浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0604行初136号 原告宣淑英，女，1973年10月31日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人王凯，浙江永大（绍兴）律师事务所律师。 被告诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。统一社会信用代码：11330681MB16866149。 法定代表人钱光辉，局长。 委托代理人宣浩祥，系被告单位工作人员。 委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。 第三人诸暨市英豪置业有限公司，住所地诸暨市暨阳街道春江路23号6幢。 法定代表人马建行，执行董事。 委托代理人劳锋锋，浙江鉴水律师事务所律师。 原告宣淑英不服被告诸暨市自然资源和规划局其他行政协议撤销一案，于2017年7月18日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖，诸暨市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院指定本案由本院管辖。本院于2017年9月7日立案受理，于2018年2月22日作出（2017）浙0604行初173号行政裁定书驳回原告的起诉，原告宣淑英对裁定不服，向绍兴市中级人民法院提起上诉，绍兴市中级人民法院于2018年6月11日作出（2018）浙06行终98号行政裁定，撤销本院（2017）浙0604行初173号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年11月2日作出（2018）浙0604行初100号行政判决，原告宣淑英对判决不服，向绍兴市中级人民法院提起上诉，绍兴市中级人民法院于2019年3月8日作出（2018）浙06行终547号行政裁定，撤销本院（2018）浙0604行初100号行政判决，发回本院重审。本院于2019年10月8日立案，另行组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告宣淑英的委托代理人王凯，被告委托代理人宣浩祥、陈伟忠，第三人委托代理人劳锋锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 诸暨市国土资源局在2016年6月7日作出诸土解[2016]003号《关于解除的决定》，决定解除被告诸暨市国土资源局与诸暨市英豪置业有限公司（以下简称英豪公司）签订的《国有建设用地使用权出让合同》，恢复土地原状，2500万元竞买保证金不予退还，同时保留被告向第三人要求支付滞纳金及其他损失的权利。 原告宣淑英诉称，原告系诸暨市英豪置业有限公司股东。2014年3－4月，英豪公司通过招拍挂方式竞得位于诸暨市暨阳街道××以南、××、××、Ｂ两地块，其中A地块面积44551.3平方米，B地块23665.4平方米。2014年4月10日，英豪公司与被告就A、B两地块的土地使用权分别签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同）并用于诸暨英豪洲际公馆的项目建设。英豪公司与被告签订出让合同后，英豪公司即进行了项目的开工建设，在项目开工建设之日，诸暨市人民政府及被告等相关部门的相关领导出席了项目开工建设的剪彩仪式。2017年3月16日，被告作出“诸土资告［2017］001号《解除国有建设用地使用权出让合同决定》的公告”，并通过报纸予以公告。被告公告称其依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）、国土资源部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》（国土资发［2006］114号）等规定及《诸暨市暨阳街道北二环路以南、育婴路以西、春江路以东商业服务业、商业住宅用地国有建设用地使用权出让文件》（编号：诸土出告字［2014］12号）的相关规定作出上述解除决定，2500万元竞买保证金不予退还，并应恢复土地原状。原告认为，被告解除与英豪公司之间的《出让合同》这一决定所依据的上述三个法律依据中并无合同解除的具体规定。同时，被告作出的关于解除《出让合同》的决定属于严重影响英豪公司切身利益的重大事项，被告在作出《解除国有建设用地使用权出让合同》的决定之前，应当履行告知、听证等程序以保障英豪公司享有的程序性权利，但是被告并未履行该等正当程序以保证英豪公司的权利。故此，从被告作出解除决定行为角度，被告作出的解除决定适用法律错误、程序违法。