河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀01行再6号再审上诉人（原审被告）河北省商务厅，住所地石家庄市新华区和平西路334号。法定代表人李石。委托代理人王存岭，男。委托代理人谷艳农，北京大成（石家庄）律师事务所律师。再审上诉人（原审第三人）中国石油天然气股份有限公司河北沧州销售分公司第十三加油站，住所地河间市新京开大街。负责人：牛奔，该站经理。委托代理人：齐遵凯，男。委托代理人：孙伏龙，北京大成（石家庄）律师事务所律师。再审被上诉人（原审原告）河间市沧炼加油站，住所地河间市京开南路。法定代表人：朱建华，该站站长。委托代理人：李仲林，河北和融兴律师事务所律师。上诉人河北省商务厅（以下简称省商务厅）、中国石油天然气股份有限公司河北沧州销售分公司第十三加油站（以下简称第十三加油站）因河间市沧炼加油站（以下简称沧炼加油站）诉撤销其成品油零售经营许可一案，不服河北省石家庄市新华区人民法院（2017）冀0105行再2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。再审一审查明，2002年9月26日中国石油天然气股份有限公司华北销售河北分公司向河间市成品油管理办公室递交新建加油站请示。2002年10月15日河间市成品油管理办公室就中国石油天然气股份有限公司华北销售河北分公司拟在河间市新京开路建一加油站一事向沧州经贸委成品油管理办公室提出申请。2002年11月10日至2002年12月6日河间市建设局、河间市国土资源局、河间市公安局、河间市整顿成品油领导小组办公室、沧州市成品油市场管理办公室审批同意第十三加油站的建设申请。2002年11月22日沧州市成品油市场管理办公室作出《关于中国石油天然气股份有限公司华北销售河北分公司申请建设加油站的批复》，同意第十三加油站的建设。2003年6月20日第十三加油站建设通过了河间市政府相关部门及沧州市成品油市场管理办公室的验收。2003年10月8日因第十三加油站未取得《成品油零售经营批准证书》，擅自开业，沧州市成品油市场管理办公室责成河间市油管办责令第十三加油站停业整顿，未经允许不得擅自营业。2003年，成品油市场管理职能由原经贸委划入商务厅。2003年12月10日沧州市成品油市场管理办公室向商务厅报告了第十三加油站的建站情况。2003年12月商务部、国家工商行政管理总局、国家税务总局联合发布了商改法[2003]512号《商务部、工商总局、税务总局关于互换成品油经营证书和建立成品油市场监管信息交换制度的通知》。2004年5月8日商务厅给沧州市油管办复函，同意为中国石油河北销售分公司第十三加油站核发《成品油零售经营批准证书》，并要求沧州市油管办“尽快办理补证事宜，并通知中石油河北销售沧州分公司抓紧办理加油站经营的其他事宜。”2004年10月30日商务厅为第十三加油站核发（油零售证书第冀Ｊ×××××号）《成品油零售经营批准证书》。再审一审认为，2003年，成品油市场管理职能由原经贸委划入商务厅。原审被告河北省商务厅具有管理本辖区成品油市场的职权。依据商改法[2003]512号《商务部、工商总局、税务总局关于互换成品油经营证书和建立成品油市场监管信息交换制度的通知》规定，原审被告商务厅应结合2003年度成品油经营资质审核，统一更换本地区成品油批发、仓储和零售经营批准证书。本案中第十三加油站在此之前没有取得成品油经营资质，商务厅明知第十三加油站的建设不符合（冀经贸运行[2002]249号）《关于印发河北省加油站行业发展规划的通知》中关于城区辐射半径不少于0.9公里新建加油站布点标准的情况下，要求沧州市油管办为第十三加油站补证，并且在第十三加油站其他经营事项尚需完备的情况下为第十三加油站核发了（油零售证书第冀Ｊ×××××号）《成品油零售经营批准证书》，该行政行为第十三加油站的经营资质具有约束力，对原审原告沧炼加油站有主要实际影响，是具体行政行为，原审被告商务厅辩称其换证行为是原行政行为的延续的主张不能成立。