贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初357号 原告罗时秀，女，1954年1月30日生，布依族，住贵州省罗甸县。 委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。 委托代理人陈晨，北京在明律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇和平路9号； 法定代表人杨兴华，该县政府县长。 出庭应诉负责人廖永晖，该县政府副县长。 委托代理人李艳婷，北京市中银（贵阳）律师事务所律师。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长。 委托代理人胥正东，该镇政府组织委员。 委托代理人马云飞，该镇政府公职律师。 被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，该局局长。 委托代理人田孟福，该局法规股负责人。 原告罗时秀诉被告罗甸县人民政府（以上简称“罗甸县政府”）、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、罗甸县综合行政执法局（罗甸县执法局）其他行政行为一案，于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月17日作出（2015）黔南立行初字第22号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告罗时秀不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第58号裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告罗时秀向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月12日作出（2017）最高法行申4263号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年6月1日作出（2018）黔行再5号行政裁定，撤销本院（2015）黔南立行初字第22号行政裁定，指令本院受理本案。因原告在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，本院分别立为确认违法之诉和行政赔偿之诉后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年10月18日公开开庭进行了合并审理。原告罗时秀及其委托代理人陈晨，被告罗甸县政府的出庭应诉负责人廖永晖、委托代理人李艳婷，被告龙坪镇政府的委托代理人胥正东、马云飞，被告罗甸县执法局的委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案确认违法之诉现已审理终结。 原告罗时秀诉称，原告系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日7时许，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，对原告的土地强行进行测量，并将原告强制关押在警车内，限制其人身自由，直到中午11时30分，原告的厨房和猪圈均被推毁，厨房内的财物和几十只鸡被废墟掩埋，原告的手臂受伤。被告强制占地、破坏原告种植物的行为，违反了《土地管理法》等相关规定。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认被告占用涉案土地及对地上种植物、附属设施实施清除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 为支持其诉讼主张，原告在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.《土地承包经营权证》复印件，用以证明原告诉讼主体资格适格； 2.强制行为发生的照片一组，用以证明三被告的主要领导及其工作人员，2015年5月6日均在现场参加并组织实施强制行为，该强制行为客观存在； 3.关于新苑村黄昌信反映城西大道征地补偿标准不满意的情况答复，用以证明该答复第项实行强制征收部分，因为针对原告所有的土地进行了多次征收，县里统一组织过强制行为，该证据与照片一起证明县政府对不同意交出土地的被征收户实施强制行为； 4.城西场平总平面图（红色字迹系原告所加），用以证明2012年的两份有关土地批准文件均不涉及本案的土地，原告的涉案土地并没有经过合法的审批程序。 被告罗甸县政府对原告所举示证据质证意见：对1号证据，在没有村委会加盖公章的情况下，对该证据的真实性不予认可；对2号证据，三性及证明目的均不予认可；对3号证据，真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的均不予认可；对4号证据，系复印件，园区管委会应加盖公章证明获取来源，但这只是平面图，文字是原告自行标注，不具有真实性、合法性和关联性，对三性均不予认可。 被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告所举示证据质证意见与被告罗甸县政府质证意见一致。 被告罗甸县政府辩称：一、其作为被告诉讼主体资格不适格。从原告起诉状事实和理由部分可知，原告明知其承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员破坏实施，而不是罗甸县政府及其余二被告实施。因此，从该事实来看，本案属民事侵权调整范畴。故罗甸县政府不是适格的被告。二、原告以个人名义提起诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以户为单位，户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人。原告个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。综上，原告提起的本案诉讼不符合行政诉讼法之规定，请依法驳回原告的起诉。 被告罗甸县政府在法定期限内向本院提交并当庭举示的证据如下： 1.《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕第457号）； 2.《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2014〕第471号）； 3.征地预公告及公示照片； 4.《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）及贵州省罗甸县人民法院（2015）罗行初字第1号行政裁定书、（2015）罗行初字第13号行政裁定书、（2015）罗行初字第16号行政裁定书。 上列证据用以证明：被告在征收新苑村土地时取得了农用地转批的审批手续，并下发了征地预公告，也告知了补偿安置方案和标准。且从已生效的贵州省罗甸县人民法院（2015）罗行初字第1号、13号、16号行政裁定书中可知，原告对补偿方案是知晓的。 针对被告罗甸县政府所举示证据，原告质证意见：对1、2号证据，被告应当附上相关征收土地勘测红线图，以证明与本案的土地有关联性，但该两份文件无法证明到底征收了哪里的土地，故对该两份文件的三性及证明目的均不予认可；对3号证据，真实性无异议，但对合法性、关联性均不予认可，认为该预征收公告是2013年发布的，按相关规定，预征收公告应在得到批复前拟定，显然预征收公告与批复反映的不是同一宗土地。