广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1031号原告胡文彪，男，1973年10月8日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托代理人梁立云，广东法行律师事务所律师。被告佛山市顺德区交通运输局，住所地广东省佛山市顺德区大良街道德民路行政大楼5楼。法定代表人吴振海，局长。行政负责人谭郑，副局长。委托代理人欧阳广添，该局工作人员。委托代理人林淑簪，广东聚理律师事务所律师。原告胡文彪不服被告佛山市顺德区交通运输局作出的粤顺均交强措〔2019〕8003号《行政强制措施决定书》(以下简称8003号《行政强制措施决定书》)，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼，本院于当日予以受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭进行了审理。原告胡文彪及委托代理人梁立云，被告的行政负责人谭郑及委托代理人欧阳广添、林淑簪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年7月22日作出8003号《行政强制措施决定书》，查明原告涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动。被告根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条之规定，决定扣押原告所有的粤Y*****号小型轿车。原告诉称，2019年7月22日16时15分，原告在佛山市顺德区*******搭载乘客到中山市小榄车站时，被告违法截停，并当场扣押了原告车辆，除出示工作证外未出示其他任何书面法律文件，直至2019年8月1日，被告才出具8003号《行政强制措施决定书》给原告。该决定书显示：扣押理由是原告涉嫌未取得经营许可私自从事网约车经营活动，扣押依据是《危险化学品安全管理条例》第六十四条。该决定书的扣押理由和扣押依据完全不相对应，彼此豪无关联，被告无权依据《危险化学品安全管理条例》第六十四条以原告涉嫌未取得经营许可私自从事网约车经营活动为由扣押原告车辆。实际上，原告在一开始作笔录时已告知被告，原告已经办理网络预约出租汽车经营服务资格证，但被告不予采纳。另外，根据《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，扣押只能由法律、行政法规、地方性法规设定，其他部门规章和地方性规章无权设定。本案中，并无任何法律、行政法规、地方性法规规定在原告可能涉嫌未取得经营许可私自从事网约车经营活动的情况下，被告有权扣押原告车辆。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条，被告应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，但被告却只是口头告知原告涉嫌未取得经营许可私自从事网约车经营活动，要依法扣押原告车辆，除此之外无提供其他任何法律文书给原告。因此，被告扣押原告车辆的执法行为违法。之后，被告于2019年8月1日作出粤顺均交违通[2019]00034号《违法行为通知书》（以下简称34号《违法行为通知书》），通知书以原告未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动（未取得《网络预约出租汽车运输证》）为由，对原告作出罚款10000元的行政处罚。原告认为，已依据网约平台的要求，取得了《佛山市网络预约出租汽车驾驶员证》，依法享有从事网约车经营活动的资格，因此被告对原告作出的该行政处罚无法律依据，属违法行为。被告于2019年8月1日，才将原告车辆解扣，归还原告。被告的行为侵犯了原告的合法权益。现起诉请求：1.判令撤销被告于2019年7月22日作出的8003号《行政强制措施决定书》；2.判令被告作出的8003号《行政强制措施决定书》是违法行为，给原告罚款损失10000元返还给原告，赔偿因违法行为扣车造成原告的车辆不能营业11天的损失费15000元，两项合共25000元；3.本案的诉讼费由被告负担。诉讼中，原告明确提起本案诉讼需处理的是行政强制行为。