湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂01行终47号 上诉人（原审原告）陈哲义。 上诉人（原审原告）武汉艺能系统集成工程有限公司，住所地武汉市洪山区狮子山街王家湾10号。 法定代表人陈哲义，总经理。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。 法定代表人盛洪涛，局长。 上诉人陈哲义、武汉艺能系统集成工程有限公司（以下简称艺能公司）因诉被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）规划行政管理一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初277号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月3日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原告陈哲义、艺能公司诉称，原告陈哲义为武汉市洪山区临南湖大道狮子山街王家湾（以下简称“涉案地块”）10号的居民，系原告艺能公司的法定代表人。在该涉案地块10号有一套经营场所（武房权证洪字第××号）。该经营场所经原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人改扩建后，于2000年9月8日经工商登记注册（统一社会信用代码91420111724673040M）作为艺能公司的办公、门面商铺等经营场所使用（其改扩建后实际建筑面积864.18㎡）。被告市自然资源规划局于2013年7月23日作出武规条字[2013]87号《规划条件》，将原告艺能公司经营场所项下的国有土地使用权用地性质规划为商业、服务设施用地。而本案诉争的该涉案地块即为武国用（2010）第XX号《国有土地使用证》证载面积为232179.04㎡的国有划拨畜牧科研用地。改革开放以来，原告陈哲义之弟弟陈哲华全家被其单位改制所逼“双下岗”，其妹陈玉华被其单位湖北省畜禽育种中心所逼“辞职”，其妹陈利华被其湖北省农业厅下属单位湖北省牧工商联合开发有限公司倒闭所逼“买断”，原告陈哲义也被其单位湖北省畜禽育种中心所逼“辞职”。原告艺能公司在涉案地块的办公、门面商铺等经营场所被非法强行拆除之前，该公司的生产经营是原告陈哲义及其家属、弟弟陈哲华、妹妹陈玉华、陈利华等人响应党和政府的号召，自主创新、创业、就业的唯一工作和生活来源。原告陈哲义及艺能公司的办公、门面商铺等经营场所分别于2014年10月16日凌晨2：30分及2014年10月26日晚10：30分，被武汉市人民政府（以下简称“市政府”）及被告市自然资源规划局、武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）、武汉市洪山区房屋征收管理办公室（以下简称洪山区征收办）、武汉市自然资源和规划局洪山分局（以下简称区自然资源规划局）等，让其200余名城管、公安等执法人员以及“涉黑涉恶、非法逼迁”等人员，两次非法强行腾退、强行拆除。原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人在涉案地块经营了长达二十年之久的办公、门面商铺等经营场所及设施等，在未得到任何安置、补偿的情况下就被强行出让、转让，强行腾退、强行拆除。原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人的办公设施及用品、工程设施及材料、库存的设备和商品等，其数量众多且价值巨大的财物等都被毁坏灭失。为维护自身的合法权益，原告陈哲义及艺能公司向洪山区政府提出了政府信息公开申请书，2015年1月27日，该政府作出回复称“没有下达对申请人的房屋所在地进行征收的决定”。随后，原告陈哲义及艺能公司又于2015年2月3日就洪山区政府未依法履行其依法征收的法定职责的行政不作为，向市政府提出行政复议申请书；该政府于2015年2月15日作出回复称“发生你们房屋被拆是湖北省畜禽育种中心和湖北国海房地产开发有限公司实施的房屋腾退行为所致，洪山区人民政府并未实施国有土地上房屋征收行为，因此，你们的行政复议申请不属《行政复议法》规定受案范围”。得此信息后，原告陈哲义及艺能公司向区自然资源规划局（原武汉市国土资源和规划局洪山分局），提交《关于查处违法用地申请书》，请求区自然资源规划局依法立案查处上述违法占地行为。2015年3月6日，原告陈哲义及艺能公司收到区自然资源规划局的答复称：“该地块土地为湖北润源房地产开发有限公司于2013年12月24日在武汉市政务服务中心三楼拍卖厅以挂牌方式合法竟得。《国有建设用地使用权成交确认书》编号为：武土交确字第219-1号。……不属于违法占地行为。”