辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽01行终1135号 上诉人（原审原告）：王秀凤，女，1962年8月28日出生，汉族，农民，住址沈阳市东陵区。 委托代理人：刘刚，辽宁锦一佳律师事务所律师。 委托代理人：宋阳，辽宁多成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：沈阳长白岛经济区管理委员会（沈阳满融经济区管理委员会），住所地沈阳市和平区。 负责人：马原，系主任。 委托代理人：周如义，该单位工作人员。 委托代理人：李娜，女，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。 上诉人王秀凤与被上诉人沈阳长白岛经济区管理委员会（以下简称长白管委会）变更协议决定一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2018）辽0103行初9号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王秀凤及其委托代理人刘刚、宋阳，被上诉人长白管委会的委托代理人周如义、李娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，沈阳市和平区人民政府于2011年12月31日发布沈和征字[2012]12号征收公告，决定对东、西至规划范围，南至和平区界、北至浑南大道的集体土地房屋及地上附着物实施征收，原告王秀凤所有的座落于和平区满融经济区下河湾村的房屋在此征收范围内。2016年1月4日，沈阳满融经济区管理委员会作为拆迁人（甲方）、沈阳瑞新土地整理有限公司作为被委托拆迁单位与原告王秀凤（乙方）签订《城市房屋拆迁补偿安置协议（货币补偿）》。协议约定：房屋座落于下鲜村的被征收房屋，依据评估报告辽科房估征字[2015]第5号，补偿金额总计为16018820元。因协议签订后，被告未支付安置补偿款项，原告不服，提起行政诉讼，要求被告支付补偿款。在该案审理过程中，被告沈阳长白岛经济区管理委员会于2017年6月8日作出《关于变更王秀凤（针织厂）的决定》，内容为：“经核实，辽科房估征字[2015]第5号《房地产估价报告》评估报告严重失实，被征收人房屋没有用作商业用途，征收途中涉嫌标的物商业用途造假，没有现场测量单作为基本，依据评估报告按商业用途对标的物定价不是按照房屋现状进行的客观评估，缺乏合法性，上述协议以此估价报告签订的，该协议违反了沈阳长白岛经济区项目征收补偿方案，不符合征收补偿条例规定。经集体研究决定按《沈阳长白岛经济区集体土地房屋及地上附着物征收补偿办法》（沈长发〔2014〕6号）的补偿方案，对与王秀凤签订的协议予以变更，内容如下：针织厂宅基地总面积2918.5平方米，房屋实际测量面积2237.1平方米，房屋的货币总补偿金额：7812841.00元。协议一：宅基地面积1842.7平方米，房屋实际测量面积671.94平方米，房屋的货币补偿金额：4422946.00元。协议二：宅基地面积1075.8平方米，房屋实际测量面积1565.16平方米，房屋的货币补偿金额：3389895.00元。在协议生效三十日内支付”。因原告拒绝变更诉讼请求，原审法院于2017年7月27日作出（2016）辽0103行初199号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉至沈阳市中级人民法院，沈阳市中级人民法院作出（2017）辽01行终1136号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原告于2018年1月起诉来院，要求确认被告作出的变更协议的决定无效。 原审另查明，被告于2014年发布《沈阳长白岛经济区集体土地房屋及地上附着物征收补偿办法》，办法规定，宅基地有证房屋征收补偿标准为5210元每平方米。宅基地内有证房屋产权面积的确定：1、按房屋所有权证面积；2、新版宅基地证，按批准面积的50%视为有证房；3、新宅基地证面积超出批准面积部分，老宅基地证面积超出300平方米部分，超出的面积按35%比例，比照有证房面积给予货币补偿或享受产权调换，该部分不享受搬迁奖励。