江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏02行终304号 上诉人（原审原告）姜玉良，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人梁宏刚，北京天斗律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市滨湖区蠡湖街道办事处，住所地无锡市滨湖区隐秀路蠡湖商务大厦。 负责人李敏慧，无锡市滨湖区蠡湖街道办事处主任。 出庭负责人张海，无锡市滨湖区蠡湖街道办事处副主任。 委托代理人陆敏菊，江苏倍思特律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市滨湖区金城西路500号。 负责人陈锡伦，无锡市滨湖区人民政府区长。 出庭负责人范校军，无锡市滨湖区人民政府副区长。 委托代理人徐军，江苏崇宁律师事务所律师。 委托代理人金秋红，无锡市滨湖区人民政府工作人员。 上诉人姜玉良不服无锡市滨湖区蠡湖街道办事处（以下简称蠡湖街道办）政府信息公开答复及无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）复议决定一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初36号行政裁定,向本院提起上诉。本院于2019年10月19日受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：2018年6月26日，姜玉良通过网上申请的方式向蠡湖街道办提出政府信息公开申请，所需信息的描述为“1、依法申请公开与姜玉良签订的关于江苏省无锡市滨湖区蠡湖街道中南社区尤巷12号房屋的《无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》的信息材料。2、依法申请公开与姜玉良签订的关于江苏省无锡市滨湖区蠡湖街道中南社区尤巷13-1、13-2号房屋的《无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》的信息材料”，并指定提供方式为纸面、获取方式为邮寄。2018年6月28日，蠡湖街道办在网上作出回复，回复内容为“请你持本人身份证件到蠡湖街道办事处城市综合管理办公室（蠡湖人家2号）查询”。2018年7月4日，蠡湖街道办作出政府信息公开告知书，主要载明：“姜玉良：你于2018年6月26日向我街道申请信息公开，要求公开‘蠡湖街道中南社区尤巷12号、13-1号和13-2号房屋的《无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》’的政府信息公开申请已收到，现根据《政府信息公开条例》相关规定，告知如下：依据《政府信息公开条例》第二十五条相关规定，由于你未提供有效身份证件，故无法予以公开相关信息。你可以持本人身份证件到蠡湖街道办事处城市综合管理办公室（蠡湖人家2号）查询”。2018年7月5日，蠡湖街道办向姜玉良邮寄了该告知书，姜玉良于次日签收。2018年7月7日姜玉良向蠡湖街道办邮寄信息公开申请表并附其身份证复印件，信息公开申请表中所需信息的内容描述为“1、依法申请公开与姜玉良签订的关于江苏省无锡市滨湖区蠡湖街道中南社区尤巷12号房屋的《无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》的信息材料。2、依法申请公开与姜玉良签订的关于江苏省无锡市滨湖区蠡湖街道中南社区尤巷13-1、13-2号房屋的《无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》的信息材料”，并指定提供方式为纸面，获取方式为邮寄。该邮件于2018年7月8日被签收。2018年7月27日，蠡湖街道办作出政府信息公开告知书，主要载明：“姜玉良：你于2018年7月7日向我街道申请信息公开，要求公开‘蠡湖街道中南社区尤巷12号、13-1号和13-2号房屋的《无锡市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书》’的政府信息公开申请已收到，现根据《政府信息公开条例》相关规定，告知如下：你于2018年6月26日提出过相同的申请，街道已于2018年7月4日出具告知书，你可以持本人身份证件到蠡湖街道办事处城市综合管理办公室（蠡湖人家2号）查询”。2018年7月31日，蠡湖街道办向姜玉良邮寄了该告知书。该邮件物流跟踪信息显示，“2018-08-0109：35：09[自提柜]已签收，签收人凭取货码签收”。2018年8月1日，姜玉良通过邮寄方式向滨湖区政府提起行政复议申请，EMS快递单显示“内件品名：行政复议申请书。寄件人签名：姜玉良2018年08月01日10时”；行政复议申请书中载明，“复议请求：依法责令被申请人（蠡湖街道办）按照申请人（姜玉良）申请公开的事项公开政府信息。事实与理由：……经查询，被申请人于2018年7月8日收到申请人的申请。然时至今日，被申请人依然未对申请人申请公开的信息予以答复，根据《政府信息公开条例》第24条第2款‘行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日’之规定，被申请人的行为已经构成行政不作为。申请人认为，被申请人不履行法定职责的行为，侵害了自身的合法权益。申请人特依据《政府信息公开条例》第33条及《行政复议法》第12条等法律规定，提起行政复议，请求依法责令被申请人按照申请人申请公开的事项公开政府信息”。滨湖区政府受理后，经批准延长，于2018年10月29日作出15号行政复议决定书，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回申请人姜玉良的行政复议申请。后滨湖区政府分别向姜玉良、蠡湖街道办送达该行政复议决定书。姜玉良收到该行政复议决定书后，以蠡湖街道办、滨湖区政府为被告诉至法院。审理中，鉴于姜玉良在庭审中陈述的诉讼请求、事实与理由，和其在申请行政复议时提出的复议请求、事实与理由以及滨湖区政府作出的行政复议决定的内容不相匹配，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，法院多次向姜玉良释明，并于2019年7月3日向姜玉良发出释明函，请其明确本案是诉蠡湖街道办于2018年7月8日收到政府信息公开申请未予答复的行为还是诉蠡湖街道办于2018年7月27日作出的政府信息公开告知答复行为。