浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1253号 上诉人（原审原告）祁金兴，男，1953年6月27日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）冯振福，男，1949年2月21日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）冯皆，男，1986年8月22日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）吕金兴，男，1964年11月27日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）冯少杰，男，1970年11月25日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）冯俊华，男，1977年12月28日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁法根，男，1961年6月29日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁金忠，男，1957年8月12日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁惠彪，男，1970年3月1日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁春明，男，1976年2月8日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁峰明，男，1978年11月18日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁其昌，男，1950年9月1日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁金奎，男，1961年1月26日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）褚利凤，女，1973年10月3日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁建新，男，1975年6月1日出生，汉族，住海宁市。 上诉人（原审原告）祁福兴，男，1948年1月21日出生，汉族，住海宁市。 上述16位上诉人的委托代理人吴梦阁，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人曹立杰，海宁市人民政府工作人员。 委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。 祁金兴、冯振福、冯皆、吕金兴、冯少杰、冯俊华、祁法根、祁金忠、祁惠彪、祁春明、祁峰明、祁其昌、祁金奎、褚利凤、祁建新、祁福兴（下称祁金兴等十六人）因与海宁市人民政府土地行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初201号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年7月24日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经最高人民法院批准，本院依法延长了审理期限。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年4月4日，祁金兴等十七人向原海宁市国土局提出申请，称自己的承包土地遭到强推破坏，要求对违法行为进行查处并恢复原状。2018年5月10日，国土局作出回复称涉案工程项目用地所有征地程序及补偿安置已经落实到位，施工单位在征地范围内实施作业，不存在违法行为。祁金兴等十七人（后其中一人撤回复议申请）于2018年6月12日向海宁市人民政府申请行政复议，要求确认国土局不履行查处职责违法。海宁市人民政府于2018年6月19日受理复议申请并于同日向国土局发出行政复议案件答复通知。海宁市人民政府于2018年8月7日告知复议当事人因案情复杂决定延长复议期限30日，并于2018年9月4日作出海政复决字[2018]28号决定并送达。原审法院另查明，祁金兴等十六人均系海宁市周王庙镇上林村7组村民。2012年8月23日，国土资源部作出国土资函[2012]706号《关于钱江通道及接线项目北接线段工程建设用地的批复》，批准农用地转为建设用地129.4289公顷，其中海宁市91.9974公顷。经批准的钱江通道及接线项目北接线段工程，该项目全长43.585公里，其中江北接线段长11.4公里，互通连接线3段，总长14.2公里。全线设骑塘等枢纽互通3处，周王庙等互通5处，并设服务区、管理分中心，养护工区等。周王庙镇上林村部分集体土地在征收范围内。2010年8月18日，周王庙镇上林村经济合作社与海宁市统一征地办公室签订《征收（用）土地补偿安置协议》，在该协议中将钱江通道及接线工程项目北接线段工程称为钱江三通道，协议涉及上林村第3、4、7、8、9、10、12组的集体土地。 原审法院认为，原海宁市国土局作为海宁市土地行政主管部门，具有查处土地违法行为的法定职责。原海宁市国土局在2018年4月收到要求对土地上违法行为进行查处的申请后，依法进行核实并作出书面回复，告知所在村组的部分集体土地经国土资源部批准征收为国有建设用地，项目用地所有征地程序及补偿安置已经落实到位，施工单位在征地范围内实施推土作业符合法律规定，不存在违法行为。海宁市人民政府受理复议申请后，审查了国土局提交的征地批准手续、征地补偿费用、青苗及地面附着物补偿费的发放单据、上林村7组购买保险人员名单、上林村7组在册户籍名单等材料后，认为其主张国土局未履行法定职责无事实依据，与征地范围内的清障、清表及场地平整施工已不具有法律上的利害关系具有事实证据。祁金兴等十六人认为土地补偿费未足额发放以及上林村其他组的农户占用第7组的征地利益等问题，系在征地补偿安置具体实施工作中，祁金兴等十六人对征地补偿费用在集体经济组织内如何分配、人员按何种标准安置持有异议，但不能否定被征收的集体土地已经转为建设用地的事实。祁金兴等十六人对补偿标准或者对参加被征地农民基本生活保障的名额有异议，应依据相关法律规定另行主张权利，而不能以上述争议未解决而认为国土局未履行法定职责。海宁市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，将延长复议期限的情况告知申请人和被申请人，程序合法。祁金兴等十六人认为海宁市人民政府延期违法的主张无法律依据。行政复议法复议实施条例第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。因此，对复议案件的审查是否采取听证的方式应由复议机关决定，祁金兴等十六人认为其提出听证申请，海宁市人民政府未予举行听证违法的主张无法律依据。