贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1590号上诉人（原审被告）贵州贵安新区马场镇人民政府。住所地：贵州省安顺市平坝区马场镇下桥路。法定代表人赵尚彬，镇长。委托代理人靳鑫，贵州贵君律师事务所律师。被上诉人（原审原告）付本杨，男，1985年2月15日出生，汉族，住贵州省安顺市平坝区。委托代理人陈琪武，贵州贵翔律师事务所律师。委托代理人司朝伦，贵州黔成起智律师事务所律师。原审被告贵州贵安新区管理委员会。住所地：贵州省贵安新区白马大道。法定代表人孙登峰，主任。委托代理人任永强。原审被告安顺市平坝区人民政府。住所地：贵州省安顺市平坝区安平街道中山南路58号。法定代表人唐永波，区长。上诉人贵州贵安新区马场镇人民政府（以下简称马场镇政府）因与被上诉人付本杨及原审被告贵州贵安新区管理委员会（以下简称贵安管委会）、安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）房屋拆迁管理一案，不服贵州省安顺市中级人民法院(2019)黔04行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2013年5月29日，中共贵州贵安新区工作委员会设立贵安新区土地房屋征收办公室。同年6月17日，贵安新区土地房屋征收办公室印发贵安新区直管区项目土地房屋征收工作方案，安排有关土地房屋征收工作。同年9月25日，贵安新区土地房屋征收办公室向被告马场镇政府印发关于组织开展贵安小镇安置点土地房屋征收工作的通知，要求其组织开展贵安小镇安置点项目的土地房屋征收工作。同年10月9日，贵安新区土地房屋征收办公室印发贵安新区马场安置点、茅藤安置点建设项目（马场镇）土地房屋征收补偿安置方案，明确同年10月10日至同年11月10日征收贵安新区马场安置点、茅藤安置点建设项目（马场镇）规划红线范围内的土地、房屋、构筑物、附属设施，并在土地房屋征收奖励中的按时签约搬家奖励部分规定“凡在规定期限内签订征收补偿协议并搬迁交房的被征收人，按合法建筑面积给予60元／㎡的签约奖励”。贵安新区土地房屋征收办公室根据其与原告付本杨2014年12月17日签订的贵安新区房屋征收补偿安置协议，征收了付本杨家坐落于贵安新区的住宅房屋217.03平方米（经马场镇政府确认合法建筑面积107.54平方米），安置付本杨家房屋套内面积260平方米。2014年12月3日，被告马场镇政府设立马场镇土地房屋征收安置工作办公室，并制作“马场镇安置工作领导小组办公室”公章使用。2015年9月5日，被告贵安管委会办公室印发直管区新型社区回迁安置方案的通知，要求贵安新区各部门、各单位、开发投资有限公司、直管区各乡镇组织开展直管区新型社区回迁安置工作。2018年9月19日，贵安新区土地房屋征收办公室印发通告，通知马场安置点居民在马场安置点选房中心办理回迁安置手续。次日，马场镇安置工作领导小组办公室（甲方）与原告付本杨（乙方）签订贵安新区房屋征收补偿安置补充协议，约定回迁安置通告发布之日1月内，乙方办理完回迁安置相关手续，甲方按3个月临时安置补助费标准奖励乙方共计人民币46800元。原告付本杨在签订贵安新区房屋征收补偿安置补充协议的当天办完回迁安置手续，分得安置房3-1-1103号房屋。被告马场镇政府于2018年11月9日向原告付本杨支付安置奖励费19357.20元。被告贵安管委会的委托代理人认为原告将贵安管委会列为被告不恰当。经查，原告付本杨诉讼请求是请求判决被告支付其安置奖励费人民币46800元，证据是其与马场镇安置工作领导小组办公室签订的贵安新区房屋征收补偿安置补充协议，贵安管委会不是签约一方，根据合同相对性原则，贵安管委会不应该是本案被告，采纳被告贵安管委会的委托代理人的意见，不采纳原告的委托代理人关于贵安管委会具备被告主体资格的意见。被告贵安管委会的委托代理人认为原告将平坝区政府列为被告不恰当，被告平坝区政府的委托代理人认为平坝区政府的主体不适格。经查，无证据证明平坝区政府与本案有关系，平坝区政府不应该是本案被告，采纳被告贵安管委会、平坝区政府的委托代理人的意见。