浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行初57号 原告戴送良，男，1974年2月1日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托代理人夏亮，浙江六和律师事务所律师。 被告安吉县人民政府，住所地浙江省安吉县灵芝西路1号。 法定代表人陈永华，该县县长。 出庭应诉负责人陈小龙，该县副县长。 委托代理人黄德志，安吉县梅溪镇人民政府工作人员。 委托代理人姚彩林，浙江浦源律师事务所律师。 原告戴送良诉被告安吉县人民政府不履行房屋征收行政补偿法定职责及行政赔偿一案，本院于2019年8月7日立案受理后，依法向被告安吉县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内进行了答辩和举证。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告戴送良的委托代理人夏亮，被告安吉县人民政府的副县长陈小龙及委托代理人黄德志、姚彩林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告戴送良起诉称，原告与其他合伙人于2013年2月8日注册成立安吉梅溪佳尚副食品超市（以下简称：佳尚超市），具体在安吉县××市场××楼营业，并于2014年2月16日将其余合伙人股份全部收购，之后再行将部分股份转让给周某、张某，但因个体工商户登记条例之故无法变更，登记经营者仍为张武杰。2015年9月7日被告作为征收人发布安政房征决［2015］第01号房屋征收决定及征收补偿方案，明确了安吉县梅溪镇人民政府（以下简称：梅溪镇政府）为征收实施单位，并公布了相关比准价，以及对于非住宅补偿、对企业的安置政策等。同时鉴于2014年安吉县市场开发服务中心已注销主体资格，其资产、人事等均归于梅溪镇政府，该市场的征收出现了被征收人和征收实施单位重合的特殊情况。原告认为本次征收补偿中应享有被补偿权益，但与梅溪镇政府协商无果，最后被迫无奈诉诸法院。张武杰闻讯后于2016年8月26日就前述案件向湖州市中级人民法院提出撤诉，并借梅溪镇市场开发服务中心诉其之际，于2016年9月2日达成调解，非法廉价处置了佳尚超市的补偿利益，并故意不履行调解内容导致法院强制执行超市财产。期间原告诉张武杰确认案涉超市实际经营权案件也依法生效，确认了自2014年2月16日起原告即为超市实际经营者。同时原告就前述张武杰行为报案并向安吉县人民法院提起第三人撤销之诉，浙江省温州市中级人民法院在张武杰到案后作出（2018）浙03刑终642号刑事判决书，安吉县人民法院并据此作出（2017）浙0523民撤3号民事判决书，撤销了（2016）浙0523民初5308号民事调解书，至此佳尚超市被错误执行、贻误补偿的事实尘埃落定。后根据戴送良、周某、张某三名佳尚超市实际经营者的合意，由戴送良受让超市权益，作为申请人向被告提出依法履职，对原告进行征收补偿及赔偿的诉求，但时隔两个多月被告未予任何答复。原告认为被告自征收令发布起近两年都未启动对原告的征收补偿程序，原告被逼无奈甚至提起诉讼，被告的不履职以及部分违法行为致使原告蒙受重大损失，具体情况如下：1.征收文件、征收程序违法。其一，不依法明确“房屋征收部门”。被告在安政房征决［2015］第01号房屋征收决定中，未明确“房屋征收部门”，仅列名房屋征收管理部门：安吉县国有土地房屋征收办公室，该部门为住建局内设机构。其二，非法确定房屋征收实施单位。在未明确房屋征收部门的情形下，被告就代行征收部门的权利，擅自确定了房屋征收实施单位为梅溪镇政府。其三，非法拟定征收补偿方案。被告未明确房屋征收部门，梅溪镇政府越权拟定征收补偿方案。其四，法律关系错误。被告拟定的方案行文中均将“征收”表述为“拆迁”，造成法律关系严重错误。其五，实施暗箱操作。征收方案也未经法定程序论证、未征求公众意见。其六，推卸法定职责。被告拟定的方案和梅溪镇政府公布的方案中，均明确最终由“梅溪镇清水入湖办公室”负责解释。但征收是政府行为，应当由征收人负责最终解释。其七，缺失多种法定内容。本次征收补偿方案中，没有法定的“建设活动组织实施单位”，也没有其提出的拟征收房屋范围和符合公共利益情形的报告。其八，签约主体违法。本次征收工作因为房屋征收部门的缺位，导致签约主体不明。