河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初606号原告李广民，男，汉族，1956年3月15日生，住鹿邑县。委托代理人柴国京，北京市广盛律师事务所律师。委托代理人朱桂颖，北京市广盛律师事务所实习律师。被告鹿邑县人民政府。法定代表人李刚，县长。委托代理人周东阳，鹿邑县人民政府工作人员。被告鹿邑县住房和城乡建设局。法定代表人朱明，局长。委托代理人董鹿峰，鹿邑县城乡建设局工作人员。委托代理人田以功，河南明辨律师事务所律师。被告鹿邑县鸣鹿办事处。法定代表人孙辉，主任。委托代理人崔效林，河南大象（鹿邑）律师事务所律师。委托代理人万长青，鹿邑县鸣鹿办事处工作人员。被告鹿邑县自然资源局。法定代表人冯文君，局长。委托代理人荣飞，鹿邑县自然资源局工作人员。原告李广民不服被告鹿邑县人民政府、鹿邑县住房和城乡建设局、鹿邑县鸣鹿办事处、鹿邑县自然资源局拆除房屋行为，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月10日立案后，于2019年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告李广民及其委托代理人柴国京、朱桂颖，被告鹿邑县人民政府的委托代理人周东阳，被告鹿邑县住房和城乡建设局的委托代理人田以功、董鹿峰，被告鹿邑县鸣鹿办事处的委托代理人崔效林、万长青，被告鹿邑县自然资源局的委托代理人荣飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李广民诉称，原告系鹿邑县城郊乡王台行政村一组王台一村村民,自70年代起就在此地盖房居住。1991年进行重建,并于同年10月1日获得鹿邑县人民政府颁发的宅基地使用证。原告同家人于2015年2月对老旧房屋进行再次翻建,并一直居住在此。2017年8月28日,被告一作出《关于紫气园周边棚户区改造项目的房屋征收公告》,原告位于鹿邑县城郊乡王台行政村一组王台一村的房屋处于本次征收范围内。征收项目正式开始后,原告方全力支持政府项目,积极配合征收相关部门商谈补偿事宜,但一直未达成一致意见。2018年8月,原告就被告一作出的鹿政征决字(2018)6号《征收决定书》,向河南省人民政府提起行政复议申请。2019年6月22日,河南省人民政府作出豫政复决(2018)2432-2440号《行政复议决定书》,其中确认被告一作出的鹿政征决字(2018)6号《征收决定书》违法。2019年7月26日,原告收到被告四违法作出的(2019)年鹿自拆字第011号《限期拆除通知书》,其中认定原告翻建房屋未办理《建设工程规划许可证》,并责令3日内拆除,逾期将强制拆除。2019年7月31日,在未听取当事人的陈述、申辩及未出示任何强拆手续的情况下,被告一作为征收主体、被告二作为征收部门、被告三作为征收实施单位、被告四作为强制拆除通知的发布单位,四被告在拆除当日均有工作人员在拆除现场,并共同对原告所有的房屋进行了强制拆除。此行为是借拆违的名义行拆迁之实,是对公民人身、财产权利的极大侵犯。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国土地管理法》等相关规定,四被告应承担此次强拆的违法责任。综上,为了维护合法权益,原告特向贵院提起诉讼,请求:1、确认被告一、被告二、被告三、被告四于2019年7月31日对原告房屋进行强制拆除的行为违法;2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据有：证据一、宅基地使用权证。证明原告在此地建房有合法依据，原告对该土地上的房屋有合法的使用权。证据二、《关于紫气园周边棚户区改造项目的房屋征收公告》。证明原告房屋所在地涉及的征地项目公告。证据三、豫政复决（2018）2432-2440号《行政复议决定书》。证明鹿邑县人民政府作出的对于原告房屋所在地涉及的征地项目的《征收决定书》已被河南省人民政府确认违法。证据四、（2019）年鹿自拆字第011号《限期拆除通知书》。证明被告向原告作出《限期拆除决定》事实认定错误，程序违法。已被河南省鹿邑县人民法院撤销。证据五、强拆当日现场视频光盘。证据六、强拆当日报警电话录音、打12××5电话录音。证明四被告组织相关人员于2019年7月31日对被告的房屋进行违法拆除。原告于强拆当日打110报警，打12××5反映情况。被告鹿邑县人民政府答辩称，答辩人不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。另外行政行为已经作出，该行为的主体就已确定，行政诉讼的适格被告应当根据谁行为谁被告的原则确定，不仅有利于查明案情，降低诉讼难度及成本，也能体现便利当事人原则，保护行政诉讼相对人合法权益。本案中，拆除被答辩人房屋的行为不是鹿邑县人民政府实施，也没有授权或指挥相关部门实施强制拆除。鹿邑县人民政府的任何工作人员没有参与具体拆除工作。因此答辩人鹿邑县人民政府不是本案适格被告。请求驳回原告诉讼请求。被告鹿邑县鸣鹿办事处答辩称，一、答辩人依据鹿政文(2018)6号文件对紫气园周边棚户区进行改造,征收程序合法。