重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝05行终454号 上诉人（一审原告）魏才华，男，汉族，1967年3月12日出生。住址：重庆市九龙坡区。 委托代理人罗丹，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区金凤镇人民政府。住所地：重庆市九龙坡区金凤镇正街21号。 法定代表人欧治伟，镇长。 委托代理人聂静、戚竞丹，重庆坤源衡泰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区人民政府。住所地：重庆市九龙坡区杨家坪西郊路27号。 法定代表人刘小强，区长。 委托代理人熊状，重庆朗坤律师事务所律师。 魏才华因诉重庆市九龙坡区金凤镇人民政府（简称金凤镇政府）、重庆市九龙坡区人民政府（简称区政府）行政许可及行政复议一案，不服重庆市九龙坡区人民法院（2019）渝0107行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 金凤镇政府于2018年6月8日作出《关于魏才华申请撤销乡村建设规划许可证的答复》（简称《答复》），认为金凤镇政府2013年12月颁发的《乡村建设规划许可证》（乡字金凤第500138201300066号）合法有效，魏才华申请撤销的理由与客观事实不符，不予撤销。魏才华不服，向区政府申请行政复议，区政府于2018年9月28日作出九龙坡府复〔2018〕27号《行政复议决定书》，维持了原行政行为。 魏才华一审诉称，魏才华为重庆市九龙坡区金凤镇九凤村2组村民，因长年在外务工，一直没有申请宅基地。2017年2月，魏才华向金凤镇政府申请办理《乡村建设规划许可证》，被告知已办理过《乡村建设规划许可证》。经调查得知，案外人刘娟冒用魏才华名义于2013年11月向金凤镇政府申请办理了《乡村建设规划许可证》。魏才华于2018年1月18日向金凤镇政府申请撤销该《乡村建设规划许可证》，金凤镇政府未在法定期限内作出行政行为。魏才华向区政府申请行政复议，区政府责令金凤镇政府限期作出书面回复。2018年6月8日，金凤镇政府作出《答复》，魏才华不服，向区政府申请行政复议，区政府作出《行政复议决定书》，维持金凤镇政府作出的《答复》。魏才华认为，复议决定认定事实错误，起诉请求：一、撤销金凤镇政府作出的金凤镇复〔2018〕第001号《答复》，责令金凤镇政府针对魏才华的申请重新作出处理；二、撤销区政府作出的九龙坡府复〔2018〕27号《行政复议决书》。 金凤镇政府一审辩称，金凤镇政府作出的《答复》内容均为魏才华2013年申请办理《乡村建设规划许可证》的客观事实，《答复》合法。《答复》并未增设魏才华义务，对其合法权益明显不产生实际影响，应当驳回起诉。金凤镇政府颁发《乡村建设规划许可证》的申请资料符合《重庆市城乡规划条例》（2009年修正版）第四十九条第一款第（一）项的规定，颁证合法。金凤镇政府举示的证据证明魏才华自愿申请办证，《乡村建设规划许可证》不应撤销。 区政府一审辩称，金凤镇政府作出的《答复》程序合法、内容适当。区政府收到魏才华的行政复议申请，通知魏才华补正材料，区政府收到补正材料后于当日受理复议申请，向金凤镇政府送达行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。区政府依据作出原行政行为的全部证据、依据和其他有关材料、通知第三人刘娟参加行政复议，经听证，作出行政复议决定，金凤镇政府行政行为证据确凿，适用法律、法规正确且符合法定程序，请求驳回魏才华的诉讼请求。 一审法院查明，案外人刘娟为魏才华侄女。2013年11月4日，刘娟向金凤镇政府递交魏才华及其妻子唐协英申请办理《乡村建设规划许可证》的《申请书》，魏才华、唐协英因无房，申请在金凤镇九凤村2社拟占地75平方米建房，房屋建筑面积150平方米，刘娟代魏才华、唐协英在申请人签名栏目签名，申请书上“邻居意见”栏有蒋天祥、刘世芳、熊代木、秦素芬、熊山娟、李明琼签名，合作社及村委会均同意新建75平方米。刘娟还提交了魏才华的身份证、户口簿、魏才华与唐协英的结婚证。金凤镇政府经过审查认为，魏才华建房符合规划要求，于2013年12月19日向魏才华颁发了乡字金凤第500138201300066号《乡村建设规划许可证》（农村村民住宅），刘娟于同年12月25日领取了《乡村建设规划许可证》。