浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终514号 上诉人（原审原告）楼基文，男，1956年4月26日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 楼基文诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2019年6月6日作出（2018）浙0781行初278号行政判决。楼基文不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭进行了审理。上诉人楼基文及其委托代理人王新亮，被上诉人浦南街道的法定代表人王军勇及其委托代理人黄玄耀，原审第三人文溪社区委托代理人黄英到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告楼基文系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村合法拥有国有土地使用权证登记面积171.74平方米的房屋，土地使用权证证号国用（2010）第2467号。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办〔2017〕3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办〔2017〕4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼基文以住房改造户名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为浦南街道文溪村5-49A号）。协议中约定签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效等。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，至此涉案协议生效。2018年7月12日涉案房屋腾空，由原告儿媳吴丽萍在腾空验收单上签字确认。2018年8月6日原告楼基文以受胁迫签订该协议为由，提起行政诉讼。在本案审理过程中，被告通过原审法院已向原告提供协议书一份。 原审法院认为，本案的争议焦点为涉案的5-49A号《城中村改造补偿安置协议》是否应当撤销。被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告楼基文于2017年12月13日以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，故浦南街道办事处是本案的适格被告。文溪社区不是行政机关，不是本案的适格被告，依职权转列其为本案第三人。原告起诉撤销该协议，适用《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，因重大误解订立的、在订立合同时显失公平的、一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。原告楼基文以受被告的恐吓威胁而签订该协议，不是原告的真实意思表示为由诉请撤销该协议。但原告提供的证据不足以证明其签订协议时受到胁迫，且原告自行腾空涉案房屋履行了该协议。故原告诉称因受胁迫而签订协议的情形难以认定，涉案5-49A号《城中村改造补偿安置协议》不存在法定可撤销事由。综上，对原告要求撤销涉案的5-49A号《城中村改造补偿安置协议》的诉讼请求，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告楼基文的诉讼请求。本案受理费50元，由原告楼基文负担。 上诉人楼基文上诉称：一、被诉《城中村改造补偿安置协议》不具有合法性，法院应当进行合法性审查。本案上诉人与被上诉人之间形成的《城中村改造补偿安置协议》系行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本质上属于行政行为的范畴。合意是行政协议成立的基础和前提条件。对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》、《合同法》等民事法律规范。城中村改造实际上涉及对农民房屋的所有权的征收以及宅基地的收回，必须依照征收和收回宅基地的法律规定实施。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，对集体土地上房屋的拆迁必须以土地征收为前提。文溪村的城中村改造涉及的集体土地尚未被省政府或国务院批准征收，村民的宅基地也没有依法被批准收回，在此情况下实施城中村改造工作显然没有法律支撑。原建设部2008年2月20日《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》建规〔2008〕15号规定，城中村要从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作。城中村改造首先要征求村民意愿，村民同意，有改造意愿，经政府批准，可以实施改造。在文溪村城中村改造过程中，文溪村92%村民是不同意进行城中村改造的，一审中上诉人提交的证据三文溪村第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表可以证实该事实。因此，上诉人认为，案涉《城中村改造补偿安置协议》不具有合法性，一审法院显然未对协议的合法性进行审查。二、被上诉人不具有签订《城中村改造补偿安置协议》的行政职权。职权法定原则是行政机关依法行政的基本原则，行政机关必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。相关的法律、法规、规章并未授权浦南街道具有签订城中村改造安置补偿协议的职权，因此，应当认定，被上诉人委托第三人签订的行政协议系超越职权的行为。三、被诉《城中村改造补偿安置协议》非上诉人真实意思表示。2017年1月9日，经浦江县城中村改造领导小组办公室批准，浦江县浦南街道文溪村城中村改造项目开始启动，浦江县人民政府与浦江县委从有关部门抽调工作人员与浦南街道、文溪社区成立的浦南街道文溪社区城中村改造指挥部共同实施文溪村的城中村改造工作。然而，在文溪村城中村改造的过程中，工作人员不是与上诉人等被拆迁户协商拆迁补偿安置事宜，而是采取舆论造势、悬挂标语、制造恐慌、非法限制人身自由、跟踪监视、阻碍交通、拉闸断电、查处违建、停产停业、停职株连、暴力、威胁、限制出行等等非法方式逼签、逼迁。被诉《城中村改造补偿安置协议》第二条第一款规定了房屋拆除补偿金额，单价仅仅为数百元，该价格不是由双方协商的，也不是由经合法选定的评估机构评估确定的，而是由被上诉人单方制定的。与文溪村相近的金狮湖地块2014年拆迁补偿价格已经是6500元/平方米以上，文溪村的村民对如此之低的补偿价格怎么可能接受，该价格也绝对不可能体现上诉人的意思表示。另外，协议第三条第二款规定的货币安置按“退出住宅公寓安置权益折现”原则实施，单价为2600元平方米，该价格系《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》（试行）第十四条第二款安置标准中规定的2016年度的补偿价格，也不是协商的价格，体现的只是政府的意志，不是上诉人等文溪村村民的意思表示。再者，关于安置房的地点、是否具有合法建设手续、交付时间、办理产权证的时间等关乎村民重大利益的问题在协议中都没有体现。