江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终647号 上诉人(原审被告)如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。 法定代表人刘小冬，镇长。 应诉负责人郭继平，副镇长。 委托代理人王雷雷，如皋市丁堰镇人民政府工作人员。 委托代理人黄磊，江苏敏政律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈宏，男，1962年7月2日生，××族，住如皋市。 原审第三人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市。 负责人季永泽，代理主任。 委托代理人杨俊华，如皋市。 上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人丁堰镇政府的负责人郭继平及委托代理人王雷雷、黄磊，被上诉人陈宏，原审第三人如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）的负责人季永泽及委托代理人杨俊华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，因陈宏户原地翻建房屋涉及高压线路安全，故如皋市供电局出具兴建建筑物会签单，商请丁堰镇政府另行安排陈宏户宅基地予以建房。2004年9月9日，丁堰镇政府、监管站、土管站、皋南村召开会议，形成会议纪要，该纪要载明，××村××组××公路沿线、两侧建筑用地原则实行拍卖转让，但考虑到皋南村十四组陈宏等三户，因服从公建（益）事业（建桥、高压线、污染）需要及该三户的申请，同意在皋南村××组××公路沿线另行照顾安排建房，除以上三户照顾安排外，其余户建房通过参与土地竞标的方式方可实施建房。2006年，有关部门在陈宏户的村镇规划选址意见建设工程申请审批表上签署意见，对陈宏户在334公路沿线旁建房予以同意，建设楼层为3层，建筑面积为440.6平米，附房建筑面积15平米。2006年2月16日、2月23日，皋南居委会分两次共计收取了陈宏户建房调节费39000元（26000元和13000元）。随后，陈宏户在334公路沿线北侧建成房屋约455.6平米。2016年3月，陈宏向如皋市物价局举报皋南居委会收取建房调节费的问题，如皋市物价局告知陈宏方已经通知丁堰镇政府妥善处理。2018年9月8日，陈宏向丁堰镇政府寄交申请报告，要求丁堰镇政府责令皋南居委会立即退还对其户收取的建房调节费39000元，并按同期贷款基准利率承担本金到全部给付之日的利息。2018年11月21日，陈宏向一审法院提起诉讼[（2018）苏0691行初669号]，认为丁堰镇政府收到其申请后逾期不作为的行为违法。2018年11月28日，丁堰镇政府作出〔2018〕丁依复第38号《答复书》（以下简称38号答复书），认为3.9万元是经过村组讨论决定收取的房屋调节费，该费用70%已经用于皋南社区14组全体人员分配，30%已用于村公益事业，未侵害陈宏户的合法权益，故对陈宏的申请事项不予支持。陈宏收悉后，向一审法院提起诉讼，请求撤销丁堰镇政府上述答复，判令丁堰镇政府立即责令皋南居委会退还收取陈宏户的3.9万元建房调节费并支付相应利息。 一审另查明，在陈宏方提起的其他行政诉讼案件中，皋南居委会向如东县人民法院出具了《情况说明》，载明陈宏户原宅基地位于丁堰镇丁柴公路西侧、老通洋河南侧，宅基地计142.4平米，2006年丁堰镇政府批准陈宏方宅基地重新安排至丁堰镇丁掘公路（334公路）北侧，新宅基地上房屋建筑面积440.6平米，附属房屋建筑面积15平米，总建筑面积455.6平米。 一审法院认为，案件争议为丁堰镇政府是否存在不履行法定职责的情形，主要在于皋南居委会收取建房调节费的行为丁堰镇政府应否予以监督管理。 第一，村规民约、村民会议决定等不得有侵犯村民财产权利的内容。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第十条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督；第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。由此可以看出，村规民约、村民会议决定等内容与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反，与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背，超越了村民自治章程和村规民约的权限范围，规定了不适当的处罚措施，当属“抵触”之情形。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条规定，村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。《财政部、国家发展改革委、农业部关于公布农民建房收费等有关问题的通知》规定，农民建房收费指农民依法利用农村集体土地新建、翻建自用住房时负担的行政事业性收费，国土资源部门收取的土地证书工本费，普通证书每本5元，国家特制证书每本20元，由农民自愿选择，建设部门收取的《房屋所有权登记证书》工本费，每本10元。