浙江省嵊州市人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）浙0683民初8024号 原告：嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道杨港路716号。 主要负责人：徐有敏，主任。 委托诉讼代理人：张助宽，浙江三惟律师事务所律师。 被告：高立国，男，1976年12月18日出生，汉族，住嵊州市。 委托诉讼代理人：宋建明，浙江同守律师事务所律师。 委托诉讼代理人：汪晓波，浙江同守律师事务所律师。 原告嵊州市三江街道办事处与被告高立国合同纠纷一案，本院于2019年11月20日立案受理后，依法进行了审理。 原告嵊州市三江街道办事处向本院提出诉讼请求：1.依法确认被告交付的竞买保证金100万元不予返还；2.依法判令被告再支付出让金520837元；3.依法判令被告赔偿从2015年8月违约继续经营嵊州市上东潭洗轧砂场经营权给原告造成的损失（25×229167=5729175元）5729175元；4.依法判令被告支付自2014年9月13日起至2015年8月7日止本金为275万元按合同约定每天万分之五计算的违约金45375元（275×11×1.5%=45375），以及自2015年8月8日起至2017年7月28日止按本金为2520837元按合同约定每天万分之五计算的违约金907501.32元；5.依法判令被告支付自2017年7月29日起至付清日止本金520837元按合同约定每日万分之五计算的违约金。6.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：根据《嵊州市洗轧砂场布点及经营管理实施意见》[嵊政办（2013）27号]文件及有关法律法规的规定，经嵊州市有关部门批准，原告于2014年8月19日公示《嵊州市城南新区（三江街道）上东潭洗轧砂场经营权出让公告》，经公开招投标，被告中标上东潭洗轧砂场经营权，原、被告于2014年9月9日签订《嵊州市城南新区（三江街道）上东潭洗轧砂场经营权出让合同》。合同规定：1.砂场经营权期限为三年，自2014年9月9日起至2017年9月8日止；2.出让金金额为每年275万元，合计825万元；3.出让金支付：在本合同签订之日起三个工作日内被告在扣除保证金100万元后尚应支付第一年度出让金175万元（如被告不按期付清款项的，则该保证金不作抵付出让款，仍为投标保证金)；第二、三年的出让金被告应分别在出让合同签订的对应日前一个月前付清；4.违约责任：被告如不能按约如数付清出让金的，应向原告支付应付未付款项每天万分之五计算的违约金，且原告有权视情形作出解除本合同，收回经营权，被告已缴纳的款项全部不予返还，同时乙方应承担因违约给原告造成的经济损失；5.无条件搬迁（拆除）砂场之情形：当合同期满或砂场所占的土地如遇国家建设或政府部门另作他用或嵊州市三江街道办事处另有其他规划用途时，高立国应无条件搬迁和腾空砂场内的所有物品，并拆除地上、地下建（构）筑物。合同签订后，被告即开始经营上东潭洗轧砂场的经营，但未能按合同约定支付第一年的出让金，据此原告在多次催要无果的情形下，于2015年8月7日向被告发出《告知书》，告知：1.鉴于高立国（被告）未按合同缴清余款，按合同之约定没收保证金100万元整；2.城南新区管委会（三江街道）将收回上东潭洗轧砂场经营权。被告收到原告的《告知书》后，未按合同第五条第2项之规定，搬迁和拆除砂场设施及建（构）筑物，而是继续占用并经营砂场业务。为此，原告于2015年12月10日向嵊州市砂石资源开发管理工作领导小组办公室发函，要求取消上东潭洗轧砂场的定点洗轧砂场资格，该领导小组办公室于2015年12月22日发文《关于要求做好潭遏洗轧砂场设备拆除及清场工作的通知》，该通知明确“决定取消该洗轧砂场的定点资格”。原告将这一情况告知了被告，要求被告按合同第五条第2款执行，但被告无视合同解除之事实，继续占用经营洗轧砂场至2017年9月28日。2017年9月29日，原告组织人员对砂场二层三间建筑物及部分轧机进行了拆除。原告认为，合同应全面履行，被告未按合同约定缴付出让金显属违约，因违约而解除合同后被告继续占用上东潭洗轧砂场并经营，致使原告不能重新出让洗轧砂场经营权，造成了原告较大损失，依合同约定应予以赔偿；被告除缴付投标保证金100万元外未支付合同出让金，经原告多次催要才于2017年7月28日向原告缴付200万元出让金，依约应承担违约责任并支付合同约定的违约金。 