辽宁省北票市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽1381行初24号 原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司，住所地辽宁省朝阳市北票市下府开发区厚土沟村。 法定代表人关欣。 委托代理人关玉明，男，1968年11月7日出生，汉族，住辽宁省朝阳市双塔区，北票市龙鸟湖生态养殖有限公司法律顾问。 被告北票市自然资源局（原北票市国土资源局），住所地辽宁省北票市人民路3段22号。 法定代表人洪振洋，局长。 委托代理人姜占宇，北票市自然资源局法规信访股工作人员。 委托代理人杜玉东，北票市自然资源局执法监察大队工作人员。 被告北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街3号。 法定代表人付宗义，市长。 委托代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。 委托代理人付冉，北票市司法局工作人员。 原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司因不服被告北票市自然资源局作出的行政处罚决定、被告北票市人民政府作出的行政复议决定一案，于2019年4月23日向朝阳市中级人民法院起诉，朝阳市中级人民法院于2019年4月25日裁定移送北票市人民法院。本院于2019年7月23日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员肖阳担任审判长并主审，人民陪审员任绍丹、邢金全参加评议，并于2019年11月11日公开开庭审理了本案。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司的委托代理人关玉明，被告北票市自然资源局的委托代理人姜占宇、杜玉东，被告北票市人民政府的委托代理人吉祥峰、付冉到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定。本案现已审理终结。 被告北票市自然资源局于2018年12月19日作出北国土资行处字[2018]41号行政处罚决定“1、责令退还非法占用的土地。2、限15日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物（16380平方米）和其它附属设施。恢复耕地（8293平方米）种植条件，恢复设施农用地（17548平方米）土地平整。3、对非法占用的8293平方米旱地，处以20元每平方米的罚款，罚款计165860元。对非法占用的17548平方米设施农用地，处以10元每平方米的罚款，罚款计175480元。罚款总计341340元。”原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司不服，于2019年2月14日向北票市人民政府申请行政复议，被告北票市人民政府于2019年4月4日作出北政行复字[2019]1号行政复议决定“维持被申请人作出的北国土资行处字[2018]041号《行政处罚决定书》”，原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司不服，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月23日受理此案。 原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司诉称，诉讼请求：1、判决被告北票市自然资源局行政处罚决定书（北国土资行处字[2018]041号）违法；2、判决被告北票市人民政府行政复议决定书（北政行复字[2019]1号）违法。事实及理由：原告不服被告北票市自然资源局行政处罚决定书（北国土资行处字[2018]041号）中“你单位在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下，擅自在下府开发区厚土沟村占耕地搞建设及使用设施在农用地搞非农建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定，属违法用地行为”的违法事实认定及作出的：“1、责令退还非法占用的土地。2、限15日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物（16380平方米）和其它附属设施。恢复耕地（8293平方米）种植条件，恢复设施农用地（17548平方米）土地平整。3、对非法占用的8293平方米旱地，处以20元每平方米的罚款，罚款计165860元。对非法占用的17548平方米设施农用地，处以10元每平方米的罚款，罚款计175480元。罚款总计341340元。”的处罚决定，以及被告北票市人民政府北政行复字[2019]1号《行政复议决定书》作出的“维持被申请人作出的北国土资行处字[2018]041号《行政处罚决定书》”的复议决定。原告认为：（一）被告《行政处罚决定书》中对原告认定的违法事实不能成立。1、国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称“127号文件”）明确规定:设施农业用地，按农用地管理。设施农业的生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。设施农业项目用地实行备案管理。按照此政策规定，设施农业项目中，直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施建设，需要使用土地的，不用按照《土地管理法》第43条的规定“必须依法申请使用国有土地”。设施农业项目中，直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施建设，占用土地因为不涉及农用地转为建设用地，所以不用按照《土地管理法》第44条的规定“应当办理农用地转用审批手续”。同时，设施农业项目用地实行备案管理，不用在国土资源部门办理用地其他审批手续。2、原告于2008年10月取得北票市行政审批局生产经营行政许可。其“下府开发区5000头生猪养殖场建设项目”（以下简称生猪养殖项目），在2009年通过了北票市下府开发区动物防疫监督所、北票市国土资源局五间房国土所、北票市下府经济开发区、北票市财政局、北票市畜牧局畜禽标准化养殖小区备案初审，完成了在上述部门的备案登记；于2009年8月取得北票市发展改革委员会项目立项行政许可；于2009年11月取得北票市环境保护局环境保护行政许可；一期完工项目于2012年8月取得北票市农村合作经济经营管理局核发的物权登记证书。上述政府各部门的备案、许可、登记手续对原告生猪养殖项目的经营内容、建设内容、一期完工设施内容进行了明确。根据这些备案、许可、登记手续及所载内容，可以清晰的看出：原告是设施农业企业，原告生猪养殖项目是设施农业项目。3、被告《行政处罚决定书》载列的“非法占用土地上新建的建筑物（16380平方米）和其它附属设施”，是原告生猪养殖项目的组成部分，是整个项目的生产设施、生产附属设施和附属环境保护设施。