山东省荣成市人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁1082民初3835号原告：荣成市港西镇人民政府，住所地荣成市港西镇大岚头村。法定代表人:刘华兵，镇长。委托诉讼代理人:苗建伟，山东时中律师事务所律师。委托诉讼代理人:王卫东，山东时中律师事务所律师。被告：威海金滩贸易有限公司，统一社会信用代码91371000769720998B，住所地威海市海滨北路106A号917。法定代表人:车喜伦，经理。委托诉讼代理人：王家平，山东九州火炬律师事务所律师。被告：威海市汇文房地产开发有限公司，统一社会信用代码91371000166704526X，住所地威海市文化中路70-2号。法定代表人：滕杰勇，经理。委托诉讼代理人：杜永武，山东胶东律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵素鑫，山东胶东律师事务所律师。原告荣成市港西镇人民政府与被告威海金滩贸易有限公司、威海市汇文房地产开发有限公司确认合同无效纠纷一案，本院于2019年6月25日立案，后被告威海市汇文房地产开发有限公司提出管辖权异议，本院2019年8月16日裁定驳回威海市汇文房地产开发有限公司对管辖权提出的异议，威海市汇文房地产开发有限公司提起上诉，2019年11月11日，威海市中级人民法院作出（2019）鲁10民辖终170号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。本院依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人苗建伟、被告威海金滩贸易有限公司法定代表人车喜伦（第二次庭审到庭）及委托诉讼代理人王家平、被告威海市汇文房地产开发有限公司委托诉讼代理人杜永武、赵素鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告荣成市港西镇人民政府向本院提出诉讼请求：确认原告与二被告2005年11月28日签订的国有土地使用权转让合同无效。事实和理由：2005年11月28日，原告与二被告签订国有土地使用权转让合同，约定：经甲（荣成市港西镇人民政府）、乙（威海金滩贸易有限公司）、丙（威海市汇文房地产开发有限公司）三方协商确定，一致同意将原乙方所征用的工业用地转为综合居住用地，并就有关事项达成如下协议：土地使用权转让价格为每亩6万元人民币，总亩数约400亩，合计价款2400万元人民币，乙方原已交的款项200万元作为此宗土地的已付款，此合同签订之日，丙方先交300万元，规划报批后4月10日前丙方再付1000万元，余款900万元在8月30日前付清。原告在合同中约定改变土地用途，因原告作为镇一级政府，无权通过合同约定变更土地用途，该约定违反法律规定，属于无效的约定，故诉至法院。被告威海金滩贸易有限公司辩称，原告主张无效的国有土地使用权转让合同系对原、被告2004年4月5日签订的土地征用合同的补充，该合同第四条第二款规定，甲方负责协调乙方所使用的土地相关事宜，确保乙方所使用的土地不受任何阻扰，第七款规定，甲方要按合同要求向乙方办理园区建设开工证件和土地征用证件，费用享受园区政策，由乙方负担，故原、被告所签订的合同合法有效，原告仅系协调乙方使用涉案土地，办理各项用地手续，原告提起的确认合同无效诉讼，系恶意诉讼，违反诚实信用原则。另外，原、被告所签订的系招商引资合同，原告的诉讼行为已侵犯被告的合法权益，被告已向上级部门反映，现正等待结果，法院不应审理该案。被告威海市汇文房地产开发有限公司辩称，涉案合同系原、被告三方真实意思表示，且涉案土地使用权的性质已变更为居住用地，相关批复及建设项目有关证书均登记在被告威海市汇文房地产开发有限公司名下，部分土地已开发完毕，建成住宅已全部对外出售并在陆续办理房证过程中，故涉案合同合法有效，原告的诉讼主张无事实及法律依据。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行证据交换和质证，本院予以确认并在卷佐证。可以认定：一、2004年4月5日，原告与威海市供销合作社联合社签订土地征用合同书，双方就威海市供销合作社联合社在港西镇海都食品工业区建食品工业园达成有关协议：1、用地性质、位置及面积。大岚养殖场与寻山养鱼场之间正南，距环海路约400米以南，有效面积500亩，其中林地内有效面积保证400亩，用地性质为工业用地；2、土地使用年限。威海市供销合作社联合社使用土地以上级土地批准文件日期起50年；3、土地价格及付款方式。第一款，在2005年12月31日前，威海市供销合作社联合社投资总额达到5000万元人民币以上，享受《荣成市人民政府关于鼓励投资的暂行优惠政策》。第二款，原告在威海市供销合作社联合社资金到位投入生产后经市政府验收合格，协助办理国有土地使用证……；4、原告责任。