青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行申135号再审申请人（一审原告、二审上诉人)祁连县八宝镇东村祁山养殖专业合作社。住所：青海省海北藏族自治州祁连县八宝镇东村白石头湾。法定代表人马学云，该合作社理事长。委托代理人冯凯、李阳，北京万典律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人)祁连县八宝镇人民政府。住所：青海省海北藏族自治州祁连县八宝镇人民路。法定代表人马应彪，该镇镇长。委托代理人毛尊超、赵亚莉，青海竞帆律师事务所律师。再审申请人祁连县八宝镇东村祁山养殖专业合作社（以下简称祁山养殖合作社）因诉祁连县八宝镇人民政府（以下简称八宝镇政府）行政协议一案，不服青海省海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行终2号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。祁山养殖合作社申请再审称，二审法院认定事实的主要证据不足，适用法律错误。理由如下：一、被申请人在一、二审中提交的证据足以证明，其实施的是行政征收行为。双方签订的《八宝镇农牧业环境整治“禁养区”畜禽养殖场拆除合同》第一段就写明：“甲方因祁连县生态环境保护建设需要，根据省州县有关征收政策法规，决定征收并拆除乙方的棚圈及附属设施。双方在平等自愿协商一致的基础上，就棚圈及附属设施征收补偿安置达成如下协议：……”。可见本案虽形式上表现为行政合同，但从拆除合同的内容中显示的“征收补偿费用”、“被征收棚圈及附属设施补偿总价值”等可以看出，本案的实质属于行政征收。另外被申请人在一、二审过程中提交的西宁德正房地产评估有限公司出具的房屋征收估价报告的标题为“房屋征收估价报告”，从房屋征收估价报告的内容可以看出，本案是祁连县农牧水利和科技局委托评估机构对申请人的房屋为实施征收而进行的评估。故被申请人和二审判决的说法没有事实和法律依据，且与被申请人自己提供的证据相矛盾。申请人自2012年起经被申请人、祁连县人民政府、祁连县国土资源局、祁连县科技农牧扶贫开发局等单位批准后建成，到被申请人实施征收时，申请人尚未还清所欠债务。如果不是因被申请人实施行政征收，申请人不可能与被申请人签订涉案的拆除合同。二、被申请人没有征收房屋的法定职权，其征收行为属于超越职权。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地。应当依法足额支付土地补偿费安置补偿费地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”根据上述规定，对国有土地上房屋实施征收，应当由市、县级人民政府组织实施。被申请人作为镇一级人民政府在没有法律、法规授权的情况下，强制征收并拆除申请人的养殖场及地上附属设施，明显属于超越法定职权。三、被申请人未依据法定程序对申请人实施征收，其征收行为程序违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展的公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议，另一方当事人可以依法提起诉讼。”根据上述规定，对申请人国有土地上的养殖场及附属设施进行征收，应当由市、县级人民政府依法作出征收决定，并对征收决定依法进行公示，征求被征收人的意见。在被征收人对征收没有异议且同意征收部门制定的补偿标准时，自愿与房屋征收部门签订补偿协议。而在本案中，被申请人规避法定征收程序，在没有作出房屋征收决定的情况下，以胁迫的方式超越职权与申请人签订涉案拆除合同，征收过程中未听取被征收人的意见，违反行政征收相关法律法规的规定，其行政行为明显且重大违法。四、被申请人未依法向申请人支付公平合理的征收补偿款。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿，包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁临时安置的补偿（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予奖励和补助。”从现行国家征收的法律法规来看，行政征收应对被征收人给予搬迁补助费、临时安置补助费和造成的停产停业补偿费。被申请人提交的房屋征收评估报告中载明：“此次房屋征收评估价格为被征收房屋的公开市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和征收非住宅房屋造成的停产停业的补偿费。”该评估报告与申请人提交的评估报告结果相差悬殊，而被申请人按照其提交的评估报告对申请人进行补偿，未就涉案征收行为给予申请人公平合理的征收补偿。五、本案评估机构是按照集体土地上的建筑物对申请人所有的建筑进行的评估，评估结果明显不符合建筑物的客观价值。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”本案评估机构出具的评估报告写明：“对被征收房屋及其占用范围内的土地使用性质为集体土地。”而实际上申请人所使用的土地为国有土地，评估机构却按照集体土地上的房屋和建筑物对其价值进行评估,明显不能体现涉案房屋和建筑物的真实价值。