湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初213号原告：岳阳市潘安服饰有限公司，住所地岳阳市南湖新区湖滨工业园。法定代表人：龚少华，执行董事兼经理。委托诉讼代理人：荣向华，北京市京师律师事务所。委托诉讼代理人：黄继跃，湖南琼武律师事务所律师。被告：岳阳市南湖新区管理委员会,住所地岳阳市南湖广场南湖游路东6号。法定代表人：雷欣，主任。委托诉讼诉讼代理人：徐博，岳阳市南湖新区管理委员会工作人员。被告：岳阳市南湖新区综合执法大队。负责人：季清虎。被告：岳阳市南湖新区城市管理局，住所地岳阳市南湖新区南湖游路东管委会2号办公楼617室。法定代表人:熊炳辉，局长。被告：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住所地岳阳市湖滨大道北路49号。法定代表人：李彬，主任。委托诉讼代理人：冯王翔，岳阳市南湖新区湖滨街道办事处工作人员。被告：岳阳市南湖新区征收补偿安置局，住所地岳阳市龙舟路博物馆1楼。法定代表人：方三艳，局长。委托诉讼代理人:周煌，岳阳市南湖新区征收补偿安置局工作人员。被告：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道东35号。法定代表人：陈峰，局长。委托诉讼代理人：彭洋，岳阳市自然资源和规划局工作人员。以上六被告共同委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原告岳阳市潘安服饰有限公司（以下简称潘安公司）因与被告岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖管委会）、岳阳市南湖新区综合执法大队、岳阳市南湖新区城市管理局（以下简称南湖城管局）、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称湖滨街道办）、岳阳市南湖新区征收补偿安置局（以下简称南湖征补局）、岳阳市自然资源和规划局确认强拆行为违法一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告潘安公司的法定代表人龚少华及其委托诉讼代理人荣向华、黄继跃，被告南湖管委会的委托诉讼代理人徐博、湖滨街道办的委托诉讼代理人冯王翔、南湖征补局的委托诉讼代理人周煌、岳阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人彭洋及六被告的共同委托诉讼代理人刘律宏，到庭参加诉讼。南湖城管局的负责人没有到庭，也未派工作人员出庭。本案现已审理终结。潘安公司诉称，潘安公司是一家于2006年成立，集服装设计、生产和销售为一体的民营企业，2007年以出让的方式获得了岳市南国用2007第0013号国有土地使用权证。2017年7月12日，岳阳市人民政府作出了《关于同意收回潘安公司国有土地使用权的批复》，同年7月13日，岳阳市国土资源局作出《关于收回潘安公司国有土地使用权的决定》，决定收回原告的国有土地使用权，但批复、决定及案涉协议均不合法。2019年5月6日上午，被告组织180余人未经法定程序，违法对原告所有的房屋和地上附着物实施了强制拆除。原告认为，被告实施的强制行为严重违反法定程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》等法律法规，侵害了原告合法权益。请求确认被告实施的强制拆除原告案涉房屋及附属设备设施的行为违法，诉讼费由被告承担。原告为支持自己的主张，向本院提交了下列证据：1、起诉状副本；2、原告营业执照复印件；3、法定代表人身份证明一份；4、法定代表人身份证复印件；证据1－4拟证明原告主体适格；5、强拆照片复印件（2019年5月6日），拟证明案涉强拆行为存在；6、岳阳市南湖新区新媒体中心撰写的新闻《今天，南湖一栋六层住宅楼不见了》复印件，新闻载明了拆除的各有关单位、所涉及的建筑面积和地上附着物，拟证明案涉强拆行为事实存在，被告没有拆除职权及没有履行相应法律程序，拆除行为违法；7、《关于同意收回潘安公司国有土地使用权的批复》复印件以及收回方案；8、《关于同意收回潘安公司国有土地使用权的决定》，证据7－8拟证明拆除行为是国有土地收回及征收为目的的强制拆除行为，但未履行相应的法定程序，强拆行为违法。9、补充证据：3份短信记录，证明原告在强拆之前把楼区法院确认收回国有土地使用权违法的判决书交给了被告，要求他们在法院判决以前不能强拆，原告并未同意拆除。南湖新区管委会等六被告共同答辩称，南湖管委会依合同拆除被答辩人房屋的行为属于行政协议的履行行为。2017年8月1日，答辩人与被答辩人签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，根据协议约定，被答辩人应当在收到补偿款后十日内搬离腾地，2017年8月8日和9月5日，答辩人将补偿款已支付给被答辩人，但被答辩人没有依约腾地。