江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏02行终360号 上诉人(原审原告)黄盛建。 被上诉人（原审被告）无锡市锡山区安镇街道查桥村民委员会，住所地无锡市锡山区安镇街道查桥金牛苑小区门口。 法定代表人钱群，该委员会主任。 委托代理人金锋，江苏神阙律师事务所律师。 委托代理人张亚文，江苏神阙律师事务所律师。 上诉人黄盛建因与被上诉人无锡市锡山区安镇街道查桥村民委员会(以下简称查桥村委会)安置补偿协议一案，不服无锡市滨湖区人民法院(2018)苏0211行初262号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：无锡市锡山区安镇街道查桥村蔡巷上（以下简称蔡巷上）65号房屋的土地使用权登记在蔡洪梅名下。黄开成与蔡洪梅系夫妻关系，黄盛建系黄开成与蔡洪梅之子。因查桥实验小学校区房屋坐落在原查桥换热设备厂和蔡巷上自然村，涉及到蔡巷上村民住宅房屋的拆迁，蔡巷上村民集体签名表示同意协议拆迁。其中，蔡洪梅亦签字表示同意。蔡洪梅并在《集体住宅房屋整体协议产权置换确认书》上签名，其上载明：蔡洪梅同意与查桥村委会在自愿、平等、协商一致的前提下达成产权置换补偿协议，并交出房屋实施拆除，同时承诺同意选定无锡市百勤资产评估事务所为评估机构对房屋进行评估，承诺同意以山韵佳园、水岸佳苑作为产权调换安置房源，同意简化整体协议产权置换的手续，在不办理相关拆迁手续的前提下，直接与查桥村委会签订《集体土地住宅房屋协议产权置换安置补偿协议书》（以下简称《安置补偿协议》）。2017年10月14日，蔡巷上村民组长蔡惠荣担任拆迁民事议事小组组长，组织蔡巷上村民小组内民主推选了三名议事小组代表，共同开展拆迁工作。2017年11月28日，查桥村委会蔡巷上拆迁民主议事会发布公告，告知经查桥村委会和蔡巷上拆迁民主议事会讨论决定，于2017年11月30日起对蔡巷上村民小组所有人家进行房屋评估。2017年12月15日，无锡市百勤房地产估价有限公司对蔡巷上65号房屋进行了评估。2018年3月16日，查桥村委会蔡巷上拆迁民主议事会发布公告，告知村民蔡巷上集体住宅自愿整体协议产权置换协议的签约时间。2018年3月19日，黄开成、蔡洪梅与黄盛建签订《协议书》，约定蔡巷上65号房屋产权归黄盛建所有，并约定该房屋的安置补偿均由黄盛建负责商谈、签约、安置结算，补偿权益归黄盛建所有。2018年4月18日，黄盛建与查桥村委会就蔡巷上65号房屋签订《安置补偿协议》，对房屋评估的基本情况、补偿情况、安置情况、付款方式及期限、搬迁事宜等内容进行约定。2018年4月25日，查桥村委会蔡巷上拆迁民主议事会发布《公告》，感谢各位村民对蔡巷上集体土地住宅自愿整体协议产权置换工作的大力支持和配合，并告知经民主议事会商讨后，现进入交房工作程序，告知交房的时间等事项。后黄盛建认为《安置补偿协议》违法，未交付蔡巷上65号房屋钥匙，该房屋至今未被拆除。2018年10月，黄盛建诉至原审法院，请求撤销《安置补偿协议》。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（六）请求解决行政协议争议。本案中，黄盛建认为其与查桥村委会签订的《安置补偿协议》属行政协议，请求撤销该协议，而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，查桥村委会属于基层群众性自治组织，并非行政机关，而该协议所涉的对房屋的拆除及安置补偿均由查桥村委会自行组织与实施，该行为并非行政征收行为，查桥村委会亦不具有征收或者补偿安置的行政管理职能，故本案中的《安置补偿协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所称的行政协议，本案不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定驳回黄盛建的起诉。 上诉人黄盛建上诉称：一、一审法院适用法律错误，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，所有涉及到征收、征收决定及其补偿决定，无论是谁、什么组织作出的都可按行政诉讼案件审理。土地的征收、房屋的征收、拆迁、安置、补偿属于行政行为，不因被上诉人不具有征收或者补偿安置的行政管理职能就认为不是行政行为，恰恰证明被上诉人所作出的征地、拆迁、安置、补偿、产权置换等行为违法。