被告马场镇政府的委托代理人认为马场镇政府主体不适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。经查，原告付本杨诉讼请求是请求判决被告支付其安置奖励费人民币46800元，证据是其与马场镇安置工作领导小组办公室签订的贵安新区房屋征收补偿安置补充协议，而马场镇安置工作领导小组办公室是被告马场镇政府设立的无独立承担法律责任能力的机构，根据前述司法解释的规定，马场镇政府应该是本案被告，不采纳其委托代理人的意见。被告马场镇政府辩称该协议第四条第一款的计算方式是根据被征收人选择产权调换房屋面积计算，违反了贵安新区的征收安置政策，无效，应当按原房屋合法建筑面积作为计算依据；其委托代理人认为该协议违反有关法律关于合法部分奖励的规定。经查，贵安新区土地房屋征收办公室印发的贵安新区马场安置点、茅藤安置点建设项目（马场镇）土地房屋征收补偿安置方案规定的按时签约搬家奖励部分规定“凡在规定期限内签订征收补偿协议并搬迁交房的被征收人，按合法建筑面积给予60元/㎡的签约奖励”。该协议约定以安置房面积计付安置奖励费，未违反这一规定，因为安置房面积是合法建筑面积，不采纳被告马场镇政府及其委托代理人的意见。被告贵安管委会的委托代理人认为安置协议的奖励费已经支付到位了，原告的委托代理人认为被告贵安管委会支付给原告的2018年下半年的费用是过渡费而非回迁安置奖励费。经查，接房通知书、交房通知书、业主物料签收登记表证明原告付本杨于2018年9月20日分得了3-1-1103号安置房屋，则其过渡费只能领到2018年9月，之后得的钱应属安置奖励费；又据付本杨过渡费及奖励发放明细表、贵州省农村信用社账户历史交易查询，证明付本杨自2014年12月17日起至2018年9月16日止领取了临时安置费（过渡费），并于2018年11月9日领取安置奖励费19357.20元，采纳被告贵安管委会的委托代理人的意见，不采纳原告委托代理人的意见。原审法院认为，《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》贵安新区房屋征收补偿安置补充协议，是被告马场镇政府组建的马场镇安置工作领导小组办公室与原告付本杨签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，约定了原告付本杨在回迁安置通告发布之日1月内办理完回迁安置相关手续，马场镇安置工作领导小组办公室按3个月临时安置补助费标准奖励其人民币46800元。该协议未违反法律、行政法规的强制性规定，且经签订双方盖章、签字认可，产生了法律效力，相关行政机关和行政相对人应当遵守和履行。原告付本杨已经按照该协议履行了回迁安置义务，被告马场镇政府就应该如约履行奖励义务。但是，被告马场镇政府只履行部分义务，仅支付给原告付本杨安置奖励费19357.20元，尚差27442.80元，应当补足。原告付本杨诉请判决被告支付其安置奖励费人民币46800元，与事实不相符，不完全支持。原告付本杨对贵安管委会，平坝区政府的起诉，因贵安管委会，平坝区政府不是本案适格被告，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决：一、驳回原告付本杨对贵州贵安新区管理委员会、安顺市平坝区人民政府的起诉；二、被告贵州贵安新区马场镇人民政府继续履行贵安新区房屋征收补偿安置补充协议约定的奖励义务，于本判决生效后三十日内向原告付本杨支付安置奖励费差款27442.80元；三、驳回原告付本杨的其他诉讼请求。一审宣判后，马场镇政府不服，向本院提起上诉，请求：1.请求依法撤销一审判决，依法将本案发回重审或改判为驳回被上诉人付本杨对上诉人贵州贵安新区马场镇人民政府的起诉；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院违反法定程序，应当依法发回重审。