浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终2133号上诉人（原审原告）王卸法，男，1952年5月3日出生，汉族，住浙江省兰溪市。委托代理人王丽娜，女，1979年9月23日出生，汉族，住浙江省兰溪市。系王卸法的女儿。被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。法定代表人王新锋，市长。委托代理人陈炎升，兰溪市司法局工作人员。委托代理人杨丽妍，兰溪市自然资源和规划局工作人员。王卸法诉兰溪市人民政府（以下简称兰溪市政府）规划行政复议一案，浙江省金华市中级人民法院于2019年10月24日作出（2019）浙07行初434号行政判决。王卸法不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年1月8日进行调查。上诉人王卸法的委托代理人王丽娜，被上诉人兰溪市政府的委托代理人陈炎升、杨丽妍参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2018年6月3日，因马涧镇小城镇环境综合整治骥兴路建设工程需要，用地单位兰溪市马涧镇基础设施建设有限公司向兰溪市自然资源和规划局（原兰溪市住房和城乡建设局）申请核发建设用地规划许可证。2018年6月5日，原兰溪市住房和城乡建设局作出地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》，同意兰溪市马涧基础设施建设有限公司申请的“骥兴路道路建设工程项目”的用地规划。2018年12月7日，原告王卸法通过政府信息公开得知上述《建设用地规划许可证》，原告认为该许可行为侵犯其合法权益，于2019年1月11日向被告兰溪市政府提起行政复议，要求撤销该建设用地规划许可证。被告经审查，认为涉及马涧镇马涧村骥兴路两侧集体所有土地的建设用地规划，兰溪市政府已于2017年5月18日作出兰政发[2017]36号《兰溪市政府关于同意第一批8个乡镇（街道）小城镇环境综合整治规划的批复》，同意《马涧镇环境综合整治规划》；兰溪市发展和改革局于2017年6月27日批复同意兰溪市马涧镇小城镇环境综合整治建设骥兴路建设工程项目；马涧村村委会于2018年5月30日出具了同意涉案道路建设工程项目用地的证明，故原兰溪市住房和城乡建设局作出涉案建设用地规划许可认定事实清楚、证据充分、程序合法，但适用法律错误，故被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认兰溪市自然资源和规划局作出地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》违法。原告认为涉案的建设用地规划许可证实体、程序均违法，应予撤销，对被告仅确认其违法不服，故提起本案诉讼。另查明，原告王卸法系兰溪市马涧镇马涧村村民，原在该村骥兴路97号拥有房屋一处。2017年12月20日，该处房屋被强制拆除，王卸法就该强制拆除行为向法院提起了行政诉讼，该案经审查，已于2019年8月5日由原审法院作出（2019）浙07行终311号二审判决，确认兰溪市马涧镇人民政府强制拆除房屋的行为违法。原审法院认为，原告王卸法系兰溪市马涧镇马涧村村民，其主张兰溪市自然资源和规划局（原兰溪市住房和城乡建设局）对其所在村的集体土地上作出地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》，同意马涧村骥兴路道路建设工程项目用地规划的行为侵犯其合法权益，故向被告兰溪市政府提起涉案行政复议。经审查，兰溪市人民政府已于2017年5月18日作出兰政发[2017]36号《兰溪市政府关于同意第一批8个乡镇（街道）小城镇环境综合整治规划的批复》，同意《马涧镇环境综合整治规划》；兰溪市发展和改革局于2017年6月27日批复同意兰溪市马涧镇小城镇环境综合整治建设骥兴路建设工程项目；马涧村村委会于2018年5月30日出具了同意涉案道路建设工程项目用地的证明；2018年6月3日原兰溪市住房和城乡建设局作出了包含涉案道路项目在内的小城镇环境综合整治项目的选字第330781201820012号《建设项目选址意见书》，被告据此认为原兰溪市住房和城乡建设局作出涉案《建设用地规划许可证》符合《浙江省城乡规划条例》有关在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体所有土地建设项目的相关规定，并无不当。但原兰溪市住房和城乡建设局在作出涉案《建设用地规划许可证》时，适用法律错误，故被告作出确认其违法的复议决定，符合行政复议相关法律、法规的规定，程序亦无不当。