因为原告生猪养殖项目于2012年5月，被朝阳市环境保护局以在一级水源保护区建设国家禁止建设项目为由，予以了环保关停。关停时，项目必须配套建设的生产附属设施、附属环境保护设施全部处于建设中，关停后，建设被迫中止。2016年原告生猪养殖项目所在区域调整为二级水源保护区，因为有环评手续，生产又被允许。在一直未得到政府环保关停善后处理的情况下，原告为了生存，决定恢复生产。恢复生产的前提是对因环保关停中止建设的生产附属设施、附属环境保护设施恢复建设。在环境监管日益严厉的情况下，没有附属环境保护设施的完善，环保部门不允许恢复生产，原告也不敢恢复生产。为此，在恢复生产前，原告按照项目总体规划和政府审批内容，结合恢复生产后的环境保护需求和国家畜禽规模养殖污染防治政策规定，对因关停而中止的生产附属设施、附属环境保护设施进行了续建，对部分环保关停前因投入使用而污秽、破损的猪舍进行了环保改造升级。续建及改造设施由4部分组成，具体情况如下：（1）环保改造的生产设施（3250平方米）。改造前是因环保关停而废弃的传统猪舍和蔬菜大棚，改造后是生态种养综合体；改造前是水冲圈舍模式集中养殖黑毛猪、集中种植蔬菜，改造后是发酵床模式分散养殖小香猪、“鱼菜共生”、立体无土模式分散种植蔬菜和养殖水产品；改造前是统一生产、统一销售，改造后是订单生产、订单销售；改造前是以追求养殖数量为主的开放式传统生产设施，改造后是以追求品质为主的针对单位、家庭设定的不同规格独立“种养套餐”单元；改造前设施破败、异味严重，改造后设施美观，空气清新；改造前设施里有饲养员休息的场所和设施，改造后全部是养殖种植生产设施，没有任何人的生活起居设施；改造前是传统型设施农业的生产设施，改造后是现代生态景观型设施农业的生产设施和污水处理综合利用设施。这种改造及生产经营模式的转换，是原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第16条：“国家鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用。”，第35条：“畜禽养殖户自愿建设综合利用和无害化处理设施、采取措施减少污染物排放的，可以依照本条例规定享受相关激励和扶持政策。”的规定，适应饮用水水源保护区的环保要求开展的。改造后，其依然是设施农业的生产设施，只是由传统设施农业的生产设施，改造升级为现代生态设施农业的生产设施。查处之前和查处期间，这些设施都处于改造建设中，没有开展任何非农生产经营，改造行为构不成设施农业非农化。按照“127号文件”规定，其用地依然按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。认定其违反了《土地管理法》第43条、第44条的规定，显然违法事实不能成立。（2）临时管理与生活用房（300平方米）。因为被告一直以水源保护区为由拒绝给原告办理附属管理及生活设施用地的农用地转用审批手续，原告生猪养殖项目规划的附属管理及生活设施一直处于待建之中。原告在附属设施续建及生产设施改造期间，为了满足最基本管理及生活需求，将环保改造生产设施中的三个种养单元，装修后作为临时管理和生活用房。和其他项目建设期间临时搭建的管理和生活用房一样，在正式的管理及生活用房建设完毕后，其将恢复为生产设施用房。因为是临时的，恢复为生产设施用房异常简单，只要将家具和电器搬出即可。所以，其用地不能认定为“永久性餐饮、住宿用地”，不能按建设用地管理。认定其违反了《土地管理法》第43条、第44条的规定，显然违法事实不能成立。（3）续建的生产附属设施（4000平方米）和附属环境保护设施（9000平方米）。是对因环保关停中止的恢复生产必须配套的生产附属设施、附属环境保护设施的续建。建设内容包含一座单体两层建筑、一座钢结构连栋温室及连栋温室四周用于固定支撑封闭温室、加固挡土墙因地制宜建设的建筑。其中生产附属设施用房具体功能和用途是：检验检疫检测、疫病防控、病虫害防治、原料储存、产品分拣包装、产品临时储存和必要管理用房。附属环境保护设施用房具体功能和用途是：室内高中低位沼液贮液池、氧化塘、沼液生态综合利用设施。连栋温室功能和用途是为污水处理沼气工程、污水处理综合利用系统中的室内贮液池、氧化塘、沼液综合利用设施保温用的。这些续建设施，有的在政府行政许可中早已批准，续建是按批准的内容和规定的位置开展的。有的在行政许可中没有明列，但原告生猪养殖项目特殊的生产需求和环保需求，要求这些设施必须配套建设。一是原告的养殖品种是绿色黑毛猪，生产过程需要饲喂大量青饲料，这些青饲料常规设施无法长期存储，必须单独修建一些类似菜窖一样的储存设施。二是大量生产的蔬菜水果，需要大量临时分拣包装、临时冷藏存储的设施。三是东北有半年的低温天气，天气寒冷时，附属的污水处理沼气工程、污水处理综合利用系统在室外无法运行，为了保证其全天候运行，系统中多数沼液贮液池、氧化塘、综合利用设施必须配套建设于室内。四是通过污水处理沼气工程处理后的沼液，是种植、养殖都能充分利用的优质养料、肥料及水源，为了其能被充分的生态利用，贮存、氧化这些养料、肥料、水源的设施—-贮液池、氧化塘，不但要大量修建于室内，还要部分修建于整个园区的最高点，让其兼职高位水塔的功能，让这些宝贵的资源能够自流到每个大棚中、鱼塘里，自流到每个需要它们的地方。为此，需要配套建设大量位于室内不同高度的贮存、氧化、综合利用这些沼液的贮液池、氧化塘和综合利用设施。按照经过环保部门审核批复的《建设项目环境影响报告表》中对贮液池、氧化塘建设数量为“若干”，同时不限位置、不限规格、不限面积的规定，和国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的支持鼓励政策，这些设施建设没有违背国家和政府的相关规定。查处之前和查处期间，这些续建设施全部处于建设之中，没有开展任何非农生产经营，按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。认定其违反了《土地管理法》第43条、第44条的规定，显然违法事实不能成立。（4）其他附属设施。除了一个门卫房之外，都是污水处理沼气工程及污水处理综合利用系统的沼液贮液池、氧化塘及综合利用设施，都直接用于或服务于农业生产，按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，认定其违反了《土地管理法》第43条、第44条的规定，显然违法事实不能成立。上述事实，有“127号文件”、“127号文件”出台单位负责人权威解读、国土资源业内人士专业解析、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《土地管理法》、原告生猪养殖小区备案审核手续、政府各部门核发的建设及生产经营行政许可、一期完工项目物权登记证、项目总体规划平面布局图、环保部门批复的规划平面图、项目建设现场卫星图片、续建及改造设施功能布局图、续建及改造设施建设现场影像图片、续建及改造设施投产后意向图、环保关停前生产相关资料、水源保护区划定文件、环保关停手续、污水处理沼气工程规划设计方案、污水处理沼气工程实际建设影像图片为证。