广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤07行终6号上诉人（原审原告）李丽娟，女，汉族，1979年3月27日出生，住广东省江门市蓬江区。委托代理人李德明、黄日森，均系广东五邑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人刘建新，局长。委托代理人梁荣斌，江门市自然资源局工作人员。委托代理人邓岳伦，广东广能律师事务所律师。原审第三人江门市世纪城房地产开发有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人陈积伟，总经理。委托代理人邓丽华，广东永基律师事务所律师。上诉人李丽娟因与被上诉人江门市自然资源局、原审第三人江门市世纪城房地产开发有限公司（以下简称“世纪城房地产公司”）规划行政许可纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月3日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人李丽娟上诉请求：1.撤销原审裁定；2.改判支持李丽娟的全部诉讼请求；3.本案全部诉讼费由江门市自然资源局负担。主要事实和理由：一、李丽娟系与涉案行政行为有利害关系的行政相关人。1.涉案变更规划行政行为属于可诉行政许可行为。世纪城房地产公司分别于2015年12月28日、2018年4月3日向江门市自然资源局就涉案整体项目规划变更提交建设用地规划业务申请表。2018年5月16日，江门市自然资源局作出江规蓬发〔2018〕150号《江门市城乡规划局关于核准江门市世纪城旧城改造修建性详细规划（修编）方案的复函》，同意世纪城房地产公司对涉案整体项目的规划变更申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项、第（十二）项的规定，涉案变更规划行政行为属于可诉行政行为，该行政行为侵犯了涉案整体项目业主的合法权益，李丽娟对涉案变更规划行政行为提起行政诉讼合法有理。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条，李丽娟属于因行政机关撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的利害关系行政相关人。二、李丽娟符合行政诉讼法定起诉条件。1.李丽娟的商铺处于涉案整体项目规划变更的范围内。一审法院认为本案无证据材料显示李丽娟的商铺在调整规划的范围内的说法与事实严重不符。世纪城项目的原整体规划是作为一个商业用途的非住宅房地产开发项目，江门市自然资源局在未依法经过行政公开，亦未经整体项目业主同意的情况下，作出了江规蓬发〔2018〕150号《江门市城乡规划局关于核准江门市世纪城旧城改造修建性详细规划（修编）方案的复函》，由此导致白沙大道（中区大道）东侧的内街布局由商业建筑调整为住宅建筑，开发商原先承诺的红线规划图以内的横跨其上的中心商场被取消，临街布置商铺，住宅建筑面积增加79347.5平方米，商业建筑面积减少53699.8平方米、公建建筑面积减少25647.6平方米，停车位减少157个，世纪城房地产公司对涉案整体项目的规划变更申请直接导致了整个项目规划的改变，原先整体为非住宅项目的规划产生了质的变化。根据江门市自然资源局提交的证据可知，李丽娟的商铺明显处于整体建设规划的红线范围内，一审法院认为世纪城房地产公司申请调整规划的范围是未建部分，但无法否认的是，该未建部分依然属双方签订合同所依据的整体规划内。2.涉案复函封闭了李丽娟商铺所在楼房的通道，损害了李丽娟的通行权。根据原规划，李丽娟商铺所在的楼房有一条通道与白沙大道上空的商业综合体连接，涉案复函将商业综合体取消后，与商业综合体连接的通道也取消了，进而影响了李丽娟商铺的通行。按原规划，李丽娟的商铺处于人流的中间，坐拥巨大的人流量，但按复函的规划，李丽娟的商铺就处于道路的尽头，将会人迹寥寥，商铺的商业价值也严重贬损。3.江门市自然资源局作出涉案复函严重影响李丽娟商铺的使用。江门市自然资源局违规同意涉案整体项目规划的变更，导致业主们位于二楼的商铺从与商场互通互联到现在连上下都不方便，世纪城整体项目规划重大变更直接使李丽娟所购买商铺产生收益的基础和必要的条件受到严重的破坏，也就不能发挥出原本该有的商业使用价值，对李丽娟的合法权益明显产生重大的实际影响。4.江门市自然资源局作出涉案复函的行政程序中，从未依法经过行政公开，亦未告知利害关系人并经其同意，更未举行听证，该违法行为事实亦在（2018）粤07行初114号案的一审庭审中得到江门市自然资源局的确认。江门市自然资源局违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，属程序违法，依法应该撤销。