广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1203行初396号原告：肇庆市高要区******坑塘经济合作社。住所地：肇庆市高要区******。负责人：林振明。委托代理人：崔勇刚，广东燊尧律师事务所律师。被告：肇庆市自然资源局。住所地：肇庆市端州区******。法定代表人：黄勇。出庭负责人：张成币，该局副局长。委托代理人：夏国毅，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。第三人：肇庆市高要区莲塘镇荔枝三经济合作社。住所地：肇庆市高要区******。负责人：孔志良。委托代理人：孔桂明，广东安达信律师事务所律师。原告肇庆市高要区******坑塘经济合作社诉被告肇庆市自然资源局、第三人肇庆市高要区莲塘镇荔枝三经济合作社行政不作为纠纷一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼，本院2019年12月2日立案后，于同月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭,于2020年1月6日公开开庭审理了本案，原告的负责人林振明及其委托代理人崔勇刚，被告的副局长张成币及委托代理人夏国毅、张少英，第三人的负责人孔志良及其委托代理人孔桂明等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月7日，肇庆市自然资源局作出肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告诉称，原告与第三人系同村不同合作社，原告一直拥有“银砚社”的22亩土地的所有权和使用权。近年来，第三人强行将22亩土地强占并擅自出租给他人使用，两村为此发生过多方争议。为此，原告于2019年8月13日向肇庆市自然资源局高要分局提交关于确认银砚社22亩土地为申请人所有的《土地权属确认申请书》，该分局于当日收件。2019年9月11日，向原告发出《不予受理告知书》，并同时向原告交付了其从高要区档案馆调查的高国土字（1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》。原告于当日才知道该高国土字（1997)15号处理决定书的存在。被告交付的该处理决定书显示是高要分局于1997年12月3日作出，并向高要市人民政府进行了请示。但原告一方在22年后的2019年9月11日才知道该事情，并于当日才收到该处理决定书，认为该行政处理决定程序违法，且没有对事实进行相应的调查取证的基础之上擅自并且向原告故意隐瞒而作出的行政处理决定，该处理决定没有事实和法律依据，是高要分局违法作出的行政决定。由于高要分局的违法行为，故向被告肇庆市自然资源局提出复议申请，要求撤销（1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，但被告却以超过20年为由作出肇自然资行复【2019】16号《不予受理行政复议申请决定书》，但原告认为，原告自得知该行政行为的时间是2019年9月11日，之前无论多久，原告并不知情，该行政决定并没有向原告告知，权利受侵害之日应从2019年9月11日起算。据此请求：1、撤销被告于2019年11月7日作出的肇自然资行复【2019】16号《不予受理行政复议申请决定书》，并受理原告的行政复议申请；2、诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交了以下证据：1、土地权属确认申请书；2、关于莲塘镇坑塘经合社土地确权申请不予受理告知书；3、高国土字（1997）15号《关于银砚社土地权属处理决定书》、高府复[1997]16号《关于对银砚社土地权属处理决定请示的批复》；4、收据、证明；5、送达证明；6、不予受理行政复议申请决定书；7、送达证明。被告辩称，（一）肇庆市自然局高要分局是我局在肇庆市高要区设立的派出机构。根据《行政复议法》第十五条第一款第二项，我局收到原告行政复议申请材料后，作出的《行政复议申请不予受理决定书》（肇自然资行复〔2019〕16号），主体适格。（二）我局作出的《行政复议申请不予受理决定书》（肇自然资行复〔2019〕16号），认定事实清楚、适用法律正确。经我局核实，1997年12月2日原高要市人民政府作出《关于对银砚社土地权属处理决定请示的批复》（高府复〔1997〕16号），批准原高要市国土局提出的处理意见，并同意由原高要市国土局下达关于银砚社土地权属处理决定，原高要市国土资源局于同年12月3日作出《关于银砚社土地权属处理决定书》（高国土字〔1997〕15号）将该地块权属确定为当时的申请人莲塘镇荔枝村第三经济合作社所有，并于1997年12月5日将上述处理决定书，送达本案原告和第三人。其中原告开始拒签，有孔某林、梁某杰见证，后有梁亚苟签收。本案原告申请行政复议的时间为2019年11月4日，距1997年12月3日已经超过了20年，远远超出了《行政复议法》第九条规定期限。退一步说，即使原告否认收到上述处理决定书，按照“类案类判”原则，本案同类型案件已经最高人民法院作出判定，参照最高人民法院作出的（2018）最高行申528号行政裁定书“《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产申请行政复议，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限是不变期间，无论申请人何事知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请行政复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济”的观点。本案不属于诉讼或者行政复议的监督范畴。（三）、我局作出的《行政复议申请不予受理决定书》（肇自然资行复〔2019〕16号），程序合法。本案原告申请行政复议的时间为2019年11月4日，我局经审查，于2019年11月7日作出的《行政复议申请不予受理决定书》（肇自然资行复〔2019〕16号），办理时效符合《行政复议法》第十七条规定，程序合法。（四）、根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、《确认土地所有权和使用权若干规定》第二条第二款的规定，在案涉行政复议请求撤销的《关于银砚社土地权属处理决定书》（高国土字〔1997〕15号）中作出影响原告权利义务的适格主体是原高要市人民政府，而非原高要区国土资源局，原告不服上述决定书内容提起行政复议请求撤销，应向原高要市人员政府的上一级行政机关肇庆市人民政府提出。因此，我局作出的《行政复议申请不予受理决定书》（肇自然资行复〔2019〕16号）对原告的权利义务不产生实际影响。综上所述，我局作出的《行政复议申请不予受理决定书》（肇自然资行复〔2019〕16号）主体适格、认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，实体处理得当。原告请求撤销的诉求没有事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。