湖南省郴州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘10行终4号 上诉人（原审原告）曾格灶，男，1968年7月1日出生，汉族。 被上诉人（原审被告）嘉禾县公安局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇文化路1号。 法定代表人何小毛，该局局长。 上诉人曾格灶因公安其他行政行为一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初252号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：2017年1月26日23时24分，曾加农（曾格灶之子）驾驶无号牌两轮摩托车搭乘曾舟沿嘉禾大道由北往南方向行驶，途径嘉禾大道与和谐路交叉路口路段时，因违反交通信号灯通行，与对向正左转弯的违反交通信号灯的李开雄驾驶的粤SW9S27小型面包车相撞，造成两车受损，导致曾加农、曾舟受伤，后曾加农经医院抢救无效死亡。2017年4月21日，嘉禾县公安局交通警察大队出具湘公交认字[2017]第00420号道路交通事故认定书（以下简称420号道路交通事故认定），认定曾加农未取得机动车驾驶证驾驶无号牌未投保的机动车上道路行驶时，违反交通信号灯通行，是造成此事故的原因，负事故的同等责任；李开雄驾驶机动车上道路行驶时，违反交通信号灯通行，未立即抢救伤员，未迅速报告公安交通管理部门，是造成此事故的原因，负事故的同等责任；曾舟不负事故责任。事故认定书于2017年4月22日送达曾加农父亲曾格灶。后曾加农父亲曾格灶、母亲李良英以李开雄、中国平安财产保险股份有限公司东莞分公司为被告，提起机动车交通事故责任纠纷民事诉讼。2017年10月30日，湖南省嘉禾县人民法院作出（2017）湘1024民初544号民事判决，认定李开雄承担50%的赔偿责任，其余50%由曾加农自行承担，并判决：一、中国平安财产保险股份有限公司东莞分公司在机动车交通事故责任强制保险赔偿限额内赔偿曾格灶、李良英90,000元；二、李开雄赔偿曾格灶、李良英702,979.98元，中国平安财产保险股份有限公司东莞分公司在机动车商业第三者责任保险50万元限额内承担先行赔付责任；三、驳回曾格灶、李良英的其他诉讼请求。中国平安财产保险股份有限公司东莞分公司不服，提起上诉。2018年3月1日，湖南省郴州市中级人民法院作出（2018）湘10民终25号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。2018年5月8日，曾格灶、李良英向相关领导、部门提交《关于严惩交警办案民警玩忽职守伪造假证据渎职影响本案公平公正划分责任的报告》。2018年6月6日，嘉禾县公安局向曾格灶作出嘉公（信）答复字〔2018〕012号《处理信访事项答复意见书》，载明：嘉禾县公安局交通警察副大队长李文春、事故处理中队民警李捷不存在故意销毁证据、伪造假证等行为，不存在影响本案公平公正处理的情形。民警李捷在办案过程中，存在工作疏忽，执法办案不够细致等问题。对李捷同志提出严厉批评。曾格灶不服，向郴州市公安局提出复查请求。2018年9月6日，郴州市公安局向曾格灶作出郴公（信）复查字〔2018〕006号《复查信访事项答复意见书》，载明：经过郴州市公安局交通警察支队进行现场调查、执法监督支队调阅案卷审查，认为民警在履职过程中存在丢失证据的行为，但是所丢失证据未影响到交通事故的责任划分，应追究相关办案民警的执法过错责任，并决定撤销嘉禾县公安局作出的处理信访事项答复意见，责令重新办理。曾格灶不服，向湖南省公安厅提出复核请求。2019年3月11日，湖南省公安厅向曾格灶作出湘公（信）复核字〔2019〕015号《复核信访事项答复意见书》，载明：1.湖南省公安厅交警总队审查，该案事故当事人在收到420号道路交通事故认定后，在事故复核申请时限内未向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请，上级公安机关交通管理部门不再受理该案的复核；2.该案已由当地两级法院审理并作出生效判决，两级法院均采信了420号道路交通事故认定。如果当事人不服可以向湖南省高级人民法院申诉；3.经核查，暂无证据证明办案民警存在故意销毁证据、伪造假证等行为，不存在影响本案公平公正处理的情形。4.维持郴州市公安局复查答复意见。并告知本复核意见为最终意见，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，公安机关不再受理。2019年7月22日，曾格灶又向嘉禾县公安局提交《报告》，请求对该案进行侦查、督办，追究相关人员的刑事、行政责任。2019年7月24日，嘉禾县公安局将报告批转嘉禾县公安局交警大队办理。2019年7月26日，嘉禾县公安局交警大队向嘉禾县公安局信访室作出《关于曾格灶信访件的调查情况回复》，载明了信访人基本信息、信访人基本诉求、交通事故发生经过、事故的处理处置情况以及信访人诉求回复等具体内容。 2019年7月26日，曾格灶向嘉禾县公安局提交《申请书》，认为办案民警遗失原始现场图，造成涉案交通事故事实认定不清，责任划分不公，请求对涉案交通事故的事实重新认定，对事故责任重新划分。