湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2263号上诉人（原审原告）：姚燕红，女，1972年1月21日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。被上诉人(原审被告)：益阳市人民政府。住所地：益阳市梓山路1号。法定代表人：张值恒，该市市长。委托代理人：熊昌文，益阳市司法局工作人员。委托代理人：李奇国，湖南万维律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：益阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：益阳市赫山区梓山路。法定代表人：周朗，该管理委员会主任。委托代理人：张光辉，该管理委员会工作人员。委托代理人：李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人姚燕红因与被上诉人益阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、益阳市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，不服湖南省益阳市中级人民法院2019年10月29日作出的（2019）湘09行初61号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：姚燕红认为位于湖南省益阳市赫山区村民安置点违法占用其全家粮田3.4亩且未取得城乡规划部门的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》，属违法建筑，于2018年11月5日向高新区管委会邮寄了《违章建筑拆除申请书》，请求“相关职能部门实地调查，联合各职能部门对该违法建筑群进行查处，并依法限期拆除”。2018年11月8日，高新区管委会收发室签收了该邮件，但没有针对姚燕红所提申请作出答复。姚燕红认为高新区管委会不履行法定职责，于2019年3月22日向益阳市人民政府申请行政复议。2019年3月29日，益阳市人民政府作出益府复受字﹝2019﹞25号《受理行政复议申请通知书》和益府复答字﹝2019﹞25号《行政复议答复通知书》并分别送达给姚燕红、高新区管委会。2019年5月16日，益阳市人民政府作出益府复延字﹝2019﹞25号《行政复议案件延期审理通知书》，行政复议决定延期至2019年6月22日前作出。2019年5月30日，益阳市人民政府作出益府复驳字﹝2019﹞25号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称25号驳回行政复议申请决定），以高新区管委会不具有对违法建筑实施强制拆除的主体资格和法定职责为由驳回姚燕红的行政复议申请。姚燕红仍不服，向一审法院提起本案诉讼。请求撤销益阳市人民政府作出的25号驳回行政复议申请决定。原审法院认为：本案的争议焦点是，一、对姚燕红所举报的涉案建筑进行查处并限期拆除，是否属于高新区管委会的法定职责；二、益阳市人民政府所作的复议决定是否正确。关于争议焦点一。行政法中的“法定职责”，是指法律、法规明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中，负有处理某类事务的责任。高新区管委会是否不履行法定职责，应当以其具有相应法定职责为前提。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理；第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，姚燕红认为桃益路村民安置点未取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，应依据上述规定向城乡规划主管部门提出查处申请，经城乡规划主管部门调查再作出相应处理。只有在无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。至于姚燕红认为该安置点未取得《建筑工程施工许可证》，应当根据《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定向有管辖权的发证机关即工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门提出查处申请。据此，高新区管委会并非城乡规划主管部门（住房城乡建设部门），不具有查处违法建筑的法定职责。关于争议焦点二。益阳市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”的规定，认定姚燕红所申请复议的事项并非高新区管委会的法定职责并决定驳回姚燕红的复议申请，并无不当。姚燕红认为益阳市人民政府作出的《行政复议案件延期审理通知书》不合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，对于情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长。该通知书加盖了益阳市人民政府行政复议专用章并送达给了姚燕红及高新区管委会，送达回证上“刘杰兮”的签名，经庭审查实系高新区管委会的工作人员。故对姚燕红的主张，一审法院不予支持。需要指出的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。该条款规定的前提，一是投诉人为维护自身合法权益；二是行政机关具有处理投诉职责。