云南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云行赔终9号上诉人（一审原告）罗天华（曾用名罗廷华），男，佤族，1962年12月28日生，住云南省沧源佤族自治县。被上诉人（一审被告）沧源佤族自治县人民政府。住所地：云南省临沧市沧源佤族自治县勐懂镇。法定代表人周平，县长。委托代理人陈金强，沧源佤族自治县司法局副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵振华，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人罗天华因诉沧源佤族自治县人民政府（以下简称县政府）土地征收行政赔偿一案，不服云南省临沧市中级人民法院作出的（2019）云09行赔初1号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年8月1日受理后，依法组成合议庭于2019年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人罗天华，被上诉人县政府的委托代理人陈金强、赵振华到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院认定，罗天华原为沧源县团结乡财政所会计，1992年被沧源县监察局给予行政上开除公职的处分后，回到沧源县勐省镇勐省村一组承包5亩土地耕种经营，该地位于现勐省大桥下河边。2012年，为建设云南沧源县富怡纸厂，县政府征收了勐省村集体土地50亩，罗天华承包的5亩土地即在此被征收的土地范围内。根据《沧源县富怡纸业有限公司生活用纸厂建设征地补偿到户花名册》记载，征收地块包含一组集体土地17.449亩、罗庭祥20亩、罗天华6亩（比承包合同书记载多1亩）、潘泽军3.229亩、肖尼倒1.604亩、卫小伍0.221亩、勐省农场1.947亩。由于土地征收时沧源县尚未取得征收该地块的批准文件，亦未依法进行公告。2017年5月12日，罗天华诉县政府行政征收一案的生效判决确认了征收罗天华土地的行为违法。罗天华遂于2017年8月6日向县政府提出行政赔偿申请，要求赔偿三项损失，一是承包地23.449亩的损失，按每亩30万元计，折合人民币703.47万元；二是在土地上种植的桉树损失16.8万元；三是23.449亩土地占用了5年的损失58.6225万元，以上三项损失合计778.8925万元。县政府认为，罗天华承包土地只有6亩，其无证据证实有超过6亩以外的土地，故其关于要求赔偿23.449亩土地及占用损失相关要求无事实证据，不予赔偿；二是在政府开展征地登记工作时，相关土地上无桉树等农作物，罗天华在征地结束后于2012年8月8日、8月12日去种植桉树，当时征地工作组就予以制止，罗天华关于桉树的损失无事实和法律方面的依据支持，故不予赔偿。县政府同时说明，按照沧源县富怡纸业建设用地土地征收及青苗补偿方案标准计算，应补偿罗天华的土地征收相关费用为25.2万元，利息4851元，相关款项在征地结束时就已经通知罗天华领取，但罗天华一直以土地面积不符拒领，并进行信访和诉讼。2017年9月28日，县政府作出〔2017〕沧赔决1号行政赔偿决定“一、按照沧源县富怡纸业建设用地土地征收及青苗补偿方案标准计算，应补偿请求人252000元，利息4861元。二、对赔偿请求人提出的超过部分请求，予以驳回，不予赔偿”。按照《中华人民共和国国家赔偿法》关于“赔偿请求人要求赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出”的相关规定，罗天华在走完行政诉讼的前置程序后，于2017年12月13日提起了本案行政赔偿诉讼。一审法院认为，首先，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案罗天华对其所述拥有17.449亩土地权益相关主张，应负举证责任。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第三十九条、第四十条分别规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益”。“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖”。“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用”。本案争议所涉的17.449亩土地，如果属于集体土地，则罗天华应提交承包合同之类的权属证明，如果属于“未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩”，则罗天华应提交土地开发前获经批准或土地开发后使用权确定给本人的相关证据，但罗天华既不能提交该土地作为集体所有状态下承包合同书之类的权属证明，也不能提交该土地作为“未利用的土地”状态下开发前获经批准或开发后使用权确定给本人的相关证据。由此导致不能有效证明其拥有相关土地权益的举证责任，应自行承担。其次，县政府根据罗天华提出的赔偿申请，经调查核实申请人（原告）无有效证据证明其请求事项及主张，遂在法定期限内，作出〔2017〕沧赔决1号行政赔偿决定，该决定在程序及适用法律法规方面均无不妥，罗天华关于撤销该决定并给予赔偿的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十二条的规定，判决驳回罗天华的诉讼请求。