河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0122行初134号原告郑州滨河生态农业有限公司，住所地：郑州经济技术开发区第十五大街与南三环交叉口向南50米路西。法定代表人孟景旺，该公司总经理。委托代理人王冷，北京市德恒（郑州）律师事务所律师。委托代理人安东风，北京市德恒（郑州）律师事务所律师。被告郑州经济技术开发区城市综合执法局，住所地：郑州市经济技术开发区第八大街89号。负责人冀新富，局长。委托代理人张传仁，男，该局工作人员。委托代理人张闯，河南力天律师事务所律师。原告郑州滨河生态农业有限公司（以下简称滨河公司）与被告郑州经济技术开发区城市综合执法局（以下简称经开区执法局）城市规划管理行政处罚一案，原告于2019年8月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告滨河公司法定代表人孟景旺、委托代理人王冷、安东风，被告经开区执法局委托代理人张传仁、张闯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告经开区执法局于2019年6月4日作出郑规经执限拆字[2019]第6502号责令（限期）拆除决定书，认定滨河公司在郑州经济技术开发区十五大街与南三环交叉口西南角建设的钢架和混砖结构建筑，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令滨河公司在收到决定书之日起十五日内拆除上述违法建筑。原告诉称：滨河公司根据国家关于农村土地流转的相关政策，与二郎庙村委会村民签订了土地承包合同，承包了二郎庙村的荒地50余亩，并在该地上修建集休闲、采摘、观光、绿化为一体的休闲观光农业园，并配建了特色农家餐饮等，该项目经过了村委会、郑州市经济技术开发区潮河办事处（以下简称潮河办事处）及郑州市经济技术开发区农村经济委员会的批准，且农家乐饭店“滨河人家”还被郑州市经济技术开发区文体局文化旅游办评为区级农家乐并予以授牌。但经开区执法局于2019年6月4日向滨河公司作出了郑规经执限拆字[2019]第6502号限期拆除决定书，责令滨河公司收到决定书之日起15日内拆除上述建筑，后经开区执法局又于2019年7月18日向滨河公司下达了催告书，限滨河公司3日内履行拆除义务。滨河公司的休闲观光农业园及农家乐是建设在家庭承包的荒地上，土地性质为农村集体土地，经村民集体经济组织许可及政府批准，符合郑州市人民政府关于印发郑州市环城都市生态农业建设专项实施方案的通知（郑政文﹝2017﹞17号）的精神，而且经开区执法局也无作出行政强制拆除决定的法定职权。涉案土地和建筑物系2013年下半年，滨河公司法定代表人孟景旺以个人名义与郎庙村村民签订土地流转合同，在该土地流转合同签订时滨河公司并未成立，签订土地流转合同后，以个人名义签订了建筑合同，并以个人投资修建了大棚房，因此该涉案土地和建筑物均系孟景旺个人所有和使用。滨河公司成立于2016年，系为了经营涉案土地和大棚房，经开区执法局没有准确认定涉案土地和建筑物的所有权和使用权人，被告作出行政决定的行政相对人不适格。原告故诉至本院，请求:1.请求依法撤销被告做出的郑规经执限拆字[2019]第6502号限期拆除决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。原告提交的证据有：第一组证据：1、郑州市国土资源局经济技术开发区分局出具的土地测绘成果及郑州市土地利用规划院出具的孟景旺地类情况表；2、土地承包协议及收款条共计20份。证明案涉房屋所占用的土地为孟景旺于2013年承包的二郎庙村的土地，原告非案涉行政行为的相对人。第二组证据：3、温室大棚建造协议一份，证明案涉房屋建造于2014年，而原告于2016年成立，案涉房屋及大棚非原告财产。第三组证据：4、责令改正通知书、限期拆除据决定书、催告书、处罚事先告知书，证明原告并非案涉行政行为相对人，被告作出的行政行为对象错误。