浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终568号 上诉人（原审原告）徐小培，男，1963年6月30日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府暨阳街道办事处。住所地诸暨市红旗路26号。 法定代表人骆杰，主任。 第一次出庭行政机关负责人骆杰，主任。 第二次出庭行政机关负责人陈李枫，副主任。 委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局。住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人钱光辉，局长。 第一次出庭行政机关负责人寿张松，副局长。 第二次出庭行政机关负责人梁新，总规划师。 委托代理人吴华勇，男，该单位工作人员。其代理权限自2019年12月4日起解除。 委托代理人周铭，男，该单位工作人员。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）诸暨市城乡投资集团有限公司。住所地诸暨市暨阳街道东旺路28号7楼。 法定代表人蔡利民，董事长。 委托代理人傅梦露，浙江振邦律师事务所律师。 上诉人徐小培因诉被上诉人诸暨市人民政府暨阳街道办事处（以下简称“暨阳街道办事处”）、诸暨市自然资源和规划局房屋征收安置补偿协议一案，不服诸暨市人民法院（2018）浙0681行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告徐小培系诸暨市暨阳街道徐家村村民，建有三间三层楼房一幢。2016年12月21日，中共诸暨市委发布市委〔2016〕41号《中共诸暨市委诸暨市人民政府关于诸暨市2017年度“三改”专项行动的实施意见》。2016年12月31日，诸暨市人民政府办公室发布诸政办发〔2016〕150号《诸暨市人民政府办公室关于印发诸暨市2017年“三改”专项行动涉及的城区集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》。原告的上述房屋被列入诸暨市2017年度“三改”房屋征收补偿安置范围内。2017年3月26日，以暨阳街道办事处、诸暨市人民政府土地储备中心、诸暨市城乡投资集团有限公司（以下简称“诸暨市城投公司”）为甲方，与乙方徐小培签订《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》及《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》。 《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》主要内容为：甲方因诸暨市“三改”项目实施需要，根据《诸暨市2017年度“三改”专项行动实施意见》（市委〔2016〕41号）及《诸暨市“三改”专项行动集体土地及其地上房屋征收公告》中的规定，乙方所有的房屋及附属物属于征收范围内；乙方服从城市建设需要，同意将坐落在暨阳街道徐家271号房屋，实测建筑面积390.23平方米（其中合法建筑面积175.86平方米，其他建筑面积214.37平方米），合法占地面积58.62平方米，用途住宅，交付甲方拆除；甲、乙双方同意按浙江亿安联诚土地房地产评估有限公司出具的评估报告作为补偿安置结算的计算标准；乙方选择产权调换市场化安置及货币安置，产权调换部分被征收房屋面积砖混100平方米按“拆一还一”就近套型安置，有甲乙双方另行签订补充协议，被征收房屋合法建筑面积超过市场化安置套型部分面积75.86平方米计货币补偿622280元；协议还约定了签约和搬迁奖金、搬家补助费、临时安置方式和补助费、房屋装潢及其他补偿等。甲方应支付乙方的补偿款总计1139445元。 《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》的主要内容为：被征收房屋砖混100平方米，按“拆一还一”就近套型安置的原则，乙方选择产权调换市场化安置公寓房建筑面积100平方米；产权调换安置与被征收房屋同等部分面积补助756000元、购买高层商品房对其允许的安置套型的10％面积补助10000元、给予附属房补助75000元。上述共计安置房补助841000元。 另查明，根据《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》的规定，能提供合法有效土地使用证的、能提供合法有效用地批文的、属于1986年12月31日前建造的住宅房屋予以直接确权。2017年3月22日，诸暨市暨阳街道徐家居民委员会对涉案三间三层房屋中左边（面向房屋，下同）一间占地面积18.08平方米房屋进行公示，内容如下：“现有徐小培于1986年1月29日火着屋一处，经‘三改’工作小组现场踏勘，初步核实该房屋的18.08平方为1986年12月31日前建造的公示对象，面积按测绘图为准。如无异议，申报建议确权。”2017年3月26日，原告徐小培出具承诺书一份，承诺占地面积18.08平方米房屋是1986年前已建好一层。同日，原告徐小培出具《关于要求对集体土地使用权予以确权的报告》两份。