河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初493号原告：孙爱花，女，回族，1972年3月25日生，农民，住河南省洛阳市瀍河回族区。委托诉讼代理人：刘利锋，洛阳市大瑜法律服务所法律工作者，特别授权。被告：洛阳市瀍河回族区人民政府，住所地：河南省洛阳市九都东路18号。法定代表人：买允健，区长。委托诉讼代理人：万继伟，瀍河回族区城市执法管理局干部，特别授权。委托诉讼代理人：吴元银，河南坤达律师事务所律师，一般代理。原告孙爱华诉被告洛阳市瀍河回族区人民政府（以下简称瀍河区政府）撤销《选房通知》一案，本院2019年11月12日受理后，依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告孙爱华及其委托诉讼代理人刘利锋，被告瀍河区政府的委托诉讼代理人万继伟、吴元银到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。孙爱华诉称：2012年初，被告瀍河区政府以城中村改造名义成立“洛阳市美居乐项目指挥部”（以下简称美居乐项目部）实施瀍河回族区启明南路以东地块开发改造土地的征迁工作。2012年8月6日，美居乐项目部下发《关于美居乐项目拆迁补偿问题的补充意见》，（要求）严格执行洛市政（2011）49号文件标准补偿。2012年12月22日，美居乐项目部下发征迁《通知》，要求村民与洛阳国泰美居乐置业有限公司签订《房屋征迁补偿安置协议》。2013年7月16日，河南省人民政府于作出《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕911号）文件批准征收上述地块，作为洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地，并要求洛阳市要按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》(豫政〔2013〕11号)调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案；严格依法履行征地批后实施程序，按照征地补偿安置方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证其生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不到位，社会保障资金和措施不落实，不得使用土地。2013年8月9日，洛阳市政府在网上发布【洛政通（2013）14号】《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》，地上附着物补偿标准按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政〔2009〕9号）执行,该批次用地的征地拆迁工作分别由涧西区政府、西工区政府、老城区政府、瀍河区政府和高新区管委会具体负责，统一组织协调。2013年10月10日，洛阳市国土资源局在网上发布《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告【2013】12号），地上附着物补偿标准按照市政府和瀍河区政府有关文件标准执行，具体补偿情况详见附表。本次征地拟采取货币安置和社保安置两种途径。基于上述事实和征收土地文件规定，由于所征收地块早已纳入城市规划区，系城中村，该地块上的房屋均为宅基地上的房屋，应按照有关规定单列补偿，制定补偿安置方案或办法，但自2013年10月至今，因洛阳市政府以及原洛阳市国土资源局作为代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，没有按照国家规定制定该地块宅基地上《房屋征迁安置补偿办法或方案》，其委托同样为被征收人的村委会按照征地前2011年11月5日旭升村委会和塔西村委会颁布的《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》与被征迁人协商安置补偿事宜，造成长期对补偿问题协商无果。2014年11月24日，被告（瀍河区政府）作出了《洛阳市瀍河回族区人民政府集体土地上房屋补偿决定》（洛瀍征补（2014）002号），因原告不服该补偿决定，提起行政诉讼。2017年8月23日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终2582号判决，撤销该补偿决定。2019年5月13日，美居乐项目部向原告下发《选房通知》，要求原告“启明南路以东地块旭升、塔西城中村改造项目安置房主体已进入验收阶段，……请你自接到本通知10日到区美居乐项目指挥部，按本地块征迁补偿方案有关规定挑选安置房，逾期视为放弃产权安置方式，未来在其他地块内宅基地征迁中按货币方式安置，不再安排回迁安置房”。