湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终1546号上诉人（一审原告）：蓝山县雪岭山泉纯净水厂。住所地：湖南省永州市蓝山县汇源瑶族乡源峰村。经营者：胡泰伟。委托代理人：黄国田，湖南铭慧律师事务所律师。委托代理人：肖小勇，湖南铭慧律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：蓝山县人民政府。住所地：湖南省蓝山县塔峰镇城东路181号。法定代表人：魏和胜，县长。委托代理人：蒋玉明，蓝山县司法局工作人员。被上诉人（一审被告）：永州市生态环境局蓝山分局（原蓝山县环境保护局）。住所地：湖南省永州市蓝山县塔峰镇塔峰路118号。法定代表人：李日焕，局长。应诉负责人：郭道兵，副局长。委托代理人：田军，该局法制股股长。委托代理人：程建海，湖南昱众律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：蓝山县市场监督管理局（原蓝山县食品药品工商质量监督管理局）。住所地：湖南省蓝山县塔峰镇三里村永连公路旁。法定代表人：赵新富，局长。委托代理人：曾锡晋，该局工作人员。被上诉人（一审被告）：蓝山县自然资源局（原蓝山县国土资源局）。住所地：湖南省蓝山县塔峰镇新建路144号。法定代表人：李琼孝，局长。委托代理人：李海军，该局工作人员。被上诉人（一审被告）：蓝山县卫生健康局（原蓝山县卫生和计划生育委员会）。住所地：湖南省蓝山县塔峰镇南平路387号。法定代表人：许旭阳，局长。委托代理人：王玉英，该局工作人员。被上诉人（一审被告）：蓝山县塔峰镇人民政府。住所地：湖南省蓝山县塔峰镇古城路。法定代表人：李艳辉，镇长。委托代理人：成立春，塔峰镇司法所所长。被上诉人（一审被告）：蓝山县汇源瑶族乡人民政府。住所地：湖南省蓝山县汇源瑶族乡。法定代表人：盘华胜，乡长。被上诉人（一审被告）：蓝山县公安局。住所地：湖南省蓝山县塔峰镇环城路113号。法定代表人：秦波，局长。上诉人蓝山县雪岭山泉纯净水厂（以下简称雪岭水厂）因与被上诉人蓝山县人民政府（以下简称蓝山县政府）、永州市生态环境局蓝山分局（以下简称蓝山县环保局）等单位环保行政强制一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。一审法院经审理查明，雪岭水厂于2013年6月在蓝山县汇源瑶族乡源峰村开始动工建设，2013年12月完成地基等基础工程建设。2013年12月13日，蓝山县环保局查明雪岭水厂未办理建设项目环境影响评价审批手续且属在饮用水水源一级保护区内新建与供水设施和保护水源无关的建设项目，作出蓝环违改字[2013]32号《责令改正违法行为决定书》，责令雪岭水厂于2013年12月28日之前停止建设，恢复原貌。同日，蓝山县环保局作出[2013]32号《行政处罚事先（听证）告知书》，拟对雪岭水厂作出立即停止建设和罚款人民币10万元的行政处罚，并告知雪岭水厂享有陈述、申辩和申请听证的权利。雪岭水厂于2015年1月17日取得《食品生产许可证》（有效期至2018年1月26日），于2015年11月21日办理了《营业执照》。2018年1月26日《食品生产许可证》到期后，蓝山县市场监督管理局于2018年1月27日下达《责令改正通知书》，责令其停止生产经营。2018年5月，国家生态环境部进驻蓝山县进行环境保护专项行动督查，检查到了包括雪岭水厂在内的几起违法行为，要求蓝山县政府组织责令整改。2018年5月26日，蓝山县环保局作出蓝环责改字[2018]53号《责令改正违法行为决定书》（以下简称[2018]53号决定书），责令雪岭水厂立即停止生产，拆除设备，恢复原状。同日蓝山县政府组织蓝山县环保局、蓝山县市场监督管理局、蓝山县卫生健康局、蓝山县汇源乡人民政府、蓝山县公安局联合执法，拆除了雪岭水厂的生产设备。但蓝山县自然资源局、蓝山县塔峰镇人民政府没有参与该联合执法行动。5月26日，在拆除雪岭水厂的生产设备过程中，蓝山县市场监督管理局发现雪岭水厂厂房内有生产好的雪岭山泉纯净水（桶装水），雪岭水厂涉嫌在《食品生产许可证》到期后仍从事食品生产活动，蓝山县市场监督管理局遂于2018年5月27日根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第（五）项和《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条的规定，由执法人员出示执法证件并制作现场检查笔录，对涉嫌违法从事食品生产活动的场所予以查封并送达《查封决定书》，查封期限至2018年6月25日。