浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1143号 上诉人（原审被告暨原行政机关）杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处，住所地杭州市拱墅区半山路131号。 法定代表人潘金财，主任。 委托代理人陈吉，半山街道办工作人员。 委托代理人王玮，浙江永大联合律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨子兴，男，1952年6月22日出生，汉族，住杭州市拱墅区。 委托代理人史慧锋，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人马杏花等13人。（名单附后） 原审被告（复议机关）杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路1号。 法定代表人章燕，区长。 委托代理人周士奇、孙子惠，该区政府行政复议局工作人员。 原审第三人杭州市拱墅区半山街道石塘社区居民委员会二组。 代表人徐跃林，组长。 委托代理人郑猛、刘晓庆，浙江迈远律师事务所律师。 上诉人杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处（简称半山街道办）因不履行法定职责一案，不服杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年6月25日，原审原告杨子兴等14人向半山街道办提交《投诉状》，要求对原审第三人杭州市拱墅区半山街道石塘社区居委会二组（简称石塘二组）不遵守、不组织实施村规民约《2011年石塘社区第二居民小组经济分配制度》的行为和《二组代表会议纪要》进行查处，并责令改正，赔偿损失，将查处结果书面告知投诉人。同年7月30日，半山街道办作出《回复》。杨子兴等14人不服，于同年8月7日向拱墅区政府申请行政复议，要求撤销半山街道办作出的《回复》。同年10月29日，拱墅区政府作出《行政复议决定书》。另查明：2010年11月25日，拱墅区政府作出拱政发〔2010〕51号《关于同意撤销半山镇建制设立街道办事处的批复》，同意撤销半山镇，在原半山镇行政区域内建立半山街道办事处。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《浙江省农村集体资产管理条例》第四十九条规定：“违反本条例第十一条、第十七条、第二十条、第三十七条规定，村集体经济组织经营管理人员行使相关经营管理职能时未履行民主决策程序的，由乡镇人民政府（街道办事处）责令限期改正，由县（市、区）农业主管部门对相关经营管理人员处一万元以上五万元以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”在本案中，杨子兴等人的投诉事项实质是集体土地征收补偿费的分配事宜。在“撤村建居”前，村民可以依据村委会组织法，也可以依据《浙江省农村集体资产管理条例》，要求原半山镇政府履行法定监督职责。在“撤村建居”后，即便要求街道办事处依据村委会组织法进行查处存在一定的法律障碍，但街道办事处依据《浙江省农村集体资产管理条例》的规定仍对“村集体经济组织经营管理人员行使相关经营管理职能时是否履行民主决策程序”具有监督查处职责。在本案中，半山街道办没有履行法定查处职责对杨子兴等人的投诉作出处理，属于适用法律错误，案涉回复依法应当予以撤销，并责令查处。案涉《行政复议决定书》维持了错误的回复，依法亦应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销拱墅区政府作出的拱政复〔2018〕37号《行政复议决定书》；二、撤销半山街道办作出的《关于杨子兴等人对石塘社区居委会二组投诉的回复》，并责令半山街道办重新对杨子兴等提出的案涉投诉依法作出处理。案件受理费人民币50元，由半山街道办负担。 原审被告半山街道办不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。上诉人认为原审判决引以为据的村委会组织法第二十七条与《浙江省农村集体经济资产管理条例》第四十七条于本案并不适用。本案被上诉人原审原告提出的投诉状内容有二：其一是要求对石塘二组不遵守《2011石塘社区第二居民小组经济分配制度》的行为进行查处；其二是要求对石塘二组侵犯投诉人人身权利、合法财产权利的《二组代表会议纪要》违法行为进行查处，责令其依法改正，并赔偿损失。同时在事实与理由部分进一步明确，认为石塘二组征地补偿款的差异化分配方案(独生子女与非独生子女的分配标准不同)侵犯了其实体上的权益。首先，村委会组织法第二十七条规定，如村民会议制定的章程或者村规民约；村民会议或者村民代表会议的决定违反了宪法、法律、法规和国家政策的，由乡、镇的人民政府责令改正。