湖南省沅江市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0981行初3号 原告湖南教建集团有限公司，住所地湖南省长沙市岳麓区湘岳路10号联晟大厦4楼、5楼。 法定代表人张友贵，该公司董事长。 原告南县育天农业综合开发有限公司，住所地湖南省益阳市南县南洲镇永安村三组。 法定代表人夏禹，该公司总经理。 二原告的共同委托代理人谭宇，湖南大梵律师事务所律师，代理权限为一般代理。 二原告的共同委托代理人胡金花，湖南大梵律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告南县人民政府，住所地湖南省南县南洲镇兴盛西路。 法定代表人孔令强，该县县长。 委托代理人肖龙辉，男，1982年9月25日出生，汉族，系南县司法局工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人刘建军，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告南县自然资源局，住所地湖南省南县南洲镇兴盛路。 法定代表人欧力，该局局长。 委托代理人朱小维，男，1970年5月17日出生，汉族，住南县下柴市乡下柴市街56号，系该局工作人员，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起上诉，领取法律文书。 委托代理人刘卫斌，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告南县土地开发整理中心，住所地湖南省南县南洲镇兴盛大道。 法定代表人何正伟，该中心主任。 原告湖南教建集团有限公司（以下简称教建集团）、南县育天农业综合开发有限公司（以下简称育天公司）诉被告南县人民政府、南县自然资源局、南县土地开发整理中心行政合同一案，于2019年9月3日向益阳市中级人民法院提起行政诉讼。益阳市中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）湘09行初68号行政裁定书，裁定本案移送本院处理，本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。 原告教建集团、育天公司诉称，2016年9月，被告南县人民政府授权被告南县土地开发整理中心对南县2016年旱土改造水田项目（以下简称旱改水项目）面对社会招标。教建集团参与了投标，并于2016年10月12日中标旱改水项目二标段。2016年12月9日，南县土地开发整理中心经南县人民政府授权，与教建集团签订了《南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》（以下简称《旱改水合同》），约定由教建集团负责旱改水项目二标段的投资和开发，并按合同享有溢价收益。2016年11月3日，教建集团按约成立了育天公司，由育天公司具体负责项目的施工及收取工程施工费和溢价收益款。育天公司根据合同约定，在南县乌嘴乡安乐村、长春村等自然村开展了土地平整、渠系建筑物等工程的施工，共完成“旱改水”土地4586.07亩、新增耕地138.36亩。2017年9月30日，旱改水项目二标段通过了被告南县自然资源局的验收。2018年5月22日，教建集团与南县土地开发整理中心就旱改水项目二标段相关事宜签订了《南县2016年旱土改造水田项目投资合作补充协议》（以下简称补充协议），双方对收益分配事宜进行了补充约定。截至起诉之日，南县人民政府向第三方机构转让了旱改水项目二标段形成的新增旱土改造水田指标和新增耕地指标。但被告未按照《旱改水合同》、《补充协议》及其他文件的约定向原告支付全部溢价收益款和增加的工程施工费等费用。原告认为，《旱改水合同》和《补充协议》合法有效，被告拖欠原告款项的行为已违反了行政协议的约定，损害了原告的权益。为维护原告的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定诉至法院，请求人民法院依法判令被告南县土地开发整理中心向二原告支付南县2016年旱土改造水田项目（二标段）工程施工费、土地资源性收益等合计107053900元；判令被告南县土地开发整理中心向二原告支付逾期付款利息（利息自指标完成交易之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至全部款项付清之日止）；判令被告南县人民政府、南县自然资源局对上述工程施工费、土地资源性收益等款项和利息承担共同支付责任；判令三被告承担本案全部诉讼费用。 被告南县人民政府辩称，本案是民事合同纠纷而不是行政合同纠纷，三被告并不享有行政优益权，没有单方变更、解除“投资合作合同”的权利，合同签订的双方权利义务显然是平等、对等的。被告南县土地开发整理中心与原告教建集团签订的合同中明确载明双方是根据《中华人民共和国合同法》、《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》等签订的合同，并不是依据行政法规签订的合同。因此本案实质是以行政主体的名义与原告教建集团签订的民事合同，且被告南县人民政府并不是合同的相对方，依法不是本案适格的被告。另外，依据《中华人民共和国招投标法》第46条的规定，招标人和中标人应按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再另行订立背离合同实质性内容的协议。