广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终182号上诉人（原审原告）：郁南县都城镇承平村民委员会榄根一村民小组。负责人：严焕光，组长。委托代理人：张天国，广东弘力律师事务所律师。委托代理人：刘治伟，广东凯行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郁南县人民政府。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇中山路58号。法定代表人：韩新锋，县长。委托代理人：陆均荣，郁南县自然资源局工作人员。委托代理人：梁耀南，广东广源律师事务所律师。上诉人郁南县都城镇承平村民委员会榄根一村民小组（以下简称榄根一村）因诉被上诉人郁南县人民政府（以下简称郁南县政府）土地征收行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年10月13日，原广东省国土资源厅（现为广东省自然资源厅）作出粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》（以下简称762号《批复》），同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷（耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷）转为建设用地。其中属于榄根一村所有的集体土地位于承平垌的架简、马蹄田、文塘圳基下庙埌、羊桥路、正圳尾、四角、王牛隆、塘份田、王牛塘底，总面积为112.6698亩。郁南县政府在收到上述批复后，即开展宣传、动员、解释工作，并组织包括村干部、村民代表等人在内的工作队前往各村民小组进行行山踏界，核实征地界至、核实各户的亩数、实地度量亩数。郁南县政府为此支付了补助误工费给协助征地的干部和村民代表。2010年11月30日，郁南县政府发布了郁府告字〔2010〕第7号《征收土地通告》，该通告载明：“2010年10月13日，省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，同意省国土资源厅以粤国土资（建）字〔2010〕762号，批准我县征收集体土地合计56.2681公顷，其中：耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷。现将有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：郁南县2010年度第二批次城镇建设用地。二、征收土地位置：郁南县都城镇承平村委会辖下黄牛头、塘角一、塘角二、榄根一、榄根二、平南一、平南二村小组、白木村委会辖下建石一、建石二、建石三、建石五村小组和榄塘村委会虾山村小组位于承平垌的土地（详见征地地形图）。三、征地面积、地类：集体土地56.2681公顷，其中：耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷。……”2010年12月10日，郁南县政府的下属单位原郁南县国土资源局（现为郁南县自然资源局）发布〔2010〕第4号《郁南县2010年度第二批次城镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》，就青苗补偿、附着物补偿标准、留用地及征地补偿安置费等作了通告。2013年8月26日,榄根一村与原郁南县国土资源局签订了《建设项目征用土地协议书》，在该协议书中双方约定被征收的土地为112.6698亩，土地补偿款总额为5765331.50元。2013年11月8日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部通过郁南县农村信用合作联社向榄根一村转账4193000元。2014年4月10日，该指挥部再次通过郁南县农村信用合作联社向榄根一村转账1572331.50元。至此,有关征收榄根一村承平垌地块的征地工作才基本结束。为开通郁南县城至封开连接下的主干道九星大道，原郁南县国土资源局于2012年8月10日与榄根一村签订了《建设项目征用土地协议书》，拟征收榄根一村位于横冲、横冲榜、二黄牛、石人岗、沙咀的集体土地共计58.055亩。在该协议书中，双方约定的补偿款总额为1493021.70元，双方还约定郁南县政府一次性支持榄根一村村集体公益事业费60000元，用于榄根一村办公益事业。2012年8月14日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部通过中国邮政储蓄银行向榄根一村转账1553021.70元（含榄根一村和黄牛头争议的的3.1204亩土地的补偿款）。