吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终491号 上诉人（一审被告）珲春市人民政府。住所地：吉林省珲春市新安路1991号。 法定代表人张吉峰，该市市长。 委托代理人尹逊志，珲春市应急管理局科长。 委托代理人刘建民，吉林何晓明律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）珲春金山矿业有限公司，住所地：吉林省珲春边境经济合作区4号小区。 法定代表人金基植，该公司董事长。 委托代理人庄治国，北京市京师（延吉）律师事务所律师。 委托代理人王德满，北京市京师（延吉）律师事务所律师。 上诉人珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）因与被上诉人珲春市金山矿业有限公司（以下简称金山矿业公司）履行行政协议一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初74号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，吉林省整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿领导小组办公室经吉林省人民政府同意于2006年6月7日作出《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的实施意见》，规定：“…到2007年末，关闭所有年生产能力在3万吨以下（含3万吨）的矿井。经资源整合后形成的矿井规模不得低于每年15万吨。…因资源整顿而实施关闭的合法煤矿，经协商或经有资质中介机构对固定资产进行评估，由兼并方给予合理补偿。或通过合资、合作或参股等方式，设立新的煤矿企业。”珲春市政府于2006年9月作出《珲春市煤炭资源整合工作方案》，内容有：“整合布局，保留十三井、庙岭煤矿、恒达矿业、松林二井、南山十八井。将顺发二矿与东源煤矿整合，由兼并方（东源、金山一矿）按比例、按政策进行补偿，减少矿井1处。将板石58井、板石204井重合部分与金山矿业整合，由兼并方按照政策给予补偿，减少矿井12处。板石188井与新春煤矿整合，由兼并方（新春煤矿、吉春煤矿、金山矿业）按比例，按政策给予补偿，减少矿井1处。” 2007年4月19日，金山矿业公司与珲春市顺发二井签订了《关于珲春金山矿业有限总公司与珲春市顺发二井资源整合协议书》，约定：根据国家资源整合文件精神，珲春金山矿业有限总公司与珲春市顺发二井部分资源上下重叠，经珲春市资源整合领导小组协商达成共识，珲春金山矿业有限总公司补给珲春市顺发二井人民币25万元整，并一次付清。2007年1月13日，金山矿业公司与珲春市板石58矿井签订了《关于珲春金山矿业有限总公司板石煤矿与珲春市板石58井资源整合的协议》，内容有：珲春金山矿业有限总公司板石煤矿与珲春市板石58井井田重叠，根据国家资源整合文件精神，珲春金山矿业有限总公司板石煤矿为整合主体，珲春市板石58矿井为整合关闭矿井，经双方协商达成如下协议：1.珲春金山矿业有限总公司板石煤矿一次性付给珲春市板石58矿井350万元；2.井下设备及地面房屋归珲春市板石58矿井所有；3.珲春市板石58矿井按整合文件精神同意回撤设备，立即关闭；4.本协议双方签字，盖章后生效。