河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3542号上诉人（原审原告）刘常伟，男，汉族，1976年8月17日出生，住河南省新密市。委托代理人刘书峰，河南程功律师事务所律师。上诉人（原审被告）新密市曲梁镇人民政府，住所地新密市溱侑大街1号。法定代表人王英朝，系该镇人民政府镇长。委托代理人胡天宏，河南长胜源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新密市人民政府，住所地新密市青屏大街86号。法定代表人张红伟，系该市人民政府市长。委托代理人韩冠军，系该市司法局工作人员。委托代理人孙世博，河南京原律师事务所律师。上诉人刘常伟与上诉人新密市曲梁镇人民政府（以下简称曲梁镇政府）因确认曲梁镇政府、新密市人民政府强制拆除及占地违法一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫01行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人刘常伟及其委托代理人刘书峰，上诉人曲梁镇政府的委托代理人胡天宏，被上诉人新密市人民政府的委托代理人韩冠军、孙世博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人刘常伟原审诉讼请求：一、依法确认曲梁镇政府、新密市人民政府强行拆除刘常伟承包的25亩果园的行为违法。二、依法确认曲梁镇政府、新密市人民政府对刘常伟承包的25亩果园的事实占用行为违法；三、本案的诉讼费用由曲梁镇政府、新密市人民政府承担。原审法院查明，刘常伟是新密市曲梁镇曲梁村村民。2014年刘常伟与刘长建、肖松峰等28人签订《农村土地承包经营权转包合同》28份，转包位于新密市曲梁镇曲梁村（种植范围为东临马寨基督教堂的西侧无名路，西临曲梁东河，南邻村民马石义承包的土地，北邻村民马德习承包的土地）25亩土地经营果园，转包期限均为16年。2018年5月28日，新密市曲梁镇人民政府（乙方）以辖区内溱水河道治理工程需要，与新密市曲梁镇曲梁村村民委员会（甲方）签订《土地租赁合同》，租赁包含刘常伟承包经营的果园范围在内的土地576.49亩，租用期限为一年，时间从2017年7月1日至2018年6月30日。土地租赁费用：乙方每亩每年向甲方交纳土地租金，年租金按1000斤／亩小麦当年市场收购价计算。2018年5月7日,曲梁镇人民政府工作人员带领铲车准备铲除刘常伟地上树木，刘常伟邻居马石义请求曲梁镇政府让刘常伟自己把树木移除。新密市水利局相关负责人和曲梁镇政府的负责人要求刘常伟在三天内清理完毕。刘常伟在场但未表态，其邻居马石义承诺三天内由刘常伟自行清除树木后，曲梁镇政府让铲车离开刘常伟的承包地。随后因为天气原因，刘常伟未能在三天内将树木移出。大约一周后，刘常伟自行将承包地上的部分树木移出并处理。后因刘常伟与曲梁镇政府、新密市人民政府就补偿数额不能达成一致意见，2018年12月11日刘常伟以曲梁镇政府、新密市人民政府在未与其签订《征收补偿协议》及未获得任何征收补偿的情况下，将其承包的果园强行占用的行为严重违法并给其造成巨大经济损失为由，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日作出（2018）豫01行初717号行政裁定，以刘常伟提供的证据无法证明曲梁镇政府、新密市人民政府存在行政征收行为以及参与实施了对其承包土地上的果树进行强行征收的行为为由，驳回刘常伟的起诉。刘常伟不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院2019年6月3日作出（2019）豫行终1226号行政裁定，以刘常伟起诉的征收行为并不存在，刘常伟起诉缺乏事实根据为由，驳回刘常伟的上诉，维持原裁定。2019年6月21日刘常伟即提起本案诉讼。另查明：1.河南省高级人民法院2019年6月3日作出（2019）豫行终1226号行政裁定，在本院认为部分告知刘常伟应当起诉曲梁镇人民政府事实上的占用行为。2.