文书内容上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）沪行终557号上诉人(原审被告)上海市奉贤区规划和自然资源局，住所地上海市奉贤区。法定代表人陶建兴。出庭负责人何欢龙，上海市奉贤区规划和自然资源局副局长。委托代理人凤彬。委托代理人沈壬戌，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。上诉人(原审被告)上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人郭芳。委托代理人林纯哲。委托代理人唐桂华，上海市九鼎律师事务所律师。被上诉人(原审原告)上海奥楠木业有限公司，住所地上海市奉贤区。法定代表人赵连荣。委托代理人瞿蓓，上海合勤律师事务所律师。委托代理人李久霖，黑龙江学楷律师事务所律师。上诉人上海市奉贤区规划和自然资源局(原上海市奉贤区规划和土地管理局，以下简称“奉贤规划局”)、上海市奉贤区人民政府(以下简称“奉贤区政府”)与被上诉人上海奥楠木业有限公司(以下简称“奥楠公司”)因国有土地使用权出让协议一案，不服上海市第一中级人民法院(2018)沪01行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，分别于2018年12月19日、2018年12月27日和2019年11月27日三次公开开庭审理了本案。2018年12月19日，上诉人奉贤规划局出庭负责人何欢龙、委托代理人凤彬、沈壬戌，上诉人奉贤区政府委托代理人高洁、唐桂华，被上诉人奥楠公司法定代表人赵连荣，委托代理人张雪忠、瞿蓓到庭参加诉讼；2018年12月27日，上诉人奉贤规划局出庭负责人何欢龙、委托代理人沈壬戌、张杰(后变更为凤彬)，上诉人奉贤区政府委托代理人高洁(后变更为林纯哲)、唐寅清(后变更为唐桂华)，被上诉人奥楠公司法定代表人赵连荣，委托代理人张雪忠(后变更为李久霖)、瞿蓓到庭参加诉讼；2019年11月27日，上诉人奉贤规划局出庭负责人何欢龙、委托代理人凤彬、沈壬戌，上诉人奉贤区政府委托代理人林纯哲、唐桂华，被上诉人奥楠公司法定代表人赵连荣，委托代理人瞿蓓、李久霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2002年11月18日，奥楠公司与上海市奉贤区金汇镇人民政府(以下简称“金汇镇政府”)签订《土地批租合同书》，约定金汇镇政府向奥楠公司出让54亩土地，位置为东至上海心服公司、南至汇北河、西至浦星公路、北至工业支路，并约定出让方协助受让方办理出让土地相关手续。后双方又于2006年11月16日签订《土地批租合同书》(补充)，对批租土地单价及面积等内容进行补充约定。此后，奥楠公司在上述土地上建设了相关建筑，并进行生产经营。2006年3月19日，上海市奉贤区房屋土地管理局认定上海市奉贤区金汇镇经济发展服务中心未经依法批准，于2005年10月起，擅自占用奉贤区金汇镇东星村九组土地31,803.75平方米(用于建造奥楠公司房屋占地面积5,587平方米，场地面积26,216.75平方米，围墙长784.3米)的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订，以下简称《土地管理法》；该法于2019年再次修订，本判决所引该法条文均为2019年修订前的条目)第四十三条的规定，决定对上海市奉贤区金汇镇经济发展服务中心的上述违法占地行为处以罚款人民币159,018元。2010年9月29日，奉贤规划局向奥楠公司作出《奉贤区历史违法用地处置告知书》，告知奥楠公司其被列入2010年拟补办用地手续的范围及有关事宜。奥楠公司于同日向奉贤规划局出具《奉贤区历史违法用地处置承诺书》，表示愿意补办用地手续，并就提交材料及缴费等事项作出承诺。