江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终379号 上诉人（原审被告）泰兴市滨江镇人民政府，住所地泰兴市滨江镇福泰路1号。 法定代表人蒋益公，镇长。 参加诉讼负责人张玉建，副镇长。 委托代理人俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）马建美，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人赵杨帆，江苏圣典（江北新区）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐赛平，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人连有，北京圣运律师事务所律师。 原审第三人泰兴市滨江镇石桥村村民委员会，住所地泰兴市滨江镇石桥村。 负责人钱军成，主任。 上诉人泰兴市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）、马建美因确认房屋补偿安置协议无效一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2019）苏1291行初80号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，座落于泰兴市滨江镇石桥村印桥组31号的房产建成于1998年上半年，徐赛平于1998年5月30日领取案涉房屋的村镇房屋所有权证。1998年12月27日，徐赛平与马建美领取结婚证。 2011年12月15日，江苏省人民政府作出苏政地[2011]4048号《关于批准泰兴市城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第一批次（11挂）建设用地的通知》，同意泰兴市将位于包含滨江镇石桥村在内的36.0151公顷集体土地用于实施城乡建设用地增减挂钩规划，将上述集体土地征收为国有，案涉房屋所在地块位于征收范围内。徐赛平所在石桥村委会于2009年9月1日即向徐赛平户发送通知，启动地上附着物补偿安置洽谈事宜。徐赛平称洽谈期间其曾遭受石桥村委会及动迁工作组限制人身自由、扰乱正常休息等胁迫行为，因不堪其扰自2013年起外出打工，提起本案诉讼。 2017年5月10日，滨江镇政府与马建美就案涉房屋签订泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书，双方确认房屋所有权人为徐赛平，建筑面积为360.93平方米（其中楼房280.18平方米、平房62.37平方米）、其他类房18.38平方米，其中产权面积206.56平方米，常住人口为5人；房屋补偿172477元、附着物补偿8536元、装饰装潢补偿183095元、搬迁补助费8000元、临时安置补助费9000元、2017年5月25日前腾房交钥匙享受奖励5414元等，补偿总额为406214元；安置方式为公寓房安置、面积189平方米，徐赛平预交房款90720元，滨江镇政府于腾空交付房屋后支付上述补偿利益；双方还约定了搬迁期限等条款。同日，滨江镇政府与马建美还签订了关于泰兴市蓝宇机械配件制造厂的企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议。案涉房屋于协议签订当天夜间被拆除。 马建美在与滨江镇政府签订上述协议期间，徐赛平与马建美通话坚称案涉房产为其婚前财产，马建美无权签订补偿安置协议；徐赛平亦与村支书杨新海通话主张案涉房屋为其婚前财产、马建美无权签订协议。此外，徐赛平还有过多次报警记录，报警内容涉及马建美被限制人身自由和房屋被强制拆除的内容。 补偿安置协议签订后，马建美以房屋存在隐蔽工程、徐鑫江由政府照顾安排一小套公寓房等事由向滨江镇政府主张额外补偿，并实际获得相应补偿款和公寓房回购款。审理中，滨江镇政府及马建美一致确认就案涉房屋衍生的补偿安置利益共计六项，其中补偿安置协议约定补偿总金额406214元扣除预留房款90720元后的余款315494元、企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议约定的补偿款148300元、徐鑫江单独安置补偿款109480元、隐蔽工程补偿款26220元、徐鑫江照顾安置小套公寓房回购款142534元及附作物补偿款52000元均已实际交付马建美；马建美申请滨江镇政府回购补偿安置协议约定的公寓房时，因徐赛平拒绝签名导致回购尚未完成，滨江镇政府陈述公寓房可随时交付，徐赛平接受回购亦可随时完成回购审批。 