梅溪镇政府一直以自身名义或其下属所谓清水入湖办公室与被征收人签约，导致协议相对方错误。其九，被告没有出具社会稳定风险评估。取而代之的是由梅溪镇政府越权出具“重大决策社会稳定风险评估报告”，且该报告敷衍了事，不负责任。其十，违规注销工程专户。梅溪镇政府于2013年6月5日获批在安吉××村镇银行梅溪支行开设涉案征收补偿款项专户。2014年10月22日，梅溪镇政府未经上级允许，擅自将此专户销户，将征收专款挪移至安吉农商银行梅溪支行，违反了专款专用、专户存储、不得随意挪移等相关规定。2.被告恶意不作为。其一，两级政府持续不作为损害群众利益。原告作为本次征收中梅溪综合市场二楼房屋开设的佳尚超市的实际经营者，理应依据法律法规享有获得补偿的权利，却因为被告的不作为，导致超市长期空转，浪费大量时间精力，损耗大量人力物力。前述综合市场系安吉县市场开发服务中心名下房屋。安吉县市场开发服务中心已注销，相关权责由梅溪镇政府承继，变成其既是征收实施单位，又是被征收人的奇怪局面，既不签约亦不作出补偿决定的行为侵害了原告利益。其二，签约期限前后混乱矛盾。被告在其征收决定中规定的签约期限为“公告发布之日起60天”，而在其房屋征收补偿方案中又照抄梅溪镇政府上报的补偿方案，明确签约期限为“相关区块项目实施单位签约进场公告之日起2个月”。即使任选其一为准，安吉梅溪综合市场的征迁均已超过达成签约的期限，被告未作出补偿决定，实际造成整个征收项目的拖延，也给原告造成了重大利益损失。其三，暗箱操作评估进程。征收中违规出现两个评估机构，由原告提供的证据可见，房地产价格评估机构为“湖州市中信房地产评估所有限公司”，由梅溪镇政府下辖的梅溪镇市场开发服务中心的协商确认书可见，房地产价格评估机构为“杭州中诚健价格评估有限公司（安吉分公司）”。中途更换房地产价格评估机构，程序、实体均违法，同时征收条例规定评估机构需集体协商确定，不允许一户一委托。其四，嫌涉伪造公章。为了阻扰原告维权，梅溪镇政府提供的“房地产价格评估机构协商确定书”中，被征收人列名为“梅溪镇市场开发服务中心”。镇政府自认该机构尚未设立，应不存在公章，也不能委托权利行使。其五，评估报告违法。评估结果应当在签约期内进行公示以作为签约依据之用，但针对梅溪市场所谓评估报告出具时点大大滞后于规定时间，系为侵害原告权利作出的虚假之举，同时报告对于征收补偿金额大幅压低，导致联动的相关原告补偿下降。且评估师并无相关资质，资产评估与征收评估不能混同。其六，不履职补偿及赔偿。涉案关乎超市补偿的调解书已被撤销，被告应当履职对原告进行补偿，在原告依法申请后却采取无视态度，没有尽到法定职责。综上原告依法应当享有补偿方案中针对实际经营者的停产停业损失、搬迁补助等补偿，也应当享有装修及附属物补偿，由于被告的不作为，无法及时完成征收，非原告之故。被告未按照征收决定及其补偿方案在规定期限达成协议或作出补偿决定，还因为所涉及的刑事案件原因对申请人造成了不可挽回的损失，作为征收人有着不可推卸的责任。原告请求法院判令：1、被告依法履职，按照［2015］第01号房屋征收决定配套的征收补偿方案标准向原告作出征收补偿（该补偿金额因评估结果违法无法准确计算，待明确合法的评估标准后方可确定），应包含停产停业损失、搬迁补助、装修及附属物补偿、腾空奖励等，并按前述金额按同期人民银行贷款基准利率3-5年期计算自2015年9月起至本判决履行期届满之日指的利息；2、被告赔偿原告因不作为及其委托的实施单位恶意侵害造成的损失3379220.95元（包括但不限于折价退货、员工工资、水电成本、货物装修损失等）；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内提交了以下证据：1、梅政[2015]32号《安吉县梅溪镇政府关于要求下达的请示》、安政函[2015]44号《安吉县人民政府关于同意安吉县苕溪清水入湖河道整治工程梅溪镇区块国有土地上房屋征收的批复》，以上两证据用以证明涉案地块征收及补偿方案制定行为违法，2、（2015）房湖州中信拆字苕溪清水入湖梅字第26-0306113号《房地产拆迁补偿分户报告单》、《苕溪镇清水入湖河道整治工程建设征地实物基本情况调查表》、安房权证梅溪字第××号《房屋所有权证》，该组证据用以证明涉案房屋登记在梅溪镇市场开发服务中心名下，在征收程序中迟迟未得到评估，3、《重大决策社会风险评估报告》，用以