2014年7月10日，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2014]701号《广东省国土资源厅关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》（以下简称701号《批复》），同意将郁南县都城镇水塘村委会水塘村、明塘、水河村，承平村委会王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村，新建村委会大兴村及平台镇古勉村委会杉木埌村属下的36.653公顷集体土地转为建设用地。其中属于榄根一村所有的集体土地面积为30.506亩。2014年7月20日，郁南县政府发布了〔2014〕第4号《征收土地公告》，该公告载明：“2014年7月10日，省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，同意省国土资源厅以粤国土资（建）字[2014]701号，批准我县征收集体土地合计36.653公顷，其中：水田0.2615公顷、旱地1.6243公顷、园地33.58公顷、林地0.1133公顷、坑塘1.0739公顷。现将有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：郁南县2012年度第四批次城镇建设用地。二、征收土地位置：郁南县都城镇水塘村委会水塘、明塘、水河村民小组，新建村委会大肖村民小组，承平村委会王牛头村民小组位于九星大道、封开连搂线边及南广铁路郁南站边（详见征地地形图）。三、征地面积、地类：集体土地32.8064公顷，其中：水田0.2615公顷、旱地1.6243公顷、园地33.58公顷、林地0.1133公顷、坑塘1.0739公顷。……”2014年8月10日，原郁南县国土资源局发布《关于郁南县2012年第四批次城镇建设用地（都城镇）征收土地补偿安置方案公告》，就青苗补偿标准、附着物补偿标准、留用地及征地补偿安置费等作了通告。2014年8月19日，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕897号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》（以下简称897号《批复》），同意将郁南县都城镇承平村王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村小组，水塘村松根村小组属下的集体农用地7.8218公顷（耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷）转为建设用地，其中属于榄根一村所有的集体土地面积为27.544亩。2014年8月27日，郁南县政府发布郁府告字〔2014〕第6号《征收土地公告》，该公告载明：“2014年8月19日，省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，同意省国土资源厅以粤国土资（建）字[2014]897号，批准我县征收集体土地合计10.2006公顷，其中耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷，集体建设用地2.3788公顷。现将有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：郁南县2013年度第五批次城镇建设用地。二、征收土地位置（详见征地地形图）：都城镇承平村委会王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村民小组，水塘村委会松根村民小组位于九星大道边地段。三、征地面积、地类：集体土地合计10.2006公顷，其中耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷、集体建设用地2.3788公顷。……”2014年8月27日，郁南县政府发布了郁府告字〔2014〕第6号《征收土地公告》，该公告载明：“2014年8月19日，省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，同意省国土资源厅以粤国土资（建）字[2014]701号，批准我县征收集体土地合计10.2006公顷，其中：耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷、集体建设用地2.3788公顷。