四川省射洪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0922行初66号 原告：四川天赋军安实业有限公司，住所地遂宁市安居行政区办公大楼D区5楼，统一社会信用代码91510904791816021N。 法定代表人：刘炼钦，该公司总经理。 委托诉讼代理人（特别授权）：郭妃，四川众城律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁自兵，男，汉族，1969年7月2日出生，新疆库尔勒市居民，系该公司副总经理。 被告：遂宁市城市管理行政执法局，住所地四川遂宁市船山区渠河路68号，统一社会信用代码11510800451312724W。 法定代表人：赵全江，该局局长。 出庭负责人：郑朝忠，该局副局长。 委托诉讼代理人：朱光文，四川斗城律师事务所律师。 被告：遂宁市人民政府，住所地遂宁市河东环岛商务中心3号楼。 法定代表人：邓正权，该市市长。 委托诉讼代理人（特别授权）：邓建华，该市司法局复议科科长。 委托诉讼代理人：王骞，该市司法局复议科干部。 原告四川天赋军安实业有限公司（以下简称天赋军安公司）诉被告遂宁市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）、遂宁市人民政府（以下简称市政府）城市规划行政处理及行政复议一案，本院于2019年10月9日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月15日、2020年1月7日依法公开开庭审理了本案。原告天赋军安公司法定代表人刘炼钦及其委托诉讼代理人郭妃、梁自兵，被告市执法局的出庭负责人郑朝忠以其委托诉讼代理人朱光文，被告市政府的委托诉讼代理人邓建华、王骞到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并报经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 原告天赋军安公司诉称，被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》及被告市政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误，程序违法，依法应当予以撤销。具体理由如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，“责令限期拆除”的行政行为应当由城乡规划部门作出。根据国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号)，“责令限期拆除”并非行政处罚。市执法局属城市管理综合执法部门，《责令限期拆除决定书》不属于市执法局集中行使行政处罚权的范围，故其主体不适格。二、案涉建筑经过遂宁市安居区人民政府批准，得到了安居区城乡规划管理局的认可修建具有合法性，即使人民法院认定其不合法，限期拆除的处理决定客观上也无法执行，若执行将严重损害国家、社会的利益，故不适宜拆除。三、被告市执法局作出处理决定认定事实不清、指向不明，其程序违法，依法应当予以撤销。综上，被告市执法局作出的行政行为主体不适格，事实认定不清、指向不明，依法应予撤销。被告市政府对《责令限期拆除决定书》予以维持的决定错误，依法应当予以撤销。现诉至法院，并提出如下诉讼请求：1.请求判令被告市执法局撤销遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》；2.判令被告市政府撤销遂府复〔2019〕34号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据复印件和原件： 第一组：1.《责令限期拆除决定书》，2.遂宁政务网关于市城管执法局职责介绍网页截图，3.国法秘函[2000]13号文件，证明被告市执法局主体不适格，不得作出限期拆除决定。 第二组：4.天赋军安公司临时用地红线图，5.天赋军安公司（军安字【2011】023号）及批示、天赋军安项目临建方案、天赋军安公司临时设施平面布置图，6.建设规划许可证、项目选址意见书，证明案涉临时建筑系合法建筑，取得了城乡规划部门的许可。 第三组：7.《工业项目投资合同书》、《投资合同书》，8.遂安府函〔2010〕78号文件、遂安国用（2012）第00265号土地证书，9.遂宁（安居）天然气产业园区管委会关于四川天赋军安搬迁的通知（遂安天然气函〔2014〕5号），10.遂宁（安居）天然气产业园区管委会关于四川天赋军安搬迁的事宜洽谈的报告，证明案涉建筑不适宜直接拆除，若拆除将直接损害国家、社会利益。 本院组织当事人进行证据交换和当庭质证，被告市执法局对原告提交的证据的质证意见如下：1.