但本案被上诉人(原审原告)并未对《2011石塘社区第二居民小组经济分配制度》的内容提出异议，而是对原审第三人怠于履行分配制度的行为提出异议，并不能适用该规定；且《二组代表会议纪要》并非前述村民会议或者村民代表会议作出的决定，而是村内部的小组成员之间征地补偿款分配方案，根据行政法域“法无授权即禁止”的原则，“村民二组代表会议的决定”并不能等同于“村民会议或者村民代表会议的决定”，从对象上来说，上诉人更无权责令其改正。因此，原审判决适用该规定作出判决显属适用法律错误。其次，《浙江省农村集体资产管理条例》第四十九条规定，违反本条例第十一条、第十七条、第二十条、第三十七条的规定，村集体经济组织管理经营人员行使相关经营管理职能时未履行民主决策程序的，由乡镇人民政府(街道办事处)责令限期改正，同时，条例第十一条、第十七条、第二十条、第三十七条均是针对村集体经济组织在行使经营管理职能中的表决和公示等程序性事项作出了具体细化。上诉人认为《浙江省农村集体资产管理条例》仅规定了上诉人对村集体经济组织的决策是否符合法定程序进行监督的职责，并未赋予上诉人干预《二组代表会议纪要》内容本身的权力。被上诉人(原审原告)投诉请求二是对原审第三人分配方案侵犯其实体权益进行处理，并未对程序性事项提出异议，上诉人显然无法依据《浙江省农村集体资产管理条例》第四十九条规定进行查处，而被上诉人(原审原告)的投诉状和证据材料也并未反映原审第三人存在违反法定程序的事实。因此，原审判决适用该规定作出的判决显属适用法律错误。上诉人认为根据行政诉讼法第四十九条第(四)项的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第(四)项规定，承包地征收补偿款分配纠纷，属于涉及农村承包地的民事纠纷，人民法院应当依法作为民事案件予以受理。农村集体土地征收补偿款的分配行为，属于村委会行使自治权的行为，不属于行政行为。被上诉人(原审原告)就征收补偿款分配纠纷提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。二、上诉人作出的《关于杨子兴等人对石塘社区居委会二组投诉的回复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人(原审原告)于2017年6月25日向上诉人邮寄提交《投诉状》。收到该投诉状后，上诉人依法对其投诉的内容作出审查。并依据相关法律规定于2018年7月30日作出回复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人(原审原告)投诉的内容，属于民事诉讼受案范畴，其可提起民事诉讼。村民委员会组织法第三十六条、物权法第六十三条等相关法律法规都赋予了其提起民事诉讼的权利；最高人民法院相关理论论述(《民事审判指导与参考》2009年第二辑，总第38辑)和相关判例(〔2017〕最高法行申349号)中都有相当明确的结论和实践；且浙江省高级人民法院立案庭也已就本案原审被告的投诉内容为诉讼请求的民事诉讼进行提审(〔2018〕浙民申3068号)。特此上诉，请求：1.撤销（2019）浙8601行初128号行政判决第一项、第二项，并改判驳回被上诉人(原审原告)的起诉；2.本案诉讼费用由被上诉人(原审原告)承担。 被上诉人杨子兴等、原审被告拱墅区政府、原审第三人石塘二组二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：2018年4月3日，杨子兴向杭州市拱墅区人民法院起诉石塘二组，请求该案被告石塘二组支付2017年分红差价款。杭州市拱墅区人民法院于2018年4月10日作出（2018）浙0105民初3882号民事裁定不予立案。杨子兴不服上诉，2018年5月21日，本院作出（2018）浙01民终3183号民事裁定予以维持。杨子兴不服，向浙江省高级人民法院申请再审，2018年11月16日，该院作出（2018）浙民申3068号民事裁定该案由该院提审。2019年1月29日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙民再648号民事裁定撤销本院作出的（2018）浙01民终3183号民事裁定和杭州市拱墅区人民法院作出的（2018）浙0105民初3882号民事裁定，本案由杭州市拱墅区人民法院立案受理。该案现由杭州市拱墅区人民法院审理中，案号（2019）浙0105民初3629号。 本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”《浙江省农村集体资产管理条例》第四十九条规定：“违反本条例第十一条、第十七条、第二十条、第三十七条规定，村集体经济组织经营管理人员行使相关经营管理职能时未履行民主决策程序的，由乡镇人民政府（街道办事处）责令限期改正，由县（市、区）农业主管部门对相关经营管理人员处一万元以上五万元以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。” 