江苏省连云港市连云区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0703行初29号 原告伏开旗，男，1962年2月22日生，汉族，淮安井神盐业有限公司销售部处长，住连云港市海州区。 委托代理人相飞、郑井艳，江苏苍梧律师事务所律师。 被告连云港高新技术产业开发区管理委员会，统一社会信用代码×××3ＸＴ，住所地：连云港市花果山大道17号科创城2号楼。 法定代表人李莉，主任。 委托代理人武旸，江苏公善民律师事务所律师。 原告伏开旗因认为被告连云港高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）强制拆除房屋违法，于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭审理了本案。原告伏开旗委托代理人相飞、郑井艳、被告高新区管委会房屋征收负责人张某及委托代理人武旸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告伏开旗所有的位于连云港高新技术产业开发区宋××农场××路××号房屋（以下统称涉案房屋）于2018年11月底被强制拆除。 原告伏开旗诉称，2006年6月，原告伏开旗和**茂、徐某等15位江苏省盐业农工商公司职工响应单位号召，公司研究决定每人集资1万元，在江苏省金桥盐业有限公司宋跳农场（以下简称宋跳农场）内部闲置地段规划新建平房40间，单位与15户职工约定前三年房租收益归集体所有，三年后房屋产权归出资者所有。在当时的历史背景下，作为国有企业的江苏省盐业农工商公司有权自主决定本单位的生产生活设施等建设事项，房屋所有人由于历史遗留问题造成无法取得房屋所有权证，但已经事实上拥有房屋的所有权。 但是高新区拆迁办违法认定包括原告在内的15户职工房屋为违法建筑，并成立连云港高新技术产业开发区高新区宋跳园区征地拆迁指挥部（以下简称宋跳征迁指挥部），在没有任何手续的情况下，准备对15户房屋进行强拆，将包括原告在内的3户职工房屋强行推倒，后在15户职工及其家属的共同反抗下，其余12户房屋才得以保留。强拆当时原告和其他住户报警，花果山派出所出警，民警赶到后高新区拆迁办负责人枉顾违法强拆的事实，称系“误拆”。当原告等人提出按照误拆请求被告赔偿或者恢复被拆房屋原状时，被告表示不赔偿也不恢复原状。请求法院确认被告高新区管委会强制拆除行为违法。 原告伏开旗向本院提交了以下证据： 证据1.接处警工作登记表及公安出警照片1张。 证明被告强拆过程中，原告报警且花果山派出所出警，现场制止强拆。 证据2.宋跳征迁指挥部框架图（照片1张）及拆迁指挥部的名牌（照片1张）。 证明宋跳征迁指挥部是被告依法成立的拆迁机构，拆迁行为应由被告承担。 证据3.涉案房屋拆除前及被拆迁房屋照片3张。 证明被告强拆涉案房屋，并拆除剩余房屋门窗。 证据4.照片2张。 证明被告对原告采取断水、断电措施。 证据5.江苏省金桥盐业有限公司划转扫尾协调会议纪要。 证明移交截至到2006年7月6日还没有全部完成。涉案房屋建房时间是2006年6月16日，在权力移交前，原告建房合法有效。关于职工住房建设用地问题，该文件中明确由公司提出方案报市规划部门。市政府没有确认移交前用地行为违法。在征收过程中，涉案房屋属于历史遗留问题。应一事一议，报市政府决定。 证据6.苏某办函[2006]29号《省政府办公厅关于将省金桥盐业有限公司划转连云港市管理的函》。 证明在文件发布时，连云港金桥盐业公司尚未收到该文件。该文件只抄送省级相关部门及省盐业集团公司，且该文件并没有采取名义交付的方式移交相关行政管理权，而是采取实际交付的方式移交行政管理权。根据民法理论只有在实际控制的情况下，才能行使其管理处分的权利。该文件下发之日，连云港市人民政府对连云港市金桥盐业公司及下属企业尚无行政管理权。 证据7.江苏省盐业公司土地使用证。 证明原告所属企业属于国营农场，按照《村庄和集镇规划管理条例》第四十五条的规定，农场有权规划建设其区域内的建筑。 证据8.江苏省金桥盐业有限公司苏金盐资（2005）27号文件。 证明原告公司2005年职代会研究决定利用上级扶持，集中财力、物力在3-5年解决职工住房问题。原告单位建房启动时间在2005年，原告建房是落实该精神。 证据9.函1份。 证明原告建房于法有据。 证据10.关于宋跳农场公房处理意见。 证明宋跳农场有8户职工住房与原告住房系同一性质，宋跳农场及征收部门认定为合法建筑。 