需要说明的是，在徐鑫江单独安置的房屋补偿安置协议书[泰滨补协字第（20170005）号]中，双方另外约定在石桥花园安置区安置公寓房1套，面积80平方米以内，徐鑫江预缴房款38400元，余款在交房时一并结清。协议签订后，成兴公司将包含预交安置房款在内的全部补偿款109480元一并支付给马建美。根据滨江镇政府补充提交的收据（编号为00010175）显示，2018年8月28日，徐鑫江向成兴公司支付安置房预交款38400元，马建美在收据中签字确认。2017年9月8日，成兴公司又将安置房预交款38400元返还马建美，另向其支付公寓房回购后的差额142534元。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉补偿安置协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：徐赛平主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，徐赛平请求解除协议或者确认协议无效。徐赛平起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：一、马建美是否有权处分属于徐赛平的婚前财产，其与滨江镇政府签订的泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书的效力如何评价。二、确认该协议无效是否影响马建美与滨江镇政府间其他协议之效力。三、协议确认无效后，后续应如何处理。 关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。集体土地征收需要解决土地补偿、安置补助、地上附作物补偿等方面，由土地管理部门实施。本案所涉系对房屋等地上附着物补偿，本地实践中土地管理部门与基层人民政府构成机关间委托、协作关系，故滨江镇政府有权实施。 附作物征收补偿可通过“签订补偿安置协议”与“作成责令交出土地决定”两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，补偿安置协议中缔约对象的确定，具有与责令交出土地决定这一单方行政行为下被征收对象即征收标的权利人的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿行为的合法性。因此，对补偿安置协议，应当评价征收标的权利人的确定是否合法、正确。对此本院评判如下： 1.根据村镇房屋所有权证，案涉房屋登记权利人为徐赛平，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。据此，在土地征收程序中，房屋权属确认应当以不动产登记状况作为首要依据。滨江镇政府作为征收部门，应当尊重不动产登记状况。 2.徐赛平与马建美于1998年12月27日才领取结婚证，案涉房屋于1998年上半年建成，徐赛平于1998年5月30日即领取了村镇房屋所有权证，虽然农村宅基地上房屋系以户为单位享有权利，但案涉房屋建成时马建美尚不是该户家庭成员，案涉房屋应认定为徐赛平个人所有或者与其父母共有的财产，马建美对案涉房屋显然不是权利人。 3.《中华人民共和国婚姻法》第十七条规定夫妻一方对夫妻共同所有的财产才有平等的处理权，而从补偿安置协议载明案涉房屋价值来看，马建美对徐赛平财产的处分行为也明显超过家事代理权的范围。 4.徐赛平长期在外，本院根据现有证据无法判断补偿协议签订前徐赛平与马建美之间有无协商一致，也无法查明马建美在提取补偿后的资金的去向以判断徐赛平事后是否认可马建美签订协议的效果。徐赛平曾明确告知滨江镇政府马建美无权签订协议，但滨江镇政府不仅故意忽略该陈述意见，且在协议签订后仅数个小时内即组织实施拆除行为，足见其目的不合法、不正当。 综上，在徐赛平确定否认马建美具有处分权或代理权的情况下，滨江镇政府与非房屋权利人签订协议对案涉房屋实施征收补偿并依据协议实施拆除，达到推进拆迁进度之目的，既严重侵害了房屋真正权利人的财产权利，该协议亦不能成为导致房屋依法得以征收、物权合法产生变动、安置补偿利益据以给付的依据，错误给付补偿利益也给国库财政造成损失并引发无法追回的风险，符合“重大且明显”的违法情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第三项之规定，依法应认定无效。 关于焦点二，本案中，马建美与滨江镇政府在签订泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书后，签订了企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议书、泰滨动协（20170270）号动迁补偿安置协议书、泰滨补协字第（20170005）号房屋补偿安置协议书、编号：20170346公寓房回购协议书，并领取附作物补偿款52000元。 现泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书被确认无效，则其他协议效力为何。本院认为，人民法院审理行政协议案件，在不违反行政法律法规强制性规定的情况下，可以参照适用民事法律法规。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。对该条文进行反对解释，作为一个整体的合同如果部分无效影响了其他部分效力，人民法院应一并作出消极评价。因此，对马建美与滨江镇政府所订协议效力评判如下： 1.根据土地管理法律法规，国家保障农村、农民、农业发展，集体土地体现出极强的维持农民生存、生产、生活的福利给付性质，实务中农民最为关注的也是征收价值主要体现的部分就在于宅基地及地上房屋的补偿。本案中，根据各方当事人确认，泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书项下的房屋即构成座落于合法宅基地面积上的主体部分，由此该协议的签订也成为对该“被征收户”征收活动的主体部分。 2.其他补偿协议的签订及附作物补偿系在徐赛平前述主房动迁合同签订后短时间内连续、并行、相继作出，系基于泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书所作的关联的、同步的、整体的安排，且协议签署均系由马建美经办，补偿款亦由其统一受领。 综上，本院有充分理由相信上述协议的签订及附作物补偿具有一体性和牵连性，应与泰滨补协字第（2017×××3）号房屋安置补偿协议一并确认无效。 关于焦点三，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。由此，马建美应当全额返还基于补偿安置协议所得征收补偿利益，包括补偿安置协议约定补偿总金额406214元扣除预留房款90720元后的余款315494元、企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议约定的补偿款148300元、徐鑫江单独安置补偿款109480元、隐蔽工程补偿款26220元、徐鑫江照顾安置小套公寓房回购款142534元及附作物补偿款52000元，共计794028元。 基于无效协议，房屋已被全部拆除，为保护徐赛平之合法权益，行政机关应当积极采取补救措施。鉴于行政协议以意思合致为基础，协议约定之补偿不等于实际应予补偿之数额，故本院不宜直接依据协议约定数额判由滨江镇政府予以赔偿。滨江镇政府应在充分调查核实的基础上，自行或请示土地征收主体依法定程序作出处理，审定赔偿或补偿数额，并积极采取补救措施以弥补权利人损失。 需要说明的是，虽然本案中除附作物补偿款项外的其他款项均由成兴公司支付，但涉案动迁项目的推进、调查等程序及协议的签订实际均由滨江镇政府予以实施，滨江镇政府与成兴公司之间仅应为一种委托付款关系，故返还款项的受领主体仍为滨江镇政府。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条，参照《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条之规定，判决：一、确认滨江镇政府与马建美签订的编号泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议无效。二、马建美于本判决生效后二十日内向滨江镇政府返还房屋征收补偿利益794028元。三、滨江镇政府于本判决生效后依法对本判决第二项所涉房屋征收补偿利益对应的被拆除房屋之权利人采取补救措施。案件受理费50元，由滨江镇政府负担。 上诉人滨江镇政府上诉称：一、从马建美的表现看，马建美具有代理权。1.从协议书的协商、签订过程来看，马建美是有代理权的。按政策，徐赛平一户可以享受一大套加一小套安置房。协商过程中，马建美提出来，要求照顾将一个双胞胎儿子徐鑫江（当时只有5岁）单列一户，单独安置一小套。滨江镇政府同意了马建美的要求，所以才有了与徐鑫江单独签订的补偿安置协议书。如果马建美不愿意签协议，那么，马建美就没有必要提出这么多照顾要求，也不可能达成目前的几份协议书。2.从协议书的书面形式看，在泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书的尾部签字栏和企业动迁补偿协议书的尾部签字栏，马建美都亲笔写了“同意按政策办理，马建美”的字样，证明马建美是自愿同意签协议的。3.