上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终725号上诉人(原审原告)上海振刚鹧鸪养殖专业合作社，住所地上海市奉贤区。法定代表人刘振丽。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市农业农村委员会，住所地上海市黄浦区。法定代表人张国坤。委托代理人沈悦。委托代理人桂华乔，上海瀛泰律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市财政局，住所地上海市徐汇区。法定代表人曹吉珍。委托代理人杨文豪。被上诉人(原审被告)上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人应勇。委托代理人宓怡青。委托代理人杨希雯。上诉人上海振刚鹧鸪养殖专业合作社(以下简称振刚合作社)因诉被上诉人上海市农业农村委员会(因机构改革，原上海市农业委员会的行政职能由新组建的上海市农业农村委员会承担。以下分别简称为原市农委、市农委)、上海市财政局(以下简称市财政局)行政批复及上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月4日受理后，依法组成合议庭于2019年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人振刚合作社的委托代理人邹佳莱，市农委委托代理人沈悦、桂华乔，市财政局的委托代理人杨文豪，市政府的委托代理人宓怡青均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定：2010年2月，振刚合作社制作《上海市畜牧标准化生态养殖基地建设项目申报书》(以下简称《项目申报书》)，申报志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地改扩建项目，载明项目属性为改扩建，建设项目位于奉贤区金汇镇光辉村三组，计划占用土地8亩左右，项目验收：2011年4月-2011年6月。同年3月3日，振刚合作社与案外人奉贤区金汇镇光辉村村民委员会签订土地租赁协议，约定振刚合作社租赁光辉村三组振刚鹧鸪养殖基地内的8.7亩土地。同年6月7日，原市农委、市财政局联合制作沪农委［2010］151号《关于下达2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目和资金计划的通知》，该通知附件2中列明振刚合作社涉案项目建设地址为奉贤区金汇镇光辉村，该通知所附振刚合作社涉案项目建设计划表中载明建设年限：一年。2014年4月30日，奉贤区农委和奉贤区财政局联合作出《关于终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的请示》(沪奉农委〔2014〕62号)(以下简称《终止请示》)，以该项目由于合作社内部等原因无法实施，申请终止该项目建设。同年7月17日，原市农委、市财政局联合作出《关于同意终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的批复》(沪农委〔2014〕290号)(以下简称被诉《终止批复》)，主要内容：“奉贤区农委、财政局：你区《终止请示》收悉。根据《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》(沪农委〔2010〕149号)，经研究，同意终止该项目，已拨付的财政资金由市级财政与你区财政统一结算。请你区今后在申报相关项目前要经过充分论证，加强项目实施过程的监管，避免出现类似申报主体与实施主体不一致的情况。特此批复。”振刚合作社对被诉《终止批复》不服，申请复议。市政府于2015年12月14日收到复议申请，经审查后于同年12月17日、12月28日两次作出《补正行政复议申请通知书》。经振刚合作社两次补正，2016年1月5日市政府收到振刚合作社最终的行政复议申请书。市政府依法受理后，作出《行政复议答复通知书》。1月15日，市政府收到原市农委、市财政局分别提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。2月29日，市政府作出《行政复议延长审理期限通知书》。3月1日，市政府组织各方当事人谈话。经振刚合作社申请，市政府于3月18日作出《行政复议中止通知书》。2018年7月30日，市政府作出《行政复议恢复审理通知书》。8月2日，市政府作出沪府复字(2015)第814号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)，维持被诉《终止批复》，并送达各方当事人。振刚合作社仍不服，诉至原审法院，请求确认被诉《终止批复》违法并判令恢复涉案项目、撤销被诉复议决定。原审另查明，2011年5月，振刚合作社就涉案项目向原上海市奉贤区规划和土地管理局(以下简称原奉贤规土局)申报临时使用土地，申报地址为本市奉贤区金汇镇光辉村15组。同年5月31日，原奉贤规土局向振刚合作社核发了沪奉规土农临(2011)27号《关于上海振刚鹧鸪养殖专业合作社畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地备案的通知》(以下简称《备案通知》)，地块使用期限不得超过三年。2013年12月6日，原奉贤规土局以振刚合作社擅自将涉案项目地址由奉贤区金汇镇光辉村三组改为十五组，用欺骗手段获得《备案通知》为由，作出沪奉规土(2013)294号《关于撤销〈关于对上海振刚鹧鸪养殖专业合作社畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地备案的通知〉的通知》(以下简称《撤销备案通知》)，撤销了上述《备案通知》。振刚合作社不服，于2014年10月20日向上海市奉贤区人民法院提起行政诉讼，案号为(2014)奉行初字第72号，该院经审理认为，原奉贤规土局作出《撤销备案通知》事实认定不清、适用法律不正确、执法程序违法，应予以撤销，鉴于振刚合作社涉案项目使用临时土地备案三年使用期限已满，撤销已无实际意义，故判决确认原奉贤规土局作出的《撤销备案通知》行政行为违法。