广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤民终2396号上诉人（原审原告、反诉被告）：广东怡顺投资有限公司。住所地：广东省广州市天河区岐山路183号广州油制气厂内综合楼206房。法定代表人：吴艳群，该公司董事长。委托诉讼代理人：林晓东，广东导正律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢志勇，广东导正律师事务所律师。被上诉人（原审被告、反诉原告）：广州燃气集团有限公司。住所地：广东省广州市天河区临江大道3号2301房。法定代表人：乔武康，该公司总经理。委托诉讼代理人：李纲，广州金鹏律师事务所律师。委托诉讼代理人：石永雄，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市城市建设投资集团有限公司。住所地：广东省广州市越秀区中山四路228号5-7楼11-12楼。法定代表人：朱志刚，该公司董事长。委托诉讼代理人：苏祖耀，广东经纶律师事务所律师。委托诉讼代理人：苏畅，广东经纶律师事务所实习律师。原审第三人：广州市土地开发中心。住所地：广东省广州市越秀区豪贤路195号21楼。法定代表人：华而实，该单位主任。委托诉讼代理人：张翔，广东广信君达律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴业辉，广东广信君达律师事务所律师。上诉人广东怡顺投资有限公司（以下简称怡顺公司）因与被上诉人广州燃气集团有限公司（以下简称燃气集团公司）、广州市城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）、原审第三人广州市土地开发中心（以下简称土地开发中心）房屋租赁合同纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2018）粤01民初1352号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。怡顺公司上诉请求：撤销广州市中级人民法院（以下简称一审法院）裁定，发回重审。事实和理由：怡顺公司与广州油制气厂（以下简称油制气厂）于2002年4月10日签订的《租赁合同》系双方真实意思表示，属合法有效合同。（一）1999年11月5日及2002年4月10日签订的两份《租赁合同》（以下分别简称1999年《租赁合同》及2002年《租赁合同》）约定的主要租赁标的物是铁路专用线及配套设施，而非仅划拨土地使用权。双方建立租赁关系的主要目的是为了盘活国有资产，解决国企富余职工安置问题，是符合当时国家政策的。双方在主观上没有恶意串通、侵占国有资产的目的，客观方面没有损害国家利益。怡顺公司在承租铁路专用线后按照土地用途使用标的物。怡顺公司能以37万元租金承租案涉标的物的前提是垫资782万元修建仓库、民房等，花费4800多万元解决400多名富余人员安置问题。租赁幼儿园房屋及206号办公室的前提是油制气厂需置换怡顺公司原办公场地。根据相关文件规定，铁路专用线货场必须配装卸货物的仓库等设备，油制气厂根本没有能力修建设施。怡顺公司在租赁铁路专用线时，按规定建设了配套设施，盘活了国有资产的使用，创造经济效益，并以比市场价优惠的价格优先向油制气厂供应优质煤炭，实现经济创收。怡顺公司承租场地不仅没有损害国家利益，反而使国有资产产生更大的经济效益。（二）怡顺公司以垫资782万元工程款冲抵租金的形式交付租金。油制气厂事实上没有租金收取，但出租土地收益转化为怡顺公司垫资修建铁路专用线配套设施的产权。将租金中所含土地收益上缴国家是油制气厂的义务，与怡顺公司无关。（三）怡顺公司与油制气厂2002年的《租赁合同》已在广州市国土资源和房屋管理局天河分局办理了备案登记，办理过程中燃气集团公司并未提出异议且配合提供了产权及委托手续，应当视为市、县人民政府土地和房屋管理部门对于案涉划拨土地出租的批准。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第45条的规定对于市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的转让、出租、抵押的形式并未作出明确规定和限制。应视同土地相关管理部门以默认的方式批准同意。（四）《暂行条例》第四十四条、第四十五条规定均属于管理性强制性规范，一审法院以此认定案涉《租赁合同》无效，属于对法条的理解和适用错误。（五）国有企事业单位对于划拨土地的出让、出租、抵押的现象非常普遍。对于将租金收益上缴国家的方式，未有相关规定明确。通常是国有企业将出租收益归入本公司收入或者上级单位的收入，再以利润上缴或者交税的方式将该部分利益上缴国家。《广州市房屋租赁管理规定》对此也未明确规定。综上，案涉两份《租赁合同》合法有效。燃气集团公司辩称，（一）2002年《租赁合同》第一条第1点明确租赁标的物包括“沿线土地、场地”。