湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终25号 上诉人（原审原告）：刘从福。 委托诉讼代理人：刘先友（系上诉人刘从福之子）。 被上诉人（原审被告）：蓝山县自然资源局。 法定代表人：李琼孝，该局局长。 出庭负责人：李林杰，该局副局长。 委托诉讼代理人：刘志才，蓝山县毛俊水库指挥部工作人员。 委托诉讼代理人：王黎明，蓝山县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）：蓝山县人民政府。 法定代表人：魏和胜，该县县长。 委托诉讼代理人：蒋玉明，蓝山县司法局公职律师。 上诉人刘从福诉被上诉人蓝山县自然资源局、蓝山县人民政府拆迁行政补偿及行政复议一案，不服湖南省道县人民法院于二○一九年十月二十八日作出的（2019）湘1124行初131号行政判决，于2019年11月11日向湖南省道县人民法院提交上诉状，本院于2020年1月14日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2018年6月14日，湖南省人民政府作出（2018）政国土字第878号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，批准征收蓝山县毛俊镇礼河村、禾家田村（原蓝山县尚屏乡禾坪村，现更名为蓝山县毛俊镇尚屏村）、漕溪河村、云峰村、刘家寨村、羊尾村、沙坪村、杨家洞村、塔峰镇牛承村、东侧村、两江村、竹管寺镇荷叶塘村的375.3537公顷土地用于毛俊水库工程建设。2018年7月12日，蓝山县人民政府发布蓝政函［2018］40号《蓝山县人民政府关于毛俊水库工程建设用地征收土地的通告》，该通告载明“经自然资源部自然资函［2018］59号文件和湖南省人民政府（2018）政国土字第878号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准”，该通告同时公布了项目名称、征收土地的位置、面积及征地补偿标准和安置办法。被告蓝山县自然资源局将该通告进行了张贴公示。原告刘从福在蓝山县毛俊镇尚屏村禾坪3组的房屋位于批准征地红线范围内。由于原告刘从福未与征收实施单位达成征收补偿协议，被告蓝山县自然资源局根据对原告刘从福房屋及附属设施调查表和装修设施调查表，于2017年1月制作湖南毛俊水库工程枢纽影响实物补偿补助明细手册。2019年7月1日，被告蓝山县自然资源局作出蓝自然资征告字［2019］1号《房屋征收补偿安置告知书》（以下简称《1号补偿安置告知书》），告知原告刘从福房屋各项补偿费用及搬家费合计395,010.41元，安置地面积为刘从福1户4人102m2。2019年7月4日，蓝山县自然资源局将《1号补偿安置告知书》送达给了刘从福。刘从福不服，申请行政复议。2019年9月9日，蓝山县人民政府作出蓝政复决字［2019］第14号《行政复议决定书》（以下简称《14号复议决定》），决定维持《1号补偿安置告知书》，原告刘从福仍不服，诉至法院，请求撤销《1号补偿安置告知书》和《14号复议决定》。 认定上述事实的证据有：1、国家发展改革委关于湖南省毛俊水库工程可行性研究报告的批复、水利部关于湖南省毛俊水库工程初步设计报告的批复；2、（2016）政国土字第878号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》、湖南省毛俊水库工程（枢纽工程）勘测定界图（红线图）；3、《蓝山县人民政府关于毛俊水库工程建设用地征收土地的通告》及张贴照片；4、蓝山县人民政府关于印发《湖南毛俊水库工程建设征地和移民安置实施方案》和《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》的通知、关于毛俊水库工程移民签订搬迁安置协议的公告；5、工作人员对尚屏村移民户刘从福、刘先友工作协调情况（附工作照片）、涉案房屋照片；6、户籍资料、人口调查表、房屋及附属设施调查表、房屋装修设施调查表、湖南毛俊水库工程枢纽影响实物补偿补助明细手册、《1号补偿安置告知书》的送达回证；7、水利部、湖南省人民政府关于湖南省蓝山县毛俊水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复、水利部关于报送湖南省蓝山县毛俊水库工程建设征地移民安置规划审核意见的函、湖南省水库移民开发管理局关于毛俊水库工程建设征地移民安置规划报告审核意见的函、湖南省大中型水库移民安置工作管理办法；8、立案审批表、印章使用审批表、受理通知书及送达回证、答复通知书及送达回证、集体讨论笔录、发文审批单、《14号复议决定》的送达回证。 