上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终595号上诉人(原审原告)上海冠鼎泽有限公司，住所地中国(上海)自由贸易试验区陆家嘴西路9９号万向大厦１－５层。法定代表人鲁伟鼎。委托代理人王怀刚，上海金仕维律师事务所律师。委托代理人张晓燕，上海金仕维律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人周晓峰。委托代理人余诗阳。原审第三人上海陆家嘴(集团)有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人李晋昭。委托代理人赵辰恺，上海市锦天城律师事务所律师。上诉人上海冠鼎泽有限公司(以下简称冠鼎泽公司)诉被上诉人上海市规划和自然资源局(2018年11月，原上海市规划和国土资源管理局的职能由上海市规划和自然资源局承继，以下简称市规划局)建设工程规划许可一案，不服上海市浦东新区人民法院(2018)沪0115行初1085号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月10日受理后，依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人冠鼎泽公司的委托代理人王怀刚、张晓燕，被上诉人市规划局的委托代理人周晓峰、余诗阳，原审第三人上海陆家嘴(集团)有限公司(以下简称陆家嘴公司)的委托代理人赵辰恺到庭参加诉讼。审理过程中，虽经协调，各方当事人未能达成一致。本案现已审理终结。原审查明，冠鼎泽公司系位于本市浦东新区陆家嘴西路XXX号万向大厦的产权人。浦东美术馆(暂定名)项目(以下简称美术馆项目)位于万向大厦的西北侧，中间相隔明珠塔路。2017年3月1日经上海市浦东新区发展和改革委员会核准，同意陆家嘴公司建设美术馆项目。2017年5月15日，市规划局作出《关于核发美术馆项目的决定》，根据规划管理等规定，发给陆家嘴公司沪规设(2017)CAXXXXXXXXXXXXXX号规划设计条件，同意按通知单附地图所示范围委托设计。2017年5月26日，市规划局收到陆家嘴公司关于美术馆项目的建设工程规划设计方案申请并予以受理，后将该项目的规划设计方案在网站及项目现场进行预公告、公示。公示期间，冠鼎泽公司对美术馆项目提出意见，主要包括该项目与万向大厦直线距离过近，对万向大厦通风、采光等造成影响，该项目的标高、总高、退界线及绿化率等存在信息缺失和失真等。同年7月31日，市规划局针对冠鼎泽公司的意见作出函复。同日，市规划局向陆家嘴公司核发《关于审定美术馆项目的决定》，告知设计方案经审核，发给规划设计方案批复，陆家嘴公司为建设单位，建设项目名称：美术馆项目；建设项目位置：浦东新区东至B6-6地块、南至B6-3地块、西至滨江大道、北至上海国际会议中心；规划用地性质：文化用地；可建设用地面积：13000.2平方米；建设规模：总建筑面积40590平方米，其中地上建筑面积26000平方米(计容面积26000平方米)，地下建筑面积14590平方米；建筑容积率：2；绿地率：绿地面积占建设用地面积的比例不得小于8.5%；建筑高度控制要求：建筑高度不大于30米等内容。2017年9月1日，市规划局核发美术馆项目(桩基)建设工程规划许可证。2018年2月7日，陆家嘴公司向市规划局申请办理美术馆项目的建设工程规划许可证，并递交了土地使用证明文件、上海市建设工程规划许可证申请表、建设项目地质灾害防治承诺书、美术馆项目核准的批复文件及施工图设计文件审查合格书等材料。2018年2月26日，市规划局经审核后，核发沪规建(2018)FAXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程规划许可证》(以下简称被诉规划许可)，载明建设单位为陆家嘴公司，建设项目名称为美术馆项目，建设位置为浦东新区陆家嘴街道东至B6-6地块，南至B6-3地块，西至滨江大道，北至上海国际会议中心项目地块，建设规模总建筑面积40590平方米(计容面积26000平方米，地下建筑面积14590平方米)。冠鼎泽公司不服，诉至原审法院，请求撤销市规划局作出的被诉规划许可。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款和《上海市城乡规划条例》(以下简称《规划条例》)第二十八条的规定，市规划局作为城乡规划主管部门，具有对黄浦江和苏州河两岸(中心城内区段)、佘山国家旅游度假区等建设项目核发建设工程规划许可证的法定职权。根据《城乡规划法》《规划条例》的相关规定，建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证，应当向规划行政管理部门提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。