浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2187号上诉人（原审原告）唐菊英，女，1959年9月30日出生，汉族，户籍地浙江省兰溪市。委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。法定代表人王新锋，市长。委托代理人邵明江，兰溪市住房和城乡建设局工作人员。委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。唐菊英诉兰溪市人民政府房屋征收补偿决定一案，金华市中级人民法院于2019年11月8日作出（2019）浙07行初543号行政判决。唐菊英不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月12日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告唐菊英在兰溪市××单元××室拥有房屋一处，该房屋所有权证号为兰房权证兰江字第××号，建筑面积199.57平方米，设计用途为住宅。因兰溪市桃花坞区块棚户区改造需要，被告兰溪市人民政府于2017年9月29日作出兰政征字〔2017〕1号《征收决定》，决定对桃花坞社区及费龙口村范围内国有土地上房屋实行征收。原告所拥有的房屋被列入此次征收范围。被告将上述房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案进行了公示。房屋征收补偿方案明确告知被征收人可以在公告之日起十日内自行选择对被征收房屋价值进行评估的机构，但在规定期限内，被征收人未作出选择。被告在公证处公证监督下，通过抽签选定了金华新联房地产估价事务所有限公司为被征收房屋的房屋征收评估机构。2018年3月23日，被告通过张贴的方式将《兰溪市桃花坞区块棚户区改造国有土地上房屋初步评估结果表》予以公布。2018年4月12日，被告将房屋征收补偿分户估价报告邮寄送达给原告。因原告户不配合入户评估，该估价报告未对室内装饰装修价值及附属物价值进行评估。原告收到估价报告后于2018年4月16日对评估结果提出异议，金华新联房地产估价事务所有限公司于2018年4月17日作出复核意见。原告又对复核结果提出异议，申请金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会申请鉴定。2018年5月8日，金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出金征估委〔2018〕3号通报，维持了金华新联房地产估价事务所有限公司的估价报告。2018年5月23日，被告针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》，向原告提供了实施货币补偿和房屋产权调换两种补偿安置方式的方案并于同日向原告送达，在规定期限内原告没有选择补偿方式。2019年1月11日，被告对原告唐菊英名下的坐落于云山路12号2单元502室房屋作出了兰补偿决定〔2019〕第1号《征收补偿决定》并向原告送达。《征收补偿决定》载明：一、确定被征收人房屋征收补偿方式为货币补偿。货币补偿总金额为1949764元（强制执行的无货币补偿奖励），其中：被征收房屋主体价值：1622638元；房屋室内装修价值待定；附属物价值待定；搬迁费2598元；货币补偿奖励（按被征收房屋主体价值的20%计算）：324528元；其他：待定。室内装饰装修价值及附属物价值需入户评估后另行确定。二、补偿款已专户存储，被征收人随时可以领取补偿款。强制执行的依法支付补偿款。三、搬迁期限：被征收人应当于2019年2月28日前按本补偿决定办理房屋征收补偿相关事宜并完成搬迁。2019年1月12日，被告将《征收补偿决定》在兰江导报及征收现场进行了公告。原告起诉要求撤销被告作出的兰补偿决定〔2019〕第1号《征收补偿决定》，诉讼费用由被告承担。原审法院认为：被告兰溪市人民政府为兰溪市桃花坞区块棚户区改造需要而作出的兰政征字〔2017〕1号《征收决定》已发生法律效力。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出《征收补偿决定》。关于《征收补偿决定》是否合法合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告在补偿决定作出前，已通知被征收人自行协商确定被征收房屋价值评估机构，但被征收人未在规定的十天期限内作出选择，被告据此采用抽签方式随机确定金华市新联房地产估价事务所有限公司为被征收房屋价值评估机构符合上述规定。