上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终607号上诉人暨诉讼代表人(原审原告)姬常平，男，1952年10月21日出生，汉族，住上海市普陀区。上诉人暨诉讼代表人(原审原告)孙大中，男，1956年11月10日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人暨诉讼代表人(原审原告)王霞，女，1974年11月2日出生，汉族，住上海市黄浦区。上诉人暨诉讼代表人(原审原告)凌琴，女，1971年9月12日出生，汉族，住浙江省杭州市。上诉人暨诉讼代表人(原审原告)王喆，男，1980年7月27日出生，汉族，住上海市长宁区。上诉人共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市普陀区生态环境局，住所地上海市普陀区。法定代表人黄昌发。委托代理人王为群。委托代理人沈伟民，上海市申华律师事务所律师。原审第三人国网上海市电力公司市北供电公司，住所地上海市静安区。负责人史济康。委托代理人薛兵。委托代理人张磊，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。上诉人姬常平、孙大中、王霞、凌琴、王喆等74人(以下简称姬常平等74人)因诉被上诉人上海市普陀区生态环境局(原名上海市普陀区环境保护局,以下分别简称普陀区生态环境局、原普陀区环保局)环境影响报告表审批意见行政行为一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月22日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定：姬常平等74人均系上海市普陀区兰溪路900弄天汇广场小区的业主。2018年4月8日，国网上海市电力公司市北供电公司(以下简称市北供电公司)作为建设单位，向原普陀区环保局提交《上海市环境保护局建设项目环境影响评价审批申请表》、中国电力工程顾问集团华东电力设计院有限公司编制的《上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表》及《上海市北三源110kV变电站扩建工程电磁环境影响专题评价》(以下简称《电磁环境影响专题评价》)、项目公示证明等环评审批申请材料。上述申请材料显示，申请审批所涉项目名称为上海市北三源110kV变电站扩建工程，项目地址位于普陀区，途经大渡河路、芝川路、曹杨路、规划固川路以及铜川路。工程主要建设内容为：1.地下电缆部分：(1)大渡河路220kV变电站～三源110kV变电站：新建3回110kV电缆，新建电缆路径长度约1.7km，本段线路利用新建排管约1150m，利用已建排管约550m；(2)三源110kV变电站～铜川110kV变电站：新建2回110kV电缆，新建电缆长度约2.3km，本段线路利用新建排管约1300m，利用已建排管约1000m。2.排管部分：本工程新建排管约2.2km(不含工井)，新建工井18座，改造工井2座，新建电缆沟3座。3.光缆部分：新建光缆长度约4.0km(含站内)。项目新建110kV输电线路，采用全地下电缆形式布置，总投资约人民币5,765.63万元(以下币种同)，其中环保投资57万元。《上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表》对案涉项目环境影响进行预测分析及评价，包括施工期和运行期，评价重点为电磁环境影响，声环境、水环境、固体废物以及生态环境影响等仅作简要分析。环境影响评价总结论为：工程在建设期和运行期采取有效的预防和减缓措施后，可以满足国家有关环保标准要求，从环保角度来看，该项目的建设是可行的。《电磁环境影响专题评价》对案涉项目电磁环境影响进行专题评价，结论为：项目所涉电缆线路产生的工频电场强度、工频磁感应强度，在建设期和运行期采取有效的电磁污染预防措施后，可以满足《电磁环境控制限值》(GB8702-2014)规定的公众曝露限值，从电磁环境保护角度来看，该项目的建设是可行的。原普陀区环保局收到申请后，于当日出具申请材料回执，并在该局网站进行了公示，4月8日-12日为受理公示，4月13日-19日为拟审批公示，在公示期间无反馈意见。原普陀区环保局对市北供电公司提交的申请材料进行审查，于2018年4月23日作出普环保审[2018]12号《关于上海市北三源110kV变电站扩建工程项目环境影响报告表的审批意见》(以下简称系争审批意见)，决定：(一)根据《报告表》的分析和结论意见，从环境保护角度同意上海市北三源110kV变电站扩建工程项目建设。(二)项目在设计、施工和运行中应按《报告表》中提出的要求，落实环保设施和污染防治措施，保护环境。具体有：1.电缆应外包裹绝缘层和金属护层，电缆排管上方至少覆土0.7m，并采取直接接地措施，电缆地面处工频电场强度和工频磁感应强度应符合《电磁环境控制限制》(GB8702-2014)中相应的公众暴露控制限制。2.落实施工期各项环保措施，控制和减少施工扬尘、污水、噪声等对周边环境的影响，夜间施工应提前办理审批手续。(三)在建设中，如果项目的内容、性质、规模、地点、采用的生产工艺或防治污染、防治生态破坏的措施发生重大变动的，应重新报批建设项目环评文件。(四)项目建设应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护“三同时”制度，落实建设项目信息公开工作；项目竣工后建设单位应按规定对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告并向社会公开。同日进行审批后公示，4月24日向市北供电公司送达系争审批意见。姬常平等74人不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销系争审批意见行政行为。原审另查明：本案部分当事人不服原普陀区环保局2015年4月20日作出的普环保审[2015]23号《关于三源110kV输变电工程(变电部分)项目环境影响报告表的审批意见》，提起行政诉讼，上海市普陀区人民法院于2016年12月30日作出(2015)普行初字第68号行政判决，认为普陀区环保局超越级别管辖作出审批意见，但鉴于事后已经取得110kV输变电工程的环评审批权限，故应保留该审批意见的法律效力，遂判决确认被诉行政行为违法。