江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏1202行初306号 原告浙江长裕珍珠有限公司，住所地浙江省诸暨市山下湖镇西杨龙村。 法定代表人詹建林，总经理。 委托代理人全素华（特别授权），江苏江豪律师事务所律师。 委托代理人蔡敏（特别授权），江苏苏延律师事务所律师。 被告兴化市千垛镇人民政府，住所地兴化市千垛镇顾赵村。 法定代表人陈荣才，镇长。 委托代理人王善刚（特别授权），江苏悦道律师事务所律师。 被告兴化市公安局，住所地兴化市中和路。 法定代表人朱学林，局长。 出庭负责人葛苏宝，副局长。 委托代理人侯维安（特别授权），该单位工作人员。 委托代理人卢凯（特别授权），该单位工作人员。 被告兴化市水产局，住所地兴化市长安路东寺桥3号。 法定代表人卞爱昌，局长。 出庭负责人陆玉花，副局长。 委托代理人刘子芳（特别授权），江苏天棱律师事务所律师。 委托代理人刘春，该单位工作人员。 被告兴化市水务局，住所地兴化市丰收北路13号。 法定代表人李华，局长。 出庭负责人张晓明，分管负责人。 委托代理人黄海健（特别授权），江苏邦兴律师事务所律师。 第三人兴化市千垛镇天鹅村村民委员会,住所地兴化市千垛镇天鹅村。 负责人蒋久清，主任。 委托代理人王善刚（特别授权），江苏悦道律师事务所律师。 原告浙江长裕珍珠有限公司诉被告兴化市千垛镇人民政府、兴化市公安局、兴化市水产局、兴化市水务局及第三人兴化市千垛镇天鹅村村民委员会环保行政强制一案，于2018年12月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月11日立案后，于2018年12月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月24日、2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告浙江长裕珍珠有限公司（以下简称长裕公司）的诉讼代理人全素华、蔡敏，被告兴化市千垛镇人民政府（以下简称千垛政府）的法定代表人陈荣才及诉讼代理人王善刚，被告兴化市公安局（以下简称市公安局）的出庭负责人葛苏宝及诉讼代理人侯维安、卢凯，被告兴化市水产局（以下简称市水产局）的出庭负责人陆玉花及诉讼代理人刘子芳，被告兴化市水务局（以下简称市水务局）的出庭负责人张晓明及诉讼代理人黄海健，第三人兴化市千垛镇天鹅村村民委员会（以下简称天鹅村委会）的负责人蒋久清及诉讼代理人王善刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告长裕公司诉称，2017年3月原告因企业发展需要，计划进入兴化地区养殖珍珠蚌，并向国土部门咨询相关政策，与国土、环保、水产等相关职能部门进行座谈，介绍河蚌育珠的有关情况，得到上述部门认可后进驻兴化。原告采用联营、转租承包等形式，签订水面承包合同，此后在虾、蟹等养殖区域的尾水口下游进行珍珠蚌养殖。2018年11月3日上午，被告千垛政府会同被告市公安局巡防大队、水警大队、被告市水产局鱼政大队、被告市水务局水务大队、李中派出所、缸顾派出所、镇河长办、环保办以及镇村干部等150多人，在未出示任何合法行政文件和执法证件的情况下，强行破坏原告位于河道内的养殖设施，并将原告近800亩水面150万只珍珠蚌拆除，致使原告养殖的珍珠蚌全部死亡，直接损失达800余万元。现原告诉至法院，请求判决确认四被告强制拆除原告珍珠蚌的行为违法，依法对兴委办发[2018]81号文件的合法合理性进行审查，并由被告承担本案诉讼费用。 原告长裕公司向本院提供了下列证据：1、水面承包合同5份（2017年2月18日与沈克X签订的合同、2017年3月5日与裴宽X签订的合同、2017年3月5日与姚金X及姚金Y签订的合同、2017年3月19日与沈宝X签订的合同、2017年11月28日与蒋润X签订的合同）；2、2017年6月28日原告作出的珍珠养殖环保承诺书；证据1-2证明原告于2017年期间与河道承包人签订合同，合法承包河道水面进行珍珠蚌养殖，且依据承包合同第7条原告实行的是鱼蚌混养，同时证明原告承诺尊重法律规定及当地规定，确保养殖水域的环境质量，承诺在珍珠养殖过程中如果向养殖水域投放肥料或