四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0402行初50号 原告：攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心，住所地：四川省攀枝花市仁和区务本乡政府，统一社会信用代码：12510303756639891R。 法定代表人：付裕锋，该中心主任。 委托诉讼代理人：段春梅，四川三才律师事务所律师，律师执业证号：15104201511379818。 被告：攀枝花市森林公安局，住所地：四川省攀枝花市东区新源路人才公寓1号楼，统一社会信用代码：1151030079583581XA。 负责人：曹远锐，该局局长。 委托诉讼代理人：何雪梅，系攀枝花市森林公安局法制科科长。 委托诉讼代理人：敬政君，系攀枝花市森林公安局东区分局民警。 原告攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心（以下简称务本乡经济发展中心）不服攀枝花市森林公安局（以下简称市森林公安局）作出的编号为攀森公林罚决字〔2019〕第31号《林业行政处罚决定书》，于2019年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月6日受理后，于2019年11月7日向被告市森林公安局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭审理了本案。原告务本乡经济发展中心的法定代表人付裕锋及其委托诉讼代理人段春梅，被告市森林公安局出庭应诉负责人汪向东及委托诉讼代理人何雪梅、敬政君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市森林公安局于2019年5月28日作出《林业行政处罚决定书》，载明：经依法查明，2016年12月22日至今，务本乡经济发展中心未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自在攀枝花市东区老年日间照料中心，经执法人员采用ＧＰＳ和皮尺实地测量，该中心长34米，宽24.8米，共计擅自改变林地用途843.2平方米。林地权属为东区银江镇弄弄沟村集体所有，为灌木林地。上述行为及事实有当事单位法人询问笔录、现场照片、事业单位法人证书、勘验检查笔录、证人询问笔录、林某和林权证等证据作证，其行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一项规定，已构成擅自改变林地用途。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，其违法情节符合《四川省林业行政处罚裁量标准》中“擅自改变用材林、薪炭林、经济林林地用途的，面积在2亩以下的情形”，裁量阶次属较轻，处罚幅度应为“责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米10元以上20元以下的罚款。”综上所述，决定给予务本乡经济发展中心以下林业行政处罚：1.责令于收到处罚决定书之日起6个月内恢复原状；2.并处非法改变用途灌木林地每平方米16元的罚款（即：843.2平方米×16元／平方米），计13491.2元。 原告务本乡经济发展中心诉称，务本乡大火山日间照料中心的建设不属擅自改变林地情形，被告作出的行政处罚决定错误，应当予以撤销，理由如下：一、行政处罚主体不适格。根据《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》及《关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号）之规定可以看出，林业局授权森林公安代行行政处罚权的情形并不包括擅自改变林地用途的情形。因此，因国家林业局没有授权森林公安行使查处擅自改变林地用途案件的执法权，不能以被告的名义向行政相对人出具相关法律文书。二、程序违法。被告在作出行政处罚决定书之前仅告知了陈述和申辩权，却未告知陈述和申辩的期限以及向谁陈述、联系人等，也未告知原告听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，被告作出行政处罚决定系程序违法。三、行政处罚对象错误。案涉地块从1982年开始一直由大火山村村民居住、耕种，早已建有大火山村村民委员会、村小学、村卫生站等。2016年，大火山村按照攀枝花市仁和区新农村建设领导小组文件的精神要求，开展了廉租房建设相关工作，由原告进行代建，在建设过程中并没有相关部门或居住的群众告知案涉土地不能进行建设。现该项目已纳入攀枝花市务本乡大火山村社区村民委员会资产，并由其管理使用。原告并不是大火山村老年日间照料中心的管理者或使用者。因此，被告对原告作出处罚决定无事实和法律依据。四、法律依据适用错误。