江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏1291行初198号原告陈霞，性别××年××月××日生，××族。委托代理人（特别授权）刘银川、黄能，江苏丁晓芳律师事务所律师。被告靖江市自然资源和规划局，统一社会信用代码×××641，住所地靖江市阳光大道12号。法定代表人沙旭东，局长。委托代理人（特别授权）郭亚铭，被告工作人员。委托代理人（特别授权）李静，江苏骥江律师事务所律师。被告靖江市城市管理局，统一社会信用代码×××097，住所地靖江市江平路228号。法定代表人黄洪涛，局长。参与诉讼负责人商桐，副局长。委托代理人（特别授权）朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。被告靖江市人民政府靖城街道办事处，住所地靖江市靖城街道迎宾东路28号。法定代表人卢忠，主任。参与诉讼负责人瞿玉清，副主任。委托代理人（特别授权）许文峰，江苏骥江律师事务所律师。第三人范校铭，性别××年××月××日生，××族。委托代理人（特别授权）陈智俊，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。第三人管静华，性别××年××月××日生，××族。原告陈霞诉被告靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市自然资源局）、靖江市城市管理局（以下简称靖江市城管局）、靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）、第三人范校铭、管静华其他行政行为一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月8日立案，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审查终结。原告陈霞诉称，2017年9月23日，第三人范校铭、管静华与原告签订房屋买卖合同，约定将其所有的位于靖江市××新村××区××号房屋（以下简称案涉房屋）转让给原告，2018年6月向靖江市人民法院提起诉讼，要求确定房屋买卖合同无效。靖江市人民法院于2019年4月24日发函被告靖江市自然资源局，要求明确案涉房屋所占土地能否办理出让手续，靖江市自然资源局于2019年5月9日回函称可按《靖江市完善住宅用地使用权出让和房屋产权登记的意见》（靖政规[2014]9号文)相关要求提供材料，经申请、受理、公示、审批后可办理土地出让。第三人在庭审后向法院提交原国土资源局于2018年8月7日作出的《关于渔婆新村范校铭户住宅用地使用权出让的答复意见》（以下简称《答复意见》），内容为：“经调查，范校铭户位于渔婆新村，该户2017年下半年提出了补办住宅用地使用权出让申请，2017年12月由国土局、规划局、靖城街道办共同对该户进行现场踏勘，经我局与市规划局函办，市规划局对该户申请未予认可，故不能办理”。靖江市人民法院依据《答复意见》认定靖江市自然资源局明确不同意补办土地出让手续，从而认定原告与第三人范校铭、管静华签订的房屋买卖合同无效。原告认为，根据《靖江市完善住宅用地使用权出让和房屋产权登记的意见》第二条及靖江市自然资源局的回函，可以看出在靖江市范围内除存在违章建设的暂不予补办外，不存在其他因政策性或法律、法规规定的不能办理的情形。靖江市城乡建设局靖建[95]30号《关于同意渔婆新村一间三层区屋后建小屋的批复》显示案涉房屋取得相应审批，且位于批复确定的区域内，故不属违章建设，而与原告相邻其他户建有小屋的房产在买卖时均已补办了住宅用地使用权出让手续；即使存在违章建设，相关行政机关亦应依照《中华人民共和国城乡规划法》规定履行法定职责将违章建设部分予以拆除，从而为涉案房屋所占土地补办出让手续。综上，原规划局、原国土资源局及靖城街道办以原国土资源局名义于2018年8月7日作出的《答复意见》缺乏事实和法律依据，请求法院请求撤销原规划局、原国土资源局及靖城街道办作出的《答复意见》。原告陈霞向本院提交《答复意见》、第三人名下房产证和国有土地使用权证复印件、靖江市城乡建设局《关于同意渔婆新村一间三层屋后建小屋的批复》、房屋买卖合同、靖江市人民法院（2018）苏1282民初2798号民事判决书等证据。被告靖江市自然资源局辩称，原靖江市国土资源局《答复意见》的作出对象是靖江市人民政府，此类不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；此外，《答复意见》处理的是第三人申请办理土地使用权出让问题，原告仅仅是房屋买卖合同当事人，在原告与第三人签订的房屋买卖合同已被人民法院确认无效时，原告作为债权人不具备提起行政诉讼的主体资格；原国土资源局作出的《答复意见》认定事实清楚、证据充分，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告靖江市城管局辩称，原告应当以对外发生法律效力文书上签章的行政机关为被告，在原国土资源局《答复意见》中仅仅载明原规划局有过回函行为，不能据此认定原规划局为适格被告；此外，原规划局有关规划审批和违法行为认定的职权已在机构改革时转移至靖江市自然资源局，而不是靖江市城管局，故被告主体明显不适格；原国土资源局作出《答复意见》的行为是内部行政行为，不属于人民法院受案范围。综上，请求法院依法驳回原告陈霞对靖江市城管局的起诉。被告靖城街道办辩称，《答复意见》是原国土资源局作出，被告靖城街道办仅是按照属地管辖的原则进行内部协作，未对原告权利义务作出任何处分，请求法院依法裁定驳回原告对被告靖城街道办的起诉。