浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1355号 上诉人（原审被告）三门县人民政府，住所地浙江省三门县海游街道广场路18号。 法定代表人李昌明，县长。 委托代理人杨小虎，该府工作人员。 委托代理人倪辉，浙江金威律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑坚松，男，1970年7月21日出生，汉族，住浙江省三门县。 被上诉人（原审原告）叶爱华，女，1936年10月20日出生，汉族，住浙江省三门县。 郑坚松、叶爱华诉三门县人民政府履行行政协议一案，浙江省台州市中级人民法院于2019年7月8日作出（2019）浙10行初123号行政判决。三门县人民政府不服，提出上诉。本院于2019年8月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷并询问上诉人三门县人民政府委托代理人杨小虎、倪辉，被上诉人郑坚松，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原判认定，因步行街及安置房项目建设需要实施房屋拆迁，原告郑坚松、叶爱华所有的房屋属于该拆迁范围内。2009年1月15日，原告郑坚松与三门县旧城改造办公室（下称“三门县旧城办”）签订了房屋拆迁补偿安置协议。之后，原告认为安置房绿化率、停车位、临时安置费等事项不符合法律规定且损害其经济利益，故多次提起行政诉讼和申请行政复议案件。2010年6月1日，经协商，两原告（乙方）又与三门县旧城办（甲方）签订了《初步意向协议》一份，约定：一、乙方同意在本意向协议签订之日起3日内撤回所有对甲方和甲方下属单位（三门县城市基础设施建设投资有限公司）及相关单位提起的行政诉讼和申请的行政复议案件。二、甲方同意聘请乙方郑坚松为甲方下属单位（三门县城市基础设施建设投资有限公司）法律顾问，聘请为五年，顾问服务费为每年20000.00元人民币。三、甲方同意在大湖××新区Ｃ-41地块提供一套建筑面积约100平方米（含公摊面积）安置房给乙方郑坚松，安置房的住宅底层价格为3400.00元/平方米，房屋楼层差计算方式同其他被拆迁人（到时另签协议约定）。四、甲方同意乙方在已签订的房屋拆迁补偿安置协议地下车位选定时，如乙方抽签选中的，则甲方同意按8000.00元/个车位的价格提供乙方三个，如乙方抽签选中车位数量超出三个的，则超出的车位价格同其他被拆迁人车位价格执行。五、本初步意向协议签订后，乙方今后不得以任何理由对涉及甲方及甲方下属单位（三门县城市基础设施建设投资有限公司）的项目提起诉讼和行政复议，也不得以任何理由对涉及甲方及甲方下属单位（三门县城市基础设施建设投资有限公司）的相关单位提起诉讼和行政复议。六、本协议甲方同意乙方事项是以乙方履行本协议第一条和第五条为前提。2013年6月3日，被告十五届县政府第二十次常务会议纪要明确：九、原则同意按照2008年安置房住宅底层基准价（3700元/平方米）与2013年安置房拍卖均价（7028元/平方米）的折率（3700/7028×100%﹦52.6%），将鑫都大厦和光明路安置房地下停车位处置给相关拆迁安置对象户。2018年7月18日，原告经抓阄选定南山路99号鑫都大厦安置房地下48号、53号停车位，双方签订了协议，约定：车位价格按照市场评估价的52.6%价格结算，其中48号停车位价格为39976元，53号停车位价格为38398元。2018年10月22日，原告郑坚松向三门县旧城办递交要求落实《初步意向协议》的再次请求书，请求：1、落实初步意向协议第三条约定的安置房交付相关事项；2、落实初步意向协议第四条约定，对已签订的鑫都大厦停车位购买协议价格变更为每只8000元；3、如认定协议存在违法或履行会导致损害国家利益等不宜继续履行情形的，请求作出解除或变更协议的决定。同年12月4日，原告认为三门县旧城办未依法作出处理答复，以被告三门县人民政府为被申请人向台州市人民政府提出行政复议申请，现原告又起诉请求：1、确认被告未依法履行行政协议行为违法；2、判令被告继续履行协议第三条（按每平方3400元价格提供给郑坚松一套约100平方米的安置房）和第四条（已抓阄选中的鑫都大厦2个停车位按每个8千元价格结算）；3、被告承担本案诉讼费。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，涉案《初步意向协议》签订的主体是三门县旧城办，三门县旧城办系负责老城区房屋拆迁及建设等工作的事业单位，不具有行政诉讼的主体资格，本案应由其举办单位即三门县人民政府承担法律责任，故被告抗辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采信。从涉案《初步意向协议》的内容看，是为了让两原告息诉罢访而就安置补偿、息诉息访等内容作出的约定。三门县旧城办在法定职责范围内为维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，与两原告就拆迁安置补偿、息诉息访等内容进行协商一致所签订的协议，该协议应当属于行政诉讼的受案范围，且其并未违反法律、行政法规的强制性规定，故被告抗辩称涉案协议不合法的理由同样不能成立。