者饲料破坏当地生态或者水质环境，愿意接受当地政府的处罚乃至无条件取缔珍珠养殖，承诺书是向被告千垛政府及兴化市人民政府作出；3、2018年7月9日泰州大自然检测科技有限公司出具的检测报告，证明原告在养殖珍珠蚌期间并没有对水质产生污染；4、2014年12月广东海洋大学学报文章及2006年4月上海市水产大学学报文章，证明养殖珍珠蚌采用鱼蚌混养的模式，反而能起到净化水体的作用；5、被告千垛政府官方公众号题为“新风行动，千垛镇从珍珠蚌清理入手”的文章及照片3张，证明四被告于2018年11月3日上午进行联合执法，在未出示任何行政文件及执法文件的情况下强行破坏河道内的养殖设施，使原告养殖的珍珠蚌全部死亡，给原告造成巨大经济损失；6、2018年5月10日中共兴化市委办公室作出的《市委办公室、市政府办公室关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知》（兴委办发[2018]81号），证明发文在全市水域内对所有的珍珠养殖行为进行一刀切，不论珍珠养殖是否对环境造成实质性污染；7、原告的工作人员拍摄的照片5张，照片1于2019年6月初在天鹅村拍摄，照片2-5于2018年11月3日被告千垛政府的通迅报道员拍摄，证明2018年11月3日被告千垛政府工作人员在场，被告市公安局、市水产局、市水务局的工作人员及公务用车、警车等在场；8、原告代理人全素华与被告千垛政府的工作人员徐樟X的微信聊天截屏，证明2018年11月3日到场的有被告千垛政府的镇长；9、兴化市人民政府官网截屏5张，证明被告千垛政府的相关工作人员职务情况及通讯报道员顾中X是被告千垛政府的工作人员；10、赔偿的相关资料，包括赔偿申请书、养殖珍珠蚌支出的费用清单，合计为3946465元；钱跃X出具的证明，证明承包经营的伙食费开支；原告财务部出具的证明，证明承包经营花费的人员工资755000元；7张电子转账凭证，证明购买珍珠蚌的款项为541380元；转账凭证3张，证明网箱款214990元；银行转账凭证，证明浮在水面的可乐塑料瓶花费40000元；三张电子转账凭证，证明小蚌款为110600元；转账凭证8页，证明种蚌人工工资1349735元；150只万蚌如果培养成熟出卖一只蚌是6元，能卖900万元；因少部分蚌没有死亡故原告主张估算损失800万元。 被告千垛政府辩称，被告千垛政府主体不适格，千垛政府并未实施原告所称的强制拆除原告珍珠蚌的行为，也没有授权或委托他人实施上述行为，原告也没有证据予以证明。现有证据可知原告私自转包村民蒋润X所承包的水面从事珍珠蚌养殖，由于其不当养殖导致水质污染且影响生产船只通行，第三人多次与原告交涉，原告在2018年3月9日作出书面承诺书，但并没有履行承诺，第三人又多次函告原告，原告也多次口头答应自行清理，但行动缓慢。2018年10月26日第三人的党员、村民代表讨论通过决定在2018年11月3日先将影响生产船只通行的珍珠蚌迁移至河边，为避免给原告带来损失，在迁移过程中做到不上岸、不出水，有利于原告自行清理，第三人在组织实施上述迁移行为过程中，由于出现有人喝农药、跳河等行为，导致场面失控，被告千垛政府在接到汇报后，防止事态进一步扩大，启动应急措施，向相关单位汇报请求帮助控制场面，依法处置纠纷。原告用部分其他村委会的迁移现场的图片以及新闻报道，推断被告千垛政府必然参与本案争议的迁移行为。事实上新闻报道与现场并不相同，相关报道人员也作出了说明。迁移过程中对原告造成损失的赔偿应向实施单位主张权利，请求依法驳回原告的起诉。 被告千垛政府向本院提交了以下证据、依据：1、关于错误报道说明，证明报道内容不真实；2、千垛镇天鹅村民委员会情况说明及告知书、会议记录、通知、承诺书；3、图片一组；4、兴化市公安局报警记录；证据2-4证明涉案现场发生纠纷，并可能发生意外事件，被告千垛政府接到汇报后出面依法处理纠纷。 被告市公安局辩称，2018年11月3日8时55分，被告市公安局110指挥中心接蒋Y电话报警，遂指令原李中派出所出警，警员于9时左右到达现场，经初步了解系清理河蚌一事，水面承包户与清理人员发生冲突。现场发现水面承包户吴锦X跳入河中，蒋定X在河边喝农药自杀。出警人员立即开展救助工作，将吴锦X从河中劝救上岸，安排警车将蒋定X送至顾赵卫生院救治。