浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终429号 上诉人（原审原告）东阳市茂盛洗染有限公司，住所地浙江省东阳市经济开发区服装园区。 法定代表人金跃明，执行董事。 委托代理人金星，浙江星穹律师事务所律师。 委托代理人徐刚，浙江星穹律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市生态环境局东阳分局，住所地东阳市人民路269号。 负责人吴滨，局长。 出庭负责人叶跃新，副局长。 委托代理人金晓群，浙江国翔律师事务所律师。 上诉人东阳市茂盛洗染有限公司因与被上诉人金华市生态环境局东阳分局（原东阳市环境保护局）环保行政通知一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经报请浙江省高级人民法院批准，延长审限三个月。本案现已审理终结。 原审法院认定：原告东阳市茂盛洗染有限公司位于东阳市××服装园区内。2014年5月，因东阳市人民政府推进白云服装园区企业转型升级、优化产业布局等工作部署，原东阳市环境保护局（甲方）与原告企业（乙方）签订协议书，给予乙方3年生产过渡期，到期后无条件实施关停。为明确过渡期内乙方义务，加强对乙方的监管，经双方协商一致，自愿达成如下协议：一、乙方生产过渡期自2014年5月25日起至2017年5月24日止，生产过渡期满后，乙方承诺无条件永久性关停。同时双方约定过渡期限内乙方应履行的其他义务。协议由原告公司法人代表金跃明签字并加盖公司印章。2017年8月12日，因原告公司在三年生产过渡期限届满后未自行关停，东阳市环境保护局作出责令停产通知书，载明：根据你公司跟我局签订的东阳市政府同意给予你公司3年生产过渡期，到期后无条件实施停产的协议中的第一条、第七条之规定，现责令你公司立即无条件停产。若你公司继续生产，我局将报请市政府采取断电、断水等措施实施强制停产。同日，向原告公司送达。另查明，2018年5月9日，原告曾以东阳市人民政府、东阳市环境保护局就案涉停产通知书向金华市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认通知书违法无效。因东阳市人民政府主体不适格且经法院释明，原告拒绝变更，裁定不予立案。2019年，在政府机构改革中成立金华市生态环境局东阳分局，继受原东阳市环境保护局的相应职能。 原审法院认为：原告东阳市茂盛洗染有限公司于2018年7月就被告2017年8月12日所作出的通知提起本案行政诉讼，虽已超过六个月，但因被告在作出通知时未告知原告相关诉讼权利，应适用起诉期限一年的规定，故原告本案起诉未超过法定起诉期限。2014年原、被告根据东阳市关于原告公司所处工业园区地类调整及污染企业关停整改的工作安排，签订协议，约定再给予原告企业三年生产过渡期限，期满后无条件永久性关停。原告在签订协议后，按约定履行至期限届满仍未关停，在此情况下，被告依据协议敦促原告履行，并未增设原告义务，其通知行为具有事实及法律依据，并无不当。原告在本案中就东阳市人民政府办公室东政发（2014）147号文件第五条以及《白云服装园区地块地类调整及部分企业关停整改有关工作专题会议纪要》第五条提出规范性文件审查，因上述文件系政府工作安排，未对原告的权利产生直接影响，不属于一并审查规范性文件的范围。综上所述，原告诉讼请求无充分事实及法律依据，不予支持。对被告抗辩中合法有据部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回东阳市茂盛洗染有限公司的诉讼请求。本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 东阳市茂盛洗染有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决对本案事实认定既有重大遗漏，也存在明显错误。1、2017年8月12日，被上诉人在送达《责令停产通知书》的同时，就强行切断上诉人合法生产的电源和水源，用强行断电、断水的违法强制措施逼迫上诉人无条件停产停业，关于这个事实审判长在法庭调查阶段询问被上诉人时，被上诉人明确承认该事实，但是，原审判决遗漏上述重要事实。