广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申661号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐伟娟，女，1953年3月14日出生，汉族，住南宁市。 委托代理人赖斯琪，广西五象律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁市自然资源局，住所地:南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，局长。 再审申请人徐伟娟因其诉南宁市自然资源局收回国有土地使用权一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终40号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 南宁铁路运输法院一审查明：南宁市自然资源局于2005年7月21日作出《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》（以下简称《收回国有土地使用权通知》），通知根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律法规规定，经报南宁市人民政府批准，将香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回。 徐伟娟系南宁市青秀区明德街27-1号2单元1号房屋的所有权人，该房系公有房屋，1993年12月向广西建工集团第一安装有限公司购买房改出售的成本价房，未缴纳土地出让金，土地性质为划拨。2005年6月21日,南宁市自然资源局向南宁市人民政府作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》,内容主要为:根据自治区党政代表团2004年2月考察广东期间与港澳地区知名人士进行座谈时确定的加强港澳和广西两地区经贸合作和南宁市香港街、澳门街项目建设专题会议纪要([2004]147号)精神和市规划局2005年5月18日颁发的香港街项目用地红线图确定的规划定点，南宁市自然资源局对照国家有关规定认为，香港街旧城改造项目用地符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权条件，建议按市规划局核发的香港街项目用地红线图确定的用地范围收回国有土地使用权，收回的土地作为香港街旧城改造项目建设用地，以捆绑方式公开出让。收回的土地使用权涉及需要对原国有土地使用权人及房屋所有权人进行拆迁安置补偿的，由挂牌出让取得土地使用权的单位按照国家、自治区及南宁市城市房屋拆迁有关法规政策规定对被收回土地权利人、房屋所有权人实施补偿和妥善安置后，南宁市自然资源局具体办理收回国有土地使用权的相关手续。2005年7月3日，南宁市人民政府通过其内部文件处理笺的方式由时任常务副市长签字批准该请示。2005年7月21日，南宁市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》，主要内容为：香港街旧城改造项目用地范围内各有关单位（个人）：根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，经报南宁市人民政府批准，现将香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回。该通知详细列明了收回的国有土地使用权的具体单位及个人以及面积。并注明收回后的土地涉及需要拆迁安置补偿的，由项目拆迁人在项目拆迁阶段，按照国家、自治区及南宁市城市房屋拆迁有关法规政策规定进行拆迁安置补偿。该通知未向徐伟娟送达。 南宁铁路运输法院一审另查明：香港街土地使用权收回后已通过挂牌公开出让方式对外出让，由恒益建设（香港）有限公司竞买取得，并按照规定在内地设立一个全资子公司即广西香港街房地产有限公司进行了开发建设。 南宁铁路运输法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(二)项规定，为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中,南宁市自然资源局作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》报南宁市人民政府批准，但南宁市人民政府仅以内部文件处理笺的方式予以批复，且未加盖公章，属于程序违法。而且，南宁市自然资源局在作出《收回国有土地使用权通知》时,说明了该通知所依据的法律名称,但未引用具体法律条款;收回土地使用权属于对当事人有重大影响的行政行为,国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求,行政机关实施行政管理要“程序正当”,“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。南宁市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》前，未听取当事人意见,在作出通知后，又未依法送达当事人，违反程序正当原则。综上，南宁市自然资源局作出的《收回国有土地使用权通知》缺乏明确的法律依据，主要证据不足，违反法定程序,依法应当撤销。但鉴于南宁市自然资源局作出的《收回国有土地使用权通知》涉及旧城改建，范围较大，人数众多，且案外人广西香港街房地产有限公司已通过挂牌方式取得诉争土地的建设用地使用权并已进行开发建设，《收回国有土地使用权通知》影响范围内的房屋已经拆迁完毕，如撤销该《收回国有土地使用权通知》会给社会公共利益造成重大损害，因此，该被诉行政行为虽违法但不宜撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定,判决：确认南宁市自然资源局于2005年7月21日作出的《收回国有土地使用权通知》违法。 