河南省南阳市宛城区人民法院行 政 裁 定 书(2019)豫1302行初114号原告：南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司。统一社会信用代码：914113007919251484。法定代表人：候霞，任该公司总经理。地址：南阳市宛城区白河街道办事处312国道连线溧河店村。委托代理人：刘兆庆，北京市京师（郑州）律师事务所，代理权限：特别授权。委托代理人：余和平，河南梅溪律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告：南阳市自然资源和规划局统一社会信用代码：11411300MB19848064。法定代表人：王放，任局长职务。地址：南阳市滨河路市体育中心西200米。委托代理人：梅晓东，该局工作人员。代理权限：一般代理。委托代理人：徐舒天，河南雷雨律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司诉被告南阳市自然资源和规划局撤销建设用地使用权拍卖公告一案，原告于2019年7月22日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月27日公开开庭进行了审理，原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司的委托代理人刘兆庆、余和平，被告南阳市自然资源和规划局的委托代理人梅晓东、徐舒天均到庭参加了诉讼，本案现已经审理终结。被诉行政行为：2019年7月9日，南阳市自然资源和规划局作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告。原告不服诉称，2005年，南阳市为筹办全国农民运动会，开展“四城联创”活动，南阳市人民政府决定取缔严重影响市容的市区老家具门窗市场，建立新的竹木家具市场。由于时间紧迫，当时市政府特别强调要先行拆除旧建筑，市场建成后再补办各类用地手续。原告承接项目后，筹措资金2850余万元，用于竹木市场地上附属物建筑和地下管道、排水设施建设。2007年，南阳市规划局给原告颁发《建设用地规划许可证》，规划用地253.67亩。2007年4月19日，政府相关领导在有关文件上签批，要求有关部门“抓紧办理土地手续”，由于当时南阳市土地年度计划指标短缺，历经两年，先后四次才完成用地报批工作。2008年，南阳市政府调整城市整体规划，将竹木市场调整为居住用地。原告开始逐步完善“荣创梅苑居住小区”用地手续。2010年省国土资源厅《关于补办建设用地手续工作会议精神》要求，对于未经批准违法用地的，罚款到位后可以补办用地手续。2011年元月，原告依法缴纳148万元用地罚款，但被告却没有及时办理用地手续。自2011年以来，经逐级上报审批，河南省人民政府下发四期用地指示批文，批准对该区域土地进行征收。自2011年至2014年，原告先后向政府预交土地征收款3350万余元，但被告一直以指标紧张、中途改变规划用途、补办用地手续等等理由，不予办理。截止2019年7月，用地手续没有办理，相关地下附属物也没有赔偿，所收数千万各项费用也没有退还。近日原告获悉，被告将所涉案土地进行网上拍卖。在国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须做到净地出让。被告此行为严重侵犯原告合法权益，且违背相关法律规定。原告诉至法院，请求依法撤销被告南阳市自然资源和规划局作出的宛自然告字（2019）16号《南阳市国有建设用地使用权出让拍卖公告》，地块编号为G2019-05、G2019-06、G2019-07、G2019-08四宗国有建设用地使用权的出让行为。原告在一审期间向本院提供的证据材料有：1、南阳市国土资源局文件，证明原告所涉及的土地，是2005年南阳市筹备农运会，先行拆旧建新、后补办手续的遗留问题。2、南阳市城乡一体化示范区管理委员会致国土资源局函，即宛示范管函（2018）76号。证明原告已经完成土地征收补偿工作，原告垫付了大量资金，为城市建设作出巨大贡献，被告应当依法为原告办理土地使用证。3、南阳市宛城区人民政府于2007年4月10日作出的“关于南阳市竹木市场家具市场建设有关情况说明”、宛城区政府于2006年12月19日作出的“关于建设南阳市竹木家具市场的请示”、时任市政府秘书长李力的签批指示，要求宛城区政府责成有关部门抓紧按政策办理土地手续。证明被告应当为原告办理土地使用证。4、南阳市规划局于2007年5月9日为用地单位“南阳市宛城区政府”、用地项目“南阳市竹木家具市场”颁发的宛市规证字（2007）第23号《建设用地规划许可证》。证明原告已经合法取得建设用地规划许可证，被告不应当将该土地出售，应当为原告办理土地使用证。5、南阳市发展和改革委员会于2010年9月5日作出的宛发改城镇（2010）563号“关于南阳市荣创梅苑居住小区项目建议书的批复”和南阳市宛城区发展和改革委员会于2010年9月19日作出的宛区发改（2010）168号“关于转发南阳市发改委《关于南阳市荣创梅苑居住小区项目建议书的批复》的通知”，证明市区发改委同意建设荣创梅苑居住小区，被告应当及时办理相关证件。