江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终799号 上诉人（原审原告）孙小秋，性别××年××月××日生，××族，南京金龙武术健身馆员工。 委托代理人陈根宝（系南京金龙武术健身馆推荐人员），性别，××族，南京金龙武术健身馆经营者，户籍地南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区建宁路263号5楼。 法定代表人林海滨，南京市鼓楼区住房保障和房产局局长。 出庭负责人刘叮叮，南京市鼓楼区住房保障和房产局副局长。 委托代理人郭睿，南京市鼓楼区住房保障和房产局工作人员。 委托代理人邵士勇，江苏苏砝律师事务所律师。 上诉人孙小秋因诉被上诉人南京市鼓楼区住房保障和房产局（以下简称鼓楼区房产局）房屋征收行政协议纠纷一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月12日受理后，依法组成合议庭并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，根据南京市鼓楼区人民政府作出的宁鼓府征字〔2016〕第1号《南京市鼓楼区人民政府房屋征收决定》，孙小秋承租的位于南京市××村××室直管公房（以下简称涉案房屋）在征收范围内。 2016年5月19日，南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（以下简称原鼓楼区征收办，甲方、征收部门）与南京鼓楼房产经营有限公司（以下简称鼓楼房产经营公司，乙方、被征收人）、孙小秋（丙方、被征收房屋的直管公房承租人）签订涉案征收补偿协议，标注为货币补偿专用，约定：涉案房屋的货币补偿金额为1129363元；甲方向丙方支付1016427元；甲方向丙方支付搬迁补助费、过渡补助费、有线电视拆移补助费、空调拆装补助费、太阳能热水器拆装补助费、电增容补助费、附属物补助费、装修补助费、搬家奖励费、其他合计150290元；丙方同意于2016年3月7日将被征收房屋搬迁完毕交由甲方；如甲方不按约定支付货币补偿款，应当以房屋货币补偿金额为基数，自逾期之日起按照每日万分之五支付违约金等。 2016年5月26日，孙小秋的南京市国有土地上房屋征收与补偿专项存款账户中入账1166717元。2016年7月7日，孙小秋在资金发放表上签字确认。同日，孙小秋与征收组长签订《资金封闭约定书》，约定：孙小秋自愿将房屋货币补偿金额1016427元支付到房源定购单位指定的银行账户（南京鼓楼房地产征收服务有限公司账户）进行封闭，用以定购丁家庄征收安置房2套；意向定购的房屋按有关政策规定，在选房后按规定支付费用；封闭资金利息的计息期以南京银行交款凭证记载日为起始日，以通知办理房款结算之日为终止日；被征收人封闭资金的利息按南京市人民政府宁政规字〔2015〕11号文执行，即计息期满一年的按银行一年同期定期存款基准利率结算，不满一年的按银行同期活期存款利率结算；被征收人已充分了解申购政策，承诺按期提供房屋申购资料，并符合政策要求，因提供资料不实、过期等原因取消房屋申购资格的自行负责，所封闭房款30日内退还。2016年7月8日，孙小秋的银行账户向南京鼓楼房地产征收服务有限公司的兴业银行账户转入1016427元，转账用途为房款。 2018年12月29日，南京鼓楼房地产征收服务有限公司向南京安居颐和资产经营管理有限公司（以下简称颐和公司）发出《保障房签约联系单》，载明：孙小秋购买公安门牌号为××2幢1305的房屋，现房款已结清，各项材料已备齐，请你单位给予办理签约手续。 原审法院另查明，孙小秋提交的征收指挥部现场张贴的征收安置房申购说明材料中载明：丁家庄二期交付时间为2017年12月。 因认为原鼓楼区征收办未按约定时间交付征收安置房，孙小秋向原审法院提起本案诉讼，请求：1.鼓楼区房产局向孙小秋支付2018年1月至2019年1月22日期间的过渡费差额23605.4元；2.鼓楼区房产局向孙小秋支付2016年3月7日至2019年1月22日期间的补偿款利息差额14822.9元。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第二十五条的相关规定，原鼓楼区征收办对鼓楼区范围内的房屋征收与补偿问题，具有实施与被征收人签订补偿协议等行为的法定职权。