2007年5月10日，金山矿业公司、珲春市春光联营煤矿、珲春市板石58井签订了《珲春金山矿业有限总公司拍卖珲春市春光联营煤矿转让给付德林的协议》，约定：珲春金山矿业有限总公司板石煤矿和珲春市板石58井进行了资源整合，根据省资源整合办公室下发的吉政办明电[2006]143号文精神，在资源整合过程中关闭了珲春市板石58井，对于关闭补偿问题，经珲春金山矿业有限总公司和珲春市板石58井共同协商，珲春金山矿业有限总公司将拍得的珲春市春光联营煤矿转让给付德林作为补偿，拍卖的金额为人民币650万元整，给板石58井补偿金为350万元，资金已一次性补偿给付德林，因此珲春金山矿业有限总公司和原珲春市春光联营煤矿及法人不负任何责任。2007年5月16日，金山矿业公司与付德林（珲春市板石58井）签订了《协议书》，约定：甲乙双方基于2007年1月13日达成的“关于珲春金山矿业有限总公司板石煤矿、珲春市板石58矿井资源整合的协议”及“关于珲春金山矿业有限总公司购买珲春市春光煤矿转让给珲春市板石58矿井的协议”就相关问题达成如下协议：一、珲春市春光煤矿已在珲春金山矿业有限总公司于2007年4月25日通过拍卖方式竞买成功。并由当日经甲方同意由出卖方珲春电厂整体移交给乙方。该煤矿产权归乙方，由乙方自主经营。二、甲方除承担根据拍卖成交确认的购买价款650万元及拍卖佣金外，委托方珲春电厂提出的由购买方承担的珲春市春光煤矿办理转让手续的费用和原珲春市春光煤矿向管理部门交纳的风险抵押金由乙方支付，办理相关转让手续时甲方应当协助。特殊情况下必须以甲方名义先期交纳与煤矿转让有关的费用，事后由乙方另行支付给甲方。三、乙方必须立即办理春光煤矿的转让登记手续。自2007年4月25日起该煤矿新发生的所有经济往来安全责任由乙方自行承担。四、根据原定协议，鉴于甲方已购买春光煤矿并交付给乙方，乙方应返还给甲方300万元人民币。此资金由乙方以给付煤炭方式在2008年12月30日之前付清。给付方式乙方按约定期限按月但不限于按月平均数量支付。结算价格以市场价为准。特殊还款方式另行约定。五、原板石矿井井下设备及地面房屋及设施归乙方所有。在一个月内回撤完毕，逾期视为废弃物，甲方可以任意处置。2007年2月6日，金山矿业公司与珲春市188井签订了《关于珲春市金山矿业有限公司与珲春市188矿井资源整合协议书》，约定：根据国家资源整合文件精神，珲春金山矿业有限公司与188井资源上下重叠，给珲春市188井补偿，经与珲春市资源整合小组协商达成共识，共计人民币70万元整，一次性付清，珲春市188井的一切设备房屋地面归188井所有。2007年1月6日，金山矿业公司与珲春市延田矿业有限公司顺发一井签订了《关于珲春金山矿业有限总公司板石煤矿与珲春市延田矿业有限公司顺发一井井田分割的协议》，约定金山矿业公司板石煤矿F14号断层南部分割给珲春延田矿业有限公司顺发一井。另外，金山矿业公司南山煤矿井田保有储量350万吨补偿给延田煤业，按每吨6元计算，共计2100万元。 原审另查明，金田矿业公司庙岭煤矿始建于1994年，矿井规模为一年3万吨，2001年通过技术改造将生产规模提升为每年6万吨。2007年9月，金山矿业公司收购金田矿业公司庙岭煤矿，2008年1月收购苗岭十三井，采矿范围一并纳入到新的庙岭煤矿中。金山矿业公司于2010年11月2日向珲春市安监局作出金山字第（2010）46号《关于珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿残采报告》，称：现开采区域预计采到2011年6月份井田内的资源储量基本残采结束，矿井将要报废。由于上述客观因素的存在，为了公司长远经济利益考虑，我公司拟将庙岭煤矿内的剩余资源储量采完后关闭，公司将不再投入资金和设备，望有关部门根据矿井时间情况酌情处理。