浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1140号上诉人（原审原告）刘月芳，女，1963年10月12日出生，汉族，住台州市黄岩区。委托代理人汪华良，台州市黄岩区安永法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）台州市黄岩区人民政府，住所地台州市黄岩区人民政府行政大楼。法定代表人包顺富，代区长。委托代理人黄玲萍，黄岩南区建设指挥部工作人员。委托代理人陈锋，浙江星固律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）刘金伟，男，1985年2月17日出生，汉族，住台州市黄岩区。刘月芳诉台州市黄岩区人民政府拆迁行政协议一案，浙江省台州市中级人民法院于2019年6月10日作出（2019）浙10行初88号行政判决。刘月芳不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月7日立案受理后依法组成合议庭进行了审查，并向最高人民法院申请延长了本案审理期限。案涉补偿，本院经各方同意组织了调解，但因差距较大未果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告系台州市××××村村民，其与第三人刘金伟的母亲刘月飞系姐妹关系。涉案房屋位于黄岩区××街道××山村××号，集体土地建设用地使用证编号为黄集建（98）字第6015520号，由原告的父亲刘天送户于1988年在取得相关单位批准后拆除1间旧房后建造的，刘天送户《个人建房用地申请表》记载的户内“现有人口5人”，分别为户主刘天送、妻子钟荷香、女儿刘玉飞、刘琴芳、刘小杏。刘天送于2006年去世，钟荷香于2014年去世。2008年9月3日，被告下发了黄政发[2008]59号《关于印发台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑、土地面积计算办法（试行）的通知》和黄政发[2008]60号《关于印发黄岩区集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）的通知》，黄政发[2008]59号《关于印发台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑、土地面积计算办法（试行）的通知》第三条规定：家庭有效人口数为本家庭当地现有在册常住农业人口。为开展羽山区块征地拆迁工作，2012年4月28日台州市黄岩区城市重点工程建设总指挥部下发了黄建总指[2012]1号《关于同意〈横河、汇江、羽山、羽村区块房屋拆迁补偿安置方案〉的批复》，第二条规定：拆除当地农民户房屋实行统建农民套式住宅安置。第五条规定：人口计算办法按照黄政发[2008]59号《关于印发台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑、土地面积计算办法（试行）的通知》执行。2017年9月7日，南区指挥部与第三人刘金伟签订农字[2017]第08-380号羽山区块农民住宅拆迁补偿协议，约定拆迁建筑面积267.37㎡，总计补偿金额329063.23元，安置限额指标300㎡，安置房共计三套等内容。2018年7月23日，原告与被告刘月飞、刘玉琴、刘琴芳、刘小杏因法定继承一案向台州市黄岩区人民法院提起诉讼，经调解双方达成如下协议：原告刘月芳、被告刘月飞、刘玉琴、刘琴芳、刘小杏及第三人刘金伟均确认原告刘月芳对坐落于台州市黄岩区西城街道羽山村25号房地产享有21%的份额。2018年10月15日，原告就西城街道羽山村25号21%份额的房地产部分向南区指挥部提出签订房地产拆迁补偿协议的申请，南区指挥部未予答复，故提起本案诉讼。另查明，南区指挥部与原告儿子方金于2015年9月2日签订了雅林区块农民住宅拆迁补偿协议，安置用房可计算农业人口7人，安置限额指标共420㎡，安置房共计肆套等。原告刘月芳在本案中，请求确认台州市黄岩区南区建设指挥部与第三人刘金伟于2017年9月7日签订羽山区块农民住宅拆迁补偿协议无效。原审法院认为，行政协议属于行政行为的一种,对行政协议效力的判断应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”同时，行政协议区别于一般的行政行为,兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中,签订补偿协议的主体是南区指挥部，被告作为县级人民政府，依法具有市政建设和旧城改造的法定职权，亦有权委托其他部门或者组织签署被诉协议，而相关法律后果由被告承担，南区指挥部受被告委托负责羽山区块工程项目建设，与第三人签订的拆迁补偿协议，并未超越职权范围。