浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初58号 原告长兴汇贤房地产开发有限公司。 法定代表人徐恺瑾，该公司总经理。 委托诉讼代理人顾敏旻，浙江家本律师事务所律师。 被告长兴县洪桥镇人民政府，住所地浙江省长兴县洪桥镇鸿运大道588号。 法定代表人沈华明，该镇镇长。 出庭应诉负责人沈树明，该镇党委副书记。 委托诉讼代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。 原告长兴汇贤房地产开发有限公司（以下简称汇贤公司）因与被告长兴县洪桥镇人民政府（以下简称洪桥镇政府）乡政府行政合同一案，于2019年5月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了答辩和举证。本院依法组成合议庭于2019年7月2日公开开庭进行了审理。原告汇贤公司委托诉讼代理人顾敏旻，被告洪桥镇政府出庭应诉负责人沈树明及委托诉讼代理人许智荣到庭参加诉讼。经原告汇贤公司申请，本案移送行政争议调解中心三个月。本案现已审理终结。 原告汇贤公司与被告洪桥镇政府于2001年5月14日签订《土地使用权出让协议书》。 原告汇贤公司向本院请求：1.确认原、被告间签订的《土地使用权出让协议书》合法有效；2.被告继续履行交付湖州太湖旅游度假区内的图影村图影大桥北侧41、42、43、44号地块的义务并办理国有土地使用权证（当庭补充如下：若该地块不能交付，被告按照原协议约定的内容向原告交付同等的地块，并办理国有土地使用权证）；3.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2001年5月14日，汇贤公司与洪桥镇政府签订了《土地使用权出让协议书》，约定汇贤公司受让湖州太湖旅游度假区内的图影村图影大桥北侧41、42、43、44号地块土地，约定地价款约1059万元，汇贤公司已按约支付相应款项。协议签订前后，汇贤公司取得《建设项目选址意见书》，长兴县建设局同意汇贤公司的选址意见；长兴县土地管理局的《具体建设项目用地预审处理单》，同意汇贤公司的建设项目用地规划用地审查；长兴县人民政府做出批示，同意诉争地块项目享受工业园区政策优惠；长兴县计划与经济委员会的《关于汇贤公司要求开发津湖花园项目的批复》，同意汇贤公司要求开发津湖花园项目；长兴县建设局向汇贤公司出具《建设用地规划许可证》。原告认为，原被告签订有《土地使用权出让协议书》，且受让地块事宜先后经长兴县人民政府、长兴县建设局、长兴县土地管理局、长兴县计划与经济委员会等多个县级政府部门审批同意并已经办理《建设用地规划许可证》，依法应当认定上述协议合法有效。被告在签订协议后至今未按照协议约定履行交付地块并办理国有土地使用权证的义务，显属违约。 原告向本院提供以下证据： 1.土地使用权出让协议书，拟证明原被告就诉争地块签订有土地使用权出让协议的事实。 2.银行汇款凭证，拟证明原告已依协议履行相关付款义务。 3.建设项目选址意见书、享受工业园区优惠政策报告、具体建设项目用地预审处理单、关于汇贤公司要求开发津湖花园项目的批复、建设用地规划许可证，拟证明原被告签订的《土地使用权出让协议书》合法有效。 被告洪桥镇政府辩称，2001年5月14日，原被告签订《土地使用权出让协议书》，该协议第一条约定“甲方（被告）同意将湖州太湖旅游度假区内的图影村图影大桥北侧41、42、43、44号地块，面积约98亩的土地使用权出让给乙方（原告），（以实丈面积为准）”。第二条约定“该地块的土地使用权出让地价，每亩11.8万元，道路带征及绿化用地为80元／平方米，上述地价款包括土地补偿费、劳力安置费、青苗赔偿费、村提留、城市建设配套费、镇用以配套的开发费、土地征用手续费、拆迁提成费、不可预见费以及上缴国家的各种规费、税费等全部费用。共计地价款为1059万元。”该协议还约定了付款方式、规划要求等。2002年，招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定出台，同时涉案地块规划调整，该地块项目停止开发。2011年7月11日，浙江太湖图影旅游度假区管委会（以下简称图影管委会）向原告汇贤公司发出“关于处理图影地块意见的函”，告知原告该地块行政管辖发生变化和规划调整，未挂牌出让且已预付地价款的地块，退还预付款地价款，按同期银行贷款利率补偿财务费用，2011年8月25日，被告向原告发出“关于图影地块使用权出让问题的函”，明确告知协议违反“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定，应为无效。涉案地块后规划建设“颐和山庄”项目。综上，涉案地块已划归图影管委会管辖范围，且已规划建设“颐和山庄”项目。原被告间签订的协议违反法律的强制性规定，请求驳回原告诉讼请求。 被告洪桥镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1.