江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终596号 上诉人（原审原告）黄振贤，女，1958年6月14日生，××族，住启东市。 上诉人（原审原告）朱仲英，女，1952年5月13日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市。 法定代表人葛志娟，市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市近海镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人姚赛花，镇长。 应诉负责人褚风光，启东市近海镇人民政府党委委员。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 上诉人黄振贤、朱仲英因诉被上诉人启东市人民政府（以下简称启东市政府）、被上诉人启东市近海镇人民政府（以下简称近海镇政府）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后组成合议庭，并于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人黄振贤、朱仲英，被上诉人启东市政府的委托代理人张克伟、朱黄飞，被上诉人近海镇政府的负责人褚风光及委托代理人陆炜花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年10月19日，启东市政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原向阳镇人民政府（以下简称向阳镇政府）。2008年原向阳镇与原近海镇合并成立新的近海镇。 2004年6月1日，张德飞（朱仲英之夫）与顾士辉签署租赁协议一份，将案涉地块租给张德飞使用，租期至2014年6月。庭审中，黄振贤、朱仲英认可承租该场地后实际由黄振贤、朱仲英合伙经营生猪养殖。 2018年1月23日，启东市政府发布《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《专项整治通告》），主要内容为：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除；严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖；在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，由养殖场（户）自行承担。 启东市“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室（以下简称启东市“263办”）、启东市严格管控违法建设领导小组办公室（以下简称启东市“控违办”）是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和严格管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”共同作出《限期拆除养猪棚舍通告》，主要内容为：协兴港闸区域内有关养猪户未执行《专项整治通告》及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪；决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间为2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年3月13日、3月28日，近海镇政府组织人员对黄振贤、朱仲英的养殖场所及养殖设施等进行拆除清理，拆除时启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会有人员在场。拆除前，启东市政府、近海镇政府等未作出过相关行政处理决定。 2018年8月31日，黄振贤、朱仲英提起行政诉讼，请求确认启东市政府、近海镇政府共同实施拆除其养猪设备、设施及建构筑物的行为违法，判令赔偿损失160万元，同时请求对《专项整治通告》进行规范性文件审查。 一审法院认为，黄振贤、朱仲英主张案涉猪场属其所有，并提供了近海镇协兴港村委会出具的证明，该证明可以证实黄振贤、朱仲英确实在协兴港闸区域从事生猪养殖。无论黄振贤、朱仲英养猪棚舍的建设是否取得过合法审批手续，因为近海镇政府的强拆行为对黄振贤、朱仲英的权益可能造成损失，因此黄振贤、朱仲英提起诉讼具备起诉的主体资格。 行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。启东市政府作出《专项整治通告》，将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施。《专项整治通告》是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作的部署，明确由属地政府保障整治工作推进，近海镇政府作为一级政府有独立行使职权和承担责任的能力，黄振贤、朱仲英仅依《专项整治通告》不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的行政主体。启东市“263办”和启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和“管控违法建设”的两个临时机构，该两办发布《限期拆除养猪棚舍通告》是协调、统筹环境整治工作的具体表现，虽然该两办有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导和协调，未具体实施拆除行为，不能说明该两办与近海镇政府共同实施了案涉强制拆除行为。