广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1583号 上诉人（一审原告）黄以海，男，1974年11月12日出生，壮族，住来宾市兴宾区。 委托代理人黄振，广西明桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市兴宾区城南新区城南大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人唐阳琴，来宾市兴宾区政府征地办干部。 委托代理人蒙国寿，广西天际律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市兴宾区人民路1号。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人谭刘豪，来宾市自然资源局干部。 委托代理人谭康平，广西天际律师事务所律师。 上诉人黄以海因其诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）房屋征收补偿及房屋行政强制一案，不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行初66号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人黄以海及委托代理人黄振，被上诉人兴宾区政府委托代理人唐阳琴、蒙国寿，来宾市政府委托代理人谭刘豪、谭康平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：2013年7月29日，来宾市国土资源局发布征收土地预公告，拟征收小平阳镇中东面红星村的集体土地建设小平阳镇文化广场等项目，2014年12月26日，原广西壮族自治区国土资源厅下发桂国土批函〔2014〕909号《广西壮族自治区国土资源厅关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的批复》，同意将兴宾区小平阳镇平东社区居民委员会的集体土地7.7919公顷（旱地7.0456公顷、农村道路0.0609公顷、建设用地0.5202公顷、未利用地0.1652公顷）征收为国有。2015年1月7日，来宾市政府发布来政公〔2015〕1号《来宾市人民政府征收土地方案公告》，征收小平阳镇中对面平东社区红星村7.7919公顷集体土地作为来宾市2013年第六批次镇建设用地。2015年1月14日，原来宾市国土资源局发布〔2015〕4号《关于来宾市2013年第六批次镇建设用地的征地补偿安置方案公告》，征收小平阳镇中对面平东社区红星村116.8785亩集体土地为国有，用于建设小平阳镇新农村建设小区和小平阳镇文化广场。黄以海的房屋位于来宾市兴宾区小平阳镇中对面，属于被征收土地的范围，该房为三层砖混结构楼房，建筑面积504.09平方米。2016年11月2日,兴宾区征地搬迁安置办公室（以下简称兴宾区征地办）下发通知给黄以海，要求其前来办理搬迁补偿手续，黄以海拒绝签收该通知。2017年11月15日，黄以海在来宾××小平阳镇文化广场建设项目征收（用）土地建（构）筑物调查表上签字认可对其房屋面积和结构的丈量结果，2018年1月19日，兴宾区政府组织人员对黄以海的房屋进行了强制拆除。2018年2月11日，黄以海与兴宾区征地办签订了《建（构）筑物搬迁协议》，协议确认黄以海的房屋为砖混结构，建筑面积为504.09平方米，占地面积为291.66平方米，对于安置方式，黄以海选择第一种安置方式，即自行解决回建用地的，不需要政府安置回建用地并按期签订搬迁补偿协议的被搬迁户，除按来政办发〔2010〕123号规定的标准支付过渡住房补助费外，另外，按被搬迁住房面积6元/㎡的标准增加6个月的过渡住房补助费(每户每月最高不超过1000元)；按期办理搬迁补偿安置手续并自行搬迁（或交出房屋给业主搬迁）项目用地范围内应搬迁建（构）筑物的被搬迁户，按被搬迁住房建筑面积给予自行解决回建用地补助费100元/㎡。兴宾区征地办以存折方式一次性支付给黄以海搬迁补偿费、过渡住房补助费共计333422元。同日，黄以海在小平阳镇文化广场建设项目征收（用）土地建（构）筑物搬迁补偿明细表上签字确认，2018年3月9日黄以海在拆迁补偿费发放表上签字确认并领取了333422元补偿款。2018年5月28日，黄以海提起本案行政诉讼，请求：1.确认兴宾区政府、来宾市政府强制拆除黄以海位于小平阳镇中对面房屋的行政行为违法；2.判决兴宾区政府、来宾市政府补偿黄以海自行解决回建用地费30万元；3.判决兴宾区政府、来宾市政府补偿黄以海建房差价20万元；4.判决兴宾区政府、来宾市政府补偿黄以海房内设施设备损失费8万元。 来宾市中级人民法院一审认为，兴宾区政府是本案涉案房屋实施强制拆除的组织实施者，具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格，来宾市政府依法不应承担本案违法强制拆除的责任。对于本案争议焦点，分述如下： 一、关于兴宾区政府的行政强制拆除行为是否存在违法的问题。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务并告知当事人享有的陈述权和申辩权，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；行政机关在实施行政强制执行措施前，应当作出行政强制决定。兴宾区政府在实施行政强制行为前，并没有按照上述法律规定作出行政决定即采取行政强制措施，构成程序违法，侵犯了黄以海的合法权益，黄以海请求确认兴宾区政府行政行为违法的理由成立，予以支持，但鉴于涉案房屋已经被强制拆除，强制拆除行为已经实施完毕，没有可撤销的内容，可只确认兴宾区政府强制拆除黄以海房屋的行政行为违法。 二、关于黄以海请求补偿被拆房屋的问题。兴宾区政府在实施强制拆除行为之前，对被拆除房屋已经进行了丈量，并按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算了应补偿的费用。黄以海已经与兴宾区政府签订了《建（构）筑物搬迁协议》，并领取了补偿款333422元，黄以海所提出的500000元的各种房屋损失的赔偿请求，属于对房屋价值的补偿标准存在异议，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。黄以海对于房屋的补偿标准有争议的可依上述规定选择救济途径，不属于本案审查的范围。 