江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏07行初37号原告颜井君，男，1970年11月20日出生，汉族，住江苏省灌云县。委托代理人颜妍，江苏华德律师事务所律师。被告灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇幸福大道1号。法定代表人朱兴波，该县县长。出庭应诉负责人陈新洪，该县副县长。委托代理人李佃军，江苏同科律师事务所律师。第三人颜井松，男，1935年3月16日出生，汉族，住江苏省灌云县。委托代理人徐建玉，灌云县东王集法律服务所法律工作者。原告颜井君不服被告灌云县人民政府农村土地承包经营权行政确认一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月30日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年11月21日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人颜妍、被告的应诉负责人陈某1、委托代理人李佃军、第三人的委托代理人徐建玉到庭参加诉讼。本院依法通知颜井松的家庭成员马某、颜某仕、赵某、陈某2参加诉讼，上述人员均表示放弃参加本案诉讼。本案现已审理终结。被告灌云县人民政府于2016年4月15日向第三人颜井松户颁发灌云县农地承包权（2016）第207175号农村土地承包经营权证（以下简称案涉土地承包经营权证）。原告颜井君诉称，原告是灌云县南岗镇深沟村一组村民，自1998年二轮土地承包以来，一直耕种“西大圩下洼”地块，并缴纳该块土地相关费用和领取国家补贴。然而，在原告承包期内，被告灌云县人民政府却将该地块确权登记给第三人，以致原告家无法耕种“西大圩下洼”地块。被告灌云县人民政府与第三人之间签订的承包合同违反苏委农发〔2014〕7号文件要求。中共灌云县委农村工作办公室（以下简称灌云县农工办）在2018年3月12日作出的调查处理中明确认定土地确权行为错误，建议收回土地承包经营权证，灌云县人民政府虽然一直在处理协调，但至今没有收回第三人的土地承包经营权证，以致双方因耕种土地问题多次发生冲突。请求法院判令被告履行法定职责，撤销案涉土地承包经营权证中关于“西大圩下洼”的登记内容。原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据：证据1.原告父亲颜成好的江苏灌云农村商业银行存折及交易流水情况。证明涉案土地2016年发证以前是由原告家耕种，系由原告方领取涉案土地的国家补贴。证据2.灌云县南岗镇深沟村村民委员会（以下简称深沟村委会）证明。证明涉案土地从1998年二轮土地承包开始就由原告家耕种，耕种至今。证据3.《南岗镇信息公开答复书》。证明南岗镇政府拒不提供1998年农村土地承包合同，但是从涉案土地耕种及领取国家补贴情况可以证实原告为涉案土地承包经营权人。证据4.深沟村一组1998年农民负担登记表。证明第三人家和原告家都为5口人得地，得地面积应该是按照每口人1.53亩，应该是一样的，然而灌云县人民政府颁发的案涉土地承包经营权证中，第三人家得地10.67亩，原告家得地仅6.12亩，中间差别就是涉案的2.5亩土地。证据5.农村土地承包经营权调查信息公示表及深沟村委会关于涉案土地的原始底单。证明涉案土地是由原告家篡改登记到第三人名下。证据6.户籍证明。证明第三人方人口与其农村土地承包经营权证登记的获得的土地面积违反1998年二轮土地分包政策，是2015年第三人与深沟村达成的虚假合同篡改的。证据7.《关于对颜井君与颜井松农村土地承包经营权确权争议问题调查建议的函》。证明灌云县农工办经过调查核实建议政府收回第三人的土地承包经营权证，但是至今被告没有任何作为。被告灌云县人民政府辩称，被告颁证合法，原告所诉没有事实和法律依据，被告仅履行形式审查义务，且即使涉案经营权证存在争议，也非被告审查处理范围，原告应向南岗镇政府申请变更，经南岗镇审核后，由南岗镇政府报请被告办理变更手续，且需提供发包方村委会的证明文件。被告灌云县人民政府向本院提供作出被诉行政行为的如下证据、依据：证据1.农村土地家庭承包合同。证明涉案土地系颜井松承包。证据2.农村土地承包经营权调查信息公示表。证明确权时明确了涉案土地承包的主体并进行了公示。证据3.农村土地承包经营权调查成果确认表。证明在公示表的基础上又对涉案土地权利的确认并进行了公示。证据4.对颜井松、于华新、田作良、于树芳的谈话笔录。证明为查明事实，相关单位对涉案的部分当事人制作了谈话笔录，以核实涉案的土地的权利主体。证据5.第三人土地经营权证复印件。