山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终1057号 上诉人（一审原告）成方进，男，1958年8月3日出生，汉族，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市社会保险事业局，住所地济南市 法定代表人张彦，主任。 委托代理人魏国存，该局综合处工作人员。 委托代理人林松，该局历下办事处工作人员。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人王心悦、张华林，济南市司法局工作人员。 上诉人成方进因不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2011年7月12日，济南市社会劳动保险事业办公室审核制作并加盖印鉴的《济南市缴费人员基本信息核定表》一份，主要内容为：“姓名成方进，公民参加工作时间1984年07月，原用工形式为原固定职工，实际缴费起始时间为1994年01月，档案最早记载出生时间1960年08月……截止1999年12月缴费年限合计15年6个月”,该《济南市缴费人员基本信息核定表》由职工成方进签名，由缴费单位山东省东方糖业有限公司加盖印鉴。 2019年1月3日，原告向被告提出书面反映材料,2019年1月16日，被告济南市社会保险事业局（以下简称市社保局）作出《关于成方进信访问题的告知》一份，主要内容为：“成方进同志：2019年1月3日，您交于我局反映要求按照身份证出生时间办理退休手续问题的信访件后，局领导高度重视，要求有关处室认真进行核实。现依据政策规定告知如下：一、主要诉求。对我局为您确认的1960年8月3日的档案最先记载出生日期提出异议。二、调查情况。2011年7月我局对您的档案进行数据整理，确认您的出生日期为1960年8月3日，您本人予以签字认可。2011年8月至2013年7月您领取了2年的失业保险金之后，于2013年8月在解放路劳保中心办理了续保手续。2018年11月27日您更改获取要求我局对您办理退休的出生日期进行重新认定。三、政策依据和处理意见。对职工办理退休时出生时间的认定，国家有明确的政策规定。根据《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号,以下简称劳社部8号文）文件规定：对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准，要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。对于您提供的办理退休重新认定出生日期的材料，我局经过会审不予认可，确认您的档案最先记载出生日期仍为1960年8月3日……特此告知。” 2019年1月21日，原告成方进对被告市社保局作出的告知 不服，向被告济南人民政府（以下简称市政府）提交行政复议申请书。2019年1月23日，被告市政府作出济政复办受字[2019]72号《行政复议申请受理通知书》。2019年2月21日，被告市政府作出济政复听字[2019]72号《行政复议听证通知书》,2019年2月28日下午，被告市政府召开听证会并形成行政复议听证笔录。2019年3月19日，被告市政府作出济政复延字[2019]72号《延期审理通知书》。2019年3月26日，被告市政府作出济政复决字[2019]72号《行政复议决定书》，决定部分内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项之规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 一审法院另查明，2014年1月3日，桓台县果里镇沈家村民委员会出具《出生居住证明》一份，原告以该证明等材料向公安机关提出更正出生日期申请事项。 2018年10月16日，原告成方进向济南市公安局历下区分局提交《申请户口登记项目变更更正审核表》，主要内容为：“申 请人成方进，原变更后身 份证号码为……变更更正登记项目为原登记项目出生日期1960年8月3日，要求变更更正后项目为1958年8月3日……” 原告成方进个人档案中，1980年12月的《入团申请书》中记载的出生日期为1960年8月。加盖有桓台县公安局周家派出所印鉴的《户口登记簿》封面上填写的日期为1981年11月27日，该《户口登记簿》中《常住户口登记表》中记载“成方进出生日期为1958年8月3日”。庭审中，原告陈述该《常住户口登记表》中关于成方进的信息中在填写“家”字时，使用的是1978年的简化字，原告以此证明其出生日期实际填写的时间早于《户口登记簿》封面上的日期即1981年11月27日，并认为被告应对《常住户口登记表》填写的出生日期作出确认，两被告对原告的陈述不予认同。 一审法院认为，劳社部8号文规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”该规定系社保部门为了规范企业职工退休审批工作，针对职工身份证与档案记载的出生时间不一致的具体情况，制定的指导如何计算退休时间的专门规范性文件，明确了对居民身份证与职工档案记载年龄不一致的适用原则。本案中，根据被告市社保局提交的证据，可以认定原告成方进个人档案中的1980年12月的《入团申请表》中记载的时间为最先记载的出生时间，被告市社保局据此作出原告出生时间的认定，符合上述规定。沈家村委员会出具的证明不是原告成方进档案中的资料,不能作为办理职工退休审批时认定原告成方进出生日期的证据材料,原告提交的《户口登记簿》的封面上填写的时间为“1981年11月27日”,该时间晚于原告个人档案中《入团申请表》的形成时间（1980年12月),另《常住户口登记表》所填写的信息内容并未注明填报时间,故原告陈述以“二简字”的使用时间作为认定信息内容填报时间无证据支持,法院对原告该项陈述不予采信。本案中，原告成方进档案最先记载的出生时间为1960年,尚未达到法定退休年龄,其所要求被告市社保局重新认定出生日期及履行为其办理退休审批手续的诉求，不符合上述法律规定，依法应予驳回。