辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行审复43号复议申请人（原申请执行人）：大连金普新区农业农村局，所在地址大连市金州区迎湖街1号。负责人：苗立锋，该局局长。委托诉讼代理人：张福海，该局工作人员。委托诉讼代理人：江世杰，该局工作人员。被申请人（原被执行人）：刘闯，男，汉族，1986年4月25日出生，住辽宁省庄河市。大连金普新区农业农村局（以下简称金普农业局）因与刘闯申请强制执行一案，不服大连海事法院（2019）辽72行审22号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。金普农业局向大连海事法院申请强制执行大金普农执处罚〔2018〕012号行政处罚决定所确定的责令退还非法占用的海域、恢复海域原状并缴纳罚款及加处罚款的义务。大连海事法院经审查查明，2016年9月2日，金普农业局对张某自2015年8月起未取得海域使用权，擅自占用金普新区杏树街道东亮村龙达海产养殖场附近海域实施填海工程的案件，批准立案。2018年4月27日，金普农业局对张英违法行为的处罚进行听证。在听证过程中，张某否认其是违法用海的行为人，并陈述刘闯是违法用海的行为人。2018年7月26日，金普农业局向大连市公安局金州分局出具《关于核实违法填海当事人的函》，请求金州分局介入调查案涉违法用海的行为人。2018年8月30日，大连市公安局金州分局向金普农业局出具《关于核实违法填海当事人的复函》，将调查结果进行回复，内容为：“经查，张某前期是代替刘闯签字；王某是前期填海的当事人，刘闯是在王某停止填海后继续填海的当事人。”2018年8月至9月金普农业局对王某、刘闯的违法用海行为分别进行调查并对违法用海面积进行鉴定，2018年9月27日，金普农业局对刘闯、王颖春违法用海的处罚进行会审，确定对刘闯的违法用海行为，处以“退还非法占用的海域、恢复海域原状并缴纳罚款1539.648万元”的处罚，2018年9月29日金普农业局出具的《行政处罚意见审批表》中，对王某、刘闯的案件基本事实予以记录，并载明“当事人放弃陈述、申辩”。2018年10月10日，金普农业局向刘闯送达《行政处罚听证告知书》，2018年10月15日，金普农业局对刘闯作出大金普农执处罚〔2018〕012号《行政处罚决定书》，于次日向刘闯送达，并制作陈述申辩笔录，告知其享有陈述、申辩权。大连海事法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”根据《海洋行政处罚实施办法》第二十二条：“在作出海洋行政处罚决定之前，应当告知当事人给予处罚的事实、理由、依据和拟作出的海洋行政处罚决定，并告知当事人享有陈述、申辩的权利。”据此，行政机关在作出行政处罚决定之前，应向被处罚人告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及具体的处罚结论，否则视为行政处罚决定不能成立。金普农业局在作出大金普农执处罚〔2018〕012号行政处罚决定书之前，未向刘闯告知对其进行处罚的事实、理由及依据，也未告知刘闯依法享有陈述及申辩权，但却在《行政处罚意见审批表》中记载“当事人放弃陈述、申辩”，不符合前述法定程序规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”据此，金普农业局作出的大金普农执处罚〔2018〕012号行政处罚决定书无效。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法的解释＞》第一百五十五条第一款第二项的规定，申请人民法院执行的行政行为应当是已经生效的行政行为，而金普农业局作出的大金普农执处罚〔2018〕012号行政处罚决定书无效，则依法不能申请人民法院强制执行。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第三十一条、第三十二条、第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法的解释＞》第一百五十五条第一款第二项之规定，裁定：对大连金普农业局的强制执行申请不予受理。金普农业局的复议请求是：撤销一审裁定，依法准予强制执行。其理由是：一、一审裁定认定事实错误。金普农业局已经告知刘闯对其处罚的事实、理由及依据，以及享有听证的权利，并且告知了陈述和申辩的权利，刘闯明确表示承认违法事实放弃陈述、申辩。二、金普农业局作出处罚决定已经保障了刘闯的权利。金普农业局依法向刘闯送达了行政处罚听证告知，告知其对行政处罚的内容有异议，可以申请听证，但是刘闯未申请听证。故，请求撤销一审裁定，请求二审法院依法支持其复议请求。刘闯未提交答辩意见。本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定……。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……。”