浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行初72号 原告陈先明，男，1966年8月4日出生，汉族，住杭州市上城区。 原告成伟红，女，1971年8月17日出生，汉族，住址同上。 委托代理人陈文津，1996年9月25日出生，汉族，住杭州市上城区。 被告龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路333号。 法定代表人吴松平，市长。 委托代理人曾光义，龙泉市土地与房屋征收工作办公室副主任。 委托代理人刘邦根，浙江金铿律师事务所律师。 原告陈先明、陈伟红请求确认被告龙泉市人民政府会议纪要无效一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月12日对本案进行了公开开庭审理，原告陈先明及陈伟红的委托代理人陈文津，被告龙泉市人民政府的委托代理人曾光义、刘邦根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈先明、陈伟红诉称：两原告是夫妻关系，共同拥有坐落于龙泉市中山东路XX号第一层店面房屋，原告该房屋所有权是经法院裁定执行变卖后取得，系合法所有。2013年8月12日被告作出[2013]97号《龙泉市人民政府房屋征收决定》，将原告房屋予以征收，因故原告未与征收部门达成房屋征收安置补偿协议。2016年1月6日，被告就原告所有的中山东路XX号底层房屋召开专题会议，后于2016年1月14日形成了《关于中山东路XX号底层房屋征收工作的专题会议纪要》（下称《会议纪要》），该《会议纪要》严重损害原告的合法利益。一、《会议纪要》第二条第一项内容中：“同意给予中山东路XX号混合结构商业房屋（房屋所有权证号21673、21674、18993，建筑面积263.29㎡）所有权人成伟红户房屋征收补偿款，具体数额按龙泉华楼评估事务所所做的（2013-8-12-608）号评估报告确定。”该部分内容侵犯了原告的权益。涉案类似房地产喻远根等7户被征收房屋的平均价格约7.10万元/㎡，但只给原告56599.36元/㎡，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条第二款的规定。二、《会议纪要》第二条第一项内容中：“成伟红户需补缴土地出让金4757400元，该土地出让金在房屋征收补偿协议中扣除。”该内容侵犯了原告的合法权益。本次征收中，涉及400多户国有划拨土地上房屋的被征收户，均未从补偿款中扣除过土地出让金。被告扣除原告土地出让金没有任何事实和法律依据，只是被告借个名义减损原告的补偿款。三、《会议纪要》第二条第二项内容中：“在成伟红户同意房屋征收并自愿补交土地出让金，承诺今后不再对土地出让金补交事项提出异议和相关诉讼请求；认同评估报告，承诺不再对评估报告进行复核……”要求原告放弃多项权利，严重违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》第七条第20款之规定，没有给予原告陈述和申辩的机会。四、《会议纪要》第二条第四项和第五项内容中：“市长运公司申请办理XX号房屋土地证注销手续，市国土局做好核销工作。为促进市长运公司更好更快发展，给予市长运公司1500000元资金。”该内容认为长运公司享有土地使用权，在损害原告利益的前提下，以“补助”的名义给予长运公司150万元，严重违反法律规定。综上，被告作为征收主体，以《会议纪要》的方式代替法律规定，损害原告的合法权益，是滥用职权的行政行为，从其后签订协议的情况看，该《会议纪要》的内容已经得到了实施。被告本来应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定给予原告补偿，而不是根据被告或者原告的意思表示进行补偿。如果被告确定给予原告补偿严重偏高会损害国家利益，严重偏低则损害原告合法利益，同样都是严重违法无效行为。其中非法增加原告补交土地出让金义务是一个虚假的行为，该土地出让金亦未上交。因此，被告的《会议纪要》严重违反法律强制性和禁止性规定，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法之无效情形。特诉至法院，请求判决确认被告作出的《关于中山东路XX号底层房屋征收工作的专题会议纪要》（2016）5号无效。 