湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终1157号上诉人（原审原告）张锦友，男，1969年6月4日出生，汉族，户籍地湖北省武穴市，住湖北省武穴市。委托代理人吕丽春（张锦友之妻），女，1971年12月3日出生，汉族，户籍地湖北省武穴市，住湖北省武穴市。委托代理人陈喆，湖北蕙风和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武穴市人民政府，住所地湖北省武穴市民主路8号。法定代表人陈风，该市代市长。委托代理人陆小华，该市政府法制办公职律师。委托代理人胡均兴，该市政府办公室公职律师。原审第三人武穴市武穴街道办事处下关社区居民委员会，住所地湖北省武穴市武穴街道玉湖路86号。法定代表人胡均明，该居民委员会主任。委托代理人张增国，武穴市武穴法律服务所法律工作者。原审第三人张锦卫，男，1967年5月17日出生，汉族，户籍地湖北省武穴市，住湖北省武穴市。上诉人张锦友因诉被上诉人武穴市人民政府（以下简称武穴市政府）、原审第三人武穴市武穴街道办事处下关社区居民委员会（以下简称下关社区）、原审第三人张锦卫土地行政登记一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。张锦友起诉称，2005年，张锦友与下关社区签订《农村土地承包合同》，承包三宗土地，共计2.82亩，承包期限2005年6月20日至2028年12月31日。承包期内，上述三宗地流转两宗，下余陈后地1.07亩。2015年3月22日，武穴市政府为张锦友颁发《农村土地承包经营权证》，该证书将其实际承包的1.07亩土地少登记0.5亩。为此，张锦友向湖北省黄冈市中级人民法院提起行政诉讼，该证被撤销。2017年，张锦友向湖北省武穴市人民法院就与下关社区于2005年6月20日签订的《农村土地承包合同》效力问题提起民事诉讼，该院判决该合同合法有效。可是张锦卫一直占用张锦友承包合同确认的陈后地，拒不退还，其理由是讼争的陈后地0.9亩已登记在2005年、2016年武穴市政府为其颁发的《农村土地承包经营权证》之中，不存在侵权问题。故张锦友提起诉讼，请求撤销武穴市政府颁发张锦卫2005年6月20日编号为0090306021和2016年5月12日编号为421182001024000617J《农村土地承包经营权证》。原审法院查明，2005年6月20日，下关社区与张锦卫签订《农村土地承包合同》（合同编号0090306021），合同约定承包方代表张锦卫，土地承包经营权共有人张锦卫、李莲妹、**、张洪玉，承包期限自2005年6月20日至2028年12月31日止。承包地总面积1.84亩（其中库塘秧田0.10亩，村鱼池0.80亩，组鱼池0.94亩）。同日，武穴市政府向张锦卫颁发编号为0090306021《农村土地承包经营权证》，证载情况与上述合同一致。当日，张锦卫将其承包土地流转两宗（村鱼池0.80亩，组鱼池0.94亩）。后张锦卫持与张锦友签订的分地协议找到村组干部，认为其父亲张雪茂将陈后地（与本案中陈后背地、陈家后背地均指同一地块）分给了张锦卫与张锦友兄弟二人，分地协议上的该地块颁证时没有记载。下关社区了解该情况后就将张锦卫这块0.9亩的土地上了台账，并由村民代表在张锦卫的《农村土地承包经营权证》上补记了“陈后背地0.90亩，四至：东张锦友屋，南佐民，西蔡桥地，北立友”。2015年武穴市在全市范围内全面开展农村土地确权登记颁证工作。经重新确权，下关社区与张锦卫于2016年5月10日重新签订了《农村土地（耕地）承包合同》，合同约定承包方代表张锦卫，家庭成员张锦卫、李连妹、张洪玉，承包期限2014年10月15日至2028年12月31日。确权实测承包地总面积1.00亩，其中库塘秧田0.10亩，陈后地0.90亩（坐落：东至张锦友，南至空地，西至蔡家桥，北至桂立友）。2016年5月12日，武穴市政府据此向张锦卫颁发了编号为421182001024000617J《农村土地承包经营权证》，证载情况与上述合同一致（承包起始期限变更为2015年10月15日）。2005年6月20日，武穴市政府向张锦友颁发《农村土地承包经营权证》（编号为0090306027），确认张锦友承包位于下关社区三宗土地，合计面积2.82亩，其中陈后地面积1.07亩，承包期限为2005年6月20日至2028年12月31日止。当日，张锦友将其承包土地流转两宗，陈后地仍由其承包。2015年3月22日，在下关社区与张锦友未签订《农村土地承包合同》情形下，武穴市政府作出编号为01024000623《农村土地承包经营权证》，确认张锦友承包的陈后背地面积为0.57亩。张锦友对该颁证行为不服，于2016年5月12日以武穴市政府为被告、下关社区和桂佐明为第三人向湖北省黄冈市中级人民法院提起行政诉讼，认为武穴市政府、下关社区将其承包的陈后地1.07亩扣减0.5亩，并将扣减的0.5亩土地划归桂佐明承包。请求撤销武农地承包权（2015）第01024000623号《农村土地承包经营权证》，并责令武穴市政府按张锦友与下关社区于2005年签订的土地承包合同确定的1.07亩土地核发土地承包经营权证。