广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行终153号 上诉人（一审被告）都安瑶族自治县自然资源局。住所地： 都安瑶族自治县安阳镇地罗小区十四排八号。 法定代表人韦天照，局长。 行政机关负责人黄梦贤，都安瑶族自治县自然资源局副局长。 委托代理人覃强，都安瑶族自治县自然资源局干部。 委托代理人梁耀亮，都安瑶族自治县法律援助中心律师。 被上诉人（一审原告）广西都安丽禾生态农业有限公司（以下简称：都安丽禾公司）。住所地：都安瑶族自治县安阳镇镇北社区绿岑路38号。 法定代表人韦伟，公司经理。 委托代理人韦凰，广西捷鑫律师事务所律师。 上诉人都安瑶族自治县自然资源局因土地行政管理纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院（2019）桂1202行初52号行政判决，于2019年10月14日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人都安瑶族自治县自然资源局的行政机关负责人黄梦贤副局长及其委托代理人覃强、梁耀亮，被上诉人都安丽禾公司的法定代表人韦伟及其委托代理人韦凰到庭参加诉讼。本案已审理终结。 一审法院查明：2014年1月13日，都安瑶族自治县住房和城乡建设局对原告都安丽禾公司年产2500吨旱藕粉丝项目建设用地出具初步选址意见，同意该项目的初步选址，即拟选址于都安工业园区八仙工业园拇指街东面，用地面积约为30亩。原告都安丽禾公司通过竞买的方式，于2015年3月31日与被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局签订了合同编号为都安县土出字（挂）2015003C号《国有建设用地使用权出让合同》，合同规定：出让宗地编号为2015-GC-03C，宗地面积为17300平方米的国有建设用地给原告使用；用途为工业用地；该宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币326万元，每平方米人民币188.43元；合同第十条规定：“本合同签订之日起365天内，一次性付清国有建设用地使用权出价款”；第三十条规定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”原告与被告签订上述合同后即进场平整土地（填方）。2015年4月15日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会作出都工业园字【2015】1号文《关于丽禾公司粉丝项目动工建设的批复》，该批复告之原告“你公司年产3500吨粉丝项目已列入我县今年五大工程项目之一，故要求你公司必于今年4月底前启动实施厂区围墙建设，争取今年年底前完成部分厂房主体建设。”2015年9月21日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会向原告都安丽禾公司发出了《关于要求丽禾公司尽快动工建设粉丝项目的通知》，该通知指出“因你公司今年年初完成项目用地填方工程至今，尚未有其他固投方面的实际投资，导致自治县人民政府上报市人民政府的五大工程项目投资进度报表数据下滑，对我县五大工程项目推进工作造成严重影响。”通知还要求原告都安丽禾公司“务必于2015年9月26日前进场全面动工建设；为防止企业恶意圈地行为的发生，你公司若逾期未进场全面动工建设”，都安县瑶族自治县工业园区管理委员会将行文上报自治县人民政府建议对原告采取退还已缴纳的所有费用收回土地，重新安排给其他急于开工上马的项目使用。2017年3月23日，原告都安丽禾公司向被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局递交了《竞买申请书》，申请参加被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局于2017年2月23日至2017年3月24日17时在“贵局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动，并参与竞买”。原告都安丽禾公司并按被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局规定交纳了竞买保证金。2017年4月14日，原告都安丽禾公司再次通过被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动与其签订了合同编号为：都安县土出字（挂）2016-GC-11号《国有建设用地使用权出让合同》。该合同出让宗地编号为2016-GC-11的土地，宗地面积为2700平方米；该宗地的国有建设用地使用权出让价为人民币53万元，每平方米人民币196.29元；定金为27万元。2017年4月24日，原告与韦宁昌签订了《土地租赁合同》，将宗地编号为：2015-GC-03C的面积约10亩的土地，出租给韦宁昌用于建设从事机动车检测设施和场所。2017年5月17日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局向原告都安丽禾公司发出《出让金催缴通知单》，该通知指出按照双方2015年3月31日签订的都安县土出字（挂）2015003C号《国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告单位应于2016年3月30日前缴纳国有建设用地使用权出让价款人民币326万元，截止目前已缴160万元，尚有166万元未缴纳，要求原告“尽快缴清欠缴部分国有建设用地使用权价款166万元及因欠缴所产生的违约金71.2210万元，共计237.2210万元。”