浙江省温州市龙湾区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0303行初643号原告张昌松，男，1959年8月22日出生，汉族，住温州市龙湾区。被告温州市公安局龙湾区分局，住所地温州市龙湾区永中街道永宁西路518号。法定代表人黄挺义，局长。委托代理人赵开（特别授权），该局工作人员。被告温州市公安局，住所地温州市鹿城区金桥路2号。法定代表人罗杰，局长。委托代理人曾建胜、黄非白（特别授权），该局工作人员。原告张昌松不服被告温州市公安局龙湾区分局（以下简称龙湾区公安分局）治安行政处罚及被告温州市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告张昌松，被告龙湾区公安分局的诉讼负责人陆朝焕及委托代理人赵开，被告市公安局的委托代理人曾建胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告龙湾区公安分局于2019年5月10日作出温龙公（瑶）行罚决字[2019]51090号行政处罚决定,查明第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间，张昌松在2019年4月26日至2019年5月5日间，多次到国家信访局进行越级上访。张昌松的行为属于扰乱单位秩序，且情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予张昌松行政拘留九日的行政处罚。2019年7月9日，原告向被告市公安局提出行政复议申请，要求撤销龙湾区公安局的上述行政处罚决定。被告市公安局于2019年10月15日作出温集复10[2019]41号行政复议决定书，维持了龙湾区公安分局作出的上述处罚决定。原告张昌松诉称，2019年5月10日原告收到被告龙湾区公安分局作出的被诉行政处罚决定，原告提起行政复议，被告市公安局于2019年10月15日作出了被诉复议决定，原告于2019年10月17日收到该行政复议决定书。原告认为，原告是龙湾区瑶溪街道底岭下村村民，长期合法居住的房屋于2016年5月27日上午被温州市龙湾区综合行政执法局强拆，一直没有得到解决，无奈之下4月底去北京上访反映。原告是按照正常的上访程序逐级上访，属于正常上访，并没有扰乱任何单位的秩序。原告在北京上访没有扰乱温州的单位秩序，是被告在北京头尾随，在楼道里几十个人围堵原告并押原告回温州，其行为才是违纪违法。处罚决定书上的陈述与事实严重不符，事实认定不清，属于法律适用错误。被告市公安局作出的行政复议决定的具体行政行为违反法律规定，侵害了原告的合法权益。故请求：1.撤销2019年5月10日龙湾区公安分局作出的温龙公（瑶）行罚决字[2019]51090号行政处罚决定；2.撤销温州市公安局于2019年10月15日作出的温集复10[2019]41号行政复议决定。原告张昌松为证明其主张，在举证期限内向本院提交了以下证据：原告身份证、温龙公（瑶）行罚决字[2019]51090号行政处罚决定书、40142号解除拘留证明书、温集复10[2019]41号行政复议决定书。被告龙湾区公安分局辩称，1.本案事实清楚、证据确实充分。2019年4月25日至5月8日，正值第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间。原告张昌松分别于2019年4月26日至2019年5月5日间，多次恶意到国家信访局进行越级上访。以上事实由张昌松的陈述和申辩、报案人陈述、浙江省统一政务咨询投诉举报平台截图，基本情况登记表、法制教育视频光盘、身份证明等证据证实。2.本案程序合法、适用法律依据正确。2019年5月7日，瑶溪派出所接到瑶溪街道工作人员报警称张昌松多次到北京越级信访，涉嫌扰乱单位秩序。瑶溪派出所于同日受理，经调查，原告张昌松的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，构成扰乱单位秩序且情节较重。被告依法对原告进行处罚告知，并听取了原告的陈述和申辩。之后被告对原告作出行政拘留九日的行政处罚，现该行政处罚已执行完毕。以上事实由受案登记表、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等证据证实。3.原告在申请书中陈述的内容无事实和法律依据。原告在诉状中称自己属于正常上访，于法无据。根据《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”以及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第一款“违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。”本案中，瑶溪街道工作人员于2017年7月已对原告进行法制教育，但之后原告未到有关机关设立或者指定的接待场所进行信访，而直接到北京上访的行为属于越级信访。另外，2018年12月28日原告的信访事项已被国家信访局做出不作受理决定，而原告又在第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间前往北京多次信访。