江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终15号 上诉人（原审原告）芮小全等679人。 上诉人暨诉讼代表人芮小全,男，汉族，住江苏省常州市武进区。 上诉人暨诉讼代表人陈志明,男,汉族，住。 被上诉人（原审被告）国家土地督察南京局，住所地在江苏省南京市北京东路10号。 法定代表人冯瑞，该局局长。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部（原国土资源部），住所地在北京市西城区阜内大街64号。 法定代表人姜大明，该部部长。 上诉人芮小全等679人诉被上诉人国家土地督查南京局（以下简称南京督查局）、中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）不履行土地行政管理法定职责一案，上诉人芮小全不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初917号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 芮小全等679人一审诉称：一、芮小全等679人均为江苏省常州市武进区嘉泽镇嘉泽村（原窑港村）村民。2015年12月18日，常州市国土资源局武进分局作出的土地信访答复意见书证明，原窑港村共有4453.25亩土地中已批准并实际使用2037.234亩土地，超批准多占2416.016亩土地，其中亦包括基本农田。国务院办公厅于2013年8月15日作出的关于批准常州市城市总体规划的附图中，原窑港村仍然有基本农田。2011年7月、8月，因第八届花博会，常州市武进区人民政府、常州市武进区嘉泽镇人民政府通过协议征地将嘉泽村4453亩土地全部占用，导致基本农田被毁。二、芮小全等679人认为常州市武进区人民政府、常州市武进区嘉泽镇人民政府未批先占、少批多占土地，非法损坏原窑港村包括基本农田在内的4453亩土地行为违法，向南京督察局提出查处申请，但该局未履行法定职责。芮小全等679人遂向自然资源部申请行政复议，自然资源部于2017年10月25日作出驳回复议申请的《行政复议决定书》。芮小全等679人不服，向法院提起诉讼。综上，请求撤销自然资源部作出的《行政复议决定书》，确认南京督察局不履行土地监督法定职责行为违法并责令该局履行该项法定职责，判令南京督查局、自然资源部承担本案诉讼费用。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，已经立案，但不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的案件，应当裁定驳回起诉。《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）规定：“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”。《关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》（国土资发〔2007〕104号）规定：“国家土地督察南京局是经国务院授权由国土资源部向地方派驻的国家土地督察机构，代表国家土地总督察履行监督检查职责”。依照上述规定，芮小全等679人基于向南京督察局申请履行土地督察职责提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回芮小全等679人的起诉。 上诉人芮小全等679人上诉称：一、一审法院认定事实不清。1.常州市武进区政府、嘉泽镇政府通过协议征地将嘉泽村4453亩土地全部占用，导致2555亩基本农田被毁。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员应依法给予行政处分；构成犯罪的，应依法追究刑事责任。被上诉人南京督察局收到了上诉人提交的《查处申请书》，但对上诉人申请的查处事项，最终没有被处理。南京督查局也没有追究违法行为的相关责任，属于行政不作为。一审法院对该事实没有认定。虽不具有查处案件的法定职责，但负有对土地利用和管理情况进行监督检查的义务。南京督查局未履行监督检查职责。2.被上诉人自然资源部作为复议机关，应对复议被申请人的行政行为合法性进行审查，国土部驳回上诉人的复议申请，没有履行行政复议职责，依法应当撤销。二、一审法院对南京督察局没有履行督查职责视而不见，驳回上诉人起诉，适用法律错误。请求撤销一审行政裁定，撤销案涉行政复议决定，确认南京督察局不履行督查案涉违法行为的法定职责违法，责令南京督察局对超批准多占2416.016亩农田及毁坏基本农田的违法行为进行督查。诉讼费用由南京督查局、自然资源部负担。 被上诉人南京督查局答辩称：一、原审裁定认定事实清楚。一审法院认定上诉人基于向答辩人申请履行土地督查职责提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围是正确的。1.根据《国务院办公厅关于建立国家土地督查制度有关问题的通知》规定，国土部派驻地区的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。派驻地区的国家土地督查局履行监督检查职责，不直接查处案件。《国土资源部关于印发国家土地督查沈阳局等七个局“三定”方案的通知》规定，国家土地督查南京局是经国务院授权由国土资源部向地方派驻的国家土地督查机构，代表国家土地总督查履行监督检查职责。2.《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。查处非法占地行为属于地方国土部门的职权，非答辩人的职权范围。上诉人向答辩人递交《土地督查查处申请书》，要求答辩人查处，没有法律依据。二、一审法院认定上诉人基于向答辩人申请履行土地督查职责提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的审判权限范围，故裁定驳回起诉，适用法律正确。三、对上诉人举报反映的问题，答辩人已交由江苏省自然资源厅进行处理。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人自然资源部答辩称，自然资源部按照《中华人民共和国行政复议法》关于复议程序的规定，在法定期限内作出了行政复议决定书，并向上诉人进行了邮寄告知，程序合法，适用法律准确。请求驳回上诉人的全部诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼的条件之一是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，芮小全等人提起诉讼，请求法院撤销自然资源部作出的案涉行政复议决定，确认南京督察局不履行土地监督法定职责行为违法并责令该局履行该项法定职责。根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）以及《关于印发国家土地督察沈阳局等七个局“三定”方案的通知》规定，国家土地督察南京局是经国务院授权由国土资源部向地方派驻的国家土地督察机构，代表国家土地总督察履行监督检查职责，其负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件。监督检查属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人权利义务关系，该类行为属于不可诉的行为。故原审法院裁定驳回芮小全等679人的起诉并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 钱培培 二〇二〇年一月十日 书 记 员 严曼丽