四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1102行初181号 原告：徐贵全，男，1968年1月20日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。 委托代理人：闫晓丽，北京京益律师事务所律师。 被告：峨眉山市自然资源局。住所地：四川省峨眉山市兴隆街290号。 法定代表人：万毅，该局局长。 出庭负责人：张菊，该局副局长。 委托代理人：杨安平，该局工作人员。 委托代理人：费超，四川仙山律师事务所律师。 原告徐贵全诉被告峨眉山市自然资源局（简称峨眉自然资源局）不履行土地查处职责一案，于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日受理后依法向被告峨眉自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年10月18日公开开庭审理了本案。原告徐贵全及其委托代理人闫晓丽，被告峨眉自然资源局的出庭负责人张菊副局长及该局的委托代理人杨安平、费超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月8日，被告就原告对峨眉至汉源高速路违法用地调查处理的申请作出《关于申请查处土地违法行为的回复》（简称《回复》），该《回复》载明：经调查，峨眉至汉源高速公路项目已列入四川省脱贫攻坚办《深度贫困县脱贫专项2018年实施方案》中的交通精准扶贫专项项目，其建设用地报批手续已上报自然资源部。因该项目涉及峨眉山市、峨边县等多个区县，被告就该项目用地问题向乐山市自然资源局作了专题报告。根据乐山市自然资源局回复意见，峨眉至汉源高速公路项目作为精准扶贫项目，按照中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月25日下发的厅字〔2017〕41号《印发的通知》（简称厅字〔2017〕41号文件）以及国土资源部于2017年11月3日下发的国土资规〔2017〕10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（简称国土资规〔2017〕10号文件）规定，其用地符合边建设边报批的要求。 原告徐贵全诉称：原告系四川省峨眉山市沙溪乡迴龙村(简称迴龙村)村民，因峨汉高速公路的修建，原告所在村的部分耕地和林地面临征收。但原告并未见到涉案项目的征地公告、征地补偿安置方案公告等相关信息。2018年，原告的承包地在未取得任何征地补偿的情况下，地上附着物遭到违法强推，随后峨汉高速公路的建设单位陆续开始在原告所在土地上进行施工建设。2019年4月17日，原告向被告邮寄对施工单位未批先建的土地违法行为进行查处的申请。同年7月9日，原告收到被告作出的《回复》。原告认为峨汉高速公路是于2016年9月开始施工建设，并于2016年取得立项批准文件，而四川省脱贫专项实施方案是2018年才出台的，峨汉高速公路建设并不属于扶贫专项项目，其未批先建的行为明显违反了2004年《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，被告作出的《回复》违反了《国土资源行政处罚办法》的相关规定。同时，因为案涉土地被征收，没有相应的征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告，导致原告丧失了救济途径。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告于2019年7月8日作出的《回复》；2.责令被告限期履行查处土地违法行为的法定职责；3.本案诉讼费由被告承担。 被告峨眉自然资源局辩称：1.被告仅有对本辖区土地违法行为的查处权，峨汉高速公路修建项目属于跨多个行政区域项目，被告不具有查处案涉土地是否违法的职权。2.被告收到原告的申请后，已向乐山市自然资源局进行了请示，被告是根据乐山市自然资源局的回复意见作出的《回复》。3.被告作出的《回复》对原告的合法权益不产生实际影响，仅是针对原告申请的告知行为，不具有可诉性。4.峨汉高速公路修建项目属于专项扶贫项目，符合边建边批的审批要求，且原告在庭审中也认可其领取了相应的款项。5.原告提交的证据也不能证明其与该项目有利害关系。综上，请求驳回原告的起诉。 经审理查明：原告系迴龙村村民。原告于2019年4月17日向被告邮寄《查处土地违法行为申请书》，申请对相关单位未批先建，违法改变土地用途的违法行为进行调查并处理，并将查处结果函告原告。原告随该申请一并向被告邮寄了《农地承包权证》和现场照片。被告于同月19日收到该申请。同年5月1日，被告对原告作出《关于申请查处土地违法行为的回复》，告知原告峨汉高速公路修建项目涉及峨眉山市、峨边县及金口河区等区县；该项目建设用地手续正在办理之中；针对该项目用地问题，被告正在开展调查处理。同年7月8日，被告作出《回复》，并于同日向原告邮寄送达，原告于次日收到该《回复》。 原告在庭审中陈述，因修建峨汉高速公路占用原告的土地，原告已实际从乡政府处领取了部分土地补偿款。原告尚有部分补偿款未领取，是因为原告对补偿标准不认可。 另查明：1.2016年7月26日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2016〕365号《关于峨眉至汉源高速公路可行性研究报告的批复》，载明：峨眉至汉源高速公路是G5京昆高速公路与G93线成渝地区环线高速公路的联络线，也是连接成都经济区和大小凉山地区的经济走廊。为改善区域交通条件，完善区域公路网，加快民族地区脱贫，促进地方优势资源开发和地方经济社会发展，同意建设峨眉至汉源高速公路。 2.厅字〔2017〕41号文件要求，各省应结合实际认真贯彻落实《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，该意见指出“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”。 3.国土资规〔2017〕10号文件进一步明确,“实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补”。 4.2018年2月27日，四川省脱贫攻坚领导小组办公室下发川脱贫办发〔2018〕12号《关于印发〈深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案〉的通知》（简称川脱贫办发〔2018〕12号文件），要求认真组织实施《深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案》。