浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终619号上诉人（原审原告）唐宗享，男，1967年12月16日出生，汉族，住浙江省苍南县。上诉人（原审原告）赖时永，男，1981年6月28日出生，汉族，住浙江省泰顺县。上诉人（原审原告）郑美黄，女，1977年2月1日出生，汉族，住浙江省苍南县。上诉人（原审原告）刘远让，男，1990年8月8日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人曾锋，福建瑞佑律师事务所律师。委托代理人林灏，福建瑞佑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县玉苍路工人文化宫南侧。法定代表人陈世猛，局长。委托代理人吴文秀，该局工作人员。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）张淑碧，男，1961年2月25日出生，汉族，住浙江省苍南县。被上诉人（原审第三人）张淑霞（曾用名张淑振），男，1967年2月13日出生，汉族，住浙江省苍南县。原审原告陈诗汉，男，1981年8月11日出生，汉族，住浙江省苍南县。上诉人唐宗享、赖时永、郑美黄、刘远让因诉被上诉人苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南县资规局）规划行政许可一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经各方共同申请，本案扣除庭外协调期限两个月。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：唐宗享、赖时永、郑美黄、刘远让、陈诗汉系苍南县灵溪镇上江小区1-32幢四单元业主。2017年5月5日，张淑碧、张淑霞向原苍南县住房和城乡规划建设局（以下简称原苍南县住建局）提出建设用地规划许可申请，并提交温州市（地区）建设用地呈报表、灵溪镇人民政府的相关批复等材料，2017年5月8日至2017年5月18日原苍南县住建局对许可事项进行批前公示，于2017年8月29日作出地字第330327201701（个）028号《建设用地规划许可证》（以下简称被诉规划许可），主要内容为：用地单位张淑霞、张淑碧等两户，用地项目名称拆迁安置用房，用地位置灵溪镇上江小区1-32幢西北面裙房，用地性质个人住宅，用地面积180平方米，建设规模180.46平方米。唐宗享、赖时永、郑美黄、刘远让、陈诗汉不服，遂诉至原审法院，请求撤销上诉规划许可。原审法院另查明：2019年1月17日，根据苍委发[2019]5号《中共苍南县委苍南县人民政府关于印发〈苍南县机关改革方案〉的通知》，将县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理、测绘管理职责整合，组建县自然资源和规划局。2019年3月10日，根据苍委办〔2019〕55号《中共苍南县委办公室苍南县人民政府办公室关于印发〈苍南县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，县自然资源和规划局负责出具建设项目规划条件、规划选址意见书，核发建设用地（含临时建设工程）规划许可证；县住建局负责核发建设工程（含临时建设工程）规划许可证、乡村建设规划许可证，并负责建设工程规划核实工作，出具规划核实确认书；负责城乡建设档案管理。故将原审被告由苍南县住房和城乡规划建设局变更为苍南县自然资源和规划局。原审法院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中唐宗享、赖时永、郑美黄、刘远让、陈诗汉以被诉规划许可会影响其通风、采光以及影响消防通道为由提起本案诉讼，并提交了不动产权证等证据证明与涉案房屋相邻。由于被诉规划许可系建设用地的规划许可，主要涉及建设用地的位置及面积，本不会对唐宗享等五人的上述相邻权益造成影响，但该许可内容又包括建设规模，从该方面考虑又可能会影响到唐宗享等五人的相关权益，故唐宗享等五人与被诉规划许可具有法律上的利害关系。2.《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。《浙江省城乡规划条例》第三十二条第一款规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证；第四款规定，建设单位或者个人取得建设用地规划许可证后，方可申请用地。