福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0102行初24号 原告科正（福州）机电制造有限公司，住所地福州市晋安区鹤林村溪口。 法定代表人蓝日，总经理。 委托代理人元武，福建麦博律师事务所律师。 委托代理人翁启标，福建麦博律师事务所实习律师。 被告福州市土地发展中心，住所地福州市福屿路200号。 法定代表人谢侹，主任。 委任代理人徐美，女，福州市土地发展中心工作人员。 委托代理人张亚俊，福建君立律师事务所律师。 原告科正（福州）机电制造有限公司不服被告福州市土地发展中心履行政府信息公开法定职责，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告科正（福州）机电制造有限公司委托代理人元武、翁启标，被告福州市土地发展中心委托代理人徐美、张亚俊到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月，现已审理终结。 被告福州市土地发展中心于2018年11月28日作出榕地中馈[2018]73号《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》，主要内容为：“科正（福州）机电制造有限公司：您向我中心申请公开土地收购价款组成及相关程序等事项的申请材料收悉。现将有关情况告知如下：一、根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）中‘二、准确把握政府信息的适用范畴。《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或者行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务’等相关规定，您申请公开的信息属于上述规定的在日常工作中制作的过程性信息，且需要我中心汇总、加工的信息，因此不属于我中心应当依申请公开的政府信息。此外，根据您申请公开的‘所需信息的内容描述’的内容来看，所申请的内容并非法律规定的政府信息，应属于咨询。综上，您所申请公开的涉及土地收购价款组成、补偿标准等事宜不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。” 原告科正（福州）机电制造有限公司诉称，2005年10月1日，原告承租位于晋安区鹤林村溪口的场地及所有建筑并投入资金对原厂房进行翻修并新建了部分建筑物。2017年10月11日，被告与福建省二轻工业供销有限公司签订《土地收购合同》，以5752.701万元收购上述土地，但未给予原告任何补偿。2018年8月22日，原告作为承租人和新建部分建筑物的所有权人，向被告要求公开：“1、上述5752.701万元土地补偿款的具体构成，其中每项内容如土地补偿、建筑补偿及其他补偿具体金额是多少？2、上述土地收购的程序中是否有对土地权利（包括用益物权和担保物权）进行审核？如有，请提供相关材料。3、上述土地本属于工业性质的划拨用地，为何采取新旧住宅用地基准地价的平均价作为补偿标准？是否经过同级国土资源主管部门和财政部门确认？请提供相关的法律依据或政策文件。”2018年8月24日被告作出第一份《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕地中馈[2018]48号），拒不公开上述信息。2018年11月12日，福州市人民政府作出《行政复议决定书》（榕政行复[2018]73号），撤销了《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》。2018年11月19日，原告再次向被告申请政府信息公开。2018年11月28日，被告作出第二份《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕地中馈[2018]73号），以“申请公开的信息属于过程性信息，需要汇总、加工”为由，仍然拒不公开上述信息。原告认为，被告多次寻找各种理由拒绝公开原告申请信息公开的行为，属于不依法履行政府信息公开义务，应当确认违法。理由是：一、原告申请政府信息公开的三项内容均为现有的，被告作为土地储备机构，在履行土地收储的法定程序中，存在相应的书面材料，无需另行加工、汇总即可提供原告申请公开的文件。1、关于第一项申请公开的信息“5702.701万元土地补偿款的具体组成，其中每项内容如土地补偿、建筑补偿及其他补偿具体金额是多少？”和第三项申请公开的信息“上述土地本属于工业性质的划拨用地，为何采取新旧住宅用地基准地价的平均价作为补偿标准？是否经过同级国土资源主管部门和财政部门确认？”根据《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）的第三条第（九）项的规定，“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”可知，被告仅需提供土地补偿标准确定的依据、土地补偿款的计算过程以及向确认机构提交的书面申报材料即可。2、关于第二项申请公开的信息“上述土地收购的程序中是否有对土地权利（包括用益物权和担保物权）进行审核？”根据《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）的第三条第（八）项的规定，“入库储备土地必须是产权明晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。”