珲春市政府于2010年12月1日向延边州政府作出珲政报[2010]129号《珲春市政府关于2010年度关闭小煤矿的意见》，提出“在确保金山矿业公司整合开发板石二矿一斜井的前提下，关闭庙岭煤矿”的意见。吉林省煤矿整顿关闭工作推进组办公室于2010年12月30日公示2010年第2号《矿井关闭公告》，将金山矿业公司金田煤矿予以关闭。金山矿业公司于2011年1月27日向珲春市安监局作出金山字第（2011）03号《关于庙岭煤矿不安设双回路供电的请示》，称：我公司庙岭煤矿生产能力为每年6万吨，由于煤层赋存条件差，煤质不好，造成开采难度加大，开采成本居高不下，故公司决定于2011年6月份采完2802采面后关闭该矿井。故公司向贵局及煤监局申请不安设双回路。延边州安监局于2011年5月5日向吉林省煤矿整顿关闭工作推进组办公室作出延州安监管报[2011]57号《关于申请保留珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿的请示》，内容有：“2010年，珲春市政府为了完成全省小煤矿关闭任务，在现有煤矿安全基础等条件相当关闭难度大的情况下，经过认真研究，提出了由珲春金山矿业有限公司整合开发板石二矿一斜井，而后关闭金田矿业公司庙岭煤矿的方案。《吉林煤矿整顿关闭工作推进组办公室矿井关闭公告》于2010年12月对金田矿业庙岭煤矿进行了关闭公告，2011年3月，吉林煤矿安全监察局延边分局收缴了庙岭煤矿的安全生产许可证停止矿井生产活动。金田矿业公司庙岭煤矿，公告关闭前属于‘六证’齐全的合法矿井，矿井保有资源储量63.3万吨，核定生产能力每年6.0万吨，开拓方式为双斜井，井下只有2802号一个采煤工作面，被停止生产前2802工作面尚有4.6万吨准备煤量没有回采。金山矿业有限公司2007年通过银行贷款3450万元收购了庙岭煤矿，后期改造投入1420万元，2008年又承担了整合关闭庙岭十三井的600万元补偿资金。金山矿业有限公司在银行贷款没有还清，政府承诺无法兑现的情况下，矿井被关闭，损失重大。为了合理开发利用庙岭煤矿剩余煤炭资源，减少企业损失，维护边疆少数民族地区的稳定，特申请保留金田矿业公司庙岭煤矿。” 吉林省煤矿整顿关闭工作推进组办公室于2011年6月15日作出吉整推办[2011]6号《省煤矿整顿关闭工作推进组2011年第一次联席会议纪要》，内容有：“…二、会议对延边州安全监管局《关于珲春金山矿业有限总公司北山煤矿资源整合变更开采范围的请示》进行了研究后确定：省煤炭资源整合领导小组办公室2008年第5次联席会议对该事项有明确意见，继续执行《研究煤炭资源整合与煤矿整顿关闭问题会议纪要》。三、会议对延边州安全监管局《关于申请保留珲春市金田矿业有限责任公司庙岭煤矿的请示》进行了研究后确定：珲春市金田矿业有限责任公司庙岭煤矿是资源整合主体矿井，关闭该矿是珲春市政府工作失误造成的，由珲春市政府上报关闭该矿情况说明，延边州必须再关闭一处小煤矿，完成关闭任务后，可以保留珲春市金田矿业有限责任公司庙岭煤矿。”珲春市安监局于2011年6月30日向珲春市金田矿业公司作出《关于珲春市金田矿业有限责任公司庙岭煤矿进行井巷维修的批复》，内容有：“根据吉林省煤矿整顿关闭工作推进组办公室文件《省煤矿整顿关闭工作推进组2011年第一次联席会议纪要》精神，关于对延边州安监局《关于申请保留珲春市金田矿业有限责任公司庙岭煤矿的请示》进行了研究决定，延边州必须再关闭一处小煤矿，完成关闭任务后，可以保留珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿。经请示省局领导后决定：同意珲春市金田矿业有限责任公司庙岭煤矿进行巷道维修，可以有计划使用火工品，严禁生产。