原告的该行为明显主观恶意，应当认定原告系恶意上访且该行为已经严重扰乱了国家信访局正常工作秩序。综上，被告作出的被诉处罚决定及市公安局作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请依法驳回原告的诉讼请求。被告龙湾区公安分局在举证期限内,向本院提交了以下证据、依据：1.受案登记表和受案回执，以证明案件受理情况。2.传唤证，以证明对张昌松传唤的情况。3.违法嫌疑人情况记录表，以证明张昌松到案情况。4.行政处罚告知笔录，以证明对张昌松行政处罚告知的情况。5.行政处罚审批表及决定书，以证明对张昌松行政处罚执行情况。6.执行回执，以证明张昌松行政处罚执行的情况。7.瑶溪街道工作人员询问笔录，以证明报警人员的陈述。8.张昌松询问笔录，以证明张昌松的陈述和申辩。9.接受证据材料清单及情况说明，以证明张昌松在接受法制教育和法院驳回判决后仍多次恶意越级上访的情况。10.法制教育视屏光盘，以证明2017年7月瑶溪街道工作人员对张昌松及其妻进行法制教育的情况。11.涉案人员身份信息，以证明身份情况。12.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条,作为被诉行政行为的法律依据。被告市公安局辩称，1.龙湾区公安分局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，内容适当。2.被告市公安局维持龙湾区公安分局行政处罚决定的行政复议决定合法。2019年7月9日原告向被告申请行政复议，因错列被申请人等，被告于2019年7月11日要求补正。被告2019年7月17日收到原告的补正申请材料，于2019年7月18日受理行政复议申请，要求龙湾区公安分局提供证据材料及答复，龙湾区公安分局依法提供证据材料和行政复议答复。经审理，龙湾区公安分局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。根据《行政复议法法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告作出维持原行政行为的行政复议决定，并送达当事人。综上，被告作出的行政复议决定合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告市公安局在举证期限内，向本院提交了以下证据：1.复议申请书及附件，以证明原告申请复议。2.复议申请立案审批表，以证明被告行政立案。3.提交行政复议答复通知书，以证明被告要求龙湾区公安分局提交证据和答复。4.答复书，以证明龙湾区公安分局提交答复。5.行政复议审理延期通知书，以证明行政复议依法延长期限。6.行政复议决定书及拟稿单，以证明被告作出行政复议决定。7.送达回证，以证明被告履行送达程序。8.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，作为被诉行政复议的法律依据。经庭审质证，原告张昌松对被告龙湾区公安分局提交的证据质证意见如下：证据1，对扰乱秩序不认可；证据2，当时被告直接将原告带走，没有传话；证据3无异议；证据4、5，当时原告是拒绝签字的；证据6无异议；证据7-9，原告没有越级上访，拒绝签字，对瑶溪街道的情况说明不认可，其有权利去国家信访局反映问题，没有越级上访及违反信访条例，对其他内容无异议；对国家信访局登记的情况无异议；对行政判决书没有异议，产权调换协议是被欺压哄骗，不是自愿签署；证据10，不能证明被告的待证事实；证据11无异议。原告张昌松对被告市公安局提交的证据真实性无异议，但认为自己没有越级上访、没有扰乱单位秩序。被告龙湾区公安分局、市公安局对原告张昌松提交的证据没有异议；被告龙湾区公安分局对市公安局提交的证据没有异议；被告市公安局对龙湾区公安分局提交的证据没有异议。原告张昌松对被告作出被诉行政行为的法律依据意见为：法律适用错误。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，两被告无异议，本院予以采信。被告龙湾区公安分局、市公安局提供的证据，本院认为系两被告于履职过程中制作或获取的证据材料，形式真实、来源合法，对上述证据均予以采信。关于原告主张自己没有越级上访、没有扰乱单位秩序问题，本院在下文中予以阐述。经审理查明，2019年5月7日，被告龙湾区公安分局瑶溪派出所接瑶溪街道工作人员报警，称龙湾区瑶溪街道底岭下村村民张昌松因房屋拆迁问题多次到北京越级上访，涉嫌扰乱单位秩序，瑶溪派出所于同日受案调查。2019年5月9日，瑶溪派出所传唤原告张昌松进行询问，张昌松在对其制作的询问笔录中确认：因房屋拆迁问题，2019年4月26日、4月28日去国家信访局登记信访，随后去中纪委登记信访，2019年5月5日又去国家信访局登记信访的事实。次日，瑶溪派出所将拟对原告张昌松作出行政处罚的事实、理由及依据告知原告，并告知其享有陈述、申辩的权利。原告提出自己是正常上访的申辩，并拒绝签字。被告龙湾区公安分局未采纳原告陈述申辩理由，于2019年5月10日作出温龙公（瑶）行罚决字[2019]51090号行政处罚决定书，查明第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间，张昌松在2019年4月26日至2019年5月5日间，多次到国家信访局进行越级上访。