山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终1153号 上诉人济市村民委员会，住所地济市。 法定代表人张积河，主任。 上诉人济市村民委员会，住所地济市。 负责人张希祯，副书记。 上诉人济市民委员会，住所地济市。 法定代表人韩道福，主任。 上诉人济市民委员会，住所地济市。 法定代表人田文圣，主任。 四上诉人共同委托代理人宋曰刚，山东昌平律师事务所律师。 四上诉人共同委托代理人赵华杰，山东昌平律师事务所律师。 被上诉人济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人翟军，局长。 委托代理人辛延军，济南高新技术产业开发区国土规划建设管理局工作人员。 委托代理人王新，山东睿扬律师事务所律师。 一审第三人济市村民委员会，住所地济市。 法定代表人邱风顺，主任。 委托代理人姜亦睿，山东东城律师事务所律师。 委托代理人王功斌，山东东城律师事务所律师。 上诉人济市村民委员会（以下简称柴西村委会）、济市村民委员会（以下简称东柴村委会）、济市民委员会（以下简称太平庄村委会）、济市民委员会（以下简称田家庄村委会）因请求撤销被上诉人济南市自然资源和规划局为一审第三人济市村民委员会（以下简称北柴村委会）登记颁发历城集有（2012）第10721201《集体土地所有证》行政诉讼一案，不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初137号判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月7日组织了法庭调查。本案现已审理终结。 一审法院查明，2012年10月19日，第三人北柴村委会向济南市历城区国土资源分局提交土地登记申请书，申请办理集体土地所有权登记，并提交土地权属界线协议书、地籍调查表、村界图、宗地图等材料。2012年12月10日，济南市历城区人民政府向其颁发了历城集有（2012）第10721201《集体土地所有证》。四上诉人认为，10721201《集体土地所有证》所涉地块中有500余亩防风林应归四上诉人及第三人共有，因而提起本案所诉讼。 一审另查明，2008年5月19日，北柴村委会分别于其相邻的东柴村委会、柴西村委会、济南市历城区遥墙镇时家庄村民委员会以及章丘市高官寨镇蒋家村民委员、章丘市高官寨镇南寺村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对北柴村与各相邻村之间土地界线经实地调查并共同确认无异。该协议书由各村分别加盖印鉴。太平庄村、田家庄村不与第三人北柴村相邻。 庭审中，原告根据被诉《集体土地所有证》后附宗地图描述涉案防风林的位置为：位于该宗地图正北及西北方位，即该图中与西面的时家村、西北的宋家庄村、正北的蒋家村交界的土地。原告对其诉称的防风林500余亩的四至未能提供书面证据，且原告陈述至今也没有对涉案防风林界址进行过共同的指界程序。第三人认可原告所称的防风林包含在被诉《集体土地所有证》中，但认为原告所称的五村共有是指防风林，并非防风林所在土地属于五村共有，且原告所述防风林面积与实际并不相符。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起施行）第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县。”依据上述规定，2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，当事人对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告。且济南市国土资源局2015年12月29日发布的《济南市国土资源局关于不动产统一登记相关事项的公告》载明：“根据市编委《关于市和县（市）区不动产统一登记职责和机构整合的通知》[济编发（2015）71号]，我市城区（历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、高新区）土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责将统一由市国土资源主管部门负责，定于2015年12月30日起，全面启动我市不动产登记工作。”因此，原告对历城区人民政府向第三人北柴村民委员会颁发的历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》不服，应以济南市国土资源局为被告，济南市国土资源局现已整合为济南市自然资源和规划局，故原告以济南市自然资源和规划局为被告提起本案诉讼符合法律规定。 《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料……”。第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，第三人北柴村委会向原历城区国土资源分局提出申请对集体土地所有权进行登记，并提交了土地权属界线协议书、地籍调查表、村界图、宗地图等材料。经审查后，根据上述规定，历城区人民政府颁发历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》并无不当。 针对原告主张涉案地块中的500余亩防风林所在土地应当属于五村共有的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定。原告对于防风林所处土地是否属于五村共有存在争议可由人民政府处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告柴西村委会、东柴村委会、太平庄村委会、田家庄村委会的诉讼请求。 四上诉人不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定涉案《集体土地所有证》的颁发并无不当并予以支持，系事实认定错误。通过一审中涉诉三方的举证、陈述，可以证实涉案防风林及所在地块自上世纪60、70年代开始便系由原柴家生产大队建设、使用，后柴家生产大队虽分为上诉人四村及第三人北柴村等五个行政村，但多年来涉案防风林及所在地块仍由五村共有，并在当地街道办事处的主持下共同管理。2012年，第三人在未经上诉人四村同意的情况下，与对防风林土地权属不知情的北柴村以西的时家庄村、西北的宋家庄村、正北的蒋家村签订了土地权属界线协议，并单方申请对涉案土地进行登记。原济南市国土资源局历城分局在未能核实第三人申请登记的土地项下存在权属争议的情况下，未能履行调查及审核职责，便作出“经现场核实，界址清楚，权属无争议”的地籍调查结论，并作出了为第三人登记、颁发历城集有(2012)第10721201号《集体土地所有证》的具体行政行为。