山东省莘县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1522行初51号原告花振锋，男，1983年2月16日出生，汉族，农民，住莘县。委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。委托代理人夏凤华，女，1982年4月12日出生，汉族，农民，住莘县。被告莘县董杜庄镇人民政府，住所地：莘县董杜庄镇。法定代表人马保玉，镇长。诉讼代表人胡艳峰，男，莘县董杜庄镇人民政府副镇长。委托代理人孙早厚，山东鲁阳律师事务所律师。委托代理人王萌，山东鲁阳律师事务所律师。原告花振锋诉被告莘县董杜庄镇人民政府行政确认及赔偿一案，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭进行了审理。原告花振锋及其委托代理人夏凤华、郇耀邦，被告莘县董杜庄镇人民政府诉讼代表人胡艳峰、委托代理人孙早厚、王萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告花振锋诉称，原告花振锋为山东省莘县董杜庄镇前花庄村村民，在本村承包有5.03亩土地，土地性质为基本农田。被告莘县董杜庄镇人民政府曾于2018年2月5日欲违法强占原告土地，并声称该处土地被政府以租赁的方式征收，2019年1月11日，被告将原告所承包的3亩多土地及地上自建大棚强行推毁。原告通过拨打12××5反应上述情况，被告知推地行为是由被告作出，同时土地因政府以租代征被强占。但原告从未收到、见到过任何政府作出的通知、公告。2019年3月14日，原告分别向聊城市人民政府、莘县人民政府、聊城市自然资源和规划局提交了信息公开申请，申请公开有关案涉土地的征收及安置补偿等材料，上述部门分别于2019年3月25日和2019年4月3日作出答复，其答复内容均一致为“该地块未进入征地程序”，该政府信息不存在。原告所承包土地为基本农田，原告认为，对于基本农田的征收应经过严格的审批程序。依据国务院令第257号《基本农田保护条例》第十四条:“地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。”第十五条:“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”根据《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”原告认为，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经批准后或乡镇(村)公共设施建设方可使用本集体经济组织的土地，其他任何形式占有农民集体土地进行非农业建设均为非法行为，从而租赁农民集体土地的合同也因违反法律强制性的规定而无效。同时，《农村土地承包法》第十七条也明确规定“承包方要维持土地的农业用途，不得用于非农业建设”，也就是说任何改变土地用途的行为都是违法行为，当然无效的行为或合同是得不到法律的保护。另，被告强推土地从未出具有关土地征收的程序性规定。综上，原告所承包土地性质为基本农田，该土地尚未被依法征收，被告以租代征的方式擅自强占原告所承包土地，规避缴纳相关税费等法律义务的行为严重违反法律规定，并违背了国务院对基本农田实行特殊保护的方针政策。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规的规定诉至贵院，请依法确认被告于2019年2月11日强占并推毁原告所承包莘县董杜庄镇前花庄村土地的行为违法，并责令被告返还原告其所违法强占的土地;请求被告赔偿因强推土地造成原告地上附着物的损失。原告向本院提供了以下证据：1、土地承包权证一份（质证原件留存复印件），拟证明原告在1999年县农业局对土地承包经营权进行颁证确权，该块土地在80年代村委分地后一直由原告耕种。2、光盘一份（现场照片5张、视屏3份、12××5电话记录一份（文字记录）），拟证明被告实施的清理行为和占地行为。3、证明，信息公开申请三份（质证原件留存复印件），拟证明原告土地未征收应当返还给原告，在修路时占用的麦苗也应当赔偿。