江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终550号 上诉人（原审原告）黄裕平，男，1959年12月5日生，××族，住启东市。 上诉人（原审原告）龚飞，男，1950年3月29日生，××族，住启东市。 两上诉人的共同委托代理人李珊，上海申宜禾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市。 法定代表人葛志娟，市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市近海镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人姚赛花，镇长。 应诉负责人褚风光，启东市近海镇人民政府党委委员。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 上诉人黄裕平、龚飞因诉被上诉人启东市人民政府（以下简称启东市政府）、被上诉人启东市近海镇人民政府（以下简称近海镇政府）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后组成合议庭，并于2019年11月8日公开开庭审理了本案，上诉人黄裕平、龚飞及其委托代理人李珊，被上诉人启东市政府的委托代理人张克伟、朱黄飞，被上诉人近海镇政府的负责人褚风光及委托代理人陆炜花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年10月19日，启东市政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原向阳镇人民政府（以下简称向阳镇政府）。该滩涂由启东市江海滩涂资产经营有限公司（以下简称江海公司）实际经营管理。2008年原向阳镇与原近海镇合并成立新的近海镇。 2004年10月12日，江海公司与启东协兴港港北加油站（以下简称港北加油站，投资人为黄卫星）签订《启东市滩涂资产承包经营合同》（以下简称《滩涂承包合同》），由港北加油站承包滩涂32.5亩，期限为2004年10月12日至2010年12月31日。2006年8月21日，启东老子沙滩涂养殖有限公司（以下简称老子沙公司，黄卫星为执行董事兼总经理）与启东豪悦生态发展有限公司（以下简称豪悦公司，林乔治为董事兼总经理）签订《启东市滩涂资产承包经营合同》（以下简称《滩涂资产承包合同》），老子沙公司将上述32.5亩滩涂发包给豪悦公司，期限为2006年8月21日至2008年12月31日，同时约定合同订立于林乔治名下，与张德飞共使用面积32.5亩，由双方协商使用的具体面积。之后，豪悦公司在使用的18亩滩涂上建造了500余平方米房屋，但未办理审批手续。2008年6月，豪悦公司与黄裕平、龚飞签订转让协议书，约定豪悦公司与启东小闸港有关部门签订有18亩滩涂土地租赁协议，取得该18亩滩涂土地的使用权，经协商，将18亩滩涂土地的经营、使用和收益权全部转让给黄裕平、龚飞，以抵充豪悦公司所欠黄裕平、龚飞的工资、垫资款等费用。黄裕平、龚飞并未使用全部18亩滩涂，其中部分转手他人使用。2015年左右，黄裕平、龚飞将上述500余平方米房屋出租给案外人进行生猪养殖。 2018年1月23日，启东市政府发布《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《专项整治通告》），主要内容为：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除；严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖；在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，由养殖场（户）自行承担。 启东市“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室（以下简称启东市“263办”）、启东市严格管控违法建设领导小组办公室（以下简称启东市“控违办”）是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和严格管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”共同作出《限期拆除养猪棚舍通告》，主要内容为：协兴港闸区域内有关养猪户未执行《专项整治通告》及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪；决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间为2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年2月至3月，近海镇政府具体组织了数次拆除活动，对包括案涉养猪场在内的协兴港闸区域内养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地村委会均有人员在场。2018年3月4日，案涉500余平方米房屋先后被近海镇政府拆除。拆除前，黄裕平、龚飞已将案涉猪棚舍内能搬走的财物搬离；近海镇政府及其他行政机关未作出相关行政强制措施决定。 2018年8月16日，黄裕平、龚飞提起行政诉讼，请求确认启东市政府、近海镇政府拆除案涉位于协兴港河北侧房屋的行政行为违法；判令启东市政府、近海镇政府支付土地补偿费32.4万元、地上附着物补偿费100万元；判令启东市政府、近海镇政府赔偿经济损失100万元。 一审法院认为，案涉强制拆除猪棚舍的行为系基于协兴港闸区域畜禽养殖专项治理的需要，且《专项整治通告》明确对拒不配合清理工作的养殖户由属地政府及相关部门组织强行清理，近海镇政府组织实施的强制拆除行为系基于完成上级政府给予的行政任务之要求，属于典型的事实行为，当事人不服该行为提起的诉讼属于行政诉讼的受案范围。近海镇政府拆除黄裕平、龚飞猪棚舍，属于可诉的行政行为。 黄裕平、龚飞主张案涉房屋属其所有，并提供了与豪悦公司签订的协议书，无论养猪棚舍的建设是否取得过合法审批手续，近海镇政府的强制拆除行为属于对黄裕平、龚飞的权益可能造成损害的行政行为，黄裕平、龚飞提起诉讼具备原告主体资格。 行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。