湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2165号上诉人（原审第三人）：怀化市鹤城区凉亭坳乡贺家田村王水场村民小组。负责人：尹秀南，组长。委托代理人：尹昌银，男，1952年9月29日出生，汉族，住怀化市鹤城区。委托代理人：吴敬林，湖南五溪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：怀化市鹤城区凉亭坳乡贺家田村贺家田村民小组。负责人：尹成龙，组长。委托代理人：粟总常，怀化市鹤城区金鹰法律服务所法律工作者。原审被告：怀化市鹤城区人民政府。住所地：怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人：向秀亮，区长。委托代理人：蒲俊均，该区政府工作人员。委托代理人：邱斌，该区山林纠纷调处中心工作人员。原审被告：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人：雷绍业，市长。委托代理人：张臻，怀化市司法局工作人员。怀化市鹤城区凉亭坳乡贺家田村贺家田村民小组（以下简称贺家田组）诉怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）、怀化市人民政府林业行政处理决定及行政复议一案，原审第三人怀化市鹤城区凉亭坳乡贺家田村王水场村民小组（以下简称王水场组）不服怀化市中级人民法院2019年7月30日作出的(2019)湘12行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，争议林地名叫草林湾，又名草林晚、草流湾、草利万、草立湾，位于贺家田组××王水场组交界处。现有林木类型为油茶树、杉树、板栗树、橘子树等。争议地四至为：东从熟沙高坎与山脊线交叉点起至铁路高坎止，南从山脚田边起沿铁路桥墩至山顶铁路高坎止，凭正湾、铁路桥墩、铁路高坎断，西凭溪坑断，北从贺家田组尹金山田坎起接山上电线杆沿山脊小路到岩山现组牛崽的荒田坎，岩王水场组坟边直到山湾，山脊中熟沙高坎与正山脊交叉点，凭山脊小路、荒田坎、坟边线、熟沙坎断。面积约7亩。草林湾林地原属第三人王水场组所有。1982年9月5日，第三人将该林地承包给其村民尹昌银生产经营，双方签订了《林业生产承包合同书》，承包地名为：竹林屋代草林湾，承包项目为：油茶，面积为3亩。1982年9月6日，原告贺家田组与第三人王水场组签订了《插花山斢换合同书》，约定王水场组（甲方）与贺家田组（乙方）互相调换插花山，但在双方决定互相调换的山林地名中没有“草林湾”林地。在该《合同书》中，双方另行约定，甲方茶树不调换有：草立湾以及其他几个地名，同时约定：由甲方自己管业。2008年4月3日，被告鹤城区政府为尹昌银颁发了湘林证字（2008）第鹤贺00156号林权证（以下简称《林权证》）。该证记载，林地所有权人：王水场组集体；林地使用权、林木所有权、林木使用权均为尹昌银，座落于怀化市鹤城区××村；小地名：草林湾；小班855；面积12亩；主要树种：柑桔；四至为：东沿山脊与贺家田山交界，南至铁路边，西沿山脊，北至菜地边。原告及第三人因“草林湾”地块山林权属发生争议。2017年9月12日，第三人王水场组申请鹤城区政府调处。鹤城区政府受理后，于2018年8月8日作出鹤政决字（2018）10号《凉亭坳乡贺家田村王水场组与贺家田组就“草林湾”地块山林权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》），决定：争议地“草林湾”地块属申请人（王水场组）所有，四至为：东从熟沙高坎与山脊线交叉点起至铁路高坎止，南从山脚田边起沿铁路桥墩至山顶铁路高坎止，凭正湾、铁路桥墩、铁路高坎断，西凭溪坑断，北从贺家田组尹金山田坎起接山上电线杆沿山脊小路到岩山现组牛崽的荒田坎，岩王水场组坟边直到山湾，山脊中熟沙高坎与正山脊交叉点，凭山脊小路、荒田坎、坟边线、熟沙坎断。在该处理决定中，被告鹤城区政府认为《林权证》系林权换发证且来源于1982年《林业生产承包合同书》，可作为确定林地权属的依据。原告对《处理决定》不服，向怀化市人民政府申请复议。怀化市人民政府于2019年4月4日作出怀府行复字（2018）88号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），亦认为第三人持有1982年《林业生产承包合同书》，2008年又换发了《林权证》，决定：维持被申请人（鹤城区政府）作出的《处理决定》。为此，原告提起本案行政诉讼。请求：1.撤销鹤城区政府作出的《处理决定》和怀化市人民政府作出的《复议决定》；2.判决鹤城区政府对“草林湾”地块山林权属纠纷重新作出具体行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。原审认为，本案争议的焦点在于《处理决定》及《复议决定》是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。该办法第七条规定了尚未取得林权证的，其他证据可以作为处理林权争议依据的证据。第八条则规定了可以作为处理林权争议参考依据的证据。综合以上规定，生效林权证系处理林权争议的主要证据。而林权证作为证据存在，必须具有合法性。也就是说，行政机关在林权争议处理中必须审查林权证的合法性，即林权登记的依据是否充分，颁证程序是否合法。只有合法有效的林权证才能作为处理林权争议的依据。本案中，对于争议林地“草林湾”，第三人的村民尹昌银持有《林权证》。《处理决定》及《复议决定》均将《林权证》以及其他相关证据作为处理林权争议的依据。原告在两被告行政处理和复议期间均已对《林权证》的合法性提出了异议，两被告依法应当对该《林权证》的合法性进行审查，但两被告未作审查，仅以该证系换发证且来源于1982年的《林业生产承包合同书》为由采信该证据，明显不当。故《处理决定》和《复议决定》主要证据不足，均应予撤销，鹤城区政府应当依法重新作出处理决定。故对原告要求撤销《处理决定》及《复议决定》以及要求被告重新作出行政行为的诉讼请求，该院予以支持。需要指出的是，在已经颁发林权证的情况下，当事人认为仍然存在林权争议，可以选择直接要求行政机关作出确权处理，亦可先行对登记发证行为申请复议、提起诉讼。