广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终114号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地:广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，局长。负责人：沈伟剑，该局副局长。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州长益房地产有限公司。住所地：广州市增城荔城街挂绿路27号二楼。法定代表人：林少平，总经理。委托代理人：罗学源，广东增泰律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局因诉被上诉人广州长益房地产有限公司土地出让行政管理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3400号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审查终结。原审法院经审理查明，2004年12月31日，原增城市国土资源和房屋管理局与原增城市荔城街城丰村新汤经济合作社签订增国出合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》，约定出让位于增城市××城街××汤合作社下××（土××）面积为××土地使用权（以下××土地）给××村新汤经济合作社，出让金为每公顷75000.00元人民币，出让金总额为199035.00元人民币。2005年2月，原增城市荔城街城丰村新汤经济合作社委托原增城市土地房产交易所对案涉出让土地使用权进行公开挂牌转让，并由原告竞价购得。2005年3月24日，原增城市国土资源和房屋管理局与原告签订增国房合字(2005)第103号《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》(下称转让合同)，约定：原告受让案涉出让土地，并全部履行“增国合字(2004)第457号合同”中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。经查，增国出合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》和转让合同均没有设置规划条件。2006年1月，原告办理了案涉出让土地的国有土地使用权证，证号分别为增国用(2006)第B0100361号和增国用(2006)第B0100362号。2005年8月11日，原增城市城市规划局首次批准同意了案涉出让土地的规划方案，可建筑面积为94404平方米(其中商铺6770.4平方米，住宅87634平方米)，容积率为1.98。2009年7月8日，原增城市城乡规划局向原告发出建字第440183200900226号《建设工程规划许可证》，批准案涉出让土地的地下室建设，建筑面积为10401平方米。原告在该地块实施“新天美地花园”项目建设。2014年1月28日，原增城市城乡规划局对案涉出让土地地下室建设工程作出增规验证[2014]038号《建设工程规划验收合格证》，地下室建设工程经规划验收合格，建筑面积为10402.49平方米。根据测绘报告，截至2016年8月，该项目已建成20幢共940套房屋、车库及公建配套。该20幢房屋已于2008年12月至2016年8月期间办理了初始确权登记，总建筑面积为94188.96平方米。其中，2010年6月30日之前确权的总建筑面积为50453.24平方米，其中计容总建筑面积为49692.79平方米(其中住宅计容建筑面积为47215.42平方米，商业计容建筑面积为2477.37平方米)。根据市国规委诉讼中提供的确权情况表，2015年8月13日市国规委成立之后，该项目于2015年12月28日确权的建筑面积为商业438.14平方米、公建配套1043.5平方米；于2016年8月22日确权的建筑面积为住宅9188.67平方米、商业957.16平方米、公建配套209.46平方米。市国规委认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)第二点第二款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)第一点、《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(穗府办[2014])12号)第五十一条和第五十七项的规定，原告受让的该地块的增国合字(2004)第457号《土地使用权出让合同书》及转让合同均未明确规划建筑面积，按净容积率1.8计算的建筑面积为46703.34平方米，和2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米相较，后者较高，则应以2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金。2005年增城市城市规划局批准同意该地块的可建筑面积为94404平方米，则原告对扣减后的44711.21平方米建筑面积(其中商业4292.63平方米，住宅40418.58平方米)以及地下室的10402.49平方米建筑面积负有补缴土地出让金的义务。2017年4月6日，市国规委通过摇珠方式确定由深圳市世联土地房地产评估有限公司对案涉出让土地调整规划建筑面积及地下空间进行市场价值评估，评估价值时点为2017年5月8日。