上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪02行终479号上诉人(原审原告)朱文琴，女，1946年9月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区规划和自然资源局，住所地上海市浦东新区。法定代表人关也彤。上诉人朱文琴因责令交出土地决定一案，不服上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初720号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院认定，1994年11月25日，原上海市浦东新区管理委员会发出沪浦土征(94)461号《关于上海市外高桥保税区开发(控股)公司预征东沟乡集体所有土地的通知》，东沟乡高行二队111.656亩土地在预征土地范围内。1991年11月22日，朱文琴取得《上海市农村宅基地使用证》，土地坐落高行二队，地号东沟乡高行村24丘(87)，核定使用面积56平方米，其中主房占地49平方米，棚舍占地6.9平方米。1998年8月8日，原上海市浦东新区东沟镇人民政府批准朱文琴在高行村二队占用宅基地27平方米，建筑占地27平方米，其中拆除旧房24平方米，扩建3平方米。2001年9月，上海市浦东新区高行镇人民政府(以下简称“高行镇政府”)同意朱文琴保留现有住房占地52平方米，扩建二层住房占地48平方米，拆棚舍7平方米，并于同年12月13日核发了建房施工许可证。朱文琴(户)房屋门牌号为高行东弄12号、高行11弄1号，房屋坐落与《上海市农村宅基地使用证审核表》地址高行东弄15号为同一地址。涉案房屋宅基地在被征地范围内。2018年1月18日，原上海市浦东新区规划和土地管理局(因机构改革，重新组建为上海市浦东新区规划和自然资源管理局，以下简称“浦东规资局”)根据沪府土[2016]685号、川府土征字(92)第403号、沪浦土征(94)461号、浦管土征(93)208号批文，作出沪浦征地房补告﹝2018﹞第001号《征地房屋补偿方案公告》，确定征收土地的四至范围为老集镇区域，东至新行路，南至行德路、西至金高路、北至俱进路，征收土地面积10,309.6平方米[另涉及川府土征字(92)第403号、沪浦土征(94)461号、浦管土征(93)208号批文部分土地]。居住房屋补偿方式为货币补偿、产权调换；征地范围同区域新建多层商品住房每平方米的土地使用权基价为人民币(以下币种均为人民币)1,500元/平方米，价格补贴为500元/平方米。用于产权调换的房屋位于高宝路68弄、行南路900弄、高博路188弄、新高东苑二期(高宝路528弄，均价3,650元/平方米，一房一价)。2018年6月12日，上海市浦东新区人民政府批准了浦东规资局上报的征地房屋补偿方案。同月，浦东规资局制定了《高行旧集镇城中村改造项目(老集镇项目)集体土地上征地房屋补偿口径》(以下简称《补偿口径》)。浦东规资局于2018年6月14日发出《征地房屋补偿方案实施告知书》，告知该基地房屋补偿协议的签约期限为2018年6月15日至同年7月14日。根据上海市农村宅基地使用证、高行镇村(居)民建房施工许可证(批复)、可申请建房认定基本情况表等，经高行镇政府核定，朱文琴(户)房屋有证建筑面积为99.91平方米，超标准建筑面积为3.36平方米，无证建筑面积30.16平方米；该户在册人口为7人，即朱文琴、朱春华、朱天怡、薛拥娟、朱春韵、杨伟彪、杨佳俊，其中，朱春华、朱春韵、杨伟彪、杨佳俊于2004年享受过拆迁补偿安置。朱天怡、薛拥娟于2009年4月享受过动迁安置。朱文琴户申请建房总人口为朱文琴1人，可申请建房总建筑面积45平方米，实际有证建筑面积99.91平方米。上海百盛房地产估价有限责任公司以2018年1月18日为估价时点，对涉案房屋进行估价，编号1房屋为2层，重置单价为1,642元/平方米，成新率85%，评估单价为1,396元/平方米，装修评估价为96,231元；编号2房屋为2层，重置单价为1,399元/平方米，成新率91%，评估单价为1,273元/平方米，装修评估价为45,815元；编号3房屋为1层，重置单价为1,233元/平方米，成新率60%，评估单价为740元/平方米，装修评估价为0元；附属设施12,413元。朱文琴(户)未在规定期限内，就房屋评估报告结果提出评估鉴定申请。因朱文琴(户)在签约期限内与上海市浦东新区房屋征收事务中心(以下简称“浦东征收中心”)未能达成补偿安置协议。