广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1550号上诉人（原审原告）：何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生。上诉人（原审原告）：李小英，女，汉族，1963年1月20日出生。上诉人（原审原告）：夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生。上诉人（原审原告）：张和粦，男，汉族，1927年7月3日出生。上诉人（原审原告）：蔡森昌，男，汉族，1963年2月28日出生。上诉人（原审原告）：林权均，男，汉族，1968年11月14日出生。上诉人（原审原告）：李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生。上诉人（原审原告）：温新昌，男，汉族，1959年9月23日出生。被上诉人（原审被告）：梅州市梅江区人民政府。住所地：广东省梅州市梅江区仲元东路51号。法定代表人：钟秀堂，区长。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市新中路政府大楼四楼。法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍、沈志奎，均系梅州市司法局工作人员。上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张和粦、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌（以下简称何志鹏等8人）因诉被上诉人梅州市梅江区人民政府（以下简称梅江区政府）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月17日，何志鹏等8人向梅江区政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开信息内容：“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况。”梅江区政府于次日签收了该邮件。2019年3月29日，梅州市梅江区委区政府办公室针对何志鹏等8人的政府信息公开申请作出了梅区办依复〔2019〕3号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称被诉《答复》），答复内容如下：《印发中共梅州市梅江区委梅州市梅江区人民政府办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（梅区办〔2010〕88号）是2010年12月31日中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室印发的文件，经核查，你们申请“中共梅州市梅江区委梅州市梅江区人民政府印发《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》梅区办〔2010〕88号文件的合法性审查要件及相关备案登记情况”的信息不存在。何志鹏等8人于2019年4月5日收到了被诉《答复》。2019年4月25日，何志鹏等8人不服被诉《答复》，向梅州市政府申请行政复议。案经复议，梅州市政府于2019年6月3日作出梅府行复〔2019〕41号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），认为梅江区政府作出的被诉《答复》事实清楚、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持梅江区政府作出的被诉《答复》。2019年6月19日，何志鹏等8人不服被诉《答复》和被诉《行政复议决定书》，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.依法对梅区办〔2010〕88号《中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府办公室主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称梅区办[2010]88号《通知》）规范性文件进行审查；2.撤销被诉《行政复议决定书》；3.撤销被诉《答复》；4.本案诉讼费用由二被告承担。另查明，2010年12月31日，中共梅州市梅江区委梅州市梅江区政府办公室印发梅区办[2010]88号《通知》。根据该《通知》，区政府办公室与区委办公室合署办公，设立梅江区委区政府办公室，由梅江区委区政府办公室负责政府信息公开工作。再查明，根据梅州市政府在2019年7月23日出具的《情况说明》，原审法院受理的（2019）粤14行初36、37号案件，梅州市政府在答辩期限内同时向原审法院提交该两宗案件的答辩状和证据材料。因工作人员失误，造成两宗案件的证据封面案号笔误。其中，封面标注为（2019）粤14行初36号的证据应对应（2019）粤14行初37号案件的证据清单和证据内容；封面标注为（2019）粤14行初37号的证据应对应（2019）粤14行初36号案件的证据清单和证据内容。原审法院经核对（2019）粤14行初36、37号案件的证据材料，梅州市政府所述情况属实。原审法院认为，本案争议焦点是梅区办[2010]88号《通知》是否需要进行合法性审查及备案。国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第（三）项规定：“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。”《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款规定：“各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本规定。”本案中，梅区办[2010]88号《通知》属行政机关内部执行的管理规范，根据以上规定无需进行合法性审查及备案。鉴此，梅江区政府在十五个工作日内作出被诉《答复》，告知何志鹏等8人其申请公开的信息不存在，即已经履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的法定告知义务。梅江区委办公室和梅江区政府办公室合署办公，其职能之一是负责政府信息公开的日常工作，故由梅江区委区政府办公室负责信息公开工作符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，何志鹏等8人主张梅江区委梅江区政府办公室无权作出被诉《答复》理由不成立，原审法院不予支持。梅州市政府作出被诉《行政复议决定书》，维持被诉《答复》并无不当。何志鹏等8人要求法院审查梅区办[2010]88号《通知》的合法性，因该通知不属于规范性文件，不属法院审查的范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回何志鹏等8人的诉讼请求。何志鹏等8人不服原审判决向本院提起上诉称：梅区办[2010]88号《通知》以“梅江区人民政府办公室”的“通知”形式发出，由中共梅州市梅江区委办公室及梅江区政府办公室联合制定，冠以“梅江区人民政府”的行政区域名称，针对对象是不特定的多数人以及多件事项，且在一定时间内可以反复适用。该《通知》是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定，按照规定的统一体例和审核、审批程序，是具有一定法律效力的规范性文件，依法依规必须进行合法性审查及报备备案，作为审查及报备案机关的梅江区政府以“中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区人民政府”的名义作出被诉《答复》于法于规并无道理。作为备案机关的梅州市政府作出被诉《行政复议决定书》，维持被诉《答复》更属不该，于法于规亦无道理。一审法院违反法定程序，审理程序明显不当。一审判决违法认定事实证据，适用法律错误，依法应予以撤销。上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人梅江区政府二审答辩称:1.