湖南省永州市冷水滩区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘1103行初100号原告零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组，现住湖南省永州市零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组。法定代表人郑小刚，任零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组组长。委托代理人何智全，系湖南湘律律师事务所律师，代理权限为一般授权。被告永州市零陵区自然资源局，住所地永州市零陵区潇水中路。法定代表人唐朝晖，该局局长。委托诉讼代理人蒋若勋，系该局政策法规室工作人员，代理权限为特别代理。委托诉讼代理人贺栩溪，系湖南瑞盈律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组诉被告永州市零陵区自然资源局其他行政行为一案，于2019年6月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组的法定代表人郑小刚、委托代理人何智全，被告永州市零陵区自然资源局法定代表人的委托诉讼代理人蒋若勋、贺栩溪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本院于2019年6月3日收到原告的起诉状，请求法院判决：1、依法判令被告向原告补偿征用土地差价款计2053962.7元；2、诉讼费由被告承担。原告法定代理人诉称，2012年7月12日，被告单位公然违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条、第25条，《征收土地公告办法》第4条、6条等相关法律、法规的规定，在没取得省人民政府任何征地批文的情况下，无证征地，与原告订立《征收土地协议书》，违法征收原告土地共计113.694亩，针对该类违法征用农民土地，侵犯农民合法权益，造成失地农民无地耕种又得不到正常补偿的问题。2016年8月8日零陵区政府2016年第14次常务会议对征收土地补偿差价问题进行了研究，并明确同意对先征后批，已征未批土地按政策进行补差。在这一利民的政策支持下，原告就2012年被告违法征收原告113.194亩土地的问题向市委第17巡视组进行了反映，针对反映的问题，被告单位作出了零国土资信访复字（2018）052号答复意见书，在该答复意见书中，被告单位明确答复：2012年7月征收黄泥桥一组的113.694亩土地中，已征已批不需补差面积65.858亩；先征后批需补差39.161亩；已征未批需补差8.674亩。原告认为，该答复意见书仍然侵犯了原告合法权益，对已征113.694亩土地中，大部分土地不予补差的行为不具有合法合理性，其不予补差的理由不能成立，同时，双方2012年7月12日签订的《征收土地协议书》也应属无效。原告认为，被告不经批准非法征地，按旧的损民利益的补偿标准向原告支付土地补偿款，其行为已经违反，特向法院提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：证据一、2012年7月12日的《征收土地协议书》，证明1、被告征用原告113.694亩土地，其中水田20.713亩，经济林92.921亩；2、证明113.694亩土地是同一批次同时被征；3、证明协议书未除附注征地批准文号、用途等，属无证征地；4、证明补偿适用的是老标准，侵害原告利益；证据二、零国土资信访复字（2018）052号答复，证明1、按2016年第14次区政府常务会议内容，对无证征地应补偿差价；2、证明补偿标准；3、证明2012年7月12日被告征用原告113.694亩土地引用了多个省政府批文，涉嫌违法征地；4、证明被告“不需补差”的理由引用的文号是（2010）998号及（2010）944号、（2007）1363号、（2012）2286号，而上述文号，并非针对2012年7月12日的征地行为而批复；证据三、省政府（2010）政国土字第998号批单，证明该单批准征用的黄泥桥村土地220亩并非针对原告一组2012年7月12日的征地行为而批示；证据四、关于石山脚乡黄泥桥村一组信访事项答复意见书（2010）第64号，证明1、被告强调的（2010）政国土字第998号批单，被告已用于原告2003年被征的241亩土地，而不是用于2012年7月12日被征的113.694亩土地；2、证明（2010）政国土字第998号批文，被告一证两用，即用于2003年征用原告241亩土地，又用于2012年7月12日征用原告113.694亩土地；证据五、2003年3月18日《征用土地协议书》，证明2003年被告征用原告241.16亩土地。被告永州市零陵区自然资源局辩称，1、本案应该先由批准征收人民政府裁决，没有经过裁决应驳回起诉；2、涉案土地行政征收行为合法且征收行为不属于本案的受理范围，原告诉请针对的是征用土地差价款；3、双方关于征收补偿及补偿差价均已达成协议，且补偿方式符合区政府常务会的决定，原告未请求复议，政府会议决定无效或撤销或解除的，应按照协议约定确定补偿标准，同时人民政府2013年前征收的部分，原告要求按照新标准补偿，没有法律依据；4、本案已经超过行政诉讼起诉期限。