浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1802号上诉人（一审原告）美特集团有限公司，住所地武义县牡丹南路1号。法定代表人王有明，经理。委托代理人齐华修，浙江君安世纪（台州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。法定代表人王健，市长。委托代理人滕旦，义乌市人民政府工作人员。委托代理人汪宁，浙江星耀律师事务所律师。被上诉人（一审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人许晨，金华市人民政府工作人员。委托代理人左文辉，浙江瑞谷律师事务所律师。美特集团有限公司诉义乌市人民政府、金华市人民政府不履行土地补偿法定职责及行政复议一案，金华市中级人民法院于2019年9月12日作出（2019）浙07行初252号行政判决。美特集团有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2004年1月16日，义乌市国土资源局与浙江美特投资实业集团有限公司签订乡镇(2004)365-20号《国有土地使用权出让合同》，约定向浙江美特投资实业集团有限公司出让宗地位于荷叶塘、面积为34173平方米的土地，用途为工业工地。2010年9月25日，原告取得义乌国用(2010)第001-55539号国有土地使用证，确认其为座落于荷叶塘工业区、地号为21-001-262-001-1053、使用权面积34173.0平方米工业用地的土地使用权人。2014年11月18日，03省道义乌段改建工程建设指挥部(以下简称03省道改建指挥部)与原告签订《03省道义乌段改建工程用地货币化补偿协议书》，约定03省道改建指挥部因工程建设需要征收原告坐落于稠城街道荷叶塘工业区用地面积34173平方米[土地证号义乌国用(2010)第001-55539号]出让工业用地中的9668平方米，用于03省道义乌段改建工程建设，由03省道改建指挥部一次性货币补偿申请人合计人民币2099.3561万元(包括一次性奖励、围墙评估款在内)。2015年2月3日，义乌市国土资源局与原告签订义补协(2015)1号《补充协议》，明确浙江美特投资实业集团有限公司于2009年1月6日变更为美特集团有限公司，双方签订的前述乡镇(2004)365-20号土地出让合同第三条内容变更为：出让面积由34173平方米核减为24331平方米，第七条土地出让金总额核减为5474475元人民币。2015年8月30日，原告取得义乌国用（2015）第001-01510号国有土地使用权证，确认其为坐落于福田街道××号，地号为1-999-地表5692，使用权面积为24331平方米的工业用地的使用权人。因03省道义乌段改建工程建设，部分上述土地被纳入公路两侧建筑控制区。案件审理过程中，原告及被告义乌市人民政府均确认，原告曾向被告义乌市人民政府申请履行对其被纳入公路两侧建筑控制区红线内的土地进行补偿的职责。2016年10月24日，03省道义乌段改建工程建设指挥部向原告发出《关于尽快办理399.11平方米土地补偿手续的函》，告知原告因03省道义乌段改建工程建设需要，还需征收原告土地399.11平方米，为保护其合法权益，应尽快办理相关补偿手续。并告知，依法办理新的控规是分析研究对道路控制红线内土地进行补偿等要求的前提，其应在上述手续办理完成后申请土地登记变更，之后再申请办理新的控规，原告所提对道路控制红线内土地进行补偿之类的要求无法与399.11平方米土地补偿手续一并解决。2017年11月23日，被告金华市人民政府收到原告的行政复议申请书，之后于同月28日通知原告进行补正。2017年12月8日，原告向被告金华市人民政府寄送补正申请书。该复议案件审理过程中，原告与被告义乌市人民政府均以双方需要进一步协商为由，向被告金华市人民政府申请中止审理，被告金华市人民政府以该案存在《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）规定之情形为由，于2018年1月19日决定中止审理。原告于2018年10月19日向被告金华市人民政府寄送申请恢复审理申请书。被告金华市人民政府于2019年2月27日恢复该案审理，并于同月28日作出[2017]金政复字第145号行政复议决定书。原告向被告金华市人民政府提出的复议请求为：一、确认被申请人义乌市人民政府未征收补偿申请人位于义乌市福田街道××号国有土地使用权（地号1-999-地表5692）划入公路建筑控制区范围部分土地的行政行为违法；二、责令被申请人义乌市人民政府依法征收划入公路建筑控制区范围部分土地并给予申请人补偿。金华市人民政府[2017]金政复字第145号行政复议决定书认为，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，因(规划)修改给利害关系人合法权益造成损失的应当依法给予补偿。该案中，虽然被申请人的规划调整行为改变了被申请人享有土地使用权的部分土地的原有规划设计条件，但是申请人未能提供证据证明被申请人的规划修改行为对其合法权益造成了何种程度的损失，相反，在申请人与义乌市国土资源局签订的土地出让合同中明确约定了政府对合同项下宗地城市规划调整权的保留，申请人要求被申请人对划入建筑控制区范围内土地进行补偿依据不足。另外，国有土地上房屋征收是被申请人依职权启动的职权，法律法规没有赋予申请人依申请启动该职权的权利，申请人要求责令被申请人征收补偿相关土地的主张，依据不足。