浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申879号再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭毓华，男，汉族，1932年4月9日出生，户籍地安徽省广德县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）秦功文，男，汉族，1932年10月2日出生，户籍地安徽省广德县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）傅德新，男，汉族，1940年12月11日出生，户籍地安徽省广德县。郭毓华、秦功文、傅德新共同委托代理人许翔、程世哲，安徽渊源律师事务所律师。再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷必成，男，汉族，1938年7月28日出生，户籍地安徽省广德县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘德银，男，汉族，1942年5月19日出生，户籍地安徽省广德县。雷必成、刘德银共同委托代理人许翔、荚雄风，安徽渊源律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省人力资源和社会保障厅，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。法定代表人鲁俊，厅长。郭毓华、傅德新、秦功文、雷必成、刘德银（以下简称郭毓华等5人）诉浙江省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）不履行法定职责一案，不服杭州市中级人民法院作出的（2018）浙01行终583号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人郭毓华等5人申请再审称，一审事实认定错误，适用法律错误，应当撤销，指令进行实质审查。从实体上看，被申请人具有作为义务：首先，被申请人省人社厅作为《中共浙江省委组织部、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅、浙江省民政厅关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（以下简称浙人社发[2011]223号通知）的发文机关，对于如何贯彻实施该文件精神具有不可推卸的法律责任和政治责任。对于文件执行中遇到的问题也应积极处理。其次，该文件中规定的认定程序本身具有瑕疵，该文件中规定认定程序为“先由本人提出书面申请并提供精简退职时的原始证明及户籍所在地公安机关的户籍证明。如本人无法提供精简退职证明的，由原精简单位根据历史档案记载提供相关证明材料。”“精简退职人员的原始证明和户籍证明等相关材料由原精简单位初审”，“原单位或主管部门初审后再报同级政府人力资源和社会保障部门负责确认”，这一涉及众多生活困难的原精简退职人员利益的认定程序看似合理，实则漏洞百出。一是这些精简退职人员均为19世纪六十年代初，被精简退职，距今已有半个世纪之久。在当时的历史条件下，考虑到之后的社会大变革，不仅被精简退职人员本人存在丢失精简退职时的原始文件的可能，原精简单位的档案管理部门也存在因年代久远、社会变迁等原因，丢失部分或全部历史档案的可能。而该文件中规定，在没有原始精简退职证明，仅仅允许参照原精简单位历史档案确认是否属于精简退职人员，不尽合理。二是原精简单位初审认可申请人员属于符合条件的精简退职人员，报人力资源和社会保障部分确认，这一制度设计不合理。给予行政相对人必要的权利救济途径是当代行政法设计的必然要求。而该文件并未给予初审未通过的申请人员必要的权利救济途径。再者，该文件在贯彻执行过程中，存在执行方式不统一的问题，对此被申请人应当承担责任。申请人向第三人提交申请确认自己属于精简退职人员，在无法提供精简退职原始证明的情况下，提供诸如户籍所在地公安机关证明、已被确认属于精简退职人员的原同事证言、原工作证、原工会证等材料予以佐证。第三人一方面以部分原始材料丢失，依据现有历史材料无法确认其属于精简退职人员；另一方面，拒绝认可申请人提供的材料。对于这一答复，申请人更加不解，因为在2013年10月第三批至2015年1月第六批通过初审的申请人员中，就确实存在通过提供与申请人基本相同的材料，通过公示的方法通过确认精简退职人员身份的初审，并通过被申请人的再审通过。而申请人在申请过程中，却被告知不再采用上述公示办法进行身份确认，申请人据此认为，该文件执行过程中，存在执行方式不统一的问题。从程序上看，被申请人具有作为义务。