文义理解，不存在“主要租赁物是铁路专用线及配套设施”，土地使用权是次要租赁物的意思。从合同目的看，若只是对铁路专用线进行盘活，则没有必要加上沿线土地、场地，因为沿线土地租赁并不附着于铁路专用线的使用。怡顺公司没有提供任何证据证明修建了铁路专用线相关配套设施。《暂行条例》禁止划拨土地出租，并不考虑划拨土地使用权属于主要或次要租赁标的物。（二）怡顺公司称租赁的主要目的是盘活国有资产，解决国企富余职工安置问题与事实不符。广州市怡顺燃气工贸公司（以下简称怡顺1）、广州市怡顺燃气工贸有限公司（以下简称怡顺2）均为油制气厂下属企业，承担与油制气厂相同的职能，不存在必须与怡顺公司或吴艳群建立租赁关系盘活国有资产的必要。油制气厂将案涉场地先后无偿提供给怡顺1、怡顺2使用，不存在必须以土地使用权租赁方式开展业务的必要。关于安置问题，油制气厂派出人员为怡顺公司提供劳务，怡顺公司支付工资属于正常应支付的劳动报酬，并非员工安置费用。在《关于油制气厂分流工作方案等相应请示事项的批复》中明确了广州市煤气公司将油制气厂员工分流到二级核算单位或独立法人单位并承接在油制气厂的工龄，怡顺公司对于员工安置工作没有任何参与。案涉两份《租赁合同》系油制气厂厂长姚瑞灿与吴艳群恶意串通，损害国家利益的合同。姚瑞灿、张贤、吴艳群等人在2002年明知油制气厂即将关停的情况下仍签订租期长达20年的2002年《租赁合同》，并虚构782万工程款抵扣租金以达到免费使用涉案场地的目的。且土地使用权未评估，租金价格23年来保持每年37万元不变，并设定明显不合理的违约金条款，吴艳群以承包怡顺公司的名义每年付给张贤不低于44万元的收益。大量证据均证明1999年和2002年的《租赁合同》是姚瑞灿、张贤与吴艳群恶意串通，损害油制气厂利益，侵吞国有资产的合同，应属无效。（三）怡顺公司称垫资782万元修建配套设施没有证据证明。1、2、3号仓库、焦油池及民工住房建成时间均早于怡顺公司成立的时间，且上述设施价值仅209万多，远低于782万元。且怡顺公司只提供了与第三方的一些发票，无法核实真实性。《租赁合同》的租赁备案登记并不代表土地和房屋管理部门对划拨土地出租的批准。合同备案登记只是形式审查，并不涉及合同效力认定。油制气厂的内部档案中并没有2002年的《租赁合同》备案，证据中的复印件是油制气厂同意办理《危险化学品经营许可证》而加盖的公章，怡顺公司事后添加“租赁备案”的字眼。案涉两份《租赁合同》属恶意串通损害国家利益致使合同无效。城投公司辩称，同意燃气集团公司的答辩意见。补充意见：（一）怡顺公司主张其以782万工程款冲抵租金，而其所指的三项工程造价仅为2091970元，怡顺公司并没有提供任何证据证明投资782万元。怡顺公司应该承担举证不能的责任。（二）1999年及2002年的《租赁合同》中，租赁标的明确为铁路专用线及周边土地，周边土地为租赁主要标的物之一。怡顺公司称铁路专用线是与油制气厂共同经营，其实是1994年吴艳群与油制气厂签订的承包合同，不是租赁合同的主要标的之一，租赁合同的主要标的为铁路专用线附属的1万多平方米的土地。（三）从1999年及2002年的《租赁合同》约定看，不仅出租人油制气厂没有任何租金收入，而且每年还倒贴496978元的铁路专用线包干维修费给承租人，违反等价有偿的民法原则，造成了国有资产的流失。（四）1999年及2002年的《租赁合同》约定了极其不合理的违约责任包括提前终止合同违约金、配套建设资金的损失、对外经营合作的损失、预期利益的损失等。1999年油制气厂在已明确知道自己将被纳入“退二进三”企业、即将被关停的情况下，仍与怡顺公司签订长达20年的《租赁合同》，而且约定了对自己不利的不合理的违约责任，不符合常理。案涉《租赁合同》涉及巨额国有资产交易，应符合严格的法定程序及公平的价格要求，而上述两份合同都没有符合。两份《租赁合同》没有经过油制气厂领导讨论通过，无上级部门批准，价格尤其不公平，可证明是恶意串通，损害国家利益的合同。土地开发中心述称，土地开发中心不是本案合同的当事人，与诉讼标的无法律上的利害关系。一审的处理结果未涉及到土地开发中心的权利义务，对原审结果没有不同意见。怡顺公司向一审法院起诉请求：1.燃气集团公司向怡顺公司退还铁路专用线的租金及利息、安置费及利息，赔偿经济损失和支付违约金等合计人民币25272.32万元；2.城投公司对燃气集团公司所负的上述债务承担连带责任；3.燃气集团公司、城投公司承担本案诉讼费、诉讼保全费。怡顺公司于2018年12月25日向一审法院提交申请，变更诉讼请求为：1.燃气集团公司向怡顺公司退还铁路专用线的租金及利息、赔偿预期利益、工程配套建设费、安置费等经济损失及利息（其中租金利息自2002年10月10日起算，预期利润、工程配套建设费、安置费的利息自2009年6月26日起算，按照中国人民银行同期贷款利率均计算至实际付款之日止，至起诉之日暂计为1000万元）和支付违约金等合计人民币26344.14万元；2.