河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔初115号原告郑世俊，男，汉族，1966年11月28日出生，住新郑市。委托代理人李胜利，河南豫新律师事务所律师。委托代理人李世广，河南豫新律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地郑州航空港经济综合实验区新港大道297号。法定代表人张俊峰，主任。委托代理人柴现峰，该综合实验区龙王办事处副主任。委托代理人曹必琼，河南见地律师事务所律师。原告郑世俊诉被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称郑州航空港管委会）行政赔偿一案，本院于2019年11月8日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告郑世俊及其委托代理人李世广，被告郑州航空港管委会的委托代理人柴现峰、曹必琼到庭参加诉讼，本案现已审理终结。郑世俊诉讼请求：1．判令被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定赔偿原告所有的国有土地上的房屋价值损失500万元；2．判令被告向原告支付临时安置费200000元；3．判令被告赔偿原告停业停产损失300000元。事实与理由：2016年11月10日，被告组织有关人员将原告郑世俊涉案的房屋实施了强拆。原告起诉到法院，要求确认强拆行为违法。河南省高级人民法院于2019年4月3日作出（2019）豫行终199号行政判决，确认被告拆除原告房屋的行为违法。原告认为涉案房屋所在区域已划入城市规划区，被告拆迁应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规进行补偿。故为维护原告的合法权益，请求判如所请。郑州航空港管委会答辩称：原告要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定赔偿无依据，依法应当驳回其诉讼请求。1．原告房屋所占用的是集体土地，非国有土地，原告提交的《集体土地建设用地使用证》也明确显示了土地性质，原告要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿项目及补偿标准进行赔偿，没有依据。2．经向新郑市不动产登记中心和港区不动产登记中心查询，均无编号为“新土集建（2000）第66064587号”、权利人为“郑世俊”的不动产登记信息。原告提交的其与新郑市龙王供销合作社签订的土地使用权转让协议时间为1999年，《集体土地建设用地使用证》时间为2000年，根据1998年修改的《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。龙王供销合作社作为乡镇企业可以使用集体土地进行建设，但原告并不符合使用集体土地进行建设的规定。且协议并未约定转让土地上的房屋，原告也未提交其办理过建房相关手续的证据。不管是土地使用权还是房屋，原告取得权属均不符合当时的法律规定。3．在涉案房屋所占用的集体土地被依法纳入征收范围时，原告因征收应获得的补偿数额应根据征收文件确定的标准计算。征地补偿安置方案已经确定补偿标准，原告未提出过异议。即使原告涉案房屋没有正规手续，但被告仍按土地征收程序，对房屋面积进行测量确认，按补偿标准计算应补偿的数额，该补偿数额有合法依据。4．被告在拆除原告房屋前已对原告作出并送达《补偿决定书》和《拆除通知书》，按限定期限内拆除的奖补标准和房屋的补偿标准对原告作出补偿，并于2016年10月将资金拨付至三资账户。在原告申请国家赔偿后，被告依照相关征收文件对原告作出《国家赔偿决定书》有事实及法律依据，同时被告重申补偿资金早已拨付随时可以领取的事实。被告拆除原告房屋的行为虽被法院生效判决确认违法，但被告并未怠于履行对房屋进行补偿安置的职责。综上，原告请求按照国有土地上房屋补偿标准赔偿房屋价值和停产停业损失、支付临时安置费没有依据，应驳回原告诉讼请求。郑世俊提供并经庭审质证的证据如下：1．河南省高级人民法院（2019）豫行终199号行政判决书一份，证明被告强拆原告房屋的行为已经被人民法院判决确认违法，被告应当承担赔偿责任。2．赔偿申请书及赔偿决定书各一份，证明原告按照法定程序向被告申请行政赔偿，被告作出的赔偿决定无事实根据和法律依据。3．新郑县革命委员会计划委员会新革计字［1980］第16号文件及新郑市龙王供销合作社卷宗各一份，证明涉案的土地已经被收归国有，土地性质为国有土地，应当按照国有土地上房屋的标准进行赔偿。4．土地使用权转让协议、新土集建（2000）字第6606457号集体土地建设用地使用证各一份，证明原告对被告违法拆除的房屋享有合法的所有权和使用权，土地的面积为133.172平方米和用途为商业。5．龙王办事处于2016年11月8日下发的拆除通知书一份，证明涉案土地以及涉案房屋的面积为279.304平方米，被告应当依法予以赔偿。6．