山东省沂水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1323行初51号原告沂南县宝福家庭农场，住所地：山东省沂南县蒲汪镇。代表人黄宝福，该农场经理。委托代理人张剑波，山东国续律师事务所律师。委托代理人李继财，山东国续律师事务所律师。被告沂南县综合行政执法局，住所地：沂南县历山路法定代表人曹繁荣，该局局长。委托代理人谭婧，该局工作人员。委托代理人刘洪艳，该局工作人员。原告沂南县宝福家庭农场（以下简称宝福农场）与被告沂南县综合行政执法局土地管理行政处罚、行政撤销一案，原告于2019年8月15日向本院提起诉讼。本院经审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告宝福农场的代表人黄宝福、委托代理人张剑波、李继财，被告沂南县综合行政执法局的委托代理人谭婧、刘洪艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月26日，沂南县综合行政执法局做出沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书，认定本案原告宝福农场因非法占用、破坏基本农田，作出处罚：1、限原告在15日内对非法破坏的耕地（基本农田）16045.39平方米（合24.07亩）进行治理，恢复原种植条件；2、对原告非法破坏耕地（基本农田）开垦费每亩5万元的标准，处以耕地开垦费1倍的罚款，计1203500元人民币（大写：壹佰贰拾万元零叁仟伍佰元整）。原告宝福农场诉称，2019年2月26日，被告沂南县综合执法局作出了沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书，该决定缺乏事实依据。涉案土地并非是基本农田，已经调整为一般农用地。且经沂南县蒲汪镇西坡村委、沂南县畜牧鱼医局蒲汪畜牧普医站、沂南县国土资源局蒲旺国土资源管理所，蒲汪镇镇人民政府加盖印章批准，特别在土地资源所时，已经明确被土地资源所领导标注为调整为一般农用地，并非被告在处罚决定书中所述的属于基本农田。因此，被告作出的行政处罚决定书无事实依据，原告无违法事实，请求依法撤销被告作出的沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书。被告沂南县综合行政执法局辩称，被告下达的《行政处罚决定书》(沂综执法罚字2019GT22号)是在充分调查取证后作出的，认定事实清楚证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法维持。一、关于“涉案土地地类”问题，原告宝福农场占用的土地规划为基本农田。2017年9月26日，临沂市人民政府下发了《临沂市人民政府关于沂南县市批乡级土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善方案的批复》(临政字[2017]114号)，同意沂南县市批乡级土地利用总体规划，其中包括蒲汪镇的土地利用总体规划。但是根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第一款规定:“土地利用总体规划实行分级审批”、第四款规定:“本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治区人民政府批准”。因此，蒲汪镇的土地利用总体规划变更需经临沂市人民政府批准，并非由原蒲汪镇国土资源管理所认定。2018年4月2日，原沂南县国土局对原告宝福农场建设的养殖场进行了现场测量，并将测绘坐标套合了上述临沂市人民政府批准的沂南县土地利用总体规划图，经套合后，确定该涉案养殖场占地位置的土地规划属于基本农田。综上，原告宝福农场建设的养殖场占地规划地类为基本农田。二、关于“蒲汪国土所标注已调整为一般耕地”问题。养殖用地备案程序根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)文件规定，规模化养殖需办理畜禽养殖备案证明。养殖用地备案办理程序:(当事人)申请一国土局相关科室、乡镇国土所联合现场勘测，出具勘测定界图一签订土地流转合同一当事人需向国土局提供设施农用地建设方案--签订土地复垦协议—签订复垦保证书—畜牧等部门的备案证明--由乡镇政府向国土局提出备案申请—由国土局出具养殖用地备案手续。而原告宝福农场养殖用地备案情况为：2016年，蒲汪镇政府拟将该涉案土地调整为一般耕地，故在原告提报的《规模化畜禽养殖项目申请表》中盖章，初步认定地类。