湖南省株洲市芦淞区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0203行初10号原告株洲市湘江风光带建设开发有限公司，住所地：株洲市芦淞区沿江中路8号。法定代表人唐波，执行董事。委托诉讼代理人杨英中，湖南诚一律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托诉讼代理人杨洁，湖南诚一律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告株洲市城市管理和综合执法局，住所地：株洲市荷塘区新华东路1471号。法定代表人李晓彤，局长。委托诉讼代理人江勇华，男，系株洲市城市管理和综合执法局住建房产执法大队队长，代理权限为特别代理，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解，代为反诉，代为签收法律文书等。委托诉讼代理人周一君，湖南御辩律师事务所律师，代理权限为为一般代理。被告株洲市人民政府，住所地：株洲市天元区天台路58号。负责人阳卫国，市长。委托诉讼代理人叶贤德，男，系株洲市司法局工作人员，代理权限为一般代理。委托诉讼代理人王荣，湖南御辩律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告株洲市湘江风光带建设开发有限公司（以下简称湘江公司）不服被告株洲市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）于2019年8月28日作出的株（支住）城行罚[2019]055号《行政处罚决定书》以及不服被告株洲市人民政府（以下简称市政府）于2019年11月28日作出的（2019）株政复字第93号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案受理后，于2020年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，两被告向本院提交了放弃答辩期限和举证期限的申请书。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告湘江公司的委托诉讼代理人杨洁，被告市城管局的委托代理人江勇华、周一君，被告市政府的委托诉讼代理人叶贤德、王荣均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告湘江公司向本院提出诉讼请求：1、依法判决撤销被告株洲市城市管理和综合执法局作出的株（支住）城行罚（2019）055号行政处罚决定书和被告株洲市人民政府作出的（2019）株政复字第93号行政复议决定书；2、判令两被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2019年8月28日，被告市城管局作出《行政处罚决定书》(株(支住)城行罚[2019]055号)，给予原告罚款人民币伍拾柒万壹仟捌佰柒拾贰元整（￥571872.00）的行政处罚。原告不服，依法提起行政复议，2019年11月28日，被告市政府作出（2019）株政复字第93号行政复议决定书，维持被告市城管局作出的行政处罚。原告认为行政处罚决定和复议决定认定事实错误，适用法律错误，应依法予以撤销。1、原告与芙蓉花园项目业主签订的《商品房买卖(预售)合同》补充协议第五条明确约定，商品房买卖合同第九条中关于“商品房经验收合格”是指有勘察、设计、施工、监理、建设单位对该工程质量验收并在《竣工验收备案表》上签署验收意见。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》属于部门规章，其规定不属于法律、行政法规的强制性规定，商品房买卖合同补充协议的约定并未违反我国法律、行政法规的强制性规定，合法有效。2、原告己于2019年5月23日组织了勘察、设计、施工、监理、建设单位五方责任主体对该工程进行了竣工验收，且各方主体均在《竣工验收备案表》上签署了验收意见，验收结论为质量合格。原告在竣工验收合格后，书面通知了业主于2019年5月28日起开始收房，符合商品房买卖合同补充协议约定的交房条件，未违反《建筑法》、《建设工程质量管理条例》的规定。综上所述，原告认为芙蓉花园项目符合《建设工程质量管理条例》规定的建设工程验收应当具备的条件，经过验收合格可以交付使用。被告市城管局作出的行政处罚认定事实不清、适用依据不足，被告市政府复议决定认定事实错误，适用法律错误，故原告诉至法院请求予以撤销行政处罚决定及行政复议决定。