北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初694号原告郑州顺天缘食品有限公司，住所地郑州市中牟县官渡镇花桥东310国道北。法定代表人彭顺天，总经理。委托代理人冉纲瑞，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人李雅玲，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被告北京市通州区市场监督管理局，住所地北京市通州区永顺镇滨惠北二街5号。法定代表人高树田，局长。负责人王继文，北京市通州区市场监督管理局副局长。委托代理人郑健，北京市通州区市场监督管理局宋庄市场监督管理所干部。委托代理人李海霞，北京市汇佳律师事务所律师。第三人北京亿都伟业商贸有限公司，住所地北京市通州区宋庄镇宋庄村委会南800米。法定代表人郭晓华，总经理。委托代理人董梦然，北京亿都伟业商贸有限公司主管。原告郑州顺天缘食品有限公司（以下简称顺天缘公司）因不服被告北京市通州区市场监督管理局（以下简称区市监局）作出的京通市监食罚〔2019〕170241号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案后，次日向区市监局送达起诉状副本及诉讼通知书。因北京亿都伟业商贸有限公司（以下简称亿都伟业公司）与本案被诉处罚决定书有利害关系，本院依法追加亿都伟业公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，并于2020年1月7日公开开庭进行了审理。原告顺天缘公司的委托代理人冉纲瑞，被告区市监局的负责人王继文及其委托代理人郑健、李海霞到庭参加诉讼，第三人亿都伟业公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月9日，区市监局作出被诉处罚决定书，认定亿都伟业公司经营的谷德马特超市内销售包括顺天缘素对号鱼调味面制食品在内的三种超范围使用食品添加剂的食品，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第一款第（四）项的规定:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:（四）超范围,超限量使用食品添加剂的食品;”依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项的规定:“违反本法规定,有下列情形之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款;情节严重的,吊销许可证:（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品;”属于《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第（一）款“经营超范围,超限量使用食品添加剂的食品的,其行为属于基础裁量B档。”第二百一十八条第一款第（八）项“符合下列情形之一的,可以从轻处罚:（八）其他可以从轻处罚情形。”给予亿都伟业公司以下行政处罚:1.没收违法经营的产品,详见《（没收）物品清单》上的物品;2.没收违法所得人民币1453.84元;3.罚款人民币60000元。原告顺天缘公司诉称：一、被诉处罚决定书认定“顺天缘素对号鱼调味面制食品”超范围、超限量使用食品添加剂侵犯了顺天缘公司的合法权益，顺天缘公司有权提起行政诉讼。二、被诉处罚决定书认定本案产品超范围、超限量使用食品添加剂的认定法律依据不足,认定结果错误,应当予以改正。从被诉处罚决定书中无法得知本案产品违反了何种食品添加剂使用标准,违反的程度如何等内容。即使区市监局以《食品药品监管总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》（食药监办科函〔2017〕748号，以下简称748号复函）作为认定本案产品存在超范围、超剂量使用食品添加剂,依然依据不足。首先,748号复函无论从发文单位、发文形式上还是发文程序上均不符合食品添加剂使用标准的要求，不能作为食品添加剂使用标准进行使用。第一，本案产品在《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)(以下简称GB2760-2014)没有明确的食品类别,在食品添加剂使用标准中如何对本案产品进行分类属于对食品安全标准的解释工作。根据《食品安全国家标准管理办法》第三十四条的规定，对本案产品进行分类应当由GB2760-2014的制定、发布部门原国家卫生和计划生育委员会（以下简称原国家卫计委）进行，其他任何部门均无权对食品在适用食品添加剂标准时对食品进行分类。