燃气集团公司赔偿怡顺公司经济损失共计9332万元（包括2009年6月至2016年8月期间怡顺公司支付工人工资、社保费用暂计820万元；怡顺公司租赁涉案场地期间的露天货场硬化工程款8512万元）及利息（工资、社保费用的利息自起诉之日起算，露天货场硬化工程款的利息自2009年6月26日起算，按照中国人民银行同期贷款利率均计算至实际付款之日止，至起诉之日暂计为200万元）；3.城投公司对燃气集团公司所负上述债务承担连带责任；4.燃气集团公司、城投公司承担本案诉讼费。怡顺公司于2019年1月3日向一审法院提交申请，变更诉讼请求为：1.燃气集团公司向怡顺公司返还剩余租金及支付利息（利息自2002年4月10日起计至实际返还之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；赔偿预期利益损失、工程配套建设费、安置费4314.28万元、维修及装修费用等经济损失及支付利息（预期利益损失、工程配套建设费、安置费的利息自2009年6月26日起算，按照中国人民银行同期同类贷款利率均计算至实际付款之日止；支付怡顺公司与第三方单位合作经营铁路专用线的违约金、提前终止铁路专用线及沿线土地、场地、设备租赁部分的违约金、提前终止铁路专用线承包维修的违约金）；2.燃气集团公司赔偿怡顺公司租赁涉案场地期间的露天货场硬化工程款8512万元及支付利息（利息自2009年6月26日起算，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算至实际付款之日止）；3.城投公司对燃气集团公司所负上述债务承担连带责任；4.燃气集团公司、城投公司承担本案诉讼费。上述标的金额共计35206.74万元。一审法院认定事实：怡顺公司提交的1999年11月5日的《租赁合同》，出租方为油制气厂（甲方），承租方为广州市怡顺工贸发展有限公司（2009年8月21日更名为广东怡顺投资有限公司）（乙方），合同约定：“一、关于租赁油制气厂铁路专用线：1.甲方同意将铁路专用线全长租赁给乙方使用。甲方拥有租赁物的所有权，乙方具有完全的使用权，见附图；2.租赁期间，租赁财产的维修、保养归甲方负责；3.租赁期间，租赁财产的安全、消防配置归甲方负责；4.为避免每年维修时与使用方发生矛盾，甲方同意铁路专用线每年正常的维修（指原属广深铁路公司广深工务段负责维修的部分）由乙方每年负责承包维修，维修费用肆拾玖万陆仟玖佰柒拾捌万元，每年递增5%由乙方包干使用，此费用不包括铁路专用线的大维修费用及铁路电务段，铁路吉山站费用；5.维修时间从一九九九年十一月五日至二零一八年十一月十五日止；6.每年的维修费用支付的期限为每年的6月30日前，甲方一次性付给乙方；过期付款，甲方应增付缺款部分5%的利息的滞纳金给乙方；7.本专用线与其它单位共用部分的维修费用及非工务方面的维修费用不包括在合同所确定的维修费用中。具体费用及相关规定，仍按甲方原来和铁路部门及共有单位所签协议（合同）办理；8.本专用线需要大修时，由广深铁路股份有限公司广深工务段提出，并经甲方技术设备科审核认可后施工。大修所需要费用、材料、劳动力等均由甲方负担；9.如因自然灾害的原因，铁路专用线遭到损坏必须进行修复或采取临时应急措施时，所需费用、材料、劳动力等均由甲方负担。在专用线上发生事故造成的损失由事故责任方负担。但出租方和承租方应出面进行处理；10.乙方对甲方铁路专用线进行维修后，甲方应自行对铁路专用线维修情况进行全面检查，有问题书面指出；11.其它未尽事宜按1997年3月10日甲方同广深铁路股份有限公司广深工务段签订的合同条款执行。合同中未明确的事项，由甲乙双方再共同商定；12.甲、乙双方任何一方违约，双方约定按合同规定的维修费用的标准乘以未履行的租赁期计算赔偿。二、关于沿线土地的租赁：1.甲方同意将铁路专用线沿线土地1万多平方米左右（含甲方煤场及煤场现有卸煤设备），租赁给乙方使用（见附图）；2.租赁期限：自一九九九年十一月五日至二零一八年十一月一日止。租赁期内，甲方拥有租赁物的所有权，乙方具有完全的使用权；3.租赁：37万元×19年=703万元；因前期甲方再三要求，乙方为上述专用线运作投资兴建了仓库及相应设备，经核实共计782万元。具体明细如下：（1）投资383万元兴建一号仓库（含地台及仓内配套设施）；（2）投资269万元兴建二号仓库（含地台及仓内配套设施）；（3）投资25万元兴建三号仓库（含地台、叉车及仓内配套设施）；（4）投资15万元兴建民工用房及房内配套设施；（5）投资40万元兴建厂内焦油池及配套设施；（6）投资50万元平整、修复铁路沿线护坡。以上共计782万元。原双方约定铁路及沿线土地的租金标准为每年37万元，按租赁期19年计算，租金共计703万元。现甲方同意乙方将上述专用线运作投资的782万元抵作19年（1999-2018年）租金使用；乙方承诺19年租赁期满后，无偿交归甲方上述场地及相应设施的所有权和使用权。甲方承诺不提前终止租赁关系，否则将赔偿乙方上述投资遭受的损失。赔偿金额按照每年37万元的标准乘以未履行的租赁期计算。