山东省东阿县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1524行初57号原告孟庆臣，男，汉族，1965年5月29日出生，东阿县棉麻公司下岗职工，住所地：东阿县。委托代理人邢子良，聊城高新三名法律服务所法律工作者。被告东阿县综合行政执法局。住所地：东阿县曙光街119号。负责人井绪峰，局长。委托代理人朱士超，该局法制办工作人员。委托代理人孙辉，山东同心达律师事务所律师。被告东阿县人民政府。住所地：东阿县文化街116号。法定代表人马广朋，县长。出庭负责人刘光涛，副县长。委托代理人殷征，东阿县司法局副局长。委托代理人郭明曦，东阿县司法局科员。原告孟庆臣不服被告东阿县综合行政执法局（以下简称东阿县执法局）作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书及被告东阿县人民政府（以下简称东阿县政府）作出的（2019）东政复决字29号行政复议决定书，于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、开庭传票等诉讼材料。本院依法组成合议庭,于2019年12月16日公开开庭进行了审理。原告孟庆臣及其委托代理人邢子良、被告东阿县执法局法定代表人井绪峰及其委托代理人朱士超、孙辉，被告东阿县政府出庭负责人刘光涛及其委托代理人殷征、郭明曦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东阿县执法局于2019年5月27日作出字[2019]12号责令限期拆除决定书，原告孟庆臣不服该决定书，向东阿县政府申请行政复议，东阿县政府于2019年9月12日作出（2019）东政复决字29号行政复议决定书，维持东阿县执法局作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书。原告诉称，东阿县政府作出的（2019）东政复决字29号行政复议决定书，存在处罚主体错误，程序违法，认定事实不清，适用法律错误，理应依法撤销。第一，本案被告处罚原告属主体错误，根据该决定书内容看，其建筑物及场地都属于东阿县凤兰煤场资产，其场地和建筑物都是凤兰煤场，不属于原告所有。第二，诉讼时效已过并且处罚程序违法。东阿县执法局于2019年5月27日作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书，超过行政处罚法第二十九条二年的时效规定，不应给予处罚。本处罚决定书涉及停产、停业及较大事实处罚的，应当根据我国《行政处罚法》第三十二条、第四十二条和《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条的规定，被告剥夺了原告的陈述、申辩和要求听证的权利，没有告知原告申辩听证和维权的权利，其处理程序严重违法。第三，认定事实不清，适用法律错误。原告系棉麻公司下岗职工，靠卖炭为生，1997年4月3日帮助其妻在工商局申请注册了“东阿县凤兰煤场”，实际经营人是胡凤兰一直经营至今。2003年12月20日响应政府号召，按招商在铜城宋楼村北批准占用该村5333平方米坟地使用，同时铜城镇经委印发了铜经发2003第1号文件，并于宋楼村委会签订了使用10亩地的30年使用期限的土地使用合同书，缴纳了使用费和土管局应收的罚款费用和手续，其中批准了8亩土地为建设用地手续，凤兰煤场陆续在该土地上建设了职工宿舍、办公室及库房，以上有东阿县政府2004第107号文件及聊城市人民政府2004第49号文件的批复。2015年至2016年8月份期间，政府为了治理环境污染精神和政策，必须在该煤场建设1500平米的封闭式清洁煤储货仓，储货仓建在8亩建设用地范围内，当时是经领导同意的，也不用办理规划建设许可证等手续。原告所有建设的房屋大部分都是在2003年至2014年前所建。被告依据《中华共和国城乡规划法》对原告进行处罚属于适用法律错误，该法是2017年10月28日通过，自2018年1月1日起施行的，该法对原告没有溯及力。2008年国土资源部对土地督查进行了航拍，其建设都在范围之内，况且涉案地方属农村集体土地，依据东阿县政府办公室东政办发(2013)8号文件的通知，被告认定其为违规建筑拆除属认定事实不清，适用法律错误。第四，2019年6月1日原告与铜城办事处根据拆迁文件精神协商，并达成口头协议，被告政府共给原告三次不合理的补偿数额及标准，如拆迁完毕后,补偿人民币240万元左右，先让凤兰煤厂自行拆除，当部分拆除厂房后找政府要补偿款时，办事处和政府都反悔，不同意其答复的方案，给原告造成严重损失。