河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初873号原告骆光跃，男，汉族，1964年10月6日，住郑州市。委托代理人李露，河南英泰律师事务所律师。委托代理人吴秀菊，北京华泰（郑州）律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人甘瑞，中原区棉纺路街道办工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。原告骆光跃因要求确认被告郑州市中原区人民政府强制拆除行为违法，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月16日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。原告骆光跃的委托代理人李露、吴秀菊，被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）的委托代理人甘瑞、郭妹欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告骆光跃诉称：原告的房屋位于郑州市铁路西干道东侧，2019年5月，郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划区范围内的违法建设拆除完毕。原告的房屋在该规划范围内。2019年6月6日晚20:00左右，被告在未作出任何行政决定的情况下，组织相关人员四十余人强行拆除原告房屋，室内物品损坏，给原告造成了巨大的经济损失。原告认为被告实施的强制拆除行为认定事实不清，证据不足。被告在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务，未作出行政强制执行决定，程序违法，其行为严重侵害了原告的合法权益，为此，原告请求：1.确认被告于2019年6月6日强制拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告骆光跃向本院提交了以下证据：第一组证据1.1988年11月9日，原告父亲骆有炎取得由郑州市金水区城乡建设环境保护局规划建设颁发的编号为（88）建管（金）字第139号建筑许可证及位置图纸；2.骆有炎的火化证明；户口本复印件，证明骆有炎与骆光跃的关系3.1993年12月4日，骆光跃办理的用电申请；4.2001年3月20日，骆光强申请的住宅接水用水申请书及工本费缴纳凭证；5.2001年3月，、2003年7月，骆光跃向郑州铁路局缴纳的水费收据；6.2002年5月，2002年7月，2002年12月，2003年3月，骆光跃向郑州铁路局缴纳的电费收据；7.骆光强出具的证明房屋实际权利人是骆光跃的情况说明；8.被违法拆迁前的照片。证明目的：证明原告父亲骆有炎建成后给由骆光跃，故原告骆光跃系涉案房屋的权利人，且涉案房屋在建造时办理了建筑许可证，是合法建筑，原告与本案被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组证据9.郑州晚报报道；10.二被告聘用百十名不明身份人进行违法强拆的视频；11.原告房屋被违法强拆后的照片。证明目的：证明被告实施了本案违法强制拆除的行为，是适格的被告。被告中原区政府辩称：一、原告起诉状第一页最下一行显示原告的房屋是在2019年6月6日晚20:00左右拆除，原告的起诉日期是2019年12月9日，原告起诉已经超过了六个月，超过了诉讼期限。二、原告不按要求自行拆除房屋，有关单位拆除涉案房屋不应该认定违法。铁路土地使用合同早已逾期，原告无权使用土地。原告提供的建筑许可“遵守事项”明确规定，原告个人修建房屋建筑必须服从城市统一规划，如遇国家建设需要，必须按规定按期拆除，不得借故拖延。中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》明确要求原告在2019年5月28日之前必须自行拆除房屋。由于原告逾期未拆除涉案房屋，有关单位有权予以拆除，拆除行为不应该认定为违法行为。三、拆除原告房屋系郑州市政府做出的决定，被告协助拆除行为系落实郑州市政府决定和命令而实施的一种事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。根据2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电、2019年2月3日《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互助立交及出口入口区域绿化工作指挥部会议纪要》、2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要等方式，对郑州市辖区铁路沿线附近违法违章建筑拆除工作进行部署安排，明确拆除的具体范围，明确牵头单位（郑州市城管局及相关指挥部），明确工作标准，明确不按期完成任务所要面临的惩罚，在此情况下，郑州市中原区人民政府为了及时完成郑州市人民政府的决定和命令，让被告具体实施对涉案房屋的拆除。很显然，做出拆除决定或者拆除决策的单位是郑州市人民政府，郑州市中原区人民政府为执行郑州市人民政府的决定和命令，让其派出机构即被告实施对涉案房屋的拆除，第一、被告实施的行为是事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。