山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行终110号上诉人（原审原告）毕祖刚，男，汉族，1966年12月3日出生，户籍地威海火炬高技术产业开发区，现住威海火炬高技术产业开发区。被上诉人（原审被告）威海市公安局火炬高技术产业开发区分局，住所地威海火炬高技术产业开发区文化西路280号。法定代表人王广跃，局长。出庭负责人林晓，副局长。委托代理人王珊，该局工作人员。委托代理人王军君，该局工作人员。被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张海波，市长。委托代理人高峰，威海市司法局工作人员。上诉人毕祖刚因诉威海市公安局火炬高技术产业开发区分局（以下简称威海市公安局高区分局）、威海市人民政府（以下简称威海市政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服威海市环翠区人民法院（2018）鲁1002行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，毕祖刚系高新花园11号楼402室居民。2018年5月10日至2018年5月20日期间，毕祖刚为了让领导重视，先后多次在中央××组济南驻扎地附近，展示写有“敬赠：中央巡视组，恢复名誉赔偿损失尚待落实青岛海事法院”“拘留夫妻拆迁十八年无人管公正何在青岛海事法院”的旗帜，进行越级上访，造成多人围观、交通拥堵，阻碍了其他行人及车辆的正常通行。2018年5月20日，高区怡园街道办事处工作人员夏庆伟报警称，古寨派出所辖区内居住的毕祖刚于2018年5月10日至5月20日在济南中央巡视组驻地附近展示“锦旗”，进行越级上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。当日，古寨派出所制作了《受案登记表》和《受案回执》，并将《受案回执》送达给了夏庆伟。威海市公安局高区分局分别于2018年5月20日、2018年5月21日对夏庆伟、汤建超进行了询问。2018年5月21日，威海市公安局高区分局依法对毕祖刚进行了询问。其中，毕祖刚明确表示，其在巡视组驻地外向过往的人采取展示锦旗的形式上访就是为了造影响，让领导重视。上述事实有物证照片、情况说明、询问笔录为证。2018年5月21日，威海市公安局高区分局向毕祖刚告知了拟作出处罚决定书的事实、理由及依据，毕祖刚表示不提出陈述及申辩。同日，威海市公安局高区分局经审批作出威公高（古）行罚决字（2018）242号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款的规定，决定给予毕祖刚行政拘留八日的行政处罚，并收缴毕祖刚锦旗图片六张，执行方式和期限为行政拘留至威海市拘留所执行，执行期限为2018年5月21日到2018年5月29日。因毕祖刚在文登市养殖海参，当值出参季节，为避免对毕祖刚养的海参造成不必要的损失，威海市公安局高区分局并未对毕祖刚执行行政拘留。2018年6月4日至6月12日，毕祖刚被执行了上述行政处罚决定，但威海市公安局高区分局并未在行政处罚决定书上重新载明拘留期限和具体的起止时间。毕祖刚对上述行政处罚决定不服，于2018年6月11日向威海市政府提出行政复议申请，请求撤销上述行政处罚决定。2018年6月19日，威海市政府作出威政复受字（2018）第116号行政复议受理通知书，对毕祖刚的申请予以受理。同日，威海市政府作出行政复议答复通知书并向威海市公安局高区分局送达。2018年7月2日，威海市公安局高区分局向威海市政府提交了行政复议答复书及证据材料。因本案案情复杂，威海市政府于2018年8月1日作出威政复延字（2018）第116号行政复议延期审理通知书，决定将行政复议的审理期限延长至2018年8月31日，并依法将该延期审理通知书向毕祖刚与威海市公安局高区分局送达。威海市政府于2018年8月31日依法作出威政复决字（2018）第116号《行政复议决定书》，维持威海市公安局高区分局对毕祖刚作出的行政处罚行为。毕祖刚仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，毕祖刚的违法行为虽然发生在济南，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关即威海市公安局高区分局管辖。故威海市公安局高区分局对毕祖刚作出的被诉行政行为，主体适格且具备治安管理职责。毕祖刚提出威海市公安局高区分局无管辖权的主张，理由不当，原审法院不予支持。根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据上述规定，毕祖刚采取走访形式反映信访问题时，应按照正常信访渠道到有关机关设立或者指定的接待场所提出，不得有扰乱社会公共秩序的行为。违反上述规定的，公安机关有权给予治安行政处罚。本案中，根据威海市公安局高区分局对夏庆伟、汤建超、毕祖刚所作的询问笔录、王威的情况说明及物证照片等证据，能够证实毕祖刚在济南中央巡视组驻地附近展示写有“敬赠：中央巡视组，恢复名誉赔偿损失尚待落实青岛海事法院”“拘留夫妻拆迁十八年无人管公证何在青岛海事法院”的旗帜”，造成多人围观、交通拥堵，阻碍了其他行人及车辆的正常通行。威海市公安局高区分局据此认定毕祖刚的行为构成扰乱公共场所秩序的行为，根据上述法律规定及毕祖刚的违法情节，决定对其处以行政拘留八日的处罚，处罚适当，符合法律规定。威海市公安局高区分局根据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，依法履行了受案、询问、调查取证、权利告知、处罚告知、作出处罚、送达等程序。