青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行初34号原告：青海无线电有限责任公司（组织机构代码证：91630000710449072H），住所地：西宁市城中区西大街10号。法定代表人：陈赞，该公司董事长。委托诉讼代理人：班德。委托诉讼代理人：陈金标。被告：西宁市人民政府（组织机构代码：01500XXXX），住所地：西宁市南关街43号。法定代表人：张晓容，西宁市人民政府市长。行政负责人：程小祥，西宁市人民政府副秘书长。委托诉讼代理人：樊郁业，西宁市司法局副局长。委托诉讼代理人：文斓枫，青海树人律师事务所律师。第三人：西宁市城东区花园大厦小区业主委员会，住所地：西宁市城东区花园南街1号。代表人：缪亦肖，该业委会主任。原告青海无线电有限责任公司（以下简称无线电公司）要求撤销被告西宁市人民政府作出的宁复（2019）3号《行政复议决定书》一案，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼，本院当日受理后，于2019年7月26日向西宁市人民政府送达了应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告无线电公司的委托诉讼代理人班德、陈金标，被告西宁市人民政府的行政负责人程小祥、委托诉讼代理人文斓枫、樊郁业，第三人花园大厦小区业主委员会（以下简称花园小区业委会）的代表人缪亦肖到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告无线电公司诉称：原告无线电公司与涉案的宁国用（2011）第429号土地使用权证具有利害关系，土地使用权人青海花园房地产公司系无线电公司出资设立的有限责任公司，青海花园房地产公司注销，无线电公司作为股东对该宗土地享有权利，现以利害关系人的身份提起行政诉讼，符合法律规定。涉案土地原为青海无线电一厂土地，该厂综合楼根据省财政厅审批同意报废，该资产于当年财务账目作核销处理。2003年青海无线电一厂改制，原告有偿取得青海无线电一厂的全部土地使用权，在开发过程中，政府考虑企业实际情况对该综合楼未进行拆除。之后，原告出资设立青海花园房地产有限公司，对原无线电一厂土地进行房地产开发，建成了花园大厦住宅小区，旧综合楼租赁给青海通力电力安装有限公司用于开设通力宾馆。故旧综合楼所使用土地属于原告以出让方式取得的土地，之后将该土地登记在原告出资设立的青海花园房地产公司名下。2012年，在注销青海花园房地产公司过程中，经公司与员工协商，由陈金标等七名员工出资九十万元，有偿取得宁国用（2011）第429号《土地使用权证》的土地使用权，公司对以上员工不再另行安置。青海花园房地产公司在开发建设花园大厦住宅小区，只是按照规划占用了个人住宅2879.73平方米、商业1403.38平方米，对于剩余的土地885.54平方米仍然享有土地使用权。花园小区业委会认为涉案的885.54平方米土地属于花园大厦小区并无事实根据，原无线电一厂的旧综合楼经政府准许在规划需要时拆除，但旧综合楼使用土地属于青海花园房地产公司。虽然2002年4月10日西宁市城乡规划建设局核发的总平面布置图将该地块规划为停车场和垃圾站，但这是属于政府规划的公益性质的项目，并非花园大厦小区内部的停车场和垃圾站。综上，涉案的885.54平方米土地属于青海花园房地产公司，宁国用（2011）第429号《土地使用权证》变更登记正确，西宁市人民政府撤销该土地登记缺乏事实依据，作出复议决定书不当，请求人民法院依法撤销该复议决定。原告无线电公司向本院提供的证据材料有：1、青海花园房地产有限公司工商登记信息表，以证实青海花园房地产有限公司为原告无线电公司的全资子公司；2、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，以证实原告无线电公司和青海花园房地产有限公司共同开发花园大厦项目；3、宁国用（2006）第253号《国有土地使用权证》，以证实青海花园房地产有限公司以出让方式取得了花园南街1号5168.65平方米的土地使用权；4、（2004）房预售证第072号《商品房预售许可证》和（2004）房预售证第087号《商品房预售许可证》，以证实青海花园房地产有限公司经西宁市房屋管理局批准公开销售花园南街1号的商铺和住宅；5、宁复（2019）3号《行政复议决定书》和设计号为2003162的总平面布置图，以证实案涉争议地块于2003年规划为停车场和垃圾站；6、土地登记申请书、宁国用（2011）第429号《土地登记审批表》、宁国用（2011）第429号《国有土地使用证》，以证实青海花园房地产有限公司取得的885.54平方米的土地使用权手续完备，符合土地登记规定；7、青海花园房地产公司与花园大厦住宅小区业主委员会筹委会、青海通力电力安装有限公司签订的《协议书》，以证实协议约定停车场产权归青海花园房地产有限公司所有。