北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终55号上诉人（一审被告）北京市通州区交通局，住所地北京市通州区。法定代表人裴志刚，局长。出庭负责人何万顺，北京市通州区交通局副局长。委托代理人薛福生，北京市天正律师事务所律师。委托代理人谷立刚，男，北京市通州区交通局干部。被上诉人（一审原告）刘庆汉，男，1960年7月21日出生，住山东省。委托代理人刘双黎（被上诉人刘庆汉之子），1987年9月24日出生，住北京市海淀区。上诉人北京市通州区交通局（以下简称通州交通局）因交通行政处罚一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初494号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人通州交通局的出庭负责人何万顺及委托代理人薛福生、谷立刚，被上诉人刘庆汉及其委托代理人刘双黎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月9日，通州交通局作出京交法（10）字1810816《北京市通州区交通局行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容如下：刘庆汉驾驶的×××号×色××牌小型轿车于2019年6月11日7时47分行驶至北京市通州区物资学院地铁站处被执法人员示证检查，经查，刘庆汉未取得巡游出租汽车客运经营许可，载三名乘客（两男一女）由通州区×××小区送至通州区物资学院地铁站。商议的车费共10元（收取两名男乘客各5元，其中一名女乘客为刘庆汉的女儿，未支付车费）。两名男乘客已通过现金方式支付了此次车费。两名男乘客与刘庆汉无任何关系。刘庆汉的行为已构成未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营。上述事实有现场检查笔录、询问笔录、证明材料等予以佐证。刘庆汉未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的行为，违反了《北京市查处非法客运若干规定》第二条的规定，通州交通局依据《北京市查处非法客运若干规定》第四条的规定，于2019年8月9日决定对刘庆汉作出如下行政处罚：罚款壹万元整，没收违法所得拾元整。刘庆汉不服，诉至一审法院，请求撤销被诉处罚决定。一审法院经审理查明，2019年6月11日7时47分，刘庆汉驾驶的×××号×色××牌小型轿车行驶至北京市通州区物资学院站处被执法人员示证检查。执法人员对乘客常某、李某1进行分别询问并制作了笔录，其上载明二人此次乘坐车辆为×××号、×色、××汽车，乘坐该车从通州区×××小区到物资学院地铁站，在小区门口招手上车，协商车费各为5元，车费已支付完毕，常某、李某1在询问笔录上签字确认。同时，通州交通局执法人员根据现场检查情况制作了现场检查笔录，主要内容为刘庆汉未取得巡游出租汽车客运经营许可，载三名乘客（两男一女）由通州区×××小区送至通州区物资学院地铁站，商议车费共10元，收取两名男乘客各5元，女乘客未支付车费。两名男乘客已通过现金方式支付了车费，上述两名乘客与刘庆汉无任何关系，刘庆汉拒绝在该检查笔录上签字。2019年6月11日，通州交通局依法立案。2019年6月13日，刘庆汉向通州交通局提交《检讨书》，主要内容为2019年6月11日早晨七点多，刘庆汉开车经过小区门口时碰到邻居，邻居想跟车去物资学院地铁，因为自家人也去地铁，刘庆汉想都是邻居就让上车了，下来时邻居给了其10元钱油钱放到工具盒上。2019年6月28日，刘庆汉到通州交通局接受调查处理，通州交通局对其制作了询问笔录，刘庆汉再次拒绝签字。同日通州交通局作出京交法（10）字1802279权利告知书（以下简称权利告知书），告知拟对刘庆汉作出的行政处罚的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩和要求听证的权利。关于该权利告知书送达过程，通州交通局称其执法人员张某、李某2在通州交通局处理大厅向刘庆汉送达时，刘庆汉拒绝签收，执法人员遂向刘庆汉宣读了该权利告知书的内容，并将刘庆汉未签字的情况进行了记录。刘庆汉对此予以否认，并称通州交通局没有向其送达此权利告知书，亦未向其宣读过该权利告知书的内容。通州交通局于2019年8月9日作出并送达被诉处罚决定书，刘庆汉对此不服，提起本案诉讼。一审法院经审理认为，根据《北京市查处非法客运若干规定》第四条及北京市人民政府办公厅《关于进一步加强交通运输场站及周边秩序管理的通知》等规定，通州交通局具有对未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营的行为予以调查并作出处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。此外，根据《交通运输行政执法程序规定》第十七条第（二）项规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收的，可以邀请受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员或者受送达人所在单位的工作人员作见证人，说明情况，在《送达回证》上记明拒收事由和日期，由执法人员、见证人签名或者盖章，将执法文书留在受送达人的住所；也可以把执法文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，通州交通局称其将权利告知书送达与刘庆汉，并向刘庆汉告知了拟处罚决定、陈述申辩及听证权利，刘庆汉对此予以否认。在此情况下，通州交通局只是提交了权利告知书及申请执法人员出庭陈述，没有提供能够反映该次送达过程的照片、录像等，该权利告知书送达过程亦没有见证人签名或者盖章，即此权利告知书送达程序不合法，且在案证据亦不足以证明其已向刘庆汉先行告知拟处罚决定、陈述申辩及听证权利，属于行政程序违法，故对刘庆汉的诉讼请求，一审法院予以支持。基于被诉处罚决定因上述程序违法而予以撤销，故该处罚决定书认定事实是否正确一节，一审法院不做审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销通州交通局于2019年8月9日作出的被诉处罚决定。通州交通局不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：上诉人已经告知被上诉人权利，被诉处罚决定是合法送达，被上诉人已经缴纳罚款和违法所得。虽然一审法院没有查明被上诉人非法经营的事实，但相关证据材料和被上诉人亲笔书写的《检讨书》足以证明。上诉人的执法人员出庭作证并接受各方询问，出具证人证言，可以证明向被上诉人送达权利告知书并已宣读，被上诉人拒绝签字。