陕西省神木市人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)陕0881行初26号 原告：王义军。 委托诉讼代理人：王峰、李会。 被告：神木市大保当镇人民政府，住所地：神木市大保当。 负责人：李军。 委托诉讼代理人：刘旭峰。 委托诉讼代理人：王涛。 原告王义军不服被告神木市大保当镇人民政府于2018年11月13日作出的神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》及强拆大棚的行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月16日立案后，依法向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王义军及其委托诉讼代理人王峰、李会和被告神木市大保当镇人民政府委托诉讼代理人刘旭峰、王涛均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 被告神木市大保当镇人民政府于2018年11月13日作出神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》，认定：王义军：经调查，你在神木市大保当镇镇区规划范围内未依法取得建设工程规划许可证擅自修建的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定并作出《限期拆除违法建筑决定书》，限你于收到本决定书之日立即停止违法修建活动或年久失修并存在安全隐患的建构筑物，于15日内自行拆除违法建筑。如你未在规定期限内自行拆除违法建筑，镇人民政府将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，依法强制拆除。如你不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，依法向神木市人民政府申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向神木市人民法院提起行政诉讼。 原告王义军诉称：原告系1999年扶贫安置移民至大保当镇永安村的村民，因人均种植面积少又无其他收入来源，为提高土地使用效率，2010年5月18日，被告向神木县农业局发《大政字［2010］45号》文件请示计划利用现有耕地建设日光温室30亩，蔬菜大棚70亩，后神木县农业局同意并积极鼓励引导，指派了技术员专门负责指导农民修建大棚，并通过财政向农民按照修建数量每棚补助了2.7万元。当时原告修建了4座，共计投资了161160元，原告获得补助5.4万元。2018年11月14日，被告在无认定危房文件，也未向原告催告的情况下，在原告所有的大棚耳房门口张贴了《神木市大保当镇人民政府限期拆除危房决定书》，并未通知原告，也未向原告直接送达该决定书。2018年11月29日，被告召集部分村民在永安村委会召开了《落实陕西省开展大棚房问题专项整治会议》，通知村民限期拆除耕地上的建筑物和超标耳房。会后，被告随即对原告所有的大棚采取了强制拆除措施，在未补偿的情况下将原告所有的4间大棚全部予以拆除，致使原告遭受重大财产损失。原告认为，被告未全面查明原告所有的大棚具体情况，将其认定为危房于法无据，明显不当。同时，被告违反程序，剥夺了原告依法享有的知情、陈述和申辩的权利。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定提起本诉，请求：一、依法确认被告于2018年11月13日作出的《神木市大保当镇人民政府限期拆除违法建筑决定书》及强拆原告大棚行为违法；二、依法判令被告赔偿原告161160元。 原告王义军向本院提交了下列证据： 第一组：身份证、农村土地承包经营权证复印件各一份，证明原告已依法取得涉案土地承包经营权，对地上物权依法享有所有权。 第二组：《大保当镇人民政府关于永安村蔬菜种植项目请求支持的请示》复印件一份，证明大保当镇人民政府向神木县农业局请求支持永安村建设蔬菜种植项目，后神木县农业局指派了技术人员专门负责指导农民修建大棚，并通过财政按照修建数量每棚补助了2.7万元，当时原告修建了4座，共投资了161160元，获得补助5.4万元的事实。 第三组：《神木市大保当镇人民政府限期拆除危房决定书》复印件一份，证明被诉行政行为事实认定错误，程序违法。 被告神木市大保当镇人民政府辩称：1、原告的诉讼请求没有法律依据，被告对原告废置大棚长期不用进行拆除的行为合法。