山东省济南市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁01行赔终36号上诉人（原审原告）王以民，男，1964年10月28日出生，汉族，住济南市。委托代理人王健，北京大成（济南）律师事务所律师。委托代理人潘虹虹，北京大成（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。法定代表人纪胜友，局长。委托代理人刘元龙，该单位工作人员。委托代理人王新，山东睿扬律师事务所律师。上诉人王以民因行政赔偿一案，不服济南高新技术产业开发区人民法院于2019年7月29日作出的（2019）鲁0191行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年5月10日，济南钢铁集团总公司农场建筑安装工程处与案外人霍春红签订《原铆焊厂及原面粉厂院落租赁合同》，约定济南钢铁集团总公司农场建筑安装工程处将济钢农场面积11840平方米的土地出租给霍春红。2015年10月1日，案外人霍春红与原告王以民签订《为了共同事业的发展合作协议》，约定由霍春红提供济钢农场原铆焊厂大院，由王以民建设厂房进行合作。2015年底，原告王以民在该处建造了养殖用房，并以章丘市康智获农业发展有限公司的名义进行畜牧业养殖。2017年4月28日，被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称高新区城管局）以未取得建设工程规划许可为由将涉案建筑拆除。同年9月20日，王以民向原审法院提起行政诉讼，起诉高新区城管局，要求确认其拆除济钢农场内养殖用房的行为违法。同年12月15日，原审法院作出（2017）鲁0191行初59号行政判决，确认高新区城管局拆除位于济钢农场内养殖用房的行为违法。2018年8月7日，王以民向高新区城管局提出赔偿申请。2018年8月20日，高新区城管局答复称不予赔偿。王以民认为高新区城管局的强拆行为使其财产受到损失，故诉至原审法院。另查明，《济南市城市总体规划》（2011-2020年）中的章丘市现已撤市设区，涉案建设所在的济钢农场也于2016年被济南高新区代管。涉案建筑所在的土地性质为国有耕地，原告在国有耕地上建筑房屋未办理任何手续。（2017）鲁0191行初59号判决“确认被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局强制拆除原告位于济钢农场内养殖用房的行为违法。”再查明，根据被告提交的原告对其真实性予以认可的照片来看，涉案建筑为简易铁皮棚。原告王以民称，在拆除过程中，有5头牛、6匹马逃逸。被告高新区城管局称虽然见有五六头牛马，但并不在拆除区域，也不存在逃逸现象。原审法院认为，本案为行政赔偿纠纷，首先需要确定的一点为涉案建筑是属于合法建筑还是违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《山东省城乡规划条例》第四十一条第一款规定，使用国有土地进行建设活动的建设单位和个人，应当取得城市、县城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证。根据《济南市城市总体规划》（2011-2020年）第一章总则中规划范围和空间层次第1条的规定，济南市规划的市域范围包括章丘市。涉案建筑位于济南市章丘区济钢农场，土地性质为国有耕地。根据上述规定，涉案建筑位于济南市城市规划区内。原告自认涉案建筑于2015年底开始建设，在建设前应当取得城乡规划主管部门的规划许可。涉案建设未取得规划许可，违反了上述法律规定。济南高新区依法整治违法违章建设领导小组出具的《违法建设认定函》亦认定涉案建设“未经规划许可，也未经任何政府部门同意，属于违法建设。”因此可以确定，涉案建筑不属于合法建设。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，国家赔偿责任的构成要件之一是国家机关及其工作人员的职务行为对公民、法人或者其他组织的合法权益产生损害；对非法利益产生损害的，国家不承担赔偿责任。因涉案建筑不属于国家赔偿法中规定的合法财产权益。对其造成的损害，国家不承担赔偿责任，故对原告王以民就涉案建筑提出的赔偿请求，原审法院不予支持。建筑本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料也随之变成违法财物，建筑材料属于公民的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，也不应当损害公民合法的财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段方式不适当，导致建筑材料及建筑内的物品受到明显不合理的过度毁损的，应当根据建筑材料及建筑内的物品的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。本案中，被告高新区城管局在拆除涉案建筑的过程中违反法定程序，致使其拆除的钢材等建筑材料无法再利用，对这一部分损失，其应当予以赔偿。原告虽提出六个钢结构养殖用房所用钢材7374648元，但其依据的是其提交的预算表，其自认预算表是其请人对建设养殖用房所用费用的预算，且预算的人没有相应的造价师资质。建筑材料中也包括其自有材料，实际施工中并没有实际支出这么多，且原告又未提交其他有利证据支持其主张的数额，故不能依据其提交的预算表来认定涉案建筑所用材料的价值。