福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽08行终159号 上诉人（原审原告）马焕明，男，1948年5月29日出生，汉族，农民，住福建省连城县。 上诉人（原审被告）连城县四堡镇人民政府，住所地福建省连城县四堡镇雾阁村雾阁街84-2号，统一社会信用代码113508250041264795。 法定代表人李志能，镇长。 委托代理人童炜强，连城县四堡镇委员会委员、武装部部长，住福建省连城县。 委托代理人童文煌，福建启赞律师事务所律师。 上诉人马焕明因与上诉人连城县四堡镇人民政府要求履行核发建设规划许可证法定职责一案，不服武平县人民法院（2019）闽0825行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人马焕明，上诉人连城县四堡镇人民政府的委托代理人童炜强、童文煌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：1952年1月1日，连城县人民政府颁发了宝字第0142号土地房产所有证，确认位于连城县四堡镇××屋××房产（东至××号为界，西至路为界，南至185号为界，北至86号为界）由马定成、王发桂、马益智、马富玉、邹德南六人所有。马定成、王发桂、马益智、邹德南相继去世后，马焕明、马传瑞、马富玉、马跃明对该房屋享有法定继承权，马传瑞、马富玉、马跃明均将其名下享有的份额让与马焕明建房使用。2017年，马焕明未经审批拆除老房屋欲在案涉宅基地上建房，遭马罗明、马传旺、马盛明阻拦导致无法继续建房。2017年11月1日，马焕明向四堡镇政府提交了申请建房报告，四堡镇政府未予以书面答复。2017年11月9日，马焕明通过信访反映其建房问题，连城县国土资源局书面答复，告知其“旧房改建”问题属于利用原宅基地改建，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续。2018年3月，马焕明向连城法院起诉马罗明、马传旺、马盛明要求确认位于连城县四堡镇××屋××号宅基地使用权归其所有，连城法院判决确认马焕明依法享有案涉宅基地使用权。后马罗明、马传旺、马盛明上诉至龙岩中院，龙岩中院认为土地使用权争议应由人民政府处理，原审诉讼请求不属于人民法院受案范围，遂撤销一审判决，驳回马焕明起诉。2019年1月13日，马焕明再次向四堡镇政府提交建房报告，仍未得到书面答复，镇政府工作人员又将乡字第2019001号和2019002号《乡村建设规划许可证》复印件交给马焕明，原件保留在四堡镇政府，后四堡镇政府工作人员又口头告知马焕明不予批准其建房决定。2019年4月16日，马焕明向法院提起行政诉讼，请求：1.依法判决四堡镇人民政府不作为的行为违法；2.请求四堡镇人民政府向其核发建设规划许可证；3.请求依法判决四堡镇人民政府赔偿原告造成的经济损失及精神损失费2万元。 原审认为，原告申请建房的宅基地属利用原宅基地改建的范畴。根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条规定，利用原宅基地改建的，不需要办理用地审批手续，直接办理规划建设许可手续，镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批，符合条件的在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，村民即可开工建设。因此，原告申请建房无需用地审批，直接向被告申请办理规划建设许可手续即可，被告四堡镇政府具有核发《乡村建设规划许可证》的法定职能。又根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第二十条的规定，对村民建房规划申请不予批准的，镇乡人民政府应当在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人，并说明理由。在本案中，原告于2017年11月和2019年1月分别向被告提出乡村规划许可申请，但其至今未收到过被告核发的《乡村建设规划许可证》原件，也未收到过被告不予批准建房的书面回复。综上，被告四堡镇政府的行为违法。因此，对原告提出的“依法判决四堡镇人民政府不作为的行为违法”的诉讼请求，本院予以支持。但如何重新作出具体行政行为应当由行政机关在其职责范围内根据法律、法规的规定进行审查并决定。