福建省泉州市丰泽区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0503行初126号 原告柯东煌，男，1983年7月11日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人林惠文，福建道旺律师事务所律师。 被告泉州市泉港区山腰街道办事处，住所地泉州市泉港区山腰街道办事处大院。 法定代表人林坤清，主任。 委托代理人李泽楠，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 委托代理人陈燕虹，福建天衡联合（泉州）律师事务所实习律师。 第三人柯东升，男，1978年9月23日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人林秀梅、连农刚，福建师友律师事务所律师。 第三人柯东阳，男，1974年10月19日出生，汉族，住厦门市思明区。 委托代理人辜志坚、章朝灿，福建炜杰律师事务所律师。 第三人柯秀金，女，1945年10月25日出生，汉族，住泉州市泉港区。 委托代理人张育民，福建湄港律师事务所律师。 原告柯东煌不服被告泉州市泉港区山腰街道办事处（以下简称山腰街道办事处）行政协议一案，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月18日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因柯东升、柯东阳、柯秀金与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月13日公开开庭审理了本案。原告柯东煌及委托代理人林惠文、被告行政机关出庭负责人林平坤副主任及委托代理人李泽楠、陈燕虹、第三人柯东升委托代理人林秀梅、连农刚、第三人柯东阳委托代理人辜志坚、第三人柯秀金委托代理人张育民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告柯东煌诉称，诉讼请求：一、确认《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》（档案编号为41446ＣＭ号）（以下简称搬迁补偿协议书）无效。二、责令被告与原告重新签订补偿安置协议。三、第三人柯东升领取的补偿款返还被告。事实与理由：原告与第三人柯东升、柯东阳系同胞兄弟，共有位于泉港区××房屋××座。2018年12月9日第三人柯东升未经同意冒用原告的名义与被告签订搬迁补偿协议书，并侵吞原告补偿款。被告疏于履行审查义务，在原告没有到场授权他人代签的情况下，由第三人柯东升冒签，导致原告的拆迁补偿款被柯东升冒领，侵犯了原告的合法权益。 原告向本院提供了以下证据： 1、原告、第三人柯东升、柯东阳身份证、户口本，证明原告、第三人身份。 2、户口注销证明，证明林某某于2019年1月24日死亡。 3、补偿协议书，证明第三人柯东升冒签协议。 4、财务结算表、房屋户籍人口认定表、拆迁款发放明细表，证明拆迁款已经被第三人柯东升冒领。 5、集体土地使用证，证明原告有权获得拆迁安置补偿款。 6、遗嘱，证明林某某生前所立遗嘱。 被告山腰街道办事处辩称，一、原告请求确认搬迁补偿协议无效，不属于行政诉讼受案范围。如本案协议系属行政协议，则人民法院受理的有关行政协议的纠纷范围，仅限于原告认为行政机关存在“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”等行为。原告诉请确认行政协议无效，并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的情形。二、原告诉请补偿协议书无效，没有事实和法律依据。原、被告双方签订的补偿协议不存在《合同法》第五十二条之规定情形，不应认定为无效合同。三、本案本质上是原告与第三人之间的补偿款分配纠纷，应由原告针对第三人另行提起民事诉讼。 被告向本院提供了以下证据： 1、《泉州市人民政府关于泉港石化工业区安全控制区专项规划的批复》； 2、《泉州市泉港区人民政府关于实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的通告》（泉港政告[2017]13号），证据1、2证明被告实施涉案行为的依据。 3、搬迁补偿协议书及相应附件、补偿款发放明细表，证明原告家庭户搬迁补偿情况。 第三人柯东升述称，一、协议上柯东煌的签名并不是第三人柯东升所签。补偿款是由柯东升领取的，但不是冒领。按照搬迁补偿协议书，协议款项分为两部分，一笔是预留款，一笔是补偿款，总额是240多万元，柯东升只领到非房票补偿款644247元。因为家庭内部尚未对该款项进行分配，所以柯东升只是暂时保管该补偿款。二、涉案行政协议的效力由法院认定。 第三人柯东阳述称，一、本案属确认被告行政行为无效的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。二、山腰街道办事处在没有查清涉案房屋实际产权人的情况下，与柯东升签订《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》明显违法，应当确认无效。三、本案诉争搬迁补偿协议书签订人的行为不能构成家事代理。四、从被告提供的搬迁补偿协议书内容看，被告并非基于签订人系“家事代理”或所谓“农户”签订协议的事实和柯东升签订协议。 第三人柯秀金述称，对原告陈述的事实无异议。本案行政协议属于行政诉讼受案范围，应当确认协议无效。对第三人柯东升的陈述无异议。关于合同无效的问题，同意柯东阳的意见，第三人柯秀金拥有房子的所有权和土地使用权。根据原告提供的遗嘱，分配方案上应当有柯秀金的份额，协议书上没有柯秀金的签名，所以该协议无效。 第三人柯秀金向本院提供以下证据： 1、柯秀金公民身份证，证明第三人柯秀金的主体资格。 2、户口本、户口注销证明、泉港区南埔镇柯厝村委会证明、泉州市公安局沙格边防派出所的亲属关系证明，证明第三人柯秀金系林某某的配偶，诉争征迁房产系第三人柯秀金与林某某夫妻存续期间的财产。 3、土地登记申请表2份、地籍调查表2份、泉港区个人建房用地清查登记卡1份、集体土地使用证2份，证明第三人柯秀金系诉争征迁房产的所有人。 4、火化证，证明第三人柯秀金的配偶林某某于2019年1月24日逝世。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证如下：对证据1、2、4的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）无异议，对证据3真实性无异议，合法性和关联性有异议。第三人柯东升、柯东阳、柯秀金质证如下：对证据1、2三性无异议，对证据3的合法性有异议。 对原告提供的证据，被告质证如下：证据1-4无异议。证据5中泉港集用（2002）字第70111338-1号集体土地使用证与本案无关。对证据6的真实性、合法性有异议。第三人柯东升质证如下：证据1-5无异议，对证据6有异议，该份遗嘱没有自书遗嘱的效力。