现将有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：郁南县2013年度第五批次城镇建设用地。二、征收土地位置：郁南县都城镇承平村委会王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村民小组，水塘村委会松根村民小组位于九星大道边地段（详见征地地形图）。三、征地面积、地类：集体土地合计10.2006公顷，其中：耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷、集体建设用地2.3788公顷。……”2014年9月16日，原郁南县国土资源局发布《关于郁南县2013年第五批次城镇建设用地（都城镇）征收土地补偿安置方案公告》，就青苗补偿标准、附着物补偿标准、留用地及征地补偿安置费等作了通告。701号《批复》和897号《批复》批准征收的土地中，属于榄根一村所有的集体土地共58.05亩。榄根一村被征收的土地及面积标注在《九星大道延伸线榄根一村民小组征地红线图》上，具体为：面积10.4159亩、面积43.34亩、面积1.18亩以及榄根一村和黄牛头争议面积3.1204亩，四部分相加总面积为58.0563亩。榄根一村民小组、村民代表和原郁南县国土资源局在该征地红线图上签名、盖章确认。在原审法院重审本案的庭审中,榄根一村认为,根据原郁南县国土资源局在榄根一村起诉原郁南县国土资源局政府信息公开案中提交的《土地勘测定界技术报告书》，可证明批准征收榄根一村承平垌地块的面积是180.27亩，而郁南县政府与其签订的《建设项目征用土地协议书》约定的被征收土地为112.6698亩，剩余的60多亩就是其请求郁南县政府返还的土地，具体四至不清。郁南县政府认为，《土地勘测定界技术报告书》所附的《土地分类面积汇总表》只是当时上报审批勘查的初步数据，实际征收的范围及面积是根据双方到现场测量才能得出实际征收榄根一村土地的面积，该《土地分类面积汇总表》并不能反映郁南县政府征收榄根一村土地面积位置的真实情况。如果该《土地分类面积汇总表》所列的面积就是征用榄根一村土地面积的话，那么郁南县政府实际少征了榄根一村土地60多亩，而不是榄根一村所述的多征了60多亩。762号《批复》批准征收的土地中涉及榄根一村的土地为112.6698亩，原郁南县国土资源局与榄根一村签订的《建设项目征用土地协议书》约定的被征收土地也是112.6698亩，并不存在多征的事实。2018年11月1日，原审法院召集双方当事人到涉案土地现场勘查。郁南县政府指认，《都城镇九星大道承平村委榄根一村报批红线图与征地图重合后示意图》的1、2、3号地块用作榄根一村和榄根二村的留用地，5、6号地块用作储备用地，榄根一村被征收的其他土地已用作建设九星大道。榄根一村认为，1、2、3号地块中只有小部分用作留用地；对郁南县政府所说的其他用地情况无异议。郁南县政府又指认，郁南碧桂园周边的土地都有榄根一村被征的零星土地。榄根一村对郁南县政府所述无异议。榄根一村指认，郁南碧桂园西北方向有一块土地虽然在征地红线范围内，但不在批复范围内。郁南县政府认为，征收榄根一村的土地是比较零星的，按理应在批复范围内。原审法院认为：本案是土地行政征收纠纷。榄根一村在本案原一审时的诉讼请求是：确认被告征收原告位于九星大道沿线及承平垌的土地的行政行为违法并予撤销，责令被告返还土地并恢复原状。本案经一、二审及再审后，榄根一村在重审时变更诉讼请求为：1.确认被告在2014年强制原告交出承平垌地块112.6698亩的行为违法；2.判决被告退还承平垌地块超出批复批准征收的土地；3.确认被告在2013年1月强制原告交出九星大道地块54.7065亩、3.3485亩的行为违法；4.判决被告赔偿因被告违法征地而造成的损失给原告。关于郁南县政府是否存在违法强制榄根一村交出承平垌地块112.6698亩的行政行为的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”原广东省国土资源厅在报广东省人民政府同意后，作出了762号《批复》，同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷转为建设用地。郁南县政府从2010年10月开始至2013年8月，开展实施征地工作。2013年8月26日，原郁南县国土资源局与榄根一村签订了《建设项目征用土地协议书》，在该协议书中双方已就征收土地的位置、面积、征地补偿等问题进行了约定。2013年11月8日与2014年4月10日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入了榄根一村的账户。