河南省柘城县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1424行初57号原告：河南宁丰木业有限公司，住所地河南省柘城县产业集聚区双枫路2号。法定代表人:吴方境，职务:总经理。委托代理人：李新杰、段玉航，河南鑫苑律师事务所律师，特别授权。被告：柘城县畜牧局，住所地河南省柘城县未来大道西段。法定代表人:周新亮，系该局局长。委托代理人:吴彬，河南心诚律师事务所律师，特别授权。原告河南宁丰木业有限公司不服被告柘城县畜牧局2018年8月29日出具的证明及损失明细表要求予以撤销，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月30日公开开庭审理了本案。原告河南宁丰木业有限公司委托代理人李新杰、段玉航和被告柘城县畜牧局委托代理人吴彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告柘城县畜牧局于2018年8月29日出具的证明及损失明细表证明河南益华动物药业有限公司、河南安盛动物药业有限公司、河南中盛动物药业有限公司三家公司被水淹仓库造成药品损坏的数量和种类，该证据作为三家药业公司的损失评估证据，原告河南宁丰木业有限公司认为被告柘城县畜牧局超越职权并且做出该证明及损失明细清点程序不合法提起诉讼。原告河南宁丰木业有限公司诉称，请求依法确认柘城县畜牧局于2018年8月29日出具的证明及损失明细表违法并予以撤销。起诉理由为2018年8月18日，柘城县遭受“温比亚”台风重大气象灾害，原告与河南益华动物药业有限公司(以下简称益华公司)相邻的围墙倒塌，地势较低的益华公司仓库进水，兽药产品、原料、包材遭受雨水浸泡，进而与原告发生纠纷。在第一次庭审时原告才知被告于2018年8月22日派员进行现场核查，对损失的产品进行登记，并于2018年8月29日出具证明及损失明细表。被告的职能系负责农产品质量安全监督管理、畜禽屠宰监督管理，为益华公司等出具证明及损失明细表并非其职责范围内的事项，从登记行为也可以看出被告并非履行行政职能，且其清点不符合法定程序。被告超越职权出具的上述材料已作为益华公司等与原告纠纷中法院认定损失的依据，给原告造成了重大损失。原告在法定期限内向本院提交的证据材料有：1、被告出具的《证明》及损失明细表一份；2、（2018）豫1424民初4550号、4551号、4552号民事判决书各一份；3、（2019）豫14民终1330号、1331号、1332号民事判决书各一份。证明被告出具的证明加盖有被告柘城县畜牧局的公章，又对柘城县人民法院、商丘市中级人民法院民事判决书的判决结果产生了影响，且与原告有利害关系，故该证明是可诉的行政行为，原告具有本案诉讼主体资格。原告系在与益华公司等财产损害赔偿纠纷2018年12月14日一审开庭时才第一次见到畜牧局出具的该证明，原告于2019年11月27日向法院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法解释》第64条的规定，原告自知道被告作为行政行为内容之日起一年内提起本案诉讼，并未超过起诉期限。被告出具的证明没有负责人或经办人员签字，不符合书证的形式要件，且被告进行清点没有事实根据和法律依据，被告系滥用行政职权且清点程序违法，应予撤销。被告柘城县畜牧局辩称：一、答辩人对兽药有监管职责。二、原告起诉的请求不具备可诉性。三、基于本案引起的民事诉讼，原告已经向河南省高级人民法院提起再审申请，要求撤销原审生效的一审和二审判决，经高院审理后对益华、安盛、中盛三家药业公司原判决予以维持，驳回了本案原告再审申请，原案件经过三审均认定柘城县畜牧局出具的证明合法有效。现判决裁定已经生效，可以直接作为本案判案的依据，确认该出具的证明具有合法性。四、原告起诉已经超过诉讼时效，根据《行政诉讼法》相关规定应该驳回原告诉请。被告柘城县畜牧局在法定期限内向本院提交的证据材料有：1、柘城县畜牧局2018年8月29日出具的证明一份及产品损失明细表，证明在2018年8月18日益华仓库药品被水浸泡造成的药品损毁列表。2、现场照片18张，证明被告进入现场后对现场损坏的药品拍摄的照片，能够直观的反应药品损毁的实际情况。3、河南省高级人民法院民事裁定书三份，证明被告出具的证明材料已经经三审法院认定，合法有效，可以直接作为证据认定。4、最高人民法院2017最高法行申6354号行政裁定书，证明行政机关在民事诉讼中出具的证明，不具有行政诉讼的可诉性，对其原告的诉请应当予以驳回。5、《兽药管理条例》第三条、第四十四条，证明被告对本行政区域内地方兽药生产管理部门有监督管理职能。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见：1、对第一组证据照片有异议，该组照片该组没有提供合法来源，不能证实被告进行了实际清点，也不能核实是被告工作人员拍摄，18张照片拍摄的时间均在2018年8月22日上午10点30分左右拍摄，不符合清点程序，完全不合常理。且照片与清点清单上的药品种类、数量不能一一对应，无法证明被告所要证明的目的。2、对于第二组证据，被告出具的证明及清单真实性、合法性有异议，况且这两份证据并不是被告行政行为作出的依据，证明中没有被告负责人的签字，仅加盖公章，不符合形式要求，证明内容没有事实根据，对于损失的确认也仅是主观推断。对于损失清单的清单完全不符合法定程序，仅仅登记了药品的名称以及数量，对于药品的生产批号、日期、成分含量等关键信息均没有进行任何登记，完全不符合清点的目的，这批兽药如果再次流入市场，被告根本就无法确认，另外这份清单没有清点的原始底稿，也没有清点的工作记录、勘验笔录等相关证据予以佐证，完全不符合法定程序。