广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤2071行初1464号原告：中山市民众镇上网村沙头第一经济合作社，住所地广东省中山市民众镇上网村。诉讼代表人：何钊昌，男，1955年8月4日，汉族，住广东省中山市，委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强。局长。副职负责人：周永丰，党组成员。委托代理人：黄沛文，该局工作人员。委托代理人：王金府，广东保信律师事务所律师。原告中山市民众镇上网村沙头第一经济合作社（以下简称沙头第一经合社）不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行法定职责及行政赔偿，于2019年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告沙头第一经合社的委托代理人范顺辉，被告市自然资源局的副职负责人周永丰及委托代理人黄沛文、王金府到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沙头第一经合社诉称，2014年3月开始，中山市交通发展集团有限公司（以下简称交通集团公司）未经依法批准，陆续侵占原告的鱼塘建设中山市横二线东段（民众—三角）道路。2015年1月22日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）向交通集团公司作出中土执法决字[2015]522号行政处罚决定（以下简称522号行政处罚决定），责令该公司退还非法占用的122717.4平方米土地和限期于十五日内自行拆除非法占用的101012.4平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2019年7月1日，原告向被告市自然资源局提交沙头一[2019]701号执行行政处罚决定申请书，要求被告执行522号行政处罚决定。2019年7月23日，市自然资源局向原告出具关于中山市横二线民众—三角段有关用地问题的告知书，自认未就522号行政处罚决定启动强制执行程序，被告的行为违反了《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号）的规定，明显违法。另外，涉案土地涉及原告33.0851亩鱼塘，根据中山市统计局出具的《中山市2015-2017年主要经济作物平均年产值表》显示，中山市民众镇区鱼塘的平均年产值为12631.83元，自2015年1月22日至2019年6月22日共计3年零6个月，减除被告强制执行时间需时6个月，被告延误执行的时间为3年。因此，被告没有履行法定职责的行为给原告造成的经济损失为1253776.07元（33.0851亩×12631.83亩/年×3年），该损失应由被告向原告赔偿。为此，原告特向法院提起诉讼，请求判令：1.确认被告市自然资源局未执行522号行政处罚决定的行为违法；2.被告市自然资源局向原告赔偿因未执行522号行政处罚决定造成原告的误耕损失1253776.07元。被告市自然资源局辩称，一、原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，对其起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条及第四条的规定，若原告以村集体的名义提起诉讼，应就提起本案行政诉讼的人数（或户数）已过半数进行举证；若原告以土地实际使用人的名义提起诉讼，则应提供土地使用权证、承包合同等实际使用土地的凭证，原告不能证明以上内容的，应承担举证不能的责任。本案中，原告既未提交加盖原告集体经济组织公章的诉状或提供证据证明“何钊昌”为原告推选的代表人，又未提交依据证实沙头第一经合社的总人数或总户数，以及同意提起本案行政诉讼的村民签名资料，即原告不能证明同意提起本案行政诉讼的人数（或户数）已过半数，更未提供实际使用涉案土地的凭证，即不符合上述规定，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应驳回原告的起诉。二、被告作出涉案行政处罚决定后已责令违法行为当事人缴纳罚款及履行催告程序，并将涉案行政处罚案件移送公安机关处理，不存在行政不作为。经查，交通集团公司未经批准，于2014年3月始占用中山市民众镇浪网村和上网村地段处的面积共122717．4平方米（折合184.0761亩）土地实施填土平整及建设道路基础工程，作中山市横二线东段（民众—三角）道路用途。原市国土资源局经调查核实后，认定该公司违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，构成非法占用土地，于2015年1月22日向交通集团公司作出522号行政处罚决定。原市国土资源局作出该行政处罚决定后，交通集团公司已于2015年2月13日缴纳全部罚款。后原市国土资源局于2015年5月12日发出履行行政处罚决定催告书，催告交通集团公司按时履行退还非法占用土地及拆除违法建筑，恢复土地原状的行政处罚决定事项。由于交通集团公司的行为涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定的非法占用农用地罪，原市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，将涉案处罚案件移送市公安局处理。因此，原市国土资源局作出522号行政处罚决定后已依职权责令违法行为当事人缴纳罚款及履行催告程序，并将案件移送中山市公安局处理，不存在行政不作为。三、原告认为被告不执行涉案522号行政处罚决定的行为违法，没有事实与法律依据，对其诉求应予驳回。原告认为被告没有启动涉案行政处罚决定的执行程序，违反《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，而该司法解释的具体表述是“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”，即对违反《中华人民共和国城乡规划法》的建筑物、构筑物、设施的强制拆除，由已经被法律授权的行政机关强制执行，法院不受理该类非诉执行申请。