广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1367号上诉人（原审原告）：海南安华房地产开发公司惠州公司。住所地：惠州市麦地南路24号麦地南山庄A1栋1层01号。法定代表人：吴汶高，总经理。委托代理人：邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：曾景游，惠州市国土资源局工作人员。委托代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原审第三人：惠州市惠城区教育局。法定代表人：林初明，局长。委托代理人：冯计明，广东宇伦律师事务所律师。委托代理人：李沿桦，广东宇伦律师事务所实习律师。上诉人海南安华房地产开发公司惠州公司（下简称安华公司）诉惠州市人民政府核发国有土地使用权证纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院作出的（2018）粤13行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年2月3日，惠州市住房和城乡规划建设局向惠城区教育局颁发《建设项目选址意见书》（选字第441302（2015）10002号），建设项目名称：惠州市第二十九小学；建设单位名称：惠城区教育局；建设项目依据：《惠州市河南岸片区HNA32地块控制性详细规划(调整)》(惠府函[2009]199号)；建设项目拟选用位置：河南岸HNA32-3地块；拟用地面积：17243平方米。同日，惠州市住房和城乡规划建设局向惠城区教育局颁发《建设用地规划许可证》（地字第441302（2015）10009号），用地项目名称：惠州市第二十九小学；用地位置：河南岸HNA32-3地块；用地面积：17243平方米。2015年4月14日，惠州市建设用地领导小组办公室作出《惠州市建设用地领导小组会议纪要》（惠建用字[2015]3号），同意在河南岸HNA32-3地块安排18785㎡国有建设用地，无偿划拨给惠城区教育局，作为第二十九小学用地。2015年7月9日，惠州市惠城区发展和改革局作出《关于惠州市第二十九小学（HNA32-3地块）建设项目可行性研究报告的批复》（惠城发改资[2015]116号），同意惠城区教育局负责组织实施惠州市第二十九小学(HNA32-3地块)建设项目，项目选址惠州市惠城区河南岸HNA32-3地块，拟用地面积为17243平方米，拟建筑面积14907平方米。2016年5月9日，惠州市住房和城乡规划建设局向惠城区教育局颁发《建设用地规划许可证》（地字第441302（2016）10059号），用地项目名称：惠州市第二十九小学；用地位置：河南岸HNA32-3地块，用地面积17243.6平方米。2016年6月16日，惠州市国土资源局作出《关于惠州市惠城区教育局申请划拨国有土地使用权的批复》（惠市国土资（用地）字[2016]22号），同意将位于惠州市河南岸HNA32-3地块安排14723.1㎡(该项目用地规划计算指标用地面积为18785.2㎡，宗地使用权面积为14723.l㎡)国有建设用地无偿划拨给惠城区教育局，用于建设惠州市第二十九小学项目建设用地，用途为科教用地。同日，惠州市国土资源局作出《国有建设用地划拨决定书》，载明“一、本宗地的批准机关和使用权人。批准机关:惠州市政府；批准文号：惠市国土资（用地）字[2016]22号；划拨建设用地使用权人：惠城区教育局；建设项目名称：惠州市第二十九小学项目用地。”2016年7月6日，惠州市人民政府向惠城区教育局颁发《国有土地使用权证》（惠府国用（2016）第13020900009号），土地使用权人：惠城区教育局；座落：惠州市河南岸HNA32-3地块；地类（用途）：科教用地；使用权类型：划拨；使用权面积：14723.1㎡。另查明，惠州市中级人民法院作出（2006）惠中法民一初字第58号《民事调解书》载明“经本院主持调解，原告安华公司、被告惠州市新城开发总公司、第三人惠州市兴通实业投资有限公司自愿达成如下协议：一、被告在本调解书生效之日起15日内，协助原告负责将被告名下的两宗位于博罗县罗阳镇浪头村的土地使用权，证号为博府国用字(92)第0100616、(93)第0100118号，面积共134014平方米的土地变更登记至原告合作单位博罗县旭泰发展有限公司和原告共同名下，所涉变更登记全部税费由原告承担并负责缴交。