吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉08行初24号 原告王宝海，男，汉族，1962年3月27日生，农民，住吉林省大安市。 委托代理人刘俊杰，吉林金辉律师事务所律师。 被告大安市人民政府。 法定代表人赵彦峰，市长。 委托代理人张自海，大安市司法局法制科科长。 委托代理人于晓辉，吉林于晓辉律师事务所律师。 原告王宝海因与被告大安市人民政府土地行政征收赔偿一案，于2019年8月16日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2019年8月19日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告王宝海及其委托代理人刘俊杰、被告委托代理人张自海、于晓辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：诉讼请求：1.请依法确认被告实施的对原告所承包鱼塘的征地行为违法。2.判决被告因其违法实施征地的行为给原告造成的各项损失459,513元。事实与理由：原告于2001年12月1日与大安市大榆树中学签订承包合同，自此开始承包大榆树中学350公顷苇原，承包期限20年。原告在承包期内投资建成面积约一万余公顷鱼塘，并取得了《水产养殖许可证》。2015年7月，吉林省××区工程主渠从原告承包的鱼塘穿过，毁掉了原告承包的鱼塘。该渠修建前，原告从未接到过任何通知，也没有任何单位与原告协商过有关征地的情况。原告在经过工程施工方了解到相关情况下找到乡政府，乡政府只向原告告知工程建设单位名称和拟补偿的一些情况。原告认为，自己所承包的鱼塘被征占是工程建设方的侵权行为，于是于2016年在大安市法院提起民事诉讼，要求工程建设方松原灌区大安工程建设指挥部赔偿由于侵权行为给原告造成的损失，大安市法院和白城市两级法院均以灌区工程占地行为系政府的行政行为，驳回了原告的起诉。此后，原告又找到水利部门，在水利部门看到了2015年11月18日由大安市政府下发的“大征告字（2015)72号《征地告知书》”。原告认为，大安市政府的征地行为违法。其一，占地在先，征地通知在后，并且没有向原告下发征地通知；其二，未下发征地公告期三，在与被征地的土地使用人未达成征地补偿协议和未给予被征用土地的使用人征地补偿的情况下强行征地；其四，被告未就征地补偿问题为原告下达过任何行政决定。被告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、一百三十二条和《征用土地公告办法》的规定。被告的违法征地行为侵犯了原告合法的土地使用权和鱼塘养殖经营权。为此，提起行政诉讼，请求法院依法确认被告的征地行为违法并判决被告赔偿由于其违法征地给原告造成的全部损失。 被告辩称：一、土地征收行为合法。（一）根据国家发展和改革委员会《国家发展改革委关于吉林省哈达山松原灌区工程项目建议书的批复》（发改农经〔2012〕2218号）、国家发展和改革委员会《国家发展改革委关于吉林省哈达山松原灌区工程可行性报告的批复》（发改农经〔2014〕144号）、吉林省发展和改革委员会《吉林省发展改革委关于吉林省哈达山灌区工程初步设计的批复》（吉发改审批〔2015〕147号）等文件规定，该项目已依法立项。（二）根据国土资源部《关于吉林省哈达山松原灌区工程建设项目建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2014〕144号）、《国土资源部办公厅关于哈达山松原灌区控制性工程先行用地的复函》（国土资源厅函〔2015〕1048号）的规定，已通过用地预审和批准先行用地。（三）征收土地涉及的大安市自然资源主管部门按规定履行了征地报批前告知、确认和听证程序，被征地村组和农民对拟征收土地的用途、征地方案中的征地位置、土地权属、地类和面积以及补偿标准、安置途径等均无异议，没有提出听证申请，且用地单位已与土地所有权人（海坨乡三业村）签订了《征收土地补偿协议书》，并按照《白城市人民政府关于公布全市统一年产值标准的通知》（白政发〔2010〕15号）的规定标准支付了征收土地费用。 