浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1809号 上诉人（原审原告）贝全兆，男，1956年6月23日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区。 委托代理人陈进，男，1958年7月15日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区，系上诉人妹夫。 被上诉人（原审被告）舟山市普陀区海洋与渔业局，住所地浙江省舟山市普陀区东海西路9号。 法定代表人林海达，该局局长。 委托代理人戴海军，该局工作人员。 委托代理人林兴平，浙江京衡（浙江自贸区）律师事务所律师。 原审第三人舟山海洋科技有限公司，住所地浙江省舟山市普陀区沈家门街道食品厂路78号三楼318室。 法定代表人金杨，该公司总经理。 委托代理人施继军，男，1970年1月24日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区，公司员工。 贝全兆因诉舟山市普陀区海洋与渔业局（以下简称普陀区海渔局）渔业行政管理其他行政行为及行政补偿一案，不服宁波海事法院（2019）浙72行初6号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年2月8日凌晨，贝全兆所有的“浙普渔41131号”船途径朱家尖西岙村寨峰山东-东南面航道水域时，与第三人舟山海洋科技有限公司（以下简称海科公司）设置在该航道水域内的“深水网箱”设施发生了触碰。海科公司报警后，与贝全兆协商无果，后向宁波海事法院提起船舶触碰损害责任纠纷民事诉讼，案号（2017）浙72民初581号。该案审理中，海科公司向宁波海事法院提交了普陀区海渔局渔业科于2017年5月23日出具的《证明》一份，载“舟山海洋科技有限公司在位于舟山市××岙村寨××附近海域，建有深水网箱养殖基地，该海域由舟山市普陀区朱家尖养殖公司（以下简称朱家尖养殖公司）获得合法的养殖许可，养殖证编号：浙普陀区府（海）养证[2014]第00023号，舟山海洋科技有限公司向朱家尖养殖公司租赁使用，属于合法养殖。该基地在2012年8月被浙江省农产品质量安全协调办公室认定为深水网箱大黄鱼标准化养殖推广示范基地，在2013年7月被浙江省海洋与渔业局认定为省级现代渔业园区-普陀区朱家尖深水网箱特色精品园”。贝全兆认为该《证明》违法，诉至原审法院。请求：1.判决撤销该《证明》；2.补偿贝全兆直接经济损失和精神损失38.8万元。另查明，在上述贝全兆与海科公司的船舶触碰损害责任纠纷中，浙江省高级人民法院作出的二审生效民事判决认定：涉案海域由朱家尖养殖公司获得合法的养殖许可，海科公司向该公司租赁使用该海域，不违反法律规定……海科公司是否依法取得海域使用权证书并不影响其因财产权受到侵害所引起的侵权案件的审理。浙江省高级人民法院结合双方过错情况，对有关侵权责任作出了认定。 原审法院认为，对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益不产生法律约束力、亦不以影响或改变事实状态为目的的行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。本案被诉行为，系普陀区海渔局下设渔业科在贝全兆与第三人海科公司的民事诉讼中向第三人海科公司出具的一份《证明》。贝全兆认为该《证明》导致其在船舶碰撞责任纠纷中败诉，并因此合法利益受到损害；普陀区海渔局及第三人海科公司认为该《证明》对贝全兆权利义务不产生实际影响，应裁定驳回起诉。对此问题，原审法院分析如下：第一，从《证明》的形式来看。该《证明》系由普陀区海渔局的内设机构渔业科盖章出具，由第三人海科公司在诉讼中作为证据向法院提供，而不是由普陀区海渔局在行政管理中依据法定职权针对某个行政管理事项作出的生效行政决定等，并不能在民事案件中作为直接的结论性意见而被法院采纳。第二，从《证明》的内容来看。《证明》仅是对该海域养殖权的发证情况、租赁情况、养殖基地的评定情况等作出描述，作为渔业行政主管部门中专司渔业管理的科室，对此类基本情况掌握较为全面和准确，有关科室应被管理对象的要求就其掌握的事实进行整合、描述，既不在其与行政相对人之间创设新的行政法律关系，也未对已存在的行政法律关系进行处分，故并不会起到设立、变更或消灭行政法上权利义务的法律效果。第三，从《证明》的实际效果来看。船舶触碰损害责任纠纷的生效民事判决，明确认定“涉案海域由朱家尖养殖公司获得合法的养殖许可，海科公司向该公司租赁使用该海域，不违反法律规定……海科公司是否依法取得海域使用权证书并不影响其因财产权受到侵害所引起的侵权案件的审理”。《水域滩涂养殖发证登记办法》第十三条第一款规定：“农民集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的水域、滩涂，以家庭承包方式用于养殖生产，在承包期内采取转包、出租、入股方式流转水域滩涂养殖权的，不需要重新办理发证登记。”