湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终2169号上诉人（原审原告）：黄尚平，男，1961年4月20日出生，汉族，住湖北省武汉市经济开发区。委托代理人：李刚，湖北松之盛律师事务所律师。委托代理人：宋金菊，湖北松之盛律师事务所律师。被诉人(原审被告)：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇南街38号。法定代表人：黄伟雄，该县县长。委托代理人：刘拥军，该政府工作人员。委托代理人：李律己，湖南湘天律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：平江县自然资源局。住所地：平江县天岳经济技术开发区碧潭新村。法定代表人：李炎平，该局局长。委托代理人：李波，该县土地储备中心工作人员。委托代理人：李律己，湖南湘天律师事务所律师。被诉人(原审被告)：平江县土地储备中心。住所地：平江县天岳经济技术开发区碧潭新村。法定代表人：江莎丽，该中心主任。委托代理人：李波，该县土地储备中心工作人员。委托代理人：李律己，湖南湘天律师事务所律师。上诉人黄尚平因与被上诉人平江县人民政府、平江县自然资源局、平江县土地储备中心行政协议一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院2019年10月29日作出的（2019）湘06行初204号行政裁定向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审经审理查明：2007年8月，三福公司申请在平江县县城规划内建“三福”牌学生智能灯产品生产项目用地，平江县国土资源局（现平江县自然资源局）于同年12月向湖南省人民政府以该项目申请了农用地转用、土地征收，湖南省人民政府以［2008］政国土字第243号审批单批准了农用地转用、土地征收18790平方米。2010年9月15日，因城市规划调整，涉案宗地用途已经由工业用地调整为商居用地，平江县三福电子有限公司（甲方）与平江县土地储备中心（乙方）签订了《国有土地收购补偿合同》，该合同第四条约定“本合同下宗地收购本金、利息、差旅费补偿费用为人民币大写：壹佰贰拾玖万贰仟伍佰玖拾元整。付款时间及方式：本协议签订之日起十个工作日内，凭甲方收款凭据一次性转账付清”，第五条约定“将来政府应该比照同类条件的三圆实业公司所享受的同等补偿条件对本企业三年多来所蒙受的经济损失进行补偿，如若不能就企业损失补偿达成协议，本企业保留行政诉讼的权利”。协议签订后，平江县人民政府相关职能部门履行了上述协议第四条约定的付款义务。黄尚平在一审庭审中称长沙市中级人民法院于2014年对岳阳市三圆实业有限公司（以下简称三圆公司）一案作出判决，并称其于2016年知道了该判决。2019年7月19日，黄尚平认为平江县人民政府、平江县自然资源局、平江县土地储备中心(以下简称三被告)均未履行上述协议第五项约定的义务，故向一审法院提起诉讼。请求：1.判令三被告共同履行平江县土地储备中心与三福公司签订的《国有土地收购补偿合同》并补偿相关利息（自长沙市中级人民法院三圆公司案判决生效日期起算）；2.判令三被告因不能供地对黄尚平造成的损失996.2803万元。原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，黄尚平认为平江县人民政府、平江县自然资源局、平江县土地储备中心一直未履行协议第五项约定的义务，但长沙市中级人民法院已于2014年对三圆公司案作出了实体判决，黄尚平称其于2016年知道了该判决结果，但其直到2019年7月19日才向一审法院起诉，显然已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，黄尚平诉请要求三被告履行协议已超过法定起诉期限，且又未提供证据证明其有法律规定的可延长诉讼期限的情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款（二）项、（十）项、第一百六十二条之规定，裁定驳回黄尚平的起诉。原审案件受理费50元，予以退还。黄尚平不服原裁定，向本院提起上诉称：1.一审裁定对其诉请描述错误，起诉状及在法庭开庭时均明确了请求人民法院判令三被告作出行政赔偿决定，并共同赔偿黄尚平996.2803万元(补偿总额1125.5393万元,扣除已支付的129.259万元)及支付相应利息[自2014年4月24日长沙市中级人民法院作出（2013）长中行征初字第00269号行政判决书生效之日起算]。现根据涉案《国有土地收购补偿合同》,其再次明确上诉请求为判令三被上诉人作出行政补偿决定,并按前述行政补偿合同第五条之约定共同补偿黄尚平996.2803万元及相应利息，期望取得与三圆公司同等条件的补偿或赔偿。2.一审裁定认定事实不清。自2010年8月中旬起,平江县人民政府相关部门领导一直采取强硬手段要求三福公司收回其已经缴纳的征地费用并同意将该宗土地转由平江县土地储备中心收储。黄尚平迫不得已只得代表三福公司与平江县土地储备中心签订了《国有土地收购补偿合同》,该合同第五条明确约定了县人民政府将比照三圆公司的同等补偿条件对三福公司的经济损失予以补偿,否则,三福公司有权提起行政诉讼。三圆公司的遭遇与三福公司的情形大致相同,只是三圆公司拒绝配合政府的收储工作,并于2013年6月向人民法院起诉。