浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1742号上诉人（原审原告）余世谷，男，1968年8月13日出生，汉族，农民，住庆元县。上诉人（原审原告）余世金，男，1952年9月16日出生，汉族，农民，住庆元县。上诉人（原审原告）余世树，男，1966年3月19日出生，汉族，农民，住庆元县。上诉人（原审原告）吴元山，男，1938年4月5日出生，汉族，农民，住庆元县。上述四上诉人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群，浙江省司法厅工作人员。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。上诉人余世谷、余世金、余世树、吴元山（以下简称余世谷等4人）因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。原审法院经审理查明，余世谷等4人系庆元县濛洲街道周墩村民。为实施城乡规划，庆元县人民政府拟申请庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷，其中涉及余世谷等4人所在的庆元县濛洲街道周墩集体土地0.2152公顷，拟用于濛洲街道十地块项目建设。根据《庆元县中心城区土地利用总体规划（2010-2020年）》，上述地块规划用途为建设用地。2015年12月13日，周墩村民委员会就案涉地块征收事宜召开村民代表大会。2018年6月22日，原庆元县国土资源局、濛洲街道办事处就案涉濛洲街道十地块共同作出《征地告知书》，向周墩村民委员会送达，并在该村三务公开栏张贴。2018年7月2日，原庆元县国土资源局作出《征地听证告知书》，其中告知征收土地委托庆元县国土信息勘察测绘所进行勘测定界，调查征收地块权属和青苗、附着物状况，并附《征地补偿安置方案》，于同日送达周墩村民委员会，张贴于该村三务公开栏。2018年7月6日，庆元县土地与房屋征收工作办公室与周墩村民委员会签订了《征地补偿安置协议》。在公告规定的期限内，原庆元县国土资源局未收到听证申请。2018年10月10日，庆元县住房和城乡建设局出具规划选址意见，规划用途为住宅用地。2018年10月9日，原庆元县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经庆元县人民政府审核同意后上报审批。省政府于2018年11月28日作出浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷。包括余世谷等4人在内的18位自然人不服，向省政府申请行政复议。省政府于2019年4月1日作出浙政复[2019]20号行政复议决定第一项，维持了前述建设用地审批行为。余世谷等4人不服，提起本案行政诉讼。另查明，2012年3月14日，庆元县人民政府作出《关于调整庆元县行政区划的通知》，同意设立濛洲街道办事处，辖周墩在内的25个行政村。原审法院认为，案涉的建设用地审批意见书作出之前，征地部门已经履行了勘测定界、权属确认、征地告知、听证告知及听取意见的程序。余世谷等4人所在村亦召开村民代表会议同意征收，并与征收部门草签了《征地补偿安置协议》。原庆元县国土资源局最终编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》后上报审批。被诉建设用地审批行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地总体规划和城市规划要求。余世谷等4人提出本案未经征地告知、听证告知，勘测定界结果未经产权人确认等程序，与查明事实不符，对该主张，不予支持。省政府作出行政复议决定前，履行了受理、延长审理期限、作出决定及送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。综上，余世谷等4人诉请撤销被诉建设用地审批行为及行政复议决定，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回余世谷等4人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由余世谷等4人共同负担。余世谷等4人不服一审判决，向本院提起上诉称：原判认定事实不清，证据不足。浙土字A〔2018〕-0164号《浙江省建设用地审批意见书》存在严重的实体和程序违法。省政府称余世谷等4人所在村在2015年12月13日就案涉土地的征收问题组织召开了村民代表会议，且会议同意实施征收。而涉案土地是庆元县人民政府2018年度计划第二批次建设用地，征收行为是在2018年11月28日作出的，2015年根本不存在用地计划，更不可能就相应征地行为组织村民代表会议并表决。显然本案中，省政府提出的且为原审法院采信的2015年12月13日组织的村民代表会议并不是实施案涉征收行为所召开的。原审法院未依法采信余世谷等4人的主张，在省政府未提供充分证据证明2015年组织的村民代表会议与本次征收的实质关联的情况下，即认定省政府已经依法履行了相应的告知程序，属于认定事实不清，证据不足。