广西壮族自治区东兰县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）桂1224民初1214号 原告：东兰县自然资源局。住所：东兰县东兰镇陵园街81号。统一社会信用代码：114512240080855047。 法定代表人：陈继波，局长。 委托诉讼代理人：韦荣海，法律顾问。 被告：陈耀灵，男，1955年10月1日出生，壮族，住广西东兰县。 委托诉讼代理人：冯强，广西欣和律师事务所律师。 原告东兰县自然资源局与被告陈耀灵确认合同无效纠纷一案，本院于2019年11月11日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告东兰县自然资源局的委托诉讼代理人韦荣海，被告陈耀灵的委托诉讼代理人冯强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告东兰县自然资源局向本院提出诉讼请求：依法确认原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》无效。事实和理由：原告与被告于2007年4月11日签订（Gf-2000-2601）号《国有土地使用权出让合同》，出让位于东兰县西侧坡处宗地，面积2652.3平方米。该土地出让时有部分土地仍属集体土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。涉诉宗地到2009年才经自治区人民政府批准转为国有土地，违反上述法律规定。该法第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”涉诉土地属商业、旅游用地，应采取招拍挂方式出让，而采取协议方式出让，规避了正常的出让程序，而且土地出让金明显低于国家规定所确定的最低价。依照《协议出让国有土地使用权规定》的“第三条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。第四条：协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。第五条：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。第七条：国有土地使用权出让计划经批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。第九条：在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。第十一条：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。”等规定。2007年，相同地块的土地基准地价为787元／平方米，而涉诉宗地的出让金仅为30元／平方米，明显低于国家规定所确定的最低价，而且没有向社会公示，没有对土地价格进行评估，没有经过招拍挂程序，违反了法律、行政法规的强制性规定，造成国有资产流失。综上，依据《合同法》相关规定，因签订的合同，违反法律强制性规定，损害了国家利益，属法定无效情形，故原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》无效。为维护国家利益，现提起诉讼，敬请人民法院依法判决。 被告陈耀灵辩称，一、东兰县人民政府《关于兴建个人铜鼓博物馆和解决建馆用地问题会议纪要》、《关于兴建个人铜鼓博物馆和解决建馆用地问题的批复》、《关于如何收取铜鼓博物馆土地出让金及其规费的请示及批复》，同意陈耀灵成立个人铜鼓博物馆，建馆用地位于第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处，按县内招商引资项目政策给予优惠，地价按每亩4万元收取，程序、内容合法，并未违反法律、行政法规的强制性规定。二、陈耀灵与县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》于2007年4月11日依法成立生效。2007年4月11日，陈耀灵与县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》，合同约定：出让人以协议方式出让给受让人的宗地位于第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处，面积2652.3平方米，出让宗地用途为铜鼓收藏馆用地，出让人同意于2007年4月26日前将出让宗地交付给受让人，交付该宗土地时为原状坡地条件，未做三通一平，出让年限为70年，出让金为每平方米人民币30元，总金额为79569元；本合同签订之日起10日内付清土地使用权出让金，合同约定2007年12月30日动工建设；合同明确出让方案业经东兰县人民政府批准，自双方签订之日生效。补充协议明确约定2009年4月11日前完成项目施工建设，并申请竣工验收等等。2007年4月11日，陈耀灵按县政府的批示，缴纳2250㎡出让土地费用共计242765元；2010年4月16日，陈耀灵补交402.3㎡土地变更登记费402元、土地出让金12069元。《物权法》第十五条规定“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”陈耀灵与县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》明确“出让方案业经东兰县人民政府批准，自双方签订之日生效。”因此合同于2007年4月11日依法成立生效。根据《物权法》第十五条规定的物权变动与原因关系区分原则，陈耀灵与县国土资源局先签订《国有土地使用权出让合同》，同时先交付征地费、出让金等款项是合同之债原因关系，与登记取得出让的国有土地使用权是有区分的。