涉案《初步意向协议》签订后，两原告依照协议约定履行了相关义务，但被告并未履行协议第三、四条内容，导致本案争议的发生。对于协议第三条，已经就安置房屋的面积、区块及价格等必备要素作了明确约定，完全具备履行的条件，被告抗辩称其为预约性质的理由不能成立。被告应当在涉案协议大湖××新区Ｃ-41地块房屋符合交房条件后及时履行。对于协议第四条，虽《初步意向协议》约定的停车位价格为8000元/个，但原告在抓阄选定车位后，已与三门县旧城办、三门县城市基础设施建设投资有限公司签订了车位价格按照市场评估价的52.6%价格结算的协议，应视为双方对停车位的价格重新作了约定，故原告主张2个停车位按照8000元价格结算的请求，本院不予支持。需要指出的是，由于本案协议第三条内容已经判决被告履行，其中已经包含了对被告未依法履行协议的否定性评价，本案再判决确认被告未依法履行行政协议行为违法没有必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、责令被告三门县人民政府在大湖××新区Ｃ-41地块房屋符合交房条件后六个月之内依法履行初步意向协议第三条内容；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费人民币6640元，由原告负担240元，由被告三门县人民政府负担6400元。 三门县人民政府上诉提出：1.一审法院适用法律错误，上诉人不是本案适格被告。三门县旧城办虽然是上诉人组建，但其系独立事业单位法人，是属于能“独立承担法律责任能力的机构”。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，认定三门县旧城办“事业单位，不具有行政诉讼主体”“不具有独立承担法律责任能力的机构”是错误的。2.《初步意向协议》违反《浙江省城市房屋拆迁管理条例》（2007年）（下称《省拆迁条例》）规定，超出2007年12月三门县人民政府《老海游镇办公楼及门前潭民房等四个区块房屋拆迁补偿安置方案》（下称《补偿安置方案》）确定的补偿标准。上诉人认为，在被上诉人的房屋拆迁补偿安置已经到位，合法权益得到保障的前提下，为了得到额外利益，提起大量行政复议、行政诉讼，意欲阻止该区块的拆迁建设工作。三门县旧城办为了不影响该区块的拆迁安置、建设工作，被迫与其签订所谓《初步意向协议》，以影响社会公共利益来满足被上诉人息诉息访要求。以牺牲社会公共利益来满足被上诉人息诉息访要求，如果不进行合理控制，必然对社会公共利益造成进一步不利影响。同时，《初步意向协议》涉及的安置房，位于三门县大湖××新区Ｃ-41地块，是三门县城市基础设施建设投资有限公司（国有企业）开发和所有，如果被上诉人根据《初步意向协议》第三条取得额外安置房，将损害社会公共利益，造成国有资产流失。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的诉请。 郑坚松、叶爱华答辩称：1.上诉人认为其不是本案适格被告的上诉理由不成立。行政诉讼法意义上的“独立承担法律责任能力的机构”只能是行政机关和依法授权或设立的组织，三门县旧城办不属于上述主体。2.上诉人诉称《初步意向协议》违反《省拆迁条例》理由不成立。答辩人多次和旧城办领导交涉，在行政程序中，无任何人告知答辩人协议存在违反《省拆迁条例》情形；在诉讼程序中，三门县人民法院、台州市中级人民法院开庭审理中，上诉人的代理人从未提出过协议违反《省拆迁条例》的抗辩主张，更未向法庭递交过相应的证据和法条依据，上诉人在一审答辩书中称《补偿安置方案》属指导性文件，指导性文件不具有约束力。3.上诉人称《初步意向协议》损害国家利益、社会公共利益理由不成立。被诉《初步意向协议》有征收安置协议的背景，财产权益的补偿具有可协商性，法律赋予征收人和被征收人一定的处置权。拆迁安置协议是灵活可以自由裁量的，《初步意向协议》内容既不违反法律法规的强制性规定，也没有超越自由裁量权应遵循的合理适当的度，其合法性合理性均不存在问题。4.上诉人诉称答辩人提起行政复议、诉讼是为了阻止拆迁建设与事实不符。答辩人没有搞破坏的动机，答辩人是同批拆迁户中第一个签订拆迁协议的，答辩人明知当时拆迁许可证和征地手续存在明显的错误，始终未对其提出过异议，更未对其提出行政复议或诉讼，不存在答辩人阻止拆迁的事实。答辩人之所以提起系列行政复议和诉讼，是因为认为某些合法的安置权益受到损害且当时旧城办拒绝协商，其中有拆迁方没有兑现签约前的口头承诺（安置费计算错误问题）和后来发现的安置房审批错误导致的权益受损（绿化率、停车位和土地性质问题）。再者，当时上诉人作为复议机关受理答辩人的复议申请，积极协调复议和诉讼的和解结案，如今却说答辩人提起行政复议、诉讼是为了阻止拆迁建设，与理不符。5.一审判决的确存在错误，应以适当方式予以纠正。（1）“请求确认被告未依法履行行政协议行为违法”的诉讼请求，一审判决未依法予以支持，认为无必要，是错误的。