广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1063号上诉人（原审原告）：黄立明，男，汉族，住广东省佛冈县。被上诉人（原审被告）：佛冈县人民政府。住所地：广东省佛冈县振兴北路。法定代表人：蔡旭东，县长。委托代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛冈县石角镇人民政府。住所地：广东省佛冈县石角镇环城中路53号。法定代表人：陈志锋，镇长。委托代理人：刘永甜，佛冈县石角镇人民政府司法所所长。委托代理人：曾慧光，广东德磊律师事务所律师。上诉人黄立明因与被上诉人佛冈县人民政府（下称佛冈县政府）、佛冈县石角镇人民政府（下称石角镇政府）土地征收及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初183号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年，佛冈县政府与石角镇凤城村委会石三村民小组（下称石三村民小组）签订《征地补偿协议》，主要约定征收石三村民小组位于白山仔、新竹塘、桐油园、湴塱共59.895亩的水田，并给予土地补偿费和安置补助费、青苗补偿费等。此后，石三村民小组及部分村民领取了相应的征地款和青苗补偿费。清远市人力资源和社会保障局分两次将需计提的养老保障费用划入收缴被征地农民社会养老保障资金过渡户，基本落实了相关被征收土地农民的养老保险方案。此外，佛冈县政府还向石三村民小组支付了水泥路铺设费、路灯费等。征地过程中，佛冈县政府于2010年10月20日出具《委托书》，委托石角镇政府对凤城村委石三等32个村民小组涉及950亩土地开展征收前期工作。2013年4月至2014年10月，有关行政机关陆续作出佛国土征预字［2013］2号《征收土地预公告》、粤国土资（建）字［2014］XX号《广东省国土资源厅关于清远市佛冈县石角镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、佛府［2014］84号《佛冈县人民政府征收土地公告》；2015年9月至2016年6月，有关行政机关陆续作出佛国土征预字［2015］5号《征收土地预公告》、粤国土资（建）字［2016］XX号《广东省国土资源厅关于佛冈县2015年度第三批次城镇建设用地的批复》、佛府［2016］27号《佛冈县人民政府征收土地公告》。征收范围包括石三村民小组的土地，黄立明的部分承包地也在其中。因与石角镇政府多次协商未果，包括黄立明在内的部分村民尚未领取相关征地补偿款。2017年3月20日，佛冈县东劲房地产开发有限公司（下称东劲公司）在龙凤大道附近地块进行围闭施工时，包括黄立明在内的部分被征地农民与施工方发生纠纷。对于此次纠纷发生的原因，黄立明在接受原审法院询问时表示，其未收到征地补偿款、未看到批文，承包地不应该被征收；当时要求开发商出具有关施工证件，开发商既不提供还报警处理。石角镇政府在接受原审法院询问时则表示，当天因黄立明阻挠东劲公司施工，石角镇政府到场劝阻维稳，并非强制征收土地。2017年7月18日，黄国京等村民向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销粤国土资（建）字［2014］XX号《广东省国土资源厅关于清远市佛冈县石角镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字［2016］XX号《广东省国土资源厅关于佛冈县2015年度第三批次城镇建设用地的批复》。因广东省国土资源厅以“为依法妥善处理申请人的利益诉求，有效化解行政争议”为由申请中止审查，广东省人民政府于2017年9月14日决定中止对上述行政复议案的审查。2018年9月29日，石角镇政府向黄立明发出《征地告知书》，告知“将按本次征地补偿标准，将贵户的征地土地补偿款和地上物补偿款以专款形式划至专用账号，请贵户在2018年10月15日前与我镇协商解决征地补偿事宜。”石角镇政府在接受原审法院询问时表示，该通知针对的地块系东劲公司地块东南边靠近京珠高速的地块，并非2017年3月20日双方发生冲突的位置。目前该通知书涉及的土地已获准调整土地利用规划，具体的补偿事宜仍在协商，尚未改变现状。另查明，原审法院（2018）粤18行终24号生效行政判决认定：2016年11月23日，佛冈县国土资源局核发了粤（2016）佛冈县不动产权第XX号不动产权证书。