江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终699号 上诉人（原审原告）常熟市涟江物流有限公司，住所地常熟市兴港路36号。 法定代表人孙晋侠，总经理。 委托代理人吕季蔚，江苏俞晓华律师事务所律师。 委托代理人吴徐晟，江苏俞晓华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市应急管理局，住所地苏州市姑苏区虎丘路88号。 法定代表人刘军，局长。 委托代理人李峰，工作人员。 委托代理人王炜，江苏拙正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市姑苏区三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人华玉中，工作人员。 上诉人常熟市涟江物流有限公司（以下简称涟江物流公司）因安全生产监督行政处罚及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2019)苏0508行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，涟江物流公司与案外人常熟市宏源货运有限公司（以下简称宏源货运公司）均系常熟长江港务有限公司（以下简称长江港务公司）船舶装卸外包项目的承接单位。2018年3月31日19时40分许，长江港务公司在其码头1号泊位组织锂辉石卸货作业，卸货流程为门机抓斗将船舶中的锂辉石抓取至料斗后，特殊设计的料斗结构使锂辉石在无附加机械外力的作用下，依靠自重（势能）自上而下进入包装设备，而包装设备与分料装置直接连接，包装机操作人员的工作区域位于料斗正下方。涟江物流公司承包门机装卸及小料斗下的现场包装作业，宏源货运公司承包大料斗下的现场包装作业。当晚22时20分许，涟江物流公司负责门机的驾驶员向大料斗加料时，料斗突然坍塌，料斗架下方作业的4名工人（均服务于宏源货运公司）被锂辉石粉掩埋，1人当场死亡，另外3人经送医抢救无效死亡。 2018年4月1日，苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）成立“3•31”坍塌事故调查组。同年4月4日，江苏省安全生产委员会对该起事故挂牌督办。2018年5月21日，专家组出具事故技术分析报告，结论为：“料仓长期处于沿江露天环境使用，维护管理不善；修缮维修时改变了料仓与承载横梁连接结构型式，加剧部分承载结构局部应力集中；在长期低周交变载荷作用下致使横梁与仓壁焊缝开裂；当装载锂辉石近乎满仓且有一定偏载时，东北角承载横梁首先撕裂，北侧料仓壁与承载横梁完全脱离，最终导致料仓失稳倾覆。”2018年7月31日，事故调查组作出调查报告，认定案涉坍塌事故是一起安全生产责任事故；事故发生的直接原因为“料斗架长期在低周交变载荷作用下致使横梁与料斗壁焊缝开裂；当料斗装载锂辉石近乎满仓且有一定偏载时，东北角承载横梁首先撕裂，北侧料斗壁与承载横梁完全脱离，最终导致料斗架失稳倾覆，料斗架及其中的锂辉石粉将在料斗架下方作业的4人掩埋，致其死亡”；间接原因包括“长江港务公司对作业人员安全教育培训不到位，现场作业管理严重缺失，门机作业未安排人员现场指挥”、“涟江物流公司安全管理不到位，对作业人员安全培训不到位，对作业现场安全监管不到位”等。同时，调查组建议对长江港务公司、涟江物流公司等单位和人员给予行政处罚，并提出了相应的事故防范和整改措施。2018年8月7日，江苏省安全生产委员会向苏州市安全生产委员会复函，同意事故调查组对案涉事故性质的认定、对相关责任人的处理意见和提出的事故防范措施。 2018年10月22日，原苏州市安全生产监督管理局（以下简称原苏州安监局）对案涉生产安全事故立案审查，并于同年10月29日向涟江物流公司进行处罚前告知及听证告知。2018年11月14日，应涟江物流公司申请，原苏州安监局举行听证会，后经内部审批，该局决定将案件延期至2019年1月20日。