北京市大兴区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0115行初316号原告岳玉梅，女，1963年11月21日出生，汉族，原北京铁路局北京车务段黄村站退休职工，住北京市大兴区。委托代理人段福惠，北京正山律师事务所律师。委托代理人张德平，北京正山律师事务所律师。被告北京市大兴区住房和城乡建设委员会，住所地北京市大兴区兴政街29号。法定代表人芦亚静，主任。委托代理人李飞群，男，北京市大兴区住房和城乡建设委员会公职律师。委托代理人任新伟，北京市京兴律师事务所律师。第三人中国铁路北京局集团有限公司，住所地北京市海淀区复兴路6号。法定代表人赵春雷，董事长。委托代理人许瑞洪，男，1959年10月20日出生，汉族，中国铁路北京局集团有限公司企业管理和法律事务处副处长。委托代理人于浩，男，1981年10月17日出生，汉族，中国铁路北京局集团有限公司北京车务段职工。原告岳玉梅不服被告北京市大兴区住房和城乡建设委员会（以下简称：大兴住建委）作出的《关于大兴区黄村自管19号房屋立即解危的通知》（以下简称：《通知》）及《公告》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月15日受理此案。本院受理后，于2018年11月19日向被告大兴住建委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告岳玉梅及其委托代理人段福惠、张德平，被告大兴住建委委托代理人李飞群、任新伟到庭参加诉讼。因《通知》、《公告》亦针对涉案房屋所有权人作出，经本院询问，涉案房屋所有权人中国铁路北京局集团有限公司不申请作为共同原告参加诉讼，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2019年3月15日再次公开开庭审理本案，原告岳玉梅及其委托代理人张德平，被告大兴住建委委托代理人李飞群、任新伟，第三人中国铁路北京局集团有限公司委托代理人许瑞洪、于浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月12日，被告大兴住建委作出《通知》及《公告》，《通知》载明：“大兴区黄村自管19号房屋的所有权人、使用人：2018年10月，北京市大兴区人民政府林校路街道办事处委托国质(北京)建设工程检测鉴定中心，对大兴区黄村自管19号房屋进行危险性鉴定，经鉴定该房屋危险性等级为D级，房屋为整幢危房、且无修缮价值，建议整体拆除。根据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》（市政府令第229号）的规定，为了避免发生安全事故，请上述房屋的所有权人、使用人立即停止危险房屋的使用，并于2018年11月28日之前搬出该房屋。逾期不搬出的，北京市大兴区人民政府将依据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第十九条第二款规定，组织有关部门强制搬出并妥善安置。因逾期不搬出的，发生房屋安全责任事故的，由所有权人、使用人依法承担相应的民事责任或行政责任；情节严重，构成犯罪的，由公安机关依法追究刑事责任。”《公告》的内容与《通知》基本一致。原告岳玉梅诉称，原告岳玉梅是北京市大兴区黄村镇自管房19号使用权人，该自管房为北京铁路局北京车务段分配给岳玉梅的宿舍公房两间（建筑面积47.61平方米）。因黄村七街地块列入拆迁项目，原告上述房屋被划入拆迁范围之内。动迁后，原告从未看到项目拆迁许可证公示，拆迁人大兴黄村七街拆迁指挥部亦很少与原告进行协商。由于双方没有达成拆迁补偿协议，北京市大兴区人民政府林校路街道办事处委托国质(北京)建设工程检测鉴定中心，对原告住房进行了危险性鉴定。并据此鉴定，被告作出了《通知》及《公告》，要求原告限期搬离。被告未依照法定程序行使行政职能，作出违法行政行为，严重侵害了原告的合法权益。一、被告裁决程序多处违法，导致行政行为实体结果严重损害原告权益。依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，被告作为拆迁补偿安置纠纷行政裁决机关，行使行政职能须严格遵循法定程序，以事实为依据、以法律为准绳，坚持公平、公正、及时的原则。然而，被告为被诉行政行为的过程中，随意性极强，忽视争议双方利益之争的事实客观情况，亦不严格依据相关法律，程序严重违法，极不公正：1、被告未向原告出示拆迁许可证、拆迁安置补偿标准等相关文件。原告要求按照标准依法测量并进行赔偿合理合法。