江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终701号 上诉人（原审原告）丁中发，男，1957年3月12日生，××族，住如皋市。 委托代理人高彬，江苏江花律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市综合行政执法局，住所地如皋市。 法定代表人何福平，局长。 应诉负责人翟建兵，副局长。 委托代理人缪卫华，如皋市综合行政执法局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市城市管理综合行政执法局，住南通市崇川区。 法定代表人何峰，职务局长。 委托代理人陈春晖，南通市城市管理综合行政执法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）如皋市民生住房开发有限公司，住所地如皋市。 法定代表人于建军，董事长。 委托代理人吴迪山，江苏绘园律师事务所律师。 上诉人丁中发因与被上诉人如皋市综合行政执法局（以下简称如皋执法局）、南通市城市管理综合行政执法局（以下简称南通城管局）不履行法定职责及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初587号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，丁中发经搬迁后（原房屋为集体土地上房屋）被安置在如城街道××新村小区××室，约于2014年入住该房屋。2018年，丁中发拟将上述房屋出售给他人，因房屋产权限制无法出售，遂于2018年12月18日向如皋执法局递交举报信，要求如皋执法局对小区安置房为违法建设的事宜进行处理。如皋执法局收悉后，当即告知丁中发所递交的举报信已经收悉，将安排执法人员对丁中发反映的事项进行核查处理，处理结果将依法告知。如皋执法局经初步核查后发现，民生公司为如城街道绿杨新村小区主要开发建设方，该公司未取得建设工程规划许可证于2010年在如皋市如城街道建设了绿杨新村110号楼（原为如皋市城建投资有限公司建设，后由民生公司承继权利义务），遂于2019年1月3日进行立案查处。因该小区属于集中安置小区，如皋执法局将有关问题向如皋市人民政府层报，如皋市人民政府召集城管部门、国土部门、住建部门、街道和社区召开协调会，在协调会中有关部门表明110号楼原来在兴皋水务的土地证范围内，2018年由兴皋水务转让给民生公司，证号为苏2018第0014641号，目前正在针对安置房进行补办手续，案涉地块列入补办范围。会议要求有关部门把该小区问题作为重点解决问题，力争2019年将相关手续办理到位，城管部门应做好正面宣传，目前住建部门正在办理相关手续的过程中，若已经立案的，建议先中止办理，如若住建部门无法办理，再恢复办理。尔后，如皋执法局遂向如皋市住房和城乡建设局去函征询意见。如皋市住房和城乡建设局于2019年2月13日函复称，对该类建设项目宜采取完善手续为主要形式的解决措施，建议如皋执法局暂缓对该类建设进行查处为宜。相关部门已经按照上述会议精神，抓紧办理该小区的权证手续补办事宜。基于此，如皋执法局于2019年2月15日作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》，主要内容为，目前在调查处理中，待有处理结果，将及时予以告知。2019年2月28日，丁中发向南通城管局申请行政复议，请求确认如皋执法局未对如皋市城市建设投资有限公司违法建筑物作出处理决定的行为违法，并责令其依法作出处理决定。南通城管局经审查于2019年4月18日作出通执法行复决字[2019]3号行政复议决定书（以下简称3号复议决定）。主要内容为，集中居住区属于新生事物，目前主要有国家、地方各级人民政府的相关政策予以调整，如皋执法局接到举报后，积极履行立案、调查取证职责，并就调查情况及时请示如皋市政府，并按照市政府协调会精神要求和如皋市住房和城乡建设局的建议，中止查处，并书面回复丁中发，不存在不履行法定职责之情形，遂驳回了丁中发的复议请求。丁中发不服，遂向一审法院提起诉讼，请求撤销如皋执法局所作的《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》和南通城管局所作的3号复议决定。 一审另查明，如皋地区国有建设土地上的违法建设行为由如皋执法局行使行政处罚集中管辖权。 一审法院认为，如皋执法局不存在在规定期限内不履行法定职责之情形，南通城管局所作3号复议决定合法正确。 一是如皋执法局作出答复时在相应的处理期限内。《中华人民共和国城乡规划法》规定，未取得建设工程规划许可证或者按照建设工程规划许可证建设的，由城乡规划主管部门予以处理，但该法并未规定行使该项职权的处理期限。城管行政执法条线也并未对城管行政执法的处理期限作出明确规定。此种情形下，对于行政机关不履行法定职责的期限应参照行政诉讼法的规定。《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，如皋执法局收到丁中发的投诉举报时间为2018年12月18日，立案的时间为2019年1月3日，作出《关于举报“城投公司提供的安置房为小产权房事项”的答复》的时间为2019年2月15日，并于当日邮寄送达丁中发，无论以哪个时间点作为起算点，处理的时限均未超出行政诉讼法规定的两个月的时间。 二是如皋执法局不存在拒绝履行法定职责的情形。