原判认为，一、《1号补偿安置告知书》虽名为“告知”，但本质上属于行政补偿决定。该告知书对行政相对人（原告）刘从福的房屋面积、征收补偿安置标准及方式等内容进行了认定与说明。因此，这份“告知书”对原告的权利义务产生了影响，实质上就是“征收补偿决定”，属于行政行为，具有可诉性。二、《1号补偿安置告知书》的内容合法。本案中，根据（2018）政国土字第878号《湖南省人民政府农用地转用土地征收审批单》，涉案房屋土地在毛俊水库工程建设项目批准征收土地范围内。2018年7月9日，蓝山县人民政府发布了征地公告并在征地范围内进行了张贴公示，被告蓝山县自然资源局在对原告刘从福多次做工作未果后，于2019年7月1日，向原告刘从福作出了《1号补偿安置告知书》及实物补偿补助明细手册，并送达给原告。再次，被告蓝山县自然资源局作出《1号补偿安置告知书》的程序合法。被告蓝山县自然资源局于2018年发布征地公告后，就征收补偿安置等事宜与原告刘从福进行多次协商，双方未能达成一致协议。在此情况下，被告蓝山县自然资源局向原告刘从福下达了《1号补偿安置告知书》。因此，被告向原告作出的《1号补偿安置告知书》合法。三、被告蓝山县人民政府作出的《14号复议决定》是在原告申请，被告蓝山县自然资源局答辩且认真审查了蓝山县自然资源局的行政执法程序及提供的证据和其他有关材料，并核实了所依据的相关法律法规、规章后作出，其认定事实清楚、证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘从福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘从福负担。 上诉人刘从福上诉称，1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十五条第三款和《湖南省大中型水库移民安置工作管理办法》第二十二条均明确规定“移民住房应当由移民自主建造”，故建房标准应由移民自主决定，任何部门不得强行设定。《1号补偿安置告知书》所依据的《湖南毛俊水库工程建设征地和移民安置实施方案》和《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》规定“采取委托政府代建安置房与移民自主建房相结合的方式进行安置，……第一层由移民委托政府代建，第二、三层可委托政府代建或移民自建”、“房屋建设实行统一规划、统一建筑风格、统一楼层高度、统一立面装饰”，说明上诉人获得的安置地并非空置的宅基地，而是由政府强行代建第一层房屋后的安置地，且强行规定了建房标准。这严重违反了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《湖南省大中型水库移民安置工作管理办法》关于农村移民建房的强制性规定，故蓝山县自然资源局据此所作出的《1号补偿安置告知书》违法。2、《1号补偿安置告知书》明确对上诉人的移民安置点在县城集中安置点，但该安置点的具体位置并不明确。不明确的补偿安置必然造成上诉人无法获得确定的安置；另补偿安置面积远远小于上诉人原来实际使用的宅基地面积。3、蓝山县自然资源局确定的补偿标准都是统一的，不管房屋的好坏、装修的简单或豪华，这对每个移民户来说是不公平的。上诉人的建房成本高达1200元－1500元/平方米，而补偿标准仅为810元/平方米，补偿数额严重偏低。另蓝山县自然资源局对被征收的房屋、附属物等没有委托评估机构进行评估，故其所确定的补偿数额无事实依据。4、根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，移民安置规划的实施部门是县级人民政府。本案中，移民补偿安置属于蓝山县人民政府的职责，具体移民补偿安置工作由其设立的移民搬迁指挥部组织实施，蓝山县自然资源局并非移民安置补偿的主体，无权作出涉案的补偿安置。故请求二审法院撤销一审判决、撤销《1号补偿安置告知书》和《14号复议决定》。 被上诉人蓝山县自然资源局辩称，1、《1号补偿安置告知书》的补偿标准是严格依照国家、省、市关于毛俊水库建设的各项法规、政策、批复计算出来的，计算标准合法，房屋的测量客观公正。上诉人房屋各项补偿费用及搬家费已足额拨付，安置地已安排到位，充分保障了上诉人的合法权益；2、和上诉人情况完全相同的曾凡义等9户于2019年4月12日就房屋征收补偿安置告知书向宁远县人民法院提起行政诉讼，一审认定蓝山县自然资源局作出的房屋征收补偿安置告知书合法，判决驳回曾凡义等人的诉讼请求。曾凡义等人不服上诉，永州市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人蓝山县人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。