西 安 铁 路 运 输 法 院     行 政 判 决 书     (2019)陕7102行初3084号     原告祁卫兰，女，汉族，1978年2月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区北二环西段3号办公楼。   委托代理人张亮，上海秦兵律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局（西安市林业局），住所地陕西省西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人宋强，西安市自然资源和规划局工作人员。   委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。   原告祁卫兰因认为被告西安市自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月25日立案后，于2019年9月27日向被告西安市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月14日公开开庭审理了本案。原告祁卫兰的委托代理人张亮、被告西安市自然资源和规划局的委托代理人宋强、段威到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告祁卫兰于2014年10月22日与汇景国际集团有限公司签订了位于西安市未央区XX环以南、太华北路东侧、XX路XX幢XX单元XX层XX号房的《商品房买卖合同》。2019年6月5日，原告祁卫兰通过中国邮政EMS的方式向被告西安市自然资源和规划局邮寄了《违法查处申请书》，请求被告西安市自然资源和规划局依法对西安浩华置业有限公司及汇景国际集团有限公司未取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证建设“浩华·北郡”项目的违法建设行为予以查处，并请求被告西安市自然资源和规划局将查处结果以书面形式告知原告祁卫兰。被告西安市自然资源和规划局于2019年6月8日签收后，原告祁卫兰认为被告西安市自然资源和规划局未履行查处法定职责，未向其书面告知查处结果，向本院提起行政诉讼。   原告祁卫兰诉称， 2014年10月22日，原告祁卫兰与西安浩华置业有限公司、汇景国际集团有限公司签订《商品房买卖合同》，购买其开发建设的“浩华·北郡”项目房屋，并向其支付了购房款。经调查发现，位于西安市未央区XX环以南、太华北路东侧、红旗路南北两侧“浩华·北郡”项目，该项目的开发商并无建设工程规划许可证。被告西安市自然资源和规划局作为西安市规划建设管理部门，负有集中行使市XX城XX乡建设领域行政处罚权的责任，负责指导和监督全市各级住房和XX乡建设行政主管部门的执法稽查工作，XX组XX房XX乡建设各类违法违规行为的专案专项稽查工作。开发商在未取得建设工程规划许可证的前提下违法建设，给广大购房人造成巨大的经济损失。针对开发商的违法违规行为，原告祁卫兰于2019年6月5日，依法通过中国邮政EMS的方式书面邮寄《查处申请书》，请求被告西安市自然资源和规划局依法对开发商违法建设行为予以查处，并将上述违法行为认定的事实与查处结果以书面形式告知原告祁卫兰。被告西安市自然资源和规划局于2019年6月8日签收，收到原告祁卫兰的查处履责申请。但时至今日，被告西安市自然资源和规划局从未联系过原告祁卫兰将相关情况予以告知，未依法履行任何监督查处行为，构成行政不作为。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，原告祁卫兰认为被告西安市自然资源和规划局未履行查处职责。诉讼请求：1.请求判令被告西安市自然资源和规划局依法履行查处职责并将查处结果书面告知原告祁卫兰；2.本案诉讼费用由被告西安市自然资源和规划局承担。   原告祁卫兰向本院提交了以下证据：   1.原告祁卫兰于2019年6月5日向被告西安市自然资源和规划局邮寄《违法查处申请书》，证明原告祁卫兰向被告西安市自然资源和规划局提出违法查处的申请。   2.原告祁卫兰邮寄EMS邮单，证明被告西安市自然资源和规划局在法律规定期限内未履职。   被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告西安市自然资源和规划局收到原告祁卫兰申请对位于未央区“浩华北郡”项目违法建设进行查处的材料后，将该信访材料交给西安市规划局未央分局处理，符合相关法律法规政策规定，无不当之处。2019年6月8日被告西安市自然资源和规划局收到原告祁卫兰用中国邮政EMS快递寄交的违法查处申请书，经审阅其内容，确认材料主要反映的是原告祁卫兰要求对位于未央区“浩华北郡”项目违法建设进行查处的相关问题，故认定其属于信访材料，遂将该材料批转给规划未央分局处理。西安市自然资源和规划局认定原告祁卫兰递交申请对位于未央区“浩华北郡”项目违法建设进行查处的材料属于信访投诉材料的法律依据是：国务院《信访条例》第二条明确规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。