被上诉人江门市自然资源局二审辩称，一、涉案世纪城旧城改造项目规划调整方案对李丽娟的合法权益不产生实际影响，李丽娟不是涉案行政行为的相对人，与涉案的行政行为不具有利害关系，其诉讼主体不适格。李丽娟的起诉不符合法律规定，应被裁定驳回起诉。世纪城房地产公司向江门市自然资源局申请调整规划的部分是世纪城旧城改造项目未建部分，江门市自然资源局作出江规蓬发〔2018〕150号《江门市城乡规划局关于核准江门市世纪城旧城改造修建性详细规划（修编）方案的复函》同意的方案亦是对未建部分的规划进行调整。李丽娟的商铺不在调整规划的范围内，江门市自然资源局作出涉案复函同意对世纪城旧城改造项目未建部分调整规划并不影响李丽娟的商铺的使用，并不直接对李丽娟设定权利和义务，对李丽娟的合法权益明显不产生实际影响。李丽娟提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，应被裁定驳回起诉。二、江门市自然资源局作出的江规蓬发〔2018〕150号《江门市城乡规划局关于核准江门市世纪城旧城改造修建性详细规划（修编）方案的复函》正确合法。2015年2月，世纪城房地产公司向江门市自然资源局报来世纪城改造项目规划调整方案，申请主要对未建部分进行规划调整。2016年，经与世纪城房地产公司多次沟通协商，该规划调整方案已得到进一步优化、完善。2017年3月14日，江门市自然资源局按报审程序将已完善的规划调整方案报江门市规划委员会环境艺术规划专委2017年第二次工作会议审议并原则同意。江门市自然资源局于2017年3月20日将该调整方案在江门日报、原江门市城乡规划局门户网站和项目现场进行公示，公示期间未收到反对意见。公示结束后，由于拆迁、土地政策变化，当时江门市人民政府已启动与世纪城房地产公司协商变更该项目的开发约定，江门市自然资源局向世纪城房地产公司作出江规发〔2017〕507号《江门市城乡规划局关于白沙大道东世纪城改造项目规划调整的复函》，待世纪城房地产公司与政府协商达成共识意见后，再向江门市自然资源局申请办理规划调整手续。2018年2月，江门市人民政府对世纪城规划调整方案作出明确相关批示，同意按照江门市规划委员会环境艺术规划专委2017年第二次工作会议已通过审议的方案进行调整。2018年4月，世纪城房地产公司根据江门市人民政府的批示意见再次向江门市自然资源局申请办理该项目的规划调整方案。经会审研究认为，所申报的方案在2017年3月公示的方案基础上进行了优化细化，整体上与2017年3月公示的方案基本一致，规划设计符合相关技术规范及江门市规划委员会环境艺术规划专委2017年第二次工作会议审议的要求，江门市自然资源局于2018年5月核准世纪城改造项目规划调整方案。因此，江门市自然资源局作出江规蓬发〔2018〕150号《江门市城乡规划局关于核准江门市世纪城旧城改造修建性详细规划（修编）方案的复函》正确合法。原审第三人世纪城房地产公司二审述称，一、李丽娟与涉案行政行为无利害关系。李丽娟所购的涉案商铺为已建工程，涉案复函所涉的规划调整仅限于未建工程，因此，涉案商铺并不在涉案复函所涉的规划调整范围之内，复函所涉规划调整与李丽娟无关，李丽娟提起本案行政诉讼的主体不适格。二、涉案复函所涉的规划调整，没有影响李丽娟对涉案商铺的正常使用。李丽娟称其商铺因规划调整而不能发挥该有的商业价值，缺乏依据。三、江门市自然资源局作出的涉案复函程序合法、适用法律正确，应予维持。江门市自然资源局作出涉案复函前，已通过现场张贴文件、报纸、网站登载公告等方式，进行了有效公示；且公示期间，江门市自然资源局并没有收到李丽娟或其他利害关系人的有效异议或要求进行听证的申请。因此，李丽娟称江门市自然资源局作出涉案复函的程序不合法，与事实不符。李丽娟向一审法院起诉请求：1.撤销江门市自然资源局作出的江规蓬发〔2018〕150号《江门市城乡规划局关于核准江门市世纪城旧城改造修建性详细规划（修编）方案的复函》；2.全部诉讼费用由江门市自然资源局承担。一审法院裁定：驳回李丽娟的起诉。一审不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，由一审法院退回李丽娟。二审期间，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系规划行政许可纠纷。结合各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳如下：李丽娟的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用综上所述，上诉人李丽娟的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年一月二十一日法官助理  瞿 杭书 记 员  陈秀霞