江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终383号 上诉人（原审原告）王继明，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人连有，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市滨江镇人民政府，住所地江苏省泰兴市滨江镇福泰路1号。 法定代表人蒋益公，镇长。 参加诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）泰兴市滨江镇石桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇石桥村。 负责人钱军成，主任。 被上诉人（原审第三人）杨新海，性别××年××月××日生，××族。 上列两被上诉人共同委托代理人陈猛，泰兴市滨江法律服务所法律工作者。 上诉人王继明因与被上诉人泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）、泰兴市滨江镇石桥村村民委员会（以下简称石桥村委会）、杨新海确认行政协议无效一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，位于泰兴市滨江镇石桥村王元2号的涉案房产领取有宅基地使用权证，权证号为泰集用（2005）第02162号，登记的土地使用权人为王东元。王东元与李桂英系夫妻关系，生育王继明、王金女、王金明等子女。王继明与张乃琴系夫妻关系，生育王鹏、王程两子。 2017年6月19日，滨江镇政府与案外人夏桂成签订补偿安置协议，载明协议当事人为滨江镇政府与王继明，协议主要内容为：“为促进区镇经济快速健康发展，改善乙方（即王继明）居住环境和生产生活条件，经甲（即滨江镇政府）、乙双方协商，乙方自愿将位于石桥村的房屋交给甲方拆除，甲方参照相关法律法规和文件规定，对乙方进行补偿安置，具体补偿安置协议如下：一、乙方基本情况：1.乙方房屋产权登记人王继明，被拆除房屋建筑面积合计309.04平方米（楼房309.04平方米），其中产权面积205.82平方米；2.乙方家庭现有常住人口5人；3.乙方所有房屋装饰装潢及附着物见调查表。二、房屋补偿：甲方参照泰政复[2006]48号文件、泰经管[2009]108号文件及相关文件对乙方进行补偿，其中：1.房屋补偿：甲方一次性补偿乙方人民币163132元；2.附作物补偿10337元；3.装饰装潢补偿158220元；4.搬迁补助费：甲方一次性补偿乙方搬迁补助费800元；5.临时安置补助费：乙方自行解决过渡，过渡期为18个月（自腾房交钥匙之日起计算），甲方一次性补偿乙方临时安置补助费9000元，如逾期未能安置，逾期部分的临时安置补助费按双倍计算，在办理安置房款时一并结算；6.奖励：乙方在2017年7月4日前腾房交钥匙，提前15天享受奖励4636元，逾期不享受奖励；7.考虑到物价上涨等因素，乙方在2017年7月4日前腾房交钥匙，甲方对乙方实行‘以奖代补’，一次性付给乙方人民币24723元，逾期不享受。以上合计补偿金额370848元。三、房屋安置：1.乙方自愿选择统建公寓房安置方式，安置地点位于石桥花园安置区；2.材料相关文件规定，参照乙方现有人口和房屋产权面积，乙方应享受公寓房面积为189平方米。乙方预定公寓房的套型为一大、一小，根据实际套型和面积靠套型安置；3.公寓房结算价格：因乙方选择的公寓房实际套型、面积与应享受的面积不相同，在189平方米之内按600元/平方米加减层次费结算，超过部分在15平方米以内按审计确认的建安造价加减层次费结算，在15平方米以外按物价部门核准的销售基准价加减层次费结算（以上均不含土地费用）；4.根据乙方应享受的公寓房面积，乙方预交房款90720元，余款在交房时一次性结清；5.乙方公寓房源的选择……四、其他约定：1.乙方同意在2017年7月19日前腾房交钥匙，并将一切附作物、堆放物清理出场……”，协议尾部乙方签名处记载为“夏桂成代王继明”，同时在签名处摁有指纹，石桥村委会及杨新海在见证方处盖章和签名。同日，夏桂成代王继明、王鹏与滨江镇政府签订泰滨补协字第（20170167）号房屋补偿安置协议，载明被拆除房屋建筑面积351.64平方米、产权面积205.82平方米、家庭现有常住人口一人、补偿金额合计421969元、应享受公寓房面积168平方米、预交房款80640元，其他内容与被诉补偿安置协议一致。 2017年8月15日，王继明妹妹王金女在动迁验收付款通知收单人签字处签名，记载上述两份协议乙方均已腾房交钥匙并经验收合格，可以向两份协议的乙方支付动迁补偿费370848元、421969元，收单人签字处记载为“王金女代王继明”。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。王继明起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：夏桂成代王继明与滨江镇政府签订的补偿安置协议的效力如何评价。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家征收农村集体所有的土地的，应当予以补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。