2012年5月24日，上海市规划和自然资源局(原上海市规划和国土资源管理局)作出沪规土地核(2012)第00032号《地类核定证明》(历史违法用地处置)，该证明的持有人为上海市奉贤区土地储备中心，建设用地面积36,636.31平方米，使用人为奥楠公司，有效期1年，附记内容为：用于奉贤区金汇镇东星村XXX号违法用地手续补办。同年8月31日，上海市奉贤区发展和改革委员会(以下简称“奉贤发改委”)对奥楠公司的投资项目作出沪奉发改备2012-260号《上海市企业投资项目备案意见》，该意见中“申报项目情况”记载的项目名称为“新建厂房”，地点位于金汇镇东星村，总用地面积为36,636.31平方米，备案意见为予以备案。同年11月30日，奉贤规划局对金汇镇政府作出沪奉规土[2012]488号《关于上海奥楠木业有限公司历史违法用地地块规划设计要求的复函》，对奥楠公司位于向阳河北侧、浦星路东侧，总用地3.66公顷(以实测为准)的历史违法用地核定了规划设计要求。根据上述复函，上海市地籍事务中心接受奥楠公司委托于2013年1月16日分别出具编号为地-市测-12-7126及地-市测-12-7142的两份《房屋土地权属调查报告书》，项目类型均为土地勘测定界，项目名称分别为“上海奥楠木业有限公司(A部分)”、“上海奥楠木业有限公司(B部分)”。A部分报告书核定该部分土地勘测总面积为35,206.5平方米(其中建设用地面积为33,553.7平方米，防汛通道1,652.8平方米)，土地性质均为集体，原权属单位分别为金汇镇东星村7组、8组、9组，街道(镇)街坊号(村)均为“金汇镇-4”，该报告包含界址点坐标成果表及勘测定界略图；B部分报告书核定该部分土地勘测总面积为2,972.5平方米(其中建设用地379.3平方米，绿化用地2,455.3平方米，防汛通道137.9平方米)，土地性质均为集体，原权属单位分别为金汇镇东星村8组、9组，街道(镇)街坊号(村)均为“金汇镇-4”，该报告包含界址点坐标成果表及勘测定界略图。2013年4月9日，奉贤规划局对东星村被征地范围内集体经济组织和村民发布沪[奉]拟征地告[2013]第042号《拟征地告知书》，告知国家拟征收该村7、8、9组范围内位置为向阳河北侧、浦星路东侧的集体土地，以及其他有关事项。同年4月22日，奉贤规划局编制(奉)土呈字[2013]第41号《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，其中《建设用地项目呈报说明书》显示建设用地项目名称为工业用地，申请用地总面积为3.52065公顷，土地利用现状均为建设用地，拟开发地块名称或编号为：上海奥楠木业有限公司(A部分)。上述说明书经奉贤区政府审核后，报市土地行政主管部门及上海市政府审核。同年5月13日，上海市人民政府作出沪府土[2013]319号《关于批准奉贤区人民政府2013年第四十一批次建设项目征收土地的通知》，确认本批次涉及的1幅农村集体土地(占地35,206.5平方米的建设用地，原地类：农用地24,886.7平方米、建设用地10,319.8平方米)属于城市建设用地范围，符合土地利用总体规划，进而批准奉贤区政府该批次土地征收，并批准奉贤规划局为该批次用地编报的《征收土地方案》和(奉)土呈字[2013]第41号《建设用地项目呈报说明书》等呈报材料。据此，奉贤区政府于同年5月23日作出沪[奉]征地告[2013]第071号《征收土地方案公告》，奉贤规划局于同年6月9日作出沪[奉]征地补告[2013]第113号《征地补偿安置方案公告》。奥楠公司与上海市奉贤区征地事务管理所亦于2013年7月9日签订《征地费包干协议书》，约定奥楠公司支付上海市奉贤区征地事务管理所土地补偿费1,267,434元。