云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云06行终158号上诉人（原审原告）李旭，男，生于1986年2月8日，居民份证号码532128198602080436，汉族，住镇雄县。委托代理人方成康，云南滇东北（镇雄）律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托代理人谭文，男，住镇雄县。系原告李旭姐夫。代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）镇雄县自然资源局（原镇雄县城市管理综合执法局）。地址：镇雄县南台街道办事处南广路40号。法定代表人宁立华，局长。委托代理人苏美成，云南南广律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人李旭因与被上诉人镇雄县自然资源局（原镇雄县城市管理综合执法局）行政处罚纠纷一案，于2018年2月5日向原审法院提起诉讼，原审法院于2018年7月17日作出判决，以镇雄县城市管理综合执法局无执法主体资格、无权作出《行政处罚决定书》为由，撤销原镇雄县城市管理综合执法局对李旭作出的镇城管建罚[2017]19号《行政处罚决定》。宣判后，原镇雄县城市管理综合执法局不服提出上诉，我院于2018年12月10日以原审判决认定基本事实不清、证据不足，适用法律、法规错误作出裁定，撤销镇雄县人民法院（2018）云0627行初6号行政判决，发回重审。期间，因机构改革调整，将镇雄县国土资源局的职责、镇雄县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责等整合，组建了镇雄县自然资源局。原镇雄县城市管理综合执法局提出其主体已不适格，经原告李旭申请，将被告变更为镇雄县自然资源局。镇雄县人民法院于2019年9月30日作出（2019）云0627行初7号行政判决，李旭不服该判决，向本院提起上诉。上诉人李旭的委托代理人方成康及被上诉人（原审被告）镇雄县自然资源局委托代理人苏美成分别向本院提交了书面代理意见。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年至2015年期间，原告李旭在镇雄县旧府街道办事处龙井社区魁阁老包处将自己家老房拆除，修建了建（构）筑物三层。2017年5月14日，原镇雄县城市管理综合执法局对原告李旭进行了询问，李旭陈述其修建的房屋已委托他人在镇雄县国土资源局办理了镇土字163号《宅基地批准书》，并将镇土字163号《宅基地批准书》提交给原镇雄县城市管理综合执法局。镇土字163号《宅基地批准书》载明：“，户主李旭家庭人口捌人，原宅基地面积肆拾贰平方米，现批准使用土地面积叁佰贰拾平方米。地点：魁角（阁）老包，旧房翻改新。批准人镇雄县土地管理局（公章），二00一年三月二十六日”。当日，原镇雄县城市管理综合执法局对原告李旭修建的建（构）筑物进行勘验，该建筑物为砖混框（架）结构，二层；四至界限为：东至向荣伦住宅，南至空地，西至空地，北至空地；建筑面积为1539.6平方米，占地面积为798.64平方米。构筑物为钢架塑脂顶结构，面积为255.99平方米。2017年6月19日，原镇雄县城市管理综合执法局向镇雄县国土资源局发出核查函，请帮助查询李旭户提供的2001年3月26镇雄县土地管理局下发的乌峰镇土字第163号《宅基地批准书》的真实性。2017年6月26日，镇雄县国土资源局复函：“经查，我单位档案信息中未发现李旭户相关信息”。2017年12月8日，镇雄县国土资源局向镇雄县人民政府办公室层报了一份关于对魁阁公园修建处涉及李旭提交的《宅基地批准书》（镇土字163号）的《核查情况报告》。该《报告》核查结论为：“经调查核实，并通过鉴定机构鉴定，李旭所提交的宅基地批准书（证号：镇土字壹佰陆拾叁号，户主李旭位于魁角老包，批准面积叁佰贰拾平方米，批准时间2001年3月26日）无审批档案资料，该宅基地批准书上加盖的印章与我局2000年3月7日至2003年1月17日止经镇雄县人民政府办公室《关于启用“镇雄县土地管理局”加密防伪印章的通知》（镇政办发［2000］5号）文件批准使用的印章不一致，该宅基地批准书不属于我局的审批文书”。该《报告》当日呈请朱嘉友副县长阅示，朱嘉友副县长于同月10日批示：“请城管局、国土局对该户宅基地作最后确认后，依法依规作出处理”。2017年12月8日，原镇雄县城市管理综合执法局向镇雄县住房和城乡规划建设局发出核查函，恳请查询李旭在镇雄县龙井社区魁阁老包处修建的房屋位置是否在城市规划区内及是否取得建设工程规划许可证修建等信息。次日，镇雄县住房和城乡规划建设局复函，内容是：“……经查询，李旭在镇雄县龙井社区魁阁老包修建的房屋，未在我局办理过建设工程规划许可证，其房屋的修建位置属城市规划区”。2017年12月25日，原镇雄县城市管理综合执法局向原告李旭送达了《行政处罚事先告知书》。同年12月31日，原镇雄县城市管理综合执法局对原告李旭作出镇城管建罚［2017］19号《行政处罚决定》。