江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终547号上诉人（原审原告）王彪斌（曾用名王小林），男，1968年9月12日出生，汉族，住吉安市吉州区。被上诉人（原审被告）吉安市吉州区人民政府。法定代表人尹冬苟，区长。委托代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安市吉州区兴桥镇人民政府。法定代表人王建超，镇长。委托代理人杨龙生，江西赣中律师事务所律师。上诉人王彪斌因诉吉安市吉州区兴桥镇人民政府（以下简称兴桥镇政府）、吉安市吉州区人民政府（以下简称吉州区政府）房屋行政强制一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，因昌吉赣铁路客运专线工程建设项目用地需要，王彪斌所在的兴桥镇良源村委会湖塘村的部分集体土地被依法征收用于项目建设，王彪斌所有的房屋坐落于依法征收的土地范围内。该房屋系1991年所建，面积约36平方米，并取得集体土地建设用地使用证，兴桥镇政府在前期的摸排调查中将该房屋列入了征拆范围内，但之后经调查发现王彪斌的房屋于2015、2016年左右未经审批在原土坯房屋倒塌后私自进行了改建并加盖了铁皮房顶。为此，兴桥镇综合执法局于2018年4月23日作出《停止违法（章）行为通知书》，载明“王彪斌在倒塌基脚上建房并加建铁皮棚，无任何审批手续，属违章建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条的规定，责令于2018年4月23日17时03分前在三天内自行拆除违章部分。逾期不履行的，本机关将依法强制执行或者申请人民法院强制执行。”由于王彪斌长期在外务工，兴桥镇政府工作人员2018年4月23日将已下发该违建通知书并将该通知书张贴在其案涉房屋大门上之事通过电话告知王彪斌，王彪斌表示知道。此后，由于王彪斌一直未自动履行拆除义务，也未就该通知书提出行政复议及行政诉讼。兴桥镇政府于2018年12月4日组织人员对案涉房屋进行强制拆除。拆除前兴桥镇政府对其房屋内的物品进行了清理，将屋内的床及衣物、桶等物品进行了搬离。2019年王彪斌向法院提起行政诉讼请求确认吉州区政府、兴桥镇政府于2018年12月4日拆除其房屋的行政行为违法；并请求判令政府协助其搜寻被填埋在被拆除房屋下面的财产。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期纠正；逾期不改正的，可以拆除。兴桥镇政府对于王彪斌未经审批改建房屋并加盖铁皮棚的违法行为有权进行查处并责令其停止违法行为。兴桥镇政府为本案的适格被告。王彪斌未有证据证实吉州区政府参与了案涉违章建筑的拆除行动，因此，吉州区政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。兴桥镇政府于2018年4月23日作出《停止违法（章）行为通知书》并电话告知王彪斌，王彪斌在2018年4月23日已知道兴桥镇政府就其案涉房屋作出《停止违法（章）行为通知书》，但一直未就该《通知书》提起行政复议或行政诉讼，《通知书》已产生法律效力。兴桥镇政府在发出《通知书》六个月后对案涉房屋进行强制拆除符合相关法律规定，拆除行为并不违法。王彪斌诉请确认2018年12月4日的拆除房屋行为违法没有事实和法律依据，不予支持。对于王彪斌要求政府协助搜寻其所有的被填埋在被拆除房屋下面的财产的诉请，根据兴桥镇政府提供的拆除照片及拆除视频可证实拆除前兴桥镇政府已将房屋内有价值的财产进行了搬离，且所搬离物品与王彪斌的陈述基本一致，为节约政府行政资源无进行搜寻的必要，其该项诉讼请求亦不予支持，遂判决驳回王彪斌的诉讼请求。王彪斌上诉称：1.王彪斌对房屋合法享有产权，合法拥有土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款的规定，兴桥镇政府不具有征收主体资格，没有征收土地的法定职权。2.一审庭审中，政府承认案涉房屋被纳入吉安高铁站前新区项目建设范围，且在2018年进行了测绘公示，说明涉案房屋是合法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，拆除房屋应当由法院执行。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，涉案房屋无需办理建设工程规划许可、乡村建设规划许可，根据《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条的规定，涉案房屋是在原有宅基地上新建，无需办理用地审批手续，涉案房屋系已取得用地批准的合法房屋。4.政府的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至三十二条、第四十二条的规定，以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五至三十八条、第四十四条的规定。5.涉案房屋因吉安高铁新区项目纳入征收范围，政府以违建拆除代替征收，以征收规划否定村镇规划。