河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终4063号上诉人(一审原告)郑国强，男，汉族，1958年11月10日出生，住郑州市惠济区。委托代理人张才战，河南德施普律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市惠济区人民政府。住所地：郑州市开元路8号。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人樊英丽，惠济区司法局工作人员。委托代理人王蕊，河南师道律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市惠济区古荥镇人民政府。住所地：郑州市惠济区古荥镇古荥大街。法定代表人刘庚健，镇长。委托代理人李莉敏，古荥镇人民政府工作人员。委托代理人武英林，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。一审第三人郑州市自然资源和规划局。住所地：郑州市中原区淮河西路22号。法定代表人孙建功，局长。委托代理人薄珂珂，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。上诉人郑国强因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）及第三人郑州市自然资源和规划局拆迁补偿协议及补偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初415号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明：郑国强持有中国××人联合会2017年7月签发的××人证。郑国强于2016年8月1日与郑州市惠济区古荥镇古荥村七组签订关于邙土集用（2003）字第088号集体土地东半部开工建设协议书，并向该村民组支付了租地补偿款。邙土集用（2003）字第088号集体土地使用证载明，土地所有者为古荥村委，座落古花路南、百文汽修厂西，用途工业用地。协议签订后，郑国强在此建有二层砖混楼房、简易棚等。2017年2月13日，郑州市城乡规划局向惠济区人民政府作出郑城规法[2017]40号《关于及时拆除新增违法建设的决定》，该决定载明主要内容为：郑国强未取得建设工程规划许可证，擅自于2017年1月在大河路南侧、西四环西侧建设二层钢结构楼房，建设面积共1260㎡，用途商业。同年1月16日，局执法人员到现场进行检查，依法对当事人下达《暂停施工通知书》（郑城规）停建通字[2017]第42401号，要求其暂停施工，配合调查。鉴于当事人拒不停止违法行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《郑州市城乡规划管理条例》的相关规定，经市政府一次性责成，决定拆除上述违法建筑。请惠济区在接到本决定之日起10日内组织拆除。惠济区政府古荥镇政府违法建设查处工作办公室分别于2017年3月6日和5月6日向郑国强送达了违法建筑拆除通知书。2016年8月18日，中共郑州市惠济区委、惠济区人民政府作出惠文[2016]119号《关于成立四个片区规划建设领导小组的通知》（以下简称惠济119号文），决定成立惠济新区、荥泽古城等四个片区指挥部。2016年12月12日，中共郑州市惠济区古荥镇委员会作出古发[2016]9号《关于成立古荥大运河文化区建设指挥部通知》（以下简称古荥9号文），启动古荥大运河文化区建设项目，上述两个指挥部设立账户是一体的。2019年1月8日，古荥大运河文化区建设指挥部发布《古荥大运河文化区古荥村师南路两侧及工业园区拆迁补偿方案》，开始实施上述建设项目。郑国强的涉案建筑在该建设项目范围内。荥泽古城片区指挥部经过对郑国强在邙土集用（2003）字第088号集体土地使用证范围内的附属物清查登记后，于2019年2月16日与郑国强签订《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》。该协议签订前，郑国强的涉案房屋被拆除。郑国强认为惠济区古荥镇政府先强行拆迁后补办补偿协议，且遗漏补偿对象，对其不予补偿，故提起行政诉讼，请求撤销惠济区政府、古荥镇政府因拆迁郑国强位于郑州市惠济区古荥镇古荥村编号为“邙土集用（2003）字第088号”集体土地使用证上两层房屋等附属物财产而与郑国强签订的《古荥大运河文化区古荥工业园区拆迁补偿协议》，并责令惠济区政府、古荥镇政府重新与其签订补偿协议并补偿其1780000元。郑州铁路运输中级法院一审认为：根据惠济119号文和古荥9号文的通知，惠济区政府和古荥镇政府均是古荥大运河文化区建设项目实施的行政责任主体机关，两机关成立的项目建设指挥部属于临时机构，负责古荥大运河文化区建设项目具体征迁、建设工作，故两机关是本案适格被告。