山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁行终2107号 上诉人（原审原告）盛广学，男，1957年8月18日出生，汉族，住梁山县。 委托代理人盛阳，男，1982年12月22日出生，汉族，住梁山县，系盛广学之子。 被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住所地梁山县人民中路1号。 法定代表人杨立新，县长。 委托代理人李娜，梁山县人民政府工作人员。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。 法定代表人石光亮，市长。 委托代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。 盛广学因诉梁山县人民政府（以下简称梁山县政府）、济宁市人民政府（以下简称济宁市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院2019年8月9日作出的（2019）鲁08行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案争议形成过程如下：2018年11月26日，梁山县政府作出梁政字[2018]262号《关于韩岗镇驻地棚户区改造项目房屋征收决定》并附《韩岗镇驻地棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。盛广学对该征收决定不服，向济宁市政府提出行政复议申请。2019年6月11日，济宁市政府作出济政复决字[2019]8号《行政复议决定书》，确认梁山县政府作出上述征收决定的具体行政行为违法，责令其按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定依法进行征收。盛广学仍不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销梁山县政府作出的涉案房屋征收决定或确认其违法，并责令其严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和相关法律法规重新作出征收决定；2.撤销济宁市政府作出的涉案行政复议决定；3.确认《房屋征收估价报告》（梁神估字2018112602号）估价程序和结论存在重大过错，责令梁山县政府重新选择符合资质的评估机构并严格按照法定程序再次进行估价。 原审法院经审理查明：2018年5月至8月，梁山县韩岗镇人民政府组织对韩岗镇驻地棚户区改造项目国有土地上被征收房屋和土地面积及地上附着物情况进行调查登记，制作调查登记表。2018年8月16日，梁山县发展和改革局出具《关于韩岗镇驻地棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的复函》及《关于韩岗镇驻地棚户区改造项目纳入国民经济和社会发展年度计划的复函》，确认该项目符合并已纳入梁山县国民经济和社会发展年度计划。同日，梁山县住房和城乡规划建设局出具《关于韩岗镇驻地棚户区改造项目规划选址的说明》。梁山县国土资源局出具《关于拟使用宗地土地利用规划性质的说明》。同年9月6日，梁山县韩岗镇人民政府发布《房屋征收冻结公告》并张贴公示。同年10月13日，梁山县韩岗镇人民政府制定《韩岗镇驻地棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）予以张贴公示，并组织召开听证会进行座谈、征求意见。同年11月13日，梁山县韩岗镇人民政府作出《韩岗镇驻地棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》及其实施方案。经该片区被征收人填写《韩岗镇驻地棚户区改造项目房屋征收被征收人选址评估公司投票单》，投票选出山东省梁山县神州房地产估价有限公司为该项目国有土地上房屋的评估公司并予以公示。同年10月16日，梁山县韩岗镇人民政府与山东省梁山县神州房地产估价有限公司签订《房屋征收补偿评估委托合同》。2018年11月26日，梁山县政府作出被诉房屋征收决定附征收补偿安置方案，并予以张贴公告。2018年11月30日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省自然资源厅作出鲁建住字[2018]25号文，将梁山县韩岗镇驻地确定为棚户区改造项目范围。 另查明，原梁山县韩岗镇镇办企业梁山县散热器厂位于韩岗镇驻地。1998年9月7日，梁山县韩岗镇政府与盛广学签订《梁山县散热器厂转让协议》，协议约定梁山县韩岗镇政府将原梁山县散热器厂产权转让给盛广学。盛广学诉称的房屋、土地及地上附属物由该产权转让承继，位于上述征收范围之内。2018年5月至8月，梁山县韩岗镇人民政府组织对韩岗镇驻地棚户区改造项目国有土地上被征收人房屋和土地面积及地上附着物情况进行调查登记，制作调查登记表，但盛广学未签字确认。2019年1月16日，盛广学向济宁市政府提出行政复议申请，请求确认梁山县政府作出涉案房屋征收决定的具体行政行为违法，并请求责令其重新制定合法合理的征收补偿安置方案。2019年6月11日，济宁市政府复议确认梁山县政府作出涉案房屋征收决定的具体行政行为违法，责令其按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等相关法律法规的规定依法进行征收。盛广学对梁山县政府作出的涉案房屋征收决定及济宁市政府作出的涉案行政复议决定不服，诉至法院。 原审法院认为：一、关于原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，盛广学系梁山县韩岗镇任庄村村民。