西安市自然资源和规划局将原告祁卫兰递交申请对位于未央区“浩华北都”项目违法建设进行查处的材料批转给规划未央分局处理的法律依据是:1.国务院《信访条例》第三条明确规定“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”2.国务院《信访条例》第四条明确规定“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”3.国务院《信访条例》第五条明确规定“各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。”经核实，在规划未央分局收到原告祁卫兰申请对位于未央区“浩华北郡”项目违法建设进行查处的材料的同时，也收到了市局转办内容相同的申请材料。收到西安市自然资源和规划局转办信访件后，规划未央分局根据相关法律法规及政策，于2019年6月10日将处理建议以书面形式告知了原告祁卫兰。有证据显示原告祁卫兰已收到该书面文件。二、根据《西安市XX乡规划条例》和政府事权划分文件的规定，原告祁卫兰诉状所反映违法建设项目应由城市管理部门即市城中村（棚户区）改造综合执法监查支队负责查处，故我局不应是原告祁卫兰要求查处违法建设案的适格被告。经了解核实，原告祁卫兰所反映存在违法建设的浩华·北郡项目，为西安市未央区XX街道办事处XX城中村改造项目，该项目未办理建设工程规划许可证。1.《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。”2.2013年5月31日西安市机构编制委员会下发的市编办函[2013]73号《西安市机构编制委员会关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监查支队的复函》中明确规定“市城中村（棚户区)XX队XX城中村(棚户区）改造项目涉及的规划、土地、房产、工程建设等法律法规贯彻执行情况的监督检查，依法查处违法行为。”3.西安市人民政府办公厅2015年10月16日下发的市政办发(2015）79号《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确规定“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。”4.西安市人民政府办公厅2015年10月21日印发的《西安市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》中明确规定“西安市城市管理局为市政府工作部门，挂西安市城市管理综合行政执法局牌子。”“划入市市政公用局的户外广告管理职责、市规划局的违法建筑查处职责。” 5.2016年8月14日西安市人民政府专项问题会议纪要明确规定“违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除等具体执法工作由城市管理部门负责并组织实施。” 6.2017年4月19日市发（2017）12号《中共西安市委、西安市人民政府关于印发西安市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》的通知>中明确规定“城市管理局（城管执法局）六项综合执法职能。（1）行使XX乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的违法建设的行政处罚权及行政强制权……”根据上述规定，原告祁卫兰反映浩华·北郡项目存在违法建设，显然应由城市管理部门即市城中村（棚户区）改造综合执法监查支队负责查处。收到原告祁卫兰反映材料和市局批转文件后，规划未央分局指定专人到西安市城中村（棚户区）改造事务中心【原名为西安市城中村（棚户区）改造办公室】，在告知投诉申请的同时也与该部门进行了沟通。了解到市城中村(棚户区）改造部门知道投诉项目未取得工程规划许可证属违法建设，并已针对浩华·北郡项目进行了查处。2015年4月22日西安市城中村（棚户区）改造办公室向项目实施单位西安浩华置业有限公司下达了市城改监发（2015）009号《违法建设行政处理决定书》。该决定书载明“根据中华人民共和国XX乡规划法》第64条、《中华人民共和国建筑法》第64条、《中华人民共和国招投标法》第49条、《建设工程质量管理条例》第57条、《建设工程质量管理条例》第73条之规定，经研究决定，对你单位上述违法建设作如下处理：1.对项目处以总额482.54万元罚款，全部由建设单位西安浩华置业有限公司缴纳：2.按照相关法律法规规定，对单位直接负责人处以3.71万元罚款；3.责令项目建设单位、施工单位、监理单位作出书面检查。”故祁卫兰诉请“判令被告履行查处职责并将查处结果书面告知原告”一案的被告，显然不应为西安市自然资源和规划局。三、原告祁卫兰就要求西安市自然资源和规划局对其信访事项中所反映问题直接做出具体行政行为而提起行政诉讼，明显不属于行政案件受案范围。