河南省焦作市解放区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0802行初46号原告赫中杰，男，1959年3月10日出生，汉族，住焦作市解放区。委托代理人于守艳，河南达成律师事务所律师。委托代理人侯丽莎，河南达成律师事务所律师。被告焦作市林业局，住所地：焦作市解放区人民路889号阳光大厦A座西五楼。负责人张立志，局长。委托代理人赵志明，该局工作人员。委托代理人杜方涛，河南海搏律师事务所律师。被告河南省林业局，住所地：郑州市金水区纬五路40号。负责人秦群立，局长。委托代理人王佩，该局工作人员。委托代理人席国录，河南千业律师事务所律师。原告赫中杰诉被告焦作市林业局（以下简称“市林业局”）、河南省林业局（以下简称“省林业局”）不服行政处罚及行政复议决定一案，原告于2019年8月27日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告赫中杰的委托代理人于守艳、侯丽莎，被告市林业局的委托代理人赵志明、杜方涛，被告省林业局的委托代理人王佩、席国录到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年12月24日，被告市林业局针对原告赫中杰的行政违法行为作出焦林罚书字[2018]第0007号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》认定：你2014年5月与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。上述行为及事实有1、犯罪嫌疑人张合玉、秦鸿顺、赫中杰的供述；2、证人靳某、段某、李某、常某、刘某的陈述；3、地类证明、未办理征占用林地手续证明；4、新乡绿剑林业司法鉴定所出具的鉴定意见；5、犯罪嫌疑人非法占用农用地现场的勘验检查笔录、照片等证据为证，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条：进行勘查、开采矿藏和各项工程建设，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续的规定，已经构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款的规定，本机关决定对你处以下行政处罚：1、责令三人2019年5月31日前恢复原状；2、对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，计388513元。原告赫中杰不服，向河南省林业局申请行政复议，河南省林业局于2019年5月24日作出豫林复决[2019]3号《河南省林业局行政复议决定书》，决定维持市林业局的行政处罚决定。原告赫中杰仍不服，向本院提起本案诉讼。原告赫中杰诉称，一、市林业局对原告作出的焦林罚书字[2018]第0007号林业行政处罚决定书中被处罚人明确只有原告一人，但在决定书处罚内容是对三人进行处罚，且未明确原告个人的具体罚款数额，系事实不清，程序严重违法。二、被告直接依据新乡绿剑林业司法鉴定所出具的鉴定意见书对原告做出处罚程序违法，也因此造成认定事实错误。1、鉴定意见书中只显示张合玉、秦鸿顺在林地内填埋建筑垃圾占用并毁坏林地面积为13397㎡，折合20.1亩，并不显示有原告赫中杰。2、鉴定意见书并不具有客观真实性，其出具的面积意见不能直接作为被告行政处罚的依据。根据原告了解，在该鉴定意见书出具后，新乡绿剑林业司法鉴定所又出具了一份证明，证明的内容是说其鉴定的面积只是垃圾填埋的范围，即并非林地范围。而事实上垃圾填埋的范围中包含了铁路安全保护区以及焦作电厂灰管的征用地。该两项土地不属于林地，在总填埋范围中应当扣除。但被告在作出行政处罚时也没有按照行政处罚的程序对该意见进行查证，属于程序违法，同时在事实上也导致了认定事实错误。三、涉案土地的土地性质是否属于林地至今仍存在争议。据原告了解中站区农业农村局于2016年8月认定涉案土地性质为非林地，事实上涉案土地是一块长期排污（煤油）的低洼积水坑地，一直存在他人偷偷倾倒生活垃圾和建筑垃圾的情况，根本就不符合种植林木的条件，同时根据中站区农业农村局采伐许可证上显示的内容可能看出原告等人倒垃圾的地方是荒地，并非林地。被告作出行政处罚时并没有市林业局处罚决定书中认定原告为牟利而改变土地用途系认定事实不清。四、被告市林业局在作出行政处罚时并未对涉案土地进行实际测量，垃圾填埋部分并非全是林地。根据《铁路运输安全保护条例》第十条的规定以及涉案土地中的一部分道路、水沟等，市林业局处罚决定书中认定的原告非法改变林地用途的林地面积为13397平方米系事实错误。