二、被答辩人要求赔偿没有事实和法律依据。 根据被答辩人与大榆树乡中学签订的《苇原承包合同书》的约定，被征用土地单位与被答辩人对被征用土地的使用存在合同关系并涉及赔偿的，应由被征用单位与被答辩人协商解决。答辩人对被答辩人享有的财产权并无不法侵害或不当占有，因此也不存在赔偿其财产损失的情形。 综上所述，答辩人征地程序合法，被答辩人诉讼请求与事实不符，没有法律依据，恳请人民法院依法驳回被答辩的诉讼请求。 被告向法庭提交了以下证据：第一组证据：国家发改委及吉林发改委、国土资源部文件五份，证明征地行为合法；第二组证据：“一书四方案”及征收公告四份，证明征收程序合法；第三组证据：土地数据资料，证明土地性质、地类以及土地利用现状；第四组证据，大安市政府会议纪要，证明原告的情况应如何补偿；第五组证据，征收补偿协议书和征收补偿费用呈报表，证明征收地块已经对土地所有权人进行了补偿。被告另外还提供了大安市政府征收土地公告【2017】7号、大安市国土资源局征地补偿安置方案公告【2017】7号，证明土地征收行为已经过国土资源部批准，土地征收行为合法；三业村村委会负责人签收公告的影像资料、两个公告在三业村村务公开栏上进行公示的影像资料，证明征收土地行为经过批准后依法在被征收土地所有权人处进行了公示。 原告进行质证称：对于第一组证据，对证据真实性没有异议，对证明问题有异议，这一组证据只能说明工程立项以及建设的合法性并不证明征地行为合法，国土资源部办公厅【2015】1048号关于先行用地的复函不能代替法律法规；对于第二组证据，“一书四方案”恰好说明强行征地在先，征地行为违法；对于第三组证据，有异议，数据资料提供的附图体现不出是何时形成的，和原告证明的问题相矛盾，因为被告征地行为是2015年，附图中划线不可能在2010年就存在用地规划，附图无法证明被征用当时的土地性质，而且该图所标识的土地性质否定不了滩涂使用证的合法性和承包合同的合法性，也证明不了征地行为的合法性；关于公告，2015年7月份占地，公告时间是在2015年7月份之后；对于第四组证据，会议纪要说明先行用地的征地行为违法，并且没有给予原告补偿。对于第五组证据，征收补偿协议、补偿表与原告无关，是与土地所有权人签订的，不是与土地使用权人签订的。关于征地方案的影像资料不能体现出公告的日期和送达日期；土地征收公告【2017】7号，公告不能证明公告日期，应该是在公告粘贴位置有视频资料；被告提供的证据超过行政诉讼法规定的举证期限，无法证明征收行为合法。 原告提供了下列证据：证据一，2011年12月1日原告与大榆树乡中学就被征收土地签订的承包合同，承包期限自2002年1月1日起至2021年12月31日止，共计二十年，证明：原告对被告强行征占的土地具有合法的使用权。证据二，水域滩涂养殖使用证，经营承包期限自2002年1月1日起至2021年12月31日止，用途鱼类养殖，证明：被告征占的鱼塘的经营性质以及在剩余年限不能继续经营，被告的行为侵犯了原告的水产经营权。证据三，白城市永信价格评估事务所评估报告一份（复印件，原件在民事诉讼卷宗材料中），结论是被占用的鱼塘损失为459,513元；证据四，大安市海坨乡南水域滩涂界至图、胡家村承包款收款票据、（2017）吉08民终997号民事裁定，证明原告对被征占的土地有合法使用权。 被告进行质证称：证据一，承包合同书对真实性以及证明问题均有异议，大安市国土资源局土地数据库以及地籍档案中可以确认原告所说的地块土地所有人是海坨乡三业村村民委员会，因此围原承包合同不是与土地所有权人签订，不能证明原告具有合法的土地承包经营权。证据二，养殖使用证，对真实性没有异议，对证明问题有异议，水产滩涂养殖证只能证明原告具有水产养殖资格，不能直接证明被征收的地块就是鱼塘，从土地利用现状勘察结果来看，当时征收的地块没有水域，不存在养鱼塘，而原告和中学签订的围原承包合同也不是签订的鱼塘养殖合同。证据三，评估报告，对真实性以及证明问题均有异议，评估报告当中只是列明了所要评估资产的明细，没有任何影视资料，被告无法确认被评估的财产是否真实合法存在，并且在本案中根本不存在征收房屋等项目，如果说上述财产明细被违法侵占，被告在承担赔偿责任的前提下，上述财产应该归被告所有。