甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行初89号原告李玉玲，女，1954年5月4日出生，汉族，住甘肃省民勤县。委托代理人王国珍（李玉玲之夫），1954年7月2日出生，汉族，住甘肃省民勤县。被告甘肃省自然资源厅，住所地：甘肃省兰州市城关区定西南路18号。法定代表人王忠民，该厅厅长。委托代理人王维成，该厅法规处处长。委托代理人万丽艳，甘肃正天合律师事务所律师。原告李玉玲因不服被告甘肃省自然资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），于2019年10月23日以甘肃省自然资源厅和武威市自然资源局为共同被告向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，告知原告李玉玲以甘肃省自然资源厅和武威市自然资源局为共同被告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款的规定，告知其变更被告，原告李玉玲同意变更被告为甘肃省自然资源厅并向本院重新递交起诉状。本院收到变更后的起诉状后，于2019年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告李玉玲及其委托代理人王国珍，被告甘肃省自然资源厅的委托代理人王维成、万丽艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省自然资源厅于2019年10月9日对李玉玲作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），主要内容为：经审查，你于2018年10月20日向武威市自然资源局反映民勤县自然资源局存在“违法征地、倒卖土地”等行为。武威市自然资源局于2019年4月10日作出《武威市自然资源局关于民勤县西渠镇村民李玉玲信访事项的处理通知》，告知你反映提交的相关材料已转至民勤县自然资源局处理，如你对民勤县自然资源局处理结果不服，再向武威市自然资源局申请复查。此后，因你对民勤县自然资源局答复不服，便向武威市自然资源局申请信访复查，武威市自然资源局于2019年7月1日受理后至今尚未复查。你因对武威市自然资源局不履行信访复查职责不服，于2019年9月25日向本机关提出行政复议申请。本机关认为：依据《信访条例》第十四条第二款、第十五条、第二十一条第一款第一项、第三十四条、第三十五条之规定，信访制度是与行政复议制度相互独立、相互分离的权利救济制度。即对于应按照《信访条例》解决的信访事项，应当通过《信访条例》规定的申请答复、复查、复核等途径解决，行政复议不应介入。无论对于信访工作机构处理信访事项的行为，还是信访机构不履行《信访条例》规定的职责的行为，亦或行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定的行为，你已通过信访渠道进行解决，就不能再通过行政复议途径解决。据此，你对武威市自然资源局未履行信访复查职责提出行政复议申请，该请求事项不属于行政复议受理范围。本机关根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定对你的复议申请不予受理。原告李玉玲诉称，甘肃省自然资源厅收到原告的复议申请书后，于2019年10月23日向原告送达《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），原告不服，提起行政诉讼，请求依法撤销《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）；判令被告依法行政，对“民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地一案”立案查处。原告李玉玲向本院提交了下列证据：1.《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）；2.《民勤县挂牌出让国有土地使用权成交确认书》；3.民勤县城北片区控制性详细规划图，证明民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地；4.民勤县国土资源局、民勤县住房和城乡建设局于2016年8月26日作出的《征地告知函》；5.《民勤县三雷镇上雷村四社征地示意图》，证明原民勤县国土资源局违法强拆原告房屋；6.民勤县土地管理局与三雷乡上雷村四社于1994年8月15日签订的《征地协议》，证明原告的土地在1994年被征为国有土地；7.民勤县住建局、××县国土资源局与三雷镇××四社于2014年12月5日签订的《征地协议》，证明民勤县自然资源局伪造证据，没有征地手续，重复征地；8.《关于“民勤县三雷镇北关北郊广场路西巷居民王旭己等七户居民上访信”的答复》；9.民勤县巅峰置业房地产开发有限公司的商业宣传单，证明民勤县自然资源局于2016年8月29日以棚户区改造公益性项目强拆居民房屋、强征居民宅基地，违法征地后未经批准擅自转变为商业性质用地，在没有办理任何手续的情况下，与案外人互相勾结开工建设高级酒店、商铺等商业性质的工程，并大量宣传和预售商铺，谋取非法利益，开工建设十几个月之后，才在武威市公共交易中心，签订《民勤县挂牌出让国有土地使用权成交确认书》倒卖土地41.55亩，属执法违法，合同欺诈，武威市自然资源局以权谋私，权钱交易；10.《复议申请书》；11.《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》，证明原告依法提起行政复议，被告不作为；12.《武威市人民政府告知函》；13.《武威市自然资源局政府信息公开申请告知书》；14.《民勤县自然资源局关于李玉玲申请政府信息公开情况的说明》，12—14号证据证明民勤县自然资源局拒绝公开2014年12月5日征地的合法依据；15.《甘肃省自然资源执法监察局关于核查武威市民勤县土地违法问题的函》；16.《民勤县自然资源局关于民勤县城北新区名人酒店等商业项目建设存在土地违法行为的答复意见》《民勤县自然资源局关于李玉玲对异议申请书的答复意见》；17.