河南省郑州市二七区人民法院民 事 裁 定 书（2019）豫0103民初20605号原告：周静，女，汉族，1987年2月5日出生，住郑州市。委托诉讼代理人：任海峰，北京京云律师事务所律师。被告：河南国盛投资有限公司，住所地郑州市操场街金城服饰广场516号。统一社会信用代码：91410100780507856C。法定代表人：赵胜川，该公司总经理。委托诉讼代理人：王思嘉、刘浩鑫，河南天基律师事务所律师。被告：郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部，住所地郑州市陇海中路188号。负责人：徐发轩，指挥长。委托诉讼代理人：王思嘉、刘浩鑫，河南天基律师事务所律师。被告:中国铁路郑州局集团有限公司，住所地郑州市陇海中路106号。统一社会信用代码：91410000169994215P。法定代表人：孙景，该公司董事长。委托诉讼代理人：杨嵩峰，该公司干部。原告周静与被告河南国盛投资有限公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部、中国铁路郑州局集团有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告周静及其委托诉讼代理人任海峰，被告河南国盛投资有限公司、被告郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部的委托诉讼代理人王思嘉、刘浩鑫，被告中国铁路郑州局集团有限公司的委托诉讼代理人杨嵩峰均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求依法判令：1．被告共同向原告支付郑州市陇海中路188号“铁道中央花园”项目内两处安置房屋自2018年6月1日至实际符合交付条件之日止的过渡费(按每月6000元计算)；2、本案诉讼费由被告负担。事实与理由：原告系郑州铁路土木建筑棚户区改造项目的被安置人员，安置的房屋位于郑州市××号“铁道中央花园”项目内，2013年10月15日，原告与郑州市铁路土木建筑棚户区改造指挥部（中国郑州铁路集团有限公司内设临时机构）签订《房屋搬迁安置补偿协议》及承诺书，约定除安置原告一处88.62-89.92平方米的安置房外，再给原告一处88.62平方米至89.92平方米的安置房，过渡期36个月，超过过渡期的被告自逾期之日起双倍支付临时安置费，但被告至今仅支付到2018年5月31日的临时过渡费，此后未再向原告支付相关费用，故原告诉至本院。被告河南国盛投资有限公司辩称：对于原告不是本案适格主体，不是本案所涉项目的拆迁对象，而且没有证据证明其与被拆迁人杜波是什么关系。一、本案属于铁路系统内部福利性、保障性住房分配问题引起的纠纷，属于铁路系统内部管理事务，不属于民事平等主体之间的纠纷，亦不属于人民法院受案范围，应依法裁定驳回起诉。1、陇海东路188号院（铁道·中央花园）棚户区改造项目，其运作模式是项目指挥部根据国家、省、市有关政策对划拨用地铁路居住小区和部分生产办公用房，按照政府棚户区改造拆迁安置和职工集资等房改政策实施的铁路棚户区改造项目之一，同时也是河南省、郑州市保障性安居重点工程项目，该项目同时涉及国家专项补助资金及国家税费减免，是政策性极强的保障性住房项目。拆迁后涉案土地使用权不变，仍属于被告三中国铁路郑州局集团有限公司（以下简称铁路局），安置房屋性质仍为房改房，并不涉及国有土地房屋征收的问题。本案属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷。2、铁路局作为拆迁人，在涉案项目的拆迁政策制定、建房售房过程中具有绝对的决定权和管理权，其与广大被拆迁人并非是完全平等的民事主体，同时涉案项目的购买对象也仅限于符合条件的铁路内部职工。本案系铁路局系统内部因建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，是铁路系统内部管理事务，并不属于平等民事主体之间的纠纷。