福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初7号 原告福建华神樟芝生物科技有限公司，住所地福建省闽侯县青口镇青林村委会办公大楼。 法定代表人马建煜，董事长。 被告闽侯县市场监督管理局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道街心路125号。 法定代表人程建明，局长。 诉讼代理人吴晓文，该局工作人员。 诉讼代理人杨美伦，福建闽天律师事务所律师。 被告福州市市场监督管理局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号东部办公区8号楼8层。 法定代表人陈宗胜，局长。 诉讼代理人曾巧君，该局工作人员。 诉讼代理人徐婷婷,上海锦天城(福州)律师事务所律师。 原告福建华神樟芝生物科技有限公司诉被告闽侯县市场监督管理局（以下简称闽侯市管局）行政处罚、福州市市场监督管理局（以下简称福州市管局）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告福建华神樟芝生物科技有限公司的法定代表人马建煜、被告闽侯市管局的诉讼代理人吴晓文、杨美伦，被告福州市管局的诉讼代理人曾巧君、徐婷婷到庭参加诉讼，本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限至2020年1月2日，现已审理终结。 被告闽侯市管局于2018年8月9日对原告作出了侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》，该决定书给予原告以下行政处罚：1、没收违法所得800元；2、罚款50000元；以上两项共计罚没款50800元。原告收到该处罚决定后不服，向被告福州市管局申请行政复议，被告福州市管局于2018年12月13日作出榕市场监管复字［2018］88号《行政复议决定书》，维持被告闽侯市管局作出的侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》。 原告诉称，2017年9月，被告闽侯市管局接到职业打假人朱春龙的举报，“以违法加工生产牛樟芝”为由，对原告进行立案调查。被告闽侯市管局在未到现场查看，未拍到任何生产现场的照片，在没有其他证据佐证的情况下，认定原告存在违法加工食品的事实，并依此作出侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》，处罚原告：1、没收违法所得800元；2、罚款50000元。原告不服被告闽侯市管局作出的行政处罚决定，于2018年10月17日向被告福州市管局申请行政复议，福州市管局在未做任何调查、未召开听证的情况下，于2018年12月19日作出榕市场监督复字［2018］88号《行政复议决定书》，决定维持被告闽侯市管局作出的上述处罚决定。原告认为，被告闽侯市管局作出的行政处罚，在认定事实方面存在事实不清、证据不足，牛樟芝不属于食品，不应适用《中华人民共和国食品安全法》的规定，并且存在程序违法，该行政处罚存在错误。被告福州市管局未经听证调查，程序违法，其做出的行政复议决定亦属错误，故原告诉至法院，原告诉请：1、撤销被告闽侯市管局作出的侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》；2、撤销被告福州市管局作出的榕市场监督复字［2018］88号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费用由两被告共同承担。 原告向本院提交如下证据： A1、侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》，证明被告闽侯市管局在没有证据的情况下，作出违法的行政处罚决定书; A2、榕市场监管复字［2018］88号《行政复议决定书》，证明被告福州市管局作出维持被告闽侯市管局的行政处罚决定; A3、信封，证明2018年12月18日被告福州市管局发出行政复议决定书，原告于次日收到; A4、中国裁判文书网“朱春龙”5份文书，证明（1）朱春龙多次以网络购物合同纠纷，向各地人民法院提起诉讼，应认定为职业打假人；（2）职业打假人不是消费者; A5、福州市人民政府办公厅文件办理告知单，证明对于职业打假团伙，应纳入扫黑除恶线索管理台账，不构成犯罪的，由市场监管局开展行政执法; A6、手机截屏图3张，证明本案行政处罚的经办人员吴晓文与原告之间有经济往来，与原告之间有利害关系，依法应予以回避但未回避，影响行政处罚公平公正。 被告闽侯市管局辩称，一、被告闽侯市管局认定原告未经许可擅自从事食品牛樟芝子实体胶囊生产销售经营活动的违法行为事实清楚，证据充分。