2016年10月20日，湖北省黄冈市中级人民法院作出（2016）鄂11行初42号行政判决，认为没有证据证明张锦友与下关社区就该案诉涉土地于2015年3月22日签订了《农村土地承包合同》，武穴市政府作出被诉行为无事实和法律依据，同时张锦友诉称桂佐明占有涉诉部分土地，没有事实依据，其请求责令武穴市政府按1.07亩土地面积为其重新核发《农村土地承包经营权证》，在张锦友未与下关社区签订《农村土地承包合同》情形下，该项请求亦无法律依据，遂判决：撤销武穴市政府作出的编号为武农地承包权（2015）第01024000623号《农村土地承包经营权证》，驳回张锦友的其他诉讼请求。张锦友不服，提起上诉。2017年7月3日，本院作出（2017）鄂行终344号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年9月30日，张锦友、吕丽春、张虎、张丰盛四人，以下关社区为被告，向湖北省武穴市人民法院提起民事诉讼，请求确认原被告双方于2005年6月20日签订的编号为0090306027的《农村土地承包合同》合法有效，并判令下关社区向张锦友履行申报上述承包合同中关于1.07亩陈后地的土地承包经营权证的义务。2017年12月2日，该院作出（2017）鄂1182民初2430号民事判决，判决双方于2005年6月20日签订的编号为0090306027的《农村土地承包合同》合法有效，驳回原告的其他诉讼请求。2018年1月12日，张锦友、吕丽春、张虎、张丰盛四人，以张锦卫、李连妹为被告，向湖北省武穴市人民法院提起民事诉讼，认为张锦卫、李连妹未经同意，一直强行占用并耕种其1.07亩陈后地，多次要求停止侵权、返还土地未果，要求张锦卫、李连妹停止侵占其承包的1.07亩陈后地的侵权行为，并清除地上农作物，返还该土地。2018年12月29日，湖北省武穴市人民法院作出（2018）鄂1182民初257号民事判决，认为张锦友持有的2005年《土地承包经营权证》是有效的，但不能反映之后土地变化的情况，新一轮农村土地确权登记，其也没有重新进行确权登记，取得合法有效的《农村土地承包经营权证》，而张锦卫、李连妹现在耕种的土地已经过了重新确权登记，并取得了有效的《农村土地承包经营权证》，因此张锦友等四人诉请没有事实依据，遂判决驳回其诉讼请求。张锦友等四人不服，提起上诉，该案目前尚在湖北省黄冈市中级人民法院审理过程中。2019年3月，张锦友提起本案行政诉讼，请求判如所请。原审另查明，2001年1月11日、2001年1月13日，张锦友之子张虎及张锦友分别经下关社区同意在其菜园地建房。2001年3月2日，原武穴市规划管理局分别向张虎及张锦友颁发建设用地规划许可证（编号分别为西2001-0010、西2001-0011），用地位置均为下关社区张家咀垸北，用地面积均为162㎡。原审还查明，1997年10月20日，武穴市政府向张彐（雪）茂颁发武字第3006029号《土地承包经营权证》，证载张雪茂承包土地面积2.64亩，其中包括陈家后背地1.83亩。2001年、2002年间（具体时间不详，经当庭核实张锦卫供述是2002年正月底，张锦友供述是2001年5月份），张锦卫和张锦友签订协议，因其父母亲年老不能从事劳动，父母亲原提留养老生活土地，平均分给张锦卫和张锦友兄弟二人，其中，西边分给张锦卫，东边分给张锦友，并对各自分得的面积进行了明确约定，该协议张锦卫、张锦友均已签字，并有时任该组组长桂江牛等作为鉴证人签字。2005年农村土地二轮承包时，张雪茂、吕美弟夫妻再未取得《农村土地承包经营权证》。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条第一款、第二十四条之规定，武穴市政府具有在其行政区域内向承包方颁发土地承包经营权证的职权，是本案适格被告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条和《中华人民共和国物权法》第一百二十七条的规定，农村土地承包经营权，是以依法签订土地承包合同为前置条件，而后由登记机构向承包方颁发《土地承包经营权证》，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，张锦卫2005年6月20日与下关社区签订的《农村土地承包合同》和武穴市政府2005年6月20日向张锦卫颁发的编号为0090306021《农村土地承包经营权证》中，原始记载的承包土地均为三块土地，对此各方当事人均无异议，武穴市政府该次颁证行为并无不当。张锦友只是对后来在该证上补记的“陈后背地0.90亩”有异议。张锦卫对该“陈后背地0.90亩”是否有经营权，对此张锦卫和下关社区已作出合理解释，该地块来源清晰，有张雪茂1997年10月20日《土地承包经营权证》、张锦卫和张锦友签订的分地协议、张雪茂和吕美弟调查笔录、桂江牛调查笔录及下关社区土地承包登记台账等证据，以及2005年农村土地二轮承包时张雪茂、吕美弟夫妻再未取得《农村土地承包经营权证》的事实予以证实，以上证据形成证据链，充分证明张锦卫该地块的来源，并没有侵占张锦友的承包地。张锦友对张锦卫该地块的来源提出异议，但未能提供有效证据证实，对其异议原审不予支持。继一轮、二轮土地承包后，为妥善解决承包地块不准、四至不清、空间位置不明确、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，我国又全面实行农村土地确权登记颁证工作，2016年经重新确权，下关社区与张锦卫重新签订了《农村土地（耕地）承包合同》，武穴市政府据此向张锦卫重新颁发被诉《农村土地承包经营权证》并无不当。