3、根据法发（1992）38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》之规定：“属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。综上，恳请贵院查明事实，依法驳回原告的起诉，以维护铁路系统乃至整个社会的稳定。二、即便本案属于法院的审理范围，本案中被告所出具的承诺书也系无效承诺，原告要求被告履行该承诺，无任何法律依据，应依法驳回其诉求。1、承诺书客观上损害了其他广大铁路职工的合法利益，因违反《合同法》第52条第4款而自始无效。如前文所述，郑州铁路局在积极响应国家进行铁路系统棚户区改造政策的大背景下，开始实施河南省全省范围内的铁路系统棚户区改造，郑州市涉及21个改造项目，而陇海东路188号院棚户区改造项目只是其中之一。根据铁路局相关政策，铁路系统棚户区改造整体安置方案是优先安置本拆迁项目下的被拆迁铁路职工，剩余房屋由铁路局对其他尚未安置的铁路职工进行安置。而截至目前，郑州铁路局仍有大量铁路职工尚未得到妥善安置，众多尚未被安置的铁路职工对于涉案拆迁项目的房屋均享有合理的被安置期待。在安置房屋数量一定的情况下，原告通过拒绝搬迁、阻挠拆迁工作正常进行的方式多获得安置房屋，必然导致其他大量未被安置的铁路职工的合法利益受损，甚至会导致有些铁路职工无法被安置，被告在无奈之下所做承诺行为客观上已经严重损害了其他广大不特定铁路职工的合法权益。因此，该承诺书因违反合同法第52条第4款“损害社会公共利益”之规定而无效。2、承诺书所述内容并不是被告的真实意思。对于本案所涉的棚户区改造项目，被告郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部（以下简称指挥部）于2013年7月21日公布了《陇海东路188号院棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁方案），拆迁方案对拆迁的范围、安置补偿的标准、工程进度安排等事项已经公示，拆迁方案公布后，绝大多数被拆迁人均按照拆迁方案确定的时间要求，签订相关拆迁补偿安置协议并及时搬离了被拆迁房屋。但原告却以各种理由，拒绝按照拆迁方案的要求签订拆迁补偿安置协议，并拒绝搬离被拆迁房屋。原告迟迟不肯搬离被拆迁房屋，已经严重影响整体拆迁工程进度。为了棚户区改造项目的推进，为了保障其他广大被拆迁人的合法权益，使其他被拆迁人能够早日得到安置，同时也为了减少因原告拒绝搬迁而导致的工期延误所造成的各项损失，答辩人迫于无奈，在原告的一再要求下，为其出具了该承诺书，因此该承诺书的内容并不是答辩人的真实意思。3、原告要求被告在《房屋搬迁补偿安置协议书》之外额外为其安置一套房屋，没有任何法律及政策依据，且违反了公平原则。（1）拆迁人已经按照拆迁方案确定的补偿标准，和原告签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，为原告提供了安置房屋，原告因拆迁所遭受的经济损失已经得到了足额补偿，并且也足额享受了相关的优惠政策。在此前提下，原告关于《房屋搬迁补偿安置协议书》之外额外为其安置一套房屋的要求，没有任何法律及政策依据。承诺书的内容扩大了原告的权利范围，增加了拆迁人的负担，致使双方权利义务严重不对等，该承诺书严重违反了公平原则。（2）陇海路188号棚户区改造项目，主要目的在于铁路危旧房改造和促进职工保障性住房建设，同时兼具整治既有住房环境的功能。根据《郑州铁路局保障性住房项目搬迁安置指导意见》的精神，禁止任何被拆迁人从拆迁活动中获得不当利益。绝大多数被拆迁人均按照拆迁方案确定的时间要求，及时签订拆迁补偿安置协议并搬离了被拆迁房屋，而原告却以拒绝搬迁的方式，对抗搬迁工作，为自己谋取不当利益，结果导致整个棚户区改造工程工期严重延误，返迁日期也随之延误，不仅给拆迁人造成了巨大损失，更是严重损害了其他广大被拆迁人的合法权益。