特别要制定切实可行的维修安全措施，配齐配强队伍，加强安全管理，确保维修安全。”吉林省煤炭资源整合工作领导小组办公室吉煤资整办字[2008]7号《研究煤炭资源整合与煤矿整顿关闭问题会议纪要》内容有：“…（二）会议对延边州煤炭工业局《关于珲春市延田矿业有限公司顺发煤矿矿井技术改造的请示》进行了研究后确定：同意珲春市延田矿业有限公司顺发煤矿办理矿界划分手续，在取得新采矿许可证和矿井设计、安全设施设计审批手续后，规范进入技术改造程序。省国土资源厅可依据《关于划定珲春市金山矿业板石煤矿及延田顺发煤矿采矿范围的建议》中建议的划定矿区范围拐点坐标办理采矿权申请手续。该矿井技改体能问题执行上款相关规定。”珲春市煤炭资源整合领导小组于2011年8月6日作出珲煤整办[2011]4号《关于关闭珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿的通知》，通知内容为：根据吉林省煤矿整顿关闭工作推进组办公室矿井关闭公告，珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿必须停止一切生产活动，制定安全措施，回撤井下设备、设施，按照“三不留、一毁灭”关闭井要求关闭矿井。珲春市安监局于2011年11月4日作出珲安监管字[2011]59号《珲春市安监局关于珲春市金田矿业庙岭煤矿矿井关闭情况的报告》，称“…庙岭煤矿设计能力和核定生产能力均为每年6万吨，2010年6月，在全省小煤矿整顿关闭工作中，庙岭煤矿被珲春市政府列为关闭名单。经我局验收，目前已达到关闭矿井‘三不留、一毁灭’的要求。”珲春市政府根据《中央财政整顿关闭小煤矿专项资金管理办法》，向金山矿业公司支付国家财政补偿金总计103.5万元，其中于2011年12月补偿庙岭十三井35万元，于2012年1月补偿庙岭十三井15万元，2012年1月补偿庙岭煤矿53.5万元。 原审再查明，珲春市政府于2014年1月14日向延边州政府作出珲政报[2014]3号《珲春市政府关于珲春金山矿业公司整合开发珲春煤田板石二矿一斜井的请示》，2015年2月26日向延边州政府作出珲政报[2015]7号《珲春市政府关于珲春金山矿业有限责任公司整合开发珲春煤田板石二矿一斜井的请示》，请求延边州政府批准由金山矿业整合开发珲春煤田板石二矿一斜井。珲春市政府于2016年12月19日向延边州政府作出珲政报[2016]89号《关于珲春金山矿业有限公司延田矿业有限公司共同整合开发“原珲春矿业（集团）有限责任公司板石二矿矿区资源”的请示》，请求延边州政府批准珲春金山矿业有限公司板石煤矿和珲春市延田矿业有限公司顺发煤矿一井变更矿区范围，整合相邻剩余煤炭资源，共同开发原珲春矿业（集团）有限责任公司板石二区井田资源，扩大生产规模，提高企业纳税规模，扶持地方经济发展。珲春市安监局于2016年8月8日向延边州安监局作出珲安监管字[2016]77号《关于珲春金山矿业有限公司板石煤矿扩界的申请》，认为金山矿业公司板石煤矿井田扩界的申请符合《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》要求，同时也有利于珲春市的经济发展，同意金山矿业公司扩界申请，请求延边州安监局大力扶持板石煤矿井田变更工作，为珲春市第一家民营煤电一体化企业提供政策支持。延边州政府于2007年11月19日向省政府作出延州政报[2007]111号《关于解决煤炭资源整合过程中国有井田内关闭煤矿补偿问题的请示》，内容有：“2006年以来，按照《省人民政府办公厅关于转发加强煤矿安全生产工作、规范煤炭资源整合实施意见的通知》的要求，我州珲春市积极开展煤炭资源整合工作，对全市31处乡（镇）煤矿开展了资源整合工作。