2017年5月17日，深圳市世联土地房地产评估有限公司就上述评估事项出具评估报告，评估结果为商业楼面地价为13870元/平方米；住宅楼面地价为8400元/平方米；首层机动车库楼面地价为1120元/平方米。2017年5月22日，该评估企业再次发函市国规委，称“原规划状况下”住宅楼面地价为8400元/平方米，“现规划状况下”住宅楼面地价为8520元/平方米。市国规委据此认为，原告因调整规划建筑面积应补缴土地出让金金额为4292.63平方米×13870元/平方米+40418.58平方米×8520平方米+10402.49平方米×(1120元/平方米×50%)=409730474元。2016年12月26日，市国规委作出增国土规划函[2016]2851号《增城区国土规划局关于要求尽快申请补缴新天美地花园项目土地出让金的函》，要求原告及时向市国规委申请补交土地出让金。该函于2017年1月26日进行了登报公告。2017年10月30日，市国规委向原告作出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》，告知原告市国规委拟依法征收“新天美地项目”因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金共40973.0474万元，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。该告知书于2017年10月31日送达原告。2017年11月6日，原告作出《关于补缴土地出让金的申辩材料》函复市国规委，就市国规委的涉案土地出让金征收事宜提出申辩意见。2018年1月2日，市国规委向原告作出增国土规划函[2018]6号《增城区国土规划局关于广州长益房地产有限公司申辩材料的复函》，对原告的申辩意见作出相应回复。2018年1月9日，原告作出《新天美地花园土地出让金补缴事项复函的回复》函复市国规委。2018年1月16日，市国规委向原告作出涉案增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》，适用《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》第五十一、五十七项等规定，决定征收原告“新天美地花园项目”因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金共40973.0474万元，并将计收依据、标准和救济途径、期限一并告知原告。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。另查，广州市人民政府办公厅于2015年8月13日印发穗府办[2015]44号文件，决定设立市国规委，确定市国规委的职权包括不动产登记及土地使用权出让等。原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”广州市人民政府办公厅于2015年8月13日印发穗府办[2015]44号文件，决定设立市国规委，确定市国规委的职权包括不动产登记及土地使用权出让等。市、县人民政府土地管理部门具有实施土地使用权出让的职能，该职能已经由市国规委继受。原国土资源部作出的国土资发[2010]204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示》作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中进一步明确：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。核定楼面地价时不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。”本案中，根据市国规委诉讼中提供的确权情况表，2015年8月13日市国规委成立之后，案涉项目于2015年12月28日确权的建筑面积为商业438.14平方米、公建配套1043.5平方米；于2016年8月22日确权的建筑面积为住宅9188.67平方米、商业957.16平方米、公建配套209.46平方米，以上面积确权在2010年6月30日后，市国规委认为应该补缴土地出让金。关于上述面积计算补缴土地使用权出让金单价的评估时点问题。由于上述面积的确权发生在市国规委成立后，市国规委的职权包括不动产登记及土地使用权出让等，因此，对于该部分建筑面积而言，国土资源部门批准调整土地使用的建筑面积及容积率的时点应视为早于或等于原告获得市国规委作出的上述面积的确权的时点。市国规委在评估上述建筑面积的补缴土地使用权出让金单价时，以2017年5月8日为评估价值时点，晚于其（即国土资源部门）批准调整土地使用的建筑面积及容积率的时点，不符合原国土资源部文件的规定。市国规委以此为依据，作出增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》，责令补缴的数额缺乏依据，该决定依法应予撤销。关于规范性文件审查问题。原告起诉请求判令撤销被告作出的增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》，该决定书明确记载法律依据为广州市人民政府制订的穗府办[2014]12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》的第五十一条及第五十七条等规定，原告在诉讼中一并请求对穗府办[2014]12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》的第五十一条及第五十七条的合法性进行司法审查，原审法院依法予以审查。