另涉案土地中有一部分未被原告占用，占用涉案土地的垃圾也并非全都是原告填埋，市林业局在认定原告非法改变林地用途的林地面积时也应当予以扣除。五、市林业局在原告申辩后作出的焦林罚书字[2018]第0007号行政处罚决定书中加重了对原告的处罚决定，违反了《行政处罚法》第三十二条的规定。虽然省林业局认定市林业局两次对原告做出的行政处罚是相互独立，但实际上市林业局作出的两次行政处罚决定书所依据的事实、证据及法律依据都是相同的，且市林业局确系在原告提起行政诉讼其败诉后才加重的处罚，违反了上述法律规定，系违法作出行政处罚决定。六、市林业局对于原告作出的处罚过于严重，未考虑到原告的实际情况，违反了《行政诉讼法》第四条、第五条以及第二十七条的规定。综上所述，市林业局违反了《行政处罚法》第四条、第五条、第二十七条、第三十二条等的规定，省林业局未依法查明事实，损害了原告的权益。为此，原告提起诉讼，请求判令：1、依法撤销被告市林业局做出的焦林罚书字[2018]第0007号林业行政处罚决定书与省林业局做出的豫林复决[2019]3号行政复议决定书；2、本案诉讼费等费用由二被告承担。被告市林业局辩称，一、原告的起诉已经超过了法定起诉期限。《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。具体到本案而言，原告赫中杰针对被告市林业局作出的焦林罚书字[2018]第0007号林业行政处罚决定书向省林业局提起了行政复议，省林业局于2019年5月24日作出豫林复决（2019）3号《河南省林业局行政复议决定书》并向原告进行了送达，原告于2019年5月27日签收。其签收之日至提起本诉讼之日，时间早已超过了上述《行政诉讼法》第四十五条规定的十五日。因此，原告的起诉已经超过了法定起诉期限。二、本案中原告诉讼请求中的要求撤销“省林业局做出的豫林复决(2019)3号《行政复议决定书》”属于重复起诉，依法应当驳回其起诉。原告于2019年6月6日向焦作市解放区人民法院以被告市林业局及省林业局为被告提起诉讼，要求撤销被告市林业局作出的焦林罚书[2018]第0004号林业行政处罚决定书与省林业局作出的豫林复决（2019）3号《行政复议决定书》，解放法院已经就其起诉作出了（2019）豫0802行初31号行政裁定书，并已发生法律效力。原告再次就省林业局作出的行政复议决定书提起诉讼要求予以撤销，属于重复起诉，违反了一事不再理原则，应当予以驳回起诉。三、市林业局作出的涉案行政处罚决定书及省林业局作出行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当判决驳回原告的诉讼请求。1、市林业局作出的涉案行政处罚决定书是被告依据已经生效的焦作市解放区人民法院行政判决书的第二项的判决内容在法定期限内分别对原告、张合玉、秦鸿顺的违法行为重新作出的行政处罚决定。鉴于本案系焦作市解放区人民检察院移送并建议进行行政处罚的案件，原告所实施的非法填埋林地违法行为以及其实际非法改变林地用途面积、导致林地种植条件严重毁坏等违法事实和后果，已经生效的《焦作市解放区人民检察院不起诉决定书》（焦解检公诉刑不诉[2017]6号）予以认定，且经生效的行政判决书亦依法予以认定原告的违法事实。2、市林业局对原告等人合伙共同实施的违法行为所处罚过程中，依法向其送达了行政处罚先行告知书、告知权利通知书、听证权利告知书，均明确拟对其三人作出责令恢复原状，以及对其三人非法改变林地用途林地面积13397平方米按每平方米29元进行罚款，共计388513元，并根据其申请，依法组织了行政处罚听证会。在听证程序中，充分维护并保障了原告等人的陈述及申辩权利，原告等人亦充分行使了陈述及申辩权利。听证后，在法定期限内，市林业局依法所作的行政处罚决定书处罚内容与告知权利通知书、听证权利告知书等一致，并不存在因原告等人申辩后加重处罚的情形。3、原告实施的违法行为虽未追究其刑事责任，但经解放区人民检察院认定已构成犯罪，属于严重的行政违法行为。市林业局作的行政处罚，系充分考虑原告的违法行为、违法情节及违法后果的情况下，在法定职权及法定处罚幅度范围内作出。因此，市林业局所作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，省林业局作出维持决定也是正确的。综上所述，应当判决驳回原告要求撤销被告作出的行政处罚决定的诉请及裁定驳回原告要求撤销省林业局行政复议决定的起诉。被告省林业局辩称，一、原告的起诉已经超过了法律关于起诉期限的规定，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告2019年6月6日未针对市林业局的具体行政行为提起诉讼，视为没有起诉。