江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终691号 上诉人（原审原告）南京市玄武区木马公寓业主委员会，住所地南京市玄武区鱼市街56号。 负责人熊宸，南京市玄武区木马公寓业主委员会主任。 委托代理人何晓雷，江苏天地仁和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 出庭负责人梅雪青，南京市规划和自然资源局副巡视员。 委托代理人张广慈，南京市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人陆宏飞，国浩律师（南京）事务所律师。 原审第三人南京长发都市房地产开发有限公司，住所地南京市玄武区中山路286号203室。 法定代表人周力明，南京长发都市房地产开发有限公司总经理。 委托代理人盛勇、伊怀聪，江苏新高的律师事务所律师。 上诉人南京市玄武区木马公寓业主委员会（以下简称木马业委会）因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、原审第三人南京长发都市房地产开发有限公司（以下简称长发公司）房屋登记管理行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日、2019年11月8日两次公开开庭审理了本案。上诉人木马业委会的委托代理人何晓雷，被上诉人市规划资源局的委托代理人张广慈、陆宏飞，原审第三人长发公司的委托代理人伊怀聪两次均到庭参加诉讼；被上诉人市规划资源局出庭负责人梅雪青参加了2019年10月21日的庭审。因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2008年9月16日，长发公司向房屋登记机关提交南京市房屋权属登记申请书，其上载明房屋坐落于南京市鱼市街××号（以下简称案涉房屋），申请办理房屋初始登记，同时还提交了立项批准文件、国有土地使用证、宁规城中建筑[2005]0141号建设工程规划许可证及附图首层总平面图、建设工程规划验收合格书、公安部门出具的房屋门牌证明、房屋分户（室）面积对照表、房产分层分户平面图、房产平面图、企业法人营业执照、授权委托书等材料。房屋登记机关审查后，认为案涉房屋产权来源清楚、手续完备，于2008年9月21日准予登记，并于2008年9月27日向长发公司颁发玄初字第29××19号房屋权利证书。 又查明，案涉房屋系木马公寓D幢一层商铺。木马业委会诉称案涉房屋所在位置应为小区物业用房，但长发公司申请本次房屋权属登记时提供的宁规城中建筑[2005]0141号建设工程规划许可证中载明诉争房屋所在区域为门面房、小商店，所附首层总平面图中载明案涉房屋用途为商业。 另，《关于整合不动产登记职责的通知》（宁编字[2015]38号）规定，调整后南京市国土资源局的职责分工之一为组织指导监督全市土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作。南京市2019年机构改革，将南京市国土资源局、南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，不再保留南京市国土资源局。 原审法院认为，《南京市城镇房屋权属登记条例》第四条规定：“市、县房产管理部门（以下简称登记机关）负责房屋权属登记管理工作。”原房产登记部门作为南京市房屋登记机构，具有负责房屋登记的职责。 本案中，案涉房屋登记行为发生于2008年，应当适用2002年1月1日起实施的《南京市城镇房屋权属登记条例》（以下简称《南京市城镇房屋权属登记条例》）。该条例第八条规定：“房屋权属登记由当事人向房屋权属登记机关提出申请。当事人为法人或者其他组织的，应当使用法定名称的全称，并提交相应的资格证件；当事人为自然人的，应当使用其身份证件上的姓名，并提交相应的身份证明。”该条例第十四条规定：“申请房屋权属登记，当事人应当提交登记申请书和登记文件。当事人提交的登记文件应当是文件原件，并由登记机关出具收据；无法提供原件的，经登记机关同意，可以提交原件的副本或者复印件。提交的登记文件来自境外的，应当同时提交有关的公证文件或者认证文件，以及中文翻译件。”该条例第二十条规定：“新建的房屋，应当自竣工验收结束之日起九十日内，由当事人申请房屋所有权初始登记，并提交下列登记文件：（一）立项批准文件；（二）国有土地使用证；（三）建设工程规划许可证；（四）竣工验收证明材料；（五）公安部门出具的房屋门牌证明；（六）有资质的房产测绘机构出具的房屋测绘成果；（七）其他有关证件、证明。个人建造房屋申请房屋所有权初始登记的，免交前款第（一）、（四）项文件。”