河北省高碑店市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0684行初129号 原告保定市豪中房地产开发有限公司，住所地保定市天鹅路178号，统一社会信用代码91130605665286728E。 法定代表人张成林，该公司董事长。 委托代理人苑康，河北上广律师事务所律师。 被告保定市自然资源和规划局，住所地保定市朝阳北大街1078号，统一社会信用代码11130600MB196052X8。 法定代表人陈绍辉，该局局长。 委托代理人**，保定市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人乔鹏举，该单位法律顾问。 原告保定市豪中房地产开发有限公司（以下简称豪中公司）与被告保定市自然资源和规划局土地补偿费纠纷一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案后，于2019年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告豪中公司委托代理人、被告保定市自然资源和规划局委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告保定市自然资源和规划局于2019年9月30日作出《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》，决定原告豪中公司十个工作日内应补缴4044.56万元土地出让价款。 原告豪中公司诉称：2019年9月30日被告作出《调整容积率补缴土地出让价款决定书》（简称该《决定书》的内容不符合客观事实，该《决定书》中表述“我局于2017年12月28日通知你公司自收到本通知后十日内到我局签订出让合同补充协议并补缴土地价款”的内容认定严重失实，所表述的内容在2017年12月28日被告所发(2015)03号-1的文件中根本不存在。原告实际收到的被告2017年12月28日的(2015)03号-1的文件中根本无此内容。本次《决定书》对客观事实的认定是虚构，应予撤销。而且原告曾于次日即12月29日就向被告复函称“该块土地已按政府定价范围内出让的住宅用地，土地使用权取得的程序完全符合保定市政府的相关规定并有司法机关的法律文书，且规划局也是第一次出具的规划设计条件容积率不大于3.3,我公司建设容积率为2.84,不存在提高容积的问题，所以不涉及补缴土地价款的问题”，被告向原告所发的文件中从未明确过让“补缴”的数额及法律依据等内容。从2017年底原告给被告复函至今已有一年十个月之久，被告又作出与自述于一年十个月前的内容一样决定，仍然没有提供所依据的法律规定和相关国家规定的规范性文件。故该《决定书》是既无客观事实也无法律依据的错误“决定”，应予撤销。 客观事实发生的过程是：2001年,河北安国药业集团有限公司（以下简称安药集团）根据《保定市人民政府办公厅关于保定市推进企业改革发展委员会第三次主任办公会议纪要》的精神，收购重组了长城造纸厂的资产，其中包括保定市国用(2000）字第1306002821号土地，登记用途为住宅用地。收购后安药集团与土地局签订了保市土出字(2002)015号《国有土地使用权出让合同》，支付了足额的土地出让金，取得了该宗土地45003.9平方米的合法使用权。出让合同中对建筑容积率一栏为空白，即对容积率并无限制性要求，也就是容积率并不是土地价格组成部分的影响因素。该出让合同符合保定市人民政府关于依法规范市区土地使用权出让金标准的通知（保市政【2001】16号）第24条规定。被告至今未举证出证据证明当时的土地出让金与容积率存在相互关系，现在作出因“调整容积率而补缴土地出让价款”的决定，无事实和法律依据。 2008年,根据《保定市住房保障和房产管理局关于安国药业集团有限公司改造职工旧生活区（危陋宿合）审查意见的报告》，安药集团和原告对该土地联合进行棚户区改造合作建设豪景铭居项目。