宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0203行初139号 原告：宁波甬通预拌砂浆有限公司。住所地：浙江省宁波市鄞州区瞻岐镇岐化村（原轮窑厂）。 法定代表人：蔡正勇，总经理。 委托代理人：李龙彪（特别授权代理），浙江正清和律师事务所律师。 被告：宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府。住所地浙江省宁波市瞻岐镇瞻虹路77号。 法定代表人：毕延斌，镇长。 出庭应诉负责人：方杰，副镇长。 委托代理人：王闽（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 原告宁波甬通预拌砂浆有限公司不服被告宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府2018年10月8日作出的不予行政赔偿决定书，于2018年11月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日、2019年10月25日公开开庭审理了本案。原告宁波甬通预拌砂浆有限公司法定代表人蔡正勇及其委托代理人李龙彪，被告宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府的出庭应诉负责人方杰，委托代理人王闽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2013年5月份原告要办理涉案企业，2013年9月28日被告通知原告停止建设，原告与被告确认行政行为违法一案，经宁波市海曙区人民法院判决（2018浙0203行初14号），确认被告的行政行为违法后，被告上诉至宁波市中级人民法院。2018年8月15日宁波市中级人民法院出具裁定书，据裁定书所载，被告向宁波市中级人民法院申请了撤诉，认可了一审法院确认行政行为违法的判决。2018年8月23日原告根据国家赔偿法第四条之规定，向被告申请国家赔偿。被告2018年10月8日作出了不予行政赔偿决定书并在2018年10月15日依法送达。 原告宁波甬通预拌砂浆有限公司诉称：请求判令被告赔偿原告损失17732027元。 事实与理由：2013年蔡正勇等人拟设立宁波甬通预拌砂浆有限公司，并于4月8日向被告提交了书面请示报告，被告同意建设。2013年4月19日宁波市鄞州兴达环保工程有限公司认为宁波甬通预拌砂浆有限公司年产20万吨预拌砂浆项目符合环评审批原则、符合环评审批要求、符合其他部门审批要求，项目从环保角度上是可行的，2013年5月3日瞻岐镇政府批复同意。2013年5月13日原告设立成功并进行了人员招聘、打桩、勘察、电线建设和设备采购等建设工作。2013年9月28日被告突然通知原告为保证大嵩新区核心区开发建设顺利进行，要求公司停止建设。原告多次与被告进行交涉，2014年10月13日被告补偿了原告前期场地搬迁损失费用395000元。 2013年8月16日原告与杭州奥拓机电装备技术有限公司签署了设备按揭买卖合同，2013年8月22日原告支付了杭州奥拓机电装备技术有限公司设备首付款100万元。 原告与被告确认行政行为违法一案，经宁波市海曙区人民法院判决，确认被告的行政行为违法后，被告上诉至宁波市中级人民法院。2018年8月15日宁波市中级人民法院出具裁定书，据裁定书所载，被告向宁波市中级人民法院申请了撤诉，认可了一审法院确认行政行为违法的判决。 2018年8月23日原告根据国家赔偿法第四条之规定，向被告申请国家赔偿。但被告于2018年10月8日作出了不予行政赔偿决定书，自从2013年9月8日，被告要求原告停止一切建设工程和设备安装至今，本次事件给原告的法人和股东造成巨大损失。现原告根据国家赔偿法第十四条之规定提起诉讼，请支持原告的诉讼请求。 原告为提供其主张，向本院提供如下证据： 1.宁波市海曙区人民法院行政判决书及宁波市中级人民法院行政裁定书复印件各1份，主要证明被告行政行为违法等事实； 2.不予行政赔偿决定书复印件1份，主要证明被告不予行政赔偿等事实； 3.设备按揭买卖合同复印件1份、付款记录及增值税专用发票复印件46份，主要证明原告部分损失等事实； 4.宁波市2014年-2018年上半年预拌砂浆产量说明书复印件1份，主要证明原告可得利润损失等事实； 5.赔偿清单及1000000元的银行电子交易回单、收款方入账的凭证； 6.审计报告。 被告宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府辩称：被告在2018年10月8日作出的《不予行政赔偿决定书》（以下简称《决定书》）合法有效，原告的行政赔偿请求难以成立，理由如下：一、答辩人作出的《决定书》认定的事实清楚，证据确实充分，内容合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。