而后，原告陈哲义及艺能公司在被告市自然资源规划局及区自然资源规划局的网站上分别查询到，原告陈哲义及艺能公司办公门面商铺等经营场所该涉案地块己由被告市自然资源规划局以挂牌方式出让，其挂牌出让竞得人为湖北金钰龙时代珠宝首饰有限公司；且将原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人，位于该涉案地块的办公门面商铺等经营场所，及该经营场所项下的国有商服用地土地使用权等房地产也一并出让、转让；且出让时间为2013年12月24日，但原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人却毫不知情。现已查明，湖北省畜禽育种中心与湖北润源房地产开发有限公司（原湖北国海房地产开发有限公司）协议共同开发该涉案地块；涉嫌非法转让武国用[2010]第XX号《国有土地使用证》证载面积232179.04㎡国有划拨畜牧科研用地，并造成国有资产（土地出让金）损失17.21亿元等的非法转让国有土地使用权罪行为。湖北省畜禽育种中心与湖北国海房地产开发有限公司（现湖北润源房地产开发有限公司）协议共同开发该涉案地块；2010年6月24日，湖北省畜禽育种中心向武汉市土地交易中心提交《土地转让申请书》，转让武国用（2010）第240号《土地使用权证》中面积为34225.92㎡的该涉案地块；2012年11月6日，湖北省畜禽育种中心向武汉市土地交易中心提交《土地转让申请书》，又转让武国用第240号《土地使用权证》中面积为105464.00㎡的该涉案地块。市政府分别于2011年3月21日、2013年9月25日，作出武政土字[2011]3号《市人民政府关于2011年第一批使用国有建设用地的批复》及《2011年第一批国有建设用地供地项目汇总表》、武政供地字[2013]35号《武汉市国有建设用地供地方案批复》及《2013年第35批国有建设用地供地方案汇总表》，批准同意以市场方式挂牌出让该涉案地块。被告市自然资源规划局分别于2011年4月14日、2013年12月24日，将涉案地块国有划拨畜牧科研用地以挂牌方式强行出让转让，并将原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人其该涉案地块经营场所及该经营场所项下居住与商业服务业土地使用权等房地产一并出让、转让。该涉案地块武国用[2010]第XX号《国有土地使用证》证载国有划拨畜牧科研用地面积为232179.04㎡，而该涉案地块经市政府、被告市自然资源规划局两次强行挂牌出让转让总面积为139714.92㎡，该涉案地块两次强行挂牌出让转让中“少批多占”无证差额面积为92464.12㎡。被告市自然资源规划局作出《土地成交确认书》，明确要求竞得人在武汉市洪山区城区改造更新局（原武汉市洪山区房屋征收管理办公室，以下简称“区城改局”）办理涉案地块的腾退、拆除等征收手续，并在其规划部门办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》；被告市自然资源规划局又作出《国有建设用地使用权转让补偿合同》等，批准湖北省畜禽育种中心转让该涉案地块畜牧科研划拨用地使用权，并委托、指派湖北省畜禽育种中心负责该涉案地块的腾退、拆除，安置、补偿工作。因原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人等与湖北省畜禽育种中心及湖北润源房地产开发有限公司等，存在房地产的出让转让的权利纠纷，且涉案地块房地产没有被依法征收；市政府及被告市自然资源规划局的强行挂牌出让转让行为，已被湖北省武汉市洪山区人民法院、湖北省武汉市中级人民法院等确认其行为违法。同时，在强行挂牌出让的违法行为过程中，市政府及被告市自然资源规划局与湖北省畜禽育种中心及湖北润源房地产开发有限公司以“违法转让”之“形”，行“违法征收”之“实”，已被湖北省武汉市洪山区人民法院作出的（2017）鄂0111民初4193号《民事判决书》、湖北省武汉市中级人民法院作出的（2017）鄂01民终1581号《民事裁定书》、（2018）鄂01民终9681号《民事判决书》予以确认。显然，市政府及被告市自然资源规划局，区政府及区自然资源规划局、区城改局等，不依法履行征收该涉案地块武国用[2010]第240号《国有土地使用证》证载面积为232179.04㎡的国有划拨畜牧科研用地的法定职责行为违法；其与湖北省畜禽育种中心及湖北润源房地产开发有限公司强行腾退、强行拆除的“违法征收”行为（行政附带民事的行为）违法；其行为严重侵害了原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人等的合法权益。2018年9月22日，原告陈哲义及艺能公司在被告市自然资源规划局网站上查询到《湖北润源房地产开发有限公司居住与商业服务业项目规划方案批前公示》，并获知湖北省畜禽育种中心、湖北润源房地产开发有限公司等，在该涉案地块的违法占用地建设行为。该涉案地块强行腾退、强行拆除需安置共计665余套住房，其中有255套用于洪山区文体中心的拆迁还建户，有410余套用于该涉案地块的拆迁就地还建户；该涉案地块的拆迁就地还建户中，有70余户为宅基地私房（包括证载范围内规划红线外18户），有60户为房改房职工住房，签订了房屋腾退安置协议的有125户；该涉案地块的拆迁就地还建户中，被强行腾退、强行拆除的有6户，原告陈哲义及艺能公司经营场所等被强行腾退、强行拆除，至今还没有得到任何的安置、补偿及赔偿；该涉案地块的拆迁就地还建户中，还有4户（证载范围内规划红线外）没有被腾退、安置。