浙江省嵊州市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0683行初72号 原告俞林宽男，1976年12月9日出生，汉族，户籍地宁波市鄞州区。 委托代理人（特别授权代理）汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被告新昌县巧英乡人民政府，住所地新昌县巧英乡三坑村。 法定代表人郭向前，乡长。 委托代理人（特别授权代理）裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 原告俞林宽诉被告新昌县巧英乡人民政府（以下简称：巧英乡政府）乡政府行政强制及行政赔偿一案，原告于2019年6月21日向新昌县人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年7月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告俞林宽及委托代理人汤圣泉、被告巧英乡政府的行政负责人副乡长丁鼎及委托代理人裘彰林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告俞林宽诉称，原告于2011年12月26日与五星村村民委员会签订《茶山承包协议》，承包该村集体茶山28亩，期限30年，承包期25年内允许开发其他项目。原告在此处建造了设施农用地的附属配套设施。2018年9月29日，被告组织人员将原告的大部分房屋拆除。2018年10月10日，被告又组织人员将该处的两幢一层平房拆除。被告2018年9月29日的拆除行为已经被确认违法。同样，被告2018年10月10日的拆除行为无法定职权，事实认定不清、适用法律错误，程序违法、滥用职权，是违法行政行为。因此，为维护原告合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的规定，请求判令：1、确认被告2018年10月10日拆除原告养殖场建筑物的行为违法并赔偿原告损失暂计50万元（具体以评估为准）；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告俞林宽在举证期限内向本院提供了以下证据： 证据1、茶山承包协议，证明原告与五星村签订承包合同，承包期内允许开发其他项目；原告主体资格适格及原告的建筑物是合法建筑的事实。 证据2、（2018）浙0681行初330号案件行政答辩状，证明被告在其中第四点自认了2018年10月10日的强制拆除行为。 证据3、照片，证明原告房屋的存在及房屋被拆除前后的事实。 证据4、（2018）浙06行终132号行政判决书，证明被告2018年10月10日强制拆除原告房屋行为的存在，该行为实体和程序均违法的事实。 被告巧英乡政府辩称，其在全乡范围内进行违法建筑巡查中发现原告俞林宽在五星村仰等岗茶山中建有房屋五处（其中有一处为二层楼房，其余的为一层房屋）。经查，原告俞林宽于2011年12月26日与五星村村民委员会签订《五星村五公岙自然村仰等岗茶山承包协议》一份，协议约定，原告俞林宽向该村承包五公岙自然村仰等岗集体茶山28亩。原告俞林宽于2012年在该茶山上建成上述五处房屋，房屋占地面积465平方米，但原告建房未经国土、规划的批准。2018年9月26日，被告对原告俞林宽作出《责令限期拆除通知书》认定：俞林宽于2012年未经城乡规划行政主管部门审批，擅自在巧英乡五星村集体茶山仰等岗地块建造房屋的行为，违反了《城乡规划法》第六十五条的规定。并依据上述法条之规定，责令原告俞林宽于2018年9月28日24时前自行拆除，逾期不拆除的，将采取强制措施，同时告知原告诉权。被告于当日将上述《责令限期拆除通知书》张贴于案涉房屋处，并将上述《责令限期拆除通知书》当面交于居住在涉案房屋中的原告父母本人，告知通知书具体内容，同时上述《责令限期拆除通知书》也以EMS邮寄方式寄给原告。因原告未在限定的期限内自行拆除，被告于2018年9月29日组织对涉案房屋进行强制拆除，在拆除过程中，原告俞林宽提出要求暂留二处房屋用于搬迁过渡使用，并承诺于2018年10月7日前自行拆除。所以，当天只拆除三处房屋（其中一处二层楼的房屋，二处一层楼的房屋）。原告承诺自行拆除的期限到期后，自食其言没有自行拆除。2018年10月10日，被告组织实施强制拆除二处一层房屋。在上述二次强制拆除过程中，被告均将室内物品清点、登记、拍照、并经公证处公证，物品移至室外堆放在被拆房屋附近空地上，由原告俞林宽的父母当面接收。上述房屋拆除后，原告因不服被告于2018年9月26日作出的《责令限期拆除通知书》及因不服2018年9月29日拆除原告三处房屋的行政行为曾两次向法院提起行政诉讼，上述二案均已发生法律效力。根据上述事实，被告认为： 一、被告认定原告诉称的建筑物系违法建筑事实清楚。原告诉称，涉案的五处房屋为设施农用地的附属配套设施，但依据《国土资源部、农业部关于设施农用地管理有关规定的通知》的规定，即使属于农业设施用地的建设，也应当由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核，由县级政府报批同意，但原告所建的房屋没有国土资源部门审核及县级政府报批同意的手续，涉案房屋也没有其他的用地及规划审批手续，因此，原告诉称的房屋系违法建筑事实清楚。 