四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行终154号 上诉人（原审被告）：马边彝族自治县自然资源局，住所地四川省马边彝族自治县民建镇校场坝路9号，统一社会信用代码11511033008614509M。 法定代表人：谢滔，该局局长。 出庭负责人：傅光辉，该局副局长。 委托诉讼代理人：毛文付，四川创实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗瑞，四川创实律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：大唐雅安电力开发有限公司马边分公司，住所地四川省马边彝族自治县荣丁镇桐林村五组，统一社会信用代码91511133MA67K8FR1X。 法定代表人：朱志学,负责人。 委托诉讼代理人：李珂，泰和泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王强，泰和泰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：马边鑫友公司有限责任公司，住所地四川省马边彝族自治县荣丁镇，统一社会信用代码91511133667424354R。 法定代表人：丁德华，总经理。 委托诉讼代理人：曾健，四川乐嘉律师事务所律师。 原审被告：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，该局局长。 委托诉讼代理人：万洪，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 上诉人马边彝族自治县自然资源局（以下简称马边县自然资源局）、上诉人大唐雅安电力开发有限公司马边分公司（以下简称大唐马边分公司）因被上诉人马边鑫友公司有限责任公司（以下简称鑫友公司）诉上诉人马边县自然资源局、原审被告乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）地质灾害行政确认及行政复议一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日受理后依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。上诉人马边县自然资源局的出庭负责人傅光辉以及委托诉讼代理人毛文付、罗瑞，上诉人大唐马边分公司委托诉讼代理人李珂、王强，被上诉人鑫友公司法定代表人丁德华及委托诉讼代理人曾健，原审被告市自然资源局委托诉讼代理人万洪、陈思安到庭参诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年7月5日，鑫友公司向原马边彝族自治县国土资源局（以下简称原马边县国土局）递交《行政认定申请书》，申请原马边县国土局对马边世创阳坝水力发电有限公司（以下简称阳坝公司）引发的地质灾害行为，及时依法作出行政认定，责令责任单位防治灾害，对鑫友公司处于危险区的厂房办公设备等财产作出搬迁或治理方案，赔偿其相关经济损失。鑫友公司委托四川蜀西地质工程勘测院对鑫友公司住地沉降裂缝成因进行分析，形成《马边鑫友公司有限责任公司住地沉降裂缝成因地质勘查报告》及《评审意见》。2017年12月16日，原马边县国土局组织专家对《马边鑫友公司有限责任公司住地沉降裂缝成因地质勘查报告》进行了分析论证认定，出具《分析论证意见》。2018年4月17日，原马边县国土局作出〔2018〕—77号《成因认定》，认定由大唐雅安电力开发有限公司阳坝电厂承担治理责任。阳坝公司向马边彝族自治县人民政府申请行政复议，马边彝族自治县人民政府于2018年7月10日作出马府复〔2018〕4号《行政复议决定书》，撤销原马边国土局作出的〔2018〕—77号《成因认定》，责令原马边县国土局在三个月内重新作出行政行为。 2018年8月9日，鑫友公司再次向原马边县国土局递交《行政认定申请书》，申请原马边县国土局对阳坝公司引发的地质灾害行为，及时依法作出行政认定，责令责任单位防治灾害，对鑫友公司处于危险区的厂房办公设备等财产作出搬迁或治理方案，赔偿其相关经济损失。2018年8月10日，原马边国土局向阳坝公司送达《告知函》，要求其于15日内提出书面意见和相关材料。2018年8月20日，阳坝公司递交《关于的回函》，申请延期30日提交。2018年9月21日，阳坝公司递交《书面意见函》。2018年10月31日，原马边国土局向鑫友公司、阳坝公司直接送达《关于组织世创阳坝水力发电有限公司与马边鑫友公司有限责任公司地质灾害成因认定专家和协助承办单位的告知函》，就专家组成员和协助承办单位征求双方意见，载明“如不回复视为无异议”。