湖北省畜禽育种中心拟新建的行政办公楼位于该涉案地块，占用武国用[2010]第XX号《国有土地使用证》证载范围内，武规条字[2013]87号《规划条件》规划红线外18户宅基地私房项下的国有土地使用权；该项下国有土地使用权未经依法征收程序收回，也未经有批准权的市政府或省政府批准同意出让转让该国有划拨用地，也未经被告市自然资源规划局的挂牌出让、转让；湖北省畜禽育种中心、湖北润源房地产开发有限公司涉嫌非法转让该项下国有土地使用权，非法腾退、拆除规划红线外18户宅基地私房，且无任何建设手续；属于违法占用地建设行为。为此，原告陈哲义及艺能公司于2019年3月1日向被告市自然资源规划局提交《政府信息公开申请表》，申请信息公开关于“湖北润源房地产开发有限公司居住与商业服务业项目规划方案”中湖北省畜禽育种中心拟新建行政办公楼建设用地的政府供地批文及报批材料（位置：洪山区狮子山街王家湾，揽胜公园二期）文件信息。原告陈哲义及艺能公司于2019年4月11日收到被告市自然资源规划局于2019年4月9日作出的武自然资规信答字第（20190110）号《政府信息公开答复书》及其附件《2019年第8批国有建设用地供地方案汇总表》。原告陈哲义及艺能公司于2019年4月13日向被告市自然资源规划局提交《政府信息公开申请表》，申请信息公开关于“湖北润源房地产开发有限公司居住与商业服务业项目规划方案”中湖北省畜禽育种中心拟新建行政办公楼建设用地武规条字[2018]第033号《规划设计条件》（位置：洪山区狮子山街王家湾，揽胜公园二期）文件信息。原告陈哲义及艺能公司于2019年4月28日收到被告市自然资源规划局于2019年4月28日作出的武自然资规信答字第（20190231）号《政府信息公开答复书》及其附件武规条字[2018]第033号《规划设计条件》。2019年5月8日，原告陈哲义及艺能公司在被告市自然资源规划局网站查询到《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告武告字（2019年）11号》，获知被告市自然资源规划局作出挂牌出让P（2019）050号该涉案地块中5400㎡国有土地的行政行为。P（2019）050号该涉案地块中5400㎡国有土地，即为经市政府、被告市自然资源规划局前两次强行挂牌出让转让后“少批多占”无证差额面积为92464.12㎡中的一部分国有土地。原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人认为，市政府及被告市自然资源规划局，区政府及区自然资源规划局、区城改局等，至今还没有依法对原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人的经营场所等作出安置补偿及赔偿的情况下，市政府一而再，再而三地作出该涉案地块供用地批复的行政行为严重违法，严重侵害了原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人等的合法权益。原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人认为，在市政府、区政府等还未对原告陈哲义及艺能公司经营场所等作出安置补偿及赔偿前，被告市自然资源规划局就作出关于“湖北润源房地产开发有限公司居住与商业服务业项目规划方案”（位置：洪山区狮子山街王家湾）规划调整，并作出武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的行政行为违法；被告市自然资源规划局作出挂牌出让P（2019）050号该涉案地块中5400㎡国有土地的行政行为违法，湖北省畜禽育种中心与湖北润源房地产开发有限公司等在该涉案地块进行违法占用地建设的行为违法。综上，市政府及被告市自然资源规划局（出让方）与湖北省畜禽育种中心（转让方）及湖北润源房地产开发有限公司（受让方）等企图改变该涉案地块土地现状的行为，其违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”，武政[2011]46号《市人民政府关于委托行使国有建设用地供地方案行政审批职能的通知》第四条“按照权责一致的原则做好有关工作。……，并负责解决由此引发的一切纠纷和诉讼”等法律法规的规定要求，其行为严重侵害了原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人等的合法权益，其行为与原告陈哲义及艺能公司和其相关利益人等具有法律上的利害关系。为此，原告陈哲义及艺能公司向法院起诉，请求法院判决：1、确认被告市自然资源规划局作出武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的行政行为违法，并依法予以撤销；2、本案的诉讼费用由被告市自然资源规划局承担。 被告市自然资源规划局辩称，我局作出的武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的行为，并非可诉的行政行为，原告陈哲义及艺能公司的起诉应当予以驳回。