吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终406号 上诉人（原审原告）刘志田，男。 委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地吉林省池北区池北大街。 法定代表人王强，该区区长。 委托代理人彭展，该区征收办工作人员。 委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。 上诉人刘志田因诉被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）房屋征收补偿行政裁决一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初54号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，吉林省人民政府吉政发〔2005〕19号《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》和吉政发〔2006〕30号《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》规定，池北区管委会具有负责本辖区内的房屋征收行政管理工作的职能。池北区寒葱沟交通基础设施及环境和资源保护项目符合长白山管委会国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。该项目征收补偿安置资金已足额到位。池北区管委会制定《池北区寒葱沟交通基础设施及环境和资源保护项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，于2015年1月30日向社会公开征求意见，于2015年8月14日对已决定执行的征求意见稿予以公示。2015年1月23日，池北区管委会对该项目作出社会稳定风险评估报告，于2015年8月17日在征收范围内公示了池北管函〔2015〕124号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）。该《征收决定》规定签约期限为2015年8月17日至2015年9月16日。《池北区寒葱沟交通基础设施及环境和资源保护项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）规定：……九、征收房屋、调查、登记。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的，参照住宅房屋给予补偿安置，选择产权调换的，所产生的税费由被征收人自行承担；2005年1月1日后建设的，由长白山管委会相关部门进行调查、认定和处理。未超过批准期限的临时建筑，评估后给予货币补偿。十、补偿方式。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。十一、补偿标准。（一）货币补偿。被征收人选择货币补偿安置的，经评估机构评估后，给予货币补偿。对被征收房屋的附属设施及地上附着物等，按照评估机构评估的补偿价格予以补偿。对征收生产、加工、收储类的小型企业和具有一定规模的养殖行业，由评估机构对该企业资产和设备搬迁进行评估，给予货币补偿。（二）产权调换。被征收人住宅性质房屋选择产权调换安置的，按原面积（房屋产权证登记的建筑面积）“征一还一”。在以上基础上，被征收人需要再增加安置房面积的，未超过10平方米（含本数）的部分，按安置房优惠价交纳扩大面积款，超过10平方米的部分，按市场价格交纳扩大面积款。十二、回迁安置地点及选房方式。选择产权调换的，根据回迁安置房屋性质集中安置，产权调换房屋性质为住宅的，回迁安置地点为卡森东侧、兰江宾馆北侧（暂定）；产权调换房屋性质为商业的，回迁安置地点为卡森东侧、兰江宾馆北侧（暂定）。回迁房屋选定方式：按照“先签先搬先选”、“就近上靠户型”的原则执行。即按照签订协议时间与房屋腾空验收时间相加除以二的数值确定选房顺序。十三、搬迁费。房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择产权调换的，每户2000元；选择货币补偿的，每户1500元；承租户一次性发放每户搬迁费1500元。十四、临时安置费。被征收人自行安置过渡房屋的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按原房屋面积向被征收人支付临时安置费，临时安置费按被征收房屋建筑面积计算（不足45平方米按45平方米计算），过渡期限在30个月以内时，按每平方米每月15元标准发放；过渡期限超过30个月的，按当时周转用房租赁价格，由池北区组织相关部门进行价格听证会，以文件形式确定补偿标准。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费每户1000元。选择产权调换的，以上费用支付至回迁房屋交付之日；选择货币补偿的一次性交付3个月的临时安置费。十六、被征收人在签约期限内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励10000元，逾期不予奖励。正在合法经营的生产、加工、收储类小型企业和具有一定规模的养殖行业，自评估结果送达之日起30日内签约并搬迁的，按照被征收房屋的评估金额百分之十进行奖励，逾期不予奖励。 原审另查明，池北区管委会在长白山政务网发布关于邀请房屋征收房地产评估机构及资产评估机构的公告，公开邀请评估机构进行评估。2015年8月22日，最终选定吉林吉翔房地产评估有限公司（以下简称吉翔评估公司），吉翔评估公司于2015年8月17日作出《评估结果明细表》。