浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终535号上诉人（原审被告）乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，该局局长。出庭应诉负责人邵齐晓，该局总规划师。委托代理人吴秀秀，该局工作人员。委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）胡明克，男，1970年9月20日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人聂丽芳，北京市京师律师事务所律师。上诉人乐清市自然资源和规划局因被上诉人胡明克诉其土地其他行政行为一案，不服浙江省乐清市人民法院（2019）浙0382行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月23日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理。上诉人的应诉负责人邵齐晓及委托代理人郑旭阳，被上诉人胡明克及其委托代理人聂丽芳到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限到2020年1月23日。本案现已审理终结。2018年10月30日，原乐清市国土资源局向胡明克作出乐土资函〔2018〕552号《乐清市国土资源局不予办理农转用报批告知书》（以下简称被诉告知书），告知胡明克：经审查，我局北白象国土所于2016年2月29日向你户发放用地预审意见书，你户于2017年5月24日办理了建设用地规划许可证，并向我局申请报批农转用。根据国土资源部2017年5月8日发布实施的《土地利用总体规划管理办法》第三十三条第三款“严禁在限制建设区和禁止建设区内安排城镇建设项目”的相关规定，因你户的报批位置在北白象镇（2006-2020年）2014调整完善版土地利用总体规划禁止建设区内，我局决定对你户报批的农转用地块不予报批。原判认定：原告胡明克系乐清市北白象镇原东社村村民。2015年7月28日，胡明克因住房困难，申请乐清市个人建房用地，要求审批土地，“新建140.4平方米，四至东：机耕地、南：郑朋飞自留地、西：胡万权自留地、北：汤进忠自留地”。同日，该申请取得所在村村民委员会同意。2015年8月14日，乐清市北白象镇人民政府同意前述建房申请。2016年2月29日，胡明克户取得乐清市磐石镇人民政府出具的预审结果告知书，告知符合建房资格条件，同意上报审批建房用地90平方米，并需办理农转用手续。2017年5月24日，胡明克取得浙规证2017-0382D0108号《建设用地规划许可证》，许可其住宅用地90平方米。2017年6月7日，胡明克委托乐清市九源勘测设计有限公司出具土地勘测成果技术报告书。原乐清市国土资源局在具体负责该地块农转用工作时，根据2016年11月制作的乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）局部图显示该地块规划用途为示范区基本农田、2016年11月制作的乐清市北白象镇土地利用总体规划（2006-2020）（2014调整完善版）禁止建设区局部图显示该地块为禁止建设区等相关材料，决定对该地块农转用不予报批。2018年10月30日，原乐清市国土资源局作出被诉告知书。胡明克不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉告知书。另，《乐清市人民政府关于印发乐清市个人住宅建设管理办法的通知》（乐政发〔2015〕55号）第三条第一款、第二款规定，镇人民政府、街道办事处受市政府委托，负责个人住宅建设用地审批工作。市国土资源局负责个人住宅建设用地调查审核、农用地和未利用地转为建设用地审批工作，并对镇人民政府、街道办事处用地审批进行业务指导和监督管理。案件审理期间，2019年1月15日，乐清市机构改革，整合原乐清市国土资源局的职责等，组建乐清市自然资源和规划局，原乐清市国土资源局不再保留。原判认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款、第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。同法第四十四条第一款、第四款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）“三、政策支持”中“（三）改革农村宅基地审批制度”明确：“农民建房单独组件涉及农用地转用、农村土地综合整治项目的省政府审批权限，省政府以委托方式下放给县（市、区）政府。”根据上述规定，农民建房单独组件涉及农用地转用的省政府审批权限，省政府以委托方式下放给县（市、区）政府，原乐清市国土资源局显然并无该项审批职权。