山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终350号 上诉人（一审原告）董圣民，男，1973年4月26日出生，汉族，住山东省济宁市梁山县。 委托代理人张大伟，山东泽权律师事务所律师。 上诉人（一审被告）济南市城市公共客运管理服务中心，住所地济南市。 法定代表人崔冰，主任。 出庭负责人宋瑞超，副主任。 委托代理人许则力，山东沃德律师事务所律师。 上诉人董圣民、上诉人济南市城市公共客运管理服务中心（以下简称济南客管中心）因行政许可一案，不服济南市市中区人民法院（2018）鲁0103行初248号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年6月28日公开开庭审理了本案。上诉人董圣民的委托代理人张大伟、上诉人济南客管中心副主任宋瑞超及委托代理人许则力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告董圣民车牌号为鲁AU37C1，2018年8月2日，原告向被告济南客管中心提交《网络预约出租汽车经营申请表》，申请在济南从事网约车经营服务。被告认为：原告车辆初次登记日期为2016年1月25日，转移登记日期为2018年8月1日，轴距2600mm。该车轴距低于2700mm，车龄从初次登记之日至申请日已超过1年，不符合《济南市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》（以下简称《网约车细则》）第11、34条的规定。原告申请程序不符合《网约车细则》第12条的规定。因此，决定不予受理原告提出的行政许可申请，并作出2018年8月2日作出的《行政许可申请不予受理通知书》（以下简称《通知书》），书面予以告知。原告不服上述《通知书》，向原审法院提起行政诉讼，并要求对《网约车细则》进行审查。 一审法院认为，《山东省道路运输条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作，其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”《网约车细则》第四条第一款规定：“市城乡交通运输主管部门统筹负责我市网约车经营服务的监督管理，具体工作由市道路运输管理机构组织实施。”被告作为法规授权的道路运输管理机构，具体负责行政许可事项，是本案适格的被告。 原告于2018年8月2日向被告申请办理《网络预约出租汽车运输证》，提供了机动车行驶证和车辆注册信息摘要，已经启动了行政许可的申请程序。按照《网络预约出租汽车运输证》的规定，本市申请办理《网络预约出租汽车运输证》需要具有相应的申请条件，在申请时需要提供相应的申请资料，申请人的资格有限定。被告在受理原告申请时如果认为原告申请资格和申请资料不符合要求，不予受理同时应当予以告知。如果系资料不全应当明确其需要补充的全部资料及相应的法律依据。而非在认为原告材料不全、资格不符的情况下，对现有资料进行实体审查。如果原告根据被告的告知情况，认为自身材料已经齐全且资格符合，即可向法院提起诉讼，要求撤销被告的不予受理决定，法院对被告不予受理的事实和法律依据进行审查。如果申请人提供了被告要求的全部材料，被告再行进行实体审查，作出是否许可的决定。申请人不服该决定，提起诉讼，法院即可对申请人的材料及被告是否许可的决定作出实体性审查。本案中，被告现有通知书仅对原告现有提供的资料进行了实体审查，在审理过程中，被告的答辩理由中还明确原告其他需要符合申请条件的内容，故本案被诉通知书内容不完整，容易造成程序空转，被告应当依照法律、法规或其他规定，一次性告知原告申请时应当具备的条件和提供的资料，暂无需对资料的实质内容进行审查。故被告作出通知书程序不当，判决被告重新答复。基于以上理由对于《网约车细则》的审查在本案中也无必要，在被告明确原告申请条件后，一并审查更为适宜。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第（三）项之规定判决：一、撤销被告于2018年8月2日作出的《通知书》；二、被告在判决生效之日起十五日内对原告的《网络预约出租汽车运输证》申请重新作出是否受理的决定。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人董圣民不服一审判决提起上诉称，一、一审法院认为《通知书》内容不完整属认定错误。就单项行政许可内容而言，《通知书》是完整的，侵害了上诉人董圣民的合法权益。从通知书内容可以看出，济南客管中心在受理上诉人董圣民申请后，对申请人车辆的轴距、车龄等材料进行了审查，并最终依据《网约车细则》第十一条的规定作出不予受理的决定，并已经详细告知了不予受理的理由。