云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初103号 原告尹仁文，男，1976年11月4日出生，汉族，住腾冲市。 委托代理人李德应，云南德天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告腾冲市人民政府。 统一社会信用代码：1153302315260681B。 住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。 法定代表人茶春桥，市长。 委托代理人蒋成凤，云南天之泰（腾冲）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原告尹仁文诉被告腾冲市人民政府土地行政管理一案，原告尹仁文于2019年11月20日以被告腾冲市人民政府实施土地征收的行为违法向本院提起行政诉讼，本院于2019年11月22日立案后，因认为其起诉存在诉讼请求不明确的情形，于2019年12月18日对其释明，原告决定将诉讼请求重新明确为：确认被告未取得土地征用及农用地转用批复而对原告承包的林地实施征收（征用）的行为违法，本院于2019年12月20日通知被告腾冲市人民政府，并给予新的举证和答辩期限，并依法组成合议庭，于2020年1月13日在本院116号法庭与本院（2019）云05行初104号案合并公开开庭进行了审理，原告尹仁文及其委托代理人李德应，被告腾冲市人民政府委托代理人蒋成凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告尹仁文诉称，原告在腾冲市腾越镇热海社区一组有承包山林一块，林权证记载该林地地名为秃头岭干，东至二社界，南至山梁，西至尹栋国林地，北至（尹金国）一组集体山林；面积为48.4亩；使用期70年，终止日期2076年12月31日；主要树种云南松、杉木，林种用材林。2019年被告开工建设腾冲机场连接线一级公路，并同时组织成立机场连接线征地工作组负责该项目的土地征收工作。该项目需占用原告秃头岭干山林。2019年10月25日，征地工作组以腾冲市自然资源局和腾越镇人民政府的名义向原告送达了《通知书》，内容为“尹仁文户：您户承包位于四甲公山的山林，征地组于2018年11月14日请煤勘院对需征土地面积进行了勘测界定，于2019年10月19日请弘森公司对地表附着物进行了评估认定。结果为：土地面积17.495亩，补偿款517852元；附着物评估价149083元，两项合计666935元。限你户于2019年11月3日前配合征地组办理土地征用相关手续。”逾期未办理将依法推进。腾冲市人民政府作为腾冲机场连线一级公路征地的主体，原告对其实施的征地行为不服，请求:1.确认被告对原告承包的腾越镇热海社区秃头岭干林地及林木实施征收（征用）的行政行为违法；2.案件诉讼费由被告承担。 经释明，原告于2019年12月18日明确其诉讼请求为：确认被告未取得土地征收及农用地转用批复，而对原告承包的林地实施征收的行为违法。 被告腾冲市人民政府辩称，被告对原告尹仁文承包的腾越镇热海社区四甲公山（又名秃头岭干）林地及林木实施征收的行政行为程序合法、主体适格、适用法律正确。2017年8月16日，云南省发展和改革委员会以云发改基础〔2017〕1133号文件《云南省发展和改革委员会关于腾冲机场连接线公路工程可行性研究报告的批复》，同意新建腾冲机场连接线。该批复下发后，被告组织相关单位抽调工作人员组成工作组对拟征收范围内的农户入户宣传动员。同时，腾冲市交通运输局会同各相关部门拟定了《腾冲机场连线征地拆迁补偿安置方案》（以下简称“方案”），并报请腾冲市人民政府批准。根据《方案》规定，征迁主体为答辩人，实施部门为腾冲市公路建设协调领导小组办公室、腾冲机场连接线沿线各乡镇人民政府，同时《方案》对林木及其他经济作物补偿标准进行了规定。2019年4月11日，云南省林业和草原局作出行政许可决定，分别为《使用林地审核同意书》和《云南省林业和草原局关于省道S335腾冲机场连接线临时占用林地的行政许可决定》，并颁发了相关林木采伐许可证。经宣传动员，被征收范围内除原告户外的37户农户均办理相关征地补偿手续。在对原告户多次动员未果的情况下，腾冲市腾越镇人民政府会同腾冲市自然资源局于2019年9月17日向原告送达催办通知书，告知原告其承包的四甲公山的林地属于腾冲机场连接线重点项目征用范围，并限其于2019年9月20日前配合办理相关手续，逾期将进行评估认定。但原告仍置之不理，答辩人委托云南省煤炭地质勘查院和云南弘森林业服务有限责任公司对原告的林地及林木进行了测绘和评估。