其后，振刚合作社曾以原奉贤规土局为被告提起行政赔偿诉讼，后向法院撤回起诉。原审诉讼前，振刚合作社曾向上海市奉贤区人民法院提起行政诉讼，诉请判令奉贤区农委、奉贤区财政局限期履行撤销《终止请示》的职责，案号为(2015)奉行初字第102号。上海市奉贤区人民法院于2015年10月23日作出一审判决，驳回振刚合作社的诉讼请求。原审认为：根据沪农委〔2007〕153号、沪农委〔2010〕149号文所规定的职责分工，原市农委、市财政局具有对本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目进行审批、变更、调整和终止的权限。市政府作为复议机关，收到振刚合作社复议申请后，经审查在法定期限内作出维持的复议决定，复议程序亦合法。振刚合作社作为项目建设单位，对原市农委、市财政局作出的被诉《终止批复》具有利害关系，振刚合作社提起本案诉讼，主体适格。本案的争议焦点在于，原市农委、市财政局作出被诉《终止批复》，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。对此，原审认为，原市农委、市财政局联合发布的沪农委〔2010〕149号规范性文件规定，畜牧标准化生态养殖基地建设项目一经批准，必须严格按照市农委和市财政局的批复进行建设，不得擅自变更项目建设地点、项目性质(新建、改扩建、迁建)、建设单位、调整建设内容、压缩投资规模等。确因客观原因需进行调整变更的，应当按照文件规定的程序进行。其中“变更建设地点”与“变更项目性质”的“须由建设单位按照本市畜牧标准化建设有关规定重新申报”。此外，该文件还规定，“因故不能按期开工超过6个月，且又未申请延期开工的”或者“项目开工后没有在2年内按期竣工的”由市农委和市财政局批准终止项目。涉案项目建设地点从原来的奉贤区金汇镇光辉村三组变更到同村十五组，项目性质从“改扩建”变更为“新建”，未重新申报，此外，项目建设期限超过批复一年的建设期限，亦未申请延期。奉贤区农委和奉贤区财政局联合作出《终止请示》后，原市农委、市财政局共同作出被诉《终止批复》，认定事实、适用法律与执法程序均无不当。振刚合作社诉称，变更项目建设地点事出有因，已获得当地镇政府与奉贤区农委的同意，原奉贤规土局曾向振刚合作社核发临时用地备案，后迫于压力作出《撤销备案通知》，经振刚合作社提起行政诉讼，上海市奉贤区人民法院判决确认《撤销备案通知》违法。对此，原审法院认为，振刚合作社变更涉案项目建设地点、项目性质的，应按照沪农委〔2010〕149号规范性文件规定的程序进行，奉贤法院作出的确认原奉贤规土局《撤销备案通知》违法的行政判决，并不能作为支持振刚合作社原审诉称意见的理由。综上，振刚合作社的诉讼请求缺乏必要的事实根据和法律依据，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院于2019年10月11日判决驳回振刚合作社的诉讼请求，案件受理费人民币50元由振刚合作社负担。判决后，振刚合作社不服，上诉于本院。上诉人振刚合作社上诉称：经批准的志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地项目，分为用地批准和农业项目批准。本案争议在于农业项目批准，不是项目用地批准。原审认定事实部分遗漏对建设项目审批过程和项目通过后建设阶段的审批过程的陈述。被上诉人作出被诉《终止批复》没有告知上诉人。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人市农委辩称：原市农委与市财政局作出被诉《终止批复》的事实认定清楚、证据确凿、适用依据正确，符合项目管理程序。原审判决正确，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人市财政局辩称：市财政局具备与原市农委共同作出被诉《终止批复》的职权，被诉《终止批复》证据充分，适用依据正确，程序合法。原审判决正确，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人市政府辩称：涉案项目审批由原市农委和市财政局负责，上诉人不能以原奉贤规土局对临时用地的审批合法为由来否定原市农委和市财政局对涉案项目的权力。被诉复议决定合法，原审判决正确。请求驳回上诉、维持原判。经审理查明：原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：原市农委、市财政局具有作出被诉《终止批复》的法定职权。原市农委、市财政局认定上诉人擅自变更涉案项目的建设地点、项目性质由“改扩建”变更为“新建”，项目建设期限超过批复一年的建设期限，亦未申请延期，故根据沪农委〔2010〕149号规范性文件的规定，在收到奉贤区农委、奉贤区财政局《终止请示》后，经审核后共同作出被诉《终止批复》，事实清楚、证据确凿、法律适用正确，程序亦无违法之处。被上诉人市政府在法定期限内作出被诉复议决定，内容适当，程序合法。上诉人认为，上诉人不存在擅自变更涉案项目的事实，涉案项目的建设地址由光辉村三组变更为十五组，该用地申请系得到相关政府部门确认。本院认为，上诉人不能以相关部门对涉案项目用地的审批为由否定市农委、市财政局根据沪农委〔2010〕149号文之规定对涉案项目的终止权。综上，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院无法支持。原审判决驳回诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海振刚鹧鸪养殖专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  丁晓华审判员  陈瑜庭审判员  沈莉萍二〇二〇年一月三日书记员  朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……