银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初293号原告何某，住宁夏回族自治区银川市。委托代理人陈某，宁夏宁竞达律师事务所律师。被告银川市兴庆区掌政镇人民政府。法定代表人杜某，镇长。委托代理人王某，宁夏辅德律师事务所律师。委托代理人郝某。原告何某与被告银川市兴庆区掌政镇人民政府（以下简称掌政镇政府）房屋拆迁行政强制及行政赔偿一案，于2019年7月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年7月19日向被告掌政镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告何某及其委托代理人陈某，被告掌政镇政府委托代理人王某、郝某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何某诉称，2019年1月18日，被告掌政镇政府向原告送达了银兴掌政镇限期拆决字【2019】第4302号《限期拆除决定书》，责令原告于2019年1月20日18时前自行拆除农家乐构筑物及其它设施，称若逾期不拆除将依法强制拆除，同时告知了原告对决定书不服的救济途径和期限。后被告于2019年1月24日、1月25日两次对原告农家乐房屋、养殖棚舍、渔池、餐厅、库房、蒙古包等旅游性设施进行强制拆除。原告于2019年2月18日向银川市兴庆区人民政府提出行政复议，2019年2月25日银川市兴庆区人民政府向原告送达兴政复字【2019】1号行政复议受理通知书，2019年4月19日银川市兴庆区人民政府作出银兴政复延字【2019】1号行政复议延期审理通知书，告知原告行政复议延期30日。2019年5月20日银川市兴庆区人民政府作出银兴政复决字【2019】1号行政复议决定书，决定维持被告作出的限期拆除决定书。在原告进行行政复议过程中，被告又于2019年3月16日、4月2日两次对原告农家乐房屋、养殖棚舍、渔池、餐厅、库房、蒙古包等旅游设施进行强制拆除。原告认为，1、被告实施拆除行为依据的是有关“大棚房”整治的文件，文件中明确规定“大棚房”是“占用耕地的违法违规建设的非农业设施”。而原告涉案建筑物使用的是荒地，且经过被告和相关部门批准建造，鱼池和养殖棚舍等构筑物是农业设施，并非“大棚房”，不属于拆除的对象。且原告的农家乐是经被告及相关部门批准开办的、手续齐全，经营合法。被告作出《限期拆除决定书》无事实依据。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设或限期拆除。故被告不具有实施强行拆除的主体资格，既无权作出《限期拆除决定书》，也无权实施强行拆除行为。3、被告作出限期拆除决定书，仅给原告周六周日两天时间让原告申请行政复议或者行政诉讼，紧接着不到三天时间就前往原告农家乐进行拆除，其强拆行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、四十四条规定，程序违法。4、被告在原告对限期拆除决定不服，正在进行行政复议的过程中实施强行拆除行为，使原告进行行政复议以及对复议不服进行行政诉讼失去救济意义，明显不符合行政处罚救济措施的法律规定。5、被告称原告要求被告协助完成拆除工作与事实不符。被告的强行拆除行为给原告造成了65万元的直接经济损失，违法行为造成的经济损失应当予以赔偿。6、被告所适用的2010年出台的关于临时期限建筑的规定对本案2007年的建筑不适用。综上，请求人民法院：1、确认被告强行拆除原告农家乐房屋、棚舍、鱼池等设施行为违法。2、判令被告赔偿因违法拆除原告农家乐房屋、棚舍、鱼池等设施给原告造成的经济损失65万元。3、由被告承担本案诉讼费用。原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一，1、水域滩涂养殖使用证及证明一份；2、村镇规划申请审批表一份；3、企业投资项目备案通知书一份；4、村镇规划建设申请审批表一份；5、土地承包经营权转让合同两份（上述证据当庭核对原件留存复印件）。证明目的：1、涉案被强行拆除的孔雀湖农家乐餐厅、客房、库房、棚舍等建筑物是原告2007年5月9日经过兴庆区经济发展统计局批准立项，2007年5月25日经被告及土地、规划部门同意建造的。2、涉案被强行填埋的鱼池有合法的养殖证。3、原告2016年5月1日经村委会同意流转取得部分涉案土地使用权及地上附着物所有权，同时证实涉案土地性质为荒地。证据二，1、限期拆除决定书一份；2、行政复议受理通知书一份；3、行政复议延期审理通知书一份；4、行政复议决定书一份（上述证据当庭核对原件留存复印件）。证明目的：被告2019年1月18日限期原告于2019年1月20日前拆除涉案建筑物及构筑物或其他设施。2019年2月20日兴庆区人民政府受理原告对拆除决定不服提起的行政复议，2019年4月19日行政复议延期审理，2019年5月20日作出行政复议决定。证据三，1、2019年1月20日照片一张；2、2019年1月24日照片一张；3、2019年1月25日照片二张；4、2019年4月2日照片四张。证明目的：被告强行拆除原告孔雀湖农家乐的时间、过程、状况。同时证实被告在原告行政复议期间实施强行拆除行为。证据四，2019年8月2日照片六张。