湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2030号上诉人（原审原告）：**瑶族自治县大石桥乡栎口村民委员会。负责人：唐盛标，主任。委托代理人：唐昌发，男，瑶族，1968年12月25日出生，住湖南省**瑶族自治县。委托代理人：唐仙标，男，汉族，1950年6月5日出生，住湖南省**瑶族自治县。被上诉人（原审被告）：**瑶族自治县人民政府。住所地：湖南省**瑶族自治县沱江镇春晓路60号。法定代表人：龙飞凤，县长委托代理人：陈兆明，该县自然资源局工作人员。委托代理人：李德爱，湖南瑶州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，市长。委托代理人：唐明，该市司法局工作人员。原审第三人：**瑶族自治县大石桥乡安家村一组。负责人：唐世界，组长。委托代理人：唐世豪，男，瑶族，1958年12月22日出生，住湖南省**瑶族自治县。原审第三人:**瑶族自治县大石桥乡安家村二组。负责人：唐子福，组长。上诉人**瑶族自治县大石桥乡栎口村民委员会（以下简称栎口村委会）因与被上诉人**瑶族自治县人民政府（以下简称**县政府）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）、原审第三人**瑶族自治县大石桥乡安家村一组（以下简称安家村一组）、**瑶族自治县大石桥乡安家村二组（以下简称安家村二组）土地行政处理和复议决定一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：争议的山塘称为长塘，位于大石桥边、县国有林场涛圩分场南边，面积约44亩（详见勘测图），四至为：东临安家村一组旱地、栎口村四组林地、涛圩镇石鼓寨村林地，南临涛圩镇石鼓寨村旱地，西临栎口村林地、涛圩镇石鼓寨村旱地，北临村道。经查询上世纪70年代调绘的地形图、第一次土地详查、第二次土地调查以及2016年土地变更数据库均显示，长塘的地类为坑塘水面，应为历史中作为灌溉蓄水之用而挖掘生成，从解放前到现在一直存在。安家村一组唐姓祖辈在解放前从栎口村迁移至现址居住，解放后划归**县大石桥乡管辖。2014年以前，两村组能和睦相处，相安无事，双方都没有对对方经营管理使用的包括长塘在内的山林水土权属问题提出异议。2014年4月8日，栎口村干部组织各组组长及部分村民代表清理村道边杂草时，发现县国有林场涛圩分场围墙边一块面积约0.3亩的耕地被民种上了玉米及蔬菜，认为自己的耕地被外人耕种，合法权益受到侵害，于是动手捣毁了该地块上的玉米蔬菜，引发了纠纷。大石桥乡政府在处理该小块耕地权属纠纷过程中，双方均主张涛圩分场南边的长塘的土地所有权属自己村组所有，引发该塘的土地权属纠纷。之后，大石桥乡政府组织人员调查核实有关情况，在此基础上召集双方进行了多次调解，因双方各执己见，分岐较大，调解未能达成一致意见。2018年9月4日上午，大石桥乡政府和县国土资源局组织争议双方再次对长塘权属纠纷问题进行调解，安家村一组不同意调解，请求政府依法处理。关于长塘的现实管理情况，争议双方均称长塘多年来一直由自己管理和维护，都曾在塘中放鱼养鱼，每年捞鱼分鱼等，但均无法提供相关证据。1993年起安家村一组唐明生、唐世豪等人在长塘附近开办机压砖厂，从塘中挖泥打砖，取得了原县矿管局颁发的《采矿许可证》，取土（采矿）范围就是位于县国有林场涛圩分场南边的长塘。1999年唐世豪等人与安家村一组签订了《合同》，约定长塘水用于灌溉，只能在长塘没有水的情况下取土，并按合同约定支付了租金。唐明生、唐世豪等人在长塘边办机压砖厂的生产经营行为持续到2013年砖厂按政策要求关停。期间安家村一组包括唐明生、唐世豪等砖厂业主在内均未收到关于长塘土地权属有争议的反映，没人出面对唐明生、唐世豪等砖厂业主从塘中取泥打砖行为进行制止或提出相关要求。栎口村村民代表表示，知晓唐明生、唐世豪等人在长塘附近开办机压砖厂并从塘中取泥打砖，没有进行制止也没提出收费的要求，主要是出于安家村一组是从栎口搬出去住是同族人的份上和从塘中取泥打砖还能增加长塘的蓄水量两方面考虑。另外，唐明生、唐世豪等人在砖厂生产经营期间，曾到栎口村管辖的小子塘取泥两三车，被栎口村民及时制止，争议双方均表示这一事件是事实。在**县政府处理期间，争议双方除持有**县政府颁发的《山林权所有权证》外，均没有提供土地改革时期、农业合作化时期、“四固定”时期确定长塘土地所有权的证书、资料，也没有提供家庭联产土地承包合同、土地权属认定书、集体土地所有证等与长塘有关的证书资料。