贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔27行初686号 原告杨秀辉，男，1968年3月18日生，布依族，贵州省三都县人，住三都县。 委托代理人杨高州、李海霞，北京京润律师事务所律师。 被告三都水族自治县人民政府。 法定代表人潘仕进，该县政府县长。 委托代理人李远，贵州法治时代律师事务所律师。 委托代理人冯明恩，该县政府法制办工作人员。 被告贵州省三都水族自治县住房和城乡建设局，地址：三都水族自治县三合镇政府路； 法定代表人王炳银，该局局长。 委托代理人李廷楷，贵州黔鹰律师事务所律师。 被告三都水族自治县城市管理综合执法局，地址：三都水族自治县三合街道县府路； 法定代表人潘永记，该局局长。 委托代理人潘晓娟，贵州仁义律师事务所律师。 被告贵州省三都水族自治县三合街道办事处，地址：贵州省三都水族自治县麻光新区； 法定代表人潘国勋，该街道办事处主任。 委托代理人吴兴宇，贵州宇兴律师事务所律师。 被告三都水族自治县公安局三合派出所。 法定代表人杨正光，该所所长。 委托代理人张宝康，三都县公安局副局长。 委托代理人韦兴祥，三都县公安局法制工作大队民警。 原告杨秀辉诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）、三都水族自治县住房和城乡建设局（以下简称“三都县住建局”）、三都水族自治县城市管理综合执法局（以下简称“三都县综合执法局”）、三都水族自治县三合街道办事处（以下简称“三都县三合办事处”）、三都县公安局三合派出所要求确认行政强制行为违法一案，于2017年7月27日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2017年11月22日、2018年1月4日公开开庭进行了审理。原告杨秀辉委托代理人杨高州，被告三都县政府委托代理人李远、冯明恩，三都县住建局行政机关负责人副局长石海航及委托代理人李庭楷，三都县综合执法局行政机关负责人副局长罗文江及委托代理人潘晓娟，三都县三合办事处委托代理人吴兴宇、潘洪波，三合派出所所长杨正光及委托代理人张宝康、韦兴祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨秀辉诉称，其位于三都县三合镇猴场村三组的合法宅基地和房屋于2017年7月21日被被告强制拆除，造成其内物品和财产灭失。为维护原告合法权益。特诉至人民法院，请求判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法并承担本案诉讼费。 为证明其主张，原告向本院提交并当庭举示以下证据： 1.照片，证明被告强制拆除原告房屋的过程和房屋被拆除后的现状； 2.视频光盘（当庭播放）,证明原告的主体资格。 被告三都县政府对原告杨秀辉所举示证据质证意见：对1号证据，该照片不是原件且没有原始载体，对真实性不予认可；对2号证据，该证据来源不合法，不认可原告的证明目的。 被告三都县住建局、城管局、三合街道办事处、三合派出所对原告所举示证据的质证意见与被告三都县政府一致。 被告三都县政府辩称，1、被告三都县政府对原告涉案房屋进行拆除合法、正当、有效。因系为公共利益所为，且已依法办理了征地、用地审批手续，并依法进行公告；2、被告对原告涉案房屋作出的拆除行为事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，因征收过程中，已按《黔南州人民政府关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》文件规定的相应标准制定了《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）》，并对该《方案》征求意见公告，在公告期内未收到书面的意见或建议反馈信息。随后于2017年2月12日，作出猴场片区棚户区改造项目征收决定，要求原告在2月13日至3月13日完成自行拆除工作，并对拆迁补偿安置标准等进行了规定。但原告不配合。5月16日，经贵州鑫长利建设工程有限公司申请，被告三都县住建局依法作出《行政裁决书》并送达给原告，因原告不配合。被告三都县住建局分别于6月2日、15日依法委托具有相关资质的测绘和评估机构对原告房屋进行测绘和评估，6月19日向原告送达《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》告知原告在3日内选择补偿方式，并与征收人签订房屋征收补偿协议，同时腾空房屋交征收人，但原告不配合。