河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3189号上诉人（原审被告）正阳县人民政府。法定代表人王东征，县长。委托代理人涂刚，正阳县人民政府工作人员。委托代理人李梦珂，河南天纲律师事务所律师。被上诉人（原审原告）驻马店巨源房地产开发有限公司。法定代表人寇春虹，董事长。委托代理人任学凯，河南明信律师事务所律师。正阳县人民政府（以下简称正阳县政府）因与驻马店巨源房地产开发有限公司（以下简称巨源公司）行政协议一案，不服驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初113号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人正阳县政府的委托代理人涂刚、李梦珂，被上诉人巨源公司的法定代表人寇春虹及委托代理人任学凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。巨源公司一审诉讼请求：判令正阳县政府履行协议义务，退还垫付的拆迁补偿款35650978元，并按年6%支付该款占用期间的利息。驻马店市中级人民法院一审查明，2013年2月26日，正阳县政府为加快城市规划区内旧城改造步伐，提高城市建设水平，完善城市综合功能，根据有关法律法规和产业政策制定了正政文（2013）27《正阳县县城规划区内旧城改造暂行办法》,根据21条成立县政府旧城改造领导小组。2013年6月14日，中共正阳县委县政府作出正办文（2013）14号《关于调整西关粮库农机局旧城改造文化广场升级改造及地下商场建设工程指挥部的通知》,调整西关粮库农机局旧城改造文化广场升级改造及地下商场建设工程指挥部人员。2013年5月22日，正阳县政府与巨源公司签订《合作框架协议书》，开发改造位于正阳县城规划区，正确路北侧，原县农机局、粮食局、西关粮所及粮食局猪场所占土地。2015年6月8日，正阳县政府与巨源公司签订《合作框架协议书》，开发改造位于正阳县城规划区，雷岗路北侧，原粮食局猪场区域住户所占土地。2013年8月8日，正阳县政府作出正政办（2013）58号《关于印发正阳1511河南省粮食储备库棚户区改造一期征收补偿安置的通知》。2016年4月11日，作出正政办文（2016）28号《关于印发正阳县粮食猪场及其周边居住区棚户区征收补偿安置方案的通知》。安置补偿方案公布后，被拆迁户就方案提出修改意见，正阳县西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部对被征收户提出的意见研究后，2014年9月9日，作出正阳县1511河南省粮食储备库（含县粮食猪场）旧城改造一期征收补偿安置方案的补充规定。2015年7月15日，作出正阳县1511河南粮食储备库（含县粮食猪场）、农机局家属院棚户区改造二期补偿安置方案补充规定。巨源公司履行了《合作框架协议》约定的义务，依据安置补偿方案垫付拆迁安置补偿款123987926.1元及安置补偿方案补充规定的拆迁安置奖励款35640978元。正阳县旧城改造、棚户区改造项目用地经相关权利机关的法定程序批准征收后，依据法律、法规规定，公开挂牌出让旧城改造、棚户区改造范围内的国有建设用地使用权，巨源公司竞买取得七宗国有建设用地使用权，签订了出让合同、缴纳了土地出让金，光明大道北侧、雷岗路南侧ZYCR-2014-044号宗地缴纳土地出让金30628611元，生产公司西侧、规划雷岗路南侧ZYCR-2015-009号宗地缴纳土地出让金4440960元，光明大道北侧、规划雷岗路南侧ZYCR-2015-010号宗地缴纳土地出让金20357595元，正确路北侧ZYCR-2017-010号宗地缴纳土地出让金39522496元，正确路北侧ZYCR-2017-041号宗地缴纳土地出让金1832870元，新民街东侧ZYCR-2018-010号宗地缴纳土地出让金30404875元，新民街东侧ZYCR-2018-011号宗地缴纳土地出让金49543375元，共计缴纳出让金176730782元。巨源公司向正阳县政府支付217户被拆迁户拆迁补偿款123987926.1元。正阳县西关粮库农机局旧城改造项目依据正阳县西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部支付奖励旧城改造一期征收补偿安置方案的补充规定、农机局家属院棚户区改造二期补偿安置方案补充规定，与215户被拆迁户签订房屋征收安置奖励协议，巨源公司向被拆迁户履行了协议约定的义务。