吉林省长春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉01行终8号上诉人（原审被告）榆树市粮食和物资储备局，住所地榆树市府前路。法定代表人谢世吉，局长。委托代理人张雪松，该局工作人员。委托代理人孙凌有，榆树市司法局工作人员。被上诉人(原审原告)大连齐澺制盐厂（原瓦房店五岛粉洗盐厂），住所地辽宁省瓦房店市谢屯镇泉眼村。法定代表人张凯航，厂长。委托代理人徐保华，该厂工作人员。委托代理人曹亚彬，该厂工作人员。上诉人榆树市粮食和物资储备局因与被上诉人大连齐澺制盐厂盐业行政处罚一案，不服榆树市人民法院作出的（2019）吉0182行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，大连齐澺制盐厂系依法成立的个人独资企业，经榆树市市场监督管理部门核准于2017年9月20日在榆树市设立独资企业分支机构，名称为大连齐澺制盐厂榆树市分部，经营范围为销售粉碎洗涤盐、粉洗精制盐、分装加碘精制盐、渔业用盐等（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），张淑生被大连齐澺制盐厂雇佣为大连齐澺制盐厂榆树市分部员工。2019年4月10日11时许，盐业稽查人员在榆树市秀水镇大于街道发现张淑生驾驶厢式货车批发食盐。榆树市盐务管理局于次日立案，履行了调查取证等程序。榆树市粮食和物资储备局于2019年5月27日对张淑生作出（榆粮）盐罚[2019]026号行政处罚决定书。大连齐澺制盐厂对该行政处罚决定不服，提起诉讼。原审法院通过审理，于2019年7月8日作出（2019）吉0182行初15号行政判决，撤销了榆树市粮食和物资储备局于2019年5月27日作出的（榆粮）盐罚[2019]026号行政处罚决定，由榆树市粮食和物资储备局重新作出行政行为。榆树市粮食和物资储备局又履行相关法律程序，以大连齐澺制盐厂榆树市分部为被处罚人，于2019年8月9日重新作出的（榆粮）盐罚[2019]026号行政处罚决定，大连齐澺制盐厂对此处罚决定仍不服，提起行政诉讼。原审法院认为，根据国务院《食盐专营办法》第四条第一款规定，榆树市粮食和物资储备局作为辖区内盐业行政主管部门和盐业行政执法主体，负责辖区内的盐业监督管理工作，具有对辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。一、关于大连齐澺制盐厂主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，榆树市粮食和物资储备局执法人员于2019年4月10日发现张淑生驾车销售食盐，张淑生是大连齐澺制盐厂雇佣的在榆树市分部销售食盐的员工，其车内装有的食盐均为大连齐澺制盐厂生产，而大连齐澺制盐厂榆树市分部系个人独资企业的分支机构，其行为应由成立榆树市分部的企业承担法律责任，即本案大连齐澺制盐厂与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的资格，是本案适格的原告。二、关于大连齐澺制盐厂榆树市分部是否具有批发食盐资质问题。首先，大连齐澺制盐厂榆树市分部是大连齐澺制盐厂依法成立的分支机构。国务院2016年4月22日发布的国发[2016]25号《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》中规定“从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证。允许现有食盐定点生产企业进入流通领域销售，食盐批发企业可开展跨区域经营。”工业和信息化部办公厅、国家发展与改革委员会办公厅为贯彻落实《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》，所制定的文件均规定，食盐批发企业可以通过跨区“自建分公司”的形式进行食盐销售业务。本案中，大连齐澺制盐厂依据上述法规性文件规定，为跨区域销售食盐，于2017年9月经核准登记成立榆树市分部，并取得营业执照，属大连齐澺制盐厂合法成立的分支机构。其次，大连齐澺制盐厂榆树市分部开展食盐批发业务并不违反法律禁止性规定。依据行政法理论，对行政相对人而言，“法无禁止即可为”。2015年《企业经营范围登记管理规定》第十二条的规定，分支机构经营范围不得超出所隶属企业的经营范围，法律、行政法规或者国务院决定另有规定的除外，分支机构经营所隶属企业经营范围中前置许可经营项目的，应当报经审批机关批准。依据《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》，食盐批发并不属于前置审批事项。本案中，大连齐澺制盐厂是辽宁省工业和信息化厅批准的食盐定点生产和批发企业，取得了食盐定点生产企业证书和食盐定点批发许可证，并且在吉林省进行了企业信息备案。大连齐澺制盐厂榆树市分部是大连齐澺制盐厂为了在榆树市开展食盐销售业务成立的分支机构，其经营范围不超过大连齐澺制盐厂的经营范围即符合法律规定，故应当认定大连齐澺制盐厂榆树市分部在榆树市区域内开展批发食盐业务合法。综上，粮食和物资储备局于2019年8月9日作出的（榆粮）盐罚[2019]026号行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销了榆树市粮食和物资储备局于2019年8月9日作出的（榆粮）盐罚[2019]026号行政处罚决定；榆树市粮食和物资储备局于该判决生效后七日内将没收的五岛加碘精制盐2240公斤、五岛海晶粉洗盐1240公斤返还给大连齐澺制盐厂。上诉人榆树市粮食和物资储备局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《食盐专营办法》第三条规定“本办法适用于中华人民共和国境内的食盐生产、销售和储备活动。”大连齐澺制盐厂榆树市分部必须遵守该规定。根据《食盐专营办法》第十二条“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”的规定，在我省从事食盐批发活动必须取得吉林省盐业主管部门颁发的食盐定点批发企业许可证书，否则不得从事食盐批发业务。大连齐澺制盐厂榆树市分部在吉林省没有取得食盐定点批发企业许可证书，按规定不能开展食盐批发业务。根据《食盐专营办法》第十三条“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业许可证，同时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。”