甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)甘0724行初8号 原告:张军,男,汉族,1959年2月20日出生,甘肃省临泽县人,住临泽县倪家营镇。 委托诉讼代理人:余虎,甘肃沁泽律师事务所律师。 被告:临泽县倪家营镇人民政府。 法定代表人:李建荣,系该镇镇长。 委托诉讼代理人:薛兴昌,临泽县东关街法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：李晓隆，该镇副镇长。 被告:临泽县自然资源局。 法定代表人:赵建松,系该局局长。 委托诉讼代理人:杜立波,该局副局长。 委托诉讼代理人:孙俊林,甘肃民申律师事务所律师。 被告:临泽县民政局。 法定代表人:王建文,系该局局长。 委托诉讼代理人:王学江,临泽县民政局干部。 委托诉讼代理人:安玉龙,甘肃民申律师事务所律师。 原告张军诉被告临泽县倪家营镇人民政府、临泽县自然资源局、临泽县民政局不服信访答复意见一案，本院受理后，依法向被告送达了诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告张军及其委托诉讼代理人余虎，被告临泽县倪家营镇人民政府委托诉讼代理人薛兴昌、李晓隆,被告临泽县自然资源局委托诉讼代理人杜立波、孙俊林，被告临泽县民政局委托诉讼代理人王学江、安玉龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月22日，被告临泽县倪家营镇人民政府、临泽县自然资源局、临泽县民政局针对原告要求对其耕种的苜蓿地被占用修建县救灾物资储备库给予补偿的申请，作出《关于张军信访事项处理情况答复意见》，对原告在县救灾物资储备库建设项目内擅自开发和圈占的土地不予补偿。 原告张军诉称，1998年3月6日,原告向原倪家营乡汪家墩村村民委员会提出书面申请,对马郡滩沙河渠以东部分土地(东西长600米,南北长3000米)进行开发,主要进行苜蓿种植和发展林果业。该申请经原倪家营乡汪家墩村民委员,原倪家营乡人民政府、临泽县人民政府办公室逐级上报获得批准,并分别加注了“同意开发”的意见。自1998年相关部门批准同意后,原告举全家之力,常年驻扎在荒芜人烟的荒滩上,对该宗土地进行开发、治理。经过20年的改造,昔日的荒滩地已初见成效。2018年7月,在未履行任何征收、征用程序和没有通知原告的情况下,被告临泽县民政局在原告开发的荒滩上修建救灾物资储备库,施工队强行进入损毁原土地围网，占用苜蓿地约20亩进行施工建设。2018年9月，原告向临泽县人民政府进行反映，要求进行补偿。2018年10月22日,三被告联合作出了《关于张军信访事项处理情况答复意见》，答复否认基本事实,颠倒黑白,被告的行为严重侵犯了原告合法的财产权益，现根据答复意见告知的救济方式依法提起诉讼，请求撤销三被告作出的《关于张军信访事项处理情况答复意见》，并对给原告造成的损失予以补偿。 原告向本院提交以下证据，拟证明如下事实： 1、关于治理开发马郡滩荒滩的申请一份，证明原告于1998年申请开发马郡滩荒滩经倪家营乡汪家墩村村民委员会、倪家营乡人民政府以及临泽县人民政府办公室批准同意； 2、2018年倪家营镇征地补偿附表一份，证明2018年倪家营镇征用耕地的补偿标准。 被告临泽县倪家营镇人民政府辩称，乡镇人民政府不是土地的主管部门,也不是负责审批土地的主管单位。原告信访的土地划拨以及开发事宜,从审批至开发,被告倪家营镇人民政府均未参与,且倪家营镇人民政府也不是所占用土地的使用部门，镇政府在答复意见上盖章是因为原告张军是倪家营镇的村民,倪家营镇人民政府不应承担补偿责任。 被告临泽县自然资源局辩称，一、原告的起诉不符合法律规定,人民法院应当裁定不予受理或依法驳回其诉讼请求。《关于张军信访事项处理情况答复意见》是依据县长批转张军的信访事项而配合临泽县民政局、临泽县倪家营镇人民政府向原告作出的信访答复,被告临泽县自然资源局参与调查并进行答复,完全符合国务院《信访条例》第三十二条的规定，信访答复不是行政决定或行政确认的行政行为,依据国务院《信访条例》第三十四条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办埋行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见并予以书面答复”之规定，请求原办理行政机关的上一级行政机关复查才是信访事项答复后权利人进行权利救济和维护权益的合法方式和渠道,原告张军未请求复查即行向人民法院提起撤销答复意见的行政诉讼,无法律依据,故本案不属于法院受案范围,法院应不子受理,法院已经受理的,应当裁定驳回诉讼请求。二,原告没有合法有效的证据来证明自已是涉案土地使用权人,其补偿主张没有事实根据和法律依据。根据临泽县人民政府《关于临泽县救灾物资储备库建设项目占用国有土地的批复》,涉案的土地为国有未利用地,不属于农村集体土地，亦不存在已依法划拨或出让给他人的法定情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条：“国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。”