吉翔评估公司对刘志田被征收房屋进行现场勘查，刘志田在现场勘查记录表上签字予以确认。吉翔评估公司采用市场法于2016年9月26日作出《房屋征收估价报告》，于2016年7月18日作出《房地产估价结果报告单》，建筑面积42平方米的房屋评估单价为2348元，房屋评估金额为98616元；附属物估价金额为176310元；装修估价金额为33056元；估价金额合计307982元。池北区管委会于2016年7月19日向刘志田送达评估结果报告单。吉翔评估公司于2018年2月25日作出《房地产估价结果报告单》，建筑面积28平方米的房屋评估单价为2348元，房屋估价金额为65744元；估价金额合计65744元。池北区管委会于2018年7月17日向刘志田送达评估结果报告单，但其拒签。对此评估报告，刘志田未申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。池北区管委会的征收管理部门分别于2016年7月19日、10月12日，2018年7月19日、7月26日与刘志田进行房屋征收工作谈话。在2016年10月12日的谈话中，被征收人刘志田、刘惠彬参加谈话，被谈话人称，EW3房屋产权人是刘志田；EW3-1房屋产权人是刘惠彬。 原审再查明，2016年7月5日，池北区工作人员对刘志田位于高中南侧、中学西侧的42平方米无籍房屋进行现场勘验，认定结果为2005年之前建设，符合认证条件。2018年2月21日，长白山管委会住房和城乡建设局作出《未登记房屋认定决定书》，内容为：位于美人松路与冠冕街交会处刘志田1处未登记房屋，面积为28平方米，经管委会住建局审查，该房屋没有核发《建设工程规划许可证》及任何规划批准文件。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《吉林省城乡规划条例》第七十一条规定以及2005年池北区现状测绘图、2007年池北区地籍测绘图、2007年池北区航拍影像图认定该房屋属长白山管委会成立之前建设。 池北区管委会于2018年9月28日作出池北管房征补〔2018〕30号《池北区管委会关于对刘志田房屋征收补偿决定》（以下简称《补偿决定》），《补偿决定》内容有：（一）对被征收人补偿方式：实行货币补偿或房屋产权调换。1.货币补偿：房屋一，建筑面积为42平方米，房屋评估单价为每平方米2348元，房屋征收补偿费金额为98616元。房屋二，建筑面积为28平方米，房屋评估单价为每平方米2348元，房屋补偿金额为65744元；装修补偿金额为33056元，附属物补偿金额为176310元，补偿金额合计373726元。2.产权调换：70平方米的房屋，产权调换房屋的地点在卡森东侧、兰江宾馆北侧，回迁房屋与被征收房屋的相差面积按征收方案规定的价格多退少补，房屋分配方式按征收方案的规定选定。装修补偿金额为33056元，附属物补偿金额为176310元，货币补偿合计209366元。3.如有其它无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。（二）搬迁补助费：签订协议后，若被征收人选择产权调换，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费2000元；若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费1500元。（三）临时安置费或者周转用房：如被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人一次性支付3个月的临时安置费；若选择产权调换，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人支付临时安置费。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费1000元。周转用房位于兴隆街24栋1-2。（四）搬迁期限：被征收人应自补偿决定送达之日起十日内到池北区寒葱沟交通基础设施及资源保护项目房屋征收办公室确认回迁房屋事宜并履行搬迁义务。 原审又查明，池北区管委会于2016年9月29日分别作出池北管房征补〔2016〕301号《对刘惠彬房屋征收补偿决定》和池北管房征补〔2016〕302号《对刘志田房屋征收补偿决定》，对案涉被征收28平方米房屋和42平方米房屋分别进行补偿。房屋的评估单价为每平方米2348元，装修补偿金额为33056元，附属物补偿金额为176210元，与本案中被征收房屋的评估单价、装修补偿金额以及附属物补偿金额一致。池北区规划建设局于2017年11月7日作出《关于撤销寒葱沟道路交通基础设施建设及环境和资源保护项目E3刘惠彬未登记房屋认定结果的决定》，内容有：依据征收档案材料显示，刘惠彬系池北区寒葱沟道路交通基础设施建设及环境和资源保护项目范围内的被征收人，被征收人刘惠彬有一处未登记房屋，征收号E3，面积28平方米。2016年4月29日，刘惠彬提出申请要求对该房屋进行认定，根据房屋的建筑年代及居住状态，已将该房屋认定为2005年1月1日之前建设房屋。因征收部门对刘惠彬未登记房屋认定结果存有异议，经调查核实，认定事实如下：1.该房屋所有人为刘志田而非刘惠彬本人。2.刘惠彬未在该房屋居住。基于以上事实，刘惠彬涉嫌提供虚假材料和信息，故对此房屋认定结果予以撤销。池北区管委会于2017年7月20日分别作出池北管发〔2017〕8号《关于撤销＜池北区管委会关于对刘惠彬房屋征收补偿决定＞的决定》和池北管发〔2017〕9号《关于撤销＜池北区管委会关于对刘志田房屋征收补偿决定＞的决定》。 