北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终8528号上诉人（一审原告）中卫市源盛矿业有限责任公司，住所地宁夏回族自治区中卫市三眼井乡景庄村梁水园。法定代表人余风立，总经理。委托代理人刘波，宁夏法思成律师事务所律师。委托代理人郑巧，宁夏法思成律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人吴涤，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人中卫市源盛矿业有限责任公司因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2019）京01行初751号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。2019年5月15日，中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）针对中卫市源盛矿业有限责任公司（以下简称源盛矿业）作出自然资复议〔2019〕178号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（四）在法定申请期限内提出；......”的规定，被申请人宁夏回族自治区自然资源厅（以下简称宁夏自然资源厅）提供的证据能够证明源盛矿业最晚知道《关于改建铁路包兰线银川至兰州段扩能工程压覆中卫市源盛矿业有限责任公司铁矿资源的批复》（宁国土资发〔2011〕466号，以下简称466号批复）的时间应该是2016年12月8日，源盛矿业于2019年2月22日向自然资源部提出行政复议申请已超出法定期限，不符合行政复议受理条件。同时，源盛矿业在另案中提出的请求撤销压覆批复、压覆登记、恢复其采矿权以及责令被申请人赔偿因压覆导致经济损失的行政复议申请，因与本案行政复议申请事项具有关联性，在本案中一并予以回应。一是源盛矿业请求撤销压覆批复、压覆登记、恢复其采矿权的行政复议申请，其请求实质即不服466号批复。二是依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，源盛矿业的赔偿申请不属于行政赔偿财产损失的范围，其请求缺乏事实和法律依据，自然资源部不予支持。依据复议法实施条例第四十八条第一款第(二)项的规定，自然资源部决定驳回源盛矿业的行政复议申请。源盛矿业不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院），请求法院判决撤销被诉复议决定。一审法院经审理查明，2019年1月30日，源盛矿业向自然资源部邮寄《行政复议申请书》，被申请人为宁夏自然资源厅，复议请求为：1.请求依法撤销原宁夏回族自治区国土资源厅（以下简称原宁夏国土厅）作出的宁自然资函[2018]160号《关于中卫市源盛矿业有限公司撤销压覆登记相关文件及恢复采矿权申请书的函》（以下简称160号函）；2.请求依法确认原宁夏国土厅压覆批复的具体行政行为违法；3.请求依法责令宁夏自然资源厅赔偿其因压覆批复登记错误而导致其直接经济损失共计1559.29万元；4.请求依法责令宁夏自然资源厅恢复期采矿权，给其延续办理采矿证。同年2月1日，自然资源部行政复议机构收到源盛矿业提交的《行政复议申请书》，于同年2月11日向源盛矿业作出自然资复议〔2019〕122号（补）《行政复议通知书》，要求源盛矿业按照“一事一申请”的原则进行补正，并于同日向源盛矿业邮寄，源盛矿业于次日签收。同年2月22日，自然资源部行政复议机构收到源盛矿业补正的《行政复议申请书》，复议请求确定为：1.依法确认原宁夏国土厅压覆批复的具体行政行为违法；2.依法责令宁夏自然资源厅赔偿因压覆而导致的源盛矿业直接损失共计1559.29万元；3.依法责令宁夏自然资源厅恢复源盛矿业的采矿权，给源盛矿业延续办理采矿证。同年2月27日，自然资源部向宁夏自然资源厅作出自然资复议〔2019〕178号（答）《行政复议通知书》，要求其提交书面答复，该通知于同年3月1日向宁夏自然资源厅邮寄，宁夏自然资源厅于同年3月2日签收，同年3月11日，宁夏自然资源厅作出复议答复并提交相关证据。同年4月18日，自然资源部作出自然资复议〔2019〕178号（延）《行政复议通知书》，延期至同年5月23日前作出行政复议决定，并于同年4月19日向源盛矿业邮寄。源盛矿业于同年4月20日签收。同年5月15日，自然资源部作出被诉复议决定，并于同年5月20日向源盛矿业邮寄，源盛矿业于同年5月21日签收。源盛矿业不服被诉复议决定，于同年6月4日诉至一审法院。