营业执照一份，证明涉案房屋是用于原告商业经营，被告应当赔偿原告的停产停业损失费和临时安置费。郑州航空港管委会对郑世俊提交的证据质证意见如下：1．对判决书、赔偿决定书及拆除通知书真实性、合法性、关联性均没有异议，被告行政行为虽被生效判决确认违法，但被告早已将应当支付的补偿款拨付，这一情况也在拆除通知书和赔偿决定书中告知原告，被告并未怠于行使补偿安置的职责。2．对新郑县革命委员会计划委员会文件和新郑市龙王供销合作社的卷宗真实性和关联性均有异议，两份文件均为复印件。新郑县革命委员会计划委员会文件提到的“征用土地”与原告提交的《集体土地建设用地使用证》及省政府的征收土地批复文件不符，应当只是乡镇企业占用乡村集体土地用于建设，不是征用土地改变土地性质，涉案土地仍为集体土地。新郑市龙王供销合作社卷宗中仅有一份房产证复印件，该房产证显示的期限是至2001年11月。但原告提交的土地使用权转让协议系1999年5月20日签订，龙王供销合作社2001年取得国有用地，并兴建房屋取得房产证，与原告无关。3．《土地使用权转让协议》真实性有异议，该协议约定转让的土地使用权系东西长10米、南北宽6.7米，而经原告签名的房屋普查表上显示原告房屋一层为南北长6.76米、东西长19.7米，原告不仅未办理房屋建设的相关手续，还超出其诉称购买的土地使用权范围进行建设。4．《集体土地建设用地使用证》真实性、合法性有异议，使用证为复印件，经与工作人员核实，没有人见过该证据的原件。新郑市不动产登记中心和港区不动产登记中心均查询不到该不动产登记信息，不能证明原告合法取得集体土地使用权。5．对营业执照真实性无异议，该证据与本案无关，被告考虑到其房屋用途，已经给予高于补偿标准的补偿款。郑州航空港管委会提交并经庭审质证的证据如下：第一组证据：1．征地补偿安置方案公告及公告张贴照片5张（新郑市人民政府、郑州航空港管委会发布《关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地的通告》及《关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地征地补偿安置方案的公告》，在原告所在的龙王村张贴）；2．《郑州市关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号，附件2建（构）筑物补偿标准中，砖混结构楼房的补偿标准为680元/平方米）；3．郑州航空港经济综合实验区龙王办事处党政联席会议纪要三份（考虑到被征收土地上临街门面房的特殊性，经讨论同意对被征迁人用于商业经营的第一层房屋按照2040元/平方米的标准给予补偿，补偿标准为郑政文〔2014〕142号的三倍，同时给予其他征迁奖补奖励）；4．龙王村委会情况说明一份（原告所在的龙王村除涉诉的7户外，均按文件规定的补偿标准签订了征迁补偿协议）；5．原告所在镇区2008年-2013年经济指标情况；6．《郑州市城市总体规划（2010-2020年）》中心城区用地规划图（根据2010年规划图，涉案土地被征收时，原告所在的龙王村未划入城市规划区）；7．《郑州市城市总体规划（2010-2020年）（2017年修订）》中心城区用地规划图（直到2017年，原告所在的龙王村才被划入城市规划区）；8．原告集体建设用地使用权证的档案信息查询结果两份（郑州航空港经济综合实验区不动产登记中心与新郑市不动产登记中心均无原告的集体土地建设用地使用证信息）；证明目的：征地通告及征地补偿安置方案经过了公示，原告未对公示的安置方案提出异议。文件规定的补偿标准与郑州市经济发展水平相适应，高于原告所在镇区的发展水平。本案涉案房屋在被征收的集体土地范围内，应当按照集体土地的征收补偿标准进行补偿，原告要求按国有土地上房屋征收补偿的标准和项目进行赔偿，没有法律依据。被告下属龙王办事处考虑到原告房屋的用途，给予原告高于文件规定的补偿标准。第二组证据：9．原告房屋普查表一份（2016年1月29日，对原告房屋进行测量，原告房屋为砖混结构，一、二层均为133.172平方米，三层为12.96平方米）；10．龙王村委会申请一份（龙王村委会申请将原告补偿款拨付至村三资账户，龙王办事处批示同意）；11．龙王村委会对原告作出的通知书及补偿决定书各一份（龙王村委会对原告作出补偿决定书，通知其签订协议、领取补偿款并清除附属物）；12．国家赔偿决定书一份（根据补偿标准，被告向原告作出赔偿决定书，并告知其款项已拨付，随时可以领取）。证明目的：经龙王村委会申请，龙王办事处将应当支付给原告的补偿款拨付至龙王村三资账户。龙王村委会向原告作出补偿决定书，并通知其领取补偿款。经原告申请，被告作出赔偿决定书，并重申款项已拨付随时可领取的事实，被告并非怠于履行对房屋进行补偿安置的职责。郑世俊针对郑州航空港管委会提交的证据质证意见如下：1．对第一组证据的证据1关联性、合法性均有异议。该征地补偿安置方案没有经过法定程序进行公示、听证，因此该方案无效。