贵州百泽鸿兴房屋征收咨询服务有限公司（以下简称百泽鸿兴公司）系贵州贵安新区土地房屋征收办公室委托对《贵安新区房屋征收补偿安置协议》和《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》有关被征收房屋面积测算和有关补偿费用数据进行统计、计算的中介机构，该公司在本案审理过程中对该二份协议的签订情况和履行情况清楚，对查明该案有关事实所必需，其在上诉人与被上诉人签订《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》存在重大过错，导致上诉人产生重大误解签订该协议。一审法院未依法追加该公司为第三人参与本案诉讼属违反法定程序，本案应当发回重审。二、一审法院认定事实错误，应当发回重审或查清事实后改判。1.《贵安新区马场安置点、茅藤安置点建设项目（马场镇）土地征收补偿安置方案》中签约奖励的合法面积系指被征收人被征收时由政府所确定的合法房屋面积，而非安置到位的房屋面积，一审法院却逻辑混淆的错误认定。2.一审法院认定《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》合法有效错误。贵安管委会、贵州贵安新区土地房屋征收办公室、马场镇政府、马场镇安置工作领导小组办公室均不是市、县级人民政府，更没有经市县级人民政府确定为房屋征收和补偿部门，马场镇安置工作领导小组办公室与被上诉人签订的《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》和贵州贵安新区土地房屋征收办公室与被上诉人签订的《贵安新区房屋征收补偿安置协议》均因违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条强制性规定而无效。且《贵安新区房屋征收补偿安置协议》系贵州贵安新区土地房屋征收办公室与被上诉人签订，而非上诉人签订。3.一审法院认定上诉人为本案房屋征收主体错误。上诉人马场镇政府系受贵安新区土地房屋征收办公室委托从事征收工作，上诉人不是本案土地房屋征收的主体。三、《房屋征收补偿安置补充协议》安置奖励费计算超出了房屋合法建筑面积，且违背原协议《贵安新区房屋征收补偿安置协议》。一审法院未认定《房屋征收补偿安置补充协议》违反法律强制性规定无效属适用法律错误。马场镇政府委托代理人提交代理意见称：一、本案事实发生重大改变，《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》已经被马场镇政府依法解除，马场镇政府与何小顺等19户已经不存在行政协议关系，双方均不能履行补充协议约定的权利义务。二、原审法院基本事实认定不清。马场镇政府无权签订《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》，该协议是因百泽鸿兴公司计算错误，导致马场镇安置工作领导小组办公室产生重大误解而签订。马场镇政府不具备征收土地房屋的主体资格，其对涉案房屋的征收是在贵州贵安新区土地房屋征收办公室授权之下实施，马场镇政府不应当履行房屋征收的有关协议权利义务。三、原审法院程序违法，遗漏关键第三人。一审法院未依法追加百泽鸿兴公司为第三人参与本案诉讼属违反法定程序。综上，本案应当发回重审。付本杨答辩称：一、一审并未违反法定程序，不应当发回重审。百泽鸿兴公司不是《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》签约主体，其接受马场镇政府的委托从事房屋征收补偿相关工作，产生的权益和责任均归马场镇政府享有和承担。二、一审认定事实清楚。一审将合法建筑认定为政府交付的合法安置房并无不当。《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》合法有效，马场镇政府是适格的诉讼主体。三、一审适用法律正确。请求驳回被答辩人的上诉。贵安管委会、平坝区政府未进行答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：在本院二审期间，上诉人马场镇政府于2019年10月25日作出《解除行政协议告知书》，于11月5日作出《解除行政协议决定书》，以安置补偿协议是被上诉人与贵州贵安新区房屋征收办公室签订，且补偿协议安置奖励三个月过渡费因中介机构重大过错计算错误，以被安置房屋面积计算，未按被征收房屋确认合法面积进行计算，导致马场镇安置工作领导小组办公室产生重大误解与被上诉人签订补充协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及第二十四条规定，决定解除2018年9月20日上诉人与被上诉人签订的《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》。