魏才华于2017年2月向金凤镇政府申请住宅建设规划许可，金凤镇政府告知魏才华已办理过《乡村建设规划许可证》。魏才华在2017年8月5日的《重庆晚报》上登载遗失声明，宣布乡字金凤第500138201300066号《乡村建设规划许可证》原证作废。魏才华又向金凤镇政府申请补办了乡字金凤第500138201300066号《乡村建设规划许可证》并于2017年9月5日领取。 2018年1月18日，魏才华向金凤镇政府邮寄了《撤销〈乡村建设规划许可证〉申请书》，以魏才华从未提出过建房申请、也未委托刘娟代理申请建房为由，申请撤销金凤第500138201300066号《乡村建设规划许可证》及附件。金凤镇政府收到申请书后未在六十日内回复，魏才华向区政府申请行政复议，区政府于2018年5月18日作出九龙坡府复〔2018〕13号《行政复议决定书》，责令金凤镇政府在六十日内作出书面回复。金凤镇政府调查了在2013年办理《乡村建设规划许可证》《申请书》上签名的邻居刘世芳、蒋天祥，金凤镇九凤村2社社长柯昌泉、金凤镇九凤村村委会主任石仕彬，查明当时唐协英亲自找邻居刘世芳、蒋天祥在申请书上签字，且由唐协英到村、社办理了相关签字审批手续。金凤镇老杨群工站的杨长根证明，魏才华建房申请被批准后同意刘娟出资建房，由刘娟给予魏才华经济补偿，因魏才华反悔双方到金凤镇老杨群工站进行过调解。金凤镇政府根据调查情况，于2018年6月8日作出金凤镇复〔2018〕第001号《答复》，不予撤销《乡村建设规划许可证》。 魏才华不服金凤镇政府作出的《答复》，于2018年6月22日向区政府申请行政复议，区政府要求魏才华补正申请材料，魏才华补正材料后，区政府于同年7月4日予以受理，并向金凤镇政府发出《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，要求金凤镇政府在收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。金凤镇政府在指定期限内提交了《行政复议答辩状》及证据材料。区政府于2018年8月28日作出《延期审理通知书》，以案情复杂为由决定延期三十日。区政府举行了听证并于2018年9月28日作出九龙坡府复〔2018〕27号《行政复议决定书》，维持了金凤镇政府作出的《答复》。魏才华不服行政复议决定，提起诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。金凤镇政府为作出乡村建设规划许可的行政机关，有权受理魏才华的撤销申请。按照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议，区政府受理魏才华的复议申请符合法律规定。 魏才华认为金凤镇政府作出的《答复》和区政府作出的行政复议决定损害其合法权益的，有权提起行政诉讼。魏才华在法定期限内提起诉讼，符合法律规定。 农村村民修建住宅是以户为单位申请办理《乡村建设规划许可证》。魏才华户申请办理《乡村建设规划许可证》时，魏才华的妻子唐协英找邻居在《申请书》上签名，并且到村社办理了审批手续，唐协英将《申请书》、魏才华的身份证、家庭户口簿、结婚证交给刘娟用于金凤镇政府审批，因刘娟为魏才华的侄女，与魏才华又是同镇村民，金凤镇政府受理了刘娟提交的申请。虽然《申请书》上申请人签名由刘娟代签，但申请办理《乡村建设规划许可证》是魏才华、唐协英的真实意思表示，金凤镇老杨群工站的杨长根证明魏才华因建房纠纷组织调解时，魏才华夫妇认可当初办理《乡村建设规划许可证》后同意刘娟出资建房，以上证据足以证明魏才华夫妻申请《乡村建设规划许可》的事实。 金凤镇政府在收到区政府所作九龙坡府复〔2018〕13号《行政复议决定书》后，在指定期限内作出答复，并告知不予撤销行政许可的理由，事实清楚、程序合法。 区政府受理魏才华的复议申请后，向金凤镇政府发出了《行政复议答复通知书》并举行了听证，对魏才华办理乡村建设规划许可的经过进行了调查核实，后在法定期限内作出复议决定并送达双方当事人，复议程序符合法律规定。虽然区政府认为金凤镇政府作出的《答复》未侵犯魏才华合法权益不妥，但所作复议决定结果正确，应当予以维持。 综上，一审法院认定金凤镇政府所作《答复》事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。