贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行初242号 原告邓云春，女，1975年9月12日生，汉族，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 委托诉讼代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。 委托诉讼代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。 被告兴义市人民政府，住所地：兴义市市府路1号。 法定代表人田涛，市长。 委托诉讼代理人何瑞，兴义市司法局工作人员，特别授权代理。 委托诉讼代理人宋涛，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。 原告邓云春因诉被告兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）履行法定职责一案，于2019年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月12日公开开庭审理了本案。原告邓云春及其特别授权委托代理人胡宝岭、杜红梅，被告兴义市政府之特别授权委托代理人何瑞、宋涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于2019年4月22日向被告兴义市政府提出书面申请，要求被告依法为原告安置140㎡商品房及40㎡商铺门面，并按照6500元／年的标准限期给付原告过渡安置费。被告兴义市政府在起诉之前一直未书面答复原告。 原告邓云春诉称，原告为兴义市xx街道办事处(以下简称坪东街道办)xx村村民，原为承包人口，退耕还林后持有《退耕还林证》。2012年，有关部门引进兴义市万和房地产开发有限责任公司（以下简称万和房开公司）进行城中村改造，征收了原告的宅基地及房屋。2012年6月，原告父亲邓国义与万和房开公司签订《补偿安置协议》。由于原告的房屋与父亲邓国义的房屋相连接，并考虑到按承包人口安置，所以协议就签在了一起，原告选定划地安置方式，全家四个安置人口（原告、原告父母、原告之弟），除原告外均已得到安置。原告于2019年4月22日向被告提出书面申请，但截至目前，原告并未收到被告作出的任何正式答复，被告也未履行上述职责。原告认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府是组织实施土地征收的法定主体。县级以上地方人民政府在组织实施征收土地时，负有确保被征收人取得公平合理补偿安置的义务，因此对作为被征收人的原告进行补偿安置是被告兴义市政府的法定职责，被告拒不履行补偿安置的法定职责，属于行政不作为。同时，因长期未得到安置，原告自2012年以来一直租房居住，租房市场价格为6500元／年，至2019年应付租金总额为45500元，原告的房租属于过渡期费用，依法应由被告负担。鉴于被告的行政不作为，已经严重侵犯了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求：1.判决被告限期履行为原告安置140㎡商品房及40㎡商铺门面的职责；2.判决被告限期给付原告过渡安置费，按照6500元／年的标准给付；3.判决本案诉讼费由被告承担。 原告邓云春起诉时提交的证据材料： 第一组证据： 1.《社员股金证》； 2.《退耕还林承包手册》复印件。 拟证明：原告属于土地承包在册人员，享受股员权利，符合安置条件。 第二组证据：《补偿明细表》。 拟证明：原告房屋于2012年在“城中村”改造中被拆迁，原告属于安置范围。 第三组证据： 《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》复印件。 拟证明：原告邓云春符合集中安置条件。 第四组证据： 1.坪东街道办于2011年8月18日制作的《关于坪东街道办事处坪东xxx组“城中村”改造集中安置情况说明》； 2.xxx组于2013年9月25日就解决尤良毕、邓国勇、尤良书等人的安置问题出具的《报告》； 3.xxx组于2013年12月2日就解决尤良毕、邓国勇、尤良书等人的安置问题出具的《报告》； 4.xxx组于2015年12月31日就解决尤良毕、邓国凤、尤良书等人的安置问题出具的《请示报告》； 5.兴义市政府于2016年5月20日作出的《兴义市人民政府关于印发的通知》。 拟证明：其一，城中村改造过程中，政府核定的安置人口为：划地安置153户、集中安置94户，原告属于安置范围；其二，2013年至今，xxx组多次要求对原告等户进行安置，说明集体经济组织对原告的成员身份、受安置资格无异议；其三，现兴义市按承包人口征收补偿，原告不可能再在他处取得拆迁利益，必须保证原告在本集体经济组织的成员权益。 