本案被诉行政行为构成程序违法，主要证据不足。依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下，撤销原审被告河北省商务厅2004年10月30日为原审第三人中国石油天然气股份有限公司河北沧州销售分公司第十三加油站核发的（油零售证书第冀Ｊ×××××号）《成品油零售经营批准证书》。原一审案件受理费120元，由原审被告商务厅负担。再审上诉人河北省商务厅不服一审判决，上诉至本院，请求：1.撤销河北省石家庄市新华区人民法院（2017）冀0105行再2号行政判决书（简称“再审一审判决书”），依法改判驳回被上诉人河间市沧炼加油的诉请。2.原一、二审诉讼费由被上诉人河间市沧炼加油站负担。事实与理由：1.被上诉人河间市沧炼加油站重复提起诉讼，且上诉人河北省商务厅作为被告主体不适格，应裁定驳回被上诉人河间市沧炼加油站起诉。2.上诉人河北省商务厅2004年10月30日为原审第三人中石油加油站颁发《成品油零售经营批准证书》系换证行为，系原行政行为的延续，并非新的行政许可行为，再审一审判决对此存在认定错误。3.再审一审程序中，被上诉人擅自变更诉讼请求，一审法院违反诉讼法规定径行审理，存在程序违法。4.再审一审判决认定事实不清，证据不足，应依法改判。再审一审判决未予采信“沧州市油管办2003年7月20日为第三人中石油加油站办法许可证书”的事实，显属认定事实错误。再审一审判决对相关文件理解存在认识偏差。冀商改字[2004]3号及商改发[2003]512号文件系针对成品油的互换证书和信息交换制度的通知，内容包括河北省将执行国家新的成品油市场监管制度，商务厅负责统一更换成品油经营批准证书，并不包含商务厅对已实施行政许可的审批或决定，也不包括对已建加油站的二次审批。2005年1月1日施行的商务部《成品油市场管理暂行办法》实施后，此前市级经贸委负责审批的成品油经营许可（加油站建设）审批2005年才正式依法转入商务厅。《关于印发河北省加油站行业发展规划的通知》系河北省经济贸易委员会于2002年发布的指导性规范文件，既不是法律、法规、部门规章，更不是地方性法规，其仅仅是作为全省加油站行业发展规划的参照标准，并不具有强制性。再审上诉人中国石油天然气股份有限公司河北沧州销售分公司第十三加油站不服一审判决，上诉至本院，请求：撤销河北省石家庄市新华区人民法院（2017）冀0105行再2号行政判决书，依法改判；2.被上诉人负担本案一、二审诉讼费。事实与理由：1.被上诉人沧炼加油站诉讼请求构成重复起诉，依法应予驳回。2.一审认定“第十三加油站在此之前没有取得成品油经营资质”属于认定事实错误。3.商务厅换证行为是原审批许可行为的延续，是内部批复，并非新的行政许可行为。4.一审判决适用法律错误，《河北省加油站行业发展规划》既不是法律、法规、部门规章，更不是地方性法规，其仅仅是作为全省加油站行业发展规划的参照标准，并不具有强制性。沧州市成品油市场管理办公司发放证书及商务厅换证行为均证据充分、程序合法。5.我方认为本案实际上诉争的，应该是合理性审查问题。本案涉及的河北省的文件，它规定的内容涉及到本案都是合理性的问题。因为国务院的通知和审理的规划文件，它主要是为了加油站的油品质量。关于这个区域内，多少距离建立加油站，实际上是一个区域合理性问题。一个合理性的审批行为不应当提起行政诉讼，只有对合法性审查才是行政诉讼撤销行政行为的范畴。6.案涉第十三加油站已经经营15年以上，资产已有数千万，在15年之后予以撤销，使其自始不发生法律效力，不符合行政诉讼审理的比例原则。再审被上诉人河间市沧炼加油站答辩称：1.