山东省威海市文登区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1003行初36号原告潘丽丽，女，1970年11月14日出生，汉族，威海市文登区电业总公司退休工人，户籍地威海市文登区，现住威海市文登区。委托代理人谭已晓，北京市盈科（威海）律师事务所律师。委托代理人孙志恒，北京市盈科（威海）律师事务所实习律师。被告威海市文登区综合行政执法局，住所地威海市文登区文山路105号。法定代表人于春柏，局长。出庭负责人徐福军，党组成员。委托代理人赵岩，该局法制宣传科科员。委托代理人王寿丽，山东联志律师事务所律师。原告潘丽丽不服被告威海市文登区综合行政执法局土地行政处罚，于2019年７月９日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。原告潘丽丽、委托代理人谭已晓、孙志恒，被告负责人徐福军及委托代理人赵岩、王寿丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告威海市文登区综合行政执法局于2019年6月28日作出文综执罚字[2019]第0003号行政处罚决定书，认定原告潘丽丽未经批准，于2017年3月以来在王家庄村占用界石镇王家庄村集体土地3161平方米建设养殖棚，经区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为果园，是基本农田，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。依据《基本农田保护条例》第三十三条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》从重的规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令其退还非法占用土地；2.限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3.违法占用基本农田3161平方米按照30元/m2的标准,共计罚款94830元。原告潘丽丽诉称，被告作出的文综执罚字[2019]第0003号行政处罚决定书不尊重客观事实，错误援引法律条款，应予撤销，理由如下：1.认定原告在基本农田建设养殖场是错误的，听证时被告未拿出原告租用的荒山何时变更为基本农田的证据。原告之父于1995年1月18日开始，租用该荒山种植果树，当时村委会未告知租用的荒山是基本农田，原告是合法租用的荒山。原告2017年春节后在承包的荒山翻建养殖场，于4月竣工，如果是基本农田，国土执法部门应该在建设动工时制止，没有必要增加原告后来的损失。被告未制止建设，就可以认为原告是合法建设，不是违法占地建设。2.处罚决定书自相矛盾，适用法律条款不当。被告应拿出政府下达的红头文件，不是拿出档案保存的非红头文件证明土地的变性。3.《中华人民共和国行政处罚法》明确规定，当事人对行政处罚决定书不服的，可在接到处罚决定书之日起6个月内，向人民法院起诉，而被告将诉讼时间改为15日内，是违法的。原告提交以下证据：1.租赁合同公证书一份；2.潘在玉××××村村委会的果园承包合同两份；3.李元松出具的证明一份；4.潘丽丽与王家庄村村委会的果园承包合同一份；5、出工明细账一份；6.王寿永出具的证明一份；7.威海市文登区界石镇王家庄村村委会出具的证明一份；8.光盘一张、光盘内容说明一份。被告威海市文登区综合行政执法局辩称，1.原告未经批准占用土地建设养殖棚的行为，已构成非法占用土地的违法行为。经调查核实，原告未经批准于2017年3月以来在承包的集体土地建设养殖棚，经区自然资源局套合文登区土地利用总体规划图和土地利用现状图，所占土地地类为果园，是基本农田，不符合土地利用总体规划，原告在询问笔录中也明确认可上述事实。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成非法占用土地的违法行为。2.被告作出的行政处罚决定书程序合法，依据充分。2019年4月1日，被告依法对原告涉嫌非法占地进行立案，执法人员进行了询问调查，下达责令限期改正违法行为通知书和行政处罚权利告知书。应原告的申请，被告举行了听证会，原告承认建设养殖场是违法占用果园的行为，但认为认定为基本农田错误，但不能提供证据证明不是基本农田。听证中，区自然资源局就原告的问题进行了解答，并提交相关证明材料。故被告对原告提出的听证意见不予采纳，于6月28日依法作出行政处罚决定书。3.被告作出的行政处罚决定书，适用法律正确。原告未经批准，占用基本农田建设养殖棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条的规定，被告依法对其作出行政处罚，适用法律正确。罚款的裁量标准符合《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，即违法占用基本农田的，按照30元/m2进行处罚。综上所述，被告作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告威海市文登区综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1.