广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终131号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府，住所地广州市白云区广园中路238号。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系该府工作人员。上诉人（原审第三人）：危玉琼，女，1948年3月3日出生，汉族，住广州市白云。被上诉人（原审原告）：广州市白云区石井街庆丰经济联合社。负责人：张绍源，社长。委托代理人：陈立、冯国斌，均系广东晟晨律师事务所律师。广州市白云区石井街庆丰经济联合社（以下简称庆丰经联社）诉广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、危玉琼行政复议纠纷一案，白云区政府和危玉琼均不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初258号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市白云区人民政府石井街道办（以下简称石井街道办）根据危玉琼的申请，于2018年1月25日作出云石行决字〔2018〕002号《行政处理决定书》，驳回其关于确认庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请。危玉琼不服，向白云区政府申请行政复议。白云区政府受理后，向石井街道办、庆丰经联社发出参加行政复议通知书，于2018年5月10日开庭审理该案，并于2018年5月4日决定延期审理。白云区政府于2018年6月1日作出云府行复〔2018〕94号行政复议决定，认为危玉琼于1972年6月14日户口从东莞某地迁入庆丰经联社处，1976年2月25日因招工转居民，存在“户口迁入”情形，其成员资格应该按照庆丰经联社的组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。石井街道办没有查明庆丰经联社是否按照章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会对危玉琼情形进行表决，就直接驳回危玉琼确认成员资格和股份分红的请求，属于事实不清，证据不足，遂撤销石井街道办作出的云石行决字〔2018〕002号《行政处理决定书》，责令其于该决定书生效之日起60日内重新作出行政处理决定。该复议决定已依法送达庆丰经联社、危玉琼和石井街道办。庆丰经联社不服，提起本案诉讼，请求法院判决：1.撤销白云区政府作出的被诉行政复议决定，支持石井街道办作出的原行政处理决定；2.本案受理费由白云区政府负担。原审法院另查明，危玉琼于1948年3月3日出生，1972年2月29日与庆丰经联社资格成员苏发祥结婚，1972年6月14日户口从东莞某地迁入庆丰经联社处，1973年11月30日生育苏燕梅，1975年8月25日生育苏庆强，1976年2月25日因招工转居民，户口至今一直在庆丰经联社处。2002年10月31日，庆丰经联社城中村集体农转居。2009年开始，庆丰经联社给危玉琼配置了5股“体现股”。原审法院认为，认定是否具有农村集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活和是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障为实质要件，来综合判断。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提，应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。如果允许庆丰经联社集体农转居之前就具有城市居民户口人员享有成员资格，将对农村集体经济组织的法律定位、经济结构、管理机制造成巨大冲击，进而动摇农村集体经济制度。本案中，危玉琼在将户口迁入到庆丰经联社处时，就已是居民户口性质，也即危玉琼在庆丰经联社2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠庆丰经联社集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有庆丰经联社农村集体经济组织成员的资格，且这种情形无需经过集体经济组织的理事会、社委会讨论和成员大会表决。白云区政府复议决定错误理解《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，没有将户口性质作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，在明知危玉琼在庆丰经联社集体转制前就已经是居民户口性质的情况下，仍认为应由庆丰经联社审查或表决确定其成员资格，属适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定撤销后，石井街道办针对危玉琼所作的原行政处理决定待一审判决生效后自然恢复法律效力。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：撤销白云区政府作出的云府行复〔2018〕94号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由白云区政府负担。白云区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，其主要理由有：（一）被上诉人章程规定，居民户口也可以成为股东成员，对此一审判决未调查。