浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终562号 上诉人（原审原告）宁波市海曙明州农产品加工中心站，住所地宁波市海曙区洞桥镇王家桥村。 负责人李召宝，投资人。 上诉人（原审被告）宁波市海曙区综合行政执法局，住所地宁波市海曙区雅戈尔大道1号。 法定代表人卢洪波，局长。 委托代理人俞承表（特别授权代理），宁波市海曙区综合行政执法局工作人员。 委托代理人沈利利（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 原审第三人宁波市杨梅酎文化发展有限公司，住所地宁波市海曙区西城商业广场14号（2-1）（2-2）（2-3）（2-4）（2-5）室、21号（1-7）室。 法定代表人李昌洪，执行董事兼总经理。 宁波市海曙明州农产品加工中心站（以下简称农产品加工站）、宁波市海曙区综合行政执法局（以下简称海曙行政执法局）因农产品加工站诉海曙行政执法局规划行政处罚一案，不服宁波市江北区人民法院于2019年9月24日作出的（2019）浙0205行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月5日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2017年12月20日，海曙行政执法局执法人员发现，位于海曙区××××、农产品加工站厂区内南侧搭建有一处一层建筑物（以下简称涉案建筑物），经现场勘查，涉案建筑物作为冷库使用，长11.5米，宽10米，高为2.2米，占地面积115平方米。同日，海曙行政执法局以涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设为由对搭建涉案建筑物行为予以立案调查。2017年12月22日，海曙行政执法局工作人员询问农产品加工站的负责人李召宝。李召宝陈述，涉案建筑物为宁波市杨梅酎文化发展有限公司（以下简称杨梅酎公司）于2017年6月出资搭建，作为冷库使用，主要用于存储酒类等杂物和作为高端杨梅酒的研发酿造车间，冷库建造费用大概在十五、六万元左右，涉案建筑物未办理建设工程规划许可证。杨梅酎公司、农产品加工站系合作关系，利用李召宝多年制酒技术开展新产品研发并推广销售，出于合作便利，杨梅酎公司在农产品加工站厂区内搭建了涉案建筑物。2017年12月26日，海曙行政执法局向杨梅酎公司送达接受调查处理通知。2017年12月28日，杨梅酎公司出具书面情况说明，该说明内容与李召宝的陈述基本一致。同日，海曙行政执法局向洞桥镇人民政府调查核实，涉案冷库所占土地处在洞桥镇规划区范围，该冷库搭建未经洞桥镇人民政府批准。2017年12月29日，海曙行政执法局向宁波市国土资源局海曙分局调查核实，涉案冷库所占土地属于洞桥镇××村集体土地，未经依法审批，无土地登记信息，地上建筑物无房产登记信息。2018年1月2日，海曙行政执法局向宁波市规划局海曙分局调查核实，涉案冷库建设行为未取得《建设工程规划许可证》，且不具备补办条件。2018年1月8日，海曙行政执法局作出、送达（2017）甬海行洞告字第13号《行政处罚事先告知书》，告知杨梅酎公司在洞桥镇××村农产品加工站厂区内搭建一处一层钢结构建筑物作为冷库使用，该建设行为未取得建设工程规划许可证，拟对杨梅酎公司作出限期拆除违法搭建的涉案建筑物的行政处罚；对拟作出的上述行政处罚，杨梅酎公司有权在收到告知书之日起三日内向海曙行政执法局陈述和申辩。杨梅酎公司在规定期限内未向海曙行政执法局提出陈述申辩。2018年1月12日，海曙行政执法局对杨梅酎公司作出、送达（2018）甬海建设一决字第1号行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定），内容为责令杨梅酎公司在收到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法搭建、面积115平方米的涉案建筑物。另查明，涉案冷库系通过购买空调设备外加其他建筑材料搭设而成的建筑物，现已拆除。 原审法院审理认为，涉案冷库系通过购买空调设备外加其他建筑材料搭设而成的建筑物，农产品加工站诉称涉案冷库系一整装设备而非建筑物，缺乏事实依据，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。经相关行政主管部门确认，涉案建筑物的建设行为未取得建设工程规划许可证，且不具备补办条件，依照法律规定，该建筑物属于违章建筑。