被告经开区执法局辩称，一、经开区执法局作出的郑规经执限拆字(2019)第6502号《限期拆除决定书》符合相关法律法规的规定。涉案建筑位于郑州经济技术开发区辖区之内，包含在郑州市城市规划区之内，被告作为郑州经济技术开发区的城市管理综合执法部门，有权针对被答辩人的违法建设行为作出《限期拆除决定书》。二、被告作出的郑规经执限拆字(2019)第6502号《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据充分。1、原告建设的钢架和砖混结构建筑并未办理建设工程规划许可证。2、涉案钢架和砖混结构建筑位于郑州市城市规划区之内，需要办理建设工程规划许可证。原告提供的《滨河生态农业园申请资料》等材料并非城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，也非建设工程规划许可证，不能成为其进行违法建设行为的正当理由。三、被告作出的郑规经执限拆字(2019)第6502号《限期拆除决定书》程序合法，适用法律正确，处罚适当。1、被告接到上级交办材料后，立即制作《行政处罚案件立案审批表》，进行立案查处。在执法过程中严格按照《行政处罚法》、《河南省行政执法条例》及相关规定，向被答辩人出示了执法证件，制作了《现场检查笔录》、《现场照片拍摄说明》，依法对证据进行了登记保存。在违法事实清楚、证据确实充分的基础上，于2019年2月27日向原告下达了《责令(限期)改正通知书》，责令原告于2019年3月4日18时前自行改正上述违法行为，并于2019年2月27日向原告的法定代表人孟景旺直接送达。2019年3月4日，原告拒不改正上述违法行为。针对上述情况，被告制作了《行政处罚告知审批表》，并于2019年5月28日向原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知其陈述、申辩的权利。由于原告拒不改正违法行为，提出了陈述申辩，经过合议，被告认为其陈述申辩理由与本案无关，不采纳，于2019年6月4日制作了《行政处罚决定审批表》，作出了郑规经执限拆字(2019)第6502号《限期拆除决定书》并依法送达。综上，该案件整个行政处罚程序合法。2、被告制作的《限期拆除决定书》适用法律正确、处罚适当。被答辩人在未办理建设工程规划手续的情况下，擅自建设钢架和砖混结构建筑的行为属于违法行为。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(建法(2012)99号)规定，涉案钢架和砖混结构建筑既未取得建设工程规划许可证，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此被告作出的《限期拆除决定书》适用法律正确、处罚适当。本案所涉的建筑主要是针对钢架和砖混结构的建筑，并不涉及所谓的土地和大棚房，且原告在陈述申辩理由中已经明确涉案的建筑归该公司所有，因此被告作出的行政行为符合法律规定。被告经开区执法局向本院提交了以下证据：证据1、2018年10月22日潮河办事处向区规划局出具的《工作联系函(存根)》(潮办联字{2018}第0010号);证据2、2018年10月22日郑州市城乡规划局经济技术开发区规划分局出具的《工作联系函》(郑经规联字﹝2018﹞第12号);证据3、2019年2月27日被告制作的《行政处罚案件立案审批表》;证据4、2019年2月27日被告制作的《现场检查笔录》;证据5、2019年2月27日被告制作的《现场照片拍摄说明》;证据6、原告的《营业执照》及法定代表人身份证复印件;证据7、李晓宁、李振的行政执法证;证据8、2019年2月27日被告下发的《责令(限期)改正通知书》(郑规经执责改通字〔2019〕第6502号);证据9、2019年2月27日送达回证;证据10、2019年3月15日被告制作的《案件调查终结报告》；证据11、2019年5月20日被告制作的《行政处罚告知审批表》；证据12、2019年5月24日被告向原告出具的《行政处罚事先告知书》(郑规经执罚先告字[2019]第6502