浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1377号上诉人（原审原告）费伟祥，男，1966年6月30日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。委托代理人费茜茜，女，1993年1月3日出生，汉族，原住浙江省舟山市定海区金塘镇北峰尖费家16号，现住上海市徐汇区。系费伟祥的女儿。被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地浙江省舟山市定海区昌国路61号。法定代表人侯富光，区长。委托代理人杨玲，舟山市定海区复议局工作人员。委托代理人殷飞，浙江合飞律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）舟山市定海区金塘镇人民政府，住所地浙江省舟山市定海区金塘镇新道东路19号。法定代表人陈军，镇长。应诉负责人夏朝波，副镇长。委托代理人庄浩良，该单位工作人员。委托代理人应王雷，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。费伟祥诉舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）、舟山市定海区金塘镇人民政府（以下简称金塘镇政府）其他行政复议一案，浙江省舟山市中级人民法院于2019年6月24日作出（2019）浙09行初4号行政判决。费伟祥不服，向本院提出上诉。本院于2019年8月12日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年9月17日进行了调查。上诉人费伟祥的委托代理人费茜茜，被上诉人定海区政府的委托代理人杨玲、殷飞，被上诉人金塘镇政府的应诉负责人夏朝波及委托代理人庄浩良、应王雷参加调查。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限，现已审理终结。原审法院经审理认定，2017年7月13日，舟山市人民政府召开专题会议，形成〔2017〕36号会议纪要。会议认为，因原金塘大桥预制梁场的场地大小、位置均能满足宁波舟山港主通道深水区非通航孔桥整孔箱梁和墩身预制需要，故利用该场地是最佳方案，确保实现宁波舟山港主通道工程2020年建成通车目标。议定事项包括：一、同意金塘预制场地及码头由浙江舟山群岛新区金塘管理委员会（以下简称金塘管委会）负责管理和后续处置。二、明确原金塘大桥预制梁场给宁波舟山港主通道项目使用。三、今后涉及该场地的有关社区（村）、群众等政策处理工作由金塘管委会负责，宁波舟山港主通道工程建设指挥部配合。2017年10月26日，第三人金塘镇政府向“费伟强”作出《通知》，载明“定海区金塘镇沥港原中铁四局码头现权属我金塘镇政府所有，根据市政府相关文件要求，目前该码头供中铁大桥局使用，因您在该处放置的三只水泥罐及附属设备已严重影响中铁大桥局工作推进和码头地正常使用，现特通知您于2017年11月2日前，自行将放置于该处的上述设备清空搬离，如逾期未清空搬离的，我镇将依法代为处置，由此产生的一切后果由您自行承担。”该《通知》所载“费伟强”即为原告费伟祥。原告对第三人金塘镇政府作出该《通知》的行为不服，于2018年1月2日向被告定海区政府提出行政复议申请，被告作出舟定政复决〔2018〕1号行政复议决定驳回申请人费伟祥的行政复议申请。原告不服，于法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月17日作出（2018）浙09行初10行政判决，撤销了被告作出的舟定政复决〔2018〕1号行政复议决定，并责令被告在法定期限内重新作出行政行为。2018年9月19日被告收到该判决书，于同年10月8日依法受理。因案情复杂经批准延长30日，于2019年1月4日作出被诉行政复议决定，驳回原告费伟祥的行政复议申请，并送达原告和金塘镇政府。原告不服，于法定期限内向本院提起行政诉讼。另查明，2005年12月27日舟山港务管理局作出的舟港〔2005〕232号《函》载明：“为进一步加快舟山大陆连岛工程的建设，确保金塘大桥如期完工，经研究，现批复如下：1、同意你部在金塘镇沥港客运码头与燕头山之间，即大桥建设已征用的陆域范围内，金塘大桥沥港入海口地段的498米海岸线范围内选址建设三座大桥临时施工码头。……”案涉水泥罐位于该国家所有的码头上，初始权属归中铁四局所有。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用该法。该法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，申请人即原告对第三人金塘镇政府作出的《通知》不服，以金塘镇政府为被申请人向被告定海区政府申请行政复议，被告具有受理、审查该行政复议申请并作出被诉复议决定的法定职权。根据当事人的诉辩意见，该院对本案审理重点归纳并评析如下：一、被告定海区政府作出被诉行政复议决定是否具有事实和法律依据。根据《行政复议法》第二条的规定，当事人申请行政复议须以申请复议的行政行为侵犯其合法权益为前提。