河南省伊川县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0329行初33号原告：赵西周，男，汉族，1957年12月6日生，住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人：李长东、申鑫（实习），北京市京师律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府，住址：河南省洛阳高新技术产业开发区丰李镇丰李村，统一社会信用代码：11410311005427441H。法定代表人：李占伟，镇长。委托诉讼代理人：魏会智，河南益唐律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：王建方，男，汉族，1990年10月13日生，住河南省栾川县，该单位工作人员，一般代理。原告赵西周诉被告洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府（以下简称丰李镇人民政府）作为类其他行政管理行政撤销一案，2019年8月19日本院立案后，本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭进行了审理。原告赵西周及诉讼代理人李长东、申鑫，被告诉讼代理人魏会智、王建方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵西周的诉讼请求如下：1、请求撤销被告作出的丰综2019（00104）整改通知；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告在洛阳市高新区丰李镇李王屯村拥有的两处房屋，一处是继承于父亲赵??娃的祖宅，拥有其父亲的宅基地证明；一处为1996年向村民委员会申请宅基地后修建的宅基地房屋。因丰李片区开发建设，原告的两处房屋均被纳入征收范围之内。2019年8月1日，丰李镇综合执法大队针对原告继承于父亲赵??娃宅基地房屋作出了丰综2019（00104）《整改通知》（以下简称“整改通知”），认定原告的房屋未取得规划部门手续，违反了《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》的有关规定，要求原告在接到通知后的3日内拆除违法建筑。原告认为：原告的房屋不应认定为违法建筑，且丰综2019（00104）《整改通知》作出程序违法、法律适用错误。具体理由如下：一、原告系房屋的所有权人，被告向原告儿子赵向阳作出的丰综2019（00104）整改通知，对原告不具有法律效力。本案中，涉案房屋由原告父亲所建，父亲离世后，原告便取得房屋的所有权并居住至今，期间，原告并未实施任何行为将房屋的所有权转移给儿子赵向阳，而被告将房屋所有权视为原告的儿子所有，下达《整改通知》，对原告不具有约束力。二、被告作出《通知》认定原告房屋为违法建筑，没有事实依据，适用法律错误，超越职权：1、原告房屋为合法建筑，根据国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办法明电［2003］42号规定：“……四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据先行有关法律法规补办手续”。原告的房屋系其父亲所建，建设年代久远，受当时农村发展程度及行政管理情况等因素，农村集体土地上建造的缺少房屋建设手续或完全缺乏建设手续情况普遍。被告应当按照法律规定考虑实际情况，不是一刀切将房屋认定为违建限期拆除，如强制拆除则有处罚过当之嫌。2、原告的房屋在城市建设规划范围内，被告依据《河南省村庄和集镇会》作出的《整改通知》，适用法律错误，超越职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条，《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第二条，涉案土地已经被纳入城市规划区范围内，即使原告存在违法城乡规划的行为，也应有县级以上城乡规划部门进行认定，被告并无对城市规划区范围内违反规划行为认定的职权。三、人民政府发布的征收公告被告在丰李镇人民政府未与原告达成协议的情况下，认定原告的房屋系违法建筑，行政目的不纯。原告在涉案房屋居住至今，一直未有任何行政机关告知原告房屋违法，但在2019年1月15日被告发布了《公告》，涉案房屋被纳入征收范围，被告于原告多次协商无果，被告采取作出涉案整改通知，属于行政机关滥用行政权力的行为。被告丰李镇人民政府辩称：一、原告赵西周不是适格的原告，法庭应裁定驳回原告起诉。原告赵西周自称该房屋系其父亲所建，原告父亲离世后，原告便取得房屋的所有权居住至今。但原告赵西周并未向法庭出示任何证据证明该房屋系其父亲建造。