2018年12月19日，经内部集体讨论，原苏州安监局作出苏安监罚〔2018〕025号行政处罚决定，依据事故调查报告对事故责任单位提出的处理建议，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第二项的规定，并对照《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，决定对涟江物流公司处罚款人民币59万元。涟江物流公司缴纳上述罚款后，向苏州市政府提出行政复议。经补正申请材料，苏州市政府于2019年1月8日受理涟江物流公司的申请，并通知原苏州安监局进行复议答复。因苏州市政府机构改革，原苏州安监局相应职能由苏州市应急管理局（以下简称苏州市应急局）承继，苏州市应急局作为答复主体向苏州市政府提交了相关证据材料。2019年3月4日，因案情复杂，苏州市政府决定延期30日，后于同年4月1日作出[2018]苏行复第173号行政复议决定，维持原苏州安监局上述处罚决定。涟江物流公司仍不服，诉至原审法院。 原审法院另查明，2017年12月25日，长江港务公司（甲方）与涟江物流公司（乙方）签订安全生产管理协议书，其中第一条第4项约定，“甲方应当向乙方进行外包项目的安全、技术书面交底，明示作业过程中可能存在的风险，明确需要采取的安全措施，确定作业过程中禁止和许可事项。技术交底须经双方签字确认，安全作业条件不达标、无安全技术措施和未进行安全交底的，严禁组织作业。”第二条第4项约定，“乙方应当严格执行安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准的规定，组织施工作业，承担相应的安全生产责任”；第6项约定，“乙方需配备专职安全管理人员，对生产过程全程进行安全检查，随时纠正制止一切不安全行为以及排除安全隐患。”2018年1月1日，双方签订作业外包合同，其中第五条第3项约定，“乙方应根据甲方的实际作业需要对工作人员进行作业指导和技术、安全培训教育及持有上岗证，乙方工作人员的日常管理由乙方负责。” 原审法院再查明，案发现场监控截屏照片显示，事故发生时料斗内的锂辉石粉几近满仓，料斗架已有偏载；现场作业条件下仅门机操作员可见料斗内物料装载情况，但无其他人员协助、指挥门机操作。 原审法院认为，根据《安全生产法》第九条第一款的规定，原苏州安监局作为县级以上安全生产监督管理部门，有权对发生在辖区内的生产安全事故进行调查处理，苏州市应急局作为原苏州安监局的职能承继单位，系本案适格被告。苏州市政府经复议审查，对案涉行政处罚决定作出复议维持决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，为本案适格共同被告。 本案争议焦点在于，原苏州安监局对涟江物流公司所作处罚决定是否合法、适当。《安全生产法》第二十五条第一款规定，“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”；第四款规定，“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”本案中，涟江物流公司在案涉船舶装卸工作中主要负责操作门机将锂辉石粉抓取至料斗，但现有证据未能反映涟江物流公司及其员工了解门机、料斗的安全技术特性，也未有证据表明涟江物流公司就上述设备的使用规程对员工进行了专门的教育培训并建立培训档案。涟江物流公司虽与发包方长江港务公司签有安全协议，但未见双方技术交底材料，事发时双方均未安排人员对门机操作进行现场指挥。可见，涟江物流公司在本次装卸工作中存在多处安全监管不到位的情形。原审庭审中，涟江物流公司对此未予否认，但认为门机操作并无明确的法律或技术规范，“监管瑕疵”与事故发生无因果关系，其不应承担事故责任。经查，事故专家组的技术分析报告表明，料斗内锂辉石粉近乎满仓且有一定偏载是料仓失稳倾覆的原因之一，故门机、料斗的操作属于装卸工作的重要环节，涟江物流公司上述监管不到位情形虽非造成坍塌事故的最直接原因，但对事故的发生显然具有间接影响，料斗设计及维修中存在的缺陷亦不能免除其安全义务。原苏州安监局根据调查组的技术分析报告及事故报告，认定涟江物流公司负有本次事故责任，并无不当，涟江物流公司上述观点，原审法院不予支持。