中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申8810号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南白莲寨庄园有限公司。 法定代表人钱海，总经理。 委托代理人刘蓉，海南新概念律师事务所律师。 委托代理人李志前，海南新概念律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省澄迈县人民政府。住所地：海南省澄迈县金江镇文化北路108号。 法定代表人司遒超，县长。 委托代理人冯业茂，澄迈县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人王川广，海南外经律师事务所律师。 再审申请人海南白莲寨庄园有限公司（以下简称白莲寨公司）因诉被申请人海南省澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）无偿收回国有土地使用权行政处罚一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行终1088号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 白莲寨公司申请再审称：1.涉案土地所在区域始终未编制城市总体规划和控制性详细规划，也未建设城市道路、给排水、电力、通讯等基础设施，不具备开发条件，土地闲置是政府原因造成。2.澄迈县政府作出澄府函（2017）467号《关于依法无偿收回海南白莲寨庄园有限公司69638.19平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称467号决定），系行政滥作为和不诚信。3.一、二审判决认定土地闲置是企业原因造成，事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。请求再审本案，撤销一、二审判决，责令原审法院实体审理或提审本案。 澄迈县政府答辩称：1.白莲寨公司自1995年取得涉案土地使用权后，长期不开发建设造成土地闲置，是企业自身原因造成。澄迈县政府依法无偿收回其国有土地使用权认定事实清楚、行政程序合法、适用法律正确。2.涉案土地属于规划外独立项目用地，没有土地利用总体规划和建设规划，但不影响白莲寨公司编制项目规划，报规划部门审批核定用地指标，进行开发建设。3.一、二审判决驳回白莲寨公司的诉讼请求认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。请求驳回白莲寨公司的再审申请。 本院经审查认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款、第二十二条第二款、第十四条第二款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项规定，非因政府原因和不可抗力，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，澄迈县国土资源局与白莲寨公司于1994年12月21日签订《国有土地使用权出让合同》，向白莲寨公司出让204.524亩国有土地使用权，并约定白莲寨公司在签订合同180天内动工建设，于1996年12月30日前完成整体项目工程。因出让的土地存在争议，白莲寨公司于1996年实际获得涉案的69638.19平方米土地并取得国有土地使用证。但白莲寨公司自取得涉案土地使用权后，一直未动工开发建设，土地闲置远超2年时间，且非因政府原因或不可抗力造成。澄迈县政府于2017年12月29日作出467号决定，无偿收回涉案土地，并无不当。一、二审法院驳回白莲寨公司的诉讼请求，亦无不当。 白莲寨公司主张涉案土地所在区域始终未编制城市总体规划和控制性详细规划，同时未建设城市道路、给排水、电力、通讯等基础设施，不具备开发条件，土地闲置是政府原因造成的。经查，澄迈县政府出让土地时已在《国有土地使用权出让合同》中确定了出让土地的规划设计条件。白莲寨公司如认为开发土地面积减少，需要调整原来约定的规划设计条件，应当向政府提出申请。但从本案证据来看，白莲寨公司自实际取得涉案土地使用权后，一直未向相关职能部门申请调整规划设计条件，亦未按照原来的规划设计条件进行规划报建并动工建设。白莲寨公司主张土地闲置系由政府造成，没有事实根据。白莲寨公司以此为由申请再审，理由不能成立。 综上，白莲寨公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回海南白莲寨庄园有限公司的再审申请。 审判长  寇秉辉 审判员  宋楚潇 审判员  田心则 二〇二〇年一月二十一日 法官助理梁滨 书记员陈钿 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.闲置土地处置办法 第二条办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理： （一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本； （二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。 第二十二条国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。 因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。 4.中华人民共和国土地管理法 第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。 5.中华人民共和国城市房地产管理法 第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 6.海南省闲置土地认定和处置规定 第二十九条非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权： （一）超过动工开发日期满2年未动工开发的； （二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的； （三）法律、法规规定的其他情形。