6.政府违法拆除房屋导致财产被填埋，应当协助搜寻被埋物品。请求本院撤销原审判决，支持其原审诉求。吉州区政府答辩称，吉州区政府未组织或参与拆除涉案房屋，王彪斌也未提供证据证明吉州区政府参与了强拆行为，吉州区政府不是本案适格被告。兴桥镇政府答辩称：1.涉案房屋未根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条以及《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第（二）项之规定，取得村镇规划选址意见书，并依法办理用地审批手续，明显属于违法建筑。2.根据《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第（二）项之规定，使用原有宅基地建房必须进行规划选址并办理用地审批手续，因城市规划不断调整，在原有宅基地上建新房，肯定要考虑是否符合新的规划，王彪斌提出案涉房屋无需办理规划许可和用地审批手续属理解法律错误。3.《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第（二）项规定的“原有宅基地”包括已使用的和未使用的宅基地，都需要规划选址和办理用地审批手续，纵观全文，只是不同土地的审批层级不同。4.2014年吉安市发布了《中心城区农民自建房布点规划》，涉案房屋不在布点规划范围内，而处于吉安市高铁新区范围，无法通过罚款、补办手续等措施改正其对规划的影响，只能拆除。4.本案是违章建筑的强制拆除行为，而非房屋征收过程中的行政强制行为。尽管涉案房屋在前期的摸排调查中列入了昌吉赣高铁专线征收范围，也进行了测绘，但不能因此认为涉案房屋从违法变成了合法建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》第六十五条的规定，兴桥镇政府有权对涉案违章建筑进行查处和拆除。5.兴桥镇政府在对涉案房屋进行调查后，于2018年4月23日作出《责令停止违法行为通知书》，并张贴和电话告知了王彪斌，但王彪斌未法定期限内提起复议或诉讼，该通知书已经发生法律效力，兴桥镇政府在2018年12月4日对涉案房屋进行拆除符合法律规定。6.房屋拆除时，已对屋内物品进行了清理，屋内无有价值的财产，没有搜寻的必要。请求本院驳回上诉，维持原判。各方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是：1.涉案房屋是否为违法建筑；2.兴桥镇政府强拆涉案房屋的行为是否合法。关于涉案房屋是否为违法建筑的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第（二）项规定，农村村民在村镇规划区内使用原有宅基地、村内空闲地等其他土地建住宅及其附属用房的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经乡（镇）人民政府审查同意并出具村镇规划选址意见书后，依法办理用地批准手续。本案中，王彪斌在原有宅基地上新建房屋，没有取得上述法规规定的规划和用地审批手续，兴桥镇政府认定涉案房屋属于违法建筑事实清楚。王彪斌认为涉案房屋无需进行规划和用地审批，系对法律的错误理解。关于兴桥镇政府强拆涉案房屋是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条以及第四十四条规定，对违法的建筑物进行强制拆除的，应当履行催告当事人自行履行义务、作出强制执行决定、公告限期拆除等一系列程序，本案中，兴桥镇政府于2018年4月23日对王彪斌作出《责令停止违法行为通知书》，要求王彪斌三天内自行拆除房屋，在未履行其他相关法律程序的情形下，便于2018年12月4日强制拆除了涉案房屋，显然不符合上述法律规定的程序要求，依法应当确认该强拆行为违法。兴桥镇政府拆除涉案房屋前，对屋内的物品进行了清理，将屋内的床、衣物、桶等有价值的物品进行了搬离，强拆过程并未对王彪斌合法的财产造成损失，因而王彪斌要求搜寻填埋物品的请求不能成立。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五的规定，兴桥镇政府系涉案房屋的适格执法主体，王彪斌未提供相关证据证明吉州区政府参与了强拆行为，原审法院据此驳回其对吉州区政府提起的诉讼，裁判正确。综上，原审法院认定事实清楚，但判决全部驳回王彪斌的诉讼请求，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及第六十九条之规定，判决如下：一、撤销吉安市中级人民法院（2019）赣08行初23号行政判决；二、确认吉安市吉州区兴桥镇人民政府2018年12月4日强制拆除王彪斌房屋的行为违法；三、驳回王彪斌其他的诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由吉安市吉州区兴桥镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  林贤瑛审判员  章 华二〇二〇年一月十三日法官助理张小光书记员涂雪儿