浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初239号 原告济南力卓升降机械有限公司，住所地：山东省济南市济阳区济阳街道榆梁木材市场东首。 法定代表人梁尔过，董事长。 委托代理人徐丽君，女，1987年8月26日出生，汉族，住山东省济阳县，系该公司员工。 委托代理人于长义，北京盈科（济南）律师事务所。 被告义乌市人民政府，住所地：浙江省义乌市县前街21号。 法定代表人王健，市长。 委托代理人许双源，义乌市应急管理局副局长。 委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。 原告济南力卓升降机械有限公司（以下简称力卓公司）与被告义乌市人民政府行政批复一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月6日公开开庭进行了审理。原告力卓公司的委托代理人徐丽君、于长义，被告义乌市人民政府的委托代理人徐双源、金京华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月14日8时许，在正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目现场发生坠落亡人事故。义乌市人民政府成立由义乌市安监局、公安局、市场监管局和总工会组成的事故调查组，于2018年9月30日出具了《济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目8.14双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。2018年10月31日，义乌市人民政府批复同意该事故调查报告。 原告力卓公司诉称，《事故调查报告》认定事故性质为生产安全事故，但对所有现场生产经营单位、事故发生单位并未认定负有直接责任，却对非事故发生单位、未参加现场生产的升降作业平台供应商即原告认定为负生产安全事故直接责任。上述认定严重背离事实，明显加重了原告的责任负担，没有事实和法律依据。事故调查组的组成违法，鉴定和技术分析程序违法、结论错误，调查报告不具有法律效力。被告对《事故调查报告》未经认真审查，错误作出完全同意的批复，严重侵害了原告的合法权益。诉讼请求：1、撤销被告作出的义政发【2018】73号《义乌市人民政府关于济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目“8.14”双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告的批复》；2、案件诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据： 1、市场监督管理局给原告的网站答复。明确GB5083-1999属于管理标准不是产品标准，不能单独作为某一个产品检测的依据，被告的鉴定意见、分析报告没有依据，调查报告及批复违法。 2、济南市产品检验院的检查报告，证明原告产品合格。 被告义乌市人民政府辩称，一、被诉的批复只是内部行文，不具有可诉性。首先，被诉批复是上级行政机关对下级行政机关的请示所作出的答复意见，属于内部行政行为，对原告不发生直接的法律效力。其次，被诉批复从效力上看并不是最终的行政决定，对原告权利义务不产生实际影响，不具有强制约束力。第三，被诉批复是行政机关的内部指导行为，没有外化。因此被诉行政行为不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。二、被诉行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。2018年8月14日8时许，发生本案的升降作业平台(以下简称“升降平台”)坠落事故，造成2人死亡，1人受伤。根据《安全生产事故报告和调查处理条例》及《义乌市人民政府关于实施生产安全事故报告和调查处理条例有关事项的批复》(义政发[2OO7]50号)文件精神，被告成立“济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目‘8.14’双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查组”（以下简称事故调查组）。事故调查组委托省特种设备检验研究院进行质量鉴定、省安全生产科学研究院专家进行技术分析。通过科学严谨、依法依规、实事求是、周密细致的现场勘察、检验测试、技术鉴定、调查取证、综合分析和专家论证，查明了事故发生的经过、原因、应急处置、人员伤亡和直接经济损失情况，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任人员及责任单位的处理建议和事故防范及整改措施意见，并形成《事故调查报告》。