二、原告诉称的2018年9月29日被告拆除原告三处房屋的行政行为被法院确认程序违法属实，但该判决书同时也查明“原告俞林宽建造涉案房屋未获得相应土地及规划审批”的事实，并判决认为“原告提供的证据中，并未有国土资源部门审核及县级政府报批同意的手续，涉案建筑物也没有其他的用地及规划审批手续，因此不能认定为合法建筑。” 三、原告的赔偿请求不能成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依照上述法律规定，只有“合法权益”受到损害才能得到国家赔偿，如果所受损害为非法利益，则不能得到法律救济。本案中，原告诉称的被拆除房屋因没有经用地审批，也没有经规划许可，属违法建筑，对于违法建筑的损害属于“非法利益”，“非法利益”不应当给予赔偿。因此，原告要求赔偿的诉讼请求不能成立。综上，请求法院依法作出裁决。 被告巧英乡政府在举证期限内向本院提交以下证据： 证据1、建筑物相关部门认定意见书，证明涉案房屋的建筑未办理相关用地审批手续，涉案房屋系违法建筑的事实。 证据2、《责令限期拆除通知书》、张贴的照片、EMS快递单，证明被告于2018年9月26日对涉案房屋作出《责令限期拆除通知书》，并将该通知书张贴在涉案房屋处及用邮寄的方式送达给原告的事实。 证据3、原告出具的承诺书，证明原告于2018年9月29日作出承诺，其将在2018年10月7日前自行拆除涉案房屋的事实。 证据4、涉案房屋的照片，证明被拆除房屋的座落及现状的事实。 证据5、新昌县公证处的公证书，证明被告对案涉房屋拆除前，申请新昌县公证处保存证据，对案涉房屋内的物品逐一进行清点、登记造册、拍照，并将室内物品运到室外平地码放，交给原告的事实。 证据6、（2018）浙0604行初144号行政判决书，证明原告就被告于2018年9月26日作出的《责令限期拆除通知书》向法院起诉；该判决书查明案涉房屋的建筑未经国土资源局审核，原告于2012年在承包的土地内建设房屋五处，占地面积为465平方米的事实。 证据7、（2018）浙0681行初330号行政判决书、（2018）浙06行终132号行政判决书，证明原告就被告于2018年9月29日强制拆除了原告位于五星村仰等岗三处房屋的行为向法院起诉；案涉房屋的用地未经国土资源行政主管部门审核及原告提出的行政赔偿的诉讼请求被依法驳回的事实。 被告提供的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。 原告对被告提供的证据的质证意见为： 证据1的真实性无异议，但没有送达给原告，且与客观事实不符；2004年时国土局只需要备案不需要审核，因此其认定没有法律依据。证据2的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，因该通知书在（2018）浙0604行初144号行政判决书中确认违法，故恰好证明被告对原告的拆除依据违法，其拆除行为也是违法的。证据3真实性无异议，原告于2019年9月29日承诺自行拆除，但由于其父母一直没有找到合适的居所故没有拆除，这并不能成为被告强制拆除房屋的理由。证据4真实性无异议，即使原告的房屋是违建，但原告房屋的建筑材料、门窗等系原告的合法财产，被告的强制拆除行为应该对原告合法的财产予以赔偿。证据5真实性无异议，但其内容仅仅是对室内物品清点、编号、搬运、码放，但并没有对这些物品交给原告或原告父母进行公证，即被告未将该财产交还原告。证据6真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的，恰恰证明被告行政行为的违法。证据7真实性、合法性、关联性无异议，除了证明2018年9月29日的拆除行为违法，还能证明2018年10月10日的拆除行为也是违法的；另外原告对不予赔偿的判决始终不服，已经依法提起申诉。对于被告提供的法律依据，原告认为不适用于本案。 被告对原告提供的证据的质证意见：证据1真实性无异议，但与本案无关联性，不能达到原告的证明目的；证据2真实性无异议，被告从来未否认涉案房屋强制拆除时间为2018年10月10日；证据3真实性无异议、证据4真实性、关联性、合法性均无异议，但均不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3、被告提供的证据1-5，经当庭质证对真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。原告提供的证据4及被告提供的证据6、7，系已经发生法律效力的裁判文书，本院对其证明力予以认定。 经审理查明，2011年12月26日，原告俞林宽与新昌县巧英乡五星村村民委员会签订《五星村五公岙自然村仰等岗茶山承包协议》，协议约定原告俞林宽向该村民委员会承包五公岙自然村仰等岗集体茶山28亩。原告于2012年在上述承包的土地内建造房屋五处（其中有一处为二层楼房），占地面积465平方米。 2018年9月26日，被告巧英乡政府对原告俞林宽作出《责令限期拆除通知书》，认定：俞林宽于2012年，未经城乡规划行政主管部门审批，擅自在巧英乡五星村集体茶山仰等岗地块建造房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令其于2018年9月28日24时前自行拆除。