河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行终65号上诉人（一审原告）颉瑞科技产业发展有限公司，住所地南乐县产业聚集区昌意路北段西侧。法定代表人余忠林，该公司执行董事。委托代理人郭锋，河南昊中律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南乐县自然资源局，住所地南乐县仓颉东路。法定代表人陈志广，该局局长。出庭负责人郑东涛，该局副局长。委托代理人李慧敏，该局工作人员。委托代理人徐剑锋，河南长庚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南乐县人民政府，住所地南乐县政和路2号。法定代表人曹拥军，该县县长。出庭负责人魏焕显，该县政府副县级干部。委托代理人史益龙，该县政府工作人员。委托代理人张东东，河南长庚律师事务所律师。颉瑞科技产业发展有限公司（以下简称“颉瑞公司”）因南乐县自然资源局（以下简称“南乐县资源局”）、南乐县人民政府收回国有建设用地使用权及行政复议一案，不服清丰县人民法院（2019）豫0922行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。颉瑞公司委托代理人郭锋，被上诉人南乐县资源局副局长郑东涛、委托代理人李慧敏、徐剑锋，被上诉人南乐县人民政府副县级干部魏焕显、委托代理人史益龙、张东东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：原告颉瑞公司与南乐县国土资源局于2015年7月3日签订了国有建设用地使用权出让合同（以下简称“出让合同”，合同电子监管号为4109232015B00120），该合同项下出让宗地编号为乐地2015-9号，宗地总面积为102325平方米，出让宗地坐落于南乐县城区育才路南侧、一行路西侧，出让宗地的用途为商务金融用地。出让合同约定交地日期为2015年9月3日前，交地条件达到宗地内土地平整，宗地外“四通”（道路、供电、通讯、排水），并约定该宗地建设项目在2015年9月3日之前开工，在2017年9月3日之前竣工。原告于2015年9月3日取得了南乐县人民政府颁发的国有土地使用证。原告于2017年5月份向南乐县城乡规划部门提交了《颉瑞科技园规划方案设计》规划方案，但未在南乐县城乡规划部门和南乐县住房和城乡建设局办理建设工程规划许可证及施工许可证，在约定的开工日期两年内未动工开发建设。南乐县国土资源局于2018年7月13日向任原告公司监事的傅虹送达了闲置土地调查通知书。该局于2018年8月31日作出乐国土资闲认字〔2018〕1号闲置土地认定书，并于2018年9月3日向原告法定代表人余忠林送达了闲置土地认定书、闲置土地情况告知书及闲置土地处置听证权利告知书。原告向南乐县国土资源局提交听证申请书，该局决定于2018年9月21日9时举行听证，并于2018年9月14日将听证通知书邮寄给傅虹，该邮件于次日代签收。南乐县国土资源局于2018年9月21日组织听证，原告委托代理人郭锋参加了听证。听证后南乐县国土资源局拟无偿收回涉案宗地的国有建设用地使用权，于当日报请南乐县人民政府批示，南乐县人民政府于2018年9月21日作出乐政土〔2018〕47号文件决定无偿收回原告该闲置土地的使用权，南乐县国土资源局根据该文件于2018年9月21日作出乐国土资决〔2018〕1号收回国有建设用地使用权决定书。原告不服，于2018年11月21日向被告南乐县人民政府申请行政复议，南乐县人民政府受理后依法向南乐县国土资源局送达了行政复议答复通知书，期间决定延期30日，于2019年2月15日作出乐政复决〔2019〕2号行政复议决定书，维持了南乐县国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定书。原告不服，诉至法院。另查明，被告南乐县自然资源局于2019年2月组建，原南乐县国土资源局的职责划入南乐县自然资源局。一审法院认为：南乐县国土资源局原系南乐县国土资源主管部门，具有收回国有建设用地使用权的法定职权，因机构改革原南乐县国土资源局的职责划入南乐县自然资源局，故南乐县自然资源局系本案适格被告。本案的焦点为南乐县国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定书是否合法。1．原告的土地是否存在闲置的情况。