青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终131号上诉人（原审原告）格尔木市郭勒木德镇新乐村村民委员会。住所：青海省海西蒙古族藏族自治州格尔木市郭勒木德镇新乐村。法定代表人李洪玉，该村民委员会主任。委托代理人那顺乌力吉，北京市道成（通辽）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青海省人民政府，住所：青海省西宁市城中区西大街12号。法定代表人刘宁，省长。委托代理人王宁，青海省司法厅行政复议与应诉局干部。委托代理人公保战斗，青海观若律师事务所律师。原审第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司，住所：青海省格尔木市。法定代表人刘宝世，该公司董事长。上诉人格尔木市郭勒木德镇新乐村村民委员会（以下简称新乐村委会）诉青海省人民政府土地行政登记一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人新乐村委会上诉称，被上诉人青海省人民政府颁发案涉二份土地使用权证在先，而会议纪要、情况反映及其处理意见书、情况报告、租赁合同书、谈话笔录等证据均形成于颁证之后，故应重点审查颁证行为，而不能审查颁证行为之后形成的证据来证明颁证行为的合法性。被上诉人青海省人民政府和第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司（以下简称格尔木农垦公司）在一审阶段均未提交证明上诉人至迟在2013年即知道案涉颁证行为的证据，故一审对此节认定错误。上诉人对超出协议书约定土地面积已进行合理解释，即：当时没有GPS定位，估算面积与真实面积自然存在差异，“调庄”农户移交郭镇时部分农户另行安置，且从未见到并领取过格国用（2013）第632801100206GD00001号国有土地使用证，关于该证书颁证时间和程序也应由被上诉人青海省人民政府证明；案涉颁证行为存在诸多违法行为，具体如下：青海省人民政府先颁发土地使用证，后进行土地审批违法。《宗地图》形成在先，《地籍调查表》形成在后违反规定。未经土地使用者指界，该程序违反相关规定。本案土地登记属于初始登记，应经过公示公告程序但实际上并未履行该法定程序。郭勒木德乡人民政府2018年土地确权过程中，已确认上诉人与格尔木农垦公司土地有重合问题，一审却认为上述证据不足以证明存在重合事实，属认定错误。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，对证据认证亦错误，请求撤销原判，确认青海省人民政府于2003年1月24日向格尔木农垦公司颁发的青国用（2003）字第农-049号《国有土地使用证》以及青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》违法并予以撤销。被上诉人青海省人民政府答辩称，新乐村委会提起诉讼主体不适格，其于2013年取得土地使用权证，青海省人民政府向格尔木农垦公司颁发的案涉土地使用权证时间却是2003年，加之交接协议并不属于土地权属登记，由此可知，青海省人民政府的颁证行为与其不存在行政法上的权利义务关系，并未侵害其合法权益，其依据1987年《关于“调庄”交接工作协议书》和1991年《关于乐都县调庄点新乐村移交协议书》来主张其权益受到损害是缺乏事实和法律依据的；新乐村委会于2017年7月27日出具的《关于新乐村十二连土地被农场抢占的情况说明》中已经自认在2009年春就知道2003年农垦公司将新乐村原十二连土地强行确权于其范围，2010年1月7日形成的《关于郭勒木德镇新乐村违规用地办理情况的报告》也明确“责令新乐村委会退还属农垦集团土地使用权范围内400亩耕地承包费”的事实。加之原格尔木市国土资源局在2013年就向新乐村委会颁发了《国有土地使用权证》，故新乐村委会至迟在2013年7月即已知道被诉行政行为，其直到2019年才提起行政诉讼，显然已经超过法定起诉期限；青海省人民政府颁发案涉土地使用权证的过程完全遵循了相应法律规定，严格按照土地登记程序予以颁证，不存在程序违法的情形。同时案涉土地登记行为属于变更登记，无需通告公告，土地登记审批程序时间倒置、《地籍调查表》、《宗地图》形成时间倒置不影响格尔木农垦公司对相应国有土地使用权的处分，亦未侵害新乐村委会的权益。综上，请求驳回新乐村委会的上诉请求，维持一审判决。原审第三人格尔木农垦公司未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，新乐村委会向人民法院提起行政诉讼，认为青海省人民政府向格尔木农垦公司颁发案涉青国用（2003）字第农-049号以及青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》的行政行为将该村委会所享有的部分土地使用权确权给格尔木农垦公司，侵犯其合法权益，请求确认上述行政行为违法并予以撤销，因此，根据前述规定，新乐村委会应提交其符合相应起诉条件的证据材料。在一审法院审理过程中，新乐村委会与青海省人民政府均认可《青海省国营格尔木农场、青海省乐都县人民政府关于“调庄”交接工作协议书》以及《格尔木市人民政府、乐都县人民政府关于乐都县调庄点新乐村移交协议书》所确定的四至界线范围，但一审法院并未查清新乐村委会是否有足以证明其使用土地界限范围的权利证书，亦未查清其对案涉《国有土地使用权》存在争议的具体部分，更不能确定新乐村委会是否分别对两份土地使用权证书的土地登记行为具有提起行政诉讼的原告主体资格。故属对案件事实认定不清，证据不足。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”此处“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。因此作为诉讼请求基础的被诉行政行为应当只有一个，此即“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出所基于的事实有异，人民法院对其进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，该原则实为行政诉讼规律使然。在无法律规定的情况下，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。本案中，新乐村委会的诉讼请求为：确认青海省人民政府于2003年1月24日向格尔木农垦公司发放的编号为青国用（2003）字第农-049号《国有土地使用证》以及青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》的行政行为违法并予以撤销。因此，本案案涉诉讼标的即为青海省人民政府向格尔木农垦公司发放编号为青国用（2003）字第农-049号《国有土地使用证》以及发放编号为青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》这两个行政行为。由此可知，在上述两个行政行为的作出所依据的《土地登记申请表》《地籍调查表》等材料以及指界、宗地图绘制程序等均不相同的情形下，足以形成对查明相应案件事实造成阻碍的后果，继而不利于案件的公正处理和行政争议的有效化解。可见，新乐村委会提出的诉讼请求系对多个行政行为提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确”的规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为，但一审判决未显示一审法院进行了相关的指导和释明，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初18号行政判决；二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。审判长 刘富梅审判员 陈 焱审判员 孔 菲 二〇二〇年一月十七日书记员 郝 洋