蒋润X与多名河蚌养殖工人又跳入河中，现场很多群众围观，秩序混乱，存在较大安全隐患。派出所立即向110指挥中心汇报，后指挥中心调派市局巡特警大队和原缸顾派出所到场维持秩序，防止事态扩大。巡特警大队和缸顾派出所民警到场后，分散在河岸两侧维持秩序，防止群众拥挤落水发生伤亡事故。后围观群众散去，处警人员离开现场返回。原告的起诉无任何事实根据，被告市公安局从未针对原告养殖珍珠蚌作出任何的行政行为，原告所称的强制拆除其珍珠蚌的行为被告市公安局不知情，未参与。110指挥中心是接到报警后依指令出警，李中派出所、缸顾派出所、巡特警大队是接到110指令后依法出警，公安民警处警现场开展了救助及维持秩序工作，是警察法规定的职责，是根据110接处警工作规则规定进行的职务活动。被告市公安局的处警行为合法合规，并非原告所称的联合执法。清理河蚌一事民警全程未参与，从原告提交的证据来看，也不能证明被告市公安局针对原告实施了行政强制和其他行政行为。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告市公安局向本院提交了以下证据、依据：1、110接处警110受理单，证明接到报警的事实；2、接处警工作登记表，证明原李中派出所接到110指令出警以及出警的过程；3、特巡警大队的情况说明，证明巡特警大队是接到110指挥中心增援指令后到场为维持秩序；4、千垛派出所情况说明，证明原李中派出所接110指令出警以及处警的过程；5、水警大队的情况说明，证明水警大队未到现场参与。 被告市水产局辩称，被告市水产局未以自身名义或联名其他政府部门作出针对原告的行政强制、行政处罚行为，原告未提出任何书面证据证明具体强制行为，相关图片亦未反映被告市水产局工作人员有现场强制行为。被告市水产局到达现场系因现场发生水上纠纷，为防止出现伤亡事故，适时作出救援处置，以防止群众生命财产损失。被告市水产局未针对原告作出行政强制行为，其赔偿请求依法不予支持，请求依法驳回起诉。 被告市水产局向本院提交了以下证据、依据：1、关于错误报道说明，证明报道内容不真实；2、千垛镇天鹅村民委员会情况说明；3、照片；4、110受理单；证据2-4证明涉案现场发生纠纷并可能发生意外，被告接到汇报后依法处理。 被告市水务局辩称，被告市水务局未针对原告养殖珍珠蚌作出任何行政行为，也未以自身名义或联合其他政府部门作出针对原告的行政强制、行政处罚行为，原告亦未提供任何书面证据证明强制行为，相关图片未反映被告市水务局有现场强制行为。被告市水务局到场系因现场发生水上纠纷，为防止出现伤亡事故，适时作出救援，以防止群众生命财产损失。被告市水务局未针对原告作出行政强制行为，其赔偿请求依法不予支持，请求依法驳回起诉。 被告市水务局向本院提交了以下证据、依据：1、关于错误报道说明，证明报道内容不真实；2、千垛镇天鹅村民委员会情况说明；3、照片；4、110受理单；证据2-4证明案涉现场发生纠纷并可能发生水上事故以及救援的必要性；5、兴化水水务局水政监察大队出具的情况说明，被告的两名工作人员未实施任何强制行为。 第三人天鹅村委会述称，本案不属于行政诉讼受案范围，在2017年11月16日第三人与本村村民蒋润X签订承包合同，蒋润X在承包期间未经村委会同意，私自将承包水面转包给原告养殖珍珠蚌。由于原告违背承诺，在养殖中使用药品和肥料，导致内河水质污染，村民反映强烈，信访不断。特别是在农忙期间影响生产船只交通，且兴化市市委办公室出台了（2018）81号文件，在全市水域全面禁止珍珠养殖，为此第三人多次与原告及本地负责人沟通，其同意迁移，但要求给予一定迁移时间。事实上原告迁移了部分但速度慢，加之其影响生产船只交通，第三人在2018年11月3日组织村干部和党员帮助将影响交通的河中心养殖蚌迁移到河边。为避免损失，在迁移过程中做到不上岸，不出水，迁移行为并无不当，更不会导致原告经济损失800万元，原告也未能提交损失的证据。在迁移过程中，由于出现有人喝农药、跳河等自杀行为，为防止事态进一步扩大、失控，在第一时间向镇政府报告和派出所报案，请求帮助处置。在上级政府部门人员到场后事态控制，同时原告现场负责人也同意自行迁移，直至2019年6月份自行迁移结束。请求依法驳回原告的起诉。 