江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行终389号 上诉人（原审原告）鞠同女，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）泰兴市公安局，住所地泰兴市国庆中路6号。 法定代表人李双山，局长。 委托代理人刘亚军，泰兴市公安局新街派出所所长。 委托代理人陈小章，该局工作人员。 上诉人鞠同女因治安管理行政处罚一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2019）苏1291行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2018年12月14日上午10时许，鞠同女至中南海周边，被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）训诫。2019年1月14日10时许，鞠同女再次至中南海周边，被府右街派出所训诫。 泰兴市公安局新街派出所（以下简称新街派出所）于2018年12月15日收到府右街派出所移交的训诫书，同日对鞠同女涉嫌扰乱公共秩序的违法行为进行受案登记，并对鞠同女进行调查询问，鞠同女反映：2018年12月14日其在北京上访时，在国家信访局登记之后，在中南海准备上访时被北京警方带至当地派出所，在派出所遇到了上访人时桂兰；后镇上信访人员将其接走。2018年12月17日，泰兴市公安局在询问案外人陈爱军时，陈爱军陈述：其是新街镇信访办工作人员，在2018年12月14日下午1点多钟时接到泰兴市信访局电话，称鞠同女至北京××附近上访时被府右街派出所带走，其在马家楼接到了鞠同女，听说鞠同女系因为到中南海上访被带走，与北京警方交接时北京警方给了一份鞠同女的训诫书，让其带回去转交当地公安机关。 2019年1月14日，泰兴市公安局在询问案外人时桂兰时，时桂兰陈述：都是其主动打电话给鞠同女让鞠同女带其一起上访，因为其不识字无法填表；2019年上访其与鞠同女准备到相关部门登记，在天安门附近被查后被（训）诫的。 2019年1月15日，泰兴市公安局再次对鞠同女进行调查询问，鞠同女反映：其于2019年1月14日准备坐公交车至最高院，车子到了沙子口准备转车时被警察带至府右街派出所。同日，泰兴市公安局对鞠同女制作了行政处罚告知笔录，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及享有的陈述、申辩权，鞠同女拒绝签字。同日，新街派出所呈请延长本案办理期限的报告书经内部审批，领导批示同意，并加盖了泰兴市公安局公章。 泰兴市公安局于2019年1月15日作出的兴公（新）行罚决字﹝2018﹞3135号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），查明：2018年12月14日10时许，鞠同女到北京××附近上访，因扰乱公共秩序受到北京市公安局西城分局训诫，后又于2019年1月14日再次到北京××附近上访，受到北京市公安局西城分局训诫。泰兴市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第二项、第二十一条第三项之规定，决定给予鞠同女行政拘留五日的处罚（不予执行）。 同日，泰兴市公安局向鞠同女送达行政处罚决定。 另查明，2006年6月，鞠同女先后两次在中南海地区违法上访，被泰兴市公安局处以行政拘留五日的行政处罚；2015年1月，鞠同女至北京天安门地区非正常上访，被泰兴市公安局处以行政拘留七日的行政处罚。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案的争议焦点为：1.泰兴市公安局作出的行政处罚决定是否合法；2.泰兴市公安局所作行政处罚决定是否因北京市公安局给予鞠同女训诫而违反了一事不再罚的原则。 关于争议焦点1，首先，治安管理处罚法第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此，泰兴市公安局作为鞠同女居住地县级以上人民政府公安机关，对鞠同女违反治安管理的违法行为，具有行政处罚的职权。 其次，鞠同女的询问笔录、案外人陈爱军、时桂兰的询问笔录与两份训诫书相互印证，能够证实鞠同女于2018年12月14日、2019年1月14日先后两次至中南海周边上访的事实。中南海周边是北京的核心地带，是国家领导人工作场所，并非国家信访接待场所，鞠同女先后两次至该地区上访，已达到扰乱公共场所秩序的程度，故泰兴市公安局认定鞠同女违法行为的定性准确、认定事实清楚、证据充分。 