同时，从英豪公司和被告签订的《出让合同》的履行过程看，被告已在英豪公司缴纳全部土地出让金以前，将出让土地实际交付给英豪公司，英豪公司亦投入大量资金对出让土地进行开发，也就是说，土地《出让合同》的实际履行情况已对原合同约定进行了变更，现被告单方面作出解除决定，将会使英豪公司蒙受巨额的损失，对英豪公司显失公平。被告作出决定后，英豪公司并未就被告的违法行为提起行政复议或诉讼。2017年6月1日，原告作为英豪公司股东在获悉被告作出决定后，发函要求英豪公司监事姚郁峰自收到函件之日起十五日内就被告的解除决定提起诉讼，但英豪公司及公司监事姚郁峰均未提起诉讼。为避免英豪公司利益遭受损害，原告作为英豪公司的股东现依据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款之规定提起诉讼。请求：要求确认被告作出的诸土解[2016]003号关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为违法，并撤销。本案诉讼费由被告承担。 原告宣淑英提供证据、依据如下： 1、诸土资告［2017］001号公告一份，证明被告作出的行政行为；2、公司登记基本情况一份，证明原告的股东身份及姚郁峰的监事身份；3、英豪公司意见函一份，证明原告主体适格；4—5、挂牌出让文件、成交确认书各一份，证明英豪公司与被告签订成交确认书的事实；6、进账单一份，证明英豪公司缴纳2500万元保证金的事实；7、出让合同二份，证明双方就涉案土地签订合同的事实；8、诸暨市人民政府办公室会议纪要一份，证明经市政府会议决定的事实，且就涉案工程项目召开了专题会议，明确如第三人公司按期开工，奖励35万一亩的奖励津贴，之后第三人按期开工，行政机关未按纪要向第三人支付相应的津贴，基于合同法的规定，第三人享有不安抗辩权。 被告诸暨市自然资源和规划局辩称，一、宣淑英作为本案的原告主体不适格。本案所涉土地受让主体是诸暨市英豪置业有限公司，宣淑英只是英豪公司的股东，无权代表英豪公司行使本案的诉权，原告在起诉时提交了英豪公司的状态为在册且能联系到公司监事姚郁峰，宣淑英完全可以让英豪公司出面起诉，公司的起诉期限在公告期满后有6个月时间，而宣淑英却先于公司起诉期限届满前起诉，故答辩人认为宣淑英作为原告起诉的主体不适格。二、答辩人出让本案所涉土地的行政程序合法。2013年8月20日该宗地取得省人民政府的建设用地审批，经诸暨市人民政府批准进行公开挂牌，英豪公司以12451万的总价取得本案所涉土地，双方于2014年4月签订成交确认书和出让合同。三、答辩人作出诸土资告［2017］001号关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的决定合法。依答辩人公示的挂牌文件约定出让金交纳时间为第一期在2014年5月4日交成交价的50％，在2014年7月4日交纳余款。但英豪公司除在2014年4月2日交纳2500万元保证金外其余出让金分文未交。答辩人多次催讨但英豪公司已无力交付剩余出让金，也无能力开发这二块出让土地。在答辩人无法向英豪公司送达通知的前提下，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）、国土资源部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉的通知》（国土资发［2006］114号）等规定及本案所涉土地的出让文件的相关规定，通过报纸以媒体向英豪公司送达诸土资告［2017］001号关于解除《国有建设用地使用权出让合同》并吃没保证金，应当说答辩人的决定程序合法，处理适当。综上所述，答辩人认为原告的主体不当，在解除与英豪公司的出让合同过程中程序合法，适用法律法规正确。故请求驳回原告的起诉。 被告诸暨市自然资源和规划局提供证据、依据如下： 第一组：1、浙江省建设用地审批意见书一份，证明涉案建设用地于2013年8月20日经浙江省人民政府审批同意；2、国有建设用地拍卖审批表，证明建设用地使用权经诸暨市人民政府审批，挂牌出让；3、挂牌出让公告，证明挂牌出让已于2014年3月2日的诸暨日报上公告、公示的事实；4、涉案建设用地挂牌出让文件（10页，包括公告、须知），证明须知第七、八条明确规定缴款的时间，逾期应承担的法律后果等；5、报名资料、授权委托书等，证明英豪公司已缴纳保证金2500万元，具有竞买的资格；6、竞买报价单二份、记录表二份，证明英豪公司以A地块4075万元、B地块8376万元分别报价；7、出让底价两份，证明A地块4075万元，B地块8376万元；8、中标公示、竞得通知各二份，证明被告于2014年4月4日进行公示并通知英豪公司的事实；9、成交确认书二份，证明原、被告签订成交确认书，再次明确款项支付的时间、金额；10、出让合同二份，证明被告于2014年4月10日与英豪公司签订合同，付款时间按出让文件规定进行及违约责任；11—14、解除决定、快递单、照片、解除公告各一份，证明被告于2016年6月7日作出解除决定，邮寄送达未果后派工作人员至英豪公司，被告已送达的事实；15、2014年5月25日函二份、2014年7月22日函二份，证明被告已先后两次向英豪公司发函应缴纳土地使用权成交款的事实。 