山东省青岛市崂山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0212行初31号 原告：孙可永，男，汉族。 原告：孙义贵，男，汉族。 以上二原告共同委托诉讼代理人：杜勇，山东康桥（青岛）律师事务所律师。 以上二原告共同委托诉讼代理人：孙城城，山东康桥（青岛）律师事务所律师。 被告：青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区。 法定代表人：魏福强，局长。 出庭负责人：苑亚民，副局长。 委托诉讼代理人：毕健，该局工作人员。 委托诉讼代理人：于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 原告孙可永、孙义贵诉被告青岛市崂山区综合行政执法局确认房屋强制拆除行为违法一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告孙可永、孙义贵之共同委托诉讼代理人杜勇、孙城城，被告青岛市崂山区综合行政执法局出庭负责人苑亚民及其委托诉讼代理人毕健、于文鑫已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月5日，被告崂山区综合行政执法局向原告孙义贵做出青崂综法限改字【2018】6125号《责令（限期）改正通知书》，内容为：“经查，你（单位）在北宅街道孙家村社区未经规划部门批准擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限责令你（单位）于2018年11月10前限期改正，并于2018年11月5日到本机关北宅中队接受处理。逾期未改正的，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，依法强制拆除”。2019年1月14日，被告崂山区综合行政执法局强制拆除了原告的涉案房屋。 原告孙可永、孙义贵诉称，青岛市崂山区北宅孙家社区161号房屋原属原告孙可永已故父亲孙方监所有，是孙方监1940年左右在依法取得的宅基地上的自建房屋，孙方监有2子2女，分别是孙可永、孙可浚、孙爱菊、孙君青，孙方监去世后，孙可浚、孙爱菊、孙君青均放弃继承该房屋，房屋由原告孙可永继承，由其子孙义贵进行管理使用。2018年8月，孙家欲对房屋进行维修翻新，向社区两委、主管部门提交申请，经社区同意后，于2018年10月对房屋维修翻新。2018年11月5日，被告青岛市崂山区综合行政执法局向原告孙义贵做出责令（限期）整改通知书（青崂综法限改字【2018】6125号），认为房屋翻修违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，责令孙义贵于2018年11月10日前限期改正。2019年1月14日，被告在未进行立案、调查取证、未让原告孙可永、孙义贵进行陈述申辩，未做出限期拆除决定也未公告等程序，也未对房屋的继承人孙可永进行通知的情况下，径行对原告孙可永继承青岛市崂山区北宅孙家社区161号房屋进行强制拆除。被告做出强拆行为主体不适格、认定事实不清、程序违法、适用法律错误。一、被告做出该行政行为主体不适格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告不是城乡规划主管部门，不具有相应的行政职权，亦未获得国务院或者山东省的决定，不是做出规划方面行政处罚及行政强制行为的适格主体。二、被告做出该行政行为认定事实不清。1、青岛市崂山区北宅孙家社区号房屋是原告孙可永继承所得，是其父在自己的宅基地上的自建房屋，房屋建成后，房屋的所有权属于其父所有，其父去世后，原告孙可永继承，属于孙可永所有，原告孙义贵只是对房屋进行使用和管理。被告从做出《责令（限期）改正通知书》至对上述房屋实施强制拆除行为，自始至终未向孙可永送达法律文书、亦未曾听取其陈述、申辩，严重侵害了孙可永的合法权益，被告认定事实不清。2、青岛市崂山区北宅孙家社区号房屋进行维修翻新已向社区两委、主管部门提交申请，已经获得四邻的同意，是经社区同意后才对房屋进行维修翻新，不违反规划的相关要求。三、被告做出该行政行为程序违法。被告行政强制行为除应遵照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，还应当符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。