而该事实充分说明，《责令停产通知书》并非被上诉人辩解的是一般的通知，而是一道极其严厉和粗暴的行政强制措施。2、一份连签订时间都没有的、被上诉人强迫上诉人签字的所谓《协议书》规定从2014年5月25日起至2017年5月24日止为生产过渡期，在这之后上诉人必须无条件永久关停，名义上是“协议书”，实际上每一条款都是违法的行政命令和行政强制措施。理由如下：第一、从“协议书”内容上看，每一条都是上诉人必须无条件接受的行政命令和强制措施，按照法律规定，协议必须双方自愿，权利义务平等。但是这份所谓的协议书全文，只有被上诉人一方的权利，每一条都是行政命令和强制决定。被上诉人一方没有任何义务而上诉人一方只有必须履行的义务没有任何权利。而且被上诉人利用权力强迫上诉人签字，如果不签，上诉人花费几千万元受让的土地、所建的厂房、购买的一切生产设备，还有在验收前按照被上诉人要求投入的环保设施提升改造资金，即使再符合并高于国家排放标准几倍，也一律不予验收，必须马上关门停产。第二、该所谓协议还明确强制规定：对其违法行政行为、行政措施必须“无条件服从”，“自愿放弃行政复议，行政诉讼权利”。第三、该所谓协议虽然规定各执两份，但是，上诉人只有盖章、签字的义务，被上诉人一份都不给上诉人，连个复印件都不给，被上诉人明知其行为违法，所以连复印件也不给。在原审庭审时，上诉人代理人询问被上诉人在何时、何地、何人交给上诉人协议书时，由于确实没有交给上诉人协议书，被上诉人均语塞，无法回答，被上诉人明知该协议书违法，便不给上诉人协议书，以此剥夺上诉人依法行使申请复议、提起诉讼的权利，以此剥夺上诉人对该“协议书”的撤销权。上诉人在本案提起行政诉讼时也无法提供该协议书，在被上诉人提出答辩时，提供了该协议书，上诉人三四年来才第一次真正看到协议书，才知悉其内容。故上诉人依法保留对所谓“协议书”申请复议、提起诉讼的权利。第四、该所谓“协议书”连签具的时间也没有。因此，该所谓“协议书”的性质就是一个行政强制措施。在本案中，上诉人的企业进行生产经营，全部符合国家规定的所有条件，污染物排放标准高于国家标准几倍，2014年6月30日东阳市人民政府东政办发（2014）183号《东阳市印染造纸行业污染整治提升工作综合验收意见》通过对上诉人的综合验收，允许原址生产经营。被上诉人2017年8月12日的《责令停产通知书》凭什么无条件关停？凭什么对上诉人正常合法生产的企业强制断水断电？原审判决对这些铁一般的事实却不予认定，或者错误认定，错误地认为被上诉人2017年8月12日的《责令停产通知书》“依据协议敦促原告履行，并未增设原告义务，其通知行为具有事实和法律依据，并无不当”，完全背离事实和法律。二、原审判决对被上诉人的行政强制行为、强制措施的性质认定错误。1、本案所谓的《协议书》本身就是一种行政强制措施，三年后无条件关停不然不验收，马上关停，其作出的决定没有任何事实和法律依据，而且完全违法。2、2017年8月12日，被上诉人的责令停产通知书，不是通知书，而是强制行政措施，因为，其“通知”的同时就强制断水断电。在法治的中国，有这样的行政通知吗？如果是正常的通知，怎么可以强行断水断电？3、按照法律规定，退一万步讲，协议书即使是双方的真实意思表示，如果上诉人期满不履行，也只能以合法途径，依法通过诉讼等程序解决，被上诉人没有权利强行断水断电，用强制手段胁迫上诉人停产停业。原审判决仅仅只看协议书三个字就错误地认为是上诉人自愿同意的而不顾协议书的内容和强制性的违法行为，判定强制停产停业协议有效，对协议书、通知书的性质认定完全错误。三、在本案中，被上诉人滥用行政权力，但是，原审判决却认定为合法行为。滥用行政权力是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不执行或违反法律，制定和发布行政法规，或超出法律授权的范围管理公共事务及解决行政问题的行为或做法，包括其中进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。在本案中，被上诉人只是一个政府部门，却责令上诉人停产停业、并采取断水断电等强制措施，完全是一种滥用权力的具体表现，违反我国法律、法规的规定。