但原告的相关投资建设行为不但未依法申请使用国有土地，更是未曾申领过建设工程规划许可证。显然，这些建设行为完全违法。答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，依职权对原告的违法建设行为作出了《关于要求宁波甬通预拌砂浆有限公司停止建设的通知》（以下简称《通知》），责令原告停止建设、限期改正。该《通知》此后虽被宁波市海曙区人民法院作出的（2018）浙0203行初14号行政判决书“以主要证据不足、程序违法”为由确认违法，但答辩人认为这并不能直接作为原告获得行政赔偿的法律依据，因为原告所谓的损失并非法律意义上的合法权益损失，且《通知》与这些损失并不存在法律上的因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可见，获得赔偿的必要条件是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害。然而，前文已经提到，原告在投资建设中，没有申请建设用地使用权以及办理建设工程许可证，在此情况下，答辩人作出的《通知》制止了原告的非法建设而已，根本没有使其合法权益受到损害，相反的，反而为原告减少了继续投入建设的损失。《通知》与原告所列的损失没有法律上的因果关系。答辩人需要再次强调的是，原告的赔偿申请已经超出法律规定的请求时效。依据《国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。就本案而言，原告在2013年9月28日收到答辩人作出的停止建设《通知》后，如果认为答辩人的行政行为侵犯了其财产权，应当在两年内提出国家赔偿申请。在不存在法律规定的时效中止情形的情况下，原告在2018年8月23日提出赔偿申请显然已经超出法律规定的请求时效。二、答辩人作出《决定书》的程序合法。原告宁波甬通预拌砂浆有限公司于2018年8月23日向宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府提出赔偿申请，答辩人于2018年8月25日决定受理。答辩人受理申请后，依据《国家赔偿法》第十三条的规定，在受理之日起两个月内，于2018年10月8日作出了不予赔偿的决定，并在2018年10月15日依法送达。因此，答辩人认为作出《决定书》的相关程序完全符合法律规定。三、《决定书》适用的法律法规正确。在已认定事实的基础上，答辩人依据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定作出《决定书》。据此，答辩人认为《决定书》适用的法律法规正确。 综上所述，答辩人认为原告的行政赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，答辩人作出的《不予行政赔偿决定书》认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确且依据充分，原告的诉讼请求难以支持，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告为证明其主张，向本院提供如下证据： 1.被告于2018年10月8日作出不予赔偿决定并送达给原告的送达回证。拟证明被告作出决定书的程序合法，在实体上该决定书作出的理由是（2018）行初14号的生效法律文书，拟证明被告行政行为未违法。 法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》，第2条（国家赔偿依据），39条（超过时效）的规定。 被告对原告提供的证据1真实性、合法性无异议，认为裁判文书中认定的停止建设的程序上违法并不是原告可以获得行政赔偿的依据所在；证据2无异议；证据3合同形式上的真实性无异议，该合同最终是否履行不确定，与本案行政赔偿无关联性；发票的真实性无异议，跟本案无关联性，不能证明原告受到的损失；付款记录没有看到原件，看到原件再进行质证；证据4三性均有异议，不清楚开具的机构是什么身份，无法确定真实性，在合法性上这是证人证言，相关机构应该出庭接受法庭及被告的质证，该证明是2014-2018年整个宁波市的预拌砂浆的产量的情况，不能得到原告占有多大市场份额的结论，与本案无关联性；对证据5赔偿清单，被告认为这是原告单方面制作的，真实性有异议，表格上的金额都是原告单方面制作的，没有其他证据佐证；2013年9月28日已经通知原告不能建设，所以不存在后期损失，就算按照国家赔偿法进行赔偿，被告对于原告所说的后面的损失是不予赔偿的，建设的时候没有办理建设许可证，该损失应该由原告自己承担。对银行电子交易回单、收款方入账的凭证没有异议。