本案中，长发公司向房屋登记机关提交南京市房屋权属登记申请书申请房屋登记，同时提交了立项批准文件、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收合格书、公安部门出具的房屋门牌证明、房屋分户（室）面积对照表、房产分层分户平面图、房产平面图、企业法人营业执照、授权委托书等材料。长发公司所提供材料符合《南京市城镇房屋权属登记条例》的要求，房屋登记机关审查后，依法颁发玄初字29××19号号房屋权利证书事实清楚，适用法规正确，并无不当。 《南京市城镇房屋权属登记条例》第七条规定：“房屋权属登记按照以下程序办理：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）发布公告；（四）核准登记；（五）颁发房屋权属证书。前款第（三）项适用于登记文件遗失无法补正等原因需要公告的登记。自公告发布之日起六十日内对房屋权属无异议的，登记机关可以核准登记。”房屋登记机关受理长发公司的房屋登记申请后，进行了审核、核准，最终颁发案涉房屋权利证书，程序上符合法律规定。 综上，木马业委会的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决驳回木马业委会的诉讼请求。案件受理费50元，由木马业委会负担。 上诉人木马业委会上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.原审第三人在案涉商品房小区不享有自建房权利，2008年9月16日是用虚假材料骗取案涉房屋所有权登记。案涉商品房小区的立项批文是“关于同意结转卫巷地块项目的批复”，销售依据是宁房销第0003521W号、宁房销第0003529号《商品房预售许可证》，建设项目的面积分为业主专有部分和业主共有部分，无原审第三人自建房，而案涉商品房小区房屋初始登记的时间是2008年9月10日。由此，原审第三人于2008年9月16日申请案涉房屋所有权登记时没有房屋权利来源合法证明文件，是用虚假材料骗取房屋登记。2.被上诉人2008年9月21日给原审第三人作出案涉房屋所有权登记的行政行为无事实和法律依据。根据《房屋登记办法》第二十二条、《南京市城镇房屋权属登记条例》第十七条的规定，被上诉人在作出案涉房屋登记时，明知原审第三人没有案涉房屋权利来源证明文件，案涉房屋是违法建筑，原审第三人在案涉商品房小区无自建房，却作出了案涉登记行为，该行为造成原审第三人在案涉商品房小区非法侵占全体业主7201.38平方米的房屋，且上述房屋已被原审第三人办理了抵押贷款。 二、一审判决程序违法。1.上诉人收到被上诉人证据后，发现其中有伪证后，在庭审前、庭审中、庭审结束后向一审法院进行了反映，申请查实，但一审法院至今不予答复。2.被上诉人违法为原审第三人办理的房屋登记共11起（含本案），至今未出示证据和规范性文件证明原审第三人在案涉小区享有自建房权利。3.原审法院将2008年2月25日“首层总平面图”作为判决依据严重违法。首先，该图纸并非被上诉人2008年9月21日作出行政行为时收集，被上诉人亦未在举证期限内提交，而是在2019年3月22日庭审中补充出示，且未向上诉人提供复印件。其次，被上诉人提交的《商品房初始登记审核表》初审意见载明，案涉商品房项目超出《竣工验收备案表》记载的竣工验收面积（总面积39955㎡，其中地上26696㎡，地下13259㎡）955.45㎡。据此可以认定2008年6月底项目竣工验收时没有该图纸，如有，则图纸增加的商铺面积必然导致竣工验收面积超出26696㎡。最后，规划核准图纸送交南京市建设工程施工图设计审查管理中心（以下简称图审中心）审核批准加盖图审中心章，才能成为建设项目施工的依据。“卫巷公寓”全部规划核准图纸的日期为2006年4月14日，图审中心审核批准时间是2006年5月18日，证明案涉商品房项目施工及竣工验收依据的是2006年4月14日的图纸。原审法院依据日期为2008年2月25日“首层总平面图”，推定案涉建设项目规划变更并将其作为定案依据错误。 三、一审判决偏离本案争议焦点。本案的争议焦点一是原审第三人在建造小区商品房过程中能否在立项范围外，未经合法变更就自行在业主共用逃生通道上搭建违法建筑；二是小区内安全通道和地下室等业主共有房屋能否成为原审第三人的商业用房，被上诉人为原审第三人所称的自建房发放所有权证并将业主共有房屋登记为商业用房是否合法、合规。首先，原审法院未要求被上诉人和原审第三人就变更规划问题进行举证，而是自行去南京市城市建设档案馆为被上诉人取证，并违法运用推定规则，推定原审第三人已对案涉房屋进行了变更，背离了公平公正的原则。同时，原审法院认为该变更是否合法不属于行政诉讼审查范围也属错误。