6、南阳市规划局于2010年10月26日作出的宛规意（2010）01号“关于南阳市荣创梅苑居住小区建设项目的规划选址意见”，证明南阳市规划局要求被告给原告办理相关土地手续。7、省国土资源厅于2010年12月31日作出的“关于补办建设用地手续工作会议精神”，证明对于未经批准违法用地的，罚款到位后可以补办用地手续。8、2011年1月20日原告向南阳市土地监察大队缴纳罚款1480110元的票据，证明原告依法缴纳了未经批准违法用地的罚款，被告应当按照会议精神，给原告补办用地手续。9、原告于2019年6月19日作出的“关于解决原竹木家具市场土地使用权问题的报告”，关于原告涉及问题的具体情况是客观存在的事实，被告应当依法解决。10、南阳市宛都公证处（2019）豫宛证内民字第12270号公证书一份，证明涉案土地地下附属设施现状，以及被告对涉案土地补偿不到位。11、原告提交的自2005年起至2019年7月止所有的涉案反映材料（包括宛城区政府文件、宛城区白河镇政府文件、宛城区发改委文件、南阳市规划局文件、南阳市政府文件、南阳市政府土地管理文件、原告向政府相关部门缴纳的各种费用证据、政府对涉案土地对准原告批复建设用地规划的证据以及原告权益遭到侵害并进行维权的证据）。12、南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司荣创梅苑居住小区项目《投资价值评估报告（豫剑桥评报字[2018]B04-14号）》。13、南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司系涉案土地地下设施建设投资的相关证据材料，证明涉案土地地下设施建设的实际投资人系原告。14、南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司涉案土地现场照片19张，证明被告的行政行为对涉案土地地下建设设施已造成部分损害。15、2013年4月20日南阳市荣创竹木家具市场工程结算造价《结算报告》。以上证据，原告用于证明被告应当确认涉案土地的使用权人为原告，但没有给原告办理土地使用权证书，反而违背相关法律规定，在对原告涉案土地地下建设补偿不到位的情况下将涉案土地挂牌拍卖。该行政行为违法，侵犯原告合法权益。被告辩称，1、答辩人发布《公告》行为有事实依据。答辩人作出公告时，已取得了土地征收成本，《南阳市城乡一体化示范区国土建设局宗地情况说明》，证明该涉案土地已征收补偿到位，权属清晰地表附属物已经清理完毕，已经达到供地条件的事实。河南省人民政府豫政土（2016）199号、（2014）1036、（2013）922和1298号土地管理文件批复同意转用并征收本案涉案土地的事实。南阳市规划局城乡一体化示范区分局宛示范规函（2014）44号和（2018）16号两份函件证明了拟出让地符合城乡规划的事实。上述证据证明《公告》出让的土地已符合出让条件。2、答辩人作出的《公告》行为有法律依据。答辩人作出本次行为依据的规范性文件为国务院《城镇国用土地出让转让暂行条例》及原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（以下简称《招拍挂规定》）。《招拍挂规定》第三条规定：招标、拍卖、或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。依照该条例规定，采用招拍挂的方式出让国有建设用地使用权是公开、公平、公正原则的具体落实。《招拍挂规定》第四条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本案中，涉案地块按照规划要求属于商住用地，应当以招标、拍卖、或者挂牌方式出让。如果擅自以其他方式出让是违法的，要承担相应的法律责任。3、答辩人作出公告行为符合《招拍挂规定》的法定程序。4、被答辩人诉状陈述的事实和理由，尚不具备取得国有建设用地使用权的条件。答辩人不排除其已在涉案土地上投入的可能性，其权利可通过其他途径或参与招拍挂过程中得以实现。综上所述，答辩人认为，答辩人作出的网上公告行为事实清楚，程序合法，符合法律规定。请求驳回原告起诉。被告在一审期间向本院提供的证据有：第一组证据：南阳市城乡一体化示范区国土建设局关于南阳市东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-01号至A-04号土地《情况说明》。证明土地已经补偿到位，地表附属物已清理完毕，已经达到供地条件。第二组证据：河南省人民政府于政土（2016）199号、（2014）1036、（2013）922和1298号土地管理文件。证明省政府批复同意出让涉案土地。第三组证据：南阳市规划局城乡一体化示范区分局宛示范规函（2014）44号和（2018）16号两份函件。证明拟出让地符合城乡规划。本院根据上述证据及庭审调查认定以下法律事实：2018年7月14日，南阳市城乡一体化示范区国土建设局出具以下“情况说明”：1、“储备地南阳市城市建设项目2014-64、2012-99本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地6.253公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-01”。