二、形式审查与实体审查没有明显区分。对于申请行政许可，行政机关需要对申请人的材料是否齐备、是否符合法定条件进行形式审查，同时需要对材料进行实体审查，并作出准予许可或者不予许可的决定。三、一审法院未对《网约车细则》进行附带审查不当。正是因为董圣民提交的材料不符合《网约车细则》的规定，济南客管中心作出不予受理决定。因此，《通知书》依据的是《网约车细则》，一审法院应当对《网约车细则》的合法性问题进行附带审查。四、《网约车细则》关于车龄、轴距、申请程序的规定严重违法。2016年第60号《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称60号令）第三十九条规定:“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营。”因此，只要未达到8年上限的车辆都有权申请成为网约车。从60号令第十二条两款的逻辑关系看，第一款已经规定了车辆许可条件，第二款的授权就应该受到第一款规定的约束，即各地在规定车辆的具体标准和营运要求时，只能对第一款规定的三个条件进行细化。《网约车细则》第十一条第三项限定网约车的车辆轴距，超出了60号令的授权。《济南市2018年度巡游出租汽车退旧更新工作方案》对普通巡游车要求轴距2600mm，因此，在轴距这一单项指标上，只要达到2600mm即满足从事普通巡游出租车客运的要求。《网约车细则》将网约车的轴距规定为非新能源汽车轴距大于2700mm，严重违反《中华人民共和国反垄断法》第三十七条:“行政机关不得溢用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”国发（2016）34号《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》明确要求，不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件。《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》中明确要求，不得设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争。因此，《网约车细则》对车辆轴距的要求构成对网约车的歧视。《网约车细则》第十二条规定必须通过网约车平台公司申请《运输证》，不得以个人名义申请，违反60号令第十三条关于“车辆所有人或网约车平台公司均有权申请运输证”的规定。据此，请求法院:1.撤销一审判决，发回重审；2.一、二审案件诉讼费用由济南客管中心承担。 上诉人济南客管中心不服一审判决提起上诉称，一、《通知书》适用法律正确。《网约车细则》第十二条对《运输证》的申请程序作出具体规定，董圣民个人提出《运输证》申请不符合程序规定。涉案车辆的轴距及车龄不符合《网约车细则》第十一条、第三十四条的规定。二、济南客管中心已在不予受理时当面告知董圣民，其提交申请的主体不适格、提交的材料不符合要求，并书面告知其《网约车细则》的具体规定。三、济南客管中心决定不予受理董圣民的行政许可申请并不会造成程序空转。董圣民申请时，涉案车辆的车龄、轴距不符合条件，即使依程序告知其提交符合要求的材料后再次审核，也无法对其准予许可。四、受理、审核同步实施是深化一次办成、优化营商环境的有力举措。对于明显不符合许可申请程序（资格）及审批条件的，一次性告知其不符合申请条件，避免程序空转。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”济南客管中心属于该法规定的接受授权实施行政许可的组织，有权作出被诉《通知书》。据此，请求法院:1.撤销一审判决，依法改判；2.本案诉讼费由董圣民承担。 上诉人董圣民辩称，济南客管中心作出的被诉《通知书》不符合《行政许可法》第三十二条第一款的规定，所依据的规范性文件中的相关条文不合法，《通知书》将行政许可程序中“受理”“审查”“决定”混杂，造成行政许可程序空转。 上诉人济南客管中心答辩意见同上诉意见。 在本案审理过程中，上诉人董圣民于2019年12月2日申请撤回上诉。 一审时各方当事人提交的证据，已随卷移送本院，本院对各方提交证据均进行了全面审查。经审查，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。 