福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽03行终113号 上诉人（原审被告）莆田市城市管理局(原莆田市城市管理行政执法局)，住所地福建省莆田市城厢区筱塘北街283号。 法定代表人卓继祖，局长。 委托代理人刘建辉，该局工作人员，一般代理。 委托代理人黄丽仙、吴新星，福建倍拓律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审原告）莆田市金汉发品有限公司，住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号。 法定代表人王汉文，董事长。 委托代理人钟静怡、陈锋，福建思阳律师事务所律师，特别代理。 上诉人莆田市城市管理局因与被上诉人莆田市金汉发品有限公司行政处罚一案，不服莆田市城厢区人民法院（20 19）闽0302行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，原告莆田金汉发品有限公司在其厂区内进行厂房建设。2017年11月30日，被告作出第Z2000337号《责令停止违法行为通知书》，认为原告公司于2017年11月未取得建设工程规划许可证，在其公司内进行厂房建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省实施办法》第三十六条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条，《福建省实施办法》第六十七条的规定，责令原告停止上述违法行为。2018年7月17日，被告作出第Z2000699号《责令改正通知书》，责令原告公司于2018年7月26日前改正违法建设行为，拆除违建部分，恢复原状。2018年8月2日，被告作出并向原告送达了第Z2001302号《行政处罚意见告知书》，告知原告被告拟作出行政处罚的事实、理由和依据及原告享有陈述和申辩的权利等。同时向原告送达了第z2000044号《行政处罚听证告知书》，告知原告公司有要求举行听证的权利。2018年8月6日原告向被告提交了《当事人陈述申辩书》，表示对行政处罚意见没有异议，并放弃要求举行听证的权利。2018年8月7日，被告作出第Z2002734号《行政处罚决定书》，认定原告公司于2017年11月起未经城市规划部门审批，擅自在莆田荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号莆田金汉发品有限公司厂区内占用厂区道理和部分绿化用地进行厂房建设，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省实施办法》第三十六条第一款第一项的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《福建省实施办法》第六十七条第一款的规定，决定对原告作出如下行政处罚：责令金汉发品公司自收到本《行政处罚决定书》之日起三个月内自行拆除在荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号公司内的违法建筑物。该处罚决定书于当日送达给原告。现原告不服，向本院提起行政诉讼。 原审根据对当事人争议焦点的归纳，对本案争议焦点分析并认定如下： （一）莆田市城市管理局是否是适格被告 根据被告提供的闽政文【2012】16号《关于莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》以及附件莆田市城市管理相对集中行政处罚权执法依据”第（五）项内容可知莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作后，被莆田市城市管理行政执法局对于违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对于未经批准进行临时建设的、未按照批准内容进行临时建设的临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除等违法行为，有责令相对人限期拆除、进行行政处罚的权利。莆田市城市管理行政执法局是本案适格的被告。 （二）责令自行拆除违建是否属于行政处罚 根据《中华人民共和国行政强制法》第八条之规定，行政处罚的种类主要有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。而责令限期拆除并不属于上述的行政处罚种类之一。虽然被告认为《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定将对个人责令限期拆除表述为行政处罚决定，即符合“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的情形，但本案中被告对原告作出案涉行政处罚决定书并未以《中华人民共和国土地管理法》为处罚依据，故不能以此认定在本案中的“责令限期拆除”即属于行政处罚。同时，根据2015年11月颁布实施的《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二项的规定，“不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的，可以依法向住房城乡建设行政复议机关提出行政复议申请”。该条规定明确将限期拆除决定定性为行政强制行为而非行政处罚。且《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条虽然规定了行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但这并非等同于可以直接并且仅仅将责令限期拆除违法建筑作为行政处罚的内容而对行政相对人作出行政处罚决定书。故被告将责令原告自行限期拆除违法建筑物作为单独的行政处罚内容，对原告作出案涉的行政处罚决定书，没有法律依据。 综上，本院认为，结合相关文件规定，本案被告依法取得了对违法建设行为的集中行政处罚权，其本身有权对原告作出相关的行政处罚决定，是本案适格的被告。但是案涉行政处罚决定书中确定的责令原告自行限期拆除违法建筑物的行政处罚，其本身只是一种行政强制行为而非行政处罚，也不属于《中华人民共和国行政处罚法》中所明确的行政处罚种类之一。故被告将“责令金汉发品公司自收到本《行政处罚决定书》之日起三个月内自行拆除在荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号公司内的违法建筑物”作为行政处罚的内容，作出的第Z2002734号《行政处罚决定书》，没有法律依据。原告要求撤销该处罚决定书的诉请，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销被告莆田城市管理局于2018年8月7日作出的第Z2002734号《行政处罚决定书》。 莆田城市管理局不服原判，提起上诉称，结合本案事实、程序、立法初衷及目的等方面综合权衡，原审认定被诉处罚决定系行政强制行为没有事实及法律依据，其撤销被诉处罚决定亦会造成国家利益、社会公共利益损失，无法化解社会矛盾。请求撤销原判，改判驳回被上诉人的原审诉求。 被上诉人莆田金汉发品有限公司辩称，上诉人不具有限期拆除的执法主体资格，且作出的行政处罚违反法定程序。被上诉人的建设行为不符合限期拆除的法定情形。原审判决撤销上诉人作出的行政处罚是正确的，应予维持。 本案上诉后，诉讼双方未提供新的证据。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《福建省人民政府关于在莆田开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》闽政文（2012）16号文件及莆委（2012）4号《关于莆田城市管理行政执法局机构编制问题的通知》的规定，原莆田城市管理行政执法局具有对辖区内违法建设进行处理的职权，被告主体适格。本案的争议焦点为原莆田城市管理行政执法局作出的责令限期拆除这一行政行为是否合法有效。首先，行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等，而责令限期拆除不在该范围内。其次，就内容、性质而言，责令限期拆除仅要求行为人停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，本身并不是制裁，与行政处罚从惩戒的角度对行为人科处新的义务明显不同。因此，责令限期拆除是与行政处罚相不同的一种行政行为，原审认定其不属于行政处罚并无不当。原莆田城市管理行政执法局将责令莆田金汉发品有限公司限期自行拆除违法建筑物作为单独的处罚内容，作出第Z2002734号行政处罚决定，于法无据。原审判决撤销该行政处罚决定并无不当。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由莆田市城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  翁奇任 审判员  刘开赐 审判员  张鹏程 二〇二〇年一月九日 书记员  宋寅颖 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。