证明涉案土地的经营权人为颜井松。依据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条。第三人颜井松述称，涉案地块于1998年分到第三人名下，后转给原告耕种，原告和第三人之间属于土地承包经营权流转合同纠纷，应走民事途径解决。原告于2017年12月即知晓颁证情况，其提起诉讼超过起诉期限。灌云县农工办的调查函虽然确认了该地块是从1998年二轮土地调整到2015年期间即颁证之前是颜井君耕种的事实，但并未确认原告在1998年二轮土地调整时依法取得了该地块承包经营权资格的事实。第三人颜井松向本院提供以下证据：证据1.颜井松身份证。证明第三人的主体资格。证据2.灌云县南岗镇深沟村证明二份。证明：1、第三人家的得地人口、人员、面积以及土地核查情况；2、涉案土地不在原告承包地的范围之内。证据3.灌云县人民法院（2017）苏0723民初6439号民事判决书。证明：1、原告知道第三人获得证书的时间为2017年10月13日）；2、原告认可该土地的承包经营权人为第三人的事实。证据4.灌发(1998）第8号中共灌云县委文件。证明以家庭联产承包责任制确认土地承包经营权的经营模式在灌云县××1998年开始，实行的是“在原定的承包期到期之后，再延长30年不变”的土地分配政策、“延长土地承包期后，在承包期内实行：增人不增地，减人不减地”的土地承包政策以及“经发包方同意，允许承包方在承包期内将所承包的全部或部分土地采用转包、转让、互换等形式进行转移”。说明原告经营耕种的涉案土地是第三人让其经营耕种的事实以及该经营耕种的行为不违背法律规定。证据5.原告与第三人儿子颜兵仕的短信聊天记录。证明原告在二轮土地调整时的1998年没有得到涉案土地的事实。证据6.农村土地承包经营权调查信息公示表。证明南岗镇深沟村按被告灌云县人民政府的要求，于2015年7月24日对所辖村民的原地承包状况，在调查摸底的前提下予以公示的事实。证据7.农村土地承包经营权调查成果确认表。证明南岗镇深沟村按灌云县人民政府的统一要求，于2015年8月2日对涉案土地的经营权状况予以确认的事实，明确第三人为该涉案土地的承包经营权人。证据8.农村土地家庭承包合同。证明南岗镇深沟村和第三人依法签订涉案土地承包合同的事实，明确涉案土地实测总面积是10.67亩，承包地二轮合同总面积是9.43亩。证据9.案涉土地承包经营权证。证明第三人按照程序依法取得涉案土地承包经营权证的事实。证据10.江苏省农村信用社一折通。证明第三人在收回涉案土地的经营权后，领取涉案地块种地补贴的事实。证据11.灌云县人民法院（2019）苏0723民初3799号民事裁定书。证明原告与第三人、南岗镇深沟村确认合同无效纠纷一案，于2019年5月22日由灌云县人民法院立案受理，灌云县人民法院经审查，于2019年5月29日裁定驳回起诉的事实。证据12.连云港市中级人民法院（2019）苏07民终2882号民事裁定书。证明原告连云港市中级人民法院没有支持原告的起诉。证据13.灌云县人民法院（2018）苏0723民初2811号民事判决书和连云港市中级人民法院（2019）苏07民终314号民事判决书。证明法院支持第三人的诉求，原告知道涉案土地经营权证的时间是2017年10月13日。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为，证据1系南岗镇深沟村与第三人在2015年8月4日伪造形成，不能反映1998年涉案二轮土地承包的情况；对证据2的真实性予以认可，该公示表可以证明第一次公示在原告名下；对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可，其是深沟村将第一次公示在原告名下的涉案土地篡改到第三人名下形成的确认表。证据4可以证实涉案土地是从原告名下被篡改到第三人名下。证据5推翻了1998年原始农村二轮土地承包情况，是虚假合同形成的确权，对其合法性有异议。第三人对被告提供的证据均予以认可。被告对原告提供的证据质证认为，对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。农村土地补贴有几种情形，有的是补贴承包方，有的补贴经营权证载明的一方，不能以补贴来当然认定涉案土地的经营权为原告；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据仅证明原告耕种的事实，不能证明其耕种就当然享有土地承包经营权；对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，不能仅以此作为认定涉案土地权属即为原告；证据4的真实性无法确认，对证明目的有异议；对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，不能以信息公开表及所谓的底单即认定原告享有涉案土地承包经营权；证据6与本案无关联性，达不到原告的证明目的；,证据7不能证明涉案土地的权属即为原告所有，被告也无权就未经确认的土地撤销或者变更相关证书。