原告在收到评估机构作出的被征收房屋估价报告后提出异议，房地产价格评估机构及金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会已作出复核意见和结论。被告以该评估报告确定的价值作为货币补偿的依据作出补偿决定，且补偿范围包括被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费用及相应的补助和奖励，符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告据此确定以货币补偿方式对原告进行补偿符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条之规定。综上，被告作出的补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规规定的法定要件。原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告唐菊英的诉讼请求。上诉人唐菊英上诉称：1.原审法院对作为诉争《征收补偿决定》前提和基础的涉案《补偿方案》未予审查的观点缺乏法律依据，其结果导致其事实认定不清。⑴房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，因此，在审查征收补偿决定合法性时，应将征收决定及补偿方案作为被诉行政行为的证据和依据，审查其是否存在重大明显违法。⑵作为诉争《征收补偿决定》前提和基础的涉案《补偿方案》严重违法。补偿方案将历史文物保护规划的执行与旧城区（棚户区）改建混为一谈，并以此剥夺上诉人作为旧城区改建的被征收人选择改建地段或就近地段回迁安置的权利；产权调换的房源无法满足实际征收的需要；产权调换房差价形同虚设；房屋产权调换过渡期限违法，补偿方案中多层期房的过渡期限是三年的规定明显于法无据。临时安置费、搬迁费的标准没有明确具体的标准，没有煤气管道的迁移补助，违反《浙江征补条例》第二十七条第一款的规定。⑶被上诉人提交的证据不能证明已经签约的数据符合《浙江征补条例》第三十一条第三款的规定。行政机关前后公布的被征收地块范围内的私房及单位房产数不一致，如按2017年7月26日公布的3722户计算，则签约率远不足法定的80％。2.涉案评估行为及结果违法，原审法院对此事实认定不清。⑴被上诉人没有提交依法选定案涉评估公司的证据，原判认为评估公司选定程序合法的观点缺乏证据支撑。选定评估公司的《公证书》指明，由被征收人代表郑奇俊抽选评估机构。郑奇俊系桃花坞社区综治工作站人员，虽系被征收范围内公租房住户，但被上诉人在庭审中指出公租房住户并非被征收人，不能参与投票选举。故郑奇俊不能代表被征收人抽选评估公司，案涉评估公司选定违法。上诉人在庭审结束后向原审法院递交《调取证据申请书》，但原审法院没有行使法律赋予的调查核实职权。⑵案涉评估公司及评估工作人员是否具有相应的资质，房屋征收部门与评估公司是否依法签订房屋征收评估委托合同，被上诉人均未提供证据予以证明。从被上诉人提供的“分户评估报告”可见，委托评估公司的是房屋征收实施单位，而由房屋征收实施单位来委托评估公司的行为违反《浙江征补条例》第十八条第四款的规定。⑶案涉评估公司未对被征收房屋进行实地查勘即作出评估报告的行为严重违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条对评估人员上门查勘作出详细的规定。本案中，被上诉人不能提供“实地查勘记录”，且评估报告中未载明上诉人拒绝实地查勘的记录，亦无上诉人拒绝评估公司入户的第三人见证、录像或公证等证据。从被上诉人提供的证据可知，上诉人从未拒绝入户评估，而是依法依规对案涉评估报告提起复核、鉴定申请，并言明未入户评估的事实。因此原判认定上诉人拒绝入户评估的观点严重与事实不符。金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会作出维持鉴定结果的通报，但是该通报责令案涉评估公司对未披露事项（房屋装饰装修）作出补充说明。从被上诉人的举证看，案涉评估公司从未提交补充说明，其后评估公司更未入户，此种未能对房屋装饰装修评估的结果不应由上诉人承担。⑷案涉《房屋征收补偿分户估价报告》从格式到内容均违法。案涉《房屋征收补偿分户估价报告》无封面、目录、致委托方函、估价师声明、估价技术报告、估价的假设和限制条件、附件，违反《房地产估价规范》（GB/T50291－2015）8.0.2要求。