江苏省高邮市人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏1084行初195号原告姚立法，男，1968年6月12日出生，汉族，扬州市江都区人，住扬州市江都区。被告扬州市江都区小纪镇人民政府，住所地在扬州市江都区小纪镇人民路1号。原告姚立法诉被告扬州市江都区小纪镇人民政府行政给付及履行法定职责一案，原告于2019年12月12日向本院提起了诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告诉称，原告于1986年当兵入伍。原告所在村金鑫村在没有征得原告同意之下，将原告入伍前原承包的集体土地2.5亩，于1987年开挖渔塘成鱼塘。后原告于1990年4月退伍回乡得知这一情况后，多次与村组沟通协调，但村组总以各种借口推诿，至今一直未得到落实。原告于2019年起通过信访的形式，多次前往被告信访接待处进行上访，被告接访后派专人进行调查落实此事，但事与愿违，被告于2019年10月28日给原告答复的处理意见书中，所载明的内容与事实不符，事实上原告所承包的土地根本不属于低洼地，而是被告所下属的村为了创造收入供其开销，将原告所在的团结组土地开挖渔塘，自1987年至2009年所有渔塘承包上交，一直未分配给农民。另外在信访处理意见中载明的原告父亲姚春山领取自2010年至2014年的分配收入中根本不含原告的承包地在内。所以说被告所谓的答复处理意见与事实不符，对原告的诉求根本未落到实处。综上所述，原告认为，原告合法承包的土地应受到国家宪法和法律的保护，被告为了自身开发创收的目的，在未征得原告同意的情况下，擅自决定开挖原告所承包的土地，侵害了原告的合法权益。现原告诉至法院，请求：1、判令被告补偿原告自1987年起至2019年底的土地承包利益损失12万元；2、判令被告重新划分给原告面积2.5亩承包土地。原告向本院提交了下列证据：1、2019年8月13日《信访事项受理告知书》；2、2019年10月11日《延期办理告知书》；3、2019年10月28日《关于姚立法同志信访事项的处理意见书》；4、2019年11月27日《不予受理告知书》；5、2019年12月4日《不予受理告知书》；6、“扬州阳光信访”转办答复；7、“国家信访局”转办答复；8、案涉土地现状照片2张；9、2019年8月7日原告的书面《信访》申请；10、2019年11月25日原告的书面《信访复查》申请。被告辩称：一、原告土地承包利益未受损，其要求补偿利益损失的诉请不应获得支持。原告所属金鑫村团结组系由农业生产队和渔业生产队组成，当时共有耕地260多亩，地表四面环水，地势低洼，种植庄稼产量低，作物收入不足以抵扣农业税、水资源管理费、两筹一金等。据此，1991年至1997年期间，该村组经村民开会商定，同意将生产队的田地开挖成鱼塘养殖，承包金的分配经村民会议确定，以当年开挖鱼塘投工人员和每年现有年报人口数进行统一分配。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。原告户以其父亲姚春山为代表，自开塘起至2019年，每年均领取了该户的鱼塘分配收入。因此原告的土地承包利益并未受损。二、原告要求重新划分2.5亩土地的诉请亦不应得到支持。1998年土地二轮承包时，因当时团结村农业组地貌变化大、界址无法明确，鉴于地表、地貌的特殊性，征得大多数村民的同意，未对土地进行确权颁证，土地利益采取鱼塘收益分配的方式实现。此行为符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款的规定，即“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”金鑫村采用公开协商的方式以鱼塘发包收益的方式保证承包利益，原告户亦在享受利益当中，且重新分地的客观条件已不具备。三、原告的请求应当向有关主管部门提请解决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”据此，原告的请求应向有关行政主管部门申请解决。四、原告的起诉因已超过诉讼时效而应予被驳回。我国行政诉讼法第三十九条规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。据此原告的起诉已超过诉讼时效。综上所述，请求人民法院驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。被告向本院提交了下列证据：1、金鑫村农业组姚春山2001-2019年分配情况统计表；2、金鑫村农业组鱼池上交分配明细表；3、吴堡镇金鑫村农业组内部往来公布榜；4、金鑫春农业组2007年土方分配款；5、2019年10月23日金鑫村农业组召开的村民会议记录。经审理查明，原告于2019年8月7日向被告反映其于1990年退伍，当兵后村里将承包地2.5亩开挖成鱼池，退役后没有归还，租赁收入也未分配给原告等问题。被告于2019年8月13日向原告作出《信访事项受理告知书》。2019年10月28日，被告向原告作出《关于姚立法同志信访事项的处理意见书》，就原告所反映的问题分别进行了答复。原告不服，向扬州市江都区人民政府申请复查，扬州市江都区人民政府复查复核委员会办公室于2019年12月4日向原告作出《不予受理告知书》，认为根据《信访条例》第十四条的第二款的规定，对原告信访复查申请不予受理。本院认为，第一，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。根据《信访条例》第十四条第二款的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。该条例第二十一条第一款第一项还规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，针对原告信访反映的问题，被告已通过调查作出了书面答复意见，并在答复意见中明确告知：“如不服本答复意见，可自收到本答复意见之日起30日内向江都区人民政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本答复意见即为该信访事项的终结性意见。”原告遂向扬州市江都区人民政府申请复查，扬州市江都区人民政府复查复核委员会办公室于2019年12月4日向原告作出《不予受理告知书》。原告的信访事项已经过了申请、处理、复查等程序，原告如仍对复查意见不服，应根据《信访条例》的规定申请复核，但不能再行通过行政诉讼等途径解决。第二，（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，当事人对信访事项不服，申请行政复议并提起行政诉讼，只要有关该信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，就不属于行政诉讼的受案范围。当事人为了规避有关信访事项的处理不属于行政诉讼受案范围的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关行政给付及履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，原告因认为其于1990年退伍，当兵后村里将承包地2.5亩开挖成鱼池，退役后没有归还，租赁收入也未分配给原告等问题向被告信访反映，被告依法作出了书面明确答复意见，且该答复意见未对原告的实际权利义务产生实际影响，原告不服该答复意见，向扬州市江都区人民政府申请复查，因未予受理，又以要求被告行政给付及履行法定职责为由提起诉讼，实质仍是对信访事项不服提起的诉讼，故不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告姚立法的起诉。已预收的案件受理费50元，全额退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  朱远军人民陪审员  陆海琴人民陪审员  刘 强二〇二〇年一月二十日法官 助理  张 玮书 记 员  尤 娴