山东省临清市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1581行初59号原告潘培强，男，1964年6月1日出生，汉族，住北京市大兴区。委托代理人崔芳震，卢丽娜，北京市君永律师事务所律师。被告临清市八岔路镇人民政府。住所地：临清市八岔路镇。法定代表人陈作霞，该镇镇长。委托代理人汪文凯，该镇人大主任。委托代理人赵子民，山东众星为民律师事务所律师。原告潘培强因要求确认2017年6月29日签订的《安置补偿协议》部分条款无效，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭进行了审理，原告潘培强及委托代理人崔芳震，被告八岔路镇人民政府的法定代表人陈作霞及委托代理人汪文凯、赵子民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘培强诉称，1.判决双方签订的《安置补偿协议》第二条无效，判令被告给原告另行安置或者按照同等地块租赁费用给予补偿；2.判决被告承担拆迁时设备及成品所有搬迁支出费用共计19500元，设备放置周转土地租赁费用14400元，停产停业损失80000余元，合计113900元；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告名下的轴承加工企业位于临清市八岔路镇潘彭店村，占地三亩有余。2017年6月13日，山东省临清市人民政府下达了《关于拆除长顺渠、尚潘渠河道确权范围内房屋、厂房等地上附着物的通告》。因原告的厂房在此拆除区域内，原、被告于2017年6月29日分别签订了《拆迁补偿协议书》和《安置补偿协议》，对拆迁补偿款和安置用地进行了约定。《拆迁补偿协议书》约定对原告厂房的地上建筑给予368752.2元的补偿，现已履行完毕；《安置补偿协议》中约定“被告按照评估标准及市政府确定标准，由村委会安置乙方宅基2处，200平方米……”因是厂房拆迁，厂里有很多大型机器设备及成品，镇政府当时答应，以原告厂东边河务局的长40米，宽7米让我放置设备等用，后因村民原因，镇政府没有将此处给原告作临时安置周转使用，后来政府让我自己租地进行临时周转，并承诺由此造成的费用和损失政府会进行补偿。根据《国务院拆迁安置补偿条例》第17条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”因此，原告要求被告承担因拆迁搬迁各项费用19500元，用来租用的周转土地租金14400元，到目前为止由于停产停业造成的损失80000元，以上共计113900元。被告经原告多次催促均不履行合同约定义务，为维护原告合法权益，依法提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。被告八岔路镇人民政府辩称，1.《安置补偿协议》依法成立并合法有效。涉案拆迁安置工作是依照《聊城市彭楼灌区改扩建工程建设指挥部会议纪要》[2017]第1号、第3号号，临清市人民政府临政通字[2017]6号《关于彭楼引黄入鲁灌溉改扩建工程占地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》进行，是双方平等自愿签署的涉案协议，包括《拆迁补偿协议书》、《安置补偿协议》，是双方的真实意思表示，依法成立并合法有效，不存在无效或者变更的情形。2.原告诉请支付费用没有事实与法律依据。依照双方签署的协议，被告已经支付完毕应付的所有费用，再诉请支付没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。原告向本院提交了如下证据（复印件）：1、民事调解书两份、潘店钢珠厂转让协议书一份。证明潘店钢珠厂是村办企业，于1988年3月份建厂，1994年12月23日，山东省临清市路庄信用合作社、中国农业银行临清市支行路庄营业所转让给原告。2、《安置补偿协议》、《拆迁补偿协议书》，原告除了对《安置补偿协议》第二条不认可，认为无效外，对其余条款均予认可，原告要求被告另行安置使用性质为工业用地的同等地块或者按照同等地块租赁费用补偿20年。3、土地租赁协议补偿协议、停产停业损失，证实设备放置土地的租赁费用为14400元，停产停业损失为84200元。被告质证认为，对于证据1，两份民事调解书系复印件，真实性请法庭核实。对转让协议书被告不知情，在本次庭审前被告未见到过该协议书，同时三份证据也不能体现所载明的土地四至范围清晰明确，不能说明与本案所涉及的土地及厂房有关联性，如能够证明有关联性，但因涉案土地在1994年6月20日两份民事调解书作出之前进行的临清市水利工程工地清理工程用地登记过程中，潘彭店村委会已对涉案的土地权属明确为水利工程用地而不是民事调解书载明的钢珠厂的工业用地。对证据2无异议，对证据3的真实性不予认可，认为不具有客观性。被告向本院提交了如下证据（复印件）：1、《聊城市彭楼灌区改扩建工程建设指挥部会议纪要》[2017]第1号、第3号。2、临清市人民政府2017年4月17日公告（张贴版）。3、临清市人民政府临政通字[2017]6号《关于彭楼引黄入鲁灌溉改扩建工程占地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告》（文字版和张贴版）。4、拆迁补偿协议书（房屋部分）以及付款收款凭证。