浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙09行终75号 上诉人（原审原告）韩翠梅，女，1983年11月19日出生,汉族,住舟山市定海区。 上诉人（原审原告）徐雯洁，女，1986年5月17日出生，汉族，住舟山市定海区。 两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）叶盛丽，女，1985年11月23日出生，汉族，住舟山市定海区环南街道恒大名筑城11幢504室。 被上诉人（原审被告）舟山市自然资源和规划局，住所地舟山市定海区临城街道千岛路159号。 法定代表人**，局长。 出庭负责人胡治校，该局副局长。 委托代理人（特别授权代理）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。 原审第三人舟山恺融房地产开发有限公司，住所地舟山市定海区和平路7号350室。 法定代表人余丽娟，经理。 委托代理人（特别授权代理）陈燕红，该公司工作人员。 上诉人韩翠梅、徐雯洁因与被上诉人舟山市自然资源和规划局、原审第三人舟山恺融房地产开发有限公司（以下简称恺融公司）规划行政许可一案，不服舟山市定海区人民法院（2018）浙0902行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人韩翠梅、徐雯洁，被上诉人舟山市自然资源和规划局副局长胡治校及委托代理人王曾，原审第三人委托代理人陈燕红到庭参加诉讼。经各方当事人同意，本案自2019年11月21日—2020年1月19日进行调解，调解期限不计算审限，后调解未果。本案现已审理终结。 原审法院认定，涉案地块暂名定海区DH-51-02-08、10地块项目，位于舟山市××海区××道恒大名筑城小区南面。两原告系恒大名筑城1幢和11幢居民。2018年4月20日，第三人舟山恺融房地产开发有限公司向原舟山市规划局提出涉案地块项目建设工程规划许可证申请，同时向原舟山市规划局提交了建设用地批准书、国有土地使用权证、房屋面积预测证明、建筑施工图、节能审查意见书、发改部门项目批复文件、电力、自来水部门意见、建设项目日照分析报告等材料。建设项目日照分析报告由舟山市城市规划设计研究院有限公司出具，其中日照分析结论:…3.定海区DH-51-02-08、10地块项目(住宅)拟建高层住宅建筑对北侧已建名筑城小区住宅建筑有日照遮挡影响，根据名筑城小区住宅测绘资料，受遮挡住宅建筑户型面积户均小于90平方，按三居室标准判定；采用日照窗表分析，结果满足日照规范要求（大寒日3小时日照标准）。当日，原舟山市规划局受理了第三人的许可申请。2018年4月26日—同年5月5日，原舟山市规划局将拟许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场、环南街道东山社区宣传窗栏等处进行了公告。公告期间，无相关利害关系人提出异议。同年5月8日，原舟山市规划局审核后认为第三人的申请符合控制性详细规划和规划条件，遂向第三人核发了建字第（2018）033号《建设工程规划许可证》，许可第三人在恒大名筑城小区南面开发定海区DH-51-02-08、10地块项目（暂名），建设规模167502.96平方米的建筑。该地块项目西侧地块主要建设4层体育设施综合体1幢，建筑最高处24米；东侧地块主要建设高层（33层）住宅11幢及相关配套设施，其中最北端12#楼最高处97.35米，距恒大名筑城11幢最小间距为36.12米。同年6月11日，恒大名筑城小区部分业主得知被诉行政许可事项后，向原舟山市规划局进行信访。同年11月12日，信访无果后向原审法院提起行政诉。原审法院另查明，2019年1月15日起，原舟山市国土资源局和原舟山市规划局职权变更后，更名为舟山市自然资源和规划局。 原审法院认为，一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第（一）项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系。”本案中，被诉行政许可构建的相关建筑12#楼位于两原告所居住的恒大名筑城1幢和11幢的正南方，构成相邻，故两原告有权就被诉行政许可提起行政诉讼。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款均规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由相关规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，第三人申请办理建设工程规划许可证时提交的申请材料齐全、符合法定形式，相关建筑亦符合控制性详细规划和规划条件，被诉行政许可主要证据确凿，适用法律、法规正确。三、关于原告质疑的几个主要问题，（一）原舟山市规划局是否已经履行了许可事项告知义务的问题。