从本案情况来看，原告取得国有土地使用证后，原告便对涉案土地享有使用权；原告认为因政府规划有变化及涉案土地未达到交付条件而导致其无法动工开发，但本案证据显示涉案土地安置补偿到位，南乐县国土资源局作出收回决定时政府规划尚未经上级政府批准，原告一直未办理建筑工程规划许可证、施工许可证等手续，故原告未动工开发不仅仅是被告的责任，而在于原告在出让合同签订后没有积极办理开工手续，故原告诉称理由不充分，不予采纳。原告在取得土地使用权后一直未对土地动工开发建设，导致土地长期闲置已超过两年，故南乐县国土资源局作出的收回决定认定涉案土地系闲置土地事实清楚。2．收回国有建设用地使用权决定程序是否合法问题。原告在工商登记部门的注册信息显示傅虹为公司监事，且傅虹同意接收向原告送达的相关文书及接受调查；南乐县国土资源局向原告法定代表人余忠林送达相关文书，并不违法，且原告根据送达的文书也及时提出听证申请，不影响事实的认定；南乐县国土资源局未按照规定于听证的七个工作日前通知原告和拟听证事项的经办机构，程序上存在瑕疵，但原告委托代理人按时参加了听证，故该程序上的瑕疵不影响事实的认定；《闲置土地处置办法》未规定征收闲置土地费是收回闲置土地使用权的必经程序；南乐县国土资源局在作出收回决定前履行了闲置土地调查、闲置土地认定、闲置土地情况告知、闲置土地处置听证、闲置土地报批等程序并制作了相应的法律文书。综上，南乐县国土资源局作出的收回决定并未违反法定程序。南乐县人民政府提供的证据能够证明其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告颉瑞科技产业发展有限公司的诉讼请求。上诉人颉瑞公司不服一审判决，上诉称：一、一审法院对涉案土地构成闲置土地及闲置原因认定错误。1．南乐县资源局对涉案宗地情况的描述自相矛盾，认定为闲置土地的基本事实根本错误。南乐县资源局作出的《闲置土地认定书》载明“宗地存在已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一，中止动工开发建设满一年的情况”但事实上，上诉人至今未取得建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，不具备开工条件，尚未动工开发。南乐县资源局作出的《闲置土地认定书》基本事实错误。2．南乐县资源局向上诉人交付土地的行为既违约又违法。上诉人取得宗地使用权后，南乐县资源局未完全按合同的约定交付土地，至今该宗地上仍有大量建筑物、构筑物及地上附着物，违反合同约定的“四通一平”交付条件，且宗地上部分安置补偿落实不至位，这也是造成土地闲置的另一原因。3．根据上诉人提交的听证会全程录音录像和向南乐县规划部门提交的《颉瑞科技园规划方案设计》文本可证明，上诉人于2017年5月向南乐县规划服务中心提交了完善的项目建设工程修建性详细规划方案文本，但南乐县规划服务中心既未通知上诉人补充修改方案，也未进行审查批准，更未发放建设工程规划许可证，致使上诉人无法继续办理建设工程规划许可证等开工必须手续，无法动工开发建设。南乐县资源局认为是上诉人自身原告造成闲置属认定事实错误。4．涉案宗地约定的开工日期既不合法也不合理。合同约定的动工开发日期是2015年9月3日前，但直至2015年9月3日南乐县资源局才为上诉人办理了《国有建设用地使用权证》，上诉人根本没有时间办理《建筑工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，南乐县资源局没有依法律规定为上诉人动工开发预留合理时间。5．南乐县资源局违约交地并改变使用条件的行为损害了上诉人利益，应承担违约责任。涉案土地的交付违反合同约定，南乐县资源局应根据合同第三十八条承担违约责任。二、一审法院对南乐县资源局作出收回涉案土地使用权决定的程序合法性认定错误。1．南乐县资源局作出闲置土地认定之前未向上诉人进行充分调查，直接剥夺了上诉人在调查阶段的陈述和辩解权。傅虹于2018年4月16日已被解除公司监事职务，其亦未出具公司盖章确认的任职证明，南乐县资源局对其调查和送达不能代表对上诉人进行调查和送达。之所以出现工商登记部门的注册信息仍显示傅虹为高级监事是因为南乐县工商部门不给予变更。2．南乐县资源局听证程序违法，限制了上诉人的陈述、申辩权。根据《国土资源听证规定》第二十五条，听证机构应在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构。但南乐县资源局制作的听证通知与听证会的举行日期只间隔5个工作日，违反了上述要求。上诉人申请延期听证，遭到了南乐县资源局的拒绝。听证过程中，上诉人认为听证程序违法，要求中止听证，也遭到南乐县资源局的拒绝。