江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终739号 上诉人（原审原告）孙桂英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人朱发洲、范永林，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府淳化街道办事处，住所地在南京市江宁区淳化街道土桥集镇桂园东路29号。 法定代表人宋洋，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处主任。 委托代理人杨小爽，南京市江宁区人民政府淳化街道办事处工作人员。 委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。 原审第三人易官金，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人周锦荣、陈静，江苏上元律师事务所律师。 原审第三人南京市江宁区淳化街道解溪社区居民委员会，住所地南京市江宁区淳化街道解溪社区。 法定代表人吕荣宏，南京市江宁区淳化街道解溪社区居民委员会主任。 上诉人孙桂英诉被上诉人南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初703号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案曾因调取相关证据扣除审限30日，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年2月26日，孙桂英及其女儿赵王珍作为甲方与乙方易官金签订《协议书》，协议约定孙桂英及其女儿同意易官金拆除孙桂英两间老瓦房约四十平米重新建房，所建费用由易官金全部支付；易官金建好房以后，安装好水电给孙桂英居住，直至拆迁为止；易官金同意今后拆迁分房给原告一个小套约六十五平米以内，双方互不贴钱。该协议书由赵王珍、易官金本人签名，孙桂英外孙马久根代孙桂英签名。2010年2月28日，易官金与承建人谢龙保签订《建房协议书》，将房屋交谢龙保承建并支付了建房款。房屋建成后，孙桂英在该房屋内居住。2016年6月11日，孙桂英出具《说明》一份，称：“数年前，我叫我干儿子易官金帮帮我，出钱把我34平米的小平房拆除，翻建成楼房，安装了水电等设施给我居住到至今……，现要拆迁，丈量房屋和拆迁谈判，由易官金负责，房屋丈量在易官金名下。”该说明由孙桂英女婿马长来代孙桂英签名。2016年6月27日，江宁区淳化街道征迁安置工作领导小组作出《公告》，定于2016年7月4日至2016年8月31日，由区征收办、丈量公司、审计公司、园街拆迁办及社区五家单位共同对解溪社区范围内的居民户、企业的房屋及装修附属物进行联合确认丈量登记。2017年9月26日，南京市江宁区淳化街道解溪社区居民委员会（以下简称解溪社区）作为甲方与乙方易官金签订《搬迁协议》，就位于解溪社区后村自然村易官金所有的，经认定房屋面积为300㎡的房屋进行协议搬迁。2019年3月，孙桂英外孙马久根向12345市政热线了解案涉房屋登记情况。当月，淳化街道办工作人员通过短信回复房屋登记在易官金名下。孙桂英不服，于2019年4月24日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销淳化街道办与易官金签订的《搬迁协议》，并与孙桂英签订拆迁补偿协议。在一审庭审调查中，解溪社区确认，搬迁协议签订时受淳化街道办指派，由江宁高新区拆迁办和淳化街道办完善谈判协议后，以解溪社区为主体签订协议加盖印章。 原审法院认为，此案的争议焦点包括以下四个方面：一、被告主体是否适格。原审法院认为，南京江宁高新技术产业园管理委员会会同淳化街道办作出宁园管字[2017]165号《关于成立淳化街道解溪社区整体协议搬迁指挥部的通知》，成立指挥部，全程领导本次解溪社区实施整体协议搬迁。经园区、街道研究并报南京市江宁区人民政府批准对解溪社区范围内居民户的建筑物、装修附属物进行丈量登记，由区征收办牵头，审计公司、丈量公司、拆迁办、社区五家单位共同实施。上述文件能够证明淳化街道办组织实施了具体搬迁丈量事宜以及后续的补偿安置工作。解溪社区发布《淳化街道解溪社区房屋协议搬迁补偿方案》，规定在搬迁公告发布后，由搬迁实施单位即解溪社区与被搬迁人签订搬迁补偿协议。此即进一步证明被诉搬迁协议行为系淳化街道办通过一系列相应的文件委托解溪社区具体实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，此案被诉行为应当视为解溪社区受淳化街道办委托实施，淳化街道办应当承担相应的法律责任，是本案适格的被告。二、此案是否属于行政案件受案范围。