2017年11月20日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会向原告发出《关于要求立即停建建机动车检测站的通知》，该通知要求原告：“一是立即终止你公司与韦宁昌擅自签订的土地租赁合同；二是立即停建机动车检测站相关土建工程。”2017年11月30日，都安瑶族自治县工业园区管理委员会又向原告发出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，该通知告之原告：“经调查，你公司尚欠一期工程25.95亩国有建设用地使用权出让价款166万元，逾期付款超过20个月，并且2017年度处于间歇停建状态，根据《国有建设用地使用权出让合同》和《都安工业园区企业入园暂行规定》有关规定，自治县人民政府将近期收回该宗地国有建设用地使用权，请予配合。”2017年12月1日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局向原告都安丽禾公司发出《关于解除的通知》，通知原告，由于原告未按合同约定履行支付国有建设用地使用权出让价款，根据合同规定被告将与原告解除合同，并没收定金（该通知当日送达原告）。原告都安丽禾公司于2017年12月2日向被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局提出《关于请求安排资金赔付厂区填方平整费用的申请》，对原告都安丽禾公司“平整场地”建设情况和欠缴国有建设用地土地使用权出让金原因进行了说明，并因“该项目场地填方平整投资大，项目建设资金困难，恳请贵局安排资金赔付项目用地30亩填方平整费用叁佰叁拾陆万陆仟元整（3366000元）给我公司，以使我公司缴纳一期工程延期土地出让欠款166万元。”2018年4月8日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局对原告都安丽禾公司上述申请作出《关于广西都安安丽禾生态农业有限公司申请安排资金赔付厂区填方平整费用的处理意见》，认为按照原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》规定，原告未在规定期限内缴纳土地出让金已构成违约而产生违约金，且在被告催交后仍不能支付出让价款，被告有权解除合同，原告无权要求返还定金。 2018年4月15日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局向原告发出《出让金催缴通知单》，该通知指出按照双方2017年4月14日签订的：都安县土出字（挂）2016-GC-11号《国有建设用地使用权出让合同》的约定，原告单位应于2018年4月14日前缴纳国有建设用地使用权出让价款人民币53万元，截止今日已缴27万元（竞买定金），尚欠27万元未缴纳，根据出让合同第三十条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”2018年7月10日，原告都安丽禾公司收到被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局2018年6月26日作出的《关于解除的通知》。2018年7月18日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局执法监察大队工作人员对原告使用和出租国有建设用地情况进行询问调查。2018年7月19日，被告都安资源局都安瑶族自治县自然资源局对原告作出《责令改正违法行为通知书》，并于同年7月20日送达原告。原告都安丽禾公司遂于2018年9月19日向都安瑶族自治县人民法院提起行政诉讼。另查明，被告出让给原告的宗地系国有建设用地（工业用地），按合同附件（即《土地评估报告》）约定“土地出让价格是按宗地外五通（即通路、通电、通水、排水、通讯），宗地红线图内场地平整作为起拍价。”原告所得的国有土地为荒地，地面有凹陷。原告与被告签订合同后即进场平整土地（填方）。 一审法院认为：原告基于原、被告双方所签订的《国有建设用地使用权出让合同》，并按合同要求缴纳了相应的土地出让价款后，对国有土地进行场地平整（填方）。在原告未完成支付第一次合同规定的土地出让价款的情况下，被告又第二次与原告签订出让国有土地合同。被告作为土地行政主管部门和国有土地出让方，对国有土地有监督管理之职责，在原告未完全付清土地出让价款的情况下，未严格要求并制止原告对土地平整和搭建铁棚房行为，应视为默许。纵观本案整体案情并结合原告、被告的证据来看，原告在对国有土地进行场地平整和建设铁棚房过程中存在未取得用地手续的瑕疵或者程序缺陷，作为原告所在工业园区的直接管理者都安县工业园区管理委员会，在2015年4月15日和同年9月21日分别作出两份文件（即都工业园字【2015】1号《关于丽禾公司粉丝项目动工建设的批复》和《关于要求丽禾公司尽快动工建设粉丝项目的通知》），一是同意原告在项目土地上建设；二是督促原告尽快动工建设。都安县工业园区管理委员会的行为，也是原告进行场地平整和建设铁棚房的主要原因之一。