河南省南阳市卧龙区人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1303行审31号申请执行人南阳市城市综合执法局。统一社会信用代码11411300553161744W。住所地南阳市中州西路619号。法定代表人高峰，任该局局长。委托代理人关振明,该单位工作人员。委托代理人谢飞，河南鼎新律师事务所律师。被申请执行人南阳嘉城置业有限公司。统一社会信用代码91411300795741020R。法定代表人杨昆，任总经理。委托诉讼代理人徐昂立，河南震世律师事务所律师。申请执行人南阳市城市综合执法局申请执行被执行人南阳嘉城置业有限公司城建行政处罚一案，申请执行人于2019年4月15日作出宛综执城建罚决字【2018】第11-003号《行政处罚决定书》。在法定期限内，被处罚人既未申请行政复议也未提起行政诉讼。现已逾期，被执行人经催告后仍未履行义务。申请执行人在法定期限内向本院申请执行宛综执城建罚决字【2018】第11-003号《行政处罚决定书》第2项“贰佰伍拾肆万玖仟陆佰壹拾玖圆整（2549619元）及逾期不缴纳罚款的加处罚款。”本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。经审查，南阳市城市综合执法局认定南阳嘉城置业有限公司“2014年5月开工至2018年11月14日期间，建设的位于南阳市第六人民医院向南约600米路西的锦城园丁2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#、13#、15#、16#、17#楼项目，涉案建筑总面积为144715.4平方米，合同总价款141645472.35元，3#楼停工中，其它楼号已完工，实施了未取得施工许可证擅开工建设的违法行为。上述行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”《建设工程质量管理条例》第五十七条“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款”的规定。对南阳嘉城置业有限公司作出行政处罚：“1、责令停止施工，限期改正；2、处人民币贰佰伍拾肆万玖仟陆佰壹拾玖圆整（2549619元）罚款的行政处罚。自收到处罚决定书之日起15日内将罚款缴至中信银行南阳分行。到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。”审查中，南阳嘉城置业有限公司提出异议称，一、嘉城置业有限公司无资格、无法定义务、无能力办理施工许可证和工程质量监督手续，行政机关作出的行政处罚处罚对象错误。由《中华人民共和国规划法》第三十七条、第三十八条可知，取得建设用地规划许可证的单位即建设项目的建设单位。在南阳市城市综合执法局作出行政处罚决定时，南阳市经济适用住房开发中心已经取得了锦城园丁项目的可行性报告、《建设用地规划许可证》等手续，故南阳市锦城园丁项目的建设单位为南阳市经济适用住房开发中心。按照《中华人民共和国建筑法》第七条、《建筑工程施工许可证管理办法》第四条、《建设工程质量管理条例》第十三条规定，建设工程施工许可证及工程质量监督手续的办理主体是建设单位，即南阳市经济适用住房开发中心。违反《建设工程质量管理条例》第五十七条的单位为南阳市经济适用住房开发中心，而非本案嘉城置业有限公司。如前所述，本案所涉项目只有南阳市经济适用住房开发中心有资格、有义务办理施工许可证和工程质量监督手续，嘉城置业有限公司无资格、无法定义务进行办理，如果将未办理的责任强加给嘉城置业有限公司显然违反了权责统一的行政法原则。二、即便嘉城置业有限公司存在违法行为，由于涉案项目属于保障性安居工程，根据相关文件要求，不予行政处罚。涉案项目系用于解决南阳市卧龙、宛城、高新三区教师住房困难而经市政府批准保障性安居工程，为了稳定教师队伍，一直加快建设进度，维护了我市社会和谐局面。相关部门也该项目下发了《中共南阳市委常委会会议纪要（四届第41号）》规定：“凡是安居工程用地，要优先保障，可先用后批，逐步完善”、《关于市中心城区房地产市场秩序专项整治项目有关问题的会议纪要（宛房整纪2019-3号）》规定：“省（市）批准的保障性住房建设项目，免于行政处罚”，《南阳市人民政府关于进一步规范中心城区建设用地供应管理工作的若干意见(宛政2014-38号）》规定：“对直接用于保障性住房的用地不再实施处罚”，故政府机关应当信守承诺，不予行政处罚。三、即便嘉城置业有限公司存在违法，行政机关处罚违反了“一事不二罚”的原则。即便本案嘉城置业有限公司存在违法行为，违法的行为是“擅自开工建设”，该行为同时触犯了两个法律，即“未取得施工许可证”和“工程质量监督手续”，属于典型的想象竞合，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定。另外，根据《建设工程质量管理条例》第十三条之规定：“建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。”可知，上述两项制度本就是两个可以同时进行办理的制度，“擅自开工建设”的行为仅仅触犯了一个法益侵犯，应当只对其中一个进行处罚。申请人南阳市城市综合执法局对被申请人的异议辩称，一、关于被申请人所称“嘉城置业有限公司无资格、无法定义务、无能力办理施工许可证和工程质量监督手续，行政机关作出行政处罚处罚对象错误。”(一）《建设工程质量管理条例》第五十六条第一款第六项规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：(六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；”第五十七条规定：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”第七十三条规定：“依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。”