辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽02行初444号原告侯清莲，女，1956年7月22日出生，汉族，住址大连市沙河口区。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。负责人杨耀威，副市长。委托代理人滕念喜，大连市司法局公职律师。委托代理人陈文卿，辽宁智库律师事务所律师。被告大连市沙河口区人民政府，住所地大连市沙河口区中山路393号。法定代表人周勤，区长。委托代理人孙冠男，辽宁正良律师事务所律师。委托代理人李文婧，辽宁正良律师事务所律师。第三人大连市规划局沙河口分局，住所地大连市沙河口区星辰街40号。法定代表人赵彦，分局局长。委托代理人丛俊峰，辽宁先河律师事务所律师。第三人大连市沙河口区城市管理综合行政执法局，住所地大连市沙河口区五一路62号。法定代表人丛日煜，局长。委托代理人陈永林，辽宁宪义律师事务所律师。第三人大连市沙河口区住房和城市建设局，住所地大连市沙河口区长兴街2-8号。法定代表人孙野外，局长。委托代理人袁新婷，辽宁昭明律师事务所律师。第三人大连市国土资源和房屋局沙河口分局，住所地大连市沙河口区同泰街51号。负责人廖敏纯，分局副局长。委托代理人丛俊峰，辽宁先河律师事务所律师。第三人大连市沙河口区中山公园街道办事处，住所地大连市沙河口区联合路38号。法定代表人孙儒通，主任。原告侯清莲因与被告大连市人民政府、被告大连市沙河口区人民政府确认丢失临时建筑临规证行为违法并赔偿一案，于2019年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，分别于2019年11月21日、25日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原告侯清莲诉称，请求：一、确认二被告丢失侯振生临时建筑临规证A-084行政行为违法；二、赔偿经济损失72万元或恢复原状、计时工资6万元（19个月）。主要理由是：2018年4月18日，侯振生（已故）的临时建筑被拆除。原告找到沈阳军区大连房地产管理局、大连市沙河口区城市建设管理局、大连市规划局沙河口分局、大连市沙河口区城市管理综合行政执法局等多家单位，均被告知该临时建筑没有档案。二被告丢失档案，造成原告居无定所，应赔偿原告72万元或恢复原状，赔偿计时工资60000元/（19个月）。被告大连市人民政府辩称，请求驳回原告的起诉。主要理由是：一、根据原告提供的资料显示，案涉侯振生临时建筑临规证A-084的发证机关是当时的大连市规划局沙河口分局，且根据《城市房地产权属档案管理办法》第四条第三款之规定，应由大连市沙河口区房地产行政主管部门负责案涉档案的管理工作。该政府不是案涉档案管理部门，也未实际保管过案涉档案，与案涉的丢失临时建筑临规证A-084的行政行为无利害关系，不是本案适格被告。二、根据原告在起诉状中的自述，原告早已知道档案可能已丢失，其于2019年4月才提起本案诉讼，已超过六个月的法定起诉期限。三、原告已另案起诉要求撤销大连市沙河口区住房和城市建设局作出的销毁本案案涉档案决定书的行为。另案审理的对象系本案的档案保管行为，两案诉讼标的相同，原告提起本案诉讼系重复起诉。被告大连市沙河口区人民政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、根据原告提供的资料显示，案涉侯振生临时建筑临规证A-084的发证机关是当时的大连市规划局沙河口分局，向原告收取城市临时占地费的部门为大连市国土资源和房屋局沙河口分局，均非该政府，因此，该政府并非案涉档案的制作部门，不负有保管义务，也未实际管理过案涉档案。此外，该政府不是城市规划行政主管部门，不承担核发临时建设工程规划许可证，即临规证的职责，继而不承担保管临规证档案的职责，不是本案适格被告。二、根据原告在起诉状中的自述，原告早已知道档案可能已丢失，其于2019年4月才提起本案诉讼，已超过六个月的法定起诉期限。此外，案涉的临时建筑建于上世纪80年代，至原告起诉时已超过20年，超过法定最长起诉期限。三、原告提出赔偿经济损失72万元，未提供计算标准，要求支付计时工资，亦未提供工资标准及计算依据，其该诉请无事实依据。该政府不是本案适格被告，且原告诉请已超过法定起诉期限，故要求该政府支付计时工资无法律依据。四、根据原告提供的大连市中级人民法院（2019）辽02行终431号行政裁定书显示，原告已用同样的诉请在大连市西岗区人民法院对大连市沙河口区住房和城市建设局提起诉讼，现该案在大连市西岗区人民法院重审中。原告在本案中的诉请与（2019）辽02行终431号案件的诉讼标的相同，构成重复起诉。第三人大连市规划局沙河口分局述称，请求驳回原告的起诉。主要理由是：一、根据当时实施的《中华人民共和国城市规划法》和《辽宁省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定，原告诉称的临时建筑早已超过批准的期限和法定的使用期限，已经属于违法建筑，原告对该违法建筑无合法权益，原告无据证实其合法权益受到行政机关的侵犯。