江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行终480号 上诉人（原审原告）江苏联合通力电梯工程有限公司，住所地盐城市解放北路36号7楼。 法定代表人朱友顺，该公司董事长。 委托代理人李辉，江苏法震律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市财政局，住所地盐城市世纪大道15号城投商务楼。 法定代表人肖汝宏，该局局长。 委托代理人吴昊，该局公职律师。 委托代理人吴晨露，江苏善合律师事务所律师。 原审第三人盐城市体育局，住所地盐城市解放南路102号全民健身中心九楼。 法定代表人汤冬青，该局局长。 原审第三人盐城市公共资源交易中心，住所地盐城市府西路1号。 法定代表人刘益彬，该中心主任。 委托代理人高明，江苏大直律师事务所律师。 原审第三人盐城市盐菱电梯销售服务有限公司，住所地盐城市解放南路191号403室。 法定代表人张斌，该公司董事长。 委托代理人陈莉，该公司副总经理。 上诉人江苏联合通力电梯工程有限公司（以下简称联合通力公司）因诉被上诉人盐城市财政局、原审第三人盐城市体育局、盐城市公共资源交易中心（以下简称交易中心）、盐城市盐菱电梯销售服务有限公司（以下简称盐菱公司）撤销行政行为一案，不服江苏省盐城市盐都区人民法院（2019）苏0903行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明,2018年11月29日，盐城市体育局（采购人）、盐城市公共资源交易中心的政府采购中心（采购代理机构）在盐城市政府采购网上发布“市全民健身中心电梯采购、安装及相关服务”采购项目招标公告。12月14日，盐菱公司就招标文件向盐城市体育局提出质疑。12月17日，盐城市体育局和盐城市政府采购中心答复质疑。因不满答复质疑，盐菱公司于12月18日向盐城市财政局提起投诉，盐城市体育局为被投诉人，投诉事项为：1、被投诉人超标准采购；2、招标文件设定曳引机、控制柜、门机进口的要求，违反了《中华人民共和国采购法》第十条及盐财购[2018]3号文的规定；3、被投诉人设定不合理的业绩指标作为加分条件，是以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，违反相关规定。12月20日，经评标委员会评标，确定原告联合通力公司为中标意向单位。12月27日，盐城市财政局向盐城市体育局和盐城市公共资源交易中心政府采购中心发出《暂停政府采购通知书》。2019年1月24日，盐城市财政局作出《政府采购供应商投诉处理决定书》（盐财购决〔2019〕2号），认为：投诉事项1属于无效投诉事项；投诉事项2缺乏事实依据，驳回投诉；投诉事项3成立，认定中标结果无效，责令重新开展采购活动。原告联合通力不服，遂诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。第五十六条政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。据此，被告盐城市财政局作为负责政府采购监督管理的部门，具有受理盐菱公司投诉并作出处理决定的法定职责。 《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第（三）项规定，采购需求中的技术、服务等指向特定供应商、特定产品，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第（二）项规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：出现影响采购公正的违法、违规行为的”。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十一条第（二）项规定：“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动”。案涉招标文件采用综合评分法，总分100分。投标货物的性能、质量、配置共50分，同时规定“所投四台电梯中的永磁同步无齿轮曳引机、控制柜、门机三大件为原品牌、原装整件进口，且进口于美、欧、日国家的，得25分”。投标业绩中规定“根据2013年1月1日以来本项目所投品牌电梯的单个项目合同200万元以上类似业绩进行打分，所提供的业绩合同中曳引机、控制柜、门机三大件必须是原品牌、原装整件进口，且产地为欧、美、日发达国家的合同，每提供1份合同对应的质监部门颁发的验收报告原件加1分，最多加5分”。两条款设定的得分标准实质将采购需求指向了特定供应商、特定产品，排斥了其他潜在供应商和其他产品。且将特定金额的合同业绩设置为评审因素，亦是以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。故被告盐城市财政局依据查明的事实，作出案涉处理决定，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江苏联合通力电梯工程有限公司的诉讼请求，案件受理费50元，由原告江苏联合通力电梯工程有限公司负担。 上诉人联合通力公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、财政部门在作出政府采购投诉处理决定前，应当保障与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序的权利，此为正当程序原则的应行之义，也是财政部门的法定义务。如果供应商的权利义务将直接因投诉处理决定而产生、变更或者终止，则该供应商与投诉处理决定即有利害关系，亦为“与投诉事项有关的当事人”。上诉人在本案中与被诉处理决定有利害关系，应属于“与投诉事项有关的当事人”。