广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终725号上诉人（原审被告）：广州市从化区城市管理和综合执法局（原广州市从化区城市管理局）。住所地：广州市从化区街口街青云路70号。法定代表人：练国辉，局长。被上诉人（原审原告）：广州市丰创土石方工程有限公司。住所地：广州市从化城郊街下横路34号自编之二。法定代表人：肖洁宜，董事长。上诉人广州市从化区城市管理和综合执法局因诉被上诉人广州市丰创土石方工程有限公司行政通知及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5609号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年5月30日，被告作出从城管〔2018〕188号《广州市从化区城市管理局关于进一步加强建筑废弃物处置管理工作的通知》（以下简称涉案通知），通知对象为“各镇（街）中队，各建筑废弃物处置企业，行政执法科、机动中队”，该通知第三条记载：“三、严格规范建筑废弃物消纳管理……（四）严格规范收费标准。消纳场、综合利用厂的收费标准必须综合考虑从化区实际和行业标准，按照指导价严格执行（消纳场对外受纳不超过120元/车；综合利用厂对外受纳不超过3元/吨，每车不超过60元）。”诉讼中，被告陈述涉案通知对象包括26个单位，其中有14个行政管理部门，4个建筑废弃物运输车队，2家消纳场，1家综合利用厂，5家排放建筑废弃物的公司，被告系直接向上述单位送达涉案通知。原告为其中一家消纳场，原告陈述其于2018年5月31日收到该通知，原告对上述通知第三条第（四）项有异议，认为该定价规定违法，给原告的经营造成损失；原告表示对涉案通知其余部分没有异议。2018年8月17日，被告对原告作出从城管建许不〔2018〕10号《不予行政许可决定书》，记载：“本局于2018年7月3日受理你单位提出的广州市建筑废弃物处置证（消纳）延期申请（受理号：ch7700000371807030759451）。经审查，现答复如下：根据《广州市建筑废弃物处理条例》第十五条第二款的规定，我局依照该条例第十二条规定的条件进行审查，经查，你单位未严格按照消纳场运营管理方案进行管理，过程中存在管理不规范、安全措施不到位等情况：一是消纳现场未安装安全防护栏，存在安全隐患；二是工地出入口和作业区未做好除尘喷淋等措施；三是未严格按照消纳分类方案，做到将建筑废弃物、生活垃圾、危险废弃物分类堆放，及时清运生活垃圾等工作。你单位需按照《广州市建筑废弃物管理条例》第十二条第一款的相关要求进行整改，整改验收后，我局将依法依规对你单位的延期申请进行审查……”2018年11月6日，被告作出从城管〔2018〕388号《广州市从化区城市管理局关于取消从城管〔2018〕188号的通知》，记载：“为切实做好我区建筑废弃物处置监管工作，规范消纳场的日常管理，我局曾于2018年5月30日作出《广州市从化区城市管理局关于进一步加强建筑废弃物处置管理工作的通知》（从城管〔2018〕188号），现因建筑废弃物管理相关试点方案发生变化。经研究，我局决定对《广州市从化区城市管理局关于进一步加强建筑废弃物处置管理工作的通知》（从城管〔2018〕188号）予以取消，特此通知”。另查，根据广东省人民政府办公厅印发的《广东省定价目录（2015年版）》第5项环境保护中定价内容“生活垃圾处理收费（含清洁卫生费及建筑垃圾处置收费）标准”的定价部门为“授权市、县人民政府”；而在2018年5月1日施行的《广东省定价目录（2018年版）》中第5项环境保护中定价内容“生活垃圾处理费（含清洁卫生费）标准”的定价部门为“授权市、县人民政府”，该目录已取消对“建筑垃圾处置收费”的定价。原告据此认为建筑废弃物消纳应执行市场价而非政府定价，被告作出涉案通知确定收费标准违法。原告主张其消纳场收费标准自2018年4月开始为200元/车，被告定价120元/车，给原告造成80元/车的损失；原告主张其近一年来平均每天消纳20.9车，其经营至2018年8月20日止，因此被告因赔偿其自2018年6月1日至2018年8月20日共计60日的损失，即20.9车×80元/车×80天=133760元。原告未提交相应的票据等证据，原告陈述其因为价格纠纷其尚未与运输企业结算，但在涉案通知的执行期间，运输企业只同意按照120元/车付款，因此差额部分原告向被告追偿。原审法院认为，被告于2018年5月30日作出涉案通知，通知的对象为“各镇（街）中队，各建筑废弃物处置企业，行政执法科、机动中队”，该通知第三条“三、严格规范建筑废弃物消纳管理……（四）严格规范收费标准。