湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂11行终141号上诉人（原审第三人）周秀银，男，1947年7月12日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市，委托代理人范旭华，系上诉人周秀银之子，代理权限为特别授权。委托代理人胡启勇，武穴市田镇法律服务所法律工作者，执业证号：31710181110092。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）宁子龙，男，1956年4月1日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。委托代理人张增国，武穴市武穴法律服务所法律工作者，执业证号：31710041106073。代理权限为特别授权。原审被告武穴市自然资源和规划局，住所地湖北省武穴市城东新区。统一社会信用代码11421182011259958F。法定代表人肖勇，该局局长。委托代理人李金海，湖北文信律师事务所，执业证号：14211199810862826。代理权限为一般代理。委托代理人陈亮，武穴市不动产登记中心主任。代理权限为一般代理。原审第三人湖北武穴农村商业银行股份有限公司，住所地：湖北省武穴市广济大道东10号。统一社会信用代码91421100052607568C。法定代表人王巍，董事长。委托代理人陶伟威，湖北武穴农村商业银行股份有限公司风控部科长，代理权限为一般代理。上诉人周秀银因不动产登记及行政赔偿一案，不服武穴市人民法院（2019）鄂1182行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周秀银的委托代理人范旭华、胡启勇，被上诉人宁子龙及其委托代理人张增国，原审被告武穴市自然资源和规划局（以下简称“武穴市自然资源局”）副局长吴红卫及委托代理人陈亮、李金海，原审第三人湖北武穴农村商业银行股份有限公司（以下简称“武穴农商行”）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2007年11月20日，武穴市房地产管理局依据周秀银的申请将武穴市正街广济商城C区幢2层201室（以下简称“201室”）房屋所有权登记在周秀银名下，并向其颁发了武穴房权证武办字第××号房屋所有权证（以下简称“23××69号房产证”）。2015年9月14日，周秀银和武穴农商行共同向武穴市房地产管理局提出申请，将周秀银所有的201室、房产证号为武穴房权证武办字第××号（以下简称“12325号”）位于武穴市××街广济××室（以下简称“101室”）设立最高债权额为170万元的抵押权登记，并提交了双方的身份证明、23××69号和12325号房产证、最高额抵押合同和个人借款合同等登记材料，武穴市房地产管理局经过审核相关材料、询问和实地查看后，于次日作出了最高债权额为170万元、债权期限为三年的最高额抵押权登记，并向武穴农商行颁发了武穴市房他证武办字第××号房屋他项权证（以下简称“2015941号他项权证”）。原审另查明，宁子龙不服武穴市房地产管理局向周秀银颁发23××69号房产证行政行为，于2011年4月13日提起行政诉讼，请求法院撤销23××69号房产证，并责令武穴市房地产管理局恢复其房屋所有权证，同时自公告注销之日起到恢复办理房屋所有权证之日止每年按七万元赔偿其经济损失（201室所有权原于2004年3月1日登记在宁子龙名下，后于2007年11月9日被公告注销)。经过一审、二审、重审等诉讼程序，原审法院（2016）鄂1182行初10号行政判决和本院（2017）鄂11行再1号行政判决最终判决:一、撤销武穴市房地产管理局23××69号房产证登记行为；二、责令武穴市房地产管理局自判决书生效之日起三十日内对201室房屋所有权重新作出权属登记；三、驳回宁子龙其他诉讼请求。武穴市房地产管理局依据上述生效的两份法律文书，于2018年1月4日发布注销23××69号房产证登记公告。宁子龙此后多次要求武穴市房地产管理局将201室所有权重新登记在其名下，武穴市房地产管理局以201室设立了最高额抵押权登记为由拒绝办理，宁子龙遂诉至原审法院。原审同时查明，根据武穴市人民政府机构改革方案之规定，原属武穴市房地产管理局的不动产登记职权于2016年6月30日划归武穴国土局不动产登记中心行使。原审认为，一、关于原审原、被告主体资格及是否追加第三人的问题。生效的原审法院（2016）鄂1182行初10号行政判决书和本院（2017）鄂11行再1号行政判决书已认定宁子龙与23××69号房产证登记行为有利害关系，而作为本案讼争行政行为的2015941号他项权证附属于23××69号及12325号房产证，宁子龙当然与2015941号他项权证登记行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，宁子龙有权提起本案诉讼，是本案适格的原告。