宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2019）宁03行终27号上诉人（原审原告）赵某1，住宁夏回族自治区青铜峡市。委托代理人赵某2，初中文化，住宁夏回族自治区青铜峡市，系赵某1之子，特别授权代理。被上诉人（原审被告）青铜峡市大坝镇人民政府。负责人肖某，镇长。委托代理人杨某，宁夏青禾律师事务所律师，特别授权代理。原审第三人王某，住宁夏回族自治区青铜峡市。委托代理人李某，初中文化，住宁夏回族自治区青铜峡市，系王某妻子，特别授权代理。上诉人赵某1因与被上诉人青铜峡市大坝镇人民政府（以下简称大坝镇政府）、原审第三人王某不履行法定职责一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2018）宁0381行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年12月3日公开开庭进行了审理。上诉人赵某1及其委托代理人赵某2、被上诉人大坝镇政府的行政机关出庭应诉负责人杨冬霞及其委托代理人杨某，原审第三人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，王某原系青铜峡市大坝镇滑石沟村村民，1976年自吴忠师范毕业后任职教师，现已退休，系王国强之弟,王国强于1999年因病去世。赵某1系甘肃省××县民。上世纪90年代，滑石沟村号召村民开垦荒地，1991年赵某1从甘肃省来到本市，自王国强手中取得涉案土地10.6亩开垦耕种，并负担了相关费用。2015年3月22日，村民委员会将该村土地流转，赵某1在流转合同明细上签名。该地初始登记在王国强名下，1999年二轮土地承包时，时任队长马良俊征得王国强同意，将涉案土地登记在王某名下。2016年8月以来，赵某1与王某因涉案土地10.6亩的承包经营权发生争议。2018年1月29日，青铜峡市大坝镇人民政府作出“关于赵某1申请确认土地承包经营权的处理意见”，赵某1不服，提起行政诉讼。另查明，2016年8月8日，一审法院受理了王某与赵某1土地承包经营权纠纷一案，王某起诉请求：判令赵某1返还涉案土地10.6亩，支付2015年和2016年两年的土地承包费2万元。一审法院于2017年1月3日作出（2016）宁0381民初1828号民事判决，判决：一、赵某1返还王某承包地10.6亩，于判决生效后10日内履行；二、驳回王某的其他诉讼请求。赵某1不服向吴忠市中级人民法院提起上诉，后于2017年2月27日自愿申请撤诉，吴忠市中级人民法院于2017年2月28日作出（2017）宁03民终173号民事裁定，裁定：准许赵某1撤回上诉，一审判决自本裁定书送达之日起发生法律效力。后赵某1不服（2016）宁0381民初1828号民事判决，向吴忠市中级人民法院申请再审，吴忠市中级人民法院于2017年7月28日作出（2017）宁03民申27号民事裁定，裁定：驳回赵某1的再审申请。2017年3月13日，一审法院受理赵某1与青铜峡市大坝镇滑石沟村村民委员会、王某确认合同无效纠纷一案，赵某1起诉请求：确认青铜峡市大坝镇滑石沟村村民委员会与王某签订的土地承包合同无效。一审法院于2017年5月3日作出(2017)宁0381民初842号民事判决，判决：驳回赵某1的诉讼请求。赵某1不服向吴忠市中级人民法院提起上诉，吴忠市中级人民法院于2017年7月17日作出（2017）宁03民终363号民事裁定，裁定：一、撤销宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2017）宁0381民初842号民事判决；二、驳回赵某1的起诉。2017年11月2日，赵某1向一审法院提起行政诉讼，请求：依法责令青铜峡市大坝镇人民政府作出确认位于青铜峡市××镇北沙荒11.3亩土地的承包经营权人是否为赵某1的具体行政行为。2017年12月1日，赵某1以青铜峡市大坝镇人民政府已受理其土地确权申请为由，自愿申请撤回对青铜峡市大坝镇人民政府的起诉，一审法院于2017年12月1日作出（2017）宁0381行初14号行政裁定，裁定：准许赵某1撤回起诉。一审法院认为，本案赵某1与王某因涉案土地的承包经营权产生争议，该争议实质为农村土地承包经营权纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”国土资源部公布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项关于“农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理”的规定，本案大坝镇政府针对赵某1与王某就涉案土地产生的农村土地承包经营权争议，作出关于赵某1申请确认土地承包经营权的处理意见系超越职权的具体行政行为，依法应予撤销。