通过上述事实和证据，可以清晰的看出，原告生猪养殖项目是设施农业项目；被告认定为非农建设的改造项目，是原告根据国家环保政策改造升级的现代生态设施农业的生产设施；被告认定为非农建设的续建项目，是原告依据政府各部门的行政许可和国家政策法规，按照项目规划、生产需求和环保需求建设的生产经营必须配套的生产附属设施和附属环境保护设施。被查处之前和查处期间全部处于建设和改造中，没有开展任何非农生产经营。因为都直接用于或服务于农业生产，按照“127号文件”规定，其用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，认定其违反了《土地管理法》第43条、第44条的规定，显然违法事实不能成立。依据《行政处罚法》第38条“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的法律规定，《处罚决定书》显然是违法的。（二）被告的《行政处罚决定书》是在没有查明事实，没有确凿证据的前提下下达的。被告在调查过程中，不听原告的解释、说明，不信原告的承诺、保证，不看各项政府许可手续，不顾项目规划和生产需求，不理国家政策法规，一直用“有罪推论”方式进行调查及办案，从不认真听取被告的解释说明，每次解释说明都被粗暴打断，仅仅依据续建和改造设施的外部形状、内部结构，就简单任性地认定其为非农建设。在陈述申辩环节，没有充分听取原告的意见，对原告提出的事实、理由和证据，没有认真复核；对原告提出的于情于理、于法于规都成立的事实、理由、证据没有采纳；对原告提出的引进第三方机构进行权威鉴定的请求置之不理。在行政复议同时，原告再次将项目规划建设情况、续建及改造设施具体功能、未来生产经营意向、各部门行政许可手续、国家的鼓励支持政策、国土资源部耕地保护司的权威解释、原告绝不非农经营的承诺保证，以书面材料并辅助大量具体证据资料，一同报送至被告的主要领导，再次请求被告进一步查清事实，撤销其处罚决定，但仍遭无视。致使被告在没有查明事实、原告违法事实不能成立、没有确凿证据的情况下，对原告作出了拆除、退还、罚款、移送公安机关追究刑事责任的行政处罚。被告《行政处罚决定书》对原告认定的违法事实是：用本来应该开展设施农业建设的农用地，开展了非农建设。载明的证据是：《询问笔录》、《现场影像资料》、《规划说明》、《地类说明》。在北票市人民政府《行政复议决定书》中，被告将违法事实具体为：未按畜禽养殖的用途进行建设，使设施农用地非农化。将非农建设内容具体为：将原有的养殖场建成五排可以居住的一层别墅型房屋，一座大型永久性建筑，地面已经进行硬化并正在装修。根据原告生猪养殖项目建设实际和现行国家政策，被告上述证据，无法确凿证明原告16380平方米生产设施、生产附属设施、附属环境保护设施全部为非农建设。具体说明如下：1、《现场影像资料》证据，能权威确凿证明这些设施在查处之前及查处期间都未开展任何非农生产经营；不能确凿证明这些设施为非农建设。在设施未投入生产经营的情况下，现场影像资料只是这些设施的外在形态。随着国家关于设施农用地性质认定政策的调整，设施外在形态已不是判断这些设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的法定标准。目前国家判断这些设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的法定标准是设施的实际功能和实际用途。实际功能和实际用途是设施农业的生产设施、生产附属设施、附属环境保护设施的，不论设施的外部形状怎样，内部结构如何，是否是永久性建筑物，都按农用地管理；实际功能或实际用途是二三产的，也不论设施的外部形状怎样，内部结构如何，是否是永久性建筑物，全按建设用地管理。原告被认定为非农建设的设施，查处之前及查处期间全部处于建设和改造中，没有开展任何非农生产经营，也没有安装任何非农生产经营设备。这种情况下，现场的影像资料是原告没有用这些设施开展任何非农生产经营的权威确凿证据，而不是被告认定这些设施为非农建设的权威确凿证据。其中的“五排可以居住的一层别墅型房屋”现场影像资料，是原告对这些房屋进行了改造但未利用这些房屋开展任何非农生产经营的权威确凿证据，不是被告认定这些房屋为非农建设的权威确凿证据。外在形态不是确认其功能或用途的法定依据。在其未投入使用的情况下，推断也不是确认其功能或用途的权威方式，推断的结论没有确凿性。如果用推断的方式确认，那么原告因为有国家支持政策，有政府行政许可，有环境保护义务，有建设规划方案，有生产意向图示，有自己可以确定其用途的权利，其确认的这些房屋全部是原告环保改造升级的现代生态设施农业的生产设施，远比被告根据其外在形态推断的用于居住的结论更为科学，更具有说服力。在干什么都可以的情况下，原告有权确定自己这些设施的实际用途，而被告没有此项职权，被告的职权是审查原告确定的用途违不违法。很显然，原告将这些设施用途由原来传统养殖的生产设施，改造升级为现代生态混种混养的生产设施，因其以保护环境、减少污染排放为目标，所以不可能是违法的，反而是国家鼓励支持的。同时，改造升级后的生产设施，虽然设施结构、具体功能做了很大调整，但因为混种混养的鱼菜，本身既是农业生产，采用的“鱼菜共生”设施，还是沼液综合利用设施，所以，改造行为虽未完全按养殖用途进行建设，但构不成设施农业非农化。其中的“已装修临时管理与生活用房”现场影像资料，是原告将300平方米生产设施临时装修用作管理与生活用房的权威确凿证据，不是这300平方米设施已经非农化，其用地必须按照建设用地管理的权威确凿证据，也不是确认“五排可以居住的一层别墅型房屋”全部是非农建设的权威确凿证据。根据原告生猪养殖项目的总体规划、原告的解释说明及项目现场实际，都能确认这300平方米用房是原告临时装修并投入使用的整个项目建设及改造期间的临时管理与生活用房，正式管理与生活用房建完后，其立即恢复为生产设施用房。其不是“127号文件”规定的用地必须按建设用地管理的“永久性餐饮、住宿”设施，不能按非农建设的用地政策对其管理。其中的“一座大型永久性建筑物”现场影像资料，是原告建设了这个“大型永久性建筑物”但并未利用其开展任何非农生产经营的权威确凿证据，不是被告认定其“未按畜禽养殖用途进行建设，使设施农用地非农化”的权威确凿证据。一是“永久性建筑物”已不是判断这些设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的法定标准。目前现行的法律、法规和规范性文件，都没有将“永久性建筑物”作为标准判断设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的规定，反而国土资源部耕地保护司的负责人、国土资源部门具有一定专业理论水平的业内人士，在面向全国公开发行的报刊和网络媒体上，对个别国土资源部门的这一做法进行了否定，强调认定设施用地是按农用地管理还是按建设用地管理的标准是设施的实际功能和实际用途。二是国家和地方没有设施农业各种设施外部形状、内部结构的规范统一的标准。原告是在与众不同的地方，用与众不同的方式，生产与众不同的产品。