浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行初89号 原告金超平，男，1964年1月19日出生，汉族，户籍地浙江省诸暨市。 委托代理人刘春兴，北京京平律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，男，浙江省自然资源厅工作人员。 委托代理人冯莉夏，女，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 原告金超平不服被告浙江省人民政府土地行政批准行为，向本院提起诉讼，本院于2019年8月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭进行了审理。原告金超平及其委托代理人刘春兴，被告浙江省人民政府的委托代理人金超、冯莉夏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金超平起诉称，其在诸暨市越都××（××）道路建设项目中有永久口粮田，因农村土地综合整治项目被纳入征收范围。2018年11月，原告的土地被非法侵占，但原告一直未看到该项目的合法手续。为核实项目的合法性，原告多次申请信息公开，均未查询到该项目的相关办理手续。直至2019年5月，原告得知诸暨市人民政府于2019年2月13日发布了征收土地方案的公告，并在公告上载明了依据的批准文件、文号等信息，原告由此知晓被告于2019年1月17日作出了浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意诸暨市五泄镇五泄村等十四个村的农村土地综合整治项目。原告认为，被告上述审批行为存在实体和程序的多处违法，严重侵害了原告的合法权益。故起诉请求撤销被告作出的浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。 原告金超平向本院提交了以下证据： 证据1.绍兴市人民政府办公室〔2018〕29号政府信息公开告知书，证明直至2018年末，原告尚未获得相关征地手续文件； 证据2.诸暨市农村集体土地（大田）承包权证审批表（金超平户），证明原告的永久口粮田位于征收范围，涉及原告合法权利，原告主体适格； 证据3.诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》，证明原告所在诸暨市陶朱街道开元村村委在未征得大部分村民同意的情况下，私自签订该协议，原告事后才获知； 证据4.诸暨市中心城区土地利用现状局部图（2009年），证明原告的土地位于开元村征地范围； 证据5.原告身份证件，证明原告身份情况； 证据6.浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，证明被告作出本案被诉行为。 被告浙江省人民政府答辩称：答辩人作出的浙土整字（330681）[2018]0015号农村土地综合整治项目审批行为事实清楚，适用依据正确，程序合法。为实施城市规划，诸暨市人民政府拟申请诸暨市五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目。该项目拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷（复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷）；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。该项目建新区共28个地块，其中建新地块5-8涉及征收原告所在的诸暨市陶朱街道开元村集体土地1.6398公顷，拟用于“陶朱街道18-102号用地”项目。根据《诸暨市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014调整完善版），涉案土地规划用途为建设用地。2018年11月，诸暨市暨阳国土资源勘察测绘有限公司对案涉地块进行勘测定界，并出具《陶朱街道18-102号土地勘测定界图》。同年11月30日，原诸暨市住房和城乡建设局出具选址意见，确认涉案项目用地符合规划选址要求。诸暨市人民政府统一征地事务所于2018年12月12日向开元村送达诸征告[2018]272号《征地告知书》，告知拟征收地块的建设项目名称、项目规划用途、征收土地位置、征收面积、征地补偿安置标准等内容。同日，原诸暨市国土资源局向开元村送达诸土资征（听）字[2018]272号《征收集体土地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、地类、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。当日，开元村民委员会就涉案地块征收事宜召开村民代表会议，讨论土地征收事宜，并形成村民（代表）会议纪要。在征地听证告知书规定的期限内，原诸暨市国土资源局没有收到听证申请。2018年12月20日，开元村股份经济合作社与诸暨市人民政府统一征地事务所签订诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》，对征地面积、地类、用途、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年12月24日，原诸暨市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，经拆旧区所涉村盖章确认后，逐级上报审批。答辩人于2019年1月17日作出浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，“同意诸暨市五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷(复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷)；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。该项目应在批准后3年内实施完成，上报省自然资源厅复核”。答辩人上述农村土地综合整治项目审批行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府在法定期间内向本院提交了以下证据： 证据1.浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。 证据2.浙江省农村土地综合整治项目申报书。 证据3.征收土地方案。 证据4.听证材料、论证意见。 证据5.建新区面积汇总表。 证据6.勘测定界图、规划选址意见、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图。 证据7.征地及听证告知及送达回执、张贴记录表、未要求听证说明。 证据8.村民代表会议纪要。 证据9.征地补偿协议。 证据1-9，共同证明浙土整字（330681）[2018]0015号农村土地综合整治项目审批行为事实清楚，适用依据正确，程序合法。 被告浙江省人民政府同时明确，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条等规定，是其作出被诉土地审批行为的法律依据。 经庭审质证，双方当事人发表了如下质证意见： 原告金超平对被告浙江省人民政府提供的证据1的形式真实性、关联性无异议，对实质真实性、内容、合法性及证明目的有异议；对证据2的三性、证明目的均有异议，认为是被告事后补充的材料，“拆旧区复垦地块情况”部分中的搬迁户数、搬迁人口均为空白，表明众多村民没有安置，“申请地块情况”部分中未指出原告承包地所在；对证据3的三性、证明目的均有异议，未盖公章；对证据4的三性均有异议，原告及原告所在村并未参加听证，怀疑五泄镇听证会签到单最后两个名字系同一人所签，论证会签到单第一页第4-5行、第二页第7-8行及第三页第5-10行也怀疑分别由同一人所签；对证据5的三性、证明目的均有异议；对证据6的三性均有异议，从勘测定界图、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图可知，原告的承包地位于图最下方；对证据7的三性均有异议，征地告知书的落款时间是2018年12月12日，张贴证明的出具时间为2018年12月20日，仅相隔八天，违背生活常识，被告完全有能力提供张贴照片却未提供；对证据8的三性均有异议，认为根据会议纪要内容，开元村于2018年12月12日召开村民代表会议，却在12月20作出会议纪要，属事后补充，且应到人数、实到人数均为50人不符合该村很多人都在外打工的现实，又未附签到名单；对证据9的三性、证明目的均有异议，该协议的签订时间为2018年12月20日，与村民（代表）会议纪要时间一致，但据原告了解，当天并未有很多人去会场开会，且协议未约定土地四至，也未盖开元村委会的公章，效力存疑。 