重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终585号 上诉人（一审原告）王腊芬，女，1969年2月15日出生，汉族，住重庆市长寿区。 委托代理人袁柏树，男，1968年4月18日出生，汉族，住重庆市长寿区。 被上诉人（一审被告）重庆市长寿区人民政府，住所地重庆市长寿区行政中心北楼。 法定代表人巴川江，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人黄英，重庆市司法局工作人员。 委托代理人高东，重庆市司法局工作人员。 被上诉人（一审第三人）重庆市长寿生态旅业开发集团有限公司，住所地重庆市长寿区长寿湖正街。 法定代表人陈路，该公司董事长。 王腊芬因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议、重庆市长寿区人民政府（简称长寿区政府）违法征地一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2005年9月26日，市政府作出《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号，以下简称775号征地批复），同意长寿区政府将长寿湖镇东海村1至5组集体农用地11.3437公顷连同未利用地3.2355公顷转为建设用地并征收，另征收建设用地12.3844公顷。以上批准建设用地共计26.9636公顷。该批复同时载明，鉴于长寿湖镇东海村1、2、3、4组土地被全部征收，人员全部农转非，同意撤销上述四个社建制，纳入城镇管理。2005年11月7日，长寿区政府发布《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》，依照775号征地批复告知了征地批准机关、批准文号、拟征收土地范围、面积、征地用途、征地补偿安置适用政策文件以及办理补偿登记、听证等事宜。同日，原重庆市长寿区国土资源局作出《重庆市长寿区国土资源局关于长寿湖景区湖岸综合整治工程建设征地拆迁补偿安置方案的公告》，对此次征地安置补偿方案进行了公告。 王腊芬系长寿湖镇东海村9组村民，原属长寿湖镇东海村1组村民。2003年9月5日，市政府作出《重庆市人民政府关于同意长寿区行政区划调整方案的批复》，同意长寿区政府将原狮子滩镇更名为长寿湖镇，下辖原狮子滩镇、回龙乡的全部区域和原云集镇的大部分区域。2004年5月，长寿区长寿湖镇人民政府批复同意长寿湖镇东海村委会筹备小组关于村民小组规模调整的请示，将原长寿湖镇东海村1、2组合并为长寿湖镇东海村9组。 2006年3月至4月，长寿区征收实施部门对原长寿湖镇东海村1组的青苗、附着物进行了清理统计，计算出被征地农户应得补偿费，该村部分农户亦领取了各自青苗和附着物补偿费。根据清理统计结果，王腊芬户应得青苗和附着物补偿费分别为30.69元和2133.2元。2006年9月18日，长寿区征收实施部门编制原东海村1组转非人员名单，其中包括王腊芬及其长女袁茜、次女袁雅妮三人。 因王腊芬未在规定时间内领取人员安置补偿费，2007年1月17日，长寿区征收实施部门将王腊芬及其长女袁茜、次女袁雅妮的安置补偿费（每人19752元）以整存整取的形式存放于王腊芬及其长女袁茜、次女袁雅妮的重庆市商业银行账户。 2018年4月11日，第三人重庆市长寿生态旅业开发集团有限公司（以下简称长寿生态旅业公司）在进行湖岸建设过程中，未核实王腊芬承包地的征收、补偿情况，在未得到区政府授权的情况下，将王腊芬承包果园损毁。 2018年7月23日，王腊芬向市政府提交《土地承包经营权行政复议申请书》，请求恢复其土地承包经营权，赔偿王腊芬被破坏的果树等经济损失六万元，并恢复耕种。2018年7月25日市政府收悉后，于同年7月27日作出《行政复议补正通知书》并送达王腊芬，要求王腊芬进行补正，明确复议请求。2018年8月6日，王腊芬再次向市政府提交《行政复议申请书》，将复议请求变更为确认长寿区政府征收原告农村经营承包地并捣毁原告果园的行为违法。市政府于2018年8月9日予以受理后，向长寿区政府发出《行政复议答复通知书》，后长寿区政府进行了答复。因案情复杂，2018年9月28日，市政府决定延期30日作出行政复议决定，并将《延期审理通知书》送达王腊芬及长寿区政府。因出现需要中止行政复议审理的情形，2018年11月6日，市政府决定中止该行政复议案件的审理，并将《行政复议中止通知书》送达王腊芬及长寿区政府。2018年12月10日，市政府通知长寿生态旅业公司作为第三人参加行政复议。2019年1月10日，市政府恢复该行政复议案件的审理。同日，市政府作出驳回行政复议申请决定（渝府复〔2018〕540号，以下简称540号决定），市政府认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，长寿区政府有权根据市政府作出的775号征地批复对涉案地征收，并按照相关规定予以合理补偿。二、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”之规定，损坏涉案地系长寿生态旅业公司为优化长寿湖景区湖岸环境实施清理工作所为，并非长寿区政府所为，故王腊芬的行政复议申请不符合行政复议受理的条件，决定驳回其行政复议申请。市政府将决定书送达王腊芬、长寿区政府以及长寿生态旅业公司。王腊芬不服，诉至一审法院。