6月23日被告向原告送达《催告通知书》，原告仍不愿配合。7月21日被告作出《强制拆除决定书》送达给原告，原告一味抗拒、不予配合，但既不申请行政复议，也未提起诉讼，被告才启动强制拆除程序，采取拍照、邀请见证人、公证员对物品进行清理等合法方式强制拆除，该拆除工作事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。综上，被告行政行为合法，请求法院驳回原告诉请。 被告三都县政府在法定举证期限内提供了以下证据： 第一组：1.黔府用地函〔2014〕338号；2。三府函〔2015〕211号；3.黔府用地函〔2015〕113号；4.三发改批复〔2015〕503号；5.选字第520000200910701号；6.建字第520000200919337号；7.地字第520000200818438号；8.地字第520000200818443号；9.三国土资规函〔2016〕49号；10.三环审〔2016〕44号；11.三林资占地审〔2016〕03号；12.《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋稳定风险评估报告》；13.三府函〔2017〕172号；14.黔南府函〔2010〕6号。以上证据证明：1.三都县三合镇猴场村村民房屋被拆除是为了进行公益性项目建设；2.关于对三合镇猴场片区房屋的征收，被告已按照《土地管理法》等相关法律、法规的规定办理相应的征地、用地审批手续；3.该征收行为依据充分，适用法律正确，前置正当、合法、有效。 第二组：15.三府发〔2015〕10号；16.三府发〔2016〕6号；17.《黔南州2016年住房保障工作目标责任书》；18.对规划区域内住户进行征收走访征求意见结果的《公示》；19.三府纪〔2016〕24号；20.《三都县2016年住房保障项目信息公开》；21.《三都水族自治县人民政府关于三都自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）征求意见公告》附：《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案（征求意见稿）及公示现场照片》；和安置实施方案（征求意见稿）及公示现场照片》；22.三都水族自治县住房和城乡建设局《征求公众反馈意见书》及公示现场照片；23.三府县纪〔2016〕27号；24.《三都水族自治县人民政府关于猴场新区部分棚户区改造项目房屋征收范围的公告》及公示现场照片；25.三府发〔2017〕2号；26.《三都水族自治县县城老城区棚户区改造项目房屋征收决定公告》；27.《三都水族自治县人民政府关于三都水族自治县三合街道猴场片区改造项目房地产价格评估单位选定告知书》；28.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区改造项目房屋征收的决定》；29.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区改造项目房屋征收的决定公告》及公示现场照片；30.（三府发〔2017〕5号）及公示现场照片；31.《关于申请房屋征收行政裁决的报告》；32.《行政裁决》（三住建行〔2017〕23号）及送达回证和送达现场照片；33.《贵州伟元房屋测绘有限公司房屋测绘报告》；34.房地产估价报告》；35.《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》及送达回证和送达现场照片；36.《催告通知书》及送达回证和送达现场照片；37.《强制拆除决定书》及送达回证和送达现场照片；38.《物品清单》；39.《三都县猴场片区改造房屋征收入户工作记录》及现场照片。以上证明：1.被告系按照黔南州政府补偿标准作出《三都水族自治县人民政府关于印发三都自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号）；2.在公告及法定期限内，原告均未提出异议或向有关部门申请处理；3.被告多次与原告进行沟通谈判，但原告均不配合；4.被告对原告作出强制拆除行为履行了催告及送达等程序，并对拆除现场进行了合法有效记录和公证；5.被告作出强制拆除行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。同时，为保证行政相对人的财产不受实际损失，已对其房屋进行评估。 