由此看出，皋南居委会所述称的收取建房调节费之决定，显然与上述法律、法规、政策相抵触。 第二，对于村民自治范围内事项违法的，乡镇人民政府有权予以处理。《村民委员会组织法》第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项规定，乡镇人民政府有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职责。据此可以看出，对于村民会议或者村民代表会议形成的决定违反法律、法规和国家政策规定的，乡镇人民政府负有“责令改正”之职责，丁堰镇政府和皋南居委会所述的属于自治范围事项丁堰镇政府无权予以干涉，显然不能成立。 《村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。所谓不得干预，就是对依法属于村民自治范围的事项，乡镇政府既不能强迫也不能包办，但可以指导，这里所强调的乃是“依法”属于自治范围内的事项不得干预。《村民委员会组织法》第二十四条对自治范围的事项作了明确规定，并未规定村委会对居民建房用地可以议定收取建房调节费，如上文所述，收取建房调节费与相关法律、法规及政策相违背。根据依法行政原则，法律、法规规定的政府职权，既是政府行使职权的界限，又是政府必须履行的义务。本案中，皋南居委会收取建房调节费的行为，显然不是合法的自治范围内的事项，丁堰镇政府有义务责令皋南居委会予以改正。 第三，行政机关不及时、正确履行法定职责，属于不履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。由此看出，行政机关不履行法定职责的情形可以分为不予答复、拒绝履行、不恰当履行。不予答复是一种在形式上和实质上都不作为的情形，在形式上行政机关并未向申请人作出任何有意思表示的行为，在实质上行政机关没有作出任何有约束力的行政行为。拒绝履行是一种明示的作为行为，即行政机关以明示的意思表示拒绝行政相对人的履职请求。在行政管理的实践中，这两种形态一般不会共生或者互相转化，但在司法实践中有例外的情形，见诸于行政机关在规定期限内未能作出任何意思表示，在行政相对人提出诉讼后，行政机关又做出了一个明确拒绝的意思表示。这种不予答复到拒绝履行的共生和转化，实际都是行政机关不履行职责的表现。对于同一事项的不履行法定职责演变的两种不同形态，实际上后一种形态是对前一种形态的吸收和明示肯定，当事人对两种形态的行为都提起诉讼，经释明对前一形态的行为不撤回诉讼的，法院经审理认为行政机关确实存在不及时正确履行法定职责情形的，对明示的拒绝履行行为判决撤销即可，本案中即存在此种情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未规定乡镇人民政府对村民委员会有关违法行为予以监督改正的履职期限，那么相应的履职期限应按照诉讼法规定的两个月来计算。本案中，丁堰镇政府于2018年9月13日收到陈宏的查处申请后，至2018年11月21日陈宏提起（2018）苏0691行初669号行政诉讼，显然超过诉讼法规定的两个月期限，在该案诉讼中，丁堰镇政府又作出38号答复书明确拒绝履行职责，陈宏又对该38号答复书提起本案诉讼。陈宏方所举证据足以证明丁堰镇政府不履行法定职责，所作38号答复书应予撤销。 对于行政机关法定职责范围的事项，行政机关如何处理，属于行政机关依法履行行政管理职责范围，一般情况下需要履行告知、调查、核实、讨论、决定等一系列程序。行政机关未履行法定职责的，法院只能判决在一定期限内履行。因此，陈宏要求法院判令丁堰镇政府立即责令皋南居委会退还收取陈宏户的3.9万元建房调节费并支付相应利息的请求，碍难支持。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、撤销丁堰镇政府作出的〔2018〕丁依复第38号答复书；二、责令丁堰镇政府在本判决书生效之日起两个月内对陈宏的申请事项依法作出处理。 丁堰镇政府不服提起上诉称，陈宏与其岳父纪广贵实为一户，在二轮土地确权时陈宏的宅基地份额和纪广贵一起确认在老宅基地处，陈宏的老房子仍然在原址没有拆除，案涉房屋所占土地并非陈宏的宅基地，而是皋南村14组的集体土地。皋南居委会收取的调节费并非因建房收取的费用，而是因使用集体土地收取的费用。一审法院适用关于“建房工本费”的规定错误。因案涉土地属于临街土地，很多村民都希望到路边建房开店。在此情况下，皋南居委会依据村民的意见向334公路边建房的村民收取了使用土地的费用，并将该部分收费进行了合法的分配，不违反法律法规的强制性规定。在2003年土地调整时，陈宏户与14组其他村民享有同等土地，如果无偿使用334公路边土地，违反了公平公正原则。皋南居委会依据村民意见收取使用土地的调节费不属于其法定职责，且该行为不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，也没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，丁堰镇政府无权进行责令改正。