青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终132号上诉人（原审原告）马玉杰，住青海省民和回族土族自治县。上诉人（原审原告）马国强，住青海省民和回族土族自治县。上诉人（原审原告）马国良，住青海省民和回族土族自治县。上诉人（原审原告）马国斌，住青海省民和回族土族自治县。共同委托代理人赵永智，青海君剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。法定代表人马维忠，该县县长。被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县住房和城乡建设局。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区住建大楼5楼。法定代表人韩生军，该局局长。上诉人马玉杰、马国强、马国良、马国斌因民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、民和回族土族自治县住房和城乡建设局（以下简称民和县住建局）房屋行政强制一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理完毕。一审法院审理查明：民和县住建局监察大队的工作人员在巡查中发现原告马国斌于2010年4月份开始未经城乡规划主管部门批准，擅自在高速公路西出口公路北侧，在购买他人的宅基地上，修建两层框架结构的房屋，上下两层共计16间。后于2010年6月17日向原告马国斌送达了民城管（2010）第14号《关于停止违章建筑的通知》，认为马国斌在县城规划区内山城村高速公路入口150米处右侧未经规划部门批准擅自新建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属违章建筑，现责令立即停工，限3天之内到被告规划办公室办理有关证件。但原告马国斌在规定的期限内未申请办理有关规划审批手续。被告民和县住建局于2011年4月11日作出民住建告（2011）字019号《拟作行政处罚告知书》，对原告马国斌拟作出5日内自行拆除新建的两层共计16间的房屋，并处罚款55,000元的告知书。并告知其享有陈述、申辩和听证的权利等。因原告马国斌收到该《拟作行政处罚告知书》后并未在期限内向被告民和县住建局申请听证。2011年5月19日，被告民和县住建局作出民住建罚（2011）字020号《行政处罚决定书》，并告知其不服该处罚决定书享有提起复议或行政诉讼的权利。原告马国斌收到该行政处罚决定书后并未自行拆除新建的全部房屋，恢复原状。2019年5月9日，被告民和县住建局在被告民和县政府的组织下，对案涉的违建房屋进行了强制拆除。一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中的案涉房屋并未能依法取得相关的规划审批手续，属于违法建筑。被告民和县住建局作为县级城乡规划主管部门，有权作出对辖区内违法建筑进行限期拆除的法定职权，且其实施了强拆行为，故民和县住建局是适格被告。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，以民和县住建局为被告提起诉讼的案件不属于一审法院管辖。另，本案被告民和县政府只是组织相关部门对案涉的违建房屋进行拆除，该组织行为属于行政机关上下级之间的内部行为，不具有可诉性，故民和县政府不是本案的适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”据此，一审法院就本案的适格被告向四原告进行了释明，要求其变更被告，但四原告仍然坚持起诉二被告民和县政府和民和县住建局，不同意变更。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告马玉杰、马国强、马国良、马国斌的起诉。案件受理费50元，退还原告马玉杰、马国强、马国良、马国斌。马玉杰等四人上诉称：一、一审法院经审理查明民和县住建局在民和县政府组织下，对案涉房屋进行强制拆除，民和县政府系责任主体，系上诉人所诉行政强拆行为的组织者。对一审裁定此节认定，上诉人无异议。二、根据法律规定，上诉人有权对民和县政府及民和县住建局提起诉讼，请求确认二被告强拆行为违法。三、一审裁定认定民和县住建局是适格被告，该局作为本案共同被告，一审裁定对此认定正确。一审裁定同时认定民和县政府的组织行为属内部行为，不具有可诉性。此认定错误。一审裁定既认定民和县政府是案涉房屋强拆的组织者，又认为其不是适格被告，自相矛盾。四、强拆当天，电视台进行了报道，记录有一副县长亲临现场指挥并参与强拆。五、民和县住建局于2011年5月9日作出行政处罚决定，当时并未按照该决定申请人民法院强制执行。民和县住建局在一审法庭调查中明确处罚决定作出后，民和县政府决定不再执行。假设此次强拆是为执行2011年民和县住建局作出的处罚决定，该决定应申请法院批准执行，未经批准，民和县政府无权组织强拆。拆迁之前，上诉人委托律师向民和县政府提出案涉房屋并非2011年住建局处罚决定中认定为马国斌一人所有，该房屋为四上诉人共同所有，民和县政府对此不予调查，对四上诉人不予答复即实施强拆。庭审中，民和县政府称是根据整顿治理文件拆迁，而不是根据2011年处罚决定拆迁无依据。六、一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第26条错误。一审被告为民和县政府和民和县住建局，一审裁定认定民和县政府作为被告不适格，民和县住建局作为被告适格。