同年10月6日保定市城乡规划管理局出具市规管设字(2008)0028号《建设项目规划设计条件》,确定规划容积率为 2017年11月21日,保定市国土局的《国有土地使用权转让核准通知书（更正）》土转协议(2015)03号文件曾作过“一、将该宗地使用权剩余年限转让给甲方，用途为城镇住宅，容积率为2.84,使用期限至2072年1月2日；二、原国有土地使用权出让合同规定的权利和义务转给甲方，原出让合同其它条款不变；三、豪中公司按有关规定补缴纳土地价款”的决定。原告对该决定表示异议，于次日即11月29日曾复函国土局要求“提供让我公司补缴纳土地价款具体数额的计算方法及所依据的相关国家规定的规范性文件和法律依据”。国土局于同年12月28日又作出(2015)03号的文件决定“一、将该宗土地使用权剩余年限按容积率为2.84转让给甲方，用途为城镇住宅；二、原国有土地使用权出让合同规定的权利和义务转给甲方，原出让合同其它条款不变。”此文件与一个多月前11月21日的(2015）03号文件内容只是将“三、保定市豪中房地产开发有限公司按有关规定补缴纳土地价款”删除，其他决定内容基本未变。原告认为国土局该(2015)03号-1的文件删除“三、保定市豪中房地产开发有限公司按有关规定补缴纳土地价款”内容，是对11月21日(2015)03号文件内容的纠正。不再要求“补缴纳土地价款”。 涉案土地基于2002年与政府签订的《国有土地使用权出让合同》约定，受让方早已足额支付了土地出让金而获得了合法的土地使用权。2008年首次由保定市城乡规划管理局核准的容积率小于3.3,而原告实际建设容积率为2.84,严格在规划部门批准的容积率的范围之内，无事实认定为“调整、补缴”？被告《决定书》中“该宗地出让时土地使用权人是按照0.14容积率缴纳的土地出让金”的表述，是对客观事实的认识错误。当时“容积率0.14”是对案涉土地出让时地面上早已经存在的职工宿舍危房的“现状容积率”，并非核准容积率。2012年2月17日住房和城乡建设部才颁布《建设用地容积率管理办法》，十年前的2002年政府涉案出让土地中并无对于容积率的规定，该出让合同中的容积率一栏为空白，何来“按照0.14容积率缴纳的土地出让金”？当时是由政府按区域定价，让交多少就是多少，出让合同中对容积率并没有限制性规定，更别说建房子多少与土地价格有多大关系。被告无视早在2002年政府出让土地时的历史背景，对早在18年前就已足额缴纳土地出让金的合法使用权人，没有提供任何事实和法律依据的情况下，向原告作出该《决定书》的行政行为，不仅认定的内容严重失实，且没有提供法律依据，侵害了原告的合法权益。保定中院(2017)冀06行申7号行政裁定中已明确告知：若涉补缴土地出让金则属土地出让合同纠纷另案处理。而土地出让合同中对容积率并无约定，被告违背中级法院在裁定中的明示，违背土地出让合同的约定。另行作出决定让重复缴纳所谓的土地价款，且无端的加重案涉项目困难职工负担。案涉项目是经市政府批准确定为棚户区改造的项目，而且根据市政府会议纪要，该块土地建设目的就是为了职工安置。无论是从18年前就由市政府签订了出让合同就已取得了合法使用权来讲，还是从旧城改造安置困难职工“解疑”工程来说，均是攸关百姓民生，该《决定书》严重违背市政府的“解遗方案”文件中“尊重历史、实事求是、民生优先”的原则。违反2002年与政府签订的《国有土地使用权出让合同》的约定，原告万般无奈从2017年开始就与被告发生多起诉讼，虽均胜诉，但至今已两年有余，而政府的“解遗”仍未实际解决问题。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求撤销被告2019年9月30日向原告作出《调整容积率补缴土地出让价款决定书》的行政行为。 原告豪中公司向本院提交了以下证据：1、原告营业执照复印件；2、法定代表人身份证复印件；3、2019-9-30被告向原告发出的《补缴土地出让价款决定书》；4、保定市国土资源局《国有土地使用权转让核准通知书（更正）》土转协议(2015)03号文件（注明发文日期：2017.11.21)；5、原告2017.11.22给保定市国土资源局的复函；6、保定市国土资源局《国有土地使用权转让核准通知书（更正）》土转协议(2015)03号一1文件（注明发文日期：2017.12.28)；7、原告2017.12.29给保定市国土资源局的复函。