综上，申请人申请行政复议时，被申请人尚不具备对申请人主张的划入建筑控制区范围部分土地进行征收补偿的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，决定如下：驳回申请人的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销金华市人民政府【2017】金政复字第145号行政复议决定；二、确认被告义乌市人民政府拒绝补偿原告受让位于义乌市福田街道××号国有土地使用权(地号1-999-地表-5692)划入公路建筑控制区范围部分土地的行政行为违法；三、责令被告义乌市人民政府对征收划入公路建筑控制区范围部分土地给予原告补偿；四、本案诉讼费用由两被告承担。另查明，2007年8月21日，中共义乌市委办公室、义乌市人民政府办公室共同成立义乌市老铁路改造暨快速通道建设领导小组，领导小组下设指挥部，负责日常事务。2010年5月5日，中共义乌市委办公室、义乌市人民政府办公室决定将义乌市老铁路改造暨快速通道建设领导小组更名为义乌市03省道义乌段改建工程建设领导小组，领导小组下设指挥部，负责日常事务。一审法院经审理认为：原告主张对其被纳入公路两侧建筑控制区内的土地进行补偿，应有相应的事实和法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款之规定，“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”但是本案中，根据现有证据尚不足以明确将原告名下的部分土地纳入公路两侧建筑控制区是否给其权益造成了实际损失，亦不足以明确给其造成何种程度的损失，原告在本案中主张对其进行补偿缺乏依据。关于原告在复议申请中提出对其被纳入公路两侧建筑控制区内的土地进行征收的请求，并无相关的法律法规规定被纳入公路两侧建筑控制区内的土地应予以征收，该请求亦缺乏依据。关于原告提出被告金华市人民政府以中止方式延长复议案件审理，直至2019年2月28日作出复议决定，有违法律正当程序的理由，经审查，中止案件审理系由复议申请人与被申请人以需要协商为由共同申请，金华市人民政府根据复议法实施条例的规定决定中止，有相应的依据。但原告于2018年10月19日向被告金华市人民政府寄送申请恢复审理申请书，被告金华市人民政府在没有其他中止事由的情况下，于2019年2月27日才恢复审理欠妥，本院予以指出。综上，被告义乌市人民政府所作的答复并无不当，被告金华市人民政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，结果正确，均依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告美特集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告美特集团有限公司负担。美特集团有限公司上诉称：一、上诉人名下纳入公路建筑控制区的土地属工业用地，上诉人原在土地之上享有完整的土地使用权，纳入公路建筑控制区范围后，上诉人土地使用权利受到限制。上诉人原是以支付土地出让金为对价，取得完整的土地使用权。现在土地使用权受到限制，自然对上诉人的权利造成损害。本案件为履行法定职责案件，上诉人要求对控制区范围内土地进行补偿后，被上诉人义乌市人民政府应当给予上诉人回应，至于以何种方式补偿，如何计算上诉人受损害程度，被上诉人义乌市人民政府应当确定补偿方案给予上诉人补偿。原审判决却认为上诉人没有实际损失及损失程度的依据，是对上诉人权利受损的明显漠视，是对被上诉人责任的推卸。二、上诉人要求对纳入控制区的土地进行补偿，上诉人提出通过征地方式进行补偿，即该部分土地政府可征收后补偿。上诉人一再声明，上诉人提出以征地方式解决案涉土地的补偿，是作为补偿的一种方式，并不是唯一补偿方式，并不是一定要求政府征地。认为上诉人就是要求征用控制区土地，是两被上诉人和原审法院对上诉人本意和诉求的刻意曲解。三、原审法院既然认为复议程序欠妥，即应确认被上诉人金华市人民政府违反法律正当程序，复议行为违法，而其却仅指出欠妥，不作法律评判，可以说是司法监督的失职。四、上诉人原审起诉已充分表达了自己的观点，对本案的上诉，上诉人在有针对性地提出上诉理由之外，依然坚持原审诉讼中上诉人对相关问题的意见。综上，请求：1.撤销浙江省金华市中级人民法院(2019)浙07行初252号行政判决和金华市人民政府[2017]金政复字第145号行政复议决定；2.责令被上诉人义乌市人民政府对征收划入公路建筑控制区范围内的土地给予上诉人补偿；3.一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。义乌市人民政府答辩称：第一，涉案区块不存在“征收”。上诉人第二项上诉请求为“对征收划入公路建筑控制区范围内的土地给予上诉人补偿”。这里上诉人混淆了概念，公路建筑控制区是指公路两侧对建筑物和构筑物建设进行控制管理以保障出行安全和公路畅通的区域，并非征收地块。涉案区块土地并没有列入征收，土地权属不变，使用权人仍然是上诉人。所以，谈不上因“征收”而需要补偿的问题。第二，要求“履行法定职责”没有法律依据。“法定职责”顾名思义，应当是法律、法规或者地方性法规所规定的行政机关应当履行的职责。上诉人要求对纳入公路建筑控制区范围的土地予以补偿，这是缺乏法律依据的。《浙江省公路路政管理条例》第四十七条规定：“建筑控制区划定前已依法修建的建筑物和地面构筑物，因公路建设或者交通安全等原因需要拆除的，建设单位应当在依法补偿后予以拆除；对公路建设及交通安全无影响的，可以保留，但不得扩大占地面积和建筑面积。”根据这个规定，对已有建筑需要拆除的才进行补偿。现行法律并没有规定一旦被列入公路建筑控制区就应当给予补偿。第三，有损失才有补偿。《城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”根据这一规定，补偿需要两个条件，一是修改规划，二是修改规划造成损失。