山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁14行终201号 上诉人（原审原告）李全善，男，1964年10月5日出生，汉族，住山东省临邑县。 委托代理人孙崇合，山东康桥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临邑县综合行政执法局，住所地临邑县开元大街145号。 法定代表人陈敬民，局长。 委托代理人牟卫东，山东众城求真律师事务所律师。 上诉李全善因房屋行政强制及行政赔偿一案，不服山东省临邑县人民法院（2019）鲁1424行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》并告知合议庭成员、法官助理和书记员，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，李全善为临邑邢侗街道办事处陈家湾村村民，该村于2009年10月份拆迁。在该村拆迁完毕后，原告李全善在未办理建设工程规划许可证的情况下在比德弗小区××路东侧进行房屋建设，2016年8月23日，经调查后被告出具了临城执停字[2016]第016号责令停止违法行为通知书，并于当日进行了送达，由李全善在送达回证上签字。2016年8月24日，被告出具临城执罚告字[2016]第016号行政处罚事先告知书及临城执罚告听字[2016]第016号重大处罚听证告知书，并于当日进行了送达，由李全善在送达回证上签字。2016年8月30日，被告作出临城执罚字（2016）第016号行政处罚决定书，该决定书认为：“李全善未取得建设工程规划许可证擅自建房行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定给予限期七日内自行拆除违法建设处罚。”该决定书于当日进行送达，并由李全善在送达回证上签字，在法定期限内原告未申请复议也未提起行政诉讼。2017年3月7日，被告作出临城执强催字[2016]第016号行政强制执行催告书，责令李全善于2017年3月17日前自行拆除于比德弗小区××路东侧违章建设。该催告书于当日送达，李全善拒签。2017年3月20日被告作出临城执强通字[2016]第016号行政强制通知书，并于当日进行了送达，李全善在送达回证上签字。2017年3月21日，被告作出临城执强公字（2016）第016号行政强制拆除公告，并于当日进行了送达，李全善拒签。最后，被告于2017年7月14日对原告所诉的涉案房屋进行强制拆除，并制作现场笔录。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、临邑县综合行政执法局是否是实施强制拆除行为的适格主体。二、临邑县综合行政执法局强制拆除行为是否合法；三、原告李全善所提出的赔偿请求是否合法。对于临邑县综合行政执法局是否是实施强制拆除行为的适格主体的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据以上法律规定，临邑县人民政府临政字[2017]17号文件责成由城管执法部门负责城区主次干道两侧、城市公共部位内违法建设的排查摸底及处置工作，因此，被告具有强制拆除涉案房屋的主体资格，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。对于临邑县综合行政执法局强制拆除行为是否合法的问题。本案中，李全善未经许可，在临邑县城××路东侧建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告于2016年8月30日作出《行政处罚决定书》，认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确，该决定书为本案行政强制执行行为的执行依据。被告在作出强制拆除行为之前，虽然依据法律规定作出了《行政强制执行催告书》《行政强制通知书》《行政强制拆除公告》等法律文书，但被告在2017年3月20日发出《行政强制通知书》之后，并未向李全善告知复议和诉讼的权利，并在2017年7月14日对涉案房屋进行了强制拆除，而强制执行通知书仍在当事人提起行政诉讼的法定期限内，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，属违法行政行为。李全善请求确认被告的强制拆除行为违法，本院予以支持。对于原告的所要求的赔偿问题。原告所请求的赔偿为，一是房屋建设支付的建房款230000元，二是装修费用68145元，三是屋内生活物品的损失50000元，以上三项合计348145元。四是要求进行拆迁安置补偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害。