上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终640号上诉人(原审原告)张鑫，男，1962年11月22日生，汉族，住上海市静安区。被上诉人(原审被告)上海市城市管理行政执法局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐志虎。委托代理人谭晶。委托代理人谢文哲，北京天驰君泰律师事务所上海分所律师。上诉人张鑫诉被上诉人上海市城市管理行政执法局(以下简称市城管局)行政复议一案，不服上海市浦东新区人民法院(2019)沪0115行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月28日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定：本市静安区中兴路XXX弄XXX号底楼楼梯间(以下简称涉案楼梯间)实际由张鑫占有使用，该小区近年起开始环境整治活动，属地的上海市静安区人民政府芷江西路街道办事处(以下简称芷江西路街道办)负责牵头。该楼所在辖区的居委会等多次要求张鑫配合整治，张鑫未主动清理。2018年3月15日，居委会书记带队，由芷江西路街道办聘请的第三方物业公司人员将涉案楼梯间门锁打开，并清理内部物品，派出所、上海市静安区城市管理行政执法局芷江西路街道执法中队(以下简称城管中队)、市容所等部门人员在现场。张鑫认为系上海市静安区城市管理行政执法局(以下简称静安城管局)的执法行为，向市城管局提出行政复议申请。市城管局于2018年10月25日收到张鑫的《行政复议申请书》，因认为张鑫复议请求不明确且未提供身份证明材料，故通知其进行补正。经张鑫两次补正后，2018年11月19日市城管局收到张鑫的补正材料，认为符合受理条件，11月26日予以受理，同日向静安城管局发出《行政复议答复通知书》，静安城管局收到后向市城管局提交了行政复议答复状，市城管局于2019年1月11日作出沪城管复字(2018)第15号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，主要内容：申请人张鑫，被申请人静安城管局，申请人请求确认被申请人下属城管中队于2018年3月15日对涉案楼梯间的行政执法行为违法。经审理查明，中兴路1279弄-1321弄小区从2017年起开始美丽家园环境整治，包括清理楼道以及公共区域堆物等。申请人户籍所在的中兴路XXX弄XXX号楼的底楼有个楼梯洞，申请人在此堆放物品。该楼所在辖区的居委会书记、干部于2018年1月至3月间多次告知申请人居委将进行楼道整治，并要求申请人配合，但申请人始终未主动清理。3月15日，居委会牵头对中兴路XXX弄XXX号楼进行了楼道整治，考虑到申请人始终不配合楼道清理，故居委会提前通知街道派出所、城管中队和市容所到现场维持秩序。因此，2018年3月15日对涉案楼梯间的楼道整治非被申请人的行政执法行为，被申请人也未作出过相关具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。张鑫不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定。原审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市城管局作为静安城管局的上一级主管部门，有权对张鑫提出的行政复议申请进行受理和处理。《行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议的受理条件，被申请人作出过申请人申请复议的具体行政行为是复议受理的必要条件。第四十八条第一款第(二)项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。因此，本案的争议焦点在于被申请人静安城管局是否于2018年3月15日作出过被申请的针对涉案楼梯间的行政执法行为。对于证明该行政行为存在，应由张鑫负举证责任。当日，张鑫未在现场，其称其姐姐在现场，但并未拍摄现场开门、清理的照片，无直接证据证明行为的实际实施人系被申请人。虽张鑫提供了信访过程中形成的一些材料，但均未能直接证明申请复议的行政行为存在。且市城管局提供了芷江西路街道办的相关证明，说明了当日实际行为的实施人系芷江西路街道办聘请的第三方物业公司人员。另，根据双方当庭的一致陈述，当日在现场的除了城管中队的工作人员外，还有派出所、市容所、居委会等多部门的人员，张鑫认定系城管中队的工作人员在进行执法活动亦依据不足。据此，市城管局复议过程中，查明相关事实，适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项作出被诉复议决定，无明显不当。整个复议程序，市城管局依据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》对程序的规定，经补正申请、受理、复议答复等程序，最后在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，原审法院于2019年8月13日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张鑫的诉讼请求。案件受理费人民币50元(已预缴)，由张鑫负担。判决后，张鑫不服，上诉于本院。上诉人张鑫上诉称：城管中队于2018年3月15日借联合整治为名，无任何执法依据和程序对装有门锁的涉案楼梯间进行执法。芷江西路街道办信访部门作出的《不予受理告知书》明确答复上诉人称如对城管部门作出的行政行为不服，应当通过行政复议途径解决，这可以说明当日系城管中队进行执法。芷江西路街道办在召开的协调会上也承认城管中队参与了当日的执法，其为城管部门提供的材料违背事实。原审判决认定事实不清，有失公正。上诉人请求撤销原审判决，依法改判支持其原审诉讼请求。被上诉人市城管局辩称：被上诉人受理上诉人的复议申请后，复议程序中静安城管局提供了芷江西路街道办和当地居委会的情况说明，证明当日对涉案楼梯间的楼道整治行为系由居委会牵头，居委会提前通知街道派出所、城管中队和市容所等部门到场维持秩序，静安城管局未进行行政执法活动。故上诉人提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，被上诉人作出被诉复议决定，驳回了上诉人的复议申请，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：被上诉人市城管局作为静安城管局的上一级主管部门，具有对上诉人提出的以静安城管局为被申请人的行政复议申请进行受理和处理的行政职责。对于静安城管局是否针对涉案楼梯间实施执法行为这一争议焦点问题，上诉人并未提供静安城管局及其下属城管中队实施相应行政行为的文件载体，也无其他直接证据证明静安城管局下属城管中队系涉案楼梯间的楼道整治行为的实施主体。上诉人提供的芷江西路街道办信访部门作出的《不予受理告知书》，系信访部门所作的程序性告知，并未认定涉案相关事实，不能证明上诉人申请复议的被申请人执法行为存在。双方当事人均认可当日派出所、市容所、居委会、城管中队等多部门工作人员均到现场，由芷江西路街道办和当地居委会出具的情况说明，具体阐述了当日现场涉案楼梯间的楼道整治情况，明确系由居委会牵头实施楼道整治。上诉人认定系城管中队实施楼道整治执法行为的证据不足。被上诉人据此作出被诉复议决定，决定驳回申请人的行政复议申请，程序合法，处理并无明显不当。上诉人的上诉理由不能成立，原审判决驳回诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张鑫负担。本判决为终审判决。审判长  丁晓华审判员  鲍 浩审判员  沈莉萍二〇二〇年一月十四日书记员  秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……