河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1003号上诉人（原审原告）周淑红，女，1976年11月01日出生，汉族，住郑州市金水区。被上诉人（原审被告）郑州市公安局柳林分局，住所地郑州市金水区花园北路139号。法定代表人姬勇斌，局长。委托代理人张明魁，该单位工作人员。委托代理人李杰，河南麟格律师事务所律师。上诉人周淑红因诉被上诉人郑州市公安局柳林分局治安行政处理决定一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2019年7月9日，原告用15378736317号手机拨打110报警称，柳林村东出行道路、柳林卫生院门口道路被人用集装箱封堵，影响其正常通行。被告接到原告报警后，经调查落实，原告居住地位于郑州市金水区柳林镇柳林村城中村改造拆迁区，为确保施工和村民出行安全该村村委会、支部委员会及柳林村搬迁指挥部研究决定对相关村庄道路进行封堵，未拆迁村民凭相关证件到指挥部办理人员出入登记证、车辆通行证，并发布公告。被告查明情况后认为，该警情不属于案件，公安机关无权管辖，遂于2019年7月13日作出《不予调查处理告知书》，并于2019年7月15日邮寄送达原告。原告认为被告对其报警不作为，故向一审法院提起诉讼。原审法院认为：原告所报警情系原告所在村村委会及搬迁指挥部等单位和组织为确保建筑工地施工、人员出行安全而进行的管理行为，并已发布公告，不属于治安违法行为。原告对该管理行为有不同意见，可以直接向作出决定的单位反映。被告接报警后经现场出警，调查询问并做出《不予处理告知书》已履行相应法定职责，并无不当。原告诉讼理由不能成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周淑红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周淑红负担。周淑红上诉称：一、一审法院认定事实不清。一审审理查明部分说上诉人报警是柳林村东出口柳林卫生院门口道路被堵。其实上诉人2019年7月9日报警事项是南门遭遇百人非法堵门堵路妨碍通行。一审连事实都没有查清楚，就草草下判，结果必定是谬误。一审在基本事实认定有误的情况下，认为上诉人报警事项是柳林村针对建筑工地的管理行为，不属于治安违法行为，更是错误。首先，柳林村在没有征地的情况下，上诉人的宅基地和房屋都是合法的。上诉人家世代在柳林村居住，房子也是先在那里几十年。说是工地但没有手续，不能以所谓的工地管理行为来阻挠上诉人合法进出上诉人的家。被上诉人没有提交涉案区域的国有土地使用证、规划许可证、施工许可证等合法的建筑施工手续来证明柳林村是建筑施工工地；所谓搬迁指挥部和柳林村委会所出的会议记录、公告等书证于法无据，不能证明柳林村是合法工地，不是合法工地也就不存在工地管理行为，违法堵路侵犯上诉人出行权就是应该查处。另根据《关于成立郑州市金水区柳林村搬迁指挥部的批复》（国基办发（2015）33号），证明柳林村包括三委成员以及正副村民组长在内的22名村干部都是所谓的搬迁指挥部成员。被上诉人证据中所有以柳林村村委会、党支部、村民委员会、村务监督委员会名义作出的侵害、减损上诉人权益的公示、公告和事实，都是搬迁指挥部在借村三委的名义行逼迫搬迁的事实，都是拆迁方为了规避国家法律法规（国办发明电（2010）15号文、中纪委（2011）8号文）故意为之，依据以上规定，以阻断交通等野蛮手段迫使搬迁，涉嫌软暴力，还扰乱秩序，被上诉人就理应依法查处。其次，被上诉人提交的证据不能证明7月9日堵门堵路、阻断交通行为是村委会组织的（反而杨新岭的询问笔录说是村民自发的），也就是不存在村务管理行为，被上诉人也就失去了不干涉的理由。退一步说，即便是村务管理行为，粗暴、野蛮、依仗人多、强横侵犯了上诉人合法权利的话，上诉人报警，被上诉人也应当依据治安管理职权来查处。因此被上诉人出具《不予调查处理告知书》，就是主动不履行的违法行为。第三、依据《金水区人民政府关于成立柳林村城中村改造项目指挥部的通知》（金政办〔2014〕6号文件），被上诉人法定代表人姬勇斌身为柳林分局局长，同时兼任柳林村城中村改造指挥部副指挥长，这明显违反了《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》中公安民警不得参与拆迁的规定。被上诉人的法定代表人姬勇斌既然身为柳林村拆迁指挥部副指挥长，其职责所在必为柳林村拆迁服务，不论柳林村的拆迁合法与否，拆迁指挥部副指挥长领导的柳林分局为拆迁服务，其下属对拆迁中的违法行为采取了包庇纵容，也就是情理之中的事，因此被上诉人对上诉人报警之事百般推脱，拒不履职也在所难免。第四，此《不予调查处理告知书》显示报警时间为7月9日，此告知书15日送达，未在法定时间内对原告答复，且该案查审查时间从9号到15号，违反了《公安部关于改革受案立案工作的意见》中对于行政案件受理时间之规定。