浙江省岱山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0921行初39号 原告苏红，女，1958年1月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人（特别授权）殷飞，浙江合飞律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）周晓和，浙江合飞律师事务所律师。 被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府，住所地舟山市普陀区虾峙镇大岙。 法定代表人郑磊，镇长。 出庭应诉负责人虞志跃，该镇党委委员。 委托代理人（特别授权）俞宏波，浙江星舟律师事务所律师。 原告苏红诉被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府（以下简称“虾峙镇政府”）镇政府行政协议一案，舟山市普陀区人民法院于2019年6月24日立案。舟山市中级人民法院于同年7月15日作出（2019）浙09行辖6号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于同年8月1日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月11日公开开庭审理了本案，原告苏红及委托代理人殷飞、周晓和、被告出庭应诉负责人虞志跃及委托代理人俞宏波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苏红诉称，原告投资设立的舟山市××虾××镇枫华液化气储罐站在普陀区××××镇枫树岙村经营。2016年，因虾峙开发的需要，被告要求原告搬迁储罐站经营点，并承诺位于虾峙预制场区域内让原告建造新的液化气充装站，原告遂以较低的价格与被告签订了《拆迁征收补偿协议》、《土地出让协议》、《委托合同》一揽子协议，《拆迁征收补偿协议》双方已履行。《土地出让协议》约定被告同意原告在指定区域内建造液化气充装站，所需土地由被告提供，并完成三通一平，摘牌所需土地出让金（超过26万元/亩，超出部分由被告承担）和充装站建设、设施、设备的购买及安装费用由原告承担；本协议签字生效后，双方均不得随意终止合同。《委托合同》约定在新液化气充装站尚未建成之前由原告继续在旧址经营，委托期止新液化气充装站投入使用。三份协议签订后，原告按约履行自己的义务，继续为虾峙百姓提供便利。现被告不履行《土地出让协议》、《委托合同》的行为已违法，其任意引进舟山市蓝焰燃气有限公司同样违法。原告认为，上述协议系一揽子不可分割的行政协议，内容合法有效，理应受法律保护，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加另一方当事人义务或单方变更解除。被告有违诚实信用和公平原则，侵害了原告的合法权益，请求判决被告继续履行双方签订的《土地出让协议》。 原告苏红向本院提交了以下证据： 1、拆迁征收补偿协议、委托合同、土地出让协议，证明原、被告之间为拆迁原告所有的液化气储罐站、期间继续由原告经营 及原告新建液化气充装站签订一揽子不能割裂的行政协议，合 同不能任意被解除； 2、营业执照，证明涉案液化气储罐站为原告经营； 3、律师函、催告函，证明原告知道被告想要解除合同的时间，后提起诉讼，且相关函中已说明是引入了舟山市蓝焰燃气有限公司故没必要再由原告经营； 4、原民事诉讼中被告提供的补充证据清单，证明如约定地块规划只能建造50立方米充装站，原告也同意，被告认为建造容量变更后原告不同意的事实不存在。 被告虾峙镇政府辩称，原、被告签订的《土地出让协议》是被告通过拆迁取得原告经营的煤气站的前提下形成的，这一点可从签订时间上反映。该协议涉及的指定区域是建造60立方米的液化气充装站，但在前期设计咨询过程中，评判认为该区域无法建造60立方米的液化气充装站，由此引发分歧，导致该协议未履行。该出让协议是无效的，没有继续履行的基础。被告不否认当时为了民生需要与原告签订上述协议，但该协议不但因客观原因无法履行，同时也面临协议主体资格而导致协议无效的问题。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告虾峙镇政府向本院提交了以下证据： 1、土地出让协议，证明协议约定建造60立方米的液化气 充装站； 2、由第三方机构提供的设计图纸，证明诉争地块只能建造50立方米的充装站，无法建造60立方米充装站。 经质证，双方当事人对证据质证意见如下： 原告提供的证据：证据1，被告对三份协议的真实性无异议。 对涉案出让协议的合法性和效力问题由法院认定；证据2、3，被告无异议；证据4，被告对真实性无异议。 被告提供的证据：证据1，原告对真实性无异议；证据2，原告对真实性、合法性、关联性均有异议，该图纸未作任何解释和说明，系被告一方聘请他人制作，客观性难以确定，故不能证明涉案场地不能建造60立方米的充气站。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的《土地出让协议》系本案诉争标的，不作为证据使用；被告提供的证据2，该图纸不符合证据的法定形式，不予采信（具体理由在下文说明）；原告提供的其他证据的真实性，本院均予以采信。 经审理查明，原告苏红系舟山市××虾××镇枫华液化气储罐站（个人独资企业）的投资人。2016年7月19日，被告虾峙镇政府与该液化气储罐站签订了《拆迁征收补偿协议》，约定因项目开发需要，该液化气储罐站同意将厂区内所有房屋、附属设施、设备、液化气瓶、证书等交由被告征收；所有房屋、附属设备设施经评估为人民币1784813元，因考虑企业不再经营，经开发商（浙江虾峙岛船舶有限公司）同意，另行补偿其人民币3715187元（其中包括经营性利润1800000元，按三年计算）；上述总款共计人民币5500000元。协议签订后，上述款项已付清。同年9月16日，原告与被告分别签订《土地出让协议》和《委托合同》。