浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1705号 上诉人史从兴，男，1965年3月16日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人单天浩，温州市行政复议局工作人员。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路506号。 法定代表人周一富，区长。 委托代理人高强，温州市龙湾区人民政府工作人员。 委托代理人胡晓虹，浙江海昌律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区府后路77号龙湾便民服务中心大楼5-6楼。 法定代表人陈升，局长。 出庭应诉负责人林丽，温州市龙湾区综合行政执法局副局长。 委托代理人张友谊，温州市龙湾区综合行政执法局工作人员。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区浦江北路67号。 法定代表人张玲燕，主任。 出庭应诉负责人张建达，温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处副主任。 委托代理人叶楚白，浙江六和（温州）律师事务所律师。 史从兴诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年9月6日作出（2019）浙03行初291号行政裁定。史从兴不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月15日组织各方当事人参加调查、询问。本案现已审理终结。 上诉人史从兴在原审期间起诉称：原告是龙湾区蒲州街道屿田村史宅路20弄18号房屋的合法产权人。上述房屋因蒲州街道城中村改造工程项目被征收，但该工程项目没有办理合法的土地、规划和环保等审批手续，三被告“以拆违之名行拆迁之实”，于2018年9月25日违法强制拆除原告房屋（以下简称被诉强拆行为），严重侵害原告合法权益。综上，请求判决确认被诉强拆行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告以温州市政府、龙湾区政府、龙湾区执法局和蒲州街道办事处为共同被告，起诉请求确认被诉强拆行为违法，但温州市政府和龙湾区政府均否认实施了被诉强拆行为。温州市政府和龙湾区政府制定相关文件，将涉案房屋所在地块纳入征收工作计划，上述行为系履行征收工作职责，其性质和内容显然有别于强制拆除行为，原告以温州市政府和龙湾区政府作为征收主体，系被诉强拆行为的受益者为由，即推定温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告提交的新闻报道仅能证明温州市委、市政府召开会议部署推进全市“大拆大整”等重点工作，无法证明温州市政府具体参与了屿田村涉案房屋的拆除工作。鉴于原告提供的证据均不能证明被告温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告。经本院释明，原告仍坚持以温州市政府和龙湾区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以温州市政府和龙湾区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告温州市政府和龙湾区政府的起诉后，被告龙湾区执法局和蒲州街道办事处即为原告起诉时的其余被告。蒲州街道办承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。龙湾区执法局主张其未参与强拆，但凭现有证据尚不足以排除龙湾区执法局实施被诉强拆行为的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合本院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，我市基层人民法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择龙湾区、洞头区、瑞安市人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择，鉴于本案的实际情况，本案依法移送温州市洞头区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。至于龙湾区执法局有无实施被诉强拆行为，以及被诉强拆行为是否合法等等，均不影响本案处理结果，该部分事实待移送温州市洞头区人民法院审理后再作认定。综上，原告主张温州市政府和龙湾区政府为本案适格被告，本案应由本院管辖，理由不能成立，本院不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回原告史从兴对被告温州市人民政府的起诉；二、驳回原告史从兴对被告温州市龙湾区人民政府的起诉；三、本案移送温州市洞头区人民法院审理。 史从兴上诉称：上诉人的房屋现涉及征拆迁，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该《条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依照上述法律规范规定，无论是集体土地征收制度还是国有土地上房屋征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。职权之所在，即义务之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋的过程中，导致被拆迁房屋违法被拆除的，应当有市、县级人民政府承担行政违法责任，且上诉人提供了城管人员及街道人员在强拆现场的照片，四被上诉人为本案适格主体。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 温州市政府答辩称：1.答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。因此，答辩人不是本案适格被；2.原审裁定认定事实清楚、适用法律依据正确。原审裁定认为上诉人提供的证据不足以证实答辩人拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。上诉人以答辩人负责本行政区域内的房屋征收和补偿工作为由，将答辩人列为共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，上诉人拒绝变更共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形。原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定，驳回上诉人对答辩人和龙湾区政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，将案件移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 龙湾区政府答辩称：1.答辩人不是本案适格被告。答辩人未作出被诉强制拆除行为，且上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”答辩人不是本案适格被告；2.原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。答辩人制定相关文件，将涉案房屋所在地块纳入征收工作计划的行为系履行征收工作职责，其性质和内容不同于强制拆除行为。上述行为和事实亦无法证明答辩人组织或参与实施了被诉强制拆除行为。故上诉人将答辩人列为共同被告，缺乏事实和法律依据，且明确拒绝变更被告，应驳回上诉人对答辩人的起诉。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 龙湾执法局在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查询问期间答辩称：1.涉案建筑确实存在违法建设行为；2.被诉行政行为非答辩人所实施；3.本院不应由原审法院一审管辖。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 蒲州街道办事处在法定期限内未提交书面答辩意见，在本院调查询问期间答辩称：1.温州市政府不是本案适格被告。涉案建筑物的拆除行为系答辩人所为，与温州市政府无关。本案被诉的行政行为性质是拆违，温州市政府并未共同参与涉案建筑物的拆违工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，温州市政府不是本案适格被告；2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人一审提供的证据不足以证实温州市政府有参与涉案建筑物的拆除工作或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果，故上诉人主张温州市政府作为本案的共同被告，于法无据。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。上诉人在原审中起诉称，四被上诉人在尚未与其达成协议的情况下强拆案涉房屋，要求人民法院判决确认强拆行为违法。但其在原审期间提交的《龙湾区人民政府网站关于“龙湾区委书记陈应许率队督查城中村改造‘清零’工作”的新闻报道》《征地告知书》《2017年龙湾区（高新区）城中村改造攻坚专项行动方案》以及《温州市人民政府办公室关于印发2017年温州市城中村改造工作计划的通知》等证据材料，均不能证明被上诉人温州市政府和龙湾区政府实施了被诉的强拆行为。据此，原审法院认定温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告并裁定驳回上诉人对温州市政府和龙湾区政府的起诉，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，原审法院驳回上诉人对温州市政府和龙湾区政府的起诉后，龙湾区执法局和蒲州街道办事处即为上诉人起诉时的其余被告。蒲州街道办事处承认实施了被诉强拆行为，符合本案被告主体资格。龙湾区执法局主张其未参与强拆，但凭现有证据尚不足以排除龙湾区执法局实施被诉强拆行为的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审法院根据《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，向上诉人征询意见，但上诉人坚持不选择。在此情形下，原审法院依法将本案移送温州市洞头区人民法院审理亦无不当。 综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  吕柏超 审判员  车勇进 审判员  马良骥 二〇一九年十二月四日 书记员  吴 琳