2019年5月6日，南湖管委会指派其他被告参与被答辩人腾房行动，应视为双方共同履行行政协议行为，不属于强制执行行为。现场图片和媒体报道显示被答辩人并未反对腾地行为。被答辩人已经依据相关法规及补偿方案的规定获得了补偿，拆除行为也未给被答辩人造成损失，也未损害被答辩人的合法权益。此外，岳阳市自然资源和规划局并未参与本次的拆除行为。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。六被告为支持自己的答辩主张，共同向本院提交了下列证据：1、岳阳市人民政府《关于同意收回潘安公司国有土地使用权的批复》；2、原岳阳市国土资源局作出的《关于同意收回潘安公司国有土地使用权的决定》；3、《收回国有土地使用权补偿协议书》拟证明：1、本案所涉腾房行为，应为双方共同履行行政协议行为，不属于强制行为。2、原告已经依据相关法规及补偿方案的规定获得了补偿，拆除行为未损害原告的合法权益。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3、4主体材料，没有异议；对证据5、6真实性无异议，对证明目的有异议，照片和新闻宣传陈述的只是拆除事实，不能证明是强拆行为，之所以存在多部门联合进行拆除，是考虑到拆除行为可能存在安全因素，才组织多部门多人员的共同拆除，并非强制拆除，宣传媒体的资料，该媒体的管理部门为南湖新区管委会宣传部门，其作出的宣传并不能代表其他各独立的行政机关，该份媒体宣传中所载明的原区规划分局并未参与本案的拆除行动。对证据7、8真实性、合法性无异议，对关联性有异议，并不必然导致强制实施，本案原告只能证明实施了拆除行为，不能证明行政强制行为。对证据9收到判决书事实无异议，但与本案没有任何关联，对短信真实性有异议，是向领导发的，被告不知情。对于被告提交的证据，原告认为被告没有在法定期限内提交，应为逾期举证，不能证明其合法性，对其真实性、关联性均不认可，不能证明被告强制拆除行为符合法律规定，对证据3合法性不予认可，不能证明被告拆除行为合法，不能证明被告有相应的拆除职权，该协议侵犯原告合法权益，原告没有交付行为，不能证明被告实施案涉强制拆除行为合法。本院经审查认为，原、被告双方提交证据的真实性、合法性、关联性本院均予采信，至于能否达到各自的证明目的，本院将结合事实进行综合认定。经审理查明，2007年潘安公司通过出让方式取得岳阳市湖滨大道3547.5平方米工业用地使用权，土地使用证号为岳市南国用（2007）第0013号，使用期限至2051年12月30日。在该土地上原告建设有一栋六层住宅用房，房屋所有权证号为岳房权证岳阳楼区字第××号，房屋面积2434.53平方米。2017年7月12日，岳阳市人民政府根据岳阳市国土局的请示，对岳阳市国土局下发了《岳阳市人民政府办公室关于同意收回潘安公司国有土地使用权的批复》（岳政办函［2017］42号），内容为：一、原则同意你局《岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权收回方案》；二、你局要严格依照有关法律法规规定，依法妥善实施国有土地使用权收储和处置等工作。同年7月13日，岳阳市国土资源局作出《关于收回潘安公司国有土地使用权的决定》，决定收回原告的国有土地使用权。决定书称根据《中华人民共和国土地管理法》和《湖南省国有建设用地储备办法》规定，经岳阳市人民政府批准，决定收回潘安公司国有土地使用权；宗地采用货币补偿方式补偿，补偿标准在评估基础上，依据实际使用年限和开发土地实际情况进行确定，涉及地上建筑物和附着物的，按照国有土地上房屋征收与补偿的规定执行，涉及基础设施投入的，按市财政评审结果执行；决定发布之日起15日内，被收回土地的使用人到市国土资源局南湖新区分局办理注销登记与补偿事宜，逾期不影响收回国有土地使用权行政行为的执行。决定书尾部载明了当事人复议和诉讼的权利。2017年7月19日，潘安公司和岳阳市国土局作为甲乙双方，在岳阳市南湖新区岳阳市房屋征收与补偿事务所的参与下，共同签订了岳国土储收（2017）2号《收回国有土地使用权补偿协议书》，该协议书载明根据岳阳市人民政府《关于同意收回潘安公司国有土地使用权的批复》和岳阳市国土局《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》，现甲方对乙方位于岳阳市湖滨大道西侧的国有土地使用权予以收回，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，涉及土地使用权收回的具体补偿工作由岳阳市南湖新区岳阳市房屋征收与补偿事务所共同组织实施，经四方平等协商，达成如下协议：岳阳市国土局收回潘安公司国有土地使用权，潘安公司为此获得补偿款1593.8152万元（明细为：土地使用权收回补偿167.09万元、房屋补偿922.5792万元、装饰装修补偿192.4662万元、构筑物及附属补偿59.3439万元，资产设备补偿42.9289万元、签约奖补偿48.6906万元、临时安置补偿14.4829万元、停产停业损失4.8144万元、搬迁补助5.694万元、搬迁奖励24.3453万元、货币补偿奖111.3798万元）。