本院认为，根据双方当事人上诉及答辩理由，本案争议焦点为：一、《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》约定的安置奖励费相关条款内容是否合法有效；二、一审未追加百泽鸿兴公司作为第三人参加诉讼，是否违反法定程序。一、关于《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》约定的安置奖励费相关条款内容是否合法有效的问题。本院认为，房屋拆迁补偿费与本案安置奖励费性质和目的不同，房屋拆迁补偿是指政府部门为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，依法对被征收房屋所有权人给予的补偿。本案安置奖励费则是为了鼓励被征收人积极搬迁入住新房的费用。上诉人马场镇政府与被上诉人付本杨签订的《房屋征收补偿安置补充协议》属于行政奖励协议，奖励按时搬入新房居住的拆迁户，不违反法律法规强制性规定，应尊重签约当事人意思自治原则，协议双方在履行协议过程中应自觉遵循诚实信用原则。该补充协议约定，被上诉人在回迁安置通告发布之日1月内办理完回迁手续的，上诉人按3个月临时安置补助费标准奖励46800元。该补充协议签订当天，被上诉人即按约办理完回迁安置相关手续，履行了补充协议约定的义务。故上诉人亦应履行自己的承诺，兑现奖励费46800元给被上诉人。一审法院判决上诉人继续履行该补充协议约定的奖励义务，向被上诉人支付尚欠的安置奖励费27442.80元合法合理。上诉人马场镇政府提出其与被上诉人签订的《房屋征收补偿安置补充协议》无效的上诉理由，不能成立。关于上诉人马场镇政府委托代理人提出《房屋征收补偿安置补充协议》已经被依法解除，双方已经不存在行政协议关系的代理意见。本院认为，行政机关行使行政优益权，单方变更或者解除行政协议受到严格限制，即必须是在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，本案并不符合行政机关可以行政优益权的情形。上诉人在本案二审程序中单方解除行政协议，不仅是对行政优益权的滥用,且有对抗和规避执行一审判决之嫌，显然有悖于诚实信用原则。故对于上诉人马场镇政府委托代理人提出的该代理意见，本院不予采纳。二、关于一审未追加百泽鸿兴公司作为第三人参加诉讼，是否违反法定程序的问题。本院认为，本案系诉行政协议的案件，百泽鸿兴公司不是案涉行政协议的行政相对人，也不是行政主体，其在案涉行政协议中没有任何行政法上的权利义务关系。上诉人在上诉理由中亦称，百泽鸿兴公司系贵州贵安新区土地房屋征收办公室委托其对该案相关被征收房屋面积进行测算和对有关补偿费用数据进行统计、计算。上诉人主张因百泽鸿兴公司存在重大过错，导致上诉人产生重大误解而与被上诉人签订《贵安新区房屋征收补偿安置补充协议》。但在本案征收工作中，百泽鸿兴公司系向行政机关提供相关数据，但最终作出行政行为并承担行政权利义务的是上诉人，百泽鸿兴公司与上诉人之间的纠纷，不属于本案行政协议纠纷审理的范围，双方可另寻途径解决。一审法院在该公司未申请参加诉讼的情况下，没有通知其作为第三人参加诉讼，并无不当。上诉人提出一审法院没有追加百泽鸿兴公司参加诉讼，程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果适当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费486.10元，由上诉人贵州贵安新区马场镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  崔凤芹审判员  石佳宏二〇二〇年一月九日法官助理李彪书记员罗威