浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终655号 上诉人(原审被告)绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区朝阳路28号。 负责人王宝金，主任。 出庭行政机关负责人叶城波，副主任。 委托代理人余雪峰，男，绍兴市越城区城南街道办事处工作人员。 委托代理人王伟钢，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李巴黎，男，1971年4月7日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人程幸福，浙江朋成律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路88号。 负责人袁建，区长。 委托代理人喻慧，女，绍兴市越城区行政复议局工作人员。 委托代理人张银华，浙江龙山律师事务所律师。 上诉人绍兴市越城区城南街道办事处(以下简称“城南街道办事处”)因行政决定及行政复议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，1994年前后，原告李巴黎在绍兴市××城区城南街道××（××镇××）建造3间一层房屋。原告自述2008年至2010年期间，其将3间一层房屋一次性翻建成3间三层楼房。2015年12月31日，原告与被告城南街道办事处委托的绍兴市城南城中村改造建设有限公司(以下简称“城改公司”)签订编号99的越城区城中村改造房屋征收货币安置补偿协议书（以下简称“安置补偿协议”），该协议认定原告具有合法审批手续的房屋总建筑面积为342平方米，安置补偿款共计3009926.7元（原告已全部领取）。后经他人实名举报，被告城南街道办事处认为根据2007年、2011年7月的卫星航拍测绘图显示，原告的房屋在2007年为一层，2011年为二层，并结合绍兴市越城区人民检察院（越城区城南街道横桥村拆迁整改工作组）调取的证据，原告房屋一层以上的二层、三层建筑物系原告未取得规划许可私自突击搭建，根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，属于违法建筑，同时根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（施行）》第一条第（三）项之规定，违法建筑不属于安置范围。被告城南街道办事处分别于2018年4月17日、11月23日向原告作出行政决定事先告知书、举行听证通知，并于同年12月3日举行听证。2019年3月5日被告城南街道办事处向原告作出2019城南办行决字001号行政决定，认为原告房屋一楼建筑面积114平方米予以确认，可获得安置补偿款1175110.16元，二、三层建筑物为违法建筑，获得的1834816.54元补偿款应立即返还；认定原告通过私自突击搭建方式非法获取1834816.54元补偿款，已严重侵犯了国家、社会公共利益，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项之规定，原告与城改公司签订的安置补偿协议属无效合同，并根据《中华人民共和国合同法》第五十八条及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，多获得的补偿款1834816.54元予以立即返还的处理决定。原告不服被告城南街道办事处作出的行政决定，于2019年5月4日通过邮寄方式向被告绍兴市越城区人民政府(以下简称“越城区政府”)申请行政复议，被告越城区政府于同月6日收悉，于次日向原告发出行政复议补正通知书，同月15日收到原告提交的补正材料后作出行政复议案件受理通知书，并于同年7月11日作出越政复[2019]20号行政复议决定，决定维持被告城南街道办事处作出的行政决定，并将行政复议决定书送达双方当事人。 一审法院审理认为，《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定：“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。”本案中，被告城南街道办事处认为原告李巴黎未取得规划许可，通过私自突击搭建的方式获取1834816.54元补偿款的行为，已严重侵犯了国家、社会公共利益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项的规定，认定涉案安置补偿协议属无效合同，并根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤消后，因合同取得的财产，应当予以返还”及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款之规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，多获得的补偿款予以立即返还的处理决定。