浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0602行初205号原告沈勇江，男，1977年2月12日出生，汉族，住绍兴市越城区。被告绍兴市越城区综合行政执法局，住所地绍兴市越城区胜利西路219号。法定代表人王伟民，局长。出庭应诉负责人平阳，副局长。委托代理人（特别授权代理）徐明刚、陈子平，浙江越光律师事务所律师。被告绍兴市越城区斗门街道办事处，住所地绍兴市越城区斗门街道于越中路7号。法定代表人蒋潮，主任。出庭应诉负责人金岗，副主任。委托代理人（特别授权代理）朱妙，浙江中行律师事务所律师。原告沈勇江诉被告绍兴市越城区综合行政执法局行政强制及行政赔偿一案，原告于2019年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于8月1日立案受理后，依法向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。后原告申请追加绍兴市越城区斗门街道办事处为被告，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日、11月22日公开开庭进行了审理。原告沈勇江、被告绍兴市越城区综合行政执法局（以下简称被告一）的行政负责人平阳及委托代理人徐明刚、被告绍兴市越城区斗门街道办事处（以下简称被告二）的行政负责人金岗及委托代理人朱妙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉争的行政行为：两被告于2019年5月21日强制扣押了原告在绍兴市××公寓××号车库内的部分财物。原告沈勇江诉称，原告经营场所为绍兴市××公寓××号车库，与原告营业执照地址一致，营业执照合法有效。原告认为，被告于2019年5月21日所作出的没收(或扣押)原告财物的行政行为违反法律程序且没有相应的事实与法律依据。具体如下：一、被告所作具体行政行为程序违法。被告在作出没收(或扣押)行为前未下达强制执行通知书或行政处罚决定书，作出具体行政行为后未提供扣押财产清单等执法文书，亦未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。被告的上述情形违反《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，程序严重违法。二、被告所作具体行政行为适用法律错误。被告仅口头告知原告，根据《绍兴市住宅小区车库车棚管理的指导意见》，小区内车库不允许开小店，并直接作出没收(或扣押)原告财物的行政行为。但是事实上，原告于2012年，根据相关部门鼓励失土农民解决生计问题的政策，已经依法办理绍兴市市场监督管理局、浙江省绍兴市烟草专卖局核发的有效执照。故原告系依法开展经营活动。根据法不溯及既往的原则，原告认为自身的经营行为合法，被告不得依据新作出的规范性文件“一刀切式”地对原告作出相应的行政行为。三、因被告于2019年5月21日的行政行为，原告被违法没收(或扣押)了空调(2台)、冰箱(2只)、货架(若干)、柜台和收银台等物品，店内一片狼藉，无法继续正常经营。原告是一名失土农民，生活压力本来就大，没有其他经济来源，需要养家糊口，被告的违法行政行为对原告来说无疑是雪上加霜，同时造成了原告相当的精神损害。依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，原告的损失应由被告赔偿，且原告有权要求被告予以赔礼道歉。为保障原告合法权益，促进政府依法行政，特向人民法院请求：1、依法确认被告于2019年5月21日针对原告所作出的没收(或扣押)财物该行政行为违法，并依法撤销被告的上述行政行为；2、请求判令被告返还没收(或扣押)的原告财物，如被告无法返还，则判令被告向原告赔偿上述财物的损失计12100元；3、请求判令被告赔偿原告因其违法行政行为造成原告无法正常经营的损失计8280元(按每天120元，自2019年5月21日暂计至2019年7月28日，共69天，要求实际计算至被告返还没收(或扣押)财物之日止)；4、判令被告向原告公开赔礼道歉；5、判令被告承担本案的诉讼费用。原告为证明其主张的事实，向本院提交了以下证据：1、信访投诉及答复（浙江省统一政务咨询投诉举报平台-办理流程截图）、视频材料、照片，证明两被告于2019年5月21日作出没收（扣押）原告财物的具体行政行为，导致原告的合法营业场所遭受严重的破坏，由于被告粗暴执法，原告的精神受到一定损害；2、营业执照、烟草专卖零售许可证，证明原告于2012年根据相关部门鼓励失土农民解决生计问题的政策，依法办理了营业执照；根据营业执照载明的“经营场所”，“绍兴市××公寓××号车库”即为原告的合法经营场所。