修正前的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条规定，行政机关对行政许可进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定，规划许可直接涉及申请人与他人重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。对于本案的规划行政许可事项，由于影响的是恒大名筑城内众多不特定的利害关系人，因此，原舟山市规划局采用批前公告的方式，将拟审批的项目坐落位置、总用地面积、地块上主要建筑面积、建筑高度等信息分别在市规划局网站、建设项目现场、环南街道东山社区宣传窗栏进行了公告，符合上述法律、法规的规定。至于公示证明中打印的“是高处97.35米”（应为最高处97.35米）,该院认可被告和第三人提出的笔误之说。（二）关于门户网站显示公告日期与现场张贴的公告日期不一致问题，被告对此作出了解释，认为系因政府网站迁移系统原因导致，并提供原网站管理人南京大汉科技有限公司出具的情况说明和原网站公示截图。该院认为，被告的解释合乎逻辑，无明显不合理之处，在原告不能提供相反证据情况下，可予采信。（三）关于建设项目是否妨碍恒大名筑城1幢和11幢建筑物的通风、采光、日照问题。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第八十九条亦规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。根据该条的规定，我国建筑物相邻关系制度中，有关日照、通风、采光的妨碍行为的判断，系以国家有关工程建设标准为基本判断标准。对此，《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）5.0.2.1和浙江省工程建设标准《城市建设工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）第3.2.3条，中小城市日照标准大寒日≥3小时。《舟山市城市规划管理规定》（试行）第五章“建筑间距”部分第十四条第五项规定，高层住宅建筑与住宅建筑之间的间距按日照分析确定，且最小间距不得小于24米。本案中，舟山市城市规划设计研究院有限公司出具的《建设项目日照分析报告》的结论为，拟建高层建筑对北侧已建名筑城有日照遮挡影响，结果满足日照规范要求（大寒日日照≥3小时）。同时，建设项目最北端12#楼距恒大名筑城11幢最小间距为36.12米，亦满足最小间距不得小于24米之规定。（四）对于两原告认为在建项目影响其住宅楼通风的观点，没有法律、法规或技术规范的支持。认为在建项目存在侵犯其隐私权和导致其房屋价值减损问题，亦非上述规定及城市规划相应法律法规要求规划部门在实施建设工程规划许可时所必须考虑的因素。但是，涉案地块项目东侧地块最北端12#楼的构建，从客观上来说必将会对恒大名筑城1幢和11幢居民生活的舒适性、房屋价值等方面造成不利影响，该不利影响属于对原告等居民的民事权利影响，而审查被诉行政许可合不合法却不是根据此种判断来进行，而是要考虑该地块建筑的规划许可是否符合法律、法规的限定性、技术性要求。另外，对于原告提出的在建项目扰民问题，及造成恒大名筑城1幢、11幢居民门窗、地基等损坏问题，亦是原告等居民的其他民事权利是否受损问题。在本案审理过程中，该院对上述可能存在的相关问题组织双方进行调解，但最终未果。原告等人对于规划许可所未能囊括的相邻权益，仍可通过民事途径解决。综上，被诉行政许可主要证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告韩翠梅、徐雯洁的诉讼请求。案件受理费50元，由两原告承担。 宣判后，韩翠梅、徐雯洁不服，向本院提起上诉称，一、一审法院对被上诉人作出被诉行政许可前的公示程序和应尽的告知义务作出的判决缺乏事实和法律依据。根据修正前的《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。但被上诉人未尽到告知利益受损最大一方即上诉人的利益。根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。本案被上诉人未按规定在网站公示，建设项目现场公示时间与网站不一致。虽然被上诉人提供了南京大汉科技有限公司截图，但上诉人未能在网站上看到，导致上诉人未能及时提出异议。根据《关于城乡规划公开公示的规定》（建规[2013]166号）第十八条规定，当建设项目许可及其变更直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系时，城乡规划主管部门在作出许可决定前，应当听取利害关系人的意见，征询利害关系人的意见。被上诉人没有听取上诉人的意见，也没有证据证明告知上诉人。