本案中，姚燕红以非法占用其承包水田及分到的安置房的质量存在问题为由申请行政机关履行法定职责，但姚燕红并未提供任何证据证明其合法权益直接遭受侵害且其所提申请事项也并非高新区管委会的职责，故姚燕红要求高新区管委会履行没有事实和法律依据。更需要指出的是，《益阳市中心城区存量违法建筑处置实施意见》（益政办发［2018］19号）规定“城管、规划、国土资源、住房城乡建设、房管、环保等部门按照各自职责做好存量违法建筑处置的相关工作”，同时规定“各区人民政府（管委会）是存量违法建筑处置工作的责任主体”，故行政机关在其辖区内，对当事人所提申请事项即使不具有法定职责，也应当从方便当事人的角度，告知当事人向有权机关申请，这也是行政机关高效便民原则的内在要义。行政机关在以后的工作中，理应要更加便民行政，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。综上，姚燕红的诉讼请求不能成立，不予支持。益阳市人民政府作出的25号驳回行政复议申请决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回姚燕红的诉讼请求。原审案件受理费50元，由姚燕红负担。姚燕红不服原判决，向本院提起上诉称：1.高新区管委会具有查处违法建筑法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告。高新区管委会是由国务院批准设立，具有诉讼主体资格，有履行法定职责的义务。2.涉案桃益路村民安置点违法建筑侵害了其合法权益。其安置房屋10栋B502房,因出现严重质量问题,交房以来，向村委会干部反映,没能妥善解决。3.高新区管委会未向益阳市人民政府提交《行政复议答复书》及证据,益阳市人民政府作出25号驳回行政复议申请决定无事实依据,程序违法。益阳市人民政府答辩称：1.其作出25号驳回行政复议申请决定的程序合法。2.高新区管委会不具备对违法建筑实施强制拆除的主体资格和法定职责。高新区管委会答辩称：1.其没有对违法建筑实施强制拆除的法定职责。2.其系以国务院批准的国家级高新区，其下设职能部门依法具有诉讼主体资格，姚燕红以其为被告是对法律认识和理解的错误。3.姚燕红认为涉案桃益路村民安置点违法建筑侵害了其合法权益不属于本案的审查范围。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实二审予以确认。二审另查明：2019年4月24日，益阳市城市管理和综合执法局作出益执函﹝2019﹞73号《关于对姚燕红反映朝阳街道办事处江家坪村民安置点违章建筑事项的处理意见书》，载明，“你向市政府提交的《违章建筑申请书》反映了‘江家坪村第四组的……村民安置点占用你家粮田3.4亩，属违章建筑，要求限期拆除’问题，已由市政府办于3月25日批转至我局。……情况答复如下：被投诉的江家坪资管委村民安置点是于2011年8月经市规划例会批准建设的村民安置工程项目，通过了规划定点及规划方案审查；其后，为保障周边其他建设项目施工，经规划部门批准，该项目地址变更至现在的丁香路以东、街坊路以南区域。……该项目虽有部分规划程序不到位情况，但可采取完善报批程序等措施，消除对规划影响的方式予以整改，我局认为不属于违反城乡规划法的有关规定必须拆除的情形。鉴于江家坪资管委村民安置点项目位于高新区管辖区域，……我局提请市违建整治‘铁锤行动’领导小组督促高新区管委会依法处理。”并送达给了姚燕红。本院认为，结合原审法院的判决和各方当事人上诉及答辩的理由,本案争议焦点为：一、姚燕红申请对涉案建筑进行查处并限期拆除的事项是否属于高新区管委会的法定职责。二、益阳市人民政府所作的25号驳回行政复议申请决定是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款、第十一条第二款规定、第六十四条规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理；县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，姚燕红认为桃益路村民安置点未取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，应向城乡规划主管部门提出查处申请，经城乡规划主管部门调查后再作出相应处理。只有在无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。姚燕红认为该安置点施工未取得《建筑工程施工许可证》，应当根据《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定向有管辖权的发证机关即工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门提出查处申请。因此，高新区管委会既不是城乡规划主管部门，也不是住房城乡建设部门，不具有查处违法建筑的法定职责。在城乡规划主管部门未对桃益路村民安置点是否违反城乡规划进行调查核实的情况下，高新区管委会责成有关部门采取强制拆除措施的条件当然亦不成就。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。益阳市人民政府认定姚燕红所申请复议的事项并非高新区管委会的法定职责并决定驳回姚燕红的复议申请，并无不当。25号驳回行政复议申请决定从立案受理、通知高新区管委会书面答复、报请延期审理、作出复议决定的程序均符合法律的规定。综上所述，姚燕红的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人姚燕红负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年一月十四日书记员  刘博文