江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)苏09行终556号上诉人（原审原告）：柯健成（曾用名奚某），性别××年××月××日出生，××族，居民。委托诉讼代理人：奚旭升（系柯健成之父），××族，居民，住盐城市大丰区。委托诉讼代理人：许霞（系柯健成之母），居民，住盐城市大丰区。被上诉人（原审被告）：盐城市大丰区农业农村局，住所地盐城市大丰区健康西路15号。法定代表人：杨国峰，该局局长。出庭负责人：周正群，该局副局长。委托诉讼代理人：顾洪涛，该局经管科科长。委托诉讼代理人：陈国明，江苏陈定喜律师事务所律师。原审第三人：奚秀芳（系奚旭升之妹），性别××年××月××日出生，××族，居民。委托诉讼代理人：张俊香（系奚秀芳之夫），居民，住东台市。上诉人柯健成因与被上诉人盐城市大丰区农业农村局（以下简称大丰区农业局）、原审第三人奚秀芳履行法定职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年9月24日作出的（2018）苏0981行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月3日立案后，依法组成合议庭，于同月19日公开进行了审理。上诉人柯健成的委托诉讼代理人奚旭升、许霞，被上诉人大丰区农业局的负责人周正群及委托诉讼代理人顾洪涛、陈国明，原审第三人奚秀芳的委托诉讼代理人张俊香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。柯健成上诉请求：1.依法撤销一审行政判决，发回重审或查明事实后依法改判支持上诉人一审的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、1998年土地二轮承包时，柯健成取得并享有位于盐城市××区大桥镇××（××）3.68亩土地承包经营权。原告至今未领取到土地承包经营权证。原告对案涉土地享有承包经营权，有其祖父奚明德1998年9月1日大丰市农村集体土地承包归户清册等证据证明。二、2017年12月、2018年8月至12月，上诉人委托其父母多次到盐城市××大桥镇人民政府（以下简称大桥镇政府）请求审核农村家庭承包土地承包经营权确权登记颁证的证据。大桥镇政府赞同上诉人继续走诉讼途径解决历史遗留问题。三、上诉人始终不服三级法院的错误判决，始终不同意让一寸土地给任何人种植收益。现请求法院支持上诉人的上诉请求，判决被上诉人和大桥镇政府为上诉人的家庭承包土地3.68亩确权登记颁证。综上，一审判决违背客观事实，上诉人请求二审法院依法改判，判如所请。大丰区农业局辩称，一、一审判决认定被上诉人对涉案讼争土地的承包经营权证享有备案、登记、发放的职权，有事实依据和法律依据，认定正确。二、一审判决认定被上诉人未编制案涉讼争土地承包经营权证登记簿并报盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）颁发土地承包经营权证的行为并无不当，事实清楚，证据充分。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。奚秀芳述称，一、2009年4月17日，经过大桥镇政府调解，上诉人的代理人奚旭升夫妇与我、我女婿一同参加调解，达成的调解协议结果是奚秀芳是分得1.7亩、奚旭升户分得1.98亩。二、上诉人曾以我和奚旭升为被告提起民事诉讼，要求确认调解协议无效。经过大丰区法院一审驳回、盐城中院二审维持、省高院再审审查驳回申请、检察院不支持监督，法律程序全部用尽。请求二审法院驳回上诉，维持原判。柯健成向一审法院起诉请求：1.判决被告履行法定职责，依法编制原告位于盐城市××区大桥镇××（××）××墩子××、××队田2.36亩农村家庭承包土地承包经营权证登记簿，报大丰区政府颁发农村土地承包经营权证书；2.被告负担本案诉讼费用。一审法院认定事实：第三人奚秀芳系原告柯健成的姑母，奚明德分别是原告柯健成的祖父、第三人奚秀芳的父亲。1998年9月1日，原大丰市大桥镇中合村经济合作社作为发包方与承包方户主奚明德户签订《土地承包合同书》约定，发包方将1.65亩土地承包给奚明德耕种，承包期限为自1998年9月1日起到2028年8月31日止。同日，《大丰市农村集体土地承包归户清册》记载：奚明德户的集体耕地面积小计3.23亩（承包地2.45亩，其中含有临时发包地0.8亩、宅基地0.3亩、自留地0.28亩、饲料地0.2亩）、十边隙地0.45亩，该归户清册附注家庭承包户所涉人口2个，其中农业人口1个，享受承包地人口1个，享有自留地人口2个，劳力1个。2009年11月，奚明德去世。后原告柯健成与第三人奚秀芳因案涉承包地发生纠纷，诉讼至盐城市大丰区人民法院。2016年11月14日，大丰区政府向原告柯健成颁发了盐大政农地承包权（2016）第153476号《农村土地承包经营权证》，记载承包地二轮合同总面积为1.98亩、实测总面积为2.36亩。2018年8月至10月期间，原告柯健成以相关部门未对其应享有的大丰区大桥镇中合村四组（原七组）南墩子0.37亩、六队田1.33亩合计1.7亩承包土地登记确权颁证为由，多次分别向大桥镇政府、大丰区政府等机关负责人邮寄《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》及相关的证据、政策、法律法规依据等材料，主要内容都是要求对大丰区大桥镇中合村四组（原七组）南墩子1.32亩、六队田2.36亩的土地确权颁证登记给原告。2018年9月5日，大桥镇政府在收到原告邮寄的《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》后，向原告作出了《通知书》，并于9月6日向原告邮寄送达。