威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》；2.威海市文登区人民政府威文政办发[2018]4号《威海市文登区人民政府办公室关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.中华人民共和国组织机构代码证复印件一份，证明被告具有机关法人资格；以上证据证明，被告具有行政处罚的职权。4.文登区国土资源局对原告的询问笔录一份；5.被告对原告的询问（调查）笔录及原告身份证复印件各一份；6.现场勘测笔录、威海正信不动产测绘有限公司出具的违法占地勘测定界图、界址点坐标表、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）、影像位置示意图及威海正信不动产测绘有限公司资质证书各一份；7.原告提供的果园承包合同一份；8.威海市文登区自然资源局提供的土地利用总体规划图（调整前）、土地利用总体规划图（调整后）、影像位置示意图、界石镇永久基本农田保护区标志牌照片各一份；9.威海市文登区自然资源局抄告单一份；以上证据证明，被告作出的行政处罚决定事实根据充分。10.立案审批表一份；11.责令限期改正违法行为通知书及送达回证各一份；12.案件调查终结报告一份；13.重大行政执法决定法制审核审批表一份；14.案件会审记录一份；15.案件处理审批表一份；16.行政处罚权利告知书及送达回证各一份；17.听证申请书、行政处罚听证通知书、送达回证、听证会公告、公告张贴照片打印件、听证笔录、案件延期处理审批表及听证报告各一份；18.行政处罚决定书及送达回证、送达现场照片打印件各一份；19.《中华人民共和国土地管理法》第二条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》。以上证据证明，被告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交的证据6、8有异议，发表以下质证意见：1.勘测笔录依据的土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）无提取来源，被告依据无提取来源的证据推测非法占用基本农田，证据不足；2.土地利用总体规划图（调整前）、土地利用总体规划图（调整后）亦无提取来源，证据来源不合法；3.对其他证据、依据均无异议。被告辩驳称，土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）是文登区的土地利用现状图和总体规划图，由区自然资源局委托威海正信不动产测绘有限公司套合的；证据8是区自然资源局在听证会中提供的，来源清楚，且在听证会上出示、质证，原告对真实性未提出异议。被告对原告提交的证据发表以下质证意见：1.对证据２中无签字盖章的果园承包合同真实性不予认可，经比对原告向被告提交的合同复印件，证据4的落款时间是事后添加的，对证据1、2中其他合同的真实性无异议，但认为潘在玉所签合同与本案无关联性，且根据1995年的合同，涉案果园对外发包时已是经营多年的集体果园，而非荒山。2002年潘在玉签订合同中载明的山丘地只是对土地形态的描述，并不代表土地地类。2.证据3、6的真实性无法确认，证人应出庭接受质证，不能出庭的，证人证言应符合行诉法规定的形式要件，无法证明是否为证人本人书写的证明材料，不能作为有效证据。3.对证据5、7的真实性无异议，证据5的记载内容为土地承包明细账目，与本案没有关联性；证据7只说明原告承包土地的具体情况，无法否定涉案土地的类别。4.证据8系录制的原告与案外人的谈话，案外人的具体情况被告不清楚，如果案外人是以证人的身份陈述案情，录音不符合证据的形式；原告录制的承包地周围环境也不能否定涉案土地为基本农田。土地是否属于基本农田，只有作为土地主管部门的自然资源局才有职权套合土地利用总体规划作出认定，不能仅凭某些人不知情就否定涉案土地为基本农田的事实。本院对上述证据认证如下：被告提交证据6中现场勘测笔录的勘测人、记录人与违法占地勘测定界图的测量员不一致，且无勘测人、测量员的资质证明，土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）及证据8中的土地利用总体规划图（调整前）、土地利用总体规划图（调整后）均为局部图，且影像位置示意图及土地利用现状图无年度、土地利用总体规划图无规划期限等内容，不能证实被告的主张，对证据效力不予确认；被告提交的其他证据与本案待证事实有关联，能够相互印证，原告均无异议，应认定为有效证据。原告提交证据２中无签字盖章的果园承包合同，被告对真实性不认可，原告提交的证据3、6、8不符合证据要求，证据5、7与本案无关，被告亦提出异议，本院对证据效力不予确认。原告提交的证据4与被告提交的证据7内容一致，原告提交的其他证据，被告对真实性无异议，能够证明本案部分事实。经审理查明，1995年，原告潘丽丽之父潘在玉与××界石镇××村村委会签订果园租赁合同，租用果园发展果业生产，租期15年。