浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终639号 上诉人（原审原告）郭建云，男，1975年3月8日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）尉利江，男，1974年12月31日出生，汉族，住诸暨市。 两上诉人共同委托代理人郭仁义(系郭建云之兄)，男，1966年7月24日出生，公民身份号码330625196607245711，汉族，住诸暨市姚江镇孙郭村大隆822号。 两上诉人共同委托代理人柳沛，浙江五联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市姚江镇人民政府。住所地诸暨市姚江镇学院路200号。 法定代表人周少雄，镇长。 委托代理人王荣江，浙江振邦律师事务所律师。 上诉人郭建云、尉利江因征收安置补偿及附带规范性文件审查一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人郭建云、尉利江于一审时诉称，被告诸暨市姚江镇人民政府因杭二绕高速公路拆迁征收需要于2018年4月8日向原告郭建云、尉利江下发《杭二绕征迁限期整改通知书》，要求原告在2018年4月l5日前将所种植的蓝莓进行整体迁移。后原告在同年5月初迁移完毕。期间，被告对原告所种植蓝莓进行了评估，但在补偿过程中，被告声称按照诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组办公室文件《关于明确“三改”专项行动中“杭二绕”征收工作组征收项目集体土地涉及青苗补偿等有关政策处理的意见通知》（诸三改办〔2017〕6号）第一条规定，向原告支付的青苗补偿费应当按苗木评估价值的40%计算，即989243.2元，并于2018年10月11日向原告出具《苗木征收评估概况表》，载明补偿金额。原告认为被告应对青苗补偿费、苗木迁移费等损失一并进行补偿，被告依据的文件不具有法律效力，请求对其第一条内容予以合法性审查。原告经与被告多次协商沟通，始终无法达成一致意见。后经向浙江省人民政府征地补偿标准争议协调裁决办公室申请，得知G25富阳至G60诸暨高速联络线工程（诸暨市段）的项目用地系经国务院批准（批推文号自然资函〔2018〕649号），无需另行裁决，可直接诉讼。故原告为维护自身合法权益，请求法院：1.判令被告向原告支付青苗补偿款及迁移费等损失3462351.2元；2.对《关于明确“三改”专项行动中“杭二绕”征收工作组征收项目集体土地涉及青苗补偿等有关政策处理的意见通知》（诸三改办〔2017〕6号）第一条进行合法性审查；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理认为，根据郭建云、尉利江提出的诉讼请求，其实质系对《关于明确“三改”专项行动中“杭二绕”征收工作组征收项目集体土地涉及青苗补偿等有关政策处理的意见通知》(诸三改办〔2017〕6号)规定的征收补偿安置方案不服。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。据此，制定补偿安置方案经市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施，结合原、被告庭审陈述和理由，可知被告主体适格。关于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。即本案原告可以依据以下基本救济途径：首先由县级以上地方人民政府协调；协调不成立的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故在此类需行政程序前置的案件中，就本案而言即不符合起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人郭建云、尉利江上诉称：1.嵊州市人民法院否定其他法院程序不妥。本案是否符合起诉条件应是立案阶段审查的内容，且已经诸暨市人民法院立案受理、绍兴市中级人民法院裁定管辖、嵊州市人民法院立案审查三个程序，即使进入审理阶段也应尽快审查，不应一直拖延到审限即将到期时再进行审查，严重损害当事人利益。2.本案并非法律、法规规定的需要行政复议前置的案件。首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款不适用于本案。上诉人曾于2018年12月11日、2019年3月3日两次向诸暨市人民政府申请协调。诸暨市人民政府工作人员表示不应由其处理，并直接转为信访件处理。根据《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法（试行）》的规定，没有诸暨市人民政府的协调，就不能进行下一步绍兴市人民政府的裁决。