浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1805号上诉人（原审原告）张崇良，男，1954年4月2日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）应国众，男，1960年2月16日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）应建南，男，1966年8月7日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上述3上诉人的共同委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。上诉人（原审原告）陈宪良，男，1972年10月12日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）陈珍珍，女，1966年5月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）李莲华，女，1959年6月5日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）应增华，男，1958年6月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上述4上诉人的委托代理人金清丽，女，1963年4月7日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）范定兰，女，1954年6月9日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）姜小奎，男，1969年9月18日出生汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人许方豪，温州市自然资源和规划局龙湾分局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。张崇良等9人因温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院于2019年9月18作出的（2019）浙03行初334号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月7日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年1月2日公开开庭审理了本案。上诉人张崇良、应国众、应建南的委托代理人谢瑞青，上诉人陈宪良、陈珍珍、李莲华、应增华的委托代理人金清丽，被上诉人温州市政府的委托代理人许方豪、杨梦云到庭参加诉讼。上诉人范定兰、姜小奎经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：因状元街道横街村城中村改造地块建设项目用地需要，拟征收横街村集体土地32.5214公顷，2016年12月5日，温州市国土局向横街村委会送达征地听证告知书（附件为《征地补偿安置方案》），告知征地位置、面积、征地补偿标准、安置措施等内容，并告知村委会及相关权利人对征地补偿安置方案享有申请举行听证的权利。在规定期限内，温州市国土局没有收到要求听证的申请。2016年12月20日，温州市国土局拟定温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四次建设用地项目呈报材料“一书三方案”，层报浙江省人民政府审批。2017年4月17日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2016〕-0435号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称435号审批意见），同意温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四次建设用地32.5214公顷（征收集体土地32.5214公顷）。原告张崇良等9人的房屋所在的集体土地在上述征收范围之内。2017年6月2日，温州市政府作出2017年第2019号《征收土地公告》，公告期为10日。2017年6月15日，温州市国土资源局作出温龙资公龙〔2017〕50号《征地补偿安置方案公告》，明确征地补偿标准、征地安置措施等，公告期为15日。2017年6月21日，上述两个公告张贴在状元街道横街村公告栏。征求意见期满，温州市国土局没有收到关于征地补偿安置方案的异议。2018年12月24日，温州市国土局向温州市政府上报温征龙请字〔2018〕第73号《关于要求批准横街村征地补偿安置方案的请示》。该请示载明具体补偿安置方案如下：一、土地补偿费标准：建设用地2.4万元／亩，计1144.998万元；建设用地（城镇低效用地B）3.0万元／亩，计31.8105万元。二、安置补助费标准：建设用地4.8万元／亩，计2289.996万元；建设用地（城镇低效用地B）5.4万元／亩，计57.2589万元……。2018年12月27日，温州市政府经审查作出温政土征龙〔2018〕77号《关于龙湾区状元街道横街村征地补偿安置方案的批复》（以下简称77号批复）。2019年1月16日，温州市国土资源局作出编号201902008的《征地补偿安置方案公告（批后）》，并于2019年2月15日张贴在状元街道横街村公告栏。其中征地补偿安置方案载明补偿安置的依据为“《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令143号）和《关于市人民政府令143号实施后有关政策衔接的意见》（温政办〔2014〕11号）”。原告张崇良等9人不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销77号批复。