云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终840号上诉人（一审被告）昭通市昭阳区守望回族乡人民政府。住所地：云南省昭通市朝阳区守望乡水井湾社区。法定代表人马殿稳，乡长。出庭负责人马良雄，中共朝阳区守望回族乡委员会副书记。委托代理人薛炳辞，昭通市昭阳区司法局守望回族乡司法所所长。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈学东，云南陈学东律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）昭阳区益民养殖场。经营者袁登勇，男，汉族，1977年2月12日生，住云南省昭通市昭阳区。委托代理人刘锦华、周齐，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人昭通市昭阳区守望乡人民政府（以下简称乡政府）因昭阳区益民养殖场（以下简称益民养殖场）诉其房屋行政强制一案，不服云南省昭通市中级人民法院（以下简称昭通中院）作出的（2018）云06行初109号之二行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人乡政府出庭负责人马良雄，委托代理人薛炳辞、陈学东，被上诉人益民养殖场经营者袁登勇，委托代理人刘锦华、周齐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2015年8月26日，昭通市昭阳区人民政府（以下简称区政府）作出昭区政字［2015］100号《关于请求批准Ｇ356线昭阳区烟堆山至通阳大桥公路改造工程征地拆迁补偿方案的请示》，拟对Ｇ356线昭阳区烟堆山至昭阳大桥公路改造工程范围内的土地进行征收、拆迁、补偿。该方案对部门职责、征地拆迁补偿标准、征地拆迁协议、施工损害补偿、违法建筑拆迁等事项作了相应规定，并明确区政府对征地拆迁补偿工作实施统一领导、统一管理；区国土局（即现昭通市昭阳区自然资源局，以下简称区自然资源局）负责征地拆迁补偿政策相关事宜及土地报批手续；各乡、镇、办事处要成立以党委书记为组长，乡（镇）长、主任为副组长，分管领导及有关部门为成员的征地拆迁补偿协调领导组，负责征地拆迁补偿及建设过程中的相关协调工作。同年9月21日，昭通市人民政府（以下简称市政府）作出［2015］41号《关于昭阳区国道Ｇ356线烟堆山至通阳大桥公路改造征地拆迁安置实施方案的批复》，同意区政府的征地拆迁补偿方案，并要求区政府及时组织实施，确保征地拆迁工作按时完成。2015年12月4日，区政府和区国土局分别在昭通日报发布区政通［2015］9号征地通告和［2015］6号补偿安置方案通告，内容是：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《云南省土地管理条例》第十九条规定，以及《云南省国土资源厅关于国道Ｇ356线昭阳区烟堆山至公路建设项目的用地预审意见》（云国土资预［2015］42号），建设已经云南省发改委同意开展项目前期工作，符合国家供地政策和土地利用总体规划，项目用地具备征地条件，对相关征地事项和补偿安置方案予以通告。2016年5月6日，乡政府向袁登勇下达《房屋拆迁通知书》，载明：“你户位于建设拆迁范围内的房屋，建筑面积为603.18平方米，补偿金额为289467.54元，为保障项目顺利建设，请你户在接到通知书后十五日内搬迁腾空房屋，若超出规定时间，责任自负”。因益民养殖场未按期对房屋进行搬迁，乡政府于2016年8月9日对益民养殖场的房屋进行强制拆除，由于袁登勇及其亲属在现场阻止拆迁，乡党委书记向派出所报警，乡派出所遂派员到达现场维持秩序。2016年10月12日，益民养殖场负责人袁登勇以乡政府作为被告，向昭通市昭阳区人民法院提起行政诉讼，要求确认乡政府作出的《房屋拆迁通知书》违法。2017年2月7日，益民养殖场又向一审法院提起行政诉讼，要求确认乡政府强制拆除其房屋的行为违法。一审法院认为，益民养殖场的房屋属于集体土地上的房屋，因为国道Ｇ356线昭阳区烟堆山至涉及的集体土地，强拆益民养殖场的房屋是为了达到征收土地的目的，故本案的强拆行为实质属于土地征收行为，应适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定进行审查：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，据此，区政府具有征收集体土地的法定职权。结合区政府100号请示中“区人民政府对征地拆迁补偿工作实施统一领导、统一管理”之规定，区政府是本案的适格被告；2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，根据益民养殖场提供的强拆房屋照片及视频，乡政府领导均在拆迁现场，乡国土所、信访办、畜牧站等部门工作人员参与搬离物资，结合区政府100号请示中“各乡、镇、办事处要成立以党委书记为组长，乡（镇）长、主任为副组长，分管领导及有关部门为成员的征地拆迁补偿协调领导组，负责征地拆迁补偿及建设过程中的相关协调工作”的规定，以及乡政府2016年5月6日向袁登勇送达《房屋拆迁通知书》的客观事实，乡政府是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。