河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1001号上诉人（原审原告）周爱玲，女，1955年10月9日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）郝瑞峰，男，1988年8月12日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人郝新春。委托代理人崔庆日，北京京坤律师事务所律师。上诉人（原审被告）新郑市新建路街道办事处，住所地河南省新郑市轩辕西路286号。法定代表人李勇，主任。委托代理人张海军，工作人员。委托代理人罗保贤，河南瀛豫律师事务所律师。上诉人郝瑞峰、周爱玲诉上诉人新郑市新建路街道办事处（以下简称新建街道办）行政确认及赔偿一案，不服河南省新郑市人民法院（2019）豫0184行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：一审法院根据以有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：原告周爱玲系郝瑞峰之母，郝新春系郝瑞峰之父。原告周爱玲持有涉案房屋所有权证及土地使用权证，原告郝瑞峰使用部分涉案房屋开办新郑市迎宾街青春快捷宾馆。新郑市第六期旧城棚户区改造过程中，原告周爱玲的房屋在该区域。被告新郑市新建路街道办事处于2016年12月20日分别作出新建办［2016］108号《新建路街道办事处关于对北关街郝新春违章建筑停电的函》和新建办［2016］114号《新建路街道办事处关于对北关街郝新春违章建筑停水的函》，要求新郑市供电公司和新郑市城关镇用水管理所对郝新春在迎宾街西侧建设的房屋采取停电、停水措施。后涉案房屋被停水、停电，房前道路被挖断。原告周爱玲、郝瑞峰认为被告新郑市新建路街道办事处侵犯其合法权益，于2017年2月27日向被告新郑市人民政府提出行政复议申请，新郑市人民政府于同年3月6日作出新政（复不受决）字［2017］1号不予受理行政复议申请决定书，以周爱玲、郝瑞峰提出的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理条件为由，不予受理该行政复议申请。原告郝瑞峰、周爱玲不服该复议分别向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，经郑州市中级人民法院及河南省高级人民法院一、二审判决撤销新郑市人民政府作出的新政（复不受决）字［2017］1号不予受理行政复议申请决定书，责令新郑市人民政府在判决生效之日起60日内对原告郝瑞峰、周爱玲的行政复议申请重新作出处理。新郑市人民政府于2018年10月23日分别作出新政（复决）字（2018）52、53号行政复议决定书，驳回申请人郝瑞峰、周爱玲的行政复议申请。原告郝瑞峰、周爱玲不服分别向郑州市惠济区人民法院提起行政诉讼，郑州市惠济区人民法院审理后，分别作出（2019）豫0108行初19、20号行政判决书，确认新郑市新建路街道办事处对周爱玲、郝瑞峰作出的停水、停电、短路的行政行为违法，撤销新郑市人民政府于2018年10月23日作出的新政（复决）字（2018）52、53号行政复议决定书。新郑市新建路街道办事处和新郑市人民政府均提出上诉，郑州市中级人民法院审理后认为：新郑市人民政府的复议决定认为新建路办事处并未实施周爱玲、郝瑞峰申请复议的相关行为并使用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，即从程序上以周爱玲、郝瑞峰的行政复议申请不符合受理条件为由决定驳回其行政复议申请，该复议决定内容上不具有从实体上维持或改变周爱玲、郝瑞峰所复印的新建路办事处的行政行为的相关内容。因此，根据上述法律及司法解释的规定，周爱玲、郝瑞峰不能将新建路街道办事处和新郑市人民政府作为共同被告向人民法院提起诉讼，其仅能择一被告向有管辖权的人民法院寻求救济。后分别作出（2019）豫01行终672、734号行政裁定书，撤销郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初19、20号行政判决书，驳回周爱玲、郝瑞峰的起诉。故原告周爱玲、郝瑞峰以新郑市新建路街道办事处为被告提起本案行政诉讼。原审另查明，新郑市城镇用水管理所2018年9月7日出具证明一份，载明：2016年11月20日，接到新郑市第六期旧城棚户区改造征迁指挥部通知，要求我单位配合新建办做好拆迁区域自来水管理问题。2016年12月18日，拆迁公司进行大规模拆除征迁区域腾空房屋，为避免造成自来水漏水浪费和产生安全问题，我单位逐户关闭腾空房屋水阀，配合拆迁工作顺利进行。