《土地出让协议》约定，因民生需要，被告同意由原告在指定区域内(原虾峙预制场)建造60立方米液化气充装站，所需土地由被告提供，并完成“三通一平”，摘牌所需的土地出让金由原告承担，如土地出让金超过26万元/亩，超出部分由被告承担；充装站的建设和设施、设备的购买及安装费用均由原告承担负责，原告同时应保证新站建设符合安全要求并通过验收，在办理验收等相关手续时，被告应全力支持；原告应按时完成新站建设，具体时间为土地摘牌后2个月内开工建设，8个月内建成并投入使用；协议签字生效后，双方均不得随意终止合同，如违约须按建造总金额的30%支付违约金。《委托合同》约定，因民生需要，同时考虑经营的连续性和安全性，被告将征收的液化气储罐站委托原告临时经营，委托期从2016年9月16日起至新液化气储罐站投入运营止；被告发现原告在生产、经营活动中如有违反党的政策和国家法律的情况，被告有权解除合同；委托期间如发生工伤等事故、发生的内外债权债务、设备设施的检修、检测等费用均由原告负责；合同执行中，双方不得随意变更或解除合同。 2018年11月12日，被告委托浙江星舟律师事务所向原告发送律师函，告知原告现因舟山市蓝焰燃气有限公司已经进驻虾峙，该储罐站已无继续维持经营之必要，根据《合同法》第四百一十条之规定，通知其收函之日起解除双方签订的《委托合同》，并清点完厂内设备、物品交还被告。2019年4月16日、5月7日，浙江星舟律师事务所及被告又分别向原告发送律师函及催告函，均要求原告腾退交接、退出经营。同年5月23日，该律师事务所再次向原告发送律师函，告知原告若不考虑办理腾退交接手续，可将储罐站征收所得款项及同期银行利息退还被告，双方签订的《拆迁征收补偿协议》解除，储罐站产权恢复原状，如原告未有回应，被告将根据情况采取措施。 原告不服被告解除合同的行为，向法院提起民事诉讼，请求确认双方签订的《土地出让协议》和《委托合同》合法有效，并判令双方继续履行上述二合同。舟山市定海区人民法院于2019年4月8日作出（2018）浙0902民初4981号之一民事裁定，认为该案不属于民事诉讼的受案范围，裁定驳回原告的起诉。舟山市中级人民法院于同年6月10日作出（2019）浙09民终260号之二民事裁定，维持原裁定。原告不服，提起本案行政诉讼。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及质证意见，本院对本案的争议焦点概括并评析如下： 一、关于涉案土地出让协议的性质及效力。原、被告在舟山市××虾××镇枫华液化气储罐站征收事宜达成协议后，就新建液化气充装站的土地出让等事宜签订的《土地出让协议》，系被告为实现行政管理目标与当事人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。因乡镇人民政府并非法定的土地出让主体，故该协议不能作为法律意义上的土地出让协议对待。纵观协议内容，主要系双方关于原告新建液化气充装站的相关权利义务之约定，于被告而言，主要是履行为原告建新站提供土地、完成“三通一平”、承担土地摘牌后超过26万元/亩的土地出让金款项、支持原告办理验收等义务，上述内容应视为被告对原告的行政允诺行为。行政允诺行为系行政机关对行政相对人作出的具有法律约束力的承诺，诚信原则是行政允诺义务的客观基础。关于被告认为其并非土地出让主体故协议无效的主张，本院认为，协议约定“被告同意由原告在指定区域内(原虾峙预制场)建造60立方米液化气充装站，所需土地由被告提供”，被告虽不具有土地出让的法定职权，但其作为当地人民政府具有统筹管理本行政区域内的经济等各项事业和行政工作的职权，结合被告的职权应当理解为系被告同意协助原告取得指定区域内的土地使用权及办理相关手续的允诺。涉案协议系双方当事人真实意思表示，不存在法律规定的合同无效情形，应视为合法有效，对双方具有约束力，故被告认为协议无效的主张不成立。 二、被告不履行涉案协议的理由是否成立。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任”之规定，本案中双方自2016年9月签订涉案协议后，被告迟迟未按照协议约定协助原告取得指定区域内的土地使用权，被告应当就其不能履行义务承担举证责任。被告提出，因指定区域内无法建造协议约定的60立方米容量的液化气充装站导致协议无法履行，并向本院提供了一份由第三方机构某燃气热力工程设计有限公司出具的设计图纸，该图纸显示涉案区域能建造的液化气充装站容量为50立方米。本院认为，根据行政诉讼证据规则的有关规定，鉴定意见应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章，通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。被告仅提供该图纸不符合上述规定的证据法定形式，故该证据难以作为被告不能履行义务的依据。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。本案中被告无法就其不能履行义务的事由提供充分的证据，属怠于履行协议约定义务，依法应予以纠正。 综上，被告未按照双方签订的《土地出让协议》约定及时履行义务，有悖于诚实信用原则，其应当按照协议约定尽快协助原告取得指定区域内的土地使用权及办理相关手续。对原告要求被告继续履行涉案协议的请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下： 责令被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府继续履行2016年9月16日其与原告苏红签订的《土地出让协议》，并在本判决生效之日起六个月内履行完协议第一款约定的义务。 本案受理费50元，由被告舟山市普陀区虾峙镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  郑力奋 审 判 员  余金津 人民陪审员  虞惠儿 二〇二〇年一月三十一日 代书 记员  周盈琪