原告的诉讼请求理由不能成立，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王卸法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王卸法负担。王卸法上诉称：一、原审判决认定事实不清，被上诉人向骥兴路道路改造工程项目法人颁发涉案建设用地规划许可证时，涉案集体土地上仍存有上诉人宅基地使用权，涉案建设用地规划许可侵犯上诉人合法权益。上诉人位于马涧镇××村××号房屋因位于该道路两侧改造范围，被马涧镇政府于2017年12月20日强拆，至今未给予上诉人合法安置补偿，本案原兰溪市住房和城乡建设局于2018年6月5日向骥兴路道路改造工程项目法人颁发涉案建设用地规划许可证时，其对涉案土地合法使用权利并未丧失。马涧村村委会于2018年5月30日出具同意涉案道路建设工程项目用地的证明，是在侵犯上诉人合法权益情形下作出的，不能作为认定相关用地行为合法的证据。二、原审判决适用法律、法规错误。本案颁发涉案建设用地规划许可证违反法定程序。剥夺上诉人陈述、申辩及要求听证的程序性权利，原兰溪市住房和城乡建设局颁发涉案建设用地规划许可证涉及上诉人重大财产利益，依照《行政许可法》第四十七条的规定，原兰溪市住房和城乡建设局颁发涉案建设用地规划许可证剥夺上诉人陈述、申辩及要求听证的程序性权利，应依法撤销。综上，请求撤销原审判决，依法改判。兰溪市政府答辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚、证据充分。上诉人系兰溪市马涧镇马涧村人，在马涧镇××村××号拥有房屋一处。2017年5月18日，兰溪市政府印发兰政发[2017]36号《兰溪市人民政府关于同意第一批8个乡镇（街道）小城镇环境综合整治规划的批复》，批复同意《马涧镇环境综合整治规划》。2017年6月27日，兰溪市发展和改革局批复同意了兰溪市马涧镇小城镇环境综合整治建设骥兴路建设工程项目。2018年5月30日，马涧村村委会出具了同意项目用地的书面证明。2018年6月3日，因马涧镇小城镇环境综合整治骥兴路建设工程需要，用地单位兰溪市马涧基础设施建设有限公司向兰溪市住房和城乡建设局（现相关职能因机构改革划转到兰溪市自然资源和规划局）申请核发建设用地规划许可证。2018年6月5日，原兰溪市住房和城乡建设局经审核后颁发统一制式、依据条款“《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条”为固定格式的地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》，同意申请人房屋所在地块集体所有土地用于“骥兴路道路建设工程项目”的用地规划。以上事实有申请书、房屋所有权证、政府信息公开申请答复书、关于依申请政府公开信息的答复、《建设用地规划许可证》申请表、兰政发[2017]36号《兰溪市政府关于同意第一批8个乡镇（街道）小城镇环境综合整治规划的批复》、镇（乡）建设项目选址审批表、兰发改审[2017]62号兰溪市发展和改革局文件、马涧镇小城镇环境综合整治项目汇总表、兰溪市马涧镇总体规划修编（2017-2030）、兰溪市马涧镇小城镇环境综合整治规划、证明及地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》等证据证实，证据确实充分。二、被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法。本案中，因马涧镇小城镇环境综合整治骥兴路建设工程需要，马涧镇马涧村骥兴路两侧集体所有土地被用于道路改造工程，原兰溪市住房和城乡建设局依据《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款的规定，经审核马涧村委会书面同意意见、兰溪市马涧镇小城镇环境综合整治项目批复等有关文件，向用地单位兰溪市马涧基础设施建设有限公司核发地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》，认定事实清楚、证据充分、程序合法。因上诉人房屋所在地块并非国有土地，故上诉人在行政复议中主张“被申请人在项目法人未取得合法用地手续时颁发建设用地规划许可证违反规定”于法无据。值得指出的是，原兰溪市住房和城乡建设局作出涉案建设用地规划许可证依据条款应为《浙江省城乡规划条例》第三十二条，原兰溪市住房和城乡建设局使用统一制式、套用固定格式“《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条”作出涉案建设用地规划许可证属适用法律错误，但依法不应当撤销。