江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终652号 上诉人（原审原告）罗连英，女，1950年10月16日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人朱健，男，1979年10月27日生，××族，住南通市崇川区。系上诉人罗连英之子。 委托代理人刘冠军，江苏健行律师事务所律师。系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市城市管理综合行政执法局，住所地南通市崇川区。 法定代表人何峰，局长。 委托代理人胡炎，南通市城市管理综合行政执法局法规处处长。 委托代理人谢颖，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）国网江苏省电力有限公司南通供电分公司，住所地南通市。 负责人许扬，总经理。 委托代理人杨凡，男，1972年11月3日生，××族，住南通市崇川区。系该公司工作人员。 委托代理人陶逸宇，江苏山水律师事务所律师。 上诉人罗连英因不履行法定职责一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗连英家庭有承包地位于南通市××、园林路西、××北、海港引河东地块内。2017年11月22日，江苏省发展和改革委员会作出苏发改能源发[2017]1384号《省发展改革委关于沪通铁路南通西牵引站配套220千伏变电工程等电网项目核准的批复》，同意建设沪通铁路南通西牵引站配套220千伏输变电工程等电网项目，案涉南通东郊-南川110千伏线路工程包含在该批复附件1《沪通铁路南通西牵引站配套220千伏变电工程等电网项目表》中，“支持性文件”栏注明规划选址为“规设20170033号”，环境保护为“通行审批[2017]474号”，土地预审栏则明确“根据苏政办发[2017]24号文件，线路工程补征地”。2018年10月，南通东郊-南川110千伏线路工程开始施工，该工程部分线路位于罗连英承包地所在的上述地块之内。工程主要内容为电缆地下铺设，由施工单位在地下2.5-3米处放置钢筋混凝土管囊，电缆线从管囊中穿过。在施工过程中，由于罗连英户对施工提出异议，国网江苏省电力有限公司南通供电分公司（以下简称南通供电公司）在罗连英家庭承包地下方施工时变更施工方案，不放置管囊，而是在该承包地附近用机械下挖，将电缆线直接穿过其承包地后，继续按放置管囊、穿线的方式进行施工。南通供电公司在施工期间，将案涉地块的青苗补偿费支付至罗连英所在村民小组的账户中，部分居民已经领取补偿费，罗连英户经通知未领取该费用。2019年1月27日，罗连英向南通市城市管理综合行政执法局（以下简称南通综合执法局）提交《履行法定职责申请书》，申请对观阳路南、园林路西、海港引河东、洪江路北地块的违法用地施工建设进行立案查处。2019年2月19日，南通综合执法局作出答复，主要内容为：罗连英反映的工程为南通东郊-南川110KV线路工程，实施单位为南通供电公司，工程实施内容为电缆沟施工。罗连英反映的输电线路工程，根据省政府文件规定不需要办理建设工程规划许可和施工许可。如认为该项目破坏耕作层，不符合《土地复垦条例》及实施办法的规定，请向市自然资源局反映。罗连英不服，向法院提起诉讼，请求撤销南通综合执法局作出的答复，责令其履行查处职责。 一审法院另查明，南通供电公司施工的案涉南通东郊-南川110千伏线路工程，仅为线路施工，变电所原本就已存在。经法院现场勘查，该工程现已施工完毕，在罗连英举报的地块内未建设有建（构）筑物，案涉地块已恢复农作物种植样貌。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.罗连英是否具有原告主体资格；2.南通综合执法局是否存在不履行法定职责的情形。 针对争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案罗连英向南通综合执法局投诉南通供电公司在案涉地块内有违法建设行为，南通供电公司亦认可在案涉电缆线铺设工程中，确有电缆线从罗连英家庭承包地的地下通过。罗连英向南通综合执法局举报所涉事项涉及其承包地的使用权，与其存在利害关系。故罗连英具备提起本案诉讼的原告主体资格。 针对争议焦点二，各方当事人对南通综合执法局具有对本辖区内未经规划审批的违法建设行为作出行政处罚的法定职责并无异议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该规定表明，除法律、法规对行政机关履职期限另有规定的，行政机关履行法定职责的一般期限为两个月。具体到本案，2019年1月27日，罗连英邮寄《履行法定职责申请书》，南通综合执法局于2019年2月19日作出案涉答复程序合法。南通综合执法局答复称南通供电公司不存在违法情形，因此，南通供电公司实施的案涉工程是否违法成为评判南通综合执法局作出的案涉答复合法性的关键。关于罗连英提供的南通市自然资源局作出的《关于罗连英的信件复函》，载明“该地块建筑物（构筑物）均未取得规划行政许可”，因此该复函系认定案涉地块的建筑物、构筑物应属违法建设，但事实上，南通供电公司在案涉地块进行线路施工过程中并未建设有建筑物或构筑物，至于罗连英陈述的该地块设置的“下有电缆”的水泥桩，也系作提醒之用，并非属于构筑物范畴，因此，南通市自然资源局的复函并不能作为认定南通供电公司实施的案涉工程违法的依据。针对案涉线路施工工程，《省政府办公厅转发省发改委等部门单位关于进一步加快江苏电网建设意见的通知》规定，输电线路工程以项目核准文件及批准的规划红线作为建设的合法依据，不办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。