浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行终330号 上诉人（原审原告）徐德富，男，1964年1月4日出生，汉族，住台州市路桥区。 上诉人（原审原告）李冬素，女，1968年1月2日出生，汉族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人陈徐红，浙江星海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市椒江区综合行政执法局，住所地台州市椒江区枫南路315号。 法定代表人张正华，局长。 应诉负责人林文斌，该局副职负责人。 委托代理人甄善权，台州市椒江区人民政府法律顾问。 委托代理人蔡琴蓉，台州市椒江区人民政府法律助理。 上诉人徐德富、李冬素因城建行政处罚一案，不服台州市椒江区人民法院（2019）浙1002行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：两原告系原椒江市德兴工艺塑料厂的股东，该原德兴厂已于1997年注销登记。1993年5月17日，原德兴厂经批准征用原洪家镇上洋桥村土地2.9亩用于建造厂房、仓库等。1993年4月，原椒江市城乡建设委员会向原德兴厂颁发了（93）规地字12号建设用地规划许可证，其建设内容为“车间320平方米、仓库180平方米、管理房90平方米、道路堆场900平方米”。1993年5月，原椒江市城乡建设委员会向原德兴厂颁发了（93）1120057号《建设工程规划许可证》，其中建设项目名称为新建厂房，建设规模为535.03平方米。根据该许可证所附规划平面示意图显示，批准建设2幢建筑物，北面为2层，南面为1层，建筑面积为525平方米。1995年7月15日，原德兴厂经批准再次征用了原洪家镇上洋桥村土地1.23亩，至此，两次共批准用地4.13亩。 经被告组织勘查、测绘，实际建设情况为：1.上洋桥路南侧3间单层砖砌简易房综合楼1处，建筑面积110.15平方米。2.综合楼南侧、厂区围墙北侧通道搭建简易房及铁皮棚，简易房建筑面积25.53平方米，铁皮棚建筑面积265.03平方米。3.厂区东侧1层砖砌房屋3处，建筑面积284.91平方米；西侧1层砖砌房屋1处，建筑面积227.74平方米，该1层砖砌房屋建筑面积共计512.65平方米；最南侧1层倒“L”型简易房1处，建筑面积76.86平方米，通道部分均用铁皮棚覆盖，覆盖面积为794.16平方米。 2016年5月8日，原台州市城市管理行政执法局椒江分局接到当事人举报后，对案涉违法建设事宜进行调查核实，2018年10月15日，被告立案调查本案。2019年1月16日，被告向原告邮寄了罚前告知书，告知了拟对原告作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩权利，原告未在法定期限内提出陈述、申辩。被告于2019年1月21日作出台椒综执[2018]1088号《行政处罚决定书》，认定两原告于1998年-2009年间，未取得建设工程规划许可证，擅自在靠近上洋桥路处建造单层砖砌简易房三间，建筑面积110.15平方米；中间搭建的简易房25.53平方米、铁皮棚265.03平方米；未按批准的规划内容建造的建筑物东侧1层砖砌房284.91平方米、西侧1层砖砌房227.74平方米，南侧1层倒“L”型简易房76.86平方米，搭建的铁皮棚覆盖面积794.16平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令两原告限期拆除上述擅自建设的建筑物。2019年1月22日，被告向原告送达了本案被诉行政处罚决定。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原德兴厂虽然经土地征用手续获得4.3亩的土地使用权，后又获得用地规划许可、535.05平方米的建设工程规划许可。但实际建设中，原德兴厂未按照建设工程规划许可进行建设和未经建设工程规划许可擅自建设事实并存，目前该建筑属两原告所有和使用，被告依法对其作出拆除决定符合法律规定。原告认为被告在现场勘查时未通知原告到场、测绘技术说明未送达原告，但对现场勘查和测绘技术说明中记载的建设现状并无异议。该院认为，该二份证据均有见证人在场签字确认，原告亦没有提供相反证据证明其中记载的建筑系经合法审批建造，结合全案证据和双方的质辩意见，该院对该二份证据所记载的内容予以采信；对被告未能提供证据证明现场勘查前已通知原告到场、测绘技术说明未送达原告等调查程序中存在的瑕疵该院予以指正。至于原告代理人庭审中认为，《测绘技术说明》中的“八、其他”中明确载明“由于以前坐标原点遭到破坏，数据丧失，故因坐标系统不一致无法进行四址比对”，《测绘技术说明》不能证明被诉处罚决定书认定的事实。