湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终994号 上诉人（原审被告）武汉市江夏区城市管理执法局，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊大街宁安路2号。 法定代表人汪新元，局长。 委托代理人陆洵，湖北民本律师事务所律师。 上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街文化大道99号。 法定代表人张利，区长。 委托代理人张建华，武汉市江夏区司法局工作人员。 委托代理人孟磊晶，武汉市江夏区司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）王世合。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 上诉人武汉市江夏区城市管理执法局（以下简称区城管局）、武汉市江夏区人民政府（以下简称区政府）因被上诉人王世合诉其强拆行为违法及行政复议一案，不服湖北省武汉市江夏区人民法院（2019）鄂0115行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年初，原告王世合在武汉市江夏区金口街三门口村五组集体土地上兴建猪舍等建筑设施面积为1929.51平方米，从事畜禽养殖业。2017年3月16日，武汉市江夏区防治农业面源污染工作领导小组办公室发布夏农防办[2017]4号《关于印发江夏区畜禽禁养区畜禽退养工作实施方案的通知》，要求2017年6月30日前，全区禁养区内符合相关规定并经区政府批准可以暂缓退养的部分养殖场（户）的畜禽养殖场（户）全面退出养殖，并按照不同拆除方式，试行不同奖补标准。其中，功能性拆除中在2017年6月15日完成功能性拆除的，万头规模以下生猪及3万只规模以下家禽养殖场（户）拆除栏舍面积，按照50元每平方米给予包干补助。方案还规定了畜禽养殖场转产转业等其他事项。原告王世合的养殖场被划入畜禽禁养区内。2017年5月12日，原告王世合（乙方）与武汉市江夏区人民政府金口街道办事处（甲方）经协商并签订《金口街鲁湖周边畜禽禁养区退养补助合同》，合同约定，栏舍位于金口街道办事处××村××组，王世合在拆迁范围内有砖木结构房屋1929.51平方米，被拆迁房屋的产权属于经营者王世合。拆除砖木结构房屋面积1929.51平方米，按50元每平方米的标准计算，补偿金额为96,275.50元整。合同签订后原告王世合领取了补偿款。当日，原告王世合向武汉市江夏区人民政府金口街道办事处出具《承诺书》，载明：本人属三门口村组村民王世合，现有一栋猪栏（鸡舍）1929.51平方米已被区退养办锁定要被拆除，本人要求不拆除、不享受补偿，且今后不再在该处所从事畜禽养殖行业。本人特向政府办事处承诺，如本人不遵守承诺，政府及相关部门可随时进行处罚和强拆。2017年10月20日，原告王世合又向武汉市江夏区人民政府金口街道办事处提交的《申请》，载明：“······于2017年5月12日与金口街道办事处签订了退养协议，拆除猪栏养殖设施，为此断绝了生活来源，现申请将该处建筑进行维修改造，保证不增加建筑面积，改建成农业生产设施用房，用于扩大再生产，以解决生活所需。”金口街道办事处在该申请上加盖印章并注明“请规划、土地、四中队依据政策和规定办理相关手续”；同时，武汉市江夏区农业产业化服务中心加盖印章并注明“请农委畜牧兽医局按文件要予以备案。”2017年11月15日原告王世合填报《畜禽养殖场转产转业备案表》，并在备案表中承诺“本单位实施畜禽养殖功能拆除后，不再从事畜牧养殖业，否则，本单位将无条件接受政府拆除”。2017年11月15日，武汉市江夏区农业委员会畜牧兽医局在备案表加盖印章，同时注明“根据《关于印发江夏区畜禽禁养区畜禽退养工作实施方案的通知》（夏农防办[2017]4号）精神和金口街道证明，该养殖户实施了畜禽养殖功能拆除”，武汉市江夏区农业委员会经审查同意，并加盖印章。2018年5月30日，被告区城管局执法人员在开展违法建设拆违行动过程中对原告王世合进行调查并制作调查笔录，原告王世合在笔录中陈述“此处建筑物于2017年10月所改建，作为培植香菇类作物，占地面积1929.51平方米，建筑面积1929.51平方米，该处建筑物未办理建设工程规划许可证，但有相关部门备案材料”。被告区城管局还对涉案建筑物制作了《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》。《现场勘验笔录》上载明“王世合现场未能出示相关手续，已照相取证。”同日，被告区城管局向原告王世合送达《违法通知书》，通知书上载明“案由：王世合未经规划部门审批搭建建筑物案”，通知书上还注明有违法时间、地点及接受调查时间、地点。