浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1896号 上诉人（原审原告）周维珍，男，1963年12月28日出生，汉族，住浙江省丽水市庆元县。 上诉人（原审原告）周俊，男，1987年4月8日出生，汉族，住浙江省丽水市庆元县。 两上诉人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 上诉人周维珍、周俊因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷调查，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月28日，省政府作出浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷(征收集体土地2.2844公顷)。该批次建设用地涉及征收庆元县濛洲街道周墩村集体土地(农村宅基地)0.2152公顷，拟用于2018年濛洲街道十地块项目建设。经周墩村村民委员会、原庆元县国土资源局及周维珍、周俊户共同确认，该批次征地红线范围内不包括周维珍、周俊户使用的土地。2019年1月12日，周维珍、周俊等人向省政府申请行政复议，请求撤销浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》。经受理、通知答复、延期等程序后，省政府于2019年4月1日作出浙政复［2019］20号《行政复议决定书》，认为《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2018]—0164)征地红线范围不涉及周维珍、周俊使用的集体土地，故二人与涉案征地审批行为无利害关系，其提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，驳回周维珍、周俊的行政复议申请。周维珍、周俊不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，周维珍、周俊向省政府申请行政复议，请求撤销浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，因该批次征地红线范围内不包括周维珍、周俊户使用的土地，故周维珍、周俊与该征地征文不具有利害关系。据此，省政府决定驳回其复议申请，符合法律规定。周维珍、周俊的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周维珍、周俊的诉讼请求。案件受理费50元，由周维珍、周俊负担。 周维珍、周俊不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决存在认定事实和适用法律错误。首先，原审判决认定事实错误。周维珍、周俊是本村集体经济组织成员，对于本集体经济组织所有的土地享有成员权。涉案征收行为直接影响到周维珍、周俊的财产权利。省政府以周维珍、周俊不是被征收土地的承包经营权人为由认定周维珍、周俊与案涉行政行为不具备利害关系属于明显的认定事实不清。原审法院支持省政府的判决理由，同属于认定事实不清。其次，原审判决适用法律错误。原审法院对于“利害关系”的解释错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。“利害关系”是一抽象法律概念，最高人民法院通过判决吸收了公法上的“保护规范理论”。根据最高院在刘广明诉张家港市人民政府行政复议案〔(2017)最高法行申169号〕一案的意见，是以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。根据本案所涉及的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”显然在征收过程中，作为土地所有权人的集体经济组织和相关农民是这一法律规范的重点保护的对象。周维珍、周俊作为集体经济组织成员，明显属法律规范保护对象，与被诉行政行为具有利害关系。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，侵犯了周维珍、周俊的合法权益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，提起上诉，请求依法撤销一审判决，并将本案发回重审。 省政府答辩称：一、浙政复〔2019〕20号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。周维珍、周俊不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2018〕-0164号)，向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明，2018年11月28日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2018〕-0164号)，同意庆元县2018年度计划第二批次建设用地2.2844公顷(征收集体土地2.2844公顷)。经核实并经周维珍、周俊确认，案涉批文征收土地范围不涉及周维珍、周俊使用的集体土地。省政府认为，周维珍、周俊与涉案征地审批行为无利害关系，周维珍、周俊提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，省政府作出浙政复〔2019〕20号行政复议决定，驳回周维珍、周俊的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕20号行政复议决定程序合法。周维珍、周俊会同同村其他16位村民不服浙土字A〔2018〕-0164号建设用地审批意见，向省政府申请行政复议。省政府行政复议机构于2019年1月14日收到行政复议申请材料，并依法延长30日行政复议期限。经审理，省政府于同年4月1日作出浙政复〔2019〕20号行政复议决定，并邮寄送达行政复议决定书。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。综上所述，浙政复〔2019〕20号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，二审审查重点在于被诉浙政复〔2019〕20号行政复议决定的合法性。被诉行政复议决定以周维珍、周俊在申请行政复议的浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》涉及的2018濛洲街道十地块范围内没有承包地或宅基地等权益，故与原具体行政行为无利害关系为由，决定驳回周维珍、周俊的复议申请。经查，一审中，省政府提交了一份2018年濛洲街道十地块建设项目用地勘测定界图，上面有周维珍户及周俊户签署确认：本红线范围内没有我户使用土地。二审中，周维珍与周俊也认可在案涉浙土字A[2018]-0164号《浙江省建设用地审批意见书》涉及的2018濛洲街道十地块征收范围内没有承包地或宅基地，故省政府复议认定周维珍、周俊与被申请行政复议的审批意见行为没有利害关系，有相应的事实依据。周维珍、周俊上诉认为其作为被征土地所在村集体经济组织成员对村里征地事务享有相应成员权益，也属于征地保护对象，但本案原告仅周维珍、周俊两人，远未超过半数村民，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的原告资格条件。且因周维珍、周俊在案涉征地地块没有土地，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的应听取意见的对象，故周维珍、周俊据此主张其与案涉审批意见存在利害关系，缺乏法律依据，不能予以支持。省政府作出被诉行政复议决定的程序也符合法律规定，周维珍、周俊对此也无异议，故原审确认被诉行政复议决定合法，正确。 综上，周维珍、周俊的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审判决驳回其诉讼请求，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周维珍、周俊共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 妙 审判员 夏祖银 审判员 董 东 二〇二〇年一月十九日 书记员 朱胤佐