对此，该院认为，现坐标体系和1993年使用的坐标体系不同，建筑物四址无法比对，并不影响对原告违法建筑及面积的认定；且处罚决定中，被告保留了最符合当初规划批准的512.65平方米1层砖砌房屋建筑，对原告的合法利益已经作了保护。故对原告代理人的主张该院不予支持。 程序上，被告经调查后，在作出处罚决定前告知了原告拟作处罚的决定内容及所依据的事实、法律，并告知了原告陈述、申辩的权利。原告声称因邮件滞留快递柜未及时收取，导致其未能在被告作出处罚决定前收到，因此无法实际获得陈述、申辩的权利。对此，该院认为，被告按照原告的住址和联系电话交付邮寄，且查询显示该邮件于次日妥投，被告已经尽到了告知的义务；从邮件投至快递柜之时起，邮件已在原告控制之下，其因自身原因未及时收取邮件，不影响被诉程序的合法性。从本案查处时间看，本案行政程序历时确实较长，其中存在机构调整、职能衔接、违法情形复杂且持续较长等客观原因，可见被告作出本案被诉处罚决定是慎重的，也未影响原告的实体权益。综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐德富、李冬素的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐德富、李冬素负担。 上诉人徐德富、李冬素上诉称：一、原审判决程序违法。1、上诉人于2019年7月18日向椒江区人民法院提起行政诉讼，原审法院于2019年9月23日才对本案立案，程序上己违反了《行政诉讼法》第五十一条有关立案之规定。2、原审法院称经征询当事人同意，将该案引导至椒江行政争议调解中心调解等与事实不符。引导调解没有征询上诉人同意，上诉人也从未参与过调解，更不存在在调解中进行了证据交换。且《行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。故原审法院若存在引导调解，其程序也违法。二、原审判决认定事实及判决错误。1、原审判决关于罚前告知的认定错误。被上诉人于2019年1月16日，向上诉人邮寄了材料，邮政编号1096072896629，当时只是投至邮政的快递柜中，上诉人也没有收到邮政投递员的投递信息，加上上诉人期间也是外面旅游，不知有该快递的投递。在原一审开庭后，上诉人根据被上诉人提供的邮政单号去邮政查询得知，该快递已被投递员于2019年1月21日从快递柜中取回。故该投递应认定无效送达。上诉人根本不知被上诉人所寄件材料的内容，不存在被上诉人在作出行政处罚决定之前告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有的权利。被上诉人也自知此次投递无效，其于2019年1月21日再次邮寄了罚前告知书。但该罚前告知书与行政处罚决定书，上诉人均于2019年1月22日才收到。故被上诉人作出行政处罚决定前未告知上诉人相关陈述、申辩等权利，处罚决定程序违法。2、行政处罚决定书责令拆除的该3处建筑物系原德兴厂建造，3处建筑物所涉的用地是原德兴厂经合法审批取得。3、原德兴厂于1993年4月取得椒江市建设用地规划许可证，于1993年5月取得建设工程规划许可证，1993年5月，原椒江市城乡建设委员会向原德兴厂颁发了1120057号《建设工程规则许可证》，建设规模为535.03平方米。根据该许可证所附规划平面示意图显示，批准建设2幢建筑物，北面为2层，南面为1层，建筑面积为525平方米。上诉人建筑有行政许可。4、该行政处罚判决书实际上对上诉人的建设工程规划许可证范围的所有建筑进行全部拆除。上诉人认为被上诉人作出责令拆除的3处建筑物，比对被上诉人组织勘查、测绘的实际建设情况，比照建设工程规划许可证范围的取得时间，可以反映是针对93年征地2.9亩的地块，故被上诉人实际上对上诉人建设工程规划许可证范围的所有建筑进行全部拆除。5、行政处罚决定书所涉的3处建筑物，尚无证据排除在建设用地规划许可证、建设工程规划许可证范围内，故尚无证据认定该建筑属于违法建筑。6、涉案建筑物不属我国《城乡规划法》规定拆除的情形。综上,请求撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的台椒综执行〔2018〕1088号行政处罚决定书。一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人台州市椒江区综合行政执法局辩称：一、上诉人涉案建筑为违法建筑，上诉人被处罚的事实依据充分。上诉人建设的综合楼未办理建设工程规划许可手续。首先，根据1993年2月6日椒江市建筑设计院出具的《市德兴工艺塑料厂施工总平面图》、1993年5月8日椒江市德兴工艺塑料厂与洪家建筑工程队签订的《工程承包合同》，并结合建厂报批材料，确认原椒江市德兴工艺塑料厂取得的(93)1120057号《建设工程规划许可证》批准建设厂房535.05㎡为车间、仓库，不包括综合楼。