浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1668号上诉人（一审原告）楼永清，男，1966年10月24日出生，汉族，住浦江县。上诉人（一审原告）季中秋，男，1947年9月30日出生，汉族，住浦江县。上诉人（一审原告）季自大，男，1965年4月24日出生，汉族，住浦江县。上诉人（一审原告）季笑看，男，1978年2月19日出生，汉族，住浦江县。上诉人（一审原告）楼永虎，男，1970年9月5日出生，汉族，住浦江县。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人陈书宏、余红彬，省司法厅工作人员。楼永清等五人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年8月28日作出（2019）浙01行初207号行政判决。楼永清等五人不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：浙江省人民政府于2018年1月8日作出浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号《浙江省建设用地审批意见书》，同意浦江县2017年度计划第十五批次建设用地39.3299公顷（农用地转用25.5863公顷，其中2.2323公顷已经金华市政府批准；征收集体土地39.0535公顷，使用国有土地0.2764公顷）。其中涉及征收原仙华街道廿亩山村集体土地0.3088公顷，拟用于“浦江县仙华街道廿亩山村星碧大道以北地块”项目。该0.3088公顷土地为廿亩山村三队所有，2003年收归为村集体。原告楼永清等5人（户）均非三队队员，在上述地块内亦无承包或使用的集体土地。原告楼永清等5人均系原廿亩村股份制经济合作社股民。原告楼永清等５人对浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号《浙江省建设用地审批意见书》不服，于2018年11月22日向浙江省人民政府申请行政复议并提交了廿亩山综合市场营业执照复印件等证据材料。浙江省人民政府行政复议机构于2018年11月23日收到后，于2018年11月28日向楼永清等5人作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求补充农村土地承包经营权证、集体土地使用证等土地使用权属证明或者其他能够证明申请人与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的证明材料。2018年12月16日，原告楼永清等5人向浙江省人民政府寄送补正材料。浙江省人民政府行政复议机构于2018年12月17日收到该补正材料后，于2018年12月21日向楼永清等５人作出行政复议案件受理通知书，并向浦江县人民政府、浙江省自然资源厅发送行政复议答复通知书。2019年2月11日，浙江省人民政府作出浙政复〔2018〕562号《行政复议决定延期通知书》，告知因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出。2019年3月7日，浙江省人民政府作出562号行政复议决定，认为《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字（330726）A[2017]-0013）批准浦江县2017年度计划第十五批次建设用地，因无证据证明案涉批文范围涉及申请人使用的土地，因此申请人与浙土字（330726）A[2017]-0013号建设用地审批行为没有利害关系。至于申请人主张的股民身份，因股民系依股东身份享受股东权益，股民本身并非土地的权益主体，也不能代表合作社直接行使土地权益。因此，申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。浙江省人民政府于同月11日向楼永清等5人邮寄送达该行政复议决定书，楼永清等人于次日收到。原告不服，诉至一审法院。另查明，浦江县人民政府于2018年12月24日作出浦政函[2018]75号《关于同意建立七里社区等5个城市社区居委会的批复》，撤销金宅村、廿为山村等2个村民委员会，设立金宅社区居民委员会。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。”本案中，原告楼永清等5人不服浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号《浙江省建设用地审批意见书》，向浙江省人民政府申请行政复议。但楼永清等5人在该审批意见书涉及的地块范围内并无承包地或者宅基地，并非土地使用权人，浙江省人民政府认定楼永清等５人与浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号建设用地审批行为没有利害关系符合法律规定。楼永清等5人认为该批文涉及村集体所有的土地，其系廿亩村股份经济合作社股民，与案涉建设用地审批行为具有利害关系。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”案涉批文涉及廿亩村集体所有的土地，参照上述法律规定，应由村民委员会或者农村集体经济组织提起复议，或者由过半数的村民以集体经济组织名义（过半数的原集体经济组织成员）提起复议。