浙江省宁波市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙02行赔终47号 上诉人（原审原告）宁波海王星装饰园林广告有限公司，住所地宁波市奉化区岳林街道岳林东路19号。 法定代表人童海啸，总经理。 被上诉人（原审被告）宁波市奉化区市场监督管理局，住所地宁波市奉化区大成东路1098号。 法定代表人陈晨磊，局长。 委托代理人梁贵金，宁波市奉化区市场监督管理局工作人员。 委托代理人张晓（特别授权代理），浙江天册律师事务所律师。 上诉人宁波海王星装饰园林广告有限公司（以下简称海王星公司）因工商行政赔偿一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2019）浙0212行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2004年9月23日，海王星公司向原奉化工商分局提出申请，要求在江××线与××公路××交叉处（××街道后××）设置发布Ｔ型户外广告。宁波市奉化区市场监督管理局（以下简称奉化市监局）在该份申请表上作出“同意受理，请规划局签署意见”的批示后，当即将该份申请表交海王星公司带给规划局，因规划局没有签署意见，海王星公司申请没有得到许可。2006年6月12日，海王星公司又向奉化市监局提交一份申请表，要求在原来位置设置发布Ｔ型户外广告，奉化市监局经审核后认为，海王星公司的申请不符合奉政发（2006）30号文件《奉化市人民政府关于印发甬金高速公路和奉化段沿线Ｔ型高架广告设置规划的通知》中规定的每只广告牌的外边缘与甬金高速公路的隔离栅栏外缘保持直线间距不得少于60米的要求，海王星公司要求设置广告的位置距甬金高速公路的隔离栅栏的外缘间距是49米。同时也不符合奉政〔1999〕3号《关于江口至溪口花卉苗木走廊建设若干问题的通知》中的有关精神，于2006年6月20日作出甬奉工商广登退字（2006）第1号《退回申请通知书》（以下简称《退回申请通知书》）。海王星公司不服提起行政复议。2006年11月6日，原宁波市工商行政管理局作出甬工商复字（2006）第6号行政复议决定，维持《退回申请通知书》的行政行为。海王星公司对此仍不服，向原奉化市人民法院提起行政诉讼。原奉化市人民法院经审理后作出（2006）奉行初字第27号行政判决，判决驳回了海王星公司的诉讼请求。案经上诉，宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）经审理后作出（2007）甬行终字第44号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。海王星公司就此向浙江省高级人民法院（以下简称浙江高院）申请再审，浙江高院经审查后决定提起再审。后经审理，浙江高院于2016年10月25日作出（2016）浙行再4号行政判决，认定：根据1996年11月2日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准的《宁波市户外广告管理条例》第五条之规定，设置户外广告，应向设置地工商行政管理机关提出申请，但是户外广告设置地点，依照本条例第七条第二款规定需经政府有关部门批准的，应当提交有关部门的批准文件。对于海王星公司提出的涉案申请，原奉化市规划局于2006年6月20日在申请表上签署意见，认为根据奉政〔1999〕3号文件的规定，相关地点为走廊建设规划控制区。根据《宁波市户外广告管理条例》第五条第六项之规定精神，工商部门并无对规划部门出具意见进行审查的职权。在规划部门出具前述意见的情况下，原奉化工商分局作出甬奉工商广登退字（2006）第1号退回申请通知，实体上并无明显不当。但根据《宁波市户外广告管理条例》第六条的规定，工商行政管理机关应在接到全部申请文件之日起七日内作出审查决定，并书面通知申请人。经审查不符合条件的，说明理由，退回申请。尽管海王星公司亦一直未按原奉化工商分局的要求提交有关部门的意见，但原奉化工商分局于2004年签署“同意受理，请规划局签署意见”后直至2006年才作出被诉退回申请通知，远远超过《宁波市户外广告管理条例》第六条规定的办理期限，显属程序违法。为此，判决撤销了宁波中院（2007）甬行终字第44号行政判决及原奉化市人民法院（2006）奉行初字第27号行政判决，并确认原奉化工商分局于2006年6月20日作出《退回申请通知书》的行政行为违法。基于此，海王星公司于2018年7月17日向奉化市监局提交《关于贵局行政行为违法造成我公司巨大损失的索赔函》，要求奉化市监局赔偿海王星公司各项经济损失合计5858548元。2018年8月23日，海王星公司向奉化市监局提交《关于要求宁波市奉化区市场监督管理局行政赔偿的追加申请》，对此前提交的赔偿请求和金额进行了调整和追加。对此，奉化市监局经审查后于2018年9月12日作出《不予赔偿决定》，以其所作的《退回申请通知书》未侵害海王星公司的财产权等为由，决定不予赔偿。海王星公司于2018年9月13日收到该《不予赔偿决定》后，对此不服，提起该案行政赔偿之诉。 另查明，2004年7月22日，海王星公司（乙方）与宁波滕头集团有限公司（甲方）签订《土地租赁协议》，约定海王星公司向其租用广告场地，土地租期为十年，每年租费为2800元。