原告湘江公司向本院提交了以下证据：证据1、企业营业执照、法定代表人身份证明书及身份证复印件，拟证明原告的主体资格；证据2、株洲市城市管理和综合执法局、株洲市人民政府组织机构代码证，拟证明被告的主体资格；证据3、《行政处罚决定书》[株（支住）城行罚（2019）055号]和《行政复议决定书》[（2019）株政复字第93号]，拟证明被告市城管局给予原告罚款人民币571872元的行政处罚，被告市政府决定予以维持；证据4、《商品房买卖（预售）合同》和补充协议，拟证明原告与买受人签订的商品房买卖合同及补充协议合法有效，原告交房行为符合法律规定和合同约定；证据5、建设工程竣工验收备案表及其相关记录，拟证明原告对“芙蓉花园”项目已组织竣工验收，符合法律法规规定的交付条件，行政处罚决定和复议决定错误，应予撤销。被告市城管局辩称，一、被告于2019年8月28日作出的株（支住）城行罚（2019）055号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。原告有如下违法事实：原告负责建设的芙蓉花园项目位于株洲市×××区芙蓉路，共7栋，约500户。2019年5月23日原告收到工程竣工报告后组织勘察、设计、施工、监理等单位进行了预验收，但未通过竣工验收,也未到建设主管部门备案，于2019年5月28日至5月31日陆续将其中的131套房屋交付业主使用，其中75户业主已在装修。原告的上述行为违反了《中华人民共和国建筑法》第61条、《建设工程质量管理条例》第16条之规定，存在“未组织竣工验收，擅自交付使用”的行为。认定原告上述违法行为的依据如下：1、芙蓉花园业主将原告违法行为举报至株洲市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）,市住建局认定原告违反《中华人民共和国建筑法》第61条之规定，存在未组织竣工验收，擅自交付使用的行为，移送我局要求依法处理。2、我局收到市住建局株住建移（2019）031号案件线索移送函后，于2019年7月11日立案，并于当日对原告芙蓉花园项目负责人唐波做了调查询问笔录，制作了违法现场勘验笔录、拍摄违法现场照片；调取了芙蓉花园融资，代建管理合同及《商品房买卖合同》，芙蓉花园已交房人员名单及已收取装修押金的75户业主名单；调取了株洲市建设工程质量安全监督管理处工程竣工验收会议纪要一份，株洲市建设工程质量安全监督管理站2019年8月11日出具的证明一份（证明原告负责建设的芙蓉花园一期项目竣工验收合格时间是2019年7月31日）及2019年6月13日对原告下发的建设工程质量安全整改通知书一份；3、收到涉案工程业主于2019年9月10日起诉原告商品房预售合同纠纷一案株洲市荷塘区人民法院作出的（2019）湘0202民初2827号民事判决书一份。原告虽于2019年5月23日组织勘察、设计、施工、监理、建设单位五方责任主体对涉案工程进行了竣工验收，但未通知工程质量监督机构参与验收，并对其竣工验收过程进行监督，违反了我国《建筑法》、《建设质量工程管理条例》及住房城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等建筑法律法规的规定，应认定原告于2019年5月23日对涉案工程竣工验收程序违法，其于2019年5月28日至5月31日擅自交房的行为属于“未组织竣工验收，擅自交付使用”的违法行为。虽然原告与业主签订了《商品房买卖合同补充协议》约定原告2019年5月23日对涉案房屋的竣工验收合格，但该约定属于民事契约，不能对抗行政管理规定。故原告违法事实认定清楚，证据充分、确凿，依据《建设工程管理条例》第58条对其予以处罚适用依据正确。二、株（支住）城行罚（2019）055号《行政处罚决定书》程序合法，内容适当。被告在作出处罚决定书之前，全面、客观地调查、收集了相关证据，并向原告下发了《行政处罚告知书》，告知其处罚的事实，理由及依据，并告知其依法享有陈述，申辩和听证的权利，最后经过集体讨论根据原告违法程度对其处以合同价款3%的罚款内容适当。综上，被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告市城管局向本院提交了以下证据、依据：证据1、株洲市住房和城乡建设局株住建移字(2019)031号案件线索移送函、株洲市住建局株建信访复字(2019)17号关于王辉反映芙蓉花园一期交房纠纷的处理意见书，拟证明湘江公司芙蓉花园一期项目在2019年7月1日前存在“未组织竣工验收,擅自交房使用”的违法行为，株洲市住建局将案件线索移送我局要求予以查处；证据2、株洲市城市管理和综合执法立案审批表株（支住）城××字××）××、株洲市城市管理和综合执法责令改正通知书株（支住）城行改字（2019）第73号、唐波调查询问笔录、芙蓉花园已交房名单、已交装修押金75户业主名单、《商品房买卖合同》、《ＢＴ项目委托融资、代建管理合同》、现场勘验笔录、照片、株洲市城市管理和综合执法重大处罚案件集体讨论记录、案件处理审批表、