张锦友2005年签订的《农村土地承包合同》不能反映之后土地变化的情况，本案没有证据证实张锦卫侵占原告承包的土地，在张锦友未提供有效证据否定2016年张锦卫与下关社区签订的承包合同效力情况下，其要求撤销被诉《农村土地经营承包权证》无事实和法律的依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告张锦友的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张锦友负担。张锦友上诉称，1.一审判决认定有证据证明张锦卫涉诉地块的来源及并没有侵占张锦友的承包地，且张锦友未提供有效证据否定2016年张锦卫与下关社区签订的承包合同效力属认定事实错误。张锦卫提供的分地协议存在重大瑕疵，不能作为本案的定案依据；武穴市政府2016年5月颁发张锦卫含有陈后地0.9亩的《农村土地承包经营权证》属侵占上诉人承包地的行为；张锦友2005年《农村土地承包合同》《农村土地承包经营权证》与张锦卫2016年《农村土地承包合同》《农村土地承包经营权证》存在“一地两证”的情况。2.一审判决对张锦友2005签订的《农村土地承包合同》不能反映之后土地变化的情况属认定事实不清。3.一审判决认定2016年下关社区与张锦卫重新签订《农村土地（耕地）承包合同》，武穴市政府据此向张锦卫重新颁发被诉《农村土地承包经营权证》并无不当属认定事实错误。据此请求撤销原判并依法改判，一、二审诉讼费用由武穴市政府承担。武穴市政府答辩称，根据农村土地承包合同，武穴市政府依法给张锦卫的颁发《农村土地承包经营权证》，行政行为合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。下关社区陈述意见称，武穴市政府的颁证行为合法，张锦友的上诉理由不成立。张锦卫陈述意见称，张锦友主张其侵占陈后地毫无事实依据，无权要求撤销诉争《农村土地承包经营权证》。二审审理中，张锦友提交了一组证据，称系其于2020年1月9日从武穴市武穴办事处乡镇财政所取得，包括：张锦卫2014年9月《下关村六组农村土地承包登记表》、《农村土地承包经营权调查归户表》、2014年10月15日421182001024000617J号《农村土地承包合同》及《农村土地承包经营权登记薄》，拟证明诉争的0.9亩陈后地已被国家征用，张锦卫不享有上述地块的承包经营权。经质证及认证，本院认为张锦友提交的上述证据为复印件，无出具机关签章或加盖复印专用章，无法证明证据来源，且上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条的规定的二审期间“新的证据”，本院依法不予采信。上诉人张锦友、被上诉人武穴市政府、第三人下关社区、张锦卫向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院。本院二审对上述证据分析、认定的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。本案中，原告应举证证明其与行政机关对涉案土地颁发《农村土地承包经营权证》存在利害关系。下关社区及张锦卫提交的张雪茂1997年10月20日《土地承包经营权证》、张锦卫和张锦友签订的分地协议和原审法院调取的张雪茂和吕美弟调查笔录、桂江牛调查笔录及下关社区土地承包登记台账等证据，以及2005年农村土地二轮承包时张雪茂、吕美弟夫妻再未取得《农村土地承包经营权证》的事实，能够证明张锦卫享有承包经营权的陈后地0.9亩来源清晰，无证据证明张锦卫侵占了张锦友承包的土地，故张锦友与诉争行政行为没有利害关系，不是本案适格原告。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第五十六条之规定，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为，在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础，而颁证行为本身并不创设土地权利。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，张锦卫的土地承包经营权已经2016年重新确权，武穴市政府对张锦卫与下关社区2016年签订的《农村土地（耕地）承包合同》予以审核后，向其颁发2016年421182001024000617J《农村土地承包经营权证》，并无不当。在无证据证明武穴市政府的颁证行为侵犯了张锦友合法权益的情形下，不论颁证行为本身是否存在程序违法，均不是本案审查的范围。故张锦友关于其与张锦卫签订的分地协议存在重大瑕疵、武穴市政府向张锦卫颁发的2005年及2016年《农村土地经营承包权证》存在错误或瑕疵的主张，本院不予支持。原审法院在对本案诉争地块来源进行了大量深入调查后，从实质解决行政争议考虑，认定张锦友的诉请无事实和法律依据，作出驳回诉讼请求的判决，未损害当事人的合法权益，亦无不当。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，张锦友的上诉理由不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张锦友负担。审判长  王争审判员  黄莹审判员  李伟二〇二〇年一月十七日法官助理雷禹书记员董晓晗