根据行政复议法第二十三条、第四十条第二款的规定，祁金兴等十六人关于海宁市人民政府超期受理复议申请以及超期向国土局送达答复通知书的主张于法无据，不予采信。至于祁金兴等十六人认为该项目在2012年由国土资源部批准征收后数年内一直未对房屋征收，征收批复已经失去效力无事实依据，且该项目土地审批的合法性不属本案审查内容。综上，祁金兴等十六人要求撤销28号决定，无事实和法律依据，不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回祁金兴等十六人的诉讼请求。 祁金兴等十六人上诉称：第一，项目批文在2012年作出，两年之内没有实施即失效，项目浙单独A201104810004《国有建设用地划拨决定书》摘要第十八条明确规定：“本建设项目应于2013年2月20日之前开工建设，并于2016年2月20日之前竣工。不能按期开工建设的，应向市、县国土资源行政主管部门申请延期，但延期期限不得超过一年。”而本项目在当地的征地行为在2017年8月才开始实施，也即在2018年发生的案涉推地行为本身已经没有了合法的依据。第二，退一步说，纵然征地是合法的，国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中第二条规定，征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。该项目实际用地行为发生在2018年，采用的却是2010年制定的征地补偿标准，上诉人对此提出了合理的异议，在这些异议没有得到妥善解决的情况下，强行推地毁林的行为不合法。第三，上诉人基于上述情况，对2018年3月开始发生的毁林推地行为，申请当地国土资源部门进行查处，原海宁市国土局（现海宁市自然资源和规划局）却作出了该推地毁林的行为符合法律政策规定，认为当地“不存在违法强推行为”，这样的查处答复显然不符合事实和法律规定。海宁市人民政府作出海政复决字[2018]28号行政复议决定，驳回了上诉人的复议请求，这样的复议决定明显不公平不公正。第四，上诉人同案涉推地行为具有法律上的利害关系。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。其中提到的是“农村集体经济组织和农民的意见”，不能置农民意见于不顾。事实上，上诉人对补偿的标准并不认同，没有履行交地的手续。在这样的情况下，强占土地的毁林推地行为，严重损害上诉人的合法权益，同上诉人具有当然的法律上的利害关系。海政复决字[2018]28号行政复议决定属于事实认定错误。二、一审法院认定事实不清。一审法院在判决书中认为该项目土地审批的合法性不属于本案审查内容，既然不能够判定案涉项目土地审批的合法性，当然也就不能够判定被上诉人的行政复议合法。三、一审法院适用法律错误。一审法院在事实认定不清的基础上，适用了错误的法律，作出了错误的判决。综上，请求贵院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。 海宁市人民政府答辩称：第一，案涉土地经国务院依法批准征收后，2012年12月20日，原海宁市国土局向用地单位嘉兴市嘉萧高速投资开发有限公司签发用地划拨决定。从周王庙互通连接线4公里工程启动之日起，征地补偿安置工作根据工程用地需要持续实施至今。截止2018年6月26日，案涉被征土地的土地补偿费、安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费，均已统一支付到被答辩人所在村委会，经村委会通知领取相应补偿款后，除褚利凤、祁建新外均已领取，包括褚利凤、祁建新户在内的所有被征地农户中均有家庭成员参加被征地农民基本生活保障。第二，案涉土地征收国土资函[2012]706号《关于钱江通道及接线工程项目北接线段工程建设用地的批复》作出后，海宁市即已发布征收土地与补偿安置方案公告，并已向用地单位嘉兴市嘉萧高速投资开发有限公司签发用地划拨决定书，以及先后实施周王庙互通连接线4公里等工程用地的补偿安置工作，故被答辩人主张案涉土地征收批文《关于钱江通道及接线工程项目北接线段工程建设用地的批复》已经自动失效，没有事实和法律依据。第三，经依法批准使用国有土地后，用地单位对案涉土地实施清障、清表及场地平整，显然不属于土地违法行为，故国土部门答复被答辩人“施工单位在征地范围内实施作业、不存在违法行为”并无不妥。第四，案涉土地已经批准征收，相关土地补偿费、安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费均已统一支付到被答辩人所在的村民委员会，经村民委员会通知领取相应补偿款后，除褚利凤、祁建新外均已领取，故上诉人与原承包土地不再具有物权关系。案涉土地的清障、清表及场地平整行为，系该地块被依法征收、划拨后的后续使用行为，系对已付清征地补偿款的国有土地进行清理的行为，该行为没有侵害上诉人的合法权益，与原集体土地所有权人及使用权人不再具有利害关系。综上，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系上诉人祁金兴等十六人不服被上诉人海宁市人民政府作出海政复决字[2018]28号行政复议决定提起的诉讼。本案缘起于2018年4月2日祁金兴等人向原海宁市国土资源局提交的查处申请，要求“查处申请人所在村庄土地强推的违法行为，并恢复原状”。原海宁市国土资源局于2018年5月10日作出《关于查处申请书的回复》，称涉案工程项目用地所有征地程序及补偿安置已经落实到位，施工单位在征地范围内实施作业，不存在违法行为。上诉人祁金兴等人向海宁市人民政府申请行政复议，要求确认原海宁市国土资源局不履行查处职责行为违法并责令其履行查处职责，实质系不服原海宁市国土资源局作出的《关于查处申请书的回复》，该《关于查处申请书的回复》当然与上诉人祁金兴等十六人具有法律上的利害关系。海宁市人民政府作出海政复决字[2018]28号行政复议决定，以不具有利害关系为由驳回上诉人祁金兴等十六人的复议申请，属于适用法律错误。原审法院据此判决驳回诉讼请求的处理存在不当，依法应予纠正。需要指出的是，本案判决生效后，海宁市人民政府需立案受理本案复议申请，针对当事人提出的复议请求，重点审查该祁金兴等十六人是否已经自愿交地、补偿有无到位、有无给当事人权益造成实际损害、并考虑工程建设等情况，特别是区分是否已经领取补偿款的情形，依法作出行政复议决定。综上，上诉人祁金兴等十六人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初201号行政判决； 二、撤销海宁市人民政府海政复决字[2018]28号行政复议决定； 三、责令海宁市人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。 一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人海宁市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  夏祖银 审判员  沈 妙 审判员  黄金富 二〇二〇年一月十九日 书记员  陈亦恒