中华人民共和国浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终906号上诉人（原审原告）徐利军，女，1951年1月9日出生，美利坚合众国公民，USA），住所地。委托代理人高慧、田琳，德恒上海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平湖市新仓镇人民政府，住所地中华人民共和国浙江省平湖市新仓镇仓东路688号。法定代表人庄志浩，镇长。出庭应诉负责人李俊，副镇长。委托代理人富建国、奚筱岑，浙江金品律师事务所律师。徐利军诉平湖市新仓镇人民政府（以下简称新仓镇政府）房屋拆迁补偿协议一案，嘉兴市中级人民法院于2019年4月2日作出（2018）浙04行初128号行政判决。徐利军不服，向本院提起上诉。本院于2019年5月15日立案受理后，依法组成合议庭，并组织双方当事人进行了调查。上诉人徐利军的委托代理人高慧、田琳，被上诉人新仓镇政府的副镇长李俊及委托代理人奚筱岑到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年9月30日，被告与原告签订《新仓镇房屋及附属物拆迁协议书》（以下简称拆迁协议），双方约定被告补偿原告房屋拆迁补偿费13197元，搬家补助费600元，临时过渡费2000元，有线电视等设施一次性补助费1000元，住房建筑面积51.37平方米，签约奖励费1541元，拆房奖励费2568.5元，额外奖励费5000元，合计25906.5元；上述款项在签订协议后由被告支付给所在村组织，由所在村组织负责验收和发放。另查明，徐为民、钱珍宝夫妇建造了新仓镇石路村7组砖瓦木结构平房五间，由于该房屋建于上世纪70年代，原告虽未提供相关建房审批手续，但被告对徐为民夫妇建造前述房屋的事实予以确认。徐为民夫妇有子女四人，原告为长女，徐跃中为家中独子。2006年9月18日，评估机构对新仓镇石路村7组的房屋进行估价时按徐跃中房屋建筑面积71.01平方米、原告51.37平方米建筑面积分别评估价格并列在一份房屋估价报告中。2006年9月30日，徐跃中与被告签订《新仓镇房屋及附属物拆迁协议书》，2007年徐跃中户在石路村另建房。徐为民于2016年死亡。原告自述上世纪70年代在浙江大学医学院求学，毕业后在杭州工作，90年代赴美国。2006年6月21日取得美利坚合众国公民身份。原告提起诉讼，请求判定被告履行双方签署的拆迁协议。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，当事人就集体所有土地上房屋拆迁补偿事宜经协商一致达成的补偿协议，属于行政诉讼受案范围。虽然原告与被告签协议时间为2006年，但因原告主张被告未履行协议内容，故本案并未超过行政诉讼起诉期限。根据原告父亲徐为民2000年的书据，徐为民将其建造的新仓镇石路村7组砖瓦木结构平房五间中的2间分配给原告所有，另外3间分配给其子徐跃中所有，2006年因新仓镇宾馆建设需要，新仓镇石路村7组房屋需要拆迁，被告应对拆迁的房屋给予相应补偿。原告与被告2006年9月30日签订的拆迁协议中对拆迁事项所作约定系双方的真实意思表示，合法有效，约定内容对双方均具有约束力。根据协议约定，签约后被告应将总计25906.5元的拆迁补偿奖励等费用支付到村，由村组织发放，被告陈述该款项早已支付到村，但原告从未向村里提出要求领取该款项，原告可随时向村里领取。原告亦未在本案中提出款项支付请求，故本案对此不作处理。原、被告签订的拆迁协议为格式文本，其中第三条有“甲方负责落实乙方新房建造的宅基地，并协助办理土地使用手续和建房手续，乙方新建房屋的各项事宜均应服从镇村规划及国土、建设部门的统筹安排和有关规定”的内容，原告据此认为被告不履行协议为其安排宅基地，缺乏事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，具有农村村民身份，是取得宅基地使用权的必要条件。原告自述上世纪90年代赴美，2006年6月21日取得美利坚合众国公民身份。因此，被告所述农村宅基地使用权限于本村村民享有使用，原告非本村村民，不可能取得宅基地使用权的答辩意见成立。综上，原告请求被告履行协议为其安排宅基地的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐利军的诉讼请求。徐利军上诉称：一、原审判决确认了涉案协议的效力，但对被上诉人如何履行协议未作出明确判决。协议约定的补偿方式分为宅基地安置和货币安置。上诉人在涉案协议中选择了宅基地安置方式，其应获得的补偿为：宅基地安置+拆迁补偿奖励费和补助费（25906.5元）。虽然上诉人为美籍华人，无权取得宅基地，但上诉人对于房产的继承权利并不因美籍华人的身份而丧失。