北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0108行初901号原告姜淑惠，女，1944年9月15日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。被告北京市海淀区城市管理综合行政执法局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号。法定代表人王志伟，局长。委托代理人何晓，北京市海淀区城市管理综合行政执法局青龙桥街道执法队政治教导员。委托代理人席鹏飞，北京市海淀区城市管理综合行政执法局法制科干部。原告姜淑惠不服被告北京市海淀区城市管理综合行政执法局（以下简称海淀区城管局）作出的行政处理意见，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月8日受理后，依法组成合议庭。2019年1月19日，本院依法公开开庭审理了本案。原告姜淑惠及其委托代理人孙曼丽，被告海淀区城管局的委托代理人何晓、席鹏飞到庭参加诉讼。2019年1月30日，本案因故中止审理，现中止事由消除恢复审理。本案现已审理终结。被告海淀区城管局于2018年4月12日向姜淑惠作出京海城管行政信（访）〔2018〕0024号《行政处理意见书》（以下简称被诉意见书），主要内容为：“您于2018年3月30日反映海淀区大有庄北上坡5号院（以下简称北上坡5号院）违法建设问题，我们于2018年4月2日受理。经青龙桥街道办执法队调查，北上坡5号院地处城乡结合部地区，举报房屋是乡镇集体土地宅基地上的建筑，不属城管查处职责。建议您向海淀区政府信访办反映此问题。”原告姜淑惠诉称，北上坡5号院落及北房三间、西耳房一间原系原告父母姜茂松、刘秀荣的夫妻共同财产。父母去世后，原告和其他继承人于2014年9月18日通过诉讼方式分别继承上述房产相应的份额，其中原告享有上述院落及房屋所有权12.5%的继承份额。案外人魏月鸿、魏长喜系原告姐姐之子，其于2000年初在该院落内私自将两间小东房翻建成三层东楼房，2011年7月份又在该院落内西侧空地上新建三层楼房，且均未取得合法审批手续，属于违法建设，严重侵犯了原告的合法权益。2018年3月30日，原告向北京市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）投诉举报魏月鸿、魏长喜上述违建行为，市城管局函件交由被告进行处理。被告于2018年4月2日将原告的信访事项导入行政处理事项，并于2018年4月12日作出被诉意见书，称北上坡5号院落属于集体土地其不具有查处职责。但是，2018年4月25日，北京市海淀区海淀镇人民政府（以下简称海淀镇政府）明确告知原告涉案院落并不属于集体土地。原告认为，涉案房宅院落是原告父母在1951年购买的私产，父母子女均是居民户口，并不是青龙桥村村民，北上坡5号院应为国有土地。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，被告应当具有查处北上坡5号院违法建设行为的法定职权。现被告的答复行为己表明其未履行查处职责，构成不作为，故原告诉至法院，请求依法撤销被告于2018年4月12日作出的被诉意见书；责令被告依法履行对北上坡5号院内违法建设的查处职责；诉讼费用由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告向本院提交以下证据并当庭出示：1、（2014）海民初字第9614号民事判决书（以下简称9614号民事判决书）；2、证明书，以上证据证明原告与涉案违法建筑所占用土地具有法律上的利害关系，原告具有主体资格；3、来访人员登记表；4、告知书，以上证据证明原告向市城管局信访举报涉案违法建设，市城管局转件给被告后，被告导入行政事项；5、被诉意见书，证明被告作出答复称不属于其职责范围；6、不予受理告知书，证明原告向海淀镇政府举报，海淀镇政府答复北上坡5号院不是集体土地，由北京市海淀区人民政府青龙桥街道办事处（以下简称青龙桥街道办）管辖，被告构成不作为；7、信访事项答复意见书，证明北上坡5号属于集体土地，但没有建制，被告具有查处职权；8、海政复决字﹝2018﹞267号行政复议决定书（以下简称267号复议决定书），证明海淀镇政府和街道办的行政区划没有重合，不管是集体土地还是国有土地，北上坡5号院的违法建筑都应由被告查处。经原告申请，本院调取如下证据并由原告当庭出示：9、市规划国土海函﹝2018﹞280号《北京市规划和国土资源管理委员会海淀分局关于“协助认定北京市海淀区大有庄北上坡5号院内房屋所在土地性质”的复函》（以下简称280号复函），证明北京市规划和国土资源管理委员会海淀分局（以下简称市规土委海淀分局）的复函与其在信访事项答复意见书的答复不一致。