根据《安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据安全生产事故根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；……”《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第一款规定，“事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤，或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处50万元以上70万元以下的罚款；……”本案料斗坍塌事故致4人死亡，应属较大事故，原苏州安监局对涟江物流公司处以罚款人民币59万元，处罚幅度符合上述规定。同时，该局在处罚前向涟江物流公司进行了告知，并应涟江物流公司要求召开听证会，后经集体讨论作出最终处罚决定，充分保障了当事人的陈述、申辩权利，处罚程序亦无不当。至于涟江物流公司提出的另一装运单位宏源货运公司应否承担事故责任问题，非本案审查范畴，原审法院不予理涉。综上，经对被诉行政行为全面审查，原苏州安监局所作苏安监管行罚〔2018〕025号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当；苏州市政府经复议予以维持，符合法律规定。涟江物流公司要求撤销苏安监管行罚〔2018〕025号行政处罚决定及[2018]苏行复第173号行政复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回涟江物流公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由涟江物流公司负担。 上诉人涟江物流公司上诉称，一、上诉人经营过程中的管理、培训瑕疵与事故的发生没有因果关系，不具有可罚性。事故调查报告对上诉人的责任认定没有依据，所谓间接原因是导致直接原因产生的因素。本案中上诉人在经营中的管理、培训瑕疵与本案事故的发生并无任何因果关系，上诉人作为港口接驳作业的承包人，使用港口提供的设备进行作业，设备由设备所有人定期检查，上诉人的安全管理、安全教育、作业现场安全监管并不会导致或者避免料斗架的开裂。二、上诉人在作业过程中不存在料斗超载，不违反作业规范。港口大型设备在作业时不可能做到精至毫厘的物料投放，料斗的设计也仅设置了最大承载量，最大承载量的设计也必然考虑了投放中的偏载问题，调查报告并未认定上诉人在作业过程中有违规操作。三、本次事故的间接原因系料斗的设计及维修过程存在缺陷。本次事故的发生系料斗部件的开裂，而上诉人的操作并没有违规行为，事故的技术分析报告对间接原因做了分析，而上诉人的安全管理、安全教育、作业现场安全监管对该些间接原因都无加强作用，上诉人既不是事故直接原因的原因，也非间接原因的原因。四、事故发生时另一作业方未受到处罚，被上诉人的处罚违反公平原则。上述事故认定报告查明，事故相关单位包括负责现场包装作业的宏源货运公司，两公司的安全管理、安全教育、作业现场安全监管水平是大致相当的，两公司系轮流从事投料和包装作业。在本案中，被上诉人苏州市应急局却未对宏源货运公司作出任何处罚，也印证了上诉人并非事故的责任方。综上，被上诉人苏州市应急局对上诉人的处罚依据不足，请依法纠正被上诉人错误的具体行政行为。 被上诉人苏州市应急局答辩称，一、上诉人在案涉船舶装卸工作中主要负责操作门机将锂辉石粉抓取至料斗，但上诉人不能证明其员工了解门机、料斗的安全技术特性，也不能证明其就上述设备的使用规程对员工进行了专门的教育培训并建立培训档案。上诉人虽与发包方长江港务公司签有安全协议，但未见双方技术交底材料，事发时双方均未安排人员对门机操作进行现场指挥。可见上诉人在本次装卸工作中存在多处安全监管不到位的情形。上诉人认为“管理、培训瑕疵”与事故发生无因果关系，其不应承担事故责任，但事故专家组的技术分析报告表明，料斗内锂辉石粉近乎满仓且有一定偏载是料仓失稳倾覆的原因之一，门机、料斗的操作属于装卸工作的重要环节，上诉人上述监管不到位的情形虽非造成坍塌事故的最直接原因，但对事故的发生显然具有间接影响，料斗设计及维修中存在的缺陷亦不能免除其安全义务。