杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0106行初268号 原告王辅声，男，1959年10月19日出生，汉族，住浙江省绍兴市新昌县。 原告赵渭芳，男，1954年4月11日出生，汉族，住浙江省绍兴市新昌县。 原告陈利英，女，1965年8月16日出生，汉族，住浙江省绍兴市新昌县。 三原告共同委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。 被告浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人陈书宏、邓晓群，省行政复议局工作人员。 原告王辅声等三人（以下简称原告）诉被告浙江省自然资源厅（以下简称被告）行政复议一案，于2019年9月16日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年9月23日立案后，于2019年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。后该院将案件移送本院审理，本院于2019年12月11日收到案件材料后，于2019年12月13日受理，并依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人董再国，被告的委托代理人陈书宏到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年8月29日作出浙集复12〔2019〕44号行政复议决定，认为新昌县人民政府、原新昌县国土资源局、新昌县人民政府七星街道办事处在组织实施五都村集体搬迁工作中作出的行为属行政行为。原告向绍兴市自然资源和规划局提出的申请实质上系要求其对上述行政行为进行查处，属于行政机关履行内部监督管理职责范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回原告的行政复议申请。 原告诉称，2015年9月开始的新昌县人民政府及七星街道办事处五都村占地（征地）拆迁项目，经三原告及其他村民多方调查，于2017年5月10日得知，浙江省人民政府于2017年3月28日方才作出《浙江省建设用地审批意见书》，审批通过农用地转用等征地手续，但在获得浙江省人民政府的征地批复之前，新昌县人民政府、新昌县自然资源和规划局、七星街道办事处已经于2015年9月即已开始组织实施征地拆迁补偿工作，且在征地、占地前期动员期间，当原告等村民向政府及有关部门请求公开征地批准文件、征地公告及补偿信息等相关政府信息时，新昌县政府、七星街道办事处及相关部门非但拒绝提供，还采取断水、断电、断路等方式逼迫五都村老百姓签订征地补偿安置协议，甚至为了加快征地占地进程，通过各种手段，对部分老百姓的房屋实施非法强拆。三原告认为新昌县人民政府、新昌县国土资源局、七星街道办事处等机构在土地征收及房屋拆迁过程中存在法律法规及自然资源部明令禁止的“未批先占。未批先征”等违法行为，遂于2017年7月3日向被告寄交了《土地违法查处申请书》，请求就五都村拆迁项目上述明显的违法行为予以立案查处。被告签署了上述邮件，并于2017年8月11日作出了《告知单》，称：“交由绍兴市国土资源局调查处理，并由该机关负责告知调查结果”。2017年10月9日，绍兴市自然资源和规划局作出《关于新昌县七星街道五都村王辅声等3人申请查处宅基地被违法征收未批先占问题的回复》（绍市土资执法答〔2017〕3号），称不符合立案条件，决定不予立案。三原告对上述不予立案的答复不服，于2018年4月8日向绍兴市越城区法院提起诉讼，并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定诸暨市人民法院管辖此案。经开庭审理，诸暨市人民法院于2018年10月10日作出了一审判决，驳回了三原告的诉讼请求。三原告对该一审判决不服，在法定期限内向绍兴市中级人民法院提起上诉。绍兴中院于2019年2月14日作出二审判决，纠正了绍兴市自然资源和规划局敷衍了事、答非所问的错误行为，责令其于判决生效之日起60日内对三原告提交的《土地违法查处申请书》重新作出答复。上述二审判决作出后，绍兴市自然资源和规划局于2019年4月16日作出绍市自然资规答（2019）2号《关于新昌县七星街道五都村王辅声等3人〈土地违法查处申请书〉的再次答复》（以下简称《再次答复》）。原告对该再次答复仍不服，认为该答复行为仍然属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，存在包庇祖护，为违法行为背书的未真正履行法定职责的不作为行为，遂于2019年5月日向被告提出行政复议申请，请求：“1、依法撤销作出的绍自然资规执法答〔2019〕2号《关于对新昌县七星街道五都村王辅声等3人〈土地违法查处申请书〉的再次答复》；2、请求确认绍兴市自然资源和规划局不依法履行法定查处职责的不作为行为违法，责令其立即履职，对新昌县人民政府及新昌县七星街道办事处未批先占、未批先征等违法用地的行为立案查处，并及时向申请人通报案件进展。”