西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕71行终1193号 上诉人（原审原告）赵朋，男，1980年2月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）邢凯，男，1978年4月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地山东省青岛市市，现住西安市长安区。 上诉人（原审原告）邢小琪，男，1971年2月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 上诉人（原审原告）赵荣，女，1976年10月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 被上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。 法定代表人杨仁华，主任。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 上诉人赵朋、邢凯、邢小琪、赵荣诉被上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）其他行政行为及被上诉人西安市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服西安铁路运输法院(2019)陕7102行初747号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审审理查明，2018年8月，西安市长安区细柳街道办事处、肖里村党支部委员会、肖里村村民委员会签字通过了《西安高新区细柳街道肖里村棚户区房屋及土地征收补偿安置实施方案》。2018年9月8日，西安高新区XX街道办事处XX村拆迁安置工作指南，并向村民进行了发放。2018年9月15日，被告高新管委会下发了西高新发〔2018〕121号关于对《西安高新区细柳街道肖里村棚户区房屋及土地征收补偿安置实施方案》的批复，对该方案经管委会主任办公会研究审定后印发。原告获知该方案后，向被告市政府提起行政复议申请，请求撤销被申请人高新管委会作出的上述方案。2018年12月26日，被告市政府作出市政复决字[2018]654号行政复议决定书，维持了上述方案。原告不服，诉至该院。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当是与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织。本案中，原告诉称，被告高新管委会作出的《西安高新区细柳街道肖里村棚户区房屋及土地征收补偿安置实施方案》违反法定程序，补偿不公平，侵犯了其合法权益。但涉案的XX村XX村全体被征收人，并由肖里村村民代表会议通过，原告四人并不能代表全体村民意愿。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”之规定，如对涉及该村被拆迁人的安置方案不服的，应由村民委员会、农村集体经济组织或者过半数村民起诉，故原告不是本案的适格主体，提起诉讼不符合起诉条件。关于原告请求一并审查被告高新管委会2018年9月5日作出的《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》及西安市人民政府2011年6月28日的市XX号《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》规范性文件合法性的主张，因原告诉请撤销《西安市高新区细柳街道肖里村棚户区房屋及附着物征收补偿安置实施方案》不符合起诉条件，故其提起的对规范性文件合法性审查的请求不符合附带审查的前提条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告赵朋、邢凯、邢小琪、赵荣的起诉。案件受理费50元，退还原告赵朋、邢凯、邢小琪、赵荣。 上诉人赵朋、邢凯、邢小琪、赵荣上诉称，涉案《方案》在程序上和实体上存在多处违法，侵害了被征收人的权益。依照《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收和补偿条例》，高新管委会不是一级人民政府，没有西安市政府的授权，不具有房屋征收的职权，无权制定并公告拆迁安置方案。涉诉《方案》在制定程序上未召开村民会议，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》，所以方案公告之后导致众多村民提出诉求，不同意该方案。本案征收程序先征后批，违反法定程序。该方案在程序上还违反了《国有土地上房屋征收和补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收和补偿办法》、《西安市棚户区改造管理办法》中的程序规定，造成被征收人实体权益收到侵害，明显违背了“公平补偿”原则。在补偿协议签订中也存在违法情况。高新管委会及西安市政府作出的三份行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，自相矛盾，纵容违法行为。本案原审裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误，未保障土地使用权人和实际使用人的诉权。故请求：1、撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初747号行政裁定；2、撤销高新管委会2018年9月15日作出的《西安高新区细柳街道肖里村棚户区房屋及土地征收补偿安置实施方案》；3、撤销西安市政府市政复决字（2018）654号《行政复议决定书》；4、附带审查高新管委会作出的《西安市高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》；5、附带审查西安市人民政府市XX号《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》；6、附带审查西安市政府作出的《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系上诉人对被上诉人高新管委会作出的涉诉《《西安高新区细柳街道肖里村棚户区房屋及土地征收补偿安置实施方案》及市政府对此作出的《行政复议决定书》不服，请求人民法院予以撤销，同时对相关规范性文件进行合法性审查。现结合其上诉事实和理由，具体分析如下：一、关于涉诉《方案》及《行政复议决定书》是否可诉的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，涉诉《方案》作为不对上诉人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。因此，被上诉人西安市政府基于该《方案》作出的《行政复议决定书》亦不具有可诉性。二、关于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。同时，国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。因此，虽然涉诉《方案》本身不具有可诉性，但如果上诉人对上述方案所确定的征地补偿标准有异议，可依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故即使上诉人对涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向被上诉人提出，由其先组织协调，协调不成，再向被上诉人的上一级政府申请复议（裁决）。在此类需行政程序前置的案件中，当事人直接针对补偿标准提起诉讼，同样不符合起诉条件。由上可知，无论是本案涉诉《方案》本身还是该方案所确立的补偿标准，上诉人对此提出的诉讼，均不符合法定的起诉条件。三、上诉人诉请撤销涉诉《方案》及《行政复议决定书》的诉讼不符合起诉条件，故其请求对规范性文件合法性审查的诉求亦不符合法定条件，对该诉请，本院不予评判。综上，原审裁定以上诉人诉讼主体不适格为由驳回上诉人的起诉不当，本院予以指正，但其裁判结果正确，应予维持。上诉人的上诉意见于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 博 审判员 杨 娜 审判员 侯 斌 二〇一九年十二月十四日 书记员 王茗仪 1