证明目的：原告孔雀湖农家乐被强行拆除后目前的现状。证据五，1、2018年4月6日照片一张；2、2019年6月8日照片三张。证明目的：原告孔雀湖农家乐被强行拆除前的鱼池、房屋、设施及经营状况。证据六，1、2018年9月21日卫星航拍照片一张；2、2019年2月4日卫星航拍照片一张；3、2019年6月8日卫星航拍照片一张。证明目的：原告孔雀湖农家乐被强行拆除前、拆除中、拆除后的鱼池、房屋、设施状况。被告掌政镇政府辩称，1、原告建设的孔雀湖农家乐未办理建设规划许可证，非法将农业用地用于非农建设，其建筑物及构筑物均系违法建筑即“大棚房”，被告有权责令原告限期拆除。2、原告在涉案土地上建设的建筑物系临时性建筑，应依法在许可期限届满后自行予以拆除，未自行拆除的被告有权责令其限期拆除。3、原告在被告《限期拆除决定书》所载的期限内已自行拆除部分建筑，后由于原告个人能力有限，原告向被告主动提出请求，请求被告协助其完成所涉土地建筑物的拆除工作。后被告同原告所雇佣的工人一起将涉案违法建筑拆除完毕，并拆除至国家及自治区要求的拆除标准。被告对违法建筑拆除的整个过程录制了影像资料及公证。被告拆除涉案建筑物并不属于强拆。4、原告在涉案土地中建设的建筑物均系违法建筑，故其对涉案土地及建筑物并不享有合法权益。且在整个拆除过程中原告全程配合被告拆除，被告的拆除过程并未对其合法财产造成损害，原告并无经济上的损失。其主张赔偿其经济损失并无事实及法律依据。5、宁夏回族自治区银川市执法体制改革的相关要求赋予了本案被告进行执法拆除的职权。被告掌政镇政府向本院提供了以下证据：证据一，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知一份。证明目的：1、“大棚房”的清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发；2、原告占用耕地违法违规建设非农设施，系文件中的“大棚房”的清理整治范围。证据二，自治区关于印发《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准》及《宁夏“大棚房”问题违法用地整改标准解释说明》的通知、附表，全区“大棚房”问题再排查再清理分类表各一份（打印件）。证明目的：1、各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设的休闲观光度假场所、各类庄园、农家乐、餐饮、住宿等场地上构筑物（含非生产性硬化地面）要全部依法拆除，恢复农业生产；2、原告何清杰违法违规在耕地上建设农家乐，属上述整改范围，应依法全部拆除。证据三，银川市关于印发《深入推进“大棚房”问题再排查再清理整治行动工作方案的通知》及《深入推进“大棚房”问题再排查再清理整治行动工作方案》一份。证明目的：银川市各县（市）区均需严格开展“大棚房”专项清理整治活动，坚决遏制农地非农化建设，需按照国家自然资源督察西安局业务人员和自治区“大棚房”问题专项清理整治行动工作组要求，对照卫星图斑逐一甄别核实，并按时完成整改任务。证据四，关于印发《深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》的通知（银兴党办发【2019】3号）一份。证明目的：原告经营的“孔雀湖农家乐”系经营性非农设施，属“大棚房”清理范围之内的经营性非农设施，应依法予以拆除。证据五，银川市兴庆区人民政府常务会议纪要一份。证明目的：银川市兴庆区人民政府要求在1月25日前将西安督察局发现“大棚房”问题全部整改到位。证据六，卫星图斑及《宁夏“大棚房”问题督察问题明细表》各一份。证明目的：原告所建设的农家乐为西安督察局明确指出的需要整改的“大棚房”的范围，根据银川市兴庆区人民政府的要求必须于2019年1月25日前全部整改到位。证据七，宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书一份（复印件）。证明目的：原告仅就涉案土地进行了备案，并未完成审批手续，涉案土地系耕地，原告进行了非农设施的建设。证据八，中华人民共和国水域滩涂养殖使用证一份。证明目的：改证的发证时间2006年5月9日，使用人杨某，用途为淡水养殖，涉案土地范围内的水域的承包经营权人并不是原告。证据九，建设项目申报表一份（2007年5月25日，申报人何某）。证明目的：原告申报的建设项目为临时性建筑，且申报手续并未经银川市兴庆区人民政府最终审批，其审批手续并未完成。证据十，《限期拆除决定书》、影音资料各一份。证明目的：被告作出的决定书程序合法，适用法律正确，且整个拆除过程中原告均予以配合，并不存在违法强拆的情形。经庭审质证，原告对被告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据五真实性、合法性无异议，关联性和证明目的不认可，认为上述文件不适用于原告案涉建筑物及构筑物。对证据六的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为卫星图斑、督察明细表中都没有显示原告的农家乐是被拆除或整治对象。对证据七真实性、合法性、关联性无异议，认为该证据恰能证明原告涉案房屋建造有合法依据。