广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终122号上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。上诉人（原审第三人）：湛江市南三岛滨海旅游示范区社会事务局（以下简称南三社会事务局）。住所地：湛江市南三岛白沙圩。负责人：麦睿彪，局长。上诉人（原审第三人）：湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会（以下简称南三管委会）。住所地：湛江市南三岛白沙圩。负责人：陈景泰，主任。上述三上诉人的共同委托代理人：李生根，湛江市南三岛滨海旅游示范区党政办副主任。委托代理人：陈其聪，广东湛信律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：陈海，男，1976年4月16日出生。委托代理人：陈马福，男，1953年12月22日出生，汉族。委托代理人：郑朝晖，男，1954年10月7日，汉族。原审原告陈海诉原审被告湛江市人民政府、原审第三人南三管委会、南三社会事务局征收社会抚养费及行政复议纠纷一案，湛江市中级人民法院于2017年8月30日作出的（2017）粤08行初42号行政判决。上诉人湛江市人民政府、南三管委会、南三社会事务局均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明:原告陈海是湛江市坡头区南三镇灯塔村委会沙腰村村民。2009年2月24日陈海与案外人沈彩劲登记结婚，沈彩劲于2012年9月24日产下一名男孩陈正淳，2012年10月29日陈海与沈彩劲离婚。2011年2月21日案外人朱琴梅在湛江市第二人民医院产下一男孩陈泓智，陈泓智的《出生医学证明》记载的父亲姓名为陈海，身份证号码、家庭住址、民族均与原告陈海个人信息一致。2016年6月1日，第三人南三社会事务局向陈海发出（南三）计生询[2016]01001号《询问通知书》，通知陈海到南三镇计划生育办公室接受询问调查。2016年6月12日，第三人南三社会事务局作出湛南（南三）人口征决[2016]第01001号《社会抚养费征收决定书》，认为原告于2011年2月21日生育第一个子女不符合《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条和《广东省人口与计划生育条例》第十九条的规定，依据《社会抚养费征收管理办法》第三条第一款和《广东省人口与计划生育条例》第五十三条第一款第（三）项规定，决定征收社会抚养费35364元。陈海不服上述抚养费征收处理决定，向第三人南三管委会提起行政复议，2016年10月8日，南三管委会作出《湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会行政复议答复书》，认为陈海属于有配偶又与他人违反规定生育的情形，南三社会事务局作出的《社会抚养费征收告知书》具体行政行为符合国家相关政策和法律规定。陈海不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销南三社会事务局作出的湛南（南三）人口征决[2016]第01001号《社会抚养费征收决定书》及南三管委会作出的《行政复议答复书》行政行为，并判令南三社会事务局和南三管委会承担本案诉讼费用。另查明，根据广东省机构编制委员会办公室于2013年3月18日向湛江市人民政府作出的粤机编办〔2013〕73号《关于设立湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会的函》所述，南三管委会是湛江市人民政府派出机构，正处级单位，2013年3月获广东省人民政府同意设立。另，根据湛江市机构编制委员会于2013年8月19日作出的湛机编〔2013〕19号《关于印发＜湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》精神，南三社会事务局是南三管委会内部机构，具有负责指导人口计生、民政和社会福利事务等职能。原审法院认为，本案是计生行政征收案件。争议的焦点主要是：一、本案的被告主体应如何确定；二、南三社会事务局作出的抚养费征收决定行政行为是否合法；三、南三管委会的行政复议行为是否合法。关于本案的被告主体应如何确定的问题。政府派出机关和派出机构是不同概念，政府派出机关设立的依据源于地方组织法的规定，如区公署、街道办等，是独立的行政主体；而派出机构是指政府或政府职能部门在一定区域内设立、授权实施某方面行政管理职能的代表机构，比如驻外办事机构、各类开发区等等，不一定是独立的行政主体。