丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1102行初60号 原告刘状双，女，1981年5月3日出生，汉族，住浙江省庆元县，现住浙江省庆元县同心新村Ａ区。 被告庆元县人力资源和社会保障局。住所地浙江省庆元县松源街道石龙街32号。统一社会信用代码：11332525002658332W。 法定代表人胡小灵，局长。 出庭负责人边利民，社会保障局局长。 委托代理人（特别授权）张涛，该局工作人员。 委托代理人（特别授权）叶学荣，浙江天贝律师事务所律师。 第三人浙江久灵笔刷有限公司。住所地浙江省庆元县工业园区竹口工业园1号。统一社会信用代码：9133112675807795XH。 法定代表人沈世正。 原告刘状双因不服被告庆元县人力资源和社会保障局作出的《不予认定工伤决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月18日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭进行了审理。原告刘状双，被告庆元县人力资源和社会保障局出庭负责人边利民及委托代理人张涛、叶学荣到庭参加诉讼，第三人浙江久灵笔刷有限公司经本院合法传唤，未到庭应诉。本案现已审理终结。 被告庆元县人力资源和社会保障局于2019年5月31日作出庆工伤认定［2019］091号《不予认定工伤决定书》，决定对原告刘状双受到的事故伤害，不予认定为工伤。 原告刘状双诉称，2018年6月30日17时35分，原告下班途中驾驶车牌号为浙Ｋ×××××号牌的二轮摩托车行驶至庆元大道12公里500米余村路段时，一辆深色小型轿车（车牌有38字样）由左侧变道至原告行驶车道，导致原告避让不及车辆侧翻受伤当场昏迷，经庆元县人民医院诊断为：脑挫裂伤，创伤性蛛网膜下腔出血，右颧骨骨折，纵膈血肿，胸骨骨折，全身软组织挫裂伤等伤情，经医院全力救治，现已出院。原告受伤后，有好心路人当即报警，庆元县交警部门立即出警对事故现场进行了勘查，因原告昏迷无法清晰陈述肇事车辆信息，加之该路段没有相关监控视频录像，因此交警部门2018年7月2日出具了《道路交通事故证明》，并未对此次事故进行责任认定。2018年7月24日，原告与浙江久灵笔刷有限公司负责人、行政工作的同事一同至被告(庆元县社保中心)处申请工伤认定，被告工作人员明确告知原告此次交通事故不能认定为工伤。原告又于2018年8月10日携公司出具的《行政复议申请》至被告处，要求被告进行行政复议，被告于2018年8月16日出具了《工伤认定中止通知书》。2018年8月23日原告向丽水市莲都区法院提起诉讼，诉求法院给予原告合理合法的报销工伤，2018年10月17日丽水市莲都区法院作出(2018)浙1102行初50号裁定，驳回原告起诉。2018年10月18日原告去被告处要求被告给予此次工伤的结论通知书。被告以原告无法提交非主要负责为由，于2019年6月12日给出《不予工伤决定书》。被告的工作人员要求原告必须提交新证据才给予原告结论通知书，被告在本次(2019)091号文件里也明确说明“2019年3月18日庆元社保局与庆元县公安交警大队开展座谈会，分析案件，2019年3月29日，庆元社保局将案件报送至丽水，分析讨论”，庆元社保局、庆元县公安交警大队、丽水社保局三大国家政府部门都无法提交新证据，那么三个政府部门都提交不出新证据证明原告是此次交通事故的主要责任人，原告只是一个弱女子，而且原告当场已昏迷，何以能提交出此次交通事故新的证据？由于政府部门无法找到此次交通事故的肇事者，就要合法、守法的原告去承担这肉体上、精神上、经济上的痛苦吗？为此次本应合法的工伤事件，原告身心俱疲，无奈之下，只有请求法律来维护原告的合法权益，原告方认为：根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定“职工在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故或城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”应当认定为工伤，根据《工伤保险条例》第五条、第十九条的规定，社会保险行政部门负有认定工伤的行政职权以及对相关事实调查核实的职责，劳动者在上下班途中遭受交通事故损害，是否属于《工伤保险条例》第十四条第(六)项应当认定工伤的情形，应由社会保险部门依法作出认定，公安交通管理部门出具的交通事故认定书只是社会保险行政部门履行工伤认定职责的依据之一，而不是前提条件。