同年8月8日，奉贤区政府作出沪奉府土[2013]282号《关于批准“上海奥楠木业有限公司”建设厂房工程收回土地使用权和该项目供地方案的通知》，同意收回该建设项目用地范围中涉及的35,206.5平方米国有土地，并批准奉贤规划局为该建设项目编制的《建设用地项目供地方案》，该项目供地面积为33,553.7平方米，由奥楠公司建设厂房工程，以协议出让方式供地。其余1,652.8平方米属防汛通道，建设用地单位应予退让，不得圈占，由奉贤规划局作国有土地管理。建设单位凭该通知并依据经批准的《建设用地项目供地方案》向奉贤规划局申请办理国有土地出让手续，并在申领《建设用地批准书》后方可用地。同年8月23日，奉贤规划局同意对上述涉案土地的征地补偿安置方案予以结案。2013年8月16日，奥楠公司与奉贤规划局签订《国有土地使用权出让意向书》(以下简称“涉案意向书”)，约定奉贤规划局将涉案土地(宗地编号为XXXXXXXXXXXXXXXXXX，地段等级为工业8级，宗地总面积35,206.5平方米，宗地四至：东至康强公司，南至向阳河，西至浦星路，北至鼎金路)出让给奥楠公司；用途为工业用地，土地使用权出让年限为50年(2005年10月31日至2055年10月30日)；涉案土地以现状土地条件交付；土地使用权出让金为每平方米544元，总金额为18,253,213元，付款方式为一次性。奥楠公司在涉案土地范围内新建建筑物的，主体建筑物性质应为生产用房，附属建筑物性质应为辅助用房，建筑容积率1.2-1.5，建筑密度应以批准的方案为准，建筑限高小于24米，投资强度为218.55万元每亩，绿地比例以批准的方案为准，并应符合其他土地利用要求；涉案意向书的内容需在上海市房屋土地资源管理局网(或土地交易场所)和中国土地市场网上公示不少于5日，如公示期间有异议且经审查发现确实存在违反法律法规行为的，协议出让程序终止，并严格依法处理，公示期满，无异议或虽有异议但经审查没有发现存在违反法律法规行为的，双方将按本意向书签订《国有土地使用权出让合同》；公示期满后七天内，奥楠公司应向奉贤规划局申请签订《国有土地使用权出让合同》。涉案意向书签订后，奥楠公司虽多次发函催促，但上述公示以及后续签订出让合同等手续至今仍未办理。原审法院另查明，国家土地督察上海局于2014年7月17日向上海市人民政府作出监督意见，指出2014年3月至5月期间监督检查所发现的上海市2013年度土地利用和管理存在的问题。督察意见指出本案涉案土地存在前地类为农用地未经转用审批直接批准征收为国有建设用地的问题，属违反法定程序批地。督察意见要求，对违反法定程序批地的，应按照土地管理法律法规和相关政策要求，认真做好整改工作。此后，上海市奉贤区经济委员会于2015年6月18日向金汇镇政府作出奉经[2015]58号《关于金汇镇历史违法用地补办土地手续的复函》，指出包括奥楠公司在内的金汇镇9家企业符合标准，拟同意补办土地手续。2017年2月14日，上海市奉贤区经济委员会作出《有关违法用地项目补办手续通知》，主要内容系通知各镇、开发区对区内需要补办用地手续且符合规划条件的产业项目，填报A类企业认定表，并附完税证明，予以上报。同年4月24日，奥楠公司的《奉贤区产业项目评估送审表》获得上海市奉贤区行政服务中心评审通过，同意准入。同年5月11日，奥楠公司的《奉贤区A类企业认定表》获得上海市奉贤区经济委员会同意认定。此后，奥楠公司的《奉贤区产业项目带方案挂牌出让准入条件表》分别获得奉贤发改委、上海市奉贤区经济委员会、上海市奉贤区生态环境局(原上海市奉贤区环境保护局，以下简称“奉贤环境局”、上海市奉贤区建设和管理委员会、奉贤规划局的签章同意。