原告本次起诉早已超过了起诉期限，应予驳回。二、关于涉案土地的性质和面积问题。涉案土地的性质和面积已被生效的《焦作市解放区人民检察院不起诉决定书》、《焦作市解放区人民检察院检察建议书》及解放区人民法院生效行政判决书、《新乡绿剑林业司法鉴定所司法鉴定意见书》等证据予以确认，即：涉案土地的性质为林地，面积为13397平方米。三、关于原告赫中杰是否存在违法改变土地用途的问题。原告赫中杰违法改变土地用途的事实已被检察院不起诉决定书、建议书及生效行政判决书等证据所确认。四、关于原告称被告市林业局因其申辩加重了处罚的问题。被告对原告赫中杰等人实施的第一次行政处罚决定已被人民法院生效行政判决撤销，并判决重新作出处理。2018年11月15日，被告作出焦林听权告字[2018]第005号、0006号、0007号《林业行政处罚听证权利告知书》及相关《林业行政处罚先行告知书》，并最终作出了涉案林业行政处罚决定书。本案系市林业局依前述生效判决重新作出的行政处罚。五、关于是否存在处罚过重的问题。《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘查、开采、矿藏和各项工程建设，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。《森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。根据人民检察院不起诉决定书、建议书及新乡绿剑林业司法鉴定所司法鉴定意见书等，原告等人的行为造成被毁林地种植条件受到严重毁坏，目前已不具备种植条件，已被认定为犯罪行为，属严重的违法行为，被告市林业局在法定职权和法定幅度范围内作出处罚决定，且充分考虑到违法行为、违法情节及违法后果，不存在处罚过重的问题。六省林业局作出的复议决定是正确的。针对原告等人未办理征占用林地手续，非法改变林地性质的行为，被告市林业局分别作出了行政处罚书，对原告等人的处罚明确、具体，不存在被处罚人错误、无法履行、程序违法的问题。鉴于原告等人共同实施了破坏林地的行为，在本案可不应区分也没有必要区分每个人的具体承担份额和金额。被告市林业局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，实体处理适当，程序合法。原告因对涉案行政处罚决定不服，于2019年2月24日向省林业局提出行政复议，省林业局经初步审查依法予以受理。审理期间，因案情复杂，省林业局作出延期审理通知书，并将该通知向原告等人及市林业局进行了送达。对双方提交的材料进行审查之后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定予以维持。综上，省林业局作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求人民法院查明本案事实，依法作出公正判决。被告市林业局提交作出行政行为的证据：一、检察建议书一份、授权委托书一份、河南省行政执法证复印件二份，证明被告立案的依据及执法人员的执法依据。二、不起诉决定书三份、行政判决书三份、张合玉、秦鸿顺、赫中杰等人的讯问笔录各一份、靳某、段某、李某、常某、刘某等人讯问笔录各一份、地类证明及附图一份、林地证明及附图一份、司法鉴定意见书一份、鉴定意见通知书三份、现场勘察检查笔录及照片一份，证明张合玉、秦鸿顺、赫中杰三人于2014年5月合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月后，在未办理征占用林地手续的情况下，其三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡的违法犯罪事实。三、林业行政处罚先行告知书林业行政处罚听证权利告知书及送达回证各三份、林业行政处罚告知权利通知书三份，听证申请书三份，行政处罚听证笔录一份、行政处罚听证报告书一份、林业行政处罚意见书三份、延长办案期限呈批表一份，证明被告对原告等人实施行政处罚前，依法履行了处罚前的相关告知程序，并依法进行了听证，执法程序合法。四、林业行政处罚决定书及送达回证各三份，证明被告对原告所作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。五、被告作出焦林罚书字（2018）第0007号林业行政处罚决定书所依据的法律法规规定一份，证明被告对原告等人进行处罚的法律依据。六、焦作市解放区人民法院（2019）豫0802行初31号行政裁定书一份、焦作市中级人民法院（2019）豫08行终216号行政裁定书一份，证明原告的起诉已经超过法定期限且存在重复起诉的情形。