河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1668号上诉人（一审原告）张国强，男，1958年11月20日出生，汉族，住郑州市。委托代理人成宇红，河南天坤律师事务所律师。委托代理人樊瑞，河南天坤律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）荥阳市人民政府，住所地河南省荥阳市索河路32号。法定代表人王效光，市长。委托代理人单学良，该市政府工作人员。委托代理人任晓贝，该市政府工作人员。被上诉人（一审被告）荥阳市贾峪镇人民政府，住所地河南省贾峪镇洞林路中段。法定代表人赵鹏，镇长。委托代理人孙丽红，荥阳市贾峪镇人民政府党委委员。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。上诉人张国强因与被上诉人荥阳市人民政府、荥阳市贾峪镇人民政府强拆纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初512号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张国强及其委托代理人成宇红、樊瑞，被上诉人荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）的委托代理人单学良、任晓贝，被上诉人荥阳市贾峪镇人民政府（以下简称贾峪镇政府）的委托代理人孙丽红、王花永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月26日，贾峪镇政府拆除了张国强位于贾峪镇政府门前的商铺，张国强认为该拆除行为侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。请求：1、确认荥阳市政府与贾峪镇政府拆除其商铺的行为违法；2、对贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案合法性进行附带性审查。郑州市中级人民法院一审查明，张国强于1996年5月通过参加贾峪镇政府组织的公开拍卖，竞买到贾峪镇政府建设并拍卖的镇政府门前商铺一套，面积为112平方米。1997年2月荥阳市政府给张国强办理了《荥阳市人民政府契证》。2017年10月27日，贾峪镇政府发布《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》，由荥阳市政府据此对包括张国强商铺在内的房屋进行征收。2018年7月26日，贾峪镇政府在未做通知，未与张国强签订《拆迁安置补偿协议》的情况下拆除了张国强的商铺。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于本案被告是否适格的认定问题。依据《荥阳市人民政府关于对郑州市市政控制节点（地下交通）工程荥阳段范围内国有土地上房屋进行征收的决定》及《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》等文件，荥阳市政府对位于“郑州市城市轨道交通6号线工程贾峪段红线范围内所有的房屋及其附属物、构筑物”实施征收，荥阳市贾峪镇政府是征收实施单位。张国强的商铺位于该征收范围内，虽然对该商铺的拆除行为由本案另一被告贾峪镇政府具体实施，市政府并未具体实施相关拆除行为，但市政府是涉案房屋的征收人，镇政府作为市政府的下属单位，按照市政府的组织部署实施相关行为，其后果应由市政府承担。故荥阳市政府是本案适格被告，郑州市中级人民法院对市政府的抗辩理由不予采信，贾峪镇政府不是本案适格被告。（二）关于强制拆除张国强房屋的定性问题。在地铁六号线征收过程中，张国强因有异议一直未与贾峪镇政府签订征收补偿安置协议，贾峪镇人民政府辩称“为使地铁工程正常开工，故对周边房屋决定先行拆除，因张国强的房屋在联排建筑的中间且建筑彼此相连，致使其房屋被连带损毁”的抗辩理由郑州市中级人民法院不予采信，荥阳市政府作为房屋征收人应对张国强的商铺被强制拆除承担法律责任。张国强的房屋在未告知、未获赔偿的情况下被强行拆除，荥阳市政府未与张国强就补偿安置达成一致即强行拆除涉案商铺，也未能举证证明该拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制拆除的规定，被告强制拆除原告商铺的行为没有事实和法律依据，故张国强要求确认荥阳市政府强制拆除的行为违法的请求于法有据，应予以支持。（三）关于对《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》合法性附带审查的问题。在房屋征收和补偿过程中，征收补偿安置方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，但是征收补偿安置方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的征收补偿决定，征收补偿安置方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，未对被征收人的合法权益产生实际影响，因此不属于本案审查范围。张国强请求法院对补偿安置方案进行审查，也不符合行政诉讼经济、便利的原则，故对此不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条之规定，判决：一、确认荥阳市人民政府拆除张国强商铺的行为违法；二、驳回张国强其他诉讼请求。上诉人张国强不服一审判决，向本院上诉称：1.贾峪镇政府作出的《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》属于《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，是被上诉人荥阳市政府强制拆迁具体违法行为的依据，故法院应当对该方案进行合法性审查。