目前，整合关闭工作已结束，并通过了省督查组的验收。但国有井田（珲春煤田板石二矿一斜井）范围内关闭的宝顺、板石206、英安富新1经因经济补偿问题始终无法得到彻底解决。为维护社会稳定，化解矛盾，经珲春市政府与金山矿业公司协商，拟由金山矿业公司独立开发珲春煤田板石二矿一斜井。…请求省政府协调有关部门批准由金山矿业有限公司独立开发珲春煤田板石二矿一斜井。”延边州政府于2010年3月19日向吉林省政府作出延州政报[2010]21号《关于珲春金山矿业有限总公司整合开发珲春煤田板石二矿一斜井的请示》，于2011年4月29日向吉林省政府作出延州政报[2011]27号《关于珲春金山矿业有限总公司整合开发珲春煤田板石二矿一斜井的请示》，于2014年1月15日向省政府作出延州政报[2014]7号《关于珲春金山矿业公司整合开发珲春煤田板石二矿一斜井的请示》，请求省政府批准由珲春金山矿业总公司整合开发珲春煤田板石二矿一斜井。延边州政府于2016年12月28日作出延州政报[2016]82号《关于珲春金山矿业有限公司和珲春市延田矿业有限公司整合开发板石二矿一斜井井田资源的请示》，请吉林省政府同意珲春金山矿业有限公司板石煤矿和珲春市延田矿业有限公司顺发煤矿一井变更井田范围，整合相邻剩余煤炭资源，共同开发原珲春矿业（集团）有限公司板石二矿一斜井井田资源，资源分割由企业间具体协商。延边州煤炭资源整合工作领导小组办公室于2011年7月28日向省煤炭整合关闭工作推进组办公室作出延州煤整办字[2011]1号《关于整合开发珲春煤田板石二矿一斜井的请示》，请求省煤矿整合关闭工作推进组办公室对珲春市金山矿业总公司整合开发板石二矿项目予以支持。 原审又查明，珲春市政府法制办公室分别于2018年5月1日、2018年6月7日和2018年6月19日作出《法律意见书》，在三份《法律意见书》中均认为，如金山矿业公司为珲春市政府关闭5家小煤矿垫付了相关费用且没有得到补偿，珲春市政府应当根据被整合矿井的合同、收据为计算依据向金山矿业公司进行补偿。珲春市应急管理局于2019年6月24日向金山矿业有限公司及其法人代表金基植作出珲应急[2019]7号《关于对珲春金山矿业有限公司反映庙岭煤矿相关情况的说明》，建议金山矿业有限公司通过行政诉讼予以解决所反映的问题。 原审认为，（一）金山矿业公司主张，金山矿业公司与珲春市政府达成的行政协议包括金山矿业公司替政府垫付关闭小煤矿的补偿款，共计2545万元。本案中，珲春市政府为了开展煤炭资源整合工作，关闭了一些煤炭资源枯竭、生产能力低、生产技术落后、安全生产条件差的煤矿。金山矿业公司分别与珲春市板石58井、珲春市顺发二井、珲春市板石188井、珲春市延田矿业有限公司签订资源整合和井田分割的协议，其协议内容明确，且有收据可证明金山矿业公司为珲春市政府关闭小煤矿，且已补偿款支付完毕的事实。现珲春市政府承认金山矿业公司关闭小煤矿的事实，但不认可金山矿业公司为珲春市政府垫付补偿款的事实。珲春市政府未能举证证明其已将关闭小煤矿的补偿款支付给金山矿业，在此种情况下，珲春市政府应向金山矿业支付为关闭小煤矿而替珲春市政府先行垫付的补偿款。（二）本案中，珲春市政府与金山矿业公司于2007年进行协商，拟由金山矿业公司独立开发珲春煤田板石二矿一斜井，同时，珲春市政府以及延边州政府请求省政府协调有关部门批准由金山矿业有限公司独立开发珲春煤田板石二矿一斜井。2010年，珲春市政府为了完成全省小煤矿关闭任务，提出了由珲春金山矿业有限公司整合开发板石二矿一斜井，而后关闭金田矿业公司庙岭煤矿的方案。