广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终282号 上诉人（一审原告）广西万佳管道燃气有限公司。所在地址：南宁市武鸣区香山大道161号。 法定代表人**，该公司董事长。 委托代理人胡金海，北京市尚衡(南宁)律师事务所律师。 委托代理人卢会才，北京市尚衡(南宁)律师事务所律师 被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区住房和城乡建设局。所在地址：南宁市武鸣区城厢镇起凤路3号。 法定代表人褚明电，该局局长。 行政机关出庭负责人张华勇，该局副局长。 委托代理人曾志锋，广西法严律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区人民政府。所在地址：南宁市武鸣区城厢镇兴武大道245号。 法定代表人陈文胜，该区区长。 委托代理人韦浩东，该政府工作人员。 上诉人广西万佳管道燃气有限公司（以下简称万佳公司）因诉被上诉人南宁市武鸣区住房和城乡建设局（以下简称武鸣区住建局）行政处罚及被上诉人南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）行政复议决定一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2019年1月10日作出的（2017）桂0107行初481号行政判决，向本院提起上诉。本院受理了本案并依法组成合议庭，于2019年11月6日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论，上诉人万佳公司的委托代理人胡金海、卢会才，被上诉人武鸣区住建局的行政机关出庭负责人张华勇及委托代理人曾志锋，被上诉人武鸣区政府的委托代理人韦浩东到庭参加询问。本院现已审理终结。 一审判决查明：2006年7月12日，原武鸣县政府召开领导碰头会，讨论同意南宁市中威管道燃气发展有限责任公司（以下简称中威公司）进入武鸣县开展管道燃气特许经营活动。同年7月31日，原武鸣县规划建设局与中威公司签订《武鸣县管道燃气特许经营协议书》，许可中威公司在武鸣县辖区内独家进行管道燃气的投资建设以及从事管道燃气经营活动，特许经营有效期限为20年。由于中威公司是在南宁市注册的公司，2008年，原武鸣县政府召开会议，要求中威公司在武鸣县注册成立新公司作为武鸣县管道燃气项目的纳税主体，以便解决税留当地的问题。2008年5月7日万佳公司成立，经营范围包括燃气管道安装等。 2008年9月起，经中威公司申请，原武鸣县规划建设局批准中威公司建设包括原武鸣县绕城路瓶组气化站、红岭瓶组气化站、新城瓶组气化站、糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区瓶组气化站、灵水财富大道瓶组气化站等管道燃气工程。之后上述管道燃气工程实际由万佳公司作为建设单位，中威公司作为施工单位进行施工建设。之后，万佳公司对上述管道燃气工程建设完毕的小区进行供气。2009年7月20日，南宁市城乡建设委员会根据原武鸣县规划建设局的情况汇报对该局发出《行政执法建议书》，认为万佳公司未取得管道燃气施工资质和燃气企业资质证，却负责建设和经营武鸣县11个住宅小区管道燃气工程，违反了《广西壮族自治区燃气管理条例》和《南宁市燃气管理条例》的有关规定，建议原武鸣县规划建设局依据有关法规责成万佳公司立即停止违法行为，并对其违法依法查处。中威公司及万佳公司均未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》。 2017年3月17日，武鸣区住建局就万佳公司涉无证经营管道燃气立案。2017年5月10日，武鸣区住建局向万佳公司作出建0-№.170001《建设行政处罚告知书》，告知其因未取得燃气经营许可从事燃气经营活动，违反《城镇燃气管理条例》第十五条的规定，依据《城镇燃气管理条例》第四十五条规定，拟对其作出责令停止违法行为；罚款五十万元；没收违法所得的行政处罚。一并告知万佳公司有陈述、申辩及听证的权利。2017年5月16日，万佳公司向武鸣区住建局作出书面陈述、申辩意见。2017年6月5日，武鸣区住建局通知万佳公司参加听证会。2017年6月13日，武鸣区住建局组织万佳公司进行听证，万佳公司委托代理人到会并发表了听证意见。2017年7月31日，武鸣区住建局作出武建燃行决字〔2017〕01号《建设行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定万佳公司未取得燃气经营许可即经营管道燃气的行为违反了《城镇燃气管理条例》第十五条的规定，对万佳公司作出责令其停止经营管道燃气的违法行为；罚款人民币五十万元的行政处罚。万佳公司不服，向武鸣区政府申请行政复议。武鸣区政府于2017年10月11日受理，并于2017年12月7日作出南武政复议〔2017〕2号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），以上述处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。