本案中，如皋执法局接到丁中发的举报材料后，第一时间内告知丁中发，将安排执法人员对其反映的事项进行核查处理，并随即展开初步核查，在此基础上于2019年1月3日予以立案。因目前集中安置区主要由地方各级人民政府为解决拆迁安置问题进行统一建设，并出台相关政策文件予以调整，如皋执法局接到举报后，积极履行立案、调查取证职责，并就调查情况及时请示如皋市政府，并按照市政府协调会精神要求和如皋市住房和城乡建设局的函复，中止查处，并书面回复了原告，不存在拒绝履行法定职责之情形。被告如皋执法局的一系列行为，恰是积极履行法定职责表现，对于此种集中安置小区问题，如皋执法局并不是盲目执法，而是意识到问题的普遍性，将安置的居民利益摆在首要位置，及时将有关问题层报如皋市人民政府进行会商研究，如皋市人民政府业已召开协调会，要求各部门协作补办手续，要求如皋执法局在相关手续补办之前中止办理，应该说在该事项处理过程中，如皋执法局尽到了应尽的责任和义务，其根据协调会会议精神和如皋市住房和城乡建设局的函复，中止暂缓案件办理，告知当事人待有处理结果，将及时予以告知，并无明显不当之处。 三是南通城管局作出的3号复议决定并无不当之处。《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。《行政复议法》第四十八条第一款第（一）规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，南通城管局收悉丁中发的复议申请，于2019年3月5日受理，于2019年4月18日作出3号复议决定，程序上并无任何不当之处。南通城管局经审查认为，如皋执法局接到举报后，积极履行立案、调查取证职责，并就调查情况及时请示如皋市政府，并按如皋市政府协调会精神要求和如皋市住建局的建议，中止查处，并书面回复了原告，不存在不行法定职责的情形，遂依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回丁中发的复议请求。南通城管局所作复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。 综上所述，丁中发的诉讼请求不予支持，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回丁中发的诉讼请求。 上诉人丁中发上诉称，如皋执法局负有对规划违法行为进行查处的法定职责，上诉人因拆迁取得的安置房（如城街道绿杨新村110幢406室）系未经批准建设的违法建筑，如皋执法局受理上诉人的举报后至今未依法进行查处，如皋执法局所作答复及南通城管局所作复议决定违法，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人如皋执法局辩称，如皋执法局接到上诉人的举报后，已经履行了查处职责，上诉人举报的安置房建设未予办理审批手续的问题，因涉及众多被安置户的利益，被上诉人依法向如皋市政府进行汇报，现如皋市政府已经召开协调会督促相关部门尽快完善手续，如皋执法局答复告知上诉人正在进行查处，待有处理结果后将及时告知上诉人并无不当。一审判决并无不当，请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通城管局辩称，上诉人举报的建筑系拆迁安置房，对该房屋建设过程中存在的问题，如皋市政府正在协调解决，如皋执法局将案件处理进程告知上诉人并无不当。南通城管局所作复议决定程序合法，复议结果正确，请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人如皋市民生住房开发有限公司（以下简称民生公司）辩称，案涉小区是农民集中居住区，目前没有关于农民集中居住区建设的法律法规规定，待相关要求明确后，民生公司愿意按照要求补办手续。请求本院驳回上诉，维持原判。 经审理查明，一审判决认定的事实并无不当，本院予以确认。 本院认为，本案被上诉人如皋执法局接到上诉人的举报后，对上诉人所举报的建筑进行了现场查看，并对案涉建筑的建设审批手续等进行了查验，上诉人所举报的建筑系如皋市拆迁安置房项目，对于一个建设项目而言，既应当按照土地管理法律法规的规定依法办理土地使用权审批手续，还应当依照规划管理法律法规的规定依法办理建设规划用地许可、建设工程规划许可等规划许可手续。本案案涉建筑涉及众多被拆迁户的居住利益，且案涉建筑除涉及建设工程规划许可问题外，还涉及到建设用地等问题，被上诉人向如皋市政府进行汇报，由如皋市政府协调确定各职能部门解决，是彻底解决问题的有效途径。被上诉人将上述案件进展情况以书面答复的方式告知上诉人，并不构成行政不作为。《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十四条规定了对于未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。鉴于目前本案正处于如皋市政府协调改正过程中，如皋执法局尚不能作出具体的处理决定，如皋执法局告知上诉人本案尚在调查处理中，待有处理结果将及时予以告知，行政行为并无明显不当。 综上，上诉人提出的被上诉人如皋执法局未予依法履行职责的上诉主张不能成立。南通城管局行政复议程序合法，复议结果正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁中发负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年一月八日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；