本案中，涉案522号行政处罚决定认定交通集团公司是违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，而非违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，且根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，原市国土资源局及被告均对拆除违法建筑物的行政处罚事项不具有强制执行权。因此，原告援引上述司法解释认为被告不强制执行的行为违法，是对该司法解释的误解。另，对于交通集团公司在上述非法占用土地的行政处罚案件，该公司已按时足额缴纳罚款，原市国土资源局对“退还土地”及“拆除违法建筑”的行政处罚决定已履行催告程序，并对该公司涉嫌刑事犯罪的线索移交中山市公安局处理。因此，原告认为被告没有启动涉案522号行政处罚决定的执行程序行为违法，没有事实与法律依据。综上所述，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格，其诉讼请求无事实与法律依据，请人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。经审理查明，2015年1月22日，原市国土资源局作出522号行政处罚决定，认定交通集团公司未经依法批准，于2014年3月始，占用位于中山市民众镇浪网村和上网村地段处的土地实施填土平整及建设道路基础工程，作中山市横二线东段（民众—三角）道路用途，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，对交通集团公司作出如下处罚：1、责令退还非法占用的122717.4平方米土地；2、限期于十五日内自行拆除非法占用的101012.4平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用建设用地20685.4平方米处以每平方米10元的罚款，计罚款206854元；非法占用未利用地1019.6平方米处以每平方米10元罚款，计罚款10196元；非法占用耕地l01012.4平方米每平方米30元的罚款，计罚款3030372元，以上三项共计罚款3247422元。交通集团公司于2015年2月7日收到上述行政处罚决定后，没有申请行政复议或提起行政诉讼，只缴纳了罚款，但未履行行政处罚决定确定的其他义务。该行政处罚决定现已生效。2015年5月12日，原市国土资源局向交通集团公司发出中土执法催告字[2015]522号履行行政处罚决定催告书，催告交通集团公司履行上述行政处罚决定中第1、2项内容。2018年7月26日，原市国土资源局以交通集团公司涉嫌非法占用农用地罪为由，向中山市公安局移送该案相关材料。庭审中，市自然资源局称目前公安机关该案尚在调查阶段，还没有结案。2019年7月1日，沙头第一经合社（代表人：何钊昌）向被告市自然资源局提交沙头一[2019]701号执行行政处罚决定申请书，要求市自然资源局依法执行522号行政处罚决定，并将执行情况用书面形式通知沙头第一经合社。市自然资源局于2019年7月23日作出关于中山市横二线民众—三角段有关用地问题的告知书，告知何钊昌“……经查，我局已对该地块依法作出行政处罚，当事人已缴纳罚款，正在办理用地审批手续”。沙头第一经合社何钊昌等34户村民认为市自然资源局没有主动执行522号行政处罚决定，要求确认市自然资源局的行为违法，遂以沙头第一经合社的名义向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市国土资源局职权，且不再保留中山市国土资源局。诉讼过程中，何钊昌等34户村民主张522号行政处罚决定涉及中山市民众镇浪网村和上网村的土地共122717.4平方米（折合184.0761亩），其中22056.7平方米（折合33.0851亩）土地为沙头第一经合社集体所有，虽然该土地没有确权，其方不能提供土地所有权证，但因涉及该土地的征地公告所显示的面积与实际面积不一致，其方曾于2015年委托中山市民骏测绘工程有限公司测量，并由该公司出具了中山市民众镇上网行政村（沙头一队）面积计算示意图，测量结果是属于沙头第一经合社的土地为33.0851亩。市自然资源局则认为不能据此确认涉案33.0851亩土地属于沙头第一经合社所有，且认为由于交通集团公司正在办理用地手续，待用地手续完善后违法状态则视为消除，故522号行政处罚决定第1、2项处罚内容无需再执行；还认为，因涉案土地已被征收，而且村民也已经收取相应征地补偿款，即使需要退还土地，也不会返还给沙头第一经合社。何钊昌等34户村民确认曾根据合同收取过款项，但不确认该款为征地补偿款，因所在村集体不支持其方起诉，所以无法提供相关合同。另，何钊昌等34户村民为证明其以沙头第一经合社的名义提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，于庭后向本院提交一份上网村沙头一社户代表表决表，该表上盖有沙头第一经合社公章，并载明沙头第一经合社总户数为59户。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告的主体资格是行政诉讼的起诉条件之一，行政诉讼的原告应为行政行为的相对人或者与该行为具有利害关系的公民、法人或其他组织。本案中，何钊昌等34户村民认为市自然资源局未主动执行522号行政处罚决定的行为违法，而该行政处罚决定的处罚对象是交通集团公司，显然，沙头第一经合社不是该行政处罚决定的相对人；而522号行政处罚决定涉及的是交通集团公司未经依法批准占用中山市浪网村和上网村地段处土地的违法行为，在目前无证据证明该行政处罚决定指向的184.0761亩土地与涉案33.0851亩土地之间的关系以及沙头第一经合社对上述土地具有使用权或所有权的情况下，沙头第一经合社也非该行政行为的相关人，换言之，沙头第一经合社与涉案行政处罚决定不存在利害关系，故其也无主张确认市自然资源局未履行法定职责的诉权可言。因此，沙头第一经合社提起本案诉讼不符合上述规定的起诉条件。综上所述，沙头第一经合社不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告中山市民众镇上网村沙头第一经济合作社的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  马碧琳二〇二〇年一月十六日书 记 员  李桦诗李凯琳