湖北省黄冈市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）鄂11行赔初10号原告彭剑正,曾用名彭绪正,男，1974年12月12日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。委托代理人陈金国，湖北坤正律师事务所律师，执业证号：14211201210630331。代理权限为一般代理。被告黄冈市黄州区人民政府，住所地：湖北省黄冈市黄州区宝塔大道62号。法定代表人胡凯，该区政府区长。委托代理人周杰，黄冈市东湖渔场工作人员。代理权限为一般代理。委托代理人陈俊，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211198710518862。代理权限为一般代理。第三人肖碧云，男，1969年11月25日出生，汉族，住湖北省团风县。委托代理人高雄斌，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211201010293209。代理权限为一般代理。原告彭剑正因与被告黄冈市黄州区人民政府（以下简称“区政府”）、第三人肖碧云确认行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，于2018年5月16日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年6月14日立案后，于2018年6月20日向被告区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告彭剑正、被告区政府党组成员胡某及委托代理人陈俊、第三人肖碧云的委托代理人高雄斌到庭参加诉讼。因本案的审判须以相关其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院于2018年12月10日中止审理本案。2019年6月6日，本院本院恢复审理，并于当日通知肖碧云作为第三人参加本案诉讼。本案现已审理终结。彭剑正诉称，1997年8月18日，彭剑正购买肖碧云位于黄冈市东湖渔场1号的房屋，双方于1997年8月18日签订购房合同。彭剑正于1997年8月25日缴纳契税，取得房契字（97）第190号《房屋产权买卖契证》，并于当日取得黄政房权字第××号《黄冈市城镇私人房屋所有权证》（以下简称“0694号产权证”），于1998年1月4日取得编号为002903180号《国有土地使用权证》（以下简称“002903180号土地证”）。因土地证遗失，彭剑正于2013年申请补办，并向相关部门查询，上述房屋的产权及土地使用权均登记在彭剑正名下。后因该房屋已列入拟征收范围，补办土地证未果。彭剑正在外地工作，直到2018年才知道房屋已被征收，遂于2018年1月8日向黄冈市东湖渔场棚户区改造指挥部（以下简称“指挥部”）提交了该房屋属彭剑正所有的证明材料。但在彭剑正不知情、亦未获补偿的情况下，该房屋被拆除，侵害了彭剑正的合法权益，请求：1、确认区政府强制拆除房屋（房屋产权证号：黄政房权字第××号，土地使用权证号：002903180号）的行政行为违法；2、责令区政府赔偿损失；3、本案案件诉讼费由区政府承担。彭剑正向本院提交了下列证据（均为复印件）：1、房契字（97）第190号《房屋产权买卖契证》、黄政房权字第××号《黄冈市城镇私人房屋所有权证》各1份；2、编号为ZH200905160000016519《房屋登记薄》、编号为002903180号《国有土地使用权证书》、查询发票及《遗失申明》各1份；上述证据1、2，拟证明，彭剑正系案涉房屋的所有权人；3、《黄冈市东湖渔场棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》1份，拟证明，区政府系该地块房屋的征收单位；4、《关于东湖渔场棚户区改造指挥部拆除私有房屋的回复》1份；5、《关于东湖渔场棚户区改造指挥部拆除私有房屋的回复》的反馈函1份；上述证据4、5，拟证明，案涉房屋系区政府拆除；彭剑正原希望协商解决；6、微信聊天记录及图片一组，拟证明，肖碧云明知彭剑正合法取得案涉房屋产权。区政府辩称，1、因黄冈市东湖渔场棚户区改造，区政府依法定程序于2015年12月28日作出《黄冈市东湖渔场棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》，并予以公告。案外人王某向指挥部提供了该征收房屋购房合同，原房屋所有权人肖碧云（肖某1三之子）、樊某1对此进行了证明。在无他人对该房屋产权主张权利的情况下，征得王某的同意，指挥部于2017年12月18日拆除了该房屋，符合法律规定。2、2017年12月29日，指挥部收到彭剑正主张该房屋归其所有的材料后，即冻结了该房屋的征收补偿款，并将相关情况告知彭剑正。3、拆除案涉房屋系指挥部实施，并非区政府所为。请求法院依法确认争议房屋征收补偿款的归属。区政府向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）：1、《黄冈市东湖渔场棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》1份；2、《黄州区人民政府关于黄冈市东湖渔场棚户区改造项目国有土地上的房屋征收的通告》1份；上述证据1、2，拟证明，案涉征收程序合法；3、肖某2、袁某出具的委托樊某1处理肖某1三债权债务的委托书、肖碧云出具的房屋转让樊某1的证明各1份，拟证明，肖碧云与樊某1之间转让房屋，彭剑正持有房产证的房屋是其中一部分；4、《私房转让协议》1份，拟证明，樊某1于2009年12月20日将肖碧云转让的房屋卖给王某；5、《房屋评估报告》1份，拟证明，案涉房屋经过依法评估其价值；6、《关于黄冈市东湖渔场棚户区改造指挥部拆除私有房屋的回复》1份，拟证明，对彭剑正反映的问题及时进行了处理。