山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁11行初89号 原告山东泰东汽车销售服务有限公司，住所地济南市莱芜区凤城西大街272号，统一社会信用代码913712027823008248。 法定代表人亓振南，总经理。 委托代理人韩双丽，该公司法律顾问。 委托代理人王新莹，山东鲁中环宇律师事务所律师。 被告日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路19号，统一社会信用代码113711023345492559。 法定代表人刘祥龙，区长。 行政机关出庭负责人龚臣，副区长。 委托代理人贾云千，该局工作人员。 委托代理人许传峰，山东海洋律师事务所律师。 原告山东泰东汽车销售服务有限公司诉被告日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）安全生产事故调查报告行政批复一案，于2019年7月20日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月23日立案后，向被告东港区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告山东泰东汽车销售服务有限公司的委托代理人韩双丽、王新莹，被告东港区政府的行政机关负责人龚臣、委托代理人贾云千、许传峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告山东泰东汽车销售服务有限公司诉称：一、东港区政府2018年4月13日作出的东政字[2018]20号东港区人民政府《关于“2.08”道路交通事故结案的批复》（以下简称《结案批复》）和东港区政府安全生产委员会办公室（以下简称安委会办公室）2019年4月8日签发的东安委办请字[2018]6号《关于“2.08”道路交通事故批复结案的请示》（以下简称《结案请示》）附《“2.08”道路交通事故事故调查报告》（以下《事故调查报告》）认定事实不清，适用法律错误。“2.08交通事故”就是一起普通的交通事故，日照市公安局交通警察支队东港大队2018年3月5日作出日公交认字[2018]第16号《道路交通事故认定书》对事故性质已定性，并依法对事故责任人进行了处罚，此交通事故的发生与原告无直接关系。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二条明确规定，道路交通安全等另有规定的，适用其规定。由于道路交通安全的特殊性，国家专门制定了《道路交通安全法》，不能因交通事故造成1人死亡就适用《安全生产法》，将交通事故定性为一般生产安全事故对原告进行处罚。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定,特别法的使用原则是特别法优先于一般法。2010年10月27日，最高人民法院就《湖北省高级人民法院关于安全生产监督部门是否对造成道路交通安全事故的运输企业具有行政处罚权及法律适用问题的请示》，下发了[2010]行他字第12号《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（以下简称《答复》），答复内容为：根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的（以下简称《条例》）规定处理；运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。涉案事故应适用《道路交通安全法》。本案的驾驶员合法持有A2驾驶证，是经过专业培训持证上岗的从业人员，原告的管理行为，不是事故的直接原因。两被告认定事实不清，适用法律错误。二、被告东港区政府、安委会办公室对“2.08交通事故”不具有行政职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。两被告在涉案《事故调查报告》、《结案批复请示》和《结案批复》认定原告是未尽管理职责的管理行为，而不是道路交通事故的侵权行为，对未尽管理职责的违法行为地在原告住所地，应由原告所在地的行政机关管辖。三、《事故调查报告》内容存在认定事实错误、适用法律不当之处。具体为1.事故性质安全生产主体责任不到位，是交通事故发生的间接因素，不是直接因素，不是事故发生的重要原因，间接原因不能成为认定生产安全事故的事实依据，不应定性为生产安全责任事故。