第三人范校铭述称，原告不是行政相对人，没有提起行政诉讼的主体资格；从被诉行政行为看，也属于内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围；第三人的房屋有审批手续，仅是未办理房屋产权证，故不属于违章建筑，请求人民法院依法驳回原告起诉。第三人管静华述称，请求法院依法判决。经审查查明，2017年9月23日，第三人范校铭、管静华与原告签订房屋买卖合同，约定将案涉房屋出售给原告，占用范围内土地使用权同时转让，双方在合同中约定了房屋交易价格、款项交付方式、费用承担、协助办理过户手续等内容。当日，第三人将案涉房屋所有权证和土地使用权证交给靖江市中福房产信息服务部持有，于9月27日收取定金30000元并支付中介费。后第三人发现原国土资源局同意办理住宅用地使用权出让的住户表中没有涉案房屋的信息，于2017年7月23日向泰州市人民政府网站发贴询问渔婆新村私房土地是否可以办理出让手续。靖江市人民政府办公室于2018年8月9日网上答复第三人：据市国土局反馈，经调查该户位于渔婆新村，2017年下半年提出了补办住宅用地使用权出让申请，2017年12月由国土局、规划局、靖城街道办共同对该户进行现场踏勘，经市国土局与市规划局函办，市规划局对该户申请未予认可，故不能办理。2018年5月19日，原告书面通知第三人要求协助办理房屋变更登记手续，双方协商未果。第三人于2018年5月11日提起确认买卖合同无效之诉，靖江市人民法院于2019年4月24日发函靖江市自然资源局，要求该局明确案涉房屋用地是否同意办理出让，该局于2019年5月9日回函称国有划拨住宅用地补办出让，权利人可按《靖江市完善住宅用地使用权出让和房屋产权登记的意见》（靖政规[2014]9号文）相关要求，提供相关材料，经申请、受理、公示、审批后可方办理土地出让。庭审结束后，第三人提交原靖江市国土资源局于2018年8月7日出具给靖江市政府办公室的《答复意见》复印件，内容同上述答复意见。靖江市人民法院于2019年6月6日对第三人诉原告确认房屋买卖合同无效案作出一审判决，认为原告与第三人签订的房屋买卖合同根据“房随地走、地随房走”的原理，既涉及建筑面积为160.5M2的房屋转让，又涉及面积为41.4M2国有划拨土地使用权转让，国有划拨土地使用权人未经有批准权的人民政府审批不具有对国有划拨土地使用权进行转让的权利，故第三人与原告签订房屋买卖合同转让国有划拨土地使用权时，未经有批准权的人民政府审批亦未经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续，靖江市自然资源局明确不同意补办出让手续，双方签订的房屋买卖合同违反了法律、行政法规的强制性规定为无效合同。原告不服上述判决，向泰州市中级人民法院提起上诉，该案尚在审理中。另查明，案涉房屋登记在第三人范校铭名下，房屋所有权证号为靖房（城）字第3219号渔0450号，建筑面积160.5㎡，所占用土地办理了国有划拨土地使用权证，证号为靖国用（2009）第100220068号，使用权面积41.4㎡；案涉房屋后建有小屋一间，至今未办理房屋所有权登记。1995年3月8日，原城乡建设局作出靖建[95]30号文件，对原房地产公司的请示进行批复，主要内容：1.同意渔婆新村三、四、六区中的一间三层户紧邻大屋建一间平顶小屋，建筑面积10.8㎡。2.由原房地产公司统一办理建房手续，并实地放线后方可施工建设。本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原国土资源局作出《答复意见》，作出对象是靖江市人民政府，答复对象是第三人，故原告并非行政相对人，故陈霞提起行政诉讼必须与被诉行政行为之间存在利害关系。“与行政行为有利害关系”是法律上的利害关系，不应扩大解释为所有反射性利益受到行政行为影响的当事人，一般仅指行政法等公法上的利害关系。当事人民事权益只有在有关行政法律规范对其加以保护的前提下，才能成为行政法上保护的权益，权利人才具有行政法上的利害关系，才可能取得原告主体资格，否则只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。实践中，通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。故本案第三人与原告签订的房屋买卖合同仅是物权发生变动的原因行为，在物权登记尚未办理的情况下，原告基于债权合同享有的请求权不属于行政机关需要考虑、尊重和保护的权利，故原告陈霞与被告靖江市自然资源局作出《答复意见》之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得行政诉讼的资格。由此，原告提起的本案诉讼不符合行政诉讼受理条件，应裁定驳回其起诉。此外，《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，参照上述精神，原规划局、靖城街道办均不是在对外发生法律效力文书上署名的机关，故不是本案适格被告，应裁定原告对被告靖江市城管局和靖城街道办的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告陈霞的起诉。本案无需缴纳诉讼费用，原告已预交50元，于本裁定生效后十日内退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杨鑫森人民陪审员  陈亚伟人民陪审员  娄正钊二〇二〇年一月三日书 记 员  杨 洁附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。