河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫15行终205号上诉人（一审被告）信阳市自然资源和规划局。法定代表人黄体荣，局长。委托代理人张雷，该单位工作人员。委托代理人高国栋，信阳市高新区规划局工作人员。被上诉人（一审原告）信阳坤城置业有限公司。法定代表人冯跃忠，总经理。委托代理人何亚玮，该公司工作人员。委托代理人刘延章，河南天风律师事务所律师。一审被告河南省自然资源厅。法定代表人刘金山，该厅党组书记。委托代理人陈潇亮，该单位工作人员。委托代理人万静华，河南大正律师事务所律师。上诉人信阳市自然资源和规划局（原信阳市国土资源局）因被上诉人信阳坤城置业有限公司诉其及一审被告河南省自然资源厅征缴土地闲置费决定及复议决定行政争议一案，不服罗山县人民法院（2019）豫1521行初59号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭于2020年1月6日公开开庭审理，上诉人信阳市自然资源和规划局的委托代理人张雷、高国栋，被上诉人信阳坤城置业有限公司的委托代理人何亚玮、刘延章，一审被告河南省自然资源厅的委托代理人陈潇亮、万静华到庭参加了诉讼，现已审理终结。一审法院审理查明：2009年8月17日，原告信阳坤城置业有限公司及信阳华惠置业公司、信阳华发置业公司分别与原信阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得四宗商住用途的国有建设用地使用权，准备联合开发建设“龙跃山水”房地产项目。原告宗地出让价2645.3304万元，北临中环路、南临信阳华发置业公司、东临信阳市工业城城东办事处刘洼村、西临信阳华惠置业公司，办理了信市国用（2010）第70008号《国有土地使用权证》。2008年9月10日原信阳市规划管理局（现被告）对该宗地作出《建设项目规划设计条件通知书》：建筑物退离规划用地红线要求北侧退让中环路红线15米，该通知书有效期为填发之日起6个月。土地出让合同约定原告及华发公司应于2009年8月30日之前开工建设，2012年8月30日前竣工。后由于政府在该区域的其他规划项目尚未批准实施等原因造成原告工期延迟。2012年6月29日原信阳市国土资源局与原告签订《补充协议》，重新约定开工时间为2012年9月15日，竣工时间为2015年9月15日。2012年8月10日信阳工业城管委会要求“龙跃山水”项目整体立项，原告等4个项目用地统一规划、整体设计。2012年8月27日该项目首次上报信阳市规委会研究审核，但未获通过，原因是新控规与原出让合同规划设计不符，新控规要求企业建设一所27亩地的小学。经信阳工业城管委会协调，规划部门取消了增建学校的要求。2012年12月4日信阳市规划局相关领导批示：该项目规划未提交市规委会通过，不得动工建设。2013年6月25日“龙跃山水”项目按照出让合同“临中环路退15米的规划条件”第二次上报信阳市规委会研究审核。同年8月5日规划部门要求该项目建筑物“临中环路建设红线退45米”，但未出具新的《建设项目规划设计条件通知书》。原告以“未接到正式退让45米通知”为名要求规划部门出具正式文书。规划部门多次敦促原告报送规划方案，原告仍坚持按原《建设项目规划设计条件通知书》规定的北侧退让中环路红线15米编制规划。项目因此未开工。2014年5月5日信阳工业城管委会致函原信阳市城乡规划管理局：辖区开发企业请求规划部门仍维持道路控制红线80米，建筑退让15米的规划设计条件。2014年6月25日信阳市规划管理局回复信阳工业城管委会：商业开发和房地产开发项目仍按道路红线80米，建筑退让45米执行。2014年9月28日信阳工业城规划局对原告发出《关于龙跃山水项目加快报送规划方案的通知》，要求按退让45米执行，抓紧时间上报材料。同年10月9日，原告依据《信阳市建设用地容积率管理办法》第七、八条的规定，向信阳工业城管委会申请调整容积率。信阳工业城管委会向信阳市规划局函询复核，信阳市规划局未予答复。2016年3月10日信阳高新技术产业开发区管委会（原信阳工业城管委会）对信阳市国土资源局发出信高新政函〔2016〕2号《关于“龙跃山水”项目土地闲置处理意见的函》：信阳高新区按照原信阳市规划局《对信阳高新区管委会“关于工五路（高新区段）两侧建筑退让分段控制的函”回复意见》将项目建筑退让红线由原15米调整为45米。原告多次向原信阳市规划局申请按原红线退让要求执行，被原信阳市规划局驳回。后原告向原信阳市规划局申请以提高容积率作为补偿亦未获批准。2018年2月11日信阳市自然资源局根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，以原告取得的国有建设用地存在合同约定的日期满一年未动工开发的情况，对其送达了信国土资闲调通字〔2018年〕第04号《闲置土地调查通知书》，原告于同年3月11日按要求提交了土地闲置书面情况说明。2018年5月7日被告对原告作出信国土资闲认字〔2018〕第4号《闲置土地认定书》并于当月11日送达。认定原告存在合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，该土地闲置系原告自身原因造成。2018年5月23日被告对原告作出信国土资闲告字〔2018〕第4号《闲置土地情况告知书》并于次日送达，告知原告土地闲置原因系原告自身原因造成，将要按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。2018年6月11日被告对原告作出信国土资闲听字〔2018〕第4号《闲置土地处置听证权利告知书》并于次日送达。2018年6月25日被告向原告作出〔2018〕004号《听证通知书》，告知了原告听证的时间、地点和主持人及申请回避的权利。