综合被上诉人身份证地址、非法营运经营行为发生地、被上诉人居住地等条件，上诉人送达权利告知书等材料，程序合法。即使存在瑕疵，也属程序轻微违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求；被上诉人承担本案诉讼费用。刘庆汉同意一审判决，请求予以维持。刘庆汉向一审法院提交了以下证据：1.通州交通局证人身份证查询结果，证明询问笔录中的乘客及信息实际不存在；2.刘庆汉与常先生对话录音材料及音频光盘；3.常先生证言；证据2-3证明询问笔录、乘客录音为通州交通局单方伪造；4.证人证言（一）；5.证人证言（二）；证据4-5证明刘庆汉未收取乘客费用，不构成非法营运，通州交通局询问笔录、现场检查笔录系伪造；6.关于自书《检讨书》的情况说明；7.关于刘庆汉抄写《检讨书》的证明；证据6-7证明《检讨书》系通州交通局胁迫刘庆汉抄写，刻意歪曲事实；8.京交复字[2019]15号《北京市交通委员会行政复议申请受理通知书》，证明刘庆汉申请复议通州交通局违法行为。本案一审庭审中，刘庆汉的证人冯某（证人证言一的出具者）、张某2（证人证言二的出具者）出庭作证，并接受了各方询问。通州交通局向一审法院提交了以下证据、依据，其中事实证据为：第一组证据：刘庆汉案件的卷宗，证明乘客有偿乘车，刘庆汉非法客运经营，通州交通局已经告知刘庆汉权利，被诉处罚决定书是合法送达，刘庆汉已经缴纳罚款和违法所得的事实。第二组证据：1.对乘客的录音材料及光盘，再次证明乘客常先生有偿乘车，且与刘庆汉并非邻居，说明刘庆汉非法从事客运经营；2.《检讨书》，证明刘庆汉亲笔书写《检讨书》，承认收取乘客10元钱，构成非法客运经营。第三组证据：京交复字[2019]15号《北京市交通委员会行政复议决定书》，证明该复议决定书对案件相关事实进行了确认，该复议决定书刘庆汉未提起行政诉讼，已经生效。第四组证据：1.张某、李某2的证人证言；2.宋某的证人证言；以上证据证明刘庆汉拒绝在调查询问笔录、权利告知书上签字的过程。其中处罚的法律依据为：1.《行政处罚法》；2.《北京市查处非法客运若干规定》。通州交通局有执法权的法律依据为：3.《北京市出租汽车管理条例》；4.《北京市人民政府办公厅关于进一步加强交通运输场站及周边秩序管理的通知》；5.《北京市通州区交通局职能购置、内设机构和人员编制规定》；6.《关于通州区地铁6号线北关地铁站、物资学院地铁站、八通线果园轻轨站、北关公交车站长期存在非法经营问题的函》；本案一审庭审中，通州交通局的证人张某、宋某出庭作证，并接受了各方询问。经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：刘庆汉提交的证据2、3，系乘客常某的证人证言，该证据内容与常某在行政调查程序中的陈述存在较大差异，且常某未出庭并接受各方询问，故常某在接受通州交通局调查时的陈述更具有可信性，对上述证据不予采信。刘庆汉提交的证据8与本案无关，不予认证。关于刘庆汉提交的其他证据，不能证明其证明目的，不予采信。通州交通局提交的第一组证据中被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，不予认证。通州交通局提交的第一组证据中的京交法（10）字1810978扣押车辆决定书、京交法（10）字1802365现场笔录、京交法（10）字1802900扣押车辆审批表、京交法（10）字1802900延长扣押车辆期限审批表、京交法（10）字1800004延长扣押车辆期限决定书、京交法（10）字1811233号行政执法文书送达回证、京交法（10）字1802900扣押车辆处理审批表、京交法（10）字1901449车辆领取通知书及第三组证据，因涉及的是车辆扣押的情况，不属于本案的审查范围，不予认证。关于通州交通局提交的其他证据，具备真实性、合法性和关联性，能够证明通州交通局开展立案、调查、处罚等情况，但不能证明通州交通局合法送达了权利告知书，亦不具有证明通州交通局全面履行法定职责的证明力，对此不予采信。通州交通局提交的法律依据，予以采信。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《北京市查处非法客运若干规定》第二条规定，在本市行政区域内从事客运经营的经营者、车辆和驾驶人员应当依法取得相应许可。未经许可不得从事或者组织从事客运经营。第四条规定，未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门、城市管理综合行政执法部门（以下统称执法部门）依照职责分工责令停止经营，扣押车辆，有违法所得的，没收违法所得；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下罚款；违法所得2万元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下罚款；对非法安装的专用营运标识、设施，予以没收。据此，通州交通局具有对未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营的行为予以调查并作出相应处理的法定职责。根据《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。同时，根据第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。此外，根据《交通运输行政执法程序规定》第十七条第（二）项规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收的，可以邀请受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员或者受送达人所在单位的工作人员作见证人，说明情况，在《送达回证》上记明拒收事由和日期，由执法人员、见证人签名或者盖章，将执法文书留在受送达人的住所；也可以把执法文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，在刘庆汉坚决予以否认的情况下，通州交通局提交的权利告知书及申请执法人员出庭陈述，不足以证明其向刘庆汉先行告知拟处罚决定、陈述申辩及听证权利，属于行政程序违法，故一审法院据此判决撤销被诉处罚决定正确，本院应予维持。通州交通局的上诉请求及理由缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区交通局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 董 巍审 判 员 王 菲审 判 员 胡林强二〇二〇年一月九日法官助理 任丹阳法官助理 武文慧