根据上述规定，在“村民会议或者村民代表会议的决定（村民委员会或者村民委员会成员作出的决定）”侵犯村民合法权益时，受侵害的村民可以直接向人民法院提起（民事）诉讼，也可以请求“乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”；而《浙江省农村集体资产管理条例》则在程序层面为乡镇人民政府（街道办事处）赋予职责。需要注意的是，第一，这两种救济权利只能择一行使，不能同时主张；且应当遵循司法救济途径的优先性和最终性原则。第二，法定职责是根据法律规定而客观存在的，不会因为村民有没有向人民法院提起民事诉讼而发生变化。村民向人民法院提起民事诉讼，只是产生履行法定职责的正当阻却事由，即行政机关在有法定职责的情况下，可以因为正当事由而拒绝履行此项法定职责，且并不会因此遭受合法性上的否定性评价。阻却事由并不是消灭法定职责本身，不能认为此时不再具有法定职责。 根据本案查明的事实，被上诉人杨子兴先向杭州市拱墅区人民法院提起民事诉讼，但该院对杨子兴的起诉不予立案，并由本院作出终审裁定维持该不予立案的民事裁定，杨子兴等转而向上诉人半山街道办申请调查处理。在此情况下，半山街道办应当依法履行调查处理的法定职责，半山街道办答复不具有相应法定职责的行为显然于法不合。在杨子兴等就此提起行政诉讼后，一审法院本应判决责令半山街道办依法履行法定职责。但一审法院却裁定驳回了杨子兴等的起诉，本院遂裁定发回继续审理。在一审法院继续审理过程中，前述不予立案的民事裁定已被浙江省高级人民法院裁定撤销，并指令杭州市拱墅区人民法院立案受理杨子兴提起的诉讼，该院亦已对此进行审理，此时再行判决半山街道办重新作出处理，将不可避免地造成杭州市拱墅区人民法院和半山街道办对同一事项作出重复处理甚至冲突处理。为了避免此种情况的发生，同时基于司法处理的优先性和最终性原则考量，此事应由杭州市拱墅区人民法院审查处理。然则，回顾审视半山街道办的调查处理经过，半山街道办此前答复不具有法定职责的行为适用法律、法规错误，依法应当判决撤销，但在出现了履行法定职责阻却事由的情况下，无需判决重新作出处理。复议机关拱墅区政府维持半山街道办的答复，适用法律错误；一审法院判决半山街道办重新作出处理亦属不当，依法应予纠正。 本院注意到，本案原审原告与民事诉讼原告及其诉讼请求并不完全对应，但都存在包含关系，这种包含关系将不可避免地造成杭州市拱墅区人民法院和半山街道办对同一事项作出重复处理甚至冲突处理，故此事仍应由杭州市拱墅区人民法院审查处理。至于上诉人提出村民委员会和居民委员会存在差异且对其职责判定存在影响的问题，本院在（2019）浙01行终727号案中已作审查处理，不再赘述。 综上，上诉人半山街道办作出的答复适用法律、法规错误，依法应当判决撤销，但无需判决重新作出处理。原审被告拱墅区政府作出的复议决定适用法律错误，依法应当判决撤销。一审法院认定事实部分不清，适用法律有误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下: 一、维持杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初128号行政判决第一项。撤销杭州铁路运输法院（2019）浙8601行初128号行政判决第二项。 二、撤销上诉人杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处作出的《关于杨子兴等人对石塘社区居委会二组投诉的回复》。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市拱墅区人民政府半山街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 刘 斌 二〇二〇年一月十日 书记员 卢姗姗 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 附2：被上诉人（原审原告）名单 杨子兴，男，1952年6月22日出生，汉族，住杭州市拱墅区 马杏花，女，1965年5月30日出生，汉族，住杭州市拱墅区 黄智，男，1956年12月11日出生，汉族，住杭州市拱墅区 杨子高，男，1958年2月9日出生，汉族，住杭州市拱墅区 邵文南，男，1956年2月10日出生，汉族，住杭州市拱墅区 王坤林，男，1957年11月10日出生，汉族，住杭州市拱墅区 杨晓林，男，1959年1月23日出生，汉族，住杭州市拱墅区 莫海仙，女，1959年10月20日出生，汉族，住杭州市拱墅区 杨美祥，男，1963年1月16日出生，汉族，住杭州市拱墅区 杨富林，男，1960年8月15日出生，汉族，住杭州市拱墅区 黄守坤，男，1959年11月14日出生，汉族，住杭州市拱墅区 杨子妙，男，1957年11月26日出生，汉族，住杭州市拱墅区 王小刚，男，1984年11月25日出生，汉族，住杭州市拱墅区 黄国财，男，1958年9月19日出生，汉族，住杭州市拱墅区