第三人对原告提供的证据质证认为，证据1所涉及的费用是第三人在不知情有补贴的情况下而产生的，原告其实是从2015年9月之前领取补贴，2015年9月之后就是第三人自己领取；对证据2的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，内容中明确原告是从1998年第一轮土地调整后开始耕种土地的，也就是说原告1998年土地调整时并没有取得涉案土地的承包经营权；对证据3的真实性无异议，但对证明目的有异议，不能仅以此作为认定涉案土地权属即为原告；证据4与第三人无关，因为原告是否得地或者得多少地不是第三人应该承担的责任，而是集体土地所有人的责任，如果少地，也应该向村里要，不能向第三人要；证据5、证据6和证据7均不能达到原告证明目的。原告对第三人提供的证据质证认为，对证据1无异议；证据2系虚假的；证据3与本案无关联性；证据4、5不能达到第三人的证明目的；证据6至证据9由被告发表质证意见；证据10与事实不符，2015年涉案土地的国家补贴是由原告所有，2016年第三人取得涉案土地经营权证后才领取相关补贴；证据11、12能够证明原告提起行政诉讼的原因；证据13与本案无关联性。被告对第三人提供的证据均予以认可。本院认为，各方当事人提供的证据真实、合法，与本案审理具备关联性，本院依法予以确认。经审理查明，原告颜井君与第三人颜井松系灌云县南岗镇深沟村村民。2015年7月24日，灌云县南岗镇深沟村作出《农村土地承包经营权调查信息公示表》，其中诉争的“西大圩下洼”地块（合同面积为2.5亩，实测面积3.27亩）登记在原告颜井君户名下。2015年8月2日，灌云县南岗镇深沟村作出《农村土地承包经营权调查成果确认表》，其中诉争的“西大圩下洼”地块变更登记在第三人颜井松户名下。尚无证据证明该变更行为系听取颜井君户意见后作出。2015年8月4日，深沟村村民委员会与颜井松签订《农村土地家庭承包合同》，承包方签字人为颜井松。2016年4月15日，被告灌云县人民政府向颜井松户颁发案涉土地承包经营权证，确认“西大圩下洼”地块归颜井松户承包经营。因该地块自1998年灌云县农村二轮土地承包后由颜井君户长期耕种并缴纳农业税费、领取农业补贴等。为此，颜井君对灌云县人民政府的案涉颁证行为存有异议。诉讼过程中，各方当事人均未向本院提供证据证明涉案地块在1998年灌云县农村二轮土地承包前后的承包经营主体情况材料，原告颜井君和第三人颜井松均认为二轮土地承包时涉案地块归本人耕种。灌云县人民政府未提交深沟村申报颜井松户土地承包经营权证时，向南岗镇政府提交的土地承包方案等材料。2018年3月12日，灌云县农工办向南岗乡人民政府出具《关于对颜井君与颜井松农村土地承包经营权确权争议问题调查建议的函》，在调查情况一项中载明以下内容：“经查，南岗乡深沟村一组颜井君与颜井松争议地块‘西大圩下洼’（实测3.27亩），从1998年二轮土地调整到本次承包土地经营权确权时（2015年）一直由村民颜井君耕种，颜井君并领取此块地国家各种补贴，从2015年村干部调给颜井松，我们未查到深沟村一组1998年二轮土地调整原始账册。确权第一次公示（2015年7月24日）时，‘西大圩下洼’的承包方是颜井君，后来公示承包方改为颜井松，最后将此块地确权给颜井松，并发给承包土地经营权证书。”在处理建议一项中载明以下内容：“根据中共江苏省委农村工作领导小组《关于推进全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的通知（苏委农〔2014〕7号）文件要求，本次农村承包土地确权发证，是对原有农村二轮土地承包关系的完善，不是推倒重来；根据我县2014年6月印发的《灌云县农村土地承包经营权确权登记颁证有关纪律规定》文件原则，权属不清楚的不登记。南岗乡深沟村干部在没有确凿（1998年二轮土地调整原始账册）证据的情况下，将此块有争议的土地进行确权，违反本次农村承包土地确权发证的有关规定，建议南岗乡政府收回已发下的有争议地块的土地承包经营权证书，妥善处理好争议双方的工作，维护农村社会稳定。”关于原告颜井君户提起的确认案涉《农村土地家庭承包合同》无效一案，2019年8月5日本院作出的（2019）苏07民终2882号民事裁定认为，“本案实质上属于土地使用权争议，当事人协商不成的，应当由人民政府处理”，裁定驳回上诉，维持原裁定。