可见，法院系根据上述规定等认定海科公司租赁使用该海域不违反法律规定。虽然案涉《证明》中出现了“合法养殖”的用词，但是，法院在认定海科公司设置深水网箱是否违背法律规定时，系直接根据有关法律、法规、规章的规定作出判断，而非依据行政部门或其内设机构的书面证明得出结论。从这一角度讲，《证明》在船舶触碰损害责任纠纷中并不能达到影响贝全兆权益的法律效果。行政诉讼的受案范围是受到行政权侵犯的公民权利受司法保护的范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对此作出了规定。该条规定所确定的受案范围的核心在于行政机关侵犯合法权益。案涉《证明》仅是对已知情况的整合、描述，在民事案件中也起不到结论性意见的法律效果，故该《证明》并不侵犯包括贝全兆在内的任何公民、法人或其他组织的合法权益。申言之，本案被诉行为本身不在行政诉讼的受案范围之列，无论由谁提出诉讼，均不应受理；已受理的，应裁定驳回起诉。贝全兆认为《证明》违法而提出补偿经济损失和精神损失38.8万的要求，因原审法院对该《证明》不作实体审查，故对该项诉请不予理涉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回贝全兆的起诉。 贝全兆上诉称：一、上诉人请求撤销《证明》的诉求，实质上就是对被上诉人以《证明》形式确认本案第三人对寨峰山附近海域有合法养殖权利（属于合法养殖）的极度不服的诉求，根本原因是该《证明》违法且侵害了不特定的众多船只的合法航行权利。我船是众多合法航行权利受到侵害的船只其中之一，并且实际受到了经济和家庭人员精神方面的损害。上诉人以不服行政主管机关做出的对海域使用权的确权《证明》为诉求，以合法权利受侵害要求补偿为诉求，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项和第（十二）项规定的受案范围。原审裁定曲解事实，错用法律，以上诉人诉求不在行政诉讼的受案范围之列为由驳回起诉，实质就是无理和违法剥夺了上诉人合法的诉讼权利。二、上诉人一审中已向法庭提供了足够的证据材料和法律依据，证明了与被上诉人出具《证明》相关的具体事实真相：被上诉人于2017年5月23日出具的《证明》，事实上就是一份海域使用权的确权证明书。该证明书的出具单位是地方政府渔业行政主管部门，是具体负责管理养殖证申办审核、报送核发以及日常登记年审管理等的工作部门。该证书没有设期限，只要不被撤销，永远有效。该《证明》中，以“朱家尖养殖公司有合法的滩涂海域养殖证”的事实及“海科公司向朱家尖养殖公司租赁使用该海域搞养殖”的事实得出确权结论：属于合法养殖（即海科公司有合法养殖权）。但《证明》所依据的证据浙普陀区府（海）养证[2014]第00023号《水域滩涂养殖证》，其合法性和有效性不明确，承包合同的有效性也存疑，因此结论缺乏依据。在《证明》出具前，海科公司因长期不申办自己的养殖证故无法从正常渠道对自己有无合法养殖权进行确证，该《证明》出具后，才有了一个非正常渠道的确证。即该《证明》是一个非正常渠道的确权证书。且《证明》违反了渔业法、海域使用管理法、养殖证发放管理办法、水域滩涂养殖发证登记办法等规定，明显违法。在宁波海事法院（2017）浙72民初581号民事判决书中，能证明海科公司在该区域有合法养殖权利的唯一确定的证据，就只有这份《证明》。浙江省高级人民法院（2018）浙民终189号的判决书中，尽管撤销了一审判决书的判决结果，但其对一审判决书中有关证明“海科公司在该区域为合法养殖”的《证明》证据，不单没予明确否定，且该判决所实际依据的法律条款仍是与宁波海事法院（2017）浙72民初581号民事判决书所依据的法律条款一模一样，即《中华人民共和国侵权责任法》第六条第一款的规定。省高院和宁波海事法院所作出的判决，都是以民事主体海科公司是有合法权益为前提的。而能证明海科公司具有合法权益（有合法的海域养殖权利）的就只有这份《证明》。本案一审裁定认定事实错误、适用法律错误，枉法裁判，故上诉请求撤销原审裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。 普陀区海渔局答辩称：一、上诉人引用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项、第（十二）项的规定，认为其起诉符合行政案件受案范围，是错误的。答辩人出具的《证明》并非是确权，只是对真实事实进行描述，并未创设新的行政法律关系，对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益不产生法律约束力，亦非以影响或者改变事实状态为目的行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”及第（十）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，应驳回起诉。