万佳公司不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，《城镇燃气管理条例》第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。”《广西壮族自治区燃气管理条例》第十条规定：“燃气经营实行许可制度。未取得燃气经营许可的单位和个人，禁止从事燃气经营活动。燃气经营许可分为燃气经营企业的许可和燃气供应站点的许可。燃气供应站点由取得燃气经营许可的企业申请设立。”第十一条第一款规定：“从事燃气经营的企业，应当向所在地设区的市人民政府建设行政主管部门申领《燃气经营许可证（燃气企业）》；燃气经营企业申请设立燃气供应站点的，应当向所在地的市、县人民政府建设行政主管部门申领《燃气经营许可证（供应站点）》。”本案中，原告万佳公司未取得县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证即从事燃气经营，违反了国家对燃气经营实行许可证制度的规定。《城镇燃气管理条例》第四十五条第一款规定：“违反本条例规定，未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，处5万元以上50万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案经查实原告万佳公司存在未取得燃气经营许可证从事燃气经营活动的行为，被告武鸣区住建局对原告万佳公司处以责令其停止违法行为，并处罚款人民币50万元，符合上述条例规定的量罚幅度。被告武鸣区住建局在作出被诉行政处罚前，告知原告万佳公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利，程序合法。关于被告武鸣区政府作出的被诉复议决定程序是否合法的问题。被告武鸣区政府作为被告武鸣区住建局的上级主管部门，依法受理原告的行政复议申请并在法定期限内作出被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告万佳公司的全部诉讼请求。 上诉人万佳公司上诉称，一、一审判决没有确认上诉人是受被上诉人武鸣区住建局的行政许可而经营燃气是错误的。由于武鸣区住建局和武鸣区政府的过错，导致上诉人多次申请办理的燃气经营许可证未获批准，武鸣区住建局在2011年11月的《整改通知书》明确责令上诉人对于已经建设好并供气的住户，保质保量保证正常供气。到目前为止，武鸣区住建局都没有撤销该《整改通知书》，依然要求上诉人正常供气。上诉人给用户正常供气是应被上诉人的明确指令供气的，应当视为被上诉人特许上诉人经营燃气。同时，原武鸣县委办于2013年1月9日在《关于南宁市中威管道燃气公司信访相关问题协调会会议纪要》中明确“同意中威公司在确保安全生产的情况下，边完善相关证照边施工”。可见，上诉人“边完善证照边施工”是两被上诉人同意认可的。二、上诉人（中威公司及万佳公司）取得的管道燃气特许经营权依法应受法律保护。一审判决对合法有效的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》置之不理，片面强调燃气特许经营许可证，导致判决错误。经广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）终审判决，确认上诉人（中威公司即万佳公司）与武鸣区住建局签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》是合法有效的，对双方均有约束力，被上诉人应全面履行。被上诉人作出被诉处罚决定完全违反了双方的行政合同的约定及目的。三、上诉人经营燃气是应被上诉人的要求而有限度的经营的，有一定的历史原因，完全是被上诉人的过错，应当由被上诉人承担全部责任。被上诉人武鸣区住建局对上诉人实行最高额罚款，一审判决没有查清事实就驳回上诉人的全部诉讼请求是错误的。上诉人己通过协议取得燃气特许经营权，该局未考虑上诉人未取得燃气经营许可证的真实原因，无视应由该局承担办理燃气经营许可证的主要责任和近十年来一直要求上诉人正常经营和正常纳税等事实，未经认真调查就直接处以最高额罚款，不符合法律和协议目的，动机不当，明显存在恶意。综上，请求：一、撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；二、本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人武鸣区住建局辩称，一、答辩人从未许可被答辩人经营管道燃气。被答辩人上诉称一审判决没有确认其经营管道燃气是受答辩人的许可没有理由。多年来，被答辩人一直坚称自己就是中威公司，连答辩人向中威公司送达的《整改通知书》也说是向其发出的通知，且说是许可其经营管道燃气，让人匪夷所思。