2018年11月7日，阳坝公司递交《复函》，回复对地灾成因认定专家组无异议，但对协助承办单位有异议。原马边国土局未书面回复，但对协助单位予以取消。2019年1月7日，专家组出具《专家论证意见》。2019年1月16日，原马边县国土局作出〔2019〕—13号《关于马边鑫友矿业有限责任公司地质灾害成因认定》（以下简称13号《成因认定》），其上主要内容为：2018年8月9日，鑫友公司提交的《行政认定申请书》已收悉，根据《地质灾害防治条例》，该局于2019年1月5日至6日，组织成都理工大学等单位专家组成专家组，对鑫友公司厂区地表裂缝及变形破坏现象成因等进行踏勘和论证。现根据专家组出具的《关于鑫友公司与阳坝电站地质灾害成因专家论证意见》，现作出如下认定：一、鑫友公司厂区的地表沉降裂缝以及堡坎和围墙的变形破坏，主要发生在厂区人工填土范围。发生鼓胀变形的堡坎基础远高于库水位变动范围，初步认为，厂区的地表沉降以及堡坎鼓胀变形破坏，主要系填方土地的局部失稳。二、阳坝电站自2011年8月30日蓄水以来，水位控制在474米及以下；依据钻孔资料揭示的地质结构，474米水位及以下水位变化，对鑫友公司厂区现有地表沉降变形之间的关系不明显。原马边县国土局于同日和次日将13号《成因认定》分别送达鑫友公司及阳坝公司。 鑫友公司不服13号《成因认定》，于2019年3月11日向市自然资源局申请行政复议，市自然资源局于2019年3月14日受理。受理后，市自然资源局向原马边县国土局发出《行政复议答复通知书》，并通知大唐马边分公司参加行政复议。2019年5月8日，市自然资源局作出乐市自然资复〔2019〕2号《行政复议决定书》（以下简称2号《行政复议决定书》），维持原马边县国土局作出的13号《成因认定》。鑫友公司不服，于2019年5月20日起诉至原审法院，请求：1.撤销原马边县国土局作出的13号《成因认定》，撤销市自然资源局作出的2号《行政复议决定书》；2.责令原审被告履行职责，对原审原告所在地进行地质灾害评定及地质灾害的治理责任单位认定；3.责令原审被告履行职责，对原审原告所在地地质灾害治理单位的责任认定。 原审法院另查明，2018年12月7日，世创公司已注销登记，相关债权债务由大唐雅安电力开发有限公司承继，同时授权委托大唐马边分公司对原世创公司所属项目（电站）进行开发建设和生产经营管理。 原审法院认为，根据《地质灾害防治条例》第三十五条第二款之规定，原马边县国土局具有对其辖区内的地质灾害责任单位依法作出认定的法定职权。因机构改革，原马边县国土局地质灾害责任单位认定的职权现由马边县自然资源局承继，故马边县自然资源局系本案适格被告。 原马边县国土局作出的13号《成因认定》虽然未明确责任单位表述上存在瑕疵，但其实质认定鑫友公司的地质灾害系其自身原因导致，鑫友公司系责任单位，由鑫友公司自己承担治理责任，鑫友公司主张原马边县国土局未履行法定职责的理由不能成立。根据《地质灾害防治条例》第三十五条第二款的规定，国土资源行政主管部门对地质灾害责任单位的认定，首先应当组织专家对地质灾害的成因进行分析论证，之后再根据专家组的意见对责任单位作出认定。前述“成因”，应当是地质灾害的全部成因，不只是引发地质灾害的人为原因，更不能局限于地质灾害与被申请单位的成因。按照《地质灾害防治条例》第三十四条、第三十五条的规定，只有建设活动等人为因素引发的地质灾害，国土资源行政主管部门才有职责对地质灾害的责任单位作出认定，并且由责任单位承担治理责任；由自然原因导致的地质灾害，国土资源行政主管部门无需进行责任单位认定，确需治理的，由政府承担治理责任。因此，专家对地质灾害的成因分析是国土资源行政主管部门是否进行地质灾害责任单位认定、如何认定，以及地质灾害治理责任分配的基础。就本案而言，原马边县国土局启动地质灾害责任单位认定程序后，组织专家对鑫友公司厂区的地质灾害成因进行了分析论证。但从专家出具的《专家论证意见》上看，专家只针对鑫友公司地质灾害与被申请单位的成因进行分析论证，是否还存在其他原因现尚不明确。因此，原马边县国土局依据《专家论证意见》认定鑫友公司的地质灾害系其自身原因导致，鑫友公司系责任单位，由鑫友公司自己承担治理责任的主要证据不足，其作出的13号《成因认定》应当予以撤销。市自然资源局对13号《成因认定》予以维持，其作出的《行政复议决定书》也应当撤销。撤销之后，马边县自然资源局应当在法定期限内重新作出处理。 是自然还是人为因素引发地质灾害是国土行政主管部门对地质灾害责任单位认定的前置条件，故地质灾害评定属于马边县自然资源局对鑫友公司地质灾害认定申请重新处理的内容之一。《地质灾害防治条例》第三十五条规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。