江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏12行终386号 上诉人（原审原告）蒋军平，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）泰兴市公安局，住所地泰兴市国庆中路6号。 法定代表人李双山，局长。 委托代理人姜林，该局法制大队副大队长。 委托代理人陈涛，该局鼓楼派出所副所长。 上诉人蒋军平因与被上诉人泰兴市公安局不履行治安管理法定职责一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，蒋军平租住在泰兴市××村××号房屋内，出租方为案外人陆继尧。2018年9月7日上午，济川街道办组织人员对该处房屋实施强制搬迁、拆除。实施强制搬迁前，参与搬迁的工作人员劝说蒋军平离开搬迁现场，并驾驶蒋军平车辆将蒋军平送至三营社区。 同日上午8时19分，蒋军平电话报警称：其在三营社区村办公室，济川街道办干部关其两个小时了。编号为090700008的接处警工作登记表载明：接警后，济川派出所民警刘才等二人于同日上午8时24分到达现场，经了解系蒋军平报称其于2018年9月7日8时许在水木清华1号三营社区内被非法拘禁2小时，到场时蒋军平本人在场，社区大门敞开，其通信自由，不存在被非法拘禁的情况，后蒋军平又到鼓楼派出所报绑架，经商定，由济川派出所与鼓楼派出所联合调查，经查，蒋军平租住在泰兴市××村××号陆继尧家中，而当天原泰兴市国土资源局委托济川街道办对陆继尧的房屋搬迁拆除，故蒋军平被带至三营社区的行为是上述单位的行政行为，而行政行为的合法性评价不应当由公安机关进行，建议其依法维权。 同日上午9时45分，蒋军平至鼓楼派出所报警，称其租住的房子被人拆除，其本人被带至三营社区关了约两个小时。 同日上午11时55分，蒋军平至济川派出所报警，称其被强制带至三营社区关了约两个小时，到8点钟左右，来了三个穿警服的人，他们自称是鼓楼派出所的，然后就有人把蒋军平的手机交还给蒋军平，其报警的目的是以后准备打官司，其也去鼓楼派出所反映了情况，其打官司的时候要求派出所提供相关记录。 济川派出所、鼓楼派出所分别对拆除现场在场人员陈建伟、刘群、陈翔、成宝忠、三营社区居委会副书记王伟、挖土机工作人员王成进行调查，制作了询问笔录，并调取了原泰兴市国土资源局委托济川街道办对原泰兴市国土资源局作出的已经生效的泰国土资交决字﹝2016﹞第2号《责令限期交出土地决定书》上的建筑物及构筑物依法组织动迁工作的委托书。 2019年2月1日，蒋军平出具情况说明，载明：“本人2018年9月7日在济川街道张堡村二组租住的出租屋被不明身份的人砸开后门限制我的人身自由以及拿走我所有东西，我打110报警，济川派出所吴建祥所长后来接待我，承诺等当时处警民警看病出院后给我出具处警记录，后来到2019年元月初，吴所长打电话给我来取处警记录，因我当时在四川成都出差，约了春节前回来之后来取处警记录，现特此请说明。”同日，蒋军平至济川派出所签收了接处警工作登记表。 另查明，2018年9月10日，案外人陆继尧至鼓楼派出所反映情况称：2018年9月7日上午，其位于南郊村张堡二组41号的房屋被拆迁办和济川街道办等部门的人一起拆除。济川街道办告知案外人陆继尧，此事可以通过与济川街道办、泰兴市拆迁办协调解决或通过诉讼途径解决。2019年5月31日，案外人陆继尧以泰兴市自然资源和规划局、济川街道办为被告向一审法院提起行政诉讼，要求确认泰兴市自然资源和规划局、济川街道办于2018年9月7日拆除案涉房屋的行为违法并要求行政赔偿，一审法院于当日立案，案号为（2019）苏1291行初170号，该案正在审理中。 一审法院认为，本案的争议焦点为：针对蒋军平2018年9月7日的报警，泰兴市公安局是否依法履行了法定职责。 《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察负有保护公民人身安全、人身自由和合法财产的职责；人民警察包括公安机关的人民警察。”第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”。 首先，接处警工作登记表可以证明蒋军平电话报警后，泰兴市公安局济川派出所民警即至现场进行调查处警，蒋军平对该事实亦予认可。