第二、被告是郑州市人民政府的派出机构，不是承担责任的主体，被告不适格。2018年10月29日，郑州市人民政府中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》，该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。再一次证实，拆除行为系郑州市政府做出的，本案被告实施的行为是事实行为，不是法律行为，法院不应该对其进行合法性评价。中原区人民政府作为郑州市人民政府下一级政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定，必须对郑州市人民政府负责和报告工作。第五十九条第一款第二项规定，郑州市人民政府领导中原区人民政府工作。参照《公务员法》第六十条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。上述法律规定，被告中原区人民政府及相关工作人员不应该对拆除行为承担责任。四、铁路单位作为违法建筑物管理的业主单位，其参与了对原告房屋的拆除，且其承诺对拆除后果承担法律责任。河南省铁路土地管理局申请对其土地范围内违法建筑物进行拆除，并承诺对拆除引发的司法纠纷由该局负责处理。中国铁路局集团有限公司证实临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。五、法律不应当为难被告。郑州市中级人民法院若支持原告的诉讼请求，那么被告感觉不到公平正义的存在。被告提供的证据郑州市人民政府市长办公会议纪要[2019]46号第四页第五行，市指挥部适时组织开展评比，对排名前三名的县（市、区开发区）分别给予500万元、300万元、200万元的奖励，对排名最后的单位主要领导做表态性发言。被告不执行郑州市政府的决定和命令，被告要被问责。执行郑州市政府的决定和命令，要做被告，被监察委追责。若本案法院支持了原告的诉讼请求，那么被告感觉不到公平正义的存在。综上所述，原告所诉拆除行为，系郑州市政府做出的决策决定，郑州铁路部门做出相关认定和承诺，办事处实施的拆除行为，是行政法上的事实行为，不是人民法院合法性审查的范围。请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内提交了以下证据：1.2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电（2018）376号。证明：从2018年9月30日开始，案外人郑州市人民政府对包括原告涉案房屋在内的环境开展综合整治工作，进行统一部署，统一要求，统一督查，拆除房屋，进行绿化。2.2018年10月29日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》郑政通[2018]52号。证明：该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。3.2019年2月3日《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部印发的会议纪要》（2019）3号。证明：郑州市政府主要负责人通过会议形式，对铁路沿线建筑物的拆除工作和补偿工作，进行统一安排部署。并且授权铁路沿线拆迁指挥部等组织出具的文件效力等同于郑州市人民政府。另外还制定严厉的考核通报批评制度。4.2019年4月29日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》原件一份1页。证明：通过建立台账确定具体拆除范围及拆除决策机构是郑州市政府相关单位，而不是二被告，二被告诉讼主体不适格，原告起诉二被告属于起诉对象错误。5.2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市政府出示关于违法建（构）筑物拆除的申请书原件一份1页。证明：河南省铁路土地管理局向郑州市政府申请对铁路沿线范围内违法建筑物、构筑物依法进行拆除，并承诺由此引发的司法纠纷由河南省铁路土地管理局负责处理。6.2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要（2019）46号。证明：郑州市人民政府对其部署的铁路沿线违章建筑拆除工作不满意，责令郑州市城管局牵头做好铁路沿线拆迁工作，郑州市政府成立指挥部，统筹协调铁路沿线拆迁工作，通过周例会形式，协调解决各类拆迁问题。市指挥部办公室组织人员到现场进行督导，组织考核评比。7.2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建筑实施拆除的通告》，证明：对在7日内逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局有限公司依法联合实施拆除。8.2019年5月21日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于中原区西干道铁路拆除任务的通知》原件一份1页。证明：该单位依职权明确中原区的拆除任务。