……为避免拆迁区域内持续漏水造成路面结冰影响行人车辆安全和水资源浪费，我单位关闭了该区域自来水主管网水阀，造成郝新春房屋（在拆迁区域）当时无法用水。后郝新春到我单位反映要求恢复其房屋用水，我单位才知郝新春没有签订房屋征收协议，当时，以上区域正在进行拆迁和道路改造，暂时无法恢复其房屋用水。我单位将此问题向指挥部反映，要求完善暂停郝新春房屋用水手续，新建办出具了对郝新春房屋暂停用水的函件。同日，新郑供电公司毛园供电所出具证明一份，载明：2016年11月20日，接到新郑市第六期旧城棚户区改造征迁指挥部通知，要求我单位配合新建办做好拆迁区域电力安全问题……郝新春房屋用电使用新兴二巷箱变电源，用电连接线电缆在临街建筑物墙壁固定。2016年12月18日，拆迁公司开始大规模拆除征迁区域腾空房屋，为避免造成电力事故，我单位对腾空房屋逐户切断电源、拆除房屋电线电缆，配合拆迁工作顺利进行。新兴二巷箱变紧邻征迁建筑物，我单位对此箱变和沿街建筑物墙壁上电缆进行了拆除，造成郝新春房屋用电线路中断，暂停用电。我单位将此问题向指挥部反映，要求完善郝新春房屋暂停用电手续，新建办出具了对郝新春房屋暂停用电的函件。该区域拆迁和道路扩建工作完工后，于2017年3月，我单位和新建办协调新郑市黄帝故里旅游置业开发有限公司为郝新春房屋接通电源。同日，河南豫飞路桥有限公司出具证明一份。载明：根据市住建局要求，我单位于2017年1月16日至2017年3月21日期间具体负责迎宾街（繁荣街至郑韩路段）扩宽改造施工，原迎宾街西侧人行道改建为绿地（郝新春房屋周边区域），人行道东移约3米建新人行道，对原下水道等市政管网进行改建，重新建设道路和雨污分流管道，在建设过程中，我单位在郝新春房屋前修建了临时便道，方便郝新春家人出入房屋。道路建成后，恢复其房屋道路正常通行。原审法院认为：被告新郑市新建路街道办事处作出的新建办［2016］108号和114号文虽然是针对北关街郝新春违章建筑作出的停水、停电函，但是从原告周爱玲、郝瑞峰提供的证据可以看出“北关街郝新春违章建筑”系原告周爱玲、郝瑞峰一家的住房及宾馆，故原告周爱玲、郝瑞峰均与本案涉案房屋的停水、停电、断路等行为具有利害关系，有权作为原告提起本诉。原告周爱玲、郝瑞峰所使用房屋在旧城棚户区改造范围内，拆迁过程中用水、供电管理部门均证明在拆迁现场排查用水用电安全问题时，发现隐患，采取了相应的停水停电的措施，后为完善手续，被告新郑市新建路街道办事处作出了新建办［2016］108号和114号文件。虽然两份文件是后期作出的，但却为相关职能部门的停水停电提供了依据，故对原告周爱玲、郝瑞峰使用的房屋采取停水、停电的措施应当由被告新郑市新建路街道办事处承担责任，原告周爱玲、郝瑞峰提交的音频可以印证涉案房前道路被挖断系新郑市新建路街道办事处主导实施，其行为后果应由新建路街道办事处承担。以上停水、停电及断路行为，虽然如被告新郑市新建路街道办事处所说是出于对拆迁区域水网、电网安全所进行的必要整治以及道路扩宽及绿化等公共利益的需要，但被告新郑市新建路街道办事处在对原告周爱玲、郝瑞峰未作出行政决定情况下，对涉案房屋进行停止供水、供电、断路，该行为并无法律依据，故依法应确认被告新郑市新建路街道办事处对原告周爱玲、郝瑞峰的房屋实施停水、停电、断路的行为违法。关于原告周爱玲、郝瑞峰要求赔偿因其违法行为造成损失1200万元的主张，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”因原告周爱玲、郝瑞峰未提交因涉案房屋实施停水、停电、断路的行为给其造成直接损失的相关证据及损失数额的具体依据，故对原告周爱玲、郝瑞峰的赔偿请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告新郑市新建路街道办事处对原告周爱玲、郝瑞峰家庭房屋实施的停水、停电、断路的行政行为违法。二、驳回原告周爱玲、郝瑞峰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新郑市新建路街道办事处承担。上诉人郝瑞峰、周爱玲对原审判决不服，上诉请求称：第一，依法维持（2019）豫0184行初116号新郑市人民法院行政判决的第一项撤销第二项，对被上诉人的违法行为对上诉人造成的损失给予赔偿。第二，诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人是河南省新郑市迎宾街的居民，在新郑市迎宾街154号房屋注册经营宾馆。2016年因棚户区改造在征收方与上诉人补偿未达成一致的情况下，被上诉人对涉案房屋进行了断水断电断路的行为。