广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终727号上诉人（原审原告）：深圳市江健贸易有限公司。住所地：广东省深圳市南山区南山街道桃园东路物资大厦1栋西半部六层西南面605-1。法定代表人：袁惠青，总经理。委托代理人：宁伟辉，广东海印律师事务所律师。委托代理人：陈桂生，广东海印律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省财政厅。住所地：广东省广州市越秀区北京路376号。法定代表人：戴运龙，厅长。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：黄允鑫、邓凯，该府工作人员。原审第三人：国义招标股份有限公司。住所地：广东省广州市越秀区东风东路726号16-18楼。法定代表人：王卫，董事长。委托代理人：栾添、余力，该公司员工。原审第三人：南京恒埔伟业科技股份有限公司。住所地：南京高新开发区软件园商务别墅1号楼。法定代表人：詹佳境，总经理。委托代理人：钱锦斌，北京市中银（南京）律师事务所律师。原审第三人：南京宏信达医疗器械有限公司。住所地：南京市鼓楼区定淮门12号。法定代表人：许志风。上诉人深圳市江健贸易有限公司（以下简称江健公司）因诉被上诉人广东省财政厅、广东省人民政府，原审第三人国义招标股份有限公司（以下简称国义公司）、南京恒埔伟业科技股份有限公司（以下简称恒埔公司）、南京宏信达医疗器械有限公司（以下简称宏信达公司）投诉处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初2262号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：广东省中医院采购医疗设备招标项目（采购项目编号：0724-1701D84N2900）包2：射频肿瘤热疗机，属于政府采购项目，广东省中医院为采购人，第三人国义公司为采购人委托的采购活动代理机构，该项目采用公开招标方式采购。2017年8月2日，国义公司发布上述政府采购项目公开招标文件，对本次采购项目的采购预算、项目内容及需求、供应商资格、投标截止日期、开标评价时间及地点等予以公告。原告江健公司、第三人恒埔公司、宏信达公司及案外人上海坚敬生物科技有限公司(以下简称坚敬公司)四家公司参与投标，并递交了投标文件。2017年8月23日，国义公司组织评标委员会委员出具评标报告，对江健公司等四家公司进行了符合性审查，确认四家公司均为有效投标人。后经评标委员会评审，恒埔公司，综合得分为88.34分，排名第一；江健公司综合得分为71.29分，排名第二；宏信达公司综合得分为66.18分，排名第三。确定综合得分排名第一的恒埔公司为推荐中标人。2017年9月1日，国义公司发布中标人为恒埔公司的中标公告。2017年9月12日，江健公司对上述评审结果向国义公司提出质疑，认为宏信达公司提供的厂家授权资料系伪造，恒埔公司与宏信达公司协同围标，导致恒埔公司高价中标。9月21日，国义公司对江健公司提出的上述质疑进行了书面回复。2017年10月18日，江健公司就广东省中医院采购医疗设备招标项目（采购项目编号：0724-1701D84N2900）包2：射频肿瘤热疗机向被告广东省财政厅投诉，投诉事项如下：1、恒埔公司存在围标行为，利用宏信达公司伪造公章违法犯罪行为导致高价中标；2、宏信达公司伪造北京先科创业科技有限公司（以下简称先科公司）代理产品授权书。要求废除中标结果，将恒埔公司、宏信达公司列入黑名单。10月20日，广东省财政厅向江健公司作出粤财采投[2017]71号《政府采购投诉受理通知书》，受理江健公司的投诉，并将投诉书副本分别送达给省中医院、国义公司、恒埔公司和宏信达公司。省中医院、国义公司、恒埔公司随后就江健公司投诉的内容向广东省财政厅进行了书面说明并提供了相关材料。10月21日，广东省财政厅向先科公司发出粤财采投[2017]76号《关于协助鉴定制造商授权书和热疗机生产商质保期承诺书的函》，请先科公司就制造商授权书和热疗机生产商质保期承诺书的真伪进行鉴定，先科公司随后予以书面回复。11月29日，广东省财政厅作出粤财采决[2017]26号《政府采购投诉处理决定书》，认为：（一）江健公司关于恒埔公司存在围标行为，利用宏信达公司伪造公章违法犯罪行为导致高价中标的投诉事项，江健公司未提供材料佐证恒埔公司存在围标情形，未发现恒埔公司与宏信达公司存在恶意串通的情形，故此项投诉缺乏事实依据；（二）江健公司关于宏信达公司伪造先科公司代理产品授权书的投诉事项，经查证属实，宏信达公司存在提供虚假材料谋取中标的情形。