原告在诉讼中提交了以下证据：8003号《行政强制措施决定书》（第2联）、34号《违法行为通知书》、粤顺均交责改〔2019〕7006号《责令改正通知书》（以下简称7006号《责令改正通知书》）、《顺德区行政罚没缴款通知书》《放行条》《从业资格证》《佛山市网络预约出租汽车驾驶员证》，证明被告在强制执行过程中程序违法，没有当场告知原告所享有的权利，并且超期扣押原告的车辆，也证实原告具有网络预约出租汽车驾驶员资格。被告辩称，一、被告具有查处未经许可擅自从事经营活动的汽车的法定职权。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款的规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”因此，被告负责组织领导区域内的道路运输管理工作，对查处道路运输的违法行为具有法定职权。二、被告对原告的违法行为作出行政处罚决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，是合法的具体行政行为。（一）事实清楚、证据充分。原告于2019年7月22日使用粤Y*****号小型轿车在佛山市顺德区*******搭载乘客到中山市小榄车站，原告未有取得经营许可（即《网络预约出租汽车运输证》），擅自从事网约车经营活动。原告的违法行为有《现场笔录》、车主即原告和乘客陈某建权《询问笔录》、现场照片等证据为证。（二）适用法律正确。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十二条规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”和第十三条的规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。”《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定：“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣，应当妥善保管，不得使用，不得收取或变相收取保管费。”因此，被告在实施道路运输监督检查中，发现原告自称的网约车辆没有办理《网络预约出租汽车运输证》且原告当场也无法提供其他有效证明，被告对原告的车辆作出暂扣处理是符合法律规定的。同时，被告对原告没有办理《网络预约出租汽车运输证》但擅自从事经营活动的行为作出行政处罚也是符合法律规定的。（三）程序合法。被告于2019年7月22日对原告作出8003号《行政强制措施决定书》，并于当天由执法人员梁某伟、李某锋通过直接送达达的方式向原告依法送达8003号《行政强制措施决定书》。被告于2019年8月1日对原告作出粤顺均罚[2019]00032号《行政处罚决定书》（以下简称32号《行政处罚决定书》），并于当天由执法人员梁某伟、黄某贤通过直接送达的方式向原告依法送达32号《行政处罚决定书》。三、原告要求返还罚款及赔偿损失没有法律依据。被告依法对原告的违法行为作出行政处罚，原告已缴纳罚金。原告要求被告返还罚金10000元及赔偿被告依法暂扣对原告车辆的期间，导致原告车辆能营运11天损失达15000元，没有法律和事实依据。四、原告持有的8003号《行政强制措施决定书》第2联勾选“依据”属于复写时错位，不影响被告对原告的车辆作出扣押的行政强制措施。（一）被告在2019年7月22日《现场笔录》中已告知原告涉嫌违法的事实，并依据《中华人民共和国道路运输条例》有关规定扣押粤Y*****号小型轿车，原告获悉并亲笔签字。另外8003号《行政强制措施决定书》共2联，其中原件第1联“依据”勾选《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条，原告也在“当事人签收”处签名确认。原告持有的第2联属于复写时错位，但对原告的权利义务不产生实质性影响。（二）《中华人民共和国道路运输条例》属于行政法规，有权设定“扣押”，故被告作出的行政强制措施有法可依。（三）根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。被告对粤Y*****号小型轿车扣押10天符合法律规定。（四）被告作出的8003号《行政强制措施决定书》已清晰记载当事人的身份信息，作出行政强制措施的理由、依据、种类、期限以及财物清单，并清晰告知当事人依法享有的权利及救济途径。五、《网络预约出租汽车运输证》与《网络预约出租汽车驾驶员证》属于不同的行政许可行为。