甘肃省张掖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘07行终2号 上诉人（一审被告）：张掖市自然资源局甘州分局。 法定代表人彭军，该局局长。 委托诉讼代理人：王赟，该局监察大队副大队长。 委托诉讼代理人：陈维存，甘州区法律援助中心律师。 被上诉人（一审原告）：田广，男，1969年2月6日出生，汉族，住甘州。 上诉人张掖市自然资源局甘州分局与被上诉人田广行政处罚纠纷一案，不服甘肃省高台县人民法院（2019）甘0724行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，不开庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，2011年7月20日，被告对原告未经审批占用乌江镇淀粉厂国有土地行为，作出甘区国土监字[2011]8号责令停止国土资源违法行为通知书。2018年5月17日，被告对原告占用乌江镇淀粉厂修建住宅楼事宜进行了询问。2018年6月8日，承办人员形成违法案件调查报告，经集体讨论，决定对违法行为进行处罚，2018年6月11日，对原告违法占地行为立案，并向原告送达了甘区国土告字[2018]10号行政处罚告知书、听证书。并未形成行政处罚决定书。 2018年6月22日，经集体讨论，被告对原告未经审批占用乌江镇淀粉厂国有土地2092平方米修建住宅楼的行为进行处罚，向原告送达了甘区国土告字[2018]17号行政处罚告知书、听证书，原告未要求听证。2018年7月9日，被告作出甘区国土罚字[2018]第17号国土资源行政处罚决定书。处以原告非法占地2092平方米国有土地每平方米5元的罚款，共计10460元。 2019年4月15日，被告作出甘州自然资源字[2019]第1号自然资源行政处罚撤销决定书，认定2018年7月9日依法送达的甘区国土罚字[2018]第10号适用法律条款不准确，予以撤销。 2019年2月25日，承办人员就原告未经批准占用乌江镇淀粉厂国有土地2092平方米修建住宅楼并出售的行为，出具调查报告，同月26日经集体讨论，再次立案，2019年4月11日，被告委托甘肃房地产评估有限公司对原告位于乌江镇乌江村八社房地产及其土地价格评估，估价结果：房地产面积6097.50平方米，房地产总价643.59万元；土地面积2092平方米，土地总价23.14万元。被告向原告送达了[2019]第17号行政处罚告知书、听证告知书，原告未要求听证。2019年4月24日，被告作出甘州自然资源罚字[2019]第23号自然资源行政处罚决定书。 一审法院认为，被告具有对原告违反土地管理法的行为进行处罚的行政职权。原告是行政处罚的相对人，具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被告对原告同一违法行为两次立案，两次进行行政处罚。被告作出的行政处罚撤销决定书撤销了并未作出、且不存在的甘区国土罚字[2018]第10号行政处罚决定书，其作出的甘区国土罚字[2018]第17号国土资源行政处罚决定书、甘州自然资源罚字[2019]第23号自然资源行政处罚决定书仍然有效，其程序违法。同时，被告认定原告田广未经批准，擅自占用乌江镇淀粉厂国有工业用地2092平方米（折合3.14亩）违法修建住宅楼并出售，其事实并未明确原告非法转让土地的行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定处罚，其适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（二）、（三）项之规定，判决：撤销被告张掖市自然资源局甘州分局于2019年4月24日作出的甘州自然资源罚字[2019]第23号自然资源行政处罚决定书，重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告张掖市自然资源局甘州分局承担并直接交付本院，原告预交的受理费50元予以退还。 上诉人张掖市自然资源局甘州分局上诉请求：1、撤销甘肃省高台县人民法院（2019）甘0724行初66号行政判决，依法改判；2、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审关于上诉人作出行政处罚决定程序违法的认定错误。上诉人从未作出过甘区国土罚字[2018]第10号处罚决定，2019年4月15日作出的甘州自然资源字[2019]第1号自然资源行政处罚撤销决定书，撤销的是2018年7月9日作出并送达的甘区国土罚字[2018]第17号国土资源行政处罚决定，因笔误将甘区国土罚字[2018]第17号误写为甘区国土罚字[2018]第10号。故上诉人撤销了甘区国土罚字[2018]第17号行政处罚决定，重新作出甘区国土罚字[2019]第23号行政处罚决定，不存在违反“一事不再罚”处罚原则的问题。