山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁14行终228号 上诉人（原审原告）纪玉森，男，1950年4月19日出生，汉族，住乐陵市城区。 上诉人（原审原告）纪玉忠，男，1955年8月29日出生，汉族，住德州市德城区。 上诉人共同委托代理人尚云龙，山东安百合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乐陵市自然资源局，住所地乐陵市兴隆南大街360号。 法定代表人杨学军，局长。 委托代理人赵增国，山东浩鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）谢佩林，男，1964年8月26日出生，汉族，住乐陵市。 被上诉人（原审第三人）纪玉珍，女，1959年9月5日出生，汉族，住乐陵市。 原审第三人韩秀英，女，1957年2月15日出生，汉族，住青岛市市北区。 原审第三人纪帅，男，1983年10月5日出生，汉族，住青岛市市北区。 上诉人纪玉森、纪玉忠因土地行政登记一案，不服山东省乐陵市人民法院（2019）鲁1481行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明,原告持有标注使用权人为纪成明的乐集建（93）字第00042号集体土地建设用地使用证（以下简称“宅基证”），该证用途栏载明：住宅用地;用地面积栏载明：117.6平方米；其中建筑面积：65.1平方米。该宗地四至为：东至谢墨林,西至孙玉朋,南至刘建华、惠华,北至振兴路。第三人谢佩林于2011年4月25日同被告原乐陵市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，并按规定交纳了土地出让金,合同约定谢佩林以出让的方式获得坐落于乐陵市××××路南侧一处国有土地的使用权,用途为商服用地，面积为136.85平方米,使用期限为10年,该宗地四至为：东至谢墨林,西至孙玉鹏,南至过道,北至振兴东路。被告原乐陵市国土资源局报请乐陵市人民政府批准,准予登记并颁发乐国用(2011)第2011-148号国有土地使用权证书（以下简称“国有土地证”）。该国有土地上建有一幢二层上下各三间房，名为“清乐聚茶楼”建筑物，门牌号××、192。根据第三方评估测绘机构山东卓林评估测绘有限公司对乐国用(2011)第2011-148号国有土地上建筑物的测绘测量，建筑物占地面积为134.83平方米。经德州中院（2018）鲁14行终131号案件审理查明，乐集建（93）字第00042号集体土地建设用地使用证（即本案简称的“宅基证”）原件所载明的四至与乐陵市国土资源局为谢佩林颁发的国有土地证的四至存在重合。本院对德州中院的认定予以采纳。 另查明,纪成明（2005年3月19日去世）、薛秀英（2015年11月30日去世）系夫妻关系，两人均为东关居委会集体组织成员，婚后育有：长子纪玉森、次子纪玉忠、末子纪玉华、女儿纪玉珍。第三人纪玉珍、谢佩林系夫妻关系。纪玉华与韩秀英是夫妻关系，双方婚后育有一子，即第三人纪帅，纪玉华于2014年4月20日去世。原告纪玉忠、纪玉森，第三人纪玉珍、谢佩林，第三人韩秀英、纪帅等以上六人均非东关居委会集体经济组织成员。被告原乐陵市国土资源局因政府机构改革于2019年3月更名为乐陵市自然资源局。 原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。据此,原告必须与被诉行政行为具有法律上的利害关系。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定,原告应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。鉴于以上法律、司法解释规定，二原告是否具备起诉主体资格，是本案首先需要审查解决的问题。涉案土地按照时间先后发生四个事实：一是案涉宅基地使用权人标注为纪成明，该宅基地上建有一处房屋。二是宅基地上的房屋被拆除、灭失，由于土地属于集体所有，该宗地即被收归集体经济组织。三是东关居委会与原乐陵市国土资源局将该宗地变更成国有土地。四是案涉国有土地依照法定程序确定给第三人谢佩林使用。四个事实分属不同法律关系。首先，原告向本院提交了一份乐集建（93）字第00042号宅基证，该宅基证标注的使用权人为原告的父亲纪成明。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）的规定，只有本集体经济组织的成员才有资格获得农村宅基地使用权，且根据土地管理法第六十二条规定，农户只能拥有一处宅基地，即一户一宅。