若因国家征用上述租赁资产而导致提前终止租赁关系的，在国家补偿时，补偿款优先补偿乙方的上述投资，补偿款不足弥补乙方投资损失时，甲方则按上述计算标准进行赔偿。甲方同意乙方因生产经营需要时，可将上述租赁物转租给第三方使用，但乙方需要将转租情况告知甲方。其它事宜，双方严格履行以前签订的合同及方案。三、关于办公场地的租赁：第一条、甲方将原幼儿园整栋上下两层及周边三千平方米土地和厂内206号办公室租赁给乙方使用；第二条、租金及租赁期限。1.甲方因需要乙方原办公场地，考虑到调换场地需要损失几十万元装修费和新场所要增加近百万元维修费用，双方同意上述场地租金按原租用场地（厂门外原临建房）租金支付；2.租赁期从1999年11月2日起至2018年11月15日止。第三条、租金的交纳期限。租金在每年11月10日前乙方将本年度租金交到甲方厂计财科。第四条、租赁期间租赁财产的维修保养及用途。1.乙方承租物可作为办公用途；2.乙方承租物可作为宿舍用途；3.乙方承租物可作为其它用途；4.租赁期内房屋的维修保养归乙方；5.房屋的安全保险由甲方负责；6.房屋的安全设施归乙方负责并承担所需费用；7.房屋的消防设施由甲方负责并承担所需费用。第五条、出租方与承租方的变更。1.在租赁期间，出租方如将出租财产所有权转移给第三方，不必征得承租方同意，但应告知承租方所有权转移情况。所有权转移后，出租财产所有权取得方即成为本合同的必然出租方，享有原出租方享有的权利，承担出租方承担的义务。2.承租方如因工作需要，将租用财产转租给第三方承租使用，可不经出租方同意，出租方应向第三方提供与承租方同等的便利。但承租方应按合同要求及时缴纳租赁费用。第六条、租赁期间如遇国家征用上述土地或建筑物，在补偿时承租方投资部分，应归承租方所有。第七条、违约责任。1.出租方与承租方不执行上述条款，视为违约，应负赔偿责任。如属出租方原因提前终止合同，出租方应向承租方赔偿维修及装修费用100万元。如属承租方的原因提前终止合同，承租方应赔偿出租方至合同期满租金的30%；2.承租方在规定时间内，未上缴租金，超过一天按1‰计算滞纳金；3.如属不可抗力影响到合同不能继续执行时，甲乙双方均不负违约责任。第八条、争议的解决方式。在本合同执行过程中，若发生争议，由双方协商解决，协商不成，可向人民法院提起诉讼。第九条、本合同在规定的租赁期满前三个月内，双方如愿意延长租赁期，应重新签订合同，在同等条件下，乙方享有优先权。本合同未尽事宜，经甲、乙双方共同协商解决。”该合同落款处出租方加盖油制气厂的公章，并由姚瑞灿签名，承租方加盖怡顺公司的公章，并由黄丽琼签名。怡顺公司提交的2002年4月10日签订的《租赁合同》，出租方为油制气厂（甲方），承租方为广州市怡顺工贸发展有限公司（乙方），合同约定“甲、乙双方就乙方承租甲方铁路专用线及沿线土地（场地）、设备、办公场地的事宜，于1999年10月5日共同确认了《关于我厂铁路专用线的租赁使用和承包处理工业废料及安置富余人员的方案》，并于同年11月5日签订了《租赁合同》。《租赁合同》已履行了近3年，双方都履行了合同义务，在合同履行中发现《租赁合同》中存在一些错漏和约定不明确的地方，为规范合同，双方同意就上述租赁事宜重新签订《租赁合同》，原《租赁合同》自本合同签订之日终止。第一部分油制气厂铁路专用线及沿线土地、场地、设备的租赁。（一）租赁：1.甲方将铁路专用线及沿线土地、场地（面积1万多平方米，包括干煤棚、煤场值班房、化产库区及库区内所有设备和建筑物）及设备（包括两台桥吊配抓斗、铁路轨道衡及配套使用的操纵室、厂大门口汽车衡、专用线照明、通信及信号设备）租赁给乙方；（附图）2.租赁期限：自二零零二年四月十日至二零二二年四月九日止；3.乙方可以对外经营该专用线（包括但不限于对外发运或代收、代运其他单位的货物，与其他单位合作开展经营活动）。甲方应向乙方提供有关对外经营所需的资料及文件，若对外经营该专用线需要办理有关手续，甲方应无条件为乙方办理。若甲方不予办理，视为违约，应向乙方支付违约金叁百万元。甲方支付违约金，并不免除其继续办理有关手续的义务；4.租金标准：每年37万元（叁拾柒万元整）；5.租金的支付及冲抵：因双方签订原《租赁合同》前，甲方因资金紧张而再三要求乙方为上述专用线运作投资兴建了仓库及相应设备，经核实乙方共计投资782万元。具体明细如下：（1）投资383万元兴建一号仓库（含地台及仓内配套设施）；（2）投资269万元兴建二号仓库（含地台及仓内配套设施）；（3）投资25万元兴建三号仓库（含地台、叉车及仓内设施）；（4）投资15万元兴建民工住房及房内配套设施；（5）投资40万元兴建厂内及焦油池及配套设施；（6）投资50万元平整、修复铁路沿线护坡。以上共计782万元。关于租金的支付双方特别约定如下：（1）甲方同意乙方将上述专用线运作投资的782万元用以冲抵租金。