市中级人民法院调查函（2019）粤06民终13260号的复函》符合法律程序，且与本案有关联性，本院对该复函予以采信。经审理，一审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明：为查清事实，本院向佛山市自然资源局顺德分局发函调查：1.涉案土地剩余使用年限；2.江桂炘能否依据其与华口股份社签订的《土地租用合同》，自2000年9月1日起至2050年8月30日止共五十年租赁使用涉案土地。该局向本院作出《关于市中级人民法院调查函（2019）粤06民终13260号的复函》，内容为：调查函中所述《土地租用合同》项下的地块未办理建设用地审批手续和供地审批手续，涉嫌违法用地，《土地租用合同》的效力及约定事项合法性的认定，不适合依照或参照建设用地的相关管理规定，建议依据其他法律法规处理。本院认为，本案是土地租赁合同纠纷。根据江桂炘的上诉意见及华口股份社的答辩意见，本案二审的争议焦点为：涉案《土地租用合同》中约定的租赁期限超过二十年即2020年9月1日起至2050年8月30日止的部分的效力问题。本案中，江桂炘认为涉案土地无论是集体建设用地还是国有用地，涉案《土地租用合同》的最长租赁期限应为同类用途土地出让最高年限，而该合同约定租赁期限为五十年未超过涉案土地出让最高年限，因此涉案《土地租用合同》租赁期限超过二十年合法有效。经核查，根据佛山市自然资源局顺德分局作出的《关于市中级人民法院调查函（2019）粤06民终13260号的复函》可知，涉案土地尚未办理建设用地审批手续和供地审批手续，即该土地的性质仍为农用地。因此江桂炘主张涉案土地的租赁期限应以同类用途土地的出让最高年限为限，缺乏事实和法律依据。一审判决适用《中华人民共和国合同法》第二百一十四条“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”的规定，认定涉案合同租赁期限超出二十年的部分无效，处理正确，本院予以维持。至于江桂炘上诉主张涉案土地涉及土地使用权争议，应先由人民政府处理。经核查，华口股份社在本案中诉请确认涉案《土地租用合同》中约定的租赁期限超过二十年的部分无效，系确认之诉，并未涉及土地使用权的权属争议问题，该诉请属于人民法院的受理范围，无需先由人民政府进行处理。江桂炘的该上诉主张，于法无据，本院不予支持。综上所述，江桂炘的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5447.2元，由上诉人江桂炘负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈笑尘审 判 员 翁丰好审 判 员 潘伟丹二〇二〇年一月十七日法官助理 邱雪碧书 记 员 许佩珊