浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终246号上诉人(原审原告)嘉兴乐天超市有限公司，住所地嘉兴市城南路与中环南路路口（城南路886号龙跃大厦二、三层）。法定代表人朴世镐，董事长。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局。住所地嘉兴市中环东路南湖区行政中心。法定代表人马正忠，局长。委托诉讼代理人吴亦萍、闵新禄，该局工作人员。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区人民政府，住所地嘉兴市南湖区凌公塘路1260号。法定代表人邵潘峰，区长。委托诉讼代理人胡文君，该区政府工作人员。委托诉讼代理人俞桦芳，浙江中禾律师事务所律师。上诉人嘉兴乐天超市有限公司（以下简称乐天公司）诉被上诉人嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局（以下简称南湖人社局）、嘉兴市南湖区人民政府（以下简称南湖区政府）劳动和社会保障行政管理行政处罚及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2019年6月20日作出的（2019）浙0481行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月13日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，经浙江省高级人民法院核准，本案延长审限60日，本案现已审理终结。原审查明：2018年7月9日，乐天公司员工沈雅琴等向南湖人社局投诉称，2018年7月2日始，乐天公司锁闭大门不让员工进出，拒绝提供劳动条件及按约定支付劳动报酬。2018年7月11日，南湖人社局向乐天公司作出南人社监询字［2018］第00055号《劳动保障监察询问通知书》，要求乐天公司在2018年7月16日14时前到南湖××劳动保障监察大队接受询问，并提交公司营业执照（或登记证）副本复印件、2018年6月从业人员花名册、在职员工的劳动合同书、2018年6月的考勤记录、2018年5月至6月的工资表、2018年5月以来的社会保险缴纳凭证、法定代表人的身份证复印件等材料，并由乐天公司总经理丁云签收。乐天公司未能按通知书要求接受询问及提交材料。2018年7月16日，南湖人社局作出南人社监令字［2018］第044号《劳动保障监察限期改正指令书》，告知乐天公司未按南人社监询字［2018］第00055号《劳动保障监察询问通知书》的要求报送书面材料已经违反了《劳动保障监察条例》第六条的规定，指令乐天公司于2018年7月20日前提供相关材料并接受询问，并将改正情况和相关凭证以书面形式报送至南湖××劳动保障监察大队，将指令书在社区工作人员的见证下张贴在乐天公司大门上。2018年7月24日，乐天公司委托丁云至南湖人社局接受询问，并提交了2018年6月的考勤记录、2018年6月的工资表、2018年5月的社会保险缴纳凭证、公司法定代表人身份证复印件及法定代表人授权委托书，但仍未提交在职员工的劳动合同书、2018年5月工资表、2018年5月及6月工资发放凭证等材料。同日，南湖人社局作出南人社监询字［2018］第00061号《劳动保障监察询问通知书》，要求乐天公司于2018年8月3日9时前到南湖××劳动保障监察大队接受询问，同时提交2018年7月考勤记录、2018年7月以后的工资表、2018年6月至7月的社会保险缴纳凭证、利群商业集团股份有限公司收购乐天公司的协议或确认函，并告知乐天公司不按询问通知书要求接受调查，将承担相应法律后果，在丁云拒绝签收的情况下南湖人社局工作人员将通知书张贴在乐天公司大门上。2018年8月6日，南湖人社局向乐天公司送达了南人社监令字［2018］第051号《劳动保障监察限期改正指令书》，告知乐天公司未按照南人社监询字［2018］第00061号《劳动保障监察询问通知书》的要求报送书面材料已经违反了《劳动保障监察条例》第六条的规定，指令乐天公司于2018年8月9日前提供相关材料并接受询问，并以书面形式报送改正情况和相关凭据,在丁云拒绝签收的情况下南湖人社局工作人员将询问通知书张贴在乐天公司大门上。事后，乐天公司仍未按指令要求履行相关义务。2018年8月13日，南湖人社局作出南人社监告字［2018］第10号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，告知乐天公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知乐天公司有陈述、申辩的权利。在乐天公司消控室内人员拒绝签收的情况下，南湖人社局工作人员将事先告知书张贴在乐天公司大门上。