其中，安家村一组持有1982年4月**县政府颁发的江林权证字第伍拾陆号《山林权所有权证》，该证书第五栏公路下林地四至中西面记载内容是“本队塘边界”，安家村一组认为“本队塘”是指长塘，该证书能够证明长塘土地所有权属于安家村一组。栎口村委会也称持有**县政府为栎口村颁发的《山林权所有证》，能够证明长塘土地所有权属于栎口村，从该证书内容看：第一栏土地座落：小浪坪塘，小地名：长塘，树种栏为空白，面积为150亩。但该证没有证书号和颁证日期，登记内容有涂改。经查询县档案局相关资料，**县政府于1982年9月为栎口村及五个生产队共颁发14份《山林权所有证》，证书号为江林权证字第陆拾捌号至捌拾壹号，这14份《山林权所有证》中均未见有关于长塘的登记事项。除此之外，争议双方均表示没有持有其他能够证明长塘土地所有权归属其所有的证书、判决、处理决定或有关协议。关于争议双方村界划界有关情况。从查阅第一次土地详查资料看，第一次土地详查期间，乡（镇）人民政府、详查工作承担单位曾组织安家村、栎口村村组干部及代表对两村界线进行了现场踏勘，在此基础上两村签订了《权属界线认定书》，并加盖了栎口村委会、安家村委会和大石乡人民政府的公章。其中，栎口村方面在《权属界线认定书》指界人签章栏签名的是“唐盛富”、负责人签章栏签名的是“唐盛运”；安家村方面在《权属界线认定书》指界人签章栏和负责人签章栏加盖的是“唐仙奉”的私章。从该《权属界线认定书》双方认可的两村界线看，其中一拐点0位于长塘西北角塘坝往西南约100米埋石桩处，是栎口、安家和涛圩镇石晒村三村交界点，拐点3至前述拐点0方面先以水沟中心后以山脚地类界为界，左属安家村，右属栎口村，长塘位于该线段左侧。另从安家村与涛圩镇石晒村签订的《权属界线认定书》看，其中一拐点0位于长塘南侧村道交叉处，是安家村与涛圩镇石晒村、何家塘村三村交界点，从栎口、安家和涛圩镇石晒村三村交界的拐点0至安家村与涛圩镇石晒村、何家塘村三村交界的拐点0方向以长塘水面为界，左属安家村，右属石晒村，长塘位于该线段左侧。在对第三方石晒村的调查记录中，也反映出长塘应归安家村一组所有。2018年10月26日，**县政府作出江政土决字（2018）2号行政处理决定书（以下简称《2号处理决定》），认为双方当事人都提供不了自解放以来关于长塘土地所有权登记的相关证据。1981年3月8日，中共中央、国务院颁布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（下简称《决定》），该《决定》第一条规定：“国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变”，从该条规定看，当时山林定权发证的范围是国家所有、集体所有的山林或个人所有的树木和使用的林地。**县政府为安家村一组颁发的江林权证字第伍拾陆号《山林权所有权证》没有对长塘进行登记。栎口村提供的《山林权所有证》有长塘的登记内容，但该证书没有编号，没有发证时间，且有明显涂改现象，与逐块登记表、江林权证字第陆拾捌号《山林权所有权证存根》不一致。该无证号《山林权所有证》应为填错后未收回的证件，不能作为确定长塘权属的依据，依法应予撤销。因此，双方以《山林权所有证》主张长塘土地所有权的诉求不予支持。双方当事人提出的修塘坝、养鱼分鱼等对长塘进行过现实管理的有关情况，因双方均无法提供相关证据资料，不予采信。1993年起安家村一组唐明生、唐世豪等人在长塘附近开办机压砖厂，从塘中挖泥打砖至2013年。期间，通过砖厂业主申请，并取得了县矿产管理部门颁发的《采矿许可证》，与安家村一组也签订了《合同》并按约定支付了租金。栎口村也知晓唐明生、唐世豪等人从塘中取泥打砖行为，但未对此提出异议。这从双方和涛圩镇石晒村干部问话记录中可以证实。因此，可以认定安家村一组对长塘进行了现实管理。1992年开展全国第一次土地详查，其中一项工作内容是签订《权属界线认定书》，是在各方认可，自愿的情况下对土地权属界线进行认定。安家村与栎口村、安家村与涛圩镇石晒村就相互间的村界问题按规定签订了《权属界线认定书》，双方当时的指界人、负责人在乡（镇）人民政府的鉴证下对彼此间村界界线进行了签章确认，对《权属界线认定书》记载的内容予以认可，可以作为处理双方土地所有权争议的依据。