浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1308号上诉人（一审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。法定代表人项敏，市长。委托代理人陈利法，慈溪市自然资源和规划局工作人员。委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。被上诉人（一审原告）慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组），住所地慈溪市新浦镇新闸村破山路。诉讼代表人陈建华，男，1959年12月25日出生，汉族，住慈溪市。诉讼代表人程冠军，男，1966年3月3日出生，汉族，住慈溪市。委托代理人章必湧，浙江正甬律师事务所律师。一审第三人慈溪市新浦镇人民政府，住所地慈溪市新浦镇新胜路88号。法定代表人丁方云，镇长。委托代理人罗建能，慈溪市新浦镇人民政府副镇长。慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组）诉慈溪市人民政府、第三人慈溪市新浦镇人民政府土地行政确认一案，宁波市中级人民法院于2019年6月28日作出（2019）浙02行初1号行政判决。慈溪市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：新浦镇新闸村民委员会280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组的名义向被告慈溪市人民政府提起土地权属调查申请，被告于2018年11月6日收到后，由原慈溪市国土资源局（现已撤销，职责由慈溪市自然资源和规划局继续行使）进行审查。经初步审查，该局要求申请人补正村民小组提起土地权属争议调处申请的议事记录，申请人于2018年11月16日向该局提交补正材料。经该局报送意见，被告慈溪市人民政府针对原告以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组名义提起的土地权属争议调查处理申请，于2018年11月29日作出慈政处[2018]17号《慈溪市人民政府土地权属争议不予处理决定书》（以下简称《决定》），认为经该机关向慈溪市新浦镇新闸村股份经济合作社核实，原新闸村和破山路村合并后，村财务由合并后的新闸村统一管理，该村农民集体土地所有权主体为××闸村股份经济合作社。鉴于村民小组未进行独立核算，是村内部管理组织，不能作为集体土地所有权主体，故新浦镇新闸村民委员会二个村民小组申请土地权属争议调查处理，不符合申请人的资格要求。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第一项、第十三条第三款的规定，决定对申请人提出的申请不予受理。上述决定于当日邮寄送给原告代表人陈建华、程冠华。原告不服，诉至法院。一审法院认为：据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第六十条第二项规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：‘（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。’”故法律规定了村民小组可以成为农村集体土地所有权的主体。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）中“四”规定：属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。根据上述规定，并村并不当然改变土地所有权的归属，而村民小组的管理机构不全，是否独立核算，也不影响村民小组成为土地所有权主体。根据双方举证，涉案土地原由破山路村管理使用，但未进行土地登记。根据新镇委[2000]18号《关于浦沿、新闸、腰塘、六甲等村合并的具体实施意见》确认，合并后的村党组织、村委会和经济合作社以及团支部、妇代会，原则上实行一套班子、一块牌子、一个印子；合并后的新村、村经济合作社全体社员在享受村规定的各项政策待遇上一视同仁；原村经济合作社制定的有关承包政策、房屋出租、土地开发等政策、原则上要保持稳定，如需调整须经新村社员大会讨论通过；合并后的财务、财产物资、做到统一建账、统一登记管理。根据上述规定，并村之后并没有对原土地的承包关系予以变动。在2000年3月30日召开的代表会议上，新浦镇沈均达副镇长在被问到包括涉案土地在内的195亩土地确认所有权的问题时称，若所有权属村，则属新村所有；若所有权归生产队所有，则不作平调。故本案各方的举证尚不能证实并村时新旧村的土地所有权有无变更及有无履行变更的法定程序，该涉案土地原属于原破山路村抑或属于村民小组，亦不明确。根据新镇委[2000]18号《关于浦沿、新闸、腰塘、六甲等村合并的具体实施意见》，2000年时原破山路村有村民542人、村民小组4个。根据被告提供的新浦镇新闸村股份经济合作社2017年11月8日提供的情况说明，截止至2016年12月，原破山路村片4个村民小组共有村民546名。2018年9月30日的情况说明，原破山路村4个生产队。2018年11月20日的情况说明中，确认合并后的新闸村第五、六村民小组以原破山路村民为主。因被告不否认280位村民的村民身份，也认定二村民小组是村内部管理组织，故在超过半数村民的情况下，可以二村民小组的名义申请确权及提起诉讼。被告收到280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组名义提出的申请后，作为涉案不予受理决定，虽然决定中表述的申请人是村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组280名村民，不影响该280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组）的名义起诉。至于该二村民小组是否享有争议土地权利，属于实体审理范围，不影响原告诉讼主体资格。综上，被告慈溪市人民政府于2018年11月29日作出慈政处[2018]17号《慈溪市人民政府土地权属争议不予处理决定书》认定事实不清、证据不足，应予撤销。原告的相关诉讼要求理由充分，予以支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销被告慈溪市人民政府慈政处[2018]17号《慈溪市人民政府土地权属争议不予处理决定书》。