而上述规定中也并未就具体职能部门上报审批作出规定。原乐清市国土资源局在具体负责该地块农转用工作时，认为涉案地块不符合农转用条件直接决定不予报批。但被告并未提供其不予报批的相关职权依据，应认为缺乏职权依据。综上，原乐清市国土资源局作出被诉行为超越职权，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决撤销原乐清国土资源局作出的被诉告知书。上诉人乐清市自然资源和规划局上诉称：一审判决认定上诉人超越职权，错误。上诉人的行政行为并非直接审批程序，上诉人对于被上诉人的申请不予组件上报并无不当。浙土资发【2015】14号《浙江省国土资源厅关于进一步做好农民建房用地保障工作的通知》规定：“（四）明确审批要求和程序，优化农民建房用地审批。省政府以委托方式下放农民建房的农用地转用、未利用地转用审批权限，不涉及征收的农民建房用地单独组件的批次建设用地、农村土地综合整治项目，经县级国土资源部门审查、县级人民政府审核后，由县级国土资源部门制作建设用地审批意见书，逐级报送设区市人民政府、省政府盖章。涉及设区市政府的审核审批权限，经各设区市人民政府同意后以委托方式下放给县（市）人民政府履行。”据此，关于农转用的审批权限在县（市）人民政府，但是该规定明确县级国土资源部门负有审查职权，并负责制作建设用地审批意见书。因此，作为县级国土资源部门的上诉人系实质的农转用审查办理机构。在上诉人已经确认被上诉人申报农转用的土地位置位于规划禁止建设区内，按照国土资源部2017年5月8日颁布施行的《土地利用总体规划管理办法》第三十三条第三款的规定，申请人的申报已经明确不能被审批通过的前提下，由上诉人作出告知书告知不予组件上报，即减少了行政成本，又使被上诉人能够尽早启动另外的申报程序，无论是从法律上还是从客观事实上，该告知行为均无不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人胡明克答辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予维持。浙政办发〔2014〕46号文件第三项关于改革农村宅基地审批制度明确，农民建房单独组件涉及农用地转用等的省政府审批权限，省政府以委托方式下放给县（市、区）政府，国土部门并未被赋予农用地转用审批权限。〔2015〕14号文件第四条只是赋予县级国土部门制作建设用地审批意见书的权限，并未赋予其农用地转用审批权限。故上诉人认为其有权作出被诉告知书属于适用依据错误，上诉理由不能成立，应予驳回。2.被诉告知书认定事实不清，应当予以撤销。上诉人提供的《土地利用总体规划图》系其单方制作，真实性有异议。最新的《土地利用总体规划图》显示被上诉人申请的地块在2018年并不属于基本农田，且根据《基本农田保护条例》第十一条的规定，基本农田划分定界必须履行相关程序，而上诉人并未履行这一程序。被上诉人提供的照片显示，申请地块四周都建有住房，不存在属于基本农田禁止建房的事实。3.被上诉人申请宅基地的行为，符合法定申请条件，且有相应政策支持，应予批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《浙江省农村宅基地管理办法》第三条规定，被上诉人作为乐清市磐石镇东社村村民，全家四口人，无住房，子女已长大，急需解决住房，依法应享有一处宅基地。浙政办发〔2014〕46号文件确定了“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”的模式，被上诉人正是在此文件颁布实施后，经村委会及乡镇政府核准同意并取得了建设用地规划许可证，现上诉人违反规定，致使被上诉人合法取得的许可证变为废纸，侵害了被上诉人的合法权益，被诉告知书应予以撤销。请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人一审期间提供的证据均已随案移送本院，二审期间没有提供新的证据。一审认定的事实，有相应证据证实，本院予以确认。本案双方当事人的争议焦点在于原乐清市国土资源局作出被诉告知书的行为是否合法。本院认为：1.一个行政行为的合法与否，首先涉及作出行为的行政机关是否具有相应的职权，本案中即体现为原乐清市国土资源局作出涉案农转用不予报批决定有无职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续，由省级人民政府批准。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）之“三、政策支持”中“（三）改革农村宅基地审批制度”明确：“农民建房单独组件涉及农用地转用、农村土地综合整治项目的省政府审批权限，省政府以委托方式下放给县（市、区）政府。”