山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1521行初84号原告：郗延领，男，1984年12月9日出生，汉族，农民，住阳谷县。委托诉讼代理人：高英国，山东国曜（聊城）律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵盼盼，山东国曜（聊城）律师事务所律师。被告：阳谷县农业农村局。住所地：阳谷县谷山北路23号。法定代表人：李晓东，局长。出庭应诉负责人：李贵民，阳谷县农业农村局党组成员。委托诉讼代理人：司树忠，阳谷县农业农村局畜牧科科长。委托诉讼代理人：张耀，山东舜天律师事务所律师。第三人：山东阳谷华典饲料科技有限公司。住所地：阳谷县清河西路。法定代表人：魏相安，总经理。委托诉讼代理人：魏金阳，男，1988年4月10日出生，汉族，该公司业务经理，住阳谷县。原告郗延领与被告阳谷县农业农村局、第三人山东阳谷华典饲料科技有限公司请求履行法定职责一案，于2019年9月11日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告郗延领及其委托诉讼代理人高英国、赵盼盼，被告阳谷县农业农村局的出庭应诉负责人李贵民、委托诉讼代理人司树忠、张耀，第三人山东阳谷华典饲料科技有限公司的委托诉讼代理人魏金阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郗延领诉称：2017年底至2018年初，第三人山东阳谷华典饲料科技有限公司将其生产的一批饲料供应原告使用，因该批饲料存在质量问题，致使原告饲养的肉鸡减产，损失严重。第三人公司依据GB/T5915-2008（仔猪、生产育肥猪配合饲料）标准生产鸡饲料供应给原告，并在饲料中超量添加土霉素（《药物饲料添加剂品种目录及使用规范》规定含量为100-300mg/kg,第三人公司饲料土霉素含量为509mg/kg），且在产品标签上未对土霉素进行标注。针对以上情况，原告请求阳谷县农业综合服务中心对第三人的违法行为进行立案调查处理。2019年4月17日，阳谷县农业综合服务中心函复原告。原告认为其未履行法定职责，理由如下：第一，被告并未作出是否受理案件的决定。依《山东省行政程序规定》第六十七、六十八条之规定，被告应在形式审查后作出受理或者不受理的决定，被告直接对原告启动执法程序的申请请求作出结论是错误的；第二，被告没有依上述程序规定第五章第三节的规定履行调查和取证的法定职责，直接依两份鉴定检测报告作出结论是错误的；第三，在第三人生产的肉杂鸡饲料标签错误引用猪饲料标准、且两份检测报告均证实鸡饲料添加土霉素超标的情况下，被告本应对其作出行政处罚，但其直接通过饲料结算清单和料肉比判断饲料合格、仅是标签存在错误，从而未对其作出处罚不当。综上，被告在接到原告的请求后未依法对第三人违法生产销售饲料等行为进行立案调查处理是错误的，请求人民法院依法判令被告阳谷县农业农村局履行法定职责，对山东阳谷华典饲料科技有限公司违法生产、销售饲料等行为进行调查处理。原告郗延领为支持其诉讼请求，先后向本院提交了以下证据：1、举报投诉书一份，用以证明原告于2019年4月10日向被告提出举报投诉，要求其对第三人违法生产销售饲料进行立案调查处理。阳谷县农业综合服务中心回函、《山东省行政程序规定》文本各一份，用以证明阳谷县农业综合服务中心未依法作出书面受理或不受理决定，未启动执法程序直接调查取证，调查形式也不合法，直接依据2018年的调查出具回函，且回函中没有决定内容、救济途径和期限等内容，程序违法。第三人公司生产的饲料标签、阳谷县人民法院对外委托技术鉴定结案报告、GB/T5915-2008国家标准文件、《饲料和饲料添加剂管理条例》文本各一份，用以证明第三人在无肉杂鸡配合饲料生产许可证且未取得产品批准文号的情况下生产销售肉杂鸡配合饲料违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第29条的规定，依法应当责令停止生产、没收违法所得及违法生产的产品和原料等，限期补办产品批准文号、并处罚款的行政处罚。网上下载的第三人行政许可信息一份，用以证明第三人于2018年9月18日才取得饲料生产许可证，其2017年底至2018年初向原告提供的饲料系在未取得生产许可证的情况下生产。