对于审计报告，被告对形式上的真实性合法性无异议，相关数据不予认可。原告费用损失不予认可。2013年9月28日之前的损失100万元，后来杭州奥拓机电装备技术有限公司补偿了10万，现在是90万，对90万损失费用的存在与否提出质疑，广告费等在审计报告已经提出，没有合同等，只有银行流水，对该笔费用存在异议；2013年9月29日-2018年4月30日的费用更加不能确定。日常支出、工资、经营利润等的损失，2015年之后日常的支出4-5000元，可以看出公司没有正常经营，所以工资的支出金额是不符合情理的；固定资产的依据是奥拓公司开的发票，合同没有履行，但是杭州奥拓机电装备技术有限公司没有收回发票，审计公司以该发票进行审计是不合理的，汽车存在折旧，公司的固定资产实际上只有这辆汽车，不符合经营常理；对于经营利润来说，原告不能以行业的利润率来计算经营利润损失，经营存在风险；而且这是原告自己原因造成的，不能申请行政赔偿。 原告对于被告提供的证据，认为作出决定书的程序合法，内容不合法，是被告单方面作出的，不予认可。对于审计报告，原告认为对真实性无异议，审计报告中对于房屋租金的损失没有体现，被告曾经赔偿395000元，原告把发票之类的已经交给被告了，这些凭证无法提供，所以在审计报告中没有提供，审计报告中少了这些费用；原告主张了100万的损失，但是杭州奥拓机电装备技术有限公司出于人道主义补偿给了原告10万，应该予以扣减。 本院对原告提供的证据1、2、3，证据5中的银行电子交易回单、收款方入账的凭证，审计报告，被告提供的证据1本身的真实性予以认定。对于其他证据结合本院认为部分一并论述。 经审理查明，本院认定本案事实如下： 2013年4月8日原告法定代表人蔡正勇向被告申请要求在鄞州瞻岐镇歧化村投资一千万元建设一座宁波甬通预拌砂浆有限公司，年产干粉预拌砂浆20万吨，干粉砂浆公司是由黄沙堆场、烘干机、混合机、提升机、两个600吨的干沙储存器、三只300吨的水泥储存器、一台70吨每小时全自动电脑控制干粉砂浆搅拌机平台等组成。被告在该报告上签署同意并盖章。该项目经鄞州区发展和改革局备案，并经鄞州区环保局环保批复。原告方设立甬通预拌砂浆公司的土地系向案外人霍和波租赁，案外人霍和波系向瞻岐镇岐化村经济合作社承租。2013年8月16日原告与杭州奥拓机电装备技术有限公司签署了设备按揭买卖合同，2013年8月22日原告支付了杭州奥拓机电装备技术有限公司设备首付款100万元。至2013年9月28日原告公司并未领取建设工程规划许可证。 2013年9月28日被告作出《关于要求宁波甬通预拌砂浆有限公司停止建设的通知》，认为该厂址（瞻岐镇岐化村原轮窑厂位置）已划入大嵩新区核心区范围，根据鄞政发［2013］128号文件精神和大嵩新区开发建设管委会2013年9月19日发出的《督查书》的要求，为保证大嵩新区核心区开发建设顺利进行，要求原告公司接到本通知后立即停止一切建设工程和设备安装。被告瞻岐镇政府将协调、帮助原告公司的预拌项目另行选址建设，并协助原告公司办理项目相关延期手续。该通知送达至原告后，原告随即停止建设。2013年10月13日被告支付原告前期场地搬迁损失等赔偿款共计39.5万元。2016年3月16日被告以书面形式告知原告，原告公司在地址停止办企业后，被告已向原告公司推荐南一村原砖瓦厂地块，并就该地块的现状如面积、产权状况等向原告公司作了详细说明，当时未承诺原告公司一定可以落户，也未签署任何投资落户协议书。目前由于受国土、规划等限制，该地块无法使用，所以被告也不再向原告推荐该地块。如果原告认为是被告瞻岐镇政府原因导致原告公司受损，建议通过法律途径进行解决。 原告诉被告其他行政行为一案，本院于2016年9月14日作出（2016）浙0203行初84号不予受理行政裁定。原告不服，向宁波市中级人民法院上诉。宁波市中级人民法院于2016年10月20日作出（2016）浙02行终412号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告仍不服，向浙江省高级人民法院提出再审申请。浙江省高级人民法院于2017年11月10日作出（2017）浙行再31号行政裁定，裁定：1.撤销本院（2016）浙0203行初84号行政裁定；2.撤销宁波市中级人民法院（2016）浙02行终412号行政裁定；3.本案指令宁波市海曙区人民法院予以立案。本院于2018年3月12日受理后，案号为（2018）浙0203行初14号，并于2018年6月19日作出判决，认为被告作出涉案的责令停止建设的行为，其理由是根据鄞政发[2013]128号文件精神和大嵩新区开发建设管委会2013年9月19日发出的《督查书》的要求，显然，这并不能成为被告作出涉案行政行为的依据。