河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1040号上诉人（原审原告）毛雪玲，女，汉族，1945年12月31日出生，住郑州市惠济区。委托代理人刘德宇、张慧洁，金博大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局，住所地郑州市中原区淮河西路22号。法定代表人孙建功，局长。委托代理人雷莹，该单位工作人员。委托代理人杨磊，河南荟智源策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地郑州市金水区金水东路18号。行政负责人刘金山，党组书记、副厅长。委托代理人熊代博，该单位工作人员。委托代理人万静华，河南大正律师事务所律师。上诉人毛雪玲因诉郑州市自然资源和规划局不予受理通知及河南省自然资源厅行政复议一案，不服郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：1998年12月，郑州市土地管理局作出郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证，主要载明：土地使用者王某，坐落毛庄乡毛庄村南陈毛公路东，地号8-3-6，用途商业、服务业，使用权类型划拨，使用权面积1472.8平方米。2019年1月22日，原告向郑州市自然资源和规划局提交不动产登记申请审批表，申请更正登记。2019年1月22日，郑州市自然资源和规划局向原告作出不动产登记不予受理告知书，主要载明：上述申请因申请登记材料不齐全、申请登记材料不符合法定形式，按照《不动产登记暂行条例》第十七条规定，决定不予受理。具体情况如下：1、申请人不是该宗国有土地使用权人或者代理人；2、未提供不动产错误登记的证明材料。2019年5月15日，河南省自然资源厅作出豫自然资复［2019］14号行政复议决定书，维持郑州市自然资源和规划局作出的上述不动产登记不予受理告知书。原审法院认为：《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。原告申请涉案国有土地使用证使用权类型划拨变更为出让，但其未提供王某与政府部门签订的土地使用权出让合同，也未提供缴纳土地出让金的凭据，原告提供的证据不足以证明涉案不动产错误登记，郑州市自然资源和规划局向原告作出不动产登记不予受理告知书及补正材料一次性告知单，河南省自然资源厅作出维持上述不动产登记不予受理告知书的行政复议决定书事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告毛雪玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告毛雪玲负担。上诉人毛雪玲不服，上诉称：一、不动产登记中心实质上已经受理了上诉人毛雪玲的更正登记申请，郑州市不动产登记中心作出不动产登记不予受理告知书程序违法。在毛雪玲2018年6月1日提起的诉郑州市国土资源局、郑州市人民政府土地使用权更正登记及行政复议一案中，郑州市金水区人民法院（2018）豫0105行初277号行政判决书对上述事实作出认定，并认定上诉人向被上诉人邮寄更正申请不妥，但上诉人按照被上诉人的书面回复又到不动产登记中心申请更正登记，登记机构即应当按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定受理或者是书面告知不予受理。被上诉人的登记机构部门之间推诿，未按照规定作出书面处理，属于拒绝履行法定职责。遂判决郑州市国土资源局在本判决书生效后的法定期限内对上诉人的更正登记申请作出书面处理。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第二款的规定，“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，即视为受理。”故在第一次更正登记申请中，被上诉人未当场书面告知申请人不予受理，应当视为已经受理更正登记申请。判决生效后，被上诉人不仅没有主动履行生效判决，仍然要求上诉人再次提出了申请才给处理。上诉人无奈按照被上诉人要求再次提出更正登记申请后，被上诉人即应当审查作出处理而非不予受理告知书。故被上诉人的行为显然违法。二、上诉人提起更正登记申请的同时，提交有证明不动产登记错误的证明材料，郑州市不动产登记中心作出不予受理告知书没有事实及法律依据。（一）根据不动产登记不予受理告知书显示，上诉人提交的申请材料符合法律规定。不动产登记不予受理告知书中显示，上诉人提交的材料包括申请审批表、询问笔录、国有土地使用证、户口本、王某的死亡证明、河南省郑州市革命委员会（76）郑革土（地）170号文件、出卖毛庄食品经营处协议书、郑州市土地管理局初始登记档案资料（包括公证书等）。根据上诉人提交的上述申请材料，结合《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第二款的规定，针对土地登记错误的事实，上诉人提交的后三项材料予以证明，上诉人提交的申请材料完全符合不动产登记更正登记的受理条件。郑州市不动产登记中心以未提供不动产登记错误的证明材料为由作出不予受理告知书没有事实和法律依据。（二）上诉人提交的更正登记申请材料齐全，郑州市不动产登记中心应当受理并审查是否应当更正登记。一审法院认为上诉人提供的证据不足以证明涉案不动产错误登记，实质上也是对上诉人的申请作出了实质审查，逻辑错误，受理和审查应该是两个概念。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条的规定，上诉人申请更正登记，按照法律规定提交申请材料，其中包括证明不动产登记错误的证明材料，郑州市不动产登记登记中心应当受理，受理之后才是审查上诉人国有土地使用证是否登记错误。郑州市不动产登记中心直接根据材料作出不予受理告知书是没有事实和法律依据的。另外被上诉人郑州市自然资源和规划局的答辩称其认为涉案土地未进行过出让程序，土地划拨性质登记无误，其实质上是已经对上诉人的申请是否应当进行更正登记作出了判断，与不动产登记中心作出的不予受理告知书前后矛盾，不符合逻辑。三、由于历史原因，上诉人提交的证明材料足以证明案涉国有土地使用证使用权类型应当为出让。一审法院基于上诉人未提供土地使用权出让合同及缴纳土地出让金的凭证，判决驳回毛雪玲的诉讼请求，没有事实和法律依据。