浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初208号 原告陈建英，女，1968年6月9日出生，汉族，住杭州市下城区。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被告杭州市下城区人民政府，住所地杭州市下城区文晖路1号。法定代表人柴世民，区长。 委托代理人林琪，杭州市下城区人民政府工作人员。 委托代理人王翔，浙江汉博律师事务所律师。 第三人王玉林，男，1945年10月30日出生，汉族，原住杭州市下城区。 委托代理人霍一鼎，浙江天复律师事务所律师。 原告陈建英因与杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）城建行政协议一案，于2019年3月24日向本院提起行政诉讼。本院2019年3月26日受理后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。因王玉林与本案被诉之行政协议有利害关系，本院通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告陈建英及其委托代理人崔克海，被告下城区政府的负责人王振峰、委托代理人林琪、王翔，第三人王玉林的委托代理人霍一鼎到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案的审理期限延长至2020年3月26日。本案现已审理终结。 2018年3月24日，杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司（以下简称下城区城投公司）与王玉林户签订《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》（编号：YJ06078）。 原告陈建英起诉称：原告位于杭州市××××号房屋原系原告和前夫王忠东及其家人共同财产。原告和前夫王忠东于2017年10月25日协议离婚，并对杭州市××××号房屋进行分割，原告享有房屋1楼的所有权。2018年6月12日一群不法人员在未经原告同意的情况下对原告合法所有房屋进行非法拆除，原告通过向下城区人民政府石桥街道办事处申请公开强制拆除原告房屋依据得知，2018年3月24日下城区城投公司与王忠东的父亲王玉林在原告不知情的情况下签订了《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)。下城区城投公司是受下城区政府成立的杭州市下城区石桥地区城中村连片改造指挥部委托签订协议。原告2017年10月25日已经与王忠东协议离婚，杨家沁苑24排12号房屋已经分割。应当分别签署协议，签署协议前，对于房屋的补偿金额，补偿方式应当征得原告同意。《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产6安置)》(编号：YJ06078)处分了原告陈建英的权利，在原告陈建英不予认可的情况下，案涉合同应确认无效。原告的房屋属于集体土地上房屋，原告通过信息公开的方式得知，案涉地块并没有被征收国有，被告的行为实际是未批先征、非法买卖土地的违法行为。根据土地管理法相关规定，建设项目的实施需要占用农村集体土地的，必须按照法律规定，办理相关手续，完成土地征收及用地审批手续，被告在未办理相关手续的情况下，违法实施征地拆迁行为，违反法律行政法规的强制性规定，依照《合同法》第五十一条、第五十二条第(五)项之规定，应确认无效。请求：1、确认被告与王玉林签订的《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)无效；2、诉讼费用由被告承担。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、2017年10月25日王忠东与陈建英签署的离婚协议书及2017年10月25日的离婚证，证明原告已经与王忠东离婚，涉案房屋一层、二层已划归原告及女儿所有，原告对涉案房屋享有单独的所有权；2、石桥街道2018年9月28日《信息公开答复书》，证明原告获取涉案协议的时间及方式；3、浙江省国土资源厅政府信息公开告知书，证明涉案房屋所在的集体土地并没有合法的征地批文，涉案协议违反法律强制性规定，应属无效；4、房屋被强拆的照片3张，证明涉案房屋已被拆除；5、下城区人民法院（2018）浙0103行初75号行政判决书，证明涉案协议是由王玉林与拆迁指挥部签订的，协议属于行政协议；6、《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)、腾房确认单，证明涉案协议的内容；7、（2018）浙01行初494号行政判决书，证明石桥指挥部是区政府成立的临时机构，区政府是本次城中村改造的责任主体；8、新闻报道，证明签定协议的主体虽是下城区城投公司，但其是在区政府的指挥下签订，故涉案协议属于行政协议；9、石桥指挥部发布的告知书，证明涉案协议责任主体应是下城区政府；10、 市委办发（2016）38号文件，证明城中村改造最终的责任主体是区政府。 被告下城区政府答辩称：原告起诉不符合行政诉讼的法定条件。案涉协议系下城区城投公司与杨家沁苑24排12号王玉林户签订，下城区城投公司系根据公司法规定设立的有限责任公司，具有企业法人资格，对外独立承担责任。因此下城区政府非本案适格被告。经了解，案涉协议系户主王玉林作为该户代表于2018年3月24日与下城区城投公司签订的。协议中已将包含原告在内的该户户内人员确认为安置人口。就补偿奖励款项，协议第5.1.1条明确由该户户内成员自行协商分配。该户于2018年4月16日确认腾房，于2018年4月25日确认收到全部补偿款项并由内部成员自行协商分配。后下城区城投公司委托拆房公司对该房屋实施了拆除。根据上述情况，案涉协议的签订及履行未侵害原告利益，应当合法有效。