冲抵三年（1999年11月5日-2002年l1月4日）的租金111万元后剩余671万元（782-111=671万元），用于抵扣2002年11月5日-2020年11月4日的租金，剩余5万元；（2）上述投资款冲抵租金后，乙方应按年支付2021年和2022年4月前的租金，即2020年12月向甲方支付2021年租金37万元（其中专用线投资款余额5万元在当期冲抵，即当期支付32万元）。2021年12月向甲方支付2022年4月9日前的租金9万3千元；6.提前终止合同的违约责任：由于乙方为解决甲方400多名富余人员的再就业问题而每月支出几十万元费用，并且承诺在未来的几年中继续聘用该等富余人员，为此，甲方承诺决不提前终止本合同。若甲方单方面提前终止本租赁合同，甲方将承担违约责任，向乙方支付违约金，违约金按每年100万元的标准乘以合同提前终止时剩余的租赁年数计算。违约金不足以弥补乙方所遭受的损失的，甲方还应当赔偿乙方的损失（包括但不限于乙方为专用线配套建设而投入的资金、专用线对外经营或合作因租赁合同提前终止而产生的损失以及履行《租赁合同》的预期收益等）；7.甲方同意乙方因生产经营需要时，可将上述租赁物转租给第三方使用，但乙方需要将转租情况告知甲方；8.其它事宜，双方可参照以前签订的合同及方案执行。（二）油制气厂铁路专用线的维护：1.租赁期间租赁财产的维修、保养归甲方负责；2.租赁期间租赁财产的安全、消防配置归甲方负责；3.为避免每年维修时与使用方发生矛盾，甲、乙双方同意铁路专用线每年正常的维修（指原属广深铁路公司广深工务段负责维修的部分）由乙方承包维修，每年包干维修费用为人民币肆拾玖万陆仟玖佰柒拾捌万元（￥496978.00），每年递增5%，此费用不包括铁路专用线的大维修费用及铁路电务段、铁路吉山站及共用部分费用；4.乙方承包维修的期间：从二零零二年四月十日至二零二二年四月九日止；5.维修费用支付的期限为每年的六月三十日前，甲方一次性付给乙方。逾期付款的，甲方应按延迟付款金额的5%向乙方支付滞纳金；6.本专用线与其它单位共用部分的维修费用及非工务方面的维修费用不包括在合同所确定的包干维修费用中。具体费用及相关义务，仍按甲方原来和铁路部门及共用单位所签协议（合同）办理；7.本专用线需要大修时，由广深铁路股份有限公司广深工务段提出，并经甲方技术设备科审核认可后施工。大修所需费用、材料、劳动力等均由甲方负担；8.如因自然灾害的原因，铁路专用线遭到损坏必须进行修复或采取临时应急措施时，所需费用、材料、劳动力等均由甲方负担。在专用线上发生事故造成的损失由事故责任方负担。但出租方和承租方应出面进行处理；9.乙方对甲方铁路专用线进行维修后，甲方应自行对铁路专用线维修情况进行全面检查，有问题应书面指出，未提出书面意见的视为没有异议；10.未尽事宜按1997年3月10日甲方同广深铁路公司工务段签订的合同执行。合同中未明确的事项，由甲、乙双方再共同商定；11.甲、乙双方任何一方违约，双方约定按合同规定的年维修费用的标准乘以未履行的合同期计算赔偿。第二部分关于办公场地的租赁。（一）甲方将其原幼儿园整栋房屋上下两层及周边三千平方米土地和厂内206号办公室租赁给乙方使用。租赁期内乙方拥有完全的使用权。（二）租金及租赁期限：1.甲方因需要使用乙方原办公场地而将上述租赁物出租给乙方，考虑到调换场地导致乙方损失几十万元装修费和新的办公场所（本合同租赁的场地）要增加近百万元维修费用，双方同意本合同租金按原租用场地租金每年15000元支付；2.租赁期从二零零二年四月十日至二零二二年四月九日止。（三）租金的缴纳：每年11月10日前乙方将本年度租金交到甲方厂计财科。（四）租赁期间租赁财产的维修保养及用途：1.承租物可作为办公用途；2.承租物可作为宿舍用途；3.承租物可作为其它用途；4.租赁期内房屋的维修保养责任归乙方；5.房屋的安全保险由甲方负责；6.房屋的安全设施归乙方负责并承担所需费用；7.房屋的消防设施由甲方负责并承担所需费用。（五）出租方与承租方的变更：1.在租赁期内，出租方如将出租财产所有权转移给第三方，不必征得承租方同意，但应告知承租方所有权转移情况。所有权转移后，出租财产所有权取得方即成为本合同的必然出租方，享有原出租方享有的权利，承担出租方承担的义务；2.承租方如因工作需要，将租赁财产转租给第三方承租使用，可不经出租方同意，出租方应向第三方提供承租方同等的便利。但承租方应按合同要求及时向出租方交纳租金。（六）租赁期内如遇国家征用上述土地或建筑物，在补偿承租方投资部分，应归承租方所有。（七）违约责任：1.出租方或承租方不执行上述条款，视为违约，违约方应承担违约责任。如遇出租方原因提前终止合同，出租方应向承租方赔偿维修及装修费用100万元。如属承租方的原因提前终止合同，承租方应赔偿出租方至合同期满租金的30%；2.承租方在规定时间内，未上缴租金，超过一天按1‰计算滞纳金。第三部分其他约定。（一）本合同租赁期届满，甲方不再继续出租租赁物时，应提前6个月书面通知乙方，以便乙方做好撤场和业务转移工作，若甲方未能提前6个月书面通知乙方，本合同有效期顺延10年，租金在本合同基础上上浮5%，即每年租金为38.85万元，其他条款不变。