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，构成擅自改变林地用途的情况为勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，且未按前述规定办理相关用地申请和相关手续的情形，并不包括本案所涉情况。被告不能将该条扩大解释为适用本案建设日间照料中心的情形。五、行政处罚内容不明确。根据大火山村村民吴文英的陈述，案涉土地于1984年开始已被其开垦，并种植了零星林木和经济作物。攀枝花市仁和区务本乡大火山村准备建设廉租房时与吴文英协商并征用了该土地，给予了相应的补偿。在大火山村征用时，只剩下零星的桉树、核桃和花椒，并不是被告所称的灌木林，案涉土地早已不是林地，处罚决定书中的恢复原状未明确恢复至什么状态。因此原告特向法院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的攀森公林罚决字〔2019〕第31号《林业行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。 原告务本乡经济发展中心为证明其主张，庭审中提交了如下证据： 第一组关于被告不是适格的处罚主体的相关依据。 1.《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚的决定》（1998年6月26日国家林业局令第1号），2.《中华人民共和国森林法》第39条、42条、43条、44条之规定，3.《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发〔2013〕206号），该组证据证明：国家林业局没有授权森林公安行使查处擅自改变林地用途案件的执法权，更不能以被告的名义向行政相对人出具相关的法律文书。因此，被告作为案涉的行政处罚主体主体不适格。 第二组关于被告作出的行政处罚决定程序违法的相关证据。 1.2019年5月16日被告作出的攀森公林罚权告字〔2019〕第31号《林业行政处罚先行告知书》，2.2019年5月28日被告作出的攀森公林罚决字〔2019〕第31号《林业行政处罚决定书》，3.2019年5月28日被告作出的攀森公林责通字〔2019〕第31号《责令限期恢复原状通知书》，该组证据证明：1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定前应当告知当事人听证权利。2.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十三条之规定，“较大数额罚款”，是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款。而在本案中被告对原告处罚的数额符合前述较大数额罚款的规定，但被告在作出行政处罚决定书之前仅告知了陈述和申辩权，却未告知陈述和申辩的期限、向谁陈述、联系人等，也未告知原告听证的权利。但在处罚决定书中，被告为弥补遗漏却陈述：“申请人在规定的时间内未向本机关提出陈述、申辩和听证申请”，因此，被告的作出的行政处罚决定不符合法律规定，系程序违法。 第三组因被告调查事实不清，导致处罚错误的相关证据。 1.1990年6月8日攀枝花市仁和区人民政府颁发的《四川省集体林权登记表存根》2份及集体平面图2份，2.攀枝花市仁和区务本乡大火山村村民委员会出具的《仁和区务本乡大火山村与东区银江镇弄弄沟村边界问题的情况说明》，3.2019年4月16日攀枝花市仁和区务本乡大火山村民委员会出具的《关于攀枝花市仁和区务本乡大火山村日间照料中心建设情况说明》，4.2017年3月16日攀枝花市仁和区务本乡大火山村民委员与吴文英签订的《征地补偿协议书》，5.2017年10月19日攀枝花市仁和区务本乡大火山村民委员向务本乡政府提交的《仁和区务本乡镇（街办）村（居）、组用款申请》《仁和区务本乡镇（街办）财政所资金拨付凭证》《仁和区务本乡镇（街办）村（居）、组费用报销凭证》、吴文英身份证复印件，6.2019年5月20日，吴文英出具的《关于大火山村廉租房修建的一点说明》，7.卫星地图截图，8.《2016年幸福美丽新村建设工作安排意见》，9.原告与四川军锐建筑工程有限公司签订的《建设工程施工合同》，10.《务本乡大火山村二层正三间廉租房工程建设项目村级、乡级、区级验收报告》，该组证据证明：1.案涉的大火山村日间照料中心在仁和区务本乡境内。2.案涉的土地从1982年开始一直由大火山村村民居住、耕种，建设大火山日间照料中心以前由务本乡大火山村村委会进行补偿后将土地收回。3.原告依据2016年攀枝花市仁和区新农村建设领导小组文件的精神要求及相关部门开展了廉租房建设相关的工作，由原告进行代建，但原告并不是大火山村老年日间照料中心的管理者或使用者。因此，被告对原告作出处罚决定没有任何的事实及法律依据。 原告在法庭调查阶段申请了证人安某1出庭作证，证明原告不是案涉大火山村老年日间照料中心的管理者或使用者。