江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终738号 上诉人（原审原告）经济本，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）徐春云，性别××年××月××日生，××族。 两上诉人的共同委托代理人吴跃峰，江苏国成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府盘城街道办事处，住所地南京市浦口区盘城新街68号。 法定代表人沈军勇，南京市浦口区人民政府盘城街道办事处主任。 委托代理毕文涛，南京市浦口区人民政府司法所工作人员。 委托代理人杨康，江苏德序律师事务所律师。 原审第三人汪成龙，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人颜景泉，江苏和忠律师事务所律师。 上诉人经济本、徐春云因与被上诉人南京市浦口区人民政府盘城街道办事处(以下简称盘城街道办)、原审第三人汪成龙一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年5月15日，经济本、徐春云（甲方）与第三人汪成龙及案外人李庆（乙方）签订了房屋买卖合同，合同约定甲方将位于南京市××区盘城镇××房屋××共112.28平方米及四间附房和车库卖给乙方，房屋的总价款为145800元，合同第四条还约定，甲方卖给乙方的房屋自乙方交清房款后，其所有权、处分权、收益权全部归乙方所有，若需翻建甲方必须予以协助申报，若是遇拆迁，有关该房屋的所有赔偿款全部归乙方所有，甲方不得以房屋未过户或户名为甲方为由主张该房屋的任何权利，若有违反，乙方有权向甲方主张购买该房时交房款的叁倍，若乙方反悔违约，无权向甲方索要房款。此后第三人汪成龙长期在此居住。 2017年，因盘城镇街环境综合整治项目建设的需要，盘城街道办对东至盘城新街，西至盘城后街，南至万家坝路，北至盘城后街与盘城新交汇处范围内房屋进行拆迁，浦口区盘城镇盘城村盘东组33号房屋在该项目拆迁范围内。南京市浦口区人民政府《实施细则》（浦政规〔2014〕2号）第十条对住宅房屋补偿面积的认定中第（三十三）项规定，认定工作应由所在街（场）、度假区牵头，由区拆管中心、区住建局、区纪委[监察局]、区物价局、区国土分局、区法制办、区城管[行政执法局]、区审计局、区规划办、区公安分局、村委会（社区）等单位，组成联合认定机构，实施认定工作。后盘城街道办进行了入户调查、下组走访、社区反馈等调查工作，最终测量认定第三人汪成龙居住的房屋的面积为123.25平方米，认定合法的面积为110平方米。2017年9月27日，盘城××××与第三人汪成龙签订了拆迁补偿安置协议。 另查明，2017年9月28日，第三人汪成龙与韦家礼签订了协议书，协议载明：汪成龙在盘城社区盘东组06033号房产，享受拆迁安置220平方米，汪成龙自愿将拆迁补偿安置协议份额中110平方米，划拨给韦家礼，由韦家礼与盘城街道办签订拆迁补偿安置协议。在（2019）苏8602行初116号案件中，盘城街道办提交了2017年8月26日研究盘城镇街项目汪成龙、韦家礼涉迁房屋认定问题的会议纪要，会议纪要载明“2017年1月6日，因‘盘城镇街环境综合整治项目’，我街道对上述房屋进行了调查，房屋调查登记人为汪成龙、韦家礼，调查总面积为270.33平方米，其中汪成龙房屋调查面积为123.25平方米，韦家礼为147.08平方米。2017年8月27日，盘城镇街环境综合整治项目启动。会议议定：通过核实买卖材料、下组实地走访、社区反馈等实际情况，证明汪成龙、韦家礼买房情况属实，且各自长期居住于此，依据买卖协议第四条涉及拆迁问题的处理，盘城街道房屋认定组认定汪成龙、韦家礼为该房屋实际占有人，依据盘城镇街项目相关拆迁政策实施签约。” 再查明，2017年11月1日，经济本、徐春云向南京市浦口区人民法院提起民事诉讼，请求法院确认经济本、徐春云与汪成龙、李庆于2006年5月15日签订的房屋买卖合同无效。该院于2018年10月30日作出（2017）苏0111民初9068号民事判决，确认房屋买卖合同无效，汪成龙和李庆向南京市中级人民法院申请再审，南京市中级人民法院于2019年3月26日作出（2019）苏01民申67号民事裁定，驳回汪成龙、李庆的再审申请。 因认为盘城××××与第三人汪成龙签订的《拆迁补偿安置协议》侵害其了其合法权益，经济本、徐春云诉至法院，请求确认盘城××××与第三人汪成龙签订的《拆迁补偿安置协议》无效。 