首次付款：协议签订后三十个工作日内，南湖管委会向潘安公司支付补偿款的70%，约为1150万元。潘安公司收到首次补偿款后十日内将本协议项下岳阳市国土局收回的土地、建筑物（房屋出租的潘安公司必须终止合同，处理好与承租人的关系）、附着物等资产移交给南湖管委会。协议还约定了其他事项。协议签订后，南湖管委会于2017年8月8日和9月5日共计向潘安公司支付了协议约定的首期付款1150万元，但潘安公司未按约定将收回的土地、建筑物、附着物等资产移交给南湖管委会。2018年5月29日，潘安公司以岳阳市国土局作出的《关于收回潘安公司国有土地使用权的决定》违法为由，向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该收回土地使用权决定。岳阳楼区人民法院作出判决，认定岳阳市国土局作出《收回潘安公司国有土地使用权的决定》的行政行为违法。岳阳市国土局不服，向本院提起上诉，本院于2019年9月17日作出终审判决，认定岳阳市国土局作出的《收回潘安公司国有土地使用权的决定》的行政行为合法，撤销岳阳楼区人民法院的判决，驳回了潘安公司的诉讼请求。2019年5月6日，南湖管委会组织岳阳市南湖新区综合执法大队、南湖城管局、湖滨街道办、南湖征补局对潘安公司的房屋及附属设施实施了拆除。在拆除之前，潘安公司将未生效的岳阳楼区人民法院认定岳阳市国土局作出《收回潘安公司国有土地使用权的决定》行政行为违法的判决书交给了南湖征补局，还通过短信向有关领导反映，要求不能强拆。另查明，岳阳市南湖新区综合执法大队由南湖管委会设立，没有独立的法人资格，庭审过程中，潘安公司同意撤回对岳阳市南湖新区综合执法大队的起诉，本院口头裁定予以准许。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，六被告称本案并非强拆行为，而是履行《收回国有土地使用权补偿协议书》的行为，则被告应当举证证明拆除原告房屋及附属设施征得了原告同意，但被告并未举证证明拆除原告房屋及附属设施征得了原告同意，相反，原告对收回土地使用权决定有异议并向法院提起了诉讼，原告所举证据可以证明其并未同意被告对其房屋及附属设施进行拆除。无论是行政协议还是民事协议，双方均应按协议约定履行义务，本案南湖管委会已按《收回国有土地使用权补偿协议书》约定支付了原告首期款项1150万元，原告本应当按照约定在十日内将收回的土地、建筑物、附着物等资产移交给南湖管委会，原告并未按照约定将土地、建筑物、附着物等资产移交给南湖管委会。南湖管委会虽然不能起诉潘安公司履行协议，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的权利救济。在潘安公司不履行行政协议，行政机关不能起诉行政相对人的情况下，行政机关应当依法行政，其可以通过非诉执行实现协议救济，也可以作出要求行政相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以以该决定为依据向人民法院申请强制执行，而不是在行政相对人不履行义务的情况下，不遵行相应程序直接采取拆除措施。本案中，南湖管委会、南湖城管局、湖滨街道办、南湖征补局既未提供证据证实拆除原告房屋及附属设施征得了原告同意，又未向原告下达要求其履行义务的决定，也未向人民法院申请强制执行，而是直接将原告房屋及附属设施拆除，应当确认拆除行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案拆除涉案房屋及附属设施行政行为由南湖管委会、南湖城管局、湖滨街道办、南湖征补局共同作出，上述四被告是本案适格被告，亦是本案的责任主体。本案没有证据证明岳阳市自然资源和规划局作出了本案行政行为，因此，岳阳市自然资源和规划局不是本案适格被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四第第二款（一）项的规定，判决如下：确认被告岳阳市南湖新区管理委员会、岳阳市南湖新区城市管理局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市南湖新区征收补偿安置局于2019年5月6日拆除原告岳阳市潘安服饰有限公司2434.53平方米房屋及附属设施的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告岳阳市南湖新区管理委员会、岳阳市南湖新区城市管理局、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处、岳阳市南湖新区征收补偿安置局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇二〇年一月二日书记员  羿 林