浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终720号上诉人（原审原告）黄晓春，男，1963年2月20日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）黄岳金，男，1960年5月14日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）黄晓义，男，1985年7月10日出生，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）黄云斌，男，1960年10月27日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）黄泽光，男，1963年10月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）黄洁勤，男，1967年8月22日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）戴美华，女，1946年12月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）叶海寿，男，1950年9月5日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人王健松，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路856号。法定代表人冯金考，局长。委托代理人潘剑虹，温州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈林慧，温州市行政复议局工作人员。上诉人黄晓春等8人因诉温州市自然资源和规划局、温州市人民政府履行法定职责及行政复议一案，不服温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判认定：原告黄晓春等人系温州市鹿城区滨江街道杨府山涂村村民。2000年12月25日，浙江省人民政府作出浙土字[2000]第3744号建设用地项目呈报说明书，审批温州市本级2000年度整理第二十一批次建设用地，批准温州市人民政府征用杨府山涂村集体土地41.2027公顷。温州市人民政府于同年12月28日发布2000年第45号征收土地公告，原温州市土地管理局于2001年12月26日发布温土公[2001]91号《征地补偿安置方案公告》，相关征地补偿费已支付给村集体。原告黄晓春等人原使用土地在上述征地范围内。2018年7月2日，原告认为土地被征收后一直未利用，相关征收文件早已失效，向浙江省国土资源厅申请查处。2018年7月16日，浙江省国土资源厅将材料交由原温州市国土资源局调查处理。同年8月10日，原温州市国土资源局作出温土资函[2018]156号《温州市国土资源局关于国土资源违法举报线索处理告知书》，认为该地块已经实施具体征地行为，但目前未供地，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。涉案地块不属于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《闲置土地处置办法》规定的应查处情形。原告不服，向被告温州市人民政府提出复议申请，被告温州市人民政府于同年11月29日作出温政行复[2018]114号行政复议决定，维持原温州市国土资源局作出的温土资函[2018]156号告知书。原告不服，提起本案诉讼。原判认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。原温州市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规行为进行查处的法定职责。原告申请原温州市国土资源局查处土地违法行为，该局作出被诉告知书，认为原告的申请事项不属于应查处情形，原告不服可以依法提起行政诉讼。被告温州市自然资源局认为被诉告知书不属于行政诉讼受案范围，理由不足。本案中，涉案土地已被征收，相关征收文件在未被依法撤销前具有法律效力。原告认为征地批准文件自动失效，理由不足。原国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案土地征收后未供地，不属于前述办法规定应予查处的情形。据此，判决驳回原告黄晓春等8人的诉讼请求。上诉人黄晓春等8人诉称：一、一审法院适用《闲置土地管理办法》驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误。依据该办法第二条规定，该法所约束的仅为“闲置土地”情形之一,不等于广义的闲置土地,更不等于土地未利用的全部情形。上诉人申请查处的是耕地被征收后一直未利用的行为,该未利用行为不仅包括签订使用合同后的怠于动工行为,也包括怠于供地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，针对闲置耕地行为的处罚标准为一年内不用、一年以上未动工、两年未使用。不用和未动工是不同的概念,都属于土地管理法对于“闲置”的定义,一审法院却以偏盖全。二、一审法院认定涉案地块征地批文未被撤销即属有效，认定事实不清。上诉人被征收的耕地未利用至今,相关征地批文早已自动失效。《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年,农用地转用或土地征收经依法批准后,市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效。自然资规[2018]1号《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》第二项对此亦作出了相应规定。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判。被上诉人温州市自然资源和规划局辩称：一、涉案土地的征收批复并未失效。为实施城市总体规划,温州市人民政府征用杨府山涂村41.2027公顷土地,共涉及三个地块,分别为A地块17.0859公顷,B地块17.7938公顷,C地块6.323公顷，浙江省人民政府于2000年12月25日以浙土字[2000]3744号文件批准征收，相关征地补偿费已支付到村，其中A、B地块已经完成供地。土地被征收后,相关征收文件在未依法被撤销前具有法律效力。二、上诉人在查处申请书中反映的地块为C地块。该地块已经实施具体征地行为,但目前未供地。根据《闲置土地处置办法》第二条规定，涉案地块征收后未供地，并不属于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及前述办法规定的应查处情形。况且，上诉人在查处申请书和行政起诉状中提及的因土地未利用导致批准文件失效,与涉案土地是否属于闲置土地并无关联。综上,一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法,上诉人的上诉理由不能成立，请求予以驳回。被上诉人温州市人民政府辩称：一、一审判决认定事实清楚,适用法律正确。2000年12月25日,浙江省人民政府批准同意征用原黎明乡杨府山涂村的集体土地41.2027公顷(浙土字[2000]3744号),相关征地补偿费已经支付给村集体。上诉人系该村村民,原使用的土地属于上述征地范围。2018年7月13日,上诉人向浙江省国土资源厅提出上述土地一直未被利用、要求进行查处的申请，浙江省国土资源厅于同年7月16日将上述申请转交原温州市国土资源局调查处理。同年8月10日,原温州市国土资源局经调查核实后作出被诉告知书,认为涉案土地已被征用但目前未供地,不符合《闲置土地处置办法》规定的应查处情形。因此，一审判决认为涉案土地被征收后,相关征收文件在未被依法撤销前具有法律效力，涉案土地被征收后并未供地,不属于《闲置土地处置办法》第二条的规定情形,并无不当。二、被诉复议决定程序合法,适用法律正确。被上诉人应上诉人的申请作出被诉复议决定，程序并无不当。综上，原判驳回上诉人的诉讼请求正确，请求维持原判。各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。经审理，本院对原判认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对农用地转用和土地征收批准文件的有效期限未作规定。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十九）条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”本案中，涉案土地已经被征收为国有，不属上述决定规定的批准文件自动失效的情形。国土资源部国土资发[2004]237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（十四）条虽有“农用地转用或土地征收经依法批准后两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”的规定，但何种情形下构成了“未用地或未实施征地补偿安置方案”，上述规范性文件并未明确。根据本案查明的事实，温州市人民政府依据浙江省人民政府于2000年12月25日作出的浙土字[2000]第3744号征收批复，已于同年12月28日发布了征收土地公告，原温州市土地管理局也于2001年12月26日发布征地补偿安置方案公告，2002年2月至2004年3月，相关征地预付款3000万元、征地费295万元陆续支付给村集体。因此，温州市人民政府在浙江省人民政府作出案涉征收批复后，两年内实施了具体征地行为。况且，行政行为一经作出即具有公定力，未经法定机关经过法定程序变更或撤销，不得否认其效力。本案中,浙江省人民政府作出的浙土字[2000]第3744号征收批复是否失效，需有权部门依法认定，未经法定程序被变更或撤销前，其具备相应法律效力。综上，上诉人诉称征地批准文件因在两年内未利用（没有实施供地行为）而自动失效，进而主张被上诉人温州市自然资源和规划局应依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条等规定履行查处的法定职责，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原判驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄晓春等8人共同负担。本判决为终审判决。审判长 张 存审判员 曾晓军审判员 来 敏二〇二〇年一月六日书记员 蒋 罕