本案中，因涉案被拆除的平房经过《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除，建筑物不属于合法财产，其所要求赔偿建房款本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”对于原告要求的装修费用及室内物品损失，应进行初步举证，在原告对装修及室内物品未举证的情况下，根据被告提供的涉案平房的照片以及强制拆除现场的视频，本院综合考虑上述证据所体现出的房屋状态，无法确定房屋装修及室内物品，对于原告要求赔偿装修费用68145元及屋内生活物品的损失50000元的诉讼请求本院不予支持。对于原告要求由被告对其进行安置补偿，因安置补偿不属于被告职权范围，其主张本院不予支持。依照《中华人民共国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告临邑县综合行政执法局2017年7月14日对原告李全善位于比德弗小区××路东侧的房屋实施强制拆除的行为违法；二、驳回原告李全善的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。 上诉人李全善不服原审判决，提起上诉，诉讼请求：1.依法撤销(2019)鲁1424行初1号行政判决书,发回重审或依法撤销(2019)鲁1424行初1号行政判决书第二项判决,改判被上诉人赔偿给上诉人造成的经济损失348145元,并按照国家拆迁政策给予上诉人安置补偿；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定的部分事实错误。1.由于上诉人一直无房居住,2008年临邑邢侗街道办事处陈家湾村民委员会经研究批给上诉人宅基地一处,该宅基地属于临邑邢侗街道办事处陈家湾村所有的集体土地,位于临邑比德弗小区南侧,是上诉人在本村的唯一住宅，并不在国家征收土地的范围内,也不在2009年陈家湾村拆迁的范围。被上诉人新广场中队还收取了上诉人3000元建房管理费用。上诉人在批准的宅基地上修建房屋的行为是合法的,是经过了被上诉人的允许和同意。上诉人宅基地上的北屋正房2009就已经完工,上诉人一家就居住在内,2015年为了安全建了偏房、院墙和大门,2016年被上诉人作出的（2016）第016号《行政处罚决定书》中涉及的建筑物是上诉人建的偏房、院墙、大门,且上诉人均已经拆除。一审判决查明认定“2009年10月陈家湾村拆迁,在拆迁完毕后,上诉人在未办理规划许可证的情况下,进行了房屋建设”是错误的。2.一审判决认定上诉人使用的宅基地已被征为国有,属于城市规划范围是错误的。上诉人使用的宅基地属于临邑邢侗街道办事处陈家湾村集体土地,一直到2019年才被征为国有。2009年上诉人在批准的宅基地上建住宅时,上诉人使用的宅基地并不在临邑城区规划的范围内。二、被上诉人没有对违法建筑的认定权。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定,临邑城乡规划区范围内违法建筑的认定部门是临邑规划设计局,并不是本案被上诉人。一审中,被上诉人并没有提交拥有在临邑城乡规划区范围内违法建筑认定权的法律依据和授权证据,本案被上诉人认定上诉人李全善在被批准的宅基地上建设的自己住房属于违法建筑超越了自己的职权。三、临邑规划设计局并没有认定上诉人建设的房屋属于违法建筑。被上诉人在一审开庭时,提供的2016年3月17日,临邑规划设计局出具的《关于李全善房屋建筑的说明》,内容是“我单位对陈湾村村民李全善在比德弗南、瑞园路东所建的房屋经过系统查询,无规划手续。”该说明只能证明临邑规划设计局通过系统查询,没有查到上诉人建房的规划手续,并没有认定上诉人所建房屋属于违法建筑。上诉人属于农村居民,像上诉人这样在本村村委批准的宅基地上建房居住,但没有规划手续的很多,没有规划手续不代表是违法建筑。临邑规划设计局并没有以法定程序认定上诉人建设的房屋属于违法建筑。四、本案被上诉人没有强制拆除违法建筑的职权。1.《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。法律没有设定本案被上诉人有行政强拆的权利,被上诉人强行拆除原告住房行为违反了法律规定,超越了职权。2.本案被告上诉人在一审开庭时提供的鲁政字[2005]291号《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》文件，仅规定了临邑可以集中行政处罚权工作,并没有规定和授权被上诉人有行政强拆的权力。行政强拆必须依照《中华人民共和国行政强制法》的规定执行。因此,本案被上诉人没有强制拆除违法建筑的职权。五、一审判决确认被上诉人2017年7月14日对上诉人在比德弗南、瑞园路东所建的房屋实施强制拆除的行为违法,却驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求,相互矛盾,完全属于适用法律错误。1.本案被上诉人没有对违法建筑的认定权、没有强制拆除违法建筑的职权、其工作人员有伪造证据的嫌疑。被上诉人在上诉人建设的房屋没有被认定属于违法建筑的情况下,想当然地认定李全善合法的房屋为违法建筑,且超越职权违法强行拆除了上诉人合法的房屋,侵犯了上诉人的合法权益,给上诉人造成了极大的经济损失。