云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云28行终21号上诉人（原审原告）周某3，男，1982年4月12日出生，汉族，勐腊县村民，住。上诉人（原审原告）郑某，系周某3之妻，1988年4月30日出生，汉族，勐腊县村民，住。上诉人（原审原告）周某1，系周某3之子，2006年10月21日出生，汉族，勐腊县村民，住。法定代理人周某3、郑某。上诉人（原审原告）周某2，系周某3之子，2011年11月28日出生，汉族，勐腊县村民，住。法定代理人周某3、郑某。四上诉人共同委托诉讼代理人周伟，云南博仲律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）勐腊县人民政府。住所地：勐腊县新城行政中心。法定代表人岩拉，县长。出庭负责人岩光坎代，副县长。委托诉讼代理人李学文，系勐腊县农村经营管理站高级工程师。委托诉讼代理人赵恩芙，云南方向律师事务律师。原审第三人勐腊县易武镇人民政府。住所地：勐腊县易武镇。统一社会信用代码：11532823015238986B。法定代表人岩轰罕，镇长。出庭负责人朱有松，副镇长。原审第三人易武镇麻黑村曼秀村民小组。住所地：该村民小组。负责人***，组长。上诉人周某3、郑某、周某1、周某2因与被上诉人勐腊县人民政府（以下简称勐腊县政府）、原审第三人勐腊县易武镇人民政府（以下简称易武镇政府）、易武镇麻黑村曼秀村民小组（以下简称曼秀小组）土地行政登记一案，不服云南省勐腊县人民法院（2019）云2823行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周某3及共同委托诉讼代理人周伟，被上诉人勐腊县政府出庭负责人岩光坎代及委托诉讼代理人李学文、赵恩芙，原审第三人易武镇政府出庭负责人朱有松、曼秀小组负责人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，周某3、郑某、周某1、周某2系勐腊县易武镇麻黑村曼秀小组7号农户。杨正仙系周某3外婆，周继华系周某3父亲，现杨正仙、周继华已经相继去世。2010年4月15日，杨正仙与曼秀村民小组签订《勐腊县农村土地承包合同书》，承包了位于曼秀村民小组的22.7亩土地（其中老母牛丫口地块12.3亩，李召田地块2亩，老祖坟地块8亩），并对该承包的土地取得了腊农地承包权证（2010）第3020407037号农村土地承包经营权证。承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日止，该农村土地承包经营权证上载明承包方为杨正仙，承包方式为家庭承包，无土地承包经营权共有人。周继华也与曼秀村民小组签订了《勐腊县农村土地承包合同书》，承包了位于曼秀村民小组的148亩土地（地块名称及面积分别为：李招田，13.9亩；李招田，6.6亩；老母牛丫口，32亩；下摆田对门，28.9亩；臭水井，13.2亩；大石头对面，13.6亩；新寨头，1.3亩；寨子边，2.5亩；李招田公路上面17.3亩；莲花塘，7亩；黄竹棚，9.4亩；218线公路上方，5.5亩；黄竹棚6.2亩。）并对上述地块取得了腊农地承包权证（2010）第3020407021号农村土地承包经营权证。承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日止，承包方式为家庭承包，土地承包经营权共有人为周继华、周某3、周某1、周树英、周树芬。杨正仙去世后，其生前承包的土地由谁经营管理周某3一家人与杨正仙的女儿李祝芬发生争议。周某3、郑某、周某1、周某2认为，杨正仙、周继华生前与其四人系同一农户，农村土地的承包方式是家庭承包，四人作为杨正仙的家庭成员对其承包的土地享有合法使用权。要求将杨正仙及周继华生前承包的土地均办理到其四人名下，而曼秀村民小组告知其仅可对周继华名下的土地申请办证，对杨正仙名下的土地无权申请办证。周某3、郑某、周某1、周某2明确表示需把杨正仙、周继华名下的土地均变更在其名下，其才去将周继华名下的土地变更在自己名下。为此，周继华名下的土地至今未变更在周某3、郑某、周某1、周某2名下，现四人认为行政机关不予变更系行政不作为，系违法行为，故提起诉讼。原审法院认为，本案系原告主张登记在周继华、杨正仙作为权利人承包的土地在两人去世后被告不予变更登记系不作为为由提起的土地行政登记纠纷。依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并符合行政诉讼管辖的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案的争议焦点系被告是否存在不作为的情形？通过庭审查明的事实，可确认原告要求被告为其办理的农村土地承包经营权证涉及的地块分别登记在杨正仙和周继华的名下（均办理了农村土地承包经营权证），现原告要求对涉案农地办理农村土地承包经营权证实际系变更登记。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件”、第十六条：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载”。的规定，四原告应依据法律规定申请变更登记，但四原告并未按照上述规定向相关部门申请，故被告在未收到申请的情况下不存在不作为的情形，故原告要求确认被告不作为系违法无事实依据和法律依据，不予支持。至于原告要求将涉案土地登记在其名下的诉讼请求应是其向相关部门申请办理后能否办理由行政机关作出决定，在本案中不予处理。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条、第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周某3、郑某、周某1、周某2的诉讼请求。四上诉人上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。