但根据《浙江省行政程序办法》第八十一条规定，行政机关有变更或者解除行政协议的权利，并没有确认行政协议（合同）无效的权利，合同是否有效应由人民法院或仲裁机构确认。被告城南街道办事处认为原告的行为已严重侵犯了国家、社会公共利益，根据其适用的《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，应该是变更或者解除行政协议，但其是依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定认定涉案安置补偿协议无效，并依据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款及《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，作出责令原告与城改公司重新签订安置补偿协议，多获得的补偿款予以立即返还的处理决定，显然适用法律错误，应予撤销。被告越城区政府作出的行政复议决定，程序合法，但被告城南街道办事处作出的行政决定适用法律错误，被告越城区政府作出的维持该行政决定的行政复议决定，失去合法有效的前提，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告城南街道办事处于2019年3月5日作出2019城南办行决字001号行政决定；二、撤销被告越城区政府于2019年7月11日作出越政复[2019]20号行政复议决定。本案受理费50元，由被告城南街道办事处负担。 上诉人城南街道办事处上诉称：一、一审法院对行政非诉程序理解错误、对行政协议的合同性与行政性“两面性”理解错误，导致错误判决。1.一审法院未对本案采取行政非诉程序错误。浙江省高级人民法院要求针对类似本案涉土地、房屋行政协议的审查，一律采取行政非诉审查程序。而行政非诉审查程序前提是行政机关制作一份具有可强制执行内容的行政决定书。本案原安置补偿协议效力直接影响到行政机关对案件的定性和最终金额的确定。因此，城南街道办事处对合同效力作出认定系根据浙江省高级人民法院行政非诉审查程序所必然，并未超越法定职权;城南街道办事处对合同效力判断从未阻却人民法院对合同效力的认定，仅是引用了条款，最终仍由人民法院对合同效力作出判决，未影响行政相对人任何实体权利。一审法院对行政非诉程序理解错误导致错误判决。2.本案系行政协议纠纷，行政协议既有作为公私合意“合同性”的一面，更有作为行政管理方式“行政性”的一面。对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定，当然也适用《中华人民共和国合同法》。一审法院认为“严重侵犯国家、社会公共利益”对应《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款。但根据三段论，大前提为应当适用合同法，小前提符合“严重侵犯国家、社会公共利益”情形，结论适用《中华人民共和国合同法》第五十二条便无需证明。因此，如原行政协议中未引用《中华人民共和国合同法》第五十二条，才恰恰属于适用法律错误。一审法院理解行政协议的两面性错误，导致错误判决。二、退一步讲，城南街道办事处行政文书表述系行政瑕疵。一审判决未厘清行政瑕疵与行政违法的概念导致错误判决。行政瑕疵定义为具体行政行为在实体、程序或适用法律方面存在不符合法律规定的微小缺陷，但该微小缺陷不足以导致该具体行政行为无效或被撤销。不同于行政违法的“重大明显”。《中华人民共和国行政诉讼法》亦采用“重大明显”标准，例如第七十条规定，主要证据不足的具体行政行为将被撤销或者部分撤销。判断行政瑕疵标准为“不影响行政相对人的实体权益”、“不影响实体公正与程序公正”。一审法院舍本逐末未审查案件实体权利，亦未审查行政程序是否违法，而是纠结个别文字表述，导致错误判决。行政行为有瑕疵，与其予以撤销而作出同样的处分，倒不如维持当初的行政行为的效力，从法的稳定性观点来看也是理想的，并且在防止行政浪费的意义上，也有助于行政经济。综上，请求将本案发回重审或者在查明事实的基础上依法改判维持城南街道办事处作出的2019城南办行决字001号行政决定，维持越城区政府作出的(2019)20号行政复议决定。本案一审、二审受理费由李巴黎承担。 被上诉人李巴黎未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称：一、一审判决正确。城南街道办事处作出的行政决定认定事实错误、适用法律错误、程序违法。1.认定事实错误。城改公司受城南街道办事处委托与李巴黎签订安置补偿协议时，李巴黎没有作虚假陈述，也没有提交虚假材料。