四川省苍溪县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0824行初12号 原告：卢万忠，男，汉族，1968年8月2日出生，四川省苍溪县人，住四川省苍溪县，身份证号：5108241968××××××××。 委托诉讼代理人：刘清平，四川汉能律师事务所律师。 被告：苍溪县自然资源局,住所地：苍溪县陵江镇江南干道二段120号。 法定代表人：陶书奎，局长。 委托诉讼代理人：程洪平，执法大队大队长。 委托诉讼代理人：杜显，四川鉴平律师事务所律师。 原告卢万忠不服被告苍溪县自然资源局于2019年4月5日对其所作的苍国土资监字〔2019〕罚字第03号国土资源行政处罚决定书于2019年9月26日向本院提起诉讼，经审查，本院于2019年10月8日立案受理。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭进行了审理，原告及其委托诉讼代理人到庭参加了诉讼，被告行政机关负责人未出庭参加诉讼，向本院提交了未出庭参加诉讼的书面说明，被告的委托诉讼代理人程洪平、杜显到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。 被告苍溪县自然资源局于2019年4月5日作出苍国土资监字（2019）罚字第03号国土资源行政处罚决定书，认定卢万忠占地总面积1339.64平方米，2002年9月已批准登记确权面积460平方米，用地性质为工业用地，卢万忠未经批准擅自改变用途为住宅用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条之规定；未经批准占地879.64平方米，其中在原房屋后扩建建筑64.31平方米和扩建硬化空坝46.59平方米，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，剩余非法占地面积因涉嫌违反了《中华人民共和国公路管理条例》的相关规定，由有权机关处理。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，作出1.对于擅自改变原批准用途的460平方米国有土地，责令交回460平方米土地，并处每平方米25元的罚款计11500元。2.限15日拆除非法占用110.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施（房屋64.31平方米、硬化空坝46.59平方米），恢复土地利用原状，并退还给陵江镇白观村一组。3.房屋与苍巴线之间非法占用的土地（含院坝和围墙等附属设施占地）其行为因涉嫌违反《中华人民共和国公路管理条例》第二十九条之规定，已移交给县交通运输管理局处理。 原告诉称：1.请求人民法院依法撤销苍国土资监字（2019）罚字第03号行政处罚决定书；2.本院诉讼费由被告承担。事实和理由：被告处罚事实不清，被处罚的主体不适格。2002年苍溪县中利燃气有限公司与白观村签订协议，征用667平方米土地，2002年9月23日，苍溪县国土资源局向苍溪县中利燃气有限公司颁发了国有土地使用证，使用面积为460平方米，因此，行政行为的相对方应该是苍溪县中利燃气有限公司，而非卢万忠，国土资源局处罚卢万忠属事实认定不清，处罚主体错误。2008年原告与前妻协议离婚，约定白观村房屋归原告所有，但至今未办理变更登记，根据《物权法》第九条的规定，经依法登记才发生效力。也就是说房屋的所有权人仍是苍溪县中利燃气有限公司。故此，请求如前。 被告辩称：一、本案行政处罚的主体适格；二、本案行政处罚书所认定的事实清楚，适用法律准确。虽然苍溪县中利燃气有限公司取得了苍国用（2002）字第××号国有土地使用证，但其土地使用性质仅为工业，且面积只有460平方米，而原告卢万忠却未经批准擅自变更为住宅用地，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定。第二，原告卢万忠未经批准非法占地879.64平方米，不符合土地利用总体规划，其与苍溪县第一村民小组签订的征地协议也未经相关行政部门批准，其已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。第三，虽然苍国用（2002）字第××号国有土地使用证上登记的权利人为苍溪县中利燃气有限公司，但擅自变更土地使用性质，未经批准非法占用土地修建房屋的行为人系原告卢万忠本人，有卢万忠的陈述和证人等佐证。故答辩人对行为违法人卢万忠进行行政处罚，符合谁违法就对谁处罚的行政处罚基本原则。综上，本案行政处罚书中所认定的事实清楚，适用法律准确。三、本案程序合法。2018年11月2日，答辩人对原告非法占地、不按照批准用途使用国有土地一事进行立案调查，10月23日，向其送达责令停止国土资源违法行为通知书，2019年1月25日，向其送达行政处罚和听证告知书，3月13日，依其申请举行了听证程序，4月10日，向其送达了行政处罚决定书，故本案答辩人是严格遵守了程序规定，程序合法。 综上所述，答辩人对卢万忠的处罚，主体合法、事实清楚，证据确定充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。 