山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0791行初71号 原告杨於，男，1959年9月13日生，汉族，住潍坊市奎文区， 原告张玉芳，女，1962年12月7日生，汉族，住潍坊市奎文区，系杨於之妻。 上述两原告的共同委托代理人李前飞，北京大成（南京）律师事务所律师。 上述两原告的共同委托代理人郭强，中国人民解放军陆军律师。 被告潍坊市奎文区人民政府，驻潍坊市奎文区胜利东街4919号,统一社会信用代码：11370705K212078076。 法定代表人高永干，该区代理区长。 出庭负责人蔺荣华，该单位副县级干部。 委托代理人彭辉，该区司法局工作人员。 委托代理人**，山东英拓律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局，驻潍坊市奎文区新华路5800号，统一社会信用代码：11370700MB2870173K。 法定代表人王伟东，该分局局长。 委托代理人董萍，该分局执法大队大队长。 委托代理人宋乔玉，山东元仓律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区综合行政执法局，驻潍坊市奎文区胜利东街4919号，统一社会信用代码：11370705MB2872347Y。 法定代表人许荣军，该局局长。 出庭负责人傅国栋，该局副大队长。 委托代理人于龙滨，该局法制科科长。 委托代理人张建国，山东北海律师事务所律师。 被告潍坊市奎文区人民政府梨园街道办事处，驻潍坊市奎文区樱前街13180号，统一社会信用代码：11370705K212077438。 负责人谭立权，该街办主任。 委托代理人史洋，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 原告杨於、张玉芳诉被告潍坊市奎文区人民政府（以下简称“奎文区政府”）、潍坊市自然资源和规划局奎文分局（以下简称“资源规划分局”）、潍坊市奎文区综合行政执法局（以下简称“区执法局”）及潍坊市奎文区人民政府梨园街道办事处（以下简称“梨园街办”）行政强制拆除一案，潍坊市中级人民法院受理后移交本院审理。本院于2019年8月21日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告杨於、张玉芳及其共同委托代理人李前飞、郭强，被告奎文区政府的出庭负责人蔺荣华、委托代理人彭辉、**，资源规划分局的委托代理人董萍、宋乔玉，区执法局的负责人傅国栋及其委托代理人张建国、于龙滨到庭参加了诉讼，被告梨园街办经本院传票传唤无正当理由未到庭，庭后补交了相关情况说明材料。本案现已审理终结。 原告杨於、张玉芳诉称，二原告系夫妻关系，在梨园街道龙山社区合法拥有居住兼经营的房屋一处。2019年4月17日，各被告在未征收原告使用的土地，在未经任何法定程序的情况下，对原告发布《关于查处违法建设的通知》后，将原告的2639.8㎡（楼房534.6㎡+平房1882㎡+斜房223.2㎡）房屋及空调、假山、景壁墙、景观树木等附属设施强行拆除并破坏了地面，给原告造成了重大经济损失。原告认为被告作为行政机关，在征收征用过程中应当依法出示合法的征收拆迁手续并在事实认定清楚的情况下依法进行补偿。各被告强拆的行为违法，对原告造成了重大经济损失，故具状起诉，请求确认被告强制拆除原告房屋及附属设施的行政行为违法。 原告杨於、张玉芳向本院提交了以下证据：1、两原告的身份证；2、集体土地建设用地使用证，1、2号证据证明原告主体身份，原告具有提起本案诉讼的主体资格。3、《关于梨园乡九龙山村个体投资计划的批复》复印件；4、原告向九龙山村民委员会缴纳相关费用的票据，3、4号证据证明原告在案涉土地上进行居住和经营的时间较早，且居住和经营的行为合法，不存在擅自改变土地用途性质的问题。被告将原告房屋和附属物拆除，属于认定事实错误。5、2019年4月2日作出的《关于查处违法建设的通告》；6、网络截图照片；5、6号证据证明四被告联合行动，对原告2639.8平方米房屋及附属设施拆除的事实，且程序严重违法。