慈溪市人民政府上诉称，村民小组不符合就涉案争议土地申请土地权属争议调查处理的申请人资格，理由如下：一、被上诉人在行政程序及相关诉讼中始终主张争议土地属并村前的破山路村所有，也曾以并村后的新闸村社员、新闸股份经济合作社的名义要求确权至新闸村。自2015年12月开始，以陈建华、程冠军为代表的新闸村(原破山路村)先后以94名村民、279名社员、新闸股份经济合作社的名义就争议土地申请土地权属争议调查处理。根据申请人提交的申请书及所附材料，申请人始终认为争议土地为并村前的破山路村所有，也曾由破山路村管理收益，故应确权至并村后的新闸村。二、目前新闸村不存在村民小组即队级的集体经济组织。根据《中华人民共和国物权法》第六十条第二项的规定，如一个村内存在两个以上的农村集体经济组织的，可由各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。村民小组能否作为集体土地的所有权主体，应判断其是否具备一级集体经济组织的要素，即独立的人、财、物。根据原破山路村和原新闸村于2000年4月合并为现新闸村时的并村方案及政策，结合向新闸股份经济合作社的核实，两村合并后的财务、财产物资由现新闸村统一建账，统一登记管理；并村前土地以各自村经济合作社名义已向社员进行发包，并村后集体土地的所有权主体为新闸股份经济合作社。据此可知，两村合并后，由于财务、资产的合并，在现新闸村内部并不存续独立的、代表原破山路村和原新闸村的集体经济组织，村民小组也非一级集体经济组织，不论村民小组的成员构成如何，不能作为集体土地所有权主体。三、根据现有农村集体土地确权登记发证情况，新闸村农民集体是该村集体土地的唯一所有权主体。根据《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号)和国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发[2011〕60号)的文件精神，慈溪市启动本市行政区域范围内的集体土地所有权登记调查及确权登记发证工作。根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)规定，凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书；对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书；在土地登记簿的“权利人”和土地证书的“土地所有权人”一栏，集体土地所有权主体按“xx组(村、乡)农民集体”填写。根据上述规定，如属村民小组所有，即便由村民委员会代为申请，也会登记为村民小组农民集体所有。目前，涉新闸村(含原破山路村)的集体土地均登记在新闸村农民集体名下。另根据对慈溪市不动产登记信息管理系统的检索，不存在权利人为村民小组、生产队、生产小队的登记信息。另外，根据土地权属争议的现实存在以及曾由村管理收益的事实，争议土地不可能属于明确的村民小组土地权属界线范围之内，不可能存在属于村民小组所有的情形。四、如争议土地属原破山路村所有，“并村”不会改变争议土地属村级集体所有的性质。原新浦镇破山路村经济合作社在《第二轮土地承包实施办法》中明确，农村土地均为村合作社集体所有，并由村统一发包。如争议土地属原破山路村所有，“并村”不会改变争议土地属村级集体所有的性质，不可能使原属村级集体所有的土地因“并村”转变成队级(村民小组)所有。并且，如原村所有的土地在“并村”后界定为以该原村村民为主体形成的村民小组所有，作为共性问题将否定原并村带来的精简机构、资源整合、发展村级经济的政策初衷，极大地不利于后续村级管理工作的开展。综上，请求二审法院：一、撤销宁波市中级人民法院(2019)浙02行初1号行政判决，驳回被上诉人慈溪市新浦镇新闸村村民委员会二个村民小组(第五、第六村民小组)的诉讼请求；二、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组）答辩称：一、答辩人在相关行政诉讼中，为了维护自己的合法权益，就争议土地一直要求确权至答辩人(一审原告)所有。二、上诉人称：目前新闸村不存在村民小组即队级的集体经济组织。1.答辩人认为，我国的农民集体土地所有权，在农村管理体制改革之前，实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有，队为基础”的形式，生产队范围内的土地，归生产队所有。农村管理体制改革后，人民公社、生产大队、生产队分别由乡(镇)政府、村民委员会、村民小组替代。其中生产队直接改为村民小组，且土地家庭联产承包中没有打破原生产队土地所有权界限的，村民小组农民集体与原生产队之间保持了完整的承继关系，应依法拥有其对应的原生产队的集体土地所有权。1992年《国家土地管理局在答复山东省土地管理局关于实施中的几个问题》指出……原生产队所有的土地可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有。由此，原生产队(即新闸村第五、第六村民小组)应依法拥有其范围内对应的原生产队的集体土地所有权的合法权源。2.根据《村民委员会组织法》第三条第三款，村民委员会可以根据村民居住状况，集体土地所有权关系等分设若干村民小组。该法第28条规定村民小组拥有土地财产。所以上诉人的理由不能成立，也是违背法律规定的。三、上诉人称：根据现有农村集体土地确权登记发证情况，新闸村农民集体是该村集体土地的唯一所有权主体。答辩人认为，原破山路村(新闸村第五、第六村民小组)从农业合作化、人民公社、“四固定”至实行土地家庭联产承包责任制之前仍然沿袭原生产队的土地界限，也一直未打破原生产队权属界线，根据国土资发(2001)359号一文中“二”规定，严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体。具体确权要求如下：(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。国土资发(2011)178号“四、五”规定，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》解读中，国土资源部地籍司负责人解释，根据《物权法》《土地管理法》和中发[2010]1号文件要求，对农村集体土地确权登记发证，应当“是谁的就发给谁”，属于村一级农民集体所有的土地，应当确权发证给村一级农民集体；属于村民小组集体所有的土地，应当确权登记发证给村民小组一级农民集体；属于乡(镇)农民集体所有的土地，应当确权登记发证给乡(镇)一级的农民集体。