2010年6月，在全省小煤矿整顿关闭工作中，庙岭煤矿被珲春市政府列为关闭名单。珲春市政府于2010年12月1日又提出“在确保金山矿业公司整合开发板石二矿一斜井的前提下，关闭庙岭煤矿”的意见。因此，本案中可以认定庙岭煤矿被关闭之前，金山矿业公司与珲春市政府之间已达成了就确保金山矿业公司整合开发板石二矿一斜井的前提下，关闭庙岭煤矿的协议。在庙岭煤矿于2010年12月30日被公告关闭之后，珲春市政府多次向延边朝鲜族自治州人民政府请示，延边朝鲜族自治州人民政府批准由金山矿业整合开发珲春煤田板石二矿一斜井，此事实亦能证明金山矿业公司与珲春市政府之间确实存在行政协议的事实。本案中，双方达成行政协议的目的是，珲春市政府完成关闭煤矿的行政任务，金山矿业公司能够开发板石二矿一斜井。对此，双方之间达成了合意，形成了事实上的行政协议。（三）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，金田矿业公司庙岭煤矿公告关闭前属于“六证”齐全的合法矿井，矿井保有资源储量63.3万吨，核定生产能力每年6.0万吨，开拓方式为双斜井，井下只有2802号一个采煤工作面，被停止生产前2802工作面尚有4.6万吨准备煤量没有回采。吉林省煤矿整顿关闭工作推进组办公室认定，金田矿业公司庙岭煤矿是资源整合主体矿井，关闭该矿是珲春市政府工作失误造成的，由珲春市政府上报关闭该矿情况说明，延边朝鲜族自治州必须再关闭一处小煤矿，完成关闭任务后，可以保留金田矿业公司庙岭煤矿。因此，本案中可以认定珲春市政府关闭庙岭煤矿是珲春市政府的失误造成的。金山矿业公司作出的残采报告以及庙岭煤矿不安设双回路供电的请示是在金山矿业公司与珲春市政府达成行政协议后，为配合珲春市政府完成关闭矿井行政指标的背景下作出的，不能以此否定珲春市政府在关闭庙岭煤矿中存在工作失误的事实。珲春市政府主张，金山矿业公司在关闭庙岭煤矿后按照国家关于整顿关闭小煤矿补助标准得到了103.5万元的补偿款。珲春市政府向金山矿业公司支付的103.5万元是应该关闭煤矿而支付的补助金，而庙岭本不属于应关闭的煤矿范围。因关闭庙岭煤矿是为了整合开发板石二矿一斜井，现金山矿业公司无法整合开发板石二矿一斜井，造成此结果的原因在于珲春市政府无法履行自己曾经作出的承诺，故珲春市政府存在过错，珲春市政府应向金山矿业公司赔偿因无法履行行政协议造成的损失。鉴于珲春市政府尚未对金山矿业公司的损失作出处理，应责令珲春市政府先行对金山矿业公司相关赔偿请求作出处理。如金山矿业公司对珲春市政府作出的赔偿决定不服，可以另行向本院提起赔偿之诉。原审判决：一、被告珲春市人民政府在本判决生效之日起两个月内，向原告珲春金山矿业有限公司就原告金山矿业有限公司替珲春市人民政府垫付关闭小煤矿的补偿金和关闭庙岭煤矿造成的损失作出处理决定；二、驳回原告的其他诉讼请求。 珲春市政府上诉称，（一）珲春市政府与金山矿业公司之间不存在行政合同法律关系。行政合同一般指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标的目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。其主要特征系行政合同的最主要、最直接的目的是实施行政管理，即实现行政管理职能，维护公共利益，其表现方式为要式合同，如国有土地出让权出让合同、土地征收补偿合同等。本案中，珲春市政府与金山矿业公司之间既无达成所谓行政合同的合意，也没有形成事实行政协议的法律后果。依据金山矿业公司在原审中的陈述与诉求，其内容也不具有行政职能管理，维护公共利益的属性，且珲春市政府从未以任何形式承诺由金山矿业公司整合开发板石二矿一斜井作为关闭庙岭煤矿的条件。