浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终790号上诉人（原审原告）张崇标，男，1936年11月23日出生，汉族。上诉人（原审原告）张建平暨张崇标委托代理人，男，1963年5月27日出生，公民身份号码3303031963××××××××，汉族，住浙江省温州市龙湾区蒲州街道上江村张家牌××。上诉人（原审原告）张建敏，男，1966年4月14日出生，汉族。上诉人（原审原告）张建业，男，1969年3月25日出生，汉族。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道府后路77号龙湾区便民服务中心5-6楼。法定代表人陈升，局长。委托代理人王萍萍，该局工作人员。委托代理人黄瑞淼，该局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼。法定代表人周一富，区长。委托代理人蒋和珌，温州市龙湾区人民政府工作人员。委托代理人黄建春，浙江海昌律师事务所律师。上诉人张崇标、张建敏、张建业、张建平（以下简称张崇标等四人）因诉被上诉人温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）城建行政命令及温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）行政复议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋位于龙湾区蒲州街道上江村张家牌××，系张崇标、张建敏、张建业、张建平建造。2018年6月龙湾区执法局对张崇标等四人涉嫌未按建设工程规划许可证建造涉案房屋进行立案调查。经勘查取证，龙湾区执法局于2018年8月27日作出温龙城法限拆告字［2018］第02-008号限期拆除告知书，并将该告知书张贴于涉案房屋。2018年8月27日张崇标等四人提交陈述意见书。2018年9月10日，龙湾区执法局作出温龙城法限拆字［2018］第02-008号限期拆除决定书，内容如下：查明张崇标、张建敏、张建业、张建平四人未按照建设工程规划许可证的规定，共同于2009年5月5日后对龙湾区蒲州街道上江村张家牌××建筑进行拆后新建，原为1层和2层，四人建设工程规划许可证规定的建筑面积合计436.77平方米，另1994年航拍建筑面积48.27平方米，现建成1幢5层加气亭砖混结构建筑，面积2003.17平方米，另建成一棚，面积48.49平方米，建筑面积总计2051.66平方米，现建筑总面积超出建设工程规划许可证规定的面积和1994年航拍面积1566.62平方米。上述建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十三条第一款的规定。2018年8月27日向四人送达限期拆除告知书后，遂根据城乡规划法第六十四条规定，责令张崇标、张建敏、张建业、张建平自收到决定书之日起五日内自行拆除上述违法建筑，面积1566.62平方米。张崇标等四人于2018年10月29日向龙湾区政府提出行政复议申请。龙湾区政府于2018年11月7日予以受理，并于11月12日要求龙湾区执法局提交书面答复及证据、依据和有关材料。龙湾区政府依法延期复议期限30日，查明后认为，张崇标等四人存在1556.62平方米的违法建筑事实清楚、证据确凿，限期拆除决定认定事实无误。告知书中责令拆除违法建筑面积1614.89平方米与限期拆除决定中认定的违法建筑面积1566.62平方米不一致，但鉴于决定书增加了张崇标等四人的合法面积，不予撤销。同时认为限期拆除告知书及限期拆除决定书送达程序轻微违法，但对张崇标等四人权利不产生实际影响，故于2019年2月3日作出温龙政行复［2018］65号行政复议决定，确认龙湾区执法局于2018年9月10日作出温龙城法限拆字［2018］第02-008号限期拆除决定违法。该复议决定送达张崇标等四人。张崇标等四人仍不服，提起行政诉讼请求撤销龙湾区执法局作出的温龙城法限拆字［2018］第02-008号限期拆除决定及龙湾区政府作出的温龙政行复［2018］65号行政复议决定。原审法院认为：《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定，城市管理行政执法部门是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任；第六条第（二）项规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。同时根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》之规定，将已设立的城市管理行政执法局名称统一规范为综合行政执法局。根据上述规定，龙湾区执法局作出被诉限拆决定具有法定职权依据。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。2008年1月1日施行的城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，自1990年4月1日起在城市规划区内进行房屋建设应取得建设工程规划许可并按照建设工程规划许可证的规定进行建设。