山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终882号 上诉人（原审原告）刘雯，女，1981年8月23日出生，汉族，身份证住址山东省曹县磐石街道办事处东环路39号。 委托代理人王瑞涛，河北东尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历下区卫生健康局，住所地济南市。 法定代表人陈仕学，局长。 委托代理人张冬花，山东法策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市。 法定代表人李国强，代区长。 委托代理人马腾，山东众英律师事务所律师。 原审第三人山东大学齐鲁医院，住所地山东省济南市。 法定代表人陈玉国，院长。 委托代理人曹珂，山东金诚诺律师事务所律师。 委托代理人王鹏，山东金诚诺律师事务所律师。 上诉人刘雯因与被上诉人济南市历下区卫生健康局（原济南市历下区卫生和计划生育局，以下简称区卫计局）、济南市历下区人民政府（以下简称区政府）卫生行政处罚及行政复议一案，不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2015年5月27日，刘雯向区卫计局递交举报材料，认为其术后出现脑脊液鼻漏，山东大学齐鲁医院医疗损害后推诿、拒治，伪造病例。2015年6月13日，山东大学齐鲁医院向区卫计局递交《耳鼻喉科刘雯相关问题说明》。2016年3月15日，区卫计局向山东大学齐鲁医院调阅刘雯的住院病历资料，调取了刘雯住院期间的会诊记录、手术协议书、手术记录，制作了现场笔录及询问笔录等相关资料。2017年4月19日，区卫计局作出《答复书》，主要内容为：“1.根据《医疗机构管理条例实施细则》第六章第七十、七十一、七十二条之规定，《山东省医疗机构管理条例实施办法》第八章第九十四、九十五、九十六、九十七条之规定，2016年3月15日，历下区卫计局和历下区卫生监督所邀请山东省卫生监督所执法人员共同组成调查小组，一起对山东大学齐鲁医院进行了调查。调查后无法认定山东大学齐鲁医院有违法违规行为。2.根据《中华人民共和国执业医师法》第二十三条之规定、《医疗事故处理条例》第九条，向院方调取了病历等相关文书资料，经调查无法认定齐鲁医院存在伪造病历行为。3.建议根据《医疗事故处理条例》、《医疗事故技术鉴定暂行办法》申请医疗事故技术鉴定或直接向人民法院提起民事诉讼。”刘雯不服区卫计局作出的《答复书》，于2017年7月11日向区政府提交《行政复议申请书》。2017年7月13日，区政府予以受理，因案情复杂，区政府于2017年9月8日作出《延期审理通知书》。经过审查，区政府于2017年9月28日作出历下政复决字[2017]40号《行政复议决定书》，维持区卫计局2017年4月19日作出的《答复书》；驳回刘雯请求责令区卫计局依法履行职责的复议申请。 原审法院认为，根据《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”及《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的医师工作和医疗机构的监督管理工作。区卫计局作为区一级卫生行政部门，就刘雯针对山东大学齐鲁医院的投诉举报依法负有查处职责。《中华人民共和国执业医师法》第三十七条规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；（二）由于不负责任延误急危患者的抢救和诊治，造成严重后果的；（三）造成医疗责任事故的；（四）未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件的；（五）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料的；……”及《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，……”。首先，在投诉举报类案件中，应当遵循“疑事从无”的证明责任分配原则。行政机关在对投诉举报事项进行调查后，仅有在具有充分证据证明第三方存在违法行为时，才可作出处罚；如果综合全案证据仍无法确认第三方存在违法事实的，则不能对第三方作出不利的认定和处理。因此卫生执法机关应当在有充分事实依据的情况下，才能认定院方存在该违法行为。其次，在投诉举报案件中，行政机关是基于投诉举报人提供的线索，对可能存在的违法行为进行调查，因此案件事实是否能够得以查明取决于具体案件中线索的明确和充分程度，法院的审查范围在于行政机关是否已经尽到了合理审慎的调查义务。就本案而言，区卫计局在调查、询问后并无充分证据能够证明山东大学齐鲁医院存在违法违规的行为，因此区卫计局的答复并无不当。至于刘雯在庭审中所提及的病情及治疗问题则属于医疗争议，不是行政诉讼审查的范围，应通过相应的程序予以解决。