即由金山矿业公司整合开发板石二矿一斜井并不是其关闭庙岭煤矿的前提条件，双方亦不构成行政合同法律关系。（二）原审判决认定珲春市政府应向金山矿业公司支付关闭小煤矿的补偿款2545万元的法律依据不足。2006年，根据《省人民政府办公厅关于转发加强煤矿安全生产工作、规范煤炭资源整合实施意见的通知》（吉政办明电[2006]68号），珲春市人民政府于2006年9月编制了《吉林省廷边朝鲜族自治州珲春市煤炭资源整合工作方案》，方案中第七章第二节中明确规定了关闭淘汰煤矿的补偿原则“因资源整合而实施关闭的合法煤矿，经协商或经过有资质中介机构对固定资产进行评估，由兼并方给予合理补偿”。金山矿业公司为在2006年煤矿兼并重组中保留矿井，按照《吉林省延边朝鲜族自治州珲春市煤炭资源整合工作方案》要求，作为兼并重组的主体矿井，金山矿业公司与被兼并的珲春市顺发二井、珲春板石58号井等几处矿井进行协商、签订补偿协议，并向被重组方支付了补偿款。该矿作为保留矿井给予被兼并矿井合理补偿是该矿井能够保留的前提，该款系金山矿业公司应当支付的款项，并不是因遵从珲春市政府的行政命令或行政决定，也不具有代替珲春市政府垫付的性质，原审认定该款由珲春市政府予以承担没有法律依据。（三）原审判决认定珲春市政府应当赔偿金山矿业公司关闭庙岭煤矿的经济损失的理由不成立且没有相关法律依据。1.在原审中已查明且珲春市政府提供的证据已经证明，庙岭煤矿在2010年已经进入矿井残采状态，企业一直亏损。庙岭煤矿即使在2010年不申报矿井关闭，2011年也由于矿井资源匮乏，无法经营而关闭。金山矿业公司于2010年1月2日向珲春市安监局提交了《关于珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿残采报告》（金山字第[2010]46号），明确说明该矿已进入残采阶段，矿井将要报废。2011年1月28日，金山矿业公司向珲春市安监局提交《关于庙岭煤矿不安设双回路供电的请示》（金山字第[2011]03号），文件中说明该矿由于煤层赋存条件差，煤质不好，造成开采难度加大，开采成本居高不下，其已决定于2011年6月份采完2802采面后关闭该矿井。按珲春市政府前述行文的内容，无论是否申报关闭该矿井，该矿井至迟在2011年6月后也应当自行关闭。因此，在该矿井已经面临自主关闭的情形下，金山矿业公司不应当也不可能因为煤炭资源整合而获取扩大的利益，其所谓的损失显然也不应由珲春市政府承担。2.庙岭煤矿关闭程序合法，且在其关闭后珲春市政府已按照国家关于整顿关闭小煤矿补助标准向金山矿业公司支付了1083.5万元的补偿款，双方之间关于关闭煤矿的补偿事宜已经结束。2010年全省煤矿资源整合时，省、州两级煤炭资源整合领导小组向珲春市下达了一个矿井关闭指标。文件发布后，由于当时庙岭煤矿已经进入残采状态，一直处于亏损状态。在此情形下，金山矿业公司同意关闭庙岭煤矿。此后，吉林省煤矿整顿关闭推进组办公室于2010年12月30日发布《矿井关河公告》，珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿被列为关闭矿井。2011年9月7日，珲春市安监局向州安监局上报《关于珲春市金田矿业有限公司庙岭煤矿关闭回撤的报告》（珲安监管字[2011]44号），文件中说明庙岭煤矿决定从2011年8月开始进行矿井回撤。庙岭煤矿完成关闭后，珲春市安监局于2011年11月4日向省国土资源厅上报《珲春市安监局关于珲春市金田矿业庙岭牒矿矿井关闭情况的报告》（珲安监管字[2011]159号）。