甲方在本合同期满前6个月内提出不同意顺延或在顺延期内单方提前终止合同的，甲方应向乙方支付违约金，违约金计算方法同本合同第一部分第（一）项第6条‘提前终止合同的违约责任’的约定。（二）本合同未尽事宜，经甲、乙双方共同协商解决。（三）本合同一式四份，双方各执二份。双方签字盖章后生效。”该合同落款处加盖油制气厂、怡顺公司的公章，下方手写“经审查，该合同以穗租备730800329号予以登记备案。2008年7月9日”并加盖广州市国土资源和房屋管理局天河区分局的租赁登记备案专用章。2006年3月9日核发的国有土地使用证【穗国用（2005）第563号】载明，涉案土地座落于广州市天河区东圃岐山路183号，土地使用权人为广州市煤气公司，地类（用途）为工矿仓储用地，使用权类型为划拨，使用权面积为190693.801平方米。在一审审理期间，经一审法院向各方当事人释明，因怡顺公司与燃气集团公司对合同效力存有争议，且双方分别依据合同有效或者无效提出各自的请求，若法院审查的合同效力与其主张的效力不一致的，是否同意变更诉讼请求。怡顺公司、燃气集团公司均表示坚持其诉讼请求不变更。一审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”由上述法律规定可知，划拨土地使用权不包括对该权利进行转让、出租、抵押土地的权能，这是划拨土地使用权与出让土地使用权的重要区别之一。根据穗国用（2005）第563号《国有土地使用证》的记载，案涉土地属于工矿仓储用地，使用权类型为“划拨”。案涉土地为划拨土地，现各方当事人均无提供充分的证据证明案涉1999年11月5日《租赁合同》与2002年4月10日《租赁合同》符合前述《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的情形，上述两份合同存在损害国家利益的情形，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项的规定，应属无效。燃气集团公司主张上述合同应属无效的抗辩理由成立，予以采纳。本案中，怡顺公司的诉讼请求是依据合同有效而提出的。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款的规定，一审诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或民事行为的效力与一审法院根据案件事实作出的认定不一致，一审法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。经一审释明，怡顺公司明确表示不变更其诉讼请求，由于怡顺公司主张的合同效力与一审根据案件事实认定的不一致，一审不宜对其诉讼请求作出实体判决，故对怡顺公司的起诉予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款的规定，一审法院于2019年7月18日作出（2018）粤01民初1352号民事裁定：驳回广东怡顺投资有限公司的起诉。怡顺公司预交的案件受理费1802137元予以退回。怡顺公司在二审期间提交了9份新证据。证据1：油制气厂向广州市经济贸易委员会的函（2013.12.1）；证据2：油制气厂向广州铁路集团公司的函（2003.12.1）；证据3：油制气厂向广东省经济贸易委员会交通处及广州铁路集团公司运输处出具的《关于开拓我厂铁路专用线及货场业务的函》（2008.3.19）；证据4：广深铁路股份有限公司吉山车站与怡顺公司于2001年1月1日签订的《2001年度专用线（专用铁路）运输协议》；证据5：广深铁路股份有限公司吉山车站与怡顺公司于2004年1月1日签订的《2004年度专用线（专用铁路）运输协议》；证据6：广深铁路股份有限公司吉山车站与怡顺公司于2007年1月签订的《2007年度专用线（专用铁路）运输协议》；证据7：广深铁路股份有限公司吉山车站与怡顺公司于2001年1月1日签订的《吉山站油制气专用线安全协议》；证据8：货票B093791；证据9货票C003877。上述证据证明怡顺公司使用案涉租赁物经向广州市经济贸易委员会、广州铁路集团公司、广东省经济贸易委员会等部门申报。怡顺公司从1999年开始，按铁路部门要求，与广州铁路吉山站签订运输协议，对涉案的铁路专用线进行共用经营，怡顺公司经营铁路专用线是有经相关部门批准的。燃气集团公司针对怡顺公司的上述证据发表意见称，9份证据均不是新证据，都是在2003年到2007年之间形成，怡顺公司本可以在一审提交，在二审提交应不予采纳。城投公司针对怡顺公司的上述证据发表意见称，第一，证据1到7，对于怡顺公司的称呼均为广州市怡顺工贸发展有限公司，并非怡顺公司。第二，证据1、2、3表示“从1995年5月份起，铁路专用线及煤场的管理使用交由广州市怡顺工贸发展有限公司全权负责”，但是1995年怡顺公司还没有成立，1999年及2002年的《租赁合同》也未签订，因此该函件中指的应该是吴艳群1994年与油制气厂签订的《承包经营合同》，而不是1999年或2002年的《租赁合同》，与1999年及2002年《租赁合同》没有关系。