上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初932号原告上海奉贤钢管厂有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人赵江山。委托代理人陈强，男。委托代理人陈雄伟，上海市龙襄律师事务所律师。被告上海市奉贤区水务局，住所地上海市奉贤区。法定代表人吴利春。行政负责人宋伟峰，副局长。委托代理人陈媛，女。委托代理人方东恩，男。原告上海奉贤钢管厂有限公司(以下简称奉钢公司)诉被告上海市奉贤区水务局(以下简称奉贤区水务局)行政处罚一案，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼，经补正后，本院于2019年10月21日立案受理，并依法组成合议庭于2019年12月5日公开开庭进行了审理。原告奉钢公司委托代理人陈强、陈雄伟、被告奉贤区水务局行政负责人宋伟峰及委托代理人陈媛、方东恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告奉贤区水务局于2019年7月22日作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》(以下简称被诉决定)认定：原告于2019年5月23日在上海市奉贤区南桥镇五星村XXX号实施了不按照污水排入排水管网许可证(以下简称排水许可证)的要求排放污水的行为，违反了《城镇排水与污水处理条例》(以下简称《城排条例》)第二十一条第二款的规定，依据《城排条例》第五十条第二款的规定，被告对原告奉钢公司作出如下行政处罚：1、吊销《排水许可证》；2、罚款人民币伍拾万元整，并告知原告诉讼和复议权利。原告奉钢公司诉称，原告根据上海市奉贤区南桥镇人民政府的统一安排，由政府指定的专业机构进行设计、施工建造了排水系统，并经验收合格，同时由被告颁发了排水许可证。原告一直在正常合理的状态下使用排水设施。2019年5月23日，被告至原告处采集水样进行化验，同年6月10日，被告告知原告化验结果不合格，并当场出具了《限期改正通知书》及《责令改正违法行为决定书》要求原告进行整改，原告在整改清理检测井时发现有倒灌现象，整改完毕后，原告于2019年6月17日将整改报告书递交被告。2019年7月5日听证时，原告提出5月23日提取的水样并非来自原告排放的生活污水，而是污水总管倒灌导致，并出示了视频。但是，被告未予以采纳，遂于2019年7月22日作出被诉决定。原告认为被告未查明事实，在原告整改合格后，仍进行顶格处罚，适用法律错误，执法程序违法。为此，原告起诉要求：撤销被告奉贤区水务局作出的被诉决定。原告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：1.视频光盘及申辩意见各一份，证明检测井内的污水总管存在倒灌现象，原告在听证时对检测结果提出异议，但是被告并未采纳的事实；2.被诉决定、听证告知书、听证通知书、限期改正通知书及责令改正违法行为决定书复印件各一份，证明被告对原告作出处罚的事实；3.工程合同及付款凭证、建筑安装工程合同及付款凭证复印件各一组、排水专用检测井行业验收单、上海市奉贤区南桥镇人民政府出具的情况说明及沪水务排证字第PXXXXXXX-1号排水许可证复印件各一份，证明原告依法取得排水许可的事实；4.工业用水账单复印件二份，证明原告属于正常用水且用水量较少的事实。经庭审质证，被告对证据1的真实性没有异议，但是认为被告于2019年5月23日采样时不存在倒灌现象，视频光盘与本案不具有关联性。被告对证据2、4的真实性没有异议，对证据3中的排水许可证的真实性没有异议，对于证据3中其余证据的真实性无法确认，且认为不具有关联性。被告奉贤区水务局辩称，2019年5月23日，被告工作人员至原告处进行执法检查，在原告污水检测井进行采样，原告代理人陈强在现场陪同并签名确认。经检测，原告向市政污水管道排放的污水中悬浮物1130mg/L,硫化物6.63mg/L，化学需氧量1600mg/L，总磷8.66mg/L，四项指标超过《污水综合排放标准》(DB31/199-2018)的规定，属于不按照排水许可证的要求排放污水的行为。