丁堰镇政府收到陈宏的申请之后，将其申请转交皋南居委会，皋南居委会已经告知陈宏调节费的使用情况，陈宏的合法权益并未受到侵犯。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人陈宏辩称，案涉土地在14组范围内，与村集体土地无关。陈宏户没有在土地承包合同上签字确认，丁堰镇政府提供的陈宏户名下的农村土地承包经营权证是假证。他案审理中法院已查明陈宏户建房所占土地是因公益而照顾安排的宅基地，皋南居委会不能以收取土地费的形式批建陈宏户占用集体土地建房，而且皋南居委会的票据上明确是建房调节费，并不是土地调节费。皋南居委会没有证据证明2006年的收费经过村民会议讨论决定，且根据会议纪要，陈宏户也排除在收费范围。334公路边建房的农户共26户，缴费情况不一，且原宅基地的房屋均未拆除，陈宏的合法权益受到了侵犯。一审判决认定皋南居委会的收费行为与法律、法规、政策相抵触完全正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人皋南居委会述称，陈宏在334公路北侧的建房用地不是其承包地和宅基地，而是14组的集体预留地。村里照顾陈宏户到334公路边建房，并不是不需要缴纳使用土地的费用。陈宏的老房没有拆除，原宅基地仍在耕种，2003年调田时其户六口人，承包面积与其他六口人的一致，享有同等土地。皋南居委会收取的费用已分配给农户，陈宏户也参与了分配。请求撤销原判，发回重审或依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，1.就案涉农村村民建房宅基地安排以及由村集体统一收取建房调节费等相关事项，皋南居委会未形成书面村民自治章程、村规民约或者决议；同时皋南居委会于2014年12月30日作出的《关于我社区14组陈宏丁新路北侧所建房屋收取调节费的情况说明》载明：“1997年二轮土地调整时，因14组情况复杂未能及时按照政策进行二轮土地调整。2001年行政村合并后，14组群众对土地调整的呼声较高。2003年社区组织人员对14组土地进行了调整，因14组接邻镇区，原334线从14组东西穿过，经村、组讨论决定，在丁新路北侧预留南北20米的邻路建房用地，该地块属14组全体人员，每间房屋收调节费8000元，用于14组全组人员分配。到2006年陈宏建房时，因物价上涨及报名建房农户较多等原因，村、组讨论决定每间房屋的调节费为13000元。” 2.皋南社区14组334公路沿线建房户共26户，基本均缴纳建房调节费；同时结合皋南社区2006年-2012年各年度《分配结算发放表》，皋南居委会对取得的“路边开发”（建房调节费）及“企业收入”等收益，部分按年按户发放到14组村民、部分用于村公益事业，其中陈宏户亦参与分配。 3.陈宏户《村镇规划选址意见建设工程申请审批表》载明，批建楼房东西长为12.24米，南北宽为12米，层数为3层，建筑面积为440.6平方米。经本院调查及勘查，陈宏户在案涉土地上实际建设楼房为4层，楼房1层用于出租经营，商户名称为“新空间窗饰”。同时，陈宏户原宅基地上房屋没有全部拆除，原宅基地仍由其实际使用。 本院认为，结合《村民委员会组织法》第二十七条第一款有关“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”以及第三款有关“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”规定精神，本案由于皋南居委会未制定任何有关村民宅基地建房安排及调节费收取等相关书面的村民自治章程、村规民约、决定或者决议，即由乡、镇人民政府对村民自治章程等自治性文件依法实施监督管理的前提条件尚不具备，一审法院以案涉“村规民约”与上位法相“抵触”为由，认定丁堰镇政府未作出相应认定该“村规民约”违法之处理违法，属认定事实和适用法律错误。同时，根据《村民委员会组织法》第三十六条第二款有关“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”规定精神，对陈宏案涉举报事项，丁堰镇政府依法仍具有审查皋南居委会在审批陈宏建房过程中收取相应建房调节费是否与法律、政策冲突的法定职责，并将相应处理结论告知陈宏的义务。 对于陈宏诉称皋南居委会向其收取3.9万元建房调节费违反法律有关“村民因建房需要无偿使用宅基地”规定问题，结合法律、法规及国家有关宅基地利用政策规定，分述如下： 首先，在现行法框架内，村民因建房需要无偿取得宅基地，仅指取得宅基地使用权而不包括对宅基地的经营权。根据《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，区别于国有建设用地使用权人可以依法对取得国有土地使用权实施经营和收益的权利，宅基地使用权是定限物权、不完全物权，宅基地使用权的取得以集体成员资格为前提，以住宅保障为目的，仅具有占有、使用权能，而不具有收益权能。本案陈宏将所建楼房一层长期用于对外出租经营取得相应收益，即不符合宅基地使用权的权能范围，且由于陈宏对案涉土地的利用已明显超出居住、使用范围，其主张案涉建房用地应无须支付对价也没有法律依据。 其次，根据国家有关宅基地利用政策，宅基地经营权属于农民集体所有，为提高土地利用效率和扩大农民财产收入，农民集体有权依法可以出让宅基地经营权并取得相应对价。