具备居住条件的无产籍房屋按800元每平方米标准执行。房屋重置价格超过每平方米800元的，按评估价格补偿。房屋装修补偿：每平方米在380元以下（含380元/㎡）由工作人员根据现场实际情况给予补偿，每平方米在380元以上，由评估公司根据现场实际情况出具评估报告给予补偿。临时安置补助费每月18元/㎡，每户最高不超过1000元，最低不少于600元。实行货币补偿的一次性支付4个月的临时安置补助费。搬家补助费每户一次性支付800元。搬迁奖励费每平方米500元，按被征收有产权证房屋建筑面积计算，每户奖励金额不低于1万元。 原审再查明，原告的房屋实际测量面积分别为370.74平方米和1565.16平方米，宅基地证面积分别为1842.7平方米和1075.8平方米。 原审又查明，2016年12月28日，中国共产党沈阳市和平区纪律检查委员会对王峰在王秀凤征地补偿协议签订过程中出现的违纪问题予以立案调查，认定瑞新土地整理公司工作人员王峰等人在与王秀凤签订征收协议时，隐瞒事实，把不存在商业经营的房屋按照商业房屋进行补偿，故被告依据上述调查结论于2017年5月2日作出沈长发〔2017〕2号《关于王峰等人在迎春街征收项目中与王秀凤签订征收协议涉及违纪问题的处理决定》，给予瑞新公司总经理王峰及其他相关人员党纪处分。诉讼过程中，被告委托评估公司以2015年1月1日为评估时点，对原告的一处无证房进行重新评估，评估结果为：建筑面积1143.63平方米的无证房的评估价为每平方米1355元。 原审认为，本案争议的焦点为：被告是否具有作出被诉变更决定的法定职权；原告被征收的房屋是否属于商用房屋，被告的变更决定认定事实是否正确及是否符合补偿方案及征收政策。首先，被告是否具有作出被诉变更决定的法定职权。原告主张，被告并非一级政府机关，根本不具有作出“征收、征用补偿决定”的主体资格。被变更的原协议的签订主体系沈阳满融经济区管理委员会，后沈阳长白岛经济区管理委员会承继了沈阳满融经济区管理委员会的土地整理等相关职责，被告作为项目单位有权与原告签订安置补偿协议，在和平区纪律检查委员会对有关人员在与原告签订安置补偿协议过程中的违纪行为作出处理的情况下，被告有权也应当对其与原告签订的补偿协议作出变更决定。故对原告的上述主张，不予支持。其次，原告被征收的房屋是否属于商用房屋，被告的变更决定认定事实是否正确及是否符合补偿方案及征收政策。关于原告房屋是否用于商用问题。原告在被告第一次委托评估公司对被征收房产进行评估时，向被告提供了沈阳市和平区王德柱蔬菜店（经营者王德柱）、沈阳市和平区许浩然通讯器材商店（经营者许长浩）及沈阳市东陵区周家鑫隆达汽车配件商店（经营者周廷艳）的个体工商户营业执照，评估公司根据被告提供的房屋的商业用途进行的评估出具的评估报告。但原告提供的几处营业执照的经营者并非原告本人，原告未提交证据证明其出租被征收房屋用于经营，亦未提交证据证明该几处个体工商户的经营地系原告所有的房屋，在征收范围内。且征收现场测量图中也并无委托征收实施单位主要领导的签字。故对于原告主张被征收房屋用于商用的事实，无证据支持。故原、被告于2016年1月4日签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》缺乏事实依据，违反征收政策及相关法律规定，被告对上述协议作出变更决定，并无不当。关于被告作出的变更决定认定事实是否正确及是否符合补偿方案及征收政策问题。首先关于原告两处无证房是否存在抢建的问题，被告庭审中举出两张卫星图，其中一张的形成时间为2010年3月12日，另一张为2014年3月12日。补偿方案中明确2010年3月普查登记后，宅基地内临时构建的建筑不予补偿。被告提供的其中一张采集时间为2010年3月12日的卫星图上没有面积分别为251.25平方米及49.95平方米的两处房屋，而另一张采集时间为2014年3月12日的卫星图上出现了上述两处房屋，可以证明原告是在方案确定的普查登记后抢建的房屋，故对该两处无证房屋共计301.2平方米，不应补偿。