规划行政管理部门应当在三十个工作日内提出建设工程设计方案审核意见。经审定的建设工程设计方案的总平面图，规划部门应当予以公布。符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后二十个工作日内，核发建设工程规划许可证。市规划局在审核建设工程规划许可时，应依据《城乡规划法》《规划条例》外，还应根据《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《技术规定》)等审核申请是否符合相关建筑设计规划技术的规定。本案中，根据市规划局提供的证据可以证明，市规划局在整个审核过程中，对美术馆项目规划设计方案进行了预公告、公示，对相关意见进行了反馈。陆家嘴公司向市规划局申请办理建设工程规划许可证时提交了使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等相关材料。市规划局受理后，经审核认为依据《城乡规划法》第四十条、《规划条例》第三十五条的规定，陆家嘴公司提供材料齐全，美术馆项目各项规划参数符合控制性详细规划及各项技术规划等要求，据此市规划局在法定期限内向陆家嘴公司核发被诉规划许可事实清楚，证据充分，程序并无不当。冠鼎泽公司认为美术馆项目主体高度30米，高度49.02米的屏幕信号塔及东南角高度34.02米的方形有顶建筑违反了该地块限高30米的规划要求及对地坪高度等提出的异议。原审认为，市规划局根据《上海市控制性详细规划技术准则》(2016年修订版)《技术规定》《民用建筑设计通则》(GB50352-2005)的相关规定，认为美术馆项目的建筑高度未突破控制性详细规划限高的要求，且该项目与周边建筑间距、退用地边界、后退道路红线等均按最高点49.02米进行控制，故美术馆项目建筑高度符合控制性详细规划和相关技术规划要求，并无不当。市规划局根据沪府规[2016]187号文、图则及美术馆项目周边道路中心线标高，综合考虑项目地块排水等实际情况，基准地坪标高确定为4.985米符合控规要求亦未违反相关规定。对于美术馆项目人行天桥和地下室跨地块红线部分不属于被诉规划许可的范围，故不属于该案审查范围。冠鼎泽公司要求撤销被诉规划许可的诉讼请求缺乏充分的事实根据和法律依据，原审难以支持。据此，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2019年6月28日判决如下：驳回冠鼎泽公司的诉讼请求；案件受理费人民币50元(已预缴)由冠鼎泽公司负担。判决后，冠鼎泽公司不服，向本院提起上诉。上诉人冠鼎泽公司上诉称，上诉人所有的万向大厦与美术馆项目是相邻关系，美术馆项目的建设影响上诉人采光、通风以及景观和眺望等权利。被上诉人应当根据《城乡规划法》第六十条、《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第三十六条、第四十七条的规定告知上诉人享有要求听证的权利，如果上诉人申请举行听证，被上诉人应当进行听证并听取上诉人的陈述和申辩。被上诉人虽然履行了公示义务，但未履行听证告知和依申请进行听证的义务，程序违法。2005年版的《民用建筑设计通则》(GB50352-2005)4.2特别强调了突出建筑控制线的任何突出物应符合当地城市规划行政主管部门的规定，市规划局于2014年4月30日作出的沪规土资建规[2014]256号《关于修改并重新发布的通知》(以下简称《建筑高度规定》)即本市城市规划行政主管部门的规定，根据该规定第一条的规定，美术馆项目有两个突出物，高度超过了建筑总高度的1/10，设计方案应当经专家论证；根据该规定第二条的规定，其中一个突出物即信号塔的高度应当计入建筑物主体高度，超过建筑高度控制要求的30米。另外，美术馆项目的基准地坪标高、绿化率等亦不符合法律规定。原审判决对上述事实认定不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人市规划局辩称，被上诉人在美术馆项目建设工程设计方案审批阶段，在项目现场及其网站就设计方案公示进行了预公告、公示，征求了利害关系人的意见，期间被上诉人收到了上诉人作为相邻人的意见并作出了反馈意见的书面函复，充分保障了包括上诉人在内的周边公众的陈述权、申辩权。万向大厦高度明显高于美术馆项目，两者间距约50米，因此对上诉人的通风是没影响的。根据国家标准，对于办公建筑的采光是不做考虑的，所以对上诉人的采光也没有影响。景观和眺望等权利并非被上诉人作出被诉规划许可时必须要考量的因素。听证并非核发建设工程规划许可中法律规定的必经程序，且被诉规划许可的美术馆项目不涉及上诉人的重大利益。被上诉人收到原审第三人的申请后，在法定期限核发被诉许可证，行政程序合法。根据《上海市控制性详细规划技术准则》(2016年修订版)第2.1.12条的规定，美术馆项目主体建筑物屋面面层或女儿墙顶的最高点高度为30米，在屋顶上有两个构筑物，分别是信号塔和水箱，均不属于上述条款中的技术作业控制区范围，故美术馆项目的建筑高度未突破控制性详细规划的高度要求。