江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏06行终705号 上诉人（原审原告）顾志成，男，1963年7月6日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人马锋，镇长。 应诉负责人祁昌海，副镇长。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 原审第三人南通潮盛投资有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人宋灵林，执行董事。 上诉人顾志成、上诉人南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）因确认占用土地行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，顾志成系南通市通州区平潮镇新三十里居十组村民，在该组拥有承包地，该户《农村集体土地承包经营权证书》载明的户主系顾志成的父亲顾泉勇，证载承包地2.805亩。2017年2月20日，南通市通州区人民政府作出通土使字[2017]03号《关于同意沪通家园农民公寓楼项目使用土地的批复》，明确根据江苏省国土资源厅《关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》，同意平潮镇政府使用平潮镇新三十里社区9、10、11组、平东村30组集体建设用地16.7428公顷，用于沪通家园农民公寓楼建设，土地所有权仍属原集体经济组织所有。顾泉勇户承包地在沪通家园农民公寓楼项目用地范围内。2017年7月28日，施工人员进入场地，将土地平整，苗木等被铲除。现场有平潮镇政府工作人员及居委会人员在场。目前案涉地块上已经建设了楼房。 2017年10月23日，顾志成曾以平潮镇政府、南通市通州区公安局为被告向如皋市人民法院提起行政诉讼，要求确认两被告铲除其承包地里农作物和苗木的行为违法，赔偿经济损失，并恢复原状。2018年4月17日，如皋市人民法院作出（2017）苏0682行初235号行政裁定，以顾志成未能提供两被告共同行为的相关材料，起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。2018年5月15日，顾志成再次以平潮镇政府为被告向如皋法院提起行政诉讼，要求确认占用顾志成承包地进行建设的行为违法。11月5日，如皋市人民法院作出（2018）苏0682行初83号行政裁定，以顾志成的诉讼请求不具体明确为由，裁定驳回起诉。顾志成不服上诉后，经南通市中级人民法院释明，顾志成撤回上诉和起诉，另行提起诉讼。2019年3月25日，南通中院作出（2019）苏06行终29号行政裁定，准许顾志成撤回上诉和起诉，如皋市人民法院（2018）苏0682行初83号行政裁定视为撤销。 另查明，平潮镇政府自2016年始，每年向顾泉勇银行卡（3206242601101000377127）汇入土地租金5513.1元。 2019年3月，顾志成以2017年7月28日，平潮镇政府及当地派出所领导带领民警、协警、城管、镇、村干部等数百人，用挖掘机、推土机将顾志成承包地的农作物和苗木全部铲除，现顾志成承包地已被强行占用进行非农业建设为由，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认平潮镇政府强行占用顾志成承包地的行为违法。2.判令平潮镇政府恢复承包地原状并赔偿顾志成经济损失613440.92元。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.顾志成的起诉是否属于重复起诉。2.顾志成的起诉是否超过法定起诉期限。3.平潮镇政府是否强行占用了顾志成户承包地。4.顾志成提出的赔偿请求能否成立。 关于顾志成起诉是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项，在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同。（二）后诉与前诉的诉讼标的相同。（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。在235号案中，顾志成主**潮镇政府铲除其承包地里农作物和苗木的行为违法，诉讼请求与本案的诉讼请求并不完全一致。如皋市人民法院（2018）苏0682行初83号中，顾志成虽然主张了强占土地的行为，但考虑到顾志成系经南通中院释明后撤回起诉，转而重新向一审法院提起诉讼，应当视为有正当理由，故本案不属于重复起诉。 关于顾志成起诉是否超过法定起诉期限的问题，的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民法人或者其他组织，直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。虽然顾志成起诉的行为发生在2017年7月28日，但顾志成曾于2018年5月向如皋市人民法院提起诉讼，后在上诉过程经南通中院释明，重新提起本案诉讼，而后撤回上诉和起诉，超过起诉期限属于有正当理由，故本案应视为未超过法定起诉期限。 关于平潮镇政府是否强行占用了顾志成户的承包地的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款规定，国家实行农村土地承包经营制度。第五条第二款规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。