广东省深圳市盐田区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤0308行赔初12号原告广州柏赛罗药业有限公司，住所地广东省广州市花都区新华镇东秀一横路9号，统一社会信用代码91440101618438282F。法定代表人贝素秋，该公司董事长。委托代理人刘俊，该公司工作人员。委托代理人徐庭祥，重庆三大律师事务所律师。被告深圳市卫生健康委员会（原深圳市卫生和计划生育委员会），住所地广东省深圳市福田区南园街道深南中路1025号新城大厦9楼南楼、10楼至14楼，统一社会信用代码11440300MB2C9219X4。法定代表人罗乐宣，该委员会主任。委托代理人庄沿磊，该委员会工作人员。委托代理人曹中海，北京德恒（深圳）律师事务所律师。原告广州柏赛罗药业有限公司（以下简称原告）诉被告深圳市卫生健康委员会（原深圳市卫生和计划生育委员会，以下简称被告）行政赔偿一案，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年6月26日公开开庭审理了本案，原告委托代理人徐庭祥，被告委托代理人庄沿磊、曹中海到庭参加诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。原告诉称，2016年7月1日，被告发布《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》（深卫计发〔2016〕63号），要求“建立药品集团采购模式，委托第三方药品集团采购组织（以下简称集团采购组织），负责全市公立医院临床常用药品的统一采购工作”，并明确“遴选1家药品经营企业，由其作为第三方集团采购组织”。2016年8月24日,被告发布《关于深圳市公立医院药品集团采购组织遴选结果的通告》（深卫计通〔2016〕8号），确定深圳市全药网药业有限公司（以下简称全药网公司）作为唯一的深圳市公立医院药品集团采购组织。2016年10月29日，全药网公司发布《2016年深圳市公立医院药品集团采购目录（第二批）第一部分采购方案（试行）》，在其经营的全药网平台实施2016年深圳市公立医院药品集团采购，原告生产的克拉霉素缓释肢囊0.25g报名参加。2017年3月13日，全药网公司发布《深圳市公立医院药品集团采购目录（第二批）第一部分(西药）已审核部分（I)成交结果》，原告克拉霉素缓释胶囊0.25g没有成交。由于被告存在“只允许一家集团采购组织（经遴选为全药网药业）提供药品集团采购服务。只允许一家集团采购组织（经遴选为全药网药业）提供药品集团采购服务”的行政垄断行为，致使原告在广东省平台中标的克拉霉素缓释胶囊0.25g*4粒、克拉霉素缓释肢囊0.25g*8粒等药品，因没有在全药网成交，自2017年开始而无法向深圳市公立医院销售，对原告造成重大损失，故依法请求被告赔偿。原告克拉霉素缓释肢囊0.25g在广东省平台2016年1月至9月对深圳的总销售额为人民币壹仟伍佰贰拾万柒仟壹佰柒拾柒元壹角壹分。深圳公立医疗机构在2017年被被告限制使用全药网采购平台后，原告克拉霉素缓释胶囊0.25g在广东省平台2017年对深圳的总销售额为人民币玖佰壹拾叁万捌仟贰佰叁拾贰元捌角。可见，2017年原告克拉霉素缓释胶囊0.25g在广东省平台对深圳的销售额减少了人民币陆佰零陆万捌仟玖佰肆拾肆元叁角。2018年，原告对深圳的销量进一步下降，2018年1月至9月，原告对深圳的销售额减少了人民币壹仟叁佰零壹万捌仟陆佰壹拾柒元壹角壹分。因此，由于被告的行政垄断行为，造成原告损失。请求判令：被告赔偿因行政垄断对原告造成的损失人民币壹仟玖佰零捌万柒仟伍佰陆拾壹元肆角壹分。被告辩称，一、原告的行政赔偿请求涉及的行政职责已经调整为其他行政机关承担，被告已不具有本案被告资格。2019年1月10日，中共深圳市委、深圳市人民政府印发《深圳市机构改革方案》，决定撤销深圳市卫生和计划生育委员会、组建深圳市卫生健康委员会，将原深圳市卫生和计划生育委员会的药品和医用耗材招标采购管理职责，划入新组建的深圳市医疗保障局。