浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终2142号上诉人（原审原告）马智仙，女，1949年9月24日出生，汉族，住浙江省磐安县。委托代理人李雪莲，北京市盈科律师事务所律师。上诉人（原审原告）马荣位，男，1962年7月9日出生，汉族，住浙江省磐安县。上诉人（原审原告）马章海，男，1951年7月25日出生，汉族，住浙江省磐安县。上诉人（原审原告）马荣芳，男，1964年10月23日出生，汉族，住浙江省磐安县。上诉人（原审原告）马水古，男，1967年1月10日出生，汉族，住浙江省磐安县。上诉人（原审原告）马茂青，男，1969年1月8日出生，汉族，住浙江省磐安县。上诉人（原审原告）马红春，男，1970年3月9日出生，汉族，住浙江省磐安县。上诉人（原审原告）马红卫，男，1967年12月23日出生，汉族，住浙江省磐安县。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人杨君华，磐安县司法局工作人员。委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群，浙江省行政复议局工作人员。委托代理人余红彬，浙江省行政复议局工作人员。马智仙、马荣位、马章海、马荣芳、马水古、马茂青、马红春、马红卫（以下简称马智仙等八人）诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）、浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）不履行法定职责及行政复议一案，浙江省金华市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）浙07行初476号行政裁定。马智仙等八人不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年1月8日进行了调查。上诉人马智仙及其委托代理人李雪莲，被上诉人金华市政府的委托代理人杨君华、陈永平，被上诉人浙江省政府的委托代理人邓晓群、余红彬参加调查。本案现已审理终结。马荣位等八人起诉称：原告均系浙江省金华市磐安县深泽乡六冲村村民，在本村拥有合法的宅基地及房屋，现其房屋所在地因“杭温高铁”及其附属设施项目被纳入征收范围。经政府信息公开申请，原告得知此次征收实际上无任何征地批文等相关手续，而是以磐安县新渥街道办六冲村村民委员会为拆迁主体，以美化村环境为由进行的违法征拆。因原告住宅所在村落已有部分房屋被强拆，其住宅亦被无故中断供水，所在村生活、生产道路被阻断。原告认为上述行为严重侵害其人身及财产权益，亦严重影响其正常生活，遂于2019年1月20日以特快专递的方式向被告金华市政府邮寄了查处申请书。根据邮件跟踪查询记录，被告金华市政府已于2019年1月21日签收上述申请。然，被告收到上述申请后，未针对该违法行为出具任何处理意见，遂依法向浙江省政府提起行政复议，请求确认被告金华市政府不履行查处职责的行为违法，责令其履行查处职责，并给予书面回复。被告浙江省政府收到上述行政复议申请后，原告于2019年5月18日收到其于2019年5月16日作出的浙政复〔2019〕142号《行政复议决定书》，被告浙江省政府认为被告金华市政府没有可履行的法定职责，亦认为原告的复议申请不属于可复议的范围，遂驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告浙江省政府未本着公平、公正原则恪尽职守地履行义务，致使其作出的案涉《行政复议决定书》认定事实不清。被告金华市政府逾期不履行查处职责的不作为行为严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求：1.判令撤销被告浙江省政府作出浙政复〔2019〕142号《行政复议决定书》；2.确认被告金华市政府不履行查处职责的行为违法，判令其依法履责，并给予原告书面调查处理结果；3.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，应当以被要求履职的行政机关具有法律、法规、规章赋予相应的行政管理职责为前提。本案中,原告马智仙等八人要求被告金华市政府履行的是“对中断原告住宅供水及中断原告所在村生活、生产道路的相关单位进行查处”的职责，但现行法律、法规或规章并未明确赋予县、市级人民政府负有该项行政管理之职责。因此，原告马智仙等八人以被告金华市政府不履行查处法定职责为由提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。基于此，原告马智仙等八人对被告浙江省政府作出的案涉复议决定提起的诉讼，依法应一并驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告马荣位、马章海、马荣芳、马水古、马茂青、马红春、马红卫、马智仙的起诉。马智仙等八人上诉称：首先,中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督监察进一步规范征地拆迁行为的通知)》中要求各级纪检监察机关加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督监察，制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为。要切实加大查办违法违规强制征地拆迁案件力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《国办发明(2010)15号》第五项第12条中要求，强化市县政府征地实施主体职责。据此，被上诉人作为涉案地块征地事宜的责任主体，对监督和规范土地征收行为具有法定职责，有义务即有责任对于辖区内采取断水、阻断生产生活道路的违法征拆行为进行监督、查处。