根据投诉举报线索，被告闽侯市管局于2017年10月17日对原告的经营场所进行检查。经查，原告于2012年4月6日依法领取《营业执照》后，开始从事生物制品研发；牛樟菇种植、销售经营活动。2014年2月2日，原告在福建省卫生厅备案牛樟芝子实体胶囊的企业标准，将牛樟芝子实体胶囊作为食品备案。原告于2016年3月份开始，在未取得《食品生产许可证》的情况下，擅自从事牛樟芝子实体胶囊生产销售经营活动，并通过阿里巴巴网站（网址：××）将牛樟芝子实体胶囊销售，根据客户订单主要是应买牛樟芝子实体客户的要求，将原告自己种植的牛樟菇加工打粉，然后装入胶囊后，制作成牛樟芝子实体胶囊销售给客户；至2016年8月份止，累计共加工胶囊约2000粒，约200克，货款约9200元，从中获取加工费800元。2016年8月份原告自行停止生产，工具、设备自行全部拆除。案发后，原告对其无证加工牛樟芝子实体胶囊的行为予以确认。认定上述事实的证据有：《营业执照》、《现场检查笔录》、《询问笔录》、牛樟芝子实体胶囊的企业标准等多组证据证实。原告诉状中所述被告闽侯市管局在认定事实方面存在事实不清、证据不足的理由与客观事实不符，理由如下：首先，原告在福建省卫生厅备案牛樟芝子实体胶囊的企业标准，将牛樟芝子实体胶囊作为食品备案，故其对于牛樟芝胶囊属于食品范畴的事实是清楚的；其次，根据原告提供的营业执照上看，原告的经营范围并不包含生产加工、销售牛樟芝胶囊的经营范围。而原告自身种植牛樟菇后擅自制作成胶囊，再进行售卖的行为已违反相关法律规定，对原告制作的《询问笔录》对上述违法事实均予以确认。因此，被告闽侯市管局认定原告未经许可擅自从事食品牛樟芝子实体胶囊生产销售经营活动的违法行为，事实清楚，证据充分。二、被告闽侯市管局作出的处罚决定程序合法。根据投诉举报线索，经核实于2017年9月19日依法予以立案调查。经现场检查、询问、调查取证，于2018年3月5日调查终结。2018年3月9日，被告闽侯市管局向原告发出行政处罚告知书，依法告知原告享有申辩权、听证权。原告申请听证，并申请延期听证，被告闽侯市管局于2018年5月21日举行听证会，听取了原告的陈述、申辩。办案期间，因案情特别复杂，被告闽侯市管局经审批三次延长办案期限。2018年8月9日，被告闽侯市管局作出行政处罚决定书并送达原告。被告闽侯市管局作出行政处罚决定程序合法。综上，闽侯市管局作出行政处罚决定认定的事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉请缺乏事实依据及法律依据，依法应予以驳回。 被告闽侯市管局向本院提供了以下证据： B1、立案审批表； B2、现场笔录及现场检查照片； B3、对马建煜制作的询问（调查）笔录2份； B4、工商登记信息网络截图； B5、网络售卖信息； B6、椴木牛樟芝子实体纯粉胶囊企业标准； B7、原告主体信息； B8、执法人员执法证； 证据B1-B8证明：经法定程序对违法行为进行立案调查，经取证、询问并制作现场笔录等确认所涉违法事实。 B9、案件调查终结报告； B10、案件合议记录； B11、案件核审表； B12、行政处罚案件有关事项审批表； 证据B9-B12证明本案经调查终结后，被告闽侯市管局依法合议，并经集体讨论，作出拟行政处罚的事实。 B13、行政处罚告知书及送达回证； B14、听证程序材料； 证据B13-B14证明本案经调查终结后，被告闽侯市管局拟对原告作出行政处罚，在处罚前依法告知原告有关的权利，并依申请召开听证会，充分听取各方意见，程序合法。 B15、管辖权异议相关材料，证明被告闽侯市管局对本案具有管辖权。 B16、办案期限审批表，证明本案因案情特别复杂，且听证时原告另行提交管辖权异议等材料，导致闽侯市管局不能在规定期限作出处理决定，故根据相关规定，经福州市管局批准，延长办理期限的事实。 B17、行政处罚（处理）决定审批表； B18、行政处罚决定书及送达回证； 证据B17-B18证明被告闽侯市管局对原告作出行政处罚决定并依法送达文书，程序合法。 被告闽侯市管局提交作出被诉行政处罚的依据：《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、第一百二十二条；《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条；《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》第六十二条。 被告福州市管局辩称，一、被告福州市管局作为复议机关，已经按照法定程序向原告、被告闽侯市管局送达复议申请受理、答复通知，并在法定期限内做出复议决定，被告福州市管局作出复议决定程序合法。