安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终6号上诉人（一审原告）寿县小甸镇任岗新型建材厂，住所地安徽省淮南市，统一社会信用代码91340422574421365G。投资人马多宏，该建材厂执行董事兼总经理。上诉人（一审被告）寿县小甸镇人民政府，住所地安徽省寿县，统一社会信用代码1134042200323446XK。法定代表人戴维纪，该镇人民政府镇长。委托代理人张冬梅，安徽繁星律师事务所律师。被上诉人（一审被告）寿县城市管理行政执法局，住所地安徽省寿县，统一社会信用代码11340422691058630K。法定代表人程德云，该局局长。被上诉人（一审被告）寿县公安局，住所地安徽省寿县，统一社会信用代码11340422003234152X。法定代表人卢胜，该局局长。被上诉人（一审被告）寿县司法局，住所地安徽省寿县，统一社会信用代码11340422003234179M。法定代表人李中禄，该局局长。被上诉人（一审被告）寿县自然资源和规划局，住所地安徽省寿县，统一社会信用代码11340422MB19873886。法定代表人王永贤，该局局长。寿县小甸镇任岗新型建材厂（以下简称任岗建材厂）诉寿县小甸镇人民政府（以下简称小甸镇政府）、寿县城市管理行政执法局（以下简称县城管局）、寿县公安局（以下简称县公安局）、寿县司法局（以下简称县司法局）、寿县自然资源和规划局（以下简称县资源规划局）拆除其窑厂窑体的行为违法一案，任岗建材厂和小甸镇政府不服寿县人民法院（2018）皖0422行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：任岗建材厂位于寿县小甸镇境内，系由马多宏注册并投资经营的个人独资企业，办有营业执照、采矿许可证（2017年6月30日到期）和安全生产许可证（2018年3月30日到期）。2018年5月11日，寿县经济和信息化委员会（以下简称县经信委）向小甸镇政府发出《停产通知书》，要求该镇辖区内24门以下轮窑厂依法予以淘汰并拆除。任岗建材厂有16门窑，属拆除范围。同年6月28日，小甸镇政府向任岗建材厂发出《砖瓦轮窑停产执行通知书》，要求该厂停止违法生产，依法淘汰并拆除窑体。9月14日，县经信委印发《寿县砖瓦窑企业专项整治工作方案》，明确：整治目标为24门以下砖瓦窑企业，依法逐步予以淘汰，违反环境保护、安全生产等法律法规的，由相关职能部门依法查处，符合关闭条件的，依法实施关闭，并在9月30日前彻底清理处置完原材料、产成品、设备，拆除窑体；坚持属地管理原则，砖瓦窑所在乡镇人民政府对专项整治工作负主体责任，相关部门在职责范围内履行管理职责……等。9月18日，寿县砖瓦窑企业专项整治工作领导小组办公室（以下简称整治办公室）向小甸镇政府发出《全县砖瓦轮窑企业专项整治工作任务交办函》，要求该镇抓好任岗窑厂专项整治工作，于9月26日前达到“两断、三清、一拆除”的目标，即：切断违法生产企业的生产用电、生产用水，彻底清理处置完原材料、产成品、设备，拆除窑体。2018年5月起，小甸镇政府多次派员到任岗建材厂了解企业基本情况，检查停产执行令落实情况，下达执行通知等，与该厂就关闭窑厂的善后事项进行协商，但未达成一致意见。期间，该厂停止了生产，同意拆除窑体顶部部分构筑物。因不符合整治目标要求，同年10月29日晚17时左右，小甸镇政府组织人员将该厂的窑体强制拆除，根据小甸镇政府要求，整治办公室安排县城管局、县公安局、县司法局及原寿县国土资源局（以下简称县国土局，现为县资源规划局）派员参与了本次强制拆除行动。在拆除窑体过程中，因马多宏妻子阻挡挖掘机进入场地，为避免冲突升级，民警在现场对其采取了约束行动的控制措施。任岗建材厂认为上述各部门强制拆除窑厂的行为违法，提起本案诉讼，请求依法判决：一、确认小甸镇政府、县城管局、县公安局、县司法局、县国土局强制拆除其窑厂的行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。另查，2019年2月25日，根据寿县县委、寿县人民政府（以下简称县政府）机构改革方案，县国土局与其他相关部门并入新组建的县资源规划局。一审法院认为：行政机关作出行政行为，应当符合法律法规的规定。案涉拆除任岗建材厂窑体的行为是在寿县砖瓦窑企业专项整治工作的背景下实施的，应属行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案强制拆除任岗建材厂窑体的行为，无任何行政机关就拆除窑体作出行政决定，更未履行相应的法定程序，因此，本次行政强制行为没有具体的实施依据，鉴于该行为不具有可撤销内容，任岗建材厂主张确认案涉行政行为违法的诉讼请求应予支持。关于被告主体的确定，一审法院认为，拆除任岗建材厂窑体的行为是在淘汰落后产能的大背景下实施的，淘汰落后产能属于各级人民政府部署的专项工作内容，而不是特定的行政管理行为，是通过相关职能部门的具体行政行为实现的。《寿县砖瓦窑企业专项整治工作方案》中关于“砖瓦窑所在乡镇人民政府对专项整治工作负主体责任，相关部门在职责范围内履行管理职责”的规定，是县政府开展该项工作的总体要求，而非对该项工作的委托授权。根据行政诉讼“谁行为，谁被告”的原则，本案拆除窑体的行为是由小甸镇政府组织人员具体实施的，小甸镇政府属于本案适格被告，依法应当对强制拆除行为后果承担法律责任；其余四被告虽然派员到场，但并未实施拆除窑体行为，应属受小甸镇政府委托、配合该镇实施强制拆除活动的行为，不体现与其职权相关的管理意志，其行为后果由小甸镇政府承担。