根据广东省机构编制委员会办公室于2013年3月18日向湛江市人民政府作出的粤机编办〔2013〕73号《关于设立湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会的函》所述，南三管委会是经广东省人民政府同意设立的湛江市人民政府的派出机构。根据湛江市机构编制委员会于2013年8月19日作出湛机编〔2013〕19号《关于印发＜湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》精神，南三社会事务局是湛江市人民政府的派出机构南三管委会设立的内设机构，南三社会事务局从事计生管理的职能来源于上述湛江市机构编制委员会[2013]19号文，该文并非法律、法规或者规章，因此，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第二十条第二款关于“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，原告对南三社会事务局在没有法律、法规或者规章授权的情形下，以自己名义作出的行政行为不服，应以南三管委会作为被告，但南三管委会本身是湛江市人民政府的派出机构，根据《若干问题的解释》第二十一条关于“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，南三管委会亦不能作为被告，而应以湛江市人民政府作为被告。因此，根据上述法律规定，陈海不服南三社会事务局及南三管委会作出的行政行为提起行政诉讼，应以湛江市人民政府作为被告，南三社会事务局和南三管委会不是本案适格被告。由于原告不同意撤回对南三社会事务局和南三管委会的起诉，但本案的处理结果与其有利害关系，故应把南三社会事务局和南三管委会列为第三人参加本案诉讼。关于南三社会事务局作出的抚养费征收决定是否合法的问题。《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条第三款规定，县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。2009年1月1日施行的《广东省人口与计划生育条例》（以下简称2009年《广东省计生条例》第四十七条第一款规定，对不符合本条例规定生育子女的，应当征收社会抚养费。社会抚养费由县级或者不设区的地级市人民政府人口和计划生育行政部门委托乡镇人民政府，街道办事处或者县级以上直属农林场作出征收决定，具体工作由所属人口和计划生育工作机构执行，村（居）民委员会和有关单位应当协助执行。根据2013年8月19日作出湛机编〔2013〕19号《关于印发＜湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》精神，南三管委会虽然不是严格意义上的地方一级政府，但实际上已行使地方政府大部分职权，其权力来源于湛江市人民政府的委托授权。南三社会事务局作为湛江市人民政府派出机构南三管委会内设机构，在南三旅游示范区内具有卫生和计划生育管理职能。南三社会事务局认为陈海违反计生行为发生于2012年，其作出处理决定行政行为应适用当时的有关计生法律政策。2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称2002年《人口与计划生育法》）第十八条规定第一款规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”2009年《广东省计生条例》第十八条、第十九条的规定，鼓励公民晚婚、晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，只有符合2009年《广东省计生条例》第十九条规定的八种情形，并经申请获审批后可再生育一胎子女。根据本案合法有效的证据可以认定，2011年2月21日案外人朱琴梅在湛江市第二人民医院产下一男孩陈泓智，陈泓智的《出生医学证明》记载的父亲姓名为陈海，身份证号码、家庭住址、民族均与原告陈海个人信息一致。原告提供的常住人口登记信息等证据均不能证明其并非陈泓智的亲生父亲，因此，陈海在与沈彩劲婚姻存续期间，与他人生育一小孩事实清楚。关于陈海提出第三人南三社会事务局只核实其生育第一个子女就认为违法并进行处理不妥的问题。原审法院认为，陈海在与沈彩劲婚姻存续期间又与他人生育小孩，属于非婚生育小孩的情形，不符合计划生育法律规定，2002年《人口与计划生育法》第四十一条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”依此，对不符合规定条件生育的人应当缴纳社会抚养费。