（一）原告持有《网络预约出租汽车驾驶员证》仅代表其个人具有可以提供网络预约出租车服务的驾驶员资格，但原告的车辆（粤Y*****号小型轿车）未经许可取得《网络预约出租汽车运输证》，则其车辆不具有提供网络预约出租汽服务的合法资格。若原告的车辆作为网络预约出租车，应依法办理《网络预约出租汽车运输证》方可营运。（二）“佛山市交通运输局”的网站在关于道路客运重要文件及业务公告中也明确公示了《网络预约出租汽车运输证办事指南》、《网络预约出租汽车驾驶员证办事指南》，明确了两个证照的受理范围、设立依据、审批条件、申请材料及办理流程。综上所述，被告对原告未经许可擅自从事营运的行为作出行政强制措施及行政处罚的具体行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确、符合法定程序，是合法的具体行政行为。请法院予以维持。被告在诉讼中提交了以下证据：1.组织机构代码证，证明被告的主体资格信息。2.《现场笔录》，证明（1）原告于2019年7月22日16时15分在顺德区百安路均安镇永安路路段，驾驶粤Y*****号小型轿车通过“滴滴打车”软件进行搭乘乘客，该行为属于原告未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法行为。（2）被告依法对涉案车辆进行扣押，并发告知原告依法享有的权利。3.对原告的《询问笔录》，证明（1）原告是粤Y*****号小型轿车的车主。（2）原告承认其从2018年12月开始通过手机软件“滴滴车主”进行搭客的运输行为。原告是运输行为的经营者。（3）截至2019年7月22日，原告还没有办理《网络预约出租汽车经营许可证》。4.对乘客陈某权的《询问笔录》，证明陈某权于原告于2019年7月22日15时50分通过“滴滴出行”预约车辆前往中山小榄汽车客运站，其后原告驾驶粤Y*****号小型轿车成功接单并搭载其前往目的地，途中被执法部门查处。5.原告的居民身份证，证明行政相对人的身份信息。6.陈某权的居民身份证，证明乘客的身份信息。7.粤Y*****号小型轿车的机动车行驶证，证明：（1）案涉车辆信息。（2）案涉车辆属原告所有。（3）案涉车辆的使用性质属于“非营运”。8.现场照片，证明（1）原告于2019年7月22日16时15分在顺德区百安路均安镇永安路路段，驾驶粤Y*****号小型轿车进行搭乘乘客，该行为属于原告未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的违法行为。（2）原告使用涉案小轿车从事网约车经营活动。9.8003号《行政强制措施决定书》，证明2019年7月22日，被告根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条，依法扣押原告的车辆，向原告发出8003号《行政强制措施决定书》，并告知原告依法享有的法律权利，文书由原告本人签收。10.7009号《责令改正通知书》，证明2019年7月25日，被告根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第（一）项之规定，对原告的违法行为发出7009号《责令改正通知书》，责令其改正未经许可擅自从事网约车经营活动的违法行为。11.34号《违法行为通知书》，证明2019年8月1日，被告依法向原告发出34号《违法行为通知书》，告知其拟作出的行政处罚，并依法告知其享有陈述申辩及申请听证的权利。12.《放弃陈述申辩和听证权利申请书》，证明2019年8月1日，原告向被告递交《放弃陈述申辩和听证权利申请书》，表示其放弃陈述申辩及申请听证的权利。13.32号《行政处罚决定书》，证明2019年8月1日，被告依法向原告发出32号《行政处罚决定书》，告知其罚款10000元的行政处罚决定，并依法告知其享有复议及诉讼的权利。14.粤顺均交强处〔2019〕00003号《行政强制措施处理决定书》（以下简称3号《行政强制处理决定书》），证明2019年8月1日，被告依法向原告发出3号《行政强制措施处理决定书》，决定对其车辆解除扣押。15.送达回证（4份），证明被告依法送达法律文书。16.8003号《行政强制措施决定书》第1联（交法庭核对），证明法律文书的第1联由原告签名确认，适用法律正确。17.佛山市交通运输局网络页面截图、申领《网络预约出租汽车运输证》办事指南及网上办理流程图、申领《网络预约出租汽车驾驶员证》办事指南及网上办理流程图，证明《网络预约出租汽车运输证》与《网络预约出租汽车驾驶员证》是两个性质不同的证照，两者不能等同。