贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔27行初441号 原告卢万秀，女，1976年7月14日生，布依族，贵州省罗甸县人，住罗甸县。 委托代理人陈晨、周涛，北京在明律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人杨兴华，该县政府县长。 出庭应诉负责人弓德强，该县政府副县长。 委托代理人李艳婷，北京市中银（贵阳）律师事务所律师。 委托代理人付扬，北京市中银（贵阳）律师事务所实习律师。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长。 委托代理人胥正东，该镇党委组织委员。 委托代理人马云飞，该镇政府公职律师。 被告罗甸县综合行政执法局，住所地罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，该局局长。 法定代表人委托代理人田孟福，该局法规股负责人。 原告卢万秀诉被告罗甸县人民政府(以下简称“罗甸县政府”)、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、罗甸县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）土地行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第20号行政裁定，对原告的起诉不予立案。原告上诉后，贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第56号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年12月14日作出（2017）最高法行申4269号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审。贵州省高级人民法院经审查，于2018年4月28日作出（2018）黔行再2号行政裁定，裁定撤销（2015）黔南立行初字第20号行政裁定和（2015）黔高立行终字第56号行政裁定，指令本院立案受理。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月7日公开开庭进行了审理。原告卢万秀及其委托代理人陈晨，被告罗甸县政府副县长弓德强及委托代理人李艳婷，龙坪镇政府委托代理人胥正东、马云飞，综合执法局委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢万秀诉称，其系罗甸县龙坪镇新苑村一组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日早晨，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员挖原告承包地上的种植物，并将原告的承包地掩埋。被告强制占地、破坏地上种植物的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认被告破坏原告地上种植物、强制占地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，原告向本院提交并当庭出示如下证据： 第一组：身份证复印件、《户口薄》复印件、《推选书》、证明两份、《土地承包证》，证明原告的诉讼主体资格以及承包地被破坏前地上青苗种植情况。 被告罗甸县政府对上述证据的质证意见：对户口簿无异议，对承包证的关联性有异议，该证上记载户主是黄昌琴，共八个人，原告无法证明其对土地享有管理耕种的权利。对新莲村村委会出具的两份证明均不认可，该证明未能明确原告对其土地承包经营权证上记载的地块享有实际耕种使用的权利。对推荐书不认可，土地承包证上记载为八人，但签字的仅为四人。 被告龙坪镇政府、综合执法局的质证意见与罗甸县政府一致。 第二组：现场照片、现场视频，证明案涉强制行为系三被告共同实施。 被告罗甸县政府对上述证据的质证意见：对该证据客观性、关联性、合法性和证明目的均不予认可，图表照片是复制品，播放的视频无论是光盘还是U盘均是复制品不是原始载体，不认可其真实性。该组证据不能证明涉案土地就在视频和照片的范围里，因此达不到原告的证明目的。 被告龙坪镇政府的质证意见：从视频中无法看出穿迷彩服的是龙坪镇党委副书记，无法达到原告的证明目的。其余质证意见与被告罗甸县政府的一致。 被告综合执法局的质证意见与罗甸县政府一致。 被告罗甸县政府辩称，一、原告土地拆除行为系由案外人重庆远华公司实施，并非被告实施，原告诉求侵权及赔偿事项属民事法律关系调整范畴，被告并未作出拆除原告土地及地上附着物的行政行为，并非本案适格被告。二、原告未明确其地块的面积，只称其承包地被侵占，未具体明确哪一宗及面积，故原告的诉讼请求不明确。三、农村承包土地是以家庭承包方式，以农户为单位，承包方是农户，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主和农户成员都不是诉讼中的当事人。本案中，原告个人不能代表该户所有成员的意志，因此卢万秀不能成为本案适格的原告，综上，请求驳回原告起诉。 被告罗甸县政府为证明自己主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组：法定代表人身份证明，证明：罗甸县政府主体资格适格； 第二组：省人民政府《关于罗甸县独立高级中学使用土地的批复》（黔府用地函[2006]324号）；黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发[2009]31号）；罗甸县人民政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发[2011]15号）；省人民政府《关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2012]457号）；省人民政府《关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函[2012]471号）；《征地预公告》及公示照片；《关于罗甸县城西环城大道建设项目立项批复》（罗发改投资[2013]314号）；罗甸县人民政府办公室《关于印发〈罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法〉的通知》（罗府办发[2013]199号）；《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》（罗府专议[2014]29号）。证明：涉案项目已经依法立项、审批，且已就相关地块取得建设用地批复等，前期程序合法、完整。罗甸县政府已就项目开展事项（项目范围、补偿标准、相关要求）在项目区域范围内展开诸多宣传、公示，在原告拒不自行拆除涉案地块的情况下，组织相关工作人员拆除原告土地，程序合法。 第三组证据：《土地补偿协议书》、《城西大道征地初始登记表》，证明：项目区域范围内大部分被征收户均认可对其土地的测量及登记，且签订了《土地补偿协议书》。原告户对其项目范围内地块及面积签字认可，对其补偿标准应根据该地块记载面积及附着物登记数据予以计算。 