涉案房屋的集体土地建设用地使用证登记在刘天送名下，第三人刘金伟与刘天送系同一户的家庭成员，现羽山村26号的户主为第三人刘金伟，家庭成员有其妻子郑施、长女郑可芯及二女刘洛伊。南区指挥部于2017年9月7日与第三人刘金伟签订被诉协议符合黄政发[2008]59号《关于印发台州市黄岩区重点工程集体土地房屋拆迁人口和建筑及黄建总指[2012]1号《关于同意〈横河、汇江、羽山、羽村区块房屋拆迁补偿安置方案〉的批复》之规定，现原告也未提供证据证明南区指挥部与第三人恶意串通损害其利益的事实。至于原告与第三人以及其他继承人之间的因继承或买卖等引起物权变动而产生的纠纷，可通过民事诉讼途径解决。综上，被诉协议系南区指挥部与第三人自愿签订，不存在违反《中华人民共和国合同法》第四十八条、第五十二条第（二）项、第（五）项之情形，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的应判决确认无效的重大且明显违法情形,应属有效。原告起诉请求确认被诉协议无效的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决驳回原告刘月芳的诉讼请求。刘月芳上诉称：一、被上诉人与涉案房屋非所有权人签订拆迁协议，侵害了上诉人权益，应当依法无效。被上诉人提供的集体土地建设用地使用证、建房申批表记载：涉案房屋户主是上诉人父亲刘天送，家庭成员为上诉人父母及上诉人姐妹。可见原审第三人不是家庭人员，也不是涉案房屋共有人。因此，被上诉人与原审第三人签订的涉案房屋拆迁协议，侵害了所有权人的权益，应当依法无效，而原审却认定有效，完全是错误的。二、一审认定原审第三人与上诉人父亲系同一家庭成员与事实不符，是完全错误的。根据被上诉人提供的原审第三人户口簿，该户口簿明确记载：原审第三人于2003年3月7日已自立家门，户主是刘金伟，户号为00302258，家庭成员有原审第三人妻子、孩子。可见原审第三人与上诉人父亲不是同一户。另据黄岩公安分局出具的证明及上诉人妹刘小杏的户籍证明，证实：原审第三人刘金伟早在2003年3月7日已分户迁出；上诉人父亲与刘小杏系同一户，户口簿户号是003005866。上述证据相互印证，足以证明原审第三人与上诉人父亲不是同一户家庭。故一审认定完全是错误的。三、一审错误认定涉案协议符合黄政发(2008)59号文件。1、黄政发(2008)59号文件第六条第六款规定：当房地产权证户主不一致时，建筑面积或占地面积计算在土地证户主一方。按此规定，本案涉案房屋登记在上诉人父亲名下，应当计算在上诉人父亲名下，而涉案协议却将建筑面积和占地面积计算在原审第三人名下，归其所有，明显与该文件规定不符。事实上，被上诉人对此类拆迁房均计算在房地产权证户主名下，由其继承人领取补偿款的。如，有一户父母生前留下二间三层普通楼房，被上诉人支付给这三个女儿拆迁补偿款300余万元，同时被上诉人又将这三个女儿分别在其丈夫家按有效人口安置。一审时上诉人在规定时间内申请法院调取证据。有名有姓，有详细的地址，又同属黄岩南区指挥部，一审却不调取。2、黄政发(2008)59号文件第三条规定：家庭有效人口数为本家庭当地现有在册常住农业人口。下列人员按以下办法计算人口数：(四)成年女子出嫁的，应及时办理户口迁移手续，计入其配偶家庭申请住宅用地人口数。户口可以迁移而不迁移造成夫妻及子女户籍两地分开的不予计算家庭人口数。本案中，被上诉人提供的黄岩公安分局证明，原审第三人父母户籍在街道××桥村，原审第三人却不将户口迁入其父母名下。对照此规定原审第三人应不予计算家庭人口数，不能享受拆迁安置，而被上诉人却与原审第三人签订安置协议，明显与此文件规定不符。而一审判决书却断章取义，袒护被上诉人。这一条款限制了一批老百姓享受安置，只有少部分人超越了这条规定限制，违规享受了安置。四、涉案协议明显违反台州市台政办发(2018)71号规范性文件《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第十六条规定：“补偿人与被补偿人应当根据本办法规定签订征地房屋补偿协议。”第三十六条规定：“被补偿人是指征收集体土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”据此，被上诉人应当与合法所有权人签订协议，不得与非所有权人即原审第三人签订拆迁协议。期间上诉人多次口头和书面致函要求签订拆迁协议，被上诉人置之不理(邮寄凭证为据)。涉案协议明显违反了这一规定。五、涉案拆迁补偿安置协议违反法律强制性规定。1、涉案房屋原审第三人既没有所有权，也不是同一家庭成员，故被上诉人与原审第三人签订的协议明显违反《合同法》48条之规定；2、违反《行政法》第七十五条规定中的“------没有依据等重大且明显违法情形”。