南宁铁路运输中级法院对于徐伟娟提出一审法院对其提交的证据7《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》（含附件《中山路临江街旧城改造项目基本情况》）与南宁市自然资源局提交的证据7《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》（附件《中山路临江街旧城改造项目基本情况》、香港街项目占地列表等）存在证据内容一致，但一审判决给予不同评判标准的意见。因此，对徐伟娟提交的证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，对一审判决就该证据认定不当部分予以纠正。关于徐伟娟提出一审判决认定“《收回国有土地使用权通知》影响范围内的房屋已经拆迁完毕”的表述有误的意见。经查，因该段文字表述无相应证据印证，不予确认。据此之外，南宁铁路运输中级法院对一审判决查明的证据和基本事实予以确认，查明的事实与一审判决查明的事实一致。 二审审理期间，南宁市自然资源局向该院提交《中共南宁市委员会南宁市人民政府关于印发的通知》（南发[2019]5号）。根据该文件精神，南宁市新组建南宁市自然资源局，将原南宁市国土局的职责及其他机构相关管理职责整合，作为市政府工作部门，不再保留南宁市国土局，由南宁市自然资源局承担南宁市国土局全部职责。 南宁铁路运输中级法院二审另查明：2018年4月2日，南宁市自然资源局收到徐伟娟提出的政府信息公开申请，要求公开涉案的《收回国有土地使用权通知》，该局于2018年4月11日向徐伟娟作出《政府信息公开告知书》（编号：2018-44），并附《收回国有土地使用权通知》，该告知书已送达给徐伟娟。徐伟娟于2018年6月7日向南宁铁路运输法院提起行政诉讼，诉请确认《收回国有土地使用权的通知》违法并撤销。 南宁铁路运输中级法院二审再查明：2003年9月25日，南宁市人民政府向南宁市建设局作出南府复[2003]30号《市人民政府关于南宁市2003年第一批旧城改造项目计划的批复》，附《南宁市2003年第一批旧城改造项目计划表》，该批复原则同意南宁市建设局所报《南宁市2003年第一批旧城改造项目计划》，本案香港街旧城改造项目包含在项目计划表内。2004年6月2日，南宁市建设局会同南宁市自然资源局、南宁市规划管理局、南宁市“三街一城”建设办公室共同向市政府作出《关于送审香港街、澳门街项目合作协议文稿的请示》（南建报[2004]43号）。2004年6月17日，南宁市政府作出[2004]147号《南宁市香港街澳门街项目建设专题会议纪要》，并印发南宁市规划局、南宁市自然资源局、建设局、南宁市兴宁区政府、南宁市新城区政府、旧改办等相关单位和部门。2004年10月20日，新城区房屋和征地拆迁办公室作出《关于南宁市中山路香港商业街项目前期调查情况的说明》。2004年12月28日，南宁市规划局向南宁市自然资源局提供《“香港街”规划设计条件》。2005年5月27日，南宁市建设委员会作出《南宁市旧改项目建设条件意见书》。同日，南宁市青秀区人民政府、南宁市旧区改建办公室向市自然资源局作出南旧改函[2005]8号《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》，并附《关于中山路临江街旧城改造项目的实施意见》（附件一：中山路临江街旧城改造项目基本情况；附件二：中山路临江街旧城改造项目拆迁安置补偿费用概算表），该函主要内容为：1.由于项目用地规划红线和用地规划技术指标已调整，现对2005年1月出具的实施意见进行了相应的修改，随文送南宁市自然资源局；2.请南宁市自然资源局根据有关规定向市人民政府提出申请收回该项目土地使用权，并拟定该项目的土地出让方案报政府审定。2005年6月21日，南宁市自然资源局作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》（附：1.市规划局规划定点图；2.香港项目占地列表），报南宁市政府。2005年6月28日，南宁市自然资源局、南宁市建设委员会和南宁市“三街一区”建设管理办公室联合作出《关于举办南宁市2005年第六期国有土地使用权挂牌公开出让的请示》（附：1.南宁市2005年第六期国有土地使用权挂牌公开出让工作实施方案；2.市人民政府《南宁市香港街澳门街项目建设专题会议纪要》[2004]147号；3.南宁市青秀区人民政府、南宁市旧区改建办公室《关于中山路临江街旧城改造项目实施意见的函》；4.南宁市规划管理局规划定点图；5.香港项目占地列表）。2005年7月21日，经报南宁市政府批准，南宁市自然资源局作出本案《收回国有土地使用权通知》。 南宁铁路运输中级法院二审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。南宁市自然资源局作为土地行政主管部门，有权依照《中华人民共和国土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整。本案香港街旧城改造项目列入南宁市2003年第一批旧城改造项目计划，并经前期调查、规划设计、规划定点和项目可行性论证等环节，南宁市自然资源局根据相关规定，向南宁市人民政府提出申请收回该项目土地使用权，并将项目土地出让方案报市政府审定。经报请南宁市人民政府批准，南宁市自然资源局对香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回的事实清楚，证据充分，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“为公共利益需要使用土地”和“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的情形”的规定。单就实体内容而言，南宁市自然资源局为公共利益的需要，实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地，作出《收回国有土地使用权通知》，有事实和法律依据，并无不当。但是，南宁市自然资源局在作出《收回国有土地使用权通知》时，虽然说明了依据的法律名称，但并未明确列明引用法律的具体条款，确有不妥之处，应予指正。 关于南宁市自然资源局作出《收回国有土地使用权通知》是否违反法定程序的问题。法定程序的内容，除了法律、法规、规章规定的法律原则和具体规范外，还包括依法制定的决定、命令等其他规范性文件规定的程序内容。