其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认兰溪市自然资源和规划局所作地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》违法，适用法律正确。上诉人于2019年1月11日申请行政复议，其于当日收悉并予以受理。因情况复杂，依法延长审理期限30日。经依法审理，其于2019年4月10日作出复议决定并送达上诉人，程序合法。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点是，王卸法申请复议的行政行为，即原兰溪市住房和城乡建设局于2018年6月5日作出的地字第330781201820010号《建设用地规划许可证》，是否应予撤销。首先，关于涉案行政许可的依据是否充分。《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款规定：在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体所有土地的建设项目，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。按规定需要批准、核准、备案的，申请核发建设用地规划许可证时，还应当提交建设项目批准、核准、备案文件。本案中，建设单位在申请行政许可时提交了以下材料：1.兰溪市政府于2017年5月18日作出的兰政发[2017]36号《兰溪市政府关于同意第一批8个乡镇（街道）小城镇环境综合整治规划的批复》，同意《马涧镇环境综合整治规划》；2.兰溪市发展和改革局于2017年6月27日作出的批复，同意兰溪市马涧镇小城镇环境综合整治建设骥兴路建设工程项目；3.马涧村村委会于2018年5月30日出具的证明，同意涉案道路建设工程项目用地；4.2018年6月3日，原兰溪市住房和城乡建设局作出了包含涉案道路项目在内的小城镇环境综合整治项目的选字第330781201820012号《建设项目选址意见书》。据此，原兰溪市住房和城乡建设局作出涉案行政许可，材料齐备。上诉人主张：1.本案没有单独的“骥兴路建设工程项目路”的选址意见书，不符合法律规定。经查，原兰溪市住房和城乡建设局作出关于小城镇环境综合整治项目的选字第330781201820012号《建设项目选址意见书》已将涉案道路项目包含在内。另外，本案系提供集体建设用地，根据《浙江省城乡规划条例》第三十条的规定，不需要申请核发选址意见书，故该主张不予采信。2.涉案许可证的用地面积记载为750米，没有明确道路的宽度，属于许可面积不明确的情形。经查，涉案许可证除用地面积记载为750米外，还有1：500的用地红线图作为附件予以说明，许可的用地面积明确，故对该主张不予采信。3.马涧村村委会出具的证明违法，不能作为作出行政许可的依据。上诉人主张证明违法的理由是涉案用地未经村民会议或村民代表会议通过，但是从《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款的规定看，行政许可审查的对象仅为“村民委员会签署的书面同意意见”，而不包括村民会议或村民代表会议的决议，故该主张不予采信。4.道路用地须先征用为国有后才能作出涉案行政许可，但未能提供依据证明。而且，《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款明确规定，在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内可以使用集体所有土地的建设项目，故该主张亦不予采信。其次，关于涉案行政许可适用的法律是否正确。对于涉案行政许可适用法律存在的问题，被诉行政复议决定已经指出，并据此作出确认违法的复议决定，并无不当。再次，关于涉案行政许可的程序是否合法。上诉人主张，涉案行政许可作出前，未告知利害关系人听证的权利。本案中，原兰溪市住房和城乡建设局作出涉案行政许可前未告知申请人及利害关系人听证的权利，不符合《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款的规定，程序违法。鉴于涉案道路建设项目已经实施完毕，并且已经投入使用一年多，出于公共利益的考量，不宜据此撤销涉案行政许可，而且被诉复议决定已经确认涉案行政许可违法，故对该程序问题本院作指正处理。综上，兰溪市政府作出被诉行政复议决定，确认涉案行政许可违法，结论正确；原审判决驳回王卸法的诉讼请求，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王卸法负担。本判决为终审判决。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年一月十九日书记员  张 莹