山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终2357号 上诉人（原审原告)张文东，男，汉族，1962年4月5日出生，住济宁市兖州区。 被上诉人（原审被告）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区龙桥街道九州中路99号。 法定代表人王骁，区长。 委托代理人孔祥阳，山东邦国律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。 张文东因与济宁市兖州区人民政府（以下简称兖州区政府）、济宁市人民政府（以下简称济宁市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2019年10月16日作出的(2019)鲁08行初255号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年3月11日，被告兖州区政府向原告张文东作出了济兖政房征补决字﹝2019﹞5号《房屋征收补偿决定书》的行政行为。原告不服该行政行为，向被告济宁市政府申请行政复议，要求撤销该行政行为。2019年6月21日，济宁市政府经审查，作出了济政复决字﹝2019﹞49号《行政复议决定书》，决定维持被告兖州区政府作出《房屋征收补偿决定书》(济兖政房征补决字﹝2019﹞5号)的具体行政行为，并载明“本人如不服本决定，可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”2019年8月12日，原告起诉，要求撤销兖州区政府作出的济兖政房征补决字﹝2019﹞5号《房屋征收补偿决定书》，确认济宁市政府作出的济政复决字﹝2019﹞49号《行政复议决定书》无效。 另查明，2019年6月25日，原告通过山东法院电子诉讼服务平台，向原审法院申请立案，要求判决撤销或者变更兖州区政府的行政行为，但未通过。2019年7月5日，原告向济宁高新技术产业开发区人民法院申请立案并通过，要求判决撤销或者变更兖州房屋征收补偿办公室的行政行为，后原告申请撤诉并被准许。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。该法第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之后起十五日内向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，“公民法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限”。根据上述规定，当事人对行政行为不服选择行政复议后，亦即丧失了对行政行为直接提起行政诉讼的权利，对于复议机关决定维持原行政行为的，以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，若对行政复议决定不服的，应当在收到复议决定书十五日内提起诉讼。本案中，原告张文东针对被告兖州区政府作出《房屋征收补偿决定书》的行政行为不服，申请行政复议，被告济宁市政府作出的济政复决字﹝2019﹞49号《行政复议决定书》虽存在适用法律条款与复议结果相矛盾的情况，但是复议决定在“本机关认为”部分明确写明被告兖州区政府对原告张文东所作济兖政房征补决字﹝2019﹞5号《房屋征收补偿决定书》并无不当，与复议结果一致，即认定理由与复议结果是相符的，被告济宁市政府在答辩中也认可复议决定中适用法律部分确系笔误，故本案系复议维持原行政行为的情形。被告济宁市政府在复议决定书明确告知原告不服复议决定的救济途径及期限，后向原告送达，原告于2019年6月22日签收。至此，若原告不服征收补偿决定及复议决定，均应当在收到复议决定书十五日内针对征收补偿决定及复议决定提起诉讼。原告主张其在收到复议决定后于2019年6月25日即针对案涉征收补偿决定提起诉讼，但根据查明的事实来看，其初次提交的起诉状中并未针对案涉征收补偿决定或者复议决定提出诉讼请求，在济宁高新技术产业开发区人民法院提起的诉讼中其诉讼请求亦非针对案涉征收补偿决定或者复议决定，这两份诉状中均仅请求撤销或变更行政行为，事实和理由部分也比较混乱，均未明确指向诉讼标的为案涉征收补偿决定或复议决定，直至2019年8月12日原告提交的起诉状中才明确其诉讼请求为撤销案涉征收补偿决定。在一个房屋征收决定过程中，不同主体将分阶段作出不同行政行为，存在被征收人针对不同行政行为分别提起诉讼的情形，选择针对什么行为提起诉讼是原告的权利，但对不同行政行为提起诉讼，亦应分别审查起诉期限，对其他行为的起诉并不能认定为对案涉征收补偿决定或复议决定提起诉讼，故此前原告所提起的诉讼并不能证明系针对本案被诉行政行为所提起，原告关于其于2019年6月25日即提起本案诉讼的主张不能成立，不予支持，应以2019年8月12日确定为原告针对本案提起诉讼的时间。综上所述，原告于2019年8月12日提起诉讼已经超过了十五天的法定起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的扣除耽误时间的特殊情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(二)项之规定，裁定驳回原告张文东的起诉。 张文东不服原审法院裁定，提起上诉，请求撤销兖州区政府作出的济兖政房征补决字﹝2019﹞5号《房屋征收补偿决定书》，确认济宁市政府作出的济政复决字﹝2019﹞49号《行政复议决定书》无效，由被上诉人承担诉讼费用。主要理由是：原审法院裁定适用法律错误，明显偏袒被上诉人。上诉人于2019年6月25日向原审法院提起行政诉讼，立案庭工作人员误导上诉人到兖州区人民法院起诉。6月27日，上诉人到兖州区人民法院起诉，但该院不予受理。7月4日，上诉人又向济宁市中级人民法院提交电子诉讼，该院又以同一理由不予受理。上诉人无奈又于7月5日到济宁高新技术产业开发区人民法院提交电子诉讼，该院于7月31日立案，并指导上诉人应以兖州区政府为被告，并到中级人民法院起诉。8月2日，上诉人又到原审法院提起诉讼，才当庭立案。正是由于原审法院立案庭工作人员玩忽职守，故意适用错误法律才导致上诉人延误立案，侵犯了上诉的合法权益。上诉人的几次起诉都是提起同一的行政诉讼，有明确的被告，相同的诉讼请求，都是要求撤销涉案《房屋征收补偿决定书》。 被上诉人兖州区政府答辩称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出涉案《房屋征收补偿决定书》中，明确告知了上诉人申请复议和提起诉讼的权利，上诉人选择了申请行政复议。复议机关作出复议决定后，上诉人应在法定期限内提起诉讼，但因上诉人错误理解法律规定没有及时提起行政诉讼而失去诉权。 被上诉人济宁市政府二审期间未提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院认为，双方争议的焦点是上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”。第八条规定“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的；以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”。依据上述规定，当事人对行政行为不服选择行政复议后，对于复议机关决定维持原行政行为的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告提起诉讼，既可以由作出原行政行为的行政机关所在地的人民法院起诉，也可以到复议机关所在地人民法院起诉，并应以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。 本案中，上诉人张文东针对兖州区政府作出《房屋征收补偿决定书》的行政行为不服，申请行政复议，复议机关济宁市政府于2019年6月21日作出行政复议决定，维持了兖州区政府作出的《房屋征收补偿决定书》。上诉人在收到复议决定后于2019年6月25日针对案涉征收补偿决定，通过山东法院电子诉讼服务平台向原审法院申请立案，要求判决撤销或者变更兖州区政府的行政行为，但未通过，后又先后到兖州区人民法院、济宁高新技术产业开发区人民法院提起诉讼。上诉人的该三次起诉均未超过15天的法定起诉期限。虽然上诉人前三次起诉只起诉了作出原行政行为的兖州区政府，诉讼请求并不明确，事实和理由也不具体，但均指向了被上诉人作出的的征收补偿决定，表明上诉人并未放弃诉权。上诉人在法定期限内的提起的诉讼之所以未能得到立案，并非属于其自身原因。原审法院以上诉人的起诉超过法定期限为由裁定驳回其起诉确有不当，应予纠正。 综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，应予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销济宁市中级人民法院(2019)鲁08行初255号行政裁定； 二、指令济宁市中级人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 王海燕 审判员 陈 晖 二〇二〇年一月八日 书记员 李 倩