广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤07行终344号上诉人（原审原告）台山市海宁出租车有限公司，住所地：广东省台山市。法定代表人朱海俭，该公司董事长。委托代理人许正学，广东五邑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台山市财政局，住所地：广东省台山市。法定代表人刘月红，该局局长。出庭负责人袁思民，该局副局长。委托代理人梁有茂，广东广能律师事务所律师。委托代理人邓晓娜，广东广能律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）台山市人民政府，住所地：广东省台山市。法定代表人谢少谋，市长。委托代理人黄达辉、郭衍娣，均系台山市司法局工作人员。原审第三人台山市教育局，住所地：广东省台山市。法定代表人李石凑，该局局长。出庭负责人李育恒，该局副局长。委托代理人梁永豪，广东洲斌律师事务所律师。原审第三人江门市深联招标有限公司，住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人林美好，该公司经理。委托代理人谭伟斌，广东高拓律师事务所律师。原审第三人广东省江门市汽运集团有限公司，住所地：广东省江门市。法定代表人吕俊杰。委托代理人谭励君，广东志信律师事务所律师。上诉人台山市海宁出租车有限公司（以下简称“海宁出租车公司”）因与被上诉人台山市财政局、台山市人民政府（以下简称“台山市政府”）、原审第三人台山市教育局、江门市深联招标有限公司（以下简称“深联招标公司”）、广东省江门市汽运集团有限公司（以下简称“江汽运集团公司”）政府采购投诉处理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人海宁出租车公司的上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销台山市政府作出的台府行复〔2018〕13号《行政复议决定书》；3.撤销台山市财政局作出的台财采购〔2018〕8号《政府采购投诉处理决定书》；4.判决项目编号为TSZB2018-787的台山市广海白沙三合3镇校车接送学生服务项目（以下简称“涉案项目”）废标；5.判决台山市财政局就项目编号为TSZB2018-787的涉案项目政府采购活动重新作出监督管理行政行为。主要事实和理由：一、一审判决不支持海宁出租车公司申请公开涉案项目技术评分和商务评分各评分及其资料的要求，适用法律错误。第一，涉案《台山市广海白沙三合3镇校车接送学生服务项目中标结果公告》（以下简称《项目中标结果公告》）公布的内容仅属于采购人主动公开的政府信息。对各投标人的各项目的评分不属于采购人主动公开的内容，但包括海宁出租车公司的行政相对人可申请公开。第二，涉及国家秘密的政府信息，涉及商业秘密、个人隐私公开等可能损害第三方利益的政府信息以及法律、行政法规禁止公开的政府信息等例外情形的政府信息才依法不公开。而各项目的具体评分材料若涉及商业秘密，应首先符合不正当竞争法对商业秘密的定性，其次台山市财政局应征询各投标人的意见。在属于商业秘密的情况下，第三方同意公开或不公开对公共利益会造成重大影响的，台山市财政局也应予以公开。涉及商业秘密的举证责任应由台山市财政局承担，但台山市财政局作出涉案行政行为时，甚至至今均未举证证明公开各投标人各项目具体评分及其资料属于商业秘密。一审开庭时，台山市财政局等在法庭上表示只要法庭要求，愿意提交公开各项目的具体评分材料。采用招投标方式进行货物和服务政府采购，应适用《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，不适用《中华人民共和国招标投标法》。二、对涉案招投标文件评审标准中分值设置未与评审因素的量化指标相对应的违法行为，台山市财政局应在处理海宁出租车公司投诉时不能以海宁出租车公司对招投标文件超过质疑或投诉期限，而不履行行政监督检查职责，应同时启动监督检查程序，一并作出投诉及监督检查处理决定。三、涉案招投标文件评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标不对应。本项目招标文件规定的评审因素分为优、良、中、差，但对于如何评定为优、良、中、差没有规定细化、量化标准。台山市财政局应责令采购人废标，重新开展采购活动。四、台山市财政局对本次采购活动评标中极可能存在的客观评分标准不一致以及评分存在畸高、畸低的情况，应调取有关证据进行实质性监督审查。首先，海宁出租车公司与江汽运集团公司相比较现有业绩持平甚至更优。