但被上诉人仅于2019年1月25日送达了“投诉处理决定书”，但未向上诉人发出投诉答复通知书及投诉书副本，未通知上诉人参加听证程序，明显侵犯了上诉人陈述意见、提交证据等程序权利，显然构成程序违法。一审判决无视被诉行政行为的程序违反法律规定的事实，在事实认定中故意回避，显然存在认定事实和适用法律的错误。二、第三人盐菱公司于2018年12月14日出具的“质疑函”，质疑的范围仅为两项，其于2018年12月18出具的“投诉书”中，投诉事项却变为3项，通过“质疑函”内容和“投诉书”投诉事项的对比，其投诉事项不但增加本次招标采购电梯为“高端商务型电梯”的投诉事项，还将“质疑函”中的“排斥竞争”范围，扩大到“投诉书”中“是以不合理条件对供应商实现差别待遇或者歧视持遇”事项，投诉事项明显超出已质疑事项的范围。不符合照《政府采购质疑和投诉办法》第十九条、第二十条的规定，依法应当不予受理，被上诉人受理并作出处理决定违背法律规定。三、一审判决故意混淆“采购需求”与“评分办法”概念，将投标文件第五章第（二）条“评标办法与评标标准”第（二）款“详细评审分值构成与评分标准”中的第（二）项“投标主要设备的配置情况”第2目要求，“所投四台电梯中的用永磁同步无齿轮曳引机、控制柜、门机三大件为原品牌、原装整件进口，且进口于美、欧、日发达国家的，得25分”，认定为“设定的得分标准实质将采购需求指向了特定的供应商、特定产品，排斥了其他潜在供应商和其他产品”，明显认定事实、适用法律错误。《政府采购法实施条例》笫二十条第（三)项“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”中的“特定供应商、特定产品”，仅是指某一特定供应商或特定产品独有的技术或服务要求。本案所涉招标文件中，美、欧、日发达国家并非某一特定供应商或者特定的、单一的供货商，更不是被上诉人所谓的“三个国家”，并且曳引机、控制柜、门机三大件为电梯的主要部件，亦非特定产品或特定产品独有的技术，并且能够满足招标文件要求的投标供应商亦有奥的斯、蒂森克虏伯、三菱、日立、通力等多家。一审法院扩大的“特定供货商、特定产品”的范畴，依法无据。四、《政府采购法实施条例》第二十条第（四）款中规定，“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”才构成“是以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，并且《政府采购法实施条例》释义中对第二十条第(四）款也明确：《政府采购法》第五条规定，“任何单位和个人不得采用任何方式，阻扰和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”。案涉投标文件中“投标人业绩”要求：各投标人提供2013年1月1日以来本项目所投品牌电梯的单个合同200万元以上类似业绩，是将供应商具有特定金额的合同业绩作为评审因素，不是资格性条件，而是“评标办法与评标标准”。履约能力作为采购人选择最合适供应商的依据，也是符合法律规定的。一审法院错误界定为“特定金额的合同业绩设置为评审因素，亦是以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”范畴，违背《政府采购法实施条例》第二十条及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条的规定，显然适用法律错误。恳请二审法院：撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人盐城财政局答辩称，一、答辩人作出案涉处理决定程序合法。1、第三人盐菱公司因不满质疑答复，于2018年12月18日向答辩人提起投诉，盐城市体育局为被投诉人。答辩人于次日收到投诉书之日即受理投诉。根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第（四）项规定，于当日向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本，并进入调查阶段。上诉人在答辩人受理投诉并向有关当事人发出投诉答复通知书、投诉书副本之日，并非投诉事项当事人，是（次日）12月20日经评审作为拟中标供应商的，因此答辩人无需向上诉人发出相关文书。投诉人是对招标文件进行了投诉，不是对招标过程、招标结果进行投诉，所以上诉人并非是与投诉事项有关的当事人。2、投诉处理期间，答辩人依据《政府采购质疑和投诉办法》第二十八条规定，于2018年12月27日向采购人和采购代理机构发出《暂停政府采购通知书》。2019年1月24日，答辩人作出案涉处理决定，认定中标结果无效，责令采购人重新开展采购活动。因投诉处理决定影响了采购结果，答辩人分别向上诉人、采购人、采购代理机构、投诉人分别送达了案涉处理决定书，并在盐城市政府采购网进行公告。二、答辩人作出的案涉决定认定事实清楚、适用法律正确。1、针对第三人盐菱公司投诉书的第一事项，经审查，该投诉事项未依法进行质疑，且不属于供应商因对质疑不满意，可以依法向财政部门提起投诉的情形，属于无效投诉事项。投诉事项三与质疑事项二并无实质性差异，均认为招标文件设定了不合理的业绩指标作为加分条件，违反了相关规定。故上诉人认为投诉人上述投诉事项超出质疑范围，答辩人应当不予受理投诉人的所有投诉，无事实和法律依据。2.案涉招标文件将电梯主要部件（永磁同步无齿轮曳引机、控制柜、门机）性能指标及业绩合同限定为原品牌、原装整件进口，且进口于欧、美、日发达国家，排斥了其他潜在供应商和其他产品，属于《政府采购法实施条例》第二十条第（三）项规定的“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”情形，是以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，亦违背了《政府采购法》第三条规定的公平竞争原则。