广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终205号上诉人（原审原告）：卢焕良，男，汉族，1960年2月29日出生。委托代理人：赖世蛟，广东墨林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：紫金县人民政府。法定代表人：廖继聪，县长。委托代理人：黄尔俊，紫金县法制局副局长。委托代理人：邹伟忠，广东腾兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：紫金县义容镇人民政府。法定代表人：许伟强，镇长。委托代理人：张汉辉，紫金县义容镇人民政府党委委员。委托代理人：何瑞平，紫金县义容镇司法所所长。上诉人卢焕良因诉紫金县人民政府、紫金县义容镇人民政府强制关闭养殖场及行政赔偿纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2017）粤16行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年开始，原告在紫金县义容镇修建了养猪场，养猪场从开办至今，没有向国土规划部门申请准建手续，也没有向环境保护部门和畜牧主管部门申请行政许可,并实际进行了经营活动。原告的养猪场距离汀村河不足400米，汀村河是广东省人民政府确定的乡镇集中式饮用取水源二级保护区，汀村河陆域范围内500米是畜禽禁养区，不得开办畜禽养殖场。为了加强东江流域水环境保护工作，从严整治违法排污行为，保护东江、新丰江水库等重要饮用水源水质，2013年3月29日，河源市人民政府向各县区人民政府核发《河源市东江水环境综合整治工作实施方案》，明确要求职责部门对禁养区和一、二级饮用水水源保护区范围内的畜禽养殖（特别是养猪场）实行限期关停搬迁。2014年4月16日，被告紫金县义容镇人民政府经过排查，遂向原告发出《水环境综合整治限期整改通知书》，要求原告于2014年6月20日前关闭或迁移，否则按法律规定执行。2016年11月1日，被告紫金县义容镇人民政府再次向原告发出《责令关闭停产通知书》，责令原告于2016年11月11日前关闭生产，否则将按相关法律法规给予从严处理。原告卢焕良与案外人刘添茗、卢仕强的养猪场位于同一条村，都是属于被告紫金县义容镇人民政府此次整治活动的整治对象，被告紫金县义容镇人民政府分别于2016年6月23日和10月25日组织相关人员，对刘添茗、卢仕强的养猪场进行了部分清理，毕后，原告卢焕良和被告紫金县义容镇人民政府于2016年11月25日经过协商，原告签写了《紫金县禁养区养殖场(户)关闭承诺书》，承诺在2016年11月30日前关闭猪场，并自行处理存栏生猪，逾期没有自行关闭，服从义容镇人民政府强制执行，责任自负。由此原告履行了关闭猪场的承诺，被告紫金县义容镇人民政府未组织相关人员对原告养猪场实施强制拆除。2017年2月，原告认为被告紫金县人民政府和紫金县义容镇人民政府的拆除行为侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼，请求：—、确认被告紫金县义容镇人民政府对原告卢焕良养猪场采取的强制关闭措施违法；二、被告赔偿原告生猪损失补偿338900元；三、被告补偿原告停产停业造成的预期收益2年的损失1000000元；四、判决被告赔偿原告养猪场建设投入的损失补偿2306680元；五、判决被告承担本案诉讼费。另查明，在庭审过程中，原告认可其签写了《紫金县禁养区养殖场(户)关闭承诺书》，并主动配合了被告的清理行动。原审法院认为，原告卢焕良自2004年在广东省人民政府确定的乡镇集中式饮用水源二级保护区的畜禽禁养区范围内修建了养猪场，经营养猪至今没有取得任何用地批建、环保审批和畜养许可手续。根据《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，原告的畜禽养殖行为是未经审批的非法畜禽养殖行为，同时也损于水资源的保护。由于原告是在取水源500米内国家禁止非法养猪的行为，严重污染饮用取水源地，被告紫金县义容镇人民政府为了保护东江、新丰江水库等重要饮用水源水质，向原告发出了《水环境综合整治限期整改通知书》和《责令关闭停产通知书》，责令原告限期关闭停止养猪，否则将按相关法律予以从严处理。在通知书发布后，原告为了保留猪舍作为其他用途，与被告紫金县义容镇人民政府达成协议，签订了《紫金县禁养区养殖场(户)关闭承诺书》。