2.请求二审法院查明上诉人商铺用地的土地性质以及涉案商铺是否在拆迁红线内。综上，请求撤销一审判决第二项，依法对《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》制定主体和内容的合法性、有效性进行附带性审查，并改判确认其违法。被上诉人荥阳市政府答辩称：1.《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》并非针对单个个体作出，其是行政程序尚未终结的阶段性行为，并不单独对外产生法律效力，不会对上诉人的合法权益产生实际影响。2.《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》不属于《行政诉讼法》第53条规定可进行附带性审查的内容，同时强拆行为也不是依据该补偿安置方案作出的。综上，上诉人的上诉请求不能成立。被上诉人贾峪镇政府答辩称：《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》形成于2017年，上诉人如对该方案有意见，应在6个月内提起对该方案的异议之诉，上诉人在本庭提出要求审查该方案的合法性已经超过了法定诉讼期限。请求驳回上诉，维持原判。二审审理中，就上诉人提出的案涉房屋是否在《荥阳市人民政府关于对郑州市市政控制节点（地下交通）工程荥阳段范围内国有土地上房屋进行征收的决定》（荥政文[2017]140号）的征收范围内的问题，本院进行了现场勘验。根据上诉人的描述确定案涉房屋的位置，按照被上诉人贾峪镇政府提供的盖有广州地铁设计研究院有限公司郑州6号线总体总包专用章、北京城建设计发展集团股份有限公司郑州分公司项目专用章的贾峪镇站征迁用地红线图上的坐标点，利用全站仪进行实地测量。测量结果显示，从贾峪镇站征迁用地红线图上X=38689.338，Y=48969.375坐标点向东到贾峪镇政府大门口南侧一颗梧桐树的距离约为19.8米，上诉人案涉房屋东侧墙向东到该梧桐树的距离超过16.2米，上述数据显示X=38689.338，Y=48969.375坐标点位于上诉人案涉房屋东侧墙以西，西侧墙以东，即上诉人案涉房屋的一部分在贾峪镇站征迁用地红线图显示的红线范围内。上诉人发表如下质证意见：对贾峪镇站征迁用地红线图的真实性有异议，征迁用地红线图应由郑州市规划部门盖章，该图上盖章的广州地铁设计研究院有限公司、北京城建设计发展集团股份有限公司郑州分公司与地铁6号线是何关系不明确，图上没有制图人员签名和制图日期。因该图真实性不能确定，不能确定张国强的房屋是在贾峪镇站征迁用地红线范围内。被上诉人发表如下质证意见：该图是相关规划部门设计制作的，郑州市规划局也存有该图。根据该图测量显示张国强的房屋在贾峪镇站征迁用地红线范围内。本院对上述证据认证如下：因被上诉人未提供郑州市相关规划部门盖章或存有贾峪镇站征迁用地红线图的证据，故不能证明被上诉人提供的盖有广州地铁设计研究院有限公司郑州6号线总体总包专用章、北京城建设计发展集团股份有限公司郑州分公司项目专用章的贾峪镇站征迁用地红线图是经过规划部门审批、能够确定贾峪镇轨道交通6号线征收红线范围的图纸。对上述证据，本院不予采信。本院经审理查明：张国强于1996年5月通过参加贾峪镇政府组织的公开拍卖，竞买到贾峪镇政府建设并拍卖的镇政府门前商铺一套，面积为112平方米。1997年2月荥阳市政府给张国强办理了《荥阳市人民政府契证》。2018年7月26日，贾峪镇政府以修建轨道交通6号线贾峪镇站为由，在未做通知，未与张国强签订《拆迁安置补偿协议》的情况下强制拆除了张国强的商铺。本院认为：（一）关于张国强要求对《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》的合法性进行附带审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》仅是贾峪镇政府与被拆迁人就安置补偿问题进行协商的原则和标准，不具备行政强制力，不是强制拆除或毁坏房屋的法律依据，并非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件。一审判决驳回张国强要求对《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》的合法性进行附带审查的诉讼请求，并无不当。（二）关于张国强二审中提出案涉房屋不在征收红线范围内的问题。因一审判决认定案涉房屋在荥政文[2017]140号征收决定的征收红线范围内，上诉人张国强提出异议，本院对该事实进行了审查。被上诉人提供的证据不能证明案涉房屋在轨道交通6号线贾峪镇站征迁用地红线范内，一审判决认定上述事实证据不足，本院予以纠正。（三）关于张国强二审中提出要求确认案涉房屋所占土地是国有土地的问题。首先，张国强的两项诉讼请求为要求确认强制拆除房屋的行为违法并对《贾峪镇轨道交通6号线征收补偿安置方案》的合法性进行附带审查，案涉房屋所占土地的性质与强制拆除行为的合法性没有法律上的联系，不属于本案的审查范围。其次，张国强的一审诉讼请求中并未包含要求确认案涉房屋所占土地是国有土地的诉讼请求，其在上诉状中也未提出该项要求，在二审庭审中提出新的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，亦不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。综上，上诉人张国强的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定的部分事实错误，本院予以纠正。一审判决适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张国强承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  原永杰审判员  万宗杰二〇二〇年一月十七日书记员  赵文雅