浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2090号上诉人（原审原告）冯美兰，女，1975年2月28日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。委托代理人肖卫红，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县前街10号。法定代表人黄慧，县长。委托代理人陈朝晖，平阳县人民政府工作人员。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇塘古南路99号。法定代表人林宝宽，镇长。应诉负责人叶长鸽，副镇长。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。冯美兰诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）、平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2019）浙03行初177号行政裁定。冯美兰不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月5日立案后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查，现已审理终结。原审法院经审理查明：冯美兰并非浙江省平阳县鳌江镇五板桥村村民，其诉称坐落于浙江省平阳县鳌江镇五板桥村清江路C区1幢228号的涉案房屋系通过购买而来，建于2007年后，未办理房屋所有权登记。2018年4月，平阳县政府发布《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》，并委托鳌江镇政府实施征收补偿安置工作。2018年9月，鳌江镇政府发布签约通知，但未与冯美兰签订征收补偿安置协议。2019年1月27日，涉案房屋被鳌江镇政府强制拆除。冯美兰不服，提起本案诉讼，请求确认平阳县政府、鳌江镇政府对其房屋组织实施的强制拆除行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，鳌江镇政府确认涉案房屋系其拆除，而平阳县政府否认参与实施或委托鳌江镇政府实施被诉强制拆除行为。在此情况下，冯美兰应举证证明其列平阳县政府为共同被告具有事实根据。冯美兰在举证期限内提交的强拆照片及视频、《房屋按时签约通知》《平阳县人民政府办公室关于印发〈平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则〉的通知》及补充寄交的五板桥村攻坚组信息等证据，均不足以证明平阳县政府组织或参与实施拆除涉案房屋的强制行为，也不足以证明其委托鳌江镇政府实施该强制行为而应当承担相应法律后果。因此，在鳌江镇政府确认其以自己名义实施了被诉强制拆除行为，且鳌江镇政府具有独立行政主体资格和承担法律责任能力的情况下，应认定鳌江镇政府系本案的适格被告。冯美兰将平阳县政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，冯美兰拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回冯美兰对平阳县政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案的适格被告为鳌江镇政府，依法不属于中级人民法院一审管辖的案件，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。原告既可向法律规定的原管辖法院提起行政诉讼，也可向两家异地基层法院之一起诉。”据此，冯美兰既可向法律规定的原管辖法院即平阳县人民法院起诉，也可以向温州市中级人民法院确定的异地交叉管辖法院即温州市鹿城区或苍南县人民法院起诉。经释明，冯美兰选择苍南县人民法院管辖，故决定将本案移送苍南县人民法院处理（待前述驳回冯美兰对平阳县政府起诉的裁定生效后再执行移送）。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回冯美兰对平阳县政府的起诉；本案移送苍南县人民法院处理。冯美兰上诉称：一审裁定认定事实、适用法律错误，应予撤销。理由如下：一、涉案房屋处于征收范围之内，平阳县政府应当承担法律责任。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而，在被拆除房屋位于征收范围内的情况下，除非平阳县政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，否则应当承担强制拆除行为的法律责任。鳌江镇政府作为下级单位，受平阳县政府的直接领导与管理，以鳌江镇政府确认以其名义实施了强拆行为证明平阳县政府不知情，有失公允。故对于本案发生在征收过程中以动迁为目的实施的强制拆除行为，应当由征收主体即平阳县政府承担法律责任，也符合最高人民法院（2018）最高法行再106号案件的裁判意见。二、平阳县政府作为委托机关，应当作为被告。《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》第二条规定：“鳌江镇人民政府受平阳县人民政府委托，作为征收实施单位，统一组织实施平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造项目土地和房屋征收补偿工作”。平阳县政府作出的《房屋按时签约通知》中明确鳌江镇政府组织实施对涉案地区房屋的征收工作系受平阳县政府委托，平阳县政府对此亦承认，并知悉涉案地块的强拆行为。