根据测绘、评估结果和补偿标准，原告被征收林地面积为17.495亩，补偿款517852.00元；附着物评估价149083.00元，两项合计666935.00元。2019年10月25日，腾越镇人民政府会同腾冲市自然资源局向原告送达了通知书，将测绘、评估结果和补偿金额告知了原告。同年11月18日，腾冲市腾越镇财政所通过转账的方式向原告支付了666935元补偿款。综上，答辩人行政行为程序合法，且作为征迁的主体适格，履行了法律规定的相关义务，原告的诉讼与事实不符，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告腾冲市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料：第一组1.《云南省发展和改革委员会关于腾冲机场连接线公路工程可行性研究报告的批复》；2.《腾冲机场连接线征地拆迁补偿安置方案》相关资料；3.《云南省林业和草原局准予行政许可决定书—使用林地审核同意书》；4.《云南省林业和草原局准予行政许可决定书—云南省林业和草原局关于省道S335腾冲机场连接线临时占用林地的行政许可决定》；5.《林木采伐许可证》（53052203190424003-53052203190424013）；6.《腾冲市重大事项社会稳定风险评估备案登记》，以证明被告腾冲市人民政府新建腾冲机场连接线经云南省发展和改革委员会批准的合法建设工程，被告系腾冲机场连接线开展征地拆迁补偿工作的征迁主体，同时拆迁补偿安置方案依法报请市县级人民政府同意，腾冲机场连接线沿路的林地的征收征用及林木采伐取得了云南省林业和草原局的行政许可，程序合法。第二组7.催办通知书（存根）、法律文书送达回证、见证人身份证复印件及照片；8.原告被征用林地测绘、评估资料及现场照片；9.通知书（存根）、法律文书送达回证、见证人身份证复印件及照片，以证明经征地实施单位多次入户动员及通知，但原告拒不配合，被告依法委托测绘、评估机构对征收的原告林地面积及林木进行了测绘和评估，并将测绘、评估结果告知原告，征收林地程序合法。第三组10.《尹仁文户征地补偿清单》；11.《腾冲机场连接线征地补偿兑付表（主线）》；12.农村信用合作社转账进账单（收账通知）；13.腾越镇机场连接线项目用地付款凭证，以证明腾冲市人民政府按照征收补偿方案及测绘、评估结果支付了原告相应的补偿款。 适用的法律法规依据：1.《中华人民共和国森林法》第十八条第一款；2.《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第十七条；3.《云南省林地管理条例》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十九条、4.原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条；5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。 原告尹仁文向本院提交了以下证据材料：1.尹仁文持有的2007年8月29日腾林证字（2007）第0000131870号《林权证》（记载坐落：腾冲县腾越镇热海社区一组；小地名：“秃头岭干”；林地面积：48.4亩。四至：东至二社界，南至山梁；西至尹栋国林地，北至（尹金国）一组集体山梁；主要树种：云南松、杉木；林种：用材林），以证明涉案被征收林地，原告持有林权证；2.腾冲市自然资源、腾冲市腾越镇人民政府2019年10月25日出具的《通知书（农户）》，以证明被告工作部门对原告作出了补偿通知，限原告于2019年11月3日前办理土地征收手续；3.照片两张，以证明被告征地施工已到原告山林边；4.原告被征收的山林面积卫星测量图（测量设备：优利德UT379B测亩仪，测量时间为2019年11月3日17时，测量人李德应），以证明原告被征收山林面积25.01亩。 经庭审质证，原告尹仁文认为：1.被告提交的证据材料1具有真实性、合法性、关联性，但只能证明该项目取得了发改委的立项审批；证据材料2作出根据是“经批准的征用土地方案”，且作出的法定时间也是在省政府征地方案批准之后，被告未取得云南省人民政府的征地批复及农用地转用批复，因此该方案缺乏法律依据，且作出程序违法，对真实性、合法性、关联性均不认可；证据材料3、4具有真实性、合法性、关联性，但只能证明该项目取得了占用林地行政审批，但并不能免除被告应当办理土地征用审批手续；证据材料5应当依据机场连接线建设用地审批，但本案至起诉之日被告尚未取得建设用地征地批复，依法不能办理林木采伐许可证，故对其真实性、合法性、关联性均不认可；对证据材料6的真实性、合法性、关联性均无异议；证据材料7因被告在未取得土地征收批复的情况下要求原告办理土地征用手续，虽对该证据的真实性无异议，但对合法性、关联性不认可。