该协议还另外手写增加了“在乙方动工之前必须与用地单位处置好作物补偿事宜，否则本协议自动终止”。为此，海王星公司支付了作物补偿款10000元，并按期支付了每年的土地租金2800元。 又查明，在办理涉案广告牌的审批期间，2005年6月底，海王星公司开始在上述地点建造一座T型广告牌。对此，原奉化市城管局于2005年8月23日以原奉化市规划局名义向海王星公司发出停工通知，但海王星公司依然继续施工。2005年8月25日，原奉化市城管局以原奉化市规划局名义作出行政强制拆除广告牌的通知并于同日实施执行，拆除了海王星公司抢建的广告牌版面，同时扣押了海王星公司的一些施工工具。2005年9月13日，原奉化市城管局以原奉化市规划局名义作出奉规罚字〔2005〕第10号行政处罚决定，责令海王星公司自行拆除违法建成的构筑物设施。海王星公司不服提起了诉讼，2006年4月20日，宁波中院作出（2006）甬行终字第12号行政判决，确认该行政处罚决定违法。为此，海王星公司向法院提起行政赔偿之诉，要求原奉化市规划局赔偿海王星公司经济损失13018687元。案经审理后，原奉化市人民法院作出（2007）奉行赔初字第1号行政赔偿判决，判决原奉化市规划局返还海王星公司扣押的广告牌版面等财物，同时驳回了海王星公司所提出的其他赔偿请求。案经宁波中院二审作出（2007）甬行赔终字第4号行政赔偿判决，维持原判。此后，海王星公司对此仍不服，向浙江高院提出再审申请，浙江高院依法提起再审，并于2016年10月25日作出（2016）浙行再3号行政赔偿判决，维持了宁波中院作出的（2007）甬行赔终字第4号行政赔偿判决。 一审法院认为，首先，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该案中，奉化市监局于2006年6月20日作出《退回申请通知书》的行政行为已被浙江高院作出的生效判决确认违法。因此，奉化市监局应当对该违法行政行为给海王星公司合法权益造成的直接损失承担赔偿责任。其次，根据国家赔偿法第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。其中，海王星公司作为赔偿请求人，其提出的赔偿请求应当符合国家赔偿法第三十六条的规定，即海王星公司所主张的损失应当为因涉案行政行为所导致的直接损失。具体而言，对于海王星公司主张的2004年11月1日至2012年12月31日期间的土地租赁费用及利息、农作物补偿费用。因海王星公司于2004年9月即向奉化市监局提出设置广告牌的申请，但奉化市监局迟至2006年6月才作出《退回申请通知书》，远远超过了法定的办理期限。在此期间，海王星公司因对审批结果持合理期待而一直租赁土地，该期间所支出的土地租赁费用系海王星公司的损失，奉化市监局应当予以赔偿海王星公司22个月的租赁费用5134元，超出部分不予支持。同时，海王星公司因租赁土地而支付的农作物补偿费用10000元亦属合理支出，奉化市监局应予赔偿。而对于海王星公司主张的利息损失，该院认为，若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务，因此，行政机关逾期支付赔偿金所产生的利息损失，属于直接损失的范围，应当予以行政赔偿。至于利息的计算标准，因我国法律就此未作出明确规定，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，以平衡赔偿标准。根据国家赔偿法第三十六条第七项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，违法损害赔偿金应当计付银行同期存款利息。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的规定》第十五条第一款的规定，国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。据此，奉化市监局应当自办理期限届满即2004年10月1日起支付银行利息，利息以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。海王星公司的利息计算方式不符合上述规定，该院不予支持。对于海王星公司主张的2006年维护广告牌以及2012年重置该广告牌的费用支出、空置期间的折旧费、2004年至2012年期间的广告经营收入损失，该损失的计算应当以其所申请设立的广告牌已被职能部门认定为合法为前提。但在2004年至2006年期间，涉案户外广告设置尚在行政许可程序之中。根据《宁波市户外广告管理条例》第四条、第五条的规定，工商行政管理机关有根据相关部门的意见作出户外广告设置许可的权力。在工商行政管理机关尚未作出最终许可之前，海王星公司即设置涉案户外广告，没有法律依据。且浙江高院（2016）浙行再4号生效判决已确认奉化市监局于2006年6月20日作出的《退回申请通知书》在实体方面并无明显不当，即海王星公司2006年之后再对广告进行恢复设置所造成的损失系海王星公司由于自身原因造成的扩大损失，与奉化市监局所作的退回申请通知间不具有因果关系。因此，海王星公司主张的该部分损失缺乏法律依据，该院无法支持。而海王星公司所主张的业务接洽成本、被迫增加的行政审批成本及利息、必要的经常性费用开支、维权费用、土地未能如期开发造成的损失均不属于国家赔偿法所规定的直接损失，不属于行政赔偿的范围。