江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初349号 原告：鲁程，男，1973年10月27日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人：周桥，江苏龙蟠律师事务所律师。 被告：东海县山左口乡人民政府，住所地江苏省东海县山左口乡驻地。 法定代表人：周东方，该乡代乡长。 出庭行政机关负责人：周东方，该乡代乡长。 委托诉讼代理人：韦勍，江苏恒旭律师事务所律师。 原告鲁程不服被告东海县山左口乡人民政府（以下简称山左口乡政府）行政强制措施一案，2019年7月2日，连云港市中级人民法院作出（2019）苏07行终90号《行政裁定书》，撤销本院的（2018）苏0791行初398号《行政裁定书》，指令本院继续审理。2019年7月17日，本院受理本案。依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭与原告一并提起的行政赔偿诉讼进行了合并审理。原告的委托诉讼代理人周桥、被告山左口乡政府的委托诉讼代理人韦勍到庭参加诉讼。山左口乡政府代乡长周东方作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告鲁程诉讼请求：依法判决确认被告强制拆除原告鸭棚的行政行为违法。事实和理由：原告于2011年上半年自筹资金建设了约2200平方米的三个鸭棚，同时建设了约20平方米的生活用房，合计支出355070元。不久，供电部门供电用于原告的养殖和生活。原告从事养殖期间，曾获得“全国基层农技推广补助项目科技示范户”、“养殖科技入户工程示范户”等荣誉，也得到山左口乡兽医的养殖药品和技术培训。2018年5月4日，原告所属的山左口乡西岭村委会（以下简称西岭村委会）与原告签署协议书，约定村委会收取原告3000元保证金，让原告在2018年6月7日前将养殖的鸭子卖掉，否则后果自负。原告按照协议书要求卖掉了养殖的鸭子。2018年5月5日，被告在原告鸭棚张贴限期拆除通知书，限原告于2018年5月11日前自行拆除鸭棚。2018年6月20日，被告组织有关部门将原告的鸭棚强行拆除，造成原告鸭棚及生产设施的巨大损失。原告认为，被告通过行政强制执行拆除原告的鸭棚、毁损原告的生活设备，原告没有收到强制执行决定书、催告书，被告没有告知原告享有陈述、申辩权，也没有告知权利救济途径和期限，原告没有收到代履行决定书等，被告的行政强制执行程序违法。被告强制拆除原告鸭棚没有事实和法律依据。根据国土资发[2010]155号规定，原告的生产设施用地和附属设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质不同于非农业建设用地，不需要办理农用地转用审批手续，不需要取得相关批准文件，况且原告的鸭棚已经存在多年，也得到了当地政府的认可和政策扶持。被告没有证据证明原告养殖畜禽的排泄物及气味对河流水质及周围环境造成严重影响。被告以环境污染为由强制拆除原告的鸭棚超出了其行政职权，即使原告的养殖行为违反了环保法的规定，依法也应由县级以上环境保护主管部门主管或移送公安机关处理。被告限期拆除通知书依据的是地方政府办公会议文件，没有相关法律法规名称及具体条款，应当认定其行政行为没有法律依据。请求支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据： 1、限期拆除通知书（潘某），被告未直接送达给原告，而是送达给潘某，可以证明被告强拆程序违法。 2、拆除录像、照片，证明被告对原告鸭棚进行了拆除。 3、奖牌，证明原告的养殖场具有合法的手续，得到了政府的扶持。 4、本村鲁艳飞的协议书及收条（原告本人也有一份，原件在村委会），证明原告与西岭村委会达成不再喂养鸭子的协议，并交纳了3000元保证金，原告按约定将鸭子处理完毕。 5、被告的答复书以及原告的夫妻关系身份证明，证明被告自认对原告的鸭棚进行了拆除。 被告山左口乡政府答辩称：1、原告的鸭棚系违法建设。根据国土资发[2007]220号《关于促进规模化养殖有关用地政策的通知》、国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的有关规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意，并有具体要求。原告建设的鸭棚占用土地未经上述审批程序，更未经东海县国土资源局备案。原告关于其用地无须审批的理由不能成立。2、原告的鸭棚建设不符合东海县畜禽养殖规划。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条规定：新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划。原告的鸭棚建于江苏省与山东省的界河河堤上，该河是苏北鲁南的主要河道之一，其河堤背水坡及沿岸500米内均属于畜禽养殖禁养区。