第一款，原告保证威海市供销合作社联合社享受荣成市政府已经出台及后续出台的在内外资企业方面的一切优惠政策，并纳入海都工业园区进行整理，享受海都工业园区的相关优惠政策。原告要向威海市供销合作社联合社出具荣成市政府和港西镇政府所有具有法律效力的招商引资优惠政策文件。第二款，原告负责协调威海市供销合作社联合社所使用的土地相关事宜，确保其使用土地不受任何阻扰。第三款，原告组织专业人员协调威海市供销合作社联合社施工中遇到的问题……。第七款，原告要按合同要求为威海市供销合作社联合社办理园区建设开工证件和土地征用证件……。二、2005年2月1日，原告与威海市供销合作社联合社、被告威海金滩贸易有限公司签订土地征用合同补充协议书，约定：1、原告与威海市供销合作社联合社以前签订的土地征用合同及一切补充协议，均由原告与威海金滩贸易有限公司共同履行，威海市供销合作社联合社的一切权利义务，均由威海金滩贸易有限公司承担……；3、现已划给威海金滩贸易有限公司的工业园区围墙内的林地，由威海金滩贸易有限公司负责管理使用。三、2005年11月28日，原告与二被告签订国有土地使用权转让合同，经三方协商，一致同意将威海金滩贸易有限公司所征用的工业用地转为综合居住用地，并就有关事项达成协议：原告同意威海金滩贸易有限公司选择威海市汇文房地产开发有限公司为合作伙伴。此协议为原告与威海金滩贸易有限公司原协议的补充。四、原告与被告威海金滩贸易有限公司均称签订合同时涉案土地为集体土地，原告不是涉案土地的权利人，被告威海市汇文房地产开发有限公司表示不清楚合同签订时涉案土地的权利人，其已经取得其中62.73亩的土地使用权，其余土地现在法律意义上的权利人不清楚。五、合同签订后，二被告向原告支付合同对价2400余万，原告将土地交付被告，被告实际进行了房地产开发。六、涉案土地中的部分已被征收为国有，被告威海市汇文房地产开发有限公司2018年3月15日与荣成市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，取得其中41817平方米土地的使用权，并已办理不动产证书。七、本院向原、被告释明可以一并要求解决合同无效的法律后果，原、被告均未提出相应主张。本院认为，确定合同是否有效，应当根据合同约定的权利义务及履行情况及合同所使用的名称综合判断。涉案合同中约定原告向被告提供土地，被告支付对价，原告在被告使用土地时给予必要的协助，实际履行中，原告向被告交付了土地，被告支付了对价并实际进行了房地产开发，故涉案合同系含有招商引资内容的土地出让协议，应按照土地出让的相应的法律规定确认其效力。原告交付给被告的土地用途为房地产开发，属于非农建设行为，合同签订时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用本集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。根据庭审调查可以确认涉案合同签订时其项下土地为集体所有土地，原告将其交付被告从事房地产开发违反了法律的效力性、禁止性规定，故涉案合同签订时，因违反法律禁止性规定而无效。合同履行过程中，部分土地被征收为国有，被告威海市汇文房地产开发有限公司通过招拍挂程序，取得其中一宗土地使用权，但其系通过与土地管理部门签订正式的国有建设用地使用权出让合同取得，与涉案合同无关，其余已转为国有但未对外出让的土地，因原告不属于市、县人民政府土地管理部门，按照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定的“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的规定，合同仍属无效。其余部分土地虽仍属集体土地，修订后的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划规定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。原告既非涉案土地的所有权人，也无证据证明涉案土地已登记为集体经营性建设用地，故涉案合同对应的至今仍属于集体土地的部分，现依然无效。综上，被诉的国有土地使用权转让合同无效，原告的诉讼请求成立，依法应予支持。二被告的答辩意见于法无据，本院不予支持。关于合同无效后的法律后果，本案中原、被告均未主张，可另案依法主张。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下：确认原、被告2005年11月28日签订的国有土地使用权转让合同无效。案件受理费100元，由被告威海金滩贸易有限公司、威海市汇文房地产开发有限公司各负担50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审判员 常 佳二〇二〇年一月十七日书记员 王振州