河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1070号上诉人（原审被告）新郑市自然资源和规划局，住所地新郑市中兴路69号政通大厦，统一社会信用代码11410184MB1801627N。法定代表人赵淑梅，局长。上诉人（原审被告）新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。法定代表人马志峰，市长。被上诉人（原审原告）孟爱穗，女，汉族，1963年8月25日出生，住河南省新郑市。上诉人新郑市自然资源和规划局（以下简称“新郑市自规局”）、新郑市人民政府（以下简称“新郑市政府”）因孟爱穗诉其行政处罚一案，不服郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2014年1月，原告孟爱穗占用位于孟庄镇南常口村四组以东、南常口村一组以西、南常口村晒麦场以南、地铁2号线以北的南常口村一组9.66亩土地建造经营奶牛场。2017年9月5日，被告新郑市自规局认为上述原告孟爱穗建造奶牛场使用的土地未取得合法用地手续，对该土地违法行为立案调查，案件编号为新国土资立［2017］023号。之后，被告新郑市自规局进行了向原告孟爱穗发出接受调查通知书、询问相关证人、对现场进行勘测、听取书面申辩和陈述意见等工作，于同年10月9日作出新国土资罚决字［2017］023号行政处罚决定书，决定处罚如下：1、责令孟爱穗退还非法占用的6437.39平方米土地；2、限十五日内拆除在非法占用的6437.39平方米土地上新建的建筑物3859.34平方米和其他设施2904.38平方米，恢复土地原状；3、对非法占用的基本农田6437.39平方米处以每平方米29元罚款，罚款共计186684.31元。向原告孟爱穗邮寄送达上述行政处罚决定书后，被告新郑市自规局发现该行政处罚决定书存在错误，于同年10月24日作出新国土资撤［2017］001号行政处罚撤销决定书，决定：撤销2017年10月9日本机关作出的《行政处罚决定书》（新国土资罚决字［2017］023号）。之后，被告新郑市自规局向原告孟爱穗发出行政处罚事先告知书、听证告知书，并举行听证会，于同年11月28日作出新国土资罚决字［2017］023-1号行政处罚决定书，处罚决定内容与新国土资罚决字［2017］023号行政处罚决定书一致。向原告孟爱穗邮寄送达该行政处罚决定书后，被告新郑市自规局再次发现该行政处罚决定书存在错误，于同年12月19日作出新国土资撤［2017］002号行政处罚撤销决定书，决定：撤销2017年11月28日本机关作出的《行政处罚决定书》（新国土资罚决字［2017］023-1号）。之后，被告新郑市自规局于同年12月22日作出新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定书，处罚决定与新国土资罚决字［2017］023号行政处罚决定书处罚决定一致。该行政处罚决定书送达原告孟爱穗后，原告孟爱穗不服，提起行政复议申请。被告新郑市政府受理原告孟爱穗的复议申请后，经审理，于2018年4月4日作出新政（复决）字［2018］4号行政复议决定书，决定：维持新郑市自规局作出的023-2号行政处罚决定。原告孟爱穗于2018年5月21日收到该行政复议决定书后不服，遂提起本案诉讼。原审另查明：1、本案在审理过程中，新郑市进行了机构改革，新郑市国土资源局的职责划入该市自然资源和规划局。2、被告新郑市自规局两次撤销之前所作的行政处罚决定书，其自述原因均为：原行政处罚决定书中所载内容“你（单位）放弃陈述、申辩、听证的权力，并对作出行政处罚无异议”与事实不符，系笔误。3、新郑市孟庄镇爱穗养殖场于2017年8月7日注册登记，取得营业执照，经营场所位于孟庄镇南常口村东。4、原告孟爱穗曾于2014年3月28日与常中现、常国安等五人签订土地流转协议，该五人把共计7.5亩土地一次性流转给孟爱穗经营养殖场。2015年1月9日，孟庄镇南常口村委会曾出具证明，证明因地铁二号线南迁工程，经共同研究决定同意新郑市孟大姐种植专业合作社、新郑市爱穗奶牛养殖场由南常口村西岗口搬迁至南常口村东大林地北头。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，行政机关有对行政处罚决定自行纠错的职责。行政机关自行纠错后，应重新进行调查并作出处罚决定，从督促行政机关自行纠错、主动化解争议的角度，处理期限及程序应从其主动纠错后重新开始。本案中所诉的新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定书亦是被告新郑市自规局自行纠错后重新作出的行政处罚，该行政处罚决定作出之前应根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，及听取当事人的陈述和申辩。被告新郑市自规局辩称依法听取了原告的陈述和申辩，并召开了听证会，但这些程序均系在作出新国土资罚决字［2017］023、023-1号处罚决定书时履行的法定程序。被告新郑市自规局在作出新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定书前未履行上述法定程序，属程序违法。被告新郑市政府受理原告的复议申请后，认定事实不清，且未在法定期限内向原告作出答复，程序违法。综上，被告新郑市自规局作出的新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定书、被告新郑市政府作出的新政（复决）字［2018］4号行政复议决定书程序违法，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告新郑市自然资源和规划局于2017年12月22日作出的新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定；二、撤销被告新郑市人民政府于2018年4月4日作出的新政（复决）字［2018］4号行政复议决定。案件受理费50元，由被告新郑市自然资源和规划局、新郑市人民政府负担。上诉人新郑市自规局上诉称：一、一审认定上诉人作出的新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定程序违法，没有事实和法律依据。上诉人作出的［2017］023号、［2017］023-1号、［2017］023-2号三份处罚决定书处罚的是同一违法事实（被上诉人在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用土地建奶牛场的违法事实），023号处罚决定书和023-1号处罚决定书的违法事实、违法证据、处罚决定内容均没有错误，仅仅存在套用行政处罚文书格式的错误，并不影响本案行政处罚程序和内容的实质认定，上诉人根据《行政处罚法》第五十四条第二款的规定作出的两次纠正，符合法律规定。