北京市房山区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0111行初424号原告齐玉强，女，1983年10月28日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。原告马某1，男，2013年2月15日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。原告马某2，男，2014年11月21日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。原告暨原告齐玉强委托代理人、原告马某1、马某2法定代理人马海宽，男，1978年2月23日出生，汉族，北京光尘文化传播有限公司职员，户籍所在地北京市房山区。原告马海宽委托代理人宋玉生，北京搴旗律师事务所律师。被告北京市房山区史家营乡人民政府，住所地北京市房山区史家营乡北涧。法定代表人陈峰岩，乡长。参加诉讼行政机关负责人李会华，副乡长。委托代理人卢永强，北京龙乡律师事务所律师。第三人齐占山，男，1949年8月24日出生，汉族，农民，住北京市房山区。第三人史广领，女，1955年10月22日出生，汉族，农民，住北京市房山区。第三人齐美银，女，1980年3月14日出生，汉族，农民，住北京市房山区。第三人暨第三人齐占山、史广领、齐美银委托代理人齐玉贵，男，1991年6月2日出生，汉族，住北京市房山区。原告齐玉强、马海宽、马某1、马某2（以下简称四原告）诉被告北京市房山区史家营乡人民政府（以下简称史家营乡政府）要求撤销行政协议，向北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）提起行政诉讼，四中院将本案移送至本院。因齐占山、史广领、齐美银、齐玉贵与本案被诉行政协议有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告暨原告齐玉强委托代理人、原告马某1、马某2法定代理人马海宽、马海宽的委托代理人宋玉生，被告史家营乡政府的参加诉讼行政机关负责人李会华、委托代理人卢永强，第三人暨第三人齐占山、史广领、齐美银的委托代理人齐玉贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。四原告诉称，四原告系房山区史家营乡秋林铺村（以下简称秋林铺村）居民，齐玉强于2002年12月独立成户，户籍地址为房山区史家营乡秋林铺村七区23号，其丈夫马海宽的户口于2013年8月迁入户主齐玉强名下，其大儿子马某1、小儿子马某2分别于2013年2月、2016年4月报出生上户籍于齐玉强名下。秋林铺村在2013年10月经北京市地质研究所调查评估为地质灾害隐患路线及避险场所，齐玉强被确定为突发地质灾害隐患点险户。2017年11月房山区政府颁布房政发[2017]36号《北京市房山区人民政府关于印发房山区二批山区人口迁移工作方案的通知》（以下简称房政发[2017]36号），启动山区人口迁移计划。依房政发[2017]36号，房山区政府在2017年12月启动了二批山区人口迁移资格审核程序，但迄今为止四原告没有看到区政府发布的《房山区山区人口迁移资格合格名单》，也没有给四原告落实相关迁移政策。就该份名单，原告马海宽已委托律师向房山区政府提起信息公开，目前尚未收到答复。对房山区政府或其委托的史家营乡政府未给四原告落实迁移政策的情况，马海宽等原告多次向史家营乡政府表示异议。史家营乡政府通过给齐占山、史广领、齐玉贵等人做工作，使得史广领用下跪的方式给马海宽一家人施压，迫使其在史家营乡与齐占山、史广领、齐玉贵的涉案协议的随迁人员处签字并按手印。原告对被迫签署的涉案协议不服，事实与理由主要为：第一，四原告不具备涉案协议的主体身份，四原告不是涉案协议的合同主体，根据合同的相对性，也不受其约束。第二，涉案协议中关于“随迁人员”的相关约定无效，查遍房政发[2017]36号，没有任何地方提到过“随迁人员”，更没有对“随迁人员”进行定义。现涉案协议创设了一个“随迁人员”的合同角色，且排除了其享受迁移政策的权利，没有房政发[2017]36号依据，应属无效。第三，四原告在涉案协议落款处的“随迁人员签字并按手印”签字、按手印，不是其真实意思表示，如上所述，被告史家营乡政府给马海宽的岳父母、妻弟（即涉案协议的乙方当事人）施压，使得史广领给其下跪等方式，造成马海宽等四位原告背负巨大的人伦压力，最终在违反其真实意思的情形下在“随迁人员签字并按手印”处签字、按手印。综上，四原告没有正当的合同主体身份，在背离其真实意思的情况下，在涉案协议落款处的“随迁人员签字并按手印”处签字、按手印，签署了一份相关条款无效的协议。四原告以“随迁人员”身份签署的涉案协议应当被撤销。第四，依房政发[2017]36号，四原告符合该批山区人口迁移资格，被告应与其签订迁移协议书。