浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终723号上诉人（原审原告）洪道吹，男，1949年3月27日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人洪道铭，男，1975年3月14日出生，汉族，住浙江省苍南县。被上诉人（原审被告）苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路工人文化宫南侧。法定代表人陈世猛，该局局长。委托代理人黄中肯，该局工作人员。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。原审第三人苍南县钱库镇西路村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇括山社区西括。法定代表人洪道魁，主任。上诉人洪道吹因诉被上诉人苍南县自然资源和规划局土地行政协议一案，不服浙江省苍南县人民法院（2019）浙0327行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年10月14日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院认定：原告洪道吹在原××××斜路村有承包地。2013年11月13日，苍南县征地事务所（系原苍南县国土资源局下属事业单位，负责处理征地相关事务，政府机构调整后，隶属苍南县自然资源和规划局）作为甲方，与乙方苍南县钱库镇斜路村民委员会签订苍政征字［2013］308号征收土地补偿安置协议（以下简称被诉协议）。被诉协议约定，甲方向乙方征收集体土地2.1531公顷，拟提供给甬台温高速公路复线温州瑞安到苍南段主线项目使用；甲方应支付乙方征地总费用为140.4562万元（包括土地补偿费、安置补助和青苗补偿费三项，其他地上附着物补偿另行规定），在征地补偿安置方案批准3个月内，有关单位应及时支付征地补偿安置费用。协议第六条约定：“甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种。”后苍南县人民政府将被诉协议作为报批材料之一上报批准征地。2016年6月9日，原国土资源部作出国土资函［2016］276号《关于甬台温高速公路复线温州瑞安至苍南段工程建设用地的批复》，经国务院批准同意征收钱库镇斜路村集体土地2.4131公顷。2016年10月21日，苍南县人民政府发布征地公告（二○一六年计划单独批次），对上述批准征收集体土地的相关事项进行公告。同日，原苍南县国土资源局发布征地补偿安置方案公告（二○一六年单独73号），对征收上述集体土地的补偿安置方案相关事项进行公告，公告公布了土地补偿费标准、安置补助费标准和青苗补偿费标准，并明确补偿金额。原告承包地在被诉协议及征地范围内。原告认为被诉协议违法，以苍南县人民政府、原苍南县国土资源局为被告提起本案诉讼，请求确认苍南县征地事务所与钱库镇斜路村委会签订的被诉协议违法并撤销。案经温州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，裁定驳回洪道吹对苍南县人民政府的起诉，并移送本院审理。审理中，因苍南县人民政府机构调整，新组建的苍南县自然资源和规划局整合了苍南县国土资源局等机构的管理职责，不再保留苍南县国土资源局，故变更苍南县自然资源和规划局为被告。因苍南县行政村规模优化调整，原××××斜路村民委员会经撤并，组建为苍南县钱库镇西路村民委员会，故通知苍南县钱库镇西路村民委员会为第三人参加诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：“……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”被诉协议第六条规定“……征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。如征地方案和本协议未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有并负责继续耕种。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条要求：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。被诉协议既是征地报批材料之一，也是相关部门以协议方式让被征地村委会和村民知晓拟征土地概况及补偿相关事项的政策处理载体，协议本身并不产生涉案土地被征收以及确定安置补偿标准的法律后果。因此，本案中，虽然原告洪道吹的承包地位于被诉协议所确定的征收集体土地范围内，但被诉协议仅是案涉集体土地征收的过程性行为，并不直接产生土地征收的法律后果，也不具有强制执行力，在有批准权的人民政府批准之前未发生效力，并不会对原告的权利义务产生实际影响。而在有批准权的人民政府批准之后，被诉协议虽然发生效力，但该协议的内容已被后续的批准征地补偿方案等行政行为所吸收。因此，被诉协议不会对原告的权利义务产生终局性影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，如原告对征地补偿标准有争议，则应申请行政裁决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告洪道吹的起诉。洪道吹上诉称：1.被诉协议征收甬台温高速复线温州至苍南段工程建设用地，其中包括其依法承包的原斜路村集体土地1299.7平方米，故其与被诉协议有法律利害关系，依法享有诉权。2.根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，承包地被依法征收，有权获得相应补偿。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地征收、征用由市县人民政府组织实施，被诉协议系苍南县人民政府委托被上诉人与村委会签订，依法苍南县人民政府系共同被告，因此温州市中级人民法院将其起诉移送苍南县人民法院审理错误。4.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》第九条、《中华人民共和国合同法》第四十二条第（二）款的规定，被诉协议属于需经相关主管部门批准的合同，批准后才能生效，但并不意味着没有任何效力。被诉协议明确约定当事人负有报批义务，这一合同报批义务侵犯其土地承包经营权益，故其依法享有诉权。5.一审法院应对签订被诉协议的行政行为违法问题进行审查。被诉协议征收上诉人的承包地，原审第三人是无权处分人，所签订的协议违反《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定。被诉协议的签订是被上诉人与原审第三人未经其同意，恶意串通以合法形式掩盖非法目的，超越权限订立，且未批先征，违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定程序，理应认定为无效合同。一审法院错误裁定驳回起诉，应予以撤销。请求二审法院撤销原裁定，并确认被诉协议违法无效并撤销。苍南县自然资源和规划局答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。本案的焦点在于被诉协议是否属于行政诉讼受案范围。被诉协议只是征地政策处理的载体，是在征地报批前以协议的形式告知被征地村集体及农民征收集体土地基本情况及征地补偿相关事项，该协议本身并不产生土地被征收以及确定安置补偿标准及方案的法律后果。征收土地需经有批准权的人民政府批准后产生征收的法律效力，征地补偿安置方案也要经市、县人民政府批准后产生法律效力。被诉协议并不具有强制执行力，不对上诉人的权利义务产生实际影响。故一审法院认定属于征收集体土地的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人苍南县钱库镇西路村民委员会未陈述意见。当事人在一审期间提供的证据已随案移送本院，二审期间，各方没有新的证据提供。一审认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼，不仅需要原告与被诉行为有利害关系，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，还需要具备被诉行为属于人民法院受案范围等条件。而本案被诉协议系苍南县征地事务所与原××××斜路村民委员会，就计划征收该村相应集体土地用于甬台温高速公路复线温州瑞安到苍南段项目建设所签署，协议虽对征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容予以明确，但同时约定协议须经批准后才生效，如未获批准，则自动失效，拟征土地仍归村集体所有。在被诉协议签订后，苍南县人民政府将其作为征地报批材料之一上报申请批准征地，后获批准。此后，苍南县人民政府、原苍南县国土资源局发布了相应的征地公告、征地补偿安置方案公告，明确了征收涉案集体土地及相关补偿安置标准等事项。据此，被诉协议的签订只是征地报批过程中的一个环节，虽然上诉人的承包地位于被诉协议所涉地块内，但对上诉人的权益产生影响的是土地征收以及确定征地补偿安置方案的行为，被诉协议的签订并不对上诉人的权益产生终局性影响，故一审法院认定其属于过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并裁定驳回起诉正确。至于上诉人提出苍南县人民政府是共同被告、本案不应由苍南县人民法院审理的主张，已经生效裁定驳回，本院不再论述。关于上诉人提出的原审第三人无权签署协议、应认定协议无效等主张，因被诉协议不属行政诉讼受案范围，故在本案中无评判之必要。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年一月十三日代书记员 陈 敏