河南省周口市川汇区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1602行初98号原告川汇区鸿运种植专业合作社。法定代表人陈美勤，女，该合作社主任。委托代理人杨志斌，男，北京冠领律师事务所律师。委托代理人林丽丽，女，北京冠领律师事务所律师。被告周口市川汇区小桥办事处。法定代表人王静，女，该办事处主任。委托代理人张海波，男，该办事处工作人员。委托代理人王国峰，男，河南团结律师事务所律师。被告周口市川汇区城市管理局。法定代表人杨杰，男，该局局长。委托代理人王永哲，男，该局工作人员。委托代理人顾心亮，男，河南众望律师事务所律师。原告川汇区鸿运种植专业合作社（以下简称“鸿运种植合作社”）诉被告周口市川汇区小桥办事处（以下简称“川汇区小桥办事处”）、周口市川汇区城市管理局（以下简称“川汇区城管局”）行政强拆一案，本院2019年9月18日受理后依法组成合议庭，2019年12月3日公开开庭进行了审理，原告鸿运种植合作社的法定代表人陈美勤及其委托代理人杨志斌、林丽丽，被告川汇区小桥办事处的委托代理人张海波、王国峰，被告川汇区城管局的委托代理人王永哲、顾心亮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告在川汇区小桥办事处陈古洞一组北地东半部租赁了集体土地建造了案涉建筑物。2019年3月26日，原告的案涉部分建筑物被强制拆除。原告鸿运种植合作社诉称，原告分两次共租赁川汇区小桥办事处及川汇区城北办事处村民土地220亩，用以农业种植和农业设施建设，后依法进行了设施农用地备案、办理了营业执照并依法纳税。2019年3月26日，二被告在未通知原告到场的情况下，组织人员强行拆除了原告的农业设施及地上附属物，被告在无法定职权、无事实根据、无法律依据、程序违法的情况下实施的强拆行为侵犯了原告的合法权益，请求判决确认被告的拆迁行为违法。被告川汇区小桥办事处辩称，川汇区小桥办事处根据周口市川汇区大棚房专项清理整治办公室（以下简称“川汇区大棚房整治办公室”）的要求先通知原告自拆拆除，在原告不依法履行的情况下，联合相关职能部门对原告自拆剩余的违法建筑进行拆除，事实清楚、程序合法，没有侵犯原告的权益。由于川汇区小桥办事处只是周口市川汇区政府的派出机构不是一级政府，没有独立的执法权，川汇区小桥办事处的本次拆除行为均是在周口市川汇区人民政府成立的川汇区大棚房整治办公室的委托授权下设施的，故，川汇区小桥办事处不是本案适格被告。请求裁定驳回原告的起诉。被告川汇区城管局辩称，川汇区城管局只是按照川汇区大棚房整治办公室的要求配合川汇区小桥办事处进行工作，拆除当天除到场维持现场秩序外，并未实施拆迁行为，川汇区城管局不是本案适格被告，请求裁定驳回原告的起诉。原告提供证据如下：1、光盘。2、强拆过程中的照片6张。上述证据证明目的，川汇区小桥办事处的领导在现场指挥、川汇区城管局的几十名工作人员在现场对原告的案涉农业设施进行拆除，并将原告及其家人从案涉农业设施院内拉出，不准靠近强拆现场。3、土地租赁协议两份。证明目的，2012年6月原告承租了川汇区小桥办事处辖区村民约150亩土地，租期是10年。2015年1月1日，原告承租了川汇区城北办事处辖区村民70亩土地，这两块土地是相邻的，共同组成了原告经营用地，共计220亩。4、设施农业备案表（该表为复印件）。证明目的，原告于2018年取得了设施农用地220亩的备案手续。对原告所举证据，被告川汇区小桥办事处质证认为，1、光盘内容显示被告工作人员虽在现场，但是在区大棚办主持下拆除的。2、照片上显示有被告的工作人员，但不能证明被告主持且指挥该拆除行动，该拆除行动是被告联合相关职能部门在大棚办指挥下进行拆除的。证据3是原告直接与村民签订的土地租赁协议，根据法律规定，村民依法不具备签订土地出租合同的资格，两份协议应属无效合同。川汇区城北办事处约70亩地上建筑物并非被告实施的拆除。对证据4的真实性有异议，该证据为复印件，原告应当提供该备案表的证据来源，由备案部门加盖印章。被告曾经去农业部门和国土部门核实，称原告的案涉土地没有备案，该文件系合成的文件。2018年8月，原告曾向被告提供了一份备案表，和今天原告当庭提供的备案表相对比可以看出，该两份备案的亩数和内容均不一致。且该备案表也没有时间，不符合公文的要求。根据《国土资源部、农业部支持农业健康发展》第二条的规定，对备案时的规模进行了限制，种植面积1000亩以内的，配套设施控制在3亩以内。原告称是在2018年8月进行的备案，但在2017年7月，国土资源部、农业部就已经下发了两违拆除通知，故备案不真实。