河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初832号原告袁凤霞，女，1969年12月3日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。委托代理人关皓文、杨雪民，河南大河律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人王辉，中原区桐柏路街道办事处工作人员。委托代理人孙威风，河南译达律师事务所律师。原告袁凤霞因要求确认被告郑州市中原区人民政府强制拆除行为违法，于2019年11月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月2日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月19日公开开庭审理了本案。原告袁凤霞的委托代理人关皓文，被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）的委托代理人王辉、孙威风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁凤霞诉称：原告在郑州市中原区北站路有房屋一处，原告及家人在此居住、生活。2019年6月15日下午，在没有任何文件通知及人员告知的情况下，被告派人强行撬门、扒房，非法入侵原告家中，强行将原告房屋拆除并将房内所有物品砸埋里面；原告的房屋遭到突击式非法强拆，房屋被完全铲平，屋内物品均已掩埋在废墟之下，遭受巨大的经济损失和严重的心理创伤。后原告报警，但公安机关迟迟未予立案，即使向相关部门反映也只是一拖再拖；而屋内遗留财物不停被盗，损失殆尽，原告及家人无法进入家门，流离失所。原告认为，任何行政主体都应遵照法定程序和职权作出行政行为。涉案房屋是原告的合法私有房屋，包括被告在内的任何单位及个人未经法定程序和法律授权均无权强制拆除其房屋。被告的强拆行为没有任何事实依据、法律依据，并给原告的利益造成了严重损失。综上所述，请求：1、依法判决确认被告于2019年6月15日将原告位于中原区北站路的房屋强行拆除的行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。原告袁凤霞向本院提交了以下证据：第一组证据：郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司通告一份、铁路公司办公室通告一份。证明：本案组织实施非法强拆的主体为辖区人民政府，即中原区政府，作为本案具体行政行为的实施及组织者，中原区政府应当对本案强拆的行为负责，为本案适格被告，且通告内容实施拆除的客体为违法建筑，而原告房屋为合法建筑，本案强制拆除行为违法。第二组证据：（96）建管（许）字第256号、（96）建管（许）字第311号建筑许可证、施工平面图、建房通知各两份。证明：本案所涉原告房屋系经郑州市城市规划管理局核准建筑的合法有效房产，且经郑州市中原区城乡建设部门颁发的建筑许可证书及建房通知等手续，合法有效，不属于违法建筑。且被告未经合法程序认定、未通过合法途径即采取暴力拆除，强制拆除拆除的行为严重违法，对原告造成极大损失。第三组证据：现场强制拆除房屋前后图片一份。证明：本案被告在未经合法程序及法律授权的情况下，强行对原告合法拥有的房屋实施拆除，并对原告本人及家属非法采取限制人身的强制措施，房屋内物品损失殆尽，造成原告及家属身心受创。被告中原区政府辩称：一、原告主体不适格，应当驳回原告起诉。根据《物权法》第九条之规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力。原告未提供案涉房屋合法有效的所有权证书，其不能证明是案涉房屋的所有权人，原告主体不适格。二、被告主体不适格，应当驳回原告起诉。案涉被拆迁房屋所占土地的使用权人是郑州铁路局集团有限公司，其有权对其土地上的违法建筑申请拆除，其向郑州市人民政府申请，并与郑州市人民政府联合印发的拆除通知，应当属于委托关系；再者，根据郑政通〔2018〕52号文件规定，按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，故本案拆除责任主体是中国铁路郑州集团有限公司。原告起诉主体错误，应当依法驳回其起诉。三、案涉房屋属于违法建筑，应当依法拆除。案涉房屋无土地证、规划许可证、建筑施工许可证、房屋所有权证等合法证件，明显属于违法建筑，根据市政府文件及相关会议纪要应当依法拆除。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。被告中原区政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、郑州市人民政府办公厅关于印发郑政办明电（2018）376号文件一份。证明：2018年9月30日，郑州市人民政府办公厅印发郑政办明电（2018）376号文件，整治范围包括郑州市五环以内铁路沿线的环境整治，整治标准（一）铁路沿线：三环内两侧50米（三环外两侧100米）范围内无垃圾杂物、无污泥污水、无私拉乱建等，原告房屋属于整治范围内。证据二、2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合印发关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告【郑政通（2018）52号】一份。证明：案涉房屋属于市政府整治范围内的铁路沿线。并规定铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，有辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担；拆除期限自本通告下发之日起实施，至2018年12月31日止。原告在此期限内未搬离其应当自己承担相关责任。证据三、中原政明电（2018）6号内部明电、中原办文（2018）18号文各一份。证明：2018年10月16日，中原区政府对各街道办事处下发关于成立铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知。2018年10月24日，区委办公室、区政府办公室决定成立成立中原区铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部，由指挥部负责具体工作。证据四、省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要【（2019）3号】。证明：铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收工作，由各区负责、中铁郑州局配合，在2019年2月15日前完成征收拆迁任务，其中被征收的铁路部门的房屋，地方政府不再予以补偿。拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。原告起诉主体错误。证据五、郑州市人民政府市长办公会议纪要（2019）46号一份。证明：2019年5月19日，市长办公会议指出拆迁工作完成不彻底，还存在应拆未拆现象，严重影响景观视觉通廊效果；按照“拆、清、整、建”四个步骤，强力推进各项工作。证据六、关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知一份。证明：2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合政治工作领导小组办公室对各区下发关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知。证据七、2019年5月5日河南省铁路土地管理局关于违法建（构）筑物拆除的申请一份。证明:河南省铁路土地管理局申请郑州市人民政府对在其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。原告起诉主体错误。