广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1625号 上诉人（原审原告）兴安县华江瑶族乡千祥村委会东村自然村第15村民小组。 诉讼代表人龚大文，组长。 委托代理人龚大钊。 委托代理人蒋垂裕，兴安县诚信法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）兴安县人民政府。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人常邦国，兴安县林业局工作人员。 委托代理人梁维民，广西中心律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 原审第三人兴安县华江瑶族乡千祥村委会雷皮洲自然村第7村民小组。 诉讼代表人陆治平，组长。 原审第三人陆治平。 上述两原审第三人委托代理人唐友权。 上诉人兴安县华江瑶族乡千祥村委会东村自然村第15村民小组（以下简称东村15组）因行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定：原告东村15组与第三人兴安县华江瑶族乡千祥村委会雷皮洲自然村第7村民小组（以下简称雷皮洲7组）、第三人陆治平因对落剑屁股尾杉树洲（又称田尾小洲）产生山林权属纠纷。经调处，2018年2月8日，被告兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）作出兴政行处字[2018]第02号《兴安县人民政府山林权属争议案件行政处理决定书》（以下简称2号处理决定）：一、双方争议的落剑屁股尾杉树洲（被申请人称田尾小洲）在国家未征用前确权归兴安县华江瑶族乡千祥村委会雷皮洲自然村第7村民小组集体所有，林木所有权确权归陆治平所有，由第三人陆治平管理使用。四至范围：上凭落剑屁股尾大河涨水流入关江河的流水沟为界（此界限距陆治德房屋约20米）；下凭关江河与东村大河交汇处为界；左凭东村大河为界；右凭关江河为界。此范围面积约4.42亩。二、本决定书所附确权界限图与决定书具有同等的法律效力。原告不服该处理决定，申请行政复议，被告桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）于2018年12月24日作出市政复决字[2018]171号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称171号复议决定），予以维持。 原告东村15组与第三人雷皮洲7组争执的山场称为落剑屁股尾杉树洲（又称田尾小洲），其四至界限为：上凭落剑屁股尾大河涨水流入关江河（原告称下拱桥田尾小洲河）的流水沟为界（此界限距陆治德房屋约20米）；下凭关江河与东村大河交汇处为界；左凭东村大河为界；右凭关江河为界，面积约4.42亩。争议双方未提供解放后土地改革时期、合作化、大包干及四固定等时期的权属依据。原告提供1984年1月10日《山界林权证》主张争议山场所有权，该证载明“枪岺右边山”一项，四至界限为上凭埌倒水与竹子岺为界，下凭枪岺壕直出大河边，左凭壕脑大埌倒水为界，右凭石牛口（包括田尾小洲在内）为界。原告认为该证登记的“枪岺右边山”右凭石牛口（包括田尾小洲在内）中的田尾小洲，即是争议山场。第三人提供1985年8月3日《自留山使用证》主张争议山场权属，该证载明“杉树洲”一项，四至界限为上凭落剑屁股尾大河涨水流关江河流水沟为界，下凭大河与关江河会河为界，左凭东村大河为界，右凭关江河为界。该项登记为第三人陆治平于1991年12月15日填补，并有第一组赵荣兴，第二组陆成，第三组1985年原雷皮洲生产队队长龚立斌，相邻界限人四清1队时任队长庄作龙签章认可，并盖有兴安县华江瑶族乡千祥村公所公章。该证登记的四至范围包括争议山场，原告认可该证载明的四至界限与争议山场相符。2011年因政府修建斧子口水库丈量争议山场时产生权属纠纷。2015年3月13日，第三人雷皮洲7组集体代表赵明生、钟有江、李大明与原告东村15组集体代表龚大文、盘发高、黄思斌在包村单位调解下，双方协商达成《雷皮洲集体与东村15队集体土地纠纷调解协议结果》，即“15协议”。协议中第二条载明：“二、双方今日丈量东村15队集体面积为4.42亩，其中农用地2.3亩，滩涂地面积占2.12亩。”第三人雷皮洲7组时任代表钟有江与原告均认可该协议第二条4.42亩就是争议山场。该协议无第三人陆治平签字。之后第三人雷皮洲7组及陆治平向被告兴安县政府提出处理纠纷申请，并申请冻结发放征地补偿。被告兴安县人民政府受理后，依法组织双方进行勘验、调查、调解，未达成协议。