纪成明、薛秀英二人均为乐陵市市中街道办事处东关居委会集体经济组织成员，该夫妇属于东关居委会的一个农户，实际拥有二处宅基地（包括无争议的东关内宅基地和涉案争议土地）。案涉宅基证显示，该宅基地上存在建筑面积为65.1平方米的房屋，与案涉国有土地上存在的一幢两层上下各三间房名叫“清乐聚茶楼”的建筑不是同一建筑物。第三人谢佩林国有土地证登记材料标注日期为2010年7月1日的地籍调查表上，没有65.1平方米的房屋的记载。从2011年4月24日东关居委会出具证明“谢佩林在我村建房一处”可知，争议土地上的“清乐聚茶楼”属于谢佩林建设（该建筑物应属谢佩林与纪玉珍夫妇共有），并证明四邻无争议。可见，第三人谢佩林建设“清乐聚茶楼”之前，案涉原宅基地上65.1平方米的房屋已经被拆除。根据第三方评估测绘机构山东卓林评估测绘有限公司对乐国用(2011)第2011-148号国有土地上建筑物的测绘测量，建筑物占地面积为134.83平方米。《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。根据该条的规定，拆除房屋的事实行为成就时，该65.1平方米的房屋作为物权即消灭。其次，由于房屋占用的宅基地属于集体所有，该宅基地自然收归东关居委会集体经济组织管理，宅基证上承载的原权利内容已不复存在。第三，土地主管部门和案涉土地所有权人（即东关居委会集体组织）是如何将集体土地变更成国有土地性质的，非本案审查范围，二原告及四个第三人均非东关居委会集体经济组织成员，该宗土地的性质发生变化及变化过程亦与上述人员无关。最后，被告原乐陵市国土资源局根据第三人谢佩林的用地申请，按照行政程序将案涉国有土地确权给第三人谢佩林。《中华人民共和国物权法》第十六条第一款规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。根据谢佩林在被告处的国有土地使用权确权登记簿档案材料记载，本案第三人谢佩林是乐国用(2011)第2011-148号国有土地使用权人。 原告父母有两处宅基地，土地所有人收回其中一处，符合法律规定。原告父母同时在东关内拥有一处宅基地，在沿街还有案涉宅基地。《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。根据山东省实施《土地管理法》办法第四十六条第一款规定，农村村民一户有两处以上宅基地的，可以由村委会或是农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回……房屋损坏不能利用的，必须退回多余的宅基地。第四十六条第二款规定，对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续。以上法律法规赋予有关组织（包括集体经济组织和土地管理部门）及时收回和注销宅基地登记的职责。纪成明、薛秀英在原东关内的宅基地继续占有的情况下，案涉乐集建（93）字第00042号集体土地建设用地在坐落其上的房屋灭失后，成为该农户多余的宅基地，有关组织依法收回另行处理的行为不构成对薛秀英农户居住权的侵害。原告、第三人纪玉珍、当时尚在世的纪玉华均无权干涉。根据有关法律规定，房屋拆除、灭失，宅基地被收回，原宅基证即作废。当发生以上法定情形时，主管部门应当办理注销手续并收回宅基证，至于该宅基证没有被主管部门及时收回，原告仍然持有已经作废的宅基证，那是行政管理中工作失误造成的，即便原告继续持有该宅基证，由于该证已经失去法律效力，不能对抗国有土地登记簿记载的权属。农村宅基地符合法律规定条件，可以继承。国家为了保护集体土地所有权，制定了一系列法律法规，实行严格管理。明确规定宅基地使用权依法确认给本集体组织成员。那么，原告作为非本集体组织成员基于继承事由是否能继承其父母的宅基地，2011年11月10日下发的《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称“四部门意见”）第六条“严格规范确认宅基地使用权主体”中对以下情形作出特殊规定：“非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’”按照以上规定，集体宅基地上的房屋作为遗产可以依法继承，根据地随房走的原则，其中的宅基地可以登记在继承人名下。前提是必须满足宅基地上存在有“被继承的房屋”这一条件。宅基地上的房屋已经拆除、灭失，事实上，不存在原告主张继承的房屋及宅基地。