证人安某1陈述：其系大火山村村委员会主任，廉租房是务本乡使用国家扶贫资金修建，由村委会管理，现大火山村在使用，其不清楚案涉房屋土地性质。 被告市森林公安局辩称：一、攀森公林罚决字〔2019〕第31号行政处罚案立案程序合法。2019年2月1日，被告接到《四川省森林公安局关于加快2018年度森林督查移交案件查处工作的通知》（川森公发﹝2019﹞4号），通知中涉及攀枝花市东区境内涉嫌违法违规改变林地用途项目3个。经初查，攀枝花市仁和区务本乡大火山村日间照料中心（中心前身是大火山村两层三间廉租房工程）有占用林地修建房屋的事实，且未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，其行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》，应予立案调查。因工程发包人为原告，且在合同中未明确承包人有办理林地使用手续的义务，故被告于2019年2月15日对原告擅自改变林地用途的违法行为进行立案调查。二、攀森公林罚决字〔2019〕第31号行政处罚案调查处理程序合法。被告立案后，执法人员依法对原告法定代表人张延东以及证人罗某、安某2进行了询问，进行了现场勘查、拍摄了现场照片、绘制了现场示意图，向攀枝花市东区自然资源局调取了《银江镇弄弄沟村二社集体林权图》《森林、林木、林地状况登记表》，接收了原告提供的《事业单位法人证书》《建设工程施工合同》。调查终结后，被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一项的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款，应当给予原告相应的行政处罚。为此，被告依法在行政处罚决定作出前，于2019年5月17日向原告送达了《林业行政处罚先行告知书》，原告自愿放弃陈述、申辩。2019年5月28日，被告依据查明的事实结合法律规定依法作出林业行政处罚决定；同日，执法人员将《林业行政处罚决定书》直接送达原告，并依法告知了林业行政处罚认定的事实、处罚内容、处罚的法律依据以及其享有的诉权等内容。因原告未在收到处罚决定书后及时缴纳罚款，被告于2019年6月11日向原告送达了《履行林业行政处罚决定催告书》。《履行林业行政处罚决定催告书》送达至今，原告仍未执行行政处罚决定。三、攀森公林罚决字〔2019〕第31号行政处罚案认定事实清楚，证据充分。经依法调查查明：2016年12月22日至2017年2月19日，原告未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自在攀枝花市东区老年日间照料中心，该中心建成后使用至今。经执法人员实地测量，该中心占地长34米，宽24.8米，共计使用林地843.2平方米。林地权属为东区银江镇弄弄沟村二组集体所有，属于灌木林地。以上事实有原告法定代表人张延东的陈述、证人罗某、安某2的证言、现场勘验笔录、现场照片、现场示意图、《银江镇弄弄沟村二社集体林权图》《森林、林木、林地状况登记表》《事业单位法人证书》《建设工程施工合同》等证实。四、攀森公林罚决字〔2019〕第31号行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元以上30元的罚款。”原告擅自改变林地用途的违法情形符合《四川省林业行政处罚裁量标准》中“擅自改变用材林、薪炭林、经济林林地用途的，面积在2亩以下的”的适用情形，裁量阶次为较轻，处罚幅度应为“责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米10元以上20元以下的罚款”。根据本案查明的事实，被告对原告给予的“（1）责令于收到林业行政处罚决定书之日起6个月内恢复原状；（2）并处非法改变用途林地每平方米16元的罚款，计13491.2元”行政处罚的决定符合法律规定，符合《四川省林业行政处罚裁量标准》和《攀枝花市林业行政处罚裁量幅度细化表（部分）》的规定，适用法律正确。五、原告申辩行政处罚主体不适格、程序违法、行政处罚对象错误、法律依据适用错误、行政处罚内容不明确的理由，与查明的事实不符。1.根据攀枝花市人民政府办公室关于印发《攀枝花市林业综合行政执法改革实施方案》的通知（攀办发〔2017〕124号），攀枝花市人民政府将五类74项林业行政处罚授权森林公安机关行使，其中就包含“擅自改变林地用途”的行政处罚权。因此，被告可以以自己的名义受理、查处本案。2.原告虽然不是仁和区务本乡大火山村两层三间廉租房工程的建设方，但是该工程的发包人，《建设工程施工合同》中未明确承包人有办理林地使用审批手续的义务，因此将原告作为行政处罚对象正确。3.根据《林业行政处罚听证规则》第五条规定，林业行政主管部门依法作出较大数额罚款的林业行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，并制作林业行政处罚听证权利告知书。