二、被告在本调解书生效之日起一个月内，协助原告负责将被告名下的惠州市规划局(92)34、35号、(93)037号的建设用地规划许可证，面积共78830平方米的土地使用权办理国有土地使用权证至原告名下，所涉全部税费包括尚欠政府有关部门的出让金、费用等由原告承担并负责缴交。三、本案诉讼费224610元、保全费64540元由原告承担。”2006年10月24日，原审法院向惠州市国土资源局发出（2006）惠中法执字第226号《协助执行通知书》，按照（2006）惠中法民一初字第58号民事调解书第二项确定的内容执行。2006年12月1日，惠州市国土资源局向本院作出《关于惠州市新城开发总公司土地使用权有关问题的函》，载明“经查被执行人惠州市新城开发总公司名下、位于惠州市鹅岭西路53号、面积78830平方米的土地使用权属情况不清楚，请贵院提供该宗地的用地批文等土地来源相关材料，我局方可协助办理过户办证等手续。”2012年11月21日，原审法院向惠州市国土资源局作出（2006）惠中法执字第226号《敦促协助执行函》，特敦促惠州市国土资源局在收到该函之日起一个月内协助执行完毕。2016年6月15日，原审法院向惠州市国土资源局作出（2006）惠中法执字第226号之二《敦促协助执行函》，特敦促惠州市国土资源局在收到该函之日起一个月内协助执行完毕。2016年7月12日，惠州市国土资源局向原审法院作出《关于对敦促协助执行的复函》（惠市国土资（用地）[2016]211号），载明“惠州市新城开发总公司于1992年私自征用位于麦地石油坑及河南岸32号小区吊耕寮的集体土地，并于1992年和1993年分别在原市规划局办理了《建设用地规划许可证》，于1998年作为违法用地上报省国土厅批准补办了征收手续，将集体土地征转为国有建设用地。但惠州市新城开发总公司并未依法办理上述土地使用权的出让手续及办理土地登记手续。……综上，我局无法按照（2006）惠中法执字第226号协助执行通知书要求给予协助执行有关事项。同时根据现行法律法规的规定，惠州市新城开发总公司征用的上述土地经报省国土厅补办征收手续后，属于政府所有的储备土地。上述土地若因城市发展需要，市政府将依法实施盘整并公开出让，惠州市新城开发总公司对该土地已投入的有关征地补偿等费用可按照规定给予合理经济补偿，届时你院可以依法查封涉及该公司的土地补偿款。”又查明，1993年1月18日，惠州市规划局向惠州市新城开发总公司颁发《建设用地规划许可证》（编号037），用地位置：河南岸32#吊耕寮；用地面积：12502㎡。再查明，2017年11月7日，惠州市国土资源局作出《关于海南安华房地产开发公司惠州公司申请政府信息公开的复函》，内容为“贵司来函我局，要求公开惠州市规划局(93)037号《建设用地规划许可证》项下12502平方米的土地使用权情况，根据贵司提供的范围图，经核实，该范围中有8659平方米已登记至惠州市惠城区教育局名下(详见附图)。”原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《土地登记办法》第二十六条第一款规定“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案中，涉案土地经报省国土厅补办征收手续后，属于政府所有的储备土地，即国有土地。惠州市住房和城乡规划建设局于2015年2月3日向惠城区教育局颁发《建设项目选址意见书》（选字第441302（2015）10002号）、《建设用地规划许可证》（地字第441302（2015）10009号），拟建设惠州市第二十九小学。惠城区教育局申请划拨国有土地，惠州市建设用地领导小组办公室于2015年4月14日作出《惠州市建设用地领导小组会议纪要》（惠建用字[2015]3号），同意在河南岸HNA32-3地块安排18785㎡国有建设用地，无偿划拨给惠城区教育局，作为第二十九小学用地。