山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初901号 原告李秀英，女，1956年12月10日出生，汉族，住济南市。 委托代理人郑琳琳（系原告李秀英之女），女，1980年1月10日出生，汉族，住址同原告李秀英。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人巩召英，济南市槐荫区司法局工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 第三人祝天振，男，1959年10月20日出生，汉族，住济南市。 第三人吕光兰（系第三人祝天振之妻），女，1963年7月26日出生，汉族，住址同第三人祝天振。 原告李秀英因要求撤销被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）作出的济槐政复决字[2019]21号行政复议决定（以下简称21号复议决定），于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告李秀英的委托代理人郑琳琳、董明璐，被告槐荫区政府的委托代理人巩召英、冯艳到庭参加了诉讼。因祝天振、吕光兰夫妇在行政复议程序中被追加为第三人，与21号复议决定有法律上的利害关系，本院依职权通知其二人参加诉讼，并根据其二人申请，于2019年12月3日以调查形式听取其质证和答辩意见，吕光兰代表其夫妇二人参加了法庭调查。本案现已审理终结。 被告槐荫区政府于2019年9月9日作出21号复议决定，认定李秀英于2018年9月27日、9月29日、10月4日向济南市公安局槐荫区分局（以下简称槐荫分局）美里湖派出所报警。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条的规定，李秀英认为槐荫分局没有履行法定职责，申请行政复议的期限应为槐荫分局履行法定职责最长期限六十日届满之日（即2018年12月3日）起六十日内，也就是最迟应于2019年2月1日前提出，其于2019年6月14日提出行政复议申请，显然已经超过行政复议申请期限，行政复议申请不符合受理条件，决定驳回李秀英的行政复议申请。 原告李秀英起诉称，被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定错误。根据《山东省行政复议条例》第八条的规定，槐荫分局未告知原告行政复议申请权或者行政复议申请期限，申请期限自原告知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自原告知道或者应当知道槐荫分局不予处理之日起最长不得超过二年，考虑到《中华人民共和国行政诉讼法》修改后复议和起诉期限的衔接问题，上述两年的行政复议申请期限可以缩短为一年。鉴于被告没有证据证明原告知道或者应当知道申请权或者申请期限的日期，原告在槐荫分局决定不予处理之日起一年内，都可以申请行政复议。请求撤销21号复议决定。 被告槐荫区政府答辩称，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条，是针对“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的……”情况下，行政复议申请期限如何起算的规定。本案中，原告多次向槐荫分局报警，要求槐荫分局予以处理，并认为“槐荫分局故意拖延，至今不作出处理”，向槐荫区政府申请行政复议，行政复议申请期限应当适用上述法律规定。21号复议决定程序合法，主要证据充足，适用法律、法规正确。请求法院驳回原告诉讼请求。 第三人祝天振、吕光兰口头答辩称，21号复议决定主要证据充足，适用法律、法规正确，行政程序合法。请求法院驳回原告诉讼请求。 经审理查明，李秀英于2018年9月27日、9月29日、10月4日向槐荫分局美里湖派出所报警，民警到达现场后，均制作了接处警登记表，其中：2018年9月27日接处警登记表载明处警结果为“经出警后，初步落实，双方因地的问题发生纠纷，对该地所属权属存在争议或疑问，告知双方自行至法院解决争议”；2018年9月29日接处警登记表备注载明：“民警到达现场，双方因合同问题产生纠纷，法院已判，现已协商解决”；2018年10月4日接处警登记表载明处警结果为“民警到达现场，双方因土地问题产生纠纷，以协商解决。”2019年6月14日，李秀英向槐荫区政府邮寄行政复议申请，称多次报警要求处理祝天振、吕光兰违法行为，但槐荫分局故意拖延，一直不作处理，要求责令槐荫分局限期对祝天振、吕光兰破坏财产的行为依法履行治安管理行政职责，依法作出行政处罚。2019年6月19日，槐荫区政府受理了李秀英的行政复议申请，并于同日通知槐荫分局提出答复。槐荫分局提出答复后，槐荫区政府通知祝天振、吕光兰作为第三人参加行政复议。2019年8月12日，槐荫区政府因案件情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定将行政复议决定延期一个月作出。2019年9月9日，被告槐荫区政府作出21号复议决定，并于9月11日向李秀英、祝天振、吕光兰进行了邮寄，向槐荫分局直接送达。 以上事实，有被告槐荫区政府提交的下列证据在案佐证：1.行政复议申请书、接处警登记表3份；2.济槐政复受字[2019]21号行政复议申请受理通知书；3.济槐政复提字[2019]21号提出答复通知书、行政复议答复书、证据材料；4.济槐政复参字[2019]21-1、2号第三人参加行政复议通知书；5.济槐政复延字[2019]21号延期复议审理通知书；6.21号复议决定；7.送达回证、EMS邮寄单、邮寄查询单。各方当事人对上述证据的真实性均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案审理的焦点问题是，21号复议决定依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定，认定原告行政复议申请超过法定期限，是否属于适用法律、法规错误。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限的，自行政机关收到申请满60日起计算。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”该条规定适用于“行政机关未履行”的情形。认定21号复议决定适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定是否正确，关键在于如何解读该条规定中“行政机关未履行”的涵义。 根据不履行、不作为行为的表现形式来看，未履行有明示的不履行和默示的不履行。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定中的“行政机关未履行”，特指行政机关的默示不履行，不包括明确拒绝履责申请的情形。这是因为，从第十六条两款规定内容来看，该条立法重点实质在于强调，公民、法人和其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关即不明确表示拒绝，亦不履行申请职责的，除在紧急情况下之外，必须等待行政机关法定或合理的履行期限届满后，公民、法人和其他组织才能申请行政复议，行政复议申请期限才开始计算。这是考虑到行政机关处理调查的期限尚未完结，行政机关的处理结论尚在形成的过程中，藉此避免复议机关过早介入，对行政机关判断和处理形成不当干预。相反，如果行政机关已经明确表示拒绝，如以书面或口头形式表示拒绝等，则无理由再要求申请人等待正常处理期限届满之后再申请行政复议。 具体到本案中，原告确系向槐荫分局申请保护人身权财产权，并认为槐荫分局不依法履行职责，向被告槐荫区政府申请行政复议。但槐荫分局的情形，并不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定中“行政机关未履行”的情形。这是因为，李秀英于2018年9月27日、9月29日、10月4日向槐荫分局美里湖派出所报警，民警均出警到达现场，并制作了接处警登记表，从接处警登记表记载内容来看，民警当场告知原告，双方纠纷应自行到法院解决，不属于治安管理处罚案件受理范围，实际上已经明确拒绝了原告申请，故不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定中“行政机关未履行”的情形，其起诉期限计算不应适用上述行政法规的规定，而应当依据《山东省行政复议条例》第八条规定，并考虑中华人民共和国行政诉讼法》修改后复议和起诉期限的衔接问题，认定原告行政复议申请是否超过行政复议申请期限。 综上，21号复议决定适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市槐荫区人民政府作出的济槐政复决字[2019]21号行政复议决定； 二、被告济南市槐荫区人民政府于本判决生效之日起六十日内，对原告李秀英的行政复议申请重新作出处理决定。 案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  陈 伟 人民陪审员  杜宪芳 人民陪审员  李 彬 二〇二〇年一月十五日 法官 助理  刘 苗 书 记 员  郭 萍