文书内容山东省平度市人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁0283民初9024号原告：任送军，男，汉族，1977年8月5日生，住山东省平度市。委托诉讼代理人：何德喜，山东元冠律师事务所律师。被告：平度市公安局交通警察大队，住所地平度市平古路9号。组织机构代码75040427-4。法定代表人：孙德强，职务：大队长。委托诉讼代理人：孙书铭，山东天正平律师事务所律师。原告任送军与被告平度市公安局交通警察大队承揽合同纠纷一案，本院立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告任送军的委托诉讼代理人何德喜、被告平度市公安局交通警察大队的委托诉讼代理人孙书铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告任送军向本院提出诉讼请求：一、确认原被告间签订的《交通设施的制作与安装合同》无效；二、被告返还原告支付的款项50万元及损失（损失以50万元为基数，按照同期贷款利率从2016年7月1日开始计算至实际付款之日止，暂时计算至2019年9月11日为95918元）；三、被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：2007年，平度市人民政府根据青岛统一要求在市区主要道路设置道路指示牌，但因财政紧张，可实行市场化运作，从而减轻财政负担。在此背景下，原告与被告于2008年12月18日签订了《交通设施的制作与安装合同》，并按照合同支付了50万元。被告使用原告的资金后陆续建立了交通指示牌，使平度的交通环境大为改善。但是由于市政府管理市容的需要多次要求原告设置的广告进行拆除，使原告的广告业务无法开展。2016年5月25日，平度市城管执法局给时任市政府领导呈报了《关于清理处置利用交通设施违法设置户外广告的请示》，以违反《广告法》为名，要求原告限期拆除违法广告。2016年6月份，被告根据市政府统一要求，将标志牌上的广告拆除。由于因双方签订合同违反了广告法第四十二条规定的“交通安全设施、交通标志设置”不得设置户外广告的强制性规定，使双方签署的合同成为无效合同，无效的合同自始无效，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。为维护原告的合法权益，特具此状。被告平度市公安局交通警察大队辩称：一、被告与原告不存在承揽合同关系，原告以被告作为责任主体是错误的。自2003年以来原告与“平度市创建平安大道实施畅通工程办公室”签订了多份《交通设施的制作与安装合同》，由原告出资设立标志杆，其利用背面进行商业广告，由“平度市创建平安大道实施畅通工程办公室”出具收据证实原告出资金额。而该办公室并非是被告的直属单位。经查，平度市人民政府办公室文件(平政办发【2003】52号)《关于印发平度市2003年创建平安大道实施方案的通知》成立由市政府分管领导任组长，公安、安监、交通、工商、建设等有关责任单位组成的创建“平安大道”领导小组，各相关部门加强协作和配合。由市政府统一领导道路交通事故预防和事故黑点整治工作，设立专门领导协调机构，完善事故黑点的安全设施、标志标线，设置警告标志或防护措施。市畅通工程和平安大道办公室要加强对创建工作的指导。2006年平度市交通安全委员会文件（平交安委发【2006】2号）《关于调整市交通安全委员会成员暨市“畅通工程和平安大道”领导小组成员的通知》，确定平度市“畅通工程和平安大道”领导小组与市交通安全委员会实行一套班子两块牌子，由副市长任主任、组长，其他十七位其他单位主要领导为成员。交通安全委员会、畅通工程和平安大道领导小组办公室设在市公安局交通警察大队。所以不论是平度市交通安全委员会、平度市“畅通工程和平安大道”领导小组办公室，还是平度市创建平安大道实施畅通工程办公室均为市政府的临时组织机构，只是地点设在交警大队，所负有领导、协调全市范围内的创建工作的职责，而不能成为被告的隶属机构，其责任不应当由被告承担。