1.应当说明的是，不作为的前提是行政机关应当履行法定职责而不履行或者拖延履行。根据法律法规和政府事权划分文件的规定，西安市自然资源和规划局已无对违法建设进行查处的职能，故原告祁卫兰“请求判令被告履行查处职责并将查处结果书面告知原告”的诉请明显缺乏事实和法律依据。2.严格的讲，西安市自然资源和规划局将信访投诉材料转交给规划未央分局处理已履行了相应职责，即已作出了具体行政行为。西安市自然资源和规划局的这一作为，明显属于法理意义上的信访事项“交办”行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，故其不具有可诉性。3.根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，原告祁卫兰就本局对其信访事项“交办”行为提起的行政诉讼明显已不属于人民法院受理范围。综上所述，原告祁卫兰的起诉因错列被告，进而导致缺乏明确被告。为了维护法律的严肃性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（二)有明确的被告……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，本局请求法院向原告祁卫兰就上述情况予以释明，若原告拒不更正，则请求贵院依法裁定驳回原告祁卫兰的起诉。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：   1.《违法查处申请书》；   2.《西安市自然资源和规划局信访批办单》；   3.2019年6月10日西安市规划局未央分局作出的《关于“浩华·北郡”项目违法查处有关情况说明》；   4.邮寄单；   5.西安市城中村（棚户区）改造办公室2015年4月22日作出的市城改监发（2015）009号《违法建设行政处理决定书》。   证明被告西安市自然资源和规划局收到原告祁卫兰的申请，由市政府收发室转到各职能办公室，办公室在批转各部门。   依据：西安市XX乡规划条例68条；西安市机构编制委员会下发的市编办函[2013]73号《西安市机构编制委员会关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监查支队的复函》；西安市人民政府办公厅2015年10月16日下发的市政办发(2015）79号《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；西安市人民政府办公厅2015年10月21日印发的《西安市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》；2017年4月19日市发（2017）12号《中共西安市委、西安市人民政府关于印发《西安市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》的通知》、违法建设处理决定书；《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条。证明被告西安市自然资源和规划局不是本案适格被告。   经庭审质证，原告祁卫兰对被告西安市自然资源和规划局提交的证据1没有异议，对证据2的真实性无法核实，拟办意见、领导批示都没有，也没有印章，不认可；对证据3、4的真实性无异议，对关联性有异议，这是未央分局的回复，与本案无关；对证据5的真实性无异议，但是在本案中不能证明被告西安市自然资源和规划局在法定期限内对原告祁卫兰作出了回复，对证明目的不认可，其他无异议。被告西安市自然资源和规划局对原告祁卫兰提交证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可。   本院认证如下：对原告祁卫兰及被告西安市自然资源和规划局提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认，被告西安市自然资源和规划局提交证据能够证明其对原告祁卫兰邮寄的《违法查处申请书》已履行了法定职责。   经审理查明，原告祁卫兰于2014年10月22日与汇景国际集团有限公司签订了位于西安市未央区XX环以南、太华北路东侧、XX路XX幢XX单元XX层XX号房的《商品房买卖合同》。2019年6月5日，原告祁卫兰通过中国邮政EMS的方式向被告西安市自然资源和规划局邮寄了《违法查处申请书》，请求被告西安市自然资源和规划局依法对西安浩华置业有限公司及汇景国际集团有限公司未取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证建设“浩华·北郡”项目的违法建设行为予以查处，并请求被告西安市自然资源和规划局将查处结果以书面形式告知原告祁卫兰。被告西安市自然资源和规划局于2019年6月8日签收后，批注“请按《信访条例》要求办理”转至西安市规划局未央分局，西安市规划局未央分局于2019年6月10日作出并于同日向原告祁卫兰邮寄了《关于“浩华·北郡”项目违法查处有关情况说明》，内容为：“祁卫兰同志：您好！