郁南县政府征收榄根一村位于郁南县都城镇承平村民委员会承平垌土地的行为符合上述法律规定。榄根一村认为762号《批复》已失效，郁南县政府在2014年才开始进行征地是没有获得合法的审批，要求确认郁南县政府强制榄根一村交出位于承平垌土地的行政行为违法的主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于郁南县政府是否超出批复征收榄根一村位于承平垌地块的问题。如前所述，郁南县政府征收榄根一村位于承平垌112.6698亩土地的行政行为合法。榄根一村在本案一、二审及再审时均未对承平垌地块的征收面积提出异议。而榄根一村在原审法院重审时亦未提交充分的证据证实郁南县政府超出批复征收其位于承平垌的土地。因此，榄根一村要求确认郁南县政府超出批复征收其位于承平垌的土地并要求返还的主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。关于郁南县政府是否存在违法强制榄根一村交出九星大道地块54.7065亩、3.3485亩土地的问题。原郁南县国土资源局在未取得相关批复的情况下就征收九星大道沿线土地与榄根一村签订了《建设项目征用土地协议书》、支付了土地补偿款，属于为涉案土地征收报批而进行的前期工作，并未违反国家关于征地审批程序的相关规定。郁南县政府在原广东省国土资源厅作出701号《批复》、897号《批复》后才发布征收土地公告，正式开始征收涉案土地。且未有充分的证据证实涉案九星大道沿线土地的实际征收面积超出上述《征地协议书》及征地红线图范围。榄根一村主张九星大道征地属于未批先征，征地面积超出批复构成违法，要求确认郁南县政府强制榄根一村交出位于九星大道土地的行政行为违法并返还土地的主张，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。关于榄根一村要求郁南县政府赔偿因违法征地而造成的损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”如前所述，郁南县政府是依法征收榄根一村位于承平垌和九星大道的土地的。榄根一村认为郁南县政府违法征收其土地并请求郁南县政府赔偿损失的主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回榄根一村的诉讼请求。榄根一村不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人诉郁南县政府土地行政征收纠纷一案，经过4年的审理，在最高人民法院作出(2017)最高法行再17号《行政裁定书》发回重审后，云浮市中级人民法院于2018年12月4日作出(2018)粤53行初32号行政判决，再次判决驳回上诉人的诉讼请求，并由上诉人承担诉讼费用。上诉人认为，该判决认定事实错误，适用法律不当，严重侵害上诉人的合法权益，应当依法予以改判。一、重审判决仍未能查清事实，违背(2017)最高法行再17号《行政裁定书》要求。(2017)最高法行再17号《行政裁定书》中，认为云浮市中级人民法院及广东省高级人民法院在本案原审时未对郁南县政府实际征收土地是否超出批复范围、九星大道沿线土地实际征收面积是否超出征地协议书及征地红线范围的事实进行查明和审理。在案件发回重审后，虽然上诉人多次向法庭说明被上诉人上报原广东省国土资源厅的征收测量数据与实际征收面积不一致问题，也多次提出要求法庭组织测量（在原审一审时已递交书面申请，重审一审时也当庭提出并记录在案）。负责重审的法官到现场看过了一下，现场未组织对具体范围进行确定，庭审和判决也未对该事实进行测量和查清。重审裁决违背最高人民法院裁定书的明确要求，依据《行政诉讼法》第八十九条规定，二审法院应当依法查清该事实并改判。二、被上诉人强制上诉人交出承平垌、九星大道地块事实清晰，应依法改判。征收承平垌地块所依据的是原广东省国土资源厅在2010年10月13日发出的762号《批复》，根据原国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发[2004]237号）第三条第十四项：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”的规定，该批复期限至2012年10月12日。被上诉人自2013年起才开始接触上诉人要求征收，“签订”征地补偿协议（该协议签名为仿冒伪造，上诉人原审期间多次提出笔迹鉴定申请但未获理会），并在2014年划入征地补偿款。被上诉人未按上述规定在两年期限内用地或实施征地补偿安置方案，该批复依法失效。被上诉人在未向上级申请展期或重新报批的情况下，无权征用承平垌地块。