第三，鞠同女先后多次至中南海周边、天安门地区上访，于2006年6月、2015年1月已被公安机关行政处罚，其明知中南海周边、天安门地区不是法定的信访接待场所，又先后两次至中南海周边上访，泰兴市公安局根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项之规定，对鞠同女处以行政拘留五日的处罚，适用法律正确，且量罚适当。 第四，泰兴市公安局在拟作出处罚前，按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条、第三十二条之规定向鞠同女告知了拟作出处罚的内容、事实、依据及鞠同女享有的陈述、申辩权，具体承办该案的新街派出所履行了延长办理期限的审批手续，泰兴市公安局在法定期限内作出行政处罚决定并依法送达了鞠同女，程序合法。 关于争议焦点2，治安管理处罚法第十条规定治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。故府右街派出所对鞠同女在中南海周边信访、扰乱该地区公共秩序的违法行为的训诫，并非是对鞠同女作出的治安管理处罚行为。泰兴市公安局对鞠同女作出行政拘留五日的处罚，并不违反“一事不再罚”的原则，故本院对鞠同女的该项申辩理由不予支持。 综上，鞠同女要求撤销泰兴市公安局作出的行政处罚决定，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。关于鞠同女要求泰兴市公安局退还训诫书的诉讼请求，泰兴市公安局非训诫书的制作机关，泰兴市公安局所保存的训诫书来源于北京市公安局西城分局移交，鞠同女要求泰兴市公安局退还训诫书无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回鞠同女的诉讼请求。案件受理费50元，由鞠同女负担。 上诉人鞠同女上诉称：1.一审法院对本案没有管辖权；2.上诉人因赔偿款上访是法律赋予公民的合法权益；3.训诫书只能证明上诉人有上访行为，训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的行为的一种措施，是一种极度轻微的警告，训诫书不能证明上诉人存在扰乱国家机关正常办公秩序的违法行为；4.被上诉人持有的训诫书的来源不合法，真实性存疑的训诫书不能成为定案依据；5.如果北京市公安机关对上诉人出具了训诫书，在北京市公安机关已经对上诉人进行训诫的情况下被上诉人再对上诉人处以行政处罚，违反了“一事不再罚”的原则。综上，一审法院认定上诉人扰乱公共秩序，事实不清，证据不足。请求撤销一审判决；撤销被上诉人作出的行政处罚决定。 被上诉人泰兴市公安局辩称，鞠同女于2018年12月14日、2019年1月14日先后两次至北京中南海地区上访，并因此被北京市公安局西城分局训诫教育。另查明2005年、2010年、2015年期间，鞠同女多次至北京中南海、天安门等非信访接待场所上访被行政拘留、劳动教养和训诫教育。2019年1月14日，鞠同女再次到北京中南海上访，并再次受到北京市公安局西城分局训诫教育。被上诉人经调查，依据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项的规定对其作出行政拘留五日的处罚，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，请求依法维持。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。治安管理处罚法第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人多次至中南海周边敏感部位走访、滞留，且经北京市公安机关多次训诫后，仍坚持前往上述重点地区、敏感部位滞留，明显违反了上述法律、法规的规定，已构成扰乱公共场所秩序，且情节严重，被上诉人泰兴市公安局依据上述法律规定，并依照法定程序对其处以五日的行政拘留并无不当。 对上诉人提出行政处罚违反“一事不再罚”的问题，一审法院对此问题已经进行了充分论述，本院予以认可，不再赘述。 关于本案一审法院的管辖权问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。而根据《泰州市中级人民法院行政案件集中管辖实施方案》的规定，泰州医药高新技术产业开发区人民法院管辖泰兴市人民法院原管辖的行政案件。故上诉人上诉认为一审法院对本案无管辖权的意见，本院不予采纳。法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法公布日期2017.06.27时效性现行有效 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鞠同女负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年一月十六日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……