湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初187号原告：喻楚北，男，1954年9月26日出生，汉族，住汨罗市，个体工商户。委托诉讼代理人：张旭，广东维强律师事务所律师。被告：汨罗市人民政府，住所地汨罗市建设西路22号。统一社会信用代码：11430681006394346K。法定代表人：朱平波，该市市长。委托诉讼代理人：曹国强，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：周涛，汨罗市人民政府工作人员。原告喻楚北诉被告汨罗市人民政府（以下简称“汨罗市政府”）行政强制及行政赔偿和一并审查规范性文件一案，于2018年6月25日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月4日作出（2018）湘06行初124号行政裁定驳回喻楚北的起诉。喻楚北不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年4月1日作出（2019）湘行终202号行政裁定，撤销本院（2018）湘06行初124号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年7月9日立案，依法组成合议庭公开开庭继续进行审理。本院审理过程中，被告汨罗市政府将委托诉讼代理人何益变更为委托诉讼代理人曹国强。原告喻楚北及其委托诉讼代理人张旭，被告汨罗市人民政府的委托诉讼代理人朱涛、何益到庭参加诉讼。本院现已审理终结。原告喻楚北向本院提起诉讼，请求：1、确认汨罗市人民政府关停、拆除原告砖厂行政行为违法；2、依法判决汨罗市人民政府赔偿原告砖厂损失暂定675万元（具体金额或以委托司法鉴定评估报告结果为准）；3、附带审查汨罗市人民政府《关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》（汨政告[2017]10号）的合法性；4、由被告承担全部诉讼费用。事实与理由：原告系众多在汨罗市经营红砖生产的企业经营业主之一，2017年9月，汨罗市人民政府组织几十人的队伍，在未告知原告的情况下，利用威逼手段，突然非法强行关停了原告的红砖生产企业，并拆除原告砖厂生产设施，甚至包括其他住房和设施，原告砖厂被夷为平地，原告来不及搬出来的生活用品及其他财产都被掩埋，导致原告损失巨大。被告作为政府部门应当依法行政，政府无权实施强制拆除原告生产设施行政行为，对原告企业设施关停、拆除的行政行为并未依照法定程序进行，亦未遵循法律规定，被告上述行政行为侵犯了原告的合法权益。据此，依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，请求保护原告合法权益。原告为证明其主张向本院提交了以下证据材料：1、个体工商户营业执照；2、采矿许可证；3、税务登记证及纳税和缴费凭证；4、企业信用信息公示报告；5、汨罗市人民政府关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告（汨政告[2017]10号）；6、汨罗市粘土砖厂关停后续问题处理暨页岩砖厂生产整治工作方案通知；7、房屋建筑图片；8、村民建造证明；9、订货合同及收据；10、购铲车借据；11、购买铲车证明；12、购买过山运带；13、购买雨盖证明；14、供电设备；15、煤炭支出；16、人力资源遣散费用；17、土地租赁合同；18、红花乡人民调解委员会调解协议；19、支付凭证；20、银行流水；21、法院判决书及民事调解书；22、户口本。23、证明一份。被告对原告提交的证据材料发表以下质证意见：证据1的证明目的不认可。实际经营范围及是否在有效期内情况不明。证据2已超过有效期。证据3证明目的不认可，不能证明有开采资格。证据5-6证明目的不认可。证据7-15不认可。证据16不认可。证据17-19证明目的不认可。证据20-22对没有原件的不认可，对证明目的不认可。证据23不认可。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4均由原告向国家行政机关申领，应予采信，但其证明目的应结合其他证据综合认定。证据5-6，原告、被告双方均作为本方证据提交，双方予以认可，本院予以采信，但其证明目的应结合其他证据综合认定。证据7-23的证明目的应结合其他证据综合认定。汨罗市人民政府答辩称，一、对原告砖厂的关停和拆除行为并未违法，原告粘土砖厂的生产经营违反了法律规定和政策要求，不符合环保要求，对环境造成污染，损害了社会公共利益。对原告砖厂进行关停和拆除，是响应从中央到地方的政策文件精神，维护社会公共利益，行为并无不当。