被告永州市国土资源局零陵分局向本院提交以下证据：证据一、湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》（2012）政国土字第2286号、（2013）政国土字第2145号、（2010）政国土字第944号、（2010）政国土字第998号、（2007）政国土字第1363号，证明涉案集体土地已报省人民政府依法审批，已确定了补偿标准；证据二、零陵区人民政府《关于湖南省零陵工业园河西工业区扩园项目征地拆迁的通告》零政通[2012]9号，证明涉案土地发布了征地通告，程序合法；证据三、征收土地协议书，证明涉案土地已签订补偿协议，补偿已到位；证据四、零陵区人民政府2016年7月11期《常务会议纪要》，证明政府对土地征收补偿不到位的同意而且给予补偿；证据五、征收土地补差协议书、青苗及附属设施补偿协议、付款凭据，证明涉案土地补差已经落实到位；证据六、湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发《关于支持郴州市承接产业转移先行先试的若干政策措施》的通知，证明涉案土地未批先征是产业调整的需要，是省人民政府的决策；证据七、征地红线套合同，证明涉案土地的征收范围。经庭审质证，被告对原告提交的对证据一真实性合法性没有异议，证明目的有异议，对于证明目的第3点，并不能证明属于无证征地，对于第4点证明目的，当时适用老标准，应适用2145号批文且已经用新标准补偿，二、关联性及证明目的有异议，对第3个证明目的113亩土地确实引用所涉及部分土地批文，2145号批文未批先征也是省人民政府所批准的决策，并不是属于无证征地，也不属于违法征地；证据三三性均无异议，证明目的有异议，998号批单就是所征133亩土地的一部分；证据四的真实性合法性没有异议，关联性及证明目的有异议，998号批单就是针对2012.7.12日133亩土地中的部分土地；证据五真实性与合法性不清楚，这份证据与本案无任何关联性。原告对被告提供的证据对被告提供对证据一真实性没有异议，对合法性关联性有异议，土地批文均是先征后批或与本案无关的，不具有合法性，且与本案标准不一，对证据二的真实性没有异议，证明目的有异议，不能证明程序合法，批文违反土地管理法、国土部土地征收办法的规定，对证据三真实性没有异议，关联性合法性有异议，被告因没有省政府批文，无权征收原告土地；对证据四没有异议；对证据五真实性合法性没有异议，证明目的有异议，只能证明双方没有争议的补偿到位了，对于双方有争议的分文未补；证据六的真实性没有异议，合法性及关联性有异议，并不能达到被告的意思就是省人民政府的意思，只要没有批文就是违法的；达不到被告的证明目的；对证据七三性均无异议。本院对上述证据认证如下：综合全案事实，对原、被告方所提供的证据均予采纳。经审理查明，2012年7月12日，被告零陵区国土资源局（现为零陵区自然资源局）因零陵区工业园区建设需要而征收了原告零陵区石山脚黄泥桥一组（现为黄泥桥社区一村民小组）113.694亩土地，其中水田20.713亩，经济林92.981亩，征地当时按照《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2009]43号）给予了补偿，2016年8月14日，零陵区人民政府下发了常务会议记要第11期，其中第八条要求对零陵区前几年部分已征土地存在先征后批、已征未批的问题给予土地补差，切实维护被征地农民合法权益。原告黄泥桥一组得知这一利民政策后，推举村民张造业为代表，于2018年4月28日，向市委第17巡视组反映该组2012年被征收的113.694亩土地未给予政策性补差的问题，针对反映的问题，被告永州市国土资源局零陵分局下发了零国土资信访复字（2018）052号《关于张造业信访事项的答复意见书》（下称52号意见书），意见书认为，2012年7月12日征收原告的113.694亩土地，其中水田20.713亩，经济林92.981亩，已征已批不需补差面积65.858亩，其中（2010）政国土字第998号批文范围内58.487亩，（2010）政国土字第944号批文范围内3.367亩，（2007）政国土字第1363号批文内0.839亩，（2012）政国土字第2286号批文内3.165亩；先征后批需补差面积39.161亩（地类为林地）批准文号为（2013）政国土字第2145号，已征未批需补差面积为8.674亩，其中水田1.11亩，林地7.564亩。该答复下发后，原告对答复不予补差的65.858亩不服，遂提起诉讼，诉至本院。另查明2003年3月18日，原告的前身原芝山区国土局与原告订立了241.16亩征用土地协议书，原告认为该次征地是非法的，并向市信访局反映问题，为此，被告作出了零国土信答字（2010）第64号答复意见书。本院认为，本案的争议焦点有两点，一是2012年7月12日，被告征收原告的113.694亩土地，其中的65.859亩是否属已征已批的问题；二是是否应该补差的问题。其一、《中华人民共和国土地管理法》46条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告，并组织实施。《征收土地公告办法》四条规定：被征收土地所在地的市县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内，进行征收土地公告，该市县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。