湖南省长沙市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）湘01民终13280号上诉人（原审原告）：罗刚祥。委托诉讼代理人：欧阳亮，长沙市望城区黄金法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：长沙市望城区桥驿镇黑麋峰村村民委员会，住所地湖南省长沙市望城区桥驿镇黑麋峰村票冲组1号。法定代表人：罗军，系该村民委员会主任。委托诉讼代理人：陆玉凤，湖南轩辕律师事务所律师。上诉人罗刚祥因与被上诉人长沙市望城区桥驿镇黑麋峰村村民委员会（以下简称黑麋峰村）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院（2019）湘0112民初2327号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。罗刚祥上诉请求：一、湖南省长沙市望城区人民法院（2019）湘0112民初2327号民事判决错误，请求依法改判；二、确认黑麋峰村制定的《三、七分配方案》违法，依法撤销，确认黑麋峰村再提留百分之三十征地款侵权；三、判令由黑麋峰村全体集体经济组织成员决定分配两安用地征地补偿款72579000元，并返还违法提留款；四、判令黑麋峰村承担一、二审诉讼费，并支付罗刚祥诉讼费用等80000元。事实和理由：一、本案纠纷产生原因。2017年，国家征用罗刚祥全村土地，由黑麋峰村代签《征地补偿合同》，黑麋峰村及望城区桥驿镇从罗刚祥集体经济组织的征收土地补偿款中提留了百分之三十的款项。2017年8月24日，望城区国土局批准黑麋峰村的241.93亩两安用地回收费72579000元，由黑麋峰村再提留了百分之三十，黑麋峰村制定《三、七分配方案》引发纠纷。《三、七分配方案》直接侵害了村民合法权益，一审法院故意违法判决，请求二审法院依法审查。二、一审法院判决的不当之处。一审法院采纳的主要证据是长沙市望城区桥驿镇人民政府《关于罗明信访事项的答复意见书》，但该答复意见书明显违法，且该答复意见书足以证明本案的全部违法事实情况和桥驿镇政府支持黑麋峰村从两安用地款中再提留百分之三十的违法行政行为。答复意见书直接反映出黑麋峰村未经村民会议决定，违法制作《三、七分配方案》的全部过程和事实，足以证实《三、七分配方案》不是由村民会议决定，违反村民自治原则及相关法律规定，侵犯了失地农民的合法权益。一审法院没有从法律视角审理《三、七分配方案》是否依法制定，没有确认黑麋峰村直接从两安用地资金中再提留百分之三十是否侵权，没有厘清两安用地处置与两安用地村民的生产、生活、生存款分配是两个不同的方案，没有审查黑麋峰村两次提留百分之三十是否违法。三、关于黑麋峰村提交的证据分析。黑麋峰村提交的全部证据，均证实黑麋峰村违法制定了《三、七分配方案》。且《望城区桥驿镇黑麋峰村关于“两安”用地处置方案村民代表大会决议公告》和《望城区桥驿镇黑麋峰村两安用地处置方案村民代表大会决议的公告》均可证实黑麋峰村未经村民会议违法制定《三、七分配方案》，明显违反法律规定，侵害村民权益。另外，黑麋峰村在一审过程中新增的110份证据，罗刚祥已明确表示不认可。四、关于《三、七分配方案》的违法性。黑麋峰村未经村民大会决定即擅自决定按三、七方式分配两案用地补偿款，触犯了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，《三、七分配方案》依法应予撤销。黑麋峰村辩称，一、黑麋峰村涉及利益的22个村民代表于2018年9月21日通过大会表决通过的《三、七分配方案》，严格遵照了政府文件政策精神，即保障了涉及利益的22个组动迁户村民的合法利益，也兼顾了涉及利益的22个组其他未动迁村民的利益，程序公开透明。二、两安用地资金的分配属于村民自治决定的事项，《三、七分配方案》是在依法召开村民代表大会，经到会的三分之二以上村民代表举手表决通过，代表大多数村民的意思，维护了大部分村民的利益。参与2018年9月21日村民代表大会的村民代表均是经各组组民推选、认可、确认的村民代表，并经各组组长确认身份，能够代表各组大部分村民意愿参加会议发表意见，而且在召开会议之前已将参会人员名单对外公布，且参会村民代表比例远远高于《村民委员会组织法》规定的召开村民代表大会的参会村民代表比例。三、村民组织是集体经济组织，实行少数服从多数原则，并不是全体一致通过原则。