根据该条例第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十四条第一款规定，征收住宅房屋的，被征收人、直管公房承租人在选择货币补偿后可以按照规定购买征收安置房。本案中，孙小秋与原鼓楼区征收办签订涉案征收补偿协议，采用的是先货币补偿、后按规定申购征收安置房的方式。 孙小秋主张，因原鼓楼区征收办没有按照约定的时间向其交付订购的丁家庄二期安置房，应向孙小秋支付超期的双倍过渡费差额。对此原审法院认为，依据2015年《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法实施细则》第九条第一款规定，征收项目使用征收安置房的，征收补偿方案中应明确征收安置房的地点、套型、价格或价格确定方式等事项。第十条第一款规定，申购征收安置房的被征收人，由区房屋征收部门按照征收签约搬迁的先后顺序组织被征收人选购征收安置房。被征收人应在征收补偿方案确定的签约期限内选择征收安置房，并与区房屋征收部门或政府委托机构签订征收安置房购买协议，明确征收安置房的地点、套型、价格、过渡期限、超期过渡违约责任等相关事项。从上述规定可以看出，对孙小秋的征收补偿安置大致可分为两个阶段，一是孙小秋与征收部门签订征收补偿协议，二是孙小秋选房后与房屋征收部门或政府委托机构签订安置房购买协议。本案中，孙小秋与原鼓楼区征收办签订了涉案征收补偿协议、《资金封闭约定书》，上述协议是双方权利义务的基础。从协议的内容来看，双方约定的内容包括货币补偿金额、孙小秋申请购买丁家庄保障房的意向、以及孙小秋自愿将补偿款封闭用于定购安置房，并不包含原鼓楼区征收办应在何时向孙小秋交付某套具体房屋的约定，更不包含不按时交房应承担何种责任。《资金封闭约定书》第2条约定，被征收人意向定购的房屋按相关政策规定，在选房后由被征收人按规定支付费用。根据上述两项约定内容，并结合《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法实施细则》第十条的规定可以看出，签订征收补偿协议后，孙小秋还需要提交申购材料，审核通过后进行选房，之后再签订安置房购买协议。因此，涉案征收补偿协议只是孙小秋征收补偿安置的第一阶段，协议内容既不指向有特定房号的房屋，也不涉及特定房屋的交付。虽然征收指挥部在征收现场张贴了征收安置房申购说明材料，但仅为政策告知和业务提示，其中载明丁家庄二期的交付时间为2017年12月的内容也仅指征收安置房的整体进度安排，并不构成原鼓楼区征收办的合同义务。故孙小秋在未实际签订购房合同的情况下，主张原鼓楼区征收办延期交房，并据此要求支付超期的双倍过渡费差额，没有法律及合同依据，原审法院不予支持。 孙小秋主张，其由原鼓楼区征收办封闭的资金1016427元被封闭超过两年，仅领取利息44468.7元，原鼓楼区征收办应再支付利息14822.9元。对此，原鼓楼区征收办虽组织被征收人选购征收安置房，但并非由其封闭资金，亦未与孙小秋签订购房合同，在案证据不能证明原鼓楼区征收办负有向孙小秋支付利息差额的义务，原审法院对孙小秋的此项主张不予支持。综上，孙小秋的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙小秋的诉讼请求。案件受理费50元，由孙小秋负担。 上诉人孙小秋上诉称：一、对于房屋征收补偿方式。上诉人当时选择的就是认购安置房，而并非货币补偿。当时在征收房屋时，被上诉人向被征收人仅提供货币补偿方式，所以上诉人别无选择。根据《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法实施细则》第十条规定，上诉人购买安置房源，是遵照被上诉人的指定而与颐和公司签订意向性购买协议书，并非是个人自愿行为，应当由被上诉人承担所有法律责任。二、关于补足利息差额。上诉人于2016年3月7日搬家，被上诉人在2016年5月26日才将房屋征收补偿款项划入上诉人的专用帐号，应补足占用该款项期间的利息。上诉人在2016年7月7日按照被上诉人要求，将款项划入被上诉人指定的银行帐号用于购房，并非上诉人个人意愿。上诉人在2019年1月22日才拿到安置房钥匙，而被上诉人的承诺是在2017年12月份交付安置房，被上诉人依法应承担逾期交房而造成的违法责任。