赵某1在提起行政诉讼的同时，请求判令其系位于青铜峡市××镇北沙荒11.3亩土地的承包经营权人，并对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的其他权利，该项请求系赵某1提起行政诉讼时一并提起的民事诉讼请求，因大坝镇人民政府无权对农村土地承包经营权争议作出处理，因此，赵某1的该项民事诉讼请求应当一并驳回。综上所述，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条、第一百四十一条规定，判决：一、撤销大坝镇人民政府作出的关于赵某1申请确认土地承包经营权的处理意见；二、驳回赵某1的民事诉讼请求。案件受理费50元，由青铜峡市大坝镇人民政府负担。上诉人赵某1上诉称，上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.依法改判上诉人系位于青铜峡市××镇北沙荒11.3亩土地的承包经营权人，并对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的其他权利；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.本案程序合法，被上诉人有权对涉案土地承包经营权作出具体行政行为，且一审适用法律错误。上诉人与王某因涉案土地承包经营权引发争议，被上诉人有权对该权属争议作出行政行为，一审判决依据部门规章认定被上诉人无权作出行政行为错误，且与已经发生法律效力的（2017）宁03民终363号民事裁定和（2018）宁03行终16号行政裁定相矛盾。2.上诉人系涉案土地承包经营权人。1991年之前，涉案土地承包经营权人为王国强，由王国强承包耕种。1991年，王国强将涉案土地转让给上诉人，且由上诉人承包耕种至今，上诉人系涉案土地承包经营权人。3.关于涉案土地使用权纠纷，自2017年至今已多次诉讼，至今未解决，且两级法院认定结果自相矛盾。被上诉人大坝镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。涉案土地不是以拍卖取得，也不存在谁买谁开发谁享有土地承包权的法律依据。被上诉人作出的答复意见属没有权限的处分行为，应当依法撤销。粮食补贴、水费征收卡、农民负担卡、纳税通知书等并不是确认土地承包经营权的主要凭证，而是对实际耕种人的管理要求。原审第三人王某陈述，上诉人所述不属实，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审审理中各方当事人未提交证据。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，赵某1在一审中提出两项诉讼请求：一是撤销大坝镇政府作出的关于赵某1要求确认土地承包经营权属申请的处理意见，二是判令赵某1系位于青铜峡市××镇北沙荒11.3亩土地的承包经营权人，并对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的其他权利。关于大坝镇政府作出的处理意见是否应当被撤销的问题。赵某1向大坝镇政府提出申请请求确认位于××镇北沙荒11.3亩土地的承包经营权人系赵某1，赵某1对该土地享有占有、使用、收益和土地承包经营权流转等法律、法规规定的其他权利。赵某1向大坝镇政府提出的申请是确认其对案涉土地具有承包经营权。因王某已于1999年签订了案涉土地的承包合同，赵某1并非该村村民,也未提交证据证明其对案涉土地享有承包经营权，大坝镇政府认定案涉土地的承包经营权属于王某，证据确凿，处理结果正确。一审判决认定大坝镇政府作出的处理意见超越职权不当，本院予以纠正。赵某1第二项诉讼请求的内容与赵某1向大坝镇政府提出确认其对案涉土地具有承包经营权等申请的内容相同，对于该请求大坝镇政府已经作出案涉处理意见，本案已对该处理意见进行审理并作出认定。一审判决认为赵某1的第二项诉讼请求是一并提起的民事诉讼请求，认定不当，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条、第一百四十一条规定处理本案错误，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不正确，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项和第三款的规定，判决如下：一、撤销宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2018）宁0381行初14号行政判决；二、驳回赵某1的诉讼请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由上诉人赵某1负担。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇一九年十二月二十五日书记员 王 静本案所附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。