河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫15行终206号上诉人（原审被告）信阳市自然资源和规划局。法定代表人黄体荣，局长。委托代理人张雷，该单位工作人员。委托代理人高国栋，信阳市高新区规划局工作人员。被上诉人（原审原告）信阳华惠置业有限公司，住所地信阳工业城城东办事处刘洼村。法定代表人冯跃忠，该公司总经理。委托代理人何亚玮，该公司工作人员。委托代理人刘延章，河南天风律师事务所律师。原审被告河南省自然资源厅。负责人刘金山，该厅党组书记。委托代理人陈潇亮，该单位工作人员。委托代理人万静华，河南大正律师事务所律师。上诉人信阳市自然资源和规划局因被上诉人信阳华惠置业有限公司（以下简称华惠公司）诉其征缴土地闲置费决定及原审被告河南省自然资源厅行政复议决定行政争议一案，不服罗山县人民法院（2019）豫1521行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人张雷、高国栋，被上诉人委托代理人何亚玮、刘延章，原审被告河南省自然资源厅委托代理人陈潇亮、万静华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2009年8月17日，原告华惠公司和信阳坤城置业公司（以下简称坤城公司）、信阳华发置业公司（以下简称华发公司）分别与被告原信阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得四宗国有建设用地使用权，土地用途均为商住，准备联合开发建设“龙跃山水”房地产项目。华惠公司本案宗地出让价款为25907770元，四至为东临信阳华发置业有限公司、南临振兴街、西临平东路、北临信阳华惠置业有限公司，面积70021平方米，土地证号为信市国用（2010）第70007号。信阳市规划管理局于2008年9月10日已对该宗地作出《建设项目规划设计条件通知书》。该通知书显示：建筑物退离规划用地红线要求北侧退让中环路红线15米（道路控制红线80米），且该通知书有效期为填发之日起六个月。土地出让合同约定华惠公司宗地的开工时间为2009年9月30日，在2012年9月30日前竣工。此后，由于政府在该区域的其他规划项目尚未批准实施等原因造成原告工期延迟，土地闲置。2012年6月29日，原信阳市国土资源局与华惠公司、华发公司、坤城公司签订《补充协议》，重新约定开工时间统一为2012年9月15日，竣工时间为2015年9月15日。2012年8月10日，原信阳工业城管委会要求“龙跃山水”项目整体立项，华惠公司、华发公司、坤城公司等4个项目用地统一规划，整体设计。2012年8月27日，该项目首次上报信阳市规委会未予通过，原因是新控规与原出让合同规划设计不符，新控规要求企业建设一所27亩地的小学。经原信阳工业城管委会协调，规划部门取消了增建学校的要求。2012年12月4日，信阳市规划局相关领导批示：该项目规划未提交市规委会通过，不得动工建设。2013年6月25日，“龙跃山水”项目按照出让合同“临中环路退15米的规划条件”第二次上报信阳市规委会审核。同年8月5日，规划部门要求该项目建筑物“临中环路建设红线退45米”，但未出具新的《建设项目规划设计条件通知书》。后“龙跃山水”项目方即原告和坤城公司、华发公司以“未接到正式退让45米通知”为名，要求规划部门出具正式文书。规划部门多次敦促项目方报送规划方案，原告仍坚持按原《建设项目规划设计条件通知书》退让15米进行编制规划。因此，项目一直未开工。2014年5月5日，原信阳工业城管委会发函向原信阳市城乡规划管理局反映：辖区开发企业请求规划部门仍维持道路控制红线80米，建筑退让15米的规划设计条件。该管委会并请求市规划管理局同意按上述标准进行控制。2014年6月25日，原信阳市规划管理局回复信阳工业城管委会意见明确为：商业开发和房地产开发项目仍按道路红线80米，建筑退让45米执行。2014年9月28日，原信阳工业城规划局对坤城公司、华发公司和原告华惠公司发出《关于龙跃山水项目加快报送规划方案的通知》，要求三公司将建筑按退让45米执行，抓紧时间上报材料。同年10月9日，原告项目方依据《信阳市建设用地容积率管理办法》第七条、第八条的规定向原信阳工业城管委会申请调整容积率。原信阳工业城管委会向原信阳市规划局函询复核，信阳市规划局未予答复。2016年3月10日，信阳高新技术产业开发区管委会对信阳市国土资源局发出《关于“龙跃山水”项目土地闲置处理意见的函》（信高新政函[2016]2号）明确：信阳高新区按照原信阳市规划局《对信阳高新区管委会“关于工五路（高新区段）两侧建筑退让分段控制的函”回复意见》将项目建筑退让红线由原15米调整为45米。原告对此不服，多次向原信阳市规划局申请按原红线退让要求执行。该申请因不符合新规划要求被原信阳市规划局驳回。后原告项目方继续向原信阳市规划局申请以提高容积率作为补偿，未获得信阳市规划局批准。