河北省唐山市中级人民法院行政判决书 （2019）冀02行终627号 上诉人(原审原告) 遵化天成房地产开发有限公司，住所地遵化市。法定代表人于得军，该公司执行董事。委托代理人蔡庆富，遵化市法律服务中心法律工作者。  上诉人（原审被告）遵化市自然资源和规划局（原遵化市国土资源局）,住所地：遵化市建明西街18号。法定代表人张秀成，该局局长。委托代理人齐海明，该局土地利用科科长。委托代理人赵春青，河北力公律师事务所律师。上诉人遵化天成房地产开发有限公司与上诉人遵化市自然资源和规划局因土地行政登记一案，不服河北省遵化市人民法院（2019）冀0281行初14号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告天成房地产公司系具备房地产开发资质的房地产开发企业。2009年12月1日，原告天成房地产公司与遵化市遵化镇经济联合社签订《协议书》一份，原告天成房地产公司取得遵化市遵化镇经济联合社下属遵化市万利公司名下遵国用（99）字第276号（服装机械厂）、277号（汽车弹簧厂）、283号（机加工车间）三宗国有出让土地使用权，面积合计16.36亩，实测面积为15.43亩，位置为建遵路东侧、华富东街南侧；出售价格为578万元，包括土地、企业房屋、机械设备。2011年3月23日，原告以遵化市东城热力有限公司名义预缴土地出让金500万元，收款人为遵化市预算外资金管理局，执收单位为遵化市国土资源局。2011年4月1日遵化市人民政府（2011）6号市长办公会会议纪要记载“鉴于天成房地产公司已取得原服装机械厂等国有工业用地使用权，同意将国有工业用地变更为商住用地，由天成房地产公司足额补缴土地出让金后实施改造”。2011年遵化市城乡规划局出具建遵路东侧、华富东街南侧遵储（2011）13号国有建设用地规划性质的说明，规划用地性质为商业、居住用地。2011年11月24日，唐山兰德资产评估有限公司出具土地估价报告备案表、土地估价结果初审表，申请备案单位及初审单位均为遵化市人民政府土地收购储备中心，备案及初审目的为办理土地用途变更登记手续，土地用途由工业用地变更为综合用地差价为500万元；2012年6月，遵化市国土资源局在该两份表审核意见处加盖公章。2015年5月8日，遵化市昌盛测绘有限公司为原告天成房地产公司出具了遵国用（99）字第276号、277号、283号三宗国有出让土地日常地籍测量报告。2015年10月9日原告向遵化市国土资源局补缴土地出让金38.19万元。2015年10月14日原告又向遵化市地方税务局交纳了印花税2 690.95元、契税 215 276元。2016年1月6日，遵化市住房和城乡规划建设局出具遵规条字[2015]第52号“建遵路东侧、华富东街南侧地块规划条件”，该规划条件载明：“用地使用性质，商业设施用地4.6亩，住宅用地11.16亩。规划设计要求，用地强度为商业设施用地容积率≤1.0，建筑密度≤30%，绿地率≥30%；住宅用地容积率≤1.2，建筑密度≤30%，绿地率≥30%。建筑退线，建筑后退西侧建遵路规划道路红线距离不少于5米，退北侧华富东街规划道路红线距离不少于5米。规划设计建筑高度不高于30米”。2018年1月30日，遵化市住房和城乡规划建设局出具遵规条字[2018]第47号“建遵路东侧、华富东街南侧地块规划条件”，同时出具了“建遵路东侧、华富东街南侧用地红线图”，该规划条件载明：“用地使用性质为二类居住用地（其中为小区配套的商业服务设施建筑面积不超过总建筑面积的10%）。规划设计要求用地强度为容积率＜1.7，建筑密度≤30%，绿地率≥30%。建筑退线，建筑后退建遵路规划道路红线距离不少于15米，后退华富东街规划道路红线距离不少于15米；建筑高度不高于36米”。2016年8月15日原告天成房地产公司向遵化市国土资源局申请办理遵国用（99）字第276号、277号、283号三宗国有出让土地转让手续。2016年9月18日，原告遵化市万利公司向遵化市地方税务局交纳各种税费合计156 466.58元。2016年9月26日遵化市国土资源局为原告天成房地产公司办理了国有土地使用权转让审批手续。2016年10月17日遵化市人民政府向原告天成房地产公司颁发了遵国用（2016）第00214号国有土地使用权证，土地使用权人为遵化天成房地产开发有限公司，地类（用途）为工业用地，使用权类型出让，终止日期为2038年12月24日。