2018年8月20日，南湖人社局作出南人社监罚决字［2018］第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，并将处罚决定书张贴在乐天公司大门上。乐天公司不服南湖人社局作出的行政处罚将决定，向南湖区政府申请行政复议。2018年10月8日，南湖区政府收到乐天公司的行政复议申请并受理，于2018年12月4日作出南政复决字﹝2018﹞19号行政复议决定书（以下简称19号复议决定），并送达乐天公司。2017年7月乐天公司在职正式员工七名，分别为丁云、**、陆淅明、盛振晨、李悦、**、沈雅琴，丁云任总经理。原判认为，依据《劳动保障监察条例》第三条“……县级以上地方各级人民政府社会保障行政部门主管本行政区域的劳动保障监察工作”的规定，南湖人社局作为南湖区政府社会保障行政部门，依法享有负责本行政区域内劳动保障监察工作的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定”对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，南湖区政府有作出被诉行政复议决定的法定职权。本案争议的焦点：一、关于乐天公司是否为员工提供工作场所的问题。乐天公司认为南湖人社局认定乐天公司不提供劳动条件，工作时间锁闭公司大门，导致乐天公司无法在工作时间进入工作场所工作的事实，没有事实根据的意见。案涉行政处罚决定系南湖人社局对乐天公司未履行劳动保障监察询问通知书确定的义务，且经行政机关责令限期改正拒不改正的行为，根据相关法律规定作出处罚，乐天公司是否存在不为员工提供劳动条件与案涉行政处罚并不存在直接关联性，本案中南湖人社局也未作出认定，乐天公司所提意见原审不予采信。二、南湖人社局法律文书的送达程序。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条的规定，向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。1、关于南人社监询字［2018］第00055号《劳动保障监察询问通知书》，在送达回证上有丁云签收，能与南湖人社局提供的2018年7月11日的执法视频相印证。丁云系乐天公司总经理，负责公司的日常经营管理，在无法联系乐天公司法定代表人朴世镐的情况下，在乐天公司消控室内将通知书送达给丁云，并由丁云代为签收，符合法律规定。2、关于南人社监询字［2018］第00061号《劳动保障监察询问通知书》、南人社监令字［2018］第051号《劳动保障监察限期改正指令书》、南人社监告字［2018］第10号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，根据南湖人社局提供的执法视频等证据，可以证明2018年7月24日、8月6日在乐天公司经营场所丁云及8月13日乐天公司消控室内人员现场拒绝签收相关的法律文书，执法人员当场告知相关法律文书进行张贴的方式留置送达，符合法律规定。3、关于南人社监令字［2018］第044号《劳动保障监察限期改正指令书》、南人社监罚决字［2018］第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，根据南湖人社局提供的执法视频等证据，南湖人社局在乐天公司经营场所没有工作人员情况下将文书进行张贴在乐天公司大门上。因2018年7月24日丁云在接受南湖人社局调查询问时，明确乐天公司已经收到南人社监令字［2018］第044号《劳动保障监察限期改正指令书》；庭审中乐天公司也明确收到南人社监罚决字［2018］第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，且在法定的期限内向南湖区政府申请行政复议，没有因留置送达造成乐天公司收不到相关文书而影响其行使相关权利义务，故对相应的送达程序形式瑕疵予以指正。本案中南湖人社局分别于2018年7月11日、7月24日作出南人社监询字［2018］第00055号、第00061号《劳动保障监察询问通知书》，要求乐天公司前往南湖××劳动保障监察大队接受询问，并提交公司营业执照（或登记证）副本复印件、2018年6月从业人员花名册、在职员工的劳动合同书、2018年6月的考勤记录、2018年5月至6月的工资表、2018年5月以来的社会保险缴纳凭证、法定代表人的身份证复印件、2018年7月份考勤记录、2018年7月份以后的工资表、2018年6月至7月的社会保险缴纳凭证、利群商业集团股份有限公司收购乐天公司的协议或确认函，并告知乐天公司不按询问通知书要求接受调查，将承担相应法律后果等。乐天公司未能按通知书要求接受询问及提交材料。