其次，根据法律规定，被上诉人发证时，必须对原审第三人提供的申请材料进行合法性审核。但被上诉人未对原审第三人所称的规划变更进行合法性审查，而是将其建造案涉小区商品房的申请登记材料与建造违建房屋的申请材料混同，并为该违法建筑发证，该违法登记行为应依法撤销。 四、原审法院规避原审第三人没有房屋权利来源有效证明文件的核心事实，无视被上诉人违法登记行为所导致小区至今没有物业用房的事实，明知被上诉人持有原审第三人违法建设955.45㎡房屋的图纸，却不责令其出示，将2008年2月25日“首层总平面图”作为判决依据违法。 五、南京市国土局地籍管理部门于2006年9月16日前已将“卫巷公寓”建设项目的土地使用权分摊至543户，分割登记成果和土地使用证同时发给了原审第三人，故“卫巷公寓”的业主（住宅、商业）总户数是543户。房产局在收到上述材料后向原审第三人发放“卫巷公寓”的两份《商品房预售许可证》。被上诉人2008年9月10日在进行商品房初始登记审核时，将编号20081020902至20081021442共计543份的《房屋初始登记证明》发放给了原审第三人，由此，被上诉人在2008年9月10日确认“卫巷公寓”商品房（住宅、商业）户数是543户，“卫巷公寓”商品房建筑面积的业主专有和业主共有部位均归属543户有土地使用权的购房人所有。原审第三人在没有土地使用权、没有房屋权利来源的情况下，非法占用543户购房人购买的共有房屋面积，编造了30处“自管产”。上诉人认为，开发商取得土地使用权是为了建设商品房项目，通过销售商品房获取利益。2006年底2007年初，原审第三人将“卫巷公寓”商品房全部销售后，原审第三人在案涉商品房小区中既无房屋，也无土地使用权，故开发商不可能存在所谓的30户“自管产”。规划变更涉及的是房屋用途，故不发生房屋所有权的转移和改变。原审第三人通过伪造假图纸将侵占543户购房人共有房屋面积的违法建筑捏造成商业用的商铺。经统计，现案涉小区住宅户数有545户，由此说明被上诉人发放给原审第三人的30本证书不仅涉及上诉人已起诉的11起案件的案涉房屋，还涉及到可能存在购房人购买的住宅、商业房屋。另外，被上诉人的档案中存有卫巷公寓543户房屋的相关登记材料，但被上诉人却未予出示，原审法院也未对此进行调查。同时，原审第三人的代理人在民事案件和行政案件中的陈述存在矛盾。 综上，被上诉人及原审第三人的行为给上诉人的利益造成重大侵害，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初279号行政判决；2.改判支持上诉人一审诉讼请求；3.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划资源局未提交书面答辩意见，其在二审中辩称，一审判决事实清楚、程序正当、适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉请求及事实、理由没有明确的法律依据和直接的事实根据，请求二审法院依法驳回上诉。 原审第三人长发公司未提交书面陈述意见，其在二审中述称，陈述意见与被上诉人答辩意见一致。 上诉人木马业委会向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定，本院予以确认。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 二审中，上诉人木马业委会向本院提交了以下证据： 1.土地出让合同补充协议，证明案涉小区是商品房建设，小区建筑面积均为业主专有和业主共有部分，没有开发商自建房屋； 2.南京市商品房初始登记申请表； 3.商品房初始登记审核表； 证据2、3证明案涉小区是商品房初始登记，审核表中写明了超出规划面积955.45平方米；另，小区初始登记证明是543份，案涉房屋应当在543份房号当中，有对应的户号；在开发商申领商品房销售许可之前，土地部门会将土地使用权分割到每户房屋，开发商有了分户成果表才可以领取销售许可证，木马公寓543份分户成果表才是真正的合法房屋，现在小区有573户，木马公寓现在有30本房产证是没有土地使用权的，是被上诉人和原审第三人通过单位自管产的名义给违法建筑发放了房产证； 4.南京市房屋建筑工程施工图设计文件《审查合格书》，证明原审第三人在取得规划许可证之后将全套图纸经图审中心审核盖章后，由图审中心发放了《审查合格书》； 5.南京市玄武区人民法院2009年3月19日上午的谈话笔录，证明审核批准公寓图纸时间是2006年5月18日，如果有规划变更，会有新的相应的配套图纸，须经过图审中心重新审核批准盖章才有效； 6.图审中心审核批准盖章的日期为2006年4月14日的首层总平面图； 7.