姬常平等74人不服，提起上诉，上海市第二中级人民法院于2017年8月28日作出(2017)沪02行终223号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原审再查明：2015年3月18日始，上海市非跨区县110kV输变电项目的建设项目环境影响评价文件的审批权限由市环保局下放至区县环保部门。同时，本案诉讼过程中，因机构改革，原普陀区环保局名称变更为普陀区生态环境局。原审认为：被诉行政行为系原普陀区环保局对市北供电公司所作的系争审批意见，本案审理范围限于三源110kV变电站扩建工程的环评审批意见，姬常平等74人诉称所涉工程立项、用地规划、建设工程规划等其他行政审批事项，以及就三源110kV输变电工程(变电部分)项目建设环评审批所提异议，均不属本案司法审查范围。综合本案审理情况及各方当事人诉辩意见，本案争议焦点有三：一是原普陀区环保局作出系争审批意见是否超越职权，二是原普陀区环保局作出系争审批意见是否符合国家强制性标准，适用法律是否得当，三是原普陀区环保局作出系争审批意见程序是否合法。关于争议焦点一，原审法院认为，依照《中华人民共和国环境保护法》第十条、《上海市环境保护条例》第六条之规定，原普陀区环保局作为环保部门，依法具有对本管辖行政区域内环境保护工作实施监督管理的职责。根据《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《建设项目环保条例》)第十条及沪府发〔2015〕7号《上海市人民政府关于取消和调整一批行政审批事项的决定》的规定，本市非跨区县110kV输变电项目的建设项目环境影响评价文件的审批权限由市级环保部门下放至区县环保部门。因此，原普陀区环保局对案涉110kV变电站扩建工程项目具有环评审批权限。姬常平等74人诉称案涉项目名为扩建工程，实质系联网工程，涉及大渡河路220kV变电站，属于市级环保部门审批权限的意见，缺乏根据，不予支持。关于争议焦点二，原审法院认为，按照《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)第十六条之规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管行政部门制定并公布。环境保护部据此制定公布了《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《环评管理名录》)，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。其中第五十项“核与辐射”中的第181小项“输变电工程”规定：“500千伏及以上，涉及环境敏感区的330千伏及以上”应当编制环境影响报告书，“其他(100千伏以下除外)”应当编制环境影响报告表。本案所涉项目为110kV变电站扩建工程，工程主要建设内容包括地下电缆、排管、光缆项目。原普陀区环保局经审查，市北供电公司对案涉项目委托资质单位依照上述规定编制环境影响报告表，并对电磁环境影响进行专题评价，均满足国家相关环保标准。原普陀区环保局据此作出系争审批意见，明确各项环保措施，符合法律法规及国家强制性标准，尽到了环评审批职责。姬常平等74人诉称案涉项目环评审批违反了国家强制性标准的意见，理由不能成立，难以支持。关于争议焦点三，姬常平等74人诉称，原普陀区环保局审批程序违反《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第三十六条、第四十七条的规定，未听取利害关系人的意见。原审法院认为，《环评法》第二十五条的规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。因此，环境保护部门对建设项目的环境影响评价文件进行审批的行为，属《行政许可法》第十二条第(一)项规定的直接涉及生态环境保护需按法定条件予以批准的事项，系行政许可行为。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在原普陀区环保局知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。前述两条规定，保障的是与行政许可事项相关人的陈述权和申辩权。《环评法》及《建设项目环保条例》根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位按照不同情况分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，同时，对不同环境影响评价文件，设定了不同的程序要求。建设项目的环境影响登记表，建设单位按规定向环境保护行政主管部门备案即可；对环境影响报告书、报告表，则需由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。《环评法》第二十一条规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。该规定亦与前述《行政许可法》规定契合，即对建设项目需编制环境影响报告书的情形，应采取举行论证会、听证会等形式征求意见，以保障相关人的陈述权、申辩权。同时，《建设项目环保条例》第九条规定，环境保护行政主管部门应当在收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位，并应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。因此，对于建设项目需编制环境影响报告表的情形，专门立法规定可以通过网上审批、公开等程序，保障公众、相关人的知情权和陈述权、申辩权等权利。本案所涉项目对应的环评文件类别为环境影响报告表，原普陀区环保局2018年4月8日收到申请后，先后在普陀区环保局网站进行受理公示、拟审批公示，在公示期间无反馈意见，后于4月23日作出系争审批意见，同日进行了审批后公示，4月24日送达市北供电公司。原普陀区环保局审批程序符合上述期限规定，同时通过网上公示，保障了利害关系人的程序参与权利。姬常平等74人诉称意见，理由不能成立，不予支持。综上所述，原普陀区环保局作出系争审批意见有相应的职责权限、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原审法院予以支持。