新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 判 决 书（2019）新0105行初188号原告：侯振山，男，1958年3月18日出生，汉族，无固定职业，住新疆五家渠市。委托诉讼代理人：周飞，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。委托诉讼代理人：耿民，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市自然资源局，住所地乌鲁木齐市天山区碱泉街1号。负责人：海赛尔·沙比提，乌鲁木齐市自然资源局党组书记、副局长。委托诉讼代理人：那英塔，男，乌鲁木齐市自然资源局米东区分局科员，住乌鲁木齐市新市区。委托诉讼代理人：余春燕，新疆星河律师事务所律师。第三人：孙惠枝，女，1962年12月10日出生，汉族，五家渠国税局退休干部，住新疆五家渠市。第三人：陈逸宇，男，1983年5月25日出生，汉族，无固定职业，住新疆五家渠市。第三人：陈甜，女，1987年8月22日出生，汉族，职业不详，住乌鲁木齐市沙依巴克区。第三人：乌鲁木齐市米东区农业农村局，住所地乌鲁木齐市米东区原东山区政府办公楼。法定代表人：储祥元，乌鲁木齐市米东区农业农村局局长。原告侯振山诉被告乌鲁木齐市自然资源局土地行政强制一案，乌鲁木齐市米东区人民法院于2013年6月12日作出（2012）米东行初字第29号行政判决。当事人不服提出上诉，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院于2013年11月1日作出（2013）乌中行终字第72号行政裁定，撤销（2012）米东行初字第29号行政判决，发回乌鲁木齐市米东区人民法院重审。2014年3月25日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院将该案指定本院审理。2014年9月5日本院作出（2014）水行初字第46号行政赔偿判决，侯振山不服，上诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院，2015年6月30日新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出（2015）乌中行终字第20号行政裁定，将本案发回我院重审。2016年3月29日本院作出(2015)水行初字第114号行政赔偿判决，侯振山不服，上诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院，2017年4月24日新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出（2016）新01行终130号行政裁定，将本案发回我院重审。2018年3月8日本院作出(2017)新0105行初116号行政判决书。当事人不服，上诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院，2018年7月30日新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出（2018）新01行终103号行政裁定，将本案发回我院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告侯振山及其委托代理人周飞、被告乌鲁木齐市自然资源局的委托诉讼代理人那英塔、余春燕、第三人孙惠枝到庭参加诉讼，第三人陈逸宇、陈甜、乌鲁木齐市米东区农业农村局经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年6月28日原米东新区国土资源局作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》,认定侯振山在承包的畜牧局耕地（基本农田）内，未经国土资源部门依法批准，占用耕地建房的违法行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、第七十七条及《新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例》第十七条的规定，责令侯振山自收到本通知书之日起三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。原告侯振山诉称，1999年4月1日，原告与张跃清承包了米泉畜牧局（后更名为“乌鲁木齐市米东区农业农村局”）的熟地1250亩，承包期为25年。2004年4月18日，原告与张跃清解除合伙关系，并分得510亩承包土地，根据实际需要，原告投入大量人力、财力平整土地、去除芦苇杂草、修建水渠及道路，栽种枸杞、树木数目，并于2009年起陆续搭建了用于穴盘育苗的育苗大棚。2009年5月，由于原告住房被征迁，原告经发包人书面同意，修建了简易的生产管理用房。2010年7月，米东新区国土资源局（现乌鲁木齐市自然资源局米东分局）在查处张跃清违法建房过程中，发现原告所建育苗大棚，其在未经充分调查取证的情况下，主观臆断的认为原告是在承包的基本农田内，未经批准，占地建房，并于2010年8月17日依据并不存在的法规，下达了米东国土资【2010】01号《责令拆除违法建筑通知书》，责令拆除。