温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初361号 原告徐玉钗，女，1957年9月16日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人王大伟（特别授权），北京泰维律师事务所律师。 被告温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区勤奋路59号。 法定代表人徐国林，局长。 委托代理人邾恒治（特别授权），该局法制预审大队民警。 原告徐玉钗不服被告温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。原告徐玉钗及其委托代理人王大伟，被告鹿城公安分局的负责人徐向东及委托代理人邾恒治到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鹿城公安分局于2019年3月7日作出温鹿公（洪）行罚决字[2019]51501号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）,主要内容为:现查明，2018年至2019年2月15日，温州市鹿城区滨江街道工作人员对信访人员徐玉钗进行了信访法制教育。后徐玉钗于2019年3月5日在2019年全国两会（十三届全国人大二次会议及全国政协十三届二次会议）期间，前往北京国家信访局进行非法信访，扰乱单位秩序。徐玉钗的行为属情节较重。经查证、徐玉钗属六个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予徐玉钗行政拘留十日的行政处罚。 原告徐玉钗诉称，原告因房屋拆迁及土地征收未得到安置补偿，在多次向街道办事处、区政府、市政府、省政府逐级信访无果后，于2019年3月5日进京向国家信访局信访。被告以原告违反《信访条例》进行非法信访，扰乱单位秩序，情节较重为由，对原告处以行政拘留10日的处罚。原告认为:一、被诉处罚决定认定事实不清。原告于2019年3月5日进京向国家信访局信访，在国家信访局排队等候到信访接待的整个过程，原告均依法依规进行。在国家法律法规没有禁止访民在国家“两会”前期进京信访的强制性规定的情形下，原告向国家信访局反映诉求不属“非法信访”。二、被诉处罚决定证据不足。所谓扰乱单位秩序情节较重的行为，《治安管理处罚法》第二十三条已作出了列明规定，被告没有证据证明原告存在纠集多人进入并冲击公共场所，在信访时大声喧哗、吵闹、不听工作人员劝阻，已严重影响国家信访工作秩序的证据；亦没有原告当日的信访行为已被北京当地公安机关认定违法并将案件移交的材料。因此，被告仅凭法制教育证明材料(且自始未向原告出示)，对原告作出被诉处罚决定证据不足。三、被告执法程序违法。1、即使原告在北京有违法行为，被告也无权管辖及作出处罚，只有行为地即北京的公安机关有权处罚。2、被告未经行政处罚告知，未经原告申辩和陈述，径行将原告予以拘留，违反了《治安管理处罚法》第九十四条的规定。3、被告应当向被处罚人宣告行政处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。原告多次到派出所讨要处罚决定书，但被告直至2019年4月1日才给予原告，违反了《治安管理处罚法》第九十七条的规定，已构成违法。综上，被诉处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，属违法行政行为，请求依法判决予以撤销。 被告鹿城公安分局辩称，一、经公安机关调查，原告徐玉钗就其房屋被拆迁补偿问题，曾多次向各级部门进行信访。鹿城区人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街道办事处）于2018年11月1日，对徐玉钗的信访事项作出《信访事项不予受理告知单》［滨江信（访）告〔2018〕33号］，明确告知信访人徐玉钗“其信访事项依法应当通过诉讼途径解决，本单位不予受理”，并已通过邮寄方式送达该告知文书。2018年3月11日、2018年11月18日，滨江街道办事处工作人员两次对原告进行信访法制教育。原告无视信访法制教育，于2019年1月15日到北京中南海周边进行非法信访，被当地公安机关依法训诫，同年1月17日因扰乱公共场所秩序被鹿城公安分局处以行政拘留五日的行政处罚。2019年2月15日，滨江街道办事处工作人员再次电话联系原告，对其进行信访法制教育，告知其不得在全国两会期间到北京进行非法或越级信访。原告在明知其信访事项已不予受理、街道部门已对其进行信访法制教育的情况下，仍于2019年3月5日全国两会期间，到北京国家信访局进行越级信访，准备进行信访登记时被滨江街道办事处工作人员拦截，后劝返回温州。以上事实有徐玉钗的陈述和申辩，证人高某、项某、韩某证言，信访法制教育书等材料的接受证据清单，浙江省统一政务咨询投诉举报平台记录，滨江街道情况说明，信访事项不予受理告知书，徐玉钗的违法前科材料等证据予以证实。原告的上述行为，依据《信访条例》相关规定及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，已构成扰乱单位秩序，事实清楚，证据充分。