浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申797号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)黄金娟，女，1978年3月13日出生，汉族，住杭州市富阳区。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)杭州市规划和自然资源局富阳分局，住所地杭州市富阳区桂花西路1号。 法定代表人董雄华，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。 法定代表人吴玉凤，区长。 委托代理人盛平、营楠，杭州市富阳区行政复议局工作人员。 黄金娟因杭州市规划和自然资源局富阳分局（以下简称富阳规自分局）不履行查处土地弄虚作假法定职责及杭州市富阳区人民政府土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2018）浙01行终955号行政裁定，向本院申请再审。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人黄金娟（以下简称申请人）申请再审称：一、土地利用总体规划抽象行为与永久性基本农田划定的具体行政行为，是两种不同的行政行为，法院及复议机关都已将两种不同的行为混为一谈，并作出裁定驳回申请人的诉请，适用法律明显错误。根据《浙江省土地利用总体规划条例》第三条、《基本农田保护条例》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款等规定，土地利用总体规划是指各级人民政府在一定时期内对本行政区域内的土地实施保护、开发、利用和整治等活动所作的总体安排和布局。各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排，数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。因此，土地利用总体规划是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件，具有抽象行政行为性质，不具有可诉性。而永久性基本农田划定，根据浙政办发[2015]54号《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》中的《浙江省进一步划定永久基本农田工作方案》规定，永久基本农田划定工作必须依据下列工作成果开展：1、土地利用总体规划成果；2、基本农田划区定界成果；3、土地利用现状调查成果；4、耕地质量等级评定和耕地地力调查评价成果；5、农业地质环境调查评价成果；6、高标准基本农田建设成果。7、粮食生产功能区和现代农业园区建设成果；8、标准农田建设成果；9、农业综合开发和现代农业园区建设成果；10、土地出让收支和耕地保护审计结果；11、土地例行督察结果；12、土地矿产卫片执法检查结果；13、遥感影像成果等其他依据。因此，土地利用总体规划成果仅仅是永久性基本农田划定的依据之一。本案中，国土部门将申请人合法经营十余年的养殖场划入永久性基本农田时，已将土地利用总体规划中的基本农田变成可以耕种的基本农田，并对申请人合法经营十余年的养殖场的权力义务产生实质性影响，还需承担基本农田保护条例第三十三条规定的严重不利后果，根本不是行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件的规划行为，而法院仍作为抽象行政行为予以认定，适用法律明显错误。综上所述，申请人认为法院将划定永久性基本农田的具体行政行为作为土地利用总体规划的抽象行为对待，并驳回申请人的诉请，适用法律明显错误，足以严重侵害了申请人的合法权益。请求依法撤销一、二审裁定；撤销富政复决[2018]20号《行政复议决定书》，确认富阳国土分局将养殖场划入永久性基本农田弄虚作假的行政行为违法，责令富阳国土分局履行查处永久性基本农田划定弄虚作假的法定职责。 富阳规自分局答辩称：一、申请人要求履职所指向的行为并非可诉的行政行为，其所提请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，二审法院认定事实清楚，适用法律正确。划定永久基本农田是指对按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地实行永久保护。根据浙政办发[2015]54号《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》，永久基本农田的划定工作依据土地利用总体规划成果、基本农田划区定界等成果开展，由各市、县政府组织国土资源、农业等部门按照划定标准和要求，编制永久基本农田划定方案，经国土资源、农业部门审查通过的永久基本农田划定方案，纳入土地利用总体规划调整完善成果，报上级有相应批准权的人民政府审批。该永久基本农田划定成果应当全部纳入土地利用规划调整方案，两项工作统一方案编制同步完成，因此永久基本农田划定属于土地利用总体规划方案的一部分，二者都是针对不特定对象制定的一种宏观的、指导性的长期规划，在规划调整时期内可以反复适用，属于对一定范围内土地利用的总体安排，并非可诉的行政行为。