原国家食品药品监督管理总局（以下简称原国家食药总局）与原国家卫计委分属不同的国家机关,其相应的权利义务并不一致，原国家食药总局没有权利代替原国家卫计委行使食品安全国家标准的解释权。因此,该复函的出具主体不符合法律规定,不具有正当性。第二，根据《食品安全国家标准管理办法》第三十四条、第三十五条及《食品安全法》第二十七条的规定，748号复函仅为市场监督管理局上级部门对下级部门的复函,该复函仅为内部文件不具有对外效力,不具备食品安全国家标准的形式。第三，根据《食品安全法》第二十八条的规定,748号复函并没有经过法定制定程序,如将其作为食品添加剂使用标准将面临制定程序不合法的境地。三、顺天缘公司所生产涉案食品使用单辛酸甘油酯是严格按照食品添加剂标准执行,并没有违反国家的禁止性规定,涉案食品符合《食品安全法》的规定,区市监局认定错误。第一，河南地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007，以下简称DB41/T515-2007)在本案产品生产时有效,顺天缘公司按照该标准生产涉案食品符合食品安全法的规定。根据2016年1月12日国家卫生计生委办公厅、食品药品监管总局办公厅公开发布的《关于食品安全国家标准有关问题的复函》(国卫办食品函〔2016〕34号)、2018年4月26日河南省食品药品监督管理局向浙江省食品药品监督管理局出具的豫食药监食生函（2018）248号《关于调味面制食品标准适用问题意见的函》、2018年5月7日原河南省卫生和计划生育委员会及河南省食品药品监督管理局联合向郑州平江商会出具的豫卫食品函〔2018〕9号《关于调味面制食品标准有关问题的复函》（以下简称9号复函）、2019年7月12日河南省卫生健康委员会、河南省市场监督管理局联合下发豫卫公告〔2019〕6号《关于废止有关食品地方标准的公告》，DB41/T515-2007截至2019年10月1日始终有效。区市监局应当依据DB41/T515-2007认定本案产品是否符合食品安全标准。第二，根据DB41/T515-2007,本案产品添加单辛酸甘油酯符合食品安全要求。根据DB41/T515-2007“调味面制食品”食品添加剂的适用标准应当符合食品添加剂使用标准GB2760-2014(参照糕点、膨化食品分类)的规定,糕点类食品允许添加单辛酸甘油酯,标准为1.0g/kg。因此,本案产品符合食品添加剂的国家标准,符合食品安全要求。第三，截至目前,国家尚未出台与本案产品使用食品添加剂相关的国家标准,应当适用地方标准。2018年5月9日,国家卫生健康委员会发布了《关于征求原告顺天缘公司为证明上述主张，在举证期限内向本院提交了如下证据材料：1.被诉处罚决定书，证明区市监局作出的被诉处罚决定书认定顺天缘公司生产的涉案食品超范围、超限量使用食品添加剂，侵犯了顺天缘公司的利益，顺天缘公司有权就该处罚决定书提起行政诉讼；被诉处罚决定书未显示认定顺天缘公司生产的涉案食品超范围、超限量使用食品添加剂的法律依据；2.DB41/T515-2007，证明河南地方标准规定“调味面制食品”食品添加剂的使用标准应当符合GB2760-2014（参照糕点、膨化食品分类）的规定；3.9号复函、河南省食品药品监督管理局《关于调味面制食品标准适用问题意见的函》豫食药监食生函〔2018〕248号，证明顺天缘公司上级主管部门认为DB41/T515-2007在未发布作废公告前依然有效，并且要求在相关标准实施前食品生产活动以及监督管理应当严格按照DB41/T515-2007进行，应当依据DB41/T515-2007作为判定河南省的调味面制食品中有关食品添加剂的判定依据；4.河南省卫生健康委员会、河南省市场监督管理局《关于废止有关食品地方标准的公告》（豫卫公告〔2019〕6号），证明DB41/T515-2007于2019年10月1日废止，在此之前始终有效；5.《关于征求6.国家卫生计生委、食品药品监管总局办公厅《关于食品安全国家标准有关问题的复函》（国卫办食品函〔2016〕34号），证明在相关食品安全国家标准发布实施前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营活动及其监督管理应当按照现行相关标准执行。被告区市监局辩称：一、顺天缘公司非行政处罚相对人、利害关系人，不具有原告主体资格，无权提起本案诉讼；涉诉行政行为并未对顺天缘公司的实际权利产生影响，不属于行政诉讼受案范围。涉诉行政行为处罚的对象是亿都伟业公司而非顺天缘公司，行政处罚针对的是亿都伟业公司的销售行为而非顺天缘公司的生产行为，区市监局并未对顺天缘公司的生产行为进行认定及作出处罚，顺天缘公司与被诉处罚决定书不具有利害关系，无权提起诉讼，对其权益明显不产生实际影响。二、区市监局已依法履行职责,事实清楚,证据确凿。