第五组证据： 1.原告向被告邮寄的申请材料复印件； 2.邮寄申请材料的快递单复印件； 3.投递情况查询截图。 拟证明：原告向被告提出书面申请，要求其履行安置职责的事实。 被告兴义市政府答辩称，一、被答辩人不符合安置条件，答辩人并无为被答辩人安置140㎡商品房和40㎡商铺门面的职责。2011年6月27日，万和房开公司与xxx组签订《xxx组“城中村改造”协议》，被答辩人也在该协议上签字。根据该协议的内容，在“城中村”改造过程中，要严格执行合同附件《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。根据该实施方案的规定，凡在安置范围内的拆迁户以户（户口本和结婚证）为单位，只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户的认定时间为2010年1月1日）。集中安置的范围为居住在有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口。被答辩人邓云春与杨忠清于1996年12月6日登记结婚，其丈夫杨忠清已经在xx村x组获批宅基地。故，本案的被答辩人不符合集中安置条件。二、因答辩人并无为被答辩人安置140㎡商品房及40㎡商业门面的义务，故答辩人不应支付被答辩人过渡安置费。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告兴义市政府在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据： 1.兴义市政府办公室统一社会信用代码证； 2.法定代表人身份证明。 拟证明：兴义市政府基本信息。 第二组证据： 1.坪东街道办与万和房开公司于2011年7月18日签订的《xxx组“城中村改造”招商协议》； 2.坪东街道办与xxx组于2011年6月20日签订的《xxx组“城中村改造”协议》； 3.万和房开公司与xxx组的村民签订的《xxx组“城中村改造”协议》； 4.《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。 拟证明：其一，招商引资协议、城中村改造协议、补偿安置实施方案均通过xxx组集体同意，且原告也签字认可；第二，该案系xxx组与万和房开公司签订的开发协议引发的，与被告无关。 第三组证据： 兴义市中心区坪东新区建设管理委员会于2007年8月15日作出的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。 拟证明：根据该文件的规定，原告不符合安置条件。 第四组证据： 原兴义市国土资源局于2004年2月27日作出的兴市国土建[2004]36号《关于市国土资源局对xxx街道办事处樊富义等七户申请使用土地的批复》。 拟证明：原告的丈夫杨忠清已在划得宅基地。 第五组证据： 《xxx组城中村改造项目中不在安置范围和不符合安置条件的承包人口的公示》。 拟证明：不符合安置条件的承包人口经过集体讨论，进行两轮公示。 第六组证据： 1.兴义市中心区坪东新区管理委员会于2013年11月7日作出的《关于尤良毕等人信访事项的回复》； 2.兴义市人民政府于2014年7月20日作出的《关于对雷文英等信访事项的复查意见》； 3.黔西南州复查复核委员会办公室于2014年12月22日作出的《关于兴义市雷文英等人信访事项的复核意见》。 拟证明：坪东街道办、兴义市政府、黔西南州复查复核委员会已就原告的诉求进行过调查核实，复查复核。 第七组证据：万和房开公司于2012年6月11日与邓云春等人签订的《协议书》。 拟证明：为化解矛盾纠纷，万和房开公司与原告等人签订协议，承诺以优惠价格让原告等人购买集中安置房。 经庭审质证，原告对被告兴义市政府提供的第一组、第二组、第六组、第七组证据的真实性认可；不认可第二组证据的证明目的，认为根据该组证据，原告符合安置条件；不认可第三组证据的真实性，认为该文件并未公示过，原告不清楚该文件的内容；不认可第四组证据，认为已过举证期限；不认可第五组证据的真实性，认为该公示并未进行张贴公告。 被告兴义市政府对原告提供的第一组至第五组证据的真实性认可；但不认可第一组证据的证明目的，认为该证据并不是原告获得划地安置的依据；不认可第二组至第五组证据的证明目的，认为本案系万和房开公司与xxx组签订的开发协议引发，与被告无关。 本院对上述证据认证如下：原告认可被告兴义市政府提供的第一组、第二组、第六组、第七组证据的真实性，本院予以确认；被告提供的第三组证据为兴坪新管发[2007]01号文件，属正式公文，对其真实性予以认可；被告提供的第四组证据系经本院同意延期举证后提交的，证据来源合法，予以认可；被告提供的第五组证据未显示制作单位，也未标注制作时间，对其真实性、合法性不予认可。 