山东省济南市历下区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0102行初390号 原告杨某某，男，汉族，1971年1月28日出生，身份证住址济南市。 原告宋某某，女，汉族，1933年11月9日出生，身份证住址济南市。 共同委托代理人王海东，山东道致律师事务所律师。 被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委），住所地济南市历下区龙鼎大道1号。 法定代表人刘科，主任。 委托代理人王林波，济南市人民政府国有资产监督管理委员会政策法规处副处长。 委托代理人蔡世超，国浩律师（济南）事务所律师。 被告济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。 原告杨某某、宋某某不服被告市国资委作出的济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》及被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]264号《行政复议决定书》一案，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法向被告市国资委、被告济南市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。经阅卷调查，本案已经审理终结。 2019年5月14日，被告市国资委作出济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》，主要内容为：“王伟等12人：你们于2019年4月28日邮寄的《政府信息公开申请表》我委以收悉，现答复如下：“你们申请公开的信息属于信访事项处理过程中的相关信息，不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围，我委不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责，你们应当依照《信访条例》第十二条的规定进行查询。……” 原告杨某某、宋某某诉称，2019年4月28日，原告向被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会邮寄了一份《政府信息公开申请表》，申请公开其作出《信访事项处理意见书》(济国资函[2017]53号)依据的资料，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2019年5月14日作出济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》，原告不服，于2019年6月4日向被告济南市人民政府提出行政复议申请，被告济南市人民政府于2019年7月31日作出济政复决字[2019]264号《行政复议决定书》，维持了被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2019年5月14日作出的《政府信息公开告知书》(济国资告[2019]4号)的行政行为。原告认为，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会的告知行为，属于不履行政府信息公开职能的行为: 1、原告申请公开的信息，是被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会在履行行政管理职能过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，不是其在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息。否则，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会在其作出的《信访事项处理意见书》(济国资函[2017]53号)中对于原告及家庭居住的固定且唯一居所作出“属于临时周转用房”的认定，以及作出“济南诚创公司的以上做法符合相关规定“的认定，即是具想当然的讨论结果、磋商结果、请示结果，而毫无事实依据。2、《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作成者获取的，以一定形武记录、保存的信息。”《信访条例》第三条第一款规定:“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”第三十二条规定:“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人……”据此，信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的，并以一定形式记录、保存的信息，符合政府信息的构成要件。由此，原告申请的信息，属于政府信息的范畴，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会应当依法公开。被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会以原告“申请公开的信息属于信访事项处理程序中的相关信息，不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围”为由，称其“不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责”，显属不履行政府信息公开职能的行为。3、《政府信息公开条例》第十条规定:“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的的权限另有规定的，从其规定。”