2018年1月16日，原镇雄县城市管理综合执法局对原告李旭发出镇建城管催告［2018］27号履行行政处罚决定《催告书》，请李旭自收到书本《催告》之日起10日内，履行拆除在镇雄县旧府街道办事处龙井社区魁阁老包违法修建的建（构）筑物。2018年2月5日，原告李旭向原审法院提起行政诉讼，同时向原审法院递交了停止执行申请书，请求停止执行原镇雄县城市管理综合执法局作出的镇城管建罚［2017］19号《行政处罚决定》。次日，原审法院作出（2018）云0627行初6号《行政裁定》，停止执行原镇雄县城市管理综合执法局于2017年12月31日对原告李旭作出的镇城管建罚［2017］19号《行政处罚决定》。本案经原审法院审判委员会讨论认为，原告李旭在修建房屋时，未办理建设工程规划许可证等手续，其建筑物属违法建筑物，原镇雄县城市管理综合执法局作出的《行政处罚决定》认定事实清楚，应驳回原告李旭的诉讼请求。关于原镇雄县城市管理综合执法局是否有权作出《行政处罚决定》的问题。2017年5月1日中华人民共和国住房和城乡建设部颁布施行的《城市管理执法办法》第4条第3款规定“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的管理执法工作”；第8条规定“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权……”。《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。因此，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权，法律规章已作出明确规定。本案中，原镇雄县城市管理综合执法局提交的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》、《云南省违法建筑处置规定》第五条、《云南省城乡规划条例》第二十九条、第三十条、《昭通市人民政府关于10个县城市场管理综合行政执法工作方案的批复》、《镇雄县人民政府关于恳请批准镇雄县城市管理综合执法工作改革实施方案的请示》、《城市管理综合执法机构相对集中行政处罚权的范围》第四条、第八条，能证明原镇雄县城市管理综合执法局有作出有关违法建筑处罚决定、有行政执法主体资格和权限的法律依据，故原告李旭认为原镇雄县城市管理综合执法局作出本案《行政处罚决定》属于越权行政的观点，不予采纳。关于《催告书》是否属行政行为的问题。本案中，原镇雄县城市管理综合执法局对原告李旭作出《行政处罚决定》后，因原告李旭未按期履行《行政处罚决定》所确定的义务，原镇雄县城市管理综合执法局遂对原告李旭发出镇城管建罚催告[2018]27号履行行政处罚决定《催告书》。原审法院认为，原镇雄县城市管理综合执法局发出的《催告书》，是《行政处罚决定》作出后的过程性行为，该行为亦是行政机关在执法过程中的告知行为，不属于具体的行政行为。关于被告作出的《行政处罚决定》是否已超过处罚期限的问题。最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号对国土资源部（原国家土地管理局）[1997]国土[法]字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》的答复，即对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。……。故被告作出的《行政处罚决定》没有超过处罚期限。综上所述，被告镇雄县自然资源局作出的《行政处罚决定》，即原镇雄县城市管理综合执法局于2017年12月31日对原告李旭作出镇城管建罚[2017]19号《行政处罚决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应驳回原告李旭的诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告李旭的诉讼请求。二、案件受理费人民币50元，由原告李旭交纳。李旭上诉请求：撤销一审判决，支持上诉人的原审诉讼请求或将本案发回重审。事实和理由：1、原判认定上诉人的房屋建设于“2012年至2015年期间”事实不清，没有证据证明。2、被上诉人对上诉人的行政处罚明显不当，应予撤销。①根据镇雄县委、县政府（2013）24号和（2015）63号文件规定的精神，只有在2015年以后未办理批准手续的违章建筑才予以强制拆除不予补偿，而上诉人的房屋建设时间为2012年初至2013年初（三楼搭建的钢架棚不是建设行为，可以随时拆除），哪怕上诉人建设的房屋没有办理批准手续，也应当进行补偿。②镇雄县城管局选择性执法，临近的很多房屋没有办理建设许可、还在上诉人之后建设都得到了补偿。3、被上诉人不能证明其对本案具有管辖权，说明被上诉人的行政处罚属于逾权行政。被上诉人不能证明上诉人的建设地点在规划区内，也不能证明上诉人建设该房屋时魁阁老包已经纳入规划区。镇雄县自然资源局（原镇雄县城市管理综合执法局）答辩称：1、答辩人具有作出本案具体行政行为的法定职权。2、答辩人作出本案行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿。3、程序合法。4、适用法律法规正确。