签协议书以后，马建美出具了委托书给石桥村委会干部，委托村干部帮助搬迁，马建美在被动迁户房屋装饰装璜及经济林木验收表上签字，认可腾房交钥匙。4.签协议后，马建美又提出隐蔽工程增加补偿的请求，提出了徐鑫江安置房回购的请求，并签订了增补项目协议书，徐鑫江安置房回购协议书。马建美领取了徐赛平房屋补偿款315494元（已扣除预留房款90720元）、装饰装璜补偿52000元、企业（作坊、三产项目）动迁补偿款148300元、隐蔽工程补偿款26220元、徐鑫江房屋补偿款109480元、徐鑫江安置房回购款142534元，合计794028元。因此，从马建美的上述行为看，上诉人有理由相信马建美是有代理权的。二、从徐赛平的表现看，马建美是有代理权的。首先，2017年5月10日当天，徐赛平就已经知道马建美签订了补偿安置协议书。从2017年5月10日开始，到本案起诉之日，徐赛平从未向上诉人提出过不同意见。徐赛平向其他单位反映不能达到向上诉人提出异议的结果。其次，在4个月的时间内，马建美多次分别领取了全部补偿安置款，如果徐赛平不同意签订协议书，就应当告知马建美，可见，对于马建美履行协议书的行为，徐赛平是认可的。三、关于与杨新海通话及拆除房屋。1、签协议当天，马建美及公安部门并没有将徐赛平不同意签协议的意见告诉滨江镇政府，马建美反而提出了诸多照顾要求，且签字表示同意按政策办理。也就是说，徐赛平的态度上诉人不清楚。2、关于徐赛平与杨新海的通话。通话时间是中午11点左右，签协议是在下午6点钟左右，中午11点不同意，不等于下午经过讨价还价，增加了新条件后不会改变。3、签协议书当日拆除房屋与协议效力无关。综上，根据最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定:当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。本案，即使马建美签字时没有处分权，对于当事人主张合同无效的，人民法院也不应予以支持。四、如果认定协议书无效，马建美除了应向上诉人返还房屋征收补偿利益794028元外，还应向上诉人返还泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司开具的金额为90720元的安置房预交款收据，此收据上的钱是泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书中的一部分，法院判决该协议书无效，应当判决马建美向上诉人返还金额为90720预交款收据。总之，本案一审判决在认定事实与适用法律等方面均存在重大错误，请求撤销一审判决，驳回徐赛平的诉讼请求。 上诉人马建美上诉称：1.徐赛平起诉的是泰滨补协字第（2017×××3)号房屋补偿安置协议书无效，上诉人认为一审法院应该围绕该协议的效力进行。而不应该对其他单独的协议，得出均无效的结论；2.上诉人多次申请调取2017年5月10日所涉及协议的现场签字视频、拆房现场视频及公安出警记录仪视频，法院均不予支持，这些视频证据能证明滨江镇政府是通过限制人身自由等方式强迫被上诉人签订空白协议的，请求法院调取上诉人请求调取的证据；3.2017年5月10日马建美被迫签订了一系列空白协议，房屋连夜被拆，之后村委会及滨江镇政府提供的材料造假，非马建美本人签字。因此，2017年5月10日之后的多份协议日期也存在造假，漏洞百出的材料，无法证明真实性，徐赛平本人从外地回来之后最早有文件显示，是2017年5月26日滨江镇政府对他的上访出具的处理意见，也就是说事发后十天左右徐赛平夫妻就已经开始采取法律程序和信访救济，并非滨江镇政府所述没有告知滨江镇政府；4.上诉人退还泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议所涉金额的前提是滨江镇政府将案涉房屋、厂房、设备等恢复原状，并赔偿徐赛平损失，且保障上诉人及其家人的正常居住条件和生活条件，故一审判决第三项的补救措施应该是恢复原状、赔偿损失等；5.在房屋已经被拆的情况下，徐马一家带着两个孩子没有住处，现要求上诉人返还这笔款项是不符合现实及常理的，这笔费用应当作为政府违法行为的补救赔偿费用。请求：1.依法改判一审判决第二项马建美于滨江镇政府将徐赛平的房屋等恢复原状后二十日内向滨江镇政府返还泰滨补协字第（2017×××3)号房屋补偿安置协议书所涉的金额315494元；2.滨江镇政府将徐赛平的房屋等恢复原状、赔偿损失；3.本案一、二审诉讼费用由滨江镇政府承担。 被上诉人徐赛平对滨江镇政府的上诉意见辩称：1.2017年5月10日徐赛平通过电话向马建美明确表示涉案泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书所指向的房屋是徐赛平婚前取得的房屋，徐赛平对该房屋的任何处置权均没有授权给任何人；2.