湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0811行初61号原告：慈利中南房地产开发有限公司，住所地慈利县零阳镇良种场军民路13号。法定代表人：陈南庆，该公司执行董事。委托诉讼代理人：毛致群，湖南湘商律师事务所律师。委托诉讼代理人：毛越，湖南风云律师事务所律师。被告：慈利县人民防空办公室，住所地慈利县蒋家坪新区。法定代表人：谷海洪，该办公室主任。参加诉讼行政机关负责人：邓湘慈，该办公室副主任。委托诉讼代理人：何剑平，湖南溇澧律师事务所律师。原告慈利中南房地产开发有限公司（以下简称中南公司）不服被告慈利县人民防空办公室（以下简称慈利县人防办）慈防建费决字[2019]2号《限期补缴防空地下室易地建设费决定书》（以下简称《决定》），于2019年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告慈利县人防办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。原告中南公司的委托诉讼代理人毛致群、毛越，被告慈利县人防办负责人邓湘慈、委托诉讼代理人何剑平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月28日，慈利县人防办作出《决定》，主要内容为：慈利县人防办于2013年9月9日审核同意中南公司易地建设人防工程，并核定中南公司应缴纳防空地下室易地建设费金额为828.4946万元，中南公司已经缴纳250万元，欠缴防空地下室易地建设费578.4946万元。根据《湖南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十六条、第四十条，湖南省物价局、湖南省财政厅湘价费[2007]87号《关于规范防空地下室易地建设费和公用人防工程维护费征收范围及标准有关问题的通知》（以下简称湘价费[2007]87号文件），张家界市物价局、张家界市财政局张价费[2007]18号《关于防空地下室易地建设费和公用人防工程维护费征收范围及标准有关问题的通知》（以下简称张价费[2007]18号文件）的规定，限中南公司在接到本决定之日起15日内缴纳防空地下室易地建设费578.4946万元，逾期未缴纳的，自欠缴之日起，按日加收千分之一的滞纳金。中南公司诉称：一、慈利县人防办于2019年10月28日作出的《决定》，属于行政征收行为，是按照2013年审批同意防空地下室易地建设时的征收标准征收易地建设费的，而征收行为作为独立的行政行为，根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称法[2004]96号纪要）第三条规定的从旧兼从轻法律适用原则，慈利县人防办应按照新规定征收中南公司的防空地下室易地建设费。二、《湖南省实施办法》第三十七条规定，违反本办法规定，新建民用建筑不修建或者少于规定面积修建防空地下室的，由人民防空主管部门给予警告，责令限期补建或者缴纳防空地下室易地建设费，可以并处应建未建防空地下室面积工程造价百分之五的罚款，但总额不得超过十万元。《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十五条规定，人防主管部门按照分级管理权限，参与发改、规划、建设行政主管部门对应当修建防空地下室的建设项目的审查，并负责防空地下室防护部分的设计审查、质量监督和竣工验收的质量认可。按照上述规定，人防主管部门有权对修建的防空地下室面积是否少于规定面积进行审查验收，而缴纳防空地下室易地建设费是结建防空地下室的替代措施，都是为了履行人防法定义务，人防主管部门在建设项目竣工验收时，根据竣工面积再行审查缴纳的防空地下室易地建设费是否符合法定标准，符合立法精神。因此，对于已竣工的建设项目，人防主管部门应根据实际竣工面积核算应缴的防空地下室易地建设费。慈利县人防办对已竣工验收的中南名门项目，仍然按照审批易地建设时的设计面积核算应缴的防空地下室易地建设费，明显错误。三、湖南省人民防空办公室下发的湘防办发[2016]23号、50号文件不具有合法性。