其次，根据上诉人及相关人员的调查(询问)笔录、上洋桥村提供的调解记录等档案材料，结合上诉人所持(93)1120057号《建设工程规划许可证》为1993年5月28日取得的事实，确认原椒江市德兴工艺塑料厂综合楼部分建筑物为1995年与1998年分别建造，其综合楼部分建筑物系未取得建设工程规划许可证进行建设。上诉人所建设的厂房规模、房屋走向、层数与原椒江市德兴工艺塑料厂取得的(93)1120057号《建设工程规划许可证》规划许可内容不一致，属于违法建设。根据台州市城建测绘队2018年3月7日出具的《测绘报告》，原(93)1120057号《建设工程规划许可证》的规划平面示意图显示：批准建设2栋建筑物，北面为2层，南面为1层，建筑面积占地为525㎡。实际厂区地块现有建筑为1层砖房4幢(建筑占地面积为512.64㎡)，2层砖房1幢(建筑占地面积为266.71㎡)，简易房1幢(建筑占地面积为76.86㎡)，棚房1幢(建筑占地面积为794.16㎡)，总建筑占地面积1650.37㎡。通过比对上述两图，确认建筑物已完全覆盖厂区，建筑规模超过规划许可证批准建设范围；所建房屋走向与(93)1120057号《建设工程规划许可证》设计图相抵触，且无消防通道及消防设施。二、被上诉人履行法定职责法律适用正确、程序合法。2016年5月8日，原台州市城市管理行政执法局椒江分局接到上诉人的举报信，称位于台州市××家街道上洋桥工业小区原德兴工艺塑料厂北面房屋存在违法建设。2016年6月-8月，针对举报信内容展开调查核实，在调查过程中发现原德兴工艺塑料厂于1999年被注销但3名合伙人未对企业资产进行清算，无法对原德兴工艺塑料厂涉案6间建筑物进行分割，遂原台州市城市管理行政执法局椒江分局椒南中队以徐德富、李冬素、王卫红涉嫌违法建设进行立案处理，原案号台城执[2016]E515号，兆桥塑料厂与徐海荣涉嫌违法建设另行立案调查。后因涉案违法行为时间久远及证据查证困难，导致对当事人违法建设未能及时定性处理。截至2018年4月，原台州市城市管理行政执法局椒江分局更名椒江区综合行政执法局(城市管理局)，城乡规划执法权下放至被上诉人。相关当事人(徐德富、苏建平)在2018年4月之后陆续向被上诉人提供证据线索，被上诉人于2018年10月15日对上诉人涉嫌违法建设案予以重新立案。通过现场勘查、询问相关当事人、调取书证资料、对涉案建筑进行现状测绘与比对等，对上诉人的违法建设行为进行全面调查。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，同时结合查明的事实和证据，被上诉人决定对上诉人作出案涉行政处罚。2019年1月16日，被上诉人依法向上诉人邮寄送达了《台州市椒江区综合行政执法局事先告知书》(台椒综执〔2018〕1088号)，告知上诉人作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，上诉人在法定期限内未提出陈述、申辩。2019年1月22日，被上诉人在台州市椒江区人民法院第三审判庭向上诉人直接送达了《台州市椒江区综合行政执法局行政处罚决定书》(台椒综执〔2018〕1088号)。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，首先，关于被诉行政处罚决定实体处理是否正确。本案中，被上诉人提供的现场检查（勘查）笔录、（93）1120057号《建设工程规划许可证》、当事人徐德富、李冬素的调查笔录等证据，能够证明处罚决定责令限期拆除的建筑物系未按原取得的建设工程规划许可证或未取得建设工程规划许可证进行建设。且因该区块规划调整，已无法采取补办手续等补救措施。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令两上诉人限期拆除并无不当。其次，关于行政处罚程序是否合法。上诉人认为被上诉人在作出案涉处罚决定前未告知其拟处罚的事实、理由和依据，未告知上诉人享有陈述、申辩等权利，构成程序违法。从在案证据看，被上诉人在作出处罚决定前于2019年1月15日按照上诉人的地址及联系电话向其邮寄送达行政处罚事先告知书，该邮件已于同年1月16日投递并保存在上诉人住处的快递柜。此时该邮件已处于上诉人控制范围，应视为已送达上诉人。因上诉人自身原因导致未取得邮件的后果不应由被上诉人承担。被上诉人在合理期限后作出被诉行政处罚决定书，程序亦无不当。最后，关于原审审判程序的合法性。上诉人认为原审法院超期立案、违法引导调解，但从原审材料看，上诉人于2019年7月18日向原审法院提起诉讼，同日在该院的《诉前调解征询意见书》上签名，应认为其同意适用诉前调解。且诉前通过行政争议调解中心化解行政争议并不违反行政诉讼法的相关规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐德富、李冬素负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年一月十三日 代书记员  陈思安 -10- -9-