浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终462号 上诉人（原审原告）楼如茂，男，1960年7月16日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托诉讼代理人（特别授权）黄美艳，女，1962年1月3日出生，汉族，住浙江省浦江县。系上诉人之妻。 委托诉讼代理人（一般授权）王新亮，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托诉讼代理人（特别授权）黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托诉讼代理人（特别授权）黄英，浙江仙华律师事务所律师。 楼如茂与浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道办事处）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区居委会）房屋拆迁行政协议一案，兰溪市人民法院于2019年6月5日作出的（2018）浙0781行初159号行政判决。楼如茂不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年9月29日公开开庭对本案进行审理，上诉人楼如茂的委托代理人黄美艳、王新亮，被上诉人浦南街道办事处的法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀，原审第三人文溪社区居委会的委托代理人黄英到庭参加诉讼。因案情疑难，本案依法报请浙江省高级人民法院延长审限三个月，现已审理终结。 原审法院审理后认定如下事实：原告楼阳文系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有用地面积149.00平方米的房屋,集体土地使用权证号为浦集建（1997）字第0847号、浦国用（2006）字第2435号。2016年8月10日,浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼如茂以住房改造户的名义于2017年12月13日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为浦南街道文溪村6-034号），协议中约定在规定签约期限内，签约率达到95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。2018年1月23日，被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，至此涉案协议生效。2018年6月4日涉案房屋腾空，原告楼如茂女儿在腾空验收单上签字确认。2018年6月25日原告楼如茂以受胁迫签订该协议为由向法院提起行政诉讼。在本案审理过程中，被告通过法院已向原告提供协议书一份。 原审法院认为，本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》是否应当撤销。被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告楼如茂于2017年12月13日以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。故浦南街道办事处是本案适格被告，文溪社区居委会不是行政机关，不是本案适格被告，而应为本案第三人。原告起诉要求撤销该协议，适用《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，因重大误解订立的、在订立合同时显失公平的、一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思情况下订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。原告楼如茂以受被告的恐吓威胁而签订案涉协议，不是原告的真实意思表示为由诉请撤销该协议，但其提交的证据不足以证明其签订协议时受到胁迫，且原告楼如茂通过腾空房屋的行为履行了该协议，故原告楼如茂诉称因受胁迫而签订协议的情形难以认定，案涉7-62《城中村改造补偿安置协议》不存在法定可撤销事由。综上，对原告要求撤销案涉《城中村改造补偿安置协议》的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告楼如茂的诉讼请求，案件受理费50元，由原告楼如茂负担。 上诉人楼如茂上诉称：一、被诉《城中村改造补偿安置协议》不具有合法性，法院应当进行合法性审查。本案上诉人与被上诉人之间形成的《城中村改造补偿安置协议》系行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍属行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚实履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。正因如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的民法通则、合同法等民事法律规范。城中村改造实际上涉及对农民房屋所有权的征收以及宅基地的收回，必须按照征收和收回宅基地的法律规定实施。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十三条、第四十五条之规定，征收必须经过国务院或者省级人民政府批准，因此，对集体土地上房屋的拆迁必须以土地征收为前。另外，关于宅基地的收回，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权；（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予合理补偿。