为进一步查明生产经营状况，蓝山县市场监督管理局执法人员于5月29日对雪岭水厂进行了询问调查并制作笔录。20l8年6月25日查封期限届满，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第（四）项之规定，解除了雪岭水厂从事食品生产活动的场所的查封决定，并由执法人员送达了《解除查封决定书》。事后，雪岭水厂不服蓝山县环保局作出的[2018]53号决定书，于2018年7月24日向蓝山县政府申请复议，蓝山县政府于2018年9月12日作出蓝政复决字（2018）第6号行政复议决定，维持了[2018]53号决定书。雪岭水厂于2018年9月25日向宁远县人民法院提起行政诉讼，2019年3月12日，宁远县人民法院作出（2018）湘1126行初67号行政判决，驳回雪岭水厂的诉讼请求。雪岭水厂不服该判决提起上诉，该案正在审理中。雪岭水厂提起本案行政诉讼，诉讼请求为：1.确认被告于2018年5月26日、27日对雪岭水厂采取的查封、扣押纯净水厂设施、设备的行政强制措施行为违法。2.判决被告为雪岭水厂恢复原状，并判决被告赔偿因其违法查封、扣押所造成的经济损失40万元和给予雪岭水厂搬迁安置。一审法院经审理认为，本案争议的焦点是被告的适格问题和拆除雪岭水厂生产设施设备的合法性问题。《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订）第五十八条规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”因此，负有环境保护监督管理职责的部门和县级以上人民政府是责令改正违法行为和责令拆除、关闭的行政机关。蓝山县政府主张其没有诉讼主体资格理由不成立，不予支持。在实施拆除联合执法中，蓝山县市场监督管理局、蓝山县卫生健康局、蓝山县汇源乡人民政府、蓝山县公安局参与了拆除雪岭水厂的生产设施设备，蓝山县自然资源局、蓝山县塔峰镇人民政府没有参与该联合执法行动。因此本案的适格被告是蓝山县政府、蓝山县环保局、蓝山县市场监督管理局、蓝山县卫生健康局、蓝山县汇源乡人民政府、蓝山县公安局。雪岭水厂位于蓝山县汇源瑶族乡新田湾河饮用水水源一级保护区内，虽然其进行生产办理过《食品生产许可证》和《营业执照》，但未依法向环保部门审批环境影响评价文件，属于非法建设、非法生产，在饮用水水源一级保护区内建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。2013年12月蓝山县环保局即责令雪岭水厂停止建设，恢复原貌。2018年5月26日，蓝山县环保局再次责令雪岭水厂立即停止生产，拆除设备，恢复原状。因为雪岭水厂的建设和生产没有办理建设项目环境影响评价审批手续,所以雪岭水厂的建设、生产行为属于违法行为，对此，国家生态环境部进驻蓝山县进行环境保护专项行动督查时，要求立行立改。2018年5月26日，蓝山县政府立即组织蓝山县环保局、蓝山县市场监督管理局、蓝山县卫生健康局、蓝山县汇源乡人民政府、蓝山县公安局联合执法，拆除雪岭水厂的生产设施设备，符合国家环保政策和法律法规的规定。蓝山县市场监督管理局在拆除雪岭水厂的生产设备后，于5月27日对涉嫌违法从事食品生产活动的场所予以查封并送达《查封决定书》，查封期限至2018年6月25日。20l8年6月25日查封期限届满，解除了雪岭水厂从事食品生产活动的场所的查封决定，并由执法人员送达了《解除查封决定书》。对蓝山县市场监督管理局2018年5月27日的查封，雪岭水厂在庭审中表示放弃该诉讼请求。雪岭水厂拆除的生产设施设备，存放于蓝山县宏泰工业园内，蓝山县政府及其他被告在庭审中均表示未对该生产设施设备进行查封、扣押。因此，雪岭水厂请求确认蓝山县政府等单位于2018年5月26日对其采取的查封、扣押纯净水厂设施、设备的行政强制措施行为违法，证据不足，理由不充分，不予支持。其请求判决蓝山县政府等单位为其恢复原状，并判决赔偿经济损失40万元和给予搬迁安置，没有法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回雪岭水厂的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由雪岭水厂负担。雪岭水厂不服一审判决，向本院上诉称：1.被诉强拆行为程序违法，一是未经报告和批准；二是未告知理由、依据、救济途径及未听取陈述、申辩；三是没有制作现场笔录并交其签名；四是对拆除后的设施设备扣押长达一年，且还在持续。2.雪岭水厂不能认定为非法建设，其属合法生产，属供水设施。3.