5、自“饲料技术汇”微信公众号下载的《农业农村部办公厅通报》一份，用以证明2018年全国饲料质量安全监管抽检发现第三人生产的817-0鸡配合饲料黄曲霉素严重超标，属于不合格产品，该产品和第三人提供给原告的饲料系同一型号饲料。6、（2015）冠行非诉字第79号行政裁定书，用以证明冠县畜牧局因第三人生产、经营的饲料标签不符合规定，依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第40、41、46条之规定，对第三人作出了立即停止生产、经营、立即完善、更换饲料标签，并处罚款三万元的行政处罚。因此，被告对第三人标签不符合规定的处罚依据及处理结果均不正确。被告阳谷县农业农村局辩称：一、原告针对同一事项，曾向阳谷县人民政府提起行政复议，但被告知其投诉举报的诉求不属于行政复议的受案范围，因此，本案亦不属于行政诉讼的受案范围。二、被告已经履行了法定职责，原告的诉求没有事实和法律依据。1、2018年4月4日，原告向我局反映第三人以猪饲料冒充鸡饲料出售，以及生产的肉鸡饲料黄曲霉素和赤霉烯酮超标，导致其饲养的肉鸡生长缓慢、死亡。我局当日对岳喜才、王廷国、师朝阳等类似养殖户调查走访，通过养殖户与第三人的饲料结算清单和料肉比分析，认定第三人生产的饲料属于肉鸡饲料。2018年4月5日，我局对原告提供的剩余鸡饲料抽样送检，4月13日青岛谱尼测试有限公司出具检测报告，结果显示黄曲霉毒素和赤霉烯酮含量合格。2018年4月5日，我局对第三人新生产的一批次饲料抽样送检，4月8日，山东凤祥股份有限公司检测中心出具检测结果显示黄曲霉素和赤霉烯酮含量合格。2、2018年8月20日，我局在对第三人检查过程中发现其产品标签不规范、未标明添加剂含量的问题，遂依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十一条之规定，要求其立即停止销售，责令整改，第三人已按照要求整改并提交了整改报告。3、我局于2019年4月15日接原告投诉后，针对其反映的问题进行了调查，并未发现第三人以猪饲料冒充鸡饲料的情形，标签不规范的问题确实存在，但已经依法责令其整改完毕。阳谷法院在华典公司与郗延领养殖回收合同纠纷案审理过程中，委托鉴定机构所做的鉴定，是对饲料中土霉素含量随存放时间延长的变化情况进行的鉴定，抽样时的饲料已经超过保质期，且抽样过程我局并未参加，所以上述鉴定结论不能作为我局行政处罚的依据。阳谷法院（2018）鲁1521民初1964号民事判决认定：“鉴定意见虽显示原饲料土霉素含量为509mg/kg，但该意见不足以说明饲料不合格”。基于以上事实和调查结果，我局对郗延领的举报以复函的方式予以回应。综上，我局接投诉举报后，对第三人存在的问题已经督促整改，对不存在的问题也向举报人进行了书面回复，已充分履行了法定职责，请求人民法院在查明事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。被告阳谷县农业农村局为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了：举报投诉事项的处理卷宗一册，含举报投诉书、案件受理审批表、询问笔录、同类养殖户调查材料（含结算单及照片一宗）、凤祥检测中心检测报告、青岛谱尼检测报告、检查记录、整改报告及整改后产品标识、执法人员工作证、案件处理意见书、不予立案决定书、回函及送达回执、鸡配合饲料国家标准、案件处理法律依据、（2018）鲁1521民初1964号民事判决书。第三人山东阳谷华典饲料科技有限公司未提交答辩状，庭审意见与被告阳谷县农业农村局的意见一致。第三人为证明其生产经营的合法性，向本院提交了其营业执照和饲料生产许可证。庭审中，被告对原告郗延领提交的《农业和农村部办公厅的通报》及（2015）冠行非诉字第79号行政裁定书的真实性和关联性均不予认可，对其他证据的真实性不持异议，但对证明力不予认可。被告提交的各项证据中，原告对举报投诉书、案件受理审批表、对郗延领的询问笔录、检查记录和整改报告及整改后的产品标识、执法人员工作证等证据本身的真实性和关联性均无异议，但对证明力不予认可。原告认为，被告在接举报投诉后，依法应当立案受理并向原告送达受理通知书，其未送达属于程序违法。