北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终28号上诉人（一审原告）王国才，男，1953年4月18日出生，汉族，户籍所在地辽宁省昌图县。上诉人（一审原告）庄淑华，女，1958年11月9日出生，汉族，户籍所在地辽宁省昌图县。二上诉人之共同委托代理人王亚明（二上诉人之子），1979年6月24日出生，汉族，住北京市昌平区。二上诉人之共同委托代理人廖辉，北京市兆君律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市公安局昌平分局南邵派出所，住所地北京市昌平区南邵镇南邵大街59号。负责人刘卫东，所长。委托代理人邢鹏，北京市公安局昌平分局工作人员。上诉人王国才、庄淑华因履行法定职责一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：王国才、庄淑华系夫妻关系，二人育有独子王亚明。王亚明与崔凤迎系夫妻关系。2011年2月14日，王亚明通过夫妻投靠途径将户籍由辽宁省昌图县XXX迁入其妻子崔凤迎户籍地北京市昌平区南邵镇XXX，户别为农业家庭户。2018年12月，王国才、庄淑华向北京市公安局昌平分局南邵派出所（以下简称南邵派出所）提出户口投靠其子王亚明的申请，要求将二人户籍由辽宁省昌图县XXX迁入其子王亚明户籍所在地北京市昌平区南邵镇XXX，并提交了相关的申请材料，因王国才、庄淑华未能提供被投靠人王亚明的房产证或乡以上部门出具的住房证明，故南邵派出所未予办理。王国才、庄淑华对此不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.判令南邵派出所为王国才、庄淑华办理户口迁移事项，即将其户口由辽宁省昌图县XXX（王国才、庄淑华户籍地），迁移到北京市昌平区南邵镇XXX（儿子王亚明的户籍地）；2.依法对京公人管字〔2006〕716号《户口审批工作规范》（以下简称716号文件）的合法性进行审查；3.判令南邵派出所承担该案诉讼费用。另查明，崔凤迎系崔连旭之女，崔连旭于2011年8月31日去世。北京市昌平区南邵镇XXX宅基地登记的土地使用者为崔连旭。2019年11月7日，一审法院判决认为：《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款、第二款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。根据该规定，南邵派出所作为属地公安机关，具有户口登记管理的法定职责。北京市公安局制定的716号文件中关于外省市老人进京投靠入子女农业户口中规定“（二）审批程序申请人须持下列证件（原件及复印件）证明到被投靠人户口所在地派出所申请，被投靠人户口所在地分（县）局已设立户籍大厅的，须到户籍大厅申请，经分（县）局批准后办理。（三）需提供的证件证明1.入户申请书（申请人与被投靠人同时签名）；2.申请人及随迁人的《居民身份证》《户口簿》；3.投靠人外地子女死亡的，须出具医院的死亡证明书及派出所出具的户口注销证明；4.被投靠人《居民身份证》《户口簿》、房产证或乡以上部门出具的住房证明；5.申请人户口所在地派出所出具全户户籍证明及全户人员户口迁移、注销等情况，户口底票复印件并加盖派出所公章；6.村、乡（镇）政府出具子女情况证明；7.被投靠人户口进京批件；8.其他必要的证件证明。”该案中，王国才、庄淑华在申请办理外省市老人进京投靠子女入农业户口登记时，未提供被投靠人王亚明的房产证或乡以上部门出具的住房证明，南邵派出所据此对王国才、庄淑华的户籍投靠申请不予办理，并无不当。王国才、庄淑华的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。关于王国才、庄淑华认为716号文件中要求申请人提交“房产证或乡级以上部门出具的住房证明”属于对公民住房证明的限制性规定，进而提出对716号文件一并审查的诉讼请求，该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定审查后认为，《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定，公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。由此可知，公民申请户籍登记，应当向户籍登记机关提交证明其经常居住地址的相关材料，且应保证该地址的真实性、有效性和唯一性；同时，该条中所称的“经常居住的地方”并不仅仅是指公民的事实居住状态，更是对公民法定住址的一种法律确认，认定“经常居住的地方”，实质上是对公民居住的事实状态和法律状态进行的综合判断。另，我国的户口管理制度带有一定的地域性。结合国发〔1998〕24号《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》、京政办发〔2001〕14号《北京市人民政府办公厅转发市公安局关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》等相关文件规定，各地公安机关作为本地区户口登记管理工作的主管机关，应当结合本地经济、社会发展的状况和综合承受能力，执行相应的户口登记管理政策。为规范户口审批标准，结合首都人口管理工作实际情况，按照既要维护人民群众切身利益，又要严格控制首都城市人口规模的原则，北京市公安局根据以上法律规定和相关文件精神，制定了有关户口审批工作的规定，即716号文件作为本市户口审批工作的依据。