该意见规定，行政案件受案审查期限原则上不得超过24小时，疑难复杂案件受理案件期限不能超过3日，因此该告知书程序已经违法。二、一审法院适用法律错误。上诉人家人及住户走在原正常的通行道路上被数百人有组织地拦截威胁，上诉人报警后被上诉人不依法处理，而是出具了不予调查告知书来拒绝履行，这导致上诉人家人及住户不能正常通行，违法者更嚣张，这明显是由于被上诉人主动不履职导致的后果。不履职分主动不履职和被动不履职，被动不履职是无所作为；主动不履职就是被上诉人的这样违法出一张文书来敷衍塞责。一审法院引用《治安管理处罚》第七十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条来驳回上诉人诉请，显然是适用法律错误。综上，请求：1．依法撤销郑州市管城回族区人民法院作出的2019豫0104行初277号行政判决书；2．确认被上诉人针对上诉人2019年7月9日报警所出具的《不予调查处理告知书》违法；3．诉讼费用由被上诉人承担。上诉人周淑红在二审补充提交证据：1．郑州市国土资源局〔2016〕144号、〔2017〕407号信息公开告知书。2．柳林村三委会于2017年1月20日出具的《公告》一份。3．《金水区人民政府关于成立柳林村城中村改造项目指挥部的通知》（金政办〔2014〕6号文件）。4．《关于成立郑州市金水区柳林搬迁指挥部的批复》（国基办发〔2015〕33号）。被上诉人辩称：上诉人周淑红在行政上诉状中提出的事实与理由不符合事实，是上诉人本人的错误认识。上诉人周淑红在行政诉讼状中提出的柳林村没有征地手续，村三委等出具的会议记录、公告等于法无据等理由，纯属其个人的错误认识。被上诉人认为本警情的处理中，在柳林村“村三委”及相关当事人单位未提供柳林村征地手续的情况下，柳林村村所在地仍属于柳林村的集体土地及财产。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，包含柳林村村民委员会在内的“村三委”，作为基层群众自治组织，依法有权对属于柳林村的集体土地及财产进行管理，故柳林村以“村三委”名义下发的公告有法律效力，属于村民自治管理行为，公安机关无权管辖。被上诉人依法出具《不予调查处理告知书》，并对上诉人予以告知的行为，符合法律、法规规定。上诉人周淑红在上诉状中提出的不予调查处理告知书程序违法问题，也属于上诉人对法律、法规的错误认知。公安机关对辖区群众报案的受理程序，有《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条和《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定。上诉人提出的《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》，是2015年11月4日公安部以公通字（2015）32号文件下发的通知，其不能突破相关法律法规的规定，法律、法规另有规定的应从法律、法规规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条明确规定，对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人。在本警情中，被上诉人民警在处警当时已明确口头告知上诉人，该警情不属于公安机关管辖，符合《公安机关办理行政案件程序规定》。后柳林村村民仍对该警情持续报警，被上诉人遂依法出具书面的《不予调查处理告知书》。因此，被上诉人出具的《不予调查处理告知书》完全符合法律、法规规定。综上，被上诉人在处理该警情时程序合法，查明事实清楚，由此作出的不予调查处理决定完全符合法律、法规规定。请求法院以事实为根据，以法律为准绳，依法驳回上诉人的诉讼请求。对上诉人二审提交的证据，被上诉人经质证认为：首先，上诉人提交的四份证据均系复印件，真实性不予认可。其次，上诉人提交的四份证据，均不符合行政诉讼法规定的二审新证据，因此本案二审期间对此四份证据不应采纳。最后，该四份证据与上诉人上诉请求也没有法律上的关联性，不能证明上诉人的证明目的。对上述证据，本院认为上诉人以一审没有整理出来为由，超过法定举证期限提交，不属于逾期提供的正当理由，二审不予采纳。二审查明，上诉人周淑红系郑州市金水区柳林镇柳林村182号二队居民。2019年7月9日上诉人向被上诉人报警，称其日常出行的道路被封堵，对上诉人出行造成障碍。被上诉人接警后处警并进行了调查。2019年7月13日，被上诉人作出《郑州市公安局柳林分局不予调查处理告知书》，内容为“周淑红，你于2019年7月9日向郑州市公安局柳林分局治安管理服务大队三中队报称的关于柳林村堵门堵路一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。”该告知书于2019年7月15日送达上诉人。