2019年11月1日，曾格灶向一审法院提起行政诉讼，请求：1.判决确认嘉禾县公安局对其申请未作出书面答复的行政行为是行政不作为；2.判决嘉禾县公安局责成嘉禾县公安局交通警察大队对涉案交通事故重新作出认定。 另查明，2019年8月13日，曾格灶就曾加农死亡案提出控告。2019年8月19日，嘉禾县公安局作出嘉公（交）不立字〔2019〕0021号不予立案通知书，认为李开雄的行为不构成犯罪事实，不需要追究刑事责任，决定不予立案。曾格灶不服，于2019年8月23日申请复议。2019年8月28日，嘉禾县公安局作出嘉公（交）刑复字〔2019〕0006号刑事复议决定，决定维持原不予立案决定，并告知如不服本决定，可在收到本决定之日起7日内，向郴州市公安局申请复核。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。不符合起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 一、信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，曾格灶认为办案民警故意销毁证据、伪造假证等行为，影响涉案交通事故公平公正处理，请求重新认定、重新划分责任并追究相关人员的责任。嘉禾县公安局、郴州市公安局以及湖南省公安厅针对曾格灶的信访诉求先后作出了信访事项答复、复查、复核意见书，信访事项终结。期间，嘉禾县公安局对相关责任人也给予了行政警告处分。同时，针对曾格灶提出的刑事控告也作出了不予立案决定及刑事复议决定。此后，曾格灶又提交报告，嘉禾县公安局也作出了信访事项的书面回复。2019年7月26日，曾格灶再以同一事实和理由，向嘉禾县公安局提交申请书，请求嘉禾县公安局对涉案交通事故的事实重新认定，对当事人的责任重新划分，其实质仍然是要求嘉禾县公安局对其信访事项进行处理的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）：根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。《道路交通事故处理程序规定》第六十五条规定，道路交通事故认定书应当在制作后三日内分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。由此可见，交通事故认定是公安机关根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错和严重程度，确定当事人有无责任以及责任大小的行为。这种责任认定只是对事故成因率的判断，完全属于一个事实认定的问题。因此，法律规定道路交通事故认定书是处理交通事故的证据。而对于一个证据是否合法、是否采信的问题，通常只能在一个特定的案件处理中决定是否采信，没有必要通过一个独立的诉讼来解决。正是因为如此，道路交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围已经成为一个通常的认识。对于同一种类的行政行为，其行为的状态一般表现为作为和不履行职责两种形式，是否属于受案范围对于这两种状态并不存在区别对待的问题。这就意味着，对于一类不属于行政诉讼受案范围的行政行为，无论行政机关是作出了行政行为，还是没有作出行政行为，均不影响对可诉性的判断，这也是思维须遵循同一律的基本要求。既然道路交通事故认定行为不属于行政诉讼的受案范围，基于同样的道理，当事人也不得提起一个要求履行法定职责的诉讼。不能一方面认为道路交通事故认定属于事实问题，将其界定为一种证据，排除在行政诉讼的受案范围之外，另一方面又责令公安机关交通管理部门去制作证据，使得对一类行为的可诉性判断出现矛盾的结论。本案中，曾格灶请求嘉禾县公安局责成嘉禾县公安局交通警察大队对涉案交通事故重新作出认定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、即便曾格灶认为本案系提起履行法定职责之诉，但提起履行法定职责之诉，对于曾格灶来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于嘉禾县公安局来讲，需具有相应的法定职责。《道路交通事故处理程序规定》第七十一条第一款规定，当事人对道路交通事故认定或者出具道路交通事故证明有异议的，可以自道路交通事故认定书或者道路交通事故证明送达之日起三日内提出书面复核申请。当事人逾期提交复核申请的，不予受理，并书面通知申请人。第七十二条规定，复核申请人通过作出道路交通事故认定的公安机关交通管理部门提出复核申请的，作出道路交通事故认定的公安机关交通管理部门应当自收到复核申请之日起二日内将复核申请连同道路交通事故有关材料移送上一级公安机关交通管理部门。复核申请人直接向上一级公安机关交通管理部门提出复核申请的，上一级公安机关交通管理部门应当通知作出道路交通事故认定的公安机关交通管理部门自收到通知之日起五日内提交案卷材料。第七十六条规定，上一级公安机关交通管理部门认为原道路交通事故认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正、程序合法的，应当作出维持原道路交通事故认定的复核结论。