被告实施行政强制行为违反行政强制法的规定，严重程序违法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……;（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”，第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式做出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告行政强制拆除行为程序未让原告陈述申辩、未做出强制执行决定、未进行公告、未告知原告救济途径，未进行送达，程序严重违法。四、被告不是崂山区政府，亦不是获得政府委托，做出该行政行为适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条适用法律错误。孙家对房屋进行维修翻新已向社区两委、主管部门提交申请，已经或得四邻的同意，是经社区同意后才对房屋进行维修翻新，不违反规划的相关要求，且被告不是崂山区政府，亦不是获得政府委托，即使被告拆除也应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条而不是适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条。被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定进行强拆适用法律错误。五、被告强拆行为缺乏合理性。孙家建房八十年，对房屋拥有合法产权，现对房屋进行维修翻新，亦经社区、四邻同意后对房屋维修翻新，被告作为主管部门应适当考虑行政相对人的利益，允许行政相对人补正手续，而不是任意直接拆除，被告强拆行为缺乏合理性。综上所述，原告认为，被告主体不适格、事实不清、程序违法、适用法律错误、缺乏合理性。现依法提起诉讼，请依法裁判：1、请求确认被告对原告孙可永所有、孙义贵管理使用的青岛市崂山区北宅孙家社区号房屋进行强制拆除行为违法。2、诉讼费用由被告承担。 被告青岛市崂山区综合行政执法局答辩称，一、被答辩人不是本案适格原告，不具备提起诉讼条件，应依法驳回。本案系群众举报被答辩人擅自翻建房屋，理由是“房屋产权存在争议，不应由孙义贵进行翻建，”被告辨人翻建的涉案房屋所在地没有相关的宅基地手续或集体建设用地使用证，被答辩人所在的北宅街道孙家社区居委会没有涉案房屋所在地的相关地籍档案。被答辩人孙可永父亲孙方监去世后未留有公证遗嘱，其他继承人也未进行遗产分割，且涉案房屋是否属于遗产尚不明晰。依据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”，不动产的权属应以国家相关登记部门登记为准，本案涉及的房屋所在地权属尚不清晰，被答辩人无权以个人名义提出本案诉讼，应予以驳回。二、答辩人有权履行查出有关违反城市规划管理规定的行为。依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第二章第五条、《青岛市崂山区人民政府关于公布相对集中行政处罚权范围开展综合行政执法工作的公告》崂政发【2018】3号，答辩人有权履行查处有关违反城市规划管理规定的行为。三、被答辩人违法建设事实清楚，答辩人行为合法。答辩人对被答辩人进行现场勘验、调查询问，被答辩人承认涉案的房屋是其正在进行翻建且提供不出相关规划审批手续。在未办理相关规划审批手续的情况下，被答辩人所自述情况均不能证明其翻建行为合法性，故涉案建筑属于违法建筑事实清楚。 综上，被答辩人主体不适格，无权提起本案诉讼，且被答辩人违法建设事实清楚，请求贵院依法驳回其诉请。 被告崂山区城乡建设局在法定举证期间合并提交证据如下： 证据一、现场检查（勘验）笔录及现场照片1份。 证据二、调查（询问）笔录2份。 证据三、责令（限期）改正通知书及送达回证1份。 以上证据共同证明：原告翻建房屋违法建设事实清楚，青岛市崂山区综合行政执法局程序合法。 原告孙可永、孙义贵联合质证意见如下： 1、对证据一的真实性予以认可，证明事项不认可。该现场检查勘验笔录是在2018年11月5日下午3点做出，而责令限期改正通知书也于同日做出，程序违法。 