另根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算行政处罚时效。本案中，涉案建筑属龙湾区城市规划内，张崇标等四人于2009年5月后未按建设工程规划许可证共同建设涉案房屋，且涉案违法建筑一直处于继续存在的状态，故龙湾区执法局作出被诉限拆决定于法有据，认定事实清楚。综上，龙湾区执法局作出被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，送达程序轻微违法但对张崇标等四人权利不产生实际影响。另限期拆除告知书中拟责令拆除违法建筑面积1614.89平方米与限期拆除决定中认定的违法建筑面积1566.62平方米不一致，系龙湾区执法局在张崇标等四人收到告知书并陈述申辩后增加了张崇标等四人建筑物的合法面积，并无不当。龙湾区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目规定作出确认限期拆除决定违法的温龙政行复[2018]65号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第六十九条之规定判决：一、确认龙湾区执法局于2018年9月10日作出温龙城法限拆字[2018]第02-008号限期拆除决定的行为违法。二、驳回张崇标等四人要求撤销温龙政行复[2018]65号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由龙湾区执法局负担。上诉人张崇标等四人上诉称：一、根据城乡规划法相关规定，只有城乡规划主管部门才有认定违章建筑和决定拆除的权利，龙湾区执法局无权对涉案房屋进行认定，其作出的被诉限拆决定违法，应予撤销。二、龙湾区执法局作出的被诉限拆决定认定事实错误。上诉人的房屋系祖宅，因危房及人口增加多次改建都经过当时村委会和政府的批准，且没有超过宅基地面积，又完全用于住宅，属合法建筑。涉案房屋没有产权证是历史遗留问题，并非上诉人的原因不办理，龙湾区执法局未经全面调查，仅依据84年和94年的航拍图即认定涉案房屋属于违法建筑，认定程序违法，结果错误。三、被诉限拆决定适用法律错误。根据法不溯及既往的原则，涉案房屋不适用《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》和城乡规划法。四、龙湾区执法局作出被诉限拆决定的程序违法。龙湾区执法局作出被诉限拆决定时未按照《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，进行实地调查，听取上诉人的申辩，告知听证的权利。综上，请求撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人龙湾区执法局答辩称：一、龙湾区执法局具有相应行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》的相关规定，以及《温州市龙湾区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》明确龙湾区执法局集中行使城乡规划等集中处罚权，且《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第七条第（二）项确定了城管与执法部门的职责为：依法查处违法建设行为，对所辖区域的违法建筑拥有处置权。故龙湾区执法局作出被诉限拆决定主体适格。二、被诉限拆决定事实调查清楚，法律适用正确。涉案房屋主建筑现状为一幢五层砖混结构，在五层上方另加一气亭砖混建筑，在主建筑北侧建有一棚屋；主建筑总面积为2003.17平方米，棚屋面积48.49平方米。上诉人在涉案建筑占地位置的原有建筑经产权登记的合法建筑面积总计436.77平方米，在1994年之前另有未登记建筑面积48.27平方米。后上诉人自行将上述已经登记建筑拆除，2009年取得建设工程规划许可证重新建造，经许可建筑面积436.77平方米。故对于许可的建筑面积及1994年之前已建成的建筑面积认定为合法建筑，剩余1566.62平方米未登记建筑面积经龙湾规划部门核实，并未取得相关规划许可证，视为违法建筑。根据相关规定，属于无法采取措施消除影响的情形，故龙湾区执法局作出被诉限拆决定。三、被诉限拆决定程序合法。龙湾区执法局于2018年6月8日向上诉人发放调查询问通知书，并于当日对涉案建筑现场进行勘查，于2018年6月13日立案调查，调取建筑物所在地2000年、2008年航拍图及登记表、温州市勘察测绘研究院对涉案建筑的勘察表（内附1994年航拍图），查询涉案建筑规划许可及产权资料，经比对、调查认定涉案建筑违法建筑面积为1566.62平方米。遂于2018年8月27日作出限期拆除告知书并于当日送达上诉人，上诉人在2018年8月29日提出陈述、申辩意见，龙湾区执法局认为申辩意见缺乏事实及法律依据故不予采纳，于2018年9月10日作出涉案限期拆除决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人龙湾区政府答辩称：上诉人涉案1566.62平方米房屋系违法建筑，事实清楚，证据确凿。龙湾区执法局作出的被诉限拆决定于法有据，事实清楚。