农村房屋在没有办理不动产产权登记证书，没有建房合同等证据的情况下，认定房屋的所有权或使用权仅仅能以现在的实际使用推定产权人，被告在清查该房屋地上附属物情况时，是赵西周的儿子赵向阳代表该房屋的所有权人在附属物调查表上签字，赵西周对该行为未提出过异议，且赵西周与赵向阳已经分户，办理了两个独立的户口本，如房屋归赵西周所有，赵向阳不会在调查表上签字，因此，该房屋的产权人系赵向阳所有，赵西周跟本案无实际利害关系，应裁定驳回原告起诉。二、被告具有认定违法建筑的职权，被告下达《整改通知》系依法行政。根据《城乡规划法》第六十五条、河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七十三条，涉案房屋坐落于丰李镇李王屯村，系丰李镇下辖行政村，在丰李镇乡村规划区内，被告具有认定违反城乡规划的行为违法的职权，经查询相关档案资料，未查询到赵向阳的房屋办理过规划许可证等证照，因此要求整改合理合法。原告起诉状提及的文件“国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办法明电［2003］42号”，经被告在国务院网站，并未发现有该文件，即使文件真实存在，该文件系在2008年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》之前的文件，该文件的效力次于法律或行政法规，应以法律法规为准。三、原告未向法庭提交证据证明该房屋系合法建筑的证据，原告认为自己的建筑系合法建筑，原告负有举证责任，但原告没有向法庭出示证据证明系合法证据，因此原告应承担举证不能的后果。原告赵西周向法院提交如下证据：证据一、公民身份证复印件一份、宅基地复印件一份、户口登记簿复印件一份、证人证言三份，证明原告的诉讼主体资格；证据二、丰综2019（00104）号整改通知一份，证明被告实施了具体行政行为；证据三、2019年1月15日《公告》一份，证明原告土地被列入征收范围之内；证据四、洛阳市丰李镇总体规划（2011-2020）修编公示及规划局界面截图；证据五、《关于丰李镇李王屯村域是否为城市规划区的认定》手机截图一份，证明原告宅基地房屋所在地块已列入城市规划区。被告丰李镇人民政府经质证称：对证据一身份证无异议，对宅基证真实性和证明方向均有异议，因为1985年的宅基证应该是作废了，若宅基证真实恰恰证明原告多占集体土地，证明是违法建筑，对证人证言真实性有异议，证人应出庭作证，书面证言无法分辨真实性；对证据二真实性无异议，但证明方向有异议，整改通知发放人是赵向阳，原告和赵向阳已分户，该产权应系赵向阳所有，恰恰证明该房屋和原告无关，原告主体不适格；对证据三真实性有异议，证据是照片不是原件；对证据四有异议，证据模糊不清，且是网络下载资料，不能证明丰李镇属城市规划区，虽然被告上级单位属洛阳市高新区但丰李镇还是乡镇单位仍然使用乡镇规划，不适用城市规划；对证据五有异议，因为证据不是原件无法核实其真实性，不能证明原告的证明目的。被告丰李镇人民政府为证明其行政行为合法性，向本院提交以下证据：第一组证据：证据一、高新派出所出具的赵向阳及家庭户籍证明；证据二、高新派出所出具的赵西周及家庭户籍证明；证据三、赵向阳签字的洛阳高新区棚户区改造集体土地附属物调查登记表；证据四、赵西周签字的洛阳高新区棚户区改造集体土地附属物调查登记表；证明方向：赵西周和赵向阳已经分户，赵西周和赵向阳分别是各自家庭的户主，办理了两个独立的户口本。农村的房屋没有办理不动产产权登记证书，在没有出示建房合同等证据的情况下，认定房屋的所有权或使用权仅能以现在的实际使用推定产权人，被告在清查该房屋地上附属物情况时，是赵西周的儿子赵向阳代表该房屋的所有权人在附属物调查表上签字，对赵向阳代表该房屋产权人在附属物调查表上签字的行为，赵西周从来没有向被告提出过异议，没有向被告主张过该房屋的所有权。如果该房屋系赵西周所有，赵向阳就不会在调查表上签字，说明赵向阳自己也认为该房屋系赵向阳所有，而不是赵西周所有。因此，该房屋的产权人系赵向阳所有，而不是赵西周，赵西周和本案没有实际利害关系，不是行政诉讼法上的适格原告，法庭应裁定驳回原告的起诉。第二组证据：证据五、丰李镇政府向赵向阳下达的整改通知（存根）；证据六、李王屯村15组宅基地清册；证据七、金妙荣房屋调查登记表；证明方向：1、2019年8月1日丰李镇政府向赵向阳下达整改通知，赵向阳拒签，工作人员把该通知贴在赵向阳家住宅大门外墙壁上；2、赵向阳的房屋超过宅基地面积，系违法建筑。3、丰李镇人民政府具有认定违法建筑的职权，下达《整改通知》系依法行政。原告赵西周对被告丰李镇人民政府提交的证据经质证称：对证据一、二真实性、合法性无异议，关联性和证明目的不予认可，原告认为赵西周与赵向阳是否分户，与本案并无关联，涉案房屋不因分户情况而变更其所有权，在父亲去世的情况下其儿子赵西周根据继承获得所有权，被告将其爷爷的房子在父亲还在世的情况下认定为孙子所有，是没有法律依据的。