重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终575号 上诉人（一审原告）鲁勤建，女，1964年5月17日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。 上诉人（一审原告）鲁文新，女，1968年2月24日出生，汉族，住重庆市沙坪坝区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人何兵，该政府工作人员。 委托代理人张勇，重庆中渡律师事务所律师。 一审第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局，住所地重庆市九龙坡区杨家坪直港大道17号。 法定代表人蒋峰，局长。 鲁勤建、鲁文新因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，市政府于1993年6月16日作出《重庆市人民政府关于重庆市重点公路建设指挥部等单位新建重庆汽车西站、陈家坪公共交通枢纽站、石桥铺高新技术产业开发区开发园工程征用土地的批复》（重府地[1993]234号），批准征收原沙坪坝区石桥乡歇台子村双巷子经济合作社全部集体土地。同年，沙坪坝区启动征地补偿安置，完成了人员安置、集体资产补偿等工作。因工程建设需要，未对石桥乡歇台子村双巷子经济合作社部分旧房实施拆迁补偿。后因区划调整，原石桥乡从沙坪坝划入高新区。2010年4月2日，重庆市高新区管委会发布《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则》（渝高技委[2010]3号），同年4月12日原重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号），启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。鲁勤建、鲁文新继承其母杨德群的房屋，位于重府地[1993]234号征地红线范围内。2010年11月，征地实施部门经清理登记，制作《村民建筑物补偿清理登记表》载明：鲁勤建、鲁文新在征地范围内共有房屋91.22平方米，其中土墙石棉瓦结构51.87平方米、砖墙石棉瓦结构39.35平方米，无其他设施设备。鲁勤建、鲁文新除有证房屋外，其余无证房屋未向有权审批机关申请办理建设审批手续。依据市政府作出的《征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁[2017]272号）和重庆同诚房地产土地资产评估有限公司的评估报告，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局确定了鲁勤建、鲁文新房屋补偿安置标准，并于2018年2月27日对鲁勤建、鲁文新户补偿安置标准组织了听证，鲁勤建及其委托代理人参加了听证。2018年3月20日，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局向重庆市九龙坡区人民政府上报《关于鲁勤建、鲁文新（户）拆迁补偿安置方案的请示》（九龙坡国土文[2018]34号），2018年4月17日，重庆市九龙坡区人民政府作出《关于鲁勤建、鲁文新（户）拆迁补偿安置方案的批复》（九龙坡府[2018]14号），同意了重庆市九龙坡区国土资源管理分局上报的鲁勤建、鲁文新（户）迁补偿安置方案，即鲁勤建、鲁文新户房屋补偿按照有证建筑51.49平方米，以2010年4月征地拆迁为时点，参照周边国有土地上房屋评估单价标准补偿，即建筑面积2900元/平方米，补偿金额149321元；无证建筑39.73平方米不予补偿，按建筑面积50元/平方米标准残值收购，收购金额1986.5元，房屋补偿款共计151307.5元；鲁勤建、鲁文新可以申请购买石桥铺高庙村三期还建房两室一厅一套，按建筑面积2900元/平方米结算。 鲁勤建、鲁文新对房屋补偿标准有异议，向重庆市九龙坡区人民政府申请行政协调，因协调未果，重庆市九龙坡区人民政府于2018年9月6日作出《征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府协[2018]19号）。鲁勤建、鲁文新向市政府申请行政裁决，请求：1.裁决将91.22平方米房屋认定为经营用途房屋，对其进行全面补偿；2.对91.22平方米房屋的价值补偿参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法（暂行）》中相关规定予以补偿；对搬迁、临时安置的补偿参照《重庆市主城区国有土地上房屋征收费额标准》执行。