但该申请表只是申请养殖备案证明最初的申请材料，是整个申报养殖用地备案程序中的一个最初的环节，并非最终的批准材料。原告宝福农场将申请表提交原沂南县畜牧兽医局后，因养殖场离铁路太近，不符合备案条件未予批准。原告宝福农场明知未获得原沂南县畜牧兽医局的养殖备案，仍然于2016年10月份开始，占用该涉案土地建设了养殖场。三，关于“行政处罚决定书无事实依据，原告无违法事实”问题。1、原沂南县国土局根据《养殖场现场勘测图》，《沂南县土地利用总体规划图(局部)》，《沂南县土地利用现状图(局部)》等材料，认定该宗土地规划地类为基本农田，同时根据《询问笔录》、《现场照片》、《营业执照》，《临沂市国土资源局关于沂南县蒲汪镇前坡村二组黄宝福非法占地造成耕地破坏的鉴定结论》等材料，于2018年3月14日依法向当事人下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告宝福农场于2018年3月21日向原沂南县国土局提出听证申请，申请内容:“一、被处罚主体不合适;二、土地面积与事实不符;三、占地类型不符。”原沂南县国土局于2018年3月30日举行了听证会，对宝福农场提出的听证内容逐项进行了举证答复，通过听证，宝福农场对调查认定的被处罚主体、土地面积、占地类型规划等问题表示认可，并签字确认。根据以上证据，认定原告宝福农场违法建设养殖场造成耕地被破坏的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《基本农田保护条例》第三十三条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，于2019年2月28日依法向原告宝福家庭农场下达了《行政处罚决定书》(沂综执法罚字[2019]GT22号)，属依法履职的行为。综上，我局对其下达的《行政处罚决定书》(沂综执法罚字[2019]GT22号)认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉求无事实与法律依据，请依法驳回。原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据材料：证据一，规模化畜禽养殖项目申请表，证明涉案土地经沂南县国土资源局蒲汪土地管理所确认调整为一般农用地。至于被告所述，其是否将基本农田调整为一般农用地是其内部行政行为审批问题，与原告无关。对于原告最终未被畜牧局批准养殖手续，不是本案调查内容，涉案土地既已调整为一般农用地与畜牧局是否批准原告从事养殖没有必然联系，即使原告未被批准养殖，也不会改变涉案土地已被调整为一般农用地的事实。因此原告并未涉嫌非法占有基本农田；证据二，沂南县金禾家庭农场设施农用地备案表，该表加盖了前坡村村民委员会印章、蒲汪镇人民政府印章、沂南县经营管理站印章、沂南县农业局印章，证明金禾家庭农场的土地与涉案土地系同一宗土地，该宗土地已经被调整为一般农用地，由金禾家庭农场占有和使用，原告已经不再对该地占有和使用。被告对原告进行处罚，已经无事实依据；证据三，沂南县公安局撤销案件证明，沂南县公安局以涉嫌非法占用基本农田为由，追究沂南县金禾家庭农场的非法侵占基本农田的刑事责任，但该宗土地不存在非法占用基本农田的非法占用事实，沂南县公安局撤案，该证据与被告行政处罚书第二页即2019年2月14日沂南县公安局向沂南县国土资源局送达了撤销通知书【撤字第10号】相互印证，印证了涉案土地已经由沂南县金禾家庭农场占有和使用。针对原告提供的证据，被告质证如下：原告提供的证据一，该申请表是一个最初的办理申请畜牧养殖的申请表，不是最终的一个审批材料，不作为处罚的依据；证据二，金禾家庭农场设施农用地备案表，对其真实性无异议，但该备案表属于种植不属于养殖，被告处罚的是养殖场，宝福农场经营范围是养殖，且宝福农场的营业执照一直有效；证据三，公安局的撤案通知书，被告移交的是宝福农场案，公安局撤销的是金禾家庭农场案，金禾家庭农场是种植，宝福农场是养殖，被告处罚的是非法占地建设的养殖场，所以说处罚宝福农场主体有事实依据。