对证据三真实性、关联系予以认可，合法性和证明目的不予认可，两份附属物调查登记表时间分别为2019年1月27日和2019年1月24日，原告提交的征收公告和被告作出的征收公告时间为1月15日，即刚确定了征收范围被告便作出了涉案的整改通知，恰恰证明了被告实施被诉行政行为不具备正当性，同时证据三中产权人处为赵向阳但签字的却是赵重阳，根据被告的逻辑如果根据附属物登记表确认该处房产归谁所有，那么产权人是否应该是赵重阳，反而证明了被告进行附属物调查时过程粗糙、管理混乱，被告以此调查结果认定物权证明，没有依据，也不符合情理。关于第二组证据，证据五的真实性、关联性、合法性予以认可，证明目的不予认可，恰好证明被告实施了被诉行政行为，且作出行为违法，适用法律错误，对证据六三性和证明目的均不予认可，宅基地清册里，赵??娃面积为200平方米，其他几户均大于原告继承而来的宅基地房屋面积，被告却仅对原告做出了涉案通知，属于选择性执法。证据七与本案无关联性，综上，被告证据声称原告房屋是超过宅基地面积而认定为违法行为，但被告并未提供原告超过宅基地面积的证据，同时超过宅基地面积应当适用的是土地管理法及其实施条例，而不是被告所称的违反了乡村规划，而且涉案房屋到底是属于城市规划区还是乡村规划区，被告在作出涉案行政行为时应该提交属于乡村规划区的证据，同时证明原告该处房屋违反了城乡规划。根据当事人陈述和审查确认的证据，本院认定事实如下：原告赵西周家庭房屋位于丰李镇李王屯村，因丰李片区的开发建设被纳入征收范围。2019年8月1日，丰李镇综合执法大队向赵向阳发出丰综2019（00104）整改通知，内容为：你户在未取得规划部门手续下进行建设，已违反了《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》有关规定。请你户在接到通知后3日内拆除违法建筑，逾期不拆者，将按有关规定处理。原告赵西周不服，诉至本院。根据原、被告双方的诉请及证据，本院总结争议焦点如下：一、原告赵西周是否具备诉讼主体资格问题；二、被告丰李镇人民政府是否具备作出的丰综2019（00104）整改通知的主体资格及行政行为合法性问题。（2019）原告赵西周是否具备诉讼主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被告作出的行政行为影响了原告作为家庭成员居住房屋的利益，故本案原告作为涉案房屋的居住者及家庭成员，具有诉讼主体资格。二、丰李镇人民政府是否具备作出丰综2019（00104）整改通知的主体资格及行政行为合法性问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故丰李镇人民政府具备对乡、村庄规划区内违反城乡规划行为进行查处的主体资格。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条和第四十四条之规定，对于违法建筑的强制拆除程序是：城乡规划主管部门确定违法建筑事实后，作出责令停止建设或者限期拆除的决定，同时告知当事人对该决定享有的行政复议和行政诉讼权利。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应对其进行履行义务的催告，催告应告知当事人陈述和申辩的权利。催告同时，应当进行公告，限期当事人自行拆除。当事人在规定期限内不拆除的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告应对作出行政行为的合法性承担举证责任。被告未能举证证明原告违法行为系被告管辖范围内，即乡村规划区，且在被告作出行政行为期间，被告未向原告下发《拆除违法建设催告书》、《强制拆除违法建设决定书》，相关复议或者诉讼权利均未告知。故被告作出的行政行为违法，原告诉求成立。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款之规定，判决如下：撤销被告洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府对原告作出的丰宗2019（00104）整改通知，被告洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府可对原告赵西周家庭房屋涉及违建问题重新作出行政行为；案件受理费50元，由被告洛阳高新技术产业开发区丰李镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向河南省洛阳市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  方政伟人民陪审员  张婵欣人民陪审员  晋社军二〇二〇年一月十六日书 记 员  白银丹