第二组法律法规：1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条，2、《中华人民共和国合同法》第九十四条第三、四项，第九十六条，3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条，3、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二、三、四、七、八、十、十八、二十、二十一、二十三条。 经庭审质证。被告认为原告提供的证据1、2、4－7的“三性”均无异议，对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不符合公司法第151条规定，不适用行政案件，证据8真实性无异议，但与本案无关联性，开工的前提是交清土地出让金、取得审批规划等，第三人并未按规定进行。第三人对原告提供的证据均无异议。 原告对被告提供的证据1—10的真实性、关联性均无异议；对证据11解除决定不认可，原告是2017年起诉后被告答辩时才看到，原告只看到了证据14的解除公告，解除决定与本案有关联性，是先有决定，后有公告；对证据12的快递单，原告不清楚被告是否寄送；对证据13只拍摄了第三人公司关了门，无法反映真实的情况；对证据15的真实性无异议但与本案无关联性，姚郁峰不是法定代表人，只是第三人公司的监事，被告应向法人进行送达。对法条本身无异议。且原告认为被告无作出行政行为的主体资格。该行政行为在程序上有重大的违法，被告作出的解除行为关系到第三人公司重大的经济利益，根据法律规定应组织听证并向有关部门审批汇报，被告未组织。被告作出的行政行为没有送达给第三人，导致第三人无法行使救济权利。虽被告在一审提供了相应的证据，但上述证据可以证明被告作出的行政行为重大违法，应予撤销。第三人对被告提供的证据认同原告的质证意见，并补充：对照片有异议，第三人公司一直有人，并不如被告陈述的无法送达。 第三人诸暨市英豪置业有限公司述称，一、被告作出的解除合同的决定，违反法定程序。1，被告作出的解除合同决定，使第三人因此丧失获得涉案地块国有建设用地使用权的机会，而且涉及竞买保证金、滞纳金等数额巨大的款项，直接对第三人权益造成重大影响，因此被告在作出《解除决定》前，应当书面告知第三人有要求举行听证的权利，并充分听取第三人的陈述和申辩，然后依法作出相应的处理，但被告未经告知并征询第三人的意见，径行作出不利于第三人的《解除决定》，显然违反法定程序。2，被告在未穷尽手段向第三人送达《解除决定》前，采用登报的方式向第三人送达《解除决定》，变相剥夺了第三人对该决定进行陈述和申辩的权力，导致第三人直至在报纸公告的所谓向法院提起诉讼的期间届满后，方才知晓该《解除决定》的内容。二、被告无权单方面解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》。1，本案中，第三人与被告签订的国有建设用地使用权出让合同系双务合同，第三人作为受让人，虽然负有按期支付出让金的义务，但被告作为出让人，也负有依约交付土地的义务。本案中，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》对土地交付的时间未作约定，在合同对被告交付涉案地块的期限约定不明的情况下，第三人作为受让人可在合理期间内随时要求被告履行，并在被告履行交付义务之前有权拒绝其支付相应土地出让金的要求。2，在成交确认书载明的第三人付款期限之前，被告在第三人未办理土地交付手续，也没有办理相关的建设工程施工许可手续的情况下，允许他人在涉案地块上开工建设，涉案地块已不符合“净地”条件，第三人有权迟延履行相应的付款义务。第三人没有提供证据。 对原、被告提供的上述证据，认证如下：对原告提供证据1、2、4－7的“三性”被告和第三人均无异议，本院予以确认；被告和第三人对证据3、8的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。对被告提供的证据1—10、14的证据“三性”，原告和第三人均无异议，本院予以确认；原告和第三人对证据11、12、13、15即解除决定、快递单、照片、函件的真实性不提出异议，本院对证据的真实性予以确认；对被告提供的法律法规依法无需认证。 