其主要事实及理由：1、上诉人一户始终都向相关部门提出将涉案土地承包经营权变更登记的请求，在2019年4月3日还提出书面申请并递交相关材料。在新一轮换证过程中，上诉人一户向曼秀小组、镇政府、县农业局等来履行换证工作的人员都提出过变更登记申请。在2019年4月3日还向易武镇政府提交过登记申请及相关材料，当时也要求过办公室人员出具签收单据，但办公室人员未出具。约一星期后，上诉人询问主管副镇长，其答复已经收到材料，并带领司法所所长、财政所所长等四人前来曼秀小组调解，但没有调解成功。2、新一轮补换领土地承包经营权证系由行政主管部门统一办理，不存在需提出申请才能办证。综上，请二审法院依法查明事实，撤销原判并改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人勐腊县政府答辩认为，1、在周继华死亡后，上诉人一户并未就该户的原承包地单独提出变更申请，而是要求将李某死亡后其原承包的三块承包地变更为该户承包。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第15条、第16条的规定，办理承包经营权证变更首先要提出申请，并提交已变更的农村土地承包合同或其他证明材料以及农村土地承包经营权证原件。在上诉人未就周继华的原承包地提出申请的情况下，相关政府部门无主动为其变更的法定义务。而对于杨正仙与曼秀小组签订的承包地三块承包地，才是产生本案争议的关键问题。该三块争议地的腊农地承包权证（2010）第3020407037号承包经营权证上载明，承包方为杨正仙，承包方式为家庭承包，土地承包经营权共有人仅列明杨正仙。而当时周继华一户的腊农地承包权证（2010）第3020407021号承包权经营证上，则列明土地承包经营权共有人为周继华、周某1、周某3、周树英、周树芬，因此，虽然杨正仙生前的户口与周继华、周某3等人在同一户口本上，但已经实际分户承包，并对承包地分别进行了登记。至于分户承包，系因杨正仙与其女婿周继华家庭关系极为紧张，在2008年国家林权及经营权改革期间，经过综合调解才将原本就属于杨正仙家的土地划分为两份，由杨正仙承包约1/4的承包地，而由周继华等人承包约3/4的承包地。因此，上诉人以户口本未分户，仍为一户为由，主张继续承包杨正仙生前的承包地没有事实依据。2、所争议的杨正仙的三块承包地中，争议最大的是老祖坟地块，该地块是有林地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第32条的规定，林地承包人死亡后，其继承人有权在原承包期限内继续承包。李祝芬是杨正仙的女儿属第一顺序继承人，且在杨正仙在世时对其尽了赡养义务，周某3则仅是杨正仙的外孙属第二顺序继承人，在杨正仙在世时完全不尽赡养义务。曼秀小组作为争议地的发包方，也有权结合实际情况确定由李祝芬还是周某3继续承包，待承包期满后再收回集体。在上述权利主体的争议问题解决前，不具有发证条件。综上，上诉人的上诉无事实和法律依据。原审第三人易武镇政府答辩认为，1、办理土地承包经营权变更，首先要提交书面变更申请，并提交相关材料，但易武镇政府没有收到其提交的相关申请材料。2、本案所涉及的杨正仙三块承包地的继受主体存在争议，应通过民事诉讼解决。本案不属于行政诉讼范畴，应依法驳回原审原告起诉。原审第三人曼秀小组的答辩意见与勐腊县政府和易武镇政府的意见一致。并补充以下意见：在周继华死亡后，周某3一户并未提出对该户原承包地户主进行变更的要求；而在杨正仙死亡后，补换证工作中，周某3一户提出必须将原杨正仙的三块承包地均确权给其一户，否则不同意补换证。因此，不存在上诉人所称的勐腊县政府、镇政府和曼秀小组不履行职责问题。上诉人为证明其主张，二审提交了以下新证据：证据1、农地承包经营权登记造册申请及所附材料，用于证明上诉人已经提交过登记申请及递交相关材料的事实。证据2、调解意见，用于证明在2008年时经过调解，达成让杨正仙从周继华一户分户承包，但在杨正仙死亡后其承包地应交还周继华一户的事实。被上诉人勐腊县政府对证据1的真实性、合法性及关联性均不予认可，系上诉人单方制作，无易武镇政府工作人员收到该申请的签字或加盖的印章。对于证据2仅系复印件，从所载时间看形成于2008年林改期间，对该证据的真实性无法考证。原审第三人易武镇政府及曼秀小组均同意被上诉人的质证意见。本院认为，上诉人提交的证据1系单方制作，并无易武镇政府收到过该申请的签字或印章，不予采信。证据2虽系复印件，但结合2018年9月27日麻黑村委会“关于‘周某3与李祝芬的土地纠纷’的调解建议”中已明确提及该协议，而该协议又系现周某3一户在周某3的外祖母杨正仙死亡后主张将其名下的三块承包地回归该农户的重要合同依据。因鉴于本案系行政登记诉讼案件，就该合同是否真实以及周某3一户据此提出曼秀小组无权收回登记在其外祖母杨正仙名下的三块承包地，而应回归该农户的主张是否成立的承包权纠纷问题，并不属本案审理范畴，故对证据2不予评判。本院认为，关于周某3一户原审提出的将其父亲周继华死亡后的承包地重新登记的诉请，虽仅涉及承包经营权证的户主变更事宜，但就此应依法先向登记机关提出书面申请；在未经申请的情况下，即以登记机关不作为为由提出登记要求，并不具备行政诉讼受案的前提条件。而关于周某3的外祖母杨正仙名下的三块承包地，则直接涉及现承包方周某3一户与发包方曼秀小组间的承包权争议以及由此产生的周某3一户与本案的案外人杨正仙之女李祝芬间对“老祖坟”林地的承包权争议，在上述基础法律关系争议问题未依法解决前，即提出对争议承包地予以登记，亦不具备行政诉讼受案的前提条件。原审对本案行政登记纠纷予以实体处理欠妥，应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省勐腊县人民法院（2019）云2823行初9号行政判决。二、驳回上诉人周某3、郑某、周某1、周某2的原审起诉。本案一、二审案件受理费各50元，均退还上诉人周某3、郑某、周某1、周某2。本裁定为终审裁定。本裁定送达各方当事人后即发生法律效力。审判长  郭建地审判员  范志敏审判员  裴 锫二〇二〇年一月六日法官助理王琴书记员张秋林