二、原告在本案起诉中提到的被拆除的临时建筑，不属于《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记的范畴。案涉建筑始建于1984年，换证时间为2007年，属于临时建筑，应适用《城市房屋权属登记管理办法》（2008年7月1日废止）。根据前述规定，案涉建筑系属于临时建筑，因原告在临时建筑使用期限到期后未自行拆除，又属于违法建筑，不得办理房屋登记。因此，原告主张确认丢失档案和登记记录违法，没有事实和法律依据。三、自2008年9月20日后，大连市市内四区对临时建筑的执法权和处罚权均由市内四区行政执法局行使，该分局已不具备对临时建筑执法和处罚工作的管理职权。第三人大连市沙河口区城市管理综合行政执法局述称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、根据原告提供的资料显示，案涉侯振生临时建筑临规证A-084的发证机关是大连市规划局沙河口分局，向原告收取城市临时占地费的部门为大连市国土资源和房屋局沙河口分局，均非该局。二、该局没有临建审批、管理的职责。三、原告不能提供案涉房屋的合法手续，不是合法权益，其主张恢复原状、赔偿损失没有法律依据。第三人大连市沙河口区住房和城市建设局述称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、2019年机构改革后，原大连市沙河口区城市建设管理局已不再保留，该局为新设立的部门，承继了原大连市沙河口区城市建设管理局基础设施建设等方面的职责，并无案涉的临建规划、审批、管理、执法等相关职责。二、根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》附件《文书档案保管期限表》的规定，20年以下有效的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件的保管期限为30年。原告提供的临规证A084号证件显示，该证件的颁发时间为1981年，每次签发的有效时间为1年。根据上述规定，行政机关的保管期限最长30年。1981年至2018年早已超过30年，行政机关不再负有保管上述证照的义务。三、案涉临时建筑已过批准期限，相关主管部门有权强制拆除。四、原告对该临时建筑无合法权益，无权要求赔偿。第三人大连市国土资源和房屋局沙河口分局述称，请求驳回原告的起诉。主要理由是：一、该分局不具备对临时建筑执法和处罚工作的管理职权。二、该分局自2007年至2012年依法具有收取案涉侯振生临时建筑的临时占地费的职权，但该收费行为与案涉临时建设的审批和管理行为无关。自2013年开始，根据政策调整，大连市停止收缴城市临时占地费，该分局即停止此项收费。第三人大连市沙河口区中山公园街道办事处未向本院提交书面陈述意见。根据原告提供的起诉材料，本院经审理查明：侯振生于1928年11月26日出生，于1998年9月16日去世。侯清莲系其长女。2019年11月14日，侯清莲向本院提起本案诉讼。根据其提供的证据材料显示，2007年3月22日，大连市规划局沙河口分局对侯振生作出A-084号临规证，并在该证上手写“原证时间1981.4.3”字样；自2007年至2012年，大连市国土资源和房屋局沙河口分局每年以侯振生为缴款人收取了城市临时占地费。另查明，侯清莲因与大连市沙河口区城市建设管理局档案管理纠纷一案，向大连市西岗区人民法院提起行政诉讼。该院于2018年8月10日立案，于2018年12月5日作出（2018）辽0203行初125号行政判决，判决驳回侯清莲的诉讼请求。侯清莲不服，上诉至本院。在该案诉讼期间，大连市地方政府机构进行改革，大连市沙河口区住房和城市建设局因承继了大连市沙河口区城市建设管理局市政基础设施建设的管理职权，而参加该案诉讼。2019年9月2日，本院作出（2019）辽02行终431号行政裁定，裁定：一、撤销大连市西岗区人民法院（2018）辽0203行初125号行政判决；二、本案发回大连市西岗区人民法院重新审理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；…”根据上述规定，原告应当对其主张的二被告丢失侯振生临时建筑临规证A-084的行政行为承担举证责任。从现有证据看，原告无据证明二被告是案涉A-084临时建筑临规证的档案管理机关，也无据证明二被告实施了原告所主张的案涉丢失行为，依照前述规定，原告应承担举证不能的不利后果。综上，原告提起本案确认违法并赔偿诉讼，缺乏事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告侯清莲的起诉。原告侯清莲已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 李 健审判员 徐建海审判员 马小红二〇二〇年一月七日书记员 王 阳附本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。