原告赫中杰对被告市林业局提交的证据，质证意见如下：1、对证据林业行政处罚决定书及送达回证、判决书、不起诉决定书真实性无异议。同时证明在原告申辩后，被告将原来每平米罚款从21元增至29元，加重原告的处罚。对于原告等人的笔录的真实性无异议，需要提请法庭注意，焦作市林业局复议行政卷宗2019年6月21日，但其对原告处罚2018年12月14日，在此之前被告林业局做出的处罚无依据。2、被告提供的地类证明及附图、林地证明及附图、司法鉴定意见书一份、鉴定意见通知书、现场勘察检查笔录均系市林业局从森林公安局调取，时间为2019年6月21日调取。对现场勘验笔录真实性有异议，本人签名处的刘麦林、李超的签字与全卷其他所有签字处的本人签字笔迹不同。明显不是同一人所签，不能证实其到现场进行实地勘验。2018年11月16日行政处罚权利告知通知书及2018第7、8、9号送达回证真实性有异议，该几份材料的签字与现场勘验的签字不同，不能证实实际向原告送达了相应文件。3、对林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书及送达回证各三份、林业行政处罚告知权利通知书三份，真实性无异议，对行政处罚听证笔录、听证会报告书真实性无异议，但是市林业局未在举行听证七日前通知原告，未制作行政处罚听证通知书，根据行政处罚听证笔录，行政处罚听证报告书得出，对于原告等三人系在一个听证及报告中处理，但市林业局在处罚中，被处罚人均为一人，内容是对三人共同处罚。根据被告行政卷宗封面，在立案也是将三人违法行为合并一个案件处理。处罚时确又将三人分开。在形式和内容上相互矛盾不符合法律规定。对林业意见处罚意见书真实性无异议，指向同上。对延长期限表真实性无异议。对授权委托书真实性无异议，对执法证无异议。根据《林业局》令第1号规定(略)处罚内容才是林业可以授权森林公安以林业处罚内容，本案定的案由为非法改变林地用途，不属于可授权处罚的范围。高松旺在刑事阶段的侦察人员，认为该两人作为被委托部门行政人员，对原告错误处罚的一系列行为均不符合法律规定。送达高松旺、刘麦林送达回证签字与讯问和询问笔录签名不一致。在市林业局提供的送达人为赫、张、秦处罚决定书，显示拒签但无见证人签字。变更意见：对所有无见证人签字的送达回证均有异议。4、森林公安做出的行政处罚，依据林业处罚行政规定，在可委托范围内必须办理书面委托手续，报上级备案，但市林业局证据无备案手续，程序严重违法。5、被告举证依照行政处罚规定，对证据查证属实才能成为认定事实证据，但被告举证中的证人询问笔录，鉴定意见，等证据并没有查证的依据，程序违法。6、举证刑事卷宗，选取部分有利卷宗，并未全面举证收集证据，相应调取证据无相关人录，程序违法。7、举证鉴定意见书，结论只有张合玉、秦鸿顺的意见，无赫中杰意见，对赫中杰做出处罚错误。没有扣除涉案土地相应的铁路用地、土地附着的路面用地、河沟。鉴定意见无明确土地的四至。作为老百姓无法明确该鉴定意见面积的准确四至。8、地类证明显示涉案土地是重点公益林，结合全案证据并无覆盖林地的证据，该涉案土地实际是荒地，只有在东头小部分有第三人种植的林木。9、国土局解放分局说明认定为林地，其他部门却有不同看法并有相应证据，该说明没有具体指明林地的性征，究竟为哪种林地，说明不够明确准确。被告以此在处罚级别中做出基本顶格的罚款无依据。10、被告作出的调查结果无相关负责人的讨论过程，程序违法。11、对证据六真实性无异议，对证据指向有异议，根据两份裁定可以看出原告已经在收到复议决定书15日内向法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限，而且法院对原告提起的该次诉讼已经立案，且前案法院并未进行实体审理，原告前后诉请也不完全相同，不属于重复起诉。事实上原告前后两次起诉仅仅是依据《最高院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第69条第2款的补正，被告称原告重复起诉无事实及法律依据。综上，所有的刑事笔录、解放国土局说明、解放农林水利局证明、鉴定意见书、现场勘验笔录等取证时间为2019年6月21日，全是在其作出处罚决定的2018年12月24日之后，即被告作出处罚决定时无相应证据。被告省林业局对被告市林业局提交的证据均无异议。被告省林业局提交作出行政处罚的证据：一、行政复议申请书；证明张合玉等人于2019年2月24日申请行政复议，被告省林业局依法受理的事实。二、行政复议答复通知书、EMS邮件及焦林字[2019]8号答复书各一份。证明：被告省林业局依法向市林业局发送答复通知书，市林业局进行了答复。