北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终56号上诉人（一审原告）许秋伶，女，1964年9月4日出生。上诉人（一审原告）田文军，男，1957年10月7日出生。上诉人（一审原告）李廷付，男，1947年8月18日出生。上诉人（一审原告）张春兰，女，1952年7月31日出生。上诉人（一审原告）张彩芹，女，1958年12月1日出生。上诉人（一审原告）王文祥，男，1954年12月11日出生。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人刘启坤，男，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人赵向利，北京市雨仁律师事务所律师。上诉人许秋伶、田文军、李廷付、张春兰、张彩芹、王文祥（以下称六上诉人）诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）因政府信息公开一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初510号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年1月8日公开开庭审理了本案。六上诉人，被上诉人市规自委的委托代理人刘启坤，赵向利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月21日，六上诉人向市规自委提出政府信息公开申请，申请内容为：查询××镇××村西北建设的××中心商业楼的基本农田转为建设用地的审批手续。同日，市规自委作出市规划国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号-回《登记回执》（以下简称《登记回执》），主要内容为：市规自委于2019年1月21日收到你方提出获取涉案信息的申请，我方将于2019年2月14日前作出答复，如需延长答复期限，将另行告知。2019年1月28日，市规自委作出市规划国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号-答《答复告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：依据《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项规定，答复如下：经查，你方申请公开的信息不存在，理由为申请信息中涉及地块不是基本农田用地，故不存在基本农田转为建设用地的审批手续。六上诉人认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）（2008）第三十三条，市规自委的行为侵犯六上诉人的知情权，故诉至一审法院请求法院判决市规自委于2019年1月28日作出的《告知书》违法，请求市规自委重新作出答复，诉讼费用由市规自委承担。一审法院经审理查明，2019年1月21日，六上诉人向市规自委提交政府信息公开申请，请求公开涉案信息。同日，市规自委作出《登记回执》。2019年1月28日，市规自委作出被诉《告知书》。另查，××中心商业楼于2013年开工建设。再查，根据市规自委提交的《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》与《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善局部》两幅规划图显示，涉案地块属于“允许建设区”和“一般农地区”，不属于基本农田保护区。一审庭审过程中，一审法院向市规自委调取涉案地块规划情况的整体变更情况，后市规自委向一审法院提交《土地利用规划资料清单》，其中主要内容为：《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2001-2010年）局部》标明涉案地块规划用途为基本农田和建设用地；《平谷区土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》标明涉案地块规划用途为一般农地区和建设用地；《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》标明涉案地块规划用途为一般农地区和建设用地。庭后，一审法院将调取的相关资料送达六上诉人一份。一审法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》（2008）第四条规定各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。因此，市规自委具有对本机关政府信息公开日常工作进行处理的法定职责。本案争议焦点系六上诉人申请公开的政府信息是否存在；若不存在，市规自委是否尽到了合理的查询、检索义务。根据《政府信息公开条例》（2008）第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。因此，作出政府信息不存在答复的前提是行政机关应尽到合理的查询与检索义务。本案中，六上诉人申请公开××镇××村西北建设的××中心商业楼的基本农田转为建设用地的审批手续，根据该申请来看，六上诉人对相关地块利用规划的变更附加了条件，即××中心商业楼，该条件可以理解为地块限制条件也可以理解为时间限制条件。从地块限制条件来看，通过一审法院调取涉案地块2001年至2020年土地利用总体规划来看，涉案地块最初为基本农田和建设用地，后变更为一般农地区和建设用地，与六上诉人申请的基本农田变更为建设用地不相符；从时间限制来看，六上诉人申请的系××中心商业楼变更的审批手续，而××中心商业楼系2013年所建，其修建时并未对土地利用总体规划进行变更。从上述原因来看，市规自委在进行检索之后发现不存在与此相对应的政府信息，作出被诉答复并无不当。