土地使用权出让协议书，拟证明原被告签订涉案协议。 2.图影地块遗留项目分布图，拟证明约定地块的位置。 3.现状平面示意图，拟证明约定地块已规划为颐和地产项目。 4.关于处理图影地块意见的函，拟证明图影管委会于2011年7月11日致函原告，告知相关内容。 5.关于要求图影地块尽快供地的函，拟证明原告于2011年7月25日对图影管委会2011年7月11日致函的回复。 6.关于图影地块土地使用权出让问题的函，拟证明被告于2011年8月25日致函原告出让协议书违反法律规定无效。 7.关于要求图影地块尽快供地的函，拟证明原告于2011年10月10日向长兴县人民政府致函。 法律法规依据：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条、第十条、第十一条，《城市房地产管理法》第十五条。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证如下：对证据1的合法性有异议，该协议书不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，被告不具有签约主体的资格，该协议约定出让的是集体土地，不具备出让条件；对证据2中56万元的汇票申请书没有异议，对收款人为浙江省长兴县环太湖旅游开发办的106万元、散装水泥专项资金12万元和支付给长兴县墙体材料改革办公室的6万元的关联性有异议；对证据3中洪桥镇政府文件的合法性有异议，因协议与法律有冲突，对证据3中其他文件没有异议。原告对被告提交的证据质证如下：对证据1证明目的有异议；对证据2的关联性有异议，被告提交的证据也可以证明涉案地块标注为长兴汇贤98亩；对证据3的关联性有异议，被告将本该交付给原告的土地提供给另外一家房地产公司开发，恰恰证明被告未履行约定的交付土地的义务；对证据4的关联性、合法性、真实性均有异议，该函系图影管委会单方意思表示，图影管委会以图影地块区划调整、行政管辖调整为由，解除合同理由不能成立；对证据5的关联性和证明目的有异议，原告收到函后，明确表示要求合同合法有效，洪桥镇政府应按约履行协议；对证据6的关联性、合法性、真实性均有异议，该函系洪桥镇政府单方表示是推卸责任的做法；对证据7没有异议。 对各方提交的证据，本院认证如下：原告提供的证据1与被告提交的证据1系本案诉争标的，本院予以认定；原告提供的证据2、3与本案有关联性，来源合法，本院予以认定；原告对被告提交的证据2、3的真实性、合法性没有异议，本院经审查，该两份证据与本案具有关联性，本院予以认定；原告对被告提交的证据4、6的真实性有异议，但被告提交的证据5、7能证明原告分别对证据4、6进行了回复，真实性不存在问题，故对被告提交的证据4、5、6、7本院予以认定。 经审理查明，原告汇贤公司与被告洪桥镇政府于2001年5月14日签订《长兴县洪桥镇人民政府土地使用权出让协议书》，该协议第一条约定：甲方（被告）同意将湖州太湖旅游度假区内的图影村图影大桥北侧41、42、43、44号地块，面积约98亩的土地使用权出让给乙方（原告），（以实丈面积为准）；第二条约定：该地块的土地使用权出让地价，每亩11.8万元，道路带征及绿化用地为80元／平方米，上述地价款包括土地补偿费、劳力安置费、青苗赔偿费、村提留、城市建设配套费、镇用以配套的开发费、土地征用手续费、拆迁提成费、不可预见费以及上缴国家的各种规费、税费等全部费用。共计地价款为1059万元；第三条约定付款方式：本协议生效后5日内将甲方向乙方提供经确认后的选址意见书、土管局土地预审单及红线图，乙方得到上述文件后15日内以现金支票或现金向甲方支付总地价款的10%，约106万元（含已支付的50万元定金），甲方提供建设用地规划许可证后10天内乙方再付甲方地价款的10%，约106万元，甲方与农户签订征地协议后，乙方再付甲方总地价款的30%，约318万元；甲方提供国有土地使用权并移交土地时，乙方再付总地价款的30%，约318万元，余款待甲方配套设施到位后付款；第九条约定：本协议经双方签字后即刻生效，双方均须遵守，未尽事宜另行协商。2001年6月22日，原告汇贤公司向原长兴县计划与经济委员会支付散装水泥专项资金6万元，向原长兴县墙体材料改革办公室支付6万元。2001年6月26日，原告汇贤公司向被告洪桥镇政府预付地价款56万元。2002年11月22日，原告汇贤公司向长兴县环太湖旅游开发办支付土地款106万元。 2011年7月11日，图影管委会向原告汇贤公司发出《关于处理图影地块意见的函》，称汇贤公司所开发项目因地块的行政管辖权发生变化及有关规划调整，项目一直处于停顿状态；告知汇贤公司对于未挂牌出让且已预付地价款的地块，退还预付地价款，并按同期银行贷款利率补偿财务费用，解除原协议；若不同意处理意见，可于7月31日前书面复函。2011年7月25日，原告汇贤公司向图影管委会回复《关于要求图影地块尽快供地的函》，不接受图影管委会的处理方案，要求图影管委会履行土地使用权协议，尽快供地。