另查明，根据《嵊州市洗轧砂场布点及经营管理实施意见》[嵊政办（2013）27号]规定：1.工作目标系在总量控制的前提下，达到全市洗轧砂场布局合理，管理规范；2.洗轧砂场经营权由乡镇（街道）、开发委、温泉湖旅游度假区管委会负责并必须通过招、拍、流等形式出让；3.对洗轧砂场经营者实行积分制管理，即在经营期限内，按照总分12分控制，每受到一起行政处罚的扣2分，每受到一次责令整改通知扣1分，每受到一次举报查实的扣1分（如同时有责令改正、行政处罚的一并扣分）。在经营期限内累计扣分达12分的，予以强制关闭。 再查明，1.被告高立国系通过公开竞标方式取得洗轧砂场经营权；2.原、被告之间签订的《嵊州市城南新区（三江街道）上东潭洗轧砂场经营权出让合同》约定：（1）根据《嵊州市洗轧砂场布点及经营管理实施意见》[嵊政办（2013）27号]文件以有关法律法规的规定，经2014年8月29日对嵊州市城南新区管理委员会（三江街道办事处）的上东潭洗轧砂场经营权出让公开竞卖，由高立国竞得；（2）砂场的洗轧砂设备要保持距离堤坝背水坡脚15米的安全距离；按环保要求做好II级排污，做好路边绿化工作，实行围墙式经营；当合同期满或砂场所占的土地如遇国家建设或政府部门另作他用或嵊州市三江街道办事处另有其他规划用途时，高立国应无条件搬迁和腾空砂场内的所有物品，并拆除地上、地下建（构）筑物；砂场内原第三方经营时尚存的办公、设备等物品和建筑、构筑物等设施及相关资源均由高立国与原有业主自行协商处理，与原告无关；（4）高立国须在可经营范围内依法经营，须有合法的砂资源来源，且受让后不得向第三转让或转包或转租或以其他变相方法不履行实质义务，在采砂经营活动中应严格遵守有关法律法规及文件的规定，接受各级有关部门的管理和监督，必须服从防汛部门的指挥。3.被告高立国竞得经营权后，向案外人自行租赁场地并购买相应的设施设备。 本院经审查认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案中，本案诉争产生的依据系原、被告双方签订的《嵊州市城南新区（三江街道）上东潭洗轧砂场经营权出让合同》，现本案争议焦点为该合同系民事合同还是行政协议。本院认为，1.原告作为政府职能部门，代表国家签订《嵊州市城南新区（三江街道）上东潭洗轧砂场经营权出让合同》的目的在于通过洗轧砂场的重新布局设点和规范管理，高效配置和有效利用砂石资源，遏制非法采砂、偷盗砂石资源行为，巩固治砂效果，实现砂石资源的合理使用管理，而非基于追求利润最大化，其具有一定的行政管理色彩；2.《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定，下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……从该条款可以看出，对有限资源开发利用的洗轧砂场经营权出让行为，是从协商民主和便于履行出发，采取了协议的方式，实际上属于行政许可的转换形式；3.从合同内容上看，（1）原告通过招标等公开竞价的方式确定中标人、受让人；（2）该合同依据《嵊州市洗轧砂场布点及经营管理实施意见》[嵊政办（2013）27号]文件精神，对被告高立国经营期间在砂场经营期间就绿化、环保、安全及其他义务进行了强制性规定，具有强烈的行政管理色彩。综上，《嵊州市城南新区（三江街道）上东潭洗轧砂场经营权出让合同》是管理和特许使用洗轧砂场经营权行为的方式，是政府机关履行管理砂石资源行政职能，实现洗轧砂石资源合理高效使用的有效途径，是依据行政管理法规，在协商的基础上订立的明确政府和使用者之间权利、义务关系的协议，应当属于行政协议范畴。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条之规定，裁定如下： 驳回嵊州市三江街道办事处的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数，提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  相泽波 人民陪审员  金志文 人民陪审员  姚法庆 二〇二〇年一月八日 书 记 员  季 春