为了改善城市环境面貌，提高区域生活和基础设施建设水平,鹿邑县人民政府制作鹿邑县城乡总体规划(2012-2030),河南省人民政府于2014年5月5日作出批复(豫政文（2014)84号),同意鹿邑县人民政府关于鹿邑县城乡总体规划（2012-2030),2017年,鹿邑县豫资城乡建设发展有限公司作出《关于报送鹿邑县谷阳办事处罗楼村、产业集聚区宋庄寨及紫气园周边棚户区改造项目建议书》及《可行性研究报告》,鹿邑县改革和发展委员会分别于2014年2月24日、2月26日作出批复(鹿发改〔2017〕30号、鹿发改（2017)33号),同意对报告中的区域实施棚户区项目改造。为此,鹿邑县人民政府于2018年7月27日作出《关于对紫气园周边(二期）棚户区改造项目实施房屋征收的决定》,并于同日发布《关于对紫气园周边(二期)棚户区改造项目实施房屋征收公告》,公告发布后,答辩人于2018年8月4日开始入户调查房屋建设及用地情况,并会同评估机构人员对被征收户的房屋及附属物进行评估,与被征收户签订拆迁补偿安置协议。2018年12月28日,河南省人民政府批准征收农用地转用后,鹿邑县人民政府于2018年12月31日出台了《关于印发紫气园周边(王台)棚户区改造项目房屋征收及补偿安置方案》,只是由于被答辩人的要求过高,一直未达成一致协议。但是,答辩人作为征收实施单位的各项工作均有事实与法律依据且程序合法。二、答辩人对被答辩人的房屋拆除行为符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,为实施城市规划占用土地的,按照下列规定办理:在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内,为实施村庄、集镇规划占用土地的,由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案,依照前款规定的程序办理。《征用土地公告办法》第三条规定，征用农民集体所有土地的,征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。第四条规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。鹿邑人民县政府在获得征收土地批文后,出台了征收房屋补偿、安置方案,发布了征收公告,并委托周口欣祥房地产评估咨询有限公司入户调查并对群众的房屋进行评估,由于被答辩人拒不签订征收补偿安置协议,且被答辩人的房屋无任何准建手续,2019年7月31日,答辩人与鹿邑县自然资源局共同对被答辩人的房屋进行了拆除。综上,答辩人作为棚户区改造项目的征收实施单位，享有实施具体行政行为的职权,具体的征收程序符合法律、法规、规章的规定,程序合法,在被答辩人无任何准建手续的情况下,仍然对被答辩人的房屋、土地经过第三方评估,拆除其房屋给予了适当的补偿,因此,应依法驳回被答辩人的诉请。被告鹿邑县住房和城乡建设局答辩称，第一点，住建局不是本案适格被告。因为住建局没有参与强拆。第二点，住建局是鹿邑县人民政府文件规定的征收部门。第三点，住建局依照法定程序，只是委托了第三方评估。请求驳回原告起诉。被告鹿邑县自然资源局答辩称，2015年2月李广民在未办理《建设工程规划许可证》情况下,擅自开工建设,将位于鹿邑县卫真办事处王台行政村一组的一处房屋进行翻建,其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本案所涉建筑物应当限期拆除。答辩人按照规定依法作出限期拆除通知书,认定事实清楚,适用法律正确。作出被诉行政行为的程序依据为:《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十八条、第四十四条。作出被诉行政行为的法律依据为:《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。在作出《限期拆除通知书》后,答辩人与鸣鹿办事处结合,得知鸣鹿办事处因在征收过程中按法律规定也需将涉案房屋予以拆除,后来联合执法,将涉案房屋拆除。综上,我局作出被诉行政行为认定事实清楚,程序合法,请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告鹿邑县鸣鹿办事处、鹿邑县自然资源局在法定时间内向本院提交如下证据：一、河南省人民政府关于鹿邑县城乡总体规划的批复（2012-2030）（豫政文【2014】84号）、总体规划图各一份。证明县政府的征收行为符合公共利益的需要。二、鹿邑县发展和改革委员会文件（鹿发改【2017】30号）、（鹿发改【2017】33号）。证明棚户区改造项目经过立项，程序合法。三、河南省人民政府土地管理文件（豫政土【2018】1347号）。证明案涉土地已经批准转用为国有建设用地。四、鹿邑县人民政府文件（鹿政办【2018】71号）、征收决定书、征收公告。证明征收房屋按照法定程序办理。五、分户评估报告单及房屋征收明细表各一份。证明征收房屋已经第三方公正评估，评估报告真实、合法、有效，补偿数额证据确实充分。六、鹿邑县自然资源局限期拆除通知书存根。证明涉案房屋在城市规划区内未办理建设工程规划许可证，擅自开工建设，属违法建筑，按城乡规划法的规定，应予以拆除，依法作出限期拆除通知书并送达。经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：对证据一宅基地使用权证的真实性没有异议。