贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初354号 原告吴帮勇，男，1973年7月23日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。 原告吴安义，男，1950年3月28日生，汉族，贵州省平塘县人，住平塘县。 二原告共同委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。 被告平塘县人民政府，住所地平塘县新区行政中心。 法定代表人莫君锋，该县政府县长。 出庭应诉负责人许勇，该县政府副县长。 委托代理人彭应莉，该县政府法制办工作员。 被告平塘县国土资源局，住所地平塘县平湖镇玉水北路二段5号。 法定代表人李劲松，该局局长。 委托代理人方顺刚，该局法规监察科副科长。 原告吴帮勇、吴安义诉被告平塘县人民政府（以下简称“平塘县政府”）、平塘县国土资源局（以下简称“平塘县国土局”）行政协议一案，于2017年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月13日作出（2017）黔27行初538号行政裁定书，裁定驳回二原告的起诉。二原告不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2018年5月10日作出（2018）黔行终130号行政裁定书，裁定撤销本院（2017）黔27行初538号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭于2018年9月11日公开开庭进行了审理。原告吴帮勇及二原告共同委托代理人孟秀军，被告平塘县政府的出庭应诉负责人许勇、委托代理人彭应莉，被告平塘县国土局的委托代理人方顺刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴帮勇、吴安义诉称，原告与被告于2016年5月6日签订的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置协议》（以下称“《补偿安置协议》”），是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的行政协议，具体涉及集体土地上房屋征收的权利义务内容，行政机关实施行政行为，应当严格按照法律规定的权限及程序实施。但被告在未办理农用地转用审批和征地审批手续，未经省级以上人民政府审批同意，未履行土地征收法定程序的情况下，就擅自组织实施，违法与原告签订《补偿安置协议》，该行为严重违反法律、法规规定，所签订的《补偿安置协议》，也因违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的效力性强制性规定，应被确认为无效。被告平塘县政府作为征收集体土地上房屋的组织实施主体，被告平塘县国土局作为征收的具体实施单位，其所签订的补偿安置协议法律后果由被告平塘县政府承担。特诉至人民法院，请求判决确认被告与原告签订的《补偿安置协议》无效，本案诉讼费由被告承担。 为证明其主张，二原告向本院提交并举示了以下证据： 1.贵州省国土资源厅《政府信息不存在告知书》（黔国土资信告无字〔2016〕32号），用以证明被告征收原告的土地，并未经省级以上人民政府审批同意，没有征地批文。 2.《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置协议》,用以证明被告征收原告宅基地和房屋的行政行为违法，所签订的协议因违反法律、法规效力性强制性规定，因而应认定无效。 3.前进村村委会出具的《证明》，用以证明涉案房屋是2003年由吴帮勇修建，而宅基地是由村委会分配给吴安义，吴安义经过分家将该宅基地分配给吴帮勇。 4.原告吴帮勇户口本，用以证明吴帮勇与吴安义已经分户，并非共同居住，二人虽是父子关系，但其同时也是民事诉讼法适格的诉讼人，而本案中，签订协议时并没有吴安义的授权，事后吴安义也没有追认，不存在表见代理人情形。同时，土地管理法及国土资源部有关文件都规定政府征收房屋应当进行实地调查，对权属进行认定，而被告在没有进行调查，没有进行权属认定情况下，没有经实际权利人同意就签订了涉案协议，因此，应认定协议无效。 5.《“五保”承包合同》，用以证明涉案宅基地是由村委会1991年分配给吴安义，吴安义原是宅基地的使用权人，后经分家，分配给吴帮勇建房使用。 被告平塘县政府对二原告所举示证据质证意见：对1号证据，三性均无异议，但不同意原告的证明目的，土地征收已过省政府的批准，被告已提供相关文件；对2号证据，真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性，不认可原告的证明目的；对3号证据，三性均不予认可，认为该证据不是原件，不同意原告的证明目的；对4、5号证据，真实性、合法性均无异议，关联性不予认可。 被告平塘县国土局对二原告所举示证据质证意见：对1号证据，三性均无异议，不同意原告的证明目的；对2号证据，《补偿安置协议》是双方真实意思表现，合法有效；对3号证据，三性均不予认可，认为该证据无原件，且不能证明吴帮勇的房屋在该《证明》土地范围内，不能达到原告的证明目的；对4、5号证据，真实性、合法性均无异议，关联性不予认可。 被告平塘县政府、平塘县国土局共同辩称：一、被告制定的《补偿安置协议》，程序合法。根据《贵州省人民政府关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号）和《黔南州人民政府关于平塘国际射电天文科普旅游文化园建设规划的批复》（黔南府〔2014〕119号），同意实施该项目建设。原告房屋位于该项目发展规划区内。为实施该项目，被告平塘县政府于2014年11月19日作出《平塘县人民政府关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府函〔2014〕18号），决定由被告平塘县国土局对该项目红线内的房屋予以征收。同年11月21日又作出《平塘县人民政府关于的批复》（平府函〔2014〕18号），并在房屋征收所在地公布了房屋征收决定和安置补偿方案。因此,被告征收房屋有法可依，程序合法。二、原告与被告平塘县国土局签订《补偿安置协议》，是双方当事人真实意思表示，合法有效。2016年5月6日，原告与被告签订《补偿安置协议》，明确选择划地统一建房的方式进行安置，该协议是双方真实意思表示，对双方当事人具有法律约束力。