针对第三人是否存在违法生产销售饲料的问题，应当首先查明其生产许可手续是否齐备、产品批准文号，而非通过对类似养殖户走访的方式主观臆断。青岛谱尼公司的检测报告仅对黄曲霉素和玉米赤霉烯酮两项进行检测，并不包含原告反映的土霉素含量，不能作为认定饲料质量合格的证据。对于案件处理意见书和不予立案决定书的形成时间持有异议，认为该决定并未向原告送达，违反了法律规定。回函虽向原告送达，但并非合法的行政执法文书，也未依法告知救济途径和期限。对于（2018）鲁1521民初1964号民事判决书的证明力不予认可，该文书作为民事纠纷的处理结论，其认定的事实不能作为免除行政机关法定职责的依据。上述庭审中当事人之间无异议的事实，本院予以确认；经庭审质辩的各方当事人提交的上述证据，各方无异议或对方虽持异议但未提交反证予以否定，本院均予以采信。根据上述本院确认的事实及采信的证据，结合各方当事人的庭审陈述和质辩意见，本院认定本案如下基本事实：山东阳谷华典饲料科技有限公司系2009年5月31日注册成立的有限公司，主要从事畜禽配合饲料及浓缩饲料的生产经营。2018年4月4日，郗延领向阳谷县畜牧局口头反映山东阳谷华典饲料科技有限公司以猪饲料冒充鸡饲料、饲料中玉米赤霉烯酮、黄曲霉素超标的问题，并向该局提供了配合饲料样本。同日，阳谷县畜牧局通过走访调查、询问、分析结算清单、料肉比数据，确定山东阳谷华典饲料科技有限公司不存在猪饲料冒充鸡饲料的情形。针对郗延领反映的饲料质量问题，该局当日抽样并分别委托山东凤祥股份有限公司检测中心和青岛谱尼测试有限公司对配合饲料样品中的黄曲霉素B1及玉米赤霉烯酮含量进行检测。4月8日、13日上述两家公司分别作出检测报告，显示检测项目均未超过国家标准限值。2019年4月10日，郗延领作为举报投诉人向被告书面举报称，山东阳谷华典饲料科技有限公司违法生产销售饲料，请求被告对其立案调查，并将处理文书依法向举报人送达。次日，被告对上述举报事项立案受理。4月17日，根据此前的调查结果，该中心认为投诉举报的违法事实不存在，华典公司不存在猪饲料冒充鸡饲料的情况，其反映的华典饲料不合格的证据不足，依法不予处罚，并以复函形式告知郗延领。郗延领于23日签收上述回函后，向阳谷县人民政府申请行政复议，5月8日，阳谷县人民政府告知其投诉请求不属于行政复议受案范围。郗延领于2019年9月11日提起本案诉讼。另：2019年1月14日，因政府机构改革，原阳谷县畜牧局的行政职能并入阳谷县农业农村局。本院认为：阳谷县农业农村局作为辖区内农业行政主管部门，负责本行政区域内饲料、饲料添加剂的监督管理工作，郗延领为维护自身合法权益提出举报投诉，认为其未依法作出处理，以该局为被告提起本案诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。本案双方争议的焦点问题是阳谷县农业农村局是否存在不履行法定职责的情形。原告认为第三人存在违法生产、销售饲料等事实，被告应依法对其作出行政处罚。本院认为，行政处罚是具有行政处罚权的行政机关，在法定职权内，依据法定程序，对违法行为人实施的行政行为。是否应予处罚、予以何种类型的处罚，并非根据投诉举报人提供的线索决定，而是由具有处罚权的行政机关在查清事实的基础上，结合有无违法事实、违法事实的性质、情节和社会危害程度，在法定幅度内进行裁量。根据本院查明的事实，郗延领于2018年4月、2019年4月两次就华典饲料问题向饲料管理部门投诉举报。阳谷县农业农村局在2019年4月14日接到举报后，于次日立案调查。鉴于该局于2018年4月对郗延领投诉举报的同一事项已经依法开展了调查取证活动，因此，该局在本次立案后，根据此前的调查结果，作出第三人不存在以猪饲料冒充鸡饲料的违法事实，以及行政处罚依据不足的结论，并于当月17日将调查处理结果反馈给郗延领，已经积极履行了对郗延领的举报投诉进行调查处理及答复的法定职责，程序合法。综上，郗延领要求被告履行法定职责的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告郗延领的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郗延领负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  陈文娟人民陪审员  杜广新二〇二〇年一月十日书 记 员  李美辰