广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初433号原告英德市大站镇潭洞水电站。地址：英德市大站镇黄岗潭洞。统一社会机构代码：91441881L130911789。负责人曾柔景。委托代理人何智瑾，广东平正信律师事务所律师。被告英德市林业局。地址：英德市*******农林水大厦。统一社会机构代码：1144********1255XU。法定代表人陈淑燕，局长。出庭应诉负责人沈其智，副局长。委托代理人刘伟鹏，该局干部。委托代理人周红平，广东浈阳律师事务所律师。原告英德市大站镇潭洞水电站不服被告英德市林业局土地行政管理纠纷一案，于2019年9月23日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于2019年9月27日向被告英德市林业局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何智瑾，被告英德市林业局副局长沈其智及其委托代理人刘伟鹏、周红平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告英德市林业局于2019年9月12日向原告英德市大站镇潭洞水电站作出英林罚决字［2019］第266号《林业行政处罚决定书》称涉案《处罚决定书》）。原告英德市大站镇潭洞水电站诉称，一、涉案《处罚决定书》认定事实错误。1、认定原告的机房、宿舍未经批准占用林地440平方米错误。生效的（2006）清中法民一终字第364号、（2009）清中法民再字第6号《民事判决书》查明：“2000年8月15日，英德市水利局以英水法（2000）36号文作出《关于英德市黄岗镇潭洞水电站可行性研究报告的初审意见》，2000年10月28日，英德市计划局以英计字[2000]44号文作出《关于英德市黄岗镇潭洞水电站可行性研究报告的批复》，2000年11月16日英德市人民政府办公室以英府函[2000]123号文作出《关于兴建潭洞水电站产权确认的批复》，2000年11月15日清远市计委向英德市黄岗镇潭洞水电站颁发了投资许可证。至此，潭洞水电站取得了合法的建设手续。”，认定“2000年11月16日，英德市人民政府办公室作出英府函[2000]123号《关于兴建潭洞水电站产权确认的批复》，确认潭洞水电站的水工建筑、机电设备归投资者所有，水资源归国家所有，电站投资人以租用的方式取得土地使用权”。水电站的机房、宿舍也依法领取了房地产权证粤房地证字第C075735号、粤房地证字第C075736号《房地产权证》，是合法建筑。至于被告所认定机房、宿舍面积440平方米，而房产证面积只有125.78平方米，而被告测量时却将机房、宿舍的全部附属设施如道路、排水沟、绿化地都计算在内，这显然是不合理的，有房屋必然就有道路通行，因此，合理的附属设施不应计入非法占用林地范围。2、涉案《处罚决定书》认定水坝占用林地面积228平方米错误。首先，原告构筑的水坝是根据政府批准文件建筑的；其次，水坝是在坑里建设的，山坑不属林地，更不会长树木；还有，原告建造的水坝原来就是潭洞村村民回村的道路，水坝建成后，依然是潭洞村村民回老屋的通道，且较原道路更加安全、便利。3、被告认定山路3331平方米为原告铺设水管时所推错误。原告早在2006年就铺设好水管，但山路却是在2017年才修建，原告铺设水管根本就无需修建山路，因为原告的水管并不多，无需花重金专门修建道路。事实上，山路是附近林地承包人张廷建、罗神标等为了运输木材才在2017年间修建的，因为大量木材需要运输，没有道路就无法运输。他们修建山路之所以沿着水管修建，可能是一来此处在电站没有建之前就已有一条小路，二来可能考虑建设成本。但无论如何，被告所认定的山路3331平方米绝对不是原告所建，被告也没有证据证明山路是原告所修建。二、涉案《处罚决定书》适用法律错误。首先，原告修建电站时，已做到尽量少占用林地，原告除修建机房、宿舍必需占用少量林地外，基本没有占用林地，符合《中华人民共和国森林法》第十八第一款“应当不占或少占林地”之规定；其次，原告修建电站之前已得到英德市人民政府的批准，并依法取得合法产权，原告建成发电已长达十多年之久，被告对此从未提出过异议。