河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终970号上诉人（原审原告）赵荣先，女，汉族，1941年4月14日出生，住河南省巩义市。委托代理人刘东平，河北衡湖律师事务所律师。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市新中镇人民政府，住所地巩义市新中镇茶店村新兴路1号。法定代表人曹会婷，镇长。委托代理人康明波，党政办公室主任。委托代理人牛晓东，河南魁达律师事务所律师。上诉人赵荣先因诉被上诉人巩义市新中镇人民政府（以下简称新中镇政府）行政赔偿一案，不服登封市人民法院（2019）豫0185行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘东平，被上诉人新中镇政府的委托代理人康明波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2007年原告在浮戏山景区雪花洞紫龙峡吊桥处搭建彩板房，用于小卖部经营，2017年，被告巩义市新中镇人民政府在全镇范围内开展违章建筑清理活动，认为原告的建筑属于违章建筑，于2017年7月22日向原告下达责令限期拆除决定书，责令原告2017年7月24日前自行拆除，因原告没有拆除，被告于2017年7月30日将原告的彩板房强行拆除。赵荣先对强拆行为不服，2018年1月4日向登封市人民法院起诉，要求确认被告将赵荣先彩板房强行拆除的行为违法，登封市人民法院经审理，判决确认被告的拆除行为违法，被告提出上诉，郑州市中级人民法院经审理，驳回上诉，维持原判。2019年5月5日原告向被告申请国家赔偿，要求被告赔偿各种损失266000元，2019年7月2日被告作出《不予行政赔偿决定书》。原告认为，被告的拆除行为严重侵害了其合法权益，应该赔偿给原告造成的损失，向人民法院提起诉讼。原审法院认为：虽然本案原告的诉讼请求是要求撤销被告作出的《不予行政赔偿决定书》及要求被告赔偿，但其实质请求仍为赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定,赔偿请求人取得国家赔偿,应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件,且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中,虽然被告作出的责令限期拆除决定书及实施的强制拆除行为被确认违法,但原告在本案中未提交证据证明其所建建筑物的合法性,且原告提交的证据不能证明因被告的强制拆除行为直接造成其财产损失的具体情况。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”据此,国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失。本案原告所主张的建房过程中支出的人工费、材料费、经营损失不属于直接损失的范畴。综上，原告要求撤销被告作出的《不予行政赔偿决定书》、赔偿拆除活动板房及物品损失266000元的诉讼请求,缺乏事实根据及法律依据,本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,经合议庭评议，判决驳回原告赵荣先的诉讼请求。上诉人赵荣先不服，上诉称：一审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，认为上诉人未提交证据证明其所建建筑物的合法性，提交的证据不能证明因被上诉人的强制拆除行为直接造成其财产损失的具体情况，同时依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，认为被上诉人所主张的建房过程中支出人工费、材料费、经营损失不属于直接损失的范畴，继而驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。一、涉案房屋的建设事出有因，不能等同于无建设手续的违章建筑。上诉人用于经营的涉案房屋位于河南省浮戏山雪花洞风景名胜区内，系河南省浮戏山雪花洞风景名胜区管理处因景区建设占用上诉人土地的一种补偿方式，该建设行为经老庙村民委员会、被上诉人新中镇人民政府以及河南省浮戏山雪花洞风景名胜区管理处口头一致同意。实际上上诉人的经营行为正是被上诉人以及景区管理处以旅游促发展、振兴乡村经济这一重要举措的具体体现，由此可以认定涉案房屋的建设系经包括被上诉人在内的有关部门同意所建，不能作为违法建筑予以拆除。二、被上诉人新中镇政府违法实施强制拆除行为对上诉人的合法权益造成了损害，其应当依据国家赔偿法承担赔偿责任。（一）本案是被上诉人违法强制拆除上诉人涉案房屋所引发的行政赔偿案件，被上诉人的行政行为已由河南省登封市人民法院（2018）豫0185行初8号生效行政判决确认为违法，被上诉人新中镇政府虽提起上诉，但河南省郑州市中级人民法院作出的（2018）豫01行终491号行政判决书维持了一审判决，据此被上诉人应当对因其违法行为给上诉人造成的损失承担赔偿责任。（二）被上诉人在一审中辩称，在实施拆违措施时曾通知上诉人搬离，在拆除后将房屋内的物品整理整齐并合理摆放，但其未提供任何证据加以证明其强制拆除涉案房屋的行为符合法定程序，故被上诉人应当赔偿上诉人的损失。