本案中，楼永清等5人向省政府申请行政复议，亦不符合上述规定。原告认为其属于经济合作社股民，与该审批行为具有利害关系的诉讼理由不能成立。据此，楼永清等5人提起复议不符合行政复议受理条件，浙江省人民政府驳回楼永清等5人的行政复议申请，符合法律规定。行政程序上，浙江省人民政府收到楼永清等5人的行政复议申请后，履行了告知补正、受理、延长复议期限等程序，经审查后，作出被诉复议决定并送达，程序合法。浙江省人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，要求楼永清等5人提交补正材料，并在收到补正材料之日起五日内作出受理通知，并无不当，原告关于被告超期受理的诉讼理由不能成立。本案审查对象是浙江省人民政府驳回楼永清等5人行政复议申请是否合法，原告关于浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号建设用地审批行为违法的诉讼理由不属于本案审查范围。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告楼永清、季中秋、季自大、季笑看、楼永虎的诉讼请求。楼永清等五人上诉称：一、一审法院故意回避事实认定，故意枉法裁判，具体如下：1.浦江县2017年度计划第十五批次申请地块情况浦江县仙华街道廿亩山村星碧大道以北地块，用地面积0.3088公顷，规划用途住宅用地。该住宅用地建商品房，怎么会成为项目编号[浙批次A(2017)一001351]A字号用地。一审判决故意不予确定，是为枉法裁判的第一步。2.一审判决对浙江省人民政府2018年1月8日作出的浙土字(330726)A(2017)一0013《浙江省建设用地审批意见书》涉及同意征收浦江县仙华街道廿亩山村星碧大道以北地块。实际属于2005年创建的，2008年浦江县建设局同意的，2009年通过浦江县工商行政管理局批准注册的廿亩行政村廿亩山综合农贸市场建设用地。这个事实不予认定，为枉法裁判迈出了第二步。3.一审开庭中，原告已经向法庭说明，涉案集体土地为廿亩行政村市场建设土地。2003年廿亩行政村将廿亩山自然村保留土地中各生产队土地均予以征用。已不存在第三生产队土地事实。但一审判决依然抛出经审理查明。该0.3088公顷土地为廿亩山村三队所有，2003年收归集体，原告楼永清等5人(户)均非三队队员，在上述地块内并无承包或使用的集体土地。既然收归集体，为何一审判决后面却矛盾话连篇？使得一审判决故意搅乱事实的迹象暴露无遗。一审判决为枉法裁判迈出了第三步。4.一审开庭原告方要求再增加一个争议焦点，即“被告行政行为是否与十九大提出振兴乡村国策相抵抗？”这个争议焦点才是促使浙江省人民政府改正本案所犯错误的争议焦点。而一审判决故意不予认定，为枉法裁判迈出了第四步。5.2008年8月由浦江县建设局批准的《廿亩山街区改造定位图》已经对廿亩山综合市场用地进行认定。2009年通过浦江县工商行政管理局批准，并颁发企业法人营业执照。可是2017年度计划第十五批次建设用地一本材料第77页廿亩山村星碧大道以北地块勘测定界图土地分类，标为旱地。涉案市场用地已存在14年时间。关于涉案土地是否为旱地？一审判决对此回避不提，是为枉法裁判的第五步。6.涉案土地系廿亩村股份经济合作社所有综合市场用地，该综合市场用地作为上诉人方五户股份土地使用权，该事实说明上诉人属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定的土地使用权人或者实际使用人；属于前述第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人，属于《浙江省经济合作社组织条例》第21条规定的社员权利。上述三个权利事实，一审判决故意不予认定，为枉法裁判迈出了第六步。二、一审判决适用法律错误。案涉争议应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条，《浙江省经济合作社组织条例》第21条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条与本案无关。被诉行政行为证据虚假，适用法律、法规错误，不符合法定程序。上诉人申请履行法定职责理由成立。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第69条驳回诉讼请求，适用法律错误。本案2019年3月26日立案，6月18日开庭审理，2019年7月15日至7月22日驻村干部、村书记、村长等相继骚扰上诉人方，让上诉人撤诉。上诉人不撤诉，2019年9月4日一审宣判。其中的一系列认定事实不清，综上，请求：1.确认(2019)浙01行初207号行政判决违背事实及法律。2.确认上诉人起诉符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条。可以以自己的名义提起诉讼。3.判令撤销(2019)浙01行初207号杭州市中级人民法院行政判决。4.判令撤销被诉行政行为。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2018〕562号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2017〕-0013)，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2018年1月8日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2017〕-0013)，批准浦江县2017年度计划第十五批次建设用地39.3299公顷(农用地转用25.5863公顷，其中2.2323公顷已经金华市政府批准；征收集体土地39.0535公顷，使用国有土地0.2764公顷)。