湖北省孝感市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂09行审复1号复议申请人（原申请执行人）安陆市林业局。住所地：安陆市汉丹路148号。法定代表人高建新，该局局长。委托代理人向开权，湖北浩法律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更请求，进行和解，签收法律文书等。被申请人（原被执行人）董海波，男，汉族，1976年12月15日出生，住安陆市。复议申请人安陆市林业局不服安陆市人民法院（2019）鄂0982行审35号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。安陆市林业局于2019年3月20日作出鄂安林罚决字〔2019〕第0302号林业行政处罚决定，处罚决定书中认定，被执行人董海波自2018年12月起，在安陆市棠棣镇李园村占用林地，堆放砂石料，违法占用林地12606㎡，其行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十六条第一项之规定；依据《实施条例》第四十三条第一款之规定，对董海波作出如下处罚决定：1.责令期限恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计126060元。安陆市林业局鉴于被执行人董海波已经履行了对所占用林地恢复原状的义务，故向安陆市人民法院申请强制执行上述处罚决定的第2项即罚款126060元。一审法院经审查认为，《实施条例》第十六条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：……。”该条规定中的占用林地，是指勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程需要而占用林地，永久性改变林地用途，把林地变为建设用地、修建永久性建筑或勘查、开采矿藏。《实施条例》第十七条第一款规定：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。”结合原国家林业局《关于加强临时占用林地监督管理的通知》和《关于建设项目使用林地审核审批管理规范的通知》来理解，临时占用林地是指建设工程需要，短时间内（不超过两年）使用少量林地，用于材料堆放场、工棚、临时便道、取料场等，不在占用的林地上修筑永久性建筑，占用期满后能够及时恢复林业生产条件，保持林地用途不变。本案中，依据安陆市林业局调查认定的事实，董海波占用林地存放砂石料，至查处时仅有三个月时间，且未硬化林地，也未修筑永久性建筑，在安陆市林业局责令其恢复原状后，其自行运走堆放的砂石料和装卸砂石料用的传输机械，林地重新生长出灌木，林业生产条件能够自然恢复，因此，董海波占用林地的行为符合临时占用林地的特征，属临时占用林地。董海波未经县级以上人民政府林业主管部门批准而擅自临时占用林地，其行为违反的是《实施条例》第十七条第一款规定，而不是处罚决定书所认定的违反《实施条例》第十六条之规定。《实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”第二款规定：“临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”对于未经县级以上人民政府林业主管部门批准而临时占用林地的行为如何处理法律未直接作出规定。一审法院认为，对于此种情况，应当根据个案具体案情，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚基本原则审慎处理。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合……。”第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”当公权力机关对公民或法人的违法行为作出行政处罚时，应当具体结合其违法实际，注重惩罚与教育相结合，不能摒弃谦抑的原则或理念，否则，属适用法律不当。本案中，根据安陆市林业局调查认定的事实，董海波临时占用林地堆放原材料，未取土挖砂，未硬化地面或修筑永久性建筑，在停止占用后，林地的植被在短时间内就得到自然恢复，故其违法临时占用林地情节轻微，并能及时纠正，消除违法行为危害后果（如果属于严重毁坏林地，那么根据行政处罚决定认定的占用林地面积12606㎡，折合18.909亩，则已达到刑事案件立案标准，应先由森林公安机关立为刑事案件侦查）；董海波流转租赁李园村集体荒地使用，该地块在被流转占用前仅长有野草和杂灌木，村委会未告知该荒地为林地，被调查的村民吴某、章某1、章某2也表示不知该地为林地，安陆市林业局在对董海波进行调查询问时，直到告知作出林业行政处罚决定的事实、理由及依据前，都未告知董海波其临时占用的荒地系林地，且对于董海波未经批准临时占用林地的行为，在法律无明确规定情况下，安陆市林业局未采取先责令限期改正、逾期不改再给予行政处罚的最小侵害措施解决，而是迳直作出较重罚款的行政处罚，不符合行政权的谦抑性及建设服务型政府要求。综上所述，安陆市林业局作出的鄂安林罚决字〔2019〕第0302号林业行政处罚决定第2项属适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第四项之规定，裁定不准予强制执行安陆市林业局鄂安林罚决字〔2019〕第0302号林业行政处罚决定中第2项即罚款126060元的处罚。