内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院行政判决书（2019）内0402行初99号原告:岳某，男，1943年10月18日出生，公民身份号码×××，住内蒙古自治区赤峰市。委托诉讼代理人：张某，男，1941年9月5日出生，公民身份号码×××，汉族。被告:赤峰市林业和草原局红山区分局，住所地内蒙古自治区赤峰市红山区桥北大街红山区政府办公楼六楼。法定代表人:刘某，局长。委托诉讼代理人:高某。委托诉讼代理人:哈某。原告岳某不服被告赤峰市林业和草原局红山区分局（以下简称林草分局）作出的赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，公开开庭审理了本案。原告岳某及其委托诉讼代理人张某、被告林草分局的委托诉讼代理人高某、哈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告林草分局于2019年7月17日向原告作出赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书，该决定书记载：你未经林业主管部门审核同意，在红山区城郊林场东山作业区建房和圈建院落，后部分转卖给董玉和赵义。房屋和院落共占用林地1516.08平方米。依据《中华人民共和国森林法》第18条第1款、《中华人民共和国森林法实施条例》第43条第1款的规定，责令限期七天内恢复林地原状（拆除房屋和院墙），罚款22000元。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告林草分局作出的赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书。事实和理由：1、赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书适用法律错误，认定事实不清。与以下法律、法规相悖。依据《行政处罚法》有关规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款是按有关规定缴纳森林植被恢复费的规定。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款是擅自改变林地用途的规定。依据上述法律法规的规定，被告处罚原告时,缺少必须的证据、事实依据及法律依据。2、原告岳某于2008年11月1日与红山区城郊林场签订了《租赁空白地协议书》，该协议第三款约定：协议有效期为20年,始于2008年11月1日止于2028年10月31日。第六款约定：乙方在租赁期内,可在该地建围墙及临时建筑设施,租赁协议终止后,乙方无条件将所建围墙、房屋等建筑设施留给甲方(借地不拆屋)。该协议有甲方公章及负责人签字,有乙方负责人的签字。(乙方负责人于建华随母姓,与原告系生父女关系)。3、赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书认定原告违法事实不清。《租赁空白地协议书》第一款约定：乙方租赁甲方空地建生态养殖场,位于金属材料公司南散居(水地)南空地长30米,宽40米,面积2亩。处罚决定错误的将空白地，城郊林场东山作业区认定为共占用林地1516.08平方米。4、行政处罚决定错误地援引了法律条款。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款是按有关规定缴纳森林植被恢复费的规定，原告未占用任何林地，适用法律错误。5、行政处罚决定依据错误地援引了法规条款。《中人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款是擅自改变林地用途的处罚规定。原告有《租赁空白地协议书》为证明,原告未占用任何林地,不存在擅自改变林地用途的行为。不应该接受处罚。6、该行政处罚决定责令限期七天内恢复林地原状(请提供林权明细表)。处罚款人民币22000元，应提供被破坏林地的实际林木情况表。综上原告从未占用过林地、从未改变过林地用途、无法恢复林地原状,不接受非法改变用途林地每平方米10元至30元的处罚。被告林草分局辩称，1、2008年,岳某使用其女儿的名字从红山区城郊林场租赁林地,在未经林业主管部门审核同意的情况下,岳某擅自围封院落建设房屋,占林地面积1516.08平米。涉案土地的性质为林地，原告提出涉案土地为非林地,经其局调查,岳某建房所使用的土地为红山区城郊林场的国有林地,此林地已由赤峰市红山区人民政府向红山区城郊林场颁发了《林权证》。经红山区城郊林场指证和其局认证,岳某所使用的土地就是林权证上所登记的国有林地。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定:林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地,灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。第三条规定:国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。所以原告所说此地是空地,是非林地是不成立的。2、赤红林罚决字[2019]第081-1号行政处罚决定认定违法事实清楚,适用法律正确。《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促,检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。根据此法条的规定,必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。”