被上诉人强征该土地实属未审批征收，违反《土地管理法》中对征地问题的最基本规定。重审判决中并未对上诉人提出的为何不予采纳由原国土资源部颁布的有效依据作出解释，直接以“符合上述法律规定”敷衍了事。一审判决书第21页认定被上诉人“从2010年开始至2013年8月，开展实施征地工作”，不但没有证据证明，也与上述原国土资源部所规定的效力存续条件不符。被上诉人征收承平垌地块违法事实十分清楚，重审判决对该地块征收合法的认定没有事实与法律依据，应当依法予以纠正。至于九星大道地块，被上诉人在强制上诉人交出土地的时间是2013年1月，当时并未获得征地批复，无批复下强制上诉人交地，显然违反《土地管理法》的规定，后面补办的征地批复并不能将该违法行为合法化，将其合法化也没有任何法律依据。被上诉人该项违法事实清晰，请求法院依法予以确认。三、超出批复批准征收范围应依法判决返还。承平垌地块，在征收期间将地块北方一数十亩属上诉人所有的地块纳入征收范围，上诉人在庭审期间发现该地块不属于征地批复范围，因此在重审开庭期间明确了该诉求（属原诉求中返还土地的一部分）。被上诉人在庭审中承认该地块不在批复范围内（庭审笔录第21页），依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定，应当对该事实予以认定。但重审判决仍以“原告未提交充分证据”为由驳回该诉求，违背法律人对行政诉讼举证责任、自认等基本法律常识的认知，也明显违反法律规定，法院对此应依法改判。九星大道地块，上诉人主张返还的3.3485亩土地，依据被上诉人所提交证据14、16中由广州多源勘测有限公司作出的《土地分类面积汇总表》，不属于两批复当中批准征收部分。被上诉人庭上称该数据并非属于实测数据而是数据库里导出的数据，但被上诉人并未对该陈述提供任何证据予以支持。该数据材料作为上报原广东省国土资源厅报批的材料（盖有原广东省国土资源厅档案印章），且由被上诉人委托的第三方测绘公司进行测量，理应为一权威数据，具有较强的证明力，应可作为认定本案事实的材料。被上诉人在证据及庭审中均称该九星大道地块征收过程中，于2010年曾组织上诉人村民行界址，被上诉人理应早在2010年已掌握每个村民小组被征收土地的位置及具体数据。被上诉人称该测量数据不正确，要么行界址没有实际进行，要么其向原广东省国土资源厅报批材料造假。除该第三方测量数据外，被上诉人在证据24和证据25中对九星大道地块又分别提供了两组完全不同的数据，该两组数据没有任何测量文件支持，相互间也完全矛盾。在此情况下，法庭应当只能采信由第三方中立测量机构所作的数据。在现有证据下，被上诉人未尽举证责任推翻该测绘公司数据，也没有客观证据证明究竟征收上诉人的土地面积是多少，上诉人的主张有足够的证据证明，被上诉人须返还批复以外的土地，法院应依法查清事实并改判。四、在被上诉人违法事实清楚的情况下，法院应依法判决支持上诉人的赔偿请求。上诉人所主张的赔偿有足够的依据，项目合理，未与已收取的赔偿和补偿项目重复。在被上诉人存在违法行为下，其行为实质是侵占与占用，应当按照市场价格支付占用费用（各项目理由及计算依据在重审期间的《变更诉讼请求申请书》、庭审笔录以及《代理词》中均有清晰陈述）。综上所述，原审判决对事实未依法查清，认定事实错误，适用法律不当，应当依法予以改判。上诉请求：1.依法撤销(2018)粤53行初32号《行政判决书》，改判支持上诉人全部诉讼请求：(1)确认被上诉人在2014年强制上诉人交出承平垌地块112.6698亩行为违法；(2)确认被上诉人在2013年1月1日强制上诉人交出九星大道地块54.7065亩行为违法；(3)确认被上诉人在2013年1月强制上诉人交出九星大道地块3.3485亩行为违法，并责令被上诉人返还土地；(4)裁决被上诉人退还承平垌地块超出批复批准征收的土地；(5)裁决被上诉人赔偿土地补偿款差额188，656，929.02元（每亩200万元×95.7698亩﹣已支付的2，882，670.98元）；(6)裁决被上诉人赔偿违法占用承平垌地块产生的土地占用费（从2013年8月27日至判决生效之日止，按市值每年3000元／亩计算，每年为338，009.4元）；(7)裁决被上诉人赔偿违法占用九星大道地块产生的土地占用费284，389.97元（从2013年1月1日起计至2014年8月19日，按市值每年3000元／亩计算）；(8)裁决被上诉人赔偿误工费10万元；(9)裁决被上诉人赔偿废耕造成的经济损失（郁南县2016年农4业总产值为26.66亿元，耕地保有量2.09万公顷，即每亩平均年产值8503.99元。