穗府办[2014]12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》已经于2014年3月14日由“市政府办公厅”发布于广州市人民政府“www.gz.gov.cn”网站“法规公文”链接中，该文件附则第（一〇一）项第一款规定：“本意见自发布之日起施行，有效期3年。本市之前相关政策文件与本意见不一致的，以本意见为准。”该文件的第五十一条规定：“明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的25%计收土地出让金。本意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金。”第五十七条规定：“明确历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积用地的土地出让金计收标准。历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积的用地，按以下出让金计收标准协商签订变更协议：1．地块属于整体规划的，按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金，补交土地出让金额＝（规划批准建筑面积-净容积率1．8的建筑面积〔或已确权、已预售建筑面积〕）×土地市场评估楼面地价。2．经规划批准分期开发的项目，各期用地按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金。第n期用地补交土地出让金额Kn＝（第n期批准建筑面积-第n期净容积率1．8的建筑面积（或第n期已确权（或已预售）建筑面积））×土地市场评估楼面地价，已出让用地出让金补交额＝K1＋K2＋……＋Kn。”原审法院认为，对国土资源的地下空间的利用和地上空间的利用虽然存在一定差别，但并无本质区别，在已经规定地上空间的利用应该按建设的利用面积缴纳土地使用权出让金的情况下，穗府办[2014]12号文件第五十一条再规定的地下空间利用也应按建设的利用面积缴纳土地使用权出让金具有一定法理依据。国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》第十三条第二款规定：“建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。”穗府办[2014]12号文件第五十一条的规定实施在国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》第十三条第二款规定实施之前，但穗府办[2014]12号文件第五十一条规定按地上空间土地使用权出让金单价的较低比例确定地下空间的土地使用权出让金单价已经较《节约集约利用土地规定》第十三条第二款的规定减轻了土地使用权受让人的土地使用权出让金缴纳义务。该规定不存在违反上位法增加原告义务或减损原告权利的情况，原审法院认定为合法。穗府办[2014]12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》第五十七条规定历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积的用地，地块属于整体规划的，按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金。剩余建筑面积应当补交土地出让金的金额＝（规划批准建筑面积-净容积率1．8的建筑面积〔或已确权、已预售建筑面积〕）×土地市场评估楼面地价。经规划批准分期开发的项目，则按上述方法分期累加计算。原审法院认为，国有土地资源的利用应该符合一定的规划和原则，建筑物对空间的利用不可能没有限度，该规定不存在违反上位法增加当事人义务或减损当事人权利的情况，原审法院认定为合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销被告广州市国土资源和规划委员会作出的增国土规划函[2018]163号《土地出让金征收决定书》。上诉人广州市规划和自然资源局上诉称：一、原审判决认定应当补交土地出让金的面积仅是2015年12月28日及2016年8月22日确权的建筑面积，属事实认定错误。根据《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办[2014]12号）第五十七条第一款的规定，本案中，被上诉人受让地块的原出让合同及转让合同均未明确规划建设面积，按净容积率1.8计算的建筑面积为46703.34平方米，另2010年6月30日前已确权的建筑面积为49692.79平方米，根据上述规定，因2010年6月30日前已确权的建筑面积较高，则应将此面积视为已缴清土地出让金的建筑面积。2005年8月11日，原增城市城市规划局首次批准同意涉案土地的规划方案，明确可建筑面积为94404平方米。根据上述规定的扣减规则，应当补交土地出让金的建筑面积为规划批准建筑面积减去2010年6月30前已确权的建筑面积，即44711.21平方米以及地下室的10402.49平方米。原审法院未准确查明应当补缴土地出让金面积的相关事实认定补缴土地出让金的建筑面积，与事实不符，且没有法律依据。二、原审判决认定补缴土地使用权出让金单价的评估时间应早于或等于被上诉人获得上诉人作出的上述面积的确权时点。属事实认定错误，适用法律错误。