山东省临沂市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁13行终400号 上诉人(原审原告)卓殿海，男，1955年2月21日出生，汉族，居民，住兰陵县。 被上诉人（原审被告）兰陵县大仲村镇人民政府，住所地兰陵县大仲村镇驻地。 法定代表人赵磊，镇长。 委托代理人高玉生，山东晨浩律师事务所律师。 原审被告兰陵县综合行政执法局，住所地兰陵县综合服务中心。 法定代表人李勇，局长。 委托代理人付强，兰陵县综合行政执法局工作人员。 上诉人卓殿海因诉被上诉人兰陵县大仲村镇人民政府、原审被告兰陵县综合行政执法局行政强制、行政赔偿一案，不服兰陵县人民法院（2019）鲁1324行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年5月16日，兰陵县人民政府印发《兰陵县人民政府关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》（兰陵政发[2017]10号），在乡镇（街道）设立综合行政执法办公室，与县综合行政执法大队派驻的执法中队合署办公。综合行政执法办公室主要负责辖区内综合执法的组织协调、应急指挥、联合执法等工作。文件要求，完善执法联动机制，由乡镇（街道）统一指挥和调度县直部门派驻的所有行政执法队伍，搭建“资源统筹、联合执法”的乡镇（街道）综合执法平台。同年6月23日，兰陵县人民政府办公室印发兰陵政办发[2017]24号文件，要求对全县范围内未经国土、规划、住建等部门批准，或未按照批准要求建设的各类建筑物、构筑物及其他设施，以及虽经批准但超过期限未拆除的临时建设进行清理取缔。同时要求强化属地职责，各乡镇（街道、开发区）为所在行政区域违法建设处置的责任主体，负责本行政区域内违法建设的巡查、处置工作。上述文件均于下发之日施行。 原告卓殿海系兰陵县大仲村镇车主村村民，2018年9月份，原告在未办理审批手续的情况下对其宅基地上的房屋进行翻建。同年11月15日，兰陵县大仲村镇人民政府执法办公室向原告发出兰陵综执责停字[2018]第20057号责令停止违法行为通知书，内容为“经查，你（单位）未经批准，擅自占用大仲村镇车庄村耕地建住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，并于2018年11月15日到本机关综合执法大队大仲村中队接受处理”，该通知书告知了权利救济途径，加盖有兰陵县综合行政执法局的行政公章。原告接此通知后未到指定的地点接受处理。2018年12月18日上午9时，兰陵县大仲村镇人民政府组织人员对原告正在翻建过程中的建筑物实施了拆除。2019年1月26日，原告委托临沂市万帮价格评估有限公司对原告的损失评估价值为人民币104179元。庭审中，被告兰陵县大仲村镇人民政府对原告的损失价值提出异议，经法院委托，临沂市天润价格鉴定评估有限公司于2019年7月2日出具评估报告，评估结果为：价格评估标的物在评估基准日的价格为人民币57720元。 一审法院认为，1、关于兰陵县综合行政执法局是否应当列为本案被告的问题。行政诉讼的审理对象是行政机关的行政行为，审理重点是原告正在建设过程中的建筑物被强制拆除的行政行为是否合法及是否应该赔偿。兰陵县大仲村镇人民政府组织实施了本案的强制拆除行为，当事人对此无异议。根据原告所举证据材料，不能证明兰陵县综合行政执法局参与了强制拆除行为，故兰陵县综合行政执法局不是适格被告。 2、关于被告兰陵县大仲村镇人民政府的强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”。《山东省城乡规划条例(2018修正)》第五十七条规定“使用宅基地进行农村村民住宅建设，应当提交乡村建设规划许可证申请表、宅基地使用证明或者房屋权属证明、村（居）民委员会同意建设的书面意见、新建住宅相关图纸，向乡、镇人民政府或者街道办事处提出申请，经审核符合条件的，由城市、县城乡规划主管部门或者其委托的乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证”。根据以上规定，村民在取得宅基地使用权后必须按照法律法规的标准和条件进行建设。原告在翻建房屋时未经依法批准，未取得相关审批手续，被告予以制止符合法律规定。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。根据该条规定，在乡、村庄规划区内，对违反上述法律规定的违法建筑，乡、镇人民政府具有强制拆除的法定职权。 被告兰陵县大仲村镇人民政府在向原告发出责令停止违法行为通知书后，原告未到指定地点接受处理，被告应当进行立案调查，履行相应程序，限期当事人自行拆除，在当事人逾期不拆除的情况下，才可直接对当事人的违法建筑物实施强制拆除。