河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初665号原告尚旭跃，男，1963年1月15日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人任晓嫚，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。被告郑州市惠济区长兴路街道办事处，住所地河南省郑州市惠济区长兴路21号。法定代表人王海建，主任。委托代理人张永利，该单位工作人员。委托代理人张建，河南慧闻律师事务所律师。原告尚旭跃因要求确认被告郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区长兴路街道办事处强制拆除房屋行为违法一案，于2019年10月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月29日立案后，于2019年10月30日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。原告尚旭跃及其委托代理人王家才，被告郑州市惠济区人民政府的委托代理人任晓嫚、王蕊，被告郑州市惠济区长兴路街道办事处的委托代理人张永利、张建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告认为被告郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区长兴路街道办事处于2019年6月15日强行拆除了原告的房屋。原告尚旭跃诉称，原告的房屋位于郑州北站下到场西侧。2019年5月，郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划范围内的违法建设拆除完毕，原告的房屋在该规划范围内。2019年6月15日下午3点至6月17日，被告在未作出任何行政决定的情况下，组织相关人员，采用暴力手段陆续将原告房屋强行拆除，室内物品被损毁，给原告造成巨大经济损失。原告认为被告实施的强制拆除行为认定事实不清，证据不足，被告在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务，未作出行政强制决定，程序违法，其行为严重侵害了原告的合法权益。为此请求：1．确认被告强制拆除原告位于郑州市郑州北下到场西侧房屋的行为违法；2．本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：1.《郑州北站劳动服务公司场地出租协议》，证明原告系涉案房屋的权利人，原告与郑州北站劳动服务公司签订协议，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，主体适格。2.惠济区全力推进郑州北站铁路沿线拆迁工作报道；3.强拆照片（系从手机中打印出来，照片为两个手机拍摄，当庭只带了一个手机），证明被告实施了本案的强制拆除行为，是本案的适格被告。被告郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）答辩称：一、原告仅仅系涉案土地的承租人，涉案房屋系违法建筑，应当予以拆除，故应当驳回原告的诉讼请求。二、被告从未作出过强制拆除原告房屋的决定，本案被告不适格，应当驳回原告起诉。根据郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》（郑政通〔2018〕52号文）、中国铁路郑州集团有限公司土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，中国铁路郑州局集团有限公司作出了包括涉案房屋在内的郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除决定，被告从未作出过涉案房屋的拆除决定，由此产生的相关法律责任应当由中国铁路郑州局集团有限公司承担，故本案被告不适格。三、被告配合中国铁路郑州集团有限公司拆除的行为，并没有为原告设定新的权利义务，应当驳回原告起诉。如前所述，中国铁路郑州局集团有限公司做出了包括涉案房屋在内的郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的决定，被告系配合中国铁路郑州局集团有限公司实施郑州北站铁路权属范围内违法建设的拆除行为，该行为没有为原告设定新的权利义务，对其合法权益并没有产生影响，应当驳回其起诉。综上，请求法院驳回尚旭跃的起诉，本案诉讼费由原告承担。被告郑州市惠济区长兴路街道办事处（以下简称长兴路办事处）答辩称：一、长兴路办事处作为本案被告主体不适格，应当驳回原告对被告长兴路办事处的起诉。2018年10月19日，郑州市人民政府和中国铁路郑州局集团有限公司发布郑政通〔2018〕52号关于对铁路沿线绿化综合整治范围内，违法建设实施拆除的通道，明确拆除事项。铁路沿线绿化综合整治范围内，所有违法建筑物、构筑物按照土地性质属于铁路部门的，由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施。2019年5月5日，河南省铁路局向郑州市人民政府提出关于违法建筑物构筑物拆除的申请，明确表示对该公司综合整治范围内的非法建筑物构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷，由该公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局有限公司，土地林业管理办公室发出《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，明确告知拆除事项为郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。上述三份文件可以证明本案涉及违法建筑，位于铁路权属土地范围之内，作出拆除决定的是中国铁路郑州局集团有限公司，被告长兴路办事处没有作出强制拆除房屋的决定，且也没有作出拆除决定和强制拆除的权利，故长兴路办事处作为本案被告主体不适格，请求驳回原告起诉。二、尚旭跃作为本案原告主体不适格，应依法驳回其起诉。2013年12月1日，原告与郑州铁路局郑州北站劳动服务公司签订郑州北站劳动服务公司场院出租协议，依据协议约定，双方签订出租协议，合同期限至2018年10月30日也已届满。在没有继续签订合同及缴纳租赁费的情况下，其已丧失了该土地的租赁使用权，其也已丧失了违法建筑的所有权，且原告也未有证据证明涉案房屋是原告建设的。