被告对“大棚房”拆除是按照省市县相关文件来实施的，强调要站在政治高位的基础上来看待该事实，2018年11月8日（2018）1号文件已经点名提到大保当镇永安村占用耕地修建大棚的事实，被告的政策和法律依据充分；2、原告在耕地范围内建设大棚废弃不用，存在危险性，违反了城乡规划这一事实清楚，因此原告的第一项诉讼请求不能成立；3、关于确认行政行为违法与行政赔偿是否能够同时提起诉讼，最高法院的司法解释认为，该行为是不可以的；4、原告请求的赔偿数额与其自身的陈述不一致，即使被告拆除大棚的行为违法，修建大棚时政府给每座补偿2.7万元，原告请求的赔偿数额过高，且修建高速公路时也占用过原告的大棚，也进行过补偿。 被告神木市大保当镇人民政府向本院提交了下列证据： 第一组：航拍照片一张，证明原告修建的蔬菜大棚系危房，且弃置不用，违反城乡规划。 第二组：城乡规划法第六十五条、陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组陕农“大棚房”发【2018】1号文件、陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室陕“大棚房”清理办法4号文件、陕西省农业厅、陕西省国土资源厅陕农业发【2018】73号文件、榆林市人民政府办公室关于组织开展“大棚房”问题专项清理整治督导和复核的通知、神木市人民政府办公室神政办发【2018】172号文件、神木市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组办公室神农“大棚房”发【2018】1、2、3号文件、神木市农业局、神木市国土资源局神农发【2018】101号文件，证明被告的拆除行为符合有关法律规定。 第三组：《神木市大保当镇人民政府限期拆除违法建筑决定书》复印件一份，证明原告在农用地修建大棚长期弃置不用存在安全隐患，被告依法作出限期拆除决定书合法。 经庭审质证，原告对被告神木市大保当镇人民政府提交的证据发表了如下质证意见：被告在收到诉状后十五日内未向法庭提交证据，已超过举证期限，视为没有证据。被告提交的证据中，其中有6份是在2018年11月14日作出行政决定之后作出的文件，不能作为被诉行政行为合法有效的依据。根据被告提交的大棚房整治的范围有三类，但是原告所有的大棚不属于三类中的任何一类，也不属于违法违章建筑，本质上是农业设施，被告一直强调原告在规划区里修建大棚，但被告未提交证据证明该事实，按照城乡规划法规定，原告的大棚在基本农田之上，不属于规划区范围内，不适用城乡规划法，而应当适用土地管理法；被告到现在也没有举证证明原告修建的大棚系违法建筑，也没有举证行政强制决定书，原告未按期履行后的催告书，也没有举证如何向原告送达，其程序违法；针对照片，该照片是不能显示其形成时间，故对其不予认可；对限期拆除决定书真实性予以认可，按照住房城乡建设部、财政部、国务院扶贫办关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知建村【2017】192号文件规定，鉴定农村的危房是严格按照农村危险房屋鉴定技术导则来认定和执行的，被告没有举证认定的过程、材料及认定危房的结论，大棚属于农业设施而不是房屋，该决定书的基本事实认定错误，且该决定书做出后也没有向原告本人依法送达，也未告知当事人有申诉的权利及救济的途径，从内容上来讲，该决定书不能达到被告的证明目的。 被告对原告王义军提交的证据发表了如下质证意见：对1、2、3组证据的真实性无异议，对第一组证据的证明目的有异议，承包经营权证是用来农业建设，而原告修建大棚后长期废置不用，违反了农业用地的规划；对第二组证据的证明目的无异议，原告不仅得到了政府的补助，且在修建大清路及高速公路时也获得了相应的补助；对第三组证据的证明目的不予认可，该组证据恰恰证明原告违法在规划的农用地内修建大棚且长期弃置不用的基本事实，且被告在拆除前已经按照法律规定作出了拆除决定书，是合法的。 本院对原、被告提交的证据认证如下： 被告神木市大保当镇人民政府提交的第一组证据仅能证明原告所在的永安村所修建的大棚现状，并不能证明形成的时间，且达不到被告的证明目的，故本院对该组证据的证明目的不予认定；第二组证据仅是陕西省对于清理整治“大棚房”问题的相关政策规定，并不能证明被告的拆除行为符合法律规定；第三组证据与原告提交的第三组证据一致，系被告作出的《神木市大保当镇人民政府限期拆除违法建筑决定书》，本院对其真实性予以认定，但其本身并不能证明其的合法性，故本院对该组证据的证明目的不予认定。 