浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1441号 上诉人（原审原告）赵海燕，女，1967年3月27日出生，汉族，住浙江省新昌县。 委托代理人程刚，浙江京衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县人民政府，住所地浙江省新昌县南明街道人民中路190号。 法定代表人黄旭荣，县长。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 赵海燕诉新昌县人民政府其他行政行为一案，绍兴市中级人民法院于2019年7月29日作出（2019）浙06行初53号行政裁定。赵海燕不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 上诉人赵海燕在原审中起诉称：2016年3月18日，被告新昌县人民政府发布《关于新昌县大明市区块红线控制范围的通告》（以下简称《通告》）。2017年12月5日，新昌县羽林街道办事处（以下简称羽林街道）因大明市区块开发建设需要，需征收羽林街道丁家园村农场地块。为此，羽林街道与原告签订《地上附着物迁移补偿协议书》一份，双方就附属物名称、迁移补偿标准、铁皮石斛迁移期限、付款时间、违约责任等内容进行了约定。2019年3月29日，原告委托律师向新昌县自然资源和规划局申请信息公开，要求该局公开羽林街道丁家园村农场地块征收土地方案公告、浙江省建设用地审批意见书、征地补偿安置方案公告等材料。2019年4月2日，新昌县自然资源和规划局作出（2019）34号政府信息公开答复书，明确答复：“经查询，由于该地块尚未办理正式的土地征收及农转用报批手续，故无法提供相关材料。”原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记手续。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：······（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；······（四）其他重大且明显违法的情形。原告认为，被告在浙江省人民政府未作出征地批复的情况下，擅自发布《通告》，并不准任何单位和个人在红线控制范围内新种花木、果树、茶叶等多年生经济作物，不仅减损了原告的种植权利，而且严重违反法定程序。请求：1.确认被告于2016年3月18日发布《通告》的行政行为无效。2.判令本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。本案中原告起诉要求法院审查的《通告》涉及红线控制范围内土地及地上附着物，并非是仅针对原告作出的行为，故该被诉《通告》并不对原告的权利义务产生直接影响。若行政机关后续行政行为系以该《通告》为依据，则原告享有对后续行政行为提起诉讼之时一并请求对该《通告》合法性进行审查的权利。此外，即使涉案《通告》属于可以单独起诉的行政行为，该《通告》发布日期为2016年3月18日，原告于2019年4月起诉，也已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及行政行为发生之时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条有关起诉期限的规定。综上，原告赵海燕的起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告赵海燕的起诉。 赵海燕上诉称：一、原审裁定认定事实错误。涉案《通告》内容包含具体行政行为。从该《通告》第一、二条的内容来看，红线控制范围、对象均确定。第二条还规定红线范围内不得抢种新种花木、果树、茶叶等多年生经济作物，否则一律不予补偿，为行政相对人设定了禁止性义务，如不履行义务，将面临征收后不予补偿的法律后果。新昌工业园区、羽林街道2017年12月3日召开联席会议，认定上诉人有0.5亩地上附着物为《通告》发布后新种植，决定扣除该0.5亩迁移补偿款后再向上诉人进行兑付。可见涉案《通告》对上诉人的财产权利已经产生实质性影响。新昌县公安局在2019年3月之后，以上诉人涉嫌诈骗为由先后将上诉人刑事拘留、逮捕，并于6月18日以上诉人在《通告》发布后新种植铁皮石斛，骗取国家搬迁补偿款为由向新昌县人民检察院移送审查起诉。可见涉案《通告》对上诉人的人身权利也产生了实质性影响。另，《最高人民法院司法观点集成（第二版）·行政及国家赔偿卷》第139页载明，抽象行政行为中若包含有具体行政行为内容，则是一个可诉的行政行为。因此，原审裁定认为《通告》对上诉人权利义务不产生直接影响，属于认定事实错误。二、无效行政行为自始无效，上诉人提起确认《通告》无效之诉不应受起诉期限限制。根据最高人民法院（2018）最高法行申2496号行政裁定书裁判意旨，涉案《通告》发布于新行政诉讼法施行后，上诉人提起确认涉案《通告》无效之诉，不受起诉期限的限制。原审裁定认定上诉人的起诉超过起诉期限，属适用法律错误。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 新昌县人民政府答辩称：一、被诉《通告》系规范性文件的范畴。该《通告》并非针对上诉人个人作出，涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务，适用对象广泛，在适用范围内具有普遍约束力。尽管在该《通告》规定的红线控制范围内有上诉人赵海燕个人承包的土地及地上附着物，但《通告》本身并不对上诉人赵海燕的权利和义务产生直接影响，只有后续的土地征收批复及相关的征收土地实施等行为，以及以该《通告》为依据作出的相关行政行为，才对其产生实际影响。因此，被诉《通告》不属于行政诉讼的受案范围。二、被诉《通告》即使属于行政诉讼的受案范围，被上诉人于2016年3月18日发出《通告》，上诉人当天应当知道被诉《通告》之内容，但上诉人于2019年4月3日提起本案诉讼，已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。 本院认为，本案的审理重点是被上诉人新昌县人民政府于2016年3月18日发布的被诉《通告》是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉《通告》对拟进行的相关建设项目规划调整红线控制范围，《通告》发布后在红线控制范围内实施抢种、抢建等行为不予补偿的后果等事项进行了预先告知，对公民、法人和其他组织的权利义务不产生直接影响。故该《通告》依法不属于行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回上诉人赵海燕的起诉正确，应予维持。上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。在被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围的情形下，本院不再对该行为是否已超过法定起诉期限进行审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  车勇进 审判员  吕柏超 审判员  马良骥 二〇二〇年一月八日 书记员  韦若莎