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。据此，王腊芬对长寿区政府的征地行政行为不服申请行政复议，市政府有权作出本案被诉行政复议决定。 市政府于2018年8月9日受理王腊芬的复议申请后，因案情复杂，经依法延期、中止审理、恢复审理后，于2019年1月10日作出驳回行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，复议程序合法。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告；征地补偿、安置方案经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。按照上述规定，在农村集体土地征收过程中，发布征地公告是市、县人民政府的职权，而实施征地补偿、安置方案则属于土地行政主管部门的职权，按照“权责对等”的原则，市、县人民政府对其发布征地公告的行为承担责任，土地行政主管部门则对其实施征地补偿、安置方案的行为承担责任。本案中，长寿区政府的“征地行为”表现为发布征地公告，经审查，长寿区政府发布的征地公告中包含了批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容，这些内容与市政府作出的775号征地批复批准的内容一致，该征地行为并无违反前述法律、法规规定的情形。除此之外，长寿区政府亦未对外实施其他“征地行为”，因此，王腊芬提出的长寿区政府违法征地的复议请求没有事实依据，市政府在复议中不予支持并无不当。如果王腊芬认为实施征地补偿、安置方案过程中存在违法行政行为，依法应向土地行政主管部门主张。 王腊芬认为长寿区政府征地行为违法，主要系认为其属于东海村9组，不属于东海村1组，因此不属于此次征地范围。根据查明的事实，在市政府作出775号征地批复之前，长寿湖镇东海村于2004年5月就已经对村民小组规模进行了调整，王腊芬所属的东海村1组与2组一起调整为了东海村9组。但是长寿区政府在进行征地报批时，却未将村组建制和名称变更事宜及时向市政府报告，致使市政府作出的征地批复仍然沿用了建制调整前的东海村1-5组的表述。经审查，市政府作出的征地批复中虽然对被征收集体经济组织的名称表述不准确，但其批准的征地范围是明确的，结合本案的相关证据能够认定，建制调整后的东海村9组即为征地批复中的东海村1组、2组，属于此次征地范围，王腊芬认为长寿区政府违法征收东海村9组土地的理由不能成立。针对王腊芬的该项复议请求，市政府在进入实体审理后本应进行实体驳回，但其却依照《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，从程序上予以驳回，属于适用法律错误，故其作出的驳回行政复议决定依法应予撤销。 关于王腊芬要求确认长寿区政府捣毁其农村经营承包地（果园）的行为违法的问题。经查，王腊芬所称其承包果园被捣毁的行为系长寿生态旅业公司实施的民事行为，并非长寿区政府实施的行政行为，因此王腊芬提出的该项请求不属于行政复议的范围，市政府予以驳回并无不当。在本案庭审中，第三人明确表示愿意就其给王腊芬造成的损失进行赔偿，就此项争议，王腊芬可与第三人进行协商，或者另行通过民事诉讼解决。一审法院遂判决：一、撤销市政府作出的540号决定；二、驳回王腊芬的其他诉讼请求；案件受理费50元，由市政府负担。 王腊芬不服一审判决，向本院上诉称：一审判决虽然按王腊芬的诉讼请求撤销了市政府作出的驳回行政复议申请决定，但其撤销理由错误。既然是长寿区政府未将东海村组建制名称变更事宜及时向市政府报告，对征地批复存在两种选择，一是撤销该批复重新申报；二是只能按批复对东海村1至4组实施征收。一审判决违背法理。长寿区政府未严格按照征地批复在东海村一至四组实施征地，故意征收了未在征地范围内的王腊芬位于长寿湖镇东海村九组的土地，且在征地用途、地类、征收面积等违反法律规定，侵害了王腊芬的土地承包经营权。征地组织实施者是长寿区政府，长寿生态旅业公司没有资格实施征地，也不是王腊芬申请复议的对象。王腊芬申请复议，要求赔偿的损失是六十万元，而不是一审判决叙述的六万元。请求撤销一审判决，撤销市政府的复议决定，判决确认长寿区政府征地及捣毁果园行为违法。 市政府答辩称，其作出540号决定主体适格，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。王腊芬的诉讼请求缺乏依据，请求驳回其诉讼请求。 长寿区政府、长寿生态旅业公司未提交答辩意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.《行政复议申请书》（2份）； 2.《行政复议补正通知书》及其送达回证； 3.《行政复议答复通知书》及其送达回证； 4.《行政复议答复书》； 5.《延期审理通知书》及送达回证； 6.《行政复议中止通知书》及送达回证； 7.《第三人参加行政复议通知书》及送达回证； 8.《恢复行政复议审理通知书》及送达回证； 9.《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2018〕540号）及其送达回证。 1-9号证据拟证明市政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。 10.