重庆市开州区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)渝0154行初125号 原告重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区7组(简称城口复兴太和7组)，住所地：重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区7组。 负责人帅学孝，组长。 原告重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区8组(简称城口复兴太和8组)，住所地：重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区8组。 负责人周邦奎，组长。 二原告共同委托代理人朱彦熹、向秋蓉(特别授权)，重庆百事得律师事务所律师。 被告重庆市城口县规划和自然资源局(简称城口规自局)，住所地：重庆市城口县葛城街道北大街45号，统一社会信用代码：11500229MB16749046。 法定代表人李元华，局长。 委托代理人李华文，重庆渝万(城口)律师事务所律师。 委托代理人王如山，男，系重庆市城口县规划和自然资源局职工。 第三人重庆市城口县山神漆器厂重庆经营部，住所地：重庆市渝中区人民路240号，统一社会信用代码：9150010390285622X6。 负责人蔡启芬。 第三人蔡泽荣，男，生于1954年3月25日，汉族，住重庆市城口县。 原告城口复兴太和7组、城口复兴太和8组诉被告城口规自局、第三人重庆市城口县山神漆器厂重庆经营部、蔡泽荣行政登记纠纷一案，于2019年5月10日向重庆市城口县人民法院提起行政诉讼。因原告申请该案异地法院审理，重庆市城口县人民法院经请示重庆市第二中级人民法院后，重庆市第二中级人民法院以(2019)渝02行辖27号《关于原告重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区7组、重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区8组与被告重庆市城口县规划和自然资源局、第三人重庆市城口县山神漆器厂重庆经营部、蔡泽荣行政其他纠纷一案指定管辖的通知》指定本院审理本案。本院于2019年8月5日依法受理本案，于2019年8月8日分别向被告以及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告城口复兴太和7组、城口复兴太和8组委托代理人朱彦熹以及城口复兴太和7组负责人帅学孝，被告委托代理人李华文和王如山到庭参加诉讼，被告行政负责人经提交情况说明后未到庭参加诉讼。因第三人重庆市城口县山神漆器厂重庆经营部注销了工商登记，经本院依法释明后，原告撤回了对重庆市城口县山神漆器厂重庆经营部的起诉，本院当庭裁定予以准许。第三人蔡泽荣经本院依法传唤后无正当理由不到庭参加诉讼，本院对本案进行了缺席审理。本案现已审理终结。 原告城口复兴太和7组、城口复兴太和8组诉称，二原告在1981年前属于城口县棉纱乡太和村3社、4社。1973年10月，因城口县修建仁河大桥，原告同意将仁河大桥头8亩多土地借给政府建临时公棚用。1975年10月，该大桥通车后，村民于1976年5月将该宗土地收回。为发展经济，城口县棉沙公社与棉沙乡太和村3、4社协商后达成协议，协议内容是：在棉沙乡太和村3社、4社太和复兴路占8亩多地建茶厂，即棉沙镇茶厂，棉沙乡太和村3、4社每年从茶厂分红。1981年，由于行政区划调整，棉沙乡太和村3社、4社被分到城口县葛城镇。因茶厂没有按时分红、没有支付修建茶厂的工钱，原告多次找茶厂催要分红和支付修建茶厂工钱，但一直催收未果。至1985年12月31日，经当时的庞县长组织相关人员讨论，茶厂提出有偿支付其中2亩地的租赁费，还1亩给3社恢复生产经营，由于茶厂给出的使用费太低，原告方参会代表没有签字同意。与此同时，其他5亩地作为原告参加集体合作经营的条件。1988年，棉沙乡镇企业与太和村部分人员达成协议确认：棉沙企业对所占用(租赁)的土地只有使用权，没有出租和变卖权利。2014年1月，原告村民们看到棉沙企业（城口县山神漆器厂）不使用土地了，便要求城口县山神漆器厂交还土地，山神漆器厂说土地是他公司的，拒绝归还。同时，原告村民还发现房地产开发商欲对该土地进行开发，原告村民要求开发商拿出征地手续未果后，多次找相关部门处理，城口相关部门答复该土地属于国有。2016年2月，原告部分村民才得知被告通过城国用（1999）字第307号国有土地使用证将原告的土地确权给了城口县棉沙乡乡镇企业办公室，对于此事，没有任何单位向原告告知，原告至今也未看到城国用（1999）字第307号国有土地使用证。原告认为，一、被告登记颁发的城国用（1999）字第307号国有土地使用证的依据不合法。渝国土房管复【2016】59号《行政复议决定书》中载明的《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》不合法。一是该批复所涉及的土地没有经过合法的征用土地程序，没有经过原告同意;二是城口县人民政府无权直接批复棉沙乡镇企业用地转为国有地，审批权限应在四川省人民政府；三是该批复是城口县人民政府1990年作出，在1999年已经失效，被告竟在9年之后还根据该批复作出行政登记行为，显然违反了法律规定。二、城国用（1999）字第307号国有土地使用证主体不合法。棉沙乡乡镇企业办公室只是人民政府的一个办公室，不是一个机构或者部门，故不是城国用（1999）字第307号国有土地使用证合法的权利主体。三、涉案土地使用权、所有权一直属于原告。被告从来没有征用过涉案土地、棉沙乡镇企业也没有将土地征用费支付给原告。棉沙乡镇企业只是使用（租用）原告的土地，所有权一直属于原告，故棉沙乡镇企业用地属于集体所有性质不是国有土地性质。四、《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》不能将涉案土地转换为国有土地，仅是同意棉沙乡镇企业使用涉案土地，并不是确认该土地为国有土地。根据1986年的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外”的规定，城口县人民政府不会违法将棉沙乡镇企业租赁原告的土地强行转换成棉沙乡镇企业地，何况棉沙乡镇企业还是原告等合作成立、合作经营的，不属于国有企业，所用地不具备国有性质。五、本案涉诉国有土地使用证登记的程序违法。第三人没有申请征用案涉土地，棉沙企业也没有办理8亩地的相关征用手续，被告仅凭《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》就颁发城国用（1999）字第307号国有土地使用证，其程序显然违法。