《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：“……社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定”，而根据2009年《广东省计生条例》第五十三条第一款第（三）项规定：“……有配偶又与他人生育的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收六倍以上九倍以下的社会抚养费。”本案中，原告陈海与朱琴梅生育一子陈泓智属于有配偶又与他人生育小孩情形，对其征缴社会抚养费符合法律规定。南三社会事务局是南三管委会的内设机构，尽管其享有在辖区范围内计生行政管理职能，但对外没有独立的行政行为能力，即南三社会事务局对外不能以自己的名义行使行政职能，因此，南三社会事务局作出湛南（南三）人口征决[2016]第01001号《社会抚养费征收决定书》署名的单位为南三社会事务局不符合法律规定；而且，该《社会抚养费征收决定书》告知行政相对人如不服处理决定，可以向南三管委会申请行政复议亦欠妥，理由是南三社会事务局是南三管委会的内设机构，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。因此，陈海对南三管委会的内设机构南三社会事务局以自己名义作出行政行为不服，应以南三管委会为被申请人，而不是以其作为复议机关。故此，上述南三社会事务局作出的《社会抚养费征收决定书》适用法律错误，程序违法，依法应予以撤销。关于第三人南三管委会所作的行政复议行为是否合法的问题。由上，南三社会事务局是湛江市人民政府的派出机构南三管委会的内设机构，南三社会事务局的计生管理职能来源于上级机关授权，原告陈海对第三人南三社会事务局以自己名义作出的征收抚养费决定行政行为不服，应以南三管委会作为被申请人，因此，陈海以南三管委会为复议机关向其申请行政复议不妥。南三管委会不是有权作出复议决定的机关，却违法受理了陈海提出的复议申请，亦违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十八条规定：“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”南三管委会受理陈海的行政复议申请后，没有依法转送有权作出复议决定的行政机关并告知申请人，也不符合法律规定。南三管委会虽然以《行政答复书》形式答复陈海的复议申请，符合被申请人身份，但从其表述的内容看，南三管委会是以复议机构的名义对申请人的复议申请作出处理的行政行为，且在《行政复议答复书》中南三管委会将审查的对象《社会抚养费征收决定书》错误写成《社会抚养费征收告知书》，明显欠规范。综上，第三人南三社会事务局作出的湛南（南三）人口征决[2016]第01001号《社会抚养费征收决定书》行政行为，认定事实清楚，但适用法律错误，程序违法，原告请求撤销南三社会事务局作出处理决定的诉讼请求有理，予以支持。第三人南三管委会无权直接受理陈海的行政复议申请，且在复议行为中没有依法履行职权，程序违法，原告请求撤销其作出的《行政复议答复书》也依法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决：一、撤销被告湛江市人民政府的派出机构湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会的内设机构湛江市南三岛滨海旅游示范区社会事务局于2016年6月12日作出的湛南（南三）人口征决[2016]第01001号《社会抚养费征收决定书》的行政行为。二、撤销被告湛江市人民政府的派出机构湛江市南三岛滨海旅游示范区管理委员会于2016年10月8日作出《行政复议答复书》的行政行为。一审案件受理费50元，由被告湛江市人民政府负担。上诉人湛江市人民政府不服，向本院提起上诉称：本案被诉社会抚养费征收决定和被诉行政复议答复均不是上诉人湛江市人民政府作出，而且南三管委会虽然是上诉人所设立，但其于2013年9月2日已依法办理了《中华人民共和国组织机构代码证》，属于独立的机关单位，根据《关于印发的通知》（湛机编【2013】19号），南三管委会是受坡头区人民政府委托，代管南三镇。因此，上诉人依法不应是本案被告。其次，根据《社会抚养费征收管理办法》第四条“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定”的规定，社会抚养费的征收工作属于县级政府行政部门的职责，而非市政府的职责，南三社会事务局作为南三管委会的行政职责部门，依照上述规定履行相关职责，依法作出征收社会抚养费行政决定，应当合法有效。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决。上诉人南三管委会、南三社会事务局不服，向本院提起上诉称：南三管委会作为湛江市人民政府的派出机构，受坡头区人民政府委托代管南三镇，是一级独立法人，南三管委会作为湛江市人民政府派出机构，受湛江市人民政府委托，具有受理行政复议的权限。