被告西宁市人民政府辩称：原告诉讼主体资格不适格，宁国用（2011）第429号《国有土地使用权证》登记的土地使用权人为青海花园房地产公司，原告享有青海花园房地产公司的股权，但对其资产不享有所有权，也不享有该项土地使用权。其次原告在《行政起诉状》中也陈述青海花园房地产公司清算注销过程中，已将涉案土地转让给陈金标等青海花园房地产公司的7名员工，故原告诉讼主体不适格。西宁市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法、事实清楚、证据确凿，争议地块在2003年就规划为停车场和垃圾站，西宁市不动产登记服务中心在办理变更登记时未查明核减后剩余的885.54平方米土地是否涉及业主共有的情形，在核减个人住宅及商业土地面积后将剩余面积的土地使用权变更给花园房地产公司，故西宁市人民政府认为，西宁市不动产登记服务中心的变更登记行为主要事实不清、证据不足，故作出了撤销变更登记的复议决定。被告西宁市人民政府向本院提供的证据材料有：1、宁国用(2011)第429号《土地使用权证》、青海花园房地产有限公司工商登记信息表、无线电公司的行政起诉状，以证实青海花园房地产有限公司持有以出让方式取得的××园.54平方米的土地使用权，无线电公司系青海花园房地产有限公司的股东，青海花园房地产有限公司清算注销时已将宁国用（2011）第429号土地使用权转让给陈金标等七人，无线电公司与本案无利害关系；2、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及送达回证，以证实西宁市人民政府收到依法受理了复议申请，并在法定期限内向当事人送达，作出行政复议决定的程序合法；3、宁国用（2006）第253号国有土地使用权证、（2004）房预售证第072号《商品房预售许可证》和（2004）房预售证第087号《商品房预售许可证》、设计号为2003162的总平面布置图、土地登记申请书、宁国用（2011）第429号《土地登记审批表》、宁国用（2011）第429号《国有土地使用证》，以证实青海花园房地产有限公司以出让方式取得了花园南街1号5168.65平方米的土地使用权，而后开发、销售花园大厦的住宅及商铺，涉案争议地块于2003年规划为停车场和垃圾站，而青海花园房地产有限公司将此地块的土地使用权办至其名下，西宁市人民政府作出的复议决定事实清楚、内容合法。第三人花园小区业委会辩称：原告不是本案适格原告，原告虽然是青海花园房地产公司的股东，但在青海花园房地产公司清算注销过程中，涉案土地已由其员工陈金标等7人出资有偿取得。故原告对于其提出的诉讼请求，并无法律上的利害关系。西宁市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法、事实清楚、证据确凿，请求人民法院依法驳回原告的起诉。经庭审质证，原告无线电公司对被告西宁市人民政府提交的证据的真实性没有异议，但认为青海花园房地产有限公司取得使用权的土地原属于无线电公司，涉案土地进行的变更登记符合法律规定。第三人对被告西宁市人民政府提交的证据无异议，表示认可。被告西宁市人民政府对原告无线电公司提交的证据的真实性没有异议，但对其证明方向不予认可，认为西宁市不动产登记中心对涉案土地未进行调查核实即行颁证的行为应予撤销，对于停车场的产权不能通过协议即发生变更。本院对双方提交的证据材料认证如下：原告无线电公司与西宁市人民政府提供的证据基本重合，真实性予以确认。经审理查明，案涉争议地块位于西宁市××区范围内，面积885.54平方米。2003年5月7日，西宁市城乡规划建设局审核了设计号为2003162的总平面布置图，该图显示争议地块为停车场、垃圾站。2003年-2004年期间，青海花园房地产有限公司以出让方式取得了青国用（2003）字第765号、青国用（2003）字第1765号《国有土地使用证》，其中包括案涉争议地块。青海花园房地产有限公司开始在该土地进行房地产开发建设，但该公司并未按规划要求拆除位于争议地块上的旧综合楼建设停车场、垃圾场，而是将该旧综合楼改造为现在的通力商务宾馆。2007年5月18日，青海花园房地产有限公司与花园大厦住宅小区业主委员会筹委会、青海通力电力安装有限公司签订了《协议书》，内容为：“原有旧楼改造宾馆未征得业主同意前提下，三方经充分协商，就青海花园房地产有限公司在花园小区内开设宾馆一事，达成协议，花园大厦业委会同意在小区内利用青海无线电有限责任公司旧综合楼进行改造后开设宾馆，自本协议签订之日起自宾馆经营期止，每年向花园小区业委会支付相关补偿费用10万元整。……”2011年11月8日，青海花园房地产有限公司向西宁市土地权属登记中心提出申请，内容为：“我公司在西宁市××园、2号商住楼建设完毕，土地分摊全部完毕，现申请办理本宗地上混4号楼885.54平方米土地证”。西宁市土地权属登记中心经审核后认定：“该宗地位于××园，系国有出让土地。土地使用权人青海花园房地产公司，土地用途为城镇混合住宅用地，独用面积为5168.65平方米。