协议签订后，被告依约修建安置区，筹备还房相关事宜。且该《补偿安置协议》没有违反《合同法》的相关规定，符合安置补偿方案规定，对双方当事人具有普遍约束力。因此，被告与原告签订的《补偿安置协议》，合法有效。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 为证明其主张，二被告在举证期限内共同向本院提交并举示了以下证据： 1.贵州省人民政府《关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号），用以证明平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设项目经贵州省人民政府批准同意。 2.黔南州人民政府《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设规划的批复》（黔南府函〔2014〕119号），用以证明该项目经黔南州人民政府批准同意。 3.贵州省人民政府《关于平塘县2015年度第二批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2015〕619号）、《关于平塘县2016年度第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕126号），用以证明项目用地已得到省人民政府的批复。 4.平塘县人民政府《关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府发〔2014〕18号），用以证明平塘县人民政府决定对项目规划范围内的土地和地上构筑物品、建筑物进行征收。 5.平塘县人民政府《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征地补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕137号），用以证明平塘县国土局制定的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征地补偿安置方案》经县人民政府同意组织实施。 6.公告图片，用以证明被告对项目建设已经张贴公示，群众家喻户晓，征收机关已履行相关征收程序，征收程序合法。 7.《补偿安置协议》、房屋调查表、测绘表，用以证明原告与被告对被征收的房屋进行了确认，原告自愿与被告签订了《补偿安置协议》。 二原告对二被告所举示证据质证意见：对1号证据，由于被告无法提交原件，对其真实性不予确认，同时，该份证据不能证明原告的房屋位于项目批复范围内，不同意被告的证明目的；对2号证据，真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，认为该份证据不能证明原告的房屋位于项目规划范围内，不能作为被告征收原告房屋的法律依据；对3号证据中，619号批复征收的土地不是原告前进村的土地，与本案没有关联，且被告没有提供原件，对真实性、关联性不予认可；对于126号批复，该批复没有附征用地红线图，不能证明原告的房屋及宅基地位于批复用地范围内，且该批复落款时间为2017年5月7日，但涉案协议是2106年5月6日签订，故对真实性、关联性也不予认可；对4号证据，真实性无异议，合法性有异议，认为原告的宅基地属于集体土地，对集体土地的征收不存在征收决定，被告以征收决定来代替征地报批，违反法律的规定；对5号证据，真实性无异议，合法性有异议，认为征收集体土地及其房屋必须经省政府及国务院同意后，才能制定征收安置补偿方案，被告未经依法审批制定的批复和征收补偿安置方案违法，双方签订的补偿安置协议无效；对6号证据，被告没有提供原件予以核对，对其真实性不予认可，且图片中的内容被告也没有作为证据提交，该图片不能证明被告已经履行了合法的规定，不能证明协议合法有效；对7号证据，协议乙方主体写的是吴安义，但不是吴安义本人的签名，房屋调查表以及征收到户测算表上写的房屋产权人吴帮勇（吴安义）就证明了被告自始至终都认可房屋系吴帮勇，也就不是二被告在538号案，以及上诉中所称吴帮勇对涉案房屋不具有权利、不能作为原告起诉。 结合举证、质证意见，本院对原、被告提供的证据，作如下认证：原告提供的证据1—5，被告提供的证据1—2、4—7以及3号证据中的《省人民政府关于平塘县2016年度第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕126号），与本案具有关联性，来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。被告提供的3号证据中，《省人民政府关于平塘县2015年度第二批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2015〕619号），与本案没有关联性，本院不予确认。 经审理查明，原告吴帮勇与原告吴安义系父子关系。2012年4月12日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号），同意500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划。2014年8月21日，黔南州人民政府作出《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设规划的批复》（黔南府函〔2014〕119号），同意平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设规划。2014年11月19日，被告平塘县政府作出《关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府发〔2014〕18号），并进行公布，决定对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目红线范围内的土地和地上建筑物、构筑物征收（附红线图）。原告房屋位于该项目征收范围内。2014年11月21日，平塘县人民政府作出《关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕137号），并进行公布。