7、山东华明土地房地产评估有限公司出具的报告书，证明被拆除的房屋面积为2639.8平方米及其部分的附属物是客观存在的；8、梨园街办出具的《关于杨於、张玉芳反映拆迁补偿问题的答复意见书》一份，证明2019年4月17日上午，奎文区违建办开展联合执法将原告案涉房屋及附属设施拆除；9、土地有偿使用合同，证明原告对案涉土地使用的合法性。 被告奎文区政府辩称，一、奎文区政府非行政执法部门，不负有对违法建设的查处职责。二、《关于查处违法建设的通告》是由区城市违法建设治理行动领导小组办公室、区执法局、资源规划分局联合发布的，并非由区人民政府制定和发布。该通告是面向整个奎文区范围内的违法建设行为而制定，系针对不特定群体作出的抽象行政行为，并非针对原告个人，主要目的是督促奎文区范围内违法建设的单位和个人主动自行拆除违法建设。三、奎文区政府并未签署任何针对单位和个人违法建设进行强制拆除的程序性文件，也未实施任何针对单位和个人的强制拆除行为。综上，奎文区政府未实施强制拆除的行政行为，并非本案的适格被告，请求法院在查明事实的基础上，驳回原告对奎文区政府的起诉。 被告资源规划分局辩称，一、资源规划分局未组织、未参与对涉案房屋进行强制拆除的行为。2019年4月2日发布的《关于查处违法建设的通告》仅是对各部门查处违法建设职责范围进行的划分文件。资源规划分局的职责范围为对建设用地上违法建设是否经过规划审批等事项的认定、清查和处置工作，负责对非建设用地上违法建设的查处。原告所诉涉案土地为建设用地，不属于资源规划分局的职责范围，且资源规划分局也从未对原告涉案房屋及附属设施的性质作出任何认定和通告。二、资源规划分局作为被告主体不适格。涉案房屋的强制拆除行为不属于资源规划分局的职责范围，亦未参与对涉案房屋进行拆除，对该拆迁行为自始不知情，故原告所诉主体不适格。综上，应依法驳回原告对资源规划分局的起诉。 被告区执法局辩称，经了解，原告所述房屋占用土地为集体土地，有关违法建设查处不属于区执法局的法定职责。区执法局没有实施拆除原告所述房屋及附属设施的行为，原告的起诉没有事实和法律依据，应驳回对区执法局的起诉。 被告梨园街办未到庭，经本院送达限期提交情况说明通知后，向本院提交了《关于杨於房屋拆除的情况说明》，说明如下： 杨於涉案房屋及附属设施系建设在租赁地块上，其房屋非宅基地，且无审批手续。杨於涉案房屋及附属设施位于北海路××、××以南，为梨园街道原九龙山村（现九龙山经济专业合作社）城中村改造储备用地。储备用地的地面附着物建设是原九龙山村委从九十年代开始，对集体土地以租赁方式安排给村民进行经营和养殖业发展，不属于宅基地。共涉及59户，均与村集体签订了土地租赁合同，至2010年村集体改造时，以上租户均不同程度的欠缴土地租赁费。上述土地租赁合同实际履行已超过二十年，属于无效合同，不再受法律保护，村委有权予以收回。尽管该地块在奎文区建区前少数户主通过各种途径办理了《集体土地使用证》，但所有权仍为集体所有。租赁户未到建设局和规划局办理完善相关建设手续。因此该地块上附着物均未办理合法有效的产权说明。杨於本人也没有提供地上附着物的合法产权证明。二、杨於涉案房屋及附属设施系梨园街办和九龙山专业合作社联合实施的拆除。根据潍坊市政府储备地征收的相关规定，2018年10月由奎文区财政局评审中心委托评估机构，按照鲁国土资字[2017]398号《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于潍坊市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》对九龙山合作社北海路东侧储备地地面附着物进行了评估。2018年11月底，梨园街办成立了九龙山储备地征迁工作专班，以九龙山合作社为主体启动该地块征收相关工作，并由九龙山合作社分组逐户下发了《储备地征收明白纸》、每户的评估报告、鲁国土资字[2017]398号评估依据、九龙山村城中村改造规划用地划分图及奎文区违建整治相关文件等，但杨於户要求补偿太高，不能达成一致。合作社于2018年11月26日召开股东代表大会，表决通过了该地块拆迁的具体工作，并于2019年3月16日召开股东代表大会表决通过收回该地块集体土地使用权。