因此，原告要求四堡镇人民政府向其核发建设规划许可证的主张缺乏法律依据，本院不予支持；原告要求被告向其赔偿经济损失及精神损失费2万元，但并未提供相应证据来证明有经济损失和精神受到损害，故对原告的第三项诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，判决如下：一、确认被告连城县四堡镇人民政府在处理原告马焕明就位于连城县四堡镇××屋××号宅基地申请乡村建设规划许可证事宜，未在法定期限内履行法定职责的行为违法。二、被告连城县四堡镇人民政府应于本判决生效之日起二十个工作日内对原告马焕明的申请事项作出书面处理意见。三、驳回原告马焕明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。 宣判后，原审原告马焕明、原审被告连城县四堡镇人民政府均不服，向本院提起上诉。 上诉人马焕明上诉称，一审判决事实有误，上诉人有足够事实可证实最终未能依照法定期限内履行法定职责的行为违法，1、一审法院审理认为被上诉人于2017年11月和2019年1月分别向被上诉人提交“乡村规划建设申请报告”，至今未收到过被上诉人核发乡村规划建设许可证的书面原件，正确。2、判决被上诉人未在法定期限内履行法定职责的行为违法正确。3、上诉人在二年中为维护自己权益，步入上访、诉求中的各项费用及二年来建房成本的增高等损失都归责于四堡镇人民政府李光辉的违法行为所害。4、上诉人于2017年11月9日诉求连城县国土资源局回复，其已请连城县信访局转四堡镇人民政府办理，但是四堡镇政府工作人员坚持不予回复办理。请求：撤销原审判决第三项，依法改判，支持上诉人对被上诉人的诉讼请求，赔偿损失2万元。 上诉人连城县四堡镇人民政府答辩称，1、上诉人马焕明要求答辩人行政赔偿请求，没有事实和法律依据。（1）答辩人没有对马焕明申请建房导致行政赔偿责任的原因行为。（2）在行使行政职权时，答辩人没有对马焕明造成损害。（3）答辩人多次组织双方调解，双方均未能达成一致协议。2、上诉人马焕明为解决宅基地使用权纠纷，而产生的费用不是答辩人行政行为所致。3、马焕明的建房申请不符合法律规定直接由镇乡人民政府审批的条件。4、上诉人对答辩人要求建房一事，已于2018年1月23日依法向其说明了申请的程序和解决民事争议的渠道，答辩人已履行了法定告知义务，不存在不作为行为。 上诉人连城县四堡镇人民政府上诉称，1、一审法院认定案件事实错误，应予撤销。（1）一审法院认为，马焕明申请建房的宅基地属利用原宅基地改建的范畴，属于认定事实错误。（2）一审法院对被上诉人请求“判决四堡镇人民政府不作为的行为违法”的诉求予以支持错误。2、一审判决上诉人应于判决生效之日起二十个工作日对马焕明的申请事项作出书面处理意见的条件并未成就，上诉人无法对其建房申请进行审核，其判决缺乏事实和法律依据，应予以撤销。请求撤销原审判决，改判驳回上诉人一审诉讼请求。 上诉人马焕明答辩称，1、答辩人有足够的证据证明马焕明享有涉案宅基地使用权。2、马焕明有二个儿子均已成家育有子女，现三户人居住在用地面积仅40.3平方米，远远低于法定标准60平方米。3、四堡镇政府在诉讼期间为阻止马焕明建房，偷梁换柱，试图以文物保护范围来阻止马焕明建房，武平法院审理查明认定与本案无关，不予认定，难道这种乱作为的行为不应该问责？4、马焕明为了改善住房而旧房改建，维护自己的合法权益，二年多来在维权道路上，心力交瘁，各项损失都归责于四堡镇政府李光辉的不作为。5、上诉人提供的2018年1月23日经四堡镇政府信访事项处理答复意见书第2页第二行认定“该户属旧房改建项目”，而现在又说不属于旧房改建，自相矛盾。 经审理查明，双方当事人在二审诉讼期间，上诉人马焕明未向本院提交新的证据，上诉人连城县四堡镇人民政府向本院提交2018年1月23日关于马焕明信访事项处理答复意见书，证明上诉人对马焕明提出的建房申请，已履行告知义务，并没有不作为。上诉人马焕明对原审判决查明的事实无异议。上诉人连城县四堡镇人民政府对原审查明认定的事实提出以下异议：1、对“2017年11月1日，马焕明向四堡镇政府提交了申请建房报告，四堡镇政府未予以书面答复”有异议，认为当时没有受理申请建房申请报告。2、对“2019年1月13日，马焕明再次向四堡镇政府提交建房报告，仍未得到书面答复”有异议，认为确权不属于镇政府确权，集体土地应该由村民委员会确权，我们没办法直接受理。