证明社会风险评估作出程序违法，4、《房地产价格评估机构协确定书》、杭中价评[2015]安192号《评估报告》、用以证明评估机构的产生及评估报告违法，5、《预算单位开立银行结算账户批复书》、《撤销银行结算账户申请书》、梅溪镇政府出具的《情况说明》，用以证明违规挪用财政专户的征收资金，6、（2016）浙0324民初4301号民事判决书、（2016）浙0523民初5308号民事调解书、（2018）浙03刑终642号刑事判决书、（2017）浙0523民撤3号民事判决书、（2017）浙05行初7号行政裁定书，该组证据用以证明原告自2014年2月16日起为安吉梅溪佳尚副食品超市实际经营者，原经营者张武杰因犯罪行为，其与梅溪镇市场开发服务中心签订的民事调解书已被撤销，7、超市被强制清空的照片两张，原告向被告及梅溪镇政府出具的《告知书》和邮寄凭证，用以证明被告不顾原告告知，任由梅溪镇市场开发服务中心执行民事调解书，导致原告超市财物损毁，8、原告向被告提交的履职申请材料及邮寄凭证，原告与张某、周某出具的情况说明，用以证明原告已经取得涉案超市全部征收补偿权利，并申请被告给予征收补偿和赔偿，9、货物及设备清单，用以证明原告超市实际损失。 被告安吉县人民政府答辩称，1、原告主体不适格，原告不是涉案房屋的所有权人，故不是房屋征收的行政相对人。涉案房屋系国有土地上房屋，该市场房屋产权人原告安吉县市场开发服务中心，后安吉县市场开发服务中心被撤销，其财产由梅溪镇市场开发服务中心继承，由梅溪镇市场开发服务中心取得涉案房屋的产权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋所有权人为被征收人，原告并非涉案房屋的所有权人，不是征收行为的行政相对人。据此原告无权向被告申请要求被告履行征收补偿职责，法院应对原告的起诉裁定驳回。2、被告依法实施国有土地上房屋的征收与补偿，已依法对涉案房屋被征收人公平补偿。被告于2015年9月7日作出安政房征字[2015]第1号房屋征收决定，该征收决定系被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十二条、第十三条规定依法作出，征收决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2017年8月15日房屋征收实施单位依照涉案征收补偿方案与涉案房屋的产权人梅溪镇市场开发服务中心签订了《清水入湖拆迁补偿协议书》，并按照协议约定支付补偿款。被告对于涉案房屋的征收补偿已充分履职。至于原告认为其享有的补偿权益，被告认为应根据民事法律规定，由原告向梅溪镇市场开发服务中心要求。3、原告要求被告赔偿因不作为造成的损失3379220.95元，该诉讼请求缺乏事实和法律依据，不能成立。被告已经履行了征收补偿义务，不存在不作为情形。涉案房屋腾空是因梅溪镇市场开发服务中心与案外人张武杰房屋租赁合同纠纷一案司法强制执行所导致，原告并未对被告财产进行过搬离行为，其诉讼请求所称的损失与涉案房屋征收补偿没有因果关系。且原告仅以清单方式举证，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中关于原告举证责任的规定。综上原告的起诉不符合法定起诉条件，请求法院驳回其起诉。 被告在举证期限内提供了以下证据：1、安房权证梅溪字第××号《房屋所有权证》、安编[2014]13号《关于调整孝丰镇、梅溪镇农贸市场管理服务机构设置等有关事项的通知》、[2014]24号《安吉县人民政府专题会议纪要》，2、梅溪镇市场开发服务中心的事业单位法人证书，该两组证据用以证明涉案房产为梅溪镇市场开发服务中心经营管理的国有资产，3、水规计[2011]330《关于苕溪清水入湖河道整治工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，4、发改农经[2013]356号《国家发展改革委关于浙江苕溪清水入湖河道整治工程可行性研究报告的批复》，5、浙发改设计[2014]166号《省发改委关于苕溪清水入湖河道整治工程（安吉段）初步设计的批复》，6、梅政[2015]32号《梅溪镇政府关于要求下达的请示》及该文件公告情况，7、安政函[2015]44号《安吉县人民政府关于同意安吉县苕溪清水入湖河道整治工程梅溪镇区块国有土地上房屋征收