北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终29号上诉人（一审被告）北京市大兴区魏善庄镇人民政府，住所地北京市大兴区魏善庄镇府前路1号。法定代表人王涛，镇长。委托代理人刘楠，女，北京市大兴区魏善庄镇人民政府干部。委托代理人陈萌，北京泓聚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）宁纪玲，女，1957年2月28日出生，汉族，住北京市大兴区。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。上诉人北京市大兴区魏善庄镇人民政府（以下简称魏善庄镇政府）因宁纪玲诉其行政强制行为违法一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行初302号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年5月14日、5月15日，魏善庄镇政府组织人员对原告宁纪玲承包地上农业设施予以强制清除。宁纪玲向一审法院诉称，其为北京市大兴区魏善庄镇大狼垡村集体经济组织成员，依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，北京市大兴区人民政府（原大兴县人民政府）于2004年向张合（已去世）颁发了《土地承包经营权证书》，确认了张合的土地承包经营权的合法性，宁纪玲与张合系夫妻关系。宁纪玲合法承包地地名为路坟，该块承包地宁纪玲一直种植樱桃树、桃树、桑树等农作物，合法承包地地名为壕外，该块承包地宁纪玲一直种植樱桃树等农作物，合法承包地为大渠，该承包地宁纪玲一直种植桃树等农作物，但是在没有任何法律手续的情况下，于2019年5月14日，由魏善庄镇政府带领相关人员将宁纪玲的承包地路坟以及于2019年5月15日，由魏善庄镇政府带领相关人员将宁纪玲的承包地大渠、壕外上所有附属物全部毁损，致使宁纪玲损失惨重。宁纪玲认为，自己的承包地上的经营和种植行为合法，任何单位无权对宁纪玲的承包权利干涉，魏善庄镇政府的行政行为严重违法，请求法院依法予以确认，维护宁纪玲的合法权益。诉讼请求：确认魏善庄镇政府强制清除宁纪玲承包地上附属物的行为违法。魏善庄镇政府向一审法院辩称，为维护北京大兴国际机场周边生态环境干净整洁，切实提升主要道路两侧综合环境，落实穿过森林去机场的重要指示精神，确保大兴新机场顺利通航，同时为了深入贯彻落实大兴区委区政府《关于进一步推进“疏解整治促提升”专项行动的实施方案》和“大排查、大清理、大整治”专项行动相关要求，全面清理整治老旧、残破农业设施，提升设施农业发展水平，2018年1月29日，大兴区人民政府办公室下发了《大兴区关于加强老旧农业设施清理整治的实施意见》。依据该意见的第二条规定，不具备农业生产功能、存在安全隐患、影响农业生态环境的老旧、残破农业设施作为清理整治对象，主要包括：1.竹木结构塑料大棚；2.土棚温室；3.残破、残缺日光温室和钢架大棚。依据该意见的第三条规定，属地镇政府作为清理整治工作的责任主体，据此魏善庄镇政府有权实施清理整治行为。按照市区两级具体要求，魏善庄镇政府组织对镇域内未批先建、老旧农业设施进行集中清理整治。本次集中清理整治工作涉及魏善庄镇大狼垡村农户162户407栋农业设施，因该村农业设施均为2016年11月11日（发布暂停事项公告）启动“三线建设工程（新机场线、京霸线、机场快轨）”以来，未批先建、抢搭抢建及部分老旧的农业设施。自2019年5月8日起，魏善庄镇政府对大狼垡村进行了连续5天的政策宣传，倡导和鼓励村民于5月12日前自行整改，并于5月11日由专人入村进行了集中政策解读和宣讲，对于主动拆除未批先建、抢搭抢建及老旧农业设施并同意流转土地的农户给予奖励，奖励标准：无覆盖棚膜的按20元/平方米补贴、覆盖棚膜的按30元/平方米。截至5月12日已有117户村民签订了自行拆除整改协议。本案中，宁纪玲未经批准，在承包地上建设的大棚等农业设施，已废弃多年，残败破乱，垃圾堆积，存在严重安全隐患，属于本次清理整治的对象。至2019年5月12日，宁纪玲未自行整改拆除。5月14日、15日，镇政府组织对宁纪玲承包地上的农业设施进行了集中拆除。综上所述，魏善庄镇政府的清理整治行为认定事实清楚，符合程序规定，宁纪玲的诉讼请求缺乏依据，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宁纪玲的诉讼请求。