答辩人向中威公司送达的该份《整改通知书》是要求中威公司提供《燃气经营许可证（燃气企业）》，而且规定有提供期限，而不是许可中威公司无证经营管道燃气，更不是许可万佳公司无证经营管道燃气。二、被答辩人未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》跟答辩人没有任何关系，更不存在过错。（一）被答辩人没有申办《燃气经营许可证（燃气企业）》的可能和条件，也从未申请办理过《燃气经营许可证（燃气企业）》，也不可能申领取得。申请办理《燃气经营许可证（燃气企业）》首先要取得原武鸣县的管道燃气特许经营权，然后还要建设有管道燃气的储气设施和完善的市政燃气管道。因被答辩人并不是中威公司出资设立，也没有与答辩人、中威公司签订确认其是中威公司在原武鸣县设立的中威公司为了履行《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的项目公司，由其承受中威公司在《武鸣县管道燃气特许经营协议书》中享有的权利和义务的协议，其并未取得武鸣县的管道燃气特许经营权。而至本案被立案调查时止，被答辩人从未申请建设储气设施用地，更未建设有储气设施和市政燃气管道，更从未向答辩人申请办理《燃气经营许可证（燃气企业）》。（二）根据《广西壮族自治区燃气管理条例》第十一条第一款的规定，答辩人并不是《燃气经营许可证（燃气企业）》的发证机关。被答辩人未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》与答辩人没有关系，更不存在有责任的说法。三、被答辩人与中威公司没有任何的关联性。（一）被答辩人与中威公司没有任何的法律关系。原武鸣县政府曾批复同意中威公司在武鸣设立万佳公司，但根据工商登记信息证明，万佳公司并不是中威公司设立，而是由几个自然人设立。（二）被答辩人与中威公司是不同的法人主体，被答辩人并不等同于中威公司。四、答辩人与中威公司经广西高院二审的案件与被答辩人没有任何关系，该判决也没有论述被答辩人可以在未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》的情况下经营管道燃气。中威公司取得的武鸣县的管道燃气特许经营权并不等于被答辩人取得了武鸣县的管道燃气特许经营权，更不能说中威公司如要在武鸣县经营管道燃气就不用办理《燃气经营许可证（燃气企业）》。特许经营许可是企业进入某一行政区域范围内经营管道燃气的许可，是市场准入许可，《燃气经营许可证（燃气企业）》是行业经营许可，须在取得市场准入许可后、在完成相关的管道燃气设施建设后才能申请取得，取得《燃气经营许可证（燃气企业）》是燃气经营企业能够安全供气的保证。答辩人与中威公司经过广西高院二审的案件，无论该判决论述的内容还是判决的主文，均没有认定或者判决双方签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》签订程序合法有效、应当全面履行，也没有认定被答辩人就是中威公司，更没有认定或者判决被答辩人是中威公司与答辩人签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的履行主体，更未判决论述被答辩人可以在未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》的情况下即可经营管道燃气，而是判决认定答辩人与中威公司签订的特许经营协议为可撤销的行政许可。六、答辩人给予被答辩人最高金额的罚款与其实施的违法行为的严重程度相适当，是依法行政执法的行为，并不存在恶意。被答辩人自经营管道燃气起至被处罚时止，无《燃气经营许可证（燃气企业）》经营管道燃气已经九年有余，在答辩人立案对其进行调查时，其不予配合，视国家法律于不顾，视武鸣区人民群众的生命财产安全于不顾，不服答辩人依职权对其进行的监管，情节严重，性质恶劣。一审法院判决驳回被答辩人的诉讼请求正确，请求二审驳回被答辩人的上诉，维持原判。 被上诉人武鸣区政府辩称，一、被答辩人未取得燃气经营许可证事实清楚，证据确凿充分。直至答辩人复议决定书下达之日，答辩人没有收到被答辩人提交的燃气经营许可证，经答辩人复议期间核实，被答辩人也从未取得燃气经营许可证，案涉行政处罚事实清楚。被答辩人和中威公司是相互独立的法人，不存在相互持股行为，被答辩人既非中威公司子公司，也非分公司，即使在人员任职方面存在一定关联，但按照《民法总则》第五十七条规定应当依法独立享有民事权利和承担民事义务，相互之间的经营资格不应等同，否则我国相关许可制度将形同虚设。二、被许可进行管道设施建设与本案无关，被答辩人以此主张可以无燃气经营许可证经营的理由不应成立。管道燃气特许经营许可与燃气经营许可证颁发是两个不同的行政许可，燃气经营许可证颁发机关不是武鸣区住建局，而是南宁市城乡建设委员会。被答辩人曾经在某个特殊阶段被允许进行管道施工建设，应该合法安全施工，而非违规在未获得燃气许可证情况下进行收费经营，被答辩人应当清楚武鸣区住建局以及答辩人都无颁发燃气经营许可权限，应当清楚没有获取燃气经营许可证而进行收费经营是违法违规行为，但却一直没有向南宁市城乡建设委员会申请办理相关证照，逃避燃气经营监管，明显属于违法行为，应当受到法律惩罚。