浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终151号 上诉人（原审原告）龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组。住所地龙泉市道太乡大白岸村。 诉讼代表人林建光，村民小组长。 委托代理人（特别授权）傅德法，浙江思源昆仑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙泉市自然资源和规划局。住所地龙泉市中山西路35号。统一社会信用代码：11332502MB15753163。 法定代表人张永呈，局长。 出庭负责人李启忠，该局不动产登记局局长。 委托代理人（特别授权）李远强、彭剑正，浙江泽大律师事务所律师。 原审第三人何建胜，男，1964年3月10日出生，汉族，住浙江省龙泉市。 委托代理人（特别授权）潘海迪，北京炜衡（温州）律师事务所律师。 原审第三人浙江省龙泉市林业局。住所地龙泉市剑川大道558号。统一社会信用代码：11332502MB0W79053Y。 法定代表人洪一浩，局长。 委托代理人（特别授权）项晓韬，龙泉市剑川法律服务所法律服务工作者。 龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组与龙泉市自然资源和规划局、何建胜、龙泉市林业局撤销国有土地使用权证一案，丽水市莲都区人民法院于2019年10月31日作出（2019）浙1102行初42号行政裁定。龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组不服，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1983年至1984年期间，因紧水滩建设工程需要，经县区政府统一安排，择地搬迁，经区公所统一规划，道太区林业站与雁川公社大白岸村、大白岸村四队和五队分别为甲乙方分别签订了五份土地征用协议书，由乙方提供坐落于龙泉县雁川公社大白岸大队共计44.09亩的土地，征收范围东至公路，南至小马路（山脚），西至田边（山脚），北至区供销社交界。后该地块经逐级审批，浙江省人民政府于1984年10月20日签署同意征用意见。后紧水滩库区淹没了龙泉县道太区林业站办公场所及堆木场地。2000年6月13日，道太林产公司取得上述地块龙道国用（2000）字第1401001号《国有土地使用权证》，使用权面积为22557.21平方米，使用权类型为划拨。后上述地块被分割为两宗地。2005年1月19日，道太林产工业公司取得其中一宗地浙龙国用（2005）字第0216号《国有土地使用权证》，使用权面积为16582.43平方米，使用权类型为出让。后第三人何建胜受让浙龙国用（2005）字第0216号《国有土地使用权证》所载地块，并取得浙龙国用（2012）第2340号《国有土地使用权证》。原告认为，1984年林地征收范围并未包括土名大白岸金本斗地块，被告将该地块登记为国有并变更登记给第三人显属违法，遂提起行政诉讼。另查明，1982年3月31日龙字第1158号《浙江省龙泉县山林所有权证》载，坐落地名大白岸金本斗为雁川公社大白岸大队第三生产队所有，面积23亩1分，东至溪，南至田，西至火路，北至田。2006年10月20日，大白岸村三组申领了龙林证字（2006）第1605007号《林权证》，所载地名大白岸金本斗的面积及四至与八二年林权证所载面积及四至一致。生效的（2019）浙1181民初54号《民事裁定书》认定第三人何建胜持有的浙龙国用（2012）第2340号《国有土地使用权证》所载地块与原告龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组持有的龙林证字（2006）第1605007号《林权证》所载地块存在重合。龙泉市国土资源局于2019年2月13日更名为龙泉市自然资源和规划局。 原审法院认为，原告主张1984年林地征收范围东至公路，该公路不在被告提供的龙泉市土地利用现状图（2017）红线范围内，原林地征收范围并未包括土名大白岸金本斗地块。根据1984年林地征收范围示意图及土地征用协议书，其东至为公路，后紧水滩库区淹没龙泉县道太区林业站办公场所、堆木场地及原道太区林业站在案涉地块上建设不动产是事实，故被告辩解原林地征收范围东至公路因紧水滩库区淹没而向西迁移，案涉地块林地在1984年已经合法征收的观点，符合客观事实，原审法院予以认可。