2019年8月19日，被告作出浙集复12〔2019〕44号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请。三原告于2019年9月3日收到该决定书。现三原告认为，被告作出的案涉浙集复12〔2019〕44号《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误。诉请判令：1.撤销被告作出的浙集复12〔2019〕44号《行政复议决定书》，责令其继续审理；2.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1、浙集复12〔2019〕44号《行政复议决定书》。证明被诉行政行为的情况。 2、绍自然资规执法答（2019）2号《关于对新昌县七星街道五都村王辅声等3人 3、嵊州市人民法院（2019）浙0683行初57号《行政判决书》。证明本案涉及的整村搬迁行为实际是征地行为。 被告辩称，一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服绍兴市自然资源和规划局作出的《再次答复》中第二项内容，向被告申请行政复议。被告经行政复议审理查明：2015年9月13日，新昌县人民政府办公室作出《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》（新政办发〔2015〕110号），启动新昌县七星街道五都村集体搬迁补偿安置工作。原告位于五都村的房屋被列入搬迁补偿安置范围。2016年12月12日、2016年12月23日，原告赵渭芳、王辅声分别与七星街道办事处签订《房屋搬迁货币补偿协议》。2017年2月7日，五都村召开村民（代表）会议，讨论征收五都村集体土地13.2257公顷等事宜并形成《村民（代表）会议纪要》。2017年2月8日，原新昌县国土资源局与五都村民委员会签订《征地补偿安置协议》（编号2017-6)。2017年3月28日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2017〕-001号）,同意新昌县2017年度计划第一批次建设用地22.2082公顷，其中包括上述五都村集体土地13.2257公顷，拟用于新昌县七星街道五都村2016-1号地块。原告原使用的集体土地在上述征收地块范围内。2017年5月29日，原告不服上述浙江省建设用地审批意见书，提出行政复议申请。2017年8月25日，浙江省人民政府作出《行政复议决定书》（浙政复〔2017〕305号），维持上述审批意见书中涉及新昌县七星街道五都村2016-1号地块建设用地审批行为。2017年7月6日，原告向原浙江省国土资源厅寄送《土地违法查处申请书》，请求对新昌县人民政府、原新昌县国土资源局、七星街道办事处等部门违法征收原告的宅基地等土地、存在未批先占的违法情形进行查处并依法追究相关人员的法律责任。原浙江省国土资源厅将上述查处申请交由原绍兴市国土资源局调查处理。2017年9月6日，原新昌县国土资源局作出《七星街道五都村整村搬迁土地情况调查报告》，向原绍兴市国土资源局报告五都村整村搬迁、征地手续办理、拆后征收土地建设及原告情况等内容。2017年10月9日，原绍兴市国土资源局作出《关于新昌县七星街道五都村王辅声等3人申请查处宅基地被违法征收未批先占问题的回复》（绍市土资执法答〔2017〕3号），回复载明五都村集体土地上房屋整村搬迁拆除情况、五都村宅基地征收供地手续办理情况及原告诉求在其他途径的处置情况等内容，并明确核查结论为，涉案拆后土地工作未涉及地上原有建筑物补偿，征收程序符合规范，不存在非法征地的问题；目前该地块尚未供地，地块上也未新建构建筑物，因此也不存在未批先建的问题；依据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，原告申请查处的事项缺乏违反国土资源管理法律法规的事实，不符合立案条件并决定不予立案。原告不服上述回复，向人民法院提起行政诉讼。绍兴市中级人民法院于2019年2月14日作出二审判决，认为原绍兴市国土资源局作出上述回复系未依法履职，决定撤销上述回复并责令绍兴市自然资源和规划局重新作出答复。2019年2月18日，绍兴市自然资源和规划局收到上述二审判决书。2019年4月16日，绍兴市自然资源和规划局作出《再次答复》，其中第二项答复内容为“关于你们提出的浙江省人民政府于2017年3月28日作出《浙江省建设用地审批意见书》之前，新昌县人民政府、原新昌县国土资源局、七星街道办事处存在‘未批先占’、未批先征你们宅基地等问题：新昌县人民政府、七星街道办事处在对五都村整村搬迁后，原新昌县国土资源局拟对该五都村集体土地进行征收并逐级上报审批。