2017年10月11日，原告与汨罗市政府达成了关停协议，并已经领取了关停拆除补偿款，该案应属于行政合同纠纷，对原告砖厂进行关停和拆除的行为应当属于履行合同约定的行为，是协议拆除，原告相关损失赔偿没有事实和法律依据，不应予以赔偿。二、原告的砖厂营业执照早已过期，没有采矿许可证和安全生产许可证，无任何防污染设施，也无环评文件，超标排放污染物情节严重，属于非法经营，非法建设房屋，非法用地，其财产损失赔偿请求不属于《国家赔偿法》第二条规定的合法财产保护范围。原告的砖厂依法应当关停和拆除。综上，对原告砖厂的关停和拆除行为并无不当，符合国家政策需求和双方协议内容，并且原告经营砖厂存在诸多违法之处，应依法关停和拆除，故原告诉求没有事实和法律依据，应予以驳回。被告向本院提交以下证据材料及依据：1、《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国发办[2005]33号）；2、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国发办[2014]56号）；3、《关于清理整治环保违规建设项目的通知》（湘政办发[2015]111号）；4、《汨罗市关于全面关停从事生产粘土砖企业工作方案》；5、《汨罗市从事生产粘土砖企业关停通知》；6、《汨罗市粘土砖厂关停后续问题处理暨页岩砖厂生产整治工作方案》；7、汨罗市关停粘土砖厂协议书；8、协助执行通知书、执行裁定书；9、领款证明；10、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条、第五十四条；11、《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条、第三十条；12、《矿产资源法》第三条、第三十九条；13、《环境保护法》第三条、第六十一条；14、《土地管理法》第三条；15、《行政强制法》第五十条、第五十一条；16、《国家赔偿法》第二条。原告对被告提交的证据材料发表以下质证意见：证据1-3的真实性认可，证据3的证明目的不认可。证据4-6不认可。证据7不认可，述称未签署过该协议书。证据8认可，证据9需要核实情况，且即使真实，也不代表原告与被告就拆除砖厂的行为达成了协议，领款于2018年11月16日，说明拆除前没有沟通补偿事宜。证据10-16的真实性认可，证明目的不认可。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-6能够证明汨罗市政府为关闭粘土砖厂发布公告、制作方案、通知原告的过程，内容真实，且与案件有关联，应予采信，证明目的应结合其他证据综合认定。证据7原审申请笔迹鉴定后，被告代理人前往罗江镇了解核实，罗江镇人民政府具体经办人员以时间太久无法准确记忆为由对该证据的具体细节不能作出准确说明。鉴于此，被告不再将该份协议作为证据提交，本院不予采信。证据8-9证明发放款项、领取款项的过程，内容真实，且与案件有关联，应予采信。证据10-16为国家现行法律法规，应予采信。经审理查明，2007年6月15日，汨罗市税务局核发的《税务登记证》记载纳税人：喻楚北，登记注册类型：个体户。经营范围：机制红砖生产，销售。2007年7月25日，喻楚北取得《中华人民共和国采矿许可证》，矿山名称：汨东砖厂，开采矿种：砖瓦用粘土，开采方式：露天开采，有效期限：贰年，自2007年7月至2009年7月。2013年5月31日，汨罗市工商行政管理局为喻楚北核发《个体工商户营业执照》，无名称，经营者姓名喻楚北，注册号：430681600209995。经营场所湖南省汨罗市红花乡刘花洲村五组，经营范围环保砖生产，销售。该砖厂实际拥有26门窑，生产粘土砖。2005年6月6日，国务院办公厅发布国办发（2005）33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（以下简称33号国办推新通知）规定，逐步禁止生产和使用实心粘土砖。已限期禁止生产、使用实心粘土砖（包括瓦，下同）的170个城市，要向逐步淘汰粘土制品推进，并向郊区城镇延伸。其他城市要按照国家的统一部署，分期分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。2006年7月31日，湖南省人民代表大会常务委员会发布《湖南省新型墙体材料推广应用条例》规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业，禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。2009年2月20日，国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部联合下发发改环资［2009］485号《关于公布第三批限时禁止使用实心粘土砖城市名单的通知》，要求截止2010年底，所有城市城区禁止使用实心粘土砖。