2.对责任单位及法定代表人直接建议按《安全生产法》一百零九条第（一）项、九十二条第（一）项进行处罚，适用法律错误。安全责任单位违反的《安全生产法》第二十五条等相应条款，都对应有处罚措施。对应条款为第九十四条，即“行为罚”可以按照属地原则由企业所在地行政机关进行处罚。四、涉案《批复》原则同意调查组对该事故的原因分析和责任认定，但是在被告提供的证据中没有东港区政府哪个部门或工作人员的会议记录，没有对报告的分析认定，包括哪个方面有不同意见、哪个问题不同意调查报告的结论，均没有客观反映，没有相应的材料与批复内容相印证。在事故调查报告既没附相关证据材料又没有调查成员签字的情况下，政府的审查批复流于形式。最高院的解释明确“行为罚”“事故罚”的适用原则。2009年12月25日，湖南省高级人民法院就道路交通安全是否属于《安全生产法》（未修订版）的调整范围；安监部门能否依据《安全生产法》（未修订版）及《条例》对造成道路交通事故的运输企业进行行政处罚的问题向最高人民法院请示批复。根据该批复精神，未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，不应对责任单位进行“事故罚”，可以进行“行为罚”。而原《生产安全法》第二十一条修正后改为第二十五条，第八十二条修正后改为第九十四条。《条例》第三十七条在《生产安全法》修正后成为一百零九条。“行为罚”“事故罚”的适用原则应当看未履行安全生产教育和培训义务等安全责任是不是发生交通事故的直接原因。如果是直接原因，则构成生产安全事故，进行“事故罚”，如果是间接原因，则应进行“行为罚”，不宜定性为生产安全事故。五、涉案《批复》和《事故调查报告》程序不合法，被告东港区政府、安委会办公室都未将上述材料送达原告，作为受到行政处罚的原告，有知情权和辩诉权，被告作为职能部门有义务将作出处罚依据的相关文书告知并送达原告，但被告均未履行告知义务，剥夺了原告的知情权和辩诉权力，程序违法。六、涉案《批复》和《事故调查报告》无法律效力，应予撤销。日照市东港应急管理局（以下简称东港应急管理局）于2018年5月3日给原告下发了（东）安监罚告[408]-1号行政处罚告知书，处罚事实和依据原告都不知情。原告2018年5月6日收到告知书，在2018年5月8日向东港应急管理局递交了申请书：申请东港应急管理局提供“事故调查报告”，申请知情、申辩权力，同时申请听证延期，但东港应急管理局一直不提供相关证据。2018年5月23日，原告主动到东港应急管理局处再次申请知情权、申辩的情况下，东港应急管理局才给了原告一份9页未盖任何公章的《事故调查报告》，并告知事故调查小组没有公章，还没确定盖那个部门的章。同时让原告直接签收了（东）安监听通[2018]1号行政处罚听证会公告，确定2018年5月31日9点30分在东港应急管理局处农检中心1402会议室召开听证会。东港应急管理局在2018年5月31日的整个听证期间，未向原告出示东港区政府2018年4月13日作出《结案批复》，也未出示安委会办公室2018年4月8日签发的《结案请示》、《事故调查报告》，至今未给原告送达。涉案《批复》和《事故调查报告》既没给原告送达，也没经过听证质证，不具有法律效力，不能作为行政处罚和判决的依据，应予撤销。请求依法撤销涉案《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》；诉讼费用由被告承担。 原告山东泰东汽车销售服务有限公司向本院提交以下证据：证据1.《结案请示》，证据2.《结案批复》，证据的来源为行政处罚案件东港应急管理局提交的证据，该两份证据证实日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初3号行政处罚案件中，原告收到东港应急管理局提供的证据材料，得知东港区政府对东港区政府安全生产委员会作出批复的事实。证据3.未盖章的涉诉《事故调查报告》，证明2018年4月8日作出的《事故调查报告》，2018年5月23日由东港安全监查局交付给原告，报告没有加盖任何单位的公章，根据工作人员的介绍，当时尚未确定盖哪个单位的公章，证明2018年4月13日《结案批复》明显不当。 被告东港区政府辩称：一、涉案《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》在2018年5月31日召开听证会时已经向原告出示。