刘志田诉池北区管委会、池北区管委会环境保护局、池北区管委会房屋征收经办中心强制拆除其猪舍的行为确认违法一案，原审法院于2019年6月20日作出（2018）吉24行初146号行政判决，判决确认池北区管委会强制关停刘志田猪舍的行为违法；驳回刘志田对池北区管委会环境保护局、池北区管委会房屋征收经办中心的起诉。该判决已生效。 原审法院认为，第一，刘志田主张本案《征收决定》、《补偿方案》不合法的问题。根据吉林省人民政府作出的吉政发〔2005〕19号《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》及吉政发〔2006〕30号《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》规定，池北区管委会有权对本辖区内的房屋征收进行行政管理。根据查明的事实，可以认定池北区寒葱沟交通基础设施及环境和资源保护项目征收程序合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”；第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，池北区管委会制定《池北区寒葱沟交通基础设施及环境和资源保护项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，于2015年1月30日向社会公开征求意见，于2015年8月14日对已决定执行的征求意见稿予以公示，并在征收范围内公示了《征收决定》。因此，池北区管委会作出的《征收决定》《补偿方案》合法。 第二，刘志田主张本案评估机构的选定，评估过程、评估时点、评估结果，送达评估报告程序均不合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房地产征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”；第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”；第十二条第一款规定：“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。”；第十三条第一款规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。”；第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”；第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，池北区管委会在长白山政务网发布关于邀请房屋征收房地产评估机构及资产评估机构的公告，公开邀请评估机构进行评估，最终选定吉翔评估公司。吉翔评估公司作出《评估结果明细表》，并予以公示。吉翔评估公司对刘志田被征收房屋进行现场勘查，且刘志田在现场勘查记录表上签字予以确认。吉翔评估公司采用市场法作出《房屋征收估价报告》，于2016年7月18日作出《房地产估价结果报告单》，并向刘志田送达评估结果报告单。吉翔评估公司采用市场法于2018年2月25日作出《房地产估价结果报告单》，并向刘志田送达评估结果报告单，但刘志田拒签。因此，本案中选定评估机构的程序合法，评估机构评估的过程、方法、结果合法，送达评估报告程序合法。对该评估报告，刘志田未申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，应视为刘志田对此项权利的放弃，对此造成的后果应由其自行承担。关于评估时点，本案中评估时点为作出池北管房征补〔2016〕301号《对刘惠彬房屋征收补偿决定》和池北管房征补〔2016〕302号《对刘志田房屋征收补偿决定》时的评估时点，即2015年8月17日，而作出《补偿决定》的时间为2018年9月28日，虽然时间上超过二年的时间，但根据本院查明的事实，造成此结果的原因在于刘志田，而不在池北区管委会。因此，本案中评估时点为2015年8月17日并无不当。 第三，刘志田主张《补偿决定》不合法的问题。2005年池北区现状测绘图显示，刘志田被征收房屋所在的宗地上只有42平方米和28平方米两处房屋，其他房屋都是在2005年1月1日之后自行建设。根据《补偿方案》的规定，在2005年1月1日之后自行建设的未经过规划部门批准的无籍房，征收部门按照附属物予以补偿并无不当。刘志田的土地使用证并没有载明是否有偿取得该土地，对于无偿取得的土地，根据《补偿方案》的规定应予以收回，不予以补偿。《补偿方案》规定，正在合法经营的具有一定规模的养殖行业，自评估结果送达之日起30日内签约并搬迁的，按照被征收房屋的评估金额百分之十进行奖励，逾期不予奖励。因此，本案中，对刘志田提出的停产停业的损失，不予支持。 综上，池北区管委会作出的《补偿决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。刘志田的诉讼请求和理由均不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘志田的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘志田负担。 刘志田上诉称，1.原审法院认定池北区管委会作出的《征收决定》、《补偿方案》合法，是认定事实及适用法律错误。首先，违反了《征收条例》第九条规定，池北区管委会未能提供证据证明其所作出的征收决定符合城乡规划及专项规划，且未有相关部门出具审查意见；其次，违反了《征收条例》第二十条的规定，池北区管委会在作出征收决定之前，未依法进行社会稳定风险评估；最后，违反了《征收条例》第十条、十一条的规定，池北区管委会提供的征收方案严重违法。