杭州市临安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0185行初82号 原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场，住所地杭州市富阳胥口镇灵苑村,统一社会信用代码92330183MA2ADH664T。 经营者黄金娟，该养殖场场长。 委托代理人胡生华，男，1966年12月15日出生，汉族，杭州市人，住杭州市富阳区，该养殖场员工。 被告杭州市生态环境局富阳分局，住所地杭州市富阳区富春街道劳动路50号，统一社会信用代码113301830025062915。 法定代表人章永乐，该局局长。 出庭负责人陆兴龙，该局副局长。 委托代理人徐小军，浙江恩波律师事务所律师。 被告杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。 法定代表人吴玉凤，该区区长。 委托代理人盛平、营楠，该区行政复议局工作人员。 原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场诉被告杭州市生态环境局富阳分局确认行政处罚行为违法，以及不服杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）作出的富政复决〔2019〕92号行政复议决定一案，本院于2019年10月8日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理。原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场的法定代表人黄金娟及委托代理人胡生华，被告杭州市生态环境局富阳分局的出庭负责人陆兴龙及委托代理人徐小军，被告富阳区政府的委托代理人盛平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场认为被告杭州市生态环境局富阳分局未按法定程序及法定期限内作出决定的行政行为违法，向被告富阳区政府申请行政复议，被告富阳区政府于2019年9月23日作出富政复决〔2019〕92号行政复议决定，驳回行政复议申请。 原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场诉称：杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场三面环山，西北方向有道路进出，养殖场离居民区目测距离1000米左右。2016年6月养殖场通过富阳区农林局、环保局、胥口镇人民政府畜禽养殖污染整治达标验收。2017年9月他人举报:杭州富阳区胥口镇灵苑村的神山上有个碧峰岭养殖场，占地30亩，在农保田上非法扩建，有恶臭、废水直排附近的饮用水源地。2017年9月4日，副区长何献忠第一时间赶赴现场，国土富阳分局、区农业局、区卫生局、区环保局、胥口镇人民政府等部门和单位相关人员对现场进行踏勘检查。2017年9月6日富阳区政府作出富政发〔2017〕135号《杭州市富阳区人民政府关于中央环保督察组交办7563号信访件的调查处理报告》。富政发〔2017〕135号文件内容记载:“富阳区环保局对该养殖场因干棚未密封，猪粪堆积未及时清理，导致恶臭气体无组织排放，影响周边环境的行为立案查处，拟处罚款人民币2万元整”(附：《区环保局立案登记表》富环立市〔2017〕第188号)，但至目前为止，被告杭州市富阳区环保局根本没有对原告下达行政处罚决定，而原告养殖场却被胥口镇人民政府强制拆除。2019年6月24日原告向被告富阳区政府提起行政复议。2019年9月23日被告富阳区政府作出富政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》认为:被告杭州市生态环境局富阳分局对原告的涉嫌违法行为于2017年9月5日立案，于2017年12月5日对该案终结调查，符合《环境行政处罚办法》第二十二条、第四十四条、第五十五条的规定。但被告杭州市生态环境局富阳分局未以适当的方式将终结调查的结果告知原告，应视为其在告知程序上存在瑕疵。鉴于原告已获得终结调查的结果，对其的实体权利并无实质影响，故予以指正。对于原告的复议请求，不予以支持。根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回原告的行政复议申请。原告为此不服，具体理由如下：一、被告富阳区政府在富政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》认为原告已获得终结调查的结果，但终结调查的结果是建立在法律明确规定终结调查所适用的情形基础之上，被告富阳区政府将结果性事项与程序性事项混为一谈，确属错误。