浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1702号 上诉人（原审原告）翁贤海，男，1972年8月21日出生，畲族，住浙江省乐清市。 委托代理人张坤，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路888号。 法定代表人徐建兵，代市长。 委托代理人王程，该府工作人员。 委托代理人施跃洲，浙江嘉瑞成（乐清）律师事务所律师。 浙江省温州市中级人民法院审理翁贤海诉乐清市人民政府其他（城建）行政强制一案，于2019年8月9日作出（2019）浙03行初286号行政裁定。翁贤海不服，提出上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，翁贤海在村拥有房屋[房屋所有权证号：乐房权证乐成镇字第××号，集体土地建设用地使用证号：乐政集建（93）字第420961号,另有加建建筑]。2018年9月9日，受乐清市人民政府城南街道办事处委托，乐清市建筑设计院出具了编号2018-199《房屋鉴定报告》，鉴定认为翁海兵、翁贤海、**明位于城南街道南××4间的房屋危险性处于D级状态，整体结构不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，建议拆建处理，在未处理前应停止使用。2018年10月29日，城南街道办事处向翁海兵、翁贤海、**明发出《危房告知书》，主要内容有：经鉴定，你位于南草垟的房屋属于D级危房，房屋安全鉴定报告编号：2018-199……因该处房屋涉及安全隐患，请于2018年11月2日前自行拆除，逾期不执行本通知，将予以强制拆除，对此造成一切后果由你户自行负责。后原告房屋被拆除。原告不服，提起本案诉讼。审理中，城南街道办事处向本院说明称因原告未按《危房告知书》自行拆除，故其委托相关主体对该房屋予以拆除。另据乐清市人民政府乐政发〔2019〕27号《关于征收土地方案的公告》，浙江省人民政府于2019年6月13日作出浙土字A〔2019〕-0041号《浙江省建设用地审批意见书》，批准乐清市2019年度计划第一批次建设用地，其中包括征收城南街道南草垟社区（原南草垟村）土地。根据乐清市人民政府乐政发〔2016〕83号《关于印发的通知》第二条规定，乐清市国土资源局主管全市征收集体土地涉及房屋拆迁补偿安置工作，属地乡镇人民政府（街道办事处）、市政府相关直属单位（统称实施单位）负责相关征地项目涉及房屋拆迁补偿安置日常工作；第十四条第二款规定，实施单位与房屋所有权人在房屋拆迁补偿安置方案规定的签约期限内未达成房屋拆迁补偿安置协议的，由乐清市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对房屋所有权人作出责令交出土地决定，房屋所有权人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行交出土地决定的，由乐清市国土资源局申请人民法院强制执行。翁贤海起诉请求确认乐清市人民政府强制拆除其房屋的行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，原告起诉错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案原告主要诉请是要求确认乐清市人民政府强制拆除其房屋的行为违法，但其提供的证据材料并不能证明系乐清市人民政府实施了涉案拆除行为，其提供的乐政发〔2016〕83号文件的内容也不能反映乐清市人民政府委托或授权城南街道办事处实施强制拆除，乐清市人民政府对此明确予以否认。更何况，从现有证据来看，城南街道办事处并非以征收拆迁的名义对原告房屋实施拆除，而是以拆除危房的名义实施拆除，而危房拆除工作并不属于乐政发〔2016〕83号文件所调整的范围。就危房拆除而言，乐清市人民政府虽然享有对危房实施查处的法定权限，但不等于对城南街道办事处以自己名义违法拆除危房的行为，也应由乐清市人民政府承担法律后果。在案证据不能证明城南街道办事处在实施危房拆除之前上报乐清市人民政府并经乐清市人民政府批准实施，庭审中乐清市人民政府明确表示不知情，在此情况下，原告主张乐清市人民政府是本案危房拆除行为的责任主体，缺乏事实根据，本院不予支持。城南街道办事处作为乐清市人民政府的派出机关，可以以自己名义独立作出行政行为并承担责任，其对原告房屋委托危房鉴定并向原告发出危房告知，要求原告限期自行拆除，在原告逾期未拆除的情况下，又以自己名义实施拆除，因此，城南街道办事处是本案的适格被告。