河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终8号上诉人(原审第三人)中国长城资产管理股份有限公司河南省分公司。住所地：河南省郑州市红专路82号。法定代表人赵宇，该公司经理。委托代理人朱晔，河南慧闻律师事务所律师。委托代理人符玉博，河南慧闻律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张家俭，男，1965年8月15日生，汉族，住郑州市管城回族区。原审被告郸城县不动产登记中心。法定代表人李海霞，职务主任。委托代理人张恒，系河南洺水律师事务所律师。委托代理人杨鸿源，系郸城县不动产登记中心工作人员。原审第三人中国工商银行股份有限公司周口分行。法定代表人张卫东，该行行长。中国长城资产管理股份有限公司河南省分公司因郸城县不动产登记中心开具行政证明一案，不服淮阳县人民法院（2019）豫1626行初61号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中国长城资产管理股份有限公司河南省分公司委托代理人朱晔、符玉博，被上诉人张家俭，原审被告郸城县不动产登记中心委托代理人张恒、杨鸿源到庭参加了诉讼。原审第三人中国工商银行股份有限公司周口分行经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：原告张家俭系郑州市中级人民法院办理的（2016）豫01执306号案申请人，郑州市中级人民法院在审理该案期间，查封了借款人河南财鑫集团有限责任公司名下位于郸城县东环路路东土地15260m2（土地证号郸国用2009第065号），后郑州市中级人民法院将原告申请执行的案件移送至周口市中级人民法院执行，被告于2019年4月12日向周口市中级人民法院出具《证明》，证明：河南财鑫集团有限责任公司名下位于东环路路东土地（土地证号郸国用2009第065号）于2014年5月8日抵押给中国工商银行股份有限公司郸城支行。原审认为：原告张家俭在诉讼期间申请查封了涉案土地使用权，张家俭与该土地具有法律上的利害关系，涉案土地是否设定抵押权关系到张家俭的债权能否实现，被上诉人出具的“证明”对张家俭的权利产生具有实际影响，张家俭与证明行为有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。《担保法》第四十五条规定：“登记部门登记的资料，应当允许查阅、抄录或者复印。”人民法院需要查询土地使用权抵押情况，登记部门应当允许人民法院查阅，抄录或者复印登记资料，而不应当出具带有结论性的证明，出具证明也不是履行协助查询义务的行为，超出协助查询的范围，被告出具证明的行为不是其法定职责，其应对自己的行为承担责任，是本案适格的被告。郸城县不动产登记中心属于郸城县自然资源局下属部门，是其下属二级机构，主要承担指导和监督土地登记、房屋登记、林木登记、草原登记等不动产登记工作的职责，是依法行使国家权力，执行国家行政职能的机关，所以它是行政单位，郸城县不动产登记中心出具的证明与原告有利害关系，且出具证明的行为超出了协助查明的范围，况且出具证明的行为也不是其法定职责，所以其出具的证明无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决确认郸城县不动产登记中心于2019年4月12日出具的证明无效；本案受理费50元，由被告承担。中国长城资产管理股份有限公司河南省分公司上诉请求为：依法撤销淮阳县人民法院作出的(2019)豫1626民初61号行政判决,改判驳回被上诉人一审诉请;本案诉讼费用由被上诉人承担。事实理由:一、淮阳县人民法院以郸城县不动产登记中心出具证明的行为超出协助查明范围,出具的证明行为不是不动产中心法定职责为由确认涉案证明无效,明显违反法律法规。根据中华人民共和国国土资源部令第80号《不动产登记资料查询暂行办法》第七条查询不动产登记资料,应当在不动产所在地的市、县人民政府不动产登记机构进行,但法律法规另有规定的除外。查询人到非不动产所在地的不动产登记机构申请查询的,该机构应当告知其到相应的机构查询。不动产登记机构应当提供必要的查询场地,并安排专门人员负责不动产登记资料的查询、复制和出具查询结果证明等工作。由此可见,不动产登记中心出具查询结果证明系其分内之事,职责所在,一审法院以超越职权为由确认涉案证明无效,对如此明确的法律规定视若不见,涉嫌知法违法,滥用职权。二、郸城县不动产中心出具证明的行为不是行政行为,不属于行政诉讼受理范围。涉案证明是郸城县不动产中心应周口市中级人民法院请求,在查询不动产登记簿信息后,向周口市中级人民法院出具的。出具证明的同时,为周口市中级人民法院进行了相关信息的查询,并为其复印了相关登记材料,出具证明是为了协助周口市中级人民法院查明事实,属于司法协助。