一审法院查明认定，宁纪玲与其夫张合（已去世）均系北京市大兴区魏善庄镇大狼垡村集体经济组织成员，张合生前承包有位于魏善庄镇大狼垡村的地块，并于2004年取得《土地承包经营权证书》，承包地地名为壕外、路坟、大渠。宁纪玲诉称其在上述承包地分别种植了樱桃树、桃树、桑树等农作物。2019年5月14日、15日，魏善庄镇政府对宁纪玲上述承包土地的农业设施进行了清除，清除前未通知宁纪玲到场，未制作现场笔录。宁纪玲认为魏善庄镇政府的清除行为违法，诉至一审法院。另查明，北京市大兴区人民政府办公室于2018年1月29日下发《大兴区关于加强老旧农业设施清理整治的实施意见》，要求全面清理整治已不具备农业生产功能、存在安全隐患、影响农业生态环境的老旧、残破农业设施。清理整治对象主要包括：1.竹木结构塑料大棚；2.土棚温室；3.残破、残缺日光温室和钢架大棚。镇政府作为清理整治工作责任主体，负责组织实施清理整治工作。2019年10月28日，一审法院作出（2019）京0115行初302号行政判决认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，魏善庄镇政府对宁纪玲承包地上附属物实施的强制清除行为既无法定授权，亦未履行法定程序，应属违法。故对宁纪玲要求确认魏善庄镇政府强制清除其承包地上附属物的行为违法的诉讼请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认魏善庄镇政府对宁纪玲承包地上农业设施实施的强制清除行为违法。魏善庄镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，认为魏善庄镇政府依据大兴区人民政府办公室下发的《大兴区关于加强老旧农业设施清理整治的实施意见》有权实施清理整治行为，并且实施清理行为程序合法。魏善庄镇政府实施清理整治行为前就涉案土地的设施情况进行了调查、了解，实施的清理行为认定事实清楚。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。宁纪玲同意一审判决。在一审审理期间，魏善庄镇政府在举证期限内府向一审法院提交了《大兴区关于加强老旧农业设施清理整治的实施意见》，用以证明魏善庄镇政府实施对老旧残破农业设施的清理整治行为是有依据的。在举证期限内，宁纪玲向一审法院提交了如下证据：1.土地承包经营权证书，证明张合具有合法的承包经营权；2.照片；3.光盘（当庭提交）；证据2至3证明强拆时的相关情况，是由魏善庄镇政府工作人员进行的强拆，以及强拆后的现场情况。4.户口本复印件两页，证明张合已经去世，宁纪玲与张合系夫妻关系。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，宁纪玲提交的证据可以证明其要证明的内容，予以确认。魏善庄镇政府提交的证据系真实的，但不足以证明其作出的行政行为程序合法。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对宁纪玲、魏善庄镇政府在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，程序合法是依法行政的基本要求之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制清除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关实施强制清除行为应当严格依照相关规定进行。本案中，魏善庄镇政府作为大兴区老旧农业设施清理整治的相关责任主体，负责组织实施清理整治工作，然法律并未授权其可对承包地上附属物实施强制清除行为。魏善庄镇政府在对宁纪玲承包土地上农业设施进行清除前，未通知宁纪玲到场，亦未制作现场笔录，未遵守相关法定程序，应属违法。鉴于宁纪玲承包地上附属物已被毁损，魏善庄镇政府的强制清除行为已不具备可撤销内容，故应当确认其强制清除行为违法。综上，一审法院所作判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院应予维持。魏善庄镇政府的上诉请求及意见，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费五十元，由北京市大兴区魏善庄镇人民政府负担（于本判决生效之日起七日内缴纳）；二审案件受理费五十元，由北京市大兴区魏善庄镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二〇年一月十九日法官助理 李 珊书 记 员 王 正书 记 员 高 欢