江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)苏01行赔终54号 上诉人（原审原告）刘亚林，男，1968年5月13日生，住南京市秦淮区。 委托代理人孔德敏，江苏镜湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处，住所地南京市溧水区洪蓝集镇。 法定代表人孔刚，南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处主任。 出庭负责人梁国成，南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处副主任。 委托代理人周敦福，江苏同心园律师事务所律师。 上诉人刘亚林因与被上诉人南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处（以下简称洪蓝街道办）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行赔初109号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年3月10日，刘亚林（乙方）与陈卞村村委会（甲方）签订《石臼湖水面养殖承包合同》，承包范围为“石臼湖现有围网水面（陈卞段）”，承包时间为10年，合同约定承包金额为：自2014年3月10日至2019年3月9日每年交人民币11万元；自2019年3月10日至2024年3月9日每年交人民币12万元；交款方式为签订合同时一次性交清2014年承包款人民币11万元，2015年3月9日前一次性交清2015年承包费人民币11万元，以后以此类推。合同在双方的权利及义务中约定：“4、乙方在租用期间，若国家或上级政府征用开发，或石臼湖需污水治理等，乙方必须服从，乙方所投入的鱼塘设施及鱼种、鱼损失补助归乙方所有。如有上级补助的项目资金给乙方，与甲方无关；如果政府把石臼湖作为水源地保护区或者是上级部门禁止石臼湖围网养殖，乙方必须无条件服从。在上半年征用，甲方免去乙方当年承包费，在7月1日后征用的，甲方收乙方当年承包费一半”；“6、围网养殖面积内所有设施由乙方自行负责，承包结束后所有的围网设施全部归甲方，若重新发包，乙方在同等条件下优先承包”；“8、乙方必须按时足额交纳承包款，若逾期或拖延，甲方有权终止合同，收回塘口”。 2016年12月12日，溧水区石臼湖管委会向刘亚林作出《通知书》，载明：“根据市、区二级政府对石臼湖水质提升要求，石臼湖水域已被禁止围网养殖。凡没有合法依据在石臼湖水域内有围网等设施的，必须在2017年1月15日前自行拆除，否则视为自动放弃其设施（含设施内养殖的水产品）的所有权。逾期，区政府将组织人员拆除石臼湖水域内全部相关设施。由此造成的一切后果，全部由养殖户承担”。 2017年5月15日，陈卞村村委会向刘亚林发《函》，以刘亚林没有完全按协议约定履行自身义务，尚欠2016年度部分承包费未付清，且南京市溧水区人民政府已于2017年4月发布关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告为由，通知刘亚林自该函件发出之日起，解除2014年3月10日双方订立的《石臼湖水面养殖承包合同》，并告知刘亚林在收到函件后15日内，自行拆除围网并清除生产和捕捞工具，将水面返还村委会，逾期不至，该村委会将另行寻求法律途径，维护合法权益。 2017年12月14日，洪蓝街道办向刘亚林作出《强拆通知书》，告知刘亚林：“依据省、市、区三级政府对石臼湖水质提升要求，石臼湖水域已被禁止围网养殖，你与洪蓝镇陈卞村签订的石臼湖水面承包协议，协议内容第四条已明确‘如上级部门禁止在石臼湖围网养殖，乙方无条件服从’。根据区围网拆除工作方案，从2016年12月开始，区石臼湖围网拆除工作小组成员多次上门商谈协助拆除你在湖区的围网设施，至今没有结果。