浙江省兰溪市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0781行初73号 原告李朝青，男，1979年9月7日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 原告王振喜，男，1963年5月16日出生，汉族，住安徽省凤台县。 原告洪东光，男，1978年11月4日出生，汉族，住浙江省浦江县。 原告郑育松，男，1979年12月16日出生，汉族，住浙江省浦江县。 原告郑朝纲，男，1980年1月21日出生，汉族，住浙江省浦江县。 原告张序荣，男，1964年9月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。 原告李恒，男，1989年8月9日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 原告张群，男，1974年1月11日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 原告金清泉，男，1978年10月5日出生，汉族，住浙江省浦江县。 九原告共同委托代理人金和平，浙江金鸽律师事务所律师。 九原告共同委托代理人陈瑶，浙江金鸽律师事务所实习律师。 被告浦江县黄宅镇人民政府，住所地浦江县黄宅镇黄岩路666号。 法定代表人吴大勇，镇长。 出庭行政负责人张林安，常务副镇长。 委托代理人金海莹，浙江弘哲律师事务所律师。 委托代理人张晶莹，浙江弘哲律师事务所实习律师。 第三人浦江黄宅农村集体经济投资发展有限公司，住所地浦江县黄宅镇黄岩路666号2号楼106室。 法定代表人郎明镐，执行董事。 委托代理人陈国权，浙江弘哲律师事务所律师。 第三人浦江县黄宅镇公共资源交易中心，住所地浦江县黄宅镇黄岩路666号。 负责人潘安圣，主任。 原告李朝青、王振喜、洪东光、郑育松、郑朝纲、张序荣、李恒、张群、金清泉（以下称九原告）与被告浦江县黄宅镇人民政府（以下简称黄宅镇政府）、第三人浦江黄宅农村集体经济投资发展有限公司（以下简称黄宅农投公司）、第三人浦江县黄宅镇公共资源交易中心（以下简称黄宅交易中心）行政许可一案，九原告于2018年12月11日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月18日作出（2018）浙0781行初432号行政裁定，对九原告的起诉不予立案。九原告不服，提起上诉。金华市中级人民法院于2019年1月21日作出（2019）浙07行终3号行政裁定，撤销了本院作出的（2018）浙0781行初432号行政裁定，要求本院对该案立案受理。本院于2019年1月29日对该案立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告李朝青、王振喜、洪东光、郑育松、李恒、张群、金清泉及九原告共同委托代理人金和平、陈瑶，被告黄宅镇政府出庭行政负责人张林安及委托代理人金海莹、张晶莹，第三人黄宅农投公司的委托代理人陈国权，第三人黄宅交易中心负责人潘安圣到庭参加了诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案依法延长了审理期限，现已审理终结。 九原告诉称，2017年12月25日，第三人经被告许可，将黄宅镇范围内的所有边角料和废纸板的收购经营权进行招投标，并发布了《招标公告》、《投标须知》等关于黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁招标文件。原告得知后，决定合伙参与投标并议定按照1008.88万元/年投标。结果，原告中标。2018年1月12日，原告方由郑育松为代表与第三人黄宅农投公司签订了《黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁合同》。合同签订后，原告按照约定支付租金1008.88万元以及保证金50万元，但第三人至今未依约履行合同，已构成严重违约。综上，原告认为被告许可第三人招标行为违法，因其违法行为导致原告与第三人签订的合同也违法，因而租金以及保证金应予以退回。为此，为维护原告的合法权益，现特依法向法院提起诉讼，请求：一、依法确认被告许可第三人对《黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁》招投标的行为违法、无效；二、依法判决第三人黄宅农投公司退回原告租金1008.88万元、保证金50万元以及自付款之日起到退回之日止按银行贷款利率计算的利息；三、依法判决被告以及第三人黄宅交易中心对上述第二项诉讼请求承担连带责任；四、依法判决由被告承担本案的诉讼费用。 