（2）“请求判令被告继续履行协议第四条（已抓阄选中的2个停车位按每个8千元结算）”的诉讼请求，一审法院判决驳回是错误的。答辩人认为法院应积极调解或依行政诉讼法第七十八条规定判决“采取补救措施”，最起码也得指明另行救济渠道。一审判决依据行政诉讼法第七十八条判决驳回诉讼请求属适用法律错误。请求二审法院对上诉人的上诉理由不予采纳，对一审判决错误部分以适当方式予以纠正。 根据上诉理由、答辩意见，原审判决要点，二审围绕“三门县人民政府是否系本案适格被告，被诉协议签订是否存在胁迫情形，被诉协议是否损害社会公共利益，郑坚松二审所提请求是否成立”等进行了审理。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：关于三门县人民政府作为本案被告主体是否适格的问题。三门县旧城办系由三门县人民政府组建并赋予行政管理能力的事业单位，在本案中与郑坚松签订被诉《初步意向协议》的行为，虽以自己名义作出，且是为了履行相应的行政管理职能，但其不具有独立承担由此产生的行政法律责任的能力。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，认定三门县旧城办在本案中不具有行政诉讼的主体资格，应由其举办单位即三门县人民政府承担法律责任，并无不当。三门县人民政府对此提出的意见，依据不足，本院不予支持。 关于被诉《初步意向协议》签订是否存在胁迫的问题。经查：郑坚松系认为安置房绿化率、停车位、临时安置费等事项不符合法律规定且损害其经济利益，才对拆迁程序中的相关行政行为合法性提起行政复议、诉讼，目的正当，手段正当，并非上诉人所称的胁迫行为。因此，三门县人民政府上诉称因胁迫签订被诉《初步意向协议》的理由，明显不能成立，本院不予支持。 关于被诉《初步意向协议》是否损害社会公共利益的问题。补偿安置内容一般需要符合补偿安置方案，但补偿安置具有可协商性，法律赋予双方对此内容具有选择处分的权利，协议内容只要不违反双方真实意思表示，不恶意串通，不损害公共利益，一般不予撤销或者确定无效。《省拆迁条例》旨在强调补偿安置的合理性，并未对补偿安置面积问题作出强制性要求，也并未设置补偿内容不可协商的禁止性规定。补偿安置内容是全方位的，对被征收拆迁人补偿安置权益造成影响的也并非补偿安置面积一项。补偿安置协议签订过程中，行政机关具有一定的自由裁量权，其可依照法律、法规规定和《补偿安置方案》与被拆迁人进行协商并就补偿安置问题达成一致意见。同时，由于被诉《初步意向协议》属于息诉罢访性质的行政协议，即使突破《补偿安置方案》所确定的标准亦是有其合理缘由的，也是当前实践中形成的具有一定共识的处理方式。三门县人民政府仅以被诉《初步意向协议》与涉案《补偿安置方案》不一致为由，主张《初步意向协议》损害社会公共利益，依据明显不足，本院不予支持。需要指出的是，在本案中，郑坚松对认为在征收拆迁程序中不符合法律规定且损害其经济利益的相关行政行为合法性提起行政复议、诉讼，系依法行使法律赋予的权利。郑坚松的相关诉求是否合理，协议是否妥当，三门县人民政府和三门县旧城办当时进行了充分的协商和判断，并且自2010年协议签订后一直未予否认。目前也没有证据证实郑坚松与当时签订协议的当地党政负责人、经办人存在非法利益交换，合谋串通损害社会公共利益的情形。同时，从被诉《初步意向协议》签订目的、内容、效果等层面看，未存在损害社会公共利益的情形。三门县人民政府在诉讼过程中亦没有提供证据证明损害社会公共利益的主张，故其上诉请求撤销原审判决，驳回郑坚松、叶爱华诉请的理由不能成立，本院不予采纳。 关于郑坚松二审所提请求问题。确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。判决三门县人民政府依法履行协议第三条已经包含了对其不作为的否定性评价，并且判决履行更能彻底地实现郑坚松的权利保护要求。故原审法院认为再判决确认三门县人民政府未依法履行行政协议违法没有必要，并无不当。同时，《初步意向协议》虽约定停车位价格为8000元/个，但郑坚松在抓阄选定车位后，已与三门县旧城办、三门县城市基础设施建设投资有限公司签订了车位价格按照市场评估价的52.6%价格结算的《协议书》，原审法院视为双方对停车位的价格重新作出了约定，并无不当。郑坚松主张《协议书》是在受到强迫、威胁情况下签订的，从原审法院查明的事实看，目前尚无证据证明郑坚松系受胁迫而签订的《协议书》，且协议签订后，郑坚松已对其中一个停车位进行了处置，故《协议书》不存在合同法上规定的无效情形。郑坚松主张将2个停车位按照8000元/个的价格结算的请求，没有依据，本院不予支持。 综上，三门县人民政府上诉请求撤销原审判决的理由不足，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币6640元，由上诉人三门县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  葛宏伟 审判员  黄 寒 审判员  蒋旭东 二〇二〇年一月十六日 书记员  许亚芬