2014年4月,长沙市中级人民法院作出行政判决,判令平江县人民政府、平江县国土资源局赔偿三圆公司损失3771万元。三圆公司经向人民法院申请强制执行，已经挽回了其损失。此后，黄尚平一直(每年向平江县人民政府及平江县国土资源局领导写信)向被上诉人主张相关赔偿，均未果。3.一审裁定适用法律错误。一审裁定认定，“长沙市中级人民法院已于2014年对三圆公司作出了实体判决,原告称其于2016年知道了该判决结果，但其直到2019年7月19日才向本院起诉，显然已超过法定起诉期限”,显然适用法律错误。首先,起诉期限的前提是行政机关作出了具体行政行为,本案中,黄尚平直到2016年才知道长沙中院作出了对三圆公司的实体判决,显然不属于行政机关作出了具体行政行为。本案属于行政补偿协议纠纷,黄尚平系基于《国有土地收购补偿合同》第五条的履行提起的诉讼,《国有土地收购补偿合同》并未约定具体的履行期限,据此黄尚平可以随时向人民法院提起诉讼,本案诉讼并未超过诉讼时效。综上,请求，1.依法撤销(2019)湘06行初204号湖南省岳阳市中级人民法院行政裁定书。2.判令三被上诉人作出对黄尚平的行政补偿决定。3.判令三被上诉人按三圆公司赔偿标准共同补偿黄尚平996.2803万元(补偿总额1125.5393万元,扣除已支付的129.259万元)并支付相应利息(自2014年4月24日长沙市中级人民法院作出（2013）长中行征初字第00269号行政判决书生效之日起算)。平江县人民政府、平江县自然资源局、平江县土地储备中心答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，上诉状所陈述的不是事实。1.2006年，涉案地块处于城市总体规划区外，三福公司申请的土地用途是工业用地；2007年6月8日，平江县城总体规划获批准并实施，涉案地块土地用途被确定为居住用地。因三福公司申请的土地用途与《平江县城总体规划（2005-2020年）》确定的用途不符，依法律规定，涉案地块按照工业用地出让已不能实现，故并未出让给三福公司，三福公司未取得涉案土地的使用权。2.2010年8月，平江县土地储备中心发现上述问题后，及时通知了三福公司并启动土地收储程序，双方协商后签订了《国有土地收购补偿合同》，平江县土地储备中心依约支付了补偿款129.259万元，该协议收购的标的是未经出让的“土地使用权”，涉案地块依法收储完成。3.“因不能向其供地，项目未能实施”不是事实。从2010年8月19日平江县土地储备中心通知三福公司，至2010年9月15日双方签订《国有土地收购补偿合同》，期间时间不足一个月，不存在影响项目实施的事实。二、黄尚平起诉已超过起诉期限，一审裁定驳回起诉适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。二审另查明：2007年7月,黄尚平响应平江县委、县人民政府招商引资号召,回乡拟投资学生智能电子产品生产项目。2007年7月16日,其与欧喜春共同设立了项目公司三福公司。股东欧喜春后来退出公司并将其股份转让给了黄尚平。2014年，黄尚平办理了三福公司的营业执照注销手续。黄尚平承继了三福公司的全部权利。还查明：2011年7月13日，平江县国土资源局以红头文件至函黄尚平：“你于2011年6月20日，给王县长的信已转县国土资源局，因三园公司的土地收购还在洽谈中，如收购标准超过三福电子公司，我们一定按2010年9月15日签订的《国有土地收购补偿合同》中第五条执行落实，如果没有超过，还必须按2010年9月15日签订的《国有土地收购补偿合同》执行。”2018年7月31日，平江县土地房屋征收管理局向平江县人民政府作出《关于三福电子土地收购补偿遗留问题处理建议的请示》（平征办报[2018]54号）载明，“根据三福公司报告申请按照平江县土地储备中心与其签订的《国有土地收购补偿合同》第五条‘政府应该比照同类条件的三圆实业公司所享受的同等补偿条件对本企业三年多来所蒙受的经济损失进行补偿’请求友好协商解决此遗留问题，县征收办将审核情况说明如下：一、前期投资情况对比……二、三圆公司的补偿情况……三、三福电子地块收购补偿情况……四、处理建议……建议根据《国有土地收购补偿合同》第五条规定，补偿三福公司投资收益差额23.15万元以及2010年至2016年期间的利息损失，建议按平储发[2010]1号文件规定计算12%的年复利，三福电子本息共计45.7万元。”文件右上角有领导签字“同意”，落款时间为“8月2日”。一审查明的其他事实二审予以确认。本院认为：结合原审法院裁定和各方当事人的诉辩意见,本案争议焦点为本案诉讼是否超过起诉期限和诉讼时效，并符合全部起诉条件。一、《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法〔2004〕96号)对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定”即所谓“实体从旧,程序从新”的规定。因此,对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷,当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径(包括仲裁或者民事诉讼)的,作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院可以依法受理。