依照“四部门意见”，结合当时实际情况，薛秀英在世时，案涉宅基地上的房屋于2010年12月前后已经不复存在（第三人谢佩林申请用地的地籍调查表标注日期为2010年7月1日，东关居委会2011年4月24日出具“证明”：“谢佩林在我村建房一处，四邻无争议”根据以上两个证据涉及的时间点，谢佩林建房时间，应当在2010年7月1日至2011年4月24日期间），案涉宅基地已经被有权组织依法收回，时隔五年后薛秀英辞世（况且，这五年间，没有证据证明薛秀英提出异议），薛秀英除东关内的宅基地外，并未遗留本案争议的不动产，案涉宗地作为国有土地另有他人占用，继承事实不能发生。原告及第三人纪玉珍、韩秀英、纪帅不具备《四部门意见》第六条关于农村宅基地的使用主体条件，案涉宗地与本案原告及第三人纪玉珍、韩秀英、纪帅没有法律上的利害关系。关于原告质疑的几个问题：一是原告关于宅基地上的房屋并未拆除，宅基地的使用人和继承人有权进行“改建”的意见，本院认为，针对房屋进行“改建”，必须经规划、建设主管部门和宅基地管理部门批准，原告对此没有相关部门的批准手续等证据佐证，况且，原宅基地上记载是65.1平方米的平房，现在是建筑占地面积为134.83平方米的二层楼房，前后建筑物形态及建筑面积大相径庭，“改建”之说不能成立；二是原告质疑集体土地变更成国有土地程序不合法的问题，本院认为，原告父母的宅基地收归集体管理后，集体土地变更成国有土地是集体土地所有者与国有土地管理者之间的公共事务，属于另外一种法律关系。即使东关居委会与原市国土资源局在办理土地变更手续时存在问题，与本案原告、第三人亦无关联，不属于本案审理范围。三是原告指出乐国用(2011)第2011-148号国有土地使用面积与被告委托的山东卓林评估测绘有限公司测量结果不同的问题，前者是国有土地出让时测量的总用地面积136.85平方米，后者测量的是建筑物占地面积134.83平方米，由于前后测量的主体、仪器等因素存在差异，而且山东卓林评估测绘有限公司针对可能存在的误差事先做出了提示性说明，既使出现误差，应属合理误差范围，对查明案件事实不构成影响。四是原告质疑被告委托测量的时间是2019年8月5日，不是为第三人颁发国有土地证的2011年4月25日测量，时间前后不一致的问题。本院为了查明案件事实，责成被告提供乐国用(2011)第2011-148号国有土地现状，查明第三人谢佩林取得该土地后实际建造的建筑占地面积等案件事实，被告作为土地行政主管部门，对其管辖范围内的土地利用现状行使监督、管理活动是其职责所在，性质上不属于违法取证行为。综上所述,原告不符合《行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款，第四十九条第（一）项关于适格主体的规定。薛秀英在世时，案涉宅基地使用权主体发生变更，薛秀英农户已经不是案涉宅基地的使用权人，原告依据已经作废的宅基证起诉,原告（包括第三人纪玉珍、韩秀英、纪帅）对案涉宅基地没有继承权，主张撤销国土证的诉求不存在权利基础，应认定其不具备本案的原告诉讼主体资格,原告与被诉行政登记行为无法律上的利害关系，依法应当驳回起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定,裁定：驳回原告纪玉忠、纪玉森的起诉。案件受理费50元,退还原告。 上诉人纪玉森、纪玉忠不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销乐陵市人民法院（2019）鲁1481行初13号行政裁定，予以改判。2.本案全部诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一审法院以上诉人“不具备本案的原告诉讼主体资格，原告与被诉行政登记行为无法律上的利害关系”为由，裁定驳回上诉人的起诉没有事实与法律依据。一、上诉人是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民，与被诉行政行为具有行政法律上的利害关系，上诉人在一审中提供乐集建（93）字第00042号集体土地建设用地使用证予以证实,该证据的真实性已经被德州中院（2018）鲁14行终131号案件确认，而且德州中院审理查明乐集建（93)字第00042号集体土地建设用地使用证原件所载明的四至，与乐陵市国土资源局为第三人谢佩林颁发的国有土地证的四至存在重合,从而证实上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系。