浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙09行终88号 上诉人（原审原告）舟山市红星石料有限公司，住所地舟山市定海区金塘镇大丰鱼龙山。 法定代表人沈龙毅，执行董事。 委托代理人（特别授权代理）翁雄健，浙江五奎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江舟山群岛新区金塘管理委员会，住所地舟山市定海区金塘镇和丰路1号。 法定代表人毛铁年，主任。 委托代理人（特别授权代理）邵汉军、陈杰，浙江震舟律师事务所律师。 上诉人舟山市红星石料有限公司（下称红星公司）因与被上诉人浙江舟山群岛新区金塘管理委员会（下称金塘管委会）诉不履行行政补偿法定职责一案，不服舟山市定海区人民法院（2019）浙0902行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月9日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷、调查和询问当事人，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告红星公司系从事建筑用石料（凝灰岩）开采、销售的企业法人，其宕口位于舟山市定海区金塘镇大丰鱼龙山。舟山市定海区人民政府于2008年4月2日作出〔2008〕7号专题会议纪要，决定对包括红星公司在内的四家宕口于2008年底前关闭，后又于2009年2月9日作出〔2009〕3号专题会议纪要，明确根据金塘岛整体开发和金塘北部围垦工程建设需要，对红星公司等两家宕口开采期限延长一年，即原定宕口关闭时间从2008年底调整为2009年底。2009年2月8日，原舟山市国土资源局定海分局（以下定海国土分局）向红星公司颁发《采矿许可证》，并签订《采矿权有偿出让合同》。因鱼龙山宕口被列入金塘北部区域建设用海规划范围，处于金塘北部东片一期合围节点，红星公司《采矿许可证》到期后未能取得后续采矿许可而关闭，至2009年底闭矿时尚余矿石基础储量96.23万吨。2010年7月，经工商管理部门核准，红星公司变更经营范围，转产石材加工、销售。因金塘北部区域围垦宕口淤塞，装运石矿船只无法停靠，相关石材加工、销售业务无法正常开展，转产后的红星公司于2011年9月再次停止经营。自2013年起，红星公司要求金塘管委会就“征用”其鱼龙山宕口事项进行补偿，但经多次磋商未果。2014年10月16日，红星公司向金塘管委会发出《律师函》，要求给予补偿。同年10月22日，金塘管委会作出《回复》，认为鱼龙山宕口并非属于征用项目，闭矿是因为采矿许可证到期，不能按照征用标准予以补偿，双方只有对该宕口系因采矿权到期而停业达成共识后，才能就是否补偿及补偿的具体内容展开有效协商。原告不服该《回复》，起诉至浙江省舟山市中级人民法院。2016年8月23日，该中院作出（2016）浙09行初54号行政判决，认为对因金塘岛整体开发和金塘北部围垦工程建设需要而产生的损失，红星公司有依法取得合理补偿的权利。金塘管委会系案涉补偿义务主体，故判决对因金塘北部开发建设造成红星公司闭矿所带来的相关损失，包括但不限于机械设备迁移费、房屋、水池、设备基础、码头、土建项目、电缆、场地建设费等合计665.32万元，由被告金塘管委会限期补偿。该判决作出后，原、被告均不服，上诉于浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院经审理认为，鱼龙山宕口闭矿虽非红星公司先前所述的征用，但在矿区储量仍可采的情形下，金塘管委会认为系采矿许可证到期关闭是不符合客观事实的，闭矿的真正原因应是金塘北部开发建设所致。对于机械设备迁移费、场地建设费等合计665.32万元损失的补偿，认为并无不当。另外，对于红星公司上诉请求赔偿停产停业损失，即因闭矿尚未开采石料可得利润损失一节，认为红星公司对该项损失虽然在诉前向金塘管委会主张过权利，但在一审起诉时并未实际提出，也未提交相关证据，故对该项损失在该案中不作评判，由红星公司另行主张。终审判决生效后，金塘管委会向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查后认为，金塘管委会的回复系对红星公司提出的补偿申请作出的拒绝决定，依法对红星公司的权利义务产生实际影响，红星公司对此提起诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。金塘管委会主张红星公司仅系舟山市矿山综合整治需要实施闭矿，与案涉事实不符。同时认为红星公司案涉矿产资源产权是合法有效的，其案涉损失也是客观存在的，而金塘管委会主张红星公司案涉《采矿许可证》到期后即不享有相关合法权益，即便存在损失也系许可证到期所致而与案涉鱼龙山宕口围垦工程无关，无须予以补偿，既与客观事实不符，也不符合我国矿产资源产权法律制度规定，更不利于对企业合法产权保护政策实施。对因金塘岛整体开发和金塘北部围垦工程建设需要而产生的损失，红星公司有依法取得合理补偿的权利。