双方和相邻村签订的《权属界线认定书》的内容，体现长塘在安家村范围内，土地所有所有。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……”和《湖南省实施办法》第六条“农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：（一）集体土地所有证;（二）土地权属认定书;……”的规定，作出处理决定：一、位于大石桥国有林场涛圩分场南边的长塘，四至为：东临安家村一组旱地、栎口村四组林地、涛圩镇石鼓寨村林地；南临涛圩镇石鼓寨村旱地；西临栎口村林地、涛圩镇石鼓寨村旱地；北临村道，面积约44亩（详见勘测图）的坑塘水面的土地所有所有；二、撤销被申请人栎口村委会持有颁发给原大石桥公社立口大队的无证号的《山林权所有证》第一至十栏登记的内容。栎口村委会对**县政府作出的《2号处理决定》不服，向永州市政府申请行政复议。2019年2月21日，永州市政府作出永政复决字（2018）132号《行政复议决定书》（以下简称《132号复议决定》），维持**县政府作出的《2号处理决定》。在复议期间，栎口村委会提交了**县政府于1953年2月5日颁发的第08138号《土地房产所有证》，该证第二栏记载：座落：朱浪坪；地种：塘；地名：长塘；面积：150亩。以上公塘为第四区栎口大石桥乡栎口（现栎口村）、猪母桥(现安家村一组)、金鸡铺(现安家村二组)三方共有，唐盛明、唐茂星管理。栎口村委会提起本案诉讼，请求一、撤销《2号处理决定》和《132号复议决定》；二、确认**县政府于1953年2月5日颁发的08138号《土地房产所有证》有效；三、本案诉讼费用由**县政府、永州市政府和安家村一组负担。原审法院认为：本案系土地权属纠纷。双方当事人争执的主要焦点是对证据的采信是否合法：一、对长塘权属证书的采信；二、对长塘管业事实的认定。一、关于对长塘权属证书的采信问题。经查，栎口村委会持有1982年的《山林权所有证》，虽然第一栏就记载了长塘，但该证没有证书号和颁证日期，内容有涂改，且没有档案存根相印证。安家村一组持有1982年的江林权证字第伍拾陆号《山林权所有权证》，但该证没有记载长塘。同时，《山林权所有证》只是记载林木林地的权属凭证，记载内容不包括土地、水塘等。因此，**县政府不采信双方的《山林权所有证》作为本案争议长塘的确权依据合法；栎口村委会持有1953年的第08138号《土地房产所有证》，虽然该证合法记载长塘为栎口村、安家村一组、安家村二组三方共有。但在1992年第一次土地详查时，双方当事人签订的《权属界线认定书》中认定长塘在界范围内，该证书可以作认定长塘土地所有权的依据。根据《湖南省实施办法》第六条“农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：（一）集体土地所有证;（二）土地权属认定书;（三）家庭联产土地承包合同；（四）山林所有权证；（五）“四固定”确定土地所有权的证书、资料；（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料”的规定，《权属界线认定书》效力高于《土地房产所有证》的效力。因此，在本案长塘土地确权中，**县政府采信《权属界线认定书》，而不采信《土地房产所有证》符合法律规定。二、关于对长塘管业事实认定的问题。经查，栎口村委会没有提交书面证据。安家村一组提交了其与唐世丙等签订的合同、矿产资源补偿费收款收据、采矿权申请登记书、**县采矿登记办（发、换）证审批单、唐世豪申请办理延续登记的报告等5份书面证据，证明安家村一组于1999年将长塘出租给唐世丙、唐世豪办机砖厂取泥打砖，20lO年将长塘出租给唐世丙、唐世豪、唐代丁、唐代富办机砖厂取泥打砖、养鱼，至2013年机砖厂被关闭。从l999年至20l4年间，安家村一组通过村民唐世豪等人在长塘办机砖厂取泥打砖、养鱼等生产经营活动对长塘进行了现实管业。栎口村委会对唐世豪等人在长塘生产经营活动15年从未提出异议。因此，在对长塘的现实管业中，安家村一组比栎口村委会具有优势的证据。栎口村委会在本案中提出撤销《2号处理决定》和《132号复议决定》的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回栎口村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由栎口村委会负担。