因此，马边县自然资源局在作出责任单位认定后，如果只涉及单个的人为活动因素，则可以不必单独再对责任单位承担的治理责任作出认定，如果涉及多重因素，则有必要对治理责任予以明确。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，第七十九条之规定，判决：一、撤销原马边彝族自治县国土资源局作出的〔2019〕—13号《关于马边鑫友公司有限责任公司地质灾害成因认定》；二、撤销乐山市自然资源局作出的乐市自然复〔2019〕2号《行政复议决定书》；三、责令马边彝族自治县自然资源局在本判决书生效之日起六十日内重新作出行政行为。本案诉讼费50元，由马边彝族自治县自然资源局和乐山市自然资源局负担。 宣判后，马边县自然资源局和大唐马边分公司均不服，向本院提起上诉。 上诉人马边县自然资源局上诉称，原审法院认定事实错误，请求撤销原审判决，改判驳回鑫友公司诉讼请求。主要上诉理由为：1.13号《成因认定》引用的《专家论证意见》已对地质灾害的全部成因进行了分析论证，明确了讼争地质灾害的成因并非自然因素，而是人为活动。一审判决认定专家仅针对本案地质灾害与被申请单位二者之间的成因进行了分析论证系认定事实错误，一审对《专家论证意见》进行苛责缺乏依据；2.大唐马边分公司提供的证据证明鑫友公司厂区系原成达磷肥厂厂区，2011年8月阳坝电站在实施蓄水前检查工作时即已发现成达磷肥厂住地出现沉降及裂缝。即案涉地质灾害系成达磷肥厂自身原因形成，一审判决对此没有认定存有错误；3.马边县自然资源局并不具备直接认定地质灾害成因系自然因素或是人为活动的资质和能力，其只能根据专家组的意见作出成因认定，其已经履行了法定职责。 上诉人大唐公司马边分公司上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回鑫友公司诉讼请求。主要上诉理由为：1.13号《成因认定》）认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；2.一审判决以《专家论证意见》仅针对本案地质灾害与被申请单位二者之间的成因进行了分析论证为由，判决撤销13号《成因认定》及2号《行政复议决定书》属于认定事实和适用法律错误。 被上诉人鑫友公司答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 原审被告市自然资源局述称，其答辩意见与马边县自然资源局一致。 二审庭审中，上诉人马边县自然资源局、大唐马边分公司均向本院提交《关于鑫友公司与阳坝电站地质灾害成因专家论证意见的补充说明》以及《送达回证》，拟证明原马边县国土局在作出的13号《成因认定》中引用的《专家论证意见》已对地质灾害的全部成因进行了分析论证，明确了案涉地质灾害成因并非自然因素，而是人为活动，且没有证据证明与阳坝电站蓄水等其他因素有关。 经庭审质证，被上诉人鑫友公司认为该份证据形成时间在一审判决作出后，故对其真实性、关联性、合法性不予认可。原审被告市自然资源局对该份证据真实性、合法性、关联性予以认可。本院认为，该证据不符合证据规则的要求，依法不予采信。 本案二审经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《地质灾害防治条例》第三十五条规定:“因工程建设等人为活动引发的地质灾害,由责任单位承担治理责任。责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。对地质灾害的治理责任认定结果有异议的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”据此，原马边县国土局具有对其辖区内发生的地质灾害作出责任认定的法定职责和职权。因机构改革，前述职权由上诉人马边县自然资源局承继。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，”对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，被上诉人市自然资源局具有对原马边县国土局的行政行为进行行政复议的法定职权。 综合各方的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原马边县国土局针对鑫友公司所提申请作出的13号《成因认定》是否完全履行了法定职责；二、13号《成因认定》认定的主要事实是否清楚，主要证据是否充分；三、13号《成因认定》程序是否合法；四、2号《复议决定》程序是否合法。 