浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1275号上诉人（原审原告）杭州余杭天地电力防火工程有限公司，住所地杭州市余杭区瓶窑镇长命桥88号1幢2幢。法定代表人龚玉祥，经理。委托代理人鲁金艳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。法定代表人陈如根，区长。委托代理人戴斌，杭州市余杭区司法局工作人员。被上诉人（原审第三人）杭州市余杭区瓶窑镇人民政府，住所地杭州市余杭区瓶窑镇前程路28号。法定代表人江新渊，镇长。委托代理人徐向明，浙江顺达律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州市气门有限公司，住所地杭州市余杭区瓶窑镇长命桥。法定代表人叶忠法，董事长。委托代理人徐向明，浙江顺达律师事务所律师。杭州余杭天地电力防火工程有限公司诉杭州市余杭区人民政府房屋行政强制一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）浙01行初10号行政裁定。杭州余杭天地电力防火工程有限公司（以下简称天地公司）不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月1日立案受理后依法组成合议庭进行了审查，并向最高人民法院申请延长了本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年6月23日，杭州市余杭区瓶窑镇人民政府（以下简称瓶窑镇政府）与杭州市气门有限公司（以下简称气门公司）签订《非住宅房屋征收补偿协议书》，气门公司同意将坐落于余杭区瓶窑镇长命桥房屋，房权证余房权证瓶更字第××号，余房权证瓶更字第××号，余房权证瓶更字第××号，余房权证瓶字第××号，土地使用权证号杭余出国用（2004）第111-774号，杭余出国用（2006）第111-496号，产权建筑面积8610.39平方米，其它建筑面积708.82平方米，交给瓶窑镇政府拆除，瓶窑镇政府补偿气门公司各项费用共计43680808元。无证房屋货币补偿248898元，其中第4幢平房（石棉瓦顶，评估价值37946元）所坐落的土地位于原告所有的杭余出国用（2007）第111-134号土地使用权证登记的土地范围内。该征收补偿协议第四条约定：“甲、乙双方在签订协议后十个工作日内，甲方向乙方支付补偿总金额的30%，计13104243元。乙方按时腾空全部房屋，将房屋、土地等权证和房屋交付给甲方后，凭受委托实施单位出具的房屋腾空联系单，经甲方验收合格后，在十个工作日内甲方向乙方支付总补偿金额的60%，计26208485元。……”2017年7月5日，气门公司领取补偿款13104243元。2017年8月1日，气门公司将房屋腾空并交付旧房钥匙。2017年8月7日，气门公司领取补偿款26208485元。2017年11月7日，气门公司领取补偿款4368079元。瓶窑镇政府委托杭州坤汇建设有限公司于2017年10月左右对气门公司腾空的房屋予以拆除，包括案涉房屋。2018年12月26日，原告向杭州市公安局余杭区分局瓶窑派出所提出立案查处申请，请求依法查处非法拆除其房屋、围墙等建筑物以及毁坏其财产的违法行为，并依法追究相关人员的法律责任。2019年1月16日，杭州市公安局余杭区分局作出不予立案通知书，认为无犯罪事实，决定不予立案。在该案调查中，原告法定代表人龚玉祥陈述仓库具体什么时候被拆不清楚，是在2018年8月21日下午发现仓库被拆。气门公司原法定代表人陆土生陈述案涉房屋是在2000年左右建造的。另查明，原告天地公司于2000年，通过余土（出让）合字（2000）155号、余土（出让）合字（2000）156号国有土地使用权出让合同，分别受让位于余杭区瓶××镇长××村土地14065.44平方米，6021.0平方米。2007年1月30日，天地公司领取杭余出国用（2007）第111-134号国有土地使用权证，使用权面积为20007.8平方米。案涉被拆除房屋未办理产权登记，位于该土地使用权证登记的土地范围内，但实际处于气门公司的围墙内。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，原告向本院提起诉讼，请求确认被告强拆原告房屋以及在原告厂区内强行挖沟的行为违法。根据查明的事实，案涉房屋系由气门公司实际控制和使用，瓶窑镇政府与气门公司签订《非住宅房屋征收补偿协议书》，双方就气门公司的房屋、土地征收事项达成协议。