2018年5月31日原告天成房地产公司向遵化市国土资源局申请办理遵国用（2016）第00214号土地用途变更手续，遵化市国土资源局受理原告申请后向唐山市环境保护局遵化市分局、遵化市地震局发函征求遵国用（2016）第00214号地块环保、抗震意见。2018年6月11日唐山市环境保护局遵化市分局出具“关于遵国用（2016）第00214号地块环保情况的函”，意见为：“遵国用（2016）第00214号地块未在遵化市饮用水水源地保护区内，该地块规划建设房地产项目”。2018年6月11日遵化市地震局向遵化市国土资源局回函表示：“遵国用（2016）第00214号地块可用为二类居住建设用地”。2018年6月25日唐山中信德土地评估咨询有限公司出具（2018）土估预评165号、166号《土地预评估报告》，其中165号《土地预评估报告》载明：“土地使用权人遵化天成房地产开发有限公司，使用权面积10 283.52㎡，地类（用途）工业用地，使用权类型出让，终止日期2038.12.24，估价目的改变土地性质，估价时点2018.6.25，估价方法基准地价系数修正法/市场比较法，土地估价单位400.60元/㎡，土地评估价格411.96万元”。166号《土地预评估报告》载明：“土地使用权人遵化天成房地产开发有限公司，使用权面积10 283.52㎡，规划地类（用途）住宅用地，规划容积率（或规划设计条件）＜1.7，使用权类型出让，使用年限70年。规划条件，遵规条字[2018]第47号“建遵路东侧、华富东街南侧地块规划条件。估价目的改变土地性质，估价时点2018.6.25，估价方假设开发法/市场比较法，土地估价单位2 182.50元/㎡，土地评估价格2 244.38万元”。遵化市国土资源局工作人员将165号、166号《土地预评估报告》结果告知了原告天成房地产公司，并通知原告变更土地用途需要缴纳土地出让金1 832.42万元（2 244.38万元-411.96万元），扣除原告已经缴纳的土地出让金538.19万元，还需要补缴出让金1 294.23万元（1 832.42万元-538.19万元）。因原告对被告要求再补缴土地出让金1 294.23万元有异议，不同意缴纳，被告暂停办理原告土地用途变更申请，目前处于停滞状态。随后原告天成房地产公司股东刘德林向遵化市国土资源局信访，反映原告缴纳多种税费，土地用途变更审批手续至今未办理。2018年9月5日遵化市国土资源局出具《信访事项答复意见书》一份，《信访事项答复意见书》载明：“当时因无规划部门出具的规划条件和用地红线图，不能确定容积率、商业、住宅用地比例等土地使用条件等原因，土地用途变更手续未予审批，而且原告缴纳的各种税费包括2016年办理土地转让部分税费。处理结果为原告依据遵化市住房和城乡规划建设局于2018年1月30日出具的该地块遵规条字[2018]第47号规划条件和用地红线图向遵化市国土资源局申请办理用途变更用地手续，申请将该宗地用地性质变更为居住用地，遵化市国土资源局正依法为该公司完善用地手续，但该公司以存在历史原因为由，对完善手续中有关费用存在异议；下一步，遵化市国土资源局将积极做好相关政策解释工作”。2018年9月25日刘德林收到《信访事项答复意见书》后不服，向唐山市国土资源局提出复查，2018年10月25日唐山市国土资源局出具《信访事项复查意见书》一份，复查结果为：“遵化市国土资源局答复意见，叙述不清，依据不明确，建议遵化市国土资源局重新答复”。2018年11月22日遵化市国土资源局重新作出《信访事项答复意见书》一份，处理意见为：“依据国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2008]4号）的通知相关内容，对于企业提出以预交的538.19万元出让金作为此次工业用地变更用途等土地使用条件应补缴的土地价款和相关依据不予认定。该宗地土地用途变更等相关手续，以实际受理批准时点为评估基准日，核算应补缴的土地出让金。对于2011年3月20预缴的500万元土地出让金和2015年10月9日补缴的38.19万土地出让金，由遵化天成房地产开发有限公司向我局书面提出退还土地出让金申请，再由我局报请市政府批准后财政予以退还。（二）提到的已缴纳各种税款80余万元，其中包括2016年办理房产转让和土地使用权转让各项税费及2015年缴纳的土地出让金契税。按照市相关职能部门意见“经与地税局沟通，企业前期因取得土地使用权（工业用地）而缴纳的税金，属于交易过程中发生的费用，无法退还；考虑到该宗土地权属已经是天成房地产公司，对于企业已经预缴的21.52万元契税，可以抵顶后期土地变性（变更土地用途）后土地实际出让价格，企业只需缴纳差额土地出让金部分契税”。