三、市林业局提供的证据清单及相关证据一套证明：市林业局作出的焦林罚书字[2018]第0005号、0006号、0007号《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，实体处理适当，程序合法。四、张合玉等人提供的身份证复印件、委托书、焦解检公诉刑不诉〔2017〕8号《焦作市解放区人民检察院不起诉决定书》、焦林听权告字[2018]第0003号《焦作市林业局林业行政处罚听证权利告知书》、焦林罚书字[2018]第0003号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》、（2018）豫0802行初65号《河南省焦作市解放区人民法院行政判决书》、焦林听权告字[2018]第0007号《焦作市林业局林业行政处罚听证权利告知书》、焦林罚权告字[2018]第0007号《焦作市林业局林业行政处罚先行告知书》、焦林罚书字[2018]第0007号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》、焦作农林院2019年5月18日及20日证明各一份、土地租赁合同一份、林木采伐许可证一份。证明：尽管张合玉等人在复议过程中提供了有关证据，但这些证据无法改变焦作市林业局的处罚决定。五、延期审理通知书一份及EMS邮件六份。证明：因本案情况复杂，被告省林业局作出延期审理通知并送到张合玉等人及市林业局。六、行政复议询问笔录一份。证明：被告省林业局因审理案件需要对张合玉等人进行了询问。七、行政复议法第十二条、第二十八条、森林法第十条、森林法实施条例第四十三条，证明：被告省林业局作出的复议决定有相应的法律依据。八、豫林复决[2019]3号行政复议决定书及EMS邮件四份证明：被告省林业局作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且依法向各方进行了送达。原告赫中杰对被告省林业局提交的证据，质证意见如下：对证据二焦林字[2019]8号答复书，真实性无异议，从答复书第二页可以看出，市林业局明确承认因原告的申辩加重了处罚，所以本次行政处罚的结果是直接基于第一次加重处罚结果后的套用，仍然属于因为原告的申辩而加重的处罚。严重违反法律规定。原文如下：“复议申请人在其复议事实与理由部分，第一项中称答复人因其申辩加重了行政处罚，但该事实发生于答复人与申请人第一次实施行政处罚过程中”。听证权利通知书拟处罚为29元每平方米的依据计算罚款，而原告在此之前收到原告持有[2018]第0003号告知书拟处罚为21元每平方米。原告同时持有两份权利告知书，第一份权利告知书也未被撤销，在两份权利告知书都未被撤销的情况下，被告林业局采取了较重的处罚标准，加重了对原告的处罚。被告省林业局作为行政复议机关，肩负着防止和纠正违法及不当的具体行政行为的职责，但是在复议时未对市林业局相关复核程序及不当程序的纠正，没正确行使复议机关的职责。被告省林业局提供的讯问笔录、询问笔录等上面盖的市林业局的章，在市林业局提供的讯问笔录及询问笔录证据来源是焦作市森林公安局。该组证据来源来自何处，无依据。证据四中焦作市农林科学院出具的证明，可以证明涉案的土地在原告承包之前就存在倾倒生活垃圾及建筑垃圾的情况，市林业局在作出行政处罚时未查清该事实未将原告倾倒的垃圾予以扣除，目前没有证据证明该土地在原告倾倒垃圾之前符合种植条件，该组证据中的手绘地形图，看出涉案土地包括铁路、沟渠、道路、水沟等。原告实际倾倒及占地面积不应当包括上述的部分，包括铁路、沟渠、道路、水沟等共计22.8亩与租赁合同中面积是相互一致的，应当将不属于林地的部分扣除。林木采伐许可证均可证明涉案土地的一部分是非林地。市林业局在作出处罚时应当扣除。截止到2016年8月，许可证上的土地性质依然是非林地，对剩余四组证据真实性无异议，指向有异议，省林业局作为监管机构，未查明本案的案件事实，未履行其应当履行的义务。市林业局提供的讯问笔录证据很明显表明讯问人员为森林公安局，加盖市林业局公章。市林业局未向省林业局提供授权委托，明显违反法定程序，依然维持，复议决定不符合法律规定。综上，对证据一、二、四、五、六、七、八真实性无异议。对证据三中现场勘验笔录真实性有异议，本人签名处的刘麦林、李超的签字与全卷其他所有签字处的本人签字笔迹不同。明显不是同一人所签，不能证实其到现场进行实地勘验。2018年11月16日行政处罚权利告知通知书及[2018]第7、8、9号送达回证真实性有异议，该几份材料的签字与现场勘验的签字不同，不能证实实际向原告送达了相应文件。对证据三中的其他证据真实性无异议。被告市林业局对被告省林业局提交的证据，质证意见如下。对证据四，科学院证明合法性有异议，是单位出具的证明，无单位负责人签字，并非认定涉案土地的性质的依据。