原告不服被告闽侯市管局于2018年8月9日作出的侯市场监管青罚字［2018］5号行政处罚，于2018年10月8日向被告福州市管局申请行政复议，因原告缺少主体材料，被告福州市管局通知其补正，于2018年10月17日收到补正材料，于2018年10月22日立案受理，分别向原告、被告闽侯市管局送达（榕）市场监管复字［2018］88号《受理案件通知书》、《答复通知书》。被告闽侯市管局于2018年10月29日向被告福州市管局提交《复议答复书》及相关证据材料。2018年12月13日被告福州市管局根据查明的事实，作出榕市场监管复字［2018］88号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定。原告起诉认为被告福州市管局未召开听证会，程序违法，没有法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，被告福州市管局根据原告的复议事实理由及被告闽侯市管局的答复意见进行书面审理并无不当。二、被告福州市管局作为复议机关，结合案件查明事实，认定被告闽侯市管局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，复议决定维持，符合事实和法律规定。被告福州市管局经审阅原告提交的复议申请书及证据材料，对被告闽侯市管局提交的证据、依据进行审查，查明原告住所登记地为闽侯县青口镇青林村委会办公大楼，经营范围为生物制品研发、牛樟菇种植、销售，被告闽侯市管局根据投诉举报提供的线索，查明原告在未取得《食品生产许可证》的情况下，于2016年3月至8月间共加工牛樟芝实体胶囊获取加工费800元，并通过阿里巴巴网站（网址：××）销售的事实清楚。因原告的住所地在闽侯县青口镇，其主张被告闽侯市管局无管辖权没有事实依据。另原告在未取得生产许可证的情况下，生产销售牛樟芝实体胶囊事实清楚、证据充分，被告闽侯市管局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款对其作出处罚并无不当。但被告闽侯市管局在2017年8月2日对举报材料进行初步询问后，在2017年9月19日才予以立案，存在程序瑕疵，被告福州市管局已经予以指正。被告福州市管局基于查明的事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被告闽侯市管局作出的侯市场监管青罚字［2018］5号行政处罚符合法律规定。综上，被告福州市管局作出的榕市场监管复字［2018］88号《行政复议决定书》程序合法，事实清楚，适用法律正确，原告的诉请和事实理由不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告福州市管局向本院提交了以下证据： C1、行政复议申请书、委托手续、原告提交的证据材料，证明原告于2018年10月17日向被告福州市管局提交复议申请，要求被告撤销候市场监管青罚字［2018］5号行政处罚决定; C2、行政复议补正、受理通知书（榕市场监管复字［2018］88号）、寄件凭证（XB49092138535、XB48362385035）、跟踪单； C3、行政复议答复通知书（榕市场监管复字［2018］88号）、寄件凭证（XB49092130135）、跟踪单； 证据C2-C3证明被告福州市管局于2018年10月12日告知原告复议申请需补正材料、于2018年10月22日告知原告受理情况，并通知闽侯市管局答复的情况。 C4、复议答复书及被告闽侯市管局提交的证据材料，证明闽侯市管局针对原告复议请求提出相应答复意见，认为原告违法事实清楚，闽侯市管局作出处罚决定证据充分，程序合法，处罚适当，请求被告福州市管局维持复议决定，并提交相应证据。 C5、行政复议决定书（榕市场监管复字［2018］88号）、寄件凭证（XB49092323135、XB49092329335），证明证明被告根据查明的情况，认为闽侯市管局作出处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，被告福州市管局依法于2018年12月13日作出复议决定，并送达原告。 被告福州市管局提交被诉行政复议的依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》第十九条。 