上诉人对被上诉人单方提供的协议文本当然是抗拒的，正是由于被上诉人的欺诈、胁迫，上诉人考虑到本人及家人的人身安全及自由才不得已签字。150多户都到法院提起了诉讼，也能够相互印证上诉人等都是被逼迫签约。本案中，上诉人系受欺诈、胁迫签约，被诉协议金额的确定亦缺乏合法有效的依据，且存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，被诉协议缺乏意思表示一致的有效要件，属于重大且明显违法的行政行为。综上，上诉人认为，被诉协议不具有合法性，被上诉人欺诈、逼迫签约事实客观存在，协议非上诉人真实意思表示，协议应当撤销或由法院依职权确认无效。请求：1、依法撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求或确认案涉《城中村改造补偿安置协议》无效；2、诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人浦南街道答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，并于2016年9月15日起施行。2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意答辩人申报的《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。楼基文以住房改造户的名义于2017年12月13日签订了编号为5-49A号《城中村改造补偿安置协议》，该协议经公告程序后生效。2018年7月12日，楼基文案涉房屋腾空，上诉人儿媳吴丽萍在《文溪城中村改造腾空验收单》签字确认，该腾空验收单至少载明以下内容：楼基文户坐落在文溪××城中村改造房屋已腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。以上事实原审法院予以认定。原审法院认为，依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，答辩人为城中村改造安置的责任主体，第三人为城中村改造的工作主体，案涉协议应当属于行政协议，而行政法上目前尚无明确的撤销行政协议的条文可依据适用，故而参照适用合同法第五十四条之规定予以审查。经查明，上诉人提交的证据难以证明答辩人及第三人存在采取欺诈、胁迫等手段迫使其签订《城中村改造补偿安置协议》的事实，且上诉人案涉房屋已腾空，履行了案涉房屋的交付义务。故案涉协议不存在法定可撤销理由，其诉请原审法院不予支持。答辩人认为原审法院适用法律完全正确，其审判程序亦符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为补偿价格不合理，理由是与2014年金狮湖地块征收补偿价格作为参照来对比，金狮湖地块征收补偿安置价格采用了“高进高出”原则，而城中村改造的补偿安置价格采用了“低进低出”原则，不同类补偿安置原则之间难以作同类对比，其对比结果自然不能作为本案的定案依据。2、上诉人认为文溪村92%村民不同意城中村改造。首先，这种说法缺乏事实依据，城中村改造方案及其修正案是经过村民代表开会表决通过的；其次，签约率达到99.89%足以说明绝大部分村民同意城中村改造的。3、上诉人认为我办事处无权签订案涉协议。案涉协议的合同各方中并未出现我办事处的盖章，而是第三人等三个基层组织盖章。但案涉协议的法律后果由我办事处承担，该案涉协议承担法律后果的定性在多份生效法律文书中明确予以载明。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人文溪社区述称：—、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。二、《城中村改造补偿安置协议》是上诉人与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为。上诉人是在明知协议内容及权利义务的前提下与第三人签订《城中村改造补偿安置协议》，不存在签订空白协议的情形。上诉人至今未提供有效证据证明第三人存在威胁、恐吓的行为，显然不能予以认定。本案不存在可撤销事由，请法庭依法驳回上诉人的上诉请求。综上，上诉人与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效。被上诉人与第三人并未实施威胁、恐吓行为，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 另查明，2017年1月9日，文溪社区村民代表大会同意该村进行城中村改造。本案《城中村改造补偿安置协议》中约定，土地使用证面积171.74平方米，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为177.94平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为451.63平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1：3.5比例进行计算为622.79平方米。依据本村城中村改造实施方案等相关规定，核定可计算人口为4人，安置人口共计4人。根据“限额限套”原则以及建筑占地和人口安置相结合时特殊情况的处理等，可安置高层住宅套数3套，建筑面积350平方米。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元/平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积272.79平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米。房屋拆除补偿496621+3087元。 本院认为，上诉人在文溪村享有土地使用权面积171.74平方米的房屋，国有土地使用权证证号为国用（2010）第2467号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要，由上诉人与被上诉人签订。该协议实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对城中村改造中未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。但建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分、更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但上诉人持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被上诉人通过协议方式收回该房屋，并未对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估，故本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2018）浙0781行初278号行政判决； 二、撤销编号为浦南街道文溪村5-49A号的《城中村改造补偿安置协议》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 徐青雅 审 判 员 虞 行 二〇二〇年一月十六日 代书记员 叶红莉