第五，通过了解，政府实施征地拆迁是修路建设南湖私立学校一处，该地方没有进行公示，无任何拆迁手续、没有收到和公示拆迁范围、拆迁期限，没有进行听证、不能达成协议进行评估，未坚持先补偿后拆迁的原则，严重违反法律规定。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告的行政行为没有进行听证、评估、更没有经过法院裁决进行强拆，至今也没有支付原告任何补偿费用,未按照法律程序进行，程序严重违法，严重侵犯了原告的合法权益，特向法院起诉，要求撤销东阿县执法局2019年5月27日作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书和2019年9月12日东阿县政府作出的（2019）东政复决字29号行政复议决定书。原告向本院提交了以下证据：1.营业执照副本和税务登记证副本各一份；2.东阿县铜城镇经委文件铜经发【2003】1号关于对东阿县宋楼村凤兰煤场用地的说明一份、东阿县政府文件东政土字[2004]107号东阿县政府关于铜城街道办事处宋楼村完善土地使用手续的请示一份、东阿县国土资源局收取的土地管理费单据一份、聊城市人民政府印发聊政土字〔2004〕49号聊城市人民政府关于完善东阿县铜城街道办事处宋楼村土地使用手续的批复一份;3.东阿县政府印发和张贴的南湖片区、郭铁片区国有土地上棚户区改造房屋征收货币化安置明白纸及凤兰煤场地上物征收补偿汇总表各一份;4.东阿县政府办公室文件东政办发【2016】59号东阿县政府办公室关于印发东阿县煤炭清洁利用监督管理工作方案的通知一份；5.提交东阿县政府办公室下发的〔2013〕8号文，关于印发县城规划控制区内禁止违法建设的暂行办法的通知。该文证明了涉案地块、房屋未在规划控制区范围内，不属于违法建设。被告东阿县执法局辩称，涉案行政证据充分确凿，适用法律正确,且处罚适当,应当依法予以维持,依法驳回原告的诉讼请求。一是2019年4月12日东阿县执法局巡查中发现原告涉案房屋涉嫌违法建设，遂向领导汇报后依法进行前期取证调查,同日对原告涉案建筑物进行现场勘查测绘,同时向原告进行调查取证并制作相应现场勘验、调查笔录,均为同步录音录像，向其告知要求其限期提供涉案建筑物的建设用地及建设规划许可文件。经对所在区域位置图以及通过卫片坐标确定的涉案建筑物地理位置确认无误,以及对涉嫌违建范围确认,向规划主管部门征询调查。2019年5月23日东阿县自然资源和规划局作出说明,确认涉案区域位置未有申报过任何建设工程规划许可手续,未取得建设工程规划许可证,属于违法建设,且属无法采取改正措施消除影响的情形后,东阿县执法局依法组织案审会议,对涉案违建审查处理。2019年5月24日作出行政处罚事先告知书,对原告违法行为予以行政处罚事先告知,并告知其提出书面陈述、申辩意见的权利。后东阿县执法局依法作出涉案字[2019]12号责令限期拆除决定书并向原告依法送达。经调查原告违法事实清楚、行政决定法律手续完备、证据充分,且《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定了适用听证程序的范围和条件,本案所涉处罚种类不在该规定的范围之内,故在作出案涉行政行为之前未组织听证,并不构成程序违法。所以涉案责令限期拆除决定书证据充分确凿,证据及程序均无任何瑕疵。二是字[2019]12号责令限期拆除决定书,针对的违法标的物是位于东阿县青年路西宋楼村凤兰煤厂内的违法建筑物,经调查孟庆臣系凤兰煤厂实际经营人,违法建筑物系孟庆臣出资建设,上述事实孟庆臣予以认可,故针对孟庆臣依法作出相应行政决定通知完全合法。三是涉案行政行为适用法律正确,标准适用完全符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十四条第一款和第六十四条的规定，涉案责令限期拆除决定书并未对其1、3号建筑物进行处理,所以不存在适用法律不正确的问题。四是《中华人民共和国行政处罚法》笫二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之起计算”，本案中原告违法建筑违法行为持续存在,不存在超过处罚时效的问题。(1997)法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定“对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态,其行政处罚的追诉时效,应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定,从违法行为终了之日起计算”,也体现出这种观点。