贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终3号上诉人（一审原告）邹书桃，女，1963年12月1日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，住务川仡佬族苗族自治县（现住务川仡佬族苗族自治县丹砂街道洪渡社区木家组）。委托代理人王基生，系贵州群众律师事务所律师。委托代理人胡洪春，系贵州群众律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）务川仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“务川县政府”）。地址：务川自治县都濡镇杨村村新行政中心。统一社会信用代码：11520326761353185E。法定代表人**，系务川县政府县长。委托代理人杨建平，系务川县仡佬族苗族自治区司法局副局长。委托代理人张旭林，系贵州子尹（务川）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称“务川县住建局”）。地址：务川自治县丹砂街道办事处九天大道九天大桥旁。统一社会信用代码：1152032600952648X3。法定代表人孙唯勋，系务川县住建局局长。委托代理人王林，系务川仡佬族苗族自治县房屋征收补偿管理中心主任。委托代理人吴小兵，系贵州宇航律师事务所律师。上诉人邹书桃因与被上诉人务川县政府、务川县住建局行政强制纠纷一案，不服正安县人民法院（2019）黔0324行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。2018年8月29日，务川县住建局对邹书桃在务川仡佬族苗族自治县丹砂街道洪渡社区木家组（原务川仡佬族苗族自治县的房屋进行了强制拆除。一审法院查明：务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村木家组村民简福进，在没有取得建设规划许可（包含选址意见书）和宅基地审批手续的情况下，于2005年至2007年期间，在务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村木家组为邹书桃（系务川仡佬族苗族自治县村民，邹书桃亦未取得建设规划和宅基地审批手续）修建了房屋。2018年8月23日，务川县住建局发布《行政强制拆除违法建筑公告》，公告内容为：简幸福（简子会、简子奎、简良友、简福建、邹书桃），位于丹砂街道办新职中北面处修建的房屋（砖混、简易棚、简易房、活动板房），总面积745.99m2,修建于2005-2007年，未办理《建设工程规划许可证》，属于违法建筑。本机关已于2018年7月20日对该户违法建筑下达《行政强制执行决定书》（编号：务住建强执[2018]第078号），于2018年7月24日下达了《行政强制执行催告通知书》（编号：务住建强制催[2018]第078号）。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，县人民政府决定于2018年8月29日对该户违法建筑组织行政强制拆除。2018年8月29日，务川县住建局强制拆除了邹书桃位于务川仡佬族苗族自治县丹砂街道洪渡社区木家组（原务川仡佬族苗族自治县的房屋。没有充分证据证明务川县政府对外组织实施了强制拆除邹书桃房屋的行为。另查明，《行政强制拆除违法建筑公告》中的“简福建”，实际应为“简福进”。简良友、简福进、简幸福均系简子奎之子，邹书桃系简福进之岳母。再查明，贵州省人民政府于2016年1月29日作出黔府函[2016]48号《省人民政府关于同意务川自治县部分乡镇行政区划调整的批复》，原都濡镇建制被撤销，原都濡镇杨村村归新设置的丹砂街道办事处管辖。原务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村木家组，现更名为务川仡佬族苗族自治县丹砂街道洪渡社区木家组。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，以及《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”的规定，务川县住建局作为务川县政府的城乡规划主管部门，依法具有务川县域内城乡规划管理的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定、第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定、第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，即或原告邹书桃的房屋系违法的建筑物，需要强制拆除，行政机关除应当依法作出行政强制执行决定书外，还应当公告，对邹书桃限期自行拆除。在邹书桃不选择救济途径，又不自行拆除的情况下，具有强制执行权的行政机关才可以依法强制拆除；没有强制执行权的行政机关应当依法申请人民法院强制执行。一审法院于2019年1月28日向被告务川县住建局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书后，被告务川县住建局在法定时限内未向一审法院提交证据，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。……”的规定以及第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定和第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，务川县住建局强制拆除邹书桃房屋的行政行为，应当视为没有相应的证据，故在本案中不能认定被告务川县住建局强制拆除原告邹书桃房屋的行政行为事实之清楚、程序之合法。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，原告邹书桃的房屋系被告务川县住建局强制拆除，但没有充分证据证明务川县政府对外组织实施了强制拆除原告邹书桃的房屋，故务川县政府不是本案适格的被告。即原告邹书桃对务川县政府的起诉，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。