同时，责令停止建设系行政强制行为，被告在作出涉案行政强制行为时应根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行相关的程序，但被告在未保障相对人依法享有的权利及救济途径的情况下，即作出了涉案的责令停止建设行为，其程序亦违法。故判决确认被告宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府于2013年9月28日作出的《关于要求宁波甬通预拌砂浆有限公司停止建设的通知》违法。被告上诉至宁波市中级人民法院。2018年8月15日宁波市中级人民法院作出裁定书，据裁定书所载，被告向宁波市中级人民法院申请了撤诉，认可了一审法院确认行政行为违法的判决。2018年8月23日原告根据国家赔偿法第四条之规定，向被告申请国家赔偿。被告2018年10月8日作出了不予行政赔偿决定书并在2018年10月15日依法送达。 本院另对本案所涉项目向宁波市自然资源和规划局鄞州分局进行了调查，答复为：在鄞州瞻岐镇歧化村村庄规划区内，使用集体土地进行建设的，都只能是乡镇企业，需要办理乡村规划许可证。在办理程序上，应该由村里出面向规划职能部门申领规划许可证，如果同意的话，规划许可证也是发放给村经济合作社。像原告这样独自建设的，应当申请国有建设用地使用权，办理建设工程规划许可证，申请人也是原告自身。 本案争议的焦点主要集中在：被告作出的不予赔偿的决定在程序及实体上是否符合法律规定；如果被告需要赔偿，是否需要赔偿17732027元的损失。 本院认为，2013年4月8日原告法定代表人蔡正勇向被告申请要求在鄞州瞻岐镇歧化村投资一千万元建设一座宁波甬通预拌砂浆有限公司，该项目经鄞州区发展和改革局备案，并经鄞州区环保局环保批复。原告方设立甬通预拌砂浆公司的土地系向案外人霍和波租赁，租赁时间为2013年2月28日，案外人霍和波系向瞻岐镇岐化村经济合作社承租。原告公司于2013年5月23日领取营业执照。上述事实表明原告及其法定代表人对于开办企业进行涉案项目需依法办理相关手续及证照是清楚的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。结合本院向规划职能部门的调查，原告开办企业进行涉案项目或办理乡村规划许可证，或申请国有建设用地使用权，办理建设工程规划许可证。而原告在办理了其他证照之后却未办理进行项目施工必需的建设工程规划许可证。在2013年4月8日原告法定代表人蔡正勇向被告的申请报告中，也并无向被告要求办理规划许可证的意思表示。故本院对原告提出的该报告即为原告向被告的申请，所以建设许可证即使需要办理，也需要被告去办理，而且被告也没有通知原告去办理证件的主张不予采信。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，原告获得行政赔偿的前提是行政行为违法且对受害人的合法权益造成损害。本院作出的（2018）浙0203行初14号行政判决虽确认被告于2013年9月28日作出的《关于要求宁波甬通预拌砂浆有限公司停止建设的通知》违法，但并未对原告是否存在合法权益受损进行认定，该判决并明确认定至2013年9月28日原告公司并未领取建设工程规划许可证。原告在尚未取得相应许可证的情况下与杭州奥拓机电装备技术有限公司签署了设备买卖合同，并支付相应款项；根据原告提供的赔偿清单及审计报告，原告提出赔偿的损失金额中包括了设备购买、广告设计、打桩费用、工资支出、经营利润等，而这些均是在原告在尚未取得相应许可证的情况下支出及主张的，上述金额中部分如工资费用等并无银行支付流水，是在企业未正常经营情况下仍有如此大数额工资费用支出，经营利润损失是参照其他企业平均利润率及其他信息进行计算，并未考虑企业实际经营风险。原告在未办理规划审批手续情况下的上述经营建设行为本身不具有合法性，即原告主张的损失并非原告的合法权益，不属于国家应当承担赔偿责任的情形。且在2013年10月13日被告曾支付原告前期场地搬迁损失等赔偿款共计39.5万元。 综上，被告于2013年9月28日作出的《关于要求宁波甬通预拌砂浆有限公司停止建设的通知》已被本院生效判决确认违法，对此，原告有权向被告申请国家赔偿，但原告的赔偿请求主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告宁波甬通预拌砂浆有限公司的诉讼请求。 本案鉴定费31200元，由原告宁波甬通预拌砂浆有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  陈 斌 人民陪审员  郑惠芬 人民陪审员  李蓓军 二〇二〇年一月三日 代书 记员  吴益梅 附本案相关的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 ?*MERGEFORMAT?14? ?*MERGEFORMAT?15?