湘防办发[2016]23号、50号文件虽然规定，已办理人防易地建设审批手续并依法核费的新建民用建筑项目，按照已核费金额征收易地建设费，但该规定系湖南省人防办对湖南省发改委、财政厅下发的降费文件作出的限缩性解释，对行政相对人不利，与从旧兼从轻原则相违背，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的情形，明显不具有合法性。中南公司为维护自身合法权益，请求人民法院撤销慈利县人防办作出的《决定》，并对湖南省人民防空办公室作出的湘防办发[2016]23号、50号文件进行合法性审查。中南公司向本院提交了以下证据：1.慈利县人防办慈防建费决字[2018]1号《限期缴纳防空地下室易地建设费决定书》（以下简称《缴费决定》）；2.慈利县人民法院（2018）湘0821行初44号行政判决书；3.张家界市中级人民法院（2019）湘08行终15号行政判决书；4.《决定》；以上证据拟证明慈利县人防办自2013年9月审批同意中南名门项目易地建设人防工程以来，于2018年7月26日第一次作出征收防空地下室易地建设费决定，该征收决定因违法被慈利县人民法院判决撤销，责令慈利县人防办在60日内重新作出处理决定，张家界市中级人民法院二审判决予以维持，但慈利县人防办于2019年10月28日重新作出补缴决定，仍要求中南公司按2013年审批同意易地建设时的旧标准缴纳防空地下室易地建设费。5.慈利县建设项目工程规划许可证申请表，拟证明慈利县人防办于2013年9月9日在中南名门项目建设工程规划许可证申请表上签署同意意见，批准中南公司缓交防空地下室易地建设费。6.关于请求按新标准征收防空地下室易地建设费的报告；7.关于对《中南名门项目请求按新标准征收防空地下室易地建设费的报告》回复；以上证据拟证明中南公司于2017年6月12日向慈利县人防办提交报告，请求按降费后的新标准征收防空地下室易地建设费。慈利县人防办收到报告后进行了回复。中南公司还提交以下规范性文件：1.湖南省物价局、财政厅湘价费[2014]60号关于核定人防系统行政事业性收费标准的通知（以下简称湘价费[2014]60号文件）；2.湖南省发展和改革委员会、财政厅湘发改价费[2016]405号关于降低2016年度第三批涉企行政事业性收费标准的通知（以下简称湘发改价费[2016]405号文件）；3.湘发改价费[2017]1187号关于公布人防系统行政事业性收费标准的通知；4.苏州市物价局、财政局、民防局苏价服字[2018]38号关于调整苏州市防空地下室易地建设费收费标准的通知；5.扬州市物价局、财政局、民防局扬价服[2018]72号关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知；6.南通市物价局、财政局、民防局通价费[2018]146号关于调整南通市防空地下室易地建设费收费标准的通知；7.法[2004]96号纪要。慈利县人防办辩称：一、慈利县人防办按照湘价费[2007]87号、张价费[2007]18号文件规定向中南公司征收防空地下室易地建设费合法。1.法[2004]96号纪要第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。本案中南公司建设行为发生在2013年，按照《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十七条规定，新建民用建筑项目因地形、地质条件限制不能修建防空地下室的，按照分级管理权限经人防主管部门批准，在办理建设工程规划许可证之前，依法缴纳防空地下室易地建设费。中南公司在2013年12月就办理了建设工程规划许可证，其缴费义务应于2013年12月前履行完毕。中南公司缴纳易地建设费应当按照审批时的实体法，即湘价费[2007]87号文件和张价费[2007]18号文件规定的标准来征收。中南公司应缴而未缴的行为已违法，其要求适用新标准降低缴费金额，明显违反立法目的，使违法成本小于守法成本，属于非法利益，不适用法[2004]96号纪要第三条的规定。2.湘防办发[2016]23号、50号文件明确规定，已办理人防易地建设审批手续并依法核费的新建民用建筑项目，按照已核费金额征收易地建设费。二、根据《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十七条规定，中南公司应当于2013年12月前按其规划申报的面积缴纳易地建设费，而非按竣工面积核定易地建设费。