浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1624号 上诉人（原审原告）龙泉市大岗采石场，住所地浙江省龙泉市竹垟乡金田村大岗。 经营者叶有文，男，汉族，1970年11月30日出生，住浙江省龙泉市。 委托代理人傅德法，浙江思源昆仑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府,住所地浙江省龙泉市贤良路333号。 法定代表人吴松平，市长。 委托代理人季文杰，龙泉市自然资源和规划局副局长。 委托代理人黄晓敏，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。 龙泉市大岗采石场（以下简称大岗采石场）因诉龙泉市人民政府（以下简称龙泉市政府）地矿行政补偿一案，不服丽水市中级人民法院于2019年9月5日作出（2019）浙11行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2007年11月13日，大岗采石场与原龙泉市国土资源局（以下简称龙泉市国土局，现龙泉市自然资源和规划局）签订《龙泉市采矿权有偿出让合同》，以21万元的价格受让坐落于竹垟乡××28万吨的建筑石料采矿权。2010年8月25日大岗采石场取得龙泉市国土局颁发的采矿许可证。采矿许可证有效期为2010年8月27日至2016年2月27日。2016年1月20日，大岗采石场向龙泉市国土局提交《关于要求办理采矿权延续登记的申请报告》，要求办理采矿许可延续登记手续。2016年3月2日，龙泉市国土局向大岗采石场发送《关于要求停止一切采矿活动的函》，要求大岗采石场在采矿许可延续登记未办前，停止一切采矿活动。龙泉市国土局于2016年12月15日分别向龙泉市环境保护局和龙泉市水利局发出《龙泉市大岗采石场要求办理采矿许可证延续函》，征求上述两单位的意见，龙泉市环境保护局和龙泉市水利局根据《浙江省饮用水水源保护条例》的相关规定作出不同意采矿许可延续登记的答复意见。2017年和2018年的两年时间内，大岗采石场分别向龙泉市政府、龙泉市国土局和龙泉市环境保护局递交要求给予经济补偿的申请报告。2017年3月15日龙泉市政府分管副市长对该申请报告作出批示，请国土局分管局长阅。龙泉市国土局经过听证程序于2018年9月19日以自己名义作出《不予行政补偿决定书》。龙泉市环境保护局于2018年10月29日作出《关于〈龙泉市大岗采石场要求行政补偿申请书〉的答复》，认为龙泉市环境保护局不是行政补偿的行政主体，请大岗采石场向行政主体部门提出行政补偿申请。2019年3月8日，大岗采石场向本院提起诉讼，请求依法判决：一、由龙泉市政府依法补偿给大岗采石场因采石场采矿区域被划入水源保护区不能获得延期生产而造成的经济损失共计人民币600多万元；二、由龙泉市政府承担案件受理费。 原审法院认为，根据行政法原理，行政行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力，在未经有权机关依法撤销或变更前，应推定为合法有效。本案大岗采石场在2017年后分别向龙泉市政府、龙泉市国土局和龙泉市环境保护局提交了要求给予行政补偿的申请，龙泉市政府在收到申请后，通过内部程序将该申请批转给龙泉市国土局处理，龙泉市国土局经听证程序以自己名义作出不予行政补偿的行政行为，并送达大岗采石场。根据行政行为公定力原理，龙泉市国土局作出的不予补偿行政行为已经对大岗采石场产生拘束力，如果大岗采石场认为龙泉市国土局作出的行政行为存在违法，应先通过诉讼或其他合法程序申请有权机关对该行政行为进行审查并作出评判，在龙泉市国土局作出的不予补偿行政行为被依法撤销或确认无效之前，大岗采石场针对同一事实以龙泉市政府为被告提起行政补偿的诉讼请求不符合起诉条件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，进而在本案中也没有进行鉴定的必要。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回龙泉市大岗采石场的起诉。 大岗采石场上诉称：一、本案符合行政诉讼案件的起诉条件，一审法院裁定驳回大岗采石场的起诉错误。上诉人大岗采石场分别于2017年、2018年多次向龙泉市政府提出行政补偿申请，但至2019年3月8日起诉前，被上诉人龙泉市政府未向上诉人作出任何答复，也未对上诉人作出经济损失补偿，上诉人依法有权向人民法院提起行政诉讼，法院应当受理并作出判决。