吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）吉7102行初1号 原告于海龙，男，汉族，1980年6月27日出生，住所地吉林市昌邑区。 委托代理人于新民（系于海龙父亲），男，汉族，1955年10月9日出生，住址同上。 委托代理人李星，吉林敖东律师事务所律师。 被告吉林市住房和城乡建设局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人卢晓峰，该局局长。 委托代理人许翠红，该局科员。 委托代理人杨平，吉林吉信律师事务所律师。 第三人吉林市昌邑区应急管理局，住所地吉林市昌邑区。 法定代表人任子英,该局局长。 出庭负责人李道湖，该局副局长。 第三人吉林市公安消防昌邑大队，住所地吉林市昌邑区。 法定代表人赵旭东，该大队指导员。 委托代理人刘爱武，该大队科员。 委托代理人李秀娟，北京大成（吉林）律师事务所律师。 第三人吉林市公安局昌邑分局，住所地吉林市昌邑区。 法定代表人谷江龙，该局局长。 委托代理人韩亮，该局民警。 第三人吉林市燃气管理中心，住所地吉林省吉林市船营区。 出庭负责人温刚，该中心主任。 原告于海龙诉被告吉林市住房和城乡建设局（以下简称住建局）、第三人吉林市昌邑区应急管理局（以下简称应急局）、吉林市公安消防昌邑大队（以下简称消防大队）、吉林市公安局昌邑分局（以下简称昌邑公安分局）、吉林市燃气管理中心（以下简称燃管中心）信息公开一案，原告于海龙于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，依法于当日向被告住建局及第三人应急局、消防大队、昌邑公安分局、燃管中心送达了起诉状副本及应诉（参诉）通知书等相关材料。本院依法适用简易程序于2020年1月20日公开开庭审理了本案。原告于海龙的委托代理人于新民、李星，被告住建局的委托代理人许翠红、杨平，第三人应急局的负责人李道湖，第三人消防大队的委托代理人刘爱武、李秀娟，第三人昌邑公安分局的委托代理人韩亮，第三人燃管中心的负责人温刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于海龙诉称，2017年2月10日早6:30分左右，于海龙起床去卫生间后在客厅点烟时，因室内厨房安装的天燃气设施泄露引起爆炸起火，致于海龙被爆炸的气流及火灾烧伤。事件发生后燃管中心成立联合调查组对事故进行调查，2017年4月7日，燃管中心向于海龙出具了《松江花园5号楼燃气爆炸事故调查报告、楼燃气爆炸燃事故专家组意见、专家组关于适用法律、法规的意见》，意见中认定于海龙“承担事故责任”。于海龙得知结果后多次申请燃管中心查阅事故报告的相关档案资料，并与2019年3月正式提出了书面申请而至今未得到回复。故起诉要求判决住建局为于海龙提供并复制“吉林松江花园5号楼燃气爆炸事故（包括事故专家组）调查报告”案中完整的档案材料，并承担本案诉讼费用。 原告于海龙在指定期限内向本院提交如下证据：1.房产证、户口簿、燃气卡；2.《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》；3.原告向第三人吉林市燃气管理中心申请信息公开的申请书；4.原告将申请书送至被告查阅的照片。 被告住建局辩称，一、住建局与燃管中心在法律上是各自独立的法律主体，于海龙曾向燃管中心提出政府信息公开申请，并曾向贵院起诉，但从未向住建局提出过政府信息公开申请；二、燃管中心已向于海龙提供了《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》，以上材料为结论性意见，其中《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》是以吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故联合调查组名义作出的，《关于吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》和《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》是以吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故专家组名义作出的。于海龙请求住建局提供并复制“吉林松江花园5号楼燃气爆燃事故（包括事故专家组）调查报告”案中完整的档案材料，该案的结论性信息已经提供给于海龙，其他属于过程性信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，对于过程性信息住建局可以不予公开。故要求驳回于海龙的诉讼请求。 被告住建局向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以下证据：1.统一信用代码证复印件；2.《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》；3.《中华人民共和国政府信息公开条例》、《城镇燃气管理条例》、《吉林省燃气管理条例》、《吉林市燃气管理办法》。 第三人应急局述称，对本案没有意见发表。 第三人消防大队述称，于海龙的诉状中未提及消防大队，本案与消防大队无关；案涉档案材料不由消防大队保管，消防大队对案件的审理无实质性影响；于海龙未申请复议，不能另案主张知情权。 第三人昌邑公安分局述称，本案与昌邑公安分局没有关系。 第三人燃管中心述称，一、燃管中心是独立的事业单位，是独立的法律主体；二、燃管中心已向于海龙提供了《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》，以上材料为结论性意见，其中《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》是以吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故联合调查组名义作出的，《关于吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》和《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》是以吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故专家组名义作出的；三、于海龙曾以相同理由起诉过燃管中心，已被法院驳回，本案中，燃管中心不应当承担任何责任和义务。 