四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终4号 上诉人（原审原告）何文武，男，1969年4月15日出生，汉族，住址四川省西充县。 上诉人（原审原告）刘华，女，1974年5月10日出生，汉族，住址四川省西充县。 被上诉人（原审被告）西充县多扶镇人民政府。 法定代表人贾伦坤，镇长。 委托代理人张晓东，该镇副镇长。 委托代理人刘红，西充县金龙法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）西充县多扶镇何玉沟村村民委员会。 负责人蒲明乾，主任。 原审第三人何东，男，1971年3月7日出生，汉族，住址四川省西充县。 上诉人何文武、刘华因诉被上诉人西充县多扶镇人民政府（以下简称多扶镇政府）、西充县多扶镇何玉沟村村民委员会（以下简称何玉沟村委会）行政强制一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，原告家庭较贫困，刘华有视力障碍残疾。何玉沟村有水库一座，面积约10余亩，库容较深，适合养鱼。1998年6月何玉沟村委会与村民何东签订了山塘承包合同，承包期限为1998年6月14日至2027年12月31日；因何东外出发展，经村委会同意，何东将山塘承包经营权转让给村民何正英，转包期限为2009年1月31日至2018年1月31日；经何东同意，何正英于2012年6月17日将山塘承包经营权再转让给何文武，截止期限为2018年12月31日。由于刘华有出口伤人陋习等原因，原告经营期间和村民积怨较多。水库年久失修，经积极争取，原南充市国土资源局于2017年批准立项进行整修，当地群众迫切希望工程上马。为落实水库整修项目，作为山塘所有者代表，村委会多次与何东沟通，并督促何东与何文武协商，得到何东积极响应，何东明确同意放水清塘，但遭到原告的阻扰。2019年3月19日金山乡贾萍乡长带领乡武装部长张晓东、村干部何文举、蒲明乾等人来到现场，原告采取爬上挖掘机等极端方式阻断施工，被公安民警带离现场，并各被处以行政拘留五天。贾萍等人当机立断，决定放水清塘，水库存鱼一并放走。另查明，四川省民政厅于2019年10月下旬发布南充部分乡镇行政区划调整公告，其中撤销西充县金山乡，将其所属行政区域划归多扶镇管理。 原审认为，本案纠纷之所以形成，原、被告均有责任。二原告系贫困户，平素得到政府关爱，群众照顾，本应感恩他人，友爱四邻，但二人承包了水库如同攥住了自家珍宝，只顾自家养鱼需要，不管群众生产用水，公用水库俨然成为刘氏一家堰塘，引起群众严重不满。而且二原告尤其是刘华出口伤人，惯于哭闹、责骂，有伤地方风化，也不断限缩了自家的发展空间，实在应该反省改正。乡政府、村委会也存在认知、行为的错误：村委会听任水库承包权一转再转，导致承包关系混淆，给纠纷埋下祸根；明知二原告在2019年后仍实际经营水库，但其长期不找原告协商，反而找名义承包人何东商量，还美其名曰“打酒只问提壶人”，隔靴挠痒，不得要领。乡政府明知案涉纠纷长期存在，应当及时指导、支持村委会对二原告向人民法院提起排除妨碍或解除合同的民事诉讼，但其在情急之下贸然决定放水清塘，表明其欠缺依法行政的牢固意识和策略。关于原告诉请诸项，其请求判决确认金山乡政府、何玉沟村委会2019年3月19日强制放水清塘的行为违法，原审法院认为只应由乡政府承担责任，确认乡政府强制行为违法。关于其请求确认原告对山塘享有2019年1月1日至2023年12月31日为期五年的接续承包经营权，属纯粹的民事纠纷，不在本案审理范围，原告可另寻他途解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决：一、原西充县金山乡人民政府2019年3月19日对原金山乡何玉沟村水库强制放水清塘的行为违法；二、驳回原告何文武、刘华其他诉讼请求。 上诉人何文武、刘华上诉称，上诉人从何正英处转包了山塘（承包期为2012.06.11至2018.12.31）。经营期间，整个山塘内坡石板多处倒塌塘中，已成危塘。后得到了县水务局的支持对山塘维修整治，要将山塘内石板拉起还需增加一组排洪管，为此须将水位退至老梗以下5公分，给原告就要造成损失。为协助解决问题，乡书记于2017年1月8日下午委派驻村干部和村组干部与上诉人讨论决定写下延期合同(内容为:顺延5年给何文武弥补，何东顺延1年弥补，共6年)，都写在了何东的总合同上。