本案不属于重复起诉，2004年6月21日原审原告起诉时商务厅只是发函同意批准，本次起诉的前提事实是原审第三人于2004年10月30日取得商务厅合核发的《成品油零售经营批准证书》，两次起诉内容不同。2.我方并未变更诉讼请求，只是在诉讼中根据法庭的要求予以示明。3.第十三加油站自2002年9月26日申报，至2004年10月30日得到证书，只此一次一证，没有换证的说法。4.国办发（2001）72号文件、国办发（2002）18号文件均提出要求各省经贸和建设行政管理部门限时明确城区加油站的设置半径。国经贸（2003）147号文件规定城区加油站服务半径应控制在不低于0.9公里。在国家规定要求之下，冀经贸运行（2002）249号文件制定，城区内加油站辐射半径不得小于0.9公里的最低保障标准。上述文件及各级部门根据具体制定的加油站距离设置标准一经颁布，对外公示，即构成依法行政法规体系的组成部分，商务厅核发批准证书已经严重违反法律法规，是明显的违法行政许可行为，理应予以纠正撤销。本院二审查明，一审判决认定“2003年10月8日因第十三加油站未取得《成品油零售经营批准证书》，擅自开业，沧州市成品油市场管理办公室责成河间市油管办责令第十三加油站停业整顿，未经允许不得擅自营业”，被上诉人沧炼加油站为证明该事实存在所提交的证据为复印件，二上诉人并不认可，且上诉人省商务厅亦提交了证据1至证据6作为反证，一审认定该事实证据不足，对上述事实本院不予认定，本院二审查明的事实与一审查明的其他事实基本一致。本院认为，1.2004年10月30日，河北省商务厅依据上级文件精神，经审核为上诉人第十三加油站换发了《成品油零售经营批准证书》（油零售证书第冀Ｊ×××××号），该行政行为与被上诉人沧炼加油站有法律上的利害关系，其对该行政行为提起行政诉讼，符合法律规定，省商务厅为适格的被告。2.本案为再审案件，根据案涉行政行为作出时生效的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”、第五十二条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”、第五十三条第一款“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”之规定，人民法院对行政机关作出的行政行为进行的是合法性审查，且审查依据只能是“法律和行政法规、地方性法规”，各类规章亦只能参照适用。本案中，被上诉人沧炼加油站认为省商务厅作出的为上诉人第十三加油站颁发《成品油零售经营批准证书》（油零售证书第冀Ｊ×××××号）行政行为违法的主要理由是第十三加油站建设选址违反了“城区内加油站辐射半径不得小于0.9公里”的相关规定。该条加油站建设选址要求规定在《关于完善加油站行业发展规划的意见》（国经贸贸易[2003]147号）和《关于印发的通知》（冀经贸运行[2002]249号）两个部门发文中，而上述两个文件既不是法律和行政法规、地方性法规，亦不是部门规章或地方政府规章，故不能作为行政行为合法性审查的依据或参照标准。被上诉人沧炼加油站诉请撤销上诉人省商务厅颁发的案涉《成品油零售经营批准证书》（油零售证书第冀Ｊ×××××号）没有法律依据。一审判决撤销原审被告河北省商务厅2004年10月30日为原审第三人中国石油天然气股份有限公司河北沧州销售分公司第十三加油站核发的（油零售证书第冀Ｊ×××××号）《成品油零售经营批准证书》适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销石家庄市新华区人民法院（2017）冀0105行再2号行政判决；二、驳回河间市沧炼加油站的诉讼请求。原一审案件受理费共120元，由被上诉人河间市沧炼加油站负担。本判决为终审判决。审判长  李淑然审判员  李文华审判员  张 力二〇二〇年一月二十一日书记员  孙亚珊