河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0811行初69号原告祝兴国，男，1956年4月3日生，汉族，住修武县。委托代理人原若愚，河南敬事信律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局，住所地：焦作市山阳区焦东路3188号。法定代表人钟会学，局长。委托代理人倪晓，河南达成律师事务所律师。委托代理人关梅，女，焦作市自然资源和规划局科员。原告祝兴国不服焦作市自然资源和规划局行政复议决定焦自然资复【2019】10号（以下简称：《行政复议决定》）行政撤销，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月14日受理后，于2019年11月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。原告祝兴国及其委托代理人原若愚、被告焦作市自然资源和规划局委托代理人倪晓和关梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告焦作市自然资源和规划局于2019年10月28日对原告作出《行政复议决定》，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，祝兴国已于2018年11月14日将修国土罚决字〔2018〕第49号行政处罚决定书（以下简称：《行政处罚决定》）之罚款全额缴纳完毕。应当视作其已经知晓行政处罚决定的内容。祝兴国没有法律规定的不可抗力或其他正当理由，从其交纳罚款之日起计算，本次行政复议申请已超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：行政复议申请书、祝兴国身份证复印件、委托书、公函、律师证复印件、行政复议答复通知书及其送达回证、2019年7月17日委托书、行政复议答复书、接受调查通知书及其送达回证、询问笔录、祝兴国身份证复印件、现场勘测笔录、责令停止违法行为通知书及其送达回证、违法案件规划认定证明及图纸、违法案件地类认定证明及图纸、违法案件永久基本农田认定证明及图纸、占地认定告知书及其送达回证、行政处罚事项事先告知书及其送达回证、行政处罚听证告知书及其送达回证、《行政处罚决定》及其送达回证、履行行政处罚决定催告书及其送达回证、政府非税收入票据、对祝兴国的行政复议案件审查会通知书及其送达回证、对修武自然资源局的行政复议案件审查会通知书及其送达回证、询问笔录2份、鉴定申请书、司法鉴定意见书2份、《行政复议决定》及其2份送达回证。原告祝兴国诉称，2009年8月20日，原告与修武县郇封镇人民政府签订《合同书》，原告租赁郇封镇人民政府所属的郇封镇综合厂一小院从事经营所用，租赁期限20年。2016年原告经相关机构批准，投入大量资金，在原厂址修建煤砖厂。2019年5月17日，一个叫刘喜通的村干部向原告转交了《行政处罚决定》复印件及送达回证复印件，该日为原告首次见到并知道《行政处罚决定》，该决定书显示该决定书于2018年4月16日作出，同日的送达回证上有“祝兴国”签名捺印。原告不服《行政处罚决定》，于2019年7月10日向被告申请行政复议，被告依法予以受理。期间，根据被告要求，原告申请并经被告同意委托鉴定机构对修武县国土资源局提供的询问笔录及行政处罚决定书的送达回证中的签字及捺印的真实性鉴定，鉴定结果显示签字按手印均不真实，但被告于2019年10月28日作出《行政复议决定》，决定不予受理。原告认为，《行政复议决定》违背法律规定、扭曲事实。如果被告认为原告的申请超过法定期限，那么为何通知原告申请笔迹鉴定？不申请鉴定就要承担不利后果？原告是接到被告的通知才申请鉴定。原告委托的鉴定机构到修武县国土资源局提取笔迹指纹原件时，修武县国土资源局非常配合，其工作人员在提取的签订材料上签字予以确认，对鉴定机构及其人员的资质没有提出质疑，因此鉴定结论真实可信，但《行政复议决定》中只字未提鉴定一事，枉法裁决。原告认为《行政复议决定》矛盾重重，整个复议过程遮遮掩掩，有悖一个国家行政机关的职责和担当，应当予以撤销，责令其重新作出复议决定。要求撤销《行政复议决定》，诉讼费由被告承担。原告祝兴国在举证期限内向本院提供了下列证据：《证明》，证明十里铺村民刘喜通根据村支部书记祝兴红安排向原告送达《行政处罚决定》，该决定书是复印件，原告于2019年5月17日才知晓该处罚决定书一事，行政复议的复议期限应从该日起算；《行政复议案件审查会通知书》，证明被告已经受理了原告向其提起的行政复议案件；《通知书》，证明被告于2019年8月23日向原告下达通知，要求原告申请鉴定的事实；《司法鉴定意见书》，证明原告根据被告要求，委托鉴定机构对2018年3月30日的《询问笔录》及2018年4月16日的《法律文书送达回证》中的“祝兴国”的签名及红色指印鉴定，在被告的协调下，修武县国土资源局向鉴定机构提供了检材，经鉴定，均不是祝兴国本人书写及捺印。被告焦作市自然资源和规划局辩称，一、原告申请行政复议超期，不符合行政复议受理条件。原告于2019年7月10日向被告申请撤销《行政处罚决定》，虽然原告称其自2019年5月17日才知晓该处罚决定书，不认可2018年4月16日《法律文书送达回证》上的签字及手印。但原告已于2018年11月14日将《行政处罚决定》中4,500元罚款的内容履行完毕。因此，原告最晚应当知晓上述《行政处罚决定》内容的时间为2018年11月14日。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，显然原告的复议申请超过了申请复议的期限。二、被告作出的《行政复议决定》认定事实清楚，符合法律规定。被告收到原告的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，于2019年10月28日在法定期限内作出了《行政复议决定》，决定不予受理原告的复议申请，并同日将该《行政复议决定》直接送达给原告代理人。综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，被告行政行为程序合法，适用法律正确。要求驳回原告的起诉。原告于2019年11月11日向修武县人民法院提起的行政诉讼，被诉行政行为与原告向本案被告申请行政复议的行政行为系同一行政行为。经庭审质证，一、被告对原告的《证明》真实性有异议，认为该证明属于证人证言，应当由证人出庭接受询问，因证人未到庭，所以无法核实该证据是否真实；对《行政复议案件审查会通知书》、《通知书》真实性无异议，但该两份证据不能证明原告的复议申请符合立案条件，《行政复议案件审查会通知书》并非复议申请中的听证程序，《通知书》中明确载明要求祝兴国向被告申请鉴定，而鉴定事项为处罚案件内所有祝兴国的签字，而非原告诉状中所述的送达回证和询问笔录；对《司法鉴定意见书》的真实性无异议，该两份鉴定书程序违法，不能作为认定案件事实的证据，因该两份鉴定意见书中的委托人为河南好谦律师事务所，无论是被告还是修武县自然资源局均没有作为委托人参加鉴定程序，严重损害了两行政机关的合法权益，因此被告并未采纳该两份鉴定的结论。