水电站是清洁能源，既不污染环境，又能解决当地能源紧张问题，是政府鼓励开发的项目，假如按照处罚决定执行，原告需将机房、宿舍、水坝拆除，恢复原状，电站将不复存在，有利而无害的环保项目将被关停，其结果既会给原告造成巨大的经济损失，也会加重英德能源紧张的局面，这显然是损人而不利己的事。因此，被告完全可以根据《中华人民共和国森林法》第十八第一款之规定，责令原告完善相关用地审批手续，缴纳森林植被恢复费，这样既可避免造成原告的经济损失，也使政府鼓励发展的环保项目得到推广和发展。被告显然没有考虑社会效益和经济效益，处罚结果显属不当。还有，原告改变林地用途的面积不超过一亩，山路并非原告修建。根据《广东省林业处罚自由裁量实施标准(试行)》的规定，原告的行为属于情节较轻，处罚标准也应当在10元以上15元以下予以处罚，被告适用较重的每平方米25元的标准进行罚款，适用法律错误，且明显不当。三、涉案《处罚决定书》违反法定程序。1、被告对原告处以较重标准的罚款，且本案情节复杂，被告未经负责人集体讨论决定即作出被诉行政处罚，违反法定程序。首先，被告在立案后，以“该案调查取证困难”两次延期结案，说明案件的情节复杂。其次，根据《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》第10项“擅自改变林地用途”的处罚标准，每平方米25元的罚款标准，对应的是较重的分档，属于“给予较重的行政处罚”。2、被告没有将《行政处罚告知书》依法送达原告，剥夺了原告的陈述、申辩和申请听证的权利，程序违法。3、被告未举证证明作出审核的人员具有法定资格，如审核人员不具有法定资格，则被告作出被诉行政处罚程序违法。综上所述，被告作出被诉行政处罚，证据不足，程序违法，适用法律错误，明显不当，应当依法予以撤销。为此，特提起行政诉讼，请求判决：撤销被告英德市林业局作出的涉案《处罚决定书》。原告为其主张提供的证据有：1.营业执照、身份证，证明原告的主体资格；2.《房地产权证》，证明原告的机房、宿舍为合法建筑；3.《税务登记证》，证明原告早在2008年之前就已建成发电，并依法纳税的事实；4.涉案《处罚决定书》，证明被告作出的处罚决定认定事实和适用法律错误；5.（2006）清中法民一终字第364号、（2009）清中法民再字第6号《民事判决书》以及（2009）英刑初字第178号《刑事判决书》，证明原告水电站的建设经营是经过政府批准和认可的，证明村民的证言都不具有客观性，不能作为认定开路3331平方米是原告所为的依据。被告英德市林业局辩称，一、原告擅自改变林地用途违法事实清楚。被告作出的涉案《处罚决定书》，所处罚的擅自改变林地用途面积是针对2008年至2019年期间，原告在英德市******委会大角组大角坑经营水电站及在潭洞组石背坑、潭洞坑修建水坝、铺设水管所占用的林地面积。根据英德市森林资源调查队的技术人员鉴定：位于潭洞组石背坑、潭洞坑两个水坝坝头面积共为228㎡，机房、宿舍面积为440㎡(其中新建面积38㎡)，铺设水管时推得小路为3331㎡，占用的林地地类均为一般用材林。二、原告2008年至2019年5月17日期间一直没有办理相关的林地使用手续。经英德市森林资源调查队鉴定：水电站的宿舍、机房、水坝坝头以及铺设水管时推的山路均属林地，林种为一般用材林：关于铺设水管时推的山路，被告已向有关证人证实：该山路所属的位置在英德市******委会谭洞一组旗子排山，系2017年年底，潭洞水电站的日常负责人梁宗勇雇请钩机推的山路，并且梁宗勇向该山的山主陈代创支付了12000元作为开路的青苗补偿费。且被告于2019年8月6日向英德市自然资源局发出查询协助函(协助查询2005年至2018年期间谭洞水电站铺设水管所在位置的卫星监测图片)。根据英德市自然资源局出具的卫星监测图片证实，2017年至2018年期间，谭洞水电站铺设水管的位置林地状况发生变动，与该山山主陈代创以及其它相关证人说的一致。原告从2008年至2019年5月17日期间并没有办理到相关的林地使用手续。三、被告行政处罚程序合法，适用法律法规正确。