山东省济南市莱芜区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0116行初139号原告吴芝敏，女，1967年8月30日出生，汉族，小学文化，农民，住济南市莱芜区。委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。被告济南市莱芜区口镇人民政府，住所地：济南市莱芜区口镇北街。统一社会信用代码：11371202004358165W。法定代表人王静媛，镇长。委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。被告济南市莱芜区人民政府，住所地：济南市莱芜区凤城西大街148号。统一社会信用代码：11371202K21349004N。法定代表人秦蕾，区长。委托代理人张烨，济南市莱芜区司法局工作人员。委托代理人王雨，山东鲁誉律师事务所律师。原告吴芝敏与被告济南市莱芜区口镇人民政府（以下简称为“口镇政府”）、被告济南市莱芜区人民政府（以下简称为“莱芜区政府”）规划行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告吴芝敏及其委托代理人满增桂，被告口镇政府的副职负责人周光生、委托代理人朱文举，被告莱芜区政府的委托代理人张烨、王雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告口镇政府于2019年6月对原告吴芝敏位于口镇××村的房屋实施了强制拆除。原告于2019年7月22日向被告莱芜区政府提出复议申请，要求确认口镇政府的强拆行为违法。莱芜区政府经审理，于2019年10月21日作出莱芜区政复决字[2019]45号行政复议决定书（以下简称为“被诉行政复议决定书”），以口镇政府对原告的房屋实施强拆存在正当法定职权，认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称为“复议法实施条例”）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了原告的复议申请。原告吴芝敏诉称，原告的房屋位于莱芜区口镇××村。被告口镇政府在既未与原告签订补偿安置协议，又未依法办理拆迁手续的情况下将原告的房屋强制拆除。依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为“土管法”）第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称为“土管法实施条例”）第四十五条的规定，口镇政府不具有拆除原告房屋的行政强制权；且口镇政府强拆原告的房屋未经公告、未履行催告义务、剥夺了原告的诉讼权利，程序违法。请求法院确认被告口镇政府强拆原告房屋的行为违法，撤销被告莱芜区政府作出的被诉行政复议决定书，诉讼费由被告负担。原告吴芝敏向本院提交了以下证据（复印件）：1、被退回的、未启封的EMS邮寄件一份，证明原告于2019年11月4日向本院立案庭邮寄立案材料，初次提出本案立案请求，提起本诉不超法定起诉期限；2、原告身份证复印件一份，证明原告的身份信息；3、房屋拆除时的视频，拆前、拆时、拆后的照片、报警记录等材料一宗，证明被告在未履行法定程序的情况下，对涉案房屋实施了强制拆除；4、行政复议决定书一份；5、区分配任务表格一份，证明莱芜区政府下达的蔡家镇村的拆违指标是两千多平米，但蔡家镇实际拆除了一万多平米房屋；6、拟征收土地公告、2019年1月至7月蔡家镇村现金收支公布稿，以及2009年该村补办房产证名单材料一宗，证明本案存在土地征收的事实，且蔡家镇村在2019年7月份后对村内的部分房屋收取补办房产证费用；口镇政府因土地征收、未履行法定程序仓促强拆，执法不当。被告口镇政府辩称：1、2019年4月3日，中共济南市莱芜区委办公室、济南市莱芜区人民政府办公室制发关于印发全面拆除违法建设的通知（莱芜室字【2019】45号），规定未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物均属违法建设必须限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，依法强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用。