市政府于2018年9月17日收到鲁勤建、鲁文新的裁决申请后，于同月21日受理，因情况复杂延长办理期限30日。经审查，市政府要求鲁勤建、鲁文新提交房屋内水电总表、天然气等设施的安装证明补正材料，鲁勤建、鲁文新于2018年11月27日向市政府提交《情况说明》，该说明主要内容：案涉房屋没有安装天然气；水、电总表由原双巷子经济合作社统一安装，1993年水、电表拉入每户，安装表的材料需找原经济合作社提供；鲁勤建、鲁文新户的水电费按商业门面的价格缴纳，缴费凭证挂在房屋墙面上的，因房屋被九龙坡区人民法院强拆，所以缴费凭证只能找九龙坡区人民法院提供。市政府于2018年12月20日作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2018]273号，以下简称273号裁决），裁决：1.对申请人提出“裁决将申请人91.22平方米房屋认定为经营用途房屋”的裁决请求不予支持。2.对申请人提出“对91.22平方米房屋的价值补偿参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行、《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法（暂行）》中相关规定予以补偿；对搬迁、临时安置的补偿参照《重庆市主城区国有土地上房屋征收费额标准》执行”的裁决请求不予支持。3.对申请人提出“水电总表、天然气等设施的安置补偿”的请求不予支持。鲁勤建、鲁文新不服，诉至一审法院，请求撤销市政府作出的273号裁决。 另查明，鲁勤建、鲁文新的母亲杨德群于2008年去世，鲁勤建、鲁文新继承其母亲的房屋，未办理房屋产权转移登记，该案涉房屋乡村房屋所有权证记载：房屋所有权人为杨德群，房屋种类和建筑结构为砖石，建筑面积51.49平方米，用途为住宅。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对鲁勤建、鲁文新提出的申请进行裁决的职权和职责。鲁勤建、鲁文新因对补偿标准有争议，经区政府协调，在协调未果的情况下，鲁勤建、鲁文新向市政府申请裁决。市政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，市政府于1993年6月16日作出重府地[1993]234号征批复后，未对石桥乡歇台子村双巷子经济合作社部分旧房实施拆迁补偿，后重庆市高新区管委会于2010年4月12日启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作，征地实施部门以启动房屋拆迁补偿工作的时间为价值时点，参照国有土地上房屋咨询价值作为相关对象的拆迁补偿参考，第三人依据咨询评估报告编制了鲁勤建、鲁文新户农房拆迁补偿安置方案，举行了听证会，并报九龙坡区人民政府批准，该补偿标准与程序并无不当。因案涉房屋属于集体土地上应予拆迁的乡村房屋，该房屋的拆迁补偿工作仍属于实施农村集体土地征收工作的一部分，应适用集体土地征收有关的法律法规和政策规定实施征收工作，鲁勤建、鲁文新主张应按照国有土地上房屋的征收程序对房屋进行补偿安置的请求，不符合农村集体土地征收补偿安置的法律规定。 《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第八条规定：“下列地上建（构）筑物、青苗不予补偿：（一）不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物”。本案中，案涉房屋的乡村房屋所有权证记载的面积为51.49平方米，第三人以此为依据对案涉房屋参照周边国有土地上房屋评估单价标准进行补偿，对无证建筑不予补偿（按残值收购），符合上述法律规定，适用标准适当，鲁勤建、鲁文新要求对39.73平方米无证房屋进行补偿的请求于法无据。 根据《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第十一条第三款规定的“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”和《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十九条“征收未经规划、国土资源等部门批准，将住宅房屋改为营业用房或其他非住宅用房的，按住宅房屋进行评估补偿；被征收房屋所有权人、房屋座落与工商、税务登记的证明一致，房屋征收公告发布前连续合法经营，并能够提供2年以上纳税记录的，按规定给予停产停业损失补偿”之规定，对上述房屋按照住宅标准进行评估补偿，并对符合相关条件的房屋给予停产停业损失补偿。