（一）案涉的土地使用权是王某通过与郑州市食品公司嵩山路分公司签订出卖毛庄食品经营处协议书，且经政府批准高价有偿取得国有土地使用权证，故登记为划拨有违实质公平。（二）根据法不溯及既往的原则，1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》不能追溯增加王某的义务，王某没有与政府签订土地使用权出让合同不是王某自身原因造成的。（三）王某与食品公司签订的协议书明确约定了5万元包括2.34亩的土地使用权及土地上的房屋等财产，符合转让土地使用权的实质要件，王某作为受让人，通过缴纳土地出让金之后，取得国有土地使用权类型应当为出让。综上，郑州市不动产登记中心作出的不予受理告知书和河南省自然资源厅作出的行政复议决定书没有事实和法律依据。请求：1．依法撤销郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初186号行政判决；2．撤销郑州市不动产登记中心2019年1月22日作出的不动产登记不予受理告知书；3．撤销被上诉人河南省自然资源厅于2019年5月15日作出的豫自然资复〔2019〕14号行政复议决定书；4．责令被上诉人郑州市自然资源和规划局对毛雪玲的更正登记申请予以受理并作出处理；5．被上诉人承担诉讼费。被上诉人郑州市自然资源和规划局答辩称：一、上诉人第一次申请的不动产更正登记与本案无关。被上诉人本次作出的不予受理告知书，也不存在程序违法之处。二、上诉人申请更正登记时所提交的4、5、6项材料，系涉案土地证办理初始登记时的档案资料，不属于证实不动产登记错误的材料。被上诉人也未对上诉人申请更正登记时所提交的材料进行实质性审查。三、涉案土地证的办理时间为1998年，应当适用当时的法律，办理涉案土地证时王某并没有与郑州市土地局签订土地使用权出让合同，也没有缴纳土地出让金。上诉人所提交的证据不能证实涉案土地证存在错误。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被上诉人河南省自然资源厅答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。2016年3月20日答辩人收到被答辩人行政复议申请，2019年3月21日依法通知郑州市自然资源和规划局进行答辩并提交相应证据材料。该局在收到答复通知后，于2016年4月1日作出行政复议答复书，并提交了相应的证据材料。被上诉人于2019年5月15日作出案涉行政复议决定，符合行政复议的程序要求。其他答辩意见同郑州市自然资源和规划局的意见。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理除认可一审查明事实外，另查明，郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证的持证人王某，系上诉人毛雪玲的丈夫，2008年8月因病去世。2018年3月上诉人曾向被上诉人不动产登记中心申请涉案国有土地使用证的更正登记，因其相关部门均未给书面处理意见构成行政不作为诉至一审法院。一审法院作出（2018）豫0105行初277号行政判决，认为登记机构应当按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定受理或者是书面告知不予受理，而登记机构部门之间推诿，未按照规定作出书面处理，属于拒绝履行法定职责；判决郑州市国土资源局限期对毛雪玲的更正登记申请作出书面处理。后上诉人因被上诉人登记机构的要求，重新提出了更正登记申请。本院认为：本案上诉人毛雪玲申请更正登记的郑国用（1998）字第0598号国有土地使用证颁发于1998年12月，该证所载土地使用权类型为“划拨”。持证人王某及其妻子毛雪玲当时领取该证后就应该知道该证登记的土地使用权类型为“划拨”。而王某及毛雪玲在王某2008年8月去世之前，均未向有关部门主张过该国有土地使用证登记使用权类型为“划拨”错误，应为“出让”。王某去世后至毛雪玲2018年3月初次向被上诉人不动产登记机构提出涉案更正登记期间，毛雪玲也未向有关部门主张过该国有土地使证登记的土地使用权类型错误并要求更正。2018年3月毛雪玲初次向不动产登记机构申请更正登记时，因不动产登记机构未进行处理，故人民法院判令被上诉人不动产登记机构作出处理。但本案中被上诉人郑州市自然资源和规划局下属郑州市不动产登记中心已经针对上诉人的更正登记申请作出了《不动产登记不予受理告知书》，以申请登记材料不齐全、申请登记材料不符合法定形式、申请人不是该宗国有土地使用权人或者其代理人、未提供不动产登记错误的证明材料为由而不予受理。虽然被上诉人作出的是“不予受理告知”，但是其理由中包含上诉人已经提交的“不动产登记错误的证明材料”不能证明登记错误的理由，即实质上包含了根据上诉人提交的现有材料拒绝更正的意思表示。如果人民法院对本案争议进行实质性审查，必然要审查上诉人已经提交的“不动产登记错误的证明材料”是否足以证明涉案国有土地使用证存在登记错误问题，那么如此一来，上诉人就将早已经超过人民法院行政诉讼起诉期限的行政行为引入了司法审查的范围，势必架空了行政诉讼法关于起诉期限的制度规定。因此，被上诉人郑州市自然资源和规划局已经针对上诉人的更正登记申请作出了行政行为，那么，人民法院对于已经超过了起诉期限的实体问题将无权再进行审理。上诉人如果坚持认为其已经提交的“不动产登记错误的证明材料”足以证明登记错误、被上诉人郑州市自然资源和规划局应当予以纠正，上诉人可以依法另行寻求救济。即上诉人提起的本案诉讼实质上已经超过了法定起诉期限，依法应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。上诉人对被诉行政复议决定的起诉依法也应予驳回。一审法院裁判理由和结果不当，本院予以指正。但鉴于本案系毛雪玲提起上诉，二审法院不能作出对毛雪玲更为不利的裁判，因此，本院不再改判一审判决结果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛雪玲承担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇二〇年一月二十二日书记员  李艳歌附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。