根据本案查明事实，郑国强在邙土集用（2003）字第088号集体土地上的二层建筑，已被郑州市城乡规划局郑城规法[2017]40号《关于及时拆除新增违法建设的决定》确定为违法建筑，并由惠济区政府古荥镇政府违法建设查处工作办公室向其送达了违法建筑拆除通知书。郑国强接到该违法建筑拆除通知后，既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，同时也未按通知要求及时拆除涉案建筑。郑国强在隐瞒涉案建筑为违法建筑的情况下，与惠济区政府、古荥镇政府签订《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案涉案协议是在惠济区政府、古荥镇政府成立的片区指挥部不知道涉案建筑系违法建筑，郑国强存在隐瞒事实的情况下签订的，该协议的履行，势必造成国有资产的流失，损害国家利益，该协议应依法被确认无效。郑国强要求惠济区政府、古荥镇政府补偿1780000元的依据，应是基于其所建设的涉案二层建筑为合法建筑，该建筑已被行政机关确定为违法建筑，故其要求补偿无事实和法律依据，应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，郑州铁路运输中级法院作出（2019）豫71行初415号行政判决，驳回郑国强的诉讼请求。郑国强不服一审判决，向本院上诉称，1.惠济区政府、古荥镇政府拆除其房屋的真正目的是为推进大运河历史文化区项目建设而实施的征收行为，并非拆除违章建筑的行政执法行为。2.惠济区政府、古荥镇政府严格按照行政征收程序征收案涉房屋并进行附属物登记和签订案涉协议，证明案涉房屋被强拆与违建无关。3.其符合被上诉人附属物补偿标准中第一页的附属物补偿标准，应予补偿。4.强拆程序违法，其未收到案涉房屋补偿费用，指挥部以及区、镇政府无权强拆其房屋。5.惠济区政府、古荥镇政府提交的证据足以证明其不存在隐瞒违章建筑与被上诉人签订案涉补偿协议的情况，原审认定有误。6.强拆造成其一些财产未登记和已登记的财产未予补偿，案涉协议不公平应予撤销。综上，原审认定事实不清，判决错误，请求撤销一审判决，撤销涉案拆迁补偿协议，并补偿其1780000元。被上诉人惠济区政府答辩称，1.涉案建筑已被郑州市自然资源和规划局认定为违法建筑并决定拆除，且向上诉人送达了违法建筑拆除通知书，上诉人针对该通知未申请行政复议和提起行政诉讼，也未及时拆除该建筑。拆除决定和通知已生效。2.涉案建筑被认定为违法建筑在前，签订案涉拆迁补偿协议在后，上诉人隐瞒涉案建筑系违法建筑签订的案涉拆迁补偿协议应被确认无效。3.上诉人系租赁涉案集体土地，违法建筑不能因拆迁获得合法补偿权益。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。被上诉人古荥镇政府答辩称，1.其并未拆除涉案房屋，涉案房屋系上诉人自行拆除。一审庭审时上诉人申请出庭作证的证人证实其受上诉人雇佣对涉案房屋进行了拆除，上诉人称是其拆除房屋与事实不符。2.涉案房屋在被纳入征迁范围之前已被认定为违法建筑，并多次被责令拆除。3.涉案建筑为违法建筑，依法不应得到补偿。一审据此确认上诉人签订的案涉拆迁补偿协议无效正确，上诉人提出的补偿请求不应得到支持。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人郑州市自然资源和规划局答辩称，其作为本案被告的主体不适格，被诉协议与其没有关系。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，双方经协商签订的涉案《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》系双方自愿行为，该协议签订后即成立、生效，应依协议约定履行。（一）郑国强提起诉讼请求撤销该协议，认为其房屋及附属物被强拆后才签订的协议且存在未登记和已登记的财产未予补偿等，但是该协议的签订是郑国强对其房屋及附属物补偿问题的认可，且该撤销请求亦不符合《中华人民共和国合同法》规定可撤销的情形，故该请求不应支持。至于郑国强的其他请求因撤销协议的请求不被支持，显然也不应得到支持。（二）惠济区政府及古荥镇政府辩称的郑国强隐瞒涉案建筑系违建而签订的协议应确认无效的主张不能成立。一是即使按行政机关主张涉案建筑系违建，但是该协议的签订是在其认定违建之后，行政机关对协议签订的内容和事项也是明知，协议签订也是对涉案建筑及附属物价值的认定和协商处理的结果。二是该协议并不存在重大明显违法，亦不符合《中华人民共和国合同法》规定确认协议无效的情形。综上，一审法院对案涉协议评判不当，但处理结果正确。郑国强的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑国强负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  陈红云二〇二〇年一月十六日法官助理王红媛书记员董凯莉