1.上诉人起诉的是被上诉人不履行其应依法作出是否给予行政补偿600万元决定的行政行为，要求法院责令被上诉人履行法定职责：“由被上诉人依法补偿给上诉人因依法创办的采石场区域被划入水源保护区不能获得延期许可造成的经济损失共计600多万元”，符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定。?2.上诉人要求被上诉人给予行政补偿600万元的事实和原因是其“将上诉人依法创办的大岗采石场区域被划入水源保护区不能获得延期许可造成的经济损失共计600多万元”的行政行为。3.被上诉人有作出行政补偿的法定义务。二、本案的诉讼及行政补偿主体只能是被上诉人。1.根据《浙江省矿产资源管理条例》第三十五规定的精神，涉案行政补偿机制“应当由原登记发证机关所在地人民政府给予补偿，而不是登记发证机关作为补偿；2.依据《浙江省饮用水水源保护条例》第二十七条规定，原登记发证机关所在地人民政府是行政补偿的义务主体；3.上诉人恰恰由于合法经营的采矿区域被划入水源保护区而导致无法持续生产经营、且不能获得后续延期生产许可的直接经济损失共计人民币600多万元，当然由被上诉人作出行政补偿。三、龙泉市国土局作出《不予行政补偿决定书》违法无效，自始无效。1.本案作出补偿的主体依法应是被上诉人，而非政府的主管部门。《浙江省矿产资源管理条例》明确规定应当由原登记发证机关所在地人民政府给予补偿，而不是登记发证机关作出补偿。2.被上诉人在处理上诉人的行政补偿申请时，政府领导批示给龙泉市国土局：“请阅，并提出可行性建议报政府”、“请国土局副局长阅”等，根本没有授权给龙泉市国土局处理，所以龙泉市国土局擅自作出《不予行政补偿决定书》，违法无效。3.龙泉市国土局在实体上决定不予补偿，与客观事实和法律规定不符。依据《中华人民共和国行政许可法》《浙江省国土资源厅关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》规定，上诉人的采矿许可证有效期限已经视为准予延续；依据《浙江省饮用水水资源保护条例》《采矿权出让合同》的规定，被上诉人应当给予补偿。四、上诉人已经在法定期限内向丽水市中级法院起诉要求撤销龙泉市国土局作出《不予行政补偿决定书》。1.上诉人曾于2018年9月28日向丽水市中级法院起诉。龙泉市国土局作出《不予行政补偿决定书》的时间是2018年9月19日，上诉人在10日内起诉，这有《丽水市中级法院提交材料清单》为据。2.该诉讼的原告是大岗采石场，被告是龙泉市国土局、龙泉市环境保护局、龙泉市政府，诉讼请求为：撤销龙泉市国土局作出《不予行政补偿决定书》、三被告补偿给原告经济损失600万元。3.丽水市中级人民法院在接收上诉人的行政起诉状和证据材料之后没有做出进一步的立案通知、补正通知、不予立案裁定。4.因为该行政诉讼一直没有进展，上诉人只能另行单独起诉龙泉市政府，形成本案的行政诉讼。五、龙泉市国土局作出《不予行政补偿决定书》的事实和原因，以及决定内容是“对申请人大岗采石场采矿权期满未予延续登记不予补偿”，而不是对被上诉人的饮用水水源保护区调整的行政行为造成大岗采石场经济损失不予补偿。一审法院将被上诉人的“饮用水源区域规划调整”行政行为与龙泉市国土局的“期满未予延续登记”行政行为，混为一谈，造成错误裁定。六、本案被上诉人涉嫌行政乱作为，缺乏担当。1.上诉人曾于2017年2至3月份先后书面向龙泉市政府提交《申请补偿的报告》，该市分管副市长对该申请补偿的报告批示给所辖的国土局分管局长“……阅”。在2017年3月25日的另一份领导批示中进一步明确指示：“请李福兴阅，并提出可行性建议报政府。”没有授权给龙泉市国土局去作行政处理决定。可见，龙泉市国土局根本无权擅自作出由该局名义签发的所谓《不予行政补偿决定书》。否则，就是有法不依、越权违规、违法乱作为。而且两者之间，主体混淆、权责不清、界限不明，纯属行政乱作为。2.龙泉市国土局与上诉人作为涉案《龙泉市采矿权有偿出让合同》的双方当事人，龙泉市国土局作为合同甲方（出让人），上诉人作为合同乙方（受让人），岂能允许龙泉市国土局在涉案行政补偿纠纷中既充当运动员，又作为裁判员来越权违法违规作出《不予行政补偿决定书》，在程序和实体处理上明显不公。综上，请求：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初26号的行政裁定；二、由丽水市中级人民法院继续审判，或者指定本省其他中级人民法院管辖审判；三、一、二审案件诉讼费用由被上诉人负担。 