河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1056号上诉人（原审原告）闫慧慧，女，1988年12月4日出生，汉族，住郑州市。委托代理人周虎，河南豫龙律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市社会保险局，住所地郑州市中原区汝河路86号。法定代表人连书平，局长。委托代理人黄佩，该局工伤待遇经办管理处处长。委托代理人李新矿，河南正方圆律师事务所律师。上诉人闫慧慧、郑州市社会保险局因不予支付工伤待遇答复一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初433号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告系郑州永安电力电缆有限公司员工。2016年5月10日，市社保局作出豫（郑）工伤认字（2016）0330006号工伤认定决定书，认定原告受到的事故伤害属于工伤。用人单位郑州永安电力电缆有限公司未给原告依法参加工伤保险。原告就其应享受的工伤待遇及各项损失申请劳动仲裁。2017年4月28日，仲裁委作出二七劳人裁字（2017）第12号仲裁裁决书，裁决郑州永安电力电缆有限公司向原告支付一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金、停工留薪期工资等共计327876元。郑州永安电力电缆有限公司不服裁决结果向郑州市二七区人民法院提起诉讼，郑州市二七区人民法院维持了二七劳人裁字（2017）第12号仲裁裁决书。用人单位未履行支付义务，原告申请法院强制执行。2018年8月27日，郑州市二七区人民法院以郑州永安电力电缆有限公司无财产可供执行终结了执行程序。原告向被告申请工伤待遇先行支付，被告作出暂不予先行支付的答复。原告不服，来院起诉。原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第四十一条，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。第六十三条，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。该法第三十八条、第三十九条分别规定了工伤保险基金和用人单位应支付的费用。《工伤保险条例》第六十二条，用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。第五章规定了工伤保险待遇的支付规定。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；该办法还规定了申请先行支付应当提交原始票据等证据。综合上述规定，工伤保险待遇先行支付制度，是保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿的社会保险制度。原告所在单位未为其依法缴纳工伤保险，经仲裁、诉讼、强制执行仍不能获得工伤保险待遇，法院出具终结本次执行裁定书，符合法律规定的工伤保险基金先行支付的条件。本案中，被告以未出台具体细则决定暂不予支付没有法律依据。鉴于先行支付需要由经办机构保留原始票据等证据，故一审法院酌定合理期限内由原告提供原始票据等证据，由被告依法审核支付。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十二条之规定，判决：限被告郑州市社会保险局在本判决生效后30日内对原告闫慧慧的工伤保险待遇先行支付申请履行审核给付义务。案件受理费50元，由被告郑州市社会保险局承担。上诉人闫慧慧不服，上诉称：一、一审法院应直接判令被上诉人向上诉人先行支付各项工伤保险待遇共计277876元。一审法院经审理后已认定上诉人的情形符合法律规定的工伤保险基金先行支付的条件,被上诉人依法负有向上诉人先行支付的义务。故一审法院应当判决被上诉人直接向上诉人履行给付义务。关于上诉人的工伤保险待遇,郑州市二七区劳动人事争议仲裁委员会和郑州市二七区人民法院已先后就上诉人的工伤保险待遇纠纷作出二七劳人裁字(2017)第12号仲裁裁决书和(2017)豫0103民初9776号民事判决书,均确认上诉人享有各项工伤保险待遇共计327876元。故上诉人的各项工伤保险待遇数额明确,已被生效判决书所确认,不需要被上诉人再次审核。被上诉人作为行政机关,也无权对法院的判决结果进行审核。一审法院酌定由上诉人提供原始票据等证据,由被上诉人进行审核明显错误。综上所述,请求：1.依法撤销郑州市中原区人民法院作出的(2019)豫0102行初433号行政判决书,改判被上诉人立即向上诉人先行支付各项工伤保险待遇共计277876元;2.诉讼费用由被上诉人承担。上诉人郑州市社会保险局不服，上诉称：郑州永安电力电缆有限公司并没有为闫慧慧缴纳社会保险，依据《工伤保险条例》第六十二条第二款规定，应当由郑州永安电力电缆有限公司支付被上诉人主张的各项费用。工伤保险关系的建立，是用人单位应尽的义务，不缴纳工伤保险费，也就意味着用人单位并未与工伤保险经办机构产生保障关系，而从这个角度上讲，相关工伤责任，应参照工伤保险条例，由用人单位进行支付。社保法及相关条文，对此也有明确的表述。同时，这样的单位往往是建制不完善、经营不规范的低信用单位，如果简单的不问参保与否，只做待遇垫付，势必会在全社会造成一种不好的影响，就是即便不缴纳费用，也可以向工伤保险基金索取保障，进而从实际层面上，降低正常参保单位的积极性，造成工伤保险基金的流失。社会保险基金是为了保障参加社会保险对象的社会保险待遇，只有承担了缴纳义务才能享有相应的权利，如果没有参加工伤保险或没有依法缴纳工伤保险费的单位或职工同样可以享受工伤保险待遇，不仅违反了权利义务相一致的原则，而且损害了依法参加工伤保险缴纳工伤保险费的用人单位和职工的权利，明显不公平。