5、一审判决驳回被答辩人的诉讼请求，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。6、被答辩人称答辩人选择执法，应当根据镇雄县委、县政府相关文件对被答辩人进行征收补偿的上诉理由与本案不具有关联性。行政处罚与行政征收是两个不同的行政行为，本案解决的是答辩人作出的行政处罚决定是否正确的问题，被答辩人上诉要求进行征收补偿与本案不具有关联性，且答辩人也不是行政征收的适格主体。综上，请求驳回被答辩人的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以采信。另查明，2017年12月31日，原镇雄县城市管理综合执法局对上诉人李旭作出的镇城管建罚[2017]19号《行政处罚决定书》主要内容如下：“当事人李旭于2012年至2016年期间，持续在镇雄县旧府街道办事处龙井社区魁阁老包未取得《建设工程规划许可证》，违法修建建（构）筑物二层，砖混框架结构建筑面积1539.6平方米、钢架临时建筑255.99平方米，总占地面积798.64平方米。…本机关认为：当事人李旭在未取得《建设工程规划许可证》在镇雄县旧府街道办事处龙井社区魁阁老包违法修建建（构）筑物的行为，严重影响了城市规划的实施，根据住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知（建法[2012]99号）第七条、第十四条的规定，当事人的违法建（构）筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，处于违反城乡规划事实存续期。依据《云南省违法建筑处置规定》第三条第三款的规定，当事人李旭违法建筑的事实持续存在，属于违法建筑的继续状态，应依法给予行政处罚，消除对规划实施的影响。本机关决定：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定和《云南省违法建筑处置规定》第九条的规定：限期当事人李旭于收到本行政处罚决定书之日起15日内将位于镇雄县旧府街道办事处龙井社区魁阁老包的违法建（构）筑物全部拆除。”2013年11月30日，《中共镇雄县委镇雄县人民政府关于坚决整治违法用地和违章建筑行为的通知》（镇通[2013]24号）规定：一、范围界定。第一条（一）整治范围：县城规划区。（二）农村居民自建房，根据“一户一宅”的原则，以户籍、地籍、房屋产权调查为主要依据，能提供建房审批手续（包括规划建设管理部门办理的《建设工程规划许可证》或国土资源部门办理的《国有土地出让合同书》、《国有土地使用权证》、《集体土地使用权证》、《农村宅基地批准书》、经认定有效的收款收据等等）的，按照批准的标准执行；凡不能提供合法手续的，均属违法用地和违章建筑。（三）对当地村民（以1984年土地承包户及其子女分户为认定标准）的违法用地和违章建筑，严格按照“一户一宅”的原则，每户宅基地面积超出100平方米、建筑面积超出280平方米的部分，均属违法用地和违章建筑，按违法用地和违章建筑处理。二、工作措施。（七）自通知发布之日起，未经批准建设的建筑物或构筑物，均属违章建筑，必须坚决拆除，一律不予补偿。同时该通知还对主动申报、自行拆除违章建筑予以不同的拆除补助作了相应的规定，对少批多建等行为要严格清理，重处重罚，该拆除的必须坚决拆除等等。通知自发布之日起执行。2015年11月25日，《中共镇雄县委办公室镇雄县人民政府办公室关于印发的通知》(镇办通[2015]63号)对征收补偿范围、原则、认定依据及补偿标准等等作了详细的规定。其中第五条第2项规定“超出两层的建筑面积按照《中共镇雄县委镇雄县人民政府关于坚决整治违法用地和违章建筑行为的通知》（镇通[2013]24号）及县十五届人民政府第12次常务会议审议通过的《镇雄县南部新区规划区违法违章建筑自行拆除补助标准》执行”。本院认为,2017年12月31日，原镇雄县城市管理综合执法局对上诉人李旭作出的镇城管建罚[2017]19号《行政处罚决定书》认定上诉人李旭的房屋属违法建筑并无不当，但该处罚决定书并没有分别对李旭房屋2013年11月30日之前修建和之后修建的部分进行确认，因为该确认结果涉及到上诉人李旭根据镇通[2013]24号文件应享有的合法权益问题，否则将影响上诉人合法利益的实现。李旭的上诉理由部分成立，本院应予采纳。至于其余上诉理由，依法不成立，本院不予采纳。综上所述，被上诉人镇雄县自然资源局（原镇雄县城市管理综合执法局）作出的《行政处罚决定》认定事实不清，本院依法应予撤销。原审法院随之作出的判决本院依法也应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销镇雄县人民法院（2019）云0627行初7号行政判决书。二、撤销被上诉人镇雄县自然资源局（原镇雄县城市管理综合执法局）对上诉人李旭作出的镇城管建罚[2017]19号《行政处罚决定书》。三、由被上诉人镇雄县自然资源局在本判决生效之日起三个月内重新作出处罚决定。二审案件受理费50元，由被上诉人镇雄县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  李 韬审判员  吴蔚秋二〇二〇年一月十五日书记员  张贵林