五是(2019)东政复决字29号行政复议决定书认定事实清楚,适用法律正确,应当依法予以维持。被告东阿县执法局在法定期限内向本院提交以下证据：1.2019.4.12日行政处罚立案审批表一份；2.涉案建筑物平面图一份；3.2019.4.12日现场检查（勘验）笔录一份；4.2019.4.12日调查询问笔录；5.2019.4.12日关于提供规划许可相关文件的告知书一份；6.卫星图片确定的涉案建筑物宗地图一宗；7.2019.5.23日案审会议记录一份;8.东阿县自然资源与规划局《关于凤兰煤场有关规划许可等手续的说明》一份；9.2019.5.24日案审记录一份;10.2019.5.24日《行政处罚事先告知书》一份及送达回证;11.字[2019]12号责令限期拆除决定书一份及送达回证；12.光盘一份，证明上述执法及送达手续的合法性。以上证据1-11出示原件，提交复印件，证明2019年4月12日被告发现原告涉案房屋涉嫌违法建设，遂依法进行前期取证调查，作出原告涉案建筑物平面图，后被告向原告进行现场勘验并同时调查取证一并制作笔录。后通过卫片确认建筑物建设时期，并通过东阿县自然资源和规划局，确认涉案区域位置未有申报过任何建设工程规划许可手续，确认属于违法建设，并且无法采取改正措施消除影响。依法向其制作送达行政处罚事先告知书，告知其陈述、申辩权利，后被告依法作出涉案责令限期拆除通知书并向原告依法送达。整个行政程序合法，无任何违规之处。被告东阿县政府辩称，对行政复议申请人孟庆臣作出的行政复议维持决定事实清楚,程序合法,适用法律正确。2019年7月15日收到孟庆臣的行政复议申请书,立案后将行政复议受理通知书分别送达行政复议申请人孟庆臣和被申请人东阿县执法局。2019年7月26日,在收到东阿县执法局的行政复议答复书及相关证据材料后进行书面审查。2019年9月12日作出(2019)东政复决字第29号行政复议决定书,并送达双方当事人。东阿县政府受理原告孟庆臣的行政复议案件后,对申请人孟庆臣及被申请人东阿县执法局双方提交的证据材料进行全面、公正的书面审查,综合双方证据及申请后,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项“具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持”的规定，作出行政复议维持决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告东阿县政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.行政复议申请书一份;2.行政复议案件立案审批表一份;3.东阿县政府行政复议受理通知书二份;4.行政复议答复书一份;5.东阿县政府行政复议决定书一份;6.行政复议案件结案审批表一份;7.东阿县政府送达回证四份。经庭审质证，被告东阿县执法局对原告提交的证据1真实性无异议，该证据只能证明凤兰煤场经营的场所位于铜城宋楼村及凤兰煤场有合法的经营资质，无法证明涉案的违法建筑产权属于凤兰煤场,该证据不是建筑物的产权证明文件。对证据2真实性无异议，但不认可原告的证明目的，一是不能证实涉案土地和房屋是和宋楼村委会签署了30年的使用期限的土地合同书。二是无论是铜城经委的文件还是东阿县政府文件只能证明宋楼村委为了建设凤兰煤场完善了土地使用手续，但涉案行政处罚针对的并非是土地使用权的情况，而是地上建筑物未经过合法的规划许可、审批问题，是针对违法建筑物的行政决定。不论其是否有合法的土地使用权与地上建筑物是否进行规划许可均无关联性。三是土地管理费的缴纳是其在使用土地使用权的过程中依法应承担的缴费义务。该缴费凭证既不是土地使用权凭证，也不是建筑物所有权凭证,而仅代表在缴费年限内可以合法使用该土地而已。对证据3真实性无异议，但与本案无关联性，不认可原告的证明目的，本案涉案行政决定不涉及土地征收及房屋拆迁，仅是针对违法建设所做的行政行为，对证据4东阿县政府59号文是整治扬尘的政府性文件，与本案行政决定无法律上的关联性。上述证据均不能证实涉案违法建筑物建设时间，也均不能对抗国家卫星图片及航拍所确定的建设时间。对证据5真实性无异议，不认可原告证明目的，该文件仅是县政府对于规划控制区内违法建设具体了管理性规范，与城乡规划法不冲突，不过是没有涉及到该规划控制区以外的管理区域。根据城乡规划法，但凡在城市及镇规划区进行所有建设均需要办理规划许可证，即使是规划区域外乡、村范围内进行建设也需要办理规划许可手续，仅是针对违法建筑物的主管部门不一致。