浙江省嘉兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙04行初58号 原告桐乡市唐丝家纺有限公司，住所地桐乡市凤鸣街道龙王庙。 法定代表人袁靖泰，总经理。 原告桐乡市巨润家纺有限公司，住所地桐乡市凤鸣街道中群村原龙王庙茧站。 法定代表人袁靖泰，总经理。 两原告共同委托诉讼代理人夏亮，浙江六和律师事务所律师。 被告桐乡市人民政府，住所地浙江省桐乡市振兴东路600号。 法定代表人于会游，市长。 出庭负责人罗永良，副市长。 委托诉讼代理人姚新田，桐乡市人民政府凤鸣街道办事处副主任。 委托诉讼代理人李瑾，浙江百家律师事务所律师。 第三人浙江花神丝绸集团有限公司，住所地桐乡市梧桐街道振兴路26号。 法定代表人沈家乐，总经理。 委托诉讼代理人陈小英，浙江同新律师事务所律师。 原告桐乡市唐丝家纺有限公司（以下简称唐丝公司）、桐乡市巨润家纺有限公司（以下简称巨润公司）因要求被告桐乡市人民政府履行房屋征收补偿安置职责，于2019年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月16日作出（2019）浙04行初9号行政裁定，裁定不予立案。唐丝公司、巨润公司不服向浙江省高级人民法院上诉，浙江省高级人民法院于2019年5月23日作出（2019）浙行终403号行政裁定，撤销本院作出的（2019）浙04行初9号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2019年6月3日立案，并向被告桐乡市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因浙江花神丝绸集团有限公司（以下简称花神集团）与本案存在利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年8月2日组织庭前证据交换，并于同年9月23日公开开庭审理了本案。原告唐丝公司、巨润公司的法定代表人袁靖泰、委托诉讼代理人夏亮，被告桐乡市人民政府的副市长罗永良，委托诉讼代理人姚新田、李瑾，第三人花神集团的委托诉讼代理人陈小英到庭参加诉讼。因当事人申请庭外调解，本案扣除调解期限45天。本案现已审理终结。 原告唐丝公司、巨润公司起诉称，原告于2013年5月9日就桐乡市凤鸣街道中群村（同四）茧站房屋（产权证所载为桐乡市××福乡龙王庙）与花神集团签订租赁协议，原告唐丝公司承租500平方米，原告巨润公司承租1078.31平方米均用于开设厂房经营，租期5年。另有两原告法定代表人袁靖泰与花神集团于同日就同一处房屋签订借用协议，借用面积1578平方米用于两原告开设厂房经营，借用期限3年。两原告入驻房屋后进行大面积整修，耗资巨大。2016年2月5日被告发布关于“扩大杭嘉湖南排工程运东段凤鸣街道房屋征收决定的公告”，将前述两原告开厂所用房屋列入征收范围，明确房屋征收部门为市住房和城乡规划建设局，征收实施单位为凤鸣街道办事处，签约期限为2016年5月31日前，并发布了配套实施方案。实施方案明确非住宅征收中包含商业用房搬迁费（机器设备的拆卸费、搬运费、安装费、调试费和搬迁后无法恢复使用的生产设备重置费等费用）、临时安置费、停产停业损失、货币补偿奖励、签约搬迁奖励。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《桐乡市国有土地上征收补偿奖励标准》等法律法规，两原告作为案涉房屋中的实际经营者有权获得停产停业、搬迁补助、临时补助等补偿。但因为花神集团迟迟不肯签约，导致两原告不能及时获得补偿。被告既没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和本次征收实施方案进行补偿决定程序，也没有对两原告进行实际经营者的补偿。两原告在征收实施期间多次致信被告希望能获得依法补偿，却始终石沉大海。后花神集团起诉原告要求腾房，现经诉讼后两原告已腾退房屋以便征收推进，但却一直不知晓自身补偿是被告未发放还是花神集团非法占有，遂于2018年10月17日提请政府信息公开。被告于2018年12月4作出政府信息公开申请答复书，至此两原告知晓花神集团于2018年7月5日与扩大杭嘉湖南排工程凤鸣段征迁指挥部签约，约定搬迁补偿26841.6元，临时安置补偿219007元，停产停业损失793248元，签约搬迁奖励365012元，装饰装修及附属物补偿527994，并配有嘉兴新求是资产评估事务所新求是评字［2018］312号评估报告书、桐乡市中正房地产评估事务所桐中正［2018］01001号房地产估价报告。