重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终541号 上诉人（一审被告）重庆市万州区人民政府，住重庆市万州区江南大道2号。 法定代表人卢勇，区长。 被上诉人（一审原告）周开富，男，汉族，1955年4月4日出生，住重庆市万州区。 周开富诉重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）行政复议一案，万州区政府不服重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审审理查明，2016年5月3日，周开富向万州区信访办公室（简称万州信访办）、万州区经信委反映，其在天城镇工农村开办黄坪采石场、神山洞采石场修建的公路被万州供电公司无偿使用，要求供电公司给予补偿。万州信访办作出“将转送天城镇政府处理”的信访事项告知书，万州区经信委作出“你反映的问题，不属于本机关的职权范围，请向天城镇政府反映”的直接回复。2018年，周开富向万州供电公司信访，要求该公司对使用其采石场公路予以经济补偿。2018年3月5日，万州供电公司作出信访事项办结通知书，认为施工单位在施工中运输工程材料的汽车从周开富所有的采石场公路通过，但采石场公路并未取得交通主管部门和物价部门的收费许可，故其信访诉求不予支持。2018年10月31日，周开富作为申请人向万州区政府邮寄行政复议申请书，以“被申请人天城镇政府、万州区经信委将其合法财产让第三人非法占用，造成其合法财产受到侵害，且其2016年多次要求被申请人保护其合法财产不受侵犯，但被申请人均置之不理”为由，要求万州区政府确认被申请人不履行法定职责的行为违法并由被申请人赔偿其经济损失35万元。万州区政府收发室于2018年11月5日签收该邮件并于次日转交该府法制办公室。万州区政府受理周开富的复议申请后，查明周开富申请复议事项中所称万州供电公司运输材料时使用其采石场公路要求经济补偿的请求，系万州供电公司与周开富之间的民事经济纠纷，被申请人天城镇政府、万州区经信委对此无相应的法定职权。据此，万州区政府以周开富提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案条件为由，于2018年11月9日作出《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号），决定不予受理。同年11月15日，周开富收到《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号）。2019年2月19日，周开富提起诉讼，请求撤销《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号）并判令万州区政府作出复议决定。 一审法院认为，周开富认为万州区政府《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号）侵犯了其合法权益，其向人民法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定。周开富是本案适格原告，万州区政府是本案适格被告。 周开富于2018年11月15日收到《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号），其2019年2月19日提起诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的……。本案中，周开富以被申请人天城镇政府、万州区经信委对周开富申请保护其合法财产的请求未履行法定职责为由，向万州区政府申请复议，请求确认被申请人天城镇政府、万州区经信委未履行法定职责的行为违法并赔偿其损失。周开富的复议请求符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定。万州区政府对周开富的复议请求进行审查后发现其申请复议的事项是因民事纠纷引起，被申请人对此无相应的法定职权。在此情况下，万州区政府理应根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者受理前已经履行法定职责的”规定予以处理。万州区政府以周开富的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件为由决定不予受理，属于适用法律错误。周开富请求撤销万州区政府《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号）的理由成立，应予支持。一审法院遂判决撤销万州区政府《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号），责令万州区政府在本判决生效后六十日内受理周开富的复议申请；案件受理费50元，由万州区政府负担。 万州区政府上诉称，1.行政复议实行立案审查制度，万州区政府收到行政复议申请后，在立案阶段有权对复议请求进行实质性审查。本案中，周开富所称的“合法财产受到侵犯”是指其与国网重庆市电力公司万州供电分公司之间发生的民事经济纠纷，并无相关法律规定复议被申请人具有保护周开富合法财产不受侵犯的具体法定职权，故万州区政府作出不予受理的决定并无不当。2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定的是复议机关在立案审查阶段，即5个工作日内难以对有无法定职责或者已履行法定职责的情形作出正确判断的，通过受理后予以确定而作出复议决定的方式。