原审法院认为：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在其职权或者职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，各方当事人讼争所涉核心——涉案意向书，即属于行政协议范畴，奥楠公司基于涉案意向书诉请奉贤规划局办理涉案土地的出让手续，属于行政协议纠纷，其要求奉贤区政府为其颁发国有土地使用证，则属于履职之诉，二者均在行政诉讼的受案范围之内。鉴于本案奥楠公司将奉贤区政府列为被告，并提出相应诉请，且本案涉及关于国有土地使用权出让的协议，法律关系较为复杂，同时土地使用权出让亦关涉国家及企业较为重大的利益，故由上海市第一中级人民法院作为一审法院，对本案进行审理。本案中，涉案土地系奥楠公司的历史违法用地，为补办用地手续，奥楠公司与奉贤规划局参照协议出让国有土地的相关规定，经协商签了涉案意向书。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、第十三条之规定，并参照《协议出让国有土地使用权规范(试行)》5.6的规定，奉贤规划局依法具有签订涉案意向书的职权。涉案意向书签订前，涉案土地已获取了地类核定证明，相关权属调查也已进行完毕，并完成了土地征收程序，涉案土地的界址明确，地类及权属符合出让条件，奉贤区政府也已批准以协议出让方式供地，同时奥楠公司的投资项目也获得了备案，在此情况下，奥楠公司与奉贤规划局经协商签订的涉案意向书，应当认定为有效成立。虽然督察意见指出本案涉案土地存在前地类为农用地未经转用审批直接批准征收为国有建设用地的问题，属违反法定程序批地，但该意见对此类问题提出的要求系做好整改工作，并未直接否定相关批准文件及意向书等手续的效力。且督察意见作出后，奉贤区又启动了对包括奥楠公司在内的相关企业的用地手续补办工作，而奉贤规划局亦向法院陈述，现阶段奥楠公司并非不可通过先租后让的方式使用涉案土地，因此，上述事实表明督察意见所指出的问题已不构成否定涉案意向书合法性的理由。在涉案意向书有效成立的前提下，协议签约各方应当根据协议的约定以及《协议出让国有土地使用权规范(试行)》的规定，共同办理后续协议出让手续。但本案自签订涉案意向书后，相关后续程序并未推进。根据已查明事实，前述补办程序停滞更主要的原因在于意向书签订后，本市工业用地出让政策发生了变化，奉贤规划局认为涉案意向书的约定与相关政策的要求并不完全一致，故无法按原约定继续办理补办手续，但该局可根据新的政策规定与奥楠公司协商办理涉案土地出让手续，而该土地使用权出让新条件未被奥楠公司所接受，这亦是引发本案纠纷的核心所在。对此，原审法院认为，本市工业用地出让的相关政策虽然提出了新的目标和要求，但总体仍在现有法律法规及规章的框架之下，在政策的具体实施上，仍要以土地出让合同为平台，将相关要素纳入合同管理，故相关政策在个案中的实现仍需要经过出让人与受让人协商一致，而非强制性纳入已签订的协议中，更不能据此否定此前依法成立协议的效力，在政策出台前，双方已就土地出让主要内容达成协议的，该协议对双方仍有拘束力。而信守协议约定，从长远看，对于维护政府公信力这一重要价值，意义重大。故政策更新于本案中尚不能构成履约障碍，且自开始补办用地手续以来，奥楠公司也已尽可能按照相关政策要求对其产业项目办理了诸多评审及认定手续，在此情况下，奉贤规划局仍未继续办理后续出让手续，并在涉案意向书约定的出让条件之外，提出新的要求，缺乏依据，法院对此难以支持。