广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初292号原告：珠海市华力混凝土有限公司，住所地：广东省珠海市斗门区莲洲镇泗和围。法定代表人：黄东方。委托诉讼代理人：伍志坚，广东国智律师事务所律师。委托诉讼代理人：聂嘉明，广东国智律师事务所律师。被告：珠海市斗门区水务局，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇井湾路670号。负责人：黄悦民，局长。参加诉讼行政机关负责人：张教宏，副局长。委托诉讼代理人：区朝光，广东申力律师事务所律师。原告珠海市华力混凝土有限公司（以下简称华力公司）诉被告珠海市斗门区水务局（以下简称“斗门水务局”）水务行政管理一案，本院于2019年7月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭进行了审理。原告华力公司委托诉讼代理人伍志坚、聂嘉明，被告斗门水务局的参加诉讼行政机关负责人张教宏、委托诉讼代理人区朝光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月21日，被告作出《责令改正水事违法行为通知书》（斗水改字[2019]8号），认定原告未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区横坑水道右岸莲洲镇永利工业园段堤防外滩地建设厂房、生产设施等建筑物、构筑物以及堆放砂、石粉等物料的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款和《广东省实施办法》第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一、二项和《广东省实施办法》第六十二条第三项的规定，责令原告于5月30日前改正，改正内容为：拆除清理原告在斗门区横坑水道右岸莲洲镇永利工业园段堤防外滩地建设的厂房、生产设施等建筑物、构筑物以及堆放的砂、石粉等物料，排除阻碍。逾期不改正的，将依法采取其他行政措施或实施行政处罚。并告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告不服，向本院提起诉讼。原告华力公司诉称，2006年5月19日，原告实际控制人陈根养与斗门区莲洲镇人民政府签订《工业招商合同》，合同约定：“1.甲方（莲洲镇人民政府）代乙方将位于该镇永利工业园区宗地面积36398.51平方，土地用途工业用途，甲方承诺于2006年5月28日前将土地按现状，并在交付土地时该宗地达到三通；2.地价总额人民币1091955.3元，乙方在合同签订5天内，向甲方支付壹佰万元整，在乙方办理房地产权证前全部付清”。签订合同后，陈根养依合同约定交清了土地地价款后，对约定的项目用地土地进行平整和巩固，建设了办公楼、搅拌站、砂石堆场等设施，并于2010年7月14日设立了原告。原告设立后一直守法经营，没有因用地问题被有关政府部门处理过。原告认为，原告是斗门区莲洲镇人民政府通过招商引资引进的企业，依照招商合同约定，建设办公楼、搅拌站等生产设施，符合招商合同的约定，原告的合法权益应受到法律的保护。被告对原告作出被诉《责令改正水事违法行为通知书》系被告没有严格遵循《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国行政处罚法》等相关条款的规定，程序不合法，证据不足，认定事实错误，适用法律不准确，严重损害原告利益。请求撤销涉案《责令改正水事违法行为通知书》。原告华力公司向本院提交如下证据：1.珠海市华力混凝土有限公司营业执照、法定代表人黄东方身份证明、黄东方身份证明；2.《责令改正水事违法行为通知书》（斗水改字[2019]8号）；3.《行政处理告知书》（斗水罚告字[2019]3号）；4.《行政处理决定书》（斗水行罚字[2019]3号）；5.《行政强制拆除公告》（斗水拆告字[2019]9号）；6.《工业招商合同》；7.《关于在虎跳门水道拟建船舶停靠泊位意见的复函》（粤航道复字[2004]370号）；8.《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》；9.《珠海华日纸业有限公司项目河道管理范围临时占用申请书》；10.《关于莲洲镇原永利工业区北侧设为河堤防洪物料应急仓库码头的请示》；11.《莲洲镇永利工业区北侧河堤防洪物资应急仓储码头的函》；12.珠海市华力混凝土有限公司行政处罚听证申请书及斗门区水务局收件回执；13.