气门公司领取相应的补偿款，办理腾房手续后，瓶窑镇政府委托拆房公司将案涉房屋予以拆除。原告所诉被告强拆其房屋及强行挖沟的行为，缺乏事实依据，不符合法定的起诉条件，原告的起诉应予驳回。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”原告在受让案涉地块的土地使用权时，案涉房屋虽已建成，但当时该房屋未办理房屋所有权证书，不符合上述法律规定的以出让方式取得土地使用权，转让房地产的情形。此后原告也未就案涉房屋办理房屋权属登记，因此原告主张案涉房屋系在其合法使用的土地上，故拆除房屋的行为侵犯其合法权益的诉讼理由不能成立。原告如认为其案涉地块的土地使用权被侵害，应当另行寻求救济。综上，原告的起诉缺乏事实依据，不符合法定的起诉条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告杭州余杭天地电力防火工程有限公司的起诉。杭州余杭天地电力防火工程有限公司上诉称：一审裁定以上诉人对涉案房屋不具合法所有权及管理使用权为由，认定上诉人不是本案适格原告，进而驳回上诉人的起诉，存在如下认定事实和适用法律的重大错误。一、一审裁定认定事实错误。(一)上诉人拥有涉案土地的合法使用权。上诉人是通过拍卖方于2000年8月2日，以200万元的价格从余杭国有资产管理局(下称余杭国资局)受让了原属于杭州气门厂管理使用的国有土地使用权20085.44平方米及地上的全部建筑物、构筑物。对此有土地转让协议、拍卖确认书、国有土地使用权出让合同及宗地图、上诉人支付200万元土地出让金专用发票以及国有土地使用权证为证。第三人杭州市气门有限公司对此并不否认，其向法庭出示的宗地图与上诉人出示的宗地图完全一致。土地上原遗留的围墙完全在上诉人的土地使用权范围内。可一审裁定对本案的证据与客观事实于不顾，错误地认定“涉案被拆房屋未办理产权登记，位于该土地使用权证登记的土地范围内，但实际处于气门公司的围墙内。”此认定自相矛盾，既然被拆房屋在上诉人的土地范围内，又怎么处于气门公司的围墙内。难道围墙是建在空中吗？(二)上诉人对涉案所争议的房产具有排他性所有权。上诉人提供的《关于房产来源具结书》(2001年3月6日)中注明，共受让房屋8憧，占地面积1834平方米(包括涉案没有办理房产登记的房屋)，属83年前建造。原余杭建设、房产、国资部门以及气门公司都在该文书上盖章确认“情况属实”。在余杭土地管理局与上诉人签订的《土地使用权出让合同》附件《土地使用条件》第六条中明确规定“建筑物必须连同土地一起转让，转让方和承让方应当签订转让合同，不得违背国家法律法规和本合同规定。”上诉人取得的国有土地使用权证所附宗地图中已用虚线标示涉案房产所处的方位及面积，足以证明该房屋归上诉人所有和管辖(上述证据虽是复制件，但都是经相关行政机关加盖公章认可与原件一致的证据效力)。可一审裁定仅仅凭气门公司的一家之言就认定“根据查明的事实，案涉房屋是由气门公司实际控制和使用……”完全是以偏概全，罔顾事实。(三)涉案被拆房屋建设于1983年前，属于历史遗留问题。当时土地管理法、城乡规划法均未颁布，不可能认定为违法建筑物。其一，依据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”涉案房屋属于补办手续的范围。没有办理产权登记并不等于就是违法建筑；其二，涉案房屋的合法性不属于本案审理的范围。我国土地管理法、城乡规划法和行政强制法规定，违法建筑物必须严格依照法定程序由政府国土资源和城乡规划部门认定和处理，物权所有人享有陈述、申辩、复议、诉讼等救助权利。行政机关对涉案建筑物的合法性未作认定，人民法院直接认定其为违法建筑物是越俎代庖，有以司法权代替行政权的违法嫌疑。其三，未办理产权登记的房屋并不能否定其价值的存在，在拆迁补偿中最高人民法院行政判决指导案例有给予适当补偿的判例；其四，原长命气门厂是国有独资企业，可以享用划拨土地使用权，而现在的气门公司属于改制后的民营企业与原长命气门厂不是同一法人。气门公司无偿占有他人房产，是典型的民事侵权。一审裁定将气门公司的民事违法行为认定为合法控制和使用是颠倒是非，公然为违法行为张目，有损法律的尊严。二、一审裁定适用法律错误。(一)本案审理的重点之一是涉案房屋的所有权归属以及权利主体是否是本案的适格原告问题。《城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条规定，“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”人民法院应当适用上述法律法规规定确认涉案房屋已于2000年8月转移至上诉人所有。