启东市政府作出《专项整治通告》，将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施。《专项整治通告》是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作的部署，明确由属地政府保障整治工作推进，近海镇政府作为一级政府有独立行使职权和承担责任的能力，黄裕平、龚飞仅依《专项整治通告》不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的行政主体。启东市“263办”和启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和“管控违法建设”的两个临时机构，该两办发布《限期拆除养猪棚舍通告》是协调、统筹环境整治工作的具体表现，虽然该两办有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导和协调，未具体实施拆除行为，不能说明该两办与近海镇政府共同实施了案涉强制拆除行为。因此，启东市政府不是本案的适格被告。 近海镇政府当庭认可其具体组织实施案涉拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，但近海镇政府强制拆除前，没有针对黄裕平、龚飞作出任何行政决定，也未依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等，近海镇政府实施的案涉强制拆除行为明显缺乏强制执行依据且违反法定程序，应当确认违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，虽然黄裕平、龚飞提供了房屋被拆除前后的照片，但是黄裕平、龚飞亦当庭承认建设案涉房屋未取得规划许可等审批手续，案涉房屋属于违章建筑，“任何人不能因违法行为而获利”是法律的基本原则之一，故黄裕平、龚飞要求对违章建筑的拆除进行赔偿或者补偿，均缺乏法律依据。黄裕平、龚飞陈述房屋被拆除前已经自行清空，也未能提供证明拆除行为造成设施、设备等其他经济损失的证据，且经一审法院现场查看，没有相关设施、设备被埋废墟的迹象，故对于黄裕平、龚飞主张的经济损失，不予支持。案涉纠纷不涉及国有土地上房屋征收，同时也非《畜禽规模养殖污染防治条例》所规定的畜禽养殖场，故其要求支付土地补偿费和地上附着物补偿费，无事实和法律依据。因此，虽然案涉强制拆除行为被确认违法，但在有关部门发布通告无果情形下，近海镇政府组织人员对案涉房屋进行拆除，仅仅消除此种不法状态，并未损害黄裕平、龚飞的合法权益，黄裕平、龚飞要求赔偿或补偿的诉讼请求，不应予以支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决确认近海镇政府强制拆除黄裕平、龚飞案涉位于启东市协兴港闸区域内房屋的行为违法，驳回黄裕平、龚飞的其他诉讼请求。 上诉人黄裕平、龚飞向本院提出上诉称，1.启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府组建的临时工作机构，案涉《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市“263办”、启东市“控违办”联合作出，实施案涉强拆行为时启东市“263办”、启东市“控违办”工作人员均在现场，应当视为启东市政府组织参与了案涉拆除行为；2.案涉无产权房屋不能简单地一概认定为违法建筑，黄裕平、龚飞从2004年起就开始平整滩涂围堰池塘，进行“三通一平”并建房，从未被认定为违法建筑或者影响市容规划；3.被上诉人近海镇政府强制拆除行为已经被一审法院确认违法，对由此造成的黄裕平、龚飞房屋、设施及平整滩涂“三通一平”等损失，应当获得合理赔偿；4.根据《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定，案涉强制拆除行为造成黄裕平、龚飞经营畜禽养殖经济损失的，行政机关也应当补偿相应的损失。请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人启东市政府辩称，案涉拆除行为不是启东市政府组织实施，相关个别工作人员在拆除现场也并不表明启东市政府参与了案涉拆除行为，启东市政府不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人近海镇政府辩称，1.对一审判决认定近海镇政府实施案涉拆除行为违法表示服从；2.案涉拆除行为没有造成上诉人黄裕平、龚飞的合法财产损失。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明：1.中共启东市委办公室、启东市政府办公室于2016年5月12日联合作出启办发〔2016〕32号《关于印发〈启东市严格管控违法建设办法（试行）〉的通知》成立启东市“控违办”，主要职责为“负责全市违法建设严格管控工作的协调指导、监督检查”，该通知的发文对象为各镇党委、人民政府、各园区党工委、管委会、各街道党工委、市委各部委办局等；2.中共启东市委办公室、启东市政府办公室于2017年1月23日联合作出启办发〔2017〕6号《关于成立“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》成立启东市“263办”，该通知的发文对象为各镇党委、人民政府、各园区党工委、管委会、各街道党工委、市委各部委办局等。 本院认为，结合一审判决和各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点主要有两个方面：一是被上诉人启东市政府是否具体组织实施案涉强制拆除行为；二是上诉人黄裕平、龚飞主张的各项赔偿请求是否应予支持。 