江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终226号 上诉人（原审原告）南京新港盛实业有限公司，住所地南京市高淳区桠溪工业园。 法定代表人芮新斌，南京新港盛实业有限公司总经理。 委托代理人张承东，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处，住所地南京市高淳区人民政府桠溪街道永宁东街12号。 法定代表人陈长春，南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处主任。 出庭负责人史月生，南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处副主任。 委托代理人王正，江苏永元律师事务所律师。 上诉人南京新港盛实业有限公司（以下称新港盛公司）因诉被上诉人南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处（以下称桠溪街道办）土地管理行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1328号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案，上诉人新港盛公司的委托代理人张承东、陈磊，被上诉人桠溪街道办的出庭负责人史月生及委托代理人王正到庭参加诉讼。因本案的审判须以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结，本案于2019年5月24日中止诉讼。本案于2020年1月6日恢复审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年2月7日，原南京市高淳区桠溪镇人民政府（以下称原桠溪镇政府，甲方）与南京市红森苗木有限公司（以下称红森苗木公司，乙方）签订《高淳区桠溪镇溧高高速项目青苗及附属物补偿协议》（以下称《协议》），《协议》主要约定：“溧高高速公路建设项目，已依法征用乙方租用的土地，对乙方租用土地上的青苗及附属物，根据高淳区政府高政发〔2011〕49号文件及相关会议纪要和评估文件规定，结合征收补偿工作小组现场调查，就青苗及附属物补偿事项，经双方平等协商一致，自愿达成如下协议：一、乙方在本项目范围内共涉及面积为144.588亩（其中主线红线范围面积为140.32亩、便道面积为4.268亩）（以下称案涉土地）。甲方对乙方所属青苗及附属物合计补偿款为4453310元。二、乙方同意在签订协议四十五天内，自行处置其租用征收土地上的青苗及附属物，且对需提前施工的桥涵路段优先移除，逾期由甲方自行处置。三、本协议签订之日后，十五日内支付50%补偿款，四十五日待乙方自行清除所有青苗及附属物后支付余款……。”乙方代表处周伟君、芮新斌签名并加盖红森苗木公司公章。2018年2月26日，红森苗木公司出具《征地补偿苗木清单》一份，主要内容为：“在溧高高速公路（南京段）工程建设用地中，征收高淳区桠溪镇荆山村张家组、在里组、种桃组，所征收红线范围内属我公司租赁的土地面积，以书面形式加盖确认单位的公章的合法纸质证明……。”《协议》签订后，原桠溪镇政府支付红森苗木公司225万元，并于2018年4月8日付清余款2203310元。 2018年3月31日，南京市公安局高淳分局桠溪派出所（以下称桠溪派出所）接到陈全坤报警称“梁田被挖”，地址位于桠溪镇246省道高架桥在里路段。《接处警工作登记表》载明：因在建溧高高速指挥部与红森苗木公司没有协商好征地赔偿，2018年3月31日7时左右，溧高高速施工人员因施工将高速区域内的红森苗木公司的树苗损坏，双方引发纠纷，红森苗木公司的员工陈全坤报警。2018年4月3日，桠溪派出所接到陈泉报警称“有挖土机在挖我们的苗木”，《接处警工作登记表》载明：红森苗木公司的员工陈泉告诉民警，中铁四局在桠溪镇西舍村与种桃村搭界处修建公路，中铁四局在没有与红森苗木公司达成一致的基础上，用挖土机将沿线涉及到的树林全部移走了。