浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初95号 原告安吉递铺八月炸农场。 经营者姚明月。 委托诉讼代理人王鹏娇，浙江浦源律师事务所律师。 被告安吉县人民政府递铺街道办事处。 法定代表人柳初晓，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人刘向葵，该街道办事处副主任。 委托诉讼代理人程慧丰，浙江振源律师事务所律师。 委托诉讼代理人韩梦云，浙江振源律师事务所律师。 原告安吉递铺八月炸农场因与被告安吉县人民政府递铺街道办事处（以下简称递铺街道办）乡政府行政强制一案，于2019年8月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭于2019年10月9日公开开庭进行了审理。原告安吉递铺八月炸农场的经营者姚明月及委托诉讼代理人王鹏娇，被告安吉县人民政府递铺街道办事处出庭应诉负责人刘向葵及委托诉讼代理人程慧丰、韩梦云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告递铺街道办于2019年3月1日拆除了原告安吉递铺八月炸农场位于安吉县××铺街道××自然村的建筑物。 原告向本院请求：1.确认被告于2019年03月01日拆除原告房屋的行政强制行为违法（该房屋位于安吉县××铺街道××自然村）；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：1.原告在自己承包经营的135亩流转土地上申请设施用地0.64亩用于构建500㎡管理用房，包括6幢425㎡农林设施指标，是得到被告批准和安吉县农业局、安吉县国土资源局备案同意的，应属于原告经营者依法建造的房屋，应属于合法建筑物，应得到《物权法》和《民通总则》等法律保护。原告在2014年12月1日与递铺街道鲁家村村民委员会（以下简称鲁家村委会）签订《土地承包协议》，约定承包农田和旱地135亩，承包期限30年，至2044年11月30日终止。依据《土地承包协议》第九条之规定，可以在承包经营的土地上建造管理用房和休闲、度假等房屋，相关审批手续由原告方自行办理。2015年5月27日双方调整租赁土地面积为60.8亩，租赁期限自2015年6月1日至2043年5月31日止，其他条款不变。2015年原告向安吉县发展改革与经济委员会提交《安吉县企业投资项目备案通知书》，报备的主要建设内容及规模是新建管理用房（500㎡），总投资额250万元。2015年9月16日被告向原告发出《通知》，同意原告农林指标6幢425㎡设施用房。2015年9月19日，原告向被告递交《设施农用地备案申请表》，申请建筑面积为426㎡，设施用地0.64亩，在当年11月份得到安吉县递铺街道鲁家村委会、递铺街道农业发展服务中心、国土局递铺分局、递铺街道办的批准同意。在2016年7月和8月，原告上述设施用地向安吉县农业局、国土局备案。2017年8月31日，递铺街道鲁家村向被告提交《报告》，告知被告原告建造423㎡的农林设施用房，部分房屋用于农业生产用房，部分改造成民宿。2017年原告向被告递交《安吉县农家乐办证前置审核表》，内容是房屋占地面积426㎡，营业用房面积346㎡，客房13间，床位19，餐位30，分别得到鲁家村委会、递铺国土所、安吉县经济开发区规划建设部门、农业服务中心、递铺安管所、递铺街道办的审批同意。原告在2018年5月11日，经安吉县公安局审批同意，取得《特种行业许可证》，该证认可原告房屋用于住宿。在2019年2月21日，被告向原告下发《责令限期改正违法行为通知书》，在2019年3月1日，把原告所有的两幢房屋（外饰有玻璃）、6个简易帐篷屋（韩式）、两个移动房屋（可吊装移动）、住房地下室地面等给予强制拆除。2.被告既无权力作出《责令限期改正违法行为通知书》，更无权于2019年3月1日强制拆除原告上述房屋，行政主体和程序均不合法。（1）被告不是作出《责令限期改正违法行为通知书》的法定行政主体，主体不合法，其作出的《责令限期改正违法行为通知书》实属无效。（2）被告即使有权力作出《责令限期改正违法行为通知书》，但也属于认定事实不清，程序违法。（3）被告不是强制执行的行政主体，其既无权又无职，缺乏权源依据。被告即使有权力实施了行政强拆事实行为，但也是程序违法。被告强拆原告房屋的行政事实行为在性质上属于行政强制执行行为，不属于行政强制措施。（4）被告对原告房屋实施强拆之前，没有履行法定催告程序。