被告一答辩称，一、本案诉争行为不是被告一作出，被告一主体不适格。被告一从未对原告作出任何形式的没收(或扣押)行为，原告也无证据证明系被告一所为，原告将被告一列为本案被告缺乏事实和法律依据。二、原告要求被告一赔偿相应损失没有任何事实与法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告诉称的无法正常经营的损失不属于法律规定取得国家赔偿的情形，原告要求被告一赔偿相应损失没有法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中应对自己的主张承担举证责任。本案中，原告未提供相应的证据证明其损失，故原告要求被告一行政赔偿相应损失没有任何事实与法律依据。综上，本案诉争行为非被告一作出，原告要求行政赔偿缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。被告一向本院提交了以下证据：被告二出具的情况说明，证明讼争行为系被告二牵头组织实施。被告二辩称：原告的起诉无事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、为进一步深化住宅小区综合环境整治，全力治理车库车棚出租、居住、开店、办厂、仓储等乱相，全面消除燃气、水电管道乱接等安全隐患，确保小区环境整洁、安全、有序，根据绍兴市越城区委办公室越委办【2017】199号文件，被告二有权联合区综合行政执法大队斗门中队、斗门派出所、斗门市场监督管理所、公安、消防等部门对辖区内车棚、车库存在的安全隐患问题进行集中整治。二、根据绍兴市越城区委办公室越委办【2017】199号文件，车棚车库开店、经营、车棚车库居住的行为属于本次整治的对象。同时，根据《绍兴市住宅小区车库车棚管理的指导意见》第二条，车库车棚一律不得用于生产经营。《浙江省消防条例》第二十四条规定，任何单位和个人不得擅自改变经公安机关消防机构验收合格或者备案的建筑物、场所的使用性质。原告改变了车库的使用性质，在车库内经营开店，已违反了前述相关文件和条例的规定。三、被告二并未没收(或扣押)原告财物，因原告违反规定在车库内经营，为确保安全，被告联合其他执法部门将经营物品暂时搬离车库，并当场通知原告即时来街道处理，但原告至今尚未来接受处理。四、因原告改变车库使用性质，在车库内经营开店，已违反越委办【2017】199号文件、《绍兴市住宅小区车库车棚管理的指导意见》、《浙江省消防条例》相关规定。原告主张的无法正常经营的损失不属于《国家赔偿法》规定的可获得国家赔偿的情形。综上，被告认为原告的起诉无事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告二向本院提交了以下证据、依据：1、清单，证明被告二暂时搬离的原告车库内物品情况；2、照片，证明虽然被告二联合其他执法部门将原告车库内的经营物品进行了清理，但是原告至今仍在开店经营；3、越委办（2017）199号《越城区住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作方案》、《绍兴市住宅小区车库车棚管理的指导意见》、《浙江省消防条例》，证明根据上述文件及法规，车库车棚一律不得进行生产经营，但原告在车库内经营开店，其行为违反了上述规定，属于本次整治对象,被告有权联合多部门对辖区内存在的车库车棚问题进行集中整治等事实。经庭审质证，双方当事人发表质证意见如下：对原告的证据，被告一对证据1中的信访答复真实性无异议，认为可以证明被诉行政行为应由被告二负责；对证据1中的视频真实性有异议，视频中确实有被告一的工作人员，但还有其他多个部门人员共同在场，被告一只是参与部门之一，不是牵头单位；证据1中的照片不能达到原告证明被没收财物的目的；对证据2真实性请法庭核实，即使真实，也只是工商的经营备案，能否营业需要根据当地当时的政策法规确定，目前绍兴市对车库车棚进行综合整治，不允许在车库内营业。被告二对原告证据1中信访处理答复真实性无异议；对证据1中视频的真实性有异议，视频时间和多部门联合执法的时间不对应；从视频中看不出搬离了原告陈述的其他物品；两段视频没有连续性，不能认定为是多部门执法现场的真实情况；对照片的真实性有异议，不能证明被告联合其他多部门执法后的现场状况；对原告证据2的真实性无异议，但根据2017年越委办199号文件，即使领取了营业执照，在车库车棚内经营也是本次整治的对象。对被告一提交的情况说明，原告认为对车棚车库的联合整治行动是两被告共同实施的；被告二认为对车棚车库的联合整治行动是其牵头的联合执法，并非被告二单独执法。对被告二证据1、2，原告认为被告是抢夺，且清单上面的东西不全，还有货架、凳子、写字台等很多东西都不见了；对被告二提交的证据3本身没有意见，但对被告的执法方式有意见，原告所在小区有多家车库车棚不按照规定使用，被告却只整治原告一家。