山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终2006号上诉人（原审原告）李进华，女，1925年9月6日出生，汉族，农民，住山东省菏泽市牡丹区。委托代理人赵间东，北京冠领律师事务所律师。委托代理人杨天鹏，北京冠领律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。法定代表人陈平，市长。委托代理人王海存、朱效振，菏泽市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人苗自云，山东省人民政府工作人员。上诉人李进华因与被上诉人菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告李进华诉称，原告在山东省菏泽市开发区丹阳办事处赵堂社区237号拥有合法的房产，有《国有土地使用证》（菏国用2004第13054号）。该房产系住宅用房，证载土地使用权面积429.75平方米，建筑面积约为578.78平方米。因“菏泽市2013-3旧城区改建项目”的建设，原告的房屋被划入拆迁范围，但是在2013年进行实地勘察评估测量的时候将原告的房屋遗漏，其后也未正式通知原告去评估测量，导致原告错过了最佳协商时机，合法房屋也迟迟得不到合理的补偿安置。2018年10月15日，被告菏泽市政府作出了25号补偿决定，该决定中将原告的建筑面积错列为386.78平方米，并以严重低于周边类似房地产市场价格的价值对原告进行了补偿。原告向被告省政府提起了行政复议申请，省政府作出620号复议决定，维持了25号补偿决定。第一，25号补偿决定实体违法，货币补偿标准远低于市场价，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及相关法律的规定；第二，25号补偿决定程序违法；第三，620号复议决定程序违法；第四，25号补偿决定中的评估程序严重违法。诉讼请求：1.撤销25号补偿决定；2.撤销620号复议决定。诉讼费由二被告承担。原审法院经审理查明，2016年8月19日，菏泽市政府作出《关于菏泽市2013-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目的房屋征收决定》（菏房征决字[2016]5号），对该市中华路以南、中山路以北、府南街以东、规划支路以西（以规划部门划定的征收范围红线为准）范围内房屋实施征收，同时作出《关于菏泽市2013-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目的房屋征收公告》，并制定下发《菏泽市2013-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目房屋征收补偿方案》。2016年8月19日，菏泽市2013-3旧城改建项目设指挥部发布并在征收范围内张贴《协商选定房屋征收评估机构通知书》。2016年8月23日，菏泽市2013-3旧城改建项目建设指挥部发布《协商选定房屋征收评估机构公示》并张贴公示，称“经统计，该房屋征收范围内已经有345余户被征收居民签字认可菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构。符合超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定条件，确定信诺评估公司作为该项目的房屋征收房地产价格评估机构”。原告李进华在《房屋征收决定》的征收范围内有房产一处，证载土地使用权面积429.75平方米。2017年1月7日，房屋征收部门对李进华房屋进行外围丈量，作出后A-13房屋实地查勘记录。2018年8月14日，信诺评估公司对李进华房屋作出菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号《房屋征收估价报告书》，评估时点为2016年8月19日，合法建筑面积为386.78平方米，总土地面积429.75平方米，合法实有住宅面积386.78平方米，可产权调换住宅建筑面积386.78平方米，货币补偿价值总计1909485元，产权调换补偿价值总计2040989元。2018年9月17日，依菏泽市住房和城乡建设局委托，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具菏房估价鉴字（2018）K-26号房地产估价报告鉴定书，认定菏泽市2013-3旧城区改建项目菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13号《房屋征收估价报告书》符合有关规定，估价过程体现合法、客观、公正原则，估价结果应予维持。2018年10月15日，菏泽市政府作出25号补偿决定，载明：“被征收人李进华房屋列入项目征收范围。该房屋建筑面积386.78平方米，土地使用权面积429.75平方米。经菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司评估（估价报告编号：菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号），被征收人该宗房地产总价值为1909485元，其中住宅房地产和其他不动产价值共1894014元，搬迁费3868元，临时安置费11603元。