被告没有对原告房屋作出行政强制执行决定书并送达原告，强制拆除前未进行强制拆除公告。被告强拆原告房屋时，违反法律规定，没有留给原告行政复议、行政诉讼的机会，剥夺了原告的复议权利。3.被告对原告房屋实施强拆的行政目的不合法，属于选择性执法，不符合行政执法的比例原则。 原告向本院提供了以下证据： 1.2014年《土地承包协议》和2015年《土地承包补充协议》，拟证明原告经营者租用安吉县递铺街道鲁家村土地，建设家庭农场；原告经营者依据该协议，经营土地，发展种植、养殖业；有权在经营的土地上建造管理用房、道路、休闲度假等房屋，发展乡村旅游，自己办理相关审批手续。 2.《安吉县企业投资项目备案通知书》（基本建设），拟证明原告可以在经营的土地上新建管理用房，面积500㎡，场地道路3000㎡，实施绿化、亮化、管网等配套设施；2015年8月24日得到安吉县发展改革与经济委员会的批准；项目投资250万元。 3.《通知》，拟证明原告申请的农林设施指标6幢425㎡的设施用房得到确认；2016年9月16日被告和鲁家村村委会给予审核确认。 4.《设施农用地备案申请表》，拟证明原告使用的农林设施农用地依法进行报备，在2015年9月至11月份得到鲁家村、递铺街道农业发展服务中心、安吉县国土资源局递铺分局、递铺街道办的同意。 5.《安吉县设施农用地备案意见书》，拟证明原告使用的农林设施农用地0.64亩依法进行报备，在2016年7月至8月份通过安吉县农业局、国土资源局的备案同意。 6.《报告》，拟证明原告经营的423㎡的农林设施用房，部分改变为生产用房和民宿，经过鲁家村向被告报告。 7.《安吉县农家乐办证前置审核表》，拟证明原告经营的农林设施用房改变使用性质，在2017年和2018年得到鲁家村、递铺街道规划建设办、安吉县国土资源局递铺分局、环保分局、林业办、水利办、安监部门、递铺街道办的同意。 8.《特种行业许可证》，拟证明原告经营者经营的农家乐、民宿经营行业得到安吉县公安局的同意，2018年5月11日给予颁证同意。 9.《责令限期改正违法行为通知书》，拟证明被告认为原告经营的农林设施用地建设位置、擅自改变土地用途、从事非农业生产经营、破坏土地耕作层等违法行为；被告下发该通知书认定事实不清、适用法律错误、程序违法；下发该通知书之前没有经过立案、调查、认定行政程序，没有听取原告的意见、没有告知原告有陈述、申辩的权利，没有告知原告救济权利的途径。 10.现场强拆照片，拟证明被告违法强拆的事实。 被告递铺街道办答辩称，1.原告建成的设施农林用房改变了原来批准备案的位置、面积、式样、建筑方式，改变了用地性质和设施用途，且用于非农经营事实清楚，证据确凿。原告2015年9月16日申请的设施用房农林指标6幢425㎡，且按规划设计的面积、位置、式样执行，报安吉县农业局、国土资源局备案。原告建成后的农林设施用房的建筑物超出了原来原告备案规划的式样、位置、面积，完全改变了农用设施用房的性质和结构，违反了土地管理法、城乡规划法、基本农田保护条例。原告以农林设施用房名义，改变用途由于非农经营，属于国务院、省市县大棚房治理的对象。2.被告对原告大棚房的拆除系双方协商一致，原告自行腾空交付给被告拆除的，原告诉称的强制拆除行为并不存在。原告的大棚房问题处理，在摸底排查阶段，被告就对原告的诸多问题向原告进行告知；原告一直以投入太大，负担债务太多等理由，不愿拆除问题建筑，恢复原样，希望尽量减小损失。考虑到原告的实际情况，和中央和省政府对大棚房处理的时间进度要求，被告于2019年2月21日向原告送达了《责令限期整改违法行为通知书》，但并没有停止双方协商。原告同意拆除超面积建造的198.16㎡钢混结构房屋一幢及主房超出申报面积23.97㎡，实际原告拆除面积222.13㎡；原告同时拆除玻璃钢棚两座47.75㎡+42.84㎡=90.59㎡，吊离集装箱房一座13.25㎡交给原告，原告同意拆除（整改）的情况下，拆除（整改）施工人员由被告方组织，费用由被告承担，自行拆除韩式帐篷五座，保留原告的主要房屋（426㎡），去功能化。拆除过程原告一直在现场，拆除房屋内的财物也是原告在当天有序的清理到主房屋内的，被告也没有组织任何公安、城管执法人员参与维持秩序。因此对原告的农林房，被告并没有组织强制拆除，而是原告自愿腾空交付被告拆除的。3.被告在原告设施农林用房的处理上，被告已经尽最大程度保护原告的利益了。被告尽最大努力保住了原告的主房不被拆除，使得被告在条件具备后仍可经营，或做其他资产处理，实际上后来原告与案外人鲁家村经济合作社达成收购协议。