浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初628号原告夏亦银，男，1956年10月19日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告陈平和，男，1948年9月7日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告李求印，男，1962年11月14日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告王连右，男，1956年7月27日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告林光富，男，1945年4月9日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告黄孔金，男，1969年7月14日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告章圣付，男，1952年5月17日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告王崇锐，男，1938年5月17日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告陈康庆，男，1958年2月8日出生，汉族，住浙江省苍南县。原告张挺金，男，1964年12月20日出生，汉族，住浙江省苍南县。上列十名原告共同委托代理人王生状，上海市诚和律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人张本锋，代县长。委托代理人陈锡文，苍南县司法局公职律师。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。夏亦银等十名原告因不服被告苍南县人民政府作出的土地权属争议不予受理决定，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2019年8月1日立案后依法组成合议庭，于同年10月18日公开开庭审理了本案。夏亦银等十名原告的共同委托代理人王生状，被告苍南县人民政府的委托代理人陈锡文、陈立启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月12日，苍南县人民政府作出苍政复决字〔2019〕39号土地权属争议案件不予受理决定（以下简称被诉不予受理决定），主要内容：经查，上世纪六七十年代，下埠大队的社员通过投工投劳的方式围垦滩涂形成盐田70亩，生产食盐，并在该土地上建成并添置管理用房三间半和一个厕所（共计30亩），另外和黄家蓬村共建水库一个，收益归集体所有。后来由于生产不景气，于1983年报直管单位苍南县盐业局批准，将该70亩盐田以报弃备案，并由盐业局认定该盐田报废后使用权仍延续。1987年2月17日，苍南县人民政府办公室印发《转发〈关于解决原下埠村报废盐滩使用权问题协调会议纪要〉的通知》（苍政办〔1987〕18号），将该土地使用权调拨给原龙江乡，并由龙江乡向龙港镇拨补五千元。夏亦银等十人认为自身权益受到侵害，向苍南县人民政府申请土地权属争议处理，但该十人主张的争议土地（包括70亩废弃盐田、三十亩杂地、一个水库）原一直用于农业生产经营，系村集体所有的农用地，若有争议也应是农村土地承包经营权争议。因此，夏亦银等十人提出的申请不属于土地权属争议申请的受理范围。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第十四条第四项、第五项，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十五条第二项、第四项的规定，决定不受理夏亦银等十人提出的土地权属争议调查处理申请。原告夏亦银等十人诉称：原告主张的涉案争议土地（包括70亩废弃盐田、三十亩杂地、一个水库）原一直由下埠村民用于农业生产经营，系下埠村集体所有的农用地。被告以属于农村土地承包经营权争议为由，作出被诉不予受理决定，不仅自相矛盾，且适用法律错误。理由如下：一、涉案争议土地形成及现状系由原告所在的下埠村全体村民投工投劳形成，该事实己经原苍南县国土资源局调查及原告提供的相关证据予以佐证。期间，因行政干预，涉案争议土地被违法强行无偿划转给苍南县龙港镇黄家蓬村民委员会所有，现无偿被第三人黄家蓬村委会占有，侵犯了原告的合法权益。二、原告所在的下埠村委会怠于行使职责、保护村集体财产，原告多次要求均被搁置，无奈之下，原告通过逐家逐户签名后，以村民个人名义要求被告进行土地权属确权。原告十人是受下埠村民推选代表下埠村委会向被告提出处理申请，目的是为了保护村集体财产不受侵害，不属于农村土地内部承包经营权纠纷，是不同权属主体之间的土地权属争议，应属于土地管理法规定的人民政府处理土地权属争议的受理范围。三、被告在苍信复不字〔2015〕23号《信访事项复查申请不予受理决定书》中指出，原告所在的下埠村要求归还涉案争议土地的，应向被告申请土地确权予以解决，如对被告作出的土地确权处理意见不服，可向人民法院起诉。