的批复》及该文件公告情况，8、《重大决策社会稳定风险评估报告》，9、《预算单位开立银行结算账户批复书》，10、《撤销银行结算账户申请书》，11、梅溪镇政府出具的《情况说明》，12、对账单，证据3-12用以证明被告实施的苕溪清水入湖河道整治工程项目征收合法，13、《房地产价格评估机构协商确定书》，14、杭中价评[2015]安192号《评估报告》，15、《清水入湖拆迁补偿协议书》，16、扣款回单及收据复印件；证据13-16用以证明被告已对涉案房屋所有权人梅溪镇市场开发服务中心进行了补偿，17、租赁协议，用以证明涉案房屋由案外人张武杰租用，原告相关权益应向出租人要求，18、张武杰向被告提交的《申请报告》，19、张武杰委托律师夏亮的授权委托书，20、梅溪镇政府出具的《信访事项受理告知单送达回证》以及《信访事项实体性受理告知单》，21、梅信答[2016]4号《梅溪镇关于夏亮信访事项的答复意见》，22、梅信答[2016]4号《梅溪镇关于夏亮信访事项的答复意见》，证据17-22用以证明原告已就本案中征收补偿问题向被告提出请求，但被告通过信访予以答复，并不存在不履职情形。 被告提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条到第五条、第八条、第十条至第十七条、第二十六条作为法律依据。 经质证原告对被告提供的证据1、2有异议，认为不足以达到其证明目的；对证据3-5、12无异议，对证据6-11有异议，认为涉案征地审批、风险评估等程序违法。对证据13、14有异议，认为评估程序违法，评估结论缺乏可信性。认为证据15的协议系违法签订，证据16付款行为亦缺乏合法依据。证据17-22与本案缺乏关联性，不能达到被告的证明目的。对被告提供的法律依据没有异议，但认为根据法律依据应当给予原告征收补偿。 被告对原告提供的证据认为，1-5中被告履职合法，不能达到原告的证明目的；证据6无法证明原告对涉案被征收房屋的装修具有获得补偿权；证据7涉及的强制拆除行为为强制执行法院调解书的司法行为，不能证明被告违法；证据8不能证明原告已取得涉案房屋征收补偿权利，不能达到其证明目的；证据9与本案被诉行为没有关联。 经审查，本院对原告提供的证据认定如下：原告提供的证据1-5可以证明涉案房屋因涉及安吉县苕溪清水入湖河道整治工程梅溪镇区块国有土地上房屋征收的事实。证据6及证据8可以证明原告于2014年2月16日成为佳尚超市实际经营者的事实。证据7与本案缺乏关联性，不予采信。证据9系原告单方面估算的财产损失情况，不能达到其证明目的，不予采信。 对被告提供的证据认定如下：证据1、2可以证明涉案为梅溪镇市场开发服务中心所有的事实；证据3-12可以证明被告批准实施的安吉县苕溪清水入湖河道整治工程梅溪镇区块国有土地上房屋征收的事实；证据13-16可以证明梅溪镇政府与梅溪镇市场开发服务中心就涉案房屋征收签订《清水入湖拆迁补偿协议书》并给予补偿的事实；证据17可以证明涉案房屋曾由案外人张武杰租赁的事实；证据18-22与本案缺乏关联性不予采信。 经审理查明，涉案房屋坐落于安吉县梅溪镇××沙滩路××幢，为梅溪镇市场开发服务中心所有，《房屋所有权证号》为安房权证梅溪字第××号。案外人张武杰于2013年2月8日起租赁该房屋，并在该房屋经营佳尚超市，企业性质为个体工商户，登记的经营者为张武杰。2014年2月16日，原告戴送良通过权利转让成为佳尚超市实际经营者，后原告取得佳尚超市其他经营者的全部相关权益。 2015年9月2日，被告安吉县人民政府批准实施安吉县苕溪清水入湖河道整治工程梅溪镇区块国有土地上房屋征收，涉案房屋位于征收红线范围内。为推进涉案房屋征收补偿工作，梅溪镇政府委托杭州中诚健价格评估有限公司安吉分公司对涉案房屋评估，该公司作出杭中价评[2015]安192号《评估报告》，其中载明涉案房屋、装修及附属物、土地价值共计20714378元。2017年8月15日，梅溪镇政府与梅溪镇市场开发服务中心就涉案房屋的征收补偿签订《清水入湖拆迁补偿协议书》，约定的主要内容为：梅溪镇政府应支付梅溪镇市场开发服务中心房屋征收补偿款共计22785816元，梅溪镇市场开发服务中心应于2017年10月18日腾空房屋并办理交房手续。2017年9月梅溪镇政府向梅溪镇市场开发服务中心支付了上述补偿款项。