浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终584号 上诉人(原审被告)新昌县自然资源和规划局。住所地新昌县南明街道鼓山中路177号。 法定代表人张林勇，局长。 出庭行政机关负责人章林晓，副局长。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)浙江凯力化纤有限公司，住所地新昌县羽林街道长诏村。 法定代表人徐亚军，董事长。 委托代理人俞伟伟，浙江越州律师事务所律师。 上诉人新昌县自然资源和规划局(以下简称“自然资源局”)因国土行政合同一案，不服新昌县人民法院（2018）浙064行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，本案现已审理终结。 被上诉人浙江凯力化纤有限公司(以下简称“凯力公司”)于一审时诉称，新昌县土地储备开发中心(以下简称“储备中心”)系被告自然资源局组建的负责新昌县辖区内土地统一收购、储备的事业单位。2018年5月31日，储备中心与原告凯力公司及新昌县长诏水库管理局(以下简称“水库管理局”)签订新土储字〔2018〕第3号《新昌县国有土地使用权储备合同》。合同约定储备中心回收原告位于新昌县羽林街道长诏村的国有土地使用权，权证号为新国用（2007）第0701号、0702号、0703号，土地使用权面积为23887.78平方米，房屋及地上附着物面积为15003.8平方米。经评估，确定价值为4677.9405万元，其中被告应向原告支付土地储备补偿费3822.0839万元。该款在合同签订并移交权证后支付20%，腾空验收后支付80%。合同签订后，原告于2018年6月11日腾空房屋，并经相关部门验收，但被告仅支付2800万元补偿费，余款至今未付。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款、第七十三条、第七十八条第一款及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条之规定，请求：1.判令被告按照新土储字〔2018〕第3号《新昌县国有土地使用权储备合同》约定，支付剩余补偿费1022.0839万元；2.判令被告赔偿因逾期支付补偿费给原告造成的利息损失，具体按照中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算，自2018年6月11日起算；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，2018年5月31日，储备中心与原告凯力公司及水库管理局分别作为甲、乙、丙三方签订《新昌县国有土地使用权储备合同》（新土储字〔2018〕3号）。合同约定：储备中心回收凯力公司、水库管理局使用的位于羽林街道长诏村的国有土地使用权，涉及土地证三本，证号为新国用（2007）第0701号、第0702号、第0703号，证载土地使用权面积共23887.78平方米（实测23887.78平方米），涉及房产证四本，证号为新政房（1988）字第6号-15362、15365、15366、15367号，证载建筑面积共12585.77平方米（实测15003.8平方米），其中凯力公司4248.89平方米，水库管理局10754.91平方米。结合相关政策，核定储备土地面积为23887.78平方米，房屋和地上附着物建筑面积15003.8平方米。储备中心应当支付凯力公司和水库管理局被回收的土地及地上建（构）筑物、设备搬迁补助等补偿费用。经中介机构评估确定，储备中心应支付凯力公司本次储备补偿费用总金额为3822.0839万元。合同约定：“经县政府同意，乙方在签订本收储合同并向县国土局（储备中心）移交权证后由县国土局（储备中心）支付补偿金额的20%，待腾空验收后，凭腾空验收单支付剩余80%的尾款……所需资金由县水务集团拨付给县国土局（储备中心）”、“乙方、丙方应当在2018年6月15日前撤离人员，腾空房屋”、“乙方、丙方不按期交付回收的标的物，每逾期一天，按回收补偿费总额的万分之五支付违约金给甲方。甲方按该合同约定支付收储补偿费用”。2018年2月12日，凯力公司将三本土地使用证提交给储备中心。同年6月11日，凯力公司将案涉房屋腾空并交新昌县羽林街道办事处验收。同年6月15日，储备中心向凯力公司支付补偿费用共计2800万元，剩余补偿费用1022.0839万元至今未付。另查明，回收案涉地块国有土地使用权所需资金由新昌县水务集团(以下简称“水务集团”)提供，由于水务集团未足额拨付资金，致使储备中心无法按照合同约定支付剩余补偿费用。2018年9月27日，凯力公司向储备中心发送《律师函》一份，要求储备中心十五日内向凯力公司支付剩余补偿费。同年9月29日，原新昌县国土资源局向水务集团发送《关于尽快拨付浙江凯力化纤有限公司储备地块剩余补偿款的函》，要求尽快将剩余款项拨付到位，但水务集团一直未拨付到位。