经被告立案调查，2019年6月10日，原告董事陈强在接受询问时对这节事实予以确认，当日，被告向原告送达《限期改正通知书》及《责令改正违法行为决定书》，依法责令原告整改，并履行事先告知程序和听证程序，听取原告的陈述和申辩后，根据《城排条例》及《上海市水务局、上海市海洋局行政处罚裁量基准》(下称《裁量基准》)作出被诉决定，认定事实清楚，行政程序合法，量罚适当，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告奉贤区水务局为证明其作出被诉决定的合法性，向本院提供了以下证据和依据：一、职权依据：《城排条例》第五条第二款,证明奉贤区水务局作为奉贤区水行政主管部门对违反条例的行为具有作出行政处罚的职权；经质证，原告对奉贤区水务局的职权依据没有异议。二、事实证据：1.被告于2019年5月23日制作的执法巡查工作记录表、现场检查笔录(附取证照片四张)及上海市城市排水监测站有限公司(以下简称城排监测公司)于2019年6月5日出具的检测报告复印件各一份，证明2019年5月23日被告工作人员至原告污水检测井处取样，经检验有四项指标超过《污水综合排放标准》(DB31/199-2018)规定的标准；2.2019年6月6日被告向原告送达的询问通知书、2019年6月10日被告出具的证据材料接收单(附原告向被告提交的排水许可证、水费单据)及2019年6月10日被告对原告工作人员陈强制作的询问笔录各一份，证明被告向原告调查并告知水样检测结果，原告对检测结果未提出异议的事实；3.被诉决定复印件一份，证明被告经调查后作出处罚决定的事实。经庭审质证，原告对证据1的真实性没有异议，但是，原告认为由于污水总管存在倒灌现象，所采水样混合倒灌污水，不能反映原告实际排水水质，对于检测报告数据的真实性不予确认，同时，被告未提供证据证明检测采样及检测过程符合规定；对于证据2、3的真实性没有异议，但是原告认为被告于2019年6月10日制作询问笔录时，原告尚未知晓检测井存在倒灌现象，故对检测结果未提出异议，在整改时发现倒灌现象，故在听证时提出异议，而被告直接不予采纳，原告对证据3的合法性不予认可。三、法律依据：《城排条例》第二十一条第二款、第五十条第二款以及《污水排入城镇下水道水质标准》(GB/T31962-2015)、《裁量基准》，证明被告作出被诉处罚决定适用法律正确；经庭审质证，原告对法律规定没有异议，但是认为原告整改后，经被告重新检测合格，被告仍顶格处罚。四、程序依据及证据：《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》第二十三条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条；《立案审批表》、《询问通知书》及原告提交的相关材料、《限期改正通知书》、《责令改正通知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、听证申请书及授权委托书、《行政处罚听证通知书》及送达回证、听证笔录、被诉决定及送达回证复印件各一份，证明被告执法程序合法。经庭审质证，原告对执法程序法律规定没有异议，对程序证据的真实性没有异议。庭审结束后，被告向本院提供了其与城排监测公司签订的委托检测合同、城排监测公司的资质认定证书及实验室认可证书、2019年6月13日及2019年7月9日的案件审理会议记录以及2019年5月23日采样现场视频光盘各一份。本院于2019年12月24日交换给原告，原告未提交书面质证意见。本院对上述证据认证如下：原告及被告在答辩期内提供的证据符合证据的真实性、合法性及关联性，本院确认具有证据效力。根据前述有效证据结合原、被告的当庭陈述，本院认定如下事实：原告的生产经营地址为上海市奉贤区南桥镇五星村XXX号，原告于2018年1月1日取得该地址的排水许可证(有效期至2021年2月5日)，主要污染物为PH、COD、硫化物、悬浮物、氨氮、动植物油、石油类、总磷、阴离子表面活性剂，排放标准执行《污水排入城镇下水道水质标准》(GB/T31962-2015)。2019年5月23日被告执法人员在原告代理人的陪同下，对奉贤区南桥镇五星村XXX号原告检测井进行水质取样检测，并当场制作排水现场采样记录表，并拍摄照片和视频。2019年6月5日，城排监测公司出具检测报告，结论为悬浮物、硫化物、化学需氧量、总磷四项指标超过《污水综合排放标准》(DB31/199-2018)规定的排放限值。