原告在接到处罚通知后，向被告解释，承包土地并非基本农田，所建并非建筑物，而是生产管理用房及育苗大棚，米东新区国土资源局（现乌鲁木齐市自然资源局米东分局）称需向上级请示，之后即无任何回复。2011年5月27日，米东新区国土资源局（现乌鲁木齐市自然资源局米东分局）组织人员强行拆除原告的生产管理用房及育苗大棚，所有生活用具、农用局及育苗设施，番茄苗等财产被埋。于此同时，米东新区国土资源局（现乌鲁木齐市自然资源局米东分局）为方便强拆，将灌溉用的主渠道填平，导致承包地失去灌溉水源，原告所种植的枸杞苗、树木苗等陆续被旱死。另外，根据乌鲁木齐市人民政府办公厅乌政办【2012】149号文件，从2012年4月11日起，米东区国土分局变更为乌鲁木市自然资源局的派出机构，其职责划入乌鲁木齐市自然资源局。原告认为，乌鲁木齐市自然资源局米东区分局在作出具体行政行为时，没有对基本事实进行调查，作出了错误的认定，在整个执法过程中，没有按照法律规定履行处罚及执行程序，执行过程中又恶意填平灌溉水渠，导致损失扩大，其行为严重违法，给原告造成了难以挽回的损失。故请求判令确认被告作出的米东国土资【2012】29号《责令拆除违法建筑通知书》的行政行为违法。原告侯振山向本院提交以下证据：1.《责令拆除违法建筑通知书》米东国土（2010）01号存根，证明2010年8月17日，米东新市区国土资源局（现乌鲁木齐市自然资源局米东区分局）作出《责令拆除违法建筑通知书》米东国土（2010）01号，要求侯振山三日内拆除承包土地上的附作物。该《责令拆除违法建筑通知书》没有向侯振山告知不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。同时巴拉作为乌鲁木齐市自然资源局米东区分局的执法人员签字，并且执法人员“巴拉、马义涛、熊文艳”的名字全部系一人签字。2.《行政复议决定书》，证明侯振山不服乌鲁木齐市自然资源局米东区分局作出《责令拆除违法建筑通知书》于2012年3月8日向乌鲁木齐市国土资源局（现乌鲁木齐市自然资源局）提出行政复议申请，要求撤销该行政行为。2012年4月27日，乌鲁木齐市国土资源局作出《行政复议决定书》，撤销米东新区国土资源局作出的米东国土（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，要求米东新区国土资源局于60日重新作出行政行为。3.《责令拆除违法建筑通知书》即米东国土（2012）29号存根，证明：2012年6月28日，米东区国土资源局以米东新市区国土资源局的名义重新作出米东国土（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，要求侯振山三日内拆除承包土地上的附作物。该《责令拆除违法建筑通知书》没有向侯振山告知不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，也没有向侯振山询问，且没有制作相应的笔录。4.（2013）乌中行终第71号行政裁定书的审理笔录（摘抄件），证明2013年10月20日，乌鲁木齐市中级人民法院在审理（2013）乌中行终第71号行政案件中，乌鲁木齐市自然资源局米东区分局陈述案涉《责令拆除违法建筑通知书》就是行政处罚决定书。被告乌鲁木齐市自然资源局辩称，一、原米东新区国土资源局作出的米东国土资(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》，认定事实清楚、证据确凿。原米东新区国土资源局在作出米东国土资(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》前，对原告使用土地的情况进行了详尽地调查，能够确定原告侯振山未经任何部门批准占用耕地建房，其违法事实清楚，证据充分。《土地管理法》第三十六条明确规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”我局提交的证据能够证明原告建造的房屋在基本农田保护区城内，从现场照片可以看出原告建造的为砖混结构的房屋和院落，其行为显然违反上述法律规定。二、米东区分局作出的米东国土资(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》，程序合法，适用法律正确。1、我局作出的乌国土资复（2012）003号《行政复议决定书》虽然撤销了米东区分局[米东国土资(2010)01号《责令拆除违法建筑通知书》，但该复议决定书撤销的理由是：上述通知书引用的《新疆维吾尔自治区土地监察检查条例》不存在，实际名称为《新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例》，即适用依据错误。之后，米东区分局重新作出(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》，并适用了正确的法律、法规，程序合法。2、米东新区虽然在作出(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》时，原告的违法建筑己被拆除，但由于上述《行政复议决定书》其中一项决定为，要求米东新区分局在60日内重新作出具体行政行为。米东新区分局必须履行该生效的复议决定书，重新就该违法事项进行处理，程序正当。