经菏泽市房地产价格评估专家委员会进行鉴定，维持了菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司做出的评估结果。……。决定如下：一、对被征收人李进华菏泽市2013-3旧城区改建项目征收范围内的房屋，按照《菏泽市2013-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。1.若被征收人选择货币补偿，则给予被征收人共计人民币1909485元，其中住宅房地产和其他不动产价值共1894014元，搬迁费3868元，临时安置费11603元；2.若被征收人选择产权调换，则在该项目安置范围内按照顺序挑选产权调换的房屋，并结清产权调换房屋的差价。二、限被征收人李进华于收到本补偿决定书之日起15日内与房屋征收部门办理相关手续，将被征收房屋腾空，交付房屋征收部门。三、被征收人李进华如不服本决定，可在本决定送达之日起60日内向山东省人民政府申请行政复议或者6个月内向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼。……。”2018年10月15日，菏泽市政府作出《关于对苏本栋等8户被征收人做出房屋征收补偿决定的公告》，决定对包括原告在内的8户被征收人作出房屋征收补偿决定。2018年10月19日，房屋征收部门向李进华送达房屋征收补偿决定书，由四名见证人签字留置送达。原告于2018年12月13日向省政府提交行政复议申请，要求撤销25号补偿决定，并认定其违法。2018年12月15日省政府作出鲁政复办受字（2018）620号《行政复议受理通知书》，受理原告的行政复议申请，2018年12月15日省政府作出鲁政复办答字（2018）620号《提出行政复议答复通知书》，通知菏泽市政府进行复议答复，2018年12月25日菏泽市政府提交答复，2019年1月18日省政府作出620号复议决定，决定维持菏泽市政府作出的25号补偿决定。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告菏泽市政府作出《关于菏泽市2013-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目的房屋征收决定》，原告李进华在该征收范围内有房产一处，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，根据上述法规规定，被告菏泽市政府有权作出涉案征收补偿决定，原告要求撤销该补偿决定，具有提起本案诉讼的主体资格。一、关于房屋征收部门选定房地产价格评估机构合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，……”《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条第一款规定：“房屋征收部门应当在房屋征收决定作出后，将房地产价格评估机构选定方式等相关事项在房屋征收范围内予以公布，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定的房地产价格评估机构的期限为十日。超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。”根据上述法律规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商选定房地产价格评估机构应当由超过半数的被征收人共同签字认可。本案中，被告菏泽市政府提交的房屋征收补偿方案中被征收范围内的单位和居民共计625户，其中居民620户。菏泽市政府提交的房屋征收评估机构选定协商意见登记簿共18页，全部统计共计300户，与菏泽市政府提交的《协商选定房屋征收评估机构公示》中“该房屋征收范围内已经有345余户被征收居民签字认可……”不相符，上述证据之间存在矛盾，无法相互印证。虽然被告菏泽市政府辩称协商意见登记名单不完整，但在法定举证期间内被告菏泽市政府未提交完整的名单记录，不足以证实超过半数的被征收人共同签字认可。因此，涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构的程序，不符合上述法规规定，一审法院予以确认。二、关于被告菏泽市政府依据评估报告认定的被征收房屋补偿面积是否适当的问题。2016年8月19日菏泽市政府作出关于菏泽市2013-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目的房屋征收公告，同时制定房屋征收补偿方案，补偿方案中对被征收住宅房屋的价值明确了确定办法，其中第七项补偿办法第（二）小项第3目规定：“被征收住宅房屋的容积率高于基准容积率（0.90）的：房屋建筑面积以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。对未登记的房屋以其他可确权书证或者2004年房屋普查记录为依据认定房屋面积，对没有权属证书、可确权书证或者2004年房屋普查记录的住宅房屋，按基准容积率认定合法面积，高出基准容积率部分按成本法结合房屋结构、成新等因素给予补偿。对认定为违章建筑，突击搭建的房屋不予补偿。”2017年1月7日，房屋征收部门对李进华房屋进行外围丈量，作出后A-13房屋实地查勘记录，对原告房屋建筑面积测量为：“北屋2层17.3*11、西屋1层11.8*2.6、东屋2层9.3*7、东2屋2层4.4*2.5”，以上房屋建筑面积总计563.48平方米。