其中一份是要求对占地面积18.08平方米房屋予以确权，该报告中村委会意见为建议确权18.08平方米，国土部门审核意见为同意确权18.08平方米，镇（街道）意见为同意国土确权18.08平方米，诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组第二工作组意见为同意国土确权，诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组意见为同意工作组意见；另一份是要求对1985年12月审批宅基地36平方米而实际建筑占地面积为40.54平方米的差额面积4.54平方米予以确权，该报告中村委会意见为建议确权，国土部门审核意见为同意确权4.54平方米，镇（街道）意见为同意国土确权4.54平方米，诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组第二工作组意见为同意国土确权，诸暨市2017年度“三改”专项行动工作领导小组意见为同意工作组意见。该占地面积为40.54平方米房屋为涉案三间三层房屋之右边一间。原告陈述中间一间系祖传老屋，1980年经分家析产后归原告所有。1986年1月30日，因火灾原因，中间一间老屋被毁损，后原告对中间一间房屋重新进行建造，建成时右边一间与中间一间均为二层，系连体建造，左边一间为一层。2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置时，原告左边一间占地面积18.08平方米房屋及右边一间占地面积40.54平方米房屋按合法建筑（即补偿安置协议中认定的合法占地面积58.62平方米）予以确权并安置补偿，中间一间房屋（征收时经测量实际占地面积为41.52平方米）按其他建筑予以补偿。原告认为中间一间房屋在1986年1月30日被火灾毁损后，是在同年12月31日前建造的，符合《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》的规定，应予以确权，从而选择产权调换市场化安置公寓房建筑面积相应也会增大，遂提起本案诉讼。 再查明，原告徐小培于2017年11月1日向本院提起诉讼时，被告为暨阳街道办事处及诸暨市人民政府土地储备中心。因诸暨市人民政府土地储备中心非行政主体，应由其隶属的土地行政管理部门为被告，且因机构改革，原告变更被告诸暨市人民政府土地储备中心为诸暨市自然资源和规划局。 原审法院审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。涉案《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》及《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》系原告徐小培与被告暨阳街道办事处、诸暨市人民政府土地储备中心及第三人诸暨市城投公司签订，而诸暨市人民政府土地储备中心所隶属的土地行政管理部门为诸暨市自然资源和规划局，故本案两被告主体适格。 根据《2017年“三改”专项行动集体土地上房屋征收中土地使用权确认及补偿的指导意见》的规定，能提供合法有效土地使用证的、能提供合法有效用地批文的、属于1986年12月31日前建造的住宅房屋予以直接确权。本案中，各方当事人对涉案三间三层房屋中左边一间占地面积18.08平方米房屋及右边一间占地面积40.54平方米房屋按合法建筑予以确权并安置补偿无异议，本案的争议焦点是涉案房屋中间一间是否系1986年12月31日前建造。为此，原告提供了村干部集中办公记录（2017年3月23日、3月26日）两份、申请三个证人出庭作证等证据，用以证明涉案房屋中间一间系1986年12月31日前建造。对此，作如下分析：一、关于干部集中办公记录。2017年3月23日村干部集中办公记录内容为：“①火着的日期确实为86年1月29日（农历85年20夜）；②火着确实为徐小培当时的住宅；③本人承诺及四邻佐证；④造屋原始账单为86年。现再次申请核实，建议确权。”2017年3月26日会议记录内容为：“徐小培86年前房屋，在3月23号由村工作小组调查核实，情况属实。现会议决定再次上报，如有虚假，村工作人员承担法律责任（附相关调查资料）。”从诸暨市暨阳街道徐家居民委员会于2017年3月22日的公示及2017年3月26日原告出具的《关于要求对集体土地使用权予以确权的报告》来看，占地面积18.08平方米房屋经公示无异议被认定为1986年前建造而予以确权，1985年12月审批的36平方米宅基地而实际建筑占地为40.54平方米房屋也予以确权。原告认为涉案中间一间房屋系1986年12月31日前建造，但没有提供经所在居委会公示、上报及村工作小组相关调查资料等证据，也即没有证据显示涉案中间一间房屋系1986年12月31日前建造。二、关于证人证言。三个证人对于涉案三间房屋哪一间被火灾毁损及毁损后的重建情况表述不一，自然无法证明涉案房屋中间一间建造于1986年12月31日前的事实。另，原告诉称其签订补偿安置协议时是在被告多方施压之下、违背自己真实意思表示签订的，但未提供证据加以证明。 综上，原告要求撤销其与被告于2017年3月26日签订的《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》及《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置补充协议》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐小培的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐小培负担。 上诉人徐小培上诉称：1.一审判决认定事实不清，证据不足。一审法院未对被上诉人签订案涉行政协议的职权依据即被上诉人是否系诸暨市人民政府确定的房屋征收部门进行审查，被上诉人也未举证证明其有权签订案涉行政协议，应视为缺乏职权依据。同时，签订房屋征收安置补偿协议应以依法征收房屋为前提。