南京市玄武区人民法院2017年12月25日开庭笔录，证明原审第三人关于规划及图纸经过变更的陈述，与其在返还原物民事案件中的陈述相互矛盾； 8.（2018）苏8602行初1938号行政判决书，证明原审法院对图纸进行了调查，推定规划经过变更，违反了法定程序。 经质证，被上诉人对上诉人在二审中提交的证据1的真实性、合法性无法确认，对关联性不予认可，认为该证据不属于新证据；对证据2的真实性、合法性、关联性均予以认可，对其证明目的不予认可，认为该证据一审已经提交，不能作为二审新证据提交；对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可，认为该证据不属于新证据，超面积问题属于初审意见，不是最终意见，且不存在物业用房未留的问题；对证据4的真实性予以认可，合法性无法确认，对其证明目的不予认可，认为该证据与本案没有直接关联，且不属于法律规定的新证据；对证据5的真实性、合法性无法确认，对其证明目的不予认可，认为该证据与本案没有直接关联，不属于法律规定的新证据；对证据6的真实性、合法性无法确认，对关联性不予认可，认为该证据是项目规划变更之前的图纸，不能作为本案审理的依据，现在到档案馆是调取不到该份图纸的；对证据7的真实性无法确认，对其关联性和证明目的不予认可；对证据8的真实性、合法性予以认可，对其关联性和证明目的不予认可。 原审第三人对上诉人在二审中提交的证据1的真实性、合法性予以认可，对其关联性和证明目的不予认可；对证据2—6、8的质证意见同被上诉人的质证意见；对证据7的真实性、合法性予以认可，对其关联性和证明目的不予认可；认为上诉人在二审中提交的全部证据均不属于新证据。 本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。上诉人在二审程序中提交的证据1、4、5-7，已超过举证期限，本院不予接纳。上诉人提交的证据2、3已包含在其向一审法院提交的证据23中，一审法院对该证据已作出认证，本院亦对一审法院作出的认证予以确认，在此，不再重复认证。上诉人提交的证据8系在本案一审判决后取得，其中关于原审法院前往南京市城市建设档案馆调取查看相关档案材料的情况与本案具有关联性，且被上诉人与原审第三人对其真实性均不持异议，本院予以确认。 本院另查明，上诉人因与被上诉人、原审第三人就南京市鱼市街56-19号房屋登记管理发生争议，诉至原审法院，请求撤销被上诉人对鱼市街56-19号房屋所作登记。原审法院受理后，于2019年6月27日作出（2018）苏8602行初1938号行政判决。其中第7-8页载明：“审理中，为查明事实，本院前往南京市城市建设档案馆，调取查看了南京卫巷公寓规划核准图的档案材料，包括编号为建筑（2005）字第0141号2006.9.5南京卫巷公寓首层总平面图、编号为建筑（2005）字第0141号2006.4.14南京卫巷公寓ABC栋南立面图、编号为建筑（2005）字第0141号2008.1.8南京卫巷公寓一层平面管道夹层平面图、编号为建筑（2005）字第0141号2008.1.8南京卫巷公寓ABC栋北立面图、编号为建筑（2005）字第0141号2008.1.8南京卫巷公寓ABC栋南立面图、编号为建筑（2005）字第0141号2008.2.25南京卫巷公寓首层总平面图。图纸内容与原被告提供的图纸一致，但是，原告提供的图纸并不在常规的档案查询范围之中。” 本院认为，案涉房屋登记时有效的《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”《南京市城镇房屋权属登记条例》第二条规定：“本条例适用于本市行政区域内国有土地上的房屋权属登记。”该条例第四条规定：“市、县房产管理部门（以下简称登记机关）负责房屋权属登记管理工作。”根据上述规定和宁编字[2015]38号《关于整合不动产登记职责的通知》的规定，调整后的原南京市国土资源局作为南京市房屋登记机构，具有本市房屋登记工作的法定职责。又因南京市2019年机构改革，将原南京市国土资源局、原南京市规划局的职责以及其他政府部门的部分职责整合后组建市规划资源局，作为市政府工作部门，故市规划资源局是本案适格被告。 案涉房屋登记行为发生于2008年9月21日，依据当时有效的《房屋登记办法》和当时有效的《南京市城镇房屋权属登记条例》的规定，由房屋登记机关对申请人的房屋登记申请进行审查，凡权属清楚、产权来源资料齐全的，应予以登记并颁发权利证书。《房屋登记办法》第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料:（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。”