故本案的争议焦点在于原告对案涉水泥罐是否享有合法权益，第三人金塘镇政府向原告发送《通知》是否对原告产生实际影响。本案中，案涉水泥罐在国家所有的码头上，且该水泥罐初始为中铁四局所有，对该节事实，当事人均予以认可。原告为证明案涉水泥罐系其所有，提供了《旧物资设备处理协议》、《旧物资设备合作股份协议》、汇款凭证等证据，主张案涉水泥罐等设备系原告和案外人杨益委托恒通航运发展（香港）有限公司向宁波屹顺交通工程物资有限公司购买所得，实际款项由原告支付。但原告提供的汇款凭证仅载明其向王翠宝个人账户进行转账，即使该账户系公司为王翠宝个人开户，但凭证既未载明汇款用途，汇款金额也与两份协议中的旧物资设备总价值不一致，故无法证明转账款项系支付给宁波屹顺交通工程物资有限公司用于购买案涉水泥罐。且原告对案涉水泥罐如何从初始所有人中铁四局转移、受让为原告个人所有的主张，无法提供完整的证据链予以证明。即原告无法提供案涉水泥罐由中铁四局转让给宁波保税区珈龙物资有限公司，再由宁波保税区珈龙物资有限公司转让给宁波屹顺交通工程物资有限公司的合法流转证据，亦不能提供恒通航运发展（香港）有限公司将案涉水泥罐权属转让给原告或将水泥罐转让原告用于经营的证据。因此，根据原告提供的现有证据，无法证明其对案涉水泥罐享有所有权或合法占有权。同时，第三人金塘镇政府就原告对案涉水泥罐的所有权及合法占有权提出异议，并提供相应证据，主张该预制场地整体（包括案涉水泥罐）在舟山跨海大桥项目结束后，由项目方中铁四局整体移交给舟山市大桥建设管理局，该局根据舟山市人民政府〔2017〕36号会议纪要要求，将预制场地整体移交给金塘管委会负责管理和后续处置，后由金塘管委会委托第三人金塘镇政府管理，期间未对案涉水泥罐进行任何处置。因原告并非案涉水泥罐所有人，亦非合法占有人，金塘镇政府向原告送达《通知》系送达对象错误，未对原告合法权益造成实际影响。故申请人即原告费伟祥向被告定海区政府提出要求撤销金塘镇政府于2017年10月26日作出的《通知》的行政复议申请，主体不适格。被告定海区政府据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回费伟祥行政复议申请的复议决定，事实认定清楚，法律适用正确。二、被告定海区政府作出被诉行政复议决定程序是否合法。本案中，被告定海区政府于2018年9月19日收到（2018）浙09行初10号行政判决书后，于同年10月8日依法受理，经通知答辩、参加听证、延长审限、依法审核，于2019年1月4日作出被诉行政复议决定并予送达，符合行政复议相关程序规定。综上，被告定海区政府作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，法律适用正确，复议程序合法。原告费伟祥要求撤销被诉行政复议决定并责令限期重作的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告费伟祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告费伟祥负担。费伟祥上诉称：1.原审判决认定事实错误。（1）原审判决认定“案涉水泥罐由项目方中铁四局整体移交给舟山市大桥建设局”错误。（2）原审判决认定“上诉人并非案涉水泥罐所有权人，亦非合法占有人，金塘镇政府向上诉人送达《通知》系送达对象错误，未对其合法权益造成实际影响”错误。（3）原审判决认定“舟山市大桥建设管理局将预制场地整体移交给金塘管委会，后由金塘管委会委托金塘镇政府管理”错误。（4）原审判决认定“国家所有的码头”系事实认定错误。2.原审判决适用法律法规错误。（1）根据行政案件证据规则，行政机关对其所作的具体行政行为负有举证责任，且不能免除。但原审判决未审查《通知》的合法性，庭审期间无视证据规则。（2）原审依据《行政复议法》第二条的规定，认定“当事人申请行政复议须以申请复议的行政行为侵犯其合法权益为前提”，从而认定被诉复议决定适用法律正确。但该认定不仅违反《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，而且错误理解《行政复议法》第二条的规定，明显违反行政法的立法宗旨和规定。综上，请求撤销原审判决，依法改判。定海区政府答辩称：1.被诉复议决定程序合法。2018年1月2日，其收到上诉人的行政复议申请。2018年3月2日，其作出舟定政复决〔2018〕1号行政复议决定，上诉人不服向舟山市中级人民法院提起行政诉讼。舟山市中级人民法院于2018年9月17日作出（2018）浙09行初10号行政判决，撤销其作出的舟定政复决〔2018〕1号行政复议决定，并责令在法定期限内重新作出行政行为。2018年9月19日其收到该判决书，于2018年10月8日依法受理并向金塘镇政府送达《行政复议案件答辩通知书》。因本案情况复杂经批准延长30日，其于2019年1月4日作出被诉行政复议决定并依法送达，程序合法。2.其作出的行政复议决定并无不当，应予维持。本案第三人金塘镇政府就原告对案涉水泥罐的所有权及合法占有权已经提出了异议并提供了相应证据。上诉人虽提供了《旧物资设备处理协议》、汇款凭单、《旧物资设备合作股份协议》等证据，但未在法定期限内提供案涉水泥罐由中铁四局转让给宁波保税区珈龙物资有限公司，再由该公司转让给宁波屹顺交通工程物资有限公司的合法流转证据，也无法提供恒通航运交通工程物资有限公司解散后案涉水泥罐自然转给申请人的证据和依据。