如若按照承诺书的内容，满足原告要求，那么对于其他配合拆迁工作，按时搬离的被拆迁人而言，将会是严重的不公平，其“示范效应”必将极大刺激其他广大严格按照规定正常搬迁的住户，也势必会造成整个拆迁安置工作局面的动荡和混乱，带来极其恶劣的社会影响。综上，答辩人恳请贵院对本案予以高度重视，查明事实，驳回原告的起诉，以维护铁路系统乃至整个社会的稳定。被告郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部辩称：对于原告不是本案适格主体，不是本案所涉项目的拆迁对象，而且没有证据证明其与被拆迁人杜波是什么关系。一、原告依据《承诺书》起诉的实质内容，是突破房改房规定、再次享受房改房待遇等前置审查，是郑州铁路局单位内部审查事项以及郑州市住房保障部门的行政职权范围，不属于人民法院审理范围，依法应当驳回原告起诉。陇海东路188号院改造后的房屋属于“房改房”性质房屋，原告是否可以购买涉案的“房改房”，必须由原告所在单位郑州铁路局按照房改政策综合评定，并需最终经郑州市住房保障部门批准。而且，作为《承诺书》主合同的《房屋搬迁补偿安置协议书》尚未获得郑州铁路局及郑州市住房保障部门的审批。而原告依据《承诺书》提出的诉讼请求实质，是突破“房改房”以家庭为单位且只能享受一套的规定、再次要求购买“房改房”，而房改房待遇的落实，是郑州铁路局单位内部审查以及郑州市住房保障部门的行政职权范围。依据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”因此，原告诉请的本质内容不属于人民法院受理范围，依法应当驳回原告起诉。二、《承诺书》中被告国盛公司向原告销售第二套拆迁改造的“房改房”性质房屋及其他承诺内容，在法律上及事实上均无法履行。1、《河南省住房和城乡建设厅关于郑州铁路局请求认定职工集资建房性质有关问题的复函》（豫建函〔2011〕277号）指出：“铁路棚户区(含旧城区)改造项目是特定形式下国家房改政策在住房困难企业的进一步深化，其分配给职工的住房也是房改房(或住房货币分配)的一种形式”。“原经郑州市政府和省政府批准并下达计划的铁路棚户区(含旧城区)改造项目，执行企业职工集资建房有关政策，其分配对象、出售价格、控制面积标准等按属地原则，由各市房改(或房产管理)部门审批，并按有关规定办理手续和确权发证，未按程序审批的，不得享受有关房改优惠政策”。因此，陇海东路188号院棚户区改造后建造的房屋，属于政策性极强的且取得该房屋需要与职工身份等诸多待遇挂钩的“房改房”，其房屋的分配、购买、取得，均应当依照国家棚改机构下达的计划、郑州市住房保障部门的审批方可进行。2、按照现行的不动产登记规定、依据拆迁安置补偿方案及拆迁安置补偿协议，房屋最终办理不动产登记，都需将相关棚改计划文件、建设文件、拆迁安置改造政策、公告、拆迁安置协议等报送不动产及郑州市住房保障部门，由不动产登记及郑州市住房保障部门审批后才能进行登记，在此之前，包括原告起诉依据的《房屋搬迁补偿安置协议书》在内的相关协议，都属于合同法第四十四条规定的“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”的情形。3、《承诺书》的内容超出了经批准的188号院拆迁安置补偿方案，其约定属于必须经有权的棚改部门修改拆迁安置政策、不动产等部门的批准才能生效。而且，依据房改房及经济适用房政策规定，一户只能享受一套房改房、经济适用房，原告的诉请也无法得到实际的执行。4、原告起诉要求被告向其交付房产所属的土地系政府划拨给郑州铁路局的铁路用地，根据《物权法》等法律规定，按照房地一体、一物一权的原则，上述土地范围内建造的不动产权利人只能是郑州铁路局，指挥部及国盛公司并非该不动产的所有权人，在未经郑州铁路局同意且未发生无权变动的的情况下，二被告均无权对郑州铁路局享有所有权的不动产进行处分。因此，国盛公司出具的承诺书根据《合同法》第110条的规定，该承诺书涉及的义务属于“法律上或事实上不能履行的”的情形。三、原告起诉所依据的《承诺书》因损害社会公共利益，也应被认定为无效。