另外，一审诉讼中，余世谷等4人已经向原审法院提交了浙土字A〔2015〕-0438号征地批文证明被诉征地批文不涉及东环路项目，内容不实。然而，原审法院却未依法予以采信。根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》第五条的规定，严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件。但是，在本案中，省政府未经拆迁安置补偿，而直接发放了该建设用地批准文件。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十条，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。本案中，相关部门从未听取农民意见，也没有落实国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中的有关规定。特别是相关部门从未落实其中（九）、（十）、（十一）规定的告知征地情况，确认征地调查结果和组织征地听证程序，也未按照《浙江省国土资源厅关于开展征地拆迁阳光工程建设的意见》规定的告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等法定程序告知听证权利，勘测定界结果未经由产权人确认。综上，请求撤销一审判决。二审调查时，余世谷等4人将其原审诉讼请求具体明确为请求撤销浙土字A〔2018〕-0164号《浙江省建设用地审批意见书》中涉及2018年濛洲街道十地块的建设用地审批行为；撤销浙政复〔2019〕20号行政复议决定第一项。省政府答辩称：一、浙土字A〔2018〕-0164号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。经行政复议审理查明，为实施城乡规划，庆元县人民政府拟申请庆元县2018年度计划第二批次建设用地，涉及征收余世谷等4人所在的庆元县濛洲街道周墩集体土地0.2152公顷（农村宅基地），拟用于2018年濛洲街道十地块项目建设。案涉批文征收土地范围涉及余世谷等4人使用的集体土地。根据《庆元县中心城区土地利用总体规划(2010-2020年)》，上述地块规划用途为建设用地。2015年12月13日，周墩村民委员会就案涉地块征收事宜召开村民代表大会。2018年6月22日，原庆元县国土资源局、濛洲街道办事处就案涉濛洲街道十地块共同作出《征地告知书》（庆土资征告〔2018〕10号），向周墩村民委员会送达，并在该村三务公开栏张贴。2018年6月26日，原庆元县国土资源局、濛洲街道办事处共同作出《征地勘测定界成果公告》（庆土资征勘成公〔2018〕10号），并附《2018年濛洲街道十地块建设项目用地勘测定界图》以及经周墩村民委员会盖章确认的《2018年濛洲街道十地块项目工程用地勘测定界成果表》《2018年濛洲街道十地块建设项目征地权属调查、青苗及地上附着物登记表》，向周墩村民委员会送达，并在该村三务公开栏张贴。2018年7月2日，原庆元县国土资源局作出《征地听证告知书》（庆土资听告〔2018〕10号），并附《征地补偿安置方案》（庆土资征补安〔2018〕10号），于同日送达至周墩村民委员会，张贴于该村三务公开栏。2018年7月6日，庆元县房屋与土地征收工作办公室与周墩村民委员会签订了《征地补偿安置协议》(庆土资征补协〔2018〕12号)，对拟用于2018年濛洲街道十地块项目建设的征地面积、地类、补偿金额等进行约定。在公告规定期限内，原庆元县国土资源局未收到听证申请。2018年10月10日，原庆元县国土资源局对案涉地块进行实地踏勘，未发现动工现象。同日，庆元县住房和城乡建设局出具《关于庆元县2018年度计划第二批次建设用地的规划选址意见》，确认2018年濛洲街道十地块符合规划要求，同意规划选址，规划用途为住宅用地。2018年10月9日，原庆元县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经庆元县人民政府审核同意后逐级上报审批。经浙江省自然资源厅审查，省政府于2018年11月28日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164号），同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地。2018年12月12日，庆元县人民政府发布《征收土地公告》(〔2018〕5号)、《征收土地补偿安置方案公告(批前)》(〔2018〕5号)，并张贴于周墩村民委员会三务公开栏。2019年1月9日，原庆元县国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告(批后)》(〔2018〕5号)，并张贴于周墩村民委员会三务公开栏。涉案地块的征地补偿安置事宜正在组织实施中。省政府认为，浙土字A〔2018〕-0164号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，省政府作出浙政复〔2019〕20号行政复议决定，维持《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164号）涉及征收濛洲街道周墩集体土地0.2152公顷的建设用地审批行为。