2011年8月25日，洪桥镇政府向原告汇贤公司发出《关于图影地块土地使用权出让问题的函》，称双方签订的土地使用权出让合同违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条关于土地使用权出让合同应由县人民政府土地管理部门与土地使用者签订的规定，属违反法律、行政法规强制性规定的无效合同，故无法履行，要求原告汇贤公司于9月15日前与洪桥镇政府联系，共同协商处理合同无效后引发的相关善后事宜。2011年10月10日，原告汇贤公司向长兴县人民政府发出《关于要求图影地块尽快供地的函》，称洪桥镇政府《关于图影地块土地使用权出让问题的函》错误连篇，词不达意，洪桥镇政府的行为是对企业的极端不负责任，破坏了投资环境，严重损坏了政府信誉，不接受处理方案，请求县政府督促相关单位履行合同，尽快供地。 另查明，原长兴县建设局于2001年3月12日同意原告汇贤公司的建设项目选址意见书，原长兴县土地管理局于2001年4月9日同意原告汇贤公司的具体建设项目用地预审处理单，原长兴县计划与经济委员会于2001年6月21日做出《关于长兴汇贤房地产公司要求开发津湖花园项目的批复》，原长兴县建设局于2001年6月25日向原告汇贤公司做出建设用地规划许可证。 再查明，被告洪桥镇政府于2001年5月28日向长兴县人民政府提出《关于要求望湖山庄等六个项目享受工业园区优惠政策的报告》，长兴县人民政府同意六个项目按园区政策办理，原告汇贤公司的项目属于上述六个项目之一。 本院认为，原、被告对涉案协议书是否合法有效存在争议。被告主张涉案协议书违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，属于无效合同；原告主张涉案协议书已经长兴县人民政府和原长兴县土地管理局追认，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效”的规定，涉案协议书合法有效。对此，本院评析如下：无论是长兴县人民政府同意原告汇贤公司开发项目享受园区政策的行为，还是原长兴县土地管理局同意原告汇贤公司具体建设项目用地预审处理单的行为，均不属于对涉案土地使用权出让协议进行的追认。根据涉案协议书第二条、第三条的约定，双方均明知涉案协议书签订时，所准备“出让”的土地仍属集体土地，故涉案协议书虽名为“土地使用权出让协议书”，但所涉土地并非国有土地，故被告关于涉案协议书违反《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定应为无效的主张缺乏法律依据。当然，即使是市、县人民政府土地管理部门，也无权就集体土地使用权与任何土地使用者签订出让合同。对于涉案协议书的效力问题，应根据其内容、签订的时间和背景等多方面因素进行判断。涉案协议书第二条约定的地价款包含集体土地征收的费用、上缴国家的各种规费和税费、城市建设配套费等费用；第三条约定的付款方式包含了进行集体土地征收的步骤；被告洪桥镇政府2001年5月28日向长兴县人民政府提出的报告中载明为了“加大招商引资力度，努力为投资者创造条件”；长兴县人民政府的批示意见载明原告汇贤公司的开发项目“可按园区政策办理”；图影管委会2011年7月11日发给原告汇贤公司的函载明“投资协议”等内容。综合以上各点，将涉案协议书定性为招商引资投资协议更为妥当。被告作为基层人民政府，为发展当地经济，具有签订涉案协议书的职权，且协议内容不违反法律法规的禁止性规定，应合法有效。后因国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》出台、涉案地块行政管辖发生变化、规划调整等原因，致使涉案地块土地在转为国有建设用地后，被告洪桥镇政府仍未能履行涉案协议书。因原告诉请涉及国有土地出让，且国有土地出让并非被告洪桥镇政府职权范围，故对于涉案协议书能否继续履行或协商变更后继续履行，应由被告洪桥镇政府对涉案协议书及时采取补救措施后再行确定。当然，若经被告洪桥镇政府采取补救措施，涉案协议书仍无法履行或履行困难，被告洪桥镇政府应及时与原告汇贤公司协商变更或解除涉案协议，但应对原告汇贤公司的损失进行足额补偿。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第七十八条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决如下： 一、确认被告长兴县洪桥镇人民政府不履行《土地使用权出让协议书》的行为违法； 二、责令被告长兴县洪桥镇人民政府在本判决生效之日起三个月内采取补救措施。 案件受理费50元，由被告长兴县洪桥镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  王德明 人民陪审员  俞 峥 二〇二〇年一月十六日 法官助理洪金凤 书记员金林兵