上一级公安机关交通管理部门认为调查及认定程序存在瑕疵，但不影响道路交通事故认定的，在责令原办案单位补正或者作出合理解释后，可以作出维持原道路交通事故认定的复核结论。上一级公安机关交通管理部门认为原道路交通事故认定有下列情形之一的，应当作出责令原办案单位重新调查、认定的复核结论：（一）事实不清的；（二）主要证据不足的；（三）适用法律错误的；（四）责任划分不公正的；（五）调查及认定违反法定程序可能影响道路交通事故认定的。第七十九条规定，上一级公安机关交通管理部门作出责令重新调查、认定的复核结论后，原办案单位应当在十日内依照本规定重新调查，重新作出道路交通事故认定，撤销原道路交通事故认定书或者原道路交通事故证明。重新调查需要检验、鉴定的，原办案单位应当在检验报告、鉴定意见确定之日起五日内，重新作出道路交通事故认定。重新作出道路交通事故认定的，原办案单位应当送达各方当事人，并报上一级公安机关交通管理部门备案。可见，只有上一级公安机关交通管理部门有权责令原办案单位重新作出道路交通事故认定。本案中，曾格灶的诉讼请求为判决嘉禾县公安局责成嘉禾县公安局交通警察大队对涉案交通事故重新作出认定。郴州市公安局交通警察支队作为嘉禾县公安局交通警察大队的上一级公安机关交通管理部门，有权责令嘉禾县公安局交通警察大队重新作出道路交通事故认定。嘉禾县公安局在法律规范均没有明确授权的情况下，不具有作出责令嘉禾县公安局交通警察大队重新作出道路交通事故认定的法定职责，曾格灶向嘉禾县公安局提出的申请缺乏请求权基础。因此，曾格灶提起本案诉讼，也不符合法定起诉条件。曾格灶不服涉案交通事故认定，不能因为放弃或错过了申请复核的机会，或者在民事诉讼中作为证据被法院予以采纳，或者信访事项已终结，就通过申请履行所谓的法定职责的形式，来规避行政机关针对信访事项作出的行为及交通事故责任认定不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：“驳回原告曾格灶的起诉。本案不收取案件受理费。” 上诉人曾格灶不服上述行政裁定，上诉称：一、一审裁定驳回曾格灶的起诉错误。二、一审以“交通事故责任认定行为不属于行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”为由，裁定驳回曾格灶的起诉错误。曾格灶于2019年7月26日向嘉禾县公安局提起书面申请，嘉禾县公安局未在法定期限内履行法定职责，其行政不作为是可诉的。三、一审以曾格灶所提之案属于信访事项，不属于人民法院受案范围错误。综上，嘉禾县公安局对于曾格灶提出的申请不履行其法定职责，侵犯了曾格灶的合法权利，请求：1.撤销一审裁定；2.对曾格灶所提之诉依法开庭审理并作出判决。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、曾格灶的起诉是否属于人民法院的受案范围；二、交通事故责任认定行为是否可诉。 关于争议焦点一。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。也就是说，当事人对信访事项不服，提起行政诉讼，只要有关该信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响，就不属于行政诉讼的受案范围。当事人为了规避有关信访事项处理的行政行为不属于行政诉讼受案范围的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，曾格灶于2019年7月26日向嘉禾县公安局提出申请，请求对420号道路交通事故认定中的事实进行重新认定，对该案的事故责任重新划分，其实质是对420号道路交通事故认定不服提出的申诉。经嘉禾县公安局作出信访答复意见，郴州市公安局作出复查意见，湖南省公安厅作出复核意见，认为暂无证据证明办案民警存在故意销毁证据、伪造假证等行为，不存在影响本案公平公正处理的情形，驳回了曾格灶提起的信访请求。曾格灶以嘉禾县公安局为被告，提起本案行政诉讼，请求对420号道路交通事故认定中的事实进行重新认定，对该案的事故责任重新划分，实质仍然是对信访事项不服提起的诉讼。根据上述规定，曾格灶的起诉事项不属于行政诉讼的受案范围。 关于争议焦点二。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）：根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。也就是说，交通事故责任认定属于一个事实认定的行为，不属于具体行政行为，也就不属于行政诉讼的受案范围，故交通事故责任认定行为不具有可诉性。一审裁定驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人曾格灶的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审 判 长  曾 光 审 判 员  谷 敏 审 判 员  邓 群 二〇二〇年一月十六日 法官助理  彭先民 书 记 员  罗嘉俊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。