根据《环境行政处罚办法》第四十四条规定，有下列情形之一的，可以终结调查:“(一)违法事实清楚，法律手续完备，证据充分的;(二)违法事实不成立的；(三)作为当事人的自然人死亡的；(四)作为当事人的法人或者其他组织终止，无法人或者其他组织承受其权利义务，又无其他关系人可以追查的；(五)发现不属于本机关管辖的；(六)其他依法应当终结调查的情形”。因此，终结调查的情形有六种。本案中，原告至今都不清楚被告杭州市环境局富阳分局对本案终结调查是采取六种情形中的哪一种情形，作出终结调查决定的，而被告富阳区政府作出的复议决定仍将《环境行政处罚办法》明确规定的结果性事项条款与程序性事项条款混为一谈，确属错误。二、本案不能以表面的终结调查结果来判断对原告的实体权利有无实质影响，而应以终结调查的情形来进行实质性判定，且已造成养殖场被强拆的严重后果。从原告提供的富政发〔2017〕135号《杭州市富阳区人民政府关于中央环保督察组交办7563号信访件的调查处理报告》内容:“该养殖场存在干粪棚未密封，导致恶臭气体无组织排放，影响周边环境。”“富阳区环保局对该养殖场因干粪棚未密封，猪粪堆积未及时清理，导致恶臭气体无组织排放，影响周边环境的行为立案查处(见附件8)，拟处罚款人民币2万元整”，且上述内容列入富政发〔2017〕135号文件“存在的问题”、“处理整改情况”项中，也是原告养殖场强拆因素之一。如果被告杭州市生态环境局富阳分局是以《环境行政处罚办法》第四十四条第二项违法事实不成立的为由终结调查的话，对原告养殖场被强拆的不利性产生实质性影响，而被告富阳区政府却认为对其的实体权利并无实质影响，属认定事实不清，致适用法律错误。综上所述，不服富阳区政府于2019年9月23日作出的富政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》，根据我国行政诉讼法的规定，向法院起诉，请求判令：一、撤销富政复决〔2019〕92号《行政复议决定书》;二、确认被告杭州市生态环境局富阳分局未按照法定程序，并在法定时限内作出决定的行政行为违法；三、责令被告杭州市生态环境局富阳分局限期依法纠正，并将终结调查结果告知原告。 被告杭州市生态环境局富阳分局辩称：一、被告行政行为并未侵害原告的合法权益，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。富环立审（2017）第188号案件因养殖场实体被取缔导致调查程序无法继续，违法事实无法查清，因此被告对该案终结调查，对原告不予行政处罚。即原告的合法权益并未受到侵害，也未对原告的权利义务产生实际影响。本案原告的起诉不属于《行政诉讼法》第十二条所规定的受案范围。相反，根据行政诉讼司法解释第一条规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告认为被告的行为是其养殖场被拆除的因素之一，没有依据。原告养殖场被拆除原因在于其系违章建筑，由富阳区胥口镇人民政府实施拆违完毕，与本案无关。被告根据本案的实际情形作出终结调查并不予行政处罚，不具有违法性。2017年9月4日，被告对原告养殖场检查时发现，存在“养殖场的干粪棚未经密闭处理、养殖废弃物恶臭无组织排放”情形，涉嫌违反《大气污染防治法》第八十条的规定。为此，被告于2017年9月5日予以立案调查。之后，因原告养殖场涉及违章建筑，富阳区胥口镇人民政府下发《限期拆除违法建筑通知书》责令限期拆除，并于2017年9月10日完成养殖场猪舍的拆除和场地清理工作。故调查程序因养殖场实体被取缔而无法继续，违法事实无法查清。根据《行政处罚法》第三十条的规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”在这种情形下，被告终结调查程序不予行政处罚符合法律规定。更何况，终结调查系行政处罚过程中的一个程序性环节，其本身不具有可诉性。综上所述，原告的诉请不能成立，请求予以驳回。 被告富阳区政府辩称：本机关已依法作出行政复议决定，履行法定职责。本机关于2019年6月25日收到原告提出的行政复议申请，于2019年7月1日受理该案，并于同日将《行政复议申请受理通知书》邮寄送达原告，于2019年7月3日将《行政复议提出答复通知书》直接送达被告杭州市生态环境局富阳分局。因情况较为复杂，本机关未能在法定期限内作出行政复议决定，根据有关法律规定，答辫人于2019年8月13日作出《行政复议决定延期通知书》，并告知了原告及杭州市生态环境局富阳分局。本机关在审理期间查阅相关案卷材料、调查相关情况，于2019年9月23日作出《行政复议决定书》(富政复决〔2019〕92号)，于2019年9月23日邮寄送达原告，于9月24日直接送达杭州市生态环境局富阳分局。