同年10月16日，被告收到原义乌市安全生产监督管理局《关于济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目“8.14”双体导轨式井降作业平台坠落亡人事故调查报告的请示》(义安监[2O18]78号)并附《事故调查报告》。同年10月31日，被告作出义政发（2Ol8）73号《关于济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义务)猪业有限公司现代化猪场项目“8.14”双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告的批复》，同意事故调查组提出的事故原因、事故性质、事故责任分析及处理意见。综上可见，被告按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定授权原义乌市安全生产监督管理局组成事故调查组进行调查，并依据事故调查组形成的《事故调查报告》，经审查后，作出被诉《批复》具备事实和法律依据，符合法律规定。三、原告诉称理由依据不足，其请求撤销被诉行政行为不成立。本案的《事故调查报告》具备法律效力，其提出的事故原因、事故性质、事故责任分析及处理意见，并无不当。首先，省特种设备检验研究院的鉴定意见和省安全生产科学研究院的技术分析意见显示，导致事故发生的升降平台系统不符合GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》规范要求，存在安全质量缺陷，升降平台无坠落防护设施，故原告对事故发生负有直接责任。对此，被告采纳上述证据作为认定事故原因的事实依据，并认同事故调查报告全部内容，并无不当。其次，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二和二十七条规定，事故调查组可以聘请有关专家参与调查。事故调查组成立后，第一时间进行了现场勘查、询问有关人员、查阅相关资料，从而对事故的经过、原因及其责任进行了调查和分析，依法制作了勘验笔录、询问笔录，拍摄现场照片，委托鉴定等，这些证据相互印证，充分证明《事故调查报告》事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。最后，《事故调查报告》及批复均在法定时间内作出，不存在原告所谓程序违法、结论错误等情形。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据： 1、义政发（2018）73号《义乌市人民政府关于济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康（义乌）猪业有限公司现代化猪场项目“8.14”双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告的批复》。 2、邮政快递单。 3、邮寄结果查询单。 证据1-3证明被告依法作出被诉行政行为及送达的事实。 4、《关于济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康（义乌）猪业有限公司现代化猪场项目“8.14”双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告的请示》（义安监（2018）78号）。 5、附件：《事故调查报告》。 证据4-5证明被告收到本案事故调查报告及请示的事实。 6、省特种设备检验研究院的鉴定意见、委托书及质量鉴定受理通知书、鉴定机构的鉴定证书、浙高法（2018）3号文件、省高院对外委托机构查询单、专家任职资格。 7、省安全生产科学研究院的事故技术分析报告。 证据6-7证明：1、经委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定的事实。2、事故发生的升降平台系统不符合GB5083-1999生产设备安全卫生设计总规规范要求，存在安全质量缺陷，升降平台无坠落防护设施的事实。 8、勘验笔录附勘验图。 9、案件现场照片。 10、原义乌市安监局的询问笔录。 11、义乌市公安局的询问笔录、询问笔录、询问证人笔录。 12、解剖尸体通知书。 13、法医学尸体检验鉴定书。 14、相关人员的身份信息及居民身份证和相关公司的营业执照。 15、导轨式升降平台购销合同。 16、正康（义乌）猪业有限公司现代化猪场项目环控控制系统设备采购及安装合同。 17、青岛大牧人机械股份有限公司养猪公司设备安装协议书。 证据8-17证明本案的事故调查报告事实清楚，证据充分。 18、《义乌市人民政府关于实施生产安全事故报告和调查处理条例有关事项的批复》（义政发（2007）50号），证明依法成立事故调查组的事实。 被告义乌市人民政府提供了《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、二十二条、二十七条、二十九条、三十条第一款，证明作出涉案批复程序合法，适用法律、法规正确。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：证据1对合法性不予认可。