广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1250号上诉人（原审原告）：马接县，男，汉族，1971年7月24日出生，住广东省龙川县。委托代理人：杨创铄，广东奔犇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军，广东省人民政府工作人员。委托代理人：彭日旺，广东省人民政府工作人员。原审第三人：惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区云山西路6号。法定代表人：刘吉，市长。委托代理人：孙如斌，惠州市国土资源局大亚湾分局工作人员。委托代理人：鄢义兵，广东卓凡律师事务所律师。原审第三人：惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司。住所地：广东省惠州大亚湾澳头石化大道中399号灿邦国际广场1栋1902号房。法定代表人：陈江洪，董事长。上诉人马接县因诉被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院作出的(2017)粤13行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:2003年9月25日，第三人惠州市人民政府依法向原告马接县核发了惠湾国用（2003）第13210100603号国有土地使用证，座落为西区上杨养公坑，位于西区养公坑42户小区中的第11号地块，地号为031104，图号为F-50-37-(48),面积为120平方米，用途为住宅用地，终止日期为2073年9月16日。该土地登记未办理任何注销登记手续。2013年6月20日，惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会作出《关于西区上杨下杨村民小组24444平方米回拨地问题的批复》（惠湾函[2013]77号），将西区上杨养公坑地段安排给惠州大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组作为回拨地使用，惠湾国用（2003）第13210100603号国有土地使用证项下地块亦包括在内。2013年11月23日，第三人惠州市人民政府向惠州大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组核发惠湾国用（2013）第13210100763号国有土地使用证，地号为441303580004GB20997，面积为24444平方米，用途为商业、住宅。2013年12月25日，惠州大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组与第三人惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司签订惠湾国土转确字（2014）第203号《国有土地使用权转让确认书》，将惠湾国用（2013）第13210100763号国有土地使用证土地使用权转让给惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司。第三人惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司遂申请办理土地使用权变更登记。第三人惠州市人民政府向该公司核发惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证。原告马接县不服第三人惠州市人民政府批准核发的惠湾国用（2013）第13210100763号及惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证，于2016年8月29日向被告广东省人民政府提起行政复议。2016年8月31日，复议机构广东省人民政府行政复议办公室即被告作出《行政复议受理通知书》（粤府行复[2016]391号），受理原告马接县提起的复议申请。同时，广东省人民政府行政复议办公室向第三人惠州市人民政府送达行政复议申请书（副本）、相关证据材料及《提出行政复议答复通知书》（粤府行复[2016]391号）。2016年10月25日，广东省人民政府行政复议办公室作出《中止行政复议审查通知书》（粤府行复[2016]391号），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项的规定，决定中止对案涉行政复议的审查。2017年3月13日，广东省人民政府行政复议办公室作出《恢复行政复议审查通知书》（粤府行复[2016]391、392号），决定恢复案件审查。2017年3月16日，被告广东省人民政府作出《行政复议决定书》（粤府行复[2016]391号），确认第三人惠州市人民政府核发惠湾国用（2013）第13210100763号及惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证的具体行政行为违法。原告马接县不服，遂生本诉。原审法院认为，本案争议的焦点是：被告广东省人民政府作出案涉行政复议决定认定事实是否清楚、法律依据是否正确、程序是否合法等问题。围绕上述焦点问题，分析如下：关于案涉复议决定认定事实是否清楚、法律依据是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，原告马接县合法取得惠湾国用（2003）第13210100603号国有土地使用证，其土地权益受法律保护。在原告马接县的惠湾国用（2003）第13210100603号国有土地使用证没有被依法注销的情况下，第三人惠州市人民政府将该地块的土地使用权登记到其他权利主体名下；该重复登记行为造成土地使用权益冲突，属认定事实不清。第三人惠州市人民政府核发惠湾国用（2013）第13210100763号及惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证，亦未依据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第四十九条、第五十条的规定及时办理原告马接县土地权益注销登记手续，属违反法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。在选择适用复议决定的种类时，复议机关应当审慎权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸多相关因素；当认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果。而判断是否符合“公共利益”，应综合考虑促进社会整体发展的诚信、公平、秩序、稳定等基本因素。在行政行为效力存续期间，以该行为为核心会产生各种新的利益，这种新的利益与行政行为之间存在法律上的因果关系；若撤销该行政行为，可能使新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共利益的浪费或损失；而这个“公共利益的浪费或损失”并非指违法行政行为继续存在而对国家或公共福祉造成的损害，而是指违法行政行为一旦被撤销将会给国家或公共福祉造成新的损害。本案中，第三人惠州市人民政府核发惠湾国用（2013）第13210100763号及惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证虽然存在认定事实不清、程序违法，但是事实上涉案土地已被安排作回拨地，以作妥善农民生产生活出路、发展集体经济之用。