青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青行终135号 上诉人（原审原告）张维亚，住青海省海东市。 委托代理人徐闻花，青海尚流律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：青海省海东市平安区平安大道199号。 法定代表人汪源来，区长。 委托代理人刘喜全，青海河湟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市人民政府。住所：青海省海东市平安区平安大道208号。 法定代表人王林虎，市长。 委托代理人马咏梅，海东市司法局工作人员。 委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。 上诉人张维亚因海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）、海东市人民政府（以下简称海东市政府）房屋征收行政补偿及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张维亚及其委托代理人徐闻花，被上诉人平安区政府副区长刘峻作为行政机关负责人、委托诉讼代理人刘喜全，被上诉人海东市政府委托代理人马咏梅、许正金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年10月10日，平安区政府印发平政〔2013〕109号《平安县人民政府关于批转青棉纺织总厂工矿棚户区改造实施方案的通知》，决定对青棉纺织总厂工矿棚户区进行征收，用于改造，改善住户居住环境。2013年10月21日，平安区政府印发平政〔2013〕110号《关于批转青棉纺织总厂工矿棚户区改造搬迁安置方案的通知》，确定补偿方案按1:1.2的比例置换新建房屋，并确定了补偿协议的签订方式为“住户自主选房，先到先得”，置换后超出部分面积价格按每平方米2200元由置换户自行出资。由于大户型房源的总数有限，2018年，平安区政府根据房源的实际情况，调整了安置方案，确定了“住大选大，住小选小”的补偿安置原则，并对少数没有签订安置补偿协议的住户逐一进行了通知。2018年4月24日，平安区政府以短信形式告知张维亚，按补偿安置方案已有98%的住户签订了补偿安置协议，对于现剩的小户型业主，结合现有房源的实际情况，给张维亚预选了一套50平方米左右的安置房，请张维亚收到信息后抓紧时间来办理置换手续或货币安置手续，逾期不来办理，将按有关法律规定依法作出征收补偿决定。对此，张维亚拒绝接受。2018年11月19日，平安区政府作出《告知书》，再次告知张维亚，平安区政府已经根据剩余房源及张维亚房屋面积24.714平方米的具体情况，为其提供了一套面积为49.11平方米的安置房，并告知张维亚在本告知书载明的期限内前来签订补偿安置协议，否则将依法作出补偿决定。张维亚拒绝接受此告知内容。2019年4月8日，平安区政府作出平房征决字〔2019〕04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对被征收人张维亚安置位于海东市平安区互助南路幸福嘉苑小区18号楼2单元291室面积为49.11平方米的房屋作为征收补偿。张维亚不服，向海东市政府提出复议申请，海东市政府于2019年7月11日作出〔2019〕东府复决字第14号《行政复议决定书》，维持了平安区政府〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由县级人民政府依照本条例的规定作出补偿决定，平安区政府具有作出被诉房屋补偿决定的法定职权。张维亚经产权登记的被征收房屋面积为24.714平方米，因与房屋征收部门无法达成一致意见，平安区政府按照平政〔2013〕109号《平安县人民政府关于批转青棉纺织总厂工矿棚户区改造实施方案的通知》，作出的平房征决字〔2019〕04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》，符合相关补偿方案的规定，认定事实清楚，程序合法。同时，海东市政府作出的行政复议决定书亦认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。张维亚要求撤销平安区政府作出的平房征决字〔2019〕04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》及海东市政府作出的东府复决字〔2019〕第14号行政复议决定书的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张维亚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张维亚负担。 上诉人张维亚上诉称：一、一审判决程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”。