《南京市城镇房屋权属登记条例》第二十条规定：“新建的房屋，应当自竣工验收结束之日起九十日内，由当事人申请房屋所有权初始登记，并提交下列登记文件：（一）立项批准文件；（二）国有土地使用证；（三）建设工程规划许可证；（四）竣工验收证明材料；（五）公安部门出具的房屋门牌证明；（六）有资质的房产测绘机构出具的房屋测绘成果；（七）其他有关证件、证明。个人建造房屋申请房屋所有权初始登记的，免交前款第（一）、（四）项文件。”本案中，原审第三人申请案涉房屋登记时提交了立项批准文件、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收合格书、公安部门出具的房屋门牌证明、房屋分户（室）面积对照表、房产分层分户平面图、房产平面图、企业法人营业执照、授权委托书等材料。被上诉人经审核认为原审第三人提供的产权登记材料符合上述规定的要件，为其办理房屋产权登记，并将案涉房屋登记在原审第三人名下，符合上述规定。原审法院据此判决驳回木马业委会的诉讼请求正确，本院予以支持。 关于上诉人提出房屋登记机关将原审第三人擅自更改案涉项目规划、占用业主物业用房的案涉房屋进行登记，被上诉人与原审第三人共同伪造与上诉人自南京城市建设档案馆获取的不一致的首层平面图，将案涉房屋的规划用途登记为商业的行为违法的问题。经查，第一、被上诉人提交的宁规城中建筑[2005]0141号建设工程规划许可证系原审第三人申请办理案涉房屋登记时提交，该建设工程规划许可证的地下车库建筑用途载明“配建停车场（库）商业”，“商业”二字系手写添加，并加盖有“南京市规划局规划审批结果调整专用”章。第二、上诉人提交的编号为建筑（2005）字第0141号2006.9.5“南京卫巷公寓首层总平面图”中，案涉房屋处未标注建筑用途。被上诉人提交的编号为建筑（2005）字第0141号2008.2.25“南京卫巷公寓首层总平面图”中，案涉房屋处标注的建筑用途为“商业”。两份首层平面图均加盖有南京市规划局核准图样章。根据原审法院在关联案件中向南京市城市建设档案馆调查查明的事实，被上诉人提交的上述首层总平面图与南京市城市建设档案馆存档的编号为建筑（2005）字第0141号2008.2.25“南京卫巷公寓首层总平面图”内容一致。对此，本院认为，就房屋登记机关在作出案涉房屋登记行为时是否履行了对项目规划的审查职责问题。首先，房屋登记行政主管机关在对房屋作出登记过程中对于建设工程规划的审查权限，主要在于项目所涉建设工程是否得到规划行政主管部门的许可。对于建设工程的规划许可审查，属于规划行政主管部门的法定职权，并不属于房屋登记主管部门的审查权限。其次，在房屋登记机关作出案涉登记行为时，申请人提交了案涉项目建设工程的建设工程规划许可证，该许可证中载明了建设工程符合城市规划要求。由此，房屋登记机关在审查上述材料的基础上作出案涉登记行为，已经履行了对案涉项目建设规划的审查职责。同时，结合原审法院在关联案件中向南京市城市建设档案馆调取的存档的编号为建筑（2005）字第0141号2008.2.25“南京卫巷公寓首层总平面图”，房屋登记机关将案涉房屋规划用途登记为商业，并无不当。由此，上诉人的上述主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人提出的卫巷地块建设项目属商品房建设，面积分为业主专有部分和业主共有部分，无原审第三人的自建房屋，房屋登记机关将应属小区业主共有的物权错误登记在原审第三人名下的问题。对此，本院认为，《房屋登记办法》第十条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。本案中，原审第三人申请办理案涉房屋登记时，提交了公安部门出具的房屋门牌证明、房屋分户（室）面积对照表、房产分层分户平面图、房产平面图，由此，案涉房屋在房屋测绘结果中属具有独立使用价值的基本单元，故案涉房屋可以作为建筑的基本单元进行登记。房屋登记机关在审查了原审第三人提交的申请登记材料，认为资料齐全且符合法定形式，为案涉房屋办理产权登记，并无不当。需要说明的是，上诉人对案涉房屋登记行为的上述异议，实际上是对作为房屋登记行为基础的民事法律关系提出异议，主张其因购买卫巷地块建设项目的商品房而成为了案涉房屋的物权权利人，故上诉人就案涉房屋权属的争议，应当通过民事途径解决。由此，上诉人的上述主张，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市玄武区木马公寓业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年一月十九日 书记员  孙 皓 书记员  韩卓君