复议机关在立案审查阶段已经认为周开富的申请不符合行政复议受案条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出不予受理决定，适用法律完全正确。因此，一审法院判决撤销《不予受理行政复议决定书》，适用法律错误。3.判决主文内容不清，万州区政府于2018年11月9日针对周开富作出两份《不予受理行政复议决定书》，判决主文未明确是哪一份。综上，请求二审法院依法改判该案。 周开富答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，万州区政府的上诉理由不能成立，请求维持一审判决。 万州区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政复议申请书，证明复议申请时间、复议请求。 2.复议申请书的邮寄信封和查询单，证明被告收到申请书 的时间。 3.周开富提交的信访事项办结通知书； 4.周开富提交的信访事项告知书； 5.周开富提交的直接回复。 证据2-5，证明周开富复议请求事项所涉及的争议性质。 6.《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号），证明复议程序和内容合法。 7.送达回证，证明送达程序合法。 周开富在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号）； 2.信访事项告知书； 3.直接回复； 4.公安行政处罚决定书； 5.周开富、李广福向万州区公安局、天城派出所提出的保护合法财产申请书。 证据1-5，证明周开富向万州区政府申请了复议，万州区政府未予受理。 经一审庭审质证，周开富对万州区政府举示的证据6的真实性无异议，但不具有合法性；其余证据无异议。万州区政府对周开富举示的证据1-3的真实性无异议，但认为达不到周开富的证明目的；证据4-5与本案不具关联性。 一审法院对双方当事人提交并经质证的证据认证如下：周开富举示的证据4、5，与本案不具关联性，不予采信。万州区政府、周开富举示的其余证据来源合法、客观真实，与本案具有关联性，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”因此，《中华人民共和国行政复议法》中规定的“不符合本法规定的行政复议申请”，是指不符合《中华人民共和国行政复议法》以及根据授权国务院制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的法定受理条件的复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项同时规定:“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请”。因此，复议机关对不符合法定受理条件的复议申请，可以在审查阶段作出不予受理决定，也可以在受理后作出驳回行政复议申请的决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者受理前已经履行法定职责的”之规定，是对复议机关受理案件后，针对不履行法定职责的行政复议申请，作出复议驳回情形的规定。该条内容赋予了复议机关收到复议申请之后而在审查中发现复议申请具有不符合法定受理条件的情形如何具体适用的问题。 本案中，周开富系以“被申请人天城镇政府、万州区经信委将其合法财产让第三人非法占用，造成其合法财产受到侵害，且其2016年多次要求被申请人保护其合法财产不受侵犯，但被申请人均置之不理”为由提出的复议申请，周开富的复议申请涉及的请求分别为：请求确认行政机关处分其财产的行政行为违法；请求确认2016年被申请人天城镇政府、万州区经信委不履行法定职责违法；请求被申请人天城镇政府、万州区经信委予以行政赔偿。因此，万州区政府复议期间应当分别梳理审查周开富所称侵害其合法财产的天城镇政府、万州区经信委相关行政行为是否存在，以及是否存在两个行政机关共同实施行政行为；涉及2016年周开富申请被申请人天城镇政府、万州区经信委履行保护财产权利的法定职责应审查是否有相关事实根据，是否应当履行法定职责；涉及行政赔偿应审查是否构成行政赔偿前提条件等。万州区政府复议中仅认定周开富的复议事项系民事纠纷引起，回避了对前述内容的审查，径直认为被申请人天城镇政府、万州区经信委无相应法定职权，其驳回复议决定的事实与理由均不充分。一审判决责令万州区政府受理周开富复议申请，尚不影响万州区政府受理复议申请之后进一步对其复议申请是否符合法定受理条件予以审查和处理。 关于万州区政府上诉提出一审法院判决主文内容不明确的问题。查阅周开富的起诉状以及一审庭审记录，周开富与万州区政府均向一审法院举示了《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号），故本案起诉与审理对象应为万州区政府于2018年11月9日作出的《不予受理行政复议申请决定书》（万州府复〔2018〕83号），双方对此并无争议，本案不存在判决内容不明确的问题。 综上，万州区政府提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市万州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年一月八日 法官助理 刘津坤 书 记 员 付桂月