被告据此作出案涉地块国有土地使用权登记，其与原告持有的龙林证字（2006）第1605007号《林权证》登记的四至存在重合，故各方争议的焦点实际系对案涉地块的权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条规定，土地所有权和使用权争议经协商不成的，由人民政府处理；个人之间、个人与单位之间发生的土地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。故原告与第三人对案涉地块的权属争议，应当先向有关人民政府申请处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。现原告在有关人民政府未作出处理决定的前提下径行向人民法院起诉，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组的起诉。 龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组不服，上诉称：1、案涉土地山林归属于上诉人所有，已经龙泉市人民政府的行政确认。上诉人所有的座落在龙泉市大白岸金本斗的23.1亩山林（包括林地），于1982年龙泉县人民政府颁发给《山林所有权证》，2006年龙泉市人民政府颁发给《林权证》，上诉人的山林林地所有权获得龙泉市人民政府的行政确认，取得了受国家和法律保护的物权；2、上诉人的山林及林地没有被任何单位企业个人征收征用。被上诉人举证的五份《土地征用协议书》，没有一份是征用上诉人林地和山林的；3、本案被上诉人错误登记的根本原因在于“已经征用的土地没有登记”、“没有征用的三队山林林地被制图画进登记范围”。1983年、1984年龙泉县道太区林业站征用大白岸大队所有和四队五队所有的土地为两大片土地，分别在公路的东边和西边，可是申请人道太林产公司不了解实情、没有将第四份《征用土地协议书》向大白岸大队征用的在“区供销社南面、公路西面”的“茶叶山油茶山荒山35。142亩”进行登记，而是不分东南西北乱画图，被上诉人不核实征地方向方位、不与原所有权人核实，造成了首次登记附图的错误；4、被上诉人错误登记《土地使用权证》行政行为，损害了上诉人的所有权。(1)土地使用权首次登记错误…-道太林产公司龙道国用(2000)字第1401001号《国有土地使用权证》，主要表现为其附《宗地草图》与征地协议的位置座落不相符，损害了上诉人的山林林地所有权。(2)被上诉人审核登记的程序，没有依法定程序进行地籍调查、地界指认和确认，而任由申请人一方张冠李戴、随意指认，最终造成登记错误。(3)首次登记申请主体错误、登记权源不清，案件证据中既没有道太林产工业公司征用土地的协议、审批等法律文件，也没有买卖、承继相关单位权利的文书，土地使用权首次登记的证据不足。而且，土地使用者为“道太林产公司”，但是其加盖的公章为“龙泉市道太林产工业公司”，两者不相符。(4)变更登记没有纠正原来首次登记的错误，仍然继续错误。登记颁发给道太林产工业公司浙龙国用(2005)字第0216号《国有土地使用权证》，而后被上诉人又作出登记颁发浙龙国用(2012)第2340号《国有土地使用权证》，再次损害了上诉人的山林林地所有权。5、本案是被上诉人登记的地址、四至、范围错误（附图），造成了上诉人的《林权证》与《国有土地使用权证》重合，只要依法撤销其中违法登记的权属证书行政行为，就立即解决了存在的矛盾。6、本案不属于《土地管理法》第16条和《森林法》第17条规定的土地所有权和使用权争议，而是已经权属登记的冲突事项的解决。一审裁定以此为由驳回上诉人的起诉，于法不符。7、一审程序违法，严重影响案件事实认定，并造成案件的错误裁定。在一审诉讼中，上诉人明确指出被告举证资料中标示的“东南西北”方向错误、确定征用土地的参照物方位错误，并请求法院法宫实地勘查。上诉人同时也已经举证航拍图并当庭指认、指明方向和方位。可是，一审法院不但没有依法实地勘查、辨明东南西北和征用土地参照物“区供销社”、“公路”、“小马路”的事实，反而闭门造车、主观臆断的认定“案涉地块林地在1984年已经合法征收的观点，符合客观实际”，既不查明事实也不依法办案，违反了行政诉讼的程序法律规定，导致案件的错误认定和裁定，依法应当撤销。 