山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终1号 上诉人（原审原告）：张耀臣，男，1963年1月9日出生，汉族，居民，住聊城市东昌府区。 被上诉人（原审被告）：聊城市自然资源和规划局。住所地：聊城经济技术开发区湄河路266号。 法定代表人：冯能斌，局长。 委托代理人：王培石，该局不动产登记中心工作人员。 委托代理人：徐晓军，山东光岳律师事务所律师。 原审第三人：聊城市鑫洋轴承配件有限公司。住所地：聊城嘉明经济开发区申李村。 法定代表人：秦宝杰，总经理。 上诉人张耀臣因诉被上诉人聊城市自然资源和规划局（以下简称市资源局）土地行政登记一案，不服聊城市东昌府区人民法院(2019)鲁1502行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：涉案土地原为聊城嘉明经济开发区申李村（以下简称申李村）集体土地。经申李村村委会同意，2010年7月15日，刘道军作为负责人的聊城市东昌府区汇源副食酒水批发部将其站前街路西的一宗土地转让给王彩霞，并签订了《土地使用权有偿转让合同》，刘道军承诺配合王彩霞办理单独的土地使用证。东昌府区闫寺街道办事处经济委员会作为见证人在合同上盖章。2010年3月11日，聊城兴林计算机设备有限公司（以下简称兴林公司）成立，该公司初为孟令强为发起人的自然人独资有限责任公司，后公司性质变更为自然人投资或控股，法定代表人变更为刘广义，秦宝焕为股东。2010年10月15日，申李村村委会出具证明，同意王彩霞等人在租赁的该村土地上兴办兴林公司。2012年12月7日，聊城市东昌府区2012年第六批次报卷情况说明显示，位于申李村福和包装厂以北的总面积0.5731公顷的土地，批复后拟用于兴林公司用地。2012年12月8日，聊城市国土资源局嘉明经济开发区分局、聊城市东昌府区闫寺街道办事处申李村委会、聊城市东昌府区财政局与东昌府区人力资源和社会保障局签订土地征收补偿安置协议，拟征收嘉明路以南、站前北街以西的土地5731平方米。 因本案原告张耀臣在与兴林公司、王彩霞、刘广兴、孟令强、冯宗君、金达塑编彩印厂民间借贷担保纠纷案中提出保全申请，2013年1月6日，冠县人民法院作出(2013)冠民初字第217-2号民事裁定书，查封了兴林公司的砖钢构车间（混）两个、钢结构（二层）楼房一栋及其他财产。2013年12月20日，冠县人民法院作出（2013）冠执字第521-1号执行裁定书，再次查封上述财产。 2013年3月24日，山东省人民政府作出鲁政土字[2013]148号批复，同意将涉案土地转为建设用地并征收。2013年5月16日，聊城嘉明经济开发区国土资源局房管分局作出征收土地补偿安置方案，公示对上述土地的征收补偿标准及安置意见。2014年3月24日,第三人聊城市鑫洋轴承配件有限公司（以下简称鑫洋轴承公司）与原聊城市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，以1280000元的价格取得嘉明路以南、站前北街以西的2013-47号宗地使用权，宗地面积为5731平方米。同年4月21日,第三人鑫洋轴承公司提出该宗土地登记申请，5月5日，原聊城市国土资源局在《大众日报》发布该宗地的土地使用权登记公告。同年5月14日，聊城市人民政府为第三人鑫洋轴承公司颁发了聊国用（2014）第159号《国有土地使用证》。该宗土地即为原告张耀臣申请冠县人民法院查封建筑物所在土地。 原审法院另查明，根据2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》的规定，原聊城市国土资源局为本行政区域内的不动产登记案件的被告。因机构改革，原聊城市国土资源局的职能已并入市资源局，故本案被告变更为市资源局。 原审法院认为，关于原告张耀臣是否具备本案诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 2013年3月24日，山东省人民政府作出鲁政土字[2013]148号批复，同意将涉案土地转为建设用地并征收。之后，涉案土地先由市政府公开出让，后由第三人通过挂牌方式取得。市政府为第三人颁发涉案土地证的行为是在涉案土地被依法征为国有并经挂牌出让后，对第三人所获国有土地使用权进行的登记确认。自2013年3月24日被山东省人民政府批准征收为国有土地之日始，涉案土地的集体土地所有权已经灭失，集体土地使用权也不复存在。因本案起诉人张耀臣在与兴林公司、王彩霞、刘广兴、孟令强、冯宗君、金达塑编彩印厂民间借贷担保纠纷案中提出保全申请，冠县人民法院查封了兴林公司的砖钢构车间（混）两个、钢结构（二层）楼房一栋及其他财产。