湖北省孝感市孝南区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0902行初96号公益诉讼起诉人孝感市孝南区人民检察院。被告孝感市孝南区新华街道办事处。住所地：孝感市孝南区小东门外正街26号。法定代表人严新春，该办事处主任。委托代理人胡世甫，孝感市孝南区新华街道办事处干部。代理权限为：代为收集证据材料，查阅案卷，参加庭审活动，代签代收法律文书。公益诉讼起诉人孝感市孝南区人民检察院诉被告孝感市孝南区新华街道办事处不依法履行监管法定职责，于2019年11月21日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年11月27日立案后，于2019年12月2日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人孝感市孝南区人民检察院委派检察员彭俊才、梁玉珍出席法庭，被告孝感市孝南区新华街道办事处的出庭负责人汤海洲、委托代理人胡世甫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人孝感市孝南区人民检察院诉称，1.请求确认孝感市孝南区新华街道办事处对辖区内316国道复线旁“南方国际”对面一无名废旧回收点在路边乱堆乱放废旧物品的行为未依法履行监管职责违法；2.请求判令孝感市孝南区新华街道办事处依法继续履行监管职责。事实与理由：2019年6月底，公益诉讼起诉人在履行行政公益诉讼职责开展巡查工作中发现，孝感市孝南区新华街道办事处怠于履行环境卫生综合管理职责的行为致使社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人于2019年7月3日立案，同年7月5日履行检察建议程序。经依法审查查明：孝感市孝南区新华街道办事处辖区内316国道复线旁“南方国际”对面有一处废旧回收点，该回收点在路边乱堆乱放废旧物品，没有得到有效监管，对环境卫生、市容市貌和周边居民的正常生活造成影响。为维护社会公共利益，公益诉讼起诉人向孝感市孝南区新华街道办事处发出鄂孝南检行公[2019]42090200022号《检察建议书》，建议孝感市孝南区新华街道办事处积极履行职责，及时处置该废旧回收点乱堆乱放废旧物品的情形；排查类似情形，制定规章制度加强监管，避免此类情形再次发生。该检察建议书于2019年7月5日依法送达孝感市孝南区新华街道办事处，由该单位工作人员范小桂签收。2019年8月29日，孝感市孝南区新华街道办事处对该检察建议作出回复称：“经实地调查地点为316复线南方国际对面，此处属新华街范围内，主要是由回收站废品堆积倾倒产生。在贵单位送达检察建议前，我街道多次对回收站乱堆乱放行为进行了劝阻，但收效甚微，并及时与城管综合执法局进行沟通，在收到检察建议书后，立即与店主取得联系，及时对堆积废品进行清理，要求店主不得随意倾倒堆放。下一步我们将加强环境保护整治力度，履行属地管理职责，对侵害社会公共利益的行为进行及时处理，同时，将依法取缔该回收站，做好辖区范围内环境卫生保洁，建立健全长效管理机制，实行日巡查日处理。”经公益诉讼起诉人调查，截止2019年11月5日，孝感市孝南区新华街道办事处仍未取缔该废旧回收站，也未对该回收站乱堆乱放废旧物品的情况进行合理处置。认定上述事实的证据如下：1.孝感市孝南区人民检察院2019年7月1日所作勘验检查笔录（鄂孝南检技勘[2019]2号）;2.孝感市孝南区人民检察院鄂孝南检行公[2019]42090200022号《检察建议书》及《送达回证》；3.孝感市孝南区新华街道办事处对本院《检察建议书》的回复；4.孝感市孝南区人民检察院2019年11月5日所作勘验检查笔录（鄂孝南检技勘[2019]3号）;5.2019年11月7日孝感市孝南区人民检察院对废旧回收点经营者黄中原的询问笔录。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、《孝感市城市综合管理条例》第三条、第四条、第五条的规定，孝感市孝南区新华街道办事处负有环境卫生综合管理职责，对辖区内的市容市貌、环境质量负有监管责任；根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条的规定，孝感市孝南区新华街道办事处可以依法处理。