2019年3月8日，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅印发《深圳市卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，不再规定原深圳市卫生和计划生育委员会的药品和医用耗材招标采购管理职责，该项职责正式划转深圳市医疗保障局，被告不再保留此项职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，被告不具有本案被告主体资格，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，本案依法应告知被告变更被告，被告不同意变更的，依法应裁定驳回起诉。二、原告以被告作出的具有普遍约束力的政策制定和调整行为侵害其合法权益为由提起行政赔偿诉讼，不属于人民法院行政赔偿诉讼受案范围。被告作为当时的药品管理部门，制定并实施“两法一规”系为贯彻《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》而针对不特定对象所做的制定和调整政策行为，属于制定发布具有普遍约束力的决定的行为，原告应根据相应政策变更而调整其经营策略。被告并未实施具体药品的采购行为，原告诉称的所谓损失与被告作出的相关政策制定和调整行为之间没有因果关系，被告依法无需为此承担国家赔偿责任，原告提出的赔偿请求，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）规定的赔偿范围，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第六条的规定，原告的起诉不属于人民法院行政赔偿诉讼受案范围，依法应裁定驳回其起诉。三、被告所作涉案《行政赔偿决定书》认定事实和适用法律正确，程序合法。第一，依据深圳市人民政府办公厅印发的《关于印发市政府工作部门主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（深府办〔2009〕100号）规定，原深圳市卫生和计划生育委员会具有“组织实施基本药物制度”行政职权，在该项行政职权中有关药品招标采购管理职责在2019年3月8日正式划转至深圳市医疗保障局之前，被告于2019年1月24日就原告提出的与被告制定实施上述“两法一规”行为有关的行政赔偿请求作出涉案行政赔偿决定，具有法定职权依据。第二，基于上述，被告制定并实施具有普遍约束力的“两法一规”的行为与原告诉称的所谓损失之间并无因果关系。同时，根据“两法一规”的相关规定以及深圳市药品集团采购组织发布并实施的药品采购方案，药品集团采购组织系作为第三方采购组织进行药品采购活动，对于药品生产经营企业而言，相应的药品采购程序均是公开、公正、公平的，并不存在违反规定排除原告或某一药品参与深圳市公立医院采购活动的情形。特别是在试点期间，被告专门印发《关于做好全市公立医院药品集团采购工作的通知》，明确试点医院可以选择在广东省第三方药品交易平台以及深圳市药品集团采购组织交易记录，在试点期间，原告也通过广东省第三方药品交易平台和深圳市药品集团采购组织参与了深圳市公立医院药品采购活动，并将其涉案品种药品以及其他品种药品供应至深圳市公立医院。依据上述事实，被告认定原告陈述的损失与被告推行的公立医院药品集团采购试点工作之间没有因果关系，原告提出的赔偿请求不属于国家赔偿法规定应予赔偿的范围，事实认定正确，符合法律规定。第三，鉴于原告提出的赔偿请求不属于国家赔偿法规定应予赔偿的范围，被告依照国家赔偿法第十三条第三款的规定作出不予赔偿的决定，适用法律正确。同时，被告在法定期限内作出不予赔偿决定并在法定期限内书面通知原告且说明不予赔偿的理由，其行政程序合法。四、原告提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。鉴于前述，被告所作涉案不予赔偿的行政赔偿决定，认定事实和适用法律正确，程序合法，同时，原告诉称的损失与被告推行公立医院药品集团采购试点工作之间没有因果关系，原告提出的赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。综上，被告请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。本院经审理查明，为有效降低药品虚高价格，深圳市试点推进公立医院药品集团采购改革工作。2016年7月1日，被告印发《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》（深卫计发〔2016〕63号），该方案根据《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号）、《深圳市人民政府关于深化医药卫生体制改革建设卫生强市的实施意见》（深府〔2016〕14号）制定，经市政府同意，印发全市实施，要求在深圳市试点建立公立医院药品集团采购模式。