福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终6号 上诉人（原审原告）王熙，男，1988年12月25日出生，汉族，住福建省沙县。 委托代理人吴远军，福建欣光律师事务所律师。 委托代理人黄素清，福建欣光律师事务所律师。 上诉人（原审被告）沙县住房和城乡建设局，住所地福建省沙县凤岗街道李纲西路凤岗街道李纲西路2号建设大厦，统一社会信用代码：113504270037789772。 法定代表人杨军，该局局长。 出庭负责人林端生，该局副局长。 委托代理人吴观文，福建竞成律师事务所律师。 委托代理人曹翔，福建竞成律师事务所律师。 原审被告沙县房地产管理所（沙县房地产交易管理所），住所地福建省沙县城关莲花西路2号，统一社会信用代码：12350427489064164K。 法定代表人林端生，该所所长。 委托代理人吴观文，福建竞成律师事务所律师。 委托代理人曹翔，福建竞成律师事务所律师。 原审第三人三明祥元房地产开发有限公司，住所地福建省沙县华山家园1幢D2、D3号，统一社会信用代码：913504275673053078。 法定代表人许盛祥，该公司执行董事兼总经理。 上诉人王熙、沙县住房和城乡建设局（以下简称沙县住建局）因与原审被告沙县房地产管理所（以下简称沙县房管所）、原审第三人三明祥元房地产开发有限公司（以下简称祥元房地产公司）注销商品房预售合同备案登记行为一案，不服福建省尤溪县人民法院（2019）闽0426行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王熙的委托代理人黄素清，上诉人沙县住建局、原审被告沙县房管所的出庭负责人林端生、共同委托代理人曹翔到庭参加诉讼。原审第三人祥元房地产公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2014年5月6日，王熙与祥元房地产公司签订合同编号为MF0537906《商品房买卖合同》一份，约定祥元房地产公司将其开发的沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2602室出售给王熙。2014年5月13日，王熙与祥元房地产公司又签订合同编号为MF0537992《商品房买卖合同》一份，约定祥元房地产公司将其开发的沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2002室出售给王熙。合同签订后，祥元房地产公司办理了上述案涉商品房预售合同登记备案手续。2017年7月12日，沙县房管所注销了案涉编号为MF0537906及MF0537992两套商品房预售合同登记备案。2018年12月3日，王熙在沙县不动产登记中心查询其不动产登记资料时，获悉上述案涉商品房预售合同登记备案已注销的情况，为此引起纠纷。另查明，2017年4月28日，沙县住建局与沙县房管所签订行政执法委托书。该委托书叙明：沙县住建局将部分行政执法权委托沙县房管所实施，委托时限自2017年5月1日起至2020年4月30日止，委托实施权限包括进行房屋交易与产权管理（包括新建商品房及存量房的网签、非网签买卖合同备案，租赁备案）等。再查明，截至本案法庭调查结束止，案涉沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2602室已登记备案至林黄松名下；沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2002室已登记备案至张雍权名下。 原审认为，王熙主张沙县住建局作出的注销其与第三人祥元房地产公司签订的商品房预售合同登记备案的行政行为违法，本案属行政登记行政纠纷。《城市商品房预售管理办法》第四条第三款规定：“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理”，沙县住建局作为建设行政主管部门具有房地产交易管理工作的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，沙县住建局将房地产交易管理工作委托给沙县房管所，王熙对沙县房管所作出的关于房地产交易管理工作的行为不服，应以沙县住建局为被告。关于本案被诉行政行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。商品房预售合同登记备案系商品房预告登记和房屋所有权登记的前提，对买受人实现物权的权利义务产生实际影响。因此，沙县住建局、沙县房管所提出，商品房买卖合同登记备案是存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，亦未对任何人设定新的权利义务，故不属于行政诉讼的受案范围的抗辩，缺乏依据，不予采纳。关于沙县住建局注销案涉《商品房买卖合同》登记备案行为合法性的问题。行政机关实施行政行为，应采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤。行政执法机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当依法告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其依法享有的陈述权、申辩权。行政执法机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政执法机关应当采纳。行政执法决定自送达当事人之日起生效。沙县住建局在作出被诉行政行为前未告知当事人、未听取当事人的陈述和申辩，且行政执法决定也未送达当事人，属程序违法。