浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)浙行终2157号 上诉人（原审原告）叶信云，男，1955年10月3日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。 叶信云诉温州市人民政府不履行法定职责一案，温州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2019）浙03行初572号行政裁定。叶信云不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月26日组织双方当事人参加调查、询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：2019年4月15日，原告叶信云向被告温州市人民政府邮寄提交《查处申请书》，称其位于温州市瓯海区南白象街道霞坊住宅区A-3-2的房屋涉及征迁。温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道办事处）违法实施协议拆迁，且补偿标准过低，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，侵害了原告的合法权益，请求温州市人民政府对南白象街道办事处的违法征收行为进行查处。温州市人民政府收件后，将上述申请转寄温州市信访局。经温州市信访局、温州市瓯海区信访局转送，南白象街道办事处收到该申请。叶信云认为温州市人民政府未履行查处的法定职责，提起本案诉讼，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条、第三十条的规定，主张温州市人民政府负有法定职责。 原审法院认为，本案的争议焦点在于原告提起的本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，行政诉讼法所规定的可诉的履行法定职责行为，应限于行政机关履行外部行政管理职责对行政管理相对人所作出的行政行为，内部层级监督行为并不改变或撤销下级行政机关的行政行为，不直接设定当事人新的权利义务，不具有可诉性。本案中，原告叶信云认为南白象街道办事处违法实施拆迁，要求被告温州市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条等规定予以查处。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条等规定的行政主体包括人民政府的监督职责，既有外部行政管理职责，也有内部层级监督，对于行政主体依据该条文所作出的履职行为或不作为，应根据具体的履职事项进行具体分析，进而判断是否属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告要求被告温州市人民政府履职的事项是其下设的瓯海区人民政府的派出机关南白象街道办事处违法实施的拆迁行为，属于上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督范畴，故原告据此提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告叶信云的起诉。 叶信云上诉称：1.上诉人系要求被上诉人履行保护上诉人合法财产权益及维护和谐的征收拆迁秩序的职责，根本不是要求被上诉人履行监督职责。原审法院判定：“原告要求被告温州市人民政府履职的事项是对其下设的瓯海区人民政府的派出机关南白象街道办事处违法实施的拆迁行为进行监督”存在明显错误；2.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”。据此，被上诉人作为县级以上人民政府具有保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序的职责，原审法院不依法认定明显是故意认定案件事实和适用法律根本错误；3.被上诉人作为县级以上人民政府具有保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序的职责，被上诉人收到上诉人要求其履行保护上诉人合法财产权益及维护和谐的征收拆迁秩序职责的履职申请后，未对上诉人作出任何答复，明显是怠于履行法定职责。原审法院对“被上诉人未对上诉人进行任何答复的违法事实”不予认定明显是故意认定案件事实不清，故意认定案件事实根本错误；4.上诉人向被上诉人提交涉案履职申请有事实依据和法律，被上诉人未对上诉人作出任何答复，反而将上诉人的履职申请当做信访进行异化处理，被上诉人明显是没有依法履行法定职责，明显系没有履行保护上诉人合法财产权益及维护和谐的征收拆迁秩序职责。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此，上诉人对被上诉人没有依法履职的违法行为提起本案诉讼有事实依据和法律依据，上诉人的诉请当然属于行政诉讼受案范围，原审法院认定上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围明显是故意认定案件事实和适用法律错误，实属故意枉法裁判剥夺上诉人的诉讼权利；5.我国法律规定行政诉讼的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政诉讼权利，在于依法监督行政机关依法行政，从而保护行政相对人的合法权益以及依法纠正行政机关的违法行为，如果公民的行政诉讼权利得不到保障，那么很容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，亦不利于推进国家行政机关依法行政的进程。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。 温州市人民政府答辩称：1.上诉人上诉理由无事实依据。上诉人当时提交答辩人的《查处申请书》中的请求是：“依法查处温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处非法征收申请人房屋和违法拆迁的行为”，上诉人在原审程序中对此并无异议。而在上诉状中，上诉人的请求却为“申请被上诉人履行法定职责，保护上诉人的合法财产”，而不是“要求上诉人履行监督职责”，明显与之前的请求不符；2.上诉人上诉理由法律依据不足。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府履行保护私人所有合法财产的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是基本法。依据相关特别法规定，对公民的财产权和人身权的保护，应由相关政府职能部门去实施。上诉人要求保护财产权的请求，也应当是向职能部门提出，由职能部门依法受理并履行职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项也是针对职能部门该项不履职的规定；3.行政机关内部监督不属于行政诉讼受案范围。上诉人要求答辩人对南白象街道办事处非法征收原告的房屋和违法拆迁行为进行查处，属于上下级行政机关之间的监督管理范畴。答辩人未对上诉人设定新的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，一审法院裁定认定事实清楚，理由正确。请求贵院依法驳回上诉，维持原审裁定。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。本案中，上诉人叶信云要求被上诉人温州市人民政府履职的事项是其下级行政机关即南白向街道办事处违法实施的拆迁行为，属于上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督范畴，并非人民法院司法监督范畴。故原审裁定驳回叶信云的起诉并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  马良骥 审判员  车勇进 审判员  张 榆 二〇二〇年一月二日 书记员  韦若莎