云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云28行终17号上诉人（原审原告）勐腊县勐捧景坎采石场。住所地：云南省西双版纳州勐腊县勐捧镇景坎村委会。法定代表人包明忠，场长。委托诉讼代理人丁承中，男，系该单位法律顾问。特别授权代理。被上诉人（原审被告）勐腊县林业和草原局。住所地：勐腊县城青年路57号。法定代表人何志刚，局长。出庭负责人岩专香，副局长。委托诉讼代理人高忠华，云南召缅律师事务所律师。特别授权代理。原审第三人勐腊县公安局。住所地：勐腊县雨林大道行政中心。法定代表人谢家乔，局长。委托诉讼代理人滕绍荣，系勐腊县公安局法制大队民警。上诉人勐腊县勐捧景坎采石场（以下简称景坎采石场）与被上诉人勐腊县林业和草原局（以下简称勐腊县林草局）、原审第三人勐腊县公安局林业行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服云南省勐腊县人民法院（2019）云2823行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人景坎采石场委托诉讼代理人丁承中，被上诉人勐腊县林草局出庭负责人岩专香及委托诉讼代理人高忠华，原审第三人勐腊县公安局委托诉讼代理人滕绍荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，包明忠于2013年2月19日在勐腊县××××镇景坎村委会成立个人独资企业景坎采石场。勐腊县林草局下属单位勐捧镇林业站于2018年12月26日向景坎采石场作出停产通知，内容为：“你采石场从开采石料以来，一直未办理林地征占用手续。你石场违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第二章第十六条的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第六章第四十三条第一款的规定。现责令你采石场停止开采石料并限期三个月内恢复原状。如不听劝阻，造成的一切后果由你石场承担。”。2019年4月30日，勐腊县林草局向勐腊县信访局作出《关于勐腊县林业和草原局违法责令景坎采石场停业反映的答复》。勐腊县林草局在答复中称，景坎采石场被多次处罚后，在未取得使用林地行政许可的情况下，从未停止非法采石行为，因此，勐捧林业站在林业局的安排下，依法通知其停止违法行为，为后期处理做好准备，但由于林业站执法人员素质不高，责任心不强，下成了《停产通知书》。该局认为，林业站关于对景坎采石场“停产”的处理，既未进行单独立案，又未告知当事人听证的权利，属于无效的行政处罚，是“停止违法行为”意思的错误表达。答复还回复了其他内容。另查明，勐腊县安全生产监督管理局于2018年1月16日向景坎采石场作出《现场处理措施决定书》，责令暂时停产停业，办理非煤矿山转型升级相关手续及安全生产许可证延期手续。勐腊县林草局于2019年2月9日向勐腊县公安局作出《勐腊县林业局关于勐捧镇景坎采石场未办理使用林地审核审批手续违法经营的函》，称勐腊县勐捧景坎采石场长期以来，在未办理使用林地审核审批手续的情况下侵占林地进行砂石料的开采加工，长期违法采石采砂，故恳请公安局对景坎采石场暂停炸药供应。在勐捧镇林业站向景坎采石场作出停产通知后，景坎采石场仍存在出售毛石、混合料、石渣等经营活动。原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条的规定，勐腊县林草局作为县级以上人民政府设立的林业主管部门，有权对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。本案勐腊县林草局下属单位勐捧镇林业站于2018年12月26日向景坎采石场作出的《停产通知书》，系认为景坎采石场在未取得使用林地行政许可的情况下非法采石，要求“停止违法行为”意思的错误表达。虽勐腊县林草局向勐腊县信访局作出的答复中明确，该停产通知属于无效的行政处罚，但勐腊县林草局至今并未采取补救措施，未对违法行为进行纠正。勐捧镇林业站对景坎采石场作出停产通知属于运用行政管理职能进行行政管理工作，对特定的对象作出的要求其履行特定义务的法律文书，该文书形式虽不符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，无“责令停产停业”的文字表达，但基于公民对行政机关的信任，根据文书内容实际产生了“责令停产停业”的法律效果，属具体的行政处罚行为。勐腊县公安局并非作出该具体行政处罚行为的行政机关，与景坎采石场诉请的停产通知行政行为无关联性。