被告一对上述证据无异议。本院对上述证据综合认证如下：一、原告提交的证据1，可以证明因原告在车库内开店，其部分物品被暂扣，原告多次信访投诉，被告二对其信访进行回复的事实；原告证据2，可以证明原告拥有营业执照及烟草专卖零售许可证的事实。二、被告一提交的证据，可以证明对车棚车库的联合整治行动系被告二牵头组织，被告一共同参与的事实。三、被告二提交的证据1、2、3，可以证明被告二根据相关文件规定，牵头组织被告一等部门实施车棚车库的联合整治行动，对原告车库内的物品实施暂扣措施等事实。经审理查明，原告于2012年4月24日领取了个体工商户营业执照，在绍兴市××公寓××号车库内开店。2017年12月7日，中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室发布越委办（2017）199号《越城区住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作方案》，要求按照“条块结合、属地为主”原则，进一步深化住宅小区综合环境整治，合力治理车库车棚出租、居住、开店、办厂、仓储等乱相，全面消除安全隐患。各镇街成立由党（工）委副书记牵头，城管、安监分管负责人及社区、相关职能部门负责人参加的工作专班，负责推进住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作。2018年，被告二通知原告不能在车库内经营。2019年5月21日，被告二牵头，组织被告一与水力、电力、燃气、消防等部门对东昌公寓小区内车库车棚安全隐患问题开展专项整治。其中，对原告的10幢1号车库内的冰柜2只、货架3个、空调外机2只强制搬离至被告二管理的仓库。原告多次信访反映未果，遂向本院起诉。本院认为，本案争议焦点如下：一、被告主体问题。根据越城区人民政府办公室发布越委办（2017）199号《越城区住宅小区车棚车库安全隐患问题专项整治工作方案》、被告二作出的信访答复与情况说明及两被告的庭审陈述，可以确定被告二系整治行动的牵头单位，被告一系参与单位，故两被告均应对涉诉行政行为承担责任。二、涉诉行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。本案中，两被告将原告车库内财产强制搬离至被告二控制的仓库，应属于行政强制措施中的扣押。但两被告在实施强制措施时未按照上述规定的程序进行，未制作现场笔录，也未制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，故该强制措施违反法定程序，应予撤销。三、被告是否应返还原告财产或赔偿损失等问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为。第十五条第一款规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，因两被告实施的强制措施违法，其扣押的原告财产应返还给原告。但原告在起诉后至法庭辩论终结前，始终未向本院提交其财产损失清单，也不能明确陈述其财产损失的具体情况，除视频外也未提供其他证据证明其财产损失。本院只能结合原告提供的视频和被告二提供的清单确定暂扣财产为冰柜2只、货架3个、空调外机2只。因原告被扣财产在被告二控制之下，应由被告二负责返还。综上，对原告要求撤销涉诉行政行为及返还财产的诉讼请求，本院予以支持；原告要求赔偿无法正常经营的损失并要求被告向原告赔礼道歉等于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十六条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告绍兴市越城区综合行政执法局、绍兴市越城区斗门街道办事处扣押原告坐落于绍兴市袍江东昌公寓10幢1号车库内财产的行政行为。二、被告绍兴市越城区斗门街道办事处应在本判决生效后十五日将其扣押的冰柜2只、货架3个、空调外机2只返还给原告沈勇江。三、驳回原告沈勇江的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区综合行政执法局、绍兴市越城区斗门街道办事处各负担25元，在本判决生效后七日内向本院缴纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  陈新辉人民陪审员  施立龙人民陪审员  王 蜓二〇二〇年一月十四日书 记 员  周晓庆?附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。