湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2215号上诉人（原审原告）：仇再田，男，汉族，1931年6月8日出生，住湖南省长沙市天心区。委托代理人：仇泽武，男，汉族，1967年8月31日出生，住湖南省长沙市天心区，系仇再田的儿子。委托代理人：申广林，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：游勇鹏，长沙市司法局工作人员。原审第三人：长沙市天心区新开铺街道新天集体资产管理办公室。住所地：湖南省长沙市天心区新开铺新天村。法定代表人：张金洪。委托代理人：黎冕芝，湖南如金律师事务所律师。仇再田因与长沙市人民政府、原审第三人长沙市天心区新开铺街道新天集体资产管理办公室（以下简称新天集体资管办）行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：仇再田户与案外人申自强户在长沙市天心区分别拥有房屋一栋。1994年9月14日，长沙市房地产管理局为仇再田颁发长房私字第××号《私有房屋所有权证》，载明房屋座落在南区，产权来源是自建，建筑面积61.35㎡。2003年7月29日，长沙市房屋产权管理局为申自强颁发了长房权证天心字第××号产权证，载明房屋坐落在新开铺路横街059号（现098号），丘（地）号92.00-47.00-04-13ａ，产别是私有房产，建筑面积45.29㎡。仇再田和申自强分别为上述房屋缴纳了国有土地使用费。2004年，上述房屋所在宗地登记在长沙市天心区村委会）名下，并核发了长集有（2004）第143号《集体土地所有证》，登记面积83.823053公顷。2006年12月31日，经长沙市人民政府批准同意，将新天村上述宗地中部分土地转为集体建设用地，并为新天村村委会核发了长集用（2007）第059号《集体土地使用证》，登记使用权面积为50828.07㎡。同时，上述宗地经长沙市人民政府批准为新天村村委会的安置用地。2010年7月28日，为提高土地利用率，经《长沙市人民政府土地交换方案签报审批单》批准，同意湖南长青机器厂和新天村村委会进行土地等面积置换，将湖南长青机器厂长国用（2008）第012205《国有土地使用证》登记使用权面积44439.92㎡中分割出2133.66㎡，与新天村村委会长集用（2007）第059号《集体土地使用证》登记使用权面积为50828.07㎡中分割出2133.66㎡，进行等面积土地置换。2010年9月19日，根据新天村村委会的申请，长沙市人民政府审批同意注销长集用（2007）第059号《集体土地使用证》，准予变更登记。2010年9月20日，长沙市人民政府向新天村村委会颁发长集用（2010）第084号《集体土地使用证》，载明所涉土地座落在天心区新开铺新天村，地号为0303020101，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为集体建设用地使用权；使用权面积为50828.11㎡。后经国土部门现地核实，仇再田的房屋位于已被注销的长集用（2007）第059号《集体土地使用证》和涉案的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》范围内。2018年9月1日，仇再田与案外人申自强向长沙市国土资源局提交《土地权属争议认定申请书》，要求依法认定长沙市天心区新开铺街道新开铺横街87号-99号（原新开铺鸡公咀居民安置小区）土地为国有土地，并撤销长沙市人民政府颁发的长集用（2010）第084号土地权证。2018年12月28日，长沙市国土资源局经现地核实，作出《长沙市国土资源局关于仇再田等同志申请土地权属争议认定的回复》，告知了调查核实的情况，并回复称“你们提供的房产证以及核查房产档案资料显示房屋分别建成于1961年和1967年，属历史性用地。你们的房屋于1994年核发了《私有房屋所有权证》，是合法建筑，其所占基地面积可以通过确权的方式认定为国有土地。因你们一直未向我局申请主张你们房屋所占基地面积的土地使用权权利，你们房屋所在宗地已于2004年登记在新天村村民委员会名下，核发了长集有（2004）第143号《集体土地所有证》，并于2006年12月31日经长沙市人民政府批准为新天村村民委员会的安置用地。本着尊重历史、照顾现实、实事求是的原则，你们享有房屋所占基地面积的土地使用权，但不再进行确权，今后你们房屋征收拆迁时参照国有土地上建筑物实施拆迁补偿。现已登记在新天村村民委员会名下的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》不予撤销。”仇再田与申自强不服，于2018年9月5日向长沙市人民政府提出行政复议申请，要求撤销长集用（2010）第084号土地权证，认定长沙市天心区新开铺街道新开铺横街87号-99号（原新开铺鸡公咀居民安置小区）土地为国有土地。长沙市人民政府依法受理后，将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄送达给长沙市自然资源和规划局，并向新天村村委会邮寄了第三人参加行政复议通知书及行政复议申请书副本。后因案情复杂，将案件审限延期30日，又于2018年11月30日作出长府复中字[2018]第290号《中止行政复议通知书》并送达。2019年3月11日，长沙市人民政府作出长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》，认为：“……现申请人涉案房屋位于被申请人向第三人颁发的涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》范围内，而申请人取得的涉案房屋所占基地面积的土地权利在先，涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》颁发在后。因此，被申请人为第三人登记、颁发的涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》包含了申请人涉案房屋所占土地，被申请人在登记、颁证时未查清、核实该证范围内的土地权属及地上附着物权属情况，其登记、颁证行为应属于认定事实不清，依法应予以撤销。鉴于申请人的涉案房屋所占土地面积相对于涉案土地登记面积所占比例较小，涉案土地已经批准被转用为第三人的集体建设用地，故被申请人在涉案土地使用权证被撤销后，在对涉案土地使用权进行调查核实后要依法及时作出处理，以保障第三人的合法权益。