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、送达回证，拟证明《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，内容适当，湘江公司芙蓉花园一期项目在2019年5月31日前存在“未组织竣工验收,擅自交房使用”的违法行为；证据3、株洲市建设工程质量安全监督管理处《建设工程质量安全整改通知书》、证明，拟证明湘江公司负责建设的芙蓉花园一期项目竣工验收时间为2019年7月31日，该工程在2019年6月31日前存在“未组织竣工验收,擅自交房使用”的违法行为；证据4、株洲市荷塘区人民法院（2019）湘0202民初2827号民事判决书，拟证明湘江公司与购房业主签订的《补偿合同》中关于房屋交付条件的约定无效，在2019年7月31日前湘江公司的涉案工程竣工验收未完成。被告市政府辩称，一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，内容适当。经查明，2019年5月23日，湘江公司在未通知质量监督机构参与的情况下，组织建设单位、监理单位、施工单位、设计单位、勘察单位等五家单位对其开发的荷塘区芙蓉花园一期商品房项目进行竣工验收，参与验收的单位均在验收结论“合格”的“单位（子单位）工程质量竣工验收记录”表上签字盖章。同日，五家参与验收的单位还在《建设工程竣工验收备案表》上签署工程验收合格的意见，单位法定代表人、项目负责人签字确认并加盖公章。同年5月28至5月31日，湘江公司陆续通知芙蓉花园一期1#栋至7#栋业主收房。7月5日，因业主举报湘江公司未竣工验收合格擅自交房，株洲市住房和城乡建设局遂将案件线索移送市城管局。7月11日，市城管局决定立案调查并对湘江公司作出《责令改正通知书》，要求湘江公司停止违法行为。7月31日，湘江公司组织建设、监理、施工、设计、勘察等五家单位对其开发的芙蓉花园一期商品房项目重新进行竣工验收，株洲市建设工程质量安全监督站作为监督部门参加验收，验收结论为合格。之后芙蓉花园一期（1－7#栋及地下室）于8月14日取得《湖南省株洲市建设工程合并验收合格证明》，并于8月16日进行了验收备案登记。8月22日，市城管局对湘江公司作出《行政处罚告知书》，告知拟对其处以571872元的罚款，湘江公司有申请听证的权利。9月3日，市城管局对湘江公司作出株（支住）城行罚[2019]055号《行政处罚决定书》。被告市政府认为，市城管局经立案调查，查明了湘江公司未经法定程序验收合格，擅自交付使用131套房屋，面积11914平方米的违法事实。在行政处罚决定作出前，依法告知了湘江公司有申请听证的权利，保障了湘江公司的陈述申辩权；根据芙蓉花园一期《建筑工程施工许可证》合同价格测算，决定处以571872元的罚款，符合《建设工程条例》第五十八条之规定，内容适当。二、被告作出行政复议决定程序合法。被告对原告湘江公司提交的行政复议申请依法立案，并在法定期限内向市城管局送达了行政复议申请书副本、提交行政复议答复通知书，通知市城管局在法定期限内提交行政复议答复。市城管局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告在对双方的证据材料认真审查后，根据本案事实及相关法律法规，作出行政复议决定并送达各方当事人。综上所述，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，内容适当，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、接收行政复议申请书及材料清单、行政复议申请书及相关证据材料目录，拟证明被告于2019年12月28日接收原告行政复议材料及证据；证据2、行政复议案件审查表，拟证明被告接收材料后在法定期间内立案，立案程序合法；证据3、提交行政复议答复通知书，拟证明被告依法通知市城管局提交行政复议答复和证据，行政复议程序合法；证据4、行政复议答复书及证据材料目录，拟证明市城管局在法定期间内依法向被告提交了答复书及证据材料；证据5、行政复议决定书及送达回证，拟证明被告在法定期限内作出了行政复议决定并及时送达，复议决定程序合法，内容合法。经庭审质证，根据原、被告的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告及被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以采信，对证明目的予以综合认定。经审理查明：原告株洲市湘江风光带建设开发有限公司承建了位于株洲市荷塘区××芙蓉花园商品房××项目共××555户。湘江公司作为出卖人与商品房买受人签订的《商品房买卖合同（预售）》约定于2019年3月31日前交房。