四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1806号 上诉人（原审原告）谭清胜，男，1964年10月10日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 被上诉人（原审被告）蓬溪县人民政府。住所地：四川省蓬溪县赤城镇政通街88号。 法定代表人黄亚军，县长。 委托代理人杨海波，蓬溪县农业农村局副局长。 委托代理人李忠源，四川诚中成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心3号楼。 法定代表人邓正权，市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局复议科科长、公职律师。 委托代理人王骞，遂宁市司法局复议科干部、公职律师。 上诉人谭清胜因诉被上诉人蓬溪县人民政府（以下简称蓬溪县政府）不履行行政补偿法定职责及被上诉人遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）行政复议决定一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2019）川09行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年1月22日，按照《四川省人民政府关于同意遂宁市城区等集中式饮用水水源保护区划定、调整和撤销的批复》（川府函〔2016〕14号）文件要求，蓬溪县被列为黑龙凼水库二级水源地畜禽养殖禁养区。原告谭清胜所有的养猪场位于蓬溪县，在黑龙凼水库二级饮用水水源保护区范围内，属禁养区。2017年8月1日，为迎接中央环保督察组对遂宁市环境污染治理工作检查，遂宁市政府办公室发布了《关于加快畜禽养殖污染治理工作进度的紧急通知》（遂府办函〔2017〕186号），要求各县（区）禁养区内的畜禽养殖场户必须在2017年8月5日前全面关闭。2017年8月2日，蓬溪县政府办公室发布了《关于加快畜禽养殖污染治理工作进度的紧急通知》（蓬府办函〔2017〕91号），授权各乡镇必须在2017年8月5日前全面关闭禁养区养殖场，并对奖补标准进行了明确。2017年8月2日，蓬溪县畜牧食品局发出《关于关闭禁养区畜禽养殖场的紧急通知》，对全县54户种养殖场户的关闭标准、时限、奖补标准等做出了明确规定，其中常乐镇共有包含原告谭清胜的养猪场在内的8户养殖场户。2017年8月5日，原告谭清胜与常乐镇政府签订《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》，协议一式三份，常乐镇政府和蓬溪县畜牧食品局各保存一份。2017年8月9日，原告谭清胜将其养猪场自行关闭。根据奖补标准计算，原告谭清胜应领取奖补资金共计20.1313万元，常乐镇政府以发出《告知书》方式，向原告谭清胜告知了其所有奖补资金的明细内容。2017年11月21日，原告谭清胜应领取的奖补资金被全额拨付到常乐镇政府账户，但原告谭清胜以奖补标准过低为由拒绝领取。 2018年5月15日，原告谭清胜向中央巡视组递交信访件，反映其养猪场与当地其他家庭养猪场规模、投入均不同，要求进行区别对待，按照其遭受的实际损失进行补偿。2018年5月23日，常乐镇政府作出常府信字〔2018〕04号《信访事项处理意见书》，送达给原告谭清胜。2018年8月17日，原告谭清胜向国家信访局提出信访请求，要求被告蓬溪县政府按照其遭受的实际损失进行补偿。2018年8月29日，常乐镇政府作出常府信字〔2018〕06号《信访事项处理意见书》并送达给原告谭清胜。2018年10月26日，原告谭清胜再次向国家信访局提出信访请求，常乐镇政府于2018年10月31日作出《不再受理告知书》，送达给原告谭清胜。 2019年1月9日，原告谭清胜向被告遂宁市政府提出行政复议申请，认为蓬溪县政府未对其关闭的养猪场的补偿问题作出答复，存在行政不作为，请求责令蓬溪县政府对上述问题作出答复。2019年1月25日，遂宁市政府依法举行听证会查证相关事实。2019年2月11日，谭清胜向遂宁市政府提出申请，请求对2017年8月5日签订的《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》的真实性进行司法鉴定。2019年2月14日，经遂宁市政府释明后，谭清胜自动撤回了司法鉴定申请。2019年3月7日，遂宁市政府作出遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认为：“一、被申请人根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条：‘因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿’的规定对申请人的养殖场按全县统一的标准计算奖补金额，并书面告知了申请人，将款项拨付到了具体承办的常乐镇人民政府，申请人自己拒绝领取，所以不存在对申请人进行奖补不作为的情形。