贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔27行初137号 原告赵丽霞，女，1966年6月15日生，布依族，贵州省贵定县人，住贵定县； 委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师，一般授权代理。 被告贵定县人民政府，住所地贵定县金南新区； 法定代表人张丽芳，该县政府县长。 被告贵定县昌明镇人民政府，住所地贵定县昌明镇； 法定代表人温永盛，该镇政府镇长。 被告贵定县自然资源局（原贵定县国土资源局），住所地贵定县红旗路； 法定代表人姚华富，该局局长。 三被告共同委托代理人陆承辉、覃丰，系贵州贵达律师事务所律师，一般授权代理。 原告赵丽霞诉被告贵定县人民政府(以下简称贵定县政府)、贵定县自然资源局（以下简称原贵定县国土局）、贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）房屋行政强制一案，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告贵定县政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。之后，原告向本院申请追加原贵定县国土局及昌明镇政府作为本案共同被告，经本院审查予以准许并依法向原贵定县国土局及昌明镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告原贵定县国土局及昌明镇政府在提交答辩状期间对本案管辖权提出异议，经审查本院于2018年7月17日作出（2018）黔27行初137号行政裁定书，裁定将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。原告不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年11月15日作出（2018）黔行辖终12号行政裁定书，裁定撤销本院作出的（2018）黔27行初137号行政裁定，本案由本院审理。本院依法组成合议庭于2019年1月10日公开开庭进行了审理，原告赵丽霞及其委托代理人莫书勇，被告贵定县政府副县长周厚强、原贵定县国土局副局长喻芳、昌明镇政府副镇长陈兴发出庭应诉，三被告共同委托代理人陆承辉、覃丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵丽霞诉称，被告先后于2014年底、2015年4月因贵广高铁贵定站前广场扩建项目和“老干妈”产业园项目建设分别发布征收公告，对桐荡村、文江村、古城村土地进行征收。2016年4月12日，被告在未与原告签订征收补偿协议，亦未申请人民法院强制执行的情况下，组织人员将原告位于征收范围内的房屋（陶瓷厂）予以强拆，造成厂内的生产设施、产品等损毁，侵犯了原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.确认被告2016年4月12日对原告位于贵定县昌明镇桐荡村立山堡面积约500平方米房屋（陶瓷厂）进行强拆，对相关生产设施设备、产品进行毁损的行政行为违法；2.判令被告对原告陶瓷厂厂房恢复原状；3.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告将其第1项诉讼请求进一步明确为：“请求确认三被告强制拆除原告房屋（陶瓷厂）的行政行为违法。” 原告为证实其主张向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据:户籍证明,用以证明原告的主体资格。 第二组证据:1.2016年第1号《政府信息部分告知书》；2.（2016）黔27行初184号《行政判决书》。该组证据用以证明被告在没有与原告达成征收补偿协议的情况下，强拆原告的房屋（陶瓷厂），没有履行法定程序，严重违法。 第三组证据：1.2016年第2—12号《政府信息公开告知书》；2.（2017）黔2730行初68号《行政判决书》；3.（2017）黔2730行初82号《行政判决书》；4.（2017）黔2730行初96号《行政判决书》；5.（2017）黔2730行初110号《行政判决书》；6.《政府信息告知书》（四部门）。该组证据用以证明：1.原告根据被告贵定县政府的建议，分别向被告原贵定县国土局、发改局、规划局、被告昌明镇政府申请公开相关政府信息，四部门均不能提供或者拒绝提供能够证明被告合法征收原告房屋（陶瓷厂）的相关信息；2.原告的陶瓷厂被强拆后，原告一直在通过法律手段维护自身合法权益。 第四组证据：图片18张，用以证明原告的厂房、部分产品被强拆前状况和被强拆后被毁状况。 第五组证据：图片3张，用以证明老干妈项目征用的涉案土地属于基本农田。 