浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1609号 上诉人（原审原告）郑玉林，男，汉族，1962年5月9日生，住浙江省海盐县。 委托代理人李久凯、王晓先，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海盐县人民政府，住所地浙江省海盐县武原街道枣园中路118号。 法定代表人王碎社，县长。 应诉负责人陈建平，副县长。 委托代理人俞伟达，海盐县人民政府西塘桥街道办事处工作人员。 委托代理人范小群，浙江国傲律师事务所律师。 郑玉林诉海盐县人民政府房屋征收补偿决定一案，浙江省嘉兴市中级人民法院于2019年8月20日作出（2018）浙04行初252号行政判决。郑玉林不服，提出上诉。本院于同年9月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷，询问上诉人郑玉林及其委托代理人李久凯，被上诉人海盐县人民政府应诉负责人副县长陈建平、委托代理人俞伟达、范小群，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，经案件当事人同意，本案进行了调解，调解期限一个月不计入审理期限。本案现已审理终结。 原判认定，2018年4月20日，被告海盐县人民政府作出盐政发〔2018〕14号《海盐县人民政府房屋征收决定》，对东至浙江艾可帅特五金有限公司西围墙，南到白洋河，西至跨海大桥北接线东侧绿化带，北至东港路，以上范围内的国有土地上房屋进行征收，并附有《西塘桥××东港区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》。原告郑玉林坐落在海盐县西塘桥街道大桥新区东港安置区50号的房屋在征收范围内。征收部门为海盐县住房和城乡规划建设局，征收实施单位为海盐县人民政府西塘桥街道办事处。 2018年4月20日，征收实施单位向包括原告在内的被征收人分别送达了关于召开协商选定房地产评估机构等事宜会议的书面通知，次日在西塘桥街道办事处会议室召开选择评估机构相关事项的会议。因被征收人未能就评估机构的选定达成一致意见，同年5月5日征收实施单位向被征收人送达了征收部门出具的《关于抽签确定评估机构的通知》。同月7日征收部门在西塘桥街道办事处会议室经抽签确定嘉兴求真房地产估价有限公司为本次征收房屋项目的房地产评估机构，并对抽签程序进行了公证，而后征收部门与嘉兴求真房地产估价有限公司签订了《房地产估价委托合同》。同日，征收实施单位向原告送达了征收部门出具的确定评估机构抽签结果及入户评估通知书。同月21日，征收实施单位向原告送达了嘉兴求真房地产估价有限公司出具的《房屋征收分户评估报告》（初步），并对被征收房屋初步评估结果和房屋征收安置房初步评估结果在征收范围内进行了公示。2018年6月1日评估复核时限届满后，征收实施单位向原告送达《房地产估价报告》（郑玉林户）及安置房源抽签、挑房、签约的通知，同日征收部门作出了被征收房屋和安置房评估结果公告。经征收部门书面请示，被告海盐县人民政府于2018年6月13日作出了《关于同意对西塘桥××东港区块项目杨金花等被征收人的9处房屋作出征收补偿决定方案的批复》，同日向原告送达了《房屋征收补偿决定方案告知书》。该补偿方案包括了货币补偿和产权调换的两种方式，但原告未在规定的15日期限内作出选择。同月28日被告作出编号2018005号《海盐县人民政府征收补偿决定书》，向原告进行了送达并将征收补偿决定结果进行了公告。该征收补偿决定的内容为：原告郑玉林坐落于海盐县西塘桥街道大桥新区东港安置区50号房屋在西塘桥××东港区块国有土地上房屋征收项目范围内，合法建筑面积为381.65平方米。征收补偿决定如下：一、原告可获得相关补偿：被征收房屋的货币补偿金额总计为2450181元，其中被征收房屋评估金额为2331118元，装饰装修评估价为97655元，附属物评估价为15808元，临时安置补偿费2400元，并一次性奖励2000元，搬迁补偿费1200元。二、原告应于本决定送达当日与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置手续，并在上述期限内将房屋腾空移交房屋征收部门。同时告知了不服该决定的行政复议、行政诉讼的救济权及期限。原告不服，起诉请求撤销该征收补偿决定。 