一审法院另查：1.2011年9月26日，原宁夏国土厅作出466号批复，同意改建铁路包兰线银川至兰州段扩能工程在源盛矿业铁矿压覆区压覆建设，466号批复中载明：“抄送中卫市源盛矿业有限责任公司”。2.宁夏回族自治区中卫市中级人民法院于2016年12月8日审理（2016）宁05民初98号案件的开庭笔录中记载，该案源盛矿业即本案源盛矿业提交的证据中包括466号批复，对此源盛矿业亦认可。一审法院判决认为，复议法实施条例第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼解释）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。本案中，源盛矿业针对466号批复向自然资源部提出行政复议申请。因466号批复作出时未告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，故根据上述法律及司法解释的规定，行政行为相对人或者利害关系人提出行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，但最长不得超过一年。即使466号批复未向源盛矿业送达，但在案事实能够证明源盛矿业最迟已于2016年12月8日知晓466号批复的内容，其应在2017年12月8日前向自然资源部提出行政复议申请，但其于2019年1月30日方提出，明显超过最长的行政复议申请期限。根据复议法实施条例第二十八条第四项规定，行政复议申请在法定申请期限内提出是复议机关予以受理的法定条件之一，故自然资源部驳回源盛矿业的行政复议申请符合法律、法规规定。源盛矿业关于自然资源部未准确理解和执行行政复议法、复议法实施条例的有关诉讼理由缺乏法律依据，一审法院不予支持。关于行政复议程序的合法性，经本院审查，自然资源部在法定期限内作出被诉复议决定，其复议程序符合行政复议法的有关规定。源盛矿业提出，自然资源部在行政复议程序中自行收集证据，违反了行政复议法第二十四条规定。行政复议法第二十四条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。因行政机关应当在查清事实的基础上作出行政行为，而作出行为后再调查补充证据用以证明行政行为合法不符合依法行政的原则。故，上述规定是对行政机关在行政复议程序中再行收集证据以证明被复议行为合法性的限制性规定。但本案中（2016）宁05民初98号案件的开庭笔录系证明源盛矿业提起行政复议申请是否符合行政复议受理条件的证据，并非用于证明466号批复合法。因此，自然资源部在行政复议程序调取该证据未违反行政复议法第二十四条规定，源盛矿业的上述主张缺乏法律依据，一审法院不予支持。关于被诉复议决定中，自然资源部对源盛矿业另案所提复议申请予以审查的内容，因非本案中源盛矿业所提复议请求，故一审法院不予审查。综上，源盛矿业公司请求撤销被诉复议决定的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求一审法院不予支持。故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条的规定，判决驳回了源盛矿业的诉讼请求。源盛矿业上诉称，其一，被诉复议决定以被申请人在复议程序中违法自行收集的法庭笔录作为证据，程序严重违法，一审法院认定该证据是自然资源部调取属事实不清。其二，上诉人的复议申请没有超过申请期限，466号批复并未依法向上诉人送达，上诉人直至民事诉讼终结才知道该批复侵害了上诉人的财产权，因民事诉讼等耽误的期限也应该予以扣除，且466号批复涉及不动产，应比照行政诉讼有关二十年年的最长保护期限。其三，涉及本案的行政复议与自然资复议[2019]122号（决）行政复议决定书（以下简称122号决定）密切相关，被诉复议决定也一并进行了处理，一审法院不进行全面审查错误，应予纠正。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。国土资源部答辩称，466号批复属行政许可，并不直接涉及不动产，且行政复议法律规范中并无涉及不动产行政行为申请期限的特别规定，故一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，2019年5月15日，自然资源部另案作出122号决定，记载的源盛矿业的复议请求为：请求撤销160号函，撤销压覆批复和压覆登记，责令被申请人赔偿因压覆导致的经济损失，恢复申请人的采矿权、给申请人延期办理采矿证。该决定认定“经申请人补正后提出的请求撤销压覆批复、压覆登记、恢复其采矿权以及责令被申请人赔偿因压覆导致经济损失的行政复议申请，已经另案处理”，并决定撤销了160号函。二审期间源盛矿业表示，因认为该复议决定支持了其复议请求，故未针对该复议决定提起行政诉讼。