原告陈先明提交的证据有：1、《关于中山东路XX号底层房屋征收工作的专题会议纪要》。待证被诉会议纪要侵犯原告合法权益；2、《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》。待证原告与征收办签订的协议被扣除了4757400元土地出让金；3、龙泉市人民政府办公室公文处理单。待证市领导批示暂缓征收的事实；4、浙高法建[2015]10号。待证上级法院发司法建议督促被告依法履行法定职责；5、《房地产征收（分户）估价报告》(2013-8-12-608)。待证该评估报告价格严重偏低，没有法律效力；6、18993、21673、21674号房屋所有权证。待证原告是涉案房屋所有权人；7、龙泉市人民政府龙政发（2013）97号文件。待证涉案房屋被征收及补偿方案情况；8、《关于对XX号十一间店面房征收补偿款结算方案的要求说明》；9、《同意拆除店面房的承诺书》。证明被告要求原告放弃四个合法权益的情况；10、最高人民法院公报案例。待证被告的会议纪要具有行政强制执行力，是可诉的；11、062号《土地估价报告》。待证估价报告价格偏高；12、《对陈先明依申请公开政府信息的答复》。待证申请信息公开情况；13、《关于明确中山东路底层房屋土地使用权人的复函》。待证被告和房屋征收部门错误理解和适用该复函；14、《龙泉市政府信息公开申请答复书》。待证房屋征收部门没有上缴土地出让金的事实；15、《关于要求办理长运公司国有房产房权证的报告》；16、龙泉市长运公司的《证明》；17、龙泉市国土局的《证明》；待证原告不需要缴纳土地出让金；18、行政答辩状。待证被告依据证据13扣除土地出让金是无效行为；19、邮政快递单。待证原告收到答辩状的情况；20、《评估技术鉴定意见书》；21、《房地产征收（分户估价报告）》；待证评估报告评估方法存在技术错误；22、《要求办理房产证的报告》；23、《责令限期拆除决定书》；24、第18993号《房屋所有权证》。待证评估报告存在使用租金收益计算评估错误；25、周涛户复核评估说明；26、《房地产征收（分户）估价报告》。待证与原告同样的被征收户，评估报告被修正，且没有被扣除土地出让金；27、《房地产征收（分户）估价报告》；28、《房地产征收（分户）估价报告》；29、补偿协议书；30、《房地产征收（分户）估价报告》。待证与原告相似的被征收户没有被扣除土地出让金;31、《货币补偿结算清单》。待证其他类似被征收户没有被扣除土地出让金；32、复核评估说明；33、《房地产征收（分户）估价报告》。待证类似被征收户评估单价比原告高，且未被扣除土地出让金；34、补充说明；35、办理贷款函件。待证XX号房产不是国有资产；36、告知函。待证龙泉市领导违法批示暂缓原告房屋的征收；37、《城市危险房屋通知书》；38、《关于龙泉市中山东路XX号危房处置结果情况的函》。待证原告房屋停业损失的计算时间。 被告龙泉市人民政府答辩称：原告成伟红于2003年以80.4万元购置龙泉市中山东路XX号抵债房产，但一直没有缴纳国有划拨土地出让金和办理土地使用权过户手续。2013年8月12日答辩人按照法定程序，将其房屋纳入征收范围。在实施征收原告XX号房屋过程中，龙泉市国土资源局于2015年2月3日向龙泉市房屋征收与补偿办公室作出龙土资局(2015)6号复函，认定成伟红XX号房产系国有划拨土地，其土地使用权人登记为龙泉市长运公司，现依法应由受让人成伟红缴纳出让金和补办土地使用权变更登记手续。后在多次协调基本达成一致的情况下，答辩人于2016年1月14日作出《关于中山东路XX号底层房屋征收工作的专题会议纪要》：1、征收原告XX号房屋建筑面积263.29平方米，按评估价予以补偿，成伟红户需补缴土地出让金4757400元，在房屋征收补偿协议中予以扣除；2.在成伟红户同意补缴出让金，并承诺不再提出其他异议和诉求的前提下，同意给予停业损失补偿1638929元；3、成伟红户领取补偿款后向法院撤回相关起诉，不得再以任何理由提出任何要求等其他事项。该《会议纪要》作出第二天，即2016年1月15日，原告主动与龙泉市房屋征收与补偿办公室签订《补偿协议》，该协议按照《会议纪要》确定的内容签订：补偿款总额20070649.45元，扣除补缴土地出让金4757400元，实际领取补偿款15313249.45元，同时原告即主动腾空搬迁XX号征收房屋交付拆除。