浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终586号 上诉人（原审原告）新昌县新林金氏沙石场，住所地新昌县新林乡秀溪村曹州大桥脚。 执行事务合伙人金炬钢。 委托代理人陈洪奎，浙江曹娥江律师事务所律师。 委托代理人马伟良，浙江曹娥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县钦寸水库工程建设指挥部，住所地新昌县羽林街道铁顶山村。 法定代表人盛林炳，常务副总指挥。 出庭的行政机关负责人吴之赢，副总指挥。 委托代理人**先，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县钦寸水库移民安置办公室，住所地新昌县羽林街道铁顶山村钦寸水库管理中心。 法定代表人吴之赢，主任。 出庭的行政机关负责人吴祖江，副主任。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人新昌县新林金氏沙石场因行政补偿一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。经过阅卷和询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人新昌县新林金氏沙石场一审诉称：金氏沙石场成立于2003年12月9日，曾持有采矿许可证与采沙许可证，实际经营场地在钦寸水库搬迁范围内，属库区企业。根据2017年12月26日换发的营业执照，金氏沙石场为普通合伙企业，经营场所位于新林乡××村曹州大桥脚，合伙期限为2003年12月9日至长期，经营范围是加工黄沙、石子。金氏沙石场成立以来一直合法合规经营。在经营过程中，原、被告双方虽就补偿补助问题多次协商，但一直未果。2015年3月，被告通过停电的方式关停金氏沙石场。至停止经营时止，金氏沙石场尚有440859.1立方米沙石资源未开采、加工（该部分损失将另案起诉）。在金氏沙石场经营期间及被关停后，被告未向原告发过任何通知或告示，也未向原告支付过任何补偿补助款项。另据电力部门统计，金氏沙石场2008至2010年度平均用电量为230676度。原告认为，金氏沙石场作为库区经营企业，有权获得相应的补偿补助。两被告作为征迁补偿主体，在未支付任何补偿补助款的前提下关停金氏沙石场，严重侵犯了原告的财产权与合法经营权，现具状起诉，请求判令两被告支付原告各类补偿补助款计4576963元。 一审法院审理查明，2002年8月5日，新昌县新林乡沙石管理站与金水良签订了沙石承包经营合同，内容为：“一、地点及四至：地点在黄泽江上游查林段，四至为：东、西以防洪堤坝保护区内（以水电部门审批的依据为准），上游南至竹岸村与查林村交界处（黄建坑口），下游北至查林电站后江口。二、承包期限：承包期为10年，即自2002年8月5日起至2012年8月4日止。三、承包金额：经投标，承包款10年总额为拾捌万陆仟元整。……”2002年10月1日，新林乡××村村民委员会与新昌县金氏沙石场签订租赁土地合同，租赁之土地用于轧石子场地和堆放黄沙。2003年12月9日，金水良、金炬钢、金鸿达经依法登记成立新昌县新林金氏沙石场即本案原告，经营范围是加工：黄沙、石子（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。至2005年9月份，因开采沙石降低地下水位，对查林村民饮水带来一定影响，原告暂停开采。2006年3月8日，新林乡查林村民委员会与原告共同出具证明一份，内容为：“……因开采沙石降低地下水位对查林村民饮水带来一定影响，暂停开采。因金氏沙石场投入机械设施等资金330万元左右，对沙场经济造成严重亏损当时乡政府领导和查林村领导看到金氏沙场实际情况出面多次协调、协调结果等钦寸水库建造期间可延续开采。”2006年6月2日，金水良、金炬钢、金曙锋（金鸿达儿子）三股东签订转让协议，金氏沙石场房屋、设备及沙石场场基的租赁权转让给金炬钢、金曙锋所有。2011年6月15日，原告向新昌县新林乡人民政府出具承诺书一份，内容为：“兹由新昌县新林金氏沙石场，始建于2002年，属新林乡政府招商引资项目，位于新××乡××大桥脚××村的建设用地上，沙石场生产场基占地面积10.2亩，属钦寸水库区范围内，现根据水利部门的要求，补办相关手续，因沙场在钦寸水库库区内，现承诺，承包期满（2012年8月4日）搬迁，不作补偿。特此承诺！”因钦寸水库工程建设所需，2013年8月13日，新昌县人民政府办公室发布新政办发[2013]126号《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则的通知》，对钦寸水库库区企业（个体工商户）按《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》进行补偿补助。2015年3月，因水库大坝下闸，水库开始蓄水，电力公司停止供电，原告金氏沙石场停止经营。2017年3月，原告沙场加工地点被水淹没。原告认为两被告应按《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》对其进行补偿补助，且经多次协调未果，遂提起本案诉讼。 另查明，《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》分为七个部分：一、补偿补助对象；二、补偿补助方式；三、补偿补助内容；四、按期签约奖；五、生产类企业（个体工商户）扶持方式；六、补偿补助资金拨付；七、其他。其中第七部分规定：“1.电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部（以下简称“指挥部”）会同相关部门另行处理。”…… 一审法院审理认为，根据《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》中关于“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理”的规定，被告指挥部具有对钦寸水库库区企业（个体工商户）进行补偿补助的职责。本案的争议焦点有四个：一、被告钦寸水库移民办的主体是否适格；二、原告的起诉是否符合法定起诉条件；三、原告的起诉有无超过法定起诉期限；四、被告是否应按《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》中规定的补偿补助对象、方式、内容等对原告进行补偿补助。