目前，文溪村城中村改造涉及的集体土地尚未被省政府或国务院批准征收，村民的宅基地也没有依法被批准收回，在此情况下实施城中村改造工作显然没有法律支撑。原建设部2008年2月20日《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》建规【2008】15号规定，城中村要从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村政治、改造工作。城中村改造首先要征求村民意愿，村民同意，有改造意愿，经政府批准，可以实施改造。在文溪村城中村改造过程中，文溪村92%村民是不同意进行城中村改造的，一审中上诉人提交的证据三文溪村第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表可以证实该事实。但浦江县相关政府部门及浦南街道办事处不是尊重村民的意愿，而是逆村民意愿而行，强行推进城中村改造，显然违反以上规定。二、被上诉人不具有签订《城中村改造补偿安置协议》的行政职权。职权法定原则是行政机关依法行政的基本原则，行政机关必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动，职权的法定渊源有三种，一是行政机关依法成立时即合法取得的权力，这是行政机关固有的权力；二是由法律、法规或者规章特别授予；三是由有权的行政机关依照法律规定委托的权力。相关的法律、法规、规章并未授权街道办事处具有签订城中村改造安置补偿协议的职权，故应当认定，被上诉人委托原审第三人签订的行政协议系超越职权的行为。三、被诉《城中村改造补偿安置协议》非上诉人真实意思表示。2017年1月9日，经浦江县城中村改造领导小组办公室批准，浦江县浦南街道文溪村城中村改造项目开始启动，浦江县人民政府与浦江县委从组织部、宣传部、纪委、公安局、旧城改造指挥部等部门抽调工作人员与浦南街道办事处、文溪社区居委会成立的浦南街道文溪社区城中村改造指挥部共同实施文溪村的城中村改造工作。然而，在文溪村城中村改造的过程中，工作人员不是与上诉人等被拆迁户协商拆迁补偿安置事宜，而是采取舆论造势、悬挂标语、制造恐慌、非法限制人身自由、跟踪监视、阻碍交通、拉闸断电、查处违建、停产停业、停职株连、暴力、威胁、限制出行等非法方式逼签、逼迁，这也是本村150多户（包括上诉人）诉被上诉人安置补偿协议案件形成的根本原因。被诉《城中村改造补偿安置协议》第二条第一款规定了房屋拆除补偿金额，单价仅仅为数百元，该价格不是由双方协商的，也不是由经合法选定的评估机构评估确定的，而是由被上诉人单方制定的。与文溪村相近的金狮湖地块2014年拆迁补偿价格已经是6500元/平方米以上，文溪村村民对如此之低的补偿价格怎么可能接受，该价格也绝对不可能体现上诉人的意思表示。另外，协议第三条第二款规定的货币安置按“退出住宅公寓安置权益折现”原则实施。单价为2600元/平方米，该价格系《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第十四条第二款安置标准中规定的2016年度的补偿价格，也不是协商的价格，体现的只是政府的意志，不是上诉人等文溪村村民的意思表示。再者，关于安置房地点、是否具有合法建设手续、交付时间、办理产权证时间等关乎村民重大利益的问题在协议中都没有体现。上诉人对被上诉人单方提供的协议文本当然是抗拒的，正是由于被上诉人的欺诈、胁迫，上诉人考虑到本人及家人人身安全及自由才不得不签字。这种情况在文溪村是普遍现象，150多户都到法院提起诉讼，也能够相互印证上诉人等都是被逼迫签约。根据《中华人民共和国民法总则》第一百三十三条、第一百三十四条第一款、第一百四十三条第二项规定，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立。也可以基于单方的意思表示成立，但意思表示真实是民事法律行为有效的前提条件。《中华人民共和国民法总则》第一百一十九条和《中华人民共和国合同法》第八条均规定，依法成立的合同，方对当事人具有法律约束力。本案中，上诉人系受欺诈、胁迫签约，被诉协议金额的确定亦缺乏合法有效的依据，且存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，被诉协议缺乏意思表示一致的有效要件，属于重大且明显违法的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，对违法的行政行为，人民法院首先应当选择撤销这一判决方式。行政协议作为行政行为的一种，在判决方式的选择上也不能例外。但是，如果行政协议的违法情形已经达到重大且明显的程度，即使当事人没有主张无效，也不影响人民法院依法作出确认行终协议无效的判决。综上，被诉协议不具有合法性，被上诉人欺诈、逼迫签约的事实客观存在，协议非上诉人真实意思表示，请求依法撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求或确认案涉《城中村改造补偿安置协议》无效，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人浦南街道办事处答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，并于2016年9月15日起施行。2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被上诉人申报的《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。楼如茂以住房改造户的名义于2017年12月13日签订了编号6-034号《城中村改造补偿安置协议》，该协议经公告程序后生效。2018年6月4日，楼如茂户案涉房屋腾空，楼如茂女儿楼凤春在《文溪城中村改造腾空验收单》签字予以确认，该腾空验收单至少载明以下内容：楼如茂户坐落在文溪××城中村改造房屋已腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。以上事实原审法院予以认定。