浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2001号上诉人（原审原告）楼仙山，男，1936年8月31日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）楼基川，男，1975年6月26日出生，汉族，住浙江省浦江县。委托代理人楼铁军，男，1973年2月17日出生，汉族，住浙江省浦江县。委托代理人楼贵昌，男，1965年10月5日出生，汉族，住浙江省浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路38号。法定代表人俞佩芬，县长。应诉负责人周建丰，副县长。委托代理人王军勇，浦江县人民政府浦南街道办事处工作人员。委托代理人沈卫东，浙江良友律师事务所律师。楼仙山、楼基川诉浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）拆迁行政强制一案，金华市中级人民法院于2019年10月12日作出（2019）浙07行初522号行政裁定。楼仙山、楼基川不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月20日组织双方当事人进行了调查。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告楼仙山、楼基川起诉称：原告系浦江浦南街道办事处文溪村村民，在本村拥有合法的宅基地及房屋。2017年1月，经浦江城中村改造工作领导小组办公室批准，文溪村开始实施城中村改造。因原告认为文溪村城中村改造不合法、补偿安置不合理，所以不同意搬迁。2017年5月25日，被告对原告的房屋组织实施了强制拆除。原告认为，原告的房屋经合法建造取得，在未经原告同意或未经法定程序批准的情况下，被告拆除原告房屋的行为违法，侵害了原告的合法权益。请求确认被告于2017年5月25日拆除原告位于浦江浦南街道办事处文溪社区92-1726号房屋的行政行为违法。被告浦江县政府辩称：1.原告所诉的被告主体不当，浦江县政府并非本案的适格被告。根据《浦江城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》的规定，被告系全县城中村改造工作的规范制定和指导单位，相关具体工作由街道办事处和村(社区)实施。原告诉称浦江县政府对原告的房屋组织实施了强制拆除，与客观事实不符。被告并未组织人员对原告的房屋实施拆除。2.原告已就涉案房屋与浦江浦南街道办事处文溪社区党支部、文溪社区居委会、文溪社区经济合作社签订了《城中村改造补偿安置协议》，并签署了《腾空验收单》，自愿将涉案房屋交付给浦江浦南街道办事处文溪社区予以拆除，不存在强制拆除的情形。综上，请求驳回原告起诉。原审法院认为，原告认为被告强制拆除了案涉房屋而提起本案诉讼，但被告对该事实明确予以否认。根据本案现有证据，无法认定被告直接实施或委托他人实施了对案涉房屋的拆除。并且，本案系因浦江实施城中村改造引发，根据《浦江城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第三条、第四条规定：“县城中村改造工作领导小组负责统筹全县城中村改造工作，研究制定县城中村改造的指导性政策，协调解决县城中村改造的重大问题”；“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，应当建立健全组织领导机构，全力推进本辖区城中村改造工作。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置和社会稳定工作”。即被告浦江县政府系城中村改造工作的规范制定和指导单位，相关具体工作则由街道办事处和村（社区）实施。综上，无论从事实证据还是从规范性依据来看，均不能认定系被告实施了对原告主张的案涉房屋的拆除行为，故原告的起诉明显缺乏事实根据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告楼仙山、楼基川的起诉。楼仙山、楼基川上诉称：浦江县政府系涉案房屋的拆除主体，一审裁定驳回起诉系认定事实、适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。行政诉讼法第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。《浦江城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。由此可知，在涉案城中村改造工作中，街道办事处、村（社区）的职权均来自于地方政府规范性文件的规定，该规范性文件的发布主体系浦江县政府，故街道办事处、村（社区）的职权系来自浦江县政府的授权，而非来源于法律、法规、规章的授权。故街道办事处、村（社区）在涉案城中村改造工作中实施的强拆等行为均属于受浦江县政府委托实施的行为，应以委托机关浦江县政府为被告。上诉人为维护自身合法权益，依法提起上诉，请求依法撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。浦江县政府答辩称：《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款、第二十四条的规定不适用于本案。1.浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道办事处）不是浦江县政府的内设机构，也不是派出机构，更不是其他组织，它是浦江县政府的派出机关，能够独立承担法律责任。2.根据属地管辖原则，对于本辖区范围内发生的诸如城中村改造之类涉及民生的事务，作为街道办事处本身就有责任参与并承担相应责任。《浦江城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》只不过对街道办事处的这种责任予以明确，这不是授权，更不是委托。3.文溪社区实施本社区城中村改造，这不是县政府委托其实施的行为。文溪社区制定了《浦江浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，并报县城中村改造工作领导小组办公室批复，补偿安置协议，腾空验收单等均由社区跟各住房改造户签订。4.被上诉人事实上也并未组织人员对上诉人的房屋实施拆除。上诉人关于浦江县政府系涉案房屋的拆除主体，一审被告主体适格的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审审理中，浦南街道办事处向本院提交书面情况说明称“浦南街道办事处是文溪村城中村改造集聚区安置的责任主体。……文溪村（社区）受浦南街道办事处的领导，具体实施文溪村城中村改造工作。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人提起诉讼，请求确认被上诉人浦江县政府拆除其涉案房屋的行为违法，并提交了《关于同意的批复》（浦城改办[2017]4号）、《关于浦江城中村改造一期工程前期相关工作的请示》（浦城改办[2016]2号）及照片等证据材料，证明其上述主张。但上述证据材料均无法认定浦江县政府实施了上诉人主张的涉案拆除房屋的行为。浦江县政府对上诉人主张的事实均未予自认，并提交《浦江城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》等证据材料。该《浦江城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第三条规定，“县城中村改造工作领导小组负责统筹全县城中村改造工作，研究制定县城中村改造的指导性政策，协调解决县城中村改造的重大问题”；第四条规定，“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，应当建立健全组织领导机构，全力推进本辖区城中村改造工作。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置和社会稳定工作”。二审期间，浦南街道办事处亦出具情况说明，明确其系涉案房屋拆除行为的责任主体。综合上述情况，原审法院认定上诉人的起诉缺乏事实根据，对其起诉予以驳回，结论并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 榆审判员 车勇进审判员 马良骥二〇二〇年一月十七日书记员 吴 琳