江西省上饶市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣11行终17号 上诉人（原审原告）黄自勇，男，1957年9月29日出生，汉族，住江西省横峰县。 被上诉人（原审被告）江西省横峰县民政局，住所地江西省横峰县岑阳镇解放东路121号，统一社会信用代码11360925014784272Y。 法定代表人杨朝雪，系该局局长。 上诉人黄自勇与被上诉人江西省横峰县民政局行政强制行为违法一案，不服上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，经横峰县发展和改革委员会于2017年12月26日作出横发改社会字[2017]78号“关于横峰县万寿园（县殡仪馆建设项目、县公益性骨灰安葬放设施建设项目、县火化炉改造项目）建设项目可行性研究报告的批复（重新批复）”，一、项目名称：横峰县万寿园[县殡仪馆建设项目、县公益性骨灰安葬放设施建设项目、县火化炉改造项目]（以下简称为“该项目”）；二、项目单位：横峰县民政局；三、建设地点：横峰县岑阳镇蔡家源；项目规划用地共188亩。横峰县国土资源局于2016年12月31日作出该项目的用地预审意见：原则同意通过预审，本预审有效期三年。该项目经过建设项目选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、环评审批等程序。2018年8月7日横峰县人民政府公布了该项目的征收补偿安置方案，并由横峰县国土资源局与横峰县岑阳镇铺前村委会周家组（总面积9.998亩）达成拟征收土地协议，向周家组支付了土地征收补偿款。 2018年12月27日，江西省自然资源厅向上饶市国土资源局下发赣自然资征［2018］133号《关于横峰县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》，批复同意横峰县将岑阳镇蔡坞村、铺前村，姚家乡后占村、建作村，司铺乡刘家村、古楼村，莲荷乡莲荷村的农村集体农用地9.9750公顷（其中耕地3.3982公顷）和未利用地1.1377公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地2.1518公顷。以上共批准建设用地13.2645公顷，按呈报的土地开发用途用于公共基础设施、殡葬项目建设。同日，江西省自然资源厅向上饶市国土资源局下发赣自然资征［2018］134号《关于横峰县2018年度第二批次集镇建设用地的批复》，批复同意横峰县将葛源镇枫林村、清湖村、葛源材，龙门乡下坊村、宜兴村，青板乡薛家村，岑阳镇铺前村、蔡村坞、岑港村，姚家乡姚家村、建作村，兴安街道城郊村、迴垅村，司铺乡古楼村，莲荷乡莲荷村的农村集体农用地13.746公顷（其中耕地3.0448公顷）和未利用地6.3779公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建用地0.9586公顷。同意将国有农用地2.6476公顷（其中耕地0.3986公顷）和未利用地0.2042公顷转为建设用地。以上共批准建设用地23.9351公顷，按呈报的土地开发用途用于公共基础设施、教育、殡葬项目建设。 2019年3月8日，黄自勇不服江西省自然资源厅作出的赣自然资征［2018］133号《关于横峰县2018年度第一批次集镇建设用地的批复》，向江西省人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。江西省人民政府经审理查明：申请人系上饶市横峰县岑阳镇铺前村周家组（刘家塘）村民，在该村有承包地、宅基地和房屋。经套合涉案《批复》征地红线图，申请人承包地位于该批次征地范围内。2018年8月3日，原横峰县国土资源局发布了《横峰县国土资源局关于万寿园项目用地征收土地告知书》并在岑阳镇铺前村周家组（刘家塘）张贴。2018年8月16日，原横峰县国土资源局向岑阳镇铺前村送达了《听证告知书》，告知了申请听证的权利及申请时限。2018年8月，原横峰县国土资源局对拟征收土地的土地权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行了调査，并制作了《岑阳镇地块征收土地青苗、附着物现场调查确认表》交由岑阳镇铺前村周家组（刘家塘）确认。