关于争议焦点一，从2013年8月13日新昌县人民政府办公室发布的新政办发[2013]126号《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则的通知》的内容来看，钦寸水库移民办并未有对库区企业（个体工商户）进行补偿补助的职责，故被告钦寸水库移民办主体不适格，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，依法应驳回原告对钦寸水库移民办的起诉。关于争议焦点二，被告辩称本案系申请履行法定职责案件，原告要求被告履行补偿补助职责却未先向被告提出过履职申请，不符合法定起诉条件。结合被告在本院（2018）浙0681行初232号案庭审中回答对原告陈述的向被告方提供过支付补助款项、资料之事实是否认可时，陈述“根据了解是有的，搬迁以前已经在做了，但以原告不符合补偿条件拒绝”，故对被告该辩称意见，本院不予采纳。关于争议焦点三，绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终49号行政裁定书认为，本案系原告起诉要求被告履行法定职责之诉，被告至今未明确表示是否给予补偿，其以企业断电时间作为履行法定职责案件的起诉期限的起算点，缺乏法律依据。故对被告提出原告起诉超过法定起诉期限的辩称意见，也不予采纳。关于争议焦点四，根据《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》的规定，实际经营场地在库区搬迁范围内的企业（个体工商户），具备一定条件，经过一定程序，可以获得相应的补偿补助。同时又规定“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理”。本案中，原告的沙场位于钦寸水库库区内，属于上述文件规定的特殊行业，如何补偿补助应由被告指挥部会同相关部门另行处理。现原告以《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》中关于补偿补助对象、方式、内容等的规定，要求被告支付各类补偿补助款4576963元，显然理由不成立，对其诉请，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新昌县新林金氏沙石场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新昌县新林金氏沙石场负担。 上诉人新昌县新林金氏沙石场上诉称：1.一审认定上诉人于2011年6月15日向新昌县新林乡人民政府出具承诺书一份属事实认定错误。上诉人未出具该份承诺书，指挥部也不能提供原件。2.《新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则》第七条第1款“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理”的规定，该“另行处理”的责任单位是被上诉人，并非上诉人。指挥部未依法履行职责，未主动与相关部门沟通，不应成为其长期拖延办理补偿补助款事宜的正当理由。一审法院认为补偿补助事宜需等被上诉人会同相关部门另行处理，相当于在以司法手段支持被上诉人不作为。对一审法院判决驳回对新昌县钦寸水库移民安置办公室的起诉无异议。请求撤销一审判决，改判指挥部向上诉人支付补偿补助款。 被上诉人指挥部答辩称：1.上诉人的起诉不符合法定起诉条件。根据（2019）浙06行终49号行政裁定认定本案系要求两被上诉人履行法定职责之诉，本案中，上诉人并未向被上诉人提出申请，缺少前置程序。2.上诉人的起诉超过法定起诉期限。根据上诉人陈述，2015年3月被上诉人通过停电的方式关停沙场。其于2018年6月4日起诉超过法定起诉期限。3.被上诉人指挥部无需对上诉人行政补偿。上诉人停业与建设水库没有因果关系。因地下水位问题，2005年9月沙场暂停开采。2011年5月31日、6月15日上诉人承诺承包期满，不作补偿。2012年8月4日沙场所谓的经营没有事实基础。4.上诉人对赔偿事项未尽举证责任。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人新昌县钦寸水库移民安置办公室未提交书面答辩意见，当庭陈述，其不是适格被告。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。 本院认为，《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县钦寸水库库区企业（个体工商户）补偿补助实施细则的通知》（新政办发（2013）126号）（以下简称“《通知》”）规定，实际经营场地在库区搬迁范围内的企业或个体工商户，具备一定条件，经过一定程序，可以获得相应的补偿或补助。同时又规定“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理”。上诉人沙石场建在钦寸水库库区之内，被上诉人指挥部作为上述《通知》确定的安置补偿主体，应当主动对其库区包括上诉人在内的搬迁企业做出相应的处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第（一）项之规定，被上诉人指挥部认为上诉人未向其提起申请，不符合法定起诉条件的理由缺乏法律依据。被上诉人指挥部在二审庭询中承认上诉人属于特殊行业的补助，需要另行处理。在这种情况下，被上诉人指挥部既没有与上诉人就补偿补助事项协商并达成一致，亦没有作出相应的书面处理决定，明确是否对上诉人进行补偿补助、如何进行补助，仅以尚未制订另行处理的规则为由长期搁置，属于怠于履行职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。一审法院仅以上诉人提出的补偿数额缺乏依据为由直接驳回上诉人的诉讼请求，不利于监督行政机关及时履行职责，使行政争议及时得到化解，对此本院予以指正。 综上，上诉人的部分上诉理由本院予以采纳。一审判决适用法律错误，本院予以指正。鉴于相关处理细则尚有待于被上诉人指挥部另行制订，本案直接判决补偿数额的条件尚不成熟。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销诸暨市人民法院（2019）浙0681行初68号行政判决。 二、责令被上诉人新昌县钦寸水库工程建设指挥部在本判决生效之日起60日内对上诉人新昌县新林金氏沙石场的补偿补助请求作出处理。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人新昌县钦寸水库工程建设指挥部负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 范卓娅 审判员 傅芝兰 二〇二〇年一月十九日 书记员 谈亚红