惠州市惠城区发展和改革局于2015年7月9日就此作出《关于惠州市第二十九小学（HNA32-3地块）建设项目可行性研究报告的批复》（惠城发改资[2015]116号）。惠州市住房和城乡规划建设局于2016年5月8日向惠城区教育局颁发《建设用地规划许可证》（地字第441302（2016）10059号）。惠州市国土资源局于2016年6月16日作出《国有建设用地划拨决定书》、《关于惠州市惠城区教育局申请划拨国有土地使用权的批复》（惠市国土资（用地）字[2016]22号），同意将位于惠州市河南岸HNA32-3地块安排14723.1㎡(该项目用地规划计算指标用地面积为18785.2㎡，宗地使用权面积为14723.l㎡)国有建设用地无偿划拨给惠城区教育局，用于惠州市第二十九小学项目建设用地，用途为科教用地。惠州市人民政府于2016年7月6日向惠城区教育局颁发《国有土地使用权证》（惠府国用（2016）第13020900009号），事实清楚，程序亦无不当，符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；……”本案中，原审法院向惠州市国土资源局发出（2006）惠中法执字第226号《协助执行通知书》，按照（2006）惠中法民一初字第58号民事调解书第二项确定的内容执行，即惠州市新城开发总公司在本调解书生效之日起一个月内，协助安华公司负责将惠州市新城开发总公司名下的惠州市规划局(92)34、35号、(93)037号的建设用地规划许可证，面积共78830平方米的土地使用权办理国有土地使用权证至原告名下，所涉全部税费包括尚欠政府有关部门的出让金、费用等由安华公司承担并负责缴交。对于惠州市国土资源局是否协助执行的问题，不在本案处理范围。惠州市国土资源局在2016年7月12日《关于对敦促协助执行的复函》（惠市国土资（用地）[2016]211号）也载明了“上述土地若因城市发展需要，市政府将依法实施盘整并公开出让，惠州市新城开发总公司对该土地已投入的有关征地补偿等费用可按照规定给予合理经济补偿，届时你院可以依法查封涉及该公司的土地补偿款。”，当事人可另循途径解决。综上，惠州市政府作出被诉行政行为，事实清楚，程序正当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告海南安华房地产开发公司惠州公司的诉讼请求。上诉人安华公司不服一审判决，向本院上诉称：一、一审法院未审查被诉行政行为的合法性，而是避实就虚，明显适用法律错误。本案被诉行为是被上诉人为原审第三人办理的登记办证行为，不属于行政机关协助人民法院的执行行为。一审法院作出的（2006）惠中法执字第226号《协助执行通知书》要求被上诉人的职能部门惠州市国土局按照调解书的内容将涉案土地78830平方米登记在上诉人名下，被上诉人却将其中的部分土地颁证给了原审第三人，显然与人民法院执行行为相悖。一审判决认为惠州市国土资源局的协助执行行为不属于本案处理范围，但本案被上诉人不是惠州市国土资源局，被上诉人的颁证行为不属于拒绝执行的不作为行为，而是侵犯上诉人的合法物权的行为，对于被上诉人作出的行政行为，事实上一审法院的执行机构也建议上诉人提起行政诉讼。二、一审判决实际上将人民法院在行政诉讼中的角色错位。一审判决依据惠州市国土资源局在2016年7月12日《关于对敦促协助执行的函》这一假设性的复函，认为上诉人可另循途径解决，由此剥夺了法律赋予上诉人的诉讼权利。三、一审判决自相矛盾，一方面认为对于协助执行问题不属于本案审查范围，另一方面又认定被诉行为事实清楚，程序正当。四、一审法院回避了本案的基本事实，即涉案土地使用权属于上诉人合法所有，认定事实错误。被上诉人在一审中答辩认为上诉人未取得涉案土地的物权适用法律错误。涉案土地1998年6月补办征地手续，应当适用当时的《中华人民共和国土地管理法》第十八条的规定。按照当时规定，政府批准征地就已经确定了土地使用权人，即用地申请人。本案涉案土地的征地费是上诉人全额支付后取得《建设用地规划许可证》，2006年10月24日，一审法院又向惠州市国土资源局发出了《协助执行通知书》涉案土地属于上诉人是合乎当时法律规定的。《中华人民共和国物权法》在2007年10月1日才实施的，被上诉人以物权法第九条规定认为上诉人未取得涉案土地物权适用法律错误。