2018年4月20日，桠溪派出所接到陈泉报警，《接处警工作登记表》载明：系中铁四局工程部刘平等人与新港盛公司员工在桠溪镇荆山村张家水库西边因树木归属问题发生纠纷，民警对双方进行调解。 2018年7月15日，荆山社区在里组、张家组、胡家组、种桃组分别出具各自村组在溧高高速项目中被征用面积清单，分别载明在里组、张家组、胡家组、种桃组被征用面积中涉及土地流转面积为49.03亩、20.2亩、11.37亩、7.52亩。2018年8月22日，桠溪镇跃进村村委会出具《证明》，载明溧高高速占用桠溪镇跃进村红线范围内土地面积共48.02亩，其中占用名世芳洲面积17.2亩，周国华水草面积约6亩、砂石路及塘坝水面约2亩，坟地0.6亩，其余22.22亩。 原审法院另查明，红森苗木公司的法定代表人为周伟君，股东有芮新斌、周伟君、芮文栋、王红、新港盛公司等，监事为芮新斌。新港盛公司的法定代表人为芮新斌，股东为芮文栋，执行董事芮新斌。周伟君及芮新斌系夫妻关系。原桠溪镇政府提交的照片显示，新港盛公司与红森苗木公司挂牌在同一地址。 2018年7月26日，新港盛公司向原审法院提起行政诉讼，要求确认原桠溪镇政府对新港盛公司承租土地上树木及附属物强制拆除的行为违法。庭审中，双方认可案涉协议中约定的144.58亩土地范围是包含荆山社区及跃进社区的土地。新港盛公司认为《协议》约定的补偿是对红森苗木公司进行的补偿，其另有80.6亩土地上的树木及附属物被拆除，80.6亩与荆山社区在里组、张家组、胡家组出具的证明中可流转土地面积总数相符合，至于《协议》约定的144.588亩土地的范围以及144.588亩土地是由哪家公司承租的，新港盛公司也不清楚。原桠溪镇政府提出，根据荆山社区与跃进社区出具的证明，溧高高速项目涉及的可流转土地总面积仅为110.34亩，原桠溪镇政府在与红森苗木公司签订协议时，不仅将110.34亩面积全部计算在内，还包括了便道、被苗木包围的塘坝、田埂、道路等面积，部分道路、塘坝等面积本不属于新港盛公司的租赁范围，原桠溪镇政府都给新港盛公司进行了从宽计算，最后以144.588亩达成协议，《协议》对新港盛公司及红森苗木公司都进行了补偿。且新港盛公司与红森苗木公司在当地被公认都是芮新斌家的公司，所以原桠溪镇政府选择与注册资本更雄厚的红森苗木公司签订协议，周伟君代表红森苗木公司、芮新斌代表新港盛公司对拆迁范围、补偿面积都明知和认可。 为查明案件事实，庭审结束后，原审法院要求新港盛公司补充提交红森苗木公司在本次溧高高速中被征用土地面积的证明，新港盛公司提交了跃进社区董家塘六组村民小组、桠溪镇荆山社区种桃山下村民小组出具的手写清单复印件，分别载明土地亩数为12.91亩及7.52亩，此面积在红森苗木公司租赁面积内。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”当事人向人民法院提起诉讼以主张相关权益，应当提供证据证明具有相应的事实和法律依据。本案中，根据原桠溪镇政府（甲方）与红森苗木公司（乙方）签订的《协议》的约定，乙方有自行处置其租用的被征收土地上的青苗及附属物的义务，甲方有按期足额支付补偿款的义务。乙方在协议签订四十五天内不履行义务，逾期甲方可自行处置。因此，本案的争议焦点首先是《协议》所约定的案涉土地面积144.588亩是否包含了新港盛公司所主张的荆山社区在里组、张家组、胡家组80.6亩可流转土地，《协议》的约定内容能否视为原桠溪镇政府对新港盛公司及红森苗木公司都已进行了补偿。如上述条件成立，则原桠溪镇政府在协议签订四十五天后对案涉土地范围内上苗木及附属物进行处置符合协议的约定，新港盛公司主张的强拆行为的事实基础即不存在。如果上述条件不成立，则应进一步审查原桠溪镇政府对80.6亩土地上苗木进行清除的合法性。首先，溧高高速项目涉及到新港盛公司或红森苗木公司的租用土地范围为荆山社区及跃进社区，新港盛公司及原桠溪镇政府双方均认可《协议》中约定的144.588亩土地范围是包含荆山社区及跃进社区的土地。在案证据显示，溧高高速项目涉及征用荆山社区、跃进社区的流转土地总面积为110.34亩，亦即说明无论是以新港盛公司名义还是以红森苗木公司名义租赁的土地，在溧高高速项目中被征用的面积总和应不超过110.34亩。