沈阳市大东区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0104行初184号原告沈阳鑫房房地产开发有限公司，住所地沈阳市东陵区东陵路170号。法定代表人杨丹明，职务总经理。委托代理人金威，系辽宁联胜律师事务所律师。委托代理人郭斐，系辽宁联胜律师事务所律师。被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局，住所地沈阳市浑南区泗水街57号。法定代表人郭宏杰，职务局长。委托代理人唐宁，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人王冲，系被告单位工作人员。被告沈阳市浑南区土地储备交易中心，住所地沈阳市浑南区世纪路15号。法定代表人李军，职务主任。委托代理人唐宁，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人谢柏文，系被告单位工作人员。原告沈阳鑫房房地产开发有限公司（以下简称“鑫房房产开发公司”）诉被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局（以下简称“自然资源局沈抚分局”）、沈阳市浑南区土地储备交易中心（以下简称“浑南土储中心”）解除《挂牌交易成交确认书》返还土地出让款并赔偿利息损失一案，于2019年6月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。原告鑫房房产开发公司委托代理人金威、郭斐，被告自然资源局沈抚分局委托代理人唐宁、王冲，被告浑南土储中心委托代理人唐宁、谢柏文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鑫房房产开发公司诉称，2009年11月19日，沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局在时代商报上刊登了宗地编号QPS09-036地块的挂牌交易公告，原告于2009年12月8日按要求向沈阳市棋盘上国际风景旅游开发区土地储备交易中心缴纳了2500万元履约保证金参与了竞买，并竞得该块土地，双方于2009年12月18日签订了《挂牌交易成交确认书》，约定成交地块位置为棋盘上开发区满堂街道，四至范围详见宗地图，土地出让面积228114平方米，规划用途为居住、商业，净地成交总价为人民币167207562元，付款方式为竞买履约保证金2500万元转为成交土地价款，在签订土地出让合同后、下发土地证前，竞得人付清全部土地成交价款。《挂牌交易成交确认书》签订后，原告又于2013年3月20日支付给沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区土地储备交易中心土地预付款人民币1000万元，总计支付了3500万元土地款。后原告经调查查询了成交地块相关档案，得知成交地块在挂牌时为集体土地，在2013年9月经辽宁省及沈阳市两级政府下发批复批准了含交易地块在内的集体农用地转为建设用地并征为国有，作为棋盘上开发区住宅、商业建设用地。成交地块档案中无宗地图，无法确认成交地块四至范围。综合以上因素，被告始终怠于按照《挂牌交易成交确认书》的约定与原告签订土地出让合同，给原告造成了巨大的经济损失。沈阳市规划和国土资源局棋盘山国际风景旅游开发区分局经机构改革现更名为沈阳市自然资源局沈抚新城分局，沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区土地储备交易中心更名为沈阳市浑南区土地储备交易中心。因签订《挂牌交易成交确认书》的行为系被告的具体行政行为，该确认书有行政协议的性质，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，属于行政诉讼受理范围，故原告起诉至法院，1、请求法院判令解除《挂牌交易成交确认书》；2、请求法院判令被告返还原告已缴纳的土地转让款人民币3500万元；3、请求法院判令被告赔偿占用原告已交款项期间所产生的利息损失人民币17211722.22元（按同期人民银行贷款利率计算，其中以2500万元为基数从2009年12月7日起计算至2013年3月20日，以3500万元为基数从2013年3月21日起暂计算至2019年5月31日，以后按同期人民银行贷款利率计算至实际付清之日止）；4、诉讼费由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、时代商报公告、挂牌交易成交确认书，证明规划和国土资源局棋盘山分局在时代商报上发布土地挂牌交易公告，原告竞得了出让地块，双方签订了挂牌交易成交确认书，约定了成交地块基本情况、出让价格、付款方式等。2、收款收据3张、汇款凭证1张、记账凭证4张，证明原告于2009年12月8日交纳履约保证金人民币2500万元，该笔款项在原告竞得出让地块并签订挂牌交易成交确认书之后转化为土地出让金。原告于2013年3月20日交纳土地预付款人民币1000万元，共计交纳土地款3500万元，收款单位为沈阳棋盘山国际风景旅游开发区土地储备交易中心（即现在的沈阳市浑南区土地储备交易中心）。3、辽政地[2013]763号建设用地批件、沈政地征字[2013]0278号建设用地批复，证明挂牌交易地块在签署挂牌交易成交确认书时是集体土地，尚未完成征收，不在可以出让的国有土地范畴，不具备挂牌条件，被告违反法律规定作出的行政行为违法，土地不能交付给受让方（原告），且该地块四至不清，不是净地，导致合同目的不能实现，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条及《中华人民共和国合同法》第九十四条、九十七条、一百零七条的规定，依法解除双方签订的挂牌交易成交确认书，被告承担违约赔偿责任。