对证据1三性无异议；对证据2真实性无法确定，市执法局的职能职责有相关规定，是包含了处罚权的；对证据3真实性无异议，《中华人民共和国行政处罚法》在2000年以后已经作出两次修正，《中华人民共和国城乡规划法》也是2007年颁布，2015年修正的，该函没有时效性，且该函是针对个案的，对本案不适用。2.对第二组证据真实性无异议，但证据4在市执法局处罚时已经过了期限，达不到原告的证明目的；证据5中的领导的批示不代表法律规定；证据6中的许可证上的建筑不是本案处罚的建筑。3.第三组证据与本案不具有关联性。被告市政府对原告提交的第一、三组证据的质证意见与市执法局相同，认为第二组证据中的证据4是过期了的，证据5只是内部的批示行为，不能根据该文件进行相关的建设；对证据6的质证意见同意市执法局的意见。 被告市执法局辩称，一、市执法局有权作出案涉之行政行为。第一，市执法局是综合行使城市管理的行政部门，有权对城市管理中的违法行为作出处理决定。第二，责令限期拆除违法建筑是《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令改正或责令限期改正”的范围。二、案涉建筑是违法建筑，原告所称具有合法性不成立，其所称不适宜拆除也不成立。违法建筑应当拆除。本案中，原告既无规划许可，也无施工许可。在此情况下擅自违法修建是违法建筑。原告所称第三方违约的问題是否存在与本案无关，原告的理由不充分不正确。三、市执法局认定该建筑系违法建筑有充分的事实、证据依据，内容明确处理决定适用法律正确，程序恰当。综上，请人民法院驳回被原告的诉讼请求，维持市政府的复议决定。 被告市执法局向本院提交了以下证据复印件和原件： 1.案件来源登记表与现场检查笔录，证明市执法局的工作人员巡查发现天赋军安公司内修建房屋，经现场询问施工人员了解到，该处修建的房屋未经规划审批，执法人员现场检查，证实原告施工现场的建筑物; 2.《调查通知书》、送达回证和送达现场照片《责令暂时停止施工通知书》，证明市执法局依法要求施工方负责人前来接受调查，且要求其停止建设，执法人员按规定送达; 3.市执法局安居区分局对施工方负责人的询问笔录，证明其施工的房屋的业主属于天赋军安公司，且没有办理建设工程规划许可; 4.市执法局安居区分局对业主方负责人的询问笔录，证明其施工的房屋的业主属于天赋军安公司，且没有办理建设工程规划许可; 5.遂宁市城乡规划局安居区分局《关于核实天赋军安公司修建房屋是否经规划审批的函》的复函，证明天赋军安公司修建房屋未办理《建设工程规划许可证》; 6.被告执法立（销）案表、立案通知书、送达回证，证明经初查，天赋军安公司违建事实基本成立，决定立案查处，并向天赋军安公司进行了告知，要求其接受调查; 7.天赋军安公司的营业执照及法定代表人的身份证，证明天赋军安公司的主体身份及其法定代表人的身份情况; 8.现场施工照片六张，证明未停止施工现场照片; 9.处罚告知书、听证告知书与送达回证，证明被告市执法局按规定事先向原告天赋军安公司进行了告知; 10.处罚决定书与送达回证，证明被告天赋军安公司按规定对原告天赋军安公司作出处罚并送达; 11.执法证件的照片，证明执法资格; 12.川府函【2005】100号、遂宁市人民政府令33号，证明执法依据； 13.相关法律依据，证明处罚依据。 本院组织当事人进行证据交换和当庭质证，原告对被告市执法局所提交的证据质证意见如下：1.对证据1的的真实性有异议，案件来源登记表本身是市执法局单独制定，且没有单位的签章，案件来源登记表的举报人也是该案件的处理人不应当作为定案的依据，现场检查勘验笔录中调查人和签章人不一致，该笔录是违法的，不能作为其行为合法的依据；2.证据2中的文书不是送达给原告的，是送达给施工项目负责人的，施工方对送达的文书有签字，原告无异议；3.对证据3的真实性无异议，但临时建筑是办理了建设规划许可证的；4.对证据4真实性无异议，对证明观点有异议，政府是承诺了要办理相关手续的；5.对证据5真实性、合法性无异议，但原告没有看到，也不知晓，也对其最后两句的表述有异议，与事实不符；6.对证据6中的立案表真实性有异议，没有被告市执法局的签章，市执法局没有执法资格，对立案通知书及送达回证真实性无异议，但送达回证上载明的人员与实际送达的人员不一致；7.对证据7真实性无异议；8.对证据8真实性无异议，但不能证明原告是在施工建设，只是一个整修；9.对证据9处罚告知书真实性不予认可，他们的合议是在处罚告知之前，对送达回证有异议，我们收到了文书的，但是送达回证上载明的人员与实际送达的人员不一致，对听证告知书无异议；10.对证据10处罚决定书有异议，市执法局不具有处罚主体的身份，作出的行为本身就是违法的，对送达回证有异议，我们是收到了文书的，但是送达回证上的人员与实际送达的人员不一致；11.对证据11无异议；12.证据12中，对两份文件的真实性无异议，但不能作为市执法局的执法依据，市执法局不能作出原告限期作出的决定；13.对证据13无异议，但不适用于本案。被告市政府对被告市执法局提交的证据均无异议。 