肖碧云述称，彭剑正所诉缺乏事实法律依据，案涉房屋所有权证涉嫌伪造，办理程序违法，彭剑正不享有该房屋所有权。请求驳回彭剑正的诉讼请求。肖碧云向本院提交了下列证据（均为复印件）：1、《黄冈市城镇私人房屋所有权证》1份（编号：黄政房权字第××号）；2、《土地使用权证》1份（地号：001603001）；上述证据1、2，拟证明，案涉房屋所有权及土地使用权均属肖碧云享有；3、《黄冈市城镇私人房屋所有权证存根》1份（编号：黄政房权字第××号）；4、《黄冈市房地产股价表》1份（编号：黄州房估字（97）142号）；5、《房屋买卖合同》1份；6、《黄州市房屋产权买卖契证》1份（编号：黄州房契字（97）第180号）；7、《黄冈市不动产登记不予受理告知书》1份（编号：201803120592）；8、《行政复议决定书》1份（编号：黄复决字〔2018〕25号）；上述证据3-8，拟证明，案涉房屋系违法登记至彭绪正名下；证据6有更改，肖碧云的签名系伪造；证据5中，肖碧云并未委托他人代为签名；9、原黄冈市国土资源局出具的《证明》、《不动产登记资料查询结果证明》各1份，拟证明，案涉房屋的土地使用权属肖碧云。经庭审质证，彭剑正对区政府提供的证据质证意见是，证据1、2无异议；证据3与本案无关联性；证据4系伪造，不具有真实性；证据5不具有合法性，认为该房屋系彭剑正合法取得，所有权属彭剑正；证据6真实性无异议，不认可其证明目的。彭剑正对肖碧云提供的证据质证意见是，不认可证据的真实性、关联性和证明目的，认为证据均是复印件，未提供原件核对；彭剑正系合法取得案涉房屋所有权。肖碧云对区政府提供的证据无异议，认为房屋的拆除行为符合法律规定。肖碧云对彭剑正提供的证据质证意见是，不认可证据1、2，认为彭剑正并未合法取得该房屋所有权；证据3无异议；证据4、5真实性无异议，不认可证明目的；证据6与本案无关联性。区政府对彭剑正提供的证据质证意见是，证据1-5无异议；证据6的真实性无异议，但不认可关联性。区政府对肖碧云提供的证据质证意见是，证据1-6的真实性无异议，对其证明目的不发表质证意见；证据7、9与本案无关联性；证据8不发表质证意见；证据10真实性无异议，对其证明目的不发表质证意见。本院对上述证据认证如下：彭剑正提供的证据6与本案待证事实无关联性，本院不予采纳；区政府提供的证据3、4，是民事行为人自主处置其权利，不属本案对被诉拆除行为合法性审查的范围，且不动产权属以依法登记为原则，该证据与本案待证事实无关联性，本院不予采纳；区政府提供的证据5，系对被征收人王某、吕某的房屋装修价值进行评估，与本案待证事实无关联性，本院不予采纳；肖碧云本案中提供的证据1-8，其已另案向浠水县人民法院提供，因本院作出的（2019）鄂11行终78号行政裁定维持原审驳回肖碧云的起诉，其主张撤销案涉房屋登记至彭剑正名下的行政行为，已被人民法院生效法律文书羁束。故本院对其证明目的不予采纳；肖碧云提供的证据9中《不动产登记资料查询结果证明》描述“该房屋1997年1月9日登记在肖碧云名下…该房屋转让给彭绪正，彭绪正于1997年8月27日办理《房屋所有权证》…”，故本院对该证据的证明目的亦不予采信。各方当事人提供的其他证据，来源合法，内容客观真实，且与本案相关联，本院予以确认。经审理查明，1997年8月25日，黄冈市人民政府向彭剑正颁发《黄冈市城镇私人房屋所有权证》（编号：黄政房权字第××号）。该证载明“产权单位彭绪正；房屋座落东湖渔场；产权来源自建买受；建筑面积123.54㎡”。2013年11月7日，原黄冈市国土资源局出具证明“经查土地登记资料，彭绪正位于东湖渔场一宗土地，于1998年1月4日在我局登记，其土地证编号为002903180号。准予对其91.95㎡进行土地使用权登记。土地使用权性质为国有用地”。2016年2月18日，区政府作出《黄州区人民政府关于黄冈市东湖渔场棚户区改造项目国有土地上的房屋征收的通告》（黄州政发〔2016〕2号），附《黄冈市东湖渔场棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》，一并公告在东湖渔场所在地。该安置方案第四条规定“四、征收补偿主体及实施单位1、房屋征收单位：区政府。2、房屋征收实施单位：黄冈市水产局、黄冈市东湖渔场”。案涉房屋在征收范围内。案外人王某持其与肖碧云、樊某2于2009年12月20日签订的《私房转让协议》等证明材料，向指挥部申请办理案涉房屋的补偿安置手续。2016年3月28日，指挥部制作《东湖渔场主体房屋征收补偿价值表》、《房屋装修价值表》，表中均载明被征收人为王某。2017年11月29日，指挥部制作《市东湖渔场棚改房屋征收补偿结算表》，该表载明被征收房屋对象户为王某。王某在该表上签名，指挥部加盖公章。2017年12月18日，指挥部征得王某的同意拆除了案涉房屋。2017年12月29日，指挥部收到彭剑正《关于恳请东湖渔场棚户区改造指挥部妥善处理违法拆除本人私有房屋的函》，彭剑正主张该房屋归其所有。2018年1月24日，指挥部向彭剑正作出回复，告知其相关情况并停止支付诉涉房屋的补偿款，同时告知如愿意协商解决，指挥部可组织协调；如不愿协商，建议通过法律途径解决。2018年5月16日，彭剑正向本院提起诉讼。另查明，2018年9月10日，肖碧云以原黄冈市国土资源局违法将本案所涉房屋登记至彭剑正名下为由，向浠水县人民法院提起诉讼，请求撤销该登记行为。