本案中，被上诉人未提供征收决定，法院审查中也遗漏了该重要事实。2.争议的中间一间房屋建造于1986年底前事实清楚，证据确凿。案涉三间房屋系连体共墙建造，现案涉协议仅对左右两间按照合法建筑进行补偿，却对中间一间按临时建筑进行补偿。一审中，上诉人通过原始房产土地凭证、火灾治安要情、建房工作手册、参与建造人员的证人证言、村委会记录等一系列证据材料，形成了完整的证据链，充分证明案涉房屋的中间一间系在1986年底前建造。且在一审判决后，上诉人通过查询相关卫星图片，可以进一步印证案涉房屋的建造年份。一审法院割裂上述证据中间的关联性，机械认定证据效力，更以未提供公示、上报等证据为由，否认村工作小组的调查结果，属于认定事实不清，证据不足。3.一审中，上诉人对争议的一间房屋按照510元/平方米进行补偿提出异议，但一审未对该价格确定依据进行审查。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人暨阳街道办事处答辩称，本案一审中，上诉人就涉案房屋系1986年12月31日前建造举证不充分，无法达到其证明目的。且上诉人已自愿签署安置补偿协议，协议无违反法律情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人诸暨市自然资源和规划局答辩称，上诉人提出的上诉理由不能成立。本案中没有证据显示涉案中间一间房屋系1986年12月31日前建造。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人诸暨市城投公司述称：1.诸暨市人民政府土地储备中心隶属的土地行政管理部门为诸暨市自然资源和规划局，其有权组织实施房屋征收与补偿工作，上诉人与被上诉人签订的房屋征收补偿安置协议及补充协议合法有效。2.上诉人应当提供证据证明涉案房屋中间一间系1986年12月31日前建造，但其在一审中提交的证据及证人证言并不足以证明这一点。3.上诉人与被上诉人签订的房屋征收补偿安置协议及补充协议中，各方已经对案涉房屋征迁征收补偿达成合意，明确了补偿范围、补偿金额及支付方式等，意思表示真实，依法应当继续履行。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本案二审中，上诉人补充提交如下证据：1.发票2份，证明上诉人于1986年因建造案涉房屋购买原材料的事实；2.身份证复印件及户口变更登记材料一份，证明上诉人大女儿出生时间为1987年5月9日；3.照片4张，证明案涉房屋系连体共墙建造，共用的搁板系1986年建造；4.航拍图一份，证明1988年10月份航拍时已存在案涉房屋。暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局、诸暨市城投公司均认为该四份证据形成于本案起诉前，上诉人在二审阶段提交已超过举证期限，不属于新证据，诸暨市城投公司同时认为上述证据与本案缺乏关联性。本院认为，上诉人二审补充提交的证据1-3不属于新证据，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，对以上证据不予接纳。上诉人补充提交的证据4不能证明本案待证事实，即中间一间房屋建造于1986年12月31日前，故与案件审查缺乏关联性，本院不予采信。经审查，本院对原审法院认定的基本事实予以确认。但案涉房屋征收补偿安置协议及补充协议中的主体仍为诸暨市城市建设投资发展有限公司，后诸暨市市场监督管理局于2019年1月9日准予该公司名称变更为诸暨市城乡投资集团有限公司。一审相关事实表述不准确，本院予以指正。 本院认为：上诉人本案一审诉请为撤销《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收补偿安置协议》及补充协议。根据行政协议行政性特征，本案二审中就被上诉人是否具有订立行政协议的职权依据，程序是否合法等问题进行了进一步审查。根据《诸暨市人民政府办公室关于明确2017年“三改”专项行动房屋征收出资主体和实施主体的意见》要求，集体土地上房屋征收法定主体为诸暨市国土资源局，具体实施单位为市政府土地储备中心和各镇街。故暨阳街道办事处、诸暨市自然资源和规划局下属的诸暨市人民政府土地储备中心据此与上诉人签订案涉协议，具有职权依据。同时，案涉协议签订前，对上诉人房屋已进行现场查勘、评估，其所在村委会、街道办事处、国土部门、征收工作组已在徐小培于2017年3月26日就土地使用权面积40.54平方米及实际占地面积18.08平方米的两处房屋提交的《关于要求对集体土地使用权予以确权的报告》上签署同意确权的意见，此前诸暨市暨阳街道徐家居民委员会已于2017年3月22日就其中18.08平方米房屋可认定为1986年12月31日前建造的情况予以公示。前述审核、公示情况中均未包括本案争议的中间一间房屋。行政机关据此与上诉人签订被诉行政协议，程序并无不当，且具备事实根据。同时，鉴于行政协议兼具契约性特征，本院同时参照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款规定进行审查。案涉协议应系各方在协商基础上自愿签订，上诉人另在相应《诸暨市2017年“三改”专项行动房屋征收经费补偿单》上签字确认，现有证据亦不能证明协议签订过程中存在合同可撤销的法定情形。综上，上诉人的一审诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐小培负担。 本判决为终审判决。 审判长  范卓娅 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年一月七日 书记员  孟树楠