张昌松的行为属于扰乱单位秩序，且情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予张昌松行政拘留九日的行政处罚。原告称自己正常上访，拒绝签收行政处罚决定书。同日，被告龙湾区公安分局对原告张昌松执行行政拘留，行政拘留期限为2019年5月10日至2019年5月19日，现已执行完毕。2019年7月9日，原告向被告市公安局提出行政复议申请，要求撤销龙湾区公安局的上述行政处罚决定。因原告错列被申请人名称，市公安局于7月11日要求原告补正申请材料，于7月18日受理了行政复议申请；并于同日要求龙湾区公安分局提交书面答复以及作出行政处罚的证据、依据和其他有关材料。2019年9月9日，市公安局因情况复杂，依法延长审理期限30日；于2019年10月15日作出温集复10[2019]41号行政复议决定书，维持龙湾区公安分局作出的上述处罚决定，并于10月17日送达原告。原告不服，遂诉至本院。另查明，龙湾区瑶溪街道工作人员曾于2017年7月对原告张昌松进行法制教育。原告张昌松因房屋拆迁问题于2018年12月28日去国家信访局信访，该信访件办理方式为：不予受理（不属本部门职权范围）。本院认为，龙湾区瑶溪街道工作人员曾于2017年7月对原告张昌松进行法制教育，以及原告张昌松在2019年4月26日至2019年5月5日间，多次到国家信访局进行上访，事实清楚，证据确凿。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。龙湾区公安分局是原告张昌松居住地公安机关，故其对本案所涉行政案件具有管辖权。本案主要的争议焦点，一是原告到国家信访局上访的行为是否属于越级上访;二是原告上访的行为有无构成扰乱单位秩序且情节较重。关于原告到国家信访局上访的行为是否属于越级上访问题。本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告因房屋拆迁问题，采用走访的形式到国家信访局上访，且原告的上述信访事项不属于国家信访局的职权范围；原告的行为违反《信访条例》的规定，构成越级上访。原告主张其是按照正常的上访程序逐级上访，属于正常上访，没有事实依据，本院不予采纳。关于原告上访行为有无构成扰乱单位秩序且情节较重问题。本院认为，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。原告张昌松已于2017年7月经其属地政府工作人员进行法制教育，仍于2018年12月28日到国家信访局信访；在国家信访局告知因不属于该部门职权范围不予受理后，又于第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间进行多次越级上访，造成较大影响，其行为足以构成扰乱国家信访局单位秩序，且属情节较重的情形。综上，被诉处罚决定认定原告张昌松的行为构成越级上访、扰乱单位秩序且属情节较重并无不当。龙湾区公安分局根据事实并依照法律规定，对张昌松作出行政处罚决定，给予其行政拘留九日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。从本案证据看，龙湾区公安分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述、申辩权利及处罚的事实、理由和依据等程序。原告虽拒绝签字，办案人民警察依据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条规定在备案的决定书上注明，程序并无不当。被告市公安局受理复议申请并审查被诉处罚决定，依法作出行政复议决定，复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张昌松的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张昌松负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  张 敏审 判 员  陈露露人民陪审员  涂桢烽二〇二〇年一月十七日法官助理王佳乐书记员李渝枋?附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。《信访条例》第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第三十六条送达法律文书，应当遵守下列规定：（一）依照简易程序作出当场处罚决定的，应当将决定书当场交付被处罚人，并由被处罚人在备案的决定书上签名或者捺指印；被处罚人拒绝的，由办案人民警察在备案的决定书上注明；（二）除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；受送达人不在的，可以交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。经受送达人同意，可以采用传真、互联网通讯工具等能够确认其收悉的方式送达。经采取上述送达方式仍无法送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于六十日。