安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)皖行终1482号上诉人（一审被告）淮南市谢家集区李郢孜镇人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区李郢孜镇，统一社会信用代码11340404003059251W。法定代表人徐明，该镇镇长。委托代理人孙景刚，安徽法田律师事务所律师。委托代理人郭静，安徽法田律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）安徽松泽能源有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区安成镇下陈村大转盘北300米，统一社会信用代码91340400065245519R。法定代表人刘彦良，该公司总经理。淮南市谢家集区李郢孜镇人民政府（简称李郢孜镇政府）因安徽松泽能源有限公司（简称松泽能源公司）诉其行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。松泽能源公司在一审中诉称：2014年4月其筹措资金投资建设松泽李郢孜镇苗圃项目，项目计划总投资1600万元，计划用地500亩，其中苗木生产用地480亩、科技园用地20亩，建设阳光温室、管理用房和仓库等。该项目经由被告李郢孜镇政府向谢家集区人民政府申请备案并获同意。原告与李郢孜镇范圩村村民委员会签订了《土地租赁合同》，租赁该村位于李郢孜镇范圩村山里路以南168.88亩土地做项目建设用，并与淮南市国土局谢家集分局签订《土地复垦协议书》，缴纳了复垦保证金41597.4元。为了规范建设苗圃项目，2014年10月原告又经被告批准，获批阳光温室大棚用地6.3亩、生产临时看管用地1.5亩共计7.8亩设施农用地，用地期限自2014年5月30日至2025年5月30日。用地审批、租赁手续完成后，原告陆续投入资金近700万元进行苗圃项目建设，其中包括平整土地、清挖水渠、建设临时看管房、仓库、阳光温室大棚基础等设施和种植各类苗木5万余株，累计缴纳了青苗费和土地租赁费用789372元。2019年1月10日，被告在没有任何法律手续且未提前通知原告的情况下，联合组织机械、人员，强行将原告苗圃园区内临时看管用房、仓库、阳光温室大棚基础等设施拆除、毁坏，使得原告投资的苗圃项目无法继续生产经营，给原告造成重大经济损失。请求：确认被告李郢孜镇政府的强制拆除行政行为违法。一审法院审理查明：2014年4月，原告松泽能源公司筹措资金投资建设松泽李郢孜镇苗圃项目，项目计划总投资1600万元，计划用地500亩，其中苗木生产用地480亩、科技园用地20亩，建设阳光温室、管理用房和仓库等。该项目经由被告李郢孜镇政府向谢家集区人民政府申请备案并获同意。原告与李郢孜镇范圩村村民委员会签订了《土地租赁合同》，租赁该村位于李郢孜镇范圩村山里路以南168.88亩土地做项目建设用，并与淮南市国土局谢家集分局签订《土地复垦协议书》，缴纳了复垦保证金41597.4元。为了规范建设苗圃项目，2014年10月，原告又经被告批准，获批阳光温室大棚用地6.3亩、生产临时看管用地1.5亩共计7.8亩设施农用地，用地期限自2014年5月30日至2025年5月30日。用地审批、租赁手续完成后，原告陆续投入资金进行苗圃项目建设，其中包括平整土地、清挖水渠、建设临时看管房、仓库、阳光温室大棚基础等设施和种植各类苗木，累计缴纳了青苗费和土地租赁费用789372元。2019年1月10日，因整治“大棚房”工作需要，被告李郢孜镇政府在没有提前通知原告的情况下，组织人员和机械将原告苗圃园区内临时看管用房、仓库、阳光温室大棚基础等设施予以强行拆除。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行行政决定的，行政机关可以作出书面强制执行决定。本案中，被告李郢孜镇政府对其强制拆除原告松泽能源公司苗圃临时看管用房、仓库、阳光温室大棚基础等设施的事实予以认可，因此其是本案强制拆除行为的责任主体。被告李郢孜镇政府在组织实施涉案强制拆除行为前，没有严格履行行政强制催告义务，也未作出书面行政强制执行决定，应属程序违法。但鉴于该行为已实际发生，且不具有可撤销内容，故依法应确认该行政强制行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告李郢孜镇政府对原告松泽能源公司作出的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由李郢孜镇政府承担。