2016年5月25日平度市城市管理行政执法局向平度市人民政府报批《关于清理处置利用交通设施违法设置户外广告的请示》，建议市政府安排市公安局交通警察大队、平度市创建平安大道实施畅通工程办公室对利用交通设施违法设置的户外广告进行清理处置，确保按期完成青岛市部署的工作任务。在这里的平度市公安局交通警察大队、平度市创建平安大道实施畅通工程办公室被并列列为两个单位，并不存在隶属关系。因此原告所诉被告系主体错误。二、原告提供的2008年12月18日《交通设施的制作与安装合同》为虚假补签合同，所列的支出项目没有相关证据支持。签署日期2008年12月18日的《交通设施的制作与安装合同》根本没有实际履行，是虚假补签的合同，实际上是自2003年以来原告与平度市创建平安大道实施畅通工程办公室签订合同或者业务的汇总，并非是当年签订、当年履行的。合同金额的真实性也不能查明，那么后补签的虚假合同不能作为案件的裁判依据。对于原告提供的50万元的收款收据不能证实资金去向。假如原告主张合同中所列标志杆的建造是其出资的，应提供证据证明，而且其已使用多年，应当对该标志杆价值进行评估。三、被告并没有收取原告的任何费用，不应负有返还义务。原告也从未向被告的财务部门交付过任何款项。自2003年以来，原告利用出资设立的标志牌从事广告营利活动，按照原定合同约定三年即可收回成本。原告自2003年至2016年经营利用十余年，其获利颇丰，已经不存在所谓的损失，原告要求“返还”没有任何道理和依据。况且原告应当支付管理费没有支付，每年应当支付，至今未付分文，其经营使用十多年应当支付管理费。根据无效合同相互返还财产的处理原则，目前原告已利用标志杆获利，应当返还标志杆，或者就现有标志杆评估折价，就剩余尚存价值由政府接受，支付其相应的补偿款。四、清除户外广告系平度市人民政府的决定，属于政策性不可抗力的因素，本案不属单纯的民事合同纠纷，而属于特许经营问题，不是民事法律所规范的范畴。2016年5月20日青岛市户外广告与亮化管理办公室下发了《关于全面清查利用交通设施违法设置户外广告的紧急通知》，青岛市人民政府领导批示由青岛市城市管理局主办，青岛市公安局协办进行清理。平度市城市管理行政执法局向平度市人民政府报批《关于清理处置利用交通设施违法设置户外广告的请示》，建议安排平度市公安局交通警察大队、平度市创建平安大道实施畅通工程办公室对利用交通设施违法设置的户外广告进行清理处置，确保按期完成青岛市部署的工作任务。2016年6月1日市政府主要领导批示同意，付诸实施。因此原告出资设立广告牌的清理是自上而下的政府行政行为。若原告认为该行政行为违法或者越权，应从行政复议和行政诉讼程序来解决，不应直接以民事诉讼方式解决。综上，原告所诉违背事实，是错误的，确立的诉讼主体不适格，将捏造民事法律关系而后期伪造、虚构的合同、收据作为依据显然违背客观事实，证据不足。请依法驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据质证。原告提交证据及欲证明的事实：一、2008年12月18日签订的《交通设施的制作与安装合同》，证明事项：1、证明双方签订了交通设施的制作与安装合同。2、原告签订的合同目的是出资50万元买断标志牌背面、标志杆刀旗的广告使用权和产权，用于进行广告经营业务。二、收款收据，证明原告已履行了50万付款义务。三、3-1、平度市人民法院(2017)鲁0283民初5647号民事判决书，3-2、青岛市中级人民法院（2019）鲁02民终4444号民事判决书，3-3、平度市人民法院(2017)鲁0283民初5648号民事判决书，3-4、青岛市中级人民法院（2019）鲁02民终4446号民事判决书，3-5、平度市人民法院(2017)鲁0283民初5649号民事判决书，3-6、青岛市中级人民法院（2019）鲁02民终4445号民事判决书，证明事项：青岛皓艺广告有限公司、青岛双龙广告有限责任公司、青岛鑫圆文化发展有限公司就同类事情起诉被告，一、二审法院均确认签订的《交通设施的制作与安装合同》因违反广告法为无效合同，被告是承担合同责任的主体，均判决被告承担返还款项及从2016年7月1日起按照中国人民银行同期贷款利率支付利息。