另查明，郑州市金水区柳林村搬迁指挥部、中共郑州市金水区国基路街道柳林支部委员会、郑州市金水区国基路街道办事处柳林村村民委员会出具的《情况说明》载明：一、为了工程施工安全，会议决定要求非本村未拆迁户的车辆全部移除施工现场；二、为了对施工现场进行科学管理，对未拆迁户的车辆办理出入通行证，保障村民的出行；三、增设门岗满足政府关于扬尘治理的围挡要求，同时对进出施工现场车辆进行管理。郑州市金水区柳林村搬迁指挥部于2019年6月11日下发的《公告》载明：现柳林村拆迁工地已进入全面施工阶段，为保障施工进度及工地安全施工，经指挥部研究决定，对拆迁工地东大门、西大门及北大门实施封闭管理。本院认为：一、关于被上诉人作出的不予调查处理决定是否存在认定事实错误问题。本案中，被上诉人接上诉人报警后出警并进行了调查取证，认定上诉人所报警情实为郑州市金水区柳林村搬迁指挥部、中共郑州市金水区国基路街道柳林支部委员会、郑州市金水区国基路街道办事处柳林村村民委员会对本村的管理行为，该管理行为不属于公安机关的职权范围，并提供了相应证据予以证实，故其作出《不予调查处理告知书》认定事实并无不当。二、关于被上诉人作出的不予调查处理决定是否存在程序违法问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012修正）第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定，“对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”上述法律和规章对公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为不属于违反治安管理行为，采取书面告知报案人、控告人、举报人的受案审查期限没有明确规定。正因为此，公安部《关于改革完善受案立案制度的意见》规定“行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过三日”，该规定对法律或者规章没有明确规定的受案审查期限问题作出具体要求，没有对行政相对人增加不利负担或者增设不当限制，不存在与上述法律、规章的冲突问题，公安机关在办理行政案件时，应当遵守上述期限的规定。被上诉人称不应当适用该规范性文件的主张，没有法律依据，本院不予支持。本案中，上诉人2019年7月9日报警，被上诉人于2019年7月13日作出《不予调查处理告知书》，7月15日送达上诉人，超出了《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》规定的“行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过三日”的时限要求。该处理期限超期问题，属于对上诉人依法享有的重要程序性权利不产生实质损害的程序轻微违法，故应确认被诉行政行为违法，但不撤销行政行为。上诉人主张被上诉人的处理期限超期，并要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。关于被上诉人提出其已经当场告知，因为上诉人就同一事项重复报警才出具书面处理决定，因此不应当属于超出期限。本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第三项规定“对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。”本案被上诉人虽在处警时已当场告知上诉人不属于其管辖范围，但上诉人对告知内容有异议，故被上诉人仍应当在规定期限内向上诉人出具书面处理意见。被上诉人以已经当场告知为由主张其处理决定不超期的理由不能成立。关于被上诉人所称的重复报警问题，因本案被上诉人在出具的《不予处理调查告知书》上明确指明系针对上诉人2019年7月9日报警作出的处理意见，并不涉及对上诉人此后重复报警的处理，故被上诉人以上诉人此后又重复报警为由主张其不存在超期处理问题，理由不能成立。综上，上诉人周淑红部分上诉理由成立，本院予以支持。一审适用法律不当，二审应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项，第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初277号行政判决；二、确认被上诉人郑州市公安局柳林分局针对上诉人周淑红2019年7月9日报警作出的不予调查处理告知行为违法。一、二审诉讼费共100元，由被上诉人郑州市公安局柳林分局承担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年一月二十三日书记员  马 鹏附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（自2018年2月8日起施行）第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。