根据该证及附图的记载，位于佛冈县龙凤大道西XX平方米的地块，权利人为东劲公司，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让。2017年6月6日上午，部分村民在工地（位于佛冈县2013年度第一批次征地范围内）东侧入口处以拉横幅、挖沟的方式阻止东劲公司施工。佛冈县公安局民警到现场处置并以扰乱单位秩序为由对黄杏连等四人作出行政拘留七日的治安处罚。黄杏连对该处罚决定不服，先后提起行政复议和行政诉讼。该案经清远市清新区人民法院及原审法院审理，最终认定上述处罚决定合法，从而驳回了黄杏连的诉讼请求。2018年11月15日，黄立明向原审法院提起本案诉讼，请求：一、确认佛冈县政府2017年3月20日强制征收黄立明承包经营的集体土地的行为违法；二、撤销石角镇政府作出的《征地告知书》并确认其行为违法；三、判令佛冈县政府、石角镇政府赔偿黄立明农作物损失费14000元，1亩农田年产甘蔗10000斤，按市场价2元/斤计算；四、判令佛冈县政府、石角镇政府排除妨碍、恢复农田原状并返还给黄立明耕种；五、判令佛冈县政府、石角镇政府承担本案诉讼费用。原审法院认为：本案系土地行政征收以及行政赔偿纠纷。根据双方的诉辩意见，本案首先要审查的是黄立明的起诉是否符合法定条件。首先，关于黄立明第一项诉讼请求是否有事实根据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”此条所指的“有事实根据”，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。若原告起诉一个事实行为，则要证明被告实施了所指控的事实行为。本案中，黄立明起诉请求确认佛冈县政府2017年3月20日强制征收其承包地的行政行为违法，应当提供证据证明该行为客观存在。从黄立明提交的照片等证据来看，2017年3月20日当天确有石角镇政府的工作人员在现场，此前佛冈县政府也开展了一系列征地工作。但同时，原审法院生效判决查明的事实表明，东劲公司已于2016年11月取得龙凤大道西侧特定地块的国有土地使用权，在开发过程中确有因部分村民阻挠施工而引发双方冲突的事实。结合黄立明接受原审法院询问时对事发过程的陈述，石角镇政府关于其当日系因黄立明与施工方发生冲突而到场劝阻维稳，并非强制征收土地的主张更加符合本案实际，较为可信。并且，《征地告知书》涉及的土地并非双方发生争议的位置，该通知书所涉土地的具体补偿事宜仍在协商，目前该部分土地仍未改变现状。也就是说，黄立明所提交的证据并不足以证明佛冈县政府于2017年3月20日在其承包地范围内实施了被诉的强制交地行为，故其此节诉讼请求，缺乏事实根据。退一步而言，即使被诉强制征地行为存在，根据黄立明起诉状内容，其应于2017年3月20日当天已经知道该强制行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，黄立明于2018年11月15日才提起本案诉讼，已经超过了六个月的法定起诉期限且无正当理由，亦不符合法定起诉条件。其次，关于涉案《征地告知书》是否属于受案范围的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据查明的事实，从涉案《征地告知书》的主要内容来看，该告知书仅仅告知黄立明拟补偿的标准、支付方式及要求黄立明前来协商征地补偿等事项，并未确定具体的补偿内容，对黄立明的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，该告知书系石角镇政府受佛冈县政府委托在征地过程中作出的过程性行为，其效力将被最终的征收补偿行为（包括不作为）吸收和覆盖，黄立明起诉该行政行为的时机并不适宜。至于黄立明的第三、四项诉讼请求，其实质是要求佛冈县政府、石角镇政府承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，取得国家赔偿的前提是行政行为违法。本案中，无事实证明征收土地的行为现已被确认违法。相反，相关土地的征收已经有权人民政府批准。虽然广东省人民政府已受理对粤国土资（建）字［2014］XX号《广东省国土资源厅关于清远市佛冈县石角镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字［2016］XX号《广东省国土资源厅关于佛冈县2015年度第三批次城镇建设用地的批复》的复议申请，但尚未作出撤销上述征地批复的决定。