南乐县资源局在整个听证的时间安排、送达程序、听证延期和中止上均违反相关法律规定，事实上限制了上诉人的陈述、申辩权。3．南乐县资源局在听证会结束当天即作出收回决定是县政府主要领导授意的行为。4．南乐县资源局没有经过征收闲置土地费程序就作出收回决定严重违反法定程序。根据《闲置土地处置办法》的规定，认定为闲置土地满一年应当依法征收土地闲置费。南乐县资源局未经此程序就直接作出收回决定违反法律规定。三、一审法院对南乐县人民政府作出的复议决定认定错误。南乐县人民政府无视自身原因，对南乐县资源局认定的错误事实和严重违反法定程序的行为未予纠正，作出错误复议决定。一审法院同样依据错误事实作出错误判决。四、一审判决适用法律错误。根据涉案宗地的客观情形及南乐县资源局严重违反法定程序的行为，应当依法撤销南乐县资源局收回土地的具体行政行为。一审驳回上诉人诉讼请求，适用法律错误。请求：1．依法撤销清丰县人民法院（2019）豫0922行初4号行政判决并依法改判；2．依法判令由二被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人南乐县资源局答辩称：一、一审判决认定事实正确。1．被上诉人作出的《闲置土地认定书》，是在调查核实过程中对土地闲置现状的初步性结论。根据上诉人申请，南乐县资源局组织了听证会。经核实涉案宗地上建筑物不能确定是上诉人建设，且上诉人未取得建设工程规划许可证，没有办理开工手续。被上诉人因此作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定上诉人超过约定的动工开发日期满两年未动工开发正确。2．被上诉人向上诉人交付的土地符合法律规定和合同约定。从南乐县人民政府向上诉人颁发的《国有建设用地使用权证》和南乐县城关镇人民政府、南乐县城关镇古计固村村委会出具的证明可以看出，涉案土地符合《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，土地权利清晰，安置补偿到位。3．上诉人是因自身原因超过约定的动工开发日期满两年未动工开发。上诉人未取得建设工程规划许可证的原因是提交的修建性详细规划方案与用地性质严重不符。南乐县规划综合服务中心为上诉人颁发的《建设用地规划许可证》，用地性质为商务用地。但上诉人提交的修建性详细规划方案，不符合规划条件和土地用途，未动工开发的原因是被答辩人自身原因。上诉人在取得涉案宗地土地使用权后，至被上诉人作出《收回国有建设用地使用权决定书》，城乡规划未修改，涉案宗地的规划条件未改变。4．被上诉人与上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定动工开发日期为2015年9月3日，是双方自愿、协商一致的结果，是双方真实意思表示，不违反法律规定。二、一审法院对南乐县资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法的认定正确。1．被上诉人向上诉人送达《闲置土地调查通知书》及调查程序合法。从南乐县工商行政管理局和质量技术监督局出具的私营企业基本注册信息查询单可以看出，傅虹是在上诉人公司担任监事职务的高级管理人员。被上诉人对土地闲置情况向傅虹进行调查并制作调查笔录符合规定。上诉人以股东会决议解除了傅虹的监事职务为由，否认被上诉人送达程序合法性没有事实和法律依据。2．被上诉人向上诉人送达《闲置土地认定书》等法律文书程序合法。被上诉人向上诉人法定代表人余忠林直接送达了《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、《闲置土地处置听证权利告知书》。虽然余忠林拒绝签字，但被上诉人制作了送达回证和送达过程录像。且在送达上述文件后，上诉人又提交了《听证权利申请书》，证实上诉人收到了上述文件。3．南乐县国土资源局组织听证程序合法。虽然从通知被答辩人参加听证，到举行听证会的时间间隔存在轻微瑕疵，但是被上诉人按照听证通知书的规定时间，按时参加了听证会并进行了充分的陈述、申辩，保证了上诉人的权利。4．不管是《闲置土地处置办法》，还是其他法律法规均未规定只有征收土地闲置费后再能收回闲置土地使用权。所以，征收土地闲置费不是作出《收回国有建设用地使用权决定书》的必经程序。三、一审法院法律适用正确。南乐县国土资源局按照《闲置土地处置办法》的规定，作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。一审法院驳回被答辩人的诉讼请求，法律适用正确。请求：驳回上诉、维持原判。