福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初305号 原告福建省海都公众服务股份有限公司，住所地福建省闽侯县甘蔗街道校园路52号。 法定代表人梁钟盟，董事长。 诉讼代理人辛惠香、张子辉，福建新世通律师事务所律师。 被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局，住所地福建省福州软件园F区8号楼2-3层。 法定代表人林秀，局长。 诉讼代理人许鸣，该局工作人员。 诉讼代理人林海菁，福建共与和律师事务所律师。 第三人王向东，男，1967年4月2日出生，汉族，住重庆市渝中区。 原告福建省海都公众服务股份有限公司诉被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月30日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告诉讼代理人辛惠香、被告诉讼代理人许鸣、林海菁到庭参加诉讼。第三人王向东经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年7月15日作出的鼓人社监罚字［2019］第1号《行政处罚决定书》，主要内容为：被告于2019年6月17日发出鼓人社监令字［2019］第7号《限期改正指令书》。原告拒不按照劳动保障行政部门的限期整改决定向劳动者支付拖欠的劳动报酬。根据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项的规定，被告对原告上述违法行为处罚款2000元。该决定书一并告知了复议与起诉的权利。 原告诉称，2019年4月30日，原告应鼓楼区劳动保障监察大队的要求向其发出《关于王向东的情况说明》。2019年6月17日，被告向原告发出《限期改正指令书》。原告在收到指令书后，于2019年6月18日向被告发出《关于（鼓人社监令字［2019］第7号）改正情况说明的函》。2019年7月9日，原告收到被告发出的《行政处罚告知书》。原告在收到上述通知后三日内向被告提交了《关于行政处罚告知书的陈述与申辩》。2019年7月17日，原告收到被告作出的《行政处罚决定书》。原告认为，一、被告向原告作出《行政处罚决定书》属于超越职权。根据《劳动保障监察条例》第十三条第三款“省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法”及《福建省人民政府关于实行福建省劳动保障监察管辖的通知》（闽政文〔2005〕482号）第二条第一款“设区市人民政府劳动保障行政部门管辖设区市城区内经市以上工商行政管理部门登记注册的用人单位，市属及其以上国家机关、事业单位、社会团体的劳动保障监察”的规定，原告的登记机关为福建省市场监督管理局，依法应由福州市人力资源和社会保障局管辖，被告无权对原告进行劳动保障监察，更无权向原告作出《行政处罚决定书》。二、《行政处罚决定书》适用法律、法规错误、主要依据不足。第一，原告与王向东关于劳动报酬的争议应通过劳动争议仲裁程序处理，《行政处罚决定书》适用法律、法规错误。针对王向东投诉反映的拖欠劳动报酬问题，原告与王向东之间是否存在欠付工资以及所谓欠付工资的数额的争议。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条的规定，用人单位与劳动者就劳动报酬发生的争议，属于《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》调整的范畴。据此，被告应根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定应当告知王向东通过劳动争议仲裁程序解决纠纷。第二，《行政处罚决定书》主要依据不足。原告并不存在《劳动保障监察条例》第三十条第三款规定的“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的”情形。首先，原告在收到被告所下达的《限期改正指令书》后，立即向王向东开具解除劳动合同的证明。其次，原告未履行《限期改正指令书》载明的“向王向东支付2017年2月至2017年6月5日的劳动报酬”内容，除因上述所称双方尚就劳动报酬问题存在巨大争议，应通过劳动争议仲裁程序解决外，还因被告未能查明双方之间是否存在欠付工资以及所谓欠付工资的数额且所下达的《限期改正指令书》也并未标示具体的数额。被告在尚未查明相关事实的情况下，不应当径行认定原告欠付王向东工资。故原告诉请：1、请求撤销被告作出的鼓人社监罚字［2019］第1号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。 原告提交证据如下： A1、行政处罚决定书，证明被告于2019年7月15日对原告处以罚款2000元的行政处罚； A2、营业执照，证明原告的登记机关为福建省市场监督管理局，依法应由福州市人力资源和社会保障局管辖； A3、关于王向东的情况说明，证明原告就王向东向被告投诉一事做了书面情况说明； A4、《关于（鼓人社监令字［2019］第7号）改正情况说明的函》，证明原告收到指令书后，已向被告说明两点：1、原告已于2019年6月18日下午向王向东开具解除劳动合同的证明；2、建议王向东关于劳动报酬的问题通过劳动争议仲裁程序处理； A5、关于行政处罚告知书的陈述与申辩，证明原告就被告的《行政处罚告知书》进行了陈述与申辩。 