宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政裁定书（2019）宁03行终30号上诉人(原审原告)刘某1，住宁夏回族自治区青铜峡市。委托代理人(系刘某1女婿)杨宗保，男，1971年9月15日出生，汉族，泰康人寿保险公司工作人员，住宁夏回族自治区青铜峡市大坝镇利民新村265号。特别授权代理。被上诉人(原审被告)青铜峡市小坝镇人民政府。法定代表人张某，镇长。委托代理人王某，宁夏民义达律师事务所律师。特别授权代理。原审第三人刘某2，住宁夏回族自治区石嘴山市平罗县。委托代理人刘某3（系刘某2之子），住宁夏回族自治区银川市永宁县。特别授权代理。委托代理人赵某（系刘某2妻子），住宁夏回族自治区石嘴山市平罗县。特别授权代理。上诉人刘某1因与被上诉人青铜峡市小坝镇人民政府（以下简称小坝镇人民政府）、原审第三人刘某2确认行政协议无效一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2019）宁0381行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明：2015年9月1日，青铜峡市人民政府发布《公告》，《公告》载明：根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发［2014］36号）、住房和城乡建设部、国家开发银行《关于进一步加强统筹协调用好棚户区改造贷款资金的通知》（建保［2014］155号）、自治区住房和城乡建设厅（委）局《关于做好棚户区改造货币化安置工作的指导意见》（宁建发［2015］32号）规定，市人民政府决定对大坝镇、小坝镇、陈袁滩镇城市规划区集体土地上棚户区改造房屋进行拆迁，拆迁范围中包括小坝镇红星村4队，拆迁实施主体为本市人民政府，拆迁实施单位为小坝镇等。小坝镇红星村4队原农户王永珍于1992年5月去世。死亡时在该队遗留下一处由原青铜峡市土地管理局核准的编号为土宅子0200296号宅基地以及地上自建的完整土木结构房屋。王永珍生前有5个子女，其中刘某1为长子，刘某2为三子。上述公告发布后，小坝镇人民政府在履行公告中指定的城市规划区集体土地上棚户区改造房屋拆迁及补偿安置的法定职责过程中，依据一户一个宅基地的原则，认为王永珍之三子刘某2在红星村4队没有宅基地，便将刘某2作为被拆迁户主通知配合办理对王永珍宅基地上房屋的拆除及补偿安置事宜，刘某2又委托其妻赵某代为办理。2015年10月28日，小坝镇人民政府经办人员在赵某的见证下进行了拆迁入户调查登记，并制作了征地拆迁补偿登记表，由赵某在表上签名并捺指印确认。遂后，小坝镇人民政府将刘某2作为被拆迁人与其签订了《棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，由赵某代表刘某2在协议上签名并捺指印。该协议约定：按照青政发（2013）61号《青铜峡市人民政府关于印发城市中心市区集体土地上房屋拆迁及附着物货币补偿标准的通知》和吴政发（2010）57号《吴忠市人民政府关于印发〈吴忠市统一征地管理办法〉的通知》的规定，小坝镇人民政府给予被拆迁人刘某2拆迁补偿费用合计76079元，约定协议签订后十五日内将房屋腾空，移交小坝镇人民政府统一拆除，小坝镇人民政府六个月内一次性付清补偿款等。2018年4月份，刘某2配合小坝镇人民政府将王永珍宅基地上房屋自行拆除，将王永珍宅基地土地交付给小坝镇人民政府。在此期间，刘某1最初亲眼见到赵某配合小坝镇人民政府经办人员进行拆迁入户调查登记事宜，到刘某2自行拆除王永珍宅基地上房屋过程中，刘某1未进行阻止及提出质异。2018年5月份，小坝镇人民政府通知刘某2领取拆迁补偿款时，刘某1向小坝镇人民政府提出王永珍的遗产房屋应当由其继承，拆除房屋补偿款应该归其所有，刘某2无权与小坝镇人民政府签订补偿协议。为此，小坝镇人民政府暂时未给刘某2发放补偿款，告知刘某1通过诉讼解决。原审法院认为：小坝镇人民政府履行青铜峡市人民政府上述《公告》所指定的法定职责，对小坝镇红星村4队原村民王永珍合法遗产宅基地上完整房屋实施拆除，并给予房屋及宅基地使用权益补偿，确认补偿金为76079元的行政行为，符合我国《土地法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》，及农村宅基地政策的有关规定，且刘某1和刘某2对此均无异议，予以认定。刘某1认为刘某2无资格与小坝镇人民政府签订《棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，从而该协议无效。故本案争议的焦点为小坝镇人民政府能不能与刘某2签订上述协议。首先，根据《民事诉讼法》、《民法总则》的有关规定，行为人没有代理权，实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效；近亲属之间可以互相代理实施民事法律行为。本案签订行政拆迁补偿协议的双方均可以依照上述法律规定委托代理人实施。根据继承法的有关规定，公民死亡时遗留的个人合法财产是遗产；子女等人为第一顺序法定继承人。涉案房屋拆迁补偿安置的对象为王永珍合法遗产即房屋和宅基地使用权益，自王永珍去世后至本次棚户区改造房屋拆除时，其权属没有发生变更的事实，其子女均为遗产法定继承人，对其遗产享有共同的所有权。签订协议时，其他遗产所有权共有人明知或应当知道，但没有阻止行为，小坝镇人民政府从刘某1、刘某2等兄弟姊妹关系方面有理由相信刘某2的行为代表其他遗产共有人。第三人实施的表见代理行为，符合代理的规定，合法有效，其行为对其他遗产共有人发生法律效力。同样，刘某2也可以委托其妻子赵某代理办理具体事务，赵某的行为对刘某2发生法律效力。其次，根据继承法的有关规定，遗产权属的取得，所有继承人之间可以自行协商确认，协商不成，须经法院诉讼确认。据此，小坝镇人民政府不负有对王永珍遗产分配确认的权利和职责。小坝镇人民政府可以与王永珍合法遗产的继承人中任何一位作为代理人签订拆迁补偿协议，将实物遗产变更为现金遗产，并无不当。刘某2与小坝镇人民政府签订了的补偿协议，其法律效力并不能确认王永珍遗产归刘某2所有。