首先，交通事故认定书并非事故责任认定的唯一形式，根据公安部门《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门作出的交通事故责任认定结论书形式有两种：一种是能够分清责任而出具的道理交通事故认定书、另一种是因无法查明而出具的道路交通事故证明，在现实生活中，客观存在公安交通管理部门穷尽手段仍然无法查清事故责任的情况。尽管公安交通管理部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定的决定的参考性证据之一，而不应该成为工伤认定的前提条件。被告庆元县人社局以申请人未能提交公安交通管理部门的事故认定书，事故责任无法认定为由作出不予认定工伤决定，应属对该规范性文件的曲解和片面理解。社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定的前提条件没有法律依据。其次，事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该条文的文义看，受到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》中规定，“职工在上下班途中受到交通事故伤害要求申报工伤的，应当提供公安交通管理部门出具的非本人主要责任(包括本人负同等责任、次要责任、无责任和无法认定的情形)的交通事故认定书，作为工伤认定的依据”，原告刘状双发生的道路交通事故的情形符合该规范性文件的规定。最后，在公安交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门负有对事故责任进行判断的职责。只要社会保险行政部门受理了工伤认定申请，就有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。即便申请人无法提供公安交通管理部门的道路交通事故认定书，社会保险行政部门也应当充分运用自由裁量权，综合各种情况，在调查核实的基础上，准确判断是否属于事故过程中的非本人主要责任，及时正确地作出行政确认认定。因此，在公安交通管理部门对交通事故责任无法认定的情形下，道路交通事故认定书不应成为社会保险行政部门作出工伤认定的前提条件，社会保险行政部门应充分履行调查核实职能，对是否属于非本人主要责任作出判断。此次交通事故因客观情况无法认定事故责任，但该条款并未明确排除事故责任不明的情况下不能认定为，被告不予认定的行为是对原告负主要责任的不合理推定，被告理应承担举证责任，但被告并未出具原告负主要责任的事实和依据，被告出具不予工伤认定，就应举证原告是负主要责任的证据，如无法举证，被告不予认定工伤决定书的行为就是错误的。《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照法律法规的立法目的，秉持有利于申请人权益保护的原则作出工伤认定。本案中，被告以申请人未提交证据证明非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了原告负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。原告早年离异，现带着一个12岁的小孩艰苦的生活着，此次交通事故的医疗费用跟在家里的休养费用都是家人凑齐，由此欠下了20000多元的债务，由于此次的工伤导致小孩上学交不出费用，又向第三人借款5000元，原告是奉公守法的中国公民，合法缴纳工伤保险，被告理应合法给予认定工伤。原告不是专业的法律人员，甚至是一个半文盲，在生活底层艰苦的活着，没钱请律师，说不出大堆的专业条例来，只知道由于别人变道导致此次受伤，由于该路段没有监控，由于被告的不作为，就要原告来承担。综上，诉请：1、撤销庆元县人力资源和社会保障局作出的庆工伤认定(2019)091号并依法认定原告为工伤；2、由被告承担此次诉讼一切费用；3、由于被告的不作为，导致刘状双的经济损失，由被告承担。 原告向本院提供的证据有：1、不予认定工伤决定书，待证被告作出的不予认定工伤决定；2、快递单号，待证原告向被告申请作出工伤认定；3、工伤认定申请表、医疗费发票、B超室导诊单、银行刷卡凭条、医疗证明书、住院费用清单，待证原告发生事故后就医发生的费用；4、道路交通事故证明，待证交通部门作出的证明是无法证实该次交通事故的责任，即无法证明原告负事故的主要责任；5、工伤认定中止通知书，待证被告中止调查的理由。 