证据四，滩涂面积四至，有异议，被告在征收过程中通过现场踏查没有发现有水域，起码从土地利用现状看，征收时没有水域滩涂，与征收当时的现状不符，原告在质证过程中对被告提出的征地资料土地性质等没有异议，说明了被征收地块的地类是农用设施用地，土地利用现状图上也体现出没有水域。证据五，对于裁定书无异议，已经生效，证明处理结果正确。证据六，票据无异议。 本院对上述证据认证如下：关于被告证据，其提供的第一组证据，因原告对证据本身无异议，本院予以采信；关于证据二，因“一书四方案”是征收土地程序性的文件，本院予以采信，因被告未提供张贴公告的时间和地点的相关证据，故对公告这一证据证明的事实不予采信；第三组证据，被告欲证明的事实是土地的性质等情况，反映的是土地的客观现状，故本院予以采信；第四组证据是政府纪要，市政府对征地行为的方向性及政策性意见，本院予以采信；第五组证据，只是证明了被告与土地所有人之间达成的征地补偿协议，并不能证明对承包人的损失进行了补偿，故不能作为证据使用。 关于原告提供的证据，对证据一承包合同予以采信，证实了原告与大安市大榆树中学之间的承包关系；对于第二份证据，养殖证只能证明具有养殖资格，但不能证明进行了养殖，故本院不予采信；关于第三份证据评估报告，该证据并非本院委托形成，且部分内容并非本案补偿项目，故本院不予采信；关于票据、裁定及界至图，被告无异议，本院予以采信。 经审理查明，原告于2001年12月1日与大安市大榆树中学签订承包合同，承包大榆树中学350公顷苇原，承包期限20年，该部分土地属于大安市海坨乡三业村集体土地。此期间，原告在该承包区内进行了投入。2015年7月，经国家发改委及吉林省发改委同意，吉林省××区工程主渠从原告承包的苇塘穿过，占用了部分土地。关于征收补偿，作为甲方的松原灌区大安龙海灌区工程建设土地征收指挥部与大安市海坨乡三业村签订了一份协议书，就补偿费用、补偿标准、结算方式及违约责任均进行了约定，相关款项已拨付给该村，但原告未取得补偿款。原告认为，自己所承包的鱼塘被征占是工程建设方的侵权行为，于是于2016年在大安市法院提起民事诉讼，要求工程建设方松原灌区大安工程建设指挥部赔偿由于侵权行为给原告造成的损失。两级法院均以灌区工程占地行为系政府的行政行为，并非民事案件，驳回了原告的起诉。原案告诉至本院，要求确认征地行为违法并赔偿损失。 本院认为，首先，关于征用土地是否合法的问题。被告因原告承包地被征收，在原告承包地范围内组织施工，工程从原告承包地域内穿过，原告未得到征收补偿安置。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，被告在未与原告签订补偿安置协议即对原告的承包地进行征收，其“未征先用”的行为属超越职权，依法应确认其行为违法；关于赔偿问题，原告诉请要求被告履行赔偿义务，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补助费归地上附着物和青苗所有者所有。”本案中，被告称已与土地所有者即村委会达成补偿协议并将补偿款给付，履行了法定义务，因原告对被告的补偿标准不认可并拒绝接受，被告也未对苇塘地上附着物进行赔偿，被告单方的给付行为不能视为已经履行了赔偿义务，该行为不符合法律规定的程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案中，从双方提供的证据来看，涉及赔偿的项目及数额均不明确，需要行政机关先行作出判断。故被告违法实施征收原告承包的土地，应采取合理的补救措施。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决如下： 一、被告大安市人民政府征收原告王宝海苇塘的行为违法； 二、大安市人民政府对征收原告王宝海苇塘的行为作出赔偿决定。 案件受理费50元由大安市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 王 莹 审判员 周东新 审判员 王天立 二〇二〇年一月十九日 书记员 李佳锐