福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0102行初454号 原告吴美芳，女，1959年11月7日出生，汉族，住福建省福清市。 委托代理人李中伟，山东泉沣律师事务所律师。 委托代理人袭祥栋，山东天盟律师事务所律师。 被告福清市自然资源和规划局（原福清市城乡规划局），住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 委托代理人张明，男。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 被告福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂街28号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人吴勇，男。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 原告吴美芳不服被告福清市自然资源和规划局城乡管理行政行为及被告福清市人民政府行政复议，于2018年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告吴美芳及其委托代理人李中伟、袭祥栋，被告福清市自然资源和规划局的委托代理人张明、张顺周，被告福清市人民政府的委托代理人吴勇、李晓峰到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限9个月，现已审理终结。 被告福清市自然资源和规划局于2018年8月24日对吴美芳作出融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》，内容主要为：“吴美芳：经查，你单位（户）在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，违法建设情况：违法建设四层，附属2层；框架结构，建筑占地：约643.52㎡，面积约1661㎡。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条及《福建省实施办法》第36条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《福建省实施办法》第67条规定，现决定对你单位（户）作出限期3天内自行拆除违法建设的处罚决定。”原告不服，向福清市人民政府申请行政复议，福清市人民政府于2018年11月29日作出融政行复决［2018］151号《行政复议决定书》，决定维持上述限期拆除决定书。 原告吴美芳诉称，2018年2月23日，被告福清市自然资源和规划局对原告作出《违法建设告知书》。2018年3月1日，被告福清市自然资源和规划局作出《限期拆除告知书》（融规（阳下）［2018］告字第019号）。2018年4月1日，被告福清市自然资源和规划局召开听证会，2018年8月23日，被告福清市自然资源和规划局召开第二次听证会。2018年8月24日，被告福清市自然资源和规划局作出融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》。原告不服向被告福清市人民政府提起行政复议，被告福清市人民政府于2018年11月29日作出融政行复决［2018］151号行政复议决定书，维持福清市自然资源和规划局作出的融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》。原告于2018年12月5日收到被告福清市人民政府的融政行复决［2018］151号行政复议决定书。原告认为，融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》听证程序违法、送达程序违法、适用法律错误、违反信赖利益保护原则、比例原则，故请求：1、撤销被告福清市自然资源和规划局作出的融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》；2、撤销被告福清市人民政府作出的融政行复决［2018］151号《行政复议决定书》。原告向本院提交如下证据：1、身份证；2、融政行复决［2018］151号《行政复议决定书》；3、融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》；4、融规（阳下）公［2018］第019号限期拆除违法建设公告；5、福清市整体规划土地利用规划图、图纸照片5张；6、七张设计图纸；7、福清市人民政府融政综［2016］85号《关于“两违”认定标准及分类处置的若干意见（试行）》。以上证据均为复印件。 被告福清市自然资源和规划局向本院提交了书面答辩状，并在庭审中辩称：答辩人作出的融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，应予以维持。答辩人根据其他机关提供的线索发现原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证进行违法建设，遂进行立案、调查，作出涉案《限期拆除决定书》并送达原告，同时将《限期拆除违法建设公告》粘贴于违建房屋处。综上答辩人作出的融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告福清市自然资源和规划局于2019年1月8日向本院提交以下证据：1、融规（阳下）［2017］案立字第019号规划行政执法立案登记表，证明被告福清市自然资源和规划局依法予以立案的事实；2、接受询查通知书、行政执法询问笔录、福清市阳下街道北林村违建房屋地籍平面图、吴美芳身份证、总规批复、规划红线图、卫星图，证明被告福清市自然资源和规划局依法对违法建设进行调查的事实；3、福清市城乡规划局会议纪要，证明被告福清市自然资源和规划局经集体讨论决定对原告的违法建设拟作出拆除决定的事实；4、违法建设告知书，证明被告福清市自然资源和规划局依法向原告告知其所建建筑物为违法建筑物的事实；5、融规（阳下）［2018］告字第019号限期拆除告知书、送达回证，证明被告依法告知原告拟对其违法建设进行限期拆除的事实；6、听证申请书、听证通知书、会议纪要、听证记录、听证报告、送达回证，证明被告依法举行听证的事实；7、会议纪要、违法建设处理审批单，证明被告经集体讨论决定对原告的违法建设作出拆除决定的事实；8、融规（阳下）［2018］拆字第019号限期拆除决定书、国内挂号信函收据、融规（阳下）［2018］告字第019号限期拆除违法建设公告、照片，证明被告依法对原告违法建设作出限期拆除的行政处罚决定并送达的事实。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条、第六十八条；《中华人民共和国行政强制法》第四十四条；《福建省实施办法》第二条、第二十四条、第六十七条；住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知（建法［2012］99号）第四条、第七条、第八条。 被告福清市人民政府向本院提交了书面答辩状，并在庭审中辩称，一、2012年至2013年期间，原告吴美芳未取得建设工程规划许可证在福清市阳下街道北林村内进行建设建筑物一幢，福清市自然资源和规划局作出限期拆除决定书，责令原告限期3日内自行拆除违法建设，并依法送达相关法律文书，行政处罚事实清楚，程序合法。基于上述事实和理由，答辩人维持原福清市城乡规划局作出的融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》行政复议决定符合法律规定。二、答辩人受理原告的行政复议申请后，按照相关程序于2018年11月29日作出本案讼争的《行政复议决定书》并分别送达福清市自然资源和规划局和邮寄送达给原告，程序符合法律法规的相关规定。