一审已查明马建美是从早上六点多钟就被带到村委会要求签订合同并且限制马建美的人身自由，不允许马建美去接两个未成年的孩子放学，所以，协议是在没有授权且在被限制人身自由的情况下，非法处分了不属于其所有的不动产；3.马建美签订协议当天徐赛平就报警，也多次向镇政府进行反映，所以并不存在镇政府所称的协议签订后徐赛平没有主张其权利的行为；4.徐赛平起诉的是泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议，法院应当围绕诉争的协议进行裁判而不应当将其他的协议混为一谈。一审法院在判决泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议无效的基础之上又增加了其他的协议，违反了法律的基本原则。 被上诉人徐赛平对马建美的上诉意见辩称：认同马建美上诉观点，在判决马建美应当返还的款项时，首先要将所拆的房屋恢复原状或者重建的前提下，并对徐赛平造成的损失进行补偿后才能进行返还，因为根据合同无效的规定要将合同恢复到订立合同之前的状态。 原审第三人泰兴市滨江镇石桥村村民委员会述称，同意滨江镇政府的上诉意见。 滨江镇政府对马建美的上诉意见辩称：1.滨江镇政府与徐赛平户协商拆迁补偿事宜，是将该户作为一个整体来考虑的。协商过程中，马建美提出要求照顾将一个双胞胎儿子徐鑫江（当时只有5岁）单列一户，单独安置一小套。滨江镇政府同意了马建美的要求，所以才有了与徐鑫江单独签订的补偿安置协议书和徐鑫江的安置房回购协议书。按政策处理，徐鑫江不可能单独一户补偿，也不可能给他安置一小套房屋。徐鑫江分出后，徐赛平一户剩下4口人，按政策只能享受一中套加一小套安置房。马建美又提出来要求享受一大套加一小套安置房。徐赛平的父亲徐金余原来是计算在徐赛峰户名下的，后来，工作组将徐金余计算在徐赛平一户的名下，这样徐赛平一户从4人户变成了5人户，协议书上安置了一大套加一小套房。协议书中的增补项目，是对泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书中房屋评估漏项的增补；企业补偿协议书只是对设备、设施搬迁费和停产停业损失的补偿，小工厂的房屋是包括在泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书中补偿的，各协议书之间存在关联性，是一个整体，不可分割，是照顾和妥协的结果。若人民法院确认泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书无效，自然应当确认与之相关联的协议都无效；2.如果人民法院认为马建美无权代理，那么马建美基于代理权而获得的全部款项794028元和金额为90720元的安置房预交款收据自然应当返还给滨江镇政府，至于对徐赛平如何补偿，应当由徐赛平主张权利。 马建美对滨江镇政府的上诉意见辩称：首先，马建美从未要求以任何方式让拆迁方来考虑其利益，自始自终马建美没有提出要求增加一户，且滨江镇政府提供的泰滨补协字第（20170005）号房屋补偿安置协议书上面的签名也不是马建美本人签名，该协议的存在，是因为2017年5月10日被胁迫时，马建美一并签订的多张空白协议及材料中的一张，至于滨江政府为何这样操作，马建美不知情，应当是滨江镇政府自圆其说。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本案马建美在上诉状中提出申请要求法院调取2017年5月10日所涉及协议的现场签字视频、拆房现场视频及公安出警记录仪视频。被上诉人徐赛平二审中亦向本院申请调取证据：1.滨江镇政府2017年5月10日签完协议将一份协议交给马建美的监控视频等影像资料；1.滨江镇人民政府2017年5月10日强迫马建美关滨江镇石桥村邻村蔡桥村签订泰滨补协2017×××3号房屋补偿安置协议书的全部监控视频资料及签字现场的全部原始拍摄视频影像资料；2.2017年5月10日马建美向泰兴市滨江镇石桥村委会递交委托书并委托滨江镇石桥村委会搬徐赛平家中物品现场物品清点视频等全部原始仪影资料。3.徐赛平于2017年5月10日报案泰兴市滨江派出所出警的所有出警记录仪影像资料。证明2017年5月10日马建美签订的协议是胁迫的前提下签的空白协议，以此证明滨江镇政府的违法事实。马建美、徐赛平申请调取的证据，在本院审理的(2018)苏12行终315号中马建美已申请调取，本院已作出不予调取的决定，马建美不服申请复议，本院亦作出维持决定。现马建美、徐赛平再次申请调取，本院不予准许。 本院认为，本案争议的焦点：1.泰滨补协字第（2017×××3）号房屋补偿安置协议书是否应确认无效；2.如确认被诉协议无效，马建美与滨江镇政府签订的其他协议是否亦应一并确认无效。 