第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被上诉人。被上诉人应当在收到起诉书副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状……”。本案中，被上诉人平安区政府在人民法院送达起诉状副本后并未在法定期限内提交证据，应视为没有证据。另外，根据法律规定，代理人须经委托方委托可从事代理活动，本案一审中出庭的平安区政府的委托代理人没有提交委托手续，一审庭审中，主审法官询问为什么没有提交委托手续，代理人回答因时间紧急而未办理委托手续，庭后补交。一审法庭准许其参加诉讼，违反诉讼法关于委托代理的相关规定。二、一审判决认为平安区政府作出的《房屋征收补偿决定》符合征收补偿方案的规定，属于适用法律错误。平安区政府在拆迁上诉人房屋的过程中，未与上诉人进行协商，未经上诉人选房，违背了《平安县人民政府关于转批青棉纺织总厂工矿棚户区改造实施方案的通知》《平安县人民政府关于批转青棉纺织总厂工矿棚户区改造搬迁安置方案的通知》的精神，直接决定为上诉人安置49.11平方米的房屋，损害了上诉人的合法权益，依法应当予以撤销并应为上诉人重新安置房屋。海东市政府未对平安区政府违背有关拆迁方案等文件精神进行严格审查，未向上诉人核实实际情况，偏听一面之词，作出的行政复议决定事实不清，证据不足且适用法律错误。另外，上诉人并未拒绝接受平安区政府的安置，而是因为平安区政府在通知上诉人时，已经为上诉人选定面积为49.11平方米的安置房屋，从来就没有让上诉人按照“住户自主选房，先到先得”的方案选房，而直接按照其自称的“住大选大，住小选小”方案强令上诉人接受单方选定的安置房，上诉人对此提出异议就被认定为拒绝接受安置，然后动用行政权力给上诉人下达了案涉《房屋征收补偿决定书》，对上诉人明显不公平。请求本院撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初42号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人平安区政府答辩称：一、张维亚关于一审判决程序违法的上诉理由不能成立。第一，张维亚的上诉状称开庭时代理人没有提交代理手续的说法没有事实根据，被上诉人的委托代理手续是在一审开庭前核对当事人身份时已经提交法庭，“庭后补交”的说法没有事实根据，不存在代理人出庭时没有提交代理手续的事实。第二，由于政府机构体制改革，政府法制部门并到司法行政机关后存在衔接不畅、政府法制部门的专业人员未到位等特殊情况，在接到张维亚的行政起诉状及人民法院转交的原告方相关证据后，工作人员认为应提交的证据原告已经提交，且经海东市政府在复议时已经提交过相关证据，就没有必要重复提交，所以未提交证据。庭审中，根据复议时提交的证据和张维亚提交的证据，已经证明张维亚收到被上诉人就案涉项目的征收实施方案、征收补偿方案、征收补偿决定和告知书等事实。据此，被上诉人作出征收补偿决定有事实根据和法律依据。对此，张维亚予以认可并进行了质证。因此，张维亚的该项上诉理由违反了“禁止反言”的证据规则。事实上，行政被告举证的目的在于证实作出行政行为时是否履行了相关程序、有无相关证据证实和法律依据等，而张维亚认可被上诉人在作出征收补偿决定前已经进行了告知、通告并送达了征收实施方案、安置方案等，依法保障了被征收人的相关权利。因此，不存在程序违法的问题。二、被上诉人作出的征收补偿决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。第一，原青海棉纺织厂早在2000年已经破产，该厂的原有住宅建设至今长达40余年，因为缺乏正常管理维护、水电暖设施老化等原因，已经不适宜继续居住。因此，按照棚户区改造政策，被上诉人报请青海省相关部门批准后作为棚户区改造项目实施，是国家投资数亿元、惠及下岗职工和困难住户达1180户的民生工程。为此，被上诉人制定并以通知形式公布征收补偿实施方案。第二，由于原青海棉纺织总厂破产后，下岗职工和原有住户大部分离开该厂且分散在全国各地居住，而且还存在未办理过户手续私自转让房屋、甚至没有房产证手续无法核实房屋产权人等情况。为此，自2013年至今，被上诉人组成工作组进行长达6年的征收补偿安置工作，因为无法一一通知，就通过各种宣传形式、召开会议、张贴通知、口口相传等方式尽量做到家喻户晓。因此，被上诉人就案涉项目实施行政征收的程序合法，张维亚关于没有收到通知的上诉理由显然不能成立。第三，如上所述，被上诉人实施的征收对象除企业外，还有1180户住户，到目前为止除张维亚外，已经全部达成协议并安置完毕。因此，被上诉人此次征收拆迁工作完全是按照依法、据实、合理原则实施的，不存在违法行为。而且，征收补偿安置方案公布后得到了绝大部分被征收人的同意且遵循“先安置，后拆迁”的原则，所有被征收人均得到了安置，只有张维亚至今未与被上诉人达成征收补偿协议。