针对上述证据，原告质证意见：对证据1，“三性”均不予认可，该文件涉及的是集体农用地，而原告的土地已经是建设用地，与原告没有关联；对证据2，“三性”均不予认可；对证据3，“三性”均不予认可，该文件不涉及到建设用地，与本案无关；对证据4，与本案无关；对证据5至10，合法性与证明目的均不予认可，与本案无关；对证据11，合法性、关联性证明目的不予认可，与本案无关，该证据不属于棚户区改造的范围；对证据12，合法性、证明目的关联性不予认可，该证据的程序、主体、时间均不合法；对证据13，真实性、合法性证明目的不予认可，该证据的复印件与原件不一致，且原件与本案无关；对证据14，合法性、证明目的不予认可。对证据15至17“三性”均不予认可；对证据18“三性”不予认可，原告的房屋在集体土地上，该证据是国有土地上的，与本案无关；对证据19，合法性、关联性与证明目的不予认可，会议时间与印发时间不一致而且没有参会人员的签字；对证据20“三性”均不予认可；对证据21，合法性、证明目的不予认可，该证据法律适用错误，没有相应的拟定单位，没有相应的载体与拟定时间；对证据22，合法性、关联性，证明目的均不予认可。根据征补条例的规定应当由县政府征求意见，住建局不具备相应的职权；对证据23，合法性、关联性，证明目的均不予认可。会议纪要中没有参会人员的签字，会议时间与印发时间不一致；对证据24，合法性、关联性，证明目的不予认可。本案中被诉的强拆时间与该证据的上的时间不一致；对证据25合法性、关联性，证明目的不予认可；对证据26关联性、合法性、证明目的均不予认可，其征收范围不涉及到原告房屋所在的范围内，该公告不具备合法性；对证据27，合法性、证明目的不予认可。该证据早于征收公告作出的时间。同时没有证据证明进行了评估机构选定的告知程序，被告直接公示评估机构不具备合法性；对证据28至29，合法性、关联性、证明目的均不予认可。征收范围不明确，没有相应的红线规划范围与四至。征收决定中没有载明具体的安置补偿方案。原告房屋所在区域不属于棚户区；对证据30合法性、关联性、证明目的不予认可。原告的房屋在集体土地上，被告却适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，属适用法律错误。即使适用该条例，被告没有证据证明其已经履行征求公众意见的程序，没有召开听证会，安置补偿实施方案没有依法进行公告，具体的时间、地点均不明确。对证据31合法性、证明目的不予认可。该证据中行政裁决的主体不适格；对证据32，合法性、证明目的不予认可。该裁决书没有法律依据，也没有依法送达原告。送达回证中原告拒绝签收，其中的见证人没有相应的主体资格证明；对证据33合法性、关联性、证明目的不予认可，没有证据证明伟元公司具有测绘的主体资格。该送达程序也不合法，因为备注中注明本人拒收，同时又备注的是本人收。二者存在矛盾；对证据34，合法性、证明目的均不予认可，被告未对房屋的价值进行评估，是无法做出征收决定的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，评估机构应当与委托单位签订合同，被告没有证据证明该评估公司取得了相应的评估主体资格，同时也与本案无关；对证据35没有具体的制作时间，被告未申请人民法院强制执行即自行强制拆除；对证据36真实性、合法性、证明目的不予认可，没有具体的法律依据，所适用的文件既不是法律也不是行政法规。同时送达的方式也不合法。被告在催告通知书中称2017年6月13日送达了该通知书，但是前面的送达回执所签时间是2017年6月21日；对证据37合法性、证明目的不予认可，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，应当申请人民法院强制拆除，如果按照集体土地上的征收程序也应当申请人民法院强制拆除，被告作出的强制拆除决定书没有任何法律依据。同时也没有证据证明被告将该强拆决定书合法送达原告；被告提交的37号证据与36号与35号相互矛盾，这几份证据中证明的时间均不一致；对证据38真实性、合法性、证明目的不予认可。该证据没有原件，而且该证据的主体无法确定，也没有公证机构与公证人员签字；对证据39真实性、合法性、证明目的不予认可，即使按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，入户调查应该在房屋征收之前，并进行公示； 其余被告质证意见：无异议。 被告三都县住建局、三都县综合执法局、三都县三合办事处在庭审中的口头辩称意见与三都县政府一致。另在答辩期限内，被告三都县住建局书面答辩称：被告实施的强制拆除原告房屋的具体行政行为有合法依据，且程序适当。