贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔27行初616号 原告贵州省长顺县广顺镇（原新寨乡）立木村上懂务组； 代表人金光俊，男，苗族，1967年2月26日生，住贵州省长顺县，该组组长； 委托代理人吴多美，贵州黔成起智律师事务所律师； 委托代理人金国启，男，苗族，1963年10月5日生，住贵州省长顺县新寨乡立木村上懂务组，公民身份号码：522729196310053012。 贵州省长顺县人民政府，地址：长顺县城关； 法定代表人：李友军，该县政府县长； 委托代理人石清松，长顺县人民政府法制办主任； 委托代理人杨殿朝，长顺县林业局工作人员。 被告黔南州人民政府，地址：贵州省都匀市环东中路14号； 法定代表人吴胜华，该州政府州长； 委托代理人朱小华，该州政府法制办工作人员。 第三人长顺县广顺镇立木村村民委员会； 负责人罗志刚，该村民委员会主任。 第三人杨再明，男，1954年2月1日生，汉族，住贵州省长顺县广顺镇新寨社区立木村下懂务组，公民身份号码：522729195402013013。 2016年11月14日，被告长顺县政府就立木村委会与立木村上懂务组及第三人杨再明的山林权属纠纷作出长府行决〔2016〕9号处理决定。2017年4月18日，被告黔南州政府依立木村上懂务组复议申请作出黔南府行复决字〔2017〕37号行政复议决定，维持长府行决〔2016〕9号处理决定。 原告贵州省长顺县广顺镇（原新寨乡）立木村上懂务组（以下简称“上懂务组”）诉长顺县人民政府（以下简称“长顺县政府”）、黔南州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人长顺县广顺镇立木村村民委员会（以下简称“立木村委会”）、杨再明土地行政裁决及行政复议一案，原告于2017年6月27日向本院提起诉讼。本院于7月4日立案受理后，依法向被告及第三人送达起诉状副本、举证通知书、应诉通知书等，并依法组成合议庭于2017年11月30日公开开庭审理本案。原告诉讼代表人金光俊、委托代理人吴多美，被告县政府委托代理人石清松、杨殿朝，被告州政府委托代理人朱小华，第三人长顺县广顺镇立木村委会主任罗志刚，第三人杨再明，证人刘某、王某1、王某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告上懂务组诉称，长顺县××立木村上懂务组原属于长顺县老摆所区尅炳公社，全组村民就住在本案争议之林地懂务大坡的山林坡脚下。1969年由尅炳公社星光大队划归新寨乡立木村管理，山、田、土等随带，懂务大坡林地归原告管理使用，四至界限为：上抵懂务大坡坡顶，下至懂务大坡半坡的一条小路，左抵死人关（又名鸡笼寨关关），右至凉水井关（又名猫猫关）。1984年5月10日，被告长顺县政府颁发给本组村民金国书等18户村民《长顺县土地使用证》，土地证上注明了“后山坡”有“2亩”的“幼林林地”。1990年1月31日，第三人立木村委会将懂务大坡发包给下懂务组村民杨再明，签订《立木村、林场育林承包合同书》。第三人杨再明承包后点播造林的成活率不高，再加上该林地权属纠纷发生，就阻止杨再明播种。后本组在大坡上不断点播造林。造林完成后制定《护林公约》，经过新寨乡第十二届人民代表大会第二次会议审批通过。1992年与立木村杨雀组因“放牛坡”权属发生争议，经过新寨乡和长顺县社教工作队调查了解，于1992年12月18日作出了《关于上懂务组与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》（以下简称“三方纠纷处理意见”）。长顺县工作队三位领导共同参与争议处理。处理意见第一条和第二条规定该争议之林地属于本组所有。此后20多年，本组一直在该林地上植树造林、退耕还林、管理防火灭火等。2016年11月14日，被告作出了上述长府行决〔2016〕9号处理决定（以下简称“9号处理决定”）。因不服9号处理决定，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2017年4月18日作出复议决定，维持长府行决〔2016〕9号处理决定。（一）9号处理决定事实认定严重不清。1.懂务大坡随上懂务组划归立木村，并不意味着懂务大坡也划归立木村委会所有。