山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终2062号上诉人（原审原告）刘素香，女，1958年2月11日出生，汉族，住潍坊市奎文区。被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。法定代表人田庆盈，市长。委托代理人刘竹湘、张金胜，潍坊市人民政府行政复议科工作人员。原审第三人潍坊高新技术产业开发区建设局，住所地潍坊高新区健康东街6699号第二孵化器5楼。法定代表人马波，局长。原审第三人潍坊市自然资源和规划局,住所地潍坊市奎文区文化路1872号。法定代表人刘建成，局长。委托代理人王冠华，男，潍坊市自然资源和规划局工作人员。委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。上诉人刘素香因与被上诉人潍坊市人民政府、原审第三人潍坊高新技术产业开发区建设局、潍坊市自然资源和规划局行政赔偿一案，不服潍坊市中级人民法院作出的(2019)鲁07行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告刘素香诉请：一、依法确认被告潍坊市人民政府作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书的行为违法，并予以撤销；二、判令被告退还非法占用原告的土地，恢复土地原状及楼房原状或者依法赔偿原告因违法强制拆迁占地行为产生的房地产损失66953083.40元。事实和理由：原告刘素香系潍坊市奎文区新城街办河北张庄村的村民，依法享有10．91亩口粮田的农村集体土地经营使用权以及270．6平方米的住宅建设用地使用权。具有1984年9月《潍坊市潍城区土地使用证》口粮田10．91亩及潍宅集建(92)字第0212399号《集体土地建设用地使用证》，1992年5月，经山东省潍坊市公路管理局批准，成立潍坊市潍城区三元沙发厂，建设五间二层沿街经营楼706．52平方米，土地使用权608平方米。1992年7月22日办理税务登记证、营业执照。1996年又在该村购买了三间二层沿街商业楼153．6平方米，土地使用权234．12平方米。后以此为地址登记个体工商户，名称为宏达汽车装具。2015年6月24日潍坊晚报A2版要闻时讯《309国道改建正式获得批复》“山东省发改委批复C309荣兰线石埠至潍坊××段改建工程，路基宽度24．5米”。被告非法拓宽健康东街强制拆迁占地75．5米的行为。2008年8月28日潍坊市奎文区法院(2008)奎梨民一初字第147号《民事裁定书》“法院认为，原告所有的位于潍坊××新区新城街办河北张庄村房屋被拆迁的行为系政府行为。”2004年10月7日被告作出[2004]第123号市政府专题会议纪要，批准：“一、同意高新区关于健康东街拓宽红线宽度60米、绿线宽度100米范围拆迁。二、健康东街两侧营业房拆迁后，不允许再新建营业房。三、要尽量压缩拆迁费用，两层以下建筑要全部拆除。五、对两侧拆迁出来的土地进行拍卖。”该会议纪要与土地管理法相抵触，决定强拆原告的合法沿街楼房860．12平方米，强占了唯一的宅基地、建设用地使用权270．6平方米及营业场所842．12平方米的行为违法。2006年1月4日潍坊市建设局的信访回复中称：“健康东街扩宽改造是根据市政府[2004]第123号专题会议纪要进行的。经高新区建设局申请，潍坊市建设局于2004年lO月19日颁发了拆许字[2004]第9号《房屋拆迁许可证》拆迁范围为：西起北海路，东至济青高速公路15号口，道路两侧红线范围内国有土地上的建筑物、构筑物。拆迁人为潍坊高新区建设局。”2004年10月30日高新区建设局发绿线区1—074张孝元八间二层沿街营业楼860．12平方米附着物补偿明细表：经营楼600元／平方米，共计398423．64元，实付376240.16元，被扣掉22183．48元；张孝元的《现场勘查笔录》土地使用权842．12平方米。2007年8月27日，潍坊市国土资源局给刘素香、刘玉忠的《答复复查意见书》中称：“健康东街拓宽改造工程是潍坊高新区建设局根据潍坊市政府[2004]第123号专题会议纪要精神进行的。2004年10月19日，高新区建设局对健康东街两侧的建筑物、构筑物进行了拆迁。”“高新区建设局在实施健康东街扩宽工程中，未办理土地征用手续，我局将依据有关法律法规进行调查处理。”2008年10月15日潍坊市国土资源局给张华行的《复查意见》称：“健康东街扩宽拆迁侵占河北张庄村的村民宅基地的集体建设用地60亩和承包地被非法征用”的违法事实。结合上述事实，原告才知此拆迁在主体、程序等诸方面均违法。由于原告的建房用地是集体土地，被告在未取得征地批准的情况下，就决定实施健康东街的拓宽工程，拆迁违反土地利用总体规划，也违反了现行的土地管理制度。2011年4月10日，潍坊市国土资源局作出给刘素香的国土资信复查字[2011]6号《国土资源信访事项复查意见书》确认“高新区建设局对309国道，原国防路进行拓宽改造，改造过程中对刘素香等村民的沿街房进行了拆迁，道路拓宽时绿化、增设人行道形成了违法用地。”2011年6月20日，山东省国土资源厅给刘素香、张秀娟的鲁国土资信核字［2011］11号《复核意见书》确认“潍坊高新区建设局于2005年1月擅自占用新城街办河北张庄村集体土地73193平方米，拓宽健康东街人行道、绿化带。潍坊市国土资源局于2008年12月11日下达行政处罚决定书(潍国土资罚字[2008]第547号)“责令退还非法占用的土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和附属设施；……”。在山东省国土资源厅的督办下，但时至今日，高新区建设局非法占用的土地未退还。故潍坊市国土资源局对高新区建设局的违法行为并未尽到依法履行土地管理的法定职责。2008年12月11日，潍坊市国土局以潍坊高新技术产业开发区建设局未经依法批准，擅自于2005年1月占用新城街道河北张庄村集体土地73193平方米(农村宅基地70330平方米，设施农用地2863平方米)拓宽修建健康东街的行为。下达行政处罚决定书(潍国土资罚字[2008]第547号)“1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和附属设施；……。”违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属非法占用土地的行为。