现凯力公司诉至法院，要求自然资源局按照约定履行行政合同，支付剩余补偿款1022.0839万元，并赔偿逾期履行的利息损失。 一审法院审理认为，本案的争议焦点有三个：一是被告主体是否适格，二是被告因第三方原因未按照约定履行合同义务是否合法，三是被告是否需要承担原告的利息损失。关于被告的主体资格。被告认为，根据国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于印发的通知》（国土资规〔2017〕17号）第一条第（三）项的规定，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。即储备中心具有独立的法人资格，是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即土地储备机构只有法律、法规或者规章的授权才具有行政诉讼被告资格。国土资源部等四部委《关于印发的通知》系部门规范性文件，并非部门规章。土地储备中心未经法律、法规或者规章的授权，其实施的土地储备行为属于受委托的行为，公民、法人或者其他组织因此提起行政诉讼的，应当以其所隶属的土地管理部门为被告。因此，自然资源局系本案适格的被告。关于被告因第三方原因未按照约定履行合同义务是否合法。行政协议具有行政性、合意性，行政机关在履行行政协议过程中要遵循行政法上的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信用原则。原告凯力公司按照合同约定于2018年2月12日上交国有土地使用证，同年6月11日腾空房屋交付验收，已经全面履行了行政协议约定的义务，而储备中心仅支付补偿费2800万元，余款至今未付，属于违约。案涉行政协议只是在付款方式中写明“所需资金由县水务集团拨付给县国土局（储备中心）”，而未将水务集团列为一方当事人，并不能使水务集团产生直接的付款义务，承担付款义务的仍然是储备中心。同时，根据合同相对性原则，原告也只能向合同相对方即储备中心主张权利。因此，即使第三方水务集团未支付款项，储备中心仍然需要履行付款义务。综上，被告因第三方原因未按照约定履行合同义务的行为于法不符。关于被告是否需要赔偿原告的利息损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，储备中心未依照行政合同约定全面履行付款义务，侵害了原告的合法财产权益，原告因此产生的利息损失系直接损失，依法应当予以赔偿。由于合同未就此作明确约定，可按照中国人民银行同期同档次贷款利率予以计算。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决责令被告继续履行《新昌县国有土地使用权储备合同》（新土储字〔2018〕3号），在本判决生效之日起三十日内向原告支付土地储备补偿费共计1022.0839万元；被告赔偿原告上述补偿费自2018年6月11日起至实际付清之日止按照中国人民银行同期同档次贷款利率计算的利息损失。本案诉讼费83125.03元，由被告负担。 上诉人自然资源局上诉称：一、一审判决认为“被告因第三方原因未按照约定履行合同义务的行为于法不符”不成立。1.2018年5月31日，自然资源局和凯力公司及水库管理局三方签订的《新昌县国有土地使用权储备合同》中第四条明确规定：“所需资金由县水务集团拨付给县国土局(储备中心)，乙方、丙方签订本合同之后必须无条件同意该付款方式”。因此，在水务集团没有拨付相应资金的前提下，储备中心就不能支付相应的款项，作为凯力公司应当遵守上述合同关于补偿金支付方式的约定；2.尽管水务集团没有在上述合同中签字，但水库管理局系水务集团的下属单位。且县政府常务会议纪要、储备方案、第74次规划国土联席会议纪要等文件均确定涉案地块收储的资金由水务集团支付，水务集团也已经支付了第一期款项。事实表明，水务集团已经在履行合同义务。3.一审判决书送达后，自然资源局知晓了新昌县监察委员会已向新昌县水务集团有限公司发出新监建〔2019〕4号《监察建议书》，该《监察建议书》载明，新昌化纤厂在2004年完善转制过程中，水库管理局将不属于新昌化纤厂转制范围内的水库管理局职工宿舍和厕所两块住宅用地总计13900.03平方米，以完善转制的名义转让给了化纤厂，同时让化纤厂享受土地原价21%价格的优惠政策，要求水务集团予以纠正并挽回相应损失。因此，本案发现了新的事实，影响本案事实的认定。二、自然资源局和凯力公司及水库管理局三方签订的《新昌县国有土地使用权储备合同》中，没有约定自然资源局的赔偿金和赔偿金的计算方式，凯力公司也没有因为自然资源局的原因造成损失。