当时并没有调查房屋的建造时间，而是调查宅基地审批时房屋建造的层数。涉案房屋宅基地是1994年从横桥村民宣国民处受让而来，受让时明确可建造三层，因宅基地位置原是池塘，为防房屋沉降开裂，李巴黎没有一次性将房屋建成三层，而是在2008年奥运会前后一次性加建至三层。加建二层时，虽然相邻凤凰山自然村开始拆迁，但李巴黎所在横桥村并未拆迁，也无准确的拆迁时间，故不存在李巴黎突击搭建的问题。城南街道办事处以卫星测绘图作为证据否定李巴黎在2008年至2010年间加建三楼的事实，该证据并非有效证据：⑴该图并非卫星航拍图，而是测绘图，无法反映绘图时涉案房屋的真实情况，亦不能证实2007年涉案房屋是一楼，2011年涉案房屋是二楼；⑵该图来源不明，城南街道办事处称来自发改委，但并无相应证据证明；⑶没有证据证明该图一定准确、一定符合实际；⑷该图有三楼房屋存在，可以证明李巴黎建造三楼未破坏乡村规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”之规定，利用原有宅基地进行住宅建设的，没有要求办理乡村建设规划许可证。2010年10月1日起施行的《浙江省城乡规划条例》第三十八条才规定了农村宅基地建房，需办理规划审批许可手续。可此时涉案房屋已为三层。故城南街道办事处以涉案房屋无规划审批手续为由认定为违法建筑，不能成立。另，本案拆迁安置是货币补偿，非房屋安置或异地重建，城南街道办事处以多支付了安置补偿款而认为是“侵犯了国家、社会公共利益”的理由亦不能成立。城南街道办事处作为安置补偿协议一方在民事权益上与李巴黎的地位平等。退一步讲，城南街道办事处因工作人员失职，多支出了安置补偿款，也只能按民事法律的相关规定来获得救济。2.适用法律错误。《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款虽然规定行政机关有权变更或解除行政协议，但行政机关变更或解除协议的权利有严格限制，仅限于该办法规定的几种情形。城南街道办事处作出的行政决定并非变更或解除行政协议，而是认定协议无效。安置补偿协议是否属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，权利在于人民法院或依法成立的仲裁机构，行政机关不可以自行认定。3.程序违法。城南街道办事处系越城区政府的派出机构，在没有法律明确授权派出机构可以自行作出行政决定的情况下，既使城南街道办事处认为涉案安置补偿协议应当变更或撤销，也应提请越城区政府作出行政决定，而不是由城南街道办事处作出行政决定。二、城南街道办事处作出的行政决定，严重违反诚实信用原则，有损政府形象。最高人民法院在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台的新闻发布会上明确，以“推动建立完善政府践信守诺机制为重要目标。”民事活动要诚实信用，政府更要践信守诺。涉案安置补偿协议签订之前的房屋面积确权由城南街道办事处有关部门掌控，拆迁安置政策亦由政府部门制定。李巴黎配合城南街道办事处的拆迁工作，按要求时间将房屋腾空，在涉案房屋被拆除后城南街道办事处称涉案房屋是违法建筑，不应予以补偿，信用何在?三、涉案安置补偿协议李巴黎并没有否定该协议属于行政协议，一审法院也没有否定城南街道办事处与李巴黎之间行政协议的性质，城南街道办事处以行政决定的方式认定涉案安置补偿协议违反《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定而确认该安置补偿协议无效，没有任何法律依据，一审法院认定该决定适用法律错误，没有任何不当之处。城南街道办事处如认为与李巴黎签订的安置补偿协议有误，需要撤销或变更，按照浙江省以及现在颁布的《最高人民法院关于审理行政案件若干问题的规定》，也只能作出变更或者撤销的相关决定，而不是有无效力的决定。综上，请求依法驳回城南街道办事处的上诉，维持一审判决。 被上诉人越城区政府答辩称：1.越城区政府认定事实正确。2015年12月31日，李巴黎与城南街道办事处委托的城改公司签订了编号为99的安置补偿协议。后城南街道办事处根据他人实名举报信息，依据绍兴市越城区人民检察院查证的信息、绍兴市规划局2007年和2011年测绘图等材料、听证会相关内容，认定李巴黎与城改公司签订安置补偿协议时，李巴黎主张权利所依据的位于横桥村房屋共××层，其中一楼以上建筑系李巴黎私自突击搭建。2018年4月17日，城南街道办事处向李巴黎作出2018城南告字001号行政决定事先告知书并于当日送达至李巴黎本人。李巴黎在收到该告知书后要求听证。城南街道办事处于2018年12月3日举行了听证会。李巴黎未提供搭建的相关行政审批手续。城南街道办事处于2019年3月5日作出2019城南办行决001号行政决定书，责令李巴黎与城改公司重新签订安置协议，并要求李巴黎返还1834816.54元房屋补偿款。