综上所述，被告务川住建局强制拆除原告邹书桃房屋的行政行为违法，但不具有可撤销的内容，故原告邹书桃要求确认被告务川县住建局强制拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求，依法应当予以支持。原告邹书桃对被告务川县政府的起诉，缺乏事实根据，应当依法驳回其起诉。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定判决：一、确认被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局于2018年8月29日强制拆除原告邹书桃位于务川仡佬族苗族自治县丹砂街道洪渡社区木家组（原务川仡佬族苗族自治县的房屋的行政行为违法。二、驳回原告邹书桃对被告务川仡佬族苗族自治县人民政府的起诉。一审宣判后，原告邹书桃不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.将本案改判为确认务川县政府组织实施的强制拆除上诉人房屋的行为违法。2.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：务川县政府是适格被告。其组织多部门强拆，是强制拆除违法行为的具体组织者和实施者，其行为应当被确认违法。首先，上诉人一审中提交的《依法拆除县城规划区莲花水井等片区违法建筑（占地）工作方案》虽未盖章，但从事后的拆除参与者、工作分工和其他实际情况来看，系按照该方案实施，一审法院应当推定“工作方案”的真实性，认定县政府作为强拆行为的组织者和实施者，县政府没有加盖公章是故意利用行政权逃避法律责任，上诉人在一审时还提供了拆除当天县政府领导在场的视频和照片，足以证明县政府是违法行为的组织和实施者，无论是围观还是维护秩序，都是参与强制拆除的重要方式，应对自己的行为承担法律责任。其次，务川县住建局下达的[2018]第078号《行政强制执行催告通知书》上，明确表明是县政府组织强制拆除，务川住建局一审当庭表示是县政府组织强制拆除，一审时也查明了由县政府决定于2018年8月29日对上诉人的房屋进行强拆，该事实在一审判决第8页第13、14行有明确记载，法院不能故意避重就轻，主动为政府寻找责任承担主体，一审判决违背中立审判原则。最后，被上诉人均未向法庭提交任何证据证明县政府并非强制拆除房屋行为的组织者和实施者，也没有证据证明县政府组织强制拆除房屋的行政行为具有合法性，应承担举证不能的责任。实际上，本案是以强制拆除违法之名行强制征收之实，法律规定只有在为了公共利益需要的情况下，才有权征用集体土地，但本案中，政府征收土地是用于房地产开发项目，从九天幸福房开公司强挖强占上诉人住房用地的事实可以得到印证，本案因征地程序不合法，无法兑现个别领导对开发商的承诺，故假借法律规定强行认定2008年1月1日之前修建的房屋为违章建筑并予以强制拆除，县政府随后于2008年10月8日向遵义市中级人民法院表示不征用上诉人的房屋土地，最后却于2019年5月10日强行开挖和使用至今，却没有任何征地公告或者征地补偿协议，政府的行为完全违反诚信。若房屋修建的违法行为存在，自房屋修建13年以来，务川县国土、规划、住建、都濡政府等部门一直怠于履行职责，应追究相关领导及工作人员的行政和刑事责任，政府作为社会责任的最大承担主体，应带头遵纪守法，否则依法治国将无法实现。综上，务川县政府才是强制拆除的组织者和实施者，是适格被告。请二审法院改判为确认其行政行为违法。被上诉人务川县政府答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。一、务川县住建局作为城乡规划主管部门，依法具有务川县域内城乡规划管理的职权，其对上诉人房屋的强制拆除行为是基于职权，答辩人并非该行为的组织者和实施者，本案中不存在任何行政违法行为。务川县住建局实施的行为与答辩人无任何关系，一审中，务川县住建局对其强制拆除行为的自认，足以证明答辩人未对上诉人的房屋实施过任何行政行为。因答辩人未实施过任何行为，故无从证明其行为的合法性，不存在承担举证不利责任的情形。二、上诉人于2019年向遵义市中级人民法院提起诉讼，起诉答辩人强制征用案涉房屋的行为违法，遵义市中级人民法院经审查双方的证据后，认为答辩人并非强制拆除人，答辩人的主体不适格，裁定驳回了上诉人的起诉。就同一事实，上诉人反复起诉答辩人实施了行政违法行为，但人民法院的生效文书均认定答辩人并非强制拆除主体，不存在行政违法行为，上诉人的请求不能成立。综上，答辩人与上诉人的房屋被强制拆除行为无关，不存在违法行政行为，一审法院认定事实清楚，证据充分，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人务川县住建局在法定期限内未提交书面答辩材料。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，务川县政府有权作出决定，责成务川县住建局对上诉人的房屋进行强制拆除。故务川县住建局发布的《行政强制拆除违法建筑公告》上载明务川县政府决定强制拆除，实为内部批准行为，不能据此认定务川县政府对上诉人的涉案房屋实施了强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，务川县住建局认可涉案房屋系上诉人违反规划建设，由其组织实施的强制拆除，结合上诉人提交的证据，能够证明上诉人的涉案房屋由务川县住建局以违法建筑为由予以强制拆除，务川县住建局系本案适格被告。因务川县住建局在法定期限内未提交上诉人房屋系违法建筑的相应证据，且在实施强制拆除行为前，未履行法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款的规定，一审法院经审查后，确认务川县住建局强制拆除上诉人房屋的行为违法，并无不当。上诉人主张务川县政府系本案共同被告，其未提供充分的依据予以证明，且务川县政府予以否认，故务川县政府不是本案适格的被告。对上诉人以务川县政府作为被告提起诉讼，应依法裁定驳回。一审法院裁定驳回上诉人对务川县政府的起诉，裁判结果正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，裁判结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邹书桃负担。本判决为终审判决。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年一月二十日法官助理王喻庆书记员文竹