被告辩称，一、其已依法履行了劳动保障监察法定职责，作出《行政处罚决定书》符合法定程序。1、2019年4月24日，王向东向被告进行投诉，诉求原告足额发放2017年2月至同年6月5日的工资84515.6元及出具离职证明。2019年4月30日，被告立案受理，经调查，原告存在投诉事实。2019年6月17日，被告向原告作出《限期改正指令书》，该指令书于次日送达原告。2019年6月18日，原告向被告递交《关于（鼓人社监令字［2019］第7号）改正情况说明的函》，原告只向王向东出具解除劳动合同的证明，没有向其支付相应的劳动报酬。2019年7月8日，被告向原告作出《行政处罚告知书》。2019年7月10日，原告向被告递交《关于行政处罚告知书的陈述与申辩》。2019年7月15日，被告作出被诉《行政处罚决定书》，并于当月17日送达原告。2019年7月31日，原告缴纳罚款。2、2019年5月6日，被告向福州市人力资源和社会保障局递交《关于对福建省海都公众服务股份有限公司指定管辖权的请示》，就王向东投诉案件的管辖权向该局请示。福州市人力资源和社会保障局作出《关于对福建省海都公众服务股份有限公司指定管辖权问题的批复》，将原告公司的劳动用工等情况指定被告管辖，被告可依法对原告实施劳动保障监察。3、根据《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第十一条之规定，劳动保障行政部门对用人单位支付劳动者工资的情况等实施劳动保障监察，受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，故被告受理并查处王向东投诉，权利来源合法。根据《劳动保障监察条例》第二十条及《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十八条规定，原告拖欠王向东2017年2月至2017年6月5日的劳动报酬，王向东于2019年4月24日向被告投诉，距原告拖欠工资行为终了之日起未超过2年，被告对原告上述违法行为仍应进行查处。二、被告作出《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。王向东于2016年7月1日入职原告公司，任副总裁，于2017年6月5日辞职。原告未向其出具解除劳动合同的证明，并且原告没有向王向东支付2017年2月至2017年6月5日的劳动报酬。故被告向原告作出《限期改正指令书》，此后原告只向王向东出具解除劳动合同的证明，没有向其支付相应的劳动报酬。原告经被告责令改正拒不改正，被告作出被诉《行政处罚决定书》正确。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告提交证据如下： B1、投诉书、王向东身份证复印件、内资企业登记基本情况表、劳动合同书、薪酬确认函（经核对原件后留存复印件，原件还给王向东）、询问笔录、文书送达地址及通信方式确认书，证明2019年4月24日，王向东向被告投诉，诉求原告足额发放2017年2月至同年6月5日的工资84515.6元及出具离职证明； B2、立案审批表，证明2019年4月30日，被告立案受理王向东投诉； B3、原告向被告提供的营业执照、授权委托书、委托人身份证复印件、关于王向东的情况说明、询问笔录，证明被告立案后进行调查； B4、限期改正指令书、邮寄凭证，证明2019年6月17日，被告向原告作出限期改正指令书，并于次日送达原告； B5、授权委托书、《关于（鼓人社监令字［2019］第7号）改正情况说明的函》、《解除劳动关系证明书》及邮寄凭证，证明原告只向王向东出具解除劳动关系的证明，没有向其支付2017年2月至同年6月5日的劳动报酬； B6、调查结果报告、行政执法案件审查会议记录、行政处罚决定审批表、《福州市鼓楼区人力资源和社会保障局行政处罚自由裁量标准》，证明被告按法定程序作出行政处罚； B7、《行政处罚告知书》、邮寄凭证，证明被告作出行政处罚决定前告知原告； B8、关于行政处罚告知书的陈述与申辩，证明被告听取原告的陈述和申辩； B9、《行政处罚决定书》、邮寄凭证，证明2019年7月15日，被告作出处罚决定书，并于2019年7月17日送达原告； B10、福建省政府非税收入缴款通知书，证明2019年7月31日，原告缴纳罚款2000元； B11、《关于福建省海都公众服务股份有限公司指定管辖权的请示》、《关于对福建省海都公众服务股份有限公司指定管辖权问题的批复》，证明被告就王向东投诉案件的管辖权向福州市人力资源和社会保障局请示，该局将原告公司的劳动用工等情况指定被告管辖，被告可依法对原告实施劳动保障监察。 被告适用法律依据为：《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项。 第三人陈述，2019年4月，其向被告投诉要求按照劳动合同支付欠薪和开具解除劳动合同书。被告受理后，同年6月向原告发出《限期改正指令书》，但原告仍拖欠其应得工资84515.6元。 第三人未到庭参加诉讼，亦未提交证据及质证意见。 各方质证意见如下： 关于原告的证据，被告对证据A1无异议；A2真实性无异议，证明对象有异议，该案已经由福州市人力资源和社会保障局指定被告管辖，被告有管辖权；A3-A5无异议。 