云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终850号上诉人（一审原告）张润菊，女，汉族，1958年8月1日生，住云南省大理白族自治州永平县。委托代理人曹继亮，男，汉族，1953年3月1日生，住云南省大理白族自治州永平县，系张润菊之夫。代理权限：特别授权代理。委托代理人虞怀兴，云南云岭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）永平县人民政府。住所地：云南省大理白族自治州永平县博南镇龙兴路43号。法定代表人字云飞，县长。出庭负责人杨乐，副县长。委托代理人马继伟。代理权限：特别授权代理。委托代理人郭文显，云南富达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人张鸿昌，男，汉族，1946年9月18日生，住云南省大理白族自治州永平县。张润菊因诉永平县人民政府（以下简称县政府）一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院作出的（2018）云29行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月11日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案，上诉人张润菊及委托代理人曹继亮、虞怀兴，被上诉人县政府的出庭负责人杨乐及委托代理人马继伟、郭文显到庭参加诉讼，第三人张鸿昌未到庭。本案现已审理终结。一审法院认定，1987年4月3日、12月15日，永平县土地管理局分别批准张鸿昌户、张润菊户使用永平县博南镇新文路国有土地146.67㎡、180.00㎡作为宅基地，二户南北相邻；后张润菊户向县政府申请办理了NO.0002248号《宅基地证》，张鸿昌户未办理，因此该二户《永平县私人建房用地申请表》的四至系在未实际建房的情况下填写。1988年张润菊户办理了NO.337137号《云南省城市（镇）土地使用证》并先行建房，该证载明北至本户主房后檐滴水0.2m，使用国有土地面积183.04㎡。1990年张鸿昌户建房，但未办理土地使用证，在房产调查的城镇土地调查表中载明使用土地面积149.88㎡。1997年永平县进行城镇地籍调查，要求根据地籍调查结果进行确权登记换证，并要求四邻户之间均要相互签字确认。同年6月5日、6日对张润菊户、张鸿昌户地籍进行调查，双方在地籍调查表中均未提出争议，并已签字确认。张润菊户于2000年5月15日领取换发的永国用（99）字第××号《国有土地使用证》，证载面积180.20㎡，其ＮＯ.337137号《云南省城市（镇）土地使用证》被注销；同年5月31日，张鸿昌户领取换发的永国用（99）字第1063号《国有土地使用证》，证载面积151.0㎡。2016年10月25日，张润菊以县政府为被告、张鸿昌为第三人向永平县人民法院提起土地行政登记诉讼，2017年2月20日永平县人民法院作出（2016）云2928行初5号行政判决，判决撤销了县政府向张润菊户、张鸿昌户分别颁发的永国用（99）字第××号、1063号《国有土地使用证》；判决发生法律效力后，张润菊户于2017年10月18日向永平县国土资源局申请对土地使用权争议进行处理和颁证，永平县国土资源局经受理、调查、调解、拟定处理意见报送县政府决定；2018年9月10日，县政府作出永政处［2018］1号《关于博南镇张润菊与张鸿昌土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），决定对张润菊户与张鸿昌户争议面积不作为确权；申请人张润菊户北边四至为本己房墙外脚;被申请人张鸿昌户南边四至为本己房墙外西端0.10ｍ、东端0.18ｍ;争议部分0.20ｍ为国有空地，双方房屋保持现状，如今后拆除重建均不得侵占0.20ｍ国有空地；双方西边占用人行道踏步不确权，双方西边四至均为本己户房墙外脚。该决定于2018年11月20日向张润菊户、张鸿昌户送达；张润菊不服该决定，于2018年12月6日向一审法院提起行政诉讼。请求：1.撤销县政府作出的《处理决定》；2.责令县政府在判决生效之日起60日内重新对张润菊与张鸿昌户之间的土地争议作出处理决定；3.判决由县政府承担因其错误行政行为造成张润菊三次维权支出的律师费25000元、车旅费2000元；4.由县政府承担本案诉讼费。