浦东征收中心于2018年12月20日作出沪浦房征补(2018)第(050)号《具体补偿方案》，并于同日送达朱文琴，方案主要内容为朱文琴(户)应得货币补偿安置款为331,168.98元，即：(1,396+1,500+500)元/平方米×54+(1,273+1,500+500)元/平方米×41.26+(740+1,500+500)元/平方米×4.65；装修补偿款142,028元；附属设施补偿款12,413元；超标准建筑面积3.36平方米补偿款为4,690.56元，即：1,396元/平方米×3.36；另按规定支付搬家补助费和设备迁移费；以产权调换方式对朱文琴(户)进行补偿，提供浦东新区高博路XXX弄XXX号XXX室房屋，建筑面积90.16平方米，二室二厅，房屋安置价为333,592元。两相抵扣后，浦东征收中心将支付朱文琴(户)156,708.54元；浦东征收中心还将另行按规定支付朱文琴(户)搬家补助和设备迁移费。浦东征收中心要求朱文琴(户)在具体补偿方案送达之日起10日内对是否接受上述补偿方案作出答复。浦东规资局于2018年12月24日及12月25日两次召开协调会，朱文琴(户)均未出席。浦东征收中心按照具体补偿方案，于2019年1月4日对朱文琴(户)实施征地房屋补偿，朱文琴(户)也未在通知确定的时间和地点接受补偿。因朱文琴(户)拒绝接受补偿，具体补偿方案中明确的搬迁期限已到期，朱文琴(户)仍拒不搬迁和交出土地，浦东征收中心于2019年1月7日报请浦东规资局作出责令交出土地决定。浦东规资局经审核，于同年1月16日作出沪浦征地责令﹝2019﹞第010号《责令交出土地决定书》(以下简称“责令交地决定”)，主要内容为：该户房屋坐落于浦东新区高行镇高行村二队东弄12号、高行东弄11弄1号，位于征地房屋补偿方案确定的范围内。该户现有房屋建筑面积133.43平方米，高行镇政府认定该户房屋有证建筑面积为99.91平方米，超标准建筑面积3.36平方米，无证建筑面积30.16平方米。该房屋属于浦东新区D1类区域，该区域新建多层商品住房每平方米的土地使用权基价为1,500元，价格补贴为每平方米500元。该户应得房屋货币补偿安置款为331,168.98元，装修补偿款142,028元，附属设施补偿款12,413元，另有超标准建筑面积补偿款4,690.56元。浦东征收中心以产权调换方式对朱文琴(户)进行补偿，提供浦东新区高博路XXX弄XXX号XXX室建筑面积90.16平方米房屋作为安置用房，房屋安置价为333,592元，朱文琴(户)应支付浦东征收中心房屋调换差价款2,423.02元。浦东征收中心应支付朱文琴(户)装修补偿款、附属设施补偿款、超标准建筑面积补偿款共计159,131.56元。两相抵扣后，浦东征收中心应给支付朱文琴(户)156,708.54元，还将另行按规定支付搬家补助费和设备迁移费。2019年1月16日，责令交地决定送达朱文琴(户)。朱文琴收悉后不服，诉至原审法院，要求法院撤销浦东规资局作出的沪浦征地责令﹝2019﹞第010号《责令交出土地决定书》。原审另查明，徐永盛、张家燕、宋迎春、曹瑞瑛、谈俊超、高来娣、黄月梅、朱文琴、董兰文因征地房屋补偿方案向上海市第一中级人民法院提起诉讼，要求撤销上海市浦东新区人民政府对浦东规资局上报的涉案《补偿口径》作出的批复及上海市人民政府作出的行政复议决定。2019年6月21日，上海市第一中级人民法院作出(2019)沪01行初16号行政裁定书，裁定驳回徐永盛等的起诉。徐永盛等不服，向上海市高级人民法院提起上诉。2019年9月29日，上海市高级人民法院作出(2019)沪行终257号行政裁定书，认为徐永盛等起诉要求撤销的批复系征地房屋补偿中的过程性行为，尚未对徐永盛等的被征收人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，依法不具有可诉性，徐永盛等的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。原审认为，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第五条第二款和第二十六条规定，浦东规资局具有作出责令交出土地决定的职权。《暂行规定》第二十六条规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区(县)土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。本案中，朱文琴(户)在签约期限内未能与浦东征收中心达成协议，浦东征收中心制定具体补偿方案送达该户，要求在答复期限内作出答复。