甘政国土发〔2013〕415号批复的土地勘测定界图两张；18.民勤县自然资源局向金昌中院提供的五次征地示意图，15—18号证据证明民勤县自然资源局违法征地、伪造证据。被告甘肃省自然资源厅答辩称，第一，李玉玲申请行政复议事项不属于行政复议受理范围，答辩人出具《行政复议不予受理决定书》适用法律正确，符合法定程序，依法应驳回李玉玲的诉讼请求。2019年9月25日，李玉玲向答辩人提交《行政复议申请书》述称，其于2018年10月20日向武威市自然资源局控告“民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地一案”。武威市自然资源局于2018年11月12日受理后，于2019年4月10日作出《武威市自然资源局关于民勤县西渠镇村民李玉玲信访事项的处理通知》。李玉玲对民勤县自然资源局的答复不服，于2019年6月30日向武威市自然资源局申请复查，武威市自然资源局于2019年7月1日受理后尚未作出复查意见。李玉玲认为武威市自然资源局至今不予复查是行政不作为，故向答辩人提起行政复议申请。李玉玲申请事项已经信访程序由民勤县自然资源局答复，李玉玲不服该答复向武威市自然资源局提出复查申请，其对武威市自然资源局不履行复查职责不服的，《信访条例》第三十六条、第四十三条等规定了相应救济途径。李玉玲已按照《信访条例》规定程序反映解决的信访事项，应当通过《信访条例》规定的申请答复、复查、复核等途径解决，行政复议不应介入。李玉玲对武威市自然资源局未履行信访复查职责提出行政复议申请，其请求事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，对李玉玲行政复议申请作出不予受理决定符合法律规定。同时答辩人在《行政复议不予受理决定书》中，告知李玉玲认为武威市自然资源局迟延复查或不予复查时，其可根据《信访条例》的规定，向有关机关申请监督处理。第二，李玉玲要求答辩人对“民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地一案”立案查处的请求，不属于行政诉讼法规定的受案范围，依法应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”以及《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》(〔2005〕行立他字第4号)“二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”之规定，对于李玉玲反映“民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地一案”，民勤县自然资源局已就该事项作出《关于李玉玲信访问题的答复意见》，其再次就同一事项提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，答辩人作出《行政复议不予受理决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。被告甘肃省自然资源厅向本院提交了以下证据：1.《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》；2.《武威市自然资源局关于民勤县西渠镇村民李玉玲信访事项的处理通知》；3.民勤县自然资源局《关于李玉玲信访问题的答复意见》；4.2019年6月30日，李玉玲《复查申请书》；以上证据证明李玉玲申请查处事项，系经信访程序，由民勤县自然资源局答复，李玉玲不服民勤县自然资源局答复向武威市自然资源局提出复查申请，其对武威市自然资源局不履行复查职责不服的，应当根据《信访条例》规定的信访督办及改进建议、对不作为行为的行政处分等相关规定途径解决；李玉玲对信访机关不履行复查职责事项提起行政复议的，不属于行政复议受理范围，甘肃省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定作出《行政复议不予受理决定书》符合法律规定；5.甘肃省自然资源厅收文处理单，证明复议机关于2019年10月9日收到复议申请；6.行政复议文书送达回证，证明2019年10月23日向申请人送达《行政复议不予受理决定书》。被告甘肃省自然资源厅向本院提交了以下依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条、第十九条；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条；3.《信访条例》第十四条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条、第四十二条、第四十三条。经庭审质证，被告甘肃省自然资源厅对原告李玉玲所举的1号、6—8号、10—11号证据的真实性、关联性予以认可，对2—5号、9号证据的真实性不予认可，对1—11号证据的证明目的不予认可，对12—18号证据的关联性不予认可。原告李玉玲对被告甘肃省自然资源厅所举的1—4号证据的真实性予以认可，对证明目的不予认可，对8—9号证据的真实性、合法性、关联性无异议，对被告甘肃省自然资源厅所提交的依据的证明目的均不予认可。本院对上述证据认证如下：原告李玉玲所举的1号证据系被诉行政行为，不属于证据。原告李玉玲所举的2—9号、12—18号证据与本案没有关联性，本院不予采纳。原告李玉玲所举的10—11号证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。被告甘肃省自然资源厅所举的全部证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，2018年10月20日，李玉玲向原武威市国土资源局提交《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》，以原民勤县国土资源局存在原国土资源部《查处土地违法行为立案标准》的情形为由，请求“1.依法确认原民勤县国土资源局与三雷镇上雷四社2014年12月5日签订的《征地协议》与1994年8月15日签订的《征地协议》相冲突，2014年12月5日的征地行为违法；2.