2018年11月30日，浠水县人民法院作出（2018）鄂1125行初180号行政裁定，驳回了肖碧云的起诉。肖碧云不服向本院提出上诉，本院于2019年5月5日作出（2019）鄂11行终78号行政裁定，认为“被诉房屋所有权登记时间为1997年8月27日，肖碧云于2018年9月10日提起诉讼，已超过二十年的最长起诉期限”，驳回肖碧云的上诉，维持原裁定。同时查明，肖碧云以本案所涉房屋所有权登记错误为由，向黄冈市自然资源和规划局申请办理该房屋的变更登记，该局作出不予受理不动产更正登记申请的答复。肖碧云不服该答复，于2018年10月24日向浠水县人民法院提起诉讼，浠水县人民法院于2018年12月21日作出（2018）鄂1125行初205号行政判决，驳回肖碧云的诉讼请求。肖碧云不服提出上诉，本院于2019年5月16日作出（2019）鄂11行终57号行政判决，认为“黄冈市自然资源和规划局认为肖碧云在向其提出更正登记申请时，未提供彭剑正作为权利人同意更正的材料，不具备房屋权属更正登记的条件，但并未当场书面告知申请人不予受理，亦未书面告知申请人需要补正的申请材料。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第二款的规定，应视为受理。该局在收到上诉人申请数月后，仍答复决定不予受理，该答复适用法律不当”。据此判决撤销原审判决和被诉答复，责令黄冈市自然资源和规划局于判决生效后六十日内对肖碧云2018年5月18日的《不动产更正登记申请书》重新作出答复。本院认为，本案系彭剑正不服其房屋被拆除的行政行为而提起的诉讼，被诉拆除行为的合法性是本案审查的对象。根据诉辩双方主张，本院对本案争议焦点，评判如下：一、区政府是否本案适格被告问题根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收与补偿条例》”）第四条第一款的规定，区政府具有负责其行政区域的房屋征收与补偿工作的职权。本案中，区政府作出的《黄冈市东湖渔场棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》第四条规定“房屋征收单位是区政府，房屋征收实施单位是黄冈市水产局、黄冈市东湖渔场”。根据《征收与补偿条例》第五条第二款“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定。区政府作为本次征收单位，应当对房屋征收实施单位的征收实施行为所产生的后果承担法律责任，区政府是本案适格被告。二、案涉房屋权属问题根据《物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”的规定。本案中，案涉房屋已登记至彭剑正名下，彭剑正作为权利人依法享有该物权，具有排他性。肖碧云诉请撤销该房屋所有权登记行为，本院终审维持一审作出的驳回肖碧云起诉的裁定，该法律文书现已发生法律效力。尽管本院另案作出的（2019）鄂11行终57号行政判决撤销了一审判决和被诉答复，并责令黄冈市自然资源和规划局重新作出答复，但该案审查的对象是黄冈市自然资源和规划局作出答复的合法性，并未撤销该房屋登记至彭剑正名下的行政行为。另，王某与肖碧云、樊某2签订的《私房转让协议》涉及本案房屋的部分，属另一法律关系，不属于本案审查的范围，但应注意到，该协议签订的时间是2009年12月20日，是在彭剑正取得该房屋所有权证之后。故肖碧云主张彭剑正不享有该房屋所有权，没有事实、法律依据，本院依法不予支持。三、本案拆除行为是否违法问题根据《征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记…调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。本条属强制性规范，也是关于征收调查的规定。调查是补偿的基础，是为合理地对被征收人进行补偿的前提，同时也是保证同一征收范围内所有被征收人公平补偿的基础。调查结果要向被征收人公布，接受监督。调查登记除应对征收补偿的申请材料进行形式审查之外，还应进行必要的实质审查。既要从形式上审查申请人提供的材料是否符合必备要件，又要从实质上审查所提供的材料是否有明显的违法情形。我国对于不动产实行依法登记原则，一般来看，调查登记可采取现场房屋调查和查阅不动产登记部门相关登记资料相结合的方式，房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字确认；对于被征收房屋所有权不明确的，包括无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权合法所有人或因产权关系正在诉讼等情形，直接导致补偿对象不确定，难以签订征收补偿协议，也难以推进征收补偿工作的，应当依据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府，依法按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，以规范征收与补偿活动，保障被征收房屋所有权人的合法权益。本案中，区政府提供的王某与肖碧云、樊某2签订的《私房转让协议》、无权证承诺书和个人证明等材料，并不能确实、充分证明案涉房屋的所有权归属。在该房屋已登记在彭剑正名下的情形下，房屋征收部门确认该房屋的征收补偿对象为王某，应认定为未尽到审慎审查责任。在权利人彭剑正不知情的情形下，房屋征收部门迳行拆除该房屋，缺乏事实、法律依据，依法应确认违法。