由于涉案项目投标供应商共四家，宏信达公司推荐排名第三，其行为不影响中标结果，根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第（二）（三）项的规定，决定：江健公司的投诉事项1缺乏事实依据，予以驳回；投诉事项2成立，但不影响中标结果，另行处罚。江健公司对上述政府采购投诉处理决定不服，向广东省人民政府提出行政复议，广东省人民政府于2018年4月16日作出粤府行复[2018]57号《行政复议决定书》，维持广东省财政厅作出的上述《政府采购投诉处理决定书》。江健公司不服广东省财政厅作出的粤财采决[2017]26号《政府采购投诉处理决定书》及广东省人民政府作出的粤府行复[2018]57号《行政复议决定书》，诉至原审法院。另查明，广东省中医院采购医疗设备招标项目招标文件中，第三部分“投标人须知”中“九、评标方法、步骤及标准”项下“31评标法方法”规定：“本次评标采用综合评分法，即在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按技术、商务和价格三部分分别打分的方式进行评分。三项总分为100分，其中技术得分占60分，商务得分占10分，价格得分占30分，以评标总得分最高的投标人作为第一中标候选人。”“32评标步骤”项下“计算价格评分”规定：“各有效投标供应商的评标价中，取最低者作为基准价，各有效投标供应商的价格评分统一按照下列公式计算：价格评分=（基准价÷评标价）×30。”其中，江健公司投标报价278.4万元，恒埔公司投标报价360万元，宏信达公司投标报价408万元，坚敬公司投标报价390万元。江健公司为项目的评标基准价。原审法院认为：《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款规定：“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，被告广东省财政厅作为负责政府采购监督管理的部门，负有对政府采购活动进行监督管理的职责，有权依法受理和处理涉案政府采购活动的投诉。原告不服广东省财政厅作出的决定，向被告广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府有权受理原告的行政复议申请。根据各方当事人的诉、辩观点，原告江健公司对于广东省财政厅作出涉案《政府采购投诉处理决定书》及广东省人民政府作出《行政复议决定书》的程序合法均无异议，本案具体争议焦点为：一、恒埔公司与宏信达公司是否存在恶意串通、围标行为；二、宏信达公司提供虚假材料谋取中标的情形，是否导致本次中标结果无效。对此，原审法院综合分析如下：一、关于恒埔公司与宏信达公司是否存在恶意串通、围标行为的问题。原告江健公司主张宏信达公司在本次投标过程中所代理的产品参数与本次招标参数严重不符，故意采取报价高于恒埔公司标价的方式，协助恒埔公司中标。两者的投标报价呈规律性差异，应视为串通投标，投标无效。首先，医疗产品的价格必然会因为型号、配置及功能的不同存在较大差异，故产品价格比对应选择同一型号、配置的产品进行。本案广东省中医院中标型号为最高端配置的HY7000型，而江健公司提供的其他医院的中标型号为HY7000-I型或HY7000-II型，属于中低端配置型号，并非同一产品，不具有价格比对性；其次，涉案招标项目的最高限价是420万元，恒埔公司的中标价360万元在合理范畴内，未超过最高限价；最后，江健公司虽主张恒埔公司利用宏信达公司进行围标行为，但未能提供相关证据材料予以佐证。广东省财政厅经核查亦未发现两家公司存在恶意串通情形，未发现围标行为。故江健公司的上述主张缺乏事实依据，原审法院不予支持。二、关于宏信达公司提供虚假材料谋取中标的情形，是否导致本次中标结果无效的问题。江健公司主张宏信达公司伪造先科公司的授权文件，提供虚假材料，取得投标资格，其行为对投标结果产生重要影响，本次中标结果应属无效。《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第一项规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；……”《政府采购供应商投诉处理办法》（中华人民共和国财政部令20号）第十七条规定：“财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。”