根据蒋军平报称事因、出警民警调查了解的情况、蒋军平被带离的时间、地点及过程等要素进行判断，得出“蒋军平被带至三营社区的行为是上述单位的行政行为，而行政行为的合法性评价不应当由公安机关进行，建议其依法维权”之结论，符合人民警察处置警务所需专业判断的要求，处警民警到场后所作现场处置行为符合其职责要求。 其次，根据国务院(2005)256号《对的复函》，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为，不应当给予治安管理处罚，如果没有构成犯罪，公安机关无权作出处理。本案中，蒋军平称其被“绑架”、“非法拘禁”，泰兴市公安局经调查认为蒋军平诉求涉及行政机关工作人员实施强制搬迁、拆迁的执行职务行为，在此期间工作人员将其带离现场应认定系执行职务行为，该行为是否违法泰兴市公安局无权作出认定和处理；即使存在侵权行为，亦不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为，如果没有构成犯罪，公安机关无权作出处理。此外，行政机关工作人员执行职务强制搬迁、拆除的行为亦不宜纳入治安管理的范围，泰兴市公安局根据事务管辖法定授权的原则，未介入评价该执法行为的合法性与正当性，符合法律规定。泰兴市公安局依据2012年12月19日修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项规定，对不属于公安机关职责范围内的事项，已经告知将其带至三营社区系行政行为，而行政行为的合法性评价不应当由公安机关进行，建议其依法维权，接处警工作登记表已经蒋军平签收，即已履行了法定职责。 第三，房屋所有权人陆继尧已就2018年9月7日案涉房屋被强制搬迁、拆除的事实提起了行政诉讼，即已表明相关权利人对案涉房屋被行政机关强制搬迁、拆除的事实予以认可，该行为的合法性评价亦已通过诉讼途径主张，即可进一步表明蒋军平诉称其被“绑架”、“非法拘禁”的犯罪事实并不存在。 综上，泰兴市公安局对蒋军平的报警所作处理行为符合法律规定，应认定其已履行了法定职责。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回蒋军平的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋军平负担。 蒋军平不服原审判决，向本院提出上诉称：1.上诉人提供的证据证明，泰兴市自然资源和规划局、泰兴市人民政府济川街道办事处工作人员非法入室抢劫并损毁了蒋军平、陆继尧的合法财物和房产，该行为是严重的违法犯罪行为。上诉人于2018年9月7日上午8时许向泰兴公安机关报了警，并去两个派出所分别做了报警询问笔录，而被上诉人直到12月11日才去调查询问事发当天的重要犯罪嫌疑人，2019年元月才向上诉人出具接处警工作登记表，不符合及时查处的规定。公安机关得出“蒋军平被带至三营社区的行为是上述单位的行政行为，而行政行为的合法性评价不应当由公安机关进行”的结论，系愚弄普通公民。2.根据国法秘函（2005)256号对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，泰兴市自然资源和规划局、泰兴市人民政府济川街道办工作人员在2018年9月7日对蒋军平和陆继尧的所作所为明显是严重的违法犯罪行为，被上诉人有职责去调查相关人员应承担的刑事责任。一审法院断章取义，套用该复函第二段，明显错误。3.一审判决认为“泰兴市公安局依据2012年12月19日修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项规定，对不属于公安机关……，即己履行了法定职责。”而据上诉人所查《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条根本无此项规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 泰兴市公安局答辩称，济川派出所接到110指令后迅速赶赴三营社区处警，经了解警情发生在鼓楼，遂让蒋军平至鼓楼派出所报案。蒋军平至鼓楼派出所报案后又至济川派出所报案。经鼓楼、济川两派出所配合调查询问，确定了事情的性质，房屋拆除系原泰兴市国土资源局委托济川街道办实施的具体行政行为，蒋军平只是租住在此的房客。