关于不准予听证的通知。被告斗门水务局辩称，一、原告水事违法行为事实清楚，作出《责令改正水事违法行为通知书》、《行政处理决定书》、《行政强制执行决定书》程序合法。原告未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区横坑水道右岸莲洲镇永利工业园段堤防外滩地堆放砂、石粉等物料以及建设厂房、生产设施等建筑物、构筑物和设施，被告依法调查取证后于2019年5月21日作出《责令改正水事违法行为通知书》，但原告限期内未改正违法行为，被告2019年6月11日向原告作出《履行拆除清理义务催告书》，2019年6月26日对原告的陈述、申辩意见进行了复核和书面回复，同日向原告作出《行政处理告知书》，2019年7月3日向原告作出《行政处理决定书》,2019年7月8日，被告作出《行政强制拆除公告》。被告对原告处罚10000元并不属于行政处罚数额较大、应当组织听证的情形，听证程序也不是强制拆除的必经程序。可见被告经过充分调查取证，并严格按照执法程序对原告作出的《责令改正水事违法行为通知书》、《行政处理决定书》、《行政强制执行决定书》所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。二、广东省航道局审批文件与水事活动须经水行政主管部门审批没有逻辑上的必然法律关系，广东省航道局与水行政主管部门是两个独立的行政部门，其复函不能证明原告的建设项目具有完全的合法使用手续。原告提到的被告在《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》上签批临时占用问题，《广东省实施办法》第六十五条规定：“本办法自2015年1月1日施行。”同时，该办法第四十四条规定：“在河道管理范围内建设临时设施或者堆放物品的，应当服从防洪、供水和水工程安全的需要，并经县级以上人民政府水行政主管部门批准。临时占用的期限不得超过两年；确需继续占用的，应当在期限届满前三十日内申请办理延期手续，延期时间不得超过一年。临时占用期满，建设单位或者实际占用人应当拆除临时设施，清除堆放物品，恢复原状。”原告于2010年7月份开始开工建设码头、仓库等设施至今已经9年。原告占用堤外滩地的状态持续至今。被告在《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》上签批的内容明确“同意由永利工业区临时占用”，自广东省实施办法》2015年1月1日施行起算，原告的临时占用许可业已过期。被告依据《广东省实施办法》第四十四条对原告的违法行为进行查处符合法律规定。至于原告与莲洲镇政府签订的《工业招商合同》则属于民事法律关系，与本案没有关联。因此无论从哪个法律角度分析，均不能改变原告未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区横坑水道右岸莲洲镇永利工业园段堤防外滩地堆放砂、石粉等物料以及建设厂房、生产设施等建筑物、构筑物和设施的客观事实，原告的项目违法事实状态持续，被告有权依法处理。三、被告作出《责令改正水事违法行为通知书》属于行政强拆前办案流程的程序性环节，不是最终行政决定，不具有行政决定效力，不属于行政诉讼受案范围，原告请求撤销该通知更加没有法律依据。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。被告斗门水务局在举证期限内向本院提交如下证据：1.水事案件立案呈批表、调查（询问）笔录、勘验笔录、勘验图及照片；2.责令改正水事违法行为通知书及快递单；3.履行拆除清理义务催告书及快递单；4.陈述申辩复核意见通知书、行政处理告知书及快递单；5.行政处理决定书及快递单；6.行政强制拆除公告及快递单、斗门政府网公告；7.法律依据摘录。原告对被告斗门水务局证据的质证意见如下：对证据1中立案呈批表和调查（询问）笔录的关联性不认可，勘验笔录和勘验图的真实性不认可，不认可照片；对证据2-6的事实及引用的法律依据有异议。被告斗门水务局对原告证据的质证意见如下：对证据1-5的真实性、合法性、关联性认可；对证据6不认可其证明目的；对证据7的真实性予以认可，不认可合法性关联性；对证据8-11的真实性合法性认可，不认可关联性；对证据12、13的证明目的不予认可，认为听证不是必经程序。经审理查明，2019年3月20日，被告制作勘验图、勘验笔录，勘验笔录记载：经现场勘验，原告在莲洲镇永利工业园堤段外滩地建设厂房、办公楼等建（构）筑物占地面积约1703平方米，堆放砂、石粉等物料占地面积约7034平方米。