被告高新区管委会辩称，一、为加快宋跳片区开发建设，高新区管委会与市工投集团合作开发，宋跳征迁指挥部于2018年3月入驻宋跳农场，启动征地征迁工作。2018年11月底12月初，宋跳征迁指挥部安排拆除公司江苏文桥建设工程有限公司对已移交的房屋进行集中拆除。由于现场指挥部未安排拆除公司对涉案房屋同意拆除的工作交接单，涉案房屋夹在已移交房屋中，且房屋外观破损，没有门窗，拆除公司误认为是被移交房屋而将其拆除。在拆除过程中，拆除工人发现误拆后及时停止，并无原告诉称的15户职工及其家属的反抗行为。被误拆房屋共6间，涉及伏开旗、王某、孙某（宋跳征迁指挥部工作组成某）3户职工。房屋被拆除公司误拆，与被告无关。 二、原告房屋系违法建筑。1、被误拆房屋在宋跳农场场内，没有取得规划许可证、土地证、房产证等手续。在其提供的《职工出资建房协议书》中，也明确“本着自愿原则，个人出资，由集体新建临时房屋”。2018年8月13日，连云港市城市管理行政执法局认定15户房屋为违法建筑。2、宋跳农场或江苏省盐业农工商公司没有批建权。2006年3月，省政府下发《省政府办公厅关于将金桥盐业有限公司划转连云港市管理的函》（苏某办函[2016]29号）后，江苏省金桥盐业有限公司交由连云港市管理。而被拆房屋批于2006年6月，在划归管理之后。因此宋跳农场建设管理应服从《城乡规划法》等相关法律规定。 综上，本案不属于行政案件受案范围，请求法院驳回原告的起诉。 被告高新区管委会向本院提交了以下证据： 证据1.江苏省人民政府办公厅苏某办函[2006]29号《省政府办公厅关于将省金桥盐业有限公司划转连云港市管理的函》。 证明从2006年3月29日起江苏省金桥盐业有限公司由连云港市进行管理，该公司对辖区内房屋已无审批权。 证据2.宋跳农场与宋跳农场服务公司签订的《职工出资建房协议书》。 证明2006年6月18日，签订协议书时，宋跳农场已经交由连云港市地方管理，公司对涉案房屋等没有审批权。 证据3.连云港市城市管理行政执法局连城执认（新区）函〔2018〕01号《关于对江苏省盐业农工商公司集资建房认定意见》。 证明经认定案涉房屋属于违法建筑。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性无异议，对证明目的有异议。根据文件格式要求，证据1中应有主题词或抄送单位，原告向市档案馆调取的该函抄送单位是省发改委、财政厅、劳动保障厅、国土资源厅、国资委、省盐业集团公司，文件一共印30份。发函时，连云港市金桥公司及宋跳农场尚未收到该文件。该函第四条表明发布函后还需要履行交接手续，在没有移交前，江苏省金桥盐业有限公司依然是按照之前的职责继续保持企业稳定和生产经营的稳定进行。该函只能证明划转工作刚开始启动，不代表交接工作已经完成。在发函之日，连云港市人民政府尚未对省金桥盐业公司及其下属企业实行有效的行政管理。证据2的内容表明建房是实施公司解决职工住房难问题的具体工作。根据实体从旧、程序从新的原则，2006年城乡规划法尚未实施，对建房没有溯及力。此时宋跳农场所处位置没有划入城市范围，不属于城乡规划法的调整范围。应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十五条的规定，宋跳农场属于国营农场，其厂部及基层居民点的规划管理由国营农场主管部门负责，并参照该条例执行。金桥盐业公司和农工商公司作为宋跳农场的主管部门在2005年年初职代会时，对于解决职工住房难的问题提出3-5年的建房规划，宋跳农场在这样的前提下，采取职工出资建房的方式建设涉案房屋，房屋合法。对证据3的真实性、关联性无异议，合法性有异议。根据市政府关于印发《连云港市市区国有土地上房屋征收与补偿相关问题补充规定的通知》第一条第（三）项的规定，涉及军队、央企、历史原因未经登记的房屋确权存在较大争议的由各区政府、管委会提出建议，报市政府一事一议。被告没有执行该规定，将涉案房屋报市政府进行一事一议。且证据2法律适用错误，其适用的是城乡规划法的相关规定，该法对涉案房屋无溯及力。 被告质辩意见：关于被告所举证据3。1.原告称2006年宋跳农场不在城市规划区范围内错误，宋跳农场于2003年已经被纳入城市规划区范围内，因此应当适用《城市规划法》的规定。2.文件发布之日起行政管理权限就应当发生变更，办理交接手续的目的是将工作内容进行交接，因此，原告称待交接手续办理完毕后才发生权限的变更没有法律依据。3.涉案房屋性质认定不属于《连云港市市区国有土地上房屋征收与补偿相关问题补充规定的通知》第一条第（三）项规定的内容，同时认定意见中并未适用城乡规划法的规定。 