浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1741号上诉人（原审原告）杨岳云，男，1943年12月25日出生，汉族，住丽水市莲都区。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人丁加伟、陈秋韵，丽水市行政复议局工作人员。杨岳云因诉丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）土地行政管理（拆迁）行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：杨岳云系丽水市莲都区南明山街道叶村村第四生产队村民，1982年其向生产队承包有山地和责任田；2016年，由浙江金衢丽天然气有限公司开发建设的金丽温天然气输气管道建设项目（莲都段）需要占用莲都区南明山街道叶村村部分土地，其中涉及占用杨岳云的部分承包地；金丽温天然气输气管道工程建设（莲都段）政策处理指挥部（以下简称莲都段指挥部）经过面积测量后与丽水市莲都区南明山街道叶村村民委员会（以下简称叶村村委会）签订了金丽温天然气输气管道工程建设临时用地协议（以下简称临时用地协议），对用地位置、用地面积、借地期限、补偿标准、双方职责、付款方式等事项均作了约定；同年5月16日，丽水市莲都区南城土地储备中心将该合同约定的款项付给了丽水市莲都区南明山街道叶村村经济合作社；杨岳云因其承包地被项目工程占用的面积问题，曾多次向莲都区南明山街道办事处信访要求解决，该街道办事处在信访答复和处理意见中认为相关地块存在权属争议、经营权争议。2018年12月12日，原丽水市国土资源局开发区分局（以下简称开发区国土分局）向杨岳云回复，认定现场地类为园地，杨岳云的承包农田叶村村集体所有。杨岳云因不服开发区国土分局的回复，申请行政复议。丽水市政府认为杨岳云承包地被建设项目占用后未依法获得补偿，应当通过民事程序解决，不属于行政复议范围，遂于2019年5月8日作出丽政复〔2019〕9号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），驳回杨岳云的行政复议申请。杨岳云遂诉至法院，要求撤销被诉复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”就本案而言，杨岳云认为其承包地存在权属争议或者经营权争议，可以直接向法院提起民事诉讼，解决其土地承包的纠纷，并根据结果要求获得补偿。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”，杨岳云向丽水市政府提起行政复议，并不在该法条规定的受理范围内，丽水市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（五）项规定认为杨岳云申请复议，不符合法律规定，并据此驳回杨岳云的复议申请并无不当。杨岳云要求撤销丽水市政府作出的行政复议决定书，理由不足，该院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨岳云要求撤销丽水市政府丽政复〔2019〕9号行政复议决定的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由杨岳云负担。杨岳云上诉称：一、被上诉人未对行政复议被申请人开发区国土分局办理的临时用地手续，临时用地协议合法性审查。该协议主体不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，合同双方均不是用地单位，也不是被使用土地的所有权人(测量图纸中从南到北分别为叶村一队、叶村四队、叶村五队和叶村四队，上诉人承包地在叶村四队中)；协议中没有土地用途约定的条款，未体现使用土地应受用途管制制度的制约，因此该协议是无效的，不能作为无偿占用上诉人承包地的依据。被上诉人以该临时用地协议推定工程建设占用上诉人承包地属于临时占用性质，不是上诉人所主张的行政征用、行政征收，属于民事法律关系，不属于行政复议的受案范围；以及将征地法律纠纷认定为土地承包经营纠纷(承包合同纠纷)等认定事实不清，证据不足。二、上诉人认为行政机关在征地管理过程中侵害了上诉人的农村土地承包经营权，经营自主权，行政机关未履行保护公民财产职责等属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。三、被上诉人以上诉人在行政复议申请中错列被申请人，即不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条，第二十八条第一项第五项的规定，适用法律不当，认定事实不清。上诉人行政复议申请有符合规定的被申请人，即《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定的设立派出机构内设机构的行政机关(应是丽水市政府)，错列被申请人和没有符合规定的被申请人是两种概念，况且《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条有“申请人提起行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人”的规定，复议机构未告知应当承担相应的法律责任。被上诉人是市政府68号意见工程用地的责任主体，应当责令相关机构支付代付到叶村账户的租地政策处理款以便民属地解决纠纷，不应再通过民事诉讼解决。综上，上诉人在申请行政复议时有符合规定的被申请人，也符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，被上诉人驳回上诉人的复议申请，认定事实不清，证据不足，适用法律不当，请求撤销原判，支持上诉人的行政复议请求。丽水市政府答辩称：一、根据丽政办发[2013]68号《丽水市人民政府办公室关于丽水市天然气管道建设项目借地工作的实施意见》（以下简称68号实施意见）规定以及临时用地协议的约定，足以认定上诉人的土地被占用属于临时用地性质。二、上诉人的土地被占用并非征地管理原因造成，上诉人如认为其农村土地承包经营权、经营自主权受到侵害的，应当向实际侵害(占用)其承包地进行施工的工程建设单位主张权利。三、丽水市经济技术开发区管理委员会是答辩人的派出机关，上诉人所列被申请人开发区国土分局为该派出机关的内设机构，并非适格被申请人，且答辩人工作人员在上诉人申请复议之初即就此进行了释明。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点系被诉复议决定的合法性问题。根据杨岳云向丽水市政府提交的行政复议申请书，杨岳云的行政复议请求是责令开发区国土分局依法足额支付其860平方米园地被征补偿费计人民币98900元整，即杨岳云要求开发区国土分局履行征地补偿法定职责。根据68号实施意见规定、临时用地协议的约定以及杨岳云二审调查中陈述的860平方米园地系用于填埋管道，目前已复垦的内容，可以认定案涉土地系被临时使用。《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第五十七条第一款规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”68号实施意见第六条规定，县（区）人民政府是工程用地的责任主体，要全力做好输气管道工程项目的用地保障工作，及时支付补偿款，不得滞留、挪用，不得损害农民利益。案涉临时用地协议由莲都段指挥部与叶村村委会签订，约定莲都段指挥部按实际占用面积进行补偿，及时支付临时用地补偿款。因此就案涉临时用地补偿问题，杨岳云应向莲都段指挥部的设立单位主张。开发区国土分局不具有履行案涉临时用地补偿的法定职责，杨岳云复议申请开发区国土分局履职，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定，复议机关决定驳回其行政复议申请，处理结果正确。被诉复议决定程序合法，杨岳云亦未对复议程序提出异议。至于杨岳云在复议中提到的与他人可能存在承包地权属争议或者经营权争议，不属于本案审理范围，杨岳云可另寻救济。综上，一审判决驳回杨岳云的诉讼请求，结果并无不当。杨岳云的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨岳云负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年一月十日书记员 吕圣姻