三都县三合办事处书面答辩称：征收单位的征收行为和强制拆除行为符合法律规定；其系三都县政府的派出机构，在政府的征收行为中仅给予支持，不是本案适格的被告。三都县综合执法局在答辩期限内未提交书面答辩。 其中，被告三都县住建局为证明其主张，向本院提交以下证据： 证据1、黔府用地函【2014】338号；2、黔府用地函【2015】113号；3、三发改批复【2015】503号；4、三环审【2016】44号、三林资占地审【2016】03号、三国土资规函【2016】49号；5、地字第520000200818438号建设用地规划许可证、建字第520000200919337号建设工程规划许可证；6、三府函【2017】172号；7、三府发【2017】5号，证明原告房屋占地已经省人民政府批准为国有建设用地，猴场棚户区改造项目已经过环境影响评估、林地占用审批、国有土地用地审批，被告利用此土地开发项目具有用地合法性。三都县综合执法局不是强制拆除的实施机关。 针对上述证据，原告质证意见：对证据1，“三性”均不予认可，该文件涉及的是集体农用地，而原告的土地已经是建设用地，与原告没有关联；对证据2，“三性”均不予认可，该文件不涉及到建设用地，与本案无关；对证据3，与本案无关；对证据4，合法性与证明目的均不予认可，与本案无关；对证据5，合法性、证明目的不予认可，且与本案无关；对证据6，合法性、证明目的关联性不予认可，该证据的复印件与原件不一致，与本案无关；对证据7，真实性、合法性、证明目的不予认可，即使按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，入户调查应在房屋征收之前，并进行公示。三都县综合执法局辩称其不是实施强制拆除的机关正好证明涉案强制拆除行为是三都县政府实施的。 其余被告质证意见：均无异议。 被告三都县综合执法局为证明其主张，向本院提交的证据，除与三都县政府一致外，还提交了如下证据：三府办发（2017）12号、三府专议（2017）79号文件会议纪要，证明三都县综合执法局因履行职责才参与强拆。 针对上述证据，原告质证意见：对该证据的合法性、关联性、证明目的不予认可。会议纪要中未说明是三都县综合执法局具有配合强拆的工作职责。被告是独立的行政主体，应当独立承担责任。该证据反而可以证明被告三都县综合执法局在没有得到授权的情况下非法参与强拆。对其他与三都县政府相同的证据，原告的质证意见也与其对三都县政府相应的质证意见一致。 其余被告均无异议。 被告三都县三合办事处提交的证据均与三都县政府一致。 针对上述证据，原告的质证意见也与其对三都县政府相应的质证意见一致；其余被告均无异议。 被告三合派出所辩称，1、三合派出所不是本案的适格被告；2、被告三合派出所没有参与涉案强制拆除行为；3、被告于2017年7月21日接到报警，赶到事发现场，并在事发现场履行公安巡逻防控等职责。请求驳回原告的诉讼请求。 为证明自己的主张，被告三合派出所提供如下证据： 1、接处警登记表；2、接处警经过；3、询问笔录；4、调取证据通知书；5、调取证据清单；6、强制拆除决定书，证明被告是接到报警后才到强拆现场，并未参与强拆。 针对上述证据，原告质证意见：对1、2、3号证据，该证据已经超过法定举证期限，该证据的合法性、关联性、证明目的不予认可。其中接警时间是在上午7点30分，根据相关规定，在正常的法定休息时间是不能进行征收拆迁的。出警记录中显示的是其他，没有具体显示其内容。其中的登记表所登记的内容，与被告提交的登记表不符，而且记录中记载报警人是杨秀辉，但是没有任何记录对杨秀辉作过笔录；对4、5、6号证据的合法性不予认可。 其余被告均无异议。 原、被告所举示的证据，经庭审质证，来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明：原告在三都县三合镇猴场村三组拥有房屋一幢，占地为集体土地。贵州省人民政府于2014年8月7日作出黔府用地函〔2014〕338号《省人民政府关于三都水族自治县2014年度第二批次城镇建设使用土地的批复》，并于2015年1月23日作出黔府用地函〔2015〕113号《省人民政府关于三都水族自治县2014年度第五批次城镇救灾项目建设使用土地的批复》批准将三都水族自治县三合镇猴场村等集体农用地转为建设用地，同时批准将该集体农用地和集体未利用地征为国有。2017年2月12日被告三都县政府作出《三都水族自治县人民政府关于猴场片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》及《三都水族自治县人民政府关于猴场片区棚户区改造项目房屋征收的决定》，该公告及决定均载明：一、项目名称：猴场片区棚户区改造项目。