证据二征收公告的真实性没有异议。对于证据三的真实性没有异议。证据四没有异议。证据五因无法当庭播放，即使该证据记录内容是真实的，也仅仅能能够证实原告房屋被拆除，而无法证明其房屋是被违法强制拆除。关于报警电话，由于原告没有提供当日的通话记录，无法证明其当日是否与110及12××5现场热线进行过通话，且通话人双方身份不明，无法核实其真伪，即使该通话录音是真实的，但是该通话录音的所有内容均系原告自述，因此该通话录音不能证明被告是违法强拆。鹿邑县人民法院（2019）豫1628行初67号行政判决书还没有生效，该证据达不到原告的证明目的。原告对被告鹿邑县鸣鹿办事处、鹿邑县自然资源局提供的证据质证意见是：针对鹿邑县鸣鹿办事处的第一份证据河南省人民政府关于鹿邑县城乡总体规划的批复的真实性认可，证明目的不认可。该项规划中并没有对县政府的相关征收行为做出一个准确的答复，所以不能认定县政府的征收行为符合公共利益的需要的。第二份证据关于鹿邑县发展和改革委员会文件，该项文件是属于鹿邑县发改委自己作出的，而且与第三份证据河南省人民政府土地管理文件相结合，在案涉土地还没有被批准转用国有建设土地用地的时候，鹿邑县发改委就做出了项目改造的一个立项，程序不合法。对于第四项证据鹿邑县人民政府征收公告，真实性认可，但并不能证明征收房屋的程序是按照法定程序办理的。第五项分户评估报告单以及房屋征收明细表，该份证据原告方并没有收到，对真实性、证明目的都不认可。本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告李广民系鹿邑县城郊乡王台行政村村民，在该村有宅基地一处并建有涉案房屋。1991年10月1日，鹿邑县人民政府就涉案房屋所在土地为原告颁发了宅基地使用权证。2018年7月27日，鹿邑县人民政府依据《鹿政征决字6号》征收决定发布征收公告，对紫气园周边（二期）棚户区改造项目范围内的房屋及其附属物、构筑物实施征收。原告涉案房屋在该项目征收范围内。2018年8月4日，鹿邑县城市房屋征收办公室委托周口欣祥房地产评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估并出具编号为50的《鹿邑县拟征收房屋估价结果分户报告表》，房屋评估总价为540267.72元。鹿邑县鸣鹿办事处对原告家庭出具《集体土地上房屋征收补偿明细表》，拟对原告补偿1018277.5元。原告未同征收方鹿邑县鸣鹿办事处达成征收补偿协议。2018年12月26日，经河南省人民政府豫政土﹝2018﹞1317号《关于鹿邑县2018年度第二批城市建设用地的批复》批准，涉案土地已转为国有建设用地。2019年7月26日，鹿邑县自然资源局向原告作出（2019）年鹿自拆字第011号限期拆除通知书，限原告3天内自行拆除涉案房屋。2019年7月31日，鹿邑县鸣鹿办事处和鹿邑县自然资源局将涉案房屋强制拆除。原告不服该拆除行为，诉至本院。本院认为，一、关于本案适格被告问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，涉案房屋位于鹿邑县人民政府实施的紫气园周边（二期）棚户区改造项目征收范围内，鹿邑县人民政府作为本行政区域内的房屋征收主体，应承担相应法律责任。被告鹿邑县自然资源局认定涉案房屋为违法建筑需要依据法定程序进行，其作出的限期拆除通知书并不能作为强拆涉案房屋的依据。鹿邑县鸣鹿办事处作为鹿邑县人民政府的派出机构以及鹿邑县住房和城乡建设局、鹿邑县自然资源局在拆除涉案房屋过程中的行为，应当属于在实施房屋征收过程中的强拆行为，应当视为鹿邑县人民政府的委托，应由鹿邑县人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为鹿邑县人民政府。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。因本案涉案土地已被批准转为国有建设用地，被告鹿邑县人民政府征收涉案房屋，应当按照法定权限和法定程序进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十八条的规定，征收国有土地上的房屋，房屋征收部门应与被征收人订立补偿协议，达不成补偿协议的，房屋征收部门应报请相关市、县级人民政府作出补偿决定；被征收人不服，在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又在补偿决定规定的期限内不搬迁的，应当申请人民法院强制执行。本案中，被告及所属房屋征收部门在未与原告家达成补偿协议的情况下，没有作出征收补偿决定以及申请人民法院强制执行，强制拆除原告家房屋的行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《中华人民共和国行政强制法》的规定，程序违法且超越职权。因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下:确认被告鹿邑县人民政府2019年7月31日拆除原告李广民涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  郭金华审判员  董小厂二〇二〇年一月十五日书记员  徐冰洁