被告并没有任何证据证明原星光大队的林场和养猪场即原县办劳改农场，转由立木村集体接管（而且养猪场并不在争议地范围内）。2.1990年1月31日，两位第三人签订的《立木村、林场育林承包合同书》不能作为本案的确权证据使用。（1）立木村委会无权擅自将原告所有的林地发包给村委会主任自己的亲戚杨再明（两者是亲郎舅关系）；（2）发包程序不合法，没有经过村民（代表）会议的通过，该承包合同无效；（3）该《承包合同书》没有得到人民政府相关部门的发证认可，也没有乡镇以上级别人民政府或相关部门予以认可，纯粹是当时的立木村委会主任陈大忠的私人行为，不具有法律效力；（4）该《承包合同书》与原告在承包期内在该林地上管理种植诸多林木、果树以及退耕还林、护林等相关证据相矛盾；（5）懂务大坡周围的山林土地统统都是各村民小组集体所有，而只有此懂务大坡是立木村村集体所有，这不符合常识；（6）懂务大坡是随着上懂务组被划归立木村后才随带过来的，以前与立木村没有任何关系；（7）该《承包合同书》，已被上述《关于上懂务组与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》否定；（8）“杨某”既在《立木村、林场育林承包合同书》上作为立木村委会代表人（发包人）签字，又在《关于上懂务组与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》上作为立木村村干部的身份参加处理，按照常识（时间先后顺序），“杨某”只能认可时间在后的《关于上懂务组与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》；（9）即使立木村委会发包合法，也不能证明该林地所有权就一定是立木村集体的。实践中，许多村民小组所有的土地，都通过村委会名义发包给本小组村民承包；（10）该《承包合同书》与原告的《长顺县土地使用证》和退耕还林被告颁发给原告村民的《林权证》自相矛盾；（11）护林防火灭火等都是原告村民在尽义务。3.第三人杨再明承包后，本组进行了强烈的阻止（立木村委会并没有出面劝解），并不断在此林地上散播种子，培育杉树苗，种植马尾松。1992年12月18日作出《关于上懂务组与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》，而不是像被告所说“上懂务组未再阻止”。既然“上懂务组曾阻止本组村民到该地域内进行过补造”，那就无需“查明上懂务组补造的具体位置及范围”。4.第三人作出的《关于收回懂务原村养猪场耕地决定的通知》也是单方制作的材料，无法查明其真实性。5.被告所说1992年《关于上懂务组与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》中的争议之地不在本案争议地范围，是错误的。其中第一条明确规定：“上懂务原属尅炳乡管辖，划归新寨乡后，山、田、土随带，按版图山权归上懂务组所有。”第二条规定：“六八年陈永明书记（尅炳乡）与乡、村造林，办牧场缺坡为由与本组领导协商，借懂务山上片（以种树为界）继续生效，现所管面积立木村造林种茶等规划开发，发展村级经济。”（1991年2月3日，原尅炳公社党委书记陈永明亲自作证是“借用”，且该《证明》上盖有长顺县新寨乡人民政府的公章）。《三方处理意见》是原始证据，是县、乡、村、组四级共同组织处理的结果。县级工作队就是代表县级人民政府处理纠纷的（至少是授权行为，陈正才就是当时长顺县人民政府办公室主任），不存在乡级人民政府无权进行确权的问题，《三方处理意觅》恰恰是各方共同民主协议达成的合意，体现长顺县人民政府的意思，合法有效。故该《三方处理意见》早巳生效，因为第三人一直没有申请行政复议或行政诉讼，早已超过时效期间。6.关于原告18户村民《长顺县土地使用证》上填写的“后山坡”有“2亩”“幼林”，被告不认可该证据，也是错误的。该《土地使用证》是被告发放的，没有具体的位置和四至范围，不影响其合法存在。7.被告所说的原告11户的《林权证》登记的退耕还林地均不在本案争议地范围内。原告上述11户的《林权证》都是在2003年至2004年退耕还林时被告颁发的，且退耕还林地均在懂务大坡上，至今还留有退耕还林的踪迹。8.被告说“本案争议地没有颁发过《山林证》、《土地所有权证》和《林权证》，也没有各级人民政府依法批准使用土地的文件及其他证明林权归属的材料。”