2018年5月31日，被告区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定，对原告王世合作出并送达（夏城管）限拆决字[2018]第E045号《违法建设工程限期拆除决定书》，限原告王世合于2018年6月8日之前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除。同日，被告区城管局还作出（夏城管）限公字[2018]第E045号《拆除公告》，“违建人王世合在江夏区金口街三门口村鲁湖旁未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《武汉市控制和查处违法建设办法》的规定。”因原告王世合未自行拆除，2018年8月14日，被告区城管局对原告王世合送达（夏城管）拆告字[2018]第E045号《强制拆除事先催告书》。2018年12月5日，被告区城管局又作出（夏城管）强拆决字[2018]第E045号《强制拆除决定书》，决定强制拆除位于江夏区金口街三门口村鲁湖旁的违法建设，占地面积1929.51平方米，建筑面积1929.51平方米，由被告区城管局组织相关部门对上述违法建设依法代为强制拆除。当日，被告区城管局组织人员、机械对原告王世合涉案建筑物进行了强制拆除。2018年12月12日，原告王世合以被告区城管局的强拆行为违法为由向被告区政府申请行政复议。当日，被告区政府受理原告王世合的复议申请，向被告区城管局作出并送达夏政复受[2018]30号《行政复议受理通知书》及夏政复答[2018]30号《答复通知书》。2018年12月26日，被告区政府在收到区城管局提交的《行政复议答复书》及证据后依法组成合议组，对双方提交的证据进行审查并组织召开复议听证会。经审理被告区政府于2019年2月28日作出夏政复决[2018]30号《行政复议决定书》，维持了被告区城管局于2018年12月5日对原告王世合1929.51平方米建筑物进行拆除的行为，并送达给原、被告双方当事人。原告王世合收到《行政复议决定书》后对该复议决定不服遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案涉案建筑物建成于2006年，原告王世合已生产经营多年，涉案建筑物所占用的为农村集体土地，并非建设规划用地。2017年3月，该片区被江夏区人民政府列入畜禽养殖禁养区后，原告王世合已按照江夏区关于畜禽养殖工作实施方案等文件规定，与所在地江夏区人民政府金口街道办事处签订了《金口街鲁湖周边畜禽禁养区退养补助合同》，按50元每平方米的标准领取补偿费。从该补助合同主要内容来看，可以看出原告王世合选择退养补助方式为去养殖功能化，并非完全自行拆除建筑物，且在签订补助合同的同时原告王世合也向金口街道办事处作出承诺今后不在该处从事畜禽养殖行业，并申请改建为农业生产设施，后又按有关文件精神填报《畜禽养殖转产转业备案表》，并经江夏区农业委员会审查同意备案。至此，原告王世合对涉案建筑物实施了养殖功能拆除。原告王世合与金口街道办事处所签订的补助合同“三、拆除标准：1、畜禽养殖栏舍全部拆至平地。2、畜禽养殖设施设备全部处理完毕。”被告区城管局未审慎审查，认定原告王世合应当自行拆除全部建筑物，并辩称原告王世合不是涉案建筑物的利害关系人的意见缺乏事实依据，本院不予采信；涉案建筑物所占用的土地属于集体土地，并非规划建设用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，涉案建筑物已投入生产经营多年，未取得乡村建设规划许可证，但当地乡、镇人民政府并未作出相应的行政处理决定。被告区城管局以原告王世合未办理建设工程规划许可为由根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条规定作出了强制拆除决定行为属于理解适用法律法规错误。综上所述，被告区城管局基于开展违法建设拆违行动，在履行法定职责过程中，应依法履行职责。涉案建筑物系在乡、镇规划范围内，且原告王世合与当地政府所签订的补偿协议确定为去养殖功能性拆除而非拆除全部建筑物，被告区城管局在执法过程中未审慎查明案件主要事实，即以涉案建筑物未办理建设工程规划许可手续为由决定予以强制拆除，属于认定事实主要证据不足，理解适用法律法规错误，但该涉案建筑物被强制拆除已不可能恢复原状，且撤销可能会对国家和社会公共利益造成重大损害，故对原告王世合请求确认被告区城管局强拆涉案违法建筑物行为违法的诉请原审法院依法予以支持。被告区政府作出夏政复决[2018]30号《行政复议决定书》决定维持被告区城管局的拆除行为，也属于认定事实不清，适用法律法规错误，原审法院依法应予以撤销。