综上所述，答辩人于2018年11月29日作出的《行政复议决定书》（融政行复决［2018］151号）认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告福清市人民政府于2019年1月7日向本院提交以下证据：1、原告提交的《行政复议申请书》及相关附件、申请补正告知书及送达材料，证明原告向答辩人申请行政复议的时间、内容及答辩人要求原告补正的材料；2、《行政复议答复通知书》（融政行复答［2018］151号）及相应的送达回证，证明在受理原告的复议申请后，答辩人在法定期限内向原福清市规划局发出通知，要求其在法定期限内作出答复；3、《行政复议答复书》及相关证据、法律依据材料，证明原福清市城乡规划局在法定期限内作出相应答复；4、福清市人民政府发文稿纸，证明讼争行政复议决定书作出前已经复议机关负责人的同意；5、行政复议的《延期审理通知书》（融政行复延［2018］151号）、《延期审理审批表》、《行政复议决定书》（融政行复决［2018］151号）及相应的送达情况，证明答辩人在法定期限内作出了行政复议决定并将该《行政复议决定书》送达给原告、原福清市城乡规划局。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《福建省违法建设处置若干规定》第三条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《福建省实施办法》第六十七条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，原告对二被告提交的证据均有异议，首先，原告不识字，行政执法询问笔录未向本人宣读，笔录的内容不属实；第二，原告的房屋是2005年建的，被告不能提供2004年旧的规划图，应当提供新的规划图；第三，原告2005年建设的房屋不能适用2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》；第四，在门外粘贴的送达方式不合法。二被告对原告提交的证据1-4无异议；对证据7的真实性无异议，但认为与本案无关；对其他证据均有异议，并对原告的质证意见提出反驳意见，认为原告在笔录上签字，客观记录了原告违法建设的相关事实，原告代理人以原告不识字为由认为该询问笔录不合法理由不能成立。城市总体规划不能标注每一栋房屋，北林村在规划范围内，原告房屋属于北林村，因此可以认定原告的违法建筑在城市规划区范围内。关于原告提到的送达程序的问题，原告不仅申请了听证，亦提出了行政复议、诉讼，说明送达的文书原告均已收到，其陈述、申辩以及申请行政复议和提起行政诉讼的权利未受到任何影响。二被告对对方提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》、融政行复决［2018］151号《行政复议决定书》系被诉行政行为，合法性待证。原告提交的证据并不能否认其未取得建设工程规划许可证而实施建设的事实，亦无法证明其房屋的具体建设年限，原告提交的融政综［2016］85号意见并非被告适用的依据，欠缺关联性，本院对原告提交的证据不予采信；原告虽对二被告的证据提出异议，但是其未提供反证予以驳斥，本院确认二被告提交的其他证据具备证据资格，可以作为本案认定事实的依据。 根据上述有效证据，本院确认以下法律事实： 2017年8月17日，被告福清市自然资源和规划局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。被告福清市自然资源和规划局根据2018年2月24日对原告所作的行政执法询问笔录及对原告涉案违法建设进行的测绘，查明原告于2008年至2010年间，未取得建设工程规划许可证，在福清市阳下街道北林村内建设建筑物一幢，违法建筑占地面积643.52平方米，主体4层，局部3层，框架结构，总建筑面积约1661平方米。福清市自然资源和规划局2018年2月2日召开业务会议，确认阳下街道北林村林子玉等19户村民（含原告的住宅）在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设个人住宅，根据福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复文件，其个人住宅在福建省人民政府批复的福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且认定该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。福清市自然资源和规划局于2018年2月23日出具《违法建设告知书》，于2018年3月1日作出融规（阳下）［2018］告字第019号《限期拆除告知书》。原告不服，申请听证。福清市自然资源和规划局于2018年8月23日组织听证。听证会后，被告福清市自然资源和规划局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日福清市自然资源和规划局对原告作出融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求原告对未取得建设工程规划许可证的违法建设在3日内自行拆除。原告不服，于2018年8月29日向被告福清市人民政府申请行政复议。被告福清市人民政府于2018年11月29日作出融政行复决［2018］151号《行政复议决定书》，决定维持被告福清市自然资源和规划局融规（阳下）［2018］拆字第019号《限期拆除决定书》。本案审理过程中，讼争房屋尚未被拆除。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《福建省违法建设处置若干规定》第三条规定，本规定所称违法建设是指城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。本案中，原福清市城乡规划局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故福清市自然资源和规划局作为继续行使原福清市城乡规划局职权的行政机关，是本案的适格被告。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。根据上述规定，原告在规划区域内建设房屋应当取得相应的规划许可。本案中，福清市自然资源和规划局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后根据原告的申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。被告福清市人民政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议程序及事实认定、法律适用亦无不当。 庭审中原告主张涉案房屋所在土地为住宅用地，其修建房屋无社会危害性。本院认为，不经批准擅自建设房屋，不仅侵害了建设规划的法律制度，且原告所建房屋在福清市城市总体规划范围内，影响了城市总体规划，故原告该主张，本院不予支持。原告还主张案涉建筑属自建自用的房屋，限期拆除将违背行政法上的比例和信赖保护原则。本院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的结果，亦是原告罔顾建设用地规划许可审批造成的，故原告的上述主张，本院不予支持。庭审中原告亦提出被告从原告建房、装修到入住未予干涉，双方已形成信赖关系。因信赖保护应当以利益合法为前提，不法利益不存在“信赖保护”的问题。故原告的上述主张，本院不予支持。至于原告认为福清市自然资源和规划局存在选择性执法的问题，与本院对本案被诉行政行为进行合法性审查无关，其可通过其他途径解决。综上，原告的请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴美芳的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄人堃 人民陪审员  史锦红 人民陪审员  伍 缄 二〇二〇年一月十日 书 记 员  宋 恒 附：本判决适用的相关法律依据 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。