二、浙政复〔2019〕20号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2019年1月14日收到行政复议申请材料，并依法延长30日行政复议期限。经审理，省政府于同年4月1日作出浙政复〔2019〕20号行政复议决定，并向余世谷等4人邮寄送达行政复议决定书，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2018〕-0164号）及浙政复〔2019〕20号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于被诉浙土字A〔2018〕-0164号《浙江省建设用地审批意见书》中涉濛洲街道十地块的审批行为及浙政复〔2019〕20号行政复议决定第一项的合法性问题。首先，关于案涉征地是否符合法定条件问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款之规定，本案批次用地共征收2.2844公顷集体土地，涉案土地规划用途为住宅、公共建筑用地，符合土地利用总体规划，省政府批准征收符合上述规定。因案涉被征收土地均为集体建设用地，故不涉及农转用指标，亦不涉及耕地补充问题，省政府作出案涉征地审批符合法定条件。其次，关于案涉征地程序是否合法问题。1.关于告知程序。根据一审中省政府提交的《征地告知书》与《征地听证告知书》、两告知书的送达回执及张贴照片等证据，可以证明案涉《征地告知书》与《征地听证告知书》向周墩村民委员会送达，并在该村三务公开栏张贴的事实。余世谷等4人上诉认为，前述证据仅证明向村委会进行了告知，而不能证明向每一个被征地农民进行了告知。因《征地告知书》和《征地听证告知书》已经在被征地村集体经济组织所在的村务公开栏内进行了张贴，故可认定已经对被征地农民进行了公告送达，余世谷等4人要求对每一个被征地农民进行直接送达，缺乏依据，不能予以支持。因听证告知期间并无当事人申请听证，故原庆元县国土资源局未组织听证并无不当。2.关于权属调查确认程序。本案中，原庆元县国土资源局在《征地告知书》公告同时还张贴了濛洲街道十地块建设项目用地红线图。且案涉被征地块仅涉及被征地农民宅基地，权属明晰，被征地块业经原国土部门调查勘测，勘测定界图上也明确标注了相应宅基地权利人，被征集体土地所有权人周墩村委会也在勘测定界图上盖章确认，并签订了《征地补偿安置协议》。再结合《征地告知书》中“征收土地委托庆元县国土信息勘察测绘所进行勘察定界，调查征收地块权属和青苗、附着物状况，请村委会通知相关权利人予以支持配合”的公告内容，以及相关权利人既未及时提出异议，也未申请听证的事实，可以确认案涉征地已经权属调查确认。故余世谷等4人以案涉征地未经农户个人权属调查确认为由，要求撤销被诉省政府审批意见，不能予以支持。3.关于村民代表会议讨论程序。一审中，省政府提交了2015年12月13日的村民代表会议记录，以证明被征地集体经济组织就案涉地块征收事宜召开过村民代表会议。余世谷等4人上诉认为，因省政府曾于2016年1月15日作出过浙土字〔2015〕-0438号建设用地审批意见，批准征收濛洲道周墩0.4516公顷集体土地用于东环路的建设，省政府提交的村民代表会议记录是针对该批次征地，而非被诉的浙土字A〔2018〕-0164号濛洲街道第十地块的征地事宜讨论，即本案征地未经村民代表大会讨论。省政府解释称，因该地块本身面积不大，仅0.2152公顷，且与浙土字〔2015〕-0438号征地范围属于连片征地，均系为东环路及周边绿化和改造等附属工程建设需要，因此2015年的村民代表会议中一并进行了讨论。本院认为，从本案浙土字A〔2018〕-0164号批准征收的濛洲街道第十地块实际情况看，确符合省政府解释的情形。退一步讲，案涉征地需经村民代表会议讨论目的在于保障被征地农民的知情权。本案中，在案涉地块征地报批前，原庆元县国土资源局已经进行了征地告知和征地听证告知，也对集体土地权属进行了确认，征地程序已经履行到位。余世谷等4人以此为由主张征地程序违法，不能予以支持。但村民代表会议作为征地部门履行告知、确认工作的重要表现形式，相关部门应当予以充分重视。省政府应当进一步规范有关部门的征地报批工作，以尽量减少征收土地行政争议。最后，关于被诉行政复议决定的合法性问题。经审查，省政府作出浙政复[2019]20号行政复议决定程序符合法律规定，余世谷等4人对此亦无异议，故被诉行政复议决定第一项亦符合法律规定。综上，余世谷等4人的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审认定被诉建设用地审批行为及行政复议决定第一项合法，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余世谷、余世金、余世树、吴元山共同负担。本判决为终审判决。审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年一月三日书记员 朱胤佐