三、案涉行政处罚考虑到被答辩人无证经营影响较为恶劣，持续时间较长等情节，武鸣区住建局作出被诉行政处罚决定，量罚适当，应予以维持。被答辩人以所谓的中威公司为借口，违规进行燃气经营，时间跨度八年以上，涉及30多个小区居民，且被答辩人拒绝配合调查，导致其非法获利无法查清。武鸣区住建局参考其2008年至2016年纳税额84.68万元估算其非法获利金额，再根据《城镇燃气管理条例》第四十五条第一款的规定，作出的被诉处罚决定处罚金额在法规规定的范围之内，量罚并无不妥，应予以维持。综上所述，答辩人作出被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，答辩人据此请求法院驳回上诉人的全部诉讼请求。 二审期间，上诉人万佳公司向本院提交如下证据：1.2009年1月16日《关于广西万佳管道燃气有限公司于武鸣县办理燃气经营许可证的申请报告》，证明2009年上诉人已积极向原武鸣县规划建设局申请办理燃气经营许可证，给予办证是被上诉人武鸣区住建局的义务和权力，上诉人没有获得经营许可证，责任全在被上诉人；2.2017年6月12日《关于尽快解决中威（万佳）公司30亩气源厂用地问题的申请报告》，证明2017年6月上诉人再次向武鸣区住建局申请办理燃气经营许可证所必须的气源厂用地，被上诉人不履行2006年7月31日签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议书》，导致上诉人没有取得燃气经营许可证；3.《报告送达回执单》及附件，证明2017年12月上诉人再次向武鸣区住建局申请办理燃气经营许可证，被上诉人不履行合同义务，导致上诉人没有取得燃气经营许可证。 经质证，本院对上述证据认证如下：对于上诉人在二审期间提交的上述证据，二被上诉人均一致认为，上述证据已经超过举证期限且与本案无关联性。本院认为：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，上诉人在二审期间向本院提交的上述证据在一审程序中并未向一审法院提交过，且不符合上述条文规定的“新的证据”的情形，故本院对上诉人在二审期间提交的证据不予采纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，中威公司与武鸣区住建局、武鸣区政府因管道燃气行政许可纠纷，曾向本院提起行政诉讼，本院曾作出（2014）南市行一初字第25号《行政判决书》驳回中威公司的诉讼请求。中威公司不服，上诉至广西高院，该院于2016年8月10日，作出（2015）桂行终字第133号《行政判决书》，判决撤销本院（2014）南市行一初字第25号行政判决、原武鸣县政府于2013年12月12日作出的〔2013〕33号《武鸣县人民政府常务会议纪要》的第一项决定、原武鸣县住房和城乡建设局于2014年5月21日作出的《关于解除与南宁市中威管道燃气发展有限责任公司签订的的通知》，且该终审判决另查明：“2008年3月16日，中威公司召开股东大会，就原武鸣县政府有关中威公司另行在武鸣注册新公司作为武鸣县管道燃气项目的纳税主体问题形成决议，决议内容为：一、新公司拟定名为万佳管道燃气有限公司；二、万佳公司按中威公司原股东名份的比例相同投入，但统一由**负责管理并以**的名义进行工商注册登记；三、万佳公司由**出任董事长兼总经理并对外开展经营活动。”；“2013年1月9日，武鸣县委、县政府形成决议，同意中威公司在保证安全生产的情况下，边完善相关证照边施工。2013年1月10日，原武鸣县住建局作出《关于对中威公司的复函》，函复中威公司：鉴于从县城总体规划修编到核定选址及落实用地需要一段时间等客观原因，同意中威公司在确保安全生产的情况下可以边完善证照边施工。”。 本院认为，中威公司系2006年7月由原武鸣县政府讨论同意进入该县开展管道燃气特许经营活动，并于同年同月31日作为乙方与甲方原武鸣县规划建设局签订涉案协议书，该协议约定“……第二章2.11特许经营权：是指本协议中甲方授予乙方的、在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气、提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利；……第三章3.3特许经营权期限：本协议之特许经营权有效期为20年，自2006年8月1日起至2026年7月31日止；……第五章燃气设施建设用地：特许经营期间，乙方在甲方投资建设的燃气设施，所占土地为公用事业用地，乙方按照城市基础设施用地交纳有关税费（燃气储配场用地由乙方向国土部门办理有关用地手续）；……第九章9.2甲方义务（3）为乙方的特许经营提供必要的政策支持和扶持。”。