广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终154号 上诉人（一审被告）都安瑶族自治县自然资源局。住所地： 都安瑶族自治县安阳镇地罗小区十四排八号。 法定代表人韦天照，局长。 行政机关负责人黄梦贤，都安瑶族自治县自然资源局副局长。 委托代理人覃强，都安瑶族自治县自然资源局干部。 委托代理人梁耀亮，都安瑶族自治县法律援助中心律师。 被上诉人（一审原告）广西都安丽禾生态农业有限公司（以下简称：都安丽禾公司）。住所地：都安瑶族自治县安阳镇镇北社区绿岑路38号。 法定代表人韦伟，公司经理。 委托代理人韦凰，广西捷鑫律师事务所律师。 上诉人都安瑶族自治县自然资源局因解除国有建设用地使用权出让合同一案，不服河池市金城江区人民法院（2019）桂1202行初51号行政判决，于2019年10月14日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人都安瑶族自治县自然资源局的行政机关负责人黄梦贤副局长及其委托代理人覃强、梁耀亮，被上诉人都安丽禾公司的法定代表人韦伟及其委托代理人韦凰到庭参加诉讼。本案已审理终结。 一审法院查明：2014年1月13日，都安瑶族自治县住房和城乡建设局对原告都安丽禾公司年产2500吨旱藕粉丝项目建设用地出具初步选址意见，同意该项目的初步选址，即拟选址于都安工业园区八仙工业园拇指街东面，用地面积约为30亩。原告都安丽禾公司通过竞买的方式，于2015年3月31日与被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局签订了合同编号为都安县土出字（挂）2015003C号《国有建设用地使用权出让合同》，合同规定：出让宗地编号为2015-GC-03C，宗地面积为17300平方米的国有建设用地给原告使用；用途为工业用地；该宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币326万元，每平方米人民币188.43元；合同第十条规定：“本合同签订之日起365天内，一次性付清国有建设用地使用权出价款”；第三十条规定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”原告与被告签订上述合同后即进场平整土地（填方）。2015年4月15日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会作出都工业园字【2015】1号文《关于丽禾公司粉丝项目动工建设的批复》，该批复告之原告“你公司年产3500吨粉丝项目已列入我县今年五大工程项目之一，故要求你公司必于今年4月底前启动实施厂区围墙建设，争取今年年底前完成部分厂房主体建设。”2015年9月21日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会向原告都安丽禾公司发出了《关于要求丽禾公司尽快动工建设粉丝项目的通知》，该通知指出“因你公司今年年初完成项目用地填方工程至今，尚未有其他固投方面的实际投资，导致自治县人民政府上报市人民政府的五大工程项目投资进度报表数据下滑，对我县五大工程项目推进工作造成严重影响。”通知还要求原告都安丽禾公司“务必于2015年9月26日前进场全面动工建设；为防止企业恶意圈地行为的发生，你公司若逾期未进场全面动工建设”，都安县瑶族自治县工业园区管理委员会将行文上报自治县人民政府建议对原告采取退还已缴纳的所有费用收回土地，重新安排给其他急于开工上马的项目使用。2017年3月23日，原告都安丽禾公司向被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局递交了《竞买申请书》，申请参加被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局于2017年2月23日至2017年3月24日17时在“贵局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动，并参与竞买”。原告都安丽禾公司并按被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局规定交纳了竞买保证金。2017年4月14日，原告都安丽禾公司再次通过被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动与其签订了合同编号为：都安县土出字（挂）2016-GC-11号《国有建设用地使用权出让合同》。该合同出让宗地编号为2016-GC-11的土地，宗地面积为2700平方米；该宗地的国有建设用地使用权出让价为人民币53万元，每平方米人民币196.29元；定金为27万元。2017年4月24日，原告与韦宁昌签订了《土地租赁合同》，将宗地编号为：2015-GC-03C的面积约10亩的土地，出租给韦宁昌用于建设从事机动车检测设施和场所。