四川省达州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)川17行赔终15号 上诉人（原审原告）柯昌吉，男，1949年1月23日出生，汉族，住四川省万源市。 委托代理人柯横，男，1990年7月24日出生，汉族，住四川省万源市。系柯昌吉之子。 被上诉人（原审被告）万源市人民政府。住所地：四川省万源市万和路168号。 法定代表人倪欣，市长。 委托代理人何莉，万源市司法局工作人员。 委托代理人张军，四川鼎贤律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）万源市竹峪镇中心小学校。住所地：四川省万源市竹峪镇教师街。 法定代表人杨刚，校长。 委托代理人秦贞明，副校长。 上诉人柯昌吉因诉被上诉人万源市人民政府、万源市竹峪镇中心小学校（以下简称竹峪小学）行政赔偿一案，不服四川省达州市通川区人民法院（2019）川1702行赔初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，第三人竹峪小学向原万源市国土资源局递交落款时间为2013年6月24日的申请，申请办理该学校测绘后面积的土地使用证。万源市竹峪镇人民政府在该申请上书写“属实，同意申请”并加盖印章。该校填制的落款日期为2012年10月的《土地登记申请书》，内容包括：土地面积10048.24平方米，权属性质为国有建设用地使用权，使用权类型为划拨。其后万源市政府依据以下材料：1、竹峪小学请求办理面积10048.24平方米土地使用证书的《申请》（落款日期为2013年6月24日）；2、万源市竹峪镇营盘梁村民委员会于2012年1月15日出具的《证明》，主要内容为竹峪小学厨房后校园用地5.1亩，原属于竹峪镇营盘梁村一社，于1982年转让给竹峪小学使用，一直未办理相关用地手续，情况属实。该村民委员会在其上还书写有内容为“83年确权指界……小学后面5.1亩指划给竹峪小学”的文字并加盖印章。万源市竹峪镇人民政府在其上签署“四至界限清楚无权属争议同意办理”的意见并加盖印章；3、竹峪小学名下的万国用（xx）字第xxxxx号《国有土地使用证》，用地面积为6600平方米；4、《万源市国土资源局关于土地使用权登记审核结果公告》（中有土地坐落、土地面积、四至，并标注详见竹峪小学宗地图）、中冶成都勘察研究总院有限公司于2011年6月29日绘制的竹峪小学宗地图以及两者的张贴照片；5、竹峪小学与陈文碧于2007年3月1日签订的《房屋买卖合同》，其购买了陈文碧自有的坐落于万源市竹峪镇后街与其相邻的房屋一间，建筑面积50.98平方米；陈文碧为土地使用者的万国用（xx）字第xxxxx号《国有土地使用证》，用地面积50.98平方米；6、《地籍调查表》，于2013年9月24日为竹峪小学办理了国有土地使用权登记并颁发编号为国用xxxx-xxxx号《国有土地使用权证》，载明：竹峪小学土地使用权面积为10048.24平方米，使用权类型为划拨。因该证丢失，竹峪小学于2015年3月11日申请补办，2015年3月14日登报刊发作废公告后，万源市政府于2015年5月12日为其补办了万国用（xxxx）第xxxx号《国有土地使用证》，其记载的土地使用权面积、使用权类型与2260号土地证的内容一致。原告柯昌吉不服万源市人民政府为第三人万源市竹峪镇中心小学校颁发的国用xxxx-xxxx号和万国用（xxxx）第xxxx号《国有土地使用证》的行政行为，向一审法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，其赔偿请求为判令万源市人民政府恢复原告林地5.5亩的植被，赔偿原告直接经济损失720万元；如不恢复植被，则赔偿原告的直接经济损失1840万元。 原审同时查明，一、王邦福（原万源市竹峪镇营盘梁村一社社长）陈述竹峪小学地籍调查表中界址线起点号为J10、终点号为J28的邻宗地指界人签名“王邦福”不是其所签、手印不是其所捺；二、原万源市国土局关于土地使用权登记审核结果公告落款时间为2011年10月14日；土地登记申请书中申请人签章处落款时间“2012年10月”及地籍调查表首页所填时间“2012年10月”均有改动痕迹。被告称第三人申请土地登记时间为2011年，该两处时间也均为2011年，因此土地使用权登记审核结果公告为2011年10月，因未及时办结，把土地登记申请书申请时间等改为2012年10月。