但为了保障六上诉人的知情权，一审法院念其年岁已高，避免徒增诉累，故调取了相关地块自有土地利用总体规划手续以来全部规划手续，并送达六上诉人。关于《告知书》作出程序问题，根据《政府信息公开条例》（2008）第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。市规自委作出《告知书》程序、期限符合法律规定，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许秋伶、田文军、李廷付、张春兰、张彩芹、王文祥的诉讼请求。六上诉人不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由主要为：一、原则上，基本农田划定后，任何单位和个人不得改变或占用，对基本农田的征收，法律、法规明确规定只有国务院有权审批，省、直辖市级人民政府无权批准征收基本农田。六上诉人是北京市平谷区××镇××村集体经济组织成员，有权进行监督。市规自委的行为严重侵犯了六上诉人的知情权，依据《政府信息公开条例》（2008）第九条、第十条、第十三条、第二十六条之规定，市规自委理应对六上诉人作出合理合法的答复与解决。二、六上诉人在2019年11月15日去平谷区规自委去咨询，得知××镇××村西北建设的××中心商业楼地块都是平谷区各级政府自行进行的土地利用总体规划变更的。从法院调取的2001年至2020年土地利用总体规划来看，该地块最初为基本农田和建设用地，后变更为一般农地和建设用地，应审查平谷区政府是不是按照中华人民共和国自然资源部《中华人民共和国土地管理法》来施行。法院在庭审中得知××镇××村西北建设的××中心商业楼地块在没有拆迁之前就是案外人马某1的要沟地和案外人王某龙波北的口粮田，许秋伶、案外人王某于2014年5月23日在北京市国土资源局平谷分局查阅档案资料得知××庄村于2012年在该局办理所有集体土地所有权初始登记，至今未在该局办理注销登记，而判决书中所述商业楼是2013年所建，其修建时并未对土地利用总体规划进行变更。证明市规自委对下属单位的所作所为“不闻不问”，造成违规建商业楼。根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改的决定》第三次修正第三章土地利用总体规划第十五条,第四章的耕地保护第三十五条,第五章建设用地,第四十四条、第四十六条、第四十八条、第四十九条,依据最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知(2014年2月24日法办(2014)17号)第六十八条第(一)(二)项,第六十九条和2019年6月出版的《政府信息公开条例》第三章主动公开的第十九条、第二十条第(一)(五)(六)(十)(十一)项,第四十四条之规定，请求二审法院依法判决：1.市规自委于2019年1月28日作出的《告知书》行为违法，并依法撤销一审判决；2.责令一审法院调取相关地块(××镇××村西北建设的××中心商业楼)的基本农田转为建设用地的审批手续与解决方案；3.本案诉讼费用由市规自委负担。市规自委同意一审判决，请求予以维持。六上诉人向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1.信访事项答复意见书、北京市国土资源局平谷分局（2015）第76号-回登记回执、北京市东城区人民法院生效证明书，证明六上诉人于2019年6月10日再次到区信访办上访，反映2013年村里基本农田上的违法建筑，曾多次找相关部门给予拆除无果，又于2015年7月29日向原市国土局下属平谷分局提出政府信息公开申请，请求调取北京市平谷区××镇××村村民委员会（以下简称村委会）未经批准建设商业回迁楼被强制拆除的执行申请书，平谷分局于2015年8月7日出具了告知书，以不属于公开的政府信息为由拒绝公开，六上诉人认为市规自委的行为侵犯了其知情权，故诉至北京市东城区人民法院，其于2016年9月1日作出判决，2016年9月19日生效；2.2015年8月7日北京市国土资源局平谷分局第三国土所作出的京平国土公开（2015）76号答复告知书、2016年9月20日北京市国土资源局平谷分局第三国土所作出的京平国土公开（2015）76号答复告知书、2015年7月1日国土资源行政处罚强制执行申请书[京国土（平）分局强申字（2015）第304号]、北京市国土资源局行政处罚决定书[京国土（平）分局罚字（2014）第355号]、北京市平谷区人民法院（2015）平执字第1329号行政裁定书，证明六上诉人于2015年8月7日收到北京市国土资源局平谷分局第三国土所的答复告知书，发现按照《北京市政府信息公开规定》第二十八条（五）项不属于公开的政府信息，适用法律错误。六上诉人于2016年4月15日提起行政诉讼，北京市东城区人民法院于2016年7月7日公开开庭审理了此案，又在2016年9月1日作出判决；3.北京市国土资源局平谷分局（2013）第90号-回登记回执、北京市国土资源局平谷分局（2013）第90号-补告补正申请告知书、对上诉人许秋伶的政府信息公开说明、北京市国土资源局平谷分局（2013）第74号-补告补正申请告知书、对案外人马某2的政府信息公开说明，证明案外人马某2、上诉人许秋伶在2013年7月25日发现，在××村子西北要沟地的基本农田上正在建设中的××商业楼（位于基本农田）开始用地审批手续。在2013年8月5日至8月7日的告知书中证明，根本就没有征地审批材料与用地手续，《登记回执》称到村委会、××镇政府（以下简称镇政府）查询，纯属对工作不负责任，因××村就没有第二座商业楼；4.夏各庄镇（2015）第059号-回登记回执、夏各庄镇（2015）第059号-延政府信息延长答复期告知书、京平夏依申请（2015）第059号-补告答复告知书，证明案外人马某1提交获取夏各庄商业楼位于建在要沟地的基本农田上的用地审批手续的政府信息，答复告知书称未明确夏各庄商业楼和要沟地的具体位置，建议更改、补充。因为案外人马某1的口粮田就是要沟地，所以不用更改、补充，证明镇政府没有查明事实；5.