该批复同意事故调查组的意见并要求逐条落实追究相关人员的责任，因此该批复对外具有法律效力，对原告的实体权利义务产生了实质性的影响，具有可诉性。根据调查报告显示，调查组的组成中没有监察局，也没有邀请检察院派人参加，其调查结论不具有合法性。省特检院的鉴定意见及省安科院的分析报告均是以GB5083-1999作为检测和评判依据，而该标准是管理性的标准，不应该作为产品检测的依据。原告经过向国家市场管理局咨询，市场管理局等主管部门明确该标准不能作为产品检测的依据，因此相应的鉴定意见和分析报告的结论均是错误的。证据2真实性无异议，进一步说明批复具有可诉性。证据3收到批复。证据4合法性不予认可。事故调查组没有监督机构参加，组成严重违法。证据5合法性不予认可。根据被告提供的证据及公安局对刘兆臣的询问笔录，可以证实油缸回流的原因是施工人员违规操作，在没有按急停按纽的情况下许占江到一楼按下下行的一楼电梯所导致的，这是本次事故发生的最根本直接的原因。升降平台配制了钢丝绳作为防御装置，防止链条断裂，而且平台液压系统安装有保压阀，保证平台不会回落，原告的设备已经安装相应的防护装置。原告的义务不是无限扩大的，必须在合理的范围内。本次事故的发生是因为施工人员多种违规行为偶然结合造成的。首先，将原告的平台防护栏违规拆下，运输超长角钢导致卡滞现象的发生。在发生卡滞后，施工人员在4楼也没有按下紧急按纽，致使平台没有断电，而此时许占江为了排除卡滞抽出角钢，在李文才向一楼喊话无人按一楼电梯的情况下，许占江到一楼按下下行按键导致液压油回流，升降平台失去支撑，最后导致事故发生。本次事故的发生的直接原因和根本原因是在施工人员的违规操作，并非是原告的产品质量或者没有提供安全保护。安科院及调查报告的意见已经远远超过了原告的合理注意范围，扩大了原告的责任，不合理也不合法。证据6合法性有异议，特检院仅仅是对特种设备进行检测，但原告的升降平台不属于特种设备，其鉴定资质对原告的升降平台是不适用的，没有证据证明相应的鉴定专家是省特检院的人员，鉴定资格是否有效。省特检院没有认真进行调查，缺乏客观事实依据的情况下作出的错误鉴定，该鉴定不能作为有效依据。证据7合法性不予认可，没有单位鉴定资质和人员身份信息，也没有签字。该分析报告基本照搬省特检院的意见，仅仅针对原告的产品做分析，而不是针对整个事故各方的原因进行分析，认定的事实明显错误。液压油问题是施工人员违规操作所致而不是原告产品质量问题，安科院认定原告产品是事故直接原因，结论错误。证据8、9没有反映现场的主要情况，现场卷帘门没有安装对事故有影响。证据10证明有违规搭乘的人员，缺乏安全管理规定。证据11显示事故原因是违规操作造成而不是产品质量问题，升降平台经过验收符合合同约定，在使用过程中发生的问题不能归结于原告的产品质量。特别是刘兆臣的询问笔录足以说明升降平台是有护栏的，施工人员违规拆卸。证据12-18合法性均有异议，真实性无异议。 被告对原告提交证据的质证意见为：证据1合法性有异议，该回复属于个人网站而非官方性的。对此浙江省特种设备检测研究院已经以书面形式作出情况说明。证据2不清楚。 经审查，本院对原、被告提交证据的真实性、关联性均予以确认。对双方证据的合法性问题，将在事实认定和评述部分一并予以阐述。 经审理查明：2018年8月14日8时许，由济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司负责养猪设备安装施工的正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目环控控制系统设备采购及安装项目发生一起双体导轨式升降作业平台坠落事故，造成现场施工人员许占江、李文才死亡，刘兆臣受伤。事故发生后，被告义乌市人民政府成立了由安监局、公安局、市场监管局、总工会组成的事故调查组。事故调查组对相关人员进行了调查取证，委托省特种设备检验研究院进行质量鉴定、省安全生产科学研究院专家进行技术分析。省特种设备检验研究院鉴定意见为：1、事故升降平台的设计、制造、安装与GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》相关要求不符，存在安全隐患，易发生安全事故。2、升降平台合同明示的行业标准《剪叉式作业平台》仅适用于剪叉式升降平台，实际采用的链条为16A，与合同约定不符。省安全生产科学研究院技术分析意见为：1、升降平台系统不符合GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则))规范要求，存在安全质量缺陷。经事故后现场勘查发现：液压系统装置完好，无破裂漏油现象，但油压表指针为零，液压油全部回流油箱。而PLC控制系统显示最后状态为4楼开门断电，即无下行指令触发状态下，液压泵站系统使液压油回流，导致油缸回落，致使升降平台无牵引力提升。升降平台由于钢架(角钢)与井道壁的摩擦卡位而悬停在4楼，在员工搬运钢架(角钢)过程中，钢架(角钢)与井道壁的摩擦力改变，不足以支撑升降平台而导致事故发生。2、无坠落防护设施。