2018年2月11日，被告信阳市自然资源和规划局（原信阳市自然资源局）根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，以原告华惠公司取得的国有建设用地存在合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，涉嫌构成闲置土地，对其作出并送达了信国土资闲调通字〔2018年〕第02号《闲置土地调查通知书》，要求其接受调查，并提供土地权利证明文件和宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。原告随后于同年3月11日向原信阳市国土资源局提交了书面土地闲置的情况说明。2018年5月7日，被告对原告作出信国土资闲认字〔2018年〕第2号《闲置土地认定书》，并于同年5月16日进行了送达。该文书认定原告华惠公司取得的上述涉案土地为闲置土地，闲置原因系原告华惠公司在取得国有土地使用权后，未按照合同约定时间动工建设，属自身原因造成。2018年5月23日，被告对原告作出信国土资闲告字〔2018年〕第2号《闲置土地情况告知书》，并于次日进行了送达，告知了原告土地闲置原因系原告在取得国有土地使用权后，未按照合同约定时间内动工建设，属自身原因造成，并将按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。2018年6月11日，被告对原告作出信国土资闲听字〔2018年〕第2号《闲置土地处置听证权利告知书》，并于次日进行了送达，告知了原告相关听证权利。2018年6月25日，被告向原告作出〔2018年〕002号《听证通知书》，告知了原告听证的时间、地点和主持人，及原告享有的申请回避的权利。2018年8月30日，信阳市政府针对被告提出的关于本案闲置土地处置方案的请示，作出了信政土[2018]169号《关于信阳华惠置业有限公司等企业闲置土地处置方案的批复》，同意对华惠公司、华发公司、坤城公司三公司四宗闲置土地按出让金价款20%收缴土地闲置费。2018年9月4日，被告对原告作出并送达了信国土资闲决字〔2018年〕第2号《征缴土地闲置费决定书》，以原告取得的上述宗地已依法认定为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请信阳市政府批准，决定对上述闲置土地按出让金价款20%征缴土地闲置费5181554元。原告不服该决定，遂于2018年11月6日向被告河南自然资源厅申请行政复议。被告河南省自然资源厅收到复议申请后，通知原告补正材料后于2018年11月14日受理了原告的复议申请，并于次日对原信阳市国土资源局发出《行政复议答复通知书》。原信阳市国土资源局于2018年11月25日提交了《行政复议答辩书》和相关证据材料。2019年1月7日，河南省自然资源厅对原信阳市规划管理局作出并送达了《第三人参加行政复议通知书》。2019年1月11日，河南省自然资源厅作出豫国土资复[2018]81号《行政复议延期审理通知书》，并对案件当事人进行了送达。于2019年1月22日组织当事人进行了听证，于2019年1月31日作出豫国土资复[2018]81号《行政复议决定书》，维持了原信阳市国土资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》。原告仍不服，起诉请求：1、依法撤销被告信阳资源规划局作出的信国土资闲决字〔2018〕第2号《征缴土地闲置费决定书》；2、依法撤销河南省自然资源厅作出的豫国土资复〔2018〕81号《行政复议决定书》；3、依法判决被告信阳资源规划局依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条的规定对原告土地闲置情况予以处置。另查明，原信阳市国土资源局和原信阳市规划管理局后因机构改革，于2019年1月合并组建成信阳市自然资源和规划局。华发公司、华惠公司、坤城公司三公司与河南龙跃置业有限公司法定代表人相同。原审认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。本案原告与被告信阳市自然资源和规划局于2009年签订《土地出让合同》后，由于政府原因导致不能按期动工开发，为此被告信阳自然资源和规划局与原告签订《补充协议》，重新约定了新的动工开发日期为2012年9月15日，竣工时间为2015年9月15日。该期间，又由于政府规划调整（拟建小学项目），致使原告动工开发迟延。2013年8月，政府规划部门口头通知原告项目建筑物在原规划设计条件北侧退15米的基础上再后退30米，但未出具新的《规划设计条件通知书》。故原告认为在《土地出让合同补充协议》签订后，政府调整规划改变了其项目整体规划，且拒不出具新的正式的规划设计条件通知书，致使项目规划设计方案未能审核通过，导致土地闲置多年的理由成立。