二、申请人通过信访途径向中央巡视组和国家信访局提出信访请求后，蓬溪县常乐镇人民政府作为蓬溪县人民政府的下级部门，均按照《信访条例》的规定作出了相应的答复并进行了送达，不存在对申请人的异议不予答复的情形。综上所述，被申请人不存在申请人所称的不作为的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。”2019年3月8日，遂宁市政府向谭清胜送达遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》。 一审法院认为，本案的争议焦点有四点：第一，遂宁市政府是否为本案适格被告；第二，《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》是否真实、有效；第三，被告蓬溪县政府对原告谭清胜的养殖场因被划定为禁养区确需关闭所造成的经济损失是否负有进行补偿的法定职责，如果负有该法定职责，其是否存在原告所称的补偿不作为情形；第四，被告遂宁市政府作出的遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》是否合法、适当。 关于第一个争议焦点，遂宁市政府是否为本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”同时，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被告遂宁市政府作出遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认为蓬溪县政府不存在对谭清胜不进行奖补的不作为情形，故而驳回了谭清胜的行政复议申请。根据前述法律规定，遂宁市政府作出的该行政复议决定属于复议机关决定维持原行政行为的情形。因此，遂宁市政府作为维持原行政行为的行政复议机关，是本案适格的被告，应当作为共同被告参加诉讼。 关于第二个争议焦点，《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》是否真实、有效。 本案中，原告谭清胜对《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》的真实性提出异议，并在庭审过程中以口头形式向该院申请司法鉴定，但其在该院限期内未依法提交书面鉴定申请。同时，经该院电话对其进行询问，其放弃了对该协议书的司法鉴定申请。原告对该协议书中“谭清胜”的签名捺印的真实性提出异议，但其在口头提出司法鉴定申请后又自动放弃。其在本案审理中对该协议书中“谭清胜”的签名捺印情况辩解为，其曾经在常乐镇政府提供的空白材料而非协议书上签名捺印，但其对该协议书附表中“谭清胜”的签名捺印和所列事项予以认可，而该协议书附表与该协议书主文本就属于一个整体。尽管协议签订一方常乐镇政府并未在该协议书落款处加盖公章，但因该协议签订后其文本由蓬溪县常乐镇政府和常乐镇畜牧兽医站持有，现蓬溪县政府对该协议书的真实性和有效性予以认可。故根据以上事实，该院对该协议的真实性予以认定。同时，因该协议并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故该院对该协议的有效性予以认定。 关于第三个争议焦点，被告蓬溪县政府对原告谭清胜的养殖场因被划定为禁养区确需关闭所造成的经济损失是否负有进行补偿的法定职责，如果负有该法定职责，其是否存在原告所称的补偿不作为情形。 本案中，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，被告蓬溪县政府作为县级人民政府，对原告谭清胜的养殖场因被划定为禁养区确需关闭所造成的经济损失负有进行补偿的法定职责。同时，根据蓬溪县政府办公室发布的《关于加快畜禽养殖污染治理工作进度的紧急通知》（蓬府办函〔2017〕91号）规定“畜禽养殖污染治理工作严格实行辖区负责制，乡（镇）政府负总责”，蓬溪县政府将常乐镇辖区内畜禽养殖污染治理工作授权给常乐镇政府具体实施，由常乐镇政府承担包括对原告在内的禁养区养殖场户进行补偿的具体工作，属于委托行使行政管理职权的行为，蓬溪县政府仍然是常乐镇政府受委托作出的行政行为的责任主体。常乐镇政府作为蓬溪县政府的下级政府，根据蓬溪县政府的工作安排，与原告谭清胜在双方自愿的情况下就谭清胜的养殖场关闭后的奖励、补偿事宜达成协议。协议签订后，蓬溪县政府将应支付给谭清胜的奖补资金全额拨付给常乐镇政府，并通过常乐镇政府书面告知原告领取，但谭清胜拒绝领取。