山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1323行初44号 原告周忠美（曾用名周忠英），女，1964年11月6日出生，汉族，居民，住沂水县。 被告沂水县自然资源和规划局。 法定代表人牛树娟，该局局长。 委托代理人王辉，该局工作人员。 委托代理人王学相，山东成全律师事务所律师。 被告沂水县人民政府。 法定代表人赵明，县长。 委托代理人刘志芳，沂水县司法局工作人员。 第三人张洪奎，男，汉族，1956年6月3日出生，住沂水县。 委托代理人蔡彬，山东天达星律师事务所律师。 原告周忠美诉被告沂水县自然资源和规划局（以下简称县自然资源和规划局）、沂水县人民政府（以下简称县政府）房屋行政登记一案，原告于2019年8月2日向本院起诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周忠美，被告县自然资源和规划局法定代表人牛树娟的委托代理人王辉、王学相，被告县政府法定代表人赵明的委托代理人刘志芳，第三人张洪奎及其委托代理人蔡彬到庭参加诉讼。被告县自然资源和规划局土地储备中心副主任刘春莹出庭应诉。本案现已审理终结。 1997年，被告县政府作出房权证沂房字第××号房屋所有权证书，房屋所有权人为赵德凤。原告不服，认为该房产系原告所有，遂于2019年8月2日向本案提起行政诉讼。 原告诉称，原告周忠美，曾用名周忠英，原籍沂水县下城子乡，籍贯沂水县龙家圈乡前马荒村。经原告申请，1990年4月13日，前马荒村民委员会审查同意，同日经龙家圈乡人民政府审查同意，同年9月7日沂水县土地管理局审查同意批准使用位于龙家圈乡前马荒村土地用于原告本身住房，该申请用地情况如下：建房三间，土地类型为可耕地，占地面积166平方米，东为巷子，西为巷子，南为本村地，北为赵有福。至此，原告申请建住宅用地获得批准，并于同年由原告夫妇出资、由其公公赵有福主持建设房屋三间，由于前马荒村一直没有进行房屋确权，因此一直没有办理房权证，2003年原告一家人回到前马荒村居住至今。 2018年，第三人张洪奎以原告夫妇侵权为由诉至沂水县人民法院，2019年2月26日开庭审理期间，第三人举证证号为沂房字第××号的房权证一份，鉴于此，原告当庭申请法庭依职权调取房权证号为沂房字第××号的房屋的不动产登记薄等不动产登记结果、不动产登记原始资料（包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记审核材料）、不动产的共有形式。但是法庭在档案中仅调取到沂水县私有房屋登记发证申请表一份，除此之外，没有任何其他材料。从该材料可以看出，被告在对涉案房屋进行房屋产权登记时，并未审查涉案房屋的土地使用情况，没有审查房屋所有权与占用土地使用权的权利主体是否一致，没有审查涉案房权证登记所有人对涉案房屋的合法权利来源，没有针对房屋权利来源进行公告程序以确定赵德凤为涉案房屋的合法权利人和实际所有人并排除权利异议，此外，涉案房屋为农村房屋，登记所有人为赵德凤为农村集体经济组织成员，在办理房屋产权证时，应当提供经村民会议同意或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明其为房屋产权人的证明材料，被告在办理涉案房屋产权证时，显然没有收到前马荒村的该证明材料。而且，该申请表登记内容明确显示，赵德凤在申请房屋登记时其自述房屋建成年份为1990年，该表述是正确的；其自述“产权来源”为自建，但是在产权“取得日期”一栏中，其自述为1997年，自相矛盾。再者，第三人张洪奎与赵德凤生前是夫妻关系，且一直共同生活，在民事案件庭审过程中，第三人及其诉讼代理人一再明确表示涉案房屋是1995年建设的，这与赵德凤申请房屋产权时在申请表中建成年份为1990年的表述相矛盾，据此可以确定，涉案房屋并非赵德凤与第三人张洪奎建设取得。 综上，涉案房屋是原告依法取得建房许可用地手续，并出资建设完成，涉案房屋为原告所有，被告在没有审查涉案房屋所占土地的合法许可使用手续、没有排除权利异议、没有确定赵德凤对涉案房屋具有合法权利来源的情况下，仅凭“沂水县私有房屋登记发证申请表”就向赵德凤颁发房权证的行政行为明显错误，不符合法律规定，存在登记内容违法、程序违法情形，该行为严重侵犯了原告的合法财产权利，请依法支持原告的诉讼请求。 原告为证明其诉讼请求的合法性，提供了以下证据： 1、原告身份证复印件一份； 2、人民法院送达回证、受理案件通知书各一份； 3、民事起诉状一份； 4、法院传票一份； 5、张洪奎身份证复印件一份； 6、赵德凤房产登记证一份； 7、赵德凤结婚证复印件一份； 8、赵德凤死亡证明一份； 9、赵德凤房屋登记申请表一份； 10、周忠英宅基地申请书一份； 11、常住人口登记卡一份； 以上证据均证明涉案房屋是原告所有，第三人办理的房产证是不合法的。 被告县自然资源规划局辩称：一、涉案登记情况。