生产及环保的特殊要求，需要项目配套建设很多常规畜禽养殖项目不用配套的设施，比如青饲料的青储设施，蔬菜水果的临时冷藏保鲜设施，污水处理沼气工程的沼液储液池、氧化塘，污水处理综合利用系统的种养结合综合利用设施。同时原告对项目恢复生产后的“现代生态景观设施农业”的定位也与众不同。原告的项目不但坐落于水源保护区，同时坐落于政府规划建设的天鹅湖旅游度假区的田园综合体项目中。为了项目长治久安，在保证生产功能、环保需求的前提下，项目还要适应旅游度假区的景观要求，在建设中尽量要求各种设施的外在形态不但要美观，而且特立独行。这些附属设施的外在形态虽然与众不同，也没有直接用于生猪养殖生产，但因为都是服务于生猪养殖生产的附属设施，按照“127号文件”规定，其依然按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。在国家和地方没有设施农业各种设施外部形状、内部结构规范统一标准的情况下，在原告未开展任何非农生产经营的情况下，被告简单的根据这些设施外在形态的“现场影像资料”，确定原告“未按畜禽养殖的用途进行建设，使设施农用地非农化”，其结论显然不能成立。这些“大型永久性建筑物”的“现场影像资料”，不但不是认定这些设施为非农建设的权威确凿证据，反而是被告没有查明事实、原告违法事实不能成立的权威确凿证据。其中的“硬化地面”现场影像资料，是这些硬化地面全部应按农用地管理的权威确凿证据，不是其必须按建设用地管理的权威确凿证据。第一，各生产设施、附属设施内部的硬化地面，是各生产设施、附属设施的有机组成部分，在原告未利用这些设施开展任何非农生产经营的情况下，现场影像资料不是这些设施为非农建设的权威确凿证据，当然也就不是这些与各生产设施、附属设施一体的硬化地面为非农建设的权威确凿证据。第二，设施外部场区内部的硬化地面，除了几个停车位外，都是场区内直接用于或服务于养殖、种植生产的车行或人行道路，按照“127号文件”规定，都应该按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。几个停车位，也是为养殖、种植生产服务的，是用彩砖在地面直接铺设的，同时只有几个，不是“127号文件”规定的必须按建设用地管理的“永久性大型停车场”。其中的“正在装修”现场影像资料，不是正在装修的生产设施或附属设施是非农建设的权威确凿证据。第一，不管是内部的还是外部的装修，反映的都是这些设施的外在形态，反映不出这些设施的实际功能，国家和地方都没有设施农业的生产设施、附属设施装修后就是非农建设的法律法规和规范性规定。第二，被告用正在装修的现场影像资料，用推论的方式证明原告已将设施非农化，只能证明其结论是在没有查明事实、证据不确凿的情况下作出的。因为不只非农生产经营需要水电，需要照明，需要通风换气，现代设施农业生产也需要水电，需要照明，需要通风换气；不只非农建设需要美化亮化，现代生态景观农业设施更需要美化亮化。所以，被告查处期间的“现场影像资料”证据，不但无法确凿证明原告16380平方米生产设施、生产附属设施、附属环境保护设施为非农建设，却同时从反面确凿证明被告的处罚决定是在没有查明事实、没有确凿证据、原告违法事实根本不能成立的前提下违法作出的，确凿证明原告的《行政处罚决定书》是违法的。2、《询问笔录》证据，权威确凿证明的是原告自身认定续建及改造设施的功能和用途全部是设施农业项目的生产设施、生产附属设施和附属环境保护设施；权威确凿证明的是被告在原告对其非农建设指控根本不认同，被告没有全面、客观、公正开展调查的情况下，违背程序，利用手中的权力，强行认定原告开展的建设为非农建设。不能权威确凿证明原告16380平方米续建及改造设施为非农建设。在原告所有续建及改造设施没有开展任何非农生产经营，也没有安装任何非农生产经营设备的情况下，被告查处期间的询问笔录，是认定这些设施功能或用途的权威证据。但除非是查处人员篡改或伪造的询问笔录，只要是经过原告签字的合法笔录，询问笔录证明的一定是原告不用这些设施开展非农生产经营，证明原告续建及改造设施的功能和用途全部是原告项目的生产设施、生产附属设施和附属环境保护设施，证明原告没有开展非农建设。确凿证明被告的处罚决定是在没有查明事实、没有确凿证据、原告违法事实根本不能成立的前提下违法作出的，确凿证明原告的《行政处罚决定书》是违法的。3、《规划说明》、《地类说明》。这两个证据应是在已经确定原告存在非农建设行为后，确定原告应该办理农用地转用审批手续的证据。对原告是否开展了非农建设，没有证明效力。在原告拥有全套设施农业建设与生产行政许可的前提下，在全国都没有统一规范的农业设施外在形态建设标准的前提下，在原告反复说明、不断保证这些设施全部用于设施农业生产的前提下，在原告没有利用这些设施开展任何非农生产经营，也未安装任何非农生产经营设备前提下，被告单方面强行认定这些设施已经非农化，单方面强行认定原告开展的是非农建设，并给予严厉处罚，其性质只有一个：滥用职权的违法行为！被告一直认定原告非农建设了，可非农项目种类众多，原告具体干的是什么？是二产的工业项目，还是三产的农业项目？是二产的加工制造、商品生产，还是三产的休闲度假、养生养老？《处罚决定书》上没有载明，《复议决定书》上也没有载明，载列的各种证据也无法证明。以上事实有《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、“127号文件”、“127号文件”出台单位负责人权威解读、国土资源业内人士专业解析、原告陈述申辩材料及附送证据、原告《停止执行申请书》及附送证据为证。通过上述事实和证据，可以清晰的看出，被告对原告违法事实的认定，是在没有查明事实，没有确凿证据，原告的违法事实不能成立的情况下，被告利用手中的权力，违法作出的。严重违反了《行政处罚法》第30条“违法事实不清，不得给予行政处罚”的法律规定。（三）被告在对原告行政查处过程中，没有遵守法定程序，处罚程序严重违法。1、被告在查处过程中，不按法定程序全面、客观、公正地开展调查，不听原告的陈述申辩，对原告提出的显然成立的事实、理由和证据，不但不采纳，还因原告的申辩加重对原告的处罚：将申辩前认定的违法占用耕地面积3597平方米，在申辩后调增为8293平方米，将申辩前原告并不构成非法占用耕地罪，加重为已经构成非法占用耕地罪。严重违反了《行政处罚法》第32条的法律规定。2、在没有全面、客观、公正地开展调查，现场勘测没有告知原告参加，各项资料都没有原告签字的情况下，单方面强行认定原告已构成非法占用耕地罪，并于2017年9月18日，违法移送至公安机关追究刑事责任。刑事查处期间，不配合公安机关的调查，对原告提出的对违法占地属性重新鉴定、面积重新核实的申请，公安部门提交给被告后，被告以各种理由直至现在不出鉴定结论。3、移送公安机关245天以后的2018年5月23日，在案件还处于公安机关刑事调查之中，还未结案的情况下，被告又行政立案，开始行政查处。行政立案后，以原告在其行政查处手续上签字，就对原告“违法占地”面积进行调整，撤销原告非法占用耕地罪指控，否则不予调整为威逼手段；以配合其行政查处，就对“违法建筑”不予拆除为利诱欺骗手段，威逼利诱原告在其行政查处手续上后补各种签字。