六、二审判决适用法律错误。二审法院将被申请人应当承担的举证责任转嫁给申请人承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任。应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据上述法律规定，被申请人应当提供作出涉案行政行为的证据和所依据的规范性文件。但被申请人并未提供其作为镇人民政府实施房屋征收签订涉案拆除合同的证据和法律依据，故应当视为被申请人没有证据。综上，二审法院认定事实的主要证据不足，适用法律错误。请求本院依法再审，撤销青海省海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行终2号行政判决并依法改判。被申请人八宝镇政府答辩称：一、一、二审判决对案涉协议性质认定正确。申请人以合同及估价报告中有房屋征收的文字表述便认定本案案涉合同为征收补偿安置协议没有法律基础；其次，申请人认为如果不是行政征收就不可能签订案涉拆除合同这种倒退的逆向逻辑不能成立，正如申请人在其申请书中提到的案涉土地本身就是国有土地，而非集体土地与申请人依据的物权法条款本身相冲突。按照物权法定原则和公示公信原则，不动产物权的设立有其法定的条件和形式，既然申请人依法主张权利，就不能忽视自己未依法取得物权的基本事实，故申请人只注重了自身的权利而未注重自己的义务；行政合同是行政机关为达到维护公共利益，实现行政管理目标与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政机关基于法律、政策和情势变更原则，为实现行政管理目标，通过行使行政管理权与相对人签订涉及公共利益和个人权利的行政合同于法有据。二、申请人以征收补偿协议为前提，提出被申请人超越法定职权程序违法的理由亦不能成立。申请人提到程序性事项的法律依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”房地一体原则是物权法律适用中的基本原则之一，也是土地及房屋征收的基本要义。所以被申请人及原审判决之所以认定案涉合同并非征收补偿协议，是因为本案土地使用权并未被收回，仍然处于原使用权人名下。换言之，如果是征收补偿协议，相对人应当是权属证明上载明的权利人，申请人作为土地的承租人和使用者，没有签订征收补偿协议的资格。故本案合同性质不是征收补偿协议，申请人提出的所谓超越职权、程序违法也就不能成立。三、申请人提出被申请人以胁迫的方式逼迫申请人签订案涉拆除合同的说法没有事实根据。首先申请人所谓的被申请人告知其如果不签订合同就强拆不予赔偿的说法没有事实根据，被申请人告知申请人前来签订合同是为了保障申请人的合法权益，让其合法投入能获得补偿。申请人以县环保局对其违法行为作出的未经司法程序确认违法和无效的行政文书关联到本案，并将此界定为被申请人的强迫行为不当。四、案涉拆除合同不存在遗漏情形，更不存在显失公平。首先，显失公平是民事法律关系中的概念，在行政法律关系中不存在显失公平之说；其次案涉拆除合同本来就不是基于行政征收补偿而签订，自然不存在搬迁过渡安置等损失补偿。五、评估报告确定的价值，在案涉拆除合同签订时只是作为参考依据，而非征收补偿中的当然价值判断标准，且评估价值没有脱离客观事实。首先，申请人依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条阐述其观点，被申请人完全得不出该条款与申请人阐述的事由之间有丝毫关联的结论；其次，既然申请人意识到集体土地和国有土地的补偿标准具有差异，那么对于补偿标准有争议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而申请人未申请协调和行政裁决。原因在本案根本不存在征收土地的情形所以也就不存在行政裁决程序；再次，案涉争议土地虽为国有土地，但土地的用途为农业用地，申请人退出后土地使用权人恢复了农业种植的原本用途。申请人承租使用期间，也是用于养殖业，结合本案并非征收补偿，从客观用途出发，评估结果做出的结论正确。六、原审法院适用法律正确，不存在举证责任转嫁的情形。申请人一方面认为被申请人未提供签订案涉合同的证据，另一方面又在其申请书中多处列举被申请人所提交的证据，所以申请人称被申请人没有提供签订涉案拆除合同的证据和法律依据，是对法律的曲解。对规范性文件被申请人已经在举证时予以提交，故申请人提出原审法院将本应被申请人承担的举证责任转嫁给其的说法不能成立。综上，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求本院驳回祁山养殖合作社的再审申请。经再审审查查明的事实与二审法院认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案应重点审查案涉拆除合同是属于行政征收还是系双方对所签合同的行政协议争议问题及案涉合同是否具有可撤销情形的问题。行政征收是行政机关为了公共利益的需要，征收国有或者集体土地上单位、个人的房屋，并根据法律及行政法规的规定给予补偿安置的行为。