西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2019)陕71行终937号 上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人孙海英，该局工作人员。 委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）西安卉杉生态科技有限公司，住所地西安市户县。 法定代表人王波，总经理。 委托代理人何雨，该公司员工。 委托代理人赵红刚，北京市尚公（西安）律师事务所律师。 上诉人西安市自然资源和规划局因与西安卉杉生态科技有限公司（以下简称卉杉公司）土地行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初364号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 西安市国土资源局于2018年12月17日作出市国土发[2018]21-1号《土地行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），对卉杉公司决定处罚如下：一、责令卉杉公司自接到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的14.98亩土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、没收卉杉公司在非法占用55.54亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；三、对违法占地14.98亩，折合9986.7平方米的行为处以每平方米29元罚款，合计289614.3元；对其违法占地55.54亩，折合37023.8平方米的行为处以每平方米10元罚款，合计370238元。以上罚款共计659852.3元。 一审法院审理查明，2011年3月2日，陕西美庭生态园林科技有限公司（以下简称美庭公司）与户县秦渡镇白羊寨村民委员会及李某乙签订了一份《土地承包合同书》，约定解除白羊寨村委会与李某乙2002年元月12日签订的《承包合同书》，同时约定该《承包合同书》解除后，李某乙将其在该土地上投资形成的自有资产一次性全部转让给美庭公司，同时白羊寨村委会将该土地承包给美庭公司，土地承包范围仍为2002年元月12日《承包合同书》所列的白羊寨村西72亩集体土地。期限为21年，从2011年2月28日至2032年2月28日，年租金为43200元，约定美庭公司依法在承包期限内从事但不限于种植、养殖、餐饮、休闲等农业项目。卉杉公司于2011年6月3日注册成立。美庭公司为卉杉公司的股东，美庭公司《土地承包合同》的实际承包方和使用方均为卉杉公司。2012年3月16日XX镇人民政府向户县人民政府就“西安卉杉生态科技农业示范园开发项目”申请立项。2013年11月25日西安市科学技术局、西安市财政局作出市科发[2013]78号《关于下达西安市2013年科技研发资金（农业类）项目的通知》，其中包括卉杉公司的XX组XX园建设项目。2013年12月2日西安市科学技术局、西安市财政局与卉杉公司签订了西安市科技计划项目合同书，约定将卉杉公司承担的XX组XX园建设项目列入2013年度西安市现代农业创新计划。2017年10月9日西安市鄠邑区农业局、鄠邑区财政局作出的《关于2016年农业科技项目实施方案的批复》中包括卉杉公司脱毒技术在蝴蝶兰组织培养中的应用。2018年7月3日XX镇人民政府向鄠邑区农业局作出关于卉杉公司用地备案的函，该函中认定卉杉公司为北方地区最大产能的蝴蝶兰种苗培育中心，请区农业局根据相关政策对卉杉公司予以备案。2018年7月11日卉杉公司向鄠邑区农业局及西安市国土局鄠邑分局申请设施农某某备案登记，XX镇人民政府加注意见认为该项目符合国土资发[2014]（127号）文件关于设施农某某文件精神。2019年3月8日XX镇人民政府分别向西安高新区国土资源局、西安高新区农林水工作局递交《关于西安卉杉科技有限公司等3家设施农业用地备案申请的函》，申请对包括卉杉公司在内的企业予以审查备案。 2018年7月6日西安市国土资源局鄠邑分局工作人员对卉杉公司经理何雨及白羊村委会主任李某甲进行询问，在询问中何雨陈述该单位在白羊寨村土地上进行建设的项目为花卉温室大棚，建设项目没有取得用地审批手续，该占用土地属于白杨寨村集体土地，2018年3月1日动工建设，围墙圈占面积约72亩，2011年3月建设3个大棚约7000平方米，2018年3月新建2个大棚约6000平方米，地面已硬化。7月10日国土部门进行现场勘测，勘测占地面积72亩，建筑面积6573平方米，占地类型为：现状建设用地，部分有条件建设区。7月6日向卉杉公司下发了责令改正违法行为通知书、责令停止土地违法行为通知书。2018年12月11日西安新宇不动产测绘所测量卉杉公司总面积为47010.50平方米（70.516亩），经查XX镇土地利用总体规划图，该地类为建设用地及部分有条件建设区。