根据《食品生产许可管理办法》第十一条第二款、《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》(2016年第23号，以下简称第23号公告)之规定，“调味面制品”归为“方便食品”进行监督抽检和合格判定,“调味面制品”归为“方便米面制品”进行管理。涉案食品在GB2760-2014中对应的食品分类应为方便米面制品，根据GB2760-2014及《关于爱德万甜等6种食品添加剂新品种、食品添加剂环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）等6种食品添加剂扩大用量和使用范围的公告》（2017年第8号，以下简称第8号公告）,单辛酸甘油酯的适用范围不包括方便米面制品。区市监局结合调查情况,最终认定亿都伟业公司的经营行为违反了《食品安全法》第三十四条第一款第(四)项的规定。鉴于当事人积极采取改正措施,为保证平公正,过罚相当,区市监局经综合考量后给予亿都伟业公司行政处罚。三、区市监局已依法履行职责,程序合法。区市监局依法履行了立案、调查、询问、听取陈述申辩等程序，在法定期间内作出被诉处罚决定书并送达亿都伟业公司，程序合法。综上，请求法院依法判决驳回原告顺天缘公司的诉讼请求。被告区市监局在法定期限内向本院提交了以下证据和法律依据：其中事实证据为：1.《案件来源登记表》；2.举报登记表及举报材料；以上证据证明区市监局于2019年7月3日收到举报材料；3.现场检查笔录及照片，证明区市监局对被举报人依法进行调查，现场发现涉案产品存在违法情况；4.《行政处罚案件有关事项审批表》《责令改正通知书》《实施行政强制措施决定书》《场所/设施/财务清单》及《送达回证》，证明区市监局于2019年7月5日责令被举报人立即改正违法行为和对涉案产品进行查封扣押；5.《立案审批表》，证明区市监局依法对被举报人予以立案；6.询问调查笔录；7.被举报人提供的材料；以上证据证明区市监局依法对被举报人予以询问及调取相关材料；8.《（延长行政强制措施期限）审批表》《延长行政强制措施期限决定书》及《送达回证》，证明区市监局依法延期查封扣押涉案产品，程序合法；9.《（解除行政强制措施）审批表》《解除行政强制措施决定书》《场所/设施/财务清单》《送达回证》，证明区市监局依法解除查封扣押，程序合法；10.案件调查终结报告，证明区市监局依法终结本案调查、事实清楚；11.《（行政处罚告知书）审批表》《行政处罚告知书》《送达回证》，证明区市监局依法保证被举报人的陈述申辩的权利，程序合法；12.《行政处理决定审批表》；13.被诉处罚决定书、《送达回证》《缴款书》《涉案物品处理记录》，证明区市监局对被举报人依法作出行政处罚及处理，事实清楚、证据确凿，被举报人依法缴纳罚款。其中法律依据为：1.《食品安全法》第六条；2.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条、第七条；以上依据证明区市监局享有依法处理的职责；3.《食品安全法》第三十四条第一款第（四）项、《食品生产许可管理办法》第十一条第二款；4.第8号公告;5.748号复函；6.GB2760-2014；7.《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》、第23号公告、《征求意见稿》；以上依据证明亿都伟业公司销售的涉案商品超范围添加食品添加剂，区市监局依法作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿；8.《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条、第二十四条、第二十五条第一、二款、第二十八条第一款第（四）项；9.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十三条第一款、第三十四条、第三十五条第一、二款、第三十九条第一款第四项；以上依据证明区市监局依法予以查封、扣押和解除查封、扣押；10.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第五十七条第一款，证明区市监局依法履行职责、程序合法；11.《食品安全法》第二十五条、第二十六条、第一百二十四条第一款第（三）项；12.《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第一款、第二百一十八条第一款第（八）项；以上依据证明区市监局作出的处罚符合法律规定。第三人亿都伟业公司未到庭应诉，但提交了书面意见：区市监局因顺天缘的食品违反国家规定使用食品添加剂，对其作出行政处罚，事实清晰，亿都伟业公司知晓并接受处罚，对被诉处罚决定书无异议。