再查，2011年6月21日，宁夏自然资源厅核发了《压覆矿产资源储量登记书》。2010年12月20日，源盛矿业取得《采矿许可证》，开采矿种为铁矿，开采方式为露天开采，有效期限至2011年9月20日。160号函系宁夏自然资源厅针对源盛矿业的申请作出的。源盛矿业的该项申请涵盖了撤销压覆批复和压覆登记、依法恢复源盛矿业的铁矿采矿权许可证等内容。本院认为，鉴于各方对自然资源部具有作出被诉复议决定的法定职权均不持异议，经审查，本院认定自然资源部具有作出被诉复议决定的法定职权。一、关于源盛矿业的行政复议申请是否超过申请期限根据行政复议法第九条的规定，除法律另有规定外，行政复议申请期限为六十日，自申请人知道该行政行为之日起计算，不可抗力或其他正当理由耽误期间可扣除。参考最高人民法院（2016）最高法行申281号行政裁定书的裁判意旨，在行政机关未告知申请人申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人行政复议的申请期限，可参考行政诉讼法及最高法院司法解释有关未告知当事人诉权和起诉期限行政行为起诉期限的有关规定。根据466号批复作出之时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称执行问题解释）第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。由于源盛矿业并非466号批复的申请人，该批复也未直接送达源盛矿业，且未包含针对该批复可复议或诉讼以及相应期限等内容，故源盛矿业针对该批复的行政复议期限，应自其知道或者应当知道复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。1、关于复议申请期限的起算时点。本案中，源盛矿业在另案民事诉讼中，已将466号批复作为己方证据提交法院，并在庭审中出示、经对方质证。因此被诉复议决定及一审法院将2016年12月8日作为源盛矿业最晚知晓466号批复的时间、并以该时间作为源盛矿业知道466号批复内容的时间开始计算行政复议申请期限，具有相应的事实根据。因源盛矿业是否超过行政复议申请期限，属于复议机关审查其申请是否符合受理条件的范围，且源盛矿业提交466号批复的情况在另案生效的（2016）宁05民初98号民事判决书中亦有记载，故源盛矿业有关被诉复议决定以法庭笔录作为证据属程序严重违法的主张，本院不予支持。同时，因上述另案民事诉讼属于源盛矿业与案外当事人的合同纠纷，并不构成源盛矿业针对466号批复进行行政争诉的障碍，故源盛矿业主张应以该民事诉讼终结日起算本案的复议申请期限，本院不予支持。2、关于复议申请期限的计算。根据最高人民法院执行问题解释的上述规定，最迟至2016年12月8日即应视为源盛矿业知晓了466号批复的具体内容，其复议申请期限最长可顺延至2018年12月10日。源盛矿业于2019年1月30日方提出本案的行政复议申请，已经超过了上述申请期限。但源盛矿业主张，466号批复涉及不动产、应适用行政诉讼法有关二十年期限的规定。根据行政诉讼法第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。参考最高人民法院（2017）最高法行申114号行政裁定书及（2018）最高法行申528号行政裁定书的裁判意旨，行政复议的最长申请期限可参照行政诉讼法及最高人民法院司法解释有关行政诉讼最长保护期限的规定确定。源盛矿业基于此即主张，466号批复涉及不动产、其复议申请未超过上述二十年的期限。但上述规定中的“二十年”属于最长保护期限、而非起诉期限，系对一直不知晓行政行为内容相对人的一种特殊保护机制，避免相对人因一直不知晓行政行为而错失行政争诉。因此若相对人已经知晓了行政行为的内容，则其起诉期限即应开始计算。考虑到此种情形下行政行为同时存在未告知诉权或起诉期限的情形，则相对人之起诉期限应适用最高人民法院上述司法解释中有关未告知诉权或起诉期限情形下起诉期限的规定，不应直接适用最长保护期限的规定。最高人民法院行政审判庭在[2007]行他字第25号答复中即持此观点，该答复认为：公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院执行问题解释第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。故即便如源盛矿业所主张，466号批复涉及不动产，源盛矿业申请复议的期限也应从其知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但自其2016年12月8日知道466号批复内容之日起最长不得超过两年，其行政复议申请依旧超过了行政复议申请期限。