广东省揭阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤52行终32号上诉人（原审被告）：揭西县棉湖镇人民政府。住所地：广东省揭西县棉湖镇田下。法定代表人：吴谦慎，镇长。出庭负责人：沈汉川，副镇长。委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李培亮，男，汉族，1955年6月8日出生，住广东省揭西县**************，公民身份号码：44************。被上诉人（原审原告）：方尔淑，女，汉族，1948年1月12日出生，住广东省普宁市******，公民身份号码：44************。被上诉人（原审原告）：陈永平，男，汉族，1957年8月18日出生，住广东省揭西县******，公民身份号码：44************。被上诉人（原审原告）：吴瑞庄，女，汉族，1955年5月19日出生，住广东省揭西县**************，公民身份号码：44************。被上诉人（原审原告）：郭少松，男，汉族，1937年7月25日出生，住广东省揭西县******，公民身份号码：44************。上列五被上诉人的共同委托代理人：郑滨锐，广东沁森律师事务所律师。上诉人揭西县棉湖镇人民政府因与被上诉人李培亮、方尔淑、陈永平、吴瑞庄、郭少松行政管理其他行政行为纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2018）粤5202行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告李培亮于1985年2月10日向揭西县棉湖镇水利水电管理所申请在位于棉湖镇大桥头堤顶面积49平方米的用地上搭建临时构筑物，用于经营；经揭西县棉湖镇水利水电管理所同意，由原告李培亮建成房屋后一直居住经营至今。原告方尔淑的丈夫杨永江向揭西县棉湖镇水利水电管理所申请在位于棉湖镇大桥头堤顶面积“长8M宽3M”的用地上搭建临时构筑物，用于经营；1982年1月1日，经揭西县棉湖镇水利水电管理所同意，由原告方尔淑一家建成房屋后一直居住经营至今。原告陈永平的父母于1986年3月14日向揭西县棉湖镇水利水电管理所申请在位于棉湖镇大桥头堤顶面积60平方米的用地上搭建临时构筑物，用于经营；经揭西县棉湖镇水利水电管理所同意，由原告陈永平的父母建成房屋后一直由原告家人管理经营。原告吴瑞庄的丈夫洪某波于1987年11月15日向揭西县棉湖镇水利水电管理所申请在位于棉湖镇大桥头下堤顶面积34平方米的用地上搭建临时构筑物自用；经揭西县棉湖镇水利水电管理所同意，由原告吴瑞庄建成房屋后一直居住经营至今。原告郭少松于1986年3月14日向揭西县棉湖镇水利水电管理所申请在位于棉湖镇大桥头堤顶面积25.8平方米的用地上搭建临时构筑物，用于居住经营；经揭西县棉湖镇水利水电管理所同意，由原告郭少松建成房屋后一直居住经营至今。2018年7月19日，被告为加快棉湖镇沿江路的建设，进一步改善沿江路交通环境，保证正常交通需要，根据市、县有关文件精神及《棉湖镇总体规划》，为确保沿江路扩建改造工程拆迁工作顺利进行，就棉湖镇沿江路扩建改造用地范围内的拆迁事宜，制定了《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案》。2018年7月26日，揭西县人民政府作出揭西府函〔2018〕251号《揭西县人民政府关于的批复》。2018年9月2日，被告依据《棉湖镇总体规划》及《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案》等有关规定，发出《拆迁通知》，限令棉湖镇沿江路各商铺住户于2018年9月5日前与棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁办公室联系，办理拆迁补偿事宜，并完成搬迁，否则将于2018年9月15日采取停水停电等措施进行强制拆迁。五原告不服，分别向原审法院提起诉讼，请求判令：1．撤销被告于2018年9月2日作出的《拆迁通知》；2．本案诉讼费用由被告负担。2018年9月21日，被告对原告陈永平涉案房屋进行强制拆除。2018年12月12日，原告陈永平增加诉讼请求：确认被告强拆原告所有的位于棉湖镇沿江路大桥头房屋两间（面积约189平方米）的行政行为违法。原审法院认为五原告分别起诉被告作出涉案同一具体行政行为，属于必要共同诉讼。2019年3月22日，原审法院通知原告李培亮、方尔淑、吴瑞庄、郭少松参加（2018）粤5202行初41号案诉讼，并在该案件中将李培亮等四人列为共同原告，同时通知其撤回（2018）粤5202行初39、40、42、43号案诉讼，但李培亮、方尔淑、吴瑞庄、郭少松拒绝撤回。2019年4月3日，原审法院分别作出（2018）粤5202行初39、40、42、43号行政裁定，驳回其起诉。李培亮、方尔淑、吴瑞庄、郭少松分别不服裁定，并上诉于揭阳市中级人民法院，四宗案件正审理中。原审法院认为，被告揭西县棉湖镇人民政府作出的《拆迁通知》并对陈永平涉案房屋拆迁，影响五原告原有建筑物的管理使用，其行政行为与五原告存在利害关系，原、被告主体适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，五原告对被告作出涉案《拆迁通知》行为及拆迁行为不服，属于行政诉讼受案范围，可以向原审法院提起行政诉讼。被告辩称，五原告与《拆迁通知》及被拆迁的涉案房屋没有利害关系，不具备起诉主体资格，原审法院不予采纳。被告作出的《拆迁通知》内容载明：因棉湖镇沿江路扩建改造而拆迁。