且其情节依照公安部《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》的相关规定：“扰乱单位有下列情形之一的，属于‘情节较重’：（六）其他情节较重的情形”，其扰乱单位秩序的行为属情节较重。因原告曾于2019年1月17日因扰乱公共场所秩序被行政拘留五日，属六个月内曾受过治安管理处罚。据此，公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（四）项之规定，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，定性准确，适用法律正确，处罚幅度适当。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。鹿城公安分局系原告的居住地公安机关，依法具有案件管辖权，故被告对原告扰乱单位秩序一案受理、调查并依法作出行政处罚决定符合法律规定，本案并不属于移送管辖案件。三、经调查，原告违反《信访条例》相关规定，在全国两会期间到北京国家信访局进行越级信访。公安机关接到滨江街道办事处工作人员报案后，以其行为涉嫌扰乱单位秩序受案调查。2019年3月6日对原告依法书面传唤到案，经办单位鹿城公安分局洪殿派出所民警依法对原告进行询问，其无正当理由拒绝在《询问笔录》上签字。另外，还对本案的相关证人街道工作人员高某、项某、韩某进行了调查取证。对原告的信访法制教育书及教育视频、信访事项不予受理告知单及送达回证、训诫书、信访登记记录等证据依法进行了调取。在作出行政处罚决定前，被告已经依照法定程序告知原告作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，有权提出陈述和申辩，原告无正当理由拒绝签字。作出被诉处罚决定后，被告已依照法定程序向当事人送达了行政处罚决定书，原告无正当理由拒绝签字，上述过程均有见证人予以见证。据此，本案办案程序合法。综上，被诉处罚决定事实清楚、证据充分，定性准确，适用法律依据正确，处罚幅度适当，办案程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告徐玉钗因其房屋拆迁纠纷进行信访。滨江街道办事处于2018年11月1日作出《信访事项不予受理告知单》，认为相关纠纷依法应当通过诉讼途径解决，决定不予受理。2018年3月11日、11月18日，滨江街道办事处工作人员对原告进行信访法制教育，告知原告应依法进行信访，否则将承担法律责任。根据信访登记记录，原告曾于2017年12月13日、12月15日及2018年6月4日、11月1日分别前往国家信访局登记，登记记录中信访件状态均为“不予受理”，并载明“告知来访人及时返回，依法逐级走访，避免发生违反《信访条例》和有关法律规定的行为……”。2019年1月15日，原告携带信访材料在北京中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。被告鹿城公安分局于2019年1月17日对原告的上述行为作出温鹿公（洪）行罚决字［2019］50333号行政处罚决定，给予原告行政拘留五日的处罚。2019年3月5日全国两会期间，原告又前往北京国家信访局进行信访，后被滨江街道办事处工作人员劝返。被告鹿城公安分局于2019年3月6日对原告的上述行为予以立案调查，经传唤、谈话、告知、审批等程序，于次日作出被诉处罚决定，并将处罚决定书送达原告。原告在询问、告知及处罚决定书送达时均拒绝签名，办案警察均已注明原告拒签情况，并有见证人林某签名。原告不服被诉处罚决定，提起本案诉讼。 另查明，原告徐玉钗曾于2017年12月向本院提起诉讼，要求确认滨江街道办事处于2017年11月17日强制拆除其房屋的行为违法。本院经审理于2018年5月17日作出（2017）浙0302行初421号行政判决，确认滨江街道办事处上述行为违法。 以上事实，有双方当事人提交的身份证、信访材料接收单、（2017）浙0302行初421号《行政判决书》、受案登记表、行政处罚审批表、温鹿公（洪）行罚决字［2019］51501号《行政处罚决定书》、行政处罚告知笔录、拘留执行回执、传唤证、违法嫌疑人到案情况记录表、徐玉钗的询问笔录、滨江街道办事处工作人员高某、项某、韩某等人的询问笔录、接受证据清单、信访法制教育书、信访事项不予受理告知单及送达回证、信访法制教育视频、滨江街道办事处情况说明、训诫书、信访登记记录、温鹿公（洪）行罚决字［2019］50333号《行政处罚决定书》、身份证明（徐玉钗、高某、项某、韩某、林某）等证据在案佐证。 本院认为，一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”从上述规定内容可以看出，违法行为地的公安机关和违法行为人居住地公安机关均有行政案件管辖权；违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以直接立案受理，并非须以违法行为地的公安机关先予立案并移交为前提。判断是否由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，公安机关有根据具体个案情况进行裁量的权利。