其次关于补偿标准的问题，被告作出的变更决定中按照房屋所有权证认定的原告有证房面积。而根据补偿方案，宅基地内有证房屋产权面积的确定的方式还包括按批准面积的50%视为有证房，宅基地证面积超出300平方米部分，超出的面积按35%比例，比照有证房面积给予货币补偿。而原告的宅基地证面积两处分别为1075.8平方米及1842.7平方米，故被告在变更决定中认定的有证房面积存在错误，同时，对原告无证房的认定也存在错误，应予纠正。另外，变更决定中认定的无证房补偿标准虽符合补偿方案，但补偿方案中也规定，无证房房屋重置价格超过每平方米800元的，按评估价格补偿。本案调解过程中，被告重新委托评估公司对原告的一处无证房补偿标准进行评估，评估结果虽然高于补偿方案的规定，但该评估结果符合客观实际及补偿方案的相关规定。故从有利于被征收人的角度考虑，按重新评估的无证房每平方米1355元的标准对原告予以补偿较为适宜。因此，对被告作出的变更决定中的无证房补偿标准予以变更。被告变更决定中对有证房的奖励标准、临时安置费、搬家费认定正确。同时，鉴于被告单方变更协议，且被征收房屋已被拆除，原告至今未获得拆迁补偿款，故被告应从签原协议次日起给付原告应得补偿金的利息至给付之日止。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决：一、将被告沈阳长白岛经济区管理委员会于2017年6月8日作出《关于变更王秀凤（针织厂）的决定》中房屋的货币补偿金额变更为：人民币8345839元，被告于本判决生效后三十日内给付原告王秀凤；二、被告沈阳长白岛经济区管理委员会于本判决生效后三十日内，给付原告王秀凤被征收房屋货币补偿金人民币8345839元的利息（从2016年1月5日起至给付之日止，按中国人民银行同期存款利率计算）；三、驳回原告王秀凤的其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告沈阳长白岛经济区管理委员会负担。 上诉人王秀凤上诉称，一、一审判决违反法定程序。双方达成拆迁补偿协议是平等主体关系，是民事案件而非行政案件；和平区政府是拆迁申请发布公告的主体，不应该漏列；一审判决中，被上诉人诉讼代理人有三人；判决给补偿款，本应判贷款利息24%而判成存款利息，是乱用职权。二、采信证据颠倒黑白。被上诉人自己给自己作证，纪委决定与本案无关。三、适用法律错误。一审判决引用行政诉讼法第七十七条，是对处罚不服如何处理，本案不是行政处罚。四、一审法院案件事实未查清。请求本院撤销一审判决，全部改判或发回重审，支持上诉人在一审中的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。庭审中上诉人补充上诉理由如下：1、一审中被上诉人出庭人员与列明人员不符，出庭人员是否有相应权限以及对案件的陈述是否有效，请求二审法院核实；2、一审法院案件审理不全面，不能全面审理查明，被告无权作出新决定，该行政行为没有经过法定程序，应属于无效；3、是否履行行政行为具体告知，一审未审理，也未告知其救济途径，是对上诉人的权利侵犯，之前签署的协议并未予以说明，该货币补偿安置协议仍然有效，并未解除，被告是因为内部员工的违法违纪导致原告权益受到侵害，被告并未陈述两件事情的关系；4、征收行为应该由征收人和被征收人签订征收协议方式完成，并不是被上诉人单方行政命令强令上诉人接受补偿价格；5、案件时间前后矛盾，2011年土地征收，采用2014年的补偿办法，2015年第一次评估，2016年1月8日双方签订货币补偿协议，一审中被告举证2016年12月28日对涉案人员王峰进行立案调查，2017年6月8日重新作出变更决定，可见从签订协议之日起至王峰立案调查时间一年多时间，被上诉人没有采取任何补偿形式，属于无故对上诉人的权益进行侵害，被上诉人的行为根据行政诉讼法的解释属于严重侵害上诉人的权益，并有重大违法行为，应属于无效的行政行为。 