虽然讼争行政行为原由武穴市房地产管理局作出，但自2016年6月30日起不动产登记职权已转隶给武穴国土资源局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，被告武穴国土局是本案适格的被告。是否追加第三人应看是否与讼争行政行为有利害关系，周秀银认为应追加武穴市贸易局等为本案第三人，但武穴市贸易局等围绕201室争议而引起的法律关系属民事法律关系，应以民事法律规范进行调整，与讼争行政行为不存在行政法上的利害关系，故不应被追加为本案第三人。二、关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。周秀银述称，宁子龙的起诉超过法定期限，但其提供的证据并不能证明宁子龙于2017年10月26日已知晓本案讼争行政行为从而起诉超过了法定的起诉期限，在没有证据证明宁子龙知晓讼争行政行为具体时间的情况下，应根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定确定起诉期限，本案讼争行政行为作出的时间为2015年9月15日，原告宁子龙于2019年1月30日提起行政诉讼，未超过法定的五年起诉期限。三、关于本案讼争行政行为合法性审查的问题。本案讼争的行政行为系2015941号他项权证，该他项权证是在××号房产证和12325号房产证上设定登记的，而宁子龙仅与23××69号房产证有利害关系，且其陈述的事实和理由也只对23××69号房产证上设定的他项权登记不服，故本案对他项权证的审查范围只针对23××69号上设定的抵押登记。至于12325号房产证上设定的抵押登记是否合法不是本案审查范围，在未被撤销之前，具有既定力，是合法的。房屋所有权是抵押权设定的基础，抵押权依附于所有权，参照《房屋登记办法》第五十一条之规定，23××69号房产证是讼争行政行为据以作出的主要事实根据，而23××69号房产证已被生效文书所撤销，与之相对应而设立的抵押权登记则失去了事实基础，故以201室设立的最高额抵押权登记缺乏事实根据，应予撤销。四、关于宁子龙诉讼请求是否予以支持的问题。基于上述第三点，2015941号他项权证部分违法，故对宁子龙要求撤销整个他项权证的诉讼请求不予支持。宁子龙的第二项诉讼请求不是本案审查范围，且该项诉讼请求在先前的行政诉讼中已被驳回，故对该项诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…”之规定，判决一、撤销2015年9月15日以武穴市正街广济商城C区幢2层201室（武穴房权证武办字第××号）房屋设定的最高额抵押权登记；二、驳回宁子龙的其他诉讼请求。周秀银上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。理由是：1、宁子龙与被诉行政行为不具有利害关系，其不是本案适格原告。案涉201室登记在周秀银名下，已抵押武穴农商行，被诉抵押登记行为与宁子龙无利害关系。2、被诉抵押登记行为符合法律规定，不应被撤销。201室系周秀银合法购买，依法取得产权，抵押给武穴农商行，并办理抵押登记，符合法律规定。3、武穴农商行作为抵押权人，亦属善意第三人，其享有的抵押权应当受到法律保护。4、房屋登记（包含他项权证登记）本应被撤销，但撤销将影响抵押登记的效力，影响抵押权的实现，故本案应当判决确认房屋登记行为违法，保留房屋登记的效力。宁子龙辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。武穴市自然资源局辩称，同意周秀银的上诉意见。武穴农商行述称，同意周秀银的上诉意见。周秀银、宁子龙、武穴市自然资源局向原审提供的证据均随卷移送本院。原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，各方当事人均未提交新的证据。原审查明的事实，本院依法予以确认。本院另查明，根据本院作出的（2017）鄂11行再1号行政判决认定：原审法院于2003年受理宁子龙申请执行（2003）武巡民初字第1号民事判决一案，该案被执行人武穴市建设工程总公司和戴焕权均未依法履行义务。根据武穴市贸易局与宁子龙达成的协议，原审法院于2003年12月22日作出（2003）武涉执字第359号民事裁定(以下简称“359号裁定”)，将广济商城西半部临街工程二楼面积为201.624㎡的房屋确权给宁子龙，冲减武穴市建设工程总公司交给武穴市贸易局的70万元工程抵押金，用以偿还该公司债务。2004年3月1日，武穴市房地产管理局根据原审法院作出359号裁定及协助通知，将武穴市武穴办事处正街广济商城C区二楼201号房屋所有权人登记为宁子龙，并向其颁发武穴房权证武办字第××号房屋所有权证。2006年8月15日，案外人钟晓林针对该登记行为向原审法院提出异议。2006年10月10日，原审法院作出（2003）武涉执字第359-5号民事裁定（以下简称“359-5号裁定”），撤销原359号裁定。宁子龙不服，向本院申请复议。2007年1月24日，周秀银向武穴市房地产管理局申请办理案涉房屋所有权登记。周秀银向武穴市房地产管理局书面承诺：武穴市房管局先受理其办证申请，待注销公告期届满后再领取房产证；在注销公告期内，司法机关如有新的裁决则按照新的裁决办理。