鲁勤建、鲁文新申请将91.22平方米房屋认定为经营用途房屋的请求，和给予搬迁损失、停产停业损失补偿的请求，虽然举示了食品卫生许可证（鲁勤建饮食店）和营业执照，但鲁勤建、鲁文新未举示经有权审批部门批准的“住改非”证明，也未举示搬迁损失证明和2年以上的纳税记录，不符合按经营用房补偿，以及获得搬迁、停产停业损失的条件，市政府未支持鲁勤建、鲁文新的该请求，符合法律规定。 在实施拆迁安置工作中，征地实施部门制作的案涉《村民建筑物补偿清理登记表》没有鲁勤建、鲁文新户人员签字确认，之后征地实施部门也没有将清理登记表的内容进行公示或其他形式告知鲁勤建、鲁文新。因案涉房屋于2014已被实施司法拆除，在裁决过程中，鲁勤建、鲁文新根据市政府要求提交《情况说明》表明案涉房屋未安装天然气，但水电表的安装材料可在实施司法拆除的法院查询。而后市政府仅以鲁勤建、鲁文新未提供安装水电表设施的证明材料，对其请求水电总表、天然气等设施的安置补偿请求不予支持，属证据不足、认定事实不清，且认定案涉房屋无水电设施也与生活实际、常识常情不符。对此裁决，依法应予撤销。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销市政府作出的273号裁决；二、责令市政府在法定期限内对鲁勤建、鲁文新的申请重新作出裁决；案件受理费50元，由市政府负担。 鲁勤建、鲁文新不服一审判决，向本院提起上诉称：鲁勤建、鲁文新房屋所在地于1993年已经征为国有，目前已被纳入城市规划区，在此情况下，鲁勤建、鲁文新参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的请求应当得到支持，市政府所作裁决明显错误。市政府不考虑亦不调查无证房屋的建设年代、建设原因、是否影响规划及能否补办手续等因素，简单将其认定为无证违建房屋，且未考虑有证房屋的经营用房性质，从而不给予相应补偿的做法严重侵害了鲁勤建、鲁文新获得合理补偿安置的权益。涉案《鲁勤建、鲁文新（户）拆迁补偿安置方案》未包含停产停业损失费、搬迁费、补助费、临时安置费、水电总表、天然气等设施的补偿费，违反了《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》的规定。请求撤销一审判决、撤销273号裁决并判令市政府重新裁决。 市政府及重庆市九龙坡区规划和自然资源局未提交答辩意见。 鲁勤建、鲁文新为证明自己的主张，向一审法院提供和举示了以下证据： 1.食品卫生许可证（鲁勤建饮食店）、营业执照； 2.同意将住宅改变为经营性用房的证明； 3.重庆高新技术产业开发区地方税务二郎所税务事项通知书； 以上证据拟证明房屋为经营性用房且存在营业损失，应当按照营业用房标准进行补偿。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.《重庆市人民政府关于重庆市重点公路建设指挥部等单位新建重庆汽车西站、陈家坪公共交通枢纽站、石桥铺高新技术产业开发区开发园工程征用土地的批复》（重府地[1993]234号）； 2.《重庆市高新区管委会关于印发的通知》（渝高技委发[2010]3号）； 3.《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号）； 证据1-3拟证明鲁勤建、鲁文新房屋所在土地已经依法征收。 4.村民建筑物补偿清理登记表； 5.乡村房屋所有权证； 6.常住人口登记表； 7.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁[2017]272号）； 8.《咨询报告》； 9.《关于确定鲁勤建、鲁文新（户）房屋补偿安置标准的通知》； 10.《听证通知书》； 11.《听证笔录》； 12.《重庆市九龙坡区国土资源管理分局关于鲁勤建、鲁文新（户）拆迁补偿安置方案的请示》（九龙坡国土文[2018]34号）； 13.《重庆市九龙坡区人民政府关于鲁勤建、鲁文新（户）拆迁补偿安置方案的批复》（九龙坡府[2018]14号）； 证据4-13拟证明：1.鲁勤建、鲁文新的房屋位于征地红线范围内，证载面积为51.49平方米，房屋用途为住宅，经清理登记，鲁勤建、鲁文新在征地范围内共有房屋91.22平方米（其中土墙石棉瓦结构51.87平方米、砖墙石棉瓦结构39.35平方米）；2.