原告认为，按照我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。本案中，因洛阳市政府及原洛阳市国土资源局怠于履行补偿安置职责，长期不能达成补偿安置协议，以委托村委会协商代替书面决定，以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，即未在合理期限内（即征地批文2年时效）及时作出书面的补偿决定，又无补偿安置协议，安置房屋补偿面积和货币补偿数额至今尚不能依法明确，被告瀍河区政府也不是涉案土地征收与补偿的法定行政主体，在此情况下，被告（瀍河区政府）组建的美居乐项目部于2019年5月13日作出的《选房通知》，于法无据，侵害了原告取得公平合理补偿的权利，应依法予以撤销。被告瀍河区政府辩称，一、土地征收补偿行为合法、合规。2008年12月，洛阳市政府决定对我市26个城中村进行改造，我区旭升村在改造之列。2011年4月，（洛阳）市旧城改造领导小组办公室对旭升村整村改造批准立项。2013年7月，河南省政府做出《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土[2013]911号），旭升村启明南路以东地块在被征收之列。同年8月，洛阳市政府发布了征地通告；同年10月，原洛阳市国土资源局发布了《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案的公告》。在土地征收补偿安置方案中，土地补偿的标准是执行2013年省政府公布的区域地片综合地价，房屋补偿的标准执行旭升村按照“4+2”工作法制定并报乡、区、市备案的《瀍河回族区启明南路以东地块房屋征收补偿安置办法》。被答辩人在旭升村被征收地块内拥有一处宅基地并在其上建设了224.65平方米的住房。从2013年土地征收实施开始至今，400余户被征迁村民绝大多数都签订了征迁协议并按照方案补偿安置，被答辩人等少数人从一己私利出发，提出不合理的补偿要求，以各种理由拒绝签订征迁协议，到目前为止，仅剩被答辩人等3户拒绝征迁。旭升村启明南路以东地块的征迁率达到99.9%。二、答辩人的《选房通知》不具有可诉性。2013年征迁开始后，（美乐居）项目指挥部发出选房通知，要求被征迁户选择安置房，95%以上的被征迁户不但选择了安置房，而且签订了补偿安置协议。等到2019年5月，因距首次选房时间较长，部分安置房房源发生变化，为落实安置优先的原则，考虑到征收补偿工作行将结束，项目指挥部对剩余的被征迁户再次发出选房通知，希望其尽快确定自己的安置房房号，但是被答辩人拒绝选房。虽然如此，答辩人依然为其保留有安置房房源，只要被答辩人愿意，随时可在剩余的安置房房源中选择。答辩人向被答辩人下达《选房通知》不是一个独立的行政行为，只是对征收补偿过程中所做的一个事务性、程序性行为，其本身不对被答辩人的合法权益构成任何侵犯，不具有可诉性。综上所述，恳请驳回被答辩人的诉讼请求。庭审中，为支持其诉求，原告提交以下证据：第一组，1、河南省人民政府2013年（豫政土〔2013〕911号）批复；2、洛阳市人民政府《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通【2013】14号）；拟证明涉案地块由洛阳市政府实施征收。第二组，1、2019年11月11日孙爱花向洛阳市政府信息公开申请书；2、原洛阳市国土资源局2013年10月10日《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告【2013】12号）；3、2019年12月9日洛阳市政府《政府信息公开申请答复书》（洛政办依申复【2019】93号）；拟证明《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》中《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案》相对应的洛阳市政府批准文件不存在，原洛阳市国土资源局没有将《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》中《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案》上报洛阳市政府批准实施。第三组，2019年5月13日，被告组建的美居乐项目部给原告下发的《选房通知》，拟证明《选房通知》给原告设定了实体权利义务，对原告安置补偿利益产生了实际影响。第四组，1、2014年11月24日，被告作出的《洛阳市瀍河回族区人民政府集体土地上房屋补偿决定》（洛瀍征补（2014）002号）；2、河南省高级人民法院（2016）豫行终2582号判决，拟证明被告违法向原告下发集体土地上房屋补偿决定被河南省高级人民法院撤销。被告瀍河区政府质证意见为：第一组证据的真实性认可，证明方向不认可，涉案地块的具体征收实施工作是由瀍河区政府负责实施。第二组证据真实性认可，但与本案不具有关联性。