广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1215号、（2019）粤行赔终107号上诉人（原审原告）：韶关市汇京商贸有限公司。住所地：广东省韶关市武江区春华食品工业加工基地七号楼。法定代表人：陈奕汀，董事长。委托代理人：吴力秋，该公司员工。被上诉人（原审被告）：韶关市武江区人民政府。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路128号。法定代表人：郑伟平，区长。委托代理人：张锦怀，韶关市武江区司法局副局长。委托代理人：陈晓琴，广东众同信律师事务所律师。上诉人韶关市汇京商贸有限公司（下称汇京公司）因与被上诉人韶关市武江区人民政府（下称武江区政府）行政强制及行政赔偿纠纷两案，不服广东省韶关市中级人民法院（2019）粤02行初10号、（2019）粤02行赔初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年4月3日，韶关市环境保护局作出《关于协助推进饮用水源一级保护区违法问题整改工作的函》，内容有：“广东省北江监狱：……据浈江区、武江区相关部门反馈，春华工业园内有杨梅园山庄、康味豆制品有限公司等经营单位租用贵单位土地或厂房在武江十里亭饮用水源一级保护区内从事经营活动。根据中央环保督察整改工作要求及《中华人民共和国水污染防治法》等有关规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。为切实做好我市饮用水源保护区内违法建设项目清理整治工作，现商请贵单位在我市饮用水源保护区整改工作中协助属地有关政府部门做好上述相关经营单位的清理整治工作。特此致函。”2019年1月4日，汇京公司向原审法院提起本案行政诉讼，诉称：武江区政府于2018年8月7日违法对汇京公司的建筑设施予以拆除，造成汇京公司财产损失5079740.5元。武江区政府既没有作出行政决定进行催告或者公告，也没有作出强制执行的行政决定，更没有告知汇京公司申请行政复议或者提起行政诉讼的时间，也没有告知权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，应当给予赔偿。遂请求：一、判定武江区政府对汇京公司的建筑进行拆除的行政行为违法；二、判令武江区政府赔偿因违法行为给汇京公司造成的经济损失共计5079740.5元；三、诉讼费用由武江区政府承担。汇京公司提交的主要证据材料有：收据4张，租赁合同、补偿清单、场地证明、房屋平面图及所附照片、装修合同、装修费用清单、光盘各一份，光盘中有视频一段及照片21张，汇京公司提交的上述全部材料均未记载有涉案行政强制拆除行为系武江区政府实施的内容。2019年3月27日，韶关市武江区西河镇人民政府（下称西河镇政府）出具一份《证明》，证明广东春华工业园位于西河镇下坑村委，在清拆过程中是西河镇政府组织实施的行为，不是武江区政府的行为。该证明已送达给汇京公司。2019年4月9日，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，向汇京公司释明被告武江区政府的主体不适格，要求汇京公司变更被告，汇京公司不同意变更。原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”表明起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定立案条件，人民法院应当不予立案，已经立案的，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回起诉。本案汇京公司诉称武江区政府于2018年8月7日实施了强制拆除其所有的建筑设施的行为,但汇京公司未能提供任何证据证明其建筑设施被拆除系武江区政府所为，西河镇政府也证明涉案拆除行为不是武江区政府所实施。因此，汇京公司以武江区政府为被告提起本案诉讼缺乏事实根据和法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，应当驳回汇京公司的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定：驳回汇京公司的起诉。汇京公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、汇京公司是依法设立合法经营的企业，春华食品工业加工基地也是经韶关市政府批准的投资项目。武江区政府在未经汇京公司同意、未谈妥拆迁补偿条件的情况下，更在未书面通知汇京公司的情况下，即强行拆除汇京公司的建筑设施，导致汇京公司被迫停业、搬迁。本次强拆是由武江区政府牵头西河镇政府、武江区环保局、武江区城管局等部门实施，武江区政府是实施行政行为的机关。二、涉案强拆行为程序违法。三、本次强拆过程中，春华食品工业加工基地内部分企业已经提出行政复议申请，行政复议机关即武江区政府，汇京公司有权列武江区政府为被告进行行政诉讼。四、武江区政府的违法强拆行为导致汇京公司损失惨重，武江区政府拒不赔偿于情于理于法不符。综上，原审裁定事实不清，适用法律错误，请求：一、撤销原审裁定，确认武江区政府对汇京公司的建筑进行拆除的行政行为违法；二、指令原审法院继续审理本案；三、本案一审、二审诉讼费用由武江区政府承担。被上诉人武江区政府于二审时书面答辩称：汇京公司诉称的拆除行为发生在春华食品工业加工基地内，但在春华食品工业加工基地内发出告知书、责令拆除告知书、制作行政执法询问笔录、实施强制拆除的主体均不是武江区政府。武江区政府并未对汇京公司作出行政行为，不是本案的适格被告，在原审法院向汇京公司释明了西河镇政府已经书面确认其为清拆行为的组织实施人的情况下，汇京公司仍坚持起诉武江区政府，其行为不应得到支持。原审法院裁定驳回汇京公司的起诉正确。请求维持原审裁定。经二审审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：汇京公司起诉时向原审法院提供了一份其与广东春华投资有限公司签订的租赁合同，其中约定广东春华投资有限公司将位于韶关市武江区春华食品工业加工基地内的空地2847.56平方米出租给汇京公司作为日常办公使用，由汇京公司自行出资搭建临时建筑，租赁期限自2013年7月1日起至2033年6月30日止。再查明：西河镇政府于二审期间向本院提交一份《证明》，内容为：“广东春华工业园位于我镇下坑村委，属于我镇辖区范围，在清拆过程中是由我镇组织进行实施的行为，不是武江区政府行为。就以上内容，我镇已向韶关市中级人民法院出具《证明》。现我镇再次明确如下：一审案号为（2019）粤02行初10号、（2019）粤02行赔初6号，原告为韶关市汇京商贸有限公司，该案所涉的清拆行为是我镇组织实施的，不是武江区政府的行为。”本院认为：本案系行政强制及行政赔偿纠纷，二审争议焦点为汇京公司提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，汇京公司起诉主张武江区政府2018年8月7日强制拆除其建筑设施，请求确认武江区政府涉案强制拆除行为违法并赔偿其经济损失5079740.5元。但是，从汇京公司起诉时提供的证据材料所记载的内容看，均无法直接有效地证实武江区政府实施了对涉案建筑设施的强制拆除行为。而武江区政府亦明确否认其对涉案建筑设施实施了强制拆除行为，西河镇政府则出具证明自认强制拆除行为系其实施、非武江区政府所为。原审法院就此向汇京公司进行了释明，并告知武江区政府作为本案被告主体不适格，要求汇京公司变更被告，但汇京公司拒绝变更。在此情况下，应认定汇京公司提起的本案确认违法之诉不符合法定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定和第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，应裁定驳回其起诉。至于汇京公司提出的判令武江区政府向其赔偿经济损失5079740.5元的赔偿请求，是基于其前述确认违法的诉讼请求所附带提出，亦应一并裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回汇京公司的全案起诉具有充足的事实根据和法律依据，本院予以维持。汇京公司上诉认为武江区政府是实施涉案强制拆除行为的机关，其有权以武江区政府为被告提起本案诉讼，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，因理据不足，本院不予支持。汇京公司可以西河镇政府为被告，依法向有管辖权的基层人民法院另行起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年一月十七日法官助理李捷书记员王秋喆