北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初720号原告龟甲万（上海）贸易有限公司，住所地上海市长宁区。法定代表人茂木修，董事长。委托代理人刘皓，上海双创律师事务所律师。被告北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。法定代表人刘立新，局长。委托代理人靳文辉，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。第三人北京盒马网络科技有限公司东坝分公司，住所地北京市朝阳区东坝中路38号楼地下二层B201号。负责人母盛阳，总经理。委托代理人王庆文，男，1982年5月8日出生，满族，河北省秦皇岛市人，北京盒马网络科技有限公司法务，住北京市朝阳区。原告龟甲万（上海）贸易有限公司（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称被告）行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日受理后，依法组成合议庭，追加北京盒马网络科技有限公司东坝分公司（以下简称第三人）为第三人，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘皓，被告委托代理人靳文辉、蔡琨，第三人委托代理人王庆文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月17日，被告对第三人作出（京朝）食药监食罚[2019]490404号《行政处罚决定书》（以下简称被诉《处罚决定书》），认定第三人销售的“万字酱油（餐桌酱油）150ml”（以下简称万字酱油）标签不符合规定。经核实，第三人共计销售18瓶，销售价格为29.5元/瓶，已无库存。第三人违法所得531元，货值金额531元。第三人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第九十七条第一款的规定：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签说明书不符合本条规定的，不得进口”。《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB7718-2011》（以下简称GB7718-2011）中4.1.11.4质量（品质）等级，食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。”鉴于第三人积极采取召回，并积极整改，在现场检查过程中未发现新的违法行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条第一款当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的。被告决定对第三人给予以下行政处罚：1.没收违法所得531元；2.罚款6000元。原告诉称，原告作为涉案产品“万字酱油”的全国总代理商，承担了受罚门店即第三人的罚款，且该行政处罚决定直接对涉案产品经营标签存在违法性予以认定，此种认定对于作为产品总代理商的原告而言势必产生不利影响。因此，原告与本案处罚结果之间具有行政法上的利害关系，提起行政诉讼的主体资格适格。原告认为被诉行政处罚行为适用法律明显错误：第一、GB7718-2011中4.1.11.4的规定属于一般规定。根据GB7718-2011问答第56条，进口预包装食品可豁免标注标准代号和质量等级，该条仅针对进口预包装食品，可见是特殊规定。故，根据特殊优于一般的原则，应优先适用该国标中第56条的豁免规定。第二、涉案商品作为进口品，在其中文标签上标示了GB18186，是为了突出产品是“高盐稀态”，是“酿造酱油”，因为只有在这个国标中对酱油有以上的分类和解释。这也是进口时海关审标后的要求。第三、蛇口海关也向北京市西城区市场监督管理局出具了回函，明确表示，涉案产品的标注符合要求。其理由和解释同样基于上述的第一点进口食品的豁免规定以及第二点GB18186的分类标注方法。根据行政法中最重要的“信赖保护原则”，本案应认定标签符合法律规定。同时，原告并无任何的违法行为，“无行为则无处罚”。第四、被告没有证据证明涉案食品不标注质量等级会影响食品安全，同时没有标注质量等级也不会对消费者造成误导（按照GB18186，涉案产品氨基酸态氮含量≥O.7g/1OOml，等级应为一级），故完全不存在误导，本案完全符合“标签瑕疵”的法律构成要件。根据《食品安全法》第125条第2款的规定，本案责令整改即可。第五、退一万步来说，即便涉案食品未标注质量等级，根据《食品标识管理规定》第27条的规定，本案仍然应当首先责令整改，而非直接行政处罚罚款。最后，按照《行政处罚法》第二十七条的相关规定，本案也应免予行政处罚。综上，本案存在严重的法律适用错误，诉请法院依法撤销被告作出的被诉《处罚决定书》。