3、原告建设鸭棚未进行环境影响评价。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条规定：新建、改建、扩建畜禽养殖场……，并进行环境影响评价。《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条规定：新建、改建、扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。原告在建设鸭棚时，不仅未依法办理环境影响评价及相关审批手续，还违反了禁止向水体倾倒畜禽废渣的规定，严重污染了水体。4、原告养殖行为未办理动物防疫条件合格证。《中华人民共和国动物防疫法》第二十条规定：兴办动物饲养场，应当向县级以上人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证。原告未依法办理动物防疫条件合格证，违反法律规定。综上，原告的养殖行为未取得动物防疫条件合格证、未经环境影响评价、不符合本地养殖规划、建设鸭棚占用土地也未经审批，因此，对原告的鸭棚予以拆除并无不当。 山左口乡政府向本院提交了以下的证据和法律法规依据： 1、连云港市人民政府办公室连某办传[2017]7号《市政府办公室关于加快畜禽养殖整治工作的通知》。 2、东海县人民政府办公室东政办发[2017]15号《关于印发东海县2017年度进一步推进畜禽养殖整治工作实施意见的通知》。 3、东海县人民政府东政发[2017]60号《关于印发东海县畜禽养殖区布局规划方案的通知》。 4、连云港市河长制工作办公室《关于沭河东海县水质超标问题整改情况的报告》。 5、山左口乡政府山政发[2017]20号《山左口乡畜禽养殖整治工作方案》。 6、连云港市河长制工作办公室《沭河河长制任务清单进展情况及2018年目标计划》（2018年4月）。 7、东海县河长制工作交办单（2018年4月20日）。 8、原告养殖场及附近的照片一组。 9、西岭村委会《会议记录簿》一组。其中，2018年6月15日会议记录中载明，鲁程自己的鸭棚上盖拆除完毕，还有骨架；2018年6月20日明确记载，鲁程自己的鸭棚已经拆除完毕。 10、《养殖场（舍）限期拆除通知书》。 经审理查明：原告鲁程于2011年在山左口乡西岭村沭河河堤上建设三个养鸭棚，总面积约2200平方米，同时建设了约20平方米的生活用房，一直在此养鸭至2018年。2017年1月25日，连云港市人民政府办公室根据《省政府关于印发江苏省水污染防治工作方案的通知》、《市政府关于印发连云港市水污染防治工作方案的通知》，作出连某办传[2017]7号《市政府办公室关于加快畜禽养殖整治工作的通知》，要求各县区加快推进禁养区内畜禽养殖场、养殖小区关闭搬迁工作，并提出了具体的目标任务、整治时间、整治内容和工作要求。东海县人民政府办公室于2017年3月16日作出东政办发[2017]15号《关于印发东海县2017年度进一步推进畜禽养殖整治工作实施意见的通知》，对整治范围、整治内容、整治原则、实施步骤及工作要求提出了具体意见。东海县人民政府于2017年5月19日作出东政发[2017]60号《关于印发东海县畜禽养殖区布局规划方案的通知》，对东海县辖区内的畜禽养殖区进行了规划。山左口乡政府根据上级文件精神，于2017年3月20日作出山政发[2017]20号《山左口乡畜禽养殖整治工作方案》，对全乡畜禽养殖整治工作进行了部署。因涉及沭河水质治理，连云港市河长制工作办公室、东海县河长制工作机构也先后对与沭河水污染有关的西岭村畜禽养殖问题提出整治要求。自2018年3月至6月期间，原告所在的西岭村根据山左口乡政府的部署，多次召开会议商议动员养殖户停止养鸭并自行拆除鸭棚，村委会有关人员对养殖户也多次进行了沟通交流。原告鲁程作为包组干部参与会议，并由其负责六组养殖户停止养鸭及自行拆除鸭棚的相关动员说服工作。2018年5月5日，被告向原告作出限期拆除通知书，限原告于2018年5月11日前自行清理存栏畜禽，关闭养殖场拆除养殖棚。逾期不拆除，乡政府将组织相关部门予以强行拆除。2018年5月12日，西岭村委会召开会议，会议记录载明，负责人鲁某称：鸭棚现在空棚的动员农户拆除，六组由鲁程负责……。此后，村委会多次召开会议商议动员农户停止养鸭并自行拆除鸭棚的事宜。6月12日村委会会议记录载明，负责人鲁某传达乡政府要求务必在15日之前拆除鸭棚，并要求各组负责人汇报进程。原告鲁程汇报称：鲁程，3棚，在15号之前拆完……。6月15日村委会会议记录载明，原告鲁程汇报其负责的工作进程称：鲁程3棚，上盖拆完，还有骨架。6月20日村委会会议记录载明：负责人鲁某总结称：鸭棚拆除，咱村还有10个棚将近自己拆完，乡里叫今天下午2点钟之前全部拆完，整体还不错，下午乡里领导来村里来拆除。通过这几天行动，鲁程自己已经拆完，下午2点钟，村找挖掘机……路线从鲁程开始，再往南清理……。2018年6月20日，山左口乡政府组织人员对原告的鸭棚进行了清理、拆除。 上述事实，有原告举证的拆除录像、照片，被告举证的证据1-10予以证实。