被告对原告所举证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议。在处警记录中，内容记载可以证明房屋系被误拆。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议。证据3中有“拆”字的房屋不是涉案房屋，是达成征收补偿协议的另外4户房屋。对证据4-证据10的真实性无异议。证据4是否断水、断电与本案无关联性。证据5明确要求“职工住房建设用地问题，请金桥盐业公司提出方案报市规划部门”，证明连云港市人民政府已经将权限收地方管理，否则无需报相关部门。关于证据6，原告用民法原理解释行政行为不当。对证据7的证明目的有异议。宋跳农场于2003年已经划入城市规划区，应当适用城市规划法。该证据证明土地是农工商公司的土地，不是原告的土地。关于证据8，首先，被告所举证据2载明涉案房屋是临时房屋。其次，涉案房屋通过出租获取租金，有盈利色彩，不是为了解决住房。证据8与本案无关联性。 证据9落款日期2006年6月16日，在金桥公司划归后，无法律效力；其内容证明并非解决职工住房问题。证据10中8户房屋是原农场旧房，是按照政策处理的房改房，与涉案房屋非同一性质，原告的证明目的不能实现。 原告质辩意见：1.用地问题，以往盐业公司职工建房用地基本上都是国有土地，都是由农村或上级主管部门进行批复同意。本案房屋建设并不是原告的个人行为，是公司长远规划，建房是为了实现该规划。2.房屋经营问题，因历史原因，盐业公司本身基础设施建设及其他相关管理行为实质上应当由政府承担，但是事实上企业承担了许多政府职能，增加了企业的很多负担，在当时职工收入很低，企业负担重，效益不好，导致职工收入比较低，公司采取一些方式方法，增加职工收入，同时解决住房问题无可厚非。3.截止目前，与涉案房屋相同情况共15户均未与被告征收部门签订征收补偿协议，被告的征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，没有发布征收决定，征收补偿方案没有进行论证并公示30日以上，没有征求被征收户的意见。4.原告不认可宋跳农场于2003年已划为城市规划区。5.在被告征收房屋期间，被征收房屋均有“拆”字；拆迁公司系被告雇佣，不论是否误拆涉案房屋，后果都应当由被告承担。 根据行政诉讼证据规则的规定，结合双方当事人的质证意见，对以上证据认定如下： 对被告所举证据1、证据2、原告所举证据3-证据10的真实性，当事人无异议，本院予以确认；因其形式合法、来源合法，且具有证明本案待证事实的可能性，本院对其合法性、关联性予以确认。对被告所举证据3的真实性、关联性，原告无异议，本院予以确认；因其形式合法、来源合法，本院对其合法性予以确认。对原告所举证据1的真实性、合法性，被告无异议，本院予以确认；因其具有证明本案待证事实的可能性，本院对其关联性予确认。对原告所举证据2的真实性、合法性、关联性，被告无异议，本院予以确认。 经审理查明，2005年2月26日，江苏省金桥盐业有限公司苏金盐资（2005）27号工作报告载明：“……三是筹建职工生活小区。结合市开发区总体规划，利用上级扶持政策，集中财力、物力，利用三五年时间，在猴嘴地区集中兴建职工住宅小区，解决盐场职工居住分散问题；其他单位要开动脑筋，多渠道，缓解职工住房难。” 2006年3月29日，江苏省人民政府办公厅作出苏某办函[2006]29号《省政府办公厅关于将省金桥盐业有限公司划转连云港市管理的函》，函告连云港市人民政府：江苏省金桥盐业有限公司成建制（包括土地资产及人、财、物）无偿划转连云港市等。 2006年6月16日，江苏省盐业农工商公司发函与宋跳农场，主要内容为：公司同意为李祝等15名职工在农场闲置地段，新建平房40间，每人集资1万元。前三年房租收入归集体，三年后房屋产权归出资者所有。同月18日，宋跳农场委托宋跳农场服务公司建房，并签订了职工出资建房协议书，协议约定的主要内容为：出资金额为每名职工1万元；产权归出资者所有；时间及租金分配为从出资房建成当年起，三年内出租款归宋跳农场所有，从2009年6月以后，出租款归出资者个人所有；出资人为伏开旗、王某、肖某等15名职工。建房所用土地使用权人为江苏省金桥盐业有限公司（原江苏省盐业公司），土地所有权性质为国有，批准用途、实际用途均为农业用地，批准用地机关为连云港市人民政府。 2006年7月11日，连云港市人民政府办公室整理出2006年7月6日市长办公会议纪要第26号金桥盐业公司划转扫尾协调会议纪要，该纪要载明：基本完成了江苏省金桥盐业有限公司划转各项交接工作。 