卉杉公司向西安市国土资源局鄠邑分局提交了相关项目各部门审批文件。2018年12月7日西安市国土资源局鄠邑分局向卉杉送达了行政处罚听证告知书，12月13日送达了行政处罚告知书，12月16日西安市国土资源局鄠邑分局召开专题会议，决定对卉杉公司未经批准非法占地行为进行行政处罚。12月17日西安市国土资源局作出市国土发[2018]第21-1号被诉行政处罚决定，查明：2011年3月2日，卉杉公司与XX镇白羊寨村及李某乙签订三方土地承包合同。合同约定卉杉公司承包白羊寨村所属72亩土地的承包经营权，期限30年，租金每年12960元，同时与李某乙签订资产转让合同。2018年3月，卉杉公司在未依法取得任何土地审批手续的情况下，擅自占用XX镇白杨寨村集体土地建设温室大棚。该大棚已建起。经第三方测量机构测量，实际总占地面积70.52亩，其中建筑物及附属物占地面积27288.13平方米。该宗地土地利用总体规划为城镇建设用地区55.54亩，建筑物及附属设施占地面积23659平方米；一般农地区14.69亩，建筑物及附属设施占地面积3619.51平方米；基本农田保护区0.29亩，建筑物及附属设施占地面积9.62平方米。土地现状为水浇地，村镇居民点用地。西安市国土资源局认为卉杉公司未经批准非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，作出如下处罚：一、责令卉杉公司自接到该处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的14.98亩土地上新建建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、没收卉杉公司在非法占用55.54亩土地上新建的建筑物及其他设施，退还非法占用的土地；三、对其违法占地14.98亩，折合9986.7平方米的行为处以每平方米29元罚款，合计289614.3元；对其违法占地55.54亩，折合37023.8平方米的行为处以每平方米10元罚款，合计370238元。以上罚款共计659852.3元。2018年12月20日西安市国土资源局将该处罚决定书送达卉杉公司。卉杉公司于2019年1月24日将659852.3元缴纳。 另查明，2019年2月在机构改革过程中，西安市国土资源局的名称变更为西安市自然资源和规划局。 一审法院认为，本案的争议焦点是：西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定是否合法。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予处罚。本案中，西安市国土资源局作出的行政处罚决定认定卉杉公司在未依法取得任何土地审批手续的情况下，擅自占用XX镇白杨寨村集体土地建设温室大棚的行为属于未经批准非法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定。虽然《中华人民共和国土地管理法》第43、44条均规定了任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，同时必须办理相关审批手续。但原国土资源部、农业部于2014年9月29日联合下发了国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中，明确规定设施农业用地按照农某某管理，不需要办理农某某转用审批手续。设施农业用地在用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农某某有关规定的不得动工建设。县级国土资源主管部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，对不符合有关规定的，告知乡镇政府、农村经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。本案中，XX镇人民政府在2012年3月16日向户县人民政府递交的《关于西安卉杉科技示范园项目的立项请示》中将该企业列为特色生态农业项目。2013年11月25日西安市科学技术局、西安市财政局联合下发的市科发[2013]78号《关于下达西安市2013年科技研发资金（农业类）项目的通知》中将涉案单位XX组XX园建设列为农业科技示范园建设项目。2018年7月3日XX镇人民政府向鄠邑区农业局就卉杉公司用地申请备案，2018年7月12日XX镇人民政府在卉杉公司递交的《西安市设施农某某备案表》中意见认为该项目符合国土资发[2014]（127号）文件关于设施农某某文件精神。卉杉公司在西安市国土资源局作出行政处罚之前已按照要求提交了上述材料，但西安市国土资源局在作出的行政处罚决定中，对卉杉公司是否属于设施农业用地未进行认定；亦未提交证据证明对卉杉公司提交的材料是否予以采纳；且对卉杉公司申请设施农某某备案申请没有依照国土资发[2014]127号文件的规定告知备案意见。