广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1682号上诉人（原审被告）：广州市番禺区石碁镇人民政府。住所地：广州市番禺区石碁镇岐山南路8号。法定代表人：方宝城，镇长。委托代理人：吕婷，该府司法所工作人员。委托代理人：杨敏，广东华誉律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：曾俊林，男，1984年8月20日出生，汉族，住广州市番禺区。被上诉人（原审原告）：曾炳珠，男，1969年7月13日出生，汉族，住广州市番禺区。委托代理人：麦征，广东青晖律师事务所律师。上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府（以下简称石碁镇政府）、曾俊林因与被上诉人曾炳珠土地权属争议行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5986号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：曾炳珠与曾俊林均系广州市番禺区石碁镇金山村村民。1994年，金山村委会将该村十三巷9号宅基地（以下简称涉案地块）分配给曾炳珠，曾炳珠向金山村委会交纳4800元购宅基地款。1996年3月24日，曾炳珠将涉案地块以两万元的价格转让给曾绍明，曾绍明于2001年12月22日将涉案地块以两万元的价格转让给曾俊林父亲曾冠兴。2009年，曾冠兴病故。2013年5月，曾俊林向金山村委会提出在涉案地块的建房申请，金山村委会认为其符合一户一宅的申请资格，将申请资料进行公示后加盖公章向石碁镇建设办上报，其后，曾俊林在涉案地块进行施工建设。2016年6月25日，金山村委会向曾俊林发出《紧急叫停通知》，要求其在没有解决宅基地权属争议和没有办理相关合法报建手续前不得在此施工建设。2016年10月29日，曾炳珠向石碁镇政府提交《行政裁决申请书》，请求被告：1、确认番禺区石碁镇金山村十三巷9号地块的使用权归曾炳珠所有；2、裁决曾俊林停止侵害，排除妨碍，并将上述地块交曾炳珠管业。石碁镇政府于2016年11月24日作出番碁府行决[2016]10号《不予受理通知书》，决定不予受理曾炳珠申请。曾炳珠不服，诉至原审法院，原审法院于2017年9月20日作出（2017）粤7101行初1048号行政判决，判决撤销石碁镇政府作出的前述不予受理通知书并判决其对曾炳珠的申请限期重新作出处理。石碁镇政府不服，提起上诉，2018年2月25日，广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行终2284号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年6月15日，石碁镇政府作出番碁府行决[2018]7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》，认为曾炳珠1994年以有偿方式向金山村取得的仅为申办宅基地的权利，并非宅基地使用权本身，因此其转让的是申请办理宅基地的权利，现曾炳珠实际上是对转让上述权利所形成的合同关系有争议，因此，本案争议的性质不是权属纠纷，属于合同纠纷。另，金山村委会出具的证明表明曾俊林符合申办宅基地条件，因未取得产权登记，因此，不能以此作为权属依据。综上，石碁镇政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，认为本案不属于人民政府调查处理的范围，曾炳珠应通过民事途径解决，遂决定驳回曾炳珠的全部申请请求。曾炳珠不服该决定，诉至原审法院。另查明，2018年5月12日，金山村委会出具《关于石碁镇金龙路金山村段金斗东十三巷9号宅基地纠纷情况说明》，其中查明了曾炳珠与曾绍明、曾绍明与曾冠兴的宅基地转让交易。同时申明，其对村民一户一宅的建房申请所盖的公章只证明申请人符合申请条件，不作土地权属的确认等。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”依上述规定，对辖区内当事人的土地权属争议依法作出处理属于石碁镇政府的法定职责。本案中，曾炳珠与曾俊林均对涉案地块的使用权主张权利，且该纠纷存在相应的事实基础，曾炳珠向石碁镇政府提出行政处理申请，石碁镇政府应依上述规定履行法定职责对该土地权属争议作出相应处理，化解该土地权属争议纠纷，其以曾炳珠取得的仅为申办宅基地的权利以及本案争议属合同纠纷为由对曾炳珠的申请不予调查处理缺乏事实与法律依据。因此，石碁镇政府作出的本案行政处理决定适用法律错误，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告石碁镇政府2018年6月15日作出的番碁府行决[2018]7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》；二、被告石碁镇政府于本判决发生效力之日起六十日内对原告曾炳珠的行政处理申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告石碁镇政府负担。上诉人石碁镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案地块尚未取得任何用地批文，尚不能确定为合法宅基地用地。根据《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》（穗府[1995]82号文）第十一条、《广州市申请使用建设用地规则》（穗府[2015]15号文）、《广州市乡村建设规划许可证实施办法》（穗府办规[2017]11号）第二条第一款、第二条第三款、第八条的规定，任何人使用农村集体土地建设住宅，必须办理申请用地手续，取得政府批准用地文件，才能合法占有使用宅基地建设住宅。