对4号证据，对《通知》的真实性无异议，但对合法性、关联性均不予认可，认为该《通知》是2009年制定的，而征收发生在2015年，6年的时间物价在增长，不能以6年前的标准进行补偿，且《土地管理法》明确规定，征收补偿标准2年到3年要进行更新，土地附着物的补偿标准由省级以上人民政府制定，所以该份《通知》不能作为赔偿的依据；对裁定书的真实性、合法性均无异议，但认为与本案没有关联性。 被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对被告罗甸县政府所举示证据均无异议。 被告龙坪镇政府辩称，其不是本案适格的诉讼主体。自2011年罗甸县征地工作组成立开始，该工作组办公室一直在龙坪镇政府办公地点办公。且罗甸县人民政府作出的罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》第十五条及《征地预公告》第八条规定：“征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。”也就是说，负责征地工作的主体不是龙坪镇政府。综上，原告所述的具体行政行为侵犯其合法权益，但不是龙坪镇政府作出的具体行政行为，故龙坪镇政府不是本案适格的被告。 被告龙坪镇政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.《罗甸县人民政府关于抽调邓雯佳等六位同志到县征地工作组通知》（罗人字社〔2012〕335号），用以证明征地机构不是龙坪镇政府的工作机构，龙坪镇政府不是适格的被告； 2.《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发〔2011〕15号），用以证明龙坪镇政府在征地工作中只负责调解处理工作，不是征地的主体； 3.土地补偿协议书，用以证明协议书上盖章的是罗甸县国土资源管理局，龙坪镇政府不是适格的主体； 4.征地预公告，用以证明征收主体是罗甸县政府，龙坪镇政府不是适格的被告。 原告对被告龙坪镇政府所举示证据质证意见：对1号证据，真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该文件不能证明被告没有参与涉案土地上的强制清除行为，书面文件不能证明实施行政行为具体是谁及被告主张的事实；对2号证据，三性均有异议，认为该文件不能证明2015年5月6日被告没有参与当天的强制清除行为；对3号证据，真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均有异议，认为协议涉及的土地不是涉案土地，且已被征收完毕，原告签订协议的时间与2015年5月6日无法证明被强制清除的土地与协议上所指的土地是同一块土地，国土资源局作为土地管理部门并不具有行政强制执行权，但县人民政府和执法局有强制执行权；对4号证据，三性均有异议，认为该公告没有张贴公布的证明，没有具体的征收土地四至范围，具体的征收单位也没有确定，达不到被告的证明目的。 被告罗甸县政府、罗甸县执法局对被告龙坪镇政府所举示证据均无异议。 被告罗甸县执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中称，其答辩意见与被告罗甸县政府的答辩意见一致，该局没有铲除原告地上附着物，不是适格的被告。 经庭审举证、质证，本院对原、被告所举示证据作如下认证：原告举示的1—4号证据、被告罗甸县政府举示的3、4号证据、被告龙坪镇政府举示的2—4号证据，与本案有关联，并具有真实性、合法性，本院予以确认。被告罗甸县政府举示的1、2号证据，被告龙坪镇政府举示的1号证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告罗时秀系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该组“董网”拥有合法的承包地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地经线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告承包的土地位于该项目征收范围内。2015年4月13日，被告罗甸县政府组织人员对原告承包地进行测绘并制作了《丘块图》和《初始征地登记表》。因补偿标准问题，原告未与征收部门达成征收补偿协议。2015年5月6日，被告罗甸县政府组织人员再次对原告涉案土地上附属设施及附着物进行测绘、清点并制作了《城西大道被征收房屋内装饰（装修）统计表》。同日，被告罗甸县政府组织被告罗甸县执法局、龙坪镇政府采用挖机对原告涉案土地及地上种植物、猪圈、鸡舍等进行挖毁。原告不服，向本院提起诉讼，并提出如前诉请。 本院认为，本案争议的焦点为：原、被告是否是本案适格的诉讼主体以及被告占用涉案土地及对地上种植物、附属设施实施铲除的行政行为是否合法。 关于罗时秀是否是本案适格的原告问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包的土地，其作为土地的实际使用人，认为被告对其承包的土地上附着物实施清除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗时秀是本案适格的原告。被告罗甸县政府关于罗时秀不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对原告承包地的征收是由罗甸县政府组织实施的，罗甸县政府是征收主体。罗甸县执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对原告承包地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回原告对该二被告的起诉。 关于被告罗甸县政府强制占用涉案土地及对地上种植物、附属设施实施清除的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，本案被告罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权。其未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行清除原告承包地上种植物、附属设施并占用涉案土地的行为违反法定程序。 综上所述，被告罗甸县政府于2015年5月6日对原告涉案土地所实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告诉请确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告罗时秀对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。 二、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗时秀位于罗甸县龙坪镇新苑村“董网”涉案土地实施的强制占用土地及清除地上种植物、附属设施的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审判长 罗 艳 审判员 刘玉冰 审判员 游昌新 二〇一八年十二月十一日 法官助理王晓宏 书记员薛亮