同时规定较大数额的罚款，按照省、自治区、直辖市人大常委会或者省级人民政府的规定执行。根据《四川省行政处罚听证程序规定》第三条、第四条规定，对法人或者其他组织的违法行为处以罚款2万元以上的才需要听证。因此，被告未告知原告听证权利符合法律规定。4.《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定了当事人享有陈述权、申辩权，《林业行政处罚程序规定》第四条、第十九条也规定了当事人享有陈述权、申辩权，但却未对陈述权、申辩权的提出时间作具体的规定。为充分保障原告的陈述权、申辩权，被告在作出行政处罚决定前，以笔录形式向原告告知了陈述权、申辩权。原告放弃了陈述权、申辩权，自愿接受处罚。同时，被告于2019年6月11日向原告送达了《履行林业行政处罚决定催告书》，催告书明确原告在催告期内有权进行陈述和申辩，原告至今未向被告提出陈述和申辩。本案中，被告充分保障了原告的陈述权、申辩权。处罚决定书中“原告在规定的时间内未向本机关提出陈述、申辩和听证申请”的表述存在笔误。被告将在今后的工作中加一步提高案件办理质量，杜绝此类情况再次发生。5.《中华人民共和国森林法实施条例》第三条第二款规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”，第三款规定“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。从攀枝花市东区自然资源局调取的《银江镇弄弄沟村二社集体林权图》《森林、林木、林地状况登记表》，证明原告修建攀枝花市仁和区务本乡大火山村老年日间照料中心使用的土地为东区银江镇弄弄沟村二组集体所有，属于灌木林地。该林权证是东区银江镇弄弄沟村二组享有该处林地所有权、使用权的有效法律凭证，受法律保护。6.《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条中的“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程”，仅对部分工程进行了列举，显然未囊括《中华人民共和国森林法》第十八条第一款中的“各项工程建设”，同时法律也不可能对各项建设工程在法条中逐一列举。又因《中华人民共和国森林法实施条例》基于《中华人民共和国森林法》制定，所以被告认为原告修建房屋的行为应属于建设工程，将原告修建房屋的行为按照“擅自改变林地用途”进行行政处罚符合法律规定，也符合《中华人民共和国森林法》立法精神。7.被告对原告作出的行政处罚决定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定作出，处罚事项明确，处罚内容清晰。鉴于原告已在林地上修建房屋，且该工程系省级财政幸福美丽新村建设项目，执法人员针对该案的特殊性，多次向原告宣传相关林业政策，并建议原告按照《国家林业局关于涉嫌犯罪的非法占用林地项目办理征占用林地审批手续有关问题的通知》（林资发﹝2007﹞30号）要求，及时向林业主管部门申请补办林地占用手续。综上，被告对原告的行政处罚，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，作出的行政处罚决定应予维持。原告请求不能成立，应予驳回。 被告市森林公安局在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料： 一、程序证据：1.《案件调查终结报告》，2.《林业行政处罚决定书》，3.《责令限期恢复原状通知书》，4.《延长办案期限呈批表》（共3份），5.林业行政处罚文书送达回证（共3份），6.《林业行政处罚立案登记表》，7.《林业行政处罚意见书》，8.《受理报警登记表》，9.询问张廷东笔录，10.《林业行政案件权利义务告知书》3份，11.《事业单位法人证书》，12.《林业行政处罚先行告知书》，13.当事人陈述和申辩笔录，14.询问罗某笔录，15.询问安某2笔录，16.《勘验、检查笔录》，17.攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心擅自改变林地用途现场照片，18.攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心擅自改变林地用途现场示意图，19.攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心原法人张廷东辨认现场照片，20.《调取证据笔录》，21.银江镇弄弄沟村二社集体林权图，22.《森林、林木、林地状况登记表》，23.《四川省森林公安局关于加快2018年度森林督查移交案件查处工作的通知》（川森公发﹝2019﹞4号），24.《关于攀枝花市仁和区务本乡大火山村日间照料中心建设情况说明》，25.《建设工程施工合同》（仁和区2016年省级财政幸福美丽新村建设项目—大火山村两层正三间廉租房工程），26.