吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终1号上诉人（原审原告）孟东，住吉林省舒兰市。委托代理人侯佳，北京市京都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舒兰市城市管理行政执法局。法定代表人李铁军，局长。委托代理人李万龙。委托代理人陈静，该单位法律顾问。上诉人孟东因诉被上诉人舒兰市城市管理行政执法局城建行政处罚一案，不服舒兰市人民法院（2019）吉0283行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟东及其委托代理人侯佳，被上诉人舒兰市城市管理行政执法局的委托代理人李万龙、陈静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：被告舒兰市城市管理行政执法局经工作调查，认为原告孟东在××街南东数第六家未经审批私自搭建房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，拟对原告作出行政处罚，并于2018年11月19日向原告进行了事先告知和听证告知。原告于2018年11月20日向被告递交听证申请书，因同类处罚涉及多户行政相对人，被告于2019年3月21日向原告送达听证通知书，并于2019年4月2日召开听证。原告未提供本案被处罚的“未经登记建筑”的规划许可等审批手续。2019年7月19日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，对原告作出舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》，该处罚决定“1.限三日内自行拆除；2.逾期未拆除，将依法强制拆除”，并告知原告复议、起诉期限，于同日向原告送达。原告不服，起诉来院。另查明，针对本案“未经登记的建筑”，舒兰市住房和城乡建设局曾于2018年1月18日对原告作出舒住建罚【2017】294号《行政处罚决定书》限期原告拆除本案“未经登记的建筑”，原告诉讼后，因舒兰市住房和城乡建设局作出处罚决定的程序违法，本院于2018年6月1日作出（2018）吉0283行初22号《行政判决书》，判决撤销舒住建罚【2017】294号《行政处罚决定书》，该判决送达后原告、舒兰市住房和城乡建设局均未提出上诉。因政府机构改革，2019年3月20日，根据中共舒兰市委办公室舒办通【2019】44号文件，被告舒兰市城市管理行政执法局“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和城市容貌标准的违法、违章建筑或者设施”的职责，原告“未经登记建筑”坐落于吉舒“三供一业”维修改造范围内，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》重新作出行政处罚。原审法院认为：因政府机构改革，职能调整，被告舒兰市城市管理行政执法局具有对辖区内城市规划管理案件的行政处罚权。对本案“未经登记建筑”，虽然舒兰市住房和城乡建设局曾经对原告作出过限期拆除的行政处罚，但因程序违法已经被人民法院判决撤销。现经被告工作调查，原告“未经登记建筑”无法提供规划许可等审批手续的事实没有改变，本案中也未提供该建筑规划许可等审批手续，且该建筑所在位置处于“三供一业”维修改造范围内，结合在案证据，既不具备认定其合法性的法定条件，继续存在又有碍于社会公共利益的实现。原告主张询问笔录及本案行政处罚文书送达回执均无本人签字，但从被告提供的证据来看，本案符合取证形式及留置送达条件，故对原告的主张不予采信。综上，被告作出的行政处罚，适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，对原告主张撤销舒城执罚【2018】850号《行政处罚决定书》的诉讼请求依法应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孟东的诉讼请求。上诉人孟东上诉称：上诉人对原审判决认定事实及适用法律均不服。一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，被上诉人应举证证明被诉行政行为合法性。而至一审答辩期限届满，被上诉人没有证据证明其行政行为合法。被上诉人提供的证据均没有上诉人签字确认，也没有相关录音、录像资料予以佐证，没有证据证明已向上诉人送达，即便能够证明程序合法，也不能证明其行政行为处罚的事实合法。二、上诉人原审提供的证据与本案具有关联性，能够证明被上诉人行政行为不合理、不合法。证据一适用于吉林省内审判和执行房屋拆迁案件，而本案被上诉人行政行为也是将上诉人房屋拆迁。该办法第22条明确说明了确认违法临时建筑的主体系行政规划部门，而不是行政执法局，与本案当然有关联性。证据二证明上诉人于1976年建房之初，不需要取得相关许可，建房的土地使用权系舒兰市矿务局，当时也没有法律禁止其建房行为，故上诉人建房系合法行为，依法取得物权。三、对原审审理查明事项不服，针对上诉人房屋，曾有三家行政主体对上诉人进行过处罚，属于重复处理行为，违反法律规定。被上诉人负有证明被诉行政行为合法性的举证义务，法院主要审查判断证据，没有自行收集证据的义务，而原审适用的文件，是法院自行收集，不能作为认定被上诉人具有主体资格的证据。四、对一审法院认定事实、适用法律不服，一审法院认定被上诉人具备行政处罚主体资格缺少事实及法律依据。被上诉人出具的行政处罚事实认定中，认定被上诉人的房屋系1976年所建，建房时，不可能按照2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》办理许可手续。根据《中华人民共和国物权法》的规定，上诉人对建筑房屋依法取得物权，被上诉人没有证据证明该建筑违法，也没有证据证明其违反现在的舒兰市城乡规划。