四、彭剑正的权利救济问题行政赔偿是行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。而行政补偿是行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成损失，由国家依法予以补偿的制度。根据《国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，因房屋征收部门未依法履行告知、调查登记、作出补偿决定等职责，导致登记在彭剑正名下的房屋被拆除，其财产权受损，其依法享有的知情权、参与权和救济权亦未得到保障，区政府应当承担相应的行政赔偿责任。根据有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治理念，本案应综合适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准及《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，保障产权人得到公平合理的赔偿，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。根据《国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”的规定。案涉房屋已被列入棚户区改造的征收范围，且已拆除，客观上已无法返还或恢复原状，区政府应支付相应的赔偿金或采取其他的赔偿方式。《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，征收补偿的方式包括货币补偿和产权调换，被征收人有权选择适用。本案中，区政府作出的《黄冈市东湖渔场棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》第五条也规定了“房屋征收补偿方式及标准”。如系依法进行的征收与拆除，彭剑正既可以选择按征收决定公告之日的市场价进行货币补偿，也有权在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。彭剑正的该权利并未获得保障，按照公平、合理原则，应尊重彭剑正作为被征收人依法享有的自主选择货币补偿或产权调换的权利。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”规定，参照《征收与补偿条例》第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”规定。在国有土地上房屋征收过程中，征收及征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿，包括：1、违法拆除给权利人物权等造成损失；2、因未依据《征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失（搬迁、临时安置和应当给予的补助、奖励等）。本案中，彭剑正在正常征收补偿程序中依法和依据征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，区政府应当参照安置补偿方案依法予以赔偿。对于案涉房屋被拆除造成损失问题，鉴于本案因违法拆除引发的行政赔偿，区政府未依法实施拆除行为是本案的起因，造成彭剑正的合法权益受损的法律后果，且至今双方未达成征收补偿协议，彭剑正也未得到任何形式补偿。故不能以征收公告时的市场价格予以赔偿，应以本判决确认违法生效后，行政机关作出赔偿决定时该房屋类似房地产的实际价格确定。区政府与彭剑正可以参照《征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。由房地产评估机构参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定的方法，根据区政府、彭剑正提供的原始资料，独立、客观、公正地出具评估报告。根据《国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”的规定。在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，彭剑正的其他损失，其应当就损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利的后果。区政府对于彭剑正主张的其他损失亦应一并依法作出处理。根据《国家赔偿法》第二十三条第一款“…赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商…”的规定，区政府可就赔偿事宜与彭剑正平等协商，通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，区政府应当依法、及时作出赔偿决定。综上所述，彭剑正的诉讼理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、确认黄冈市黄州区人民政府拆除彭剑正位于东湖渔场房屋的行政行为违法；二、责令黄冈市黄州区人民政府在本判决生效之日起六十日内按照本判决对彭剑正依法予以赔偿。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 杨 静审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年一月十五日法官助理徐云书记员陈耕