《仁和区务本乡大火山村与东区银江镇弄弄沟村边界问题引起纠纷报告》，27.《关于办理攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心擅自改变林地用途案情况说明》，上述证据证明被告作出的林业行政处罚决定程序合法，被告依法保障了原告陈述权、申辩权等。 二、事实证据：1.原告法定代表人张廷东询问笔录1份，证明2007年至2018年3月期间张廷东为原告的法定代表人，其于2016年12月20日代表原告就务本乡大火山村廉租房建设工程与承包方签订了建设工程施工合同，承包方通过投标取得工程建设权；其仅负责合同的签订，工程的具体实施、监督由罗某等人负责；其对工程建设情况未过问未参与；其知道大火山村廉租房建设工程的位置。2.证人询问笔录2份，（1）证人罗某询问笔录1份，证明务本乡大火山村廉租房建设工程由其具体负责；项目业主方是务本乡下属的经济发展服务中心，法定代表人是张廷东，工程承包方是四川军锐建设建筑有限公司；该项目建在大火山，不清楚具体地名、土地性质；该工程没有办理任何手续，当时拿着幸福美丽新村廉租房建设的批复办的设计；知道修建房屋需要办理相关手续，但考虑是公益事业就未办理修建房屋的手续。（2）证人安某2询问笔录1份，证明现修建大火山村日间照料中心的土地是其于1984年开垦的开荒地，期间一直在耕种，2016年务本乡政府修建大火山村日间照料中心需要占用土地，其同意占用土地，政府给了20000元青苗补助费。3.勘验、检查笔录、现场照片、现场示意图及现场辨认照片各1份，证明原告占用林地修建房屋的位置、面积及现场情况。4.书证4份，攀枝花市东区自然资源局提供的《银江镇弄弄沟村二社集体林权图》复印件1份，《森林、林木、林地状况登记表》复印件1份，证明原告修建房屋占用的土地为林地，林地属于东区银江镇弄弄沟村二社集体所有，为灌木林地；《建设工程施工合同》（仁和区2016年省级财政幸福美丽新村建设项目—大火山村两层正三间廉租房工程）复印件1份，证明合同由原告与承包人签订，合同中明确了工程名称、工程地点、工程内容，但未明确承包人有办理林地使用手续的义务；《事业单位法人证书》复印件1份，证明原告是事业单位法人。5.提供林权图制作过程的情况说明，证明林权证和林权图的来源。以上证据证明被告作出的林业行政处罚决定事实清楚。 三、法律依据：1.《攀枝花市人民政府办公室关于印发〈攀枝花市林业综合行政执法改革实施方案〉的通知》（攀办发〔2017〕124号），2.《中华人民共和国森林法实施条例》（第十六条、第四十三条），3.《林业行政处罚听证规则》（第五条），4.《四川省行政处罚听证程序规则》（第四条），5.四川省林业厅关于修订《四川省林业行政处罚裁量标准》的通知（川林发〔2017〕34号），6.《攀枝花市林业局关于印发〈攀枝花市林业行政处罚裁量幅度细化表（部分）〉的通知》，以上证据证明被告作出的林业行政处罚决定适用法律法规正确。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：认可第一组证据的真实性，但不认可证明目的，因为攀枝花市从2017年才开始实施综合执法；认可第二组证据真实性，不认可证明目的，被告作出林业处罚是按照林业行政处罚程序规定办理，不适用公安机关办理行政案件程序规定，且对陈述、听证、申辩都没有期限的相关规定。被告以书面笔录的方式再次告知，以确保原告的权利，催告时也进行了再次告知；认可第三组证据真实性，不认可证明目的，其中证据1是1990年颁发的，而本案所依据的是反映现在实际情况的林权图；证据2与本案无关，农民的耕种行为不能改变林地性质。被告认可证人安某1证人证言的真实性，但是认为与本案缺乏关联性，因为证人不清楚案涉房屋土地性质。原告认可证人安某1证人证言的真实性、合法性、关某，认为其只是代建了案涉大火山村老年日间照料中心。原告对被告提交证据的质证意见为：对所有证据的真实性均认可，但是程序证据合法性不认可，不能达到证明目的。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，应当告知当事人陈述、申辩及听证的权利，但被告没有告知进行陈述、申辩及听证的期限及对象。2018年3月张廷东就不再是原告的法定代表人及负责人，被告以张廷东的陈述为证据作出行政行为，缺乏事实和法律依据。根据相关规定，本案处罚的数额较大，被告应当告知听证权利，但没有告知原告听证的权利。事实证据中认可张廷东的询问笔录的真实性，但不认可合法性和关联性，不能达到其证明目的；不认可罗某询问笔录的合法性，认可安某2的询问笔录；原告只是代建方，不是业主方，不认可事实证据中证据3的合法性及证明目的，认可证据4的真实性，但不认可关联性，集体林权图和相关登记表与本案没有关联性，案涉房屋并非修在该林地权证范围；其余证据均认可。认可法律依据的真实性，但是不能达到被告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提交证据的真实性不持异议，本院对其真实性予以采信。