能够满足招标文件要求的供应商数量多少并不能改变招标文件内容违法违规的性质。《政府采购实施条例》第二十条第（三）项所规定的指向特定供应商、特定产品并非上诉人所理解的“某一个”，该法条所指的是某一类具有特定需求或供应商或产品。3、招标文件要求投标人提供2013年1月1日以来所投品牌电梯的单个项目合同200万元以上类似业绩，是将供应商具有特定金额的合同业绩作为评审因素，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条及《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第三条的规定。同时，财政部发布的第六百四十号、第六百八十五号《政府采购信息公告》均确认“将具有特定金额的合同业绩作为评审因素”违反前述两个规定，进一步佐证了招标文件上述内容违法违规。三、履约能力不是案涉项目的评审因素。中标次数多少，不能证明投标人服务水平的高低，且案涉招标亦未将此作为评审因素，上诉人认为履约能力能够成为评分项的主张无任何法律依据。四、上诉人提及的一审判决中未就答辩人的相关所谓违法程序进行认定，从而认定一审判决程序违法的观点是错误的，在一审庭审中，上诉人与被上诉人经过充分的意见交换和辩论，不论实体、程序均进行了充分的辩论与质证，一审法院在判决中虽未明确以文字的形式对答辩人的处理决定书相关事实及程序作出合法性的认定，但其在判决书中明确的表述盐城市财政局依据查明的事实作出案涉处理决定并无不当，实际上对答辩人就案涉处理决定认定事实、适用法律和程序均进行了合法的认定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人盐城市体育局未作陈述。 原审第三人交易中心陈述，一、本中心为政府采购代理机构，是接受采购人盐城市体育局的委托，将采购人编制的招标文件在法定的媒体上进行发布，本中心履行代理职责，所有的代理后果及责任由委托人承担。二、本中心、被上诉人盐城财政局在答复、处理及决定等整个行为中程序合法，符合法律规定。三、本中心作为原审第三人，与案涉撤销行政行为无法律上的利害关系。被上诉人盐城财政局作为政府采购活动的监管部门，对采购活动中存在的不规范、不合法的行为进行监督、纠正，是其行使合法正当权利，也是职责。被上诉人依据查明的事实，作出案涉处理决定有法可依。请求二审法院支持一审判决，驳回上诉。 原审第三人盐菱公司陈述，本公司按照法律规定范围内，针对案涉招标文件进行了投诉，一审法院判决正确。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第五十五条、第五十六条的规定，被上诉人盐城市财政局作为负责政府采购监督管理的部门，具有受理盐菱公司投诉并作出处理决定的法定职责。 本案中，盐菱公司是就案件招标文件先向盐城市体育局提出质疑，后因不满盐城市体育局和盐城市政府采购中心的答复质疑，盐菱公司又于2018年12月18日以盐城市体育局为被投诉人，向盐城市财政局提起投诉。针对盐菱公司投诉的三项内容，盐城市财政局于次日受理并向盐菱公司、盐城市体育局、盐城市政府采购中心进行了送达受理通知书、投诉书副本、投诉答复通知书等材料，经调查取证后，依据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）的相关规定，在规定的期限内作出案涉《政府采购供应商投诉处理决定书》（盐财购决〔2019〕2号）并送达给各方，该处理决定对盐菱公司的投诉事项逐一作出认定，认为其投诉事项1属于无效投诉事项；投诉事项2缺乏事实依据，驳回投诉；对于投诉事项3，因案涉招标文件中要求投标人提供2013年1月1日以来所投品牌电梯的单个项目合同200万元以上类似业绩作为加分项，每提供1份合同对应的质监部门颁发的验收报告原件加1分，最多加5分，是将供应商具有特定金额的合同业绩作为评审因素，排斥了其他潜在供应商和其他产品，是以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。被上诉人盐城市财政局认定该投诉事实成立依法有据。案涉投诉处理决定在认定事实、适用法律和程序方面均符合《政府采购质疑和投诉办法》的相关规定，关于上诉人联合通力公司认为被上诉人盐城市财政局未向其送达投诉答复通知书及投诉书副本，未通知其参加听证程序，程序违法的问题。根据查明的事实，被上诉人盐城市财政局在2018年12月19日收到投诉书之日即受理投诉，并向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本，并进入调查阶段。上诉人联合通力公司是在被上诉人盐城市财政局履行送达程序后的次日才经评审作为拟中标供应商的，在被上诉人盐城市财政局向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本当日，上诉人联合通力公司并非是与投诉事项有关的当事人，被上诉人盐城市财政局未向其送达投诉答复通知书及投诉书副本、未通知其参加后续的调查、听证等程序符合《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第（四）项规定。虽然一审法院在判决中并未就上诉人联合通力公司诉称的程序是否合法问题作出回应欠妥，但判决驳回上诉人联合通力公司的诉讼请求并无不当。上诉人联合通力公司要求撤销案涉投诉处理决定的事实和法律依据不足。 综上，上诉人联合通力公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人联合通力公司的诉讼请求并无不当，本案应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏联合通力电梯工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 吕 红 审判员 秦广林 二〇二〇年一月二十日 书记员 李 晖