且不能因为从1995年起开始经营铁路专用线就认为合同经过了广州市经贸委或者广州铁路集团的背书或者认可。第三，广州市经济贸易委员会、广州市铁路集团公司等单位并未对案涉合同批准。证据1、2、3仅是油制气厂向上级单位发函请求支持协助，但是没有看到相关批复，不能认为广州市经济贸易委员会、广州铁路集团公司对租赁合同的认可，或者证明曾见过1999年或者2002年的《租赁合同》，上述证据与合同的有效性无关。土地开发中心针对怡顺公司的上述证据称，对证据三性无法确认，由法院确认。本院认为，本案为房屋租赁合同纠纷。根据各方当事人诉辩意见和本院查明的事实，本院归纳本案的争议焦点为：（一）油制气厂与怡顺公司于1999年11月5日签订的《租赁合同》及2002年4月10日签订《租赁合同》是否有效。（二）一审法院裁定驳回怡顺公司的起诉是否依法有据。一、关于油制气厂与怡顺公司于1999年11月5日签订的《租赁合同》及2002年4月10日签订的《租赁合同》是否有效的问题案涉《租赁合同》中广州油制气厂所出租的房屋、仓储场地和铁路专用线配套设施的建设用地属于政府划拨土地性质，广州油制气厂取得土地使用权证并办理相关工程建设的审批手续，租赁合同双方当事人还于2008年7月9日就2002年4月10日签订的《租赁合同》到广州市国土资源和房屋管理局天河区分局办理了租赁登记备案手续。对于划拨土地及地上建筑物出租的合同效力问题，我国法律、法规和最高法院司法解释作出了相应规定。首先，国务院于1990年5月19日发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”上述规定的立法目的是为了制止违法违规用地行为，以审批来限制划拨土地使用权的流转和使用，对土地用途进行监管，防止交易方逃避缴纳土地出让金，损害国家利益。其次，1994年7月5日出台的《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十五条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”从该条规定看，划拨土地及房屋出租并非法律绝对禁止的行为，只是要求房屋所有权人将收取租金中所含土地收益上缴国家。对于违反上述规定的行为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条明确规定了相应的处罚措施，即“市、县人民政府土地管理部门应当没收违法收入，并根据情节处以罚款”，《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）规定“具体办法由国务院规定”。可见，违反上述规定后果是属于行政部门处理范围，并非认定租赁合同无效的法定事由。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于上述规定中的“强制性规定”，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第十四条规定：“合同法第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”效力性规定，是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。根据这一规定，违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。此外，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条第一款规定：“当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院不予支持。”由上可见，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条和《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第五十五条应不属于效力性强制性规定。再次，怡顺公司与油制气厂签订的两份《租赁合同》，并非只针对土地使用权的租赁，而主要是针对在该土地上建成投入使用的房屋、仓储场地、铁路专用线、相关设备设施和基础设施等建筑物的租赁。因此，关于油制气厂就其在划拨土地上建成的房屋和其他建筑物出租而与怡顺公司签订的《租赁合同》是否有效的问题，一审法院仅以怡顺公司与油制气厂签订的两份《租赁合同》违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定而认定合同无效，法律依据不足，应当依照《中华人民共和国城市房地产管理法》和《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》相关规定进一步审查。