围绕本案以上争议焦点，本院逐一评析如下： 一、关于原马边县国土局针对鑫友公司所提申请作出的13号《成因认定》是否完全履行了法定职责的问题 上诉人马边县自然资源局、大唐马边分公司以及原审被告市自然资源局认为，13号《成因认定》文书上虽然没有明确对案涉地质灾害责任进行认定，但综合文字含义可以看出13号《成因认定》实质上认定了本案地质灾害责任单位系鑫友公司。被上诉人鑫友公司则认为13号《成因认定》照抄《专家论证意见》，没有对案涉地质灾害责任进行明确认定，其无法通过文字解读出明确的认定结论。 本院认为，根据鑫友公司向原马边县国土局提交的申请以及其在本案中提出的诉讼请求，其明确请求马边县国土行政主管部门履行案涉地质灾害责任认定的法定职责。行政机关应当对于其法定职责依法全面、实质履行，若其不适当履行法定职责亦不符合依法行政的要求。地质灾害责任认定属于行政确认性质的行政行为，该行为的法律属性要求行政机关对于地质灾害责任进行明确认定，认定的结论不能模糊不清尚需当事人自行对认定结论进行文义解读，否则应视为行政机关未全面适当履行行政确认的法定职责。本案中，原马边县国土局作出的13号《成因认定》作出的认定结论系“初步认为鑫友公司厂区的地表沉稳以及堡坎鼓胀变形主要系填方土地局部失稳，阳坝电站对鑫友公司厂区现有地表沉降变形之间的关系不明显”，该认定结论系全盘照搬《专家论证意见》，没有对案涉地质灾害的成因以及责任单位进行明晰和准确认定。故原马边县国土局未全面履行本案地质灾害责任认定的法定职责，一审认定原马边县国土局依法履行了法定职责存有不当，二审对此予以纠正。 此外，根据鑫友公司公司向原马边县国土局提交的申请书，其申请事项包括以下三项，一是请求认定阳坝公司系本案地质灾害的责任单位；二是请求责令阳坝公司进行地质灾害治理；三是责令阳坝公司赔偿损失。以上三项申请事项中，第一项关于地质灾害责任单位的认定系原马边县国土局的法定职责。第二项在责任治理单位未明确的情况下尚不能进行处理，第三项不属于国土资源主管部门的职责。针对鑫友公司公司提出全部申请，原马边县国土局应根据申请人申请的全部事项进行区分处理，对于不属于其职责范围或者处理条件尚不成熟的事项应向申请人进行释明和告知，原马边县国土局对此未进行区分和释明告知存有不当，本院对此予以指出。 二、关于13号《成因认定》认定的主要事实是否清楚，主要证据是否充分问题 上诉人鑫友公司、大唐马边分公司均上诉主张13号《成因认定》即使文字表达存有瑕疵，但实质上认定本案地质灾害系人为活动造成，鑫友公司系地质灾害责任主体。13号《成因认定》事实认定清楚，证据充分。被上诉人鑫友公司则辩称13号《成因认定》认定事实不清，阳坝公司才系本案地质灾害责任主体。 本院认为，《地质灾害防治条例》第三十四条规定：“因自然因素造成的特大型地质灾害，确需治理的，由国务院国土资源主管部门会同灾害发生地的省、自治区、直辖市人民政府组织治理。因自然因素造成的其他地质灾害，确需治理的，在县级以上地方人民政府的领导下，由本级人民政府国土资源主管部门组织治理。因自然因素造成的跨行政区域的地质灾害，确需治理的，由所跨行政区域的地方人民政府国土资源主管部门共同组织治理。”第三十五条规定:“因工程建设等人为活动引发的地质灾害,由责任单位承担治理责任。责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。对地质灾害的治理责任认定结果有异议的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据前述规定，发生地质灾害后国土资源主管部门应当进行责任认定。而该责任认定的前提是成因认定,成因分为人为活动和自然因素。若成因系自然因素的,地质灾害责任认定即明确系自然因素,不再进行责任主体的认定。若成因系人为活动的，则应进行责任主体的认定。实践中，引发地质灾害的因素往往具有混合性，如果引发地质灾害的因素既包括自然因素也包括人为活动的，还应当对主导因素进行分析判断。若主导因素是人为活动的,则应当认定为人为活动引发的地质灾害并进行责任主体的认定。且若责任主体多元化，还应当对多方主体责任均进行全面认定。据此，国土资源主管部门作出的地质灾害责任认定应当对地质灾害的基础事实以及成因进行全面调查和认定，在成因认定的基础上对涉及的责任单位进行全面调查并准确认定，而不能仅局限于申请人的申请指向对象进行分析判断。一般而言，地质灾害责任认定行政行为的主要事实包括以下要素：一是地质灾害的基本事实，具体包括地质灾害发生的时间、地点等；二是地质灾害的成因，具体包括地质灾害的全部成因以及佐证该认定的相应专家论证意见等主要证据；三是若地质灾害成因或者主导因素系人为活动引发，则还应包括涉及的所有责任单位的全面认定。 本案中，首先，13号《成因认定》未对案涉地质灾害的基本事实进行认定，尤其是对双方存有重大争议的案涉地质灾害发生时间未进行充分调查和认定。