被告莘县董杜庄镇人民政府辩称，原告所称被告所占用的其3亩多的土地系彭楼灌区所占用的国有土地，并非原告在诉状中所称系被告通过“以租代征”的方式取得的土地，该地块并非原告所在村集体的土地，更不是原告个人的承包地，原告对该部分属于彭楼灌区的国有土地并不享有任何权利，请依法驳回原告的诉讼请求。彭楼灌区原名为道口干渠，1994年7月15日，道口干渠途经董杜庄镇路段与各村庄进行了界址确认，其中原告所在的前花庄村与道口干渠的村庄界址书中明确载明，道口干渠途经前花庄村南北长度为846米，河口长30米，河口左岸(西岸)长27米，河口右岸(东岸)长37米，河口长度加河口左右岸东西长共计94米，在此范围之内均为国有土地。道口干渠1994年就进行了确权，而原告的承包土地承包起始期间为1999年12月31日，道口干渠确权在前，原告承包地确权在后，应以1994年就已确权的道口干渠为国有土地为准，即便该土地权属存在争议，也应由县级人民政府先行处理以确定土地权属为前提，否则原告尚无提起本案行政诉讼的事实基础。自2017年开始，彭楼灌区进行改扩建工作，聊城市委、市政府及莘县县委、县政府下发多个关于灌区改扩建的文件，包括被告在内的多个乡镇及街道，为落实文件精神，均系配合国土部门及水利部门对干渠沿线进行道路扩建工作，需说明的是，彭楼灌区虽然进行了道路的改扩建，但并未超出原有灌区的占地范围。原告花振锋所建大棚在河口右岸(东岸37米)、属于在灌区的占地范围内违建拱棚，其拱棚部分面积占用了灌区的土地，而被告根据上级指示，配合水利、国土部门对原告花振锋所建拱棚进行实地丈量，并依标准由财政资金，经被告的帐户、对原告进行了足额补偿，补偿金额为28809元，该款项已于2017年7月21日汇入原告花振锋的帐户内，原告花振锋也同意接收该补偿款并同意拆除地上物，并为被告出具了证明。原告的地上附着物是在被告与原告协商一致并支付补偿款之后，在原被告双方均同意的情况下对原告的地上附着物进行了拆除。并非原告在诉状中所称的“强占并推毁”。综上事实，对于原告在第二项诉讼请求中要求被告赔偿其地上附着物损失，因原告已获得足额赔偿，故其第二项诉讼请求依法不应支持，更不存在被告强占并推毁原告承包地的违法之处。彭楼灌区占地属国有土地，彭楼灌区改扩建工程建成后，将极大改善莘县、冠县、临清三县(市)工农业用水条件，补充地下水，保障群众饮水××改善生态环境，助推区域脱贫攻坚，是国家的一项重大水利工程项目，且虽改扩建，但并未超出原有干渠的占地范围，更未占用原告的土地，根本不存在向原告返还土地的问题。2017年7月21日原告向被告出具自愿领取地上物补偿款的书面证明，此后，被告与原告协商一致，在该地块上修建了路基，故原告的诉讼应依法驳回。被告是在县委县政府的安排下配合国土部门、水利部门在地上物补偿标准范围内就高标准与原告进行的地上物补偿协商。综上事实与理由，请依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交证据如下：1、莘县水利局名下的莘国用94字第030号国有土地使用证（质证原件留存复印件），该证是于2002年7月份换发而来，拟证明：载明的使用面积是干渠94米宽，与南北长度乘积。2、莘县水利局与土地证一块保存的道口干渠与前花庄村村庄界址书原件，形成时间是1994年7月15日。3、莘县国土资源局档案馆出具的道口干渠途径前花庄等村的占地明细表及图示一份。4、同样是是档案馆出具的道口干渠与前花庄村界址书一份，证据3、4是加盖国土局印章的复印件，彭楼干渠原名为道口干渠。道口干渠与前花庄村的界址书由莘县水利局保存一份，由国土局档案室保存一份，该组证据拟证明：原告部分蔬菜大棚是占用了莘县水利局名下的道口干渠范围内的国有土地，土地类型为划拨，原告不具备行政诉讼主体资格。5、编号为莘政机发（2017）68号传真电子报、莘政机发（2017）136号传真电子报、莘政机发（2017）141号传真电子报、观摩线路及彭楼干渠制作的工作进度明细表、汇总表，进展情况汇总表一份，拟证明：镇政府是应县委县政府的安排进行的改扩建工程，另因水利局是彭楼干渠国有土地使用权人，土管局是土地的管理部门，故而镇政府不是适格主体。