浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1006号 上诉人（原审原告）孙士建，男，汉族，1966年12月3日出生，住杭州市余杭区。 委托代理人葛容，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人赵亮，杭州市规划和自然资源局江干分局工作人员。 委托代理人陈南，北京德恒（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅（浙江省海洋局），住所地杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平，该厅厅长。 委托代人金超，该厅工作人员。 被上诉人（原审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司，住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。 法定代表人蔡宏伟，该公司董事长。 委托代理人吴浙玲、郑聪，浙江东鹰律师事务所律师。 原审第三人洪彩云，女，汉族，1968年2月22日出生，住杭州市余杭区。 原审第三人孙洪，女，汉族，1994年6月26日出生，住杭州市余杭区。 委托代理人洪彩云，身份情况同上，系孙洪母亲。 原审第三人孙某，女，汉族，2007年3月27日出生，住杭州市余杭区。 委托代理人洪彩云，身份情况同上，系孙某母亲。 上诉人孙士建因与杭州市规划和自然资源局、浙江省自然资源厅房屋行政补偿、房屋行政复议一案，不服杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2017年11月17日，原杭州市国土资源局（现杭州市规划和自然资源局）作出杭土资房补决字〔2017〕第011号征地房屋补偿决定，主要内容为：一、被补偿人洪彩云（户）位于六××社区××区××号的房屋补偿形式为货币补偿，并按照《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）等文件规定进行丈量评估价格补偿。被补偿人房屋补偿金额为1310929元，涉及补贴、补助等费用，按《钱江新城白石港（钱江东路—艮山东路）整治工程项目征地房屋补偿实施方案》规定执行。二、被补偿人安置方式为调产安置，因被补偿人未在规定期限内选择货币化安置，故被补偿人安置地点为七堡单元D-R21-01地块农转非居民拆迁安置房和四堡单元C-R21-08地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民），（建设用地规划许可证号：地字第330100201000969号、地字第330100201100043号），安置人口为4人，分别为户主洪彩云、丈夫孙士建、女儿孙洪、女儿孙某；安置用房面积50平方米／人×4人=200平方米（多层），高层或小高层增加10%面积。安置房价格按照《江干区人民政府办公室转发区农居建管中心关于江干区2005-2006年农居多（高）层公寓安置价格标准的通知》（江政办发[2005]97号）规定的标准执行，最终安置人口和安置用房面积在正式安置时按有关政策核定。三、被补偿人须在收到本决定书之日起15日内完成搬迁腾房，并自行过渡，过渡期限为搬迁之日起24个月（从被补偿人搬迁并腾交房屋之月起计算）；被补偿人户内过渡人数为4人，过渡期限内的临时过渡费为每人每月600元，超过过渡期限的，自逾期之月起，临时过渡费按照2倍标准计发，为每人每月1200元；搬家补贴费标准为每户1200元，按两次发放。 孙士建不服，向原浙江省国土资源厅（现浙江省自然资源厅）申请行政复议。2018年2月24日，浙江省国土资源厅作出浙集复12〔2017〕111号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持杭州市国土资源局于2017年11月17日作出的杭土资房补决字〔2017〕第011号征地房屋补偿决定。 孙士建于2018年3月5日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销杭州市国土资源局杭土资房补决字〔2017〕第011号征地房屋补偿决定；撤销浙江省国土资源厅浙集复12〔2017〕111号行政复议决定。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2017年5月10日，杭州市国土资源局作出杭土资房补字〔2017〕059号《关于钱江新城白石港（钱江东路-艮山东路）整治工程项目征地房屋补偿实施方案的批复》。并在杭州市国土资源局网站、《杭州日报》以及六堡社区居委会予以发布、刊登和张贴。上述征地房屋补偿实施方案的主要内容为：补偿人为杭州市城东新城建设投资有限公司（简称城东新城公司）；动迁实施机构为杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处；评估服务机构为浙江利达土地房地产评估咨询有限公司；项目位于彭埠××六堡社区，四至范围为东至钱江新城六堡中路（钱江东路-艮山东路）工程、南至钱江路延伸（凤起东路）工程、西至四堡单元、七堡单元B-C2-09地块，四堡单元、七堡单元B-R21-09地块、北至艮山东路。