但被告拒绝出示，并通过北京市大兴区人民政府林校路街道办事处委托国质(北京)建设工程检测鉴定中心，出具《鉴定报告》认定上述房屋为整幢危房、且无修缮价值，建议整体拆除。并出具《公告》要求原告限期搬离，否则组织有关部门强制搬出。被告作为拆迁补偿安置纠纷行政裁决机关，不仅不维护被拆迁居民的合法权益，还为了帮助拆迁单位收房，出具此种鉴定报告，强行要求原告搬离，严重违反我国《行政法》相关规定。2、被告既未听取原告主张、申辩意见，又未针对双方达不成拆迁补偿安置协议的实际核心问题进行实质性调查，更没有组织双方进行调解，违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》关于“组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决”的规定。3、被告未依法核实原告的补偿安置要求是否合理，亦未依法核实拆迁人提供的补偿安置标准是否合法、合理。被告在双方没有达成拆迁安置补偿协议的情况下，强行要求原告搬离，严重侵害了原告的合法权益。二、被告作为要求原告限期搬离主要事实依据的鉴定报告，无论在实体上还是程序上均存在违法之处，依法不应作为行政行为的依据。1、《鉴定报告》没有进行公示和说明。被告仅向原告表示，该房屋被评估为危房，但具体鉴定方法、依据标准、实际数值及评估过程是否合法、鉴定人员是否有资质等均不得而知。2、鉴定机构没有经过原告允许，也没有进入原告屋内进行测量、取样、拍照等鉴定必要条件，故其进行鉴定所依据的信息及数据从何而来、是否真实亦不得而知。相邻房屋进行拆除时，将原告房屋损坏，不仅未按承诺给原告进行修复，还以破坏后的房屋情况作为鉴定依据，即认定原告房屋为危房，显然既不真实也不合法。3、鉴定机构选择存在程序违法情形，未按照规定通过招投标选择。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》实施意见规定，建设项目拆迁居民户数在500户以上或者拆迁总费用在8000万元以上的，应当通过招标投标方式确定受托拆迁单位和评估单位。本案所涉项目拆迁居民数量、拆迁总费用均超过了前述标准，但评估机构的选择却并未依法通过招投标程序，存在明显程序瑕疵。被告依据此种《鉴定报告》即认定原告所住房屋为危房，缺乏事实依据及法律依据。三、涉案拆迁项目拆迁单位取得拆迁许可证存在违法情形，且并未进行公示。1、依法行政的内涵就是要求行政机关在行使职权时不但要符合实体法规定，也要遵循程序法规定。程序正义是实体结果正义的前提和基础。涉案拆迁项目所涉及的居民多达数百户，房屋又是人们最基本的生活资料。根据《行政许可法》之规定，行政许可直接涉及申请人、利害关系人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有听证权;行政机关有义务组织听证。但是，本案被告既未告知原告享有要求听证的权利，也没有就拆迁许可事宜组织听证，在许可程序上严重违法，侵害了原告的合法权益。2、涉案拆迁项目拆迁许可申报时无安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。本案中，涉案拆迁项目既无安置房屋证明，也没有拆迁补偿安置资金使用承诺书。原告多次向被告申请行政公开，但被告屡次推脱，至今无果。原告希望了解搬迁后的安置方案，被告也拒不告知。综上所述，被告作出的行政行为在程序上和实体上均存在违法之处。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求依法作出公正判决。诉讼请求：判决撤销被告作出的《通知》以及《公告》。在举证期限内，原告岳玉梅向本院提交以下证据材料：1、证明，证明涉案公房是北京铁路局北京车务段的自管公房；2、《通知》，证明被告作出了涉案的行政行为；3、国质（北京）建设工程检测鉴定中心资质；4、房屋安全鉴定机构名录；证据3、4证明该国质（北京）建设工程检测鉴定中心并不是被告大兴住建委设立的鉴定机构，也未在北京市住建委备案，不具备鉴定的主体资格。5、照片，证明房屋不存在房盖下沉、屋盖腐朽及墙面大面积损坏的情况；6、致黄村七街项目拆迁滞留户的一封信，证明房屋早已被列入拆迁范围，被告以解危代拆迁，其行政行为明显不当。被告大兴住建委辩称，根据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第三条第一款、第十九条的规定，被告有权对鉴定为整体拆除的危险房屋的使用人发放书面通知，责令其搬出危险房屋的法定职权。