湖南省邵阳市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）湘05民终2951号 上诉人（原审原告）：新宁县财政局。 法定代表人：李小春，该局局长。 被上诉人（原审被告）：新宁县崀山培英学校（原名新宁县崀山实验学校）。 法定代表人：杨爱英，该校经营者。 委托诉讼代理人：李俐俐，湖南益云律师事务所律师。 上诉人新宁县财政局因与被上诉人新宁县崀山培英学校（原为新宁县崀山实验学校，2013年6月更名为新宁县崀山培英学校，以下简称培英学校）不当得利纠纷一案，不服湖南省新宁县人民法院（2019）湘0528民初1103号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月24日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 新宁县财政局上诉请求：撤销原审裁定，指令原审进行实体审理。事实和理由：一、一审裁定认定事实不清，定性错误，处理不当。（一）原审法院一审立案时将本案定性为不当得利纠纷，原审在审理过程中只是围绕立案时确定的案由而不是围绕双方实际诉争的法律关系来处理本案，导致一审裁定定性不当。本案上诉人起诉时没有将其定性为不当得利纠纷，上诉人的起诉请求是被上诉人返还原返回给被上诉人的土地出让金953万元，并提供了陈某某滥用职权案的一、二审刑事判决、招商合同、《关于崀山实验学校建设规划及商业用地等问题的常务会议纪要》（以下简称《会议纪要》）等证据，其中招商合同第九条约定：“其他未尽事宜，双方可另行商定，所定条款作为本合同的补充。”《会议纪要》中“就合同的完善，政府常务会议形成以下一致意见：二、…尚未开工建设的临某某路门面由政府依法收回，实行招拍挂公开出让，全部收益用于崀山学校二期工程建设…以上内容与崀山实验学校董事会达成共识，并报县委常委会研究通过。”结合上述事实，《会议纪要》的内容实质是新宁县人民政府与崀山实验学校形成一致意见的补充协议条款，但因该条款系恶意串通损害国家利益、违反法律强制性规定及以合法形式掩盖非法目的的情形，应认定为无效，被上诉人基于该条款取得的953万元土地出让金应当返还给上诉人。因此，本案应定性为合同纠纷，而不是不当得利纠纷。（二）原审将本案定性为非平等主体之间的行政法律关系明显与本案事实不符。各级人民政府包括上诉人等一方面具有行政机关的属性，同时又具有参与社会活动的民事主体的属性，具有与他人签订合同从事民事活动的行为能力和权利。双方签订的招商合同及其补充协议条款具有民事法律属性，从合同法律关系来看，两者主体具有平等性，当然属于民事案件受理的范围。二、原审程序不当。即使上诉人一审的诉求与法院查明事实的法律关系不同，法院也应行使释明权，由当事人改变案由或者依法改变案由，不经释明，直接裁定驳回起诉，有违最高人民法院的相关规定。 培英学校辩称，一审法院认定本案不是民事争议，有新宁县财政局一审民事起诉状及提供的证据作支撑，裁定驳回新宁县财政局的起诉，符合法律规定，请求驳回上诉，维持原裁定。 新宁县财政局向一审法院起诉请求：1.依法判令培英学校返还新宁县财政局2009年分两次返回给培英学校的土地出让价款953万元；2.本案诉讼费用由培英学校承担。事实和理由：新宁县崀山实验学校临某某路门面由新宁县国土资源局依法收回后，2009年1月15日，县国土资源局对该校大门两侧的门面商业用地进行了公开拍卖，学校股东杨某甲之子李某乙以953万元竞得。此土地拍卖款缴纳到新宁县财政局国库预算外专户后，新宁县财政局根据《新宁县人民政府21号县政府会议纪要》第二条规定和培英学校2009年2月6日经县领导批示的《请求县人民政府全额返回我校临某某路门面拍卖收益的报告》，将上述953万元分两次（2009年2月25日转款914.88万元、2009年8月4日转款38.12万元）返回给了培英学校。后此款的返回事实经湖南省郴州市中级人民法院判决认定为陈某某滥用职权一案的犯罪事实和犯罪金额，系国有资产流失，侵害了国家和社会公共利益。2019年4月9日新宁县人民检察院向新宁县财政局发出《检察建议书》认为，新宁县财政局先后分两次违规将新宁县崀山实验学校大门两侧的门面商业用地土地出让金全部返还给新宁县崀山实验学校，违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》之规定，并建议新宁县财政局依法采取有效措施将违规返回的土地出让金953万元收归国库。2019年4月12日，新宁县财政局根据本案事实及《检察建议》，依法向培英学校送达了《关于将违规返回给新宁县崀山实验学校的土地出让金收回国库的催告函》，并限其在2019年4月27日前将该款退回到国库。2019年4月25日，培英学校向新宁县财政局送达了《关于要求崀山实验学校返还953万元土地出让金的回复函》，拒绝返还该出让价款到新宁县财政局国库。新宁县财政局认为，根据陈某某滥用职权刑事案件的生效判决书的认定，将上述门面土地出让价款953万元返回给培英学校，是陈某某滥用职权犯罪行为所致，培英学校取得该款没有法律依据和事实根据，应依法返还县财政国库，但培英学校至今不予返还。