另查明，同年6月28日，征收实施单位向原告发出了告知书一份，要求原告在征收补偿决定书规定的期限内办理房屋征收与补偿手续，并将房屋腾空交付；逾期，将依法强制拆除。次日，征收实施单位拆除了上述房屋。 原审认为，被告海盐县人民政府对海盐县西塘桥××东港区块国有土地上房屋征收的行为，其合法性已为人民法院生效判决所确定。征收决定作出后，征收部门组织被征收人协商选定房地产评估机构，在被征收人不能协商选定的情况下，以公证抽签的形式在超过3家候选房地产估价机构中确定了该征收项目的房地产评估机构，双方签订委托评估协议，并将选定评估机构和将入户评估情况通知了被征收人；评估后，征收实施单位先后向原告送达了《房屋征收分户评估报告》（初步）和《房地产估价报告》（分户），告知了提出评估复核的时间、地点及联系方式，同时对被征收房屋初步评估结果和房屋征收安置房初步评估结果在征收范围内进行了公告，原告在规定期限内未提出复核要求；复核期满后，征收实施单位向原告送达了安置房源抽签、挑房、签约的通知，原告也未在通知规定的期限内与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。据此，征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，向被告海盐县人民政府报请对原告作出征收补偿决定的书面意见并拟定了原告房屋征收补偿决定方案；被告经审查后同意征收部门的房屋征收补偿决定方案，在原告收到该方案后未在规定期限内对货币补偿、产权调换方式作出选择的基础上，作出了编号2018005号《海盐县人民政府征收补偿决定书》并将结果公告。被告主体适格，其作出征收补偿决定适用法律、法规正确，程序合法。被诉的征收补偿决定依据经公示确认的房屋征收补偿方案和评估报告，确定了被征收房屋补偿方式，载明被征收房屋面积、补偿金额、临时安置费、奖励、搬迁补偿费及救济权告知等具体事项，内容合法。原告诉称，该征收补偿决定存在征收补偿安置方案未依法征求公众意见、未按公众意见修改并公布的情形问题，征收补偿方案是作出征收决定的前置行为，本院已在审理原告起诉征收决定案件中对征收补偿安置方案公示、异议、确定等内容进行审查并确认了其合法性，故原告的上述主张不再属于本案审理的范围。原告诉称，房地产估价机构的选定未经被征收人协商选定，其选定程序不合法；未依法向原告提供货币补偿和产权调换两种方式，剥夺原告的选择权；征收部门未在合理期限向原告送达评估报告，其是在被告实施强制拆除前后才收到评估报告等问题与事实不符。原告诉称，补偿项目不完备，存在缺项漏项情况；被征收房屋补偿价格偏低，低于市场价格等问题，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“被征收人或房屋征收部门对评估结果有异议，应当自收到评估报告之日起十日内向出具评估报告的房地产价格评估机构书面申请复核评估”，本案评估报告明确了被征收房屋的建筑面积、房屋（含装修）及附着物价格，征收部门在公示被征收房屋初步评估结果和房屋征收安置房初步评估结果时明确告知了复核权利，但原告在规定的期限内未提出复核，故本院对其在诉讼中的主张不予认可。但被诉征收补偿决定第二项，要求原告在征收补偿决定书送达当日腾空房屋并办理移交手续，给予的时间不合理，对此本院予以指正，但该瑕疵不影响原告房屋被征收与补偿的实体权利。 综上，被告海盐县人民政府作出的2018005号《海盐县人民政府房屋征收补偿决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑玉林要求撤销被告海盐县人民政府作出的2018005号《海盐县人民政府房屋征收补偿决定书》的诉讼请求。 郑玉林上诉提出：（一）分户评估报告违法。（1）评估机构确定不合法。本案中，房屋征收或实施单位均未组织被征收人协商选定评估机构，被上诉人提供的评估机构选择会议记录中没有任何一位被征收人签名，4个署名人员均为征收实施单位工作人员。退一步讲，即使协商不成采用抽签方式选定评估机构，也应当由被征收人抽签，征收实施单位只是组织抽签，而不能代替抽签。（2）评估委托书不符合要求。（3）评估机构未依法进行现场查勘。房屋征收部门未向评估机构提供征收范围内房屋情况，评估机构也未安排估价师对被征收房屋进行实地查勘。《房地产估价明细表》《装饰装修评估明细表》《附属物补偿评估明细表》，均为之前模拟拆迁时进行的清登，且征收实施单位在涉案房屋强制拆除诉讼中亦承认评估人员没有进入现场查勘，实际评估报告所评估面积与实际面积并不一致，还有阁楼面积没有计入可补偿安置范围；（4）选用市场法进行评估，但分户评估报告中并未列举可比实例，评估没有依据。