即使原告进行了备案，根据国土资源部、农业部通知，专业合作社的用地只能用作晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具存放场所。而本案中原告将所占土地用于存储家用电器、防盗门、化妆品、洗涤用品、洗车车间、快递公司等非农建设，改变了土地用途，属于此次清理整治的范围。对原告所举证据，被告川汇区城管局质证认为，1、光盘中显示的只是川汇区小桥办事处的城管中队，安保人员属于政府购买的服务人员，是根据需要维持现场秩序，执法部门将原告及家人赶出强拆现场不属实，只是劝离原告及家人远离强拆现场，以免受伤。2、照片中的所有人员只是在现场维护秩序，并没有实施拆迁行为。3、原告承租土地为农民集体所有的土地，根据《土地管理法》第十五条规定，原告承租土地没有经过该村三分之二以上成员或代表同意，也未报上级人民政府批准，该土地租赁合同为无效合同。对证据4的质证意见与川汇区小桥办事处的质证意见相同。被告在法定期限内共提供三组证据。第一组证据：1、河南省开展大棚房问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于开展河南省大棚房问题专项清理整治工作检查指导的通知》豫大棚办（2019）12号文件。2、河南省开展大棚房问题专项清理整治行动领导小组办公室内部明电《关于进一步明确大棚房问题专项清理整治范围和标准的指导意见》豫农明电（2019）6号文件。3、周口市大棚房问题专项清理整治行动领导小组办公室内部明电《关于切实加强大棚房问题清理整治工作的紧急通知》周农明电（2019）10号文件。4、周口市川汇区委办公室《关于开展大棚房问题专项清理整治行动的通知》川办文（2019）4号文件。证明目的，在耕地上以农业设施为名违法进行非农设施，或按设施农用地审核或备案后，改变土地性质和用途及在农业大棚内违法进行非农建设的属于清理整治的范围。第二组证据：1、周口日报上刊登的周口市国土资源局关于强制拆除两违建筑的公告。2、周口市川汇区开展大棚房问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于下发区大棚房问题专项行动督查通报》区大棚办（2019）8号文件。3、周口市川汇区大棚办下达的川汇区小桥办事处辖区国家图斑显示的违章建筑明细表。4、拆除前现场照片22张。证明目的，周口市国土资源局在2017年已将原告的厂房列为两违建筑，并向原告下发了限期拆除通知，2017年7月又在周口日报上进行了催告公告。川汇区大棚办根据国家及济南局监测到的违章建筑图斑认定原告的厂房属于此次清理整治大棚房专项行为范围。原告将违法所占土地用于存储家用电器、防盗门、化妆品、洗涤用品及用做洗车车间、快递公司等非农建设，改变了土地用途，属于此次清理整治的范围。第三组证据：1、整改通知。2、紧急通知。3、情况说明。证明目的，川汇区小桥办事处是在川汇区大棚办安排要求下向原告送达、传达自拆通知文件、实施拆除行为的。对被告所举证据，原告质证认为，对第一组证据关联性不认可。该文件指的是大棚房，原告涉案的建筑物为农业设施。原告使用案涉土地经过川汇区土地部门备案，有合法手续，原告涉案农业设施不属于大棚房治理范围。对第二组证据公告的真实性不认可。该公告无原件，从内容看，没有看到对原告作出的任何处罚，与本案没有任何关联性。如果国土部门对原告进行过处罚，被告应当提交处罚决定书。对明细表真实性有异议，该明细表没有原告的任何字样，仅有原告法定代表人的姓名。图斑只能证明原告有农业设施，不能证明原告农业设施的违法性。照片是否真实由法庭确认。原告农闲时临时存放一些物质，不违反任何法律规定，不存在改变土地用途，为此，原告接到被告通知后，自拆了2000多平方。第三组证据恰恰证明案涉部分建筑物系二被告所拆，二被告应为本案适格被告。原告、被告所举证据，经庭审质证，可以查明以下案件事实，2012年6月1日，原告与石国有等21名村民签订了土地租赁协议，约定租赁石国有等21名村民位于川汇区小桥办事处陈古洞一组北地东半部分的土地，租期为10年，从2012年6月1日起至2022年6月1日止。2012年7月23日，周口市工商行政管理局川汇分局为原告颁发了农民专业合作社法人营业执照，准许原告在所租赁的案涉土地上从事农作物种植、农产品销售、储藏、提供农业生产资料的购买及农业生产经营技术、信息服务等业务。2015年元月1日，原告与石付山等6名村民又签订了一份土地租赁协议，约定租用石付山等6名村民位于周口市川汇区城北办事处前石店四组东南地南半部分的土地，租期15年，从2015年元月1日起至2030年元月1日止。上述两宗土地均属于集体土地。土地租金均是每亩每年1500元，租金均为每3年给付一次。原告在案涉土地上种植有农作物、建造有建筑物，为此，原告提交了设施农用地备案表（该备案表为复印件）。