孝感市孝南区新华街道办事处怠于履行上述职责，致使社会公共利益受到侵害，且在检察机关发出诉前检察建议后，仍未完全履职，导致社会公共利益仍处于受侵害状态。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向人民法院提起诉讼，请依法裁判。公益诉讼起诉人孝感市孝南区人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供以下三组证据：证据一、孝感市孝南区新华街道办事处未依法履行城市综合管理职责，致使社会公共利益收到侵害的证据：孝感市孝南区人民检察院2019年7月1日所作勘验检查笔录（鄂孝南检技勘[2019]2号），附现场照片9张。拟证明316国道复线旁“南方国际”对面有一处废旧回收点，该回收点在路边乱堆乱放废旧物品。证据二、孝感市孝南区人民检察院督促孝感市孝南区新华街道办事处依法履行职责的证据：1.孝感市孝南区人民检察院鄂孝南检行公[2019]42090200022号《检察建议书》；2.孝感市孝南区人民检察院鄂孝南检行公[2019]42090200022号《检察建议书》的《送达回证》。拟证明孝感市孝南区人民检察院在发现孝感市孝南区新华街道办事处未依法履行城市综合管理职责、致使社会公共利益收到侵害的情况后提出检察建议，督促其履行法定监管职责。证据三、孝感市孝南区新华街道办事处经检察建议督促后未完全履职，导致社会公共利益仍受侵害的证据：1.孝感市孝南区新华街道办事处对孝感市孝南区人民检察院检察建议的回复；2.孝感市孝南区人民检察院2019年11月5日所作勘验检查笔录（鄂孝南检技勘[2019]3号），附现场照片60张；3.2019年11月7日孝感市孝南区人民检察院对废旧回收点经营者黄中原的询问笔录。拟证明孝感市孝南区新华街道办事处经督促后未完全履行监管职责，致使社会公共利益仍处于受侵害状态。被告孝感市孝南区新华街道办事处辩称，请求人民法院依法驳回公益诉讼人的起诉。事实与理由：一、被告无公益诉讼人所诉称的环境卫生监管的法定职责，其起诉主体错误。一是被告按照诸多法律法规、孝感市相关政策规定只是落实、执行环境卫生管理工作，无法定的环境卫生方面社会公共利益受到侵害（以下简称环卫非法行为）的行政执法职责，即无职权，何来的职责。落实、执行环境卫生管理工作也是“上面千条线，基础一根针”的现象。依据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定、《固体废物污染环境防治法》第十条和第十五条的规定、《孝感市城市综合管理条例》第七条的规定，孝南区环境主管部门和孝南区综合执法局才是具有环卫非法行为的法定行政执法权的综合监管职责。因此，公益诉讼人将环卫非法行为的监管职责加到被告头上错误。二是正因为被告没有环卫非法行为的法定行政执法权的监管职责，根本就没有取缔本案所涉废旧回收站的行政执法权，被告在公益诉讼人提出检察建议书前后多次与渡口社区居委会上门做工作，责令其停止经营，不仅经营业主黄中原拒不停止营业，而且该站点的场地出租人雷友桥也是拒不理睬。被告能够采取的措施，只有做思想工作，苦口婆心地劝说，但往往难以凑效，被告认为已依法落实了环卫管理工作。被告没有行政执法权而无法采取行政处罚或行政强制措施，公益诉讼人却放过对环卫非法行为具有法定行政执法权的孝南区环境主管部门和孝南区综合执法局，连过问都不曾有过。三是黄中原经营废旧回收未办理营业执照而属于非法经营，所在地的市场监管部门（原工商部门）明显未履行责令停产停业的法定职责，且市场监管部门是完全有取缔、关停的行政执法权的。公益诉讼人同样视而不见，网开一面。四是公益诉讼人诉称被告可以依法处理，如果按照其逻辑，也有不可以的成份在内，这是其一；其二，“可以依法处理”那就不是应当依法处理，公益诉讼人为何放过应当依法处理的部门。况且《孝感市城市综合管理条例》是一个政策性规定，不是法律依据，而且该条例并未明确被告具有环卫非法行为的法定行政执法权的监管职责；《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条的规定因地理位置、立法宗旨等方面不适用于本案所涉事项。况且，被告仅为孝感市孝南区人民政府的派出机关，履行的是孝感市孝南区人民政府的职责，与乡政府有区别。二、公益诉讼人未提供证据证明社会公共利益受到侵害的证据。