《信访条例》第十二条规定:“信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《山东省信访条例》第八条规定:“国家机关应当依法向信访人公开其信访事项处理进展、办理结果，并为其查询、评价本人信访事项办理情况提供便利”；第二十条规定:“国家机关应当向社会公布……查询信访事项处理进展和办理结果的方式等相关事项”，第六十四条规定:“国家机关在处理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其主管机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(八)对依法应当公开的信访事项处理情况未按照规定公开的”。可见，信访程序中记录或者保存的信息，属于依据《中华人民共和国政府信息公开条例》应当公开的信息。本案，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会没有向社会公布查询信访事项处理进展和办理结果的方式，原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定向被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会提出公开相关政府信息申请，被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会应当依申请公开。被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会在没有向社会公布查询信访事项处理进展和办理结果的方式的情况下，告知原告“应当依照《信访条例》第十二条的规定进行查询”，显属(变相)不履行政府信息公开职能的行为。据此，特提起行政诉讼。原告诉讼请求为：1、依法撤销被告市国资委于2019年5月14日作出的济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》；2、责令被告市国资委对原告的政府信息公开申请重新作出答复；3、依法撤销被告济南市人民政府于2019年7月31日作出的济政复决字[2019]264号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。 被告市国资委辩称，1、原告方混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径，信访处理程序中所产生的相关信息不应当通过申请政府信息公开的途径获取。信访制度作为法律赋予的一种纠错、救济机制，与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离，其纠纷解决途径及权利救济方式亦界限分明，不能混淆并用。对于信访处理过程中的相关信息的公开申请应否适用《政府信息公开条例》进行处理，应在上述前提下进行考量、处理及裁判。《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十七条规定:“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《信访条例》第十二条规定:“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”由此可见，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当适用特别法的规定。《信访条例》?第十二条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询获取途径和方式。原告方事实上混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径。根据上述规定，原告方申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照调整信访领域相关行为的特别法，即《信访条例》的相关规定办理，而不应当通过申请政府信息公开的途径获取。?2、答辩人已按照《政府信息公开条例》规定依法、及时履行了告知义务，并未侵犯原告方的合法权益，原告方不可能通过申请信息公开形式获取信访信息以及实现其信访诉求的目的。本案中，就原告宋某某、杨某某信访反映的其居住房产征收安置补偿问题，答辩人依已照《信访条例》规定于2017年9月1日作出济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》进行了答复处理，并明确了后续信访救济途径及期限。2019年4月28日，原告方就上述《信访事项答复意见书》所涉相关信息向答辩人申请信息公开，其本意是为了质疑和获取该信访处理程序中的相关信息。基于上述，通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息存在明显的界限和途径区分，原告方申请公开的信息明显属于上述信访程序中所产生的相关信息，其理应通过《信访条例》规定的程序查询，而不应当通过申请政府信息公开的途径获取，其也不可能通过申请信息公开形式获取信访信息以及实现其信访诉求的目的。对原告方要求公开信访处理程序中相关信息的申请，答辩人根据上述案件事实及相关法律规定，认为不应当适用《政府信息公开条例》相关规定，而应当依照《信访条例》的规定进行处理，并据此于2019年5月14日依法及时作出《政府信息公开告知书》，告知了所涉信访信息的查询获取途径，并邮寄给申请人，履行了信息公开告知程序要求及义务，未对原告方的权利义务产生实际影响，亦未侵犯原告方的合法权益。另外，按原告方逻辑理解，如果适用《政府信息公开条例》处理信访处理过程中的信息公开申请，将导致大量信访事项通过转化为政府信息公开争议进入复议和诉讼程序，打乱目前复议、司法、信访等专门程序的既有法律秩序，也将进一步损害复议、司法程序的公信力。综上，信访处理程序中所产生的相关信息不应当通过申请政府信息公开的途径获取，答辩人已按照《政府信息公开条例》规定依法、及时履行了告知义务，并未侵犯原告方的合法权益。原告方混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径，更不可能通过申请信息公开形式获取信访信息以及实现其信访诉求的目的，其诉讼请求无事实和法律依据，不应得到支持。 被告济南市人民政府辩称，2019年6月5日，我机关收到原告提交的行政复议申请书，请求撤销济南市人民政府国有资产监督管理委员会作出的济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》，并重新作出答复。