第三人天鹅村委会向本院提交了以下证据、依据：1、鱼塘承包合同，证明第三人与蒋润X签订承包合同，原告与蒋润X系违反转包，属于非法无效行为；2、2018年3月9日的承诺书两份、2018年5月15日支委会会议记录一份、2018年5月16日通知一份及送达照片一张、2018年10月11日告知书一份、2018年12月18日的情况说明一份，证明第三人在实施清理前多次与原告沟通及与两委会商议，并在2018年11月3日上午自行组织实施迁移行为；3、图片一组，证明第三人在迁移过程中有人跳河喝农药的事实，为防止事态的扩大和失控，第三人在第一时间向当地政府及派出所报案请求帮助处置，在上级政府部门人员到场后事态才得到控制，同时原告在2019年6月份也自行清理完毕；4、《市委办公室、市政府办公室关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知》（兴委办发[2018]81号），证明原告违规养殖导致养殖区域水质污染，影响生产船只通行，第三人经与原告多次协商，原告同意自行清理，但清理速度缓慢，第三人决定在2018年11月3日组织党员干部将影响生产通行的珍珠蚌迁移至河边，为避免给原告带来损失，在迁移的过程中做到不上岸、不出水,此迁移行为当地镇政府并没有参与，也没有授权委托第三人实施，完全是第三人组织实施；5、两份通知及一份报道，证明原告所在地在2017年2月禁止养殖珍珠蚌，淡水养殖会导致养殖区域水质产生劣质水；6、民事判决书，证明第三人起诉原告的相关情况；7、照片及相关视频，证明事发后原告主动组织人员将投放养殖的河蚌进行了迁移，有记载的时间是从2019年1月15日开始至2019年4月27日迁移完毕。 经庭审质证，原告提供的证据，被告千垛政府对证据1有异议，认为其不知情、未参与、不追认；对证据2有异议，认为其没有收到，原告也未履行承诺，原告在当地政府取缔养殖后迁移至被告千垛政府所在地养殖应认定为故意；对证据3有异议，认为系单方制作；对证据4有异议，认为该证据与实际状况不符；对证据5有异议，认为网络新闻报道平台报道的内容系报道员本人的观点和看法，不能完全真实反映被告千垛政府的行政行为；对证据6的真实性无异议，但认为原告要求一并审查无事实和法律依据；对证据7的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，仅反映第三人有迁移行为，照片拍摄时间为2019年6月，原告主张的强制行为发生在2018年11月，时间相隔甚远，公务车辆到场时间是在第三人自行迁移过程中，报案后到场；对证据8有异议，徐樟X在黄花养殖珍珠蚌，已提起行政诉讼，代理人也是本案的原告代理人之一；对证据9的真实性无异议；对证据10有异议，认为系原告单方制作，且只能证明原告与关联人之间的银行往来。被告市公安局对证据1-4有异议，认为与本案无关联性；对证据5有异议，认为系不实报道，且并非被告市公安局作出；对证据6有异议，认为虽然文件提交公安部门依法查处，但其并未参与本次执法；对证据7有异议，认为虽然照片反映警车在场的情况，但不能证明被告市公安局工作人员参与了行政强制行为，事实上是接处警行为；对证据8、9未提出异议；对证据10有异议，认为不能证明原告的损失数额。被告市水产局同意被告千垛政府的质证意见，同时主张证据2不能证明原告实际履行；证据3不符合程序规定；证据7仅证明被告市水产局到场，但不能证明实施了行政强制行为；证据10不能证明原告的损失。被告市水务局对证据1-10的关联性有异议，对证据1认为原告的承包不符合法定要求；对证据7认为不能证明被告市水务局实施了任何行为。第三人天鹅村委会同意被告千垛政府的质证意见。被告千垛政府提供的证据，原告对证据1有异议；对证据2中的情况说明有异议；对公司的承诺书真实性无异议；对无公司印章的承诺书不认可；对会议记录的真实性有异议；对通知有异议，认为原告并未收到，无证据证明原告养殖珍珠造成实质性污染。被告市公安局、市水产局、市水务局、第三人天鹅村委会对上述证据均无异议。被告市公安局提供的证据，原告对证据1-2的真实性无异议；对证据3-5有异议，认为系被告市公安局所属单位自制，且与事实不符。被告千垛政府、市水产局、市水务局、第三人天鹅村委会对上述证据均无异议。被告市水产局提供的证据，原告对证据1有异议，认为该说明系虚假；对证据2有异议，认为该说明并非被告市水产局作出，也未载明系提供给被告市水产局，第三人的该说明不能作为书证；对证据3-4无异议。