国发(1995)7号一文中第二条明确规定，“在土地承包进行调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。”1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第(二)项也规定“不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内承包。”由此，该几个文件都对于原生产队对应的村民小组集体土地所有权问题进行了肯定。根据上述规定，新闸村名下登记集体土地的登记行为违背了《浙江省土地登记实施细则》第十条及国家法律和政策规定，也剥夺了真正权利人的权利以及村民小组作为独立集体经济组织的行为能力，应认定为无效。四、上诉人称：原新浦镇破山路村经济合作社在《第二轮土地承包实施办法》中明确，农村土地均为村合作社集体所有，并由村统一发包。答辩人认为，国土资发(2011)178号“四”规定中明确：涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体。《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国土资源部“国土资发(2001)359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》一文中指出，(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。根据上述法律的规定，上诉人的理由不能成立，这种做法明显于法相悖，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。一审第三人慈溪市新浦镇人民政府未提交书面意见，在本院调查时称同意上诉人的上诉意见。一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。在二审期间，上诉人向本院提交三组证据材料：一是新浦镇人民政府对38个村经济合作社实施第二轮土地承包办法的批复以及新闸村经济合作社第二轮土地承包实施办法等村级决议，证明根据并村前两村的土地承包实施办法，均确认村经济合作社统一行使集体土地的管理权，农村土地由村经济合作社所有，由村实施管理和发包。二是集体土地所有权登记档案一册，证明合并后的新闸村名下登记的集体土地包括原破山路村和原新闸村的集体土地。三是慈溪不动产登记服务中心的一个说明，证明不存在权利人为村民小组、生产队、生产小队的登记信息。对于二审期间上诉人提交的三份证据材料，本院认为，其不属新证据的范畴，对上诉人据此提出的相关意见，不予采纳。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的核心问题是，被诉《决定》认定新浦镇新闸村民委员会二个村民小组申请土地权属争议调查处理不符合申请人的资格要求，是否具有事实和法律依据，具体包括以下几个方面的问题：第一，村民小组的集体土地所有权主体地位问题。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第十条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第六十条第二项规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。据此，法律规定了村民小组可以成为农村集体土地所有权的主体。第二，“合村并组”后土地所有权主体的认定问题。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）规定：属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。根据上述规定，并村并不当然改变原土地所有权的归属。而村民小组的管理机构不全，是否独立核算，也不影响村民小组成为土地所有权主体。根据一审审理查明的情况，案涉土地原由破山路村管理使用，但未进行土地登记。根据新镇委[2000]18号《关于浦沿、新闸、腰塘、六甲等村合并的具体实施意见》确认，合并后的村党组织、村委会和经济合作社以及团支部、妇代会，原则上实行一套班子、一块牌子、一个印子；合并后的新村、村经济合作社全体社员在享受村规定的各项政策待遇上一视同仁；原村经济合作社制定的有关承包政策、房屋出租、土地开发等政策，原则上要保持稳定，如需调整须经新村社员大会讨论通过；合并后的财务、财产物资、做到统一建账、统一登记管理。根据上述规定，并村原则上未对原土地的承包关系予以变动。且从2000年3月30日召开的代表会议情况看，当时即有村民代表对包括案涉土地在内的195亩土地的所有权问题提出异议。在此情况下，从保护村民合法权益的角度，在程序权利上不应排除代表原破山路村的新浦镇新闸村民委员会二个村民小组与案涉土地所有权归属认定行为之间的利害关系。第三，关于新浦镇新闸村民委员会二个村民小组的代表资格问题。根据新镇委[2000]18号《关于浦沿、新闸、腰塘、六甲等村合并的具体实施意见》，2000年时原破山路村有村民542人、村民小组4个。根据上诉人提供的新浦镇新闸村股份经济合作社2017年11月8日提供的情况说明，截至2016年12月，原破山路村片4个村民小组共有村民546名；2018年11月20日的情况说明中，确认合并后的新闸村第五、六村民小组以原破山路村民为主。本案中，上诉人不否认280位村民的身份，故在超过原破山路村半数村民的情况下，其可以二村民小组的名义申请确权及提起诉讼。综上，上诉人在收到280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组名义提出的申请后，以“村民小组未进行独立核算，是村内部管理组织，不能作为集体土地所有权主体”为由，认定其不符合申请人的资格要求，缺乏事实和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人慈溪市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年一月二十日书记员  吕圣姻