但金山村委会于1994年将涉案地块分配给被上诉人曾炳珠时，并未取得《农村居民住宅建设用地批准书》，而之后上诉人曾俊林使用该宅基地也未取得政府办法的用地批准文件，故涉案地块尚不能确定为合法宅基地用地。二、在取得土地管理部门的宅基地用地批准文件之前，任何人都无权主张土地使用权。从《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、第一百五十三条的规定来看，涉案地块尚不符合宅基地使用权的规定。宅基地使用权的设定前提是必须经政府批准可以在集体所有土地上建造住宅，未经批准的，不能建造住宅，就不存在设定宅基地使用权的可能。从不动产登记规定来看，涉案地块尚不具备宅基地使用权的条件。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条的规定，由于涉案地块既没有不动产权属证书，也没有有批准权的人民政府批准用地文件，故涉案地块还不符合登记宅基地使用权的条件。所以，涉案地块尚未取得合法批准文件时，任何人都不能主张对涉案地块拥有宅基地使用权。三、在未确定涉案地块是合法宅基地用地，各方当事人都不能主张涉案地块土地使用权情形下，就不存在土地权属争议，不属于土地权属争议调处范围。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。从被上诉人的诉请看，其要求确认涉案地块宅基地使用权归其所有，但是，土地使用权归属争议的前提是涉案地块必须具有设定宅基地使用权的可能，而存在这种可能的前提是涉案地块已经批准为合法宅基地用地。涉案地块现状尚未确定为合法宅基地用地，不具备设定宅基地使用权的条件，不能认定涉案地块的宅基地使用权归属为任何一方，所以也不存在土地使用权归属争议。本案中，由石碁镇政府处理后就可以直接取得土地的使用权，那么以后农村无法合法报建的宅基地全部都可以制造一个纠纷，让镇政府处理，就可以变成拥有合法产权，岂不是为不具备合法报建条件或没有合法报建手续的宅基地开辟绿色便捷通道。综上，原审判决认定被上诉人的申请属于土地权属争议处理范围，要求石碁镇政府按照土地权属争议处理规定进行行政处理，属于适用法律错误，故上诉请求：1、撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人曾俊林不服原审判决，向本院提起上诉称：本案焦点是上诉人与曾炳珠之间的争议是否属于《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》中规定的土地权属纠纷。上诉人认为原审法院根据查明的事实只能证实双方存在纠纷，但是并不能推导出双方的争议性质是土地权属纠纷。首先，原审法院认为双方对涉案地块主张权利，且该纠纷存在相应的事实基础，但是原审法院并没有指出双方所依据的具体事实基础。其次，从双方证据以及被上诉人在庭审的自述，也证实了涉案地块是如何从曾炳珠最终到由上诉人实际控制，整个过程不存在曾炳珠不知情的情况。曾炳珠主张的理由是其没有收到曾绍明的支付的款项，但是又不否认自己亲笔签名的收据的真实性。可见，这种自相矛盾的理由就是曾炳珠认为存在纠纷，继而主张权利的事实基础。最后，本案不争的事实是石碁镇金山村已经将涉案地块划拨给曾俊林使用，在集体土地所有权人已经对涉案地块作出处分的情况下，不存在权属纠纷。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，故上诉请求：1.撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求，维持石碁镇政府作出的行政决定。2.本案全部受理费由被上诉人承担。被上诉人曾炳珠二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见》第九十六条规定：“因土地、山岭、森林、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的所有权或使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理。对行政处理不服的，当事人可以依据有关法律和行政法规的规定，向人民法院提起诉讼；因侵权纠纷起诉的，人民法院可以直接受理。”本案中，曾炳珠和曾俊林就涉案地块宅基地使用权发生争议，向石碁镇政府提出行政处理申请。根据上述法律、规章以及司法解释的规定，因曾炳珠与曾俊林的上述争议属于土地使用权归属争议，且不属于《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定的不作为争议案件受理的法定情形，故石碁镇政府对于曾炳珠提出的上述申请事项具有依法处理的法定职责。石碁镇政府以曾炳珠与曾俊林之间的争议属合同纠纷为由驳回曾炳珠的申请，理据不足，本院不予支持。原审判决撤销石碁镇政府作出的番碁府行决[2018]7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》，并责令石碁镇政府对曾炳珠的行政处理申请重新作出处理正确，本院予以支持。曾俊林上诉提出金山村已经将涉案地块划拨给其使用，在集体土地所有权人已经对涉案地块作出处分的情况下不存在权属纠纷的主张，缺乏法律和事实依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府、曾俊林共同负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇二〇年一月二日法官助理郑小敏书记员罗涛