第六组证据：短信记录截图一份，用以证明被告对原告房屋拆除时进行全程录音录像，要求被告出示该证据以证明原告房屋损失情况。 被告贵定县政府对原告当庭举示的证据发表质证意见如下：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可，认为不能够证实三被告强制交地行为违法；对第三组证据的真实性、合法性认可，但对其关联性及证明目的不予认可；对第四、六组证据的三性均不予认可；对第五组证据的关联性及证明目的均不予认可。 被告原贵定县国土局及昌明镇政府对原告所举示的证据质证意见同被告贵定县政府的意见一致。 被告贵定县政府辩称，一、被告贵定县政府不是强制交出土地的决定人及征收土地的具体实施人。本次土地征收工作主要由昌明镇政府组织实施。被告贵定县政府依法公告了《征收土地公告》《征地补偿方案》以及地上附着物补偿标准，听取了被征收群众的意见，涉及拆迁户140多户，均完成了拆迁安置。在征地补偿过程中，原告漫天要价，拒绝签订补偿协议，其行为直接影响到征地工作的开展。此种情况下原贵定县国土局依法责令其交出土地，昌明镇政府具体实施，符合《土地管理法实施条例》第四十五条之规定。本次强令交出土地的行为，非被告贵定县政府作出并组织实施，被告贵定县政府不是本案适格的诉讼主体。二、涉案强制交出土地的行政行为合法有效，不应当被确认违法。原告的土地在贵广高铁贵定站前项目及“老干妈油辣椒产业园”项目的征地范围，该征地依法取得了贵州省人民政府征地审批，并符合《省人民政府关于贵州昌明经济开发区总体规划（2013-2030年）的批复》；且被告依法进行了征地公告、征地补偿方案公告、权属登记、听取了群众意见，经多次协商未果情形下原贵定县国土局依法责令强制交出土地符合法律规定。故，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告贵定县政府在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明书；2.组织机构代码证。该组证据用以证明被告的主体资格。 第二组证据：1.2013年9月22日黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年度第一批次工业建设用地的批复》；2.2015年10月26日黔府用地函〔2015〕534号《省人民政府关于贵定县2015年度第一批次工业建设使用土地的批复》；3.2015年2月6日黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年度第三批次工业建设使用土地的批复》。该组证据用以证明位于昌明镇××、××、古城村的涉案土地已依法获得征收审批且该三份征地批文已经审批通过征收土地方案。 第三组证据：1.2013年9月27日《征地告知书》，2015年11月16日《征地告知书》，2016年2月2日《征地告知书》；2.2013年9月27日《征地补偿安置方案公告》，2015年11月16日《征地补偿安置方案公告》，2016年2月2日《征地补偿安置方案公告》；3.黔南州政府黔南府函〔2009〕31号《关天公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》；4.贵定县政府贵府〔2013〕209号《关于调整房屋征收安置和林木补偿标准的批复》及附件《昌明经济开发区（不含城北园区）、县城至昌明同城化××××干道房屋征收补偿方案》及政府信息公开网站公示照片。该组证据用以证明被告依法发布了征地公告、征地补偿安置方案公告以及本次征地的补偿标准公告，征地公告程序和征地标准合法。 第四组证据：1.2015年4月2日贵定县政府《关于贵州昌明经济开发区（昌明镇）征收土地公告》，2015年4月8日《致广大群众的一封信》；2.前期筹备照片；3.拆迁动员大会照片；4.征地工作部署会议照片；5.征收土地公告照片（含预征收公告）；6.入户告知征地、现场动员征地工作、发放征地红线等照片；7.征地拆迁及地上附着物安置补偿方案公示照片；8.现场征地照片（权属登记）。该组证据用以证明对昌明镇××、××、古城村等部分集体土地进行了土地征收预公告、动员、听取意见、征地公告、补偿方案公示等，昌明镇政府是具体组织实施的行为主体，其行为符合法律规定。 第五组证据：原告户的《房屋征收补偿测算清单》及房屋照片。该组证据用以证明被告对原告的房屋（陶瓷厂）进行了权属登记等情况。 第六组证据：1.《责令限期拆除告知书》《巡查记录登记表》；2.中共贵州省委办公厅、省人民政府黔委厅字〔2009〕84号《关于严励打击非法开采矿产资源行为的通知》；3.贵定县市场监督管理局的《证明》；4.贵定县税务局的《证明》；5.贵定县工业和信息化局《关于涉及昌明镇砖瓦厂、陶瓷厂的产业政策情况说明》。