浙江省瑞安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0381行初177号 原告温州建设集团有限公司，住所地浙江省温州市飞霞南路918弄3号。 法定代表人赵林峰，副董事长兼总经理。 委托代理人王海程、张作武，浙江泽商律师事务所律师。 被告瑞安市综合行政执法局，住所地浙江省瑞安市安阳路772号。 法定代表人朱小波，局长。 出庭应诉负责人林海安，副局长。 委托代理人蔡甫化，系被告工作人员。 委托代理人吴紫颖，浙江合一律师事务所律师。 原告温州建设集团有限公司与被告瑞安市综合行政执法局不履行法定职责一案，于2019年5月9日诉至本院，立案后，依法组成合议庭，于2019年9月16日、12月23日公开开庭进行审理，原告温州建设集团有限公司的委托代理人王海程，被告瑞安市综合行政执法局的副局长林海安及委托代理人吴紫颖、蔡甫化到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告温州建设集团有限公司诉称：2014年8月28日，原告承包瑞安市塘下镇中北村经济合作社就瑞安市塘下镇中北村返回地建设工程，并签订了《建设工程施工合同》。根据图纸预测，原告在施工过程中将可能产生149502m的建筑渣土。根据有关规定，原告应当向瑞安市建筑渣土处置行业协会缴纳建筑渣土处置费，按照当时3.4元/m³的处置价格计算，原告于2014年11月24日共向行业协会预缴了508307元建筑渣土处置费。因各种原因，原告同瑞安市塘下镇中北村经济合作社解除了《建设工程施工合同》，经瑞安市人民法院做出的（2017）浙0381民初1491号民事判决书中确定的证据显示，《司法鉴定报告书》明确列明：土方挖、运、填、湿土排水及消纳数量为2195.7m³。原告因解除合同，退出该工程的继续施工，不再因原告的行为而产生建筑渣土的处置行为，不应当支付多余的建筑渣土处置费。嗣后，原告经调查了解，行业协会已于2018年2月根据瑞综执法[2018]5号《关于建筑渣土处置行业协会代收资金处置的请示》文件，将原告预交的涉案建筑渣土处置费上交被告市财政专户。因此，原告于2018年11月发函请求被告退还已预缴但未使用的建筑渣土处置费。但在原告发函请求退还涉案渣土处置费后，被告既不答复又不退还的行为已严重侵害了原告的合法权益，系严重的行政不作为。故请求：一、依法确认被告未及时答复并退还原告要求退还建筑渣土处置费的行为违法；二、依法判令被告向原告退还建筑渣土处置费436241元及利息损失（从发函之日起按银行同期贷款年利率4.35%计算至实际退还完毕之日止）。 被告瑞安市综合行政执法局辩称：一、答辩人并非本案适格被告。市政府（2014）54号专题会议纪要精神中规定“在市建筑渣土消纳厂建成前，实行特事特办，由市渣土处置协会负责收取建筑渣土处置费3.4元/m³”，被答辩人根据该会议纪要规定向瑞安市建筑渣土处置行业协会缴纳了相应的建筑渣土处置费，并由市渣土处置行业协会向被答辩人开具了发票。市渣土处置行业协会作为社会团体法人，具有独立的诉讼主体资格，现被答复人要求退还部分建筑渣土处置费应当向其提出，而非向答辩人提出。另外，虽然该款项已经上交到市财政专户，但这是市渣土处置行业协会与市财政部门之间的关系，并不改变涉案款项收取的主体，故被答辩人并不是退还建筑渣土处置费的主体，即不是本案的适格被告。二、本案不属于行政诉讼的受案范围。答辩人认为被答辩人要求提出退还建筑渣土处置费的行为应属于民事行为范畴，不应以行政诉讼立案审理。首先，市渣土处置行业协会系社会团体法人，并非行政机关，故属于民事主体。其次，市渣土处置行业协会收取渣土处置费的行为，也应属于民事行为。因此，被答辩人要求退还建筑渣土处置费436241元并赔偿利息损失应当是提起民事诉讼，而非行政诉讼。