2.池北区管委会作出的房屋征收补偿决定所依据的评估程序及评估报告严重违法。评估机构的选定程序违法；对房屋进行评估的评估师无估价师资格；评估未依法进行实地勘察；估价时间违反法律规定；对房屋进行评估的结果不合法且不合理；对刘志田房屋作出评估报告的评估时点不合法，池北区管委会规划局认定证据恰好证明上一轮补偿决定撤销是因为池北区管委会认定所有权人错误，而非刘志田本人的原因，且所依据的评估报告已经超过有效期；未对刘志田房屋外空地进行评估及补偿。综上，原审法院在证据采纳，法律适用及事实认定上均存在明显且严重违法之处，故请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审，本案诉讼费由池北区管委会负担。 本院查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，（一）《征收条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”；第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，经查明，刘志田房屋所在区域即池北区寒葱沟交通基础设施及环境和资源保护项目符合长白山管委会国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，该项目征收补偿安置资金已足额到位。池北区管委会制定了征收补偿方案，并向社会公开征求意见，收集意见超过30日后，对已决定执行的征求意见稿予以公示，并在征收范围内公示了《征收决定》。因此，池北区管委会作出的《征收决定》及《补偿方案》程序合法。 （二）《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房地产征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”；第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”；第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，池北区管委会在长白山政务网发布关于邀请房屋征收房地产评估机构及资产评估机构的公告，公开邀请评估机构进行评估，最终选定吉翔评估公司。吉翔评估公司作出《评估结果明细表》，并予以公示。吉翔评估公司对刘志田被征收房屋进行现场勘查，且刘志田在现场勘查记录表上签字予以确认。吉翔评估公司采用市场法作出《房屋征收估价报告》，于2016年7月18日作出《房地产估价结果报告单》，并向刘志田送达评估结果报告单。吉翔评估公司采用市场法于2018年2月25日作出《房地产估价结果报告单》，并向刘志田送达评估结果报告单，但刘志田拒签。因此，本案中选定评估机构的程序合法，评估机构评估的过程、方法、结果合法，送达评估报告程序合法。对该评估报告，刘志田未申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，应视为刘志田对此项权利的放弃，对此造成的后果应由其自行承担。 另经查明，池北区管委会曾于2016年9月29日分别作出池北管房征补〔2016〕301号《对刘惠彬房屋征收补偿决定》和池北管房征补〔2016〕302号《对刘志田房屋征收补偿决定》，对案涉被征收28平方米房屋和42平方米房屋分别进行补偿。池北区规划建设局于2017年11月7日作出《关于撤销寒葱沟道路交通基础设施建设及环境和资源保护项目E3刘惠彬未登记房屋认定结果的决定》，认定事实如下：1.该房屋所有人为刘志田而非刘惠彬本人。2.刘惠彬未在该房屋居住。基于以上事实，刘惠彬涉嫌提供虚假材料和信息，故对此房屋认定结果予以撤销。因此，池北区管委会于2017年7月20日分别作出池北管发〔2017〕8号《关于撤销＜池北区管委会关于对刘惠彬房屋征收补偿决定＞的决定》和池北管发〔2017〕9号《关于撤销＜池北区管委会关于对刘志田房屋征收补偿决定＞的决定》。本案中，根据上述事实，造成评估时点超期的原因在于刘志田，而不在池北区管委会，因此，确定评估时点为2015年8月17日并无不当。 （三）《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定:“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”根据上述规定，城镇居民以划拨等无偿方式取得的土地使用权，国家因征收等情形收回土地使用权时，只对地上建筑物、其他附着物等给予补偿。因土地使用权人在获取此类土地使用权时系无偿取得，故此类土地使用权本身并无获得征收补偿的事实依据及法律依据。本案中，刘志田的土地使用证并没有载明是否有偿取得该土地，故对于无偿取得的土地，根据《补偿方案》的规定应予以收回，不予以补偿。 本案的《补偿决定》第（一）项中已经写明，如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。但本案中，所涉及的被征收两处房屋均已包含在补偿范围内，并不存在漏项的情况。如此后被征收人能提供证据证明确实存在依法应予补偿但未补偿的房屋等，可以依据《补偿决定》另行主张权利。 综上，刘志田的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘志田负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙慧源 审 判 员 杨 迪 审 判 员 阎道清 二〇二〇年一月七日 法官助理 张红梅 书 记 员 王豆豆