该组证据用以证明原告所谓的陶瓷厂属于淘汰关闭范围，其经营为违法经营，不受法律保护。 第七组证据：1.昌明镇政府《关于申请强制征地的请示》；2.《责令原告交出土地决定书》及送达回证；3.原告的物品登记及工作日志。该组证据用以证明：1.贵定县国土局对原告强制征收土地符合法律规定；2.拆除房屋后屋内物品已被妥善保管。 第八组证据：1.贵定县发改局《关于贵阳南明老干妈风味食品有限责任公司年产3000万件油制椒产业园新建项目备案的通知》；2.贵定县发改局《关于贵定县贵广高铁站前广场及道路工程项目的立项批复》；3.《建设工程规划许可证》；4.现场照片。该组证据用以证明贵定县贵广高铁站前广场及“老干妈”项目均依法获得立项批复，取得工程规划许可证，且建成或即将建成，恢复原状不具合法性，客观上也不可能恢复原状。 原告对被告贵定县政府所举示证据质证意见：对第一组证据无异议。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的均不予认可。第三组证据中，对证据1、2的真实性无法核实，原告没有看到过相关公告；对证据3、4，认为与本案没有关联，不能作为本案的补偿标准，不同意被告贵定县政府的证明目的。对第四组证据的三性均不予认可，其中，被告贵定县政府2015年4月2日发布的《关于贵州昌明经济开发区（昌明镇）征收土地公告》，仅仅是根据省政府对关于昌明镇政府土地规划的批复，但昌明镇政府征收土地没有法律依据。对第五组证据的三性及证明目的均不予认可，该测算清单仅有相关工作员一方的记录，没有原告的签字确认。第六组证据中，对证据1的三性不予认可，认为巡查记录是被告单方记录，没有其他证据予以证明，责令限期拆除告知书没有送达原告，且作出该告知书程序不合法；对证据2，不属于法律法规，不能作为认定原告陶瓷厂属非法经营的法律依据；对证据3、4的三性及证明目的均不予认可。对第七组证据的关联性无异议，但对真实性、合法性均不予认可，认为被告在对原告的陶瓷厂强制拆除时是把原告强制带离现场的，对其室内的物品登记并没有原告及其家属的签字认可。对第八组证据的三性及证明目的均不予认可，根据老干妈年产3000万件项目占地超过二千亩是要经过国务院的审批，其取得的工程规划许可证也是不合法的。 被告原贵定县国土局及昌明镇政府对被告贵定县政府举示的证据均无异议。 被告原贵定县国土局当庭答辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；二、贵定县政府和原贵定县国土局不是本案适格的被告；三、涉案强制交出土地行政行为合法有效，不应当被确认违法。 被告昌明镇政府当庭答辩称，一、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉；二、贵定县政府不是本案适格的被告；三、涉案强制交出土地行政行为合法有效，不应当被确认违法，理由同贵定县政府的答辩意见。 被告原贵定县国土局、昌明镇政府在法定举证期限内未向本院提交证据。 诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九之规定，本院责令被告贵定县政府补充提交了以下证据：第一组证据：1.2013年9月22日黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》及附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》；2.2015年10月26日黔府用地函〔2015〕534号《省人民政府关于贵定县2015年第一批次工业建设使用地的批复》及附件《贵定县2015年度第一批次工业建设用地（地块1-5）土地勘测定界图》；3.2016年2月6日黔府用地函〔2016〕96号《省人民政府关于贵定县2015年第三批次工业建设使用土地的批复》及附件《贵定县2015年度第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块1）》《贵定县2015年度第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块2）》《贵定县2015年度第三批次工业建设用地土地勘测定界图（地块3）》。被告贵定县政府主张前述证据能够证明位于昌明镇××、××、古城村的涉案土地已被依法批准征收。第二组证据：1.贵定县政府贵府呈〔2015〕105号《关于贵定县2015年度第三批次工业建设使用土地的请示》；2.贵定县政府2015年4月13日《征地补偿安置方案公告》。用以证明被告征收土地的程序合法，原告的土地位于征地批复的红线范围内。 经组织双方补充举证、质证，原告对被告贵定县政府补充提交的证据质证认为：被告提交的征地批复附件红线图未加盖省人民政府建设用地审批专用章，其真实性不认可；该两组证据系被告无正当理由逾期提供，超出举证期限。