2、（1）对证据二调查笔录（孙义贵签字），被告孙义贵对其真实性予以认可，证明内容不认可。孙义贵非相关主管机关，亦非房产部门、档案相关主管机关涉案房屋的所有权人或者房屋的继承人，不能证明被告严格履行行政职能、进行了调查义务；孙可永对该份笔录的真实性及证明事项均不予认可，孙义贵非相关主管机关，亦非房产部门、档案相关主管机关涉案房屋的所有权人或者房屋的继承人，不能证明被告严格履行行政职能、进行了调查义务。被告应向具有权限的规划主管机关核实涉案房屋是否有规划许可证。（2）对调查笔录（孙成龙签字）真实性无法确认、证明内容不认可。孙成龙非相关主管机关，亦非房产部门、档案相关主管机关上涉案房屋的所有权人或者房屋的继承人，不可能了解实际情况，其对房屋没有规划许可证的证言没有证明力，建议不予采信，同时其也说了大水导致档案丢失的事情，孙可永非因自身原因没有办房屋所有权证。且该调查询问笔录是在2018年12月27日作出，是在责令限期改正通知书之后被告未严格调查相关事实即作出事实认定，程序违法且该询问笔录是在被告做出责令限期改正通知书后做出，建议法院不予采信。 3、对证据三真实性认可，证明内容不认可。孙可永是房屋的所有权人，孙义贵是出资帮父亲翻建房屋的人，责令限期改正通知书向孙义贵做出，被告事实认定不清，涉案房屋是在自家宅基地上翻建，孙家社区虽改名社区，但土地性质没有改变，宅基地也没有改变，孙家翻修房屋已经经过社区批准，经过四邻同意，因孙家社区土地档案被大水冲走，无法办理后续手续，对无法办理规划手续，孙家不存在过错，责令限期改正通知书认定“孙义贵在北宅街道孙家社区未经规划部门批准擅自建设房屋”认定事实不清，适用法律错误。错误在于：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。县级以上地方人民政府责成有关部门而不是被告有权强制拆除。2、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。直接规定逾期不改正强制拆除违法法律规定。 原告为证明其主张，提交如下证据： 证据一、责令（限期）改正通知书。证明：2018年11月5日，崂山区综合行政执法局对孙义贵做出《责令（限期）改正通知书》，认定其未经规划部门批准，擅自建设，违反《城乡规划法》第四十条的规定，崂山区综合执法局依据《行政处罚法》第二十三条和《城乡规划法》第六十四条规定责令其限期改正，逾期未改正，将依据《城乡规划法》第六十八条强制拆除。孙义贵是崂山区综合行政执法局违法事实强拆行为的行政相对人，有权提起本案诉讼。 证据二、土地房产所有证存根、孙家社区居民委员会《证明》、《证明书》、《户籍证明》复印件、孙爱菊、孙君青放弃继承证明、孙可浚放弃继承证明，孙方景、孙方战、孙方瑞各出具证明一份及三人的身份证复印件。证明：青岛市崂山区北宅街道孙家社区161号房屋原属原告孙可永已故父亲孙方监所有，是孙方监1940年在依法取得的宅基地上的自建房屋，孙方监有2子2女，分别是孙可永、孙可浚、孙爱菊、孙君青。孙方监去世后，孙可浚、孙爱菊、孙君青三人均放弃继承该房屋，房屋由原告孙可永继承，由其子孙义贵进行翻修、管理及使用。孙可永是房屋的所有权人，崂山区综合行政执法局违法事实强拆行为侵害其合法权益，有权提起本案诉讼。孙义贵出资翻修，管理使用涉案房屋，崂山区综合行政执法局违法实施强拆行为侵害其合法权益，有权提起本案诉讼。 证据三、《申请书》一份、《协议》一份。证明：涉案房屋返修前已经经四邻和社区同意。 证据四、强拆现场视频。证明：崂山区综合行政执法局于2019年1月14日违法将涉案房屋拆除。被告提交的现场照片非2019年11月5日拍摄，明显是拆除后的现场。现场勘验笔录不应采信。崂山区综合执法局现场有现场录像，但本案中却为提交该录像资料。 证据五、崂山政务网照片打印件一份。证明：涉案房屋地籍资料因2001年大水遗失，孙家无法补办房产证及办理相关继承事宜亦无法办理完整规划手续，此非原告过错。 被告崂山区城乡建设局质证意见如下： 1、对证据一、二的真实性认可，对证明事项不认可。土地房产所有证存根加盖的是李沧区城市建设管理局的公章并非档案查询章，该局不具备出具此证件的权限；对居委会证明落款为居委会，但加盖的是党支部的印章，且我局提交的证据二向社区居委会主任询问笔录中提到了社区无权出具该证明且未盖章，多次要求原告返还，原告拒绝返还。