关于被告的证据，原告对证据B1除《薪酬确认函》外其他证据真实性无异议，《薪酬确认函》真实性有异议，该文件无原告确认，原告与投诉人的薪资有劳动合同书实际发放的每月薪水可以证实，该确认函不能作为认定工资的依据，对证明对象有异议，未发放工资的数额有异议；B2对真实性无异议，证明对象有异议，原告的登记机关为福建省市场监督管理局，根据劳动保障监察管辖的相关规定，原告不在被告的管辖范围内，被告无权立案查处；B3真实性无异议，证明对象有异议，被告违反管辖规定进行的调查是违法的；B4真实性无异议，原告不在被告的管辖范围内，被告无权查处，在被告发出限期改正指令之后，原告有作出说明；B5真实性无异议，证明对象有异议，原告未向投诉人支付劳动报酬是因用人单位和投诉人对薪资结算数额、工作交接存在争议，原告就此情况也向相关部门说明，并出具了解除劳动关系的证明；B6-B9真实性无异议，但认为被告不具有管辖权，属于违法的行政行为；B10无异议；B11真实性无异议，证明对象有异议。投诉人2019年4月24日向被告投诉，2019年4月30日立案，被告明知没有管辖权，于2019年5月6日向市级人社部门请示，在未得到市级人社部门批复之前就进行调查处理，被告自认案涉行政处罚决定书作出的时间为2019年7月15日，而作出指定管辖批复的时间为2019年7月18日，由此可知，被告在作出处罚决定时并不具有相应管辖权限，不能通过事后补充的批复而直接认可该处罚决定的合法性。 本院对上述证据认证如下：被告证据B1中《薪酬确认函》仅体现第三人签名，且原告对其真实性有异议，故该证据不予采信。原告及被告的其余证据内容真实，收集程序合法，与本案相关联，可以证明案件相关事实。上述证据均可以作为本案的定案依据。 根据上述证据分析及庭审陈述，本院确认如下法律事实： 2019年4月24日，第三人王向东向被告投诉，要求原告足额发放拖欠的薪酬福利84515.6元并出具离职证明。2019年4月30日，被告立案受理。2019年6月17日，被告向原告作出鼓人社监令字［2019］第7号《限期改正指令书》，并于次日送达原告，责令被告向第三人王向东出具解除劳动合同的书面证明并支付2017年2月至2017年6月5日的劳动报酬。原告于2019年6月18日向被告递交《关于（鼓人社监令字［2019］第7号）改正情况说明的函》，并向第三人出具《解除劳动关系证明书》。2019年7月8日，被告向原告作出鼓人社监告字［2019］第1号《行政处罚告知书》，并于次日送达原告。2019年7月10日，原告向被告递交《关于行政处罚告知书的陈述与申辩》。2019年7月15日，被告作出鼓人社监罚字［2019］第1号《行政处罚决定书》，主要内容前文已述，并于2019年7月17日送达原告。2019年7月31日，原告缴纳罚款人民币2000元。原告不服，诉至本院。 另查明，2019年5月6日，被告就本案管辖权向福州市人力资源和社会保障局书面请示。2019年7月18日，福州市人力资源和社会保障局作出批复，指定被告管辖。 本院认为，根据《劳动保障监察条例》第十三条第三款：“省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法”及《福建省人民政府关于实行福建省劳动保障监察管辖的通知》（闽政文〔2005〕482号）第二条第一款：“设区市人民政府劳动保障行政部门管辖设区市城区内经市以上工商行政管理部门登记注册的用人单位，市属及其以上国家机关、事业单位、社会团体的劳动保障监察”、第六条第一款：“上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件，也可以将管辖的案件指定下级劳动保障行政部门管辖”的规定，本案原告营业执照的登记机关为福建省市场监督管理局，依法应由福州市人力资源和社会保障局管辖或由其指定下级劳动保障行政部门管辖。虽福州市人力资源和社会保障局于2019年7月18日指定被告管辖，但被告于2019年4月30日立案后，于2019年7月15日便径行作出被诉《行政处罚决定书》，被告作出被诉《行政处罚决定书》时上级劳动保障行政部门尚未指定管辖，应认定被告作出本案被诉行政行为时尚不具备管辖权，属于超越职权。 再者，被诉《行政处罚决定书》认定的处罚依据是原告拒不按照鼓人社监令字［2019］第7号《限期改正指令书》向原告支付2017年2月至6月5日劳动报酬。根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：……（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；……”本案中，庭审中被告自认原告与第三人对拖欠工资的数额有争议，且被告对该争议并未查实。在对劳动报酬存在争议的情况下，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理，但本案被告在劳动薪酬争议尚未查清之前，便对原告作出缺乏明确拖欠工资数额认定的《限期改正指令书》，并据此作出本案被诉行政处罚，属于依据不足。 综上，被告作出的被诉《行政处罚决定书》超越职权，且依据不足，应予以撤销。第三人王向东经依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 撤销被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局于2019年7月15日作出的鼓人社监罚字［2019］第1号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  林 谊 人民陪审员  徐苏琳 二〇二〇年一月二十日 法 官助 理  林璐 书记员  陈嘉嘉