目前涉案土地作为村企合作项目建设用地，协议各方权利义务均按照整体地块的投入进行确定和分配。若撤销惠州市人民政府核发的惠湾国用（2013）第13210100763号及惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证，会使此部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态。另，惠湾国用（2013）第13210100763号国有土地使用证在原告马接县提起行政复议前已被办理变更登记，该证缺乏撤销的现实可能性，理应被确认违法。因此，针对第三人惠州市人民政府核发惠湾国用（2013）第13210100763号及惠湾国用（2014）第13210100548号国有土地使用证，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，被告广东省人民政府予以确认违法，但不予撤销，并无不当，应予支持。关于复议决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议机构审理案件以书面审查为原则；听证并非行政复议的必经程序，复议机关有权决定是否进行听证。具体到本案，被告广东省人民政府采用书面方式审理并作出决定，属于行政复议机构行使自由裁量权行为，并没有违反上述法律法规规定。另，在接到原告马接县的行政复议申请后，被告广东省人民政府履行了受理、通知、调查、中止、作出决定等法定步骤，履行行政复议程序并无不当。综上，被告广东省人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告马接县的诉讼请求。上诉人马接县不服原审判决，向本院上诉称：上诉人于2003年通过出让的方式获得了涉案地块，并依法取得了国有土地使用证。2013年惠州市政府以土地盘整的名义，将包含上诉人土地在内的24444平方米土地向下杨村民小组核发了国有土地使用证，后下杨村民小组又以村企合作的名义，将上述土地以村企合作的方式，将上述土地变更登记在大亚湾下杨房地产开发公司名下。上诉人不服会惠州市政府的重复发证行为，被上诉人确认惠州市政府的行违法，但该土地已经投入建设，撤销会引起公共利益受损为由，维撤销山国有土地使用证。上诉人认为被上诉人在复议过程中认定该土地已经投入建设的事实认定错误，且房地产开发不属于公共利益。一审判决未调查被上诉人认定的事实是否清楚作出判决存在错误，具体理由如下：一、一审判决遗漏认定关键事实。涉案24444平方米土地至今尚未开发，仅围蔽给施工队做临时办公场所使用，被上诉人在复议决定中认定已经投入建设开发与事实不符。一审法院曾组织上诉人、被上诉人到案涉现场勘验，当时的客观情况的确未进行开发建设，但原审法院对此未予认定。涉案土地是否建设施工，直接关系到被上诉人作出涉案复议决定时是否认定事实错误，该复议决定是否应当撤销，属于本案关键事实，恳请二审法院提法调取勘查笔录或现场勘查，依法纠正一审遗漏的事实。二、一审法院在程序上存在错误。被上诉人经一审传唤拒不到庭，一审法院未缺席判决。第一次开庭时，惠州市政府未参与庭审，一审法院不能在惠州市政府被排除作为第三人的情况下，又追加惠州市政府作为第三人，创造第二次开庭的机会。惠州市政府已被广州铁路运输中级法院排除在本案第三人之外，一审法院又主动追加属于严重程序错误。综上所述，一审判决存在遗漏关键事实和程序严重错误，上诉请求：撤销一审判决，撤销被上诉人作出的涉案复议决定，并责令被上诉人重新作出复议决定。被上诉人广东省人民政府答辩称：一审归纳庭审焦点正确，上诉人对被诉复议决定有异议，被上诉人依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，选择复议决定的类型并无不当。涉案地块涉及村企合作整体开发，不能分割，如果撤销会导致协议无法履行。而且涉案土地已经办理国有土地使用权转让和和使用权登记，规划许可等手续，如果撤销并剔除上诉人原使用地块，将导致行政管理错位，浪费行政资源。相应地块上虽然无建筑，但已经平整硬底化，进入开发的前期准备工作。鉴于上述情况，撤销被诉国土证将会导致已形成的社会交易秩序和相关权利主体的衍生权益处于不稳定状态，因此选择确认违法的复议决定。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决并判令上诉人支付诉讼费用。原审第三人惠州市人民政府答辩称：一审法院追加惠州市人民政府为第三人程序合法，本案处理结果和原审第三人具有利害关系。涉案土地已经作为回拨地进行村企合作开发，涉案土地证不具备可撤销的情节，且撤销涉案国土证，可能严重损害村民利益，不利于社会稳定。复议机关作出涉案复议决定，确认涉案国土证未发单不撤销并无不当。复议决定及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审第三人惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司未到庭参加诉讼。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……。”《土地登记办法》（2008年2月1日施行）第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：……（五）其他依法不予登记的。”本案中上诉人已于2003年取得涉案土地范围内部分地块的国有土地使用权证，惠州大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组及惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司又于2013年先后向惠州市人民政府申请核发被诉国有土地使用证，且其申请登记的土地范围包含了上诉人持有的国有土地使用证记载的地块。在此情况下，惠州市人民政府不应当对惠州市大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组及惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司的申请予以登记。本案中惠州市人民政府针对惠州市大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组及惠州大亚湾新下杨房地产开发有限公司的登记申请，核发被诉两份国有土地使用证，包含了上诉人持有的国有土地使用证记载的地块，造成了涉案地块重复登记，存在事实不清的错误。被上诉人广东省人民政府经审查认定，涉案土地已被用作安排当地村民生活的村企合作建设用地，且涉案宗地已经投入开发建设，如果撤销惠州市人民政府核发的被诉国有土地使用证，可能影响村民的居住和生活，影响社会交易秩序稳定，故被上诉人广东省人民政府作出被诉复议决定，确认惠州市人民政府核发涉案国有土地使用证的行为违法，但不予撤销，符合上述规定。上诉人起诉要求撤销被诉复议决定的理由不能成立，原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉复议决定的请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，上诉人上诉主张，一审判决遗漏案件事实，审判程序存在错误，一审判决缺乏公正等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人马接县负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年一月九日书记员  刘 丹