第五，被告应赔偿四原告相关租房损失。秋林铺村的此批迁移人员最早在2018年11月已迁移新居，因被告的行政不作为、错误的行政行为造成四原告应当享受的迁移政策迟迟得不到落实，迄今已给四原告造成数月的租房费用损失，被告应予以赔偿。危房搬迁本来是一项政府为地质灾害严重地区的险户提供安全住房的民生工程，施惠于地质灾害区的老百姓，但下级行政机关或被授权组织在实施过程中出现诸多违法的地方。史家营乡政府违反房政发[2017]36号精神，把四原告错误地当“随迁人员”这一违法身份处理，并剥夺其享受迁移政策的权利。综上，四原告依《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定向贵院提起行政诉讼，请求：1.撤销四原告以随迁人员名义签署的史家营乡政府与第三人齐占山、史广领、齐玉贵之间的《房山区山区人口迁移协议书》；2.诉讼费由被告承担。四原告向本院提交了以下证据：1.房政发[2017]36号，证明房山区二批山区人口迁移范围、迁移人员确定条件等。2.齐玉强、马某1、马某2、马海宽户口本复印件，证明四原告在户口时间截至点2017年11月6日24时之前将户口迁入七区23号。3.史家营乡地质灾害隐患避险路线及避险场地（所）调查评价综合信息表，证明七区23号被北京市地质研究所调查评价为秋林铺行政村突发地震灾害隐患点险户中的泥石流险户，四原告符合附件一第一条所规定的迁移范围。4.证明，证明四原告以随迁人员身份签署房山区山区人口迁移协议书是非自愿的。5.涉案协议，证明四原告以随迁人员身份签订该协议将不享受任何迁移政策，且四原告是在齐玉贵的母亲给马海宽下跪施压的情况下才在协议书中签字，违反合同法中规定的平等自愿的原则。被告史家营乡政府辩称，不同意原告的诉讼请求，请法院依法予以驳回，具体理由是：第一，本案原告主体不适格原告要求撤销的涉案协议中乙方主体为齐占山、史广领、齐玉贵三人，而非四原告。依据合同相对性原理，四原告不具备作为原告提出撤销该协议书的主体资格。第二，2017年11月3日，北京市房山区人民政府发布房政发[2017]36号以及《房山区二批山区人口迁移工作方案》等文件，公布房山区二批人口迁移工作的迁移人员确定条件、审核程序等内容。由秋林铺村按照上述文件，对秋林铺村迁移人员进行资格审核，合格后由史家营乡、区政府进行复审。2018年10月24日，被告根据最终的迁移人员审核结果，与居住在七区23号的齐占山、史广领、齐玉贵三人签订涉案协议，涉案协议“一、乙方资产及权益状况”部分中明确载明：“迁移家庭人数（含户主）3人，其中农业户口3人，非农业户口0人。”四原告在涉案协议的第三页“随迁人员”处签字并按手印，该行为说明其四人对涉案协议予以认可，没有证据证明其不具备民事行为能力或受胁迫等因素，现予以反悔，于法无据，违背诚实信用原则。据此，本案四原告的诉讼请求不成立。另查，齐占山、史广领、齐玉贵三人已于2018年10月30日完成选房；2019年1月14日，三人已经交纳了购房款并取得房屋。综上所述，本案原告主体不适格，请法院依法予以驳回。被告史家营乡政府向本院提交了以下证据：1.房政发[2017]36号及附件；2.秋林铺村村民代表大会会议记录（3页）；3.村级公示；4.2018年5月9日房山区史家营乡二批山区人口迁移资格复核（复审）人员及原资产公示；5.2018年9月17日房山区史家营乡秋林铺村二批山区人口迁移资格审核人员及原资产区级公示；6.涉案协议；证据1-6证明秋林铺村委会、史家营乡依据区政府文件对七区23号符合山区人口迁移的人员进行登记、审核、复核及公示；签订涉案协议的甲方主体为史家营乡政府，乙方主体为齐占山、史广领、齐玉贵；四原告在该协议“随迁人员”处签字按手印即认可该协议内容的事实。7.北京市房山区北部山区人口迁移青龙湖棚户区改造定向安置房认购协议书；8.关于房山区北部山区人口迁移青龙湖棚户区改造定向安置房项目核准的批复（京发改[2014]505号）；证据7-8，证明齐占山等人已于2019年1月14日完成迁移房屋认购的事实。第三人齐占山、史广领、齐美银、齐玉贵述称，本案的审理不要影响第三人的利益，希望法庭综合考虑第三人的权益。第三人齐占山、史广领、齐美银、齐玉贵未向本院提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3、被告提交的3、4、5，因未加盖公章，本院不予采纳；被告提交的证据8与本案审查内容不具有关联性，本院不予采纳；原告及被告提交的其他证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。经审理查明，齐占山、史广领、齐玉贵、齐玉强的户籍所在地为房山区史家营乡秋林铺村七区23号。齐玉强于2002年12月5日新办户口本，户籍所在地未变更，户别为非农业家庭户。