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征占土地必须经过严格的法律程序，经由省级以上人民政府审批，然后由县级以上人民政府公告并组织实施。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告没有提供证据证实五原告涉案房屋在已被审批征占的土地范围内，组织实施强制拆除的主体资格不符合法律规定。因此，被告没有法律法规及规章的授权而发出《拆迁通知》的行为及对涉案房屋进行拆迁属超越职权。被告未提交五原告房屋状况及评估价等证据材料，也未提交其作出涉案《拆迁通知》所遵循的程序的材料，被告对原告陈永平涉案房屋进行拆迁，未向原审法院举证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，视为被告作出涉案拆迁行为没有相应证据。因此，被告辩称其作出的《拆迁通知》及拆迁行为事实清楚，程序合法，法律依据正确，原审法院不予采纳。鉴于被告作出《拆迁通知》的有关工作方案，经请示揭西县人民政府同意，并于2018年7月26日作出《揭西县人民政府关于〈棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案〉的批复》后实施，对原先涉案房屋及沿江路部分房屋已经完成拆迁，如果撤销涉案行政行为，将会对国家利益、社会利益造成重大损害。因此，确认被告作出《拆迁通知》的行政行为及涉案拆迁行为违法，被告应采取补救措施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认被告揭西县棉湖镇人民政府于2018年9月2日作出《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁通知》的行政行为违法；二、确认被告揭西县棉湖镇人民政府强制拆除原告陈永平位于棉湖镇沿江路大桥头二层房屋的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告揭西县棉湖镇人民政府负担。上诉人揭西县棉湖镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、五被上诉人不存在任何合法权益，原审判决认定上诉人作出的《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁通知》（下称《拆迁通知》）并对陈永平涉案房屋拆迁，影响五被上诉人原有建筑物的管理使用，上诉人的行政行为与五被上诉人存在利害关系，被告主体适格，属认定事实和适用法律错误。五被上诉人不是土地使用权人，地上的临时搭建物早已超过了临时搭建期限，早应该拆除。而且，被上诉人李培亮、郭少松及郭某、洪某波在向揭西县棉湖镇水利水电管理所提交的《临时建搭物申请书》中明确承诺：“如因水利事业、城镇规划等国家建设需要，愿无条件自行拆除、清理。”五被上诉人不存在任何合法权益，其与上诉人作出的《拆迁通知》没有利害关系，上诉人作出的《拆迁通知》没有侵犯其合法权益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告资格的规定，五被上诉人提起诉讼主体不适格。五被上诉人既不拥有土地使用权，也没有合法建设的房屋，其诉称上诉人作出的《拆迁通知》侵害其合法权益及其建设行为经行政许可没有任何依据。二、上诉人作出的《拆迁通知》认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原审判决认定上诉人作出的《拆迁通知》的行政行为及涉案拆迁行为违法，属认定事实和适用法律错误。为了加快棉湖镇沿江路的建设，进一步改善沿江路交通环境，保证正常交通需要，根据市、县有关文件精神及《棉湖镇总体规划》，上诉人就棉湖镇沿江路扩建改造用地范围内的拆迁事宜制定了《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案》。2018年7月19日，上诉人向揭西县人民政府报送了《关于棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案的请示》，2018年7月26日，揭西县人民政府作出了《揭西县人民政府关于〈棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案〉的批复》，同意《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案》。2018年8月16日，揭西县人民政府办公室下发了《揭西县人民政府办公室关于开展我县境内市管重点河道拆违清障工作的通知》，要求各乡镇人民政府（街道办）对属地河道堤围管理范围内及左右岸两堤之间堤脚、边滩、滩地内的违法违章建（构）筑物、垃圾点进行清理拆除，本案案涉搭建物属于上述应清理拆除的范围。根据上述文件精神和《棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案》，上诉人于2018年9月2日向沿江路商铺住户发出了《拆迁通知》，上诉人作出的《拆迁通知》认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。五被上诉人主张上诉人下发的《拆迁通知》程序及内容违法，要求予以撤销没有任何依据。综上，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，判决错误。