《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》《房屋按时签约通知》中明确了对不符合条件的未登记房屋实施强制拆除，故平阳县政府委托鳌江镇政府作为征收实施单位，统一组织实施五板桥村城中村改造工作的事实非常明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条第二款：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”，故平阳县政府应当作为本案被告。综上，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。平阳县政府答辩称：一、强拆主体应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定，通常情况下，强拆行为一经作出，该行为主体就已确定。本案中，鳌江镇政府实施了房屋拆除行为，对这一客观事实各方均认可。因此本案实施拆除行为的主体是明确的，不存在行政机关否认强拆的情形。同时，鳌江镇政府作为基层人民政府依法具有独立的行政主体资格和对外承担法律责任的能力。原审法院根据上述原则，确认鳌江镇政府作为强拆主体是本案适格被告，事实清楚。经释明上诉人拒绝变更后驳回起诉，法律适用准确。二、在没有行政主体对强拆行为负责的情况下，人民法院可以根据事实和法律规定，推定是由市、县人民政府实施。但本案中，鳌江镇政府实施了房屋拆除行为，该事实上诉人并无异议，故不存在该种推定的前提。根据最高人民法院（2018）最高法行申1801号行政裁定的裁判理由，虽然，县级以上人民政府对土地征收实施有组织领导职责，但并非房屋拆除的具体实施主体。至于是地方人民政府的组织行为可诉，还是所属部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，关键要看哪个行为是“产生外部法律效力的行为”。本案中，平阳县政府于2018年4月13日作出的《关于印发平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》（平政办[2018]31号）及其实施细则，是征地报批前对有关拆迁补偿标准、安置途径等事项进行的告知，仅能证明平阳县政府制订了征收补偿安置标准并进行了告知，不能以此推定平阳县政府实施了被诉强拆行为。鉴于客观上鳌江镇政府实施了涉案强制行为，此前上诉人中亦有人以鳌江镇政府为被告，针对鳌江镇政府作出的《责令限期拆除通知书》提起诉讼，苍南县人民法院已作出生效判决。其他因鳌江镇政府对五板桥村违法建筑强制拆除所涉案件，在平阳县鹿城区两个基层人民法院也有受理并作出生效判决，判决确认鳌江镇政府实施了强制拆除行为，并由鳌江镇政府承担责任。综上，原审法院认定鳌江镇政府为适格被告，事实清楚，于法有据。请求依法驳回上诉，维持原裁定。鳌江镇政府答辩称：一、本案中，各方当事人对鳌江镇政府客观上实施了房屋拆除行为均予认可，因此，本案实施房屋拆除行为的主体是明确的，不存在行政机关否认强拆的情形。上诉人援引的最高人民法院（2018）最高法行再106号行政裁定裁判理由的前提系行政机关否认拆除，而本案中并不存在该情形，因而该裁判对本案不具有参考意义。相反，根据最高人民法院（2018）最高法行申1801号行政裁定书的裁判理由，不能仅因为县人民政府具有领导职责，即推定县级政府实施了拆除。而是应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定具体实施拆除行为的主体。其他与上诉人情况相同，因鳌江镇政府对五板桥村违法建筑强制拆除而提起诉讼的案件，在平阳县鹿城区二个基层人民法院已有受理并作出生效判决，在这些生效判决中，被告均为鳌江镇政府，判决也确认系鳌江镇政府实施的强制拆除行为，并由鳌江镇政府承担责任。因此，原审法院认定鳌江镇政府为被诉强拆行为的实施主体，进而认定鳌江镇政府为适格被告，事实清楚，原审法院经向上诉人释明被拒后驳回上诉人的起诉，法律适用亦当属准确。二、上诉人在上诉状中所提的《平阳县人民政府办公室关于印发〈平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则〉的通知》、“签约通知”等，上诉人也已经提起过诉讼，在一审裁定驳回起诉，上诉后又经贵院裁定驳回上诉，生效裁定明确阐述，上述细则及通知不具备行政强制效力，不对相对人的权益产生直接限制效果，因而并非实施强制拆除的依据。上诉人若对强制行为不服，应以实施强制行为的行政机关进行主张。本案系鳌江镇政府对违法建筑实施强制拆除，应以鳌江镇政府为被告。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为平阳县政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人要求确认平阳县政府、鳌江镇政府对其房屋组织实施的强制拆除行为违法，但其未能指认其提交的强拆现场照片和视频中有平阳县政府的工作人员参与，其提交的《房屋按时签约通知》《平阳县人民政府办公室关于印发〈平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则〉的通知》等证据仅能反映平阳县政府部署、推进涉案城中村改造工作，制定征收补偿原则、标准，不能据此得出其具体实施了或委托鳌江镇政府实施了被诉强拆行为的结论。且鳌江镇政府明确承认系其组织实施了被诉强拆行为，反映强拆过程的视频、照片等亦印证了该事实。故本案也不属于拆除主体无法查清需要适用推定的情形，对上诉人请求参照适用相关案件裁判规则的意见，本院不予采纳。原审法院认定平阳县政府并非本案适格被告，在经过释明上诉人不同意变更被告的情况下，裁定驳回上诉人对平阳县政府的起诉，并无不当。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一、二款规定，移送或者指定管辖的裁定内容，不属于本案审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年一月十七日书记员  刘 芳