原告在指定期限内向本院提交了如下证据：第一组证据为证明该公司具有原告主体资格的证据材料：1、《入境货物检验检疫证明》，显示涉案食品的收货人是原告；2、涉案食品制造商出具的《证明》，证明原告是涉案食品在中国的独家经销商；3、《中华人民共和国海关进口货物报关单》；4、《北京市非税收入一般缴款书》；以上证据综合证明涉案产品在中国均是原告供应的，根据《进出口预包装食品标签检验监督管理规定》第三条、第五条的规定，保证进口标签符合国家要求是进口商的义务，同时该标签也是原告制作的，在本案中被告对第三人作出行政处罚的原因都在于标签违法认定，属于原告的法律义务事项，原告因其自身的法律义务事项导致销售商被处以行政处罚，应认定为与被诉行政行为有利害关系。第二组证据为证明被诉《处罚决定书》违法的证据材料：1、《入境货物检验检疫证明》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》；2、北京市西城区市场监督管理局与涉案食品入境查验的深圳蛇口海关之间的往来函照片打印件，证明涉案食品的标注符合要求；证据1-2综合证明涉案食品标注符合规定；3、GB7718-2011问答第56条，证明涉案食品作为进出口预包装食品，可免于标识相关产品标准代号和质量（品质）等级；4、中国质检出版社、中国标准出版社出版的《食品安全国家标准常见问题解答》一书第97页第52条的内容，证明涉案产品质量等级是否标注，全凭企业自愿，与执行标准是否强制规定标准等级无关，被告系法条理解错误；5、国卫办食品函[2017]697号《国家卫生计生委办公厅关于通报食品安全国家标准目录和食品相关标准清理整合结论的函》，证明GB18186-2000酿造酱油是不纳入食品安全国家标准体系的，所以涉案产品即使没有标识质量等级，也不存在违反食品安全国家标准，违反《食品安全法》的事实；6、涉案食品制造商出具的证明材料，证明涉案食品完全执行了中国国标GB18186-2000的相关规定、真实标示；7、测试报告两份，证明涉案食品氨基酸态氮的含量，该食品质量等级可以达到特级，完全不存在影响食品安全、让消费者合法权益受到任何损害的可能性。被告辩称，第一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，除行政行为的相对人以外，与行政行为有利害关系是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉条件要求。本案中，原告既非本案所涉行政处罚的相对人，亦非为维护自身合法权益向行政机关投诉的举报人，其与被诉处罚决定无利害关系，被诉处罚决定中所认定的事实也不会对其合法权益产生实际影响。因此，原告的起诉应予以驳回。第二、该局具有作出被诉处罚决定的法定职权，作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确且程序符合法律规定。第三、原告的诉讼理由均不成立。1.作为进口食品本可以不必标注食品的标准代号和质量等级，但一旦该进口食品标注了执行标准且该标准中对质量等级有明确规定时，则应同时标注质量等级。亦即在前述情况下，要么执行标准与质量等级均不进行标注，要么执行标准与质量等级均进行标注，不存在可以仅标注执行标准而不标注质量等级的情形。涉案食品应严格依照标注的执行标准对标签进行标注，否则造成对消费者的误导。2．蛇口海关向北京市西城区市场监督管理局出具的复函对该局不产生直接拘束效力。3．该局作为食品安全监督管理部门，适用《食品安全法》对被举报人予以从轻的行政处罚并无不当。《食品安全法》相较于原告主张的《食品标识管理规定》，从法律位阶效力和“新法优于旧法”原则上看，该局适用新的且效力更高的《食品安全法》完全正确；其次，涉案食品未标注质量等级，不适用《行政处罚法》第二十七条第二款的“轻微”情形，该局适用从轻处罚的规定作出处罚并无不当。综上所述，请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：作出被诉《处罚决定书》依据的证据：第一组证据：1、《举报登记表》及购物小票、被举报食品照片等举报材料；2、《案件来源登记表》、《立案审批表》，证明该局收到举报材料后经初查符合立案条件，予以立案；第二组证据：3、《现场检查笔录》、京朝食药监食协查[2019]490010号《协助调查函》、被举报人提交的《入境货物检验检疫证明》、《营业执照（副本）》复印件和《食品经营许可证》复印件等相关证照、《询问调查笔录》；4、《案件调查终结报告》、《案件合议记录》、《（延长办案期限）审批表》、《行政处罚案件有关事项审批表》、（京朝）食药监食罚告[2019]490188号《行政处罚事先告知书》及《送达回证》、《陈述申辩笔录》、《陈述申辩复核意见书》、《行政处理决定审批表》，证明该局对被举报人进行了充分调查，被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法；第三组证据：5、被诉《处罚决定书》及《送达回证》、《北京市非税收入一般缴款书》，证明该局依法作出行政处罚决定并送达相对人。（二）作出被诉《处罚决定书》依据的规范性法律文件：1、职权依据为《食品安全法》第六条第二款、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条；2、认定违法事实及处罚依据为《食品安全法》第九十七条、第六十七条第一款第（九）项、第一百二十五条第一款第（二）项、《行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项、GB7718-2011中4.1.11.4质量（品质）等级；3、履行程序的依据为《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第二十五条、第二十六条、第四十五条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条。