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，决定如下：撤销被申请人长沙市自然资源和规划局登记、颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》。”仇再田不服上述复议决定，诉至原审法院，请求：1.撤销长沙市人民政府作出的长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》；2.撤销长沙市自然资源和规划局登记、颁发的长集用（2010）第084号《集体土地使用证》基础上责令长沙市自然资源和规划局在60日内依法对涉案土地使用权作出处理，依法恢复天心区新开铺横街87-99号鸡公咀居民安置小区国有土地属性；3.诉讼费由长沙市人民政府负担。另查明，2016年3月31日，新开铺街道新天集体资产管理办公室经长沙市天心区农村集体资金资产资源管理领导小组办公室同意成立。原审法院认为：根据仇再田的诉讼主张，其对被诉行政复议决定撤销涉案土地登记的处理结果并无异议，而是认为复议机关应当在撤销土地登记的同时，认定涉案土地的性质为国有土地。因此，本案审查的对象，不是长沙市人民政府作出的长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》的合法性，而是长沙市人民政府是否遗漏仇再田的复议申请事项，是否应当在复议决定中确认涉案土地性质。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。因此，根据现行规定，土地登记职责依法由不动产登记机构行使，长沙市人民政府不具备土地登记的法定职权。因此，仇再田主张长沙市人民政府应当在复议决定中认定涉案土地为国有土地，没有法律依据，该院不予支持。同时，本案复议决定审查的对象是颁发给新天村村委会的集体土地使用权证的合法性，而非对仇再田房屋所涉土地的性质和权属进行认定，复议决定没有直接认定仇再田房屋所涉土地性质为国有土地，不属于遗漏复议事项的情形。综上，仇再田要求长沙市人民政府确认涉案土地属于国有土地的诉讼请求，没有法律依据，该院不予支持。根据仇再田的复议申请书，其向长沙市人民政府申请复议时，并未要求复议机关责令长沙市自然资源和规划局确认土地性质，故对于仇再田在本案诉讼中提出的责令长沙市自然资源和规划局重新处理、认定涉案土地为国有土地的诉讼请求，该院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回仇再田的诉讼请求。本案受理费50元，由仇再田负担仇再田不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定诉讼请求错误。上诉人的诉讼请求并非原审法院认定的要求复议机关在撤销土地登记的同时认定涉案土地的性质为国有土地，而是在撤销涉案集体土地使用证的基础上责令长沙市自然资源和规划局在60日内依法对涉案土地使用权作出处理。请求：1.撤销原审判决；2.责令长沙市自然资源和规划局在60日内依法对涉案土地使用权作出处理；3.本案一、二审诉讼费用由长沙市人民政府负担。长沙市人民政府答辩称：长沙市人民政府作出的长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。鉴于仇再田的涉案房屋所占土地面积相对于涉案土地登记面积所占比例较小，涉案土地已经批准被转用为集体建设用地，故长沙市自然资源和规划局在涉案土地使用权证被撤销后，在对涉案土地使用权进行调查核实后要依法及时作出处理。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。新天集体资管办未陈述意见。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，仇再田取得了原长沙市南区国土资源局于1992年颁发的《国有土地使用权使用费缴纳证》。仇再田涉案房屋位于长集用（2010）第084号《集体土地使用证》项下土地西北角，不在湖南长青机器厂和新天村村委会进行等面积置换的土地范围内。本院认为：《中华人民共和国物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”根据原《土地登记办法》（2008年实施）第九条第一款第（三）、（四）、（五）项的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标以及地上附着物权属证明。本案中，新天村村委会在2010年申请核发《集体土地使用证》时，原长沙市国土资源局在受理土地登记申请后，应当对申请人提交的申请资料包括土地权属来源证明及地上附着物权属证明等材料进行查验和核实，以让其所颁发的土地权证权属关系清楚、合法有效。仇再田的涉案房屋由房屋登记部门颁发了房屋所有权证且缴纳了国有土地使用费，取得了《国有土地使用权使用费缴纳证》，应享有涉案房屋所占基地面积的相应权益。现仇再田涉案房屋位于长集用（2010）第084号《集体土地使用证》范围内，而仇再田取得涉案房屋所占基地面积的土地权利在先，涉案长集用（2010）第084号《集体土地使用证》颁发在后。因此，原长沙市国土资源局在登记、颁证时未查清、核实该证范围内的土地权属及地上附着物权属情况，未经法定程序将土地权属进行登记，其登记、颁证行为应属于认定事实不清，程序违法，依法应予以撤销。由于撤销长集用（2010）第084号《集体土地使用证》并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故长沙市人民政府作出长府复决字〔2018〕第290号《行政复议决定书》撤销该《集体土地使用证》并无不当。仇再田上诉认为长沙市人民政府在撤销涉案《集体土地使用证》的同时，未要求长沙市自然资源和规划局在法定期限内重新对涉案土地权属作出处理，导致仇再田的权益无法得到保障，存在违法之处。本院认为，无论是为仇再田还是新天集体资管办颁发新的涉案土地使用权证，均是依申请作出的行政行为，长沙市人民政府未直接责令长沙市自然资源和规划局在一定期限内对涉案土地权属作出处理，并无不当。故仇再田该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，依法予以维持。仇再田的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人仇再田负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年一月十五日法官助理张颢严书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……