齐美银户籍所在地为房山区史家营乡秋林铺村七区23号内1号。后齐玉强与马海宽结婚，并分别于2013年、2014年生育马某1、马某2两子。马海宽、马某1、马某2分别于2013年8月20日、2月28日、2016年4月29日迁入户主为齐玉强的户口本。2017年11月3日，北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）作出房政发[2017]36号关于印发房山区二批山区人口迁移工作方案的通知及房山区二批山区人口迁移人员确定办法、房山区二批山区人口迁移安置房分配方案、房山区二批山区人口迁移工作组织机构及职责分工三个附件。2018年10月24日，被告作为甲方与乙方齐占山、史广领、齐玉贵签订了涉案协议，主要内容为：依据房政发[2017]36号文件，经村、乡镇、区政府三级审核和三次公示程序，乙方被确定为迁移人员，在自愿迁移的基础上就迁移家庭由现居住地迁往山区人口迁移安置区达成协议。乙方居住地址为史家营乡秋林铺村七区23号，迁移家庭（含户主）3人，其中农业户口3人，非农业户口0人，现有宅基地0.25亩，住房9间130平方米，家庭联产承包土地4.40亩，林地0亩。随迁人员为齐美银、齐玉强、马海宽、马某1、马某2。甲方督促乙方按照相关规定处置山区资产，经验收合格后，甲方给予迁移人员每人1.8万元的迁移补助金，并以优惠价按照人均30-35平方米给乙方配售安置房，为乙方办理转居、户籍迁入安置地手续，落实社会保险和超转政策。涉案协议还约定了迁移家庭随迁人员不享受任何迁移政策。甲乙双方在涉案协议落款处签字、盖章，第三人齐美银及四原告作为随迁人员在落款处签字并按手印。四原告不服涉案协议，以房山区政府和本案被告为被告，于2019年4月向四中院提起行政诉讼，请求撤销涉案协议。四中院于2019年7月2日作出（2019）京04行初563号行政裁定书，裁定驳回四原告对房山区政府的起诉，后将案件移送至本院审理。另查明，2019年1月，原告齐玉强、马海宽、第三人齐占山、史广领、齐玉贵签署证明，其中载明：四原告签署涉案协议系配合第三人齐占山、史广领、齐玉贵取得迁移补偿，不代表认可自己为随迁人员。再查明，根据房山区二批山区人口迁移人员确定办法第二点第（一）项规定，迁移人员需生活、户籍均在迁移范围内。庭审上，四原告自述其偶尔在其户籍地居住。本院认为，《地质灾害防治条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。该条例第十九条第三款规定，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。据此，被告具有依据房政发[2017]36号文件对其辖区范围内受地质灾害威胁的险户给予妥善安置，并签订迁移协议的法定职责。关于四原告是否为适格的原告的问题。被告提出四原告不是涉案合同的乙方，不是适格的原告。民事合同原则上仅具有相对效力，其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式，合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。行政协议不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，四原告尽管不是涉案协议乙方，但却是涉案协议约定的随迁人员。涉案协议既然约定四原告不享受任何迁移政策，则应当赋予其寻求法律救济的权利。关于涉案协议是否应予撤销的问题。行政协议具有行政管理与民事协商的双重属性，基于依法行政基本原则的要求，行政协议是否应予撤销必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，在不与行政法律规范相冲突的情况下，人民法院应当根据被诉行政协议的具体内容，适用民事合同的基本原理和法律规范，审查行政协议的合法性和有效性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显示公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，在案证据可以证明四原告签署了涉案协议，现四原告提起本案诉讼请求撤销上述协议，然四原告提供的证据不足以证明其签署涉案协议存在法定可以撤销的情形，且涉案协议不违反法律、法规的强制性规定，故四原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告齐玉强、马海宽、马某1、马某2的诉讼请求。案件受理费50元，由原告齐玉强、马海宽、马某1、马某2负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  唐杉杉人民陪审员  王全河人民陪审员  隗和群二〇二〇年一月十六日法官 助理  段 莉书 记 员  张福越