既按照完善相关土地手续后的土地实际出让价格，企业只需缴纳土地出让金契税的差额部分。综上所述，该公司依据规划住建部门出具的遵规条字[2018]第47号规划条件和用地红线图，向我局申请办理变更用途等土地使用条件相关手续，依据协议出让国有土地使用权规范及国有建设用地使用权出让地价评估技术规范等文件规定，资料齐全，经市土委会审议通过后，签订土地出让合同全额缴纳土地出让金，并完税后办理用地手续”。刘德林收到遵化市国土资源局重新作出的《信访事项答复意见书》后仍不服，再次向唐山市国土资源局提出复查。2018年12月27日唐山市国土资源局出具《信访事项复查意见书》一份，复查结果为：“遵化市国土资源局提出的‘依据协议出让国有土地规范及国有建设用地使用权出让地价评估技术规范等文件规定，报经土委会审议通过后办理手续’的处理意见符合相关政策”。2019年3月15日原告天成房地产公司向被告遵化市自然资源和规划局提出履行变更土地登记的申请，2019年3月26日遵化市国土资源局向原告作出答复，答复内容为：“你公司申请书中所反应的问题与刘德林信访内容一致，我局已对你公司反映问题作出答复意见，请你公司按照信访答复意见相关内容，向我局申请办理相关用地手续”。另查明，2012年6月26日遵化市国土资源局给原告出具《权属说明》一份，《权属说明》内容为：“位于建遵路东侧，华富东街南侧，原遵化市万利实业公司所属三宗土地，证号为遵国用（99）第276号、277号、283号，该三宗土地用地性质为出让工业用地。经市政府批准，该宗地规划用途调整为商业和住宅用地。经审核，宗地资料齐全，符合出让条件，同意补缴土地出让金后，办理土地用途变更为商业和住宅用地。出让年限商业为40年，住宅为70年。因2011年下半年市委、市政府领导换届，和我局局领导班子调整，该宗地未能及时办理土地用途变更登记，现将原土地批准文号遵储出（2011）13号，调改为遵储出（2012）3号”。2015年8月10日，原遵化市国土资源局又给原告出具《情况说明》一份，《情况说明》内容为：“位于建遵路东侧，华富东街南侧，原遵化市万利实业公司所属三宗土地，证号为遵国用（99）第276号、277号、283号。请规划部门批准，该宗地规划用途由工业用地调整为商业和住宅用地。为有利于开发建设，遵化市万利实业公司同意将该宗地使用权转让到遵化天成房地产开发有限公司的名下。2011年3月，因市财政紧张，预先收取改变土地用途补缴出让金500万元，因遵化市天成房地产开发有限公司未开通银行账户，故以遵化市东城热力有限公司名义缴款500万元整。因2011年下半年，市委、市政府领导换届，我局领导班子调整，该宗地未能及时办理土地用途变更登记手续，故将原批准文号遵储出（2011）13号，调整为遵储出（2015）9、10号，合计应补缴土地出让金差额538.19万元。商业用地出让年限40年，终止日期为2055年8月30日；住宅用地出让年限70年，终止日期为2085年8月30日”。原审认为，被告遵化市自然资源和规划局（原遵化市国土资源局）作为县级人民政府土地行政主管部门及不动产登记机构，依法具有对不动产进行变更登记、转移登记等法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物，构筑物等附着物，导致土地所有权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。本案中，原告天成房地产公司依法取得遵化市遵化镇经济联合社下属遵化市万利公司名下位于建遵路东侧、华富东街南侧遵国用（99）字第276号、277号、283号三宗国有出让土地使用权，并于2011年4月经遵化市人民政府批准同意将国有工业用地变更为商住用地，由原告天成房地产公司足额补缴土地出让金后实施改造。遵化市国土资源局在2018年9月5日和2018年11月22日出具的《信访事项答复意见书》均认可“2015年原告天成房地产公司向遵化市国土资源局申请办理遵化市万利公司名下遵国用（99）字第276、277、283号三宗国有出让用地使用权用途变更手续，申请变更为商业、住宅用地；经初步估算，工业用地变更为商业、住宅用地需缴纳土地出让金总额538.19万元”。2015年10月9日，原告在2011年预缴土地出让金500万元基础上又补缴了土地出让金38.19万元，已按被告的要求交纳了土地出让金538.19万元。