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告武汉市江夏区城市管理执法局于2018年12月5日对原告王世合1929.51平方米建筑物强制拆除行为违法；二、撤销被告武汉市江夏区人民政府于2019年2月28日作出的夏政复决[2018]30号《行政复议决定书》。 上诉人区城管局不服原审判决，向本院提起上诉称，本案中的涉案建筑确属于违法建设，上诉人对此强制拆除完全符合法律规定。一审法院未查明涉案违法建设所位于的规划区域，存在对本案事实的认定错误，即使假设涉案违法建设位于乡、村规划区内，上诉人对该项违法建设亦具有法定查处职权。一审法院对本案的裁判存在错误，请求二审法院：1.撤销湖北省武汉市江夏区人民法院（2019）鄂0115行初52号行政判决，改判驳回被上诉人的全部一审诉讼请求或改判驳回被上诉人对上诉人的一审起诉；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 上诉人区政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院判决确认区城管局于2018年12月5日以被上诉人1929.51平方米建筑强制拆除行为违法，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。涉案建筑建于2006年，王世合一直用于生产经营，违法状态连续存在。同时根据《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，区城管局具有查处未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物、构筑物或者其他设施相关职责，且对涉案违法建设的查处程序亦符合法律规定。上诉人于2019年2月28日作出的夏政复决[2018]30号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法。请求二审法院：1.撤销湖北省武汉市江夏区人民法院（2019）鄂0115行初52号行政判决；2.维持上诉人于2019年2月28日作出的夏政复决[2018]30号《行政复议决定书》。 被上诉人王世合辩称，涉案建筑所在的土地有合同，当时办猪场时国家是支持的，养殖用地为一般农用地，养殖用地上的建设用房不用办理建设规划手续。上诉人在一审中未提交证据证明其行政行为合法，一审判决正确。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。 本院另查明，区城管局在二审审理期间提交情况说明称，涉案违法建筑土地的性质在2018年以前为基本农田，金口街鲁湖沿岸部分片区在2018年被规划为设施农用地，涉案建筑所占用土地是否位于设施农用地需要进一步核实确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，建设用地一般为国有土地或者兴办乡镇企业、建设村民住宅、乡村公共设施和公益事业所使用的集体所有土地。根据上述规定，耕地、设施农用地等农业用地显然不属于规划建设用地，在农业用地上进行的建设也不受《中华人民共和国城乡规划法》的调整。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。因此对于违反耕地保护，非法占用农用地等违法行为，由负有查处职责的县级以上土地行政主管部门依据土地管理法规进行查处。区城管局称本案所涉建筑的土地性质在2018年前为基本农田，该建筑所在地的部分片区2018年后为设施农用地，区城管局未举证证明涉案建筑所在土地属于规划建设用地，也未举证证明其对于农用地上的违法行为有查处职权，其依《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《武汉市控制和查处违法建设办法》第二十一条的规定，以涉案建筑违反规划许可为由强制拆除涉案建筑的行为违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条的规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案因强制拆除的原行政行为违法，区政府作出的维持原行政行为的夏政复决字[2018]30号《行政复议决定书》，也应一并予以撤销。故原审判决确认区城管局强制拆除行为违法及撤销区政府的复议决定并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人武汉市江夏区城市管理执法局、武汉市江夏区人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  沈红 审判员  俞震 二〇二〇年一月二日 法官助理王瀚 书记员祁平