1998年9月7日，韩岗镇政府与盛广学签订《梁山县散热器厂转让协议》，协议约定梁山县韩岗镇政府将原镇办企业梁山县散热器厂产权转让给盛广学。由于该被转让企业位于韩岗镇驻地，在涉案征收范围之内，因此，盛广学与涉案征收行为具有利害关系，有权提起本案诉讼，是本案适格原告。 二、关于共同被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案中，济宁市政府作出的行政复议决定是以程序违法为由确认梁山县政府的征收行为违法，属于上述规定的除外情形，因此，梁山县政府与复议机关济宁市政府为本案共同被告，符合规定。 三、关于被诉房屋征收决定及复议决定是否合法。梁山县政府提交的证据能够证明梁山县政府为实施城市规划，提升城市功能，提高居民的生活和居住环境，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，研究决定对韩岗镇驻地棚户区改造项目占地范围内的房屋进行征收。该棚户区改造项目，梁山县发展和改革局、梁山县住房和城乡规划建设局、梁山县国土资源局均作出该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及韩岗镇总体规定，已纳入梁山县国民经济和社会发展年度计划，对该片区国有土地上的房屋进行征收目的正当，符合公共利益的需要。梁山县政府提交的证据能够证明其在作出被诉房屋征收决定并公告前，履行了由征收实施单位对征收范围内的房屋进行冻结，公布房屋征收与补偿方案(征求意见稿)并听取被征收人的意见研究并公布房屋征收与补偿方案、进行社会稳定风险评估等程序，且在作出房屋征收决定前，将征收补偿费用足额拨付到位。2018年11月30日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省自然资源厅作出的鲁建住字[2018]25号文，将梁山县韩岗镇驻地确定为棚户区改造项目。本案中，梁山县政府作出韩岗镇驻地棚户区改造项目房屋征收决定并公告的日期是2018年11月26日，明显是在韩岗镇驻地未被确定为棚户区改造项目的情况下就已启动房屋征收程序，属于程序倒置，应属不当。另外，《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，韩岗镇政府制定发布的征收补偿安置方案（征求意见稿）的时间是2018年10月13日，梁山县政府作出的被诉征收决定的日期是2018年11月26日，虽然中间时隔超过30日，但征收补偿安置方案征求意见稿中未按照上述规定予以明确。因此，梁山县政府作出的被诉房屋征收决定程序违法，依法应当撤销。但鉴于该征收行为已实际实施，多数被征收人已与征收实施单位签订安置补偿协议，若撤销该房屋征收决定，会给国家和社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故本案应依法确认被诉房屋征收决定违法。盛广学要求撤销梁山县政府作出的涉案房屋征收决定的诉讼请求，不予支持。济宁市政府收到盛广学的复议申请后，履行了及时予以受理、经批准中止审理、中止原因消除后恢复审理、因情况复杂经批准延期审理，在法定期限内作出复议决定并送达的行政行为。济宁市政府作出的被诉复议决定程序合法，适用法律正确，并无不当。盛广学请求撤销济宁市政府作出的复议决定的诉讼请求，不予支持。根据原、被告提供的证据，盛广学并未在梁山县韩岗镇人民政府组织对韩岗镇驻地棚户区改造项目国有土地上被征收房屋和土地面积及地上附着物情况进行调查登记制作的调查登记表中签字确认，济宁市政府对该事实认定错误，应予指正。 四、关于评估程序及补偿标准问题。《征补条例》第十九条规定，……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。……。此条文规定了被征收房屋价值的确定以及对评估价值有异议的救济程序。被征收房屋的价值评估及结论主要影响的是补偿数额，属于补偿程序事项，评估结论是否合法对房屋征收行为并不产生影响，因此，评估程序是否合法不属于本案审查范围。关于盛广学主张补偿标准低的问题，本案中，梁山县政府提供的征收决定显示，其作出时间距公布的补偿方案征求意见稿已经超过了30日的期限，因此，盛广学若主张补偿标准过低，应该在方案征求意见期限内提出。故盛广学该主张没有法律依据，不予支持。 综上，济宁市政府作出的确认梁山县政府作出的被诉房屋征收决定的具体行政行为违法，责令其按照《征补条例》等相关法律法规的规定依法进行征收的复议行为程序合法，适用法律正确，应予维持。盛广学的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛广学的诉讼请求。案件受理费50元，由盛广学负担。 盛广学不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决，确认梁山县政府作出的被诉房屋征收决定违法，责令其限期采取补救措施或限期重新作出房屋征收决定；2.对原审法院判决中未进行确认以及认定错误的梁山县政府实施被诉征收补偿决定的违法事实予以确认；3.一并审理解决涉案《房屋征收估价报告》所涉及的民事争议即评估程序和结论违法失实之处、评估报告存在重大差错之处；4.确认盛广学所有的涉案12.37亩土地性质为国有出让土地。主要理由如下：一、原审法院认定事实不清。1.梁山县政府提供的房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）听证会签名和照片不符合证据要求，无法证明梁山县政府履行了征求意见、听证、公示等法定程序；内容上未规定产权调换的补偿方式，确定的安置费、搬迁费、停产停业损失补偿费的标准明显过低。