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”原告已经超过了法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。二、《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》行为是行政机关内部请示批复的过程性行为和督促履职行为，不是具有终局性的行政行为，并不直接对外创设权利义务，不产生外部法律效力，对原告的权利义务并未直接产生影响，不具有可诉性。本案中，东港区政府作出《结案批复》系对安委员会办公室上报的《结案请示》所作出的内部批复，批复内容原则同意了“2.08”道路交通安全事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该事故属一般生产安全责任事故，有关单位要按照调查组的意见，依法依纪追究有关责任人和责任单位的责任。《事故调查报告》第四部分对有关责任单位和人员提出的只是处理建议，并非直接对原告及相关责任人员的事故责任作出最终处理决定，对原告的权利义务没有产生实际影响，对其产生影响的是后续的行政处罚决定。所以，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）、（八）项的规定，《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》的行为对原告的权利义务不产生实际影响的过程性行为和督促履职行为，不具有可诉性。三、涉案《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2018年2月8日19时20分许，G204线新港商砼路段处,王仕平驾驶鲁Ｓ×××××/鲁Ｒ×××××号牌重型半挂车辆沿G204国道由北向南行驶至事故地点时,与由东向西横过道路的行人周某相撞,致周某死亡。接日照市公安局交通警察支队东港大队（以下简称交警东港大队）转报后，东港区政府安委会办公室根据《条例》的有关规定，于2018年3月6日请示东港区政府成立“2.08”道路交通安全事故调查组（东安委办请字[2018]4号）。2018年3月8日，经东港区政府批复同意（东政字[2018]9号），成立了由区安监局牵头,区公安分局、交警东港大队、交通运输局、人社局、总工会有关人员组成,同时邀请区监察委派员参加的“2.08”道路交通安全事故调查组。“2.08”道路交通安全事故调查组经依法调查，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失情况，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任人和责任单位的处理建议，并针对事故原因及暴露出的突出问题提出了防范措施建议，形成了事故调查报告。事故调查报告根据交警东港大队的认定，即王仕平驾驶超载的机动车行驶中未确保安全车速、未安全避让行人，负事故的主要责任；周某横过道路未确保安全，负事故的次要责任，认为这是事故的直接原因。事故调查报告认为原告安全生产主体责任落实不到位（原告作为生产经营单位未落实安全生产主体责任，疏于对挂靠在本公司的货运车辆及驾驶人的管理,公司虽然建立了安全生产规章制度,但未严格落实。在事故车辆挂靠公司后,未对其运输安全进行实质性的管理,未发现并制止车辆存在的超载行为;未组织从业人员进行安全生产教育和培训;未落实对从业人员的考核;未教育和督促驾驶员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程;导致驾驶员驾驶超载机动车,未确保安全车速,未安全避让行人,违反道路交通安全法律法规的要求）和亓振南履行安全生产责任不到位（亓振南作为原告的法定代表人，未组织制定并实施安全生产教育和培训计划;未有效督促、检查安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患）是事故的间接原因。事故调查报告认定该事故是一起一般生产安全责任事故。该事故报告的事故责任认定及处理建议中认定原告及亓振南对事故的发生负有责任，建议东港安监局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定依法对原告作出处罚；建议东港安监局依据《安全生产法》第九十二条第（一）项的规定依法对亓振南作出处罚。2018年4月8日，安委会办公室根据《条例》第三十一条的规定，将该事故调查报告呈东港区政府请示批复结案。