我局系根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，在国有土地使用权出让前，根据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。作出的《规划设计条件》系针对不特定主体，并不对公民、法人和其他组织的权益产生任何实质影响。同时，根据《武汉市城乡规划条例》第三十六条、第三十七条之规定，规划许可包括建设项目选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等，作出《规划设计条件》的行为依法不属于规划许可行为。因此，《规划设计条件》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的人民法院审理的行政行为范围，请求法院依法驳回原告陈哲义及艺能公司的起诉。2、我局作出的武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的行为并未侵害到原告陈哲义及艺能公司的合法权益，该行为对原告陈哲义及艺能公司的权利义务不产生实质影响，原告陈哲义及艺能公司的起诉应当依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，行政诉讼的原告应当是认为行政行为侵害其合法权益，并与被诉行政行为具有法律上的利害关系。我局作出的武规条字[2018]第033号《规划设计条件》是根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，与原告陈哲义及艺能公司之间没有法律上的利害关系，并未侵犯原告陈哲义及艺能公司的合法权益。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八项的规定，作出规划条件行为对原告陈哲义及艺能公司的合法权益不产生实际影响，原告陈哲义及艺能公司的起诉依法应当予以驳回。综上，规划设计条件不属于可诉行政行为范围，且原告陈哲义及艺能公司与该行为没有法律上的利害关系，原告陈哲义及艺能公司的起诉不符合行政诉讼法的规定，请求法院依法驳回原告陈哲义及艺能公司的起诉。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告陈哲义及艺能公司主张其所拥有的房屋坐落地块位于被诉的武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的调整范围内，被告市自然资源规划局在其房屋还未进行安置补偿及赔偿前，就对该地块的规划进行调整，并作出武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的行政行为违法，但是武规条字[2018]第033号《规划设计条件》主要系原武汉市国土资源和规划局针对省畜禽育种中心洪山区狮子山王家湾地块规划用地情况、土地使用强度、建筑设计要求等确定的相应要求和指标。该行为并没有直接设定相应地块范围内原有土地使用权人的权利和义务，更不涉及相应地块范围内地上房屋的处置问题，故该《规划设计条件》对二原告并不直接产生影响。原告陈哲义及艺能公司与武规条字[2018]第033号《规划设计条件》并无法律上的直接利害关系，其提起本案的诉讼不符合起诉条件。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，原审裁定：驳回原告陈哲义、武汉艺能系统集成工程有限公司的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。 上诉人陈哲义、艺能公司不服原审裁定，认为原审裁定对事实认定错误、不清，适用法律法规错误、不当，仍以原诉称理由向本院提起上诉，请求二审法院：1、依法确认被上诉人市自然资源规划局作出武规条字[2018]第033号《规划设计条件》的行政行为违法，并依法予以撤销；2、依法撤销武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初277号行政裁定；3、本案全部诉讼费用由市自然资源规划局承担。 本院认为，武规条字[2018]第033号《规划设计条件》系原武汉市国土资源和规划局针对省畜禽育种中心洪山区狮子山王家湾地块规划用地情况、土地使用强度、建筑设计要求等确定的相应要求和指标。该行为并没有直接设定相应地块范围内原有土地使用权人的权利和义务，更不涉及相应地块范围内地上房屋的处置问题，故该《规划设计条件》对二上诉人并不直接产生影响。上诉人陈哲义及艺能公司与武规条字[2018]第033号《规划设计条件》并无法律上的直接利害关系，其提起本案的诉讼不符合起诉条件。一审法院裁定驳回陈哲义、艺能公司的起诉认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 忠 审判员 肖 丹 审判员 陈小萍 二〇二〇年一月十五日 法官助理火晶 书记员彭婕