此情况下，不存在变更被告事由，应继续审理本案。七、上诉人有权将其认为的行政违法行为的责任人作为被告。法院有权根据事实和法律判决该行政机关是否违法行为人，是否要承担法律责任，而无依据且无权作出该行政机关不是被告的裁定，只能作出原告对其诉求是否成立的判决。民和县政府组织对案涉房屋强拆亦违反《中华人民共和国行政强制法》第37、38条规定。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。民和县政府答辩意见与一审答辩意见一致。民和县住建局答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院认定基本事实一致，本院予以确认。另查明，2019年6月12日，青海省海东市中级人民法院干警冯明明于青海省西宁监狱提审室询问上诉人之一马国斌的《询问笔录》记载：“位于高速路口北侧修建的房屋是马国强、马国良、马玉杰、马国斌四个人的。”2019年7月12日，青海省海东市中级人民法院干警李海峰、李健荣于青海省西宁监狱提审室询问上诉人之一马国斌的《询问笔录》记载：“位于民和县西出口公路北侧的房屋由马国良、马国强、马玉杰和马国斌四个人共同出资修建，买地皮加修建房屋每人出资约50万余元。”2019年7月11日，青海省民和回族土族自治县核桃庄乡里长村村民委员会出具的《证明》记载：“兹有我村村民马玉杰、马国良、马国斌、马国强分别为四户。现被政府强拆的位于高速路出口东边北侧的房屋为该四户共同所有，此房屋为该四户原住宅因兰新铁路二线工程拆除后经当时我村村委会及原房主黄克文所在村委会及民和县国土资源局同意四户共同修建。”上述事实有《询问笔录》《证明》为证。本院认为，本案争议的焦点是：一、马玉杰、马国强、马国良是否具有原告主体资格；二、民和县政府、民和县住建局是否为本案适格被告；三、一审法院驳回原审四原告的起诉是否正确。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，马玉杰、马国强、马国良、马国斌共同出资修建了案涉房屋。虽然民和县住建局作出的《关于停止违章建筑的通知》《拟作行政处罚告知书》《行政处罚决定书》仅针对马国斌，但本案被诉行政行为是强制拆除行为，被强制拆除的房屋部分为马玉杰、马国强、马国良所有，因此，马玉杰、马国强、马国良为本案被诉强制拆除行为的行政相对人，依法具有原告主体资格。关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据该规定，行政诉讼被告基于一定的职权，作出一定行政行为，又因一定的职权行为，对行政相对人或利害关系人的权利义务造成实际影响而被诉至法院，被要求承担一定的责任。行政诉讼被告须具备职权要素、行为要素、责任要素。其中，职权要素在于行政诉讼被告是基于一定的行政职权的行使而成为被告。行为要素是行政诉讼被告有一定的行为（包括不作为），是确定行政诉讼被告的首要标准。责任要素要求被告必须具有一定的责任能力，能够独立地对被诉行政行为承担法律责任。本案被诉行政行为是强制拆除行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据该规定，县级以上地方人民政府可以责成有关职能部门强制拆除。民和县政府虽然全盘领导辖区内各行业行政工作，但其组织领导工作不能替代其职能部门的具体行政管理工作。其组织住建局等所属相关部门实施强制拆除，属于内部行政行为，并不对外产生法律效力，其作用对象不是行政相对人，而直接影响公民、法人或者其他组织实体权利义务的具体行政管理工作一般由各职能部门实施。本案中，民和县政府否认具体实施了强拆行为，民和县住建局自认在民和县政府的组织下，具体实施了强制拆除行为。民和县住建局是法律赋予强制拆除违反城乡规划违法建筑法定职责的行政机关，作为政府的工作部门是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。此情况下，民和县住建局强制拆除案涉房屋，符合行政诉讼被告的职权要素、行为要素及责任要素，是本案适格被告。马玉杰等四人对强拆行为不服提起诉讼，只能以民和县住建局为被告到有管辖权的人民法院提起诉讼。关于第三个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，属于受诉人民法院管辖是提起诉讼的条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件……”级别管辖是指不同级别的人民法院审理第一审行政案件的权限范围，本质就是解决上下级人民法院在审理第一审行政案件的分工权限。鉴于基层人民法院具有解决行政争议的天然优势，从尽可能将矛盾化解在基层的理念出发，法律明确规定第一审行政案件原则上由基层人民法院行使管辖权。同时规定部分一审行政案件由中级人民法院管辖，主要原因在于这些政府部门行政级别较高，且作出的行政行为往往影响广泛，牵涉面广，有较强的政策性，由中级人民法院作为第一审法院更加适当。本案中，民和县住建局是适格被告，根据级别管辖规定，应当由基层人民法院管辖。一审法院向马玉杰等四人释明其错列民和县政府为被告并建议到有管辖权的基层人民法院起诉民和县住建局，符合法律规定。经释明，马玉杰等四人仍坚持以民和县政府为被告提起诉讼，其起诉不符合法律规定的起诉条件，应依法予以驳回。综上，一审裁定认定基本事实清楚，适用法律正确。上诉人马玉杰等四人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘富梅审判员 吴晓良审判员 孔 菲 二〇二〇年一月十七日书记员 杨雪莹