浙江省杭州市上城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0102行初130号 原告陈基铭，男，1947年7月26日出生，汉族，住上海市浦东新区。 委托代理人陈思翀（系原告儿子），男，1979年10月16日出生，汉族，住址同上。 被告中国人民银行杭州中心支行，住所地浙江省杭州市上城区延安路149号。 法定代表人殷兴山，行长。 委托代理人马维胜、吴伟岐，该单位员工。 原告陈基铭诉被告中国人民银行杭州中心支行（以下简称人行杭州支行）行政答复一案，原告于2019年8月12日向本院邮寄起诉材料，本院于同年8月19日立案受理并依法组成合议庭，于同年8月22日向被告人行杭州支行邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。同年11月27日本院公开开庭审理了本案。原告陈基铭的委托代理人陈思翀，被告人行杭州支行的委托代理人马维胜、吴伟岐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告人行杭州支行于2019年8月7日对原告陈基铭作出行政答复，内容如下：“本单位于2019年6月10日收到你的《举报信》。你反映：一、开通网上银行填写的《签约一站通综合金融服务申请单（个人版）》部分内容由民生银行庆春路支行柜面人员代为填写，是否合规；二、开通网上银行时，民生银行庆春路支行是否尽到了明确的告知义务；三、民生银行开庭网上银行的流程违反其内部《中国民生银行个人网上银行管理办法》合规规定；四、民生银行对大额转账上限500万与普通转账上限20万设置了同样的安全认证强度，是否合规；五、开通手机银行大额转账业务时，签订的《中国民生银行手机银行大额转账服务协议》并没有设置安全工具，是否合规。现答复如下：接到你的《举报信》后，我中心支行通过查看客户开通网银业务录像监控等方式进行了调查核实，现在人民银行职责范围内将有关情况回复如下：一、关于银行人员代为填写问题（涉及信中第1、2、3点内容）。你信中所提到的《签约一站通综合金融服务申请单》及其他协议，是你与民生银行作为平等主体之间关于金融服务内容进行约定的文书，属于民事领域范畴，银行人员代为填写效力如何，由民事法律予以调整，不属于人民银行行政履职范围，建议通过司法途径解决。二、关于民生银行内部管理规定问题（涉及信中第3、4点内容）。你提及《中国民生银行个人网上银行管理规定》第十条、第三十一条（从内容及附件看，应为《中国民生银行电子银行业务管理规定》第三十一条），正如你信中所称，《中国民生银行个人网上银行管理规定》、《中国民生银行电子银行业务管理规定》是该行的内部管理规定，由中国民生银行负责解释、修改，不能作为人民银行履行外部行政管理职责的依据。若你认为民生银行分支机构存在违反本行内部管理规定的行为，建议向其上级行反映。三、关于民生银行是否尽到告知等义务问题（涉及信中第3、5点内容）。涉事业务发生时（2015年1月-2月），人民银行对于开通网上银行相关告知义务等知情权保护，以及设置安全工具没有明确的行政管理规定，由于现行行政管理规定不具有对以往事项的溯及力，建议通过司法途径解决”。 原告陈基铭诉称，其于2019年6月10日向人行杭州支行就民生银行五点违规行为进行举报，请求人行杭州支行对五点违规行为作出认定。被告于2019年8月7日作出行政答复，该答复存在事实认定不清，运用法律不规范的情况。1、该答复第一点并没有对其举报内容作出答复。其要求被告履行行政管理职能，对民生银行代替储户本人填写业务申请表是否违规作出认定，人民银行是否认可和允许民生银行的代为填写业务申请表的行为，但人行第一点回复是明显答非所问。2、根据银办发[2012]146号文，中国人民银行金融消费者权益保护局的主要职责就是“开展监督检查并查处有关违法违规行为”，因此，民生银行杭州分行违反内部规定的行为，也是违规行为，作为民生银行杭州分行的直接监管机构，被告具有明确的监管职责。被告第二点回复，等于向社会公众宣称，对于金融机构违反内部操作流程的行为，人民银行不具有法定的监督与管理行政职能，显然与人民银行的法定职能不符。