《房地产管理法》第九条规定“集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这里“方可有偿出让”是指“方可有偿登记出让”，与《物权法》登记取得不动产物权的规定并不冲突。事实上，该宗土地尚未开发，合同生效时，陈耀灵尚未登记取得《国有土地使用证》。因此，原、被告先签订出让合同，先交付土地出让金，后由县政府征收土地，再由县政府登记出让国有土地，并不违反《房地产管理法》第九条规定。三、合同生效后，陈耀灵为登记取得第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处土地兴建个人铜鼓博物馆，除了已支付征地款、出让金等款项外，实际用于平整土地，推土搬方、铲平河堤路和砌好挡土墙的费用已超过1847696元人民币。四、东兰县人民政府2017年9月1日实施的［兰政发（2007）92号］《关于公布县城区土地定级与基准地价更新的通知》不适用于陈耀灵与县国土资源局2007年4月11日签订的2652.3平方米土地出让合同。2007年9月12日，东兰县人民政府［兰政发（2007）92号］《关于公布县城区土地定级与基准地价更新的通知》明确“……县城区土地级别分为三类：一级地、二级地和三级地；基准地价分为二类：商业路线价和级别基准地价（详见附表）。我县县城区土地定级与基准地价更新成果从2017年9月1日实施。”陈耀灵与县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》于2007年4月11日依法成立生效，《通知》明确从2017年9月1日实施，明显不适用于陈耀灵与县国土资源局签订2652.3平方米的出让合同。《通知》所指的“一级地、二级地和三级地；基准地价分为二类：商业路线价和级别基准地价（详见附表）”是指县人民政府征收土地，平整土地，建好挡土墙等防护措施后，实现通路、通水、通电……受让人交了地价款（出让金）即可直接办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，登记取得《国有土地使用证》的土地级别和地价。如果参照《通知》及附表，陈耀灵建馆用地位于“第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处”于附表所示为二级地，范围系“西侧从北往南以水泥厂宿舍、九曲河以及山体为界”，附表列明二级商业用地的基准地价为642元/㎡，直接登记取得已开发的2652.3平方米国有土地应付1702776.6元地价款（出让金）。实际上，陈耀灵建馆用地位于“第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处”是未利用地，即未开发的土地，陈耀灵为平整土地，全面推土搬方、铲平河堤路和砌好挡土墙，开支费用合计1847696元；再加上已支付征地款、土地出让金等款项255236元。陈耀灵为取得的2652.3平方米国有土地使用权所支付土地单价已超过《通知》确定该地段二级商业用地的基准地价642元/㎡。五、2007年9月3日，陈耀灵取得兰建地字［2007］72号《建设用地规划许可证》。2008年5月27日，陈耀灵取得兰建工临［2008］16号《东兰县临时建设工程规划许可证》。2008年7月18日，陈耀灵取得兰国用（2008）第280106232号《国有土地使用证》。2010年12月19日，广西壮族自治区人民政府［桂政发（2010）73号］《关于建设百家博物馆的意见》明确列明“广西东兰耀灵铜鼓博物馆”为在建项目。2006年，东兰县政府规划兴建铜鼓博物馆是东兰县申报国家级和世界级铜鼓艺术之乡的重要工程项目之一，已长期公示并进行招商引资。铜鼓博物馆建设属于个人投资兴建的社会公益事业，依法应取得国家划拨土地兴建博物馆。陈耀灵是当时广西区内唯一收藏铜鼓最多的个人（已达100多面），只有陈耀灵一个人提出申请，没有其他符合收藏条件的竞争对手提出申请，没有招拍挂条件。因此，县人民政府以协议的方式出让该宗土地，并未违反法律、行政法规的强制性规定，也没有造成国有资产流失。综上所述，人民法院应确认原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》有效。 本院经审理认定事实如下：2006年6月27日，东兰县人民政府办公室作出第22期东兰县人民政府会议纪要《关于兴建个人铜鼓博物馆和解决建馆用地问题会议纪要》，会议决定：“一、原则同意陈耀灵成立个人铜鼓博物馆，建馆用地在第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处（未利用地4亩，旧公路1亩）；二、兴建铜鼓博物馆是东兰县申报国家级和世界级铜鼓艺术之乡的重要工程项目之一，县政府按县内招商引资项目给予优惠支持，地价按每亩4万元收取；三、铜鼓博物馆建设属于个人投资兴建的社会公益事业，在项目建设中，县人民政府将给予一定资金支持……”2006年7月5日，东兰县人民政府对被告陈耀灵作出［兰政函（2006）32号］《关于兴建个人铜鼓博物馆和解决建馆用地问题的批复》，批复内容为：“一、原则同意陈耀灵成立个人铜鼓博物馆，建馆用地在第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处（未利用地4亩，旧公路1亩）；二、铜鼓博物馆的建设要符合城建总体规划要求；三、请县国土局、文体局、建设局等部门协助办理相关手续。”2006年12月1日，东兰县国土资源局向县人民政府提出《关于如何收取铜鼓博物馆土地出让金及其规费的请示》，请示内容为：“2006年7月5日县府批复陈耀灵同志建设个人铜鼓博物馆用地面积5亩。经实地勘测规划实际可用建设面积2250平方米，折合面积3.375亩。但该地为未利用坡地和旧公路，按县城第三开发区的统一规划建设需要，该地还需全部推土搬方、铲平河堤路和砌好挡土墙后方能建设使用，推土和砌挡土墙边坡两级各高5-6米不等，费用相当大。现需办理用地手续，我们应以何种标准收取土地出让金及其规费，请县府审定。