被告浙江省人民政府对原告金超平提供的证据1的关联性有异议；对证据2的真实性、合法性无异议，据被告及当地政府核实，原告在本案中所主张的承包地实际于2010年与其兄长进行了互换，在征地补偿过程中，原告领取了其兄长名下承包地的青苗补偿，认可原告及其兄长的承包地均在案涉地块内；对证据3的三性无异议，证明目的有异议，征地不需要取得村民代表大会同意；对证据4-6的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下： 被告已当庭提交其证据1-9的相应原件供核对，本院对上述证据的真实性均予确认，可以证明本案客观事实；原告虽然对被告证据的真实性均有异议，但未提供足以推翻上述内容的证据，其相应质证意见，本院不予采纳。原告提交的证据2-6，被告对三性无异议，本院予以确认；原告提交的证据1与本案缺乏关联性，不予确认。 经审理查明，为实施城市规划，诸暨市人民政府拟在3年内实施完成五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目。该项目计划拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷（复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷）；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。其中，建新地块5-8涉及征收原告金超平所在的诸暨市陶朱街道开元村集体土地1.6398公顷，拟用于“陶朱街道18-102号用地”项目，原告的承包地亦在其中。根据《诸暨市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014年调整完善版），该地块规划用途为建设用地。原诸暨市住房和城乡建设局并于2018年11月30日出具《关于城西工业新城地块规划选址的审核意见》，确认符合规划选址要求。2018年12月12日，诸暨市人民政府统一征地事务所向开元村送达诸征告[2018]272号《征地告知书》，告知拟征收地块的建设项目名称、项目规划用途、征收土地位置、征收面积、征地补偿安置标准等内容。同日，原诸暨市国土资源局向开元村送达诸土资征（听）字[2018]272号《征收集体土地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、地类、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。当日，开元村民委员会就案涉地块征收事项召开村民代表会议，并形成村民（代表）会议纪要，同意原诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。2018年12月20日，开元村民委员会分别出具前述征地告知书、听证告知书张贴证明，明确“公告期内，无单位（组织）、村民要求听证”。在征地听证告知书确定的时间内，原诸暨市国土资源局未收到听证申请。2018年12月20日，诸暨市陶朱街道开元村股份经济合作社与诸暨市人民政府统一征地事务所签订了诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》。同年12月21日，原诸暨市国土资源局召开包括案涉农村土地综合整治项目在内的实施方案论证会，对项目实施的可行性、项目拆旧区建设用地复垦、项目建新区用地、项目资金平衡等事项进行论证，并形成同意实施方案的论证意见。12月24日，原诸暨市国土资源局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，经诸暨市人民政府审核同意后上报审批。被告浙江省人民政府于2019年1月17日作出浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，“同意诸暨市五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷(复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷)；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。该项目应在批准后3年内实施完成，上报省自然资源厅复核”。原告不服，遂诉至本院。 本院认为，本案系因原告金超平不服被告浙江省人民政府所作浙土整字（330681）[2018]0015号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》提起的诉讼。该审批意见同意诸暨市五泄镇五泄村等十四村农村土地综合整治项目，核准项目拆旧区建设用地复垦面积7.7583公顷(复垦耕地面积7.1853公顷，其中水田4.9842公顷)；使用挂钩指标7.7583公顷，安排建新区用地8.7368公顷，其中农用地7.6162公顷（耕地面积5.1436公顷，其中水田4.9842公顷），建设用地0.9785公顷，未利用地0.1421公顷，需征收集体土地7.9158公顷，使用集体土地0.8210公顷。故本案涉及被告批准建设用地复垦、使用挂钩指标以及征收集体土地的合法性审查。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十一条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。第四十五条规定，省、自治区、直辖市人民政府依法享有批准征收非基本农田及基本农田以外的不超过三十五公顷的耕地、不超过七十公顷的其他土地的职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条对在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地，规定了相应的审批程序。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）第二条、第三条、第五条、第六条、第九条、第十二条、第十五条，分别就城乡建设用地增减挂钩的概念、原则、管理、指标控制、项目区规划、农用地转用、实施年限等作出具体规定。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47）第八条规定，开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。本案中，案涉农村土地综合整治项目上报审批前，其所涉及的拆旧区已经举行听证、论证，并分别形成听证纪要、论证意见，同意项目实施。原告所在开元村位于建新地块5-8，根据诸暨市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年），该地块符合土地利用总体规划，规划部门也确认符合规划选址要求，相关部门并已履行征地告知、听证等征地批前程序。2018年12月12日，开元村召开村民（代表）会议并形成会议纪要，同意原诸暨市国土资源局拟定的征地补偿标准和安置方式，并放弃听证。同年12月20日，诸暨市陶朱街道开元村股份经济合作社与诸暨市人民政府统一征地事务所签订了诸征（土）字〔2018〕第272号《征地补偿协议》。 据此，被告浙江省人民政府作出浙土整字（330681）[2018]0015号农村土地综合整治项目审批行为，同意诸暨市人民政府上报的诸暨市五泄镇五泄村等十四个村农村土地综合整治项目，依据充分，符合上述法律、法规和规范性文件的规定要求及行政程序。原告金超平要求撤销该审批行为缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告金超平的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告金超平负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  傅芝兰 审 判 员  范卓娅 人民陪审员  程伟明 二〇二〇年一月二十一日 书 记 员  王雪莹