山东省东营市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁05行终114号 上诉人（一审原告）：东营广丰工贸有限公司。住所：东营市垦利区后苟村辛河路东。统一社会信用代码：9137052167553617XK。 法定代表人：崔西杰，总经理。 委托诉讼代理人：崔玉峰，男，东营广丰工贸有限公司员工。 委托诉讼代理人：孙勇，山东成顺律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东营市垦利区应急管理局。住所：东营市垦利区行政新区。统一社会信用代码：11370521MB2867118T。 法定代表人：尚建厂，局长。 委托诉讼代理人：盖乃明，山东领先律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：东营市垦利区人民政府。住所：东营市垦利区胜兴路16号党政办公楼。 法定代表人：马保文，区长。 委托诉讼代理人：郭岐贵，山东岐贵律师事务所律师。 上诉人东营广丰工贸有限公司（以下简称广丰公司）与被上诉人东营市垦利区应急管理局（以下简称区应急管理局）、东营市垦利区人民政府（以下简称区政府）安全监督行政处罚一案，东营市垦利区人民法院于2019年9月27日作出（2019）鲁0505行初14号行政判决。广丰公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明：2016年12月5日，广丰公司向垦利同和生物科技有限公司出具授权委托书，委托本公司业务经理马冰处理与垦利同和生物科技有限公司合同洽谈、签订、货款办理等事宜。2016年12月6日，广丰公司与垦利同和生物科技有限公司签订《设备购销合同》、3吨锅炉及1吨蒸汽发生器现场安装协议、3吨锅炉及1吨蒸汽发生器技术协议，并在3吨锅炉及1吨蒸汽发生器现场安装协议的第7.2.5项中约定广丰公司不得将工程分包或转包给其他单位施工，7.2.6项中约定广丰公司负责设备安装完毕后的报检办证工作。2017年1月13日，广丰公司与长沙胜能实业有限公司签订工业品买卖合同，购买油气两用燃烧机，并签订STYQ300油气两用燃烧机技术协议。广丰公司无特种设备（锅炉）、压力容器等制造、安装资质。区应急管理局提交的证据记载，广丰公司业务经理马冰向东营市特检所提交STQ160B燃油（气）燃烧器型式试验证书。广丰公司业务经理马冰陈述:垦利同和生物科技有限公司将购买、安装、调试、运行全部委托给广丰公司，但广丰公司没有安装资质，故联系青岛华泰锅炉热电设备有限公司（以下简称华泰公司）安装，但广丰公司与华泰公司没有签订合同，华泰公司为其出具了承办锅炉开工告知及安装的授权书，由其联系安装、调试、修理。2017年4月20日5时30分左右，垦利同和生物科技有限公司在锅炉试运行过程中，燃气在炉膛发生燃爆，造成人员伤亡。2018年7月26日，“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查组形成《东营市××区垦利街道垦利同和生物科技有限公司4.20锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），并初步确认该燃气燃爆事故，是一起因燃烧器未经型式试验合格、人员违规操作引发的责任事故，并就该事故的基本情况、事故发生经过及应急救援情况、事故的原因及性质、对事故责任人员及责任单位的处理建议、事故防范及措施形成报告，认定广丰公司在该项目中存在违法违规行为，对该事故负有重要责任。2018年8月9日区政府垦政字〔2018〕89号文件形成《垦利区人民政府关于东营市××区垦利街道垦利同和生物科技有限公司4.20锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告的批复》，认为事故责任调查工作客观公正实事求是，同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定等意见。2018年9月21日，区应急管理局的前身东营市××区安全生产监督管理局（以下简称原安监局）对广丰公司在“4.20”事故中的违法情况进行立案，同年9月26日向广丰公司发出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，广丰公司于同年9月27日提交行政听证申请书，同年9月30日原安监局发出关于对广丰公司听证申请的回复，于同年10月8日向广丰公司发出行政处罚听证会通知书，于同年10月17日举行了听证、形成听证笔录、并制作听证会报告书，同年11月20日进行了行政处罚集体讨论并形成记录，同年11月22日作出（垦）安监罚〔2018〕0064号行政处罚决定书，并进行送达。2019年1月13日广丰公司提出行政复议申请，同年1月28日区政府向广丰公司发出行政复议申请受理通知书，向原安监局发出行政复议答复通知书。根据垦发〔2019〕1号文件《中共垦利区委、垦利区人民政府关于东营市××区机构改革的实施意见》，不再保留原安监局，组建区应急管理局，原安监局的职责由新组建的区应急管理局行使。2019年2月2日，区应急管理局提交行政复议答复书及有关证据。在集体讨论的基础上，2019年3月18日，区政府作出东（垦）复（决）字〔2019〕1号行政复议决定：维持区应急管理局作出的（垦）安监罚〔2018〕0064号行政处罚决定书。庭审中，广丰公司陈述其与华泰公司之间有委托安装的合同，并陈述该合同提交给区应急管理局，区应急管理局称其从未收到该份合同，在该诉讼中广丰公司亦未提交该份合同。 一审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）……。本案中，“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故发生后，调查组经过调查形成《事故调查报告》，对该事故性质、形成原因及各方责任进行认定。后区应急管理局履行行政管理职责，对广丰公司在该项目中的违法违规行为进行立案、告知、听证、集体讨论，对其违法违规行为依法进行行政处罚。