上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初683号原告李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，住上海市长宁区。委托代理人王瑜(系原告李小琳丈夫)，男，1963年5月21日出生，汉族，住上海市长宁区。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，上海市长宁区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陆馨伟。委托代理人胡耀平。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。委托代理人马贝艺，北京大成(上海)律师事务所律师。原告李小琳因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月2日立案后，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。原告李小琳及其委托代理人王瑜，被告长宁执法局的副局长汪玉萍、委托代理人陆馨伟，被告长宁房管局的委托代理人徐盈、马贝艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，本市玉屏南路XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)是原告合法所有的房屋，在2OO4年前依照相关规定，办妥了居改非、营业执照等各项法定手续，且长期在该处依法开展经营活动并按非居住物业标准缴纳相关物业管理费。2017年5月，两被告与上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区公安消防支队(以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)共同在玉屏南路周边张贴所谓的拆除违法建筑通知，并口头通知原告涉案房屋也在通告范围。原告为此前往街道及被告处，要求出示相关批准文件并作出解释，但被告始终未作出正面回应。2O17年7月25日，玉屏南路周边出现大量所谓执法人员(包括被告人员及其他身份不明人员)对原告涉案房屋实施强制砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的违法行为。原告为此报警，但警方到场后，仍未阻止上述违法行为。原告认为其是合法经营，现被告打着整治违法建筑的旗号，在未得到授权及没有合法有效的行政决定的情况下，封闭原告的经营窗口，严重侵犯原告合法权益。而且政府执法必须严格依照法定程序进行，依法保障当事人的申辩、诉讼权利，现被告以口头通知代替书面认定，毫无法律依据，故请求确认两被告于2017年7月25日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法，并由被告承担本案诉讼费。原告提交如下证据：1.《房屋管理统一签报》2张；2.图纸2张；3.玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称102室)及涉案房屋的《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》各1张；4.102室《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》；5.玉屏南路XXX号XXX室(以下简称104室)营业执照；6.整改告知书；7.执法照片2张及原告在街道讨论居改非事宜照片1张；8.沪建城管联﹝2017﹞130号《关于加强本市住宅小区内“居改非”整治工作的实施方案》(以下简称130号文)；9.《党政机关公文处理工作条例》；10.居改非整治封门答复口径；11.涉案房屋门口停车及堆放黄沙照片各1张；12.报纸截图1张；13.《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)；14.涉案房屋房地产权证；15.涉案房屋《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》；16.照片4张等证据。被告长宁执法局辩称，原告起诉超过法定起诉期限，在(2017)沪7101行初947号案件审理过程中，因涉及涉案房屋，法院已经告知原告另案起诉，不影响原告在规定的期限内另案起诉；涉案房屋存在擅自改变物业使用性质、破坏房屋外貌的违法情况；被告在实施行政管理措施时，已经充分保障了原告的陈述、申辩权利，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁执法局提交了以下证据、依据：涉案房屋产权证明、涉案房屋《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》、《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称《答复》)、涉案房屋规划图纸、联合告知书、执法后现场照片等证据。职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称执法条例)第十一条第一款第(八)项、第(九)项，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称实施办法)第五条第二款第(三)项。《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订,以下简称管理规定)第五十条第二款第(三)项、第五十二条第一款、第七十八条、第七十九条为法律依据及程序依据。被告长宁房管局辩称，其并非被诉行为的实施主体，不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁房管局未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告认为，被告提交的证据均为作出整治行为之后收集的，违反行政诉讼法的规定；涉案房屋为私房，根据物权法相关规定，经审批的经营性用房可以利用相对应的外墙，不应认定为侵权，不存在破坏房屋外貌的情形；房屋产权证明和图纸只能证明居改非之前的状态，原告获得居改非许可后才破墙开店，没有超过图纸范围；原告于1999年经物业批准开始居改非，许可期满前申请续签，但被告知可以一直经营，并且原告用过期的居改非许可证办理了营业执照；《答复》中认定长期居改非的可以一直破墙开店，有期限的居改非则不可以，相互矛盾；联合告知书只贴在墙上，原告未看见，且没有明确姓名、地址，原告没有被告知过要自行整改，未收到要求原告整改的通知书；原告有营业执照，手续齐全，不是“五违四必”的整治对象。被告长宁房管局认为，原告提供的证据1、2、4、5、6、9、10、12与本案不具有关联性；证据7与长宁房管局无关；无法确认也不清楚原告证据10的来源及真实性；对于证据11要证明的内容不了解也无法确认。同时，认为涉案房屋1999年经物业公司审批居改非，之后经长宁房管局追认，许可证记载期限至2005年，失效后涉案房屋处于未经审批状态；《答复》不是规范性文件。被告长宁执法局同意被告长宁房管局的质证意见，并认为原告提交的联合告知书证明原告知晓执法行为，涉案房屋《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》证明涉案房屋居改非失效后应恢复原始状态，证据16照片4张无法辨别是否为涉案房屋。2019年11月26日，原告于本案公开开庭审理结束后，向本院提交《开门图纸等证据申请书》，申请调取原告当年申请居改非的申请书及开门图纸及签报。因原告申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故本院不予处理。本院对上述证据认证如下：原告提交的涉案房屋的《公房承租户自费改装、搭建、添装设备许可证》、房地产权证及《上海市长宁区房屋土地管理局居住物业改变使用性质许可证》、130号文、联合告知书及被告长宁执法局提交的证据、依据来源合法、内容真实，与本案待证事实相关联，符合定案证据必备要件，本院予以采信。