原告王义军提交的第一组证据能够证明其系大保当镇永安村一组的村民，且在该村有承包耕地4.95亩的事实，本院予以采信；第二组证据能够证明被告同意永安村村民在其现有耕地上新建日光温室30亩、蔬菜大棚70亩，定性为农业产业发展扶持项目。并于2010年5月18日向本市农业局请示请求支持的事实，本院予以采信；第三组证据与被告提交的第三组证据一致，认证同上。 经审理查明：原告王义军系神木市大保当镇永安村一组村民，拥有承包耕地4.95亩。因该村土地肥沃、水源充足，适宜蔬菜种植，为满足周边居民生活需要，该村拟利用现有耕地，计划新建日光温室30亩、蔬菜大棚70亩，该项目属农业产业发展扶持项目。被告神木市大保当镇人民政府表示同意并于2010年5月18日向神木县农业局提交《大保当镇人民政府关于永安村蔬菜种植项目请求支持的请示》。后神木县农业局指派了技术人员专门负责指导农民修建大棚，并通过财政按照修建大棚数量对村民进行了补贴，当时原告修建了4座大棚种植青椒、黄瓜、西红柿等蔬菜。 2018年，陕西省开展了“大棚房”问题专项清理整治行动，并形成了一系列文件。榆林市人民政府及神木市人民政府均积极响应该行动，并形成了一系列整治方案。2018年11月13日，神木市大保当镇人民政府作出神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》，认定：王义军修建的4座大棚属于违法建筑，限期拆除。后被告强制拆除了原告修建的大棚。 本院认为：近几年来，借建农业大棚之名，违建“私家庄园”等非农设施的人越来越多，这严重的阻碍农村发展。国家为了加强耕地保护及遏制农地非农化现象，实施了农村“大棚房”整治活动，目的是严惩改变土地性质和用途的违法违规建设行为。而此项活动中的“大棚房”是指一些工商企业、个人及组织借建农业设施或农业园区之名，违法违规占用耕地甚至永久基本农田，用于非农业建设的行为。本案中，原告王义军作为本村村民占用自己的承包耕地修建农业大棚种植蔬菜，并未改变土地的性质和用途，且原告修建农业大棚并种植农作物的行为亦得到被告神木市大保当镇人民政府的允许及神木市农业局的批准，且政府给予一定的补贴进行支持。可见，原告修建的农业大棚并不属于“大棚房”，故被告所作限期拆除违法建筑决定认定事实不清。被告又以国家开展“大棚房”整治活动的相关文件作为其作出行政行为的法律依据亦不正确。被告在其作出的《限期拆除违法建筑决定书》中认定，原告修建的大棚是违法建筑，且不符合城区的整体规划需对房屋及附属物进行拆除。但经本院审查，被告并未提交原告修建的大棚经鉴定部门鉴定系违法建筑的相关证据，系证据不足。庭审中，被告辩称其是通过张贴在原告大棚及原告村里的微信群向原告送达了《限期拆除违法建筑决定书》，但原告诉称其并未收到。经本院审查，被告并未提交相关证据证明其的送达过程，即违反了法定程序。综上，被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，确认被告神木市大保当镇人民政府于2018年11月13日作出的神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》及强拆行为违法。原告承包的耕地至2028年12月31日止，这之前被告应保护原告的承包经营权的长期稳定。若要调整土地利用的整体规划，给原告造成损失应当给予相应的补偿。本案原告诉称其损失为161160元，却未提交证据予以证明。经本院审查，被告的强拆行为给原告造成了一定的损失且被告至今未对原告作出任何的赔偿。但考虑到原告修建大棚时政府已经给过其补助，加之所建大棚陈旧的事实，应由被告酌情赔偿原告四座大棚损失20000元（每座5000元）为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告神木市大保当镇人民政府于2018年11月13日作出的神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》及强拆行为违法。 二、由被告神木市大保当镇人民政府于本判决生效之日起五日内赔偿原告王义军四座大棚损失20000元。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告神木市大保当镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。 审 判 长  刘德军 审 判 员  乔 瑞 人民陪审员  刘增光 二〇二〇年一月十四日 书 记 员  麻 磊