在成立金塘管委会后，原由舟山市定海区人民政府在舟山市金塘镇范围内所从事的社会行政管理事务包括金塘北部围垦开发建设工作，均转由金塘管委会概括承担。况且，事实上金塘管委会多次与红星公司商讨鱼龙山宕口补偿事宜，故金塘管委会作为案涉补偿义务主体，符合当地行政管理实践，具有事实和法律依据。对红星公司机械设备迁移费、场地建设费等损失加以具体计算后，确定补偿金额合计665.32万元，符合法律规定。同时最高人民法院认为一、二审法院指引红星公司就停产停业损失依法另寻救济，不违反法律规定。结果驳回金塘管委会的再审申请。此后，原告红星公司委托浙江五奎律师事务所于2017年6月5日向被告金塘管委会发出浙五律函（2017）3号《律师函》，请求被告对因闭矿原告尚未开采石料可得的利润损失（停产停业损失）2527.80万元予以补偿。被告于2019年3月25日作出《关于〈浙五律函（2017）3号律师函〉的回复》（下称《回复2》），告知原告闭矿系因采矿许可证到期所致，尚未开采的石料属于国家所有，原告不存在所谓的可得利润损失。况且，许可证未能延期并非被告所决定，原告向被告主张补偿亦属对象错误。原告不服，于2019年4月29日向该院提起行政诉讼，要求：1.撤销被告的《回复2》；2.判决被告补偿原告停产停业损失1539.68万元及自2017年6月6日起的利息损失。 原审法院认为，原告红星公司在本案中主张的停产停业损失，即因闭矿尚未开采石料可得的利润损失，生效判决已经指引红星公司依法另寻救济。该节指引表明，红星公司对该停产停业损失是具有诉权的，至于是否拥有胜诉权，则取决于红星公司闭矿的原因、损失证据是否充足以及现行法律、法规对该情形下损失所采取的补偿规则等。首先，关于红星公司闭矿的原因问题。浙江省高级人民法院作出的（2016）浙行终1091号行政判决认为，鱼龙山宕口闭矿虽非红星公司先前所述的征用，但在矿区储量仍可采的情形下，金塘管委会认为系采矿许可证到期关闭是不符合客观事实的，闭矿的真正原因应是金塘北部开发建设所致。最高人民法院作出的（2017）最高法行申7907号行政裁定认为，金塘管委会主张红星公司仅系舟山市矿山综合整治需要实施闭矿，与案涉事实不符。故，红星公司闭矿的原因既非采矿许可证到期关闭，亦非矿产资源总体规划调整后综合整治实施所需，而是金塘北部开发建设所致。其次，有关现行法律、法规对案涉鱼龙山宕口关闭所产生的损失补偿是否有明确规定问题。最高人民法院作出的（2017）最高法行申7907号行政裁定在对机械设备迁移费、场地建设费等合计665.32万元补偿金额的合理性审查中，虽然引用了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》，但该司法解释第十五条也仅规定“……对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。”而案涉鱼龙山宕口关闭显然非属该司法解释第十五条规定的“对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的”情形。鱼龙山宕口闭矿对红星公司而言，虽无征收之名，但有征收之实。金塘管委会在北部开发建设中并没有就类似情况制定过相关的补偿方案及标准，现行法律、法规对案涉情形下的企业停产停业如何进行补偿亦没有明确的规定，按照同样情况同样处理，类似情况相同处理之原则，本案可参照有明确补偿范围的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的原则进行补偿，即补偿范围还应包括案涉停产停业损失。对此，最高人民法院在（2017）最高法行申7907号行政裁定也认为，红星公司案涉矿产资源产权是合法有效的，其案涉损失也是客观存在的，金塘管委会主张红星公司案涉《采矿许可证》到期后即不享有相关合法权益，即便存在损失也系许可证到期所致，而与案涉鱼龙山宕口围垦工程无关，无须予以补偿，既与客观事实不符，也不符合我国矿产资源产权法律制度规定，更不利于对企业合法产权保护政策实施。另外，对于被告抗辩的红星公司对定海国土分局所作的无条件关闭之承诺一节，浙江省高级人民法院在（2016）浙行终1091号行政判决中已经作出认定，认为该承诺不能作为不予补偿的理由。该结论在本案中同样得以适用。再次，有关损失证据材料问题，也即对红星公司停产停业损失确认问题。红星公司依据鱼龙山宕口关闭前的保有矿石基础储量数据96.23万吨，和2013年舟山市建筑生产企业直接从宕口销售的平均利润16元/吨的认证结论，主张停产停业损失1539.68万元。该院认为该节主张不尽合理。（2016）浙行终1091号行政判决认为，7—16元/吨不等的认证结论系针对2011年9月底至2013年10月31日期间石料加工经营损失所作的评估，鱼龙山宕口2009年底关闭后转产石料加工发生的经营损失与本案（因关闭所造成的损失）不相关联。故，红星公司主张的石料加工行业16元/吨，且择该三年中的最高利润年份而用之，与本案关闭宕口引发停产停业损失无关联性。