青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行申134号再审申请人（一审原告、二审上诉人）祁连县八宝镇东村祁山养殖专业合作社。住所：青海省海北藏族自治州祁连县八宝镇东村白石头湾。法定代表人马学云，该合作社理事长。委托诉讼代理人冯凯、李阳，北京万典律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）祁连县八宝镇人民政府。住所：青海省海北藏族自治州祁连县人民路八宝镇人民政府办公楼。法定代表人马应彪，该镇镇长。委托诉讼代理人毛尊超、赵亚莉，青海竞帆律师事务所律师。再审申请人祁连县八宝镇东村祁山养殖专业合作社（以下简称祁山养殖合作社）因诉被申请人祁连县八宝镇人民政府（以下简称八宝镇政府）拆迁行政协议一案，不服青海省海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行终3号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。祁山养殖合作社申请再审称：一、案涉拆除合同属于为实现行政征收目的而签订的征收补偿安置协议，该协议签订程序违法。从《八宝镇农牧业环境整治“禁养区”畜禽养殖场拆除合同》（以下简称案涉合同）的内容及被申请人提交的《西宁德正房地产评估有限公司房屋征收评估报告》看，案涉合同为征收补偿安置协议。如果被申请人实施的不是行政征收行为，申请人不可能签订该拆除合同。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对国有土地上房屋实施征收的，应当由市、县级人民政府依法作出房屋征收决定，并对征收决定依法进行公示，征求被征收人的意见，被征收人对房屋征收决定享有异议权。在被征收人对征收没有异议且同意征收部门制定的补偿标准时，自愿与房屋征收部门签订补偿协议。本案中，被申请人在没有征收决定且未听取被征收人意见的情况下胁迫再审申请人签订合同，剥夺了申请人作为被征收人的合法权益。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，对国有土地上房屋实施征收应当由市、县级人民政府组织实施，被申请人作为乡镇一级人民政府在没有法律法规授权的情况下与申请人签订案涉合同，并对申请人的房屋和其他建筑进行征收，超越法定职权。三、被申请人胁迫申请人签订案涉合同，属于依法应当撤销的情形。在签订案涉合同之前，被申请人不停地告知申请人“如果不签协议就实施强拆，强拆后一分钱都不会赔偿”，申请人迫于压力签订了该协议。被申请人向法庭提交的证据《责令改正违法行为决定书》也可以证明申请人受胁迫的事实。祁连县环保局于2017年8月13日作出了上述决定书，2017年8月14日逼迫申请人签订案涉合同。案涉合同第五条规定：“乙方羊圈及附属设施将根据《中华人民共和国环境保护法》相关规定进行强制拆除”，也证实申请人被逼迫签订案涉合同。四、评估结果不符合建筑物的实际价值，遗漏对申请人的补偿项目，案涉合同内容显失公平。1.被申请人提交的评估报告第5页载明：“被征收房屋及其占用范围内的土地使用性质为集体土地。”而实际上，申请人使用的土地为国有土地。土地所有权不同土地上房屋的价值亦不同，因此该评估报告未能体现建筑物的实际价值。2.从现行国家征收的法律法规来看，政府进行征收应当对被征收人给付搬迁补助费、临时安置补助费和征收非住宅房屋造成的停产停业补偿费。被申请人提交的评估报告载明：“此次房屋征收评估价格为被征收房屋的市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和征收非住宅房屋造成的停产停业补偿费。”案涉合同遗漏搬迁补助费、临时安置补助费和征收非住宅房屋造成的停产停业补偿费等补偿项目。3.被申请人提交的评估报告结果与申请人提交的评估报告结果相差悬殊。因此，案涉合同内容对再审申请人明显不公平，存在重大明显违法情形，应当予以撤销。五、二审法院将被申请人应当承担的举证责任转嫁给申请人，属适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被申请人并未提供其作为镇人民政府实施房屋征收、签订案涉合同的证据和法律依据，故应当视为被申请人没有依据和证据。综上，请求本院对本案进行再审，依法撤销青海省海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行终3号行政判决和《八宝镇农牧业环境整治“禁养区”畜禽养殖场拆除合同》。八宝镇政府提交意见称:一、案涉合同不是征收补偿协议，二审判决对案涉协议性质的认定无误。当合同名称与用词与合同权利义务不一致时，不能仅以合同名称和个别词句判断合同的性质。参照《全国法院知识产权审判工作关于审理技术合同纠纷案件若干问题的纪要》的规定，应当以合同约定的权利义务界定合同性质。八宝镇政府与申请人签订的案涉合同不是征收补偿协议，而是土地及地上附着物拆迁补偿行政协议。申请人认为八宝镇政府超越职权、程序违法的法律法规依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而该条例第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案案涉土地使用并未被收回，仍处于原使用权人名下。因此，案涉合同性质不是征收补偿协议，申请人关于八宝镇政府超越职权、程序违法的理由亦不能成立。二、申请人“八宝镇政府以胁迫方式签订合同”的理由无事实依据，案涉合同不存在遗漏补偿项目及显失公平情形。八宝镇政府与申请人签订案涉合同时并未说过“如果不签合同就强制拆除且一分钱都不赔”之类的言辞。八宝镇政府通知申请人前来缔结合同是为了保障其合法权益，使其投资能获得补偿。申请人以祁连县环保局对其作出的《责令改正违法行为决定书》推断有胁迫行为毫无道理。