广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终921号上诉人(原审原告)：何志能，男，汉族，1973年8月26日出生。委托代理人：刘钦有，广东天道勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：何银，该府工作人员。委托代理人：李土源，该府工作人员。上诉人何志能因诉被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）行政复议纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2018）粤06行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：佛山市顺德区人民法院在审理佛山市顺德区容桂街华口股份合作经济社（以下简称华口经济社）与佛山市顺德区凯纳方实业有限公司及原告何志能土地租赁合同纠纷一案中，因涉及佛山市顺德区容桂街道华口昌业路18号土地（以下简称涉案土地）权属问题，于2017年12月7日作出（2017）粤0606民初字15608号之一《调查函》，请佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）协助查询涉案土地在转为国有土地之后，该土地的登记使用权人是谁？目前涉案土地的登记使用权人是谁？如没有登记，要求该局依职权确认涉案土地的使用权人。2017年12月18日，顺德国土局作出《复函》，就涉案土地的土地性质进行说明，即涉案土地不是通过国家征收转为国有土地，而是根据文件规定，自村改居批准之日起，原村辖区内属集体所有的土地全部转为国有土地，并载明“昌业路18号地块在没有依法供地并登记确权给他人的情况下，其土地使用权应属原村改居后的集体经济组织。因昌业路18号地块没有办理确权登记手续，本项土地使用权归属意见只是根据有关文件所作的分析，不具有公示公信效力，仅供法院参考。”原告在该案二审诉讼中获取该《复函》，遂于2018年9月29日向被告顺德区政府提出行政复议申请，请求撤销《复函》。被告于2018年10月8日决定受理，并于同日向顺德国土局发出《提出行政复议答复通知书》，经审查后又于2018年11月28日作出顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，以《复函》不属于行政复议受案范围为由，决定驳回原告的行政复议申请，并于2018年11月30日向原告送达。原告不服，遂提起本案诉讼，请求法院撤销被告作出的顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告对原告的行政复议申请重新审理，本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，原告何志能对被告顺德区政府作出本案被诉之顺府行复〔2018〕466号《驳回行政复议申请决定书》的主体资格及行为程序的合法性均无异议，原审法院予以确认。本案审查的焦点问题是顺德国土局作出的《复函》是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。”《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，顺德国土局作出的《复函》虽然认为涉案土地在没有依法供地并登记确权给他人的情况下，其土地使用权应属原村改居后的集体经济组织，但亦说明因涉案地块没有办理确权登记手续，该意见只是根据文件所作的分析，不具有公示公信效力。同时，虽然原告在相关民事案件中被法院依法判决向华口经济社支付土地占用费，但该判决主要是基于涉案土地原属华口经济社所有，在转为国有时并未办理征用征收手续，而原告持有的《国有土地使用权证》已被依法注销等事实进行裁判，并非是以顺德国土局作出的《复函》作为裁判依据。故顺德国土局作出的《复函》对原告的合法权益不产生实际影响，根据上述法律规定，原告向被告提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，依法不符合法定的受理条件。被告据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，该决定认定事实清楚，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》的诉请，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告何志能的诉讼请求。一审诉讼费人民币50元，由原告何志能负担。上诉人何志能不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认为涉及本案土地租赁纠纷的判决并不是以顺德区国土部门作出的涉案《复函》作为裁判依据是错误的。事实上，另案土地租赁纠纷一、二审均以涉案《复函》作为裁判依据之一，判决涉案土地使用权归属于华口经济社。二、原审法院认为另案判决涉案土地在转为国有时并未办理征用征收手续是错误的，涉案土地是国有划拨土地，无需办理征收征用手续，只存在收回土地使用权。为此，请求撤销原审判决，改判支持撤销被诉行政复议决定，并由顺德区政府对上诉人的行政复议申请重新审理。被上诉人顺德区政府答辩称：被上诉人作出本案被诉行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是顺德国土局作出的涉案《复函》是否属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，顺德国土局是根据顺德区人民法院的协助调查要求向法院作出的涉案《复函》，虽然认为涉案土地在没有依法供地并登记确权给他人的情况下，其土地使用权应属原村改居后的集体经济组织，但亦明确因涉案土地没有办理确权登记手续，该项土地使用权归属意见只是根据文件所作的分析，仅供法院参考，不具有公示公信效力。另外，虽然上诉人在相关民事案件中被法院依法判决向华口经济社支付土地占用费，但该判决并未直接引用该《复函》的意见，即并非以该《复函》作为判决依据，主要是基于案件相关事实依法作出判决。被上诉人顺德区政府经审查，认为顺德国土局作出的涉案《复函》并未对外发生法律效力,也未直接对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议范围，据此作出被诉行政复议决定，决定驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人关于撤销被诉行政复议决定并重作的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人何志能上诉主张，涉案《复函》已经作为另案的裁判依据，原审判决认为并非作为另案的裁判依据是错误的，依法应当撤销，上诉请求撤销原审判决及被诉行政复议决定，并由顺德区政府重作，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何志能负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年一月八日书记员  赖心仪