但其在作出许可前向该建设工程东面部队征求过意见，存在偏向性告知和偏向性征求意见，违背了公平公正原则，也系重大程序违法，一审判决认为被诉许可行为合法，依据不足。二、关于间距的合理性问题。被上诉人认为依据《舟山市城市规划管理技术规定》（舟建委〔2005〕46号）文件，超过24米就符合法律规定。上诉人认为缺乏公平合理性。该文件距离现在已有14年，当时的高楼层数出现情况和现在完全不同。另外原审第三人所建小区拟建设的建筑间距也远大于36米，被上诉人提供的证据没有合法的解释其许可的公平性。根据《舟山市城市规划管理技术规定》第七十二条规定，其他未尽事宜，按国家有关规范、规定执行。若与国家规范、规定抵触时，以国家规范、规定为准。该规划规范不能与《物权法》和《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）相抵触。故一审法院依据被上诉人提供的资料作出判决是错误的。三、《物权法》和《民法总则》有居民权益保护的规定，浙江省工程建设标准《城市建设工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）第3.2.3条规定，在原设计建筑外增加设施不应使相邻住宅原有日照标准降低。被上诉人没有有效证据证明其可以剥夺上诉人日照而进行许可的证据。上诉人原有的光照是日出日落，现在被诉许可随意地把上诉人的光照降低到3小时，剥夺了上诉人最基本的居住权。且3小时是相对的，很可能导致上诉人因天气原因一整天没有光照，也会使上诉人的太阳能热水器无法正常使用。一审法院面对被诉许可严重剥夺民生居住权利时，存在事实不清，依据错误的情况，故判决缺乏事实和法律依据。综上，原审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求本院撤销一审判决，依法改判撤销被诉行政许可。 被上诉人舟山市自然资源和规划局辩称，一、被上诉人作出的建字第（2018）033号建设工程规划许可事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。依据《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定和原审第三人提供的证据材料，涉案建筑工程满足控制性详细规划和国有土地使用权出让合同载明的规划条件，被上诉人对原审第三人的关于建设工程规划许可事项进行审核，并依据职权核发建设工程规划许可证，规划条件明确为主体建筑性质、附属建筑性质、建筑总面积、建筑容积率、建筑限高、建筑密度、绿地率。根据原审第三人提交的建筑施工图、建筑面积预测报告、绿地审核意见等资料进行审核，认为满足控制性详细规划和国有土地使用权出让合同载明的规划条件，因此为其办理建字第（2018）033号建设工程规划许可证。上述办理认定事实准确、适用法律正确。依据《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。2018年4月25日，被上诉人在定海区政府网站、上诉人所在社区、建设项目所在地现场等场所进行了公示，公示时间为十日，期间未收到任何异议反映，因此符合相关程序规定。二、关于间距问题，系上诉人理解错误，本案原审第三人设计规划符合国家、省、市相关标准。依据《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）5.0.2.1及《城市建设工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）第3.2.3条规定，建筑物间距应当符合住宅建筑日照标准，大寒日日照标准不低于3小时。同时依据《舟山市城市规划管理规定》第十四条第五项第四款规定，高层住宅建筑与住宅建筑之间的间距按日照分析确定，且最小间距不得小于24米。本案中根据舟山市城市规划设计研究院有限公司出具的《建设项目日照分析报告》对原告所在的名筑城的测绘资料做出了结论：拟建高层建筑对北侧已建名筑城有日照遮挡影响，结果满足日照规范要求，同时间距为36米，也同时满足最小间距不得小于24米。综上，被上诉人作出行政许可行为主体适格，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。上诉人上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人恺融公司未提交书面答辩意见。在二审庭审中述称，其对本案所涉项目所需的相关资料都予以提交，被上诉人许可行为合法，被上诉人根据相关法律规定在政府门户网站等场所进行了公示，公示时间为10日，未有人提出异议，程序合法。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人根据本院要求提供了被诉建字第（2018）033号建设工程规划许可证的附件及附图、作为涉案建设项目日照分析报告联系人的杨红蓉的中华人民共和国注册城乡规划师注册证书。