时至2019年1月8日原告向丽水市莲都法院提起行政诉讼，请求确认《补偿协议》部分条款无效：即补缴土地出让金、房屋价值补偿款、给付20%购房补贴、停业停产损失补偿等条款无效，并要求被告赔偿损失共计10242046.3元及利息。莲都法院经审理，于2019年7月5日作出(2019)浙1102行初4号行政判决。判决认定两原告与被告按照《会议纪要》确定的内容签订《补偿协议》，并领取了补偿款。两原告对本案质疑的问题已在签订《补偿协议》时作出决断，并与被告达成一致，现原告在协议签订近三年后要求确认协议条款无效，不予支持。故判决驳回原告陈先明、成伟红的诉讼请求。现原告再次提起诉讼，并以同一事实与理由请求确认《会议纪要》无效，从而引起本案纠纷。根据上述事实和有关法律规定，答辩人认为案涉《会议纪要》合法有效。一、首先是程序合法，《会议纪要》是政府为解决征收原告XX号房屋有关问题的民主决策方式，会议由副市长主持召集市府办、法制办、征收办、国土局、建设局、交通局、长运公司等有关部门负责人参加共同研究决定，完全符合法定程序。其次是内容合法，《会议纪要》决定由成伟红户补缴国有划拨土地出让金、按评估报告确定补偿价款、提前签约和腾空搬迁奖励等内容，均符合相关法律规定。同时决定在成伟红户同意征收、自愿补缴土地出让金、承诺不再提出其他任何要求并撤回相关起诉的前提下，政府给予酌定停业补偿并无不当。二、原告提出的诉讼请求依法不能成立。(一)《会议纪要》内容事先经与原告协商同意，故原告在《会议纪要》作出的第二天，就自愿主动签订《补偿协议》并腾空搬迁被征收房屋。可见《会议纪要》内容系原告真实意思的表示，现原告在按照《会议纪要》内容签订《补偿协议》，并领取补偿款项近三年后又诉请确认《会议纪要》无效，有违诚实信用和禁反言原则，显然属于滥用诉权的恶意诉讼。(二)原告以同一事实理由和基本相同的诉讼请求重复起诉，违反一事不再理原则。原告于2019年1月8日向莲都法院起诉，请求确认《补偿协议》部分条款无效，而本案原告诉请确认《会议纪要》无效，但原告前后两案提出的事实与理由完全相同，甚至连两个案件的起诉状的文字内容也基本相同。况且本案《会议纪要》内容是前案《补偿协议》签订的依据，两者具有不可分割的内在联系。可见，原告以同一事实理由和基本相同的诉讼请求再次起诉，属于变相重复起诉，违反一事不再理的原则。三、前案判决认定对本案具有法律拘束力。鉴于案涉《会议纪要》是签订《补偿协议》的依据，根据司法审判统一性原则，前案判决的认定对本案《会议纪要》效力的认定具有相应的拘束力。综上，被诉《会议纪要》合法有效，原告提出的诉讼请求依法不能成立，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告龙泉市人民政府提交的证据有：1、房屋买卖协议。待证原告购置案涉房屋的事实；2、龙泉市国土资源局复函。待证原告应补缴土地出让金；3、会议纪要。待证被诉行政行为的内容；4、征收补偿协议书及结算单。待证双方根据会议纪要内容签订协议的事实；5、验收单。待证原告签订协议后腾空房屋的事实；6、施工合同。待证该危房被征收的事实；7、（2019）浙1102行初4号行政判决书。待证原告曾针对协议起诉，现又针对会议纪要起诉，属于重复起诉的事实。 经庭审质证，本院对本案证据认证如下：原告提交的证据3、4、15、16、34、35、36，与本案的处理没有直接关联，不予采信；原告提交的其他证据，予以采信认定本案事实经过。被告提交的证据，予以采信作为认定本案事实的依据。 经审理查明，原告成伟红于2003年以80.4万元购置龙泉市中山东路XX号抵债房产并办理了房产登记手续，但没有办理土地使用权过户手续。2013年8月12日，被告龙泉市人民政府发布征收公告，将原告的房屋纳入征收范围。在实施征收原告XX号房屋过程中，龙泉市华楼房地产评估事务所对原告房屋出具了评估报告，确定房屋补偿总价值为14902045元。同年9月25日，丽水市金阳土地资产评估咨询有限公司作出丽金土估（2013）年估（龙）第062号土地估价报告，确定案涉被征收房屋的土地价格为475.74万元。此后，龙泉市国土资源局于2015年2月3日向龙泉市房屋征收与补偿办公室作出龙土资局(2015)6号复函，认定成伟红XX号房产系国有划拨土地，其土地使用权人登记为龙泉市长运公司，现依法应由受让人成伟红缴纳出让金和补办土地使用权变更登记手续。