2017年3月，申请人通过信访渠道要求确认精简退职人员身份，并享受相关待遇，被申请人均答复：该文件只针对浙江籍户籍人员在浙江企业精简回乡人员才适用，申请人属于安徽户籍，不符合文件规定。2018年1月，申请人的委托代理人通过邮件方式要求被申请人履行上述法定职责，对此被申请人具有行政作为的法定义务。而被申请人却以信访时已答复，对申请人要求履行法定职责的行为置之不理。本案的事实并不复杂，但一、二审法院都只进行了书面的审查，没有能够给五位申请人一个当面陈述自己理由的机会。请求依法对本案进行再审。被申请人省人社厅答辩称，一、两审判决认定事实清楚、适用依据正确。2017年3月9日，申请人等30人到省信访局群访，要求解决精减退职人员生活困难补助待遇，答辩人接访并作出政策解释，建议申请人向浙江长广集团提出申请；同年3月23日、27日，申请人又重复群访，答辩人再次作出相同解释。2018年1月26日，申请人再次来信重复提出相同诉求，答辩人及时将来信情况告知浙江长广集团人力资源部负责人，要求其按规定处理。申请人不服，认为答辩人不履行法定职责，遂向法院起诉。经两审法院审理，均驳回了申请人的诉请。两审法院认定，申请人郭毓华等5人系以浙人社发[2011]223号通知为依据向答辩人提出诉求，继而提起行政诉讼。但该文件并未规定答辩人具有督促长广集团落实浙人社发[2011]223号通知规定应当给予申请人生活困难补助待遇的职责。申请人的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、答辩人的答复适用依据正确、程序合法。根据浙人社发[2011]223号通知文件规定，精减退职人员的认定程序是先由本人向原精减单位提出申请，由原精减单位负责初审，通过后再由原精减单位报人力社保部门确认。精减退职人员身份认定的受理及初审不属于答辩人职责范围。《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发〔2017〕19号）第十六条第（一）项规定，以同一事实和理由再次提出同一诉求的，各级人民政府信访工作机构和有权处理机关不再重复处理。本案中，申请人多次来访来信，要求解决精减退职人员生活困难补助待遇，答辩人均及时予以接待，并做出政策解释，多次明确告知其向原精减单位浙江长广集团提出相关申请，履行了法定职责，不存在行政不作为的情形。同时，答辩人及时将来信来访和答复情况录入省信访信息系统。请求依法驳回再审请求。本院经审查认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项之规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应当依法进行受理。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，申请人郭毓华等5人系以浙人社发[2011]223号通知为依据，提出本案要求省人社厅依法履行法定职责之诉。但经核查，该通知第三条关于“认定程序”规定：“先由本人提出书面申请并提供精减退职时的原始证明及户籍所在地公安机关的户籍证明。如本人无法提供精减退职原始证明的，由原精减单位根据历史档案记载提供相关证明材料。精减退职人员的原始证明和户籍证明等相关材料，由原精减单位予以初审；如原单位已不存在的，由原单位的主管部门负责初审。原单位或主管部门初审后再报同级政府人力资源和社会保障部门负责确认。军事系统精减退职人员由当地民政部门负责确认。”故此，对精减退职人员身份确定，应先由本人提出书面申请，尔后由原精减单位或原单位的主管部门负责初审，最后再报同级政府人力资源和社会保障部门负责确认。本院认为，行政机关制定规范性文件的主旨在于实现行政管理目标，本案中被申请人省人社厅作为浙人社发[2011]223号通知的发文机关，虽具有督促贯彻实施该通知精神的责任。但根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，结合申请人郭毓华等5人提出的诉讼请求分析，郭毓华等5人提出诉讼请求名为要求省人社厅履行法定职责，实质系要求省人社厅作为上级行政机关基于内部层级监督关系对浙江长广（集团）有限责任公司作出的督促履责等行为，申请人郭毓华等5人提起本案诉讼，应认定不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原一、二审裁定分别驳回起诉、上诉，结论正确，应予维持。至于申请人提出案涉的浙人社发[2011]223号通知，存在“制度设计不合理”，贯彻落实“执行方式不统一”等问题，不属于本案审查范围。综上，再审申请人郭毓华等5人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人郭毓华、秦功文、傅德新、雷必成、刘德银的再审申请。审判长  吕柏超审判员  车勇进审判员  马良骥二〇二〇年一月十五日书记员  吴 琳