被告海淀区城管局辩称，一、被告依法履行了相关法定程序及职责。被告依据《信访条例》的规定依法对原告的信访事项进行了受理，并在法定期限内进行了答复及送达。二、原告所反映的事项不属城管执法机关查处职权范围。被告于2018年4月2日收到原告所反映北上坡5号院违法建设问题，海淀区城管局青龙桥街道执法队（以下简称青龙桥城管执法队）立即展开调查。经查，上述地址位于城乡结合部地区，属于乡镇集体土地宅基地上建筑。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第三款及京城管发[2017]89号《北京市城市管理综合行政执法局关于海淀区城管执法监察局违法建设执法主体争议问题的批复》（以下简称89号批复）的规定，上述地区内的违法建设行为不属城管执法机关查处职权范围。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或其诉讼请求。在法定举证期限内，被告向本院提交以下证据并当庭出示：1、信访件批办单，证明被告收到原告所反映的信访事项的情况；2、告知书，证明被告已告知原告已受理其信访事项；3、EMS邮单；4、送达回证，以上证据证明被告向原告送达告知书；5、被诉意见书，证明被告依法作出答复；6、EMS邮单；7、送达回证，以上证据证明被告向原告送达了被诉意见书；8、现场检查笔录；9、证据照片（图片）登记表；10、平面位置图，以上证据证明被告对涉案建设进行现场调查；11、京郊十三字第02769号土地房产所有证（以下简称02769号土地房产所有证），证明涉案房屋为乡村建设；12、89号批复，证明原告反映事项不属于被告查处职责范围。同时，被告向本院提交并出示《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第三款及《信访条例》作为其法律规范依据。经庭审质证，双方当事人发表质辨意见如下：被告海淀区城管局对原告提交的证据1、证据2、证据6至证据8的真实性予以认可，对其证明目的不予认可；对证据3至证据5及证据9予以认可。原告姜淑惠对被告提交的证据1至证据4、证据6、证据7、证据10均予以认可；对证据5真实性认可，但对答复内容不予认可；对证据8真实性不予认可；对证据9、证据11的证明目的不予认可；对证据12的真实性、关联性及证明目的均不予认可。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5系本案被诉行政行为，不作为证据使用；其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实合法，本院予以采信。被告提交的证据5系本案被诉行政行为，不作为证据使用；其他证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实，但不能证明被告不具有查处职责，对其证明目的本院不予采纳。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2014年9月18日，本院针对姜淑惠与魏月鸿等13人继承纠纷一案作出业已生效的9614号民事判决书，判决北上坡5号院落及院内北房三间、西耳房一间由姜淑惠、魏月鸿等14人按份共有，其中姜淑惠享有院落及房屋所有权的百分之十二点五。2018年3月30日，市城管局作出来访人员登记表，载明姜淑惠向市城管局进行信访，反映的主要问题和要求为“海淀区大有庄北上坡5号院魏月鸿、魏长喜在院落内在1992年建了两间小东房，2000年初将小东房改建成三层东楼房，2011年7月份左右又在西侧建了三层楼房，除个人居住房间外，其他房间均向外出租。信访人要求：拆除违法建设，书面答复信访人。”2018年4月2日，该信访件转办至海淀区城管局，海淀区城管局于当日导入行政事项，并告知姜淑惠。2018年4月4日，海淀区城管局进行现场检查并制作现场检查笔录，载明“东侧三层房屋建设于2000年，西侧三层房屋建设于2011年，经初步调查建房人是魏月鸿、魏长喜，情况属实。”同时，海淀区城管局取得02769号土地房产所有证及89号批复。2018年4月12日，海淀区城管局向姜淑惠作出被诉意见书，认为涉案房屋系乡镇集体土地宅基地上的建筑，不属于城管查处职责范围。姜淑惠认为海淀区城管局未履行查处职责，向本院提起行政诉讼。另查，02769号土地房产所有证系1951年由北京市人民政府颁发给姜淑惠父亲姜茂松。