第四，为了照顾下岗困难群众，被上诉人的此次征收补偿安置以实物安置为主，保障被征收主体人人有房可居。根据被征收房屋面积普遍较小的情况，安置房屋设计为50平方米左右及以上，安置方案还明确了按照1:1.2置换房屋面积后按照“自主选房，先到先得”的原则进行安置。但是由于安置后期可选房源较少，对于剩余的60余户被征收人的安置方案变更为“住大选大，住小选小”的原则，并要求住户抓阄，但包括张维亚在内的8户被征收人在接到告知书后拒绝参加。因此，被上诉人才依法作出了征收补偿决定。7户被征收人最终接受了征收补偿决定，唯有张维亚提起了诉讼。三、上诉人的诉讼行为可能导致不利后果。张维亚的被征收房屋面积仅为24.714平方米，被上诉人为其提供了面积为49.11平方米的安置房，已经超出被征收房屋面积的2倍，且超出面积按每平方米2300元的价格购买，比海东市平安区现行市场价低将近二分之一。因此，对张维亚的安置房屋价值达近22万元，这也是完全为了被征收人的利益着想。由于平安区政府目前已经没有多余的安置房屋可供选择，近期也无法安置房屋建设规划，如果上诉人不接受实物安置，就应当依法实行货币安置。但按照货币安置方案，上诉人只能获得安置费不足6万元，即便是按现行市场价安置，上诉人得到的补偿也仅为12万元左右。所以，张维亚选择不接受补偿决定而选择诉讼方式对其有害而无利。综上，被上诉人的征收补偿决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求本院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人海东市政府答辩称：一、海东市政府作出的东府复决字〔2019〕第14号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。2013年10月10日，平安区政府转批《青棉纺织总厂工矿棚户区改造实施方案的通知》。2013年10月21日，平安区政府作出《国有土地上房屋征收告知书》，履行了告知义务，实行“住户自主选房，先到先得，签订安置协议”的办法进行安置，张维亚一直未签订征收补偿安置协议。张维亚声称对此根本不知情，纯属歪曲事实。后经2018年11月19日、2019年3月14日两次告知后，平安区政府于2019年4月8日作出本案被诉的征收补偿决定，其征收补偿方案及补偿标准符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十六条的规定。二、海东市政府作出的复议决定程序合法。2019年5月30日，张维亚向海东市政府申请行政复议，海东市政府于2019年5月31日决定受理，于2019年5月31日送达受理通知书，2019年7月11日作出复议决定并于2019年7月18日向张维亚进行送达。所有程序均在法定期限内完结。综上，海东市政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 上诉人对一审判决认定的“2018年，被告平安区政府根据房源的实际情况，调整了安置方案，确定了‘住大选大，住小选小’的补偿安置原则”部分事实持有异议，提出被上诉人平安区政府并未向上诉人披露房源信息，一审法院只听一面之词就认定该事实有失偏颇；“住大选大，住小选小”的补偿安置原则没有出处，被上诉人也没有提交证据予以证明。 对一审判决认定的事实，上诉人、被上诉人均无异议部分与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。但一审法院认定“2018年，被告平安区政府根据房源的实际情况，调整了安置方案，确定了‘住大选大，住小选小’的补偿安置原则”部分事实，因上诉人张维亚提出异议，且平安区政府未向一审法院提交相关证据，因此，一审判决认定此节事实的证据不足。 本院认为，本案审查的重点为平安区政府〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》及海东市政府〔2019〕东府复决字第14号《行政复议决定书》的合法性问题。 举证责任是法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，如果不能提供证据，则对自己的主张承担不利或者败诉的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”根据上述规定，被告应对其作出的行政行为承担举证责任；复议机关就其所作出的复议决定承担举证责任。本案中，被上诉人平安区政府以张维亚向一审法院起诉时所提交的证据与其所要提交的证据相同没有必要重复提交为由，未在法定期限内向一审法院提交其据以作出本案征收补偿决定的证据和所依据的规范性文件，应当视为没有相应证据，对此应承担不利或者败诉的法律后果。海东市政府作为复议机关虽然提交了案件受理审批表等复议程序方面的证据，但并未提交复议程序中收集的证明原行政行为合法性的证据。