2018年8月30日信阳市人民政府对被告作出信政土〔2018〕169号《关于信阳华惠置业有限公司等企业闲置土地处置方案的批复》，同意对原告等四宗闲置土地按出让金价款20%收缴土地闲置费。2018年9月4日被告对原告作出并送达了信国土资闲决字〔2018〕第4号《征缴土地闲置费决定书》：依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，对上述闲置土地按出让金价款20%征缴土地闲置费529.06608万元。原告向被告河南资源厅申请行政复议，2019年1月31日河南资源厅作出豫国土资复〔2018〕80号《行政复议决定书》，维持了上述《征缴土地闲置费决定书》。原遂提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。原告2009年签订《土地出让合同》后，由于政府原因导致不能按期动工开发，为此原被告签订了《补充协议》，重新约定了新的动工开发日期为2012年9月15日，竣工时间为2015年9月15日。该期间，又由于政府规划调整，导致原告动工开发迟延。2013年8月被告口头通知原告在原规划设计条件北侧退15米的基础上再后退30米，但未出具新的《规划设计条件通知书》。故原告关于在《补充协议》签订后，政府调整规划改变了其项目整体规划，且拒不出具新的《规划设计条件通知书》，致使项目规划设计方案未能获得审核通过，是导致土地闲置多年的原因的事实与理由成立。被诉的《闲置土地认定书》认定因原告自身的原因导致土地闲置主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。被告河南资源厅作出的《行政复议决定书》亦应予以撤销。原告请求被告依照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定对其土地闲置情况予以处置，与本案并非同一性法律关系，可另行主张。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项，第七十九条之规定，判决：一、撤销被告信阳市自然资源和规划局于2018年9月4日对原告信阳坤城置业有限公司作出的信国土资闲决字〔2018〕第4号《征缴土地闲置费决定书》及河南省自然资源厅作出的豫国土资复〔2018〕80号《行政复议决定书》；二、责令被告信阳市自然资源和规划局依法重新作出行政行为；三、驳回原告信阳坤城置业有限公司其他诉讼请求。一审被告信阳自然资源和规划局上诉称：（一）2013年10月29日河南龙跃置业有限公司给原信阳市规划局的情况说明时，原告已知道了新的“退让45米”规划设计要求，后原告以提出变更容积率申请等理由拖延实施项目建设。2014年9月28日原信阳工业城规划局发出《关于龙跃山水项目加快报送规划方案的通知》，要求原告按退让45米执行并抓紧时间上报材料，但原告虽多次向市规委会提交规划设计条件，但均未按照规划设计“退让45米”之要求编制，存在故意拖延的问题，原告至今未能获得评审，导致土地闲置的原因应在原告自身。（二）被诉的征缴土地闲置费决定适用规章正确。按照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报信阳市人民政府《批复》同意，程序合法。（三）建设项目设计条件的改变并不影响原告工程建设。政府部门同意原告项目与华惠公司、华发公司统一规划，整体设计，在项目规划方案申报上市规委会评审时，按照市规委会原会议评审提出的要求及城市规划建设管理需要，规划部门多次书面告知原告按“退让道路红线达到45米”办理，该建筑布局的退让，不是土地宗地界线退让。土地面积、位置、性质、容积率、建筑密度、绿地率等均未改变，且建筑退让由15米增为45米，并未改变规划条件中“沿中环路建筑退让至少达到15米”的要求，《国有建设用地使用权出让合同》第十三条规定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中：其他土地利用要求按照规划部门要求执行。故被诉的《征缴土地闲置费决定书》及《行政复议决定书》合法，请求改判驳回一审原告的诉讼请求。一审原告信阳坤城置业有限公司辩称，其公司取得信市国用（2010）第70005号《国有土地使用权证书》后，按照《国有建设用地使用权出让合同》约定办理立项、规划等手续，同时进行场地平整。但由于政府及相关职能部门变更规划设计条件且拒不出具书面的变更通知，又对其变更容积率申请不予答复等原因，导致其一直无法动工建设，造成了其巨大经济损失。被诉的《征缴土地闲置费决定书》及《复议决定》错误地将土地闲置原因由政府推卸到其身上是颠倒黑白、混淆是非之词。请求维持一审判决。一审被告河南省自然资源厅二审辩称，同意被上诉人信阳自然资源规划局上诉请求及理由。本院二审查明事实和证据与一审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人信阳市自然资源和规划局要求被上诉人信阳坤城置业有限公司将《出让合同》约定的龙跃山水房地产项目“临中环路退15米”变更为“临中环路建设红线退45米”的编制规划设计，以再次上报信阳市规委会审核，而被上诉人以未得到正式《通知》为由拒绝，是二审庭审中上诉人及被上诉人一致确认的信阳坤城置业有限公司主张其未在约定的期限内开工建设的原因。该原因显然符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条关于征收土地闲置费之政府有关部门的行为造成动工开发迟延除外之规定。一审判决认定被诉的《闲置土地认定书》及《行政复议决定书》主要证据不足、适用法律错误并判决予以撤销，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  李德如审判员  阮晓强审判员  李洪宇二〇二〇年一月六日法官助理杨砚犁书记员郝梦媛