综上所述，城国用（1999）字第307号国有土地使用证涉及的土地所有权、使用权应属原告，被告的登记行为严重侵犯了原告的合法权益，为了维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院：1、判决确认被告登记颁发的城国用（1999）字第307号国有土地使用证违法并予以撤销，撤销效力溯及于该证登记时；2、请求一并审查四川省城口县人民政府于1990年作出的城府函土（1990）17号《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》的合法性；3、请求一并判决第三人返还城国用（2004）字第78号土地使用证涉及的土地给原告，并给付原告2004年以来土地的收益（租金）；4、诉讼费由被告、第三人承担。 被告城口规自局辩称：一、原告起诉主体不适格。城国用(1999)字第307号国有土地使用证所涉土地是在1990年经《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》批准征用，土地所有权性质已经转化为国有土地，原告既不是城国用（1999）字第307号国有土地使用权登记的行政相对人，也不是利害关系人，均无权对国有土地使用权的登记行为提起诉讼，故原告起诉主体不适格。二、原告提起行政诉讼已超过起诉期限。城口县信访办、原城口县国土局、城口县复兴街道办事处等有关部门就原告要求归还棉沙乡镇企业已办证土地事项组成联合调查组核实了相关情况，并于2014年4月9日向原告出具了《关于复兴街道太和社区部分居民与原山神漆器厂土地纠纷信访事项的答复意见》，该答复明确表述了调查结果和处理意见，原告至少在2014年4月9日就明确知道城国用（1999）字第307号国有土地使用证的内容，原告在2019年5月才提起行政诉讼，早已超过了行政诉讼法规定的六个月的期限。三、被告办理城国用（1999）字第307号国有土地使用证程序、依据合法。1989年8月25日，原城口县棉沙乡镇企业填报了《国家建设征用土地呈报表》，申请征用原城口县葛城镇太和村8.06亩土地。1990年7月27日，城口县人民政府以《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》批准同意棉沙乡镇企业征用太和村原二、三、四组土地8.06亩。后棉沙乡镇企业办公室向被告提出申请要求办理国有土地使用证，原城口县国土局于1999年7月9日依法为棉沙乡镇企业办公室颁发了城国用（1999）字第307号国有土地使用证。综上所述，被告颁发的城国用（1999）字第307号土地使用证颁证程序、依据合法，原告起诉主体不适格，其提起行政诉讼也超过法定的起诉期限，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 经审查查明，1990年7月27日，城口县人民政府以城府土函【1990】17号《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》批准同意棉沙乡镇企业征用太和村二、三、四组土地8.06亩(其中耕地4.06亩、非耕地2.5亩、菜地0.5亩、宅基地1亩)作为修建办公室、厂房、宿舍之用。1999年7月9日，城口县人民政府颁发了城国用（1999）字第307号国有土地使用证，该证载明：土地使用权人为城口县棉沙乡乡镇企业办公室，地址为葛城镇太和场，用地面积为3401.63平方米。城国用（1999）字第307号国有土地使用证所涉土地位于《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》批准征用的土地范围内。2016年，重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区6组、7组社员53人曾向重庆市国土资源和房屋管理局申请行政复议，请求撤销城国用（1999）字第307号国有土地使用证，2016年6月29日，重庆市国土资源和房屋管理局作出渝国土房管复【2016】59号《行政复议决定书》，以申请人重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区6组、7组社员53人与该国有土地使用证的登记行为无关为由，驳回了其复议申请。2018年1月18日，重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区廖忠碧、梁学芝等176人曾向人民法院提起诉讼，请求撤销城国用（1999）字第307号国有土地使用证，因起诉主体不当，重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区廖忠碧、梁学芝等176人在本院释明后撤回起诉。城口复兴太和7组、城口复兴太和8组对城国用（1999）字第307号国有土地使用证登记颁证行为不服，提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。本院依法向原告释明四川省城口县人民政府于1990年作出的城府函土（1990）17号《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》系行政行为，不是规范性文件，不能在同一案中一并审查，原告选择撤回第二项诉讼请求，本院当庭予以准予。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。城国用(1999)字第307号国有土地使用证所涉土地是1990年经城府土函【1990】17号《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》批准征用，土地所有权性质已经转化为国有土地，在城府土函【1990】17号《城口县人民政府关于棉沙乡镇企业补办征地手续的批复》未被有权机关撤销或宣布为无效的情况下，城国用（1999）字第307号国有土地使用证所涉土地的性质不发生改变，且本案并不是针对集体土地征收行为的合法性审查。因城国用（2004）字第78号国有土地使用证系对国有土地权属的登记颁证行为，并非集体土地征收行为，城口复兴太和7组、城口复兴太和8组作为农村集体经济组织，不是该登记行为的行政相对人，也不是该登记行为的利害关系人，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定有权提起行政诉讼主体，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的起诉条件，应依法驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区7组、重庆市城口县葛城镇复兴街道太和社区8组的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至重庆市第二中级人民法院。 审 判 员  杜连成 人民陪审员  林作超 人民陪审员  谭学军 二〇二〇年一月十九日 法官 助理  朱大文 书 记 员  旷秀颖