广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4239号上诉人（原审原告）：广州慧亿金属制品有限公司。住所地：广州市天河区珠村东环路130号101A。法定代表人：宋立新，总经理。委托代理人：陈志荣，广东权科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区环市中路311号。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：陈敏、朱雁，均系广东正平天成律师事务所律师。上诉人广州慧亿金属制品有限公司（以下简称慧亿金属制品公司）因诉被上诉人广州市生态环境局行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1768号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年10月9日，原广州市天河区环境保护局对慧亿金属制品公司进行现场执法检查，并对该公司授权委托人段红菊进行调查询问发现：该公司于2018年3月开始经营（生产），主要（生产）经营金属制品加工制造，面积约1000平方米，项目总投资200万元，生产设备有铣床5台、车床10台、等离子切割机1台、卷板机1台、焊接车间一个，共有焊接机12台；生产工艺及原辅材料：板材切割→卷弯→焊接→组装→成品，无喷漆及电镀工艺；污染物排放情况：无工业废水产生，焊接废气无组织排放，噪声经厂房简易屏蔽后排放；治理设施情况：无；证照情况：工商营业执照，统一社会信用代码914***********010D，环保手续：已办理建设项目环境影响登记表（备案号201************465），未办理相关环保审批、环保验收手续。其中，慧亿金属制品公司办理的《建设项目环境影响登记表》（备案号201************465）是于2018年3月20日填报，备案依据为“该项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中应当填报环境影响登记表的建设项目，属于第67金属制品加工制造项中仅切割组装的”。2018年10月9日，原广州市天河区环境保护局向慧亿金属制品公司当场下达穗天环责改〔2018〕C103号《责令改正违法行为决定书》，责令该公司九十日内改正，完善金属制品制造项目的相关环保手续。2018年10月19日，原广州市天河区环境保护局向慧亿金属制品公司作出并送达穗天环听告〔2018〕298号《环境保护行政处罚听证告知书》告知慧亿金属制品公司拟对其作出的行政处罚及其陈述申辩、提起听证的权利。慧亿金属制品公司收到该告知书后于2018年10月22日书面提出听证要求。2018年10月26日，原广州市天河区环境保护局作出穗天环听通〔2018〕15号《环境保护行政处罚听证通知书》，通知慧亿金属制品公司听证时间、地点。2018年11月17日，原广州市天河区环境保护局举行听证会，并制作了听证笔录。2018年11月21日，原广州市天河区环境保护局经调查、审查作出穗天环罚〔2018〕319号《环境保护行政处罚决定书》，决定给予慧亿金属制品公司“罚款人民币贰拾陆万元整”的行政处罚，并于2018年11月23日送达该公司。慧亿金属制品公司对该行政处罚决定不服，于2019年1月11日向市生态环境局申请行政复议。市生态环境局于2019年1月17日作出穗环行复〔2019〕3号《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，对慧亿金属制品公司的申请予以受理，并要求原广州市天河区环境保护局进行答复。2019年1月31日，原广州市天河区环境保护局作出穗天环法〔2019〕1号《行政复议答复书》并附证据材料提交市生态环境局。2019年3月12日，市生态环境局经审查作出穗环行复〔2019〕3号《行政复议决定书》，决定维持穗天环罚〔2018〕319号《环境保护行政处罚决定书》，并于当日直接送达原广州市天河区环境保护局、于2019年3月13日邮寄送达慧亿金属制品公司。慧亿金属制品公司仍不服，向原审法院提起本诉。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，原广州市天河区环境保护局具有本区域范围内的环境保护执法权及处罚权。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。本案中，慧亿金属制品公司经营的金属制品加工制造项目，应执行国家关于建设项目环境影响评价分类管理的要求，办理环境影响评价手续，且在项目需配套建设的环境保护设施经环境保护主管部门验收合格后，项目主体工程方可投入使用。但是，慧亿金属制品公司于2018年3月在经营场所开工建设涉案项目，直到2018年10月9日原广州市天河区环境保护局对其检查时，仍未办理报批手续、未办理环境影响评价手续，也未申请环境保护设施竣工验收，且在生产经营过程中产生污染，慧亿金属制品公司的行为已违反上述规定。对于慧亿金属制品公司认为原广州市天河区环境保护局未查清其场地、设备情况，在其已提交建设项目环境影响登记表的情况下，仍认定其存在上述违法行为，属于认定事实不清的意见。原审法院认为，据原广州市天河区环境保护局前往慧亿金属制品公司经营场所现场检查并询问相关人员进行调查所形成的现场检查笔录、调查询问笔录等证据，能够确定慧亿金属制品公司所经营的金属制品加工制造项目的生产工艺中有焊接工序，场地上也有用于金属制品焊接的12台焊接机。