《湖南省实施办法》第三十七条和《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十五条是规定人防部门对防空地下室进行管理和监督，中南公司主张按竣工面积认定计费面积，没有法律依据。三、慈利县人防办作出的征收易地建设费行政行为合法。中南公司于2013年在慈利县一中北侧修建9栋商住楼中南名门建设项目，高层地面首层面积为6108.53㎡，多层总建筑面积为1423.38㎡。2013年8月25日，中南公司申请易地建设人防工程并依法缴纳防空地下室易地建设费。慈利县人防办于2013年9月9日批准了中南公司易地建设，并根据湘价费[2007]87号、张价费[2007]18号文件规定，核定中南公司应缴纳防空地下室易地建设费828.4946万元，中南公司对此并无异议，并于2013年8月29日、2013年9月3日两次缴费共计200万元，余款出具了欠条。慈利县人防办多次催缴，中南公司一直拖欠。2016年6月24日，慈利县人防办向中南公司送达慈防建费通字[2016]5号防空地下室易地建设费征收通知书，通知中南公司缴纳下欠的防空地下室易地建设费628.4946万元。2016年9月12日，中南公司缴纳了防空地下室易地建设费50万元。2018年7月26日，慈利县人防办作出《缴费决定》。因中南公司不服诉至慈利县人民法院，慈利县人民法院于2018年12月27日作出（2018）湘0821行初44号行政判决，认定适用湘价费[2007]87号、张价费[2007]18号文件收费标准征收易地建设费正确，因未告知陈述申辩权被法院撤销。2019年2月28日，张家界市中级人民法院作出（2019）湘08行终15号行政判决，维持了原判。2019年7月19日，慈利县人防办根据生效判决重新送达了慈防建费通字[2019]7号防空地下室易地建设费征收通知书，并告知中南公司陈述、申辩和听证权利。2019年8月28日，慈利县人防办召开听证会进行听证，后向中南公司送达听证结果告知书。2019年10月28日，慈利县人防办作出《决定》，并于2019年11月18日送达给中南公司。慈利县人防办作出的《决定》证据充分，适用法律正确，未违反法定程序，未超出法定的权限，是合法的行政行为，请求人民法院驳回中南公司的诉讼请求。慈利县人防办在法定期限内向本院提交了以下证据：1.中南名门项目关于申请易地建设人防工程并缴纳易地建设费的报告；2.中南名门项目防空地下室易地建设费面积表；3.慈利县人防工程易地建设审批表；4.统一社会信用代码证书；5.慈利县建设项目工程规划许可证申请表；6.中南名门防空地下室易地建设费计算表；以上证据拟证明中南公司申请易地建设得到许可并予以核费。7.湖南省非税收入一般缴款书，拟证明中南公司已缴纳易地建设费250万元。8.欠条，拟证明中南公司当时欠缴易地建设费628.4946万元。9.建设工程规划许可证，拟证明中南公司已于2013年12月取得规划许可证。10.关于请求按新标准征收防空地下室易地建设费的报告、关于对《中南名门项目请求按新标准征收防空地下室易地建设费的报告》回复，拟证明中南公司请求按新标准缴纳易地建设费，慈利县人防办作出了回复。11.行政复议决定书，拟证明中南公司的申请未获复议机关支持。12.行政判决书，拟证明慈利县人防办征收行为依据合法，仅程序瑕疵。13.防空地下室易地建设费征收通知书；14.听证申请书；15.听证通知书；16.行政征收听证结果告知书；以上证据拟证明慈利县人防办征收程序合法。慈利县人防办还提交了以下规范性文件：1.湘价费[2007]87号文件；2.张价费[2007]18号文件；3.《中华人民共和国人民防空法》；4.《湖南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》；5.《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》；6.湘价费[2014]60号文件；7.湘发改价费[2016]405号文件；8.湘防办发[2016]23号、50号文件。经庭审质证，中南公司对慈利县人防办提交的证据2的真实性提出异议，对证据6的合法性提出异议，对其余证据的真实性、合法性、关联性均没有提出异议，仅对证明目的有异议。慈利县人防办对中南公司提交的证据三性均没有异议，对其证明目的有异议。本院对当事人未提出实质性异议的证据均予确认，对有异议的证据认定如下：慈利县人防办提交的证据2、6，是当事人双方在当时进行核费的证据，本院予以确认。