《通知书》的主要内容为：一、请你接到本通知书之日起15日内，亲自到镇政府配合案件的调查，不得委托他人前来。二、你本人来镇政府配合调查时，请携带并提交下列证据材料的原件，供本政府核实：1.本人的身份证；2.本人的户口簿；3.你申请确权的3.68亩土地的承包合同书；4.1998年颁发的二轮承包经营权证书和盐大政农地承包权（2016）第153476号土地承包经营权证书。后原告柯健成未按照该《通知书》的要求前往大桥镇政府提交相关材料。2018年9月30日，大丰区政府向原告作出《告知书》，并向原告邮寄送达。《告知书》的主要内容为：你分别于8月7日、9月1日通过邮寄方式向本机关提交了《农村家庭承包土地承包经营权登记确权颁证申请书》，申请对位于大桥镇中合村四组的两块土地按土地承包经营权归柯健成进行登记造册、确权颁证。本机关已分别于8月8日、9月5日交大桥镇政府处理。大桥镇政府经过前期调查，已于9月6日通过邮寄方式向你送达了《告知函》，要求你本人前往大桥镇政府补充递交相关材料、办理土地确权的相关义务。本机关认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条和农业部《关于印发的通知》第二点等相关规定，家庭承包经营权确权登记颁证实行“准备前期资料、入户权属调查、测量地块成图、公示审核、建立登记簿、完善承包经营权证书、建立农村土地承包管理信息系统、资料归档”的操作流程，你应当结合大桥镇政府《告知函》的要求，提交相关材料，配合做好工作，以便土地所在的村组及镇政府依法审核，并将审核结果报送本机关。另查明，根据《盐城市大丰区机构改革方案》和《中共盐城市大丰区委机构编制委员会办公室关于区农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》（大编办[2019]24号）的规定，原大丰区委农村工作办公室的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建大丰农业农村局，不再保留大丰区委农村工作办公室。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市大丰区委机构编制委员会办公室印发的大编办[2019]24号文件，原大丰区委农村工作办公室的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建大丰农业农村局，不再保留大丰区委农村工作办公室。本案的被告应为继续行使原大丰区委农村工作办公室职权的大丰农业农村局。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三项规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。据此，被告大丰区农业局具有备案、登记、发放土地承包经营权证的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。故根据上述行政规章规定，农村土地承包经营权证的颁发程序为，发包方申报、乡（镇）政府农村经营管理部门初审、乡（镇）政府申请、县级政府农业行政主管部门审核登记、县级政府颁发证书。本案中，原告要求对大丰区大桥镇中合村四组（原七组）南墩子1.32亩、六队田2.36亩的土地确权颁证登记。根据大桥镇政府作出的《通知书》及大丰区政府作出的《告知书》可知，大桥镇政府已经通知原告携带案涉土地承包合同书、承包经营权证书等相关材料前往镇政府配合调查并办理相关手续，但原告并未按照大桥镇政府的通知要求前往办理，致使大桥镇政府亦无法将符合规定的土地承包材料向被告申报审核，后续的审核登记、颁发证书等均不能进行。因此，被告未编制案涉讼争土地承包经营权证登记簿并报大丰区政府颁发土地承包经营权证的行为并无不当，原告的诉讼请求依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审法院判决：驳回原告柯健成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柯健成负担。本案二审期间，当事人未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为，上诉人柯健成要求被上诉人大丰区农业局履行职责的法定条件是否具备。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了农村土地家庭承包经营权证的颁发程序。其中，该条第三项规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据此规定，被上诉人大丰区农业局具有审核乡（镇）人民政府报送的申请材料，编制涉案土地的承包经营权登记簿，报大丰区政府颁发土地承包经营权证书的职责。经查，上诉人尚未与所在集体经济组织（发包方）签订土地承包合同，发包方也未能将土地承包材料向大桥镇政府申报。大桥镇政府书面通知上诉人配合调查并办理相关手续，但上诉人未予配合办理。对照上述行政规章的规定，被上诉人大丰区农业局履行职责的条件尚未具备。故一审法院判决驳回诉讼请求并无不当。综上所述，上诉人柯健成的诉讼请求不能成立，依法予以驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柯健成负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年一月二十日法官助理 范永龙书 记 员 王 慧附录法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。