四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行初63号 原告韩丕国，男，1953年6月10日出生，公民身份号码5129221953××××××××，汉族，住四川省南部县。 原告王秀清，女，1958年4月17日出生，公民身份号码5129221958××××××××，汉族，住四川省南部县。 原告韩丕广，男，1962年4月20日出生，公民身份号码5129221962××××××××，汉族，住四川省南部县。 原告韩丕汉，男，1972年10月8日出生，公民身份号码×××1218，汉族，住四川省南部县。 四原告共同委托代理人温小河，四川金粟律师事务所律师。 被告南部县人民政府，住所地南部县南隆镇迎宾大道8号。 法定代表人黄波，县长。 委托代理人宋全举，南部县人民政府办公室工作人员。 委托代理人陈贵，四川龙正律师事务所律师。 第三人南部县农业农村局，住所地南部县蜀北大道139号。 法定代表人梁德华，局长。 出庭负责人汪国安，副局长。 委托代理人谢廷平，四川义立律师事务所律师。 第三人韩丕洪，男，1949年2月6日出生，公民身份号码×××1353，汉族，住四川省南部县。 原告韩丕国、王秀清、韩丕广、韩丕汉与被告南部县人民政府（以下简称南部县政府）、第三人南部县农业农村局（南部县农业局）、韩丕洪不动产登记纠纷一案，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月17日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭审理了本案。原告韩丕国及其委托代理人温小河，被告南部县政府委托代理人宋全举、陈贵，第三人南部县农业局副局长汪国安，委托代理人谢廷平到庭参加诉讼，第三人韩丕洪经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韩丕国、王秀清、韩丕广、韩丕汉诉称，农村土地首轮承包期间，其父韩宗元作为户主与村集体签订合同，承包屋基地、口江田、火匣田、黄泥地等田地。第二轮承包时韩宗元夫妇已离世，其承包的土地根据当时政策由户内成员延包。21世纪初，第三人韩丕洪擅自耕种屋基地、口江田、火匣田、黄泥地等四块田地。2004年，被告南部县政府颁发农村土地承包经营权证。2016年2月，原告领取经营权证时发现，被告已将本属原告承包的土地确权给韩丕洪。第三人南部县农业局未认真审查土地承包合同，经营权证所记载内容和承包合同、登记簿严重不符，违背相关法律规定，请求人民法院撤销2004年由南部县农业农村局审查并由被告南部县政府核准颁发给第三人韩丕洪的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中的黄泥地0.3亩、屋基地0.7亩、口江田0.25亩、火匣田0.2亩的土地承包经营权登记，同时判令被告重新作出具体行政行为；本案诉讼费用由被告承担。 被告南部县政府辩称，1.根据不动产登记暂行条例相关规定，不动产登记职能已经转移到不动产登记管理局，故被告不是适格被告；2.本案已过起诉期限；3.韩丕国等人与韩丕洪土地承包经营权纠纷属于民事争议，土地承包经营权证是村组自己填写，故不属于行政案件受案范围。 第三人南部县农业农村局辩称，1.本案系韩丕国等人与韩丕洪农村土地承包经营纠纷，对政府颁发承包经营权证的行为不能提起行政诉讼，故本案不属于行政案件受案范围；2.本案已过起诉期限，第三人韩丕洪自1999年开始耕种涉案土地，原告韩丕国等人知道或者应当知道，现在才提起行政诉讼早已过起诉期限。 经审理查明，上个世纪八十年代农村土地第一轮承包期间，南部县高云乡（现盘龙镇）火神垭村二组村民韩宗元一户承包案涉黄泥地、屋基地（古坟地）、口江田、火匣田等土地耕种。韩宗元夫妇育有韩丕国、韩丕中、韩丕广、韩丕汉四子。韩丕中于1990年意外身故，其妻王秀清于1997年改嫁离开该村；韩丕汉于1997年因婚离开该村。韩宗元夫妇于1995年、1997年相继去世。 1998年12月25日，韩丕国一户与南部县高云乡火神垭村二组签订第二轮土地承包合同，约定承包含古坟地0.3亩、火匣地0.24亩、口江田0.06亩，承包期限1999年1月1日至2029年1月1日。 2004年，南部县政府为第三人韩丕洪一户颁发南府农地承包权证（2004）第024668号农村土地承包经营权证（以下简称668号证书），登记表中载明含：黄泥地1.1亩、屋基地0.7亩、口江田0.25亩、火匣田0.2亩。南部县政府为韩丕国一户颁发南府农地承包权证（2004）第024672号农村土地承包经营权证（以下简称672号证书），登记表中载明含：火匣田0.24亩、口江田0.06亩。南部县政府为韩丕广一户颁发南府农地承包权证（2004）第024669号农村土地承包经营权证（以下简称669号证书），登记表中载明含：口江田0.38亩、火匣田0.16亩、屋基地0.5亩。承包期限均为1999年1月1日至2029年12月31日。 2016年2月，韩丕国、韩丕广等领取农村土地承包经营权证。2017年7月14日、2018年12月11日，四原告两次向南部县人民法院（下称南部法院）提起民事诉讼。2019年5月13日，四原告向西充县人民法院（下称西充法院）提起行政诉讼。 以上事实，有南部法院（2017）川1321民初2997号民事裁定书、（2018）川1321民初5802号民事裁定书、本院（2018）川13民终3041号民事裁定书、西充法院（2019）川1325行初36号行政裁定书、南部县政府颁发的南府农地承包权证（2004）第024668号农村土地承包经营权证、南府农地承包权证（2004）第024672号农村土地承包经营权证、南府农地承包权证（2004）第024669号农村土地承包经营权证、土地承包合同书等证据证实，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为原被告是否具有诉讼主体资格、原告起诉是否超过起诉期限以及南部县政府颁发案涉土地承包经营权证是否合法等问题。 一、原被告是否具有诉讼主体资格。 1.关于原告主体资格。 