消纳场、综合利用厂的收费标准必须综合考虑从化区实际和行业标准，按照指导价严格执行（消纳场对外受纳不超过120元/车；综合利用厂对外受纳不超过3元/吨，每车不超过60元）”，据被告陈述广州市从化区当时仅有2家消纳场，1家综合利用厂，因此涉案通知的上述内容系针对特定对象作出的，并非针对不特定对象的抽象行政行为，故属于行政诉讼审查范围。根据《广东省定价目录（2015年版）》第5项环境保护中定价内容“生活垃圾处理收费（含清洁卫生费及建筑垃圾处置收费）标准”的定价部门为“授权市、县人民政府”；根据2018年5月1日施行的《广东省定价目录（2018年版）》，该目录已取消对“建筑垃圾处置收费”的定价。而本案被告并未提交其具有对“建筑垃圾处置收费”定价职权的依据，且被告作出涉案通知时，建筑垃圾处置收费已不属于政府定价范围，因此被告作出涉案通知中关于定价部分的内容没有法律依据。因被告已于2018年11月6日作出从城管〔2018〕388号《广州市从化区城市管理局关于取消从城管〔2018〕188号的通知》，取消了涉案通知，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决”，因此原告请求确认涉案通知中关于定价部分内容违法的诉讼请求，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”原告认为被告违法定价，给原告造成消纳场收费差价的损失，但原告并未提交商业往来票据或其他证据证明其实际执行了涉案通知确定的定价内容并造成经营损失，原告亦陈述其与相关运输车队尚未实际结算，因此涉案通知是否造成原告的损失以及损失数额尚不能够确定，故原告的赔偿请求证据不足，原审法院不予支持。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市从化区城市管理局于2018年5月30日作出的从城管〔2018〕188号《广州市从化区城市管理局关于进一步加强建筑废弃物处置管理工作的通知》中第三条第（四）项内容违法；二、驳回原告广州市丰创土石方工程有限公司的赔偿请求。案件受理费50元，由被告广州市从化区城市管理局负担。上诉人广州市从化区城市管理和综合执法局上诉称：一、上诉人作出的涉案通知并非针对被上诉人一家特定企业作出，不能简单的以数量来判断范围小从而认定为特定对象，应结合抽象行政行为的不特定性、反复适用、普遍适用几个特征来进行判断。原审判决单独将涉案通知的第三条第（四）款内容的适用对象认定为系整份涉案通知的适用对象，属于事实认定错误。1.涉案通知以文件形式下发，从针对的对象看，尽管文件作出时涉及处置废弃物的企业仅两家，但是并非特别针对被上诉人一家企业作出价格调整，涉案通知效力必然还涉及从化区域从事废弃物运输的各运输队。另外，涉案通知全文系按照废弃物处置流程来制定，包括排放、运输、消纳等流程。涉案通知第三条所有内容系要求消纳处理企业在管理工作中需要遵循的原则，第一、二条内容在一定意义上不需要消纳处理企业遵循，这也证明了涉案通知适用对象并非仅针对被上诉人。从效力上是否可反复适用看，价格调整并非一次性处理行为，包括现有的、将来的企业、车队均需要受到约束，故是可反复适用的。从效力的时间性看，涉案通知并不是对已存在的事实给予的法律评价，只对废弃物处置行业各单位将来的行为有拘束力。从内容上看，涉案通知对于价格调整不具有强制力，从涉案通知作出之日至今没有任何单位遵守该规定，上诉人也未针对未按照通知调整价格的行为强制要求履行。涉案通知并未规定未按照调整价格将会产生的法律后果，即该条款并不会直接影响相对人，需要通过行政行为的转化才影响行政相对人的权益，这也不符合具体行政行为的要素。2.原审判决单纯以涉案通知第三条第（四）款内容为唯一依据，从而认定只有消纳单位适用该条款，属于认定事实错误。该条款不仅约束消纳单位，亦约束排放、运输等企业的整体运作秩序。根据涉案通知的内容是为整治废弃物处置工作作出的在从化区范围内具有普遍约束力的文件。二、在制定合法性上，上诉人原审时已经提交制定依据，包括2018年3月23日住房和城乡建设部发文建城函[2018]65号以及2018年4月13日广州市城市管理委员会发文穗城管函[2018]682号，二份发文均明确提出要求按照补偿成本、合理盈利原则，完善收费制度工作。原审法院错误认为上诉人未提交职权依据，且在涉案通知发布时未结合实际情况，没有考虑规范性文件的法律效力位阶，属于认定事实错误。《广东省定价目录（2015年版）》系广东省办公厅制定并发布，属于一般规范性文件。文件中规定建筑垃圾系实行政府指导价。