实践中，征地机关一般通过与被征地农村集体经济组织或者地上附着物及青苗的所有者签订补偿安置协议的方式进行补偿，这类补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”据此，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，关于行政协议的效力问题，可以适用民事法律规范的规定。本案中，夏桂成与滨江镇政府签订补偿安置协议，现滨江镇政府主张王继明在夏桂成签名处摁指纹以示追认，王继明对指纹的真实性提出异议，在滨江镇政府申请司法鉴定时拒不配合法院鉴定活动，应作出对王继明不利的推断、推定滨江镇政府主张成立。王继明主张摁指纹并非出于其真实意思，但未能提供证据予以证实，故不予采信，由此王继明否认补偿安置协议效力的主张不能成立。 《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效；法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。本案中，案涉补偿安置协议所约定的条款明确，夏桂成代王继明与滨江镇政府在协议上签名或盖章，王继明在协议上摁指纹以示追认，依照上述法律规定该协议自双方签字或者盖章时即已成立。因现行法律或行政法规并未规定此类协议必需办理批准、登记等手续才能生效，故该协议应自成立时生效。 合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。案涉补偿安置协议系王继明与滨江镇政府就房屋补偿安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后客观上已实际接受有关补偿款，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。 据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王继明的诉讼请求。案件受理费50元，由王继明负担。 王继明不服该判决，向本院提出上诉称：王继明在泰兴市滨江镇石桥村王元组2号有合法房屋（登记在王继明父亲王东元名下）及养殖场各一处，2017年8月8日王继明房屋被强拆，养殖的100余头猪被抢走。王继明于2018年11月13日向滨江镇政府申请公开（1)王继明与滨江镇政府签订的征收补偿协议书或王继明授权他人与滨江镇政府签订的征收补偿协议书及授权文件；（2)政府对王继明房屋的评估报告、对王继明养殖场及养殖生猪的评估报告，同年12月3日收到滨江镇政府的答复告知书，得知滨江镇政府与夏桂成（签名为“夏桂成代王继明”）于2017年6月19日就王继明房屋和宅基地签订《房屋补偿安置协议书》[泰滨补协字第(20170166)号]一份。王继明认为该份协议无效，理由如下：1.一审法院违背了王继明作为盲人，在摁指纹时应告诉其所摁文件内容的基本生活常识。对所摁文件是签订拆迁补偿协议及协议内容的举证责任应由滨江镇政府承担，而不是王继明承担。王继明系全盲人，根本不知道自己所摁指纹是做何用处的。王继明会写字，如其对签订补偿协议一事知晓且知晓协议的具体条款，完全可以自己签字。2.夏桂成与滨江镇政府签订的本案被诉协议属于严重违反法律法规的无效情况。本案中夏桂成不仅替王继明签字，而且替王继明保存了相应的补偿款，还在未告知王继明的情况下领走了利息，显然是滨江镇政府与夏桂成等相互勾结，损害王继明的利益。滨江镇政府提供的《评估报告》明显造假，不仅违法，更涉及犯罪。3.一审查明的夏桂成等代签合同、代领利息等，以及滨江镇政府代理人的说明均证明所诉协议无效。综上，请求依法撤销一审判决；确认滨江镇政府与夏桂成于2017年6月19日就王继明房屋和宅基地签订的《房屋补偿安置协议书》[泰滨补协字第(20170166)号]无效。 被上诉人滨江镇政府二审辩称：1.关于王继明摁指纹的效力问题。一审判决认为，“夏桂成与滨江镇政府签订补偿安置协议，现滨江镇政府主张王继明在夏桂成签名处摁指纹以示追认，王继明对指纹的真实性提出异议，在滨江镇政府申请司法鉴定时拒不配合法院鉴定活动，应作出对王继明不利的推断、推定滨江镇政府主张成立。”滨江镇政府认为，王继明系完全民事行为能力人，仅仅是视力有障碍。在签约现场，其姐夫夏桂成向其介绍了协议主要内容，并征得其同意后才代其签字，王继明当场在夏桂成签字处摁指纹以示认可。作为智力正常的成年人，王继明对自己摁指纹的法律意义应当是清楚的，如有人强迫或欺骗其摁指纹，其应当有所表示或行动，例如向公安机关报案等。本案没有任何证据能够证明王继明不是出于真实意思表示而摁指纹，故一审判决的观点是正确的。2.案涉补偿安置协议没有违反合同法第五十二条的规定。夏桂成系王继明的姐夫，其保管王继明的拆迁补偿款，领取王继明的补偿款利息，均是为了王继明的利益，没有损害王继明的利益。王继明的补偿款无论是领取、还是不领仍放在账上，对滨江镇政府没有任何影响，既无必要、也无证据证明滨江镇政府与夏桂成串通。评估机构系中介机构，并非案涉协议当事人，故评估机构没有违反合同法第五十二条的情况。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人石桥村委会、杨新海二审共同辩称，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，石桥村委会、杨新海在案涉协议中只是见证签字行为及协议的真实性，对王继明的上诉理由，认同滨江镇政府的答辩意见。请求二审法院维持原判，驳回上诉。