贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终396号 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府。 法定代表人朱泉，县长。 委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府办公室工作人员。 被上诉人（一审原告）王家春，女，汉族。 一审被告罗甸县边阳镇人民政府。 法定代表人罗如宝，镇长。 罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）因与被上诉人王家春、一审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称边阳镇政府）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初437号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审经审理查明，罗甸县政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县部分土地。罗甸县政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝没栗木至山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，罗甸县政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县政府发布〔2016〕8号《关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局作出黔路复〔2016〕176号《关于Ｓ315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》，同意《黔南州交通运输局关于审查Ｓ315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出罗水发〔2016〕72号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》，对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出黔林资地许准〔2016〕758号《使用林地审核同意书》，同意Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.39776公顷。 王家春主张的涉案“枫香林”承包地位于罗甸县委会，系王家春之公公刘金华（已死亡）承包地。2011年12月25日，被告委托罗甸县水利有限责任公司对王家春前述土地进行测量登记并制作了《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》《占地丘块图》，图斑号为258、256的土地总面积为0.91亩，测量时该土地上并未有地上附着物，王家春对被告测量的面积及测量时该土地上并无地上附着物的事实当庭予以认可，并陈述该地上附着物系测量后种植。 2016年11月被告罗甸县政府、边阳镇政府在未与王家春签订补偿协议的情况下，先后组织人员对王家春前述承包地上附着物予以铲除并将该土地用于相关建设项目。王家春以边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初38号行政裁定书，裁定驳回王家春的起诉。王家春不服，向一审法院提出上诉。一审法院于2017年8月29日作出（2017）黔27行终159号行政裁定书，撤销龙里县人民法院前述行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2018年4月11日作出（2017）黔2730行初16号行政裁定书，以王家春诉讼请求不明确为由，裁定驳回原告的起诉。原告仍不服，向一审法院提出上诉。一审法院于2018年8月8日作出（2018）黔27行终136号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定，并告知向有管辖权的人民法院主张。王家春遂于2018年9月11日向一审法院提起诉讼，请求：1.确认被告铲除王家春位于贵州省罗甸县承包地上种植的树木并强制推挖该土地的行政行为违法；2．本案诉讼费由被告共同承担。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格的原告；二、王家春的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。 关于王家春是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，王家春主张的涉案土地“枫香林”由王家春户耕种管理，且被告在征收过程中进行了测量登记，亦认可王家春系被征收人。作为土地的实际使用人，其认为二被告对其承包的土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，王家春是本案适格的原告。二被告关于王家春不是本案适格原告的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。罗甸县政府作为征收土地的组织实施主体，边阳镇政府按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，罗甸县政府认可其对王家春主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县人民政府实施征收。因此，罗甸县政府是本案适格的被告、边阳镇政府不是本案适格的被告。 关于王家春提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。王家春涉案土地于2016年11月被征收占用，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，二被告对王家春涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案王家春于2018年9月11日向一审法院提起诉讼前，已于2017年2月27日就边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，王家春向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故王家春提起的本次诉讼，未超过起诉期限。二被告关于王家春的起诉已超过起诉期限的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于被告占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法问题。本案中，王家春提交的刘金华户《罗甸县土地承包经营权调查统计表》、新街村委会证明以及被告当庭认可征收了原告主张的涉案两块承包地，证实其对本案涉及的“枫香林”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，王家春的土地为集体土地，罗甸县政府应当提供证据证明其征收并占用上述土地行为的合法性。本案中被告提交的土地征收公告、边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案、关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告等证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续、王家春主张的涉案土地在涉案建设项目的征收范围内，未能提供征收涉案土地的征地审批文件、征收决定等证据证实对涉案土地实施的征收行为合法。罗甸县政府在未与王家春达成征收补偿协议并支付补偿款，径行对王家春享有合法承包经营权的涉案土地进行占用并对地上附作物进行强制铲除的行为违反前述法律规定，应依法确认为违法。 综上所述，罗甸县政府于2016年11月针对王家春主张权利的上述土地所实施的占用土地和铲除地上附作物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。王家春要求确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、确认罗甸县政府于2016年11月对王家春位于罗甸县涉案土地“枫香林”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法；二、驳回王家春对边阳镇政府的起诉。一审案件受理费50元，由罗甸县政府承担。 罗甸县政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，驳回王家春的起诉；2.一、二审诉讼费由王家春承担。上诉理由为：1.王家春提起的一审诉讼已明显超过《行政诉讼法》规定的起诉期限，依法应驳回起诉，一审法院认定未超起诉期限错误。2.本案系因罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的开展而进行的行政征收引起。涉案项目建设从立项、审批至事实征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员宣传活动，前期征地程序符合法律的规定。3.上诉人在对涉案土地拆除前，已就该土地及地上附着物开展测量、登记工作，并交被征收户签字确认，被上诉人的权益可通过土地及地上附作物登记清册，结合相应补偿标准予以确定，上诉人的拆除行为并不会造成对其实际权利的损害。 王家春二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审被告罗甸县边阳镇人民政府二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院认为，1.关于王家春诉讼主体资格的认定。在一审庭审中，罗甸县政府认可征收了王家春的涉案土地，并认可王家春在枫香林有两块土地总面积是0.91亩。因此，王家春有权提起本案诉讼。2.关于王家春起诉是否超过起诉期限。涉案土地于2016年11月被占用，王家春于2018年9月11日提起本案诉讼，根据涉案土地被占用时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条之规定，王家春提起本案诉讼的起诉期限为2年，故王家春提起本案诉讼未超过起诉期限。3.关于罗甸县政府强制占用案涉土地的行为是否合法。根据《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”之规定，农用土地被征收为建设用地，需办理农用地转用审批手续。根据《土地管理法》第四十五条之规定，征收土地，至少需省级政府批准，但罗甸县政府未能对案涉土地的征收占用提供省级以上人民政府的批准文件。另外，根据《土地管理法实施条例》第十九条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标”之规定，征收农用土地的，需要提供证据证明被征土地符合土地利用总体规划及农用地转用指标。在本案中，罗甸县政府对此未提供证据证明占用案涉土地符合前述法律规定。 综上，罗甸县政府征收案涉土地的行为违反前述法律规定，但因案涉征收行为涉及公共利益，撤销将会对公共利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”之规定，罗甸县政府强制铲除王家春案涉土地的行政行为违法。一审认定事实清楚，适用法律合理，裁判结果合理，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇二〇年一月十四日 法官助理杨官录 书记员亢照博