起诉人张耀臣主张因冠县人民法院对兴林公司涉案土地上建筑物的查封效力及于涉案土地，市政府为第三人鑫洋轴承公司颁发《国有土地使用证》的行为影响其债权实现，故其与颁发涉案土地证行为有利害关系，但是，根据其提交的证据，兴林公司对涉案宗地的使用权只是基于申李村的集体土地所有权，并非基于涉案土地的国有土地使用权，故起诉人张耀臣认为查封效力及于集体土地使用权而提起的诉讼，与第三人取得国有土地使用权证的行为不具有法律上的利害关系。市政府为第三人颁发《国有土地使用证》的行为并未直接侵犯起诉人张耀臣的合法权益，起诉人张耀臣不具备本案诉讼主体资格。起诉人张耀臣如认为在集体土地被征收为国有土地过程中存在侵犯其权益的情况，可依法另行寻求救济，但与市政府为第三人颁证行为并无关联。 综上，原告张耀臣与被诉行政行为无法律上的利害关系，不具备本案的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张耀臣的起诉。 上诉人张耀臣不服原审裁定，上诉称，（一）上诉人同本案被诉土地登记行政行为有利害关系。根据冠县人民法院判决，上诉人对兴林公司等人享有合法债权50万元及利息等权益。上诉人在诉讼期间申请查封了兴林公司在涉案土地上的厂房、办公楼等不动产及设备、设施等动产，根据房地一体原则，法院查封涉案土地上房产的查封效力及于房产使用范围内的土地。法院判决生效后，该案依法进入执行程序，在执行中又查封了上述不动产等财产。在法院依法查封上述房地产等财产的过程中，被上诉人却将涉案土地颁证确权给原审第三人鑫洋轴承公司，这一颁证行为严重地阻碍了法院对查封的财产进行执行，进而影响了上诉人债权的实现。 （二）兴林公司一直是涉案土地的真正使用人。涉案土地在征收前是集体土地，归申李村集体所有，后经申李村同意，由村民转让给刘道军使用，后刘道军又转让给兴林公司使用，兴林公司在使用的过程中，在涉案土地上建设了厂房、办公楼等建筑物。兴林公司在使用过程中，遇聊城市东昌府区将涉案土地拟转为建设用地，而且，根据向上级呈批的文件，转为建设用地的使用者仍是兴林公司，并不是原审第三人鑫洋轴承公司。在此期间，兴林公司还向有关部门缴纳或者支付了前期的征收补偿费用。虽然申李村并没有得到任何的征收补偿费用，但并不能否定兴林公司对涉案土地缴纳或者支付前期征收补偿费用及实际使用涉案土地的事实。涉案土地一直由兴林公司使用，并且转为建设用地的批文也明确由兴林公司使用，兴林公司也缴纳和支付了部分前期的征收补偿费用。 （三）涉案土地没有被征收为国有土地，被上诉人颁证给第三人严重违法。涉案土地为集体土地，所有者为申李村，在聊城市人民政府于2013年5月16作出聊政通字（2013）25号关于征收土地的通告后，本案被上诉人却没有向被征收人申李村发出任何公告，既没有公布土地征收补偿安置方案，也没有与申李村签订任何征收补偿安置协议，更没有向申李村支付任何征收补偿费用，同时也没有向实际使用该涉案土地的兴林公司进行补偿。也就是说，对于涉案土地，仅有聊城市人民政府的一纸通告，还没有办理涉案土地的征收补偿手续，涉案土地仍为集体土地，没有被征收为国有。作为主管部门的被上诉人完全知晓，当然不能挂牌出让并颁证。在没有依法出让的情况下，被上诉人为原审第三人鑫洋轴承公司颁证行为违法。 综上所述，请求依法撤销原审裁定。 被上诉人市资源局辩称，（一）上诉人与本案被诉土地登记行为没有利害关系，依法不具备本案原告主体资格。2014年2月24日，鑫洋轴承公司竞得2013-47号地块的国有建设用地使用权，并与原聊城市国土资源局签订成交确认书。被诉土地登记所涉及的土地与上诉人无利害关系，上诉人与案外人兴林公司之间的债权债务应另案解决，与本案无关。首先，涉案土地使用权并未被冠县人民法院作出的217-2号裁定、521-1号裁定查封。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条第二款规定“地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别办理查封登记。”2013年，聊城市的地上建筑物的登记机关是聊城市房地产管理局，土地使用权的登记机关是聊城市国土资源局，属于地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的的情形。按照前述规定，若人民法院需要查封涉案土地使用权的，应当到聊城国土局办理查封登记。