北京市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京02行终130号上诉人（一审原告）王建清，男，1966年5月22日出生，汉族，户籍所在地北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。法定代表人陆昊，部长。上诉人王建清因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）不履行法定职责及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初624号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。王建清向一审法院诉称，作出JB201921号《不予受理告知书》（以下简称涉案告知书）的是北京市规划委员会丰台分局，出具土地属性证明和对违法建设进行认定的是北京市国土资源局。因机构改革，现在是一个单位，用同一个名称。2018年11月23日，王建清向市规自委致信，被退回。2018年11月28日，王建清以同一地址再次邮寄，查询显示11月29日已经签收，但直至2019年3月22日没有回信。后经电话询问，市规自委信访办人员坚称没有收到。出于无奈之下只好在电话里又将举报信内容复述一遍，并请信访办工作人员做记录，内容是：“履责申请：丰台区王佐镇西王佐中心村在大灰厂路与南宫滨河路交汇路口东南角的耕地上从事违法建设，请依法查处。经查：此地为耕地，是西王佐村仅存的耕地，有北京市规划和自然资源委员会丰台分局（原北京市国土资源局丰台分局）出具的土地属性证明（附后）。经查：该建筑没有规划许可证，没有土地使用批复，没有施工许可证。”2019年4月4日，王建清收到市规自委寄来的涉案告知书。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第八条的规定，市区乡镇都有职责，市规自委的说法于法无据，并且违法。2019年5月28日，王建清向自然资源部申请行政复议。2019年7月31日，王建清收到自然资源部寄来的自然资复议〔2019〕829号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。王建清依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，将市规自委、自然资源部诉至法院。理由如下：第一，依据《北京市建设工程规划监督若干规定》第二条规定，市规自委理应履行对破坏规划行为进行监督查处的法定职责。第二，市规自委曾于2012年7月26日为该项目发放临时乡村建设规划许可证。该项目是住宅楼，是永久性建筑，不是临时建设项目，为永久性建设项目发放临时乡村建设规划许可证是违法行为。市规自委于2016年2月6日为该项目发放乡村建设规划条件，证明市规自委参与违法审批耕地用于建设，触犯了刑法第三百四十二条、第三百九十七条、第四百一十条，理应承担相应的法律责任。第三，违法建设与违反规划是一个问题的两个方面，违法建设用地肯定会违反规划，不能把他说成是两个问题，更不能以查处违法建设的职能来掩盖查处违反规划的职能。第四，王佐镇政府是北京市丰台区下辖的一级政府，是实现政府职能的组成部分，必然与上级政府职能对接，当王佐镇政府拒不履行相关法律责任甚至蓄意违法的时候，作为上一级主管机关不能听之任之，否则上级主管机关将失去存在的意义。第五，被破坏的耕地是西王佐村仅存的耕地，其他原有的耕地，早就被王佐镇政府以各种非法的手段给侵占了。由于市规自委、自然资源部长期的行政不作为、乱作为行为，现在西王佐村已经没有可耕种土地了，严重侵犯了王建清及全体村民的财产权和生存权。第六，王佐镇政府的答复，市规划国土丰（网）〔2018〕JB2018108号《举报事项处理结果告知书》，丰建信字〔2019〕1号北京市丰台区住房和城乡建设委员会《行政事项答复意见书》，均印证了该工程没有建设工程规划许可证，没有建设用地规划许可证，没有建设项目选址意见书，没有建筑工程施工许可证。属于货真价实的违法建设行为。故王建清请求法院：一、判令市规自委履行查处王佐镇西王佐中心村违反规划擅自建设的法定职责；二、判令撤销自然资源部作出的被诉复议决定，并重新进行答复；三、判令市规自委、自然资源部担负本案诉讼费。一审法院经审理查明，本案涉案建设位于北京市大兴区王佐镇西王佐村，土地属于集体所有。2019年3月，王建清向市规自委提出履责申请，请求对丰台区王佐镇西王佐中心村在大灰厂路与南宫滨河路交汇路口东南角的耕地上从事的违法建设依法查处。2019年4月2日，市规自委作出涉案告知书。该告知书载明：“王建清：我分局于2019年3月22日收到您举报‘西王佐中心村在大灰厂路与南宫滨河路交汇路口东南的耕地上从事违法建设’的事项。经查，您所举报位置为集体土地。依据职责分工的相关规定，在集体土地上的违法建设，应由乡镇人民政府依法予以查处。并根据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第三款之规定，乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。至此该事项不属于我局职责，建议您向属地政府反映。”2019年4月3日，市规自委向王建清邮寄涉案告知书。2019年4月18日，市规自委作出市规丰移送函[2019]第116号《案件线索移送函》，将北京市丰台区大灰厂路与南宫滨河路交汇路口东南角存在的疑似违法建设线索移送丰台区王佐镇人民政府。王建清不服涉案告知书，向自然资源部提起行政复议申请。2019年7月25日，自然资源部作出被诉复议决定，决定维持涉案告知书。另查，2019年1月11日，市规自委作出市规划国土丰（网）〔2018〕JB2018108号《举报事项处理结果告知书》。该告知书载明：“王建清同志：您举报‘丰台区王佐镇西王佐中心村在大灰厂路与南宫滨河路交汇路口的东南角正在耕地上从事违法建设’的问题，我单位已调查、核实完毕，现答复如下：经查，该地块位于北京市丰台区王佐镇西王佐中心村大灰厂路与南宫滨河路交口东南侧，占地面积约为63亩，目前该处地块正在实施西王佐村村民自住楼项目建设，未取得合法用地手续。针对上述情况，市规划国土委丰台分局依法进行处理；同时函告王佐镇政府严格落实属地责任，督促用地主体加快办理相关用地手续，在未取得合法用地手续前，不得进行施工建设。同时加强监管，防止发生新生违法违规用地行为。”一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院确认行政机关不履行法定职责违法并依法履责的前提和基础是该行政机关对其申请履责的事项具备相应的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。第四条第一款规定，区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。街道办事处负责本行政区域内禁止违法建设相关工作。本案中，涉案建设位于北京市大兴区王佐镇西王佐村，土地属于集体所有。市规自委并不具有王建清所要求的查处王佐镇西王佐中心村违反规划擅自建设的法定职责，王建清的起诉不符合法定条件，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十九条以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回王建清的起诉。王建清不服一审裁定，上诉认为一审裁定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求撤销一审裁定，发回重审。市规自委对一审法院所作裁定未提出上诉。自然资源部对一审法院所作裁定未提出上诉。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责，应以行政机关具有相应职责为前提和基础。本案中，王建清要求市规自委对申请查处的事项予以处理，但根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《北京市禁止违法建设若干规定》关于乡村建设行为、违法建设案件管理部门及管辖类别的规定，王建清申请查处的事项不属于市规自委直接管辖的范围和类别，市规自委已将情况书面告知王建清，并将涉案事项移送相关单位办理，故王建清所提本案诉讼缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。一审法院裁定驳回王建清的起诉是正确的，本院予以维持。王建清的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 丹审 判 员  金 丽审 判 员  刘明研二〇二〇年一月十五日法官助理  陶 慧书 记 员  高 元