九星大道地块计算20个月为822，831.9元，承平垌地块从2013年8月27日至判决生效之日止）；(10)向上诉人支付未付的承平垌留用地16.9亩征地补偿款644，453.28元、九星大道留用地8.708亩征地补偿款332，065.04元，合共976，518.32元（以原广东省国土资源厅于2016年9月23日修订的征地补偿标准计算，上诉人所在都城镇的补偿标准保护修订为每公顷57.2万元，即每亩38133.33元）。2.判令被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。被上诉人郁南县政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合理，上诉人所诉完全没有事实及法律依据，依法应予驳回。一、征收承平垌地块所涉征地批文762号《批复》不存在自动失效的问题，我府对该地块征收没有违反法律的规定。1.该批复于2010年10月13日作出，批复征收土地面积为56.2681公顷即844.0215亩，其中涉及征收上诉人承平垌地块面积为112.6698亩。我府在2010年10月收到该批复后，及时发布了土地征收公告和征收土地补偿安置方案公告，组织实施征地。从2010年10月开始陆续开展实施征地工作，直到2014年4月该批复所涉面积844.0215亩土地的所有征地实施工作才基本完成，征地实施工作历时3年多时间。我府在组织实施征地工作得到了包括上诉人在内大部分村民的支持。2013年8月26日，我府下属单位原郁南县国土资源局就征收承平垌土地与上诉人签订《建设项目征用土地协议书》，在此基础上我府下属单位郁南县都城镇政府与上诉人就征收承平垌地块土地达成了《征收承平垌榄根一村小组土地补充说明》，有关征收上诉人承平垌地块的工作才基本结束。2.为顺利推进实施征地工作，在征地过程中我府下属单位经常组织邀请村民小组干部和村民代表行山踏界，核实征地界至，核实各户的亩数，实地度量亩数。为此，我府先后于2010年、2011年、2012年、2013年、2014年将补助误工费支付给协助征地的干部和村民代表。这些做法充分说明，我府收到相关征地批文后从2010年10月开始历经3年多时间才基本完成所有征地实施工作，我府组织的实施征地和征地补偿方案工作从未停止和中断过，具有持续性、连续性。综上所述，上诉人诉状中“承平垌地块批文已超过有效期限，被告征地行为根本违法”的主张与客观事实不符，征收承平垌地块所涉征地批文762号《批复》不存在自动失效的问题，我府对该地块实施征收没有违反法律的规定。二、我府在实施征收九星大道地块过程中并不存在未批先征、超出范围征地、违反法定程序的问题。1.我府征收该地块取得相关的征地批文。征收郁南县都城镇九星大道延伸线上诉人土地所依据的征地批文为701号《批复》和897号《批复》，我府是在取得上述两份有关征地批准文件后才实施征收土地的。上诉人认为“征收九星大道沿线地块存在未批先征”的主张没有事实依据。2.我府征收上诉人九星大道地块土地不存在超出范围征地。如前所述，征收上诉人土地所依据的批文为701号《批复》和897号《批复》，701号《批复》批准征地面积为550亩，其中征收上诉人土地的面积为30.506亩；897号《批复》批准征地面积为153亩，其中征收上诉人土地的面积为27.544亩。两份批文涉及上诉人土地征收的总面积为30.506+27.544=58.05亩。上述两份《批复》涉及上诉人土地征收的总面积具体标注在《九星大道延伸线榄根一村征地红线图》上（其中上诉人和黄牛头争议面积3.1204亩，上诉人面积10.4159亩、面积43.34亩、面积1.18亩，四部分相加总面积为58.05亩）。上诉人在此案再审时提交《再审申请书》中仅凭897号《批复》就认为我府下属单位原郁南县国土资源局2012年8月10日与上诉人签订的《建设项目征用土地协议书》（九星大道地块）征收58.055亩存在超范围征地纯属是一种误解。综上所述，我府在征收上诉人九星大道地块过程并不存在超范围征地的问题。3.有关征收九星大道地块过程中的工作程序合规合理。在开展有关征收九星大道地块的工作中，我府下属单位原郁南县国土资源局2012年8月10日与上诉人签订《建设项目征用土地协议书》（九星大道地块），并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部将征地补偿款汇入上诉人的账户，这些工作虽然是在取得有关征地批文之前开展，但这只能证明当时双方就征用土地及补偿标准等达成了协议，只是为征收土地而进行的一些前期工作，并不能视为当时我府就已经正式征收了上诉人九星大道土地。我府在收到701号《批复》和897号《批复》后才发布征收土地公告，因此，我府征收上诉人位于九星大道沿线土地的行为并未违反相关法律规定所规定的工作程序。