重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝05行终174号上诉人（一审原告）沈世祥,男,1945年12月3日出生，汉族。住址：重庆市綦江区（原万盛区）。上诉人（一审原告）沈朝敏,女,1975年1月18日出生，汉族。住址：重庆市綦江区（原万盛区）。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区金桥镇人民政府。住所地：重庆市綦江区金桥镇金灵庙1号。法定代表人肖玉梅，镇长。委托代理人王国华，该镇国土房管所所长。委托代理人张绍礼，重庆市万盛经开区万东法律服务所法律工作者。被上诉人（一审第三人）沈世兄，男，1943年1月9日出生，汉族。住址：重庆市綦江区（原万盛区）。被上诉人（一审第三人）熊安全，男，1938年1月8日出生，汉族。住址：重庆市綦江区（原万盛区）。上诉人沈世祥、沈朝敏因诉重庆市綦江区金桥镇人民政府（简称金桥镇政府）土地行政协议一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的(2018)渝0110行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月3日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案于2019年6月14日中止审理，现已审理终结。一审法院查明，2013年11月13日，熊安全与金桥镇政府签订复垦协议，将其位于金桥镇新木村柏树碥社的363.17平方米（土地证用地面积266.83平方米）农村建设用地交付被告实施复垦，复垦竣工面积533平方米。在实施复垦的过程中，沈世祥、沈世兄认为复垦面积中包含自己的房屋及宅基地。2014年9月10日沈世祥、沈朝敏要求与金桥镇政府签订《农村建设用地复垦协议书》，沈世祥、沈朝敏自愿将位于金桥镇新木村柏树碥社的155.33平方米农村建设用地[乡村房屋所有权证：桐（青）字第2951号]交付金桥镇政府用于实施复垦，其中农村宅基地面积为99.33平方米，附属设施面积为56平方米。因对已复垦地块存在权属争议，多次调解未果，2018年8月7日金桥镇政府对该协议书补签并加盖公章。沈世祥、沈朝敏现提起行政诉讼，请求确认该协议书有效，并分割复垦款。一审法院另查明，沈世祥有继承房一套[乡村房屋所有权证：桐（青）字第2951号]，房屋建筑面积共计203平方米（土地证用地面积119.6平方米），其中三层楼房建筑面积172平方米，系沈世祥、熊安全、沈世兄三人共有。熊安全认为因沈世祥、沈世兄搬离多年，该房屋权属应归自己。沈世祥除继承房外，另有一房在复垦地块旁。沈世祥、熊安全、沈世兄三人对复垦竣工验收面积无异议，但对继承房复垦的地块面积有异议,对复垦地块的权属有异议。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，沈世祥、沈朝敏于2014年9月10日要求与金桥镇政府签订《农村建设用地复垦协议书》，虽然金桥镇政府于2018年8月7日对该协议书补签并加盖公章，但是协议中用于实施复垦的建设用地，包含沈世祥、熊安全、沈世兄三人共有部分。沈世祥、沈朝敏未经其他权利人追认，擅自处分他人财产，不符合法律规定。另外，根据《重庆市国土房管局关于印发的通知》第七条第（六）项之规定“土地权利人申请复垦应具备以下条件：……（六）申请复垦农村建设用地界止准确，权属清晰无争议；……”、第十七条“前期测绘成果经公示无异议的，区县农村土地整治机构、乡镇政府与土地权利人签订复垦三方协议。……”，本案中复垦地块明显存在权属争议的情况下，金桥镇政府与沈世祥、沈朝敏签订复垦协议，且签订协议仅镇政府与沈世祥、沈朝敏双方，违背了《重庆市国土房管局关于印发的通知》关于复垦管理的有关规定。同时，金桥镇政府与沈世祥、沈朝敏签订的协议约定面积与沈世祥、沈朝敏提供的乡村房屋所有权证记载的面积不符，且不能说明合理理由，属于事实不清。现沈世祥、沈朝敏要求确认该协议有效，并按竣工验收的面积分割复垦款的主张，依据不足，理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈世祥、沈朝敏的诉讼请求。