湖南省汨罗市被列入全国限时第三批禁止使用实心粘土砖城市名单。2017年3月28日，汨罗市人民政府发布汨政告（2017）10号汨罗市人民政府《关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》，主要内容为：一、自2017年4月15日起至5月1日止，全市从事生产粘土砖企业一律自行永久性停止生产；二、按照“先城区、后农村，先集体，后私营，分期、分批，稳步推进”的原则，拆除相关建筑、机械设备，拆除后立即进行植被恢复。其中，归义镇、汨罗镇、古培镇、新市镇、罗江镇必须在2018年4月底前完成，其他各镇必须在2019年4月底前完成。三、凡未按要求进行停产的粘土砖企业，由环保、工信、国土资源和食品药品工商质量监督管理等单位进行联合执法，依法处理到位。对阻碍国家工作人员执行公务的，由公安部门依法进行治安处罚；对涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。四、全市所有新开工的建筑一律禁止使用粘土砖。五、鼓励从事生产粘土砖企业进行转行，支持利用建筑废渣、废料和麻石粉尘等为原材料，生产符合国家产业政策的新型墙体材料。六、本通告自发布之日起执行。原告经营的砖厂位于汨罗市，属于应关停之列的粘土砖厂。2017年3月28日，汨罗市政府办公室以汨政办发［2017］19号文件下发《关于印发2017年4月7日，汨罗市墙体材料改革和散装水泥管理领导小组办公室（以下简称汨罗市墙改办）向喻楚北下发《汨罗市从事生产粘土砖企业关停通知》，内容为：“根据《汨罗市人民政府关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》（汨政告［2017］10号）和《汨罗市全面关停从事生产粘土砖企业工作方案》（汨政办发［2017］19号）文件精神，现通知该企业在2017年5月1日前必须自行关停，对拒不停产的将切断电源、查封、扣押生产设施”。2017年7月19日，汨罗市人民政府办公室下发《关于印发〈汨罗市粘土砖厂关停后续问题处理暨页岩砖厂生产整治工作方案〉的通知》（汨政办发［2017］19号），方案中第三点为“三、粘土砖厂拆除费用安排1、凡是已经转型升级、正在转型升级或规划转型升级的粘土砖厂不安排拆除费用。2、因修建公共设施拆除的粘土砖厂，已享受了补偿待遇的，本次不安排拆除费用。3、每个窑门补助拆除费用为5000元／个，由当地镇政府用于安排发放拖欠民工工资、场地平整、植被恢复和水土流失恢复治理等。4、烟囱拆除费用根据实际情况另行计算。5、乡镇工作经费按拆除一个粘土砖厂2万元的标准给予补助。”2017年10月，喻楚北在汨罗市的砖厂被拆除。被告按汨政办发［2017］19号文件确定的标准补偿原告13万元（26门×5000元／门）。另查明，申请执行人唐成兴与被执行人喻楚北劳动争议纠纷一案，汨罗市人民法院作出（2016）湘0681民初173号民事判决书已发生法律效力，但被执行人喻楚北未履行上述判决书所确定的义务。2017年5月31日，汨罗市人民法院向汨罗市墙改办下发（2016）湘0681执634号协助执行通知书，通知协助执行冻结被执行人喻楚北所有的汨东红砖厂关停并转补偿奖励玖万零贰佰元整，未经法院解除不得向其支付。2018年11月16日，汨罗市人民法院向汨罗市人民政府下发（2016）湘0681执634号协助执行通知书，通知协助执行提取（或）划拨被执行人喻楚北经营的汨东红砖厂整治补偿款玖万伍仟元整至汨罗市人民法院执行款专户。后罗江镇人民政府将喻楚北的补偿款95000元转至汨罗市人民法院。2018年11月16日，喻楚北出具证明，内容为“证明汨东村汨东砖厂平整补偿款共计人民币壹拾叁万元整（130000元），本人委托罗江镇人民政府进行平整，共计发生费用叁万伍仟元（35000元），特此证明喻楚北2018年11月16日。”再查明，汨罗市红花乡机构改革后更名为汨罗市。本院认为，本案争议的焦点为：1、汨罗市政府2017年3月发布的《关于全面关停从事生产粘土砖企业的通告》（汨政告[2017]10号）是否合法。2、汨罗市政府关闭、拆除砖厂的行政行为是否合法；3、原告提出的赔偿请求能否得到支持。关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，汨罗市政府下发的汨政告[2017]10号通告，是汨罗市政府为落实法律、政策制定的，具有约定和规范人们行为的性质的文件，属于依请求进行合法性审查的范围。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款规定“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。”