姬常平等74人诉称意见不能成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2019年8月13日判决驳回姬常平等74人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由姬常平等74人共同负担。判决后，姬常平等74人不服，向本院提起上诉。上诉人姬常平等74人上诉称：系争审批意见属于扩建工程，应以之前建好的项目为基础，但之前的变电站工程至今未建成，被诉行政行为缺乏事实基础。三源110kV变电站扩建项目是联网工程，应当与之前工程联系起来全面审查，被上诉人不具备沪府发〔2015〕7号文所确认的审批权限。系争审批意见属于行政许可，上诉人都是利害关系人，应依照《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定听取利害关系人的意见，并进行听证。被诉行政行为适用《环评法》第二十一条的规定通过互联网听取普通公众意见，行政程序欠妥。案涉项目和居民小区紧密相连，选址不符合工程建设强制性标准，影响了居民生活和健康。上诉人请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。被上诉人普陀区生态环境局辩称：被上诉人依职权对原审第三人提交案涉项目的环境影响报告表及相关环境影响评价审批申请材料，依法作出审批意见。该行政行为仅涉及三源110kV变电站扩建工程项目地下电缆、排管、光缆的环境影响评价，不涉及立项、规划等审批事项，该变电站的环境影响审批事项另案已作出生效行政判决，并发生法律效力。被上诉人对环境影响报告表的审批意见基于职权、标准、程序等行政审批规范，作出的系争审批意见符合规定，原审已作全面审查。上诉意见系重复其在一审时的内容，没有新的意见。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。原审第三人市北供电公司述称：上诉人提出的异议，大多针对三源110kV输变电工程(变电部分)项目，原审第三人并非该项目的建设单位，该项目的环境影响审批意见已由上海市第二中级人民法院作出的(2017)沪02行终223号行政生效判决确认，与本案所涉工程无关。原审第三人按照被上诉人公示的送审材料清单提交申请材料，被上诉人在规定期限内作出审批意见，符合法律规定。上诉人原审判决正确，上诉人的上诉请求缺乏依据，原审第三人请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：根据《建设项目环保条例》第十条及沪府发〔2015〕7号《上海市人民政府关于取消和调整一批行政审批事项的决定》的规定，本市非跨区县110kV输变电项目的建设项目环境影响评价文件的审批权限已由市级环保部门下放至区县环保部门。因此，原普陀区环保局对案涉110kV变电站扩建工程项目具有环评审批权限。本案审理范围应限于被诉行政行为即三源110kV变电站扩建工程的环评审批意见，上诉人有关所涉工程立项、规划等其他审批事项，以及涉及三源110kV输变电工程(变电部分)项目建设环评审批所提出的异议，或因超出被诉行政行为审查范畴，或已由他案作出生效行政判决，均不属本案司法审查范围。依照《环评法》的相关规定，对建设项目的环境影响评价实行分类管理制度。可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。环境保护部依据法律授权制定公布《环评管理名录》，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。其中在输变电工程部分规定：“500千伏及以上，涉及环境敏感区的330千伏及以上”应当编制环境影响报告书，“其他(100千伏以下除外)”应当编制环境影响报告表。本案所涉项目系110kV变电站扩建工程，工程主要建设内容包括地下电缆、排管、光缆项目。原审第三人作为建设单位据此对案涉项目委托资质单位编制环境影响报告表，并对电磁环境影响进行专题评价，原普陀区环保局经审查后认为符合国家相关环保标准，作出系争审批意见，并明确各项环保措施，符合环境保护法律法规及国家强制性标准，依法履行了环评审批职责。系争审批意见系行政许可行为，可以适用《行政许可法》及专门法《环评法》的相关规定。《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定是为了保障行政许可事项重大利益相关人的陈述权、申辩权和听证权。《环评法》及《建设项目环保条例》根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位按照不同情况分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，同时，对不同环境影响评价文件，设定了不同的程序要求。《环评法》第二十一条规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。《建设项目环保条例》第九条规定，环境保护行政主管部门应当在收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位，并应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。因此，对于本案所涉需编制环境影响报告表的项目，并非法定听证事项，上述专门法规定可以通过网上审批、公开等程序，保障公众、相关人的知情权和陈述权、申辩权等权利。原普陀区环保局在作出涉案审批意见的受理、拟审批和审批后等阶段，通过网上进行公示，保障了利害关系人和公众的程序参与权利，行政程序并无不当。综上，系争审批意见认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的诉请理由缺乏依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人姬常平等74人负担。本判决为终审判决。审判长  朱晓婕审判员  鲍 浩审判员  沈莉萍二〇二〇年一月十七日书记员  秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……