因为原告自行履行了关闭猪场的承诺，所以被告紫金县义容镇人民政府未对原告养猪场实施强制执行。因此，原告诉请确认被告紫金县义容镇人民政府对原告养猪场采取的强制关闭措施违法，缺乏事实理由和法律依据，不予支持。至于原告诉请两被告进行相应赔偿的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”取得国家赔偿的前提是合法权益受到侵犯。本案中，原告的畜禽养殖行为是未经审批的非法畜禽养殖行为，且存有污染，不存在合法权益受到侵犯的情形，其次，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案原告主张损失是由其单方制作,却未提供损失情况与之相适应的有效原始的合法证据,被告对其损失数额不予认可，不予采信。因此，原告要求被告对其损失进行赔偿缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告卢焕良的诉讼请求。一审诉讼费50元由原告负担。上诉人卢焕良不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，义容镇人民政府行政行为违法，程序违法，紫金县人民政府构成行政不作为。二、一审法院适用法律错误，被上诉人义容镇人民政府2014年6月20日，11月1日作出的关闭和强制拆除上诉人房屋的行政行为程序违法，行政违法。三、被上诉人作出行政强制拆除及关闭行为超越职权，具体行政行为执法不公，是在滥用职权，养猪场属于农业建设，未占用水田，上诉人猪场建设基本都在10多年以上，属于历史遗留建筑，不应拆除。四、关于上诉人要求行政赔偿方面：关闭及拆除猪场切实给上诉人造成损失，依法必须给予赔偿或补偿。五、按照行政诉讼关于举证责任的规定，被上诉人应承担举证不能的法律后果。从双方的举证能力来看，上诉人已完成了自己的初步举证责任，被上诉人拒不提供其拆违时以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行的现场取证的相关证据，对此，理应承担不利的法律后果，确认上诉人主张物品的存在，对上诉人的客观损失，恳请法庭依生活经验法则进行酌定，支持上诉人的赔偿请求。为此，请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人紫金县义容镇人民政府答辩称：一、上诉人开办的养猪场没有取得相关主管部门的审批许可，且建于畜禽禁养区内，严重违法，义容镇人民政府要求关闭和拆除，符合法律的法规。二、上诉人诉请义容镇人民政府赔偿其经济损失无事实及法律依据。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，且有损社会公共利益，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持原审判决。被上诉人紫金县人民政府答辩称：一、被上诉人紫金县人民政府不是本案的适格原审被告。责令上诉人关闭养猪场的行为人是义容镇人民政府，不是紫金县人民政府，且义容镇人民政府未对上诉人的养猪场进行拆除，是上诉人自行关闭猪场的，紫金县人民政府与上诉人的养猪场关闭没有法律上的利害关系，故紫金县人民政府不是本案的适格被告。二、上诉人开办的养猪场没有取得相关主管部门的审批许可，且建于畜禽禁养区，严重违法，义容镇人民政府责令关闭和拆除，符合法律规定。三、上诉人诉请紫金县人民政府赔偿其经济损失无事实和法律依据。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，且有损社会公共利益，请法院驳回其上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2013年3月29日，河源市人民政府办公室作出《河源市人民政府办公室关于印发河源市东江水环境综合整治工作实施方案的通知》，请各县区人民政府，市府直属各单位认真组织实施。上述《实施方案》明确：“……六、工作要求（一）各县区政府作为工作实施主体，要建立相应的领导机构和责任机制，明确部门和乡镇工作职责，制定明确的奖惩措施，督促各部门按照法律、法规的要求，做好具体工作。（二）对畜禽养殖污染实行分类整治。