导致上诉人遭受了巨大的经济损失。上诉人就被上诉人的断水断电断路违法行为提起行政诉讼，一审法院对被上诉人对上诉人房屋进行的断水断电断路行为认定违法。根据《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利，违法征收、征用财产的，造成财产损害的其他违法行为”。一审法院理应对被上诉人的违法行为对上诉人造成的损失给予赔偿。上诉人对一审法院作出的（2019）豫0184行初116号新郑市人民法院行政判决书驳回上诉人的赔偿请求不服。为维护上诉人的合法权利。现特向法院提起行政上诉。上诉人新建街道办对原审判决不服上诉请求称：1.请求撤销河南省新郑市人民法院（2019）豫0184行初116号行政判决书第一项，改判驳回被上诉人诉讼请求或裁定驳回被上诉人起诉。2.相关诉讼费等费用均由被上诉人承担。上诉理由：一审法院存在认定事实不清、错误和适用法律错误、程序违法等问题，请求二审法院予以纠正。本案系行政确认及赔偿诉讼，二原告虽系母子关系，但均系互相独立诉讼主体，其作为共同原告起诉不当。一、一审认定被上诉人郝瑞峰与涉案行为具有利害关系，其有权提起诉讼，属于认定事实与适用法律不当；二、对于周爱玲、郝瑞峰绕开行政复议决定书，直接起诉新建办，为防止司法裁判与生效的行政决定相矛盾，请求人民法院改判驳回其起诉；三、本案与其他案件构成重复起诉；四、一审认定涉案停水、停电行为系新建办所为，属于认定事实错误。（一）在案证据及复议决定书已经证明和认定了涉案停水、停电行为系新郑市城镇用水管理所和毛园供电所对于拆迁区域进行的必要整治，在公共安全受到威胁的紧急情况下所作出的必要临时应急措施。新建办停水停电函件仅仅是应用水管理所和供电所要求事后所出具，新建办并没有作出停电、停水行为。（二）涉案修路行为系其他相关单位为了公共利益对包括涉案房屋门前的整条道路的升级改造所实施，新建办并没有作出断路行为。（三）新建办不是用水管理所、供电所及住建局的上级单位，无权指示其进行停水、停电及修路行为，新建办更不是涉案房屋所在棚户区改造征迁的法定主体，所以，一审认定“新建办两份文件为用水管理所、供电所提供了依据，停水电措施应由新建办承担”亦属于认定事实与适用法律错误。事实上，新建办该二文件系事后相关单位要求补充程序材料所作出，对涉案停水、停电行为是否发生没有任何实质性或直接性影响。五、涉案断路（实际系修路）行为系相关单位为了公共利益对包括涉案房屋门前的整条道路的升级改造所实施。一审认定被上诉人门前道路被挖断系新建路街道办主导实施，其后果应由新建路街道办承担，属于认定事实与适用法律错误。综上，一审法院认定事实适用法律错误、程序违法，恳请二审法院依据《行政诉讼法》第八十九条第二、三、四款等规定纠正。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，关于原审判决第一项确认新建街道办对原告周爱玲、郝瑞峰家庭房屋实施的停水、停电、断路的行政行为违法是否正确的问题。首先，从本院查明的事实可以确认，上诉人新建街道办在没有法律依据的前提下，主导实施了涉案的停水、停电、断路等行为，原审法院据此确认该行为违法并无不当。其次，至于新建街道办所称郝瑞峰的原告主体资格问题，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”。本案系同一行政行为侵犯两个权利主体合法权益而引起的诉讼，郝瑞峰既是系个体工商户（新郑市迎宾路青春快捷宾馆）的经营者，同时又与另一原告周爱玲系母子关系，系其家庭成员，且其经营的宾馆亦系利用其家庭自有房屋，因此，原审认定郝瑞峰具有本案原告资格并无不当。关于原审判决第二项驳回周爱玲、郝瑞峰的其他诉讼请求是否正确的问题。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”的规定，针对本案所涉赔偿请求，上诉人周爱玲、郝瑞峰对此负有举证责任，但其并未提交因违法行政行为给其造成直接损失的相关证据及损失数额的具体依据，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第二款“在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”的相关规定。原审法院驳回上诉人周爱玲、郝瑞峰的赔偿请求并无不当。综上，上诉人的上诉理由依据不足，不能成立；对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新郑市新建路街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年一月七日书记员 方超楠