江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终611号 上诉人（原审原告）秦金康，男，1958年6月28日生，××族，住启东市。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市。 法定代表人葛志娟，市长。 委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市东海镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人陈卫东，镇长。 应诉负责人王向辉，副镇长。 委托代理人周峰，江苏江海明珠律师事务所律师。 上诉人秦金康因诉被上诉人启东市人民政府（以下简称启东市政府）、被上诉人启东市东海镇人民政府（以下简称东海镇政府）拆迁行政强制一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后组成合议庭，并于2019年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人秦金康及委托代理人邓红欣、董国女，被上诉人启东市政府的委托代理人张克伟、朱黄飞，被上诉人东海镇政府的负责人王向辉及委托代理人周峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年10月19日，启东市政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原东海乡人民政府。该滩涂原由启东市黄海滩涂开发有限公司（以下简称黄海公司）实际经营管理。 2011年1月1日，秦金康与黄海公司订立租赁合同，合同约定秦金康有偿使用面积为6亩的滩涂一年，期限自2011年1月1日至2011年12月30日，并约定秦金康因渔业生产建造临时码头、临时用房及其他一切临时设施，若遇政府及有关部门需要拆迁时，秦金康须无条件服从，有补偿的，归秦金康所有，无补偿的，秦金康不得无理取闹。合同到期后双方未再续签。2015年左右，秦金康开始对原渔用码头及相应滩涂进行改造建设，建成主要用于养殖生猪的养殖场。 2018年1月23日，启东市政府发布《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《专项整治通告》），主要内容为：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除；严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖；在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，由养殖场（户）自行承担。 启东市“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室（以下简称启东市“263办”）、启东市严格管控违法建设领导小组办公室（以下简称启东市“控违办”）是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和严格管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”共同作出《限期拆除养猪棚舍通告》，主要内容为：协兴港闸区域内有关养猪户未执行《专项整治通告》及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪；决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间为2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年2月至3月间，东海镇政府组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会有人员在场。2018年2月6日、2月28日、3月13日、3月30日，秦金康的养殖场所及养殖设施等先后被拆除。拆除前，启东市政府、东海镇政府等未作出过相关行政强制措施决定。东海镇政府在拆除过程中，部分屋顶由人工拆除，墙体由挖掘机推倒，强制拆除前猪舍已经清空。 2018年6月6日，秦金康提起行政诉讼，请求确认启东市政府、东海镇政府共同实施拆除其养猪场、附属物及相关配套设施等财产的行为违法，并请求对《专项整治通告》进行规范性文件审查。 一审法院认为，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。启东市政府作出《专项整治通告》，将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施。《专项整治通告》是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作的部署，明确由属地政府保障整治工作推进，东海镇政府作为一级政府有独立行使职权和承担责任的能力，秦金康仅依《专项整治通告》不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的行政主体。启东市“263办”和启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和“管控违法建设”的两个临时机构，该两办发布《限期拆除养猪棚舍通告》是协调、统筹环境整治工作的具体表现，虽然该两办有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导和协调，未具体实施拆除行为，不能说明该两办与东海镇政府共同实施了案涉强制拆除行为。因此，启东市政府不是本案的适格被告。 东海镇政府当庭认可其具体组织实施案涉拆除行为，各方当事人对此亦不持异议。东海镇政府强制拆除前，没有针对秦金康作出任何行政决定，也未依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等，东海镇政府实施的案涉强制拆除行为明显缺乏强制执行依据且违反法定程序，应当确认违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案东海镇政府系根据启东市“263办”、启东市“控违办”共同作出的《限期拆除养猪棚舍通告》具体实施案涉强制拆除行为，并非直接依据《专项整治通告》而实施，《专项整治通告》不是东海镇政府作出被诉行政行为的直接依据，故不符合规范性文件审查的条件。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项等规定，判决确认东海镇政府强制拆除秦金康案涉位于启东市协兴港闸区域内养猪场的行为违法，驳回秦金康的其他诉讼请求。 上诉人秦金康提起上诉称，1.启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府组建的临时工作机构，案涉《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市“263办”、启东市“控违办”联合作出，实施案涉强拆行为时启东市“263办”、启东市“控违办”工作人员均在现场，应当视为启东市政府组织参与了案涉拆除行为，启东市政府是本案适格被告；2.《专项整治通告》与本案拆除行为具有相关性，且《专项整治通告》系启东市政府对外作出，符合规范性文件一并审查的条件，依法应当审查其合法性；3.上诉人对案涉滩涂享有合法使用权，在滩涂上建设的养猪场等农用建筑和设施，依法不需要取得建设许可审批，均属于合法建筑，一审判决认定强制拆除前猪舍已经清空没有事实依据。请求撤销一审判决第二项，纠正一审错误认定的事实，改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人启东市政府辩称，案涉拆除行为不是启东市政府组织实施，相关个别工作人员在拆除现场也并不表明启东市政府参与了案涉拆除行为，启东市政府不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人东海镇政府辩称，1.对一审判决认定东海镇政府实施案涉拆除行为违法表示服从；2.