其次，13号《成因认定》未查明和认定本案地质灾害的成因是人为活动，还是自然因素，亦或者混合因素。即使在混合因素的情况下也应当明确认定主导因素是否系人为活动。最后，13号《成因认定》认定结论全盘照搬《专家论证意见》，对于责任单位的认定仅局限于鑫友公司申请指向的对象，未对可能涉及的责任单位进行全面调查和认定。据此，原马边县国土局作出的13号《成因认定》未对地质灾害责任认定的主要事实进行查明和认定，系主要事实不清，主要证据不足。上诉人马边县自然资源局、大唐马边分公司关于13号《成因认定》事实清楚，证据充分的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于13号《成因认定》程序是否合法的问题 上诉人马边县自然资源局、大唐马边分公司上诉称，《地质灾害防治条例》以及四川省的地方性法规、规章和其他规范性文件对地质灾害责任认定的行政程序未进行明确规定，对行政机关的程序要求即不应过于苛责。原马边县国土局不是专业机构，其在选取专家组成员以及专家现场勘察时已经听取了鑫友公司和大唐马边公司的意见，13号《成因认定》的程序合法。被上诉人鑫友公司辩称，虽然四川省没有相关程序规定，但原马边县国土局可以参照其他省的程序规定。13号《成因认定》程序违法。 本院认为，即使现有规定未对行政行为的程序进行明确规定，但行政机关在行政程序中亦应当遵循正当程序原则。正当程序原则要求行政机关在作出对当事人不利决定之前应当听取当事人意见，给予其陈述、申辩权，并针对当事人提出的陈述申辩意见尤其是重要的意见进行审慎调查核实，作出的决定能够说明理由。本案中，原马边县国土局在选取专家组成员以及专家现场勘察时听取了鑫友公司和大唐马边公司的意见，但其针对双方当事人提出的意见中关于案涉地质灾害发生的具体时间等重要事实未进行审慎调查核实。原马边县国土局在作出13号《成因认定》的行政程序中仅组织了专家进行论证，此外未进行其他实质性的调查，更未对当事人提出的重要陈述申辩意见进行审慎调查核实，属于程序违法。 四、关于2号《复议决定》程序是否合法的问题 被上诉人鑫友公司主张，2号《复议决定》作出前未进行调查和听取意见，程序违法。原审被告市自然资源局则认为，行政复议原则上采取书面审查方法，2号《复议决定》程序合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条:“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”即行政复议原则上采取书面审查的方式，调查等并非所有复议案件的必经程序。故被上诉人鑫友公司提出的原审被告市自然资源局未进行调查和听取意见即作出2号《复议决定》程序违法的主张不能成立。 综上，原马边县国土局针对被上诉人鑫友公司所提申请作出的13号《成因认定》系未完全履行法定职责，且认定的主要事实不清，主要证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项，第七十条的规定，应判决予以撤销并责令承继其职权的上诉人马边县自然资源局依法全面履行案涉地质灾害责任认定的法定职责。因13号《成因认定》应被撤销，原审被告市自然资源局作出对其予以维持的2号《复议决定》，也应一并撤销。 需要指出的是，根据被上诉人鑫友公司向原马边县国土局提交的申请以及其在本案中提出的诉讼请求，其申请和起诉的实质是认为阳坝公司系案涉地质灾害的责任单位，应当直接认定阳坝公司系地质灾害责任单位。上诉人马边县自然资源局和大唐马边分公司在庭审中则主张结合其二审提交的《专家补充意见》，法院可直接认定鑫友公司系本案地质灾害的责任单位。对于履行职责之诉的判决方式，在事实条件具备，裁判时机成熟时，为避免程序空转，法院亦可直接判决行政机关履行具有明确内容的行政行为。但根据现有证据，关于案涉地质灾害的基本事实，成因认定以及责任单位的认定均需上诉人马边县自然资源局进一步调查核实，本案直接对案涉地质灾害责任进行认定的裁判时机尚不成熟。 综上所述，上诉人马边县自然资源局、大唐马边公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，虽然对于上诉人马边县自然资源局是否完全履行了地质灾害责任认定法定职责的认定有误，但判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马边彝族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 罗喆予 审 判 员 钟小红 二〇二〇年一月三日 法官助理 严 洁 书 记 员 黄睿婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。