2017年5月17日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局向原告都安丽禾公司发出《出让金催缴通知单》，该通知指出按照双方2015年3月31日签订的都安县土出字（挂）2015003C号《国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告单位应于2016年3月30日前缴纳国有建设用地使用权出让价款人民币326万元，截止目前已缴160万元，尚有166万元未缴纳，要求原告“尽快缴清欠缴部分国有建设用地使用权价款166万元及因欠缴所产生的违约金71.2210万元，共计237.2210万元。”2017年11月20日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会向原告发出《关于要求立即停建建机动车检测站的通知》，该通知要求原告：“一是立即终止你公司与韦宁昌擅自签订的土地租赁合同；二是立即停建机动车检测站相关土建工程。”2017年11月30日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会又向原告发出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，该通知告之原告：“经调查，你公司尚欠一期工程25.95亩国有建设用地使用权出让价款166万元，逾期付款超过20个月，并且2017年度处于间歇停建状态，根据《国有建设用地使用权出让合同》和《都安工业园区企业入园暂行规定》有关规定，自治县人民政府将近期收回该宗地国有建设用地使用权，请予配合。”2017年12月1日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局向原告都安丽禾公司发出《关于解除的通知》，通知原告，由于原告未按合同约定履行支付国有建设用地使用权出让价款，根据合同规定被告将与原告解除合同，并没收定金（该通知当日送达原告）。原告都安丽禾公司于2017年12月2日向被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局提出《关于请求安排资金赔付厂区填方平整费用的申请》，对原告都安丽禾公司“平整场地”建设情况和欠缴国有建设用地土地使用权出让金原因进行了说明，并因“该项目场地填方平整投资大，项目建设资金困难，恳请贵局安排资金赔付项目用地30亩填方平整费用叁佰叁拾陆万陆仟元整（3366000元）给我公司，以使我公司缴纳一期工程延期土地出让欠款166万元。”2018年4月8日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局对原告都安丽禾公司上述申请作出《关于广西都安安丽禾生态农业有限公司申请安排资金赔付厂区填方平整费用的处理意见》，认为按照原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》规定，原告未在规定期限内缴纳土地出让金已构成违约而产生违约金，且在被告催交后仍不能支付出让价款，被告有权解除合同，原告无权要求返还定金。 2018年4月15日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局向原告发出《出让金催缴通知单》，该通知指出按照双方2017年4月14日签订的：都安县土出字（挂）2016-GC-11号《国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告单位应于2018年4月14日前缴纳国有建设用地使用权出让价款人民币53万元，截止今日已缴27万元（竞买定金），尚欠27万元未缴纳，根据出让合同第三十条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”2018年7月10日，原告都安丽禾公司收到被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局2018年6月26日作出的《关于解除的通知》。2018年7月18日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局执法监察大队工作人员对原告使用和出租国有建设用地情况进行询问调查。2018年7月19日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局对原告作出《责令改正违法行为通知书》，并于同年7月20日送达原告。原告都安丽禾公司遂于2018年9月19日向都安瑶族自治县人民法院提起行政诉讼。另查明，被告出让给原告的宗地系国有建设用地（工业用地），按合同附件（即《土地评估报告》）约定“土地出让价格是按宗地外五通（即通路、通电、通水、排水、通讯），宗地红线图内场地平整作为起拍价。”原告所得的国有土地为荒地，地面有凹陷。原告与被告签订合同后即进场平整土地（填方）。 