1、1997年8月15日，案外人赵德凤对涉案房屋申请登记，原沂水县房管局作出本案房屋登记行为。2、基于当时历史条件和环境，房屋登记行为依据的登记材料为《沂水县私有房屋登记发证申请表》、《房屋产权所属保证书》、《沂水县城镇房屋平面示意图》。二、关于房屋的所有权，应当根据《中华人民共和国物权法》等法律法规的规定进行认定和确定，应当由当事人首先解决民事争议，进而证明了对涉案房屋的合法取得依据后，才能对登记行为的合法性作出正确裁判。1、房屋登记属于物权登记的范畴，登记本身并不是一个赋权行为，其存在的前提是有相关法律文件的生效或法律事实的发生，也就是包括合法建造、拆除、继承、遗赠、买卖等等，是房屋所有权产生的基础，也是房屋所有权行政登记的依据。2、原告应当提供证明其对涉案房屋具有合法的取得依据，即属于其合法建设，或有买卖、继承、赠予等其他合法取得依据，否则就不能证明原告与涉案登记行为具有利害关系，原告的起诉没有事实和法律依据，应当驳回其起诉。3、对于涉案房屋的合法所有权，请求法庭对原告周忠美与案外人赵德凤对涉案房屋的争议进行调查和审理，并依据查明的相关民事法律行为及事实，对所有权的最终归属作出认定，并依此对房屋登记行为作出相应的裁判。综上所述，请求法院根据查明的事实作出公正裁决。 在法定期限内，被告县自然资源和规划局提供以下证据： 1、沂水县私有房屋登记发证申请表一份，证明1997年8月15日，赵德凤提交《沂水县私有房屋登记发证申请表》，提出房屋所有权登记申请，《沂水县私有房屋登记发证申请表》由赵德凤作为申请人签名，同时沂水县龙家圈乡前马荒村村民委员会盖章证明情况属实，村委主任也盖章予以佐证认可； 2、房屋产权所属保证书一份，证明基于当时特定的登记条件，赵德凤书面保证对涉案房屋享有所有权，无纠葛； 3、沂水县城镇房屋平面示意图一份，证明1997年8月26日，对涉案房屋进行了测绘调查。 被告县政府辩称，被告县政府不是本案适格被告，请求依法裁定被告县政府退出本案诉讼，变更被告为沂水县自然资源和规划局。1、2017年9月7日，国务院法制办公室作出国发秘复函[2017]852号《对广西壮族自治区法制办的批复》。国务院法制办公室经请示全国人大法工委意见，行政机关职权变更的，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人，即应当以《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构为被申请人。2、根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条及中共沂水县委办公室沂水县人民政府办公室关于印发《沂水县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》办字[2019]46号，沂水县自然资源和规划局负责我县自然资源和不动产统一登记确权，因此，本案的适格被告应为沂水县自然资源和规划局。3、2017年4月15日，最高人民法院（2017）最高法行申137号行政裁定书，也裁定确认不动产登记适格被告为《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构。据此，本案被告应为沂水县自然资源和规划局。综上所述，请求法院根据法律规定向原告进行法律释明，依法变更被告为沂水县自然资源和规划局。 在法定期限内，被告县政府提供证据以下证据： 1、国发秘复函[2017]852号《对广西壮族自治区法制办的批复》一份，证明行政复议申请人即应当以《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构为被申请人； 2、中共沂水县委办公室沂水县人民政府办公室关于印发《沂水县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》办字[2019]46号一份，证明沂水县自然资源和规划局负责我县自然资源和不动产统一登记确权； 3、最高人民法院（2017）最高法行申137号行政裁定书一份，证明确认不动产登记适格被告为《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告县自然资源规划局发表以下质证意见： 对原告提交的证据真实性无异议，根据法庭调查涉案房屋均是建设取得，原告和第三人应当提供证据证明房屋的具体建设人或者是该房屋具体为谁所建设，据此才能确定房屋所有权人，也才能够确定本案登记行为是否合法。 对原告提供的证据，被告县政府无异议。 对原告提供的证据，第三人发表以下质证意见： 对证据10有异议，原告提供的是复印件，不符合证据规则，不能证明其主张，且申请的宅基地与赵德凤名下的房屋及土地四至不一致，系两处宅基地，原告提供的该份证据与本案没有关联性。对其他证据无异议。 