第一组证据是国家林业局对森林公安机关代行行政处罚权授权决定，并不能以此否定被告对案涉违法行为的处罚权，对其证明力本院不予确认。第二组证据与被告提交的证据一致，本院予以采信，本案系林业行政处罚，适用《林业行政处罚程序规定》而非《公安机关办理行政案件程序规定》，因此不能达到原告的证明目的。第三组证据中的证据1系1990年颁发，不能反映目前的现状；证据2与本案缺乏关联性；证据3仅是对案涉大火山村老年日间照料中心建设过程的说明；证据4-6与被告提交的证人安某2的询问笔录中内容基本一致；证据7系复印件，无法核实真实性；证据8系针对攀枝花市仁和区新农村建设领导小组成员单位及项目乡镇就2016年新村建设工作安排意见的相关文件，与本案缺乏关联性；证据9-10与被告提交的《建设工程施工合同》基本一致；上述证据能够证实案涉的大火山村老年日间照料中心由原告发包建设，不能达到原告的证明目的。原、被告对证人安某1陈述内容的真实性不持异议，本院将结合其他证据以及当事人陈述综合进行评断采信。被告提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，程序证据和事实证据具有真实性、合法性、关联性，各证据之间相互印证，形成锁链，能证明本案事实，本院予以采信；法律依据现行有效，适用于本案被诉行政行为，本院予以确认。 经审理查明，2019年2月1日四川省森林公安局以川森公发〔2019〕4号《四川省森林公安局关于加快2018年度森林督查移交案件查处工作的通知》中涉及攀枝花市东区境内涉嫌违法违规改变林地用途项目3个，经调查，其中公益性建设项目1个，即攀枝花市仁和区务本乡大火山村日间照料中心，中心前身是大火山村两层三间廉租房工程，建设开工日期为2016年12月22日，2017年2月19日完工，工程发包人为务本乡经济发展中心。2018年原址改建为大火山村老年日间照料中心。该项目建设地点在攀枝花市东区林地范围内，务本乡经济发展中心未提供出办理征占用林地手续，其行为涉嫌擅自改变林地用途。2019年2月11日，市森林公安局东区分局就上述内容接警后，拟立为林业行政案件开展调查。据此，市森林公安局于2019年2月15日立案调查。2019年3月12日、2019年4月14日、2019年5月13日，因案情复杂，市森林公安局东区分局根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条的规定，向市森林公安局分别申请延长办案期限一个月。案件办理过程中，市森林公安局分别对务本乡经济发展中心原法定代表人张廷东、务本乡政府社会事务办副主任罗某、务本乡大火山村飞机湾组村民安某2进行询问调查，并形成询问笔录。2019年4月15日，市森林公安局执法人员敬政君、张建国在务本乡经济发展中心原法定代表人张廷东的带领下，在见证人游某的见证下，对务本乡经济发展中心在攀枝花市东区社小火山处擅自改变林地用途修建大火山村日间照料中心的现场进行勘验检查，在张廷东的指认下，务本乡经济发展中心修建的大火山村日间照料中心位于攀枝花市东区社（小地名：小火山），其中心坐标点为：经度101.672525，纬度26.611599。执法人员在现场采用皮尺进行实地测量，该日间照料中心长34米，宽24.8米，共计擅自改变东区银江镇弄弄沟村二社集体灌木林地面积843.2平方米。执法人员对上述勘验过程进行记录，形成《勘验、检查笔录》，由执法人员和当事人张廷东、见证人游某签字确认。市森林公安局于同日在攀枝花市东区林业局调取了勘验笔录中确认的坐标点所处位置的林权证和林权图，结果显示该坐标点位于攀枝花市东区社林地内，林地权属为攀枝花市东区社集体所有，森林类别为商品林，地类为灌木林地。2019年5月15日，市森林公安作出《案件调查终结报告》。2019年5月16日，市森林公安局作出攀森公林罚权告字〔2019〕第31号《林业行政处罚先行告知书》，告知务本乡经济发展中心拟作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有权进行陈述和申辩，务本乡经济发展中心于2019年5月17日收到后明确表示对其在攀枝花市东区组小火山处修建了务本乡大火山村老年日间照料中心，擅自改变了林地用途这个事实没有异议，愿意接受处罚。2019年5月27日，市森林公安局作出《林业行政处罚意见书》，并由经承办机构、法制工作机构、行政机关负责人进行审核。2019年5月28日，市森林公安作出攀森公林罚决字〔2019〕第31号《林业行政处罚决定书》，责令务本乡经济发展中心收到林业行政处罚决定书之日起6个月内恢复原状，并处罚款13491.2元。同日，市森林公安作出攀森公林罚责通字〔2019〕第31号《责令限期恢复原状通知书》，责令务本乡经济发展中心于收到林业行政处罚决定书之日起6个月内恢复原状。原告于当日收到该行政处罚决定书和责令限期恢复原状通知书。