（以城乡规划部门核定的用地范围为准）；房屋补偿按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、杭政办函[2009]123号等文件的规定，经评估机构评估，合理确定各类房屋的补偿价格；住宅房屋的安置方式为调产安置、货币化安置；安置地点在七堡单元D-R21-01地块农转非居民拆迁安置房和四堡单元C-R21-08地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民），安置房源为期房的以安置房项目规划批准文件载明地址为准，计划于2018年开工建设，预计工期3.5年，正式安置时间以安置公告日期为准；签约期限为征地房屋补偿实施方案公告之日起一个月；调产安置标准为高层、小高层房屋，按人均55平方米予以安置，其中人均44平米部分，按910元/平米价格进行结算，人均11平米部分，小高层按2009元/平米价格进行结算，高层按2182元/平米价格进行结算；货币化安置标准及程序为被补偿人选择货币化安置的，应具备《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》规定的安置资格，被补偿人（户）可以全部或者部分选择货币化安置，选择货币化安置的被补偿人（户）内具备安置资格的全体人员达成一致意见后，于货币化安置单价公布之日起30日内向补偿人提出书面申请，按照《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》（杭政办函[2015]140号）及《杭州市江干区人民政府办公室关于印发江干区征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置实施细则的通知》（江政办发[2015]67号）的相关规定执行；安置人口根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、市委办发〔2002〕80号文件、杭政办[2005]8号等相关文件的规定，由杭州市规划和自然资源局江干分局对安置人口资格审核，并征求被补偿人意见后确定；该实施方案还对奖励及补贴政策、过渡方式、过渡期限、搬家费用，实施步骤等作出了规定。孙士建（户）位于杭州市江干区××社区××区××号房屋在上述征地房屋补偿实施范围内。2017年6月14日，杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处开展实施动迁工作，向孙士建（户）公示了《杭州市征地房屋补偿安置情况公示》。孙士建（户）对上述公示意见提出异议，2017年6月21日，杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处向杭州市国土资源局江干分局提出了异议认定的申请，该局于2017年7月11日召开异议认定会。同月14日，该局作出《关于对六××社区××区××号洪彩云（户）征地房屋补偿安置情况公示的异议认定意见》，并由动迁机构再次进行了补偿安置情况公示。该公示载明内容与2017年6月14日公示内容一致。2017年8月17日，浙江利达土地房地产评估咨询有限公司发布《杭州市征地房屋补偿价格评估结果公示（一）》，公示载明申请人户房屋确权占地面积93平方米、确权建筑面积279平方米、安置面积220平方米、房屋评估金额105.4505万元等。因孙士建（户）对上述评估结果公示内容提出异议，浙江利达土地房地产评估咨询公司向杭州市国土资源局江干分局申请异议认定。2017年9月1日，该局召开异议认定会。2017年9月5日，杭州市国土资源局江干分局作出《关于对六××社区××区××号洪彩云（户）征地房屋补偿价格评估结果公示的异议认定意见》，确认了上述评估结果公示内容。因孙士建（户）无法与城东新城公司就征地房屋补偿安置事项协商一致，城东新城公司于2017年7月15日向杭州市国土资源局江干分局申请进行调解。该局受理后，向孙士建（户）、城东新城公司、动迁机构、评估机构、六堡社区居委会分别发送了书面通知，通知各方参加调解会。调解会于2017年7月25日下午举行，因孙士建（户）未参加调解会，调解不成。2017年9月13日上午，杭州市国土资源局江干分局再次召集孙士建（户）、城东新城公司、动迁机构、评估机构、六堡社区居委会进行调解，孙士建（户）与城东新城公司仍无法达成一致意见。2017年9月16日，杭州市国土资源局江干分局出具征地房屋补偿争议调解不成的意见。2017年9月19日，城东新城公司向杭州市国土资源局申请对孙士建（户）作出征地房屋补偿决定，并提交了申请书、调解不成的意见及调解笔录、孙士建（户）的建房用地申请表及房屋权属认定、户籍证明、房屋安置确认表、丈量评估报告、征地房屋补偿安置情况公示、征地房屋补偿实施方案、货币化安置公告、补偿人的身份材料、动迁委托协议、评估服务合同等材料。杭州市国土资源局于2017年9月21日予以受理，并向孙士建（户）、城东新城公司发出《催促签订征地房屋补偿协议通知书》，请双方在接到通知后7日内按照相关规定及时签订房屋补偿协议，逾期未签订协议的，将依法作出补偿决定。2017年9月30日，孙士建（户）对房屋评估结果提出书面异议后，杭州市国土资源局召集孙士建（户）、杭州市国土资源局江干分局、城东新城公司、动迁机构、评估机构、六堡社区居委会听取意见，并对孙士建（户）编号为集住实(2017)5059380033号的《房屋补偿评估报告》中存在的瑕疵提出意见和建议。浙江利达土地房地产评估咨询有限公司进行修正后重新出具了编号为集住实(2017)5059380033-1号的《房屋补偿评估报告》，并于2017年10月23日送达双方当事人。因双方当事人逾期仍未签订协议，杭州市国土资源局于2017年11月17日作出杭土资（江）房补决字（2017）第011号征地房屋补偿决定，并送达给双方当事人。孙士建不服，向浙江省国土资源厅申请行政复议。