3、依法保障消费者的知情权，是《消费者保护法》的核心精神。金融机构是否依法向金融消费者正确履行告知义务，也是人民银行依法保护消费者权益的重要内容。在被告2018年8月向原告作出的另一份行政回复中，被告对民生银行在涉事交易时间段没有正确履行告知义务依法作出了明确的行政回复。同时，根据银发[2012]121号文，6.3.2.2的基本要求的ff部分，“应根据业务类别、开通渠道及身份验证方式的不同设置不同的交易限额”，人民银行2012年的文件已经对交易限额不同的交易要设置不同身份验证方式作出了明确的规定。被告的答复第三点称涉事业务发生时没有相关法律依据的答复与事实明显不符。故原告诉至法院，要求判令：撤销被告于2019年8月7日作出的行政回复，判决被告依法认真履行行政管理职能，对原告2019年6月10日的举报信重新作出行政回复。 原告陈基铭向本院提供了以下证据： 1、2019年6月10日原告向人行杭州支行的举报信。 2、2019年8月7日人行杭州支行的举报答复意见书，证据1-2拟证明原告向被告提出信访举报，被告作出回复。 3、人行杭州支行2018年8月的行政回复。 4、2018年7月16日原告向人行杭州支行的信访信。 证据3-4拟证明被告2018年作出行政回复，2019年未履行法定职责。 被告人行杭州支行辩称，一、其作为行政机关，依据国家法律、行政法规以及人民银行总行制定的行政规章和行政规范性文件依法履行行政管理职责，民生银行内部管理规定显然不是人民银行履行行政管理职责的依据。关于民生银行与原告订立《签约一站通综合金融服务申请单》等行为，是双方作为平等主体之间就金融服务内容进行约定的典型的民事活动，属于民事领域范畴，银行人员对申请单代为填写效力如何，由民事法律予以调整，其没有对民事活动进行认定的法定职责。原告提出相关主张，明显混淆了行政领域与民事领域的界限，也体现出对依法行政的错误认知。二、2015年11月，国务院出台《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，为开展金融消费权益保护工作指明了方向，2016年，人民银行总行出台行政规范性文件《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》(银发〔2016〕314号)，成为总行最早发布的金融消费者权益保护方面的对外执法依据，《关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》(银发〔2016〕261号)也同年发布，这些行政管理规定不具有对以往事项(2015年1、2月发生)的溯及力。原告起诉状中所提及的人行2018年8月行政回复相关内容，实际上是对2018年举报调查核实时发现当时民生银行尚存的问题予以责令整改，与涉事交易时段(2015年1、2月)无关，与溯及力无关。此外，根据《标准化法》，《中国人民银行关于发布行业标准的通知》(银发〔2012〕121号)发布的《网上银行系统信息安全通用规范》，属于推荐性行业标准，鼓励金融机构使用，但不具有强制性。三、其于2019年6月10日收到原告的举报信，于2019年8月7日作出回复并于2019年8月8日邮寄送达原告，在规定期限内完成，程序合规。综上，其2019年8月7日的回复，实体正确，程序合规，请求法院依据行政诉讼法第六十九条之规定，依法驳回原告的诉讼请求。 被告人行杭州支行向本院提交了证明行政答复行为合法性的以下证据： 1、人行杭州支行收到原告举报信。 2、人行杭州支行对原告举报答复意见书（编号201953）。 3、举报答复意见书邮政快递送达记录。 证据1-3拟证明人行杭州支行已按规定程序受理原告投诉，并在规定时间内书面回复，履行了法定职责。 被告在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据为：《中华人民共和国中国人民银行法》。 庭审中，双方当事人围绕被告人行杭州支行作出的被诉行政答复是否合法为争议焦点展开质证和辩论。 经庭审质证，对被告人行杭州支行提供的证据1-3，原告陈基铭质证如下：三性均无异议，认为不能证明被告行政答复结论合法，认为被告未履行监管职责。