2018年4月13日，东港区政府以东政字[2018]20号文批复同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，该事故属一般生产安全责任事故，并要求有关单位按照调查组的意见依法依纪追究有关责任人员和责任单位的责任。上述事实有《事故调查报告》、《结案请示》、《结案批复》、王仕平的询问笔录、鹿军的询问笔录、李子勤的询问笔录、亓振南的询问笔录、道路交通事故认定书、现场检查记录等证据证实。《条例》第三条第一款第（四）项规定：“3人以下死亡的事故为一般事故”；第十九条第二款规定：“一般事故由县级人民政府负责调查”；第三十二条第一款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日”。因此，东港区政府具有对案涉事故进行调查并对调查报告作出批复的权力。根据《安全生产法》的相关规定，生产经营单位具有生产安全保障的法定义务，原告具有确保涉案运输车辆符合道路交通运输安全要求的义务。《条例》第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”事故调查组作出的报告内容完整，对涉案事故的直接原因、间接原因进行了全面的认定和分析，对事故责任作出认定，对事故责任者作出处理建议，提出相应的事故防范和整改措施，东港区政府同意事故调查组对本起事故的原因分析、事故性质认定、处理建议及事故防范和整改措施的意见，在法定期限内作出被诉行政批复，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。综上，请依法裁定驳回原告的起诉。 被告东港区政府于法定期限内向本院提交以下证据、依据： 证据1.《关于成立“2.08”道路交通安全事故调查组的请示》、《东港区人民政府关于同意成立“2.08”道路交通安全事故调查组的批复》、《结案请示》、《结案批复》各一份，证实了事故发生后，东港区人民政府依法成立“2.08”道路交通安全事故调查组，并对事故进行调查，批复同意事故调查报告的事实。证据2.现场检查记录一份、王仕平、鹿军、李子勤、亓振南的询问笔录共四份，证实原告违反《安全生产法》的有关规定的事实。证据3.营业执照副本、道路运输经营许可证各一份，证实原告的主体资格。证据4.《道路交通事故认定书》、王仕平询问笔录一份、事故照片六张、机动车行驶证一份、机动车信息查询结果单四份，证实原告在交通事故中违法事实及责任。证据5.车辆挂靠协议一份，证实事故车辆挂靠经营的事实。证据6.山东省行政执法证，证实执法人员的执法资格。证据7.事故调查组会议记录一份，会议签到表二份，证实调查组召开会议的情况。证据8.听证笔录一份，证实在2018年5月31日举行听证时原告已经知悉事故调查报告内容。证据9.东港区政府安全生产委员会文件二份，证实安委会办公室成员。证据10.山东省地方标准基层安全生产监管执法管理规范，证实安委会及其办公室的职责、人员组成等。 经庭审质证，原告山东泰东汽车销售服务有限公司对被告东港区政府提交的证据质证如下：证据1中《关于成立“2.08”道路交通安全事故调查组的请示》、《东港区人民政府关于同意成立“2.08”道路交通安全事故调查组的批复》真实性有异议，两份请示均系红头文件，但请示红头的字体和格式不一致，根据被告提供的2018年5月21日东港安委会调整成员的通知，2018年5月21日才以区安监局局长杨为国成为东港安委会成员并任办公室主任，2018年3月6日、4月8日其作为请示的签发人明显与事实不符，该请示系后来制作，不应作为有效证据。对《事故调查报告》有异议，认为认定事实、适用法律错误，不应认定为生产安全责任事故。调查报告仅附了调查组成员名单、事故死亡名单，没有按《条例》第三十条的规定附有关证据材料，调查组成员没有在事故调查报告上签字，在报告实质性内容没有作为附件的前提下，政府如何进行审查，如何作出的批复。对《结案批复》有异议，认为该批复对原告的权利义务有实际影响，原告在2019年2月份才知道有该批复存在。事实上在2018年5月，东港安监局尚未确定《事故调查报告》盖哪个部门的公章，从内容看《结案批复》原则同意调查组对该事故的原因分析和责任认定，但是在东港区政府提供的证据中没有哪个部门或工作人员的会议记录，没有对报告的分析认定，包括哪个方面有不同意见、哪个问题不同意调查报告的结论，均没有客观反映，没有相应的材料与涉案批复内容相印证。