原告对于搬迁补偿及装饰装修附属物补偿金额无法认可，因为具体搬迁工作均由原告实施，产生的费用绝不止26841.6元，该金额也是在搬迁前形成，无法作为确定原告损失的依据，另装饰装修及附属物系原告搭建修整，理应由原告获取，且金额畸低，经原告委托桐乡市正远房地产评估事务所有限公司评估，现场测评踏勘后出具桐正咨评［2018］第393号评估报告，明确装修改造及搬迁费用应为957866元。原告认为，在征收决定下发后，长达近3年的时间内花神集团均未与征收部门签约，直至如今才与非适格主体签约，被告在合理期限内没有启动补偿决定程序，也没有在征收中保障两原告作为经营者的利益，属于行政不作为。依据征收条例等规定，两原告应当享有补偿方案中针对实际经营者的停产停业损失、搬迁补助等补偿，也应当享有装修及附属物补偿，鉴于原告积极配合征收，腾空奖励也应当给予原告，被告征收工作不作为导致原告蒙受巨大损失，也无法及时获取理应得到的补偿，请求判令被告在“扩大杭嘉湖南排工程运东段凤鸣街道”房屋征收实施过程中不下达补偿决定及不对原告进行生产经营者补偿的行政不作为违法；判令被告按“扩大杭嘉湖南排工程运东段凤鸣街道”房屋征收补偿方案标准向两原告做出补偿，具体包含停产停业损失、临时安置、搬迁补助、装修及附属物补偿合计2335133元（其中停产停业损失费793248元，临时安置费219007元，搬迁补助、装修及附属物等957866元，签约搬迁奖励365012元），并支付按同期人民银行贷款基准利率3-5年期计算自2016年5月起至本判决履行期届满之日止的利息。原告唐丝公司、巨润公司提供以下证据：1.租房协议2份、茧站仓储借用协议1份，证明两原告承租涉案房屋并使用，法定代表人借用部分房屋用于生产经营；2.桐乡市人民政府征收决定及征收补偿方案，证明原告租赁房屋期限未满，涉案房屋即被征收，征收补偿方案中有涉及原告利益部分；3.法院回执清单，证明原告腾空涉案房屋并就搬迁财物由法官签字；4.信息公开回复及公开内容附件，证明花神集团与征迁指挥部签约及约定内容；评估报告所涉部分金额不切实际，装修及附属物价值偏低，评估机构的产生不合法；5.房地产评估报告，证明原告自行委托评估机构评估的实际搬迁、装修费用，证明原告实际投入费用和搬迁产生的费用；6.各种费用单据，装修材料清单，用以证明原告装修涉案房屋支出的费用；7.光盘一张，用以证明搬迁前涉案房屋内原告经营的状况；8.信件及邮寄记录，用以证明原告法定代表人向被告反映情况要求合理补偿；9.房地产平面图及改造后房屋相关照片，证明原告在第三人认可的情况下自己砌了围墙，对房屋进行改造；10.（2019）浙行终403号，证明原告与征收补偿有利害关系。 被告桐乡市人民政府答辩称，一、唐丝公司、巨润公司不是案涉被征收房屋的所有权人，与所诉房屋征收行为之间不存在利害关系，不符合行政诉讼原告主体资格，应依法驳回起诉。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被征收房屋所有人为花神集团，花神集团虽分别与唐丝公司、巨润公司就案涉被征收房屋签订了《租房协议》，但上述协议均已终止，且房屋已经通过人民法院强制执行腾退。唐丝公司、巨润公司虽系桐乡市人民政府作出征收行政行为指向的标的物房屋的承租人，但原告与花神集团之间的租赁合同均已终止，且房屋已交付给花神集团，原告对案涉被征收房屋已无任何权利义务，不具备本案行政诉讼的主体资格条件，不是本案适格的原告。二、唐丝公司、巨润公司要求判令被告在房屋征收实施过程中不下达补偿决定及不对原告进行生产经营者补偿的行政不作为违法，缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案案涉房屋属于花神集团所有，2018年7月5日，扩大杭嘉湖南排工程凤鸣段征迁指挥部已与案涉房屋所有人花神集团签订《桐乡市国有土地上房屋征收补偿协议书》（货币补偿协议），根据协议约定，由扩大杭嘉湖南排工程凤鸣段征迁指挥部征收花神集团坐落于凤鸣街道中群村的房屋，被征收房屋的补偿奖励总额为10164393元；花神集团应在本协议生效后待法院判决生效日作为搬迁移交日。协议签订后，指挥部根据协议应履行的义务已全部履行完毕，花神集团亦已将房屋交付给指挥部。为此，桐乡市人民政府已依法履行法定职责，不存在行政不作为。原告要求桐乡市人民政府予以补偿，缺乏事实及法律依据。被告桐乡市人民政府提供以下证据：1.