2018年9月25日，横峰县人力资源和社会保障局填报了《被征地农民社会保障落实情况审查表》，2018年12月7日，原横峰县国土资源局将被征地农户养老保险缴纳补贴所需资金159.174万元存入上饶市人力资源与社会保障局账户，上饶市人力资源和社会保障局盖章予以确认。2018年11月27日，原上饶市国土资源局向省自然资源厅呈报了《关于横峰县2018年度第一批次集镇建设用地的请示》（饶国土资字[2018]633号）及建设用地项目呈报材料“一书三方案”，请求批准征收岑阳镇等地集体土地13.2645公顷，规划用途为特殊用地、公共设施用地。省自然资源厅收到报批材料后，对该批次用地进行了审核，将该批次用地范围与二调数据库比对，权属、地类、面积一致，符合土地利用总体规划。随后省自然资源厅将该批次建设用地报请省人民政府批准。2018年12月18日，省人民政府批准了该批次建设用地；12月27日省自然资源厅依此制作并下发了《批复》。横峰县人民政府分别于2018年8月7日、2019年1月5日发布了《征收补偿安置方案公告》和《征收土地公告》并在铺前村周家组等被征地村组进行张贴。2018年9月27日，原横峰县国土资源局与铺前村周家组签订了拟征收土地协议，双方约定拟征地面积、土地补偿费等征地事宜，被征地村小组代表与相关部门在场人员签字。2018年11月8日，横峰县财政局将该批次涉及岑阳镇征地款314.825万元汇入横峰县农业局岑阳镇经营管理站账户。2019年3月3日，岑阳镇铺前村周家组（刘家塘）小组长周和友向包括申请人在内的周家组（刘家塘）被征地农户发放了征地补偿款，其中向申请人发放了征地补偿款5.5万元。另查明，赣自然资征[2018]133号《批复》征地范围符合征地时土地利用总体规划，农转用使用2018年全省新增建设用地计划指标。耕地补充占补平衡已经完成，未占用基本农田。江西省人民政府2019年5月13日赣府复字［2019］19号《行政复议决定书》认为：被申请人作出的批准行政行为，依法履行了审查职责，事实清楚，符合相关法律法规和征收土地的文件规定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，决定维持被申请人批准作出的赣自然资征[2018]133号《批复》。 2019年3月8日，黄自勇不服江西省自然资源厅作出的赣自然资征［2018］134号《关于横峰县2018年度第二批次集镇建设用地的批复》，向江西省人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。江西省人民政府经审理查明：申请人系上饶市横峰县岑阳镇铺前村周家组村民，在该村有承包地、宅基地和房屋。行政复议期间，横峰县自然资源局与申请人所在的镇村工作人员对申请人承包的土地、宅基地及房屋的具体坐标、位置面积进行了勘测定界和核实。经套合涉案《批复》征地红线图，申请人承包地、宅基地和房屋均不在该批次征地范围内。对此，横峰县人民政府出具相关证明材料。江西省人民政府2019年4月30日赣府复字［2019］20号《行政复议决定书》认为：申请人在该村的承包地、宅基地及房屋均不在横峰县2018年度第二批次集镇建设用地的征地红线范围内，即申请人与该批次土地征收行为无利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回申请人于2019年3月8日提出的行政复议申请。 黄自勇于2019年9月向原审法院提起行政诉讼，要求确认江西省横峰县民政局暴力强推其承包的农用地行为违法。庭审中，原审法院要求黄自勇明确诉争事实，黄自勇确定其所承包的3.8亩水田是2019年3月18日被强行平整的，当时，有公安、城管等100余人参加强制平整行为。因江西省横峰县民政局是“万寿园项目”的建设单位，主张该强制行为系由其组织实施。江西省横峰县民政局对黄自勇所主张的强制平整行为不予认可，抗辩该项目用地是经政府征收后予以交付的。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。黄自勇所诉江西省横峰县民政局强行平整其承包经营地，故江西省横峰县民政局是否存在该强制行为是关键。