次日，武穴市房地产管理局受理了周秀银的房屋登记申请。2007年5月10日，该局依据原审法院作出359-5号裁定在《黄冈日报》上公告注销该局于2004年3月1日向宁子龙颁发的房产证。2007年11月9日，武穴市房地产管理局注销武穴房权证武办字第××号房屋所有权证公告期限届满。2007年11月20日，该局将案涉房屋所有权人登记为周秀银，并向其颁发23××69号房产证。2007年11月22日，本院作出（2007）黄执复字第11号指令函，限原审法院在收到指令函七日内自行撤销359-5号裁定。2009年1月9日，原审法院根据该指令函作出（2003）武涉执字第359-6号民事裁定，撤销了359-5号裁定。（2017）鄂11行再1号行政判决同时认定：原审法院作出的359-5号裁定仅撤销了359号裁定，并未将359-5号裁定送达武穴市房地产管理局，亦未要求该局协助将案涉房屋所有权确权登记至周秀银名下。本院认为，本案系宁子龙不服武穴市房地产管理局作出的抵押登记行为而提起的诉讼,该抵押登记行为的合法性是本案审查的对象。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，武穴市自然资源局作为武穴市不动产登记机构，具有负责其行政区域内不动产登记工作的职权，该局作为继续行使武穴市房地产管理局房屋登记职权的行政机关，是本案适格被告。根据诉辩双方主张，针对本案争议焦点评析如下：一、宁子龙是本案适格原告，周秀银上诉称宁子龙与被诉抵押登记行为无利害关系，本院依法不予支持。本案中，武穴市房地产管理局注销宁子龙持有的房屋所有权证，并将该房屋登记至周秀银名下，该登记行为已为本院发生法律效力的（2017）鄂11行再1号行政判决撤销。此前，该房屋被抵押给武穴农商行，武穴市房地产管理局作出了抵押登记行为，该抵押登记行为对宁子龙的权利义务产生了实质影响，故宁子龙与被诉抵押登记行为具有利害关系，其是本案适格原告。二、原审判决撤销被诉抵押登记行为中涉及201室设定的最高额抵押权登记，并无不当。根据《物权法》、《不动产登记暂行条例》的相关规定，不动产登记是登记机关依行政相对人的申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载、予以确认的一种行政行为，登记机关对申请登记的不动产的有关情况的审查只能是在其职权范围内的有限审查。行政登记行为并不创设新的权利义务关系，也不能以自己的意志决定当事人是否享有某一权利。当事人之间民事实体权利义务的变动，取决于当事人本身的法律行为，而非取决于登记机关的登记行为。本案中，根据《物权法》第一百八十四条的规定“下列财产不得抵押…（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产…”，该条款属禁止性规范。有争议的财产，将其抵押不仅可能侵犯所有权人或者使用权人的合法权利，而且可能引起矛盾和争议，使得社会关系更加紊乱。案涉房屋系武穴市房地产管理局根据原审法院执行裁定、协助执行通知书而登记至宁子龙名下，属履行法定协助执行义务而实施的行为，该登记行为非经法定程序不得更改。虽然原审法院作出的359-5号裁定撤销了359号裁定，但并无证据证明原审法院向武穴市房地产管理局发出注销宁子龙取得的案涉房屋所有权证的协助执行通知，且宁子龙不服359-5号裁定而提出复议，本院审查后向原审法院发出指令函限其自行撤销359-5号裁定，原审法院亦已撤销了359-5号裁定。在此情形下，武穴市房地产管理局尽管注销了宁子龙持有的房屋所有权证，但再行将同一房屋登记至周秀银名下，该房屋的权属实质上形成争议。应注意的是宁子龙于2011年即已提起行政诉讼主张案涉房屋归其所有，周秀银、武穴市房地产管理局亦是该案的当事人，被诉抵押登记行为发生于2015年9月15日，同时本院作出的（2017）鄂11行再1号行政判决维持了原审法院判决“撤销周秀银取得的23××69号房产证”，故应当认定该房屋在抵押登记前“权属有争议”，且武穴市房地产管理局客观上明知。在此情况下，亦应当认定该房屋属于《物权法》第一百八十四条规定的不得抵押的情形，不动产登记机关在明知房屋权属有争议的情况下，未尽到审慎注意义务，仍然办理案涉房屋的抵押登记行为违反法律禁止性规定，依法应予撤销。三、抵押权人武穴农商行权利救济问题。周秀银与武穴农商行签订《最高额抵押合同》，是平等民事主体之间发生的民事行为，属另一法律关系，不属于本案审查范围。该合同所涉201室抵押，因周秀银持有的该房屋所有权证已被发生法律效力的（2017）鄂11行再1号行政判决撤销，故该抵押登记中涉及201室的物权基础不复存在，客观上造成其部分抵押权无法得以实现，可能存在损失。武穴农商行可依法另行主张权利。综上，上诉人周秀银的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人周秀银负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年一月十四日法官助理徐云书记员陈耕