目前涉案区块没有修改规划(修改规划属规划部门的职责)，建筑控制区范围内房屋等也并未被要求拆除，正常使用没有受到影响，不存在实际损失，所以也就不具备要求补偿的前提条件。何况上诉人也没有根据行政诉讼法的要求，提出“具体的赔偿、补偿事项以及数额”并“对行政行为造成的损害提供证据”。综上，涉案的公路建筑控制区土地，目前不存在补偿的问题，—审判决是正确的，请二审法院予以维持。金华市人民政府答辩称：一、答辩人依法受理并审查上诉人提出的行政复议申请，在法定期限内作出复议决定，履行了对复议申请的受理、审查职责。美特集团有限公司向金华市人民政府申请行政复议，请求：1.确认义乌市人民政府未征收补偿其受让位于义乌市福田街道××号国有土地使用权(地号1-999-地表-5692)划入公路建筑控制区范围部分土地的行政行为违法；2.责令义乌市人民政府依法征收划入公路建筑控制区范围部分土地并给予补偿。金华市人民政府于2017年11月23日收到相关复议申请材料，11月28日向美特集团有限公司发出《行政复议申请材料补正通知书》。经补正，金华市人民政府依法予以受理。12月13日，金华市人民政府向义乌市人民政府寄送《行政复议答复通知书》及申请材料副本，12月26日收到义乌市人民政府行政复议答复材料。2018年1月19日，经双方当事人申请，金华市人民政府审查后决定中止审理。因中止原因消除，金华市人民政府于2019年2月27日恢复审理该案，2月28日作出(2017)金政复字第145号《行政复议决定书》，3月1日分别向美特集团有限公司、义乌市人民政府寄送《行政复议决定书》。二、答辩人认定事实清楚，适用法律正确，作出驳回申请的复议决定并无不当。根据美特集团有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》第十八条约定，政府保留对合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，案涉宗地已有建筑物不受影响。美特集团有限公司主张土地使用权利受到限制造成的损害，为其单方主观想法，现有证据无法证明损害已实际发生及损害程度，美特集团有限公司要求义乌市人民政府给予征地补偿依据不足。金华市人民政府驳回其行政复议申请的决定合法有据。三、上诉人的上诉理由没有事实及法律依据。根据美特集团有限公司提交的《行政复议申请书》，其复议请求事项明确，即要求义乌市人民政府对美特集团有限公司名下被纳入公路建筑控制区范围部分土地进行征收，但现行法律法规并无规定纳入公路两侧建筑控制区内的土地应予以征收补偿。美特集团有限公司要求征收补偿缺乏事实与法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。一审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是金华市人民政府作出[2017]金政复字第145号行政复议决定驳回美特集团有限公司的行政复议申请，是否具有事实和法律依据，其程序是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款规定，“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”本案中，各方当事人对于上诉人名下部分土地被纳入公路两侧建筑控制区的事实并无争议。《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款规定，除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。据此，上诉人的土地被纳入公路建筑控制区，有可能导致其原有土地价值受损。但该种损失是否实际存在以及该损失具体如何确定，均有赖于案涉地块相关规划指标的调整及确定，即根据《中华人民共和国城乡规划法》的前述规定，依法修改城乡规划并据此确定是否应当依法给予补偿及如何补偿。在案涉地块的城市规划尚未依法调整之前，上诉人在行政复议程序中提出的要求被上诉人义乌市人民政府履行依法征收并给予补偿的职责，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对于上诉人提出的行政机关及一审法院曲解其复议请求的意见，从其行政复议申请书的表述看，其明确系要求义乌市人民政府履行征收案涉土地并予以补偿的职责，行政复议机关据此作出行政复议决定，并未有曲解其复议请求的问题。该一上诉理由不能成立，本院不予支持。对于规划条件的变更问题，根据一审法院查明的事实，03省道义乌段改建工程建设指挥部已向上诉人告知，依法进行规划修改是分析研究对道路控制红线内土地进行补偿等要求的前提，其应在土地征收补偿手续办理完成后申请土地登记变更，之后再进行规划修改。在本院调查时，义乌市人民政府对该一程序亦再次予以确认。因此，上诉人名下土地如因被纳入公路建筑控制区范围而遭受实际损失，其仍具有在规划依法调整后进一步主张行政补偿之权利。对于上诉人提出的行政复议的程序问题。上诉人于2018年10月19日向金华市人民政府寄送申请恢复审理申请书，金华市人民政府在没有其他中止事由的情况下，于2019年2月27日才恢复审理，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。金华市人民政府应在今后的工作中加以改进。鉴于其对上诉人的合法权益并无实质影响，且一审法院对此已予指正。上诉人据此要求撤销一审判决的理由并不充分，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人美特集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年一月二十日书记员  吕圣姻