4、从2018年5月23日立案到2018年12月19日下达《行政处罚决定书》，查处期限历时205天，在案情并不复杂的情况下，查处期限超出法定期限145天，严重程序违法。上述事实有违法用地平面图、现场勘测笔录、公安机关刑事立案手续、原告陈述申辩材料及附送证据、原告《中止执行申请书》及附送证据、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、《国土资源行政处罚办法》为证。通过上述事实和证据，可以清晰的看出：被告不按法定程序办案；用威逼、利诱、欺骗手段，代替全面、客观、公正调查；不听原告的申辩；原告申辩后，违法加重对原告的处罚；违法对原告进行刑事犯罪指控；违法司法移送；违法开展行政查处；对原告各个时期提交的明显成立的事实、理由、证据，不予采纳；办案时间严重超出法定时限。已构成严重的程序违法。综上三个方面事实、理由和证据，被告北票市国土资源局滥用职权，在原告违法事实不能成立，没有确凿证据，没能查明事实，没有遵守法定程序的情况下，违法对原告下达了《行政处罚决定书》，严重违背了《行政处罚法》第38条、第30条、第3条的法律规定。北票市人民政府不依法履行复议审查职责，对被告北票市国土资源局显而易见的违法行为，极尽包庇之能事，违法下达了《行政复议决定书》，严重违背了《行政复议法》第28条第3款的法律规定。原告依据《行政诉讼法》第12条、第45条的规定，向人民法院提起本次行政诉讼，请求人民法院判决被告北票市自然资源局北国土资行处字[2018]041号《行政处罚决定书》违法，判决被告北票市人民政府北政行复字[2019]1号《行政复议决定书》违法。 原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司向法庭出示的证据：第一组，北票市国土资源局行政处罚决定书、行政复议决定书、行政复议申请书，证明被诉具体行政行为存在，被告作为被诉主体适格。证明行政处罚决定书认定的违法事实是占用耕地及设施农用地开展非农建设，证明被告认定原告续建及改造设施为非农建设的证据是询问笔录、现场影像资料、规划说明、地类说明，证明行政处罚决定书作出的时间是2018年12月19日，距立案时间为205天，超出法定期限145天，属于程序违法，证明被告在原告根本不认同的情况下仅根据原告续建建筑的外在形态，在没有查明事实，没有确凿证据的情况下对原告作出了开展非农建设的事实认定，证明北票市人民政府没有依法履行复议职责，在复议过程中，没有坚持合法公正，有错必纠的原则，对被告显而易见的没有查明事实，没有确凿证据，处罚决定明显不当，程序明显违法，问题视而不见，作出了严重损害原告权益的复议决定。第二组，《畜禽规模养殖污染管理条例》，证明国家对畜禽养殖的政策是畜禽养殖是按农用地管理。证明国家规定，畜禽养殖场应当根据养殖规模和养殖需求建设相应的畜禽粪便、污水的储存设施和污水处理综合利用设施。该条例对企业自行建设污水处理设施及综合利用设施和对养殖方式，养殖设施进行环保改造，是鼓励扶持的。第三组，关于进一步支持设施农业健康发展的通知，证明原告项目设施功能和用途是设施农业的生产设施和附属设施，用地按农用地管理，不用办理农用地转用审批手续。第四组，《关于进一步支持设施农用地的健康发展的通知解读》、《如何正确把握设施农业用地认定标准》，证明区分农用地和建设用地的标准不是建筑物的外在形态而是建筑物的实际功能和实际用途。证明原告续建及改造设施的实际功能和用途都是设施农业的生产设施和附属设施，新用地按农用地管理的，不能按建设用地管理。第五组、第六组，营业执照、养殖小区备案初审表、企业投资项目备案确认书、环境影响报告表批复、动物防疫条件合格证、环境影响报告表、污水处理沼气工程设计投资方案、农业设施物权证、龙鸟湖生态山庄平面布局图、引种证明、检测报告、商标注册证、富硒离子养殖宝。证明原告向政府取得了备案登记、建设经营行政许可、原告项目是设施农业项目、续建及改造设施是设施农业的生产设施和附属设施。第七组，《环境保护责令改正通知书》、《朝阳市饮用水水源保护区区划方案的批复》、《辽宁省环保厅关于朝阳市县级以上城市集中式饮用水水源保护区范围的批复》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，证明原告项目2012年5月9日被朝阳市环保局以在一级水源保护区建设国家禁止建设项目为由予以关停。2013年朝阳市人民政府将白石水库饮用水水源地保护区范围作出了调整，原告项目所在地由一级水源地调整为二级水源地，原告项目有环评，是国家允许建设项目，续建及改造行为合情合理、合法合规。第八组，续建及改造设施平面布局图、续建及改造设施现场影像图片、续建及改造设施投产后意向图、其他附属设施图片，证明原告续建及改造设施的功能及用途都是设施农业的生产设施和附属设施，这些设施都正在建设及改造中，没有开展任何非农生产经营，没有安装任何非农生产设备，这些设施用于现代设施农业生产完全可行，证明原告没有任何非农建设行为，被告行政处罚决定没有事实依据，没有确凿证据。第九组，听证申述答辩材料、用地平面图、违法占地图、关于请求政府协调解决北票市龙鸟湖生态养殖有限公司用地问题的请示、停止执行申请书，证明被告没有认真听取原告的陈述申辩，对原告显然成立的事实和理由、证据没有核实采纳，证明被告的处罚决定是在没有查明事实，原告违法事实不能成立，没有确凿证据的情况下做出的。第十组，国土资源行政处罚办法、行政处罚法、行政强制执行法、行政复议法、行政诉讼法，证明被告的行政处罚决定严重超出法定期限。处罚决定是在原告违法事实不能成立，没有查明事实，没有确凿证据的情况下作出的，违反了行政处罚法的相关规定。同时，处罚决定明显不当，违反了行政强制执行法的相关规定，没有依法复议，违反了复议法的相关规定，因为证据不足，明显不当，程序违法，依据行政诉讼法第七十条的规定，人民法院应予以撤销或判决违法。第十一组，天鹅湖度假区概念规划、项目合作框架协议签约，证明原告项目位于天鹅湖度假区核心区，天鹅湖度假区是政府3P项目，强制设定是利用强制执行权为单位谋取利益的违法行为。第十二组，全面推进依法行政实施纲要、关于充分发挥职能作用为民营企业营造良好法治环境的意见，证明合法行政、合理行政、程序正当是国家的政治规定，被告在没有确凿证据的情况下做出的明显程序违法、明显不当的行政行为，违反了国家依法行政、依法保护产权的政治规定。 被告北票市自然资源局辩称，一、违法事实认定清楚。北票市龙鸟湖生态养殖有限公司在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下，于2014年在下府经济开发区厚土沟村占耕地搞建设及使用设施农用地搞非农业建设。我局工作人员于2014年11月份对其下达了《责令停止违法行为通知书》，2016年7月份又对其下达了《责令改正通知书》。当事人拒不承认自己改变土地使用用途，一直强调是将传统养殖模式升级成环保生态家庭式自养模式。没有进行整改还一直进行建设。2018年5月23日，我局工作人员进行立案调查。