为维护国家利益和社会公共利益不受损失，避免国有资产流失，新宁县财政局只得向人民法院提起诉讼，请依法判准新宁县财政局全部诉讼请求。 一审法院审查认为，培英学校建校初期通过与新宁县人民政府签订招商合同，取得了包括教学用地和商业用地在内的约240亩土地，原新宁县国土资源局也与其签订了国有土地使用权出让合同，并相继颁发了多份土地使用权证书。2008年8月27日，新宁县人民政府作出《关于崀山实验学校建设规划及商业用地等问题的常务会议纪要》，同意该校商业用地规划，对崀山实验学校18.36亩商业用地，在建的“某某豪园”按2005年的评估标准补缴土地出让金93.338万元，尚未开工建设的临某某路门面用地由政府依法收回，实行招拍挂公开出让，全部收益用于崀山实验学校二期工程建设。本次《会议纪要》执行后，时任县委书记陈某某因此涉嫌滥用职权犯罪，被依法追究刑事责任。新宁县财政局据此提起本次诉讼，要求培英学校返还依《会议纪要》取得的不当得利款953万元。根据《中华人民共和国民法通则》第九十二条规定，没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。本案中，案涉新宁县人民政府《会议纪要》至今未被相关行政行为予以撤销或取代，尽管主导《会议纪要》形成的责任人已被追究刑责，但该刑事处罚并不能当然直接否定《会议纪要》对外产生的行为效力，培英学校据以取得案涉款项的依据仍合法存在，现将涉案款定性为不当得利，证据尚不充分。况且，培英学校取得该款的前提是其与新宁县人民政府就学校创设形成专门的招商合同，该合同系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应属《行政诉讼法》所规定的行政协议。行政机关为实现公共利益目标，依法有效地行使职权，切实履行好职责，其在行政合同中依法享有选择合同相对方，对合同的履行行使指挥权和监督权、单方变更权、解除权，以及相关制裁权等权利，案涉《会议纪要》的作出即是行政机关行使前述行政优益权的具体表现。培英学校既是涉案行政合同的相对方，也是具体行政行为相对人，相关行政主体如认为行政合同侵害了社会公共利益，不能实现行政管理目标，完全可以依法行使行政优益权予以纠正。此情形下，行政合同相对方如认为自身权益受到侵害，也可以采取行政诉讼等方式进行权利救济。因此，本案诉争纠纷并非产生于平等民事主体之间，不属人民法院民事案件受案范围，已经受理的，应当予以驳回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回新宁县财政局的起诉。 本院认为，本案二审争议的焦点是：一、原审定性是否正确，程序是否违法；二、原审认定本案不属人民法院民事案件受案范围，裁定驳回新宁县财政局的起诉是否恰当。 关于本案定性和程序是否违法问题。新宁县财政局在起诉状中称：“根据陈某某滥用职权刑事案件生效判决书的认定，上述门面出让价款953万元的返回是陈某某滥用职权犯罪行为所致，2009年新宁县财政局分两次返回给新宁县崀山实验学校的953万元土地出让款没有法律依据和事实依据。”新宁县财政局在一审法庭辩论时称：“953万元应属不当得利，理由是，民法通则规定不当得利取得是没有法律依据的，新宁县财政局管理着国家资产，对国家资产的流失新宁县财政局有权追回。”由此可见，新宁县财政局在起诉和一审审理过程中均认为本案是不当得利纠纷，从未提出本案系合同纠纷的主张。因此一审法院根据当事人的诉求审理本案正确，审理程序并无不当。新宁县财政局提出一审法院定性不当、程序违法的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 关于处理是否恰当的问题。涉案953万元土地出让金，系新宁县财政局依据《会议纪要》的决定，返还给培英学校。而该《会议纪要》系新宁县人民政府单方作出，不属于双方平等协商签订的民事协议。同时，新宁县人民政府与培英学校于2005年3月5日签订的《湖南省新宁县崀山实验中学招商合同书》，系新宁县人民政府为了加快发展该县教育事业与培英学校协商签订，协议内容除包含相关民事权利义务约定外，主要内容约定的是行政法上的权利义务。因此，上述《会议纪要》和《湖南省新宁县崀山实验中学招商合同书》均属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议范畴，由此引起的争议不属于人民法院民事案件的受案范围，一审法院据此裁定驳回新宁县财政局的起诉符合法律规定。新宁县财政局提出本案可属于民事案件受理范围的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上所述，新宁县财政局的上诉请求不能成立，一审裁定适用法律正确，处理并无不妥，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李文明 审 判 员  肖碧兰 审 判 员  彭国强 二〇二〇年一月十五日 代理书记员  张 玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。