经审理查明，2014年3月2日，诸暨市国土资源局发布“诸土出告字［2014］12号”《国有建设用地使用权挂牌出让公告》和《国有建设用地使用权挂牌出让须知》。公告挂牌出让诸暨市暨阳街道××以南、××、××、Ｂ两地块。2014年4月2日，英豪公司向诸暨市国土资源局递交“挂牌竞买申请书”等资料。诸暨市国土资源局对英豪公司提交的报名资料、挂牌竞买申请书等进行审核，于2014年4月2日作出“挂牌竞买资格确认书”。英豪公司于2014年4月2日交纳竞买保证金2500万元。 2014年4月4日，英豪公司经竞买报价，以A地块4075万元、B地块8376万元的报价，分别竞得诸暨市暨阳街道××以南、××、××、Ｂ两地块的国有建设用地使用权。同日，诸暨市国土资源局向英豪公司发出《竞得通知书》二份。2014年4月10日诸暨市国土资源局与英豪公司签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》各二份。《成交确认书》约定，竞得人应按公开出让文件的规定交付土地成交地价款，第一期于2014年5月4日前交总成交地价款的50％，第二期于2014年7月4日前余款交清。 英豪公司在《成交确认书》约定的交款期限内，没有按期、足额履行支付土地出让金。诸暨市国土资源局于2014年5月25日、2014年7月22日，两次向英豪公司发书面函件，催交支付土地出让金，英豪公司仍未支付土地出让金。 2016年6月7日，诸暨市国土资源局作出“诸土解［2016］003号”《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的决定》，决定解除诸暨市国土资源局与诸暨市英豪置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，恢复土地原状，2500万元竞买保证金不予退还，同时保留向英豪公司要求支付滞纳金及其他损失的权利。为上述决定书的送达，被告曾以邮寄、上门等方式，向英豪公司送达未成。 诸暨市国土资源局在2017年3月16日《诸暨日报》上刊登“诸土资告［2017］001号《解除国有建设用地使用权出让合同决定》的公告”。公告内容为：“诸暨市英豪置业有限公司：根据《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》约定，你公司应于2014年5月4日前交总地款的50％，于2014年7月4日前交清余款。截止目前，你公司除在报名竞买时交纳竞买保证金2500万元（A地块820万元、B地块1680万元）外，其余出让金未按期足额缴纳。经多次催讨，至今仍未缴纳。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）、国土资源部《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》（国土资发（2006）114号）等规定及《诸暨市暨阳街道北二环路以南、育婴路以西、春江路以东商业服务业、商业住宅用地国有建设用地使用权挂牌出让文件》（编号：诸土出告字［2014］12号）的相关规定，现决定解除我局与你公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，2500万元竞买保证金不予退还，你公司应恢复土地原状。”同时公告“因以其他方式无法向你公司送达该决定，现依法向你公司公告送达。本公告刊登之日起60日后视为送达。如你公司不服本决定，可在公告期满之起60日内向诸暨市人民政府或绍兴市国土资源局申请行政复议，也可在公告期满之日起6个月之内向人民法院提起行政诉讼”。 另查明，诸暨市英豪置业有限公司成立于2013年12月24日，注册资本2亿元，实收资本1亿7千万元。股东为宣淑英，占10％股份，绍兴县金仕堡健身有限公司，占90％股份，姚郁峰任监事。2015年2月16日，法定代表人由宣淑英变更为马建行。 2017年6月2日，英豪公司监事姚郁峰签收宣淑英向其发送书面的“关于就诸暨市英豪置业有限公司利益提起诉讼的意见函”。该意见函的内容为：“由于英豪公司对诸暨市国土资源局在2017年3月16日的《诸暨日报》上刊登“诸土资告［2017］001号《解除国有建设用地使用权出让合同决定》的公告”未提起行政复议或行政诉讼，要求监事依照《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定，请求自签收本函之日起十五个工作日内代表为公司利益提起诉讼。如你在前述期间内未向有管辖权人民法院提起诉讼，则视为你拒绝本人的提议。”英豪公司及监事姚郁峰对诸暨市国土资源局的公告行为，均未提起行政复议和行政诉讼。 