第三组证据真实性认可，证明方向不认可，《选房通知》只是一个告知性的文书，对原告的征迁补偿安置利益不产生任何实质性的影响，即便原告不按照通知的要求选房，安置房仍然为原告预留。第四组证据的真实性认可，但是与本案没有关联性。被告瀍河区政府未举证。本院认为，原告证据，除第二组与本案争执的《选房通知》应否撤销无关联性不予采信外，其余三组均与本案争执事实具有关联性，且客观、合法，予以采信。经审理查明，2013年8月9日，经河南省人民政府批复，洛阳市人民政府作出洛政通【2013】14号《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》，明确该批次用地的征地拆迁工作分别由涧西区政府、西工区政府、老城区政府、瀍河区政府（本案被告）和高新区管委会具体负责，统一组织协调。原告孙爱华位于被告瀍河区政府瀍河回族乡旭升村洛川街桥东七排16号的房屋在征收范围内。2013年10月10日，原洛阳市国土资源局作出洛国土资公告【2013】12号《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》。因对房屋补偿安置达不成一致意见，被告瀍河区政府于2014年11月24日对孙爱华作出（2014）002号洛瀍政征补（2014）002号《集体土地上房屋补偿决定》。孙爱花不服该补偿决定，于2015年1月21日向洛阳市人民政府申请行政复议。洛阳市政府于2015年4月16日作出（2015）第102号行政复议决定书，维持了该补偿决定。孙爱花不服行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院（2015）洛行初字第36号行政判决，一、确认2014年11月24日洛阳市瀍河回族区人民政府作出的（2014）002号《集体土地上房屋补偿决定》违法；二、撤销2015年4月16日洛阳市人民政府作出的（2015）第102号行政复议决定书。孙爱华对该判决不服，提起上诉。河南省高级人民法院2017年8月30日作出（2016）豫行终2582号行政判决书，一、撤销洛阳市中级人民法院（2015）洛行初字第36号行政判决第一项，改判为撤销2014年11月24日洛阳市瀍河回族区人民政府作出的（2014）002号《集体土地上房屋补偿决定》；二、维持洛阳市中级民法院（2015）洛行初字第36号行政判决第二项。2019年5月13日，被告瀍河区政府成立的美居乐项目部向孙爱花下发《选房通知》，内容为“孙爱花：启明南路以东地块旭升、塔西城中村改造项目安置房主体已进入验收阶段，后续配套工程正在抓紧建设，正常情况下两村数百户征迁群众在近期可实现回迁安置。为体现征迁中安置优先的原则，请你自接到本通知10日内，到区美居乐项目指挥部（百年家居建材城北京7街6号），按本地块征迁补偿方案有关规定挑选安置房，逾期视为放弃产权置换安置方式，未来在其他地块内宅基地征迁中按货币方式安置，不再安排回迁安置房。”另查明，庭审中，被告瀍河区政府明确表示原告孙爱花一直没与指挥部达成补偿协议，但指挥部一直保留原告的两种选择自由（货币补偿和回迁安置房），选房通知只是一个督促作用。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告瀍河区政府依据洛阳市人民政府洛政通【2013】14号《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》要求，负责原告孙爱花涉案房屋所在地--洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升村的征地拆迁工作。故本案中原被告主体均适格。从瀍河区政府成立的美居乐项目部向孙爱花下发《选房通知》内容看，瀍河区政府在未与孙爱花达成拆迁补偿协议的情况下，却明确要求孙爱花在限定时间（接到通知10日）内挑选安置房，逾期视为放弃产权置换安置方式，未来在其他地块内宅基地征迁中按货币方式安置，不再安排回迁安置房。即通过该《选房通知》的形式限制孙爱花作为被拆迁人的获得补偿方式，属于对当事人的实体权利义务产生实质影响的具体行政行为，且内容明显不当。原告孙爱花向人民法院提起行政诉讼要求撤销该行政行为，于法有据，依法应予支持。被告瀍河区政府辩称该《选房通知》只是对征收补偿过程中所做的一个事务性、程序性行为，其本身不对原告的合法权益构成任何侵犯，不具有可诉性的观点，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（十二）项、第二十五条第一款、第二十六条第一款、第七十条第（六）项之规定，判决如下：撤销被告洛阳市瀍河回族区人民政府成立的“洛阳市美居乐项目指挥部”于2019年5月13日针对原告孙爱花作出的《选房通知》。本案受理费50元，由被告洛阳市瀍河回族区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年一月二十三日书记员  吕国卿