本案中，宏信达公司伪造先科公司的代理产品授权书的行为经查证属实，对宏信达公司应依据上述规定予以处罚。但由于此次投标有四家供应商参与，宏信达公司并非项目最低的投标报价，不属基准价，不影响其他供应商在该项目的报价得分。宏信达公司在投标中推荐排名第三，其提供虚假材料的行为并不影响中标结果。故江健公司关于本次中标结果无效的主张，理据不足，原审法院不予采纳。综上，广东省财政厅作出的涉案《政府采购投诉处理决定书》及广东省人民政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告深圳市江健贸易有限公司的全部诉讼请求。上诉人江健公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定广东省中医院采购医疗设备招标项目包2：射频肿瘤热疗机中标型号为最高端配置的HY7000型，证据不足，认定事实错误。产品价格是由其配置高低决定的，而产品型号只是对配置的一个总称，并不能决定其价格。恒埔公司参与投标产品的型号及报价是否合理，需要查实其投标产品的真实配置。两被上诉人及恒埔公司均没有提交证据证明恒埔公司在采购项目中参与投标产品的实际配置，唯一能够证实恒埔公司投标产品的实际配置为广东省财政厅保存的恒埔公司的投标文件，但广东省财政厅未进行调查核实，未进行对比鉴别，一审中故意不将该份文件作为证据提交。一审法院在没有调查核实，没有真实客观的书面证据证明恒埔公司参与投标产品实际配置的情况下，就认定恒埔公司投标的设备为型号HY7000，报价合理，与上诉人提供的其他医院的中标产品不具有价格比对性，明显认定事实错误。上诉人认为应当将恒埔公司中标产品的实际配置与其他医院的中标型号的配置进行比对，而非仅对价格进行比对。二、上诉人已提交证据证明恒埔公司与宏信达公司存在围标行为，一审法院没有证据排除上诉人提交的证据即认定两原审第三人不存在围标行为，认定事实错误。广东省财政厅并未对两原审第三人是否存在恶意串通和围标进行核查。广东省财政厅所谓的核查仅是查阅两原审第三人的投标文件，对上诉人提交的围标证据未进行全面调查核实。在广州市番禺区中心医院射频肿瘤热疗系统采购项目中，恒埔公司的报价为98万/台，宏信达公司报价略高于98万/台，恒埔公司中标。本案采购项目中，恒埔公司报价为120万/台，宏信达公司公司报价136万/台，报价略高于恒埔公司，同样恒埔公司中标。可见两原审第三人在不同的采购项目中的报价已存在明显的规律性差异，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条第（四）项的规定，应当认定两原审第三人存在围标行为，应当予以废标。法律规定并未将该情形限定在同一招标投标项目之中，因此相同投标人在不同的投标项目中投标报价呈规律性差异的，也应当依据上述规定认定为串通投标。三、一审法院认为宏信达公司报价并非项目最低价，不属基准价，不影响其他供应商在该项目的报价评分，不影响中标结果，认定事实错误证据不足。涉案采购项目采用按技术、商务和价格三部分分别进行打分的方式进行评分，价格评分统一按照下列公式计算：价格评分=（基准价÷评标价）×30。采购项目的的《公开投标文件》中规定，评标委员会对投标文件的评审分为初审、比较与评价三个步骤，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十六条的规定，评审委员会在比较环节中就涉及到投标文件与用户需求之间的比较以及投标文件之间的比较，由于宏信达公司提交虚假的材料参与到投标中，严重影响到了评委对各个投标文件的相对评价，从根本上影响到各个投标人在技术及商务部分的得分，影响了整个招标项目的公平公正和最终结果。宏信达公司每次参与投标都报出高于恒埔公司的价格，目的即为了协助恒埔公司中标，而且屡试屡成功。根据《政府采购法》第三十六条的规定，在招标采购中，出现影响采购公正的违法、违规行为，应予废标。但是国义公司作为专业招标机构对此明显袒护，广东省财政厅均对此视而不见，对上诉人的投诉不予审视。综上，一审法院未能查清事实就认定两被上诉人的行政行为合法，判决不公，故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销广东省财政厅作出的粤财采决[2017]26号《政府采购投诉处理决定书》；3.