刘某1和刘某2各自主张母亲遗产归其各自所有，以及刘某2主张其签订协议的行为不代表其他继承人，但均没有相应的证据证实母亲遗产归其各自所有，对此不予认定。综上，小坝镇人民政府在实施上述行政行为过程中与王永珍合法遗产继承人刘某2可以签订房屋拆迁补偿安置协议，刘某2签订协议主体适格，小坝镇人民政府适用法律、法规正确，符合法定程序，补偿金适当，协议合法有效。刘某1的诉讼请求、事实及理由不能成立，不予支持。刘某1应当依据《继承法》相关规定，另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘某1的诉讼请求。案件受理费50元，由刘某1负担。上诉人刘某1不服，上诉称：1.请求撤销（2019）宁0381行初15号行政判决；2.本案诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：1.案涉房屋为上诉人刘某1母亲王永珍所有，1992年王永珍去世，生前共生育五个子女，包括刘某1与刘某2，刘某2于1978年左右举家搬迁落户至平罗县陶乐镇。2015年政府实施棚户区改造时，小坝镇人民政府未通知刘某1或取得其他兄弟姐妹授权的情况下，擅自与刘某2的妻子签订了《棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，协议对王永珍的宅基地、房屋及附着物等给予补偿。上诉人刘某1认为，该协议主体错误，应为无效协议。2.一审中，被上诉人并未提供证据证实其行为合法，也没有证据证实其履行了通知、告知义务，一审认定刘某2的妻子有权代表上诉人及其他兄弟姐妹签订补偿安置协议没有事实依据。3.本案系行政协议类行政争议，不属于民事协议，一审适用《民法通则》等民事法律审理本案系适用法律错误。4.一审认定上诉人刘某1未针对案涉协议及房屋拆迁提出异议与事实不符，实际是在拆迁过程中，上诉人多次找所在村委会和被上诉人组织调解，且因上诉人对补偿安置协议提出异议才导致补偿款至今未发放。综上，请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人小坝镇人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。案涉宅基地属于王永珍夫妇，现该夫妇均已亡故，案涉宅基地属于青铜峡市人民政府公告以及青铜峡市人民政府青政发（2013）61号《青铜峡市人民政府关于城市中心市区集体土地上房屋拆迁及附着物货币补偿标准的通知》拆迁范围。公告发布后，被上诉人核实登记了该宅基地及地上附着物，补偿协议系刘某2代表王永珍子女和被上诉人签订。对于补偿标准、拆迁范围等，王永珍的子女均无异议，其内部现无法就分配问题达成一致协议，故本案实质是家庭内部对遗产分配问题，不涉及政府拆迁行为是否合法问题，不属于行政诉讼受案范围。本案补偿协议程序和实体均合法，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人刘某2述称，上诉人陈述与事实不符，镇政府与村工作人员在确权时已询问各兄弟姐妹，2014年确权时就在刘某2名下，2015年10月签订的协议，2018年4月进行拆迁，上诉人对此事均知情，拆迁后上诉人才提出要分拆迁款。被拆迁房屋权属属刘某2所有。本院二审中，当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2015年10月28日，案涉补偿安置协议签订后，原审第三人刘某2即告知了上诉人刘某1，上诉人刘某1与其母亲王永珍的房屋在同一个院子内，但上诉人刘某1与其母亲的宅基地分开登记，各自拥有独立的权属。目前案涉协议确定的安置补偿费因上诉人刘某1提出异议，现暂存于银行，尚未实际支付。本院认为，根据本案已查明的事实，案涉宅基地及房屋等附属设施属于上诉人刘某1及原审第三人刘某2的母亲王永珍所有，王永珍已于1992年去世，案涉宅基地及房屋等附属设施属于王永珍的遗产。故在没有证据证明王永珍生前对其遗产进行过分配的前提下，该部分遗产应当由其子女继承。上诉人刘某1系王永珍长子，与案涉行政协议的签订具有利害关系。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。其本质上仍属于行政机关履行法定职责的一种方式，属于行政行为的范畴。作为行政协议的相对方或者认为行政协议的签订侵害了其合法权益的利害关系人可以就行政协议提起诉讼。故上诉人刘某1具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案中，案涉《棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置协议》于2015年10月28日签订，上诉人刘某1二审当庭陈述案涉协议签订后即知晓签订协议的事实，且上诉人母亲王永珍的宅基地证一直由其保管，王永珍临终前一直与其共同生活。2018年5月，第三人刘某2在拆除其母遗留住房时，上诉人刘某1也在场，故上诉人刘某1于2019年8月7日才向人民法院起诉请求确认协议无效已明显超过法定的起诉期限，且未提供证据证明存在法定被耽误的事由。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限，是法定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实质审查的问题。行政诉讼法及其司法解释并未对确认行政协议效力的案件的起诉期限作出特别规定，故对本案的起诉期限的审查仍适用行政诉讼法及其司法解释对起诉期限的一般性规定。综上，上诉人刘某1的起诉已超过法定起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2019）宁0381行初15号行政判决；二、驳回刘某1的起诉。一审案件受理费50元，退还上诉人刘某1；二审案件受理费50元，退还上诉人刘某1。本裁定为终审裁定。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇二〇年一月十四日书记员 王 静《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……