被上诉人南乐县人民政府答辩称：一、一审判决对上诉人名下土地构成闲置土地及闲置原因认定正确。1．南乐县资源局认定涉案宗地为闲置土地正确。根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，上诉人动工开发日期为2015年9月3日，但是直到2018年7月13日资源局开始调查本案，上诉人一直未取得建设工程规划许可证、施工许可证，根据《闲置土地处置办法》第30条规定，应认定为未动工开发满两年。2．资源局向上诉人交付的土地符合法律规定和合同约定。从南乐县人民政府向上诉人颁发的《国有建设用地使用权证》和南乐县城关镇人民政府、南乐县城关镇古计固村村委会出具的证明可以看出涉案土地交付符合《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，土地权利清晰，安置补偿到位。3．资源局认定涉案宗地闲置的原因为上诉人自身原因，认定事实正确。3.1上诉人未取得建设工程规划许可证的原因是其提交的修建性详细规划方案与用地性质严重不符。从南乐县规划综合服务中心的复函及证人石某、武某的证言显示，上诉人从未正式向规划部门提出过规划申请，只是让看了修建性详细规划方案；并且方案不符合规划条件和土地用途，与用地性质严重不符。根据《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》，因土地使用权人报送的规划方案未通过主管部门审查造成土地闲置的，应认定为上诉人自身原因造成土地闲置。3.2上诉人在取得涉案宗地土地使用权后，至资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，城乡规划未修改，涉案宗地的规划条件未改变。在资源局作出收回决定时，《南乐县城乡总体规划》还未经濮阳市人民政府批准，城乡规划未修改，涉案宗地的规划条件未改变。4．资源局与上诉人约定的开工时间是双方自愿、协商一致的结果，是双方真实意思表示，不违反法律规定。二、一审法院对南乐县资源局作出收回决定程序合法的认定正确。南乐县资源局向上诉人送达《闲置土地调查通知书》及调查程序合法。根据私营企业基本注册信息查询单可以看出，傅虹是上诉人公司的监事，是公司的高级管理人员。资源局对土地闲置情况向傅虹进行调查并制作调查笔录符合规定。上诉人以股东会决议解除了傅虹的监事职务为由，否认送达程序合法性没有事实和法律依据。南乐县资源局组织听证的程序符合法律规定。南乐县资源局组织的听证在时间上虽有轻微瑕疵，但上诉人根据送达的文书也按时参加了听证，并进行了充分的陈述、申辩，不影响事实的认定。三、一审判决对南乐县政府做出的复议决定的认定依据是正确的。被上诉人在行政复议过程中，认真审查了申请人和被申请人的申请和答辩以及全部的证据，被上诉人做出的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决对行政复议决定的认定依据是正确的。四、一审判决法律适用正确。南乐县资源局作出的收回决定认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，被上诉人作出的复议决定认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。一审法院经审理驳回上诉人的诉讼请求，法律适用正确。请求：驳回上诉、维持原判。二审庭审中上诉人颉瑞公司提交以下两组新证据：1．涉案宗地的现场状况的照片（25页），证明涉案宗地上面迄今为止有大量的建筑物和地上附着物没有拆迁，且根据代理人的调查了解该宗地上的地上建筑物及附着物根本没有给予赔偿，城关镇与古计固村所出的补偿到位的证明是虚假的。2．上诉人办理工商变更登记的所有手续一套包括公正书1份、三次股东会议决议、两份股权转让协议、两份章程修正案、一份工商变更登记表、一份公司任职文件、刘强的授权委托书一份（14页），证明傅虹监事的身份不是上诉人不予以变更，而是工商管理部门不配合上诉人进行变更。上述证据经庭审举证、质证，本院认证如下：证据1能够证明涉案宗地上仍存在部分建筑物，但不能证明建筑物的建设主体及建设时间，也不能据此证明对地上建筑物及附着物未进行补偿，对原告的证明目的不予认可。证据2能证明上诉人进行股东决议及提出工商变更的事实，但不能证明傅虹的监事身份未予变更是工商部门的原因，对该证明目的不予认可。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。另查明：上诉人颉瑞公司未书面向南乐县人民政府等有关部门提出至今未动工开发原因的情况说明材料。