山东省沂水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1323行初54号原告郭淑欣，男，汉族，1960年11月29日出生，住沂水县。委托代理人徐以东，山东旭志律师事务所律师。被告沂水县许家湖镇人民政府法定代表人徐而达，该镇镇长。委托代理人王洪国，山东沂蒙山律师事务所律师。第三人山东黄山建筑工程有限公司，住所地沂水县黄山铺镇驻地，统一社会信用代码913713237424163552。法定代表人张录连，该公司经理。委托代理人明亮，山东保亿律师事务所律师。原告郭淑欣诉被告沂水县许家湖镇人民政府（以下简称许家湖镇政府）、第三人山东黄山建筑工程有限公司（以下简称黄山建筑公司）行政撤销一案，本院于2019年9月5日立案受理后，依法组成合议庭。本院于2019年11月21日、2019年12月10日两次公开开庭进行了审理。原告郭淑欣及其委托代理人徐以东，被告许家湖镇政府的出庭负责人杨蒙、委托代理人王洪国，第三人黄山建筑公司的委托代理人明亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站于2016年5月20日向第三人黄山建筑公司作出“停工通知”一份，载明：“山东黄山建筑工程有限公司，你单位承建的沂水县许家湖镇盛达复合板厂沿街，因未办理施工许可证及其他施工所需证件，现责令停工，待达到施工条件后方可施工，否则对你单位按照有关规定进行处罚。特此通知。”原告不服被告作出的“停工通知”，于2019年8月25日向本院提起行政诉讼。本案原为原告郭淑欣诉沂水县住房和城乡建设局行政撤销案，沂水县住房和城乡建设局在答辩期限内辩称，其不具备被告的主体资格，既非“停工通知”的直接实施者，也非沂水县村镇建设服务中心许家湖服务站的上级主管部门，不是本案的适格被告。2019年10月14日原告向本院提交变更被告申请，将被告沂水县住房和城乡建设局变更为沂许家湖镇政府。案件审理过程本院发现黄山建筑公司与本案所诉的行政行为有利害关系，依法通知其为第三人参加诉讼。原告郭淑欣诉称，原告与黄山建筑公司签订了施工合同，但其没有按照合同约定完工，为此黄山建筑公司与原告产生纠纷，并于2018年年底诉至法院。黄山建筑公司提交了被告下属单位沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站作出的“停工通知”一份，以此证明其不存在违约行为。原告认为，该通知没有任何事实与法律依据；被告在认定事实与适用法律及程序上均存在十分严重的错误或缺失，在原告不知情的情况下，给第三人作出了所谓的停工通知书，该“停工通知”侵害了原告的合法权益，请求法院撤销被告作出的“停工通知”，本案诉讼费用由被告承担。被告许家湖镇政府辩称，1、沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站作出的《停工通知》程序合法。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告作为乡镇人民政府所在地规划建设管理部门，有权对主管的行政区域内的建设进行审查、监督，并作出相关决定的职责。涉案《停工通知》是被告在日常管理工作中发现涉案工程没有办理土地使用手续、规划许可手续、施工许可手续等合法手续的情况下，向施工单位黄山建筑公司作出，行政行为程序合法。2、涉案停工通知仅是一个通知，并不是行政处罚，不属于法院的受案范围。根据《中华人民共和国建筑法》第七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，无论是办理施工许可证还是规划许可证都是建设单位的义务，而非施工单位的义务。黄山建筑公司作为涉案工程的施工单位，没有义务办理上述证件更不具备办理资格。被告向黄山建筑公司下发《停工通知》，仅是提醒其承建的工程未办理相关证件，目的是引起黄山建筑公司的注意，防止违法。故涉案《停工通知》无法产生、设立、变更和消灭黄山建筑公司权利义务的后果，没有执行力，不属于法院的受理范围。3、原告主体不适格，不是行政相对人。涉案通知是下发给黄山建筑公司，并未下发给原告。因黄山建筑公司无义务和资格办理相关手续，涉案“停工通知”对黄山建筑公司不产生直接约束力。至于黄山建筑公司在收到通知后如何作为，是其自由意思表示，与被告无关。故被告向黄山建筑公司发出涉案通知的行为与原告没有关系，原告不是适格的主体，无权提起诉讼。4、本案已过诉讼时效。被告在2016年5月20日向黄山建筑公司下发通知后，黄山建筑公司就已经通知了原告，原告就已经知晓，至今已经3年多，超过了行政诉讼法关于行政诉讼六个月的规定，原告已丧失了胜诉权。第三人黄山建筑公司述称，原告所诉请求已经超过诉讼时效，许家湖人民政府作出的停工通知程序合法，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回，并完全认同被告的答辩意见。原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据一、原告的身份证件，证明原告的身份；证据二、沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站的“停工通知”复印件一份【原件在（2018）鲁1323民初4663号案件中】，证明被告向第三人下发的“停工通知”损害了原告的权益。被告许家湖镇政府未有证据向法庭提交。第三人黄山建筑公司向本院提交（2019）鲁13民终5891号民事判决书证据一份，证明原告书写行政起诉状的时间（2019年8月25日）与知道该“停工通知”的时间（2016年5月20日）已经超过六个月的时间，原告的起诉已经超过诉讼时效。被告许家湖镇政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据一、身份证复印件无异议；对证据二、本身的真实性无异议，但对原告证据的证明目的有异议。第三人黄山建筑公司对原告提供的证据质证意见同被告。被告许家湖镇政府对第三人提供的证据发表如下质证意见：对该份证据的真实性无异议，进一步证明了原告的起诉已超过诉讼时效，应依法驳回。原告郭淑欣对第三人提供的证据发表如下质证意见：该证据的真实性、合法性无异议，但不能从该判决书上确认第三人提交证据的时间，且在第三人与原告的民事诉讼案件中，原告也对该“停工通知”的真实性存在异议，申请人民法院查实，即使该“停工通知”属实，也应当以一审民事判决认定的时间为原告知道该行政行为的具体时间进行计算起诉期限。