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定:“行政复 议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是 法律规定的行政复议期限少于六十日的除外,情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准 可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”本案中,被告市政府于2019年1月23日受理原告的行政复议申请后,于2019年3月19日作出《延期审理通知书》,后于2019年3月26日作出济政复决字[2019]72号《行政复议决定书》并依法送达,被告市政府作出的复议决定程序合法,决定正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告成方进的诉讼请求。案件受理费50元,由原告成方进负担。 上诉人成方进不服一审判决上诉称：《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）属于上位法，劳社部8号文属于下位法，本案一审判决对适用劳社部8号文未作出说明。上诉人是在2018年9月才办理身份证变更的，2018年12月12日取得新身份证，这就形成与原告入团申请书记载出生日期不一致的问题。新身份证的依据最早出生登记档案，即上诉人的档案最早记载出生日期是1958年8月3日。被上诉人市社保局就应按新身份证的出生日期为上诉人办理退休手续。在进行行政复议时，上诉人补充提供了桓台县公安局周家派出所出具的户口登记簿。依据《户口登记条例》，常住户口登记表原件（户主78号）的填报时间是1978年，二简字可以为证。《常住户口登记表》记载的原告出生日期，早于原告高中学籍记载的出生日期，更早于入团申请书记载的时间。劳社部8号文中的“本人档案”包含本人出生档案和学习、工作档案。被上诉人市社保局不认可公安机关的户口登记簿记载的最早出生日期，是没有法律依据的。综上所述，请二审法院认定上诉人档案最先记载的出生时间为1958年8月3日。上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判；2.本案一、二审诉讼费、取证发生的费用4000元由被上诉人承担。 被上诉人市社保局、市政府在二审中未提交书面答辩意见。 一审时各方当事人提交的证据，已随卷移送本院，本院对各方提交证据均进行了全面审查。经审查，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案各方当事人对于案件相关事实并无争议，主要争议在于：如何适用法律、法规、规章或规范性文件确定上诉人退休审核时的“出生时间”。 关于本案法律适用问题。所谓法律适用选择中的“上位法优于下位法规则”，其适用前提是两部法律对同一事项作出了不一致的规定，适用不同的规定会对待决事项得出不同的结论，且两者无法调和。从具体条文规定看，《户口登记条例》旨在对公民户口的登记、变更、迁移等事项进行管理，所有条文中并未有关于职工退休年龄或出生时间确定的规定，不能为退休时间的计算提供法律依据。因此，上诉人成方进所主张的《户口登记条例》并不适用于本案，劳社部8号文与该条例之间根本不存在选择适用问题。劳社部8号文第二条第二款的规定，在于解决职工身份证与档案记载年龄不一致时以何者为准的问题，而之所以规定以后者为准，理由是：与退休时间联系最紧密的是职工的实际工作时间，而不是职工的实际年龄。实际工作时间与职工档案年龄相统一，方符合客观、公平、公正的原则。反之，当职工身份证年龄与档案年龄不一致时，如果以身份证年龄确定退休时间，则会出现档案年龄小于身份证年龄而提前退休、职工实际上未足期工作（本案情况）和档案年龄大于身份证年龄而延迟退休、职工实际上超期工作两种不公平情形。劳社部8号文中“以本人档案最先记载的出生时间为准”的规定可以有效防止上述不公平情形的出现，具有正当性，且不违反上位法的规定；被上诉人市人社局以劳社部8号文作为本案处理依据，适用依据正确。 关于劳社部8号文中“本人档案”的含义。其一，从该规定中“实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”的上下文表述可以看出，条文中“本人档案”与“职工档案”通用，含义相同。其二，从文义上理解，“职工档案”中的“职工”为“档案”的定语，意味着此处的“档案”限于与本人作为“职工”相关的档案。其三，原劳动部、国家档案局发布的《关于颁发的通知》（劳力字[1992]33号）第九条规定：“企业职工档案的内容和分类:（一）履历材料;（二）自传材料;（三）鉴定、考核、考察材料;（四）评定岗位技能和学历材料（包括学历、学位、学绩、培训结业成绩表和评定技能的考绩、审批等材料）;（五）政审材料;（六）参加中国共产党、共青团及民主党派的材料;（七）奖励材料;（八）处分材料;（九）招用、劳动合同,调动、聘用、复员退伍、转业、工资、保险福利待遇、出国、退休、退职等材料;（十）其他可供组织参考的材料。”从该规定对于职工档案材料的列举可看出，“职工档案”仅指职工的工作档案，而不包括职工参加工作前的户口或身份证登记档案。 基于上述分析，上诉人提供的新身份证、户口登记簿不能作为职工退休审批时出生时间的认定依据；被上诉人市社保局依照劳社部8号文认定上诉人应以其职工档案中入团申请书记载的出生时间为准审核退休时间，并无不当。被上诉人市政府作出的济政复决字[2019]72号《行政复议决定书》程序合法，事实清楚，适用法律正确，结果亦无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人成方进的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成方进负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年一月八日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