一、被上诉人启东市政府是否具体组织实施案涉强制拆除行为 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，虽然案涉《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市“控违办”、启东市“263办”联合作出，拆除时也有该两办少数工作人员在场，但启东市“控违办”、启东市“263办”分别系由中共启东市委办公室、启东市政府办公室联合作出的启办发〔2016〕32号和启办发〔2017〕6号文件成立，结合《党政机关公文处理工作条例》第九条第五项“公文发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，联合行文时使用主办机关的发文字号”、第十七条第一款“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文，属于党委、政府各自职权范围内的工作不得联合行文”以及第二十条“公文文稿签发前应当由发文机关办公厅（室）进行审核”等规定，由于“启办发”是中共启东市委办公室发文机关代字，即中共启东市委办公室是上述两个文件主办机关，因此，不能认为启东市“控违办”、启东市“263办”仅系启东市政府成立的临时机构，也不能据此推定《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市政府作出的行政行为；且启东市“控违办”、启东市“263办”在场人员也没有参与任何强制拆除活动，不能仅以该两办有少数工作人员在强制拆除现场，就认定其具体组织或者参与了案涉强制拆除行为。因此，结合启东市“控违办”、启东市“263办”工作机构性质和案涉强制拆除的具体事实，均难以适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款有关“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定。同时，结合各方当事人在一、二审诉讼中承认的案件事实，近海镇政府具体组织实施了案涉拆除行为，而《专项整治通告》亦明确“以属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治为原则”“规定时间内拒不停止养殖行为又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理”。因此，一审法院认定案涉拆除行为系近海镇政府实施而非启东市政府实施，不违反法律规定，也与本院（2018）苏06行初226号行政裁定结论相一致。 二、上诉人黄裕平、龚飞主张的各项赔偿请求是否应予支持 结合上诉人黄裕平、龚飞一审提出的赔偿请求和二审上诉理由，上诉人黄裕平、龚飞的赔偿请求主要包括三个方面内容，一是土地使用权损失32.4万元；二是房屋、设备等损失100万元；三是“三通一平”及经营性损失等100万元。对此，分别评述如下： 第一，关于上诉人黄裕平、龚飞主张的土地使用权损失、土地平整费用以及经营性损失问题。 根据《中华人民共和国物权法》第四十八条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。同时结合启东市政府《关于调整滩涂使用权属的通知》（启政发〔1995〕166号），案涉滩涂等自然资源均属于国家所有，启东市政府于1995年10月将滩涂合法使用权人调整为向阳镇政府，即结合目前启东市行政区划调整，案涉滩涂合法使用权人为近海镇政府；该通知还规定，滩涂的使用证均不得出售、出让、出租，市滩涂开发办公室每年组织一次验证工作。同时结合《滩涂承包合同》《滩涂资产承包合同》《转让协议书》等证据，江海公司根据启东市政府及相关授权，对滩涂实施具体经营管理，港北加油站虽然与江海公司签订《滩涂承包合同》取得相应承包经营权，但根据物权法定原则，该项财产权利不是用益物权，而仅具有债权性质；合同载明，港北加油站承包经营期间为固定期间“2004年10月12日至2010年12月31日”，并载明“港北加油站依合同取得的承包经营权如转包或变更滩涂用途，必须向江海公司提出书面申请且经原批准用海的人民政府批准后生效，承包期满后滩涂资产由江海公司无条件收回”等。在上述框架下，港北加油站法定代表人黄卫星未经原合同相对人同意和行政审批，迳以老子沙公司的名义于2006年8月将港北加油站取得的承包经营权转让与豪悦公司，而豪悦公司又于2008年6月未经审批将其中部分滩涂经营权转让与上诉人黄裕平、龚飞，均显属违法；港北加油站取得的承包经营权期限至2010年12月31日，而老子沙公司与豪悦公司约定的承包经营权仅至2008年12月31日，因而至案涉拆除行为于2018年2月发生时，《转让协议书》所约定的上诉人黄裕平、龚飞对滩涂和相应资产的使用期限已超期近10年。上诉人黄裕平、龚飞于2008年6月签订《转让协议书》，而其提供的案涉滩涂土地平整、“三通一平”等相关收据、凭证均主要形成于2004年，显然不能据此主张该相关损失的赔偿。因此，在上诉人黄裕平、龚飞未依法取得案涉滩涂合法使用权、《转让协议书》约定期限明显超期、证明土地平整发生的时间与《转让协议书》约定时间明显不一致等前提下，上诉人黄裕平、龚飞主张土地使用权损失、经营性损失、以及土地平整“三通一平”等损失，没有事实和法律依据，依法不予支持。 第二，关于上诉人黄裕平、龚飞主张的房屋、设备等损失问题。 根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请；县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。本案中，结合《关于调整滩涂使用权属的通知》《滩涂承包合同》，近海镇政府系案涉滩涂的合法使用权人及围堰等资产的合法所有权人；《转让协议书》仅涉及“将18亩滩涂土地的经营、使用和收益权全部转让给黄裕平、龚飞”，而不涉及任何土地上房屋等建筑物、构筑物所有权的转让；而上诉人黄裕平、龚飞主张享有案涉房屋等合法所有权，但既未提供房屋所有权证等产权权利证书，也未提供建设房屋等建筑物时申请取得的建设行政许可审批手续。同时经调查，被上诉人近海镇政府仅对案涉猪棚舍等建筑物实施强制拆除，但没有同时拆除上诉人黄裕平、龚飞主张的其他设备等动产，而上诉人黄裕平、龚飞在一、二审审理期间也没有提供相应的证据证明其合法享有的设备、设施等财产损失。在此前提下，上诉人黄裕平、龚飞主张房屋、设备等损失，没有事实和法律依据，依法不予支持。 综上，黄裕平、龚飞的上诉理由没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄裕平、龚飞负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年一月十日 书记员  丁水仙 附本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；