不动产中心作为不动产登记、查询机构有义务为司法机关提供必要的司法协助,不动产中心出具证明的行为不是具体行政行为,不产生外部法律效力,且证明内容是依现有实事作出,并没有为任何人新设权利和义务,因此该行为不可诉。三、郸城县不动产中心出具证明的内容与档案材料一致,不存在任何过错。2014年4月份,河南财鑫集团有限责任公司委托河南盈正房地产评估有限公司对郸城县东环路北段路东河南财鑫集团有限责任公司(办公区)房地产抵押价值进行评估,并作出了评估报告书。评估报告将上述位置的房屋及土地使用权一并进行了估价。2014年5月8日,河南财鑫集团有限责任公司向郸城县房地产监理所提出抵押登记申请,并提供了评估报告书。郸城县房地产监理所在认真核查后,为座落在郸城县东环路北段路东37号的房地产及土地使用权设立了抵押,并办理了房屋他项权利登记。他项权证书对相应土地也进行了明确备注,郸城县不动产中心出具的证明内容与事实、不动产登记簿上记载内容一致。郸城县不动产中心不存在任何违法违规行为,无任何过错。综上,郸城县不动产中心出具证明的行为不是具体行政行为,证明内容真实合法,一审法院以超越职权为由认定证明无效明显违法,请求贵院依法撤销一审判决,驳回被上诉人的诉讼请求。二审中，上诉人向本院提交了（2019）豫16民初158号民事判决书。证明目的：贵院已经就占用范围土地作出了相应的解释。被告提出是房屋的阴影面积，并没有相关的法律规定，该说法不应得到支持。被上诉人张家俭答辩称：淮阳县人民法院2019豫1626刑初61号行政判决，事实认定清楚，适用法律准确，应当依法维持。事实和理由如下：一、郸城县不动产登记中心不具有出具涉案证明内容的法定职权，出具带有结论性的《证明》行为，超出了其履行协助查询义务的范围，应当认定无效。《担保法》45条规定：“登记部门登记的资料应当允许查阅、摘抄或复印”。人民法院需要查询土地使用权抵押情况，登记部门应当允许人民法院查询、抄录或者复制复印登记资料，而不应该出具带结论性的证明。根据中华人民共和国国土资源部令第80号《不动产登记资料查询暂行办法》第七条“不动产登记机构应当提供必要的查询场地，并安排专门人员负责不动产登记资料的查询、复制和出具查询结果证明等工作。”可见不动产登记机构出具的证明只能是对查询结果的证明，证明内容不能超出查询结果的范围，证明内容不得改变事实。本案中郸城县不动产登记中心出具的证明不是对查询结果的证明，而是把没有抵押登记的土地证明为已经抵押，把物权变动的原因行为证明为物权变动的实质行为本身，证明本身具有重新确权的性质，显然这种证明超出了对查询结果出具证明的范围，不是其法定职权，应当予以认定无效。第二，郸城县不动产登记中心是依据不动产登记暂行条例第六条成立的，国土资源局主管的二级行政机构是行政单位，其出具的证明超出了查询结果的范围，侵犯了答辩人的合法权益，因而是具体行政行为，当然属于行政诉讼的受案范围。首先国务院令第656条，不动产登记暂行条例第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导监督全国不动产登记工作。县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。因此郸城县不动产登记中心正式依据该项规定成立的负责郸城县行政区域内的不动产登记工作的行政机构。其次，郸城县不动产登记中心出具的证明，尽管是因为协助法院查询而出具，但其内容超出了查询结果的范围，把没有抵押登记的土地证明已经抵押，为相关涉案房设定了权利，属于行政确认行为，侵犯了利害关系人即答辩人的合法权益，因而是具体行政行为。根据行政诉讼法第12条规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”因此涉案证明属于行政诉讼的受案范围。第三，郸城县不动产登记中心出具的证明内容与档案材料、法律规定不一致，是严重的滥用职权行为，存在重大过错。首先，涉案证明扩大了抵押房产占用范围内的土地面积，依据物权法182条规定，房地一体抵押原则，以建筑物抵押的该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押，因此地随房走仅限于抵押房屋占用范围内的土地。抵押房屋占用范围以外的土地并不在抵押范围。本案中的面积15260平方米（22.88亩），而办理抵押登记的房屋占用范围内的土地面积约为3500平方米（5.25亩），因此视为一并抵押的土地面积仅限于该3500平方米，抵押权的效力并不及于抵押房屋占用范围以外的11760平方米土地。因此《证明》内容与档案材料反映的事实并不一致。其次，涉案证明混淆了抵押合同成立与抵押权设立，物权变动原因行为与物权变动实质行为之间的区别。