三、被答辩人提出的诉讼请求及诉称的事实与理由缺乏事实和法律依据。首先，被答辩人诉称“根据图纸预测，向市渣土处置行业协会预缴了508307元建筑渣土处置费”的内容与事实完全不符。事实上，被答辩人是按照施工图纸内容计算整个项目工程应交的建筑渣土处置费总额，再以该标准向市渣土处置行业协会缴纳，其交纳的建筑渣土处置费是实缴并非预缴，并由市渣土处置行业协会开具正式的发票，而非预缴费收款收据。既然是整个工程项目的实缴费用，那么就不存在结算退还的问题。其次，涉案建筑渣土处置费系瑞安市塘下镇中北村返还地建设工程整个项目过程中所产生的全部建筑渣土处置费用，虽然被答辩人已经与瑞安市塘下镇中北村经济合作社解除《建设工程施工合同》，但涉案的建设工程仍然在建设过程中，依然会产生建筑渣土，故不存在退还的理由。退一步讲，即使被答辩人因解除合同需要对该部分费用进行结算退还，也应与发包方进行结算，而不能要求市渣土处置行业协会退还。被答辩人提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法判决驳回其诉讼请求。 原告向本院提供如下证据：证据1、营业执照、法定代表人身份证及身份证明书，证明原告的主体资格；证据2、上海浦东发展银行电汇凭证、补发入账证明申请书，证据3、浙江省地方税务局通用机打发票2份，证据2-3证明原告按照预估建筑渣土149502m³，以3.4元/m³的渣土处置价格于2014年11月24日向瑞安市建筑渣土处置行业协会预交了建筑渣土处置费508307元；证据4、（2017）浙0381民初1491号民事判决书，证明原告与瑞安市塘下镇中北村经济合作社签订的《建设工程施工合同》经瑞安市人民法院判决依法解除，原告退出该工程建设的情况；证据5、司法鉴定报告书(节选)，证明原告参与施工产生的“土方挖、运、填、湿土排水及消纳”数量为21195.7m³，按3.4元/m³的渣土处置价格，原告应缴纳建筑渣土处置费72065.38元；证据6、瑞综执法[2018]5号《关于建筑渣土处置行业协会代收资金处置的请示》，证据7、瑞安市人民政府请示报告处理单，证据6-7证明瑞安市渣土处置行业协会已于2018年2月将包括原告预交的瑞安市范围内的建筑渣土处置费上交至被告及市财政专户，渣土协会代收建筑渣土费的权力系被告授权，其责任承担主体应系被告；证据8、《关于申请退还建筑渣土处置费的函》，证据9、EMS邮寄签收记录，证据8-9证明原告发函要求被告和瑞安市建筑渣土消纳管理中心(系被告直属单位)答复并退还建筑渣土处置费436241元。 在本院指定的举证期限内，被告未提供证据。 经本院许可，被告补充提供如下证据：证据1、瑞安市建筑渣土消纳管理中心统一社会信用代码公示查询；证据2、瑞安市综合行政执法局直属单位名单；证据3、瑞编〔2007〕26号《关于建立瑞安市建筑渣土消纳管理中心的批复》；证据4、瑞政园〔2012〕36号《关于修订建筑渣土处置审批流程的通知》；证据5、〔2014〕54号瑞安市人民政府专题会议纪要；证据6、瑞政办〔2016〕179号《瑞安市人民政府办公室关于印发瑞安市综合行政执法局(瑞安市城市管理局瑞安市综合行政执法大队)主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，上述证据证明瑞安市建筑渣土消纳管理中心负有收取建筑渣土处置费的行政管理职能。 上述证据经庭审出示、质证，本院认定如下：关于原告提供的证据。被告对原告提供的证据真实性均无异议，能证明其主张的事实，本院予以采信。关于被告提供的证据，能证明原由原瑞安市市政园林管理局行使的市容环卫管理职责划转给被告，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2014年8月28日，原告与瑞安市塘下镇中北村经济合作社签订该村返回地建设施工合同，同年11月25日，原告向瑞安市建筑渣土处置协会（以下简称渣土处置协会）缴纳了建筑渣土处置费，发票显示，数量31855m³，单价3.4元/m³，共计508307元。