被告于2018年11月1日接到国质(北京)建设工程检测鉴定中心《关于房屋安全鉴定的告知书》及《鉴定报告》，报告称其接受北京市大兴区林校路街道办事处的委托对原告岳玉梅居住的大兴区黄村自管房19号房屋进行房屋危险性等级鉴定，经鉴定岳玉梅居住的大兴区黄村自管房19号房屋危险性等级为D级，房屋为整幢危房、且无修缮价值，建议整体拆除。接到告知书及鉴定报告后，被告对相关情况进行了核实。为了避免发生安全事故，消除安全隐患，核实完毕后，被告于2018年11月12日粘贴了相关公告，并对大兴区黄村自管房19号房屋作出解危通知，要求涉案房屋的所有权人、使用人搬离危险房屋，并于同日进行了送达。综上，被告2018年11月12日作出的《通知》及《公告》事实认定清楚，程序合法。原告要求撤销没有法律依据，其主张与事实、法律不符，请求依法驳回原告的诉讼请求。在举证期限内，被告大兴住建委向本院提交以下证据材料：1、报告编号为GZZX/2018-JC-465（I）的《鉴定报告》、《关于房屋安全鉴定的告知书》，证明被告大兴住建委于2018年11月1日接到国质（北京）建设工程检测鉴定中心报送的《鉴定报告》，《关于房屋安全鉴定的告知书》；2、统一社会信用代码证书；3、法人授权委托书；4、贾淑丽居民身份证复印件；5、李宝全居民身份证复印件；6、询问笔录；7、房屋现场核实工作记录、房屋现场照片；证据2-7证明林校路街道办事处排查中发现有关房屋存在重大安全隐患，影响公共安全，委托国质（北京）建设工程检测检验鉴定中心进行安全鉴定，被告对相关情况进行了核实。8、《公告》；9、《通知》；10、送达回证；11、公证书。证据8-11证明被告接到危房鉴定报告后按照规定对涉案房屋制作了《公告》、《通知》，并进行了送达，程序合法，事实认定清楚，原告要求撤销没有事实及法律依据。第三人中国铁路北京局集团有限公司述称，被告是行政机关，对于其职权范围内的行为我方不持异议，但是对我方职工拆迁政策应依法解决，对我单位职工的利益应予以保护。在举证期限内，第三人中国铁路北京局集团有限公司未向本院提交证据材料。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告岳玉梅提交的证据材料，经质证，被告大兴住建委对证据1的真实性认可，认为从面积看，《鉴定报告》的鉴定对象是原告的公租房，并非原告所述的自建房；对证据2认可；对证据3、4的真实性认可，证明目的不认可，认为鉴定机构未在北京建委备案不代表鉴定报告无效，原告方有权利对鉴定报告提出重新鉴定申请，目前原告并未提出重新鉴定，在该鉴定报告没有被推翻的前提下，是合法有效的；对证据5认为属于鉴定报告指向的公租房，不能证明房屋无安全问题；对证据6认为与本案无关。第三人中国铁路北京局集团有限公司对全部证据不发表质证意见，由法院认定。经审查，原告岳玉梅提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，证据5、6不能达到其证明目的，本院不予采纳；其他证据具备真实性、合法性、关联性，能够达到其证明目的，本院予以采纳。对被告大兴住建委提交的证据材料，经质证，原告岳玉梅对证据1的合法性不认可，认为涉案的公房是北京铁路局北京车务段的自管房，是分给原告使用的，鉴定报告写的是北京大兴黄村自管房19号，与事实不符。且鉴定的对象错误，鉴定报告指向的对象是原告的自建房。原告承租的是二层的楼房，不是单层房屋，也不是70年代建设，是1990年分给原告的。鉴定报告鉴定的是砖混的，是自建的。房屋不存在危险情况，现在仍然很结实，不存在下沉、腐朽的情况。申请鉴定的主体不合法，街道办并非涉案房屋的所有权人、使用权人，不具备委托人主体资格。鉴定中心不具备相应的鉴定资质，没有在北京市住建委备案。涉案鉴定报告不符合法定的形式要件，未附资质证书，鉴定人签字仅一人。鉴定程序不合法，鉴定机构未对房屋进行调查、勘测，未向原告问询情况，也没有向产权单位问询。该鉴定报告没有骑缝章，报告中的照片均是自建房。告知书是依据鉴定报告，故告知书亦不合法；对证据2的真实性没有异议，但认为街道办不能作为鉴定的申请人；对证据3-6的合法性不认可，认为证据6中对房屋权属的表述与实际不符，该房屋并非危房，不存在重大的安全隐患；对证据7的合法性不认可，意见同证据6，且该证据有伪造的嫌疑，证据写明为现场调查，但却是打印件。照片中的裂痕是由于拆迁导致，不是自然形成；对证据8的合法性、证明目的不认可，认为并未注明公告的地点、时间，无法证明该内容进行了公告；对证据9的合法性不认可，是被诉行政行为；对证据10认可送达了相关材料；对证据11的合法性不认可，认为公证内容不合法，且根据公证程序规则相关规定，公证应当有二人共同办理。