一般情形下，农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。因此，如果颁证机关按照土地承包合同内容进行的颁证行为，则颁证行为并无错误，应当引导当事人通过民事诉讼解决其基础的承包土地权属争议。本案中，被告南部县政府未提供证据证实其依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证，同时原告韩丕国、韩丕广提供的土地承包合同及经营权证中含有诉争土地。因此，原告韩丕国、韩丕广与被告的登记行为具有利害关系，属于适格原告。另外两名原告王秀清、韩丕汉未提供土地承包合同，且于1997年迁出，而火神垭二组第一轮承包到期时间为1998年12月31日，但二人均称迁出后未再获得新的承包地。因此，虽然暂无法查清第二轮承包时王秀清、韩丕汉是否与火神垭村二组签有承包合同，但从保护农民合法权益的角度出发，可认定王秀清、韩丕汉与本案具有利害关系，可作为原告起诉。 2.关于被告主体资格。 原告起诉被告原为南部县政府和南部县农业局，经查，南部县农业局虽然是农村土地承包经营权证的填写机关，但南部县政府才是法定的颁证机关，对相对人权利义务具有实质影响的是南部县政府的颁证行为，因此本案的适格被告应为南部县政府，南部县农业局可列为第三人。经向原告方释明，原告同意变更南部县农业局为第三人。关于被告南部县政府所提不动产登记属于不动产登记机构的职责，其不是本案适格被告的意见，经查，农村土地承包经营权登记尚在过渡期内，该县尚未将相关职责移转到不动产登记机构，故南部县政府是本案适格被告。 二、原告起诉是否超过起诉期限。 本案诉讼的标的是行政机关的行政登记行为，不是民事侵权行为，因此应当从原告知道或者应当知道登记行为时起算起诉期限。原告韩丕国等人诉称，2016年2月领取经营权证时才知道其承包的土地被登记到第三人韩丕洪名下，按照当时司法解释规定，原告在2018年2月底之前均可提起诉讼。原告自2017年7月14日开始，一直在提起民事诉讼和行政诉讼，其诉争与本案具有直接关联性。此外，南部县政府虽称是2004年制作的土地承包经营权证，但该证无具体落款时间，故无法确定填写时间。同时，南部县农业局在庭审称其是将空白证件交给各乡镇村社自行填写，故无法明确具体填写时间。综上，可以认定本案起诉未过起诉期限。 三、南部县政府颁发案涉土地承包经营权证是否合法。 根据行政诉讼全面审查原则，法院应当要对被诉的南部县政府的颁证行为的事实认定、法律适用、程序规定和处理结果等方面进行全面审查。根据土地管理法第十一条、物权法第一百二十七条、农村土地承包经营权管理办法第四条的规定，县级人民政府负责对农民集体所有的土地进行登记造册，颁发农村土地承包经营权证，确认土地承包经营权。农村土地承包经营权证管理办法第七条规定，农村集体土地发包方报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经乡镇一级初审后登记造册报县级农业行政主管部门，农业行政主管部门对报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制登记簿，报县级人民政府颁发经营权证。第九条规定，经营权证、农村土地承包合同、经营权证登记簿记载的事项应一致。第十条规定，经营权证登记薄、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。 本案中，南部县政府未予提交证明颁发668号农村土地承包经营权证合法性的相关证据。据南部县农业局称，该批经营权证交由乡镇自行填写，其未找到诉争承包经营权证的相关材料。根据查明的事实，南部县政府颁发的案涉三本经营权证所载明的土地存在重叠，与在案的农村承包经营合同载明的内容也存在冲突。虽然，原告韩丕国等诉请撤销案涉四块土地的登记，并不及于整个经营权证，但是南部县政府所颁发668号农村土地承包经营权证缺乏农村土地承包合同等主要证据，也无承包方案、承包合同登记、经营权证登记簿等相关资料予以佐证，整个颁证行为证据不足，同时也未按照法定的程序进行，依法应予撤销。关于原告请求被告重新作出具体行政行为的意见，据悉，南部县正在进行新一轮的农村承包土地经营权证换证工作。根据相关法律规定，县级政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证，是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告，属于行政确认行为，前提条件是土地承包经营权应当处于确定状态，不存在争议纠纷。若承包经营权属存在争议的，应解决好争议后再进行确权颁证，因此对原告关于判令被告重新作出具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。 需特别说明的是，农村集体土地第一轮承包和第二轮承包是两轮不同的承包，第一轮承包到期届满后，虽然大部分农户均是在第一轮承包基础上延包，但也存在根据“大稳定、小调整”原则进行重新分配的可能性。因此，撤销案涉经营权证是基于行政行为自身的违法性，并不意味着第三人韩丕洪的农村土地承包合同经营权的当然丧失。对于案涉土地承包经营争议，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可直接向人民法院提起民事诉讼。 综上，南部县政府颁发南府农地承包权证（2004）第024668号农村土地承包经营权证的行为，主要证据不足，程序违法，依法应当撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；”之规定，判决如下： 一、撤销南部县人民政府颁发的南府农地承包权证（2004）第024668号农村土地承包经营权证； 二、驳回原告韩丕国、王秀清、韩丕广、韩丕汉的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告南部县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  马建威 审 判 员  任雅莉 人民陪审员  何正国 二〇二〇年一月十七日 书 记 员  辜婉卿