而根据被告兰陵县大仲村镇人民政府提交的证据，其并未按照法定程序调查处理，因此，原告要求确认被告的拆除行为违法，理由正当，予以支持。 3、关于原告的赔偿请求能否成立的问题。根据国家赔偿法规定，公民只有在合法权益受到侵害的情况下才能获得国家赔偿。在全国上下正在大规模进行违法建筑的拆除和整治的大环境下，原告不经批准擅自建设的行为不应得到法律的认可，其因擅自建设产生的租赁物、材料等费用是实施违法行为所投入的成本，不受法律保护。尽管被告兰陵县大仲村镇人民政府的拆除行为程序违法，但被告并未违法处置原告的建筑材料，根据原告提交的视频资料看，被告的拆除过程并无明显不当。况且，在对建筑物、构筑物的拆除过程中，无论采取何种保护性措施，建筑材料的价值减损均不可避免。因此，不应认定原告的合法权益受到侵害。对原告要求赔偿损失的诉讼请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告兰陵县大仲村镇人民政府的强制拆除行为违法。二、驳回原告对兰陵县综合行政执法局的诉讼请求。三、驳回原告要求赔偿损失的诉讼请求。案件受理费50元，由被告兰陵县大仲村镇人民政府负担。 上诉人卓殿海不服一审法院判决上诉称，一、一审法院判决认定事实存在错误。兰陵县大仲村镇人民政府没有提供证据证明上诉人建筑系违法建筑。二、一审法院认定驳回上诉人主张损失的诉讼请求错误。被上诉人没有履行相关法定程序明显违背事实和法律，存在实体错误。上诉人建筑物的建筑材料属于合法财产,通过鉴定损失为57720元，被上诉人均无异议。根据行政诉讼法第七十六条规定，应当依法判决被上诉人承担赔偿责任。请求:1、依法撤销兰陵县人民法院作出的（2019）鲁1324行初22号行政判决书第二、三项，并予以改判。2、被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人兰陵县大仲村镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审被告兰陵县综合行政执法局未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为,本案争议的焦点问题是：1、原审被告兰陵县综合行政执法局是否是被诉强拆行为的实施主体。2、本案是否应赔偿上诉人损失。 1、原审被告兰陵县综合行政执法局是否是被诉强拆行为的实施主体。被上诉人兰陵县大仲村镇人民政府提供证据证明，兰陵县政府办公室发文要求强化属地职责，各乡镇负责本行政区域内违法建设的巡查、处置工作。并且被上诉人在一审中自认实施了被诉强拆行为。一审判决确认被上诉人的强制拆除行为违法，被上诉人服判未上诉，上诉人对于该项判决已予以认可。上诉人仅提供了原审被告兰陵县综合行政执法局下发的责令停止违法行为通知书，但没有提供原审被告实施拆除房屋行为的直接证据。因此，对于上诉人要求撤销一审判决第（二）项即驳回上诉人对兰陵县综合行政执法局的诉讼请求，没有事实依据，本院不予采纳。 2、本案是否应赔偿上诉人损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，上诉人虽未办理用地和规划手续，翻建房屋不符合相关法律规定。但上诉人是在原老房子的地基上进行翻建，上诉人的老房子已在该地块上建成十多年，客观上与故意违法占地建设房屋不同。行政机关应依据法律法规予以补办相关手续或者妥善作出处理，对不符合补办条件的再要求拆除。被上诉人违反法定程序对涉案房屋的强制拆除客观上剥夺了原告自行拆除、尽量保留建材使用价值的机会，被上诉人应对其强制拆除行为所引起的建筑材料及辅助材料等损失予以赔偿。一审法院委托临沂市天润价格鉴定评估有限公司对涉案房屋损失价格的结果为57720元，结合本案的具体情况酌情确定赔偿数额为28860元。一审判决驳回上诉人的赔偿请求系认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、维持兰陵县人民法院（2019）鲁1324行初22号行政判决第一项即确认兰陵县大仲村镇人民政府的强制拆除行为违法、第二项即驳回卓殿海对兰陵县综合行政执法局的诉讼请求； 二、撤销兰陵县人民法院（2019）鲁1324行初22号行政判决第三项驳回卓殿海要求赔偿损失的诉讼请求。 三、被上诉人兰陵县大仲村镇人民政府于收到本判决书之日起十日内赔偿上诉人卓殿海损失28860元。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人兰陵县大仲村镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙诚霞 审判员  王茂峰 审判员  鹿文麒 二〇二〇年一月七日 书记员  段恩超