被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国道路运输条例》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。经庭审质证，本院对本案证据作如下确认：原告提交的证据，来源合法，内容真实，与本案相关联，本院对真实性、关联性、合法性，予以采信，对证明内容，本院另结合本案其他证据予以认证。被告提交的证据1-17，原告并没有提交证据推翻被告提交的证据17的真实性，从被告提交的证据1-9、14-17来认定，被告于2019年7月22日16时15分许将原告截获，查明原告所驾驶的粤Y*****号小型轿车未取得《网络预约出租汽车运输证》而从事网约车服务，在当日16时43分制作的《现场笔录》、及当日17时43分制作的8003号《行政强制措施决定书》第1联上，可证实在扣押粤Y*****号小型轿车前，被告已将拟采取的行政强制措施的事实、理由、依据和陈述、申辩的权利告知原告，然后采取扣押粤Y*****号小型轿车的行政强制措施，被告的行为并未违反法律规定，故对被告提交的证据1-9、14-17的真实性、关联性、合法性及证明内容，本院予以采信，对原告提交的证据的证明内容，本院不予采信。被告提交的证据10-13，对真实性、合法性，本院予以采信，由于本案处理的是行政强措的行政法律关系而非行政处罚的行政法律关系，上述证据为行政处罚的证据，与本案没有关联性，故对上述证据的关联性，本院不予采信。经审理查明，2019年7月22日16时15分，原告在佛山市顺德区*******搭载乘客到中山市小榄车站时，被被告截停，被告查明原告虽具有《佛山市网络预约出租汽车驾驶员证》，但所驾驶的粤Y*****号小型轿车未取得《网络预约出租汽车运输证》而从事网约车服务。被告在告知了原告拟采取的行政强制措施的事实、理由、依据和陈述、申辩的权利后，制作了8003号《行政强制措施决定书》并交原告签名确认。在被告保留的8003号《行政强制措施决定书》第1联上，被告在所采取的措施一拦“依据”上勾选《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条，在送达给原告的8003号《行政强制措施决定书》第2联，因复写时错位，“依据”上勾选为《危险化学品安全管理条例》第六十四条。被告随后对原告所有的粤Y*****号小型轿车采取了扣押措施。2019年8月1日，在原告履行了法定义务后，被告作出3号《行政强制措施处理决定书》，解除了粤Y*****号小型轿车的扣押。原告对此不服，遂于2019年9月19日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”根据上述规定，被告负责组织领导佛山市顺德区******运输管理工作，对管理区域内的道路运输违法行为具有查处的职责。被告作出的8003号《行政强制措施决定书》是否合法，是本案的争议焦点之一。本案中，原告提交8003号《行政强制措施决定书》第2联、《放行条》《从业资格证》《佛山市网络预约出租汽车驾驶员证》，认为被告没有权力在道路上截停粤Y*****号小型轿车，在对其所有的粤Y*****号小型轿车采取扣押措施前，程序违法，没有当场告知原告所享有的权利，适用法律依据错误，并且超期扣押原告的车辆。被告提交《现场笔录》、对原告的《询问笔录》、对乘客陈某权的《询问笔录》、现场照片、粤Y*****号小型轿车的机动车行驶证、8003号《行政强制措施决定书》第1联、3号《行政强制处理决定书》、佛山市交通运输局网络页面截图、申领《网络预约出租汽车运输证》办事指南及网上办理流程图、申领《网络预约出租汽车驾驶员证》办事指南及网上办理流程图，认为在采取行政强制措施前，已告知了原告拟采取的行政强制措施的事实、理由、依据和陈述、申辩的权利，原告持有的8003号《行政强制措施决定书》第2联上因复写时错位，“依据”上勾选为《危险化学品安全管理条例》第六十四条，而实际上8003号《行政强制措施决定书》适用的法律依据为《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条，并提交8003号《行政强制措施决定书》第1联予以证实。对此，本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条规定：“道路运输管理机构的工作人员应当严格按照职责权限和程序进行监督检查，不得乱设卡、乱收费、乱罚款。