2018年7月16日、2018年8月6日，南湖人社局分别作出南人社监令字［2018］第044号、第051号《劳动保障监察限期改正指令书》，告知乐天公司未按劳动保障监察询问通知书的要求报送书面材料，指令乐天公司提供相关材料、接受询问，将改正情况和相关凭证以书面形式报送至南湖××劳动保障监察大队，并告知不履行的法律后果等。乐天公司除2018年7月24日委托员工丁云至南湖人社局接受询问，并提交了2018年6月的考勤记录、2018年6月的工资表、2018年5月的社会保险缴纳凭证、营业执照复印件、公司法定代表人身份证复印件及法定代表人授权委托书等材料外，其余材料乐天公司未提供，且经南湖人社局责令限期改正拒不改正。案涉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。依据《劳动保障监察条例》第三十条规定，“有下列行为之一的，有劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项”或者第（三）项规定行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的……”。《浙江省劳动保障监察行政处罚裁量权适用指导意见》第十六条第四款规定，对责令改正后拒绝改正违法行为等的适用处罚种类、处罚幅度的上限，从重处罚。案涉行政处罚决定适用法律正确、裁量得当。南湖区政府在收到乐天公司提出的行政复议申请后，依法向乐天公司作出了《行政复议受理通知书》、向南湖人社局作出了《行政复议答复通知书》，在法律规定的期限内作出了19号复议决定并送达当事人，复议程序符合法律规定。南湖人社局依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）条项的规定，对乐天公司拒不履行劳动保障监察部门作出的行政处理决定，并责令改正拒不改正的行为，处罚款二万元，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。南湖区政府作出的行政复议决定程序合法。乐天公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回乐天公司的诉讼请求。乐天公司上诉称，一、一审法院作出的未因留置送达造成上诉人收不到相关文书而影响行使相关权利义务的认定，属认定事实不清，依据不足。就南人社监告字[2018]第10号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，上诉人及上诉人的工作人员均无任何一人收到，因被上诉人草率适用留置送达，而导致上诉人无法行使本应享有的申辩、听证权利。二、一审法院关于被上诉人适用留置送达的事实部分，认定依据不足。一审法院援引相关法律规定认定在上诉人工作人员拒绝签收的情况下，被上诉人适用留置送达，但在整个庭审过程中，被上诉人并未举证证明其所作出送达行为的行政相对人，即消控室内人员是否确系上诉人员工，以及是否为负责收件人，在前述两点未证明的情况下，如何认定上诉人作出了拒绝签收相关法律文书的意思表示而上诉人未作出拒绝签收的意思表示，就不存在适用留置送达的前提。原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判。被上诉人南湖人社局辩称，一、一审法院作出的关于留置送达的认定，事实清楚、证据充分、适用法律正确。南人社监询字[2018]第00055号《劳动保障监察询问通知书》，在送达回证上有丁云签收，且有相应执法视频为证。丁云为上诉人总经理，负责公司日常经营管理，在无法联系上诉人法定代表人的情况下，在上诉人消控室内将通知书送达给丁云，并由丁云代为签收。南人社监询字[2018]第00061号《劳动保障监察询问通知书》、南人社监令字[2018]第051号《劳动保障监察限期改正指令书》、南人社监告字[20181第10号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，根据南湖人社局提供的执法视频等证据，可以证明2018年7月24日、8月6日在上诉人经营场所丁云及8月13日上诉人消控室内人员现场拒绝签收相关法律文书，执法人员当场告知相关法律文书进行张贴的方式留置送达。南人社监令字[2018]第044号《劳动保障监察限期改正指令书》、南人社监罚决字[2018]第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，根据南湖人社局提供的执法视频等证据，南湖人社局在上诉人经营场所没有工作人员情况下将上述法律文书进行张贴在上诉人大门上。上诉人委托其店长丁云在2018年7月24日接受被上诉人南湖人社局调查时，表明已经收到南人社监令字[2018]第044号《劳动保障监察限期改正指令书》。丁云在接受南湖人社局调查询问确认行政执法文书送达地址时，表示“如果临时没有人到场签收，可以张贴在嘉兴公司的住所地，如果我看到会拍照转给上海总部负责人的。”