中南公司提交的规范性文件4、5、6，不能作为处理本案的依据。经审理查明，2013年4月11日，中南公司取得国有建设用地拟在慈利县××镇笔架路××商住楼中南名门项目。该项目受地形、地质条件限制不宜修建防空地下室，中南公司于2013年8月5日提交《中南名门项目关于申请易地建设人防工程并缴纳易地建设费的报告》给慈利县人防办，申请易地建设人防工程。2013年8月29日，中南公司向慈利县人防办缴纳防空地下室易地建设费150万元。2013年9月3日，中南公司又向慈利县人防办缴纳防空地下室易地建设费50万元。2013年9月9日，慈利县人防办批准同意中南公司易地建设人防工程，并核定中南公司应缴纳防空地下室易地建设费828.4946万元。同日，中南公司向慈利县人防办出具欠条一份，欠条载明：“今欠到慈利县人防办易地建设费628.4946万元。承诺于2014年5月底前缴纳300万元，余款于2015年5月1日前缴清。超过期限自愿按照省实施办法第四十条处理（即欠缴之日起按日加收千分之一的滞纳金）”。2013年12月6日，中南公司取得《建设工程规划许可证》。2016年9月12日，中南公司向慈利县人防办缴纳防空地下室易地建设费50万元。2017年6月12日，中南公司提交《关于请求按新标准征收防空地下室易地建设费的报告》，请求慈利县人防办按照湘价费［2014］60号文件和湘发改价费［2016］405号、716号文件规定的新标准，重新计算防空地下室易地建设费并办理人防工程易地建设行政许可。2017年6月29日，慈利县人防办作出书面回复，称中南名门项目符合易地建设人防工程的条件，慈利县人防办已于2013年许可同意中南公司易地建设并缴纳易地建设费，不存在二次行政许可和重新核费的问题。2017年9月，中南名门建设项目竣工。2018年7月26日，慈利县人防办作出《缴费决定》，主要内容为：慈利县人防办于2013年审核同意中南公司易地建设人防工程，并核对确认中南公司应缴纳防空地下室易地建设费828.4946万元，中南公司承诺于2015年5月1日前缴清。经慈利县人防办多次催缴，中南公司仅缴纳250万元，仍欠缴防空地下室易地建设费578.4946万元。根据《湖南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十六条、第四十条的规定，限中南公司在接到本决定书之日起15日内缴纳防空地下室易地建设费578.4946万元。中南公司不服，向慈利县人民政府申请行政复议，慈利县人民政府于2018年10月23日作出复议决定予以维持。后中南公司向慈利县人民法院提起诉讼，慈利县人民法院作出（2018）湘0821行初44号行政判决，以行政行为违反法定程序、明显不当为由，将慈利县人防办作出的《缴费决定》和慈利县人民政府作出的复议决定一并撤销，并责令慈利县人防办重新处理。中南公司、慈利县人防办不服一审判决，均向张家界市中级人民法院提出上诉。张家界市中级人民法院于2019年2月28日作出（2019）湘08行终15号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月15日，慈利县人防办作出《防空地下室易地建设费征收通知书》，告知中南公司欠缴防空地下室易地建设费578.4946万元的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和听证的权利。2019年8月28日，慈利县人防办组织中南公司进行听证。2019年10月28日，慈利县人防办作出《决定》。中南公司不服，诉至本院。另查，2014年3月19日，湖南省物价局、财政厅联合下发湘价费[2014]60号文件，对原湘价费[2007]87号文件规定的有关防空地下室易地建设费的收费标准予以降低，该文件自2014年4月1日起执行。2016年5月13日，湖南省发展和改革委员会、财政厅联合下发湘发改价费[2016]405号文件，规定自2016年6月15日起，在现行湘价费[2014]60号文件规定的收费标准基础上，降低防空地下室易地建设费20%。2016年6月14日，湖南省人民防空办公室下发湘防办发[2016]23号文件，文件第二条规定，2016年6月15日前已办理人防易地建设审批手续并依法核费的新建民用建筑项目，按照已核费金额征收易地建设费。