广东省东源县人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤1625行初177号原告龙川县*******委会向阳经济合作社。负责人王忠伟，职务主任。委托代理人邝运新，男，汉族，1962年11月14日出生，住广东省龙川县**************，身份证号码：442************178。被告龙川县麻布岗镇人民政府，地址：广东省龙川县麻布岗镇。法定代表人刘善坤，该镇镇长。诉讼负责人钟世寅，该镇党委委员、武装部长。委托代理人杨云东，该镇林业站站长。被告龙川县人民政府，地址：广东省龙川县*******。法定代表人杨利华，该县县长。委托代理人彭贵州，该县司法局科员。委托代理人叶勇，该县司法局科员。第三人王乐基，男，汉族，1955年7月6日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************698。第三人王殿基，男，汉族，1953年1月17日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************672。第三人温梅香，女，汉族，1962年12月9日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************683。第三人刘长娣，女，汉族，1955年4月1日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************660。第三人王冠博，男，汉族，1955年7月4日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************697。第三人王畅基，男，汉族，1958年7月11日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************693。第三人谢全珍，女，汉族，1953年3月16日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************662。第三人王旋基，男，汉族，1962年7月26日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************676。第三人王利辉，女，汉族，1935年1月17日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：441************694。第三人王菊珍，女，汉族，1958年7月16日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************682。第三人钟琼秀，女，汉族，1967年8月4日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************663。第三人王兴基，男，汉族，1970年5月13日出生，住广东省龙川县*******委会向阳经济合作社，身份证号码：442************675。原告龙川县*******委会向阳经济合作社（以下简称向阳经济合作社）诉被告龙川县麻布岗镇人民政府（以下简称麻布岗镇府）、被告龙川县人民政府（以下简称龙川县政府）、第三人王乐基等林木林地行政处理及行政复议决定纠纷一案，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告向阳经济合作社诉称，一、被告龙川县麻布岗镇人民政府作出的麻府林决【2019】第4号《林木林地权属争议处理决定书》（以下简称《处理决定书》）认定事实不清，适用法律不准。1981年，麻布岗镇壮士大队向阳生产队（现叫向阳经济合作社）落实山林两制时，向阳生产队的山林除发包给本村村民外，剩余的地名松山脑、老鼠咀、大坑里、甲妈代、彩龙山、奇妈坑、自沙坑、燕里岩、岩贝的山林没有发包以公山的方式登记在向阳生产队（详见编号№057179）（龙川自留山证）。1987年前后，向阳生产队曾召开本队村民会议，商议以小组方式（即向阳组、三槐组）分包队里的公山，但是由于其他原因，一直没有走完承包程序签订承包合同。2017年因生产队公山中的老鼠咀的山林因河惠莞高速龙川段高速公路征收而引发本队向阳组和三槐组对该山争议林权纠纷。向阳组王冠博等12位申请人向被告龙川县麻布岗镇人民政府申请调处，被告龙川县麻布岗镇人民政府依据申请人的主张，将老鼠咀林地归申请人管理使用。原告不服，向被告龙川县人民政府申请行政复议，被告龙川县政府维护了被告麻布岗镇府的《处理决定书》。1、被告龙川县麻布岗镇人民政府在调处该山林纠纷过程中不懂法，乱用法。在调处该山林纠纷时，被告麻布岗镇府收到了编号№057179龙川县自留山证，该证中地名老鼠咀的山林也就是该争议山，被告麻布岗镇府在调处过程中应追加向阳经济合作社为权益人进行调处。但由于被告麻布岗镇府错误的认为该自留山证只能证明该争议山所有权是向阳生产队不能证明该争议山的使用权属向阳生产队，并不能证明使用权属向阳生产队。（详见龙川府【2019】21号行政复议决定书第6页倒数第5行至第6页第1行）因而引发一系列的错误。这都是被告麻布岗镇府不懂《自留山证》的功能和装懂造成认定事实不清。2、被告麻布岗镇府对向阳生产队公山是否发包认定不清。1987年前后，向阳生产队曾有过商议队里公山以二个小组（即向阳组和三槐组）来承包，但最终并没按土地承包程序进行确定承包方案，签订承包合同。