《浙江省国土资源厅关于进一步做好农民建房用地保障工作的通知》（浙土资发【2015】14号）规定：“（四）明确审批要求和程序，优化农民建房用地审批。省政府以委托方式下放农民建房的农用地转用、未利用地转用审批权限，不涉及征收的农民建房用地单独组件的批次建设用地、农村土地综合整治项目，经县级国土资源部门审查、县级人民政府审核后，由县级国土资源部门制作建设用地审批意见书，逐级报送设区市人民政府、省政府盖章。涉及设区市政府的审核审批权限，经各设区市人民政府同意后以委托方式下放给县（市）人民政府履行。”《建设用地审查报批管理办法》第三条规定，县级以上国土资源主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。上述规定明确农转用的审批权限由省政府以委托方式下放给县（市）人民政府履行，县级国土资源部门承担具体审查、报批职责，并且对于审查通过的，负责制作建设用地审批意见书予以上报。据此，作为县级国土资源部门的原乐清市国土资源局系农转用申请的审查机构，拥有相应审查、报批职权，其在审查相关申请材料后，对于不符合要求的申请材料，有权决定不予组件上报，因此其作出被诉告知书具有职权依据。一审判决认定原乐清市国土资源局做出被诉告知书超越职权不当，本院予以指正。2.行政行为的合法性还要求行政机关在作出行政行为时，必须遵循法定程序要求。《浙江省行政程序办法》第四十八条规定，行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在3日内根据不同情形作出是否受理等处理。该法第五十二条规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。当事人应当自收到告知书之日起3日内提出陈述、申辩，法律、法规对提出期限另有规定的，从其规定。行政机关应当对当事人在期限届满前有无提出陈述、申辩进行核实。行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。行政许可等法律、法规明确规定作出行政执法决定前应当告知利害关系人并听取其意见的，从其规定。”本案中，上诉人提供的证据，并没有显示出原乐清市国土资源局在办理涉案农转用事项中，依照前述规定履行了相关程序要求。在被上诉人的建房申请已经所在村委会同意，并取得乐清市磐石镇人民政府出具的预审结果告知书以及原乐清市住房和城乡规划建设局核发的建设用地规划许可证的情况下，原乐清市国土资源局在对被上诉人建房农用地转用申请作出不符合报批条件这一不利决定前，并没有依照前述规定书面告知被上诉人拟作出这一决定的事实、理由、依据和决定内容，以及被上诉人享有的陈述权、申辩权，也没有听取被上诉人的陈述和申辩等，构成程序违法。虽然上诉人主张其已口头告知被上诉人，但并无证据证实，且亦不符合书面告知的法定要求。3.《乐清市个人住宅建设管理办法》第三条第一款、第二款规定，镇人民政府、街道办事处受市政府委托，负责个人住宅建设用地审批工作；市国土资源局负责个人住宅建设用地调查审核、农用地和未利用地转为建设用地审批工作，并对镇人民政府、街道办事处用地审批进行业务指导和监督管理。该办法第二十九条规定，市国土资源局应当加强对集体土地上个人建房的服务和指导，在市住建局核发《建设用地规划许可证》前，根据建房户的要求对建房户资格及土地利用总体规划进行预审，报镇人民政府确认，镇人民政府确认后向建房户出具《预审结果告知书》。该办法附件2《个人住宅建设审批流程图》明确，属农用地的个人住宅建设审批过程按申请、预审、规划用地许可、农用地转用审批、个人建房用地许可、建设工程规划许可的流程进行，其中在预审环节，市国土资源局应先进行建房资格及土地利用总体规划调查，此后申请人才有可能取得镇人民政府的《预审结果告知书》及市住建局核发的《建设用地规划许可证》。本案中，被上诉人已经先后取得预审结果告知书和建设用地规划许可证，按照前述办法规定，可以推定原乐清市国土资源局此前已就被上诉人的建房资格及土地利用总体规划情况开展调查，并予以通过。在被诉告知书中，原乐清市国土资源局亦确认该局北白象国土所于2016年2月29日向被上诉人发放了用地预审意见书，但对于不予报批的最终结论，上诉人只简单地表述系根据《土地利用总体规划管理办法》第三十三条第三款之规定，因被上诉人的报批位置在所涉土地利用总体规划禁止建设区内所致，却没有对这一与预审意见矛盾的决定作出进一步的详细说明，显然不恰当。综上，原乐清市国土资源局作出被诉告知书程序违法，依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人乐清市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年一月二十日代书记员 陈 敏