2019年6月11日，市森林公安局因务本乡经济发展中心在法定期限内未履行行政处罚决定作出攀森公林催字〔2019〕第17号《履行林业行政处罚决定催告书》，并于当日向务本乡经济发展中心送达。现务本乡经济发展中心因对上述行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 同时查明，2016年12月20日，务本乡经济发展中心作为发包人与承包人四川军锐建筑工程有限公司就务本乡大火山村两层正三间廉租房建设工程签订《建设工程施工合同》。2017年3月16日，攀枝花市仁和区务本乡大火山社区村民委员会与大火山村村民吴文英签订《征地补偿协议书》，征用吴文英位于小火山面积为800平方米的土地用于修建大火山村活动场所，支付吴文英青苗及地上附属物补偿20000元。2019年1月20日，攀枝花市仁和区务本乡大火山社区村民委员会向攀枝花市东区银江镇人民政府提交《仁和区务本乡大火山村与东区银江镇弄弄沟村边界问题引起纠纷报告》，2019年4月16日，攀枝花市仁和区务本乡大火山社区村民委员会出具《仁和区务本乡大火山村与东区银江镇弄弄沟村边界问题的情况说明》，对1982年务本乡与银江镇的边界划分情况进行说明。2019年2月21日，攀枝花市仁和区务本乡大火山社区居民委员会出具《关于攀枝花市仁和区务本乡大火山村日间照料中心建设情况说明》，说明案涉的老年日间照料中心建设于2016年初，是攀枝花市仁和区扶贫移民工作局为大火山村增加集体经济收入用扶贫资金扶持修建的廉租房，2018年改建为大火山村老年日间照料中心。2019年5月13日，市森林公安局向攀枝花市林业局提交《关于办理攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心擅自改变林地用途案情况说明》，对该案具体承办情况进行说明。 另查明，2017年8月16日，攀枝花市人民政府办公室印发《攀枝花市林业综合行政执法改革实施方案》，明确根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《中华人民共和国强制法》第十七条第二款的规定，经省政府批准，由市级及符合条件的市级以下森林公安机关行使同级林业主管部门的大部分行政处罚权及有关行政强制措施；在市、县（区）两级实现以森林公安机关为主的林业综合行政执法改革模式；市、县（区）森林公安机关依法行使省政府批准的5类74项行政处罚权，具体范围以四川省人民政府办公厅《关于印发四川省林业综合行政执法改革方案的通知》（川办发〔2016〕110号）公布的《四川省林业综合行政执法权力目录》为准。附件《四川省林业综合行政执法权力目录》中第10项为对擅自改变林地用途的处罚。 张廷东为务本乡经济发展中心在事业单位法人证书中登记的法定代表人，庭审中，务本乡经济发展中心陈述张廷东自2018年3月起不再担任其法定代表人，但是事业单位法人证书中的法定代表人系于2019年2月27日才由张廷东变更为付裕锋。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、被告是否具有林业行政处罚的主体资格；二、被告作出的攀森公林罚决字〔2019〕第31号《林业行政处罚决定书》是否合法。对此，本院评判如下： 针对争议焦点一，根据《中华人民共和国森林法》第二十条第一款规定“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权”，以及《国家林业局关于授权森林公安机关代行政处罚权的决定》第一条“授权森林公安机关查处《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚案件”的规定，被告市森林公安局具有作出林业行政处罚的主体资格。依据攀枝花市人民政府于2017年8月16日印发的《攀枝花市林业综合行政执法改革实施方案》，市、县（区）森林公安机关依法行使省政府批准的5类74项行政处罚权，其中包括擅自改变林地用途的处罚权。因此，被告市森林公安局可依法行使擅自改变林地用途的处罚权。 针对争议焦点二，《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”凡是符合该条规定的地，就是林地。按照国家林业局《林业行政案件类型规定》的相关规定，擅自改变林地用途行为，是指违反《中华人民共和国森林法》规定，未经县级以上人民政府林业主管部门批准或者审核同意，擅自改变林地用途，尚不需要追究刑事责任的情形。本案中，被告在行政处罚程序中对本案事实进行了调查取证，所收集的证据充分证明了原告作为工程发包人修建的攀枝花市仁和区务本乡大火山村日间照料中心的土地为攀枝花市东区银江镇弄弄沟村集体所有的灌木林地，即便案涉土地在原告建设之前有耕种行为，也未改变土地性质，原告在未经县级以上人民政府林业主管部门批准以及未办理建设用地审批手续的情况下，在集体林地上私自修建案涉的老年日间照料中心，属于擅自改变林地用途的行为。