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中，刘雯2017年7月10日提出的行政复议申请书，区政府于2017年7月13日受理，因区卫计局的答复未告知刘雯行政复议申请权或者申请期限，所以区政府的受理符合上述法规规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”区政府于2017年7月13日受理刘雯的行政复议申请，因案情复杂于2017年9月8日作出延期审理通知书，2017年9月28日依法作出历下政复决字[2017]40号《行政复议决定书》并送达，区政府作出的历下政复决字[2017]40号《行政复议决定书》程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘雯的诉讼请求。案件受理费50元，由刘雯负担。 刘雯不服原审法院判决提起上诉，一、区卫计局作出的行政行为违反法定程序，应予撤销并判令其依法履行法定职责。区卫计局的行为违反《卫生行政处罚程序》的法定程序，调查程序违法，与历下区卫生监督所、山东省卫生监督所组成调查小组没有法律依据。二、住院病历明显违法违规，应予处罚，但原审法院认定事实错误。区卫计局对病历违法行为作出无法认定的结论系行政不作为，原审判决对该“无法认定”结论的不明确、不具体视而不见，仅以行政机关履行了调查义务为由驳回诉讼请求，属于认定事实错误。三、原审判决不利于规范病历管理秩序，损害医疗卫生秩序，应予撤销。四、区卫计局的行政行为应予撤销，行政复议决定亦应撤销。上诉请求：二审法院撤销原审判决、依法改判或者发回重审、上诉费由两被上诉人承担。 被上诉人济南市历下区卫生健康局答辩称，被上诉人针对上诉人的举报事项依法进行了调查，所取得的证据不足以证明山东大学齐鲁医院及其执业医师有违法违规行为，被上诉人根据调查情况对上诉人进行了书面答复，已经履行了相应的法定职责。被上诉人对山东大学齐鲁医院及其执业医师进行处罚缺乏事实根据与法律依据，不能对上诉人举报事项进行立案处罚。上诉人与山东大学齐鲁医院的纠纷可以通过申请医疗事故技术鉴定或者提起诉讼等途径予以解决，被上诉人作出的《答复书》对其合法权益不产生实质性影响，不具有可诉性。上诉人要求被上诉人承担本案诉讼费、差旅费及律师代理费无事实根据和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人区政府及原审第三人山东大学齐鲁医院未提交书面答辩意见。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。另查明，2019年2月，根据《关于济南市历下区区级机构改革的实施意见》，组建济南市历下区卫生健康局，不再保留区卫计局。 本院认为，《卫生行政处罚程序》第十四条规定：“卫生行政机关对下列案件应当及时受理并做好记录：（一）在卫生监督管理中发现的；（二）卫生机构监测报告的；（三）社会举报的；（四）上级卫生行政机关交办、下级卫生行政机关报请的或者有关部门移送的。”；第十五条规定：“卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖”。本案中，刘雯向区卫计局递交举报材料，认为其术后出现脑脊液鼻漏，山东大学齐鲁医院医疗损害后推诿、拒治，伪造病例，要求区卫计局进行查处。区卫计局向山东大学齐鲁医院调阅了刘雯的住院病历资料、会诊记录、手术协议书、手术记录，制作了现场笔录及询问笔录等相关资料，认为并无充分证据能够证明山东大学齐鲁医院存在违法违规的行为，因此，对刘雯提出的举报事项不予立案并向刘雯书面答复告知调查结论，不违反上述规定。区卫计局在调查过程中根据案件调查工作的需要与历下区卫生监督所、山东省卫生监督所组成调查小组，并无违法违规之处，对刘雯举报的事项作出违法行为无法认定的结论是明确、具体的。原审法院认为区卫计局已经尽到了合理审慎的调查义务并无不当。《医疗事故处理条例》第二十一条规定，设区的市级地方医学会和省、自治区、直辖市直接管辖的县（市）地方医学会负责组织首次医疗事故技术鉴定工作。刘雯提出的其病情与治疗问题及病历记录违规等问题属于医疗事故争议，可以通过医疗事故技术鉴定予以认定。区卫计局作出的答复中已经建议刘雯可申请医疗事故技术鉴定或直接向人民法院提起民事诉讼解决其争议。刘雯对区卫计局作出的答复不服向区政府提出行政复议，区政府于2017年7月13日受理刘雯的行政复议申请，经延期后于2017年9月28日作出行政复议决定，程序合法。因刘雯的诉讼请求不能成立，原审判决予以驳回正确，二审应予维持。本院对刘雯的上诉请求及理由不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘雯承担。 本判决为终审判决。 审判长  李国才 审判员  胡一帆 审判员  陈 伟 二〇二〇年一月十五日 书记员  王 敏