二、一审关于上诉人作出行政处罚决定适用法律错误的认定错误。被上诉人未经批准，擅自占用工业用地2092平方米违法修建住宅楼并出售，该行为属《土地管理法》第二条规定的“以其他形式非法转让土地”的行为，上诉人据此予以处罚并无不当，不存在适用法律错误的问题。 被上诉人田广未提交答辩意见。 经二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；国家实行国有土地的有偿使用制度；第四十三条：任何建设单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是……；第五十三条：经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”的规定，任何单位和个人因建设项目需要使用土地的，应当向有权的土地行政主管部门提出用地申请，经批准后有偿使用。本法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”；第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；……”，即第七十六条针对未经审批的违法占地行为，而第七十三条针对买卖或以其他形式非法转让土地的违法情形。本案中，上诉人查明认定，被上诉人田广未经批准占用乌江镇淀粉厂国有土地（划拨工业用地）2092平方米修建住宅楼并出售，该行为违反《中华人民共和国土地管理法》上述占用土地应当进行审批的强制性规定，应当依据第七十六的规定进行处罚。虽被上诉人田广已将违占土地上修建的房屋出售，但此行为或应归因于田广在本案非法占用土地上所实施的建设项目（修建楼房）未经审批，而不能据此认定田广的行为属于本法第七十三条规定的非法转让土地的行为。故上诉人依据第七十三对被上诉人田广作出：“没收在乌江镇淀粉厂非法转让土地违法所得23.14万元，并处20826元，共计252226元”的行政处罚决定，系适用法律错误。同时，《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中，就被上诉人田广未经批准非法占地2092平方米的违法事实，上诉人确实先后作出了甘区国土罚字[2018]第17号、甘州自然资源罚字[2019]第23号二个行政处罚决定，上诉人虽辩解已于2019年4月15日作出甘州自然资源字[2019]第1号自然资源行政处罚撤销决定书，将前一个处罚决定予以撤销，对此，经审查，上诉人确因认为之前作出的行政处罚决定适用法律不适当，作出了[2019]第1号行政处罚撤销决定书，但该撤销决定书显示，撤销的系“甘区国土罚字[2018]第10号”，而上诉人并未作出过甘区国土罚字[2018]第10号行政处罚决定，上诉人辩称系笔误，撤销的应系上述已作出的“17号”行政处罚决定，但未提供笔误补正的文书等证据证实，且上诉人对田广非法占地违法一案确实先后两次立案，虽两次立案案由略有不同，且处罚的事实在表述上亦不尽一致，但其实质均针对“未经批准擅自占用乌江镇淀粉厂国有工业用地2092平方米（折合3.14亩）违法修建住宅楼”的行为，即根据证据，上诉人确对被上诉人同一违法行为进行了二次处罚，违反法律规定。故上诉人对被上诉人作出的行政处罚决定适用法律错误，程序违法，应当予以撤销，其上诉意见和理由均不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人张掖市自然资源局甘州分局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审认定案件事实清楚，审判程序合法，但唯因上诉人对被上诉人作出的甘区国土罚字[2018]第17号行政处罚决定仍然有效，一审在撤销甘州自然资源罚字[2019]第23号行政处罚决定的同时，判决重新作出行政行为不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 撤销（2019）甘0724行初66号行政判决，即“撤销被告张掖市自然资源局甘州分局于2019年4月24日作出的甘州自然资源罚字[2019]第23号自然资源行政处罚决定书，重新作出行政行为”； 撤销上诉人张掖市自然资源局甘州分局于2019年4月24日作出的甘州自然资源罚字[2019]第23号自然资源行政处罚决定书。 二审案件受理费50元，由上诉人张掖市自然资源局甘州分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨海全 审判员  张文清 审判员  高彩虹 二〇二〇年一月十六日 书记员  何文婧 【附本案适用法律条文】： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。