且没有依法送达上诉人，分户评估报告送达照片不能显示送达文书的种类，侵害上诉人的复核、鉴定权。（二）被诉征收补偿决定实体和程序均违法。（1）被征收房屋补偿单价仅为6108元每平方米，远低于所在地段西塘桥碧桂园中央公园2018年的市场价格12500元每平方米，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定；（2）未按照《海盐县县城中心城区国有土地上房屋征收补助奖励办法》第八条的规定，对上诉人进行货币补偿时，给予按被征收房屋价值30%的奖励；（3）房屋征收部门、征收实施单位未就征收补偿事项与被征收人进行协商，直接作出被诉征收补偿决定违法。海盐县人民政府未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款的规定，保障上诉人产权调换的选择权利。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法审理，撤销原判决，依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求。 海盐县人民政府答辩称，被诉征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉理由无事实与法律依据，原审判决就此认定正确。（一）评估机构的确定、评估报告的出具符合规定。上诉人等虽未在会议记录上签字，但会议现场照片证明上诉人等被征收人均到场参加会议，原审庭审中对此节事实也已予以确认。采取抽签方式选定评估机构，是在公证机关见证下，由具有公信力的街道议事员作为抽签代表，符合法律规定。评估委托书中就有关委托事项进行了约定。评估机构对被征收房屋进行了实地查勘，初步评估报告依法向上诉人进行了送达、公示，并告知了可依法申请复核的权利。公示期间，还安排评估人员进行现场解释说明及集中受理复核申请。上诉人既未提出异议，亦未提出复核请求。故分户评估报告合法有效。因上诉人不配合并拒收包括分户评估报告在内的本次房屋征收补偿相关的各类文书，故送达时由所在村村委会成员作为见证人在现场见证，或由公证人员公证送达过程，原审也已对涉案各类文书的送达进行了充分的查证，故上诉人称分户评估报告未向其送达与事实不符。（二）被答辩人认为房屋征收补偿金额远低于市场价格，与事实不符。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条第二款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款及第三十条的规定，被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或相似的房地产。类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格。上诉人以西塘桥碧桂园中央公园新建商品房等作为涉案房屋类似房地产的主张，于法无据。（三）涉案被征收房屋不在海盐县县城中心城区范围内，故上诉人认为应当适用《海盐县县城中心城区国有土地上房屋征收补助奖励办法》第八条的规定，给予奖励，没有事实依据。（四）因上诉人与征收部门未能在签约期内达成补偿协议，亦未在《征收补偿决定方案告知书》的期限内就补偿方式作出选择，故答辩人依法确定货币补偿方式，符合规定。本案虽然没有协商记录在案证实协商过程，但答辩人一直与上诉人在进行协商，拆迁办开过会，建设局协调过，村干部也组织政策宣讲，协商不成才无奈作出补偿决定。上诉人称协商权被剥夺之说，与事实不符。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 根据上诉意见、理由和答辩意见，以及一审审理情况，二审围绕“被诉征收补偿决定有无事实和法律依据，程序是否合法”等进行了审理。上诉人在二审调查期间提供了2018年海盐县西塘桥街道姚家路216号海湾城商品房买卖合同一份，以证明同地段类似商品房单价在每平方米1万元以上，涉案被征收房屋评估单价明显低于类似房地产价格。在二审期间，本院依照行政诉讼法第三十九条的规定，要求被上诉人海盐县人民政府提供了涉案评估报告被征收房屋价格的可比实例等材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。