对原告陈基铭提供的证据1-4，被告人行杭州支行质证如下：对证据1、证据2合法性无异议，认为不能证明被告未依法履责；对证据3、证据4真实性合法性无异议，关联性及证明对象有异议。 本院对上述证据认证如下：被告人行杭州支行提供的证据1系原告向被告提交的举报信及举报材料，予以认定；证据2系被告对原告作出的答复意见即被诉行政行为，予以认定；证据3系文书邮寄送达证据，予以认定。原告陈基铭提供的证据1、证据2系原告举报信及被告答复意见，予以认定；证据3、证据4与本案无直接关联，不予认定。 根据上述予以认定的证据及各方当事人的陈述，本院认定以下事实：2019年6月10日，被告人行杭州支行收到原告陈基铭提交的《举报信》，向其举报民生银行2015年1月3日为其开通网上银行及2月3日为其开通手机银行业务时的违规行为：1、开通网银填写的《签约一站通综合金融服务申请单（个人版）》申请表除了签名均由柜面人员代为填写，是否合规；2、民生银行未向其详细介绍，该行开通网银业务是否尽到了明确的告知义务；3、其开通网银未阅读同意服务协议，只由柜面人员勾选《电子银行个人客户服务协议》，民生银行开通网银流程是否违反民生银行内部合规规定；4、民生银行对大额转账上限500万与普通转账上限20万元设置同样的安全认证强度，是否符合《中国民生银行个人网上银行管理规定》；5、开通手机银行大额转账业务签订的《中国民生银行手机银行大额转账服务协议》没有设置安全工具，是否合规。被告人行杭州支行通过查看客户开通网银业务录像监控等方式调查核实，于2019年8月7日在人民银行职责范围内作出编号为201953的《举报答复意见书》，并于同日邮寄送达原告。 另查明，杭州市江干区人民法院于2019年1月24日对陈基铭诉中国民生银行股份有限公司杭州分行（以下简称民生银行杭州分行）储蓄存款合同纠纷一案作出（2016）浙0104民初4704号判决，认定事实：2015年1月3日上午陈基铭至（民生银行）庆春支行开通网上银行、签约U宝，填写了签约一站通综合金融服务申请单，申明“本人已经在银行官方网站详细阅读，并完全了解《中国民生银行个人客户协议手册》（2013版）项下的如下协议、须知、规则、说明等，本人同意按照相应法律文本享有权利、履行义务”，并在《电子银行个人客户服务协议》处勾选。2015年2月4日13：32：32陈基铭登录网上银行，登录地址为“浙江省杭州市华数宽带广电网”，13：42：11进行手机银行客户签约，增加手机号码为132××××4430，签约时陈基铭仔细阅读并同意电脑页面上显示的《中国民生银行手机银行服务协议》，13：46：49手机银行单日、单笔转账限额设定为500万元，设定时陈基铭亦仔细阅读并同意电脑页面上显示的《中国民生银行手机银行大额转账服务协议》等。法院认为，网上银行、手机银行（转账）操作视同陈基铭本人行为，民生银行杭州分行并无过错，驳回陈基铭要求民生银行杭州分行赔偿存款损失的诉讼请求。该判决现已生效。 还查明，银发[2012]121号中国人民银行关于发布《网上银行系统信息安全通用规范》行业标准的通知中6.3.2.2“交易流程”部分规定，“a)金融机构应充分考虑、深入分析交易全流程的安全隐患，通过交易确认、交易提醒、限额设定等控制机制，有效防范交易风险”；“j)应根据业务类别、开通渠道及身份验证方式的不同设置不同的交易限额，同时允许客户在银行设定的限额下自主设定交易限额”。银发[2016]261号《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》规定，中国人民银行各省会城市中心支行应加强支付结算管理，“加强转账管理”部分规定，“除向本人同行账户转账外，银行为个人办理非柜面转账业务，单日累计金额超过5万元的，应当采用数字证书或者电子签名等安全可靠的支付指令验证方式。单位、个人银行账户非柜面转账单日累计金额分别超过100万元、30万元的，银行应当进行大额交易提醒，单位、个人确认后方可转账”等。