罗刚祥就《三、七分配方案》提出异议，也仅能代表自己的个人意见，不能代表峰北村22个组其他村民的意见。四、《三、七分配方案》实际上已经不可撤销，黑麋峰村已经按照该分配方案顺利发放了两个组的两安用地资金，这其中包含了罗刚祥所在的菜坡组。因此，从事实上讲，峰北村22个组村民均已经同意认可《三、七分配方案》。综上，黑麋峰村认为，维护大部分村民的合法权益才是维护村民自治原则的最好体现，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。罗刚祥向一审法院起诉请求：一、请求法院确认黑麋峰村制作的《两安用地处置方案》（即《三、七分配方案》）违法，请求依法撤销该方案，并判决黑麋峰村立即返还截留的2177.37万元（7257.9万元*30%）两安用地回收款；二、判由黑麋峰村支付罗刚祥诉讼支出（包括法律服务费用，因系风险代理保留诉权）、误工费、差旅费等8万元；三、判由黑麋峰村承担本案诉讼费。一审法院认定事实：2017年8月24日，长沙市望城区人民政府征地办公室、长沙市望城区国土资源局给原峰北村（现已合并到黑麋峰村）下发《关于下达两安用地总指标的通知》，明确峰北村可申请两安用地指标241.93亩。2017年12月13日，黑麋峰村与长沙市望城区城市建设投资集团有限公司签订《两安用地指标回购合同》，合同约定长沙市望城区城市建设投资集团有限公司以30万元／亩的价格回购黑麋峰村两安用地指标241.93亩，总回购价款为7257.9万元。合同签订后，长沙市望城区城市建设投资集团有限公司依约回购两安用地指标并支付黑麋峰村回购款7257.9万元。黑麋峰村收款后于2018年5月8日成立包括峰北片区现任22个组组长以及村民代表、村干部等在内的两安用地处置领导小组，并先后组织领导小组成员、自发群众等召开多次会议，专题研究和解决两安用地处置办法，同时征集各组村民意见并就收集的意见列表进行了公示。其中，2018年7月17日黑麋峰村组织部分村民代表、自发群众等46人召开两安用地处置方案会，黑麋峰村提出村委会提留30%用于人均补偿5000元、还账及解决历史遗留问题，70%分到各片区片）的处置方案，即《三、七分配方案》，当时会上有28人同意该方案，之后黑麋峰村亦多次组织开会讨论《三、七分配方案》。2018年9月6日，黑麋峰村就两安用地处置意见向桥驿镇政府请示，请示内容为“为进一步平衡村民利益关系，9月6日再次召开两安用地处置小组成员、峰北片区党小组长、村民组长会议，会议就此前开成《黑麋峰村两安用地处置工作流程公示》（附件）草案作出如下决议：一、总收益中提留30%用于原峰北村人均补助5000元，化解村级债务和用作集体公益性支出。二、总收益提留70%按征收面积比例核算到被征收片区（村民组），由各片区选出代表负责处置分配到组。三、原峰北村（三个片）集体收益部分平均分配，资金由各片自行调解处置方式。经过举手表决，出席会议34人，赞成票30票，弃权票4票，参会表决率达到了88%，符合文件精神，具备将会议结果向社会公示和召开村民代表大会表决条件，特此请求上级予以批示”，桥驿镇政府领导批示要求峰北村依法依规召开村民代表大会征求意见。2018年9月17日，黑麋峰村发布《关于黑麋峰村两安用地处置方案表决的公告》，就上述请示中的决议内容进行公告，并注明定于9月21日召开全体村民代表大会就该方案进行表决，获得三分之二以上赞成方可进行下一步核算分配工作。同日，黑麋峰村制定《桥驿镇黑麋峰村两安用地处置工作村民代表大会会议方案》，确定会议时间为2018年9月21日上午9点30分，会议地点为桥驿镇政府综合楼大会议室，与会人员为镇联村干部、驻村第一书记及黑麋峰村支村两委以及处置小组成员16人、村级纪检及监督委员会成员3人、村民组长代表22人、妇女组长代表3人、党员代表10人、村民组其他代表52人，代表合计106人。会议议程第一阶段为：村支部书记就两安用地作说明介绍、村民代表对两安用地资金处置方式进行表决、村级对村民补助户口截止日期2017年10月12日进行表决、镇联点干部就两安用地作总结发言。第二阶段：本方案获得表决通过后，各片区选出负责人，进行下阶段核算分配工作。表决方式为举手表决。2018年9月21日，黑麋峰村两安用地处置方案村民代表大会如期召开，当天应到会人数105人，实到会人数95人，占应到会人数90.5%。