《重庆市人民政府关于长寿湖景区湖岸综合整治工程用地的批复》（渝府地〔2005〕775号）； 11.《重庆市长寿区人民政府关于征收土地的公告》； 12.《重庆市长寿区国土资源局关于长寿湖景区湖岸综合整治工程建设征地拆迁补偿安置方案的公告》； 13.农业税征收任务花名册； 14.东海村一组附着物统计表； 15.东海村一组青苗补偿费领款单； 16.东海一组转非人员名单； 17.东海村一组安置人员领款单； 18.定期储蓄存单； 19.村组合并证明； 20.《重庆市长寿区人民政府关于转发市人民政府同意长寿区行政区划调整方案的批复的通知》（长寿府发〔2003〕87号）； 21.《长寿湖镇东海村委会筹备小组关于村民小组规模调整的请示》； 22.三份情况说明。 10-22号证据证明市政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确。 长寿区政府向一审法院提供两份法律依据：1.《重庆市土地管理规定》第三十七条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。 王腊芬、长寿生态旅业公司未向一审法院提交证据。 经一审法院庭审质证，王腊芬对市政府举示的证据1-10真实性、合法性及关联性无异议；对证据11-13真实性不认可，认为没有公开过，王腊芬也没有看到过；对证据14-18真实性不认可，认为东海村此前没有公开村务账务；对证据19真实性无异议，但认为王腊芬户原属于东海村1组，从2004年5月起经长寿区政府调整建制转为长寿湖镇东海村9组。但征地批复是在王腊芬户已转至东海村9组后才作出的。因此征地批复是批准征收东海村1-4组集体土地，并不包含王腊芬户所在东海村9组集体土地。长寿区政府、第三人长寿生态旅业公司对市政府举示证据均无异议。 一审法院对上述证据认证如下：市政府举示的证据均真实、合法，与本案具有关联性，能够证明市政府作出复议决定的程序性事实，长寿区政府发布征收土地公告、长寿区征地实施部门对包括王腊芬户在内的被征地户进行补偿安置的事实，以及王腊芬所在村组建制调整的事实，一审法院予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定如下事实，并对一审认定的相关事实予以纠正： 2018年7月23日，王腊芬向市政府提交《土地承包经营权行政复议申请书》，请求恢复原告户的土地承包经营权，赔偿原告被破坏的果树等经济损失六十万元，并恢复耕种。 本院对一审判决认定的其余事实予以确认。 本院认为，本案各方当事人对市政府的行政复议职权职责、长寿区政府的征收土地相关职权职责等并无争议，一审判决也已作叙述，本院不再重述。 本案的争议焦点是长寿区政府的征收土地行为是否违法、“捣毁果园”行为是否为长寿区政府所实施、540号决定是否合法。 关于长寿区政府在本案中的“征地行为”，表现为发布征地公告，除此之外，长寿区政府未对外实施其他“征地行为”。其发布征地公告内容与征地批复相符，发布公告行为合法。王腊芬起诉请求确认长寿区政府征地行为违法，主要理由是认为其属于东海村9组，不属于东海村1组，即不属于775号征地批复的征地范围。根据查明的事实，在市政府作出775号征地批复之前，长寿湖镇东海村于2004年5月就已经对村民小组规模进行了调整，王腊芬所属的东海村1组与2组一起调整为了东海村9组。但是长寿区政府在进行征地报批时，却未将村组建制和名称变更事宜及时向市政府报告，致使市政府作出的征地批复仍然沿用了建制调整前的东海村1-5组的表述。经审查，市政府作出的征地批复中虽然对被征收集体经济组织的名称表述不准确，但其批准的征地范围是明确的，结合本案的相关证据能够认定，建制调整后的东海村9组即为征地批复中的东海村1组、2组，属于此次征地范围，王腊芬认为长寿区政府违法征收东海村9组土地的理由不能成立。 关于王腊芬要求确认长寿区政府捣毁其果园的行为违法的问题。在一审庭审中，长寿生态旅业公司明确表示，王腊芬所称其果园被捣毁的行为系长寿生态旅业公司实施的民事行为，且愿意赔偿损失。王腊芬也没有提供证据证明“捣毁果园”是长寿区政府实施的行为，故不能确认该行为是长寿区政府所实施，也就不能对王腊芬要求确认长寿区政府捣毁其果园的行为违法的请求予以支持。当然，王腊芬就其果园被损毁事项，可依法向侵权者索赔。 王腊芬向市政府申请行政复议，其变更后的复议请求为确认长寿区政府征收其农村经营承包地并捣毁其果园的行为违法。如前所述，王腊芬要求确认长寿区政府征地行为违法的复议请求没有事实依据，市政府复议决定不予支持并无不当。由于“捣毁果园”并非长寿区政府实施的行为，而是长寿生态旅业公司实施的行为，不是行政行为，不属于行政复议的范围。市政府对王腊芬提出的这一请求予以驳回并无不当。市政府在对本案复议事项进行实体审理后，应从实体上驳回其复议请求，但市政府决定从程序上驳回其复议申请，属于适用法律错误，一审判决对540号决定予以撤销亦无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人王腊芬的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王腊芬负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年一月二十日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