9.2019年5月31日中国铁路局集团有限公司出具关于《郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》原件一份证明：2016年之前铁路土地部门与个人签订的临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。10.《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部办公室出具的拆迁台账》原件一份8页。证明：该单位依职权通过建立台账明确具体拆除范围。经庭前会议及庭审质证，被告对原告证据发表质证意见如下：第一组证据1建筑许可证真实性无异议，对其合法性有异议。由于涉案房屋是建在国有土地上，原告不应当建设涉案房屋。对其关联性有异议，涉案房屋拆除行为与本案被告没有关系。对证据2、3、4真实性无异议。对证据5、6真实性无异议，对其证明目的有异议。可以证明郑州铁路有关部门为了私利允许原告在国有土地上建设涉案房屋本身就违反了我国的强制法规定，可以证明涉案房屋是违法建筑。对证据7，该证据是证人证言一类，其真实性、合法性、关联性均有异议。对证据8拆迁前的照片，真实性有异议。没有显示该照片制作人、制作时间、制作地点。对其证明目的也有异议，不能够证明涉案房屋建设时具有合法性。对第二组证据9郑州市晚报真实性无异议，对其证明目的有异议。该晚报中显示5月20日下午，郑州市管理局局长李雪生带领惠济区、金水区、高新区、中原区、二七区等相关负责人实地调研西干道、货运铁路沿线整治工作，可以证明拆除涉案房屋的牵头单位为郑州市城市管理局，拆除涉案房屋的决策机构不是郑州市人民政府，郑州市人民政府拆除涉案房屋的行为是事实行为，依照法律规定，该事实行为不应当是人民法院审查的范围，拆除涉案房屋的后果也不应当由中原区人民政府承担，与本案被告中原区人民政府没有任何关系。证据11，质证意见同证据8。原告对被告的证据发表以下质证意见：证据1属于政府内部明电，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。结合该证据的内容，郑州市人民政府对铁路沿线的要求是无垃圾杂物、无污泥污水、无私拉乱建、无黄土裸露、无乱涂乱画。原告房屋建成于90年代，并且已经取得了合法的建筑许可证，明显不属于整治的范畴。证据2郑政通[2018]52号通告下发于2018年10月19日，通告内容中明确拆除期限自通告下发之日起实施，至2018年12月31日止，已丧失其效力。原告房屋于2019年6月被拆除，明显不受该通告的约束。证据3(2019)3号会议纪要，属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。且该会议纪要中明确说明铁路沿线等交通路网绿化提升场地平整和招标工作，由各区负责，充分证明了中原区人民政府是本案的适格被告。证据4属于内部通知，对本案原告不产生约束力，同时也充分证明了中原区人民政府是本案的适格被告。证据5与本案原告没有直接关联性，另外申请中依据的郑政通[2018]52号文件至2018年12月31日止，已丧失其效力，该申请不具有合法性。证据6属于政府内部会议纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。证据7中国铁路郑州局集团有限公司既不是行政主体，也不是被告的上级机关，不具备发布该通告的资格，该通告不具备合法性，更不是被告的执法依据。证据8属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。此外，该通知能够证明中原区人民政府是拆除行为的责任主体，因此，是本案的适格被告。证据9属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人。情况说明证明了中国铁路郑州局集团有限公司与原告之间的土地使用合同的真实性，不能证明原告的房屋属于违法建筑，亦不是被告非法强拆的依据。证据10证明了被拆迁房屋属于骆光跃所有，骆光跃是本案的适格原告。根据上述质证意见，本院认证如下：原告的证据1被告对其真实性无异议，本院予以确认。该证据能够证明涉案房屋系原告经过有关行政机关许可建设的事实，与本案对原告诉讼主体资格的认定有关，来源和形式合法，本院予以采信。证据2、3、4被告无异议，本院予以采信。证据5、6被告认可其真实性，未就其合法性、关联性提出异议，本院予以认定。证据7骆光强出具的证明房屋实际权利人是骆光跃的情况说明，原告出具了原件，该证据与原告提交的其他证据相互印证，其真实性可以认定。该证据与本案原告是否具有诉讼主体资格的待证事实有关联，来源和形式合法，本院予以采信。证据8、11系房屋拆迁前后的照片，原告提交了证据的原件，具备证据的真实性，其来源和形式合法，与本案有关联性，本院予以采信。证据9、10被告对其真实性、关联性、合法性未提出异议，本院予以采信。被告提交的证据，原告对其真实性、合法性、关联性均未提出异议，本院予以认定，对其证明目的将综合阐述。经审理查明，原告骆光跃的父亲骆有炎（已故）在郑州市中原区西站北路一街建有房屋，并取得（94）建管（金）字第006号建筑许可证，其中建筑许可证证载总建筑面积为92.9㎡，砖混结构，一层，4间。其兄骆光强称其父亲将上述房屋建好后一直交由原告使用管理。