浦东规资局在答复期限内两次组织协调未果。在朱文琴(户)拒绝接受补偿，拒不搬迁及交出土地的情况下，应浦东征收中心的报请，浦东规资局根据《暂行规定》第二十六条和《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(以下简称《试行办法》)的规定，作出责令交地决定，程序合法，适用法律正确。本案事实认定方面的主要争议焦点在于是否遗漏了应安置人口。朱文琴提出户籍在册人员均为安置对象的主张。对此原审法院认为，朱文琴(户)在册人口中，除朱文琴本人外，其他人员均已在本次征地房屋补偿实施前享受过相应房屋拆迁安置补偿利益，浦东规资局在本次征收中将相关人员不认定为安置人员并无不当。朱文琴对该户在册人员之前签订的征地房屋拆迁补偿安置协议真实性等提出的质疑，朱文琴应通过民事诉讼途径予以解决，朱文琴在本案审理中提出对案外人朱春华签名进行笔迹鉴定的申请，不予准许。综上，责令交地决定认定事实清楚、证据充分，朱文琴的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱文琴的诉讼请求。判决后，朱文琴不服，上诉于本院。上诉人朱文琴上诉称，《补偿口径》中，被征收房屋的面积确认、被征收家庭的安置人口认定、安置房屋的价格依据等均未在征收方案中明确规定。针对上海市浦东新区人民政府批准该补偿方案的行为，包括朱文琴在内的居民已提起诉讼。在涉案补偿方案合法性、合理性均存在异议的情况下，浦东规资局不宜直接作出被诉责令交地决定。同时，被征收土地早已被征为国有，但土地上房屋的补偿工作尚未完成，故此次征收应当参照国有土地上房屋征收的补偿标准进行补偿。被上诉人浦东规资局作出的被诉责令交地决定错误认定安置人口，关键在于被上诉人提交的房屋拆迁安置真实性，故原审法院未对该协议进行审查是错误的。被上诉人提交的《补偿口径》未履行公开、听证和审批手续，被上诉人依据该《补偿口径》所作责令交地决定，背离被征收房屋的实际价值，侵犯上诉人的合法财产权益。评估机构的选定程序违法，分户评估报告缺乏法定形式要件与内容，被上诉人未依法适用法定补偿方式。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。经本院审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，《暂行规定》第二十六条第一款规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区(县)土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。区(县)土地管理部门作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书。故被上诉人浦东规资局具有作出被诉责令交地决定的职权。上诉人朱文琴(户)被征收房屋经政府有关部门批准征收。因在规定签约期限内，朱文琴(户)与浦东征收中心未能达成补偿安置协议，浦东征收中心按照经批准的征地房屋补偿方案向该户提供具体补偿方案实施补偿，上诉人户未接受补偿。被上诉人浦东规资局经组织协调，双方仍未能达成一致。被上诉人浦东规资局审查认为上诉人朱文琴(户)无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地，据此作出被诉责令交地决定，认定事实清楚，适用法律正确，对上诉人户的补偿安置符合《暂行规定》及该地块补偿方案的规定，程序并无不当。上诉人虽对被征收房屋的价值提起异议，但上诉人未对评估报告申请鉴定，亦两次未参加被上诉人组织的协调会。上诉人朱文琴认为被上诉人浦东规资局作出的被诉责令交地决定实施条件不足，安置人口认定错误，认定事实不清，确定补偿项目缺项，确定的土地使用权基价合理性不足，且被诉责令交地决定作出的程序违法的意见，缺乏事实证据。本院不予采信。综上，上诉人朱文琴的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人朱文琴的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人朱文琴负担。本判决为终审判决。法官助理刘文君审判长 田 华审判员 张 璇审判员 包建俊二〇二〇年一月十四日书记员 刘文君附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……