根据《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；第六十条第二项规定，分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。同时，1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》提出“开展宅基地有偿使用试点工作”。之后，2014年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、2015年《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、2017年《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农村发展新动能的若干意见》、2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等，均在政策层面提出“完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度”，由于宅基地使用权的法定范围仅包含“占有、使用”两项权能，因而对宅基地“收益、处分”的权能，仍应归于土地（宅基地）所有权人农民集体所有。同时，农民集体依据国土空间规范、乡村规划等对宅基地空间实施开发利用的，宅基地使用权人可以从农民集体获得对宅基地的空间经营权，获取方式既可以是农民集体出让宅基地经营权时受让取得，也可以由农民集体分配取得。申言之，在现行法和政策框架下，农民对宅基地的有偿使用，不是基于宅基地使用权而产生的收益和处分权能，而是基于国家土地政策调整后农民集体宅基地所有权得到扩权而产生的经营开发（收益）权。亦即，宅基地使用人将宅基地上的房屋用于出租等经营活动的，应当向土地所有权人农民集体支付相应的对价。本案中，由于陈宏户原地翻建房屋涉及高压线路安全，且拟安排新建房屋地点系皋南村14组334公路沿线，具有较高的区域利用价值，在此前提下，皋南居委会经会同丁堰镇政府以及丁堰镇建管站、土管所等部门形成《会议纪要》，要求陈宏户取得相应宅基地建房资格的同时交付3.9万元建房调节费，实质系基于农民集体土地所有权人身份向陈宏户分配宅基地使用权以及相应的土地经营收益权，陈宏户案涉宅基地使用权仍为无偿取得，但皋南居委会由于同时还出让了334公路沿线土地的经营收益权并向陈宏户收取一定的建房调节费作为对价，不违反法律法规及国家政策规定。 再次，皋南居委会将收取的建房调节费按年度以货币形式向村民发放，同时将剩余费用用于村公益事业，均具有合理性。二审审理过程中经依法调查，皋南居委会在取得包括案涉土地相应经营权费用后，已将该收取的费用以货币形式作为2006年度至2012年度村组“农户小分配”项目逐户发放，其中陈宏户亦按年领取；同时，皋南居委会还将发放剩余的费用用于村公益设施等公共事业建设。因此，皋南居委会收取案涉建房调节费以及对该收益的使用，均属于合理行使村民自治权，依法应予支持。 最后，陈宏案涉投诉和起诉有违诚实信用原则。本案中，陈宏户于2006年交付案涉建房调节费、取得案涉宅基地使用权和土地经营权，但未退还原宅基地，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款有关“农村村民一户只能拥有一处宅基地”规定精神；皋南居委会、丁堰镇政府根据陈宏户申请，审批许可建设三层楼房，而陈宏户超出建房审批许可范围建设四层楼房，亦明显违反案涉建房许可和村镇规划；而陈宏户在按年度正常领取村组收益分配、长期将楼房一层对外出租经营并独占相应出租经营收益10余年后，于2018年向丁堰镇政府申请要求责令皋南居委会退还3.9万元并支付相应利息，明显违反“禁止反言”原则及诚实信用原则。 综上所述，基于法律、政策规定和本案的具体事实，丁堰镇政府向陈宏作出38号答复书，告知“3.9万元是经过村组讨论决定收取的房屋调节费，该费用70%已经用于皋南社区14组全体人员分配，30%已用于村公益事业，未侵害陈宏户的合法权益”，并无不妥。一审法院以皋南居委会收取建房调节费系违反法律有关“农村村民无偿取得宅基地使用权”强制性规定为由，撤销丁堰镇政府案涉38号答复书并责令重新作出处理，对农民集体土地所有权和农民个人宅基地使用权的权利边界未予正确区分，对国家“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”政策精神未能正确理解，属适用法律错误，依法应予纠正。丁堰镇政府的上诉理由依法成立，二审予以支持。陈宏的辩解理由没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初88号行政判决； 二、驳回陈宏的诉讼请求。 一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人陈宏负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年一月二日 法官助理 殷 勤 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；