另查明：《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（自2014年7月18日起实施）第十四条规定：“市区实行区片综合价补偿，市区范围统一为一个区片，区片综合价包括土地补偿费和安置补助费：（一）土地补偿费：征收集体农用地（除菜地外）、建设用地和未利用地每亩土地补偿费为2.4万元；征收菜地每亩土地补偿费为3万元；（二）安置补助费：征收集体农用地（除菜地外）、建设用地和未利用地每亩安置补助费为4.8万元；征收菜地每亩安置补助费为5.4万元。”第十五条规定：“青苗补偿费以当季作物的产值适当补偿，无青苗不补偿。青苗补偿费按下列标准执行：（一）水田、旱地每亩0.12万元；（二）菜地每亩0.18万元；（三）盛果园每亩1.04万元，始果园、衰退果园每亩0.78万元，幼果园每亩0.52万元，茶园等参照处理；（四）一年生林木种苗每亩补偿1.8万元，两年生以上林木种苗每亩补偿2.5万元。”第十六条规定：“被征收土地上的林木、道坦、农业附属设施、坟墓和房屋等地上附着物的补偿标准由各区人民政府或者功能区管委会另行制订。”原审法院认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、提起本案诉讼是否需要先经行政机关协调、裁决；二、77号批复是否合法。该院分述如下：关于焦点一，提起本案诉讼是否需要先经行政机关协调、裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据原告的起诉状内容及质证意见，原告请求撤销77号批复，主要理由是认为在征地报批前没有征求被征地农户的意见，征地补偿安置方案、听证告知书没有依法送达等程序问题，以及征地补偿安置方案公告内容缺失等，故本案不属于补偿标准争议。被告主张本案未经行政机关协调、裁决程序，不能直接提起本案诉讼，缺乏依据，本院不予采纳。关于焦点二，77号批复是否合法。浙江省政府的土地批准行为系独立的行政行为，原告如果不服，可依法在法定期限内起诉该批准行为，故原告主张浙江省政府的土地批准行为之前的相关程序不合法，不属于本案审理范围。鉴于征地补偿安置方案已载明补偿安置依据为《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，故补偿安置方案没有具体规定的，可依照《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》的规定执行。补偿安置方案虽然没有具体的青苗及地上附着物的补偿标准，但补偿安置方案已载明青苗及地上附着物“按实补偿”，具体的青苗及地上附着物明细可以在后续的组织实施中确定。补偿安置方案仅载明补偿总额及每亩的补偿标准，没有区分土地补偿费、安置补助费的具体标准，但根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十四条规定，以及被告提供的《关于要求批准横街村征地补偿安置方案的请示》内容，可知土地补偿费、安置补助费的具体标准。因此，原告以征地补偿安置方案内容缺失为由，请求撤销77号批复，本院不予支持。根据被告提供的征收土地公告、征地补偿安置方案公告及张贴公告照片等证据，温州市国土局已经依法履行了告知及征求意见程序。温州市国土局在完成前述事项的基础上，向温州市政府上报《关于要求批准横街村征地补偿安置方案的请示》，温州市政府经审查作出77号批复，程序并无不当。因此，原告请求撤销77号批复，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《征用土地公告办法》已于2010年修改为《征收土地公告办法》，本案应适用《征收土地公告办法》的相关规定，被告提供《征用土地公告办法》作为法律依据不当，本院予以指正，但并不影响本院的处理结果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张崇良、应国众、应建南、陈宪良、陈珍珍、范定兰、李莲华、姜小奎、应增华的诉讼请求。张崇良等9人上诉称：一、涉案安置方案缺乏法定内容，被上诉人温州市政府仍然予以批准，该行为明显缺乏依据，依法应予撤销。《征收土地公告办法》第八条规定：征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。本案中，被上诉人批准的安置方案欠缺法定内容，其内容明显违法，在此情况下被上诉人仍然予以批复显然缺乏依据，其作出的被诉行政行为认定事实不清，应当予以撤销。如按一审法院所称具体安置标准可根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等确定，上述规定将形同虚设。事实上，《征收土地公告办法》就是为了规范征收土地公告工作、保护农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的合法权益、保障经济建设用地而制定，其第八条对补偿安置方案内容作出明确要求更是为了进一步保障被征收人的基本知情权，确保被征收人能够依法行使救济权。一审法院的观点事实上鼓励了行政机关违法开展征收工作，不利于纠纷通过法定途径进行化解。二、涉案征收文件未依法公示公告。本案中，涉案征收文件并未依法公示公告，被上诉人提供的照片无法证明对相关文件依法进行了公告。上诉人提供的村委会、村民不同意征收的报告，足以证明涉案土地在征收报批前未依法征询被征地农民的意见，也没有告知相关听证权利等。但一审法院仍然认定相关部门已经依法履行了告知及征求意见程序，属事实认定错误。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，发回一审法院重新审理。温州市政府答辩称：一、上诉人认为征地补偿方案内容缺失问题。涉案征地补偿安置方案将土地补偿款和安置补助费的补偿金额一起计算，列明了补偿的总金额。同时补偿方案中也列明了补偿的依据。