浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1902号上诉人（原审原告）史加荣，男，1953年12月13日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人计琳婷，温州市行政复议局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路506号。法定代表人周一富，区长。委托代理人余隐、施明强，北京京师（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区综合行政执法局，住所地浙江省温州市龙湾区府后路77号龙湾便民服务中心大楼5-6楼。法定代表人陈升，局长。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区浦江北路67号。法定代表人张玲燕，主任。委托代理人叶楚白，浙江六和（温州）律师事务所律师。史加荣诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区综合行政执法局（以下简称龙湾区执法局）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2019）浙03行初383号行政裁定。史加荣不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月21日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告史加荣起诉称，原告是龙湾区蒲州街道屿田村史宅路25弄26号房屋的合法产权人。上述房屋因蒲州街道城中村改造工程项目被征收，但该工程项目没有办理合法的土地、规划和环保等审批手续，四被告“以拆违之名行拆迁之实”，于2018年10月10日违法强制毁坏原告所有房屋，严重损害原告房屋内的其他财物及屋前围墙（以下简称被诉强拆行为），严重侵害原告合法权益。综上，请求判决确认被诉强拆行为违法。被告温州市政府答辩称：原告主张温州市政府和龙湾区实施被诉强拆行为，缺乏相应证据和事实依据。温州市政府和龙湾区政府均未参与拆除涉案房屋，不是本案适格被告。综上，请求驳回原告对温州市政府的起诉，并将本案移送基层法院管辖。被告龙湾区政府答辩称：龙湾区政府没有实施被诉强拆行为，涉案房屋因属违法建筑而被拆除，与拆迁征收行为无关。综上，请求驳回原告对龙湾区政府的起诉。被告龙湾区执法局答辩称：1.涉案建筑物确实存在违法建设行为。龙湾区执法局已于2018年9月30日作出温龙综法限拆字[2018]第02-090号责令限期拆除决定书，认定涉案建筑未取得建设工程规划许可证，于1994年后多次在原产权房屋上进行扩建，总建筑面积为268.64平方米，产权面积为117.34平方米，认定违法建筑面积共计151.3平方米。2.原告提供的现场拆违照片等证据不能证明龙湾区执法局参与，龙湾区执法局没有实施被诉强拆行为，不是本案适格被告。原告提交的证据亦不能证明温州市政府和龙湾区政府参与实施被诉强拆行为。综上，请求驳回原告对龙湾区执法局的起诉，并将本案移送基层法院管辖。被告蒲州街道办事处答辩称：1.温州市政府和龙湾区政府未参与拆除涉案房屋，不是本案适格被告。2.涉案房屋部分损坏系受被告委托的拆除公司失误所致，且事后已经对损坏部分予以修复。本案系民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告以温州市政府、龙湾区政府、龙湾区执法局和蒲州街道办事处为共同被告，起诉请求确认被诉强拆行为违法，但温州市政府和龙湾区政府均否认实施了被诉强拆行为。原告虽提交了强拆现场的照片，但经释明，原告仍不能指认温州市政府和龙湾区政府的工作人员参与实施被诉强拆行为，其以上述证据主张温州市政府和龙湾区政府系本案被告，不予支持。同时，温州市政府和龙湾区政府制定相关文件，将涉案房屋所在地块纳入征收工作计划，上述行为系履行征收工作职责，其性质和内容显然有别于强制拆除行为，原告以温州市政府和龙湾区政府作为征收主体，系被诉强拆行为的受益者为由，即推定温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。原告提交的新闻报道仅能证明温州市委、市政府召开会议部署推进全市“大拆大整”等重点工作，无法证明温州市政府具体参与了屿田村涉案房屋的拆除工作。鉴于原告提供的证据均不能证明被告温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告。经释明，原告仍坚持以温州市政府和龙湾区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以温州市政府和龙湾区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告温州市政府和龙湾区政府的起诉后，被告龙湾区执法局和蒲州街道办事处即为原告起诉时的其余被告。蒲州街道办承认其委托的拆迁公司对其他房屋实施拆除时不慎造成原告房屋后门处受到破坏，并主张本案属民事纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。拆迁公司实施拆除行为所造成的后果应由蒲州街道办承担法律责任，其系本案适格被告，对其关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张，不予支持。龙湾区执法局主张未参与强拆，但该局针对涉案房屋作出了限拆决定，凭现有证据尚不足以排除龙湾区执法局实施被诉强拆行为的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。结合温州市中级人民法院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，我市基层人民法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择龙湾区、洞头区、瑞安市人民法院管辖。经征询原告意见，其坚持不选择，鉴于本案的实际情况，本案依法移送温州市洞头区人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。至于龙湾区执法局有无实施被诉强拆行为，以及被诉强拆行为是否合法等等，均不影响本案处理结果，该部分事实待移送温州市洞头区人民法院审理后再作认定。综上，原告主张温州市政府和龙湾区政府为本案适格被告，本案应由温州市中级人民法院管辖，理由不能成立，不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回原告史加荣对被告温州市人民政府及温州市龙湾区人民政府的起诉；本案移送温州市洞头区人民法院审理。