而上诉人提交的65号文件系住建部发布。根据《立法法》第九十四条、第九十六条规定，其法律效力位阶优于一般规范性文件，上诉人有权依据上级文件及682号文件内容及精神，结合从化区实际情况，对收费制度提出指导性意见。上级二份文件的作出时间分别为2018年3月23日和4月13日，《广东省定价目录（2018年版）》系2018年5月31日才正式施行。即使不考虑规范性文件效力位阶问题，但从时间顺序上，上诉人亦有权依据上级文件制定涉案通知。其次，虽然《广东省定价目录（2018年版）》取消建筑物废弃物定价标准，但在上级文件未予更改或取消的情况下，上诉人制定涉案通知的行为仍系合理有据。上诉人于2018年7月29日收到上级穗城管办[2018]70号文件的行为，文件内容已经不再涉及完善建筑物废弃物处置收费制度工作问题，经请示后上诉人已经主动取消涉案通知。上诉人在自己权职范围内，对规范性文件进行管理性行为，有理有据。在涉案通知出台后及取消前，亦未对被上诉人造成任何实质性权利义务限制。三、被上诉人原审时提出变更诉讼请求，确认涉案通知违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，被上诉人仍然要求审理原行政行为的，若涉案通知符合受案范围，才应当继续审理。原审法院错误认定涉案通知性质的前提下，超出诉讼请求进行判决，违反不告不理原则。1.如前所述，涉案通知属于行政机关发制定、发布的具有普遍约束力的决定，未对消纳企业或其他单位产生法律上权利义务的变更。被上诉人直接就规范性文件的审查提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。2.原审法院应当围绕被上诉人诉求即确认涉案通知是否违法问题进行调查，但其擅自将被上诉人的诉讼请求变更为确认涉案通知第三条第四款内容违法。虽然原审法院询问被上诉人是否对其他条款有异议，被上诉人确认仅对第三条第四款存在异议，但未在诉讼请求中进行变更，原审法院未经释明变更不符合法律规定。即使原审法院认定涉案通知属于具体行政行为，也应当对整个文件进行评定，在被上诉人有证据证明涉案通知仅针对其且全部内容不具备反复适用性前提下，法院应当确认整个涉案通知违法。被上诉人广州市丰创土石方工程有限公司二审期间未发表答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，本案二审期间，因机构改革，广州市从化区城市管理局更名为广州市从化区城市管理和综合执法局。本院认为，本案的争议焦点为涉案通知中第三点第（四）项内容是否属于行政诉讼受案范围以及该项内容是否合法。一、涉案通知中第三点第（四）项内容是否属于行政诉讼受案范围。经审查，该项规定针对从化区的消纳场、综合利用厂的建筑废弃物收纳标准制定了指导价格，并明确了最高限价标准，已经对经营者的经营行为设定了负担，而且其适用对象亦是特定的。被上诉人作为从化区内正在从事经营建筑废弃物消纳的企业，该项规定对于被上诉人具有直接的约束力，因此，被上诉人依法可以就该项规定提起行政诉讼。二、涉案通知中第三点第（四）项内容是否合法的问题。本案中，上诉人提出中华人民共和国住房和城乡建设部发出的《住房城乡建设部关于开展建筑垃圾治理试点工作的通知》（城建函[2018]65号）及广州市城市管理委员会发布的《广州市城市管理委员会关于征求意见的函》（穗城管函[2018]682号文）均明确要求按照补偿成本、合理盈利原则，完善收费制度，因此可以作为其制定依据。经审查，城建函[2018]65号并未规定上诉人可以对建筑废弃物的收纳进行定价，而穗城管函[2018]682号文仅是征求意见的函。同时，2018年5月1日施行的《广东省定价目录（2018年版）》并没有建筑垃圾处置收费定价名录。因此，上诉人对于建筑废弃物的收纳定价没有职权依据及法律依据。鉴于上诉人在一审诉讼期间已经取消了涉案通知，故原审法院确认涉案通知中第三条第（四）项内容违法并无不当，本院予以支持。对于赔偿问题，一审法院论述清楚正确，本院不再赘述。被上诉人一审庭审已经表示对涉案通知其他内容无异议，虽然原审法院未向被上诉人释明其可以仅对涉案通知中第三条第（四）项内容提起诉讼不当，但鉴于原审法院未予审查其他内容，而且被上诉人对于涉案通知其他内容亦明确无异议，故该部分内容不属于本案审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市从化区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇二〇年一月十九日法官助理刘伟书记员高洁