2019年3月6日，九龙山合作社对该地块所有户都下发了《举证通知书》，要求在规定期限内提供土地租赁、房屋产权等资料，当时因杨於夫妇在云南旅游未归，合作社工作人员杨白云、杨国诚二人电话告知了杨於相关事项，杨於同意由杨白云、杨国诚二人代签送达回执。在规定期限内杨於未提供地上附着物的合法产权相关资料。根据相关部门对该地块土地、房产的认定情况，自2019年3月30日开始，梨园街办领取了由奎文区城市违法建设治理行动领导小组办公室、区执法局、国土资源局奎文分局、规划局奎文分局等部门联合印制的《关于查处违法建设的通告》，加盖梨园街办公章后，对该地块未拆的所有户下发，要求在4月15日前自行拆除违法建设，否则强制拆除。3月30日，相关人员到杨於家送达《关于查处违法建设的通告》，杨於妻子收到通告但拒绝在送达回证上签字（有现场照片）。至4月15日，该地块已有95%以上签订协议开始拆除，但杨於仍未签订协议拆除。4月16日，九龙山合作社人员王桂彩、杨光法又到杨於家中送达通知，因家中没人，工作人员将该通知贴在了户防盗门上，并由工作人员电话告知杨於妻子通知内容“当天签订协议仍可按评估价值进行补偿，4月16日24时后将进入违建拆除程序”，但被拒绝。工作专班继续安排其他工作人员进行动员，直至4月17日凌晨2:15，九龙山合作社党支部书记杨国锋和工作人员杨白云为使杨於避免经济损失，到医院看望杨於并再次动员主动签约拆除，但仍未签约。4月17日上午，九龙山合作社组织人员对杨於在该地块上的违法建筑物拆除并在公证人员的公证下全程录像。 经庭审质证，对原告提交九份证据，被告奎文区政府的质证意见为：对1号证据真实性无异议，对2号证据真实性有异议，未查询到该集体土地建设使用证，该两份证据不能证明原告的主体资格。3号证据为复印件，对其真实性不予认可，从证据的内容看，看不出与原、被告有任何关联。对4号证据的真实性无法确认，从内容上看，编号为0008919的现金收入凭证收款日期为1991年10月24日，早于原告的3号证据，与本案无关联性；编号为0018533及075091两份凭证，交款人均为杨儒，并非本案的原告，该收入凭证与本案无关联；编号为0002512的农业税征收代金收据为农业税的收据，与本案无关联。对5号证据真实性无异议，但是该通告并非奎文区政府作出，且该通告是针对不特定主体作出，并非针对原告，不是具体行政行为，更无法证明拆迁的主体是奎文区政府。对6号证据真实性不予认可，从该证据的内容看，并无奎文区政府参与，奎文区政府并非联合执法部门。对7号证据真实性不予认可，且该证据显示山东华明土地房地产评估有限公司出具与奎文区政府无关。对8号证据，并非奎文区政府出具，对其回复内容的真实性、准确性不予认可，从原告提交的5、6号证据也可以看出奎文区政府并未参与，该答复意见书部分内容与上述两份证据相互矛盾。对9号证据真实性无法确认，且从主体看，乙方为杨儒，并非本案的原告。从签订时间看，该合同签订于1993年1月1日，且未规定合同期限，按照法律规定20年以上为无效合同，因此该合同不能证明原告对涉案土地的合法使用。被告资源规划分局的质证意见为：对1号证据无异议。对2号证据真实性无法确定，在资源规划局未查询到相关材料。3号证据无法体现该批复同原告的关联性，与原告无关。对4号证据，0008919的现金收入凭证交款单位为杨国儒，与原告无关，且原告提交的各份收据中单位数量并不相符。5号证据仅是对各部门查处违法建设职责范围的划分文件。6号证据可以体现资源规划分局并未参与该地的拆违联合执法活动，对该活动不知情。7号证据并不能体现其评估土地房屋所在位置，且为复印件，不予认可。8号证据并非资源规划分局作出，对该证据内容不知情，不予认可。对9号证据的质证意见同奎文区政府的质证意见。被告区执法局的质证意见为：对1号证据真实性无异议。2号证据表明涉案土地为集体土地，用地面积1260平方米，建筑占地150.5平方米，远小于原告在诉状中所称的楼房534.6平方米、平房1882平方米、斜房223.2平方米，2号证据与原告所称的房屋无关联性。对5号证据，原告起诉的是行政强制行为，5号证据不是具体行政行为，而且第4条规定区执法局负责国有建设用地上违法建设的查处，如果原告提供的2号证据是真实的，也不在其职责范围内。