2017年2月7日，原告向本院提起民事诉讼，请求解除与中北村之间的建设施工合同并支付工程款等，本院在审理过程中，对案涉工程已完成工程总量及造价进行评估、鉴定，鉴定结论为已完成工程总量及造价50010519元，其中地下室土方及未外运土方工程量按21195.7m³计取。2018年6月，本院作出判决，解除该建设施工合同，该判决现已生效。2018年11月27日，原告以快递方式向被告邮寄《关于申请退还建筑渣土处置费的函》，申请退回建筑渣土处置费436241元（508307–21195.7×3.4），被告于次日收件后，一直未予回复，故原告于2019年5月8日诉至本院。 另查明，瑞安市建筑渣土消纳管理中心（以下简称渣土消纳中心）系原瑞安市市政园林管理局组建成立的事业法人单位，隶属于该局管理，进行渣土消纳管理，按瑞安市人民政府〔2004〕54号专题会议纪要规定，渣土处置管理直接发包市渣土处置协会，由协会负责收取建筑渣土处置费3.4元/m³，建筑工程施工方在市行政审批中心办理渣土运输审批手续时，由市渣土处置协会开具地税发票，并收取建筑渣土手续费。经机构改革，原由原瑞安市市政园林管理局行使的市容环卫管理职责划转给被告。 本院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。根据《城市建筑垃圾管理规定》第七条、第十六条规定，渣土消纳收费管理属于市容环境卫生行政部门行政管理范围，并实行收费制度，被告认为渣土消纳收费行为属于民事行为范畴，本案不属行政诉讼受案范围的意见，本院不予以采纳。二、关于被告主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”对于案涉渣土消纳费的收取，根据瑞安市市府专题会议纪要规定，由市渣土处置协会直接收取，是基于原瑞安市市政园林管理局对渣土消纳中心，以及渣土消纳中心对协会的层层授权而实施，该中心隶属于原瑞安市市政园林管理局，其实施渣土消纳管理并无法律、法规及规章的授权，应当属于原瑞安市市政园林管理局委托而实施，故渣土消纳中心并不具备独立的行政管理职责和承担法律责任的资格。经机构改革，原瑞安市市政园林管理局对包括渣土消纳管理在内的市容环卫管理职责划转给被告，故被告主体适格。被告认为自己非管理主体的意见，本院不予以采信。三、关于被告对原告案涉申请不予答复的行为是否合法。原告于2018年11月27日向被告书面申请退回建筑渣土处置费，据本院核实，邮寄快递已于次日送达至被告办公场所并由其工作人员签收，故被告辩称未能收到该申请的意见不予以采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，被告未在两个月内针对原告的案涉申请进行审查并作出是否退还建筑渣土处置费的答复，属于未依法履行法定职责，应确认违法，并应在适当时间内继续作出处理及答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，判决如下： 一、确认被告瑞安市综合行政执法局就原告温州建设集团有限公司要求退还建筑渣土处置费的申请未予以答复的行为违法。 二、被告瑞安市综合行政执法局于本判决生效后两个月内就原告温州建设集团有限公司《关于申请退还建筑渣土处置费的函》进行审查并作出是否退还建筑渣土处置费的处理及答复。 本案受理费50元，由被告瑞安市综合行政执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  林 波 人民陪审员  潘孝东 人民陪审员  薛宽妹 二〇二〇年一月七日 书 记 员  万顺顺