但冠县人民法院并未将协助执行通知书及(2013)冠民初字第217-2号民事裁定书(以下简称217-2号裁定)、(2013)冠执字第521-1号执行裁定书(以下简称521-1号裁定)向聊城市国土局进行送达，未办理涉案土地使用权查封登记。其次，即便冠县人民法院作出的521-1号裁定查封了涉案土地的地上建筑物，其查封地上建筑物的效力也不能及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十三条第一款规定：“查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。”本案中，在冠县人民法院作出217-2号裁定时，涉案土地原为申李村集体土地，不属于王彩霞、刘广兴或者兴林公司所有。因此，在冠县人民法院作出217-2号裁定时，本案中的涉案土地的使用权与地上建筑物的所有权是分离的，分属于不同的权利人。根据前述规定，即便冠县人民法院作出的217-2号裁定查封了涉案土地的地上建筑物，其查封地上建筑物的效力也不能及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。此外，在冠县人民法院2013年12月20日作出521-1号裁定时，聊城市人民政府已经于2013年5月将案涉土地征收，被征收后的涉案土地已经变为国家所有，其权利人是聊城市人民政府，不是聊城嘉明经济开发区申李村，也不是王彩霞、刘广兴或者兴林公司。地上建筑物和设施也因属于违法建于2013年11月11日被原聊城国土资源局没收。因此，在冠县人民法院作出521-1号裁定时，本案中的涉案土地的使用权与地上建筑物的所有权是分离的，分属于不同的权利人，根据前述规定，即便冠县人民法院作出的521-1号裁定查封了涉案土地的地上建筑物，其查封地上建筑物的效力也不能及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权。 （二）被上诉人作出的被诉土地登记行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。此外，第三人鑫洋轴承公司通过招拍挂的方式，以公开的方式、公允的价格受让涉案土地使用权，完全是出于善意，属于善意第三人，根据信赖利益保护的原则，从保护善意第三人的角度考虑，亦不应当撤销被诉土地登记行为。 综上，一审裁定书认定事实清楚，适用法律正确应当予以维持，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据应当予以驳回。 原审第三人鑫洋轴承公司未向本院提交书面答辩状。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。上述证据在原审中已经质证。本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院认为，本案的争议焦点问题是上诉人与被诉土地登记行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，山东省人民政府于2013年3月24日批准征收了案涉土地，原聊城市国土资源局经聊城市人民政府批准于2014年公开出让案涉土地使用权。2014年2月，原审第三人鑫洋轴承公司通过公开出让方式依法取得案涉宗地使用权，并同原聊城市国土资源局签订了《国有建设用地使用权公开出让成交确认书》。2014年3月，原审第三人鑫洋轴承公司同原聊城市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。在缴纳了土地出让金及相应的税费等费用后，经申请，聊城市人民政府于2014年5月14日为原审第三人鑫洋轴承公司颁发了被诉聊国用（2014）第159号《国有土地使用证》。被诉土地登记行为是在案涉宗地被依法征收为国有并经公开出让后，对原审第三人鑫洋轴承公司所取得的国有土地使用权进行登记确认的行为。在前述行政行为未被依法定程序撤销前，上诉人与被诉土地登记行为不具有利害关系，原审法院裁定驳回上诉人起诉并无不当，依法应予维持。上诉人另主张征地行为违法，征地行为是否合法同本案被诉土地登记行为是否合法不是同一法律关系，不属于本案审查对象，故对该主张不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人上诉请求依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓辉 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年一月十七日 法官助理高世宁 书记员路普光