史加荣上诉称：上诉人的房屋涉及征收拆迁，根据《土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依照上述法律规定，无论是集体土地征收制度还是国有土地上房屋征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县级人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。职权之所在，即义务之所在。市、县级人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋的过程中，导致被拆迁房屋违法被拆除的，应当由市、县级人民政府承担行政违法责任，且被上诉人提供了城管人员及街道人员强拆现场的照片。四被上诉人为本案适格主体。综上所述，原审法院作出的裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。温州市人民政府答辩称：一、答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。因此，答辩人不是本案适格被告。二、原审裁定认定事实清楚、适用法津依据正确。原审裁定认定，上诉人提供的证据不足以证实答辩人拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。上诉人以答辩人负责本行政区域内的房屋征收和补偿工作为由，将答辩人列为共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，上诉人拒绝变更共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形。原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定，驳回上诉人对答辩人和温州市龙湾区人民政府的起诉。根据《行政诉讼法》第十四条的规定，将案件移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。温州市龙湾区人民政府答辩称：原审裁定系认定事实清楚、适用法律正确。答辩人未参与涉案房屋的拆除活动，也未作出任何涉及拆除涉案房屋的行政行为。根据原审证据可知，涉案《限期拆除决定书》并非答辩人作出，答辩人也未参与房屋拆除活动。被答辩人仅凭涉案房屋处于拆迁范围内，主观推断答辩人系实施强制拆除的主体，没有任何事实及法律依据。被答辩人提交的证据不能证明答辩人参与了涉案房屋的拆除行为。涉案房屋被依法拆除是因为其属于超审批范围建设的违法建筑，与拆迁征收活动无关。答辩人制定相关文件将涉案房屋所在地块列入征收工作计划系履行征收工作职责，与强制拆除行为无关。综上所述，答辩人不是本案适格被告，原审法院作出的(2019)浙03行初383号行政裁定书认定事实清楚、适用法律正确。被答辩人的上诉请求没有事实及法律依据，应予以驳回。温州市龙湾区综合行政执法局答辩称：一、涉案建筑物确实存在违法建设行为。答辩人于2018年8月22日对涉案建筑立案调查，涉案建筑系当事人史加荣在未取得相关规划许可的情形下，擅自于1994年后至我局调查前多次在屿田村史宅路25弄26号进行建设，在原产权房屋上进行扩建，总建筑面积为268.64平方米，产权面积为117.34平方米，新增面积为151.3平方米，遂答辩人作出责令限期拆除决定书(温龙综法限拆字(2018)第02-090号)，认定违法建筑面积共计151.3平方米。二、被诉行政行为非我局实施。答辩人作出责令限期拆除决定(温龙综法限拆字(2018)第02-090号)后，被答辩人史加荣对该行政决定提起行政诉讼。但未参与亦未组织实施过涉案的强制拆除的行政行为，故答辩人非适格被告。三、本案不应由温州中院一审管辖。涉案房屋虽属于旧城改造集体土地征收范围内，但是从被答辩人提供的证据来看，未能证明温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府参与实施行政强制拆除活动。故温州市政府、龙湾区政府也不属于适格被告，本案应移送基层法院管辖。综上所述，答辩人并未实施被诉行政行为，非本案适格被告，请求依法驳回被答辩人史加荣的上诉请求。温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处答辩称：一、温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府不是本案适格被告。涉案建筑物的损毁行为系拆除公司在拆除上诉人房屋隔壁建筑物时失误所致，与温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府无关，温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府并未对涉案建筑物作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府不是本案适格被告。二、涉案建筑物部分损坏系拆除公司失误所致，且事后已对损坏部分予以修复。2018年10月10日，拆除公司在屿田村史宅路拆除与上诉人相邻的建筑物时，不慎将涉案建筑物后门处造成轻度破损，经拆除队与上诉人协商后，已由拆除队负责将损坏部分予以修复。答辩人认为，本案属于一般民事责任纠纷，且并非针对上诉人建筑物作出的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。综上所述，上诉人的诉请没有任何事实和法律依据，请求依法驳回其上诉。本院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人提交的《温州市人民政府办公室关于印发2017年温州市城中村改造工作计划的通知》《关于印发的通知》《2017年龙湾区（高新区）城中村改造协议签订和旧房拆除计划安排表》等证据，仅能反映温州市政府和龙湾区政府在宏观上部署、推进和开展城中村改造工作，不能据此得出其具体实施了被诉强拆行为的结论。故上诉人认为温州市政府和龙湾区政府系适格被告，缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案中，排除温州市政府和龙湾区政府的被告主体资格后，虽然蒲州街道办事处未予承认系其组织实施了被诉强拆行为，但其承认拆除公司是受其委托进行拆除工作，故拆除公司究竟是强制拆除还是误拆毁坏上诉人房屋行为的责任，应由蒲州街道办事处承担，蒲州街道办事处是本案的适格被告。龙湾区执法局虽否认实施了强拆行为，但据现有证据尚不足以排除其参与的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院管辖。原审法院根据《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》，向上诉人征询意见，在上诉人坚持不作选择的情形下，将本案移送温州市洞头区人民法院审理，亦无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年一月十日书记员  张 莹