安陆市林业局不服一审裁定向本院申请复议，请求依法撤销安陆市人民法院作出的（2019）鄂0982行审35号行政裁定，裁定由安陆市人民法院强制执行申请人鄂安林罚决字〔2019〕第0302号林业行政处罚决定中第2项即对被申请人董海波罚款126060元的处罚。事实与理由：申请人于2019年3月20日对被申请人作出鄂某罚决字〔2019〕第0302号林业行政处罚决定：1.责令限期恢复原状；2.并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计126060元。鉴于被申请人已经履行了恢复原状的义务，故向安陆市人民法院申请强制执行该处罚决定的第2项处罚即罚款126060元。安陆市人民法院经审查，作出不准予执行的裁定，该裁定基本事实认定错误，适用法律错误，具体分述如下：（一）安陆市人民法院审查认为，被申请人系“临时占用林地”，而不属于“改变林地用途”，确属基本事实认定错误和法律条款理解错误。第一，被申请人未经林业部门批准，在案涉林地上新建砂石料存放场，用推土机将林地推平后安装制沙设备和存放用砂石料，用作砂石料加工和存放场地，在林地上进行非林业生产活动，从客观行为来看，被申请人行为显然属于擅自改变林地用途。第二，国家林业局关于印发修订后《林业行政案件类型规定》的通知林稽发〔2016〕183号第四章4.02规定：“擅自改变林地行为，是指违反《森林法》规定，未经县级以上人民政府林业主管部门批准或者审核同意，擅自改变林地用途，尚不需要追究刑事责任的情形。”从该规定来看，被申请人的行为认定为擅自改变林地用途，有相应的法律依据。第三，《森林法实施条例》第十七条规定“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年。”一是被申请人占用林地并未经林业主管部门批准，未取得临时占用许可；二是被申请人与李园村委会签订的《土地流转协议》，其流转使用期限远远不止两年。因此，被申请人的行为不符合“临时占用林地”的法定条件，是违法的。只要在林地上不是进行林业生产活动，就应该属于擅自改变林地用途。第四，被申请人自2018年12月开始在案涉林地上存放砂石料及安装机械设备，其违法行为于次年3月被申请人发现并予以查处，安陆市人民法院认为“…短时间内（不超过两年）…至查处时仅有三个月时间”，以此下定论“属于临时占用林地”，显然断章取义，牵强附会。被申请人的违法行为正因为被发现得早才在短时间内得以制止，难不成要等其超过两年方可予以制止和处罚。（二）安陆市人民法院认为“董海波流转租赁李园村集体荒地使用，该地块在被流转占用前仅长有野草和杂灌木…未告知该荒地为林地…”其一，法院既认为属于“临时占用林地”，又认为是“集体荒地”，“林地”、“荒地”性质混淆，前后自相矛盾；其二，被申请人作为完全民事行为能力人，并不会因为“不知该地为林地”而否定其违法，违法性认识错误并不是责任阻却事由；其三，案涉地块系林地早已被林业主管部门及土地部门进行定性和划分。（三）本案的案件来源是市政府胡明刚市长在检查治沙过程中发现，要求国土、水利、林业部门联合办案。当时盗挖河沙的活动十分猖獗，被申请人在府河边制砂，并存放砂石料，极易引起示范效应，促进疯狂盗沙。被申请人的违法行为实施时间跨度达三个月，已经改变林业的用途，虽然在执法部门的制止下，停止违法行为，并在执法人员的现场督促下，才将林地恢复原状，其违法行为已经达到一定程度，而不是安陆市人民法院认定的“轻微违法”。同时，《森林法实施条例》第四十三条规定对擅自改变林地用途的处罚标准是10-30元，而本案中申请人按每平方米10元的标准进行处罚，已经是最低标准，而且该条明确规定了恢复原状后并处罚款。因此，申请人本案中处罚决定有明确法律依据。（四）申请人对被申请人作出处罚决定前依法进行了登记、立案、听证告知、处罚决定送达以及履行催告等手续，处罚程序合法。被申请人在法定期限内也未申请行政复议或提起行政诉讼，申请人在法定期限内申请强制执行程序亦合法。综上，申请人特依法申请复议，请求人民法院依法审查，支持申请人的复议请求，以严厉打击破坏森林资源的违法行为，更好地践行***总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以便进一步加强森林资源保护管理，促进经济社会健康可持续发展。被申请人董海波答辩称，一审人民法院行政裁定认定的客观事实清楚，适用法律正确，应当依法维持安陆市人民法院（2019）鄂0982行审35号行政裁定。（一）答辩人临时占用的所谓“林地”系与安陆市李园村村民委会员签订土地流转协议书后，才临时堆放砂石料，并且李园村村民委会员从未告诉答辩人为林地，协议载明了是荒地。而从安陆市林业局对村民吴某、章某1、章某2的调查，三位村民也明确表示不知该地为林地。答辩人在临时存放砂石料的荒地上，也从未砍过一棵树。仅只是临时放置砂石料和装卸砂石料用的传输机械。没有在所使用的土地上进行开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，而永久性改变土地用途，将土地变为建设用地、修建永久性建筑或勘查、开采矿藏。没有任何导致土地硬化的行为。所占用的土地还是土壤结构。也就是说答辩人不存在改变所谓林地用途的主观故意和客观行为及事实。安陆市林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条认定改变林地用途，为适用法律错误，处罚所依据的事实错误。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款之规定：需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。