2019年3月21日，原告通过邮寄方式向被告提供请求，请求被告：1、根据安政房征决[2015］第01号房屋征收决定配套的征收补偿方案标准对戴送良进行征收补偿，具体包含停产停业损失、搬迁补助、过渡费、各类奖励；2、对戴送良就佳尚超市被错误强拆导致的损失进行赔偿。被告对该申请未予答复和处理。 另查明，梅溪镇市场开发服务中心因与案外人张武杰就涉案房屋租赁纠纷，于2016年8月29日向安吉县人民法院提起诉讼。安吉县人民法院组织调解后，于同年9月2日作出（2016）浙0523民初5308号《民事调解书》，双方在该《民事调解书》中达成协议的主要内容为：解除租赁合同，张武杰应于2016年9月15日前腾空涉案房屋并返还原告；梅溪镇市场开发服务中心应支付张武杰419979元。后因张武杰未腾空涉案房屋，梅溪镇市场开发服务中心申请法院强制执行，安吉县人民法院随即强制清空位于涉案房屋内的佳尚超市。浙江省温州市中级人民法院于2018年9月27日作出（2018）浙03刑终642号《刑事判决书》，判决“一、维持浙江省永嘉县（2018）浙0324刑初179号刑事判决第一项；即被告人张武杰犯诈骗罪，判处有期徒刑七年，并处罚金人民币三万元；二、撤销浙江省永嘉县（2018）浙0324刑初179号刑事判决第二项；即责令被告人张武杰退赔违法所得人民币36.9979万元，返还被害人戴送良、周某、张某；三、责令被告人张武杰退赔违法所得人民币36.9979万元，返还梅溪镇市场开发服务中心”。安吉县人民法院于2019年2月19日作出（2017）浙0523民撤3号《民事判决书》，判决撤销（2016）浙0523民初5308号《民事调解书》。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。该条例第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。国有土地上房屋征收、补偿行为的行政相对人，一般指被征收房屋所有权人，即对被征收房屋享有占有、使用、收益、处分权利的主体。但房屋征收补偿系对房屋及装修、附属设施价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置、停产停业等损失的全面补偿，故征收的相对人，不仅仅包括房屋所有权人，而在房屋所有权与使用权分离的情况下，对于合法占有、使用被征收房屋，并进行装修等重大添附，使用房屋从事经营活动的行政相对人，亦有通过征收补偿实现其合法权益的权利。本案中，原告在涉案房屋经营佳尚超市，且有对涉案房屋进行部分装修等添附行为，应具有对其装修损失、搬迁、停产停业损失等获得征收补偿之权益。因此被告主张原告并非房屋所有权人，无权获得征收补偿，应通过民事途径维护其权益，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。涉案房屋于2017年被征收后，被告始终未对原告的补偿问题予以处理，亦未对原告的补偿申请作出回应，显属不当。 对于原告提出被告需赔偿因其行政不作为及委托实施单位恶意侵害而造成的折价退货、员工工资、水电成本、货物装修等损失的诉讼请求，本院认为，本案系原告申请被告履行征收补偿而提起的不履职之诉，相关补偿事宜现仍需被告先行处理，如存在被告怠于向原告履行征收补偿职责而造成原告搬迁过渡费用、停产停业损失增加等补偿事项，应由被告在作出涉案处理中一并考量，并给予原告合理补偿。另对于原告主张被告赔偿委托实施单位恶意侵害造成的损失，经庭审调查，原告称恶意侵害系指强制执行及后期财物的存放，本院认为上述行为并非被告实施，对于该行为造成的损失本案不予审查。原告可另行寻求救济途径。 综上，原告戴送良请求被告安吉县人民政府对其履行涉案房屋征收补偿法定职责的诉讼请求具有事实和法律依据，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告安吉县人民政府应于本判决生效之日起合理期限内对原告戴送良2019年3月18日提出的申请作出处理。 二、驳回原告戴送良其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告安吉县人民政府负担。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  许婷婷 审 判 员  沈 屹 人民陪审员  周建华 二〇二〇年一月三日 书 记 员  凌烈妮