对8号证据内容的真实性、准确性不予认可，该证据并未明确区执法局参与了4月17日上午联合执法行动，即便该证据内容是真实的，联合执法也应当由主导参与部门在各自法定职权范围内分别作出具体行政行为，即使能够证明存在联合执法也不能证明区执法局实施了强制拆除原告房屋的行为。对3、4、6、7、9号证据的质证意见同上述二被告的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交1-4号及7、9号证据是为了证明其在梨园街道龙山社区合法拥有房屋及附属设施，原告在此处居住兼经营，通过庭审，当事人对该事实无争议，本院对该事实予以确认。5、6、8号证据相互印证，形成证据链，能够证明有关执法部门向原告送达《关于查处违法建设的通告》后，原告未在限定的时间内自行拆除涉案房屋，区违建办于2019年4月17日组织开展联合执法，拆除了涉案房屋及附属设施，故确认5、6、8号证据为有效证据。 经审理查明，原告在潍坊市××梨园街道九龙山社区占有使用房屋及附属设施一处，居住兼经营。2019年4月2日，原告收到《关于查处违法建设的通告》，告知原告2019年4月15日前自行拆除涉案房屋，否则依法强制拆除。该通告由奎文区城市违法建设治理行动领导小组办公室（简称“区违建办”）、区执法局、资源规划分局（潍坊市国土资源局奎文分局和潍坊市规划局奎文分局于2019年整合为潍坊市自然资源和规划局奎文分局）及梨园街办联合下发。原告未在限期内自行拆除。2019年4月17日上午，原告涉案房屋及附属设施被强制拆除。原告于2019年4月22日向梨园街办提出信访要求，反映关于拆迁补偿等相关问题。梨园街办于2019年6月21日向原告出具《关于杨於、张玉芳反映拆迁补偿问题的答复意见书》，在该意见书中载明：“4月17日上午区违建办依法按程序组织开展联合执法，将你户在该地块上的违法建筑物拆除”。庭后，梨园街办提交《关于杨於房屋拆除的情况说明》，在该说明中认可是其与九龙山专业合作社联合实施了涉案房屋及附属设施的强制拆除行为。 本院认为，本案争议焦点是涉案房屋及附属设施是由哪个部门强制拆除，结合本案原告提供的《关于查处违法建设的通告》、微信公众号新闻宣传截图及《关于杨於、张玉芳反映拆迁补偿问题的答复意见书》及梨园街办出具的情况说明等证据材料，能够相互印证，形成完整的证据链，能够证明涉案房屋及附属设施是由梨园街办组织实施拆除。 被告梨园街办在微信公众号中载明“对九龙山储备地开展拆违联合执法”，并在其提交的《关于杨於房屋拆除的情况说明》中认为所强拆的房屋及附属设施为违建，且执法部门联合下达了《关于查处违法建设的通告》限期自行拆除，但梨园街办未提供证据证明原告涉案房屋及附属设施何时由何部门依法认定为违法建设。《城乡规划法》（2015年修正版）第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”梨园街办也未提供证据证明其拆除原告的涉案房屋及附属设施系由奎文区人民政府或潍坊市人民政府责成实施。本案中，梨园街办未提供涉案房屋及附属设施被认定为违法建设的事实证据，亦未提供涉案房屋及附属设施被拆除的程序证据，无证据证明其拆除涉案房屋及附属设施的行政行为事实清楚、程序合法。 关于原告要求确认奎文区政府、资源规划分局及区执法局强拆其房屋及附属设施行为违法的主张，证据不足，不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 被告潍坊市奎文区人民政府梨园街道办事处强制拆除原告杨於、张玉芳位于潍坊市奎文区九龙山社区的房屋及附属设施的行为违法； 驳回原告杨於、张玉芳要求确认被告潍坊市奎文区人民政府、被告潍坊市自然资源和规划局奎文分局、被告潍坊市奎文区综合行政执法局对其房屋及附属设施强制拆除行为违法的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告潍坊市奎文区人民政府梨园街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  李 吉 人民陪审员  牟乃谨 人民陪审员  李忠成 二〇二〇年一月二十一日 书 记 员  邱 玲