本案原告房屋建筑面积因没有权属证书、可确权书证或者普查记录予以登记记载，评估报告以总土地面积429.75平方米为基准，按0.9基准容积率确定合法面积为386.78平方米，剩余高出基准容积率部分176.7平方米作为其他建筑物，按成本价计算评估值，符合上述房屋征收补偿方案确定的房屋价值确定办法，并无不当。三、关于被告菏泽市政府依据评估报告认定被征收房屋价值是否适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，菏泽市房地产价格评估专家委员会出具菏房估价鉴字（2018）K-26号房地产估价报告鉴定书，认定菏泽市2013-3旧城区改建项目菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13号《房屋征收估价报告书》符合有关规定，估价结果应予维持。虽然菏泽市房地产价格评估专家委员会出具的鉴定书认定的是菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13号《房屋征收估价报告书》，但根据鉴定书所认定的房屋面积、土地面积及房屋货币补偿价值1909485元，该鉴定书所认定的应是菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号《房屋征收估价报告书》，此鉴定书应系笔误。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”第二十条规定：“被征收人或房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”分户评估报告是政府机关作出征收补偿决定的重要依据，分户评估报告应依法送达，充分保障当事人依法享有的申请复核等权利。信诺评估公司于2018年8月14日对李进华房屋作出菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号《房屋征收估价报告书》，被告菏泽市政府应依法向被征收人李进华送达评估报告，但菏泽市政府提交的房屋征收估价报告书送达回证日期载明2017年11月24日，被送达人为李进华之子李洪凡，该送达回证与上述房屋征收估价报告书作出日期不能对应，菏泽市政府辩称第后A-13更号《房屋征收估价报告书》在向被征收人送达时，李进华拒收，但未提供证据证明该事实，故不能认定该房屋征收估价报告书已依法向被征收人送达，送达程序违法。2018年9月17日菏泽市房地产价格评估专家委员会出具菏房估价鉴字（2018）K-26号房地产估价报告鉴定书，鉴定对象为菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号《房屋征收估价报告书》，对其中的房屋概况与现场勘查结果、可确权书证、估价时点、估价依据、估价方法、房屋的现实价值等均予以确认，虽然菏泽市政府提供的证据不能证明分户房屋征收估价报告书已依法向被征收人李进华送达，但该房屋评估报告已经菏泽市房地产价格评估专家委员会鉴定，说明该房屋评估报告已经送达到被征收人李进华，且李进华已依法行使鉴定权，保障了被征收人的救济权利。菏泽市政府庭后提交的两名估价师资质证明，可以证实菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司及两名估价师在作出涉案房屋征收估价报告书时具有相应的房地产评估资质。被告菏泽市政府依据菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号《房屋征收估价报告书》认定涉案被征收房屋价值并无不妥。四、关于被告菏泽市政府作出的房屋征收补偿决定内容是否合法适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定；“补偿决定应当公平……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，由于原告在签约期限内未到征收现场办公室选择补偿方式，最终由被告菏泽市政府作出补偿决定，对原告提供了货币补偿或产权调换方式，保障了原告的选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。菏泽市政府作出25号补偿决定依照《菏泽市213-3旧城区改建（CBD曼哈顿广场）项目房屋征收补偿方案》中确定的补偿办法，计算了货币补偿的数额，对搬迁费、临时安置费作出了补偿，项目、标准和数额符合房屋征收补偿方案的规定，内容合法适当。五、关于原告提出的被告菏泽市政府依据的《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》失效而导致作出的征收补偿决定违法的问题。2013年8月11日菏泽市政府公布的《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2013年8号文）于2013年10月1日实施，有效期至2018年9月30日。2015年11月4日菏泽市政府印发的《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》（2015年29号文）于2015年11月4日发布之日施行，有效期5年，同时规定2013年8月11日公布的《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》同时废止。