原审法院对原告提出的六个钢结构养殖用房所用钢材7374648元的主张不予认可。原告虽主张对拆除后的建筑材料进行赔偿，但未能提交关于该建筑材料的证据，无法得知拆除后的建筑材料的名称、种类、数量、损毁程度等具体信息，也无法得出其价值。审理过程中，释明原告要求提交其购买建筑材料时的发票、单据或者其他相关证据，但其未能提交，对此其应当承担举证不利后果。故对于原告主张的要求赔偿建筑材料的损失的请求，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案为行政赔偿纠纷，原告王以民应当对被告高新区城管局的行政行为造成的损害负有举证责任。虽然被告称在拆除现场看到五六头牛马，但否认在拆除涉案建筑过程有牛马逃逸，故原告仍应举证证明有牛马逃逸的事实及逃逸牛马的具体情况。虽然原告主张拆除涉案建筑时有5头牛、6匹马逃逸，并主张逃逸的牛马为养了三四年的普通成年牛马，但对该主张，原告仅提交了一份证明报警的函和录音，不能确定被告的拆除行为致使其饲养的牛马逃逸。法庭向原告释明，要求其提交相关证据，但其均未提交能够证明其主张的逃逸牛马的数量、品种、年龄、价值的证据，应承担举证不能的责任。故对于原告主张的要求被告支付牲畜逃逸的损失赔偿的请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决驳回原告王以民的诉讼请求。上诉人王以民不服原审判决上诉称，上诉人在国有耕地上建设的农业畜牧养殖用房，属于农用设施范畴，原审判决认定为“房屋”属于认定事实错误。根据上诉人提交的证据能够证明涉案的设施系钢结构用房，不是简易铁皮棚。涉案设施为六个钢结构养殖用房，每个2000平，共计12000平方米。原审判决对该设计的面积、材质、层高等未予查实、认定，属于基本事实不清。因被上诉人的违法行为导致上诉人饲养的牛马四散逃逸，原审对此未予认定。原审判决中被上诉人提交的《违法建设认定函》没有对外公示，对原告不产生效力。济南市城市总体规划（1996-2010）《国务院关于济南市城市总体规划的批复》针对的是2010年前，与本案无关,另外两份判决书与本案无关联。上诉人提交的养殖用房施工图纸、定额预算表和预算费用清单及《关于证明报警（报案）的函》等证据，原审判决应予以采信。原审判决认定涉案建筑位于济南市城市规划区内以及系违法建筑均没有法律依据。关于因被上诉人的违法行为导致的损失的认定，应由被上诉人承担举证责任，并承担举证不能的不利后果。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人高新区城管局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。上诉人在二审程序中提交销货清单、《材料明细表》等证据，上诉人陈述上述证据均形成于2015年。本院认为上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”范畴，不予采纳。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据当时有效的国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，设施农用地使用前，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件,并发挥乡级政府的管理作用,规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，涉案建筑所占用土地系国有耕地，应参照上述规定。上诉人虽然提供了案外人租赁济钢农场院落进行畜牧养殖的证据,但未提供证据证明其就涉案养殖场的建设与相关行政机关及国有土地使用权人签订了用地协议，亦未证明涉案养殖场按规定办理设施农用地备案手续，故上诉人主张涉案建筑物为合法建筑的依据不足，本院不予支持。关于上诉人在二审程序中主张基于济南康智获贸易有限公司取得营业执照等证明涉案建筑拥有建设和存在的合法基础问题，本院认为本案审查的核心系涉案建筑建设是否合法问题，相关公司取得营业执照及纳税等系证明其依法从事养殖经营活动，并不能证明涉案建筑的建设符合法律规定。上诉人建设的养殖场不属于合法权益的范畴，其要求被上诉人按照违法拆除合法建筑的标准进行赔偿的主张，本院不予支持。相应地，上诉人要求对涉案建筑建设费用进行鉴定的申请，亦无必要，本院不予准许。本院认为，组成涉案养殖场的建筑材料属于上诉人的合法财产，被上诉人在对其实施强制拆除行为过程中，负有必要的审慎义务，应采取适当的拆除方式。本案中，被上诉人在强制拆除涉案建筑前，没有履行催告、公告等程序，剥夺上诉人自行妥善拆除涉案建筑的机会，且其采取的拆除方式客观上造成相关建筑材料的过度毁损，应承担相应的赔偿责任。上诉人在原审程序中提交的证据不足以证明该项损失的金额，主张在原审程序中系按照当地类似建筑补偿标准主张权利，故就该项损失未充分举证。并且上诉人在二审程序中提供了部分关于该项损失的证据。本院认为，上诉人对该项损失具有举证的能力，上诉人就该项损失可待证据充分后另行主张。另外，涉案养殖场的牛马等牲畜系上诉人的合法财产，上诉人如认为被上诉人强制拆除行为导致其牛马丢失，也可待证据充分后另行主张。综上，上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长 孙宝林审 判 员 陈 伟审 判 员 胡一帆二〇二〇年一月十日法官助理 孙辉妮书 记 员 常 玉