重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终580号 上诉人（一审原告）郑世春，男，汉族，1966年1月24日出生，住重庆市沙坪坝区。 被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区人民政府，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道8号。 法定代表人陈金山，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 郑世春因诉重庆市沙坪坝区人民政府（简称沙区政府）、重庆市人民政府（简称市政府）土地行政协调及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初568号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，郑世春系重庆市沙坪坝区土主镇四塘村高生基合作社村民，与李兴春系夫妻关系。李兴春在与郑世春结婚前育有一子徐彬，唐敏系徐彬原配偶，郑淞系郑世春之子，郑代珍系郑世春之女，郑代珍与申明中为夫妻，育有一女申正源。2009年12月17日，重庆市沙坪坝区征地办公室（简称沙区征地办）与重庆西部现代物流园管理委员会（简称西部物流园管委会）签订《委托工作协议》，委托该管委会成立专门的征地事务性机构，负责具体实施西部物流园范围内的征地拆迁和补偿、安置工作。2011年2月21日，市政府作出渝府地〔2011〕157号征地批复，批准沙区政府征收土主镇四塘村半坡社、高生基社集体土地共计49.0335公顷。2011年9月22日，沙区政府发布了征地公告。2011年11月4日，原重庆市沙坪坝区国土资源管理分局（简称原沙区国土分局）拟定了补偿安置方案，并于2011年12月进行了为期七天的公示。2012年2月10日，沙区政府批准实施该补偿安置方案。郑世春房屋所在地位于该次征地红线范围内。 2010年5月28日、2012年1月16日，郑世春与西部物流园管委会用地拆迁办公室分别签订了两份《征地拆迁货币安置住房协议》，约定对郑世春户包括郑世春、郑代珍、申正源、申明中、李兴春、郑淞、徐彬、唐敏（当时仍为徐彬配偶）进行安置。协议签订后，郑世春户已搬迁并交付了房屋，并领取了征地农转非人员安置费、货币安置住房款、旧房补偿费、青苗费、构筑物及设施补偿费、搬迁补助费、一次性奖励及提前搬迁奖励，以及2009年集体资产分配费用等相关费用。 重庆市沙坪坝区人民法院（简称沙区法院）作出的（2017）渝0106行初98号生效行政裁定，其中查明：“2016年，重庆市沙坪坝区人民政府出台了《2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案》，规定了征地批文在2013年1月1日以后的须按照政策进行补差及办法等内容。”2017年，郑世春在《土主镇四塘村高生基社物流园征地资金发放表》、《土主镇四塘村高生基社万达征地资金发放表》上“领款人签字栏处”对金额为141575.85元、19782.54元的人员补差和旧房补差款签字确认，并领取了2017年集体资产分配费用。 2017年7月22日，郑世春向沙区政府邮寄《行政协调申请书》，认为其户承包地不涉及渝府地〔2011〕157号征地批复，根据市政府2015年三次补批高生基社集体土地的征地批复规定，郑世春户应按照市政府〔2013〕58号文享有补偿费，申请沙区政府按照渝府发〔2013〕58号文对郑世春户的人员安置费每人补1万元；住房每1平方米补315元，并由原沙区国土分局支付。沙区政府收到该协调申请后，于同年9月1日作出本案涉诉沙府征协〔2017〕10号《沙坪坝区人民政府驳回协调申请决定书》，驳回了郑世春提出的协调申请。郑世春不服，向市政府申请行政复议，请求撤销上述驳回决定，并附带审查沙府办发〔2016〕144号《2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案》。市政府于2017年9月15日受理该复议申请，于同月26日向沙区政府发出《行政复议答复通知书》，并于同年11月8日作出本案涉诉渝府复〔2017〕744号《行政复议决定书》，维持了沙区政府作出的《驳回协调申请决定书》，并邮寄送达给郑世春。郑世春仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销沙府征协〔2017〕10号《驳回协调申请决定书》以及渝府复〔2017〕744号《行政复议决定书》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项之规定，被征地农户对补偿标准、补偿安置方案有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，沙区政府具有受理并对郑世春提出的协调申请进行审查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，市政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权和相应职责。 《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第十四条其中规定：“区县（自治县）人民政府协调工作机构应当自受理申请之日起60日内组织申请人、被申请人及有关单位进行当面协调，并由协调机关作出协调意见书。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条其中规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”本案中，沙区政府在法定期限内作出驳回协调申请决定，市政府在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。 