《事故调查报告》既没附相关证据材料又没有调查成员签字的情况下，政府的审查批复流于形式，该《结案批复》、《事故调查报告》应认定程序违法，予以撤销。证据2中现场检查记录有异议，被检查单位人员未签字，检查人员朱立勤不是事故调查组成员。认为该记录不能真实反映原告对安全工作的落实情况。公司有安全生产办公室及专职安全管理员，建立了安全生产责任制、安全生产管理制度和安全操作规程，有年度安全教育和培训计划，制定了隐患排查治理制度，实际对职工进行了安全教育和培训。对证据4中司机王仕平的询问笔录有异议，询问人朱立勤不是事故调查组成员，该证言不能作为有效证据使用。对证据7中两次调查组会议签到表有异议，王森燚、马涛两次签名不一样。2018年3月16日,无会议记录相印证；对2018年4月4日会议记录有异议，贾云千未签名。交警部门金鑫不是政府批准的调查组成员，调查组成员交警部门孙方港、区监察委梁文杰未参加对事故调查报告的讨论。从签字看至少有三人未参加会议，该会议不能作为通过调查报告的依据。对证据8的真实性没有异议，但不能证实听证时告知了原告批复的内容，根据听证笔录，安监局所提供的材料包括调查报告一份、询问笔录四份、道路交通事故认定书一份，并没有被告所称的政府批复和请示。对证据9中东港区政府安全生产委员会的两份文件没有异议，能够证实杨为国局长是在2018年5月21日才以区安监局局长的身份成为安委会的成员，并任安委会办公室主任。本案中安委会的请示签发人是杨为国，时间是2018年3月6日和2018年4月8日，此时杨为国并不是安委会的办公室主任，不能证实两份请示的客观真实性。以上是对证据有异议的部分进行说明，对被告提交的证据3、证据5、证据6、证据10的真实性无异议。 被告东港区政府对原告山东泰东汽车销售服务有限公司提交的证据质证如下：对证据1-2没有异议，对据3的真实性无异议，在原告向东港安监局询问有关事故处罚的情况时，东港安监局于2018年4月份将没有盖章的一份事故调查报告已经交给了原告，但是在2018年5月31日听证的过程当中已经将涉及行政处罚的全部证据材料，包括请示、报告、批复都已经向原告出示，所以说从2018年5月31日起，原告就已经知道东港区政府以及安委会办公室对于“2.08事故”调查所作出的请示报告批复的内容，原告的起诉已经超过了起诉的期限。在2018年4月份，东港安监局向原告出示没有盖章事故调查报告后，请示、报告、批复在听证时原告全部知情。对于刚才原告陈述的东港安监局的工作人员不知道调查报告盖什么公章，原告所陈述的与事实不符，调查报告虽然没有加盖公章，但是内容与盖公章的报告内容完全一致。 本院对原、被告所提交的证据认证如下：对原告山东泰东汽车销售服务有限公司提交的对方无异议的证据，本院予以确认。对其它证据的证明目的，本院将结合案件查明事实和其它证据综合予以认定。对被告东港区政府提交的证据的真实性本院予以确认，符合证据的形式要件和认证规则，对相关证据的证明效力，本院将结合其他证据综合予以认定。 经审理查明：山东泰东汽车销售服务有限公司系有限责任公司，经营范围包括汽车销售、普通货运、汽车维修等。2017年5月3日，山东泰东汽车销售服务有限公司与车辆挂靠人郭朋签订车辆挂靠协议，约定郭朋所有的鲁Ｓ×××××车辆挂靠山东泰东汽车销售服务有限公司从事运输业务。驾驶员王仕平系郭朋雇佣，车辆由山东泰东汽车销售服务有限公司统一运营管理。2018年2月8日19时20分许，王仕平驾驶鲁Ｓ×××××/鲁Ｒ×××××号牌重型半挂车辆沿G204线由北向南行驶至G204线（日照）新港商砼路段时,与由东向西横过道路的行人周某相撞,致车辆受损，周某死亡。交警东港大队于2018年3月5日作出日公交认字（2018）第16号道路交通事故认定书，认定王仕平驾驶超载的机动车行驶中未确保安全车速、未安全避让行人，负事故的主要责任；周某横过道路未确保安全，负事故的次要责任。接交警东港大队转报后，2018年3月6日，安委会办公室请示东港区政府成立“2.08”道路交通安全事故调查组。2018年3月6日，东港区政府作出东政字[2018]9号《关于同意成立区政府“2.08”道路交通安全事故调查组》。经调查，“2.08道路交通事故调查组”于2018年4月8日作出《事故调查报告》，认定事故的直接原因是王仕平驾驶超载的机动车行驶中未确保安全车速、未安全避让行人，负事故的主要责任；周某横过道路未确保安全，负事故的次要责任。事故的间接原因是山东泰东汽车销售服务有限公司作为生产经营单位未落实安全生产主体责任，疏于对挂靠在本公司的货运车辆及驾驶人的管理,公司虽然建立了安全生产规章制度,但未严格落实。