6月10日，我机关作出《行政复议申请受理通知书》，同日邮寄送达原告，6月10日，作出《提出行政复议答复通知书》，同日直接送达济南市人民政府国有资产监督管理委员会。2019年6月14日，济南市人民政府国有资产监督管理委员会作出行政复议答复书。经审查，我机关认为济南市人民政府国有资产监督管理委员会作出的行政行为合法，于7月31日作出济政复决字[2019]264号《行政复议决定书》，维持了原行政行为，并于同日邮寄送达原告和济南市人民政府国有资产监督管理委员会。综上，我机关作出的复议决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2019年4月28日，包括原告杨某某、宋某某在内的12人以邮寄方式向被告市国资委提交政府信息公开申请，原告申请事项分别为：“请依法公开作出济国资函[2017]53号《信访事项处理意见书》依据的材料，包括但不限于：1、济南市人民政府国有资产监督管理委员会对于申请人家庭居住时间长达18年的固定居所即所租赁公房济南市市中区机床一厂西厂路8号3号楼109号，作出‘属于临时周转用房’认定的依据”；2、济南市人民政府国有资产监督管理委员会作出‘济南诚创公司的以上做法符合相关规定’认定所依据的相关规定”。请依法公开作出济国资函[2017]53号《信访事项处理意见书》依据的材料，包括但不限于：1、济南市人民政府国有资产监督管理委员会对于申请人家庭居住时间长达30年的固定且唯一居所即所租赁公房济南市市中区机床一厂西厂路8号3号楼114室和115室，作出‘属于临时周转用房’认定的依据”；2、济南市人民政府国有资产监督管理委员会作出‘济南诚创公司的以上做法符合相关规定’认定所依据的相关规定”。信息的获取方式：纸面文本邮寄或快递。被告市国资委收到申请后，于2019年5月14日，作出《政府信息公开告知书》并依照原告申请方式邮寄送达。 原告杨某某、宋某某因不服上述被诉《政府信息公开告知书》，于同年6月4日提起行政复议。被告市政府于同年6月10日受理并书面通知复议被申请人市国资委进行举证和答辩。同年6月14日被告市国资委依法作出答复并提交证据材料。经审查，被告市政府于同年7月31日作出济政复决字[2019]264号《行政复议决定书》（以下简称“被诉《复议决定书》”），认定被诉《政府信息公开告知书》的作出事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂予以维持。 另查明，2017年9月1日，被告市国资委作出济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》，主要内容为：“王伟、抑孝新等：你们于2017年8月3日到省信访局信访，反映你们是居住在机一西厂8号院3号、4号楼的住户，要求在征收安置上依照企业公租房承租人进行征收补偿。经了解，本次列入济南市机床一厂城市更新项目征收范围的市中区机一西厂路8号，为原济南一机床集团公司职工宿舍，其企业非经营性公有房产权由济南诚创公司负责管理处置。其中宿舍区3、4号楼是企业单身集体宿合，属于临时周转用房。济南诚创公司认为，单身集体宿舍不符合企业公租房条件，其住户不享受企业公租房承租人待遇。……根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》(济南市政府令[2013]第248号)文件精神，济南诚创公司的以上做法符合相关规定。如不服本处理意见，信访人可自收到本处理意见书之日起30日内向济南市人民政府提出复查或依法维权。逾期不申请复查，本处理意见即为该信访事项的终结性意见。” 本院认为，《政府信息公开条例》之立法宗旨在于：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合上述条例的立法宗旨。否则，政府信息公开的制度功能非但无从发挥，反而有可能产生制度异化后的负面效果。 《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定了制定该法的立法目的，其中之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益。政府信息公开申请权是《政府信息公开条例》赋予公民、法人和其他组织的权利，属于人民法院依法保护的范围，人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生，并对于滥用该权利提出背离《政府信息公开条例》立法宗旨的诉讼，人民法院不予保护。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……。”《中华人民共和国信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告所提出的《政府信息公开申请表》是原告针对被告市国资委2017年9月1日作出的济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》向被告进行咨询，并要求其作出释疑和答复，其实质上是一种带有咨询性质的信访事项，原告是通过政府信息公开的方式反映信访诉求，明显偏离政府信息公开的制度功能，不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨。原告的申请行为实质是对其信访事项的质疑，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，属于滥用信息公开权，其针对信息公开问题进而提起行政诉讼属于滥用诉权，对其起诉不应予以受理，应予驳回。因原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]264号《行政复议决定书》，本院不再评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告杨某某、宋某某的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 任 军 人民陪审员 王 琳 人民陪审员 叶德行 二〇二〇年一月七日 书 记 员 徐珊珊