被诉强拆行为包含拆除、扣押和查封的过程，被告对雪岭水厂拆除后的设施设备进行了扣押。4.本案应适用2003年9月1日实施的《环境影响评价法》，则被告应当责令雪岭水厂补办手续，而非直接强制拆除。5.根据环保部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，即使雪岭水厂未办环评手续，也不能直接拆除和扣押设施设备，应考虑是否符合环评审批要求。请求撤销原判，改判支持雪岭水厂的一审诉讼请求或发回重审。蓝山县政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.雪岭水厂违法建在蓝山县县级集中式饮用水水源地一级保护区内，影响了蓝山县级集中式饮用水水源的安全。3.蓝山县政府责令相关职能部门在各自的职权范围内，督促雪岭水厂自愿有序拆除其生产的设施和设备，以达到环保整改的要求，但并未采取查封、扣押的行政强制措施。请求驳回上诉，维持一审判决。蓝山县环保局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2.蓝山县政府责令蓝山县环保局等政府部门在各自的职权范围内，督促雪岭水厂的经营者自愿有序拆除其生产的设施和设备，蓝山县环保局等政府部门并未采取查封、扣押的行政强制措施。3.雪岭水厂依法不属于供水设施，饮用水水源地一级保护区内依法不能建厂。请求驳回上诉，维持一审判决。蓝山县自然资源局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.2018年5月26日，蓝山县自然资源局没有参与到对雪岭水厂因环保问题劝说其自愿搬离制水设备的活动。3.蓝山县自然资源局没有下达对雪岭水厂的生产设施、设备进行查封、扣押的相关法律文书。请求驳回上诉，维持一审判决。蓝山县卫生健康局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.2018年5月26日，蓝山县政府责令相关职能部门在各自的职权范围内对环保督查的问题进行整改，相关职能部门工作人员对雪岭水厂经营者进行了政策法律宣传和教育，指出其违法行为，责令其整改。雪岭水厂的经营者经说服教育后也认识到了其违法行为，同意拆除生产的设施、设备，并亲自动手自愿拆除设备，相关部门工作人员协助其进行拆除和搬移设施、设备，所拆除的设施、设备被暂时放置在宏泰工业园仓库内，且相关职能部门并没采取强制手段，更没有对拆除的设施、设备进行查封和扣押。3.蓝山县卫生健康局对雪岭水厂的违法行为无行政处罚职权，只是对其进行了宣传教育和劝导。请求驳回上诉，维持一审判决。蓝山县公安局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.2018年5月26日，蓝山县公安局巡特警大队大队长接到蓝山县工商局一工作人员报警后正常出警，到达雪岭水厂后了解情况，未参与对雪岭水厂设备进行搬离，没有执行查封、扣押其设备的行政强制措施。请求驳回上诉，维持原判。蓝山县市场监督管理局、蓝山县塔峰镇人民政府、蓝山县汇源瑶族乡人民政府未答辩。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。根据二审调查情况及一审已经提交的证据，本院另查明：1.雪岭水厂在二审调查中再次表示放弃对2018年5月27日蓝山县市场监督管理局查封雪岭水厂生产场所的行为的起诉。2.蓝山县政府一审提供的视频及照片显示，多位行政机关工作人员及雪岭水厂经营者胡泰伟参与了拆除行为。3.蓝山县环保局2018年5月26日作出的[2018]53号决定书载明：“你厂未依法向环保部门报批环境影响评价文件，擅自开工建设并投入生产……依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定，现责令你（单位）立即停止生产，拆除设备，恢复原状。”4.雪岭水厂诉蓝山县环保局[2018]53号决定书及复议决定一案，雪岭水厂不服一审判决提起上诉，湖南省永州市中级人民法院作出（2019）湘11行终150号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，根据一审审理情况及二审调查情况，本案二审主要争议焦点为以下三个方面：第一，关于本案的被诉行政行为及适格被告雪岭水厂的第一项诉讼请求为“确认被告于2018年5月26日、27日对雪岭水厂采取的查封、扣押纯净水厂设施、设备的行政强制措施行为违法”，结合已经查明的事实，雪岭水厂诉请确认违法的行政行为包括：一是2018年5月26日蓝山县政府组织相关职能部门拆除雪岭水厂生产设备的强制行为；二是2018年5月27日蓝山县市场监督管理局对雪岭水厂的生产场所予以查封的行为。