经辨认，原告确认其主张的涉案房屋（陶瓷厂）位于黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》范围内。 经举证、质证，对原告和被告贵定县政府举示的证据认证如下：一、原告提交的证据均客观真实、来源合法，与本案相关联，能证明本案的基本事实，且被告对其真实性亦无异议，本院予以确认。二、被告贵定县政府当庭举示的第一组证据、第二组证据的1号证据、第三组证据1号证据中2013年9月27日《征占土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》、2号证据中2013年9月27日《征地补偿安置方案公告》和3号证据，第四、五、六组证据、第七组证据中1、3、4号证据，均客观真实、来源合法，与本案相关联，能证明本案的基本事实，本院予以确认；三、被告贵定县政府当庭举示的其他证据均与原告主张的涉案房屋（陶瓷厂）位于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复红线范围内和被告因实施“老干妈”项目占用原告涉案土地的事实不具有关联性，本院依法不作为本案证据确认；四、本院依职权责令被告贵定县政府补充提交的第一组证据的1号证据客观真实，且能证明本案的基本事实，本院予以采纳；第一组证据的2、3号证据和第二组证据均与原告主张的涉案房屋（陶瓷厂）位于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复红线范围内的基本事实无关，本院依法不作为本案证据确认。 经审理查明，原告系贵定县昌明镇旧治镇桐荡村村民，其主张的涉案房屋（陶瓷厂）位于该村立山堡。2015年11月4日，被告委托相关部门对原告涉案房屋（陶瓷厂）进行测绘，并制作的《昌明镇房屋征收补偿测算清单》载明：一、房屋：1.砖木（石瓦）结构183.16m2；2.其他81.09m2；3.厕所、圈舍（砖木）10.08m2；4.厕所、圈舍（砖木）21.15m2；以及附属设施、装饰装修等事项。原告当庭认可测量登记的房屋系其主张的涉案房屋（陶瓷厂）。 2013年9月22日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》，批准将贵定县旧治镇文江村、桐荡村、盘江镇清定桥村的集体农用地3.3518公顷（耕地3.1403公顷、林地0.1113公顷、其他农用地0.1002公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.4319公顷，共计5.2432公顷土地征为国有，作为贵定县2013年度第一批次工业用地，由被告原贵定县国土局代表该县人民政府按照报批的3个方案组织实施。黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷。2013年9月27日被告贵定县政府发布《征（占）土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2013年度第一批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2013〕164号批准，拟征收旧治镇桐荡村、文江村集体土地0.5078公顷，征收集体土地补偿标准为根据黔南州人民政府黔府发〔2009〕31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。2015年4月8日贵州昌明经济开发区管委会、被告昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了修建“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。经多次与原告协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见。2015年12月29日，被告原贵定县国土局向原告作出《责令交出土地决定书》，限期其于15日内向被告昌明镇政府交出土地，送达后原告拒绝签收。2016年4月12日，被告昌明镇政府对原告涉案房屋（陶瓷厂）内物品进行清点登记，制作了《赵丽霞户物品登记（2016年4月12日）》，并将部分物品搬离存放于被告昌明镇政府办公楼一楼，原告未在前述登记表上签名按印。同日，被告昌明镇政府组织人员对原告涉案房屋（陶瓷厂）予以拆除，现涉案房屋（陶瓷厂）所占用土地已用于“老干妈”项目建设。原告认为被告对其房屋实施的行政强制行为违法，遂提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。 