案涉《房屋征收补偿分户估价报告》无估价方住所、估价原则、估价技术路线、方法和测算过程、估价作业日期、估价报告应用的有效期，严重违法。本案中，案涉《房屋征收补偿分户估价报告》作出在前，分户初步评估结果公示在后，违反法律规定，严重剥夺上诉人的知情权、参与权。同时，上诉人最先收到的评估报告无评估师签字，在上诉人申请复核后，评估公司收回第一次送达的评估报告并再次出具由评估师签字的报告。⑸被上诉人未举证证明案涉复核、鉴定程序合法，根据行政诉讼证据规则，其应当承担举证不能的法律后果。3.案涉《征收补偿决定》严重违法，原审法院对此未予查明，且在审理本案时理解适用法律错误。⑴案涉《征收补偿决定》缺少《征补条例》第二十五条第一款规定用于产权调换房屋的地点和面积、没有临时安置费和周转用房、过渡方式和过渡期限等说明；剥夺了上诉人回迁安置选择权；涉案的房屋区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等事实，没有合法有效证据支持；被征收房屋的室内装饰装修价值未依法评估确定。⑵《征收补偿决定》违反公平补偿原则。评估以2017年9月29日作为评估时点，房价大约8500元/平方米。在征收决定作出之后，上诉人举证证明房价已上涨到12000元至15000元。此时，情势发生重大变更，被上诉人应保证被征收人共获得公平合理的补偿。被上诉人坚持以评估时点价格给予上诉人货币补偿的行为实质上违反《征补条例》第二条、第二十六条及《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产估价规范》《房地产抵押估价指导意见》所确定的“公平补偿”原则，明显不利于上诉人得到公平补偿。即上诉人无法买到与原房屋同等或就近地段的房屋。最高人民法院第三巡回法庭（2018）最高法行再202号行政判决书指出，“有关被征收房屋价值评估时点为房屋征收公告之日”的规定，应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款，做统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。请求撤销原判，发回重审或查明事实后改判。被上诉人兰溪市人民政府答辩称：1.上诉人“征收决定及《补偿方案》严重违法”的上诉理由不能成立。兰溪市人民政府于2017年9月29日作出的兰政征字〔2017〕1号《兰溪市人民政府房屋征收决定》（下称《征收决定》）和《征收补偿方案》的合法性及效力，已由发生法律效力的浙江省高级人民法院终审判决（2018）浙行终1238号《行政判决书》所确认，不属于本案的审查范围。2.上诉人“涉案评估行为及结果违法”的上诉理由不能成立。⑴评估机构的选定符合法律规定。2017年9月30日，案涉房屋征收实施单位兰溪市人民政府云山街道办事处桃花坞区块棚户区征迁指挥部根据补偿方案发布了《关于房地产价格评估机构确定的公告》，依法将评估机构确定的有关事项进行了公告：①被征收人共同协商选定；②如在征收决定公告后十日内被征收人仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，公告中明确了投票时间、投票地点、投票的相关事项；③如经投票统计票数后，参加投票的人数达不到过半数的，或者没有一家评估机构获得参加投票的过半数选票的，当即从候选的房地产价格评估机构中抽签确定。同时公布了三家候选的房地产价格评估机构名单。在征收决定公告后十日内被征收人没有共同协商选定评估机构，房屋征收实施单位于2017年10月11日上午开始在四个现场办公点由兰溪市公证处进行现场公证投票选定，截至下午四时，四个现场办公点共有662名被征收人参加投票，参加投票的人数没有过半，按照规定以抽签方式确定评估机构。在公证处公证人员的监督下，现场随机确定一名被征收人郑奇俊抽取评估机构，抽签结果金华新联房地产估价事务所有限公司为最终确定的评估机构。郑奇俊系该征收范围内的被征收人，在征收范围拥有私有房产，具有抽签资格。⑵评估公司及评估人员具有相应的资质。对此均有评估公司的资质证书和注册房地产估价师的注册证号予以证明。且由房屋征收实施单位签订房屋评估委托合同并不违反法律规定。⑶评估公司的评估程序合法，评估报告的格式、内容符合相关规范。上诉人收到评估报告后已经就评估报告提起复核申请，评估公司按程序进行了复核，上诉人对评估复核结果不服向金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会提出了鉴定申请，评估专家委员会作出了维持鉴定结果的通报。