的规定，吉林省公布的食盐定点批发企业名单中没有大连齐澺制盐厂榆树市分部，说明大连齐澺制盐厂榆树市分部不具备食盐批发资质，不能开展食盐批发业务。根据《食盐专营办法》第十四条“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售。食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或个人不得阻止或者限制”的规定，食盐批发企业只能在规定范围销售，省级食盐批发企业可以开展跨省经营，向省外用户开展批发业务，但不能认定省级食盐批发企业在外省可以直接开展批发业务或成立的分支机构可以开展食盐批发业务。因此可以认定大连齐澺制盐厂榆树市分部不具备食盐批发资质，不能开展食盐批发业务。二、《食盐专营办法》明确规定没有取得食盐定点批发许可证的企业不得开展食盐批发业务。一审法院按“法无禁止即可为”的思路审理此案必然导致错误的判决。其引用《企业经营范围登记管理规定》第十二条“分支机构经营范围不得超出所隶属企业的经营范围，法律、行政法规或者国务院决定另有规定的除外”说明大连齐澺制盐厂榆树分部经营范围适用大连齐渡制盐厂是错误的，该条是限制性条款，不能超过并不是等同，榆树分部取得营业执照的经营范围是“销售粉碎洗涤盐、粉洗精制盐、分装加碘精制盐、渔业用盐”，且特别注明“涉及食盐生产、食盐批发、许可审批事项未取得许可审批前不得开展经营活动，”并不是批发大连齐澺制盐厂生产的五岛牌小包装食用盐，不能把销售和批发等同对待。原吉林省盐务管理局、原吉林省工商行政管理局吉盐政联［2017］3号《关开加强全省食盐市场经营管理的通告》明确规定，根据《盐业体制改革方案》中以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐定点生产企业，不再核准新增食盐批发企业，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发的规定，凡未取得食盐定点生产许可证，食盐批发许可证的单位和个人从事食盐生产、批发业务的均属无证违法经营。三、榆树市粮食和物资储备局作出的（榆粮）盐罚［2019］026号决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。经调查，大连齐澺制盐厂榆树市分部是在榆树市注册的食盐经营企业，取得的是销售食盐资质，但没取得吉林省核发的食盐批发资质，不能在榆树市开展食盐批发业务。张淑生系大连齐澺制盐厂榆树分部雇佣的营销人员。上诉人于2019年8月6日向大连齐臆制盐厂榆树分部送达了行政处罚事先告知书，于2019年8月9日依法作出了（榆粮）盐罚［2019］026号行政处罚决定书，并于2019年8月12日送达给大连齐澺制盐厂榆树分部负责人。上诉人的执法过程完全按照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定进行，并依据《食盐专营办法》相关条款的规定作出行政处罚决定。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人作出的处罚决定，诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人大连齐澺制盐厂未向本院递交书面答辩意见。各方当事人二审期间未向本院提供新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，因机构改革，榆树市盐务管理职能现划入榆树市粮食和物资储备局。本院认为，国发[2016]25号《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》规定，从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证。允许现有食盐定点生产企业进入流通领域销售，食盐批发企业可开展跨区域经营。工业和信息化部办公厅、国家发展与改革委员会办公厅为贯彻落实《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》所制发的通知等文件均规定食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点的形式进行食盐销售业务，自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。《中华人民共和国个人独资企业法》第十四条规定：“个人独资企业设立分支机构，应当由投资人或者其委托的代理人向分支机构所在地的登记机关申请登记，领取营业执照。……分支机构的民事责任由设立该分支机构的个人独资企业承担。”本案，大连齐澺制盐厂依照盐业体制改革的相关规定，取得了食盐定点批发企业证书，经营范围为全国，上诉人榆树市粮食和物资储备局认可大连齐澺制盐厂已经履行了向吉林省盐业主管机构告知食盐跨区经营信息的程序，故大连齐澺制盐厂可以在吉林省范围内进行跨区域经营，当然包括可以在榆树市从事食盐批发。大连齐澺制盐厂按照上述规定于2019年3月15日在榆树市设立了分支机构大连齐澺制盐厂榆树市分部，该分部不具备承担民事责任的资格，其对外作出的行为应视为大连齐澺制盐厂的行为，故该分部亦可以在榆树市进行食盐批发。上诉人榆树市粮食和物资储备局并未提供在个人独资企业已经取得食盐定点批发许可的情况下，个人独资企业的分支机构仍需再次取得食盐定点批发许可才可从事食盐批发的相关规定，大连齐澺制盐厂榆树市分部在榆树市进行食盐批发并未违反法律、法规的强制性规定。需要说明的是，市场主体未按照营业执照的经营范围从事经营并不等同于违反了《食盐专营办法》的相关规定；另外，大连齐澺制盐厂榆树市分部不具备承担民事责任的资格，上诉人榆树市粮食和物资储备局不应针对其作出处罚决定。综上，上诉人榆树市粮食和物资储备局以大连齐澺制盐厂榆树市分部为被处罚人，以其为非食盐定点批发企业经营食盐批发业务为由作出的处罚决定认定事实不清，适用法律法规错误，应予撤销，上诉人应当向被上诉人返还没收的食盐。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人榆树市粮食和物资储备局的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人榆树市粮食和物资储备局负担。本判决为终审判决。审判长  韩会志审判员  姜 楠审判员  厉 丽二〇二〇年一月二十日书记员  李艳华