宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁04行终160号 上诉人(原审原告)韩某1，宁夏彭阳县人，住彭阳县。 上诉人(原审原告)韩某2，宁夏彭阳县人，住彭阳县。 委托诉讼代理人：韩某1，宁夏彭阳县人，初中文化，住彭阳县。系韩某2之子，特别授权。 被上诉人（原审被告）彭阳县民政局。 法定代表人曹某。 委托代理人李某。特别授权。 被上诉人（原审被告）彭阳县城阳乡人民政府。 法定代表人杨某。 委托代理人韩某3，宁夏萧关律师事务所律师。特别授权。 上诉人韩某1、韩某2诉彭阳县民政局（以下简称“民政局”）土地行政强制行为违法一案，不服固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：2016年8月13日，被告彭阳县城阳乡人民政府为建造城阳敬老院征用了原告韩某2、韩某1耕地4.71亩（长131米，宽24米）。后被告彭阳县民政局在征用的土地上建成了敬老院。敬老院建成后，原告认为被告彭阳县民政局侵占了其未被征用的部分土地，遂提起诉讼，要求强制拆除占用的耕地行为违法，并赔偿损失。经本院现场勘验，被告彭阳县城阳乡人民政府当初征用集体土地长度为131米，但城阳敬老院实际占地长度达139米，由此，被告多占用二原告的耕地属实。同时，根据原告提供的现场照片能够证明被告毁损了多占耕地上种植的油松等苗木。 原审法院认为：本案中，根据被告城阳乡人民政府征收勘丈记录，建造城阳敬老院的土地地块长为131米，但现根据实际建造的城阳敬老院的占用土地进行丈量后，地块长为139米，故被告彭阳县民政局建设城阳敬老院，无合法手续多占原告韩某2、韩某1耕地的行政行为违法。所多占土地应予返还，鉴于敬老院已建成，土地已无法返还，且原告要求被告对多占用土地及土地上的苗木进行赔偿，故本院责令被告彭阳县民政局对多占用土地及土地上的苗木在六十日内作出处理决定。被告彭阳县城阳乡人民政府未实施行政侵权行为，故不承担赔偿责任。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条规定，判决，一、确认被告彭阳县民政局侵占原告韩某2、韩某1耕地的行政行为违法；二、责令被告彭阳县民政局于本判决生效之日起六十日内对侵占原告韩某2、韩某1的耕地及侵占的耕地上的苗木作出处理决定；三、被告彭阳县城阳乡人民政府不承担责任。案件受理费50元，由被告彭阳县民政局负担。 上诉人韩某1、韩某2上诉称，一、一审认定事实部分不清，并未准确认定二行政机关非法侵占上诉人土地的长度，对涉案争议土地引发的道路问题未予处理解决。一审法院现场勘验时，经各方在场丈量，民政局实际占地长度达14l米，并非l39米。乡政府征收上诉人的土地长度为13l米，相差10.5米的土地让民政局非法占有，也没有保障上诉人通行道路的权利，导致上诉人对剩余土地无路可走、无法耕种，上诉人的损失一再扩大，对此损失一审并未在查明事实的基础上予以处理。二、一审适用法律错误，处理结果不当。一审未认定民政局非法侵占上诉人耕地长度，对地上附着物也没有认定，判决被上诉人六十日内对侵占上诉人耕地及苗木作出处理决定不当，原审法院并未明确行政机关应承担的法律责任。行政违法行为严重损害了上诉人的合法权益，应由行政机关承担国家赔偿责任，并非作出处理决定；就本案争议，上诉人已经诉讼维权近一年时间，并未收到行政机关赔偿处理决定，民政局认为自己并未违法，判决由其作出处理决定，是对其违法行为的包庇。法院应认定上诉人的损失，判决由被上诉人承担国家赔偿责任。综上所述，上诉人认为一审认定部分事实错误，适用法律错误，导致处理结果错误。故提出上诉，请求：1.撤销(2019)宁0402行初147号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。2.本案一审、二审诉讼费由民政局、城阳乡政府负担。 上诉人民政局辩称，与一审答辩意见一致。 被上诉人彭阳县城阳乡人民政府（以下简称“乡政府”）辩称，一审判决正确，请予以维持。 双方当事人在二审中未提交新的证据材料。 二审经审理查明，2016年8月，乡政府经丈量征收韩某1、韩某2、韩某2、韩吉林、韩尚儒耕地共计12.59亩，其中征收韩某1、韩某2耕地为4.71亩（东西长131米，南北宽24米）。乡政府自述其没有征收依据文件，亦无明确四至，其征地时统一沿城阳村与马山队之间的便道由西向东延伸131米，其征地后未对所征土地四至进行打点确定。后乡政府将上述土地以净地形式交付给民政局，但无书面交付材料。 