浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)浙行终1692号 上诉人（一审原告）廖云春，男，1961年2月18日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 被上诉人（一审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省温州市永嘉县城南街道县前路94号。 法定代表人林万乐，县长。 委托代理人陈双义，永嘉县人民政府东城街道办事处主任。 委托代理人董双锋，浙江中辛律师事务所律师。 廖云春诉永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）不履行土地征收法定职责一案，温州市中级人民法院于2019年9月12日作出（2019）浙03行初325号行政裁定。廖云春不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审裁定载明：原告廖云春起诉称，原告系永嘉县东城街道居民，在东城街道镇××号有一处老宅，2017年得知老宅涉及征地拆迁。被告永嘉县政府在作出征地拆迁行为前，未尽到告知义务，没有听取原告的意见，也并未举行听证会。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，被告应当遵循正当程序原则，履行行为前告知、听取当事人陈述和申辩的义务，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。但被告没有主动履行该义务，其作出的征地拆迁行为程序违法，严重侵害了原告的合法权益。请求确认被告永嘉县政府在东城街道城中村改造一期项目中，未履行征地拆迁前告知义务、未举行听证会的行为违法。被告永嘉县政府答辩称：一、本案被告主体不适格。永嘉县政府既不是涉案房屋的征收实施单位，也不是房屋征收部门，原告廖云春以永嘉县政府为被告提起本案诉讼，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定。二、征地拆迁行为依法不适用《中华人民共和国行政许可法》，原告廖云春根据该法第三十六条、第四十七条规定主张被告不履行职责系适用法律错误。三、原告主张被告永嘉县政府在作出征地拆迁行为前，未尽到告知义务，没有听取原告的意见，也并未举行听证会，并据此主张被告的行为程序违法，缺乏事实和法律依据。原告房屋位于东城街道镇××号，所涉土地性质为国有划拨，被告无需对该土地进行征收。原告房屋所在地块纳入东城街道城中村改造一期项目范围，但尚未开始拆迁。东城街道办事处曾于2017年4-5月对该项目范围包括原告在内的拟被征收人进行了房屋征收意愿征询，并于2017年8月7日对征询结果进行了公示。2017年9月22日，被告对房屋补偿安置方案公开征求意见，在为期30日的公开征求意见期间，无人提出异议，即使截至现在，也仅原告一人要求听证，未达到《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定的半数以上人数。因此，被告未就涉案项目中国有土地上房屋拆迁补偿安置举行听证，并无不当。四、永嘉县政府相关部门实施的行政行为对原告廖云春的合法权益明显不产生实际影响。为了将永嘉县东城街道城中村改造成宜居宜业宜商的地方，永嘉县政府及相关部门根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，有序推进城中村改造工作。涉案区块相关房屋、土地尚未进入原告所称法律层面的征收拆迁程序，目前正在自由自愿协商拆迁阶段，即“被拆迁户”愿意拆迁的就和相关部门签订拆迁补偿协议，取得相关补偿安置后自愿将其房屋、土地腾空后交付相关部门处置；如“被拆迁户”不愿意拆迁的，则仍可以正常居住、生活，无需与政府部门签订拆迁补偿协议，更无需将房屋、土地腾空后交付相关部门处置。原告廖云春不愿意与相关政府部门进行协商，故其房屋及相关土地仍可以正常居住使用，没有任何改变。因此，相关政府部门与其他“被拆迁户”自由自愿协商拆迁补偿安置的行为对原告廖云春的合法权益不产生实际影响，原告不具有诉的利益。综上，原告廖云春错列被告，且永嘉县政府等相关政府部门的行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，其不具有诉的利益，其关于被告不履行法定职责的主张亦不能成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项、第（八）项的规定，请求驳回原告的起诉。 一审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。故一般而言，可诉的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附最终的行政决定并被其所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。本案中，原告廖云春主张被告永嘉县政府在作出征地拆迁行为前，未尽到告知义务，没有听取原告的意见，也并未举行听证会，并据此主张应确认被告未履行征地拆迁前告知义务、未举行听证会的行为违法，但前述告知、听取意见以及举行听证会属于政府及相关部门在作出征收决定前的程序性事项，依法应在最终的征收决定中对其程序合法性进行评判，故原告提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告廖云春的起诉。 廖云春上诉称：一、一审裁定违反案件审理法定程序。上诉人在该案法定期限内提交的证据中，申请对于被上诉人提交的拆迁户同意拆迁的笔迹鉴定的申请书(见附件一)，一审法院不仅没有按照法定程序审判，甚至故意隐匿该证据，侵害上诉人合法权益，严重涉嫌干扰司法公正，请求予以审查并严惩。二、一审裁定对事实并未查明，错误认定案件事实，裁定自相矛盾。根据人民法院案件审理证据规则，人民法院审理案件要以事实为依据，而案件事实仅有被上诉人的书面答辩状，没有相应的证据证明，其主张人民法院不能予以支持。首先，上诉人的诉讼请求是永嘉县政府在东城街道城中村改造一期项目中，未履行征地拆迁前告知、未举行听证的行为违法，该案的焦点问题是永嘉县政府到底有没有作出征地拆迁前告知、是否已举行听证会？