被告黄宅镇政府辩称，一、本案无行政许可行为。《行政许可法》第二条规定：行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。由此可见，行政许可是依法申请的行政行为，行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请，是行政主体实施行政许可行为的前提条件。无申请则无许可。本案中原告、第三人从未向我机关提出过任何要求许可的申请，因此我机关亦无许可的行为。二、第三人黄宅农投公司向社会公开招标场地租赁权，是第三人依法独立对外从事的民事行为，不需要行政许可。2017年12月25日，第三人黄宅农投公司就黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁向社会公开招标，并在《招标文件》和《招标公告》中明确写明了招标项目名称为“黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁项目”，对租赁场地位置、经营范围、投标方式、投标标底、租金缴纳期限等内容予以公告。原告郑育松中标后，于2018年1月12日与第三人黄宅农投公司签订了涉案租赁合同，合同中约定的是关于场地租赁条款的内容。显然，从招投标到签合同，都是围绕租赁权而产生的法律关系，并非原告所认为的经营权，租赁关系依法归属民法调整，而不是行政法调整。从租赁权招标程序的法律规定来看，法律没有规定租赁权招标需行政许可前置程序。因此，我机关既没有权利也没有义务实施行政许可行为。三、我机关同意本案租赁权向社会公开招投标的程序属于内部管理程序。第三人黄宅农投公司在第三人黄宅交易中心的交易平台向社会招标合法有效。第三人黄宅农投公司系由二十个村股份经济合作社投资设立的有限责任公司，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，具有独立的法人资格。由于第三人黄宅农投公司财产租赁涉及到重大资产的有偿使用，这既要向社会公开招标，也要政府依法监管。第三人黄宅交易中心系招标交易平台，属于我机关的内设机构。第三人黄宅农投公司要求在第三人黄宅交易中心的交易平台招标，事先征得我机关同意的程序属于履行内部管理程序，也是我机关作为乡镇一级政府的监管程序，而不是原告认为的行政许可。众所周知，行政许可是行政机关针对行政相对方对外的一种管理行为，是一种外部行政行为，不包括内部的管理事项。第三人黄宅农投公司根据《招标投标法》之规定先依法履行内部管理程序，再依法向社会招标，合法有效。综上所述，本案无行政许可行为，原告的诉求不属行政法律争议，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 第三人黄宅农投公司述称，一、法律没有规定我公司对本案租赁权的招标需申请行政许可。因此，我公司不需申请行政许可，本案无行政许可行为。从租赁权招标程序的法律规定来看，法律没有规定租赁权招标需履行行政许可前置程序。因此，我公司向社会公开招标黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁权从未向黄宅镇政府申请行政许可，也没有必要向黄宅镇政府申请行政许可。根据无申请无许可之原则，黄宅镇政府显然不存在行政许可行为。二、我公司向社会公开招标场地租赁权，合法有效。我公司就黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁依据《中华人民共和国招标投标法》向社会公开招标：2017年12月25日依法发布了《招标文件》、《招标公告》、《招标须知》等文件，对租赁场地位置、经营范围、投标方式、投标标底、租金缴纳期限等相关事项予以公告。公告发布后，有原告郑育松、查宗锋等6人参加了本次招标活动。2017年12月29日，经现场开标，由原告郑育松以1008.88万元/年中标。同时，浙江省浦江县公证处对此次招投标进行了现场监督公证，并作出了（2017）浙浦证经字第1008号《公证书》。2017年12月29日至2018年1月4日，黄宅交易中心在浦江公共资源交易网上将以上中标结果予以公示。2018年1月12日，即《投标须知》规定的时间内，我公司与原告郑育松签订了涉案租赁合同。以上行为符合《中华人民共和国招标投标法》和招标文件的规定，招标行为公开、公平、公正，合法有效。三、原告的诉讼主体不适格。