又因金塘管委会在北部开发建设中并没有就案涉类似情况制定过相关的补偿方案及标准，而红星公司又不能提供其关闭前三年的效益、纳税凭证等相关证明材料，故该院参照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准不低于被征收房屋价值的百分之五之精神，对红星公司停产停业损失按（2016）浙09行初54号行政判决书确定的补偿金额665.32万元的百分之八计算，酌定53.2256万元。综上，被告金塘管委会对原告红星公司鱼龙山宕口虽无征收之名，但有征收之实，应对该宕口的停产停业损失进行合理补偿。原告主张的利息损失，因行政赔偿或补偿系对当事人的直接损失进行赔偿或补偿，故该节诉求难以支持。被告在收到原告要求履行行政补偿法定职责申请后，拒绝对原告进行补偿，无事实和法律依据，其作出的《回复2》应予撤销。对于被告提出的其非补偿适格主体及本案超过起诉期限等抗辩，与业已生效的行政判决所认定的事实和作出的指引不相符合，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条之规定，判决撤销被告浙江舟山群岛新区金塘管理委员会于2019年3月25日作出的《关于〈浙五律函（2017）3号律师函〉的回复》；责令被告浙江舟山群岛新区金塘管理委员会于本判决生效后三十日内补偿原告舟山市红星石料有限公司停产停业损失计53.2256万元；驳回原告舟山市红星石料有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告浙江舟山群岛新区金塘管理委员会负担。 宣判后，红星公司不服，向本院提起上诉称，原审对红星公司停产停业损失认定错误。一、对停产停业损失，浙江省高级人民法院（2016）浙行终1091号行政判决明确指出是因闭矿红星公司尚未开采石料可得的利润损失。对尚未开采的石料，原审已认定尚余矿石储量96.23万吨，这是计算可得利润损失的事实基础。原审以（2016)浙09行初54号行政判决书中所确定的原补偿金额作为计算停产停业损失的基数，明显与（2016）浙行终1091号行政判决的认定不符。二、红星公司的原经营范围为石料开采、销售。红星公司开采石料后进行加工销售，因此对未开采石料的停产停业损失，以舟价认证（2013）第12号价格认证结论书中确定的2011年至2013年10月31日期间生产企业直接从宕口销售的平均利润16元/吨作为依据具有合理性。（2016）浙行终1091号行政判决中认为的是“受红星公司委托作出的12号认证书，是针对2011年9月底起至2013年10月31日期间石料加工经营损失所作的评估，因2009年会议纪要明确鱼龙山宕口从2009年底关闭，故其后发生的经营损失与本案不相关联，故该份报告也不能作为补偿的依据。”其是从时间节点上认为该价格认证结论不能作为2009年宕口关闭后所发生的经营损失的补偿依据，否定的是红星公司对加工经营损失补偿的主张，但不是该价格认证结论书本身，即对该价格认证结论并未否定。原审在引用该判决书内容时偷换概念，将该判决否定红星公司主张偷换为否定价格认证结论，明显不当。红星公司以该价格认证结论书中所确定的和本次诉讼最接近年份利润作为计算补偿依据，是客观公平的。综上所述，请求本院撤销原审第二、第三项判决，依法改判，支持红星公司的原审第二项诉讼请求。 被上诉人金塘管理委员会答辩称，一、尽管一审判决后其并未上诉，但从事实和法律依据看，被上诉人还是认为其并不具有补偿的法定义务，无需补偿。根据最高人民法院认定的案件定性及相关法律规定看，未开采利润并不属于补偿范围，不应予以补偿。是否需要补偿、如何补偿首先要解决补偿的合法性和合理性问题。最高人民法院对于鱼龙山宕口补偿的依据认为应按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》处理，根据该《规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”。因此，根据最高人民法院的裁定，对实际投入损失已经适当补偿的情况下，不存在对上诉人所诉请的所谓“剩余矿产余量可得利润”的补偿。二、如果要按照一审判决的认定需要补偿的话，对于补偿的标准一审判决相对合理。一审判决之所以作出认定，主要还是基于浙江省高级人民法院的终审判决。浙江省高级人民法院对于本次闭矿事实认为“目前的法律、法规无明确规定，因此可参照有明确补偿范围的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的原则进行补偿。”也即还包括“（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条规定“征收非住宅房屋造成停产停业损失的，应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素给予补偿。补偿的标准不低于被征收房屋价值的百分之五，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。”