据此可以认定，被告蓬溪县政府对原告谭清胜已经履行补偿的法定职责，原告谭清胜所称被告蓬溪县政府存在的未履行补偿法定职责的不作为情形与事实不符，该院不予采信。此外，原告谭清胜认为被告蓬溪县政府应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款之规定对其进行补偿。对此，该院认为，原告谭清胜的养殖场并非建设在国有土地上，被告蓬溪县政府要求原告谭清胜关闭养殖场并对其进行补偿的行为，不属于国有土地上房屋征收与补偿行为，因此不能按照该条例规定的国有土地上房屋征收与补偿标准予以补偿。 关于第四个争议焦点，被告遂宁市政府作出的遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》是否合法、适当。 被告遂宁市政府在收到原告谭清胜的行政复议申请后，在法定期限内依法履行了受理、告知、听证、送达等法定程序，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定作出行政复议决定。故被告遂宁市政府作出的遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当认定合法、适当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告谭清胜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭清胜负担。 谭清胜不服，上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。1.蓬溪县政府没有依照法律规定对上诉人的养猪场的补偿事宜作出答复。2.蓬溪县政府出具的《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》是伪证。请求撤销四川省遂宁市中级人民法院（2019）川09行初5号行政判决，责令蓬溪县政府依法对上诉人的养猪场补偿项目及其相应数作出书面答复并加盖蓬溪县政府印章。本案诉讼费由蓬溪县政府承担。 蓬溪县政府答辩称，1.谭清胜上诉称蓬溪县政府没有依照法律规定对其养殖场的补偿事宜作出答复与事实不相符，蓬溪县政府依法履行了全部职责；2.蓬溪县政府在履行法定职责中，由蓬溪县常乐镇政府与谭清胜就关闭养殖场及补偿标准达成协议真实有效，不存在谭清胜所谓的伪造协议；3.蓬溪县政府关闭谭清胜的养殖场的行政行为合法、适当；4.庭审前提出的上诉第二项请求，于法无据。请求驳回谭清胜的上诉，维持一审判决。 二审查明的案件事实和一审认定的案件事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人谭清胜在一审期间因怀疑《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》真实性，向人民法院口头申请进行司法鉴定，但在限期内未依法提交书面鉴定申请，后放弃了司法鉴定申请。其中，谭清胜对该协议书中“谭清胜”的签名捺印的真实性提出异议，辩解理由为其曾经在常乐镇政府提供的空白材料而非协议书上签名捺印，后又对该协议书与协议主文本属于一个整体中的附表中“谭清胜”的签名捺印和所列事项予以认可。在二审中谭清胜以书面形式再次提出司法鉴定，但其提出的该协议书是利用绘图软件伪造的理由没有事实根据，不能成立。经审查，《常乐镇禁养区畜禽养殖场永久关闭补偿协议》并无法律规定的合同无效情形，本院亦对该协议予以认可。蓬溪县政府将其辖区内常乐镇畜禽养殖污染治理工作授权给常乐镇人民政府具体实施，由常乐镇人民政府承担包括对谭清胜在内的禁养区养殖场户进行补偿的具体工作，属于委托行使行政管理职权的行为，并不违反法律规定，且其仍是常乐镇人民政府受委托作出的行政行为的责任主体。常乐镇人民政府作为蓬溪县政府的下级政府，根据蓬溪县政府的工作安排，与谭清胜在双方自愿的情况下就谭清胜的养殖场关闭后的奖励、补偿事宜达成协议，蓬溪县政府将应支付给谭清胜的奖补资金全额拨付给常乐镇人民政府，并通过常乐镇人民政府书面告知谭清胜领取，蓬溪县政府对谭清胜已经履行补偿的法定职责。被上诉人遂宁市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，对谭清胜的行政复议申请作出遂府复〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。谭清胜的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人谭清胜承担。 本判决为终审判决。 审判长  谢胜山 审判员  王晓东 审判员  李 旭 二〇二〇年一月十五日 书记员  许小红