对被告县自然资源规划局提供的证据，原告发表以下质证意见： 当时赵有福一并盖了八间屋，前面三间是赵德龙的，后面五间中三间是赵德国的，两间是赵有福的老年宅，本案争议的房屋就在这八间屋之内即前面赵德龙的三间，这八间屋是1990年一并盖起来的，第三人说他是1995年盖的，这相互矛盾。 对被告县自然资源规划局提供的证据，被告县政府无异议。 对被告县自然资源规划局提供的证据，第三人无异议。 对被告县政府提供的证据，原告无异议。 对被告县政府提供的证据，被告县自然资源规划局无异议。 对被告县政府提供的证据，第三人无异议。 经庭审质证、认证，合议庭对以下证据作如下确认： 原告提交的证据1-5及7-11、被告县政府提交的证据1-3符合证据的真实性、合法性、关联性特征，能够证明案件的基本事实，本院予以采纳。原告提交的证据6、被告县自然资源和规划局提交的证据1-3虽具备证据来源的真实性且符合证据的关联性特征，但对其合法性不予认定，故对上述证据本院不予采纳。 根据原、被告提供的证据，以及对证据的质证、认证，本院认定以下法律事实： 1990年4月13日，原告向沂水县龙家圈乡前马荒村民委员会提出居民建住宅申请用地报告书，经沂水县龙家圈乡人民政府同意，原沂水县土地管理局于1990年9月7日批准原告使用四至东为巷子、西为巷子、南为本村地、北为赵有福的面积166平方米的地块。后原告及其家属一直居住于东北，涉案房屋亦是在原告于东北居住期间所建。2001年8月22日，被告县政府颁发了由沂水县房地产管理局填发的房权证沂房字第××号房屋所有权证书，房屋所有权人为赵德凤。2003年原告从东北回到涉案房屋所在村内，并一直居住于涉案房屋内，直至2019年7月涉案房屋被依法征收时止。 2018年11月28日，第三人张洪奎向本院提起民事诉讼，要求原告周忠美停止侵权，从涉案房屋内搬出。后第三人张洪奎申请撤回起诉，本院于2019年9月10日作出（2018）鲁1323民初5765号民事裁定书，准予第三人张洪奎撤诉。2019年4月22日，原告不服被告县政府作出的房权证沂房字第××号房屋所有权证书，向临沂市中级人民法院提起提起行政诉讼，临沂市中级人民法院于2019年7月15日作出（2019）鲁13行初71号行政裁定书，裁定本案由沂水县人民法院管辖。原告遂于2019年8月2日向本院提起行政诉讼，请求：1、依法判决撤销被告作出的为赵德凤颁发证号为沂房字第××号的房权证的行政行为，撤销沂房字第××号房权证；2、本案诉讼费由被告承担。 另查明，原告之夫赵德龙与案外人赵德国、赵德凤系姐弟关系，案外人赵有福与案外人赵德龙、赵德国、赵德凤系父子（女）关系。第三人张洪奎与赵德凤生前（2003年7月28日亡故）系夫妻关系。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，涉案房屋的房屋所有权证书系于2001年以被告县政府名义办理，但因法律沿革导致不动产物权登记的行政机关发生变更，现该职权由被告县自然资源和规划局行使，故沂水县自然资源和规划局是本案适格被告。 1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。由此可见，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，需经村民会议讨论通过；城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内建住宅的，需经其所在单位或者居民委员会同意。本案中，不论涉案房屋所有权证书中房屋所有权人赵德凤为农业户口或是非农户口，被告县自然资源和规划局及第三人张洪奎既未提交证据证明建设涉案房屋已经村民会议讨论通过，又未提供赵德凤所在单位或居民委员会同意的证明材料，且涉案房屋在房屋所有权登记申请材料的档案中亦未有相关证明材料。虽涉案房屋建设用地已经原告申请并得到批准，但被告县自然资源和规划局及第三人张洪奎并未提供证据证明原告将涉案房屋所建地块的使用权转让于赵德凤或第三人张洪奎。第三人张洪奎亦未能提供证据证明涉案房屋的建设系赵德凤或第三人所建。因此，涉案房屋是否由赵德凤及第三人所建的事实并不明确，被告在未尽到审慎审查义务的情况下作出房权证沂房字第××号的行政行为不符合法律规定。 综上所述，被告县自然资源和规划局作出房权证沂房字第××号房屋所有权证书的行政行为认定事实不清。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定判决如下： 撤销被告沂水县自然资源和规划局于2001年8月22日颁发的沂房字第××号房屋所有权证书。 案件受理费50元，由被告沂水县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  孙灵生 人民陪审员  李富晓 人民陪审员  张翠荣 二〇二〇年一月十四日 法官 助理  于燕燕 书 记 员  黄俊雅