依据物权法规定的物权法定原则，不动产抵押生效合同、合同生效与不动产抵押权设立是两个性质不同的法律行为，应当严格区分。物权法第187条规定，建设用地使用权抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。本案中郸城县不动产登记中心档案资料显示，郸城财鑫集团与工商银行郸城支行签订了借款抵押合同，出具了包括土地在内的财产抵押财产评估报告，但是只办理了房产抵押始终没有办理土地抵押登记，因此，抵押合同约定的土地抵押实际没有登记设立。涉案证明把没有抵押登记的土地证明为已经抵押，为相关涉案方新设了权利，重新确认了物权权利，证明内容超出了出具查询结果的职权范围，是严重的滥用职权的行政行为，应当依法认定无效。综上，郸城县不动产登记中心违法出具证明，将答辩人先前查封的没有抵押的土地证明为已经抵押给他人，重新设立了土地抵押权，严重侵害了答辩人的合法权益，证明内容超出了出具查询结果的法定职权范围，是严重滥用职权的行政行为，应当认定无效，请求贵院依法维持原审判决。原审被告郸城县不动产登记中心答辩称：出具查询结果证明属于不动产登记机构的法定职责，出具证明的行为属于司法协助行为，不是行政行为，而且该行为对被上诉人权利义务并不产生实际影响，不属于可诉的行政行为，并且不动产登记中心根据抵押登记档案，出具的查询结果是正确的。其他同上诉人意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，被上诉人张家俭不服郸城县不动产登记中心开具行政证明，向淮阳县人民法院提起行政诉讼。淮阳县人民法院于2019年6月6日作出（2019）豫1626行初29号行政裁定，驳回张家俭的起诉。张家俭不服，提起上诉，本院于2019年8月8日作出（2019）豫16行终187号行政裁定。该裁定查明的事实除与一审认定的事实基本一致外，认为一审认定“河南财鑫集团有限责任公司2014年5月8日将地号为郸国用2009第065号土地抵押给了中国工商银行股份有限公司郸城支行”没有证据依据。该裁定认为：上诉人张家俭在诉讼期间申请查封了涉案土地使用权，张家俭与该土地具有法律上的利害关系，涉案土地是否设定抵押权关系到张家俭的债权能否实现，被上诉人出具的“证明”对张家俭的权利产生具有实际影响，张家俭与证明行为有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。《担保法》第四十五条规定：“登记部门登记的资料，应当允许查阅、抄录或者复印。”人民法院需要查询土地使用权抵押情况，登记部门应当允许人民法院查阅，抄录或者复印登记资料，而不应当出具带有结论性的证明，出具证明也不是履行协助查询义务的行为，超出协助查询的范围，被上诉人出具证明的行为不是其法定职责，其应对自己的行为承担责任，是本案适格的被告。遂裁定撤销淮阳县人民法院（2019）豫1626行初29号行政裁定；指令淮阳县人民法院继续审理。本院认为：一、被上诉人张家俭在诉讼期间申请查封了涉案土地使用权，张家俭与该土地具有法律上的利害关系，涉案土地是否设定抵押权关系到张家俭的债权能否实现，原审被告郸城县不动产登记中心出具的“证明”对张家俭的权利具有实际影响，故该“证明”具有可诉性。郸城县不动产登记中心属于行政单位，根据行政诉讼法第12条规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”可提起行政诉讼，因此涉案证明属于行政诉讼的受案范围。二、《担保法》第四十五条规定：“登记部门登记的资料，应当允许查阅、抄录或者复印。”中华人民共和国国土资源部令第80号《不动产登记资料查询暂行办法》第七条规定：“……不动产登记机构应当提供必要的查询场地,并安排专门人员负责不动产登记资料的查询、复制和出具查询结果证明等工作。……”从以上规定可以看出，不动产登记机构可以出具查询结果证明，但该证明必须以查询结果为依据。本案中，被诉证明所证明的“河南财鑫集团有限责任公司2014年5月8日将地号为郸国用2009第065号土地抵押给了中国工商银行股份有限公司郸城支行”没有证据依据，证明内容与事实不符，故郸城县不动产登记中心出具的证明超出了查询结果的范围，属无效证明。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。上诉人提交的民事判决书与本案不具有关联性，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中国长城资产管理股份有限公司河南省分公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇二〇年一月二十日法官助理魏亚迪书记员孙龙辉