在事故车辆挂靠公司后,未对其运输安全进行实质性的管理,未发现并制止车辆存在的超载行为;未组织从业人员进行安全生产教育和培训;未落实对从业人员的考核;未教育和督促驾驶员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，导致驾驶员驾驶超载机动车,未确保安全车速,未安全避让行人,违反道路交通安全法律法规的要求，安全生产主体责任落实不到位。亓振南作为山东泰东汽车销售服务有限公司的法定代表人，未组织制定并实施安全生产教育和培训计划;未有效督促、检查安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患，履行安全生产责任不到位。事故调查报告认定该事故是一起一般生产安全责任事故，认定山东泰东汽车销售服务有限公司及亓振南对事故的发生负有责任，建议东港应急管理局依据《安全生产法》的相关规定依法对原告、亓振南作出处罚。同日，“2.08道路交通事故调查组”（安委会办公室代章）将该事故调查报告呈东港区政府请示批复结案，2018年4月13日，东港区政府作出东政字[2018]20号《结案批复》，批复同意事故调查组对事故的上述原因分析和责任认定。山东泰东汽车销售服务有限公司对涉案《批复》、《事故调查报告》、《结案请示》不服，遂向本院依法提起行政诉讼。 另查明，2018年4月24日，东港应急管理局按照东港区政府的批复，于对涉案事故立案审批，后进行调查，并告知其享有陈述、申辩和听证权利，充分听取了山东泰东汽车销售服务有限公司的陈述、申辩、进行现场检查。2018年6月19日，东港应急管理局作出（东）安监罚[2018]408－1号行政处罚，给予山东泰东汽车销售服务有限公司罚款200000元；作出（东）安监罚[2018]408－2号行政处罚，给予亓振南14400元的行政处罚。山东泰东汽车销售服务有限公司、亓振南分别提起行政诉讼要求撤销上述行政处罚，经法院一、二审审理，均判决驳回山东泰东汽车销售服务有限公司、亓振南的诉讼请求。 再查明，2018年5月21日，东港区政府安全生产委员会印发东安委发[2018]4号《关于调整东港区人民政府安全生产委员会成员的通知》，根据工作需要，区委区政府决定调整东港区政府安委会成员名单，安委会办公室设在东港安监局，东港安监局局长杨卫国同志兼任安委会办公室主任。 本院认为：本案审查的焦点问题为1、《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》是否具有可诉性；2、原告起诉是否超过了法定的起诉期限；3、涉案《结案批复》及附带的《事故调查报告》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 关于本案《结案批复》、《结案请示》、《事故调查报告》是否具有可诉性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因涉案《结案批复》及《事故调查报告》中有对事故发生的原因和事故性质，事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，成为行政机关对原告作出相应处罚的依据，对原告的合法权益产生了实际影响，因此东港区政府作出的涉案《结案批复》及《事故调查报告》具有可诉性。对于《结案请示》，属于行政机关上下级请示的内部文件，并未对原告的合法权益产生实际影响，对其可诉性，本院不予确认。 关于原告起诉是否超过了法定的起诉期限的问题。被告提出原告的起诉超过法定的起诉期限，在被告东港区政府提交的2018年5月31日的听证笔录中，仅记载了在行政处罚程序中提供了笔录、《事故调查报告》交由原告方审阅，被告也未向法庭提交相应的证据予以证明原告对《结案批复》的内容知情，原告提出在东港区人民法院提起行政诉讼举证时才得知有涉案《结案批复》的内容，本院予以确认，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》关于起诉期限的规定，原告要求的起诉并未超过法定的起诉期限。在审查《结案批复》的合法性过程中，应当按照全面审查的原则一并对《事故调查报告》进行审查。 关于涉案《结案批复》及《事故调查报告》的合法性问题。首先，东港区政府对涉案道路交通生产安全事故是否享有管辖的法定职责。《条例》第五条规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时准确地完成事故调查处理工作。”