被告从立案、案件呈批、审核均依相关程序进行，并将相关法律文书均依程序送达给行政相对人，行政处罚程序合法。原告违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，被告根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准(试行)》中较重情节的规定，作出涉案《处罚决定书》，适用法律法规正确。综上，原告擅自改变林地用途违法事实清楚，被告处罚证据确实，程序合法，适用法律法规正确。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供了以下证据、依据：1.英德市林业局《统一社会信用代码》、陈淑燕居民身份证，证明被告主体资格；2.受理报警登记表、案件承办人登记表、林业行政处罚立案登记表、延期处理呈批表（3张）、案件调查报告、行政处罚决定审批表、行政处罚决定法制审核意见书、林业行政处罚告知书、英林罚决字［2019］第266号林业行政决定书、英德市林业局《责令改正违法行为通知书》、英德市林业局《监管函》，证明行政处罚程序合法；3.陈代习潭洞三组小组长当选证及《询问笔录》、陈唐彬潭洞三组小组长当选证及《询问笔录》、陈代雷、张廷健、陈代添、陈代创《询问笔录》及林权证、英德市大站镇潭洞水电站《营业执照》及委托书、曾柔景居民身份证、梁宗勇居民身份证、曾柔景《询问笔录》、梁宗勇《询问笔录》2份、勘验、检查笔录、勘验（检查）照片4张、潭洞村收据一张、潭洞村《林权证》一本、潭洞村四组《林权证》两本、潭洞水电站《房产证》一本，证明占用林地的情况；4.英德市林业局《查询协助函》、英德市自然资源局《潭洞水电站铺设水管位置2007--2018年未影像图》，证明英德林业局展开调查；5.英德市林业局《委托鉴定呈批表》、委托书、英德市森林资源调查队英林鉴[2019]214号《关于大站镇璟头村委会大角组大角坑占用林地鉴定意见书》，证明占用林地的情况。法律依据：《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款。经庭审质证，原告的质证意见是：对被告提供的证据1无异议；证据2的真实性无异议，合法性、关联性有异议。被告对情节复杂案件，给予较重的行政处罚，未经负责人集体讨论决定，被告没有依法送达，剥夺了原告的陈述、申辩和申请听证的权利，程序违法；证据3有异议，村民的证言都不具有客观性，不能作为依据；证据4、5有异议，不能证明雇请钩机开路。被告适用法律错误。被告的质证意见是：对原告提供的证据1无异议；证据2有异议，该房产证非法占用林地办理，没有取得建设施工许可证，系违法办证；证据3无异议。证明目的有异议。该电站2008年建成，2010年发电；证据4无异议；证据5的关联性有异议，相关判决书只是证明原告取得相关建设手续，但不能成为投资者擅自改变林地用途的借口和理由，作为水电站的使用者应该依法进行用地审批手续，进行报建审批手续，完善后再进行建设。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据4，是被诉行政行为，其合法性在本案认为部分论述；二、原告提供的证据1-3、5，被告提供的证据1-5，本院确认其具有证据效力。经审理查明，原告英德市大站镇潭洞水电站是个人独资企业，投资人是曾柔景。已生效的清远市中级人民法院（2006）清中法民一终字第364号《民事判决书》查明：“2000年8月15日英德市水利局作出英水发（2000）36号《关于英德市黄岗镇潭洞水电站可行性研究报告的初审意见》，2000年10月28日英德市计划局以英计字[2000]44号文作出《关于英德市黄岗镇潭洞水电站可行性研究报告的批复》，2000年11月16日英德市人民政府办公室以英府函[2000]123号文作出《关于兴建潭洞水电站产权确认的批复》，2000年11月15日清远市计委向英德市黄岗镇潭洞水电站颁发了投资许可证。至此，潭洞水电站取得了合法的建设手续。”英德市大站镇潭洞水电站遂办理了水电站56平方米机房的粤房地证字第C075735号《房地产权证》，建其面积69.78平方米住宅的粤房地证字第C075736号《房地产权证》。