三、关于黄以海提出补偿其房内各种设施设备损失80000元的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，黄以海并未提供支持其该项主张的证据，故对黄以海此项请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认兴宾区政府2018年1月19日强制拆除黄以海房屋的行为违法；二、驳回黄以海的其他诉讼请求。 上诉人黄以海上诉称：一审法院确认被上诉人强制拆除行为违法，又认定上诉人的补偿请求不属于本案审查范围，属于认定法律关系错误。本案是行政违法赔偿案件，不是合法的行政拆迁过程中的补偿纠纷。一审法院在审理过程中，依照《行政诉讼法》的规定组织调解，在被上诉人不同意调解的情形下，一审法院应当在确认强制拆除行为违法时一并对上诉人要求的赔偿请求进行审理。但一审法院却认定黄以海签订了《建（构）筑物搬迁协议》，并领取了补偿款333422元，其现在所诉请的补偿50万元，属于对房屋价值的补偿标准存在异议，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定寻求救济，属于适用法律不当。屋内物品损失属于因被上诉人的原因导致上诉人不能举证，举证责任应由被上诉人承担，一审以上诉人没有证据证明屋内物品损失为由，不予认定上诉人屋内物品损失8万元，是错误的。请求：撤销一审判决，改判被上诉人赔偿上诉人各项经济损失58万元。 被上诉人兴宾区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，涉案房屋下的土地经自治区政府批复同意征收为国有建设用地，来宾市政府依法发布征地方案公告，涉案房屋下集体土地已依法征收为国有。黄以海已签字认可涉案房屋的丈量结果，并签订了《建（构）筑物搬迁协议》，签字确认并领取了搬迁补偿款。本案涉及的是集体土地上房屋征收，兴宾区政府在实施强制拆除前，对被拆房屋进行了丈量，并按来宾市政府公布的拆迁补偿标准计算了应补偿费用为333422元，黄以海已在拆迁补偿费发放表上签字确认并领取了费用。黄以海提起本案行政诉讼要求赔偿58万元是对被征收房屋价值补偿标准存在异议，实质是拆迁补偿纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，黄以海没有经行政协调、行政裁决等前置程序直接提起诉讼要求赔偿58万元没有事实和法律依据。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规是正确的。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人来宾市政府答辩称：政府征地行为合法，涉案土地经自治区政府批复同意征收为国有建设用地，来宾市政府依法发布了征地方案公告，原来宾市国土资源局发布了征地补偿安置方案公告。兴宾区征地办依照工作流程进行了征地补偿登记、调查登记、核准补偿明细、签订搬迁协议书、核准补偿费、发放补偿费、向被征收人发出搬迁通知、限期搬迁通知等，征地程序合法。黄以海是自愿配合政府征用土地房屋的，兴宾区政府在组织实施征收征用土地房屋中不存在违法行为。黄以海在2017年11月15日在征收（用）土地建（构）筑物调查表上签字认可了土地房屋丈量结果；签订了《建（构）筑物搬迁协议》，并在征收（用）土地建构（筑）物搬迁补偿明细表上签字确认。2018年3月9日再次在拆迁补偿费发放表上签字确认，并按约定领取了补偿款。黄以海对本案涉及的土地房屋等已丧失权利。兴宾区政府强制拆除涉案房屋是根据法律行政法规及黄以海的自愿行为作出，不是行政强拆行为。政府已根据来政办发〔2009〕40号、来政办发〔2010〕123号文件标准兑现了搬迁补偿费。黄以海已领取补偿费用后，又提起本案诉讼要求赔偿经济损失没有事实和法律依据。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，兴宾区政府未经作出责令交出土地决定也未向人民法院申请执行，就直接对黄以海的涉案房屋强制拆除，超越法定职权，且程序违法。因强制拆除行为已实施完成，不具有可撤销内容，一审法院确认兴宾区政府强制拆除黄以海涉案房屋的行政行为违法正确，本院予以确认。 关于黄以海要求补偿（二审改为要求赔偿）其涉案房屋价值50万元的问题。黄以海主张既然已确认强制拆除违法，应当判决被上诉人赔偿责任，不能以补偿代赔偿。但是，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,有权依法申请赔偿,未造成合法权益损失的,不承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条亦规定，被告的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，虽然被诉强制拆除行为违法，但并未造成黄以海合法权益损失,被强制拆除房屋的价值，已通过协议方式得到补偿。黄以海要求赔偿房屋损失，缺乏合法权益受到损失的事实根据，以此为由提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。黄以海认为其与兴宾区政府签订的《建（构）筑物搬迁协议书》是被胁迫的，补偿太少，要求补偿回建房用地费用及回建房差价。经查，双方签订的《建（构）筑物搬迁协议书》已包含了自行解决回建用地补助费用，对其被拆房屋的价值已予以补偿，其要求补偿回建房差价没有事实和法律依据。本院对其要求补偿房屋价值主张亦不予支持。 关于黄以海要求赔偿屋内物品损失8万元问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，黄以海并未向本院提供支持其该项主张的证据。且在庭审中其自述称屋内可移动物品已搬离，其所要求的屋内物品损失主要指屋内电线、扶手等物品。电线、扶手等属于附属于建（构）筑物之附着物，已包含在其房屋的价值中予以补偿，其要求另行予以补偿无事实和法律依据。对该项主张本院亦不予支持。 关于来宾市政府的被告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。来宾市政府没有参与拆除案涉房屋，本案拆除案涉房屋系兴宾区政府组织实施。因此，来宾市政府不是本案适格被告。一审法院未驳回对来宾市政府的起诉确有不当，本院另行裁定处理。 综上，一审判决结果正确，本院予以维持。黄以海的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄以海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年一月十日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青