因此，启东市政府不是本案的适格被告。 近海镇政府当庭认可其具体组织实施案涉拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，但近海镇政府强制拆除前，没有针对黄振贤、朱仲英作出任何行政决定，也未依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等，近海镇政府实施的案涉强制拆除行为明显缺乏强制执行依据且违反法定程序，应当确认违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案近海镇政府系根据启东市“263办”、启东市“控违办”共同作出的《限期拆除养猪棚舍通告》具体实施案涉强制拆除行为，并非直接依据《专项整治通告》而实施，《专项整治通告》不是近海镇政府作出被诉行政行为的直接依据，故不符合规范性文件审查的条件。 黄振贤、朱仲英依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定主张对其进行补偿。但案涉纠纷并不涉及国有土地上房屋征收，同时黄振贤、朱仲英的案涉房屋也非《畜禽规模养殖污染防治条例》所规定的畜禽养殖场，故其要求启东市政府、近海镇政府按照上述法律法规给予补偿无事实和法律依据。其次，黄振贤、朱仲英要求启东市政府、近海镇政府赔偿其经济损失。行政行为违法并不意味着行政机关当然负有赔偿义务，其中被确认违法的行政行为造成了相对人受法律保护的合法权益损害，是有关行为主体才负有赔偿义务要件之一。就本案而言，从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，黄振贤、朱仲英相关房屋及设施的建造并未取得相应的审批手续，不符合法律规定；从现场勘查情况来看，拆除现场除拆除后的建筑物料外，并无相关设备、设施遗留现场的痕迹，从拆除的方式来看，近海镇政府并未采取明显扩大损害的方式进行拆除，且黄振贤、朱仲英也无证据证明拆除行为对其他财产造成了毁坏；从权益保护角度看，任何人不得因非法行为而获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案拆除的房屋本身就因未办理相关审批手续而不具有建造的合法性，也即本身属于一个违法建筑，该违法建筑在法律存在的状态上和后果上不具有适法性，本案拆除行为仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。有关部门在发布通告无果情形下，近海镇政府组织人员对案涉房屋进行拆除，未损害黄振贤、朱仲英合法权益，故近海镇政府对黄振贤、朱仲英不产生赔偿义务，黄振贤、朱仲英要求赔偿的诉讼请求不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项等规定，判决确认近海镇政府强制拆除黄振贤、朱仲英案涉位于启东市协兴港闸区域内养猪场、附属物及相关配套设施等财物的行为违法，驳回黄振贤、朱仲英的其他诉讼请求。 上诉人黄振贤、朱仲英提起上诉称，1.启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府组建的临时工作机构，案涉《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市“263办”、启东市“控违办”联合作出，实施案涉强拆行为时启东市“263办”、启东市“控违办”工作人员均在现场，应当视为启东市政府组织参与了案涉拆除行为，启东市政府是本案适格被告；2.《专项整治通告》与本案拆除行为具有相关性，且《专项整治通告》系启东市政府对外作出，符合规范性文件一并审查的条件，依法应当审查其合法性；3.案涉养猪场系上诉人合法财产，建筑面积2000平方米，同时两被上诉人实施拆除时养猪场内有母猪产床、立笼、小猪保温箱以及其他卫生设施，两被上诉人因强制拆除造成的房屋、屋内物品以及生猪的损失，依法应当承担赔偿责任。请求撤销一审判决第二项，改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人启东市政府辩称，案涉拆除行为不是启东市政府组织实施，相关个别工作人员在拆除现场也并不表明启东市政府参与了案涉拆除行为，启东市政府不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人近海镇政府辩称，1.对一审判决认定近海镇政府实施案涉拆除行为违法表示服从；2.案涉拆除行为没有造成上诉人黄振贤、朱仲英的合法财产损失。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明：1.中共启东市委办公室、启东市政府办公室于2016年5月12日联合作出启办发〔2016〕32号《关于印发〈启东市严格管控违法建设办法（试行）〉的通知》成立启东市“控违办”，主要职责为“负责全市违法建设严格管控工作的协调指导、监督检查”，该通知的发文对象为各镇党委、人民政府、各园区党工委、管委会、各街道党工委、市委各部委办局等。2.中共启东市委办公室、启东市政府办公室于2017年1月23日联合作出启办发〔2017〕6号《关于成立“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》成立启东市“263办”，该通知的发文对象为各镇党委、人民政府、各园区党工委、管委会、各街道党工委、市委各部委办局等。3.倪永生等六人曾向本院提起行政诉讼，请求撤销启东市政府作出的《专项整治通告》，本院于2018年10月8日作出（2018）苏06行初112号行政裁定，认为《专项整治通告》虽对当事人权利义务产生影响，但属于过程性和非终局性行为，且倪永生等六人已就案涉强制拆除行为提起行政诉讼，因此，《专项整治通告》不具可诉性，遂裁定驳回倪永生等六人的起诉。