2019年3月7日，因对芙蓉花园项目标准层电梯前室以及地下停车场电梯室的墙面装饰材料帽仿瓷涂料改用瓷砖上墙铺设，经部分业主联名同意对交房期限延期至5月31日，湘江公司将延期交房的信息发送至业主并明确公示期为2019年3月13日至3月22日，公示期满则视同业主接受电梯前装饰材料变更和交房日期变更，且不追究湘江公司的逾期交房责任。2019年5月23日，湘江公司在未通知质量监督机构参与的情况下，组织建设、监理、施工、设计、勘察等五家单位对其开发的芙蓉花园一期商品房项目进行竣工验收，参与验收的单位均在验收结论“合格”的“单位（子单位）工程质量竣工验收记录”表上签字盖章。同日，五家参与验收的单位还在《建设工程竣工验收备案表》上签署工程验收合格的意见，单位法定代表人、项目负责人签字确认并加盖公章。2019年5月28至5月31日，湘江公司陆续通知芙蓉花园一期1＃栋至7＃栋业主收房。6月13日，株洲市建设工程质量安全监督管理处向原告湘江公司下发《建设工程安全整改通知书》，认为湘江公司承建的芙蓉花园一期工程，未经竣工验收擅自交付业主，要求停止交房，尽快组织竣工验收。7月5日，因业主举报湘江公司未竣工验收合格擅自交房，株洲市住房和城乡建设局向被告市城管局发出《案件线索移送函》，认为湘江公司承建的芙蓉花园一期工程项目存在未经竣工验收擅自交付使用的行为，要求依法查处。7月11日，被告市城管局决定立案调查并对湘江公司作出《责令改正通知书》，要求湘江公司停止违法行为。7月31日，湘江公司组织建设、监理、施工、设计、勘察等五家单位对其开发的芙蓉花园一期商品房项目重新进行竣工验收，株洲市建设工程质量安全监督站作为监督部门参加验收，验收结论为合格。8月14日，株洲市住房和城乡建设局出具了芙蓉花园一期（1－7＃栋及地下室）《湖南省株洲市建设工程合并验收合格证明》，并于8月16日由株洲市建设工程质量安全监督管理处组织完成项目工程竣工验收备案登记。被告市城管局立案后查明了湘江公司存在未经法定程序验收合格，擅自交付使用131套房屋，面积11914平方米的违法事实。8月22日，被告市城管局对湘江公司作出《行政处罚告知书》，告知拟对其处以571872元的罚款，并依法告知了湘江公司有申请听证的权利，以及陈述和申辩的权利。9月3日，被告市城管局对湘江公司作出株（支住）城行罚［2019］055号《行政处罚决定书》。原告湘江公司不服于2019年10月28日向被告市政府申请复议。被告市政府受理复议申请后，在法定期限内向市城管局送达了行政复议申请书副本、提交行政复议答复通知书。市城管局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据材料。2019年11月28日，被告市政府作出了（2019）株政复字第93号《行政复议决定书》，并于2019年12月2日送达至原告湘江公司签收。另查明：湖南省株洲市荷塘区人民法院受理了原告谢伟诉被告湘江公司商品房预售合同纠纷一案，于2019年9月19日作出（2019）湘0202民初2827号《民事判决书》，认定：“湘江公司主张的《补充合同》中关于房屋交付条件的约定系对主合同约定被告的义务不合理的减轻，减损了原告相关权益，该补充约定应属无效，故该答辩理由本院不予支持，被告株洲湘江公司开发的芙蓉花园商品房未经相关部门联合验收后完成备案登记，原告拒绝收房的理由成立，被告应当承担相应的违约责任。”又查明：原告湘江公司承建的位于株洲市荷塘区××芙蓉花园商品房××期项目（1－7＃栋及地下室）《建设工程竣工验收备案表》明确，该工程规模为7栋住宅，工程用途为商品住宅，建筑面积为97546.2平方米，工程造价为157340000元，开工日期为2016年1月，竣工日期为2019年5月23日。因此计算出工程造价单价约为1600元／平方米（工程造价157340000元÷建筑面积97546.2平方米＝1612.98元／平方米）。原告湘江公司已交付使用131套，总面积为11914平方米。被告市城管局认定按原告湘江公司擅自交付商品房的工程造价的3%进行处罚，罚款金额为571872元，计算方式：1600元／平方米×11914平方米＝19062400元；19062400元×3%＝571872元。本院认为，本案系行政处罚及行政复议案。本案的争议焦点为：一、被告市城管局于2019年8月28日作出的株（支住）城行罚[2019]055号《行政处罚决定书》是否合法？是否应当予以撤销？二、被告市政府于2019年11月28日作出的（2019）株政复字第93号《行政复议决定书》是否合法？是否应当予以撤销？现分析如下：关于争议焦点一。根据《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第一项、《株洲市城市综合管理条例》第四十一条第一项，《城市管理执法办法》第八条的规定及中央、湖南省及株洲市城管体制改革精神，住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权由城市管理部门集中行使。