经与会人员2／3以上同意，会议表决通过如下处置方案：“一、总收益中提留30%用于原峰北村人均补助5000元、化解村级债务和用作集体公益性支出；二、总收益提留70%按征收面积比例核算到被征收片区，由各片区选出代表负责处置分配到组；三、原峰北村（三个片区）集体收益部分平均分配，资金由各片自行调节处置方式；四、原峰北村（三个片区）推选核算领导小组，由两安用地处置办公室位于该片的成员和该片村民组长担任；五、人均补助5000元，户口截止日期为2018年9月21日”。上述议题经表决通过后当天予以了公示。当天参会的村民组（22个组）代表人选均经各组组长签字确认，但有部分代表未经组民民主议定程序推选。如罗刚祥所属的菜坡组由组长白冰、罗福祥、罗刚祥、罗建国、罗松柏、罗立功6人参会，其中罗福祥未经组民推荐，罗刚祥系哥哥罗福祥直接推荐参会；虎形山组有18户家庭，召开代表推选会当天仅有六、七户参加；土地坳组参会代表系组长个人直接推荐。因罗刚祥认为上述表决通过的处置方案制定程序和内容均违法，侵害村民合法利益而诉至本院，要求判如所请。再查明，涉案回购价款7257.9万元资金分配涉及黑麋峰村辖区内峰北片区22个组，该22个组分为五一片区（6个组）、中心片区（6个组）、峰北片区（10个组），其中五一片区为菜坡组（罗刚祥系菜坡组村民）、对旧坡组、青山坳组、元家冲组、彭家樟组、青山安组；中心片区为豪力坡组、蜘蛛垅组、芦花坑组、虎形山组、廖家山组、土地坳组；峰北片区为桃木洞组、黑石峰组、范家冲组、易家冲组、李家山组、口上屋组、荷花坡组、园家场组、新屋山组、新屋里组。还查明，2019年4月，菜坡组、青山坳组、元家冲组、彭家樟组、对旧坡组、青山安组（即五一片区）共计六个组的每户代表均签字确认同意执行2018年9月21日村民代表大会决议。2019年4月26日，五一片区六个组组长（含罗刚祥所属的菜坡组组长白冰）在会议中明确表示同意维持2018年9月21日两安用地代表大会决议分配方案，撤销并放弃对两安用地诉讼请求。截止2019年7月11日（第二次开庭），黑麋峰村已按《三、七分配方案》将19个组（五一片区6个组、峰北片区10个组、中心片区3个组）人均5000元补助及按征收面积补偿核算的金额发放到位，且每户家庭代表在补助发放名册表上已签字确认（原告家庭8人共计4万元也已发放到位，其本人已签字确认），峰北片区10个组、中心片区3个组每户家庭代表在按征收面积补偿核算的金额发放名册表上已签字确认。另查明，2019年1月16日，五一片区六组即菜坡组、对旧坡组、青山坳组、元家冲组、彭家樟组、青山安组将黑麋峰村诉至本院要求撤销黑麋峰村违法作出的《望城区桥驿镇黑麋峰村关于两安用地处置方案》，本院经开庭审理后，认为该六组未提交充分的证据证明其村民小组提起诉讼的行为履行了民主议定程序，该诉讼行为不能代表该组的全体村民的意思表示，于2019年3月26日裁定驳回起诉，该裁定目前已生效。一审法院认为，涉案回购款项系两安用地指标回购而来，而两安用地指标是指对被征地农民的生产、生活补偿安置用地指标，故涉案回购款项为征地补偿集体收益，事关被征地村民即原峰北村22个组全体村民利益，依据《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款第三项“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项、第二款“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”之规定，对涉案回购款如何分配及处置依法应经村民会议或村民代表会议讨论决定。本案中，《三、七分配方案》虽最初由黑麋峰村提议，但黑麋峰村先后组织村支两委、各小组组长、群众代表等多次召开专题会议讨论研究两安用地资金处置办法，且过程中充分收集了各组群众意见，并在2019年9月21日召开了村民代表会议讨论决定通过，虽然村民代表大会讨论分配方案没有经村民会议授权，与会的部分村民代表人选未经过合法的民主议定程序，如菜坡组代表罗刚祥系哥哥罗福祥直接推荐参会及虎形山组有18户家庭，召开代表推选会当天仅有六、七户参加等，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”和第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”之规定，代表资格存在瑕疵，但之后罗刚祥所属的菜坡组等五一片区共六个组组长明确表示同意维持当天村民代表大会决议的事项，且除罗刚祥、罗某两人外的其他组民（每户代表）均签字确认同意当天村民代表大会决议的事项，大部分组民也对按分配方案发放的款项予以了签字确认，应视为组民对该表决事项的追认，系组民充分行使自治权的体现，追认后该方案对组民应有效。