被告平度市公安局交通经警察大队质证称：对证据一真实性有异议，因为该合同不应该加盖平度市公安局交通警察大队和平度市创建平安大道实施畅通工程办公室的两个印章，对所加盖的平度市公安局交通警察大队的印章真实性有异议，该印章是私刻印章，该印章与青岛皓艺广告有限公司的合同上的印章是一致的，青岛皓艺广告有限公司的合同上的印章经鉴定与平度市公安局交通警察大队所使用的印章不一致，因此被告怀疑本案原告提交的合同中的平度市公安局交通警察大队的印章是变造的，该合同在2008年12月28日签订后并没有实际实施，在2008年10月18日交警大队的原大队长陆光远退休，由苗进波任大队长，现任大队长孙德强任教导员，均始终不清楚也不了解该合同的签订情况和履行情况，所以被告怀疑该合同属于伪造或变造合同。合同中甲方的签名是张海洋，其签名是其本人签的，张海洋签字时是平度市创建平安大道实施畅通工程办公室的工作人员，张海洋是交警队的工作人员，是后来去了平度市创建平安大道实施畅通工程办公室工作，交警队原来的工作他就不再做了。对证据二收款收据有异议，2008年12月18日中的“18”有重复修改的痕迹，该收据中没有列明收款人的全名，该50万元被告没有收到，原告应该提交该50万元的付款凭证和转账凭证。根据张海洋在前几个案子作证情况，以平度市创建平安大道实施畅通工程办公室的名义所出具的收款收据仅仅是一个证明而已，没有收到分文的资金，只是证实相关的广告方将款项交给标牌制造商，所以被告怀疑这50万元未实际支付，不能作为主张的付款凭证。对证据三中的六份判决的真实性无异议，但是与本案无关，目前中国不适用判例法，该六份判决不能作为本案的证据。被告平度市公安局交通警察大队提交证据及欲证明的事实：1.平度市人民政府办公室关于印发平度市2003年创建平安大道实施方案的通知。证明自2003年起成立由市政府分管领导为组长，公安、安监、交通、工商、建设等有关单位组成的创建平安大道领导小组，成立组织机构。2.平度市交通安全委员会关于调整交通安全委员会成员暨市畅通工程和平安大道领导小组成员的通知。证明平度市畅通工程和平安大道领导小组，由副市长任主任、组长，各部门负责人任副组长、成员，办公室设在交通警察大队，原大队长任办公室主任，属于市设部门。3.平度市人民政府办公室公文处理单（附城市管理行政执法局请示、清除广告统计表、青岛市户外广告与亮化管理办公室文件、青岛市政府领导批示事项办理通知单），证明清除广告由市政府下文要求清理，且市创建平安大道实施畅通工程办公室与交通警察大队是平行单位，证明清理的标志杆位置和数量、青岛市政府的清理批文，该行为属于行政诉讼的范畴。4.青岛联科司法鉴定所司法鉴定意见书，证明在交通设施的制作与安装合同上加盖的平度市公安局交通警察大队的印章不属于交警队使用的印章。原告对被告提交证据质证称：对证据1真实性无异议，根据该文件成立的组织机构，只是协调性机构，但是有关道路指示牌的安装、管理、使用是被告的职责内容，该文件并没有改变其相应的职能。对证据2的质证意见同证据1的质证意见。对证据3真实性无异议，对证明内容有异议，清除行为属于行政行为没有错，但是双方的合同签订及履行属于民事范畴，不能与行政行为相混淆，该证据恰恰能证明双方签订的合同违反了广告法的规定，应属无效合同。对证据4真实性无异议，但是对证明内容有异议，鉴定意见只是说检材签署时间2008年7月15日的《交通设施的制作与安装合同》中的“平度市公安局交通警察大队”印章与调取的公安部门备案的同名样本印文不是同一枚印章盖印形成，并未证明合同上加盖的印章不属于交警队使用的印章。被告提交申请，申请对原告出资设立的标志杆价值进行评估鉴定，以便确认原告实际出资数额，被告称：50万元被告没有收到，原告也没有资金汇款凭证。原告称:原被告签订合同的目的是原告出资买断标志杆背面标志杆刀旗的广告使用权和产权，用于广告发布之用，至于道路标志牌的设计、制作、安装是被告的责任，具体成本是多少钱与原告无关，所以被告提出的鉴定申请原告不同意，也没有必要。本院经审理认定事实如下：2003年平度市人民政府为贯彻上级部门要求，制定创建平安大道实施方案，决定在本市市区和辖区内公路两旁交叉路口设立交通设施标志杆、标志牌，以方便平度市民的安全出行及方便外来人员的导向。