一、关于被诉协议的效力。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分的唯一合法凭证。依法登记的房屋权利受国家法律保护。本案，首先，案涉房屋已取得房屋所有权证，权利人为徐赛平。其次，马建美在与滨江镇政府签订协议前，徐赛平通过电话告知马建美及村支书杨新海，案涉房屋为其婚前财产，马建美无权签订协议。第三，杨新海及其村委会作为见证人在案涉协议上盖章签名。最后，协议签订期间徐赛平多次报警，报警内容涉及马建美被限制人身自由和房屋被强制拆除。故应当认为滨江镇政府是在明知马建美无权处分案涉房产的情况下与其签订的协议，签订协议行为存在重大且明显违法的情形，应当确认无效。上诉人滨江镇政府主张马建美有代理权，不应确认协议无效的意见本院不予采纳。 二、关于其他协议的效力。本案被诉泰滨补协字第（2017×××3）号房屋安置补偿协议书签订的基础是协议所涉房屋的合法建设。而之后签订的企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议书、泰滨动协（20170270）号动迁补偿安置协议书、泰滨补协字第（20170005）号房屋补偿安置协议书、编号：20170346公寓房回购协议书与泰滨补协字第（2017×××3）号房屋安置补偿协议是一个整体，密不可分的，各协议书之间存在关联性，应视为是对泰滨补协字第（2017×××3）号房屋安置补偿协议书的补充。因此，泰滨补协字第（2017×××3）号房屋安置补偿协议确认无效，其他协议也应一并确认无效。对马建美、徐赛平主张不应一并确认其他协议无效的意见，本院不予采纳。 《中华人民共和国合同法》第五十八条规定合同被确认无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。故马建美应当全额返还协议所得补偿利益，共计794028元，同时还应返还泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司开具的金额为90720元的安置房预交款收据。滨江镇政府的该上诉意见应予支持。对马建美作为原审第三人在二审中提出要求恢复原状的请求，本院不予采纳。 综上，马建美在徐赛平明确告知无权签订协议，滨江镇政府在明知马建美对案涉房屋无处分权的情况下，双方仍签订补偿安置协议，应确认无效，其他基于主房的安置补偿而产生的协议也应一并确认无效，一审法院仅在本院认为部分进行了论述，但未作出判决显属不当。协议被确认无效后，因协议取得的财产和利益，应当予以返还。马建美在一审庭审时同意庭审后五天内返还泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司开具的金额为90720元的安置房预交款收据，但其至一审判决前未予返还。一审对此未作出判决亦存在不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下： 一、维持泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2019）苏1291行初80号行政判决第三项及案件受理费负担部分，即泰兴市滨江镇人民政府于本判决生效后依法对本判决第二项所涉房屋征收补偿利益对应的被拆除房屋之权利人采取补救措施；一审案件受理费50元，由泰兴市滨江镇人民政府负担。 二、撤销泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初80号行政判决第一、二项，即：一、确认泰兴市滨江镇人民政府与马建美签订的编号泰滨补协字第（20170303）号房屋补偿安置协议无效。二、马建美于本判决生效后二十日内向滨江镇政府返还房屋征收补偿利益794028元。 三、确认泰兴市滨江镇人民政府与马建美签订的泰滨补协字第（20170303）号房屋补偿安置协议书、企业（作坊、三产项目）动迁补偿协议书、泰滨动协（20170270）号动迁补偿安置协议书、泰滨补协字第（20170005）号房屋补偿安置协议书、编号：20170346公寓房回购协议书无效。 四、马建美于本判决生效后二十日内向泰兴市滨江镇人民政府返还房屋征收补偿利益794028元及泰兴市成兴国有资产经营投资有限公司开具的金额为90720元的安置房预交款收据。 二审案件受理费50元，由上诉人泰兴市滨江镇人民政府负担25元，上诉人马建美负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二０二０年一月十三日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。