涉案房产由上诉人的父母建造，被上诉人在一审中已予确认。上诉人的父亲徐为民2000年春节出具《对于石路村老家房屋的分割书据》，将坐落在新仓石路村周家宅基的新仓镇石村路7组房产5间平房予以分割，其中3间归属上诉人弟弟徐跃中，2间归属上诉人；被上诉人与上诉人弟弟、上诉人于2006年9月分别签订两份拆迁协议，证明其认可上诉人对该房产享有继承权；上诉人的继承权并不因为其美籍华人的身份而丧失。二、上诉人要求被上诉人参照《平湖市宅基地置换公寓房指导性政策（试行）》对上诉人进行安置补偿。根据《平湖市宅基地置换公寓房指导性政策（试行）》第二条第(一)款的规定以及涉案协议关于上诉人户共有常住人口3人的约定，按照2-3人户120平方米进行置换。目前上诉人被拆迁房产所在地房地产开发楼盘中天熙景诚品的单价为13500元/平方米。因此，上诉人要求被上诉人按照上述政策、单价置换120平方米的公寓房或支付等同于120平方米公寓房的货币162万元。请求二审法院判令被上诉人履行涉案协议即安置120平方米的公寓房或支付等同于120平方米的公寓房的货币162万元的方式进行补偿；判决被上诉人承担本案律师费、全部诉讼费用和执行费用。新仓镇政府答辩称：一、上诉人在一审中提出的第一项诉讼请求为“依法判令被告履行双方签署的拆迁协议”，现上诉后变更为“依法判令被上诉人履行拆迁协议，对上诉人以安置120平方米的公寓房或支付等同于120平方米公寓房的货币162万元的方式进行补偿”。关于该项上诉请求前半部分，原审判决在认定事实部分已明确涉案拆迁协议项下的拆迁补偿奖励等费用按照拆迁协议的约定，早已支付到村，上诉人可随时向村里领取，且在一审程序中上诉人也未提出款项支付请求，因此，原审判决无法径自作出处理。关于后半部分安置公寓房或支付货币的诉讼请求，上诉人从未在一审程序中提出，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十八条规定，“在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解：调解不成的，告知当事人另行起诉。双方当事人同意由第二审人民法院一并审理的，第二审人民法院可以一并裁判。”由于上诉人并不符合取得宅基地使用权的必要条件，涉案拆迁协议中也没有关于公寓房安置的约定，所以上诉人的该项请求缺乏事实和法律依据，且超出二审审理范围。二、上诉人称在涉案拆迁协议中选择了宅基地安置方式缺乏事实和法律依据。涉案拆迁协议第三条有“甲方负责落实乙方新房建造的宅基地，并协助办理土地使用手续和建房手续，乙方新建房屋的各项事宜均应服从镇村规划及国土、建设部门的统筹安排和有关规定”的内容，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，具有农村村民身份，是取得宅基地使用权的必要条件。上诉人现为美利坚合众国公民，非中国公民，更非本村村民，因此上诉人不可能取得宅基地使用权。三、上诉人认为通过房屋继承可享受宅基地继承缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”的规定，农村宅基地不属于农村村民的个人财产，不能继承或赠与。该法第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”和第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，说明宅基地使用权具有人身属性，非本集体经济组织成员无法取得，宅基地是村民集体经济组织成员享有的修建房屋的集体建设用地的权利，不可以分配或继承。本案中，原审判决确认徐为民夫妇在涉案宅基地上建造房屋，该房屋属于徐为民夫妇的财产。房屋可以分配，但宅基地的分配必须符合申请条件，如子女户口还在本村集体经济组织，且符合宅基地申请条件的，经批准后可以分配宅基地。但上诉人既非本村村民，更非中国公民，完全不符合宅基地申请条件，其试图通过对分配到的房屋享有继承权来推断对房屋所在的宅基地也可以继承，违反法律规定。请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明：徐利军的父亲徐为民于2000年春节出具《对于石路村老家房产的分割出据》，对位于新仓镇石路村7组的平房5间进行分割，其中2间归其女儿徐利军所有，3间归儿子徐跃中所有。2006年，因新仓镇经济和社会发展需要，上述房屋被列入拆迁范围。新仓镇政府分别与徐利军、徐跃中签订了拆迁协议。其中，新仓镇政府（甲方）与徐利军户（乙方）于2006年9月30日签订的拆迁协议第三条约定：“甲方负责落实乙方新房建造的宅基地，并协助办理土地使用手续和建房手续，乙方新建房屋的各项事宜均应服从镇村规划及国土、建设部门的统筹安排和有关规定。”