2018年2月8日，被告兴安县政府作出2号行政处理决定，原告不服该处理决定，申请行政复议，被告桂林市政府于2018年3月21日受理后，于2018年12月24日作出171号行政复议决定，予以维持。原告不服，向该院提起行政诉讼。请求：一、判决撤销桂林市人民政府市政复决字〔2018〕171号行政复议决定书和兴安县人民政府兴政行处字〔2018〕第02号行政处理决定书。二、案件受理费由被告承担。 另查明，上世纪70年代，第三人陆治平父亲陆兴发在争议山场种植萝卜等农作物，之后种植杉树。1998年杉树成林，第三人陆治平将杉树出卖，无人提出异议。被告兴安县政府组织争议双方进行勘验时，原告认可自己对争议山场没有实际管业，第三人陆治平父亲陆兴发对争议山场的管业，但认为是陆兴发讨地帮原告管业。 2019年6月28日，该院对争议山场进行现场勘查，现场核对争议双方的权证。原告认可其《山界林权证》登记的“石牛口”在公路之上，其称该公路在上世纪60年代就存在了；第三人《自留山使用证》登记的范围与争议山场相符。从地形上看，公路之上的石牛口与争议山场之间相隔着公路、河流；争议山场是一个三面环水，一面与第三人村民小组土地相连的相对独立的山场。 一审法院认为，本案的争议焦点是原告提供的《山界林权证》及“15协议”能否作为本案的确权依据。 关于原告的《山界林权证》是否可以作为本案的确权依据的问题。原告东村15组认为其《山界林权证》登记的“枪岺右边山”一项的四至范围“右凭石牛口（包括田尾小洲在内）”中的“田尾小洲”即为争议山场，主张争议山场归其所有。首先，经过现场勘验核实，原告认可石牛口在公路之上；从地形上看，公路之上的石牛口与争议山场之间相隔着公路、河流，故该证登记的“右凭石牛口”不包括争议山场。其次，该证登记的（包括田尾小洲在内）中的“田尾小洲”，虽然名称与原告称争议山场的名称一致，但是无四至范围的登记，无法确定其具体位置。而争议山场是一个三面环水，另一面与第三人村民小组土地相连的相对独立的山场，且与原告所称的石牛口相隔一条公路和一条河流。从经验上分析，如原告所称的“田尾小洲”为争议山场归其所有，那么进行独立登记更符合常理，而不太可能登记在“枪岺右边山”范围内。并且原告在现场勘验时承认其未对争议山场进行过管业，认可第三人村民长期管业的事实，其提出第三人村民讨地帮管业的事实又没有相关证据证实。因此，在该证登记的四至范围无法确定是否包含争议山场的情形下，原告又没有其他参考证据材料，如管业事实，予以佐证，本院难以确认该证登记的“田尾小洲”即为争议山场，原告的《山界林权证》不能作为本案的确权依据。 关于“15协议”是否可以作为本案确权依据的问题。2011年因政府修建斧子口水库丈量争议山场时产生本案权属纠纷，2015年3月13日，原告东村15组与第三人雷皮洲7组在包村单位调解下达成《雷皮洲集体与东村15队集体土地纠纷调解协议结果》，即“15协议”。原告认为达成该协议后，被告兴安县政府不应再立案调处。但是第三人雷皮洲7组以及主张实际使用争议山场、种植林木的第三人陆治平仍对争议山林主张权属，并要求政府予以调处。被告兴安县政府受理本案权属纠纷，进行调查核实争议双方提交的相关权属证据，并对该协议进行审查，符合实事求是，将土地权属纠纷实质化解在基层的调处原则。参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十六条规定，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不宜在其后的诉讼中作为对其不利的证据。因此，对该协议的认定，应进行综合考量。从形式上看，该协议属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项规定的“当事人达成的协议”，可以作为确权的证据材料。从内容上看，该协议第二条确认原告东村15组丈量争议山场的面积。但从权属来源看，如前所述，本院难以采信原告《山界林权证》登记的涉案内容，原告又无任何管业，故该协议缺乏权属来源依据。相反的，第三人村民陆治平户对争议山场具有长期的管业事实，并且持有的《自留山使用证》登记的范围与争议山场四至相符，这些属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项规定的“权属纠纷当事人管理使用争议山林的事实资料和有关凭证”，可以作为确权的参考证据材料。综上，“15协议”具有一定的证据效力，但不能作为本案确定权属的唯一依据。 经被告兴安县政府查明，争议双方均未提供“土改”、“入社”、四固定时期相关证据证明争议山场归己所有。上世纪70年代以来，第三人村民对争议山场进行管业，原告承认其未对争议山场进行过管业，亦认可第三人村民长期管业的事实。