海宁出租车公司价格评分高出后者6.81分之多。而涉案招投标文件对评审因素未量化，事实上造成评审成员失去客观评审标准。其次，海宁出租车公司的合格报价，12年合计比江汽运集团公司报价少1836万元，不纠正错误极有可能造成巨额国有资产流失。因此，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条等规定，台山市财政局应调取有关证据进行实质性监督审查。综上，恳请法院支持海宁出租车公司的上诉请求。被上诉人台山市财政局二审答辩称：一、首先，一审判决认定事实清楚。一审判决查明涉案项目采购相关信息依法公布的事实清楚。深联招标公司接受台山市教育局的委托，就涉案项目采用公开招标方式进行采购。2018年6月4日，深联招标公司在广东省政府采购网发布涉案项目论证公示，对涉案项目的采购人名称、采购项目名称、采购预算、论证过程与结果、项目基本内容及采购代理机构名称等予以公示，公示期为2018年6月5日至2018年6月11日共五个工作日，并告知供应商对公示内容存在异议或需要提供建议的，可在公示期间内以书面形式提出。海宁出租车公司在该期限内未对涉案项目论证公示内容提出异议。2018年6月12日，深联招标公司在省级以上财政部门指定的媒体发布项目招标公告，对涉案项目的采购人名称、采购代理机构名称、项目内容及需求、采购预算、供应商资格、购买招标文件时间、投标截止时间、开标时间及地点等予以公告，同时对本次采购项目的招标文件进行公示，公示期为2018年6月13日至2018年6月20日共五个工作日。海宁出租车公司在该期限内未对涉案项目招标文件内容提出异议。可见，一审判决查明上述涉案项目采购相关信息依法公布的事实清楚。其次，一审判决认定台山市财政局作出涉案处理决定程序合法的事实清楚。2018年7月25日，海宁出租车公司向深联招标公司提出质疑。2018年8月1日，深联招标公司就质疑事项作出答复。2018年8月21日，海宁出租车公司不服深联招标公司答复向台山市财政局提起投诉。2018年8月22日，台山市财政局经审查通知海宁出租车公司限期补正投诉相关材料，并于2018年8月27日正式受理。2018年9月18日，台山市财政局依法经进行大量的调查审查后作出涉案《政府采购投诉处理决定书》，程序合法。再者，一审判决认定台山市政府作出涉案复议决定程序合法的事实清楚。海宁出租车公司不服涉案《政府采购投诉处理决定书》，于2018年10月11日向台山市政府申请行政复议。台山市政府经审查决定受理该行政复议申请，在法定的期限内作出涉案《行政复议决定书》并依法送达各方当事人，程序亦合法。二、一审判决依法认定台山市财政局作出涉案行政处理决定合法是正确的。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购和质疑投诉办法》第二十一条及第二十六条的规定认定台山市财政局作出涉案处理决定的所有程序均符合法律有关规定。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条、《政府采购质疑和投诉办法》第十八条、第十九条第二款及第二十条的规定，本案中，海宁出租车公司提出的投诉事项与质疑事项一致，台山市财政局受理涉案投诉后，对涉案投诉事项和请求进行审查并作出处理。一审判决认定台山市财政局未违反前述规定适用法律正确。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十一条规定，评审委员会成员系依法独立评审，依据其专业知识对政府采购事项作出独立的判断，并对评审意见承担个人责任。在没有确凿证据证实评审委员会成员存在不遵守评审工作纪律和评审回避等相关规定的情况下，对于评审委员会的最终意见，应当予以尊重。涉案项目评标采用综合评分法，评标委员会在对各投标人的技术、商务、价格分别进行审核、分析和评分，并根据各项权重计算出各投标人的综合评估分后，一致推荐综合得分最高的江汽运集团公司为中标供应商，符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第二款及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第一款的规定。另外，一审判决认定台山市政府作出涉案复议决定合法适用法律正确。一审判决认定技术评分和商务评分的详细记录、资料以及各细项评分不属于应当向供应商公开的范畴。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条第三款、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十九条第二款、《政府采购信息公告管理办法》第十二条的规定，海宁出租车公司申请的技术评分和商务评分的详细记录、资料以及各细项评分均不属于应当向供应商公开的范畴。