根据《国土资源部办公厅关于发布的通知》（国土资厅发[2013]20号）第6.3.2条、《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办[2014]12号）第五十六条规定，本案中，涉案土地出让后经依法批准调整了容积率，需要按市场评估地价补缴地价款，评估日期应以用地单位申请补交土地出让金时间为准。另外，《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）及《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》仅规定应补缴的土地出让款应以原出让方同意调整容积率的日期为评估日期,并未规定批准调整容积率的时点早于或等于面积确权时点。原审判决的认定毫无依据。综上请求：1.撤销原审判决；2.依法判决被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人广州长益房地产有限公司二审期间答辩认为，涉案楼盘没有上诉人批准调整容积率的确切时间，也没有用地单位申请补交土地出让金的确切时间，所以，上诉人将2017年5月8日作为评估价值时点，没有法律依据。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。二审庭审中，上诉人认为评估时点是其向评估公司发函的时间。另查明，2019年1月9日，中共广州市委、广州市人民政府印发穗字[2019]1号《中共广州市委广州市人民政府关于印发〈广州市机构改革方案〉的通知》，该通知要求将广州市国土资源和规划委员会的职责……等整合，组建广州市规划和自然资源局……不再保留广州市国土资源和规划委员会。因此，在本案二审期间，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为：本案二审的争议焦点为：一、涉案项目补缴土地出让金面积的确定；二、涉案项目补缴土地出让金的评估时点问题。一、涉案项目补缴土地出让金面积的确定。穗府办[2014]12号《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》第五十一条规定：“明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的25%计收土地出让金。本意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金。”第五十七条规定：“明确历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积用地的土地出让金计收标准。历史上已签订出让合同未明确规划建筑面积的用地，按以下出让金计收标准协商签订变更协议：1．地块属于整体规划的，按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金，补交土地出让金额＝（规划批准建筑面积-净容积率1．8的建筑面积〔或已确权、已预售建筑面积〕）×土地市场评估楼面地价。2．经规划批准分期开发的项目，各期用地按净容积率1．8（如规划批准的净容积率小于1．8，按批准的容积率计算）和2010年6月30日前已确权（或已预售）建筑面积的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清土地出让金，其余建筑面积应当补交土地出让金。第n期用地补交土地出让金额Kn＝（第n期批准建筑面积-第n期净容积率1．8的建筑面积（或第n期已确权（或已预售）建筑面积））×土地市场评估楼面地价，已出让用地出让金补交额＝K1＋K2＋……＋Kn。”由于部分国有土地出让合同中存在容积率不明确的历史遗留问题，上述规定对此予以规范。本案中，原出让合同并未设定涉案项目的容积率，根据上述规定，涉案项目容积率在出让时设定为1.8。2005年，原增城市城市规划局规划批准涉案项目容积率1.98，涉案地块的可建筑面积为94404平方米。2009年原增城市城乡规划局批准涉案地下室建筑面积10401平方米。由于2010年6月30日前已确权的建筑面积49692.79平方米，比净容积率1.8计算的建筑面积46703.34平方米多，故49692.79平方米应视为已缴清土地出让金。因此，根据上述规定，上诉人认为被上诉人对于扣减后的44711.21平方米及地下室10402.49平方米负有补缴土地出让金的义务并无不当。原审判决未明确涉案项目补缴土地出让金的完整面积，本院予以指出。二、涉案项目补缴土地出让金的评估时点问题。原国土资源部作出的国土资发[2010]204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”本案中，上诉人于2017年4月6日摇珠确定评估公司，并以2017年5月8日为评估时点。首先，被诉征收决定中并未有确定该评估时点的法律依据，其次，上诉人陈述本案是以向评估公司发函时间作为评估时点显然缺乏法律依据，亦违反上述规定。原增城市城市规划局规划批准涉案项目容积率1.98，调整了原出让合同的容积率，根据上述规定，补缴土地出让金以批准调整容积率的时间来确定评估日期。因此，原审判决撤销被诉决定，并无不当，本院予以支持。对于《广州市人民政府办公厅关于土地集约利用的实施意见》第五十一条及五十七条的审查，原审法院论述清楚，本院予以认可，并不再赘述。综上所述，原审判决处理并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 彭铁文审判员 王 荣二〇二〇年一月十五日法官助理刘伟书记员高洁