对于张合玉等人提供的委托书、告知书、身份证、决定书、判决书、不起诉决定书、先行告知书真实性无异议。判决书、不起诉决定书能够认定被告行政处罚认定的事实，证据清楚充分。对原来的行政权利告知书，先行告知书关联性有异议，与本案本次审理的案件无关。本案是依据行政判决书重新作出的行政处罚。我方提交的行政处罚笔录，能够证明在处罚之前通知并保障了原告的听证权利，对其他证据无异议。其他证据无异议。原告赫中杰提交如下证据：一、手绘地图一份、丈量结论一份，证明涉案土地在承包前张合玉到现场亲自手绘地图、测量面积、并经农林院工作人员确认承包土地面积为22.8亩。二、土地租赁合同一份，证明张合玉于2014年5月5日与焦作市农林科学研究院签订《土地租赁合同》，合同明确约定租赁面积为西办公区合计只有22.8亩，土地性质为“耕地”，焦作市农林科学院作为市直事业单位以权属单位，尚且认为涉案土地是“耕地”，原告作为普通老百姓更没有能力分辨土地的真实属性。三、焦作市农林科学研究院2014年6月5日通知一份，证明涉案土地一直闲置荒废并被周围老百姓开荒种植农作物。四、种植户冯旺、冯大房、王德义、冯秀珍收到开荒补偿款证明各一份，证明各开荒户响应农林科学院的通知逐步将原告承包的土地交付到承包人手中。五、焦作市中站区农业农村局[2016]0819001号“林木采伐许可证”一份，证明涉案农林科学院西办公区的土地为“非林地”，即所属的区林业主管部分认定涉案覆盖土地性质为非林地，西至更是荒地，也就是说涉案土地东部为非林地，西部为荒地，而承包人覆盖的地方实际是东部的荒地。以上证据综合证明涉案土地的性质在主管部门及权属所有人均不认为是林地，且长期荒废没有实际用于种植林木，根据国家标准《土地利用现状分类》的划定，林地是指生长乔木、竹类、灌木的土地，包括迹地，不包括铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林，林地依次包括乔木林地（乔木郁闭度≧0.2的林地）、竹地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌木沼泽和其他林地[包括疏林地（被告市林业局对原告赫中杰提交的证据，质证意见如下：对证据一、二真实性无异议，手绘地图单方制作不认可，丈量面积非第三方参与或行政机关参与，对真实性有异议。对证据三通知真实性无异议，但无法显示土地的位置面积无法确定土地性征。对证据四无异议。三份证明属于证人证言应当出庭接受质询，证明中包括开荒地的位置面积均无法通过该证明证实。对于林木采伐证真实性无异议，但无法确定涉案土地的性质面积位置。根据农村农业局出具的证明可以认定土地权属是解放辖区，农村农业局无权出示此证。对证据六有异议，不显示来源形成时间，载明的地理位置无法确定与被告认定的原告非法占用是同一土地。对证据七真实性合法性无异议，但0002号与本案行政处罚无关系。0007号权利告知书与被告提交的听证笔录可以相互印证，足以证明被告依法履行了行政处罚告知程序，召开了听证会，程序合法。对证据六中的神华国能集团有限公司焦作电厂关于《国有土地的使用说明》该证据真实性无异议，但对关联性有异议，该组证据中并无法证明焦作电厂具体占用的土地与涉案原告等人非法改变用地是同一宗土地。且该证据形成时间是2019年7月29日，在被告市林业局作出行政处罚之后，该组证据无法证明原告的主张。对证据六中焦作电厂一期扩建工程灰管线（管道）无偿占用铁路、林用用地量算示意图真实性无异议，但形成时间是2019年8月8日，无法证明被告市林业局在处罚之前土地的现状。该份示意图中仅是对相关区域相关面积的量算，对于土地中的具体性质、现状，均未进行相应的描述。该组证据与本案无关联。被告省林业局对原告赫中杰提交的证据，质证意见如下：同市林业局的质证意见。补充：土地的性质以国土资源主管单位认定的为主。不起诉决定书、检察建议书、司法鉴定书以及生效文书已经确定了土地的性质。经审查，关于被告市林业局、省林业局提交的证据，本院对其真实性予以确认；关于原告提交的证据，凡在行政处罚程序中已经提交的证据，本院对证据本身的真实性予以确认。各方对对方所举证据的关联性及证明指向的质证意见，本院将在认定相关事实时予以综合考虑采信，对未在行政处罚程序中展示的证据，本院不予审查。经审理查明，2017年12月25日，焦作市解放区人民检察院作出焦解检公诉刑不诉〔2017〕8号《不起诉决定书》认定：2014年5月，被不起诉人赫中杰伙同张合玉、秦鸿顺共同承包了焦作市农林科学研究院位于电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地。2015年5月份左右，三人明知该承包地为林地，且未办理征占用林地手续的情况下，由秦鸿顺联系建筑垃圾在夜间在该地进行填埋至2017年1月份。