从涉案项目发布的中标结果公告内容来看，包括采购人及采购代理机构名称、地址及联系方式，采购项目名称、编号及内容，招标公告日期、开标日期、定标日期，评审专家名单及评审意见，中标供应商名称、地址和中标金额等，符合前述规定的主要实质内容和法定形式。同时，根据《中华人民共和国招标投标法》第四十四条的规定，涉案关于评标的详细记录及资料，应属于不宜公开的范畴，否则将影响评审委员会成员独立表达自己意愿不受他人干扰的能力，亦与政府采购专家独立评审的初衷相违背。因此，海宁出租车公司要求深联招标公司公开技术评分和商务评分的详细记录、资料以及各细项评分，缺乏法律依据，一审判决依法不予支持正确。三、海宁出租车公司的上诉请求没有事实根据和法律依据。涉案项目招标文件已经采购代理机构邀请专家进行论证，论证后在广东省政府采购网上公示，公示期间并未收到任何书面异议。在采购的过程中，涉案招标文件的分值设置与评审因素的量化指标已经合法论证及得到各采购供应商的认可。涉案项目采用综合评分方法，评分项目为技术、商务及价格三个项目，依据每个评分项目的类型设置不同的评标条件。评审标准划分为：优、良、中、差四个等级，每个等级各对应着具体的分值，评分尺度与量化指标是相对应的。上述评审指标是对投标人所提交的相关投标方案材料作出的主观判断，且明确评分的尺度与量化指标相对应，需由专业评审委员主观判断。涉案项目的评审标准表述是明确、完整的，分值设置与量化指标相对应，符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款的规定。此外，没有任何相关证据可以确认涉案项目存在以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商等行为。海宁出租车公司关于评审标准中分值设置未与评审因素量化指标对应的主张，属于对招标文件的质疑，其在行政复议及行政诉讼程序中提出均不符合法律规定。深联招标公司受台山市教育局委托，就涉案项目招标文件进行了论证公示及招标文件公告。海宁出租车公司在论证公示及招标文件公告期间未有对采购文件提出质疑，并参与投标，应视为认可招标文件内容。而在行政复议及行政诉讼期间对采购文件提出质疑，该质疑程序不符合法律规定且超过法定质疑期限。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条以及《政府采购质疑和投诉办法》第十条、第十九条、第二十条关于质疑投诉时限、投诉人提起投诉应当符合提起投诉前已依法进行质疑、在投诉有效期限内提起投诉、供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围的条件的规定。台山市教育局、深联招标公司在涉案行政处理程序中向海宁出租车公司提交了书面回复及相关招标、评标、定标材料，表示涉案项目评审委员会经复议，一致认为涉案项目评标过程不存在不透明和暗箱操作嫌疑的情况，也不存在评标定标结果不公平、不合理和倾向性评标定标的情况，评标、定标结果公平公正。台山市财政局依法对不超出已质疑事项范围的投诉事项调查核实，未发现涉案项目评标、定标存在海宁出租车公司所投诉的违法违规行为，且海宁出租车公司也未能提供充分证据证明其投诉事项成立。综上，涉案项目评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标相对应，并没有违反法律规定，不存在违法违规行为，恳请二审法院驳回海宁出租车公司的上诉请求。被上诉人台山市政府二审答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、台山市财政局作出涉案投诉处理决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据准确，内容适当。2018年7月25日，海宁出租车公司向深联招标公司提交《质疑函》，深联招标公司予以答复后，海宁出租车公司不服，向台山市财政局提交《投诉书》，投诉事项与质疑事项一致。台山市财政局依照相关法律规定依法受理该投诉，按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购和质疑投诉办法》等法律法规的规定进行调查，并仅对涉案已经合法程序提出质疑后不服提出投诉的事项和请求进行处理，认定在涉案招标项目的评标过程、中标结果公示等环节中不存在海宁出租车公司所称的违法违规情形，遂依法作出涉案处理决定，符合法律规定。