被告在土地收储过程中，应当已经履行了相应的审核手续，被告仅需提供相应的书面审核材料即可。二、被告认为该信息属于“过程性信息”，应当承担相应的举证责任，而非仅凭一个告知单拒绝履行法定职责。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第五条第一款的规定，“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况进行举证。”即使被告认为原告申请公开的信息属于“过程性信息”，不属于政府信息公开的范围，也应当提供相应证据予以证明。综上所述，因被告拒绝履行政府信息公开的法定职责，原告根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第（一）项的规定提起诉讼，请求：1、确认被告作出《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕地中馈[2018]73号）的拒绝履行政府信息公开职责的行为违法；2、责令被告依法公开原告申请政府信息公开的内容。 原告起诉时向本院提交了以下证据：1、《租赁合同》，证明2005年9月7日。案外人林金淦与第三人签订了《租赁合同》，约定由林金淦设立公司承租位于晋安区鹤林村溪口的场地，租期15年；2、《土地收购合同》，证明2017年10月11日，被告与第三人签订《土地收购合同》，约定对案涉土地进行收购，但未列明原告的补偿部分；3、《关于科正（福州）机电有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕地中馈[2018]48号），证明2018年8月24日，被告以其收购行为属于民事行为为由，第一次拒绝信息公开；4、福州市人民政府《行政复议决定书》（榕政行复[2018]73号），证明2018年11月12日，福州市人民政府撤销被告作出的《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕中地馈[2018]48号）；5、《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕地中馈[2018]73号），证明2018年11月28日，被告以原告申请公开的信息不属于依申请公开的政府信息为由，第二次拒绝信息公开。 被告福州市土地发展中心未提交书面答辩状，但庭审中辩称，1、答辩人与福建省二轻工业供销有限公司签订的《土地收购合同》系根据土地收购政策与其签订属于平等民事主体之间的民事行为，并非履行法定的土地收储职责。原告仅是承租人并非土地使用权人，无权要求被告公开案涉相关材料，不具有申请该信息的主体资格。2、原告要求公开的信息不属于政府信息，属于咨询的形式，所咨询的材料也是过程性材料。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）“二、准确把握政府信息的适用范畴。《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或者行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”的规定，科正公司申请公开的信息系属于上述规定的在日常工作中制作的过程性信息，且需要汇总、加工的信息，因此不属于答辩人应当依申请公开的政府信息。根据科正公司申请公开的“所需信息的内容描述”的内容来看，其申请的内容并非法律规定的政府信息，应属于咨询。综上所述，原告起诉无事实与法律依据，请求驳回其诉讼请求。 被告福州市土地发展中心于2019年4月9日向本院提交了以下证据、依据：1、2018年11月19日《依申请公开详情》；2、《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》（榕地中馈[2018]73号）；3、邮寄凭证及物流送达情况；证据1-3证明针对原告提出的申请，被告已依法作出答复，并送达原告。4、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号），系被诉行为的法律依据。 经庭审质证，被告福州市土地发展中心对原告提交的证据质证认为，证据1真实性由法院认定，对证明对象有异议，该合同是原告与土地使用权人签订，原告因无法获得承租人补偿进而提起本案的诉讼，于法无据；证据2真实性没有异议，证明对象有异议，这仅是一个民事合同，不是征收，不具备强制力，如果原告有异议，应当向二轻公司主张，与被告无关；证据3真实性无异议，证明对象有异议，我方仍认为这是民事行为，原告作为承租人无权要求公开，在合同中已经明确土地补偿款的计算方式及价款是包括但却不限于，并不代表就含有该等次目，土地收购是一口价包干收购；证据4真实性没有异议，但对证明对象有异议，本案案涉的土地关系是民事土地关系，并不是土地收储；证据5真实性没有异议，但对证明对象有异议，我方认为我方作出的被诉行政行为事实清楚、程序合法。 原告对被告提交的证据质证认为，对证据的真实性均没有异议，但被告应举证证明这些信息是属于过程性信息，应证明其是否根据原告提供的线索去查找这些信息，因此原告认为被告拒绝公开的理由很不充分。根据福州市政府作出的行政复议决定，被告是本案信息公开的适格主体，且被告对市政府作出的这一份行政复议决定也并未提起行政诉讼。因此原告认为被告认可本案是属于信息公开的范畴。 本院对上述证据认证如下：原、被告对真实性均无异议的证据可以作为本案认定事实的依据；原告提交的证据1未提供完整的合同，且未提交合同乙方与本案原告之间关系的证明，不能作为认定本案事实的依据。 