青海省高级人民法院行政裁定书（2019）青行终130号上诉人（原审原告）道力玛西，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）好同，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）加布利，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）艾日得民，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）聂太年，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）特布登，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）巴图孟克，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）才锋，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）毛卫，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）乌兰巴特尔，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）张太来，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）索那，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）仁欠多杰，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）才仁，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）叶格吉麦，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）同格力格，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）斯日格林，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）乔金加布，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）吴利泽，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）达乌兰，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）布义娜，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）白克，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）高永红，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）那日斯，住青海省海西蒙古族藏族自治州。上诉人（原审原告）才仁苏南木，住青海省海西蒙古族藏族自治州。诉讼代表人张太来，男，蒙古族，住青海省海西蒙古族藏族自治州。诉讼代表人吴利泽，男，蒙古族，住青海省海西蒙古族藏族自治州。委托代理人那顺乌力吉，北京市道成（通辽）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青海省人民政府，住所：青海省西宁市城中区西大街12号。法定代表人刘宁，省长。委托代理人孟繁勇，青海省司法厅行政复议与应诉局干部。委托代理人公保战斗，青海观若律师事务所律师。原审第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司，住所：青海省海西蒙古族藏族自治州。法定代表人刘宝世，该公司董事长。上诉人道力玛西等25人诉青海省人民政府土地行政登记一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人道力玛西等25人上诉称，青海省人民政府颁证的行政行为在前，协调和会议纪要在后，2003年8月21日格尔木市人民政府会议纪要载明：“按照省委（1980）67号文所划定的界线为准，即以马步芳公路为界”，但该文并无“以马步芳公路”为界的内容，而2011年7月格尔木市人民政府会议纪要也是按照案涉违法的颁证行为作出的，因此，会议纪要内容不符合本案事实，不能作为本案定案依据；按照《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》《青海省国有农场土地确权登记发证工作方案》的指导思想要求，并按照《土地登记规则》第二条、第二十二条至三十一条以及《土地登记办法》第三十八条的规定可知，本案土地登记属于初始登记，应当经过公示公告的程序，但在一审庭审过程中，青海省人民政府没有提交任何证据证明其按照上述精神和规定履行公示公告等相应的土地初始登记程序；本案存在颁发土地使用权证在先，土地审批在后以及《地籍调查表》未经向土地使用者公告通知并且未经土地使用者指界的情形；国土资源部门在颁发案涉土地使用权证时没有进行调查、审核和征求争议土地双方意见，其所作的土地登记工作违反法律法规规定，也违反了“程序正当”原则。格尔木人民市政府未经撤销程序，涂改上诉人的《草原使用证》违法。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，对证据认证亦错误，请求撤销原判，确认青海省人民政府于2003年1月24日向格尔木农垦公司颁发的青国用（2003）字第农-049号《国有土地使用证》以及青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》违法并予以撤销。被上诉人青海省人民政府答辩称，道力玛西等25人提起诉讼主体不适格。青海省人民政府颁证行为的行政相对人是格尔木农垦公司而非道力玛西等25人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。现道力玛西等25人与格尔木农垦公司之间的土地权属清晰，不存在任何争议，故其不属于有利害关系的公民，无权提起诉讼。同时，道力玛西等25人于1996年取得的《草原使用证》已被2011年新颁发的《草原使用证》取代，其向德令哈市人民法院提起“确认道力玛西等25人在1996年6月20日颁发的草原使用证继续有效”的诉求已被该院（2018）青2802行初25号行政裁定和青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院（2019）青28行终10号行政裁定驳回，其无法依据1996年取得的《草原使用证》提起诉讼；道力玛西等25人对青海省人民政府作出青国用（2003）字第农-049号、-050号《国有土地使用证》的行为和内容最迟在2012年即已知道或应当知道，故其提起诉讼已超过法定起诉期限；青海省人民政府是依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定颁发案涉《国有土地使用证》的，具有对全省国营农场土地确权和颁证的职责，不存在越级颁证的问题。案涉颁证行为应属于土地使用权设定登记而非初始土地登记，该土地登记程序合法，且土地登记档案的土地权属界线得到本宗和临宗郭勒木德乡签字盖章确认。2003年8月21日以及2011年7月形成的二份《会议纪要》内容真实，完全符合客观事实，至于部分程序时间倒置问题应属瑕疵，不足以影响格尔木农垦集团对拥有土地使用权的实体权利的处分。综上所述，一审认定青海省人民政府颁发案涉《国有土地使用权证》的行政行为合法有效，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持，请求驳回道力玛西等25人的全部上诉请求。原审第三人格尔木农垦公司未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，道力玛西等25人认为青海省人民政府向格尔木农垦公司颁发的编号为青国用（2003）字第农-049号、青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》与其所持有的《草原使用证》春季草原部分重叠，该土地登记的行政行为侵犯其合法权益，请求确认上述行政行为违法并予以撤销，因此，根据前述规定，道力玛西等25人应提交其符合相应起诉条件的证据材料。现道力玛西等25人虽在起诉状中载明了其各自所持草原证编号、草场四至界限并有相应的《草原使用证》复印件予以证实，且在起诉状中载明各自有纠纷的春季草原面积，但一审法院未查明该25人至起诉时所持《草原使用证》是否有效、25人各与青国用（2003）字第农-049号、青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》中的哪一个颁证行为有利害关系或属于哪一颁证行为的行政相对人，亦不能确定该25人是否对案涉两份土地使用权证书的土地登记行为具有提起行政诉讼的原告主体资格或者针对上述哪一个土地登记行为具有提起行政诉讼的原告主体资格。故属对案件事实认定不清，证据不足。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”故此处“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。因此作为诉讼请求基础的被诉行政行为应当只有一个，此即“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出所基于的事实有异，人民法院对其进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，该原则实为行政诉讼规律使然。在无法律规定的情况下，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。本案中，道力玛西等25人诉讼请求为：确认青海省人民政府于2003年1月24日向格尔木农垦公司发放的编号为青国用（2003）字第农-049号《国有土地使用证》以及青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》的行政行为违法并予以撤销。因此，本案案涉诉讼标的即为青海省人民政府向格尔木农垦公司发放编号为青国用（2003）字第农-049号《国有土地使用证》以及发放编号为青国用（2003）字第农-050号《国有土地使用证》这两个行政行为。由此可知，在上述两个行政行为的作出所依据的《土地登记申请表》《地籍调查表》等材料以及指界、宗地图绘制程序等均不相同的情形下，足以形成对查明相应案件事实造成阻碍的后果，继而不利于案件的公正处理和行政争议的有效化解。可见，道力玛西等25人提出的诉讼请求系对多个行政行为提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确”的规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为，但一审判决未显示一审法院进行了相关的指导和释明，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初17号行政判决；二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。审判长 刘富梅审判员 陈 焱审判员 孔 菲 二〇二〇年一月十七日书记员 郝 洋