浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终2145号 上诉人（原审原告）金恩光，男，1971年6月17日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 上诉人（原审原告）潘彩平，女，1973年3月24日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人王大顺，温州市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人童洪锡，浙江嘉瑞成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 金恩光、潘彩平诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、浙江省人民政府（以下简称省政府）其他行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年11月4日作出（2019）浙01行初444号行政判决。金恩光、潘彩平不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月26日组织各方当事人参加调查、询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：温州市鹿城区双屿街道中央涂中央街153号、155号、157号、159号房屋系建于上世纪八十年代后期的四幢连体农民自建房。金恩光和潘彩平系夫妻关系，是上述中央街159号房屋所有人，同时负责管理、对外出租案外人所有的中央街157号房屋。2000年至2003年间，金恩光、潘彩平未经审批，对原四层的中央街157号、159号房屋加盖至六层。2013年12月，金恩光、潘彩平与双屿街道办事处就中央街157号、159号房屋补偿安置、腾空等事项签订协议，并于当月进行了房屋腾空验收，此后，金恩光仍然将中央街157号、159号对外出租并收取租金。夏建平和杨丐钗系夫妻关系，是上述中央街155号房屋所有人。2000年至2003年间，夏建平、杨丐钗未经审批，对原四层的中央街155号房屋加盖至七层。自2012年房屋征收工作开始后，夏建平、杨丐钗将中央街155号房屋对外出租并收取租金。2016年10日10日凌晨3时23分，中央街153号、155号、157号、159号四幢房屋发生粉碎性坍塌，其中155号房屋坍塌造成死亡9人、受伤5人，157号房屋坍塌造成死亡5人，159号房屋坍塌死亡8人、受伤1人。2016年10月10日至10月12日，温州市公安局工作人员对金恩光、潘彩平进行多次调查询问并制作笔录。2016年10月11日，温州市政府成立由市委市政府相关领导和规划、安全生产监督管理局等政府部门工作人员组成调查组。2016年11月，技术专家组通过调查取证与技术分析，形成《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件环境调查报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件原材料检测及施工质量状况报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件建筑、结构和地基基础计算复核分析报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件技术分析报告》。上述技术分析报告载明涉案房屋倒塌的原因为：1.房屋结构整体性差。倒塌房屋的结构布置、受力体系不合理，砌体结构无圈梁和构造柱，前后纵墙连接少，特别是底层纵外墙全开间均为门洞，建筑整体性刚度较差，系房屋倒塌主因。2.承重墙承载力不足。倒塌房屋均有违章加层，西山墙局部开设天窗，主要部位承重墙承载力安全度普遍严重不足，实际受力长期处于临界状态，极易引发脆性破坏，且事先没有任何预兆，系房屋倒塌主因。3.材料与施工质量差。倒塌房屋混凝土强度、砖块强度离散性大，钢筋达不到标准要求。砌筑砂浆以石灰为主的披刀灰，属于气硬性胶结材料，在潮湿环境下强度有所降低。组砌方法为三顺一丁无眠全空斗到顶，墙身及纵横交界处组砌方式不合理，无实砌措施。4.地基基础薄弱。倒塌房屋场地位于瓯江原中央涂部位，回填层厚度薄、不均匀，且下部为软土，地基基础历史沉降大，受长期的地基沉降影响，在上部墙体中产生附加应力。5.气象及其他因素影响。基于调查分析，2016年9至10月间“莫兰蒂”“鲶鱼”等多个连续台风带来持续强降雨、业主自行在房屋内部拆改（底层楼梯间拆除、分隔变动、卫生间增设等）、159-1号违章建设及北边安置房建设等因素，对房屋结构安全产生不利影响。2016年11月30日，评审专家对《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件技术分析报告》进行评审，得出评审资料基本齐全、符合评审要求等评审意见。2016年11月30日，调查组在上述技术分析及评审基础上作出《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告》，主要内容包括：事件发生经过及救援处置情况、金恩光、潘彩平房屋违法建设、后续征收、出租管理等事件基本情况、事件直接及间接原因、事件性质为农自建房倒塌突发事件、对金恩光和潘彩平的处理意见等。事件调查报告中的事件直接原因即为上述技术分析报告中的原因，建议移送司法机关依法处理人员内容包括：“1.夏建平、杨丐钗夫妻2人，作为中央街155号房屋的所有人，2000年至2003年将四层房屋加建至六层，2006年部分违章加建至七层，并将违法建筑用于出租，供他人居住，导致房屋倒塌后造成9人死亡、5人受伤的严重后果，建议移送司法机关依法追究其责任。2.金恩光、潘彩平夫妻2人，作为中央街159号房屋的所有人，2000年至2003年将四层房屋违章加建至六层。在与双屿街道办事处签订临时征收协议，领取房屋周转过渡费的同时，还将自己已腾空的房屋出租，而且还将他人已签订正式征收协议的157号房屋侵占出租，且拒不服从管理，导致房屋倒塌后造成13人死亡、1人受伤的严重后果，建议移送司法机关依法追究其责任。”2016年12月26日，温州市住房和城乡建设委员会、原温州市安全生产监督管理局作出《关于要求批复的请示》（温住建[2016]106号），提请温州市政府审查批复。2016年12月30日，温州市政府作出《关于同意鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告的批复》（温政函[2016]186号），批复如下：一、同意事件调查组对该事件发生的原因分析和事件性质认定。