除了拆除房屋一座和玻璃钢棚两座，原告在拆除前对其他的财物都进行了妥善处理，原告的损失已经降到最低限度。4.对原告大棚的处理被告依法履行行政管理职责，不存在违法性。城乡规划法第68条：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《安吉县人民政府办公室关于下发“大棚房问题整改清单的通知”》、安吉县农业、规划等部门确认了原告的违法行为，安吉县政府已经责令被告在2019年3月25日之前完成任务。治理大棚房是党中央、国务院高度重视的专项治理工作，从中央、省、市、县均出台了相应文件，规定了领导机构、违法情形分类、对应整改措施、工作进度和程序，是一项行政管理工作，同时更重要的是一项政治任务，被告处理“大棚房”行政管理职权依据国务院、省市县各级政府的政策文件。因此原告主张的被告违反法定职权的说法不成立。综上，请驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据和依据： 1.通知、设施农用地备案申请表，拟证明原告申请的设施农林指标6幢425㎡，且按规划设计的面积、位置、式样执行，原告规划的设施农用地向安吉县农业局、国土资源局备案。 2.图片一组、八月炸农林设施用地实测现状图，拟证明原告建成后的农林设施用房现状，建成的建筑物超过了规划的式样、位置、面积、结构，完全改变了农用涉及用房的性质，违反了土地管理法、城乡规划法、基本农田保护法。 3.大棚房问题专项清理整治排查情况汇总表、安吉县人民政府办公室下发全县大棚房问题整改清单的通知，拟证明原告农业设施用房被安吉县人民政府列入整改清单，审批范围内去功能化，审批范围外拆除复垦，违法定性为按设施农用地备案后，改变土地性质和设施用途用于非农经营，街道办负责辖区内的整改事务。 4.《责令限期违法行为通知书》，拟证明原告违反政策与相应的法律规定与理由，全国专项整治大棚房的规定。 5.照片一组，拟证明拆除部分的建筑物、保留部分建筑物，原告自行搬离的构筑物，均系双方协商后原告同意被告代为拆除，不存在强制拆除。 6.情况说明，拟证明原该要求提供拆除后物品和材料堆放处，拆除施工得到原告的配合，不存在强制拆除。 依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条、第七十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第二十条、第四十三条、第六十八条，《基本农田保护条例》第十七条，浙江省自然资源厅浙江省农业农村厅《关于进一步推进“大棚房”问题专项清理整治工作的通知》（浙自然资函〔2018〕3号），浙江省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于切实做好“大棚房”问题再排查再清理工作的通知》、关于印发《浙江省“大棚房”问题整治整改指导意见》的通知，安吉县农业局安吉县国土局关于印发《安吉县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》的通知。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1中“通知”的证明目的有异议，对设施农用地备案申请表没有异议；对证据2图片没有异议，也可以证明被告对原告的房屋进行了强拆，对证据3“大棚房问题专项清理整治排查情况汇总表”的合法性有异议；对证据4的合法性有异议，通知书存在超越职权，认定事实不清楚，适用法律错误；对证据5的证明目的有异议，被告未能提供原告同意拆除的书面文件；对证据6的真实性有异议，系被告方自己单方制作。被告对原告提供的证据质证如下：对证据1没有异议；对证据2-5的证明目的有异议，原告存在批建不符的情况，经过备案部分并没有被拆除；对证据6和7的证明目的有异议，办理这些手续严格来说不符合法律规定；对证据8没有异议；对证据9没有异议；对证据10的证明目的有异议。 对各方提交的证据，本院认证如下：被告提交的证据1与原告提供的证据3、4一致，被告提交的证据4与原告提供的证据9一致，本院予以认定；被告提交的证据2、3、5能够证明本案事实，本院予以认定，证据6系其委托的公司单方制作，本院不予认定。原告提供的证据1、2、5、6、7、8、10来源合法，客观真实，本院予以认定。 经审理查明，姚明月作为经营者于2014年12月1日与鲁家村委会签订《土地承包协议》，约定姚明月租赁鲁家村委会土地约135亩，租赁期限自2014年12月1日至2044年11月30日。