被上诉人没有举证证明该建筑继续存在有碍社会公共利益，原审不应认定其有碍社会公共利益。综上所述，被上诉人行政行为不合法，原审认定事实及适用法律错误，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判或者发回重审；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人舒兰市城市管理行政执法局辩称：一、上诉人在吉舒文明街老三号楼北侧自建门房，未经审批，违反法律规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条一款规定，对其进行行政处罚，事实清楚、程序合法。上诉人在行政处罚过程中送达文书拒绝签字，留置送达符合法律规定。二、上诉人原审提供的证据一适用于拆迁过程认定违建房屋以及补偿问题，与本案违建行政处罚无关联性。本案房屋初建1976年，现状已是翻建房屋，没有审批程序，违法状态持续至今，适用《中华人民共和国城乡规划法》对其进行处罚符合法律规定。三、本案行政处罚行为不是重复处理行为，被上诉人作出过相应的处理，被生效的法院判决撤销，孟东没有提出上诉。被上诉人依法重新作出行政处罚，不属于重复处理行为。四、吉舒矿务局已整体移交地方，按国家政策要求，为了提高老城区整体生活质量，近二年进行“三供一业”改造，上诉人作为当地居民是知情的，上诉人违建房屋位于“三供一业”维修改造的主线路上，虽已存在多年，但不具有合法价值，影响整体公共利益理应拆除。一审判决从社会整体角度出发，是合法合理的，上诉人个人利益与整体利益发生冲突，应有容忍的义务，主动拆除违建房屋。综上，一审判决事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。上诉人孟东在二审中提交如下新证据：1.舒兰市人民政府办公室关于印发《吉舒煤矿职工家属区“三供一业”维修改造项目违章建筑附属设施拆除实施方案》的通知，证明上诉人应当获得补偿；2.经营报表，证明上诉人请求赔偿的依据；3.三合聚饭店装修支出单据，证明上诉人请求赔偿的依据；4.三合聚饭店营业执照，证明被拆除的房屋是商业用房；5.三合聚饭店发票领用记录、所缴纳的电费和供热费单据，证明被拆除的房屋是商业用房；6.三合聚饭店租房合同，证明被拆除的房屋共6间，损失6间房屋；7.三合聚饭店拆除前房屋内部、外部照片及影像，证明上诉人请求赔偿的依据。经庭审质证，被上诉人舒兰市城市管理行政执法局对上诉人孟东提交的证据质证认为：对证据1的真实性无异议，对证明的问题有异议，该文件是指“三供一业”维修改造范围内违章建筑和附属设施的拆除补偿情况，本案行政处罚上诉人房屋属于违建房屋，不应该获得补偿，所以不能适用文件中补偿标准的相关规定；对证据2-5对真实性无异议，但与本案没有关联性；对证据6的真实性、合法性以及关联性均有异议，多份租赁合同体现的年份不同，而本案房屋是一个整体房屋；对证据7无异议，但不能证明上诉人主张的赔偿的目的。本院对各方在原审提交的其他证据的认定与原审相同。上诉人孟东在二审提交的证据均为证明其请求赔偿的数额及依据，与本案没有关联性，不予采纳。经审理查明：在本案诉讼过程中，被上诉人将案涉建筑强制拆除，上诉人在二审中追加诉讼请求，请求确认被上诉人作出的行政强制行为违法，并请求被上诉人赔偿其经济损失130万元。本院查明的其他主要案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：一、《城市管理执法办法》第四条第三款规定，城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。依据《舒兰市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制的规定》，被上诉人“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市规划和城市容貌标准的违法、违章建筑或者设施”。故被上诉人有权对辖区内城市管理方面的违法、违规、违章行为进行监管和行政执法。被上诉人针对案涉建筑作出的处理因程序违法被撤销后重新作出处理，不属于重复处理行为。二、依据《城市管理执法办法》第二十八条的规定，被上诉人应当依法、全面、客观收集相关证据。而被上诉人仅根据2018年11月7日对上诉人孟东的询问笔录及现场检查笔录，认定上诉人于1976年在××街南东数第六家未经审批私自搭建房屋。被上诉人对于案涉建筑的建筑时间、翻建时间及案涉建筑的占有人没有进行全面调查，其径行作出限期拆除的行政处罚决定，属于主要证据不足、认定事实不清，依法应予撤销。但由于被诉行政处罚决定责令限期拆除的建筑已被强制拆除，被诉行政处罚决定已不具有可撤销内容，故本院确认该行政处罚决定违法。另外需要指出的是，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，被上诉人针对上诉人“未经审批私自搭建房屋”作出的应是限期拆除决定而非行政处罚决定。三、上诉人在二审中追加的确认被上诉人行政强制行为违法并予以赔偿的诉讼请求，由于在一审中没有提出，且与本案被诉行政处罚决定不是同一法律关系，故不属于本案的审查范围，上诉人可另行主张权利。综上，原审判决适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销舒兰市人民法院（2019）吉0283行初36号行政判决；二、确认被上诉人舒兰市城市管理行政执法局作出的舒城执罚【2018】850号行政处罚决定违法。一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人舒兰市城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长 张 薇审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二〇年一月二十日书记员 隋雨桐