山东省潍坊市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁07行终434号上诉人周新军，男，1974年10月13日出生，汉族，住青州市。委托代理人孙强，山东诚公律师事务所律师。被上诉人青州市住房和城乡建设局，住所地：青州市旗城路567号。法定代表人蔡治清，局长。委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。被上诉人青州市经济开发区管理委员会，住所地：青州市经济开发区仙客来北路东100米。法定代表人刘文革，主任。委托代理人张继超，山东万舜律师事务所律师。上诉人周新军因诉被上诉人青州市住房和城乡建设局（以下简称青州住建局）、青州市经济开发区管理委员会行政违法纠纷一案，不服潍坊市潍城区人民法院作出的（2019）鲁0702行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理后认定如下事实：周新军系青州经济开发区周家村村民。自1999年9月30日起以家庭承包形式承包本村土地5.83亩种植大姜，承包期限至2029年9月30日，并于2014年8月30日取得青州市人民政府颁发的青政农地承包权（2014）第370781107021000111J号农村土地承包经营权证。2017年11月23日，青州市发展和改革局对青州市住房和城乡建设局《关于青州市经济开发区市政工程项目可行性研究报告审批的申请》作出青发改投资〔2017〕060号《关于青州市经济开发区市政工程项目可行性研究报告的批复》，同意青州市经济开发区市政工程规划建设包括胡东路在内共8条道路工程。周新军承包地在胡东路施工范围内。2018年9月26日，青州经济开发区管理委员会向周新军出具的青开信访复字2018〔63〕号《青州经济开发区管委会关于周新军反映农作物被毁等信访事项的处理意见书》载明胡东路项目是济青高铁青州北站路网工程，该项目经市政府批复由青州市住房和建设局组织实施，2018年7月12日，青州经济开发区管理委员会会同施工单位组织对该道路施工红线内的地上附属物进行清理并埋设管网。周新军承包地在该道路施工红线内。周新军认为，该占地和清除行为系青州住建局××××经济开发区管理委员实施，故诉至法院，请求依法确认青州住建局××××经济开发区管理委员对周新军承包经营的5.83亩基本农田实施占用并毁损地上附着物及青苗的行为违法。一审法院认为，行政机关实施行政强制行为，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行相应的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，根据周新军提供的青开信访复字2018〔63〕号《青州经济开发区管委会关于周新军反映农作物被毁等信访事项的处理意见书》，可以认定青州经济开发区管理委员会对周新军承包地上附着物及青苗实施了清除。但青州经济开发区管理委员会未提供任何证据证明其实施清除周新军承包土地上附着物及青苗的合法依据及其履行的必要法定程序，应视为没有证据，其行政行为依法应予撤销。鉴于涉案土地上附着物及青苗已被清除，不具有可撤销内容，依法应确认违法。青州经济开发区管理委员会虽然实施了清除行为,但周新军提供的证据未能证实青州经济开发区管理委员会实施本案占地行为，故对周新军要求确认青州经济开发区管理委员会占地的诉讼请求，不予支持。因周新军提供的证据未能证实青州住建局实施了占用其承包土地并清除附着物及青苗的行为，故对周新军要求确认青州住建局占用并毁损地上附着物及青苗的行为违法的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认青州经济开发区管理委员会于2018年7月12日清除周新军承包土地上的附着物及青苗的行为违法；二、驳回周新军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由青州经济开发区管理委员会负担。上诉人周新军不服一审判决上诉称，1、上诉人承包的基本农田目前已经被占用，且道路已经修建完成并通车，该路段在被上诉人青州经济开发区管理委员会管辖境内，青州经济开发区管理委员应对辖区内实施的行政行为负责，一审将占地主体的举证义务归于上诉人是错误的。青州经济开发区管理委员会作为政府管理机构有义务提供涉案路段的规划、建设等资料。2、青州经济开发区管理委员会是涉案路段的受益方，涉案路段并不属于青州市政工程公示中的市政项目范围，而是属于青州经济开发区管理委员会自行修建的乡镇路段，青州经济开发区管理委员会应对占地行为负责。3、涉案路段所占用的土地性质为基本农田，根据刑法的规定，政府机关在没有任何审批手续的情况下，私自占用数额较大的基本农田，其负责人已涉嫌刑事责任，请求法院依法提出司法建议，追究相关负责人员的行政及刑事责任。综上，请求二审法院改判确认被上诉人青州经济开发区管理委员会占用土地及清除上诉人地上附着物及青苗的行为违法。被上诉人青州住建局提交书面答辩意见称，1、该局不负责道路建设等城市建设活动的土地征收工作，也不是道路建成后涉案道路的所有者或管理者，不是适格主体。2、该局没有实施强行占用土地并毁损财产的行为。请求二审法院维持一审判决。被上诉人青州经济开发区管理委员会答辩称，一审事实认定清楚，上诉人的上诉理由不符合实际情况。当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了二审行政案件诉讼要素表，均无证据提交。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。二审中，青州经济开发区管理委员会称，上诉人承包土地已经建成了道路并通车，该项目是多部门联合实施，并成立了相应的项目指挥部。本院限青州经济开发区管理委员会在七日内核实指挥部的成立机关并提交书面核实材料，青州经济开发区管理委员未提交。本院认为，一审确认青州经济开发区管委会对周新军承包地上附着物及青苗实施了清除，上诉人周新军以及两被上诉人均无异议，予以确认。在此情况下，应当首先推定实施清除行为的青州经济开发区管理委员会占用了上诉人的承包地。通过二审调查查明，上诉人承包的土地已经建成道路并通车，青州经济开发区管理委员会称因实施该道路在内的建设项目成立了指挥部，但未按照本院要求核实指挥部的成立机关，应承担举证不能的法律后果,因此,应当认定青州经济开发区管理委员会占用了周新军的承包地。一审将举证责任分配给上诉人，并由上诉人承担举证不能的法律后果不当，予以纠正。青州经济开发区管理委员会未提交占用上诉人承包地的依据，故确认占地行为违法。鉴于涉案承包地已经建成道路并通车，无法恢复原状，青州经济开发区管理委员会应依法采取补救措施。综上，青州经济开发区管理委员会对上诉人承包地上的附着物及青苗实施了清除，并占用该承包地建设了道路。上诉人的上诉理由成立，予以支持。一审分配举证责任错误，导致结果有误，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、维持潍坊市潍城区人民法院作出的（2019）鲁0702行初3号行政判决的第一项，即“确认青州经济开发区管理委员会于2018年7月12日清除周新军承包土地上的附着物及青苗的行为违法”；二、撤销潍坊市潍城区人民法院作出的（2019）鲁0702行初3号行政判决的第二项；三、确认被上诉人青州经济开发区管理委员会占用上诉人周新军承包地的行为违法，责令青州经济开发区管理委员会采取补救措施；四、驳回周新军对青州市住房和城乡建设局的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人青州经济开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  周建明审判员  李长明审判员  郭明明二〇二〇年一月十七日书记员  徐 铭