该厅受理后，经审查认为：“《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十二条第一款规定，‘补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。’根据上述规定，被申请人具有作出征地房屋补偿决定的职权。补偿人杭州市城东新城建设投资有限公司与申请人户在规定的约定期限内未签定征地房屋补偿协议，经杭州市国土资源局江干分局调解不成后，报请被申请人作出征地房屋补偿决定。被申请人受理后，再次催促双方签约，但双方仍未达成一致意见。被申请人经审查后，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿决定工作暂行规定》等规定，按照《关于钱江新城白石港（钱江东路-艮山东路）整治工程项目征地房屋补偿实施方案的批复》（杭土资房补字〔2017〕059号）作出涉案征地房屋补偿决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。申请人的主张，缺乏事实依据和法律依据，本机关不予支持。”据此，浙江省国土资源厅于2018年2月24日作出浙集复12〔2017〕111号行政复议决定，维持被申请人于2017年11月17日作出的杭土资房补决字〔2017〕第011号征地房屋补偿决定。 原审法院另查明，杭州市国土资源局于2019年1月14日并入新成立的杭州市规划和自然资源局。 原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十二条第一款规定，补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。本案中，根据杭土资房补字〔2017〕059号《钱江新城白石港（钱江东路-艮山东路）整治工程项目征地房屋补偿实施方案》，城东新城公司、孙士建（户）系本案补偿人与被补偿人，因双方无法就征地房屋补偿安置事项达成一致，城东新城公司向杭州市国土资源局江干分局提出申请，要求进行调解。经该局召开调解会议，双方仍未达成一致，城东新城公司遂向杭州市国土资源局申请作出征地房屋补偿决定。据此，杭州市国土资源局具有作出被诉征地房屋补偿决定的法定职权。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿决定工作暂行规定》第五条第二款规定，补偿人申请市国土资源管理部门作出征地房屋补偿决定的，应当提交以下证据、资料：（一）申请书；（二）区国土资源管理部门出具的调解不成的意见及调解笔录；（三）被补偿房屋合法有效的权属权源文件或有权机关作出的权属认定材料；（四）被补偿对象为住宅用房的，应提交家庭户籍资料、婚姻状况证明、独生子女证明；（五）被补偿房屋的评估报告[被补偿人拒绝丈量评估的，由评估机构出具拒绝丈量评估笔录及情况说明，所在乡镇人民政府（街道办事处）出具拒绝丈量评估证明]；（六）被补偿房屋《征地房屋补偿情况公示》、《征地房屋补偿价格评估结果公示》、区国土资源管理部门出具的异议认定意见；（七）补偿人单位机构证明材料、法定代表人身份证明、授权委托书；（八）市国土资源管理部门认为需要提供的其他有关证据资料。本案中，城东新城公司在向杭州市国土资源局申请作出征地房屋补偿决定时提交的材料符合上述规定。杭州市国土资源局经审查后对城东新城公司的申请予以受理，并向孙士建（户）及城东新城公司发出《催促签订征地房屋补偿协议通知书》。因双方未能在规定的期限内签订征地房屋补偿协议，杭州市国土资源局根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及相关规范性文件的规定，作出案涉杭土资房补决字〔2017〕第011号征地房屋补偿决定，符合上述规定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。孙士建要求撤销案涉征地房屋补偿决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。浙江省国土资源厅在收到行政复议申请后及时审查受理，通知杭州市国土资源局进行复议答复并要求提交相关证据、依据和其他有关材料，在法定期限内审理并作出行政复议决定，且将《行政复议决定书》送达复议当事人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙士建的诉讼请求。案件受理费50元，由孙士建负担。 孙士建不服原审判决提起上诉称，一、杭州市国土资源局江干分局于2017年11月2日作出《关于对六××社区××区××号洪彩云（户）征地房屋补偿价格评估结果的异议认定意见》，上诉人不服提起诉讼，杭州市江干区人民法院以（2018）浙0104行初29号案件立案审查。杭州市国土资源局在该案尚在审理的情况下，作出案涉征地房屋补偿决定，严重违法。二、上诉人房屋年久失修，于2004年提出房屋修缮申请，2005年，彭埠镇人民政府作出审批，审批表记载的主房占地面积是105平方米，主房建筑面积为315平方米。案涉补偿决定认定上诉人房屋批准用地面积为93平方米，主房建筑面积279平方米，与事实不符。上诉人房屋共五层，总面积1170平方米左右，该房屋均应予以补偿。三、上诉人的房屋属于商住一体，从2007年至今部分房屋一直用于旅馆经营，并办理了个体工商户营业执照、特种行业许可证、消防安全检查合格证、卫生许可证等，案涉补偿中对上诉人旅馆装修等投入及其商用价值的评估远远低于实际。四、案涉补偿决定剥夺了上诉人选择货币补偿的权利。