经庭审质证，原告对证据B1的立案时间与证据B3的询问笔录的时间相互矛盾，被告闽侯市管局于2017年8月2日依据行政处罚法对原告进行询问，证据B1时间为2017年9月19日，被告闽侯市管局先询问后立案；证据B2的现场笔录系无效的笔录，去现场的是吴晓文与林国兴，但所有执法人员签字都是吴晓文和刘颖，但刘颖并未去现场,现场笔录的照片是原告事后补充的，而不是被告闽侯市管局工作人员现场拍摄的；证据B3中的2017年8月2日的询问笔录与证据B1相互矛盾，不可信，2017年10月20日的询问笔录当时刘颖并未到达现场，原告对其身份有异议;证据B4中吴晓文加的字是事后添加，原告收到被告闽侯市管局证据材料的时候才看到这些字；证据B5系原告提供，不是吴晓文通过互联网进行截图，因为当时关于原告的网页因被投诉已经被关闭了，网络上打不开;证据B6-B7、B13-B14无异议;证据B8原告从未见过，被告闽侯市管局工作人员并未佩戴；证据B9-B10记载内容不符合客观事实，证据系捏造，被告闽侯市管局工作人员并未现场调查，被告闽侯市管局作出的处罚决定在实体与程序上均违法；证据B11-B12系被告闽侯市管局内部材料，原告不知情；证据B15系原告提出的管辖异议，但被告闽侯市管局并未送达相关文书给原告，原告对此有异议；证据B16原告认为时间拖太长，系违法;证据B17-B18真实性无异议，证明对象有异议，被告闽侯市管局作出的行政处罚缺乏事实依据，实体与程序上均违法。 被告福州市管局对证据B1-B18无异议。 原告对证据C1无异议;证据C2-C3无异议，但被告福州市管局仅让原告补充营业执照，并未告知原告具有相关陈述、听证的权利，原告无法进一步做出陈述，原告认为被告福州市管局程序缺失；证据C4原告未看到，也不知情，因被告福州市管局并未告知原告相关权利义务，导致原告无法进一步陈述；证据C5有异议，被告福州市管局并未认真行使行政职权，《行政复议决定书》违反合法、合理原则，应当予以撤销。 被告闽侯市管局对证据C1-C5无异议。 两被告对证据A1真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，认为无法证明原告的待证事实;证据A2-A3真实性、合法性、关联性、证明对象均无异议;证据A4-A5真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议，无法证明朱春龙系职业打假人，即使是职业打假人，对违法行为举报线索，不影响被告闽侯市管局对违法行为的立案调查；证据A6真实性、合法性无异议，关联性及证明对象有异议，该证据仅能说明马建煜与吴晓文之间存在经济往来，无法证明吴晓文与本案行政处罚存在利害关系，属于应当回避的情形，且在历次执法过程中，被告闽侯市管局均依法告知原告有申请回避的权利，原告均未提出回避申请，其对被告闽侯市管局的执法予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告证据A1-A3及两被告提交的所有证据取得程序和收集方法合法，能够证明本案的相关事实，均为有效证据，可以作为本案的定案依据。原告证据A4、A6与本案无直接关联，不予采信；证据A5真实性予以采信，但无法证明原告所主张的证明对象。 经审理查明，被告闽侯市管局收到福州市管局流转的闽食药投举交［2017］932号《投诉举报转办单》及举报人举报原告涉嫌违规销售牛樟芝的举报材料后，于2017年8月2日对原告的法定代表人马建煜进行初步询问，2017年9月19日，被告闽侯市管局对原告未经许可擅自从事牛樟芝生产经营活动的行为进行立案调查。2017年10月17日被告闽侯市管局对原告进行现场检查，同月20日，被告闽侯市管局对原告的法定代表人马建煜再次进行询问，马建煜确认原告在2006年3月至8月应客户要求，加工牛樟芝子实体胶囊获取加工费800元，原告未建立相关账簿，也没有加工牛樟芝子实体胶囊的生产许可证和相关批准文件。另原告通过阿里巴巴网站（网址××）将牛樟芝子实体胶囊进行销售。此外，被告闽侯市管局还查明，原告的经营范围为生物制品研发；牛樟菇种植、销售。2014年2月，原告在福建省卫生厅备案牛樟芝子实体纯粉胶囊的企业标准，将牛樟芝子实体胶囊作为食品备案。2018年3月9日，被告闽侯市管局向原告送达《行政处罚告知书》。经原告申请，被告闽侯市管局于2018年5月21日举行听证，听证过程中，原告提出闽侯市管局无管辖权，闽侯市管局于2018年6月4日就管辖权问题向福州市管局请示，福州市管局于2018年6月29日作出榕市场监管法（2018）453号《关于福建华神樟芝生物科技有限公司案件管辖权问题的答复意见》，指定由闽侯市管局继续办理此案。2018年8月9日，被告闽侯市管局作出侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》，并送达予原告。此外，被告闽侯市管局经福州市管局审批，延长办案期限至2018年8月10日。