勘验结论是原告在斗门区莲洲镇永利工业园堤段外滩地建设建（构）筑物，堆放物料位于河道管理范围内。勘验图及勘验笔录有被告两名执法人员签名。无当事人、见证人签名。2019年3月22日，被告对此立案。2019年3月25日，被告对陈根养调查询问，陈根养称其为原告总经理，受托接受处理相关调查事宜。陈根养称“原告为珠海华日纸业有限公司下属独资公司，所以相关用地出让合同及国土、规划等部门的审批手续都是以珠海华日纸业有限公司的名称办理，我是华日纸业的法定代表人……办理了工商营业执照、税务、环保、航道等相关建设经营手续，但一直没有完成《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》的办理，主要原因是莲洲镇人民政府一直没有按双方签订的《工业项目招商合同》的规定，负责完成给我公司办理相关用地、建设的审批义务……永利工业园的用地是莲洲镇人民政府部门永利工业发展办公室于2006年7月统一办理的水利部门占用手续，原告用地属于其中。”2018年5月8日、5月15日，被告拍摄了在涉案地原告建设有厂房、生产设施等建筑物、构筑物，以及堆放砂、石粉等物料现场。2019年5月21日，被告作出《责令改正水事违法行为通知书》（斗水改字[2019]8号），告知原告的行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款和《广东省实施办法》第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一、二项和《广东省实施办法》第六十二条第三项的规定，责令原告于5月30日前改正，改正内容为：拆除清理原告在斗门区横坑水道右岸莲洲镇永利工业园段提防外滩地建设的厂房、生产设施等建筑物、构筑物以及堆放的砂、石粉等物料，排除阻碍。逾期不改正的，将依法采取其他行政措施或实施行政处罚。并告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利。次日邮寄送达陈根养。另查明，2004年12月13日，广东省航道局作出《关于在虎跳门水道拟建船舶停靠泊位意见的复函》（粤航道复字[2004]370号），回复珠海市斗门区莲洲镇人民政府，原则同意在虎跳门水道横坑大桥上游河段左岸兴建船舶停靠泊位码头……须由建设单位根据我省跨临河建筑物的审批规定和程序，到航道部门办理正式审批手续。2006年5月9日，斗门区莲洲镇人民政府（甲方）与珠海华日纸业有限公司（乙方）签订《工业项目招商合同》，第三条约定：甲方代乙方按以下条件申请取得项目用地：（一）土地面积、位置：位于珠海市斗门区莲洲镇永利工业园，宗地面积36398.51平方米，宗地四至及界址坐标见附件《出让宗地界址图》。（二）土地用途工业用途（纸品制造业，包括仓库及码头）。（三）甲方承诺在2006年5月28日前将土地按现状交付给乙方投资建设，并在交付土地时该宗地达到三通。（四）土地使用年限：50年。土地使用年限起点日期按《国有土地使用权出让合同》的约定执行。第五条土地开发与利用：（一）乙方在本项目用地范围内兴建建筑物应符合下列要求：主体建筑物性质为仓库、立罐；附属建筑物性质为办公、门卫……2006年7月3日，珠海市斗门区永利工业发展办公室向斗门水务局发出《“珠海华日纸业有限公司”项目河道管理范围临时占用申请书》，写明“该项目（珠海华日纸业）建成后需要码头和原材料堆放场地，需占用横坑水道南堤外合共33329.70平方米作场地使用。为此，现特向贵局申请办理《河道临时占用许可证》。”珠海市斗门区莲洲镇人民政府及珠海市斗门区莲洲镇水利管理委员会分别于2006年7月10日、2006年7月11日批准同意办理。2006年7月25日，珠海市斗门区永利工业发展办公室对斗门区水利局发出《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》注明：“……为确保近日新引进的项目落户永利工业区，满足永利工业区发展，需占用横坑水道南堤外滩涂作原材料堆放场地和码头作临时上落货使用……特向贵局申请办理《河道临时占用许可证》……”2006年8月24日，斗门区水利局批复“同意由永利工业区临时占用，海堤管理范围内的土地必须服从水利工程管理的有关规定。”2012年8月10日，莲洲镇人民政府对斗门区水务局发出《关于莲洲镇原永利工业区北侧设为河堤防洪物料应急仓储码头的请示》（莲府[2012]159号）。同日，斗门区水务局复函莲洲镇人民政府，函称：……为方便水利围堤抢险应急物料堆放及储存，同意莲洲镇在此位置（莲洲镇永利工业区北侧面积63.42亩）设为水利围堤抢险应急物料仓储、码头，作为防洪抢险物料存放仓储应急使用点……以上事实，有原告、被告斗门水务局提交的证据和《开庭笔录》在卷佐证。