沙县住建局作出被诉行政行为，以《福建省商品房预售管理暂行办法》第十四条作为其适用法律、法规的依据；以办理案涉商品房预售合同备案时，祥元房地产公司没有同时附送银行出具给王熙的首期商品房预售款额存入专用账户的凭证为事实依据。《福建省商品房预售管理暂行办法》第十四条的规定，适用于办理商品房预售合同登记备案，并非适用于注销商品房预售合同登记备案，因此，沙县住建局作出被诉行政行为适用法律、法规错误。办理案涉商品房预售合同登记备案时，房地产开发企业应当同时附送银行出具给买受人的首期商品房预售款额存入专用账户的凭证，为商品房预售管理部门办理商品房预售合同登记备案时的事实依据，并非适用于注销商品房预售合同登记备案的事实依据，因此，沙县住建局作出被诉行政行为主要证据不足。综上，沙县住建局作出注销案涉商品房预售合同登记备案行为，主要证据不足、适用法律法规错误、程序违法，依法应当撤销。但案涉两套商品房已登记备案至他人名下，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应判决确认违法。综上所述，王熙提出确认沙县住建局注销王熙与祥元房地产公司签订的编号为MF0537906、坐落于沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2602室；编号为MF0537992、坐落于沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2002室商品房预售合同登记备案的行政行为违法的诉讼请求，合法有据，予以支持；要求撤销沙县住建局作出的上述违法行政行为，并要求沙县住建局恢复王熙与祥元房地产公司签订的编号为MF0537906、坐落于沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2602室；编号为MF0537992、坐落于沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2002室商品房预售合同登记备案的诉讼请求，事实和法律依据不足，不予支持。依照《福建省行政执法条例》第二十九条第一款、第二款、第三十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项、第三项、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款规定，判决：一、确认沙县住建局作出的注销王熙与祥元房地产公司签订的编号为MF0537906、坐落于沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2602室；编号为MF0537992、坐落于沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2002室商品房预售合同登记备案行为违法；二、驳回王熙的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沙县住建局负担。 上诉人王熙上诉称，一审判决认定沙县住建局注销案涉商品房预售合同登记备案的行为，不具有可撤销内容，属认定事实和适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”规定的不具有可撤销内容的行为一般是指行政事实行为等无撤销内容的行政行为，主要针对难以恢复原状的事实行为，即没有被撤销的现实可能性，比如房屋已经拆毁等。而本案所涉注销商品房预售合同备案登记行为，并不属于难以恢复的事实行为，该注销商品房预售合同备案登记行为确认违法后，是可以通过撤销沙县住建局注销登记的行政行为，以恢复原法律上的权利义务关系，因而，不属于不具有可撤销内容的行为。一审判决以案涉两套商品房已登记备案至他人名下为由认定本案所涉行政行为不具有可撤销内容，不符合法律逻辑。沙县住建局将案涉两套商品房登记备案至他人名下，是基于违法行为所产生的法律后果进行的，因一个违法行为所延伸的行为必然没有合法的基础，不应受保护。为了保护违法行为所衍生出来的权利而不保护违法行为所损害的合法权利，不符合法治要求，也容易造成道德风险。一审判决既已认定沙县住建局注销案涉商品房预售合同登记备案的行为，证据不足，适用法律法规错误、程序违法，依法应当予以撤销。请求：1.撤销福建省尤溪县人民法院（2019）闽0426行初14号行政判决书的第二项判决；2.依法改判撤销沙县住建局于2017年7月12日注销王熙与祥元房地产公司签订编号为MF0537906、MF0537992两套商品房预售合同备案登记的行为，并恢复王熙与祥元房地产公司签订上述两套商品房预售合同备案登记；3.一、二审诉讼费由沙县住建局承担。 被上诉人沙县住建局辩称，沙县住建局提供的证据已经证实案涉两套商品房目前均已备案登记至案外人名下，其中沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2602室已登记备案至林黄松名下；沙县中央美苑西侧领秀华城2号楼A2002室已登记备案至张雍权名下。在没有经过法律程序予以撤销之前，这两套商品房目前的备案登记合法有效。由于一套商品房不能同时办理两份预售合同备案登记，因此案涉两套商品房依法不能再设立新的备案登记。王熙要求撤销被诉行政行为，并恢复两套商品房的预售合同备案登记的主张，缺乏法律依据，不能成立，应驳回王熙的上诉请求。 原审被告沙县房管所辩称，其意见与被上诉人沙县住建局的意见一致。 原审第三人祥元房地产公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。 上诉人沙县住建局上诉称，1.商品房买卖合同登记备案是一种存档备查的行政管理手段，是对合同双方当事人权利义务状态的记载，登记备案并不是买卖合同成立生效的条件，也不是对买卖行为的审查、批准，因此没有改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，不会对商品房买卖合同双方当事人或者第三方的权利义务产生影响。