道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。道路运输管理机构的工作人员在公路路口进行监督检查时，不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。”《道路运输行政执法程序规定》（交通运输部令2019第9号）第二十五条规定：“实施路面巡查，应当遵守下列规定：（一）根据道路条件和交通状况，选择不妨碍通行的地点进行，在来车方向设置分流或者避让标志，避免引发堵塞；（二）依照有关规定，在距离检查现场安全距离范围摆放发光或者反光的示警灯、减速提示标牌、反光锥筒等警示标志；（三）驾驶执法车辆巡查时，发现涉嫌违法车辆，待其行驶至视线良好、路面开阔地段时，发出停车检查信号，实施检查；（四）对拒绝接受检查、恶意闯关冲卡逃逸、暴力抗法的涉嫌违法车辆，及时固定、保存现场证据，或者记下车号依法交由相关部门予以处理。”上述规定，已赋予被告有权上路检查涉嫌违法的车辆，被告截停原告驾驶的粤Y*****号小型轿车进行检查，没有违反法规的规定。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条第一款规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。”从原、被告提交的证据认定，原告已取得了《从业资格证》《佛山市网络预约出租汽车驾驶员证》，具有从事网络预约出租汽车的驾驶资格，但其所驾驶的粤Y*****号小型轿车却未取得《网络预约出租汽车运输证》，该车辆依法不能从事网络预约出租汽车的经营业务。粤Y*****号小型轿车被截停后，被告在2019年7月22日16时43分制作的《现场笔录》上载明被告两名执法人员根据所查明的事实，将依据《中华人民共和国道路运输条例》相关规定，对粤Y*****号小型轿车采取扣押的行政强制措施，现场已告知了原告享有的陈述申辩权利，原告在该份笔录上签名确认。而当日17时43分制作的8003号《行政强制措施决定书》第1联上，注明了被告对原告采取行政强制措施的理由、依据《中华人民共和国道路交通运输条例》第六十二条，采取扣押车辆种类的行政强制措施，原告须在7日内接受处理，如不服该决定，可行使行政复议或行政诉讼的权利，原告亦签名确认，被告的证据已证实在扣押粤Y*****号小型轿车前，被告已将拟采取的行政强制措施的事实、理由、依据和陈述、申辩的权利告知原告，然后采取扣押粤Y*****号小型轿车的行政强制措施，从《放行条》、3号《行政强制处理决定书》认定，原告所有的粤Y*****号小型轿车于2019年7月22日被扣押，于2019年8月1日被放行，期限并未超过30日。虽原告持有的8003号《行政强制措施决定书》第2联上，因复写时错位，“依据”上勾选为《危险化学品安全管理条例》第六十四条，被告的工作人员在进行执法活动中确实存在瑕疵，对此本院予以指出，但未给原告的实体权益影响。被告作出的8003号《行政强制措施决定书》及采取的扣押原告所有的粤Y*****号小型轿车的行政强制措施，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，虽存在向原告送达的8003号《行政强制措施决定书》第2联上，因复写时错位，“依据”上勾选为《危险化学品安全管理条例》第六十四条的瑕疵，但未对原告的实体权益造成影响，本院予以支持。被告是否需向原告返还罚款10000元及赔偿损失15000元，是本案另一争议焦点。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”原告要求被告将罚款10000元返还给原告的主张，由于被告作出对原告处以罚款10000元，涉及的是行政处罚法律关系，而本案处理的行政强制法律关系，对原告的上述请求，原告可另案处理，本院在本案中不予处理。同时，根据上述规定，原告应当对其主张的因被告违法实施行政强制行为造成的损害提供证据证明。由于被告采取扣押原告所有的粤Y*****号小型轿车的行政强制措施并不存在违法，且原告亦无证据证实其损失，故对原告请求被告赔偿损失15000元的主张，本院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡文彪的诉讼请求。本案受理费50元，由原告胡文彪负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  李海昌人民陪审员  杨建文人民陪审员  何淑甜二〇二〇年一月十三日书 记 员  黄银瑞