第三人雷皮洲7组持有的《自留山使用证》记载的涉案内容虽系1991年补填，但是该补登记行为在与原告发生权属争议之前，有相关人员签字认可，且该证登记的涉案四至范围与争议山场一致，内容与其在争议山场长期管业事实相互补强、相互印证。因此，被告兴安县政府认为第三人的证据比原告的证据更具有优势，将争议山场及林木权属确权给第三人并无不当。 需要指出的是，被告桂林市政府于2018年3月21日受理原告的复议申请，于2018年12月24日作出被诉复议决定，无正当理由超过行政复议期限，属于程序轻微违法，依法予以确认，但保留其效力。 综上所述，被诉处理决定及复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，予以支持；复议决定程序轻微违法，予以确认。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。 一审法院判决：确认被告桂林市人民政府作出的市政复决字[2018]171号复议决定程序违法；二、驳回原告兴安县华江瑶族乡千祥村委会东村自然村第15村民小组的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 东村15组上诉称：（一）陆治平不是争议山场的所有权人，不是本案直接利害关系人，与本案无关，陆治平作为第三人不符合法律规定。（二）二审判决违反程序。一审判决明显超期，判决书制作不规范。（三）一审采信被上诉人证据的证明内容不合法，被上诉人调处程序违法。（四）一审不予采信上诉人所有证据，无法律事实依据，显失公平。（五）一审判决和行政决定认定事实不清，证据不足，无法律根据。（六）本案是行政诉讼，不是民事诉讼，被上诉人应对作出的被诉具体行政行为负有举证责任，在庭审中，被上诉人提供的证据，经质证不合法，没有证据足以证明被诉具体行政行为合法，没有提供作出被诉行政行为所依据的规范性文件，没有证人出庭接受咨询，应当认定该行政行为没有证据和依据。（七）一审法院没有对被上诉人所依据的规范性文件来支持其作出的决定，进行审理，由于事实认定错误，必然导致适用法律依据不足。综上，请求：1.撤销桂林市中级人民法院（2019）桂03行初63号行政判决；2撤销桂林市政府171号复议决定和兴安县政府2号处理决定；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 兴安县政府辩称：（一）答辩人作出的2号行政处理决定，认定事实清楚，程序合法，是正确的，桂林市人民政府作出的171号行政复议决定予以维持也是正确的。（二）上诉人提起诉讼的理由不充分，证据不足，依法不成立。1.上诉人认为“其提交的84山界林权证载明包括田尾小洲在内，证明争议山场属于原告所有”理由依法不能成立。2.上诉人认为其与第三人签订的“15协议”符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十四条第一款的规定，政府对协议是否有效无权认可确认的理由不能成立。根据该条例第十四条的规定，和解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解组织印章之日起生效。首先，调解应当遵循自愿、合法的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。若该调解协议是和解协议的话，无相关人陆治平签字，若为人民调解或行政调解达成的调解协议书，无调解组织印章。该调解协议亦无相关人陆治平签字，与第三人陆治平主张权利的内容完全不相符，明显损害第三人陆治平的合法权益。其次，“15协议”签订时，第三人雷皮洲7组没有召开村民会议讨论，不符合《中华人民共和国村民组织法》第二十四条的规定。综上所述，政府作出2号行政处理决定是正确的，桂林市人民政府作出的171号行政复议决定予以维持也是正确的，请求驳回东村15组的上诉请求，维持一审判决。 桂林市政府辩称：（一）兴安县政府作出的2号处理决定并无不当。争议山场的四至界限清楚，只是双方对争议山场的名称说法不一致。争议双方也无权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”时期确定过权属。上诉人提供1984年的《山界林权证》，但没有提供证据证明该证载明的“右凭石牛口（包括田尾小洲在内）为界”中的“田尾小洲”即为争议山场，也无法查清该田尾小洲的四至界限和面积，不能作为本案确权的依据。2015年3月13日上诉人村民代表与第三人雷皮洲村7组代表签订“15协议”时，没有召开村民会议讨论，不符合《中华人民共和国村民组织法》第二十四条的规定，也没有相关人陆治平的签字，不能作为本案确权依据。