该公告出具之日，龙王村委会所占用的房屋尚未建成，房屋建成在公告下发之后；对第一组证据的证据2关联性有异议，该文件系规范性文件，不应作为证据使用，也不能作为本案赔偿的依据，该文件是针对拆迁安置补偿规定的文件，而本案中是因为被告行为违法对原告进行赔偿损失，因此不应当使用该文件；对第一组证据的证据3会议纪要的真实性、合法性有异议，该会议纪要不符合法定程序，会议纪要系办事处内部文件，并且本案的被告为郑州航空港管委会，龙王办事处无权做出该会议纪要；对第一组证据的证据4真实性、关联性有异议，涉案的土地为龙王供销合作社土地，并非龙王村集体土地，龙王村的情况说明，不适用于本案；对第一组证据的证据5真实性、关联性、合法性均有异议，该数据应当以统计局统计的数据为准，而从该证据中并没有显示该情况；对第一组证据的证据6、证据7真实性无异议，涉案的房屋在城市规划区内，应当按国有土地上的房屋进行赔偿；对第一组证据的证据8有异议，因土地和房屋相关部门进行业务合并，龙王办事处应当向土地局有关部门进行核实，龙王办事处仅向不动产登记中心核实，具有片面性。该证据显示的日期为2019年11月25日，该证据已经超过举证期限，系作出行政行为后出具。对第二组证据中的证据9真实性没有异议，也证实了原告涉案房屋的面积；对第二组证据中的证据10、证据11有异议。涉案的土地为龙王供销合作社的土地，与龙王村委会无关。龙王村委会的证据不能证明其证明目的，也不能代表原告的行为，龙王村委会对涉案的土地没有所有权；对第二组证据中的证据12真实性没有异议，但是该赔偿决定书显示的决定内容没有事实根据和法律依据。本院对上述证据认定如下：原告的第一组证据，被告对其真实性无异议，该证据与本案有关联性，来源和形式合法，本院予以采信。原告的第二组证据，赔偿申请书及赔偿决定书，被告对其真实性无异议，该证据与本案有关联性，来源和形式合法，该证据可以证明原告在提起本案行政赔偿之前已经向赔偿义务机关申请先行处理。原告的第三组证据和第四组证据中的集体土地建设用地使用证均为复印件，无法证明其真实性以及来源和形式的合法性，本院不能认定。原告的第四组证据中的土地使用权转让协议，被告虽对其真实性有异议，但并未提出相反证据，结合本案其他相关事实，本院对该证据予以采信。原告的第五组证据，被告对其真实性无异议，该证据与本案有关联性，来源和形式合法，本院予以采信。原告的第六组证据，被告对其真实性无异议，本院确认其真实性，但与本案待证事实缺乏关联性，本院不予采信。被告提交的第一组证据与第二组证据来源和形式合法，具备真实性，与本案有关联性，本院予以采信。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2016年8月2日、25日，河南省人民政府分别作出“河南省政府关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地的批复”，对新郑市龙王乡龙王村两批次共计47.8234公顷土地进行征收。2016年10月12日新郑市人民政府航空港实验区作出新郑港告〔2016〕30、31号“关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地的公告”，郑州航空港经济综合实验区国土资源局作出新国土资港文〔2016〕68、69号“新郑市国土资源局关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地征地补偿安置方案的公告”。上述征收土地的通告、征收土地征地补偿安置方案的公告均在龙王办事处龙王村民委员会处张贴。2016年10月15日，龙王办事处龙王村民委员会作出“补偿决定书”称：根据新郑港告〔2016〕30、31号通告及新国土资港文〔2016〕68、69号公告等，龙王办事处决定对郑世俊补偿人民币453016.44元，该补偿款已拨付至龙王办事处龙王行政村三资账户，请郑世俊及时与龙王行政村联系，并签订安置补偿协议。2016年11月7日，龙王办事处龙王村民委员会对郑世俊作出“通知书”称：龙王行政村位于园博园项目征地范围内的614.461亩集体土地已全部移交，请郑世俊自接到该通知起尽早自行清表所占集体土地上的附属物，若逾期未清表，村委会将对郑世俊占用园博园项目龙王村段征地范围内集体土地上的附属物进行清表。2016年11月10日，龙王村委会对郑世俊的房屋拆除。2018年6月7日郑世俊以郑州航空港管委会为被告提起行政诉讼。后经人民法院终审判决确认，郑州航空港管委会拆除郑世俊房屋的行为违法。2019年9月19日郑州航空港管委会对郑世俊作出赔偿决定书，决定赔偿标准为371040.64元。郑世俊不服赔偿决定，提起本案诉讼。另查明：1．按照郑州市人民政府郑政〔2014〕142号文的补偿标准，砖混结构的楼房为680元/平方米。2．根据郑州航空港管委会提交的龙王乡居民人均可支配收入，2013年为12810元、2012年为11521元、2011年为10160元、2010年为9417元、2009年为7320元，2008年为6478元。3．龙王办事处以会议纪要的方式确定对被征迁人用于商业经营的第一层房屋按照每平方米2040元的标准给予补偿，第二层以上（含第二层）、第三层以下（含第三层）及第一层其他房屋按照郑政文〔2014〕142号文的标准据实补偿，房屋建筑超过三层以上的，超出部分一律不予补偿。