二审期间，本院组织双方当事人进行协调，但未成。 本院认为，2018年4月20日，被上诉人海盐县人民政府作出盐政发〔2018〕14号《海盐县人民政府房屋征收决定》，对东至浙江艾可帅特五金有限公司西围墙，南到白洋河，西至跨海大桥北接线东侧绿化带，北至东港路，以上范围内的国有土地上房屋进行征收，并附有《西塘桥××东港区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》。上诉人郑玉林坐落在海盐县西塘桥街道大桥新区东港安置区50号、产权证号浙（2016）海盐县不动产权第0016980号的房屋，在征收范围内。征收决定及补偿方案合法性已经人民法院生效判决认可，可以作为被诉房屋征收补偿决定的合法性依据，海盐县人民政府具有作出被诉征收补偿决定的职权依据。 关于分户评估报告。（1）评估机构选定问题。对上诉人到场协商选定评估机构的事实，各方均无异议，有海盐县人民政府《东港区块国有土地上房屋征收选择评估机构会议记录》《东港区块国有土地上房屋征收选择评估机构会议签到表》及会议现场照片等证实。上诉人以无法确认是哪一天参加、参加的是什么会议、签到表中的9户均没有签字等为由质疑本案评估机构选定程序，其意见不具有可信性。故上诉人主张房屋征收或实施单位均未组织被征收人协商选定评估机构的意见，与事实不符。原审法院认为海盐县人民政府已经履行了协商选定评估机构的程序并无不当。在不能协商选定评估机构，上诉人等又未在规定时间参与抽签确定评估机构时，征收部门由第三方西塘桥街道办事处议事员作为抽签人确定评估机构并不违反法律规定。并有抽签过程《公证书》、海盐县住房和城乡规划建设局《关于公布评估机构抽签结果及入户评估的通知》《房地产估价委托合同》、送达现场照片等可以证实抽签确定评估机构、抽签公证过程及将抽签结果告知上诉人等被征收人的事实。故对上诉人就评估机构选定问题提出的异议，均不予采信。（2）评估人员有无现场踏勘的问题。海盐县人民政府提供了《分户评估报告》、被征收房屋现场照片包括装饰、装修情况，以证明估价人员进行了现场踏勘。涉案《房地产估价报告》中也载明估价人员于2018年5月9日至11日对估价对象进行了现场勘察，并制作了装饰、装修评估明细表、附属物补偿评估明细表。在二审调查期间，海盐县人民政府鉴于上诉人提出了现场踏勘的异议，故向评估机构调取了评估机构工作人员进入上诉人被征收房屋进行评估的现场照片，用以证明上诉人所称不实。上诉人称房屋征收部门、被征收人没有在查勘记录上签字，照片不能达到证明目的。本院认为，在案证据足以证明上诉人就此提出的异议与事实不符，故对该意见不予采信。（3）评估委托合同的问题。经查，涉案《房地产估价委托合同》载明的主要内容基本符合《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第三款的要求，故对上诉人就此提出的异议，本院亦不予支持。（4）评估有无可比实例，估价有无依据的问题。海盐县人民政府解释，涉案被征收房屋为2005年建成的统拆统建安置房，包括上诉人4户在内，当时共建有180多幢，成本价550元每平方米。评估机构鉴于当时该区块180多幢房屋已经模拟征迁173户，就剩下包括上诉人被征收房屋在内的9幢房屋，周边都是化工工业区，没有可比较的房屋，因此选定了2018年3月成交的西塘桥街道新港花苑紫薇苑20幢303室成套住宅房、单价6154元每平方米；新港花苑紫薇苑22幢506室成套住宅房、单价5487元每平方米；港湾花苑15幢303室成套住宅房、单价5660元每平方米；东海花苑118幢403室成套住宅房、单价5712元每平方米，作为估价比较对象。上诉人认为该价格明显低于市场价，不应予以采信。本院认为，海盐县人民政府就此事实，按照本院要求补充提供的证据可以作为判断涉案分户评估报告有无可比实例的依据。评估时点亦符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款的规定。此外，有关《房屋征收分户评估报告》（初步报告）及其送达回执、送达现场照片，《海盐县绿能环保项目建设征收初评结果汇总表》及现场公示照片，《东港区块国有土地上房屋征收安置房初步评估结果表》及公告现场照片、评估复核场所现场照片，《房地产估价报告》（分户报告）《被征收房屋评估结果公告》（附：西塘桥××东港区块国有土地上房屋征收评估结果汇总表）、有关安置房估价报告、《西塘桥××东港区块国有土地上房屋征收抽签、挑房、签约通知》及送达现场照片等亦证实涉案房屋征收部门将被征收房屋和安置房评估报告、签约通知等进行送达、公示的事实。