2019年1月17日，中共诸暨市委、诸暨人民政府发布《关于印发的通知》（市委[2019]3号），诸暨市国土资源局的职责，由新组建的诸暨市自然资源和规划局行使，不再保留诸暨市国土资源局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此处利害关系通常仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系，但特殊情形或法律另有规定的除外。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第一款规定，董事、高级管理人员有本法第一百四十九条规定的情形的，有限责任公司的股东可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼；监事有本法第一百四十九条规定的情形的，前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。第二款规定：监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到前款规定的股东书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前款规定的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。第三款规定：他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。从文义看，《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定的“诉讼”并未仅指“民事诉讼”。且案涉《国有建设用地使用权出让合同》系行政协议，并非民事诉讼的受案范围，通过民事诉讼途径解决有难以克服的法律障碍，故对此处的诉讼不宜限缩解释为“民事诉讼”。相应地，行政机关的行政行为损害公司利益，造成损失的，亦应认定为第三款所规定的“他人”。本案中，第三人系有限责任公司，原告作为其股东书面请求第三人的监事提起诉讼，现监事自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，故原告有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起本案行政诉讼，原告主体适格。 被告作出的诸土解[2016]003号《关于解除的决定》应予撤销。该决定涉及第三人的重大权益，依照法律规定被告应给予相对人陈述申辩的权利，被告未能提供其作出被诉行政行为前对行政相对人予以了告知，给予其陈述申辩权的证据，属程序违法。且被告在邮寄、直接送达不能的情况下，认为已通过“诸土资告［2017］001号公告”进行送达，但“诸土资告［2017］001号公告”上没有公告“诸土解［2016］003号”的决定文号，导致公告中“因以其他方式无法向你公司送达该决定”、“现依法向你公司送达该决定”、“如你公司不服本决定”等多处指向“决定”，处于不特定、不明确的歧义状态，且标题和内容也缺乏一致。即缺乏公文内容的完整性和文义的准确性，与《党政机关公文处理工作条例》对公文的要求不相符。从公告的目的分析，“诸土资告［2017］001号公告”内容，虽然部分与“诸土解［2016］003号”《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的决定》相同，但是由于没有公告“诸土解［2016］003号”的决定文号，二者不能等同，即不能实现送达“诸土解［2016］003号”《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的决定》的目的。从公告的作用分析，由于“诸土资告［2017］001号公告”上没有公告“诸土解［2016］003号”的决定文号，导致公告指向的“决定”不特定。故案涉行政决定并未送达，亦属违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销诸暨市自然资源和规划局在2016年6月7日作出诸土解[2016]003号《关于解除的决定》。 本案受理费50元，由被告诸暨市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  金宁钢 人民陪审员  许陈厉 二〇二〇年一月十六日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； 适用法律、法规错误的； 违反法定程序的； 超越职权的； 滥用职权的； 明显不当的。 ?