3、对“镇政府工作人员又将乡字第2019001号和2019002号《乡村建设规划许可证》复印件交给马焕明，原件保留在四堡镇政府，后四堡镇政府工作人员又口头告知马焕明不予批准其建房决定”有异议，认为当时因为一审陈述到村建站工作人员有变动，新接任工作人员不清楚情况，根据新任负责人反映，当时马焕明是拿了连城县法院一审判决书到村建站，村建站工作人员相信了他，就没有向上级汇报，在没有一审判决书生效证明的情况下就把证的原件给他了，后来收到二审判决后，就发现这个问题，就进行纠正，要求马焕明把证的原件拿回来，复印件是他自己去复印的。本院审查认为，上诉人四堡镇政府提交的信访答复，只能证明其进行了信访答复，无法证明其主张的事实，本院依法不予采纳。关于上诉人四堡镇政府对事实的异议：1、原审认定该事实有上诉人马焕明一审提交的连城县国土资源局《国土资源信访事项不予受理告知单》及录音光盘等证据，且与上诉人四堡镇人民政府二审提交的证据能够印证，该异议本院不予采纳；2、该异议不属于对事实的异议；3、四堡镇政府虽提出异议但未提供证据予以证明且上诉人马焕明亦不予认可，本院依法不予采纳。综上，本院二审查明认定的事实与原审一致。 本院认为，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条规定：“属利用原宅基地改建的，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批，符合条件的在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，村民即可开工建设。”第二十条规定：“对村民建房规划申请不予批准的，镇乡人民政府应当在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人，并说明理由。”根据上述规定，上诉人连城县四堡镇人民政府对辖区内村民建房规划申请具有审批职责，对符合条件的申请应当在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》；不予批准的，应当在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人，并说明理由。可见，只要辖区村民依法向镇乡人民政府依法提出申请，无论是否符合条件，均应当予以书面答复。从本案查明事实来看，上诉人马焕明于2017年11月1日、2019年1月13日两次向四堡镇政府提交了申请建房报告。但四堡镇人民政府至今未向上诉人马焕明核发《乡村建设规划许可证》原件，也未书面通知上诉人马焕明不予批准建房。因此，原审判决确认上诉人连城县四堡镇人民政府在处理上诉人马焕明就位于连城县四堡镇××屋××号宅基地申请乡村建设规划许可证事宜，未在法定期限内履行法定职责的行为违法；并判决四堡镇人民政府应对上诉人马焕明的申请事项作出书面处理意见，符合上述规定，本院依法予以维持。鉴于上诉人四堡镇人民政府未作出处理意见，其上诉所述均属不予批准的理由，不影响本案的处理，本院依法不予采纳。 关于上诉人马焕明要求四堡镇人民政府向其核发建设规划许可证的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”因是否符合建房规划条件，是否应当向上诉人马焕明核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，属上诉人四堡镇人民政府的职责权限，应由上诉人四堡镇人民政府进行调查后作出认定、处理。在四堡镇人民政府尚未作出处理的情况下，上诉人马焕明直接请求人民法院作出要求核发许可证的判决，本院依法不予支持。 关于上诉人马焕明要求上诉人四堡镇人民政府向其赔偿经济损失及精神损失费2万元的诉讼请求。因上诉人马焕明未提供相应证据来证明有经济损失和精神受到损害，故原审判决对上诉人马焕明该项诉请不予支持正确，本院依法予以维持。上诉人马焕明对此提出的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，原审判决事实和法律依据充分，本院予以维持。两上诉人的上诉理由均不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马焕明负担25元，上诉人连城县四堡镇人民政府负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇二〇年一月三十日 法官助理李俊锋 书记员邱渟婷 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。