贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔27行初440号 原告罗贤雄，男，1985年7月8日生，布依族，贵州省罗甸县人，住罗甸县。 委托代理人陈晨、周涛，北京在明律师事务所律师。 被告罗甸县人民政府，住所地罗甸县龙坪镇和平路9号. 法定代表人杨兴华，该县政府县长. 出庭行政机关负责人弓德强，该县政府副县长. 委托代理人李艳婷，北京市中银（贵阳）律师事务所律师. 委托代理人付扬，北京市中银（贵阳）律师事务所实习律师。 被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地罗甸县龙坪镇信邦大道9号. 法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长. 委托代理人胥正东，该镇党委组织委员. 委托代理人马云飞，该镇政府公职律师。 被告罗甸县综合行政执法局，住所地罗甸县龙坪镇河滨南路. 法定代表人张可塑，该局局长. 法定代表人委托代理人田孟福，该局法规股负责人。 原告罗贤雄诉被告罗甸县人民政府(以下简称“罗甸县政府”)、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、罗甸县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）土地行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第18号行政裁定，对原告的起诉不予立案。原告上诉后，贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第54号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年12月14日作出（2017）最高法行申4268号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审。贵州省高级人民法院经审查，于2018年4月28日作出（2018）黔行再4号行政裁定书，裁定撤销（2015）黔南立行初字第18号行政裁定和（2015）黔高立行终字第54号行政裁定；本案指令本院立案受理。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月7日公开开庭进行了审理。原告罗贤雄及其委托代理人陈晨，被告罗甸县政府副县长弓德强及委托代理人李艳婷，龙坪镇政府委托代理人胥正东、马云飞，综合执法局委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗贤雄诉称，其系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日早晨，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员挖原告承包地上的种植物，并将原告的承包地掩埋。被告强制占地、破坏地上种植物的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认被告破坏原告地上种植物、强制占地的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 为证明其主张，原告向本院提交并当庭出示如下证据： 第一组：身份证复印件、《农村土地承包证》、《户口薄》复印件、《地上附着物登记表》，证明原告的诉讼主体资格以及破坏行为实施前，原告承包地上青苗种植情况。 被告罗甸县政府对上述证据的质证意见：对原告提供的户口本真实性、合法性无异议；承包证无异议，但关联性有异议，户主为罗来正，承包证上也明确为5口人，现在原告所起诉的土地实际耕种管事实否归原告，原告没有说明，也不能证明是原告对该土地实际耕种管理经营权；地上附着物登记表，真实性不认可，上面有涂改，没有被告方签字认可，为原告单方制作。 第二组：现场照片、现场视频，证明案涉强制行为系三被告共同实施。 被告罗甸县政府对上述证据的质证意见：对证据客观性、关联性、合法性和证明目的均不予认可。 被告龙坪镇政府、综合执法局的质证意见与罗甸县政府一致。 被告罗甸县政府在答辩期限内未作书面答辩。在庭审中口头辩称，原告所称的铲除涉案地上附着物及承包地的行政行为，通过庭审调查，被告没有实施涉案铲除承包地和地上附着物的具体行政行为。无论从法院依法调取的询问笔录还是原告提供的证据来看，均没有直接反映这一客观事实；相反从村委会出具的情况说明看，涉案土地原本是没有纳入到边阳工业园区和边阳大道项目内，但因边阳大道项目扩展，施工单位因设计变更而意外铲除了涉案的土地。就原告而言，应当向实际铲除承包地的施工单位进行主张权利，而且从村委会出具的情况说明看，实际上绝大部分村民是积极的同意边阳大道延伸工程这一项目，并主动与边阳镇政府签订相应征收合同，领取了补偿款，而只有原告在内的少数村民未同意。政府在依法行政管理过程中积极地为当地老百姓切实谋取就业机会，完善基础设施，提供更良好的教育环境。另外既然涉案铲除行为不是被告所作出的，那么对于这样一个消极的事实被告也无需对其进行举证，也不存在铲除的合法性问题。由于案涉地块已经被铲除，边阳镇人民政府积极进行补偿。但这并不代表被告实施了铲除行为。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告罗甸县政府为证明自己主张，在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 第一组：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明罗甸县政府主体资格适格； 第二组：省人民政府《关于罗甸县独立高级中学使用土地的批复》（黔府用地函[2006]324号）；黔南州人民政府《关于公布泉州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发[2009]31号）；罗甸县人民政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发[2011]15号）；省人民政府《关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2012]457号）；省人民政府《关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函[2012]471号）；征地预公告及公示照片；《关于罗甸县成西环城大道建设项目立项批复》（罗发改投资[2013]314号）；罗甸县人民政府办公室《关于印发〈罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法〉的通知》（罗府办发[2013]199号）；《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》（罗府专议[2014]29号）。证明涉案项目已经依法立项、审批，且已就相关地块取得建设用地批复等，前期程序合法、完整。罗甸县政府已就项目开展事项（项目范围、补偿标准、相关要求）在项目区域范围内展开诸多宣传、公示，在原告拒不自行拆除涉案地块的情况下，组织相关工作人员拆除原告土地，程序合法。 第三组证据：《土地补偿协议书》、城西大道征地初始登记表，证明项目区域范围内大部分被征收户均认可对其土地的测量及登记，且签订了《土地补偿协议书》。