依据宁国用(2006)第253号《国有土地使用证》、（2004）房预售证第072、087号《商品房预售许可证》，将该宗地核减个人住宅用地2879.73平方米，核减商业用地1403.38平方米，剩余的885.54平方米土地仍作为原单位的商服、住宅用地。”2012年2月23日，青海花园房地产有限公司取得了宁国用（2011）第429号《国有土地使用证》，取得了本案诉争的885.54平方米的土地使用权。2019年4月，花园小区业委会向西宁市人民政府提起行政复议，要求撤销西宁市不动产登记服务中心作出的宁国用（2011）第429号土地使用权变更登记。西宁市人民政府于2019年7月3日作出宁复（2019）3号《行政复议决定书》，撤销了西宁市不动产登记服务中心于2012年2月15日作出的宁国用（2011）第429号土地使用权变更登记。无线电公司不服该复议决定，向本院提起诉讼。无线电公司系青海机电国有控股公司于2000年12月开办的全资国有独资公司，注册资本为818万元人民币，青海机电国有控股公司拥有无线电公司100%的股权。2003年6月19日，无线电公司实施股权多元改制，由公司员工一次性出资购买全部国有资产成为由无线电公司工会代表全体员工和青海旭阳机电有限公司共同出资880万元人民币组建的有限责任公司。选举张同生为无线电公司董事长，班德为公司总经理，杨二林为监事会主席。2007年11月26日，无线电公司通过了减少注册资本及变更公司股东、董事、监事会成员的股东会决议，公司原股东无线电公司工会和青海旭阳机电有限公司与张同生等股东签订了《股权转让协议》，无线电公司的股东变更为张同生、杨二林、张宝峰、班德等十六个个人。2012年1月4日，无线电公司通过了股权转让的股东会决议，张同生等十六个股东将无线电公司的全部股权转让给了陈赞，原16名股东不再是无线电公司股东，陈赞系该公司的独资股东。2012年5月31日，陈赞将无线电公司10%的股权转让给了王斌斌，该公司的股东为陈赞、王斌斌。无线电公司为开发房地产项目于2003年3月10日成立了青海花园房地产有限公司，股东为青海无线电有限责任公司和青海无线电有限责任公司工会委员会，无线电公司与青海花园房地产有限公司共同办理了《建筑工程施工许可证》、《建设工程规划许可证》，打算在无线电公司住所地西宁市花园南街1号开发建设商贸综合楼一期，后青海花园房地产有限公司通过出让方式取得了花园南街1号的国有土地使用权证，并开发建设了两栋商住楼。2012年5月9日，青海花园房地产有限公司注销。本院认为，本案诉争的宁国用（2011）第429号《国有土地使用证》的土地使用权人为青海花园房地产有限公司，该公司在开发过程中将无线电公司的一栋四层旧楼没有按照规划拆除，而是将该旧楼租赁给他人经营宾馆，同时取得了这栋四层旧楼的《国有土地使用证》，该公司注销清算时没有涉及到本案诉争的土地使用权，注销后使用权人一直亦没有变更，现行政复议决定撤销了青海花园房地产公司的土地使用权证，无线电公司作为青海花园房地产公司的开办单位、股东提起了本案诉讼，《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”本案诉争的土地使用权证是颁发给青海花园房地产公司的，该公司在注销前并没有将使用权转让给他人，在清算时也没有将该土地使用权列入公司清算财产范围，只是由公司的几个工作人员占有、使用，《中华人民共和国公司法》规定，公司解散后，股东应当对公司进行清算，清算完毕并办理注销登记后，公司归于消灭。经合法清算后的公司剩余财产，由股东依法进行分配后归股东所有，因此，股东在公司注销后，发现公司对外尚有债权或其他财产权益的，可以自己的名义依法提起诉讼，主张权利。现青海花园房地产公司依法注销，其股东无线电公司主张权益符合法律规定，故原告诉讼主体资格适格。《行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的。”本案的复议决定就是以具体行政行为事实不清、证据不足为由撤销的，那么就应要求行政机关在一定期限内重新作出行政行为，以明确土地权属。另外，复议决定将已注销的单位列为第三人也不当，应当将承继其权利义务的单位列为第三人，并核实相关事宜，以彻底解决纠纷，保护合法权益。综上依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款三项之规定，判决如下：一、撤销西宁市人民政府于2019年7月3日作出的宁复（2019）3号《行政复议决定书》；二、西宁市人民政府在法定期限内重新作出行政复议决定。案件受理费50元由被告西宁市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 韩雪梅审 判 员   李 娟人民陪审员 华 虹 二Ο二○年一月十六日书 记 员 李亚宁附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。