浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终626号 上诉人（原审原告）章仁根，男，1954年11月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区建设和交通运输局，住所地绍兴市越城区静宁巷58号。 法定代表人劳志明，局长。 出庭行政机关负责人傅仕法，副局长。 委托代理人王永刚，浙江越泽律师事务所律师。 上诉人章仁根因与被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局住房安全行政管理一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人章仁根一审时诉称，原告在绍兴市××城区××山村内居住，在该村拥有合法房屋及土地使用权。2018年7月18日，越城区城南街道城中村改造领导小组办公室作出“外山村拆迁公告”开始实施拆迁工作。因给予原告的拆迁补偿标准太低，原告未能就拆迁安置补偿签订协议。2019年5月28日，被告作出涉案《督促解危通知书》，将原告的房屋认定为危房，并限期进行拆除。原告认为，被告作出的《督促解危通知书》无事实基础和法律依据。故请求法院判决撤销被告2019年5月28日作出的编号为20190004《督促解危通知书》的行政行为。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据原告的起诉、被告的答辩及该院查阅相关案卷材料，可以确认被告作出《督促解危通知书》依据了《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，即“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。房屋使用安全责任人应当按照督促解危通知书提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，房屋使用安全责任人应当及时撤离或者组织人员撤离。住房城乡建设主管部门应当跟踪督促、指导、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，其他有关部门和乡(镇)人民政府、街道办事处应当予以协助。”从被告作出的《督促解危通知书》内容看，被告只是对房屋使用安全责任人提出了危险房屋的解危建议，具体解危措施的落实仍须由原告自愿、自行实施，故通知本身不具有强制性，只是被告依据其所管辖事务的范围及职责向特定的公民通过采用具体的建议、限制等非强制方式来促使相对人自愿作出相应的行为，从而达到行政管理的目的。从本案看，《督促解危通知书》仅仅是一种柔性的行政指导活动，对原告的合法权益不产生直接的影响，属于行政指导行为的范畴，故不是行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告章仁根的起诉。 上诉人章仁根上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。被上诉人作出的《督促解危通知书》在内容上为上诉人设定了强制性的履行义务，限定上诉人收到通知书之日立即停止使用房屋、转移屋内物品，并限期对上诉人的房屋进行拆除。被诉行政行为已经对上诉人的实体权利和义务产生了影响。被上诉人作出的将上诉人修建不久的房屋认定为“危房”的通知，为绍兴市越城区城南街道办事处强制拆除上诉人的房屋提供了依据，绍兴市越城区城南街道办事处最终以“拆危房”的名义将上诉人的房屋拆除。被诉《督促解危通知书》并非一审法院认为的柔性指导，而是为进行强制拆除提供的刚性依据，对上诉人的合法权益造成了直接影响，导致上诉人房屋被拆除的严重后果。综上，一审法院裁定错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人绍兴市越城区建设和交通运输局答辩称：1.《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条规定，被上诉人具有作出被诉《督促解危通知书》的行政职权。2.被上诉人作出案涉《督促解危通知书》的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。绍兴市越城区城南街道办事处在对横桥村安置房建设地块和外山桥拆迁区块开展征收工作时发现上诉人所有的外山村房屋存在安全隐患，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第二款的规定，委托浙江省建设工程质量检验站有限公司对该房屋进行危房鉴定。2019年5月27日，绍兴市越城区城南街道办事处基于鉴定结论，向被上诉人提交《关于要求对城南街道辖区3处D级危房进行处置的报告》。被上诉人提出立即停止使用，并要求上诉人限期拆除的处理意见系基于涉案房屋已整幢危房的事实，提出处理的意见内容、程序符合相关法律规定。3.被诉《督促解危通知书》系行政指导行为，并非可诉的具体行政行为，依法应当驳回。被诉《督促解危通知书》提出对危险房屋的处理意见，以通知方式引导相对人自愿配合而达到行政管理的目的，以自愿性为基础，相对人是否遵从取决于自己的意愿，并未对当事人设定强制履行义务，本质上是行政指导行为，不对相对人产生直接强制力。相对人不按《督促解危通知书》的要求采取相应措施的，由人民政府采取相应的解危措施。由此可见，被诉《督促解危通知书》系行政指导行为。上诉人的房屋最终被拆除，并非被上诉人所为或委托他人所为。上诉人对被上诉人作出的《督促解危通知书》提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的起诉不符合起诉条件，依法应当驳回。请求二审裁定驳回上诉人上诉，维持原判。 本院认为，上诉人的一审诉讼请求是撤销被上诉人2019年5月28日作出的编号为20190004《督促解危通知书》的行政行为。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条规定：“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。房屋使用安全责任人应当按照督促解危通知书提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，房屋使用安全责任人应当及时撤离或者组织人员撤离。住房城乡建设主管部门应当跟踪督促、指导、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当予以协助。”第四十四条规定：“违反本条例第二十一条第二款规定，房屋使用安全责任人未及时采取维修加固、拆除等解危措施的，由县级以上人民政府住房城乡建设主管部门责令限期采取解危措施；逾期不采取解危措施的，处五千元以上五万元以下罚款，情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款。”本案中，被上诉人作出被诉《督促解危通知书》，认定上诉人房屋“经鉴定为D级危险房屋”，要求上诉人户“立即停止使用，禁止出租，人员、物品尽快转移，并限期对外山村岳登池沿32号进行拆除”。该内容涉及上诉人对涉案房屋的财产所有权和使用权，对上诉人产生直接的利害关系，属于对当事人不利益的行政处理决定，应当赋予相对人独立的诉权，以救济其可能受损的合法权益。一审法院认为被诉《督促解危通知书》属于对相对人的合法权益不产生直接影响的行政指导行为，不符合法律规定，本院予以纠正。 综上，一审裁定驳回章仁根的起诉不当，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初239号行政裁定； 二、本案指令绍兴市越城区人民法院继续审理。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  范卓娅 二〇二〇年一月二十一日 法官助理张懿 书记员孟树楠