二、原告质证认为，修武县自然资源局向被告提供的材料中所有祝兴国的签字和捺印均不是本人所签，全是伪造的；对政府非税收入票据真实性不持异议，与行政处罚没有关联，处罚依据是空白，属于乱罚款；对《行政复议案件审查会通知书》及其送达回证、鉴定申请书真实性无异议；鉴定书是被告要求原告委托鉴定机关进行鉴定的，代理人好谦律师事务所委托的鉴定机构，鉴定的时候，鉴定机构到修武县自然资源局提取检材，当时修武县自然资源局人员到场并提供检材，并在上面签字确认，在鉴定书第5页签字；对《行政复议决定》及其送达回证无异议。本院对证据作如下确认：原告的《证明》属于证人证言，证人非法定理由应当出庭接受质询，原告未依法申请其出庭，证人亦未出庭作证并接受质询，违背了直接言辞原则，不予采纳；原告的《行政复议案件审查会通知书》、《通知书》、《司法鉴定意见书》具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。被告的证据具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。经审理查明，2018年11月14日，祝兴国向修武县自然资源局缴纳罚款4,500元。2019年7月10日，祝兴国不服《行政处罚决定》向焦作市自然资源和规划局申请行政复议并委托河南好谦律师事务所，该所指派原若愚律师为其行政复议代理人。同月12日，焦作市自然资源和规划局向被申请人修武县自然资源局发送《行政复议答复通知书》，载明，已于2019年7月10日依法受理，要求收到之日起10日内提出书面答复并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月17日，该被申请人作出《行政复议答复书》并提交相关材料。2019年8月19日，焦作市自然资源和规划局向祝兴国、修武县自然资源局发送《行政复议案件审查会通知书》；同月21日，对祝兴国、修武县自然资源局有关工作人员进行了询问；同月23日，向祝兴国发送通知，要求接到通知后5个工作日内向其书面提出鉴定申请或提供相关证据证明非祝兴国本人签名，否则视其放弃签订申请。同月26日，祝兴国就相关签名及捺印的真实性提出书面鉴定申请。2019年9月5日，广东华医大司法鉴定中心受理委托人河南好谦律师事务所委托，于2019年9月5日至2019年10月11日进行鉴定。2019年10月11日，广东华医大司法鉴定中心作出《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】痕鉴字第86号，鉴定意见为：询问时间为2018年3月30日《询问笔录》第1页中被询问人“祝兴国”字迹上的红色指印不是祝兴国本人所捺印；《法律文书送达回证》中落款日期为2018年4月16日“祝兴国”签名字迹上的红色指印不具备鉴定条件。2019年10月11日，广东华医大司法鉴定中心作出《司法鉴定意见书》广华司鉴【2019】文鉴字第172号，鉴定意见为：询问时间为2018年3月30日《询问笔录》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写；落款日期为2018年4月16日《法律文书送达回证》中的“祝兴国”签名字迹不是祝兴国本人所书写。《行政复议决定》“经审理查明”部分，内容为空白。2019年10月28日，焦作市自然资源和规划局作出《行政复议决定》并送达祝兴国。2019年11月15日，祝兴国不服《行政处罚决定》，向修武县人民法院提起行政诉讼。2019年12月31日，修武县人民法院作出（2019）豫0821行初60号行政裁定，裁定驳回祝兴国的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十条第五款、第十七条第一款、第二十二条、第二十三条第一款规定，公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。申请人可以委托代理人代为参加行政复议。行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当自收到行政复议申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款、第三十七条、第四十五条规定，行政机关作出具体行政行为，依法应当向公民送达法律文书而未送达的，视为该公民不知道该具体行政行为。行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。具体行政行为有行政复议法第三十八条第一款第三项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第三项规定，行政行为主要证据不足、违反法定程序的，判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政机关认定的事实，可以分为基本事实和次要事实，证明基本事实的证据是主要证据，证明次要事实的证据可以视为次要证据。本案中，原告祝兴国提出行政复议申请是否超过法定申请期限是被诉行政行为应当认定的基本事实。《行政复议决定》“经审理查明”部分，内容为空白，被告焦作市自然资源和规划局亦未对涉案司法鉴定意见、相关签字按手印的真实性作出评价，从而导致被诉行政行为缺乏应当认定的基本事实，不符合逻辑，属于被诉行政行为主要证据不足情形。行政机关实施行政行为，都必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的时限内完成。本案中，被诉行政行为没有在法定时限内作出，属于违反法定程序情形。综上，被诉行政行为主要证据不足、违反法定程序，应当判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第三项的规定，判决如下：一、撤销被告焦作市自然资源和规划局2019年10月28日作出的焦自然资复【2019】10号行政复议决定；二、责令被告焦作市自然资源和规划局在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告焦作市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  刘征安人民陪审员  庞小秋人民陪审员  贺亚芬二〇二〇年一月六日书 记 员  段园园附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。