重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝05行终499号上诉人（一审原告）黎仁秀，女，汉族，1966年3月20日出生。住重庆市九龙坡区。委托代理人何易、张璐，重庆合融律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区规划和自然资源局。住所地：重庆市九龙坡区直港大道17号。法定代表人蒋峰，局长。一审第三人重庆市九龙坡区征地办公室。住所地：重庆市九龙坡区科城路60号二郎总部经济楼4号楼3、4楼。负责人涂彬，副主任。上诉人黎仁秀因诉被上诉人重庆市九龙坡区规划和自然资源局（原重庆市九龙坡区国土资源管理分局，机构改革后职能由重庆市九龙坡区规划和自然资源局承接，以下将重庆市九龙坡区规划和自然资源局简称为九龙坡规自局，重庆市九龙坡区国土资源管理分局简称为九龙坡国土局）、一审第三人重庆市九龙坡区征地办公室（简称九龙坡征地办）行政协议一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的（2019）渝0113行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。黎仁秀一审诉称，黎仁秀于1985年与原重庆市九龙坡区九龙镇盘龙一社（简称盘龙一社）村民何世利登记结婚并一直居住于该社。婚后，盘龙一社全部集体土地被国家依法征收，黎仁秀住房在征收范围。2011年11月16日，黎仁秀与九龙坡征地办签订《征地房屋拆迁协议》，明确黎仁秀为本次征地住房安置对象。2017年7月，九龙坡征地办在具体实施住房安置时，擅自取消了黎仁秀的住房安置资格，致使黎仁秀未能享受住房安置。经黎仁秀多次反映，九龙坡征地办作出书面《答复意见书》，确定黎仁秀不符合征地拆迁住房安置条件，不能享受此次住房安置。原九龙坡国土局拒绝对黎仁秀进行住房安置，缺乏事实及法律依据，行政行为违法，请求法院依法确认原九龙坡国土局取消黎仁秀征地住房安置资格的行政行为违法，判令九龙坡规自局履行《征地房屋拆迁协议》并对黎仁秀进行征地住房安置。九龙坡规自局一审辩称，对黎仁秀的征地拆迁程序合法，《征地房屋拆迁协议》中暂时将黎仁秀列为住房安置对象，经调查核实，黎仁秀为事业单位在职人员，根据重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡政府）《关于征地中事业单位在职人员住房安置相关问题的会议纪要》的规定，黎仁秀属于可以享受住房补贴的相关人员，一律不能享受征地住房安置；黎仁秀要求住房安置，实际是对补偿标准、安置对象持有异议，黎仁秀应当先向区县级人民政府申请协调，协调不成再向批准征收的人民政府申请行政裁决，黎仁秀的起诉，不符合法律规定，请求法院予以驳回。九龙坡征地办一审述称，与九龙坡规自局意见一致。一审法院查明，1993年2月，重庆市人民政府向九龙坡政府作出重府地（1993）44号《重庆市人民政府关于重庆油漆厂新建废水生化处理工程征用土地的批复》，同意征用盘龙一社的全部土地114553.33平方米。2011年10月27日，九龙坡政府因实施城市规划建设项目，需对位于盘龙一社已于1993年实施征收但未拆迁的部分房屋进行拆除，九龙坡政府发布九府征公〔2011〕字26号《房屋拆迁（征收土地）公告》。2011年11月15日，原九龙坡国土局发布九国土征〔2011〕字第29号《九龙坡国土局关于原盘龙一社房屋拆迁补偿安置方案的公告》。2011年11月16日，九龙坡征地办（甲方）与盘龙一社农房拆迁户户主何世利（乙方）签订《征地房屋拆迁协议》，乙方家庭成员姓名一栏载明：前妻黎仁秀，子何黎云；协议第二条：拆迁过渡费一栏载明，经审核，乙方符合住房安置对象三人，第一次计发十二个月搬迁过渡费计10800元；协议第九条载明：乙方自愿选择优惠购房方式安置，按预分房户型一人户单间配套（壹套）每套45㎡以内，二人户两居一室（壹套）每套65㎡以内，最终分房人员、户型以住房安置时甲方核实确认的人员、户型为准，住房安置时由乙方交清房款后，甲方方能交付安置房。该协议落款，乙方由黎仁秀签名并加盖手印。另查明，2011年6月28日，九龙坡政府出台《关于征地中机关事业单位在职人员住房安置相关问题的会议纪要》，该纪要规定，根据《重庆市九龙坡区机关事业单位住房补贴实施方案的通知》精神，对符合该《通知》规定能够享受住房补贴的相关人员，从该《通知》下发之日起，在实施征地时一律不能享受住房安置，在机关事业单位工作，虽未办理“农转城”手续的人员不予享受住房安置。2017年7月，原九龙坡国土局启动桃子林片区征地拆迁过渡户分房工作，黎仁秀要求住房安置。2017年10月12日，九龙坡征地办经核实，于2017年10月12日向黎仁秀作出《答复意见书》，告知黎仁秀，农村居民被录（聘）用为机关事业单位工作人员的，在涉及土地征收时，不享受人员安置和住房安置等相关政策，黎仁秀不符合征地拆迁住房安置条件，不能享受此次住房安置。一审再查明：九龙坡规自局在庭审中举示了重庆市高新区人民医院渝高新医函〔2019〕1号关于《九龙坡征地办关于对黎仁秀享受住房补贴政策的咨询函》的复函，载明，1993年左右职工集资建房，黎仁秀购得建筑面积58.50平方米住房一套，截止2009年12月，该院按标准已对黎仁秀发放住房补贴总额60%，计14565.60元整。黎仁秀不服原九龙坡国土局和九龙坡征地办的答复意见，提起诉讼，要求确认取消其征地住房安置资格的行政行为违法，判令九龙坡规自局履行《征地房屋拆迁协议》，对黎仁秀实施征地住房安置。