云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终841号上诉人（一审原告）昭阳区益民养殖场。经营者袁登勇，男，汉族，1977年2月12日生，住云南省昭通市昭阳区。委托代理人刘锦华、周齐，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市昭阳区人民政府。住所地：昭阳区海楼路行政办公中心。法定代表人陶毅，区长。委托代理人起华，昭阳区司法局工作人员。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市公安局昭阳分局。住所地：昭通市昭阳区团结路西163号。法定代表人王开伟，局长。委托代理人赵渝涛，昭通市公安局昭阳分局党委委员。代理权限：特别授权代理。委托代理人邵丽君，昭通市公安局昭阳分局民警。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市人民政府。住所地：昭通市昭阳区崇义街30号。法定代表人郭大进，市长。委托代理人刘成敏，昭通市司法局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵永生，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市昭阳区自然资源局。住所地:昭通市昭阳区海楼路28号。法定代表人赵泽卿，局长。委托代理人孙显智，昭通市昭阳区自然资源局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人李维，云南堃茂律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。上诉人昭阳区益民养殖场（以下简称益民养殖场）因诉昭通市昭阳区人民政府（以下简称区政府）、昭通市公安局昭阳分局（以下简称市公安昭阳分局）、昭通市人民政府（以下简称市政府）、昭通市昭阳区自然资源局（以下简称区自然资源局）房屋行政强制一案，不服云南省昭通市中级人民法院（以下简称昭通中院）作出的（2018）云06行初109号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2015年8月26日，区政府作出昭区政字［2015］100号《关于请求批准Ｇ356线昭阳区烟堆山至通阳大桥公路改造工程征地拆迁补偿方案的请示》，拟对Ｇ356线昭阳区烟堆山至昭阳大桥公路改造工程范围内的土地进行征收、拆迁、补偿。该方案对部门职责、征地拆迁补偿标准、征地拆迁协议、施工损害补偿、违法建筑拆迁等事项作了相应规定，并明确区政府对征地拆迁补偿工作实施统一领导、统一管理；区国土局（即区自然资源局）负责征地拆迁补偿政策相关事宜及土地报批手续；各乡、镇、办事处要成立以党委书记为组长，乡（镇）长、主任为副组长，分管领导及有关部门为成员的征地拆迁补偿协调领导组，负责征地拆迁补偿及建设过程中的相关协调工作。同年9月21日，市政府作出［2015］41号《关于昭阳区国道Ｇ356线烟堆山至通阳大桥公路改造征地拆迁安置实施方案的批复》，同意区政府的征地拆迁补偿方案，并要求区政府及时组织实施，确保征地拆迁工作按时完成。2015年12月4日，区政府和区自然资源局分别在昭通日报发布区政通［2015］9号征地通告和［2015］6号补偿安置方案通告，内容是：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《云南省土地管理条例》第十九条规定，以及《云南省国土资源厅关于国道Ｇ356线昭阳区烟堆山至公路建设项目的用地预审意见》（云国土资预［2015］42号），建设已经云南省发改委同意开展项目前期工作，符合国家供地政策和土地利用总体规划，项目用地具备征地条件，对相关征地事项和补偿安置方案予以通告。2016年5月6日，昭通市昭阳区守望回族乡人民政府（以下简称乡政府）向袁登勇下达《房屋拆迁通知书》，载明：“你户位于建设拆迁范围内的房屋，建筑面积为603.18平方米，补偿金额为289467.54元，为保障项目顺利建设，请你户在接到通知书后十五日内搬迁腾空房屋，若超出规定时间，责任自负”。因益民养殖场未按期对房屋进行搬迁，乡政府于2016年8月9日对益民养殖场的房屋进行强制拆除，由于袁登勇及其亲属在现场阻止拆迁，乡党委书记向派出所报警，乡派出所遂派员到达现场维持秩序。2016年10月12日，益民养殖场负责人袁登勇以乡政府作为被告，向昭通市昭阳区人民法院提起行政诉讼，要求确认乡政府作出的《房屋拆迁通知书》违法。2017年2月7日，益民养殖场又向一审法院提起行政诉讼，要求确认乡政府强制拆除其房屋的行为违法。一审法院认为，益民养殖场的房屋属于集体土地上的房屋，因为国道Ｇ356线昭阳区烟堆山至涉及的集体土地，强拆益民养殖场的房屋是为了达到征收土地的目的，故本案的强拆行为实质属于土地征收行为，应适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定进行审查。本案中，根据益民养殖场提供的强拆房屋照片及视频，乡政府的领导均在拆迁现场，乡国土所、信访办、畜牧站等部门工作人员参与搬离物资，结合区政府100号请示中“各乡、镇、办事处要成立以党委书记为组长，乡（镇）长、主任为副组长，分管领导及有关部门为成员的征地拆迁补偿协调领导组，负责征地拆迁补偿及建设过程中的相关协调工作”的规定，以及乡政府2016年5月6日向袁登勇送达《房屋拆迁通知书》的客观事实，对益民养殖场实施强制拆除的主体是乡政府，并无证据证明区政府、市政府、市公安昭阳分局、区自然资源局参与了强拆房屋行为，故区政府、市政府、市公安昭阳分局、区自然资源局不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，裁定驳回益民养殖场对区政府、市政府、市公安昭阳分局、区自然资源局的起诉。上诉人益民养殖场上诉称，在集体土地征收过程中，市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案被拆除房屋位于征收范围内，除非市、县级人民政府举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体强拆。否则，人民法院可以推定强拆系由市、县人民政府或其委托的主体实施。本案区政府发布了征地公告，且依据相关规定，征收行为由区政府及其相关部门负责实施的情况下，应该是区政府组织实施了此次强拆行为。被上诉人作出的行政行为程序严重违法，造成上诉人举证困难，不能因上诉人举证困难免除被上诉人的举证责任。请求撤销（2018）云06行初109号之一行政裁定，发回重审或改判区政府强拆违法。被上诉人市政府答辩称，被上诉人并未对上诉人的房屋实施过强制拆除行为，也没有对上诉人作出其他行政行为，被上诉人不是适格被告。被上诉人针对区政府作出的《昭阳区人民政府关于请求批准Ｇ356线昭阳区烟堆山至通阳大桥公路改造征地拆迁补偿方案的请示》作出《昭通市人民政府关于昭阳区国道Ｇ356线烟堆山至公路改造征地拆迁安置实施方案的批复》，该批复是上下级人民政府之间的内部行政审批行为，对上诉人的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。请求维持原裁定。区政府、市公安昭阳分局、区自然资源局未提交书面意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为系针对上诉人益民养殖场实施的强制拆除行为，而在案证据证明乡政府实施了上述拆除行为，系本案适格被告，一审法院遂以乡政府为被告作出了实体裁判，即（2018）云06行初109号之二行政判决。农村集体土地征收过程中涉及多阶段、多个行为，区政府在征地过程中实施制定文件、发布公文等行为并不能等同于其实施了本案被诉的强制拆除行为。同时，本案亦无证据证明市政府、市公安昭阳分局、区自然资源局实施了本案被诉强制拆除行为。故区政府、市政府、市公安昭阳分局、区自然资源局并不是本案适格被告。一审法院裁定驳回上诉人益民养殖场针对区政府、市政府、市公安昭阳分局、区自然资源局的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人昭阳区益民养殖场。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  惠 琼二〇二〇年一月八日书记员  王 娜