被告主张“当时因无规划部门出具的规划条件和用地红线图，不能确定容积率、商业、住宅用地比例等土地使用条件等原因，土地用途变更手续未予审批”，但原告向本院起诉时提交了2016年1月6日遵化市住房和城乡规划建设局出具的遵规条字[2015]第52号建遵路东侧、华富东街南侧地块规划条件，该规划条件已经明确了商业、住宅用地的容积率及规划设计要求，此时已经具备土地用途变更手续的审批条件。原告在取得遵规条字[2015]第52号建遵路东侧、华富东街南侧地块规划条件后，是否向被告提出过土地用途变更登记申请，被告是否实际受理了原告申请，估价期日如何确定，被告未予审批的原因等事实情况尚需要被告依法调查核实。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条关于：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”之规定，被告应对原告的土地用途变更登记申请依法重新作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，一审法院遂判决“一、由被告遵化市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内对原告遵化天成房地产开发有限公司提出的土地用途变更登记申请重新作出处理。二、驳回原告遵化天成房地产开发有限公司其他诉讼请求”。上诉人遵化天成房地产开发有限公司上诉称，一、上诉人申请变更工业用地为商住用地自2011年4月1日至今。2011年4月1日遵化市人民政府市长办公会会议纪要（2011）6号“同意将国有工业用地变更为商业用地，由遵化天成房地产开发有限公司足额补缴土地出让金后实施改造”。上诉人交纳了变更土地用途出让金500万元，2012年2月29日遵化市国防动员委员会收取原告“易地建设费”47.1855万元。2015年10月9日上诉人补缴土地出让金38.19万元，又相继交纳各项税费80余万元。2011年10月28日遵化市城乡规划局明确涉案土地性质为商业、居住用地。通过上述可知，遵化市自然资源和规划局（原遵化市国土资源局）已实际受理并履行变更土地用途的法定程序，但是2016年10月17日颁发遵国用（2016）00214号土地使用证时，土地用途未变，仍为工业用地。二、估价期日应依法确认为2015年10月9日。《权属说明》、《情况说明》、遵化市人民政府市长办公会会议纪要（2011）6号等资料形成完整的证据，宗地资料齐全，符合条件。请求撤销一审判决或依法改判。上诉人遵化市自然资源和规划局上诉称，一、土地使用权转让需依法办理过户登记，遵化天成房地产开发有限公司未及时申请办理转让变更登记手续。申请改变土地用途，只有权利人有权提出申请并经依法批准后办理登记。二、遵化天成房地产开发有限公司未按遵规条字[2015]第52号规划条件提出改变土地用途书面申请，且该规划条件已失效，遵化天成房地产开发有限公司办理过户登记后，上诉人受理其改变土地用途审批申请符合法律规定。三、遵化天成房地产开发有限公司已通过信访知晓办理改变土地用途相关依据，已对其提出的变更土地登记申请作出答复。综上，上诉人已为其办理了土地使用权转让登记，对其申请改变土地用途事项正在办理中，因此不具备重新作出行政行为的条件。请求撤销一审判决或发回重审。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2011年4月遵化市人民政府市长办公会议纪要同意涉案土地由国有工业用地变更为商住用地，遵化天成房地产开发有限公司于2011年3月23日和2015年10月9日共计缴纳土地出让价款538.19万元，由此可以推定遵化天成房地产开发有限公司已经提出了土地变更登记的申请。2016年1月6日，遵化市住房和城乡规划建设局出具了遵规条字[2015]第52号《建遵路东侧、华富东街南侧地块规划条件》，至此遵化天成房地产开发有限公司是否已具备土地用途变更的审批条件，遵化市自然资源和规划局应当及时进行审查，遵化市自然资源和规划局未及时进行审查并处理明显不妥，一审法院判决让其对遵化天成房地产开发有限公司提出的土地用途变更登记申请重新作出处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵化市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。 审判长 刘志强审判员 杜 倩审判员 杨春艳 二〇二〇年一月二十二日书记员 吕梦薇