此林地没有经过林业主管部门审核同意,在此林地上进行建设就是违法行为,依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条处罚。3、其局在办理行政处罚案件中依法行政、程序合法。请求维持其局作出的赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书。被告林草分局在规定的期限内向本院提供了作出被诉行政行为时的法律依据和相关证据：法律依据《中华人民共和国森林法》第一条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的。事实依据：案件调查登记报告、处罚决定书、送达回证、立案登记表、行政处罚意见书、受案登记表、报案材料、询问笔录岳某的三份询问笔录、林场工作人员的刘占民的询问笔录一份、勘验检查笔录、现场照片及现场GPS定位、认定报告、第三方的勘测报告。经庭审质证，原告对被告所举证据质证称，1、对报案材料有异议，报案材料是林地，所报案不真实，不是林地是空白地。2、对证明材料有异议，报案人是林场，林场与同一时间给自己证明，林业局未经相关部门审批证明这块地是林地，无证明效力，3、对报案记录有异议，案情不涉及林地，案由上有改变林地的用途。4、审批、罚款需经过领导班子讨论决定，领导人数是偶数不是奇数，程序违法。讨论意见与后面的证据不吻合，认定的事实不清。5、对行政处罚决定书有异议，认定原告现住所为金属公司南侧散居而不是林地，现原告在这居住，改为林地没有道理。该处罚决定书查明原告占林地的事实不清，与所占的林场空白地面积不符，租赁的是土地而不是林地。6、鉴定报告鉴定岳某占用的土地与实际处罚面积不吻合，事实不清。7、对城郊林场的林权证有异议，无测绘记录和公告，程序不合法。两个林权证不一致，林权证有变更应以变更后的为准，林权证办理的程序不合法，原告不认可。8、通过林场照片与GPS比对，对被告认定报告编号[2019]077号有异议。报告中有森林公安提供的GPS坐标点与2013年的土地进行比对，一直是空白地。对程序无意见，结果有异议。9、对赤峰立德测绘公司的测绘报告无异议，能证明岳某的使用亩数为0.9亩，而处罚决定中的1516.08平米比实际使用的数量多。10、对林场的工作人员的笔录有异议，不是林地是空白地。11、对林场的照片无异议。本院对以上证据作如下认证：对被告提交证据的真实性、关联性予以采信。经审理查明，原告岳某于2008年11月1日与红山区城郊林场签订《租赁空白地协议书》。该协议第三条约定：协议有效期为20年,始于2008年11月1日止于2028年10月31日。乙方在租赁期内,可在该地建围墙及临时建筑设施,租赁协议终止后,乙方无条件将所建围墙、房屋等建筑设施留给甲方(借地不拆屋)。该协议有甲方（红山区城郊林场）公章及负责人签字,乙方负责人的签字是于建华。(原告称，乙方负责人于建华随母姓,系原告之女)。协议签订后，原告未经林业主管部门审核同意，在租赁的红山区城郊林场东山作业区建房和圈建院落，后部分转卖给董玉和赵义。房屋和院落共占用林地1516.08平方米。该土地面积系原告、董玉、赵义三人共占用土地面积。城郊林场的林权证记载，涉案土地在红山区城郊林场东山作业区内，系林业用土地。本院认为，依本行政案件性质，在对行政行为的合法性进行审查时，亦应对被告作出该行政行为是否有事实及法律依据进行审查。被告接报案后，依法进行了调查，在行政处罚前履行了告知权利的义务，在下发行政处罚决定前进行了事实查明和证据调取，并履行了内部审批手续。故作出该行政处罚决定的一般程序合法。原告提供的证据证实案涉林地登记在红山区城郊林场名下，现原告提供其与红山区城郊林场签订的《租赁空白地协议书》，故红山区城郊林场是本案的利害关系人，亦应是被告作出行政处罚的相对人。被告的行政处罚决定中未列置红山区城郊林场不当。被告在未对相对人签订《租赁空白地协议书》行为的行政违法性进行确认的情形下，即作出案涉处罚决定亦属不当。被告作出的行政处罚决定中确认房屋和院落共占用林地1516.08平方米，包括了他人占用部分，而处罚恢复林地面积为总面积，该部分事实不清，将导致实际的不可执行。被告依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定作出并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款22000元，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”、《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。”，故被告在未对相对人签订《租赁空白地协议书》行为的行政违法性进行确认的情形下而作出的罚款决定，亦属于事实不清，适用法律不当。本案中，原告未经林业主管部门审核同意，在红山区城郊林场东山作业区建房和圈建院落，后部分转卖给董玉和赵义，房屋和院落占用林地的事实存在，但被告对此事实的行政处罚中存在程序不当、事实不清、适用法律不当情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。据此规定，本案应撤销被告作出的具体行政行为，并判令由被告重新作出行政行为。依据本案情况，确定被告在60日内重新做出行政为宜。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条规定，判决如下：一、撤销被告赤峰市林业和草原局红山区分局作出的赤红林罚决字[2019]第081-1号林业行政处罚决定书；二、被告赤峰市林业和草原局红山区分局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 褚 华人民陪审员 赵丽萍人民陪审员 黄海涛 二〇二〇年一月十日书 记 员 董晓龙