被告市政府辩称，市政府作出的复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据复印件和原件：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议答复通知书》；3.《行政复议决定书》；4.行政复议送达回证。以上证据证明行政复议程序合法。 本院组织当事人进行证据交换和当庭质证，原告对证据的真实性无异议但认为被告市政府作出决定的实体错误。被告市执法局对市政府的证据无异议。 本院根据案情需要，依职权调取了《调查终结报告及行政处罚审批表》、《案件合议记录》以及《中共市委办公室、遂宁市人民政府办公室关于印发遂宁市城市管理行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定通知》【遂委办（2019）68号】。经当庭质证，原告认为前两份证据均发生在送达听证通知以及听证之前，其程序违法。对遂委办（2019）68号文件的真实性无异议，但文件明确的是集中行政处罚权，不应适用于本案。市执法局及市政府对上述证据均无异议，认为讨论记录只是内部的讨论决定，根据听证结果可再进行讨论，不影响最后的结果。遂委办（2019）68号文件明确规定了市执法局可以实施规划行政处罚权范围内的行政强制措施。 经合议庭评议，对双方当事人提交的证据认证如下：1.关于原告天赋军安公司提交的证据。证据2的网页截图，经核实，能确定其真实性，本院予以采信；第三组证据与本案无关联性，本院不予采信；原告提交的其他证据因二被告对其真实性均无异议，本院均予采信。2.关于被告市执法局提交的证据。证据1中《案件来源登记表》本来就是市执法局立案内部运转程序，并无规定必须有单位签章，本院对该证据予以采信；证据1中的《现场检查（勘验）笔录》因制作程序违法，不能确定其真实性，本院不予采信；证据6中的立案呈批表是市执法局立案内部运转程序，并无规定必须有单位签章，本院对该证据予以采信；证据9中的处罚告知书和听证告知书和证据10中的处罚决定书是市执法局作出的，原告也承认收到了上述三份文书，对该三份文书本院予以采信；对于被告市执法局提交的其他证据，因原告以及被告市政府对其真实性均无异议，本院均予以采信。3.关于被告市政府提交的证据。因原告以及被告市执法局对其所提交的证据的真实性均无异议，本院均予以采信。4.关于本院依职权调取的证据。因原告以及二被告对上述证据的真实性均无异议，本院均予以采信。以上所采信的证据，证明观点则以证据本身反映的观点作为定案的依据。 经审理查明，2018年12月19日，遂宁市城乡规划管理局安居区分局作出《关于的复函》，其中载明：天赋军安公司修建的临时建筑未办理《临时建设工程规划许可证》。2018年12月20日，市执法局作出遂市执安字[2018]立字1001号《遂宁市城市管理行政执法立案通知书》，决定对原告临时施工用房未办理建设工程规划许可证的行为进行立案查处。该通知书当日由门殿贵签收。2019年2月14日，市执法局完成《调查终结报告及行政处罚审批表》的审批手续。2019年2月20日市执法局对案件进行了合议，形成了《案件合议记录》。2019年2月25日，市执法局作出遂市执安字[2018]罚告字1655号《遂宁市城市管理行政执法行政处罚事先告知书》，其中载明：“你（单位）因未取得临时施工用房建设工程规划许可证的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定拟对你（单位）作出限期拆除违法建设的行政处罚。”该事先告知书告知了天赋军安公司有陈述、申辩权利。当日，钟义康签收了上述事先告知书。2019年2月28日，市执法局作出遂执安听告字〔2019〕第H003号《行政处罚听证告知书》，其中载明：你（单位）因未取得临时施工用房建设工程规划许可证的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，拟对你（单位）作出如下行政处罚：限期拆除龙眼井工业园区违法临时建设约5064.76平方米。该听证告知书同时告知天赋军安公司有陈述、申辩和要求听证的权利。市执法局当日将听证告知书张贴在原告公司大门口，送达回证中载明：送达方式为“留置送达”，备注为“无人在，留置送达”。2019年3月7日，被告市执法局作出遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》，主要载明：“经查，你（单位）未取得临时施工用房建设工程规划许可的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定现责令你（单位）于2019年4月7日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。”同日钟义康签收了该决定书。 原告不服遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》，向被告市政府申请行政复议。