该林地上的《土地使用证》、《三方处理意见》和《林权证》都是各级人民政府依法颁发给本组村民的，都是合法有效的。9.被告提出本案证据有几种：其中有不少村民的调查笔录，因除了上懂务组村民外，其他村民与本案争议地无关，他们不想本组独占该林地，都故意说该林地属于立木村集体，这样他们也就有可能分享该林地的相关利益。个人证人证言，带有明显的偏向性，不具有可靠性。10.“金光祥等11户的《林权证》证明该11户退耕还林的林地所有权归立木集体”，这与被告所说原告的林权证不在争议地范围内相矛盾。11.被告说本案各方都没有提供证据，确权只能尊重历史和现实情况，这是错误的。原告提供的1984年的18户村民的《长顺县土地使用证》和l992年的《三方处理意见》就是最原始的证据。而且，在1969年前，懂务大坡显然属于上懂务组，在懂务组随带到立木村后，不可能将自己随带的林地上交立木村委会，如果“上交”，第三人也没有拿出“上交”的证据。12.“原属于星光大队的林场和养猪场即原县办劳改农场地域的土地也随着一并归为新寨乡立木村管理，说明此时的林场和养猪场地域的土地是属于立木村集体所有和使用的。”是错误的。（1）无法证明原星光大队的林场和养猪场就是在本案争议地范围内。（2）黔南州政府也否定了该养猪场不在争议地范围内。（二）9号处理决定适用法律错误。1.《林木林地权属争议处理办法》于1996年10月14日发布并施行，而上述《三方处理意见》产生于1992年12月18日，并不适用该《办法》。2.《贵州省林地管理条例》第三十六条“本条例自2004年1月1日起施行。贵州省人民政府1993年12月22日发布，1997年12月16日根据《省人民政府关于修改、废止部分行政规章的决定》修正，自1994年1月1日起施行的《贵州省林地管理办法》同时废止。”即《贵州省林地管理办法》最早施行于1994年1月1日，也不适用上述《三方处理意见》。3.目前施行的《中华人民共和国森林法》是1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改（中华人民共和国森林法）的决定》修正后的新法，被告不能适用该法第十七条认定上述《三方处理意见》的效力。更何况，该《三方处理意见》是长顺县人民政府工作队参加处理的结果。本案第三人相互串通、徇私舞弊，共同侵害原告的合法权益。特诉至法院，请求：1.撤销被告作出的《长顺县人民政府关于广顺镇立木村与立木村上懂务组山林权属纠纷的处理决定》长府行决〔2016〕9号，责令被告限期重新作出争议之林地确权决定。2.撤销黔南布依族苗族自治州人民政府作出的《行政复议决定书》黔南府行复决字〔2017〕37号（以下简称“37号复议决定”）。3.被告承担本案的诉讼费用。 为证明其主张，原告在法定期限内提交并当庭举示如下证据： 第一组证据：共2份，拟证明：原告起诉程序合法；被告作出的决定认定事实不清，适用法律不当，应予以撤销。 1.《长顺县人民政府关于广顺镇立木村与立木村上懂务组山林权属纠纷的处理决定》（长府行决〔2016〕9号）； 2.黔南府行复决字〔2017〕37号行政复议决定。 第二组证据：共2份，拟证明：原告对争议林地（后山坡）拥有合法的所有权和使用权。 3.金国书土地使用证（1984年5月10日）； 4.金邦林土地使用证（1984年5月10日）。 第三组证据:共1份，拟证明：该证据无法证明养猪场在争议范围，无法证明原告当时得到该文件；无法证明收回的所有权和使用权归立木集体所有，应当是乡政府借用的田地通过立木村归还原告；养猪场是当时乡政府借用上懂务组田、地创办的，而不是山；当时只有该养猪场，没有林场。 5.新寨乡人民政府收回养猪场文件（1990年3月16日）。 第四组证据：共1份，拟证明：原告拥有争议林地，曾借用部分争议林地给尅炳公社作造林用，目的是完成上级下达的造林任务。 6.新寨乡政府《证明》（1991年2月3日）。 第五组证据：共1份，拟证明：该护林公约确定的护林范围主要是争议林地范围，该争议林地归原告所有。 7.《护林公约》（1992年3月20日）。 第六组证据：共1份，拟证明：该证据有效，林地归原告所有。 8.《关于上懂务山权与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》（1992年12月18日）。 