经鉴定：1、张合玉、秦鸿顺在林地内填埋建筑垃圾占用并毁坏林地面积为13397㎡，折合20.1亩。2、该现场填埋建筑垃圾厚度为1.3-2.5m，建筑垃圾数量较大，致使林地种植条件受到严重毁坏，该林地目前不具备种植条件。本院认为，赫中杰实施了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定的行为，但犯罪情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第二款的规定，决定对赫中杰不起诉。被不起诉人如不服本决定，可以自收到本决定书后七日内向本院申诉。原告收到上述决定书后，未向焦作市解放区人民检察院提出申诉，该不起诉决定书已经生效。同日，焦作市解放区人民检察院作出焦解检公诉建〔2017〕1号《检察建议书》，内容主要为：被不起诉人张合玉、秦鸿顺、赫中杰涉嫌非法占有农用地一案，我院于2017年6月12日受理审查起诉。经我院审查认为，其三人均构成非法占用农用地罪，但是情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第二款的规定，决定对张合玉、秦鸿顺、赫中杰不起诉。被不起诉人张合玉、秦鸿顺、赫中杰对该处林地用建筑垃圾进行了填埋，造成了该处20.1亩林地种植条件受到严重毁坏，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第三款、《人民检察院刑事诉讼规则》第四百零九条的规定，建议你局对被不起诉讼人张合玉、秦鸿顺、赫中杰作出相应的行政处罚。2018年1月26日，被告市林业局对涉案原告等人的行政违法行为进行立案调查，并于2018年2月26日作出焦林罚书字[2018]第0003号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》，内容主要为：经依法查明，你2014年5月与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。……违反了《森林法》第十八条……的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，本机关决定对你处以下行政处罚：1、责令三人2018年6月30日前恢复原状；2、对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，计388513元。原告2018年2月27日收到上述行政处罚决定后不服，于2018年8月3日向本院提起诉讼，本院于2018年11月13日作出（2018）豫0802行初65号行政判决，认为被告市林业局作出的原行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，但程序违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销了被告市林业局作出的原《焦作市林业局林业行政处罚决定书》，并责令被告重新作出处理。上述行政判决生效后，被告市林业局于2018年11月15日重新制作《焦作市林业局林业行政处罚先行告知书》，内容主要为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，现将拟做出行政处罚决定的事实、理由及依据等告知如下，事实：2014年5月，你与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，承包合同为张合玉一人所签，实际三人合伙经营。2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包的林地，将林地平整后建成市场经营牟利，由秦鸿顺联系建筑垃圾（建筑垃圾多为水泥块、砖块、混凝土块等）在夜间往林地内填埋，三人陆续用建筑垃圾填埋林地至2017年1月份。经新乡市绿剑林业司法鉴定所鉴定，张合玉、秦鸿顺、赫中杰三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。理由：非法改变林地用途。依据：《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，对上述告知事项，你依法有权进行陈述申辩。当日，被告市林业局另行制作了《焦作市林业局林业行政处罚听证权利告知书》，告知原告拟对原告等人作出：1.责令三人2019年5月31日前恢复原状；2.对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，计388513元的行政处罚。