《条例》第三条规定：“……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故……”第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查……”按照上述规定，道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成生产安全事故的，东港区政府拥有对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为进行事故调查处理的行政职责。本案中，涉案事故造成周某一人死亡，事故发生地为日照市东港，东港区政府批复成立的事故调查组进行调查具有相应的法定职责，本院予以支持。其次，东港区政府作出《结案批复》及《事故调查报告》认定事实是否清楚。根据东港区政府提交的道路交通事故认定书、现场检查笔录及询问笔录、证人证言，可以认定山东泰东汽车销售服务有限公司存在对驾驶员安全生产教育和培训不到位、未建立完善的安全生产教育和培训档案、未教育和督促驾驶员严格执行安全生产规范制度和安全操作规程等违法行为。驾驶员王仕平虽系郭朋雇佣人员，但根据山东泰东汽车销售服务有限公司与郭朋签订的车辆挂靠协议，山东泰东汽车销售服务有限公司对挂靠车辆统一运营管理，其应当对涉案车辆及驾驶人的运输安全进行实质性的管理，加强安全生产教育和培训。山东泰东汽车销售服务有限公司的上述违法行为系涉案道路交通生产安全事故发生的原因之一，东港区政府据此作出《结案批复》及《事故调查报告》事实清楚、证据充分。再次，《结案批复》及《事故调查报告》程序是否合法。《条例》第二十二条规定：“事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、检察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”根据“2.08”事故调查成员名单可以认定事故调查组由区安监局、交警、公安局、总工会监察委交通运输局人社局、安监局等有关单位人员派人组成，但并未邀请人民检察院派人参加。事故调查报告包含事故发生单位的概况、事故发生经过、救援情况以及造成的人员伤亡和直接损失，认定了事故发生的原因、事故性质，并提出了处理建议、防范整改措施，根据《条例》第三十条的规定，事故调查报告应当附有关证据材料，调查组成员应当在事故调查报告上签字确认，但涉案《结案批复》及《事故调查报告》中，未附有相关证据材料及调查组成员未在事故调查报告中签字确认，综合以上分析，应当认定程序违法。关于原告提出的杨为国局长在2018年5月21日成为安委会的成员，其作为《结案请示》的签发人程序违法的主张，因涉案《结案请示》不具有可诉性，不属于行政案件审查的范围，本院不予支持。最后，《结案批复》及《事故调查报告》适用法律是否正确。在对有关责任单位和有关责任人员的处理建议中，适用了《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项和一百零九条第（一）项的规定，适用法律正确，本院予以确认。对原告提出其他的诉讼请求，因未有相关证据佐证，本院不予支持。涉案行政程序违法行为对原告依法享有的听证、陈述、申辩等程序性实体权利不产生实质损害，不影响实体处理的正确性，从行政效率与诉讼成本考虑，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定“程序轻微违法”的情形，不应撤销该《结案批复》及《事故调查报告》。综上，东港区政府《结案批复》及涉案《事故调查报告》认定事实清楚，适用法律、法规正确，但程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第十二条第三十条、之规定，判决如下： 一、确认被告日照市东港区人民政府2018年4月13日作出的东政字[2018]20号《关于“2.08”道路交通事故结案的批复》及《“2.08”道路交通事故事故调查报告》程序违法。 二、驳回原告山东泰东汽车销售服务有限公司其它诉讼请求。 案件受理费50元，由被告日照市东港区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 王 田 人民陪审员 李 勇 人民陪审员 吕象民 二〇二〇年一月十七日 法官助理王建秀 书记员丁丽