被告千垛政府、市公安局、市水务局、第三人天鹅村委会对上述证据均无异议。被告市水务局提供的证据，原告对证据1-4表示与前述质证意见一致；对证据5的真实性有异议。被告千垛政府、市公安局、市水产局、第三人天鹅村委会对上述证据均无异议。第三人天鹅村委会提供的证据，原告对证据1无异议，认为该合同已经判决确认有效；对证据2表示与前述质证意见一致，同时主张照片并非送达，而是洽谈招商引资事宜；对证据3的证明目的有异议；对证据4有异议，认为该证据证明是被告千垛政府实施行政强制行为，是指挥、组织，应承担法律责任；对证据5的真实性有异议，认为第三人未能提供污染环境的证据；对证据6无异议；对证据7的证明目的有异议，认为该证据仅能反映2019年11月26日情况，也不能证明系原告养殖现场，也无法确认是原告自行组织拆除还是第三人组织的后续强制拆除行为。被告千垛政府、市公安局、市水务局、市水产局对上述证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，各方当事人对证据1-2的真实性无异议，本院依法予以认定；证据3-4与本案不具有关联性，依法不予认定；证据5-7、9来源合法，与本案具有关联性，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中关于证据形式的要求，依法予以认定；证据8的真实性无法确认，且不符合《若干规定》中关于证据形式的要求，依法不予认定；证据9系原告单方制作，且原告在诉讼中已放弃赔偿，对该证据依法不予认定。被告千垛政府提供的证据，证据1系其工作人员单方出具，无其他证据予以佐证，无法核实真实性，且该内容与被告千垛政府公众号内容矛盾，根据《若干规定》第七十一条第（二）项的规定，不能单独作为定案依据；证据2中的承诺书系原告方出具，本院依法予以认定；情况说明、告知书、会议记录、通知等系第三人制作，能够证明第三人实施涉案行为的事实；证据3-4来源合法，与本案具有关联性，符合《若干规定》中关于证据形式的要求，依法予以认定。被告市公安局提供的证据，证据1-2各方当事人均无异议，且来源合法，与本案具有关联性，符合《若干规定》中关于证据形式的要求，依法予以认定；证据3-5虽为被告市公安局的相关职能部门制作，但内容与证据1-2的记载相符，能够形成证据链，依法予以认定。被告市水务局提供的证据1-4以及被告市水产局提供的证据1-4已由被告千垛政府、被告市公安局作为证据提交，不再重复认证；被告市水产局提供的证据5虽为单方制作，但与现场照片内容相符，依法予以认定。第三人天鹅村委会提供的证据，证据6系生效裁判，证据1的内容已得到证据6的确认，对该证据依法均予以认定；证据2-3的内容已由多名被告作为证据提交，不再重复认证；证据4系原告主张的审查对象，将在说理部分予以阐述；证据5与本案不具有关联性，依法不予认定；证据7系涉案行为后续处理事宜，与本案不具有关联性，依法不予认定。 经审理查明，2017年11月16日，天鹅村委会与案外人蒋润X签订承包合同，约定天鹅村委会将其天鹅村蒋鹅责任区庄河沟约520亩发包给蒋润X养殖；承包期五年，自2018年农历正月十七日起至2023年农历正月十六日止；五年一次性在中标时缴纳人民币1225000元；同时约定蒋润X在承包期内不得私自转包或转让，如有特殊情况需转包或转让，必须经天鹅村委会同意并经法律服务所见证后方可生效。合同签订后，蒋润X按约定缴纳了承包金、押金，天鹅村委会将合同约定的水面交给蒋润X养殖。2017年11月25日，蒋润X与长裕公司签订水面承包合同，约定蒋润X将蒋鹅责任区河沟520亩租赁给长裕公司经营珍珠蚌养殖；承包期自2017年11月28日起至2023年11月28日止；合同签订时，长裕公司付清二年的全部租金。长裕公司按约支付蒋润X二年的租金，并在涉案河沟进行河蚌养殖。2018年3月9日，原告长裕公司向第三人及村民出具承诺书，承诺不得用药，施肥；接受环保检测部门定期检查；一经检测到因挂河蚌用药，施肥造成水质有污染，必须停止挂蚌养殖；如上级部门联合执法或有相关文件规定，不许挂蚌养殖，本公司必须服从。