对于勐腊县林草局下属单位勐捧镇林业站作出的停产通知是否应当撤销的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在本案中，勐腊县林草局未向原审法院提交其作出停产通知的证据和所依据的规范性文件，且在通知中未告知当事人有听证的权利，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、第四十二条，应当予以撤销。对于景坎采石场诉请的赔偿问题。在本案中，景坎采石场曾被其他行政机关责令停产停业，且因其他原因致使勐腊县公安局对景坎采石场暂停炸药供应。并非仅仅因为勐腊县林草局下发的停产通知而导致景坎采石场停产，景坎采石场申请对经营损失进行鉴定无鉴定必要。故原审法院认为景坎采石场要求勐腊县林草局赔偿停产期间的经营损失依据不足，对要求赔偿停产停业经济损失的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第三十四条、第七十条之规定，判决：1、撤销勐腊县林草局下属单位勐捧镇林业站于2018年12月26日向景坎采石场作出的《停产通知书》；2、驳回景坎采石场的其他诉讼请求。景坎采石场上诉请求：1、维持勐腊县人民法院（2019）云2823行初3号行政判决第一项，撤销第二项。2、由被上诉人赔偿上诉人自2018年12月28日起至2019年3月31日止停产停业经济损失5万元（以司法鉴定实际损失的金额为准）。其主要理由如下：1、原审判决撤销勐腊县林草局下属单位勐捧镇林业局于2018年12月26日向景坎采石场作出的《停产通知书》处理正确，但表述不当。原审法院应当判决撤销勐腊县林草局于2018年12月26日向景坎采石场作出的停产通知具体行政行为，却仅判决撤销《停产通知书》不妥。2、原审判决驳回景坎采石场的其他诉讼请求错误。被上诉勐腊县林草局答辩认为，1、上诉人在开采石场过程中一直存在违法行为，没有办理转为非林业建设用地的相关手续，答辩人委托勐捧林业站下发停止违法行为的通知书，虽然林业站错发成《停产通知书》，但上诉人的违法行为客观存在。2、上诉人收到通知后并没有停产，而是一直在营业开采，并不存在上损失问题，且上诉人也没有举证证明损失。综上，请依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人勐腊县公安局述称，勐腊县林草局作出停产通知的行政行为与答辩人无任何关联，上诉人将勐腊县公安局作为第三人提起诉讼，主体不适格，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。庭审中，上诉人景坎采石场欲提交四组证据用于证明所造成的损失，就此被上诉人和原审第三人均提出系无正当理由提交新证据的抗辩，经法庭审查属实故不予接纳。应法庭要求，勐腊县林草局庭后提交了云南省勐腊县人民法院（2017）云2823刑初33号刑事判决书，用于证明景坎采石场系违反森林法规违法采石的事实。经质证，上诉人景坎采石场对证据的真实性、合法性认可，但认为该判决与本案无关，且属于逾期提交的证据，不认可证明内容。原审第三人勐腊县公安局则对证据的真实性及其证明内容均无异议。本院认为，勐腊县林草局提交的（2017）云2823刑初33号刑事判决书来源合法、内容真实，足以证实2015年6月至2016年间，景坎采石场的法定代表人包明忠为开采沙石，滥伐景坎采石场旁的林木被依法判处刑罚的事实。经审查，原判认定事实无误，并有原审被告勐腊县林草局提交的关于对32家非煤矿山转型升级企业停止民用爆炸物品供应及停止生产用电的通知、发货单118份、身份证、询问笔录；原审第三人勐腊县公安局提交的勐腊县林业局文件；原审原告提交的《停产通知书》、函、林业技术鉴定书、调查、勘查报告、答复、营业执照等证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。故勐腊县林草局对本案涉林业违法行为具有行政处罚的法定职权。关于勐腊县林草局委托勐捧镇林业站作出的停产通知是否应予撤销的问题。本案勐腊县林草局并未举证证明其作出该种类行政处罚行为的法律依据，且该停产通知所表述内容确有错误，原审予以撤销并无不当。关于勐腊县林草局是否应予赔偿损失的问题。本案中，勐腊县林草局下发停产通知虽因程序违法及所表述内容确有错误被依法撤销，但景坎采石场未经行政主管部门审批，擅自改变林地用途的违法行为客观存在，其非法利益不受法律保护。综上所述，上诉人景坎采石场的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人勐腊县勐捧景坎采石场负担。本判决为终审判决。本判决送达各方当事人后即发生法律效力。审判长  郭建地审判员  陈福兴审判员  裴 锫二〇二〇年一月二日法官助理王琴书记员张秋林