至此评估报告已经发生法律效力。3.上诉人的“涉案《征收补偿决定》严重违法”上诉理由不能成立。案涉《补偿决定》的补偿内容是严格按照国务院、浙江省《征补条例》规定的补偿项目和《补偿方案》中确定的补偿内容给予补偿的。房屋价值的补偿按照国务院《征补条例》第十九条、浙江省《征补条例》第十五条规定，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的原则，按照评估报告确定的房屋价值给予补偿，其他项目根据《补偿方案》规定给予补偿，符合公平合理补偿的原则。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明：本院于2019年2月21日作出（2018）浙行终1238号行政判决，该判决中认定：兰溪市政府于2017年9月29日作出兰政征字〔2017〕1号房屋征收决定，次日，该征收决定及征收补偿方案在《兰江导报》上公布；该房屋征收决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，兰溪市人民政府于2017年9月29日作出兰政征字〔2017〕1号《兰溪市人民政府房屋征收决定》，唐菊英与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议。根据房屋征收部门的报请，兰溪市人民政府作出兰补偿决定〔2019〕第1号《征收补偿决定》，符合前述规定。关于上诉人对兰政征字〔2017〕1号房屋征收决定及安置补偿方案的合法性提出质疑的问题。经查，前述两个问题已在何素韵诉兰溪市人民政府房屋征收决定、金华市人民政府行政复议案中进行了审理和裁判。金华市中级人民法院于2018年8月6日作出的（2018）浙07行初148号行政判决驳回何素韵的诉讼请求，本院于2019年2月21日作出（2018）浙行终1238号行政判决维持一审判决。该案生效行政判决已对兰政征字〔2017〕1号房屋征收决定以及安置补偿方案是否合法等问题作出评判。因受相关生效裁判既判力的羁束，本院对上诉人就此提出的意见不予审查。关于上诉人对评估机构选定、委托程序提出质疑的问题。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。”本案中，被征收人在法定期限内没有自行协商选定评估机构。2017年10月11日，部分被征收人进行现场投票。因现场参加投票的被征收人未过半数，不符合投票确定评估机构的条件，相关部门按规定采取抽签方式确定房地产价格评估机构。上述过程由兰溪市公证处指派公证人员进行现场监督公证，符合前述规定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第四款虽然规定房屋征收评估委托合同由房屋征收部门作为委托人与被选定的房地产价格评估机构签订，但《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条也明确规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，且对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。故上诉人仅凭房屋征收实施单位作为委托签约方为由质疑被诉房屋征收补偿决定的合法性，理由不能成立。另上诉人还提出郑奇俊系公租房承租人，不能由其抽选评估机构。对此，被上诉人已解释郑奇俊确在案涉征收范围内承租公租房，但在本次征收过程中先行进行了房改，也属于被征收人。该说法符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第三款的规定。关于上诉人提出分户估价报告作出在初评结果公示之前的问题。经查，上诉人所述情形属实。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，应先公示分户初步评估结果，再向被征收人送达分户评估报告。前述条款规定先后顺序的本意在于保障被征收人对估价结果提出异议的权利。本案相关部门在初评结果公示多日后才将分户估价报告邮寄给上诉人，之后上诉人也依法提出复核及鉴定的申请，相关机构均予以答复。故在此过程中上诉人对估价结果提出异议的权利得到一定程度的保障，上诉人的实体合法权益并未受到侵害。