2015年29号文是对2013年8号文的修订。被告菏泽市政府于2016年8月19日作出房屋征收决定，同时制定房屋征收补偿方案，根据房屋征收部门作出的《协商选定房屋征收评估机构通知书》内容，可以看出被告菏泽市政府依据的是2015年29号文实施的房屋征收及补偿，适用依据正确。原告该项主张不能成立。综上，被告菏泽市政府在实施房屋征收过程中，就涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构及分户房屋征收估价报告书的送达不符合法规规定，其作出的25号补偿决定程序违法，但该房地产价格评估机构制作的房屋征收估价报告的估价结果经过了菏泽市房地产价格评估专家委员会的鉴定，保障了被征收人的救济权利和实体权利，未损害原告实质利益，对25号补偿决定不予撤销。六、关于被告省政府作出620号复议决定是否合法的问题。本案中，被告菏泽市政府提交的证据不足以证实菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司系由被征收人协商选定，被诉25号补偿决定存在程序违法的情形。因此被告省政府认定25号补偿决定程序合法，证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2018）620号行政复议决定；二、确认被告菏泽市人民政府作出的菏房征补字[2018]25号菏泽市人民政府房屋征收补偿决定违法。案件受理费50元，由被告菏泽市人民政府负担。上诉人李进华不服原审法院判决，上诉请求：撤销一审判决，依法撤销一审判决结果第二项，改判为撤销菏房征补字[2018]25号菏泽市政府房屋征收补偿决定。事实与理由：一审法院没有查明本案事实，认定事实错误，估价报告书实体及程序皆违法，损害上诉人实质利益，被上诉人菏泽市政府依据该评估报告认定被征收房屋价值的做法错误。被上诉人提交的证据不能证明其目的，补偿决定书内容违反法律规定，房屋产权调换方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，剥夺了上诉人选择房屋产权调换的权利。案涉《估价报告书》的评估价格严重低于周边类似房地产的市场价格，损害了上诉人实质利益。被上诉人菏泽市政府、省政府未提交答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为，在房屋征收部门选定房地产价格评估机构合法性问题上，菏泽市政府提交的房屋征收补偿方案中被征收范围内的单位和居民共计625户，其中居民620户。菏泽市政府提交的房屋征收评估机构选定协商意见登记簿共18页，全部统计共计300户，与菏泽市政府提交的《协商选定房屋征收评估机构公示》中“该房屋征收范围内已经有345余户被征收居民签字认可……”不相符，上述证据之间存在矛盾，无法相互印证。虽然被告菏泽市政府辩称协商意见登记名单不完整，但在法定举证期间内被告菏泽市政府未提交完整的名单记录，不足以证实超过半数的被征收人共同签字认可。因此，涉案项目房屋征收部门选定房地产价格评估机构的程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。关于涉案《房屋征收估价报告书》程序是否合法问题。本案中，信诺评估公司于2018年8月14日对李进华房屋作出菏信诺评[菏泽市2013-3旧城区改建]字第后A-13更号《房屋征收估价报告书》，被上诉人菏泽市政府应依法向被征收人李进华送达评估报告，但菏泽市政府提交的房屋征收估价报告书送达回证日期载明2017年11月24日，被送达人为李进华之子李洪凡，该送达回证与上述房屋征收估价报告书作出日期不能对应，菏泽市政府辩称第后A-13更号《房屋征收估价报告书》在向被征收人送达时，李进华拒收，但未提供证据证明该事实，故不能认定该房屋征收估价报告书已依法向被征收人送达，送达程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”被上诉人菏泽市政府送达程序违法，影响了上诉人申请复核评估的权利，对上诉人的合法权利造成了影响。综上，被上诉人菏泽市政府作出的涉案房屋补偿决定，违反房屋征收的程序性规定，对上诉人的合法权利造成了影响，应予撤销。被上诉人省政府作出的涉案行政复议维持了菏泽市政府作出的房屋征收补偿决定不当，也应当予以撤销。综上，原审法院判决在适用法律方面确有错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持济南市中级人民法院（2019）鲁01行初265号行政判决第一项，即“撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2018）620号行政复议决定”；二、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初265号行政判决第二项，即“确认被告菏泽市人民政府作出的菏房征补字[2018]25号菏泽市人民政府房屋征收补偿决定违法。”三、撤销菏泽市人民政府作出的菏房征补字[2018]25号房屋征收补偿决定；四、限菏泽市人民政府于本判决生效之日起90日内依法重新作出征收补偿决定。二审案件受理费50元，由菏泽市人民政府、山东省人民政府均担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  刘晓华审判员  张晓宁二〇二〇年一月十日书记员  冯晓倩