文件附件中莱芜区拆违拆临行动方案规定了基本原则：区政府指导，区级是推动主体，负责推动落实，镇是责任单位，具体负责辖区内拆违拆临工作的组织实施。收到文件后，镇政府迅速行动，成立拆违拆临办公室、成立各村拆违拆临工作组。拆违拆临工作全面展开。原告的合法房产于2012年9月5日与村委会签订拆迁安置补偿协议后拆除，村委已对原告进行了楼房安置及货币补偿。原告已无在村委会再建房的合法权利。原告涉案房产位于蔡家镇××村东，建设于2014年，面积约312平方米，无任何规划、土地、建设及有关材料及审批、备案手续。2019年4月19日，涉案房产列入村违法建设调查摸底上报明细表中，后经村委会说明及到相关部门查询核实，将涉案房产列入蔡家镇违建、临建拆除公示。2019年5月12日，镇政府给原告下达了《限期拆除通知书》；2019年5月16日，镇政府给原告下达了《限期拆除催告书（公告）》，并在原告村委会村务监督栏内进行了张贴公告，镇政府程序合法。2、2019年7月29日，莱芜区人民政府受理了原告的行政复议，镇政府没有剥夺原告复议、诉讼的权利。且根据规划法及村庄、集镇规划管理条例等相关法律规定，镇政府主体适格。被告口镇政府向本院提交了以下证据（复印件）和法律依据：1、蔡家镇村拆迁安置协议一份，证实2012年9月5日原告与村委会签订了拆迁补偿协议，并领取了安置费用，在村内已不再有建设房产的权利；2、蔡家镇村违法建设调查摸底明细表一份，证实违法建筑的具体地址、所有人、面积等情况；3、蔡家镇村委会关于蔡家镇村吴芝敏房屋情况说明一份，证实原告在其合法房产被拆迁之后，2014年所建涉案房产无任何审批手续，在被告工作小组及村委会对违法建筑进行摸排调查时，多次做工作，听取原告的意见，解答相关法律及问题，证实被告认定事实清楚、程序合法；4、关于吴芝敏房屋情况说明一份，证实被告工作小组通过村两委会、党员会、群众代表会议对违法建筑物进行了摸排调查，并多次做工作，被告未提供任何规划、土地、建设等有关审批备案手续；5、违建拆除档案信息表一份，证实原告违法建筑的面积、位置等状况，并证实被告对建筑物进行了现场勘验查证，履行了相关程序；6、协助查询函一份，证实被告向有关单位查询了原告涉案房屋是否存在审批或备案等手续，确认原告房屋系违法建设；7、口镇总体规划图及口镇土地利用总体规划图各一份，证实原告房产位于口镇规划区内，土地利用及房屋建设必须符合规划并办理各项手续，原告未予办理；8、限期拆除通知书、限期拆除催告书（公告）、行政强制拆除决定书各一份及照片五张，证实被告依法履行了程序；9、法律依据：莱芜室字【2019】45号文件及济政办字【2019】18号文件。被告莱芜区政府辩称：1、口镇政府认定事实清楚，证据充分，程序合法。原告涉案房屋未依法取得乡村建设规划许可证，未经法定程序批准，属于违法建筑。口镇政府在对原告房屋拆除前，依法对该违章建筑进行了立案查处、调查取证、对现场进行勘验、检查，对行政相对人告知了陈述、申辩及听证的权利，向原告送达了限期拆除通知书、限期拆除催告书，对违章建筑进行公示、下达了行政强制拆除决定书，程序符合法律规定。2、收到原告的复议申请后，本机关经于2019年7月29日依法受理，并于7月29日分别向原告及口镇政府送达了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及复议申请书副本。口镇政府于2019年8月6日提交《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。因本案情况复杂，本机关作出复议延期通知书，并向原告及口镇政府送达。经审理，本机关于2019年10月21日作出被诉行政复议决定书，并于2019年10月23日分别向原告及口镇政府送达。综上，被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销于法无据，应予驳回。