我部门已于2019年6月10日收到您邮寄来《违法查处申请书》及相关附件材料，申请确认西安浩华置业有限公司“未取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证建设“浩华·北郡”项目的行为违法”。经查，“浩华·北郡”项目为西安市未央区XX街道XX城改项目，该项目手续办理及违法建设查处工作，均由西安市城中村改造办公室（现为市XX中心）负责，我分局无该项目相关资料及信息。特此说明。”原告祁卫兰认为被告西安市自然资源和规划局未履行查处职责，向本院提起本案行政诉讼。   另查，原西安市城中村（棚户区）改造办公室[现为西安市城中村（棚户区）改造事务中心]于2015年4月22日作出市城改监发（2015）009号《违法建设行政处理决定书》，内容为：“西安浩华置业有限公司：经查，你单位承建的联合村城中村改造项目未取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、未办理招投标手续，擅自在太华北路与红旗东路十字进行违法建设，建设面积约66.66万㎡。……根据《中华人民共和国XX乡规划法》第64条、《中华人民共和国建筑法》第64条、《中华人民共和国招投标法》第49条、《建设工程质量管理条例》第57条、《建设工程质量管理条例》第73条之规定，经研究决定，对你单位上述违法建设作如下处理：1.对项目处以总额482.54万元罚款，全部由建设单位西安浩华置业有限公司缴纳；2.按照相关法律法规规定，对单位直接负责人处以3.71万元罚款；3.责令项目建设单位、施工单位、监理单位作出书面检查。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条、第五十一条之规定，你单位应在接到本决定书之日起十五日内到西安市南大街工商银行缴纳罚金，逾期不缴纳罚金，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”   本院认为，本案的争议焦点为：被告西安市自然资源和规划局是否对原告祁卫兰递交的《违法查处申请书》具有查处职责。若有，其是否履行了法定职责。   根据《西安市XX乡规划条例》第六十八条 “未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。”的规定，被告西安市自然资源和规划局对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的违法行为无查处的法定职权。   另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的……”及第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，原告祁卫兰向被告西安市自然资源和规划局邮寄《违法查处申请书》，请求被告西安市自然资源和规划局依法对西安浩华置业有限公司及汇景国际集团有限公司未取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证建设“浩华·北郡”项目的违法建设行为予以查处，并请求被告西安市自然资源和规划局将查处结果以书面形式告知原告祁卫兰，虽属于其为了自身合法权益行使投诉权利，但被告西安市自然资源和规划局对其投诉无查处的职权。且被告西安市自然资源和规划局在接到投诉申请后，根据该机关内部职责分工，将该投诉事项转至其派出机构西安市规划局未央分局，西安市规划局未央分局于2019年6月10日作出并于同日向原告祁卫兰邮寄的《关于“浩华·北郡”项目违法查处有关情况说明》，即属于被告西安市自然资源和规划局委托其派出机构履行职责的体现；另西安市城中村（棚户区）改造办公室于2015年4月22日作出的市城改监发（2015）009号《违法建设行政处理决定书》，已对西安浩华置业有限公司因未取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、未办理招投标手续，擅自在太华北路与红旗东路十字进行违法建设的行为进行了行政处理，故原告祁卫兰申请被告西安市自然资源和规划局履行法定职责理由不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告祁卫兰的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告祁卫兰负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  冯悦    人民陪审员  张艳   人民陪审员  陈晓红      二〇二〇年一月二十日     书记员  郭晗                 附：法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。      1