因此，被上诉人平安区政府、海东市政府应承担举证不能的法律后果。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。”根据该规定，只有当房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内就征收补偿问题达不成补偿协议时，或者被征收房屋所有权人不明确的，才能作出征收补偿决定。本案中，张维亚并不认可房屋征收部门就案涉房屋与其进行过协商，手机短信和《告知书》均单方通知张维亚前来原青棉厂管理办公室办理置换手续或货币安置手续，且从《告知书》的内容看，平安区政府已经为其选定49.11平方米的房屋安置房一套，并无与其协商补偿事宜以求达成一致的意思表示。平安区政府对于张维亚收到手机短信及《告知书》后在限定的期限内未来办理手续及经协商达不成补偿协议的主张亦未提交相关证据证明。因此，平安区政府在未与张维亚就补偿安置事宜进行协商的情况下径直作出征收补偿决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，征收补偿决定按照征收补偿方案作出。第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”征收补偿决定应当赋予被征收人货币补偿和房屋产权调换的选择权。本案中，从张维亚向一审法院提交的《平安区人民政府关于转发青棉纺织总厂工矿棚户区改造搬迁安置方案的通知》内容看，青棉纺织总厂棚户区有住户1180户，位于互助南路幸福嘉苑住宅小区的房源总共1080套，亦即对至少100户住户实行货币补偿。平安区政府在作出〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》时，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定及补偿安置方案，确定对上诉人货币补偿或房屋产权调换的方案供其选择，以保障其货币补偿或者房屋产权调换的选择权。而平安区政府所作出的被诉《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》，没有赋予张维亚上述权利，剥夺了其货币补偿或者房屋产权调换的选择权，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条的规定。 海东市政府受理张维亚的复议申请后，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的相关程序，根据申请人张维亚复议请求和被申请人平安区政府的答辩意见，于2019年7月11日作出〔2019〕东府复决字第14号《行政复议决定书》，决定维持平安区政府〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》。但对平安区政府作出〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》的主要证据和所依据的规范性文件未进行全面审查，对原行政行为存在主要证据不足，适用法规依据错误的问题，本应依法予以撤销，海东市政府却以〔2019〕东府复决字第14号《行政复议决定书》维持平安区政府〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》，其复议决定亦属证据不足且适用法律法规错误，应依法撤销。 综上，被上诉人平安区政府〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》及海东市政府〔2019〕东府复决字第14号《行政复议决定书》的主要证据不足且适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，应依法予以撤销；上诉人张维亚的上诉理由与查证的事实相符且于法有据，本院予以支持；一审判决认定事实及适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初42号行政判决。 二、撤销被上诉人海东市平安区人民政府于2019年4月8日作出的〔2019〕平房征决字04号《海东市平安区人民政府房屋征收补偿决定书》和海东市人民政府于2019年7月11日作出的〔2019〕东府复决字第14号《行政复议决定书》。 三、责令被上诉人海东市平安区人民政府自收到本判决书之日起60日内重新作出征收补偿决定。 四、驳回上诉人张维亚的其他诉讼请求。 本案一二审案件受理费各50元，由被上诉人海东市平安区人民政府和海东市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  韩英俊 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇二〇年一月八日 书记员  范献育