贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔01行终479号上诉人（原审原告）杨春慧，女，汉族，1974年8月29日出生，住贵州省开阳县。委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。执业证号：11101201310704673被上诉人（原审被告）开阳县自然资源局，住所地开阳县开洲大道40号。法定代表人陈新，局长。委托代理人代健，开阳县自然资源局工作人员。委托代理人邓春涛，贵州成城律师事务所律师。执业证号：15201199911698321被上诉人（原审被告）开阳县城关镇人民政府，住所地开阳县开洲大道172号。法定代表人张凤翔，镇长。委托代理人付友培，贵州省贵阳市开阳县城关镇法律服务所法律工作者。执业证号：32401131100801上诉人杨春慧因与被上诉人开阳县自然资源局、开阳县城关镇人民政府（以下简称“城关镇政府”）城乡建设行政管理行政强制一案，不服贵州省贵阳市云岩区人民法院(2019)黔0103行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原判查明，原告在开阳县修建砖混结构占地面积为120平方米，建设面积为360平方米的3层房屋。被告开阳县自然资源局2015年8月31日发现原告修建的房屋系违法建筑，并于当日向原告留置送达调查通知书，并将该通知书张贴于涉案建筑物。2015年9月6日被告开阳县自然资源局作出开住规责改［2015］第024号《责令限期改正通知书》，并留置送达该通知书。2015年9月10日被告开阳县自然资源局作出开住规告字（2015）第067号《行政处罚告知书》，并留置送达该告知书。2015年9月14日被告开阳县自然资源局作出开住规限拆［2015］第027号《责令限期拆除违法建设决定书》及《责令限期拆除违法建设公告》，并留置送达。2015年9月16日被告开阳县自然资源局作出开住规规催［2015］第027号《拆除违法建设催告书》，并留置送达。2015年9月18日被告开阳县自然资源局作出开住规强拆［2015］第027号《强制拆除违法建设决定书》，并留置送达。另查明开住规规催［2015］第027号《拆除违法建设催告书》送达时的照片与开住规限拆［2015］第027号《责令限期拆除违法建设决定书》及《责令限期拆除违法建设公告》送达时间为：2015年9月14日及2015年9月16日，而被告开阳县自然资源局提交送达照片明显为同一张照片，且在《责令限期拆除违法建设决定书》及《责令限期拆除违法建设公告》送达回执上未载明留置送达原因及邀请见证人签名；案涉房屋已于2018年4月被依法强制拆除。原告不服，向法院提起诉讼，诉请：判决确认两被告强制拆除原告房屋行为违法，并责令其采取补救措施。原判认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，被告开阳县自然资源局具有对违法建筑进行查处的法定职权，被告开阳县自然资源局发现原告违法建房的事实后，认定原告在未取得有效建房审批手续的情况下擅自在规划区内建房事实清楚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，被告开阳县自然资源局于2015年9月18日作出开住规强拆［2015］第027号《强制拆除违法建设决定书》，且在庭审过程中均未提交证据证明原告的房屋系其他行政机关或组织进行的拆除；故依法推定对杨春慧房屋的强拆行为系被告开阳县自然资源局作出。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。”本案中，根据被告开阳县自然资源局不具有实施行政强制措施的职权，且被告开阳县自然资源局也未提交上级部门责成其实施强制措施的依据，被告开阳县自然资源局实施的强制措施行为违反上述法律规定。另案涉房屋已被强制拆除。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为由下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决如下：确认被告开阳县自然资源局拆除原告杨春慧位于开阳县砖混结构占地面积为120平方米，建设面积为360平方米的3层房屋的行为违法。宣判后，杨春慧不服，以“上诉人提交的《现场处警记录》中明确载明“经核实系城关镇拆迁办工作人员将杨春慧家的房屋拆除的”，故被上诉人城关镇政府系本案适格被告。上诉人房屋所在地涉及征收，且已启动征收程序，不适用《城乡规划法》的规定进行限期拆除，对已纳入拆迁区域内的无证房屋应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行处理，而不是作为违法建筑拆除”等为由，向本院提起上诉，请求：一、撤销贵阳市云岩区人民法院(2019)黔0103行初88号行政判决，发回重审，或者查明事实依法进行改判；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审认定事实基本一致，本院予以确认。另查明，2019年1月8日，开党发（2019）2号《中共县委开阳县人民政府关于开阳县县级机构改革的实施意见》将开阳县住房和城乡建设局关于城乡规划管理方面的职能划归开阳县自然资源局。本院认为：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，作出强制拆除上诉人杨春慧户房屋前一系列前置程序的主体均为开阳县住房和城乡建设局，被上诉人开阳县自然资源局作为其城乡规划管理职权的承继者，在本案诉讼过程中亦未否认开阳县住房和城乡建设局并非被诉行政行为的实施主体，由此可以推定实施强制拆除上诉人户房屋的主体系开阳县住房和城乡建设局，开阳县自然资源局作为继续行使其职权的行政机关是本案的适格被告。上诉人杨春慧主张城关镇政府系本案适格被告，但其提交的处警记录缺乏其他证据佐证，尚不足以证明被上诉人城关镇政府实施了被诉行政行为，故城关镇政府不是本案适格被告，对其起诉依法应予驳回。一审判决对此未作处理，本院予以指正。本案的主要焦点在于被上诉人开阳县自然资源局实施的强制拆除上诉人杨春慧户房屋的行为是否合法。首先，上诉人杨春慧未提交证据证明其修建的案涉房屋办理了建设规划许可证以及施工许可证等建房审批手续，其在修建完毕后亦未采取改正措施消除该状态，以至于其违法事实存续至今。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，参照被诉行政行为发生时施行有效的《贵阳市城市管理行政执法办法》第二条、第三条第三款的规定，开阳县自然资源局具有对其辖区内违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建筑进行查处的法定职权，同时有权依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。再次，行政机关实施强制拆除行为，应当遵循法定程序，保障行政相对人的合法权益。根据《中华人民共和国城乡规划法》六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，有关部门的行政强制权，实质上来源于县级以上地方政府通过责成以行政命令的形式而赋予。本案中，开阳县自然资源局实施被诉强制拆除行为，未举证系开阳县人民政府责成实施，故违反前述法律规定。一审判决确认开阳县自然资源局实施的被诉行政行为违法并无不当。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，对此本院不予采信，对其上诉请求亦不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨春慧负担。本判决为终审判决。审判长  黄永福审判员  黄 晓审判员  何度海二〇二〇年一月十六日法官助理杨舟书记员李西黔