2、“储备地南阳市城市建设项目2013-107、2011-67本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地3.544公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-02”。并提供了以上土地征收移交成本。2018年8月15日，南阳市城乡一体化示范区国土建设局出具以下“情况说明”：1、“储备地南阳市城市建设项目2011-67、2014-64本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地3.7331公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-03”。2、“储备地南阳市城市建设项目2011-67本次征收白河街道办事处溧河店社区集体土地1.9181公顷，土地已经补偿到位，地表附属物清理完毕，已经达到供地条件。”该项目名称为“东外环路以东、珠江路以南区域储备地A-04”。并提供了以上土地征收移交成本。河南省人民政府于2013年7月22日作出豫政土（2013）922号“关于南阳市实施2011年度第四批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店社区一、二、三、六组集体土地转用为建设用地。河南省人民政府于2013年12月5日作出豫政土（2013）1298号“关于南阳市实施2012年度第五批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店村四、五、六组集体土地转用为建设用地。河南省人民政府于2014年11月3日作出豫政土（2014）1036号“关于南阳市实施2013年度第五批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店村五组集体土地转用为建设用地。河南省人民政府于2016年3月14日作出豫政土（2016）199号“关于南阳市实施2014年度第五批城市建设用地的批复”，同意征收溧河店村八组、四组集体土地转用为建设用地。南阳市规划局和城乡一体化示范区分局于2014年11月15日作出宛示范规函（2014）44号“关于东外环路以东、珠江路以南区域建设项目用地规划条件的函”和南阳市城乡一体化示范区分局（2018）16号“关于宛示范规函（2014）44号规划条件的时效性确认函”，证明宛示范规函（2014）44号文件继续延用；拟出让土地符合城乡规划。2019年7月9日，被告南阳市自然资源和规划局根据以上事实，依据国务院《城镇国用土地出让转让暂行条例》及原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条、第四条规定，作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，地块编号为G2019-05、G2019-06、G2019-07、G2019-08，土地位置为示范区东环路以东、珠江路以南区域A-01、02、03、04地块。2019年7月30日，南阳腾业房地产开发有限公司竞得G2019-05地块、G2019-07地块；南阳市瑞思置业有限公司竞得G2019-06地块；河南信友置业集团有限公司竞得G2019-08地块。原告没有参与竞拍。另查明，原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司成立于2006年8月，法定代表人侯荣梅，公司经营范围：销售竹木、家具、农机具、竹木家具加工设备等。2005年8月3日，宛城区白河镇溧河店村委会（甲方）与宛城区白河镇招商办主任侯荣梅（乙方）双方签订租地协议，甲方将位于老312国道两侧约300亩耕地一次性以800元每亩基价租赁给乙方，租期10年。甲方负责将该300亩用地范围内地面以上的附属物清理完毕并保障乙方市场建设的用地需要。土地租金前五年按800元每亩，第六年后900元每亩，不再递增，青苗费补偿按一般农作物600元每亩，其他树种及附属物按国家规定补偿等等。2005年原告在该土地上实施迁建商业市场。2007年5月9日南阳市规划局向用地单位“南阳市宛城区政府”，用地项目为“南阳市竹木家具市场”颁发了宛市规证字（2007）第23号临时用地《建设用地规划许可证》，许可南阳市宛城区人民政府使用珠江路南侧141.862亩土地作为商业市场临时用地。2008年8月，南阳市宛城区人民政府要求南阳市规划局将“商业市场临时用地”变更为“商业市场综合用地”。2008年1月4日，南阳市国土资源局对原告作出宛国土资（2008）1号行政处罚决定书，主要内容为：“你单位于2005年8月未经政府批准，擅自占用宛城区白河办事处溧河店村位于原南唐路东侧土地98674平方米（合147.94亩，该宗地地类为耕地，不符合土地利用总规划，未占用基本农田）建竹木家具市场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定。