因土管行政机关未能履行调查及审核职责，该具体行政行为程序违法、事实不清，依法应予撤销。二、一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，认为本案纠纷应由人民政府处理，而驳回上诉人的诉讼请求，系法律适用错误。因涉案防风林及所在地块归上诉人四村及第三人共有、共管，多年来五村经常因土地权属引起争议。2015年左右，上诉人东柴村已就涉案土地界线、权属问题向当地土管行政部门提出异议，当地土管行政部门上报后，至今未能解决。2018年12月中旬，上诉人四村得知土管行政部门为第三人违法发放集体土地所有证后，及时向原济南市国土资源局历城分局、原济南市国土资源局高新分局等政府行政部门提出异议、书面申请对涉案防风林所在土地权属予以变更登记，但政府行政部门至今仍未处理，上诉人无奈才提起本案诉讼。一审法院在上诉人陈述并举证证实该情节的情况下，仍以《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定驳回上诉人的诉讼请求，显然系法律适用错误。请求：1、撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2、一二审诉讼费由被上诉人负担。 二审法庭调查中，各方均坚持一审庭审质证及辩论意见。 四上诉人另提交由该四村村委会联合向济南市历城区唐王镇土地管理所申请变更土地界线申请1份，拟证明起诉没有逾期。 本院经审理查明的事实同一审法院。 二审法庭调查中，四上诉人陈述，上世纪60、70年代，四上诉人及第三人共同组成了原柴家生产大队，大队成员共同在第三人村正北、西北地块处建设了约500亩的防风林。1984年，在国家“撤队建村”的政策下，撤销柴家生产大队，形成四上诉人及第三人现有的五个行政村。第三人对上述事实无异议，但认为在五村合并成原柴家生产大队之前，案涉土地在历史上就属于第三人。1984年，原柴家生产大队撤队分村后，上述土地一直由第三人管理使用，部分土地已经成为村民宅基地，四上诉人从未主张过上述土地权利。经查明，根据原历城县人民政府《关于娄家乡原柴家、北殷两个大队分村建村民委员会的批复》[历政发(1984）75号],同意原柴家生产大队分为上述五个行政村，“原大队集体经济一律不动，建立联合经济组织。民主选举产生理事会，管好原大队所属的生产单位，不再建立党的组织。”2004年，有关部门因唐王镇道路重点工程建设等原因，经五个村村委会盖章同意，报经林业主管部门批准，对部分树木进行了采伐。四上诉人据此认为，案涉土地应当由其及第三人共有。 本案争议的焦点在于，被上诉人为第三人北柴村颁发案涉集体土地所有证，认定事实是否清楚。 本院认为，国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（[1995]国土[籍]字第26号）第二十条规定，“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》（注：全称为《农村人民公社工作条例》，因共六十条，又简称《六十条》）确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”本案中，上述五行政村行政区划虽有调整，但仍然适用上述规定。根据原历城县人民政府《关于娄家乡原柴家、北殷两个大队分村建村民委员会的批复》[历政发(1984）75号]，原柴家生产大队于1984年撤队分村，对大队集体经济地上物防风林，虽仍有各村共管，但并未明确土地使用权由各村共有。第二次全国土地调查（自2007年7月1日启动至2009年完成）期间，也即2008年5月19日，第三人北柴村委会分别与其相邻的上诉人东柴村委会、柴西村委会，以及案外人济南市历城区遥墙镇时家庄村民委员会、章丘市高官寨镇蒋家村民委员、章丘市高官寨镇南寺村村民委员会签订《土地权属界线协议书》，该协议书对北柴村与各相邻村之间土地界线经实地调查并共同确认无异，各村分别加盖了印鉴。由此，各相邻村之间的土地权属界线已经非常明确。 2011年11月2日印发施行的《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号），要求加快农村土地地籍调查工作，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。“凡有条件的地区，农村集体土地所有权宗地地籍调查应采用解析法实测界址点坐标并计算宗地面积；条件不具备的地区，可以全国土地调查成果为基础，核实并确定权属界线，对界址走向进行详细描述，采用图上量算或数据库计算的方法计算宗地面积。”2012年，原济南市历城区国土资源分局按照国土资发[2011]178号意见的要求，依据第二次全国土地调查成果，通过山东正元地理信息工程有限公司对各村集体土地进行测绘，形成宗地图，确定了各村的集体土地面积，为各村颁发了集体土地所有证。其中为第三人北柴村委会颁发了涉诉的历城集有（2012）第10721201号《集体土地所有证》。本院认为，原济南市历城区国土资源分局为第三人北柴村委会颁发案涉集体土地所有权证，系在第二次全国土地调查成果的基础上，按照各村之间的权属界线，依法对其所有的土地面积、界址的确认。在第二次全国土地调查期间，上诉人柴西村委会、东柴村委会，分别与第三人北柴村委会在《土地权属界线协议书》上加盖公章，对各村之间的土地权属界线是清楚的，其要求撤销第三人北柴村委会集体土地所有证，本院不予支持。上诉人田家庄村、太平庄村与第三人北柴村并不相邻，其与柴西村、东柴村、北柴村仍然可以就2004年采伐后剩余的防风林具有共管收益的权利，但要求撤销第三人北柴村委会集体土地所有证的主张，本院亦不予支持。 需要指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。为进一步明确土地所有权和使用权争议的范围，原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号文件）规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《国家土地管理局土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，原济南市历城区国土资源分局已经为第三人北柴村委会登记颁发了历城集有（2012）第10721201《集体土地所有证》，故四上诉人与第三人北柴村委会之间的土地纠纷不属于土地权属争议。一审法院认为该案属于土地权属争议，应当由人民政府处理不当。鉴于一审判决驳回各原告的诉讼请求结果正确，本院予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年一月二十日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