原告列乐清市人民政府为本案被告，缺乏事实和法律根据。经本院释明，原告拒绝变更被告，其起诉依法应予驳回。需要指出的是，行政主体拆除危房的，应当根据《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》等相关规定，依照法定权限和条件，并遵循法定程序。如房屋已被纳入征收范围内，应当由征收部门进行补偿后，按照征收程序予以拆除。对采取违法拆危方式进行征收拆迁的，人民法院依法不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告翁贤海的起诉。 翁贤海上诉提出，1、被上诉人提供的危房鉴定报告真实性和合法性存疑，且未经法定程序送达，对外不发生法律效力。由于涉案房屋在征收范围内，被上诉人在被诉行为发生前组织有关人员多次与上诉人商谈拆迁事宜未果，为规避应履行的征收补偿程序和义务，以危房处置为由将涉案房屋予以强拆，本质上是以拆危之名，行征收之实。2、被上诉人是本案的适格被告。即便认定被诉行为是拆危行为，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条和《温州市危险住宅处置规定》第三条之规定，被上诉人才是法定的危房处置组织者和实施者，街道办不过是对被上诉人危房处置工作的配合、协助。根据职权法定和权责一致的原则，拆危产生的法律后果，理应由被上诉人承担。上诉人的涉案房屋位于征收范围内，涉案房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。无论是基于危房处置还是土地征收，被上诉人均是涉案房屋拆除的受益人。在被上诉人未能提供相反证据证明上诉人的房屋不是其拆除的情况下，应该推定被诉拆除行为系被上诉人所为。虽然城南街道办出具了所谓的情况说明，但城南街道办事处在身份上与被上诉人存在隶属关系，和本案的待查事实存在利害关系，其证言不具有客观性和合法性，不能作为定案依据。对于嘉好公司是否与城南街道办真的存在拆除房屋的委托合同关系依据不足，一审法院认定被上诉人房屋系嘉好公司受城南街道办委托以“拆除危房”的名义进行了拆除，显然过于轻率。3、上诉人作为行政诉讼的原告，已经完成了基本的证明责任。一审法院却以被上诉人否认实施被诉强拆行为为由，得出“其提供的材料并不能证明乐清市人民政府实施了案涉拆除行为”的结论，将举证责任分配由上诉人负担，违法地加重了上诉人的举证责任。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求依法撤销原审裁定，指令一审法院进行实体审理。 乐清市人民政府答辩称，其并未实施涉案拆除行为。上诉人通过推定认定被上诉人系涉案拆除行为实施主体缺乏事实和法律依据。一审裁定认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案上诉人翁贤海起诉主张其涉案房屋系被乐清市人民政府强制拆除，应当提供该拆除行为系乐清市人民政府实施的相应证据材料，但翁贤海起诉提供的证据材料并不能证明乐清市人民政府实施或委托他人实施了涉案拆除行为。相反，乐清市人民政府在否认翁贤海诉讼主张的同时，提交了房屋鉴定报告、城南街道办事处作出的《危房告知书》《情况说明》等证据证明涉案房屋系城南街道办事处拆除危房的名义实施拆除。且在案证据反映，涉案房屋被拆除时，所在的集体土地并未批准征收。故上诉人以土地管理法的相关规定为依据，主张应推定乐清市人民政府为本案适格被告的意见，亦缺乏事实和法律依据，不能成立。原审法院根据相关法律、司法解释规定，对双方当事人的举证责任分配及证据采信并无不当。鉴于翁贤海未能提供相应证据证明乐清市人民政府实施或委托他人实施了被诉拆除行为，其以乐清市人民政府为被告提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定。原审法院在已就本案适格被告进行释明，上诉人翁贤海拒绝变更的情况下，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，裁定驳回翁贤海的起诉，并无不当。 综上，上诉人翁贤海的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  葛宏伟 审判员  黄 寒 审判员  蒋旭东 二〇二〇年一月十三日 书记员  张 维