李郢孜镇政府上诉称：一审认定其批准松泽能源公司阳光温室大棚用地和生产临时看护房用地共计7.8亩错误，用地批准主体应是土地管理部门，其作为乡镇一级政府无批准权；其根据上级部门“大棚房”问题专项治理文件的要求，实施拆除违法建筑的行为合法合规；其虽然未及时向松泽能源公司书面下达拆除通知，但已多次口头通知，程序上未达到被确认违法的程度。请求撤销一审判决，改判驳回松泽能源公司的诉讼请求。松泽能源公司未向本院提交书面答辩意见。松泽能源公司在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、营业执照、企业变更信息复印件，证明其诉讼主体资格；2、松泽李郢孜镇苗圃项目备案文件、项目建议书、项目备案批复文件，证明原告投资建设“松泽李郢孜镇苗圃项目”经向当地政府部门备案并获得同意，及项目计划总投资、用地、设施农用地规模和项目建成后产值1200万元、年利润480万元的事实；3、设施农用地申请联合审批表、项目土地图纸，证明该项目获批阳光温室大棚用地6.3亩、生产临时看管用地1.5亩设施用地和该项目租赁用地为非基本农田的事实；4、土地复垦协议书、保证金票据，证明原告缴纳了复垦保证金41597.4元；5、土地租赁合同、青苗费租赁费支付票据，证明原告租赁李郢孜镇范圩村山里路以南168.88亩非基本农田土地做项目建设使用并按约缴纳了青苗费和租金789372元的事实；6、松泽李郢孜镇苗圃项目资产统计书、资产及设施照片，证明原告已经陆续投入资金近700万元进行苗圃项目建设以及苗圃资产现状；7、苗圃园区设施被强制拆除照片、视频，证明原告苗圃园区内临时看管用房、仓库、阳光温室大棚基础等设施系被告强制拆除、毁坏的事实。李郢孜镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据：1、国家土地督察南京局网页查询2页，证明南京督察局来淮南督察大棚房问题专项清理整治活动；2、谢家集区李郢孜镇土地利用规划图（2006-2020年）调整完善（局部），证明松泽能源公司占地均为基本农田，是禁止一切建设行为的；3、李郢孜国土所所长杨玉虎手机截图5份，证明李郢孜国土所应国土资源局和南京督察局要求，对违法行为进行的稽查活动，并有违法建筑现场拍摄照片6张；4、入户调查登记表，证明李郢孜国土所与李郢孜镇农建办工作人员入户调查情况；5、违规项目情况表，证明经李郢孜国土所、李郢孜镇农建办、国土资源局谢家集分局、谢家集农林水利局4个部门复核认定松泽能源公司的临时看管用房、阳光温室大棚系违法建筑；6、淮南市大棚房专项清理整治督察核查情况报告，证明松泽能源公司违法大棚房已被拆除。李郢孜镇政府在法定期限内向一审法院提交以下依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、国务院《基本农田保护条例》，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），淮南市农业委员会、淮南市国土资源局《关于印发淮南市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》（淮农[2018]241号）。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七条、四十四条的规定，违法建设强制拆除应当按以下程序进行：首先，行政机关作出责令停止建设或者限期拆除决定并送达当事人，当事人对此享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利；其次，行政机关向当事人进行催告、公告，催告当事人履行拆除义务，并听取当事人的陈述申辩，对陈述申辩作出处理；最后，经催告、公告履行期满后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人，当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，李郢孜镇政府根据上级机关督查及专项清理整治“大棚房”文件的要求，强制拆除松泽能源公司苗圃临时看管用房、仓库、阳光温室大棚等设施的行为，系严守耕地红线、维护土地管理秩序的必要举措，但其未履行上述法律规定的行政程序，故一审判决确认李郢孜镇政府涉案强拆行为程序违法依据充分。李郢孜镇政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淮南市谢家集区李郢孜镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年一月十四日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。