源盛矿业有关466号批复涉及不动产、应适用二十年期限的规定、其复议申请并未超期的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被诉复议决定及一审法院认定源盛矿业的申请超过了行政复议申请期限结果正确，本院予以支持。源盛矿业有关其复议申请未超期的主张，缺乏事实及法律根据，本院不予支持。二、被诉复议决定对复议请求的甄别及处理本案中，源盛矿业在提出行政复议申请后，经自然资源部释明，曾将其原始申请拆分为两个复议申请，分别对应于被诉复议决定及122号决定。但即便经过拆分，两个复议申请中的有关撤销压覆批复、责令被申请人赔偿因压覆导致的经济损失以及恢复申请人的采矿权、给申请人延期办理采矿证的请求，依旧存在重合，自然资源部未再行甄别，即在被诉复议决定中以存在关联性为由，对122号决定对应的撤销压覆登记，责令被申请人赔偿因压覆导致的经济损失，恢复申请人的采矿权等请求进行了审查，并全部驳回。上述复议请求中：关于赔偿请求。由于源盛矿业针对466号批复的复议申请超过申请期限，故被诉复议决定驳回其提出的责令宁夏自然资源厅赔偿因压覆而导致的源盛矿业直接损失的复议请求，并无不当。关于责令宁夏自然资源厅恢复其采矿权、给源盛矿业延期办理采矿权的请求。该请求实质属于履行法定职责请求，原则应以源盛矿业先向有权机关提出履责申请为前提。基于此，由于上述请求属160号函对应的源盛矿业的履责请求，故该请求应理解为对应于160号函之申请。因此，在源盛矿业已针对160号函另案提出复议申请的情形下，自然资源部不宜再在本案中对该请求进行处理，更不宜直接认定该请求实质是不服466号批复。考虑到122号决定撤销了160号函，源盛公司的相应救济渠道依旧畅通，被诉复议决定驳回该项复议请求，结论并无不妥。关于撤销压覆登记的请求。参考原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第（四）项的规定，建设单位应在收到同意压覆重要矿产资源的批复文件后45个工作日内，到项目所在地省级国土资源行政主管部门办理压覆重要矿产资源储量登记手续。45个工作日内不申请办理压覆重要矿产资源储量登记手续的，审批文件自动失效。据此，压覆登记属于独立于压覆批复的行政行为，后者合法性仅是前者合法性的必要而非充分条件。故在源盛矿业已根据自然资源部的释明，将该项请求拆分至122号决定案的情形下，自然资源部于本案中不应超出复议请求范围对该项请求进行审查，更不宜在被申请人未提供该登记行为的证据、依据和有关材料的情形下，径行以该请求实质是对466号批复不服为由一并予以驳回，该认定亦不应具有相应法律效力。三、本案的裁判方式基于上述分析，被诉复议决定对源盛矿业另案提出的撤销压覆登记请求的处理，明显超出了本案行政复议的申请范围，本院本可选择撤销被诉复议决定并责令自然资源部重新作出复议决定，但基于如下考量，该判决方式并无实际意义：1.无法解决源盛矿业的权利保护漏洞问题。针对源盛矿业提出的撤销压覆登记的复议请求，自然资源部本应在对复议请求进一步甄别的基础上，在122号决定案中进行处理。在源盛矿业未针对122号决定寻求司法救济的情形下，122号决定的处理方式客观造成了源盛矿业对压覆登记行为权利救济的漏洞。但由于122号决定并非本案被诉行政行为，本院于本案中无权对该行为的合法性进行评价。因此，本院撤销被诉复议决定的法律效果，仅在于自然资源部重做复议决定时不再对压覆登记等复议申请于本案中进行处置，依然无法直接触及122号决定，进而有效弥补上述权利保护漏洞。2.造成复议及诉讼的程序空转。如前所析，源盛矿业针对466号批复的行政复议申请已经超过了申请期限，本院撤销被诉复议决定，依旧无法改变这一事实及法律状态，自然资源部重做之复议决定及可能引发的诉讼，均无法实质性的回应并解决源盛矿业撤销466号批复之请求，进而造成复议及诉讼程序的空转，并有增加源盛矿业诉累之可能。基于同样的考量，单纯宣告性的判决确认被诉复议决定违法亦无实际意义，源盛矿业也缺乏确认违法的值得保护之利益。对122号复议决定存在的复议请求甄别问题及被诉复议决定和122号复议决定客观造成的源盛矿业的权利保护漏洞，自然资源部应给予充分的关注。综上，被诉复议决定认定源盛矿业针对466号批复的复议申请超期结论正确，本院应予支持。一审法院判决驳回源盛矿业的诉讼请求结论正确，本院应予维持。源盛矿业有关撤销一审判决，依法改判的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人中卫市源盛矿业有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 支小龙二〇二〇年一月十五日法官助理 张钰杰书 记 员 秦静羽