桐乡市人民政府关于扩大××线航道改造）工程××东××街道房屋征收决定的公告（附扩大××线航道改造）工程××东××街道房屋征收补偿方案）、桐乡市国有土地上房屋征收补偿协议、扩大杭嘉湖南排（杭平申线航道改造）工程凤鸣段企业拆迁补偿款发放表、企业拆迁补偿款发放表、房屋拆迁腾空验收单，证明扩大杭嘉湖南排工程凤鸣段征迁指挥部已根据合同约定履行义务，花神集团也已将房屋交付给指挥部，被告桐乡市人民政府已依法履行法定职责。2.桐乡市人民法院民事判决书［（2018）浙0483民初3688号］、嘉兴市中级人民法院民事裁定书［（2018）浙04民终1868号］、桐乡市人民法院民事判决书［（2018）浙0483民初3691号］、嘉兴市中级人民法院民事裁定书［（2018）浙04民终1866号］、桐乡市人民法院民事判决书［（2018）浙0483民初3692号］、嘉兴市中级人民法院民事裁定书［（2018）浙04民终1864号］，证明原告与花神集团之间的租赁合同已终止，且已将房屋交付给花神集团，原告对本案涉案被征收房屋已无任何权利义务。 第三人花神集团陈述如下意见：一、两原告不是本案适格主体，请求依法驳回两原告的起诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第35条、第36条的规定，只有公房管理部门直管住宅公房或单位自管住宅公房的承租人有诉讼主体权利。本案中，涉案房屋属于商业性质，并且非公房也非单位自有公房，故原告主体不适格，请求依法驳回两原告的起诉。二、第三人与原告存在房屋租赁合同关系，均已经于2018年5月14日终止(到期届满)。桐乡市人民法院在生效的民事判决书中已经明确：关于装修费的补偿问题，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满或者合同解除时，除当事人另有约定外，未形成附合的装饰装修物，可由承租人拆除。因拆除造成房屋毁损的，承租人应当恢复原状。该解释第十二条规定，承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时，承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。但当事人另有约定的除外。原告与第三人约定，对装修和改造，费用由原告负担，产权归第三人所有：如遇政府拆迁，如开河等，原告须服从搬出，无任何其他拆迁补偿。故原告要求补偿装修费用的主张，既违反法律规定，也不符合双方约定。本案中的征收补偿的装修费自然归第三人所有。根据桐乡市人民政府桐政发(2017)31号《关于印发桐乡市国有土地上房屋征收补偿奖励标准的通知》文件规定：我市国有土地上房屋征收中的相关补偿奖励标准，以被征收房屋产权证或产权认定书等合法凭证为依据。被征收人是指以被征收房屋产权证或产权认定书等合法凭证为依据的房屋产权所有人，因此，被征收人只能是被征收房屋产权的所有人即第三人，按政府文件规定应该得到搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费和签约搬迁奖励，是合法合规有效的，不容两原告混淆被征收主体偷换概念而妄想非法侵占。由于第三人所有的上述被征收房屋性质属于商业用途，根据桐乡市人民政府桐政发(2017)31号《关于印发桐乡市国有土地上房屋征收补偿奖励标准的通知》文件规定：被征收房屋属商业、办公用房，建筑面积在60平方米(含)以内的，给予被征收人1000元的搬迁费，被征收房屋建筑面积超过60平方米的，超过部分每平方米再给予10元的搬迁费。由此，2018年7月5日第三人已经与扩大杭嘉湖南排工程凤鸣街道征迁指挥部签订《桐乡市国有土地上房屋征收补偿协议书(货币补偿协议)》中的搬迁补助、停产停业损失补偿、腾空奖励等均是依据上述文件的标准计算出来的，与房屋内有多少数量的机器设备、设施和库存物资无关。并且，评估公司也没有对上述出租房内两原告所有的机器设备、设施和库存物资进行清点和价值评估，也没有在评估报告内予以体现。原告与第三人签订的房屋租赁合同关系及2013年5月9日袁靖泰租借第三人房屋签订的《茧站仓储借用协议》明确约定：“仓储借用费按年度结付，乙方必须提前10天将下年度借用费交给甲方。逾期10天未付借用费或其它违约情况，甲方有权把乙方的东西搬出，并没收信用保证金。乙方如需要对所租用的房子进行装修和改造，必须事先征得甲方的同意，费用由乙方负担，产权归甲方所有，乙方退租时不得拆除和损坏。如果中途遇到政府拆迁如开河、开发、筑路等不可预见的因素而终止协议，甲方提前一个月通知乙方，退回剩余借用费，不承担任何责任。