但根据公安部制定的《关于行政拘留执行有关问题的意见》(公监管[2014]78号)第二条之规定，拘留决定机关在送达执行时，应当在行政处罚决定书上载明拘留的期限和具体的起止时间。……因特殊情况，拘留决定机关无法按照行政处罚决定书上载明的时间将被拘留人送达拘留所执行的，拘留决定机关应当在行政处罚决定书上重新载明拘留起止时间，并加盖拘留决定机关印章。本案中，威海市公安局高区分局作出的行政处罚决定书载明的行政处罚执行日期为2018年5月21日至2018年5月29日，但实际上执行拘留时间为2018年6月4日至6月12日，根据上述规定，威海市公安局高区分局理应在本案被诉行政处罚决定书上重新载明拘留起止时间，并加盖拘留决定机关印章。由于威海市公安局高区分局并未遵循上述规定，未在行政处罚决定书上重新载明拘留起止时间，造成毕祖刚实际执行行政处罚决定的时间与行政处罚决定书载明日期不一致，故其作出的执行拘留程序轻微违法，但对毕祖刚的权利义务不产生实际影响，不应予以撤销。威海市政府在收到毕祖刚的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，履行了受理、答复通知等法定程序义务。后因案情复杂，无法在法定期限内审结，依法作出延期审理通知书，并依法向毕祖刚及威海市公安局高区分局送达。后根据审查查明的事实，于延长的法定期限内作出被诉复议决定书，并送达毕祖刚，且毕祖刚对行政复议程序并无异议，故行政复议程序合法。综上，威海市公安局高区分局作出的处罚决定行政程序轻微违法，但对毕祖刚的权利义务不产生实际影响，故应确认其违法，但保留该行政行为的效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，威海市政府作出维持该《行政处罚决定书》的复议决定亦违法。毕祖刚要求撤销《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》的主张，理由不当，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用解释》第一百三十六条的规定，判决：确认威海市公安局火炬高技术产业开发区分局作出的威公高（古）行罚决字（2018）242号《行政处罚决定书》违法及确认威海市政府作出的威政复决字（2018）第116号《行政复议决定书》违法。上诉人毕祖刚不服原审判决，上诉称，1、2018年2月27日，上诉人上午到山东省高级人民法院申诉庭，下午到中央第七巡视组山东接待处，向巡视组递交了本案的两份证据，反映青岛海事法院及其法官的违法行为。巡视组当即作出“恢复名誉、赔偿损失”的批示，并嘱咐“你回家等候，会有法院的工作人员同你联系”。走出巡视组谈话区，威海纪委一干部迎上前来说“我们送你回去”，旁边有高区公安局、怡园办事处人员。上诉人说：“要送到古寨派出所作笔录吧？”答“那是违法的，没人敢那样做”。5月9日下午两点，怡园办事处丛波副书记打电话告诉上诉人，市政法委组织的青岛海事法院、环翠区政府、高区管委会协调会结束，上诉人的问题尚未有结果，之前说上诉人不要去巡视组反映，等待结果现在可以去。当晚，上诉人乘火车到济南，在济南订做了锦旗。上诉人带着锦旗排队，第一天济南警官打开锦旗检查后说“送锦旗需要自行同巡视组联系，由其确定是否接收”。后经多日排队、等候、联系，巡视组收下了“为民做主，安居乐业”的锦旗。根据宪法第四十一条，公民有申诉、控告和检举等权利。二被上诉人认为上诉人向中央巡视组进行举报的行为为越级上访，违反了上述规定，是打击报复的行为。原审法院认定上诉人越级上访，影响交通，系认定事实错误。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，本案案发地在济南，济南警方有管辖权。济南警方能够更有利于收集证据。威海市公安局高区分局未能举证提出更适宜的管辖条件。从执行以及对违法行为人教育的角度看，原审法院未经审理将上诉人当作违法者看待，违反了疑罪从无的原则。3、上诉人的证据原审法院未提及和出示，没有辩论程序，请二审法院质证辩论。威海市公安局高区分局提交的证人证言和询问笔录相互矛盾、相互否定，不能形成证据链，不能证明上诉人阻碍行人及车辆正常通行的事实。夏庆伟询问笔录证明，中央巡视组的人从来没有出来阻止过，毕祖刚每次都在巡视组下班前就不再展示锦旗了。说明上诉人没有“导致工作、生产、经营、医疗、教学、科研不能正常进行，更未造成严重损失”的违法事实。4、原审法院适用《治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，把第二款认定为第一款，且把第二款的七项并为一项，作为第一款的第二项，系适用法律错误。5、被上诉人未经许可强行进入上诉人岳父家，未出示任何手续，强行将上诉人带离，违反刑法第二百四十五条的规定。根据《治安管理处罚法》的规定，不服行政处罚决定，可以申请行政复议、提起行政诉讼，可以向公安机关提出暂缓行政拘留的申请。被上诉人的行为剥夺了上诉人暂缓执行的申请权利。上诉人是脑卒病患者，依法可以申请免予行政拘留，该权利也被剥夺。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销被诉治安行政处罚决定书和行政复议决定书。被上诉人威海市公安局高区分局答辩称，1、上诉人的居住地在威海市公安局高区分局的辖区内，且在上诉人已经返回威海市区的情况下，报案人就上诉人的违法行为向威海市公安局高区分局报案。威海市公安局高区分局对上诉人的违法行为进行调查、取证和处理，该案由威海市公安局高区分局管辖更为适宜。