2016年9月5日，民政局向原彭阳县城乡建设和环境保护局申请办理了《建设项目选址意见书》，拟在××乡城阳敬老院，拟用地面积为12.70亩。2017年5月8月，彭阳县人民政府根据原彭阳县国土资源局《关于划拨彭阳县城阳敬老院建设项目用地的请示》（彭国土资发[2017]88号），作出《彭阳县人民政府关于划拨彭阳县城阳敬老院建设项目用地的批复》（彭政函[2017]65号），划拨给民政局建设用地0.8469公顷（折12.70亩），作为彭阳县城阳敬老院项目建设用地，该批复确定的土地四至为：东靠韩志明宅基、南靠李玉杰耕地、西至马山队便道、北至韩尚奎耕地。2017年5月10日，民政局向原彭阳县城乡建设和环境保护局申请办理了《建设用地规划许可证》，其中载明涉案养老院建设项目位于××县，用地面积为8467.9平方米（约合12.70亩）。2017年5月12日，民政局向原彭阳县国土资源局申请办理了宁（2017）彭阳县不动产权第0000215号《不动产权登记证书》，其权利面积为8469平方米（合12.7亩）。 2019年8月8日，一审法院受理案件后，经在场人韩某1、林万虎、韩吉林、韩尚儒，乡政府副乡长张社军、乡政府干部郭宏伟，村干部杨向明，民政局干部李某见证，对涉案土地进行了现场勘查，并经乡干部、村干部现场指认征地时从距离新修硬化路东路沿1.5米处自西向东丈量131米。后一审法院工作人员制作了《勘验笔录》，并绘制了现场示意图，该图显示城阳敬老院东西占地长共计139.58米。上述在场人均在该《勘验笔录》签名确认，经法庭询问，双方当事人均对上述《勘验笔录》无异议。 另查明，现已对原马山队便道拓宽，并在原路基础上新修建了水泥硬化路。 本院认为，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为非耕地，对耕地实行特殊保护。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。一般而言，农用地转为建设用地的前提是对农用地的征收行为。征收部门进行土地征收时，必须采取适当的方法和措施使已被征收土地与未被征收土地明显区分。实践中的习惯性做法为对被征收土地进行打点或划线。对建设单位而言，其所使用土地必须是已被征收，并已办理农用地转用审批手续转化为建设用地。未经征收、未转化为建设用地，或超出征收范围使用土地的行为，均为违法适用土地。本案中，乡政府在无征收依据的情况下具体实施征收土地行为，征收后未采取必要措施对已被征收土地与未被征收土地进行明显区分。征收行为完成后，亦未采取相应的可区分措施将被征收土地无争议地交付给民政局。故乡政府的征收行为不当。乡政府实际征收土地为12.59亩，彭阳县人民政府虽于乡政府征收后给原彭阳县国土资源局批复12.70亩国有建设用地用于建设城阳敬老院，但民政局在未申请补征的情形下径行进行建设，且建设城阳敬老院的占地面积明显超出彭阳县人民政府所批复的建设用地面积。故一审法院认定民政局无合法手续多占耕地的行政行为违法，并责令民政局对侵占韩某1、韩某2耕地及侵占耕地上苗木作出处理决定，并无不当。人民法院对行政案件实行全面审查原则，乡政府在征收行为中明显不当，间接导致民政局建设城阳敬老院时多占耕地，故一审法院判决乡政府不承担责任不当，本院予以纠正。 综上所述，上诉人韩某1、韩某2的上诉理由不能成立，本院不予支持；一审认定部分事实不清，处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、维持固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初148号行政判决书第一项、第二项，即“一、确认被告彭阳县民政局多占原告韩某1、韩某2耕地的行政行为违法；二、责令被告彭阳县民政局于本判决生效之日起六十日内对多占原告韩某1、韩某2的耕地及多占的耕地上的苗木作出赔偿处理决定；”； 二、撤销固原市原州区人民法院（2019）宁0402行初147号行政判决书第三项，即“三、被告彭阳县城阳乡人民政府不承担责任。”； 三、由被上诉人彭阳县民政局、被上诉人彭阳县城阳乡人民政府于本判决生效之日起六十日内对多占用的土地采取补救措施。 案件受理费50元，由被上诉人彭阳县民政局、被上诉人彭阳县城阳乡人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 王 伟 审判员 王 彤 审判员 柳 林 二〇二〇年一月十九日 书记员 柯占梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；