本案中，被上诉人明知原审第三人没有依据证明是涉案房屋的所有权人或家庭成员，却与其签订拆迁协议，这是其一，其二，被上诉人从未对上诉人至今还居住的涉案房屋进行评估，拆迁协议中的数据及赔偿的金额明显与实际不符，差额巨大，违法明显。对此，可到上诉人家实地丈量评估。综上所述，被上诉人在涉案协议中将上诉人的合法巨额财产处分给非所有权人，被上诉人的这一行政行为，严重侵害了上诉人的合法权益，其行为不但违反法律强制性规定，而且违反被上诉人自己提供的作出该行政行为的证据所依据的规范性文件。故一审判决错误，请求撤销一审判决，依法改判，确认被上诉人与原审第三人签订的涉案协议无效。被上诉人台州市黄岩区人民政府辩称：一、案涉协议合法有效，不存在上诉人所称的无效情形。集体土地上房屋征收补偿安置涉及被征收房屋的补偿和农业人口住房的安置两块内容。补偿安置均是以户为单位，安置的对象是户，被征收户内的一人或若干人组合不能独立成为安置对象，拆迁户内的具体个人并不是征收拆迁安置的对象，也并非拆迁安置协议的主体。安置的对象也限于该户内有效的农业人口。本案中，案涉被征收房屋系以刘天送户报批宅基地所建，刘天送系该户户主，因刘天送未生育儿子，故第三人刘金伟的父亲系入赘该户，第三人刘金伟属于当地风俗所称的“外孙继舅”，第三人刘金伟系该家庭户成员。在本案征收时刘天送及其配偶均已过世，第三人刘金伟作为该家庭户的代表与台州市黄岩南区建设指挥部签订案涉农字(2017)第08-380号《羽山区块农民住宅拆迁补偿协议》，该拆迁补偿协议经双方签字、盖章，系双方真实的意思表示，协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，上诉人要求确认该拆迁补偿协议无效缺乏事实和法律依据。二、上诉人刘月芳在出嫁后，已和其丈夫、儿子等人作为一户已在台州市××××村获得了农业住宅的房屋安置权益，其户在台州市××××村被征收的房屋面积为56.44平方米，该户可得新房安置面积为420平方米。三、如上诉人刘月芳与第三人刘金伟就案涉协议中涉及拆迁安置权益的分配问题系属于民事纠纷，其应当通过民事诉讼途径解决，与案涉协议无关。综上，答辩人认为原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确；上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人刘金伟辩称：一、案涉协议合法有效，不存在无效情形。案涉被征收房屋系刘天送户报批宅基地所建，刘天送系户主，因未生育儿子，第三人父亲入赘该户，第三人属于本地风俗所称“外孙继舅”，第三人系该家庭户成员。房屋被征收时刘天送及其配偶均已过世，第三人作为家庭户的代表签订协议，未违反法律法规强制性规定。二、原审认定第三人与刘天送系同一户家庭成员正确。第三人提交户口簿户号为1058954，记载户主姓名刘天送，成员包括刘金伟，刘金伟系刘天送孙子，可证明第三人刘金伟与刘天送系同一户家庭成员。三、对（2018）浙1003民初5486号民事调解书没有异议，但第三人与上诉人之间存在继承纠纷，不影响案涉协议有效合法性，第三人作为家庭户代表具有签署协议主体资格。四、上诉人儿子方金与台州市黄岩区南区建设指挥部签订农字（2015）第05-163号《雅林区块农民住宅拆迁补偿协议》，上诉人和其丈夫、儿子作为一户已获得农业住宅的房屋安置权益，该户新房安置面积420平方米。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被上诉人台州市黄岩区人民政府在一审法定期限内提交的刘金伟户口本、刘天送户的黄岩县村镇个人建房用地申请表、刘天送的集体土地建设用地使用证、黄岩市农村地籍调查表、关于同意《横河、汇江、羽山、羽村区块房屋拆迁补偿安置方案》的批复等证据材料，可以用于印证，被上诉人刘金伟能够以户主的名义就涉案黄集建（98）字第6015520号集体土地及其上建筑物的补偿事项，与黄岩南区建设指挥部进行协商并于2017年9月签订被诉协议。上诉人并未提交其仍系该户户内成员或可以成为户主签约的证据；其另以购买、继承等理由请求认定被上诉人刘金伟签订的涉案安置补偿协议无效，事实与法律依据均不充分。原审法院已引导上诉人就其与第三人以及其他继承人之间的因继承或买卖等而产生的纠纷，可通过民事诉讼途径解决。综上，原审法院判决驳回上诉人请求确认涉案协议无效的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘月芳负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇二〇年一月三日书记员 刘 芳