本案中，经灵溪镇人民政府同意张淑碧、张淑霞安置在上江小区1-32幢裙房，张淑碧、张淑霞遂向原苍南县住建局申请建设用地规划许可，后者经审查作出被诉规划许可符合上述法律规定。唐宗享等五人诉称原苍南县住建局在缺乏选址意见书的情况下作出被诉规划许可违反了《浙江省城乡规划条例》第三十条的规定，《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条和《浙江省城乡规划条例》第三十条规定了“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目”在项目批准前应申请核发选址意见书的内容，其中“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目”主要是指列入《国务院关于投资体制改革的决定》之中关系国计民生的重大建设项目，本案涉案建设项目显然不属于此种情况，故对唐宗享等五人的诉称意见，原审法院不予支持。唐宗享等五人诉称被诉规划许可侵犯了唐宗享等五人的物权以及在苍南县人民政府作出用地批复前作出被诉规划许可程序违法的意见，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。被诉规划许可证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，对唐宗享等五人要求撤销被诉规划许可的诉请，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐宗享、赖时永、郑美黄、陈诗汉、刘远让的诉讼请求；案件受理费50元，由唐宗享、赖时永、郑美黄、陈诗汉、刘远让负担。上诉人唐宗享、赖时永、郑美黄、刘远让上诉称：一、被诉规划许可事实依据不足。1.本案提交的申请表适用于个人用房申请用地，而被诉规划许可是申请拆迁安置用地，相互矛盾。2.本案申请用地的依据不足。苍南县资规局没有证据证实第三人在上江小区项目审批通过时具备拆迁安置户身份，也没有证据体现对此经过依法审查。第三人申请用地是根据灵溪镇人民政府的两份供地调整文件，而灵溪镇政府作为乡镇一级人民政府，没有法律授权其可以在省政府批准的拆迁安置项目中随意调整供地地块。3.苍南县资规局为证明其划拨用地来源，提交一份建设用地呈报表，但该呈报表无法证明原苍南县住建局对涉案上江小区土地拥有合法的划拨权，且无法体现所涉拆迁安置土地和涉案上江小区拆迁安置土地是同一宗土地或者存在承接关系。4.涉案项目变更规划程序不当。苍南县资规局未提供证据证实变更后的规划条件已经通报土地主管部门审批；规划总平图的修改未召开听证会征询利害关系人的意见；规划审批的用地及审批图纸上的建筑属于上诉人建造的附属裙房，其紧挨上诉人建筑，直接影响上诉人的建筑布局及外观，对上诉人的合法民事权益造成损害，未依法进行补偿明显违法。5.1-32幢中大部分业主的土地性质为国有出让用地，原苍南县住建局在国有出让地块周边许可划拨用地的建设，且国有出让地和划拨地邻接，在许可准许建设安置房时，应当在规划上考虑保持间距。二、被诉规划许可程序违法。1.被诉规划许可申报材料存在伪造。（1）家庭现有人口和申请用地情况两栏未如实申报填写，存在瑕疵。（2）两份申请书均存在“2018”中数字“8”被涂改为“7”的情况，苍南县资规局对此无法作出合理解释。（3）张淑霞和张淑碧申请书上的文字和数字明显系同一人笔迹，存在造假。2.本案审批手续存在明显瑕疵。（1）原苍南县住建局出具的受理通知书、送达文书签收人仅有张淑碧一人签字，张淑霞未签收，明显违法。（2）批前公示程序违法。批前公示登记表里出现的两位执法人员无法确认是否具备执法资格。公示结果无法证实行政主管机关已经对异议作出合法合理的处理。三、被诉规划许可适用法律错误。《浙江省城乡规划条例》第二十九条规定，与地表建设工程一并开发利用地上、地下空间的，应当与地表建设工程一并办理规划许可手续。2014年，原苍南县住建局已针对上诉人业主所在1-32幢楼房的主楼及裙房建设核发《建设用地规划许可证》，并在用地位置一栏已经载明标注“搭配裙房一间”，然而原苍南县住建局却在主楼和裙房都建设完毕的情况下单独就裙房再次予以办理用地许可，明显违反《浙江省城乡规划条例》第二十九条的规定。另，原审裁判未就上诉人诸多起诉理由分析说明，明显不公。综上，请求撤销原判，改判撤销被诉规划许可。被上诉人苍南县资规局辩称：一、被诉规划许可事实清楚，证据确实充分。