上诉人也没有提供证据反映在初步评估报告送达之后及公示期间，向评估机构表示异议。因此，涉案评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款的规定，制作《房地产估价报告》（分户报告）并无不当。之后，上诉人等也未在规定期限内依照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款的规定，提出复核申请。故原审判决认为，涉案《房地产估价报告》（分户报告）可以作为证明被诉征收补偿决定合法性的依据，亦无不当。对上诉人就此提出的异议，不予采信。 关于被诉补偿决定实体、程序内容。（1）被征收房屋补偿评估单价是否明显低于市场价的问题。上诉人在一审时以西塘桥碧桂园中央公园2018年的市场价格12500元每平方米，二审期间增加以海湾城商品房购买合同载明的毛坯房成交单价10687.73元每平方米等主张被征收房屋6108元每平方米的估价，明显低于周边所在地段商品房市场价格，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，违法。海盐县人民政府认为，上诉人被征收房屋《不动产权证书》载明：土地性质为划拨，权利性质“其他”是指“按海盐县人民政府关于《海盐县杭州湾大桥新区征地拆迁补偿安置办法》的通知（盐政发〔2002〕74号）拆迁安置的‘统拆统建’安置房”，成本价仅为550元每平方米，超过安置面积部分才按照市场价1100元每平方米进行安置，和农房性质相仿。而上诉人提出的两处房屋均系新建商品房，土地性质为出让，房价包括土地出让金、土地增值税、增值税及其附加、房地产商利润及其他墙体改造费、中小学教育附加、白蚁防治费等众多费用，环境也不一样，被征收房屋目前都是化工区，新落成的垃圾焚烧厂也在方圆500米之内，不具有可比性。本院经审查后认为，上诉人提交的两处房地产与本案被征收房屋在土地、房屋性质等方面均不具有类似性，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款中规定的“被征收房屋类似房地产”。故对上诉人的该主张，本院不予采纳。（2）被征收房屋面积认定问题。经查：涉案被征收房屋于2016年办理了《不动产权证书》，载明房屋建筑面积为381.65平方米。海盐县人民政府以此为依据作出被诉征收补偿决定符合《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款之规定。上诉人主张其他模拟征迁户阁楼都有相应补偿。对此，海盐县人民政府同意从保持政策连续性角度出发，给予上诉人阁楼相应补偿，本院予以认可。（3）货币奖励问题。上诉人提出货币补偿安置的，应当按照《海盐县县城中心城区国有土地上房屋征收补助奖励办法》第八条的规定，给予按被征收房屋价值30%的奖励。海盐县人民政府认为，该奖励办法是针对中心城区房屋征收的，涉案地块不在中心城区，不适用。另外，涉案补偿方案中也没有此奖励方案。本院经审查认为，上诉人该主张，依据不足，故不予采纳。因上诉人等被征收人未在规定期限内选择补偿安置方式，故海盐县人民政府决定采用货币补偿的方式并无不当。海盐县人民政府提出主要是考虑到2018年房价下跌，如果安置房的话可能会贬值，基于此认为更有利于上诉人。但为确保上诉人利益，在本院建议下，海盐县人民政府承诺愿意保留给予上诉人调产安置方案选择机会，并提供了具体的方案。（4）协商问题。海盐县人民政府解释，虽然没有制作过协调笔录，但拆迁办开过会，建设局协调过，村干部也作过政策宣讲，动员签约，基本上碰到一次讲一次。本院认为，本案虽然没有协商记录等书证在案证实协商事实，但从本案房屋征收项目由来，上诉人在征收行政程序中采用不签字、不签约等方式表达对涉案补偿安置不满意，结合诉讼双方在一、二审程序中和解表现等事实来看，本院认可海盐县人民政府对协商事实过程的陈述。故对上诉人就此提出的异议，亦不予采信。 综上，郑玉林上诉请求撤销原审判决和被诉征收补偿决定的理由不足，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑玉林负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  葛宏伟 审判员  黄 寒 审判员  蒋旭东 二〇二〇年一月十三日 书记员  许亚芬