第三人应急局、消防大队、昌邑公安分局、燃管中心均未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告于海龙及被告住建局提交的证据，其他当事人对真实性、合法性及关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告于海龙及被告住建局所提交证据符合真实性、合法性及关联性要求，故本院对上述证据均予以确认，并作为认定案件事实的根据。 本院经审理查明，燃管中心性质为事业单位，受吉林市燃气管理部门委托履行包括燃气事故调查处理等在内的工作职责，举办单位为被告住建局。2017年2月10日6时许，位于吉林市昌邑区松江花园5号楼6单元4楼左门于海龙住宅发生燃气爆燃事故，造成于海龙受伤。事故发生后，燃管中心与昌邑公安分局、消防大队、吉林市昌邑区安全生产监督管理局（现为应急局）成立联合调查组，对事故进行调查及责任认定。2017年4月7日，以“吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故联合调查组”名义作出《吉林市松江花园5号楼燃气爆燃事故调查报告》（该报告署名处未加盖任何印章），认定该起事故属于燃气用户户内设施发生泄漏，引发爆燃的意外突发事故，业主负责户内燃气设施安全监护，应承担事故责任。于海龙于2019年3月18日向燃管中心递交书面申请书，要求其提供并复制上述《调查报告》的档案材料，燃管中心至今未予书面回复。2019年11月6日，于海龙以燃管中心为被告向本院提起行政诉讼，要求其履行本案涉及的信息公开职责。因被告主体错误，于海龙向本院申请撤回起诉，本院于2019年12月18日作出（2019）吉7102行初161号行政裁定，准予原告于海龙撤回起诉。 本院认为，双方争议焦点在于：一、被告住建局是否是案涉信息公开主体；二、原告是否已经向被告住建局履行了有效的信息公开申请；三、原告申请公开的档案材料是否属于可以依申请公开的政府信息。上述争议焦点正与被告住建局的答辩意见相对应，本院逐一评议如下。 第一，关于信息公开主体的问题。燃管中心的《事业单位法人证书》中明确载明，其业务范围是受吉林市燃气管理部门委托履行包括燃气事故调查处理等在内的工作职责，举办单位为被告住建局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”的规定，燃管中心履行本案涉及的事故调查、材料整编及卷宗保存等工作应属受行政机关委托行使行政职权，本案以委托的行政机关即住建局为被告符合上述法律和司法解释的规定。 第二，关于信息公开申请的问题。如上所述，作为受委托的组织即燃管中心对外行使委托范围内的行政职权，所产生的法律后果应当由委托的行政机关即住建局承接。同时，也不应当过分苛求行政相对人即本案原告对行政机关内部因授权、委托等产生职责分工的情况充分了解。因此，本案中，有证据证明原告确已向燃管中心提交了有效的信息公开申请的情况下，应视为已经向住建局提交了信息公开申请，同时燃管中心对该申请所作的任何形式的答复，也应视为住建局的答复意见。故对于住建局认为原告未向其提出过信息公开申请的答辩理由，本院不予采信。 第三，关于案涉档案材料是否属于可以依申请公开的政府信息的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”的规定，政府信息公开应当秉承“谁制作，谁公开；谁保存，谁公开”的原则。本案中，原告要求公开的档案材料即属于燃管中心在受委托范围内，履行行政管理职能过程中制作及获取的，以一定形式记录、保存的信息。至于本案其他第三人，虽被载入案涉《调查报告》联合调查组成员名单中，但因其均未加盖公章，本院无法确定其实际履行了行政管理职能。即使本案确实存在联合执法的情形，在无有效证据证明谁为牵头单位的情况下，本院推定具有案涉燃气事故调查处理工作职责的单位为牵头单位，并负以履行案涉信息公开法定职责，亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定。同时，本案被告及第三人均未提出有效证据证明案涉档案材料中存在不宜公开或者需要进一步裁量的信息。因此，案涉档案材料应属可以依申请公开的政府信息。 关于被告住建局认为案涉档案材料属于过程性信息的答辩意见。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”这里所指的过程性信息，是行政决策作出前行政机关内部或者行政机关之间形成的讨论、研究、汇报、请示等信息，此类信息属于政府信息，当原则上将其排除在政府信息公开范围内的立法意旨在于，此类信息尚处于行政过程之中，系未成熟的信息，一律公开或过早公开，可能妨害行政决策的完整性和科学性，妨害后续行政管理的有效实施，也可能对社会公众作出错误引导，甚至造成社会混乱，影响社会稳定。但是过程性信息也非一律不予公开，对于意见信息一般不予公开，而对于过程性信息中的事实信息一般应予公开。本案中，因行政处理程序已经结束，被告住建局对于案涉卷宗材料一概论为过程性信息而拒绝公开的理由，明显是对立法意旨的曲解，本院不予采信。这里还应论及卷宗阅览和信息公开的区别，即如本案，在行政处理程序结束后，行政程序中的当事人或利害关系人即本案原告以信息公开的名义申请查阅卷宗材料的，因行政程序已经结束，原告已丧失卷宗阅览权，无法依据法律规定的卷宗阅览权保障自己的知情权，也不能对未完成的行政程序产生影响，行政机关应当按照《政府信息公开条例》的规定进行相应处理。 综上，被告不履行原告申请的信息公开法定职责违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理若干问题》的规定，判决如下： 被告吉林市住房和建设局于本判决生效后十个工作日内依原告于海龙的申请向其公开吉林松江花园5号楼燃气燃爆事故档案材料。 案件受理费25元，由被告吉林市住房和建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员  杨 峰 二〇二〇年一月二十日 法官助理  韩 璐 书 记 员  孙丽娜 （本件共10页，共印20份）