2007年3月1日，江苏省盐业农工商公司金桥农场服务公司与原告等15名职工签订了关于房屋交付的协议，并通过抓阄确定了房屋分配，原告的房号为11号。 2012年12月14日，江苏省盐业农工商公司作出关于宋跳农场公房处理的意见，载明：“征收局：因本期拆迁任务时间紧，我公司范围内居住的8户宋跳农场职工公房，原计划今年年底前折价处理给个人，是便于拆迁工作的顺利推进，近期我公司将在拆迁前折价处理给个人，妥否，请函复我公司。”同日，连云区房屋征收局在该意见上签属意见，同意江苏省盐业农工商公司处理意见。 2018年4月3日，被告高新区管委会组建成立的临时机构宋跳征迁指挥部与宋跳农场联合发出通知，通知载明：“农场所有租房户：宋跳农场拆迁工作已经全面开展，现通知各位租户于2018年4月9日前清理各自财产，并决定于10日8时开始停电停水，望各租户在8日前到宋跳征迁指挥部办理相关手续，否则一切后果自负。” 2018年8月13日，连云港市城市管理行政执法局作出连城执认（新区）函〔2018〕01号《关于对江苏省盐业农工商公司集资建房认定意见》，该意见载明：“海州区房屋征收局：你局《关于对宋跳农场等地块建筑进行认定的函》（海房征函〔2018〕02-（3）号）收悉。经调查，江苏省盐业农工商公司在高新区昌意路6号宋跳农场内集资建设7排40间一层砖木结构房屋，建筑面积742.11平方米，未取得《建设工程规划许可证》，属违法建筑。” 2018年12月1日9时30分许，原告伏开旗发现涉案房屋及案外人王某、孙某房屋被拆除后报警，连云港市公安局高新技术产业开发区分局花果山派出所处警并制作了接处警工作登记表，表中处警经过及结果载明：民警联系高新区拆迁办滕主任及拆迁公司薛经理了解系误拆，后双方约定周一处理此事。此后，因涉案房屋被拆未解决，原告遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告高新区管委会主张涉案房屋系由拆迁公司误拆，原告伏开旗有异议，被告对此负有举证责任，被告未提交证据，且本案现有证据也不能证明该事实，被告主张的该事实不成立，故对被告依据该事实认为本案不属于行政案件受案范围，请求法院驳回原告起诉的主张，本院不予支持。结合本案审理查明的事实，本院确认被诉行政行为由宋跳征迁指挥部实施，因其由被告组建成立，其不具有独立承担法律责任能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，高新区管委会为本案适格被告。 关于涉案房屋是否合法的问题。本院认为，连云港市城市管理行政执法局作出的连城执认（新区）函[2018]01号《关于对江苏省盐业农工商公司集资建房认定意见》认定涉案房屋为违法建筑，原告有异议，因该认定意见尚在起诉期限内，其是否合法不属于本案审查范围，故本案对涉案房屋是否合法不予审查。 本案中，被告对作出被诉行政行为依据的事实未提交证据，本院确认被诉行政行为事实不清。被告在作出被诉行政行为前未告知原告享有陈述、申辩和提起行政复议或行政诉讼等基本权利，也未履行催告、公告程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”、第三十六条：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”等相关程序规定，程序违法。综上，被诉行政行为事实不清，程序违法，依法应予撤销，因涉案房屋已被拆除，撤销已无实际意义，应确认其违法。故对原告请求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告连云港高新技术产业开发区管理委员会于2018年11月底强制拆除原告伏开旗所有的位于连云港高新技术产业开发区宋跳农场昌意路6号房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告承担（因原告已预交，被告于本判决生效之日起十日内给付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉费用50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，帐号：10×××94。 审 判 长  金明山 人民陪审员  乔 伟 人民陪审员  刘道根 二〇二〇年一月十三日 书 记 员  石 梦 法律条文及上诉须知附录 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。