4-7证明国土局最终核准通知没有要求原告补缴土地出让金的内容。8、2002.1.29保定市土地管理局签订的国有土地使用权出让合同；9、保定市人民政府办公厅(2001)保市府办163号《推进企业改革发展委员会第三次主任办公会议纪要》文件;10、限制用地项目目录(2012年本)；11、市规管设字（2008）0028号建设项目规划设计条件，批准日期2008.10.6；12、住建局关于安药集团改造职工危陋宿舍审查意见报告；13、《国有土地使用权转让核准通知书》土转协议；14、国有土地使用证保国用(2015）第006775号。政府主管部门2015年2月16日颁发。证明原告如何依法获得该块土地的使用权和土地相关的审批性条文件，何时确定该块土地容积率。15、河北省高碑店市人民法民(2017)冀0684行初25号行政判决书；16、保定市中级人民法院(2017）冀06行申7号行政裁定书。15-16，证明原被告双方就该块土地过户中容积率诉讼的情况。17、国土资源部(2010)204号文件；18、国土局于2008年作出的保国土资预审字(2008)111号预审文件，被告2008年对该项目容积率情况是明知的。19、证人当庭陈述证言。 被告保定市自然资源和规划局辩称，一、决定书认定事实清楚。本案所涉土地在2002年最初出让时是按0.14的容积率缴纳的土地出让金（有评估报告为证）,2015年转让给被答辩人时也是按0.14的容积率评估的。但原保定市城乡规划管理局在2015年出具的规划设计条件将容积率设定为小于3.3,后又设定小区容积率为2.84。因此，容积率由0.14变为2.84属于调整容积率，决定书认定事实清楚。二、决定书适用依据正确。依据《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号）及相关规范性文件的规定，改变土地使用条件、调整容积率要调整国有土地使用权出让金、补缴土地使用权出让金。再依据保定市政府《关于加快解决主城区房地产开发遗留问题的补充意见》（保政函[2018]4号）计算出具体的补缴金额。因此，决定书适用依据正确。综上，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告保定市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：第一组：两份土地估价报告2001.12.18-2001.12.24土地估价报告（最初出让时）;2015.1.26土地估价报告（原告受让时）；第二组：2015年原保定市城乡规划管理局关于豪景铭居项目有关规划条件的函，这个函是2015年规划局给的被告，容积率小于3.3,函里面内容是在2008；。第三组：法律法规依据：《协议出让国有土地使用权规范》国土资发[2006]114号文第八条；保政函2018]14号文，保定市人民政府关于解决加快主城区房地产开发遗留问题的补充意见以及保定市委办公室保定市人民政府办公室关于延长解决房地产遗留问题有关政策的通知(2019-7)。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见：对第一组证据：2001年估价报告，真实性没有异议，但是，因为当时的协议出让合同里并没有关于容积率的约定，在土地估价报告中关于0.14容积率前后共出现了3次，而且在报告第6页中，明确注明现状容积率是0.14,而并非规划容积率0.14。第二，容积率0.14与该块土地出让价款没有任何关联性。理由有一、该估价报告采用的标准是基准地价系数修正与市场比较法的算术平均，每平米为233元，该价款的设定与容积率无关。二、根据保市政【2001】16号文关于依法规范市区土地使用权出让金标准的通知。该规定涉案土地出让金不得少于15万元，本案土地价款15万多，与容积率0.14不具备关联性。第三，参照国土资发2010]204号文的规定，容积率低于1本身就是违反法律规定的。如果该块土地规划容积率是0.14是不可能这么出让的，同时根据被告发布的1997年保定市城区基准地价更新数据的统计，1997年保定市区住宅用地容积率为1.58,所以综上，该土地估价报告中的0.14根本不是涉案土地的规划容积率，而且0.14与当时的出让价款的构成没有任何关联性。