浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终2161号 上诉人（原审原告）郑朋飞，男，1991年12月25日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。 法定代表人汤飞帆，市长。 委托代理人徐兴，衢州市行政复议局局长。 委托代理人朱爱斌，衢州市行政复议局工作人员。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 法定代表人蒋国强，代区长。 郑朋飞诉衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）、衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）浙08行初51号行政裁定。郑朋飞不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月10日立案后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。 郑朋飞起诉称，其系浙江省衢州市××姜家山乡郑云自然村村民。因衢州市高铁新城棚户区改造项目需要，案涉宅基地及房屋被纳入征收范围。案涉房屋是2012年建造并完工，共一层，砖木结构18.51平方米，简易棚8.8平方米。郑朋飞已于2011年5月24日独立分户。2018年12月12日，衢州市政府、柯城区政府组织人员对案涉房屋实施强制拆除，室内物品被损毁。综上，请求人民法院判决确认衢州市政府、柯城区政府于2018年12月12日组织实施强制拆除郑朋飞房屋的行政行为违法。 原审法院认为，本案的争议焦点在于被诉房屋拆除行为是否由衢州市政府、柯城区政府实施，被告主体是否适格。本案中，各方均认可涉案房屋于2018年12月12日与郑朋飞母亲王文琴、父亲郑卸良位于该村房屋，一同由同一拆除主体在同一次拆除行为中拆除，而根据浙江省高级人民法院针对郑卸良相关房屋拆除行为作出的（2019）浙行终1020号行政裁定书认定“衢州市××姜家山乡人民政府系郑卸良房屋拆除行为的实施主体”，故本案被诉行为实施主体应为衢州市××姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）。郑朋飞提供的证据不能证明衢州市政府、柯城区政府参与实施了涉案房屋拆除行为。郑朋飞对该房屋拆除行为不服，以衢州市政府、柯城区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。经原审法院释明，郑朋飞仍坚持对两原审被告提起本案诉讼，拒不变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，本案应当依法裁定驳回起诉。郑朋飞以涉案土地征收项目的报批申请单位以及发布征收土地方案公告的单位是衢州市政府，且县级以上人民政府是法定征收主体为由，主张衢州市政府、柯城区政府为被诉拆除行为的实施主体，但被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同，相关主张本院不予支持。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回郑朋飞的起诉。 郑朋飞上诉称：一、一审裁定认定事实错误。衢州市政府作为涉案房屋所在集体土地征收工作的实施主体，应当为集体土地征收过程中的房屋拆除行为承担法律责任。即便本案被诉的强制行为由姜家山乡政府实施，姜家山乡政府的职权来源于被上诉人柯城区政府的委托，柯城区政府系本案适格被告。根据衢政发[2014]55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》第三条第（三）项、《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条、第五条第（五）项的规定，涉案房屋因高铁新城城中村改造项目被拆除，而该项目的责任主体和实施主体均系柯城区政府。柯城区政府将实施城中村改造及房屋征收拆迁的职权通过批复方式授权给姜家山乡政府，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款、第二十六条的规定，属于委托，应当由柯城区政府作为本案被告。上诉人提交的各项关于征收实施工作的公告均由衢州市高铁新城征迁工作指挥部制作和颁布实施，该指挥部的主要领导均为柯城区政府及其职能部门的领导，故柯城区政府实际主导并参与实施城中村改造项目及房屋拆除工作，应当作为本案被告。另，上诉人提供的证据视频光盘中显示，涉案房屋强拆现场有指挥部工作人员刘尖兵、郑焕明，上述两人均系柯城区规划局工作人员，也是高铁新城征迁工作指挥部郑云村征迁工作专班的负责人。姜家山乡政府实施强拆涉案房屋行为并非独立、自发，而是基于柯城区政府的委托，应当由委托机关承担法律责任。二、一审裁定适用法律错误。一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，以错列被告为由驳回上诉人的起诉。但姜家山乡政府实施的强制拆除行为系被上诉人以批复方式委托其实施，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，以柯城区政府为被告。三、上诉人提交的最高人民法院（2018）最高法行再106号判例与本案情况相同，对本案具有指导性和可参考性，可以作为本案的裁判参考依据。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 衢州市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。被诉拆除行为系姜家山乡政府组织实施，上诉人提供证据不能证明衢州市政府、柯城区政府参与实施涉案房屋拆除行为。经原审法院向上诉人释明，上诉人仍不同意变更被告。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉正确。二、衢州市政府并非作出被诉行政行为的主体。上诉人的房屋位于衢州市××姜家山乡，根据《关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发〔2014〕55号）的规定，上诉人房屋所在地的改造征收工作应由柯城区政府负责实施。衢州市政府并未实施强制拆除上诉人房屋的行为。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 柯城区政府答辩称，上诉人在本案中混淆了土地征收行为和拆除房屋行为的实施主体，且行政诉讼适格被告应该依据“谁行为，谁被告”的原则确定。参照（2019）浙行终1020号行政裁定书的认定，被诉拆除行为系姜家山乡政府组织实施，故姜家山乡政府系案涉拆除房屋行为的责任主体。原审法院认定柯城区政府被告主体不适格与事实相符、证据充分。经释明，上诉人不同意变更被告，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，法律适用正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行为系事实行为，应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定适格被告。姜家山乡政府在一审调查中已自认实施了拆除案涉房屋的行为，上诉人郑朋飞主张衢州市政府作为案涉集体土地的法定征收实施主体，应当对案涉房屋拆除行为承担法律责任的上诉理由，本院不予采纳。郑朋飞还主张姜家山乡政府实施案涉房屋拆除行为系受柯城区政府委托，但《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号）仅载明同意姜家山乡政府对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，并不能据此推定柯城区政府委托姜家山乡政府强制拆除案涉房屋。因此，现有证据无法证明衢州市政府、柯城区政府是本案适格被告。经原审法院释明，郑朋飞仍坚持对衢州市政府、柯城区政府提起本案诉讼。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回郑朋飞的起诉，并无不当。综上，上诉人郑朋飞的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年一月九日 书记员  刘 芳