据此，南阳市城市综合执法局应当对违反建筑市场管理秩序的建设单位及建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。(二）依据南阳市经济适用住房开发中心提供的情况说明，市经济适用房中心是自收自支事业单位，没有资金进行投入，证实锦城园丁小区项目立项、征地、建设等均由南阳嘉城置业有限公司投资并实施。根据《南阳市人民政府关于印发南阳市中心城区经济适用房项目专项处置实施办法的通知》（宛政[2019]4号）、《南阳嘉城置业有限公司关于经济适用住房“锦城园丁”变更法人主体的申请》（嘉城文[2019]第3号）、《南阳市住房和城乡建设局关于经济适用住房项目实施主体变更的通知》（宛建[2019]49号）文件精神，经南阳嘉城置业有限公司申请，市住建局认定，将经济适用住房“锦城园丁”项目法人变更为实际实施主体，即南阳嘉城置业有限公司。综上，南阳嘉城置业有限公司作为“锦城园丁”项目法人单位，即建设单位，南阳市城市综合执法局将被申请人作为行政处罚主体不无不当。二、关于被申请人所称“即便嘉城置业有限公司存在违法行为，由于涉案项目属于保障性安居工程，根据相关文件要求不予行政处罚。”《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第十四条规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”据此，对被申请人做出行政处罚必须依据法律法规或规章进行。会议纪要是传达会议认定事项和主要精神的文件，不是规范性文件，更不是法律、法规和规章。被申请人违反建筑市场管理秩序，南阳市城市综合执法局按照《中华人民共和国行政处罚法》《建设工程质量管理条例》等法律法规规定对导议人作出行政处罚，并无不当。三、关于被申请人所称：“即便嘉城置业有限公司存在违法行为，行政机关处罚违反了一事不二罚'的原则。”南阳市城市综合执法局分别依据《中华人民共和国建筑法》第六十四条：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”和《建设工程质量管理条例》第五十六条第一款第六项：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：(六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的”，分别对被申请人未取得施工许可证擅自施工和未按照国家规定办理工程质量监督手续两个违法行为进行处罚，其两个违法行为构成要件不同，法律适用条款不同，不属同一个违法行为。因此不违反“一事不再罚”原则。综上，申请人作出的行政处罚系依法行政，无论是程序还是实体、法律适用均合法。被申请人提出的异议不能成立。本院认为，对于被申请执行人所提出的异议一，嘉城置业公司是否为办理施工许可证主体的问题，根据《中华人民共和国规划法》第三十七条“……建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”、《中华人民共和国建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”的规定可知，取得建设用地规划许可证的单位即建设单位，建设单位应当依法办理施工许可证。本案中，取得建设用地规划许可证的单位是南阳市经济适用住房开发中心，南阳市经济适用住房开发中心是本案房产项目的建设单位，虽然2019年3月19日宛建（2019）49号文件将本案经济适用住房“锦城园丁”项目法人变更为南阳嘉城置业有限公司，但申请人作出行政处罚所针对的违法期间是2014年5月至2018年11月14日，在此期间内，本案项目的建设单位主体为南阳市经济适用住房开发中心，故应由南阳市经济适用住房开发中心办理施工许可证，申请人针对南阳嘉城置业有限公司作出行政处罚决定主体错误。对于被申请执行人所提出的异议二，本案项目为保障性安居工程，是否应该作出行政处罚的问题，根据《中共南阳市委常委会会议纪要（四届第41号）》“凡是安居工程用地，要优先保障，可先用后批，逐步完善”、《关于市中心城区房地产市场秩序专项整治项目有关问题的会议纪要（宛房整纪2019-3号）》“省（市）批准的保障性住房建设项目，免于行政处罚”、《南阳市人民政府关于进一步规范中心城区建设用地供应管理工作的若干意见（宛政2014-38号）》“对直接用于保障性住房的用地不再实施处罚”的规定，本案的经济适用房项目为保障性安居工程，应免于行政处罚。虽然上述文件，不是法律、法规和规章，也不是规范性文件，但上述文件的规定属于行政承诺，应当遵守。对于被申请执行人所提出的异议三，本案处罚决定是否违反“一事不二罚”原则的问题，因未取得施工许可证擅自施工和未按照国家规定办理工程质量监督手续是两个不同的违法行为，两个违法行为构成要件不同，适用法律条款不同，不属同一个违法行为，申请人作出的行政处罚不违反“一事不再罚”原则。另，被申请执行人的名称为“南阳嘉城置业有限公司”，申请执行人作出行政处罚决定书上所写当事人的名称为“南阳市嘉城置业有限公司”，被申请执行人在收到行政处罚决定及其后，均未提出异议，视为双方当事人都认可被执行人的主体是指“南阳嘉城置业有限公司”，行政处罚决定书中当事人名称的书写仅为笔误。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第（四）项、第一百零一条第一款第（十四）项之规定，裁定如下：不准予执行南阳市城市综合执法局作出的宛综执城建罚决字【2018】第11-003号行政处罚决定。申请执行人如对本裁定有异议，可在裁定书送达之日起十五日内向南阳市中级人民法院申请复议。审 判 长  高广山审 判 员  刘小宁代理审判员  王 静二〇二〇年一月二十三日书 记 员  刘 欢