后经双方协议，于2015年5月27日达成《土地承包补充协议》，调整租赁面积为60.8亩，租赁期限自2015年6月1日至2043年5月31日。2015年8月24日，安吉县发展改革与经济委员会对原告拟建设项目“鲁家村果园农场”准予备案。2015年9月16日，被告和鲁家村委会发出《通知》，同意果园农场农林设施的指标和旅游设施的指标已确认，农林指标6幢425㎡设施用房，并要求严格按照规划设计的面积、位置、式样执行。2015年9月19日，原告提交《设施农用地备案申请表》，申请附属设施“管理用房”建筑面积426㎡，占地0.64亩，含基本农田0.57亩。该申请经鲁家村委会、递铺街道农业发展服务中心、安吉县国土局递铺分局、被告递铺街道办的批准同意，并分别于2016年7月和8月获安吉县农业局、安吉县国土局备案同意。2017年8月31日，鲁家村委会向被告提交《报告》，申请将原告建造的423㎡农林设施用房，部分房屋用于农业生产用房，部分改造成民宿。2017年原告向被告递交《安吉县农家乐办证前置审核表》，载明房屋占地面积426㎡，营业用房面积346㎡，客房数13，床位数19，餐位数30，分别得到鲁家村委会、递铺国土所、安吉县经济开发区规划建设部门、农业服务中心、递铺安管所、被告递铺街道办的审批同意。2018年5月11日，安吉县公安局向原告作出安公特旅字第18026号《特种行业许可证》，允许原告经营住宿业务。 为开展“大棚房”问题专项清理整治，2018年9月29日，安吉县农业局和安吉县国土资源局联合关于印发《安吉县“大棚房”问题专项清理整治行动方案》的通知。2018年11月15日，浙江省自然资源厅和浙江省农业农村厅联合下发《关于进一步推进“大棚房”问题专项清理整治工作的通知》。2019年1月9日，浙江省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室印发了《关于切实做好“大棚房”问题再排查再清理工作的通知》，又于2019年2月1日印发了《浙江省“大棚房”问题整治整改指导意见》的通知。2019年2月15日，安吉县人民政府办公室印发《关于下发全县“大棚房”问题整改清单的通知》，原告的建设项目被纳入“大棚房”问题整改清单。2019年2月21日，被告向原告作出递铺限字[2019]第安城-2-016号《责令限期改正违法行为通知书》，责令原告于2019年2月22日前停止违规非农生产、经营行为，清退违规使用部分相关设施设备，恢复农业生产，在2019年2月25日前将已搭建的建筑物（构筑物）违法部分自行拆除，恢复土地原状。2019年3月1日，被告将把原告所有的两幢房屋（外饰有玻璃）、6个简易帐篷屋（韩式）、两个移动房屋（可吊装移动）、住房地下室地面等给予拆除。 本院认为，原、被告就被告实施了拆除行为并无争议，且有在案证据证明，本院予以确认。被告主张其实施的拆除行为经得原告同意，原告主张系基于对“被告工作人员口头承诺给予补偿”的信赖才默许实施拆除。对此，本院评析如下：原告在涉案租赁土地上实施非农生产的行为均经政府备案同意或许可，故其基于对政府的信赖，实施非农生产行为并无不当。被告虽因“大棚房”整治，向原告作出了《责令限期改正违法行为通知书》，但该通知书并不能作为认定原告的建设行为违法的依据：首先，该通知书未明确查明原告的建设行为的地点和具体建设的面积，事实认定不清；其次，该通知书未告知原告救济途径，违反法定程序；最后，该通知书责令原告自收到后次日即停止非农生产、经营活动，未给予原告合理履行期限，明显不当。故原告在涉案租赁土地上建设的建筑物及附属设施属于原告的合法利益。现被告提交的证据不足以证明其已经对原告的上述合法利益进行合理补偿或原告已无偿自愿将上述合法利益赠予被告，故被告无权利对属于原告的上述建筑物及附属设施实施拆除。因实施拆除的行为不具有可撤销性，故被告的拆除行为应确认违法，原告请求确认被告实施拆除行为违法于法有据，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 确认被告安吉县人民政府递铺街道办事处2019年3月1日实施拆除原告安吉递铺八月炸农场建筑物的行为违法。 案件受理费50元，由被告安吉县人民政府递铺街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  周三妹 人民陪审员  敖 黎 二〇二〇年一月二十二日 法官助理洪金凤 书记员金林兵