经原北票市国土资源局土地测绘中心出具的图纸显示，项目用地总面积102344平方米（其中：设施农用地50112平方米，旱地10781平方米，果园13227平方米，其它草地20246平方米，内陆滩涂7978平方米）；北票市龙鸟湖生态养殖有限公司是将原有的养殖场所建成五排可以居住的一层别墅型房屋，一座大型永久性建筑物，违法用地总面积25841平方米（旱地8293平方米，使用设施农用地搞非农业建设用地17548平方米），违法建筑面积16380平方米（包括已装修入住的办公室及居住的房间共计300平方米），地面已进行硬化并正在对房屋进行装修。原告企业未按畜禽养殖的用途进行建设，使设施农用地非农化。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）中第一条三款中规定“严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地管理，……以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐……”；第四条三款：“严格设施农用地执法，……设施农用地不得改变农用用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其它非农建设……；……对于擅自或变相将设施农用地用于其它非农建设的，应依法依规严肃查处……”。经我局委托朝阳市国土资源局组织朝阳市耕地破坏鉴定委员会专家对上述地块耕地破坏程度进行了鉴定，鉴定结果已经构成耕地重度破坏。该用地不符合凉水河乡土地利用总体规划。我局按照《中华人民共和国土地管理法》及相关文件，对北票市龙鸟湖生态养殖有限公司作出行政处罚。二、行政处罚适用法律正确、程序合法。2018年5月23日我局对该企业进行立案调查，2018年7月31日对北票市龙鸟湖生态养殖有限公司下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，2018年8月1日北票市龙鸟湖生态养殖有限公司提出听证，按听证程序规定，我局定期召开了听证会，会后经过现场核查、听证案件会审，一致认定北票市龙鸟湖生态养殖有限公司属使用设施农用地搞非农化建设行为。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定对北票市龙鸟湖生态养殖有限公司在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下，擅自占用耕地进行建设及使用设施农用地搞非农业建设的行为作出了《行政处罚决定书》（北国土资行处字[2018]041号）。我局作出行政处罚决定书后，原告对处罚内容不服，向北票市人民政府提出复议，2019年4月4日北票市人民政府作出《行政复议决定书》（北政行复字[2019]1号），维持了我局作出的北国土资行处字[2018]041号《行政处罚决定书》。该复议决定认定我局作出的行政处罚决定依法合规。综上所述，北票市国土资源局做出的（北国土资行处字[2018]041号）《行政处罚决定书》事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉求不成立，请北票市人民法院驳回原告诉讼请求。 被告北票市自然资源局向法庭出示的证据：第一组证据，《行政处罚卷宗》，包含十二小项，证据总类书证，证明对原告违法用地行为依法作出行政处罚，程序合法，适用依据正确，认定事实清楚。1、《责令停止违法行为通知书》，证明对原告企业违法行为依法告知并责令其停止违法行为；2、《责令改正通知书》，证明责令原告企业对改变土地用途的行为进行整改；3、耕地破坏程度鉴定的请示及鉴定结论，证明原告企业违法用地行为已造成耕地种植条件严重损坏，无法耕种；4、原告涉嫌刑事犯罪请示通知书，涉嫌刑事犯罪移交书。证明原告企业违法占用耕地已涉嫌违法；5、原告企业做出的保证书，承诺不改变用地用途，但原告未履行其承诺；6、违法线索登记表、土地违法案件核查报告、现场勘测笔录、立案登记表、询问笔录，证明原告企业的违法事实；7、现场照片8张、原告企业印发的宣传手册，证明其设施非农建设的违法事实；8、地类说明、规划说明，证明企业违法用地，不符合土地总体利用规划；9、违法案件调查报告、违法案件会审记录、处理决定呈批表，证明该企业违法用地属实；10、行政处罚告知书，行政处罚听证告知书，证明事项，对原告企业的行政处罚依法告知其权利义务；11、听证申请书，听证笔录，听证纪要，听证会审记录，对原告企业提出的听证申请，依法组织听证，并集体决策认定企业违法行为属实；12、行政处罚决定书，对原告企业违法用地的行为依法作出行政处罚。第二组证据，北票市人民政府行政复议决定书，证明我局作出的行政处罚依法合规。 被告北票市人民政府辩称，2019年2月14日，北票市龙鸟湖生态养殖有限公司到我机关申请行政复议，请求撤销北国土资行处字[2018]41号《行政处罚决定书》。我机关依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，依法予以受理。2019年2月18日，我机关向北票市国土资源局送达了《行政复议答复通知书》（北政行复答字[2019]1号），2月22日北票市国土资源局根据该公司的行政复议申请向我机关提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。4月4日，我机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款一项之规定，作出行政复议决定书《北政行复字[2018]24号》，维持了北票市国土资源局作出的北国土资行处字[2018]24号《行政处罚决定书》。2019年4月9日、4月12日，我机关分别向案件当事人送达了复议决定。综上，我机关作出的《行政复议决定书》适用依据正确，程序合法。请求北票市人民法院驳回原告诉请。 被告北票市人民政府向法庭出示的证据：一组，立案登记表、行政复议申请书、行政复议受理通知书送达回证、行政复议答复通知书的送达回证、北票市国土资源局行政复议答复书及相关证据材料、行政复议决定书及送达回证，证明整个复议程序合法，依据正确，认定事实清楚。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告北票市自然资源局出示的《责令停止违法行为通知书》，原告认为该证据中，收件人不是法人本人签字和手印，同时，该证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明其处罚决定合法，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的《责令改正通知书》，原告认为收件人不是法人本人签字和手印，同时，该项证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明其处罚决定合法，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的耕地破坏程度鉴定的请示及鉴定结论，原告认为该勘测报告的签字不是法人本人签字，该项证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明处罚决定合法，这组