《协议》中约定的补偿面积为144.588亩，可认定已将上述流转土地范围的苗木补偿全部包含在内。其次，新港盛公司与红森苗木公司的法定代表人均参与了《协议》的协商及签订，周伟君及芮新斌分别在《协议》上签字确认的行为，可认定红森苗木公司及新港盛公司对《协议》的内容明知且认可。《协议》应视为原桠溪镇政府已经对新港盛公司及红森苗木公司在溧高高速项目中被占用土地上苗木及附属物的补偿作出了约定。第三，新港盛公司称其被占用的土地是荆山社区张家组、在里组、胡家组的可流转土地，合计面积80.6亩，而红森苗木公司出具的《征地补偿苗木清单》载明荆山社区张家组、在里组、种桃组所征收红线范围内是属红森苗木公司的土地。虽新港盛公司与红森苗木公司法定代表人、股东之间存在家庭成员关系，新港盛公司法定代表人又为红森苗木公司监事，但如在实际经营时严格分开经营，新港盛公司应当提交证据证明各自公司所承租土地的范围、面积和实际经营情况，新港盛公司也具备提交上述证据的条件。但新港盛公司未能提交证据证明80.6亩土地系在144.588亩土地范围之外，也未能对新港盛公司及红森苗木公司承租土地范围进行区分及合理说明，再结合新港盛公司与红森苗木公司工作地点为同一处的照片、新港盛公司为证明原桠溪镇政府强制清除新港盛公司租赁土地范围内苗木而提交的红森苗木公司员工报警记录等证据，能够说明新港盛公司与红森苗木公司在桠溪镇从事苗木经营时，并未作显著区分。此外，芮新斌既作为新港盛公司的法定代表人又作为红森苗木公司的股东、监事，参与了《协议》的谈判、签订，其应对《协议》约定的范围及土地权属有明确的认知。在《协议》签订时，芮新斌无论是代表红森苗木公司或是代表新港盛公司，都未曾对土地权属及范围提出过异议。在《协议》签订后，红森苗木公司出具的清单明确荆山社区在里组、张家组、种桃组，所征收红线范围内属红森苗木公司租赁的土地面积。但在诉讼时，新港盛公司又称在里组、张家组、胡家组的被征收的可流转土地是属于新港盛公司的土地租赁范围，与上述清单内容矛盾。新港盛公司在《协议》已签订并领取约定的补偿款项后，提出原桠溪镇政府强制拆除其承租土地上的树木及相关附属设施的主张，原审法院不予采纳。综上，原桠溪镇政府根据《协议》约定，在已支付约定补偿款项且在《协议》约定的处置期限届满后，自行对案涉土地上苗木及附属物进行处分，符合协议的规定。新港盛公司提出的请求确认原桠溪镇政府对新港盛公司承租土地上树木及附属物进行强拆的行政行为违法的意见缺乏事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回新港盛公司的诉讼请求。案件受理费50元，由新港盛公司负担。 上诉人新港盛公司上诉称：一、新港盛公司与红森苗木公司之间虽然有一定的联系，但两家公司在法律上完全是相互独立的民事主体。《协议》中乙方仅仅是红森苗木公司而没有新港盛公司，即使芮新斌是新港盛公司的法定代表人且在合同上签字，但当时其只代表红森苗木公司的相关职务人员。原审法院以新港盛公司的法定代表人在《协议》中签字为由认定被上诉人已履行了对新港盛公司的补偿，法律依据不足。实际上，上诉人至今未获得任何补偿。二、原审法院在庭审中认定新港盛公司的80.6亩在144.588亩范围内。然而，当《协议》签订时拆除行为并未发生，当时新港盛公司的法定代表人并不知道会清除新港盛公司用地范围内的苗木。被上诉人提供的证据中，没有任何证据显示其在签约之前已经向上诉人告知清除范围。在新港盛公司未明确得知清除范围并作出准许清除新港盛公司所属土地上树木的意思表示下，被上诉人未予补偿便实施的强制清除行为属于违法行为。三、本案中，被清除的144.588亩土地中，属于新港盛公司或红森苗木公司的权属区别非常清楚，不存在两公司共有的情况。若被上诉人严格按照征地补偿安置方案的法定程序进行勘测及前期调查，即不会发生补偿对象错误的情况。四、原审法院归纳的审判思路也明显背离了行政案件的正常审判逻辑，行政案件应当就行政机关的职权、行政行为的证据、法律的适用以及程序的合法四个方面进行审查，而原审法院将本案审理成为一个不伦不类的合同履行案件，对于被上诉人是否有权力开展拆迁、签订补偿协议、甚至实施强制拆除这些职权和程序均没有进行审查，对于被上诉人在拆迁过程中有没有对案涉地块的树木进行评估、作价，并将评估报告向相应权利人进行送达，也没有进行审查。