因此，黄立明的该项请求缺乏事实依据。综上所述，黄立明的起诉不符合事实根据、受案范围、起诉期限等方面的法定条件，本应裁定不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条第（三）（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（二）项、第三款的规定，裁定：驳回黄立明的起诉。黄立明不服原审裁定，向本院提起上诉称：佛冈县政府强制黄立明交出的地块未经国家有权部门批准征收，至今被围蔽进行动工建设并计划于2019年完工的东建项目520亩土地未办理农用地转为建设用地手续，也未依法拍卖出让，仍为农村集体经济组织所有。在此情况下，佛冈县政府直接将土地使用权转移登记至东劲公司名下、强制承包户交出土地的行为显属违法，侵害了黄立明等农户的合法权益。石角镇政府向黄立明发出的《征地告知书》没有告知国土部门批准征收土地的时间、文号、位置、范围、面积，也没有告知征收的是黄立明承包的哪一块地、面积和补偿标准，形式和内容均违法，而该告知书变更相对人诉求，消灭相对人承包经营权利，限定协商期限，对黄立明已产生法律上的约束力，黄立明有权向法院提起诉讼。原审法院以黄立明的起诉不符合事实根据、受案范围、起诉期限等方面的法定条件为由裁定驳回起诉错误。请求二审法院撤销原审裁定，予以改判或发回重审。被上诉人佛冈县政府于二审时书面答辩称：佛冈县政府并未在黄立明承包地范围内实施被诉强制交地行为，黄立明亦未提供被诉强制交地行为存在以及该行为由佛冈县政府作出等基本事实的证据。即使该行为存在，黄立明也应当于2017年3月20日当天已经知悉，其于2018年11月15日才提起诉讼已经超过了法定的六个月起诉期限。黄立明的起诉不符合法定的起诉条件。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人石角镇政府于二审时书面答辩称：石角镇政府作出的《征地告知书》只是告知黄立明关于征收土地的相关事项，通知黄立明在合理期限内与代理征地的石角镇政府协商解决征地补偿相关事宜，并未损害黄立明的任何利益。石角镇政府不是征收涉案土地的主体，黄立明将石角镇政府列为本案被告不当。黄立明也没有证据证明石角镇政府作出行政行为对其造成损害后果，石角镇政府依法不应当承担损害赔偿及其他侵权责任。黄立明的起诉不符合法定的起诉条件。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。经二审审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：本案系土地征收及行政赔偿纠纷，二审的争议焦点为黄立明提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，黄立明起诉请求确认佛冈县政府2017年3月20日强制征收其承包地的行为违法，但根据原审法院（2018）粤18行终24号生效行政判决查明事实可知，佛冈县国土资源局于2016年11月23日已就涉案土地核发了不动产权证书，权利人为东劲公司，该土地登记行为早于黄立明所主张的涉案强制征收行为。且从黄立明提供的相关证据材料来看，并不足以证明佛冈县政府实施了被诉强制征收行为，佛冈县政府亦予以否认。故黄立明提起的本案确认违法之诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件。黄立明还请求撤销石角镇政府作出的涉案《征地告知书》，该告知书涉及的是另一块土地，且只是通知黄立明协商解决征地补偿事宜，并未确定具体的补偿方式和补偿内容，对其权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，该请求亦不符合法定的起诉条件。据此，原审法院裁定驳回黄立明的全案起诉正确，本院予以维持。黄立明提出的佛冈县政府强制其交出承包地的行为违法，石角镇政府作出的《征地告知书》对其产生法律上的约束力等上诉主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。佛冈县政府、石角镇政府提出的黄立明的起诉不符合法定起诉条件等答辩主张，理据充分，本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年一月十七日法官助理李捷书记员王秋喆