申请人关于土地利用总体规划与永久性基本农田划定属于两种不同的行政行为的主张，是错误的。因此，申请人向答辩人申请履行法定职责所指向的行为，实质是对案涉永久性基本农田划定的合法性异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(二)项、最高人民法院《关于适用的解释》第二条第二款等规定，申请人所提请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，二审法院裁定驳回上诉维持原裁定，符合法律规定。二、答辩人针对申请人履职申请作出的答复符合法律规定本案中，答辩人在收到申请人《请求履行法定职责申请书》后，经调查得知，申请人已经向浙江省国土资源厅反映过案涉事项，答辩人和原杭州市国土资源局已分别作出了信访处理结果(富土信(访)复[2017]100702号《信访事项处理意见书》和杭土信查[2017]15号《信访事项复查意见书》)，申请人在已有相关处理结果的基础上，又以申请履职的形式就相同事项重复提出申请，答辩人依法作出富土[2018]告030102号《告知书》，决定以已作出信访处理为由不予受理，符合规定。综上，二审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回再审申请。 富阳区政府答辩称：一、答辩人已依法作出行政复议决定，履行法定职责。答辩人于2018年3月11日收到申请人提出的行政复议申请，答辩人于3月15日依法受理并进行了审理，于同日邮寄送达申请人，3月20日将提出答复通知书直接送达富阳规自分局，富阳规自分局于3月26日提交答复材料。因情况较为复杂，答辩人未能在法定期限内作出行政复议决定，根据有关法律规定，答辩人于5月9日作出《行政复议决定延期通知书》，将复议期限延长三十日，并于5月11日邮寄送达申请人和直接送达富阳规自分局。答辩人在审理期间查阅相关案卷材料，于5月30日作出《杭州市富阳区人民政府行政复议决定书》(富政复决(2018)20号)，并次日邮寄送达申请人和直接送达富阳规自分局，答辩人的行政复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条之规定，已依法履行了法定职责。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理申请人提出的行政复议申请后，依法进行审理。答辩人经审理认为：划定永久性基本农田的行为属于对一定范围内土地利用的总体规划，是多个不同层级的机关、部门协调配合，共同完成的。申请人向富阳规自分局提出的《请求履行法定职责申请书》中未明确“弄虚作假”的具体内容，无法判断弄虚作假”行为系何主体所为，更无法认定富阳规自分局具有相应的法定职责。永久基本农田划定属于对一定范围内土地利用的总体安排，并非可诉的行政行为。据此，申请人要求富阳规自分局履行查处法定职责，指向的行为不属于行政诉讼受案范围，其提起的履行法定职责之诉亦不属于行政诉讼受案范围。综上，答辩人按照法定程序作出行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，应当予以支持。申请人提起诉讼的理由不成立，请求依法驳回申请人的再审申请。 本院认为，申请人系认为富阳规自分局不履行查处永久性基本农田划定弄虚作假的法定职责行为违法而提起本案之诉。《基本农田保护条例》第二条第二款规定，本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。第八条规定，各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。浙政办发[2015]54号《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》，永久基本农田的划定工作依据土地利用总体规划成果、基本农田划区定界成果等成果开展，由各市、县政府组织国土资源、农业等部门按照划定标准和要求，编制永久基本农田划定方案，经国土资源、农业部门审查通过的永久基本农田划定方案，纳入土地利用总体规划调整完善成果，报上级有相应批准权的人民政府审批。根据上述规定，永久基本农田划定属于市、县政府主导，国土资源、农业等各职能部门按照划定标准和要求，对一定范围内土地利用的总体安排，并不针对特定的人或事的权利义务产生影响，故不属行政诉讼规定可通过行政诉讼行使救济的可诉的行政行为。故申请人要求富阳国土分局履行法定职责，也并非行政法意义上的法定职责，其就此提起履行法定职责之诉亦不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回其起诉，二审予以维持，并无不当。 综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回申请人的再审申请。 审判长  马惟菁 审判员  王红根 审判员  夏祖银 二〇二〇年一月二十日 书记员  吕圣姻