4、12345市民服务热线网上投诉《关于某业务承担单位名称及其他相关的问题》的回复，证明被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局的主体资格。被告自然资源局沈抚分局辩称，一、《挂牌交易成交确认书》为行政协议，非行政行为，被答辩人请求撤销《挂牌交易成交确认书》没有依据。二、被答辩人缴纳竞买履约保证金为人民币2500万元，其请求返还土地转让款3500万元没有事实依据。2009年11月19日，答辩人发布涉案地块挂牌交易竞买文件，其中《挂牌交易须知》规定，竞买履约保证金为人民币2500万元，被答辩人于2009年12月8日缴纳2500万元竞买保证金。2009年12月18日，答辩人与被答辩人签署《挂牌交易成交确认书》，约定竞买履约保证金可转为成交地块土地价款。在签订出让合同后、下发土地证前，被答辩人应付请全部土地成交价款。《挂牌交易成交确认书》签署后至今，双方未签署转让合同，答辩人也未向被答辩人发出缴款通知书，答辩人未收取土地成交价款，被答辩人主张预付1000万元土地款项没有事实依据。三、被答辩人诉请赔偿利息损失没有依据。首先，《挂牌交易须知》规定，竞得人的履约保证金可抵做出让价款，未竞得的竞买人履约保证金在挂牌交易截止之日起5个工作日内退还，履约保证金不计息。因此，竞买履约保证金是竞买人为参与竞买所缴纳，在竞买期间不计息。被答辩人主张自2009年12月7日起开始计算，没有依据。其次，答辩人与被答辩人签署《挂牌交易成交确认书》后，被答辩人未与答辩人签署出让合同，存在违约行为，若被答辩人拟解除《挂牌交易成交确认书》，其无权请求利息损失。最后，若被答辩人自2009年12月7日起主张计算利息，则被答辩人提起本案诉讼超过法律规定的起诉期限。四、被答辩人请求按照银行同期贷款利率计算利息无依据，若法院支持原告诉请，应按照银行同期存款利率计算利息。综上，请求法院驳回被答辩人诉讼请求。被告自然资源局沈抚分局向本院提供下列提供证据：1、挂牌交易须知，证明挂牌交易须知第九条规定可以证明，竞买保证金金额为2500万元，在竞买期间竞买保证金不计算利息。2、挂牌交易成交确认书，证明成交确认书第四条规定，在签订土地出让合同后、下发土地证前，竞得人应付清全部土地成交价款。原、被告并未签署土地出让合同，被告也未向原告作出缴款通知书，被告未收取土地成交价款，原告主张预付1000万元款项没有依据。3、收款收据1张，证明被告仅收取原告缴纳的2500万元竞买履约保证金。被告浑南土储中心辩称，一、答辩人非《挂牌交易成交确认书》的签署主体，非本案适格被告，被答辩人请求答辩人与自然资源局沈抚新城分局共同承担返还义务，无事实及法律依据。依据起诉状，被答辩人提起本案事实的依据为《挂牌交易成交确认书》，答辩人不是该成交确认书的签署主体，未与自然资源局沈抚新城分局共同作出同一行为，被答辩人依据该成交确认书请求答辩人与自然资源局沈抚新城分局共同承担返还义务，无事实及法律依据。二、答辩人为事业单位非行政机关，答辩人非行政诉讼案件的适格被告。本案为行政诉讼案件，依据《行政诉讼法》规定行政诉讼案件被告应为行政机关。而答辩人为事业单位非行政机关，故答辩人作出的行为非行政诉讼法上具体行政行为，答辩人不是行政诉讼案件的适格被告。三、被答辩人所主张的1000万元土地预付款，实质上为借款，与2500万元竞买保证金非同一法律关系，不应于一案审理，被答辩人应就该1000万元借款另行提起民事诉讼。综上，请求法院驳回被答辩人对答辩人的起诉。被告浑南土储中心向本院提供如下证据：1、记账凭证1张、汇款凭证1张，证明城建集团代原告提供了1000万元借款，该笔款项性质不是预付款。经庭审质证，原告对被告自然资源局沈抚分局提供的证据质证意见如下：证据1证明问题有异议，不计息是在未竞得土地退还竞买保证金的情况下适用，本案2500万元的竞买保证金已经转化为土地价款，不适用该条，本案应当从交纳之日起计息。证据2证明问题有异议，该成交确认书不能证明被告主张的预付土地款1000万元款项没有依据的内容。证据3无异议，因双方已经签订挂牌交易成交确认书，2500万元已从履约保证金性质转化为土地出让金性质。原告对浑南土储中心提供的证据质证意见如下：对浑南土储中心提供的记账凭证、汇款凭证证据关联性及记载款项内容的真实性有异议，该证据为被告单方记账，不能证明款项性质为借款，被告未能提供该笔款项为借款的相关借款合同等约定的证据，1000万元款项的性质应当以被告出具给原告的收款收据记载的土地预付款认定钱款性质。被告自然资源局沈抚分局对原告提供的证据质证意见如下：证据1真实性无异议，挂牌交易成交确认书第四条中记载竞买履约保证金可转为成交地块的土地价款，在签订出让合同后、下发土地证前，原告应付请全部土地成交价款。目前涉案地块尚未签署土地出让合同，所以土地成交价款支付条件尚未成就，原告主张的1000万元土地预付款，不是涉案地块的土地成交价款，也不是涉案地块土地成交价款的预付款，依据成交确认书竞买保证金可转为土地价款原告庭审时认可竞买期间不计息，请求支付其所主张的土地转让款利息，该利息计算的起始时间应为竞买保证金转化为土地价款之后，非原告实际交纳之时。证据2中2500万元履约保证金无异议，1000万元真实性无异议，证明目的有异议，经查原棋盘山土储中心记账凭证，该1000万元是借款。票据上没有载明是涉案地块的土地款项。证据3真实性无异议，关联性有异议与本案诉请无关。证据4真实性无法确认，但是原来沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局现变更为本案被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局。