我府作出的被诉《答复》认定事实清楚，适用法律准确。根据国办发[2018]115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第（三）项和《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款的规定，梅区办[2010]88号《通知》属于行政机关内部的管理规定，不是规范性文件，无需进行合法性审查和备案，同时根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，我府答复告知“信息不存在”的内容正确，不存在不作为乱作为的情形。2.我府作出的被诉《答复》程序合法。我府于2019年3月18日收到上诉人递交的《梅州市梅江区人民政府信息公开申请表》，经审查，上诉人申请公开的政府信息不存在，故我府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的规定，于2019年3月29日作出了被诉《答复》并邮寄送达给上诉人，上诉人于2019年4月5日签收了该答复。我府已按照《中华人民共和国政府信息公开条例》所明确的方式和程序作出了答复，已履行了信息公开的法定职责，所作答复符合法律规定。3.我府依法具备作出信息公开答复的主体资格。前文已阐述梅区办[2010]88号《通知》属于行政机关内部的管理规定，不是规范性文件，该文件没有宣布废止仍然有效。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条、第四条的规定和梅区办[2010]88号《通知》确定的职责，梅江区委办公室和梅江区政府办公室合署办公，其职能之一是负责政府信息公开的日常工作，具有依法作出信息公开答复的法定职责，故上诉人主张梅江区委区政府办公室无权作出被诉《答复》,理由不成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请二审法院依法驳回。被上诉人梅州市政府二审答辩称：1.梅江区政府在被诉《答复》中告知上诉人申请的政府信息不存在，已经履行了法定告知和说明义务。上诉人认为梅江区政府提供的信息不真实，缺乏事实与证据。2.根据国办发[2018]115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》第二点第（三）项和《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款的规定，梅区办[2010]88号《通知》属于行政机关内部的管理规定，不是规范性文件，无需进行合法性审查和备案，梅江区政府被诉《答复》告知的内容正确，不存在不作为的情形。3.因梅区办[2010]88号《通知》不是规范性文件，也不是梅江区政府作出被诉《答复》的依据，上诉人要求对该《通知》进行审查的诉讼请求不符合法律规定。4.我府在答辩期限内向一审法院提交了本案的答辩状和证据材料，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。至于证据封面案号笔误的问题，不影响我府提交证据的合法性。上诉人认为我府不依法提交本案证据和依据,没有事实根据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请二审法院依法予以驳回。本院认为，本案系政府信息公开及行政复议行政纠纷，二审争议焦点为梅江区政府作出的被诉《答复》以及梅州市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，2008年5月1日起施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”根据上述规定，公民、法人和其他组织向行政机关申请公开的政府信息应当是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，行政机关对于依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，何志鹏等8人向梅江区政府申请公开梅区办〔2010〕88号《通知》的合法性审查要件及相关备案登记情况。经审查，梅区办〔2010〕88号《通知》由中共梅州市梅江区委、梅州市梅江区政府办公室于2010年12月31日印发，该《通知》主要是对梅江区委、梅江区政府办公室的主要职责、内设机构和人员编制进行规定，属于行政机关内部执行的管理规范，不对外发生法律效力，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第三条第二款有关：“各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本规定。”的规定，该《通知》不属于规范性文件的范畴，无需进行合法性审查和备案审查工作。因此，何志鹏等8人申请公开的涉案政府信息并非梅江区政府在履行职责过程中制作或者获取的信息。梅江区政府作出被诉《答复》，告知何志鹏等8人申请公开的政府信息不存在，已经履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的法定告知义务。至于何志鹏等8人提出被诉《答复》由梅江区委区政府办公室作出违反了相关规定的问题，本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条关于“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；……”的规定，梅江区政府有权指定相关机构负责其政府信息公开的日常工作。而从梅区办[2010]88号《通知》的内容可知，梅江区委办公室和梅江区政府办公室合署办公，设立梅江区委区政府办公室。梅江区委区政府办公室是梅江区政府指定的政府信息公开主管部门，负责梅江区政府信息公开的日常工作，具体承办梅江区政府的政府信息公开事宜，具有依法作出信息公开答复的法定职责，故其收到何志鹏等8人的政府信息公开申请后，在法定期限内代表梅江区政府作出被诉《答复》，并在《答复》上加盖印章并无不当。何志鹏等8人主张梅江区委区政府办公室无权作出被诉《答复》，理由不成立，依法不予支持。梅州市政府作出被诉《行政复议决定书》，维持被诉《答复》，程序合法。另外，何志鹏等8人请求法院审查梅区办〔2010〕88号《通知》的合法性，因该通知不属于规范性文件，不属法院审查的范围，故对其该项诉讼请求依法亦不予支持。基于上述事实与理由，何志鹏等8人起诉请求撤销被诉《答复》和被诉《行政复议决定书》，没有事实根据和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确。需要指出的是，政府信息公开制度的目的，是为了保障公民、法人和其他组织对政府信息的知情权，提高政府工作的透明度，促进依法行政。知情权作为一项法律权利，不仅行政机关应当予以充分尊重和保障，申请政府信息公开的公民、法人和其他组织本身亦应当予以尊重并依法、善意、审慎行使，否则将不利于这一关系国家民主法治建设的重要法律制度的施行。何志鹏等8人针对同一内容，分别向梅州市政府、梅州市司法局、梅江区政府和梅江区司法局申请政府信息公开，并不符合上述政府信息公开制度的目的和要求。综上，梅江区政府作出被诉《答复》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。梅州市政府作出被诉《行政复议决定书》维持该《答复》，并无不当。原审判决驳回何志鹏等8人的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，本院依法予以维持。上诉人何志鹏等8人上诉请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，欠缺事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何志鹏、李小英、夏前文、张和粦、蔡森昌、林权均、李菊珍、温新昌共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  王彩妃审判员  罗 燕二〇二〇年一月十九日书记员  温 瑜