第五十四条规定“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售和使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售、使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正……”。《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条规定“禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖……”。第三十条规定“违反本条例第二十五条规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔。”逐步禁止生产、销售和使用粘土砖，是国家推进循环经济，有效保护国家土地资源的重大举措施。根据国办发[2005]33号通知精神，要求分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2006年7月31日《湖南省新型墙体材料推广应用条例》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（湘政办发[2006]4号）进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。可见，上述文件均属从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。汨罗市政府依据法律、法规规定和国家发改委办的具体要求，作出汨政告[2017]10号通告，全面关停取缔汨罗市行政规划范围内的粘土实心砖企业，符合法律、法规规定和国家政策要求，该规范性文件合法。关于焦点2，汨罗市政府关闭、拆除砖厂行政行为是否合法。原告将汨政告[2017]10号通告作为己方证据提交，表明其知晓该通告内容，被告已向原告履行告知原告应自动关停砖厂、拆除设施的告知义务。原告应当按通告内容于2017年5月1日前自动关停砖厂，再由汨罗市政府组织相关部门采取定向爆破的方式安全拆除。虽然汨政办发[2017]19号文件安排的最后拆除时间为2018年2月底前，但并非只能在最后时间拆除，关停之后的拆除工作时间安排应由被告确定，因工作任务的完成要求不同，在最后时间之内拆除均属正常范围，被告将必须于2018年2月底前完成的工作于2017年10月完成并无错误。被告在2017年10月关停、拆除原告粘土砖厂设备的过程中，未与原告达成协议，但履行了发动宣传、张贴通告、送达告知书等事项，并对关闭时限、奖惩措施作出了明确规定。原告领取了补偿款项，表明双方有协商过程。被告执行国家政策作出关闭决定的行政行为并无不当，但未听取原告的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定即强行拆除，程序存在瑕疵，但并不违法。原告提出请求判决确认被告关停、拆除原告砖厂的行政行为违法的请求不能成立，本院不予采纳。关于焦点3，原告提出的赔偿请求能否得到支持的问题。原告的采矿许可证于2009年7月到期后未能继续得到被告的行政许可继续采矿，原告虽于2013年5月31日取得的个体工商户营业执照，但核准的经营范围是环保砖生产，销售，实际生产、销售的是粘土砖，两者不符。根据汨政办发[2017]19号工作方案规定，原告生产粘土砖的砖厂被列入关停、拆除对象，原告对此无异议。该工作方案同时确定汨罗市全市统一补偿标准为每门5000元，原告的砖厂为26门，应获补偿13万元，与岳阳市范围内湘阴县、岳阳县等周边县市补偿标准相当。原告于2018年11月6日证明其委托罗江镇政府进行平整，共计发生费用叁万伍仟元（35000元），应视为被告向原告支付了3.5万元补偿款，原告再委托罗江镇政府将该3.5万元作为拆除费用予以支付。另被告应向原告支付的补偿款9.5万元，因原告对申请执行人唐成兴负有履行生效判决确定的义务，被汨罗市人民法院强制执行，该9.5万元亦应视为被告已补偿给原告，故被告已向原告支付补偿款13万元（3.5万元+9.5万元）,已经充分保护其合法权益。喻楚北主张关闭砖厂未予补偿，与事实不符。本院不予支持。原告砖厂范围内并无生产设施以外的其他合法财产，要求另行补偿没有法律依据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告喻楚北的诉讼请求。案件受理费50元，由原告喻楚北负担50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或湖南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  赵顺容审判员  任 燕人员陪审员蔡德银二○二○年元月六日书记员  王 楠