三、1984年6月8日，原万源县公证处对竹峪小学与吴志远、柯亨礼、竹峪中学、竹峪区公所就竹峪小学四届所签说明协议书、校舍总平面图进行公证，制作（84）万公证字第197号公证书，其说明协议书中关于四界的表述为：“竹峪小学北面与竹峪中学校舍操场相接，北面以小学1983年新修宿舍后檐滴水为界，直上下现有中学校学生宿舍滴水为界，上至后山梁顶，下至小河沟，中竹公路横川(穿)校区，南与竹峪区公所自然界……为界。……”；四、万源市人民政府于2003年11月30日为原告办理林地登记并颁发万府林证字（xxxx）第xxxxx号《林权证》，载明：林地坐落于万源市竹峪镇营盘梁村1社；小地名为中学后坡；林班为营盘梁村；小班为1；面积为5.5亩；四至为东：谢福山地，西：朱安福上金银坪的路，西：姚继书地，北：黄权义地。五、2009年，万源市竹峪中心小学校后山坡地质灾害经万源市人民政府同意作为应急工程进行治理，并由竹峪镇政府组织实施。2009年7月6日，竹峪中心小学校向竹峪镇人民政府递交了《万源市竹峪镇中心小学校关于在林改时将学校后山坡林地继续划归学校管理使用的请示》。2009年7月8日，某建筑公司正式进场排危施工。原告随即向竹峪镇人民政府递交了《关于竹峪小学后山坡林权确权的情况反映》，认为竹峪小学后山坡原名叫大沙坪，是自己的自留山。后又分别于2009年8月13日、10月22日以万府林证字（xxxx）第xxxxx号《林权证》、万府农政[xxx]字第xxxxxxx号《土地承包使用证》主张权利。2009年10月12日，万源市人民政府法制局以万府法函[2009]3号《关于竹峪镇小学后山坡应急危改工程使用林地权属有关问题的函》函告万源市竹峪镇人民政府，“1、你府实施竹峪镇小学后山坡应急危改工程使用林地情况属实，初步调查使用面积3.6亩。该工程使用林地不涉及退耕还林地，仅与2002年度该区域退耕还林林地相邻。2、按照《四川省林权纠纷调处办法》第二十五条第二款之规定，你府应迅速根据万源市林业局的万林资报[2009]91号报告开展调处工作并依法作出权属确认。3、建议你府在做出认定后，督促竹峪镇小学及时按照国家林地管理有关法律、法规依法办理使用林地手续。”2009年12月1日，万源市竹峪镇人民政府对原告作出《关于村民柯昌吉对竹峪小学后山坡权属主张的回复》：竹峪镇一村一社村民柯昌吉在竹峪小学后山坡危岩治理处没有任何山林或耕地，正在进行的竹峪小学后山坡危岩治理工程没有侵犯柯昌吉的任何权利……。原告认为万源市竹峪镇人民政府“小学后山坡应急危改工”使用林地3.6亩为投影面积，实际使用林地面积为5.1亩，该林地为原告所有的万府林证字（xxxx）第xxxxx号《林权证》上登记的林地，也是以万源市竹峪镇营盘梁村民委员会名义出具的《证明》中所称转让给竹峪小学使用、由被告登记在竹峪小学名下、包含在2xxx号土地证中的5.1亩土地，被告为第三人颁发该土地证的行为侵犯了其合法权益，因2xxx号土地证已丢失并补办0xxx号土地证，因此其请求确认被告为第三人办理2xxx号土地证的行政行为违法并请求撤销0xxx号土地证。六、原告柯昌吉曾于2016年9月27日起诉来院，请求撤销被告万源市政府为竹峪小学颁发的0xxx号土地证，达州市通川区法院于2016年12月29日作出（2016）川1702行初79号行政判决书，驳回了柯昌吉的诉讼请求，其上诉后，达州市中级人民法院于2017年10月17日作出（2017）川17行终64号行政判决书，认为0xxx号土地证系2xxx号土地证遗失后申请补办而办理的，依据万国用（xx）字第xxxxx号国有土地使用证而来，中冶成都勘察研究总院有限公司对面积进行了勘丈，在土地权属、四至界畔未出现纠纷和争议的情况下颁发，颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，并无不当，因此驳回其上诉，维持原判。原告申诉后，四川省高级人民法院于2018年10月15日作出（2018）川行申700号行政裁定书，认为对土地行政机关作出的未改变登记内容的换发、补发权属证书的行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应不予受理，因此在0xxx号土地证没有设定新的权利内容的情形下，该证的颁发对柯昌吉的权利义务不产生实际影响，其未对2xxx号土地证提起诉讼，直接提起要求撤销0xxx号土地证的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原一、二审受理并作出判决确有不当之处。