被上诉人2009年5月15日《〈广州市白云区石井街庆丰经济联合社股份章程〉补充规定》第二条规定：“股东成员分为资格成员和体现成员。资格成员：即在2002年10月30日时是庆丰村集体经济组织成员并持有庆丰籍农业户口的。资格成员依法取得本社的选举权、被选举权和表决权……体现成员：即在2002年10月30日前户口是非庆丰籍农业户口的成员。体现成员没有取得本社的选举权、被选举权和表决权。”根据该补充规定，2002年10月30日前被上诉人处的居民户口成员也是被上诉人的股东，被上诉人的章程并没有剥夺以上居民户口的股东资格及股份分红等福利待遇的权利。（二）该府的行政复议决定和石井街道办的行政处理决定，均适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，但一审判决却认为行政复议决定错误、行政处理决定正确，逻辑不一致。（三）危玉琼1972年与被上诉人资格成员苏发祥结婚后，户口从东莞迁入被上诉人处，此后户口一直在被上诉人处，存在“户口迁入”情形，应同时适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款和被上诉人章程的规定。危玉琼1976年因招工转居民，不符合被上诉人2009年5月15日《〈广州市白云区石井街庆丰经济联合社股份章程〉补充规定》第一条“在1983年5月至2002年10月31日期间原是庆丰籍农业户口，因招工、顶职、读书等转居的而未配置股份的成员，统一每人配置5股”的规定，亦无证据显示被上诉人对危玉琼是否具有成员资格进行了民主表决程序。石井街道办未查明被上诉人是否按照章程规定经社委会或理事会审查、成员大会表决，就驳回危玉琼确认成员资格和股份分红的请求，属于事实不清、证据不足。故该府复议决定撤销石井街道办的上述行政处理决定，实体合法。程序方面，白云区政府2018年3月8日收到危玉琼的行政复议申请，2018年6月1日作出行政复议决定，并依法送达各类文书，程序合法。危玉琼也不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，其主要理由有：（一）一审判决以“户口性质是确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准”“危玉琼户口性质已发生改变”为由否定危玉琼的成员资格，适用法律错误。事实上，被上诉人并不以户口性质作为标准，从被上诉人的股份分红名单看，分配给体现成员的股数也有超过5股的。（二）被上诉人1994年向股民配股，多年来危玉琼不断上访，直至2009年被上诉人才象征性地配置5股给危玉琼。石井街道办的行政处理决定认为被上诉人依据自身章程及补充规定，给危玉琼适当配5股，并未违反法律规定。请问这5股是根据什么法律、法规计算出来的？被上诉人庆丰经联社辩称：《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”据此，能享有集体收益分配权的前提，应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人对《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的理解错误。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是，户籍性质能否作为判断农民集体经济组织成员资格的标准之一，1976年上诉人危玉琼的户口因招工转为居民之后，是否属于被上诉人庆丰经联社的成员。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，认定集体经济组织成员的标准之一是户口，户口不仅指户籍地，还包括户籍性质，原审判决认为户籍性质是集体经济组织成员的认定标准之一，适用法律正确。本案中，危玉琼的户籍地在1972年结婚迁户后尽管未变化，但其户籍性质至迟已于1976年因招工转为居民，脱离了庆丰村农民集体经济组织这一共同体，不再是该集体的成员。庆丰经联社根据《石井街经济联合社实施股份固化的指导意见》等，对一度是该联社成员、但在1994年配股时已不再是该联社成员的危玉琼，不列为“资格成员”配股，而是列为“体现成员”，酌情给予5股“体现股”，并不违反国家法律、法规。危玉琼请求将她认定为“资格成员”，享受“资格成员”的同等待遇，对此石井街道办予以驳回，并无不妥。白云区政府的行政复议决定仅考虑危玉琼1972年户口迁入庆丰经联社这一“户口迁入”事实，未考虑1976年危玉琼的户口又因招工转为居民户口这一事实，进而认为应按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，经社委会/理事会审查、成员大会表决之后，才能确定危玉琼有无庆丰经联社的成员资格，据此撤销石井街道办的上述行政处理决定，适用法律错误。原审判决根据危玉琼的户籍性质早在庆丰经联社集体农转居之前就已是居民户口这一事实，认为危玉琼不属于庆丰经联社成员，且无需等待社委会/理事会审查、成员大会表决，结果正确，依法应予以维持。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持。白云区政府、危玉琼上诉请求撤销原判，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，由上诉人广州市白云区人民政府、危玉琼分别负担50元。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年一月十六日书记员  林希翱