被告为证明其行政行为并无不当，针对原告的起诉就处罚认定的事实部分向本院提交了以下证据：证据一、2019年10月11日沂南县自然资源和规划局向沂南县综合行政执法局关于沂南县宝福家庭农场规划地类认定情况的说明，证明是由原沂南县国土局认定的地类，现在的地类规划为基本农田；证据二、沂南县土地利用总体规划图局部，证据三、沂南县土地利用现状（蒲汪西坡）以及证据五、2017年9月26日《临沂市人民政府关于沂南县市批乡级土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善方案的批复》(临政字[2017]114号)均证明宝福农场建设养殖场所占的地类为基本农田；证据四、蒲汪镇西坡村宝福养殖场现场勘测图，证明非法占地建设现场；证据六、2018年4月9日临沂市国土资源局作出的《临沂市国土资源局关于沂南县蒲汪镇前坡村二组黄宝福非法占地造成耕地破坏的鉴定结论》，证明宝福农场建设养殖场属于破坏基本农田行为；证据七、2018年3月30日原沂南县国土资源局举行的行政处罚听证笔录及听证报告书，证明向当事人作出处罚之前已经告知当事人享有的权利，当事人已经提出听证申请并举行了听证会，当事人对被处罚主体、占地面积、占地类型不再有异议；证据八、被告于2019年2月26日作出的沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书，是对当事人依法依程序下达的处罚决定；证据九、2018年3月14日被告的执法人员拍摄的养殖场现场照片，证明了原告违法现场的事实。针对被告提交的以上证据，原告质证如下：证据一，关于规划类认证提供的说明，该证据是于2019年10月11日作出，是被告于2019年2月26日作出行政处罚之后形成的证据，根据《行政诉讼法证据解释》第六十条第1项规定，不得认定为行政处罚行为合法的依据；证据二，该证据的形成时间也是在2019年10月11日形成的，同样根据上述规定不能作为认定为行政行为合法的依据，由被告单独制作，没有体现具体时间，从该证据看不出涉案土地属于前坡村土地；证据三、四质证意见同证据二；证据五，合法性关联性无异议，该证据系政府文件，不能作为处罚的依据，行政处罚的依据是法律和行政法规，并且该政府文件与本案不具有关联性，该政府文件形成的时间是2017年，与本案处罚的时间2019年存在时间的不一致；证据六，该证据系行政部门单方制作，不具有真实性，原告并没有在该证据盖章签字确认，也没有经过有关部门进行鉴定属于原告破坏土地，涉案土地是否属于基本农田的证据不足；证据七，该证据无原告申请，是在违法行为未被告知的情况下做出的，听证报告未送达原告，听证内容与处罚内容无关，听证内容也未体现原告陈述，同时该证据也不能证明被告所述的原告对调查处罚主体、土地面积、占地类型的规划表示认可；证据八，该处罚决定书不具有合法性，事实错误，程序违法；证据九，对真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明原告的违法现场。以上证据经庭审举证、质证，原告提供的证据一、二、三，被告认可其真实性，但是对其待证的事实有异议。本院认为原告提供的宝福农场的规模化畜禽养殖项目审批材料、沂南县金禾家庭农场的设施农用地备案表及公安机关作出的撤销案件决定书均涉及本案土地，与本案有关联，但不能证明原告已取得合法用地手续。被告提供的证据一、二、三、四为原沂南县国土资源局做出的对涉案土地性质的认定，系有权的机关依据法律规定所作的，对其关联性本院予以认可。原告主张上述证据的形成时间为2019年10月份，是在处罚决定作出后形成的，不能作为被告作出行政处罚的依据，本院予以支持。对被告提供的证据五系政府文件，真实、合法、有效且与本案相关联，本院予以采信。对被告提供的证据六、违法占地、破坏耕地的事实与本案相关联，但不能作为处罚原告的直接依据，应结合其他证据进行综合认定。对于被告的证据七、系原沂南县国土资源局举行的听证材料，认定原告违法占地20394平方米（合30.59亩），拟处罚款1529500元人民币的事实，与本案有关联，但不能作为被告作出行政处罚的直接依据。对于证据八、沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书，因原告在法定期限内提起了诉讼，只能证实被告对原告作出了处罚的事实，该处罚决定尚未生效。对于证据九，其真实性本院予以认定，但不能证实违法占用、破坏耕地的行为系原告所为。庭审中，被告向法庭提供认定其程序合法等相关资料，因原告以被告已超过举证期限而不予质证，本院对于被告超过举证期限提交的证据不予认定，视为没有相应证据。2019年11月25日，法院依职权调取了沂南县人民法院（2019）鲁1321行审113号相关卷宗材料、沂南县宝福家庭农场的工商登记材料、沂南县金禾家庭农场的工商登记材料、沂南县公安局蒲汪派出所立案侦查等相关材料。根据庭审举证、质证、认证、当事人陈述及法院调取的相关材料，本院查明如下事实：2018年1月，原沂南县国土资源局接到群众举报，反映沂南县蒲汪镇西坡村宝福农场非法占用耕地养殖。