二、房屋的评估报告上委托单位为无锡市锡山区安镇街道，拆迁安置补偿协议上提到了按照安镇街道相关文件规定，拆迁安置补偿协议上的见证方为安镇街道拆迁安置办公室，安置房源为安置房，即协议的实际操作方(费用结算和房屋安置)为安镇街道拆迁安置办公室及上属单位锡山区安镇街道(评估委托方等)。本案应作为行政诉讼案件受理。综上，一审法院的裁定，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉。 被上诉人查桥村委会答辩称：一、案涉置换安置补偿协议书是在协议双方平等协商后自愿签订的，并且协议所涉的房屋置换由被告查桥村委会自行组织和实施，该行为并非行政征收行为。本案案涉房屋登记在上诉人母亲蔡洪梅名下，该房屋并不在查桥实验小学建设的征收范围内，但因所在片区房屋遭遇2015年特大洪水，房屋质量堪忧，存在重大安全隐患，所在片区村民多次向查桥村委申请拆迁，其中蔡洪梅亦在村民集体签名时签字表示同意拆迁。在之后的2018年3月29日，该户向查桥村委出具家庭成员内部签署的协议书，表示同意与查桥村委协商房屋置换事宜，同年4月18日，黄盛建与查桥村委会平等协商，自愿签订了《安置补偿协议》，该协议的签订并非政府的行政征收行为。二、查桥村委是基层群众性自治组织，并非行政机关，签订案涉协议也非履行法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，查桥村委并不是适格被告。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会基层群众性自治组织，并非行政机关。并且案涉协议的签订也不是依据法律、法规、规章的授权作出的行政行为，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定的村民委员会作为行政诉讼案件被告的形式要件，所以查桥村委会并不是适格被告。三、案涉置换安置补偿协议书不具备行政协议的基本要件，并非行政协议，上诉人要求撤销该协议，不属于行政诉讼法的受案范围。一般认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的主体中必有一方是行政机关或被授权组织，行政协议的签订为了公共利益或者行政管理目标的实现，并且行政机关在行政协议中享有行政优益权，对协议履行行使指挥权和监督权。但本案中，查桥村委会并非行政机关，也非得到相应授权的组织，协议的签订也是建立在等价置换的基础上，协议的签订是双方自愿平等协商的结果，查桥村委会也无法单方启动要求强制履行协议，所以案涉协议并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项所称的行政协议，本案不属于行政诉讼法的受案范围。综上，答辩人认为一审认定事实清楚，适用法律正确。恳请法院依法驳回黄盛建的上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（六）请求解决行政协议争议。 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，它包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。本案中，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”的规定，被上诉人查桥村委会属于基层群众性自治组织，并非行政机关，故其与上诉人黄盛建签订的《安置补偿协议》不符合上述行政协议四个要素中的第一个主体要素；且双方在自愿平等协商签订《安置补偿协议》之后，如果上诉人黄盛建不按照该协议履行，被上诉人查桥村委会也不能作出相应的要求上诉人黄盛建履行该协议的行政决定或者处理决定，并将行政决定或者处理决定作为执行名义向人民法院申请强制执行，因此，双方签订的《安置补偿协议》亦不符合上述行政协议四个要素中的第三个内容要素，所以，双方签订的《安置补偿协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所称的行政协议，本案不属于行政诉讼法的受案范围。一审法院裁定驳回黄盛建的起诉是正确的，本院对黄盛建的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  张学雁 二〇二〇年一月十五日 书记员  张玲玲