四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川01行终1605号 上诉人（原审原告）成都虎驰运业有限公司。住所地：四川省成都市天府新区华阳街道华阳大道一段33号阳光华庭1栋1单元1层3号。 法定代表人曲磊，总经理。 被上诉人（原审被告）成都市交通运输局道路运输管理处（原成都市交通运输委员会道路运输管理处）。住所地：四川省成都高新区交子北二路17号。 法定代表人董华胜，处长。 委托代理人杨媛，成都市交通运输局道路运输管理处工作人员。 委托代理人李琪，国浩律师（成都）事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市交通运输局（原成都市交通运输委员会）。住所地：四川省成都高新区交子北二路。 法定代表人王翼刚，局长。 上诉人成都虎驰运业有限公司（以下简称虎驰运业公司）因诉被上诉人成都市交通运输局道路运输管理处（原成都市交通运输委员会道路运输管理处，以下简称市交通运输局道路运管处）、被上诉人成都市交通运输局（原成都市交通运输委员会，以下简称市交通运输局）交通运输行政管理行政许可及行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，虎驰运业公司系2017年11月23日成立的有限责任公司，经营范围为省际包车客运、市际包车客运、县际包车客运服务（旅游）等。2018年1月，市交通运输局道路运管处委托西南交通大学成立课题组，采用总体情况统计与抽样调查相结合的方式，从成都市包车客运市场总体情况、具体包车类别、影响成都市包车客运市场发展的因素，以及成都市包车客运发展对策四个方面进行分析，对成都市包车客运市场供求状况进行了调研。2018年2月，西南交通大学编制《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，认为成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态。2018年10月24日，虎驰运业公司申请县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可（新增）。当日，市交通运输局道路运管处予以受理，并于2018年11月9日作出《不予交通运输行政许可决定书》（编号：BX2018002）（以下简称不予许可决定），根据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条和《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部令2016年第82号）第十七条的规定，同时根据《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，决定对虎驰运业公司的申请不予交通运输行政许可。虎驰运业公司不服，向市交通运输局申请行政复议。2018年12月21日，市交通运输局收到行政复议申请。2018年12月25日，市交通运输局向虎驰运业公司作出成交复受字〔2018〕3号《行政复议受理通知书》，向市交通运输局道路运管处作出成交复答字〔2018〕3号《行政复议答复通知书》，并于2018年12月26日送达虎驰运业公司和市交通运输局道路运管处。2019年2月19日，市交通运输局作出成交复决字〔2018〕3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），维持了市交通运输局道路运管处作出的不予许可决定，并于当日向市交通运输局道路运管处送达了该复议决定。2019年2月20日，市交通运输局向虎驰运业公司送达了3号复议决定。虎驰运业公司不服，诉至法院，请求撤销市交通运输局道路运管处作出的不予许可决定，以及市交通运输局作出的3号复议决定，判令市交通运输局道路运管处重新作出行政许可决定，并由市交通运输局道路运管处和市交通运输局承担本案诉讼费用。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第六项以及《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款的规定，虎驰运业公司所申请的县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可属于行政许可事项，市交通运输局道路运管处作为成都市具体负责实施道路运输管理工作的机构，有权受理、审查虎驰运业公司的申请，并作出行政许可决定。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款以及《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款的规定，市交通运输局道路运管处于2018年10月24日受理虎驰运业公司的道路旅客运输经营许可申请后，于2018年11月9日作出不予许可决定的程序，符合法律规定。 根据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第一款的规定，有权机关具有判断是否符合行政许可条件的行政裁量权。市交通运输局道路运管处受理虎驰运业公司的申请后，参考了西南交通大学采用总体情况统计与抽样调查相结合的方式，从成都市包车客运市场总体情况、具体包车类别、影响成都市包车客运市场发展的因素，以及成都市包车客运发展对策四个方面进行分析，调研成都市包车客运市场供求状况，并编制提交的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》。同时，根据《中华人民共和国道路运输条例》第十三条的规定，市交通运输局道路运管处于2019年4月10日在成都市交通运输局官网发布《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》，公布了成都市2018年度包车客运市场供求状况，并提示各相关道路客运企业及拟投资包车客运市场的主体应采取合理措施规避市场风险。2018年3月21日，即虎驰运业公司申请道路旅客运输经营许可前，市交通运输局道路运管处亦在成都市交通运输局官网发布了《2017年度成都市包车客运市场供求状况》，公布成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态。虎驰运业公司作为行政相对人，应当对行政机关基于法律法规赋予的职责权限及行政管理之目的、精神所作出的行政决定予以尊重，并根据市交通运输局道路运管处公告的内容来调整、安排相应行为。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款的规定，在考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素的情形下，市交通运输局道路运管处作出当时成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态之判断，作出不予许可决定，并说明不予行政许可理由的裁量行为，未违反法律规定。虎驰运业公司主张《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》的数据来源于非法网站“四川省临时客运管理信息系统”，因“四川省临时客运管理信息系统”系四川省交通运输厅道路运输管理局委托成都网阔信息技术股份有限公司开发的，用于管理四川省包车客运等业务的信息系统，虎驰运业公司主张统计口径不一、数据不真实亦未提交证据予以佐证，不足以否定案涉不予许可决定的合法性，原审法院对其主张不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十二条第一款的规定，虎驰运业公司不服市交通运输局道路运管处作出的不予许可决定，在法定期限内向市交通运输局申请行政复议，符合法律规定。