正阳县政府向巨源公司返还拆迁安置补偿款123987926.1元。正阳县西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部将其与215户被拆迁户签订的房屋征收安置奖励折算后，统计折合价款共计35640978元，2018年7月10日与巨源公司共同向正阳县申请拨付垫付拆迁安置补偿资金35640978元未果，提起行政诉讼。驻马店市中级人民法院一审认为，1、正阳县政府加快城市规划区内旧城改造步伐，提高城市建设水平，完善城市综合功能，制定的正政文（2013）27《正阳县县城规划区内旧城改造暂行办法》不违反法律、法规和政策规定。2013年5月22日、2015年6月8日与巨源公司签订的两份《合作框架协议书》，约定了双方权利义务，从协议内容看属招商引资性质的协议，是双方真实意思表示，不违反法律、法规和政策规定，对《合作框架协议书》效力予以认定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项关于“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，因正阳县政府未履行协议约定的部分义务，巨源公司提起行政诉讼，正阳县政府系本案适格被告。2、根据正政文（2013）27《正阳县县城规划区内旧城改造暂行办法》第21条“县政府成立旧城改造领导小组，全面负责城市规划区内旧城改造工作。根据工作需要设立相应重点项目指挥部。”和中共正阳县委县政府正办文（2013）14号《关于调整西关粮库农机局旧城改造文化广场升级改造及地下商场建设工程指挥部的通知》，正阳县政府成立了《西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部》，该指挥部是正阳县政府为实施西关粮库农机局旧城改造、棚户区改造重点项目设立的专门临时机构，其行为应当由正阳县政府承担。故，《西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部》作出正阳县1511河南省粮食储备库（含县粮食猪场）旧城改造一期征收补偿安置方案的补充规定和正阳县1511河南粮食储备库（含县粮食猪场）、农机局家属院棚户区改造二期补偿安置方案补充规定视为正阳县政府的行为。3、巨源公司缴纳土地出让金共计176730782元，正阳县政府垫付拆迁安置补偿款123987926.1元，该款已经退还巨源公司。巨源公司履行了西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部与215户被拆迁户签订的房屋征收安置奖励协议，经指挥部折算后折合价款共计35640978元，该款尚未退还巨源公司。4、依据正政文（2013）27《正阳县县城规划区内旧城改造暂行办法》第12条“旧城改造项目用地采取净地出让，通过招标、拍卖、挂牌出让方式取得。……”、第17条规定“旧城改造项目土地出让金计提各项基金后，净收益部分全部用于被改造区域内的征收补偿和基础设施建设。不足部分由土地竞得者另行进行支付”和《合作框架协议书》第四条“改造区域由甲方具体负责征收安置补偿工作。土地征收后，由县政府以招、拍、挂程序出让，乙方竞得后实施棚户区改造旧城改造项目。乙方按照《正阳县人民政府关于印发正阳县规划区内棚户区（旧城）改造暂行办法的通知》（正政文【2013】27号）享受棚户区改造优惠政策”的规定。巨源公司履行了垫付拆迁安置补偿款及缴纳土地出让金后正阳县政府应当退还，且净地出让也是正阳县政府履行合同的基本义务，故巨源公司请求退还垫付的35640978元拆迁补安置偿款，事实清楚，证据充分，予以支持。但巨源公司请求返还35640978元利息问题因没有法律依据，不予支持。正阳县政府认为《西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部》不具有职权，其制定的《征收补偿安置方案的补充规定》不具有效力，理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，作出（2019）豫17行初113号行政判决：正阳县政府于本判决生效后20日内，退给巨源公司35640978元人民币垫资拆迁安置补偿款。正阳县政府不服一审判决，向本院上诉称，拆迁指挥部《拆迁安置补偿方案》中确定的奖励部分，不属于行政协议约定的正阳县政府予以返还的款项，一审法院基本事实认定不清，没有合同依据。