之规定和第十一条第三款：“单位或个人使用的国有土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院规定。”的规定以及第十三条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”之规定,依法确定、依法登记才是国有土地使用权取得的合法途径,依法登记的土地使用权才受法律保护。本案中,原告对涉案土地提出的主张,因没有合法有效的证据来证明自己是涉案土地的土地使用权人,故其主张依法不能成立。综上所述,被告认为,原告主张撤销信访答复意见的诉求,不符合国务院《信访条例》的规定,不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的人民法院的受案范围,故人民法院应依法驳回其诉求。 被告临泽县自然资源局在庭审中提交以下证据，拟证明如下事实： 1、临泽县人民政府《关于临泽县救灾物资储备库建设项目占用国有土地的批复》(临政土建字(2018)47号文件）,证明修建救灾物资储备库所占用土地属国有未利用地，同时证明原告对该地不具有使用权； 2、《信访条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》相关法律规定，证明原告起诉不符合法律规定。 被告临泽县民政局辩称，一、原告对三被告联合作出的《关于张军信访事项处理情况答复意见》直接提起行政诉讼，程序错误,不符合法律规定。被告于2018年9月4日接到临泽县政府办转来的信访件,反映临泽县救灾物资储备库修建过程中占用原告首蓿地20亩,要求给予经济补偿。收到转办通知后临泽县民政局及时安排专人同县国土资源局、倪家营镇人民政府组成调查组,通过深入细致的调查、了解,于2018年10月22日向原告依法送达了书面的《关于张军信访事项处理情况答复意见》,原告收到该答复意见后没有按规定在法定期限内申请进行复查,复核,直接提起行政诉讼不符合法律规定。根据《信访条例》第34条：信访人对行政机关作出的信访事项外理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查,收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见,并予以书面答复。第35条:信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核,收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日提出复核意见。按照上述规定，原告要求被告对修建救灾物资储备库时占用其20亩首蓿地给予经济补偿的诉求,系一起信访事项,倪家营镇人民政府、临泽县国土局及临泽县民政局联合作出的信访事项处理情况答复意见,并非三机关作出的行政处理决定或行政确权决定,原告收到信访答复意见后,应在30日内向临泽县人民政府申请复查,对县政府的复查意见不服的,还可以向张掖市人民政府申请复核。原告在收到信访答复意见后没有依法向上级行政机关申请复查、复核,而是直接提起行政诉讼,程序错误。二、原告张军没有依法对涉案的该宗土地取得使用权。《土地管理法》第11条2项规定,单位和个人依法使用国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书、确认使用权:第40条规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地,荒滩从事种植、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。本案中原告虽然于1998年3月向临泽县原倪家营乡汪家墩村委会提出申请,对马郡滩沙河渠以东部分土地进行开发,原汪家墩村委会,倪家营乡人民政府,临泽县人民政府办公室虽加注了“同意开发”的意见,但临泽县人民政府办公室,原倪家营乡人民政府、汪家墩村委会并不是土地审批的法定机构,临泽县人民政府办公室无权代表相关部门或县政府审批土地,原告没有按用地申请程序报请县政府批准,县政府也无相关土地登记造册的存档资料,更无向原告核发过土地经营权证书,因此原告在未取得合法有效的土地使用权的前提下,开发马郡滩国有未利用荒准,系擅自开发和私自圈占行为。三、被告临泽县民政局在修建临泽县救灾物资储备库的前期依照法定程序履行了土地审批手续,整个审批程序合法合规。临泽县救灾物资储备库是“十三五”期间中央预算内投资建设的公益事业项目,该项目占地10000平方米,于2016年11月22日和2018年4月17日经临泽县发改委立项、批复，由临泽县民政局负责实施。临泽县人民政府于2018年5月4日作出《关于临泽县救灾物资储备库建设项目占用国有土地的批复》,同意将临泽县通航产业园沙河渠以东国有未利用土地15亩划拨给县民政局,用于修建临泽县救灾物资储备库,该项目于2018年7月10日公开招标后即进行开工建设,项目整个审批程序合法合规。综上，请求驳回原告的起诉。 