安徽省淮北市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖06行终2号 上诉人（一审原告）安徽民发置业有限公司，住所地安徽省淮北市经济开发区龙湖工业园。统一社会信用代码91340600677576706X。 法定代表人杨守贤，董事长。 委托代理人许继光，安徽许继光律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽淮北经济开发区管理委员会，住所地安徽省淮北市开发区新区滨河路56号。统一社会信用代码11340600003083753U。 负责人宋伟，主任。 委托代理人赵辉，安徽泽黎律师事务所律师。 上诉人安徽民发置业有限公司（以下简称民发公司）因诉安徽淮北经济开发区管理委员会（以下简称淮北开发区管委会）不履行行政允诺一案，不服安徽省淮北市杜集区人民法院（2019）皖0602行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 民发公司向一审法院起诉称，2010年，民发公司承建淮北市经济开发区龙湖苑小区安置房期间，被告淮北开发区管委会提出应上级要求各开发区应建设产品展示厅，用于展示开发区企业的产品，故安排民发公司在建设售楼部的基础上代为建造产品展示厅，并口头承诺负责办理相关手续。民发公司开工建设期间多次书面申请被告办理该展示厅的土地、规划、环评等手续，被告均未落实。展示厅落成后，被告迟迟没有办理接收和结算手续。2014年底，杜集区城市管理行政执法局（以下简称杜集区城管局）认定展示厅为违法建筑，并责令拆除。为此，原告多次向被告请求补办相关手续，但被告仍不予办理。2018年6月26日，杜集区城管局下达强制拆除决定书。2018年11月28日，原告拆除了该展示厅。拆除当日，被告答复以所谓没有查找到当时要求建造展示厅的会议记录为由，对原告损失不予赔偿。为此，特提起诉讼，请求判决确认被告不作为的行政行为违法。 一审法院经审理查明，原告民发公司是被告淮北开发区管委会招商引资企业。2010年6月30日，民发公司在被告的协调和见证下与徐庄工程队签订补偿协议，原告补偿20万元后，使用徐庄工程队的土地建设售楼部。2010年7月19日，民发公司书面申请被告给予办理该展示厅的土地、规划、环评等手续，被告时任法定代表人安排由其代理中心办理，但一直没有落实。2011年11月初，龙湖工业园产品展示厅建成。2014年底，杜集区城管局以该展示厅没有立项审批手续，认定为违法建筑，责令予以拆除。2018年6月26日，杜集区城管局下达强制拆除决定书并登报公告。2018年11月28日，展示厅由民发公司通过以物抵费的方式拆除。诉讼中民发公司明确其诉求为确认被告不履行办理相关审批手续行政行为违法，行政赔偿或补偿另行诉讼。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。具体到本案，2010年7月19日，原告民发公司即书面申请被告淮北开发区管委会办理该展示厅的土地、规划、环评等手续，按照法律规定行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。原告称被告没有履行职责或承诺，即应该在2011年3月20日前提起诉讼。特别是2014年12月29日，淮北开发区管委会在《关于民发置业公司对龙湖工业园产品展示中心钢结构建筑有关情况报告的回复》中明确“无法办理规划许可证”，民发公司更清楚被告对申请所办事项的态度。民发公司于2019年9月18日向提起行政诉讼，已超过起诉期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回安徽民发置业有限公司的起诉。 民发公司上诉称，2010年6月，民发公司应被上诉人淮北开发区管委会的安排，在建设售楼部的基础上，增建龙湖工业园产品展示厅，相关土地、规划、环评等手续，事后由被上诉人负责协助办理，但上诉人一直未予办理。2018年6月，杜集区城管局下达强制拆除决定后，上诉人要求被上诉人协调，被上诉人于11月28日答复不同意补偿，建议通过法律程序解决。一审判决对此事实未全面查明。2014年12月29日被上诉人的回复仅针对规划许可证的办理，而非民发公司的全部申请事项，民发公司直至2018年11月28日收到答复后提起诉讼未超过起诉期限。请求撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。 本院认为，根据上诉人民发公司向一审法院起诉的诉讼请求及所陈述的事实理由，本案诉讼标的应指向淮北开发区管委会未履行安排民发公司在售楼部的基础上增建“展示厅”，并协助办理相关建设手续的行政允诺。民发公司诉称的“展示厅”已于2018年11月份因被认定为违法建设而拆除。民发公司起诉的主要目的实质上是因淮北开发区管委会未履行承诺，要求其承担相应的行政赔偿或补偿责任。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”第九十八条的规定，“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致公民、法人或其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。…”本案中，民发公司向一审法院提出的诉讼请求为“判决确认被告不作为违法”，未明确提出行政赔偿请求。结合上述法条规定，涉及不履行或拖延履行法定职责的行政案件，人民法院应当就原告的赔偿请求一并立案审理。在民发公司未准确表达诉讼请求的情况下，一审法院应当结合民发公司陈述的事实及理由，向当事人予以释明，而不应要求当事人就行政赔偿或补偿请求另行立案审理，对此本院予以指正。 关于上诉人民发公司就本案起诉期限的计算问题，本案应当在查明被上诉人淮北开发区管委会是否作出了案涉行政允诺及行政允诺具体内容的基础上，并根据淮北开发区管委会是否履行的情况综合分析判断，但对此方面的事实，一审法院未予以查明。如民发公司所诉被告作出的“行政允诺”经查证属实，那么，即使淮北开发区管委会于2014年12月告知了民发公司无法办理规划许可证，但因案涉“展示厅”被认定为违法建设的处理程序尚未终结，淮北开发区管委会不履行职责所造成何种损害结果尚不能确定，故民发公司请求行政赔偿或补偿的起诉期限不应以一审认定的时间节点计算，而应当以“展示厅”被强制拆除之日或淮北开发区管委会明确拒绝赔偿或补偿之日的时点计算本案起诉期限，一审裁定驳回起诉不当。 综上，一审裁定认定事实部分不清，适用法律错误。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省淮北市杜集区人民法院（2019）皖0602行初32号行政裁定； 二、本案指令安徽省淮北市杜集区人民法院继续审理。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  朱炳武 二〇二〇年一月二十日 书记员  马嵘璟 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。