并告知原告根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，享有申请听证权利。2018年11月16日，被告市林业局再次制作了《焦作市林业局林业行政处罚告知权利通知书》，对原告等人的违法事实、处罚依据、拟处罚结果和听证权利等再次进行告知。2018年11月16日，原告未在上述《焦作市林业局林业行政处罚告知权利通知书》的笔录内容上签字，也未在被告市林业局制作的《焦作市林业局林业行政处罚先行告知书》、《焦作市林业局林业行政处罚听证权利告知书》送达回证上签字。后经原告于2018年11月19日向被告市林业局提出听证申请，被告市林业局于2018年12月10日组织召开听证会，原告等人到庭参与了听证。经过听证及行政审查，被告市林业局于2018年12月24日作出焦林罚书字[2018]第0007号《焦作市林业局林业行政处罚决定书》，内容主要为：经依法查明，你2014年5月与张合玉、秦鸿顺三人合伙承包焦作市农林科学研究院位于焦作市电厂大道与怡光路交叉口北约200米路东的林地，2015年5月份后，在未办理征占用林地手续的情况下，三人决定用建筑垃圾填埋承包林地，平整后建成市场牟利，陆续填埋至2017年1月份。经鉴定，三人在林地内填埋建筑垃圾非法改变林地用途的林地面积为13397㎡。上述行为及事实有1、犯罪嫌疑人张合玉、秦鸿顺、赫中杰的供述；2、证人靳某、段某、李某、常某、刘某的陈述；3、地类证明、未办理征占用林地手续证明；4、新乡绿剑林业司法鉴定所出具的鉴定意见；5、犯罪嫌疑人非法占用农用地现场的勘验检查笔录、照片等证据为证，违法了《中华人民共和国森林法》第十八条：进行勘查、开采矿藏和各项工程建设，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续的规定，已经构成了违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款的规定，本机关决定对你单位处以下行政处罚：1.责令三人2019年5月31日前恢复原状；2.对三人并处非法改变林地用途林地面积13397㎡每平方米29元的罚款，计388513元。原告于2018年12月28日收到上述行政处罚决定书后不服，向被告省林业局提出复议申请，省林业局于2019年2月24日受理，经延期审查，省林业局于2019年5月24日作出豫林复决[2019]3号《河南省林业局行政复议决定书》，决定维持被告市林业局作出的涉案行政处罚决定。原告收到复议决定后仍不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。同时，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中，原告等人在涉案林地内擅自填埋建筑垃圾，致使涉案林地种植条件受到严重毁坏，目前已不具备种植条件及违法改变林地的面积等违法事实，有对原告等人讯问笔录、证人的询问笔录、司法鉴定意见书、地方国土资源管理及农林水利行政机关证明文件等证据予以证明，且已为相关生效法律文书所确认，其行为属于擅自改变林地用途的违法行为，被告依据上述法律法规对其进行行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。本案中，被告市林业局针对原告等人作出的原行政处罚决定，系因违反法定程序而被判决撤销，故被告市林业局重新作出与原行政处罚决定结果相同的、新的行政处罚决定，并不违反法律规定。被告市林业局在依法重新作出本案行政行为时，已将拟重新作出的行政处罚决定事先告知了原告等人，并依法召开听证会，听取了原告等人的陈述申辩，行政行为程序合法。因原告等人的违法行为已经构成刑事犯罪，仅系因犯罪情节轻微而被不起诉，犯罪行为必然是严重的违法行为，故被告市林业局在行政处罚自由裁量权范围内，对其处以较高标准的罚款，并无明显不当。综上，被告作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，被告省林业局经过行政复议程序，依法维持正确的行政行为，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告赫中杰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告赫中杰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  梁学峰人民陪审员  焦庆芬人民陪审员  杜黎明二〇二〇年一月十七日书 记 员  张 欢附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。