原告不服被告闽侯市管局的行政处罚，向被告福州市管局申请行政复议，福州市管局于2018年10月22日受理后，于同日作出《行政复议答复通知书》，要求闽侯市管局对原告的复议申请作出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年10月29日，被告闽侯市管局向被告福州市管局提交了书面答复意见及证据材料。2018年12月13日，被告福州市管局作出榕市场监管复字［2018］88号《行政复议决定书》，决定维持闽侯市管局作出的侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》。原告收到该复议决定书后不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据2015年10月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，被告闽侯市管局作为闽侯县食品监督主管部门，负责闽侯县的食品安全监督管理工作，故被告闽侯市管局对本案原告作出被诉行政处罚决定具有合法的权力来源。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告福州市管局作为闽侯市管局的上一级主管部门，其有权对被告闽侯市管局作出行政处罚决定这一行政行为通过行政复议程序进行审查，故其作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源。 2015年10月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第一款规定“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条规定，“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”《商务部、财政部、国家税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2005]1号）亦明确：各种蔬菜罐头（罐头是指以金属罐、玻璃瓶，经排气密封的各种食品）及碾磨后的园艺植物（如胡椒粉、花椒粉等），不属于食用农产品范围。原告在向福建省卫生厅备案的牛樟芝子实体纯粉胶囊的企业标准中，描述到牛樟芝子实体胶囊是以牛樟芝新鲜子实体为原料，通过分选、清洗、紫外光杀菌、冻干、研磨、充填、包装等工序制成的实体纯粉胶囊，且该胶囊也不同于普通包装，可直接入口，同时，原告也是将该牛樟芝子实体胶囊作为食品备案，可见，原告生产的涉案牛樟芝子胶囊应属于生产加工的食品，而不属于食用农产品。根据2015年10月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。…”，原告未取得食品经营许可证的情况下，擅自从事食品的生产经营活动，已违反了上述法律规定，被告闽侯市管局根据2015年10月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定对原告作出涉案处罚并无不当。在程序上，被告闽侯市管局对原告进行立案查处、展开调查，在对原告法定代表人制作的询问笔录中已明确告知了原告对执法人员享有申请回避的权利，同时，在《行政处罚告知书》中，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，并告知原告有陈述、申辩及要求举行听证的权利，同时依原告的要求依法举行了听证，亦充分保障了原告程序上的权利，其程序并无不当。 此外，在行政复议程序中，被告福州市管局于2018年10月22日受理原告复议申请后，依法向被告闽侯市管局发出《行政复议答复通知书》。在收到被告闽侯市管局书面答复及证据材料后，被告福州市管局经审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出榕市场监管复字［2018］88号《行政复议决定书》，维持了被告闽侯市管局作出的侯市场监管青罚字［2018］5号《行政处罚决定书》，其复议结论和程序并无不当。至于原告提出复议机关未召开听证会的主张，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，故原告的主张不能成立。综上，原告的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建华神樟芝生物科技有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福建华神樟芝生物科技有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  李晓红 人民陪审员  施孔娇 人民陪审员  胡榕芳 二〇二〇年一月二日 书 记 员  陈 玉