证据是被告在行政诉讼当中自己收集的证据，该证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的原告涉嫌刑事犯罪请示通知书，涉嫌刑事犯罪移交书，原告认为该组证据也不能证明原告建设为非农建设，不能证明其处罚决定合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的原告企业做出的保证书，承诺不改变用地用途，但原告未履行其承诺，原告认为承诺书是原告出具的，但不能证明原告建设为非农建设，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的违法线索登记表、土地违法案件核查报告、现场勘测笔录、立案登记表、询问笔录，原告认为该项证据不能证明原告的建设为非农建设，不能证明被告的行政处罚合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的现场照片8张、原告企业印发的宣传手册，原告认为现场影像资料确凿证明这些设施在查处之前和查处期间都未开展任何非农生产经营，未安装任何非农生产设备，不能确凿证明这些设施为非农建设，不能证明被告行政行为合法，宣传资料的证据是原告多年前废弃的宣传资料，原告后期建设已经按照政府的规定做了大幅调整，将其中休闲度假、养生养老、餐饮服务等需要办理农用地审批转用审批手续的项目进行了取消，对生活及管理设施从一期建设项目区调整出，一期建设项目区全部是生产设施和附属设施，同时，该组证据是被告在做出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的地类说明、规划说明，原告认为该组证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明行政处罚决定合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的违法案件调查报告、违法案件会审记录、处理决定呈批表，原告认为该组证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明行政处罚决定合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的行政处罚告知书，行政处罚听证告知书，原告认为该组证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明行政处罚决定合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的听证申请书，听证笔录，听证纪要，听证会审记录，原告认为该组证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明行政处罚决定合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的行政处罚决定书，原告认为该组证据不能证明原告建设为非农建设，不能证明行政处罚决定合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；被告北票市自然资源局出示的北票市人民政府行政复议决定书，原告认为该项证据也不能证明原告建设为非农建设，不能证明行政处罚决定合法，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认。被告北票市人民政府出示的立案登记表、行政复议申请书、行政复议受理通知书送达回证、行政复议答复通知书的送达回证、北票市国土资源局行政复议答复书及相关证据材料、行政复议决定书及送达回证，原告认为该组证据北票市人民政府没有依法履行公正复议职责，没有对原告提出的事实和理由及证据进行认真复核和采纳，没有依据行政复议法第二十八条的规定对北票市国土资源局行政处罚决定明显存在的证据不足、明显不当、程序违法等问题依法作出撤销决定，同时，该组证据不能证明原告非农建设行为存在，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的北票市国土资源局行政处罚决定书、行政复议决定书、行政复议申请书，被告北票市自然资源局、北票市人民政府对其作出的具体行政行为均没有异议，本院予以采信。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的《畜禽规模养殖污染管理条例》，被告北票市自然资源局认为该组证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为原告不属于该条例的调整范围，对条例本身没有异议，该公司的建设行为违反了土地法相关的规定，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的关于进一步支持设施农业健康发展的通知，被告北票市自然资源局认为该项证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为原告不属于该条例的调整范围，对条例本身没有异议，该公司的建设行为违反了土地法相关的规定，该项证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的《关于进一步支持设施农用地的健康发展的通知解读》、《如何正确把握设施农业用地认定标准》，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为原告不属于该文件的调整范围，对于文件本身没有异议，其不是法律、法规及司法解释，该公司的建设行为违法了土地法相关的规定，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的营业执照、养殖小区备案初审表、企业投资项目备案确认书、环境影响报告表批复、动物防疫条件合格证、环境影响报告表、污水处理沼气工程设计投资方案、农业设施物权证、龙鸟湖生态山庄平面布局图、引种证明、检测报告、商标注册证、富硒离子养殖宝，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为该证据不能作为行政处罚的证据使用，其提供的证据不能代替土地审批，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的《环境保护责令改正通知书》、《朝阳市饮用水水源保护区区划方案的批复》、《辽宁省环保厅关于朝阳市县级以上城市集中式饮用水水源保护区范围的批复》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府对文件本身没有异议，但认为此组证据不能作为行政处罚的证据使用，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的续建及改造设施平面布局图、续建及改造设施现场影像图片、续建及改造设施投产后意向图、其他附属设施图片，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