临泽县民政局向本院提交以下证据，拟证明如下事实： 1、临泽县人民政府冯军县长关于信访事项的批办单，证明原告要求土地补偿的信访事项经县长批转被告办理答复的事实; 2、《关于张军信访事项处理情况答复意见》一份，证明三被告对信访事项联合调查并书面答复原告的事实; 3、临泽县发展和改革委员会关于临泽县救灾物资储备库建设项目可行性研究报告的批复一份、临泽县发展和改革委员会关于同意变更临泽县救灾物资储备库项目建设地点的批复一份、临泽县人民政府关于临泽县救灾物资储备库建设项目占用国有土地的批复一份、临泽县救灾物资储备库拟用地位置图一份;临泽县民政局关于申请对临泽县救灾物资储备库建设用地进行预审的报告一份、临泽县国土资源局建设项目用地预审意见书一份、临泽县民政局关干申请划拨临泽县救灾物资储备库建设用地的报告一份;临泽县民政局、临泽县维护稳定工作领导小组评估事项备案表一份，证明临泽县人民政府划拨临泽县通航产业园沙河渠以东国有未利用土地15亩给县民政局,用于修建临泽县救灾物资储备库审批手续齐全、合法; 4、建设项目环境影响登记表、临泽县住房和城乡建设局建设用地规划许可证、临泽县住房和城乡建设局建设项目选址意见书、临泽县住房和城乡建设局建设工程规划许可证、临泽县住房和城乡建设局建筑工程施工许可证，证明临泽县民政局修建临泽县救灾物资储备库手续齐全，合法; 5、《中华人民共和国信访条例》相关规定，证明原告直接向人民法院起诉，不符合法律规定。 对原被告提交的证据，本院组织进行了质证。对被告临泽县自然资源局提交的证据，原告无异议，本院予以认定。对被告临泽县民政局提交的证据1，原告对其三性无异议，但对被告将补偿申请认定为信访事项有异议，对该证据本院予以认定；对提交的证据2，原告对其合法性提出异议，认为答复意见对原告实体权利进行了处理，同时告知原告诉讼救济权利，对该证据本院不予认定。对提交的证据3、4、5，原告对其三性无异议，本院予以认定。 对原告提交的证据1，被告对其合法性、关联性提出异议，对其真实性本院予以认定。对证据2，因原告未经依法登记取得土地使用权，该证据与本案无关联性，本院不予认定。 经审理查明，原告张军系临泽县倪家营镇汪家墩村村民。1998年3月6日,原告向汪家墩村村民委员会提出书面申请,申请治理开发汪马路以北，沙河渠以东马郡滩境内（东西长600米，南北长3000米）的部分荒滩资源，用于牧草种植和发展林果业。该申请经原倪家营乡汪家墩村民委员,原倪家营乡人民政府、临泽县人民政府办公室逐级批准同意,并分别加注“同意开发”的意见。后原告对该宗土地进行围栏，并对部分土地陆续进行开发种植，但未办理土地使用权登记。2018年5月,临泽县人民政府对临泽县救灾物资储备库建设项目占用国有土地作出批复，将位于临泽县通航产业园沙河渠以东国有未利用土地1公顷划拨给县民政局，作为社会福利用地用于修建临泽县救灾物资储备库。该建设项目经规划、审批、招标，于2018年7月开工建设，建设项目占用国有土地在原告围栏内。在施工过程中，经原告与临泽县民政局及施工单位确认占用原告苜蓿地1.7亩。2018年9月，原告向临泽县人民政府进行书面反映，要求对临泽县民政局占用苜蓿地进行补偿。经县长批示由民政局、国土局和倪家营镇调查处理。2018年10月22日,三被告联合作出了《关于张军信访事项处理情况答复意见》，对原告在县救灾物资储备库建设项目内擅自开发和圈占的土地不予补偿，如不服答复意见，可以向临泽县人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。 2019年1月，因临泽县机构改革，将国土局的职责与相关机构相应职责整合，组建临泽县自然资源局。 本院认为，原告因临泽县民政局修建临泽县救灾物资储备库占用其开发的苜蓿地向临泽县人民政府提出补偿，系行政补偿事项，三被告按照县长转批，经调查作出《关于张军信访事项处理情况答复意见》，该答复名为信访事项处理情况答复意见，但对原告的财产权益补偿作出了实体性处理，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十二项的规定，故被告辩解原告起诉程序违法的意见本院不予采纳。原告申请开发马郡滩，经倪家营镇汪家墩村委会、倪家营镇人民政府及临泽县人民政府办公室同意，其开发荒滩有一定的投入，对其种植的作物享有财产权，占用原告开发的苜蓿地进行项目建设，侵犯原告财产权，三被告对其损失不予补偿明显不当，故原告要求撤销该答复意见的请求，本院予以支持。原告要求被告对其损失给予补偿的请求，可由被告重新作出处理，该请求不属本案受理的范围，对其请求不予支持。 综上。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告临泽县倪家营镇人民政府、临泽县自然资源局、临泽县民政局作出的《关于张军信访事项处理情况答复意见》。 二、被告临泽县倪家营镇人民政府、临泽县自然资源局、临泽县民政局在本判决生效后六十日内重新对原告的补偿申请作出处理决定。 三、驳回原告要求对其损失进行补偿的起诉。 案件受理费50元，由被告临泽县自然资源局承担。被告承担的受理费直接给付原告。原告预交的受理费50元，本院不再退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。 审 判 长  桑建明 人民陪审员  王乐元 人民陪审员  高仰学 二〇二〇年一月七日 书 记 员  于 莎 本案适用法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （六）明显不当的；