本案中标人和租赁合同相对人均为原告郑育松，根据合同相对性原则，其他八位原告无诉讼主体资格。九位原告作为共同原告参加诉讼于法无据。四、我公司与原告郑育松之间的租赁合同合法有效，我公司按约履行，原告郑育松违约。原告郑育松中标后与我公司签订的涉案租赁合同系双方真实意思表示，内容合法，双方应按约履行合同。我公司不但全面履行合同，而且还尽力为原告争取合同中没有约定的权利：租赁合同签订时，因租赁场地立项、规划、设计、报批、建设尚需一段时间，双方特在合同第八条第8款约定了“甲方未交付承租场地前，乙方自行安排场地经营业务”。按合同约定，在我公司交付承租场地之前的这段期间，原告应自行安排场地经营业务，我公司并无义务为原告提供场地。但考虑到实际情况，我公司从浦江县黄宅镇前二村经济合作社租赁了面积约2000平方米的厂房一直供原告无偿使用。然而遗憾的是原告却违反约定，履行了第一年租金缴纳义务后，至今未付第二年的租金，经我公司多次催讨，原告郑育松不但分文不付，而且还诉请法院要求退还第一年的租金，破坏市场交易的诚信。法律要严格保护诚信，惩戒失信。综上所述，原告的起诉既无事实依据，也无法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 第三人黄宅交易中心述称，一、原告错列第三人。原告将浦江县黄宅镇公共资源交易分中心列为本案第三人，属于错列第三人。我中心的法定名称是浦江县黄宅镇公共资源交易中心。在原告拒绝变更的情况下，请求法院依法驳回原告对第三人的起诉。二、我中心作为本案第三人的主体资格不适格。我中心系黄宅镇政府内设机构，系一个招标拍卖平台。我中心受黄宅农投公司委托，对黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁项目向社会公开招标。我中心并非黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁合同的当事人，不对该合同享受权利和承担义务，故我中心作为本案第三人主体不适格，不应列为本案的第三人。三、我中心接受黄宅农投公司的委托依法对涉案场地的租赁权进行公开招标的行为合法有效。我中心就黄宅镇再生资源收购集聚区场地租赁依据《中华人民共和国招标投标法》向社会公开招标：2017年12月25日依法发布了《招标文件》、《招标公告》、《招标须知》等文件，对租赁场地位置、经营范围、投标方式、投标标底、租金缴纳期限等相关事项予以公告。公告发布后，有原告郑育松、查宗锋等6人参加了本次招标活动。2017年12月29日，经现场开标，由原告郑育松以1008.88万元/年中标。同时，浙江省浦江县公证处对此次招投标进行了现场监督公证，并作出了（2017）浙浦证经字第1008号《公证书》。2017年12月29日至2018年1月4日，我中心在浦江公共资源交易网上将以上中标结果予以公示。2018年1月12日，即《投标须知》规定的时间内，黄宅农投公司与原告郑育松签订了涉案租赁合同。以上行为符合《中华人民共和国招标投标法》和招标文件的规定，招标行为公开、公平、公正，合法有效。综上所述，原告错列第三人，且本案中我中心的诉讼主体不适格，我中心依法履行招标工作，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。因此行政许可是行政机关针对行政相对方对外的一种管理行为，是一种外部行政行为，不包括内部的管理事项。本案中，第三人黄宅农投公司系由被告黄宅镇政府所辖的二十个村股份经济合作社投资设立的有限责任公司，该公司的财产属于村集体资产，而被告黄宅镇政府对所辖村的集体资产负有监管职责，因此被告黄宅镇政府对第三人黄宅农投公司的资产理应也负有监管职责。第三人黄宅农投公司对使用权属其所有的涉案场地进行对外招租，由于涉及租金数额较大，属于重大资产的有偿使用，故招租前需征得被告黄宅镇政府的同意，系被告黄宅镇政府行使监管权的职责所在，是一种内部管理行为，而非法律意义上的行政许可。同时涉案场地的招租通过第三人黄宅交易中心的招投标平台进行操作，是为了实现租赁效益的最大化，体现公开、公平、公正，与行政许可无涉。鉴于本案不存在行政许可行为，故九原告提起本案诉讼不当，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项、第二款之规定，裁定如下： 驳回原告李朝青、王振喜、洪东光、郑育松、郑朝纲、张序荣、李恒、张群、金清泉的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  钱永忠 人民陪审员  何寄芸 人民陪审员  冯美琴 二〇二〇年一月十九日 代书 记员  程怡锦