投资人曾柔景于2008年10月从案外人孙瑞佳手上购买了英德市大站镇潭洞水电站的所有权。2019年5月14日，被告接到相关举报线索后，于2019年5月17日对原告涉嫌占用林地行为进行立案处理。被告对相关人员进行了调查，并制作了《询问笔录》及《现场勘验笔录》等。该案经上级行政机关批准同意延期至2019年9月17日结案。被告调查后认定原告于2008年至今，在未办理林地使用手续的情况下，擅自在英德市******民委员会大角组大角坑经营水电站及在***民委员会村石背坑、潭洞坑修整水坝坝头。占林地总面积3999平方米，其中水电站宿舍、机房面积为440平方米，两个水坝坝头总面积为228平方米，铺设水管时推的山路为面积3331平方米，林种为一般用材林。被告于2019年9月2日作出英林（大站所）罚听决权字[2019]14号《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的陈述、申辩权。同日，被告将上述文书邮寄给居住在东莞市的曾柔景。2019年9月12日，被告作出英林（大站所）罚责通字[2019]第14号《责令改正违法行为通知书》，责令原告恢复林地原状。亦将上述情况函告了英德市大站镇人民政府。同日，被告认为原告在法定期限内没有提出陈述、申辩的申请，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，已构成了擅自改变林地用途的违法行为。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》的较重情节规定，作出涉案《处罚决定书》，决定对原告以下行政处罚：1、责令限期于2019年12月10日前将林地恢复原状；2、处罚款99975元（3999㎡×25元/㎡）。同时，一并告知当事人应当自收到《林业行政处罚决定书》之日起15日内按指定方式缴纳罚款，逾期每日按罚款数额的百分之三加处罚款，亦告知了当事人申请复议和诉讼的权利。被告于同日将涉案《处罚决定书》送达给了原告的委托代理人梁宗勇。原告不服涉案《处罚决定书》，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼。本院认为，本案是不服林业行政管理纠纷。本案主要审查的是被告作出的涉案《处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十六条规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，被告没有将《行政处罚告知书》送达给在水电站工作的原告委托代理人梁宗勇，却通过邮寄方式将《行政处罚告知书》邮寄给原告的投资人曾柔景，现有证据不足证实原告已经收到《行政处罚告知书》，未能充分保障原告享有的陈述权、申辩权。被告对原告涉嫌擅自改变林地用途的行为立案后，原告在行政处理过程提供了水电站机房与住宅的《房地产权证》，但被告却没有认真区分该《房地产权证》与其他占用林地情形的不同，没有全面、客观地调查清楚已经办理《房地产权证》的水电站机房与住宅是否办理了建设用地手续，原告持有的《房地产权证》在没有撤销之前仍然合法有效，被告作出涉案《处罚决定书》要求原告拆除水电站机房与住宅将林地恢复原状，显然属认定事实不清。被告认定原告的违法行为属于较重情节，但作出涉案《处罚决定书》时却没有经过集体讨论决定。因此被告作出的涉案《处罚决定书》违反了上述法律的规定，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第六项的规定，判决如下：撤销被告英德市林业局于2019年9月12日向原告英德市大站镇潭洞水电站作出的英林罚决字［2019］第266号《林业行政处罚决定书》。本案受理费50元，由被告英德市林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  叶少霞人民陪审员  陈志勇二〇二〇年一月九日书 记 员  阮思然附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。