按照《舟山市人民政府办公室关于公布市区范围内国有土地上房屋征收有关补偿、补助和签约率等规定的通知》规定，停产停业损失及临时安置费标准：按照被征收房屋评估总价的5%一次性补助。如果按照上述标准，一审法院的认定基本合理，且已经充分考虑了上诉人的利益和诉求。三、被上诉人要求按照《舟价认证（2013）12号价格认证结论书》补偿损失是完全没有依据的。1、《舟价认证（2013）12号价格认证结论书》从未经生效判决认可作为判决的依据；且无论从委托的主体、鉴定的对象、委托的程序、鉴定意见的效力等均不符合证据的三性，不能作为定案的依据。2、根据上诉人现有证据，并不能证明存在所谓的预期利润。即使要计算预期利润，应当是扣除所有成本之后的净利润，也包括扣除采取替代方式后的所得，即在可预见原则外，还要求遵循减损规则、损益相抵规则以及过失相抵规则。其实最简单的按照前三（或前一年）的利润情况来看，根据上诉人主张，剩余方量为96.23万吨，而2009年全年的开采量为97.29万吨，两者原本就是相当。通过查询，上诉人2007年至2010年根本无缴税记录，根本不存在所谓利润问题。根据前三年的利润情况，没有利润产生（甚至还可能亏损），也就可推定可能不存在所谓预期利益。根据谁主张谁举证的基本原则，也应由上诉人承担举证不能的后果。综上，鉴于本案以往的判决相互之间存在差异且案件累诉的客观实际，被上诉人并未提出上诉。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，根据红星公司自认，红星公司在开采鱼龙山宕口期间，每月加工石料产品的数量在8-10万吨。红星公司认可的舟价认证（2013）12号《价格认证结论书》确认2011年生产企业直接从宕口销售的平均利润7元/吨。 本案根据各方当事人的诉辩意见，主要争议在于：一、被上诉人金塘管委会是否具有补偿上诉人红星公司因闭矿导致停产停业损失的法定职责；二、如果被上诉人金塘管委会具有行政补偿法定职责，补偿标准及金额的确定问题。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。案涉鱼龙山宕口关闭不管是基于舟山市矿产资源总体规划调整后综合整治实施所需，还是金塘北部开发建设所致，均系行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，行政机关有权依法撤回行政许可，同时应对红星公司造成的财产损失予以补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于有限自然资源开发利用等《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。案涉鱼龙山宕口关闭后，红星公司已通过诉讼获得了相应实际投入损失的补偿。红星公司本案中所主张停产停业损失，实质为实际投入损失之外的预期可得利益，按照行政补偿原则和相关司法解释规定，一般情况下该主张无法得到支持。但本院也注意到，红星公司在无法延续许可情况下，基于已有的机器设备等，也依法申领营业许可从事相关石材加工、销售等生产经营活动，而非完全停止案涉生产经营。事实上，金塘管委会也曾多次与红星公司商讨案涉鱼龙山宕口围垦补偿事宜，金塘管委会在给舟山市有关领导书面回复意见中，也表明将对红星公司鱼龙山宕口除场地建设项目外的其他资产予以补偿。因此基于本案实际情况，综合考虑我国矿产资源产权法律制度规定及对企业合法产权保护政策实施，一审判决金塘管委会对红星公司停产停业损失酌情予以补偿并不违反法律规定。 关于停产停业损失补偿标准，现行法律、法规对案涉情形下的企业停产停业如何进行补偿没有明确的规定，按照同样情况同样处理，类似情况相同处理之原则，一审参照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准不低于被征收房屋价值的百分之五之精神，对红星公司停产停业损失按（2016）浙09行初54号行政判决书确定的补偿金额665.32万元的百分之八计算，酌定53.2256万元，并无不当。即使按照红星公司上诉所称，以尚余矿石储量96.23万吨作为计算停产停业损失的基数，根据红星公司自认的每月8-10万吨的石料加工量，在闭矿后的2010年当年度，红星公司即可全部开采加工完毕，参照2011年7元/吨的认证结论，可得利润损失为673.61万元，该计算基数与一审确定的补偿计算基数665.32万元基本一致。 综上，上诉人红星公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舟山市红星石料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周红兵 审 判 员 周 杰 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年一月十三日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