2018年3月5日原沂南县国土资源局对该案立案调查，经调查，认定宝福农场违法占用耕地，应当对其进行处罚，并将该涉案违法占地、破坏耕地的案件移交公安机关，公安机关以涉案的农场为沂南县金禾家庭农场，并决定立案侦查。2019年2月14日，公安机关以沂南县金禾家庭农场非法占用农用地没有犯罪事实，作出撤销案件的决定。在政府机构改革后，原沂南县国土资源局的行政执法权转移到沂南县综合行政执法局。2019年2月22日，沂南县自然资源和规划局（原沂南县国土资源局）将该案移送沂南县综合行政执法局查处。沂南县综合行政执法局于2019年2月26日作出沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书，认定本案原告宝福农场非法占用、破坏基本农田，作出行政处罚：1、限宝福农场在15日内对非法破坏的耕地（基本农田）16045.39平方米（合24.07亩）进行治理，恢复种植条件；2、对宝福农场非法破坏耕地（基本农田）开垦费每亩5万元的标准，处以耕地开垦费1倍的罚款，计1203500元人民币（大写：壹佰贰拾万元零叁仟伍佰元整），该行政处罚决定书于2019年2月28日送达原告。原告对该处罚决定不服于2019年8月15日向本院提起行政诉讼。另查有，原告宝福农场的注册登记时间为2016年7月14日，法定代表人黄宝福，其在工商登记的经营范围为：农作物种植销售、畜禽养殖销售，系个人独资企业。因其注册设立地离铁路线较近，未能通过畜牧局的审批手续。沂南县金禾家庭农场的注册登记时间为2016年8月24日，法定代表人张猛，其在工商登记的经营范围为：农作物种植，系个人独资企业。沂南县金禾家庭农场于2016年9月23日通过了沂南县农业局对设施农用地的备案。再查有，被告在法定期限内未提交其作出行政行为程序合法的证据。根据当事人陈述、举证、质证、查明的事实，本案的争议焦点为：被告沂南县综合行政执法局做出的行政处罚是否合法。本院认为，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家实行土地用途管制制度，实行基本农田保护制度，制止非法占用土地的行为。禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。非法占用和破坏耕地应追究其法律责任。对非法占用和破坏耕地的行为人作出行政处罚是法律赋予被告的职权和职责。但作出行政处罚，应以事实为根据，严格遵守法定程序，充分保障当事人享有的权利，履行行政处罚法所规定的告知义务。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告沂南县综合行政执法局于2019年2月22日接收该案件后，处罚实施主体发生了变化，被告对沂南县自然资源和规划局的调查材料应进行严格细致的审查和核实，在作出较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人享有的权利及要求举行听证的权利，对当事人违法的事实、证据和行政处罚建议充分听取当事人的质证、陈述和申辩意见。2018年3月30日原沂南县国土资源局组织的听证和报告书中载明的涉案土地情况为造成基本农田毁坏的面积为20394平方米（合30.59亩），拟处罚1529500元人民币。而在被告沂南县综合行政执法局作出的沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书中载明破坏的耕地（基本农田）为16045.39平方米（合24.07亩），罚款数额为1203500元人民币，破坏的土地面积及罚款数额均发生了变更，且被告在处罚决定书中载明的面积及罚款数额系2018年4月2日后重新测量、认定，被告应当另行告知当事人有要求听证的权利。但被告未能提供证据证明在重新测量后依法履行了告知原告重新申请听证的义务。故被告在本案处罚过程中违反了《中华人民共和国行政处罚法》中关于当事人有权进行陈述和申辩权利的保障义务、告知申请听证权利的保障义务，且在法定期限内被告未提交证明其作出行政行为程序合法的证据，属程序违法。依照《中华人民共和国行政法》第七十条第三项之规定，判决如下：撤销被告沂南县综合行政执法局于2019年2月26日作出的沂综执法罚字[2019]GT22号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告沂南县综合行政执法局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  胡 光人民陪审员  朱建宇人民陪审员  马祥勤二〇二〇年一月三日法官助理马彦鹏书记员马鹏飞