被告庆元县人力资源和社会保障局辩称，第三人于2018年8月10日提交工伤认定申请书，因材料不完整，被告开具工伤认定申请补正材料通知书，原告于2018年8月16日补正材料后，被告依法受理并送达工伤认定申请受理决定书。经调查，原告为第三人员工。2018年6月30日17时35分左右，下班回家路上发生道路交通事故受伤，后至庆元县人民医院治疗。根据工伤保险条例第十四条第六项之规定，“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”；应当认定为工伤。第三人提交申请材料中，无责任认定区分方面的材料，被告根据《工伤保险条例》第二十条第三款规定“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。以及《工伤认定办法》（人社部令第8号）第二十条规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人”。2018年9月11日，原告以要求撤销《工伤认定中止通知书》为由提起行政诉讼。2018年10月11日，贵院以行政程序性中止行为不具有可诉性为由驳回了原告的起诉。2018年11月21日，原告上诉至丽水市中级人民法院。2018年11月30日，原告撤回上诉。而后，原告于2019年1月10日邮寄送达无法补正相关证明材料书面申请。针对原告的书面申请，被告认为：道路交通事故责任认定书是公安交通管理部门依照交通法规对交通事故的当事人有无违章行为，以及对违章行为与交通事故损害后果之间的因果关系进行定性、定量评断时所形成的法律文书。它对于正确区分责任以处理交通事故有重要作用。本案中，作为具有交通事故责任认定职权的交警部门都无法认定事故的主要事实，无法确定事故各方当事人的责任。工伤认定部门既无道路交通事故责任认定职能，更不具备专业性的判断技能，因而只能依相关规定，作出不予工伤认定。另外，从举证责任分配的角度讲，对于上下班交通事故的责任应适用于民事举证责任规则，即“谁主张、谁举证”。本案中因申请人提供的事故证明载明无法认定事故的主要事实，无法确认责任的情况下，故当事人应当承担举证不能不利后果。对于上下班途中发生的交通事故举证责任不能归属于劳动行政部门，在我国由政府承担工伤保险管理，政府不宜也不能承担无限责任。被告又认为：倘若员工上下班途中在没有交通责任认定责任区分的情况下就做出认定，势必导致日后凡是上下班途中，不管是个人摔倒还是交通事故摔倒的员工都以此为由，来要求申请工伤认定，与国务院工伤保险条例规定的要求非本人主要责任导致的交通事故才可以认定工伤的立法本意相违背，也势必导致工伤认定范围的无限扩大。在主要认定材料缺失的情况下就认定为工伤，将会导致今后类似交通事故发生后当事人故意不及时上报或拖延上报，致使事故认定部门在认定责任时因时间关系出现认定困难，从而违背工伤条例的立法本意。在本案中，被告根据《工伤保险条例》第一条之规定，“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例”。最大可能的保护劳动者的合法权益，以及保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，被告经局班子研究决定对该起交通事故情况展开调查。庆元县公安局交警大队于2018年7月2日出具了《道路交通事故证明》，调查交通事故得到的事实“根据当事人陈述：2018年6月30日17时35分，刘状双驾驶车牌号为浙Ｋ×××××号普通二轮摩托车，沿庆元县庆元大道行驶至庆元大道12公里500米余村路段时，有一辆深色小型轿车（车牌有38字样）由左侧车道变道到其车道前方时，其避让措施不当，车辆侧滑翻倒，两车并未发生接触，造成刘状双受伤的交通事故”。2019年被告与庆元县公安局交警大队开展座谈，分析该案件，由专业的机构、专业的人员对案情进行分析；2019年3月29日被告又将案件报送丽水市人力社保局春季案例研讨会分析讨论，结合庆元县公安局交警大队的专家建议、上级主管部门及兄弟县市案例的分析，以及调查情况后，被告认为庆元县公安局交警大队、浙江久灵笔刷有限公司、原告三方均无法再提供本案件的新证据（即交通事故的责任认定结论），为保障受伤人员的合法权益，被告于2018年4月8日重新恢复工伤认定程序。2019年5月28日被告向庆元县公安局交警大队调取事故现场的勘查案卷资料。2019年5月31日，被告综合整个案件分析，认为：原告要求认定工伤，经调查无法认定该事故主要事实、调查得到证据也不足以认定事故责任，不应当按《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定认定工伤，依法作出《不予认定工伤决定书》并送达。