上诉人提供的乐集建（93）字第00042号集体土地建设用地使用证，显示案涉土地性质为集体土地,被上诉人将案涉土地出让给第三人谢佩林时是国有土地性质,涉案土地性质的转变，为何不是案件审查的范围，如果没有合法的转变程序，被上诉人的涉案行政行为如何证明是合法的，一审法院一直在回避这个问题。二、一审法院认定事实错误，认定事实缺少证据支持。第一，案涉宅基地使用权人标注为纪成明，颁证时该宅基地上建有一处房屋，该房屋并没有被拆除、灭失。一审法院依据东关居委会出具的证明“谢佩林在我村建房一处”来认定涉案宅基地上的房屋被拆除、灭失，显然是站不住脚的。首先该证明并没有明确表示案涉宅基地上的房屋被拆除、灭失;其次，案涉土地既然是国有土地，则完全没有必要由村委会出具证明，这是欲盖弥彰;再次,第三人谢佩林在一审庭审中明确表示涉案房屋是其租赁被上诉人父亲、母亲的，并不是他的房屋。第二，案涉宅基地并没有被收归集体经济组织。宅基地的收回需要法定程序，如果案涉宅基地被东关居委会收回、被注销登记，被上诉人应提供相应的证据。第三，一审法院依职权调取的东关居民委员会证明，证实纪成明、薛秀英夫妇遗留宅基地一处，位于东关内，该宅基地与本案无关联，不是同一法律关系，并不能作为定案的证据使用，该处宅基地是不是合法的，并不是本案审查的内容。第四，被上诉人乐陵市自然资源局委托的第三方评估测绘机构对案涉土地上建筑物进行测绘测量报告材料一宗,不能作为本案的证据使用。首先，这是被上诉人单方委托的，不是与上诉人共同委托;其次，测量时间是2019年8月5日，并不是为第三人谢佩林颁发国有土地证的时间2011年4月25日，且该证据也无法证实现在案涉土地上的房屋为第三人谢佩林所建造。三、一审裁定适用法律错误。第一，上诉人在一审中提供的证据足以证明合法权益受到侵害。第二，上诉人提供的第00042号集体土地使用证所涉土地的档案材料保存在被上诉人处,被上诉人却以妨碍上诉人使用为目的拒不提供，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条之规定，在被上诉人以妨碍上诉人使用为目的拒不提供该宗土地档案材料的情况下,一审法院应当推定上诉人主张的该项事实成立，上诉人的诉求具有合法的权利基础，进而认定被上诉人行政行为的违法性。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，没有事实根据，也没有法律依据。望二审法院在查明事实的基础上，依法支持上诉人的上诉请求 被上诉人乐陵市自然资源局、谢佩林、纪玉珍及原审第三人韩秀英、纪帅均未提交书面答辩状。 本院查明事实同原审法院查明事实一致。 本院认为，本案双方当事人争议的焦点问题是上诉人与被上诉人乐陵市自然资源局为谢佩林颁发案涉国有土地使用权证的行政行为是否存在法律上的利害关系，上诉人是否具备本案原审原告的主体资格。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”上诉人向一审法院提交了其父亲纪成明名下的乐集建（93）字第00042号宅基证，该宅基证记载用途为住宅用地，土地面积117.6平方米，房屋建筑面积65.1平方米，宗地四至为东至谢墨林,西至孙玉朋,南至刘建华、惠华,北至振兴路。2011年4月25日，被上诉人为谢佩林颁发的乐国用(2011)第2011-148号国有土地使用权证载明，用途为商服用地，面积为136.85平方米,使用期限10年,宗地四至为东至谢墨林,西至孙玉鹏,南至过道,北至振兴东路，现该土地上建筑物为二层上下各三间的房屋，用于开办“清乐聚茶楼”。两证所载明土地四至虽有重合，但土地面积不一致，且被上诉人提供的被诉国有土地使用证办理过程中，乐陵市市中街道办事处东关居委会于2011年4月24日出具的证明材料载明“谢佩林在我村建房一处，四邻无争议”，能够证明被诉国有土地使用证办理前上诉人父亲纪成明名下案涉宅基地上房屋已灭失，相应宅基地被土地所有权人东关居委会收回。上诉人对其父母房屋具有继承权，但对于房屋灭失后的宅基地无继承权。故原审认定上诉人与被上诉人为谢佩林颁发案涉国有土地使用证的行政行为不存在法律上的利害关系，上诉人不具备本案原审原告的主体资格，并无不当，本院予以确认。原审法院认定上诉人父母使用的宅基地被东关居委会收回后，土地性质由集体土地变更为国有土地是否合法，属另一行政法律关系，不属本案审理范围是正确的，本院亦予以确认。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年一月十七日 法官助理杨晓婧 书记员李杨