按照区政府围网拆除方案要求，我区石臼湖围网内的围网设施必须在规定的时间内清理上岸，现限（书面告知）你在2017年12月25日前将你在湖区的围网设施及其范围内养殖的水产品清理结束，逾期，视为你放弃湖区的所有围网的设施及范围内养殖水产品的所有权，政府将组织相关部门进行强制拆除，强拆后，不再享受政府的助拆工资补助，由此造成的后果由你本人负责”。 2017年12月底，洪蓝街道办对刘亚林承包区域的围网设施进行拆除。刘亚林对洪蓝街道办拆除行为不服，提起行政诉讼，请求判令洪蓝街道办赔偿刘亚林：1.国有水域占用补偿费9331200元；2.提前终止养殖补偿费17550000元；3.养殖设施补偿费5400000元。 另查明，根据苏政办发[2017]30号《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》、溧政办发[2017]38号《南京市溧水区人民政府办公室关于印发南京市溧水区“两减六治三提升”专项行动2017年工作计划的通知》，溧水区政府于2017年发出《关于石臼湖退渔还湖恢复自然生态的通告》，载明：“石臼湖作为南京市后备水源地，依据省、市水环境整治要求，石臼湖将逐步退出围网养殖，所有养殖承包合同到期的养殖户，自即日起，一律禁止从事围网养殖活动，合同未到期的养殖户限期解除合同，退渔还湖，恢复湖泊自然生态功能”。 洪蓝街道办和刘亚林双方均认可刘亚林承包的水域是在石臼湖里面。刘亚林认为其承包的水域是石臼湖在陈卞村的部分，系以前围湖造田形成，属于村里，由村委会对外发包。原审法院于2019年5月21日至陈卞村村委会调查，陈卞村村委会书记和工作人员表示石臼湖是国家资源，涉案鱼塘是石臼湖一个小拐角，村里框了一小块，建了圩埂，承包给刘亚林，对此溧水区石臼湖管委会找过陈卞村村委会，告知这是国家资源，村里做了说明是围湖造田形成。 审理中，刘亚林提交了《石臼湖围网养殖设施拆除调查表》，表中记载：围网方式为双层；围河长度为内网2.6千米、外网2.7千米，合计5.3千米；围形为“＿/”。洪蓝街道办认可该调查表的真实性。 另，根据洪蓝街道办提供的南京市溧水区农业局2017年1月3日的《会议纪要》，内容为关于石臼湖围网养殖设施拆除事宜，其中载明：“拆除补助资金由区农业局和所在镇签署协议按协议补助，养殖户和所在镇签署拆除协议。具体操作由项目组和所在镇加强沟通协调，按20元/米的标准总量控制”。 刘亚林陈述其在水里围埂作的水下基础没有拆除，其购置了水产养殖设施（包括尼龙网片、尼龙绳、毛竹），及为养殖在岸上搭建了鸡鸭羊棚，其建设的上述设施均被拆除。洪蓝街道办认可强制拆除刘亚林承包区域的围网设施；并称关于在溧水区退渔还湖，村、镇、区里的工作人员与刘亚林沟通过，但争议太大，就补偿事宜未达成一致意见。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”刘亚林在提起本案诉讼的同时，也以洪蓝街道办为被告提起行政诉讼，案号为（2018）苏8602行初2010号。原审法院经审理后判决确认洪蓝街道办拆除刘亚林承包的石臼湖现有围网水面（陈卞段）围网设施的行为违法。故刘亚林有权就洪蓝街道办的违法行为对其造成的损失主张赔偿。 根据国家赔偿法第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。现刘亚林提起本案国家赔偿诉讼，要求依据苏州市人民政府发布的《关于太湖围网拆除补偿方案的公告》赔偿其国有水域占用补偿费9331200元（6912元/亩×1350亩）、提前终止养殖补偿费17550000元（6500元/亩/年×2年）、养殖设施补偿费5400000元（4000元/亩×1350亩），以上合计32281200元。刘亚林主张的上述费用既不属于直接损失，且计算的各项依据均与本案无关联性，原审法院不予支持。刘亚林称高淳区石臼湖有“孙顺头”户在围网拆除中补偿总费用为2416545.6元，该户养殖面积为1120亩，要求参照该户的标准进行补偿，刘亚林该主张无事实和法律依据，亦不能证明刘亚林的实际损失，原审法院不予采纳。至于刘亚林要求补偿其可得利益和经营投入，因均不属于直接损失范畴，原审法院亦不予支持。