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，王东元与李桂英夫妻生育长女王金珠、次女王金明、三女王金兰、四子王继明、五女王金女；夏桂成系王金明之夫。二审中，王继明提供的残疾证载明：王继明一级视力残疾，王鹏二级智力残疾。 2017年6月19日，夏桂成与滨江镇政府签订了三份协议：其一是夏桂成代王继明与滨江镇政府签订的泰滨补协字第（20170166）号《房屋补偿安置协议书》（即本案被诉协议，以下简称《166号补偿安置协议》），其二是夏桂成代王继明、王鹏与滨江镇政府签订的泰滨补协字第（20170167）号《房屋补偿安置协议书》（以下简称《167号补偿安置协议》），其三是夏桂成代王继明与滨江镇政府签订的《企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议书》（即(2019)苏12行终384号案件被诉协议，以下简称《动迁补偿协议》）。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”由上述规定可知，对于相对人起诉要求确认行政协议无效的案件，人民法院应当从两方面进行审查：一是行政协议是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；二是行政协议是否存在民事法律规范所规定的合同无效的法定情形。 具体到本案中，王继明起诉要求确认《166号补偿安置协议》无效的事由是“其既未授权他人处分案涉房产、亦未对案涉协议进行追认，滨江镇政府与他人签订以王继明为一方当事人的协议，违反法律强制性规定，应为无效协议”，且经审查，案涉协议不存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，故审查王继明要求确认案涉协议无效的诉求能否成立，核心在于案涉协议是否存在民事法律规范规定的合同无效的法定情形。合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对照上述法律规定，针对王继明在一、二审中主张案涉协议无效的具体事由，本院结合现有证据及查明事实综合评析如下： 第一，2017年6月19日当天，夏桂成代表王继明、王鹏与滨江镇政府签订了三份协议，其中《166号补偿安置协议》《167号补偿安置协议》指向的均是案涉房屋的补偿安置，《动迁补偿协议》指向的是养猪场的养殖设施及停产损失补偿。然而，王继明在本案及另案中分别就《166号补偿安置协议》及《动迁补偿协议》起诉要求确认无效，却对协议内容基本为纯获利益的《167号补偿安置协议》置之不理，与理不合。 第二，就案涉《166号补偿安置协议》的订立，滨江镇政府主张“协议签订时，王东元的继承人均到场，因王继明有视力障碍，王继明的姐夫夏桂成向其介绍了协议主要内容，并征得其同意后代其签字，王继明当场在夏桂成签字处摁指纹以示认可。”王继明虽对该指纹真实性提出异议，但其在一审法院依滨江镇政府申请就该指纹是否为王继明所捺启动司法鉴定程序时，拒不配合提供指纹比对样本致鉴定程序未能完成。故对该指纹的真伪应当作出对王继明不利的推断，在王继明无有效证据证明案涉协议签订时其不在场或虽在场但该指纹并非其所捺等事实的情形下，一审法院对王继明就该指纹真实性所持异议不予采信，推定滨江镇政府的主张成立，并无不当。 第三，夏桂成系王继明的姐夫，王金女系王继明的妹妹，以血缘亲情论，该二人与王继明系天然的利益共同体，即便案涉补偿安置协议有损王继明合法权益，夏桂成或王金女亦不能从中获得利益，故夏桂成代为接受、保管王继明拆迁补偿款及其利息，王金女代为签订安置房回购协议、领取回购款并以王继明、王鹏的名义开户存款，均系依据前述三份协议而纯获利益的行为，王继明在二审中认为滨江镇政府与夏桂成等恶意串通、损害王继明利益的主张，无事实依据，本院不予采信。 第四，《中华人民共和国民法总则》第十八条规定：“成年人为完全民事行为能力人，可以独立实施民事法律行为。”王继明虽有视力障碍，但并非限制其民事行为能力的法定事由，故王继明系完全民事行为能力人。由前述分析可知，案涉补偿安置协议订立时王继明在场并在协议尾部夏桂成签名处捺印，该捺印应当与签名具有同等法律效力。案涉协议条款明确，夏桂成代王继明在协议上签名、王继明在签名处捺印，根据合同法第三十二条、第四十四条之规定，案涉协议应自协议双方签名、捺印或盖章时成立并生效。且协议签订后夏桂成代王继明接受拆迁补偿款、王金女代王继明签订安置房回购协议并领取回购款，案涉房屋亦已被拆除，可见案涉协议已实际履行完毕。鉴于现有证据不足以证明案涉协议存在前述合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故对王继明起诉要求确认案涉协议无效的诉讼请求，依法应当不予支持。 综上，本案现有证据不足以证明案涉补偿安置协议无效，一审判决驳回王继明要求确认案涉协议无效的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由，无事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王继明负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年一月十七日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；