龙泉市自然资源和规划局口头答辩称：原审裁定认定准确，应当予以维持。 龙泉市林业局答辩称：一、答辩人原下属企业龙泉市道太林产工业公司取得涉案土地使用权的事实清楚，产权流转的脉络清晰；二、本案被上诉人龙泉市自然资源和规划局对涉案地块予以登记发证系正常的履行职能的行政行为，本案上诉人提起行政诉讼罔顾事实。涉案地块首次登记发证行为发生于2000年6月12日，系根据权利人的申请和详实的土地征用材料为基础而进行，首次登记的行政行为的合法性毋须质疑，以后的登记行为均以该事实为依托，根据权利人的权利处分行为而发生，系属管理职能和登记技术规则的体现。本案被上诉人龙泉市自然资源和规划局已经在一审行政答辩状中作了细致的阐述。答辩人完全支持其答辩理由。①从国有土地取得的方式和程序上看。国家和政府相关部门通过征用取得农村集体土地，征用后土地性质变更为国有土地，属于国有土地取得的基本途径。上世纪中后期，本市（县）各区、公社（乡、镇）均设有政府和行政部门的派出办事机构，其用地普遍通过向周边村集体征用取得，成为国有资产。本案中，原道太区林业站因紧水滩水库建设而迁建，从而征用周边的集体土地（即涉案地块），属于通常行为；②从涉案地块的占有管理使用处分的事实上看。自1983年起，涉案地块即通过征用变更为国有土地，成为道太区林业站经营管理的国有资产，至今己历时36年之久。在此期间，道太区林业站在此实施建设办公楼、宿舍、木材仓库等一系列占有管理使用行为，一直没有争议。涉案地块属于道太区林业站的资产，系众所周知的事实；③从涉案相关权证的规范性和证明力上看。本案上诉人提起本案诉讼，所依证据即其所持的土地山林权属证书。答辩人并不怀疑其证书来源的真实性，但由于当时的管理技术局限，登记内容一般根据农村集体或成员自行申报填发，登记发证部门一般不进行实地勘察丈量，林地坐落一项所填写的土名，属于民间朴素认知，不具有管理部门的合意性质，因而土名指定内容不具科学性，有可能存在重登、误登现象。本案被诉行政行为涉及的登记，不但有权利主体、权利内容、权利性质，而且有宗地附图和地籍资料予以印证，因而具有唯一性。退一步讲，即便是上诉人所持的证书内容与被诉登记行为所涉及的权利内容指向一致，则根据该地块己通过征收，土地性质己变更为国有的事实，上诉人所持的证书本不应发放，即便是误发了也应当收回注销。现上诉人依然持有该证书只能说明政府和相关部门的管理工作存在疏漏。而这种情况在在国家产权制度改革进程中普遍存在，是应当予以谅解的客观事实。根据司法行为对证据采信和判断的通常规则，对于同一证明对象的证据材料，均以后发证据的证明力优于此前的证明材料予以认定。而上诉人进行诉讼意图是争夺业已经征收变为国有的资产，系罔顾事实，揪住政府及相关管理部门的工作疏漏进行强词夺理的缠讼行为。上诉人的上诉理由并无新意，其上诉理由不足。请求驳回起诉。 何建胜未作答辩。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审认定龙泉市人民法院（2019）浙1181民初54号《民事裁定书》中原审第三人何建胜持有的浙龙国用（2012）第2340号《国有土地使用权证》所载地块与上诉人龙泉市道太乡大白岸村第三村民小组持有的龙林证字（2006）第1605007号《林权证》所载地块存在重合的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。由于上诉人持有的《林权证》与原审第三人何建胜持有的《国有土地使用权证》，就案涉的林权土地权属登记存在重合引发争议，当事人应当先向龙泉市人民政府有关部门申请处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。现上诉人在有关人民政府未作出处理决定的前提下径行向人民法院起诉，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，因此该起诉不符合法定的起诉条件，上诉人的主张本院不予支持。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李月群 审 判 员 吴金花 审 判 员 黄 维 二〇二〇年一月十三日 代书记员 饶文俊