本院认为，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”涉案拆迁协议签订于2006年，签订时间在2015年5月1日之前，应适用当时的法律规定。该类协议在2015年5月1日之前均被视作民事合同按民事法律规范处理。人民法院对民事合同纠纷案件中诉讼时效的审查以案件受理后被告在法定期限内提出抗辩为前提。本案中，被上诉人新仓镇政府并未在法定期限内提出诉讼时效抗辩，故该问题本院无需审查。上诉人徐利军起诉时提出的诉讼请求为“判定被告履行双方签署的《新仓镇房屋及附属物拆迁协议书》（即涉案拆迁协议）”。结合其一审起诉状的内容及其在一、二审中的陈述，其要求履行的内容是被上诉人按照涉案拆迁协议第三条的约定给其落实新房建造的宅基地。新仓镇政府（甲方）与徐利军（乙方）于2006年9月30日签订的拆迁协议第三条约定：“甲方负责落实乙方新房建造的宅基地，并协助办理土地使用手续和建房手续。······”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。上述规定表明，宅基地的所有权属于集体经济组织，宅基地使用权具有较强的人身属性，是农村集体经济组织成员特有的一项权利。集体经济组织成员因拆迁而丧失原享有的宅基地使用权，给予其宅基地安置是为了保障其“一户一宅”的合法权益。作为涉案拆迁协议依据之一的新仓镇政府2006年9月8日印发的《新仓镇农房拆迁政策暂行办法》第三条“户籍确定认可”规定：“宅基地安置人员的确定按照平湖市人民政府第18号令《平湖市村民住宅用地管理办法》规定执行。······”该规定也表明，宅基地安置的对象为村民。而上诉人在涉案拆迁协议签订前已加入美利坚合众国国籍，已非中国公民，更非涉案被拆迁房屋所在村村民。因此，上诉人不能取得宅基地使用权并获得宅基地安置。涉案拆迁协议第三条关于给上诉人安置宅基地的约定违反《中华人民共和国土地管理法》“一户一宅”的强制性规定。上诉人在涉案房屋的拆迁中只能选择货币补偿方式。上诉人提出根据平湖市人民政府侨务办公室对其2012年8月28日信件的答复，其可以获得宅基地安置的权利。经查，上诉人于2012年8月28日写信给平湖市侨务办公室领导，要求解决宅基地问题。平湖市人民政府侨务办公室于同年9月10日在该信件上盖章并签署了以下答复意见：“徐利军祖籍我市的美籍华人，其丈夫王炳银为华侨，请依照《浙江省华侨权益保障暂行规定》第四十条给予妥善解决。根据情况，适当照顾。”《浙江省华侨权益保障暂行规定》第十四条规定：“······因村庄和集镇统一规划建设，拆迁华侨在农村的私有房屋的，拆迁人在补偿和安置时应当给予华侨与当地村民同等待遇。”上诉人在签订涉案拆迁协议前已加入美利坚合众国国籍，不属于华侨。因此，涉案房屋并非华侨在农村的私有房屋。故上诉人因拆除涉案房屋而要求享受与当地村民同等补偿安置待遇，给予落实宅基地，于法无据。上诉人提出其系通过继承取得涉案房屋，因而可以继承取得宅基地使用权。《中华人民共和国继承法》第二条规定：“继承从被继承人死亡时开始。”而本案中上诉人父亲在2000年时就已立字据将涉案房屋分配给上诉人所有，并由上诉人实际于2006年以房屋所有权人的身份签订涉案拆迁协议，并非在其父亲去世后通过继承取得涉案房屋的所有权。因此，宅基地使用权能否继承与本案处理无关，本院对此不作评判。至于上诉人在上诉请求中提出判令被上诉人安置120平方米的公寓房或支付等同于120平方米的公寓房的货币162万元的方式进行补偿，超出了其一审诉讼请求的范围和协议约定的内容，且双方均表示不愿意对本案进行调解，故二审对此不予审查。综上，涉案拆迁协议第三条的约定违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“一户一宅”的强制性规定，应属无效。上诉人徐利军起诉要求被上诉人新仓镇政府按该协议第三条的约定落实宅基地，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。但原审法院认定涉案拆迁协议有效，意味着认定协议第三条的约定也有效，应属不当，本院予以指正。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。涉案地块的拆迁补偿安置方式包括宅基地安置和货币补偿，如对货币补偿问题有争议，双方当事人可另行协商解决或依法进行救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐利军负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  车勇进审判员  吕柏超审判员  马良骥二〇二〇年一月二十二日书记员  韦若莎