第三人亿都伟业公司在举证期限未向本院提交证据。经过庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：关于顺天缘公司提交的证据，区市监局对证据1，真实性、合法性及关联性均不认可，该证据系顺天缘公司人为伪造，无合法性，被诉处罚决定书如何书写与顺天缘公司无关，其无权提起本案诉讼；对证据2，真实性认可，对其合法性和证明目的不认可，国家标准有强制性，且高于地方标准，调味面制品使用GB2760-2014标准，河南地方标准和GB2760-2014相冲突；对证据3，关联性不认可，该证据仅为个案答复，答复内容与本案无关；对证据4，真实性、合法性认可，证明目的不认可，下位法和上位法相冲突，冲突的部分自然无效；对证据5，真实性、合法性认可，证明目的不认可，涉案食品为调味面制品，其食品添加剂的使用有强制性国家标准，应使用GB2760-2014中关于方便米面制品的规定，征求意见稿的内容也进一步证实了调味面制品添加剂的标准使用GB2760-2014中的方便米面制品的规定；对证据6，关联性不认可，因涉案食品有适用的国家标准的规定。关于区市监局提交的证据，顺天缘公司对所有事实证据的真实性均无异议，但不认可其证明目的，区市监局在向亿都伟业公司作出行政强制措施前并未向亿都伟业公司告知涉案食品存在超范围、超限量使用食品添加剂的法律依据、违反了何种食品添加剂使用标准、违反的程度如何等事项，根据《行政强制法》第十八条第一款第（五）项的规定，区市监局存在程序性错误。对区市监局提交的法律依据中的依据1、2无异议；对依据3、4、5、6、7有异议：《食品安全法》第三十四条，仅为执行条款，并非认定涉案食品不符合食品安全标准的依据；《食品生产许可管理办法》，仅为食品生产许可活动的管理性规定，仅适用于产品生产许可发证时的食品分类，不适用于食品在适用食品添加剂安全标准中的分类，二者的技术要求或者依据并不一致，也恰能证明市场监督管理总局无权对使用食品添加剂标准时的分类作出解释。食品生产许可分类仅作为食品生产许可工作的依据，不能作为界定食品添加剂的使用分类；第8号公告，仅对甜蜜素的适用范围进行扩项，与涉案食品添加剂没有直接关系，亦不能说明国家卫计委对调味面制品的归类进行了解释，区市监局在作出被诉处罚决定书中并没有将该公告作为认定涉案食品违法的依据，也恰能说明对食品添加剂适用标准的解释权为国家卫生健康委，并非国家市场监督管理总局；748号复函，作为本案产品的食品添加剂使用标准无论从发文主体、发文形式或是制定程序均不符合《食品安全法》《食品安全国家标准管理办法》的规定，不能作为认定涉案食品是否存在超范围、超剂量使用食品添加剂的认定标准，区市监局在被诉处罚决定书中亦没有将该复函作为认定依据，748号复函来源不合法，属于依法申请公开的文件，系内部文件，不具有公开性，对顺天缘公司及亿都伟业公司不具有约束力，不应作为法律依据使用；GB2760-2014，说明涉案食品参照糕点类使用单辛酸甘油酯符合该标准的规定；《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》，仅为“严格使用食品添加剂”并非“严禁使用食品添加剂”，系有关实施食品生产许可工作的规定和依据，不能作为界定食品添加剂的使用分类；第23号公告，质证意见同《食品生产许可管理办法》；《征求意见稿》，说明调味面制品目前没有国家标准，与方便米面制品分数不同的食品类别，不应当混同；《行政强制法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，说明区市监局在处罚过程中没有履行告知义务，程序违法，对涉案食品的查封、扣押违法；《食品安全法》《北京市食品行政处罚裁量基准》，由于涉案食品符合法律规定，因此不应当适用上述法律对亿都伟业公司进行处罚。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于顺天缘公司提交的证据1及区市监局提交的证据13中被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；关于顺天缘公司提交的其他证据，真实性本院予以认可，但是不足以证明涉案食品使用食品添加剂应当适用河南地方标准DB41/T515-2007，故本院不予采信。关于区市监局提交的行政强制措施相关的证据，因涉及的是行政强制措施的情况，不属于本案的审查范围，本院不予认证。关于区市监局提交的其他证据，具备真实性、合法性和关联性，本院予以采信。关于区市监局提交的法律依据，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2019年7月1日，区市监局接到举报单及材料,反映谷德玛特生活超市销售的散称休闲食品顺天缘素对号鱼超范围添加食品添加剂:单辛酸甘油酯。