（三）即便是违法建筑，用于房屋的建筑材料及房屋内的物品均属于上诉人的合法财产，被上诉人在实施强制拆除过程中因未采取适当方式导致房屋建筑材料及房屋内的物品受到损毁的，亦应当承担赔偿责任。三、本案系因被上诉人违法行政导致上诉人无法充分举证损失的具体情况，依法应由被上诉人就损害情况承担举证责任。本案被上诉人实施强制拆除前应当制作物品清单予以登记，在拆除时其有能力、有条件亦有义务采取适当方式避免上诉人合法权益的损失，但其在拆除前未采取有效方式通知上诉人对其涉案房屋实施拆除的事实及时间，拆除时未通知上诉人到场、未对相关物品进行合理安置，导致上诉人无法对物品的具体损失情况进行充分举证，被上诉人巩义市新中镇人民政府应当就上诉人的损害情况承担举证责任，在其不能举证的情况下，应当承担举证不能的不利后果。本案中，上诉人向一审法院提交了其房屋被拆除后的相关照片，可以证明其房屋被拆除后的损失情况，结合被上诉人提供的其在拆除前拍摄的视频资料，可以在一定程度上印证涉案房屋内确实存在相关物品的事实。一审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，认为上诉人未提交证据证明其所建建筑物的合法性，且提交的证据不能证明因被上诉人的强制拆除行为直接造成其财产损失的具体情况，属于适用法律错误。另根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，本案中上诉人已提供拆除后的照片和赔偿清单用以证明涉案房屋内的物品情况，结合被上诉人提供的拆除前拍摄的视频，足以证明上诉人所主张的损失情况客观、真实，其所主张的赔偿项目和赔偿数额合情合理，在不能恢复原状的情况下，被上诉人应当按照侵权行为发生时的市场价格予以赔偿。四、上诉人赵荣先所主张的损失属于直接损失的范围。本案上诉人所主张的如屋内物品损失、房屋建筑材料损失等均系因被上诉人的强制拆除行为给其造成的现有财产的灭失或损毁，当然属于直接损失的范畴，被上诉人应当予以赔偿。综上，被上诉人新中镇政府的违法强拆行为严重侵害了上诉人的合法权益，上诉人所请属于国家赔偿的范围，其要求赔偿损失项目和数额合法合情合理，被上诉人应公平、充分的赔偿上诉人的各项损失，请贵院依法查明事实，支持上诉人的诉讼请求。请求：1.撤销河南省登封市人民法院作出的（2019）豫0185行初60号行政判决书；2.撤销被上诉人巩义市新中镇人民政府于2019年7月2日作出的《不予行政赔偿决定书》；3.判令被上诉人新中镇政府赔偿上诉人的各项损失共计266000元（详见赔偿清单）。被上诉人巩义市新中镇人民政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人要求答辩人赔偿被拆迁房屋损失，没有事实和法律依据。一、被答辩人在没有取得任何行政主管部门许可的情况下，私下在浮戏山景区搭建彩钢瓦房经营，且在拆除前没有补办正常的行政审批手续，属于典型的违建。不能因为其存在就认为其合理，否则任何人都可以不经许可私搭乱建，严重扰乱社会公共管理秩序。二、依照法律规定，只有“合法权益”受到损害才能得到国家赔偿。如果所受损害为非法利益，则不能得到法律救济。本案中被答辩人没有证明自己的合法权益受到损害情况，自然无法得到赔偿。三、原审时答辩人已经完成举证义务，在拆除案涉违建时已尽到了通知、注意义务，采取了合理的拆违措施，拆除的物品完全在被答辩人合理的控制范围内，没有也不存在损坏被答辩人财物的情况。被答辩人主张要求266000元的赔偿没有任何事实依据。因此，在被答辩人合法权益没有受到损害情况下，要求撤销答辩人依法作出的不予赔偿决定书并要求行政赔偿，于法无据应当予以驳回。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定,赔偿请求人取得国家赔偿,应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件。而本案上诉人所主张的彩钢瓦房系在自家外坡地上自行建造，其并未提供证据证明系其合法权益。同时，上诉人虽提交了强拆后的照片以及赔偿清单，但并不足以证明其被拆建筑设施的具体情况以及确实遭受的损失情况，而从本案案情看，亦不存在因涉案拆除行为导致上诉人对上述问题无法举证的情形。至于上诉人所主张的经营损失并非直接损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。故一审法院驳回上诉人的赔偿请求并无错误。此外，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定:“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”基于上述规定，上诉人在单独提起行政赔偿诉讼前，应向相应的赔偿义务机关提出申请，由赔偿义务机关先行予以处理。涉案《不予行政赔偿决定书》系被上诉人基于上诉人的赔偿申请予以处理的前置程序性行为，并不妨碍上诉人依法提起行政赔偿诉讼。上诉人提出撤销涉案《不予行政赔偿决定书》的请求实质上仅是为了消除取得行政赔偿的障碍，但上诉人赔偿请求的成立并无需以涉案《不予行政赔偿决定书》被撤销为前提，故对上诉人的该项请求亦不予支持。综上，一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年一月二日书记员  冯月梅