原告为了证明其诉讼主张向本院提供如下证据： 苍溪县县域村镇体系规划和城市总体规划（2016—2035）。拟证明案涉土地不在城市总体规划范围内，没有违反土地总体利用规划。 被告在举证期限内向本院提供如下证据： 第一组：1.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；2.国土资源行政处罚决定书。拟证明被告作为土地行政主管部门，负责本区域内土地管理和监督工作，其有职权对原告违法违规使用国有土地的违法行为进行立案审查和行政处罚。 第二组：原告身份证复印件和常住人口详细信息表。拟证明原告诉讼主体适格。 第三组：1.照片5张；2.现场勘验图及土地利用项目用地规划示意图；3.询问笔录；4.调查笔录。拟证明根据苍溪县地博测绘结果和《苍溪县土地利用总体规划图》可以看出，原告已非法占有国有土地，且新修建的房屋也未履行行政审批手续，故原告客观事实上已存在违法行为，被告对此进行行政处罚认定事实清楚，证据充分。 第四组：1.征地协议书；2.中利燃气有限责任公司关于建设周转仓库并下达年度投资计划的请求、企业法人证书；3.四川省水土保持许可证；4.苍溪县发展计划局关于下达石油仓储用房投资计划的通知；5.苍溪县城规划区建设活动审批表、公路两侧建筑控制区修建临时建（构）筑物审批表；6.建设用地批准书；7.国有土地使用权出让合同；8.地籍调查法人代表身份证明书、地籍调查表；9.土地登记审批表；10.宗地图、地价评估委托书；11.国有土地使用证；12.协议书及收据；13.离婚协议书。拟证明虽然案涉国有土地已办证土地面积为460平方米，但该土地使用用途为工业用地，而原告卢万忠未经批准擅自将工业用地变更为住宅用地，故其客观上系行政违法人。同时，根据离婚协议书的约定，案涉国有土地使用权已归原告卢万忠享有，故本案被处罚人主体适格。 第五组：1.立案呈批表；2.苍溪县国土资源局责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证；3.行政处罚和听证告知书、送达回证、听证申请书及听证笔录；4.行政处罚决定书送达回证。拟证明被告处罚原告非法占地、不按照批准用途使用国有土地一案严格遵守相关法律规定，程序正当合法。 原告的质证意见是：对第一组证据法律法规无异议；对行政处罚决定书的真实性、合法性无异议，对其效力有异议，认为处罚对象不适格。第二组证据，原告身份信息，无异议；第三组证据，对现场勘验图、照片无异议；对土地利用项目用地规划示意图三性均有异议，案涉土地不在城市总体规划范围内；对询问笔录三性无异议，但对证明目的有异议，询问笔录中没有区分是卢万忠个人行为，还是公司行为，在询问时被告知是为了规范用地手续，不是为了处罚，土地性质是在2004年改变的，不是在2018年，询问时也没有了解我与苍溪县中利燃气有限责任公司的关系。调查笔录也证明土地是苍溪县中利燃气有限责任公司征收的。第四组证据，征地协议书、中利燃气公司关于建设周转仓库并下达年度投资计划的请示、企业法人证书、四川省水地保持许可证、苍溪县投资计划的通知、苍溪县规划区建设活动审批表、公路两侧建筑控制修建临时建（构）筑物审批表、建设用地批准书、国有土地使用权出让合同、地籍调查法人代表身份证明书、地籍调查、土地登记审批表、宗地图、地价评估委托书、国有土地使用证、协议书及收据，立案呈批表、苍溪县国土资源局责令停止国土资源违法行为通知书、送达回证、行政处罚听证告知书、送达回证、听证申请书及听证笔录、行政处罚决定书送达回证、三性均无异议。对离婚协议书三性无异议，对证明目的有异议，被告旨在以协议第四条证明原告夫妻离婚时对名下财产进行了处分约定，但案涉土地、房屋未实际变更登记，该约定的效力仅及于协议双方。 被告方的质证意见是：对苍溪县县域城区及农村土地规划使用图的关联性有异议，作出的行政处罚认定的是原告非法占地，不按规定批准用途使用国有土地，且土地的管理非以此为依据。 本院的认证意见是：对双方无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对原告有异议的证据认定如下： 1、处罚决定书，因本案所审理的诉讼对象就是处罚决定书，对其关联性、真实性，本院予以确定，对其合法性，本院在论理部分综合阐述。 2、土地利用项目用地规划示意图，因该图是法定机关依法定职责作出的，符合证据三性原则，本院予以确认。 3、离婚协议，该协议是原告离婚时与其前妻自行协商达成的，且不违法律的规定，该协议对协议双方当事人有法律约束力。但协议中对案涉房产及土地使用权权属变更的约定，由于未进行权属转移登记，根据物权法的相关规定，对外不发生物权变更的效力。 4、对原告的询问笔录，该笔录原告虽执意否认，称询问当时被告知是为了规范其用地手续而形成的笔录，但从笔录中体现不出是因这一目的而作的询问笔录，即使是因这一目的，原告也不能否认该笔录内容的真实性，该询问笔录，本院予以确认。 5、对被告有异议的苍溪县县域城区及农村土地规划使用图，因该图来源不明，本院不予确认。 