关于镇区两侧临街门面房第二、三层未建部分，原则同意按照每平方米580元的标准给予资源节约环境保护奖励。4.1999年5月20日，郑世俊（乙方）与新郑市龙王供销合作社（甲方）签订《土地使用权转让协议》一份，该协议书第一条显示：甲方将位于龙王街、龙王供销合作社北侧的东西长10米，南北宽6.7米的土地使用权转让给乙方；第四条显示：土地使用证由乙方办理，费用由乙方承担。5.2016年1月29日，郑州航空港经济综合实验区龙王办事处对郑世俊案涉房屋进行测量的房屋普查表显示，案涉房屋为砖混结构，一、二层均为长6.76米、宽19.7米；三层为长3.6米、宽3.6米。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案被告拆除原告房屋的行为已被生效判决确认违法，其因违法行为对原告的财产造成的直接损失应予赔偿。原告和被告对于应当赔偿也不持异议，争议焦点在于如何确定赔偿的标准。关于原告房屋的损失计算标准，被告同意按照此前其所制定的补偿标准给予赔偿。原告则要求按照国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋按照商业性用房进行赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。根据上述法律规定，使用农民集体土地用于建设，只能用于兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者用于乡（镇）村公共设施和公益事业。本案案涉土地在性质上属于集体土地，原告使用集体土地用于个人商业经营，不符合上述土地管理法规定的使用集体土地的条件，因此原告主张对其房屋按照国有土地上的商业用房标准予以赔偿，没有法律依据，本院不予支持。考虑到案涉土地上临街门面房的特殊性，被告在本次园博园项目征收中对涉案同类房屋的补偿标准为“用于商业经营的第一层房屋按照每平方米2040元的标准给予补偿，第二层以上（含第二层）、第三层以下（含第三层）及第一层其他房屋按照郑政文〔2014〕142号文的标准据实补偿，房屋建筑超过三层以上的，超出部分一律不予补偿。关于镇区两侧临街门面房第二、三层未建部分，原则同意按照每平方米580元的标准给予资源节约环境保护奖励。”该补偿标准考虑了商业用房的实际情况，比法律规定的集体土地上的房屋征收补偿标准高出数倍，综合考虑原告当地龙王乡居民人均可支配收入的情况，以及涉及本次拆迁的同类房屋的绝大多数人均已经按照被告制定的安置补偿标准拆迁的事实，该补偿标准具有合理性。为体现出对被告违法行为的惩戒，参照同区域其他被拆迁人员许可建筑的层数，本院在该补偿标准的基础上上浮30%对原告建筑面积按照二层进行赔偿。原告房屋普查表测量信息显示一层房屋面积为133.172平方米，二层房屋面积为133.172平方米，三层房屋面积为12.96平方米。根据原告提供的《土地使用权转让协议》显示其受让案涉土地使用面积为10＊6.7=67平方米，土地使用证并应由原告办理；但原告在本案一审审理中并未能提供有效的案涉土地使用权证和相关建设许可手续，故此无法认定其具体的合法建筑面积。综合本案具体情况，本着对原告最大限度救济的原则，宜认定其有权主张的合法建筑二层面积为67＊2=134平方米，按照单价2652元每平方米计算金额为355368元。对于前述面积以外的房屋，根据双方认可原告的实有建筑面积共279.304平方米，减去前述面积134平方米，共计为145.304平方米。该部分建筑原告未提供证据证明其已取得合法用地手续和建筑许可手续，不能认定为合法建筑。但对于该145.304平方米的房屋，由于被拆迁人已经进行了实际建设，支付了相应的材料和成本，该部分损失参照郑政文〔2014〕142号文的标准规定的砖混结构楼房为680元/平方米标准给予赔偿，该部分损失赔偿数额为145.304＊680=98806.72元。以上共计赔偿454174.72元。关于原告主张的临时安置费以及停产停业损失的问题，因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第三、四、八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会自本判决生效之日起60日内赔偿原告郑世俊房屋损失454174.72元；二、驳回原告郑世俊的其他诉讼请求。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年一月十日书记员  钱梦阳附录：《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。《中华人民共和国国家赔偿法》（2012修正）第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月29日）第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。