据此，县公安局、县司法局、县城管局和县资源规划局不属于本案适格被告。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（一）项之规定，判决确认小甸镇政府拆除任岗建材厂窑体的行为违法。案件受理费50元，由小甸镇政府负担。宣判后，任岗建材厂不服一审判决，上诉至本院称：一、一审认定的案件部分事实错误。一审认定上诉人曾同意拆除窑体顶部部分构筑物，并不符合事实，上诉人从未同意过。二、一审认定除小甸镇政府外其余被上诉人均不承担责任是错误的，理由如下:1、一审法院在认定所有被上诉人均参与了强拆这一基本事实的情况下,仅判决小甸镇政府承担责任，显属错误。不论其他被上诉人在整个拆除过程中充当了什么角色，只要参与就应当承担责任。2、一审判决已认定其余被上诉人是配合实施强拆,配合本就是具体实施的一部分,当然应当承担责任。3、一审法院认为其余被上诉人的行为是小甸镇政府委托实施的，明显不符合法律规定，也无证据证明。行政委托必须有委托和法定依据，委托行政机关必须有法定权限并符合法定程序，本案的情况是一项也不符合,同时也无证据证明小甸镇政府和其他被上诉人之间有委托关系。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决，依法改判五被上诉人强制拆除一审原告窑厂的行为违法；二、判令被上诉人承担上诉费。小甸镇政府不服一审判决，上诉至本院称：一、一审的认定部分事实有误。1、一审判决书中“本案强制拆除任岗窑厂窑体的行为,没有任何行政机关就拆除窑体作出行政决定,更没有履行相应的法定程序”的认定与客观事实不符。小甸镇政府一审所举的第三组证据证明在查处过程中，对该厂履行了拆除原因和限期拆除的告知、送达、催告等程序,从5月11日开始，就有书面记录上诉人配合县经信委,县环保局、县安监局等部门多次到被上诉人的企业开展工作，其对通知书和记录表已经进行盖章签字确认；于6月28日下发具体通知，明确停止生产，拆除窑体；10月26日、27日，该厂自行拆除机器设备和生产车间及附属设施,并将相关的生产设备等搬离场地，其以自己的行为表示放弃了行政异议。2、一审法院认定系小甸镇政府“拆除窑体”，与客观事实不符。小甸镇政府10月29日的拆除行为是对该厂拆除后的不具有生产和使用价值的窑体残余下半部分墙体所做的清理工作，即使程序有瑕疵，对任岗建材厂的实体权益也不产生实际影响,不能等同于行政强制;即使是，也仅是拆除窑体该部分的行为违法，并不能判决认定是上诉人拆除窑体的行为违法。二、一审判决适用法律错误，小甸镇政府不是本案的适格被告。本案拆除窑体的行为，小甸镇政府仅是参与具体实施。但作为乡镇人民政府，依照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，在无法律法规规章的授权下,不具有对涉案轮窑厂违法生产进行具体管理和处罚的职能。2018年5月11日,县经信委给小甸镇政府下发了通知书，小甸镇政府是受该委的安排,实施了配合相关职能部门的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定:行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的,应当视为委托,应当以该行政机关为被告。故小甸镇政府作为受托组织，不是本案的适格被告；如果参与实施的都是违法行为，本案需要确认违法的被告也不应当只是小甸镇政府。综上，一审认定事实和适用法律错误，请求二审法院：一、撤销一审判决，依法改判驳回任岗建材厂的诉讼请求或将本案发回重审；二、由被上诉人任岗建材厂承担一审、二审诉讼费用。一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的事实予以确认。本案争议焦点：一、本案涉诉的强制拆除行为是何机关组织实施的，小甸镇政府是否为本案的适格被告；二、一审判决是否正确。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中,据以开展案涉拆除行为的《寿县砖瓦窑企业专项整治工作方案》,明确要求“砖瓦窑所在乡镇人民政府对专项整治工作负主体责任，相关部门在职责范围内履行管理职责”。现已查明，小甸镇政府与一审原告任岗建材厂就企业整治事宜协商未果，企业不符合整治目标要求的情况下，组织人员将该厂的窑体强制拆除，故其是强制拆除的责任主体。小甸镇政府上诉称其是受到县经信委的委托，实施了配合相关职能部门的行为，本院认为，根据上述工作方案，小甸镇政府对专项整治工作负主体责任，且一审原告的窑体是由其组织实施强制拆除，该强制拆除行为的后果理应由其承担，故其上诉理由不能成立，本院不予采纳。县城管局、县公安局、县司法局、县资源规划局虽派员到场，但其是根据工作方案的要求履行相关的管理职责，并未直接实施拆除窑体的行为。上述机关均不是强拆行为的责任主体，不是本案的适格被告。故任岗建材厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费，由上诉人寿县小甸镇任岗新型建材厂、上诉人寿县小甸镇人民政府各承担50元。本判决为终审判决。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年一月十九日法官助理刘富丰书记员刘舒婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。