乙方必须无条件的服从搬出，乙方无任何拆迁安置奖励和补偿，包括投入的固定资产财产、装修、搬迁费用、停业停产等一切的拆迁安置奖励和补偿。不得拖延和阻碍甲方拆迁进度，否则要赔偿损失，后果自负。”借用期限到2016年5月14日止，上述《茧站仓储借用协议》与两原告与第三人签订的房屋租赁合同是不可分割的一个整体，并且两原告与第三人的房屋租赁合同已于2018年5月14日到期届满而终止。综上，两原告与第三人的租赁合同均已经于2018年5月14日到期届满，两原告对本案涉及的被征收房屋已经无任何权利义务。由此，两原告与本案涉及的行政征收行为不具有利害关系，故两原告不具备行政诉讼的原告主体资格。三、桐乡市人民政府在“扩大杭嘉湖工程运东段凤鸣街道”房屋征收实施过程中与第三人签订的《征收补偿协议》合理、合法，不存在行政不作为的行为。本案所涉房屋为第三人所有，2018年7月5日第三人已经与扩大杭嘉湖南排工程凤鸣街道征迁指挥部签订征收补偿协议。上述协议签订后，签约双方应履行的义务已经履行完毕，桐乡市人民政府已经依法履行法定职责，不存在行政不作为行为。请求驳回两原告的起诉。第三人花神集团提供以下证据：1.茧站仓储租赁借用协议、租房协议、桐乡市人民法院民事判决书（2018）浙0483民初3688号、嘉兴市中级人民法院民事裁定书（2018）浙04民终1868号、桐乡市人民法院民事判决书（2018）浙0483民初3691号、嘉兴市中级人民法院民事裁定书（2018）浙04民终1866号、桐乡市人民法院民事判决书（2018）浙0483民初3692号、嘉兴市中级人民法院民事裁定书（2018）浙04民终1864号、结案通知书（2018）浙0483执4208号、（2018）浙0483执4211号、（2018）浙0483执4213号，证明原告与花神集团之间的租赁合同已终止，并已将房屋交付给花神集团，原告对本案涉案被征收房屋已无任何权利义务。2.两原告市场监督管理行政部门登记记录，证明两原告的经营注册地已经变更到桐乡市屠甸镇工业园区。 经庭前证据交换，原告对被告桐乡市人民政府提供的证据1中征收决定和征收补偿方案的真实性、合法性、关联性没有异议，征收决定作出时间是2016年2月5日，此时原告与第三人的租赁关系尚未解除，且原告在正常经营。征收补偿方案中停产停业损失的补偿与原告有关。对补偿协议的真实性不予认可，该协议是第三人和被告之间的协议，与原告的诉请没有关联，只能证明被告向第三人进行了补偿，但是没有对实际经营人进行补偿。对于腾空表的“三性”不予认可，验收单只能说明在原告的配合下第三人将房屋腾空完毕，不能证明被告对原告进行了补偿。对证据2的真实性没有异议，这些诉讼文书只能证明在原告起诉以及后来撤诉时原告与第三人的租赁合同终止，但是征收时双方的租赁关系仍然存在，不能证明被告已经对原告进行补偿，原告也不会因租赁合同的解除而丧失补偿的权利。第三人花神集团对被告桐乡市人民政府提供的证据没有异议。 被告桐乡市人民政府对原告唐丝公司、巨润公司提供的证据1的“三性”没有异议，但是认为不能证明原告要证明的事实，对证据2、3、4没有异议。对证据5、6、7的“三性”有异议，证据8、9不能证明原告所要证明的事实。对证据10的“三性”没有异议，但省高院的裁定只能证明原告具有程序上起诉的权利。第三人花神集团同意被告桐乡市人民政府的质证意见，认为花神集团与征迁指挥部签订的协议符合事实，评估报告按照实际情况对第三人房屋及其他财产进行补偿，第三人是唯一适格的签约主体。 原告唐丝公司、巨润公司对第三人花神集团提供的证据1的真实性没有异议，但借用协议中的条款只能约束原告和第三人，不能证明原告放弃征收中的补偿利益，租赁协议没有对遇到征收应当如何处理作出约定。对人民法院的判决书没有异议，但是这些证据只能证明原告与第三人租赁关系终止，不能证明原告不能享受补偿利益。对证据2的关联性有异议，原告在租赁期满后更改经营地点与原告是否应当获得补偿没有关联性。被告桐乡市人民政府对第三人花神集团提供的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人提供的人民法院作出的裁判文书予以采信。对被告桐乡市人民政府提供的证据1予以采信。对原告及第三人提供的茧站仓储借用协议、租房协议予以采信，原告提供的证据5、6、7、8、9系用于证明其认为应当获得的补偿款项及数额，与本案不具有关联性，不予采纳。证据10予以采信。第三人提供的证据2与本案无关联性，不予采纳。 