二、同意事件调查组对事件责任的认定，以及对事件责任单位和责任人的处理意见，各有关单位要依照法律法规规定的权限和程序，严格落实责任追究制度，依法、及时做好对事件责任单位和责任人的处理工作。三、同意事件调查组提出的整改措施。四、各有关单位关于事件责任的处理结果和整改报告于2016年12月31日前报送鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查组，调查组以此为依据结案。金恩光、潘彩平因上述事件被诉至温州市鹿城区人民法院。2017年12月29日，温州市鹿城人民法院作出（2017）0302刑初398号《刑事判决书》，认定《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告》关于房屋倒塌的分析具有真实性、合法性，该调查报告证据真实，温州市政府作出涉案批复法律依据充分。金恩光、潘彩平犯过失以危险方法危害公共安全罪均被处以刑事处罚。2019年3月27日、5月12日，省政府分别收到金恩光、夏建平提交的行政复议申请，决定合并审理并追加潘彩平、杨丐钗作为第三人参加行政复议。2019年5月13日，省政府向金恩光、潘彩平及温州市政府发送《行政复议决定延期通知书》，决定延期30日作出复议决定。2019年6月20日，省政府作出浙政复[2019]139号行政复议决定，决定维持温州市政府作出的《关于同意鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告的批复》（温政函[2016]186号）。2019年6月24日，省政府向金恩光、潘彩平邮寄送达行政复议决定书。金恩光、潘彩平不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，原告金恩光、潘彩平不服温州市政府作出的《关于同意鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告的批复》，提起复议、诉讼的主要理由为其失去了对案涉房屋的所有权及管理使用权。根据本案中的证据及（2017）浙0302刑初398号《刑事判决书》认定的事实，可以确认原告在签订房屋补偿安置、腾空协议后，继续将中央街157号、159号对外出租并收取租金。原告自称其已失去房屋的管理使用权的意见不能成立。在案涉房屋出租期间，因案涉房屋倒塌造成数人死亡、受伤，温州市政府组织成立调查组对事故进行调查，技术专家组经过调查分析形成《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件环境调查报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件原材料检测及施工质量状况报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件建筑、结构和地基基础计算复核分析报告》等报告及《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件技术分析报告》。评审专家对《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件技术分析报告》进行评审，出具结论准确的意见。调查组基于技术分析报告和评审意见作出《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告》，依据充分。温州市政府作出被诉同意调查报告的批复，并无不当。省政府作出被诉复议决定，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金恩光、潘彩平的诉讼请求。 金恩光、潘彩平上诉称：1.原审法院认定事实不清、证据不足，该判决应被撤销。金恩光、潘彩平系夫妻关系是中央街159号房屋所有人。在2013年12月之前，负责同时管理对外出租案外人所有的中央街157号房屋。因为中央街157号房屋系潘林华所有，在2013年12月与街道签订了腾空协议、补偿安置协议后，金恩光、潘彩平就不再进行管理。该房屋在2013年12月以后，均是由双屿街道进行使用、管理；2.被上诉人无权作出本案的批复，作出的批复行为也无法律依据。原审期间，被上诉人提供的《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第六十二条作为被上诉人的职权依据。但该法第七条只规定县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。第六十二条规定，履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。从上述两个条文均无明文规定被上诉人具有作出组成调查组、组成专家组并对调查组形成的调查报告具有作出批复的法定职权；3.被上诉人作出的批复事实不清、未有有效的证据证明上诉人应承担事故责任，但是这部分事实原审法院也未予审查。从原审中上诉人向法院提供的证据足以证明，上诉人不应该是承担事故的责任方。从征收行为性质看。征收行为导致被征收人物权转移，也就是省政府作出征地批复，温州市政府作出征收土地公告开始，被征收人就丧失了物权；4.假设被上诉人温州市政府具有职权作出报告批复，根据《中华人民共和国突发事件应对法》及浙政发[2005]12号文件的相关规定，其未依法对事件进行分级分类，也属于事实不清。5.被上诉人提供事故报告中房屋倒塌的原因分析方面认定错误。房屋倒塌的原因未经国家规定有资质的单位进行技术鉴定；6.原审法院的审判思路是有失公允的。原审判决采信刑事案件的讯问笔录，直接认定上诉人有出租房屋的情况，先入为主地认为上诉人应该承担全部责任。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回原审法院重新审理或依法改判。 温州市政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，证据充分。上诉人提出的关于对159号、157号房屋使用、管理的陈述理由与事实不符，这部分事实证据在（2017）浙0302刑初398号案中已经法庭质证、认证程序予以证实，内容真实，形式合法，原审法院予以采信，符合法律规定。上诉人认为原审法院认定事实不清、证据不足缺乏支持；2.答辩人具有应急处置突发事件的职责。答辩人作为地市级人民政府，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第三款之规定，针对突发事件，及时采取措施，统一领导应急处置工作，查明事件的发生经过和原因，总结经验教训是答辩人的法定职责，批复行为符合法律规定。答辩人再次说明，上诉人是否应承担刑事和民事责任是基于其是否存在违法行为且与事件后果是否存在法律上的因果关系，属于司法审范畴，而不是基于答辩人的批复行为，上诉人不应混淆；3.