关于淳化街道办辩称涉案协议属民事合同，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的意见，原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案所涉及的《搬迁协议》，是淳化街道办委托解溪社区与易官金因搬迁补偿事宜而签订的协议，是为了改善解溪片区人居环境，提高居民生活品质，在履行公共管理职能过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，对于淳化街道办的该意见，原审法院不予采纳。三、孙桂英的起诉是否超过起诉期限。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，孙桂英外孙马久根于2019年3月向12345政务热线了解涉案房屋登记在谁的名下，当月淳化街道办通过短信方式告知涉案房屋登记在易官金名下，该时间可视为孙桂英知道或者应当知道签订《搬迁协议》的时间，其于2019年4月24日向原审法院提起行政诉讼，未超过一年的起诉期限。淳化街道办认为孙桂英在《搬迁协议》签订时就已经知道，但未提供证据，故对淳化街道办的上述主张，原审法院不予采纳。四、案涉《搬迁协议》是否应当被撤销。原审法院认为，将搬迁利益登记在易官金名下的依据，主要是2010年2月26日孙桂英与易官金签订的《协议书》和2016年6月11日孙桂英出具的《说明》。其中，《协议书》约定易官金将孙桂英旧房拆除后重建，建成后安排孙桂英居住直至拆迁。该协议由孙桂英女儿赵王珍及其外孙马久根代为签名，房屋建成后孙桂英一直居住在其中直至搬迁。因此，该协议应当认定系孙桂英的真实意思表示。孙桂英出具的《说明》进一步证明了《协议书》的客观真实性，孙桂英同意由易官金负责房屋拆迁谈判，房屋丈量在易官金名下。而在房屋丈量时，孙桂英、马长来及其女儿均在场，足以证实孙桂英及其家人对事件的过程是知情并认可的。上述证据可以证明，孙桂英与易官金对孙桂英的旧房如何处理、孙桂英生活如何安排、将来的拆迁利益如何分配等均作出了明确具体的约定。在此情况下，解溪社区与易官金签订搬迁协议并无不当，也符合孙桂英的意愿。易官金在答辩意见中明确表示，将继续履行《协议书》，待分得房屋后给孙桂英一小套。因此，案涉《搬迁协议》未侵害孙桂英的合法权益。综上，案涉《搬迁协议》无可撤销的情形，孙桂英要求撤销《搬迁协议》并与孙桂英签订补偿协议无事实和法律依据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回孙桂英的诉讼请求。案件受理费50元，由孙桂英负担。 上诉人孙桂英上诉称，本案系行政诉讼，上诉人提起本案诉讼的目的是要求确定被上诉人将上诉人的拆迁利益登记在原审第三人易官金名下的具体行政行为违法，请求予以改正。1、上诉人系解溪社区集体经济组织内部成员，是宅基地使用权人，被上诉人不应当与易官金及其家人签订《搬迁协议》。易官金及其家人从户口性质来看属于城镇户口，无权在集体经济组织内部的土地上建造房屋。为规避这一风险，易官金与上诉人签订《协议书》和《说明》，但在签订《搬迁协议》时，被上诉人是与易官金及其家人签订的，这与《协议书》和《说明》中的主体不符，该行为明显错误。2、一审法院法律关系认定错误，即使《协议书》、《说明》有效，也是上诉人与易官金的对内民事法律关系，不能作为被上诉人与易官金及其家人签订《搬迁协议》的依据。《中华人民共和国土地管理法》规定了“一户一宅”原则，同时对农村宅基地的转让限定了严格的条件。即使易官金提供的《协议书》、《说明》是真实的，但未经过村集体讨论通过，易官金及其家人并非村民小组成员，其主体也不符合受让该宅基地的条件。这仅是上诉人与易官金内部的民事法律关系，被上诉人的行为属于越俎代庖。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人与原审第三人易官金签订的《搬迁协议》，并与上诉人签订拆迁补偿协议，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人淳化街道办未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，与一审答辩意见相同。1、上诉人请求判决淳化街道办与其签订搬迁补偿协议不属于行政协议范围。即便涉案协议属于行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人要求与行政机关签订行政协议不属于行政诉讼受案范围，因为行政协议本身也属于协议，需要双方意思表示一致才能产生法律效果，被上诉人淳化街道办坚持认为，在本案中就上诉人要求与其签订《搬迁补偿协议》不属于行政诉讼的受案范围。2、原审中，上诉人请求撤销解溪社区与原审第三人易官金签订的搬迁协议，没有请求权的基础。同样，即便案涉的《搬迁协议》是行政协议，撤销行政协议的请求权的基础也应当是合同法而不是行政诉讼法。本案中，上诉人与易官金就上诉人的旧房如何处理所得利益如何分配均作出了明确的约定。解溪社区与易官金协商一致，就涉案的房屋自愿签订《搬迁协议》，该协议是双方真实意思表示，不存在法律规定的可撤消的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人易官金向本院提交书面陈述意见称，1、本案中所涉及的《搬迁协议》中的被搬迁的房屋系易官金2010年所建的约300平米的房屋，搬迁协议中明确的补偿对象是该房屋而非宅基地。