对于与红森苗木公司签定协议之后，该公司就算没有履行合同义务，被上诉人作为一个没有执法权的行政机关，不通过向人民法院提起诉讼，就直接进行清除，原审法院对于这一行为的合法性也没有进行审查。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。一审及二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人桠溪街道办辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本院对原审判决认定的事实予以确认。 另查明，2019年3月，原桠溪镇政府更名为桠溪街道办。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人新港盛公司主张其被溧高高速项目占用的80.6亩土地是否在《协议》约定的144.588亩土地范围内。本案中，上诉人新港盛公司认可溧高高速项目占用其和红森苗木公司租用的土地涉及荆山社区和跃进社区两部分；庭审中，上诉人新港盛公司对被上诉人桠溪街道办在原审中提交的证据8（荆山社区在里组、张家组、胡家组、种桃组在溧高高速项目中被征用面积清单）、证据9（跃进社区被征用面积清单）的真实性亦予以认可；综合两份证据，溧高高速项目占用上诉人新港盛公司以及红森苗木公司租用的土地总和不应超过110.34亩（荆山社区张家组20.2亩、在里组49.03亩、胡家组11.37亩、种桃组7.52亩、跃进社区22.22亩）。《协议》中约定红森苗木公司在溧高高速项目范围内共涉及面积144.588亩，系被上诉人桠溪街道办在考虑了塘坝、田埂、道路等基础上从宽计算的补偿面积。据此，本院认为，上诉人新港盛公司主张的80.6亩（荆山社区张家组20.2亩、在里组49.03亩、胡家组11.37亩）被占用土地应在《协议》约定的144.588亩土地范围内。基于上诉人新港盛公司、红森苗木公司在法定代表人、股东之间存在家庭成员关系，上诉人新港盛公司的法定代表人芮新斌在缔结《协议》的过程中，理应注意到两家公司在苗木种植经营上可能存在混同等情况，在《协议》缔约方只有红森苗木公司的情况下，缔约代表人更应谨慎地了解溧高高速项目所占用的红森苗木公司种植苗木的土地范围，并遵循诚实守信、实事求是的原则，对该项目所占用新港盛公司种植苗木的土地范围向被上诉人桠溪街道办提出质疑，然而，新港盛公司并未提交证据证明其法定代表人芮新斌当时已经向原桠溪镇政府提出过类似意见。故红森苗木公司在签订《协议》并领取补偿款后，新港盛公司又提出被上诉人桠溪街道办未与其签订补偿协议即强行拆除其承租土地上苗木，应当不予支持。需要指出的是，被上诉人桠溪街道办作为高淳区人民政府的派出机关，应该具备基本的法律意识，对于溧高高速项目占用的土地范围可能涉及到两家公司（即使在财产等方面存在高度混同等情形）的情况下，应当对案涉土地的承租使用情况予以充分厘清，并根据实际情况与土地的承租人签订补偿协议，桠溪街道办对此应当在今后的工作中予以改进。 关于上诉人新港盛公司认为原审法院审判方向错误，未审查被上诉人实施强制拆除的职权、程序的问题。根据《协议》第二条约定，红森苗木公司同意在签订协议四十五天内，自行处置其租用征收土地上的青苗及附属物，且对需提前施工的桥涵路段优先移除，逾期由桠溪街道办自行处置。经查，该《协议》系2018年2月7日签订，移除行为最先于同年3月31日实行，被上诉人桠溪街道办将《协议》约定的土地范围上苗木及附属物交与施工单位移除，系履行《协议》约定行为，并非行政法意义上的行政强制行为，故原审法院认为新港盛公司请求确认被上诉人对案涉土地上的树木及附属物进行强制拆除的行政行为违法的意见缺乏事实和法律依据，决定不予支持，并无不当。 综上，上诉人新港盛公司的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人南京新港盛实业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年一月六日 书记员 孙 皓