该通知中的输电线路工程不应仅理解为架空线路工程，对于不实际占用土地的地下电缆工程亦应适用该通知之规定。在南通综合执法局调查过程中，南通供电公司提供的江苏省发展和改革委员会《省发展改革委关于沪通铁路南通西牵引站配套220千伏变电工程等电网项目核准的批复》（苏发改能源发[2017]1384号），属于项目核准文件。对于批准的规划文件，南通供电公司提供了南通市行政审批局的《南通市建设项目规划条件》及所附红线图。在江苏省人民政府明确简化输电线路工程行政审批手续的情况之下，该规划条件及红线图视为行政机关对建设单位规划红线的批准。故南通供电公司在案涉地块铺设电缆线的行为并非违法建设行为，南通综合执法局作出的答复内容并无不当。关于罗连英提出的其承包地上农作物在施工过程中受损的问题，南通供电公司在施工之前已经将青苗补助费支付至罗连英所在村民小组的账户，即便罗连英认为补助费不足以赔偿其农作物损失，也是施工单位在施工过程中的侵权行为，并非本案行政诉讼的审理范畴。 综上，南通综合执法局在收到罗连英的履职申请后，在法定履职期限内经调查后作出了答复，且答复内容并无不当。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗连英的诉讼请求。 罗连英不服，向本院提起诉讼称，1.根据通办发（2018）10号文件要求，被上诉人不具有建设、规划、房产领域的行政审批权、认定结论权，其未要求有关行政主管部门对案涉项目作出行政认定意见，违反上述文件要求。2.被上诉人未在法定期限内将上诉人的查处申请移送规划主管部门认定，违反了通政办发（2018）97号文件规定。3.一审法院在有关行政主管部门未对案涉项目作出认定的情况下，认为案涉项目不属于违法建设，系司法干预行政的表现，违反了行政诉讼法的规定。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人南通综合执法局辩称，根据相关规定，商请规划主管部门提供认定意见，不是行政执法的必经程序，上诉人认为必须经过规划部门认定没有法律依据。根据苏政办发（2007）24号文件规定，案涉线路工程不需要办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，且南通供电公司提交了项目批准文件和经批准的规划红线，被上诉人在履职过程中不存在需要规划部门认定的情形。请求判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通供电公司辩称，根据相关规定，案涉项目不需要办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，请求判决驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，罗连英因认为案涉电缆施工行为违法，另以南通市崇川区观音山街道办事处、南通市崇川区综合执法局、南通市行政审批局、江苏省自然资源厅、江苏省住房和城乡建设局、江苏省发展和改革委员会、国家能源局江苏省监管办公室等为被告分别提起8起履职之诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人与该处理行为或未处理行为有利害关系，具有提起诉讼的主体资格。就本案而言，罗连英是否具有提起本案诉讼主体资格，关键是审查案涉施工行为是否对罗连英的合法权益产生不利影响。 从本案查明的事实可见，案涉工程系地下电缆施工工程，经过罗连英承包地时采取的是在该承包地附近用机械下挖，将电缆线直接穿过其承包地后，继续按放置管囊、穿线的方式进行施工。该施工方式未对罗连英的承包地进行开挖，未影响罗连英对承包土地的耕种、收益等权利。事实上，罗连英在本案诉讼中亦未能明确案涉施工行为对其何种合法权益产生了何种不利影响。罗连英所作电缆施工行为已逼近其承包地，其为此报警要求处理的陈述亦能证明案涉施工行为并未对其承包地上的农作物产生影响。因此，应当认定案涉施工行为并未对罗连英的合法权益产生不利影响，南通综合执法局对案涉施工行为是否查处以及如何查处与罗连英无涉，罗连英不具备提起本案诉讼的主体资格。 需要强调的是，案涉地下电缆施工工程系公益项目，该工程仅在地面开挖时涉及临时用地，工程施工完毕后不会影响土地的使用、受益。在用地单位已支付土地补偿款的情况下，土地使用权人对该施工行为应当保持容忍。罗连英在施工行为未对其土地承包权产生影响的情形下，仅因主观认为该施工行为违法即分别提起了包括本案在内的9起行政诉讼，该行为已严重偏离行政诉讼法关于维护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的，本院对罗连英的不当诉讼行为予以指出，希望罗连英以维护自身合法权益为目的，依法行使诉权。 综上，罗连英与南通综合执法局的答复行为不具有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的主体资格，罗连英于二审中提出的南通综合执法局所作答复不合法的理由，本院不予审查。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决适用法律错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初287号行政判决； 二、驳回上诉人罗连英的起诉。 一、二审案件受理费各50元，退还上诉人罗连英。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二〇年一月六日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；