6、2017年7月21日原告领取彭楼干渠大棚补偿款28809元收据一张、通过镇政府财政账户转至原告账户内28809元电子回单一份（均质证原件留存复印件），注明了系彭楼改扩建项目补偿款，原告为领取大棚补偿款出具书面证明一份（质证原件留存复印件），拟证明：原告系积极主动领取大棚补偿款，不存在被告强拆或原告拒绝拆的问题。7、前花庄村地上物清点补偿清单，补偿清单上花国际名下的28809元即是指的原告大棚，原告与花国际存在土地及大棚的租赁关系。8、照片5张，拟证明目前的现状是彭楼干渠修建的公路路基，被告不是占地主体。我院于2019年11月8日对原告被占土地进行现场勘验，原告代理人夏风华、被告代理人孙早厚、原告村村委主任黄凤来、被告管区书记陈永超均签字确认，现场勘验内容为：原告花振锋被占土地东西长27米，南北宽115米，原告花振锋被占土地西侧距彭楼干渠河口东岸约10.7米，原告花振锋被占土地东侧至彭楼干渠界桩。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1原告的承包经营权证的真实性无异议，但对原告的陈述有异议，不能证明在干渠占地范围内扩建公路占用了原告的承包地。对证据2中电话录音与本案没有任何关系，因为本案不存在征收土地的问题，只是清理地上物的问题。从视频中显示施工队进行施工遭到他人妨碍施工，派出所及其他人员维持了施工秩序，镇政府与施工单位是不同主体，不能证明被告存在强制占地行为，视频中丝毫不显示原告的大棚是被告工作人员所拆，原告领取地上物补偿款在先，施工在后。对证据3质证意见为：本案不存在土地征收的问题，是在原彭楼干渠范围内扩建公路的问题，被告既不是征收主体也不是占用主体。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，该份土地证是2002年7月颁发的，没有相关的附图证明或记载事项证明，原告的承包地位于道口干渠的承包地之内，该份证据也是在原告的承包证确权之后，原告土地承包经营权证取得的时间是80年代分单干之后，远远在被告所说的1994年之前，1999年承包证证明农业局对原告确权时间是1999年。对证据2的真实性原告无法核实，合法性原告不予认可，即使该份证据是真实的也侵犯了原告的合法经营权，涉案土地一直是集体土地不是国有土地，在1994年起也没有对原告进行补偿，原告承包经营的土地，自80年代一直都向政府缴纳公粮和农业税，对关联性、证明目的均不予认可。对证据3的真实性、关联性、合法性均不予认可，该份证据没有具体的形成时间，显示的复印时间是2019年7月30日，是在原告提起行政诉讼之后形成的，不能作为被告的行政行为合法的证据。对证据4的意见同证据2。原告取得承包经营权的时间从村委分地就取得了承包经营权，发证行为只是对原来的承包经营权的确认行为，并不代表原告没有承包经营权。对证据5的真实性不予认可，没有相关政府部门公章，不能证明其来源，关联性不予认可，该组证据不能证明被告占用原告承包地以及清理行为的合法性，证据中县政府以及水利局没有要求被告对原告的承包地进行清理，被告作为行政主体实施清理行为，应当为清理行为承担责任，被告向原告支付补偿款及其他款项能够证明被告承认原告的财产权利，如果地上附着物是水利局的话，补偿款应当支付给水利局不应该支付给原告。对证据6的真实性无异议，合法性、关联性有异议，支付大棚补偿款并不能代表占用原告土地的合法性，地上附着物只是一部分，土地费和安置费、青苗费没有支付，被告不能占用原告土地。对证据7的真实性不认可，被告在量地时原告不在场，不能确定具体亩数是否正确，合法性不予认可。对证据8真实性无异议，关联性、合法性有异议，原告的土地已经路基占用，不能证明被告强占原告土地的合法性，应当返还原告并赔偿青苗损失。本院综合双方当事人发表的质证意见，对上述证据认证如下：原告提交的证据1土地承包权证一份；被告提交的证据1、莘县水利局名下的莘国用94字第030号国有土地使用证；证据2、莘县水利局与土地证一块保存的道口干渠与前花庄村村庄界址书原件；证据6、2017年7月21日原告领取彭楼干渠大棚补偿款28809元收据一张；以及本院于2019年11月8日对原告被占土地的现场勘验笔录。