本机关的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，已依法履行了法定职责。本机关作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。本机关受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理，查明以下事实：2017年9月4日，杭州市生态环境局富阳分局安排执法人员到原告处进行现场检查，发现原告在“养殖场的干粪棚未经密闭处理、养殖废弃物恶臭无组织排放”情形，杭州市生态环境局富阳分局予以立案调查。杭州市生态环境局富阳分局执法人员进行了现场拍照取证，并对原告的现场负责人作了《现场检查(勘验)笔录》。2017年9月5日，胥口镇人民政府下发《限期拆除违法建筑通知书》责令限期拆除养殖场的违章建筑，并于2017年9月10日完成养殖场猪舍的拆除和场地清理工作。2017年12月5日，杭州市生态环境局富阳分局对该案终结调查，不给予行政处罚。本机关认为:《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。根据以上法律规定杭州市生态环境局富阳分局对本行政区域内的环境保护工作行使统一的监督管理权。2017年9月4日，杭州市生态环境局富阳分局安排执法人员到原告处进行现场检查，发现原告在养殖场的干粪棚未经密闭处理、养殖废弃物恶臭无组织排放的涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，该事实有杭州市生态环境局富阳分局对原告的现场负责人作的《现场检查(物验)笔录》予以证实。且杭州市生态环境局富阳分局将养场场所记入在现场勘察平面图中，并采取拍照方式记录现场情況，且调查人员为两人，符合《环境行政处罚办法》第二十六条、第二十八条和第三十三条规定。而原告所述的养殖场的畜禽养殖场污染整治达标并验收合格时间在2016年6月，两者时间不同，故原告所诉该项理由不能成立。被告对原告的涉嫌违法行为于2017年9月5日立案，于2017年12月5日对该案终结调查，符合《环境行政处罚办法》第二十二条、第四十四条、第五十五条的规定。但杭州市生态环境局富阳分局未以适当的方式将终结调查的结果告知原告，应视为其在告知程序上存有瑕疵。鉴于原告已获得终结调查的结果，对其的实体权利并无实质影响，故本机关在复议决定中予以指正并无不妥。综上，本机关按照法定程序作出行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，应当予以支持。原告提起诉讼的理由不成立，依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为，被告杭州市生态环境局富阳分局因他人投诉对原告涉嫌违法行为初步审查后于2017年9月5日立案，2017年9月10日因原告被强制拆除导致调查程序无法继续，违法事实无法查清，于2019年12月5日终结调查（不处罚）。根据《行政处罚法》《环境行政处罚办法》规定，行政机关给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定并告知行政相对人，行政相对人对给予的行政处罚享有陈述权、申辩权。本案，因行政机关无法继续调查而终结（不处罚），不属于应当制作处罚决定书的情形，行政机关对立案和调查终结（不处罚）依法没有告知义务，其系行政处罚过程中的内部行为。原告主张，富政发〔2017〕135号《杭州市富阳区人民政府关于中央环保督察组交办7563号信访件的调查处理报告》的处理整改情况里载明“被告杭州市生态环境局富阳分局对原告涉嫌违法行为已立案，拟处罚人民币2万元整”，故上述立案和调查终结（不处罚）是导致原告被强拆的原因之一，实质已经对原告权利义务产生实际影响。本院认为，杭州市富阳区政府向中央环保监督组提交的调查处理报告，系行政机关接受层级监督而实施层报的内部过程性行为，不是最终决定，此其一；其二，从该调查处理报告的附件中可知悉，被告杭州市生态环境局富阳分局向杭州市富阳区政府提交的材料止步于“立案登记表”，并无拟处罚决定书等相关内容；其三，最终决定原告养殖场被拆除原因在于存在违法建筑，由城乡规划主管部门依据城乡规划法律法规实施拆除。所以，原告主张被告杭州市生态环境局富阳分局的立案和终结调查（不予处罚）对其权利义务已产生实际影响，依据不足，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（六）、（十）之规定，裁定如下： 驳回原告杭州富阳区胥口镇碧峰岭养殖场的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  胡晴环 人民陪审员  徐华丰 人民陪审员  王卫国 二〇二〇年一月九日 书 记 员  朱颖雯