区政府所作九龙坡府复〔2018〕27号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法，魏才华要求撤销《答复》及行政复议决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回魏才华的诉讼请求。案件受理费50元，由魏才华负担。 魏才华不服，提起上诉，请求撤销一审判决并改判撤销金凤镇政府所作《答复》、责令金凤镇政府重新处理魏才华提交的《撤销乡村建设规划许可证申请书》，改判撤销区政府做出的九龙坡府复〔2018〕27号《行政复议决定书》。上诉理由：一、一审关于魏才华委托刘娟办理《乡村建设规划许可证》的事实认定错误。魏才华从未委托刘娟代理办证，魏才华直到2017年前往金凤镇政府申请办理《乡村建设规划许可证》时才得知被刘娟冒名办证。二、一审认定《乡村建设规划许可证》由刘娟代为办理，缺乏法律依据，适用法律错误。我国行政法律法规没有规定《乡村建设规划许可证》可以由他人代理申请，金凤镇政府受理刘娟提交的申请，违反合法行政原则。三、一审根据证人证言推定办理《乡村建设规划许可证》是魏才华真实意思表示，认定事实错误，适用法律错误。本案的证人证言缺乏真实性且为事后证据，不能作为认定事实的依据。四、一审关于金凤镇政府审批《乡村建设规划许可证》行政行为合法的认定在认定事实和适用法律方面均有误。（一）刘娟在2013年11月申请办理《乡村建设规划许可证》时，仅提交了《申请书》、魏才华的身份证复印件、户口簿复印件、结婚证复印件，申请材料不符合《重庆市农村村民住宅规划建设管理暂行办法》第八条第二款、第七款的规定：1、《申请书》上的邻居意见不合法。表现为：（1）签字人的身份不合法，刘世芬、蒋天祥不是《乡村建设规划许可证》涉及宅基地的邻居，不是利害关系人；（2）签字内容不合法，签字人仅在申请书签名，没有写明同意申请人建房或不同意建房等意见；（3）签字方式不合法，行政复议听证时已经查明刘世芬、蒋天祥二人不识字，申请表上的签名由其孙代签。2、刘娟提交的魏才华身份证、户口簿、结婚证只是复印件，金凤镇政府受理办证申请时没有按照《重庆市农村村民住宅规划建设管理暂行办法》第八条第二款、第七款的规定核对原件。3、向金凤镇政府提交申请材料的是刘娟，非魏才华本人，刘娟并未提交《授权委托书》，金凤镇政府不应受理刘娟的办证申请。（二）金凤镇政府在办理《乡村建设规划许可证》过程中，没有履行告知义务，剥夺了魏才华的陈述、申辩权，程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”刘娟是事实上的申请人，魏才华是利害关系人，金凤镇政府接到刘娟的申请材料后，在明知《申请书》载明的权利人是魏才华的情况下，从未告知魏才华并向其核实相关情况，以确认申请材料和申请行为的真实性。金凤镇政府未履行告知义务，剥夺了魏才华的陈述、申辩权，违反法定程序。 金凤镇政府、区政府没有提交书面答辩意见。 一审卷内材料载明，金凤镇九凤村2社社长柯昌泉出具《证明》（金凤镇政府证据13）证实，魏才华申请建房，由魏才华之妻唐协英本人找到柯昌泉签字；金凤镇政府建设办工作人员陈传伟出具书面《证明》（金凤镇政府证据14）证实，2013年给魏才华办理《乡村建设规划许可证》时，因建设地点位于九凤村2社梨花山上，审批时很慎重，现场选址时按规定审核了身份证、户口簿、结婚证原件；金凤镇九凤村出具的书面《证明》（金凤镇政府证据15）证实，魏才华申请《乡村建设规划许可证》时，由魏才华之妻唐协英本人找到村委会主任石仕彬审批签字。柯昌泉、陈传伟、石仕彬在行政复议听证程序中出庭并当庭陈述了以上事实。 办理《乡村建设规划许可证》的《申请书》上画有建筑平面图，该图示意（没有方位），房屋下方为“小路”，上方为“刘娟住宅相邻”，左侧为“村道6米”，右侧为“集体土地”。 各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。 本院认为，魏才华对于金凤镇政府具有审查行政许可撤销权、区政府具有本案争议事项行政复议权的职权以及行政复议的程序未提异议，一审关于金凤镇政府、区政府具有审查行政许可撤销职权、争议事项行政复议职权的认定正确。区政府行政复议的程序合法。 村民申请办理乡村建房（规划、用地等）手续，是介于公法与私法性质兼备、公法与私法相融的法律制度。