同时，市交通运输局作为市交通运输局道路运管处的上一级主管部门，对以市交通运输局道路运管处为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，市交通运输局于2018年12月21日收到虎驰运业公司的行政复议申请，于2018年12月25日作出成交复受字〔2018〕3号《行政复议受理通知书》，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定，市交通运输局于2018年12月25日向市交通运输局道路运管处作出成交复答字〔2018〕3号《行政复议答复通知书》，并于2018年12月26日将《行政复议申请书》副本一并送达市交通运输局道路运管处，符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，市交通运输局于2019年2月19日作出了3号复议决定。因此，市交通运输局作出案涉复议决定程序适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，市交通运输局受理案涉行政复议申请后，依法审查了市交通运输局道路运管处提交的《成都市交通运输委员会道路运输管理处关于成都虎驰运业有限公司不予交通运输行政许可决定书行政复议答复意见》及附件。市交通运输局根据上述规定，作出维持原行政行为的3号复议决定符合法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回虎驰运业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由虎驰运业公司负担。 宣判后，上诉人虎驰运业公司不服，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清、适用法律错误。被上诉人市交通运输局道路运管处发布《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》的时间晚于其作出本案不予许可决定的时间，原审法院采信该证据违反行政程序“先取证、后裁决”的规则；被上诉人市交通运输局道路运管处认定成都市县级以上道路运输包车市场饱和所依据的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》存在问题，不应作为作出行政许可行为的依据；被上诉人市交通运输局道路运管处及市交通运输局在行政行为及诉讼中未提及上诉人提交的申请资料，对上诉人响应国务院意见和市政府号召而购置新能源汽车进行道路运输的事实未审查清楚；原审法院仅对本案进行形式审查，对二被上诉人超越职权、明显不当的行为未进行合理性审查，违反行政诉讼法的规定。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人市交通运输局道路运管处答辩称，原审法院的认定没有违反行政程序“先取证、后裁决”的规则；原审法院采信第三方学术研究机构西南交通大学作出的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》并无不妥，上诉人虎驰运业公司未合理评估市场预期而自行安排运力应自行承担不利后果；被上诉人作出的不予许可决定并未违反法定程序，且无超越职权、明显不当的情形。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市交通运输局在二审程序中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条第六项规定，“下列事项可以设定行政许可：（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”据此，被上诉人市交通运输局道路运管处作为成都市具体实施道路运输管理工作的机构，对于上诉人虎驰运业公司提出的县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可（新增）申请，具有依法审查后作出相应行政许可决定的法定职权。市交通运输局道路运管处收到虎驰运业公司的行政许可申请后，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，予以受理，审查后在法定期限内作出不予许可决定，其作出的不予许可决定程序合法。 被上诉人市交通运输局道路运管处作为成都市道路运输管理的具体实施机构，为了摸清一定时期成都市包车客运市场运力状况，于2018年1月委托第三方学术机构西南交通大学采用总体情况统计与抽样调查相结合的方式，从成都市包车客运市场总体情况、具体包车类别、影响成都市包车客运市场发展因素，以及成都市包车客运发展对策四个方面进行调研分析，于2018年2月编制形成《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，作为具体实施道路运输管理工作的参考，并无不当。《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第一款规定，“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”据此，市交通运输局道路运管处在审查客运许可申请时，具有综合考虑市场供求状况等情况后，作出相应行政行为的行政裁量权。市交通运输局道路运管处收到上诉人虎驰运业公司关于县际包车、县际包车旅游的道路旅客运输经营许可（新增）申请后，根据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条和《道路旅客运输及客运站管理规定》第十七条的规定，同时参考西南交通大学2018年2月编制《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》，认为当时成都市包车客运市场整体呈现供过于求、运力饱和的状态，作出本案不予许可决定，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，被上诉人市交通运输局对以被上诉人市交通运输局道路运管处为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。市交通运输局根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对虎驰运业公司的复议申请进行受理、审查后，作出3号复议决定并依法送达，其作出的复议决定事实清楚、证据确凿、程序适当。 上诉人虎驰运业公司主张，《成都市交通运输局道路运输管理处关于发布2018年度包车客运市场供求状况暨市场风险预警的公告》的发布时间晚于本案不予许可决定的时间，原审法院采信该公告违反行政程序“先取证、后裁决”的规则，因被上诉人市交通运输局道路运管处举示该公告的证明内容是其按期进行市场风险预警，且该公告并非被上诉人市交通运输局道路运管处作出不予许可决定的依据，对其该项主张本院不予支持；虎驰运业公司主张市交通运输局道路运管处认定成都市县级以上道路运输包车市场饱和所依据的《2017年度成都市包车客运市场运行情况分析报告（成都市包车客运市场供求状况调查分析报告）》存在问题，不应作为作出行政许可行为的依据，因该分析报告是市交通运输局道路运管处委托第三方学术机构就成都市包车客运市场运力状况作出的调研分析报告，市交通运输局道路运管处以此作为其开展行政管理工作的参考并无不当，且虎驰运业公司并未提交有效证据证明该分析报告的数据及结论违背客观事实，对其该项主张本院不予支持；关于虎驰运业公司认为其响应国务院意见和市政府号召购置新能源汽车进行道路运输，原审法院对二被上诉人明显不当的行为未进行合理性审查等主张，本院认为，从事道路运输经营行为依法应当取得相应行政许可，而本案不予行政许可决定及3号复议决定符合法律规定，对其主张本院不予支持。 综上，上诉人虎驰运业公司的上诉主张不能成立，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都虎驰运业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  刘 静 审判员  熊 文 二〇二〇年一月八日 书记员  张 慧 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。