对于奥楠公司提出的要求奉贤规划局按涉案意向书确定的地块、价格、土地用途、出让期限等内容，履行相关法定义务，完成土地出让手续的诉讼请求，原审法院认为，涉案意向书的签约主体适格，拟出让的涉案土地界址明确，权属清晰，具备出让条件，双方对土地出让年限、出让价款亦有明确约定，同时，涉案意向书对涉案土地范围内新建建筑物的规划要求亦作出了相关规定，在此情况下，涉案意向书虽名为“意向书”，但已具备国有土地使用权出让合同所应具备的主要内容和核心构成要件，具有可履行性；在签约双方之间不存在除涉案意向书外有其它有偿使用土地的法律关系的情形下，奉贤规划局及相关政府部门已先后就奥楠公司补办用地手续出具过诸多行政文件，奥楠公司自补办用地手续至今也已实际多年占有使用涉案土地，因此可以认定签约双方间已达成土地使用权转让的合意，成立了土地使用权转让法律关系，故奉贤规划局拒绝签订国有土地使用权出让格式合同文本，不影响双方按涉案意向书办理后续出让手续，其他未作约定事宜，双方可根据法律规定内容执行。虽然奉贤规划局主张，根据《协议出让国有土地使用权规范(试行)》的规定，涉案意向书签订后，尚未经过公示程序，后续出让手续不具备办理的条件。但本案特殊之处在于，涉案土地系补办用地手续，即用地在先，补办手续在后，此前涉案土地作为建设用地由奥楠公司公开使用已有多年，而自启动补办程序至今，也已历时数年，且期间经过征地公告、项目备案、评审等诸多程序，涉案土地的情况在一定的时空范围内已具有相当的公示性，且未履行公示程序亦非奥楠公司的过错，责任在于奉贤规划局。鉴于涉案意向书已具备国有土地使用权出让合同的效力，同时为进一步避免各方讼累，本案涉案土地出让手续的补办可直接进入缴纳土地使用权出让金及办理土地使用权转移登记环节。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十五条、第十六条之规定，奉贤规划局办理土地登记手续前，奥楠公司负有先行付清约定的全部土地使用权出让金的义务，对此法院一并予以处理。奥楠公司先行支付约定的全额土地出让金后，奉贤规划局应按涉案意向书约定的出让内容，与奥楠公司办理涉案土地的登记手续。而对于奥楠公司要求奉贤区政府向其颁发涉案土地的《国有土地使用证》的诉请，原审法院认为，《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等均未规定区人民政府有颁发该使用证的职权，而《不动产登记暂行条例实施细则》第二十条则规定，不动产登记机构应当根据不动产登记簿，填写并核发不动产权属证书或者不动产登记证明。故奥楠公司针对奉贤区政府提出的该项诉请缺乏法律依据，法院对此不予支持。综上，根据法律规定及协议约定，奥楠公司与奉贤规划局对涉案土地出让手续的补办彼此负有给付义务，而奥楠公司对奉贤区政府的主张则缺乏法律依据。原审法院遂判决：一、奥楠公司于本判决生效之日起三十日内向奉贤规划局支付土地使用权出让金人民币18,253,213元；二、奉贤规划局在收到奥楠公司支付的全部土地使用权出让金后三十日内，按涉案意向书约定的内容，与该公司办理土地使用权登记手续(宗地编号为XXXXXXXXXXXXXXXXXX，地段等级为工业8级，宗地总面积35,206.5平方米，宗地四至：东至康强公司，南至向阳河，西至浦星路，北至鼎金路；用途为工业用地，土地使用权出让年限为50年，自2005年10月31日至2055年10月30日)；三、驳回奥楠公司的其他诉讼请求。判决后，奉贤规划局、奉贤区政府不服，向本院提起上诉。上诉人奉贤规划局上诉称：一审法院在确认涉案土地出让存在违法行为并且尚未整改完毕的情形下，无视涉案意向书中的约定，直接判令办理国有土地使用权登记手续，属严重错误；一审法院以涉案意向书已经具备《国有土地使用权出让合同》的主要内容从而认定涉案意向书已经具备《国有土地使用权出让合同》的效力，属严重的认定错误；一审判决“判非所请”，完全超出了被上诉人奥楠公司一审的诉讼请求；一审判决错误认定了收款主体及办理登记手续的主体，实际上无法履行，故请求撤销一审判决，驳回被上诉人一审全部诉讼请求。上诉人奉贤区政府的上诉意见与上诉人奉贤规划局相同，请求撤销一审判决，驳回被上诉人一审全部诉讼请求。