北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行终49号上诉人（一审原告）方月柱，男，1981年7月12日出生，汉族，北京中师律师事务所律师，住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区旧宫镇人民政府，住所地北京市大兴区旧宫镇。法定代表人黄浩，镇长。委托代理人赵英妮，女，北京市大兴区旧宫镇人民政府干部。委托代理人杨华，河北展威律师事务所律师。上诉人方月柱因诉北京市大兴区旧宫镇人民政府（以下简称旧宫镇政府）确认行政行为违法一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行初251号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。方月柱向一审法院诉称，方月柱是北京市大兴区X镇X村（以下简称X村）农业户籍村民。2019年1月13日，X村村委会人员突然通知，应旧宫镇政府要求两日后全体村民去村委会签字办理整建制农转居手续办理时间三天，因为事先无任何征询意见、未举行听证、没有进行必要的风险评估以及任何释明文件，X村大多数村民难以接受，也对本次转居的合理性、合法性产生质疑，1月15日，方月柱等几十名村民通过旧宫镇信访窗口找到旧宫镇政府转非安置工作办公室负责人旧宫镇副镇长谭永刚，在书面递交请求示明相关情况，并口头向其作了咨询，其明确表示本次农转居是自愿原则。2019年3月8日，方月柱收到镇政府（旧宫镇转非安置工作办公室）邮寄的《告知书》，告知方月柱及家庭成员属于需要转非的人员范围，方月柱认为旧宫镇政府的公告以及告知行为已经违反法律规定，特向法院提起行政诉讼，理由如下：一、旧宫镇政府不具有X村农转非安置行政行为主体资格，即主体不适格，属于重大且明显的实体违法。《土地管理法实施细则》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。根据上述规定，即便是土地征收导致人员安置，安置实施主体应该是大兴区人民政府，旧宫镇政府明显不符合主体资格，属于重大且明显违法。另外，根据《公告》、《告知书》的发布单位公章以及经过公证的自谋职业协议都反映旧宫镇政府作为实施主体直接主导了本次农转非人员安置。二、旧宫镇政府实施的农转非安置的行政行为没有法律依据。《北京市建设征地补偿安置办法》第三章人员安置，第十九条规定：“征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。”第二十条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单，向农村村民公示，并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。各有关部门应当依照职责办理相关手续。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十四）项农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。以上法律规定不难看出，征地面积和转居人数是相互对应，不是整建制的，不能作为行政行为的法律依据。另外，根据北京市人民政府查询X村仅在2010年二次征收中有转非名额，指标分别为125人和215人，但是转非工作到2018年底都没有实施，由于八年时间都未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效，不能作为转非的依据，属于实体违法。三、旧宫镇政府实施整建制农转非没有做到集体产权制度改革和集体资产处置工作与整建制农转居同步，不符合整建制农转居条件。实施转居前，集体资产以及土地权益混乱不清，集体资产没有确权公示，更没有确权到集体经济组织成员，农民生活没有长远保证，不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的要求，也不符合《北京市人民政府关于城乡结合部地区50个重点村整建制农转居有关工作的意见》实施整建制农转居的重点村，必须做到集体产权制度改革和集体资产处置工作与整建制农转居同步的适用范围要求。四、旧宫镇政府实施整建制农转非安置行为隐瞒重要情况，导致村民转非后保险等负担加重。农转非安置导致村民医疗保险等负担加重，行为实施前并没有告知。农民和无业居民都适用城乡居民医疗，医疗每年360元。转居后，必须自己缴纳灵活就业保险1132元每月，而且每年还有一定上浮，不缴纳就会导致看病全部自费，旧宫镇政府办理农转非安置导致村民不能继续享受《北京市城乡居民基本医疗保险》待遇，增加没有技能无业失地农民的负担，必然导致转非后生活水平的大幅降低，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）有关长远生计有保障，生活水平不因转非而降低的规定，属于实体违法。五、旧宫镇政府农转非安置公告，没有公告实施方案等重要要件，属于严重的程序违法。《征用土地公告办法》第十四条规定：未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。综上，请求法院依法查明事实公正裁决。诉讼请求：1.请求确认旧宫镇政府实施X村农转非安置的行为违法；2.本案诉讼费由旧宫镇政府承担。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。不符合起诉条件的，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，方月柱要求确认旧宫镇政府实施X村农转非安置的行为违法，根据北京市人民政府令第148号《北京市建设征地补偿安置办法》第三条规定，“市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置工作实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。”据此，旧宫镇政府仅负责协助征地补偿安置工作。方月柱诉称旧宫镇政府越权实施了农转非安置行为，但其所提交的证据不足以证明旧宫镇政府主导实施了X村农转非安置行为。故方月柱的起诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件，应当予以驳回。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回方月柱的起诉。方月柱不服一审裁定，向本院提起上诉，认为一审法院没有对其提交的证据作出应有的判定，方月柱提供的事实依据（证据）充分，《北京市建设征地补偿安置办法》规定乡镇政府有协助补偿安置职责，但不能因此断定旧宫镇政府仅实施了协助征地补偿安置工作。请求撤销一审裁定，判定旧宫镇政府实施X村农转非安置的行为违法。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。北京市人民政府令第148号《北京市建设征地补偿安置办法》第三条规定，“市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置工作实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。”据此，旧宫镇政府负责协助征地补偿安置工作。本案中，旧宫镇政府并非农转非安置行为的实施主体，故方月柱起诉要求确认旧宫镇政府实施X村农转非安置行为违法，没有法律依据。综上，一审法院裁定驳回方月柱的起诉正确，本院予以维持。方月柱的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年一月十九日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园