被告莱芜区政府向本院提供了以下证据（复印件）：1、行政复议申请书及附件材料，证实原告于2019年7月22日向区政府提出行政复议申请；2、复议申请立案审批表，证实区政府受理了原告的复议申请,并于2019年7月29日审批立案；3、行政复议受理通知书，证实区政府于2019年7月29日在法定期限内作出受理通知书；4、送达回证、EMS特快专递回执，证实区政府于2019年7月29日立案后在法定时间内将受理通知送达原告；5、提出行政复议答复通知书和送达回证，证实区政府向口镇政府送达了行政复议申请书副本及答复通知；6、行政答复意见书，证明口镇政府提交了书面答复；7、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、统一社会信用代码证，证实口镇政府依法参加复议；8、行政复议延长期限通知审批表，证实本案复议期限延长30日；9、复议期限延长通知书及送达回证，证实区政府于2019年9月24日作出延期通知书并向原告及口镇政府送达；10、口镇政府提交的作出具体行政行为的证据、依据，证实其所作行政行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确；11、复议决定审签表，证实复议决定系经法定审批程序作出；12、行政复议决定书及送达回证，证明区政府作出复议决定并向原告及口镇政府送达。经庭审质证，原告提供的证据，两被告对其第2号证据及第3号证据的真实性无异议，但提出：其第1号证据立案邮件寄件人为高倩，两被告收到的起诉状落款日期为2019年11月12日，不能证实系原告在法定期限内提起本诉；其第4号证据系复印件且与本案无关；其第5号证据与本案无关；其第6号证据照片（一宗）无拍摄时间、地点、拍摄人员，但从照片可以看出大门、门窗全部在拆除废弃物一边，不能证实原告的主张，报警记录及照片无法证实公安是在维持秩序还是在处警。被告口镇政府提供的证据，被告莱芜区政府无异议，原告有异议，提出：其第1号证据可证实因蔡家镇村委签订拆迁安置补偿协议后违约，导致2014年经村委会、村支部书记同意并带头建设了多达60套房屋，包括本案涉案房屋，是村委会违约产生的赔偿结果；其第2号证据系手写明细表，不足以证明相关人员的房屋系违章建筑；其第3号、第4号证据系第三方出具，属于证人证言，证人未到庭接受质证，属无效证据；其第5号证据档案信息登记表的形成时间与房屋强拆时间相同，系在房屋被拆除后补办的信息档案，违反法定程序；查询函与答复意见形成于同一书面材料，违背常理，真实性无法确定；其第7号证据内容模糊不清，真实性不确定；其8号证据限期拆除通知书原告确已收到，但是限期拆除催告书（公告）及照片、行政强拆决定书原告均没有收到也没有见过上述两份材料。五张照片内容看不清楚，且张贴位置是村委会公示栏，仅凭照片无法证明张贴的具体时间，且该证据材料与复议期间的答辩以及复议决定书认定的事实相互矛盾，复议决定认定上述材料张贴在违章建筑的墙上，说明证据材料存在造假嫌疑，口镇政府提交的证据不符合直接送达或者留置送达的相关规定，不能证明原告对此知情或已经收到了相关法律文书，以及被告已经依法履行了相关处罚程序；其提供的依据性文件不能证明其强拆行为合法，即便是拆除违法建设，也应当依据法定程序开展工作，且口镇政府系以拆违代征收。被告莱芜区政府提供的证据，被告口镇政府无异议，原告异议如下：对其中用以证明程序合法的证据予以认可，对法律适用不认可，对事实的证据的质证意见同对口镇政府相关证据的质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提供的第1号证据立案邮件，经当庭查验，该邮件寄件人虽标示为高倩，但内封起诉状载明的具状人系本案原告；且经与立案庭对接，原告确系于2019年11月8日通过网上立案平台提交了立案材料，除落款日期外，诉讼请求等与本案中向两被告送达的起诉状载明的内容相同；结合被诉行政复议决定的送达时间判断，原告以该证据证实其系于法定起限内提起本诉，本院予以采信。原告提供的第3号证据，两被告对其中的视频证据无异议，认可口镇政府对原告房屋实施拆除的事实，故其虽然对该证据中的照片、报警记录提出异议，但这些证据相结合，能够证实口镇政府对原告房屋实施强制拆除的事实，本院予以认定。原告提供的第4号证据系被诉行政复议决定本身，本院不作证据效力评定。