原告户对其项目范围内地块及面积签字认可，对其补偿标准应根据该地块记载面积及附着物登记数据予以计算。 原告对上述证据的质证意见：第一组证据无异议。第二组证据批复，234批复、31号通知、15号文件、457号、471号、195号批复，以上证据关联性不认可。以上批复批准的土地征收范围并不包括原告本次争议涉及的土地，因此以上证据与本案无关联性。关于证据征地预公告以及照片、314号批复、初始登记表，以上证据均是针对城西大道项目履行的征收程序，而原告本次诉讼涉及的土地也位于上述初始登记表中，但关于城西大道项目用地只有征地预公告，没有贵州省政府作出的批复以及罗甸县政府作出的征地公告及罗甸县国土局作出的征地补偿方案，因此以上证据不能实现被告的证明目的。恰恰证明被告实施强制占地及破坏原告地上青苗的行为违法。[2013]199号通知和29号会议纪要，两份文件合法性和关联性不认可。关于合法性，两份文件一个由罗甸县政府办公室制定，一个通过专题会议纪要形式制定。原告认为没有法定职权，也不符合制定安置补偿办法的程序；关于关联性，因为涉案土地征收至今没有取得征地批复，所以也不应当适用上述补偿安置办法，应当适用国家补偿办法。 被告龙坪镇政府、综合执法局的质证意见：无异议。 被告龙坪镇政府辩称，其不是本案适格的诉讼主体。自2011年罗甸县征地工作组成立开始，该工作组办公室一直在龙坪镇政府办公地点办公。且罗甸县人民政府作出的罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》第十五条及《征地预公告》第八条规定：“征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。”也就是说负责征地工作的主体不是龙坪镇政府。综上，原告所述的具体行政行为侵犯其合法权益，但不是龙坪镇政府作出的具体行政行为，故，龙坪镇政府不是本案适格的被告。 被告龙坪镇政府在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据： 罗人社字〔2012〕335号文件、罗府发〔2011〕15号文件、《土地补偿协议书》、《征地预公告》，证明龙坪镇政府不是本案适格被告。 原告对上述证据的质证意见：证明目的不认可，被告龙坪镇政府证明案涉土地是由罗甸县政府征收，安置补偿由罗甸县国土局实施，但龙坪镇政府确实参与实施了案涉强制行为，系超越法定职权。 被告罗甸县政府、综合执法局对上述证据无异议。 被告综合执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中辩称，其答辩意见与被告罗甸县政府的答辩意见一致。另补充，其没有铲除原告地上附着物，不是适格的被告。 上述证据，经审查、举证、质证，被告罗甸县政府举示的第二组证据中的457号、471号用地批复以及被告龙坪镇政府举示的335号文件，与本案不具有关联性，本院不予确认；其余证据客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明:原告罗贤雄系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该组“布打”、“布望”拥有合法的承包地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县人民政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县人民政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地经线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资源共享根算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告罗贤雄承包的上述土地位于该项目征收范围内。因补偿标准问题，原告未与被告罗甸县人民政府达成征收补偿协议。2015年5月6日，被告罗甸县人民政府组织罗甸县龙坪镇政府、罗甸县综合执法局采用挖掘机对原告土地及地上种植物等挖毁。原告不服，向本院提起行政诉讼，并提出如前诉请。 本院认为，本案争议焦点为：原、被告是否是本案适格的诉讼主体以及被诉土地行政强制行为是否合法。 1.关于罗贤雄是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包的土地，其作为土地的实际使用人，认为被告对其承包的土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗贤雄是本案适格的原告。罗甸县人民政府关于罗贤雄不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。 2.关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县人民政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对罗贤雄承包地的征收是由罗甸县人民政府组织实施的，罗甸县人民政府是征收主体。综合执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对罗贤雄承包地的征收，故综合执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县人民政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；综合执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告。 3.关于被告罗甸县政府对原告涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为是否合法问题。本案中，原告罗贤雄提交的《土地承包经营权证》，证实其对“布打”、“布望”案涉土地拥有合法的承包经营权；“现场照片”证实该土地被铲除前地上附着物情况以及被铲除后土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，被告罗甸县政府在未与原告达成征收补偿协议并支付补偿款的情况下，径行对原告享有合法承包经营权的涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违反前述法律规定，应依法确认为违法。 综上所述，被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告罗贤雄要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院《关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告罗贤雄对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉； 二、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗时秀位于罗甸县龙坪镇新苑村“布打”、“布望”涉案土地实施的强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉的，本判决则发生法律效力。 审判长  郑天成 审判员  金长虹 审判员  游昌新 二〇一八年十一月二十六日 法官助理石吉清 书记员张迪佳