魏才华请求撤销《乡村建设规划许可证》，一方面要对行政机关的具体行政行为进行审查，考察行政机关是否具有程序违法、是否侵害当事人权益等事实，另一方面，还需要对魏才华申请办理《乡村建设规划许可证》的客观事实进行必要的考察，即魏才华此前是不是已经申请或委托他人申请了《乡村建设规划许可证》。只有在金凤镇政府办理《乡村建设规划许可证》存在违法且魏才华确实没有办理过《乡村建设规划许可证》的情况下，才可以撤销《乡村建设规划许可证》。在涉案《乡村建设规划许可证》确实属于魏才华本人（户）办理或者是魏才华委托他人办理、且委托是其真实意思表示的情况下，不宜撤销该《乡村建设规划许可证》。 由于申请《乡村建设规划许可证》有着较为特殊的流程，即本社邻居、申请人所在合作社、本村应签署意见，以上流程完成后，再将完成的流程意见提交给当地基层政府的乡村建设管理部门审批，由于农村村民修建住宅以户为单位申请，魏才华户申请办理《乡村建设规划许可证》时，魏才华之妻唐协英找邻居在《申请书》上签名、唐协英本人到村、社办理了意见签署的手续，邻居、村社干部均证实是魏才华户要申请办理《乡村建设规划许可证》，本院认定申请《乡村建设规划许可证》为魏才华本户所为，至于下一步流程是魏才华本户提交还是其他人（包括并不限于刘娟）提交给金凤镇政府，并不能否认此前流程由魏才华本户申请《乡村建设规划许可证》的事实认定。金凤镇老杨群工站杨长根的证词不但证明了此前魏才华同意以其名义申请建房并将建房资格给予了刘娟，还证实了魏才华申请撤销《乡村建设规划许可证》的真实原因是由于与实际建房人刘娟就使用该证建房的经济补偿没有达成一致而发生纠纷。杨长根的证词印证了魏才华户本户申请办理《乡村建设规划许可证》的事实。 魏才华关于金凤镇政府程序违法等上诉理由均难以成立：一、我国行政法律法规虽然没有申请《乡村建设规划许可证》可由他人代理申请的具体规定，但也没有作出必须由本人到场办理、不得委托他人代理办理《乡村建设规划许可证》的规定。结合村民申请办理乡村建房手续是介于公法与私法性质兼备、公法与私法相融的法理，只要不涉及人身性质的行为，如结婚、离婚登记等，可以准用于民事法律方面的规定，魏才华可以委托他人办理《乡村建设规划许可证》。此外，根据日常生活经验，基于农村建房的特殊流程，金凤镇政府建设办审查时，一般情况下，会与村社干部进行适当的沟通，并一同前往现场选址，金凤镇政府有理由相信《申请书》已由魏才华户找邻居、村社干部签署意见的事实，在此争议是否委托刘娟代理办理《乡村建设规划许可证》已没有实质意义；二、证人陈传伟（金凤镇政府建设办工作人员、办理魏才华《乡村建设规划许可证》的经办人）证实，2013年给魏才华办理《乡村建设规划许可证》时，已在现场选址审核了身份证、户口簿、结婚证等原件。应当指出的是，即便魏才华当时不在场，通过对唐协英身份证以及结婚证等证件的审查，也可以认定申请人为魏才华户。魏才华关于金凤镇政府没有核对原件、程序违法的理由不能成立；三、关于邻居意见不合法的问题，根据《重庆市农村村民住宅规划建设管理暂行办法》（渝办发〔2011〕372号）第八条第一款（七）项的规定，涉及邻里关系的，需提供邻里等相关利害关系人的书面意见。从办理《乡村建设规划许可证》《申请书》所载平面图看，只有刘娟与该房相邻，事实上该《乡村建设规划许可证》由刘娟实际使用建房，刘娟对此当无异议。房屋已建多年，没有其他相邻关系人提出过异议。魏才华上诉称邻居意见不合法的理由没有依据；四、本案属于行政机关对先前许可行为是否纠错的审查案件而非行政处罚类案件，该项审查只能在查明事实的基础上依法作出决定，此类案件不适用行政机关不能在作出行政行为后调查取证的规定。魏才华关于金凤镇政府事后取证程序不合法、不能作为认定事实依据的上诉理由不能成立；五、《乡村建设规划许可证》由魏才华本户申请，魏才华是行政许可的当事人而非利害关系人，不适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的有关规定。 综上，金凤镇政府所作《乡村建设规划许可证》程序合法，《答复》正确，区政府作出的《行政复议决定书》符合法定程序，处理正确。一审判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由魏才华负担。 本判决为终审判决。 审判长  张小明 审判员  应 禧 审判员  周 琦 二〇二〇年一月九日 书记员  唐 吉