但鉴于即使进行再审，其结果也是撤销原判决，驳回柯昌吉的起诉，除徒增当事人的讼累外，并无法化解柯昌吉与万源市政府因土地登记行为引起的争议，柯昌吉可通过起诉万源市政府颁发2xxx号土地证的途径解决。故，其裁定驳回柯昌吉的再审申请。 原审认为，被告是依法核发土地证的县级人民政府，在本案中主体适格。被告作出被诉行政行为时有效的《土地登记办法》第七条规定，土地登记应当由当事人共同申请。第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标……。本案中，办理土地登记的申请人仅有第三人。其后，被告依据万源市竹峪镇营盘梁村民委员会于2012年1月15日出具1982年转让给竹峪小学厨房后校园用地5.1亩的《证明》、竹峪小学名下用地面积为6600平方米的万国用（xx）字第xxxxxx号《国有土地使用证》、中冶成都勘察研究总院有限公司绘制的竹峪小学宗地图、竹峪小学与陈文碧签订的购买50.98平方米房屋的《房屋买卖合同》、《地籍调查表》，于2013年9月24日为竹峪小学办理了国有土地使用权登记并颁发2xxx号土地证。但原万源市竹峪镇营盘梁村一社社长王邦福否认其在《地籍调查表》中作为邻宗地指界人予以了签名、捺印，而被告并未举证证明该签名、捺印的真实性，同时万源市竹峪镇营盘梁村民委员会的证明也未陈述营盘梁村一社转让的5.1亩土地的四至界畔，在此情况下，被告依据中冶成都勘察研究总院有限公司绘制的竹峪小学宗地图等证据即作出了被诉行政行为。同时，原万源市国土局土地使用权登记审核结果公告时间在第三人申请办理土地的时间之前。虽然被告称系因未及时办结登记事项，将土地登记申请书申请时间等由2011年改为2012年所导致，但未举证证明该说法的真实性和其行为的合法性。因此，被告为第三人核发2xxx号土地证的行政行为证据不足且程序违法。 综上所述，被告为第三人核发2xxx号土地证的行政行为证据不足、程序违法，应予以撤销。但因该证已丢失，被告在未改变登记内容的情况下，为第三人颁发了0xxx号土地证，因此，2xxx号土地证已不具有可撤销性，故应确认被告为第三人颁发该证的行政行为违法，同时撤销0xxx号土地证。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”同时，根据该法第十五条第一款规定，在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应当提供因其合法权益受到侵犯而产生损失的证据。因此，虽然原告此行政赔偿案所依据的基础行政行为诉讼中，被告作出的行政行为被确认违法或者予以了撤销，但原告未举证证明被告的行政行为侵犯其合法权益、给其造成了直接的财产损失。故原告请求行政赔偿无事实依据和法律依据，对其诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决：驳回原告柯昌吉的诉讼请求。 柯昌吉上诉称，1、一审法院未全面审查具体行政行为是否合法，未以法律法规为审查依据，包庇纵容违法行为。万源市人民政府2009年强行毁坏上诉人柯昌吉林地5.5亩，将5.5亩林地砍光挖尽。上诉人从2009年起，不断向政府追索赔偿，但万源市人民政府均以具体行政行为后收集的证据来搪塞上诉人，并伪造手续将毁坏山林颁发给原审第三人竹峪小学。上诉人起诉该颁证行为的行政案件已被一审法院判决确认违法，但一审法院对行政赔偿从未审理，也不进行协调，上诉人已经提交林地被毁的照片和林权证，一审以上诉人未提供证据为由驳回上诉人的赔偿请求判决错误。2、一审法院审判程序违法，适用法律不当。一审故意遗漏诉讼请求，对毁林洗钱强占林地在审理中只字不提，对恢复植被的诉讼请求不进行审理；且中途将立案名称由“其他行政管理行政赔偿”改为“土地行政登记”、“土地行政赔偿”；万源市人民政府将案涉林地颁发给竹峪小学，伪造证据，一审法院对伪造证据、销毁证据不审理不追究，对强占林地不审理，将行政行为后收集证据进行确认，枉法判决。请求：1、撤销达州市通川区人民法院（2019）川1702行赔初6号行政判决。2、判令被上诉人万源市人民政府强行毁坏、占用林地5.5亩，对给上诉人造成直接经济损失1840万元进行赔偿。 被上诉人万源市人民政府辩称，1、万源市人民政府对土地使用权证书的颁发只是一个行政确认的行为，没有对上诉人柯昌吉的财产造成损害。2、柯昌吉诉称的林地植被被毁坏的时间是2009年，被毁坏的林地权属存在争议要经过有关机关确认或法院核查。