另该文件有效期为2013年2月22日--2015年2月21日早已失效。2003年铜城镇撤镇变更为街道办事处，属于城市规划区。被告东阿县政府对原告提交的证据质证意见同东阿县执法局质证意见。原告对被告东阿县执法局提交的1-11份证据真实性、证明目的有异议，均是自己私自作出的，没有按照正常的程序进行调查，其主体没有查清楚，建设的面积和时间也不属实，其程序违法，适用法律错误。被告东阿县政府对被告东阿县执法局提交证据无异议。原告对被告东阿县政府提交的证据真实性无异议，但对政府所做出的决定有异议，政府受理该复议案件后没有认真进行调查和对双方进行询问、质证，听取双方的复议诉求，只是对书面进行了简单审查，其决定书所做出的结论错误。被告东阿县执法局对被告东阿县政府提交的证据无异议。上述证据均经双方当事人质证，已记录在卷为凭。经审理查明，1997年4月3日东阿县凤兰煤场在东阿县工商行政管理局注册登记，类型：个体工商户，经营场所：铜城宋楼村，经营者：胡凤兰，组成形式：个人经营，经营范围：块煤、煤球（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）零售。2019年4月12日被告东阿县执法局巡查中发现涉案房屋涉嫌违法建设，遂依法进行前期取证调查,经东阿县自然资源和规划局查档复函确认凤兰煤厂经营人孟庆臣建设的建筑物,未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。被告东阿县执法局于2019年5月27日作出字[2019]12号责令限期拆除决定书，原告孟庆臣不服该决定书，向东阿县政府申请行政复议，东阿县政府于2019年9月12日作出（2019）东政复决字29号行政复议决定书，维持东阿县执法局作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书。另，孟庆臣与胡凤兰系夫妻关系。审理过程中，2020年1月22日被告东阿县执法局向本院递交关于孟庆臣案件撤销拆除决定的情况说明、东综执罚撤字[2019]第12号行政处罚撤销决定书及送达回证各一份，东阿县执法局经审查于2020年1月22日向孟庆臣留置送达了东综执罚撤字[2019]第12号行政处罚撤销决定书，撤销了被诉的字[2019]12号责令限期拆除决定书。本院经电话联系孟庆臣，其不同意撤诉，仍要求对字[2019]12号责令限期拆除决定书作出判决。本院认为，涉案建筑物位于凤兰煤厂院内，凤兰煤场营业执照上的经营人为胡凤兰。东阿县执法局以孟庆臣系凤兰煤厂实际经营人和涉案建筑物的实际出资人为由向孟庆臣作出被诉的字[2019]12号责令限期拆除决定书,因未向本院提交充分的证据证实，属事实不清、证据不足，依法应予撤销。在审理过程中，被告东阿县执法局于2020年1月22日向孟庆臣留置送达了东综执罚撤字[2019]第12号行政处罚撤销决定书，撤销了被诉的字[2019]12号责令限期拆除决定书，但原告孟庆臣不同意撤诉，仍要求对被诉的字[2019]12号责令限期拆除决定书作出判决，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”规定，应确认被告东阿县执法局作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书违法。东阿县政府未经核查，直接按东阿县执法局的调查笔录认定涉案建筑物为孟庆臣出资建设并实际经营，为孟庆臣所有，从而认定东阿县执法局作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书的行政相对人正确无误而出具的（2019）东政复决字29号行政复议决定书属事实不清、证据不足，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第一款和第三款之规定，判决如下：一、确认被告东阿县综合行政执法局于2019年5月27日作出的字[2019]12号责令限期拆除决定书违法。二、撤销被告东阿县人民政府于2019年9月12日作出的（2019）东政复决字29号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告东阿县综合行政执法局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。如在上诉期满后七日内未缴纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张文辉审 判 员  唐 明人民陪审员  赵 鹏二〇二〇年一月二十三日法官助理王慧书记员杨瑞