第三人述称，该公司同意原告的诉讼理由，请求法院撤销被诉《处罚决定书》。第三人在本院指定期限内未向本院提交证据材料。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、被告提交的证据材料系被告在作出被诉《处罚决定书》之前依法收集的，具有形式上的合法性及与本案审查事项的关联性，能够证明被告接受举报后开展调查并作出处罚的基本情况，本院予以采信；2、原告提交的第一组证据并结合第三人的陈述，能够证明该公司系涉案食品在中国的独家代理经销商、进口报关时的收货人，且该公司实际承担了被诉行政处罚决定确定缴纳罚款义务；关于原告提交的第二组证据，证据1和2能够证明涉案食品经深圳市蛇口海关进口时已经检验标签且结论合格并予以备案；证据3和4系对有关国家标准的问题解答，涉及国家标准等规范性文件的理解问题，证据5属于行政主管机关制发的规范性文件，上述材料并非证据范畴，本院将在对被诉行政处罚决定适用法律是否正确时对原告的上述主张进行评价；证据6能够证明涉案食品生产商出具证明材料自述涉案食品执行中国国标GB18186-2000的相关规定；证据7能够证明原告委托具有检测资质的检测中心对涉案食品氨基酸态氮含量进行了检测以及检测的结果，但该证据不具有证明被告作出的被诉处罚决定违法的证明力。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2019年2月17日，被告接到举报称在“盒马生鲜东坝店”购买的“万字酱油”未标注质量等级，不符合食品安全标准。2019年2月25日，被告进行审批决定立案调查。同日，被告前往第三人处进行现场检查并制作《现场检查笔录》。检查情况为：现场悬挂营业执照，食品经营许可证且在有效期内。现场未发现涉案产品在货架区销售，检查库房未见涉案产品。经询问，第三人陪同检查人员认可销售过涉案食品，2019年3月14日，被告向涉案食品进口管理机关即天津海关发出《协助调查函》，请求协助调查涉案食品出入境检验检疫证件的真实性、合法性、有效性等事项，始终未得到回复。2019年5月13日，被告对第三人委托代理人进行调查并制作《询问调查笔录》，调查中第三人委托代理人认可举报人提供的购物小票为该公司开具且涉案食品为其出售。该公司销售的“万字酱油”系从杰夫西圣源宏（北京）商贸有限公司购进，购进时核验了资质证书，也有完整的进销存记录。该公司共购进“万字酱油”18瓶，已全部销售完毕，每瓶售价为29.5元，销售额共计531元。第三人还提交了涉案食品的《入境货物检验检疫证明》、进销存记录、第三人及涉案食品供货方的营业执照和食品经营许可证等证照材料。2019年5月15日，被告出具《案件调查终结报告》并对案件进行合议。2019年5月16日，被告经审批延长办案期限30日。2019年5月17日，被告对第三人作出《行政处罚事先告知书》，告知该单位销售“万字酱油”涉嫌经营标签不符合规定的进口预包装食品的行为，违反了《食品安全法》第九十七条第一款的规定和GB7718-2011中4.1.11.4质量（品质）等级的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，拟对该单位进行没收违法所得531元，处5000元以上30000元以下的罚款。依照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条以及《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条的规定，该单位有权进行陈述、申辩并可要求举行听证。第三人明确表示不陈述申辩。2019年6月17日，被告经内部审批作出被诉《处罚决定书》并于2019年6月20日送达第三人。本院认为，依据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，被诉行政处罚决定系对涉案食品的销售商即第三人作出的，但处罚决定中对第三人销售的“万字酱油”作出了标签不符合规定的不利评价。而原告虽不是涉案食品的生产商，但涉案食品的生产商出具声明证实该公司系“万字酱油”在中国大陆的独家经销商，该食品的中文标签中亦明确标注原告为该食品的中国总代理商，原告在开庭审理时自述涉案食品中文标签系该公司制作并加贴。综合上述事实及原告的自述，并结合我国对于进口预包装食品标签管理的相关规定，原告作为涉案食品进口商承担了保障进口食品标签合法性的法律义务，由此与被诉行政处罚决定具有利害关系，应认定该公司具有本案原告主体资格。综合原、被告双方的诉讼意见，本案争议的焦点在于涉案食品作为进口预包装食品，其加贴中文标签内容的合法性。对此本院分析如下：《食品安全法》第六十七条对预包装食品包装应当有标签及标签应标注的事项做了列举式规定。其中第（九）项为兜底条款即法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。关于预包装食品的标签，我国制定有国家标准即GB7718-2011，其中4.1.11.4质量（品质）等级项规定，食品所执行的相应产品标准已经明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。