该案所涉及的716号文件中“房产证或乡级以上部门出具的住房证明”的规定既符合以上法律和文件精神中有关户口管理工作应当坚持“因地制宜”的原则和严格控制首都城市人口增长的要求，也有助于对公民法定住址事实状态和法律状态的准确认定，保障公民的合法权益。综上，716号文件并未违背上位法的规定和精神，亦未对公民提起户籍登记申请设置不当限制，故该文件合法有效。对王国才、庄淑华认为该文件不合法的主张，该院不予支持。综上，王国才、庄淑华的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王国才、庄淑华的全部诉讼请求。上诉人王国才、庄淑华不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回一审法院重新审理或者依法改判，本案一审、二审诉讼费用由南邵派出所承担。其上诉理由略为：一、一审法院认定事实不清。王亚明在北京市昌平区南邵镇XXX户中有合法住宅，该村村委会对此出具了《房产说明》，且南邵派出所亦依其职责保存有王亚明妻子与其父母签订的分户协议，上述两份材料系对王亚明在该村享有合法住宅的法律确认材料。一审法院未对王亚明的相关事实进行调查核实，未认定王亚明住宅。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政审判以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，参照规章。法院在审理行政诉讼过程中，应以上述法律法规作为审查具体行政行为是否合法的法律依据。南邵派出所依据的716号文件的相关条款，系在没有上位法规定的情况下增加了公民义务，对公民权利作出了限制性规定，该文件相关条款不符合《中华人民共和国立法法》相关规定及立法目的。一审法院未依据相关法律规定对716号文件进行附带性审查。二审期间，被上诉人南邵派出所未发表诉讼意见。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人王国才、庄淑华向一审法院提交了如下证据：1.北京市公安局法定职责文件，证明北京市公安局有帮助落户的义务；2.国务院同意公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》文件，证明落户政策；3.房产说明，证明北京市昌平区南邵镇XXX号5间住房四间归崔凤迎所有，一间归王亚明所有；4.北京市公安局行政审批申请文件，证明北京市公安局可以进行户口审批；5.证明信，证明崔凤迎户口登记地为北京市昌平区南邵镇XXX，户主为崔连旭，其女为崔凤迎；6.说明，证明王国才与庄淑华为夫妻关系，其子为王亚明；7.证明，证明王亚明是王国才和庄淑华的独生子女；8.独生子女光荣证一份，证明王亚明是王国才和庄淑华的独生子女；9.常住人口登记卡，证明王国才和庄淑华是夫妻关系；10.案例，证明此前同种案例处理办法；11.土地使用证，证明该宅基地使用者为崔连旭。在法定期限内，被上诉人南邵派出所向一审法院提交了如下证据：1.昌平区南邵镇XXX户籍情况；2.王国才、庄淑华户籍信息查询情况；3.老人投靠子女入农村户口进京户口所需材料清单；4.南邵派出所出具的工作说明一份，上述证据共同证明南邵派出所依法接待了王国才、庄淑华要求投靠其子入户的申请，根据规定查看相关资料，并告知王国才、庄淑华需补充资料的情况。经庭审质证，一审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条之规定，对当事人提交的证据作如下确认：王国才、庄淑华提交的证据6不符合证据的形式要求，证据10与该案审查的内容不具有关联性，对该两份证据该院不予采纳。王国才、庄淑华提交的其他证据，南邵派出所提交的全部证据具有来源真实性、内容合法性及与该案审查内容的关联性，该院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了当事人，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款、第二款的规定，南邵派出所作为属地公安机关，具有户口登记管理的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。王国才、庄淑华主张716号文件中要求申请人提交“房产证或乡级以上部门出具的住房证明”的规定违法，一审法院已对716号文件相应条款的合法性进行了审查，本院同意一审法院的意见，在此不再赘述。王国才、庄淑华认为一审法院对716号文件相应条款的审查适用法律错误的主张，依据不足，本院不予支持。根据716号文件中关于外省市老人进京投靠入子女农业户口中的相应规定，申请人应当提供被投靠人的房产证或乡以上部门出具的住房证明。本案中，王国才、庄淑华在申请办理外省市老人进京投靠子女入农业户口登记时，未提供被投靠人王亚明的房产证或乡以上部门出具的住房证明，南邵派出所对王国才、庄淑华的户籍投靠申请不予办理，并无不当。王国才、庄淑华主张一审法院应直接认定王亚明具有合法住宅的主张，依据不足，本院不予支持。综上，王国才、庄淑华的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王国才、庄淑华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 范术伟审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年一月十九日法官助理 闵 雪书 记 员 王 跃