根据《中华人民共和国建筑法》规定，建设工程在开工前必须取得建设用地规划许可证，原告发包案涉工程时有办理建设用地审批手续的义务，且其并未在合同中约定由工程承包人办理建设用地审批手续，因此，被告以原告作为本案行政处罚对象并无不当，原告提出其并非案涉老年日间照料中心的管理者或者使用者的抗辩，不能成为其免除行政处罚的理由。被告在查处原告擅自改变林地用途行为的过程中依法履行了立案、调查取证、事前告知、作出处罚决定及送达等程序，不违反相关法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条并未明确规定行政相对人提起陈述申辩请求的权利行使期间，虽然被告于2019年5月17日告知原告享有陈述申辩权时未告知原告陈述申辩权行使期间，但是被告在向原告告知陈述申辩权时，原告明确表示对擅自改变林地用途的事实没有异议且愿意接受处罚，即表明其不行使陈述申辩权。被告在此情况下，并未立即进入处罚决定程序，而是于2019年5月28日作出行政处罚决定，是行政机关在兼顾执法效率的情况下充分考虑为行政相对人保留必要和合理的时间以用于权力行使的心理建设和知识储备，保障了法律赋予原告的相关权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”根据上述规定，听证权并不是每个行政相对人都可以享有，需符合前述情形的行政相对人才同时具有陈述申辩权和听证权。《林业行政处罚听证规则》第五条规定“林业行政主管部门依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等林业行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，并制作林业行政处罚听证权利告知书。前款所称较大数额的罚款，按照省、自治区、直辖市人大常委会或者省级人民政府的规定执行。国家林业局依法作出十万元以上（含十万元）罚款决定的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”《四川省行政处罚听证程序规定》第四条规定“本规定所称较大数额，是指对非经营活动中公民的违法行为处以罚款或者没收财产2000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以罚款或者没收财产2万元以上；对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上。国务院有关部门规定的较大数额标准低于欠款规定的，从其规定。”依据上述规定，本案行政处罚罚款金额并未超过20000元，不属应当告知行政相对人听证权利的情形，被告未告知原告听证权利并未违反相关法律规定。基于此，原告以被告未告知陈述申辩权行使期间及听证权利为由主张被告程序违法，理由不成立，本院不予支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”的规定，原告的法定代表人具有对外收取法律文书及其他文件资料的职责，可以代表原告签收被告送达的各类法律文书，从原告的事业单位法人证书以及原告的当庭陈述中可以明确张廷东在2019年2月27日前系原告事业单位法人证书中登记的法定代表人，原告主张张廷东在本案行政处罚前的调查核实阶段不再担任原告的法定代表人，并未提交证据加以证实，原告亦未提交证据证明其变更法定代表人后曾向被告告知，故被告在行政处罚程序中向张廷东送达相关文书的程序符合法律规定，本院予以采信。原告主张被告在行政处罚程序中向原告送达时由张廷东签收相关文书系送达程序违法，依据不足，本院不予支持。被告认定原告修建案涉老年日间照料中心占用林地面积系依据现场勘验和林业技术检测所得，本院予以确认。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，原告的违法行为符合《四川省林业行政处罚裁量标准》中“擅自改变用材林、薪炭林、经济林林地用途的，面积在2亩以下的”适用情形，裁量阶次为较轻，处罚幅度为“责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米10元以上20元以下的罚款”。原告的行为应当受到处罚，被告对原告的处罚适用法律正确。原告主张被告法律适用错误且行政处罚内容不明确的理由不成立，本院不予支持。 综上，被告市森林公安局作出的攀森公林罚决字〔2019〕第31号《林业行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告务本乡经济发展中心要求撤销林业行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心的诉讼请求。 案件受理费50元，由攀枝花市仁和区务本乡经济发展服务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长  晏 冰 审 判 员  陈雨婷 人民陪审员  文 珍 二〇二〇年一月八日 书 记 员  谭钦文