本院认为，一、被告斗门水务局具有对涉案行为进行查处的法定职权。《中华人民共和国水法》第五十九条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。”第三十八条：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”根据上述规定，被告斗门水务局具有对辖区河道管理范围内的建设行为进行查处的法定职权，作出涉案行政行为职权依据充分。二、被告斗门水务局作出被诉《责令改正水事违法行为通知书》，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款第四款规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”虽被告提供的勘验图及勘验笔录因无当事人、见证人签名，也无说明情况而不能作为认定案件事实的证据，但从《询问（调查）笔录》及照片能看出原告在临河处、河水与堤之间的地方建有厂房生产设施，并有堆放砂石。且根据原告提供的2006年《永利工业区项目河道管理范围临时占用申请书》及《“珠海华日纸业有限公司”项目河道管理范围临时占用申请书》亦能侧面证明，横坑水道南堤外滩涂地即涉案地为河道管理区，需要办理河道临时占用许可证才能用作原材料堆放场地和码头临时上落货使用。原告称其用地经过当地政府同意使用、并非违法使用、擅自使用。但根据《广东省实施办法》第四十四条规定，临时占用需经县级以上人民政府水行政主管部门审批，临时占用期限不得超过两年，延长时间不得超过一年，到期后应拆除临时设施，清除堆放物品，恢复原状，该办法于2015年开始实施。但原告仅提供了2006年河道管理范围临时占用的批准，并没有提供2015年后获得批准的证据。因此，被告认定原告未经水行政主管部门批准，擅自在横坑水道右岸莲洲镇永利工业园段堤防外滩地河道管理区堆放砂石粉等物料及建设厂房、生产设施，事实清楚，证据充分。三、被告斗门水务局作出被诉《责令改正水事违法行为通知书》适用法律正确。《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项、第二项规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的。”根据已查明的事实，原告涉案的厂房、生产设施、以及堆放的砂、石粉等物料在河道管理区，妨碍行洪事实清楚，被告依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项、第二项规定作出《责令改正水事违法行为通知书》，责令原告拆除清理涉案地点的厂房、生产设施等建筑物、构筑物以及堆放的砂、石粉等物料，排除阻碍，适用法律正确。应指出的是被告同时将《广东省实施办法》第六十二条第三项作为被诉《责令改正水事违法行为通知书》的法律依据存在瑕疵。原告称根据《广东省实施办法》第六十二条第三项的规定应先责令停止违法行为，限期补办有关手续，是限期拆除的前置条件。但该办法作为广东省的地方性法律，其效力低于《中华人民共和国防洪法》，被告依据其列明的另一法律依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项、第二项，作出责令原告排除阻碍的决定并无不当。四、被告斗门水务局作出被诉《责令改正水事违法行为通知书》程序轻微违法。本案中，被告对原告涉嫌违法行为进行了立案，并对原告进行了调查询问。之后原告违法事实仍然存在，被告于是作出被诉《责令改正水事违法行为通知书》，告知原告其违法事实、作出行政行为的依据、申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并送达原告，以上程序合法。但被告调查时，制作的勘验图及勘验笔录无当事人、见证人签名，也无说明情况，此程序轻微违法。综上所述，被告珠海市斗门区水务局作出被诉《责令改正水事违法行为通知书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告珠海市斗门区水务局作出《责令改正水事违法行为通知书》（斗水改字[2019]8号）违法。案件受理费人民币50元，由被告被告珠海市斗门区水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  程 怡人民陪审员  张泉英人民陪审员  肖晓丽二〇二〇年一月十日法官助理龚靖媛书记员徐毅成