根据原告提交的证据显示，拆迁前原告对于被拆迁的房屋也没有所有权，根据《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定及拆迁安置补偿标准，已为原告安置符合标准的新房，原告因郑州铁路局职工身份应享受的“房改房”性质的住房待遇已经得到充分的保障。陇海东路188号院改造政府既适用棚改政策、又套用房改房政策、经济适用房政策诸多优惠政策，项目地块也属于政府划拨用地，对项目建设拨付补助资金还免收众多的配套费等规费，体现了国家利益、社会的公共利益及公共秩序。铁路系统棚户区改造整体安置是优先安置本拆迁项目下的被拆迁铁路职工，剩余房屋政府依据铁路棚户区改造文件规定，要求只能在郑州铁路局系统内对其他尚未安置的铁路职工按照职工集资等房改政策销售。如按照原告诉请，向其额外销售“房改房”性质的住房，将导致其他大量未被安置的铁路职工的合法利益受损、政策性住房秩序陷入混乱，而且也使得原告获取了没有资格取得的额外“房改性质的房”。四、原告起诉主张临时过渡费没有法律及政策依据，应予以驳回。被告指挥部根据《拆迁补偿安置方案》的规定及安排，已经于2018年1月31日张贴了选房通知，通知包括原告在内的所有拆迁户于2018年2月份进行选房，5月份办理入住手续。原告实际上也已经按照通知要求进行了选房，在其他广大被拆迁户都已经在选房后，于2018年5月办理了入住手续的情况下，原告却因自身原因，对抗拆迁安置工作，拒绝办理入住手续。但是根据《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定及拆迁安置补偿标准，被告指挥部已为原告安置符合标准的新房，原告因拆迁所遭受的经济损失已经得到了足额补偿。在此前提下，原告关于一直拒不办理入住手续且主张继续支付过渡费的要求，没有任何法律及政策依据。综上，原告诉请的内容本质上涉及到房改房待遇的落实，以及突破国家关于“房改房”只能享受一次的规定，依法不属于人民法院审理的范围，国盛公司对于涉案的房屋也没有处分权，所作出的承诺内容在法律上及事实上也不能履行。而且《承诺书》内容属于损害社会公众利益、国家利益的内容，依法应当认定为无效。答辩人不认可该承诺书内容的合法性，请驳回原告的起诉。陇海东路188号院棚户区改造项目政策性极强、涉及范围广，其诉讼结果不仅涉及到铁路整体的棚户区改造项目，而且判例的“示范效应”将对省市保障性安居工程整体带来重大影响，故请审判庭对此事予以高度重视，对类似问题慎重对待，帮助我们化解疏导原告，维护社会和铁路系统的稳定。被告中国铁路郑州局集团有限公司辩称：一、被告不是本案适格被告，原告起诉被告没有法律依据根据合同相对性原则，被告不应被列为本案被告。本案案由系房屋拆迁安置补偿合同纠纷，原告起诉所依据的房屋搬迁补偿安置协议书的订立主体是指挥部，承诺书的出具主体是国盛公司，换言之，本案中被告既不是拆迁安置协议的相对方，也不是承诺书的作出主体同时本案也并非我国民法领域关于突破合同相对性的五种特殊情形，因此原告依据房屋搬迁补偿安置协议及承诺书提起诉讼，我们不是适格的被告。二、指挥部并非由被告设立，其民事权利义务不应由被告承担原告并没有任何证据能够证明指挥部系被告所设立，事实上，被告也并非指挥部的设立主体，即使指挥部不具备独立的法人资格，其民事权利义务也应由其直接设立单位承担，而不是被告。三、本案原告起诉所依据的承诺书应依法被认定为无效。原告起诉所依据的承诺书在客观上损害了社会公共利益和其他广大铁路职工的合法权利，根据合同法第54条第四款之规定，应被认定为无效。首先本案房屋搬迁补偿安置协议书及承诺书为原告分配的新房属于龙海东路188号院棚户区改造项目所涉及的房屋房屋的性质是保障房的性质，国家对保障性住房由财政补贴、税费减免等优惠政策，从这一点可以看出，保障性住房不同于市场上的商品房，更不是商品房同时国家政策对购买保障性住房有严格要求，凡是享受保障性住房的群众必须符合国家保障房政策的规定，郑州铁路局作为国有企业，严格执行国家政策，切实担负起社会职责。