被告向法庭提交了以下证据、依据：1、肇办发[2019]40号《关于肇庆市自然资源局机构编制事项的通知》、统一社会信用代码证书、《关于撤销高要市设立肇庆市高要区工作实施方案》；2、行政复议申请书；3、高府复[1997]16号《关于对银砚社土地权属处理决定请示的批复》；4、高国土字(1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》及送达回证；5、肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》；6、法律依据：《行政复议法》第九条、第十五条、第十七条、《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》。第三人述称，原告申请行政复议已超过《行政复议法》第九条规定的六十日申请期限，被告依法作出肇自然资行复（2019）16号《不予受理行政复议申请决定书》是正确的。1、关于第三经济合作社与坑塘经济合作社因“银砚社”土地确权纠纷事宜，高要市人民政府已于1997年12月2日以高府（1997）16号批复，批准了高要市国土局高国土字（1997）15号《关于银砚社土地权属处理决定书》。高要市国土局于1997年12月5日已依法向土地争议双方送达行政决定书，第三经济合作社在送达回证上签字确认；坑塘经济合作社因决定书对其不利，拒绝在送达回证上签字，高要市国土局采取留置送达方式送达。2、上述土地权属处理决定书送达给争议双方后，坑塘经济合作社在法定期限内既没有依法申请行政复议，也没有提起行政诉讼，行政决定书依法生效。上述行政决定书生效后，坑塘经济合作社曾多次纠集村民，干扰、阻止第三经济合作社依法对“银砚社”土地的正常生产、使用，为此，第三经济合作社大约于1998年依法向高要市人民法院申请强制执行。高要市人民法院调动大批法官、法警，并联合莲塘镇政府、荔枝管理区等部门，采取强制执行措施，第三经济合作社才得以正常行使土地权利。3、第三经济合作社依法正常行使土地权利后，先后发包给本村村民温汉明、梁金垣、孔繁锦（吕丽霞）、孔志良等承包经营管理，直至如今。以上事实充分说明，坑塘经济合作社早在1997年12月5日，至迟也在1998年高要市人民法院执行时，已知道或者应当知道高要市国土局作出的《关于银砚社土地权属处理决定书》的存在。坑塘经济合作社于诉状称在行政决定书作出之日起22年又11个月后的2019年9月11日才知道有行政决定书的存在，明显违背客观事实，违背情理与逻辑，是十足的假话。根据《行政复议法》第九条的规定，参照该法第四十六条的规定，坑塘经济合作社在行政行为作出之日起，超过22年11个月才提出行政复议申请，明显已超过法定的六个月的申请复议期限（知道或者应当知道行政行为作出之日起）及二十年的诉讼时效（不管知道或者不知道行政行为作出之日起）。因此，肇庆市自然资源局作出的肇自然资行复（2019）16号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚和适用法律准确，该决定是完全正确的。请法院依法驳回坑塘经济合作社的诉讼请求。第三人向法庭提交了以下证据：1、土地管理公文送达回证；2、法律见证书、鱼塘承包合同；3、合同转让协议书、法律见证书；4、承包合同协议书。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：1997年12月2日，高要市人民政府作出高府复[1997]16号《关于对银砚社土地权属处理决定请示的批复》，对高要市国土局的《关于对银砚社土地权属处理决定的请示》进行批复，批准该局提出的处理意见；1997年12月3日，高要市国土局作出高国土字(1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，处理决定如下：1、银砚社土地的所有权属莲塘镇荔枝管理区荔枝村第三经济合作社；2、莲塘镇荔枝管理区坑塘经济合作社对银砚社土地的发包属侵权行动，应立即停止，发包无效。到2019年8月13日，原告向肇庆市自然资源局高要分局提交《土地权属确认申请书》，要求确认银砚社面积22亩土地权属归原告所有；同月30日肇庆市自然资源局高要分局作出《关于莲塘镇坑塘经合社土地确权申请不予受理告知书》，认为该争议土地权属清楚，对原告的土地确权申请不予受理，并于2019年9月11日将该告知书及附高国土字(1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》复印件送达给原告。2019年11月4日，原告向被告提交《行政复议申请书》，要求撤销肇庆市自然资源局高要分局（原高要市国土局）于1997年12月3日作出的高国土字(1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，同月4日，被告作出肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，认为参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，原高要市国土局于1997年12月3日作出被复议行政行为，原告不知道行政机关作出的行政行为内容的，提起行政复议的申请期限应当从其知道或者应当知道案涉土地证内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年；原告至2019年11月4日申请行政复议，显然超过二十年的最长期限；原告的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。并于2019年11月11日将该决定书送达给原告。又查明，根据中共肇庆市委办公室、肇庆市人民政府办公室2015年6月12日印发的《关于撤销高要市设立肇庆市高要区工作实施方案》，原高要市国土资源局改为肇庆市国土资源局高要分局;2019年肇庆市国土资源局高要分局更名为肇庆市自然资源局高要分局，为肇庆市自然资源局的派出机构。本院认为，本案的争议焦点是被告不予受理原告的行政复议申请参照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》关于最长起诉期限的有关规定是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长期限，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作明确规定。为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”关于最长起诉期限的规定。本案中，原高要市国土局经原高要市人民政府同意，于1997年12月3日作出高国土字(1997)15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，原告不服该处理决定书，于2019年11月4日向肇庆市自然资源局申请行政复议，已明显超过上述最长保护期限。因此，肇庆市自然资源局作出肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对原告的行政复议申请不予受理，并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告肇庆市高要区******坑塘经济合作社的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  梁永康审 判 员  黄登魁人民陪审员  谭永奇二〇二〇年一月八日书 记 员  黄素怡