按照《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁[2017]272号）的要求，高新区征地服务中心委托重庆同诚房地产土地资产评估有限公司就鲁勤建、鲁文新被拆迁房屋进行评估。根据该公司《咨询报告》（重庆同诚[2018]咨字第0062号），鲁勤建、鲁文新位于歇台子双巷子社的农房，在2010年4月征地拆迁时点参照国有土地上砖混结构房屋建筑面积单价为2900元/平方米；3.2018年1月19日重庆市九龙坡区国土资源管理分局对鲁勤建、鲁文新作出《关于确定鲁勤建、鲁文新（户）房屋补偿安置标准的通知》，鲁勤建、鲁文新就该通知提出听证申请，重庆市九龙坡区国土资源管理分局于2018年2月27日举行了听证；4.重庆市九龙坡区国土资源管理分局于2018年3月20日向九龙坡区人民政府报送鲁勤建、鲁文新户拆迁补偿安置方案的请示，报请区政府批准实施，2018年4月17日九龙坡区人民政府作出批复，同意重庆市九龙坡区国土资源管理分局拟定的补偿安置方案。 14.《重庆市九龙坡区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府协[2018]19号）； 15.裁决申请书、收件单； 16.《重庆市人民政府征地补偿安置争议行政裁决延期告知书》及快递单； 17.《征地补偿安置争议裁决补正告知书》及快递单； 18.《情况说明》及快递单； 19.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2018]273号）及快递单； 证据14-19拟证明：1.鲁勤建、鲁文新对征地补偿安置标准有争议，经重庆市九龙坡区人民政府协调未达成一致意见后向市政府提出裁决申请，原重庆市国土资源和房屋管理局于2018年9月21日收到申请并受理；2.因情况复杂，市政府作出延期告知书并送达鲁勤建、鲁文新；3.重庆市规划和自然资源局邮寄告知书，告知鲁勤建、鲁文新补正材料；4.市政府作出案涉征地补偿安置争议裁决书。 第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局未向一审法院提交证据。 经一审法院庭审质证，鲁勤建、鲁文新对市政府举示的证据1-3合法性和证明目的不予认可；认为证据1是1993年作出的，市政府未提供相应的征地公告，无法证明该批复已经公告后生效；证据2、3违反征收土地公告办法的规定，根据该办法规定，补偿方案应当在征收公告之日起45日内拟定并公告，但市政府提供的上述证据，批复是1993年作出的，补偿方案是2010年作出的，征收程序严重违法；对证据4的真实性、合法性、证明目的均不认可，该登记表中没有户主的签字，也没有清理登记部门重庆高新区国土房管分局的盖章，该登记表由于没有鲁勤建、鲁文新签字，相应机关是否实际进行测量也无从考证；对证据5无异议；对证据6关联性不认可；对证据7无异议，但证明目的不认可，该裁决已经明确要求按照生效判决认定的参照国有土地上房屋征收补偿标准对鲁勤建、鲁文新进行补偿安置，而涉诉行政行为并没有进行确认；对证据8合法性和证明目的不认可，根据征收条例资产评估法及国有土地上房屋征收评估办法相关规定，该报告选定评估机构的方式错误，此份报告中并没有依法保障被征收人的选择权，按法律规定，评估机构应当由被征收人协商选定，协商不成以抽签或摇号随机选定，不能在没有征求被征收人意见的情况下直接选定，尽管本案中，只对鲁勤建、鲁文新的涉案房屋进行评估，但也应当征求鲁勤建、鲁文新意见，市政府没有提供该评估机构的委托书及协议，且委托人的主体不适格，根据以上规定，应当由征收部门进行委托，但该报告提的高新区征地服务中心并非有权机关，没有依法进行实地查勘，未附具实地查勘的音像资料，也没有附具被征收人征收部门和注册房地产估价师签名的记录，该报告没有注册房地产估价师的手写签名且写明的评估方法错误，没有附具该评估公司的资质证明，不能证明其有资质；对证据9合法性和证明目的不认可，该通知中确定的标准不符合法律规定，也与证据7所确定的补偿原则相违背；对证据10合法性不认可，涉案房屋是两个产权人，但只通知了其中一个，没有依法通知另一个进行听证；对证据11无异议；对证据12、13合法性不认可，批复和批准内容都对原告的房屋财产权益补偿标准进行了非法的确定，未做到依法补偿；对证据14-18无异议；对证据19合法性不认可，没有对鲁勤建、鲁文新的房屋进行全面补偿，且确定的补偿标准违法。第三人对市政府举示的证据无异议。 市政府对鲁勤建、鲁文新举示的证据：认为证据1这些证件并不能证明鲁勤建、鲁文新在涉案房屋进行过实际经营，因为只有相应证件，实际是否经营无法核实，且食品卫生许可证期限是2008-2012年，已经过期了；对证据2三性均不认可，居委会并不具备改变房屋性质的法定职权；证据3不能达到鲁勤建、鲁文新证明目的，一个企业是否经营不能只看上述证据，税务事项通知书也不能证明涉案房屋是经营用房。