号)；证据13、2019年5月28日送达回证；证据14、原告申辩意见书及附加证明材料；证据15、2019年6月4日被告制作的《行政处罚决定审批表》；证据16、2019年6月4日被告下发的《限期拆除决定书》(郑规经执限拆字[2019]第6502号)；证据17、2019年6月5日送达回证；证据18、2019年7月18日被告向原告出具的《催告书》(郑规经执催告字[2019]第6502号)；证据19、2019年7月19日送达回证；证据1-19共同证明:(1)原告建设的钢架和砖混结构建筑没有办理建设工程规划许可证,违反了《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，系违法建筑，事实清楚、证据充分;(2)被告接到上级交办材料后,立即进行立案查处，在执法过程中严格按照《行政处罚法》、《河南省行政执法条例》及相关规定向原告出示了执法证件，制作了《现场检查笔录》、《现场照片拍摄说明》，依法对证据进行了登记保存，在违法事实清楚、证据确实充分的基础上，向原告下达了《责令(限期)改正通知书》。原告拒不改正上述违法行为，被告依法制作了《行政处罚告知审批表》，向原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知其陈述、申辩的权利。结合本案的情况，经过合议，被告作出的郑规经执限拆字〔2019〕第6502号《限期拆除决定书》。该案件行政处罚程序合法。证据20、郑州市城市总体规划(2010-2020)；证据21、2004年12月21日郑州市人民政府《关于成立郑州经济技术开发区明湖潮河办事处的通知》(郑政文[2004]260号)；证据20、21共同证明涉案钢架和砖混结构建筑位于郑州经济技术开发区辖区之内，包含在郑州市城市规划区之内，被告作为郑州经济技术开发区的城市管理综合执法部门，有权针对原告的违法建设行为作出《限期拆除决定书》。原告对被告提交的证据，质证意见如下：证据1、2中被告所下发的对象都是滨河人家，而非原告，滨河人家和被告系两个完全不同的民事主体。证据3-6只能证明被告去现场勘验，不能证明现场勘验的大棚房及建筑属于原告所有。被告在没有确认建筑物的所有权人的情况下所作出的各种勘验均属不确定，对建筑物所有权人不产生效力。而且现场勘验的签字为孟景旺个人，未加盖原告公章。证据7-19，因案涉土地和建筑属于孟景旺个人所有，且土地为二郎庙村村民集体土地，被告所作出的行政行为，依据的法律规定适用错误，应该是《中华人民共和国城乡规划法》第65条，而非64条。被告提供的该组证据不能证明其整个行政行为符合法律规定、程序合法。且依据城乡规划法的规定，不过无权作出案涉行政行为，案涉行政行为的相对人非原告。证据20-22，被告提供的证据不能证明案涉土地及建筑物属于城镇国有土地，被告依据的法律规定错误。证据20为复印件无法证明其作出的行政行为在被告管理的区域内。被告对原告提交的证据1真实性无异议，对证明目的有异议,郑州市土地利用规划院明确显示涉案土地的权属归属于潮河办事处二郎庙社区，并非孟景旺个人，且该份证据在性质上直接认定为不符合规划，说明原告明知涉案土地不符合规划而进行非农建设。对证据2的真实性及证明目的均有异议，协议中没有身份证号，真实性无法核实,且根据我国土地管理法明确规定农村的土地属于集体经济组织所有，并非个人左右，农民个人无权转让个人承包地，该协议属于无效协议，不可能发生所有权转移。对证据3真实性及证明目的均有异议。仅提供一份协议，没有相应的工程设计勘察竣工验收材料以及付款情况，无法证明大棚由孟景旺兴建。第二，本案所涉的建筑为钢架和砖混结构建筑，并非大棚。第三组证据的真实性无异议，证明目的有异议。被告在作出限期拆除决定时已经充分听取了原告的陈述申辩意见，原告在陈述申辩意见中也明确表明涉案建筑为其所有。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1潮河办事处向区规划局出具的《工作联系函（存根）》中潮河办事处的落款时间为2018年10月22日，而接函人签署的时间为2018年10月18日，接函时间早于出函时间，明显不符合常理。