被告市城管局在市住房和城乡规划建设局移送案件线索后，进行立案并依法定程序进行调查，于2019年8月28日对原告湘江公司作出了株（支住）城行罚[2019]055号《行政处罚决定书》。本院认为，被告市城管局的执法主体资格符合法律规定，系本案适格的被告。《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第六条规定：“程竣工验收应当按以下程序进行：（一）工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。（二）建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，制定验收方案。对于重大工程和技术复杂工程，根据需要可邀请有关专家参加验收组。（三）建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。（四）建设单位组织工程竣工验收。”第八条规定：“负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。”上述法律明确规定，建筑工程竣工经验收合格后方可交付使用。建设单位组织勘察、设计、施工、工程监理等单位进行工程竣工验收时，应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构，由工程质量监督机构对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督。如存在未组织竣工验收擅自交付使用的情况，应当责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款，造成损失的，依法承担赔偿责任。本案中，原告湘江公司负责建设的芙蓉花园一期项目在2019年5月31日前未经竣工验收合格即向业主交付使用，违反法律规定，依法可以处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。被告市城管局在作出处罚决定前，已依法对违法事实进行调查，告知原告湘江公司行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利，且根据本案实际情况，按照工程合同价款百分之三的标准，对原告湘江公司处以571872元罚款，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，原告湘江公司提出要求撤销被告市城管局于2019年8月28日作出的株（支住）城行罚[2019]055号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。关于争议焦点二。在本案中，被告市政府于2019年10月28日受理原告湘江公司的行政复议申请后依法立案，在法定期限内向被告市城管局送达了《提交行政复议答复通知书》、复议申请书副本等材料，通知市城管局在法定期限内提交行政复议答复。市城管局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告市政府在对双方的证据材料认真审查后，根据本案事实及相关法律法规，于2019年11月28日作出了（2019）株政复字第93号《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚结果适当，符合法定程序。故原告湘江公司提出确认被告市政府作出的（2019）株政复字第93号《行政复议决定书》违法并予撤销的诉讼请求，事实和理由均不充分，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告株洲市湘江风光带建设开发有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告株洲市湘江风光带建设开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按照不服判决部分的上诉请求向株洲市中级人民法院交纳案件受理费。汇款或转账缴费的，开户行：华融湘江银行长沙分行经营部，收款单位：湖南省财政厅国库处非税收入汇缴结算户，账号：81×××81。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。审 判 长  谭 优人民陪审员  胡峥嵘人民陪审员  胡菊香二〇二〇年一月十四日法官助理粟欢书记员彭舒甜附：本判决书引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。