依法确认原民勤县国土资源局与三雷镇上雷四社2009年10月12日的《补征土地协议》《宗地图》属于伪造，原民勤县国土资源局的行政行为违法；3.依法确认原民勤县国土资源局2016年8月29日以居民没有办理《国有土地使用证》为由，强拆居民房屋、强征居民宅基地的行政行为违法；4.依法确认原民勤县国土资源局与民勤县巅峰置业有限公司签订《民勤县挂牌出让国有土地使用权成交确认书》的行政行为违法，属于倒卖土地的违法行为；5.责令原民勤县国土资源局停办民勤县城北新区名人酒店等商业项目的土地审批手续，责令停止修建高级酒店和商铺，停止拍卖和预售商铺的违法行为；6.依法追究相关人员的法律责任。”2019年4月10日，武威市自然资源局对李玉玲作出《武威市自然资源局关于民勤县西渠镇村民李玉玲信访事项的处理通知》，告知其已要求民勤县自然资源局依法调查处理，并将调查结果向李玉玲进行答复，若对民勤县自然资源局调查处理答复意见不服，可根据《信访条例》的相关规定，向民勤县人民政府或者武威市自然资源局申请复查。2019年5月24日，民勤县自然资源局向李玉玲作出《关于李玉玲信访问题的答复意见》。李玉玲不服该答复意见，于2019年7月1日向武威市自然资源局提交《复查申请书》，复查事项与《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》的申请事项中的前四项相同。2019年9月25日，李玉玲以邮寄方式向甘肃省自然资源厅提交《行政复议申请书》，以武威市自然资源局受理其复查申请后，至今不予复查，构成行政不作为为由，向甘肃省自然资源厅提起行政复议申请，其申请事项与《违法征地、倒卖土地立案查处申请书》中的第一项、第四项、第五项和第六项请求事项相同。2019年9月29日，甘肃省自然资源厅收到李玉玲提交的《行政复议申请书》。2019年10月9日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），并电话通知李玉玲领取。2019年10月23日，李玉玲之夫王国珍到甘肃省自然资源厅代为领取了《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）。李玉玲不服，向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点为：原告李玉玲提起的行政复议申请是否属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”因此，只有在行政行为可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形下,该行政行为才属于行政复议的受案范围。如果行政行为根本不可能对申请人的权利义务产生实际影响，则不属于行政复议的受案范围。行政机关依据《信访条例》针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实质影响。信访人对行政机关依据《信访条例》作出的信访办理行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政复议的，不属于行政复议范围。本案中，原告李玉玲以武威市自然资源局不履行信访复查职责为由提起行政复议申请，不属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”因此，原告李玉玲提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告甘肃省自然资源厅收到原告李玉玲提起的行政复议申请后作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），证据确凿，适用法律、法规正确。况且，被告甘肃省自然资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）亦向原告李玉玲释明如其认为武威市自然资源局延迟复查或者不予复查的，可根据《信访条例》的规定向有关机关申请监督处理。此外，从原告李玉玲的行政复议请求来看，其实质上是要求武威市自然资源局履行内部层级监督职责，内部层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系，对当事人的权利义务不产生实质影响，亦不属于行政复议范围。需要指出的是，复议机关作出行政复议决定时，不仅应当引用法律、法规的名称，还应当引用具体的法律条款，甚至到条款项目，以规范行政复议决定的法律适用，增强行政复议决定的说理性。《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”被告甘肃省自然资源厅于2019年9月29日收到原告李玉玲提交的《行政复议申请书》，于2019年10月9日作出《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号），并电话通知原告李玉玲领取，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定的程序。关于原告李玉玲的第二项诉讼请求“判令被告依法行政，对‘民勤县自然资源局违法征地、倒卖土地一案’立案查处”，与本案争议焦点无关，且涉及不同的行政法律关系，本院不予审查。综上，被告甘肃省自然资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》（甘资复〔2019〕20号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告李玉玲的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李玉玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李玉玲负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 杜占才审判员 王 洋二〇二〇年一月六日法官助理殷铭徽书记员洪镭