请求驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提供的证据有：1、《营业执照》，证明下城区城投公司的企业登记信息；2、《下城区（居）民建房用地呈报表》，证明案涉房屋的批建情况；3、户口簿，证明案涉房屋内户口情况；4、《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)；5、《关于搬迁特别奖励的约定》、《搬迁特别奖励确认书》、《提前腾空交房奖励确认书》；6、《房屋搬迁补偿款项到位证明书》、《腾房确认单》，证据4—6共同证明下城区城投公司与王玉林户就案涉房屋的搬迁补偿事宜进行的相关约定及履约、腾房情况；7、情况说明，证明案涉房屋搬迁补偿及拆除的相关情况；8、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》；9、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》；10、《下城区农居征收补偿安置实施办法》；11、《关于同意杨家村正式实施撤村建居的批复》，证据8-11共同证明案涉房屋搬迁补偿及安置的规定。 第三人王玉林陈述称：根据行政法及拆迁办法的规定，集体土地以户为单位进行拆迁。第三人以王玉林户为主体与政府签订补偿协议，并无不妥。原告应得的份额，可与第三人协商解决。 第三人未提供证据。 庭审中，原告对被告的证据提出如下质证辩论意见：对证据1的关联性提出异议，对证据4的合法性提出异议，对证据5-7、9、11的关联性提出异议，对证据10的关联性、合法性、真实性提出异议。 被告对原告的证据提出如下质证辩论意见：对证据１的关联性、合法性提出异议，对证据２的关联性、合法性、真实性提出异议，对证据３、５、７、８、１０的关联性提出异议，对证据４的关联性、合法性、真实性提出异议，对证据９的证明对象提出异议。 第三人同意被告的质证意见，并认为离婚协议书中分割了家庭中其他人的财产，是无效分割。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：被告提供的证据8-11系地方性法规及规范性文件，不属诉讼证据。原告提供的证据2-5及被告提供的证据5-7与本案不具有关联性，不予采信。原、被告提供的其他证据内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信。但原告提供的证据1中的离婚协议书不能单独证明原告对案涉房屋享有独立的所有权。 经审理查明：王玉林户于2003年获下城区政府批准建房，批建时的户主为王玉林，户内人口为王玉林、朱兰英、王忠东、陈建英、王嘉怡5人，批建房屋门牌号为杭州市××××号。2017年10月25日，王忠东、陈建英协议离婚，离婚协议书中对前述杨家沁苑24排12号整幢房屋的权属进行了分割。离婚协议书由王忠东、陈建英签名。 下城区石桥地区城中村连片改造项目为下城区政府的工作内容。下城区城投公司成立于1998年4月21日，其唯一股东为杭州市下城区财政局。因下城区城中村连片改造项目建设需要，下城区城投公司与王玉林户于2018年3月24日签订《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)。该协议载明乙方（王玉林户）房屋坐落杭州市××××号，房屋总建筑面积1045平方米，其中合法批建面积285平方米，安置常住户口人数5人，分别为王玉林、朱兰英、王忠东、陈建英、王嘉怡，协议对补偿、补贴、奖励及过渡费、调产安置面积等内容的约定均以包括陈建英在内的5个常住户口人数计，乙方由户主王玉林在协议上签字。 本院认为：政府在城市建设过程中，为实现公共利益和行政管理目标，由国有公司与房屋所有权人签订房屋搬迁补偿安置协议，虽然这一协议名义上的签订主体是国有公司，但此种搬迁补偿安置本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于城市建设这一公共利益的需要。因而此种房屋搬迁补偿安置协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。此为最高人民法院在生效裁判中已确定的裁判准则。 案涉协议是在实施城中村连片改造工作中，由下城区政府下属的国有独资企业下城区城投公司与房屋所有权人所签订的协议。故这一协议属行政协议，并应认定下城区城投公司系接受下城区政府授权，与房屋所有权人签订了协议。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”据此，下城区政府是本案的适格被告。 杭州市××××号是王玉林户以户为单位申请批建的房屋，批建时的户内成员是该房屋的共同共有人。陈建英与王忠东以签订离婚协议书的形式约定分割杨家沁苑24排12号房屋的权属，是处分了其他共有权人的财产。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，陈建英与王忠东所签离婚协议书中关于房屋权属分割的约定效力待定。因此陈建英并无充分证据证明其已单独享有杨家沁苑24排12号房屋1楼的所有权。陈建英以下城区城投公司与王玉林签订的《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)处分了其独立的权利为由主张协议无效，理由不能成立。《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书(调产安置)》(编号：YJ06078)不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。综上，原告陈建英的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈建英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈建英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  秦 方 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年一月九日 书 记 员  叶 嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。