浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1824号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人孙敏，女，1963年3月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人叶兆文，男，1958年12月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）黄志建，男，1965年3月14日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）柴英华，女，1973年6月29日出生，汉族，住浙江省杭州市滨江区。 委托代理人周建斌，男，1972年2月20日出生，住浙江省杭州市滨江区。系上诉人柴英华之夫。 上诉人（原审原告）楼丹，男，1977年9月30日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）丁伟琪，男，1970年11月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）龚兵，男，1963年2月19日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。 上诉人（原审原告）黄伟平，男，1964年11月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）赵春莲，女，1957年10月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）范江奇，男，1984年10月6日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 上诉人（原审原告）郎丽芙，女，1972年8月12日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上诉人（原审原告）孙莉，女，1972年3月16日出生，汉族，住河南省商丘市。 上诉人（原审原告）邓龙田，男，1953年8月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 上列上诉人的共同委托代理人杨可青，北京盈科（深圳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。 法定代表人黄国钧，区长。 委托代理人杨帆，金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部工作人员。 委托代理人伍少刚，浙江金奥律师事务所律师。 孙敏等13人及杜巧妃诉金华市婺城区人民政府（下称“婺城区政府”）不履行房屋征收补偿法定职责一案，浙江省金华市中级人民法院于2019年7月10日作出（2019）浙07行初259号行政裁定，准许杜巧妃撤回起诉，并于同年9月30日作出（2019）浙07行初259号之一行政裁定，驳回孙敏等13人的起诉。孙敏等13人均不服，提出上诉。本院于同年11月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问上诉人暨诉讼代表人孙敏、叶兆文，共同委托代理人杨可青，上诉人柴英华的委托代理人周建斌，被上诉人婺城区政府委托代理人杨帆、伍少刚，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 孙敏等13人起诉称：一、原告被征用的商业房中的“二层建筑”，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定的“未经登记建筑”，其合法性毋庸置疑，依法应当给予同等补偿。二、退一步讲，原告主张征收补偿权利的“未经登记建筑”，即使按照行政法中“比例原则”，也应当认定为合法建筑，予以补偿。三、被告婺城区政府对原告事实上存在的“二层未经登记建筑”并未认定为违章建筑。故依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的立法精神，应推定征收范围内的“未经登记建筑”为合法建筑并予以补偿。四、被告作出的婺区政告（2018）17号《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定的公告》中确定的最后征收补偿签约期限至2019年1月18日。签约期满后，被告实质上对原告“未经登记建筑”不予补偿的征收补偿决定，以《关于＜未登记建筑调查认定申请书＞的回复》（下称《回复》）的名义送达原告。综上，请求责令被告对原告被征收商业房内的二层“未经登记建筑”，按合法建筑给予同等补偿。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。原告孙敏等13人认为被告婺城区政府未对其被征收的房屋内的二层“未经登记建筑”给予合法补偿，但被告至今既未与原告达成补偿协议，也尚未对原告作出补偿决定，故对原告所主张的被征收的房屋内的二层“未经登记建筑”是否应予补偿及如何补偿的问题尚未最终确定，原告据此提起仅要求对部分房屋产权予以补偿的诉讼，不符合法定起诉条件。如此后被告对原告被征收的房屋作出了相关的补偿决定，原告仍认为针对房屋二层“未经登记建筑”部分补偿等不合法的，可在对补偿决定主张权利时一并提出。此外，原告孙敏等13人系基于各自享有权属的房屋被征收要求被告履行补偿职责，而非要求被告对同一被征收房屋履行补偿职责，故其也不能作为共同原告合并一个诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回原告孙敏等13人的起诉。 孙敏等13人上诉提出，原审法院推卸司法审判职责，违法变更上诉人的诉讼请求及案由，借此以上诉人的诉讼请求不符合“法定起诉条件”为由，驳回上诉人的起诉，明显滥用司法裁判权，应予撤销。