上诉人针对事故调查报告的质疑存在误区。案涉的事故调查报告是建立在调查取证和技术分析基础上的，其中的技术分析报告通过现场踏勘、调取资料、询问谈话、检测测试、复原复核形成，并经专家评审，相关资料在一审阶段已作为证据提交。上诉人提及的《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》及其相关条款适用新建、改建、扩建工程项目，与本案无涉。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 省政府答辩称：1.浙政复[2019]139号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。温州市鹿城人民法院作出的（2017）浙0302刑初398号《刑事判决书》已载明涉案事件调查报告证据合法，温州市政府批复同意该调查报告法律依据充分。同时，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定，温州市政府具有对涉案事件组成调查组、批复调查报告等应对处理职责；温州市政府对事件调查组作出的涉案事件调查报告作出的涉案批复，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容并无不当。上诉人的行政复议理由，缺乏事实根据和法律依据，答辩人不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出浙政复[2019]139号行政复议决定，维持温州市政府作出的《关于同意鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告的批复》（温政函[2016]186号）；2.浙政复[2019]139号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构分别于2019年3月27日、5月12日收到上诉人及夏建平提交的行政复议申请并决定合并审理（两案案号分别为浙政复[2019]139号、浙政复[2019]216号）。因上诉人潘彩平、杨丐钗与被复议的具体行政行为具有利害关系，答辩人依法通知其作为第三人参加行政复议。经审理后，答辩人于2019年6月20日作出浙政复[2019]139号行政复议决定，并于同年6月24日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复[2019]139号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案的审理焦点为被诉批复行为是否具备事实和法律依据以及被诉复议决定程序是否合法。关于被诉批复行为的合法性问题。本案被诉的行政行为系温州市政府于2016年12月30日作出的《关于同意鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告的批复》。该《批准》主要有四部分内容：第一，同意事件调查组对该事件发生的原因分析和事件性质认定；第二，同意事件调查组对事件责任的认定，以及对事件责任单位和责任人的处理意见，各有关单位要依照法律法规规定的权限和程序，严格落实责任追究制度，依法、及时做好对事件责任单位和责任人的处理工作；第三，同意事件调查组提出的整改措施；第四，要求各有关单位关于事件责任的处理结果和整改报告于2016年12月31日前报送鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查组，调查组以此为依据结案。根据已查明的事实，温州市政府于2016年10月11日成立由市委市政府相关领导和规划、安全生产监督管理局等政府部门工作人员组成调查组。2016年11月，技术专家组通过调查取证与技术分析，形成《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件环境调查报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件原材料检测及施工质量状况报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件建筑、结构和地基基础计算复核分析报告》《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件技术分析报告》。2016年11月30日，调查组在上述技术分析及评审基础上作出《鹿城区双屿街道“10·10”农民自建房倒塌事件调查报告》。2016年12月26日，温州市住房和城乡建设委员会、原温州市安全生产监督管理局作出《关于要求批复的请示》(温住建[2016]106号)，提请被上诉人温州市政府审查批复。2016年12月30日，被上诉人温州市政府根据《中华人民共和国突发事件应对法》《浙江省突发公共事件总体应急预案》等规定，经研究作出被诉批复，认定事实清楚，适用法律正确。此外，上诉人金恩光、潘彩平在诉讼期间主张其已失去了对案涉房屋的所有权及管理使用权。在此情形下，被上诉人温州市政府批准同意：“建议将上诉人移送司法机关依法追究其责任”，存在不当。经查，根据被上诉人温州市政府在作出被诉批复时收集的相关证据材料可以认定上诉人在签订房屋补偿安置、腾空协议后，继续将中央街157号、159号对外出租并收取租金。对于上述事实，生效判决即（2017）浙0302刑初398号《刑事判决书》查明的事实亦予以印证。故上诉人称其已失去房屋的管理使用权不能承担事故责任的意见不能成立。二审期间，上诉人提出被上诉人温州市政府无权作出案涉批复的主张。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第六十二条的规定，被上诉人温州市政府具有对涉案事件组成调查组、批复调查报告等应对处理职权。故上诉人的上述主张亦不能成立。关于复议决定程序的合法性问题。被上诉人省政府分别于2019年3月27日、5月12日收到上诉人及案外人夏建平提交的行政复议申请并决定合并审理。因上诉人潘彩平、案外人杨丐钗与被复议的具体行政行为具有利害关系，被上诉人省政府依法通知相关当事人作为第三人参加行政复议。在依法办理延期手续后，被上诉人省政府于2019年6月20日作出被诉行政复议决定，并于同年6月24日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序要求。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金恩光、潘彩平负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马良骥 审判员  车勇进 审判员  张 榆 二〇二〇年一月三日 书记员  韦若莎