审理中，至于刘亚林基于其与陈卞村村委会的承包协议提出的各项要求，可另行通过民事诉讼途径处理。考虑刘亚林的围网设施确实被拆除，围网费用为其直接损失，结合双方陈述、案件事实、被拆除围网设施的客观情况以及生活常理等，对于刘亚林的损失认定如下：关于围网的数量，虽然刘亚林认可洪蓝街道办调查表中围网长度为5300米，但洪蓝街道办确认刘亚林的围网总长为10500米，原审法院对此予以采信；关于围网的单价，原审法院酌定按每米20元，因此，刘亚林的围网损失为210000元。关于刘亚林主张其搭建的鸡鸭羊棚也被拆除，洪蓝街道办对此未作正面回应，原审法院认定洪蓝街道办拆除刘亚林搭建的鸡鸭羊棚属实，并酌定刘亚林搭建的鸡鸭羊棚损失为5000元。故原审法院认为刘亚林因此次拆除行为造成的直接损失为215000元。 综上，根据国家赔偿法第四条第（四）款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项的规定，判决洪蓝街道办于判决生效之日起十日内支付刘亚林赔偿金215000元。 上诉人刘亚林上诉称，一、原审法院适用法律错误。本案是拆迁补偿案，原审法院适用国家赔偿法作出认定与判决，明显错误。石臼湖拆迁补偿涉及高淳区、溧水区，两区均对养殖户进行了补偿，因上诉人与被上诉人未就补偿达成协议，被上诉人对上诉人的养殖设施进行了强制拆除，该强拆行为已被确认违法，被上诉人应对上诉人依法补偿和赔偿。二、原审法院认定事实错误。1.原审法院对上诉人主张的经营投入损失认为不属于直接损失，明显错误。养殖户的围网设施、鱼苗虾苗等水产品的投入，依法应当作为实际损失。上诉人在2014年与村委签订了十年承包合同，由于水产品养殖需要几年的周期，加上前期还要进行基础设施的施工，上诉人共投入近千万元的成本，在无任何收益时被违法强拆，该损失不能作为实际损失，于法于理不符。2.原审法院认定围网损失每米20元，没有任何依据。至于《会议纪要》中的每米20元的标准是对围网拆除的用工补偿，而不是围网的价值费用，况且本案所涉设施并不是上诉人拆除。3.被上诉人的拆迁没有补偿方案，上诉人在原审中提供的高淳区石臼湖及太湖养殖户的拆迁补偿可以作为参考。原审法院不作任何调查直接否决，且在未对上诉人的实际损失（包括已付租金，养殖设施及鱼苗虾苗的投入等）进行评估与核定的情况下作出的判决，明显错误。请求撤销一审判决，将本案发回重审，或直接改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人洪蓝街道办辩称，一、一审判决适用国家赔偿法的规定作出的赔偿判决正确。本案系上诉人认为行政机关的行政行为违法而提起的行政赔偿诉讼，因围网拆除行为已被确认违法，故应根据国家赔偿法的规定对直接损失进行赔偿。二、上诉人提出的赔偿请求没有依据。行政赔偿案件的原告有义务提供证据证明自己的损失存在，而上诉人对其三项赔偿请求未提供证据予以证明，一审判决不支持其诉请正确。三、关于围网补偿的标准。《会议纪要》中拆除补助资金20元/米，不是指拆除用工费，而是包括养殖户投入、拆除设施的所有补偿。且溧水区对石臼湖区域所有围网养殖户均是按该标准进行的补偿，上诉人的主张与事实不符。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人刘亚林向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定，本院予以确认。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 上诉人刘亚林在二审期间向本院提交了以下证据： 1.南京市溧水区农业农村局于2019年4月15日对上诉人作出的《政府信息公开申请答复书》，证明每米20元标准是拆除围网的用工补贴，而不是对围网的补偿； 2.南京市溧水区洪蓝镇卫星遥感图两张，证明本案所涉的承包水面在国家卫星遥感图中显示为陆地，与原审法院查明的围湖造田的事实相印证； 3.