逾期不拆除的，将采取强制措施。同时告知原告诉权。被告于当日将上述《责令限期拆除通知书》张贴于案涉房屋处，又将该通知书交给原告父母，并将该通知书寄送原告，原告于2018年9月28日收到。原告不服该通知书，向法院提起行政诉讼。绍兴市上虞区人民法院于2018年12月20日作出（2018）浙0604行初144号行政判决书，确认上述通知书违法。因原告未在上述通知书限定的期限内自行拆除，2018年9月29日，被告组织人员强制拆除了原告在巧英乡五星村集体茶山仰等岗地块建造的三处房屋（其中一处二层楼的房屋，二处一层楼的房屋）。诸暨市人民法院于2019年1月22日作出（2018）浙0681行初330号行政判决书，确认被告于2018年9月29日拆除原告房屋的行为违法。2018年10月10日，被告又组织人员强制拆除了原告在在巧英乡五星村集体茶山仰等岗地块建造的二处一层房屋。原告不服该拆除行为，遂提起本案诉讼。 另查明，原告俞林宽建造涉案房屋未获得相应土地及规划审批。被告在拆除涉案房屋前未作出行政强制执行决定，也未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼等权利，强制拆除过程中仅进行了公证，未制作行政强制执行笔录。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。巧英乡政府作为乡、镇人民政府，有权对乡、村庄规划区内违法建设的行为进行处理，故本案被告主体适格。 本案的争议焦点有二，一是被告作出的强制拆除行为是否合法，二是被告是否应承担赔偿责任。 关于争议焦点一，《根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先将书面催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。在将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。但被告未按法律规定履行相应行政义务即实施强制拆除，与法律规定相悖。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告俞林宽起诉请求确认被告巧英乡政府于2018年10月10日强制拆除原告俞林宽的二处房屋的行政行为违法，理由成立，本院予以支持。 关于争议焦点二，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。因此，只有国家机关和国家机关工作人员行使行政职权时对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，才能请求行政赔偿，并且应对自己提出的赔偿损失的主张提供证据。本案中，原告主张涉案建筑物所在的土地属设施农用地，依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关规定的通知》的规定，不需要办理相应的审批手续，因此认为涉案建筑物为合法建筑；本院对此认为，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关规定的通知》的规定，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地；农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核，由县级政府报批同意。故，即便涉案建筑物所在土地属设施农用地范畴，也需经国土资源部门进行审核，由县级政府报批同意，但原告提供的证据中并未有国土资源部门审核及县级政府报批同意的手续，涉案建筑物也没有其他的用地及规划审批手续，因此不能认定为合法建筑。原告基于涉案房屋系合法建筑的主张并提出相应的房屋损失（包括建筑材料、门窗等财产）的赔偿，本院不予支持。另，对于室内物品的损失部分，根据原告提供照片显示，室内物品堆放在被拆除房屋附近且并未被损坏，被告在庭审中亦陈述其在拆除当天将原告物品妥善安置在房屋外围的空地上，故原告认为系被告的拆除行为导致原告室内物品损失的主张，依据不足，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告新昌县巧英乡人民政府于2018年10月10日强制拆除原告俞林宽位于新昌县巧英乡五星村仰等岗的二处房屋的行政行为违法。 二、驳回原告俞林宽的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告新昌县巧英乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王健民 人民陪审员  王国金 人民陪审员  马仁良 二〇二〇年一月八日 书 记 员  谢园婷 附：本判决适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的；… 2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。