上诉人向浙江省人民政府征地补偿标准争议协调裁决办公室申请后被告知：该地块系由国务院批准征收，不适用浙江省的规定，不需要先裁决可直接复议或诉讼。后上诉人才选择向法院起诉。如按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，县级以上政府协调无果后，由批准征地的人民政府裁决，因本案地块系由国务院批准征收，应当向国务院申请裁决。而《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。结合本案，如被征地农民对诸暨市人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决，应当向上一级地方人民政府即绍兴市人民政府申请复议(裁决)，而要求绍兴市人民政府进行复议(裁决)又需基层人民政府先行协调，直接导致有争议无法解决的局面。其次，国务院为我国最高行政机关，国法〔2011〕35号文件直接指向行政复议，但不能据此得出本案属复议前置的案件类型。国法〔2011〕35号文件不属于行政法规，不可能提出当事人有权提起诉讼，也无权剥夺当事人诉权。一审法院根据该文件认定本案需先复议后诉讼有误。3.浙江省人民政府征地补偿标准争议协调裁决办公室认为本案可以直接提起诉讼。该办公室作出的浙征裁告〔2019〕2号告知书中，用的是“可以”提起行政复议，并非“应当”，并口头解释称其系行政机关，无法涉及诉讼的内容，只能就复议的救济途径予以告知。但该告知中，并未排除或否定诉讼的途径。4.本案不属于行政诉讼排除管辖的范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项的规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属于行政诉讼的受案范围。上诉人是对被上诉人2018年10月11日作出的补偿决定不服而提起的诉讼。本案也不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条所规定的不可诉行为类型。请求撤销一审裁定，发指令嵊州市人民法院继续审理。 被上诉人诸暨市姚江镇人民政府答辩称：1.上诉人郭建云、尉利江的上诉请求不能成立，应依法予以驳回。根据上诉人一审所提出的诉请，其实质系对《关于明确“三改”专项行动中“杭二绕”征收工作组征收项目集体土地涉及青苗补偿等有关政策处理的意见通知》（诸三改办〔2017〕6号）规定的征收补偿安置方案不服，认为补偿标准不合理，没能足额弥补其所遭受的经济损失。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。因此上诉人郭建云、尉利江的上诉请求不能成立。2.浙江省人民政府征地补偿标准争议协调裁决办公室作出的浙征裁告〔2019〕2号告知书足以说明本案不符合起诉条件，也不能被视作对本案的裁决前置，告知书已明确告知，上诉人可以向绍兴市人民政府提出行政复议。3.即使本案符合起诉条件，上诉人的诉请也应被驳回。首先，本案的征地补偿安置方案由被征土地所在地即诸暨市人民政府统一安排，被上诉人已按照市政府的规定及时向郭建云、尉利江等人发出书面通知，要求其做好相关签约迁移工作，并依法对现场香樟、香榧苗、黄山栾树等苗木规格、种植数量、树龄等作了评估，严格按照诸三改办〔2017〕6号文件给予其经济补偿，但郭建云、尉利江虽配合对香樟、香榧苗、黄山栾树等苗木作了整体迁移，但拒签补偿协议，导致被上诉人无法向其支付补偿款。其次，青苗补偿款及迁移费等损失共计346万余元的诉请缺乏事实依据，也不符合客观情形。根据评估结果，案涉香樟、香榧苗、黄山栾树等苗木的总价为588308元，而郭建云、尉利江已对其种植的蓝莓作了整体迁移，故按40%的金额给予其补偿，具有合理性。综上，请求依法予以驳回。 本院认为，根据现有证据及双方陈述，上诉人郭建云、尉利江是对被上诉人诸暨市姚江镇人民政府依据《关于明确“三改”专项行动中“杭二绕”征收工作组征收项目集体土地涉及青苗补偿等有关政策处理的意见通知》（诸三改办〔2017〕6号）文件规定，确定其相应征地补偿款的行为不服，认为被上诉人所依据的补偿标准有误。一审法院由此认定上诉人实质是对《关于明确“三改”专项行动中“杭二绕”征收工作组征收项目集体土地涉及青苗补偿等有关政策处理的意见通知》（诸三改办〔2017〕6号）规定的补偿安置方案及其补偿标准不服，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）亦规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。由此，一审法院认定上诉人起诉不符合法定条件并裁定驳回其起诉，具有相应法律依据，应予维持。上诉人的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  傅芝兰 二〇二〇年一月二十二日 法官助理魏晓靖 书记员孟树楠