米东国土资(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》不是一个行政处罚决定书，它是一个过程性的行政行为，对原告利益不产生影响，没有可诉性。综上，原告侯振山占用耕地进行违法乱建事实清楚，米东区分局对本案原告侯振山作出的米东国土资(2012)29号《责令拆除违法建筑通知书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，人民法院应予以维持。被告乌鲁木齐市自然资源局向本院提交了证明被诉行政行为合法性的证据、依据：1.米泉市基本农田保护区规划说明，证明米泉市基本农田保护区规划于1999年作出，该规划说明内《米泉市基本农田保护区具体情况汇总表》有柏杨河乡的划定保护面积。2.米泉市基本农田保护区说明，是对前一份证据编制规划中相关问题进行详细说明。3.米泉市划定基本农田保护区工作验收报告，证明米泉市划定基本农田保护区工作经过了自治区验收。4.米政发(1999)24号文-批转市土管局《关于开展修编工作的报告的通知（含附件）；证明基本农田保护区规划工作流程系经米泉市人民政府批准。5.米政办【1999】122号文-关于批转《米泉市基本农田保护措施》的通知；证明就基本农田的保护问题，米泉市曾制定《米泉市基本农田保护措施》由各部门遵照执行。6.米政办【2002】71号文-关于批转市国土资源局《关于开展第三人孙惠枝述称，市国土局提出的机构调整不是我们导致的，不能因为机构调整，我们的损失就没人管了。我们已经提出行政复议，撤销了米东区国土分局的行政行为，米东区国土分局超过60天又将原来的行政行为重新发给我们，是违法行为。第三人孙惠枝向本院提交以下证据：照片2张，时间于2011年5月我们自行拍摄，证明我们的育苗大棚不是违法建筑，是没有改变使用性质。第三人陈逸宇、陈甜、乌鲁木齐市米东区农业农村局未陈述意见。第三人陈逸宇、陈甜、乌鲁木齐市米东区农业农村局未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-6的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予以认可。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定因此在没有自治区人民政府审查同意后并报国务院批准的情况下，不能认定案涉土地在基本农田保护区之内。基本农田系省级验收确认，并经过国家备案，被告至今未能提供上述文件，不能证明侯振山承包的土地是基本农田。对证据7、8、9、10、11的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，系被告自行制作，不具备证据效力。对证据12的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，被告应提供原始的储存介质，不具备证据效力。对据13、14的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该份证据系米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》的组成部分，而该通知已于2012年4月27日被撤销，不具有合法性。询问笔录签字只有巴拉一人代签，程序违法。对证据15的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，系被告自行制作，不具备合法性。对证据16-22的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据23-26的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，2012年6月28日作出，2017年7月21日送达，程序违法。原告侯振山认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告未在法定期限内提供相应证据，应视为没有证据，因此被告提供的证据不具有证明效力。第三人孙惠枝对被告提交全部证据的质证意见与原告侯振山一致。被告乌鲁木齐市自然资源局对原告侯振山提交证据1的真实性、合法性及关联性均认可，但表示通知书不是《行政处罚决定书》，不存在告知诉权问题。新疆区域内设立有专门的土地执法监察机构，由该机构负责土地执法工作，仅是在对外土地执法文书上落款国土资源主管部门。签字的巴拉等人系乌鲁木齐市米东区国土资源执法监察大队工作人员，原告陈述系巴拉一人所签是原告的主观臆断。对证据2的真实性、合法性及关联性均认可，行政复议决定书对原告违法占用耕地的事实予以了确认，撤销的理由是适用法律名称错误。对证据3的真实性、合法性及关联性均认可，本案在作出（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》前就已经进行了详尽的调查，而（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》被撤销的理由是适用法律名称错误，并非是认定事实错误或证据不足，故此通知书不需要重新就事实部分进行调查，仅需更正为正确的法律名称。该通知书不是一个《行政处罚决定书》，不存在告知诉权问题，且未告知诉权并不必然导致违法。