2012年开始对陇海东路188号院进行棚户区改造，同时188号院项目还还被列入河南省郑州市两级保障性安居工程重点项目，享受国家专项奖，补资金补贴和税费减免等优惠政策。承诺书的内容也突破了国家政策因此从政策上讲，承诺书不应成立，更进一步铁路局从讲纪律、讲规矩、讲政治的角度也不可能违反国家政策的规定让不符合国家保障房政策的人通过非正当途径获得保障性住房员，杜波原有住房面积74.03平方米，根据房屋搬迁补偿安置协议书的约定，已为杜波置换了88.62-89.92平方米的新房，原告的拆迁补偿权益已经得到充分的保障。综上原告起诉要求依据承诺书额外再为其安置一套房屋，明显违反公平原则，其不合理的要求不应得到支持。公平原则是民事法律领域应当遵循的基本原则，本案原告突破拆迁补偿安置方案的要求，主张特殊化待遇，显然违反公平原则，本案中拆迁人指挥部按照拆迁补偿安置方案确定的补偿标准与原告签订了房屋搬迁补偿安置协议书，该协议书已经确实考虑到原告的经济状况，立足于充分满足原告基本生活需求的角度，房屋拆迁补偿应当是一种得失，相当的公平补偿和合理补偿，但本案原告因拆迁所遭受的经济损失已经得到了补偿，在此基础上，原告还要求在协议约定之外额外再为其安置一套房屋并减免相关费用严重违反了公平原则，没有任何法律及政策依据。其他同其他被告意见。经审理查明：杜波系位于二七区××院××楼××单元××号房屋的所有权人。2013年9月1日，杜波作为甲方与被告郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部作为乙方签订《房屋搬迁补偿安置协议书》一份，该协议显示：乙方被拆迁房屋位置郑州市二七区××院××楼××单元××号房屋权证面积（建筑面积）74.03平方米；乙方选择安置方式原地产权置换；甲方以郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部承建的“铁道·中央花园”新建成套住宅88.62-89.92平方米以内房屋与乙方进行被拆迁房屋置换，置换面积比为1：1，若乙方在甲方规定的时间内签订协议，并在甲方正式通知的规定期限内搬迁的，甲方给乙方原住房建筑面积12%的奖励，奖励部分不计价。超出面积拆迁补偿安置方式进行计算。房屋所有权证的办理按郑州市房管局有关规定执行。乙方根据搬迁补偿意向书的顺序来签订搬迁补偿安置协议，在规定的时间内腾空旧房产交钥匙后，以被拆迁人签订的搬迁补偿安置协议的先后顺序为挑选新房的顺序。2014年4月6日，被告河南国盛投资有限公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部向杜波出具承诺书一份，内容如下：陇海东路188号院18#楼1××号杜波已签订房屋搬迁补偿安置协议书，该房原建筑面积74.03.44㎡，转换新房88.62-89.92平方米，根据杜波的要求，我公司承诺，该房屋置换后，不再收取应缴纳的房屋差价款，杜波放弃搬家奖励费10000元，另外再为杜波安置一套88.62-89.92平方米的新房，该房款杜波缴纳100000元，其余予以免交，该套房按新入户办证，户主可以改名为周静，临时安置补助费按2014年4月开始计发。现原告认为被告自2018年6月开始不再发放过渡费，故诉至本院。本院认为：根据原告提交的《房屋搬迁补偿安置协议书》及承诺书，涉案房屋的拆迁利益应属杜波所有，虽然承诺书上载明新房入户办证，户主可以改名周静，但不能因此认定原告应享有本案收取过渡费的权利，故本案的原告主体不适格。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百十九条之规定，裁定如下：驳回原告周静的起诉。案件受理费2460元，待本裁定生效后，退回原告周静。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状及副本一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审判员  王迪二〇二〇年一月十五日书记员  王慧