第三人中国铁路北京局集团有限公司对全部证据不发表质证意见，由法院认定。经审查，被告大兴住建委提交的证据8、9系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据具备真实性，但不能证明被告大兴住建委作出被诉行政行为合法。经审理查明，1996年，原北京铁路局北京车务段黄村站将黄村站铁路宿舍公房两间分配给原告岳玉梅居住使用。2018年11月1日，国质(北京)建设工程检测鉴定中心作出GZZX/2018-JC-465(I)号《鉴定报告》及《关于房屋安全鉴定的告知书》，其中《鉴定报告》载明：“岳玉梅所居住公房位于北京市大兴区黄村自管房19号，为单层砖混结构房屋，建于二十世纪七十年代。该房屋产权单位为北京铁路局，现由自然人岳玉梅居住使用。为确定该房屋是否安全及危险程度，大兴区林校路街道办事处委托国质(北京)建设工程检测鉴定中心对该房屋进行房屋危险性鉴定。鉴定结论及建议如下：……根据该房屋地基、基础及上部结构的危险性等级，综合评定岳玉梅所居住公房的危险性等级为D级。建议：该房屋为整幢危房，且无修缮价值，建议整体拆除”。同日，被告大兴住建委收到该《鉴定报告》、《关于房屋安全鉴定的告知书》。2018年11月2日，被告大兴住建委对北京市大兴区林校路街道办事处副主任李宝全制作询问笔录，并到原告岳玉梅居住房屋现场进行核实。2018年11月12日，被告大兴住建委作出《通知》、《公告》，于同日将《通知》、《公告》张贴在涉案房屋上，并由北京市志诚公证处对《通知》的送达过程进行公证。另查，涉案房屋的所有权人系北京铁路局，现更名为中国铁路北京局集团有限公司。再查，国质(北京)建设工程检测鉴定中心未在北京市住房和城乡建设委员会备案，亦非由市、区住房和城乡建设委员会设立。本院认为，依据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第三条第一款、第十九条之规定，被告大兴住建委具有对辖区内鉴定为整体拆除的危险房屋的使用人发放书面通知，责令其搬出危险房屋的法定职权。依据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第十三条第一款之规定，房屋安全鉴定机构从事房屋建筑安全评估、安全鉴定活动应当向市住房城乡建设行政主管部门备案。《城市危险房屋管理规定》第六条规定，市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构，负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。可见，进行房屋安全鉴定的机构应为在北京市住房和城乡建设委员会备案的鉴定机构或者由市、区住房和城乡建设委员会设立的鉴定机构。本案中，国质(北京)建设工程检测鉴定中心未在北京市住房和城乡建设委员会备案，亦非由市、区住房和城乡建设委员会设立，不符合相关法规规定，被告大兴住建委依据该鉴定中心制作的鉴定报告作出本案《通知》，属主要证据不足。另依据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第十七规定，委托人及利害关系人对房屋建筑安全鉴定结论有异议的，可以向市房屋安全鉴定管理机构申请重新鉴定，市房屋安全鉴定管理机构可以组织重新鉴定。同时，按照正当程序原则，行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为前，应当听取行政相对人的陈述和申辩意见。本案中，被告大兴住建委在作出《通知》前并未核实原告岳玉梅是否收到相关鉴定报告，亦未履行听取行政相对人陈述、申辩意见的程序，违反了上述正当程序原则，应属违法。综上，对原告岳玉梅要求撤销被告作出的《通知》的诉讼请求，本院予以支持。因《公告》内容与《通知》基本一致，属于对《通知》的告知，并未对原告岳玉梅增设新的权利义务，故对原告岳玉梅要求撤销被告作出的《公告》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市大兴区住房和城乡建设委员会于二〇一八年十一月十二日作出的《关于大兴区黄村自管19号房屋立即解危的通知》。二、驳回原告岳玉梅的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市大兴区住房和城乡建设委员会负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  韩媛媛人民陪审员  宋 军人民陪审员  宋玉英二〇二〇年一月六日法官 助理  范少方书 记 员  吕海情