经审理查明，2016年2月5日桐乡市人民政府发布《关于扩大××线航道改造）工程××东××街道房屋征收决定的公告》，作为附件同时公告的《扩大杭嘉湖南排（航平申线航道改造）工程运东段凤鸣街道房屋征收补偿方案》中关于征收非住宅房屋的补偿奖励标准中明确房屋价值、停产停业损失补偿、临时安置费、搬迁费等补偿事项。花神集团所有的坐落于桐乡市××福乡龙王庙的房屋位于征收范围内，房屋用途为商业。2018年7月10日花神集团与扩大杭嘉湖南排（杭平申线航道改造）工程凤鸣段征迁指挥部签订《桐乡市国有土地上房屋征收补偿协议》，约定补偿花神集团共计10164393元（其中停产停业损失793248元、被征收房屋价值7300237元、搬迁补偿26841.6元、临时安置补偿219007元、奖励1825059元）。2018年7月11日，花神集团领取补偿款5000000元，2018年12月10日花神集团交付房屋并领取剩余补偿款5164393元。 另查明，原告唐丝公司与花神集团于2013年5月9日签订租房协议，约定花神集团将位于桐乡市××福乡龙王庙茧站房屋（面积500平方米）租赁给唐丝公司，租赁期限为2013年5月15日至2018年5月14日。同日，桐乡市阳润纺织有限公司（后更名为巨润公司）与花神集团签订《租房协议》一份，约定花神集团将位于桐乡市××福乡龙王庙茧站房屋（1078.31平方米）租赁给巨润公司使用，租赁期限自2013年5月15日至2018年5月14日。同日，花神集团与唐丝公司、巨润公司法定代表人袁靖泰签订《茧站仓储借用协议》，约定花神集团将桐乡市××福乡龙王庙茧站房屋（面积1578平方米）借袁靖泰使用，借用期限自2013年5月15日至2016年5月14日。花神集团于2018年5月分别以唐丝公司、巨润公司、袁靖泰为被告提起民事诉讼，要求腾退房屋并支付房屋租金或占用使用费。桐乡市人民法院于2018年7月11日作出（2018）浙0483民初3688号、3691号、3692号民事判决，判决唐丝公司、巨润公司、袁靖泰将租赁房屋腾空交付花神集团并支付租金或占用使用费。唐丝公司、巨润公司、袁靖泰不服，向本院提起上诉，后又申请撤回上诉。因唐丝公司、巨润公司、袁靖泰未在法定期限内履行判决确定的腾退房屋义务，花神集团向桐乡市人民法院申请强制执行，后原告腾空房屋，桐乡市人民法院于2018年12月10日全部执行完毕并出具结案通知书。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合有具体的诉讼请求和事实根据的法定条件。本案中，桐乡市××福乡龙王庙茧站房屋的所有权人为花神集团，该房屋位于扩大××线航道改造）工程××东××街道房屋征收范围内，花神集团于2018年7月10日与扩大杭嘉湖南排（航平申线航道改造）工程凤鸣段征迁指挥部签订了房屋征收补偿协议，协议中对包括房屋（含装饰装修及附属物）价值、搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业损失等在内的补偿事项作出明确约定。协议签订后，花神集团将房屋交付征收部门并已经领取了全部补偿款，房屋也已经被拆除，协议已经履行完毕。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置、停产停业损失的补偿。花神集团与扩大杭嘉湖南排（航平申线航道改造）工程凤鸣段征迁指挥部签订的征收补偿协议已经包括该房屋所应获得的全部补偿事项，作为承租人可能获得的补偿均已经包含在该房屋征收补偿协议中。桐乡市人民政府已经通过与被征收房屋所有权人签订征收补偿协议的方式履行了对被征收房屋的补偿职责，在该协议未经法定程序被撤销或确认无效的情况下，原告唐丝公司、巨润公司要求桐乡市人民政府对其作为承租人履行补偿职责缺乏事实根据。浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终403号行政裁定明确被征收房屋用于经营的，承租人主张停产停业损失等补偿的，承租人与房屋征收补偿之间具有利害关系，具备原告主体资格，但由于原告的起诉缺乏事实根据，仍不符合行政诉讼的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告桐乡市唐丝家纺有限公司、桐乡市巨润家纺有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审判长 许    艳    华 审判员 孙军人民陪审员陆月英 二〇二〇年一月十九日 法官助理李平 书记员俞连芳