一审法院认为：一、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”、第三条明确“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。本案中，1987年永平县土地管理局批准张鸿昌户、张润菊户使用国有土地的初始面积为146.67㎡、180.00㎡，虽然1988年、1999年县政府向张润菊户、张鸿昌户颁发的ＮＯ.337137号《云南省城市（镇）土地使用证》、永国用（99）字第××号及1063号《国有土地使用证》所载明的使用面积对初始批准面积进行了变更，但上述使用权证已经换证注销或经人民法院生效判决撤销，对任何个人、组织不再具有任何行政效力，亦无权属公示、排他的作用，张润菊户及张鸿昌户使用国有土地面积的合法、有效依据是永平县土地管理局1987年作出的批准文件；另外，张润菊户及张鸿昌户客观上使用的国有土地面积已经超过批准面积，相关职能部门有权对此依法依规进行处理。因此，县政府在永平县国土资源局受理、调查、调解、拟定和报送权属争议处理意见的基础上，有权作出《处理决定》；作出决定的程序合法；决定内容具有事实依据，且符合从实际出发，尊重历史，面对现实的原则。张润菊请求撤销《处理决定》无事实、法律依据。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，县政府及其国家机关工作人员在行使作出行政决定的职权时，无《中华人民共和国国家赔偿法》规定的侵犯张润菊合法权益的情形，且维权支出的律师费、车旅费与县政府作出行政决定之间无法律上的因果关系，故其“判决由被告承担因其错误行政行为造成张润菊三次维权支出的律师费25000元、车旅费2000元”的行政赔偿请求无事实、法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张润菊的诉讼请求，案件受理费人民币50元,由张润菊负担。张润菊上诉称，县政府作出的《处理决定》确定给上诉人及第三人的面积与历史上的行政行为确定的内容均不相符，据此推断将上诉人与第三人存在争议的20厘米滴水收归国有没有任何事实依据。一审判决关于《处理决定》符合从实际出发尊重历史面对现实的原则的认定错误，《处理决定》严重违反了该原则。《处理决定》没有解决上诉人和第三人的土地争议，将双方争议的20厘米滴水收归国有，违背行政行为的适当性，依法应予撤销。1997年6月5日、6日地籍调查时，上诉人并没有签字，系他人冒充。请求撤销一审判决，撤销《处理决定》，判决县政府在判决生效之日起60日内重新作出《处理决定》，判决县政府承担上诉人因县政府的错误行为造成上诉人三次维权支出的律师费25000元、车旅费2000元。县政府答辩称，县政府作出的《处理决定》认定事实清楚。张润菊户原《云南省城市（镇）土地使用证》，土地证载面积183.04㎡，因换发《国有土地使用证》注销。在作出《处理决定》前，张润菊户土地使用权处于1987年12月15日《永平县私人建房用地申请表》经县政府批准的宅基地使用面积2分7厘（折合180㎡）的状态，且张鸿昌户处于1987年4月3日《永平县私人建房用地申请表》经县政府批准宅基地使用面积2分2厘（折合146.67㎡）的状态。县政府作出《处理决定》程序合法，并没有侵犯张润菊户的合法权益，其维权支出的费用与县政府作出《处理决定》没有法律上的因果关系。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案被诉的《处理决定》系对有关自然资源权属争议的确权处理决定，按照上述法律规定，行政相对人对《处理决定》不服，应当先申请行政复议。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。故一审法院在《处理决定》未经行政复议程序处理的情况下，直接对被诉《处理决定》进行实体判决不当，本院对此予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省大理白族自治州中级人民法院（2018）云29行初51号行政判决；二、驳回张润菊的起诉。二审案件受理费人民币50元，退回上诉人张润菊。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  苏雪峰审判员  邹 倩二〇二〇年一月九日书记员  李彦鑫