温州市政府143号令是公开的文件，结合该文件，可以说明土地补偿款和安置补助费的各项补偿标准；方案中列明征地补偿费由征地村集体经济组织负责分配，可以说明支付对象是村集体；在被诉批复中显示，征地补偿费自批复之日起三个月内支付。同时该批复也已抄送村集体，可以说明支付的方式。答辩人认为只要具体的补偿标准明确，补偿费用的明细都可以在后续组织实施的行为中确定，不会侵害被征收人权益。二、关于征收批文问题。涉案征收批文已经依法公布，且在征收前也已经告知征求被征收人听证等重要权利。上述征地报批前听证程序等系对征收程序的合法性审查，并非本案的审查内容。三、本案中上诉人与被诉批复并无利害关系，主体并不适格。本案批次的征地仅仅涉及上诉人宅基地上的房屋，并没有涉及征收其承包地。被诉的批复仅仅是明确了集体土地被征收后的征收补偿费用，相关的费用支付对象都是村集体，不直接涉及到村民个人。因此上诉人作为村民个人与被诉的批复，不具有直接的利害关系，不属于人民法院的受案范围。综上，答辩人认为被诉批复事实清楚，程序合法，法律适用正确。请求驳回上诉人维持原判。二审期间，温州市政府向本院提交了其于2017年12月30日作出的温政土房龙[2017]8号《关于龙湾区状元桥村下市老街（区块）、渔业大队、横街村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（以下简称8号批复）以及陈宪良、李莲华分别与温州市龙湾区状元街道办事处签订的《产权调换协议书》，用以证明与张崇良等9人被征收房屋的补偿安置有关的系8号批复。上诉人张崇良、应国众、应建南质证认为，对8号批复的真实性无异议，但认为该批复与本案不具有关联性，与本案被诉批复是两个独立的行政行为，该批复在之前并没有依法进行张贴公示，对外是不发生法律效力，且该批复仅仅涉及到是房屋，并不涉及土地补偿的问题，作出时间是在2017年的12月30号，但是涉案的地块征地批文是在2018年才作出，并不具备法律上的强制力。陈宪良等4人同意张崇良等3人的质证意见。本院经审查认为该证据可以证明原温州市国土资源局曾就龙湾区状元街道状元桥村下市老街（区块）、渔业大队、横街村征收集体土地涉及房屋的补偿安置问题拟定过补偿方案，并报温州市政府审批，温州市政府经审批同意上述房屋补偿方案，上述征收范围内包括张崇良等9人的房屋在内，故该批复与本案具有关联性，对该证据本院予以采纳。陈宪良、李莲华对《产权调换协议书》真实性没有异议，但认为该协议没有履行。本院经审查认为，该协议与本案被诉行为之间不具有关联性，故对该份证据不予采信。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。另查明：温州市政府于2017年12月30日根据原温州市国土资源局的请求，作出8号批复，张崇良等9位上诉人的房屋均在上述房屋补偿方案确定的房屋补偿范围内。本院认为，从一审时温州市政府提交的435号审批意见看，包括上诉人所在的状元街道横街村在内，省政府批准征收的土地均为建设用地。据各方当事人庭上陈述，除上诉人的房屋所涉的土地在该征收范围内外，并不涉及上诉人承包地。被诉的77号批复同意的补偿方案所涉的六项内容为：一、项目基本情况；二、征地补偿安置依据；三、征地补偿标准；四、征地安置措施；五、公告期限；六、救济途径及期限的告知。上述六项内容中第一、二、五、六项内容均是程序性内容告知，对被补偿人的实体权利不产生实际影响。第三项的征地补偿标准中，除了明确建设用地每亩补偿7.2万元，合计3434.9940万元及建设用地（城镇低效用地B）每亩补偿8.4万元，合计89.0694万元，两项合计共3524.0634万元；征地现场理包干费117.6809万元。根据实施条例第二十五条规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，救济的途径是向县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而非向人民法院提起诉讼。虽然该项内容上还载明了地上附着物补偿按实计算，但作为地上附着物的房屋温州市政府已另行作出8号批复，故上述补偿内容中并不包括房屋。第四项内容包括被征地农民社会保障及留地安置或住宅用房安置指标，前者虽确定了可安排享受被征地农民基本生活保障的人数，但具体由谁可以享受，应由村委会通过法定的程序决定；后者系留用地返还的指标，该指标返还给村集体经济组织的，不涉及村民个人的利益，对上诉人的权利义务不产生直接影响。被征收的土地虽然包括了上诉人户的房屋所占的土地，但根据温州市第143号令及温州市相关集体土地上房屋征收的相关规定，温州市的集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案，并依照实施条例第二十五条第三款的规定，报有职权的人民政府批准。如前所述，在省政府作出435号审批意见后，温州市政府针对征收范围包括上诉人所在的横街村在内的集体土地上房屋的补偿安置，已作出8号批复，故对上诉人权利义务产生影响是8号批复，而非本案被诉的77号批复。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。故上诉人就77号批复提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院对上诉人是否符合法定的起诉条件未加审查，径直进行实体审查并作出判决存在不当，依法应予撤销。上诉人范定兰、姜小奎经本院合法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼，应按撤回上诉处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、范定兰、姜小奎按撤回上诉处理；二、撤销温州市中级人民法院（2019）浙03行初334号行政判决；三、驳回张崇良等9人的起诉。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  沈 妙二〇二〇年一月九日书记员  吕圣姻·10·