综上，对于怡顺公司与油制气厂签订的两份《租赁合同》的效力问题，原审法院应在全面查清案件事实和准确适用法律的基础上重新作出认定。二、关于一审法院裁定驳回怡顺公司起诉是否正确的问题本案中，怡顺公司起诉主张其与油制气厂签订的两份《租赁合同》有效并要求判令燃气集团公司、城投公司返还剩余租金及利息、赔偿经济损失。一审法院引用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款的规定，以怡顺公司主张的合同效力与一审法院认定的不一致、且经法院释明后怡顺公司明确表示不变更其诉讼请求为由，裁定驳回了怡顺公司的起诉。对此，本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”法院驳回当事人起诉，主要是因为当事人所提起的诉讼缺乏诉的实质性构成要件，或者违反了法院主管范围规定以及“一事不再理”原则等，而判决驳回诉讼请求则是在实体审理方面由于当事人的诉讼请求缺乏相关依据，因此无法获得支持。裁定驳回起诉是解决当事人诉权问题，判决驳回诉讼请求是解决请求权能否获得司法确认的问题。在民事诉讼中，当事人提出诉讼请求一般基于合同有效的认知，而人民法院依法有权对合同效力进行审查认定，因而可能出现当事人所主张的合同效力观点与人民法院所认定的结论不一致的情形，但即使如此，也不意味着当事人的诉讼请求必然丧失进一步审查处理的基础和意义，因为无论当事人对合同效力的认识如何，其基于与对方当事人确定的法律关系而请求法院保护其相应权益的目的在实质上很可能是一致的。应该指出，基于我国民事诉讼法关于普通民事案件两审终审制和一、二审法院审级独立的程序设计，案件争议的有关实体问题应以终审判决的认定结论为准，而在审判实践中，一、二审法院对案涉合同效力的认定结论不一致也并非罕见。换言之，一审法院对案件相关实体问题认定意见，并不代表二审法院必然会作出相同的认定，一审法院应充分尊重和保障当事人就一审法院对相关实体问题的处理结果上诉提请二审法院作出终审判决的诉讼权利。在通常情况下，人民法院对案涉合同效力的认定须在启动案件实体审理后才能作出评判，对合同效力的认定实际上又与双方当事人争议的相关实体权益息息相关。因此，在民事诉讼一审程序中，如果仅仅由于当事人就案涉合同效力的主张与人民法院认定的不一致并经法院释明后当事人仍然坚持原诉讼请求，人民法院就据此裁定驳回起诉，则客观上制约了当事人就合同效力问题行使上诉权请求二审法院重新作出认定等诉讼利益的实现。因此，不论是从程序法依据还是从民事诉讼的价值取向而言，一审法院均不宜因为当事人就案涉合同效力的主张与人民法院认定的不一致并坚持不变更诉讼请求而对案件裁定驳回起诉，而应当对案件进行全面审理并就当事人所提出的诉讼请求是否应予支持作出判决。本案中，怡顺公司的起诉并无不符合法律规定的起诉条件的情形，至于怡顺公司有关返还剩余租金、支付利息、赔偿经济损失等诉讼请求是否应予支持，属于实体审理的范畴，一审法院应当围绕怡顺公司的诉讼请求进行审理，在全面查清案件事实的基础上依法作出支持或者驳回怡顺公司诉讼请求的民事判决。关于一审法院引用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条规定而驳回怡顺公司起诉是否适用法律正确的问题。上述司法解释条文规定，“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。当事人变更诉讼请求的，人民法院应当重新指定举证期限”，该条文并未涉及当事人主张的合同效力与人民法院认定不一致且当事人经释明后未变更诉讼请求时可驳回起诉的相关内容。结合该司法解释的规范目的并联系第三十五条上下条文规定内容看，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条是针对举证时限的专门规定，原审裁定引用该条文而作出驳回怡顺公司起诉的裁定，属适用法律错误，依法应予纠正。综上所述，原审判决以案涉两份《租赁合同》违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》认定合同无效的依据不足；原审判决依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定而裁定驳回怡顺公司的起诉属适用法律错误。上诉人怡顺公司上诉理由部分有理，应予支持。原审法院应当围绕当事人诉讼请求，根据查明的事实依法作出是否支持当事人诉讼请求的判决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市中级人民法院（2018）粤01民初1352号民事裁定；二、指令广东省广州市中级人民法院审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  陈国进审判员  赖尚斌审判员  晏 鹏二〇二〇年一月七日法官助理慕丽静书记员王晓微