因案涉合同不是征收补偿协议，自然不存在搬迁费、过渡安置费等补偿项目。显失公平是民事法律概念，在行政法律中不存在这一概念。申请人签约并履行完毕后翻悔，违反诚实信用原则。三、案涉合同以《西宁德正房地产评估有限公司房屋征收评估报告》为参考依据，且评估价值并未脱离客观实际。四、原审法院不存在举证责任转嫁的情形。根据行政诉讼法的有关规定，被告提供作出行政行为所依据的规范性文件，规范性文件不等同于法律。申请人称八宝镇政府未提供签订案涉拆除合同的法律依据，显然是对行政诉讼法相关规定的误解。另外，原审法院并未要求申请人提供证据，因此不存在举证责任转嫁的情形。请求本院依法驳回祁山养殖合作社的再审申请。本院认为，本案应重点审查八宝镇政府与祁山养殖合作社签订《八宝镇农牧业环境整治“禁养区”畜禽养殖场拆除合同》是否存在胁迫或者显失公平之情形暨应否撤销。关于案涉合同的性质问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。合同性质的界定应当以合同目的与合同确定的权利义务内容为标准。典型意义上的国有土地上房屋征收是行政机关对特定国有土地范围内上的房屋实施征收，将房屋所在的国有土地使用权收回，用于政府组织实施的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设等，一般涉及众多的被拆迁户，政府履行作出征收决定并制定征收补偿方案等程序。不能简单的以合同中出现“征收”字样，就认定所签合同性质属于国有土地上房屋征收补偿协议。本案中，从案涉合同的名称及宗旨来看，签订该合同的由于祁连县划定了畜禽养殖禁养区、限养区、适养区“三区”，祁山养殖合作社的棚圈及附属设施位于“禁养区”范围内。八宝镇政府根据上级指示精神，为整治、防治污染及祁连县生态环境保护建设需要，与祁山养殖合作社就拆除棚圈及附属设施达成协议并签订《八宝镇农牧业环境整治“禁养区”畜禽养殖场拆除合同》，之后，双方依据合同约定履行了各自的义务并已履行完毕，使土地用途恢复原状，以保护禁养区的生态环境。因此，本案不属于国有土地上房屋征收与补偿行为，而是双方对所签合同是否合法及是否具有可撤销情形的行政协议争议。故申请人提出本案属于行政征收且征收程序违法的申请理由与查证的事实不符，不能成立。关于八宝镇政府是否具有签订案涉合同法定职权的问题。乡镇人民政府是我国五级人民政府序列中最基层的一级人民政府，其基本职能包括（但不限于）负责本行政区域内的环境保护、民政、计划生育、文化教育、卫生和体育等社会公益事业的综合性工作，维护辖区一切经济单位和个人的正当经济权益，取缔非法经济活动，完成上级政府交办的其他事项。保护辖区内生态环境，营造良好的生产生活环境是乡镇人民政府应有的职能。乡镇人民政府作为一级行政机关能够独立承担行政责任，不仅依职权行使行政管理职权，而且还可以作为民事主体进行一定的民事法律行为。本案中，八宝镇政府为防治畜禽养殖污染，保护辖区生态环境，与祁山养殖合作社签订案涉合同是其履行基层人民政府行政管理职权的行为，具有法定职权。再审申请人提出八宝镇政府不具有签订本案案涉合同法定职权的申请理由不能成立。关于案涉合同是否存在胁迫、显失公平等可撤销情形的问题。行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力。除《中华人民共和国合同法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定的可撤销或无效的情形外，应认定协议真实有效，协议双方均应按照协议约定履行承诺的义务。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销的情形的，可以依法判决撤销该协议。”所谓“胁迫”，指以给他人的人身或者财产造成损害为要挟，迫使对方作出不真实的意思表示的行为。本案中，申请人提出，被申请人八宝镇政府工作人员称“如果不签协议将强制拆除并不予赔偿”，逼迫其签订案涉合同。但对于该主张，申请人并未提交证据予以证明；从祁连县环保局《责令改正违法行为决定书》的作出日期看，虽然在时间上具有一定的紧迫性，但也不足以证明申请人系受胁迫而签订了案涉合同。所谓“显失公平”，是指一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则的情形。本案中，祁连县农牧水利和科技局委托西宁德正房地产评估有限公司对祁山养殖合作社的棚圈及附属物进行了评估，评估总价为2121077.00元，案涉合同约定的补偿款总价值为2220000.00元。八宝镇政府依据评估报告，与申请人签订案涉拆除合同，并按照双方协议约定分两次向申请人的理事长马学云支付补偿款，申请人收到拆除补偿款项后，已经按照与约定交出房屋并予以拆除，双方均按照约定履行完毕。综合上述情形来看，本案案涉协议是双方协商一致的结果，充分体现双方签订协议时的真实意思表示，且各方均已按约履行了各自的义务；申请人并未提供相关证据证明在签订协议时存在欺诈、胁迫或者显失公平等可依法撤销的情形，故其提出案涉合同系胁迫且显失公平，应依法撤销的申请理由不能成立。关于举证责任问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”根据该规定，因申请人主张撤销行政协议，对于撤销行政协议的事由应由其承担举证责任，原审法院并未违反行政诉讼法规定的证据规则。申请人提出原审法院违法将本应由被申请人承担的举证责任转嫁给其的申请理由于法无据，亦不能成立，本院不予支持。综上，祁山养殖合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回祁连县八宝镇东村祁山养殖专业合作社的再审申请。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲 二O二O年一月二日书记员 黄梦琦