但被告南县土地开发整理中心与原告教建集团签订的《投资合作合同》第6条第3款约定违背了招标公告的收益分配规定，依法应无效，对被告南县人民政府没有约束力。《投资合同补充协议》的内容同样违反招标公告的规定，依法无效。原告教建集团在该补充协议上加盖的印章与其在招标文件上加盖的印章明显不同，不是同一印章，不能作为人民法院的定案依据。原告教建集团在合同履行过程中没有完全按合同的规定履行义务，同时收益分配比例过高，显示公平，请求人民法院予以调整。综上，原告教建集团以行政合同起诉定性错误，被告南县人民政府在对外招标、合同签订、合同履行过程中均没有实施行为，故被告南县人民政府不是本案的适格主体，原告教建集团起诉被告南县人民政府是错误的，依法应予以驳回。 被告南县自然资源局辩称，案涉投资合作合同是原告教建集团与被告南县土地开发整理中心签订的，根据合同相对性原则，二原告的起诉没有事实根据。被告南县土地开发整理中心系独立的二级机构，其是受南县人民政府的授权与原告教建集团签订合同，而不是被告南县自然资源局授权签订的。被告南县自然资源局只是该项目验收的参与单位，故被告南县自然资源局不是本案适格的被告。本案不属于行政合同纠纷，应属于民事合同纠纷，依法只能按民事诉讼程序审理。原告教建集团与被告南县土地开发整理中心签订的投资合作合同第六条违反了《中华人民共和国招投标法》的规定，应当确认无效。原告教建集团没有履行合同第七条约定的义务，原告起诉要求被告南县自然资源局履行协议错误。根据《投资合作协议》第七条约定，经验收合格后的指标，甲乙双方共同在湖南省国土资源厅指标数据库中予以登记库中予以登记，而时至今日二原告都未去登记，二原告没有履行该约定义务，指标交易也要由二原告确认，但二原告也未进行确认。指标交易收益只有在双方确认后，由指标受让人分别将转让款支付到双方指定账户。假设指标进行了交易，收益款也不是由被告南县土地开发整理中心来支付，应由指标受让方向二原告支付，故二原告起诉被告南县自然资源局和被告南县土地开发整理中心是错误的。综上所述，被告南县自然资源局认为二原告起诉的主体错误，起诉事实不成立，签订协议又违反《中华人民共和国招投标法》的规定，二原告起诉的诉讼请求不成立，请求人民法院依法驳回二原告的起诉。 被告南县土地开发整理中心辩称，被告南县土地开发整理中心是事业法人单位，二原告也不是行政管理相对人，而是项目投资合作的社会资本方，且旱土改造水田项目投资也不是被告南县土地开发整理中心从事行政管理的事务，故本案不属于行政合同纠纷，依法只能按民事诉讼程序审理。原告教建集团与被告南县土地开发整理中心签订的投资合作合同第六条违反了《中华人民共和国招投标法》的规定，应当确认无效。原告教建集团没有履行合同第七条约定的义务，原告起诉要求被告南县自然资源局履行协议错误。综上所述，被告南县土地开发整理中心认为二原告起诉的事实不成立，签订协议又违反《中华人民共和国招投标法》的规定，二原告起诉的诉讼请求不成立，请求人民法院依法驳回二原告的起诉。 经审理查明，原告教建集团通过被告南县土地开发整理中心依法采取公开招标的方式竞得南县乌嘴乡旱土改造水 田项目二标段工程，并于2016年12月9日签订了《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》，该合同对双方的权利义务进行了明确约定。2018年5月22日，原告教建集团与被告南县土地开发整理中心签订了《南县2016年旱土改造水田项目投资合作补充协议》，该补充协议对双方的权利义务进行了修改。现二原告认为项目已经完成，三被告未履行向二原告支付项目款项的义务，故向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《湖南省土地开发整理条例》第四条的规定，县级以上人民政府组织领导本行政区域内的土地开发整理工作。县级以上人民政府国土资源行政部门主管本行政区域内的土地开发整理工作。土地开发整理机构负责土地开发整理的具体工作。以及该法第十六条的规定，土地开发整理机构应当依法通过招标投标选定具有资质的施工单位进行工程施工，委托具有资质的监理单位进行工程监理，并分别签订合同。根据上述法律规定，被告南县自然资源局系规章授权的土地开发整理工作的主管行政机构，被告南县土地开发整理中心系规章授权土地开发整理工作的实施部门。而南县人民政府即不是土地开发整理工作的主管行政机关，也不是负责具体工作的组织实施，且案涉投资合作合同与补充协议均系原告教建集团与被告南县土地开发整理中心签订，被告南县人民政府并不是合同的相对方。被告南县土地开发整理中心签订案涉合同虽然在合同中表述为经被告南县人民政府授权，但被告南县人民政府并未在合同中签字盖章，故被告南县人民不是本案适格的被告。经本院释明，二原告仍坚持以南县人民政府为被告，故依法应裁定驳回二原告对被告南县人民政府的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告湖南教建集团有限公司、南县育天农业综合开发有限公司对被告南县人民政府的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  黄 丹 审 判 员  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 二〇二〇年一月二十一日 法官助理  谭 玲 书 记 员  彭 嘉