对被告出具的2018年6月15日会议记录，主持人鲁某讲话内容证明鲁程鸭棚已自行拆除的证明目的，原告予以否认，被告未提供其他证据予以印证，本院对该证明目的不予采纳。 本案的焦点问题是：山左口乡政府强制拆除原告鸭棚的行为是否合法。 本院认为：大力推进生态文明建设是党的十八大确立的重大战略决策。建设生态文明，是建设中国特色社会主义事业的重要内容，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。一直以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署。2016年12月9日，江苏省委、省政府召开“263”专项行动工作部署动员会，在全省范围内开展环境治理专项行动。江苏省、连云港市及东海县政府根据本行政区域的实际，制订了有关依法清理整治禁养区内畜禽养殖场、养殖小区关闭搬迁工作的文件，是落实党中央、国务院推进生态文明建设、实施生态保护、环境治理、水污染防治、改善民生的具体措施。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。东海县人民政府东政发[2017]60号《关于印发东海县畜禽养殖区布局规划方案的通知》，对东海县辖区内的畜禽养殖区进行了规划,原告的鸭棚建于江苏省与山东省的界河沭河的河堤上，属于东海县2017年划定的畜禽养殖禁养区域。虽然原告于2011年左右建设鸭棚在东海县划定畜禽养殖规划区之前，但在东海县人民政府于2017年划定养殖区之后，根据上述办法第七条第二款的规定，原告的养殖场也应当根据新的规划要求从禁养区搬出，其继续在禁养区内从事畜禽养殖活动不符合东海县畜禽养殖规划。被告作为乡镇人民政府，在对原告的鸭棚拆除时，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定依法实施。被告作出的《限期拆除通知书》虽然冠以通知书的名义，但其内容系要求原告在一定期限内履行特定义务，对原告的权利义务产生实际影响，属于行政机关的行政决定。原告不履行该行政决定，被告在采取强制执行措施时，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定的强制执行催告、听取陈述申辩、作出执行决定及公告的程序。山左口乡政府未履行上述法定程序，即强行拆除原告的鸭棚，属于违反法定程序。 对于被告辩称鲁程已自行拆除鸭棚的辩解意见，原告所举证的照片、视频能够证明被告实施了强制拆除的事实，会议记录“从鲁程家开始清理”这一内容亦能印证上述事实，且原告认可只拆了顶盖及部分毛毡，鸭棚的主体部分系被告强制拆除，故对被告的辩解意见本院不予支持。 综上，被告山左口乡政府拆除原告鸭棚的行为，违反法定程序。因该拆除行为无可撤销内容，原告要求确认违法的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告东海县山左口乡人民政府于2018年6月20日拆除原告鲁程鸭棚的行为违法。 案件受理费50元（原告已预交）由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  刘佃红 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇二〇年一月二日 书 记 员  王静雯 法律条文 [一]、《畜禽规模养殖污染防治条例》 第十一条禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区： （一）饮用水水源保护区，风景名胜区； （二）自然保护区的核心区和缓冲区； （三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域； （四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。 第三十七条违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。 [二]、《畜禽养殖污染防治管理办法》 第七条禁止在下列区域内建设畜禽养殖场： （一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区； （二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区； （三）县级人民政府依法划定的禁养区域； （四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。 本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。 [三]、《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 [四]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。