根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实： 2017年10月11日被告福州市土地发展中心与案外人福建省二轻工业供销有限公司签订了《土地收购合同》，由被告对福建省二轻工业供销有限公司所使用的位于晋安区岳峰镇的土地进行收购，被告向福建省二轻工业供销有限公司支付该土地收购合同项下土地收储补偿款人民币5752.701万元。原告曾于2018年8月向被告递交政府信息公开申请，申请书面公开2017年10月11日被告福州市土地发展中心与福建省二轻工业供销有限公司签订《土地收购合同》中：“1、5752.701万元土地收购价款的具体组成，其中每项内容如土地补偿、建筑补偿及其他补偿具体金额是多少？2、上述土地收购的程序中是否有土地权利（包括用益物权和担保物权）进行审核？3、上述土地属于工业性质的划拨用地，为何采取新旧住宅用地基准价的平均价作为补偿标准？是否经过同级国土资源主管部门和财政部门确认？请提供相应法律依据或者政策文件”。被告于2018年8月24日作出榕地中馈[2018]48号《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》，以原告所申请公开的信息不属于政府信息公开的范围为由告知原告不予公开。原告不服向福州市人民政府申请复议，福州市人民政府于2018年11月12日作出榕政行复[2018]73号《行政复议决定书》，认为被告负责福州市土地储备等工作，具有管理相关公共事务的职能，其在履行土地收储职责过程中所制作或者获取的信息，应当属于政府信息公开范畴，故其作出的榕地中馈[2018]48号《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》，以申请人所申请公开的关于土地收储价款组成不属于政府信息公开范畴为由不予公开，认定事实不清，适用依据错误，撤销了被告作出的上述告知。原、被告在期限内均未对该行政复议决定提起行政诉讼。2018年11月19日，原告通过网络再次向被告提出与之前相同内容的政府信息公开申请。被告于2018年11月28日作出榕地中馈[2018]73号《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》，以原告申请公开的信息属于在日常工作中制作的过程性信息，且需要汇总、加工为由，认定不属于被告应当依申请公开的政府信息。同时还认为原告的申请应属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。原告科正公司不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《土地收储管理办法》第（三）条规定：“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。”被告福州市土地发展中心是经福州市人民政府批准成立的事业单位法人，负责福州市土地储备等工作，具有管理公共事务的职能。根据原告申请政府信息公开时尚有效的修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”的规定，被告具有承办涉及本单位政府信息公开事宜的法定职责。 修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《土地储备管理办法》第三条规定：“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”本案原告向被告福州市土地发展中心申请公开“5752.701万元土地收购价款”的具体组成信息，系被告作为土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商并经相关部门确认的收购土地的补偿标准，属于被告在履行土地收储法定职责过程中所制作或者获取的政府信息，且属于被告在土地收购过程中已经固定下来的结果性信息，故被告认定该信息属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定的“……处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，适用依据错误。被告认为该信息需汇总、加工，但并未举证说明需汇总、加工的理由，故被告该认定事实不清，本院不予支持。既然原告的第一项申请属于政府信息公开的范围，被告却未对原告的申请加以区分，均认为属于咨询，不属于政府信息公开范围，对此本院亦不予支持。 综上，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第九条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告福州市土地发展中心于2018年11月28日作出的榕地中馈[2018]73号《关于科正（福州）机电制造有限公司申请政府信息公开受理情况告知单》； 二、被告福州市土地发展中心应于本判决生效后20个工作日内对原告的申请重新作出答复。 本案诉讼费50元由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  谢立红 人民陪审员  赵玉琴 人民陪审员  黄 靖 二〇二〇年一月六日 书 记 员  林丽芳 附录： 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。 ……