依照《土地管理法》第七十六条的规定，“未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”。潍坊市国土资源局作为被告的土地行政主管部门，对高新区建设局非法占用土地的行为负有管理查处的法定职责。但潍坊市国土局对高新区建设局作出的潍国土资罚(2008)547号《行政处罚决定书》后没有进一步制止潍坊高新区建设局的违法占地行为，也没有对行政处罚决定书的第一、二项处罚决定申请法院强制执行，造成了原告的损害后果，属于未履行土地管理法定职责，构成行政不作为违法。2006年1月19日政府关于河北张庄村张瑞洪等20人反映《健康东街拓宽改造中拆迁安置等问题的复查意见》中称：“潍坊市建设局核发了拆许字[2004]第9号《房屋拆迁许可证》批准红线60米，怎么扩大到绿线100米，2004年10月7日潍坊市人民政府专题会议确认。市政府明确要求，对于两侧拆迁出来的土地权属不变，待土地征用后要按市场价格拍卖。”高新区建设局的强制拆迁的行为侵犯了原告合法财产权。未改变土地权属，未完善土地征用手续程序就进行征地，是违法行为。2005年1月27日潍坊市城市管理行政执法局高新分局《关于健康东街拓宽工程致被拆迁单位、被拆迁人的公开信》及2005年4月4日潍坊市城市管理行政执法局高新分局张贴张孝元潍高管限改字[2005]第613号《责令限期改正通知书》，被告滥用职权对原告作出了具体行政行为，责令限期自行拆除房屋。原告未自行拆除房屋，是高新区建设局非法强拆的。原告认为，被告潍坊市人民政府未经批准，超越职权作出的[2004]第123号会议纪要决定拆迁绿线100米的行为，滥用行政权力，暴力强拆合法沿街经营楼占地行为，拒不履行土地管理监察法定职责的行为违法，给原告的房地产权造成了十四年的各项财产损失。被告潍坊市人民政府理应承担赔偿责任。基于上述事实，原告刘素香提出了国家赔偿。但潍坊市人民政府于2012年10月12日作出了不予受理行政赔偿申请决定书。原告刘素香提供的证据确实充分，证明被告潍坊市人民政府违法行政行为侵犯其合法权益并造成了损害，潍坊市人民政府是适格的赔偿义务机关。原告刘素香提供的证据确实充分，潍坊市人民政府应予受理。为维护原告的合法权益，特诉至贵院，望判如所请。原审法院认为，国家赔偿决定不是孤立的行政行为，其本身不产生侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的后果；国家赔偿决定是依据申请人的申请，对原行政行为是否违法侵犯申请人人身权或财产权而做出的处理决定。人民法院审理行政赔偿案件，也是审查原行政行为是否违法、是否侵犯原告的人身权或财产权，而不是审查赔偿决定本身是否侵犯原告等合法权益。原告刘素香已就本案的事实分别向济南市中级人民法院、潍坊市中级人民法院、山东省高级人民法院提起一、二审诉讼，相关裁判已经发生法律效力。本案中，刘素香起诉虽提出请求确认被告潍坊市人民政府作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书的行为违法等诉讼请求，但针对的行政行为，仍然是已经提起过诉讼的潍坊市人民政府作出的[2004]第123号市政府专题会议纪要，属于重复诉讼行为，其起诉不符合法律规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告刘素香的起诉。刘素香不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销潍坊市中级人民法院(2019)鲁07行初9号行政裁定；2.确认潍坊市人民政府作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书的行为违法；3.被上诉人承担十五年全部诉讼费用。事实与理由：一、一审裁定认定刘素香起诉请求确认潍坊市人民政府作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书的行为违法等诉讼请求，属于重复诉讼行为，属认定事实错误。二、潍坊市人民政府作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书的行为违法，并责令退还非法占用的土地，归还修路占用宅基地，恢复土地原状，恢复楼房原貌。三、潍坊市政府未经审批非法决定扩宽健康东街绿线100米工程违法，潍坊高新区建设局对上诉人的合法房屋实施了强制拆迁、非法抢占土地使用权的行为违法。四、一审法院适用法律错误。被上诉人潍坊市人民政府辩称，一、上诉人的起诉超过法定期限，应依法驳回起诉。二、被上诉人作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书合法、适当。三、上诉人的起诉系浪费司法资源的重复起诉。四、上诉人的赔偿请求与事实不符，于法无据。原审第三人潍坊高新技术产业开发区建设局、潍坊市自然资源和规划局未提交书面意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。上诉人二审提交的材料与本案没有关联性，本院不予认定。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，上诉人起诉虽提出请求确认潍坊市人民政府作出的潍政偿决字[2012]1号不予受理行政赔偿申请决定书的行为违法等诉讼请求，但针对的行政行为，仍然是已经提起过诉讼的潍坊市人民政府作出的[2004]第123号市政府专题会议纪要，济南市中级人民法院、潍坊市中级人民法院、山东省高级人民法院相关裁判已经发生法律效力，故该起诉属于重复诉讼行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（六）项之规定，应裁定驳回刘素香的起诉。一审裁定虽适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，但裁定驳回起诉的结论正确，故本院予以维持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律虽然欠妥，但不影响裁定结果，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张传毅审判员  刘晓华审判员  张晓宁二〇二〇年一月十日书记员  冯晓倩