2.梁山县政府提交的梁山华梁房地产开发公司账户余额查询单，无法证明该账户是征收补偿专户，且被诉房屋征收决定作出前补偿费用未足额到位。二、原审法院遗漏了盛广学申请一并解决民事争议的请求。盛广学提起本案诉讼时已经提出估价程序和结论存在重大差错，还论证了涉案土地性质应为国有出让土地，事实上提出一并解决相关民事争议的请求。原审法院应对该问题予以审理。三、原审法院适用法律错误。1.原审法院应根据盛广学的诉讼请求判决确认梁山县政府作出的被诉房屋征收决定违法，并责令其限期采取补救措施，不应因济宁市政府在行政复议中确认被诉房屋征收决定违法而判决驳回盛广学的诉讼请求。2.被诉房屋征收决定的作出影响了盛广学对涉案土地的正常使用和工厂的正常经营，原审法院还应在兼顾公平的基础上对梁山县政府等作出督促。 被上诉人济宁市政府向本院提交书面答辩意见称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。盛广学要求撤销被诉复议决定无事实根据和法律依据。二、本案审理的是梁山县政府作出的涉案房屋征收决定，而非房屋征收补偿决定。盛广学要求确认《房屋征收估价报告》存在错误，并要求重新评估的请求也无依据。 被上诉人梁山县政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为：关于被诉复议决定程序合法性问题，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案争议的焦点为被诉房屋征收决定是否合法。 根据原审法院查明的事实，梁山县政府在履行了对征收范围内的房屋进行冻结，公布房屋征收与补偿方案(征求意见稿)并听取被征收人的意见、协商选择评估机构、进行社会稳定风险评估等相应程序之后，于2018年11月26日作出被诉房屋征收决定。结合盛广学的上诉理由，本院主要从以下几个方面对该征收决定的合法性问题予以评判: 一、关于补偿资金是否足额到位，专户存储、专款专用的问题。根据《征补条例》第十二条之规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。上述法律规定设立征收补偿资金专用账户，乃是基于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害的考量。本案中，被诉房屋征收决定于2018年11月26日作出，相关拆迁补偿款项于2018年11月26日前后已陆续存入梁山华梁房地产开发公司账户。结合本案房屋征收范围内绝大部分被征收户已签订协议的情况，可以认定梁山县政府能够在征收补偿问题上保证被征收人的权益。需要指出的是，虽然法律没有对设立征收补偿资金专用账户的方式予以明确规定，但仍应当由房屋征收部门以自己的名义设立征收补偿资金专用账户，以确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。故在本次房屋征收活动中将补偿资金存至梁山华梁房地产开发公司账户的实际做法，容易引起被征收人的合理质疑，希望梁山县政府在以后的工作中加以注意。 二、关于征收补偿方案是否合理合法的问题。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民法院作出房屋补偿决定的重要依据。但征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院审查房屋征收补偿决定时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自身合法权益。本案审查重点在于征收决定的合法性，对于征收补偿方案一般仅作形式意义上的审查。根据原审法院查明的事实，涉案征收补偿实施方案系依据《征补条例》等制定，包括征收补偿方式、房屋货币补偿及产权调换、搬迁费、临时安置补助费、奖励办法与优惠政策等内容。梁山县政府在被诉征收决定作出之前已将征收补偿方案征求意见稿公布并征求公众意见，且还组织征收单位代表和公众代表召开听证会征求意见，此后在被诉征收决定中一并对补偿方案进行公示，符合《征补条例》之规定。盛广学如认为其征收利益受损，可在此后的房屋征收补偿或赔偿程序中依法寻求权利救济。 三、关于盛广学提出的其他上诉理由和上诉请求。盛广学上诉称原审法院遗漏其诉讼请求。经审查，本案系盛广学不服被诉房屋征收决定和复议决定的诉讼，原审法院判决已围绕该房屋征收决定和复议决定的合法性进行了审查，并不存在遗漏盛广学诉讼请求的问题。盛广学所提评估公司估价程序和结论合法性问题，属于审查房屋补偿决定合法性应审查的问题，不属于本案关于房屋征收决定合法性应审查的方面，亦不属于一并解决相关民事争议审查的范畴。盛广学还提出原审法院在已认定被诉房屋征收决定违法的情况下不应判决驳回其诉讼请求。对此，本院认为，济宁市政府作出的复议决定已经确认梁山县政府作出涉房屋征收决定的具体行政行为违法，并责令其按照《征补条例》等相关法律法规的规定依法进行征收。盛广学关于原审法院应再判决被诉征收决定违法，缺乏法律依据，不予支持。至于盛广学提出的确认涉案12.37亩土地性质为国有出让土地的请求。本院认为，人民法院审理二审案件，应当针对原审裁判进行，并以当事人在原审期间提出的诉讼请求为限。盛广学在二审期间提出其在原审中并未提出的该项诉讼请求，依法不属于本案审查范围。 综上，上诉人盛广学的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人盛广学负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇二〇年一月十三日 书记员 李 倩