上述证据能够共同证明原告花振锋所建大棚在河口右岸(东岸37米)、属于在彭楼灌区的占地范围内。经审理查明：莘县水利局持有的莘国用94字第030号国有土地使用证载明：道口干渠为国有划拨土地，使用权面积3833006㎡。道口干渠后更名为彭楼灌区，1994年7月15日，道口干渠途经董杜庄镇路段与各村庄进行了界址确认，其中原告所在的前花庄村与道口干渠的村庄界址书中明确载明，道口干渠途经前花庄村南北长度为846米，河口长30米，河口左岸(西岸)长27米，河口右岸(东岸)长37米，河口长度加河口左右岸东西长共计94米，在此范围之内均为国有土地。自2017年开始，彭楼灌区在原占地范围内进行道路改扩建工作。原告花振锋系莘县董杜庄镇前花庄村村村民，在该村彭楼灌渠河口右岸(东岸37米内)有原告花振锋所建拱棚，该大棚占用的3亩多土地在原告花振锋持有的证号为371522110211000176J农村土地承包经营权证范围内。原告花振锋将自己的拱棚租赁给同村村民花国际种植，其拱棚部分面积占用了灌区的土地，被告对原告花振锋所建拱棚进行实地丈量，并由花国际将拱棚拆除，原告足额领取了补偿款28809元，并为被告出具了书面证明。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，请求依法确认被告于2019年2月11日强占并推毁原告所承包莘县董杜庄镇前花庄村土地的行为违法，并责令被告返还原告其所违法强占的土地;请求被告赔偿因强推土地造成原告地上附着物的损失。本院认为：涉案土地位于董杜庄镇前花庄村西彭楼灌区河口右岸(东岸37米)内侧，为两岸堤防或护堤地，属于河道管理范围。莘县水利局持有的的莘国用94字第030号国有土地使用证及原告所在的前花庄村与道口干渠的村庄界址书中明确载明，道口干渠（现更名为彭楼干渠）途经前花庄村南北长度为846米，河口长30米，河口左岸(西岸)长27米，河口右岸(东岸)长37米，河口长度加河口左右岸东西长共计94米，在此范围之内均为国有土地。该两份证据证明，道口干渠（现更名为彭楼干渠）两岸堤防或护堤地系国家所有的土地。在该村彭楼灌渠河口右岸(东岸37米内)有原告花振锋所建拱棚，该大棚占用的3亩多土地在原告花振锋持有的证号为371522110211000176J农村土地承包经营权证证载范围内。即在涉案的三亩多土地上目前被赋有两种权利，集体土地承包经营权和国有土地使用权并存。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。国土资厅函(2007)60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，仍应当属于土地权属确权争议。本案中，原告持有的农村土地承包经营权证证载的涉案3亩多土地与莘县水利局持有的的莘国用94字第030号国有土地使用证证载国有土地重合，二者存在土地权属争议，依法应当由行政机关先行处理。涉案土地权利目前无法确定，即原告的诉求是否为其合法权益无法确定，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（四）项的规定，对原告的“强占并推毁原告所承包莘县董杜庄镇前花庄村土地的行为违法，并责令被告返还原告其所违法强占的土地”的诉讼请求依法应予以驳回。本案中，原告大棚系其大棚租赁人花国际主动拆除，原告花振锋积极领取地上附着物补偿款并为被告出具了书面证明，故此种补偿方式并未侵害花振锋的合法权益。原告请求被告赔偿因强推土地造成原告地上附着物的损失的诉讼请求于法无据，不予支持。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告花振锋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告花振锋负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  沈传义审 判 员  王海芹人民陪审员  赵丙河二〇二〇年一月六日书 记 员  陈 丽