原审法院认为：主张行政协议无效，应证明行政协议符合无效情形。第一，在盘城××××与韦家礼签订《拆迁补偿安置协议》后，经济本、徐春云向法院提起民事诉讼，其与汪成龙、李庆签订的房屋买卖合同被法院民事判决确认无效，但该民事判决并未对房屋买卖合同无效的法律后果作出处理，房屋买卖合同被确认无效，并不必然导致盘城××××与韦家礼签订的《拆迁补偿安置协议》无效的法律后果。第二，从客观实际来看，经济本、徐春云在2006年出让房屋时，包括房屋五间共112.28平方米及四间附房和车库，本次拆迁调查中，被拆迁房屋的面积为270.33平方米，两者存在明显且较大的出入。盘城街道办在本次调查中也注意到了存在经济本、徐春云名下的112.28平方米的权证问题，盘城街道办按照《实施细则》（浦政规〔2014〕2号）的有关规定，核实买卖材料、下组实地走访、听取社区反馈结合汪成龙长期居住于此的事实，牵头开会形成会议纪要，对汪成龙的被拆迁房屋面积予以认定，并无不当。第三，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中并不存在上述规定的无效情形。盘城街道办在与汪成龙签订《拆迁补偿安置协议》过程中，已审慎履行了行政职责，并不存在违法之处，经济本、徐春云起诉要求确认盘城××××与汪成龙签订的《拆迁补偿安置协议》无效，法院不能支持。由于房屋买卖合同无效可能引起的有关损失，经济本、徐春云应另行主张。因此，对于经济本、徐春云要求撤销盘城××××与第三人汪成龙签订的《拆迁补偿安置协议》的诉讼请求，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回经济本、徐春云的诉讼请求。案件受理费50元，由经济本、徐春云负担。 上诉人经济本、徐春云上诉称，一、一审法院审判程序违法。被上诉人在一审开庭时无正当理由未提供任何证据，也未提交举证延期申请，但一审法院却在开庭后向上诉人邮寄了被上诉人所谓的补充证据，程序违法。同时，被上诉人所提交的证据违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，已经超出了举证期间，就该补充证据是否接纳以及给上诉人答辩期，原审法院均未作出说明。 二、一审法院认定事实和适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被上诉人作为乡镇级政府，在未接受委托的情况下无权进行土地征收。其次，（2017）苏0111民初9068号民事判决已经确认案涉房屋的买卖合同无效，且在2016年上诉人曾口头通知过被上诉人案涉房屋存在争议，故依据《不动产暂行登记条例》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，上诉人一直是案涉房屋的产权人，而被上诉人擅自与第三人签订拆迁协议在性质上属间接的确权。最后，一审法院适用《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定认定本案中不存在该规定的无效情形，但（2017）苏0111民初9068号民事判决也依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定确认双方买卖合同无效，因此，一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销原判，依法改判或发回重审；2.请求法院判令上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人盘城街道办辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出民事判决已确认案涉房屋买卖合同无效，但是该民事判决并没有对房屋买卖合同的法律后果作出直接的处理，故房屋买卖合同虽然被确认无效，但并不导致被上诉人和韦家礼、汪成龙签订的拆迁补偿安置协议无效。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人汪成龙述称，一审判决事实清楚，适用法律正确。一审判决维护了公平交易和公平正义，对于违反诚实信用的当事人是一种处罚。盘城街道办在本次协议拆迁中，保护了实际财产权利人汪成龙的利益。