2018年5月10日，中共兴化市委办公室、兴化市人民政府办公室以中共兴化市委办公室文件兴委办发[2018]81号文件，作出关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知。通知载明对全市目前已经形成的珍珠养殖，动员养殖户自行清除，一律于2018年12月15日前清除到位，恢复水面原状，不得残留任何阻水障碍物。5月20日前，各乡镇全面完成珍珠养殖现状调查，制定清除工作方案，排列清除任务清单，明确清除时间安排，明确月度工作任务，落实包保负责人，确保全面清除到位。5月底各乡镇将清除工作方案报市河长办，从6月份起，乡镇每月向市河长办报送清除工作进度。对拒不清除的，由有关乡镇组织水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规严格执法，依法查处。明确各乡镇总河长是清楚珍珠养殖第一责任人，各村主要负责人是清楚珍珠养殖直接责任人。2018年5月15日，第三人全体村干部会议，商议关于大河养珍珠事件清理方案。2018年5月16日原李中镇天鹅村民委员会向原告长裕公司发出通知，限其在2018年5月17日上午8时起停止在蒋鹅责任区内珍珠养殖的一切工作。2018年10月26日第三人召开党员扩大化，讨论村大河珍珠迁移一事。2018年11月3日，被告千垛政府及第三人的工作人员以及被告市公安局、市水务局、市水产局的部分工作人员在场，对原告长裕公司养殖的珍珠蚌采取了迁移行为。当日，被告千垛政府微信公众号发布题为“新风行动”千垛镇从“珍珠蚌清理”入手的文章，载明被告对镇区河内养殖的珍珠蚌进行了清理整治；11月3日上午被告千垛政府会同市公安局巡防大队、水警大队，水产局渔政大队，水务局水政大队，李中派出所、缸顾派出所，镇河长办、环保办、城管中队以及镇村干部150多人，对天鹅村庄内河内珍珠蚌进行集中清理整治，为保护养殖户的利益免收损害，工作人员将河中心的珍珠蚌迁移至河边，不出水、不上岸，方便养殖户迅速撤离，并约定养殖户，尽快将其它河域内的珍珠蚌在限定期限内移离千垛镇域，工作人员对试图阻挠的少数养殖户进行了劝离。同时载明图文：顾中埂。根据兴化市人民政府网站网页内容，顾中埂为原缸顾乡人大秘书。2018年11月13日第三人向原告作出告知书，告知村委会决定于12月10日前贵公司必须将珍珠蚌全部清理结束，逾期将动用机械力量进行全面清理。2018年12月7日，原告诉至本院，请求判决确认被告千垛政府、市公安局、市水务局、市水产局强制拆除原告珍珠蚌的行为违法，依法对兴委办发[2018]81号文件的合法合理性进行审查。 另查，2019年1月25日第三人以长裕公司为被告提起民事诉讼，要求排除妨害，兴化市人民法院于2019年7月1日作出（2019）苏1281民初1042号民事判决书，驳回天鹅村委会要求责令长裕公司立即清除置放在千垛镇天鹅村蒋鹅责任区内520亩河沟中尚未清除的珍珠蚌及养殖设施的诉讼请求。2019年12月1日泰州市中级人民法院作出（2019）苏12民终2674号民事判决书，驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案的争议焦点是：被告千垛政府、市公安局、市水产局、市水务局是否联合实施了2018年11月3日强制拆除原告珍珠蚌的行为，即被诉强制拆除行为是否存在以及由谁实施。 由于实施强制拆除行为是政府及其职能部门的法定职权，属于事实行为，在没有行政主体自认该行为的情况下，通常可以根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对行为后果负责。如果村（居）委会等非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除案件中，非公权力单位无权实施强制拆除行为，单独实施强制拆除的，属于民事侵权行为，产生争议通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。但是，行政机关参与下，非公权力单位实施强制拆除的，应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除，属于行政诉讼的受案范围，参与实施强制拆除的行政机关是被告，实施强制拆除行为的非公权力单位作为第三人参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。