浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2117号上诉人（原审原告）郑美玉，女，1963年7月24日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县县前街10号。法定代表人黄慧，县长。委托代理人陈朝晖，平阳县人民政府工作人员。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县鳌江镇人民政府。住所地：浙江省平阳县鳌江镇塘古南路99号。法定代表人林宝宽，镇长。应诉负责人叶长鸽，副镇长。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。郑美玉诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）、平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）浙03行初205号行政裁定。郑美玉不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月5日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：原告郑美玉并非平阳县鳌江镇五板桥村村民。原告诉称坐落于平阳县鳌江镇××区××号的涉案房屋系通过购买而来，建于2006年后，未办理房屋所有权登记。2018年4月，平阳县政府发布了《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》，并委托鳌江镇政府实施征收补偿安置工作。2018年9月，鳌江镇政府发布签约通知，但未与原告签订征收补偿安置协议。2019年1月28日，原告上述房屋被鳌江镇政府强制拆除。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，被告鳌江镇政府确认涉案房屋系其拆除，而平阳县政府否认参与实施或委托鳌江镇政府实施被诉强制拆除行为。在此情况下，原告应举证证明其列平阳县政府为共同被告具有事实根据。原告在举证期限内提交的强拆照片及视频、《房屋按时签约通知》《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》及补充寄交的五板桥村攻坚组信息等证据，均不足以证明平阳县政府组织或参与实施拆除涉案房屋的强制行为，也不足以证明其委托鳌江镇政府实施该强制行为而应当承担相应法律后果。因此，在鳌江镇政府确认其以自己名义实施了被诉强制拆除行为，且鳌江镇政府具有独立行政主体资格和承担法律责任能力的情况下，应认定鳌江镇政府系本案的适格被告。原告将平阳县政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，原告拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回原告对平阳县政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案的适格被告为鳌江镇政府，依法不属于中级人民法院一审管辖的案件，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。温州市中级人民法院《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。原告既可向法律规定的原管辖法院提起行政诉讼，也可向两家异地基层法院之一起诉。”据此，原告郑美玉既可向法律规定的原管辖法院即平阳县人民法院起诉，也可以向温州市中级人民法院确定的异地交叉管辖法院即温州市鹿城区或苍南县人民法院起诉。经释明，原告选择苍南县人民法院管辖，故决定将本案移送苍南县人民法院处理（待前述驳回原告对平阳县政府起诉的裁定生效后再执行移送）。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回原告郑美玉对平阳县政府的起诉；本案移送苍南县人民法院处理。郑美玉上诉称：一、涉案房屋处于征收范围之内。根据最高人民法院（2018）最高法行再106号《行政裁定书》的裁判意见，平阳县政府应当承担法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。鳌江镇政府系平阳县政府的下级单位，以鳌江镇政府“确认其以自己的名义实施了被诉强制拆除行为”作为证明“平阳县政府不知情”的理由，明显有失公允。二、被上诉人平阳县政府作为委托机关，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，应当作为本案被告。首先，2018年4月13日平阳县政府发布《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》，称“《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》已经县政府第14次常务会议审议通过”，该实施细则第二条明确规定，“鳌江镇人民政府受平阳县人民政府委托，作为征收实施单位，统一组织实施平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造项目土地和房屋征收补偿工作”。其次，平阳县政府于2018年8月12日陆续作出的《房屋按时签约通知》，明确鳌江镇政府组织实施对涉案地区房屋的征收工作系受平阳县政府委托。再次，在《房屋按时签约通知》行政纠纷庭审过程中，平阳县政府当庭承认了委托事项，并明确知悉涉案地区的强拆行为。最后，《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》《房屋按时签约通知》中均明确了对不符合条件的未登记房屋实施强制拆除的规定。故，被上诉人平阳县政府作为委托机关，委托鳌江镇政府作为征收实施单位，统一组织实施五板桥村城中村改造工作的事实非常明确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条第二款“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，平阳县政府应当为适格被告。请求撤销一审裁定并责令一审法院继续审理。平阳县政府答辩称：一、强拆主体应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定，通常情况下，强拆行为一经作出，该行为主体就已确定。本案中，鳌江镇政府实施了房屋拆除行为，对这一客观事实各方均认可。因此本案实施拆除行为的主体是明确的，不存在行政机关否认强拆的情形。同时，鳌江镇政府作为基层人民政府依法具有独立的行政主体资格和对外承担法律责任的能力。原审法院根据上述原则，确认鳌江镇政府作为强拆主体是本案适格被告，事实清楚。经释明原告拒绝变更后驳回起诉，法律适用准确。二、在没有行政主体对强拆行为负责的情况下，人民法院可以根据事实和法律规定，推定由市、县人民政府实施。但本案中，鳌江镇政府实施了房屋拆除行为，该事实上诉人并无异议，故不存在该种推定的前提。根据最高人民法院（2018）最高法行申1801号行政裁定的裁判理由，虽然，县级以上人民政府对土地征收实施有组织领导职责，但并非房屋拆除的具体实施主体。至于是地方人民政府的组织行为可诉，还是所属部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，关键要看哪个行为是“产生外部法律效力的行为”。本案中，平阳县政府于2018年4月13日作出的平政办（2018）31号《关于印发平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》及其实施细则，是征地报批前对有关拆迁补偿标准、安置途径等事项进行的告知，仅能证明平阳县政府制订了征收补偿安置标准并进行了告知，不能以此推定平阳县政府实施了被诉强拆行为。鉴于客观上鳌江镇政府实施了涉案强制行为，此前上诉人中亦有人以鳌江镇政府为被告，针对鳌江镇政府作出的《责令限期拆除通知书》提起诉讼，苍南县人民法院已作出生效判决。其他因鳌江镇政府对五板桥村违法建筑强制拆除所涉案件，在平阳县鹿城区两个基层人民法院也有受理并作出生效判决，判决确认鳌江镇政府实施了强制拆除行为，并由鳌江镇政府承担责任。综上，原审法院认定鳌江镇政府为适格被告，事实清楚，于法有据。请求依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人郑美玉一并以被上诉人平阳县政府为共同被告提起的城建行政强制诉讼。根据原审审理情况、上诉理由和答辩意见，平阳县政府是否为适格被告应当作为本案争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人郑美玉要求确认平阳县政府、鳌江镇政府对其房屋组织实施的强制拆除行为违法，但未能指认其提交的强拆现场照片和视频中有平阳县政府的工作人员参与，提交的《房屋按时签约通知》《平阳县人民政府办公室关于印发〈平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则〉的通知》等证据仅能反映平阳县政府部署、推进涉案城中村改造工作，制定征收补偿原则、标准，而不能据此得出平阳县政府具体实施了或委托鳌江镇政府实施了被诉强拆行为的结论。且鳌江镇政府明确承认组织实施了被诉强拆行为，反映强拆过程的视频、照片等亦印证了该节事实。故本案也不属于拆除主体无法查清需要适用法律推定的情形，对上诉人请求参照适用相关案件裁判规则的意见，本院不予采纳。原审法院认定平阳县政府并非本案适格被告，在经过释明上诉人仍然拒绝变更被告的情况下，裁定驳回上诉人对平阳县政府的起诉，并无不当。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一、二款规定，移送或者指定管辖的裁定内容，不属于本案审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年一月十七日书记员 张 维