《食品安全法》第九十七条规定进口的预包装食品，食品添加剂，应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称地址，联系方式。预包装食品没有中文标签，中文说明书或者标签说明书不符合本条规定的，不得进口。据此，本案所涉食品属于进口预包装食品，其应当有中文标签且标签的内容应当符合《食品安全法》、有关法律、行政法规的规定和GB7718-2011的要求。涉案食品的中文标签上明确标准了执行标准为GB18186-2000高盐稀态。GB18186-2000酿造酱油8.1项规定，标签的标注内容应符合GB7718的规定，产品名称应标明“酿造酱油”，还应标明氨基酸态氮的含量、质量等级、用于“佐餐和/或烹调”。而涉案食品的标签中并未标注质量等级，显然违反了前述两个国家标准的规定。被告因此认定涉案食品的中文标签不符合法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，其认定是正确的，本院应予支持。在认定该事实的基础上，被告作为食品安全的监督管理机关，履行了法定立案、调查、处罚前的告知程序，并适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定的处罚种类并在规定幅度内从轻作出处罚，其行政处罚在职权依据、处罚程序、法律适用及处罚幅度等方面均不违反法律、法规、规章的规定，本院予以确认。对于原告提出的诉讼理由，本院意见如下：第一、关于进口预包装食品标签标注产品标准代号和质量等级的方式。首先，原卫生部颁布的《》第五十六项规定，进口预包装食品可免予标示相关产品标准代码和质量（品质）等级。如果标示了产品标准代码和质量（品质）等级，应确保真实、准确。据此可以认定，进口预包装食品不强制要求在标签中标示产品标准代码和质量（品质）等级，即相关责任主体享有标注或不标注的选择权。但一旦选择履行标注义务，就应依照GB7718-2011的规定要求予以标注，也就说在承担标注义务时相关责任主体不享有标注义务的选择权，否则将构成履行义务的违法。第二、关于涉案食品已经取得的《入境货物检验检疫证明》能否作为食品进入流通环节认定涉案食品标签合法的依据。本院认为，涉案食品作为进口食品已经取得《入境货物检验检疫证明》，确已通过进口商品的入境检验。但对该证明所产生的法律效力应结合进出口商品检验检疫的相关法律、法规规定及进出口商品检验检疫机构的职责范围、检验检疫方式和手段等因素作出综合性的且符合其监管目的的评判。尽管进口商品的标签属于商检部门对进口商品的检验事项，但参考涉案食品生产获得入境检验时有效施行的《进出口与包装食品标签检验监督管理规定》（原国家质量监督检验检疫总局公告2012年第27号，现已废止）第九条“经检验，进口预包装食品有以下情形之一的，应判定标签不合格：（一）进口预包装食品无中文标签的；（二）进口预包装食品的格式版面结果不符合我国法律、行政法律、规章及食品安全标准要求的；（三）符合性检测结果与标签标注内容不符的”，可以判定检验检疫部门对进口预包装食品标签检验判定合格的结论是在对一定范围内事项检验后判定的结果，是与行政职责范围相对应的，并非涵盖预包装食品标签合法性、符合标准性的所有要素。海关总署在其于2019年4月22日发布的2019年第70号公告《关于进出口预包装食品标签检验监督管理有关事宜的公告》中也指出，“海关收到有关部门通报、消费者举报进口预包装食品标签涉嫌违反有关规定的，应当进行核实，已经确认，依法处置。”综上，本院认为，进口预包装食品已取得入境货物的检验检疫，并非确保进口食品在销售流通环节完全符合食品安全标准。食品安全监管部门在食品销售流通领域仍具有依法在职权范围内独立判断预包装食品标签是否符合合法的权力。原告关于信赖保护利益的主张不能成立。第三、关于被告作出行政处罚的法律适用。被告作出被诉处罚的罚责依据为《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定，未适用该条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的……”。对此，本院认为，原告在标签中只标注产品执行标准代号未标注质量（品质）等级的行为，违反了GB7718-2011中4.1.11.4.规定要求，属于未完全履行标注义务的行为，与标示文字、符号等不规范的微小错误且不影响食品安全、不会对消费者造成误导的标签瑕疵情形明显不符。因此原告关于适用前述规定的理由不能成立。同时，在《食品安全法》对涉案违法行为有明确处罚规定的情况下，原告主张适用法律效力等级低的《食品标识管理规定》进行处罚的理由本院不予采纳。综上，原告要求撤销被告作出的被诉《处罚决定书》的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告龟甲万（上海）贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龟甲万（上海）贸易有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  庞维霞人民陪审员  陆向军二〇二〇年一月六日书 记 员  孙 雯