一审法院认为，九龙坡规自局作为九龙坡政府下属土地行政管理部门，对其辖区内的土地征收工作负有管理职责。九龙坡征地办根据授权作为辖区内土地征收的实施单位。黎仁秀与九龙坡征地办2011年11月16日所签《征地房屋拆迁协议》第二条虽将黎仁秀纳入住房安置对象，但该协议第九条同时约定，最终分房人员、户型以住房安置时甲方核实确认的人员、户型为准。对黎仁秀是否属于住房安置对象，尚需经九龙坡征地办审核。2017年7月，原九龙坡国土局启动征地拆迁过渡房分房工作，黎仁秀申请住房安置，九龙坡征地办履行了审核程序并以书面方式答复黎仁秀，不能享受此次住房安置的原因，九龙坡征地办以《答复意见书》的方式履行了告知义务，已尽到审查义务，原九龙坡国土局未对黎仁秀进行住房安置的处理并无不妥，黎仁秀的诉讼请求不能成立，不予主张。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黎仁秀的诉讼请求。案件受理费50元，由黎仁秀承担。黎仁秀不服，提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判。上诉理由：一、黎仁秀属于合法的住房安置对象；二、九龙坡征地办认定“黎仁秀不属于住房安置对象”的具体行政行为缺乏法律依据；三、一审法院适用法律错误。九龙坡规自局、九龙坡征地办没有提交书面答辩意见。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。一审卷内材料载明，2018年3月12日，黎仁秀起诉请求确认原九龙坡国土局取消其征地住房安置资格的行政行为违法、判令原九龙坡国土局履行《征地房屋拆迁协议》，对黎仁秀进行征地住房安置。该案（重庆市巴南区人民法院2018渝0113行初34号）一审法院认为，涉案纠纷属于对征地补偿标准或方案以及征地补偿方案中的安置对象各持异议的情形，根据《重庆市征地补偿安置争议协议裁决办法》（简称《安置裁决办法》）第六条“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决”等规定，黎仁秀的诉求应当先申请行政协调、裁决，之后才能向法院提起行政诉讼。黎仁秀直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。该案一审裁定：驳回黎仁秀的起诉。黎仁秀不服，提起上诉，该案二审法院（本院2018渝05行终551号）认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院应当受理。该案基于《征地房屋拆迁协议》引发诉讼，法院应当受理。一审法院认为双方实质上是对征地补偿安置方案存在争议、应当通过协调裁决程序解决、不属于人民法院的受案范围，系以当事人具有申请协调、裁决的权利否认当事人享有对行政协议提起诉讼的权利，适用法律错误。至于原九龙坡国土局一审辩称签订《征地房屋拆迁协议》只是暂时将黎仁秀列为住房安置对象、协议第九条明确约定最终安置对象资格由九龙坡征地办审核确认等理由是否成立，属于实体审理中审理的内容。一审裁定驳回黎仁秀的起诉适用法律不当，应予撤销。该案二审裁定：一、撤销重庆市巴南区人民法院（2018）渝0113行初34号行政裁定；二、指令重庆市巴南区人民法院继续审理。该裁定所称“继续审理”的案件即为本案一审案件。本院认为，根据《重庆市征地补偿安置办法》第四章“住房安置”一节的相关规定，取得住房安置的前提是被安置方为确定的住房安置对象，这一原则落实到签订住房安置协议的场合，签订住房安置协议时的被安置主体应当是签订协议前经征地部门审查合格的住房安置对象。九龙坡征地办与黎仁秀所签《征地房屋拆迁协议》因协议主体不明可以认定为合同不成立。履行合同的前提是具有依法成立且有效的合同，由于《征地房屋拆迁协议》不成立，黎仁秀请求履行《征地房屋拆迁协议》，因没有合同依据，黎仁秀的诉讼请求不能成立。接下来的问题是，黎仁秀的征地住房安置资格如何处理，依据《安置裁决办法》第八条第（一）款的规定，已经与征地实施机构签订征地补偿安置协议的，不属于协调、裁决范围。也就是说，在没有审理并否定《征地房屋拆迁协议》的情况下，不能进入协调、裁决程序。前述的论述阐明，《征地房屋拆迁协议》已被认定为合同不成立，在此情况下，可以适用《安置裁决办法》第六条“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决”的规定，对黎仁秀是否属于住房安置对象的争议申请协调、裁决。应当指出的是，本案的裁判思路与本院（2018）渝05行终551号的处理并不矛盾，重庆市巴南区人民法院（2018）渝0113行初34号的处理是在没有进入实体审理且没有否认《征地房屋拆迁协议》的情况下直接要求黎仁秀先申请行政协调、裁决，这一处理方式与《安置裁决办法》第八条第（一）款关于“已经与征地实施机构签订征地补偿安置协议的，不属于协调、裁决范围”的规定相悖，（2018）渝05行终551号裁定要求一审法院从实体上对《征地房屋拆迁协议》继续审理并作出相应认定的处理正确。本案已对《征地房屋拆迁协议》进行了实体审理并认定该合同不成立，在此基础上，黎仁秀可以就其是否具有征地住房安置资格争议申请协调、裁决。本案一审事实认定不当，适用法律有误，但由于依据本案裁判思路所得结果也是驳回黎仁秀的诉讼请求，撤销一审判决结果没有意义，本案维持一审判决结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黎仁秀负担。本判决为终审判决。审判长  张小明审判员  应 禧审判员  周 琦二〇二〇年一月十七日书记员  唐 吉