第七组证据：共1份，拟证明：争议林地归原告所有，原告一直在管理护理、使用该林地的事实。 9.《关于上懂务组与立木村争议林权情况》（2015年7月18日）， 第八组证据：共3份， 10.证人刘某证言：山权归懂务组所有，乡政府处理过山权争议，开会时，有村里面领导与乡政府领导在场，处理意见上都有相关人员签字并有乡政府的盖章； 11.证人王某1证言：当时王某1在上懂务组养猪，当时是乡政府的养猪场； 12.证人王某2证言：其祖父曾于1992年以三百斤谷子的报酬帮懂务组守懂务坡一年。 原告还当庭提交了《立木村林场育林承包合同》、争议林地照片。 被告长顺县政府针对原告举示的上述证据质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的关联性有异议，认为懂务大坡范围很大，不能达到原告证明目的；对第三组证据的证明目的不予认可，认为养猪场和争议地是连片的，连片地域不可能一部分是村委会的一部分是原告的；对第四组证据的真实性、关联性有异议，认为无法核实其真实性，证据中所涉及地块不属于本案争议林地范围；对第五组证据的真实性、合法性、关联性均有异议；对第六组证据的合法性有异议，认为杨雀组与懂务组是单位与单位之间的争议，根据1984年森林法规定应当经过县政府确权，并且经询问时任的副乡长王加芬，其称当时处理的是耕地纠纷而不是林地纠纷；对第七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，对证明目的不认可；对第八组证据无异议；对原告当庭提交的承包合同及照片，认为逾期举证，不予质证。 被告黔南州政府针对原告举示的上述证据质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的关联性有异议，且不认可原告证明目，认为该证据四至界线不清楚；对第三组证据证明目的不予认可，认为养猪场和争议地是连片的，连片地域不可能一部分是村委会的一部分是原告的；对第四组证据的真实性、关联性、证明目的有异议，认为该证据没有相关身份证明；对第五组证据的真实性、合法性、关联性有异议，认为该证据是单方行为，没有政府备案；对第六组证据的合法性、关联性及证明目的有异议，认为乡政府无权处理单位与单位间的林地权属纠纷，该处理意见既不是调解也不是确权，且是打印件无法核实真实性，亦未注明四至具体位置；对第七组证据的真实性、合法性、关联性有异议，不认可证明目的，认为系原告单方面制作，不是相关部门出具的；对第八组证据无异议；对原告当庭提交的承包合同及照片，认为逾期举证，不予质证。 第三人立木村委会针对原告举示的上述证据质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据认为土地使用证对后山坡描述的四至不清；对第三组、四组、五组、六组、七组、八组证据及原告当庭提交的证据质证意见与长顺县政府一致。 第三人杨再明针对原告举示的上述证据质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据的关联性有异议，认为自己与立木村委会签订的承包合同与该组证据没有关系；对第三组、四组、五组、六组、七组、八组证据及原告当庭提交证据的质证意见与长顺县政府一致。 被告长顺县政府辩称，（一）9号行政处理决定认定事实清楚，证据充分。上懂务组与第三人立木村村集体争议的林地位于懂务大坡地域，争议地四至范围：上抵懂务大坡坡顶，下抵退耕还林地，左抵死人关（又名鸡笼寨关关），右抵凉水井关（又名猫猫关）。经测算，该争议地总面积为325亩，争议地上林木以松树为主。经查，懂务大坡原属于老摆所区尅炳公社星光大队。1969年左右，原属摆所区尅炳公社星光大队的洒金组、鸡笼组、岩头组、懂务组（划归立木村后分为上、下懂务两个组）四个组连同懂务大坡一并划归新寨乡立木村后，懂务大坡转由立木村集体接管。1990年1月31日，第三人立木村将懂务大坡部分地域（包含本案争议地在内）承包给第三人杨再明进行植树造林，其承包的四至范围为：东抵上懂务房背后通往沙金（洒金）公路、西抵齐坡顶、南抵死人关上、北抵凉水井坡顶，并签订了《立木村林场育林承包合同书》。育林承包合同书约定承包期限为50年，并约定育林成林后，采伐木料所得收入按3：7分成，30%归立木村集体，70%归杨再明。承包合同签订后，第三人杨再明随即在承包地域内进行点播造林。