故应认定西安市国土资源局作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定认定事实不清，证据不足，不符合行政处罚法的规定，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决撤销被告西安市自然资源和规划局于2018年12月17日作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局全部负担。 上诉人西安市自然资源和规划局不服，上诉称： 一、市国土发字【2018】21-1号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确应当予以维持。 一审判决认定了下列事实： 1.被上诉人所承包的土地是白杨寨村的集体土地。 2.被上诉人在承包的土地上建设的项目为花卉温室大棚。 3.被上诉人的建设项目未取得用地审批手续。包括未办理农某某转建设用地审批手续，未办理集体土地征用为国有土地手续，未办理设施农某某备案手续。 4.被上诉人在未取得用地审批手续的情况下，建设了温室大棚。 5.被上诉人所占用的土地地类为：建设用地及部分有条件建设区。土地现状为：水浇地，村镇居民点用地。 根据上述事实，足以适用《土地管理法》第43、44、76条和《土地管理法实施条例》第42条之规定。市国土发字【2018】21-1号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确应当予以维持。 二、被上诉人并没有起诉上诉人不办理设施农某某备案手续行为违法，一审超出了行政诉讼请求以及行政诉讼的审理范围，属于程序违法。 一审认定2018年7月11日被上诉人向鄠邑区农业局及西安市国土资源局鄠邑分局申请设施农某某备案登记。上诉人没有收到过此申请，被上诉人也没有举证证明提出过此申请。如果上诉人存在不作为，那么，被上诉人就应当在法定起诉期限内提起行政诉讼，而被上诉人并没有提起行政诉讼。被上诉人没有为上诉人办理设施农某某备案手续与本案行政处罚属于两个不同的行政行为，本案不应予以涉及。一审判决未经上诉人答辩和同意将两个行政行为合并审理，违反了行政诉讼法一行为一诉的原则和行政诉讼法第27条的规定。 三、即便被上诉人从事的属于农业项目，也必须办理设施农某某备案手续，其没有办理设施农某某的备案手续，便动工建设，已经违反了国土资发【2014】127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定。 根据国土资发【2014】127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定，“从事设施农业建设的，……（一）签订用地协议。……公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源行政主管部门和农业部门备案，不符合设施农某某有关规定的不得动工建设。”上诉人没有为被上诉人办理设施农某某备案手续，被上诉人对此没有在法定起诉期限内提起行政诉讼，对被上诉人已经发生法律效力。即便被上诉人从事的属于农业项目，但其没有办理设施农某某备案手续便开工建设的行为，已经违反了该《通知》的规定。 四、被上诉人在承包的集体土地上建设花卉温室大棚的行为，不属于设施农某某的范畴，依然要办理农某某转用审批手续。 国土资发【2014】127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定，“生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农某某，按农某某管理，不需办理农某某转用审批手续。……非农建设占用设施农某某的，应依法办理农某某转用审批手续……”；被上诉人辩解其所建设的是用于“工厂化作物栽培”的生产设施，符合设施农某某，不需要办理农某某转用审批手续。但是，【2014】127号《通知》规定“生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地”。本案被上诉人经营范围为“一般经营项目:苗木、花卉、瓜果、蔬菜及农林业新品种植物的种苗研发、繁育、种植及销售;园林景观工程的设计、施工及养护;景观照明工程的设计、施工及监理;旅游度假风景区、现代化农业园区的规划设计、施工、养护及监理;园林机具、农业机械、景观材料、花卉资材等相关产品的研发、生产、销售(未取得专项许可的项目除外)”。其经营范围不包括工厂化作物栽培。所谓的工厂化作物栽培是指在相对可控的环境条件下,采用工厂化生产方式,利用成套设施和综合技术使作物生产摆脱自然环境束缚,实现周年性、全天候、反季节的企业化规模生产。本案上诉人所举的现场勘查报告显示：所建的温室大棚没有直接用于农产的生产，没有相关的生产设施。被上诉人也没有举证证明其采用了工厂化生产方式，已经采购了用于工厂化作物栽培的成套设施。即本案没有任何证据证明被上诉人所建设的温室大棚直接用于农产品生产，不足以证明其用地属于设施农某某的范畴。行政处罚认定事实清楚，并非认定事实不清。 