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。一审法院对各方当事人所举证据的认定如下：沈世祥、沈朝敏举示的证据1、2、3、4真实、合法且与本案具有关联性，一审法院予以采纳，但证据1不能达到沈世祥、沈朝敏的证明目的；金桥镇政府举示的证据1、2、3、4真实、合法且与本案具有关联性，一审法院予以采纳，但不能达到金桥镇政府的证明目的。经审查：沈世祥、沈朝敏举示的证据1是金桥镇政府与沈世祥、沈朝敏、沈世兄签订的土地复垦协议，有加盖金桥镇政府公章。金桥镇政府的证据1是金桥镇政府与沈世祥、沈朝敏签订的土地复垦协议，但未加盖公章，应不予采信。经二审通知各方到场询问，重新审核一审证据、一审庭审笔录以及沈世祥、熊安全乡村房屋产权证、建设用地使用权证，本院认定以下事实：2013年11月13日，熊安全与金桥镇政府签订复垦协议，将其位于金桥镇新木村柏树碥社的363.17平方米农村建设用地使用权交付金桥镇政府实施复垦。2014年9月10日，沈世祥、沈朝敏，沈世兄分别与金桥镇政府签订复垦协议（金桥镇政府2018年8月7日加盖公章并认定与原件无误）。沈世祥、沈朝敏将其位于金桥镇新木村柏树碥社的155.33平方米农村建设用地使用权交付金桥镇政府实施复垦。沈世兄将其位于金桥镇新木村柏树碥社的93平方米农村建设用地使用权交付被告实施复垦。以上三户签订协议的复垦农村建设用地使用权总面积611平方米。该复垦项目以熊安全个人名义申请启动，复垦项目测绘以及规划面积亦为611平方米。该复垦项目的竣工验收面积为533平方米。在复垦项目面积内有二楼一底的房屋一栋，系熊安全、沈世祥、沈世兄三人共有，该房占地面积为51平方米。因三户对已复垦地块实际复垦面积多少存在争议，多次调解未果沈世祥、沈朝敏现提起行政诉讼，请求确认达成的复垦协议书有效，并按照竣工面积分割复垦款。本院认为：请求判决确认行政协议的效力在行政协议案件中属于明确具体的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形属于无效行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》对重大明显违法规定为：行政行为实施主体不具有行政主体资格；减损权利或者义务的行政行为没有法律规范依据；行政行为客观上不能实施等。行政协议无效当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。本案中，一审法院在金桥镇政府与上诉人签订土地复垦协议行为中没有上述重大明显违法情形，未对因复垦拆除的房屋以及复垦的土地进行处理而径行判决驳回上诉人确认达成的复垦协议书有效的诉讼请求系适用法律错误。因此，在金桥镇政府签订土地复垦协议时没有重大明显违法的情形下，土地复垦协议应属有效协议。因三户签订协议的复垦农村建设用地使用权总面积611平方米，而该复垦项目的竣工验收面积为533平方米，故三户就复垦款项的分割产生了争议。但三户与金桥镇政府签订的土地复垦协议中均约定按市级验收确认面积和地票价款分配标准核算后拨付到农户账号。基于此，上诉人等三户产生的争议并非协议效力的争议而是对三户实际复垦面积多少存在争议，金桥镇政府应当按照验收面积据实履行协议，依据三户实际复垦面积分割款项，据实清理面积义务理应属于金桥镇政府。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定判决如下：一、撤销重庆市綦江区人民法院作出的(2018)渝0110行初293号行政判决。二、确认重庆市綦江区金桥镇人民政府与沈世祥、沈朝敏签订的土地复垦协议有效。本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人重庆市綦江区金桥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  应 禧审 判 员  周 琦审 判 员  张小明二〇二〇年一月二十一日法官助理  王彦波书 记 员  杨 柳