浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1901号 上诉人（原审原告）胡维钗，男，1966年5月3日出生，汉族，住温州市洞头区。 上诉人（原审原告）王林风，男，1964年8月18日出生，汉族，住温州市洞头区。 上诉人（原审原告）朱元英，女，1965年11月15日出生，汉族，住温州市洞头区。 上诉人（原审原告）郑胜芬，女，1965年4月11日出生，汉族，住温州市洞头区。 上诉人（原审原告）朱桂芬，女，1966年5月21日出生，汉族，住温州市洞头区。 上述当事人的共同委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地温州市鹿城区绣山路321号。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人陈秋晨，温州市人民政府工作人员。 胡维钗、王林风、朱元英、郑胜芬、朱桂芬（下称胡维钗等五人）因与温州市人民政府土地行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初335号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年5月4日，浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0611号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意洞头区2016年度计划第三批次建设用地11.4850公顷，包含胡维钗等五人所在的大门镇小门村所有的林地0.805公顷，拟用于220千伏大门输变电工程。2017年6月10日，洞头区人民政府发布征收土地公告。2017年7月17日，洞头区人民政府作出洞政函[2017]53号《关于同意洞头区2016年度计划第三批次建设用地征地补偿安置方案的批复》，同意2017第03号征地补偿安置方案等。2017年7月20日，原温州市洞头区国土资源局作出批后公告。胡维钗等五人通过政府信息公开取得上述批复，于2018年4月7日以邮寄方式向温州市政府提交行政复议申请书。温州市政府于同年4月9日，收到该复议申请，于4月10日作出《补正行政复议申请材料通知书》，要求胡维钗等五人进一步提供与涉案行为存在利害关系的证据材料等，并邮寄送达胡维钗等五人。4月23日，胡维钗等五人邮寄提交补正材料，胡维钗等五人在补正说明中认为，五人为该地块实际使用权人，由于村上的原因未办理土地使用权证书，但申请人可以提供该地块土地补偿费发放明细，来证明申请人与具体行政行为的利害关系，并提供了补偿费用发放的明细清单。5月2日，温州市政府再次作出补正通知书，告知胡维钗等五人进一步提供如村委会证明等证据材料。5月17日，胡维钗等五人邮寄提交补正说明，内容与第一次补正说明一致。5月25日，温州市人民政府立案受理，并于5月30日向洞头区人民政府送达行政复议答复通知。洞头区人民政府于6月8日提交答复书及证据材料，其中包含一份小门村民委员会出具的证明，载明涉案征地范围内无涉及胡维钗等五人的承包地及其他使用土地。因胡维钗等五人在同期向浙江省人民政府对建设用地审批意见提出复议申请，温州市政府于6月22日作出中止审理通知书并送达双方当事人。2018年7月9日，浙江省人民政府作出浙政复[2018]163号行政复议决定，以胡维钗五人不具有利害关系为由驳回其复议申请。胡维钗五人不服，诉至杭州市中级人民法院，杭州市中级人民法院于2018年9月11日作出（2018）浙01行初364号行政判决书，驳回胡维钗五人的诉讼请求，该案现已生效。2019年3月4日，温州市政府恢复审理并作出通知送达双方，于同年3月8日作出温政行复[2018]54号行政复议决定，以胡维钗等五人经要求补正后仍未能提供享有涉案集体土地使用权的证明为由，认定胡维钗等五人的申请不符合行政复议受理条件，驳回胡维钗等五人的复议申请。胡维钗等五人不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请的申请人符合与具体行政行为有利害关系等条件的，应当予以受理。本案中，胡维钗等五人认为洞头区作出的补偿安置方案批复违法向温州市人民政府提出复议申请，应提供证据证明其与被申请复议的行政行为有利害关系。涉案补偿安置方案批复虽然涉及征收胡维钗等五人所在小门村的林地0.805公顷，但胡维钗等五人在温州市人民政府两次要求补正后，未能提供该地块范围内的农村土地承包经营权证、集体土地使用权证等土地使用权属证明等证明材料；其虽提供了该地块土地补偿费用的发放清单，但仅能证明其作为集体经济组织成员领取相关补偿款；胡维钗等五人在本案中补充提供的证人证言及相关自述事实，亦无法反映五人在涉案土地内享有土地使用权。本案复议过程中，小门村民委员会出具证明，表明涉案土地中未涉及胡维钗等五人的承包地及其他使用土地。因此，综合本案现有证据，不能证明胡维钗等五人与申请复议的行政行为有利害关系，温州市人民政府认定五人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件，并依据第四十八条第一款第（二）项的规定驳回其复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。温州市人民政府从收到申请、告知补正、立案受理、通知答复、中止审理到作出被诉复议决定，程序符合法律规定。综上，温州市人民政府作出被诉复议决定证据充分、适用法律正确、程序合法。胡维钗等五人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡维钗、王林风、朱元英、郑胜芬、朱桂芬的诉讼请求。 胡维钗等五人上诉称：1.上诉人与申请复议的行政行为有利害关系。本案中上诉人提交的《里垟青220及华电168亩（老名单）补偿明细》、《里垟青自然村名单（新户口）》、证人郑某1、郑某2、郑某3的证人证言，可以证明五上诉人均在补偿安置范围之内。