五、案涉补偿决定要求上诉人在收到补偿决定书之日起15日内腾房并自行过渡没有法律依据，在上诉人行使救济权的期限内，不应让上诉人腾房。六、案涉评估报告由浙江利达土地房地产评估咨询有限公司作出，但该房屋评估机构的选择、确定，上诉人并未参与，由该公司作出评估报告不当。案涉评估报告不具有专业性与合法性。此外，案涉行政复议决定维持被诉原行政行为也属违法。为此，请求撤销杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初36号行政判决；发回原审法院重审或改判支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人杭州市规划和自然资源局、浙江省自然资源厅、杭州市城东新城建设投资有限公司在二审中未提出新的答辩意见。 原审第三人洪彩云、孙洪、孙某表示同意上诉人孙士建的上诉意见。 经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的案件事实，但原审法院认定城东新城公司向杭州市国土资源局申请对孙士建所在户作出征地房屋补偿决定时，提交了孙士建所在户的建房用地申请表一节，根据现有证据及各方当事人确认，孙士建所在户案涉及修缮前的房屋未保存有建房用地申请表，故该认定不当，本院予以纠正。 本院认为，一、2018年10月31日，本院对孙士建诉杭州市国土资源局江干分局作出《关于对六××社区××区××号洪彩云（户）征地房屋补偿价格评估结果的异议认定意见》一案，作出（2018）浙01行终633号终审裁定，认为，区国土资源管理部门对征地房屋补偿安置情况、征地房屋补偿价格评估结果进行的异议认定，是国土部门在征地房屋补偿决定程序中的行为，最终对当事人权利义务产生影响的是征地房屋补偿决定而非异议认定意见，该异议认定意见本身不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院进行实体审查并作出判决不当，并裁定撤销杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初29号行政判决；驳回孙士建的起诉。在此情况下，上诉人认为杭州市国土资源局应当待相关异议认定意见的司法审查结束后，才能作出案涉征地房屋补偿决定的意见不能成立。 二、对于上诉人案涉房屋的合法面积，杭州市江干区人民政府于2017年6月1日作出关于对于洪彩云（户）房屋权属的认定，确认洪彩云户房屋合法占地面积为93平方米，合法建筑面积279平方米。被诉房屋补偿行为系基于该合法面积认定行为作出，该合法面积认定行为作为独立的行政行为，一经作出即为有效，在其未被有权机关撤销的情况下，被诉房屋补偿行为根据该认定作出补偿决定，并无不当。 三、案涉房屋虽缺乏建房用地审批资料，但根据上诉人原审提交的案涉房屋的危房修缮审批表，其中“户主”“在册人口”“主房”“附房”等内容表明，案涉房屋应当是在宅基地上建造的房屋，其办理个体工商户营业执照等执照、许可的情况，不能改变案涉房屋系在集体土地上建造的住宅的性质。上诉人主张案涉房屋系商住房屋的意见不能成立。 四、关于案涉补偿决定确定的补偿方式。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十六条规定，私有住宅用房实行迁建安置或者调产安置。该条例第十八条第三款规定，实行产权调换安置的，经补偿人与被补偿人协商一致，也可以由补偿人对被补偿人实行货币化安置，由被补偿人自行解决补偿安置用房。据此，在上诉人所在户与本案补偿人城东新城公司不能达成征地房屋补偿协议，也未就货币化安置协商一致的情况下，被诉补偿决定确定调产安置对上诉人所在户予以安置，并无不当。 五、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十三条规定“被补偿人在补偿决定确定的搬迁期限内未搬迁，又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，市国土资源管理部门可以根据补偿人的请求，申请人民法院强制执行。”据此，案涉补偿决定确定上诉人在收到补偿决定书之日起15日内腾房的义务，不存在侵犯上诉人合法权益的情形。 六、关于案涉评估机构选定，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十一条规定“被补偿房屋需要作价补偿的，由按照规定取得评估资格的单位在实施房屋补偿前进行房屋评估，但不得由补偿人、被补偿人进行房屋评估。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》中“编制实施方案”一节中有“区国土资源管理部门审核补偿人提交的征地房屋补偿初步方案及有关材料，通过摇号或招标的方式产生评估服务机构后，组织实地踏勘，编制征地房屋补偿实施方案（征求意见稿），……在所在村（社区）政务公开栏、区国土资源管理部门门户网站公开听证权利告知书。……区国土资源管理部门……结合听证情况，编制征地房屋补偿实施方案（报批稿），报市国土资源管理部门审批。”据此，评估机构选定是在作出房屋补偿决定前的征地房屋补偿实施方案审批阶段进行，相应地，其应当是征地房屋补偿实施方案审批行为审查的内容，而非被诉房屋补偿行为的审查内容。 综上，被诉行政行为认定事实已具备主要证据，其作出的行政决定适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙士建负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇二〇年一月六日 书记员 姚攀峰