2019年7月5日，区市监局对谷德玛特生活超市进行了现场检查，发现该超市正在销售顺天缘素对号鱼调味面制食品，上述食品外包装配料表中标注有单辛酸甘油酯，生产商为顺天缘公司。2019年7月16日,区市监局对上述举报事项立案调查。2019年7月25日，亿都伟业公司接受区市监局的询问调查，并提供了出库单、入库单、销售明细、亿都伟业公司及生产商的营业执照、食品经营许可证等。在该询问笔录中，亿都伟业公司认可其销售顺天缘素对号鱼调味面制食品21.6斤，销售单价19.9元，合计金额429.84元。2019年9月28日，区市监局制作并送达《行政处罚告知书》，告知拟对亿都伟业公司作出行政处罚的事实、依据及享有陈述、申辩的权利等。经审查，区市监局于2019年10月9日作出并送达被诉处罚决定书。顺天缘公司对被诉处罚决定书不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第七十九条第二款规定，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。本案第三人亿都伟业公司经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，与行政行为有利害关系是衡量行政诉讼原告主体资格的标准。考虑到被诉处罚决定书的相对人虽为食品销售商亿都伟业公司，但该处罚决定书中有对食品生产商即顺天缘公司生产的食品违反《食品安全法》规定的认定内容，此违法性的评价势必对生产者的权利义务产生一定实际影响。因此，从充分保证诉讼权利的角度出发，本院认定顺天缘公司具有提起本案之诉的原告主体资格，但其作为原告能主张的权利范围应区别于行政处罚的直接相对人。根据《食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。本案中，区市监局具有查处其行政区域内的食品经营违法行为的法定职责。本案中各方均认可顺天缘素对号鱼调味面制食品属于调味面制品，但对调味面制品应归于国家标准GB2760-2014中糕点、膨化食品类还是方便米面制品使用食品添加剂单辛酸甘油酯存在分歧。原国家卫计委作出的第8号公告规定，环己基氨基磺酸钠（又名甜蜜素）可使用于方便米面食品（仅限调味面制品），即认为，调味面制品在食品类别上应归为方便米面食品。原国家食药总局办公厅作出的748号复函亦明确，按照《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》（食药监食监一〔2015〕57号）的规定，调味面制品应纳入方便食品实施行政许可。按照《食品药品监管总局办公厅关于印发国家食品安全监督抽检实施细则（2017年版）的通知》（食药监办食监三〔2017〕19号）的要求，调味面制品归为方便食品进行监督抽检和合格判定。近期，国家计生委第8号公告中，也明确调味面制品归为方便米面制品。而河南省地方标准DB41/T515-2007，将调味面制品的食品添加剂的使用应符合GB2760（参照糕点类、膨化食品类）的规定，与原国家卫计委、原国家食药总局的上述规定相异。从法律解释的角度来看，在GB2760-2014并未明确规定调味面制品在食品类别归属的情况下，作为该标准制定主体的原国家卫计委在调味面制品适用GB2760-2014中具体食品类别归属的理解和解释具有更高的权威性和拘束力。且根据上述文件的规定，原国家卫计委、原国家食药总局关于调味面制品应归类为方便食品、方便米面制品的规定具有一致性。在此基础上，区市监局依据GB2760-2014及原国家卫计委、原国家食药总局关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属的上述规定，认定顺天缘素对号鱼调味面制食品违反了《食品安全法》第三十四条第（四）项的规定，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项及《北京市食品行政处罚裁量基准》第三十四条第一款、第二百一十八条第（八）项的规定，作出被诉行政处罚决定书，适用法律正确，程序合法。综上，原告要求撤销被诉处罚决定书，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑州顺天缘食品有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告郑州顺天缘食品有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  徐 晶人民陪审员  张振安人民陪审员  王雅健二〇二〇年一月二十日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静