一审法院认为：国有土地使用权出让合同是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内转让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国有土地使用权出让合同的性质属行政协议，是由市、县人民政府国土资源管理部门与土地使用者签订合同，国土资源管理部门是国有土地出让方，也是监督方。原告与被告所签订的两份合同系双方当事人真实意思表示，合同内容未违反法律禁止性规定，合同合法有效，双方应共同遵守合同的权利义务。但原告签订合同后，对于该两宗地只付了土地出让价款187万元，尚欠192万元，已构成违约，经被告催缴后，原告仍未将上述尚欠的土地出让价款支付给被告。在此情况下，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局作为土地行政管理部门和国有土地出让方和监督方，被告完全可以依合同约定解除合同。但被告作为行政机关，行使行政协议解除权时，没有正确使用合同约定的条件，在解除通知中却使用“没收”这类带有行政处罚性质来处置原告所缴纳的定金（竞买保证金），“没收”行政行为应按照一定的法定程序进行。被告作出带有行政处罚性质的“没收定金（竞买保证金）”的行政行为明显不当，被告亦未就此“没收定金（竞买保证金）”提供相应的法律依据。综上所述，被告都安瑶族自治县国土资源局以“通知”的方式作出带有行政处罚性质的“没收定金（竞买保证金）”的行为明显不当，亦无法律依据，本院不予支持。据此判决：撤销被告都安瑶族自治县自然资源局2018年6月26日作出的《关于解除的通知》。 上诉人都安瑶族自治县自然资源局不服，向本院提出上诉，其诉讼请求是：1、撤销一审判决。2、改判驳回被上诉人起诉或一审诉讼请求。其理由是：一、一审判决认定事实错误，前后自相矛盾。具体是：1、认定原告、被告证据来源合法，予以确认错误，对被上诉人所有证据，上诉人都提出异议；2、对定金的处理有合同的约定和《合同法》允许协商约定的规定；3、被上诉人未交清出让金，未登记供地，未获得国有土地；4、认定没收定金明显不当错误，错误把其归结为行政违法处罚性质，因被上诉人在申请竞买时有书面承诺，签订的出让合同有约定，法律没有强制性规定在合同处理上不能使用“没收”字眼。二、一审判决适用法律错误，没有法律依据。三、一审判决结果明显错误。四、一审判决造成司法资源和当事人诉讼成本的极大浪费。 被上诉人都安丽禾公司二审庭审中口头答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审中，被上诉人都安丽禾公司表示没有证据提供。 本院确认一审判决确认的证据，可作为本案的依据，对一 审查明的事实，本院予以确定。 本院认为，本案主要是对上诉人都安瑶族自治县自然资源局（原都安瑶族自治县国土资源局）作出关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的通知这一行政行为的合法性进行审查。经查实，本案涉及的《国有建设用地使用权出让合同》，是上诉人都安瑶族自治县自然资源局（原都安瑶族自治县国土资源局）通过挂牌出让国有土地后，与被上诉人都安丽禾公司所签订，该《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人自愿签订，是真实意思表示，属于合法有效的合同，庭审中，双方当事人对该合同为合法有效合同没有异议。因签订合同的一方为行政机关，其内容涉及对国有土地的管理使用，其性质可视为行政协议。对该合同的解除，不仅要严格遵循《中华人民共和国合同法》的规定，而且还应当结合当事人签订的合同约定条款，本案中，上诉人作出被诉的行政行为，就双方履行合同的具体情况及被上诉人延迟缴纳涉案土地的出让金的原因没有进一步核实清楚，该合同对履行本合同发生争议，明确适用法律及争议解决方式，上诉人并没有完全依据合同约定的条款行使解除涉案的合同，作出的被诉行政行为没有适用相关法律规定，为此，上诉人作出的行政行为缺乏事实和法律依据。上诉人作出被诉的行政行为内容为“取消对上述两宗国有建设用地使用权的竞得资格，没收定金（竞买保证金127万元）”，该内容与双方当事人自愿签订，是真实意思表示的客观事实不符，同时，也超越当事人签订的合同约定。“没收”的行为，归于行政处罚范畴，上诉人作出该内容也没有提供应当予以没收的法律依据，为此，上诉人作出的行政行为，视为没有法律依据。综述，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，判决撤销本案被诉的行政行为并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二案件受理费50元，由上诉人都安瑶族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 梁海亮 审 判 员 寇四清 审 判 员 张 英 二〇二〇年一月八日 法官助理 杨素景 书 记 员 李祥铭 本判决适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；