2019年6月24日，被告市政府作出遂府复〔2019〕34号《行政复议决定书》，并送达了原告和市执法局。遂府复〔2019〕34号《行政复议决定书》认为市执法局所作出的《责令限期拆除违法建设决定书》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，决定维持市执法局作出的遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》。 原告对被告市执法局所作的《责令限期拆除违法建设决定书》和被告市政府所作的《行政复议决定书》均不服，于2019年7月9日向遂宁市中级人民法院递交起行政诉状，后于2019年8月20日向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，2011年6月30日，原告向遂宁市安居区人民政府报送《关于9万吨/年1,4-丁二醇，于9万吨/年7甘氨酸及配套公用工程项目临建用地使用申请报告》，原安居区副区长张伟民在报告上批示：“请规划局务必于七月六日前拿出具体的规划实施方案，临建工程务必在一个月内完成”，原安居区区长曹斌批示同意。2011年7月19日，原安居区城乡规划管理局出具《天赋军安临时用地红线图》，注明“临时用地使用期限三年，三年后由业主自行拆除场地内的建构筑物”。 本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市政府对其工作部门所作出的行政决定进行行政复议是其法定职责。根据原被告的诉辩意见,本案的争议焦点在于：一、被告市执法局是否有权作出《责令限期拆除决定书》；二、被告市执法局遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》是否合理、合法，是否应被撤销；三、被告市政府所作的遂府复〔2019〕34号《行政复议决定书》是否应予撤销。 关于焦点一。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的行政制裁。《中华人民共和国行政处罚法》第八条中规定的行政处罚的种类也没有包括“责令限期拆除决定”，故“责令限期拆除决定”不属于行政处罚行为。“责令限期拆除决定”是行政执法主体命令行政管理人在规定期限内无条件拆除违法建筑物的行政行为。“责令限期拆除决定”不以制裁违法行为为直接目的，没有对行为人科以新的义务,只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行政行为，消除不良后果，恢复原状。“责令限期拆除决定”应是一种责令当事人限期改正违法行为的行政行为。《遂宁市城市管理条例》第三十五条：“城市管理综合行政执法部门可以对已经建成的违法建（构）筑物采取下列措施：（一）书面责令限期改正；……”被告市执法局作为遂宁市城市管理行政执法部门，有权根据《遂宁市城市管理条例》的规定作出“责令限期拆除决定”。 关于焦点二。本案中，被告市执法局向原告送达法律文书时，送达回证上载明的送达人与实际送达人明显不一致，《行政处罚听证告知书》留置送达时未邀请见证人到场见证，且原告又否认钟义康、门殿贵是其公司工作人员，故市执法局的送达方式违反了法律规定。但在庭审原告承认其收到了钟义康、门殿贵转交的法律文书，同时也知晓《行政处罚听证告知书》的内容，故市执法局的上述违法行为对原告的权利未产生实际影响，系程序轻微违法。《调查终结报告及行政处罚审批表》、《案件合议记录》形成于《行政处罚事先告知书》与《行政处罚听证告知书》作出之前，且《调查终结报告及行政处罚审批表》形成于《案件合议记录》之前，市执法局案件办理程序明显不符合法律规定。遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》未明确违法建筑的位置与面积，且责令原告限期自行拆除建筑的位置与面积也表述不明，属于事实不清，行政行为不明确，依法应予撤销。 关于焦点三。被告市政府所作出复议决定未认定遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》存在办理程序违法以及事实不清、指向不明等问题，作出的维持原行政行为的复议决定，属于证据不足、适用法律错误，应予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告遂宁市城市管理行政执法局作出的遂市执安字限拆【2019】第001号《责令限期拆除违法建设决定书》； 二、撤销被告遂宁市人民政府作出的遂府复〔2019〕34号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告遂宁市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  赵燕君 人民陪审员  任道红 人民陪审员  田文芳 二〇二〇年一月七日 法官 助理  王岚岚 书 记 员  谭椿腾