如一味将用工风险转由工伤保险基金承担，将造成工伤保险基金收不抵支，最终影响到工伤职工工伤待遇的落实，也将造成严重负面影响，将导致更多的用人单位和职工不按照社会保险法的规定参保缴费，更会导致工伤保险基金共筹、全社会共同保障的契约精神的崩塌，影响到整体事业的发展，最终导致国家社会保险体系受到冲击。上诉人收到被上诉人要求先行支付工伤待遇的申请后，一直很重视，但是由于我省相关的政策尚不明确，没有相应的、配套的实施细则，更没有可操作的标准和流程以及资产追偿等相关的办法。上诉人并无制定本统筹地区工伤保险先行支付实施细则或者办法的权限，必须等待统筹地区社会保险行政部门出台相关实施细则或者办法后再具体经办先行支付业务，否则就违背了宪法和法律对于行政机关依法行政的根本要求。配套实施细则的缺位，尤其是财物、审批级别等关键配套政策缺位，一方面让先行支付工作面对各个具体个案情况无法适从，另一方面也导致具体经办的工作人员存在法律和监管方面的风险。工伤保险基金是全体参保单位缴纳的，是参保人员的救命钱，各级审计机关对基金支付的合法合规性审计非常严格，上诉人作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付工伤待遇。待相关政策明确后，上诉人将一视同仁的及时进行处理，确保被上诉人的合法权益。目前对于正常参保的先行支付，上诉人正在稳步开展，只要建立工伤保险关系，上诉人愿意依据双方之间的工伤保险关系，尽量为职工解决问题。如果没有建立工伤保险关系，即要求先行支付明显不符合社会共济制度。另外，在全国范围内，很少有单位职工未参保就可以先行支付的案例，这也从侧面说明一个问题，未参保先行支付，不具备实际操作条件，这也是业界的共识。简单判定支付，是对本地区社保基金及广大参保人的不负责任。长此以往，带来的不仅不是本地区社保对正常参保人合理支付的高保障，反而会导致全社会参保观念的下滑，从而对社会保障事业带来观念性的冲击。综上所述，一审法院认定事实不清，被上诉人的诉请依法应予驳回。请求：1.撤销郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初433号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。郑州市社会保险局针对闫慧慧的上诉答辩称：根据规定，申请先行支付工伤保险待遇的项目限于应当由工伤保险基金支付的项目。被上诉人在一审的诉请包含一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金、停工留薪期工资、住院伙食补助费、住院期间护理费等多个项目，但上述项目并不都由工伤保险基金支付，因此其要求答辩人直接支付其一审主张的项目明显不能成立。由于我省相关的政策尚不明确，没有相应的、配套的实施细则，更没有可操作的标准和流程以及资产追偿等相关的办法，答辩人作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付工伤待遇。待相关政策明确后，答辩人将一视同仁的及时进行处理，确保被答辩人的合法权益。综上，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据。望法院查明事实，依法驳回被答辩人上诉请求。闫慧慧针对郑州市社会保险局的上诉答辩称：一、答辩人闫慧慧申请被答辩人郑州市社会保险局先行支付工伤保险待遇具有法律和事实依据，郑州市社会保险局依法应当从工伤保险基金中向答辩人先行支付工伤保险待遇。被答辩人以其内部未制定实施细则为由拒绝支付没有法律依据。对于被答辩人上诉所称的先行支付会导致社会参保观念下滑，冲击国家社会保险体系没有任何依据。被答辩人作为工伤保险经办机构，依法负有核查用人单位职工人数、办理工伤保险登记，责令用人单位缴纳工伤保险费等责任。用人单位未给闫慧慧缴纳工伤保险费，但被答辩人既未向用人单位核查职工人数，也未责令用人单位缴纳工伤保险费，被答辩人未履行法定职责是造成答辩人没有参保的直接原因。先行支付制度不仅不会冲击社会保险体系，反而会促使其做好工伤保险费用的征收工作，加大对用人单位的稽查力度，确保每位职工都能享受到工伤保险的权利，促进国家社会保险制度的发展，维护劳动者的权利。综上所述，郑州市社会保险局上诉理由不成立，依法应当驳回上诉，支持答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”第十条第一款规定：“个人申请先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇的，应当提交所有医疗诊断、鉴定等费用的原始票据等证据。社会保险经办机构应当保留所有原始票据等证据，要求申请人在先行支付凭据上签字确认，凭原始票据等证据先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇。”依照以上规定，上诉人闫慧慧经诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，且法院出具有终结本次执行裁定书，因此，上诉人闫慧慧符合先行支付的条件，其向郑州市社会保险局提出先行支付申请后，郑州市社会保险局以我省尚未出台如何对未参加工伤保险职工进行先行支付的具体细则为由，决定暂不予支付缺乏法律依据，本院不予支持。因对于上诉人闫慧慧的申请事项，郑州市社会保险局应当按照法律规定依法进行审核并保存原始票据，故一审判决郑州市社会保险局对闫慧慧的先行支付申请履行审核给付义务正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，上诉人闫慧慧、郑州市社会保险局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇二〇年一月九日书记员  郭史璐