两年来多次找何东写合同，何东称合同并没有注明何文武的名字，写在他的总合同上就是他的，就此发生了争执。2019年3月19日，二被上诉人强制放水放鱼，直接造成上诉人经济损失116165元。请求重新改判。 被上诉人多扶镇政府辩称，因行政区划调整，一审法院邮寄的判决书，我镇未及时收到，导致错过了上诉期。当时的金山乡政府，是依据南充市国土资源局南土资发[2017]84号文件进行土地整治，是执行上一级行政机关的指令，故不应该确认违法。原审法院法官亲自到现场调查了解，查明了放水清塘是广大村民的集体意见，充分体现了当地村民的意思自治，是合法行为。同时，当时的金山乡政府的领导确实在现场，但是只是协调，作出放水决定和实施放水行为的是村委会。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人何玉沟村委会辩称，鱼塘是2017年承包给何东的，到2018年12月31日承包期满。2018年底根据南充市国土资源局的要求实行山塘整治，但由于上诉人不放水，就无法施工，所以延迟到2019年3月份才实施。村委会是不违法的，因为承包合同已经到期了，群众也强烈要求。请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人何东述称，承包合同已经期满，而且已经超了两个月，不存在违法行为。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 上述事实，有山塘承包转让合同、行政处罚决定书、照片、证明、信访事项处理意见书、信访举报件反馈情况表、南充市国土资源局南土资发［2017］84号文件及以及当事人陈述等证据予以佐证。 本院认为，根据各方当事人的诉辩主张及庭审陈述,归纳本案的争议焦点是：一是本案实施行政强制行为的主体的认定；二是所实施的行政强制行为是否合法。 一、本案实施行政强制行为的主体的认定。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，上诉人请求确认放水清塘的行政强制行为违法,应以具体组织实施行政强制行为的主体为被告。根据本案的证据和当事人的陈述，2019年3月19日，原金山乡政府的相关领导和何玉沟村委会的干部在现场，组织实施了对上诉人承包的鱼塘进行放水清塘的行政强制行为。同时，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”、第二款“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”的规定，由于何玉沟村委会实施的行政强制行为，并无法律法规授权，应认定其系受原金山乡政府委托所实施的行为。故多扶镇政府是组织实施行政强制行为的主体，是本案适格的被告。上诉人请求确认何玉沟村委会共同实施了行政强制行为，本院不予支持。 二、关于多扶镇政府组织实施行政强制行为是否合法的问题。 依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”和第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的规定，行政机关作出行政决定后，当事人拒不履行，行政机关应当书面催告当事人履行义务，并告知当事人相关的权利和义务。经催告，当事人仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，且当事人对强制执行决定有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，原金山乡政府在组织实施行政强制行为前，既未作出行政决定，也未书面催告上诉人履行义务，未给予其陈述和申辩的权利，同时也未作出强制执行决定，其行政强制行为违反了上述法律的规定，程序违法。故上诉人请求确认多扶镇政府2019年3月19日强制放水清塘的行为违法，本院予以支持。 上诉人请求确认其与何玉沟村委会实际承包经营鱼塘的期限，不属于本案审理的范围，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何文武、刘华共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘红 审 判 员 庄娟 审 判 员 石炜 二〇二〇年一月十六日 法官助理 刘伟 书 记 员 刘唯