另查明，原告在提起本案确认违法诉讼时一并提起了行政赔偿诉讼，请求被告对涉案房屋恢复原状并赔偿被损毁产品、家具、生产设施设备、生活用品、用具及停业损失等共计3543200元，本院（2018）黔27行赔初44号已另案受理。 因国家机构改革，原贵定县国土资源局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。 本院认为：本案的争议焦点是：一、原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、本案适格被告的确定；三、被诉强制拆除房屋（陶瓷厂）行政行为是否合法。 一、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。原告主张的涉案房屋（陶瓷厂）于2016年5月被被告强制拆除，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，被告对涉案房屋（陶瓷厂）实施强制拆除时，未告知原告诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。原告于2018年4月2日提起本案诉讼，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，被告辩称原告起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,本院不予采纳。 二、关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中对原告涉案房屋（陶瓷厂）的征收，亦是由被告贵定县政府发布征收公告、确定征收补偿安置方案并公告。故，被告贵定县政府是涉案房屋（陶瓷厂）的征收主体，征收是由其组织实施的。原告请求确认被告强制拆除房屋（陶瓷厂）的行为违法，虽原贵定县国土局对原告作出责令交出土地决定，昌明镇政府具体组织实施，但原贵定县国土局系贵定县政府的职能部门，昌明镇政府系其下级政府，该决定书的作出及其组织实施都是为配合被告贵定县政府完成对涉案房屋（陶瓷厂）的征收。被告贵定县政府作为征收主体应对房屋征收过程中的行为负责。故，被告贵定县政府是本案适格的被告，被告原贵定县国土局、昌明镇政府不是本案适格的被告。 三、关于被诉强制拆除房屋（陶瓷厂）行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。本案中，原告涉案房屋（陶瓷厂）所占用的土地为集体土地，被告贵定县政府应当提供证据证明其作出征收并强制交出土地行为的合法性。而本案中，虽被告贵定县政府提交的证据能够证明涉案土地已经取得省人民政府的征地批复、作出了征收公告并已向原告作出责令交出土地决定的事实，但并未提交其向人民法院申请强制执行的证据。被告贵定县政府在未与原告赵丽霞就房屋征收补偿安置达成一致协议并给予原告补偿，亦未向人民法院申请强制执行的前提下，对原告涉案的房屋（陶瓷厂）组织实施拆除，违反了前述规定，属超越法定职权。鉴于被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。故原告请求确认被告强制拆除其涉案房屋（陶瓷厂）的行为违法理由成立，本院予以支持。 四、关于原告请求被告对涉案房屋（陶瓷厂）进行恢复原状的诉讼请求，鉴于原告已同时向本院提起了行政赔偿诉讼，亦提出恢复原状的相同诉请。因恢复原状是《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定的国家赔偿方式，本院已在行政赔偿诉讼中对原告该项诉请予以审查，故将原告该项诉请不再纳入本案审查范围，对原告该项诉讼请求本院依法不予支持。 综上，被告贵定县政府强制拆除原告涉案房屋（陶瓷厂），超越法定职权，依法应予撤销，但基于不具有可撤销内容，本院依法确认为违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告贵定县人民政府于2016年4月12日对原告赵丽霞位于贵定县昌明镇旧治镇桐荡村立山堡的涉案房屋（陶瓷厂）实施强制拆除的行政行为违法； 二、驳回原告赵丽霞对被告贵定县自然资源局、被告贵定县昌明镇人民政府的起诉； 三、驳回原告赵丽霞的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告贵定县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。 审判长  刘玉冰 审判员  马 丹 审判员  游昌新 二〇一九年四月二十九日 法官助理王晓宏 书记员甘运祥 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。