被上诉人奥楠公司辩称：其符合补办国有土地使用权出让手续的条件，上诉人奉贤规划局的拖延行为违反了法律规定及涉案意向书的约定，一审判决奉贤规划局按照涉案意向书内容完成土地出让手续，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故请求维持一审判决，驳回上诉。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。被上诉人奥楠公司向原审法院起诉的诉讼请求为：(一)请求判令奉贤规划局按涉案意向书确定的地块、价格、土地用途、出让期限等内容，履行相关法定义务，完成土地出让手续；(二)请求判令奉贤区政府向奥楠公司颁发涉案土地的《国有土地使用证》。原审法院根据被上诉人的诉讼请求，予以立案受理并无不妥。针对被上诉人提出的两项诉讼请求，本院分别评判如下。(一)奥楠公司请求判令奉贤规划局按涉案意向书确定的地块、价格、土地用途、出让期限等内容，履行相关法定义务，完成土地出让手续。本院经审理认为，涉案意向书不具备继续履行的政策基础、法定条件及可能性，该项诉讼请求无法获得支持。首先，涉案意向书继续履行的政策基础现已不具备。奥楠公司与奉贤规划局在涉案意向书中约定了意向书签订之后的一系列程序，这些程序也是《协议出让国有土地使用权规范(试行)》所规定的程序，包括：涉案意向书需在网上公示不少于5日；公示期满，无异议或虽有异议但经审查没有发现存在违反法律法规行为的，双方将按本意向书签订《国有土地使用权出让合同》等。但本案中奥楠公司与奉贤规划局自完成涉案意向书签订步骤后，后续系列程序并未推进。对此，原审法院认为根据已查明的事实，补办程序停滞更主要的原因在于涉案意向书签订后，本市工业用地出让政策发生了变化，奉贤规划局认为涉案意向书的约定与相关政策的要求并不完全一致，故无法按原约定继续补办手续，但该局可根据新的政策规定与奥楠公司协商办理涉案土地出让手续，而该土地使用权出让新条件未被奥楠公司所接受，这亦是引发本案纠纷的核心所在。对此本院认为，确如原审法院所述，此为本案的焦点问题。近年来，为充分发挥土地资源市场配置作用，加强工业用地出让全生命周期管理，本市工业用地出让管理等相关政策发生调整。在此情况下，涉案意向书中有关国有土地出让相关约定的继续履行在客观上已难以实现，各方当事人需按调整后的相关政策完成土地出让手续。本院亦在二审审理中尽可能协调各方根据新的政策要求协商办理涉案土地出让手续。为促成各方和解，本院在法定审理期限之外利用近一年的协调和解时间开展行政争议实质性解决工作。但因奥楠公司对要求履行涉案意向书的坚持以及双方当事人对诸如“先租后让”等新政策规定的理解适用分歧，致使双方始终难以达成一致的协调和解意见。上述协调过程中始终存在的分歧，在一定程度上亦反映出涉案意向书在现行政策规定下已不具备继续履行的政策基础。其次，涉案意向书继续履行的法定条件尚未成就。《土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”涉案意向书签订之后，国家土地督察上海局对本市2013年度土地利用和管理情况进行监督检查，并在督察意见中指出涉案土地存在前地类为农用地未经转用审批直接批准征收为国有建设用地的问题，属违反法定程序批地。从本案现有证据来看，难以证明涉案土地已解决了督察意见所指出的上述问题，完成了相关法定程序。因此，涉案土地出让的完成存在一定履行障碍，涉案意向书及后续程序继续履行的法定条件尚未成就。再次，涉案意向书客观上已无继续履行的可能。根据原审查明的事实，奥楠公司与奉贤规划局虽签有涉案意向书，但在国家土地督察上海局开展监督检查之后，各方在涉案意向书约定的程序之外，已依照本市处置历史遗留用地的相关政策启动了违法用地项目的手续补办：奥楠公司的《奉贤区产业项目评估送审表》获得上海市奉贤区行政服务中心评审通过，同意准入；奥楠公司的《奉贤区A类企业认定表》获得上海市奉贤区经济委员会同意认定；奥楠公司的《奉贤区产业项目带方案挂牌出让准入条件表》分别获得奉贤发改委、上海市奉贤区经济委员会、奉贤环境局、上海市奉贤区建设和管理委员会、奉贤规划局的签章同意。