上诉人罗天华上诉称，被上诉人征收土地行为违法，应依法进行赔偿而非补偿。被上诉人未提交证据证明“编号：B530700308170《林权证》记载有17.499亩林地原属于勐省村一组村民所有，由案外人罗庭祥使用”的事实。《沧源县富怡纸业有限公司生活用纸厂建设征地补偿到户花名册》是被上诉人违法征收行为，依法应当被撤销。罗庭祥从未赠与其1亩土地。被违法征收的土地除了罗庭祥20亩、潘泽军3.229亩、肖尼倒1.604亩、卫小伍0.221亩、张运泽1.497亩外，其余的就是上诉人的承包地5亩及享有开发权、使用权、收益权等合法权益的18.449亩土地，计23.449亩。无证据证明案涉17.449亩为集体机动地。一审法院对上诉人及被上诉人提交的证据审查认定不正确。一审法院认定事实错误。上诉人填平23.449亩土地是为了解决衣食住行的问题，并不是从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，不需要“经县级以上人民政府依法批准”才“可以确定给开发单位或者个人长期使用”。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第二款规定，开发者依法享有对土地的开发权、开发后使用权等。一审法院适用法律错误。请求撤销一审判决；判决被上诉人承担上诉人23.449亩土地损失赔偿金；判决被上诉人承担上诉人2800棵桉树，每棵按照100元计算，计280000元人民币的损失；判决被上诉人承担23.449亩8年的租金损失，每亩每年按10000元计算，折合1875920元。被上诉人县政府答辩称，本案上诉人被征收的承包地系有5亩。17.449亩土地系村组的集体土地，土地使用权及所有权均不属上诉人。上诉人并未提交其遭受损失的相应证据。一审法院适用法律准确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。一审法院认定事实清楚,本院予以确认。本院另补充认定以下事实：2017年11月，罗天华向一审法院提起诉讼，提出的诉讼请求为：“1、请求临沧市中级人民法院依法确认罗天华对沧源县政府违法征收农民土地50亩中的18.449亩土地依法享有对其的开发权、开发后的使用权、收益权等合法权益。2、请求临沧市中级人民法院依法确认《收回集体承包地协议》是沧源县政府违法征收农民土地的行为之一；3、请求临沧市中级人民法院依法判决被告行政赔偿罗天华23.449亩土地损失赔偿金；4、请求临沧市中级人民法院依法按照给付时国家赔偿标准计算；5、诉讼费用由被告承担。”针对罗天华上述诉讼请求，一审法院作出（2017）云09行赔初2号行政裁定，驳回了其第一项请求事项的起诉；作出（2017）云09行赔初2号之一行政裁定，驳回了其第二项请求事项的起诉；作出（2017）云09行赔初2号之二行政裁定，驳回了其第三、四项请求事项的起诉。罗天华不服上述裁定，向本院提起上诉，本院作出（2018）云行赔终14号行政赔偿裁定，维持了（2017）云09行赔初2号行政裁定；作出（2018）云行赔终10号行政赔偿裁定，维持了（2017）云09行赔初2号之一行政裁定；作出（2018）云行赔终11号行政赔偿裁定，撤销了（2017）云09行赔初2号之二行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院针对罗天华上述第三、四项请求事项继续审理后，作出本案一审判决。本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述法律规定，农村集体土地征收涉及批准、公告、制定安置补偿方案、登记确认补偿对象、交回土地、申请强制执行等多个阶段、多个行政行为，涉及县级人民政府、土地行政主管部门等不同行政主体。本案所涉土地征收行为被确认违法系因存在“未批先征”及县级人民政府未依法公告等程序问题，且并未予以撤销或确认无效，并不能由此确认征收过程中行政机关具体实施的补偿、收回土地等其他行政行为违法。本案上诉人罗天华提出的赔偿事项与具体补偿及收回土地的行政行为直接相关，与本案所涉被确认违法的土地征收行为并无直接关联性，即上诉人提出的赔偿事项与被确认违法的土地征收行为之间并无直接因果关系。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案被确认违法的土地征收行为未直接对上诉人罗天华主张的权利造成损害，则上诉人提起的赔偿请求依法应予驳回。另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。人民法院仅就行政赔偿争议进行审理，行政机关作出的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的，故被上诉人县政府作出的〔2017〕沧赔决1号行政赔偿决定是否予以撤销，本院不予审查。一审判决对〔2017〕沧赔决1号行政赔偿决定进行审查不当，但驳回上诉人诉讼请求的判决结果正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  苏雪峰二〇二〇年一月二十一日书记员  王 娜