此外，对于海王星公司主张的法定代表人和员工名誉权损失、精神损害抚慰金，因该名誉权损失即精神损害抚慰金的主张须以公民的人身权益遭受侵犯为前提条件，故该案不适用精神损害抚慰金。因此，对于海王星公司主张的名誉权损失及精神抚慰金600000元，该院均不予支持。综上，依照国家赔偿法第四条第四项、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：一、奉化市监局于判决生效之日起十五日内赔偿海王星公司经济损失15134元及利息（利息自2004年10月1日起按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算至赔偿款项付清之日止）；二、驳回海王星公司的其他赔偿请求。 海王星公司上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，赔偿金额过低，不合情理。其设置的涉案户外广告设施绝对合法，提出的广告发布登记绝对符合法定登记条件。原奉化市规划局的签署意见是伪证，奉化市监局多次拒绝其依法登记，给其造成实体上的损失，不仅是程序违法，更主要是实体违法。奉化市监局的违法侵权行为是导致其巨大损失和权益侵害的根源，必须给予其赔偿。请求二审法院撤销一审判决，判令奉化市监局赔偿以下损失：土地租赁费及利息46358元；土地租赁时的苗木补偿费用10000元；拒绝登记直接造成的材料、设备、人工等损失200088元；广告设施空置7.3年折旧费（2005年9月1日至2012年12月31日）91667元；事发至恢复建成期间的广告经营收入损失2761040元；业务接洽成本、被迫增加的行政审批成本及利息151590元；其受奉化市监局行政违法侵权期间“必要的经常性费用开支”1102170元；近13年行政诉讼维权费用（2005年9月至2018年12月）5109898元；海王星地块房产开发未能如期进行损失75566545元；法定代表人和员工名誉权损失300000元；精神损害抚慰金300000元，合计经济损失85639356元。 奉化市监局辩称，生效判决已认定涉案行政行为在实体上并无明显不当。涉案行政行为的程序违法对海王星公司的实体权利不会产生任何影响。海王星公司所主张的损失无证据证明，且均与其涉案行政行为无因果关系，无法律依据。本案行政赔偿诉讼程序不应再对生效判决已认定的事实进行审理。一审判决判令的行政赔偿系基于因程序违法而造成的损失，具有一定的合理性，其予以尊重。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，在行政赔偿诉讼中，只有违法行政行为与原告主张的损失之间存在因果关系，行政机关才承担国家赔偿责任。本案中，业已生效的浙江高院（2016）浙行再4号行政判决以程序违法为由，确认奉化市监局于2006年6月20日作出的《退回申请通知书》行政行为违法，因海王星公司于2004年9月即向奉化市监局提出设置广告牌的申请，但奉化市监局迟至2006年6月才作出《退回申请通知书》，远远超过了法定的办理期限。在此期间，海王星公司因对审批结果持合理期待而一直租赁土地，该期间所支出的土地租赁费用可以视为系该违法行为给海王星公司造成的直接损失，二者之间具有因果关系，奉化市监局应赔偿海王星公司该期间22个月的土地租赁费用5134元，海王星公司因租赁土地而支付的农作物补偿费用10000元亦属合理支出，奉化市监局亦应予以赔偿。基于上述赔偿金额而产生的相应利息，奉化市监局应予以一并支付。同时，二审中奉化市监局亦认可一审法院判令的损失及利息具有一定的合理性。（2016）浙行再4号行政判决虽确认《退回申请通知书》行政行为违法，但该判决同时认定《退回申请通知书》实体上并无明显不当，即认为海王星公司的申请在实体处理上应予退回。因此，该行政行为除了因程序违法而造成了上述应予赔偿的损失之外，客观上并不能造成海王星公司可主张的国家赔偿法上的其他直接损失。故海王星公司所主张的拒绝登记直接造成的材料、设备、人工等损失，广告设施空置7.3年折旧费，事发至恢复建成期间的广告经营收入损失，业务接洽成本、被迫增加的行政审批成本及利息，“必要的经常性费用开支”，近13年行政诉讼维权费用以及海王星地块房产开发未能如期进行，法定代表人和员工名誉权损失，精神损害抚慰金等等损失均与被确认违法的《退回申请通知书》行政行为之间不具有直接的因果关系，海王星公司现基于《退回申请通知书》程序违法而主张上述所列各项损失，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另经审理，本院发现海王星公司所主张的上述所列各项损失，实际上是基于其主观认为（2016）浙行再4号行政判决认定错误、其对该判决有异议而提出，但该判决已认定的事实和已作出的法律判断是具有羁束力的生效行政裁判，本案必须以该生效裁判为依据进行审理，海王星公司以推翻该生效裁判为基础所列的各项损失主张，本院无法予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。海王星公司的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  汪佳娜 二〇二〇年一月十七日 书记员  袁丹蓉