原告提供的第5号证据系复印件，亦无制作单位标示，不符合诉讼证据形式要求，本院不作证据效力评定。原告提供的第6号证据与本案无直接关联，本院不予认定。被告口镇政府提供的第1号证据与本案无直接关联，亦无其他证据辅证，该证据作为孤立证据，对原告房屋系违法建设无充分证明效力。其第2号证据无制作单位、制作时间、制作人员等内容标示，不符合诉讼证据形式要求，本院不予认定；其第3号、第4号证据能够证明蔡家镇村违建摸排情况及要求原告对被拆房屋提供相关建设审批手续的事实；其第5号、第6号证据未标示制作单位及制作人员信息，不符合诉讼证据形式要求；其第7号证据及8号证据中的照片五张，标示内容无法辨识，本院不作认定。被告莱芜区政府提供的证据，能够证明被诉行政复议决定适用程序的整体情况，莱芜区政府以这些证据证明其作出被诉行政复议决定适用程序合法，本院予以采信。经审理查明：原告吴芝敏系济南市莱芜区口镇××村村民。2014年，吴芝敏在本村建设住房一套，面积312㎡。2019年4月，莱芜区开始开展违法建筑、临时建筑清理拆除工作。经驻蔡家镇村拆违拆临工作小组、蔡家镇村村委会摸排，吴芝敏未提供上述房屋的相关规划、土地、建设等行政审批资料。同年5月12日，口镇政府作出编号：2019-280《限期拆除通知书》并向吴芝敏送达，以吴芝敏在口镇蔡家镇私自建设房屋（大棚）等建筑物的行为违反了土管法第三十六条、第四十三条、第五十九条，《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定为由，依据土管法第七十六条、《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，责令吴芝敏于2019年5月15日前自行拆除并清理完毕。2019年6月初，口镇政府将涉案房屋强制拆除。2019年7月23日，原告吴芝敏向被告莱芜区政府提出复议申请，要求确认被告口镇政府强拆其房屋的行为违法。2019年7月29日，莱芜区政府对吴芝敏上述复议申请予以受理，并于同日向口镇政府发出复议申请书副本、提出行政复议答复通知书。2019年8月6日，口镇政府提交了复议答复书及据以实施房屋强拆行为的证据和依据。2019年9月24日，莱芜区政府以案件情况复杂为由，决定对该复议案件延长复议期限30日。2019年10月21日，莱芜区政府作出被诉行政复议决定，认定口镇政府对涉案房屋实施强拆认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了吴芝敏的复议申请。该行政复议决定分别于2019年10月23日、10月24日送达口镇政府及吴芝敏。吴芝敏不服，向本院提起本诉。诉讼中，口镇政府提交了其于2019年5月16日作出的编号：限拆催告字[2019]CG280限期拆除催告书（公告），以及其于2019年5月21日作出的编号：强拆字[2019]QC280强制拆除决定书，主张因吴芝敏回避不能直接送达，口镇政府已在蔡家镇村××村务监督栏内对上述法律文书进行了公告（送达），催促吴芝敏立即自行拆除涉案房屋，逾期不拆除将予以强制拆除和清理；限吴芝敏于“收到本通知书后立即将违法建设自行拆除”，否则“政府将组织有关部门（单位）于2019年5月24日起进行强制拆除”。莱芜区政府在被诉行政复议决定中认定，口镇政府经“依法对该违法建设进行了立案查处，对现场进行勘验、检查”，对吴芝敏进行了“调查（询问），并向村委进行了调查取证”，向吴芝敏告知了陈述、申辩及听证的权利，后相继作出上述限期拆除通知书、限期拆除催告书并予公告、强制拆除决定书并予公告，最终对涉案房屋实施强制拆除。原告吴芝敏于庭审中主张，口镇政府未向其送达上述限期拆除催告书（公告）、强制拆除决定书，且其于本诉中主张该两份法律文书系通过张贴在村委村务监督栏内公告的方式予以送达，与莱芜区政府认定的系“张贴在违章建筑物墙上”相矛盾；另，口镇政府对涉案房屋实施拆除发生于2019年6月1日。口镇政府则主张涉案强拆行为系于2019年6月3日实施。本院认为，本案争议焦点在于被告口镇政府强制拆除涉案房屋的行为，以及被告区政府所作被诉行政复议决定是否符合法律规定。