2015年的估价报告真实性无异议，其形成过程由我们证人康某出庭陈述一下。第二组证据，函真实性无异议，关联性有异议。我方提交的证据可以表明2008年被告对这块土地的建设是明知的，不能以发函时间为时间点来判断。第三组证据，真实性无异议，但是本案情况不符合这两个文件的规定和适用条件。 被告对原告证据的质证意见：对证据的真实性没有异议，但是对证明目的有异议，原告提交的所有证据不能证明原告不应该补缴土地出让金的作用。证据18预审意见真实性没有异议，但是该预审意见只能说明国土部门对规划建设的面积没有异议，但不能说建这么多房子不需要补缴土地出让金。国土部门没有反对过该宗土地容积率到2.84这个事实，我们主张的是容积率变成2.84需要补缴土地出让价款，这不矛盾。关于出让时的现状容积率，出让时是按照现状出让的，当时规划部门没有出具条件。当时国家政策也没有对规划条件必须进入合同的要求。国土部门按照现状出让土地没有问题。当时现状容积率就是0.14，以出让时的0.14到现在的2.84就是容积率的调整问题，需要补缴土地出让价款。证据17，部里最早关于容积率不能小于1是在2006年，但是本案出让土地最早是在2002年。针对原告证人证言，估价报告是评估单位根据评估的操作规范独立完成的事项，不会受其他单位影响。如果有影响，也是受委托单位提供的数据影响，本案委托单位是原告，而不是被告。 本院对上述证据认证如下：对原被告证据的真实性予以认可。 经审理查明，2001年河北安国药业集团有限公司根据《保定市人民政府办公厅关于保定市推进企业改革发展委员会第三次主任办公会议纪要》的精神，收购重组长城造纸厂的生产性资产，其中包括保定市国用（2000）字第1306002821号土地，面积为47612.61平米，登记用途为住宅用地。同年就安药集团受让该土地，保定恒达土地评估公司作出了[2001][估]字第0325号《土地估价报告》，后安药集团与土地局签订了保市土出字（2002）015号《国有土地使用权出让合同》依法获得了该块土地使用权。2008年根据《保定市住房保障和房产管理局关于安国药业集团有限公司改造职工旧生活区（危陋宿舍）审查意见的报告》，河北安国药业集团有限公司和原告对上述土地联合进行棚户区改造（豪景铭居小区）。同年10月6日，保定市城乡规划管理局出具市规管设字（2008）0028号《建设项目规划设计条件》，规划用地控制指标容积率为不大于3.3。2012年3月27日，小区3号、5-11号住宅在符合建设项目规划设计条件的基础上，获得建字第130600201200017号《建设工程规划许可证》。同年9月27日，小区1#住宅、商业、物业管理、居委会等配套用房获得建字××号《建设工程规划许可证》。豪景铭居小区规划设计方案确定小区容积率2.84，2012年6月6日保定市规划管理局盖章同意。 2015年1月26日，河北省保定市中级人民法院作出（2014）保执字第126-1号执行裁定书，裁定被执行人河北安国药业集团有限公司无偿将其保定市国用（2009）第130600005504号[原（2008）第130600005014号]的土地使用权更名至原告名下，并向被告下发（2014）保执字第126-1号协助执行通知书，要求被告协助执行上述土地使用权变更事项。2015年2月6日，被告向原告出具《国有土地使用权转让核准通知书（土转协议（2015）03号）》，载明：“经审核，同意将土地证：保定市国用（2009）第130600005504号[原（2008）第130600005014号]范围内的出让土地剩余使用年限按出让时容积率0.14协助法院执行给甲方”。2015年2月16日，被告为原告颁发案涉土地的国有土地使用证[保国用（2015）第006775号]。 2017年2月14日，原告向被告提出关于对诉争地块的容积率进行更正的申请，被告于同年3月6日作出书面答复称：被告出具的国有土地使用权转让核准通知书和转让时的土地估价报告无误，不存在更正问题。原告不服，向本院起诉。 