蓝山县人民政府作出的《14号复议决定》在程序和实体上均合法。蓝山县人民政府依法受理刘从福的行政复议申请后，认真审查了蓝山县自然资源局的行政执法程序及提供的证据和其他有关材料，并核实了所依据的相关法律法规、规章等，经复议认为蓝山县自然资源局作出《1号补偿安置告知书》事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，据此依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持《1号补偿安置告知书》并无不当。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，对一审法院认定的事实予以确认。 二审另查明，上诉人刘从福认可其家刘从福1户4人、刘先友（刘从福之子）1户3人；刘先友签字认可的房屋及附属设施调查表、房屋装修设施调查表，明确了其房屋结构、面积及附属设施、房屋装修设施的项目和数量。实物补偿补助明细手册是根据上述调查表及《湖南省毛俊水库工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告》、《湖南省毛俊水库工程移民安置补偿标准》（蓝政发［2017］3号文件）计算得出：刘从福、刘先友2户共7人，搬迁费每人1200元，计算为8400元，刘从福家的房屋各项补偿费用386,610.41元，两项合计为395,010.41元。2019年7月1日，被上诉人蓝山县自然资源局作出的《1号补偿安置告知书》载明：“湖南省毛俊水库工程建设项目用地已经湖南省人民政府（2018）政国土字第878号文件批准，蓝山县人民政府依法征收蓝山县毛俊镇尚屏村（禾坪）集体土地，作为毛俊水库工程建设项目用地。2015年11月23日，你户在实物调查登记表中已签字确认，现依据2015年实物调查结果及《湖南毛俊水库工程移民安置补偿标准》（蓝政发［2017］3号文件）规定，计算刘从福房屋各项补偿费用及搬家费合计为395,010.41元（附补偿补助明细手册）。安置方式采用集中迁建安置，安置地点为毛俊水库移民县城集中安置点，安置地面积为刘从福1户4人102m2；刘先友1户3人102m2。在过渡期内可暂时为你户提供廉租房2套，予以临时安置，也可自行租房安置。过渡期内的相关补助将按蓝政办发［2017］16号文件规定的项目和标准，于腾房之前发放到位。”蓝山县人民政府已将房屋各项补偿费用及搬家费汇入了刘从福的蓝山县农商银行账户。毛俊水库移民县城集中安置点，位于蓝山县塔峰镇牛承村、荷叶塘村，已现开工建设。 认定上述事实的证据有：毛俊水库工程建设征地人口调查表、房屋及附属设施调查表、房屋装修设施调查表、实物指标复核申请表、实物补偿补助明细手册、《湖南省毛俊水库工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告》、《湖南省毛俊水库工程移民安置补偿标准》。 本院认为，本案争执的焦点为：1、被上诉人蓝山县自然资源局是否具有作出《1号补偿安置告知书》的法定职权；2、《湖南毛俊水库工程建设征地和移民安置实施方案》和《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》能否作为《1号补偿安置告知书》的依据；3、《1号补偿安置告知书》告知的房屋补偿金额、安置地面积、安置地点等内容是否明确、合法。现具体分析如下： 一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，被上诉人蓝山县自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法组织实施征地补偿、安置，具有作出涉案房屋征收补偿安置告知书的职权。案涉土地的征收经过了湖南省人民政府审批，被上诉人蓝山县人民政府依法发布了征地公告并在征地范围内进行了张贴公示，该公告公布了项目名称、征收土地的位置、面积及征地补偿标准和安置办法。上诉人刘从福的房屋位于涉案批准征地红线范围内。由于刘从福未与征收实施单位达成征收补偿协议，蓝山县自然资源局根据实物调查结果和相关文件规定，作出涉案房屋征收补偿安置告知书并送达，且补偿款已汇入了刘从福银行存款账户。故蓝山县自然资源局作出《1号补偿安置告知书》主体适格、程序合法。