从公益诉讼人巡查和认定事实的证据上看，并没有相应的社会公共利益受到侵害的证据，仅为其自认结论，所提出的检察意见及此诉讼无基础条件而值得商榷。三、被告已征收了出租人雷友桥的鱼池房和附属建筑。被告己于2019年12月6日与出租人雷友桥订立了《鱼池补偿协议书》，征收了雷友桥的鱼池房和附属建筑，并支付了补偿款，雷友桥正在督促废旧经营人黄中原搬迁，不出几日，废旧回收站即将消失，恢复原状。当然这也不是被告依法行使职权的结果。被告孝感市孝南区新华街道办事处在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、1.雷友桥鱼池房补偿协议书、结算表、统计表。拟证明被告与废旧点出租人雷友桥达成征收补偿协议，征收出租人房屋及所有附属物，补偿其461921.5元的情况；2.付款凭证。拟证明补偿款已支付给雷友桥，雷友桥正在督促废旧经营人黄中原搬迁的情况。证据二、2019年12月12日孝感市孝南区新华街道渡口社区居民委员会出具的《证明》。拟证明废旧经营人黄中原系租赁雷友桥临时建筑及场地的情况。经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据均无异议。被告对公益诉讼起诉人提交的证据二和证据三中的证据1无异议；对证据一对真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，认为仅照片无法达到证明被告未依法履行职责的证明目的，同时也不能证明该废旧站侵害了社会公共利益；对证据三中证据2有异议，意见同证据一一致；对证据三中证据3真实性没有异议，但其认为在接到检察意见后，向孝南区综合执法局进行了工作汇报，综合执法局到过现场进行了执法，因此对询问笔录中黄中原说没有任何单位找过他们不认同。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人对被告提交的证据均无异议，被告对公益诉讼起诉人提交的证据二和证据三中的证据1无异议，对于上述双方无争议的证据，本院予以采信。公益诉讼起诉人提交的对证据一、证据三中证据2客观真实的反映了相关事实，本院依法予以采信。证据三中证据3系公益诉讼起诉人依职权依法作出，且被告未提交证据证明其他单位或部门已经介入，故对该证据本院依法予以采信。经审理查明，2019年6月底，公益诉讼起诉人孝感市孝南区人民检察院在履行行政公益诉讼职责开展巡查工作中发现，被告孝感市孝南区新华街道办事处辖区内316国道复线旁“南方国际”对面有一处废旧回收点，该回收点在路边乱堆乱放废旧物品，没有得到有效监管，对环境卫生、市容市貌和周边居民的正常生活造成影响。鉴于被告怠于履行环境卫生综合管理职责的行为致使社会公共利益受到侵害，公益诉讼起诉人于2019年7月1日到现场进行勘验检查并制作鄂孝南检技勘[2019]2号《勘验检查笔录》，于2019年7月3日作出鄂孝南检行公[2019]42090200022号《立案决定书》。2019年7月4日，公益诉讼起诉人对被告作出鄂孝南检行公[2019]42090200022号《检察建议书》，建议被告积极履行职责，及时处置该废旧回收点乱堆乱放废旧物品的情形；排查类似情形，制定规章制度加强监管，避免此类情形再次发生。该检察建议书于2019年7月5日对被告进行送达。2019年8月29日，被告对公益诉讼起诉人作出的检察建议进行回复。内容与公益诉讼起诉人诉称表述一致。2019年11月5日，公益诉讼起诉人再次对现场进行勘验检查并制作鄂孝南检技勘[2019]3号《勘验检查笔录》，发现被告仍未取缔该废旧回收站，也未对该回收站乱堆乱放废旧物品的情况进行合理处置。另查明，2019年12月6日，被告以新华街道澴川风景区建设征迁指挥部的名义与被告辖区渡口社区居民委员会居民雷友桥签订《雷友桥鱼池房补偿协议》，由被告于2019年12月12日支付雷友桥鱼池补偿款461921.5元。本院认为，本案系行政公益诉讼案件。结合公益诉讼起诉人、被告提交的证据及观点和本院查明的事实，本院归纳如下焦点并进行阐述：1.孝感市孝南区新华街道办事处是否系本案适格被告；2.公益诉讼起诉人提供的证据能否证明社会公共利益受到侵害，人民法院该如何认定；3.公益诉讼起诉人提出的诉讼请求该如何认定。