民事判决的认定与盘城街道办和汪成龙签订的拆迁安置协议之间并无关联。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人向本院提交了如下证据：1.南京市中级人民法院（2018）苏01行初字第588号庭审笔录（开庭时间为2018年12月24日），用以证明江北新区管理委员会没有授权盘城街道办从事相应的拆迁安置工作。故盘城街道办无权进行案涉拆迁活动。 2.南京市中级人民法院2019苏01民申67号民事裁定书，用以证明该判决书中再次说明原审原告和第三人签订的房屋买卖协议违反《中华人民共和国土地管理法》及相关行政法规，应属无效。 经质证，被上诉人盘城街道办对证据1的真实性没有异议，对其关联性不予认可。案涉活动系盘城街道办因环境整治项目对集体村民协议搬迁，参照了相关拆迁规定，并非行政拆迁。对证据2的真实性没有异议，对其关联性不予认可。原审第三人汪成龙对证据1的真实性没有异议，认为案涉项目属协议搬迁，并非行政拆迁。类似的案件目前法院均将其作为行政案件予以受理。对证据2的真实性没有异议，但不认可其关联性。 本院经审查认为，上诉人提交的证据1不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予接纳。上诉人提交的证据2所载内容原审法院已经在审理查明事实部分予以阐述，已无提交必要，本院对该证据亦不予接纳。 本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。 另查明，经查原审卷宗，原审法院于2019年3月18日在该院第一法庭进行公开开庭审理。庭审笔录中载明，审判长陈述“在法定期限内被告及第三人均未向法庭提供证据”。2019年6月17日，原审法院通过EMS向经济本、徐春云邮寄了“被告补充证据一份”。2019年6月11日下午的原审法院谈话笔录记载，主审法官的法官助理受托向经济本、徐春云的代理律师进行谈话，陈述“本案被告在庭后补充了证据……请对这些证据发表质证意见”。代理律师陈述“不予质证”。 本院认为，关于上诉人主张的确认案涉拆迁补偿安置协议无效的问题。本案中，在案涉拆迁补偿安置协议签订后，上诉人就其与原审第三人汪成龙、案外人李庆签订的房屋买卖合同向法院提起民事诉讼，请求确认其与原审第三人汪成龙、案外人李庆签订的农村宅基地房屋买卖合同无效。经审理，法院以前述合同违反国家土地管理行政法规的强制性规定为由判决确认上诉人与原审第三人汪成龙、案外人李庆于2016年5月15日签订的《房屋买卖合同》无效。该民事判决未就前述房屋买卖合同无效的法律后果作出处理。《中华人民共和国民法总则》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”由此，前述房屋买卖合同无效后，当事人根据无效的民事法律行为而交付的财产，因标的物的具体情况以及法律规定等，会发生返还、折价补偿等不同的法律后果。在该法律后果未经司法裁判确定的情况下，同时考虑合同的相对性原则，前述确认房屋买卖合同无效的民事判决不能当然导致案涉拆迁补偿安置协议无效。上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人主张的一审法院存在程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，根据原审卷宗记载以及原审判决载明的举证情况，原审法院责令原审被告向原审法院提交了相关证据并通知原审原告、原审第三人予以质证，在原审原告、原审第三人均表述了意见后对前述证据进行了认证，审判程序并不违反前述规定。上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。需要说明的是，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，有权责令原审被告提交证据，但经查，就行使法院职权的相应情况，原审法院既未在开庭的庭审笔录中予以反映，亦未在通知原审原告、原审第三人发表质证意见时予以说明，原审法院就此应当进一步改进工作。 综上，上诉人经济本、徐春云的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人经济本、徐春云负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年一月六日 书记员  曹 洁