根据正当程序原则以及相关法律规定，国家行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织切身利益的决定前，应当告知相对人决定的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述和申辩，作出行政决定后，应当将该决定书面送达行政相对人。永嘉县政府自始至终都没有向上诉人送达任何征地拆迁的书面决定，更没有听取上诉人的陈述和申辩，取而代之的是仅仅在永嘉县政府官方网站网络问政意见征求栏目专栏，以通告的形式公示了征地拆迁补偿安置方案的补偿意见稿，显然违背《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》规定的行政机关依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求。首先，一般公民很少登陆政府网站，其次，被征收人中很多是不会上网的老年人，如何得知土地房屋被征收公告内容，知情权如何得到保障？所以，网上公布的意见稿不能视为被征收人已经知晓具体行政行为，被上诉人严重剥夺上诉人的知情权、参与权、建议权等，程序严重违法。一审裁定不仅适用法律错误，更错误地认定征地拆迁前告知以及举行听证会是征收决定前的程序性事项，应该在最终的征收决定中对其评判是否违法。在上诉人2019年3月份起诉时，征地拆迁率已高达90%以上，在2019年9月份一审裁定时该区域已全部征收拆迁完毕。没有经过法定征收程序，显然不可能实施上述拆迁。一审法官明显地存在枉法裁判的问题。综上，请求：1.确认温州市中级人民法院(2019)浙03行初325号行政裁定违法；2.依法撤销温州市中级人民法院(2019)浙03行初325号行政裁定；3.依法改判永嘉县政府在东城街道城中村改造一期项目中未履行征地拆迁前告知、未举行听证会的行为违法。4.本案诉讼费用由被上诉人承担。另在二审调查时，上诉人要求对本案进行开庭审理。 永嘉县政府答辩称：一、一审法院作出的(2019)浙03行初325号裁定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案一审中，上诉人廖云春主张答辩人在作出征地拆迁行为前，未尽到告知义务，没有听取上诉人的意见，也并未举行听证会，并据此主张应确认答辩人未履行征地拆迁前告知义务、未举行听证会的行为违法。但前述告知、听取意见以及举行听证会属于政府及相关部门在作出征收决定前的程序性事项，依法应在最终的征收决定中对其程序合法性进行评判。故根据上述法律之规定，上诉人提起本案诉讼，显然不符合法定起诉条件，一审依法作出驳回起诉的裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。二、上诉人认为答辩人在作出征地拆迁前未尽告知义务，没有听取上诉人的意见，也未举行听证会，由此主张答辩人的行为程序违法，无事实和法律依据，不能成立。上诉人的房屋位于东城街道镇××号，该房屋土地性质系国有划拨，对该土地无需征地。答辩人下属单位东城街道办事处曾在2017年4、5月就东城街道城中村改造一期项目(涉及前村、中村、后村、城东社区、城北社区)范围内拟被征收人进行了房屋征收意愿征询，包括上诉人在内的1057户代表参与了该次的房屋征收征询活动，截止2017年7月31日，收回意见书1057份。经统计，同意征收的意见书有977份，不同意征收和未表态的意见书有80份，同意征收的份数达到总份数的92.43%。后东城街道办事处于2017年8月7日就该东城街道城中村改造一期项目房屋征收意愿征询结果进行了公告。因此，上诉人诉称答辩人方未尽告知义务，没有听取上诉人的意见严重失实，不能成立。另外，我国《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”故如要召开听证会的话，必须符合一个条件，即多数被征收人对征收补偿方案有异议。2017年9月22日，开始对房屋补偿安置方案公开征求意见，在为期30日的公开征求意见期间，无人提出异议。即使算上公告期之外的意见，截至目前，要求听证的人也仅是上诉人一人，远未达到法律规定的半数以上，故答辩人未就东城街道城中村改造项目中的国有土地上的拆迁补偿举行听证，并无不妥。因此，上诉人有关答辩人不履行法定职责的诉称缺乏事实和法律依据，显然不能成立。综上所述，答辩人认为，一审法院所作出的(2019)浙03行初325号裁定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持；上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立，请求依法裁定驳回上诉人的上诉。 本院认为，本案争议的主要问题是上诉人廖云春诉请履职的行为是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人廖云春主张被上诉人永嘉县政府在作出征地拆迁行为前，未尽到告知义务，没有听取上诉人的意见，也并未举行听证会，并据此主张应确认被上诉人未履行征地拆迁前告知义务、未举行听证会的行为违法。但前述告知、听取意见以及举行听证会属于政府及相关部门在作出征收决定前的程序性事项。行政相对人对行政机关未依法履行相关程序的救济依附于最终作出的征收决定或者不履行征收决定的法定职责。现上诉人单独以行政机关未履行前述程序性义务为由提起的诉讼，不符合行政诉讼受案范围的前述规定。一审法院据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。对于廖云春上诉提出的一审法院未依法对其提出的对被上诉人提交的拆迁户同意拆迁的笔迹进行鉴定的问题，本院认为，该一事实与本案被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围这一争议问题并无关联，对案件处理并无实质影响。对于廖云春上诉提出的未经法定征收等程序永嘉县政府对整个区域进行拆迁缺乏依据的意见，鉴于相关行为并非本案审查范围，本院对此不予评判。对于廖云春提出的要求对本案进行开庭审理的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案基本事实清楚，符合不开庭审理的条件，对上诉人提出的该一意见亦不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  夏祖银 审判员  王富新 二〇二〇年一月十六日 书记员  吕圣姻