因此，原告根据与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同工》并已支付部分土地出让价款，以及在有关部门的督促下对场地平整和建设，且双方合同尚未完全解除的情况下，不宜直接认定为“擅自占用”国有土地。综上所述，被告都安瑶族自治县国土资源局2018年7月19日作出的《责令改正违法行为通知书》未全面考量原告在签订《国有建设用地使用权出让合同》后履行合同过程的各种因素，仅就原告对依据合同而取得的国有土地进行的场地平整和搭建铁棚房，认定原告擅自占用国有土地事实证据不足，本院不予支持。原告诉讼理由成立，本院应予支持。据此判决：撤销被告都安瑶族自治县自然资源局2018年7月19日作出的《责令改正违法行为通知书》。 上诉人都安瑶族自治县自然资源局不服，向本院提出上诉，其诉讼请求是：1、撤销一审判决。2、改判驳回被上诉人一审诉讼请求。其理由是：一、一审判决认定事实错误，前后自相矛盾。具体是：1、认定原告、被告证据来源合法，予以确认错误，对被上诉人所有证据，上诉人都提出异议；2、上诉人已全面举证证实作出责令改正违法通知主体、实体、程序合法；3、被上诉人未交清出让金，未登记供地，未获得国有土地；4、不能认为上诉人存在默认行为，把涉案国家权益混同于个人之间的权益；被上诉人没有缴清出让金、没有获取供地、没有完善国有土地使用权的情况下，擅自使用国有土地绝对是违法的；不能因为上诉人巡查管控制止不到位，而导致被上诉人违法用地行为变成合法；5、一审认定被上诉人用地存在瑕疵或者程序缺陷，违反法律强制性规定。6、未经依法批准用地，原因在于被上诉人；7、认定不宜认定为“擅自占用国有土地”错误，法律规定未交清价款未经批准，使用国有土地，属于擅自占用；8、被上诉人依据合同而取得的国有土地进行的场地平整和搭建铁棚错误，被上诉人仅取得有资格交款办理用地批准手续，未取得国有土地，更未取得用地进行场地平整和搭铁棚房的权利；9、认为被上诉人擅自占用国有土地事实证据不足错误，上诉人提交的证据足以证实。二、一审判决适用法律错误，没有法律依据。三、一审判决结果明显错误。四、一审判决造成司法资源和当事人诉讼成本的极大浪费。 被上诉人都安丽禾公司二审庭审中口头答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。被上诉人收到《责令改正违法行为通知书》后，认为使用的土地是经过上诉人招拍挂程序竞拍取得的，也是经过政府同意的。所在的工业园区管委会要求被上诉人尽快动工、建设项目，这种情况如何变成了违法占用土地。该《通知书》属无事实依据的违法行政行为，一审撤销该行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的行政行为构成超越职权和滥用职权的情形。涉案的土地属于国有土地，依照规定，即便被上诉人有违法行为，也不是上诉人进行处理。三、上诉人的行为是对司法资源的浪费。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审中，被上诉人都安丽禾公司提供证据有：1、《建设用地规划许可证》。证实被上诉人在该地建筑，得到相关部门的批准。2、关于要求缓交土地出让金的请示、关于要求撤销《责令改正违法行为通知书》的复函。证明对尚欠的土地款向相关部门提出过缓交申请。3、《关于下达自治县2016年重点项目建设目标任务的通知》（都发【2016】8号）。证明都安县人民政府要求被上诉人加快动工，加快项目的实现。经质证，上诉人都安瑶族自治县自然资源局的质证意见是：证据1，仅证实取得建设用地规划许可，不等于能够使用土地，不能达到能够使用土地的目的。证据2，缺乏关联性，目前为止没有获得批准。证据3，不能证实其合法使用土地。经认证，结合庭审的查明，可作为案件事实的经过。 本院确认一审判决确认的证据，可作为本案的依据，对一审查明的事实，本院予以确定。 本院认为，本案涉及的国有土地，是被上诉人都安丽禾公司通过上诉人都安瑶族自治县自然资源局（原都安瑶族自治县国土资源局）挂牌出让后，与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》取得。在履行合同中，被上诉人是在政府相关部门的督促、准许之下使用该土地并进行建筑，对涉案土地，被上诉人因没有完全缴纳土地出让金而没有办理得涉案土地的合法使用权证，结合本案的事实看，与双方履行所签订的合同存在关联。上诉人作出被诉的行政行为，在没有核实清楚被上诉人使用涉案土地的原因及建筑物建设的事实，即认定擅自占用涉案土地，属于事实不清，该行政行为内容涉及拆除的内容，归于行政处罚范畴，依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，该行政行为没有保障行政相对人行使充分的救济权利，属于程序违法。一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，判决撤销本案被诉的行政行为并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二案件受理费50元，由上诉人都安瑶族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  梁海亮 审判员  寇四清 审判员  张 英 二〇二〇年一月八日 法官助理杨素景 书记员李祥铭 本判决适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；