浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1961号上诉人（原审原告）楼基同，男，1957年1月11日出生，汉族，住浙江省浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路38号。法定代表人俞佩芬，县长。委托代理人沈卫东，浙江良友律师事务所律师。楼基同诉浦江县人民政府房屋行政强制一案，浙江省金华市中级人民法院于2019年10月12日作出（2019）浙07行初412号行政裁定。楼基同不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。楼基同起诉称，其系浦江县浦南街道办事处文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地及房屋。2017年1月，经浦江县城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造。因楼基同认为文溪村城中村改造不合法、补偿安置不合理，所以不同意搬迁。然，2018年4月14日，浦江县人民政府对楼基同的房屋组织实施了强制拆除，屋内用品全部被毁，楼基同一家无家可归。楼基同认为，其房屋及房屋占用的土地尚未被依法征收，依法享有的物权应受法律保护，浦江县人民政府强拆其房屋，侵害了楼基同的财产权。请求确认浦江县人民政府于2018年4月14日拆除其位于浦江县浦南街道办事处文溪社区浦02-01-A1041、浦集用（2002）字第0105-308号集体土地使用证项下房屋的行政行为违法；诉讼费由浦江县人民政府承担。原审法院认为：楼基同认为浦江县人民政府强制拆除了案涉房屋而提起本案诉讼，但浦江县人民政府对该事实明确予以否认。根据本案现有证据，无法认定浦江县人民政府直接实施或委托他人实施了对案涉房屋的拆除。并且，本案系因浦江县实施城中村改造引发，根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第三条、第四条规定：“县城中村改造工作领导小组负责统筹全县城中村改造工作，研究制定县城中村改造的指导性政策，协调解决县城中村改造的重大问题”；“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，应当建立健全组织领导机构，全力推进本辖区城中村改造工作。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置和社会稳定工作”。即浦江县人民政府系城中村改造工作的规范制定和指导单位，相关具体工作则由街道办事处和村（社区）实施。综上，无论从事实证据还是从规范性依据来看，均不能认定系浦江县人民政府实施了对楼基同主张的案涉房屋的拆除行为，故楼基同的起诉明显缺乏事实根据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回楼基同的起诉。楼基同上诉称：被上诉人浦江县人民政府系涉案房屋的拆除主体，一审被告主体适格。一审裁定驳回上诉人的起诉系认定事实、适用法律错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。由此可知，在涉案城中村改造工作中，街道办事处、村（社区）的职权均来自于地方政府规范性文件的规定，该规范性文件的发布主体系浦江县人民政府，故街道办事处、村（社区）的职权系来自浦江县人民政府的授权，而非来源于法律、法规、规章的授权。基于此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款之规定，街道办事处、村（社区）在涉案城中村改造工作中实施的行为均属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的受被上诉人浦江县人民政府委托实施的行为，强拆行为当然也包含于此。故针对受行政机关委托所实施的强拆行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，应以委托机关浦江县人民政府为被告，被上诉人一审主体适格。上诉人为维护自身合法权益，依法提起上诉，请求二审法院依法撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。浦江县人民政府答辩称：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款、第二十四条的规定不适用于本案。1.浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道办事处）不是浦江县人民政府的内设机构，也不是派出机构，更不是其他组织，它是浦江县人民政府的派出机关，能够独立承担法律责任。2.根据属地管辖原则，对于本辖区范围内发生的诸如城中村改造之类的涉及民生的事务，作为街道办事处本身就有责任参与并承担相应的责任。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》只不过对街道办事处的这种责任予以明确，这不是授权，更不是委托。3.文溪社区实施本社区城中村改造，这不是县政府委托其实施的行为。文溪社区制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，并报县城中村改造工作领导小组办公室批复，补偿安置协议，腾空验收单等均由社区跟各住房改造户签订。4.被上诉人事实上也并未组织人员对上诉人的房屋实施拆除。上诉人关于浦江县人民政府系涉案房屋的拆除主体，一审被告主体适格的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审审理中，浦南街道办事处向本院提交书面情况说明称“浦南街道办事处是文溪村城中村改造集聚区安置的责任主体。……文溪村（社区）受浦南街道办事处的领导，具体实施文溪村城中村改造工作。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人提起诉讼，请求确认被上诉人浦江县人民政府拆除其涉案房屋的行为违法，并提交了《关于同意的批复》（浦城改办[2017]4号）、《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请示》（浦城改办[2016]2号）及照片等证据材料，证明其上述主张。但上述证据材料均无法认定被上诉人浦江县人民政府实施了上诉人主张的涉案拆除房屋的行为。被上诉人浦江县人民政府对上诉人主张的事实均未予自认，并提交《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》等证据材料。该《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第三条规定，“县城中村改造工作领导小组负责统筹全县城中村改造工作，研究制定县城中村改造的指导性政策，协调解决县城中村改造的重大问题”；第四条规定，“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，应当建立健全组织领导机构，全力推进本辖区城中村改造工作。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置和社会稳定工作”。二审期间，浦南街道办事处亦出具情况说明，明确其系涉案房屋拆除行为的责任主体。综合上述情况，原审法院认定上诉人的起诉缺乏事实根据，对其起诉予以驳回，结论并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇二〇年一月十七日书记员 吴国宏