证据材料8林地测绘图没有测绘时间、四至范围、送达回证，故对测绘图相关证据的真实性、合法性、关联性均不认可；且评估时被告并未取得土地征收批复，所实施的评估行为不具有合法性，“小班样带每木检尺记录表”中无原告的签字，该记录表中的数据不具有客观真实性，因此对林木评估相关证据的真实性、合法性、关联性均不认可；证据材料9中通知书具有真实性、关联性，但被告在未取得征地批文的情况下对原告作出补偿通知书没有法律依据的，同时也没有附带将测绘图及评估报告送达给原告，故对合法性不认可。送达回证中注明送达的法律文书名称为“催办告知书”，并非被告主张送达的“通知书”，对真实性、合法性、关联性均不认可；证据材料10未向原告送达过，对真实性、合法性、关联性均不认可；证据材料11未告知原告，且原告也未签字，被告在没有取得土地征收批文前实施的补偿行为都不具有合法性，对真实性、合法性、关联性均不认可；证据材料11也未向原告送达，对真实性、合法性、关联性均不认可；证据材料12具有真实性，但该进帐单只能证明腾越镇财政所向原告帐户转了钱，转帐单上没有注明用途，与本案不具有关联性；证据材料13因被告未取得土地征收批文，故其实施的补偿行为都不具有合法性，同时上面没有原告的签字，对真实性、合法性、关联性均不认可。 2.关于法律适用依据，原告认为，除了被告列举的法律条款外，本案还应当适用《土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条有关建设用地农用地转用及土地征用审批权限及手续的规定。 被告腾冲市人民政府认为原告提交的证据材料1、2具有真实性、合法性且与本案具有关联性，原告的证明目的成立；证据材料3不具有真实性、合法性，该照片的出处不明，与本案不具有关联性，原告证明目的不能成立；证据材料4不具有真实性、合法性，测量图的出处不明，测量人是否具有相应的测绘评估资质不清楚，且测量结果与本案具有相应的评估测绘资质的公司所测量的结果不一致,故不能证明与本案具有关联性，原告的证明目的不能成立。 本院认为：1.被告腾冲市人民政府提交的证据材料1-6能够证实腾冲机场连接线建设项目的立项经过审批，所涉及的林地占用及林木采伐分别取得行政许可，以及征收部门为征收林地所作的补偿安置方案经过被告批准且进行了社会风险评估，具有真实性、合法性且与本案具有关联性，但不能证实涉案林地的征收经过有权机关批准，故被告的证明目的不能完全成立；证据材料7-13能够证实被告与原告就征收补偿未能达成协议的情形下对原告管理的林地及地上附着物进行测绘、评估并依据该结果进行补偿，并将补偿款汇入原告持有的银行账户的事实，具有真实性，且与本案具有关联性，但因涉案林地的征收及农用地转用的批复尚未作出，故该7份证据材料不具有合法性，被告的证明目的不能完全成立。关于法律适用依据，被告并未依据《森林法》第十八条第一款、《森林法实施条例》第十六条及原《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定依法办理土地征收及农用地转用批复，故其法律适用依据存在部分错误的情形。2.原告尹仁文提交的证据材料1、2具有真实性，且与本案具有关联性，其证明目的能够成立；证据材料3、4不能证实原告所主张的被征收的面积，不予采信。 经审理查明，原告尹仁文系腾冲市腾越镇热海社区云侨小区居民，在该社区一组承包林地一宗，该户持有的2007年8月29日腾林证字（2007）第0000131870号《林权证》，记载林地坐落腾冲县腾越镇热海社区一组，小地名“秃头岭干”，林地面积48.4亩，四至东至二社界，南至山梁，西至尹栋国林地，北至（尹金国）一组集体山梁；主要树种云南松、杉木；林种用材林。2017年8月16日，云南省发展和改革委员会以《云南省发展和改革委员会关于腾冲机场连接线公路工程可行性研究报告的批复》（云发改基础〔2017〕1133号），批复同意新建腾冲机场连接线，该连接线的修建沿途范围包括原告户上述承包的“秃头岭干”的部分林地在内的土地需被征收。2018年9月20日，腾冲市交通运输局拟定《腾冲机场连线征地拆迁补偿安置方案》并于2019年3月19日经腾冲市人民政府批准，该《方案》明确征收主体为腾冲市人民政府，实施部门为腾冲市公路建设协调领导小组办公室及沿线乡镇人民政府。2019年4月11日，云南省林业和草原局作出《使用林地审核同意书》和《云南省林业和草原局关于省道S335腾冲机场连接线临时占用林地的行政许可决定》，并颁发林木采伐许可证。