一是对禁养区和一、二级饮用水源保护区范围内的畜禽养殖（特别是养猪场，不论规模大小）实行限期关停搬迁；……”本院认为，关于紫金县义容镇人民政府作出强制关闭上诉人养猪场通知是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；……”第十二条第一款规定：“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。大型畜禽养殖场、养殖小区的管理目录，由国务院环境保护主管部门商国务院农牧主管部门确定。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”2013年3月29日，河源市人民政府办公室作出《河源市人民政府办公室关于印发河源市东江水环境综合整治工作实施方案的通知》，请各县区人民政府，市府直属各单位认真组织实施。上述《实施方案》明确：“……六、工作要求（一）各县区政府作为工作实施主体，要建立相应的领导机构和责任机制，明确部门和乡镇工作职责，制定明确的奖惩措施，督促各部门按照法律、法规的要求，做好具体工作。”本案中，上诉人经营的养猪场未取得环保、畜牧等行政主管部门审批许可，同时其养猪场在广东省人民政府确定的乡镇集中式饮用水源二级保护区范围的畜禽禁养区范围内，因此，上诉人经营养猪场的行为属于非法养殖行为。为保护生态环境，防治污染，为了公共利益的需要，关闭上诉人开办的养猪场符合上述行政法规的规定。2014年4月16日，被上诉人紫金县义容镇人民政府认为上诉人养殖场位于禁养区，遂向上诉人发出《水环境综合整治限期整改通知书》，要求上诉人于2014年6月20日前关闭或迁移，否则按法律规定申请法院强制执行。2016年11月1日，被上诉人紫金县义容镇人民政府再次向上诉人发出《责令关闭停产通知书》，责令上诉人于2016年11月11日前关闭生产，否则将按相关法律法规给予从严处理。此后，上诉人卢焕良和被上诉人紫金县义容镇人民政府于2016年11月25日经过协商，上诉人签写了《紫金县禁养区养殖场(户)关闭承诺书》，承诺在2016年11月30日前关闭猪场，并自行处理存栏生猪，逾期没有自行关闭，服从义容镇人民政府强制，责任自负。此后上诉人履行了关闭猪场的承诺，被上诉人紫金县义容镇人民政府未组织相关人员对上诉人养猪场实施强制拆除。根据上述法律、法规的规定，关闭上诉人的养猪场应由县级以上地方人民政府职能部门报经有批准权的人民政府批准，且在作出限期关闭养猪场的催告通知前应告知上诉人享有权陈述和申辩等权利。本案义容镇人民政府未履行上述报批、告知申辩权利等程序，直接作出责令限期关闭上诉人的养猪场通知，违反了法定程序，依法应当确认上述责令关闭行为违法。原审法院判决驳回上诉人关于确认被诉强制关闭措施违法的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。关于上诉人的赔偿请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”获得国家赔偿的前提是合法权益受到违法行政行为的侵害。本案中，上诉人开办的养猪场在饮用水水源保护区范围内，属于畜禽禁养区域，且未办理任何审批手续，其经营的养猪场属违法经营，所搭建的养殖设施不属于合法权益。另外，紫金县义容镇人民政府早于2014年已责令上诉人限期关闭养猪场或迁移，直至2016年再次责令上诉人限期关闭，上诉人在两年内有充足的时间处置其养殖的生猪，不存在贱卖生猪损失的情形。停产停业损失是指因行政行为违法，对合法经营者造成的停业损失，不适用本案情形。因此，本案上诉人起诉请求被上诉人赔偿其因强制关闭养猪场造成生猪贱卖损失、停产停业损失、以及建设养猪场的损失等，因理据不足，原审法院判决驳回该项赔偿请求正确，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销河源市中级人民法院（2017）粤16行初13号行政判决中关于驳回卢焕良要求确认紫金县义容镇人民政府对其养猪场采取强制关闭措施违法的诉讼请求的判决；二、确认紫金县义容镇人民政府对卢焕良养猪场采取强制关闭措施违法；三、维持河源市中级人民法院（2017）粤16行初13号行政判决中关于驳回卢焕良要求赔偿经济损失的诉讼请求的判决。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人紫金县义容镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年一月二十日书记员  赖心仪苏靖茹