对其证明书不知道上面签字的人员具体身份是否属于本社区居民，且不论其人员身份均无权对不动产的所有者进行证明；对户籍证明，该证据与本案无关，该证据调查人是孙斌，查询结果“孙可永”与原告孙可永不一致；对其个人出具的五份证明均属于证人证言，依据证据规则，证人未出庭作证，该证据不应被采信且其中所述内容均为其家庭内部集成事宜，与本案无关，从孙可浚、孙爱菊、孙君青三人的证明可以看出翻建人为孙义贵，依据城乡规划法违法建设的主体为违法建设行为的实施人，即本案中的孙义贵，其涉案房屋权属、是否完成继承与违法建设行为的实施无关。 2、对证据三的真实性及证明事项均不认可。其协议书在没有任何落款的地方加盖孙家社区党支部的公章没有任何证据效力，不符合国家机关公文出具规范，且四邻是否同意翻建不能代替其应当办理的规划审批手续，且从协议中可以看出，违法建设行为的实施者为孙义贵。 3、对证据四真实性及证明事项不予认可。因其八段视频没有原始载体，但从其视频显示中可以看出未发生任何阻拦，其中房屋还未安装门窗很明显是正在建设中的违法建设行为，结合我局提交的证据一违法建设行为人正在垒砖更能清楚的证明我局适用相关法律法规对其正在建设的违法行为进行处理并无不当，具体内容庭后提交书面质证意见。 4、对证据五真实性无法确认，以崂山政务网网站公布为准，但其提交的国土局18年工作计划与其违法建设未办理相关审批规划手续没有关联性。 经庭审质证，本院对原、被告双方提交证据的真实性、合法性和关联性予以认定。依据当事人提交的证据和当事人的庭审陈述，本院查明如下事实： 2018年11月5日，被告崂山区综合行政执法局北宅中队工作人员徐鹏飞、尹鹏对涉案房屋进行现场勘验，并出具现场检查（勘验）笔录，内容如下：“崂山区综合行政执法局执法人员徐鹏飞、尹鹏向当事人孙义贵出示执法证件，表明身份后，在其陪同下对位于崂山区北宅街道孙家社区房屋进行勘验。经现场勘验，所建房屋共1处，砖混结构东西8.4米，南北6.6米，建筑面积55.44平方米。现场采取拍照方式取证，当事人不能提供规划审批手续”。被告孙义贵在该笔录中签字确认。原告在庭审中自述未办理规划审批手续，因此，被告认定原告涉案建筑物属于违法建设，事实清楚。 同日，被告崂山区综合行政执法局针对涉案房屋做出青崂综法限改字【2018】6125号《责令（限期）改正通知书》，责令原告在2018年11月10日前限期改正，并于2018年11月5日到被告北宅中队处接受处理。在做出改正通知书当日即2018年11月5日，被告崂山区综合行政执法局以直接送达的方式将该通知书送达至原告孙义贵。 2018年12月27日，被告工作人员徐鹏飞、尹鹏为核实涉案房屋的相关情况，对崂山区北宅街道孙家社区居委会主任孙成龙进行询问并制作调查笔录。根据笔录记载，孙成龙称孙家社区号房屋确系旧房推倒重建的，但是村里已没有包括地籍档案在内的相关档案。经我居委会核实，该房屋应系孙方监住宅，孙义贵提供的证明因社区不具备证明权限，加盖不上社区公章，属于无效证明，已经多次向孙义贵口头通知退还，孙义贵一直未还。签字仅是为了让证明规范，但是只要不加盖社区公章，证明依然是无效证明。 2019年1月14日，被告崂山区综合行政执法局对涉案房屋孙家社区房屋进行强制拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”本案中，被告崂山区综合行政执法局于2018年11月5日作出《责令（限期）改正通知书》后，至2019年1月14日强制拆除涉案房屋期间，并未提交证据证明其依法作出关于涉案房屋限期拆除的催告书，亦未提交证据证明其向原告下达了针对涉案房屋的强制执行决定。因此，被告崂山区综合行政执法局作出强制拆除原告涉案房屋的行政行为无证据证明其完全按照上述法律规定的程序作出强制拆除原告涉案房屋的行政行为，该行为确系违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认青岛市崂山区综合行政执法局于2019年1月14日强制拆除原告位于北宅街道孙家社区房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛崂山区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  蔡爱华 人民陪审员  王正宝 人民陪审员  王 岩 二〇二〇年一月七日 书 记 员  张 雪