涉案裙房与主楼之间设120毫米沉降缝，其用地位置、面积及允许建设范围依据上江小区详细规划确定，符合详细规划要求。二、被诉规划许可程序合法。2017年5月5日，第三人申请建设用地规划许可并提交灵溪镇人民政府拆迁安置文件及总平图等材料，原苍南县住建局受理后于2017年5月8日至5月18日进行公示，公示期间无人提出异议，原苍南县住建局作出被诉规划许可，程序符合法律规定。三、上诉人的上诉理由不能成立。涉案裙房与主楼之间设120毫米沉降缝，没有共用外墙，不存在侵犯上诉人财产权的事实；上诉人主张国有出让用地上的建筑物与国有划拨用地上的建筑物应当保持一定的距离以及涉案建设项目应当核发选址意见书的主张，缺乏法律依据；涉案地块属消防通道的意见，与事实不符；涉案建房用地未经审批以及违反一户一宅的意见，缺乏事实和法律依据。综上，被诉规划许可事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人张淑霞、张淑碧及原审原告陈诗汉未陈述意见。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。二审诉讼中，各方均未向本院提供新的证据。原审法院经审理查明的事实，有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案系上诉人唐宗享四人不服被诉规划许可而提起的诉讼，结合各方诉辩意见，就本案争议焦点评述如下。一、被诉规划许可事实依据是否清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。本案中，根据现有证据，张淑霞、张淑碧两户分别于2009年、2017年经苍南县灵溪镇人民政府审核同意，确定安置在上江小区1-32幢与1-33幢之间的裙房位置，张淑霞、张淑碧两户据此向原苍南县住建局提出建设用地规划许可申请，并提交灵溪镇人民政府批复等材料，原苍南县住建局经审查平面图等，作出被诉规划许可，确定该划拨土地建房的用地位置、面积、建设规模，事实清楚，依据充分。上诉人主张张淑霞、张淑碧两户不属于上江小区的拆迁安置户，未提供证据证明；上诉人主张涉案项目变更规划不当，但依据苍南县人民政府苍政发〔2009〕96号《关于同意实施苍南县上江小区详细规划局部修改成果的批复》、灵溪镇人民政府灵政函〔2017〕48号函件，涉案项目的规划条件于2017年3月经修改确定以设计号为G2-178-14图纸为准，现被诉许可确定的规划条件与上述图纸相符，并无不当；上诉人以涉案项目所占土地为划拨土地主张应与上诉人等的国有出让土地保持间距及应提供选址意见书，并无法律依据，故上诉人对被诉规划许可事实依据的异议，理由均不成立，本院不予支持。二、被诉规划许可程序是否合法。原苍南县住建局经受理申请、审查图纸后作出批前公示，公示期间无人提出异议，原苍南县住建局作出被诉规划许可，程序符合法律规定。其中，申报表中已载明申请人信息、申请用地情况及申请理由，并由申请人签字、捺印，符合提交申请的形式要件，落款时间中的数字“8”虽存在涂改，但可与呈报表的申请时间、批前公示材料等互相印证，上诉人以此主张存在造假，缺乏事实依据；批前公示登记表已载明公示地点、经办人员签名及对应执法证号，上诉人认为执法人员身份无法确认的理由，本院不予采纳。鉴于被诉规划许可系针对张淑霞、张淑碧两户作出，在无证据支持张淑霞委托张淑碧代为签收送达文书的情况下，原苍南县住建局未将文书分别送达给张淑碧两户，应认定存在瑕疵，但考虑张淑霞户未对此提出异议，本院予以指正。三、被诉规划许可适用法律是否正确。涉案项目属于地上建设项目，并不涉及地下空间开发，不适用《浙江省城乡规划条例》第二十九条与地表工程一并办理规划许可手续的规定，上诉人该点异议，缺乏事实和法律依据。原苍南县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条作出被诉规划许可，适用法律正确。综上，被诉规划许可事实清楚，适用法律正确，程序不违反法律规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，审判程序亦合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院均不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人唐宗享、赖时永、郑美黄、刘远让负担。本判决为终审判决。审判长  诸智影审判员  章宝晓审判员  杨贤斌二〇二〇年一月十九日书记员  金雄风