龙泉市政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，证据确实充分。一、从程序上看，被上诉人已依法履职，不存在不作为行为，故上诉人就同一事实提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。上诉人当庭向法庭释明，提起本案诉讼系基于被上诉人没有给予补偿，存在不作为行为，但实际上，上诉人向被上诉人提出行政补偿申请后，被上诉人已及时批示给下属职能部门龙泉市国土局进行处理。龙泉市国土局根据上诉人系采矿许可证有效期届满后申请延续未获准许的实际情况，经听证，在充分听取上诉人陈述、申辩等合法程序后作出不予行政补偿决定书。上诉人认为被上诉人未给予补偿即存在不作为，不作为系程序问题，是否给予补偿系实体问题，两者不能等同。因此，被上诉人及其下属部门，对于上诉人提出的补偿申请已经进行了积极的回应和处理，不存在任何不作为行为，故不是上诉人诉请的适格主体，上诉人就同一事实提起行政补偿诉讼，不符合起诉条件。上诉人在上诉状中多次强调龙泉市国土局作出的《不予补偿决定书》系违法无效的行政行为，一个具体行政行为是否违法、是否无效，应经过诉讼或者其他行为予以评判，任何个人或单位无权擅自下定论，在行政行为未被推翻之前，该行为显然有效并具有约束力。上诉人认为龙泉市国土局作出的决定书和龙泉市民政府系两个行为，该观点超过了一审的诉请且与上诉人的观点自相矛盾。故上诉人提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。二、从实体上看，上诉人诉请被上诉人行政补偿没有事实和法律依据。1.根据采矿权出让合同第11条、第12条约定，不管是因为规划需要解除合同还是因为公共利益需要提前收回采矿权，保护的均是采矿权人在采矿权许可期内的合法权益，上诉人的情况属于采矿权许可期限届满之后延续许可的申请，并不存在因调整解除合同及提前收回采矿权的情形，不属于该合同第11条、12条的约定。另外，合同也并未对期满后不予延续作出任何补偿的约定。2.从现行法律法规来看，人民政府需要补偿同样是针对采矿权许可期限内的情形。上诉人据以起诉的法律法规，虽然确定了人民政府是补偿主体，但不等同于上诉人应当补偿，这里需要考量的是是否符合人民政府应当赔偿的情形，很显然，龙泉市政府所保护的法益同样是许可期限范围内因政府原因导致权益受损的，本案中上诉人之所以不能继续经营系基于其采矿许可期限届满而非政府行为所致，不存在提前收回的情形，因此不适用上述规定。此外，浙土资发［2010］21号文件第二条第（四）项规定的是已经整体有偿出让的采矿权出让期满，矿区范围内仍保有可采资源储量的，可直接办理延续手续，明确是可以办理，并非应当办理，上诉人代理人一再强调应当办理而不予办理，显然是曲解了该条款。本案不予延续是因为采矿作业与水源保护的相关规定相违背，龙泉市国土局不负有应当直接予以办理延续登记手续的责任与义务，其可根据实际情况决定是否同意办理延续手续，若到期后应当或必须延期，那么设置经营期限就形同虚设，与客观实际不符。上诉人诉请要求补偿600多万元无依据。本案系行政诉讼，上诉人应当起诉确定某个行政行为违法，侵犯了上诉人的合法权益，这才符合正常的行政诉讼审理思路，只有确定了某行为的违法性，才存在后续赔偿问题，可是上诉人的诉请未对任何行为进行确认，直接要求龙泉市政府赔偿600万元，程序违法，亦无任何依据。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人因案涉《龙泉市采矿权有偿出让合同》在履行期届满后龙泉市国土局不同意申请延续许可而要求补偿。就该补偿问题，上诉人曾分别向龙泉市政府、龙泉市国土局、龙泉市环境保护局提交过申请。龙泉市国土局曾于2018年9月19日作出《不予行政补偿决定书》。因此，在龙泉市国土局作出的《不予行政补偿决定书》未被行政机关自行撤销或人民法院依法撤销的情况下，该决定具有法律效力。现上诉人再以同一事由以被上诉人为被告，要求其补偿，不符合法定的起诉条件。原审裁定驳回大岗采石场的起诉，结论正确。大岗采石场的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  王红根 审判员  马惟菁 审判员  董 东 二〇二〇年一月二十一日 书记员  朱胤佐