即2017年1月9日，原新昌县国土资源局七星街道办事处向五都村送达《征地告知书》（编号2017-6)。同年1月23日，原新昌县国土资源局向五都村送达《征地听证告知书》（编号2017-6),告知拟征收地块的征地补偿安置方案，以及5个工作日内可书面申请听证等事项。2017年2月7日，五都村就土地征收事宜形成会议纪要。2017年2月8日，原新昌县国土资源局与五都村村民委员会签订《征地补偿安置协议》（编号2017-6)。2017年3月17日，原新昌县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料‘一书三方案’》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经逐级上报由省政府于2017年3月28日作出浙土字（330624)A〔2017〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》，同意新昌县2017年度计划第一批次建设用地22.2082公顷（涉及五都村13.2257公顷，其中建设用地12.9053公顷）。2017年3月30日，新昌县人民政府和原新昌县国土资源局分别公布了征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告。我局认为，五都村整村搬迁拆除项目和五都村宅基土地征收项目系两个相互独立的单独项目，分别依据各自经政府批准的补偿安置方案组织实施。而在浙江省人民政府于2017年3月28日作出《浙江省建设用地审批意见书》之前，新昌县人民政府、原新昌县国土资源局、七星街道办事处不存在‘未批先占’、未批先征你们宅基地的情形。即不存在未获省政府征地批复即组织征地补偿工作的情形，也不存在五都村集体土地征收工作早在征地批复前已完成的情形”。2019年4月26日，绍兴市自然资源和规划局将上述再次答复送达给原告。同时查明，因机构改革，原绍兴市国土资源局的相关职责由绍兴市自然资源和规划局承担。另查明，原告陈利英与其前夫赵秋华曾在五都村共有楼房一幢。2011年3月8日，在原告陈利英诉赵秋华离婚纠纷一案中，经新昌县人民法院主持调解，确认该幢楼房中的二楼东首一间及三楼三间归赵秋华所有，一楼三间、二楼两间归原告陈利英所有。2017年1月4日，赵秋华就上述归其所有的房屋与七星街道办事处签订《房屋搬迁货币补偿协议》。2017年1月19日，七星街道办事处拆除赵秋华所有的房屋。原告陈利英未与七星街道办事处签订补偿协议。2017年1月中下旬，七星街道办事处强制拆除了上述归原告陈利英所有的两间房屋。原告陈利英认为上述强制拆除房屋行为违法，向人民法院提起行政诉讼。2019年6月10日，诸暨市人民法院作出判决，确认七星街道办事处强制拆除原告陈利英房屋的行为违法。2016年8月6日，七星街道办事处强制拆除原告赵渭芳位于五都村××号的房屋。原告赵渭芳不服该强制拆除行为向人民法院提起行政诉讼。2018年6月11日，绍兴市越城区人民法院作出判决，确认七星街道办事处上述强制拆除的行为违法。原告王辅声、赵渭芳认为七星街道办事处与其签订的《房屋搬迁货币补偿协议》无效，分别向人民法院提起行政诉讼。嵊州市人民法院分别作出一审裁定认为，上述《房屋搬迁货币补偿协议》已于协议签订当月全面履行完毕，原告王辅声、赵渭芳的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告王辅声、赵渭芳不服上述裁定分别提起上诉，绍兴市中级人民法院于2019年5月7日分别作出二审裁定，认为上述《房屋搬迁货币补偿协议》属于行政诉讼范围，决定撤销一审裁定书并指令嵊州市人民法院继续审理。 被告认为，新昌县人民政府、原新昌县国土资源局、新昌县人民政府七星街道办事处在组织实施五都村集体搬迁工作中作出的行为属行政行为。本案中，原告向绍兴市自然资源和规划局提出的申请事项实质上系要求绍兴市自然资源和规划局对上述有关行政行为进行查处，属行政机关履行内部监督管理职责范畴。绍兴市自然资源和规划局履行内部监督管理职责所作的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告的行政复议申请。 二、案涉行政复议决定程序合法。被告行政复议机构于2019年5月22日收到原告提交的行政复议申请，于2019年6月3日收到补正申请。因情况复杂，被告依法延长30日行政复议期限。经审理，被告于2019年8月29日作出浙集复12〔2019〕44号行政复议决定，并于同年8月30日向原告邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。 