2019年7月7日，姜玉良向法院邮寄情况说明，该情况说明载明：“经法庭调查、以及双方举证，原告所提起的诉讼针对的行政行为为滨湖区蠡湖街道办事处于2018年7月27日作出的政府信息公开告知答复行为。2018年6月26日，原告提起政府信息公开申请，蠡湖街道办事处于2018年7月4日出具《政府信息公开告知书》认定：‘由于原告未出具有效身份证件，无法给与答复’，然后原告于2018年7月8日按照蠡湖街道办事处的要求补充证件材料又邮寄给蠡湖街道办事处，被告蠡湖街道办事处于2018年7月27日又作出答复，认为该申请属于重复申请，且未向原告提供申请公开的协议。因此蠡湖街道办事处自始至终没有向原告提供申请公开的信息（涉及原告房屋的拆迁补偿安置协议书），原告认为其没有履行法定职责。2018年8月1日，原告收到了被告蠡湖街道办事处的告知书，但该告知书并没有提供申请的政府信息，属于未按照原告的要求形式予以公开答复，故原告依然提起行政复议申请书，申请事项为：‘依法责令被申请人按照申请人申请公开的事项公开政府信息’。原告如此提起行政复议并无不当。在滨湖区政府作出行政复议决定之后，对该复议不服，又提起诉讼。” 原审法院认为，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于复议机关维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关为共同被告的规定是一种非常例外的行政诉讼制度设置，将复议决定和原行政行为作为一个整体来认识，复议机关通过对原行政行为的“治愈”、补正和维持，来强化原行政行为。即便如此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款的规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心，复议决定的合法性只是一并予以审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，根据查明的事实，姜玉良以蠡湖街道办于2018年7月8日收到政府信息公开申请未予答复为由于2018年8月1日向滨湖区政府申请行政复议，滨湖区政府受理后于2018年10月29日作出15号行政复议决定书，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回了姜玉良的行政复议申请。期间，蠡湖街道办于2018年7月27日作出政府信息公开告知书并于2018年7月31日向姜玉良邮寄，邮件于2018年8月1日被签收。从时间节点上来看，姜玉良在申请行政复议时已经收到蠡湖街道办于2018年7月27日作出的政府信息公开告知书，但其仍以蠡湖街道办于2018年7月8日收到申请后未按照《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定的时间作出答复为由申请行政复议，且在复议程序中，姜玉良亦未变更过复议请求，故复议决定仅仅审查蠡湖街道办于2018年7月8日收到政府信息公开申请后未予答复的行为是否合法，并不涉及蠡湖街道办于2018年7月27日作出的政府信息公开告知答复行为是否合法。因此，姜玉良若是诉蠡湖街道办于2018年7月8日收到政府信息公开申请未予答复行为的，因经滨湖区政府复议，应以蠡湖街道办和滨湖区政府为共同被告提起诉讼；若是诉蠡湖街道办于2018年7月27日作出的政府信息公开告知答复行为的，因未经复议，应以蠡湖街道办为被告提起诉讼。而本案中，根据姜玉良在行政起诉状中所列和庭审中所述，其诉讼请求包括对蠡湖街道办于2018年7月27日作出的政府信息公开告知书不服和对滨湖区政府作出的15号行政复议决定书不服两项，一个是答复行为，一个是未予答复行为，姜玉良不应将不同的行政行为、不同的被告合并以一个案件起诉。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。经本院释明后，姜玉良虽明确提起诉讼针对的是蠡湖街道办于2018年7月27日作出的政府信息公开告知答复行为，但在情况说明中又同时认为其提起行政复议并无不当，对滨湖区政府的行政复议决定不服提起诉讼。姜玉良的诉讼请求包含了不同的行政行为和法律关系，基于不同的事实，涉及到不同的法律适用，其起诉不符合“一行为一诉”的基本原则。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回姜玉良的起诉。 上诉人姜玉良上诉称：一审裁定认定事实不清。一审裁定将上诉人的申请行为认定为两个不同的行为，上诉人认为这两个不同节点收到的答复书，属于同一个政府信息公开行为，上诉人针对的是7月27日的政府信息公开，提起了行政复议和行政诉讼，被告是一致的，理由也是一致，是因为蠡湖街道办没有公开信息而提起的行政诉讼，并不存在两个行为，符合一行为一起诉的原则，一审法院认定事实错误，适用法律错误。一审裁定驳回起诉错误。请求：1、撤销梁溪区人民法院(2019)苏0213行初36号《行政裁定书》；2、依法撤销蠡湖街道办于2018年7月27日作出的《政府信息公开告知书》，并责令其答复原告申请的政府信息；3、依法确认滨湖区政府作出的(2018)锡滨行复第15号《行政复议决定书》违法，并予以撤销。 被上诉人蠡湖街道办和滨湖区政府的答辩意见与一审时一致。 各方当事人在一审中提交的证据材料已经随卷移交本院。经审查，原审裁判对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审基本无异。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，姜玉良于2018年08月01日提出行政复议申请时，认为被申请人蠡湖街道办超过法定期限未对申请人申请公开的信息予以答复，已经构成行政不作为。其提起行政复议，请求依法责令被申请人按照申请人申请公开的事项公开政府信息”。滨湖区政府收到该复议申请后，即基于该理由和请求进行审理，作出行政复议决定。后姜玉良针对蠡湖街道办于2018年7月27日作出答复内容的合法性向法院起诉，但并未针对答复内容的合法性进行过行政复议，基于该诉讼请求将蠡湖街道办、滨湖区政府列为共同被告，与行政诉讼法的规定不符。原审法院驳回姜玉良的起诉，结论正确。对姜玉良的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 马 云 审判员 卢文兵 审判员 何 薇 二〇二〇年一月十四日 书记员 吴頔敏