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(三)违法征收、征用财产的;(四)造成财产损害的其他违法行为。”既然一审判决确认了被上诉人2017年7月14日对上诉人在比德弗南、瑞园路东所建的房屋实施强制拆除的行为违法,给上诉人造成了财产损失,就应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定进行赔偿。一审判决驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求是错误的,属于严重的适用法律错误。六、一审判决认定上诉人在比德弗南、瑞园路东所建的房屋不属于上诉人的合法财产,不支持上诉人要求的建房款是错误的。上诉人在比德弗南、瑞园路东所建的房屋是上诉人所有的合法的房屋,一审判决不支持上诉人要求的建房款是错误的。上诉人要求被告赔偿造成的348145元经济损失(包括:房屋建设支付的费用230000元、装修费用为68145元、房屋内的家具、彩电、日用家具、日用生活用户等计款费用50000元。合计:348145元)完全合情合理,符合实际损失的情况,二审法院应给予支持。七、一审判决不支持上诉人要求安置补偿的请求是错误的。被上诉人2017年7月14日对上诉人在比德弗南、瑞园路东所建的房屋实施强制拆除后,上诉人使用的宅基地被政府征收,因上诉人所有的建筑物被被上诉人强制拆除,上诉人并没有得到安置补偿,给上诉人造成了极大地经济损失,至今,上诉人无房居住。《中华人民共和国国家赔偿法》第四章第三十二条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状”。第三十六条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的,返还财产;(二)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,依照本条第三项、第四项的规定赔偿;(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;(五)财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金;(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息;(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”。由于被上诉人违法的强制拆除行为,上诉人的宅基地被征收时没有得到相应的安置补偿,这属于上诉人的直接经济损失,一审判决不支持上诉人要求安置补偿的请求是错误的。综上所述,上诉人认为一审判决认定的部分事实错误,适用的法律错误,作出的判决结果矛盾,不支持上诉人的经济损失赔偿要求是错误的,一审判决严重显失公平、公正。 被上诉人临邑县综合行政执法局未提交书面答辩状。 二审期间，上诉人李全善提交以下证据：1.涉案房屋室内损失证明；2.临邑城区棚户区改造明德片区拆迁补偿安置基本政策；3.明德片区棚改工作验收组名单、明德片区棚改工作协议组名单；4.明德片区房屋拆除验收单；5.临邑城区明德片区棚户区改造房屋拆迁安置补偿协议；6.临邑城区棚户区改造鑫兴片区迎宾路以西安置区补偿协议；7.鑫兴片区迎宾路以西安置区房屋拆除验收单。 被上诉人临邑县综合行政执法局提交以下证据：1.《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字［2005］291号）。2.《山东省人民政府法制办公室关于在临邑开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发〔2005〕3号）。 被上诉人对上诉人证据发表如下质证意见：证据1非新证据，上诉人逾期举证法院依法不应予以采信，该证据从证据形式看属于证人证言，证人应出庭接受质证，否则不应予以采信，况且该证据没有承包合同以及收费正式发票等证据予以印证，不能证明上诉人房屋损失的情况。证据2是复印件，被上诉人不认可，不应予以采信，该证据与本案无关，不具备关联性，房屋拆迁安置政策安置的都是合法取得土地使用权和房产所有权的单位和个人，而上诉人不享有土地使用权和房屋所有权，不属于房屋拆迁安置政策安置范围，被上诉人也不具有拆迁安置的行政职权，因此，该证据不应予以采信。证据3是复印件，对证据的真实性不认可，不应予以采信，验收组名单与本案不具备关联性，具体理由同上。证据4是复印件，对证据的真实性不认可，不应予以采信，对关联性有异议，该证据中的户主与上诉人无任何关联，因此该证据不应予以采信。证据5是复印件，对证据的真实性不认可，不应予以采信，对关联性有异议，因为上诉人未取得合法的土地使用权和房屋所有权，没有权利要求按相关拆迁政策进行补偿，况且被上诉人也没有进行拆迁安置的行政职权，因此，该证据不应予以采信。