综上所述，被告作出案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请材料及邮寄凭证。证明被告于2019年5月22日收到原告提交的行政复议申请的事实。 2、行政复议申请材料补正通知书。证明被告要求原告进行补正的事实。 3、行政复议补正申请材料及邮寄凭证。证明被告于2019年6月3日收到补正申请的事实。 4、行政复议答复通知书及邮寄凭证。证明被告于2019年6月4日作出行政复议答复通知书并发送绍兴市自然资源和规划局，要求提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。 5、绍兴市自然资源和规划局行政复议答复书及所附证据材料。证明绍兴市自然资源和规划局作出的行政复议答复并提交相关证据材料的事实。 6、行政复议听证会通知。 7、行政复议听证会笔录。 证据6-7，证明被告于2019年7月29日召开行政复议听证会的事实。 8、行政复议决定延期通知书及邮寄凭证。证明因情况复杂，被告依法延长30日行政复议期限的事实。 9、行政复议决定书及邮寄凭证。证明被告于2019年8月29日作出被诉行政复议决定并送达被告的事实。 依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告发表如下质证意见：证据1、2，无异议。证据3，该判决书内容为原告与新昌县七星街道武都村签订的房屋搬迁货币补偿协议的相关纠纷，与本案行政复议没有关联性。 对被告提交的证据，原告发表如下质证意见：证据1，三性无异议。不能实现被告的证明目的，原告提出的违法用地行为查处申请，以及被告作出的复议决定属于影响到原告实体权利义务的履职及对不作为行为的监督和查处行为。原告提起的行政复议申请，应属行政复议受案范围。证据2-4，三性无异议。证据5，三性无异议。不能实现被告的证明目的。原告的复议申请，结合绍兴市自然资源和规划局在整个案件的处理行为应属于行政复议的受案范围。证据6-9，三性无异议。对其认定事实和适用法律不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2和被告提交的证据1-9，均具真实性、关联性，且证据来源合法，予以认定。被告提及的证据3，本院作为认定事实的参考。 本院审理查明的事实与行政复议查明的事实基本一致。 另查明，原告因不服绍兴市自然资源和规划局于2019年4月16日作出的《再次答复》，于同年5月21日向被告申请行政复议。被告于5月22日收到原告提交的行政复议申请，于5月28日向原告发送补正通知，于6月3日收到原告的补正材料。原告将复议请求更正为：“请求撤销《再次答复》第二项内容，责令被申请人对申请人申请查处的未批先占、未批先征事项重新作出处理”。6月4日，被告向绍兴市自然资源和规划局发送行政复议答复通知书。6月14日，绍兴市自然资源和规划局向被告提交行政复议答复书及证据、依据。7月29日，被告主持召开听证会。7月31日，被告决定行政复议期限延期30日并通知各方当事人。8月29日，被告作出案涉行政复议决定并送达各方。原告不服，诉至本院。 本院认为，本案中原告要求上级国土部门查处的行为是新昌县人民政府、原新昌县国土资源局、七星街道办事处等部门违法征收原告的宅基地等土地、未批先占的违法行为及追究相关人员的法律责任。其查处申请实际上是要求上级行政机关对下级行政机关的行政行为进行监督，本质上属于上下级行政机关之间的内部层级监督。而上级行政机关内部层级监督关系作出的执法检查、督促履职等行为，依法不属于行政复议和行政诉讼受案范围。故绍兴市自然资源和规划局就原告的查处申请作出的《再次答复》，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。故被告作出案涉行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，有相应的事实和法律依据。程序上，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告于2019年5月22日收到原告的行政复议申请，于2019年6月3日收到原告的补正材料，于2019年7月31日作出延期告知，于2019年8月29日作出案涉行政复议决定并送达原告，程序符合规定。综上，被告作出的案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回王辅声等三人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王辅声等三人负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  赵锋明 人民陪审员  江爱敏 人民陪审员  盛林芳 二〇二〇年一月十六日 书 记 员  章 玲