023-2号处罚决定书不是上诉人作出的一个新的处罚，是该违法事实的最终处理结果，而且023号、023-1号行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书的拟处罚内容与023-2号处罚决定书是一致的。2017年11月6日被上诉人也申请参加了上诉人组织的关于023-2号处罚决定的听证会，其权利在上诉人作出的023-2号行政处罚中已得到了充分保障。因此，上诉人作出的023-2号行政处罚决定书程序合法。二、上诉人作出的023-2号行政处罚决定书认定的违法事实清楚，证据充分。2014年1月，被上诉人在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用孟庄镇南常口村四组以东、南常口村一组以西、南常口村晒麦场以南、地铁2号线以北，孟庄镇南常口村一组土地9.66亩建奶牛场。该违法行为有现场勘测笔录、询问笔录、违法占用土地现场照片、孟庄镇土地利用总体规划图等证据证实。上述证明材料，能够客观证明被上诉人违反土地利用总体规划，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用土地（基本农田）建奶牛场的违法事实。因此，上诉人根据《土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，作出的023-2号行政处罚决定书认定的违法事实清楚，证据充分。综上，一审判决认定事实和适用法律均存在错误。请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人新郑市政府上诉称：一、一审认定上诉人未在法定期限内向被上诉人答复，没有事实和法律依据。上诉人于2018年1月5日收到被上诉人的行政复议申请，1月9日正式受理案件，1月11日向被申请人邮寄了行政复议受理通知书，因案件复杂，经依法批准，3月5日向被申请人告知该案需要延期30日作出行政复议决定。后与4月4日正式作出行政复议决定。后即通知被上诉人前来领取，被上诉人迟迟不来，上诉人后将行政复议决定书邮寄给被上诉人。上诉人依法受理行政复议案件，依法送达行政复议决定书，程序合法，完全符合行政复议法的规定。二、一审认定新郑市自规局作出的被诉行政处罚决定程序违法，没有事实和法律依据。三、新郑市自规局作出的被诉行政处罚决定书认定的违法事实清楚，证据充分。详细理由同上诉人新郑市自规局的上诉理由。请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。二审经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为：一、关于本案被诉新国土资罚决字［2017］023-2号行政处罚决定作出程序是否违法问题。上诉人新郑市自规局在作出本案被诉处罚决定前，撤销新国土资罚决字［2017］023-1号时，适用的法律依据是《行政处罚法》第五十四条第二款的规定，即“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”本案中该局自行发现［2017］023-1号行政处罚存在错误，依据该条款规定，主动撤销相关行政处罚、自行纠错，并无不当。虽然两上诉人称新郑市自规局撤销［2017］023-1号行政处罚以及此前的［2017］023号行政处罚，仅仅是存在套用行政处罚文书格式的错误，此两处罚决定的违法事实、违法证据、处罚决定内容均没有错误，该文书格式错误并不影响本案行政处罚程序和内容的实质认定，但是在向被上诉人送达的两份行政处罚撤销决定书中新郑市自规局并未告知被上诉人系因套用行政处罚文书格式错误而撤销该两份行政处罚决定，且该两份行政处罚决定书所载“你（单位）放弃陈述、申辩、听证的权力，并对作出行政处罚无异议”确与事实不符，会对行政相对人的权益产生重大影响，并非两上诉人所称简单的“套用行政处罚文书格式错误”问题，因此，上诉人在行政诉讼中主张的该上诉理由，在当时的行政处罚程序中并未告知被上诉人，对外不产生法律效力，故本院不予采纳。此外，新郑市自规局在撤销［2017］023号行政处罚后作出［2017］023-1号行政处罚时，又重新向被上诉人发送了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书和行政处罚听证通知书，重新履行了相应法定程序，那么，在其撤销错误的［2017］023-1号行政处罚后作出［2017］023-2号行政处罚时，两次撤销情况相同，其却主张不需要再履行相应法定程序，其该主张显然与其此前的行为相矛盾。综合上述情况，新郑市自规局在自行撤销其错误的［2017］023-1号行政处罚，且并未告知被上诉人系因“套用行政处罚文书格式错误”（单纯的技术性错误）的情况下，重新作出［2017］023-2号行政处罚，依然需要重新履行《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条等规定的法定程序，以保障行政相对人的程序性权益，而不能以之前的程序代替。另被诉处罚决定因程序违法，依法应予撤销，两上诉人所称被诉处罚决定认定的违法事实清楚，证据充分问题，本院不再评价。二、关于新郑市政府上诉称一审认定其未在法定期限内作出行政复议决定没有事实和法律依据问题。经查，被诉行政复议决定书虽落款于2018年4月4日作出，但是新郑市政府提交的邮寄送达凭证不显示交邮时间，仅显示被上诉人于2018年5月21日签收，而其行政复议法定期限届满日为2018年4与9日，正常情况下，能够推知新郑市政府向被上诉人邮寄送达被诉行政复议决定时已经超过了其法定复议期限。新郑市政府虽称其作出被诉行政复议决定后即通知被上诉人前来领取，被上诉人不来领取其才邮寄送达，但是对于其主张的曾通知过被上诉人前来领取行政复议决定书的事实并无证据支持，而被上诉人又明确予以否认，且称此前的文书新郑市政府都是邮寄送达的，故新郑市政府该项上诉理由本院不予采纳。综上，两上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新郑市自然资源和规划局、新郑市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  何信丽审 判 员  魏丽平审 判 员  侯 贇二〇二〇年一月二十日代理书记员  张 婷