根据《农村土地承包法》第二十条：土地承包应当按以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民选举产生的承包工作小组；（二）承包小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开集体经济组织的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）订立承包合同。第二十三条：承包合同自成立之日生效，承包方自承包合同生效，取得土地承包经营权。被告麻布岗镇府把向阳队的公山发包给向阳组和三槐组的意向而认为是分山，向阳组和三槐组没有按《农村土地承包法》的承包程序进行，且没有和向阳生产队订立承包合同，分山一说是无效的，向阳生产队登记在编号№057179龙川县自留山证里的山林使用权仍然属向阳生产队。3、被告麻布岗镇府的《处理决定书》适用法律错误。被告麻布岗镇府在调处该争议山权属纠纷时，知道原告持有编号№057179龙川县自留山证中的地名老鼠咀的山林就是该争议山，申请人和被申请人都没有提交与原告承包该争议山的承包合同，就应根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证》是林权争议的处理依据。当事人未取得规定证书的，1981年至1983年开展稳定山林权，划定自留山，确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁布的山林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林地林木权属证是林权争议的处理依据，应追加原告参加调处，而不是根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二章第十一条，把原告有自留山证地名老鼠咀的山林使用权证的山林使用权判给申请人。二、被告龙川县政府的龙川府行复【2019】21号《行政复议决定书》同样认定事实不清，适用法律不准，维护了被告麻布岗镇府错误的《处理决定书》。原告在申请复议中提交了编号№057179《龙川县社员自留山证》，证中其中载明“户主”集体，麻布岗公社壮士大队向阳生产队，地名“老鼠咀”；种类，混杂林，面积3，四至：东至公路，南至沥对门，西至沙干崀，北至山顶；被申请人（被告麻布岗镇府）和第三人（向阳组代表）也认同该争议山就是原告《自留山证》中地名“老鼠咀”的山，而被告龙川县政府龙川县人民政府却认为“本案申请人麻布岗镇府（三槐组代表）、申请人（原告）、第三人均不能提供对争议山的使用权权属凭证和客观事实凭证”于引至被告在行政复议中没有按《广东省林木林地权属争议调处条例》调处依据第十条，而是采用第十一条第二款，至于被告龙川县政府认为“申请人（原告）在被申请人（被告麻布岗镇府）在调处期间知悉整个争议过程，其在调处期间未提出异议视为放弃争议山使用权的主张，故被申请人对争议山使用权作出的涉案处理决定与申请人龙川县政府没有利害关系”这一观点，也就是认同了被告麻布岗镇府的原告《自留山证》只能证明证中载明地名山的所有权，并不能证明证中载明地名山林中的使用权这一错误观点。把原告老鼠咀的山的使用权判给了第三人，这算是与原告没有利害关系吗？至于原告为何没参与该争议山的调处，是因为被告麻布岗镇府告诉原告该争议山已分山，原告的《自留山证》只能证明该争议山的所有权属原告，不能证明该争议山的使用权属原告这一错误结论导致的。综上，诉讼请求：1、撤销被告龙川县麻布岗镇人民政府麻府林决字【2019】第4号《林木林地权属争议处理决定书》和被告龙川县人民政府龙川府行复【2019】21号《行政复议决定书》，维护编号№057179龙川县社员自留山证原告在地名老鼠咀的林权；2、诉讼费由被告龙川县麻布岗镇人民政府、被告龙川县人民政府共同承担。被告麻布岗镇府辩称，被告麻布岗镇府是依职权对涉案林地依法作出行政决定，证据充分，认定事实清楚，行为合法。被告麻布岗镇府作出的行政行为，是根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定:“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”被告麻布岗镇府具有调处辖区内林地林权权属争议的职责。被告麻布岗镇府受理调处申请后，召集争议双方进行了现场勘查和调解，调解不成后依法作出《林木地权属争议处理决定书》(麻府林决字[2019]第4号)，被告麻布岗镇府的调处程序符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定，本案中，原告和第三人均不能提供对争议山的使用权权属凭证和客观事实凭证，被告麻布岗镇府经调查无利害关系人，大部分证实争议山在1987年前后分给第三人管理使用，且争议山与向阳楼组王建腾户的山林相邻(连片)，因此被告麻布岗镇府根据历史分山情况和自然地形等，将争议山使用权确认给第三人的决定并无违法或不当。对于原告在复议期间提出的争议山使用权归集体的主张，因该主张与其在被申请人调处期间的主张截然不同，且没有新的证据证明该主张的合理合法性，故对该主张不予支持。对于原告提出的异议和复议申请，由于原告在调处期间知悉整个争议过程，其在调处期间未提出异议视为放弃争议山的使用权主张，故被告麻布岗镇府对争议山使用权作出的涉案处理决定与原告没有利害关系，原告对争议山的使用权提出的行政诉讼申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，依法应予驳回。综上所述，被告麻布岗镇府特具上述意见，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。