但是，原审判决却错误地认定为合法行为，认为被上诉人的行为属于依法行政，是错误的。四、原审判决对诉请中的两份规范性文件不予一并审查也是错误的，其判决理由是上述文件系政府工作安排，“未对原告的权利产生直接的影响”，也与事实不符。因为被上诉人的违法强制行为就是依据上述文件强行作出的。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 金华市生态环境局东阳分局答辩称：一、关于协议及通知书部分。1、《责令停产通知书》根本不是上诉人所称的行政强制措施。本案当中，可以明确的一点是，上诉人与被上诉人之间签订了协议书，约定“生产过渡期为2014年5月25日至2017年5月24日，期满后关停”。这一时间约定是相当明确的。被上诉人所作出的《责令停产通知书》是基于协议本身要求上诉人履行合同义务的通知行为，其本身是一个过程性行为，并不具备可诉性。2、上诉人一味地强调协议书的非法性和强迫性，但始终只是片面之词，无任何证据证实。在协议签订以后直至期满，上诉人从未向被上诉人提出过协议的非法性、也没有向相关部门提出过任何的信访或向法院起诉，难道是仅在期满后才发现协议不是真实的意思表示吗？才想起来是强迫的吗？这显然不符合常理。而从协议期内上诉人从未提出异议这一行为来看，恰恰说明了协议是各方真实意思的表示。3、上诉人认为协议内容具备行政强制性，并以此来推定系非自愿签订，如“自愿放弃行政复议，行政诉讼的权利”。自愿与否并非以协议条款来推定，而是当时是否真实意思表示来认定。如果双方真实的意思表示有个别条款与法律规定相冲突，但也仅是个别条款的效力存疑，而不是整个合同的效力存疑。但本案协议书中“协议到期后无条件关停”这一条款，根本没有任何法律条款对其作出禁止性规定。4、上诉人的上诉理由相互矛盾。一是其强调协议是强迫签订，即承认其签订过协议。二又说其手上没有协议，三四年来才第一次看到协议，既然协议上的签名和盖章都是认可的，又怎么能说从未看到过协议呢。上诉人自己丢失了协议却说被上诉人没有交付过协议，而以其手上没有协议就对协议的真实性、合法性进行否认更是荒唐。5、责令停产停业通知本身是被上诉人基于合同条款要求上诉人履行合同义务的一种通知行为，且这种通知行为本身并没有加重上诉人的合同负担，相关的违约措施双方在合同当中亦十分明确，通知行为本身亦并无不当之处，一审法院对于该事实的认定也是十分正确的。二、关于规范性文件部分。上诉人要求审查的两个文件并非属对外发布的具有普遍约束力的规范性文件，完全是政府内部的工作安排，也未对上诉人的权利产生直接影响，不属于行政法所规定的审查范围。这一点一审认定事实清楚。综上，恳请二审法院依法驳回上诉人上诉请求。 经审理，本院认定的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，上诉人东阳市茂盛洗染有限公司与原东阳市环境保护局签订的《协议书》约定，至2017年5月24日生产过渡期满，上诉人需无条件永久关停。原东阳市环境保护局作出的《责令停产通知书》中责令上诉人停产的内容，系对《协议书》中该内容的重申，并未增设上诉人的义务，属告知行为。而通知书中涉及的断电、断水等内容，从表述上看，系告知上诉人如不按协议履行则将根据相关程序报请市政府采取强制措施，其并未明确被上诉人将直接对上诉人采取断电、断水等强制措施。关于上诉人提出的规范性文件审查申请，本案通知书作出的直接依据系双方签订的协议，而非东阳市人民政府办公室东政发（2014）147号文件及《白云服装园区地块地类调整及部分企业关停整改有关工作专题会议纪要》，该两份文件并非本案应予审查的规范性文件。综上，原审判决驳回原告诉请并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东阳市茂盛洗染有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨建进 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇年二〇一月七日 代书记员 杜 娟