而行政协议是指行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议即具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效或者可撤销情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中，有无遵循平等自由、公正、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效或者可撤销情形。关于本案案涉拆除合同是属于行政征收还是系双方对所签的行政协议争议的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿产权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”合同性质的界定应当以合同确定的权利义务内容为标准。典型意义上的国有土地上房屋征收是行政机关对特定国有土地范围内的房屋实施征收，将房屋所在的国有土地使用权收回，用于政府组织实施的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设等，一般涉及众多的被拆迁户，政府作出征收决定并拟定征收补偿方案等。不能简单的以合同中出现“征收”字样，就认定合同性质就是国有土地上房屋征收补偿协议。本案中，从案涉合同的名称及宗旨来看，签订该合同是由于祁连县划定了畜禽养殖禁养区、限养区、适养区“三区”，祁山养殖合作社的棚圈及附属设施位于“禁养区”范围内。八宝镇政府根据上级指示精神，为整治、防治污染及祁连县生态环境保护建设需要，与祁山养殖合作社就拆除其棚圈及附属设施经协商并签订《八宝镇农牧业环境整治“禁养区”畜禽养殖场拆除合同》，之后，双方依据合同约定履行了各自的义务并已履行完毕，使土地用途恢复原状。因此，本案不属于国有土地上房屋征收与补偿行为，而是双方对所签合同是否合法及是否具有可撤销情形的行政协议争议。故再审申请人提出本案属于行政征收且征收程序违法的申请理由与查证的事实不符，不能成立。关于八宝镇政府是否具有签订案涉合同法定职权的问题。乡镇人民政府是我国五级人民政府序列中最基层的一级人民政府，其基本职能包括（但不限于）负责本行政区域内的环境保护、民政、计划生育、文化教育、卫生和体育等社会公益事业的综合性工作，维护辖区一切经济单位和个人的正当经济权益，取缔非法经济活动，完成上级政府交办的其他事项。保护辖区内生态环境，营造良好的生产生活环境是乡镇人民政府应有的职能。乡镇人民政府作为一级行政机关能够独立承担责任，不仅依职权行使行政管理职权，而且还可以作为民事主体进行一定的民事法律行为。本案中，八宝镇政府为防治畜禽养殖污染，保护辖区生态环境，与祁山养殖合作社签订案涉合同是其履行基层人民政府行政管理职权。再审申请人提出八宝镇政府不具有签订本案案涉合同法定职权的申请理由不能成立。关于案涉合同是否存在胁迫、显失公平等可撤销情形的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销的情形的，可以依法判决撤销该协议。”所谓“胁迫”，指以给他人的人身或者财产造成损害为要挟，迫使对方作出不真实的意思表示的行为。本案中，再审申请人提出，被申请人八宝镇政府称“如果不签协议将强制拆除并不予赔偿”，逼迫再审申请人签订案涉合同，但对于该主张，再审申请人并未提交相关证据予以证明。从祁连县环保局对其作出的《责令改正违法行为决定书》，虽然从时间先后看具有一定的紧迫性，但也不足以证明再审申请人系受胁迫而签订案涉合同。所谓“显失公平”是指一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则的情形。本案中，祁连县农牧水利和科技局委托西宁德正房地产评估有限公司对祁山养殖合作社的棚圈及附属物进行了评估，评估总价为2121077.00元，案涉合同约定的补偿款总价值为2220000.00元。八宝镇政府依据评估报告，与申请人签订案涉拆除合同，并按照双方协议约定分两次向申请人的理事长马学云支付补偿款，再审申请人收到拆除补偿款项后，已经按照约定交出房屋并予以拆除，双方均按照协议约定履行完毕。综合上述情形来看，本案案涉协议是双方协商一致的结果，充分体现双方签订协议时的真实意思表示，且各方均已按约履行了各自的义务；再审申请人并未提供相关证据证明在签订协议时存在欺诈、胁迫或者显失公平等可依法撤销的情形，故其提出案涉合同系胁迫且显失公平，应依法撤销的申请理由不能成立。关于举证责任问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”根据该规定，因再审申请人主张撤销行政协议，对于撤销行政协议的事由由原告承担举证责任，原审法院并未违反举证质证的程序规则。再审申请人提出原审法院转嫁举证责任的理由于法无据，亦不能成立。原审法院在审理中赋予双方举证质证陈述意见的诉讼权利，审判程序并无违法之处；被诉行政协议并无行政诉讼法及合同法所规定的无效或者可撤销之情形。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。申请人的再审请求均与查证的事实不符且于法无据，本院不予支持。综上，祁山养殖合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回祁连县八宝镇东村祁山养殖专业合作社的再审申请。审判长 韩英俊审判员 吴晓良审判员 孔 菲 二O二O年一月二日书记员 黄梦琦