对证据八真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，认为该证据的使用权人虽为杨某，但是其在2016年5月1日将该证据载明的鱼池土地使用权转让给原告。对证据九真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可，认为该证据能够证明原告的涉案地上建筑物是经过被告及相关部门批准建设的，在批准的意见中并没有说明建设的时间。对证据十真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为限期拆除决定书不合法，影像资料并不能证明原告同意拆除涉案建筑物，更不能证明原告在复议期间请求被告协助拆除的事实。被告对原告提交的证据一的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为原告的农家乐无法律明确规定的建设工程用地许可证、建设用地规划许可证、选址意见书，并且是经过国土资源部西安督察局大数据库筛选认定的违法违章建筑。同时对于原告的临时建筑，在其办理时已经释明过临时性建筑的特殊性，且在拆除前原告本人是同意的。对证据二真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，认为1、根据行政强制法的规定，在行政决定做出以后行政复议和诉讼期间并不停止行政处罚决定的实施，行政处罚决定书规定5到7个工作日，我方在2019年1月18日作出处罚，于2019年1月22日介入拆除。2、被告做出行政处罚决定限期拆除决定书之后，原告自行对案涉违法建筑物进行拆除，在原告没有能力按国土资源部要求的标准拆除的情况下，请求被告协助其彻底拆除，后被告派执法人员于2019年1月24日、25日与原告共同将违法建筑予以拆除。对证据三真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该证据证明是原告自行拆除违法建筑，不存在原告所述被告违法实施拆除行为，被告工作人员虽在现场，但并未参与拆除工作；同时该证据也证实因原告拆除不彻底无法达到上级部门要求的拆除标准，故在2019年1月24日、25日被告对已拆除的部分再次进行清理，以达到相关部门的要求。对证据四、证据五、证据六的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一符合证据的真实性、合法性、关联性，能够证明相关事实,本院予以认可。证据二、证据三符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认可。证据四、证据五、证据六因被告对其真实性、合法性、关联性均不予认可，且无法与其他证据相互印证，本院不予采信。被告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据八、证据九、证据十符合证据的真实性、合法性、关联性，可以证明原告何某在被告实施拆除行为之前已经自行拆除涉案农家乐部分地上建筑物（构筑物）及其他相关案件事实，本院予以认可。经审理查明，2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，要求在2018年9月至12月期间，在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动。2018年12月7日，宁夏回族自治区农业农村厅、宁夏回族自治区自然资源厅印发《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准》及《宁夏“大棚房”问题违法用地整改标准解释说明》的通知，其中第二条规定：“各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设的休闲观光度假场所、各类庄园、农家乐等，场地上构筑物（含非生产硬化地面）要全部依法拆除，恢复农业生产。”2019年1月18日，银川市人民政府办公厅印发《深入推进“大棚房”问题再排查再清理整治行动工作方案》。同日，中共兴庆区委办公室、兴庆区政府办公室关于印发《深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》以及1月18日银川市兴庆区人民政府会议纪要，均对兴庆区“大棚房”整治工作作出进一步规定。《宁夏“大棚房问题”督察问题明细表》第38项显示，位于银川市兴庆区督察图斑编号为“加8”的系简朴寨农庄，属于整治范围。被告掌政镇政府据此于2019年1月18日向原告何某发出【2019】第4302号《限期拆除决定书》，载明：“何某（简朴寨农庄、乡村驴肉馆）……你（单位）坐落于××镇的建筑物（构筑物或其他设施），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。现责令你（单位）于2019年1月20日18时前将此建筑物（构筑物或其他设施）自行拆除。若逾期不拆除，本机关将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。