被上诉人可以为了公共利益收回涉案土地使用权，但必须经法定程序对土地使用权人给予补偿，本案中被上诉人无视法律程序，缺乏基本程序给原审第三人核发《国有土地使用证》错误。即便上诉人未取得涉案土地使用权的认定成立，但涉案土地的征地费仍是上诉人支付的，应当尊重这一事实，保护企业的合法财产。被上诉人未经合法征收将涉案土地使用权登记办证给原审第三人，明显侵犯了上诉人的合法财产。上诉请求：撤销一审判决，改判确认被上诉人将位于惠州市惠城区河南岸32号小区吊耕寮地段，惠州市规划局(93)037号《建设用地规划许可证》项下12502平方米土地使用权中的8659平方米办证给惠州市惠城区教育局的行政行为违法，判令被上诉人赔偿上诉人同等价值（证据十四5015.8万元）一块面积12502平方米，用途为商住的土地使用权。被上诉人惠州市人民政府答辩称：被上诉人核发涉案《不动产权利证书》有法律和事实依据，程序符合法律规定。上诉人并未取得涉案土地的物权，其提出赔偿请求无法律和事实依据。惠州市国土局是否协助执行的问题不属于行政诉讼的审查范围。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。原审第三人惠州市惠城区教育局答辩称：一审判决已经查清了有关事实，原审第三人对一审查明的事实予以认可。原审第三人取得惠州市第二十九小学土地使用权，经过了严格的审批流程，程序合法，并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十六条第一款规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案中原审第三人惠州市惠城区教育局因建设惠州市第二十九小学，向惠州市国土资源局提交了《土地登记申请书》《地籍调查表》《宗地图》《宗地界址点坐标表》，经惠州市人民政府批准的《关于惠州市惠城区教育局申请划拨国有土地使用权的批复》《国有建设用地划拨决定书》等材料申请划拨用地。惠州市人民政府经审查，同意划拨惠州市河南岸HNA32-3地块安排18785.2㎡国有建设用地给惠城区教育局使用。惠城区教育局据此申请核发涉案《国有土地使用证》权属来源清楚，符合上述法律规定的申请发证条件。上诉人要求撤销被诉《国有土地使用证》的诉讼请求理据不足，原审法院予以判决驳回，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，一审判决未依法审查被诉行政行为的合法性，明显适用法律错误，裁判内容自相矛盾，被诉发证行为程序不当等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。关于上诉人主张被诉《国有土地使用证》侵犯其物权，构成违法的问题。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起实施）第三十一条规定：“……建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案中上诉人经民事案件调解受让包括被诉《国有土地使用证》记载地块在内的土地使用权。但上诉人据以主张权属的（2006）惠中法民一初字第58号民事调解书作出时，涉案地块仅办理了建设用地规划许可证。依据上述法律规定，建设单位取得建设用地规划许可证后才可以申请用地，而上诉人民事调解书的相对方即惠州市新城开发总公司至今尚未取得涉案地块的《国有土地使用证》，未依法取得涉案地块的国有土地使用权。且上诉人亦尚未依据（2006）惠中法民一初字第58号民事调解书的内容经执行程序取得涉案土地的使用权，即上诉人主张的上述事由不足以认定被诉发证行为侵害了上诉人依法取得的土地权属，构成行政行为违法。故上诉人主张被上诉人核发被诉《国有土地使用证》侵犯其合法权益应予撤销，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人安华公司负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年一月二十日书记员  刘 丹