江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终631号上诉人（原审原告）廖兴文，男，1966年12月23日出生，汉族，住上饶市信州区。上诉人（原审原告）叶坚梅，女，1967年3月24日出生，汉族，住上饶市信州区。被上诉人（原审被告）上饶市广信区人民政府（原上饶县人民政府），住所地上饶市广信区吉阳西路1号。法定代表人何党生，该区区长。上诉人廖兴文、叶坚梅因诉上饶市广信区人民政府房屋行政征收一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2019年4月28日，上饶县人民政府发布饶县府发〔2019〕13号《上饶县人民政府关于印发上饶县旭日片区棚户区（城中村）改造项目（IV）期国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（以下简称《征收补偿方案通知》），通知对象为旭日街道办事处、县直有关单位，内容为经县政府同意，现将《上饶县旭日片区棚户区（城中村）改造项目（IV）期国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）印发给你们，请认真遵照执行。廖兴文、叶坚梅房屋位于该《征收补偿方案》的征收补偿范围内。2019年8月27日，廖兴文、叶坚梅向法院提起行政诉讼，请求撤销该通知。另查明，2019年7月29日，江西省人民政府发布《关于调整上饶市部分行政区划的通知》（赣府字〔2019〕40号）：国务院《关于同意江西省调整部分行政区划的批复》（国函〔2019〕59号）已同意批准撤销上饶县，设立上饶市广信区，以原上饶县的行政区域为广信区的行政区域，广信区人民政府驻旭日街道吉阳西路1号。2019年10月11日，上饶县第十六届人大常委会第二十五次会议通过了《上饶县人民代表大会常务委员会关于上饶县撤县设区有关政权机构名称等事项的决定》，上饶县人民政府名称变更为上饶市广信区人民政府。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服依法提起诉讼的，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。故公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应针对终局性、对外发生法律效力、对其合法权益产生实际影响的行为进行。行政机关为作出行政决定而进行的过程性行为不直接对当事人设定权利义务，不产生直接影响，其法律后果是依附并被最终的行政决定所吸收，其行为是否合法可在最终的行政决定的合法性审查中予以确认。本案中，被告制定及发布补偿安置方案系房屋征收决定的前置阶段性行为，且该通知发布对象为行政机关，并非作为征收决定附件一并公示，属行政程序尚未终结的阶段性行政行为，尚未对被征收人的权利、义务产生影响，对被征收人的权利、义务直接产生影响的是房屋征收决定或房屋征收补偿决定。对房屋征收决定或房屋征收补偿决定不服的，被征收人可提起行政复议或行政诉讼实现权利救济，复议机关和人民法院对房屋征收补偿决定的审查包括对补偿安置方案的附带审查。故制定并发布《征收补偿方案通知》不能单独对被征收人的权利、义务产生影响，廖兴文、叶坚梅单独针对被告发布《征收补偿方案通知》提起诉讼，请求撤销该通知不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项、第八项之规定，原告提起诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定的、行政行为对其合法权益不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，廖兴文、叶坚梅的起诉不符合法定起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回廖兴文、叶坚梅的起诉，案件受理费50元退还给廖兴文、叶坚梅。廖兴文、叶坚梅上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原裁定，责令原审法院继续审理本案。事实和理由为：一、原审法院认定事实不清。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，涉及廖兴文、叶坚梅的房屋征收部门并未作出征收、补偿决定，也没有作出其他任何征收补偿行为，即直接依据《征收补偿方案通知》确定廖兴文、叶坚梅房屋的征收补偿标准。本案中批准并且发布《征收补偿方案通知》的行为具有相对独立性，且该《征收补偿方案通知》确定了补偿标准，即使在后续过程中可能会有征收决定、补偿决定等相关程序，廖兴文、叶坚梅在该《征收补偿方案通知》确定拆迁范围之内的房屋也将会适用《征收补偿方案通知》所确定的拆迁及补偿标准，故该《征收补偿方案通知》与廖兴文、叶坚梅有法律上的利害关系。原审法院认为廖兴文、叶坚梅所诉的《征收补偿方案通知》行为属于行政程序尚未终结的阶段性行政行为，对廖兴文、叶坚梅的合法权益不产生影响，属于认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。基于前述事实，廖兴文、叶坚梅的起诉符合法定的立案受理条件，原审法院应对廖兴文、叶坚梅提起的行政诉讼继续审理。上饶市广信区人民政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决合法、合理，请求依法驳回廖兴文、叶坚梅的上诉，维持原裁定。事实和理由为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应针对终局性、对外发生法律效力、对其合法权益产生实际影响的行为进行。本案中，上饶市广信区人民政府制定及发布补偿安置方案系房屋征收决定的前置阶段性行为，且该通知发布对象为行政机关，并非作为征收决定附件一并公示，属行政程序尚未终结的阶段性行政行为，未对被征收人的权利、义务产生影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《征收补偿方案通知》是上饶市广信区人民政府制定的征收补偿方案并向旭日街道办事处及县直有关单位通知的内部行为，并非征收决定，不符合上述法律规定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，公民、法人或者其他组织直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款对此作了进一步界定，该条规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案被诉饶县府发〔2019〕13号《征收补偿方案通知》所附的《征收补偿方案》明确了征收范围、征收实施组织部门、征收期限、房地产价格评估机构选定、被征收房屋面积计算方法、被征收土地及房屋性质认定、征收补偿标准、搬迁速度奖励、房屋拆除等事项，并明确要求各相关单位认真遵照执行。因此，饶县府发〔2019〕13号《征收补偿方案通知》系被上诉人批准房屋征收补偿安置方案的行为。从房屋征收补偿过程来看，市、县人民政府房屋征收部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征收补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需相关征收部门继续组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征，属于过程性行为，征收补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴。廖兴文、叶坚梅认为饶县府发〔2019〕13号《征收补偿方案通知》不合法而提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回廖兴文、叶坚梅的起诉，并无不当。综上，廖兴文、叶坚梅的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  彭彩玲审判员  林贤瑛审判员  章 华二〇二〇年一月十七日书记员  涂雪儿