原告提供的其余证据与被诉整治行为的合法性无关联，本院不作认定。经审理查明：涉案房屋为私房，权利人为原告，一直作为经营使用。2003年2月25日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2003)第011号续《居住物业改变使用性质许可证》，载明“申请人李小琳，房屋座落玉屏南路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内。经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年2月25日至2005年2月24日止。”同时备注：“有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。”之后，该局未再向原告核发新的许可证。2017年5月，长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所发布联合告知书，称“重点开展对涉案房屋沿街存在的‘五违’综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。……”2017年6月8日，被告长宁房管局向区各街道(镇)出具《答复》，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年7月25日，被告长宁执法局在原告没有自行整改的情况下，对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始窗户状态。原告认为该行为侵犯了其合法权益，遂起诉至本院。审理中，原告申请增加诉讼请求，要求一并审查《答复》，确认其不是规范性文件且不合法，并确认原告是经过被告长宁房管局等部门审批后开门，而不是擅自开门。开庭审理前，经本院释明，原告于庭审中明确撤回增加的诉讼请求。庭审结束后原告又坚持增加上述两项诉讼请求。另查明，原告曾向本院提起行政诉讼，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局于2017年6月14日对102室、同年7月25日对104室、105室(即本案涉案房屋)实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。本院受理后，仅就102室房屋实施的整治行为进行审理裁判，并于2019年7月25日作出(2017)沪7101行初947号行政判决，确认长宁执法局于2017年6月14日对102室房屋实施整治行为违法。原告不服，上诉于上海市第三中级人民法院，该案尚在审理过程中。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第四十八条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在起诉期限内提出，因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告曾就被诉整治行为向本院提起行政诉讼，本院于2017年9月15日立案后，于2019年7月25日作出(2017)沪7101行初947号行政判决，载明该案中仅就102室房屋实施的整治行为进行审理裁判，其他两处房屋可以另行主张权利。故原告等待该案判决的时间不应计算在起诉期限内，被告长宁执法局认为原告提起本案诉讼超过法定起诉期限的主张，本院不予采纳。根据执法条例第十一条第一款第(九)项、实施办法第五条第二款第(三)项的规定，被告长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。原告提供联合告知书以证明被告长宁房管局为共同行为主体，但该告知书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。可见，联合告知书仅起到宣示告知作用，各执法部门根据各自职责权限参与整治行为，故该告知书不能证明被告长宁房管局亦实施了2017年7月25日对涉案房屋的整治行为。因此，原告关于长宁房管局亦为本案诉讼主体以及在庭审中要求增加天山街道作为被告的主张，缺乏相应证据支撑，本院难以支持。根据管理规定第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经审批同意原告申请改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年至2005年2月24日止，后未再进行审批或延期。原告现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。本院认为，首先，对此说法原告未能提供相关证据予以证实；其次，原告在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如原告所述其非第一次申请及获批，因此可视作原告当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确，凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。原告在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房屋所有权证上载明的使用用途仍为居住。因此，原告主张在被告长宁执法局作出被诉整治行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。原告之前改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，但居改非许可到期后，即应主动将房屋外貌恢复至原状。原告自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合管理规定第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。被告长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。《中华人民共和国行政强制法》、执法条例及管理规定等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的被告长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该告知书无具体违法事实的认定，未告知相应的法律依据，仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书。被告长宁执法局未提交证据证明，在实施被诉整治行为前依法听取了原告的陈述申辩，履行了催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，也未告知原告行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，被告长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于原告申请增加的两项诉讼请求，原告请求对《答复》进行规范性文件审查，要求确认《答复》并非规范性文件，不符合行政诉讼法第五十三条关于规范性文件附带审查的规定；关于原告申请增加确认原告是经过被告长宁房管局等部门审批后开门，而不是擅自开门的诉讼请求，不符合行政诉讼法第四十九条第(三)的规定。并且经本院庭前释明，原告庭审中已经明确撤回，故本院不予处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局于2017年7月25日对本市玉屏南路XXX号XXX室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告李小琳的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长 符 德 强审 判 员 沈   丹人民陪审员 范 丽 蓉二〇二〇年一月十四日法官 助理 李晓赵霖昕书 记 员 陈 佳 妮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……