经原审法院查明，《搬迁协议》系就易官金所有的300平方米的房屋进行协议搬迁。《搬迁协议》中是对房屋面积、装修附属物等的补偿，而该房屋系易官金所建，解溪社区依据《协议书》和《说明》与易官金签订《搬迁协议》合理、合法。而上诉人在上诉状中所提出的宅基地问题，根据相关法律规定，农村宅基地是农村村民用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，村民对宅基地仅具有使用权，农村宅基地的产权归村集体所有，宅基地的补偿归村集体所有，房屋的补偿归村民所有。由此可见，本案中《搬迁协议》仅是针对房屋的补偿协议，与宅基地使用权无关，而易官金作为房屋的所有权人，与解溪社区签订搬迁协议并无不当。2、《搬迁协议》是对易官金所有的约300平米的房屋进行补偿，上诉人所有的39平方米的房屋，已经在2010年被拆除，上诉人的物权已经灭失，2017年解溪社区实施搬迁时，所搬迁的是易官金建设的房屋，并不是上诉人所主张的老瓦房。故，解溪社区与易官金签订协议无误。3、原审法院经审查认定《协议书》和《说明》系真实有效的，解溪社区根据双方的真实意思表示，与易官金签订搬迁协议合法。根据《协议书》和《说明》的内容，上诉人与易官金均是对自己合法权益的作出了处分，双方就对旧房的处理、上诉人的生活、将来的拆迁利益如何分配均作出处分约定。在房屋丈量时，上诉人及其家人对解溪社区根据上述材料将房屋丈量登记在易官金名下也是明知并认可的，故解溪社区将与易官金签订搬迁协议是合法的。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉请。 原审第三人解溪社区未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，2017年南京市江宁区人民政府把解溪社区列入棚户区改造项目，解溪社区整体协议搬迁，由江宁高新区出资征收、委托淳化街道实施，并由江宁高新区拆迁办会同淳化街道拆迁办根据江宁区相关规定，拟定《淳化街道解溪社区房屋协议搬迁补偿方案》。整体协议搬迁谈判工作由江宁高新区拆迁办和淳化街道办联合实施，以解溪社区为实施单位，解溪社区主要负责宣传、维稳、服务、后勤等协助工作。2016年7月，由江宁区征收办指定区征收办、丈量公司、审计公司、江宁高新区、淳化街道前办及解溪社区共同对解溪社区范围内的房屋进行联合确认丈量登记。2016年7月11日，案涉房屋登记时，易官金联系许村丈量组第七组，要求登记此房，第七组要求原住户孙桂英到场方可丈量，易官金联系了孙桂英。丈量当日，孙桂英本人及其女婿马长来和外孙女马久红现场确认，该案涉房屋丈量登记在易官金名下，社区干部在场。整个丈量工作程序正当，并无任何强迫、欺诈等违法行为，也未损害当事人利益。综上，请求二审法院查明事实。 原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，南京江宁高新技术产业园管理委员会会同淳化街道办作出宁园管字[2017]165号《关于成立淳化街道解溪社区整体协议搬迁指挥部的通知》，能够证明淳化街道办组织实施了具体搬迁丈量事宜以及后续的补偿安置工作。解溪社区发布的《淳化街道解溪社区房屋协议搬迁补偿方案》，规定由搬迁实施单位即解溪社区与被搬迁人签订搬迁补偿协议。因此本案所诉案涉《搬迁协议》属于行政协议，亦属于人民法院行政诉讼的受案范围，被上诉人淳化街道办是本案适格被告。 本案在卷证据显示，2010年2月26日，上诉人孙桂英与本案原审第三人易官金签订《协议书》，约定易官金将上诉人旧房拆除后重建，所建费用由易官金全部支付。建成后安排孙桂英居住，直至拆迁。还约定易官金拆迁分房后，给上诉人一个小套约六十五平方米以内的房屋，双方互不贴钱。2016年6月11日上诉人孙桂英出具《说明》，案涉房屋拆迁，丈量房屋和拆迁谈判由易官金负责，房屋丈量在易官金名下。上诉人孙桂英与易官金签订的《协议书》、出具的《说明》系其真实意思表示，不存在欺诈、胁迫的情形，并未损害国家、集体利益，亦不违反法律、行政法规的强制性规定。在此情况下，原审第三人解溪社区与易官金签订案涉《搬迁协议》并无不当，符合上诉人孙桂英的意愿。原审第三人易官金在拿到搬迁安置房后，应当按照《协议书》的约定，给予上诉人孙桂英一个小套约六十五平方米以内的房屋，双方互不贴钱。上诉人孙桂英请求撤销被上诉人与原审第三人易官金签订的《搬迁协议》，于法无据，本院不予支持。对于上诉人提出与其签订拆迁补偿协议的诉讼请求，本院经审查认为，上诉人原拥有的约四十平方米的房屋在与易官金达成协议后，已于2010年拆除，涉案房屋为易官金出资所建，因此，上诉人提出的该诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙桂英负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  王攀峰 审判员  李丹丹 二〇二〇年一月三日 书记员  朱愿情