该行政裁定已发生法律效力。 本院认为，结合一审判决和各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点主要有三个方面：一是被上诉人启东市政府是否具体组织实施案涉强制拆除行为；二是被上诉人启东市政府作出的《专项整治通告》是否应予规范性文件附带审查；三是上诉人黄振贤、朱仲英主张的房屋、屋内物品及生猪等财产损失是否具有事实和法律依据。 一、被上诉人启东市政府是否具体组织实施案涉强制拆除行为 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，虽然案涉《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市“控违办”、启东市“263办”联合作出，拆除时也有该两办少数工作人员在场，但启东市“控违办”、启东市“263办”分别系由中共启东市委办公室、启东市政府办公室联合作出的启办发〔2016〕32号和启办发〔2017〕6号文件成立，结合《党政机关公文处理工作条例》第九条第五项“公文发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，联合行文时使用主办机关的发文字号”、第十七条第一款“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文，属于党委、政府各自职权范围内的工作不得联合行文”以及第二十条“公文文稿签发前应当由发文机关办公厅（室）进行审核”等规定，由于“启办发”是中共启东市委办公室发文机关代字，即中共启东市委办公室是上述两个文件主办机关，因此，不能认为启东市“控违办”、启东市“263办”仅系启东市政府成立的临时机构，也不能据此推定《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市政府作出的行政行为；且启东市“控违办”、启东市“263办”在场人员也没有参与任何强制拆除活动，不能仅以该两办有少数工作人员在强制拆除现场，就认定其具体组织或者参与了案涉强制拆除行为。因此，结合启东市“控违办”、启东市“263办”工作机构性质和案涉强制拆除的具体事实，均难以适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款有关“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定。同时，结合各方当事人在一、二审诉讼中承认的案件事实，近海镇政府具体组织实施了案涉拆除行为，而《专项整治通告》亦明确“以属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治为原则”“规定时间内拒不停止养殖行为又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理”。因此，一审法院认定案涉拆除行为系近海镇政府实施而非启东市政府实施，不违反法律规定，也与本院（2018）苏06行初243号行政裁定结论相一致。 二、被上诉人启东市政府作出的《专项整治通告》是否应予规范性文件附带审查 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，《专项整治通告》通过明确禁养区的经、纬度坐标，将启东市协兴港闸区域内相应具体的养殖场（户）统一纳入畜禽养殖专项整治范围，同时要求自通告发布之日起至2018年2月5日前须自行处理养殖畜禽、拆除养殖设备和违章搭建，拒不停止养殖行为、又不搬离相关区域的，由属地政府等依法采取强制措施。该《专项整治通告》发布对象特定，所规定内容明确、具体，也有相应完成时限要求，不具有反复适用性等抽象行政行为特点，依法不属于规范性文件。况且，针对倪永生等六人提起的撤销《专项整治通告》的行政诉讼，生效裁定已经认定《专项整治通告》是对当事人权利义务产生影响的行政行为，并非黄振贤、朱仲英所称的规范性文件。因此，一审法院经审理认为不予附带审查，结论正确。 三、上诉人黄振贤、朱仲英主张的房屋、屋内物品及生猪等财产损失是否具有事实和法律依据 根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请；县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。本案中，结合启东市政府《关于调整滩涂使用权属的通知》（启政发〔1995〕166号），近海镇政府是案涉滩涂的合法使用权人；黄振贤、朱仲英基于租赁协议使用案涉地块，合伙经营生猪养殖；在上述前提下，黄振贤、朱仲英对案涉养猪场等建筑物及所占土地依法不享有物权，而仅系租赁使用关系，租赁期至2014年6月止；黄振贤、朱仲英既未提供房屋所有权证等产权权利证书，也未提供建设房屋等建筑物时申请取得的建设行政许可审批手续，其主张享有案涉房屋等合法所有权，显然没有事实和法律依据；且经调查，近海镇政府仅对案涉猪棚舍等建筑物实施强制拆除，但没有同时拆除其他设备等动产，黄振贤、朱仲英也没有提供相应的证据证明存在合法享有的设备、设施等财产损失。黄振贤、朱仲英陈述，生猪在房屋拆除前已被转移并变卖，可见拆除过程亦未造成生猪损失。因此，黄振贤、朱仲英主张房屋、设备、生猪等损失，没有事实和法律依据，依法不予支持。 综上，黄振贤、朱仲英的上诉理由没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄振贤、朱仲英负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年一月十日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；