案涉拆除行为没有造成上诉人秦金康的合法财产损失。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明：1.中共启东市委办公室、启东市政府办公室于2016年5月12日联合作出启办发〔2016〕32号《关于印发〈启东市严格管控违法建设办法（试行）〉的通知》成立启东市“控违办”，主要职责为“负责全市违法建设严格管控工作的协调指导、监督检查”，该通知的发文对象为各镇党委、人民政府、各园区党工委、管委会、各街道党工委、市委各部委办局等。2.中共启东市委办公室、启东市政府办公室于2017年1月23日联合作出启办发〔2017〕6号《关于成立“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》成立启东市“263办”，该通知的发文对象为各镇党委、人民政府、各园区党工委、管委会、各街道党工委、市委各部委办局等。3.倪永生等六人曾向本院提起行政诉讼，请求撤销启东市政府作出的《专项整治通告》，本院于2018年10月8日作出（2018）苏06行初112号行政裁定，认为《专项整治通告》虽对当事人权利义务产生影响，但属于过程性和非终局性行为，且倪永生等六人已就案涉强制拆除行为提起行政诉讼，因此，《专项整治通告》不具可诉性，遂裁定驳回倪永生等六人的起诉。该行政裁定已发生法律效力。 本院认为，结合一审判决和各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点主要有三个方面：一是被上诉人启东市政府是否具体组织实施案涉强制拆除行为；二是被上诉人启东市政府作出的《专项整治通告》是否应予规范性文件附带审查；三是上诉人秦金康主张对案涉滩涂享有合法使用权、对案涉养猪棚舍等建筑享有合法所有权，是否具有事实和法律依据。 一、被上诉人启东市政府是否具体组织实施案涉强制拆除行为 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，虽然案涉《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市“控违办”、启东市“263办”联合作出，拆除时也有该两办少数工作人员在场，但启东市“控违办”、启东市“263办”分别系由中共启东市委办公室、启东市政府办公室联合作出的启办发〔2016〕32号和启办发〔2017〕6号文件成立，结合《党政机关公文处理工作条例》第九条第五项“公文发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，联合行文时使用主办机关的发文字号”、第十七条第一款“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文，属于党委、政府各自职权范围内的工作不得联合行文”以及第二十条“公文文稿签发前应当由发文机关办公厅（室）进行审核”等规定，由于“启办发”是中共启东市委办公室发文机关代字，即中共启东市委办公室是上述两个文件主办机关，因此，不能认为启东市“控违办”、启东市“263办”仅系启东市政府成立的临时机构，也不能据此推定《限期拆除养猪棚舍通告》系启东市政府作出的行政行为；且启东市“控违办”、启东市“263办”在场人员也没有参与任何强制拆除活动，不能仅以该两办有少数工作人员在强制拆除现场，就认定其具体组织或者参与了案涉强制拆除行为。因此，结合启东市“控违办”、启东市“263办”工作机构性质和案涉强制拆除的具体事实，均难以适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款有关“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定。同时，结合各方当事人在一、二审诉讼中承认的案件事实，东海镇政府具体组织实施了案涉拆除行为，而《专项整治通告》亦明确“以属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治为原则”“规定时间内拒不停止养殖行为又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理”。因此，一审法院认定案涉拆除行为系东海镇政府实施而非启东市政府实施，不违反法律规定，也与本院（2018）苏06行初161号行政裁定结论相一致。 二、被上诉人启东市政府作出的《专项整治通告》是否应予规范性文件附带审查 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，《专项整治通告》通过明确禁养区的经、纬度坐标，将启东市协兴港闸区域内相应具体的养殖场（户）统一纳入畜禽养殖专项整治范围，同时要求自通告发布之日起至2018年2月5日前须自行处理养殖畜禽、拆除养殖设备和违章搭建，拒不停止养殖行为、又不搬离相关区域的，由属地政府等依法采取强制措施。该《专项整治通告》发布对象特定，所规定内容明确、具体，也有相应完成时限要求，不具有反复适用性等抽象行政行为特点，依法不属于规范性文件。况且，针对倪永生等六人提起的撤销《专项整治通告》的行政诉讼，生效裁定已经认定《专项整治通告》是对当事人权利义务产生影响的行政行为，并非秦金康所称的规范性文件。因此，一审法院经审理认为不予附带审查，结论正确。 三、上诉人秦金康主张对案涉滩涂享有合法使用权、对案涉养猪棚舍等建筑享有合法所有权，是否具有事实和法律依据 根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。第四十八条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。同时结合启东市政府《关于调整滩涂使用权属的通知》（启政发〔1995〕166号），案涉滩涂等自然资源均属于国家所有，启东市政府于1995年10月将滩涂合法使用权人调整为原东海乡人民政府，结合目前启东市行政区划调整，案涉滩涂合法使用权人为被上诉人东海镇政府；该通知还规定，滩涂的使用证均不得出售、出让、出租，市滩涂开发办公室每年组织一次验证工作。本案中，案涉滩涂合法使用权人为东海镇政府，并由东海镇政府委托黄海公司经营管理。结合秦金康与黄海公司签订的租赁合同，秦金康仅取得案涉滩涂及地上物的固定期限租赁权，最迟租赁期限至2011年12月30日届止，且合同目的是服务于渔业生产。双方签订的租赁合同还约定，合同到期后如需续租，必须征得黄海公司同意，才能签订新的合同延长租用期。因此，至2018年案涉强制拆除行为作出时，秦金康对案涉滩涂的租赁期限早已超期，秦金康主张享有相应合法的土地使用权，没有事实和法律根据。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请；县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。本案中，秦金康在案涉滩涂上建设猪棚舍等建筑物、构筑物用于生猪养殖，明显不符合协议约定的用于“渔业生产”目的且明显超期，秦金康同时也没有取得建设行政许可审批手续和房屋所有权证等产权权利证书，且没有依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条有关“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价”规定精神，提供相应环境保护许可审批手续。在上述前提下，秦金康主张系合法经营且合法享有案涉土地使用权、房屋所有权等物权权利，没有事实和法律根据。结合一审庭审过程中当事人陈述和一审法院调查，强制拆除行为发生前，秦金康已自行将猪棚舍清空并转移生猪，而秦金康上诉认为一审判决认定“在强制拆除前猪舍已经清空”错误，不符合客观事实且违反“禁反言”原则，依法不予采信。 综上，秦金康的上诉理由没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦金康负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年一月十日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；