本院认为：《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”第三十条规定：“动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”本案中，涉案《国有土地使用权出让合同书》确定建设周期自2015年9月3日之前开工，在2017年9月3日之前竣工。上诉人于2015年9月3日办理了《国有建设用地使用权证》，但至今未办理《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，上诉人超过《国有土地使用权出让合同书》约定的建设周期未开工。上诉人未向南乐县人民政府有关部门书面提交不能动工开发建设原因方面的情况说明，其提交的证据亦不足以证明是非自身原因导致不能动工开发。南乐县资源局于2018年9月21日作出乐国土资决〔2018〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》，根据《闲置土地处置办法》第二条认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为上诉人自身造成，且构成闲置两年以上事实清楚。南乐县资源局在作出闲置土地认定书前依法启动了闲置土地调查程序，向上诉人送达《闲置土地调查通知书》并对上诉人管理人员进行了调查，在作出《闲置土地认定书》后依法向上诉人进行了送达、告知，并按上诉人的请求举行了相应的听证，听取了上诉人的陈述、申辩，后经向南乐县人民政府批准作出了收回国有建设用地使用权决定。本案收回上诉人土地使用权程序合法。对上诉人主张的《闲置土地认定书》认定错误的问题。《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”《闲置土地认定书》虽未明确指出未动工开发满两年，但其引用的上述法律条款也已经包含了未动工开发的规定，也可以认定为闲置土地。南乐县资源局在作出闲置土地认定书后经过听证并依照《闲置土地处置办法》第十四条第二项的规定报经南乐县人民政府批准后作出收回国有建设用地使用权决定是适当的。对上诉人主张土地构成闲置不是由于自身原因造成的问题。从本案庭审调查中显示上诉人自取得国有建设用地使用权证后未书面申请办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，且未动工开发构成闲置土地。上诉人以南乐县政府规划的变动及地上附着物未清空作为其未动工开发的理由没有提供相应证据支持。对上诉人主张涉案闲置土地未经征收土地闲置费的情况下就直接被无偿收回属违法的问题。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，未动工开发满一年的，征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，经批准应当无偿收回国有建设用地使用权。征缴土地闲置费不是无偿收回土地的必经前置程序，南乐县资源局在认定涉案土地为闲置土地且构成闲置两年以上的情况下，作出无偿收回决定并不违反相应法律规定。对上诉人提出作出收回土地使用权决定程序违法的问题。南乐县资源局经调查在上诉人的工商登记注册信息显示傅虹是其监事、管理人员的情况下，南乐县资源局向傅虹调查及送达相关文书符合法律规定，上诉人未及时进行工商登记变更不能否定本案送达的效力。对上诉人提出南乐县资源局没有按照规定提前七个工作日通知其参加听证属违法的问题，上诉人于2018年9月3日提出听证申请，南乐县资源局于2018年9月14日发送听证通知，2018年9月21日组织听证，上诉人及时参加了听证并在听证会上进行了相应的陈述、申辩，实质上并未影响上诉人的权利。对听证是否应当延期或中止是南乐县资源局根据案件需要作出的决定，上诉人以南乐县资源局未对听证进行延期、中止为由主张其陈述、申辩权受到限制理由不能成立。综上，南乐县资源局作出涉案国有建设用地使用权收回决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。南乐县人民政府经复议作出维持国有建设用地使用权收回决定亦无不当。一审法院判决驳回上诉人诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人颉瑞科技产业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 许   广   慧审判员 贾向阳审判员葛传立二〇二〇年一月十三日法官助理付梦艳书记员刘伟伟