前述规定表明，我国实行农村土地承包经营制度，国家保护承包双方的合法权益，既保护集体土地所有者的合法权益，也保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。此外，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。对于土地承包经营权的流转，《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，流转主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转应当遵循平等协商、依法、自愿、有偿等原则。本案中，平潮镇政府亦当庭承认顾志成户始终未签订过流转协议，亦未在其他地块为顾志成户重新调整承包地，在未能与顾志成户达成流转合意的情况下，平潮镇政府委托代建单位在顾志成户承包地上建设楼房的行为显然不符合法律规定。虽然平潮镇政府通过居委会每年向包括顾泉勇户在内的案涉地块农户汇款支付土地租金，但不能改变未能与顾志成户达成流转合意的事实。至于平潮镇政府提出沪通家园农民公寓楼项目的具体建设交由南通潮盛投资有限公司（以下简称潮盛公司）进行代建，潮盛公司将该建设工程发包给两家建筑公司承包建设，其不是行为实施者的问题。平潮镇政府答辩时也自认其系沪通铁路平东段居民房屋搬迁安置公寓楼沪通家园项目任务的项目建设主体，其将项目交由潮盛公司代建，该代建行为属于委托行为，平潮镇政府应当承担相应的法律责任。 关于顾志成户提出的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，顾志成要求平潮镇政府赔偿花池损失90000元、地面、挡墙损失2822.4元、购买土方费9900元、运输土方费10080元、租用挖机费16410元、种植、培植、收割黄豆费12320元、种植、培植、收割花生费4980元、购买农药损失1018元、顾志成父母被攻击受伤所造成的精神损失费200000元、营养费5000元、护理费28800元、被毁苗木232110.52元，合计613440.92元。针对前述损失的主张，顾志成仅提供了其从南通东信市政园林有限公司购买紫薇、金边黄杨等苗木的税票一张（金额100695元）及购买化肥、农药的票据（金额1018元），其他损失证据均系他人书写的收据、收条等无法证明合法来源的材料。从顾志成提供的照片及现场来看，顾志成住房门前原建有五个水泥砌成的盆景盆，尚余两个盆景盆，因顾志成并未能提供任何建造费用的证据，酌情确定赔偿15000元。顾志成门前确有部分水泥地面、挡墙被毁，酌情确定赔偿1000元。顾志成在承包土地上也确实种植过苗木，但平潮镇政府在平整土地时并未对苗木进行清点，只能按照顾志成主张的购买苗木的费用确定赔偿数额，即100695元。平潮镇政府已通过居委会每年向顾泉勇银行卡汇入土地使用费，故而顾志成主张黄豆、花生、农药、化肥损失的主张不予支持。购买土方等损失因没有确切证据佐证，且不具有合理性，不予支持。至于顾志成要求恢复土地原状的问题。鉴于案涉土地已经建成多幢楼房，且系用作沪通铁路建设居民房屋搬迁安置公寓楼，恢复土地原状势必造成社会公共利益重大损失，故该主张不予支持。 综上，平潮镇政府未能与顾志成户达成土地流转合意，其未经顾志成户的同意占用其承包地进行建设的行为违法，顾志成要求赔偿苗木等部分损失应予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决：一、确认平潮镇政府未经顾志成户同意占用其承包地进行建设的行为违法。二、平潮镇政府于本判决生效之日起十五日内赔偿顾志成户苗木、盆景盆、水泥地面、挡墙等损失合计116695元。三、驳回顾志成的其他诉讼请求。 上诉人顾志成上诉称，平潮镇政府的行为违法，该违法行为造成顾志成户的承包土地无法耕种，原土地上的花池被毁坏，所种植的树木、农作物被铲除，并造成顾志成父母身体受到伤害，平潮镇政府应当对上述损失全部予以赔偿。此外，顾志成为使得土地可以正常耕种，购买及运输土方的费用及租用挖机费用等均应由平潮镇政府赔偿。一审法院未予责令平潮镇政府对顾志成户的承包土地恢复原状，未予全部支持顾志成提出的赔偿请求错误，请求本院撤销一审判决的第二、三项内容，依法改判支持顾志成的赔偿请求。 上诉人平潮镇政府上诉称，顾志成的起诉构成重复起诉且超过法定起诉期限。对顾志成所主张的财产损害，公安机关已经作为刑事案件立案侦查，不应再行作为行政案件审理。顾志成户的承包土地已经批准转为安置房建设用地，顾志成户对案涉土地已不具有承包经营权。平潮镇政府作为建设项目主体，委托施工单位在案涉地块上清理施工，并不违反法律规定，不应承担行政赔偿责任。一审法院判决确认平潮镇政府的行为违法并责令平潮镇政府赔偿缺乏事实和法律依据，请求本院撤销一审判决，改判驳回顾志成的诉讼请求。 原审第三人潮盛公司未作二审答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另根据顾志成在一审中提供的苗木购买发票及双方当事人的陈述等，补充认定以下案件事实：案涉苗木系顾志成于2017年4月从南通东信市政园林有限公司购入，总价款为100695元，其中，紫薇（直径分别为3、4、5厘米）总计1782棵，金边黄杨4000棵，红花继木500棵，草坪560平方。顾志成所述的被毁损的花池，实际系以砖块砌墙后以水泥粉刷成为水泥矮墙，顾志成在水泥矮墙围成的地块范围内填土后种植花木，水泥矮墙外侧贴有装饰用文化石。 