因征收部门与原告尹仁文未能就征收补偿达成协议，腾冲市腾越镇人民政府与腾冲市自然资源局于2019年9月17日向原告送达催办通知书，告知原告其承包的四甲公山（秃头岭干）的林地属于腾冲机场连接线项目征用地，并限原告于2019年9月20日前配合办理相关手续，逾期将进行评估认定。2018年11月14日云南省煤炭地质勘查院、2019年10月19日云南弘森林业服务有限责任公司分别对原告的林地及林木进行了测绘和评估，确定原告被征收林地面积为17.495亩，补偿款517852.00元；附着物评估价149083.00元，合计666935.00元。2019年10月25日，腾越镇人民政府与腾冲市自然资源局向原告送达通知书，告知测绘、评估结果和补偿金额，同时限原告户于2019年11月3日前，配合办理土地征收相关手续，逾期将依法推进。2019年11月18日，腾冲市腾越镇财政所向原告账户汇入666935元。 另查明，被告腾冲市人民政府于2019年11月19日对原告承包林地进行强制执行。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，建设工程必须征收林地的，应当经县级以上林业主管部门审核同意后，依照土地管理法规办理建设用地审批手续，根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用及征收的审批手续。本案被告腾冲市人民政府因修建腾冲机场连接线需占用包括原告等户管理使用的部分农用林地，故其取得使用林地的审核同意及临时占用林地许可后，对涉及的征收部分，应当向有权机关报批农用地转用及征收，在取得批复同意后，依法组织实施相关征收补偿工作，而本案被告腾冲市人民政府未能提交其已就涉案土地的征收及农用地转用取得批复，原告要求确认其在未取得该批复的情形下，对其承包的部分林地及林木组织实施征收的行为违法的请求应予以支持，被告作为征收主体应当依法采取补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告腾冲市人民政府组织实施腾冲机场连接线土地行政征收未取得土地征收及农用地转用批复的行为违法。 二、责令被告腾冲市人民政府采取补救措施。 本案案件受理费人民币50元，由被告腾冲市人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  李海斌 审 判 员  杨荣刚 人民陪审员  郑家文 二〇二〇年一月十七日 书 记 员  张素梅 附：本判决适用的法律法规 1.《中华人民共和国森林法》第十八条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。 任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。 2.《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定： （一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。 （二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。 （三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。 （四）占用或者征收、征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。 第十八条森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。 前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指： （一）培育、生产种子、苗木的设施； （二）贮存种子、苗木、木材的设施； （三）集材道、运材道； （四）林业科研、试验、示范基地； （五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施； （六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。 3.原《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 5.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。