证据八、2019年5月20日由中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公司关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告一份。证明：拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。拆除事项为郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物，由各辖区人民政府负责拆除，并规定郑州北站铁路权属土地范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在7日内限期搬离，逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用权人承担。原告未在规定期限内搬离，应自行承担相关责任。证据九、中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公司关于对郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明一份。证明：2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公司对指挥部下发关于铁路土地管理部门与部分单位和个人签订的临时占用铁路用地合同已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。证据十、拆迁公告现场粘贴照片14张。证明：拆除通告于2019年5月23日在案涉拆除范围内予以张贴公告，并向原告告知。经庭审质证，本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，对上述证据的真实性均予以确认，对其证明目的将综合阐述。经审理查明，原告袁凤霞在郑州市中原区北站路建有房屋，并持有（96）建管（许）字第256、311号建筑许可证，证载总建筑面积为414.6㎡、271.4㎡。2018年9月30日郑州市人民政府办公厅向各县（区、市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位下发郑政办明电〔2018〕376号《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》，要求认真贯彻执行。其中规定“四、阶段划分。……（二）集中整治阶段（2018年10月16日-12月15日）按照属地管理的原则，各相关责任单位对照铁路沿线……整改落实；各区（管委会）、荥阳市、新郑市全面推进本区域职责范围内铁路沿线……环境综合整治工作，完成全部问题的整改。责任单位：各区（管委会）……”。同年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担……”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”同年10月16日，中原区政府下发中原政明电〔2018〕6号《关于成立铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知》。同年10月24日，中原区区委办公室区政府办公室下发《关于成立铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知》，成立指挥部，下设办公室，办公室设在区城管局。2019年2月3日，〔2019〕3号《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收工作，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。”后郑州市人民政府作出〔2019〕46号市长办公会议纪要《关于省会铁路沿线绿化工作相关问题的会议纪要》，其中要求市城管局牵头做好铁路沿线拆迁和垃圾清运工作。2019年4月29日，环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，指出拟启动铁路西干线拆除整治工作，要求制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”该通告在原告涉案房屋区域内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效。2019年6月15日，原告的房屋被被告强制拆除。原告不服，遂诉至本院。本院认为：一、关于本案原告诉讼主体资格的问题。原告袁凤霞持有案涉被拆除房屋的建筑许可证等相关证据，原告与被告拆除涉案房屋的行为有利害关系，原告有权提起本案行政诉讼，其具备本案原告诉讼主体资格。二、关于本案适格被告的问题。被告提交的证据郑州市人民政府办公厅《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》中规定，按照属地管理的原则，各相关责任单位对照铁路沿线环境问题台账逐一逐项整改落实；郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布的《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》（郑政通〔2018〕52号）中规定，“按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施”，“铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除……”；《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）中规定“（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”而铁路部门向郑州市人民政府提交的《关于违法建（构）筑物拆除的申请》中称，其申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。铁路部门发布的《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》中通告，郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，……逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除。虽然上述文件、通告中对于谁牵头、谁配合实施、谁负责拆除的规定和表述并不完全相同，但是大多数文件特别是郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合向社会公众发布的郑政通〔2018〕52号通告中明确“铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除”；铁路部门对外发布的拆除通告中也是告知社会公众由各辖区人民政府负责拆除；最新的〔2019〕3号绿化工作指挥部会议纪要也明确铁路沿线有证建筑的征收和违法建筑拆除工作由各区（管委会）负责。且事实上，被告中原区政府也具体实施了涉案房屋的拆除行为。因此，被告中原区政府系本案的适格被告。三、关于涉案强制拆除行为是否应当确认违法的问题。本案中原告房屋被强制拆除前，原告并未与被告等有关部门签订拆迁补偿协议，且拆除房屋也未获得原告的同意。即便如被告所称原告涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，被告也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而被告拆除原告涉案房屋时并未履行上述法定程序，故本院依法确认其拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府于2019年6月15日将原告袁凤霞位于中原区北站路的房屋强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年一月二十一日书记员 王胜玲