同年6月6日，被告予以立案，并于2019年6月10日对原告代理人制作询问笔录，原告代理人对采样记录表的采样时间和采样排水口以及检测结果无异议。被告遂于当日作出《限期改正通知书》、《责令改正违法行为决定书》并送达原告，要求原告加强污水排放管理，达标排放污水，同时，立即停止违法排放污水行为，被告将于2019年7月9日对改正情况实施复查。2019年6月20日，原告在清理管道及检测井时发现污水总管有倒灌现象。2019年6月26日，被告再次对南桥镇五星村XXX号检测井采样检测，结果无超标。2019年6月18日，被告向原告送达行政处罚听证告知书，原告于次日申请听证。被告于2019年7月5日组织听证，听证时，原告出示了视频，并提出检测井存在污水总管倒灌现象，原告疏于对排水管道定期清理，导致超标，并非原告主观故意造成，且每月用水量少，没有生产污水排放。现已积极整改，希望减免处罚。2019年7月22日，被告以原告未按排水许可证的要求排放污水为由，作出被诉决定并送达原告。原告不服，遂诉至法院。本院认为，根据《城排条例》第五条第二款之规定，被告奉贤区水务局作为城镇排水与污水处理部门，负责其行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作，对违反条例的行为具有作出行政处罚的职权。本案争议的焦点：被告认定原告未按排水许可证的要求排放污水，作出被诉决定，认定事实是否清楚。原告主张检测井存在污水总管倒灌现象，同时，原告疏于对排水管道定期清理，导致超标，被告所采水样不能反映原告排放污水水质。被告认为被告于2019年5月23日取样时，采用瞬时取样。原告对取样的时间、地点及过程没有异议，且取样时没有发现倒灌现象，因此，检测结果能证明原告未按照排水许可证的要求排放污水。本院认为原告取得的排水许可证的载明排放标准执行《污水排入城镇下水道水质标准》(GB/T31962-2015)，根据该标准中关于“取样与监测”的规定，原告排水许可证上记载的污染物控制项目采用排水口的监测浓度，排水口应设置检测设施并满足污水量离线计量需求，采样方式(瞬时样或混合样)可以由城镇排水监测机构根据排水户类别和排水量确定。本案中，原、被告对于2019年5月23日取样的时间、地点及采样过程没有异议，但是原告整改时发现有倒灌现象后，在听证时对采样过程及检测结果提出异议。庭审中，原、被告均认可检测井中的排水口及出水口下缘距检测井底部有十五厘米高度，被告对原告提供的2019年6月20日检测井内的污水总管倒灌视频的真实性予以确认，也不排除检测井存在倒灌的可能。基于前述原、被告确认的事实，由于排水口与出水口的下缘与检测井有落差，若存在倒灌现象，检测井内不排除留存总管污水的可能性。根据采样现场记录表中的记录，2019年5月23日采样时，检测井状况一般，流速慢，故不能排除被告采样时检测井内的水样受到污水总管倒灌的污染。被告在原告提出异议后，也未对检测机构的检测过程进行核查，因此，被告认定原告存在未按排水许可证的要求排放污水行为的事实不清，证据不足。被告奉贤区水务局经现场采样、立案、谈话、核实、听证等程序后作出被诉决定，但是，被告在举证期限内未将听证复核材料予以递交本院，被告庭审结束后递交的案件审理会议记录中，没有行政负责人参与。本案中，被告对原告处以吊销《排水许可证》并顶格处罚，根据《行政处罚法》第三十八条的规定，行政负责人应当集体讨论决定，故被告的听证复核程序存在瑕疵。同时需要指出的是，被告在举证期限内，未将听证复核材料以及2019年6月26日对原告整改后水样检查材料等证据一并提交，虽然不影响本案的审理，但在今后的诉讼活动中应当予以改进和重视。综上，被告奉贤区水务局作出被诉决定，认定事实不清，证据不充分。原告之诉请，应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：撤销被告上海市奉贤区水务局于2019年7月22日作出的第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》。案件受理费人民币50元，由被告上海市奉贤区水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  钟 渊审 判 员  徐成文人民陪审员  郑建宁二〇二〇年一月十三日书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。