故一审法院认定适用留置送达，事实清楚、依据充分。二、一审法院作出的关于行政行为合法的认定，事实清楚、证据充分、适用法律正确。被上诉人南湖人社局接到投诉，于2018年7月11日对上诉人进行劳动保障监察，并向上诉人送达了南人社监询字[2018]第00055号《劳动保障监察询问通知书》。后于7月16日向上诉人送达了南人社监令字[2018]第044号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求上诉人提供2018年6月从业人员花名册、在职员工的劳动合同书等多项相关材料，接受询问，上诉人于2018年7月20日向被上诉人南湖人社局提交了一部分材料并接受了一次询问，但未提供其他资料。7月24日被上诉人南湖人社局向上诉人送达了南人社监询字[2018l第00061号《劳动保障监察询问通知书》。再次要求上诉人提供相关材料并接受第二次询问，上诉人未履行。8月6日，被上诉人南湖人社局向上诉人送达了南人社监令字[2018]第051号《劳动保障监察限期改正指令书》，至2018年8月13日止，上诉人未履行。故上诉人不按被上诉人南湖人社局要求报送书面材料、拒不执行劳动保障监察询问通知书，经劳动保障行政部门责令改正拒不改正的违法行为事实清楚、证据确实、充分。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项：经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门责令改正；处2000元以上2万元以下的罚款；《浙江省劳动保障监察行政处罚裁量权适用指导意见》第十六条第四项规定。被责令改正后拒绝改正违法行为、恢复原状或消除危害后果的适用处罚种类、处罚幅度的上限，从重处罚。本案中，上诉人不按被上诉人南湖人社局要求报送材料、拒不执行劳动保障监察询问通知书的事实清楚，证据充分且经责令改正后的违法行为时间长，故被上诉人南湖人社局对上诉人适用处罚种类、处罚幅，度的上限，从重处罚，罚款人民币二万元的行政处罚并无不当。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人南湖区政府答辩意见除同意南湖人社局的答辩意见外，还认为，南湖区政府于2018年10月8日收到上诉人的行政复议申请书后，依法向上诉人作出了《行政复议受理通知书》、向南湖人社局作出了《行政复议答复通知书》，在法律规定的期限内作出了19号复议决定并依法送达上诉人与被上诉人南湖人社局，复议程序符合法律规定。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院于2019年11月17日向上诉人的住所地和原审上诉人代理人确认的邮寄地址分别邮寄了庭询的传票，寄往上诉人住所地的传票无人签收，被退回；寄往原审上诉人代理人确认的邮寄地址的传票于2019年11月19日签收，但上诉人未派人员及时参加庭询。本院二审查明事实与一审一致。本院认为，《劳动保障监察条例》第三十条规定“有下列行为之一的，有劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的……”；《浙江省劳动保障监察条例》第三十六条规定“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令限期改正，并处以二千元以上二万元以下的罚款：……(三)拒不执行劳动保障监察询问通知书的。”；《浙江省劳动保障监察行政处罚裁量权适用指导意见》第十六条第四款规定“对责令改正后拒绝改正违法行为等的适用处罚种类、处罚幅度的上限，从重处罚。”。上诉人在接到被上诉人南湖人社局要求其接受相关调查并提交相关材料的通知后，未按要求接受询问及提交材料违反前述法律规定，被上诉人南湖人社局对上诉人这一违法行为给予罚款人民币二万元的行政处罚，事实清楚，适用法律正确。被上诉人南湖人社局在向上诉人调查时，上诉人委托其单位工作人员丁云处理劳动监察的有关事宜，2018年7月24日丁云在接受被上诉人调查时，表示“如果临时没有人到场签收，可以张贴在嘉兴公司的住所地，如果我看到会拍照转给上海总部负责人的。”。因此，被上诉人南湖人社局送达相关执法文书的送达方式符合当事人确认的方式和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条的规定，应当视为有效送达。据此，上诉人的上诉理由均没有事实和法律依据，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉兴乐天超市有限公司负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  金富祥审判员  许艳华审判员  孙 军二〇二〇年一月八日法官助理吴伟书记员张琳嫣