即使是原告所建，原告承租涉案土地之后，其在没有合法取得土地使用权及相应规划和建设许可的情况下，擅自建设的房屋系违法建筑，中国铁路局郑州集团有限公司决定对其权属之类的违法建筑予以拆除并无不当，所以原告不再具有本案合法的原告主体资格，应予以驳回起诉。综上，请法院查明事实，驳回原告起诉。其他与惠济区政府答辩意见一致。被告惠济区政府向本院提交了以下证据、依据：1.《郑州北站劳动服务公司场院出租协议》，证明涉案土地系原告向郑州铁路局郑州北站劳动服务公司租赁而来，原告未取得该土地合法使用权和相关建设手续，涉案房屋系违法建筑，应当予以拆除，应当驳回原告诉求。2.《关于违法建（构）筑物拆除的申请》；3.郑政通〔2018〕52号《郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化整治范围内违法建设实施拆除的通告》；4.《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，证明涉案房屋所在土地系中国铁路郑州局集团有限公司所有，涉案房屋在内违法建设的拆除决定系该公司和郑州市人民政府作出，相关法律责任应由其承担，本案被告不适格；被告仅仅系配合并执行拆除决定，未对原告设定新的权利义务，应当驳回原告起诉，真正影响原告权利义务的是郑州市政府和中国铁路郑州局集团有限公司郑政通〔2018〕52号文。被告长兴路办事处在法定举证期限内未提交证据。经庭前会议及庭审质证，各方质证意见如下：被告惠济区政府对原告证据1的真实性没有异议，认为原告对涉案房屋所在的土地并没有合法的使用权，涉案房屋系违法建筑；证据2真实性无异议，该份报道是倡导性的意见，最终的法律责任的承担要以相关部门最终作出的行政行为为依据；证据3中部分照片的真实性无法核实，这些照片并不能证明确系被告实施了涉案房屋的强制拆除行为，这些证据与被告并没有因果关系。长兴路办事处对原告证据的质证意见同惠济区政府质证意见一致。原告对被告惠济区政府提交的证据1证明目的不认可，原告认为认定和拆除违法建筑应当由城乡规划主管部门依法进行，未经法定程序，被告无权擅自认定涉案的房屋系违法建筑应当拆除；对证据2合法性和证明目的均不认可；证据3关联性、合法性和证明目的均不予认可。通告的第四条明确了拆除的期限是截止到2018年12月31日。其一，涉案的房屋的拆除是2019年的6月份，与本案没有关联。其二，在未经法定程序来进行相关的查处。未作出限期拆除决定之前，是政府和铁路公司联合作出违法建筑拆除的通告，明显违法。其三，即使是按照该通告，被告惠济区政府也是相关的负责拆除的主体；证据4合法性和证明目的不认可。本院综合各方当事人发表的质证意见，对双方证据的真实性予以确认，对其证明目的将在本院认为部分综合阐述。经审理查明，2013年12月1日，原告尚旭跃与郑州铁路局郑州北车站劳动服务公司签订《郑州北站劳动服务公司场院出租协议》，约定尚旭跃租赁北站下到场西侧、折返段东北角的一处场院（一亩多地）。原告尚旭跃在该地块上建了房屋及厂房，一部分用于公司加工，一部分出租使用。2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，要求拆除城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米范围内的违法建筑物。该通告“三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，要求拆除郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。该通告“三、拆除事项……（一）由各辖区人民政府负责拆除……”。2019年5月28日，惠济区政府在其微信公众号中发布了《惠济区全力推进郑州北站铁路沿线拆迁工作》报道，该信息中显示，惠济区成立了郑州北站铁路沿线拆迁指挥部，区主要领导亲自挂帅，主管副区长现场坐镇。2019年6月15日，涉案建筑物被拆除。原告不服，提起本案诉讼。原告庭审中指认长兴路办事处的代理人就在拆除现场，该代理人称系其按照惠济区政府的指令到拆除现场。本院认为：一、关于原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告建设并使用的涉案建筑物被拆除，该拆除行为造成了其相关财产减损，其与本案拆除行为有法律上的利害关系，享有提起本案诉讼的诉权。原告所建建筑物是否经过合法审批，均不是影响本案原告诉讼资格的因素，因此长兴路办事处认为原告的房屋属于违章建筑因而不具有原告资格的理由不成立，惠济区政府认为拆除行为对原告的权利义务没有造成影响，明显也不能成立。二、关于本案适格被告的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告主张惠济区政府及长兴路街道办事处实施了本案的拆除行为，原告提供的证据能够证明涉案建筑物系在惠济区政府的组织实施下被拆除，且原告当庭指认的工作人员自认系按照惠济区政府的指令到拆除现场，而被告惠济区政府提供的证据并不足以证明涉案建筑物系由其他机关予以拆除，故本院认定系惠济区政府实施了本案的拆除行为，其系本案适格被告。长兴路办事处应视为受惠济区政府的委托实施相关行为，长兴路办事处不是本案适格被告。惠济区政府认为中国铁路郑州局集团有限公司作出了包括涉案房屋在内的郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除决定，由此产生的相关法律责任应当由中国铁路郑州局集团有限公司承担，但该公司不具备法定实施强制行为的行政主体资格，被告提供的证据亦不足以证明该公司具体实施了本案的拆除行为，该抗辩理由不成立，本院不予采纳。三、关于被诉拆除行为是否合法问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行需遵循的法定程序和条件，即依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，原告所建建筑物被强制拆除前，被告等有关部门未与原告就拆除事宜达成一致意见，被告惠济区政府亦未履行前述法律规定的法定程序及步骤，故本院依法确认惠济区政府拆除原告所建建筑物程序违法。综上，原告的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市惠济区人民政府于2019年6月15日拆除原告尚旭跃所建建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  付保东二〇二〇年一月十七日书记员  马 芮附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。