涉案建筑物位于宁波市城市规划区范围内，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条，《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条的规定，海曙行政执法局对违规搭建涉案建筑物的行为具有行政处罚权。根据农产品加工站、杨梅酎公司的陈述确认，涉案建筑物系双方为合作进行杨梅酒的科研和生产而建造的冷库，虽然建造资金由杨梅酎公司支出，但该冷库位于农产品加工站完全自主控制的厂区内，基于共同经营的目的，农产品加工站提供自己占有使用的土地用于涉案建筑物的建造，理应认定其为涉案冷库的共同建造方。海曙行政执法局认定杨梅酎公司为唯一的违法主体，属于事实认定不清，其据此作出的被诉处罚决定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销海曙行政执法局于2018年1月12日所作的（2018）甬海建设一决字第1号行政处罚决定。 农产品加工站上诉暨答辩称，被诉处罚决定责令拆除的对象是冷库，不是建筑物，对此事实，杨梅酎公司及欧雪公司出具的《情况说明》可以予以证明。冷库作为设备，企业购置安装无需规划审批。海曙行政执法局将冷库认定为建筑物，是蓄意制造假案，打击报复举报人李召宝。杨梅酎公司仅出资购买冷库设备，涉案冷库的实际建设行为均由农产品加工站实施完成，原审法院未查明涉案冷库的建设主体。原审判决也未查清海曙行政执法局如何巡查发现涉案冷库。综上，原审判决认定事实不清，请求依法予以改判。 海曙行政执法局上诉暨答辩称，杨梅酎公司是涉案建筑物的出资搭建人、占有使用人。杨梅酎公司与农产品加工站合作开展杨梅酒的生产研究，杨梅酎公司出资在农产品加工站搭建涉案冷库，该冷库虽然系杨梅酎公司为双方合作项目出资搭建，并由农产品加工站实际使用，但农产品加工站使用涉案冷库是基于合作关系，并未因冷库搭建在其厂区内而享有涉案冷库的使用权。因此，农产品加工站只是占有辅助人，杨梅酎公司才是法律上的占用使用人。被诉处罚决定适用城乡规划法，处罚的是违法建设行为。农产品加工站提供土地不足以认定其实施了共同建造涉案建筑物的行为。被诉处罚决定针对是违法搭建的建筑物，不涉及该建筑物占有的土地，因此，被诉处罚决定并未给农产品加工站造成不利影响。综上，被诉处罚决定认定杨梅酎公司为违法建设主体，并无不当，原审判决认定农产品加工站共同实施建造涉案建筑物行为，事实不清。请求二审法院依法改判，撤销原审判决，裁定驳回农产品加工站的起诉。 杨梅酎公司未作陈述。 二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理，除对原审法院认定的事实予以确认外，另认定：本院于2019年1月28日作出（2018）浙02行终436号行政裁定，该裁定载明即“上诉人（农产品加工站）在其完全自主控制的厂区内，基于共同的经营目的，提供自己占有使用的土地用于建造涉案建筑物，故可以认定上诉人存在共同建造的行为”。 本院认为，海曙行政执法局的现场勘查笔录记载及各方当事人的陈述，被诉处罚决定的对象用作冷库使用，该冷库系钢结构建筑物。根据《冷库设计规范》第2.0.1、3.0.1、4.1.1的规定，冷库是贮藏冷冻食品的仓库，是特殊的仓储建筑；冷库按照公称容积的大小，虽可分为大型冷库、中型冷库、小型冷库，但并未规定小型冷库的建设不需要规划行政部门的审批；冷库库址的选择应当符合当地总体规划的要求，并应当经当地规划部门批准。同时，涉案冷库不属于《宁波市城乡规划实施规定》第十四条规定的不需要办理建设工程规划许可的建设工程。故，农产品加工站关于被诉处罚决定的对象是冷库，属于设备，其建设不需要办理建设规划许可的上诉理由，不能成立，本院不予采纳。杨梅酎公司、农产品加工站基于杨梅酒科研和生产的合作，由杨梅酎公司支付建设资金、农产品加工站提供自己占有使用的土地并具体实施建设行为，共同建造了涉案冷库。且本院于2019年1月28日作出的（2018）浙02行终436号行政裁定已认定农产品加工站存在共同建造的行为。原审法院据此认定杨梅酎公司、农产品加工站为涉案冷库的共同建设主体，并以被诉处罚决定认定杨梅酎公司为唯一的违法主体、认定事实不清为由，撤销被诉处罚决定，并无不当。故，农产品加工站、海曙行政执法局就涉案建筑物建设主体认定不清的上诉主张，不能成立，本院不予支持。综上，农产品加工站、海曙行政执法局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波市海曙区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 陈 晴 审判员 俞朝凤 审判员 孙 雪 二〇二〇年一月十九日 书记员 俞 佳 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……