被告龙川县政府辩称，一、被告龙川县政府作出的行政复议决定程序合法。（一）2019年6月20日，被告龙川县政府收到第三人王冠枢等25人的行政复议申请，请求被告龙川县政府撤销被告麻布岗镇府作出的行政处理决定。被告龙川县政府依法受理了该行政复议申请，复议期间，原告于2019年7月2日也向被告龙川县政府提交复议申请，请求与第三人王冠枢等25人一致，被告龙川县政府依法予以合并审理。（二）2019年6月29日，被告龙川县政府向被告麻布岗镇府送达《提出行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本，要求其在收到行政复议答复通知之日起10日内作出书面答复并提交其作出行政行为的证据、依据和其他相关材料。同日向第三人王乐基等12人送达《第三人参加行政复议通知书》。（三）2019年7月9日，被告麻布岗镇府向被告龙川县政府提交了行政复议答复书面材料以及相关证据材料。被告龙川县政府于2019年8月2日组织了现场勘查和庭审。（四）2019年8月19日，因案情复杂，被告龙川县政府延长了行政复议审查期限30日，并向各方当事人送达了《延长行政复议审查期限通知书》。（五）2019年9月9日，被告龙川县政府依法作出复议决定，并将《行政复议决定书》送达给各方当事人。被告龙川县政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等相关规定，行政复议程序合法。二、行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。被告龙川县政府查明：争议山坐落在麻布岗镇壮士村向阳经济合作社，地名为老鼠嘴，四至为东至山脚、公路；南至山脚、水田；西至小路（与向阳楼组王建腾山林交界）；北至天水（与岩前经济合作社山林交界），面积约19亩。原告向被告龙川县政府提交的权属证据是1981年核发的户主为原向阳生产队集体的《社员自留山证》（ＮＯ：057179），证中记载的地名为老鼠嘴，种类为混杂林，面积为3亩，四至为东至公路、南至沥对门、西至沙丫崀、北至山顶。经查，该证涉及争议山。另，1986年至1987年间，原向阳生产队已经社员大会决议将集体山林通过分组的方式划分到组、到户管理，该证不能作为原告主张集体公山的使用权权属凭证；争议各方均不能提供客观证据证明其对争议山的管理事实。对于原告提出的异议和复议申请，由于其在调处期间知道但未提出异议，视为放弃争议山的使用权主张，故被告麻布岗镇府对争议山使用权作出的涉案处理决定与原告没有利害关系，即原告对争议山的使用权提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，依法应予驳回。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定，本案中，争议各方均不能提供对争议山的使用权权属凭证和客观事实凭证，被告麻布岗镇府作为调处机关，经调查掌握的历史分山情况和自然地形等因素，将争议山使用权确认给第三人王乐基等12人的决定并无违法或不当。被告龙川县政府遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出了维持被告作出的《林木林地权属争议处理决定书》（麻府林决字【2019】第4号）和驳回原告复议申请的复议决定，被告龙川县政府复议决定事实认定清楚，证据充分，适用依据正确。综上，被告龙川县政府作出的《行政复议决定书》（龙川府行复【2019】21号）认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，请依法驳回原告的诉讼请求。第三人王乐基等人述称，一、向阳经济合作社主任王忠伟完全歪曲事实、不顾历史，捏造事实。1、向阳生产队1981-1983年间根本没有落实山林两制，也没有发包山林给村民半块山林。尽管当时中央一再要求贯彻山林政策，由于生产队已近于瘫痪状态，根本没有办法落实，大家忙于各顾各的，自己解决农田耕种，顾不及山林的事情，大队护林员只能将我队全部山林都做成集体户的山林证即《龙川县社员自留山证》。2、原告提供的编号№057179《龙川县社员自留山证》根本不是发包给村民剩余的公山登记在集体户的“龙川县自留山证”，而是被分给社员各自农户集体山林证的一页。3、向阳生产队于1985年12月21日在当时壮士乡政府干部组织召开社员大会作出决定：将我队全封山、半封山要分给社员各户管理。这项工作到1987年冬基本完成。共分了3张（最少）登记在集体户的《龙川县社员自留山证》的山林给农户。4、本生产队根本没有商议二组分包公山的事情，是王忠伟编造的谎言，是做高速公路规划经过分给我十二户人管理的老鼠嘴山林，划出红线后，王忠伟的老婆及村委干部的老婆等3人妄图霸占该山林部分当作輋地来丈量给我组社员，向县政府提行政复议也没有此说。5、王忠伟三年来都是三槐组的主要代表，参与本案争议所有事宜。在麻布岗镇府发出《处理决定书》后，未召开社员大会，也未开代表会议作出决议决定，私自以经济合作社名义申请行政复议本身是知法犯法。二、麻布岗镇府在调处本案山林纠纷中合理合法。1、镇政府在本案中派出工作人员做了大量的调查工作，证实此山确是分给了我们第三人组的。收到原告所提供№057179《龙川县社员自留山证》更慎重核实我原向阳生产队获颁集体山林证是1981年的，而分山是根据1985年12月21日社员大会决定分山的事实及与№057178《龙川县社员自留山证》情况和性质是一样的，本着尊重历史、按照事实，公正公平利于团结原则作出了合理合法的处理决定。2、原生产队将本集体户内的山林分给各农户就是分配山林使用权的行为。综上所述，请求维持两被告的处理决定，驳回原告的诉讼请求。