对证据6、7的质证意见同证据5。 上诉人对被上诉人证据发表如下质证意见：对证据1、2均有异议。两文件违反法律规定，山东省人民政府法制办无权对行政强制处罚进行授权。证据1、2被上诉人在一审中已提交过，不属于新证据。 本院对上述证据认证如下：上诉人证据1，证明人未到庭接受质询，证明人的身份及证言的真实性不能确定，依法不能作为认定案件事实的依据；证据2、3、4、5、6、7，不能证明涉案房屋位于征收范围内，依法不能作为认定案件事实的依据。被上诉人证据1第一次一审时已提交过，二审无需重复提交。证据2具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。 本院查明事实同原审法院认定事实一致。 本案的争议焦点是：一、临邑县综合行政执法局是否具备执法主体资格；二、涉案强制拆除行为是否合法；三、上诉人李全善的赔偿请求是否成立。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《山东省人民政府法制办公室关于在临邑开展城市管理相对集中行使行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2005]3号）第二条规定：“集中行使城市管理行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，可以行使下列具体职权：……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权；对在城市规划区内进行临时建设，逾期不拆除，以及在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施的行为的行政处罚权。……”《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字［2005］291号）规定：“省政府确认，省政府法制办的批复文件与省政府的批复文件具有同等效力。”根据以上规定，原临邑县城市管理行政执法局行使山东省人民政府法制办公室（鲁府法发[2005]3号）批复中规定的行政处罚权，在原城市管理行政执法局基础上成立的临邑县综合行政执法局，承担了原城市管理行政执法局的所有行政执法职能。上诉人诉讼期间对被上诉人的执法主体资格提出异议，对此，被上诉人已先后提交《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字［2005］291号）和《山东省人民政府法制办公室关于在临邑开展城市管理相对集中行使行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2005]3号）进行回应。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”上诉人在行政处理程序中并未对被上诉人的执法主体资格提出异议，因此，针对上诉人在诉讼过程中的质疑，被上诉人提交证据证明其具备执法主体资格并不违反法律规定。综上，临邑县综合行政执法局具备执法主体资格。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据上述规定，对违法建筑物、构筑物、设施等予以拆除，行政机关应当事先公告，并在行政相对人申请行政复议和提起行政诉讼期限届满后实施。同时，行政机关实施拆除前，应当事先发出催告、履行通知书，要求被处罚人在合理期限内自行拆除。本案中，被上诉人虽履行了处罚前告知、听证及催告等程序，但未待上诉人提起行政诉讼期限届满即实施拆除行为，违反法律规定。一审判决认定被上诉人强制拆除行为违法并无不当，本院对此予以确认。 关于第三个争议焦点。首先，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，涉案房屋所处区域属于城市规划区，但李全善提交的证据不能证明其在取得建设用地规划许可、建设工程规划许可和土地使用手续等前述法律规定的相关手续下建成涉案房屋，因此，其不能证明涉案房屋属于合法建筑。其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。上诉人李全善要求赔偿装修费用及屋内生活物品损失，其应提供初步证据来证实其所遭受的损失，并非无条件让被上诉人承担一切举证责任，但李全善提供的证据既无法证明涉案房屋属于合法建筑，亦无法初步证明强拆行为对其合法权益造成的具体损失情况，因此，李全善的赔偿请求不能成立。 另外，一审认定拆迁安置补偿不属于被上诉人的法定职责，原审判决对其该项请求不予支持并无不当，本院对此予以确认。 综上，上诉人李全善的上诉请求均不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李全善负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年一月二十二日 法官助理杨晓婧 书记员李杨