为维护法律的尊严，上诉人特提起上诉，请求判令：一、依法撤销揭阳市榕城区人民法院（2018）粤5202行初41号行政判决，改判驳回被上诉人李培亮、方尔淑、陈永平、吴瑞庄、郭少松的起诉或诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人李培亮、方尔淑、陈永平、吴瑞庄、郭少松承担。被上诉人李培亮、方尔淑、陈永平、吴瑞庄、郭少松辩称，一、上诉人揭西县棉湖镇人民政府作出的《拆迁通知》，该具体行政行为与五被上诉人存在利害关系，五被上诉人的诉讼主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，法律上的利害关系是指公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。换言之，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。具体到本案中，1975年棉湖大桥建成后，1976年就形成了五被上诉人在内的涉案沿江路商铺，商铺形成初期是搭棚结构，后出于巩固堤防的需要应镇政府与水利部门要求改建成水泥结构，由五被上诉人的父母建成房屋后一直由被上诉人一家管理经营，并每年向棉湖镇水利水电管理所交租，五被上诉人拥有涉案土地的合法使用权，同时也是涉案土地上房屋的合法所有权人。上诉人作出的《拆迁通知》的对象包括五被上诉人在内的各沿江路商铺住户，五被上诉人是上诉人发出《拆迁通知》的接收人，《拆迁通知》要求五被上诉人在内的各沿江路商铺住户限期办理拆迁补偿事宜、限期搬迁、采取停水停电等措施进行拆迁等行政行为，对被上诉人的合法权益产生了实际影响，且事实上陈永平涉案房屋已经被上诉人拆除，给五被上诉人造成了巨大的损失。从因果关系而言，如果被诉行政行为成立或产生法律效果，就会直接侵害了原告取得的权利。所以，五被上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系，具备本案的原告主体资格。二、上诉人揭西县棉湖镇人民政府作出的《拆迁通知》认定事实错误，证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。上诉人揭西县棉湖镇人民政府作出《拆迁通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款。在庭审过程中，上诉人辩称系依据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四十三条及《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第四十条作出被诉具体行政行为。《土地管理法》于1999年1月1日施行，《城乡规划法》于2008年1月1日施行，涉案建筑于1976年建设完成，早于上述两部法律的施行时间，根据法不溯及既往的原则，上诉人以之后才生效施行的法律规定去规范五被上诉人之前的建设行为，明显不当。根据《土地管理法》第四十三条和《城乡规划法》第四十条的规定，上诉人作为乡一级行政机关，无权依照《土地管理法》和《城乡规划法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整。退一步讲，其即便请示县级人民政府同意后实施，但其行使职权也必须具有明确的法律依据。上诉人在作出《拆迁通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及《城乡规划法》的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。本案中，上诉人揭西县棉湖镇人民政府提供的《关于棉湖镇沿江路扩建改造工程拆迁工作方案的请示》《揭西县人民政府关于的批复》《揭西县人民政府办公室关于开展我县境内市管重点河道拆违清障工作的通知》等有关证据，并不能证明五被上诉人涉案房屋在已被审批征占的土地范围内，也没有证据证明上诉人有对涉案房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，难以证明其作出的《拆迁通知》符合《土地管理法》第四十三条和《城乡规划法》第四十条需要依法申请和审批的情形，事实不清，主要证据不足。故上诉人主张其作出的《拆迁通知》符合《土地管理法》和《城乡规划法》规定的理由不能成立。并且，上诉人对五被上诉人涉案房屋进行拆迁，并没有提供相应证据证实其合法性和合理性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，在行政诉讼中，上诉人对其作出的具体行政行为承担举证责任，上诉人不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。依据《土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征占土地必须经过严格的法律程序，经由省级以上人民政府审批，由县级以上人民政府公告并组织实施；依据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并向被征收人公布，拟定征收补偿方案进行论证并予以公布，作出房屋征收决定后应当及时公告，意即征收房屋必须经过严格的法律程序。上诉人揭西县棉湖镇人民政府为乡一级行政机关，没有法律法规及规章的授权，无权征占土地，无权征收房屋，更无权对陈永平的房屋进行强制拆迁，且严重违反房屋征收的程序和规定；依据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第四十三条之规定，上诉人不得对五被上诉人采取停水停电等方式迫使五被上诉人履行相关行政决定，且并没有告知五被上诉人依法享有陈述和申辩的权利，剥夺了五被上诉人的陈述和申辩权。