经审理查明，第三人王乐基等12户人属原告龙川县*******委会向阳经济合作社村民，1987年时原告向阳经济合作社分成向阳楼小组和三槐祠小组，向阳楼小组由第三人王乐基等12户人加上另外约11户人组成，三槐祠小组由王忠伟等24户人组成。争议山坐落在龙川县*******老鼠嘴，四至界址：东至山脚、公路，南至山脚、水田，西至小路与向阳经济合作社向阳楼小组社员王建腾林地交界，北至山顶天水与岩前经济合作社林地交界，面积约19亩。对于争议山，原告提供了户主为麻布岗公社壮士大队向阳生产队的№057179号《龙川县社员自留山证》，证中记载的“老鼠咀”山林，种类：混杂林，面积：3，四至：东至公路，南至沥对门，西至沙干崀，北至山顶。第三人提供了户主为麻布岗公社壮士大队向阳生产队的№057178号《龙川县社员自留山证》、《向阳队社员大会决议》和《山林业权认可书》。2017年因河惠莞高速公路龙川至紫金段建设项目征地范围涉及争议山，引发了三槐祠小组王忠伟等24户人与第三人王乐基等12户人的权属争议。被告麻布岗镇府受理第三人王乐基等12户人行政处理申请后，经过调查取证，并组织了当事人进行现场勘查，争议山部分已经被征收并完成建设，山林原貌无法恢复，三槐祠小组王忠伟等24户人和第三人王乐基等12户人均没有对山林进行种植管理，原告提供的《社员自留山证》包含了争议山，第三人提供的《社员自留山证》不涉及争议山林权属。2019年4月25日，被告****府作出了*府林决字﹝2019﹞第4号《林木林地权属争议处理决定书》，认为申请人王乐基等12户人主张理由充分，1、有三槐祠小组社员证明老鼠嘴林地搭配在大坑里、猫公形为一条签分配的证明，2、有向阳楼小组同一组抽签分山另一半（60）人户主《山林业权认可书》证明，3、有与之交界林地农户的认可证明，4、老鼠嘴的林地搭配在大坑里为一条签也符合当时的分山情况。而被申请人王忠伟等24人提供的依据经查证不属实。根据《广东林木林地权属争议调解处理条例》第二章第十一条当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明兼顾现实依据，对双方争执的山林管理权属作出如下决定：争执老鼠嘴林地归申请人王乐基等12人管理使用。王忠伟等24户人不服被告麻布岗镇府作出的麻府林决字﹝2019﹞第4号《林木林地权属争议处理决定书》，向被告龙川县政府申请行政复议。在行政复议期间，原告向阳经济合作社同时也向被告龙川县政府申请了行政复议，被告龙川县政府决定并案处理。2019年9月9日，被告龙川县政府作出龙川府行复〔2019〕第21号《行政复议决定书》，认为被告麻布岗镇府对争议山使用权作出的涉案处理决定与原告向阳经济合作社没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定维持****府于2019年4月25日作出的麻府林决字﹝2019﹞第4号《林木林地权属争议处理决定书》，驳回原告向阳经济合作社提出的行政复议申请。原告向阳经济合作社不服被告****府作出的《林木林地权属争议处理决定书》和被告龙川县政府作出的《行政复议决定书》，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和第三款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，复议机关程序性驳回复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时，法律、法规规定复议机关程序性驳回复议申请的复议前置案件中，复议申请人只能起诉复议机关的驳回复议申请行为，不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。主要理由是，复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关程序性驳回复议申请，不能视为已经经过复议，未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。如果当事人同时起诉原行政行为和行政复议决定，则有可能撤销行政复议决定重启行政复议程序，由此造成人民法院和复议机关在并行的两个法定程序中对原行政行为合法性进行审查，两个程序重复且结果可能矛盾，违背司法最终的原则。本案中，被告龙川县政府针对原告向阳经济合作社提出的行政复议申请，认为被告麻布岗镇府作出的涉案行政处理决定与原告向阳经济合作社没有利害关系，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”，决定驳回原告的行政复议申请，在程序上拒绝了原告向阳经济合作社的请求，性质上属于复议机关程序性驳回复议申请的复议前置案件情形，而不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。因此，原告向阳经济合作社只能起诉被告龙川县政府的驳回复议申请决定，不能同时对被告麻布岗镇府作出的涉案行政处理决定提起行政诉讼。经本院释明，原告向阳经济合作社拒绝变更诉讼请求，故其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回其起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告龙川县*******委会向阳经济合作社的起诉。本案案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河源市中级人民法院。审 判 长 谢   党   恩审 判 员 季   小   芹审 判 员 刘新发一月十三日法官助理 李   苏   晓书 记 员 廖   华   科