根据《关于印发的通知》（湛机编【2013】19号），南三社会事务局负责南三岛辖区内计划生育行政管理，根据《社会抚养费征收管理办法》第四条“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门做出书面征收决定”规定，因此，南三社会事务局有权作出征收社会抚养费行政决定。据此，请求撤销原审判决，确认被诉社会抚养费征收决定和被诉行政复议答复合法。被上诉人陈海未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：二审期间，南三社会事务局向本院提交了一份致各县（市、区）党（工）委和人民政府（管委会）等单位的《中共湛江市委办公室、湛江市人民政府办公室关于调整湛江市南三岛滨海旅游示范区管理机构的通知》（湛办发[2019]43号），其具体内容是：“为进一步理顺市南三岛滨海旅游示范区的管理体制，推动南三岛滨海旅游更好发展，经市委研究，现将市南三岛滨海旅游示范区管理机构调整情况通知如下：一、将中共湛江市南三岛滨海旅游示范区委员会调整为中共湛江市南三岛滨海旅游示范区工作委员会。二、南三岛滨海旅游示范区党工委、市南三岛滨海旅游示范区管委会由市委、市政府委托坡头区委、区政府管理。三、坡头区政府不再委托南三岛滨海旅游示范区管委会代管南三镇。南三岛滨海旅游示范区管委会不再承担南三镇社会事务。……”本院认为，《广东省人口与计划生育条例》第五十三条第一款规定：“对不符合本条例规定生育子女的，应当按下列规定征收社会抚养费：（一）城镇居民超生一个子女的，对夫妻双方分别按当地县（市、区）上年城镇居民人均可支配收入额为基数，一次性征收三倍以上六倍以下的社会抚养费，本人上年实际收入高于当地县（市、区）上年城镇居民人均可支配收入的，对其超过部分还应当按照一倍以上二倍以下加收社会抚养费；超生二个以上子女的，以超生一个子女应征收的社会抚养费为基数，按超生子女数为倍数征收社会抚养费；（二）农村居民超生一个子女的，对夫妻双方分别按当地乡镇农民上年人均纯收入额为基数，一次性征收三倍以上六倍以下的社会抚养费，本人实际上年纯收入高于当地乡镇农民上年人均纯收入的，对其超过部分还应当按照一倍以上二倍以下加收社会抚养费；超生二个以上子女的，以超生一个子女应征收的社会抚养费为基数，按超生子女数为倍数征收社会抚养费；（三）未办理结婚登记生育第一个子女，六十日内未补办结婚登记的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收二倍的社会抚养费；未办理结婚登记生育第二胎以上子女的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收三倍以上六倍以下的社会抚养费；有配偶又与他人生育的，按本条第（一）项或者第（二）项规定的计算基数征收六倍以上九倍以下的社会抚养费。”本案中，陈海是湛江市坡头区南三镇灯塔村委会沙腰村村民，其于2009年2月24日与案外人沈彩劲登记结婚，在婚姻存续期间，陈海却与朱琴梅发生婚外情，生育一子陈泓智，属于有配偶又与他人生育小孩的情形，对其征收社会抚养费符合上述法规之规定。根据《社会抚养费征收管理办法》第四条规定：“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。”社会抚养费的征收工作属于县级人民政府计划生育行政部门的职责。原审法院经审理认定，南三社会事务局是南三管委会的内设机构，对外不能以自己的名义行使行政职能，因此，南三社会事务局作出湛南（南三）人口征决[2016]第01001号《社会抚养费征收决定书》署名的单位为南三社会事务局不符合法律规定，南三管委会作为行政复议机关作出被诉行政复议答复，亦缺乏法律依据，原审法院据此判决撤销被诉社会抚养费征收决定及被诉行政复议答复书正确，本院依法予以维持。上诉人湛江市人民政府、南三管委会、南三社会事务局上诉主张，南三社会事务局有权作出征收社会抚养费的行政决定，南三管委会具有受理行政复议的权限，湛江市人民政府不是本案适格被告，上诉请求撤销原审判决，确认被诉社会抚养费征收决定及被诉行政复议答复合法，因理据不足，本院不予采纳。根据湛办发[2019]43号文关于南三管委会职权调整的规定，湛江市坡头区人民政府计划生育行政部门可就是否对陈海征收社会抚养费问题依法另行调查处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湛江市人民政府、南三管委会、南三社会事务局共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年一月十三日书记员  赖心仪苏靖茹