三、关于补足过渡差额款。由于被上诉人已向上诉人支付到2019年1月之间的正常过渡费，现要求被上诉人向上诉人补足2018年1月1日至2019年1月22日之间的超期过渡费，承担逾期交房责任。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人鼓楼区房产局未提交书面答辩状，当庭答辩称：一、因机构改革调整，原鼓楼区征收办的职责已被划出，重新组建鼓楼区房产局。二、2016年5月19日，上诉人与被上诉人签订货币补偿专用的征收补偿协议，被上诉人已经根据协议约定履行了全部的协议义务，包含12个月的过渡补助费。根据宁政规字[2012]17号《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》第四条第十三项规定，实行货币补偿方式的，一次性发放12个月的临时安置费。基于以上事实，上诉人主张超期过渡费及相关的利息、差额没有事实和法律依据。三、据被上诉人核查，2016年7月7日，上诉人自愿将货币补偿款1016427元付至房源订购单位指定的银行进行资金封闭，用于申购安置房，被上诉人与上诉人自愿封闭的房款补偿事宜没有任何关系。被上诉人向被上诉人主张利息差额，亦无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审法院将各方当事人在原审中提交的证据、依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定。 二审审理中，上诉人孙小秋向本院提交以下证据： 南京银行转帐支票，证明南京银行向上诉人支付过利息，不符合规定。 经质证，被上诉人鼓楼区房产局对上诉人提交证据的真实性无法确认，对关联性及证明目的不予认可。 本院经审查后认为，上诉人孙小秋提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的“新的证据”，且与本案待证事实缺乏关联，本院不予接纳。 本院经审理查明，2016年5月19日，原鼓楼区征收办（甲方）与鼓楼房产经营公司（乙方）、孙小秋（丙方）签订涉案征收补偿协议，其中第七条内容为：“如甲方不按约定支付货币补偿款，应当以房屋货币补偿金额为基数，自逾期之日起按照每日万分之五向方支付违约金。”据此，涉案协议并未对不按约定支付货币补偿款的违约金作出约定。原审法院认定前述协议中约定“如甲方不按约定支付货币补偿款，应当以房屋货币补偿金额为基数，自逾期之日起按照每日万分之五支付违约金”有误，本院予以纠正。原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。 另查明，2016年3月31日，鼓楼区政府作出宁鼓府征字〔2016〕第1号房屋征收决定，确定征收实施单位为原鼓楼区征收办。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，因职能调整，原鼓楼区征收办的行政职责划转至鼓楼区房产局，故鼓楼区房产局为本案适格被上诉人。本案的争议焦点主要在于被上诉人是否因安置房屋的迟延交付而需对上诉人承担支付过渡费及利息差额的违约责任，故应当着重对双方之间所签订协议中是否包含对安置房屋的交付义务以及迟延履行责任等内容进行审查。 2012年的《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十九条规定，在征收范围内执行政府规定租金标准的直管公房，对承租人的补贴办法由市政府另行规定。《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》中“一、关于执行政府规定租金标准的直管公房的征收补贴”中第（一）条规定，征收执行政府规定租金标准的直管公有住宅房屋，房屋征收部门应当将货币补偿金额的10%支付给房屋产权人，90%作为补贴支付给承租人，租赁双方有约定的，从其约定。“二、关于征收住宅房屋的保障”中第（六）条规定，执行政府租金标准的直管公房承租人获得征收补偿或者补贴后，符合申请购买经济适用房或者申请廉租房住房租赁补贴、租赁廉租住房、租赁公共租赁住房条件的，应给予优先保障。