2018年9月30日郑州市人民政府办公厅向各县（区、市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位下发郑政办明电[2018]376号《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》，要求认真贯彻执行。其中规定“四、阶段划分。……（二）集中整治阶段（2018年10月16日-12月15日）按照属地管理的原则，各相关责任单位对照铁路沿线……整改落实；各区（管委会）、荥阳市、新郑市全面推进本区域职责范围内铁路沿线……环境综合整治工作，完成全部问题的整改。责任单位：各区（管委会）……”。同年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通[2018]52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担……”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”同年10月16日，中原区政府下发中原政明电[2018]6号《关于成立铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知》。同年10月24日，中原区区委办公室区政府办公室下发《关于成立铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部的通知》，成立指挥部，下设办公室，办公室设在区城管局。2019年2月3日，[2019]3号《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收工作，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。”后郑州市人民政府作出[2019]46号市长办公会议纪要《关于省会铁路沿线绿化工作相关问题的会议纪要》，其中要求市城管局牵头做好铁路沿线拆迁和垃圾清运工作。2019年4月29日，环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，指出拟启动铁路西干线拆除整治工作，要求制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”该通告在原告涉案房屋区域内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效。2019年6月15日，原告的房屋被被告强制拆除。原告不服，遂诉至本院。本院认为：本案争议焦点有四个：一是原告的起诉是否超过了法定的起诉期限；二是原告是否具有诉讼主体资格；三是本案被告是否适格；四是原告所诉的拆除行为是否合法。一、关于本案原告主体资格是否适格问题。原告骆光跃持有××（已去世）取得的涉案被拆除房屋的建筑许可证，其兄证明该房屋一直由原告使用管理，故原告与被告拆除涉案房屋的行为有利害关系，原告有权提起本案行政诉讼，其具备本案原告诉讼主体资格。二、关于原告起诉是否超期问题。涉案房屋的拆除行为发生于2019年6月6日，被告在实施拆除行为时未告知原告起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（自2018年2月8日起施行）第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告于2019年12月10日提起本案诉讼，不超过法定起诉期限。三、关于本案的适格被告问题。原告主张其涉案房屋系被告中原区政府组织实施拆除，被告亦不否认系被告下属棉纺路街道办事处为了落实郑州市人民政府及被告关于铁路沿线综合整治工作的安排组织人员具体实施拆除。但被告称其系落实郑州市人民政府的决策而实施的一种事实行为，系协助拆除，其作为郑州市人民政府的下级机关必须执行上级政府的决定和命令，否则就会被追责，故被诉拆除行为是郑州市人民政府作出的，其不是适格被告。对此本院认为，被告中原区政府提交的证据不能证明对原告涉案房屋的具体拆除系郑州市人民政府直接命令或者授意被告实施的，当庭被告也认可并未收到郑州市人民政府的该指令，根据事实侵权行为“谁行为，谁被告”的基本原则，被告中原区政府系本案的适格被告。关于被告所称其必须落实郑州市人民政府的决策和命令，否则就会被追责等，系行政系统内部的问题，不影响外部法律责任的承担。四、关于涉案强制拆除行为是否应当确认违法的问题。本案中原告房屋被强制拆除前，原告并未与被告等有关部门签订拆迁补偿协议，且拆除房屋也未获得原告的同意。即便如被告所称原告涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，被告也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而被告拆除原告涉案房屋时并未履行上述法定程序，故本院依法确认其拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府于2019年6月6日将原告骆光跃位于郑州市中原区西站北路一街的房屋强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年一月二十二日书记员  马 鹏附录本判决适用的相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。