依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项的规定，按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的，不属于协调范围。本案中，郑世春已与西部物流园管委会签订了两份《征地拆迁货币安置住房协议》，并已履行完毕。郑世春还签字领取了征地补偿相关费用，以及沙区政府按政策补差的人员补偿和旧房补偿等费用，故其所提协调申请不属于协调范围。沙区政府依据上述规定驳回郑世春的协调申请，并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；……”本案中，沙区政府系依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项的规定对郑世春的协调申请予以驳回，郑世春所提协调申请并未进入实体协调程序，《2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案》（沙府办发〔2016〕144号）不是沙区政府作出驳回协调申请决定所依据的规范性文件，故郑世春请求附带审查的上述补差兑付工作方案与本案被诉行政行为并无关联，该项复议请求不符合上述法律规定，市政府不予附带审查，亦无不当。综上，沙区政府作出的沙府征协〔2017〕10号《驳回协调申请决定书》以及市政府作出的渝府复〔2017〕744号《行政复议决定书》认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。郑世春的诉请理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院据此遂判决驳回郑世春的诉讼请求；案件受理费50元由郑世春负担。 郑世春不服一审判决，向本院提起上诉称，1.沙区政府在未取得相关征地批复且未进行公告的情况下，直接征收郑世春的承包地、宅基地及房屋，导致其物权灭失，侵犯其合法权益。因征地行为违法，故郑世春与征收实施机构签订的协议属无效协议；2.沙区政府未按征地政策规定比例进行补差，被诉《驳回协调申请决定书》及《行政复议决定书》存在明显违法；3.一审法院认定事实不清，枉法裁判。综上，请求撤销一审判决并依法改判。 沙区政府、市政府二审中均未向本院提交书面答辩意见。 沙区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政协调申请书》，拟证明郑世春提出了协调申请。 2.《征地拆迁货币安置住房协议》（2010.5.28）； 3.《征地拆迁货币安置住房协议》（2012.1.16）； 4.沙区土主镇人民政府和沙区征地办出具的《关于郑世春户征地拆迁货币安置住房协议的说明》。 证据2-4拟证明郑世春已经签订了安置补偿协议。 5.（2014）沙法民初字第03328号民事判决； 6.（2015）渝一中法民终字第02282号民事判决。 证据5-6拟证明郑世春房屋所在土地位于征地范围内。 7.《驳回协调申请决定书》（沙府征协〔2017〕10号）及送达凭证； 8.《行政复议决定书》（渝府复〔2017〕744号）。 证据7-8拟证明沙区政府作出了驳回协调申请决定，并已经复议维持。 沙区政府经一审法院责令补充提交并举示了如下证据： 9.2010年《重庆西部现代物流园管理委员会征用土主镇企业房主房屋补偿费发放表》、《重庆西部现代物流园管理委员会征用四塘村高生基社个人补偿费发放表》、2012年《重庆西部现代物流园管理委员会征用土主镇高生基个人补偿费发放表》； 10.《物流园征用土主镇四塘村高生基社人员资金发放表》； 11.2009年郑世春所在社集体资产分配记账凭证、发放表、领款表、会议记录。 证据9-11拟证明按照补偿协议约定，相关征地补偿费用已支付。 12.2017年集体资产分配表； 13.拨付给四塘村高生基社物流园和万达文旅补差费《2017年4月14日拨款明细表》（两份）； 14.《土主镇四塘村高生基社物流园征地资金发放表》人员补差3434.64元，旧房补差16347.9元（合计19782.54元）。《土主镇四塘村高生基社万达征地资金发放表》人员补差24580.36元，旧房补差116995.49元（合计141575.85元）。 证据12-14拟证明郑世春所在集体经济组织和其本人已领取了相关补差费用。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《行政复议答复通知书》、送达回证及邮寄凭证； 3.《行政复议决定书》、送达回证及邮寄凭证。 证据1-3拟证明市政府复议决定程序合法。 郑世春向一审法院举示的证据如下： 1.2010年5月28日和2012年1月16日的《征地拆迁货币安置住房协议》两份，拟证明沙区政府征收了郑世春的土地房屋，但未支付人员安置费。 2.2012年3月25日、2013年12月18日的两份《证明》，拟证明高生基社土地已于2010年被全部征收完毕；郑世春住房面积为876.61平方米，厂房面积为1103.6平方米。 3.2013年10月24日，原沙区国土分局作出的沙国土资源信〔2013〕30号《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于郑世春申请政府信息公开的答复意见》，拟证明沙区政府2009-2010年征地时没有征地批复，未发布征地公告；原沙区国土分局亦未发布征地补偿方案公告。 4.市政府渝府地〔2015〕725、1427、1920号征地批复，拟证明征收郑世春房屋之前没有征地批复，沙区政府应依法进行补差。 5.2017年9月8日，沙区法院作出的（2017）渝0106行初98号行政裁定，拟证明郑世春已起诉原沙区国土分局未对2016年比例补差补偿方案进行公告的行为违法。 6.2017年3月28日土主镇四塘村高生基社物流园、万达补偿项目公示表，拟证明沙区政府按2015的三次征地批文已按照56.03%的补偿比例补偿了集体和被征收人。 