庭审中，黄自勇主张2019年3月18日有公安、城管等100余人参与将其承包地强行平整，江西省横峰县民政局否认参与，抗辩其是建设单位经政府征收后将国有建设用地交付使用。根据江西省横峰县民政局提供的建设项目的相关证据，结合黄自勇因该项目用地批复而提起行政复议，及诉状中所陈述的事实，本案系因横峰县万寿园项目政府征收黄自勇所在经济组织的集体用地引起的行政争议。根据法律规定，为公共利益需要征收土地的，经批准后由县级以上地方人民政府组织实施。本案江西省横峰县民政局作为建设单位，其不具有征收或实施征收行为的主体资格，其使用的是农转建用地，不与土地所有人或使用权人发生直接法律关系。而且黄自勇主张江西省横峰县民政局强行平整其承包地的行为缺乏事实根据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回黄自勇的起诉。 上诉人黄自勇不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、上诉人作为利害关系人诉讼主体适格，且所呈之请属于法院的受案范围，原审法院以涉案上诉人被强推土地其农用地不在涉及《批复》征地红线内，进而认定上诉人主张被上诉人强行平整其承包农用地行为违法，缺乏事实依据，于法律上无利害关系，明显事实认定错误。上诉人作为土生土长的农民群众，对其赖以生存的农耕地范围、面积大小都清如五指，正是因为承包地被被上诉人暴力平整才提起诉讼，从另一方面也说明涉案土地是未经合法征收而遭到破坏、侵占的。原审法院单方面认可被上诉人所言以上诉人被违法征占强行平整、损坏的承包地不在征地红线内，裁定驳回上诉人的起诉，明显事实认定错误。二、原审法院适用法律错误。被上诉人暴力平整上诉人合法承包地侵害了上诉人合法权益，进而依法提起诉讼完全符合法定程序，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定驳回上诉人的起诉，侵害了上诉人的诉讼权利。综上，请求撤销原审裁定，依法提审或指令其他法院继续审理。 被上诉人江西省横峰县民政局答辩称，一、上诉人的上诉请求依法不成立，不符合法律规定的依法提审或者指令其他法院继续审理的情形，应当予以驳回。二、上诉人提出的上诉事实和理由依法不成立。1、上诉人无证据证实其是本案的利害关系人，被上诉人在一审中提交的江西省自然资源厅作出的赣自然资征[2018]133号、134号批复以及赣府复字[2019]33号、34号《江西省人民政府行政复议决定书》等证据，足以说明上诉人与本案不具有利害关系；2、被上诉人并没有强行推平上诉人的承包土地，被上诉人在依法移交的国有建设用地上实施建设行为是法律赋予的权利，被上诉人在组织建设项目过程中没有参与所谓的“暴力强推”行为。三、原判适用法律正确。上诉人的土地使用权不在征地范围内且其所在的村小组土地使用权已经被合法征收，上诉人本身就不是本案的利害关系人，原审法院适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉强制平整土地的行为属于事实行为，在确定被告时重点在于查明谁具体实施该事实行为，行为实施者具有行政主体资格即属于适格被告。本案中，上诉人陈述实施强制平整行为的主体为公安、城管而非被上诉人，上诉人认为被上诉人系项目建设单位由此推定被上诉人实施了强制平整行为。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，被上诉人系万寿园项目的建设单位而非征收土地的实施部门，其亦不具有土地行政管理职责，因此，被上诉人不是法定行使责令交出土地职权的行政机关，上诉人亦未提供证据证实被上诉人实施或委托其他机关实施了强制平整行为，故被上诉人不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，一审法院未向上诉人释明是否变更被告，直接裁定驳回起诉，处理方式不当，但并未影响上诉人实际权益，上诉人可在确定适格被告后，向有管辖权的人民法院另行提起诉讼主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇二〇年一月二十一日 书记员 李 娴