蒋军平报警所称的“非法拘禁”、“绑架”，是拆迁工作人员考虑到蒋军平人身、财产安全，而对蒋军平采取的保护性措施，将蒋军平劝离现场。行政机关执法活动的合法性评价明显不属于公安机关职责范围。综上，被告不存在不履行职责的违法行为，请求二审法院依法驳回上诉。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点为：泰兴市公安局对蒋军平的报警是否依法履行了法定职责。 国务院法制办公室《对的复函》（国法秘函(2005)256号）载明：“根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时在故意或重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。”该复函是国务院法制办根据有关法律规定针对国家机关工作人员执行职务过程中的违法行为如何处理的规范性文件，该文件现行有效。根据该复函，行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，如果构成犯罪的，应当承担刑事责任，公安机关应当按照刑事侦查程序履行法定职责；如果不构成犯罪，则不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为，公安机关无权作出治安管理行政处罚。 本案中，蒋军平报警称被“非法拘禁”、“绑架”，泰兴市公安局接警后即至现场进行调查处警，接处警工作登记表载明“到场时蒋军平本人在场，社区大门敞开，其通信自由，不存在被非法拘禁的情况”，泰兴市公安局据此认定蒋军平报称其被“绑架”、“非法拘禁”的犯罪事实不存在。蒋军平上诉认为“泰兴市自然资源和规划局、济川街道办工作人员在2018年9月7日对其所作所为是严重的违法犯罪行为，泰兴市公安局有职责去调查相关人员应承担的刑事责任”的主张，因涉嫌犯罪行为的调查认定属于刑事侦查程序，不属于人民法院行政案件的审查范畴，对蒋军平的该主张本院不予理涉。 此后，济川派出所、鼓楼派出所分别对拆迁现场在场人员陈建伟、刘群、陈翔、成宝忠、三营社区居委会副书记王伟、挖土机工作人员王成进行调查、制作了询问笔录，调取了原泰兴市国土资源局委托济川街道办对案涉建筑物及构筑物依法组织动迁工作的委托书，结合蒋军平报称事因、出警民警现场了解的情况、蒋军平被带离案涉房屋的时间、地点及过程，泰兴市公安局认定蒋军平被带离案涉房屋系行政机关工作人员实施强制拆迁过程中的执行职务行为。依据2012年12月19日修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项规定，泰兴市公安局告知蒋军平被带离案涉房屋系行政行为，而行政行为的合法性评价不应当由公安机关进行，建议其依法维权。本院认为，泰兴市公安局认定蒋军平被带离案涉房屋行为系行政机关工作人员的执行职务行为，属于行政行为，依据充分，且案涉房屋所有权人陆继尧就该房屋被强制拆除提起的行政诉讼亦佐证了上述认定。泰兴市公安局对该行政行为所进行的告知处理，符合法律法规及前述国务院法制办复函的规定，并无不当。 需要说明的是，蒋军平上诉认为《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条并无第一款第（三）项规定的问题，因本案事发时间为2018年9月7日，公安机关应当适用2012年12月19日修订的《公安机关办理行政案件程序规定》，而蒋军平所查阅的应当是2018年11月25日新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》，故不存在援引法条错误的问题。 综上，泰兴市公安局对蒋军平的报警所作处理行为符合法律法规的规定，应认定其已履行了法定职责。蒋军平认为泰兴市公安局对其报警不履行法定职责的主张，无事实及法律依据，一审判决驳回其诉讼请求正确，依法应予维持。蒋军平的上诉请求及理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人蒋军平负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年一月十七日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。