2、根据《信访条例》第十八条，信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中央巡视组在济南的驻地周边不是信访接待场所，且属于政府机关重点单位，上诉人于2018年5月10日至5月20日期间，多次携带锦旗等上访材料到中央巡视组在济南的驻地周边，利用7点至8点早高峰时间在马路上及周边手持“恢复名誉、赔偿损失”等喊冤内容的旗帜及宣传稿吸引群众聚集关注，造成多人围观、交通拥堵，阻碍了其他行人及车辆的正常通行，严重扰乱了该地区的公共场所秩序。上诉人在询问笔录中亦称：“为了制造影响引起领导重视，在巡视组驻地向过往的人进行展示条幅，内容大概是恢复名誉、赔偿损失，其知道该行为是违法的”，并非上诉人诉状中所述“带着锦旗排队，赠送锦旗合法”的行为。以上违法事实由上诉人的陈述和申辩、证人证言、物证照片以及相关工作人员的询问笔录等证据予以证实，可以相互印证，形成完整的证据链条，证实上诉人扰乱社会公共场所秩序的违法事实成立，其行为具有行政违法性、社会危害性、应受惩罚性。证据的取得符合证据规则的相关规定和公安机关办理行政案件程序规定，具有真实性、合法性、关联性，证实上诉人扰乱公共场所秩序的违法事实成立。3、上诉人对《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的法条认识有误，未分清款项。综上，法律保护公民依法并合法行使自身权利维护自身权益，每一位公民都应在法律许可的范围内行使自己的权利，不能因行使自己的权利而侵犯他人、其他单位的合法权利或者社会公共秩序。上诉人反映问题应当按照《信访条例》第十八条的规定到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，但上诉人违反规定，携带上访材料到不属于信访接待场所的中央××组济南驻地周边上访，利用7点至8点早高峰时间在马路上及周边手持“恢复名誉、赔偿损失”等喊冤内容的旗帜及宣传稿，造成多人围观，交通堵塞，阻碍了其他行人及车辆的正常通行，严重扰乱了该地区的公共场所秩序，违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，应予处罚。被诉治安行政处罚行为适用法律正确，处罚适当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人威海市政府答辩称，威海市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，经审查，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。本院认为，被上诉人威海市公安局高区分局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人毕祖刚的行为虽发生在济南，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人威海市公安局高区分局根据上述规定行使管辖权并无不当。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”根据该条例第二十条,信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为。该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，信访人采取走访形式反映信访问题时，应按照正常信访渠道到有关机关设立或者指定的接待场所提出，不得有扰乱社会公共秩序的行为,构成违反治安管理行为的，公安机关有权给予治安行政处罚。本案中，上诉人到中央××组济南驻地反映信访诉求,在济南中央巡视组驻地附近展示锦旗等信访材料，造成多人围观、交通拥堵，阻碍了其他行人及车辆的正常通行,构成扰乱公共场所秩序。上述事实有被上诉人威海市公安局高区分局提交的询问笔录、物证照片等予以证实，故被上诉人威海市公安局高区分局认定上诉人存在违法事实证据充分。被上诉人威海市公安局高区分局受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，对上诉人告知其陈述、申辩的权利，视情节对上诉人作出行政拘留八日、收缴锦旗图片的处罚，处罚适当，符合上述法律规定。根据公安部制定的《关于行政拘留执行有关问题的意见》(公监管[2014]78号)第二条之规定，拘留决定机关在送达执行时，应当在行政处罚决定书上载明拘留的期限和具体的起止时间。因特殊情况，拘留决定机关无法按照行政处罚决定书上载明的时间将被拘留人送达拘留所执行的，拘留决定机关应当在行政处罚决定书上重新载明拘留起止时间，并加盖拘留决定机关印章。本案中，被诉行政处罚决定书载明的行政处罚执行日期与实际上执行拘留时间不一致，威海市公安局高区分局未在行政处罚决定书上重新载明拘留起止时间并加盖印章，不符合上述规定，本院对此予以指正。经本院查阅原审笔录，在庭审的查证辩论阶段，法庭要求上诉人：“对被告的举证材料进行质证、辩论”，上诉人亦发表了质证和辩论意见。上诉人关于原审法院没有辩论程序的主张，本院不予支持。上诉人关于原审法院将《治安管理处罚法》第二十三条第二款认定为第一款的主张，系对法律理解有误，本院已对上诉人予以释明，该主张，本院亦不予支持。上诉人对行政复议程序没有异议，经审查，本院对此予以确认。综上，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毕祖刚负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇二〇年一月二十一日书记员  陈智超