2016年9月1日，湖南省发展和改革委员会、财政厅又联合下发湘发改价费[2016]716号文件，规定自2016年9月1日起，防空地下室易地建设费收费标准在现行收费标准基础上再降20%。2016年9月18日，湖南省人民防空办公室又下发湘防发[2016]50号文件，文件第二条规定，2016年9月1日前办理人防易地建设费的新建民用建筑项目，按照已核费金额征收易地建设费。本院认为，《中华人民共和国人民防空法》第八条规定，一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务；该法第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《湖南省实施办法》第十四条规定，城市新建民用建筑应当根据国家和省人民政府的有关规定，按照地面建筑面积的一定比例修建战时防空地下室，并与地面建筑同步设计、施工，同时投入使用；该办法第十五条、第十六条规定，新建民用建筑因条件限制不宜修建防空地下室的，建设单位应当向人防主管部门提出易地建设申请；易地建设申请经人防主管部门批准后，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定缴纳防空地下室易地建设费；该办法第十七条还规定，任何单位或者个人不得批准免建、少建、缓建防空地下室或者降低防空地下室防护等级，不得批准免交、减交或者缓交防空地下室易地建设费；违反前款规定作出的批准决定无效，由上一级人防主管部门责令建设单位补建防空地下室或者补缴防空地下室易地建设费。《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十七条则进一步明确规定，新建民用建筑项目因地形、地质条件限制不能修建防空地下室的，按照分级管理权限经人防主管部门批准，在办理建设工程规划许可证之前，依法缴纳防空地下室易地建设费。因此，根据上述相关法条规定，城市新建民用建筑都应当依法修建防空地下室，履行国家法定防空义务；确因客观条件不能修建防空地下室的，应当经人民防空政府主管部门批准，可以不修建防空地下室，但建设单位必须按规定缴纳防空地下室易地建设费，任何单位或者个人不得批准免交、减交或者缓交防空地下室易地建设费。本案中，中南公司修建中南名门项目时因故不能修建防空地下室，已经慈利县人防办许可同意。2013年9月9日，慈利县人防办与中南公司核定，中南公司应当缴纳防空地下室易地建设费828.4946万元。中南公司因未修建防空地下室，依法应当在其取得建设工程规划许可证之前，履行缴纳防空地下室易地建设费828.4946万元的法定义务。慈利县人防办也应当及时足额收取防空地下室易地建设费，依法履行法定职责。在中南公司仅缴纳防空地下室易地建设费200万元的情况下，慈利县人防办同意中南公司易地建设，并默许中南公司以欠条的形式缓交防空地下室易地建设费628.4946万元，违反了上述《湖南省实施办法》第十七条第一款的规定。根据该条第二款规定，慈利县人防办同意中南公司缓交防空地下室易地建设费的决定无效，应当由其上一级人防主管部门责令中南公司补缴防空地下室易地建设费。慈利县人防办于2019年10月28日对中南公司作出的限期补缴防空地下室易地建设费578.4946万元的《决定》，属于超越职权的行为。中南公司请求撤销《决定》的诉讼请求，本院予以支持。中南公司在提起本案诉讼时请求一并审查湘防办发[2016]23号、50号文件，经查，该文件并非被诉行政行为所依据的规范性文件，不属于人民法院一并审查的范围，本院依法不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条的规定，判决如下：一、撤销慈利县人民防空办公室作出的慈防建费决字[2019]2号《限期补缴防空地下室易地建设费决定书》；二、驳回慈利中南房地产开发有限公司请求一并审查湖南省人民防空办公室湘防办发[2016]23号、50号规范性文件的诉讼请求。案件受理费50元，由慈利县人民防空办公室负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  向左斌审 判 员  张桃益人民陪审员  李长飞二〇二〇年一月十四日书 记 员  李举议附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。