一审裁定适用《城市房地产管理法》第三十九条属适用法律错误。这是因为，其一，城市房地产管理法第三十九条适用的是企业对外转让房地产，而本案是余杭国资局代表国家出让房地产，出让主体不同；其二，三十九条是以出让方式取得的土地使用权再转让时要具备的条件。而本案土地是1991年以划拨的方式拨给国有独资企业长命气门厂使用的，1997年余杭国资局又代表国家将土地及地上建筑物、构筑物收回，并非以出让方式取得的土地使用权，转让土地的性质不同；其三，涉案房屋1983年前就已建成，而非气门公司自述的2000年建设。而《城市房地产管理法》1995年1月1日才开始实行，显然不具有溯及以往的效力。(二)谁应当对本案房屋拆除承担法律责任是本案审理的又一个重点。被上诉人的答辩状、上诉人的报案材料、杭州市公安局余杭区分局瓶窑派出所的《呈请不予立案报告书》、拆迁现场照片等庭审证据已经证实涉案房屋是被第三人杭州市余杭区瓶窑镇人民政府(下称瓶窑镇政府)拆除的。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”、《杭州市人民政府关于贯彻实施的若干意见》第三条第三款“房屋征收部门应当加强对房屋征收实施单位从事房屋征收与补偿工作人员的培训和指导，监督房屋征收实施单位在委托范围内开展房屋征收与补偿工作，并对其行为后果承担法律责任。”和最高人民法院行政裁判指导案例(2017)最高法行再101号《行政裁定书》裁判要旨“在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除他人合法房屋的权力……除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下有相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。”之规定，一审法院应当适用《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”确认上诉人的原告主体资格和诉权，并依法确认被上诉人强拆房屋行为违法。而不应当有意包庇被上诉人，错误的适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条驳回上诉人的诉讼请求。综上，一审裁定是不顾案件的客观事实，仅凭自己的主观臆断，有意偏袒政府一方，错误适用法律的枉法裁定，损害了法律的尊严和权威，毫无公平公正可言。请求：一、依法撤销错误的(2019)浙01行初10号《行政裁定书》：二、责令杭州市中级人民法院继续审理本案。被上诉人杭州市余杭区人民政府辩称：一、起诉所称的部分建筑物是余杭区瓶窑镇人民政府所拆，而非答辩人所拆。二、该建筑物为无证建筑物，系杭州市气门有限公司原法定代表人陆土生任上建造，位于杭州市气门有限公司的围墙范围内，由杭州市气门有限公司使用。三、因良渚遗址申请世界文化遗产的需要，2017年6月23日，余杭区瓶窑镇人民政府与杭州市气门有限公司签订《非住宅房屋征收补偿协议》，瓶窑镇人民政府在支付完补偿款后，对杭州市气门有限公司范围内的所有房屋进行了拆除。区政府并非本案适格的被上诉人，根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》解释第二十六条、第六十九条第(一)项之规定应当裁定驳回起诉。其他被上诉人未提交书面答辩意见。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条等规定了提起行政诉讼的法定条件，以及立案受理后对经审查发现不符合法定起诉条件后的裁判方式。本案中，上诉人在起诉时提交了2018年3月15日杭州市余杭区人民政府《杭余政征字（2018）第2号房屋征收决定公告》以及照片等证据，原审法院适用立案登记先行立案受理，符合法律规定。结合原审期间各方提供的证据材料综合印证，原审第三人瓶窑镇政府2017年10月左右对气门公司已腾空房屋组织拆除时，一并拆除了上诉人主张的涉案房屋。在此情况下，原审认定上诉人以杭州市余杭区人民政府为被告请求确认其强制拆除涉案房屋等行为违法的起诉，不符合法定起诉条件，结论并无不当。在案证据均无法用于支持上诉人提出的涉案房屋系1983年前就已建成、通过拍卖取得房屋所有权等主张。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉，并无不当。上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇二〇年一月十九日书记员 刘 芳