三、关于征地补偿款的支付等其他问题。我府在组织实施征收上诉人承平垌以及九星大道土地过程中，已严格根据《土地管理法》以及广东省实施《土地管理法》办法的相关规定，通过多种途径（包括公示、公告和听证等途径）与上诉人所在村民进行沟通，并与上诉人就征用土地相关事宜签订了《建设项目征用土地协议书》，并按协议约定的标准及数额将征地补偿款以及其他相关款项全额支付给了上诉人。此外，我府在实施征地工作中还依法落实了上诉人的留用地，通过征地社会保障审核落实了被征地农民养老保障政策规定。综上所述，我府在实施征收上诉人承平垌土地以及九星大道沿线土地工作过程中，遵守了相关法律法规的规定，并不存在上诉人起诉状及上诉状中所认为的违法行为，我府无需对上诉人承担任何赔偿责任，原审判决驳回上诉人的诉讼请求完全符合法律规定，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是土地行政征收纠纷，二审争议焦点为：郁南县政府是否存在违法强制榄根一村交出涉案土地以及超出批复范围征收土地的行为；榄根一村要求郁南县政府赔偿因违法占用土地而造成的各项损失是否应予以支持。关于郁南县政府是否存在违法强制榄根一村交出承平垌土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，原广东省国土资源厅经报广东省人民政府同意，于2010年10月13日作出762号《批复》，同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷转为建设用地。其中，属于榄根一村集体所有的承平垌土地总面积为112.6698亩。从2010年10月开始至2013年8月，郁南县政府开展实施征地工作。2013年8月26日，原郁南县国土资源局与榄根一村签订了《建设项目征用土地协议书》，双方就征收榄根一村承平垌土地的具体位置、面积以及征地补偿等问题进行了约定。2013年11月8日和2014年4月10日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入了榄根一村的账户。从上述事实可知，郁南县政府征收榄根一村承平垌土地的行为符合上述法律的规定，其要求榄根一村交出被征土地并无不当。榄根一村认为762号《批复》已失效，郁南县政府在2014年才开始进行征地是没有获得合法的审批，要求确认郁南县政府强制其交出承平垌土地的行为违法的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于郁南县政府是否超出批复范围征收榄根一村承平垌土地的问题。原审判决认定，郁南县政府征收榄根一村承平垌112.6698亩土地的行政行为合法，榄根一村在本案一、二审及再审时均未对承平垌地块的征收面积提出异议，在该院重审时亦未提交充分的证据证实郁南县政府超出批复征收其位于承平垌的土地，因此，榄根一村要求确认郁南县政府超出批复征收其位于承平垌的土地并要求返还的主张，缺乏事实和法律依据，据此驳回了榄根一村该项诉讼请求。但，在原审法院重审本案时组织的开庭审理过程中，榄根一村主张郁南县政府在（2015）云中法行初字第8号案提交的证据十四《城镇建设用地征收承平村委榄根一村民小组土地地形图》最上方的那部分土地在双方签订的征地协议书范围内，但不在征地批复范围内，其要求郁南县政府返还的土地就是该部分土地。郁南县政府也当庭承认，留用地的位置在征地协议范围内，但不在征地批复范围内，该地形图最上方的部分应该就是留用地的范围。据此，应认定郁南县政府存在超出批复范围征收榄根一村承平垌土地的行为，该行为依法应确认为违法。原审判决认定榄根一村要求确认郁南县政府超出批复征收其承平垌土地违法的主张缺乏事实和法律依据，并据此驳回榄根一村该项诉讼请求，属于认定事实不清，证据不足，本院依法予以纠正。榄根一村认为郁南县政府超出批复范围征收其承平垌土地的行为违法的上诉理由成立，本院依法予以支持。至于榄根一村请求郁南县政府返还超出批复范围征收的承平垌土地是否应予以支持的问题，本院认为，根据郁南县政府和榄根一村在本案重审庭审过程中的陈述意见，该部分土地虽然不在征地批复范围内，但在双方签订的征地协议书范围内。而根据本案查明的事实，原郁南县国土资源局与榄根一村于2013年8月26日签订了《建设项目征用土地协议书》，双方就征收承平垌土地的具体位置、面积以及征地补偿等问题进行了约定。之后，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部也于2013年11月8日和2014年4月10日，分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入了榄根一村的账户。