京平夏依申请（2015）第159号-不存答复告知书、京平夏依申请（2015）第183号-不存答复告知书、村委会答复，证明案外人马某1、上诉人田文军、上诉人许秋伶于2015年4月15日再次提交政府信息公开申请，要求公开××商业楼四至与地名，镇政府回复本机关未制作，该政府信息不存在，建议向村委会咨询；6.北京市平谷区人民法院（2015）平行初字第64号行政判决书、北京市东城区人民法院（2016）京0101行初391号行政判决书、北京市东城区人民法院（2016）京0101行初392号行政判决书，证明通过多项信息公开，镇政府并没向申请人作出一次核实确认，只是拒绝、推脱，镇政府严重侵犯了六上诉人的知情权；7.关于“北京一村委会违规建商业回迁楼被强拆并罚款30万”的新闻报道，证明六上诉人于2015年7月1日，在新京报即时新闻得知，市国土局挂牌督办了4起重大典型土地违法案件，并公开通报了2起土地违法案件，其中第一个就是夏各庄村西北建商业楼，该项目占地面积约25亩（16673.58平方米），证明六上诉人从2013年开始调取的信息都是准确可靠的信息；8.北京市国土资源局答辩状，证明北京市国土资源局答辩称，村委会未经批准的商业楼未完工；建筑占地总面积16673.58平方米，规划用地为一般农用地区，城镇建设用地区；国土资源局于2014年11月20日作出京国土平分局罚字（2014）第355号行政处罚决定书，处罚内容包括：退还非法占用的土地，没收非占用土地上的建筑物及其设施、罚款；9.关于“法院不再受理违章非诉强拆行政机关可强制拆除”的新闻报道，证明《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》已于2013年3月25日由最高人民法院审判委员会1572次会议通过，自2013年4月3日起施行。镇政府对于未办理土地规划等相关手续的违法建筑（商业楼），不顾六上诉人的异议，不依法审查，不确认核实；10.基本农田保护区图片打印件、失地农民十大权利，证明在夏各庄没有拆迁之前，夏各庄村案外人马某1的要沟地和案外人王某的龙波北就是基本农田保护区（口粮田）；11.案外人王某、案外人马某1的土地承包经营权证，承包合同，证明涉案土地是基本农田。市规自委在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了如下证据和法律依据，其中证据为：1.北京市政府信息公开申请表，证明六上诉人申请获取的政府信息为“查询××村西北建设的××中心商业楼的基本农田转为建设用地的审批手续”；2.市规划国土委平谷分局（原规划）（2019）第25号-回登记回执，证明市规自委依法受理了六上诉人的信息公开申请；3.答复告知书，证明市规自委在法定期限内依法对六上诉人作出了答复，并充分告知了理由；4.《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》《平谷区夏各庄镇土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善局部》，证明2006-2020土地利用总体规划图显示，六上诉人申请公开的地块属于“允许建设地区”和“一般农地区”，不属于基本农田保护区。法律依据：1.《政府信息公开条例》（2008）第二十一条、第二十四条；2.《北京市政府信息公开规定》第二十四条、第二十八条；3.《基本农田保护条例》第二条、第八条；4.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条。经庭审质证，一审法院对以下证据作如下确认：六上诉人提交的证据2-6内容真实，但不能实现其证明目的，一审法院不予采信；证据7、9真实性、合法性、关联性无法确认，一审法院不予采信；证据8内容真实，但不能实现其证明目的，一审法院不予采信；证据10照片的真实性、合法性、关联性无法确认，一审法院不予采信；证据11与本案无关，一审法院不予认证。市规自委提交的证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。六上诉人与市规自委提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明六上诉人申请涉案信息公开的事实，一审法院予以采信。一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，故予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《政府信息公开条例》（2008）第四条的规定，市规自委具有受理六上诉人向其提出的政府信息公开申请并作出相应告知答复的法定职责。《政府信息公开条例》（2008）第二十一条第三项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，六上诉人向市规自委申请公开××镇××村西北建设的××中心商业楼的基本农田转为建设用地的审批手续。根据已查明的案件事实可以认定，××中心商业楼所涉及地块最初为基本农田和建设用地，后变更为一般农地区和建设用地，并未发生过六上诉人在信息公开申请中所称的基本农田变更为建设用地的情形。此外，××中心商业楼于2013年建设时，所涉及的土地利用总体规划并未进行变更。据此，市规自委认定六上诉人在信息公开申请中所描述的信息不存在，并作出被诉《告知书》，已经履行了法定信息公开义务，答复告知程序亦无不当。综上所述，一审法院判决驳回六上诉人的全部诉讼请求正确，本院应予维持。六上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人许秋伶、田文军、李廷付、张春兰、张彩芹、王文祥负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年一月十日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