截止目前大部分资金已按方案发放到位，罗刚祥虽称其他组民也不认可《三、七分配方案》，但并未提交有效证据予以证实，且本院对罗刚祥组组长白冰制作的谈话笔录中其亦陈述菜坡组除罗刚祥、罗某外其余组民对《三、七分配方案》均无异议，故对罗刚祥该主张本院不予采信。罗刚祥称黑麋峰村提留30%回购价款违法，损害了全体村民利益。如前所述《三、七分配方案》符合村民自治原则，且不违反法律规定，故罗刚祥所称不能成立，本院不予支持。综上所述，罗刚祥主张涉案《三、七分配方案》违法，依法应予撤销的诉讼请求不能成立，对其全部诉讼请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回罗刚祥的诉讼请求。本案受理费1800元，由罗刚祥负担。本院二审期间，罗刚祥为支持其诉讼主张，向本院提交了委托书一份，拟证明黑麋峰村并非只有罗刚祥、罗刚祥不服《三七分配方案，还曾有六个组就涉案的《三七分配方案》提起了诉讼，因故无果。黑麋峰村为支持其抗辩主张，向本院提交了六份证据：一、黑麋峰村两安用地资金5000元每人生活补补助发放表；二、2018年度两安用地补助发放名册表；三、2018年度两安用地补助发放名册表公示表；四、黑麋峰村两安用地资金发放表；五、土地坳组“两安”用地资金分配协议；六、土地坳组“两安”用地资金分配明细，上述六份证据拟证明截止目前，黑麋峰村已经按照分配方案发放了20个组的两安资金。双方当事人质证意见如下：对罗刚祥所举证据，黑麋峰村质证认为委托书只有组长的签字，无组民的签字，程序不合法，不能达到罗刚祥的证明目的，对证据的真实性、合法性、关联性均有异议。对黑麋峰村所举证据，罗刚祥质证认为该证据反证了黑麋峰村非法提留30%两安用地费的客观情况，资金发放不应由村上决定，应当由村民会议决定发放，对该六份证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。本院对双方当事人二审所提交的证据认证意见如下：罗刚祥所举证据并非原件，且无证据佐证其是否系当事人本人签名，对该证据不予采信。黑麋峰村所举六份证据，罗刚祥对其真实性、合法性无异议，本院对此予以采信，能否达到黑麋峰村证明目的，本院将结合全案证据予以综合分析认定。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费…”和第一条第三款：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定，可知，集体经济组织的土地补偿费由集体经济组织依照法律规定的民主议定程序决定分配，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起的民事诉讼，不属于人民法院民事诉讼受案范围。本案中，涉案回购款项系两安用地指标回购而来，两安用地指标是对被征地农民的生产、生活补偿安置用地指标，可见，涉案回购款项为征地补偿集体收益。罗刚祥因认为黑麋峰村作出的《三、七分配方案》违法，提留款项不当，提起本案诉讼。由此可知，本案争议焦点为黑麋峰村两安用地回购款的分配，即村集体收到征收补偿款后对内部成员小组以及村集体留存数额如何分配的问题。依据上述法律规定，本案土地补偿费数额分配问题属于集体经济组织自治的范畴，人民法院的司法审查权不能替代村民自治与村组决策该争议，故本案依法不属于人民法院民事诉讼受案范围，依法应予驳回。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：一、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2019）湘0112民初2327号民事判决；二、驳回罗刚祥的起诉。一审案件受理费1800元，退还罗刚祥；罗刚祥预交的二审案件受理费1800元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  盛知霜审判员  王晓虹审判员  赵康宁二〇二〇年一月二日法官助理陆曼曼书记员郭晨附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条人民法院按照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。