上诉人养殖场地照片四张，证明上诉人在承包水面后投入了大量的成本，包括基本建设、围网架设、鱼苗鱼虾投入等，以及被拆除后遭受的实际损失； 4.投资成本清单4页、2014年至2018年的发票、收据、清单、进货单等材料23页，证明上诉人在承包3年内的资金投入的情况，该投资成本系上诉人的实际损失，不包括几十万租金损失等间接损失； 经质证，被上诉人洪蓝街道办对上诉人刘亚林在二审期间提交的证据1的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不予认可，认为该政府信息公开答复与《会议纪要》冲突，《会议纪要》是多部门联合讨论作出的，而该答复是南京市溧水区农业农村局单方作出的，不能改变《会议纪要》的内容；对证据2的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该卫星遥感图片没有载明拍摄时间，该图片不能反映拆除围网时的真实状况；对证据3的真实性、合法性、关联性和证明目的不予认可；对证据4的真实性、关联性不认可，认为大部分材料都是上诉人事后补充的，不是原始资料，且与被上诉人拆除围网的行为没有直接因果关系。被上诉人洪蓝街道办认为上述四项证据均不属于新证据。 本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。本案中，上诉人刘亚林能够在一审程序中取得并提供上述2、3、4项证据，但未在一审程序中予以提供，其在二审程序中提交上述证据，已超过举证期限，本院不予接纳。上诉人刘亚林提交的证据1形成于一审庭审结束后，形式真实，来源合法，因与案件当事人诉争的补偿标准具有关联性，本院予以确认。 上诉人刘亚林在二审期间向本院提交了申请书，申请对南京市高淳区石臼湖管委会关于围网拆除的补偿情况进行调查。因南京市高淳区石臼湖管委会对其辖区水面围网拆除补偿情况与本案不具有关联性，故对上诉人该项申请，本院不予准许。 本院另查明，2019年4月15日，南京市溧水区农业农村局针对刘亚林要求公开“溧水区两减六治三提升行动中关于石臼湖整治围网养殖的工作安排及围网养殖的补偿方案”政府信息申请，作出《政府信息公开申请答复书》，主要内容为：1.南京市溧水区农业农村局未制作相关工作安排的信息；2.相关补偿方案信息不存在，在围网设施拆除工作中，南京市溧水区农业农村局通过领导班子会议讨论并形成纪要，要求对围网设施拆除的用工补贴，按20元/米的标准总量控制。 二审中，上诉人刘亚林述称，承包水面的面积约1350亩；承包的水面围网被被上诉人拆除以后，第一部分损失是投资成本清单上所列的基础施工工程款、各类鱼苗蟹苗款、饲料款、用电及监控设施投入、船及农用车、人工工资、水电费、搭建围网设施等费用共计800多万元，第二部分损失是可得利益损失，养殖周期满了之后，应该有收益，该部分损失无法估算，第三部分损失是投入资金的孳息；拆除围网设施时，是枯水期，湖面低于圩埂，水产品都在圩埂中，圩埂中有水，拆除围网不会直接导致水产品进入湖中，但到了三、四月丰水期，湖水就会漫过圩埂，养殖的水产品就会因为没有围网进入湖中；拆除围网时，还拆除了养鸡鸭及其他家禽的窝棚；围网拆除后，没有做任何处理，也没有继续投食喂养，只是雇了人看鱼塘；不提前打捞的原因是没有到成鱼期，打捞起来没地方继续养殖，也卖不出价钱，强拆通知发出后半个月就强拆了，不可能组织人员去捕捞。被上诉人洪蓝街道办述称，根据当时丈量的围网情况，刘亚林承包水面的面积约1200亩；2017年12月29号针对刘亚林的围网进行了拆除，因为是枯水期，围网已经露在湖滩上。对刘亚林关于拆除围网时一并拆除了养鸡鸭及其他家禽窝棚的陈述，没有异议。 本院认为，国家赔偿法第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案中，刘亚林针对涉案拆除行为提起确认违法之诉时一并提起本案行政赔偿诉讼符合上述规定。国家赔偿法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。