综上，被上诉人在承包的集体土地上建设花卉温室大棚的行为，不属于设施农某某的范畴，依然要办理农某某转用审批手续。即便被上诉人在承包土地上从事的属于农业项目，也必须办理设施农某某备案手续，其没有进行设施农某某的备案手续，便动工建设，已经违反了国土资发【2014】127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定。被上诉人未经批准非法占用农某某，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条、76条的规定，上诉人对此予以行政处罚，事实清楚、适用法律正确。一审超出行政诉讼请求范围对本案之外的行政行为予以审查，并据此作出裁判，违法了行政诉讼法第27条的规定。 综上所述，根据《行政诉讼法》第八十九条（二）项之规定，上诉请求：1.依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初字第364号行政判决书并改判维持市国土发字【2018】21-1号行政处罚决定书。2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人卉杉公司辩称，被上诉人在涉案土地上经营农业项目，履行了相关申报和立项、备案申请手续，符合设施农某某相关要求。上诉人作出被诉行政处罚没有事实依据，适用法律不当，程序违法，一审判决正确，请驳回上诉，维持原判。 二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2018]第21-1号土地行政处罚决定是否合法。具体是被诉行政处罚决定事实是否清楚。 关于职权依据：《陕西省实施办法》第三规定，设区的市（地区）、县（市）土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。本案西安市自然资源和规划局更名前的西安市国土资源局作为西安市土地行政主管部门，具有本案涉案区域内土地管理和监督的法定职权。 关于事实依据：本案中，被上诉人卉杉公司用地是否属于设施农业用地属于被诉行政处罚决定应予明确的重要事实依据之一。按照原国土资源部、农业部于2014年9月29日联合所发国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，设施农业用地按照农某某管理，不需要办理农某某转用审批手续。设施农业用地在用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农某某有关规定的不得动工建设。县级国土资源主管部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，对不符合有关规定的，告知乡镇政府、农村经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。据一审查明事实，XX镇人民政府在2012年3月16日向户县人民政府递交的《关于西安卉杉科技示范园项目的立项请示》中将该企业列为特色生态农业项目。2013年11月25日西安市科学技术局、西安市财政局联合下发的市科发[2013]78号《关于下达西安市2013年科技研发资金（农业类）项目的通知》中将涉案单位XX组XX园建设列为农业科技示范园建设项目。2018年7月3日XX镇人民政府向鄠邑区农业局就卉杉公司用地申请备案，2018年7月12日XX镇人民政府在卉杉公司递交的《西安市设施农某某备案表》中意见认为该项目符合国土资发[2014]（127号）文件关于设施农某某文件精神。卉杉公司在西安市国土资源局作出行政处罚之前已按照要求提交了上述材料，西安市国土资源局在作出的行政处罚决定中，对卉杉公司是否属于设施农业用地未进行认定。在卉杉公司已经提交设施农某某备案资料、XX镇人民政府已经签署意见认为卉杉公司项目符合设施农业用地文件精神的情况下，西安市国土资源局认定卉杉公司建设温室大棚属非法占地，进而作出被诉行政处罚，属事实不清。上诉人认为其未为卉杉公司办理设施农某某备案手续，卉杉公司即不符合设施农某某有关规定的结论，与上述文件精神不符，属推定事实，没有法律、法规及规章、规范性文件的依据；该意见亦未在被诉行政处罚决定书中载明。故，西安市自然资源和规划局上诉意见本院不予支持。同理，上诉人上诉认为一审法院对卉杉公司申请农某某备案手续的审查超出诉请范围审查的观点没有法律依据，本院亦不予支持。 综上所述，被诉行政处罚决定职权依据合法，但认定事实不清，证据不足；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人西安市自然资源和规划局上诉意见没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件上诉费50元，西安市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  程淑芹 审判员  刘宇红 审判员  魏国庆 二〇一九年十二月十七日 书记员  王 聪 1