7.2017年沙区政府和原沙区国土分局向郑世春打款16万多的转账存单，拟证明沙区政府没有和郑世春签订补偿协议，人员安置费和住房补偿费没有按照58号文的标准补足。 8.户口本，拟证明郑世春户有9人（郑世春、李兴春、郑代珍、郑淞、申正源、申明中、徐彬、徐松旭、李碧会），沙区政府没有足额给予人员安置费。 经一审庭审质证，郑世春对沙区政府举示的证据1无异议；证据2、3虽真实，但与补偿费用的协调申请内容无关，达不到其证明目的；对证据4的真实性、合法性和关联系均不认可；证据5-8虽真实，但不认可其合法性和关联性，沙区政府没有按协调要求进行答复；对证据9中的厂房补偿费用真实性无异议，但认为不能达到证明目的，住房安置费不是房屋补偿费；对证据10认为与本案无关，且不能达到证明目的；对证据11、12认为无原件，不能达到证明目的；对证据13、14真实性无异议，但认为没有发放比例补差方案公告，不合法。郑世春对市政府举示的证据真实性无异议，认为不能达到其证明目的。市政府对沙区政府举示的证据无异议。沙区政府对市政府举示的证据无异议。沙区政府、市政府对郑世春举示的证据1、7的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对证据2认为不能证明真实性；对其余证据认为与本案无关。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：沙区政府和市政府举示的证据均真实、合法、与本案有关联，予以采信。郑世春举示的证据1真实、合法、与本案有关联，予以采信；证据8真实、合法、与本案有关联，予以采信，但该户中李碧会、徐松旭二人系征地补偿后于2014年迁入郑世春户，涉及此二人的征地补偿案件已另案审理；其余证据均与本案无关联，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项以及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，沙区政府、市政府分别具有作出本案被诉沙府征协〔2017〕10号《驳回协调申请决定书》以及渝府复〔2017〕744号《行政复议决定书》的法定职权和职责。依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第十四条、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，沙区政府、市政府分别在受理郑世春的行政协调申请及行政复议申请后，经审查于法定期限内作出相应行政行为并送达申请人郑世春，程序合法。 本案的争议焦点是沙府征协〔2017〕10号《驳回协调申请决定书》驳回郑世春的行政协调申请、以及渝府复〔2017〕744号《行政复议决定书》予以维持是否合法。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条其中规定：“按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的，不属于协调、裁决范围。”本案中，所涉征地项目启动后，郑世春分别于2010年5月28日、2012年1月16日与西部物流园管委会用地拆迁办公室签订了两份《征地拆迁货币安置住房协议》，对其户家庭成员的补偿安置进行了约定，且上述两份协议已履行完毕。郑世春户亦已搬迁并交付了房屋，并领取了相关安置补偿费用。关于郑世春上诉所称涉案土地存在“未批先征”，影响其协调裁决程序权利的理由。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指正。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且郑世春签订该协议后，市政府于2011年2月21日即正式作出了涉案土地的征地批准文件。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。沙区政府出台《2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案》之后，征地实施机构随即按照该方案规定对郑世春户提高了补偿标准，并按其具体规定内容补齐了相关差额，郑世春亦领取相关补偿款项并签字确认。综合上述情形，郑世春户与征地实施部门已通过自愿签订协议方式实现其安置补偿权利，并不存在需要进行协调裁决的争议事项。在此情况下，郑世春提起本次行政协调申请，已丧失申请协调、裁决的前提基础，故沙区政府依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项的规定作出程序性驳回决定，并无不当。另外，郑世春所签订的相关协议属另一法律关系，其若对之前双方签订协议有异议，仍可依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，依法通过相应救济渠道，维护自己的合法权益。 关于郑世春在本案行政复议程序中提出附带审查沙府办发〔2016〕144号《2016年沙坪坝区实施预征地补差兑付工作方案》的问题。因被诉《驳回协调申请决定书》（沙府征协〔2017〕10号）系行政机关从程序方面驳回郑世春的协调申请，该申请尚未进入征收补偿标准的实体审查阶段，且上述规范性文件并非沙区政府作出被诉行政行为的依据，郑世春针对其提出附带审查的请求缺乏法律依据，故市政府不予附带审查并无不当。一审法院对此评析理由正确。 综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、审判程序合法。郑世春的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑世春负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年一月二十日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