海宁出租车公司在申请行政复议及向一审法院提起行政诉讼期间所提出的要求公开评标过程的详细记录及公布技术评分和商务评分中的各细项评分等复议请求及诉讼请求均缺乏法律依据，依法应不予以支持。三、《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。台山市政府收到海宁出租车公司的行政复议申请后，依法立案受理，在法定时限内通知台山市财政局进行答辩和提供证据材料，并根据案件情况进行审查。经审查，认为台山市财政局的处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、内容适当，于法定期限内作出维持涉案具体行政行为的行政复议决定，符合法律规定。此外，海宁出租车公司提出行政复议申请时所提出认为“涉案采购项目评审因素没有细化量化，导致评审标准中的分值设置没有相对应的量化的评审因素指标……”等主张的事实理由与其质疑和投诉时所提出的事项不相符，不应作为行政复议或行政诉讼审查的范围。综上，请求二审法院驳回海宁出租车公司的上诉请求。原审第三人台山市教育局二审陈述称：一、一审认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。二、海宁出租车公司所提出的上诉理由基本只是一审起诉理由的重复。涉案项目的整个招标投标过程均依法进行，并不存在海宁出租车公司所称的存在评标过程不透明、存在暗箱操作等。海宁出租车公司认为本次投标中报价最低就理应中标，但报价与中标并无必然的关系，涉案项目在最大限度地满足文件实质性要求的前提下，综合商务、技术和价格评出最高得分，最低报价并不作为中标的唯一依据，且本次招标过程及结果均公开透明，依法定程序进行。此外，海宁出租车公司提出要求法院判决项目编号为TSZB2018-787的涉案项目废标，该请求没有任何法律依据，应不予支持。原审第三人深联招标公司二审陈述称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院予以维持。原审第三人江汽运集团公司二审陈述称：一、江汽运集团公司认同台山市财政局的二审答辩意见；二、台山市财政局作出的涉案决定书以及台山市政府作出的涉案行政复议决定书均合法。海宁出租车公司向一审法院的起诉请求：1.撤销台山市政府作出的台府行复〔2018〕13号《行政复议决定书》；2.撤销台山市财政局作出的台财采购〔2018〕8号《政府采购投诉处理决定书》；3.项目编号为TSZB2018-787的台山市广海白沙三合3镇校车接送学生服务项目废标；4.台山市财政局就项目编号为TSZB2018-787的台山市广海白沙三合3镇校车接送学生服务项目政府采购活动重新作出监督管理行政行为。一审法院判决：驳回海宁出租车公司的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由海宁出租车公司预交），由海宁出租车公司负担。二审中，海宁出租车公司向本院提交《2020—2022年度开平市直行政事业单位公务用车租赁服务资格项目招标文件》证据一份，证明规范的招标文件对评审因素的量化是比较清楚。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案属政府采购投诉处理纠纷。关于台山市财政局、台山市政府的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点为：一、台山市财政局作出涉案的《政府采购投诉处理决定书》是否合法；二、台山市政府作出涉案的《行政复议决定书》是否合法。一、关于台山市财政局作出涉案的《政府采购投诉处理决定书》是否合法的问题。首先，在程序方面，海宁出租车公司于2018年8月21日向台山市财政局投诉，台山市财政局收到该投诉后，经审查，发现有需要补充的材料，遂要求海宁出租车公司补正材料，在相关材料补正之后，台山市财政局于当月27日正式受理，并于同年9月18日在法定期限内作出涉案投诉决定，送达给海宁出租车公司，其执法程序合法，本院予以确认。其次，在实体处理方面，本案审查的重点在于应否对涉案项目技术评分和商务评分等资料进行公开。对此，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条第三款“中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单”以及《政府采购信息公告管理办法》第十二条“中标公告应当包括下列内容：(一)采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式；(二)采购项目名称、用途、数量、简要技术要求及合同履行日期；(三)定标日期(注明招标文件编号)；(四)本项目招标公告日期；(五)中标供应商名称、地址和中标金额；(六)评标委员会成员名单；(七)采购项目联系人姓名和电话”的规定，法律并未明确规定中标、成交结果公告应必须对有关技术评分和商务评分等资料进行公告。