本案诉讼期间，颜井君户与颜井松户还就涉案地块上的农作物种植问题发生排除妨害纠纷并引发诉讼。本案审理过程中，原告颜井君经本院依法释明，自愿变更被告，撤回对连云港市人民政府作出的〔2019〕连行复第32号驳回行政复议申请决定书的起诉，仅就灌云县人民政府的案涉颁证行为提起诉讼。本院另查明，2019年12月18日，江苏省人民政府作出苏政复〔2019〕72号《省政府关于同意变更灌云县部分行政区划的批复》，撤销灌云县南岗乡，设立灌云县南岗镇。本院认为，本案争议焦点集中在两个方面：一是原告颜井君提起本诉是否超过法定起诉期限；二是案涉颁证行为实体及程序是否合法。关于争议焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，并无证据证明被告灌云县人民政府将涉案地块登记在第三人颜井松户名下时原告颜井君已知悉，也无证据证明被告灌云县人民政府依法告知原告颜井君其颁证给颜井松的情形、诉权或起诉期限等相关情况。经查阅本院立案部门立案登记簿内容，原告颜井君曾于2018年10月向本院立案部门提交行政诉讼相关材料。另从争议双方屡次诉讼情况考量，原告颜井君并未怠于行使诉权，故即便如第三人颜井松所言原告颜井君于2017年12月即知晓颁证情况，原告颜井君提起本诉也未超出法定起诉期限。关于争议焦点二，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，诉争土地承包经营权方面的法定归属问题有且仅有第三人颜井松与深沟村村民委员会签订的《农村土地家庭承包合同》予以佐证，涉案承包经营合同在形式上并无重大明显瑕疵。至于1998年以来原告颜井君为何实际耕种的问题，各方所持意见不一，颜井松主张村里分给其地后，系其暂让与颜井君耕种，但颜井君对此并不认可。本院认为，对于颜井松是否具有承包经营资格等问题，主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，相关利害关系人对此持有异议，可通过民事诉讼途径或其他法定渠道寻求救济。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包经营权证应当遵循以下程序：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，灌云县人民政府提交的证据，不能证明深沟村申报颜井松户土地承包经营权证时，向南岗镇政府提交了土地承包方案等材料，南岗镇政府和灌云县农业行政主管部门均未对此遗漏材料进行审查并要求其补正，颁证行为程序确系存在违法情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。”本案中，结合《关于对颜井君与颜井松农村土地承包经营权确权争议问题调查建议的函》内容以及原告颜井君曾提起民事诉讼情况，根据上述规定，具有解决原告颜井君提出的农村土地承包及承包合同管理相关争议的法定职责主体应是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府，对此，本院在民事诉讼阶段亦引导原告颜井君向有关行政机关寻求救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。为此，为避免各方当事人诉累，对于原告颜井君的诉争问题如何妥善解决，被告灌云县人民政府负有采取相应补救措施的义务，应当主动履行行政职责，切实加强实地调查工作，依法作出行政处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十六条规定，判决如下：一、确认被告灌云县人民政府颁发的灌云县农地承包权（2016）第207175号农村土地承包经营权证行为违法；二、责令灌云县人民政府于本判决生效之日起三个月内采取相应的补救措施；三、驳回原告颜井君的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告灌云县人民政府负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。审判长 李 季审判员 王小姣审判员 戴立国二〇二〇年一月二十一日书记员 徐 瑞法律条文附录及上诉须知一、法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。二、上诉须知根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。收款人：江苏省高级人民法院账号：10×××75开户行：中国农业银行南京分行山西路支行