理由：一是本案属于行政协议纠纷，巨源公司要求正阳县政府履行行政协议，应当明确具体的行政协议，以及履行的行政协议内容。正阳县政府与巨源公司签订的行政协议只有《合作框架协议书》，该协议仅仅是双方合作开发的框架性协议，并没有具体的履行内容。一审法院认定巨源公司履行了《合作框架协议书》约定的义务，进而要求正阳县政府按照协议约定退还巨源公司垫付的补偿款，没有事实依据。二是拆迁安置奖励款是巨源公司为了推动涉案土地的开发自愿支付的，而非履行与正阳县政府签订的行政协议确定的义务。从《合作框架协议书》的内容来看，正阳县政府应予退还的仅仅是巨源公司垫付的拆迁安置补偿款，而不包括额外支付的其他费用。拆迁奖励不属于法定的补偿安置范围，正阳县政府与巨源公司也从未就拆迁奖励是否应计入安置补偿款在后期予以退还一事达成协议。所以，一审判决仅凭巨源公司的主观推测，认定拆迁奖励属于补偿安置范围，缺乏合同依据。三是巨源公司主张退还其垫付的款项，应当就其已经实际垫付资金的事实承担举证责任。从一审中巨源公司提供的证据来看，巨源公司用以证明垫付了奖励部分资金的唯一证据是指挥部的奖励明细表，该明细表并没有经正阳县政府追认，也没经有权机关如财政部门核实，更没有相关的银行付款凭证予以证实。在此情况下，一审法院未查明巨源公司主张的款项是否已经实际支付，直接认可巨源公司要求正阳县政府退还的主张，明显证据不足。综上，请求撤销一审法院判决，驳回巨源公司的诉讼请求。巨源公司答辩称：（一）奖励部分属于行政协议约定的合同义务范围。从2015年6月8日的合作框架协议的约定可以看出，区域内征收和安置补偿工作是由正阳县政府负责，正阳县政府征收安置完毕后净地挂牌出让，巨源公司缴纳土地出让金，并且征收补偿资金由巨源公司垫付，可转化为保证金，在保证金缴纳后七个工作日内返还巨源公司作为拆迁安置补偿。正政文（2013）27《正阳县县城规划区内旧城改造暂行办法》明确规定土地出让金应当用于区域内征收补偿和基础建设，巨源公司主张的垫资包括安置补偿款和奖励部分，根据协议和上述文件，这都属于行政协议约定的范围。（二）正阳县政府主张奖励部分是巨源公司为推动涉案土地开发的自愿行为没有依据。征收补偿是政府行政行为，而非企业行为，因政府制定的安置补偿方案补偿标准过低造成拆迁补偿工作不能推进，对拆迁工作进行奖励是政府征收的一种激励方法，属于政府征收的一种行政行为，而不是企业的奖励行为。（三）关于垫付资金数额问题。巨源公司提供了充分证据证明垫付的征收补偿款包括补偿款和奖励款。奖励协议均是正阳县政府拆迁指挥部所签订，巨源公司是按照拆迁指挥部的通知履行义务，在履行给付义务后，该区拆迁户全部拆迁完毕。综上，请求驳回上诉，维持一审法院判决。在本案二审中，正阳县政府提交了六组证据：1、第一组证据是关于指挥部印章管理的情况说明一份及2019年交接印章照片，以证明指挥部印章一直由巨源公司保管。2、第二组证据是涉及被征收户马新国的电子回单、收条以及指挥部办公室的通知，以证明案涉的奖励资金应当由巨源公司支付。3、第三组证据是曹环晴、袁新华等40户奖励明细，以证明该40户的奖励资金8035742元尚未支付。4、第四组证据是吴永红等28人出具的证明，证明奖励的房屋还未交付。5、正阳县柏强房地产开发有限公司和正阳县锐思置业有限公司出具的证明两份，以证明正阳县棚户区改造项目实施过程中，奖励资金由项目开发的公司自行承担。6、第六组证据是酒厂棚户区改造指挥部和西顺河街延伸工程建设领导小组办公室出具的房屋征收补偿安置奖励单5份，证明补偿安置奖励资金均由开发商自行承担。对于第一组证据，巨源公司认为对该证据不应采信，指挥部是政府成立的，印章不可能由巨源公司保管。对于第二组证据，巨源公司认为马新国跟案涉项目没有关系，不在棚户区改造范围之内，该款先由巨源公司垫资，政府其后再统一结算。对于第三组、第四组证据，巨源公司对此认可，有40多户奖励的是房子，虽然没有交付房屋，但是这些户已经选定了房屋。对于第五组、第六组证据，巨源公司认为政府承诺返还其他公司出让金都兑现了，对巨源公司承诺的没有兑现，无论其他项目的奖励部分由谁承担，都与本案没有关系。经过质证，本院对于上述六组证据评判如下：关于第一组证据，因指挥部系由政府成立，巨源公司并非指挥部的成立者或者参与者，仅凭指挥部自己出具的情况说明不能充分证明印章由巨源公司保管和使用，并且，第二组证据中加盖指挥部印章的通知显示时间为2018年11月2日，与情况说明中载明的印章于2019年5月12日交接的内容相矛盾，对于第一组证据不予采信。关于第二组证据，针对马新国的补偿不能证明系奖励部分，该组证据也不能充分证明案涉奖励资金应由巨源公司承担。