本院于2019年7月26日向刘常伟释明新密市人民政府不是本案适格的被告，但刘常伟仍坚持起诉新密市人民政府。3．庭审中，双方当事人共同认定涉案的土地目前还未被占用。原审法院认为：本案经各方当事人确认的争议焦点，一是本案是否构成重复起诉；二是被告是否适格；三是刘常伟所诉的强制行为是否存在。一、关于本案是否构成重复起诉问题。本院认为，刘常伟此前所诉的行为系行政征收，与本案的诉讼请求不同，且在此前诉讼的生效裁定中也告知刘常伟可以对事实占用行为另行主张权利，刘常伟根据生效裁定的指引提起本案诉讼，不属于重复起诉。曲梁镇政府、新密市人民政府主张本案系重复诉讼的理由不能成立，本院不予支持。二、关于被告是否适格的问题（一）关于新密市人民政府是否适格问题。从刘常伟提供的证据看，没有证据能够证明涉案地块的占用行为是新密市人民政府所实施或者委托其下属部门所实施。刘常伟主张其地上树木被迫移走主要是因为新密市水利局的有关工作人员指令的，故新密市人民政府是适格被告，该主张明显不具有逻辑上的合理性，新密市人民政府与新密市水利局分别是独立的行政机关。新密市水利局工作人员即使参与涉案拆除工作，其法律后果应当由其单位承担，而不能归责于新密市人民政府。况且，河南省高级人民法院（2019）豫行终1226号行政裁定，已告知刘常伟应当起诉曲梁镇人民政府的事实占用行为，故新密市人民政府不是本案适格被告，刘常伟对新密市人民政府的起诉应当驳回。（二）关于曲梁镇人民政府是否适格问题。曲梁镇人民政府主张其不是适格被告，主要是认为其未实施刘常伟所称的强制行为。该主张实际是刘常伟起诉的强制行为是否存在的问题，而不是被告适格的问题。曲梁镇政府以该理由辩称其不适格，本院不予支持。河南省高级人民法院（2019）豫行终1226号行政裁定，已明确认定曲梁镇人民政府认可其通过与曲梁村委会签订土地租赁协议而实施了占用涉案土地建设生态工程的行为，并告知刘常伟应当起诉曲梁镇人民政府的事实占用行为，故本案刘常伟根据生效裁判的指引起诉曲梁镇人民政府，曲梁镇人民政府是本案适格被告。三、关于刘常伟所诉的强制行为是否存在的问题。刘常伟提供的证据已经证明刘常伟之所以将其涉案土地上的树木移除，主要是基于曲梁镇政府、新密市人民政府已将铲车置于刘常伟涉案土地的边缘，且其相邻的土地上的树木已经被强制移除，如果刘常伟不自己移除马上将陷入被强制清除的境地，刘常伟为了尽可能减少损失，被迫在未得到任何补偿，也未和曲梁镇政府、新密市人民政府签订补偿协议情况下将承包土地上的部分树木移除，可视为是基于曲梁镇政府、新密市人民政府的强制而实施的行为，视同为曲梁镇政府、新密市人民政府的强制行为。刘常伟主张曲梁镇政府、新密市人民政府实施了强制行为，证据充分，本院予以认可。曲梁镇政府、新密市人民政府主张其未具体实施将刘常伟树木移除的行为，故刘常伟所称的强制行为并不存在的理由不能成立，本院不予支持。曲梁镇人民政府在未对刘常伟依法补偿的情况下，强制刘常伟将涉案地块上的树木移除，其上述做法没有法律法规的依据，应当确认违法。对于刘常伟主张其承包的涉案土地被非法占用问题，由于目前涉案土地曲梁镇政府、新密市人民政府并未使用，因此并不存在刘常伟所称的事实占用问题，刘常伟要求确认曲梁镇人民政府强行占用刘常伟的涉案地块违法的诉讼请求，本院不予支持。关于曲梁镇政府、新密市人民政府主张刘常伟与村民签订的28份土地承包经营转让合同不具有合法性，刘常伟不具有诉讼主体资格问题。由于该合同已经河南省高级人民法院确认合法有效。因此曲梁镇政府、新密市人民政府的辩称理由不能成立，本院不予支持。由于本案新密市人民政府不是适格被告，经释明后，刘常伟不同意变更被告，本应裁定驳回刘常伟对新密市人民政府的起诉。但为保持裁判文书的完整性，不再另行制作裁定。刘常伟对新密市人民政府的起诉，在本判决中一并驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决：一、驳回刘常伟对新密市人民政府的起诉；二、确认曲梁镇人民政府强行清除刘常伟承包的25亩果园树木的行为违法；三、驳回刘常伟其他诉讼请求。诉讼费50元，由新密市曲梁镇人民政府承担。上诉人刘常伟上诉称，2018年初，新密市人民政府与曲梁镇政府以溱水河治理工程为由，决定对包括刘常伟25亩果园在内的576.49亩土地进行占用。