其三，被上诉人自2019年1月21日收到上述查处申请后，未针对违法行为向上诉人作出任何处理意见。被上诉人作为市一级政府，理应承担起监督、规范采用断水、断路等违法手段进行非法拆迁、非法征收的责任，其未履行查处职责的不作为行为，是完全不负责任的行为，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理。金华市政府答辩称：本案系上诉人等人申请行政机关履行保护其人身权、财产权法定职责案件。判断行政机关是否已经履行法定职责，应以法律、法规及规章是否规定行政机关负有该法定职责为前提。其于2019年1月21日收到上诉人的案涉查处申请书，要求查处相关单位在施工作业过程中导致停水停电及影响道路通行等影响其正常生活的行为。经向有关方面初步核实了解，上诉人所在的村道路、供水中断是其所在村村股份经济合作社实施的老村改造项目所致，遂将此申请书转至磐安县处理。其不具有上诉人所申请履行的法定职责或者给付义务。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。浙江省政府答辩称：一、浙政复[2019]142号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人认为金华市政府未履行查处职责，向其申请行政复议。其经行政复议审理查明，2019年1月20日，上诉人向金华市政府提交《查处申请书》，反映磐安县新渥街道六冲村被列入“杭温高铁”或高铁新城项目征收范围，六冲村村委会对该村整体征迁，上诉人房屋被无故中断供水，该村生活、生产道路被阻断；上诉人请求金华市政府查处中断供水及破坏该村生活、生产道路的行为，并责成相关单位恢复供水及该村生活、生产道路通行。2019年1月21日，金华市政府收到上述查处申请。同时查明，2018年7月13日，六冲村召开村民代表会议，讨论并通过《磐安县新渥街道六冲村集体土地上房屋拆迁安置补偿实施办法》，该实施办法规定：对六冲村集体土地上的所有房屋及附属物进行改造，拆迁人为六冲村股份经济合作社，村民签订协议后腾空房屋，拆迁人委托有资质的拆除施工企业拆除房屋，还规定了拆迁安置方式、房屋及附属物的补偿、补助、奖励等事项。之后，六冲村股份经济合作社与六冲村部分村民签订六冲村集体土地上房屋拆迁安置补偿协议。2019年1月21日，新渥街道办事处收到上诉人寄送的查处申请书，该查处申请书与2019年1月21日金华市政府收到的查处申请书请求内容一致。2019年1月22日，新渥街道办事处工作人员就六冲村部分村民反映该村中断住宅供水、道路通行等情况对六冲村股份经济合作社社长及六冲村村委会主任进行调查并制作调查笔录，笔录内容反映：六冲村经村民代表会议表决决定以六冲村股份经济合作社为拆迁主体实施整村拆迁改造，断水、道路中断并非故意所为；村内现状能够满足未拆迁村民的饮水及道路通行问题。2019年1月28日，新渥街道办事处通知六冲村村委会、村股份经济合作社，要求采取措施确保上诉人正常生产、生活。2019年3月12日，新渥街道办事处书面回复上诉人称，已责令六冲村村委会、村股份经济合作社采取合理措施确保上诉人正常生产、生活。另查明，2018年2月6日，根据浙江省政府批准，磐安县人民政府决定撤销新渥镇、深泽乡建制，设立新渥街道。公民、法人或者其他组织申请行政复议，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。人民政府保护公民私人所有的合法财产、保障公民的人身权利等职责系组织法意义上的职责，不属于行政法意义上的行政管理职责。因此，上诉人要求金华市政府履行的涉案职责并非其作为行政机关对外行使行政管理职权过程中所产生的职责，不属于可复议的法定职责。同时，新渥街道办事处已经对上诉人反映的问题进行了调查并指导六冲村村委会、村股份经济合作社保障上诉人正常生产、生活。综上，金华市政府不具有上诉人涉案申请履行的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定，其作出浙政复〔2019〕142号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕142号行政复议决定程序合法。其行政复议机构于2019年4月1日收到上诉人提交的行政复议申请，同年4月8日收到补正申请。经审理后，其于5月16日作出浙政复〔2019〕142号行政复议决定，并于5月17日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，马荣位、马章海、马荣芳、马水古、马茂青、马红春、马红卫（以下简称马荣位等七人）向本院寄送了落款时间为2019年12月27日的撤回上诉申请书七份。本院认为，本案争议的主要问题是，对于马智仙申请履职的事项，金华市政府是否具有相应的法定职责。本案中，马智仙申请金华市政府履职的事项为：对中断其住宅供水及生活、生产道路的相关单位进行查处。马智仙主张，其房屋纳入杭温高铁项目的征收范围内，磐安县人民政府是征收主体，征收实施单位是磐安县人民政府新渥街道办事处。上述断水等行为系新渥街道办事处实施，其法律后果应由磐安县人民政府承担。经查，本案所涉杭温高铁项目的土地征收工作目前尚在报批过程中，未发布征收公告，故马智仙提出上述主张事实依据不足。且在征迁工作中，上级人民政府对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。据此，原审裁定驳回马智仙的起诉，符合《适用解释》第一条第二款第（八）项的规定，应予维持。另外，马荣位等七人申请撤回本案上诉，不违反法律规定，应予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、准许马荣位、马章海、马荣芳、马水古、马茂青、马红春、马红卫撤回上诉。二、驳回马智仙的上诉、维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年一月十九日书记员  张 莹