洪蓝街道办拆除刘亚林承包的石臼湖现有围网水面（陈卞段）围网设施的行为，已被南京铁路运输法院作出的（2018）苏8602行初2010号生效行政判决确认违法，对该违法行政行为导致的财产权益损害，刘亚林有取得赔偿的权利，洪蓝街道办应对刘亚林的损失承担行政赔偿责任。 关于本案行政赔偿的范围和方式。国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，国家机关及其工作人员侵犯公民、法人、其他组织财产权，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上述规定中的直接损失，是指因违法侵害而致财产遭受的直接减少或消灭，主要是指既得利益的损失或现有财产的减少。本案二审中，刘亚林称拆除范围涉及围网设施及其搭建的鸡鸭羊棚，洪蓝街道办对刘亚林关于拆除范围的陈述不持异议。因此，本案行政赔偿的范围应以刘亚林被拆除的围网设施和鸡鸭羊棚所遭受的损失进行认定。洪蓝街道办实施的拆除行为不涉及刘亚林的其他财产，刘亚林主张的养殖基础设施的投入、预期可得利益损失、投入资金孳息以及其一审诉讼请求中的国有水域占用补偿费、提前终止养殖补偿费、养殖设施补偿费等均不属国家赔偿法第三十六条第（八）项规定的直接损失，故对刘亚林的上述赔偿请求，本院不予支持。国家赔偿法第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”本案中，刘亚林搭建的围网设施及鸡鸭羊棚于2017年12月被强制拆除，距今已有二年，客观上无法返还或者恢复原状，按照上述规定，应判决洪蓝街道办以支付赔偿金方式赔偿刘亚林因拆除围网设施和鸡鸭羊棚所遭受的损失。 关于赔偿金数额的认定问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，刘亚林未提交证据证明其搭建的鸡鸭羊棚的面积和结构，原审法院结合刘亚林的主张和双方当事人的陈述，遵循生活经验和生活常识，综合考虑家禽、家畜窝棚搭建材料的市场价值等，酌情确定并判决洪蓝街道办赔偿刘亚林该项损失赔偿金5000元，并无不当。关于涉案围网设施损失数额认定问题。本院认为，本案系行政赔偿案件，而非行政补偿纠纷，赔偿金数额依法应按照被毁损物品的价值予以认定。南京市溧水区农业农村局的《会议纪要》及《政府信息公开申请答复书》中的“20元/米”，无论是对被拆除围网养殖户的补偿标准，还是拆除围网的用工补贴，均不是认定刘亚林被拆除围网设施所遭受损失的认定依据。对于该项损失应结合搭建围网设施所使用的材料、数量、单价及相应折旧作出综合认定。搭建涉案围网设施所需主材为网片和毛竹，辅材为铁丝和尼龙绳等，上述搭建材料因洪蓝街道办的涉案拆除行为失去了使用价值，因此，搭建围网设施所需主材和辅材均应列入赔偿范围予以认定。原审法院按照每米20元确定围网单价，而未考虑搭建围网所需毛竹及其他辅材的价值，认定的赔偿单价过低，本院予以调整。本案中，洪蓝街道办确认刘亚林搭建的围网总长为10500米，根据上述围网长度合理计算支撑围网所需毛竹数量，以及捆扎固定围网的所需辅材用量，结合上述材料的市场价值，本院酌定围网设施单价每米45元。以此标准计算，刘亚林因涉案围网设施拆除所遭受损失为472500元。 综上，上诉人刘亚林关于围网设施价值部分的上诉理由成立，本院予以支持。其提出的其他上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决适用法律正确，审判程序合法，但对围网设施拆除所造成的损失金额认定不当，本院予以调整。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行赔初109号行政赔偿判决； 二、被上诉人南京市溧水区人民政府洪蓝街道办事处于本判决生效之日起三十日内支付上诉人刘亚林赔偿金477500元； 三、驳回上诉人刘亚林的其他上诉请求。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年一月十七日 书记员  陈晓君