因市财政困难，平度市公安局交通警察大队经上级部门批准采取商业运行模式在平度市区和平度辖区的公路两旁交叉路口设立的交通设施标志杆、标志牌进行商业广告，获得收益用来制作该标志杆、标志牌。临时组建了平度市创建平安大道实施畅通工程办公室，由平度市公安局交通警察大队的正式干警负责平度市创建平安大道实施畅通工程办公室的工作。2008年12月18日，原告任送军（乙方）与被告平度市公安局交通警察大队（平度市创建平安大道实施畅通工程办公室）（甲方）签订《交通设施的制作与安装合同》，合同约定:一、合同标的：市区道路交叉路口和路段设置指路标志牌和交通警示语综合标志牌共计37套，并在其背面和立杆上安装广告牌；二、标的要求：由甲方负责按照国标技术要求，将双方所商定地点的交通设施标志牌进行设计制作，规格为：219热镀锌柱形圆杆（立杆高≥650cm）配双横臂（臂长600cm），铝合金板（≥1.5mm）贴美国3M工程级反光膜（牌面尺寸为300cm×150cm）,并自本合同签订之日起30个工作日以内安装完成。1、乙方出资人民币伍拾贰万元整（￥520000.00元）买断标志牌背面、标志杆刀旗的广告使用权和产权，甲方负责办理相关部门的一切手续以保证乙方广告永久使用权的合理性和长期性。2、未经乙方同意，甲方不得拆除或者更改标志牌、杆的所在位置牌面内容。如遇城市规划需要拆除的，可由双方协商将其变更到其它相应路段安装，所需费用由乙方承担。3、标的的制作与安装由甲方完成，保质期为三年。保质期内如遇质量问题所造成的一切损失由甲方承担。因外力或其它不可抗拒因素（冰雹、火灾、爆炸、风力大于9级、地面大面积塌陷、地震大于里氏4.3级、超限车辆碰撞刮擦等）造成损毁的，由乙方出资并由甲方负责修复。三年后，从第四年开始，乙方于每年的八月八日向甲方支付标的的使用、维修管理费壹仟圆整（￥1000.00元）。4、乙方在标志牌、杆上发布的广告内容需要更换时必须报请甲方批准，以保证符合《公路法》、《交通安全法》和《广告法》及其他相关法律的规定。三、付款方式：本合同签订之日，乙方一次性付给甲方标的价金的总额。四、违约责任：1、因甲方对交通设施的制作和安装不符合规定或因质量问题发生意外事故，所造成的损失由甲方承担。2、甲方未按规定期限制作完成的，逾期一天，乙方将扣除甲方标的价金的百分之十。3、乙方未按规定期限付清使用管理费，甲方有权单方终止合同，所造成的损失由乙方全部承担。甲方处有张海洋签字并加盖平度市公安局交通警察大队印章章，乙方处有原告任送军签字。2008年12月18日，平度市创建平安大道实施畅通工程办公室出具收据，收取任送军交通标志牌制作广告宣传使用费50万元。另查明，2009年青岛市下达了拆除公路两旁的广告牌的通知，平度市人民政府通知要求平度市公安局交通警察大队拆除平度市区和平度辖区的公路两旁的广告牌，直到2016年6月底彻底拆除完毕。至此原告开始向被告要求返回所支付的款项，多次索要未果。被告提交申请，申请对原告出资设立的标志杆价值进行评估鉴定，以便确认原告实际出资数额。被告称：50万元被告没有收到。原告称:原被告签订合同的目的是原告出资买断标志杆背面标志杆刀旗的广告使用权和产权，用于广告发布之用，至于道路标志牌的设计、制作、安装是被告的责任，具体成本是多少钱与原告无关，所以被告提出的鉴定申请原告不同意，也没有必要。本院认为，通过查明的事实，原告一次性交纳全部广告费买断交通设施标志牌背面、标志杆刀旗的广告使用权和产权。被告利用该费用制作安装了交通设施标志杆、标志牌。双方签订的合同违背了《中华人民共和国广告法》第四十二条“有下列情形之一的，不得设置户外广告：（一）利用交通安全设施、交通标志的；（二）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的”规定，该合同应当认定无效。根据《中华人民共和国合同法》五十八条的规定，被告因合同取得的财产，应当予以返还。