被上诉人长白管委会未在法定期限内提交书面答辨状，当庭答辨称，一审法院认定事实清楚，变更决定认定的数额与补偿方案一致，一审过程中法官多次主持调解，双方调解的情况下对被征收人无证房屋在原方案固定价值的基础上重新评估，并且对房屋装修已按评估价值出具评估报告，一审法院依据调解过程中的评估报告增加补偿金额，我方曾提出过异议，但一审法院从有利于被征收人的角度，将调解增加的金额作为判决金额，变更了我方的变更决定，一审判决已经充分保障了上诉人权益。针对上诉人在庭审中增加的上诉理由，主要答辩如下：关于主体问题，因原协议是长白岛管委会与上诉人签订，对于协议存在错误的情况，作为本次征收的项目单位也是行政协议的一方主体，有权依据事实进行变更；上诉人的房屋实际在征收时也没有从事经营，而且其位置并非临街；上诉人主张双方签订的协议为平等双方签订协议不符合事实，依据行政诉讼法规定征收与补偿协议为行政协议；上诉人主张一审未审理变更决定的程序是否合法，一审对此作了充分审理；上诉人主张未告知其救济途径，变更决定中未列明复议及诉讼时间，但上诉人仍在法定期限内，适用了救济途径，况且在多次与上诉人协商过程中也告知了相应的复议及诉讼方式；上诉人主张一审判决未说明原协议效力，是上诉人对法律理解错误，该判决审理的是变更决定对原协议的变更，并未否定原协议效力，只是对部分不符合事实进行了确认；关于王峰等人与王秀凤签订协议涉及违纪问题的处理决定，该决定仅是对王秀凤协议查明的事实，所有与管委会签订的征收协议付款主体均为管委会包括上诉人。 本院审理查明的事实与原审一致。 本院认为，本案争议焦点主要是：被诉变更决定中认定的房屋面积是否正确；上诉人被征收的房屋是否应按商用房屋补偿标准进行补偿；其他补偿项目是否符合法律规定。 一、关于房屋面积问题。上诉人的房屋实际测量面积分别为370.74平方米和1565.16平方米，宅基地证面积分别为1842.7平方米和1075.8平方米，上诉人对房屋及宅基地的实测面积均无异议。根据补偿方案中的相关规定，宅基地内有证房屋产权面积的确定方式还包括按批准面积的50%视为有证房，宅基地证面积超出300平方米部分，超出的面积按35%比例，比照有证房面积给予货币补偿。故本案中上诉人房屋的补偿面积，包括按照补偿方案规定的折算标准计算出的视为“有证房”的面积以及无证房面积，原审结合2010年3月普查登记以及2010年3月12日与2014年3月12日的卫星图的实际对比情况，确认上诉人251.25平方米及49.95平方米的两处无证房属于抢建，在补偿面积中予以减除并不予补偿，符合规定。 二、关于补偿标准问题。首先，有证房的补偿标准，上诉人被拆迁房屋所在土地性质为宅基地，根据法律禁止性规定，宅基地上不可以从事商业用途，虽然在补偿方案中规定，“农地、宅基地内有从事商业、工业等情况依据评估给补偿”，但与法律禁止性规定相冲突，即使实际从事经营也不能按照商业用房进行补偿，应按照补偿方案中规定的宅基地上有证房屋5210元/平方米的标准给予补偿。其次，无证房的补偿标准，变更决定中无证房补偿标准虽符合补偿方案，但补偿方案中也规定，无证房房屋重置价格超过每平方米800元的，按评估价格补偿，故对于无证房的补偿标准应按照第二次评估中无证房的评估价格给予补偿，即1355元/平方米。 三、关于其他补偿项目。装修补偿问题，补偿方案中规定装修补偿每平方米在380元以上，由评估公司根据现场实际情况出具评估报告给予补偿。第二次评估报告中备注办公区域有简单装修，在确定无证房补偿单价1355元/平方米后，装修标准按照补偿方案执行380元/平方米正确。其他有关奖励、综合补偿、临时安置费、搬家费等补偿项目，变更决定认定的补偿数额正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，对被诉变更决定中确定的补偿金额错误之处予以适当变更无明显不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王秀凤承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唱英梅 审 判 员 沈 虹 审 判 员 翟鸣飞 二〇二〇年一月十五日 法官助理 刘 婧 书 记 员 周 蓉 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；