为原告的建设行为违法了土地法相关的规定，此组证据不能作为行政处罚的证据使用，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的听证申述答辩材料、用地平面图、违法占地图、关于请求政府协调解决北票市龙鸟湖生态养殖有限公司用地问题的请示、停止执行申请书，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的国土资源行政处罚办法、行政处罚法、行政强制执行法、行政复议法、行政诉讼法，被告北票市自然资源局、北票市人民政府均认为对于超期有相关法律规定，由于原告企业违法用地的行为案情复杂，需要聘请第三方进行评估、鉴定、勘验等认证的时间不计算在法定处罚期限之内，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的天鹅湖度假区概念规划、项目合作框架协议签约，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为此组证据不能作为行政处罚的证据使用，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认；原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司出示的全面推进依法行政实施纲要、关于充分发挥职能作用为民营企业营造良好法治环境的意见，被告北票市自然资源局认为该证据不能证明企业占用耕地搞建设及使用设施农用地搞非农建设合法，被告北票市人民政府认为此组证据不能作为行政处罚的证据使用，该组证据应与其它证据相互印证后予以确认。 经审理查明，2008年10月，经北票市工商行政管理局批准，原告依法注册成立了北票市龙鸟湖生态养殖有限公司，在下府开发区开展5000头生猪养殖场建设项目。2009年初经北票市下府开发区动物防疫监督所、北票市国土资源局五间房国土所、北票市下府经济开发区、北票市畜牧局审核完成了朝阳市畜禽养殖小区备案初审。2009年8月原告取得了盖有北票市发展改革委员会公章的辽宁省朝阳市企业投资项目备案确认书，2009年11月取得北票市环境保护局环境保护行政许可。一期建设项目完成后，2012年5月取得了建设用地规划许可证，2012年8月北票市农村合作经济经营管理局为原告发放2008年、2009年、2010年的农业设施物权证。朝阳市环境保护局因原告建设项目位于一级水源保护区内于2012年5月9日作出朝环改字[2012]第073号《环境保护责令改正通知书》，原告停止了建设和生产。2016年原告生猪养殖项目所在区域被调整为二级水源保护区。2014年9月至2018年5月期间，原告对该项目进行了续建和改造，其中违法占地面积为25841平方米，违法建筑面积为16380平方米。2014年11月3日，北票市国土资源局，以北票市龙鸟湖生态养殖有限公司未经批准在下府开发区厚土沟村占地建房为由下达了《责令停止违法行为通知书》，2016年7月21日，北票市自然资源局，以北票市龙鸟湖生态养殖有限公司在下府经济开发区厚土沟村养殖用地范围内改变土地用途建住宅用房为由下达了《责令改正通知书》。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司于2016年7月24日向北票市国土资源局作出“承诺书”，于2017年4月14日向北票市国土资源局作出“保证书”，二者的主要内容为：更换养殖品种；改变经营模式；改变养殖方式；压缩建设模式等方式保护水源；不改变其作为设施农业的用途；不开展养老等其他活动。2018年5月23日北票市自然资源局以北票市龙鸟湖生态养殖有限公司在下府经济开发区厚土沟村占耕地搞建设及使用设施农用地搞非农业建设为由对其进行立案调查，北票市国土资源局于2018年8月15日依法召开了听证会。北票市国土资源局认为原告在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下，擅自在下府经济开发区厚土沟村占耕地搞建设及使用设施农用地搞非农业建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，并于2018年12月19日作出北国土资行处字[2018]041号行政处罚决定：“1、责令退还非法占用的土地。2、限十五日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物(16380平方米)和其它附属设施。恢复耕地(8293平方米)种植条件，恢复设施农用地(17548平方米)土地平整。3、对非法占用的8293平方米旱地，处以20元/平方米的罚款，罚款计165860元。对非法占用的17548平方米设施农用地，处以10元/平方米的罚款，罚款计175480元。罚款总计341340元”。该处罚决定是对原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司整体项目中部分项目的处罚。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司不服，于2019年2月14日向北票市人民政府申请复议。2019年4月4日，被告北票市人民政府作出北政行复字[2019]1号行政复议决定：“维持被申请人作出的北国土资行处字[2018]041号《行政处罚决定书》”。原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司不服，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告北票市自然资源局是本行政区域内的土地管理机关，有权对违反土地合法使用的行为作出行政行为。原告对生猪养殖建设项目完成了一期建设项目后又进行了对该项目的续建及改造。被告北票市自然资源局依照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号文件）的相关规定，通过调查询问笔录、现场影像资料、规划说明、地类说明等证据认定原告将部分项目的续建和改造设施将农业设施用地用于非农业建设，改变了设施农用地的土地用途，应办理农用地转用审批手续，原告在未取得国土部门合法用地审批手续的情况下进行了改建，为此对原告作出行政处罚决定。被告北票市自然资源局、北票市人民政府作出的行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求确认被告北票市自然资源局作出的北国土资行处字[2018]041号行政处罚决定违法和北票市人民政府作出的北政行复字[2019]1号行政复议决定违法，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告北票市龙鸟湖生态养殖有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于朝阳市中级人民法院。 审 判 长  肖 阳 人民陪审员  任绍丹 人民陪审员  邢金全 二〇二〇年一月十六日 书 记 员  张 雷