上诉人的诉讼请求为“责令被告对原告被征收商业房内的二层‘未经登记建筑’，按合法建筑给予同等补偿”，原审法院《受理案件通知书》中也是以“房屋拆迁管理（拆迁）行政补偿”案由受理，但在裁定中却擅自将诉讼请求变更为“诉被告金华市婺城区人民政府不履行房屋征收补偿法定职责”。上诉人的诉求，系基于婺城区政府在签约期满后10日即2019年1月28日分别向上诉人发出的书面《回复》决定而提起的诉讼。该《回复》明确表明：对上诉人的“二层未登记建筑”不予认定！其直接产生的、完全可以确定的法律后果，便是对上诉人的“二层未登记建筑”不予补偿！婺城区政府在2019年10月14日向上诉人送达的《征收补偿决定方案》同样印证了其对上诉人的“二层未登记建筑”不予补偿的法律后果。因此，上诉人提起的诉讼，是针对婺城区政府作出的、对上诉人的权利义务已经发生实际影响的行为，提起的撤销不予补偿决定并予以合法补偿之诉，所诉对象是行政机关的违法“行政作为行为”！退一步讲，即使按照原审法院违法变更的案由处理，也应当查明事实责令婺城区政府在一定时间内作出《征收补偿决定》，房屋征收部门也应当有报请婺城区政府作出补偿决定的义务，但时隔9个多月，婺城区政府并未作出任何补偿决定，对如此明显的“行政不作为”，原审法院也未作出任何有期限的法律制约！此外，本案中，上诉人要求法院对各自“未登记建筑”均认定为“合法建筑”的诉求一致，要求法院判令婺城区政府按照合法建筑给予同等补偿的诉求一致，因此该案应当一并审理。只有在上诉人就各自补偿数额另有异议并提出《征收补偿决定》之诉时，方才分别诉讼。原审法院将“上诉人不同阶段的不同诉求”与“被上诉人行政行为不同阶段不同法律责任”混为一谈，以此裁定分别立案诉讼的理由不成立。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，明显受行政干预，不但上诉人合法权利无法得到及时救济，而且加大征收补偿工作诉讼期间的社会不稳定因素，促发社会矛盾进一步加剧。请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。 婺城区政府未在法定期间内提出书面答辩意见。其委托代理人在二审调查时答辩称，孙敏等13人诉答辩人房屋征收决定无效案，已经浙江省高级人民法院发回金华市中级人民法院重新审理，在该案尚未有终审判决之前，征收部门无法报请答辩人依法作出补偿决定，答辩人不具有对上诉人诉称的“二层未登记建筑”作出补偿决定的条件。且本案之诉被（2019）浙07行初193、198号两案裁判所包含，系重复起诉。涉案营业房层高有6米，但规划设计只有一层，不存在未经登记建筑，答辩人也没有相应法定职责等。原审裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据上诉请求、理由，答辩意见以及原审裁判要点，二审的审查重点是“原审裁定驳回孙敏等13人的起诉是否正确”。（一）关于上诉人提出的原审法院违法变更诉讼请求及案由的意见。本院认为，上诉人称其等系对涉案《回复》不满，认为该《回复》已经明确对上诉人的“二层未登记建筑”不予认定，提起的撤销不予补偿决定并予以合法补偿之诉，所诉对象是行政机关的违法“行政作为行为”。但是，从上诉人起诉状看，其诉讼请求载明系“责令被告对原告被征收商业房内的二层‘未经登记建筑’，按合法建筑给予同等补偿”，也就是说起诉要求责令婺城区政府对“二层未登记建筑”按照合法建筑予以补偿。因此，原审法院将本案案由确定为“不履行房屋征收补偿法定职责”并无不当。上诉人称其等诉讼请求包含了撤销错误决定的意见，与其起诉状载明的内容不符，不予采信。（二）关于原审法院以婺城区政府尚未就上诉人等的被征收房屋补偿问题作出补偿决定，其仅就其中部分房屋即“二层未登记建筑”提起诉讼，不符合起诉条件，认为可在婺城区政府作出补偿决定后，再行主张权利的理由是否成立的问题。本院认为，各方当事人对涉案“二层未登记建筑”形成由来均无异议，该“二层未登记建筑”与其购得并作为权利来源的房屋具有一体性，是否应当获得补偿、能够获得多少补偿均应一并解决。同时，涉案《回复》中虽然认为“《商品房购销合同》房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况与申请人房屋所有权证及房屋征收部门组织调查登记内容相符，明确被征收营业房为一层，权属证明清晰，并非未经产权登记和所有权人不明确的房屋”，上诉人在二审程序中提交的相关《房屋征收补偿决定方案》也未将涉案争议的“二层未登记建筑”予以认定，但鉴于被征收房屋的特殊情况，涉案争议标的补偿问题，只有在作出补偿安置决定时才能最终确定。因此，在婺城区政府尚未就被征收房屋补偿问题作出补偿决定的情形下，上诉人等单独就其中的“二层未登记建筑”主张按照合法建筑予以补偿，要求婺城区政府履行补偿职责，其起诉条件显然尚未成熟。故原审裁定据此认为上诉人的起诉不符合法定起诉条件并无不当，亦未侵犯上诉人的补偿权益。（三）关于原审法院认定孙敏等13人系基于各自享有权属的房屋被征收要求婺城区政府履行补偿职责，而非要求婺城区政府对同一被征收房屋履行补偿职责，故其也不能作为共同原告合并一个诉讼的认定是否得当的问题。本院认为，孙敏等13人均为独立的补偿安置权利人，故孙敏等13人也应当分别主张各自的补偿权利。原审对此的认定亦无不当。（四）关于上诉人提出的原审裁定应当责令婺城区政府限期作出补偿决定的意见。本院认为，因本案系认为上诉人等的起诉不符合起诉条件并予以驳回的案件，原审无法在裁判主文中就此作出相应的裁判内容。同时鉴于上诉人起诉涉案征收决定案的诉讼请求系要求确认无效，且我院于2019年11月20日作出（2019）浙行终1510号行政裁定，决定撤销原判，发回重审。故在该案有确定的审理结果前，本案也无法责令婺城区政府限期作出补偿决定。 综上，孙敏等13人上诉请求撤销原审裁定的理由不能成立，本院不予采纳。原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  葛宏伟 审判员  黄 寒 审判员  蒋旭东 二〇二〇年一月十四日 书记员  许亚芬