原告对上述证据的质证意见：第一组证据无异议。第二组证据，324批复、31号通知、15号文件、457号、471号批复，以上证据关联性不认可。以上批复批准的土地征收范围并不包括原告本次争议涉及的土地，因此以上证据与本案无关联性。征地预公告以及照片、314号批复、初始登记表，均是针对城西大道项目履行的征收程序，而原告本次诉讼涉及的土地也位于上述初始登记表中，但关于城西大道项目用地只有征地预公告，没有贵州省政府作出的批复以及罗甸县政府作出的征地公告及罗甸县国土局作出的征地补偿方案，因此以上证据不能实现被告的证明目的。恰恰证明被告实施强制占地及破坏原告地上青苗的行为违法。对199号通知和29号会议纪要的合法性和关联性不认可。原告认为被告没有法定职权，也不符合制定安置补偿办法的程序；涉案土地征收至今没有取得征地批复，不应当适用上述补偿安置办法，应当适用国家赔偿法。 被告龙坪镇政府、综合执法局的对于被告罗甸县政府所举示的上述证据均无异议。 被告龙坪镇政府辩称，其不是本案适格的诉讼主体。自2011年罗甸县征地工作组成立开始，该工作组办公室一直在龙坪镇政府办公地点办公。且罗甸县人民政府作出的罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》第十五条及《征地预公告》第八条规定：“征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。”也就是说负责征地工作的主体不是龙坪镇政府。综上，原告所述的具体行政行为侵犯其合法权益，但不是龙坪镇政府作出的具体行政行为，故，龙坪镇政府不是本案适格的被告。 被告龙坪镇政府在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 罗人社字〔2012〕335号文件、罗府发〔2011〕15号文件、《土地补偿协议书》、《征地预公告》，证明：龙坪镇政府不是本案适格被告。 原告对上述证据的质证意见：证明目的不认可，被告龙坪镇政府证明案涉土地是由罗甸县政府征收，安置补偿由罗甸县国土局实施，但龙坪镇政府确实参与实施了案涉强制行为，系超越法定职权行为。 被告罗甸县政府、综合执法局对被告龙坪镇政府所举示的上述证据均无异议。 被告综合执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中辩称，其答辩意见与被告罗甸县政府的答辩意见一致。另补充，其没有铲除原告地上附着物，不是适格的被告。 上述证据，经审查、举证、质证，被告罗甸县政府举示的第二组证据中的457号、471号用地批复以及被告龙坪镇政府举示的罗人社字〔2012〕335号文件，与本案不具有关联性，本院不予确认；其余证据客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明:原告卢万秀系罗甸县龙坪镇新苑村一组村民，在该组“巴让”拥有合法的承包地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县人民政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县人民政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地经线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资源共享根算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告卢万秀承包的上述土地位于该项目征收范围内。因补偿标准问题，原告未与被告罗甸县人民政府达成征收补偿协议。2015年5月6日，被告罗甸县人民政府组织罗甸县龙坪镇政府、罗甸县综合执法局采用挖掘机对原告土地及地上种植物等挖毁。原告不服，向本院提起行政诉讼，并提出如前诉请。 本院认为，本案争议焦点为：原、被告是否是本案适格的诉讼主体以及被诉土地行政强制行为是否合法。 关于卢万秀是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地是以其丈夫黄茂盛为户主的家庭承包的土地，其作为土地的实际使用人，认为被告对其承包的土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，卢万秀是本案适格的原告。罗甸县人民政府关于卢万秀不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。 关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县人民政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对卢万秀承包地的征收是由罗甸县人民政府组织实施的，罗甸县人民政府是征收主体。综合执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对卢万秀承包地的征收，故综合执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县人民政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；综合执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告。 关于被告罗甸县政府对原告涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为是否合法问题。本案中，原告卢万秀提交的《土地承包经营权证》，证实其对“巴让”案涉土地拥有合法的承包经营权；“现场照片”证实该土地被铲除前地上附着物情况以及被铲除后土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告罗甸县政府在未与原告达成征收补偿协议并支付补偿款的情况下，径行对原告享有合法承包经营权的涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违反前述法律规定，应依法确认违法。 综上所述，被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。原告卢万秀要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下： 一、驳回原告卢万秀对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉； 二、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗时秀位于罗甸县龙坪镇新苑村“巴让”涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉的，本判决则发生法律效力。 审判长  郑天成 审判员  金长虹 审判员  游昌新 二〇一八年十二月二十一日 法官助理冉玲 书记员  张迪佳 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.《中华人民共和国土地管理法》 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。