至此，庙岭煤矿已按法定程序关闭完成。关矿后，金山矿业公司于2011年12月、2012年1月分三次领取关闭煤矿补偿款103.5万元。自金山矿业公司收到全部关闭煤矿补偿款（103.5万元）之日起，对庙岭煤矿因关闭而进行的补偿亦同时完成，双方对此已没有任何争议。因此，原审判决仍认定金山矿业公司应承担关闭庙岭煤矿的损失明显没有法律依据。综上，请求二审法院依法裁决，以维护珲春市政府的合法权益。上诉请求：请求二审法院撤销一审判决，依法改判或驳回金山矿业公司的诉讼请求；上诉费用由金山矿业公司承担。 金山矿业公司二审辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 本院二审查明的事实与一审审理查明的事实一致。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”（一）关于一审法院判令珲春市政府应向金山矿业公司支付垫付关闭小煤矿补偿金是否有误的问题。一审中，金山矿业公司分别提供与珲春市板石58井、珲春市顺发二井、珲春市板石188井、珲春市延田矿业有限公司签订资源整合和井田分割的协议，其协议内容记载明确，且各份收据均可证明金山矿业公司为珲春市政府关闭小煤矿，共支付补偿款2545万元支付完毕的事实。现珲春市政府承认金山矿业公司与以上公司达成关闭协议并支付补偿款的事实，但否认是为珲春市政府垫付补偿款的事实。对此，金山矿业公司提交了证据《在资源整合过程中由珲春金山矿业有限公司补偿给周围关闭小煤矿补偿金的说明》，珲春市政府对该证据上时任珲春市安全生产监督管理局局长郭成喜及副局长张增喜的签字没有异议，该说明可以证实金山矿业公司替政府承担了关闭小煤矿补偿金2545万元。珲春市政府不能提供将补偿款已支付给金山矿业的证据，故一审判决认定珲春市政府应向金山矿业支付为关闭小煤矿而替珲春市政府先行垫付的补偿款并无不当。（二）关于双方是否就关闭庙岭煤矿达成行政协议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”关于双方对于庙岭煤矿之间达成的协议问题，一审论述的清晰明确，本院不再赘述。需要强调的一个逻辑过程：1.吉林省煤矿整顿关闭工作推进办公室认定，金田矿业公司庙岭煤矿是资源整合主体矿井，关闭该矿是珲春市政府工作失误造成的。金山矿业公司作出的残采报告以及庙岭煤矿不安设双回路供电的请示是在金山矿业公司与珲春市政府达成行政协议后，为配合珲春市政府完成关闭矿井行政指标的背景下作出的承诺。2.珲春市政府于2010年12月1日提出“在确保金山矿业公司整合开发板石二矿一斜井的前提下，关闭庙岭煤矿”的意见。庙岭煤矿关闭之后珲春市政府多次向延边朝鲜族自治州人民政府请示，延边朝鲜族自治州人民政府批准由金山矿业整合开发珲春煤田板石二矿一斜井，此事实亦能证明金山矿业公司与珲春市政府之间确实存在行政协议的事实。一审判决鉴于珲春市政府未作出对于金山矿业无法履行行政协议的损失的具体行政行为，故判决珲春市政府先做出具体行政行为，如金山矿业不服可另行主张的判决属于认定事实清楚，符合法律规定。法治中国的推进有赖于法治政府的建设，法治政府的核心是必须坚持严格执法，在市场环境下，政府要带头守法，切守承诺。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人珲春市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 阎道清 审 判 员 杨 迪 审 判 员 孙慧源 二〇二〇年一月十五日 法官助理 关亦桥 书 记 员 于婷婷