此后，中威公司应原武鸣县政府税留当地的要求成立上诉人万佳公司，在履行涉案协议书的过程中，万佳公司作为原武鸣县绕城路瓶组站、新城花园瓶组站、财富大道瓶组站、糖业公司安置小区瓶组站等管道燃气工程建设单位、中威公司作为施工单位开展了相关工程的建设，特别是在气源厂建设过程中，一直都是以中威公司名义向相关行政机关及其职能部门提出主张，原武鸣县规划建设局曾向万佳公司颁发了临时建设规划许可证并参与了竣工验收，万佳公司向原武鸣县住建局报送《关于申请管道燃气工程竣工备案的报告》，原武鸣县住建局亦给予回复并同意给予办理报备手续。 根据《城镇燃气管理条例》第八条第二款“县级以上地方人民政府燃气管理部门应当会同有关部门，依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、能源规划以及上一级燃气发展规划，组织编制本行政区域的燃气发展规划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府燃气管理部门备案。”、第十五条“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。”以及《广西壮族自治区燃气管理条例》第五条“市、县人民政府建设行政主管部门应当会同城乡规划等部门根据自治区燃气发展规划，统一规划、合理布局，结合本地实际，组织编制本行政区域的燃气专项规划，经同级人民政府批准后报上级人民政府建设行政主管部门备案。”、第七条“新建、扩建、改建燃气工程，应当符合城市总体规划、村庄集镇总体规划、燃气专项规划以及安全生产、环境保护的要求。”、第十条第二款“企业申领燃气经营许可证的，应当向建设行政主管部门提交具备燃气经营许可条件的证明材料和文件。”、第十三条“从事瓶装燃气经营的企业应当具备下列条件：（一）有稳定的、符合国家标准的燃气气源；（二）有符合国家标准的燃气储存、充装、供应等设施；（三）有与经营规模相适应的资金和管理人员、技术人员、岗位操作人员；（四）有符合城市规划要求和安全要求的固定的经营场所；（五）有健全的安全管理和经营管理制度及事故处置应急预案；（六）有与经营规模相适应的抢险、抢修人员和装备；（七）法律、法规规定的其他条件。从事管道燃气经营的企业，除具备瓶装燃气经营企业的条件外，还应当具备国家和自治区规定的市政公用事业特许经营条件。”的规定，燃气企业必须具备符合要求的燃气设施才能申办燃气经营许可证，燃气设施及燃气工程建设必须符合燃气专项规划，而制定燃气专项规划是市、县政府建设行政主管部门的职责。武鸣区建设行政主管部门一直未制定燃气专项规划，在中威公司按照规定申请解决气源厂用地问题时，也一直未给以解决，万佳公司因此无法申办《燃气经营许可证》。 2011年11月28日，原武鸣县住房和城乡规划建设局，曾因中威公司未能提供《广西壮族自治区燃气经营许可证（燃气企业）》等材料，对该公司发出过一份《整改通知书》，但该通知同时要求该公司对于已经供气经营的小区，必须严格按照该单位与该公司签订协议的约定持续稳定，保证质量地供气。2013年1月9日，原武鸣县委书记黄国健在县委书记会议室主持召开解决中威公司信访相关问题协调会，鉴于该县已与中威公司签订涉案协议书，但未能妥善解决中威公司的证照和用地问题，会议决议同意中威公司在保证安全生产的情况下，边完善相关证照边施工。故，造成上诉人未取得燃气经营许可证经营管道燃气的原因，有不可归责于上诉人的原因，且上诉人未取得燃气经营许可证经营管道燃气二被上诉人是一直知晓并有同意其持续供气的意思表示的。另根据2017年4月18日南宁市武鸣区地方税务局出具的《广西万佳管道燃气有限公司纳税申报及税收检查情况》，上诉人2008年开业至2016年，能够按规定自行申报并交纳税款，武鸣区政府税留当地的目的也已实现。 综上，本案实质上是中威公司与二被上诉人因履行涉案协议书产生的纠纷，应该通过合法途径解决。被上诉人武鸣区政府不应在实现其税留当地目的后，再由武鸣区住建局通过行政处罚的方式处理行政协议的纠纷问题。因此，被诉处罚决定简单、片面，未考虑二被上诉人自身的原因，事实不清，证据不足，应予撤销。被诉行政复议决定维持被诉处罚决定，亦属事实不清、证据不足，亦应予撤销。上诉人的上诉理由成立，本院对其上诉请求依法予以支持。一审判决认定事实不清，本院依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下： 撤销南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107行初481号行政判决； 撤销南宁市武鸣区住房和城乡建设局作出的武建燃行决字〔2017〕01号《建设行政处罚决定书》； 三、撤销南宁市武鸣区人民政府作出的南武政复议〔2017〕2号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南宁市武鸣区住房和城乡建设局、南宁市武鸣区人民政府共同负担。一审法院已经收取的案件受理费50元，由一审法院退回广西万佳管道燃气有限公司。 本判决为终审判决。 审判长 宁 静 审判员 傅朝霞 审判员 戴声长 二〇二〇年一月十四日 书记员 廖俊茗 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。