被告自然资源局沈抚分局对浑南土储中心提供的证据无异议。被告浑南土储中心对原告提供的证据质证意见如下：证据1与2500万元土储中心无关，1000万元按照记账凭证显示为借款，我单位未与原告签订挂牌交易成交确认书。其他同被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局质证意见一致。浑南土储中心对被告自然资源局沈抚分局提供的证据无异议。本院对当事人提交的证据认证如下：原、被告提供证据真实性予以确认。经审理查明,2009年11月19日，沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局在时代商报上刊登宗地编号QPS09-036地块的挂牌交易公告，对该地块进行挂牌方式出让。挂牌交易时间为2009年12月9日至2009年12月18日。原告向沈阳市棋盘上国际风景旅游开发区土地储备交易中心缴纳2500万元履约保证金参与竞买，于2009年12月18日竞得该块土地，并于当日双方签署《挂牌交易成交确认书》，约定成交地块位置为棋盘山开发区满堂街道，四至范围详见宗地图，土地出让面积228114平方米，规划用途为居住、商业，净地成交总价为人民币167207562元，付款方式为竞买履约保证金2500万元转为成交土地价款，并约定在签订土地出让合同后、下发土地证前，竞得人付清全部土地成交价款。挂牌交易成交确认书签订后至今未签订土地出让合同。涉案地块2013年9月10日经辽宁省人民政府辽政地[2013]763号土地批件，取得辽宁省人民政府关于沈阳市棋盘山开发区2013年度第14批次建设用地批复。沈阳市人民政府2013年9月24日作出沈政地征字[2013]0278号关于沈阳市棋盘山开发区2013年度第14批次建设用地的批复，涉案地块由集体农用地转为建设用地并征为国有。另查，沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局现更正为被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局，沈阳市棋盘上国际风景旅游开发区土地储备交易中心行政职能划分并入沈阳市浑南区土地储备交易中心。本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第二款规定，“本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。”第二十条第一款，“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”故被告自然资源局沈抚分局具有与其签订成交确认书的职权。国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》规定，土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同。可见，《挂牌交易成交确认书》属于签订出让合同的前置程序，其内容构成属于行政协议的一部分。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十条规定，被告明确表示或者以自己行为明确不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院请求其承担违约责任的，人民法院应当予以支持。被告自然资源局沈抚分局在2009年12月18日与原告沈阳鑫房房产开发公司签订《挂牌交易成交确认书》，至今十年有余，未与原告签订《土地出让合同》，可以认定为以自己行为明确不履行行政协议的情形，原告主张解除《挂牌交易成交确认书》的主张应予支持。被告自然资源局沈抚分局应当返还原告土地价款2500万元，同时赔偿2009年12月19日起利息损失，按照银行同期存款利率计算。关于原告主张返还2013年向浑南土储中心转款土地预付款1000万元的请求，本院认为，原告在2013年向土储中心转款1000万元，被告土储中心向其开具的收款收据虽注明土地预付款，但被告自然资源局沈抚分局并未出具缴款通知，也未签署《土地出让合同》，现有证据不能证明此1000万元转款是基于被告自然资源局沈抚分局行政行为发生的土地预付款。棋盘山土储中心（浑南土储中心）系浑南区政府下属事业单位，并非行政机关，浑南土储中心不是本案适格被告，原告如主张此1000万元权利，可通过民事诉讼解决。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条、第二十七条的规定，判决如下：一、解除被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局2009年12月18日与原告沈阳鑫房房地产开发有限公司签订的沈棋开挂字[2009]36号《挂牌交易成交确认书》。二、被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局于本判决发生法律效力后十日内返还原告沈阳鑫房房地产开发有限公司土地价款人民币2500万元；三、被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局于本判决发生法律效力后十日内给付原告沈阳鑫房房地产开发有限公司上述款项利息损失（自2009年12月19日开始计算至实际给付之日止，按照中国人民银行同期存款利率计算）。四、驳回原、被告其他诉讼请求。案件受理费302859元，由被告沈阳市自然资源局沈抚新城分局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  郭 郁人民陪审员  王文娟人民陪审员  王 昕二〇二〇年一月十八日书 记 员  曾 光