因补缴土地出让金及房屋价值评估等问题，原告与房屋征收部门未能达成一致协议。2016年1月6日，由副市长主持召集市府办、法制办、征收办、国土局、建设局、交通局、长运公司等有关部门负责人参加，并于同月14日作出《关于中山东路XX号底层房屋征收工作的专题会议纪要》，该纪要对原告需缴纳的土地出让金数额、房屋价值、腾空签约奖励、停产停业损失、原告的权利义务等事项作了明确。该《会议纪要》作出第二天，即2016年1月15日，原告与龙泉市房屋征收与补偿办公室签订了《补偿协议》，该协议按照《会议纪要》确定的内容签订。确定补偿款总额20070649.45元，扣除补缴土地出让金4757400元，实际领取补偿款15313249.45元，同时原告主动腾空搬迁XX号征收房屋交付拆除。 另查明，2019年1月8日，原告向丽水市莲都法院提起行政诉讼，请求确认前述《补偿协议》部分条款无效并要求被告赔偿损失共计10242046.3元及利息。莲都法院经审理，于2019年7月5日作出(2019)浙1102行初4号行政判决。判决认定两原告与被告按照《会议纪要》确定的内容签订《补偿协议》，并领取了补偿款。两原告对本案质疑的问题已在签订《补偿协议》时作出决断，并与被告达成一致，现原告在协议签订近三年后要求确认协议条款无效，不予支持。故判决驳回原告陈先明、成伟红的诉讼请求。两原告不服，对该案提起上诉，本院以（2019）浙11行终90号予以立案。原告同时针对《会议纪要》向本院提起行政诉讼。诉讼中，原告提出该案应以本案的审理结果为依据，请求中止该案的审理。本院于2019年10月17日作出（2019）浙11行终90号行政裁定，中止该案的审理。 再查明，2015年两原告曾向本院提起行政诉讼，请求撤销被告所作暂缓征收其房屋的行政决定。在该案审理期间，被告为解决纠纷，出台了案涉《会议纪要》并与原告达成补偿协议，后原告以双方达成协议为由向本院申请撤回该案的起诉，本院遂于2016年2月17日以（2015）浙丽行初字第51号行政裁定准予原告撤诉。 本院认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。由于会议纪要约束的是参会行政机关，需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，通常不对行政相对人产生直接影响，不具有可诉性。具体到本案，被告出台案涉《会议纪要》后，通过下属的房屋征收部门与原告签订安置补偿协议的方式与原告形成了权利义务关系，对原告的权利产生了直接影响。由于原告此前已经针对该补偿协议提起了行政诉讼，法院已经受理并进行审理，原告在该案中也提出了赔偿请求，其各项权益可在该案中予以救济。现原告针对案涉《会议纪要》提起诉讼，其起诉不能成立。此外，从《会议纪要》的内容来看，案涉《会议纪要》第（二）项内容载明“……在成伟红户同意房屋征收，并自愿补交土地出让金，承诺今后不再对土地出让金补交事项提出异议和相关诉讼请求；认同评估报告，承诺不再对评估报告进行复核的前提下，市人民政府同意给予2010年8月30日至2013年8月12日征收决定之日的停产停业损失补偿1638929元，该补偿金额按征收采用的收益法评估数额内计算。由市征收办负责按以上补偿款项与被征（收）人成伟红户签订征收补偿协议，补偿款、委托评估费等征收经费在老政府地块（一期）征收项目经费中列支”；第（三）项内容载明“成伟红户领取补偿款后，向丽水中院撤回相关诉讼，不得再以任何理由提出任何要求……”。从上述《会议纪要》载明的内容看，该《会议纪要》的效力本身具有不确定性，其是否对原告权利产生影响，取决于原告户是否接受《会议纪要》确定的“原告自愿补交土地出让金、认同评估报告、接受停产停业损失补偿1638929元、签订补偿协议、不再提任何要求”等前提条件，否则该纪要对原告并不发生法律效力，亦无法实施。因此，案涉《会议纪要》亦属于效力不确定、不具有成熟性的过程性行政行为，原告亦不能对其提起行政诉讼。综上，案涉《会议纪要》不具有可诉性，原告的起诉不能成立，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告成伟红、陈先明的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  邹一峻 审 判 员  李月群 人民陪审员  陈 杰 二〇二〇年一月二日 代书 记员  叶 娃