被告认可原告提供的第一组至第五组证据的真实性，本院予以确认。 庭审后，被告兴义市政府向本院补充提交了如下证据材料：《汇总说明》《新批划地安置明细表》《有工作的承包人口明细表》《需补宅基地面积明细表》《承包人口集中安置明细表》《新批集中安置明细表》《不在拆迁安置范围内明细表》《不予安置户明细表》《不予安置承包人口但符合公租房条件购买商品住房明细表》《承包人口划地安置明细表》。 经审理查明：为推动xxx组“城中村”改造工程，坪东街道办制定《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》，该实施方案载明：“一、改造范围。xxx组城中村改造项目范围内占地约150亩，东至黄草办事处，南至青龙山，西至小山商贸区，北至坪东大道和税务局宿舍。二、拆迁范围。xxx组城中村改造工程涉及范围内占用的房屋及附属物、构筑物，包括国家机关、企事业单位、集体、居民、农民用房及其附属物、构筑物。……（一）安置方案。1.统一规划安置小区，集中划给宅基地，由拆迁户自行建房（称为划地安置方案）；2.采用统一规划，集中建房安置不再分户划给宅基地（称为集中安置方案）；3.被拆迁人不同意以上两种方案的，可以实行货币补偿，由具备资质的房地产评估机构进行市场评估后确定（货币安置方案）。（二）安置方案选择。凡在安置范围内的拆迁户（以户口簿和结婚证）为单位只能选择一种安置方案进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）……”，同时载明：“拆除有合法手续的正房占地面积不足80㎡的，无论人口多少，按80㎡划给宅基地。新批划宅基地按兴坪新管发[2007]01号文件执行”，“集中安置的范围为居住在该项目范围内原xxx组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。 2011年，xx街道办作为甲方与乙方万和房开公司签订《xxx组“城中村改造”招商协议》，约定：为加快推进坪东街道办xxx组城中村改造，由甲方、乙方、xxx组共同组成xxx组“城中村”改造项目小组，共同办理相关手续；甲方负责协调征地、拆迁、安置、补偿及办理相关手续；乙方在规定时间内安排资金，并完成安置区内的基础设施；启动该项目后，乙方必须严格执行《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》。 2011年6月20日，坪东街道办作为甲方与乙方xxx组签订《xxx组“城中村”协议》，约定：一、甲方原则上同意乙方与甲方招商引资引进的万和房开公司签订合作开发协议；二、乙方必须严格按照《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定的内容与投资商签订合作开发协议；三、划地安置户必须严格按照审批的规划方案进行建设；四、甲方有权监督乙方与开发商签订的开发协议的实施。 2011年，万和房开公司作为甲方与乙方xxx组签订《xxx组“城中村改造”协议》，约定：甲方按照坪东街道办拆迁安置的要求，对xxx组进行征地、拆迁、安置；乙方负责配合完善相关手续，《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》作为附件与协议具有同等法律效力。xxx组的村民在该协议上签字捺印。 之后，邓云春因未得到安置，与尤良毕、雷文英一同向兴义市中心区坪东新区建设管理委员会提出信访请求。该委员会于2013年11月7日作出《关于尤良毕等人信访事项的回复》，对其诉求不予支持。邓云春等人不服，向被告兴义市政府申请复查。2014年7月20日，兴义市政府作出兴府函[2014]109号《关于对雷文英等信访事项的复查意见》，维持坪东街道办的回复意见。邓云春等人仍不服，申请复核。2014年12月22日，黔西南州复查复核委员会办公室作出州信复核字[2014]11号《关于兴义市雷文英等人信访事项的复核意见》，决定维持被告兴义市政府的复查意见。 2019年4月22日，原告以EMS快递方式向被告邮寄了《补偿安置申请书》，请求被告限期履行安置的职责，并请求赔偿。被告收到原告的书面申请后未在法定期限内进行答复，原告诉至法院，请求判如所请。 另查明:邓云春与杨忠清于1996年12月6日登记结婚。原兴义市国土资源局于2004年2月27日作出兴市国土建[2004]36号《关于市国土资源局对下午屯街道办事处樊富义等七户申请使用土地的批复》，该《批复》载明：“同意xx村x组杨忠清使用本组稻田110.7㎡建住宅”。 