关于第三组、第四组证据，予以采信，可以证明案涉40户奖励的房屋并未交付，折合8035742元。关于第五组、第六组证据，该证据与本案无关，不予采信。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。本院认为：（一）正阳县政府应当承担西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部的行为后果。西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部系由正阳县委、县政府成立的临时机构，具体负责西关粮库农机局旧城改造项目建设，其并不是法律上的能够依法独立承担责任的行政主体，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，正阳县政府应当承担西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部的行为后果。西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部办公室2014年9月9日作出1511河南省粮食储备库（含县粮食猪场）旧城改造一期征收补偿安置方案的补充规定，2015年7月15日作出1511河南粮食储备库（含县粮食猪场）、农机局家属院棚户区改造二期补偿安置方案补充规定，以及以西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部办公室名义作出房屋征收补偿安置奖励单，应当视为正阳县政府的行为，应当由正阳县政府承担相应的责任。正阳县政府主张西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部的印章由巨源公司控制，作出补充规定和房屋征收补偿安置奖励均是巨源公司的行为，应当由巨源公司承担责任，但正阳县政府没有提供充分的证据予以证明，并且，该主张与常理不符，巨源公司对此也不认可，正阳县政府的主张不能成立。（二）巨源公司实际垫付的奖励现金和房屋折合款项金额为35640978元。根据巨源公司在一审中提交的证据，即加盖西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部印章的被收户房地产及奖励明细表、房屋征收补偿安置协议书和房屋征收补偿安置奖励单，一审法院认定西关粮库农机局旧城改造项目建设指挥部对被征收户的现金和房屋奖励共计折合款项金额为35640978元，该款项已经全部由巨源公司垫付。在本案二审中，正阳县政府提交的第三组、第四组证据证明案涉40户的奖励房屋并未实际交付，折合款项8035742元，巨源公司对未交付房屋的事实认可，据此，正阳县政府主张巨源公司并未实际垫付35640978元。对于40户的奖励房屋并未实际交付问题，因巨源公司所建房屋已经封顶，被征收户也已经选定了安置房和奖励房屋，可以视为房屋奖励已经支出，奖励房屋折合的款项8035742元不再从35640978元中扣除。这样处理有利于保护被征收户的合法权益，避免发生巨源公司以后拒绝向被征收户交付奖励房屋的问题。故，一审法院认定巨源公司为正阳县政府实际垫付金额35640978元并无不当。（三）正阳县政府应当按照合作框架协议约定向巨源公司支付其垫付的奖励款35640978元。巨源公司与正阳县政府2015年6月8日签订的《合作框架协议书》第五条约定：“在项目实施中，由巨源公司全额垫资，垫资和用于绿地建设的资金，可转为该宗土地的竞买保证金，巨源公司竞拍获得该宗地后，一次性全额缴清土地出让金，所缴纳的出让金计提各项基金后，剩余资金应在7个工作日内全额转入县征收办账户，用于拆迁安置补偿。”巨源公司垫付金额35640978元，这是其在实施棚户区改造项目过程中代正阳县政府垫付的拆迁奖励资金，也属于上述协议书约定的垫资部分，本应当由正阳县政府承担，因这些奖励资金并未转为案涉宗地的竞买保证金，巨源公司请求正阳县政府返还，依法应予支持。一审法院判决正阳县政府返还巨源公司垫付的35640978元拆迁补安置偿款，适用法律正确。综上，一审法院判决正确，应予维持。正阳县政府的上诉请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初113号行政判决。本案二审案件受理费50元，由正阳县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王**二〇二〇年一月十九日书记员 王 轩