因雪岭水厂在一审庭审及二审调查中均明确表示，放弃对上述第二个行政行为的起诉。故本案被诉行政行为仅为上述第一个行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、五款规定，作出行政行为的行政机关是被告，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，国家生态环境部在专项督查中检查到包括雪岭水厂在内的几起违法行为，要求蓝山县政府组织责令整改。蓝山县政府遂开展整改行动，由蓝山县环保局依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条作出[2018]53号决定书，以雪岭水厂未依法报批环境影响评价文件责令其停止生产，拆除设备，恢复原状。因《中华人民共和国环境保护法》未明确规定当事人不履行上述行政决定时的法定强制执行主体，也没有其他法律法规授予行政机关相应强制执行权，故实际组织实施拆除行为的蓝山县政府是本案适格被告。其他参与拆除行为的职能部门，其行为应视为蓝山县政府的委托。雪岭水厂对拆除行为不服提起诉讼，应当以委托机关蓝山县政府为被告。一审认定蓝山县政府及其他职能部门均为被告，既不符合法律规定，又导致责任主体分散，应予纠正。第二，被诉强制行为是否存在及是否合法蓝山县政府辩称雪岭水厂自愿拆除生产设备，行政机关是协助其拆除，没有实施强制拆除行为。蓝山县政府一审提供的视频及照片虽然表明雪岭水厂经营者胡泰伟曾参与拆除行为，但亦显示多名行政机关工作人员实施了拆除行为。蓝山县政府称其是协助拆除，但未能提供雪岭水厂请求协助拆除的书面证据，雪岭水厂亦否认曾请求其协助。蓝山县政府组织多个职能部门协助雪岭水厂自愿拆除生产设备亦不符合常理。故蓝山县政府称未实施强制拆除行为的主张缺乏事实依据，不予支持。本案被诉强制拆除行为存在。雪岭水厂还称涉案行政机关对拆除后的生产设备进行了查封、扣押，但未提供任何查封、扣押行为存在的事实依据，故对其该主张不予支持。涉案强制拆除行为若对其生产设备造成损坏，其可在赔偿请求中主张权利。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，蓝山县环保局作出[2018]53号决定书，责令雪岭水厂立即停止生产，拆除设备，恢复原状。同日蓝山县政府组织多个职能部门拆除了雪岭水厂的生产设备。该拆除行为属强制雪岭水厂履行义务的行政强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第四章对强制执行程序进行了规定，其中第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，蓝山县政府在蓝山县环保局作出[2018]53号决定书的同日即实施了强制拆除行为，未履行催告义务，未保障当事人的陈述和申辩权，也未作出强制执行决定。且蓝山县政府在没有法律、法规授予其强制执行权的情况下，未申请人民法院强制执行而自行实施了强制拆除行为，其行为程序严重违法。一审未确认该强制拆除行为违法，属适用法律错误，应予纠正。第三，关于赔偿问题《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案在确认被诉强制行为程序违法的情况下，雪岭水厂依法可以请求行政赔偿。因一审对赔偿部分的事实未予查明，故雪岭水厂的赔偿请求部分依法应发回重审。综上，雪岭水厂的上诉理由部分成立，予以支持。一审适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初107号行政判决；二、驳回蓝山县雪岭山泉纯净水厂对永州市生态环境局蓝山分局、蓝山县市场监督管理局、蓝山县自然资源局、蓝山县卫生健康局、蓝山县塔峰镇人民政府、蓝山县汇源瑶族乡人民政府、蓝山县公安局的起诉；三、确认蓝山县人民政府2018年5月26日强制拆除蓝山县雪岭山泉纯净水厂生产设备的行为违法；四、将蓝山县雪岭山泉纯净水厂提出的赔偿请求部分发回湖南省永州市中级人民法院重审。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由蓝山县人民政府负担。本判决第一、二、三项为终审判决。审判长 杨 翔审判员 张坤世审判员 黄一凡二〇二〇年一月七日法官助理丁恒芳书记员潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……