本院认为，在奥楠公司与奉贤区政府相关部门已经依照本市相关政策启动了违法用地项目补办手续的情况下，奥楠公司再向法院主张按照涉案意向书原先确定的内容完成土地出让手续，前后两种程序的路径、方式和条件均已不同，涉案意向书已不具备继续履行的客观条件。此外，在“中国(上海)自由贸易试验区临港新片区”成立的大背景下，包括涉案土地在内的一定范围里的土地政策调整亦有极大可能，存在一定不确定性。综上，本院认为，奥楠公司在原审提出的“请求判令奉贤规划局按涉案意向书确定的地块、价格、土地用途、出让期限等内容，履行相关法定义务，完成土地出让手续”的诉讼请求，本院难以支持。一审法院认定涉案意向书已具备国有土地使用权出让合同的效力，从而作出奥楠公司向奉贤规划局支付土地使用权出让金、奉贤规划局按涉案意向书约定的内容与该公司办理土地使用权登记手续的判决不当，应予撤销并改判驳回奥楠公司的诉讼请求。(二)奥楠公司请求判令奉贤区政府向其颁发涉案土地的《国有土地使用证》。本院认为，首先，根据《土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的规定，颁发《国有土地使用证》并非奉贤区政府的法定职责。其次，在双方没有签订《国有土地使用权出让合同》的情况下，要求颁发《国有土地使用证》，缺乏事实和法律依据。再次，从涉案意向书的内容来看，双方订立涉案意向书，最终是为了完成《国有土地使用权出让合同》的正式签订，故奥楠公司直接要求奉贤区政府向其颁发涉案土地的《国有土地使用证》，实际已超出了涉案意向书所约定的内容。奥楠公司在起诉请求履行涉案意向书的同时，又提出了超出涉案意向书约定内容的诉讼请求，两项诉请实际存在矛盾。因此，奥楠公司提出的要求奉贤区政府向其颁发涉案土地的《国有土地使用证》的诉讼请求依法应予驳回。本院还认为，行政协议的订立，交织着行政机关为了实现行政管理或者公共服务和公民、法人或者其他组织追求私益的双重目的，需基于案件实际情况，在充分考虑当事人诉讼请求的同时做到对社会公共利益的维护。诚然，主张行政机关不依法履行或者未按照约定履行行政协议的理由成立的，应予以支持，但出现致使行政协议无法按既定程序继续履行的客观情况，则不应要求双方当事人在违背现有政策情况下继续履行。从促进行政争议实质性解决的角度出发，双方当事人应在本案判决之后，本着有效解决问题的态度，兼顾历史和现实情况，按照新的政策规定继续协商解决方案。奉贤区政府及相关部门在后续工作中，应尽可能弥补之前因政策调整等原因所造成的奥楠公司始终无法获得涉案土地使用权的困境，主动承担相关责任，积极推进历史违法用地问题的有效解决，以促使双方最初达成的国有土地使用权出让的意向最终得到实现。综上所述，本案两上诉人的上诉请求成立，本院予以支持，原审判决结果不当，依法应予撤销并改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：一、撤销上海市第一中级人民法院(2018)沪01行初25号行政判决；二、驳回上海奥楠木业有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由被上诉人上海奥楠木业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张吉人审判员  黄自耀审判员  林俊华二〇二〇年一月二十日书记员  郑怡婧附：相关法律条文附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；