国务院发布的国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》是国务院制定的具有行政法规性质的其他规范性文件，其中明确规定各级行政机关推进依法行政，必须坚持“程序正当”。“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，这一关于正当程序原则的规定，系国务院对各级行政机关依法行政提出的基本程序要求，属于“法定程序”范畴，可以作为判断被诉行政行为程序是否合法的标准。南宁市自然资源局主张《收回国有土地使用权通知》已进行了公告，但因历时已久，相关证据没有保存，其未能提交相应的证据，对此应当承担举证不能的责任。因此，认定南宁市自然资源局在作出《收回国有土地使用权通知》前，未尽告知和听取当事人的陈述、申辩意见之义务，违反了国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则，违反了法定程序。鉴于本案香港街旧城改造项目已实施，撤销《收回国有土地使用权通知》可能会给社会公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，应当判决确认该行政行为违法，故一审判决依法确认南宁市自然资源局作出的《收回国有土地使用权通知》违法，适用法律正确，并无不当，应予维持。关于一审判决认定南宁市自然资源局在“作出《市国土资源局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示》报南宁市人民政府批准，但南宁市人民政府仅以内部文件处理笺的方式予以批复，且未加盖公章，属于程序违法”的表述，该院认为，一审判决不宜对政府内部审批行为的形式要件进行评价，该不当表述予以纠正。综上，徐伟娟提出撤销《收回国有土地使用权通知》的上诉请求，于法无据，不予支持。南宁市自然资源局提出确认《关于收回国有土地使用权的通知》程序合法的上诉理由不能成立，不予采纳。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 再审申请人徐伟娟申请再审称：一、被诉行政行为作出时未查明涉案土地使用权人、所涉及房屋是否拆迁完毕以及被诉行政行为是否符合城市规划等事实，导致认定事实不清。二、被申请人已经自认涉案旧城改造项目不存在控制性详细规划，涉案“规划定点”和“规划设计条件”应当无效，被诉行政行为程序违法。三、被诉行政行为未经南宁市人民政府审批通过，南宁市人民政府仅以内部文件处理笺的方式予以批复，未经法定代表人签字且未加盖公章，不能证明南宁市人民政府完成审批程序。四、被诉《收回国有土地使用权通知》未引用具体法律条款，缺乏明确法律依据，主要证据不足。应参照《最高人民法院关于发布第九批指导性案例的通知》中第41号指导性案例，撤销被诉的《收回国有土地使用权通知》。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求再审本案。 被申请人南宁市自然资源局未作答辩。 本院经审查认为：本案被诉的《收回国有土地使用权通知》于2005年作出，根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，根据南府复[2003]30号《市人民政府关于南宁市2003年第一批旧城改造项目计划的批复》、市国土局关于收回香港街旧改项目用地范围内国有土地使用权并挂牌公开出让的请示及南宁市政府办公厅文件处理笺，证实涉案土地已经列入2003年第一批旧城改造项目，南宁市自然资源局作为土地行政主管部门，经报请南宁市人民政府批准同意后收回涉案国有土地使用权，南宁市自然资源局根据上述事实以及法律规定，作出被诉的《收回国有土地使用权通知》有事实和法律依据。 关于《收回国有土地使用权通知》程序是否合法的问题。经核实，南宁市自然资源局未能举证证明作出《收回国有土地使用权通知》前，已经履行了公告和听取权利人意见等程序，剥夺了再审申请人的知情权，违反程序正当原则，被诉行政行为程序违法。由于被诉《收回国有土地使用权通知》涉及公共利益，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，原审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认《收回国有土地使用权通知》违法并无不当。 关于涉案土地是否符合城市规划和已经拆迁完毕的问题。本案审理的是被诉《收回国有土地使用权通知》的合法性，涉案土地是否拆迁完毕并不影响对收回涉案国有土地使用权行为合法性的评价。另根据在案证据可以证实涉案土地项目已经取得规划部门的用地红线图，至于项目规划是否合法不属于本案审理的范围。 关于收回涉案国有土地使用权是否已经完成程序审批的问题。经核实，2005年6月29日南宁市自然资源局通过内部文件处理笺的方式报请南宁市人民政府审批，同年7月3日南宁市人民政府行政负责人审批同意收回涉案国有土地使用权，收回涉案国有土地使用权的审批程序已经完成。再审申请人主张收回涉案国有土地使用权审批程序尚未完成与事实不符，本院不予支持。 关于再审申请人提出《收回国有土地使用权通知》未引用具体法律条款的问题。经核实，被申请人提交的证据足以证实收回涉案国有土地使用权是为了旧城改建，被申请人作出《收回国有土地使用权通知》时，未列明引用具体的法律条款，确有不妥之处。对此，原审判决已经予以指正。最高人民法院发布的第41号指导性案例，该案因被告人难以举证证明作出的《通知》符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的“为公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的情形，因而被人民法院依法撤销，该指导性案例与本案事实并不一致。因此，再审申请人主张参照该案例撤销《收回国有土地使用权通知》理由不充分，本院不予支持。 综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回徐伟娟的再审申请。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年一月十九日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