结合国家林业局《关于加强临时占用林地监督管理的通知》和《关于建设项目使用林地审核审批管理规范的通知》，临时占用林地是指建设工程需要，短时间内（不超过二年）使用少量林地，用于材料堆放场、工棚、临时便道，取料场等，不在占用的林地上修筑永久性建筑，占用期满后能够及时恢复林业生产条件，保持林地用途不变。从这些规定上来看，主要是在临时占用的林地上不修建永久性物体，不造成林地用途的改变，不导致林地的硬化。从事实上来看，答辩人仅占用三个月时间，也未硬化土地，也未修建永久性的物体，且在林业部门责令后及时运走了堆放的砂石料及传输机械。申请人出示的林地恢复原状验收笔录及现场照片，也证实了，林地已重新、自然性的生长灌木恢复了林业种植条件。而《林业行政案件类型规定》第四章违法使用林地案件，第4.03临时占用林地逾期不归还的行为，是指违反森林法规定，临时占用林地超过规定期限而不予归还的情形（依据森林法第三十八条规定临时占用期限为二年）。答辩人从占用荒地存放物品到运走的时间只有三个月。并不存在超过规定期限不予归还的情形。也就是说答辩人不具有改变林地用途的客观事实。未经批准临时使用了林地与改变林地用途是完全不同的两码事。故一审人民法院对于事实的认定清楚，适用法律准确，应当依法维持一审行政裁定，以维护答辩人的合法权益。（二）申请人作出行政处罚决定，程序违法，属于不能成立的行政处罚决定。依据申请人在一审听证所举证来看，申请人作出行政处罚决定程序违反了法律强制性规范，属于不能成立的行政处罚决定。行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。一审听证中，未见到申请人已履行作出行政处罚决定前给予了答辩人进行陈述或申辩的任何证据。事实上申请人对答辩人作出行政处罚决定之前，从未告之答辩人享有陈述、申辩的权力也从未告之过答辩人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据。即使在送达行政处罚决定书时，也未告知答辩人享有陈述、申辩的权利。反而是答辩人在接到行政处罚决定书后，找申请人的执法人员刘某、杨某队长反映情况、陈述、申辩，但申请人及其执法人员却置之不理，让我去找安陆市棠棣镇的领导处理，一推了之。显然申请人作出的行政处罚决定，没有依据行政处罚法第三十一条、第三十二条、第四十一条规定履行其义务，违反了行政处罚法强制性规范，没有给予答辩人陈述、申辩权利，也未对答辩人在接到行政处罚决定书后的陈述、申辩进行核实处理，其行政处罚决定不能成立，程序违法。从行政处罚法强制性规定的另一角度来说，在一审听证程序中，对身为自然人的答辩人处罚126060元如此巨额罚款，也未见到申请人依据行政处罚法规定的负责人集体讨论的证据，显然申请人作出行政处罚决定不合法、不能成立。安陆市人民法院裁定不准予强制执行行政处罚决定，与2019年12月31日修正的《森林法》、关于临时占用林地处罚条款的理念一致。综上所述，一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持一审裁定，且申请人所作行政处罚决定，违反了法律的强制性规范，属于行政处罚不能成立。故请求二审人民法院依法裁定维持一审行政裁定书，以维护答辩人的合法权益。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，行政处罚决定书应当载明被处罚人违反法律、法规或者规章的事实和证据。复议申请人安陆市林业局于2019年3月20日作出的鄂安林罚决字〔2019〕第0302号林业行政处罚决定书中仅表述被处罚人董海波“于2018年12月至今因在安陆市棠棣镇李园村占用林地，兴建砂石料存放场，违法占用林地12606平方米”。但是，未载明其相关违法的证据。由于该行政处罚决定书中载明的事实过于简单，导致一审法院认为“兴建砂石料存放场”属“临时占用”行为。复议申请人安陆市林业局在《复议申请书》中陈述，董海波在案涉林地上新建砂石料存放场，用推土机将林地推平后安装制沙设备和存放砂石料，在林地上进行非林业生产活动。该事实及证据并未载入案涉林业行政处罚决定书中。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。被申请人董海波答辩称，其在涉案土地上未硬化地面，也未修筑永性建筑，在停止占用后，自行运走堆放的砂石料和装卸砂石料用的传输机械，植被在短期内得到自然恢复，亦未造成严重危害后果。复议申请人安陆市林业局在《复议申请书》中陈述，被申请人董海波用推土机平整土地时毁损了地上的杂灌木。但是，安陆市林业局在行政处罚决定书中未载明相关事实和证据，如果该事实成立，其行为对生态环境造成了影响，应依法承担相应责任。由于安陆市林业局向本院申请复议时，陈述的相关事实未载入行政处罚决定书中，其相关事实是否属实，有待进一步审查。因此，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下一、撤销湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行审35号行政裁定；二、发回湖北省安陆市人民法院重新审查。审判长  祁国华审判员  张耀刚审判员  彭 娟二〇二〇年一月二十二日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附法律法规条文《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。