上诉人作出的《拆除通知》具体行政行为违反了上述法律规定，构成程序违法。综上，上诉人揭西县棉湖镇人民政府作出的《拆迁通知》具体行政行为与五被上诉人存在利害关系，五被上诉人的原告主体适格；上诉人作出的具体行政行为事实不清，主要证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。请求贵院驳回上诉人的全部上诉请求。一审期间各方当事人提交的证据随案卷移送，经本院审查核实，结合庭审质证意见，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，被上诉人李培亮、方尔淑、吴瑞庄、郭少松因分别不服原审法院作出的（2018）粤5202行初39、40、42、43号行政裁定，向本院提起上诉。本院经审理，于2019年9月20日分别作出（2019）粤52行终19、20、21、22号行政裁定，驳回五被上诉人的上诉，维持原裁定。本院认为，本案二审围绕当事人争议的焦点，对原审判决和上诉人作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为进行全面审查。本案争议的主要焦点是：一、被上诉人的原告主体资格是否适格；二、上诉人作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为是否合法。一、关于被上诉人的原告主体资格是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案上诉人揭西县棉湖镇人民政府作出被诉《拆迁通知》，通知各沿江路商铺住户限期搬迁及逾期搬迁的后果。五被上诉人本人或其父母建造并分别由五被上诉人居住经营的房屋被列入拆迁范围，且被上诉人陈永平的案涉房屋已被上诉人强行拆除。显然，上诉人作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为，已对五被上诉人案涉房屋的权利义务产生实际影响，五被上诉人作为被拆迁对象，其不服上诉人作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为，有权向人民法院提起行政诉讼，其原告主体资格适格。原审判决认定五被上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围且原告主体资格适格正确，应予支持。上诉人主张五被上诉人与被诉《拆迁通知》没有利害关系，五被上诉人的起诉主体不适格，理由不成立，不予采纳。二、关于上诉人作出的被诉《拆迁通知》强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。综合本案在案证据，上诉人提交的证据及依据不足以证明其作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为合法，其应承担举证不能的法律后果。其一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，建设项目征占土地的，需依照法定程序报省级以上人民政府批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。然而，上诉人既未能提供其作出被诉《拆迁通知》的职权依据，也未能提供经依法批准的案涉改造工程征收土地及房屋的证据。原审判决认定上诉人超越职权作出被诉《拆迁通知》且未履行相应程序正确，应予支持。其二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第二十七条第一款、第二十八条第一款的规定，征收国有土地上的房屋，应由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并在完成补偿安置工作后限期搬迁，且不得违反规定中断供水、供电等非法方式迫使被征收人搬迁。被征收人拒不搬迁的，应依法申请人民法院强制执行，在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。本案上诉人既未能提供合法的征收案涉房屋决定，也未能提供其已完成补偿安置工作并获准强制执行的证据，其因此而作出的被诉《拆迁通知》及对被上诉人陈永平案涉房屋实施强制拆除，明显违反法律规定。原审判决认定上诉人超越职权对被上诉人陈永平的案涉房屋实施强制拆除且没有证据正确，应予支持。其三，本案上诉人作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为，是为了改善棉湖镇沿江路交通环境，保证正常交通需要，且相关工作方案报经揭西县人民政府同意并已实施，若依法撤销将给国家利益、社会公共利益造成重大损失，原审判决确认上诉人作出的被诉《拆迁通知》及强制拆除行为违法，并无不当，应予维持。上诉人称其作出的被诉《拆迁通知》认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法，理由不成立，不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人揭西县棉湖镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇二〇年一月十五日法官助理 姚奕声书 记 员 卢思琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。