在处理本案林权争议过程中，争议各方均不能提供充分有效证据证明争议地的权利归属。上述事实有林地争议图及其说明、杨雀寨组与上懂务组纠纷土地现场指认图及其说明、《立木村林场育林承包合同书》、《关于收回懂务原村养猪场耕地决定的通知》、金光祥等11户的《林权证》、证人杨某、程某、陈某等人证人证言加以证实，事实清楚，证据充分。（二）9号处理决定适用处理依据正确。1969年左右，原属摆所区尅炳公社星光大队的洒金组、鸡笼组、岩头组、懂务组（划归立木村后分为上、下懂务两个组）四个组连同懂务大坡一并划归新寨乡立木村后，懂务大坡转由立木村集体接管，第三人立木村曾在懂务大坡地域内经营过村办养猪场。时至1990年1月31日，第三人立木村将本案争议地承包给第三人杨再明植树造林，并签订了承包合同，承包期限50年。除此之外，未对本案争议地颁发过任何有效权属证件，争议各方也未提供充分有效的关于本案争议地的权属证明。因此，处理本案林权纠纷，只能从尊重历史，尊重现实，从有利于生产，生活，有利于管理和利用的原则来处理。故根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”，第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府依法处理的规定作出处理决定，适用处理依据正确。（三）处理决定程序合法。2014年12月20日，第三人立木村提出林权争议处理申请，要求解决与上懂务组的懂务大坡山林权属纠纷。受理后指定广顺镇政府、县林业局、县司法局等部门组织争议双方进行调解，因双方意见分歧过大，未达成一致意见。2015年3月6日作出长府发〔2015〕5号山林权属纠纷处理决定，随后发现该处理决定中关于“立木村村委会与杨再明签订的承包合同有效”的认定为无权行为，遂于2015年9月22日自行撤销了该处理决定；2016年3月21日，第三人杨再明申请作为第三人参加本案争议的确权处理；2016年3月30日，作出长府行决〔2016〕4号山林权属纠纷处理决定，上懂务组不服该处理决定申请行政复议；2016年9月5日收到黔南府行复决定〔2016〕33号复议决定，决定撤销长府行决〔2016〕4号山林权属纠纷处理决定，责令60日内重新作出处理决定；经组织法制办、司法局、林业局深入补充调查取证并组织争议双方再次调解未果后，于2016年11月14日依法作出长府行决〔2016〕9号山林权属纠纷处理决定，并于11月18日送达被答辩人。综上所述，长府行决〔2016〕9号山林权属纠纷处理决定认定事实清楚、证据充分，符合客观事实，且处理程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。 为证明其主张，被告长顺县政府在举证期限内向本庭提交并当庭举示如下证据： 第一组证据：共2份，拟证明：作出处理决定的主体资格。 1.《组织机构代码证》； 2.《法定代表人身份证明》。 第二组证据：共5份，拟证明：长府行决〔2016〕9号山林权属纠纷处理决定程序合法。 3.立木村委会《申请》、杨再明参加确权处理口头申请笔录； 4.黔南府行复决字〔2016〕33号行政复议决定； 5.《立木村与上懂务组因懂务大坡林权纠纷调解记录》； 6.《长顺县人民政府关于广顺镇立木村与立木村上懂务组山林权属纠纷的处理决定》（长府行决〔2016〕9号）及《送达回证》；。 第三组证据：共1份，拟证明：本案争议地的四至范围、面积以及争议地上的林种。 7.关于《上懂务组与立木村林地争议图》的情况说明。 第四组证据：共3份，拟证明：本案争议地林地所有权及使用权自××后××村集体；杨雀寨组与上懂务组于1992年发生纠纷的土地不在本案争议地范围内。 8.杨雀寨组与上懂务组纠纷土地现场指认图及其情况说明； 9.杨某、陈大学、陈大良、陈大华、杨再学、罗明新、陈大坤、陈再良、苟开志、金效先证人证言； 10.关于收回懂务原村养猪场耕地决定的通知。 第五组证据：共3份，拟证明：立木村于1990年将本案争议地承包给杨再明的事实。 11.《立木村林场育林承包合同书》； 12.程某手写证明； 13.陈某、程某、王忠明、杨某、王加芬、杨顺华、苟昌云、金国启、杨再明证人证言。 第六组证据：共1份，拟证明：11户的林地所有权属于立木村。 14.