本案中，乡政府在益民养殖场阻挠征地并拒不交出土地的情况下，以自己名义对益民养殖场作出《征地拆迁通知书》，未依法申请人民法院强制执行，即对益民养殖场的房屋进行强制拆除，该行为超越了法定职权，违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）项规定，行政行为违反法定程序、超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。乡政府强制拆除益民养殖场房屋的行为超越法定职权、违反法定程序，但不具有可撤销的内容，应当确认违法。益民养殖场要求确认乡政府强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求成立，应予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决乡政府对益民养殖场实施的房屋行政强制拆除行为违法。案件受理费50元，由乡政府负担。上诉人乡政府上诉称，上诉人并没有对被上诉人的房屋实施强制拆除行为，一审法院根据被上诉人提交的照片、视频，认定乡政府实施了强制拆除行为，证据不足、事实不清。上诉人根据上级政府安排开展本辖区征地工作，并未超越职权。上诉人系受托人，所产生的法律后果应由委托人承担。上诉人向袁登勇发送《房屋拆迁通知》是按照工作安排及文件规定发放。《房屋拆迁通知书》是通知被上诉人搬迁腾空房屋，并未对被上诉人设定义务或增设权利，是为了保障被上诉人的知情权。上诉人工作人员到场只是核实被征收的土地及地上附着物与实物指标数据相匹配。在庭审过程中，被上诉人对被拆迁房屋的面积、数量均是认可的，只是对补偿标准不予认可。这足以说明被上诉人是同意交付被征收之物的，也作了交付的确认。上诉人实施的行为系征地拆迁补偿协调领导组工作的一部分，并非独立与征地拆迁补偿协调领导组。上诉人按照市政府昭政复[2015]41号批复、区政府昭区政字[2015]100号请示、区政通9号通告、区自然资源局昭区国土资征通告[2015]6号通告开展工作，不存在违反法定程序的情形。请求撤销（2018）云06行初109号之二行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人益民养殖场答辩称，上诉人系本案适格被告。本案涉案范围位于公路征收项目范围内，上诉人强拆被上诉人的房屋应适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》。上诉人在实施强拆时未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，对上诉人下达相应的告知书、催告书及决定书，没有申请法院强制执行。上诉人实施强拆行为也违背了无补偿则无征收的原则。请求驳回上诉。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。一审法院认定事实基本清楚，本院予以确认。本院另补充认定以下事实：2018年3月15日，针对益民养殖场诉区政府、昭通市公安局昭阳分局、乡政府、市政府、区自然资源局房屋行政强制一案，昭通中院作出（2017）云06行初35号行政判决，判决“一、被告守望乡人民政府对原告昭阳区益民养殖场实施的房屋行政强制拆除行为违法；二、被告昭阳区人民政府在原告益民养殖场房屋行政强制拆除行为中未依法履行法定职责的行为违法；三、驳回原告益民养殖场对被告昭通市人民政府、昭通市公安局、昭通市国土局昭阳分局的起诉。”2018年9月28日，本院作出（2018）云行终217号行政裁定，撤销了（2017）云06行初35号行政判决，发回昭通中院重审。昭通中院重审后作出（2018）云06行初109号之一行政裁定，裁定驳回益民养殖场对市政府、区政府、昭通市公安局昭阳分局、区自然资源局的起诉；作出（2018）云06行初109号之二行政判决（即本案一审判决），判决确认乡政府对益民养殖场房屋实施的行政强制拆除行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为系针对被上诉人益民养殖场实施的强制拆除行为，而在案证据证明上诉人乡政府工作人员现场组织实施了本案被诉强制拆除行为，系作出本案被诉行政行为的行政机关，是本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案上诉人乡政府在开展土地征收工作过程中，未依照上述法律法规的规定，组织实施强制执行（拆除）行为，程序违法且超越职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……。第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……。本案被诉强制拆除行为程序违法、超越职权，但该行为已实施完毕且无可撤销内容，依法应确认违法。故一审法院判决确认上诉人乡政府实施的拆除行为违法并无不当。另，本案无证据证明区政府实施了本案被诉的强制拆除行为，一审法院也并未将区政府列为本案被告，却仍认为区政府系本案适格被告错误，本院予以纠正。综上，一审判决部分审理观点错误，本院予以纠正，但判决结果正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人昭通市昭阳区守望回族乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  惠 琼二〇二〇年一月八日书记员  王 娜