上诉人刘从福提出“蓝山县自然资源局无权作出涉案房屋补偿安置告知书”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 二、《湖南毛俊水库工程建设征地和移民安置实施方案》和《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》是被上诉人蓝山县人民政府根据相关法律、法规，依照法定权限和程序制定并公开发布，被上诉人蓝山县自然资源局作出《1号补偿安置告知书》以此为依据并无不当。上诉人刘从福并未提出对二份规范性文件附带审查的诉讼请求，故此二份规范性文件的合法性不属于本案审查范围，本院不予审查评判。上诉人刘从福提出“《1号补偿安置告知书》所依据的《湖南毛俊水库工程建设征地和移民安置实施方案》和《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》违法，故《1号补偿安置告知书》亦违法”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 三、《1号补偿安置告知书》告知的房屋补偿金额、安置地面积、安置地点等内容明确、合法。第一，《湖南省毛俊水库工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告》、《湖南省毛俊水库工程移民安置补偿标准》（蓝政发［2017］3号文件）所确定的房屋及附属设施补偿标准是根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第679号）第二十二条第三款关于被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的补偿原则制定的，且《湖南省蓝山县毛俊水库工程建设征地移民安置规划报告》经水利部批准，《湖南毛俊水库工程移民安置补偿标准》经蓝山县委常委会议和县政府常务会议同意。本案中，被上诉人蓝山县自然资源局对上诉人刘从福家的房屋及附属设施、装饰装修进行了实地调查，上诉人刘从福在房屋及附属设施调查表、房屋装修设施调查表、实物指标复核申请表上签名，双方对涉案房屋结构、面积及附属设施、房屋装修设施各项目和数量予以了确认。后蓝山县自然资源局根据《湖南省毛俊水库工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告》、《湖南省毛俊水库工程移民安置补偿标准》计算得出的刘从福房屋各项补偿费用及搬家费合计为395,010.41元，依据充分，计算正确。第二，刘从福认为补偿安置标准严重偏低，且无事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿和补偿标准有异议的，应当先由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故《1号补偿安置告知书》所依据的具体补偿标准，不是本案审查范围。刘从福对于补偿标准有异议，应先依法申请政府裁决，对裁决不服，再向人民法院提起行政诉讼。第三，蓝山县自然资源局对刘从福家的人口调查表，刘从福签名认可为刘从福1户4人、刘先友1户3人，蓝山县自然资源局根据《湖南毛俊水库工程建设征地和移民安置实施方案》第十一条，明确刘从福1户4人102m2；刘先友1户3人102m2，合法正确。第四，《1号补偿安置告知书》明确安置方式采用集中迁建安置，安置地点为毛俊水库移民县城集中安置点，具体位置明确，且已开工建设。刘从福对《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》中规定政府代建第一层有异议。经查，《湖南毛俊水库工程移民安置房建设管理办法》在未经法定程序被撤销或宣告无效，可以作为认定案件事实的根据。政府代建第一层房屋的面积依据安置人口数量，确定不同的规格，保障安置地面积不减少，且相关部门已将房屋补偿款全部汇入上诉人银行账户，未事先扣缴代建费用，未损害上诉人的合法权益。上诉人刘从福提出“蓝山县自然资源局确定的补偿标准严重偏低，另对被征收的房屋、附属物等没有委托评估机构进行评估，所确定的补偿数额无事实依据；安置点的具体位置并不明确，无法获得确定的安置”等上诉理由，均不能成立，本院不予采信。 四、被上诉人蓝山县人民政府依法立案受理后，认真审查了被上诉人蓝山县自然资源局的行政执法程序及提供的证据和其他有关材料，并核实了所依据的相关法律法规、规章，其依法作出《14号复议决定》，并送达给双方当事人，程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘从福负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年一月二十一日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。