本案中，涉案《国有土地收购补偿合同》签订于2010年9月5日，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径,黄尚平与受平江县人民政府委托的平江县土地储备中心协议约定通过行政诉讼解决相关的争议,并不违反相关法律的规定,依法应予支持。本案系行政协议案件，原审认为案由系行政补偿不正确，二审予以纠正。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日至2018年2月8日有效）第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起实施）第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政协议作为一种行政手段,既有行政性又有协议性,应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用,在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。上述条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定,起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为,诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因黄尚成对三被上诉人未履行案涉《国有土地收购补偿合同》而提起的请求履行协议的行政诉讼,应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定,不再适用起诉期限的规定。根据涉案《国有土地收购补偿合同》的内容,并不能确定协议的履行期限,对于不能确定履行期限的,诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。案涉《国有土地收购补偿合同》签订后因故未能顺利履行,黄尚成从2011年6月20日起就通过信函等形式向平江县人民政府主张相应的权利,期间平江县国土资源局也通过回函等形式予以回应,均未明确表示不予履行相关的义务,直至2018年7月31日，平江县土地房屋征收管理局向平江县人民政府作出《关于三福电子土地收购补偿遗留问题处理建议的请示》（平征办报[2018]54号）表明仍继续履行协议，只是因双方就具体补偿数额无法达成一致意见，黄尚平于2019年7月19日向原审法院提起本案诉讼,并未超过诉讼时效。故原审法院以黄尚平本案诉讼超过起诉期限，裁定驳回起诉不当，二审予以纠正。黄尚平的第2点上诉理由成立，本院予以支持。三、关于本案是否符合其他起诉条件的问题（一）原告的诉讼请求明确。涉案《国有土地收购补偿合同》第五条约定“将来政府应该比照同类条件的三圆实业公司所享受的同等补偿条件……的经济损失进行补偿”，本案中，黄尚平的诉求有二：一是三被告共同履行《国有土地收购补偿合同》的第五条“将来政府应该比照同类条件的三圆实业公司所享受的同等补偿条件对本企业三年多来所蒙受的经济损失进行补偿,如若不能就企业损失补偿达成协议,本企业保留行政诉讼的权利”及补偿相关利息；二是三被告共同赔偿不能供地造成的经济损失996.2803万元。分析黄尚平的上述两点诉求，均是要求履行涉案《国有土地收购补偿合同》第五条约定的内容，即比照同类条件的三圆实业公司所享受的同等补偿条件的标准，对黄尚平的经济损失996.2803万元进行补偿。因此，黄尚平的诉讼请求是明确具体的。（二）本案被告是否适格。《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第九条、第十一条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责；土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此，将国有土地使用权在一定年限内通过法定方式让与土地使用者并与之签订土地使用权出让合同是市、县人民政府及其土地管理部门的法定职权和职责。2011年7月13日，平江县国土资源局以红头文件至函黄尚平，再次确认按2010年9月15日签订的《国有土地收购补偿合同》中第五条执行落实。2018年7月31日，平江县土地房屋征收管理局向平江县人民政府作出《关于三福电子土地收购补偿遗留问题处理建议的请示》（平征办报[2018]54号）证明，平江县人民政府正协商解决涉案《国有土地收购补偿合同》第五条‘政府应该比照同类条件的三圆实业公司所享受的同等补偿条件对本企业三年多来所蒙受的经济损失进行补偿’履行的遗留问题。上述事实表明，平江县土地储备中心、平江县自然资源局均受平江县人民政府委托，共同处理三福公司涉案国有土地收购补偿事宜。因此，本案三被告均是适格被告。综上所述，本案黄尚平提起诉讼符合《行政诉讼法》第二条的规定，人民法院应予受理。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。黄尚平的上诉理由部分成立，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行终204号行政裁定；二、本案指令岳阳市中级人民法院继续审理。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年一月十七日书记员  朱佳钰