再查明:2012年6月11日，万和房开公司作为甲方与乙方尤良书、邓云春等10人签订的《协议书》约定，甲方承诺以优惠价格让乙方购买一套建筑面积为140㎡的集中安置电梯房，优惠价格为1200元／㎡。协议签订后，原告邓云春未购买该房屋。 本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：原告请求被告为其安置以及支付过渡安置费应否得到支持。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府作为征收土地方案的组织实施部门和补偿安置方案的批准部门，其是实施征收和补偿的法定主体。虽然从本案证据显示，从安置方案的制定到签署招商引资协议的各个环节，均是由坪东街道办参与，但其并不具有征地补偿安置的法定职权。本案原告认为被告兴义市政府是法定征收实施主体，在向其申请安置未果后，直接以其作为被告向法院提起履行法定职责之诉，而被告兴义市政府亦未在答辩中否认其征收主体的身份。另外，作为兴义市政府之派出机构的兴义市中心区坪东新区建设管理委员会，曾作出适用于坪东新区范围的兴坪新管发[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》，结合此行为，坪东街道办所作征地行为在法律、行政法规未授权的情形下，应视为受兴义市政府的委托。因此，兴义市政府为本案适格被告。 本案系由“城中村”改造项目过程中,集体土地被征为国有土地后，原集体经济组织成员的补偿安置问题所引发。原告邓云春提交的《社员股金证》《退耕还林承包手册》可以证实邓云春原系xxx组的承包人口。涉案《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》系经万和房开公司（甲方）与xxx组（乙方）审阅后，由万和房开公司签章和xxx组村民签字同意。该方案是否经过合法程序审批通过不得而知，但该组涉及247户被征收人均按照此方案进行补偿安置。从兴义市中心区坪东新区建设管理委员会作出的《关于尤良毕等人信访事项的回复》以及兴义市政府作出的兴府函[2014]109号《关于对雷文英等信访事项的复查意见》可推知，前述实施方案制定的基础应为兴义市中心区坪东新区建设管理委员会兴坪新管[2007]01号《关于审批安置坪东新城区内农民宅基地的规定》。因此，前述实施方案应当是本案原告能否得到安置的依据。第一，《xxx组城中村改造拆迁补偿安置实施方案》规定：“在安置范围内，以户（以户口簿和结婚证）为单位，只能选一种安置方式进行安置（离婚分户认定时间为2010年1月1日前）”，“集中安置的范围为居住在该项目范围内原xxx组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”。同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”原告邓云春于1996年与杨忠清登记结婚，杨忠清于2004年在xx村取得宅基地。虽然现有证据无法确定前述实施方案的颁布时间，但从坪东街道办与万和房开公司于2011年签订的《xxx组“城中村改造”招商协议》来看，实施方案于2011年或者是早于2011年颁布。也就是说，实施方案颁布之时，邓云春与杨忠清夫妇名下已有一处宅基地，不符合《实施方案》“集中安置的范围为居住在该项目范围内原xxx组有承包土地且在该项目范围外没有宅基地（含宅基地已经出让）的承包人口”之规定，亦不符合前述法律关于“一户一宅”之强制性规定；第二，土地是稀缺资源，国家实行耕地严格保护政策。国家在征收集体土地后，无论是采用划地安置方式还是集中安置方式，其目的均是保障失地农民的基本生存、生活权利。而根据邓云春的实际情况，其丈夫杨忠清已于别处获得宅基地一处，不存在不能满足基本生存、生活的条件。由此，原告请求被告依照实施方案的规定对其进行集中安置的理由不成立，本院不予支持。 关于过渡安置费的问题。原告邓云春称其房屋被征收后一直租住房屋，但其并未提供相关证据予以证实。且过渡安置费，是指房屋被征收后，安置房或安置地到位前，对被征收户在此过渡期间给予的补助，在安置主张不能得以实现的情况下，亦不存在对过渡安置费的支持。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邓云春的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告邓云春负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 **敏 审 判 员 陈蕊丽 二〇二〇年一月十七日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 杨 艳