本院于2017年6月13日作出（2017）冀0684行初25号行政判决书，认为被告保定市国土资源局对原安国药业集团无偿更名至保定市豪中房地产开发有限公司涉案土地的容积率应与保定市城乡规划管理局审批核准的容积率一致，即为2.84。责令被告保定市国土资源局在本判决书生效之日起十日内对其向原告出具的《国有土地使用权转让核准通知书（土转协议（2015）03号）》所涉内容予以更正。判决书生效后，被告执行了本院判决。 2019年9月30日，被告作出《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》，内容是：该宗土地出让时土地使用权是按照0.14容积率缴纳的土地出让金，现该宗地容积率已为2.84，根据有关规定需重新核算土地价款并补缴。我局于2017年12月28日通知你公司自收到本通知之日后十日内到我局签订出让合同补充协议并缴纳土地价款。截止目前，你单位尚未补缴。现根据市政府《关于加快解决主城区房地产开发遗留问题的补充意见》（保政函【2018】14号，作出如下决定：按土地出让时合同约定的容积率和地价，核算超容积率的建筑面积和楼面地价，一次性补缴土地价款4044.56万元。请你公司于十个工作日内将应补缴的4044.56万元土地价款缴纳至保定市财政局指定账户。原告不服向本院起诉。 本院认为,《国有土地使用权出让合同》是国土资源管理部门为实现公共管理目的在法定职责范围内与受让方签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议既具有协议的合同方面特性，也具有行政行为方面的特性，行政相对人对行政机关单方变更、解除行政协议等行为提起的诉讼属于行政诉讼的受案范围。本案被告作出的《调整容积率补缴土地出让价款决定书》属于行政机关单方变更国有土地出让合同的行为。 2001年12月24日，河北安国药业集团有限公司委托评估机构作出的土地估价报告，在土地利用现状中记载的现状容积率为0.14。2002年1月29日，保定市土地管理局与河北安国药业集团有限公司签订的保市土出字(2002)015号《国有土地使用权出让合同》，未对建筑容积率提出要求。2008年10月6日，保定市城乡规划管理局为河北安国药业集团有限公司该宗土地建设项目出具的市规管设字(2008)0028号建设项目规划设计条件，确定规划容积率为 依据以上事实本院认为，《国有土地使用权出让合同》是安药集团和被告签订，2015年1月26日，原告豪中公司取得土地使用权，根据合同的相对性原则，被告作出的《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》属认定缴费主体事实不清、主要证据不足；另，安药集团受让案涉土地是基于长城造纸厂的破产改制，安置破产企业职工，受让时签订的保市土出字（2002）015号《国有土地使用权出让合同》并没有约定容积率的限制，土地估价报告中记载的容积率0.14是现状容积率，亦非规划管理部门设定容积率，案涉土地建设项目设定容积率2.84发生在2012年6月。因此，被告作出决定按土地出让时合同约定的容积率和地价，核算超容积率的建筑面积和楼面地价，缺乏事实依据；被告在决定书第一自然段“。我局已于2017年11月21日执行法院判决对《国有土地使用权转让核准通知书》（土转协议（2015）03号）进行了更正（《国有土地使用权转让核准通知书》（更正）（土转协议（2015）03号-1））”，实际被告作出土转协议（2015）03号-1《国有土地使用权转让核准通知书》的时间是2017年12月28日，因此，被告对此事实认定有误。 综上，被告作出的《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》认定事实不清，主要证据不足，缺乏事实根据，原告请求撤销本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告于2019年9月30日作出的《保定市自然资源和规划局调整容积率补缴土地出让价款决定书》。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  尹俊华 人民陪审员  孙 杨 人民陪审员  王怀颖 二〇二〇年一月十日 书 记 员  李 杰