1、关于口镇政府对涉案房屋实施强制拆除是否合法的问题：依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，口镇政府作为乡镇人民政府，如认为其辖区规划区内的涉案建筑未取得相应规划许可手续，经责令限期改正未果的，其有权予以拆除。但依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，口镇政府对违法建筑实施强制拆除，应首先对原告吴芝敏的违法建设行为依法作出处理（作出限期拆除决定）；在吴芝敏于规定期限内不履行义务的情况下，应催告吴芝敏履行义务，吴芝敏逾期不予履行且无正当理由的，口镇政府可作出强制拆除决定；该强制拆除决定应予公告，限期吴芝敏自行拆除，法定期限内吴芝敏不复议、不起诉又不拆除，口镇政府方可实施强制拆除。本案中，被告口镇政府先是于2019年5月12日对原告吴芝敏作出限期拆除通知书，明确要求吴芝敏“于2019年5月15日前自行将房屋（大棚）等建筑物拆除并清理完毕”，“逾期不拆除清理的，将依法强制拆除和清理”。以上内容显示，该通知书不但为吴芝敏设定了自行拆除清理有关建筑物的义务，对其财产权利处分提出了明确要求，而且进一步对吴芝敏不履行上述义务作出了规制处理，明确表明该情况下对有关建筑物将予以强制拆除和清理。故该通知书虽名为“通知”，但实为“决定”。《山东省行政程序规定》第九条规定，“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及救济的途径、方式和期限。”口镇政府未提供证据证实其在作出涉案拆除通知书前，已对吴芝敏作出行政处理前告知，并已给予其陈述、申辩的机会，违反了山东省行政程序规定第九条的规定，不符合行政程序正当性要求。另，口镇政府经于2019年5月12日对原告吴芝敏作出限期拆除通知书，到同年6月初对涉案房屋实施强拆，存在有效证据证实的整个行政程序明显不符合强制法的相关规定，且相关程序缺失影响吴芝敏对涉案房屋的实体救济，构成程序违法。2、关于莱芜区政府所作被诉行政复议决定是否合法的问题：被告莱芜区政府对吴芝敏就口镇政府强拆其房屋申请行政复议一案，经立案审批、受案告知、送达复议申请书、审理、延长复议期限、行政复议决定书审签等程序作出被诉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称为“复议法”）、复议法实施条例对行政复议一般程序的要求，程序合法。但综观本案情形，口镇政府主张己方涉案强拆行为合法，无充足证据予以证实。莱芜区政府在被诉行政复议决定中认定口镇政府对涉案房屋实施强拆程序合法，证据不足、认定事实不清，适用法律错误。且复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项系指复议机关受理复议申请后，又发现该申请不符合复议法及复议法实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，吴芝敏于房屋被拆后60日（法定期限）内向莱芜区政府提出复议申请，复议事项亦在复议法及复议法实施条例规定的复议范围以及区政府的职责范围之内，莱芜区政府经审查亦认为其复议申请符合受理条件，其在复议案件审理中及本诉中也并未讲明吴芝敏所提复议申请不符合受理条件的具体情形，故其依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定作出被诉行政复议决定，亦属适用法律错误。综上，被告口镇政府实施涉案房屋强拆行为程序违法；被告莱芜区政府作出的被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年6月强制拆除原告吴芝敏位于口镇蔡家镇村的房屋的行为违法；二、撤销被告济南市莱芜区人民政府作出的莱芜区政复决字[2019]45号莱芜区人民政府行政复议决定书。案件受理费50元，由被告济南市莱芜区口镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书收到之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  韩继萍人民陪审员  吕宜涛人民陪审员  张瑞亮二〇二〇年一月三日书 记 员  吕军婷