另外，工作联系函中潮河办事处区规划局致函内容为“潮河办事处滨河人家（十五大街潮河桥西北角）及附属房屋是否属于违法建设？请及时回复，并附鉴定报告。”本院认为此函及回复函中关于附属房屋的认定范围不明，且被告并未提供相关鉴定报告予以确认。综上，本院对该项证据不予采信。原、被告向法庭提交的其他证据和法律依据，客观、真实，与本案有关联，可以作为认定本案事实的证据，本院将在下文一并论述。经审理查明，被告于2019年2月27日对原告涉嫌未取得建设工程规划许可证建设钢架和砖混结构建筑进行立案调查，被告通过调查认为，原告在郑州经济技术开发区十五大街以西、南三环以南夹角处，十五大街潮河桥西侧建设的钢架和砖混结构建筑，未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，于当日向原告送达《责令（限期）改正通知书》（郑规经执责改通字[2019]第6502号），要求原告于2019年3月4日18时前到被告处接受调查并自行拆除违法建设或补办建设工程规划许可证，原告法定代表人孟景旺签收该通知书。2019年5月24日被告作出《行政处罚事先告知书》（郑规经执罚先告字[2019]第6502号），同年5月28日孟景旺签收了该告知书。2018年5月27日原告向被告提交了申辩意见书及相关资料，称滨河公司前身是潮河渔村农家院，有区旅游办下发的农家乐手续，事先向村委会、办事处及区农委进行过申报审批，案涉建筑物占用土地属于高压走廊，属集体土地，滨河公司承包时是闲置的荒地。2019年6月4日被告作出郑规经执限拆字[2019]第6502号《郑州市城市管理综合执法限期拆除决定书》，该处罚决定书由孟景旺于次日签收。另查明，2013年，孟景旺与郑州市经济技术开发区二郎庙村村民孟铁中等人签订了协议书，将南三环以南、经开第十五大街以西案涉土地的使用权以每亩两万元的价格转让给孟景旺。2014年7月26日，孟景旺与河南鼎鑫农业科技有限公司鉴定《温室工程合同书》，委托该公司在案涉土地上建设玻璃—阳光版连栋温室。再查明，2015年5月，孟景旺与张西彦、朱伟朝三人注册成立了郑州滨河人家餐饮服务有限公司，三人均出100万元（货币），孟景旺为法定代表人，任执行董事兼总经理，朱伟朝任监事，公司经营范围为餐饮服务、会议服务，住所地在郑州经济技术开发区潮河办事处二郎庙133号。2016年1月，孟景旺以自然人独资形式成立了滨河公司，经营范围包括农作物种植、采摘、生态农业观光、养殖服务、农产品加工销售等，住所地在郑州经济技术开发区第十五大街与南三环交叉口向南50米路西。本院认为，根据《郑州市城市管理综合执法办法》的相关规定，被告具有在本辖区行使城市管理综合执法的法定职责。但是，被告在履职过程中作出的具体行政行为应在正确认定违法主体、认定事实清楚的前提下依法进行。本案中，在案涉土地及房屋中经营的除孟景旺个人独资开办的公司（原告）外，还有孟景旺与他人合股开办的郑州滨河人家餐饮服务有限公司。结合原、被告向本院提交的证据，无法确认案涉建筑全部为原告建造，也无法确认原告对相关房屋的使用权限及使用范围。另外，本案中，被告的立案调查材料中，未显示案涉建筑物坐标及占用土地性质，被告对案涉建筑所在区域是否纳入规划、纳入何种规划，是否属于违法建设并未提交充分的证据予以证实。综上，被告作出的《限期拆除决定书》（郑规经执限拆字[2019]第6502号）主要事实不清、证据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决如下：撤销郑州经济技术开发区城市综合执法局作出的郑规经执限拆字[2019]第6502号《郑州市城市管理综合执法限期拆除决定书》。本案受理费50元，由被告郑州经济技术开发区城市综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  陈丽娟人民陪审员  屈书彬人民陪审员  曾庆仿二〇二〇年一月二十二日书 记 员  轩璐莹