撤销广东省人民政府作出的粤府行复[2018]57号《行政复议决定书》；4.判令广东省财政厅重新作出行政行为；5.本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人广东省财政厅二审期间未提交答辩意见。被上诉人广东省人民政府二审期间未提交答辩意见。原审第三人国义公司、恒埔公司、宏信达公司二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：关于江健公司主张原审法院未查清恒埔公司参与投标产品的真实配置与其报价是否合理的问题。本案中，江健公司、恒埔公司、宏信达公司以及坚敬公司参与国义公司组织的广东省中医院采购医疗设备招标（采购项目编号：0724-1701D84N2900，包2射频肿瘤热疗机）项目投标，在规定期限内递交了投标文件，国义公司组织评审委员会对江健公司等四家公司进行了符合性审查，审查项目共十项，其中第八项、第九项载明：投标文件对招标文件的实质性技术与商务的（即标注★号条款）条款不产生偏离（投标文件中技术参数、功能或其他内容优于招标要求部分不视作偏离）；符合招标文件中规定的其他实质性要求。上述四家公司均通过评审委员会的初审后进入后续的比较与评价。根据《开标记录表》记载，包02：射频肿瘤热疗机3套，投标单位恒埔公司的投标产品品牌为南京恒埔HY7000，投标总报价为人民币360万。因此，评审委员会按照评标细则的规定，已经对恒埔公司的招标文件进行了符合性审查，并记录在《符合性审查表》中予以确认，恒埔公司在涉案招投标项目中的招标产品为南京恒埔HY7000射频肿瘤热疗机，该产品技术参数有上述《符合性审查表》以及产品说明书等予以证实。结合恒埔公司提供的合同标的为南京恒埔HY7000射频肿瘤热疗机的采购合同、购销合同等合同，可以反映该产品的售价在170万至230万的区间范围内，而本案中恒埔公司报价为每套120万的价格并未超过招标文件的最高限价每套140万的价格，亦未超出合理的市场价格范围，故江健公司认为原审法院未查清恒埔公司参与投标产品的真实配置与其报价不合理的主张，本院不予支持。关于江健公司主张恒埔公司、宏信达公司在不同的采购项目中的报价已存在明显的规律性差异，应当认定两原审第三人存在围标行为的问题。江健公司认为广州市番禺区中心医院射频肿瘤热疗系统采购项目中恒埔公司、宏信达公司的报价与本案招投标项目中的报价存在规律性差异。本院认为江健公司的主张不能成立。首先，两次采购项目投标的产品并非同一产品，不具有价格比对性。其次，恒埔公司、宏信达公司在本次招投标项目中的报价分别为360万及408万，差距较大，不存在规律性差异。且经广东省财政厅核查亦未发现两家公司存在恶意串通情形，未发现围标行为。故江健公司的上述主张缺乏事实依据，本院不予支持。关于江健公司主张宏信达公司提交虚假的材料参与到投标中，从根本上影响到各个投标人在技术及商务部分的得分，故应予废标的问题。在涉案招标项目中，评审委员会采用综合评分法，按技术、商务和价格三部分分别对四家公司进行独立评分，根据《技术商务评分表》中列明的五项技术评分因素和四项商务评分因素进行细化打分，价格评分采用统一的公式“价格评分=（基准价÷评标价）×30，基准价为最低报价”，江健公司为项目的评标基准价。基于评审委员会在技术、商务部分的打分均系按照明确的评分因素进行独立打分以及宏信达公司的投标价格并非涉案项目价格评分中的基准价不影响其他供应商在该项目价格评分中的得分，虽宏信达公司在本次招投标项目中存在伪造先科公司的代理产品授权书的行为，但因宏信达公司在涉案招投标项目中排名第三，取消其排名也不影响恒埔公司排名第一的结果，并不影响涉案招投标项目的中标结果。故对江健公司的上述主张，本院不予支持。综上，广东省财政厅作出被诉政府采购投诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院予以维持。广东省人民政府收到江健公司的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法，本院予以维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。江健公司要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人深圳市江健贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇二〇年一月二十日法官助理郑小敏书记员罗涛