对证据4的真实性、合法性及关联性均认可，证明的问题不认可，是否是行政处罚决定书不是根据行政机关的自认进行确定，在处理土地类执法案件时，责令拆除违法建筑通知属于行政处罚决定书的前置程序，是过程性行为。对证据5、6的真实性、合法性及关联性均认可，对于米东区分局现已成为我局派出机构无异议。虽然文件是2012年4月10日下发，但机构改革必然需要一个过程，米东区分局实际成为市局的派出机构时间为2012年底之后，在此之前仍然是米东新区国土资源局在当时有相应职权。第三人孙惠枝对原告侯振山提交全部证据的真实性、合法性和关联性均认可。被告乌鲁木齐市自然资源局对第三人孙惠枝提交证据的的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为只能反映内部。原告对第三人的证据均予以认可。本院对上述证据认证如下：本院对原告侯振山提交证据的关联性均予以确认。本院对被告提交全部证据的真实性予以确认。经审理查明，2012年4月11日乌鲁木齐市人民政府印发乌政办（2012）149号《关于印发乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原米东新区国土资源局调整为乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）派出机构，名称为乌鲁木齐市国土资源局米东区分局。经2019年本市机构改革，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）更名为乌鲁木齐市自然资源局，乌鲁木齐市国土资源局米东区分局更名为乌鲁木齐市自然资源局米东区分局。1999年4月1日，原告侯振山和张跃清承包了米东区畜牧兽医局北大荒所属1250亩已开发好的熟地，并签订书面土地承包合同，承包期为25年。2010年8月17日，米东新区国土资源分局作出米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，责令侯振山自收到本通知书之日起，三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并依法追究法律责任。2011年5月27日，原告侯振山承包土地上的建筑物被拆除。2012年3月8日，侯振山向乌鲁木齐市国土资源局申请行政复议。2012年4月27日，乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资复[2012]003号《行政复议决定书》，决定撤销米东新区国土资源分局2010年8月17日作出的米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，由米东新区国土资源分局于60日内重新作出具体行政行为。2012年6月28日，米东新区国土资源分局作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，责令侯振山自收到本通知书之日起三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,米东新区国土资源分局作为县级土地行政主管部门,依法具有对本辖区土地进行管理和监督的职权。此后,根据本地政府机构改革及职能调整,目前继续行使职权的行政机关为乌鲁木齐市自然资源局,故乌鲁木齐市自然资源局是本案适格被告,涉案行政行为的法律责任应由乌鲁木齐市自然资源局承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉及的米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》中“责令原告侯振山自收到本通知书之日起三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。”的内容明确限制了行政相对人的权利义务，该通知中已经明确了逾期不拆除的后果为区人民政府将组织有关部门依法拆除，该后果对侯振山的权利将产生重大影响，是可诉的行政行为。行政机关作出行政行为应当遵循正当程序原则，充分保障当事人的权利。程序正当原则要求行政机关在履行行政管理职责过程中，应当严格按照法律规定的程序、步骤、方法，在法定期限内作出行政行为。原米东新区国土资源分局在作出上述《责令拆除违法建筑通知书》时应当向原告侯振山告知对其进行上述处理的事实、理由和依据，并告知侯振山享有陈述、申辩的权利，但其履行未告知侯振山享有陈述、申辩的权利的义务，违反正当程序原则。原米东新区国土资源分局以侯振山未经依法审批在承包的耕地内占地建房为由，于2012年6月28日作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，但原告侯振山承包土地上的建筑物实际已于2011年5月27日被拆除，因此作出《责令拆除违法建筑通知书》的基础事实依据并不存在，因此该行政行为作出的主要证据不足，亦不具有可执行效力。综上所述，对原告侯振山要求确认原米东新区国土资源分局作出的米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认原米东新区国土资源分局于2012年6月28日作出的米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审 判 长 穆  丹人民陪审员 申 秀 丽人民陪审员 ?张鹏翔二〇二〇年一月十五日书 记 员 王 梦 婷