一、孝感市孝南区新华街道办事处是否系本案适格被告《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”根据上述法律规定，孝感市孝南区新华街道办事处作为孝感市孝南区人民政府的派出机关，属区政府领导，依据法律法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能，应当对本行政区域的环境质量负责。同时，根据《孝感市城市综合管理条例》第三条、第四条、第五条的规定，孝感市孝南区新华街道办事处负有城市综合管理职责，对辖区内的市容环境卫生等等负有监管责任。综上，孝感市孝南区新华街道办事处是本案的适格被告。二、公益诉讼起诉人提供的证据能否证明社会公共利益受到侵害，人民法院该如何认定结合公益诉讼起诉人提供的2019年7月1日所作勘验检查笔录（鄂孝南检技勘[2019]2号），附现场照片9张和孝感市孝南区人民检察院2019年11月5日所作勘验检查笔录（鄂孝南检技勘[2019]3号），附现场照片60张来看，孝感市孝南区新华街道办事处辖区内316国道复线旁“南方国际”对面废旧回收点，明显存在“脏、乱、差”等现象，必然对市容环境卫生和周边居民的正常生活造成影响，从而侵害社会公共利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”根据该规定，公益诉讼起诉人已经提供证据证明被告行为违法，即便其提供的证据不成立，亦不能免除被告提交证据证明其行为没有违法的举证责任，即：如果被告认为公益诉讼起诉人提供的证据不能证明社会公共利益受到侵害，其则应提交证据证明社会公共利益没有受到侵害。而被告在法定期限内未提交相关证据。三、公益诉讼起诉人提出的诉讼请求如何认定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，公益诉讼起诉人于2019年7月5日对被告送达鄂孝南检行公[2019]42090200022号《检察建议书》，建议被告积极履行职责并提出具体措施，被告虽于2019年8月29日对公益诉讼起诉人作出的检察建议进行了回复，但对检察建议中的“积极履行职责”未予实现，直至2019年11月5日，公益诉讼起诉人再次对现场进行勘验检查并制作鄂孝南检技勘[2019]3号《勘验检查笔录》，被告仍未取缔该废旧回收站，也未对该回收站乱堆乱放废旧物品的情况进行合理处置。因此，被告对公益诉讼起诉人作出的检察建议未依法履行市容环境卫生监管法定职责。2019年12月6日，被告以新华街道澴川风景区建设征迁指挥部的名义与被告辖区渡口社区居民委员会居民雷友桥签订《雷友桥鱼池房补偿协议》，并于2019年12月12日支付雷友桥鱼池补偿款461921.5元，但该行为对于检察建议的目的和结果而言，仅系程序性行政行为，不能认定为已经履行了法定职责。公益诉讼起诉人请求确认孝感市孝南区新华街道办事处对辖区内316国道复线旁“南方国际”对面一无名废旧回收点在路边乱堆乱放废旧物品的行为未依法履行监管职责违法。本院认为，确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。公益诉讼起诉人的该项诉讼请求，系基于被告以新华街道澴川风景区建设征迁指挥部的名义与被告辖区渡口社区居民委员会居民雷友桥签订《雷友桥鱼池房补偿协议》和支付鱼池补偿款之前，回复公益诉讼起诉人检察建议之后，被告的该行为对公益诉讼起诉人作出的检察建议虽未依法履行市容环境卫生监管法定职责，但对于履职目的的实现确系作出了相应的推进工作，公益诉讼起诉人庭审中可直接主张第二项要求被告依法继续履行监管职责诉讼请求，其已经一并主张的，本院结合审理查明的实际情况作出综合判决。综上所述，依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：责令被告孝感市孝南区新华街道办事处在法定期限内对孝感市孝南区新华街道办事处对辖区内316国道复线旁“南方国际”对面一无名废旧回收点继续履行市容环境卫生监管法定职责。案件受理费50元，由被告孝感市孝南区新华街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  邱润清审 判 员  宋汉军审 判 员  董洪胜人民陪审员  高 崀人民陪审员  张 恺人民陪审员  陈 华人民陪审员  余 丹二〇二〇年一月二十七日书 记 员  戴 丹附相关法律条文：《中华人民共和国环境保护法》第六条一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。