栎口村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、1992年土地详查时的《权属界线认定书》是栎口村委会在不知情的情况下签订而无效，**县政府于1953年颁发的08138号《土地房产所有证》是最具有法律效力的证据，原审法院认为《权属界线认定书》的法律效力高于《土地房产所有证》荒谬。二、长塘从土改以来由栎口村和安家村共同管理，栎口村本着和睦相处对安家村村民唐世豪等人在长塘取泥制砖等行为未加制止，不能作为安家村一组对长塘现实管业的依据。请求二审撤销违背事实和法律的原审判决，改判支持栎口村委会在原审中提出的诉讼请求。**县政府辩称：一、1992年土地详查时的《权属界线认定书》是有效协议，栎口村委会提供的**县政府在土改时期给栎口、猪母桥（安家村一组）、金鸡铺（安家村二组）颁发的《土地房产所有证》后因土地调整而无效。二、结合现实管业情况，**县政府作出《2号处理决定》处理恰当。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。永州市政府辩称：《2号处理决定》和《132号复议决定》认定事实的证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。安家村一组述称：现有证据证明本案争议的长塘归安家村一组所有，安家村一组对长塘也长期进行了现实管业。《2号处理决定》、《132号复议决定》和原审判决均处理正确。请求二审驳回上诉，维持原判。安家村二组未作陈述。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经审理查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《湖南省实施办法》第六条规定，农民集体土地所有权发生争议，除法律、行政法规另有规定的以外，依次按照下列证据确认所有权：(一)集体土地所有证;(二)土地权属认定书;（三）家庭联产土地承包合同；（四）山林所有权证；（五）“四固定”确定土地所有权的证书、资料；（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料。本案中，栎口村委会与安家村一组就长塘权属争议调解未果后，**县政府有进行处理作出确认的职权。在栎口村委会与安家村一组不能提供长塘有效土地所有证证明各自权属主张的情况下，**县政府以1992年土地详查时安江村与栎口村、安家村与涛圩镇石晒村就相互间的村界问题签订的《权属界线认定书》为确认依据，结合安家村一组对长塘的现实管业情况，作出《2号处理决定》，确认长塘归安家村一组所有，有事实和法律依据。栎口村委会在上诉中提出1992年土地详查时的《权属界线认定书》是栎口村委会在不知情的情况下签订而无效的主张，不符合客观事实，不予支持。栎口村委会提供的《山林权所有证》，因无编号，没有发证时间，有明显涂改现象，与栎口村山林的逐块登记表及江林权证字第陆拾捌号《山林权所有证》存根不一致，**县政府在《2号处理决定》中，认定该证为填错后未收回的证件，不能作为确认长塘权属的依据，撤销其中登记的相关内容，并无不当。栎口村委会在向永州市政府申请行政复议的过程中，提交**县政府于1953年2月5日颁发的第08138号《土地房产所有证》，证明长塘归栎口村、安家村一组、安家村二组三方共有，永州市政府认为根据《湖南省实施办法》第六条规定，土地权属认定书的效力优于土地改革时期确定土地所有权的证书、资料，作出维持《2号处理决定》的《132号行政复议决定》，符合法律规定。栎口村委会在本案中提出撤销《2号处理决定》和《132号复议决定》，确认效力不及《权属界线认定书》的**县政府于1953年2月5日颁发的08138号《土地房产所有证》有效的诉讼请求，应予驳回。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，依法予以维持。栎口村委会的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人**瑶族自治县大石桥乡栎口村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇二〇年一月十日法官助理张颢严书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……