金光波、田国忠、金国培、金光海、金光杏、金光伍、金国启、金国顺、金国刚、金国亮、金光祥11户林权登记表。 第七组证据：共1份，拟证明：懂务大坡划归立木村的事实。 15.何德光、金国顺、金国启、金光信、杨再彪、唐英珍、金光伍证人证言。 第八组证据：共2份，拟证明：9号处理决定未采纳的证据材料。 16.金国书证言、金邦林、金国书、金邦权、金国良、金邦典5户土地使用证； 17.《关于懂务山权与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》。 原告针对被告长顺县政府举示的上述证据质证意见：对第一组证据无异议。对第二组证据：合法性有异议，认为口头申请笔录不具备合法性，第三人提出申请没有事实根据。对第三组证据认为不能证明该地块属于第三人立木村委会。对第四组证据的真实性有异议，认为不能证明争议林地属于立木村委会。对第五组证据的真实性、合法性有异议，认为承包合同书程序违法，不能达到被告证明目的，不能依据该承包合同确认争议林地权属。对第六组证据的真实性无异议，但认为该证据能够证明原告拥有争议林地权属，但林权证上所有权人是错误的，2004年政府没有对该林地确权，第三人承包该林地至今没有林权证不能证明争议林地归属立木村。对第七组证据的合法性有异议，该组证据程序不合法，个人无法证明林地权属。对第八组证据认为该组证据能够证明争议林地所有权属原告所有，金国顺林权证已载明争议林地发包给原告村民，处理意见也有载明。 被告黔南州政府、第三人立木村委会及第三人杨再明对被告长顺县政府举示的上述证据均无异议。 被告黔南州政府答辩称，（一）答辩人作出的行政复议决定程序合法。于2017年1月17日受理行政复议申请，经审查、核实相关证据、依据等，在法定期限内作出复议决定，符合法律规定。（二）复议决定认定事实清楚，证据确凿。本案原告与第三人发生争议的林地位于懂务大坡，面积约325亩，四至范围：上抵懂务大坡坡顶，下抵退耕还林地，左抵死人关（又名鸡笼寨关关），右抵凉水井关（又名猫猫关）。1990年1月31日，第三人立木村将懂务大坡承包给杨再明，签订承包合同具体四至：上抵懂务大坡坡顶下至懂务大坡半坡的一条小路（通往洒金组），左抵死人关（又名鸡笼寨关关），右至凉水井关（又名猫猫关）。2014年争议发生后，长顺县政府组织多次调解未果，2016年11月14日作出长府行决〔2016〕9号处理决定，将争议地所有权确定归第三人立木村所有，50年使用权确定归第三人杨再明享有。上懂务组不服申请行政复议。（三）作出的复议决定合法合理、适用依据正确。根据《中华人民共和国森林法》第三条、《林木林地权属争议处理办法》第六条之规定，本案上懂务组村民金国书、金邦典、金国良、金邦权、金邦林持有的1984年长顺县政府颁发的《长顺县土地使用证》均确认后山坡或后山幼林2亩，但均无四至记载，无法判断是否在争议地范围内，不能作为本案确权依据。该组金光祥等11户持有的《林权证》确认权属的林地不在本案争议地范围内，与争议地权属不具有关联性，不能作为确权依据。针对争议地，上懂务组、立木村均未提供其他县级人民政府颁发的林地权属证书，故对该林权纠纷应按尚未取得林权证的情形处理。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条、《贵州省林地管理条例》第十九条规定，长顺县新寨乡于1992年12月18日制作的“三方处理意见”系越权处理行为，且当时发生争议的土地不在本案争议地范围内，不能作为本案确权依据。立木村于1990年3月16日作出的《新寨乡立木村民委员会关于收回苳务原村养猪场耕地决定的通知》所涉原养猪场耕地不在本案争议地范围内，亦不能作为确权依据。杨再明与立木村所签订的《立木村林场育林承包合同书》及植树造林的事实，可作为杨再明按合同约定对争议地享有使用权的依据。原告关于签订合同未召开村民大会、以亲戚名义私自发包不合法、该组村民杨再明点播造林成活率不高后补种的起诉理由，没有相关证据佐证不能成立。金国顺、王某1、陈继刚、刘某证言未写明证人基本情况、未附身份证明材料，不能证明上懂务组对争议地享有所有权或使用权。综上，作出维持长顺县政府9号处理决定的复议决定合法合理，请求依法驳回原告诉讼请求。 为证明其主张，被告黔南州政府在举证期限内向本庭提交并当庭举示证据：行政复议受理通知书、延期通知书、行政复议决定书及送达回证，拟证明：依据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》规定作出复议决定的程序合法。 