《若干规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，被告千垛政府的微信公众号报道，相关负责人现场指挥行动的图片，均系被告千垛政府参与实施涉案强制拆除行为的证据。无论是在行政程序还是诉讼程序中，禁止反言是证据采信的基本规则。在当事人提起行政诉讼之前，行政机关对相关事实作出的认可，比在行政诉讼中陈述更具真实性。除非有充分证据否定其认可的事实，诉讼中的反言，不足以否定其证明效力。且本案中第三人提交的会议记录、告知书、通知书等等，只能证明其实施强制拆除行为，并不能否定被告千垛政府参与强制拆除的事实。综合分析双方证据，第三人为全市水域全面禁止珍珠养殖行动实施了强制拆除行为，因第三人不具有实施强制拆除的法定职权，被告千垛政府亦无反驳证据证实涉案拆除确系在其不知情的情况下由第三人实施强制行为，故足以认定被告千垛政府参与实施强制拆除行为，被诉强制拆除行为属于行政诉讼的受案范围，千垛政府是本案的适格被告。 关于被告市公安局、市水产局、市水务局主张其部分工作人员前往拆除现场维护秩序，但不是强制拆除的实施主体的问题。本案行政强制的对象是乡镇村庄河道珍珠养殖行为，涉及河道管理和水域生态环境，且中共兴化市委办公室、兴化市人民政府办公室以中共兴化市委办公室文件兴委办发[2018]81号文件，作出关于在全市水域全面禁止珍珠养殖的通知。在该通知中载明，对拒不清除的，由有关乡镇组织水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规严格执法，依法查处。故有关乡镇负责协调组织，水产、水务、环保、交通、公安等部门根据相关法律法规依法履职的过程中，未实施强制拆除行为的主体，不是被诉强制拆除行为的适格被告。本案中，被告市公安局、市水产局、市水务局均对自己当日出现在拆除现场作出了合理的解释，也对当日各职能部门工作人员进行的活动内容进行了阐述，结合现场照片等证据，并未能证明被告市公安局、市水产局、市水务局实施了行政强制拆除行为。被告千垛政府的微信公众号对其行为的自认并未能得到被告市公安局、市水产局、市水务局的认可，且无其他证据予以佐证，故对原告仅以此推断被告市公安局、市水产局、市水务局实施涉案行政强制行为的主张，依法不予支持。 关于涉案强制拆除行为的合法性问题。人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。被告在法定举证期限内，未提交拆除涉案房屋的证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……根据上述规定，行政机关实施行政强制行为应当遵守相应的法定程序，行政强制行为程序违法，但如果该违法行政行为系事实行为，不具有可撤销内容的，人民法院应当依法判决确认违法。 关于原告主张对81号文件进行合法性审查的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中被告千垛政府否认实施了涉案的行政行为，客观上不存在行政行为依据上述文件的事实。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十九条第三款的规定，多个行政机关联合发文的可以要求一并审查，但本案属于党政联合发文且主办机关、文号为党委机构，不宜纳入司法审查范围，故对原告的该项诉讼请求依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、确认被告兴化市千垛镇人民政府于2018年11月3日对原告浙江长裕珍珠有限公司珍珠蚌进行强制拆除的行为违法； 二、驳回原告浙江长裕珍珠有限公司的其他诉讼请求； 三、驳回原告浙江长裕珍珠有限公司对被告兴化市公安局、兴化市水产局、兴化市水务局的起诉。 案件受理费50元，由被告兴化市千垛镇人民政府负担，此款原告浙江长裕珍珠有限公司已预交，被告兴化市千垛镇人民政府于本判决生效后30日内给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梁文有 二0二0年元月二十一日 书 记 员  窦秀梅