二、征收范围：猴场片区（具体以规划红线图确定的范围为准）。三、征收部门：三都县住建局。2月13日，被告三都县政府作出《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》，明确拆迁征收补偿范围及安置补偿方式和标准等。原告的涉案房屋在该项目用地的征收范围内。3月30日，三都县住建局与贵州金筑爆破拆除公司签订《三都县2016年城市棚户区改造房屋征收C包拆除项目房屋拆除工程合同书》，将三都县2016年城市棚户区改造房屋征收工作服务项目C包范围涉及的被征收房屋及其附属设施的拆除工作委托贵州金筑爆破公司实施。5月16日，被告三都县住建局作出行政裁决书，要求原告与征收部门协商或自行委托有资质的评估机构对原告房屋及附属设施进行评估，并书面告知征收部门。6月19日，被告三都县政府作出《三都水族自治县人民政府关于猴场片区房屋征收补偿决定书》。6月23日，被告三都县政府作出催告通知书。7月21日，被告三都县政府作出《强制拆除决定书》，告知原告将对其房屋进行强制拆除。原告仍不配合，被告三都县政府遂于即日组织相关人员对原告涉案房屋实施了强制拆除。原告遂向本院提起行政诉讼，要求判令支持其如前诉请。 本院认为，本案争议焦点：1、三都县综合执法局及三都县三合办事处作为本案被告的主体是否适格；2、涉案的房屋行政强制拆除行为是否合法。 关于三都县综合执法局及三都县三合办事处事处、三合派出所作为本案被告的主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告涉案房屋占地属集体土地。从本案被告提交的《三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案》、《催告通知书》、《强拆决定》等证据证明，三都县政府就原告涉案房屋作出强制拆除决定并组织实施，应认定其为本案行政强制行为的组织实施者及负责项目房屋征收补偿的主体。三都县住建局系涉案项目房屋征收与补偿安置主体。三都县政府符合上述法律规定的土地征收主体条件，三都县住建局是具体征收实施部门，故二者是本案适格的被告。三都县综合执法局、三都县三合办事处系被告三都县政府作为征收主体在组织实施强制拆除时对相关部门的内部调配而参与，相应的法律后果应由征收主体及组织实施者承担，二者不是法律规定的征收主体和组织实施机关，故二者不是本案适格被告，原告对二者的起诉应予驳回。三合派出所并未参与对原告涉案房屋进行强制拆除行为，应不承担任何责任。 关于涉案的房屋行政强制拆除行为是否合法的问题。本案被告三都县政府虽举证证明涉案项目用地已获批准征为国有，但未提供证据证明相关土地征收工作已完成，故涉案房屋地块的土地性质仍为集体所有，而涉案房屋征收补偿性质仍属于征地补偿。应根据前述《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定程序进行。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”从上述法律、法规规定可知，涉及集体土地上建筑物或国有土地上房屋的征收，市、县级人民政府均无权直接强制执行。而《中华人民共和国行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”三都县政府对原告涉案房屋自行组织人员强行拆除，违反了上述相关法律规定，属超越职权行为，本应依法予以撤销，但鉴于原告房屋已被实际拆除，并无可撤销内容，故对被告三都县政府、三都县住建局的涉案强拆行为应当确认违法。 综上，依照上述相关法律、法规及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告杨秀辉对被告三都水族自治县城市管理综合执法局、三都水族自治县人民政府三合街道办事处、三都水族自治县公安局三合派出所的起诉； 二、确认被告三都水族自治县人民政府、三都水族自治县住房和城乡建设局于2017年7月21日强制拆除原告杨秀辉涉案房屋的行政行为违法。 一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府和三都水族自治县住房和城乡建设局共同负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。 审判长  林顺军 审判员  罗 艳 审判员  郑天成 二〇一八年一月十一日 书记员  程 诚