如当事人直接要求确权处理，行政机关则应当对登记发证行为一并进行合法性审查。如登记发证行为确属有误，行政机关应当依法纠错。如行政机关确认登记发证行为合法且权属争议经过行政处理及复议后，当事人只能通过提起诉讼的方式寻求救济，不得再就登记发证行为申请复议、提起诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销被告鹤城区政府2018年8月8日作出的《处理决定》；二、撤销被告怀化市人民政府2019年4月4日作出的《复议决定》；三、责令被告鹤城区政府在60日内对于双方争议的“草林湾”地块山林权属纠纷重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告鹤城区政府、怀化市人民政府负担。王水场组不服，提出上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.一审认定两被上诉人在进行确权或复议时未对《林权证》的合法性进行审查，缺乏事实根据。《林权证》系换发证，来源于1982年《林业生产承包合同书》，而非重新确权，故可以作为确定林地权属的依据。《林权证》包含了争议山场，对此鹤城区政府进行了现场核实。2.一审认为确权和《复议决定》证据不充分，缺乏事实根据。3.在林地确权中采信林权证有最高人民法院的判例支持。二、一审判决适用法律错误。三、一审法院违反审理程序。一审中，被上诉人已向怀化铁路运输法院提起要求判决撤销《林权证》的诉讼，该院的判决可能对本案一审存在颠覆性影响，本案应中止诉讼。但一审在撤销《林权证》案未作出判决的情况下，直接撤销《处理决定》和《复议决定》，违反了法律规定。请求：1.撤销一审判决；2.上诉费由被上诉人承担。被上诉人贺家田组口头答辩称：一、《林权证》没有通过政府严格审查，审批事实不明，如何得到的不清楚。二、一审认定事实清楚，适用法律正确。三、《插花山斢换合同书》是否斢换了土地是争议所在。原审被告鹤城区政府口头答辩称：当时将争议地按照合法程序确权给了上诉人。2008年《林权证》原来是由鹤城区政府颁发，现由怀化市不动产登记中心（怀化市自然资源和规划局）负责颁证。故鹤城区政府只能对该证做采信与否的认定。原审被告怀化市人民政府口头答辩称：一、林业行政处理决定属于行政裁决，颁证属于登记行为。在复议阶段，申请人贺家田组只提到了对行政裁决进行审查，并没提出对登记行为进行审查。二、最高人民法院（2019）最高法行终1号行政裁定书中阐述了一诉一行为的观点，复议也应如此。一个复议申请仅审查一个行为。三、贺家田组在对《处理决定》申请行政复议时，《林权证》尚且有效，应作为证据来审查。四、申请人可以对《林权证》申请复议或诉讼，不需要复议前置。且贺家田组已经就该证向法院提起诉讼，其已知道自身的救济途径，一审法院应当中止审理。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审判决认定的案件事实本院予以确认。本院另查明：争议地一直由尹昌银管业。2019年6月6日，贺家田组向怀化铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销《林权证》。一审期间，贺家田组以其对本案证据不足还需要收集证据为由，向怀化铁路运输法院申请撤诉。该院于2019年9月5日作出（2019）湘8603行初56号行政裁定，准许贺家田组撤回起诉。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。本案中，争议地原为王水场组所有。1982年9月5日王水场组与尹昌银签订了《林业生产承包合同书》，将该争议地承包给尹昌银生产经营。9月6日，王水场组与贺家田组签订《插花山斢换合同书》，双方调换的山林地名中没有“草林湾”。2008年4月3日鹤城区政府为尹昌银颁发了《林权证》。该证载明，小地名：草林晚；林地所有权人：王水场组集体；林地使用权、林木所有权、林木使用权均为尹昌银。尹昌银一直在争议地上管业。《林权证》至今未被法定机关经法定程序予以撤销或宣告无效。按照上述规定，该证是本案争议地确权的依据。鹤城区政府依据《林业生产承包合同书》《插花山斢换合同书》《林权证》，在现场踏界、调查取证的基础上作出《处理决定》，将争议地确权给王水场组具有事实和法律依据。怀化市人民政府作出的《复议决定》维持鹤城区政府作出的《处理决定》具有事实根据和法律依据，应予维持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款规定，在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。《林权证》是本案确权的依据，其效力直接影响本案的审理结果。贺家田组于2019年6月6日已向怀化铁路运输法院提起了行政诉讼，请求撤销《林权证》。按照上述法律规定，一审法院应对本案中止诉讼，等撤销《林权证》案审结后，再恢复本案诉讼。但一审法院违反规定，在撤销《林权证》案尚在审理过程中，就于2019年7月30日审结了本案。虽然2019年9月5日怀化铁路运输法院作出（2019）湘8603行初56号行政裁定，准许贺家田组撤回起诉，未影响本案审理，但一审法院依法应当中止诉讼而未中止，其审判程序违法。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，违反审判程序，依法应予纠正。王水场组的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省怀化市中级人民法院(2019)湘12行初37号行政判决；二、驳回怀化市鹤城区凉亭坳乡贺家田村贺家田村民小组的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人怀化市鹤城区凉亭坳乡贺家田村贺家田村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇二〇年一月七日书记员  庞亦芝附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。