该模式以“保障供应、保证质量、安全有效、公平公正”为原则，组织全市公立医院遴选一批临床常用药物，实行集中采购。遴选1家药品经营企业，由其作为第三人集团采购组织，负责开展全市公立医院的药品集中、带量、限价采购。2016年10月29日，全药网公司作为被被告选定的药品经营企业，发布《2016年深圳市公立医院药品集团采购目录（第二批）第一部分采购方案（试行）》。原告报名参与。2017年3月13日，全药网公司公布《深圳市公立医院药品集团采购目录（第二批）第一部分（西药）已审核部分（I）成交结果》，成交结果的内容包括药品通用名、推荐剂型、剂型、规格、属性、质量层次、生产企业。原告不在成交企业范围内。另查明，国家发展和改革委员会在政府网站上发布《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》，内容包括：“经查，深圳市卫计委存在以下违反《反垄断法》的行为：一、只允许一家集团采购组织（经遴选为全药网药业）提供药品集团采购服务。集团采购组织受医院委托代为购买所需药品、提供团购服务，凡符合国家规定资质、能够为医院提供团购服务的经营者，都可以平等进入深圳市公立医院药品集团采购市场。各个集团采购组织之间存在竞争，才能提供更好、更有效率的服务。深圳市卫计委通过遴选，从符合资质的企业中确定一家集团采购组织，使其他有能力、有意愿提供药品集团采购服务的经营者被排除在外，导致深圳市公立医院药品集团采购市场只有一家经营者，没有竞争。……”2018年12月10日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，请求被告赔偿因行政垄断对原告造成的损失19085113.78元。2019年1月24日，被告作出《行政赔偿决定书》（深卫计行赔决字〔2019〕1号），认为原告提出的行政赔偿请求不属于国家赔偿法规定的应予赔偿的范围，决定不予赔偿。以上事实有国家发展和改革委员会官方网站截图、《国家赔偿申请书》《行政赔偿决定书》《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》（深卫计发〔2016〕63号）等证据及庭审笔录在卷予以证实。本院认为，本案的争议焦点为：1.被告是否是适格的被告；2.被告应否赔偿原告主张的损失。关于焦点一被告是否适格的问题。国家赔偿法第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案原告是认为被告于2016年进行的药品集团采购改革违法侵害其合法权益而提起的行政赔偿之诉，由于该行为系被告实施，即使目前药品和医院耗材招标采购管理职责已经属于其他行政机关的职责范围，也不影响被告作为本案赔偿义务机关的法律地位，因此，本院对被告主张其不是本案适格被告的意见不予采纳。关于焦点二被告应否承担赔偿责任的问题。国家赔偿法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。国家发展和改革委员会在政府网站上发布的《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》，明确指出被告违反《反垄断法》的行为是“只允许一家集团采购组织提供药品集团采购服务的行为”，使“其他有能力、有意愿提供药品集团采购服务的经营者被排除在外”,而不是认定被告存在排除药品生产企业参与竞争的违法行为。因此，被告的违法行为与原告主张其作为药品生产企业的损失之间没有对应关系。并且，原告未能在投标过程中中标，受其药品质量、药品价格、其他参与投标企业的药品质量及价格等多种因素影响，并非是因为被告进行药品集中采购改革导致。综上，原告要求被告赔偿销量下降导致的损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告广州柏赛罗药业有限公司的全部赔偿请求。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 孙   静人民陪审员 林 道 春人民陪审员 孟   莹二〇二〇年一月二日书 记 员 邹盼（兼）附法律条文：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。