2017年7月8日，周口市国土资源局在周口日报上发布“关于强制拆除两违建筑公告”。告知包括原告法定代表人在内的周口市中心城区的“两违”建筑户主，未经批准，违法占用周口市中心城区违法建设房屋等建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，因已向他们送达限期拆除通知，为此依据《中华人民共和国行政强制法》之规定，再予以催告如下：责令包括原告在内的“两违”建筑户主自公告发布之日起3日内，自行拆除违法建筑物，并清理好施工现场，恢复原状，逾期不履行，将依法强制执行。该公告上显示原告法定代表人陈美琴在周口市川汇区北环路中段北侧建厂房违法占用两宗农用地，一宗为6.7亩，一宗为0.7亩，共计为7.4亩。周口市国土资源局在原告等人不履行拆除义务的情况下，并未依法申请法院强制执行。2019年3月11日，周口市川汇区委办公室根据省委、市委关于“大棚房”问题专项整治行动的相关要求，作出川办文（2019）4号文件，要求所辖办事处履行“大棚房”问题专项清理整治行动的主体责任、坚决遏制农用地非农化乱象。2019年3月14日，川汇区小桥办事处向原告下发通知，要求原告按照川汇区大棚房治理会议要求及相关部门现场办公对原告整改界定标准，于2019年3月15日前整改完毕，否则，按要求汇报区指挥部依法拆除。2019年3月20日，国家下发图斑整改明细表，其中涉及原告图斑面积分别为1.63亩和6.18亩，拆除面积分别为1.63亩和6亩，拆除建筑面积分别为1000平方米和3900平方米，复耕面积为1.63亩。2019年3月22日，周口市川汇区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室下发紧急通知，告知包括被告在内的辖区办事处，周口市“大棚房”督导组将对各办事处所辖区域内的“大棚房”督导验收，其中包括被告所辖原告的案涉建筑。2019年3月25日，周口市川汇区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室发布区大棚房办（2019）8号文件，对川汇区小桥办事处管辖的原告所建大棚房提出整改意见，既3日内拆除，复耕。原告的案涉建筑物被拆除前，被告对原告案涉建筑物内的物品进行了拍照，照片中显示，案涉建筑内存储有家用电器、洗涤用品等非农产品。2019年3月26日，二被告对原告自行拆除后剩余的部分建筑物进行了强制拆除。拆除时，原告对案涉现场进行了拍照，照片上显示案涉现场有二被告的领导及相关工作人员。本院认为，行政行为的适格被告应当根据“谁行为，谁被告。行为者，能处分”的原则确定。本案被诉建筑物在被拆除前，周口市国土资源局在报纸上已发布过依法强拆案涉建筑物的公告，但没有证据证明周口市国土资源局在公告发布后存在有自行组织或者责令其他主体强制拆除的行为，故周口市国土资源局不是本案的适格拆除主体；周口市川汇区人民政府成立的“大棚房领导小组办公室”虽然在所发布的公文中明确川汇区小桥办事处是落实“大棚房”问题专项清理整治行动的主体责任，但并没有以自己的名义作出过相应的行政行为。从被告川汇区小桥办事处对原告送达的拆除通知、二被告当庭自认在拆除现场的事实以及原告提供的案涉拆除现场有二被告工作人员参与的照片，可以认定，二被告是组织实施涉案拆除行为的主体，二被告提出是受周口市川汇区人民政府委托进行的拆除行为，理由不足，其主张本院不予采信。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定行政机关在强制拆除之前应当制作强制执行决定书，在制作强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，周口市国土资源局曾以案涉建筑物系“两违”为由对原告作出过书面催告履行拆除通知，并予以公告，原告没有在规定的期限内履行自行拆除违法建筑义务的情况下，周口市国土资源局可以依法申请人民法院强制拆除。而二被告在拆除案涉建筑物之前，既没有听取原告的陈述和申辩，也没有对原告作出强制执行决定，其径行强拆原告案涉建筑物的行为属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认二被告2019年3月26日对原告案涉建筑物强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由二被告共同承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审判长  王春华审判员  吕秀丽审判员  张 辉二〇二〇年一月三日书记员  王方岭