以上事实有李巴黎提交的行政复议申请书、李巴黎身份证复印件、2019城南办行决字001号行政决定书、情况说明、城南街道办事处提交的行政复议答复书、编号99的安置补偿协议、2018城南告字001号行政决定事先告知书、送达回证、询问笔录、申请人送达地址确认书、举行听证通知、听证笔录、2019城南办行决字001号行政决定书、(2019)城南行催1号催告书、横桥村卫星图等证据证实。2.越城区政府行政复议程序合法。李巴黎要求撤销城南街道办事处于2019年3月5日所作的2019城南办行决字001号行政决定书，于2019年5月4日向越城区政府申请行政复议。越越区政府于2019年5月6日收到李巴黎的行政复议申请书，于2019年5月7日向李巴黎发出行政复议补正通知书。2019年5月15日越城区政府收到李巴黎提交的补正材料，2019年7月11日作出越政复[2019]20号行政复议决定书，决定维持城南街道办事处于2019年3月5日所作的2019城南办行决字001号行政决定书，并将行政复议决定书送达有关当事人。3.越城区政府适用法律正确。城南街道办事处根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条、《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》第一条第三项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第(四)项、第五十八条和《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款的规定，经事先告知、举行听证会，最后做出2019城南办行决字001号行政决定书。越城区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持2019城南办行决字001号行政决定书。4.一审判决对行政非诉程序理解错误，对行政协议兼具合同性与行政性理解错误，导致作出错误判决。浙江省高级人民法院要求针对类似本案土地、房屋行政协议一律采取行政非诉审查程序，而行政非诉审查程序前提是行政机关制作一份具有可强制执行内容的行政决定书。本案原安置补偿协议效力直接影响到行政机关对案件的定性和最终金额的确定。因此，城南街道办事处对合同效力作出认定系根据浙江省高级人民法院行政非诉审查程序所必然，并未超越法定职权。并且城南街道办事处对合同效力判断并未阻却人民法院对合同效力的认定。行政协议既有作为公私合意合同性的一面，更有作为行政管理方式行政性的一面。对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也适用民事法律规范中关于合同无效的规定，当然也适用《中华人民共和国合同法》。一审判决对行政协议的两面性理解错误，导致错误判决。综上，请求二审法院支持城南街道办事处的上诉请求，将本案发回重审或者在查明事实的基础上依法改判。 经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；……”、《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：……（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；……”之规定，损害社会公共利益的行政协议为无效协议，行政机关在履行严重损害国家利益、公共利益的行政协议过程中有权变更或解除该行政协议。本案中，上诉人城南街道办事处作为涉案安置补偿协议的当事人之一(涉案安置补偿协议由城南街道办事处委托的城改公司于2015年12月31日与被上诉人李巴黎签订)，在并无相应有权机关作出确认涉案安置补偿协议存在严重损害国家利益、公共利益决定的前提下，单方面在安置补偿协议已全面履行完毕数年后，以案涉安置补偿协议中的房屋一楼以上建筑系私自突击搭建、属于违法建筑为由作出涉案行政决定书，显然缺乏相应事实依据，且适用法律有误，更有违行政机关践信守诺的原则。即便城南街道办事处经自查后认为在签订、履行涉案安置补偿协议过程中相应工作人员存在渎职行为而造成国家重大损失需要追回的，亦应依法报请相应职能部门予以处理。故一审判决撤销城南街道办事处作出的涉案行政决定书，并无不当，应予维持。城越区政府因未履行审慎审查之职责而作出维持涉案行政决定的行政复议决定，一审判决一并予以撤销，亦并无不当。 综上，上诉人城南街道办事处的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市越城区城南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年一月九日 书记员  孟树楠