舟山市××岙村寨××附近海域由朱家尖养殖公司于2009年6月5日获得普区府（海）养证2009第Q0005号《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》。2014年获得养殖证编号为浙普陀区府（海）养证[2014]第00023号《水域滩涂养殖证》，核准水域滩涂养殖权期限截止到2024年12月31日止。目前仍在许可养殖期间。海科公司向朱家尖养殖公司租赁使用海域进行深水网箱养殖，是合法的。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十三条的规定，农民集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的水域、滩涂，以家庭承包方式用于养殖生产，在承包期内采取转包、出租、入股方式流转水域滩涂养殖权的，不需要重新办理发证登记。为此，答辩人认为海科公司向朱家尖养殖公司租赁使用海域进行深水网箱养殖，是合法的。答辩人出具的《证明》是真实的。二、上诉人于2019年5月16日向舟山市中级人民法院申请撤回（2019）浙09行终27号案的上诉、撤回（2018）浙0903行初35号行政诉讼，舟山市中级人民法院于同日以（2019）浙09行终27号行政裁定书裁定：“一、准许上诉人贝全兆撤回上诉；二、准许原审原告贝全兆撤回起诉；三、舟山市普陀区人民法院（2018）浙0903行初35号行政裁定视为撤销。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。在舟山市中级人民法院第二审程序中，由于第一审法院已经进行审理及裁判，贝全兆在二审庭审后撤回起诉，使得一审、二审的实体程序均归于无效，现又以同一诉请起诉，有悖于诉讼效益原则。因此，本案上诉人重复起诉于法无据，一审驳回起诉的裁定是正确的。三、上诉人基于民事侵权案件而认为是《证明》导致其损失，与事实不符，系无理取闹。其船舶触碰其他财产损害责任纠纷已历经一审、二审，法院判决其具有侵权事实应负赔偿责任，如其不服生效判决，应该通过正当的途径进行再审，而不是转嫁于《证明》。上诉人基于其自身的违法行为造成了养殖户的损失，理应进行全面的赔偿。上诉人的侵权行为与答辩人出具的《证明》没有关联。根据生效的浙江省高级人民法院（2018）浙民终189号民事判决书，贝全兆未对受损网箱所有权提出异议，故海科公司是否依法取得海域使用权证书并不影响其因财产权受到侵害所引起的侵权案件的审理。《证明》并没有被法院在审理民事案件中作为唯一的证据采信，即《证明》在民事案件中并没有影响审理结果。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人贝全兆针对普陀区海渔局下设的渔业科2017年5月23日出具的《证明》提起诉讼，主张该《证明》系确认海科公司享有合法养殖权的确权行为，并被法院在民事诉讼中采信，导致贝全兆在民事诉讼中败诉，其合法权益受到了侵害，故其起诉符合行政诉讼法的受理条件。对此，本院认为，《证明》系对案涉海域养殖权的发证情况、租赁情况、养殖基地的评定情况作出的描述，仅是渔业行政主管部门中分管科室就其掌握的事实进行的整合描述，既未在其与行政相对人间创设新的行政法律关系，也未对已存在的法律关系进行处分，且形式上仅由普陀区海渔局的内部机构渔业科盖章，并非法定的行政确权行为。该《证明》仅用于贝全兆与第三人海科公司的船舶触碰损害责任纠纷民事诉讼中，目的是证明海科公司在案涉海域有合法养殖的权利，而根据该案生效的（2018）浙民终189号民事判决认定，“涉案海域由朱家尖养殖公司获得合法的养殖许可，海科公司向该公司租赁使用该海域，不违反法律规定。本案是涉案船舶进入养殖区，造成海科公司深水养殖网箱受损的侵权案件，海科公司在本案中所主张的是受损网箱财产权，而贝全兆亦未对受损网箱所有权提出异议，故海科公司是否依法取得海域使用权证书并不影响其因财产权受到侵害所引起的侵权案件的审理。”从前述判决书论证看，法院并非根据《证明》认定海科公司合法养殖，更何况海科公司是否取得海域使用权证书也不影响其财产权受到侵害所引起侵权案件的审理，因此《证明》并非法院作出民事侵权案件结果的依据，贝全兆认为系因《证明》的存在导致其侵权案件败诉的理由不能成立。案涉《证明》对贝全兆的权利义务并不产生实际影响，贝全兆的起诉不符合行政诉讼的受理条件。原审法院据此裁定驳回起诉并无不当。贝全兆的上诉理由不能成立。此外，贝全兆向本院提出的向地方有关部门调取并审查确认证据，以证明浙普陀区府（海）养证[2014]第00023号《水域滩涂养殖证》及普陀区府（海）养证2009第Q0005号《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》的合法性问题的调查取证申请，既缺乏具体的证据名称，调取证据目的亦与本案审理内容无关，本院不予许可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 沈 妙 审判员 夏祖银 审判员 董 东 二〇二〇年一月十六日 书记员 吕圣姻