一审判决依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第(八)项的规定，判决自然资源局赔偿凯力公司自2018年6月11日起至实际付清之日止按照中国人民银行同期同档次贷款利率计算的利息损失，违背了《中华人民共和国合同法》规定的合同当事人意思自治的原则，而且即便需要支付利息，也应当由水务集团支付，而非自然资源局。因此，一审判决与本案事实和法律不符。请求依法撤销一审判决，查明事实后改判驳回凯力公司的起诉或发回重审，本案一、二审诉讼费用由凯力公司承担。 被上诉人凯力化纤未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间，自然资源局提交了新昌县监察委员会于2019年6月3日向水务集团作出的新监〔2019〕4号《监察建议书》，载明：新昌县监察委员会针对新昌康新房地产开发有限公司法人代表徐孝西涉嫌行贿一案的调查核实中发现，新昌化纤厂在2004年完善转制过程中，水库管理局将不属于新昌化纤厂转制范围内的长诏水库管理局职工宿舍和厕所两块住宅用地总计13900.03平方米，以完善转制的名义转让给了化纤厂，同时让化纤厂享受土地原价21%价格的优惠政策，……造成水库管理局损失2000余万元，根据《中华人民共和国监察法》第十一条之规定，要求水务集团予以纠正并挽回相应损失，并将结果于收到本建议书之日起三十日内书面报告新昌县监察委员会。水务集团至今尚未报告结果，自然资源局明确有待于本案审结后执行《监察建议书》。 本院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，因储备中心系上诉人自然资源局的下属单位，储备中心的土地收储行为受自然资源局委托而实施，故被上诉人凯力公司就与储备中心签订的涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》成讼，一审法院确认自然资源局为本案一审被告，并无不当，本院予以维持。 二、《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”本案中，被上诉人凯力公司按照涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》的约定，履行了上交国有土地使用证、腾空房屋并交付验收之义务，储备中心亦按约定先行支付了补偿费2800万元，但就余款部分未及时履行，在涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》依然有效的前提下，上诉人自然资源局显属违约，据此应当承担违约责任。自然资源局诉称涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》中载明所需资金由县水务集团拨付给县国土局（储备中心），水务集团未及时拨付余款而致其合同义务无法及时履行。因水务集团并非签署涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》的当事人，根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力”之规定，涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》对水务集团并不具有法律约束力，故承担付款义务的仍应为储备中心。同时，根据合同相对性原则，凯力公司也只能向合同相对人即储备中心主张权利。因此，即使水务集团未支付款项，储备中心仍需依照合同约定履行付款义务。故自然资源局以水务集团未拨付相应资金可以不按照《新昌县国有土地使用权储备合同》的约定履行支付其余款项的上诉理由，本院不予采纳。 三、《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款规定：“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算。”本案中，因储备中心未依照涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》的约定全面履行付款义务，侵害了原告的合法财产权益，据此，储备中心应当承担凯力公司因此产生损失。鉴于涉案《新昌县国有土地使用权储备合同》未就此作出明确约定，故一审判决按照中国人民银行同期同档次贷款利率予以计算，并无明显不当。至于新昌县监察委员会作出的《监察建议书》，因系另一法律关系，可由相应职能部门在查明事实后对凯力公司的非法所得(包括孳息)款项依法予以追缴，并不影响本案的处理，故本院不作评判。 综上，上诉人自然资源局的上诉理由，并无事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费83125.03元，由上诉人新昌县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年一月七日 书记员  王雪莹