浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1666号上诉人（一审原告）何炯棣，男，1959年1月7日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人何坚(系何炯棣之子)，男，1983年10月5日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（一审原告）暨上诉人何炯棣的委托代理人张维妹（系何炯棣之妻），女，1963年1月15日出生，汉族，住温州市龙湾区。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。何炯棣、张维妹诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年8月29日作出（2019）浙01行初146号行政判决。何炯棣、张维妹不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年6月23日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A(2017)-0005)，批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第八批次建设用地32.7870公顷。该批次涉及征收永中街道镇北村集体土地7.7858公顷，拟用于龙湾区永中街道镇北村旧村改造项目(一期)1号区块-龙湾区永中街道镇北村旧村改造项目(一期)7号区块。原告使用的集体土地在征地范围内。2017年7月24日，温州市人民政府发布《征收土地公告》(2017年第215号)，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的用途、面积、地类等，并载明公示之日10日内办理征地补偿登记手续，公告期为10天，同时告知如对批准征收土地决定有异议的，可在公告期满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议。上述公告由龙湾区人民政府永中街道办事处工作人员于2017年7月24日张贴于镇北村村委会公开栏。原告不服，以浙江省人民政府为行政复议被申请人，提出行政复议申请，复议请求为“撤销被申请人作出的浙土字A[2017]-0005建设用地审批意见书的具体行政行为”。浙江省人民政府于2019年1月21日收到原告的行政复议申请。经受理、审查，浙江省人民政府于2019年2月20日作出浙政复[2019]58号行政复议决定，认为：温州市人民政府发布的《征收土地公告》（2017年第215号）已明确告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，申请人何炯棣、张维妹于2019年1月申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2月25日向原告邮寄送达该行政复议决定。原告不服，提起本案诉讼，请求：撤销被告作出的浙政复[2019]58号行政复议决定书，并责令其依法重新审理原告的复议请求。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”本案中，温州市人民政府已按照规定于2017年7月24日在被征收土地所在的镇北村村委会公开栏张贴征收土地方案公告，且公告中告知了行政复议申请权和申请期限，被征收土地范围的土地权利人如不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2017]-0005)，其行政复议申请期限的起算日为该公告规定的10日期限届满之日。原告何炯棣、张维妹迟至2019年1月向浙江省人民政府提出行政复议申请，已远超《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日申请期限，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。浙江省人民政府认定何炯棣、张维妹提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，驳回何炯棣、张维妹的行政复议申请，符合法律规定。原告何炯棣、张维妹的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何炯棣、张维妹的诉讼请求。何炯棣、张维妹上诉称：首先，根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定，征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。本案中，被上诉人在作出涉案审批意见后并未按照上述规定进行张贴公告告知，其公告告知行为违法。其次，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)的规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。涉案建设用地审批意见书程序违法，征地报批前并未按照规定将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果也未经被征收人确认。本案在审批意见批复作出前并没有进行调查登记并取得上诉人的签字确认，显然涉案审批意见书的作出不具有合法性前置程序基础。再次，根据《征收土地公告办法》的规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。本案中，涉案建设用地审批意见书于2017年6月23日作出同意的批复，而征收土地公告则是在2017年7月24日，其程序显然违反了10个工作日内进行公告的强制性规定。综上所述，被上诉人所作审批意见书的具体行政行为并未按照规定程序依法进行公告，上诉人自得知该行为存在之日依法提起行政复议申请符合法律规定。一审法院查明事实错误，适用法律错误，请求二审法院：一、撤销浙江省杭州市中级人民法院作出的(2019)浙01行初146号行政判决并依法改判；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2019]58号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2017]-0005)，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2017年6月23日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2017]-0005)，批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第八批次建设用地32.7870公顷。该批次涉及征收永中街道镇北村集体土地7.7858公顷，拟用于龙湾区永中街道镇北村旧村改造项目(一期)1号区块-龙湾区永中街道镇北村旧村改造项目(一期)7号区块。涉案征地范围涉及征收上诉人使用的集体土地。2017年7月24日，温州市人民政府发布《征收土地公告》(2017年第215号)，内容包括涉案土地的批准机关、批准文号、征收土地的用途、面积、地类等，并载明公示之日10日内办理征地补偿登记手续，公告期为10天。该《征收土地公告》同时告知，如对批准征收土地决定有异议的，可在公告期满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议。上述公告由龙湾区永中街道工作人员于2017年7月24日张贴于镇北村公开栏。答辩人认为，《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2017]-0005)批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第八批次建设用地，因涉案征地范围内涉及征收上诉人使用的集体土地，故上诉人与涉案批文有利害关系，是本案行政复议的适格主体。本案中，温州市人民政府发布的《征收土地公告》(2017年第215号)已明确告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第(四)项规定，上诉人于2019年1月申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出浙政复[2019]58号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2019]58号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年1月21日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于同年2月20日作出浙政复[2019]58号行政复议决定，并于同年2月25日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复[2019]58号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原判决。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中争议的主要问题是温州市人民政府有无依法张贴案涉征收土地公告。在一审程序中，为证明案涉征收土地公告已经张贴的事实，被上诉人浙江省人民政府提交了《公告情况记录表》《公告拍摄情况记录表》、公告张贴照片以及温州市龙湾区永中街道办事处出具的《证明》、公告张贴人身份证明、《张贴证明》等证据材料。前述证据材料的内容能相互印证，共同证明案涉公告已由龙湾区永中街道工作人员于2017年7月24日张贴于镇北村公开栏。对于上诉人提出的仅凭上述证据材料不能排除行政机关摆拍后再撕除上述公告等作假的可能，其实际上从未看到过相关公告等意见，本院认为，虽根据上述证据确不能排除上诉人提出的前述可能，但从现有证据条件及我省土地征收公告张贴的实践情况看，对案涉公告已张贴这一事实的认定已经达到其所需的证明标准。上诉人提出的该一上诉理由不能成立，不予支持，但可以作为相关行政机关今后改进土地征收工作的参考。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款规定，“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……”鉴于温州市人民政府已按照规定于2017年7月24日在被征收土地所在的镇北村村委会公开栏张贴征收土地公告，且公告中告知了行政复议申请权和申请期限，被征收土地范围内的土地权利人如不服案涉征地审批意见，其行政复议申请期限的起算日为该公告规定的10日期限届满之日。上诉人何炯棣、张维妹迟至2019年向浙江省人民政府提出行政复议申请，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的六十日申请期限，且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。浙江省人民政府认定何炯棣、张维妹提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件，驳回何炯棣、张维妹的行政复议申请，符合法律规定，复议程序合法。对于上诉人提出的案涉公告未充分保障被征地农民知情权的意见，本院认为，《征收土地公告办法》(2010修正)第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。案涉征收涉及永中街道镇北村集体土地，故温州市龙湾区人民政府永中街道办事处工作人员将上述公告张贴于镇北村村委会公开栏，符合前述规定要求。对于上诉人提出的征地程序违法等意见，属于对征地行为实体合法性的审查内容，不属本案审理范围。综上，上诉人何炯棣、张维妹提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人何炯棣、张维妹负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年一月六日书记员  吕圣姻