3.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据上诉人提供的证据，无法证明其对涉案水泥罐享有所有权及合法占有权。同时，第三人就案涉水泥罐的所有权和合法占有权提出异议，并提供了相应证据，主张该预制场地整体在舟山跨海大桥项目结束后，由项目方中铁四局整体移交给舟山市大桥建设管理局，该局根据会议纪要要求，将预制场地整体移交给金塘管委会负责管理和后续处置，后由金塘管委会委托第三人管理，期间未对案涉水泥罐进行任何处置。综上，请求驳回上诉、维持原判。金塘镇政府答辩称：1.原审法院根据现有证据认定上诉人对案涉水泥罐不享所有权或合法占有权，并认定其向上诉人送达的《通知》未对上诉人合法权益产生实际影响之事实清楚，适用法律正确。本案上诉人对案涉水泥罐主张权属或合法占有权之依据，主要为其在一审中提交的《旧物资设备处理协议》、《旧物资设备合作股份协议》、汇款凭证等证据，但该些证据如两份“协议”，仅能印证宁波屹顺交通工程物资有限公司与恒通航运发展(香港)有限公司间存在水泥中转库等交易及上诉人与案外人杨益存在旧物资等交易之事实，而对于上诉人与案涉水泥罐是否存在关联，及案涉水泥罐从中铁四局如何合法流转到宁波屹顺交通工程物资有限公司，及最后合法流转到上诉人处之事实，无完整的证据链予以印证；又如“汇款凭证”，也仅能说明有款项支付给王翠宝个人的事实，但无法印证该款项的实际用途，故上诉人提供的证据尚不足以印证其享有案涉水泥罐所有权或合法占有权。相反，根据《关于金塘和建原跨海大桥预制场地相关情况的说明》显示，包括案沙水泥罐在内的预制梁场地在舟山跨海大桥项目结束后整体移交给了舟山市大桥建设管理局，大桥局在管理期间从未处置过案涉水泥罐，及证据《舟山市人民政府会议纪要》、《委托书》，也印证了预制梁场地整体从大桥局移交给了金塘管委会负责和后续处理，及之后金塘管委会委托其管理的事实。该几份证据也从侧面印证了，上诉人享有案涉水泥罐之权属或合法占有权之证据尚不充足，故一审法院根据查明的事实对这节事实予以确认，系事实清楚。因目前尚无充足的证据证明案涉水泥罐与上诉人存在关联性，故其向上诉人送达的《通知》，当属于对象错误。《通知》于上诉人而言无任何意义，更不会对上诉人合法权益产生实际影响。2.原审法院认定复议机关作出案涉行政复议决定程序合法是正确的。本案系被上诉人定海区政府原作出的舟定政复决[2018]1号《定海区政府驳回行政复议申请决定书》被撤销重作后引发。根据原审法院查明的事实，被诉复议决定程序合法。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点是，针对费伟祥的行政复议申请，定海区政府作出的驳回复议申请决定是否正确。1.费伟祥是否具有行政复议申请人资格。本案中，费伟祥不服金塘镇政府于2017年10月26日作出的《通知》，向定海区政府申请行政复议；从被诉复议决定看，定海区政府以费伟祥并非涉案水泥罐的所有权人为由认定其不具备行政复议的申请人主体资格，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请。但从查明的事实看，费伟祥系金塘镇政府作出《通知》行政行为的相对人，具有行政复议申请人资格。因此，定海区政府作出被诉复议决定，理由不当。2.关于涉案水泥罐的所有权。对于涉案水泥罐的权属，费伟祥提供了宁波屹顺交通工程物资有限公司与恒通航运发展（香港）有限公司签订的《旧物资设备处理协议》、费伟祥与杨益签订的《旧物资设备合作股份协议》以及汇款凭证等证据证明，另外金塘镇政府提交的《关于舟山市大桥建设管理局原金塘预制场码头水泥罐相关情况说明》记载：经询问当地社区及周边人员，其听说水泥罐为费伟祥所管理。据此，费伟祥对涉案水泥罐具有占有使用的依据。至于费伟祥是否享有涉案水泥罐的所有权，并非本案行政复议以及行政诉讼的审理范围，被诉复议决定以及原审判决对涉案水泥罐所有权作出认定，超越了行政复议及行政审判的职权范围，予以指正。3.关于行政复议被申请人资格及复议机构。在案证据金塘管委会与金塘镇政府于2017年9月5日签订的《委托书》载明：经研究决定，现金塘管委会全面委托金塘镇政府管理、处置金塘大桥预制梁场地及码头暨金塘镇沥港原中铁四局场地码头等相关事宜，便于开展场地管理及后续处置及相关工作。据此，金塘镇政府作出涉案《通知》行政行为系基于金塘管委会的委托，其法律后果应由委托人金塘管委会承担。费伟祥不服涉案《通知》申请行政复议的，应以金塘管委会为被申请人向金塘管委会的上一级主管部门提出，因此本案中费伟祥以金塘镇政府为被申请人向定海区政府申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。综上，定海区政府作出被诉复议决定的理由虽有不当，但结论正确，原审判决驳回费伟祥的诉讼请求，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人费伟祥负担。本判决为终审判决。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年一月十九日书记员  张 莹