银发[2016]314号中国人民银行关于印发《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的通知规定，中国人民银行及其分支机构依法开展职责范围内的金融消费者权益保护工作，“金融机构应当依据金融产品和服务的特性，向金融消费者披露下列重要内容：(一)金融消费者对该金融产品和服务的权利和义务，订立、变更、中止和解除合同的方式及限制；(二)金融机构对该金融产品和服务的权利、义务及法律责任；(三)金融消费者应当负担的费用及违约金，包括金额的确定、支付时点和方式；(四)金融产品和服务是否受存款保险或者其他相关保障机制的保障；(五)因金融产品和服务发生纠纷的处理及投诉途径；(六)其他法律法规和监管规定就各类金融产品和服务所要求的应当定期或者不定期披露或者报告的事项及其他应当说明的事项”；“金融机构对金融产品和服务进行信息披露时，应当使用有利于金融消费者接收、理解的方式。对涉及利率、费用、收益及风险等与金融消费者切身利益相关的重要信息，应当根据金融产品和服务的复杂程度及风险等级，对其中关键的专业术语进行解释说明，并以适当方式供金融消费者确认其已接收完整信息”。 本院认为，根据银办发[2013]107号《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》规定，中国人民银行各级分支机构应当受理、处理涉及中国人民银行法定职责范围内的金融消费者投诉。 关于行政答复行为的合法性。银办发[2013]107号《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》规定，金融消费者投诉金融机构违反有关法律、法规、规章等规定的，属于中国人民银行职责范围内的，应当依法予以处理；不属于中国人民银行职责范围内的，应当依法转给相关部门处理。国办发[2008]83号《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定中国人民银行主要职责，银发[2016]261号《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》、银发[2016]314号中国人民银行关于印发《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的通知等亦就人民银行职责作出细化。本案中，原告陈基铭作为民生银行杭州分行的金融消费者，其有权向人行杭州支行提起对金融机构违法违规行为的投诉。原告陈基铭在《举报信》中投诉民生银行开通网银代为填写申请、未明确告知、开通流程违规；开通手机银行设置的安全认证强度和安全工具违规。人行杭州支行经调查开通业务情况，在其职责范围内作出回复：关于代为填写申请投诉，认为签约协议属于金融服务民事约定内容；关于违反民生银行内部管理规定投诉，认为人民银行无行政履职依据，不属于人民银行行政履职范围，上述回复与人民银行法定职责的规定相符。关于未尽告知义务及违反安全设置投诉，认为涉事业务发生时尚无明确行政管理规定，与银发[2012]121号《网上银行系统信息安全通用规范》规定未有相悖。经查明，银发[2016]261号和银发[2016]314号文始明确人民银行对金融机构披露信息、规范转账额度及安全认证的监管职责，被告人行杭州支行因此受理原告投诉，同时以此为据告知法不能溯及既往，并无不当。 综上，被告人行杭州支行按照金融消费者权益保护规定，受理金融消费者对金融机构的违规投诉，并在其职责范围内作出处理反馈，其行政答复并未违反法律规定。 原告陈基铭要求撤销案涉行政答复的理由不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈基铭的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈基铭负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  蒋 伟 人民陪审员  邵蕙蕙 人民陪审员  张之敏 二〇二〇年一月六日 书 记 员  程 谧 （另设附页） 附本判决所依据的法律、法规等条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。