本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：1、顾志成的起诉是否符合法定条件；2、平潮镇政府的行为是否符合法律规定；3、顾志成赔偿请求中赔偿方式、赔偿范围应如何确定。 关于顾志成的起诉是否符合法定条件的问题，双方当事人的争议主要涉及以下几个方面，一是顾志成的起诉是否构成重复起诉及是否超过法定起诉期限。二是在公安机关对顾志成所报的故意损毁财物案已经立案侦查的情况下，人民法院是否可以作为行政案件受理并作出裁判。 本案中，案涉清除地上附着物的行为发生在2017年7月，顾志成不服该行为，曾经于2017年10月23日以平潮镇政府和南通市通州区公安局为共同被告，向如皋市人民法院提起诉讼，因错列被告被裁定驳回，后顾志成于2018年5月15日以平潮镇政府为被告重新提起诉讼，如皋市人民法院以诉讼请求不明确为由再次裁定驳回，顾志成上诉后，终审裁判文书明确顾志成可以另行重新起诉，准许顾志成撤回上诉和起诉，并明确一审裁定书视为撤销。上述诉讼程序均未对案件进行实体审理并裁判，顾志成在完善起诉状后，以适格被告为被告提起诉讼，不属于重复起诉。顾志成提起上述诉讼系其认为权利受到侵害后寻求救济的法定途径，故上述行政诉讼程序所经期限，在计算起诉期限时应当予以扣除，顾志成的起诉并未超过法定起诉期限。此外，在行政案件的审理中，对于公安机关并未作出刑事处理决定的案件，在查明被诉行为涉及行政法律关系，行政主体应承担的责任形式为行政责任的情况下，人民法院作为行政案件受理并进行审理和裁判，并不违反法律规定。平潮镇政府提出的顾志成的起诉不符合行政案件受理条件的三项理由均不能成立，本院不予采信。 关于平潮镇政府行为是否合法的问题。案涉铲除顾志成户原承包土地上的农作物、苗木，以及损毁地上建、构筑物的行为虽非平潮镇政府直接实施，但平潮镇政府系案涉地块的安置房项目的建设主体，清理地上附着物后进行建设的行为系由平潮镇政府委托实施，平潮镇政府应当对行为实施后果承担相应的责任。尽管案涉地块在江苏省国土资源厅《关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》批准同意建新区、建新用地范围内，平潮镇政府也取得了南通市通州区人民政府《关于同意沪通家园农民公寓楼项目使用土地的批复》，但上述批复中所涉及的用地，仍需依法办理相应的土地流转、收回、补偿、交付等程序。本案顾志成户原承包地虽在上述批复同意的用地范围内，但相关部门仅向顾志成父亲账户中打入了土地使用的费用，未与顾志成户签订土地流转或收回协议，且案涉土地上的苗木等种植物以及顾志成户所建的花池等建、构筑物系顾志成的合法财产，平潮镇政府在既未通知顾志成户自行处理，也未依法对地上附着物妥善处理的情况下，直接予以铲除后进行建设，行政程序违法并构成对顾志成合法财产的损害，一审法院确认平潮镇政府行为违法并无不当。 关于顾志成赔偿请求中赔偿方式、赔偿范围应如何确定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。本案中，案涉的土地，已经经过批准由原集体农用地被转为集体建设用地，且已经实际进行沪通家园农民公寓楼项目建设，顾志成要求采用恢复原状的赔偿方式，将案涉地块恢复为农用地由顾志成户耕种，与上述批复不符，将已建建筑拆除待完善用地手续后再行重新建设也是对社会资源的无谓浪费，故一审法院未予支持顾志成要求恢复原状的赔偿方式并无不当，本院应予支持。 至于赔偿范围的确定问题，1、关于花池及部分水泥地面、挡墙等建、构筑物损失，一审法院根据花池、水泥地面、挡墙等的建筑投入情况及实际被毁坏的面积，酌情认定花池损失15000元、其他水泥地面、挡墙等损失1000元并无不当。2、关于苗木和农作物及顾志成主张土地投入损失的赔偿问题，顾志成所在的村集体经济组织在2016年度即已经因土地用途将转为建设用地而向含顾志成户在内的诸多村民发放了土地占用费用，顾志成也针对土地用途调整批准文件提起过诉讼，应当知晓案涉地块的土地用途调整情况。且顾志成户的承包证所载承包地总面积为2.805亩，顾志成在该地块上已经种有黄豆、花生等农作物的情况下，再行于2017年4月买入6000余株树木和560平方米的草坪进行种植，该种植行为明显有别于正常的种植行为。一审法院在平潮镇政府铲除地上种植物时未予清点及妥善处理，未能就顾志成提供的买入苗木的证据等提供反驳证据的情况下，按照举证责任规则将顾志成所买入的全部苗木视同全部毁损，责令平潮镇政府予以赔偿100695元，已经充分体现了对顾志成被损利益的保护。对于地上农作物，因镇、村所给付的土地占用费用5500余元已经足以弥补顾志成户黄豆、花生等农作物的损失，一审法院未再行判令平潮镇政府给予黄豆、花生等农作物赔偿亦无不当。此外，一审法院对顾志成主张的购买及运输土方的费用及租用挖机等费用，因没有确凿证据证实，且与常理不合未予支持，亦无明显不当。3、关于顾志成所述的其父母人身受到伤害的损失问题，因并无证据证实平潮镇政府存在侵犯顾志成父母人身权的行为，顾志成的该项赔偿请求不能成立。 综上，顾志成的起诉符合法定受理条件，平潮镇政府铲除、毁损顾志成户的种植物、建构筑物进行建设的行为违法，应当承担行政赔偿责任。一审法院对顾志成的损失认定为116695元，并无明显不当。上诉人顾志成、上诉人平潮镇政府的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾志成、上诉人南通市通州区平潮镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年一月十五日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；