本院二审查明，60号令第十二条规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件:（一）7座及以下乘用车:（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置:（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”第十三条规定:“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”另外,《网约车细则》于2017年12月27日发布，自2018年2月1日正式实施，有效期1年。2019年2月，济南市人民政府办公厅印发《关于继续执行济南市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）的通知》（济政办发〔2019〕4号），将《网约车细则》有效期延续至2020年1月31日。 本院认为，《行政诉讼法》第十二条规定，公民申请行政许可，对行政机关作出的有关行政许可的决定不服提出行政诉讼，人民法院应当予以受理。本案中，董圣民向济南客管中心提交申请要求发放《运输证》，济南客管中心所作出的《通知书》明确表示对董圣民的申请不予受理，具体理由为董圣民的申请不符合《网约车细则》中关于车辆轴距和车龄的规定。因此，无论董圣民的申请程序及其他材料是否符合要求，济南客管中心均不会向其发放《运输证》。济南客管中心作出的通知书已从实质上对董圣民的申请进行了判断，明确对董圣民的行政许可申请不予准许，属于不予行政许可决定，对董圣民的权利义务造成影响，系具体行政行为，具有可诉性。 上诉人董圣民的撤回上诉申请是其真实意思表示，不损害国家利益和他人的合法权益，符合法律规定，本院予以准许。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，原告认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。也即，法院对规范性文件审查实行的是被动审查原则，当事人不申请，法院不主动对规范性文件进行审查。董圣民在一审起诉时要求对《网约车细则》一并进行审查，因《网约车细则》系《通知书》作出的依据，一审法院未予审查，理由不当，这也成为董圣民上诉的理由之一。为审查《网约车细则》是否合法，本院在开庭前通知了《网约车细则》制定机关济南市人民政府，济南市人民政府到庭陈述了意见。但是，董圣民在庭审结束后撤回上诉，视为认可一审判决，不再要求对规范性文件一并进行审查。综上，本院在二审程序中对《网约车细则》的合法性不予审查。本案双方当事人均提起上诉，虽然上诉人董圣民撤回了上诉，但因济南客管中心亦为上诉人，本院仍需对济南客管中心的上诉请求进行审查。 《行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知，自收到申请材料之日起即为受理。”第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”根据上述法律规定，行政机关收到申请人的行政许可申请后，如果通过程序性审查认为申请材料不全或者不符合法定形式等行政许可的形式要求，应告知申请人依法补充材料。如果经审查，行政机关认为申请人的申请不符合行政许可的实质性条件，应依法作出不予行政许可的书面决定。本案中，济南客管中心作出被诉《通知书》的理由有二：一是董圣民的申请不符合《网约车细则》中关于车辆轴距和车龄的规定；二是申请程序不符合《网约车细则》的规定。由此可见，济南客管中心作出的《通知书》既从申请程序上进行了审查，也从实体上进行了判断。根据上述规定，济南客管中心认为根据现有材料可以认定董圣民的申请在实体上不符合要求，应作出不予行政许可的书面决定，并告知董圣民申请复议或者提起诉讼的权利。本案中，济南客管中心作出的被诉《通知书》实质上属于不予行政许可决定，本应以决定书的形式作出，但以通知书的形式作出，明显不当。同时，该《通知书》未告知董圣民申请复议或者提起行政诉讼的权利与期限，不符合法律规定。为提升行政机关依法行政能力，强化行政机关程序意识，一审法院判决撤销上诉人济南客管中心作出的《通知书》并责令其重新作出行政行为，符合法律规定，本院予以维持。 综上，上诉人济南客管中心的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费75元，由上诉人董圣民负担25元（预交50元，减半收取25元），上诉人济南市城市公共客运管理服务中心负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明审判员张启胜审判员曹磊 二〇二〇年一月十日 法官助理 孙       辉       妮 书 记 员 韩       琳       琳