经组织质证，上诉人对被诉规划许可证的附件及附图的真实性、合法性、关联性未发表质证意见；对该城乡规划师注册证书的真实性、合法性无异议，对关联性提出质疑。对被上诉人提供的证据,原审第三人均无异议。本院认为，被上诉人提供的被诉规划许可证的附件及附图系被诉行政行为的组成部分，原审第三人予以认可，经核对，对其真实性、关联性予以确认，对其合法性将纳入被诉行政行为予以审查；被上诉人提供的城乡规划师注册证书，对其真实性、合法性、关联性予以确认。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，但原审判决认定事实部分“东侧地块主要建设高层（33层）住宅11幢及相关配套设施”事实认定不当，应系“东侧地块主要建设33层住宅7幢、18层住宅4幢及相关配套设施”，对原审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，被上诉人舟山市自然资源和规划局作为市政府城乡规划主管部门，依法具有核发涉案建设工程规划许可证的法定职权。原审第三人申请办理建设工程规划许可证时提交的申请材料齐全、符合法律法规的相关规定，被诉行政许可具有事实和法律依据，且各方当事人对此均无异议，本院对此予以确认。 关于行政程序的合法性，被上诉人于2018年4月20日受理原审第三人提交的建设工程规划许可证申请后，于2018年4月26日—同年5月5日将拟许可内容、利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站、建设项目现场、环南街道东山社区宣传窗栏等处进行了公告。公告期间，无相关利害关系人提出异议。同年5月8日，被上诉人经审核后认为原审第三人的申请符合控制性详细规划和规划条件，遂向其核发了被诉建设工程规划许可证，许可程序合法。上诉人认为，被上诉人在政府门户网站公告时间滞后，且未听取上诉人所在小区业主的意见，程序违法。被上诉人主张在政府门户网站公告发布的时间为2018年4月25日，公告时间为2018年4月26日—同年5月5日，现有网站显示的时间为2018年5月31日系因系统迁移导入过程中造成的显示时间错乱所致。根据被上诉人原审提交的浙政办发﹝2017﹞11号《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强政府网站管理的通知》、政府门户网站网络维护公司南京大汉科技有限公司提供的情况说明、原网站公告截图、公告创建时间截图等证据，能够形成证据链证明被上诉人的主张成立，故对上诉人的该节上诉主张不予支持。被上诉人根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款的规定，在作出规划许可前进行了为期十天的公告，符合法律法规的相关规定。因该规划许可对上诉人所在小区的建筑物，特别是1幢和11幢的建筑物光照时间产生了影响，作为规划许可机关，在作出规划许可前应当以合理的方式告知利害关系人，尽可能让利害关系人知晓被许可内容及相关权利。所以，发布许可公告应尽量选择在利害关系人可以看到的地点，比如被影响的建筑物所在小区大门出入口、物业等场所，但本案被上诉人未在这些地点张贴公告，行政行为欠缺合理性，本院予以指正，希望能在今后的工作中予以改进。 关于上诉人提出的光照与间距问题，因被上诉人提供的《建设项目日照分析报告》结论为拟建高层建筑对北侧已建名筑城有日照遮挡影响，结果满足日照规范要求（大寒日日照≥3小时）。且出具该报告的舟山市城市规划设计研究院有限公司为具有城乡规划编制资质的单位，报告上也有注册规划师的签字，故从现有证据上分析，涉案《建设项目日照分析报告》及建设项目日照标准符合《城市建设工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）的要求。同时，建设项目最北端12#楼距恒大名筑城11幢最小间距为36.12米，亦满足《舟山市城市规划管理规定》（试行）最小间距不得小于24米的规定。对此，上诉人认为，建设项目虽符合相关规范的要求，但客观上对其房屋产生了光照的影响，并对其生活的舒适性、房屋价值等方面造成不利影响，原审法院对此已予释明，上诉人的主张属其民事权利范畴。本案诉讼标的系被诉建设工程规划许可，审查的是被诉行政行为的合法性，审查标准系被诉规划许可行为是否符合法律、法规的限定性、技术性要求；而从审查的情况看，被诉行政许可行为具有事实和法律依据，许可程序合法，并无明显违法之处。 综上，上诉人韩翠梅、徐雯洁的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩翠梅、徐雯洁共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇二〇年一月二十日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