答辩人根据调查组的技术分析报告及事故调查报告，认定上诉人负有本次事故责任并无不当。二、根据《安全生产法》第一百零九条、《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第十五条第一款的规定，本案料斗坍塌事故致4人死亡，应属较大事故，答辩人对上诉人处以罚款人民币59万元，处罚幅度符合规定。三、答辩人在处罚前向上诉人进行了告知，并召开听证会，经集体讨论作出最终处罚决定，充分保障了上诉人的陈述、申辩权利，处罚程序并无不当。四、上诉人称另一装运单位宏源货运公司应承担事故责任，并非本案审查范畴。综上，答辩人所作苏安监管行罚(2018)025号行政处罚决定，证据确凿、适用法律正确、符合法定程序；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人苏州市政府答辩称，经事故调查组调查，本次料斗坍塌事故系生产安全事故，上诉人“安全管理不到位、对作业人员安全教育培训不到位，对作业现场安全监督不到位”是导致该起坍塌事故的间接原因。上诉人所属的门机驾驶员违反操作规程、过载放料，且在无指挥员的情况下作业。上诉人与长江港务公司签订《作业外包合同》，承包长江港务公司的装卸货作业，根据《安全生产法》规定以及《企业外包合同》约定，上诉人负责有对其门机驾驶员等进行安全教育培训的义务，上诉人虽有开展一定安全教育培训，但其作业人员三级安全教育培训不完整，未见安全交底资料。根据《安全生产法》第一百零九条第二项的规定，原苏州市安监局根据该起事故责任情况对上诉人处以罚款59万元并无不当，其据此作出维持的行政复议决定正确，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项的规定，本案所涉事故造成4人死亡，属于较大事故。事故发生后，被上诉人苏州市政府依法成立事故调查组，事故调查组根据专家组出具的事故技术分析报告作出事故调查报告，该事故调查报告业经江苏省安全生产委员会会复函同意。根据事故调查报告，造成此次事故的直接原因为“料斗架长期在低周交变载荷作用下致使横梁与料斗壁焊缝开裂；当料斗装载锂辉石近乎满仓且有一定偏载时，东北角承载横梁首先撕裂，北侧料斗壁与承载横梁完全脱离，最终导致料斗架失稳倾覆，料斗架及其中的锂辉石粉将在料斗架下方作业的4人掩埋，致其死亡”；间接原因包括“长江港务公司对作业人员安全教育培训不到位，现场作业管理严重缺失，门机作业未安排人员现场指挥”、“涟江物流公司安全管理不到位，对作业人员安全培训不到位，对作业现场安全监管不到位”等。上诉人涟江物流公司与长江港务公司签订《作业外包合同》，承包长江港务公司的装卸货作业，根据《安全生产法》规定以及《企业外包合同》约定，上诉人负有对其门机驾驶员等进行安全教育培训的义务，但上诉人并未严格按照上述约定履行相关义务。对于放料的数量、速度等，上诉人并未作出相关要求，仅由驾驶员根据自己的目测及经验进行操作，存在安全隐患。根据案发现场监控照片显示，事故发生时料斗内的锂辉石粉几近满仓，料斗架已有偏载；现场作业条件下仅门机驾驶员可见料斗内物料装载情况，但无其他人员协助、指挥门机操作。本次事故的发生与门机驾驶员的操作具有一定关系，上诉人对安全管理、作业人员安全培训、作业现场安全监管均不到位，对事故的发生负有一定责任。被上诉人苏州市应急局据此对上诉人涟江物流公司作出罚款59万元的行政处罚决定符合规定，处罚幅度适当。被上诉人苏州市应急局在处罚前向上诉人进行了告知，并应上诉人要求召开听证会，听取了上诉人的陈述、申辩，后经集体讨论作出最终处罚决定，程序合法。被上诉人苏州市政府作出维持的复议决定并无不当，程序合法，依法应予维持。对于案外人宏源货运公司是否应当承担责任，与本案无关，本院不予理涉。综上，上诉人涟江物流公司的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人常熟市涟江物流有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年一月十七日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