3、柯昌吉要求万源市人民政府承担林地毁坏责任，但没有证据证明毁坏林地的是万源市人民政府。上诉人柯昌吉主张赔偿的1840万元没有任何的法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人竹峪小学的答辩意见与被上诉人万源市人民政府的意见一致。 二审审理期间，上诉人柯昌吉提出以下证据： 1、万源市人民政府的《协调申请书》。拟证明万源市人民政府已经承认了因案情涉及行政相对人的利益，为妥善处理行政争议申请协调，其主体适格。 2、2016年11月17日付国安的证明。拟证明付国安时任竹峪小学校长，竹峪小学为安全在后山坡采取了加柱上顶的措施。 3、陈文勇的调离申请。拟证明陈文勇申请调离竹峪小学。 经质证，本院对第一份证据的真实性予以确认，其证明目的，本院不予采纳，第二份、第三份证据不属于新证据，本院不予采信。 二审期间，被上诉人万源市人民政府与被上诉人竹峪小学没有提交新的证据。 对在一审提交的证据，各方当事人均坚持在一审中的质证意见，本院的认证意见与一审一致。 二审查明，2009年，万源市竹峪中心小学校后山坡地质灾害经万源市人民政府同意作为应急治理工程，由竹峪镇人民政府组织实施。上诉人柯昌吉认为该应急治理工程毁坏了其在竹裕小学后山坡的林地，遂向相关部门反映。万源市竹峪镇人民政府通过调查、走访了解情况后，于2009年12月1日作出《关于村民柯昌吉对竹峪小学后山坡权属主张的回复》，对柯昌吉提出的对竹峪小学后山坡的林地权属主张回复如下：竹裕镇一村一社村民柯昌吉在竹峪小学后山坡危岩治理处没有任何山林或耕地，正在进行的竹峪小学后山坡危岩治理工程没有侵犯柯昌吉的任何权利。该回复已送达柯昌吉，未被复议或诉讼予以撤销。 二审同时查明，上诉人柯昌吉不服万源市人民政府为竹峪小学颁发的万国用（xxxx）第2xxx号和万国用（xxxx）第0xxx号《国有土地使用证》的行政行为，向一审法院起诉请求撤销万国用（xxxx）2xxx号及万国用（xxxx）0xxx号《国有土地使用证》一案，已经四川省达州市通川区人民法院（2019）川1702行初55号行政判决确认万源市人民政府颁发万国用（xxxx）第2xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法并撤销万源市人民政府颁发的万国用（xxxx）第0xxx号《国有土地使用证》。该判决已生效。 二审经审理查明的其他案件事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系土地行政登记管理行政行为引发的行政赔偿诉讼，案涉的万国用（xxxx）第2xxx号《国有土地使用证》的颁证行为已被人民法院判决确认违法，补办的万国用（xxxx）第0xxx号《国有土地使用证》已被撤销，该判决已生效。颁证行为的违法性是基于证据不足及程序违法，上诉人柯昌吉主张的林地毁损及植被破坏损失并非是前述颁证行为导致，且上诉人柯昌吉自认属其所有的林地毁坏时间发生在2009年，而万源市人民政府为竹峪小学颁发万国用（xxxx）第2xxx号《国有土地使用证》的行政行为发生在2013年，因该证遗失补办的万国用（xxxx）第0xxx号《国有土地使用证》的行政行为发生在2015年，案涉的《国有土地使用证》颁发行为与林地被毁损、植被被破坏没有因果关系，故上诉人柯昌吉主张因颁证行为违法要求万源市人民政府给予行政赔偿的上诉理由不能成立。 关于上诉人柯昌吉主张的案涉林地权属的问题，不属于本案审理范围。 关于上诉人柯昌吉主张毁坏林地造成损失的赔偿请求。柯昌吉上诉称一审法院遗漏诉讼请求，没有对万源市人民政府毁坏林地造成损失进行审理。柯昌吉一审是针对万源市人民政府的颁证行为提起的行政诉讼，并没有对毁坏林地和植被的行为提起行政诉讼，根据一案一诉的原则，本案系土地行政登记管理行政行为引发的行政赔偿诉讼，本案不对毁坏林地及植被的事实行为进行审理，上诉人柯昌吉也没有举证证明2009年林地毁损行为系被上诉人万源市人民政府实施或者委托竹裕镇人民政府实施。故上诉人柯昌吉主张因毁坏林地造成损失的赔偿请求，本院不予支持。 综上，上诉人柯昌吉的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持，一审判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年一月二十日 书记员 杨城坤