2018年7月19日，市规土委海淀分局向姜淑惠作出信访事项答复意见书，根据该答复意见，02769号土地房产所有证已失去效力，该证上注明的土地已全部转为集体土地，但该证仍系国土资源部门进行土地确权登记的参考资料，且该证所载该户成员目前仍然在使用该宅基地的，其土地用途和使用状况未发生变化的，应当作为确认其具有宅基地使用权的重要依据。2018年9月11日，市规土委海淀分局向海淀区城管局作出280号复函，称北上坡5号院内房屋所在地块“未在我局申请过土地确权登记发证，故我局不掌握其准确土地权属信息。”再查，2018年4月25日，海淀镇政府向姜淑惠作出不予受理告知书，称乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，北上坡5号院位于青龙桥街道办辖区，姜淑惠提出的信访事项不属于其职权范围。另，2018年11月19日，北京市海淀区人民政府作出267号复议决定书，查明以下事实：2018年8月16日，海淀镇政府收到姜淑惠等八人邮寄的《违法建筑查处申请书》，要求海淀镇政府对北上坡5号院内的涉案建筑进行核实查处；海淀镇政府认为北上坡5号院不属于其行政区域范围，不具查处职责，故告知姜淑惠等人将寄回其材料，姜淑惠等人认为海淀镇政府未履职，提起行政复议。北京市海淀区人民政府经复议认为：根据海淀镇政府提交的证据，北上坡5号院并非位于海淀镇政府的行政区域范围内，因此，海淀镇政府认为姜淑惠等人要求其查处的违法建设位于其行政区域范围外，其不具有查处的法定职责并无不当。但海淀镇政府未依法履行转交和告知职责，对违法建设的举报处理不当，故决定责令海淀镇政府对姜淑惠等人的违法建设查处申请在法定期限内重新作出处理。庭审中，姜淑惠和海淀区城管局均认可北上坡5号院属于青龙桥街道办管辖，不属于海淀镇政府管辖范围。本院认为，本案的争议焦点在于海淀区城管局是否具有对姜淑惠举报的北上坡5号院内的涉案建筑进行查处的法定职责，即海淀区城管局作出的被诉意见书是否正确。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款、第三款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设，但在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设，已经取得临时乡村建设规划许可证但未按照许可内容进行建设的，由规划行政主管部门负责查处，应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的，由城市管理综合行政执法机关负责查处。由上述规定可知，乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设，城市管理综合行政执法机关一般负责查处未取得建设工程规划许可证等规划文件的城镇建设工程；但在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设，应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的，城市管理综合行政执法机关亦具有查处的职责。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第六条的规定，任何单位和个人都有权举报违法建设行为，负有查处职责的机关应当建立举报制度，对举报及时调查、处理。本案中，根据业已查明的事实，北上坡5号院及院内房屋虽属于乡村宅基地上建筑，但北上坡5号院实际已被划至青龙桥街道办管辖。因此，针对姜淑惠的举报，海淀区城管局应当具有进行调查处理的法定职责。对于海淀区城管局认为涉案房屋系乡镇集体土地宅基地上的建筑，不属于城管查处职责的主张，本院不予支持，其作出的被诉意见书，缺乏事实和法律依据，本院应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项及第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告北京市海淀区城市管理综合行政执法局于二〇一八年四月十二日作出的京海城管行政信（访）〔2018〕0024号《行政处理意见书》；二、责令被告北京市海淀区城市管理综合行政执法局于本判决生效后在法定期限内针对原告姜淑惠的举报依法重新作出处理。案件受理费50元，由被告北京市海淀区城市管理综合行政执法局负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 赵 云人民陪审员 闫 洪人民陪审员 袁淑丽二〇二〇年一月十六日书 记 员 周 洋