原告据此提出涉案土地确权申请后，被告又以属于农村承包经营权争议决定不予受理，前后矛盾，且这一理由明显错误，亦无证据佐证。综上，请求撤销被告苍南县人民政府作出的被诉不予受理决定，责令被告履行法定职责，依法受理原告提出的土地确权申请。夏亦银等十名原告在举证期限内向本院提供了以下证据：1.原告身份证，以证明原告主体资格。2.苍政复决字〔2019〕39号土地权属争议案件不予受理决定书，以证明被诉行政行为的内容。3.土地确权申请书，以证明原告向被告提出涉案申请的事实。4.苍南县人民政府办公室苍政办〔1987〕18号《转发〈关于解决原下埠村报废盐滩使用权问题协调会议纪要〉的通知》，5.浙江省苍南县盐务管理局《关于苍访告（2013）300号信访件的答复》，6.苍南县人民政府苍信复不字〔2015〕23号《信访事项复查申请不予受理决定书》，证据4-6以证明涉案争议土地系原告投工投劳开发建设形成，形成之后由原告经营，因行政区划调整违法调拨给龙江乡，侵害了原告利益，原告为此长期信访，并根据被告的引导提出涉案申请的事实。被告苍南县人民政府辩称：一、原告称是自己投工投劳开发建设了涉案盐田，且曾使用该盐田，但没有证据予以证实。况且，上世纪六七十年代，即便原告真有参与建设，也是由村集体拥有相应权益，村民个人是不存在使用权之说。更何况涉案盐田在1983年进行报废，1987年又由政府将涉案争议土地划转给了原龙江乡，并已给予相应补偿，对该土地上种植的树木给予了相应赔偿。此后，涉案争议土地即由原龙江乡分配给黄家蓬村使用至今。因此，原告与涉案争议土地不具有利害关系，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；”《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十一条“土地权属争议处理申请由直接利害关系人提出”等规定，其提出的土地确权申请不符合受理条件。二、涉案争议土地原为农业用地，一直用于农业生产经营，并一直耕种至今，现状仍然是菜地。若有争议也是因政府划转引起的村集体之间的权属争议，原告作为村民对该性质土地只能拥有土地承包经营权，涉案争议属于农村土地承包经营权争议范围，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条和《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十五条规定，依法也不属于土地权属争议申请的受理范围。综上，原告提出的土地确权申请不符合土地权属争议案件的受理范围，被告作出的被诉不予受理决定认定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告苍南县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.土地确权申请书，2.苍府法函〔2018〕112号《函》，以证明夏亦银等十名原告向被告提起土地确权申请，被告依法将该案转送给土地主管部门审查。3.苍南县自然资源和规划局《土地权属争议案件不予受理建议书》，4.苍南县人民政府办公室苍政办〔1987〕18号《转发〈关于解决原下埠村报废盐滩使用权问题协调会议纪要〉的通知》，5.苍南县盐务管理局《关于苍访告（2013）300号信访件的答复》，6.询问笔录，7.三张现场照片，证据3-7以证明苍南县土地管理部门经调查后认为原告的申请不符合土地权属争议案件受理条件而向被告提出不予受理建议等事实。8.苍政复决字〔2019〕39号土地权属争议案件不予受理决定书，以证明被告依法作出被诉不予受理决定。9.邮政快递详情单，以证明原告已收到被诉不予受理决定书。被告苍南县人民政府当庭明确法律依据为《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款、第十四条第（四）项。经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1-6，被告对真实性予以认可，与本案有关联，本院均予以采信。被告提供的证据1-9，可以证明原告提出涉案申请，以及被告处理的过程，本院均予以采信。根据上述采信的证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：2015年7月17日，针对申请人夏亦银等下埠村村民因要求归还原属于下埠村的东塘盐滩土地使用权，不服原苍南县龙港镇人民政府作出的信访答复而提起信访复查的申请，苍南县人民政府作出苍信复不字〔2015〕23号《信访事项复查申请不予受理决定书》，指出：“现申请人对1984年县政府对该土地使用权问题的处理存在异议，要求归还土地使用权的事项，应由下埠村村委会向县人民政府申请土地确权解决，……”2018年10月22日，原告夏亦银等十人以苍南县龙港镇人民政府作为被申请人，苍南县龙港镇××村民委员会、苍南县龙港镇黄家蓬村民委员会作为第三人，向被告苍南县人民政府提出土地确权申请，认为“下埠大队五个生产队分得……位于龙港镇××村的东塘盐田（约七十亩）和三十亩杂地（包括三间盐务管理房，厕所一个），共约108亩土地。