本院根据以上有效证据和庭审记录认定案件事实如下： 2002年9月10日苍溪县中利燃气有限责任公司，向原苍溪县国土资源局申请核发拟在苍溪县占地的土地使用证，经审批，同月23日原苍溪县国土资源局向苍溪县中利燃气有限公司颁发苍国用（2002）字第××号国有土地使用证，使用面积为460平方米，用途为工业。2003年8月3日，苍溪县中利燃气有限责任公司又以建设为名与苍溪县第一村民小组签订征用荒地（非耕地）250平方米的协议书一份，但未经原苍溪县国土资源局审批同意，未办理国有土地使用证。 原告自称2002年4月开始动工修建石油仓储用房，同年12月底完工，由于广元市质监局没有批准其申报的气瓶检测站项目，直到2004年方将石油仓储用房装修成住房。2018年5月原告在原建房处修建住房时被苍溪县自然资源局发现。县地博测绘公司对原有和新建房屋进行测绘，并制作现场勘测图。 2008年8月14日原告卢万忠与其前妻徐丽达成离婚协议书，该协议约定位于苍溪县（麻岭水库旁）房屋一幢归卢万忠所有。2008年8月6日苍溪县中利燃气有限责任公司的股东变更为徐丽和杨珍良，徐丽任苍溪县中利燃气有限责任公司执行董事，卢万忠退出苍溪县中利燃气有限责任公司。 还查明，2018年10月23日原苍溪县国土资源局向卢万忠发出责令停止国土资源违法行为通知书，2019年1月25日向卢万忠作出行政处罚听证告知书，2019年3月13日苍溪县自然资源局主持听证，2019年4月5日苍溪县自然资源局作出苍国土资监字（2019）罚字第03号国土资源行政处罚决定书：被处罚人，卢万忠，地址，陵江镇白观村一组，案由，非法、不按照批准用途使用国有土地。2018年11月2日对你户（卢万忠）未经批准占用陵江镇白观村一组土地修建住宅和不按照批准用途使用国有土地案并案调查，经实地勘测，你户总占地面积1339.64平方米，其中房屋、硬化空坝等建筑占地518.82平方米，其余空坝、绿化等用地820.82平方米。经查实，该宗地2002年9月已批准登记确权面积460平方米，用地性质为工业用地，你户（卢万忠）未经批准擅自改变用途为住宅用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条之规定；未批准非法占地879.64平方米，其中2018年在原房屋后扩建建筑64.31平方米和扩建硬化空坝46.59平方米，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的相关规定处罚，剩余面积非法占地行为因涉嫌违反《中华人民共和国公路管理条例》相关规定，由有权机关处理。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七十六条、第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的相关规定，决定对你户作出处罚如下：1.对于擅自改变原批准用途的460平方米国有土地，责令交回460平方米土地，并处每平方米25元的罚款共计11500元。2.限15日拆除非法占用110.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施（房屋64.31平方米、硬化空坝46.59平方米），恢复土地利用原状，并退还给陵江镇白观村一组。3.房屋与苍巴线之间非法占用的土地（含院坝和围墙等附属设施占地），其行为因涉嫌违反《中华人民共和国公路管理条例》第二十九条之规定，已移交给县交通运输管理局处理。自接到本处罚决定书之日起，限期15日内自动履行，罚没款项向苍溪县本级政府非税收入归集户缴纳（开户银行：工行苍溪支行，账号：23×××13）。本决定送达当事人，即发生法律效力。如不服本处罚决定书，可以在60日内申请行政复议，或者在六个月内直接向苍溪县人民法院提起诉讼。 苍溪县国土资源局现更名为苍溪县自然资源局。 本院认为：本案的核心争议焦点就是土地的使用权人是苍溪县中利燃气有限公司，而被告对原告个人作出处罚，其处罚主体是否准确。 2002年苍溪县中利燃气有限公司以修建石油仓储用房向原苍溪县国土局申请用地，经审批，原苍溪县国土局向苍溪县中利燃气有限公司颁发苍国用（2002）字第××号国有土地使用证，经审批后该证所确权的460平方米土地，即被苍溪县中利燃气有限公司进行建设使用，但未按工业仓储使用。违法行为发生在2002年，违法行为的实施者是苍溪县中利燃气有限公司，按照谁违法处罚谁的原则，处罚的对象应该是苍溪县中利燃气有限公司，虽然涉案土地房屋在2008年原告与其前妻离婚时约定归原告所有，但双方的民事约定行为并不能转移行政违法行为的违法主体。同时虽然2002年原告系苍溪县中利燃气有限公司的法定代表人，也不能因此而把公司的违法行为加于法定代表人之身。故此对该部分处罚，被告认定主体错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定判决如下： 一、撤销被告苍溪县自然资源局的苍国土资监字〔2019〕罚字第03号行政处罚决定书。 二、限被告苍溪县自然资源局于本判生效后十日内重新作出行政行为。 案件受理费五十元由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。 审 判 长  邓君国 人民陪审员  孙晓艳 人民陪审员  蔡 慧 二〇二〇年一月十四日 书 记 员  刘桂芳