你（单位）如不服从本决定，可自收到本决定书之日起六十日内向兴庆区人民法院或向兴庆区人民政府申请复议；也可以自收到本决定书之日起三个月内直接向兴庆区人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，本决定书不停止执行。……”原告何某在该《限期拆除决定书》上签名。2019年1月19日开始，何某对涉案农家乐进行了部分拆除，至2019年1月24日、25日和2019年4月，被告对原告拆除后的案涉农家乐剩余部分，以及2019年3月期间原告自行堆砌的围墙地基进行了拆除。原告对被告上述拆除行为不服，向本院提起诉讼。另查明，原告何某不服被告掌政镇政府作出的【2019】第4302号《限期拆除决定书》，向银川市兴庆区人民政府提出行政复议申请，银川市兴庆区人民政府于2019年2月20日受理该行政复议申请，并于2019年5月20日作出银兴政复决字【2019】1号《行政复议决定书》，对被告作出的【2019】第4302号《限期拆除决定书》予以维持。又查明，2007年5月，原告以孔雀湖农家乐及本人名义提出在孔雀村一队的270㎡土地上建设200㎡住宅的申请。原告提交的《兴庆区村镇规划申请审批表》中，兴庆区土地管理部门的审批意见为：“该项目占用孔雀村一队鱼池，同意建临时性建筑，报规划部门审批。”兴庆区村镇规划主管部门的审批意见为：“同意临时扩建三个蒙古包和看护房，如城市整体规划建设，无偿拆除。建设面积贰佰平方米。”该审批表中无兴庆区人民政府审批意见及盖章。2016年5月1日，原告与案外人杨某签订两份《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，该两份合同约定：杨某将位于银川市××区的共计10亩土地及地上附着物一并转让给原告何某，由原告用于农家乐生产经营，转让期限至2027年12月31日。原告称案涉被拆农家乐名称为孔雀湖农家乐，乡村驴肉馆是孔雀湖农家乐的一部分，简朴寨农庄与原告无关。被告称在拆除前的调查期间，案涉农家乐挂牌名称为简朴寨农庄，简朴寨农庄即为孔雀湖农家乐，包括老班长柴火鸡、五渡桥乡村驴肉馆等都是原告经营的，只是为了逃避法律责任，原告在不同时期私自改变名称所致，简朴寨农庄是国土部门下放的拆除图斑中认定的名称。本院认为，被告掌政镇政府作出的【2019】第4302号《限期拆除决定书》载明，该决定书是向行政相对人原告何某（简朴寨农庄、乡村驴肉馆）发出，且该《限期拆除决定书》经原告本人签名接收。原告诉称被拆除的农家乐名称为孔雀湖农家乐，简朴寨农庄与原告无关，《限期拆除决定书》系在他人诱导下签收的事实无证据证明，且原告作为完全民事行为能力人，对自己签名的效力有认知能力并应承担相应的责任，故对何某主张其被拆除的农家乐为孔雀湖农家乐，与简朴寨农庄无关的主张不予支持。对于被告辩称其对原告农家乐部分地上建筑物（构筑物）的拆除行为，系受原告请求，协助原告拆除的意见，因被告未能提交相关证据证明，且原告对此亦不予认可，故对该主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条规定,行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使;行政机关实施行政强制执行行为前,应当以书面形式催告当事人履行义务,并给予当事人陈述和申辩的权利;经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的,行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。依照上述规定,行政机关对公民房屋实施强制拆除行为时,应履行催告、当事人陈述和申辩程序后作出行政强制执行决定。本案中，原告被拆除农家乐的建筑物（构筑物）虽为临时建筑，但是被告拆除原告上述房屋应按照《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定实施，向原告履行书面催告、听取原告陈述申辩、作出行政强制执行决定等法定程序，被告所举证据不能证明按照法定程序实施拆除行为。同时，被告在原告就《限期拆除决定书》申请行政复议期间，对案涉农家乐实施拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“……当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：1、确认被告银川市兴庆区掌政镇人民政府分别于2019年1月24日、25日，4月2日拆除原告何某位于银川市××区的孔雀湖农家乐（简朴寨农庄）部分地上建筑物（构筑物）的行政行为违法；2、责令被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于本判决生效后六十日内对原告何某因强制拆除行为造成的合法财产损失作出赔偿处理。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区掌政镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 冯桂杰审 判 员 胡小兵审 判 员 汤浙明 二〇一九年十一月二十六日法官助理 王唯君书 记 员 叶 惠 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……