据此，榄根一村已经获得了因该部分土地被征收的相应补偿。故榄根一村要求郁南县政府返还该部分土地，理据不足，本院不予支持。关于郁南县政府是否存在违法强制榄根一村交出九星大道沿线土地的问题。原郁南县国土资源局在未取得相关批复的情况下就征收九星大道沿线土地与榄根一村签订了《建设项目征用土地协议书》、支付了土地补偿款等，属于为涉案土地征收报批而进行的前期工作，并未违反国家关于征地审批程序的相关规定。郁南县政府是在原广东省国土资源厅作出701号、897号《批复》之后才发布征收土地公告，正式开始征收涉案土地的。因此，榄根一村主张郁南县政府征收九星大道沿线土地属于未批先征，请求确认郁南县政府强制其交出九星大道沿线土地的行为违法的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于郁南县政府是否超出批复范围征收榄根一村九星大道沿线土地的问题。榄根一村认为，根据两份征地批复所附《土地分类面积汇总表》的数据，郁南县政府征收其九星大道沿线土地的总面积为54.7065亩，而实际征收的面积为58.055亩，有3.3485亩并不在报批范围而实际被征收了，郁南县政府占用该部分土地的行为违法，应予以返还。对此，本院认为，征地批复所附《土地分类面积汇总表》列出的被征土地面积是郁南县政府报批征地时初步统计出来的，是从数据库导出来的数据，并不是郁南县政府征收各村土地的实际面积，实际征收土地的面积应以征地批复确定的面积以及红线范围为准。而根据本案查明的事实，郁南县政府征收榄根一村九星大道沿线土地所依据的批文为701号《批复》和897号《批复》，其中，701号《批复》批准征收的面积为30.506亩，897号《批复》批准征收的面积为27.544亩，两份《批复》共批准征收榄根一村九星大道沿线土地总面积为58.05亩，该58.05亩土地均标注在《九星大道延伸线榄根一村征地红线图》上。《九星大道延伸线榄根一村征地红线图》是郁南县政府实际征收榄根一村九星大道沿线土地的征地红线图，经比较该图和701号、897号《批复》所附征地范围红线图，《九星大道延伸线榄根一村征地红线图》确定的被征土地范围在两份《批复》所附《郁南县2012年度第四批次城镇建设用地范围红线图》和《郁南县2013年度第五批次城镇建设用地范围红线图》确定的征地红线范围内（见郁南县政府提交的证据《都城镇九星大道承平村委榄根一村报批红线图与征地图重合后示意图》），据此，可以认定郁南县政府征收榄根一村九星大道沿线的土地均在上述两份批复确定的面积及红线范围内，并不存在多征收榄根一村九星大道沿线土地3.3485亩的事实。故榄根一村主张郁南县政府超出批复范围征收其九星大道沿线3.3485亩土地的行为违法并要求返还土地的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于榄根一村要求郁南县政府赔偿因违法强制其交出涉案土地而造成的各项损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，郁南县政府在组织实施征收榄根一村承平垌土地和九星大道沿线土地过程中，已根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，通过多种途径（包括公示、公告、听证等）与榄根一村村民进行沟通，与榄根一村就征用土地相关事宜签订了《建设项目征用土地协议书》，并按协议约定的标准及数额将征地补偿款以及其他相关款项支付给了榄根一村。此外，郁南县政府在实施涉案征地工作中还依法落实了榄根一村的留用地，通过征地社会保障审核落实了被征地农民养老保障政策规定。因此，郁南县政府在实施征收榄根一村承平垌土地和九星大道沿线土地过程中，遵守了相关法律法规的规定，并不存在违法强制其交出涉案土地的行为，榄根一村请求郁南县政府赔偿因违法强制其交出涉案土地而造成的土地占用费、误工费、废耕造成的损失等各项损失，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初32号行政判决；二、确认郁南县人民政府超出批复范围征收郁南县都城镇承平村民委员会榄根一村民小组承平垌土地的行政行为违法；三、驳回郁南县都城镇承平村民委员会榄根一村民小组的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由郁南县人民政府负担。云浮市中级人民法院收取榄根一村的一审案件受理费50元，由云浮市中级人民法院予以退还。榄根一村向本院提起上诉时预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇二〇年一月十九日书记员  温 瑜