《中华人民共和国招标投标法》第四十四条规定：“……评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况”。可见，前述法律规定不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况主要是为了能确保评标委员独立进行标准，从而评选出最大限度满足招标投标文件的要求的中标人。本案中，涉案《项目中标结果公告》公告的主要内容和形式均符合前述法律的规定，而海宁出租车公司申请公开涉案项目技术评分和商务评分等资料应属不宜公开的范围。故台山市财政局据此认定涉案项目已依法公开，并未违反前述法律的规定。关于海宁出租车公司质疑涉案招标文件评审标准中分值设置与评审因素的量化不对应的问题。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”《政府采购质疑和投诉办法》第十八条规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书和必要的证明材料……”第十九条第二款规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：(一)提起投诉前已依法进行质疑……”第二十条规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”由前述法律规定可见，质疑和投诉两种方式并非是两种并列、可以选择的行政救济方式，而是供应商必须先经过质疑程序才能进行投诉，亦即所谓的质疑前置程序。本案中，海宁出租车公司向深联招标公司提交的《质疑函》中并未对招标文件评审标准中分值设置与评审因素的量化不对应的事项提出质疑。况且，无论海宁出租车公司在涉案《台山市广海白沙三合3镇校车接送学生服务项目招标公告》公告期内，抑或是在获悉该份招标文件时，均未对招标文件中前述的内容提出异议。因此，台山市财政局仅对其质疑的内容和请求进行审查和处理，并未违反前述法律的规定。关于海宁出租车公司上诉提出涉案评标中可能存在客观评分标准不一致以及评分存在畸高、畸低的情况，台山市财政局应进行实质性监督审查的主张。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第二款规定：“……综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第一款规定：“综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。”现有的证据显示，涉案的招标项目采用综合评分方法，评分项目分为技术、商务及价格三个项目，依据每个评分项目的类型设置不同的评标条件。其中，价格只是评分项目的其中一项，并非价格低就一定可以中标。在涉案评标委员会对各投标人的技术、商务、价格分别进行分析和评分，并根据各项权重计算出各投标人的综合评估分后，推荐综合得分最高以及能最大限度地满足招标文件实质性要求的供应商作为本次招标项目的中标者，并未违反前述法律的规定。台山市财政局在受理海宁出租车公司的投诉后，依法向台山市教育局以及深联招标公司调查取证，经过审查核实后，并未发现海宁出租车公司所投诉的违法违规行为，且海宁出租车公司也并未提供有效的证据证明其投诉的事项成立。故台山市财政局据此认定海宁出租车公司的投诉不成立，并作出涉案投诉处理决定，驳回其投诉，一审判决予以维持该处理决定，本院予以支持。二、关于台山市政府作出涉案的《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”现有的证据显示，台山市政府在受理海宁出租车公司的行政复议申请后，经过审查发现案情复杂，遂依法延长案件审查期限，并在法定的期间内依法对不超出海宁出租车公司已质疑事项范围的投诉事项调查核实后，依法作出涉案行政复议决定，其程序和实体均未违反法律的规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。海宁出租车公司的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市海宁出租车有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  周 奇二〇二〇年一月十五日法官助理  谢俊杰书 记 员  区妙莎