第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”根据上述规定，对于需要听证的行政处罚案件，行政机关应当在听证结束后，才能依据《行政处罚法》第三十八条的规定作出处罚决定。根据金普农业局提供的证据，该局2018年9月27日召开会议进行案件讨论（会审），2018年10月8日完成对处罚的审批，2018年10月10日告知刘闯有权申请听证，2018年10月15日作出处罚决定，2018年10月16日将处罚决定书送达给刘闯。如果上述情况属实，就说明金普农业局在交代听证权利之前即已决定对刘闯进行行政处罚，严重违反了法定程序。另外金普农业局召开会议对案件进行了讨论（会审）时，是否符合《行政处罚法》“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的要求，也应当予以查清。如不符合此规定，也属于程序严重违法。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法的解释＞》第一百六十一条规定：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”根据上述规定，如果金普农业局的处罚决定严重违反法定程序，本案应当裁定不准予执行。鉴于大连海事法院对此未予审查，因此本案应当发回大连海事法院重新审查。关于大连海事法院认定的金普农业局程序违法问题，金普农业局提供的证据可以证明，该局在2018年8月10日告知刘闯有陈述申辩的权利，刘闯表示放弃陈述申辩；2018年10月10日金普农业局将行政处罚听证告知书送达给刘闯，告知了刘闯拟对其进行处罚的事实、理由、依据及具体的处罚结论；刘闯对上述证据均无异议。上述情况说明大连海事法院错误认定了金普农业局在作出行政处罚决定之前未向刘闯告知对其进行处罚的事实、理由及依据，也未告知刘闯依法享有陈述申辩权，本院对此予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法审理行政案件时，对违反法定程序的行政行为应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，必须是在行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形下，人民法院才可以判决确认行政行为无效。根据上述规定，金普农业局即使存在大连海事法院认定的程序违法情形，也不构成行政行为无效。大连海事法院将金普农业局的行政处罚决定认定为无效的观点错误，本院予以纠正。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定：没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。根据上述规定，对法律已经授予行政机关强制执行权的行政决定，行政机关不能再申请强制执行，只有法律没有授予行政机关强制执行权的，行政机关才能申请人民法院强制执行。根据《行政强制法》第五十条之规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。上述法律规定的代履行是指行政机关或者第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行制度，《行政强制法》第五十条至五十二条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻代履行等均作出了明确规定。依照前述规定，若当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托的适格第三人均可代履行，从而实现行政管理目标。在此情形下，行政机关因当事人不履行其行政决定确定的排除妨碍、恢复原状等义务时，申请人民法院强制执行于法无据。具体到本案来说，金普农业局申请执行责令被执行人退还非法占用的海域、恢复海域原状的内容法律已经授权行政机关通过代履行的方式进行强制执行，在《行政强制法》有明确授权的情况下，行政机关不应再申请人民法院强制执行。需要指出的是，金普农业局近年来多次向大连海事法院申请执行责令被执行人退还非法占用的海域、恢复海域原状，均被大连海事法院以上述理由裁定不予受理。金普农业局向本院申请复议，本院也以上述理由维持了大连海事法院的裁定。金普农业局在明知此类申请法院不会受理的情况下，仍坚持向法院申请执行，浪费了司法和行政资源。今后金普农业局应当纠正其错误做法，不应再就此类案件申请执行。综上，大连海事法院裁定不予受理的理由不能成立，本院予以纠正。鉴于大连海事法院未能审查清楚行政处罚决定是否存在程序严重违法，因此本案应当发回大连海事法院重新审查。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2019）辽72行审22号行政裁定；二、发回大连海事法院重新审查。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年一月十九日书记员  鞠 林