关于承担责任的主体问题，第一，从合同内容来看，合同抬头明确列明甲方为被告平度市公安局交通警察大队，仅在后面括号中备注了平度市创建平安大道实施畅通工程办公室；落款处甲方经办人处由张海洋签字，其身份是被告的工作人员，至于其当时是否借调到平度市创建平安大道实施畅通工程办公室工作，系被告与平度市创建平安大道实施畅通工程办公室之间的内部关系，并无证据证明被告对此明确告知过原告，或原告对此能明确进行分辨；在本案中甲方处亦加盖了外观形式为平度市公安局交通警察大队的公章；第二，在合同履行过程中，被告均是到平度市公安局交通警察大队的办公地点支付相关款项、协商相关事宜，张海洋亦曾在交警大队出具过相关的收据；平度市创建平安大道实施畅通工程办公室就设在被告处，与被告在同一地点办公；第三，合同标的物即指路标志牌和交通警示语的设置和管理，本身也与被告职能相关。在本案中根据合同甲方身份和办公场所的同一性、经办人身份的交叉性、合同内容与自身行政职能的关联性，上述履行外观同时存在的前提下，原告明确与其成立合同关系的相对方系被告平度市公安局交通警察大队，即使被告平度市公安局交通警察大队未授权张海洋代表被告签订和履行合同，原告也足以相信张海洋系代表被告履行职务行为。综上，平度市公安局交通警察大队是案涉合同的相对人，依法应由被告承担相应的责任。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。本案中，虽然合同约定任送军应支付520000元，实际支付50万元，用于买断广告使用权和产权，但结合收据内容，该费用由原告以买断费名义支付给被告，收费后被告实际用于购置交通标志牌，亦符合合同关于原告支付买断费、被告负责标的制作与安装的约定。据此，50万元的实际对价就是标的制作和安装成本。因合同无效，且指示牌未返还给被原告，故被告应赔偿原告折价损失。合同未约定履行期间，亦没有其他合理标准分割使用权每年的对价，故实际损失应认定为50万元及相应的利息，故被告应返还原告50万元及相应的利息损失，利息应当按照中国人民银行同期贷款利率计算利息。通过查明的事实，有关部门要求原告拆除的时间2009年，但实际彻底拆除的时间是2016年6月30日，故原告主张利息应自2016年7月1日开始计算至被告实际给付款之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算的主张本院予以支持。诉讼中，被告申请对原告出资设立的标志杆价值进行评估鉴定，以便确认原告实际出资数额。本案原告出资50万元已经确定，被告提出鉴定没有必要，故本院对被告的鉴定申请不予准许。至于平度市公安局交通警察大队主张的本案是否是民事纠纷问题，本院认为，本案系平度市公安局交通警察大队与任送军之间基于平等地位签订的民事合同，并不属于特许经营范畴，双方系对案涉合同的效力及民事责任承担问题产生的纠纷，并非对行政机关的具体行政行为提出的异议，平度市公安局交通警察大队的该理由不能成立，本院不予采信。综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、原告任送军与被告平度市公安局交通警察大队于2008年12月18日签订的《交通设施的制作与安装合同》无效；二、被告平度市公安局交通警察大队付给原告任送军款50万元及利息（利息的计算：以50万元为本金，自2016年7月1日至2019年8月20日按中国人民银行规定的同期贷款基准利率计算，自2019年8月21日至实际付款之日按全国银行间同业拆借中心贷款市场报价利率计算），于本判决生效后十日内付清；如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9759元，减半收取4879.5元，由被告平度市公安局交通警察大队负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，并按国务院《诉讼费用交纳办法》核定的数额交纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审判员  卢爱林二〇二〇年一月九日            本件与原件核对无异      法官助理孙璐书记员纪文辉            申请执行期限为履      行期届满二年内提出