原告上懂务组、被告长顺县政府、第三人立木村委会、杨再明对被告黔南州政府举示的上述证据均无异议。 第三人立木村委会、杨再明未提交证据。 经审查，原告举示的第五组证据为该组自行制定的护林公约，无其他证据佐证，第七组证据系该组自行拟写的情况反映，主要内容即为本案待证事实，不具备证明力，对该两组证据本院不予确认。原、被告当事人当庭举示的其他证据来源合法，客观真实，能够认定本案基本事实，本院依法予以确认。 经审理查明，1969年原属摆所区尅炳公社星光大队的洒金组、鸡笼组、岩头组、懂务组连同懂务大坡一并划归新寨乡立木村，分为上、下懂务组。1984年5月10日，长顺县政府向金国书、金邦林等部分上懂务组村民颁发土地使用证，新寨乡上懂务生产队将“后山坡”幼林发包给村民金国书、金邦林等人各2亩。1990年1月31日，第三人立木村委会与第三人杨再明签订《立木村林场育林承包合同书》，将懂务大坡一带（四至为：东抵上懂务房背后，通往沙金公路，西抵齐坡顶，南抵死人冲关上，北抵凉水井坡顶，面积1千余亩）发包给第三人杨再明，承包期限50年。经新寨乡人民政府同意，立木村委会于1990年3月16日向上、下懂务组发出通知收回原村养猪场耕地。1992年12月18日，新寨乡人民政府作出《关于上懂务山权与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》，决定：上懂务原属尅炳乡管辖，划归新寨乡后山、田、土随带，按板图山权归上懂务组所有，但未标注山权四至界限。2014年12月20日，第三人立木村委会申请长顺县政府解决其与原告上懂务组的懂务大坡山林纠纷。被告长顺县政府于2015年3月6日作出长府发〔2015〕5号处理决定，后自行撤销，并于2016年3月30日重新作出长府行决〔2016〕4号处理决定。上懂务组不服向被告黔南州政府申请行政复议。黔南府行复决字〔2016〕33号复议决定撤销长府行决〔2016〕4号处理决定，责令被告长顺县政府重新作出处理决定。被告长顺县政府组织法制办、司法局、林业局补充调查取证并组织争议双方再次调解未果，于2016年11月14日作出长府行决〔2016〕9号处理决定，将位于长顺县新寨乡立木村懂务大坡争议林地所有权和使用权确权归立木集体（四至为：上抵懂务大坡坡顶，下抵退耕还林地，左抵死人关（又名鸡笼寨关关），右抵凉水井关（又名猫猫关），第三人杨再明对该林地享有50年使用权（自1990年1月31日起算）；争议地范围内的林木所有权及使用权归第三人杨再明。2017年1月17日，原告不服处理决定向被告黔南州政府提出行政复议申请。被告黔南州政府于2017年3月20日决定延期至2017年4月18日前作出处理决定，并于同年4月18日作出黔南府行复决字〔2017〕37号行政复议决定，维持长府行决〔2016〕9号处理决定。原告上懂务组不服于于2017年6月27日向本院起诉，诉如前述。 本院认为，本案的争议焦点为：被告长顺县政府作出的长府行决〔2016〕9号处理决定、被告黔南州政府作出黔南府行复决字〔2017〕37号行政复议决定认定事实是否清楚、法律适用是否正确、程序是否合法。 本案争议地位于长顺县××立木村懂务大坡，四至为上抵懂务大坡坡顶，下抵退耕还林地，左抵死人关（又名鸡笼寨关关），右抵凉水井关（又名猫猫关）。庭审中，原、被告及第三人均认可涉案争议地四至范围如前。 根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理，被告长顺县政府具有处理立木村与上懂务组之间林地所有权争议的法定职权，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，黔南州政府是9号处理决定的法定复议机关，就其作出的维持原具体行政行为的复议决定是本案适格被告。 关于9号处理决定认定事实是否清楚的问题。9号处理决定认定上懂务组、立木村委会及第三人杨再明均未提供有效证据证明争议地权属，争议地块未颁发有效权属证件，37号复议决定作出相同认定。