另被上诉人在一审期间已将评估机构的复核意见、金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会对鉴定结果的通报作为证据提交，上诉人称被上诉人未对复议、鉴定程序进行举证，与事实不符。关于上诉人提出评估人员未入户查勘严重违法的问题。经查，一审庭审时对此问题进行重点审查，上诉人明确称其不愿意评估人员入户查勘。故上诉人上诉称“从未拒绝入户评估”，与其当庭陈述相悖，不足采信。需要指出的是，房屋室内装饰装修及其他附属设施作为房屋不可分割的组成部分，其价值应当得到补偿，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定，因被征收人原因无法调查、评估被征收房屋装饰装修价值的，补偿决定不包括对被征收房屋装饰装修价值的补偿。依法实施强制执行时，房屋征收部门应当对被征收房屋装饰装修情况作出勘察记录，并向公证机构办理证据保全，由房地产价格评估机构另行评估确定被征收房屋的装饰装修价值。被上诉人应当按照前述程序确定的装饰装修价值及其他附属设施另行给予补偿。关于上诉人提出分户估价报告从格式到内容均违法的问题。经查，案涉分户估价报告具备被评估房屋地址、估价时点、估价依据、估价方法、估价结果、救济途径等要素，及《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款所要求的注册房地产估价师签字和房地产价格评估机构公章。分户估价报告中还载明注册房地产估价师的注册号。故上诉人就此提出的异议，理由不充分。关于上诉人对评估时点提出质疑的问题。经查，《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款明确规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”案涉分户估价报告选择的评估时点符合前述规定。惟已生效的（2019）浙行终939号行政判决审查同一征收项目的其他被征收人的征收补偿决定时认定，“涉案被征收房屋的法定评估时点应为2017年9月30日，评估机构确定评估时点为同年9月29日，提前了一日”，本案涉及的分户估价报告的评估时点亦存在同样的问题，本院予以指正。鉴于一日之内的房屋价值差异可忽略不计，且涉案征收项目规模较大，涉及面广，故对评估机构确定的评估时点不宜再作变动。另上诉人还援引（2018）最高法行再202号行政判决的裁判观点认为，确定评估时点时应考虑“实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别”。前述判决涉及的事实是行政机关作出征收补偿决定时距离作出房屋征收决定时将近三年。该判决指出行政机关因自身原因导致在签约期限届满后的合理期限内没有及时作出补偿决定，且行政机关对此种不合理的迟延未能作出合理说明，因此判决不以房屋征收决定公告之日作为评估时点。本案显然不存在前述判决所述情形。上诉人引述的案例与本案情形不符，其要求本案适用前述判决的裁判观点，理由并不充分。关于上诉人提出被诉补偿决定缺少产权调换房屋的地点和面积、没有临时安置费和周转用房、过渡方式和过渡期限等说明，以及剥夺了上诉人回迁安置选择权的问题。经查，案涉征收项目的补偿方案经被上诉人组织有关部门讨论，公告向公众征求意见，并根据征集所得意见进行修改后予以颁布，程序合法。案涉征收补偿方案中明确载明被征收人既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被上诉人根据征收补偿方案的规定，向上诉人送达的补偿决定方案中亦列明两种补偿方式，并明确要求上诉人进行选择。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第二款规定，被征收人在期限内未选择补偿方式的，补偿决定应当确定补偿方式。本案被上诉人在上诉人逾期未选择补偿方式的情况下，确定对上诉人进行货币补偿，并明确了补偿金额（不含室内装修、附属物）、支付期限、搬迁期限等内容，符合前述规定。上诉人称被剥夺选择权，与事实不符。另由于补偿决定确定的补偿方式是货币补偿，因此不再载明安置房源等信息，亦符合征收补偿方案的规定。综上，被上诉人兰溪市人民政府对上诉人作出兰补偿决定〔2019〕第1号征收补偿决定，程序正当，内容亦无显失公平之处。原判认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人唐菊英负担。本判决为终审判决。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年一月二日书记员 许亚芬