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持”，这一规定也说明商品房预售合同登记备案对商品房预售合同的效力不产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，王熙针对沙县住建局撤销案涉商品房预售合同登记备案的行为提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回王熙的起诉。2.根据《福建省商品房预售管理暂行办法》（闽建房函[2005]88号）第十四条的规定：“房地产开发企业办理商品房预售合同备案时，应当同时附送银行出具给买受人的首期商品房预售款额存入专用帐户的凭证”，本案中，王熙与祥元房地产公司均未向沙县住建局提供商品房预售款额存入专用帐户的凭证，因此王熙与祥元公司签订的《商品房买卖合同》不符合备案登记条件。沙县住建局对于不符合备案登记条件的原登记备案予以撤销，并无不当。请求：1.撤销福建省尤溪县人民法院（2019）闽0426行初14号行政判决，发回重审或者改判驳回王熙的起诉；2.一、二审诉讼费由王熙承担。 被上诉人王熙辩称，1.依据《房屋登记办法》第七十条第一款第三项、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十六条第一款第一项的规定，商品房预售合同备案登记是申请预购商品房预告登记的前提，且预告登记具有排他效力，能够确保房屋物权请求权的实现，所以，商品房预售合同登记备案行为对商品房买受人实现物权的权利义务产生实际的影响。沙县住建局注销案涉商品房买卖合同的预售备案登记，侵犯了王熙的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，王熙有权提起诉讼，因此，本案属于行政诉讼的受理范围。2.行政行为的作出必须具有相应的事实依据，行政程序上要保障行政相对人知晓并参与。且依据住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第十项规定，注销合同备案登记应依法按正当程序进行，由买卖双方共同申请并说明理由。具体到本案中，沙县住建局注销备案登记，没有任何证据证实申请注销备案是基于王熙与祥元房地产公司的合意行为，且在作出注销备案登记前未告知王熙，作出行政执法决定后也未向王熙送达，剥夺了王熙的陈述权、申辩权。因此，沙县住建局作出注销备案登记的行为没有事实依据，程序违法，依法应当撤销。一审法院认定本案属于行政诉讼的受案范围，所诉行政行为违法，依法应当撤销，事实清楚，适用法律正确。沙县住建局的上诉理由不能成立，应驳回沙县住建局的上诉请求。 原审被告沙县房管所辩称，同意沙县住建局的意见。 原审第三人祥元房地产公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。 二审中，各方当事人所提交的证据均已随案移送本院，各方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，行政机关作出行政行为应当事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第二条第十项的规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，才可注销备案登记。行政参与原则是行政程序的基本原则之一。本案中，沙县住建局提供的证据不足以证实沙县房管所作出本案被诉行政行为时，涉案合同双方当事人有向沙县房管所递交经合同双方协商一致需要解除合同及注销合同备案登记的相关事实材料，违反了行政参与原则。为此，沙县房管所作出的该被诉行政行为无相应的事实根据。且作出被诉行政行为未向相对人说明理由并听取相对人的意见，违反了《福建省行政执法程序规定》第五条第二款规定，属程序违法。由于该被诉行政行为系沙县住建局委托实施，其法律后果应由沙县住建局承担。为此，应视为沙县住建局作出的本案被诉行政行为违法。对沙县住建局提出本案不属于行政诉讼受案范围的主张，经审查，虽然买卖合同备案登记不确认新的权利和义务，也不涉及许可事项，对合同效力无影响，但并不意味着对相对人权利义务不产生任何影响。备案登记实际反映了商品房已经签订买卖合同的事实，注销备案登记使他人掌握不到买卖合同签订的情况，从而导致一房二卖风险增大，对原购房人显然存在影响。因此，注销买卖合同备案登记会对王熙产生影响，具有诉的利益，应当纳入行政诉讼受案范围。对沙县住建局提出的该主张，本院不予支持。沙县住建局注销案涉王熙与祥元房地产公司签订的《商品房买卖合同》备案登记的行为违法，但案涉两套商品房已登记备案至案外人林黄松、张雍权名下，在未经过法律程序予以撤销前，案外人林黄松、张雍权名下的两套商品房备案登记合法有效，沙县住建局的注销行为不具有可撤销内容。对上诉人王熙关于被诉注销备案登记行为应予撤销的主张，本院亦不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人沙县住建局以及王熙的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沙县住房和城乡建设局负担25元，上诉人王熙负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  吴小琼 审判员  李祖超 审判员  李 中 二〇二〇年一月十七日 法官助理方丽萍 书记员林冬妮 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。