在庭审中，慧亿金属制品公司只认可2台焊接机归该公司所有，但无证据反驳现场检查笔录中关于生产设备种类、数量的记载，且用于金属制品焊接设备数量的多少，并不影响涉案金属制品加工制造项目环境影响评价类别的认定。故慧亿金属制品公司认为原广州市天河区环境保护局对本案认定事实不清的意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”原广州市天河区环境保护局依照上述规定，在法律规定的幅度内对慧亿金属制品公司在未办理环境影响评价审批手续的情况下于2018年3月在其经营场所开工建设涉案项目的违法行为，作出罚款6万元的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原广州市天河区环境保护局依照上述规定，在法律规定的幅度内对慧亿金属制品公司违反条例第十九条的违法行为作出罚款20万元的处罚，亦无不当。另外，建设项目环境影响登记表备案管理属另一行政管理关系，慧亿金属制品公司认为原广州市天河区环境保护局应当依照《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第二十条的规定，认定其已取得的建设项目环境影响登记表备案无效之后，才可作出涉案行政处罚决定，于法无据，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案中，原广州市天河区环境保护局作出处罚前，已向慧亿金属制品公司发出告知书，告知慧亿金属制品公司拟作出处罚及享有的权利，在慧亿金属制品公司向原广州市天河区环境保护局提出了听证申请后，原广州市天河区环境保护局组织开展了听证会并在会上记录该公司提出的陈述申辩理由，后经审查作出涉案行政处罚决定，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”本案中，市生态环境局经审查复议材料后，依照法律规定作出维持原广州市天河区环境保护局行政处罚的行政复议决定书，程序合法。综上所述，慧亿金属制品公司要求撤销涉案行政处罚决定及涉案行政复议决定的请求，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告广州慧亿金属制品有限公司的诉讼请求。上诉人慧亿金属制品公司不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。一、上诉人已依法备案，无违法故意，且根据《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第二十条第一款规定，被上诉人在没有就上诉人办理的环境影响登记表备案手续认定无效并向社会公布这一前置程序的情况下，对上诉人作出行政处罚决定违反程序，应为无效。原审判决以“属另一行政管理关系”为由予以回避，显属错误，应予纠正。二、被上诉人依《建设项目环境保护管理条例》相关规定作出的行政处罚定性错误和适用法律错误，应予撤销。上诉人于2018年3月20日已向原广州市天河区环境保护局提交建设项目环境影响登记表备案，原广州市天河区环境保护局也接受了备案，上诉人的生产即为合法。上诉人添置的几台焊机是别人淘汰的旧设备，但还未使用。现场检查时，原广州市天河区环境保护局仅凭几台旧焊机即认定上诉人违法，并未有认定上诉人使用焊机的证据，属于认定事实不清及定性错误。即使上诉人违反相关规定，也属于轻微的环境违法行为，结合上诉人已经依法备案、无违法故意的事实，应不予行政处罚。参照(2019)粤71行终1665号判决，上诉人项目环境影响轻微，若认定上诉人有环境违法行为，应依据《噪声污染防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等规定进行处理，被上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》相关规定作出的行政处罚属于定性错误和适用法律错误，应予撤销。综上，请求二审法院依法判决：1.撤销原审判决；2.撤销穗天环罚〔2018〕319号《环境保护行政处罚决定书》；3.撤销穗环行复〔2019〕3号《行政复议决定书》；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市生态环境局作为原行政行为作出机关的职权承继主体，二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。被上诉人广州市生态环境局作为原复议机关二审答辩称：一、原广州市天河区环境保护局作出的行政处罚认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。二、我局依法履行复议机关的法定职责，依法作出复议决定。三、上诉人擅自降低环境影响评级等级，填报环境影响登记表并办理备案手续的违法行为，与未办理环境影响评价审批手续就开工建设的违法行为以及需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收建设项目即投入生产或者使用的违法行为分别属于三项不同的违法行为，由不同的法律进行规制。上诉人主张宣告登记表备案无效是本案处罚的前置程序，是对法律的错误理解，混淆了不同的违法行为。四、上诉人的违法行为不属于轻微违法行为，且不存在纠正违法行为的情形，依法应对其行政处罚。