陆兴发自上个世纪70年代对争议山场进行管业，原告认可陆兴发的管业事实。陆兴发去世后，争议山场由第三人陆治平管业至今。第三人陆治平持有的1985年的《自留山使用证》，上诉人认可该证载明的杉树洲四至界限与争议山场相符，虽然该证的四至界限是1991年补填，但与陆治平对争议山场的管业事实相符合，可以作为确定本案权属的参考凭证。二、答辩人行政复议程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 原审第三人雷皮洲7组、陆治平述称：（一）“15协议”既不合理，也不合法，其协议应无效，不受法律保护，不能作为定案的依据。（二）陆治平的“85使用证”合法有效，应受法律保护，可作为本案定案的依据。（三）上诉人的“84山界林权证”根本不包含争议山场，不能作为本案定案依据。（四）仅对山场土地的所有权政府从未确过权的，应当事人的要求，政府依据有利于生产生活，有利于经营管理、有利于社会和谐稳定，按照实际的客观管业事实及相关证据依法确权，这是法律赋予人民政府的职权。（四）从该案的诉讼时效上看，上诉人的诉求已过了诉讼时效，不再受法律保护。综上，上诉人的上诉请求理由不充分，证据不足，请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼过程中，当事人均未提交新证据。本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，兴安县政府具有作出本案行政处理决定的职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，桂林市政府作为兴安县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 对东村15组的上诉意见，本院综合评析如下： 对原审法院将陆治平作为第三人是否适当问题。兴安县政府作出的2号处理决定将争议林地上的林木所有权确权给陆治平，故陆治平对2号处理决定有直接利害关系，原判将陆治平列为第三人正确。 对一审审判程序是否违法问题。经查，一审法院于2019年1月29日立案，并于2019年7月22日作出一审判决，并未超过法定审理期限，一审判决的制作并未违反相关规定，故东村15组提出一审审判程序违法的理由不成立，本院不予支持。 对被上诉人调处程序是否违法问题。本案事实表明，2011年因政府修建斧子口水库丈量争议山场时产生本案权属纠纷，2015年3月13日，东村15组与第三人雷皮洲7组在包村单位调解下达成《雷皮洲集体与东村15队集体土地纠纷调解协议结果》，即“15协议”。东村15组认为达成该协议后，兴安县政府不应再立案调处。但是第三人雷皮洲7组以及主张实际使用争议山场、种植林木的第三人陆治平仍对争议山林主张权属，并要求政府予以调处。兴安县政府受理本案权属纠纷，进行调查核实争议双方提交的相关权属证据，并对该协议进行审查，符合实事求是，将土地权属纠纷实质化解在基层的调处原则。故东村15组主张被上诉人的调处程序违法的理由不成立，本院不予支持。 对2号处理决定和171号复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理是否适当问题。对本案争议山场，争议双方均未提供“土改”、“入社”、四固定时期相关证据证明争议山场归己所有。上世纪70年代以来，第三人村民对争议山场进行管业，东村15组承认其未对争议山场进行过管业，亦认可第三人村民长期管业的事实。第三人雷皮洲7组持有的《自留山使用证》记载的涉案内容虽系1991年补填，但是该补登记行为在与××组发生权属争议之前，有相关人员签字认可，且该证登记的涉案四至范围与争议山场一致，内容与其在争议山场长期管业事实相互补强、相互印证。因此，兴安县政府认为第三人的证据比东村15组的证据更具有优势，作出的2号处理决定认定事实基本清楚，适用法律正确，将争议山场及林木权属确权给第三人并无不当。桂林市政府于2018年3月21日受理东村15组的复议申请，于2018年12月24日作出171号复议决定，无正当理由超过行政复议期限，属于程序轻微违法，但处理结果正确，一审法院确认其效力并无不当。 综上所述，上诉人东村15组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县华江瑶族乡千祥村委会东村自然村第15村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 曾亦桦 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年一月十六日 法官助理 茹 超 书 记 员 李璐君