按照我国现行的土地征收程序，集体土地转变成国有土地这一过程具有不可逆性，即不可能在同一块集体土地上存在多次征收，因此上诉人只可能取得一次征收补偿。被上诉人作为土地征收主体，其未能举证证明存在其他主体征收了上诉人土地，就应当推定是其征收了上诉人土地，否则上诉人的司法救济权利将被永久剥夺。此外，在上诉人向被申请人提出行政复议时，上诉人在此阶段承担的仅是初步证明责任，即只要上诉人提供的证据材料有可能证明其相关申请条件的事实存在，行政行为有可能侵害其合法权益，复议机关就应当作出受理案件的决定。2.土地管理法第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。可见集体土地使用权并非登记生效制，而是登记确认制。一审法院认为上诉人未能提供该地块范围内的农村土地承包经营权证、集体土地使用权证等土地使用权属证明材料，但是这些证件都不是证明利害关系所必须的。另外，一审法院认定了上诉人具有“作为集体经济组织成员领取补偿款资格”，也认定了部分上诉人可能实际使用涉案土地。即使按照一审法院现有的认定，上诉人证据也已经达到了高度可能性，故应当认定上诉人与所申请复议行政行为存在在利害关系。3.被上诉人作出行政复议决定程序不合法。《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十三）条规定，公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。被上诉人提交的行政复议立案审批表、行政复议结案审批表，为专门对上诉人提交的行政公文，但是均未加盖公章，一审法院不应当采信。行政复议法第二十三条规定，“被申请人应当自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被上诉人提交的行政复议答复通知书、洞头区人民政府提供的证据材料，不能证明洞头区政府是在答复期限内提交的证据。被上诉人所提交的证据不能证明其作出的行政复议决定符合法定程序。4.一审判决错误认定上诉人申请行政复议不具有利害关系，错误认定被上诉人作出行政复议决定程序合法，导致适用法律错误。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。 温州市人民政府答辩称：一、答辩人作出温政行复[2018]54号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。2017年5月4日，浙江省人民政府作出建设用地审批意见书，批准洞头区2016年度计划第三批次建设用地11.4850公顷，涉及五上诉人所在的洞头区大门镇小门村所有的林地0.805公顷，拟用于220千伏大门输变电工程。2017年6月10日、7月17日，洞头区政府分别发布征收土地公告和批复同意2017年03号征地补偿安置方案。涉案林地所有权人为××村，无证据证明涉及五上诉人使用的土地。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(二)申请人与具体行政行为有利害关系…”据此，五上诉人在提起行政复议申请时，应提供证据证明其与被复议的行政行为具有利害关系。但经答辩人要求补正之后，五上诉人仍未能提供其对案涉征地范围内的集体土地享有土地使用权的权属证明或者其他能够证明上诉人与被复议的行政行为具有利害关系的证明材料。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出驳回上诉人行政复议申请的行政复议决定。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。五上诉人经答辩人两次要求补正，仍未能提供涉案地块范围内的农村土地承包经营权证、集体土地使用权证等土地使用权属证明等证明材料；其虽提供了该地块土地补偿费用的发放清单，但仅能证明其作为集体经济组织成员领取相关补偿款；五上诉人在本案中补充提供的证人证言及相关自述事实，亦无法反映五人在涉案土地内享有土地使用权。本案复议过程中，小门村村民委员会出具证明，标明涉案土地中未涉及上诉人的承包地及其他使用土地。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系上诉人胡维钗等五人不服被上诉人温州市人民政府作出温政行复[2018]54号行政复议决定提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请的申请人符合与具体行政行为有利害关系等条件的，应当予以受理。据此，胡维钗等五人认为洞头区政府作出的补偿安置方案批复违法向温州市政府提出复议申请，应提供证据证明其与被申请复议的行政行为有利害关系。胡维钗等五上诉人在本案复议及一审过程中提供的相关材料、证人证言等，无法反映五人在涉案土地上享有权属。同时，已经生效的杭州市中级人民法院（2018）浙01行初364号行政判决，也认定胡维钗等五上诉人与本案浙土字A[2016]-0611号征地批文没有利害关系。由于现有证据不能证明胡维钗等五人与申请复议的行政行为有利害关系，温州市人民政府据此作出温政行复[2018]54号行政复议决定，驳回胡维钗等五上诉人的复议申请，并无不妥。复议程序方面，温州市人民政府从收到申请、告知补正、立案受理、通知答复、中止审理到作出被诉复议决定，程序符合行政复议法的相关规定。上诉人胡维钗等五人对复议程序中被申请人洞头区政府未附具材料交接单提出异议，并无法律依据，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡维钗、王林风、朱元英、郑胜芬、朱桂芬负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  夏祖银 审判员  沈 妙 审判员  董 东 二〇二〇年一月十四日 书记员  陈亦恒