信号塔的高度为超过屋顶19.02米，水箱的高度为超过屋顶1.02米，美术馆项目的设计方案已经根据《建筑高度规定》第一条的规定在2015年、2016年多次经过专家论证并充分听取意见。《建筑高度规定》第二条是关于在计算建筑间距时如何计算建筑高度的规定，美术馆项目与周边建筑间距、退用地边界、后退道路红线等均按美术馆项目中建筑最高点49.02米的高度进行控制，符合《技术规定》的要求。根据《上海市绿化条例》的相关规定，在项目方案审批阶段，绿化管理部门在收到建设单位的送审材料后，出具了同意的意见，美术馆项目的绿化率并非被上诉人作出被诉规划许可的事项。基准地坪标高确定为4.985米，符合控规要求。综上，被诉规划许可认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人陆家嘴公司述称，美术馆项目建筑不影响万向大厦的采光、通风和景观等权利，被诉规划许可符合法律规定，上诉人的上诉理由和请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，2017年7月7日，冠鼎泽公司向市规划局出具《关于浦东美术馆规划设计公示方案的函》。2017年7月31日，市规划局向冠鼎泽公司发出《关于浦东美术馆规划设计方案公示反馈意见的函》，就规划用地性质、相邻关系、地块标高、建筑高度、建筑密度和退界、绿地率和周边交通等问题作了答复。原审查明的其他事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，被上诉人市规划局作为城乡规划主管部门，具有对位于黄浦江岸边的美术馆项目核发建设工程规划许可证的法定职权。被上诉人受理原审第三人陆家嘴公司提交的申请后，经审核认为美术馆项目的建筑高度未突破控制性详细规划限高的要求，且该项目与周边建筑间距、退用地边界、后退道路红线等符合控制性详细规划和相关技术规划要求，据此在法定期限内核发被诉规划许可，认定事实清楚，证据充分。本案主要争议焦点在于被上诉人未经听证核发被诉规划许可是否合法。上诉人冠鼎泽公司主张被上诉人未组织听证，违反了《行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，程序违法。被上诉人则认为美术馆项目并不影响上诉人重大利益，听证并非法定必经程序，且其已经听取上诉人的陈述和申辩。对此，本院认为，根据《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该法第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。该法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。根据上述规定，在行政许可中只有法律、法规、规章有明确规定或者行政机关认为有必要的涉及公共利益的重大许可事项应当组织听证。根据《城乡规划法》第四十条第三款、第六十条第(四)项的相关规定，城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《规划条例》第三十七条对经审定的建设工程设计方案的总平面图、建设项目可能对相邻居住环境或者对公共利益产生影响的建设工程设计方案的公示要求及公示内容亦作了规定，明确规划行政管理部门应当充分考虑公众的意见，并对采纳情况予以分类答复。本案查明的事实表明，被上诉人在建设工程设计方案审批阶段，将建设工程设计方案及总平面图向公众进行了公示，上诉人在公示期间于2017年7月7日提出意见，被上诉人于同月31日予以函复，在执法程序上符合《行政许可法》第三十六条的规定以及建设工程规划许可的法律及规章的规定，在实施行政许可中遵循了公开、公平、公正的原则。被上诉人听取了上诉人作为相邻人的意见并作出书面答复，虽未组织听证，并不损害上诉人在作出被诉规划许可过程中应有的权利，行政程序并无不当。上诉人认为美术馆项目造成其采光、通风以及景观和眺望等重大利益受损应当进行听证、被诉规划许可程序违法的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人对建筑高度等相关技术指标所持异议，已在一审审理中提出，原审法院对此已作阐述，并无不当，本院予以确认，不再赘述。综上，原审判决驳回冠鼎泽公司的诉讼请求合法，应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海冠鼎泽有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  璩富荣审判员  沈莉萍审判员  张文忠二〇二〇年一月二日书记员  杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……