3、对于第三份证据裁定书三份真实性没有异议，但不能证明被告所要证明的目的。被告应当提供作出行政行为当时的事实依据及法律根据，而就是因为被告出具的违法、违规的证明及清点行为才导致原告在民事诉讼中的权利义务受到严重侵害。4、对于第四份证据行政裁定书与本案没有关联。5、对于第五份证据，被告的职责是对兽药生产过程中的质量以及是否受到污染进行监督管理，对于清点并不属于被告的法定职责，况且清点的行为并不是为了禁止受损兽药再次流通，而且清点之后被告没有对兽药进行任何处理，正常情况被告应当对受损的兽药进行查封、销毁意见，派员监督销毁，对销毁的药品予以登记备案。况且从被告清单仅登记药品名称及数量也可以看出其清点行为是被告以行政权力干预民事纠纷的行为。被告对原告提交的证据质证意见：对提交的三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，1、原告第一次看到被告出具的证明及明细表是在本案一审刚立案便已经知悉，因当时需要让原告协同评估人员进入现场评估损失并对现场损失物品进行清点。同时又将该材料交给原告代理人进行了复印和告知，所以原告知晓该证明的时间是在2018年9月初。2、六份判决认定被诉的证明及明细表系合法证据，系两审法院结果实质审查后得出的最后结论，行政机关出具的证明效力比较高，但仅仅是民事诉讼证据的一种，如果不符合法律规定和相关形式要件是不能作为有效证据认定的，在两审中原告也谈到了该证据存在相关问题，但三家药业公司提供的其它证据能够与被告提供的证据相互印证，所以原告在民事案件诉讼中的意见没有得到法院支持。本院对上述证据认证如下：经质证双方无异议部分本院予以确认，并在卷佐证。有异议部分本院，予以综合分析认证。经审理查明，河南益华动物药业有限公司存放药品仓库与原告河南宁丰木业有限公司南北相邻仅一墙之隔，因原告墙壁倒塌，导致原告院内的积水流入益华药业院内，造成益华动物药业公司多个仓库受淹、药品损毁，其中受损包括河南益华动物药业有限公司、河南中盛动物药业有限公司、河南安盛动物药业有限公司三家公司的药品和药材，三家公司上报被告柘城县畜牧局后，被告遂派员清点损毁药品并出具证明和损毁药品明细表。三家药业公司起诉本案原告河南宁丰木业有限公司民事侵权案件中，评估机构将被告柘城县畜牧局出具的证明和明细表作为评估损失的依据而让河南宁丰木业有限公司对该证据提出合法性异议，本案经柘城县人民法院审理作出认定该证据合法有效，河南宁丰木业有限公司提起上诉中院仍然认定该证据合法有效，河南宁丰木业有限公司向河南省高级人民法院申请再审，结果驳回其再审申请。原告对被告所出具证明不服，诉至来院。本院认为，根据《兽药管理条例》第三条国务院兽医行政管理部门负责全国的兽药监督管理工作。县级以上地方人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内的兽药监督管理工作；第四十四条县级以上人民政府兽医行政管理部门行使兽药监督管理权。从以上规定可以看出被告柘城县畜牧局对兽药的生产销售到销毁都有合法的管理职权，不是超越代理权限。行政行为可划分为事实行为和法律行为。行政机关出具的证明材料不能够直接创设权利义务，因此，不是法律行政行为。事实行为是行政机关所实施的本身不能够引起相对人权利义务变化的法律后果的行为。它表现为一种客观状态或者活动，不以意思表示为构成要素。可以说，是介于行政法律行为与行政事实行为之间，以“间接法律效果”为特征的准行政法律行为，是对已经存在的行为予以观念上的认识或者澄清而已，不同于创设权利义务的行为。所以，一般地，行政证明并不是一项具体行政行为，也就不具有可诉性。行政机关在民事诉讼中出具相关书面证明，仅作为人民法院相关民事诉讼案件的证据材料，不会对当事人的权利义务产生直接影响。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条第二款规定，证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。虽然根据《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第一百一十四条的规定，国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织在其职权范围内制作的文书所记载的事项具有较高的证明力，但该证据材料最后能否采纳仍需要人民法院依照诉讼法和司法解释的相关规定，通过质证、认证等程序作出最后判断。如果人民法院采纳该证据，并对民事诉讼当事人作出相应裁判，则相应的后果属于民事裁判的结果。当事人对该证据认定不服，应当通过民事诉讼规定的审判监督程序等方式来寻求救济，涉及民事部分侵权案已经三审，均认定柘城县畜牧局出具的证明和明细单有效且判决裁定均已生效，本院认定该证据为合法有效。原告河南宁丰木业有限公司起诉超过诉讼时效，民事侵权案件审理过程中及在资产评估中，也就是说本案原告在民事侵权案件中已经应当知道柘城县畜牧局证明及明细表的存在，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，所以原告的起诉超过诉讼时效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：驳回原告河南宁丰木业有限公司的诉讼请求案件受理费50元有原告河南宁丰木业有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审 判 长  李亚军审 判 员  曹卫东人民陪审员  董迎起二〇二〇年一月十二日书 记 员  孙冰洁