新密市水利局及曲梁镇政府共同受新密市人民政府委托实施本案事实占用行为，且占用施工建设系永久性工程，原审法院认定涉案土地系曲梁镇政府实际占用无法律依据。曲梁镇政府提交的其与曲梁村村委会签订的租赁合同、刘常伟提交的经曲梁镇政府测量并由刘常伟签字的确认单，均证明涉案土地已被实际占用，涉案土地上的附属物在占用过程中被新密市水利局强制清除。职权之所在，即义务、责任之所在，新密市人民政府代表国家组织实施占用应确保被占用人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.依法撤销（2019）豫01行初293号行政判决第一项并改判确认新密市人民政府强行清除刘常伟承包25果园树木的行为违法；2.依法确认新密市人民政府及曲梁镇政府对刘常伟承包的25亩果园的事实占用行为违法；3.一、二审诉讼费用由新密市人民政府及曲梁镇政府承担。上诉人曲梁镇政府上诉称：曲梁镇政府与曲梁村委会签订了土地租赁协议，临时租用了曲梁镇曲梁村500多亩土地用于溱水河治理工程，其并未征收、征用刘常伟承包的25亩土地。曲梁镇政府与刘常伟的拆迁补偿合同中约定占用其15亩果园，并非其全部25亩土地，刘常伟也予以认可。刘常伟将自家果园的树木清除出售，并非曲梁镇政府实施了强行清除刘常伟果园的行政行为。原审判决认定曲梁镇政府强行清除刘常伟25亩果园树木属认定事实错误。刘常伟已就本案事实和行政行为提起过诉讼，（2018）豫01行初717号行政裁定已作出裁定，其再次起诉属重复起诉。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：1.依法撤销（2019）豫01行初293号行政判决，将本案发回重审或改判驳回刘常伟一审诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由刘常伟承担。被上诉人新密市人民政府答辩称，新密市人民政府租赁了刘常伟户籍所在地曲梁村576.49亩土地，并由曲梁镇政府与曲梁村签订了《土地租赁合同》，新密市人民政府没有征收和占用刘常伟的果园。据曲梁镇政府调查，刘常伟一部分果树是其自愿清理的，刘常伟的果园仍在其控制下，并未被征收占用。曲梁镇政府提交的租赁合同、刘常伟提交的确认单是拟租赁刘常伟果园进行的前期准备工作，不能证明刘常伟的果园被曲梁镇政府占用。原审法院认定新密市人民政府未占用刘常伟果园的事实清楚，刘常伟的上诉没有事实和法律依据，应依法予以驳回。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，一、关于本案诉讼是否系重复起诉的问题。刘常伟此前另案所诉且本院作出的（2019）豫行终1226号行政裁定的行为系行政征收，而其本案所诉的行为系行政强制拆除与违法占地，两案的诉讼请求不同，故刘常伟提起本案诉讼不属于重复起诉。二、关于新密市人民政府是否系适格被告的问题。一审庭审中，双方当事人共同认定涉案土地目前仍未被占用，因此刘常伟要求确认曲梁镇政府及新密市人民政府强行占用涉案地块违法的诉讼请求缺乏事实依据。刘常伟没有能够提供证据证明清除涉案土地附属物的行为是新密市人民政府所实施或者委托其下属部门所实施，故新密市人民政府不是本案适格被告，原审法院驳回刘常伟对新密市人民政府的起诉并无不当。三、关于曲梁镇政府是否违法强制清除刘常伟土地附属物的问题。因曲梁镇政府将铲车置于涉案土地的边缘，且相邻的土地上的树木已经被强制移除，刘常伟为了尽可能减少损失，被迫在未得到任何补偿，也未签订补偿协议情况下将承包土地上的部分树木移除，可视为曲梁镇政府实施了强制清除行为。故原审法院确认判决曲梁镇人民政府在未对刘常伟依法补偿的情况下，强制刘常伟将涉案地块上的树木移除的行为违法并无不当。综上，上诉人刘常伟及上诉人新密市曲梁镇人民政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新密市曲梁镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王**二〇二〇年一月十九日法官助理张东方书记员王轩