第三人柯东阳质证如下：对证据1-5无异议。证据6是在村委会村干部在场的情况下写的，真实性无异议，但与本案无关。第三人柯秀金质证如下：对证据1-6真实性、合法性无异议。 对第三人柯秀金提供的证据，原告质证如下：对证据1、2、4无异议。对证据3的合法性无异议，关联性有异议，柯秀金不是唯一的产权人。被告质证如下：对证据1-4真实性无异议。证据2中集用70111338-1土地登记申请书与本案无关。第三人柯东升、柯东阳对证据1-4无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据3为本案审查对象，具有真实性、关联性，本院予以确认。原告提供的证据5中泉港集用（2002）字第70111338-1号集体土地使用证不是涉案补偿协议书中的补偿对象，与本案不具有关联性，本院不予确认；证据6遗嘱与本案不具有关联性，本院不予确认。第三人柯秀金提供的证据2中集用70111338-1土地登记申请书与本案无关，本院不予确认。原告、被告提供的其他证据具有真实性、与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2016年11月29日泉港石化工业区安全控制区专项规划经泉州市人民政府审批同意。2017年6月1日泉州市泉港区人民政府作出《关于实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的通告》（泉港政告[2017]13号），决定组织实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目。2018年12月9日被告山腰街道办事处作为甲方签订了《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》(档案编号为41446CM号)，协议上列明乙方为原告柯东煌、柯东升、柯东阳，并载明“搬迁房屋基本情况：乙方房屋1幢，手续有效整宗未建宅基地/宗，权属证号分别为泉港集用（2002）字第70111621号、泉港集用（2002）字第70111338-2号。”2018年12月第三人柯东升向被告领取了补偿款644247元。 另查明，第三人柯东阳、柯东升系原告柯东煌兄弟，第三人柯秀金系原告柯东煌母亲。泉港集用（2002）字第70111621号《集体土地使用证》上载明的使用权人为第三人柯秀金。集用（2002）字第70111338-2号《土地登记申请书》上载明的土地使用者为林某某，林某某系第三人柯秀金配偶、原告柯东煌父亲。 本院认为，本案争议焦点一，本案是否属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第十七条第一款之规定，各项专项规划属于城乡规划的内容。第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。本案中，经泉州市人民政府审批同意的泉港石化工业区安全控制区专项规划属于泉港区总体规划的内容。泉港区人民政府作出《关于实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目的决定》（泉港政综[2017]86号），决定组织实施泉港石化工业区安全控制区搬迁项目，系泉港区人民政府履行组织实施城乡规划职能的具体体现。被告山腰街道办事处作为该搬迁项目的具体实施单位，通过与搬迁户协商一致并签订协议的方式就搬迁及安置补偿事宜作出安排，系行政机关为实现行政管理目标，在履行行政管理职能过程中与行政相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议之规定，《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》(档案编号为41446CM号)依法属于行政协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第一款第（三）项：请求判决确认行政协议的效力，属于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”之规定，本案原告柯东煌作为涉案行政协议相对方，认为被告订立该协议的行为侵犯其合法权益请求确认协议无效，依法属于人民法院受案范围。被告关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。 本案争议焦点二，涉案搬迁补偿协议书是否合法。《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。本案中，涉案搬迁补偿协议书中涉及的搬迁房屋及宅基地为泉港集用（2002）字第70111621号《集体土地使用证》上载明的地块和泉港集用（2002）字第70111338-2号《集体土地使用证》上载明的地块与该地块上的房屋，上述房屋及宅基地的权益人为第三人柯秀金及其配偶林某某。被告山腰街道办事处在涉案搬迁协议中将原告柯东煌、第三人柯东升、第三人柯东阳列为协议乙方与其签订该协议，侵犯了第三人柯秀金及林某某的合法权益，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为重大且明显违法的情形，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效之规定，应依法确认该协议无效。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款：行政协议无效，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还之规定，第三人柯东升领取的644247元补偿款依法应予返还被告山腰街道办事处。关于原告第二项诉讼请求“责令被告与原告重新签订拆迁补偿安置协议”系属于请求被告履行法定职责，与原告第一项诉讼请求确认涉案协议无效分属不同的诉讼标的，原告应另案起诉，故本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第十五条第一款之规定，判决如下： 一、确认《泉港石化工业区安全控制区房屋搬迁补偿协议书》(档案编号为41446CM号)无效。 二、第三人柯东升于本判决生效之日返还被告泉州市泉港区山腰街道办事处补偿款644247元。 三、驳回原告柯东煌的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告泉州市泉港区山腰街道办事处承担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  曾毓群 人民陪审员  林玉丽 人民陪审员  林清华 二〇二〇年一月二十日 法官助理何茜 书记员叶雅茹 附本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 … 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。 …