综上，被告按照规定程序进行受理、中止、重新启动，并结合事实、多部门协调、调取证据材料，然后依法作出不予工伤认定，事实清楚、程序合法、结果正确。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告庆元县人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据、依据：1、工伤认定申请表、工伤认定申请材料清单、工伤认定申请材料报送承诺书、事故伤害情况调查报告书、身份证复印件、受伤照片、门诊病历、医疗证明、出院小结、劳动合同、道路交通事故证明、营业执照，待证浙江久灵笔刷有限公司申请工伤认定及所提交材料的事实；2、工伤认定申请补证材料通知书、送达回证，待证决定受理及送达的事实；3、工伤认定申请受理决定书、送达回证，待证决定受理及送达的事实；4、工伤认定中止通知书、送达回证，待证中止及送达的事实；5、通讯一则、道路交通事故证明、现场图、照片，待证开展调查的事实；6、不予认定工伤决定书、快递单，待证作出不予认定决定并送达的事实。 第三人浙江久灵笔刷有限公司未到庭未提交陈述意见及证据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：本院确认原、被告提供的证据的真实性、合法性和关联性，对证据所待证的事实，以及双方所提的质证意见，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，原告刘状双系第三人浙江久灵笔刷有限公司职工。2018年8月16日，被告庆元县人力资源和社会保障局受理原告的工伤认定申请，并于同日根据《工伤认定办法》第二十条的规定作出《工伤认定中止通知书》，要求原告及时向庆元县公安局交通警察大队处理本次交通事故，以明确双方所负事故责任。2019年1月7日，原告向被告邮寄无新证据可提交的书面材料。此后，被告向庆元县公安局交警大队调取案涉交通事故的案卷材料及了解案情，并于2019年5月31日作出庆工伤认定［2019］91号《不予认定工伤决定书》。原告不服，提起诉讼。 另查明，2018年7月2日庆元县公安局交警大队出具的庆公（交）证字［2018］第331126420180000595号《道路交通事故证明》中载“根据当事人陈述：2018年6月30日17时35分，刘状双驾驶车牌号为浙Ｋ×××××普通二轮摩托车，沿庆元县庆元大道行驶至庆元县庆元大道12公里500米余村路段时，有一辆深色小型轿车（车牌有38字样）由左侧车道变道到其车前方时，其避让措施不当，车辆侧滑翻倒，两车并未发生接触，造成刘状双受伤的道路交通事故”、“1、经调查后，该路段没有相关监控视频拍摄到事故现场，根据当事人的陈述无法认定该事故的主要事实。2、以上调查得到的证据尚不足以认定该事故案件主要事实、查清事故成因，无法确定事故各方当事人责任”。 本院认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应认定为工伤。上述规定明确上下班途中受到交通事故伤害被认定为工伤的前提是“非本人主要责任”，故认定上下班途中交通事故受伤为工伤必须排除当事人负“主要责任”的情形。根据《人力资源和社会保障部办公厅关于工伤保险有关规定处理意见的函》人社厅函［2011］339号文件中“三‘非本人主要责任’事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据”的规定，社会保障行政部门排除当事人负“主要责任”的依据是相关部门出具的法律文书。第三人、原告在申请工伤认定时提交的交警部门出具的《道路交通事故证明》载明无法认定案涉事故的主要事实及确定各方当事人的责任，在被告告知第三人及原告向交警部门处理事故并明确双方责任后，第三人及原告仍未提供事故责任认定文书。此后，被告在向交警部门调取案涉交通事故案卷及了解案件情况后，亦无法认定事故主要事实及事故责任，不能排除原告在案涉交通事故中负“主要责任”这一情形，故被告作出不予工伤认定，并无不当。另被告在工伤认定过程中作出了中止决定，但未提交案件恢复审查的具体时间材料，致不能确定本案的具体办理期限。因案件办理期限对原告的权利义务并不产生实质影响，属程序轻微瑕疵，故本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘状双的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  卢柔辰 人民陪审员  潘敏敏 人民陪审员  曾仙翠 二〇二〇年一月十七日 代书 记员  胡静雪