其中，附件《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置方案》载明：平塘县政府为本项目的征收主体，平塘县国土局为平塘县政府委托的征收人。2016年3月14日，贵州智强房地产测绘服务有限公司对涉案房屋进行测绘并制作《房屋调查表》。随后，被告平塘县国土局制作《文化园房屋征收到户测算表（吴帮勇二层还房）》，原告吴帮勇代原告吴安义在该测算表上签字确认。2016年5月6日，原告吴帮勇代原告吴安义（乙方）与被告平塘县国土局（甲方）签订《补偿安置协议》，主要内容：一、房屋位于克度镇××村文化园建设规划一期建设地块，房屋产权性质自建，房屋结构为砖混，建筑面积140.39平方米。二、乙方自愿选择划地统一建房安置方式，统建房安置地点位于文化园安置区内，乙方申请统建房为两屋框混结构。三、甲方支付乙方装饰装修、附属物、搬迁、过渡、正房占地面积、奖励等补偿费共计人民币99672元；乙方支付原正房建筑面积拆算后小于二层结构统建房建筑面积购买款84880元给甲方。签订协议后，被告对原告房屋进行了拆除，统建安置房正在建设中。2017年5月5日，二原告以二被告在未办理农用地转用审批和征地审批手续，未履行土地征收法定程序的情况下，就与原告签订《补偿安置协议》，违反了《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定的效力性强制性规定，应确认无效为由诉至本院，请求判如所请。 另查明，2017年5月17日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于平塘县2016年度第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕126号）,批准将平塘县克度镇××村、前进村、塘边镇水表水村、湾子村、新建村的集体农用地25.2177公顷（耕地21.4654公顷、林地3.269公顷）、其他农用地0.4833公顷）转为建设用地；同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地3.6261公顷、未利用地0.156公顷，总计28.9998公顷土地征为国有，作为平塘县2016年度第六批次城镇建设使用土地。 本院认为，本案争议的焦点为:一、原告吴帮勇是否是适格的原告；二、被诉《补偿安置协议》是否存在无效的情形。 关于吴帮勇是否是适格的原告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条法定起诉条件之规定，原告吴帮勇主张被诉协议约定的房屋为其出资建设，属于其所有，未提供相关证据予以证实。同时原告亦未与二被告签订任何协议，并非其诉请要求确认无效《补偿安置协议》的行政相对人或利害关系人。故其不具备本案行政诉讼原告的主体资格，其作为共同原告提起的本案诉讼不符合起诉条件，依法应驳回原告吴帮勇的起诉。二被告关于原告吴帮勇主体不适格的理由成立，本院予以采纳。 关于被诉《补偿安置协议》是否有效问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，故被告平塘县政府是集体土地上房屋征收的适格主体。被告平塘县国土局系具体实施单位，以其名义签订协议，相应的权利义务由被告平塘县政府承担，被告平塘县国土局签订协议的行为系被告平塘县政府行政职权的委托，故被告平塘县国土局具有签订行政协议的资格。被诉《补偿安置协议》是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，是双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉应属合同争议之一，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”规定的法定无效情形，本案中，涉案土地已经贵州省人民政府批复予以征收，在具体安置补偿实施过程中，被告平塘县国土局根据《平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案》的规定，具体负责与原告吴安义签订协议，并无违反法律、行政法规强制性规定、没有依据等重大且明显违法情形。吴帮勇主张涉案房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，被告平塘县国土局与原告吴安义签订的《安置补偿协议》违反法律规定，以及被诉《安置补偿协议》系其代原告吴安义签订，事后未得到原告吴安义追认，应确认该《安置补偿协议》无效。本院认为，涉诉协议系基于土地、房屋征收行为及补偿方案而签订，而所涉征收行为并未经依法确认违法或无效，被告的征收行为与本案涉诉《安置补偿协议》分属不同的法律关系，并非本案审理范围。至于，吴帮勇代原告吴安义签订协议问题，根据审理查明的事实，吴帮勇与原告吴安义系父子关系，吴帮勇提供的证据承包合同证明被诉协议涉及的房屋所占用的土地系原告吴安义承包对五保户抚养义务而取得，原告吴安义是该土地的使用权人，根据我国民法中“房随地走”、“地随房走”的基本原则，土地使用权和房屋所有权为一人所有，不可分离。且吴帮勇提供的证据不能充分的证明涉案房屋属其所有，故，涉案房屋仍属于原告吴安义所有。庭审中，吴帮勇认可其父不识字。故吴帮勇代原告吴安义签订协议的行为，被告有理由相信系原告吴安义的真实意思表示。且被诉协议中对补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋面积等事项均作出了明确约定，符合安置补偿方案规定。 综上所述，被诉协议系双方在协商基础上达成，是双方的真实意思表示，合法有效，对双方当事人具有法律约束力。原告吴安义诉称《安置补偿协议》无效的理由与事实和法律规定不符，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下： 一、驳回原告吴安义要求确认其与被告平塘县国土资源局于2016年5月6日签订的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置协议》无效的诉讼请求。 二、驳回原告吴帮勇的起诉。 一审案件受理费50元，由原告吴安义负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  游昌新 审 判 员  郑天成 人民陪审员  广家雍 二〇一八年九月二十八日 法官助理王晓宏 书记员李昊轩