龙湾区政府审查认为被诉限拆决定送达程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响，作出确认违法的复议决定，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人张崇标等四人与被上诉人龙湾区政府没有向本院提供新的证据。被上诉人龙湾区执法局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.浙江省人民政府浙政发〔1986〕84号《关于温州市城市总体规划的批复》；2.本院（2018）浙03行终641号行政判决书。证据1-2，以证明龙湾区已于1986年纳入城市规划区，且该事实已经由生效判决确认。3.全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，以证明违法建设行为处于继续状态，作出被诉限拆决定没有超过追诉时效。本院认为，证据1、2能够补强证明涉案房屋所在区域已于1986年纳入城市规划区范围的事实，本院予以认定。证据3系规范性文件，不属于证据，本院不作认定。经审查，原判决认定的事实有相应证据证实，本院依法予以确认。本院认为：《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。本案中，被上诉人龙湾区执法局作为经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的部门，具有具体负责城镇违法建筑处置工作的职权，该职权归属与城乡规划法关于违反规划行为查处的规定并无冲突。上诉人认为被上诉人龙湾区执法局无权作出被诉限拆决定，缺乏法律依据，本院不予采纳。根据城乡规划法第四十条、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当依法申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，即可认定为违法建设。本案中，被上诉人龙湾区执法局经调查，认定上诉人张崇标等四人于2009年拆后新建的房屋建筑总面积超出建设工程规划许可证批准的面积1614.89平方米，其中48.27平方米在1994年航拍图上有显示，故剩余未登记部分面积1566.62平方米属违法建筑。以上事实有现场勘验笔录、1994年、2000年、2008年地形图、国土和规划部门复函、建设工程规划许可证等证据为证，事实清楚，证据充分。根据城乡规划法第六十四条、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条第（二）项等规定，涉案房屋超过建设工程规划许可确定的建筑面积或者建筑高度，且超出《浙江省城乡规划条例》规定的合理误差范围的，被上诉人龙湾区执法局认为属于无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形，并无不当。上诉人以危房改建、人口增加为由，主张未登记面积系历史遗留问题，涉案房屋属合法建筑，没有事实和法律依据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，涉案违法建筑系上诉人于2009年拆后重建，位于城市规划区范围内，其违法建设行为发生时不符合2008年1月1日施行的城乡规划法相关规定，且违法行为处于继续状态，被上诉人根据现行有效的城乡规划法作出被诉限拆决定，适用法律正确。上诉人主张其扩建行为早已完成，被上诉人超过法定追诉期限作出被诉限拆决定，缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的规定，被上诉人采取在涉案房屋门口张贴的形式，送达涉案限拆告知书和被诉限拆决定书，不符合法律规定。鉴于被诉限拆决定作出前上诉人已获知了涉案限拆告知书的内容，并提出了陈述、申辩意见，其相应权利已得到保障，原判认定上述送达方面的问题属程序轻微违法，并无不当，原判据此确认被诉限拆决定违法，亦属正确，本院予以维持。涉案限拆告知书与被诉限拆决定认定违章的面积不一致，但系增加涉案房屋的合法面积，没有损害上诉人的实体权利，原判不予撤销，处理结果正确。被诉限拆决定不属于行政处罚，依法不需要进行听证。上诉人主张被上诉人龙湾区执法局未进行实地调查、听取上诉人的申辩、告知听证的权利，均缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。综上，被上诉人龙湾区执法局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序轻微违法。被上诉人龙湾区政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。原审判决依法确认限期拆除决定的行为违法，驳回要求撤销行政复议决定的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张崇标、张建敏、张建业、张建平共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 戴华斌审 判 员 诸智影审 判 员 章宝晓二〇二〇年一月二十日代书记员 祁森炜