根据上述规定，我国用地政策是先批后用，而且应当在批示下发后10个工作日内予以公告，被告下发的052号意见书称，已征已批不需补差的65.859亩土地对应的土地批准文号及面积分别是：（2010）政国土字第998号58.424亩，（2010）政国土字第944号3.367亩，（2007）政国土字第1363号0.839亩，（2012）政国土字第2286号3.165亩。上述四个批文的批复时间分别为2010年9月6日，2010年8月20日，2007年12月26日，2012年12月27日。在上述四个批文批复的时间段内，被告并未向本院提供已针对2012年7月12日所征113.694亩中有65.859亩属先批后征的相关征地公告，说明上述四个批文，并非针对2012年7月12日的土地征收行为给予的批复，而且批文批复时间与征地实施时间间隔了二年至五年不等，也并不能说明上述批文与2012年7月12日的征收能发生联系，其已征已批不需补差的理由不能成立。从64号答复意见书的内容来看，该答复意见书第二条第2小项土地报批情况表述为：2003年原永州市芝山区第一批打捆到省政府报批的土地976.33亩，其中所征用的黄泥桥村土地（指2003年征收的241.16亩）至2006年、2007年两次拿回批文，批文号分别为（2006）政国土字第337号，（2007）政国土字第363号，2010年，零陵区国土局以中国国际农副产品深加工基地和永州市十万吨茶油产业化项目名称，向省政府报批土地456.96亩，也包括所征用的黄泥桥村土地，批文号为（2010）政国土字第998号、999号。从上述被告64号答复意见书反映的事实来看，（2010）政国土字998号批文部分已用于2003年征收原告的241.16亩土地，被告所称（2010）政国土字第998号批文又用于2012年7月12日征用原告113.694亩土地，与事实不符。一个2010年的批文，不可能既用于2003年的征地，又用于2012年的征地，与土地专批专用的政策不符。从土地批文的有效期来看，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第19条规定：严禁闲置土地，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的批准文件自动失效。《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定：农用地转用和征地经依法批准后，市州县市人民政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。被告提供的针对65.859亩土地不予补差的四个批准文号，至土地实际征收日的2012年7月12日，有三个已经失效，不能作为支持被告已征已批不予补差的证据，其中2012年12月27日批复的（2012）政国土字第2286号批文在土地征收的2012年7月12日虽然不存在失效问题，但从时间上看，恰好可以证明征地在前批文在后，属先征后批应予补差的范围。被告不予补差的理由不能成立。其二，是否应当补差的问题，根据永州市零陵区人民政府常务会议纪要第11期第八条的规定，凡是先征后批，已征未批的，均需按照湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）进行补差。在被告提供的证据不足以支持其“已征已批不需补差"观点的情况下，本院认为被告应当对2012年7月12日征用原告的65.859亩土地予以补差。补差计算依据为，一、根据零国土资信访复字（2018）052号答复意见书，2012年7月12日共征地113.694亩，其中水田20.713亩，林地92.981亩；二、52号答复先征后批已补差林地39.161亩（见第4页）；已征末批需补差且已补差8.674亩（其中水田1.11亩，林地7.564亩）；三、应该补差却答复不需补差数：113.694亩（总征数）-39.161亩（先征后批林地已补差数）-8.674亩（已征未批需补差且已补差数）＝65.859亩；四、该65.859亩，其中末补差林地：92.981亩（总征收数）-已补数39.161亩（先征后批已补）-7.564亩（已征未批已补）＝46.255亩；五、该65.859亩其中末补差水田：20.713亩（总征收数）-1.11亩（已征末批已补差数）＝19.603亩；六、计算：①、林地补差46.255亩×29040.25元／亩（标准见答复第5页顺4行）＝1343256.7元；②、水田补差19.603亩×36255元／亩＝710706元。合计2053962.7元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条之规定，判决如下：限被告永州市零陵区自然资源局在本判决生效之日起十五日内对原告零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组先征后批[（2012）政国土字第2286号]及已征未批的共计65.859亩土地给予补差即人民币2053962.7元。本案受理费50元，由被告永州市国土资源局零陵分局承担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。审 判 长  潘长文人民陪审员  刘湘萍人民陪审员  邹智林二〇二〇年一月二日代理书记员  游子欣