另外还有投工投劳建成水库一个与黄家蓬村共有”“盐业局认定该盐田报废后权属仍归下埠大队所有”“目前涉案属申请人村民开垦的土地被第三人苍南县龙港镇黄家蓬村民委员会非法侵占使用”“申请人多次通过信访等形式进行维权，苍南县人民政府于2015年7月17日作出苍信复不字〔2015〕23号信访事项复查申请不予受理决定书，……应由下埠村委会向苍南县人民政府申请土地确权解决”，故请求“确认位于龙港镇××约七十亩（原属废弃盐田）和三十亩杂地（包括三间半盐务管理房和一个厕所）、一个水库等土地房产权属归申请人所有。”2018年12月24日，被告作出苍府法函〔2018〕112号《函》，将原告申请转送原苍南县国土资源局审查、处理。2019年3月12日，苍南县自然资源和规划局向被告上报《土地权属争议案件不予受理建议书》，认为夏亦银等十人诉求的土地权利应该是农用地经营权，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项“农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件受理”规定，建议对夏亦银等十人申请土地确权一案不予受理。2019年3月26日，苍南县自然资源和规划局工作人员对原告夏亦银、李求印、陈平和及两位案外人进行询问，其中“问：你们要申请确认该地块的什么的权利？答：我们村民要求该地块归还由我们村民耕种。”2019年4月12日，苍南县人民政府作出苍政复决字〔2019〕39号土地权属争议案件不予受理决定，并于同月15日邮寄给原告，原告于次日收件，但不予受理决定书将申请人王连右写成“王连石”。原告不服，提起本案诉讼。庭审中，原告明确其系代表下埠村集体申请被告对原告所在的下埠村与黄家蓬村之间就涉案土地所有权的争议进行裁决，并确认涉案争议土地归属原告所在的下埠村集体所有。另查明，2019年8月27日，浙江省人民政府发布《关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》，依据《民政部关于同意浙江省设立县级龙港市的批复》（民函〔2019〕83号），经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。本院认为：一、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府提出处理申请。据此，在原告提出涉案土地确权申请当时，苍南县人民政府具有处理涉案土地权属争议的行政职权。二、本案中，原告虽以个人名义提出涉案申请，但实质主张是认为其所在下埠村集体所有的涉案土地被其他村侵占，侵害了下埠村集体权益，申请政府予以解决。部分原告虽有陈述到“要求该地块归还由我们村民耕种”，也是基于先行解决涉案土地所有权争议，在涉案土地属于下埠村所有的情况下，才能归还下埠村村民耕种。无论是从原告提交的涉案申请书内容，还是部分原告的陈述，都不能推出原告与其所在下埠村之间存在土地承包经营权的争议，或者下埠村要否将涉案土地归还原告耕种的问题。被告苍南县人民政府对原告申请事项，以及原告是以个人名义还是代表村集体主张村集体权益受损的问题，没有尽到审查义务。在申请事项表述不清或理解上存在争议的情况下，被告或其土地主管部门应当要求原告进一步明确请求内容及其主张的权利，并据以作出相应的处理。如原告明确代表个人主张村集体对涉案争议土地的所有权，那么应当以原告个人与涉案争议土地所有权没有利害关系，不具有申请人主体资格为由不予受理。被告以原告申请事项系农村土地承包经营权争议，不属土地权属争议申请受理范围，决定不予受理，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。三、《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十六条规定：“申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：……（二）认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。”被告于2018年12月24日将原告提出的涉案土地确权申请转交原苍南县国土资源局审查，但直至2019年4月12日才作出被诉不予受理决定，明显超过了前述规定的10日期限，行政程序违法。同时，被诉不予受理决定将申请人王连右写做“王连石”有误，本院予以指正。综上，被告苍南县人民政府作出被诉不予受理决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，行政程序违法，依法应予撤销。鉴于涉案土地所在的龙港镇在本案诉讼中已经批准撤销并设立县级龙港市，苍南县人民政府不再具有处理涉案土地权属争议的行政职权，本院不再判令苍南县人民政府重新作出处理。苍南县人民政府应将相关土地权属争议的处理申请转送龙港市人民政府处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决如下：撤销被告苍南县人民政府于2019年4月12日作出的苍政复决字〔2019〕39号土地权属争议案件不予受理决定。本案案件受理费50元，由被告苍南县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  王生妹二〇二〇年一月二十一日法官助理胡瞻智代书 记员  黄高宇