该方案中的《深度贫困县脱贫攻坚基础设施扶贫专项2018年实施方案》包括《交通精准扶贫专项2018年实施方案》，《交通精准扶贫专项2018年实施方案》中的“重点工作”又包括“高速公路”，具体任务明确继续加快推进雅安至康定、汶川至马尔康、康定过境段、峨眉至汉源等8个项目（路段）、1379公里建设。 5.2017年9月24日，峨眉山市土地和房屋征收局（征收方，甲方）与迴龙村2组（被征收方，乙方）签订《峨眉山市征收农村集体土地协议书》。 6.2017年11月10日，迴龙村村民委员会上报迴龙村2、3、4组21人为征地农转非人员，包括原告徐贵全和其家人杨桂容。徐贵全已实际领取沙溪乡峨汉高速永久占地补偿款60663元。被告陈述，原告户的征地补偿费包括安置补助费及土地补偿款共计364155.92元，部分用于支付原告徐贵全和其家人杨桂容的保险费用，尚有部分款项原告认为不是按耕地标准计算而未领取。 上述事实，有被告在举证期限内提交的《查处土地违法行为申请书》《关于申请查处土地违法行为的回复》《回复》《EMS全球邮政特快专递》《沙溪乡峨汉高速永久占地补偿明细表》《峨汉高速土地租用协议》《峨眉山市征收农村集体土地协议书》及附件《基本情况证明》《峨眉山市报送市社保局征地农转非人员安置花名册》《峨眉山市镇（乡）征地农转非人员选择社保安置汇总审批表》《征地农转非人员选择社保安置签字花名册（劳动年龄段人员）》《征地农转非人员选择社保安置签字花名册（退休年龄段人员）》、厅字〔2017〕41号文件、国土资规〔2017〕10号文件、川脱贫办发〔2018〕12号文件、《深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案》、峨委办〔2019〕13号《关于印发〈峨眉山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》；原告提交的《农地承包权证》、照片、《林权证》、川发改基础〔2016〕365号《关于峨眉至汉源高速公路可行性研究报告的批复》以及当事人的法庭陈述等证据予以证明。 本院认为，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条关于“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”的规定，被告具有对其辖区内土地违法行为进行管理和监督的职责。 根据本案查明的事实，峨汉高速公路修建项目已列入四川省脱贫攻坚领导小组办公室《深度贫困县脱贫攻坚专项2018年实施方案》中的交通精准扶贫专项项目，属于国家对深度贫困地区脱贫攻坚项目之一，涉及峨汉高速公路沿线贫困群众脱贫致富的重大民生工程项目，显而易见属于重大公共利益事项。就此，厅字〔2017〕41号文件和国土资规〔2017〕10号文件明确规定，“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补”“实施用地审批特殊政策。深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补”。也就是说，作为深度贫困地区建设用地项目的峨汉高速公路修建项目可以边建设边报批。实际该项目也已经将建设用地报批手续上报自然资源部，也就是在履行边建设边报批手续。因此，峨汉高速公路修建项目的建设属于边建设边报批项目，并不存在违法占地等违反土地管理法等法律、法规规定的行为。基于此，也就不存在需要由被告予以查处的违法事实。故，对原告提出被告没有依法履行查处违法占地建设职责主张的理由不成立，本院不予支持。 对于原告提出峨汉高速公路项目开工建设时间早于四川省脱贫攻坚专项实施方案，该建设项目不属于扶贫专项项目，存在未批先建违法行为的主张。本院认为，虽然相关文件下发时间迟于峨汉高速公路项目开工建设时间，但是并不能据此认为该建设项目不符合国家对深度贫困地区扶贫攻坚工作的总体要求。相反，之后的文件对于该项目性质予以明确，只能说明该项目的提前开工建设是完全符合国家扶贫攻坚相关政策规定，早日开工建设有利于早日实现深度贫困地区项目沿线贫困群众脱贫致富。故该项目提前开工建设并不影响该项目属于深度贫困地区扶贫专项项目的性质。退一步讲，即使在此过程中可能存在的瑕疵，也通过厅字〔2017〕41号和国土资规〔2017〕10号等文件予以补正，并且截至原告向被告申请履行职责之时，该建设项目已经不存在需要被告履行查处违法占地建设职责的情形。故本院对原告的该主张不予支持。 对于原告提出安置补偿不符合规定，其丧失救济途径的主张。本院认为，虽然峨汉高速公路项目属于“可以边建设边报批”项目，但是根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条中关于“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”的规定，对于涉案土地的集体经济组织人员的安置补偿权益应当依法予以保护。厅字〔2017〕41号文件和国土资规〔2017〕10号文件中也明确，要“在做好依法补偿安置前提下”“可以边建设边报批”。根据被告提交的相关证据可以证实，有关部门已经给予原告户相应的安置补偿。当然，如果原告依然认为没有依法对其进行安置补偿，可以向有权实施安置补偿机关申请履行安置补偿职责；如果原告对有权实施安置补偿机关的安置补偿行为不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼，依法维护其合法权益，原告并不存在丧失救济途径问题。故本院对原告提出的该主张不予支持。 此外，参照《国土资源行政处罚办法》第三十二条关于“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，被告从2019年4月19日收到原告的申请后，因峨汉高速公路修建项目存在跨区域建设，被告于同年5月1日及时回复告知。在被告上报乐山市自然资源局后，于2019年7月8日作出《回复》，存在正当理由。虽被告未提交其内部延期处理的程序，但该程序瑕疵不宜认定为违法。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下： 驳回原告徐贵全的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告徐贵全负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  何晓燕 二〇二〇年一月三日 书 记 员  刘思彤