收费方案如下：1、征地款160000元；2、土地变更测绘费4500元；3、征地劳务费4500元；4、土地登记手续费（征地费）960元；5、新增建设有偿使用费15750元；6、耕地开垦费67500元；7、土地开发劳务费（征地费）4800元；8、土地出让金67500元；9、证书工本费10元；10、耕地占用费11250元；11、契税（征地费）4800元；合计341570元。”2007年3月12日，有关领导在该请示文件下方批示：“请县国土局按县政府批复文精神，并按县内招商引资项目给予优惠支持，全收取的土地出让金及规费项目为第1、8、9、10、11共5项，第6项可免收，第2、3、4、5、7共5项按50%收取。收取土地出让金及规费后，按程序和规定给予办理相关用地手续。”2007年4月11日，被告陈耀灵与原东兰县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定以协议方式出让东兰镇第三开发区拉同桥头往水泥厂旧路西侧坡处的国有土地2652.3平方米，出让宗地用途为铜鼓收藏馆用地，于2007年4月26日交付该宗地，交付时应达到合同第五条第三款（即现状土地条件）规定的土地条件，出让金为30元／平方米，总额为79569元。同日还签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定上述合同第三十三条约定的土地闲置费标准定为相当于出让宗地土地使用权出让金总额的200‰，即15913元。被告陈耀灵于2007年4月11日交纳2250平方米的土地开发劳务费（征地费）2400元、征地劳务费2250元、土地出让金67500元、征地成本16万元、新增建设有偿使用费7875元、土地变更测绘费2250元、土地登记手续费480元、土地证书工本费10元；于2010年4月16日补充交纳402.3平方米的土地变更登记费402元、土地出让金12069元。被告陈耀灵于2007年9月3日办理兰建地字［2007］72号《建设用地规划许可证》，于2008年5月27日办理兰建工临［2008］16号《东兰县临时建设工程规划许可证》；随后开工建设铜鼓收藏馆，并主张其开挖搬运土方、修建挡土墙、排水沟共开支1847696元。被告陈耀灵于2008年7月18日为上述宗地办理兰国用（2008）第280106232号《国有土地使用证》，地类为铜鼓收藏馆，取得价格为239560元，使用权类型为出让，终止日期2077年4月11日。2010年11月，被告陈耀灵将该宗地分出215.6平方米转让给案外人陈统传，并缴纳了相应的税费。2010年12月7日，陈耀灵和陈统传分别办理了《国有土地使用证》，陈耀灵的证号为兰国用（2010）第280106232-1号，面积为2436.7平方米；陈统传的证号为兰国用（2010）第280106232-2号，面积为215.6平方米。 本院认为，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。被告陈耀灵于2008年7月18日为涉诉国有土地办理了《国有土地使用证》，将部分土地转让给陈统传后也办理了变更后的《国有土地使用证》，依法取得了该国有土地的使用权。原告依据县人民政府出具的会议纪要为被告办理相关土地出让手续，征地费、测绘费、土地出让金等相关费用也经请示县人民政府后收取。原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》约定按当时的土地状况交付土地，土地出让金为30元／平方米，按《国有土地使用证》登记取得价格为239560元，使用面积2652.3元，折合90.32元／平方米，而原告提供的土地估价结果一览表，评估涉诉宗地土地价格为787元／平方米的基础设施条件为土地开发程度为宗地红线外“五通”，红线内“场地平整”，且当地政府按国家规定确定的基准地价应是土地完成征收、拆迁、平整等一级开发后的平均价格。原告虽对被告提出其为建设铜鼓收藏馆开挖搬运土方、修建挡土墙、排水沟等共开支1847696元的主张提出异议，但未提出相反的证据予以证明。故原告以土地出让金明显低于当地政府按照国家规定确定的最低价为由请求确认涉诉合同无效，本院不予支持。 土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。涉诉的部分土地在原、被告签订《国有土地使用权出让合同》时尚未征收，原告违法将尚未征收的集体土地作为国有土地出让给被告。但是土地使用权出让合同效力的认定不仅关系着土地交易关系的稳定和当事人合法权益的保护，而且关系到房地产市场的有序发展。因此司法实践往往结合社会现状和审判实际，在对欠缺生效条件合同的效力认定处理上，采取了补救性的措施，即当事人只要在向人民法院起诉前，符合法律、行政法规规定的条件，不存在《合同法》第52条规定的无效情形，就应当认定合同有效，尽量尊重当事人双方的意思表示，不轻易确认合同无效，以促进合同加速履行和社会资源的有效利用。原告在起诉前已完成了将集体土地转化为国有土地的相关补救手续，应视为经县人民政府土地管理部门对合同效力的追认。故原告以此理由请求确认合同无效，本院亦不予支持。 综上所述，原告依据当地人民政府文件及批示与被告签订《国有土地使用权出让合同》，并为被告办理各种用地手续及《国有土地使用证》，现又主张合同无效，违背诚实信用的原则。原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国物权法》第九条，《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下： 驳回原告东兰县自然资源局的诉讼请求。 案件受理费100元，减半收取计50元，由原告东兰县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区河池市中级人民法院。 审判员  韦选龙 二〇二〇年一月十七日 书记员  韦福珍