被告信阳市自然资源和规划局为此作出《闲置土地认定书》，认定原告在取得国有土地使用权后因自身原因未按照约定动工日期（2012年9月15日）动工开发满一年，造成土地闲置的依据不足。信阳市自然资源和规划局根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条规定，并依据该《闲置土地认定书》对原告作出《征缴土地闲置费决定书》，属认定事实的主要证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。被告河南省自然资源厅经复议审查，作出维持原《征缴土地闲置费决定书》的行为不当。故原告主张撤销被告信阳市自然资源和规划局作出的《征缴土地闲置费决定书》和被告河南省自然资源厅作出的《行政复议决定书》，依法予以支持。原告另提出要求被告信阳市自然资源和规划局依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条的规定对原告土地闲置情况予以处置之主张，因该请求与本案非同一法律关系，本案不能一并审理，原告可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告信阳市自然资源和规划局于2018年9月4日对原告信阳华惠置业有限公司作出的信国土资闲决字〔2018〕第2号《征缴土地闲置费决定书》及河南省自然资源厅作出的豫国土资复〔2018〕81号《行政复议决定书》；二、责令被告信阳市自然资源和规划局依法重新作出行政行为。三、驳回原告信阳华惠置业有限公司其他诉讼请求。上诉人信阳市自然资源和规划局上诉称：（一）“龙跃山水”项目是信阳华惠置业有限公司、信阳坤城置业有限公司、信阳华发置业有限公司等三公司四宗地统称，三公司法人代表均为冯跃忠，公司均系“一人出资设立有限公司”。河南龙跃置业有限公司是“龙跃山水”项目的实际操作人（法人代表为冯跃忠）。原信阳市国土资源局认为2013年10月29日河南龙跃置业有限公司给市规划局《情况说明》，认定企业是知道“建筑退让45米”的规划设计要求，而项目方后续采取未接到正式通知，提出变更容积率申请等行为拖延项目推进。2014年9月28日，原信阳工业城规划局对三公司发出《关于龙跃山水项目加快报送规划方案的通知》，要求三公司将工五路建筑退让45米执行，抓紧时间上报材料。但三公司至今未通过评审。导致土地闲置，属企业自身原因造成。同时，该企业虽然多次向市规委会提交规划设计条件，但均未按照规划设计要求导致无法通过评审，存在故意拖延嫌疑。一审认定“政府调整规划改变了其他项目整体规划，且拒不出具新的正式的规划设计条件通知书，致使项目规划设计方案未能审核通过，导致土地闲置多年的理由成立”错误。（二）原信阳市国土资源局适用《闲置土地处置办法》第十四条的规定，将处置方案上报信阳市人民政府，信阳市人民政府作出信政土[2018]169号《关于信阳华惠置业有限公司等企业闲置土地处置方案的批复》：同意征缴土地闲置费。其依法向被上诉人下达被诉征缴土地闲置费决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求依法改判，驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人信阳华惠置业有限公司辩称，其公司依法取得国有土地使用权证后，按照《国有建设用地使用权出让合同》约定办理立项、规划等手续，同时进行场地平整。但由于政府及相关职能部门变更规划设计条件且拒不出具书面的变更通知，又对其变更容积率申请不予答复等原因，导致其一直无法动工建设，造成了其巨大经济损失。被诉的《征缴土地闲置费决定书》及《复议决定》错误地将土地闲置原因由政府推卸到其身上是颠倒黑白、混淆是非之词。请求维持一审判决。原审被告河南省自然资源厅二审辩称，同意上诉人信阳市自然资源和规划局上诉请求及理由。二审经审理查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人信阳市自然资源和规划局要求被上诉人信阳华惠置业有限公司将《出让合同》约定的龙跃山水房地产项目“临中环路退15米”变更为“临中环路建设红线退45米”的编制规划设计，以再次上报信阳市规委会审核，而被上诉人以未得到正式《通知》为由拒绝，是二审庭审中上诉人及被上诉人一致确认的信阳华惠置业有限公司主张其未在约定的期限内开工建设的原因。该原因显然符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条关于征收土地闲置费之政府有关部门的行为造成动工开发迟延除外之规定。一审判决认定被诉的《闲置土地认定书》及《行政复议决定书》主要证据不足、适用法律错误并判决予以撤销，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  李德如审判员  阮晓强审判员  李洪宇二〇二〇年一月十日法官助理杨砚犁书记员郝梦媛