五、环境主管部门是否依据《噪声污染防治法》《大气污染防治法》对其排放的噪声、废气进行处罚是另一行政管理关系，与本案无关。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。另查明，本案诉讼期间，因政府机构改革，原广州市天河区环境保护局成为广州市生态环境局的派出机构，广州市生态环境局作为原行政行为作出机关的职权承继主体，同时作为复议机关参加本案诉讼。本院认为，原广州市天河区环境保护局经调查核实，查明上诉人是金属制品加工制造企业，生产设备有铣床、车床、等离子切割机、卷板机、焊接机等，生产工艺包括切割、卷弯、焊接、组装等工艺，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》对应的项目类别为“第67金属制品加工制造”、“其他（仅切割组装除外）”，属于应当编制环境影响评价报告表的建设项目。上诉人既未办理建设项目环境影响审批手续，也未建成需要配套建设的环境保护设施，已将建设项目投入生产的违法事实有现场检查笔录、调查询问笔录、上诉人提交的报告等证据材料证实，事实清楚，证据充分。原广州市天河区环境保护局经履行事先告知程序，听取上诉人的申辩意见后，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对上诉人的两项违法行为分别作出罚款6万元和20万元的行政处罚，适用法律正确，程序合法。广州市生态环境局作为复议机关，经复议审查后决定维持原广州市天河区环境保护局作出的上述行政处罚决定，并无不当。关于上诉人提出其已经办理环境影响登记表备案手续，原广州市天河区环境保护局未依法认定和宣告该备案手续无效前，无权对其作出行政处罚的问题。根据《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第二十条规定：“违反本办法规定，对按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》应当编制环境影响报告书或者报告表的建设项目，建设单位擅自降低环境影响评价等级，填报环境影响登记表并办理备案手续，经查证属实的，县级环境保护主管部门认定建设单位已经取得的备案无效，向社会公布，并按照以下规定处理：（一）未依法报批环境影响报告书或者报告表，擅自开工建设的，依照《环境保护法》第六十一条和《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定予以处罚、处分。（二）未依法报批环境影响报告书或者报告表，擅自投入生产或者经营的，分别依照《环境影响评价法》第三十一条第一款和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定作出相应处罚。”上诉人系金属制品加工制造企业，应当如实申报环境影响评价文件，并应对其申报内容的真实性负责。虽然上诉人自行填报环境影响登记表并办理了备案手续，但系其通过隐瞒真实生产情况的方式取得，不能作为其不办理环境影响报批手续的合法依据。原广州市天河区环境保护局在发现上诉人存在降低环境影响评价等级取得环境影响登记表备案手续的违法行为后，可依据上述规章规定对上诉人已经取得的备案作出认定和宣告无效，并对上诉人未依法报批环境影响报告表，擅自投入生产的违法行为作出行政处罚。至于对上诉人作出行政处罚前是否应对上诉人已经取得的备案作出认定和宣告无效，因认定和宣告备案无效并不是行政处罚的前置程序，故不影响原广州市天河区环境保护局对上诉人的违法行为依法作出处罚。因此，上诉人的该项上诉理由于法无据，本院不予采纳。关于上诉人提出其添置的焊机未及时办理环保报批手续，原广州市天河区环境保护局无证据证明其使用该设备的问题。经查，上诉人在现场检查笔录、调查笔录均确认其生产工艺包含焊接，生产设备有焊接机，均可正常使用，其在听证期间对该事实亦无异议，仅认为焊接属于切割、组装工艺，原广州市天河区环境保护局认定上诉人的建设项目属于应当办理环境影响审批手续的项目类别，事实清楚，定性准确。因此，上诉人的该项上诉理由缺乏事实根据，本院不予采纳。关于上诉人提出其违法行为轻微，没有危害后果，不应对其处罚的问题。上诉人于2018年3月承租涉案场地开始加工制造金属制品，直至2018年10月原广州市天河区环境保护局向其发出责令改正违法行为决定书后，仍未办理环境影响报批手续，环境违法持续时间较长，也未及时纠正违法行为，不具有从轻或者免于处罚的情节。原广州市天河区环境保护局经综合考量上诉人的违法事实、情节以及社会危害后果后，在法定处罚幅度内对上诉人作出行政处罚，处罚适当、合理。因此，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出本案应参照本院（2019）粤71行终1665号行政判决的问题。上诉人与（2019）粤71行终1665号案的被处罚当事人属于不同性质的生产企业，生产工艺对环境影响不同，该案判决不具有参照性，不适用于本案。因此，上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州慧亿金属制品有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年一月十五日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