经查，本案原告主张涉案地块权属的证据主要有：金国书、金邦林土地使用证，该两份土地使用所载后山坡幼林并无明确四至界限，不能确定后山坡即为本案争议地块；护林公约系原告上懂务组自行制作，虽主张该公约经新寨乡第十二届人民代表大会第二次会议审批通过，但未提交证据佐证;关于新寨乡人民政府1992年12月18日作出的《关于上懂务山权与杨雀组、立木村三方纠纷的处理意见》,根据1984年《中华人民共和国森林法》第十四条之规定，乡级人民政府只有处理一方当事人为个人的权属争议，二被告认定新寨乡政府不具有处理村组之间土地争议的法定职权是正确的，且三方处理意见就懂务大坡山权作出的确权处理并无详细“四至”范围，故该处理意见不能作为定案依据。综上，原告在行政处理过程和本案诉讼中提交的证据均不能证明涉案争议地权属归其所有的主张。 根据《林木林地权属争议处理办法》第七条、第八条、第十条之规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证作为依据或者参考依据；林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。被告长顺县政府鉴于原告上懂务组与第三人立木村均未能提供争议地的有效权利凭证，依照《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十二条之规定，综合考虑案件情况后确认争议林地归属立木村集体所有并无不当。 关于9号处理决定法律适用的问题。行政主体依据法律、法规、规章及规范性文件作出行政行为，涉案地块权属争议发生于2014年，第三人立木村向被告长顺县政府书面申请作确权处理，被告长顺县政府适用现行有效的部门规章《林木林地权属争议处理办法》审查、处理争议是正确的。原告主张不应适用1996年发布施行的《林木林地权属争议处理办法》审查1992年作出的三方处理意见，但9号处理决定认定三方处理意见不具法律效力，依据的是《中华人民共和国森林法》（以下简称“我国森林法”）第十七条之规定。我国森林法于1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，分别于1998年、2009年两次修正。三方处理意见于1992年作出，应适用当时生效施行的我国森林法进行审查。1984年《中华人民共和国森林法》第十四条第一款、第二款规定：“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”则乡级人民政府只能处理一方当事人为个人的林木林地权属争议。1998年《中华人民共和国森林法》第十七条是对前述条文作了修改，但立法原意不变。2009年《中华人民共和国森林法》第二次修正内容不涉及前述条文。9号处理决定适用现行的我国森林法第十七条审查三方处理意见并无不当，未采信三方处理意见是正确的。被告黔南州政府作出37号复议决定，适用了现行有效的《贵州省林地管理条例》第十九条。该条文系对处理林地权属争议的证明材料的规定。本案二被告均未适用已失效的《贵州省林地管理办法》对三方意见作审查、认定。故原告关于被告依照《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、1994年施行的《贵州省林地管理办法》审查三方处理意见系法律适用错误的主张不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，被告黔南州政府2017年1月17日受理原告行政复议申请，并于同年3月20日决定延期审理，4月18日作出黔南府行复决字〔2017〕37号行政复议决定，维持被告长顺县政府作出的9号处理决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 综上，长府行决〔2016〕9号处理决定、黔南府行复决字〔2017〕37号复议决定证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告长顺县广顺镇立木村上懂务组的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告长顺县广顺镇立木村上懂务组承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，则本判决发生法律效力。 审判长 罗 艳 审判员 周 刚 审判员 郑天成 二〇一七年十二月十五日 法官助理张忙 书记员 程 诚