根据《中华人民共和国土地法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河南省实施土地法办法》第六十三条规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、限15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、处以罚款98674平方米×15元，共计1480110元”。原告于2011年1月20日向南阳市土地监察大队缴纳罚款1480110元。2010年5月14日，南阳市宛城区人民政府向市政府提出“关于解决荣创梅苑居住小区项目用地规划问题请示，2010年9月5日南阳市发展和改革委员会作出宛发改城镇（2010）563号“关于南阳市荣创梅苑居住小区项目建议书的批复”和南阳市宛城区发展和改革委员会于2010年9月19日作出的宛区发改（2010）168号“关于转发南阳市发改委《关于南阳市荣创梅苑居住小区项目建议书的批复》的通知”，南阳市宛城区发改委同意原告建设荣创梅苑居住小区，并要求完善有关手续。2010年10月26日南阳市规划局向南阳市国土资源局函告宛规意（2010）01号“关于南阳市荣创梅苑居住小区建设项目的规划选址意见”。2013年7月22日、12月5日、2014年11月3日、2016年3月14日，河南省人民政府下发四期用地批文，批准对该区域土地进行征收，期间原告进行了投资。2018年8月28日，南阳市国土资源局作出宛国土资文（2018）293号“关于涉及农运会拆迁安置及城市建设置换土地供应的报告”，原告属于南阳市中心城区土地遗留问题之一。同年12月26日，南阳市城乡一体化示范区管委会向南阳市国土资源局作出宛示范管函（2018）76号函，该函称“自2011年到2015年，该项目用地分四期报批，共报批土地239.52亩。其中前三期报批土地的各项费用由荣创公司交纳，并预付部分征地补偿费用。目前，我区已经完成上述土地征收补偿工作，地表已清理，具备供地条件。”“建议在出让条件中明确该项目是四城联创遗留问题，最大限度保证该公司能竞得国有建设用地使用权，以弥补该公司在建设南阳市竹木市场和报批用地过程中垫付费用的财务成本和损失”。本院认为，本案中，原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司诉讼请求是要求撤销被告南阳市自然资源和规划局作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，并要求采取补救措施。经查，该拍卖公告中涉及的规划土地用途均为住宅用地或住宅兼容商用，依据国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖”之规定，协议、招标、拍卖是法定的国有土地出让方式，但是各有其适宜的范围。参照原国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则”。第四条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”之规定，商品住宅等经营性国有土地使用权必须采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，通过公开、公平、公正的程序防止土地出让腐败行为。原告提出以协议的方式获得该土地使用权不符合以上规定。本案中，原告没有参与涉案土地的竞拍活动，所以原告不能依法获得该地块的土地使用权。被告作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，因原告没有参与竞拍，自愿放弃了依法获得土地使用权的资格，故该《拍卖公告》对原告是否获得土地使用权不产生实际影响。原告诉称其对该土地进行大量资金投入，被告对涉案土地地下设施没有进行补偿的情况下公开拍卖侵犯了原告的合法权益。对原告该诉请，本院认为，根据原告提供的证据，原告承接竹木家具市场建设项目后对涉案土地确实进行了资金投入，该投资建设行为是原告公司行为还是宛城区白河镇招商办招商行为或者是政府委托行为，原告应通过其他法律途径依法维权。原告未经批准擅自占用该宗土地建设竹木市场的行为，已经受到原南阳市国土资源局的行政处罚，原告缴纳罚款后，并没有退还非法占用的土地以及拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。原告不是该宗土地的所有权人，原告与该宗土地是租赁关系。故原告对该宗土地地下设施进行建设的行为是否属于合法行为，是否应当获得征收补偿问题，原告应通过其他法律途径解决。综上，原告没有参与涉案土地的竞拍活动，被告作出宛自然资告字（2019）16号南阳市国用建设用地使用权出让网上拍卖公告，对原告是否获得土地使用权不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告南阳市荣创竹木家具市场开发有限责任公司。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审判长 陈 琪审判员 郭凤香审判员 范成然二〇二〇年一月二十三日书记员 彭政基