井道内升降平台机械结构及电气装置，仅有升降装置、行程开关，门口处有急停按钮(只起复位作用)，但无联动刹车急停装置，而且平台液压系统也没有任何防坠安全装置设施，在平台因意外坠落时，不能提供停止保护作用，从而导致事故继续发展。2018年9月30日，事故调查组作出《事故调查报告》。认定涉案事故为安全生产责任事故。认定力卓公司设计、制造、安装的升降平台与GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》相关要求不相符，存在安全隐患，对事故发生负有直接责任，建议由公安机关对其相关人员立案调查。同年10月31日，被告义乌市人民政府作出涉案批复，同意《事故调查报告》认定的事故原因、事故性质、事故责任分析及处理意见。 在诉讼过程中，原告向本院提出鉴定申请，要求对涉案的双体导轨升降作业平台是否存在产品质量缺陷和在运行过程中是否会发生“无下行指令液压泵站自行回油”的情况进行鉴定。本院委托杭州鉴真科技有限公司进行鉴定，2019年11月6日，杭州鉴真科技有限公司出具退案函，告知因涉案设备已拆除且拆除后材料已处理，不具备鉴定条件，对该鉴定案进行退案处理。 本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案事故调查报告的批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案事故发生在生产过程中，涉案调查报告的内容载明系根据《生产安全事故报告和调查处理条例》作出。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复…有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被告义乌市人民政府作出对涉案事故调查报告的批复系依法行使法定职权的行为，涉案事故调查报告经过批复后，涉案事故的原因、性质及责任已被明确界定，包括认定力卓公司应对本次事故负直接责任等，该认定对后续处理产生拘束，成为后续刑事或行政、民事等处理程序的一个重要依据。故被诉批复对当事人的权利义务产生了直接影响，构成可诉的行政行为。 二、涉案批复行为的合法性问题。1、关于《事故调查报告》所依据的鉴定标准。本案省特种设备检验研究院所的鉴定依据为GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》，根据第一条规定的适用范围为：“本标准规定了各类生产设备安全卫生设计的基本原则、一般要求和特殊要求。本标准适用于除空中、水上交通工具，水上设施，电气设备以及核能设备之外的各类生产设备。本标准是各类生产设备安全卫生设计的基础标准。制定各类生产设备安全设计的专用标准，应符合本标准的规定，并使其具体化。”由该条规定可知，GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》是各类生产设备安全设计标准的基础性规范，可以适用于本案升降平台，省特种设备检验研究院所以该规定为依据进行鉴定并无不当。原告称GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属于管理标准，不是产品标准，不能作为产品安全质量认定依据的理由不成立。2、关于事故直接原因的调查认定。《事故调查报告》依据省安全生产科学研究院的技术分析意见，认定涉案升降平台系“在无下行指令触发状态下，液压泵站系统使液压油回流，导致油缸回落，致使升降平台无牵引力提升。”原、被告双方的主要分歧在于涉案事故在发生前有无施工人员触发下行指令。《事故调查报告》认定涉案升降平台液压系统装置完好，无破裂漏油现象，但油压表指针为零，液压油全部回流油箱；而PLC控制系统指令表显示最后状态为4楼开门断电；实物勘验结果分析为PLC控制系统无运行指令等，据此排除施工人员违规操作的可能。原告认为事故是施工人员操作不当造成，“因运上去的角铁超长而卡在墙壁上不能动，这时有人按了下降的按钮，导轨里面的油压就下来了，但是平台还是卡在原来高度，后来角铁承受不住平台的重量，导致平台往下掉落，因为油压早就为零，所以平台就自由降落，直接砸在地上”。但原告对其主张未能提供相应的证据予以证明，根据优势证据原则，不足以否定《事故调查报告》的认定结论。3、关于事故调查处理程序。事故发生后，被告义乌市人民政府成立了由安监局、公安局、市场监管局、总工会组成的事故调查组，进行了现场勘查，对相关人员进行调查取证，委托省特种设备检验研究院进行质量鉴定、省安全生产科学研究院专家进行技术分析。事故调查组在此基础上作出《事故调查报告》并报请义乌市人民政府批复同意，调查处理程序并无明显不当。综上，原告诉讼请求的依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告济南力卓升降机械有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告济南力卓升降机械有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年一月九日 代书记员 叶红莉