5、临清市水利工程用地清理登记表一份（1994年6月20日）。6、临国用（94）字第01208号国有土地使用证一本（1994年11月7日）。7、尚潘渠占地明细表一份。8、尚潘渠违法建筑勘测图两份（2017年4月21日）。9、拆迁房屋调查表一份（2017年4月21日）。10、照片4张，用以说明原告的部分房产在涉案土地即尚潘渠北岸的位置以及水务局所设立的界桩。上述证据证实：临清市人民政府按聊城市人民政府的要求对彭楼灌区所涉及的尚潘渠两岸违章建筑进行了清理整治，被告根据聊城市和临清市人民政府的要求对原告在通告区域内的违章建筑予以拆除征收，并进行适当补偿，拆除的涉案房产详见两份勘测图所示，拆除的具体内容详见拆迁房屋调查表内容，在调查表上有原告的弟弟潘培举在现场勘查时予以配合的签字，之后，被告与原告签署了安置补偿协议，对房屋部分，已经补偿完毕，鉴于土地临清市人民政府在1994年已确认权属为临清市水务局，所以对土地被告无权进行任何形式的补偿。原告质证认为，对被告提交的聊城和临清市人民政府批准的文件原则上没有异议，原告的诉求是安置补偿协议违反法律规定而无效以及房、地费用需要依法补偿问题，被告提交的证据与原告诉求无关，也没有必要提供。对证据10的真实性不予认可，该组照片与拆迁之前的界桩没有关联性。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的上述证据与被诉协议具有一定关联性，虽不能完全证实各自的证明目的，但有一定的效力，可作为本案的有效证据使用。经审理查明，因国家水利部门对彭楼灌区进行改扩建，按照山东省、聊城市、临清市相关规定和要求，对八岔路镇辖区内尚潘渠段应拆占户进行拆迁。原告经营企业使用的院落、房屋依规定应当进行拆迁。2017年6月29日，原告潘培强与被告八岔路镇人民政府经协商签订了《拆迁补偿协议书》和《安置补偿协议》，《拆迁补偿协议书》主要约定，被拆迁主房面积241.4平米，配房面积381.1平米，简易房或厂房面积55.2平米，按照评估面积和标准进行补偿，补偿款人民币368752.2元。原告在规定时间内（2017年7月5日）前拆迁完毕，并经现场验收合格的，给予拆迁补偿款。2017年7月21日，被告支付赔偿款368752.2元。《安置补偿协议》主要约定“第一条拆迁房屋现状房屋主房面积241.4平方米，配房面积381.1平米，简易房或厂房面积55.2平米。第二条安置补助甲方按照评估标准及市政府确定标准，由村委会安置乙方宅基处，面积200平方米，或选择不要宅基的每年政府支付480元安置费，直到村委会分配宅基时为止。第三条乙方的房屋其附属设施应在2017年7月5日前自行拆除，逾期不拆除的，甲方有权拆除。第四条协议一经签订，甲乙双方签补偿方式和补偿标准不准更改。……”原告称经多次催促，被告不履行合同约定义务，遂以前述理由诉来本院。本院认为，本案属于行政协议纠纷，争议焦点为涉案《安置补偿协议》第二条是否为无效条款。《安置补偿协议》作为行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;……”第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”据此，本案被告八岔路镇人民政府无权安排村委会为原告潘培强安置宅基。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，涉案《安置补偿协议》第二条约定的安置补助部分因违反法律的强制性规定而无效，该条款事实上已经无法继续履行，故原告要求确认该条无效的诉讼请求，本院予以支持。同时，被告八岔路镇人民政府应当在后续安置补偿工作中积极采取补救措施，弥补、纠正安置补偿中存在的问题，公平、合理、及时、合法地对原告进行补偿安置。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将诚实守信作为政府依法行政的基本要求，被告八岔路镇人民政府不能因为原告潘培强已将房屋及其附属设施拆除和涉案《安置补偿协议》第二条约定的安置补助部分被确认无效，而怠于履行应负的安置补助义务，以切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。原告要求判令被告承担搬迁支出费用、设备放置周转土地租赁费用、停产停业损失，均属于安置补助的范围，被告在补偿安置工作中应一并予以解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，第七十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：一、确认原告潘培强与被告临清市八岔路镇人民政府于2017年6月29日签订的《安置补偿协议》第二条无效。二、责令被告临清市八岔路镇人民政府于本判决生效后60日内采取补救措施。案件受理费50元，由被告临清市八岔路镇人民政府承担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，并交纳上诉费，上诉于山东省聊城市中级人民法院。上诉期届满后七日内未交纳上诉费，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李洪涛审 判 员  李晓杰人民陪审员  于 静二〇二〇年一月十七日书 记 员  张 琳