“四、关于住宅房屋征收补助及奖励”中规定了搬迁补助费、临时安置费、设备拆移补助费标准、提前搬家奖励标准等具体事项。同时，明确了实行货币补偿方式的，一次性发放12个月的临时安置费的期限标准。本案中，原鼓楼区征收办与孙小秋、鼓楼房产经营公司就孙小秋所承租的直管公有住宅房房屋应获得征收补偿签订货币补偿专用的涉案征收补偿协议，后又因孙小秋申购征收安置房，由征收工作人员与孙小秋签订《资金封闭约定书》，符合前述规定，亦不违反法律、行政法规的强制性规定，可以作为当事人权利义务内容的合同依据。其中，涉案征收补偿协议中约定了被征收房屋的坐落、所有权人、承租人、被征收房屋的货币补偿金额、应支付的补助费用以及搬迁时间。《资金封闭约定书》确定孙小秋同意将房屋货币补偿金额支付到南京鼓楼房地产征收服务有限公司进行封闭，用于定购丁家庄征收安置房，并明确被征收人应提交房屋申购资料并符合政策要求。经审查，涉案征收补偿协议及《资金封闭约定书》中并未约定原鼓楼区征收办负有交付安置房的义务，亦没有如逾期交付房屋应承担的违约责任的相关约定。因此，孙小秋主张原鼓楼区征收办因逾期交付房屋应向其支付过渡费差额及补偿款利息差额，均缺乏合同依据，不能成立。上诉人还提出，被上诉人应当向上诉人补足自上诉人搬家至被上诉人支付征收补偿款期间的利息。因涉案征收补偿协议中并未就征收补偿款的支付时间及迟延支付利息作出约定，上诉人的该项诉讼主张亦不具有合同依据，本院不予支持。 上诉人孙小秋主张，其选择货币补偿以及将房屋补偿款划入被上诉人指定账号用于申购征收安置房，均非其本人意愿，而是遵照被上诉人要求，故所有行为均应视为被上诉人的行为，被上诉人未按照承诺于2017年12月份交付安置房，即应当承担逾期交房的违约责任。 对此本院认为，第一、本案中上诉人孙小秋与原鼓楼区征收办、鼓楼房产经营公司签订货币补偿专用的涉案征收补偿协议，本案并无证据能够证明该协议系在被欺诈、胁迫的情形下签订，不具有法定的无效或可撤销的情形，且该协议已得到实际履行。上诉人主张选择货币补偿非其本人意愿，缺乏事实依据。第二，上诉人在一审中提交的征收指挥部加盖印章的征收安置房申购说明材料，内容是关于申购征收安置房的申购条件、申购标准、所需提供的资料以及房源地点、面积、交付时间、供应价格等，能够反映出该材料的性质是向申购人就申购政策的告知和业务提示，旨在就征收安置房源的相关计划、安排等情况作出说明，供申购人选择房源时予以对照，该内容并非被上诉人为对孙小秋进行征收补偿而作出的意思表示，不具备《中华人民共和国合同法》所规定的合同订立的要件，因而不构成被上诉人对孙小秋征收补偿的合同义务。第三，根据《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法实施细则》第二条规定：“征收安置房既可以在签订货币补偿协议后申购，也可以作为产权调换房源用于产权调换。”第十条规定：“申购征收安置房的被征收人，由区房屋征收部门按照征收签约搬迁的先后顺序组织被征收人选购征收安置房。被征收人应在征收补偿方案确定的签约期内选择征收安置房，并与区房屋征收部门或政府委托机构签订征收安置房购买协议，明确征收安置房的地点、套型、价格、过渡期限、超期过渡违约责任等相关事项。”据此，被征收人在签订货币补偿协议后可以申购征收安置房，安置房购买协议由区房屋征收部门或者政府委托机构与申购征收安置房的被征收人签订。本案中，孙小秋虽与被上诉人签订征收补偿协议，但该协议内容系对孙小秋进行货币补偿。对于被征收人后续申购征收安置房的相关事宜，并不包含在征收补偿协议内容中，上诉人也并未与被上诉人签订安置房购买协议。同时，根据《资金封闭约定书》，孙小秋将房屋货币补偿金额交南京鼓楼房地产征收服务有限公司予以封闭。原鼓楼区征收办是南京鼓楼区人民政府的工作部门，其虽为涉案项目的征收实施单位，但本案并无证据能够认定原鼓楼区征收办与南京鼓楼房地产征收服务有限公司存在委托关系。上诉人主张资金封闭行为系由被上诉人委托作出，亦缺乏事实依据。因此，对于上诉人孙小秋提出的上述上诉主张，本院均不予采纳。 综上，上诉人孙小秋的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙小秋负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年一月六日 书记员  曹 洁