后潘在玉与该村委会又重新签订果园承包合同，承包期限自2002年至2033年。潘在玉去世后，原告与王家庄村村委会签订了果园承包合同，约定承包山地主要用于发展果业生产。2017年3月，原告在承包的果园内建设养殖棚，4月完工。2017年4月，文登区政府在界石镇驻地设立永久基本农田保护区标志，对界石镇永久基本农田保护区四至范围和面积予以公告。2018年9月13日，原文登区国土资源局对原告进行询问，9月17日，勘测人吴宇琛对现场进行勘测，记录人为孙正朋。威海正信不动产测绘有限公司出具了违法占地勘测定界图，测量员为吴宇琛、谭肖鹏。2019年3月14日，威海市文登区自然资源局将原告非法占用土地的有关情况抄告被告，并附威海正信不动产测绘有限公司出具的土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）及影像位置示意图等证据。4月1日，被告立案、作出责令限期改正违法行为通知书。经调查、审批后，被告于5月15日作出行政处罚告知书，当日送达原告。因原告申请，被告于5月29日组织听证。听证过程中，参加人文登区自然资源局耕保科科长宋志钢提交了土地利用总体规划图（调整前）、土地利用总体规划图（调整后）、影像位置示意图、界石镇永久基本农田保护区标志牌照片。5月30日，经被告负责人批准，延长办案期限30日。6月28日，被告作出文综执罚字[2019]第0003号行政处罚决定书，认定原告未经批准，占用界石镇王家庄村集体土地3161平方米建设养殖棚，所占土地地类为果园，是基本农田，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。依据《基本农田保护条例》第三十三条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》从重的规定，决定作出如下行政处罚：1.责令其退还非法占用土地；2.限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3.违法占用基本农田3161平方米按照30元/m2的标准,罚款94830元。当日，被告将行政处罚决定书依法送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为,根据威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》、威海市文登区人民政府威文政办发[2018]4号《威海市文登区人民政府办公室关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告威海市文登区综合行政执法局具有作出涉案行政处罚决定的职权。《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。”根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条的规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。根据该规程第9.2.3条的规定，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。该规程第9.2.4条规定了占用基本农田的认定，即判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”该条例第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。对违法占用基本农田的，要根据相应年度的土地利用现状和总体规划，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定，对已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。本案中，被告提交的有效证据不能证明原告建设养殖棚时占用土地的现状、规划分类及所占用土地位于镇土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围内，被告认定原告占用3161平方米集体土地建设养殖棚，所占土地地类为果园，是基本农田，不符合土地利用总体规划，主要证据不足；被告依据《基本农田保护条例》第三十三条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》从重的规定，责令原告退还非法占用土地，对违法占用基本农田按照30元/m2的标准予以罚款，法律依据不充分。综上，被告作出的行政处罚决定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销被告威海市文登区综合行政执法局于2019年６月2８日作出的文综执罚字[2019]第0003号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告威海市文登区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  于 青审 判 员  张 敏人民陪审员  袁世俊二〇二〇年一月六日书 记 员  时巾雁