本案系对违法信访行为予以立案查处的案件，考虑到此类案件大多具有违法行为人在一定期间内连续或持续实施同种或多种违法信访行为等特点，由违法行为人居住地公安机关管辖，更有利于全面查清案件事实和准确定性量罚，故被告鹿城公安分局作为原告居住地公安机关，对本案予以立案处理，并不违反管辖权的相关规定。原告诉称被告不具有本案管辖权，于法无据，本院不予支持。 二、《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”《浙江省公安机关行政处罚裁量基准》第一章第一节第一点扰乱单位秩序规定：“有下列情形之一的，属于情节较重：……（六）其他情节较重的。”本案中，原告有关其房屋拆迁纠纷的信访事项，已有滨江街道办事处作出答复，原告如对该答复不服，应依法进行复查、复核，但原告却越级到北京国家信访局进行信访，明显不符合上述规定。况且，原告曾多次前往国家信访局进行信访，在国家信访局已明确不予受理并向其进行解释，街道办事处工作人员亦已多次对其进行信访法制教育的情况下，原告应当知道其一而再再而三地进京越级上访（尤其是在全国两会等重要会议期间）系违法信访行为。原告无视此前的信访法制教育、训诫及行政处罚，经多次劝阻、批评和教育无效，仍执意于全国两会期间再次前往国家信访局越级上访，主观上有明显过错，客观上扰乱了正常的信访秩序，浪费了行政资源。被告据此认定原告的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，构成扰乱单位秩序，且情节较重，事实清楚、证据确凿。另据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。原告曾于2019年1月17日因扰乱公共场所秩序被行政拘留5日，属于上述规定的情形。被告根据上述规定，决定给予原告行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确，裁量并无不当。 三、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条第一款、第二款规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。”第七十七条第一款规定：“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”本案中，相关询问笔录、告知笔录，以及行政处罚决定书送达记录，可以证实被告依法进行调查、告知，以及作出处罚决定书后已向原告宣告并交付，在原告均拒绝签字捺印的情况下，办案人民警察将相关情况予以注明，符合上述规定。据此，被告经立案、调查、告知、审批等程序后作出被诉处罚决定，并依法送达原告，程序合法。 综上，被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐玉钗的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告徐玉钗负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  李 元 人民陪审员  袁恩国 人民陪审员  施冬红 二〇二〇年一月六日 书 记 员  曾舒瑶 附：本判决适用的相关法律依据 国务院《信访条例》 第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。 第十八条第一款信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。 第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为： （一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的； （二）携带危险物品、管制器具的； （三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的； （四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的； （五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的； （六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款治安案件的管辖由国务院公安部门规定。 第二十三条第一款第（一）项有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； 第二十条违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚： （一）有较严重后果的； （二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的； （三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的； （四）六个月内曾受过治安管理处罚的。 公安部《公安机关办理行政案件程序规定》 第十条第一款行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。