原审法院认为,依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，被上诉人为城中村改造安置的责任主体，原审第三人为城中村改造的工作主体，案涉协议应属行政协议，而行政法上目前尚无明确的撤销行政协议的条文可依据适用，故而参照适用合同法第五十四条之规定予以审查。经查明，上诉人提交的证据难以证明被上诉人及原审第三人存在采取欺诈、胁迫等手段迫使其签订《城中村改造补偿安置协议》的事实，且上诉人案涉房屋已腾空，履行了案涉房屋的交付义务。故案涉协议不存在法定可撤销理由，其诉请不予支持。被上诉人认为原审法院适用法律完全正确，其审判程序亦符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为补偿价格不合理，理由是拿2014年金狮湖地块征收补偿价格作为参照来对比，金狮湖地块征收补偿安置价格采用了“高进高出”原则，而城中村改造的补偿安置价格采用了“低进低出”原则，不同类补偿安置原则之间难以作同类对比，其对比结果自然不能作为本案定案依据。2、上诉人认为文溪村92%村民是不同意城中村改造，首先，这种说法缺乏事实依据，城中村改造方案及其修正案是经过村民代表开会表决通过；其次，签约率达到99.89%足以说明绝大部分村民是同意城中村改造的。3、上诉人认为被上诉人无权签订案涉协议。案涉协议的各方中并未出现被上诉人盖章，而是原审第三人等三个基层组织盖章。但案涉协议的法律后果由被上诉人承担，该案涉协议承担的法律后果的定性在金华中院、浙江省高院作出的多份生效法律文书中明确予以载明。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人文溪社区居委会述称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果准确无误。浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。二、《城中村改造补偿安置协议》是上诉人与原审第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，原审第三人不存在威胁、恐吓的行为。上诉人是在明知协议内容及权利义务的前提下与原审第三人签订《城中村改造补偿安置协议》，不存在签订空白协议的情形。上诉人至今未提供有效证据证明原审第三人存在威胁、恐吓的行为，显然不能予以认定。本案不存在可撤销事由。上诉人与原审第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效。请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人楼如茂提交新证据：浙江省自然资源厅政府信息公开告知书二份及相关公开的信息附件文溪东路延伸工程拆迁红线图等，证明经浙江省人民政府批准部分文溪社区土地转为国有的事实。被上诉人浦南街道办事处和原审第三人文溪社区居委会对于证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为与本案拆迁协议无关。本院审核认为，上诉人提交的新证据与本案待证事实缺乏关联性，对其证明力不予采信。 被上诉人浦南街道办事处和原审第三人文溪社区居委会均未提交新的证据。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 另查明，2017年1月9日，文溪社区村民代表大会同意该村进行城中村改造。本案《城中村改造补偿安置协议》中约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为153.13平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为496.50平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算为535.96平方米。依据本村城中村改造实施方案等相关规定，核定可计算人口为3人，安置人口共计3人。核定可安置高层住宅套数4套，建筑面积420平方米。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元/平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积115.96平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米。房屋拆除补偿301496元。 本院认为,上诉人在文溪村享有国有土地使用权面积58平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2006）第2435号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要，由上诉人与被上诉人签订。该协议实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对城中村改造中未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。但建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但上诉人持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被上诉人通过协议方式收回该房屋，并未对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估，故本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2018）浙0781行初159号行政判决； 二、撤销编号为浦南街道文溪村6-034号的《城中村改造补偿安置协议》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 虞 行 二〇二〇年一月十六日 代书记员 杜 娟