法院依职权调取了沂水县县委办公室、县政府办公室关于印发《许家湖镇行政管理调制改革方案》的通知（办字[2019]8号）。对原告、被告、第三人提供的证据，当事人无异议的，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院认定如下：原告提供的证据二、沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站的“停工通知”复印件一份，经与沂水县人民法院一审（2018）鲁1323民初4663号民事判决卷宗材料中的证据材料进行对比，能够直接证明该份证据的真实性，被告、第三人对该证据亦予以认可，能够确认本案的事实，对其真实性、关联性本院予以确认。第三人提供的证据、二审（2019）鲁13民终5891号民事判决书真实性合法性本院予以确认。结合一审（2018）鲁1323民初4663号案件的庭审材料，举证、质证能够证明，原告郭淑欣知晓该份“停工通知”的时间为2019年4月15日一审民事案件开庭当日。经过庭审举证、质证、认证及当事人的陈述、法庭的调查，本院确认以下事实：2016年5月20日，沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站向第三人黄山建筑公司作出“停工通知”一份，认为第三人所承建的沂水县许家湖镇盛达复合板厂沿街房工程，因未办理施工许可证及其他施工所需证件，责令第三人停工，待达到施工条件后方可施工，否则对第三人按照有关规定进行处罚。涉案工程完工后，2018年，第三人与原告因为涉案工程合同产生纠纷诉至沂水县人民法院。在2019年4月15日的民事一审案件庭审过程中，第三人提交本案“停工通知”一份，来证明第三人未违约，认为沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站向第三人作出了停止施工的通知，属于不可抗力的因素。原告认为该“停工通知”损害了其合法权益，于2019年8月25日向本院提起行政诉讼，要求予以撤销。另查明，涉案“停工通知”盖章单位为沂水县村镇建设服务站中心许家湖镇服务站，系本案被告许家湖镇政府组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构。其职责是对在辖区内城乡规划、房屋建设进行审批、上报，监督相关施工项目是否合法建设并作出相关处理。涉案“停工通知”的行政行为作出后，经被告许家湖镇政府予以认可。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否具备本案诉讼主体资格，其起诉是否超过起诉期限；二、被告组建的沂水县村镇建设服务站中心许家湖镇服务站向第三人作出“停工通知”的行政行为是否合法。对于争议焦点一，原告作为本案涉案工程的发包方及所有人，对涉案工程的利益享有权利，被告向第三人作出的“停工通知”要求第三人停止施工，原告与被告作出的行政行为有利害关系，具备本案的原告主体资格。《行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出”。从本院查明的事实可以看出，原告知晓该行政行为的具体时间为2019年4月15日，至原告向本院提起行政诉讼的时间2019年8月25日，未超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限，原告未丧失诉权。对于争议焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》规定，乡镇人民政府对其辖区内的乡村建设行为实施监管职责并具有作出相关处理的职权。沂水县村镇建设服务站中心许家湖镇服务站作为被告许家湖镇政府的下属机构，以自己的名义行使行政权力，事后经过本案被告认可，应当认定为本案被告的行政行为。关于被告辩称其作出“停工通知”的行政行为无法产生、设立、变更和消灭第三人权力义务的后果，不是行政处罚，不属于人民法院的受案范围。本院认为，对于建设工程施工事项，一经作出停止施工的行政行为，必然对建设方、施工方产生影响，行政机关作出的行政行为对行政相对人具有约束力。本案中，被告下属机构作出的“停工通知”明确要求第三人停工，否则对其进行行政处罚。这种责令停工的行政行为性质上有两个特点：（1）是行政主管部门在作出责令停止违反法律、法规施工行为的通知时，已经认定被责令单位或者个人存在非法施工的事实；（2）是这种责令停止施工的行政行为为被责令人设置了义务，被责令的单位或者个人必须遵守，否则就会承担不利的法律后果。故被告作出“停工通知”的行政行为对涉案的建设工程相关人的权利义务产生实际影响，是行政执法过程中的一种独立的行政行为，具有可诉性，属于人民法院行政案件的受案范围。被告的上述辩解本院不予支持。《山东省行政程序规定》第九条规定：行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。该“停工通知”包含认定第三人存在未取得施工许可证等手续非法施工的事实和其必须遵守上述命令否则就会受到行政处罚的两个事实，同时设定了第三人必须遵守的法定义务。本案中被告应当书面告知作出该行政行为的法律依据，陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。但被告在法定期限内未提供证据材料证明其已经履行上述告知义务，视为未告知。未告知据以作出行政行为法律依据的，属适用法律错误；未告知陈述申辩等权利的属程序违法。故被告作出“停工通知”的行政行为程序违法，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第二项、第三项之规定，判决如下：撤销被告沂水县许家湖镇人民政府的下属机构沂水县村镇建设服务中心许家湖镇服务站于2016年5月20日向第三人山东黄山建筑工程有限公司作出的“停工通知”。案件受理费50元，由被告沂水县许家湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  胡 光人民陪审员  张翠荣人民陪审员  马祥勤二〇二〇年一月六日法官助理马彦鹏书记员马鹏飞