第三人认为鲁勤建、鲁文新举示的证据不能达到证明目的，不能改变房屋用途，补偿时是按住宅进行补偿，且鲁勤建、鲁文新未提供经审批部门审批的“住改非”证明。 一审法院对上述证据认证如下：市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，能够证明本案征地补偿安置以及裁决相关事实和程序；鲁勤建、鲁文新举示的证据真实、合法、与本案有关联，但达不到其证明目的，一审法院对其证明目的不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审无异。 本院认为，对于市政府的裁决职权和职责，双方当事人并无争议。本案的争议焦点是裁决是否合法。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，在市政府于1993年6月16日作出重府地[1993]234号征地批复后，鉴于当时工程建设用地需要，未对石桥乡歇台子村双巷子经济合作社部分旧房实施拆迁补偿，后重庆市高新区管委会于2010年4月12日启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。涉案房屋的乡村房屋所有权证记载的面积为51.49平方米，重庆市九龙坡区国土资源管理分局对此部分房屋参照国有土地上房屋标准进行补偿，符合上述司法解释规定，亦符合已经发生法律效力的本院（2016）渝行终153号、（2017）渝行终479号行政判决的要求。 《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第八条规定：“下列地上建（构）筑物、青苗不予补偿：（一）不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物……”本案中，重庆市九龙坡区国土资源管理分局对无证建筑不予补偿（按残值收购），符合上述规定。鲁勤建、鲁文新要求对其39.73平方米无证房屋按照合法建筑物进行补偿，不符合上述规定。市政府裁决对此请求不予支持，符合上述规定。 《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定：“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。”《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十九条规定：“征收未经规划、国土资源等部门批准，将住宅房屋改为营业用房或其他非住宅用房的，按住宅房屋进行评估补偿；被征收房屋所有权人、房屋座落与工商、税务登记的证明一致，房屋征收公告发布前连续合法经营，并能够提供2年以上纳税记录的，按规定给予停产停业损失补偿。”鲁勤建、鲁文新申请将91.22平方米房屋认定为经营用途房屋，并给予搬迁损失、停产停业损失补偿的请求，虽然举示了食品卫生许可证和营业执照，但鲁勤建、鲁文新未举示经规划、国土资源等部门批准的“住改非”证明，也未举示搬迁损失证明和2年以上的纳税记录，不符合按经营用房补偿、以及获得搬迁、停产停业损失的条件，市政府裁决对鲁勤建、鲁文新的这一请求不予支持，符合上述规定。 在实施拆迁安置工作中，征地实施部门制作的案涉《村民建筑物补偿清理登记表》没有鲁勤建、鲁文新户人员签字确认，之后征地实施部门也没有将清理登记表的内容进行公示或通过其他形式告知鲁勤建、鲁文新。因案涉房屋已于2014被强制拆除，在裁决过程中，鲁勤建、鲁文新根据市政府要求提交《情况说明》陈述案涉房屋未安装天然气，但水电表的安装材料可在实施强制拆除的法院查询。而市政府仅以鲁勤建、鲁文新未提供安装水电表设施的证明材料，认定案涉房屋无水电设施，与生活常情不符。一审法院据此确认273号裁决对此事实认定证据不足，并以此为由撤销273号裁决，符合法律规定。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人鲁勤建、鲁文新的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲁勤建、鲁文新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年一月二十日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