该批次建设用地涉及原仙华街道廿亩山村集体土地0.3088公顷，拟用于“浦江县仙华街道廿亩山村星碧大道以北地块”项目。行政复议期间，上诉人主张系原廿亩山村股份经济合作社股民，但并无证据证明案涉批文范围涉及上诉人使用的土地。另查明，2018年12月24日，浦江县人民政府作出《关于同意建立七里社区等5个城市社区居委会的批复》(浦政函〔2018〕75号)，同意撤销金宅村、廿亩山村等2个村民委员会，设立金宅社区居民委员会。答辩人认为，《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A〔2017〕-0013)批准浦江县2017年度计划第十五批次建设用地，因无证据证明案涉批文范围涉及上诉人使用的土地，因此上诉人与浙土字A〔2017〕-0013号建设用地审批行为没有利害关系。至于上诉人主张的股民身份，因股民系依股东身份享受股东权益，股民本身并非土地的权益主体，也不能代表合作社直接行使土地权益。因此，上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出浙政复〔2018〕562号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2018〕562号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年11月23日收到上诉人提交的行政复议申请，于2018年12月17日收到补正材料，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于2019年3月7日作出浙政复〔2018〕562号行政复议决定，并于同年3月11日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2018〕562号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判决。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，一审判决书第九页第二段第三行中的“廿为山”应为“廿亩山”，对此予以纠正，对一审判决认定的其他事实本院予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是上诉人与案涉建设用地审批意见之间是否存在利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，上诉人楼永清等5人不服浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号《浙江省建设用地审批意见书》，向浙江省人民政府申请行政复议。但根据查明的事实，楼永清等5人在该审批意见书涉及的地块范围内并无承包地或者宅基地，并非土地使用权人，浙江省人民政府认定楼永清等５人与浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号建设用地审批行为没有利害关系符合法律规定。楼永清等5人认为该批文涉及村集体所有的土地，其系廿亩村股份经济合作社股民，与案涉建设用地审批行为具有利害关系。对此，本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，村民个人并无提起行政诉讼的原告主体资格。案涉批文涉及廿亩村集体所有的土地，根据上述规定，应由村民委员会或者农村集体经济组织提起复议，或者由过半数的村民以集体经济组织名义提起复议。本案中，楼永清等5人向浙江省人民政府申请行政复议，不符合前述规定。上诉人提出的其作为经济合作社股民与该审批行为具有利害关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。被诉行政复议决定认定案涉复议申请不符合行政复议受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回楼永清等5人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。行政程序上，浙江省人民政府收到楼永清等5人的行政复议申请后，履行了告知补正、受理、延长复议期限及送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。上诉人提出的关于浙土字（330726）Ａ[2017]－0013号建设用地审批行为实体合法性问题的相关意见，不属本案其是否符合行政复议案件受理条件的审理范围，其以此为由要求撤销被诉行政复议决定的意见不能成立，本院不予支持。综上，上诉人楼永清等五人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼永清、季中秋、季自大、季笑看、楼永虎共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年一月六日书记员  吕圣姻