区应急管理局依据调查的客观情况，依法对广丰公司作出行政处罚，该处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。广丰公司在收到行政处罚决定后，在法定期限内申请行政复议，区政府依法受理广丰公司的复议申请，经过调查、取证、集体讨论，作出维持行政处罚的复议决定，该复议决定适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。广丰公司的诉请，没有事实和法律依据，依法应予驳回。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回广丰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由广丰公司负担。 广丰公司不服一审判决，上诉请求：1.请求二审法院依法撤销一审判决，依法发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人认为一审判决认定事实错误。1.上诉人虽与垦利同和生物科技有限公司签订了设备购销合同、安装协议，但因上诉人无安装施工资质，上诉人遂委托华泰公司对锅炉设备进行安装验收。华泰公司是涉案锅炉的安装单位，该事实在东营市垦利区人民法院（2017）鲁0521民初928号民事判决书中已查明。一审中被上诉人提交的证据显示华泰公司委托马冰办理锅炉开工告知及安装，在锅检所备案的安装单位也是华泰公司并非上诉人。因此，被上诉人关于上诉人组织了锅炉安装和调试作业的认定错误。2.根据2017年1月3日上诉人与燃烧器生产厂家长沙胜能实业有限公司签订的工业品买卖合同，由长沙胜能实业有限公司负责燃烧器调试。而锅炉爆炸时，在上诉人及长沙胜能实业有限公司工作人员均不在场、不知情的情况下，锅炉用户擅自安排无特种设备作业资格的人员违法操作，而并非是上诉人进行调试操作。被上诉人关于该部分事实的认定错误。3.关于私自安装未经型式试验合格的燃烧器及向东营市特种设备检验所提供虚假材料的事实认定有误。垦利同和生物科技有限公司订购的是3T导热油锅炉，而上诉人购买的燃烧器合同中注明该燃烧器配套3吨热油锅炉适用，同时长沙胜能实业有限公司向上诉人提供了型式试验报告。对于该燃烧器是否型式试验合格，上诉人只能通过长沙胜能实业有限公司提交的资料进行形式审查，对该报告是否伪造并不知情。二、法律适用错误。上诉人售卖的锅炉属于特种设备，依据《安全生产法》第二条的规定，本案应适用《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》），不应适用《安全生产法》。《特种设备安全法》第五条规定，特种设备由特种设备安全监督管理部门管理，该法中亦有关于行政处罚的依据。因此，被上诉人不具本案处罚主体资格，其作出的行政处罚决定适用法律错误。 被上诉人区应急管理局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。一、一审判决认定事实清楚。1.被上诉人调取的《设备购销合同》、《3吨锅炉及1吨蒸汽发生器现场安装协议》、《3吨锅炉及1吨蒸汽发生器技术协议》等证据证明广丰公司向垦利同和生物科技有限公司销售了锅炉及配套的蒸汽发生器并负责锅炉安装调试，即锅炉安装调试责任单位为广丰公司，而广丰公司并不具备锅炉安装调试的相应资质。广丰公司在不具备锅炉安装施工资质的情况下组织了涉案锅炉的安装和调试作业，且在安装和调试前并没有事先向被上诉人书面告知，广丰公司违反了《特种设备安全法》第二条第一款、第十八条、第二十三条等规定，违法行为事实非常清楚。2.依据《质检总局办公厅关于燃气锅炉风险警示的通告》中关于调试的规定，新装锅炉安装完成后进行的系统调试应当由锅炉使用单位与锅炉安装单位或锅炉制造企业共同完成，调试时应由持相应资质的锅炉作业人员进行锅炉操作。需对燃烧器进行调试时，应当由燃烧器制造单位或其授权单位的技术人员进行现场指导。锅炉系统和燃烧器调试期间，锅炉使用单位的安全管理机构应当确保无关人员不得在锅炉附近聚集。本案多份询问笔录显示广丰公司在无燃烧器制造单位或其授权单位的技术人员的现场指导下多次进行调试操作。广丰公司作为锅炉安装调试责任单位，是合同明文约定的锅炉安装调试现场组织管理和安全生产的主要责任方，其事发时不在现场的说法不影响对其无燃烧器制造单位或其授权单位的技术人员的现场指导下进行调试操作的认定。3.根据《质检总局办公厅关于燃气锅炉风险警示的通告》关于燃烧器的型式试验规定，燃烧器应当符合《锅炉安全技术监察规程》等安全技术规范和标准的要求，燃油燃气燃烧器应当通过型式试验。而本案中广丰公司向长沙胜能实业有限公司采购油气两用燃烧机型号为STYQ300。与《STQ160B燃油（气）燃烧器型式试验证书》内容不符、相关证据证明广丰公司安装的油气两用燃烧机STYQ300未经型式试验合格。广丰公司称其只能进行形式审查的说法不成立，广丰公司作为锅炉安装调试的责任单位，未认真核查燃烧器档案资料，未能查验型式试验报告中燃烧器型号与实际采购型号不符这一明显错误，并将未经型式试验合格的燃烧器擅自用于锅炉安装，因此被上诉人对其私自安装未经型式试验合格的燃烧器的认定准确。4.广丰公司作为锅炉安装调试的责任单位，将《STQ160B燃油（气）燃烧器型式试验证书》作为油气两用燃烧机STYQ300的型式试验证书提报给了东营市特种设备检验所，因此，被上诉人对其提供虚假材料的认定准确。二、一审判决适用法律正确。《特种设备安全法》第二条明确规定，特种设备的生产包括设计、制造、安装、改造、修理。广丰公司作为锅炉安装调试的责任单位，其无资质组织锅炉安装调试作业等行为，在违反了相关行业法律法规和标准的同时，也违反了《安全生产法》第十七条的有关规定。广丰公司的违法事实证明其对“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故的发生负有重要责任，行政处罚决定根据《安全生产法》第一百零九条第一项对事故责任单位进行行政处罚，适用法律正确。三、被上诉人作出的行政处罚程序合法。被上诉人在作出行政处罚过程中履行了立案、调查、告知、听证、处罚、送达等程序，充分保障了原告陈述、申辩和听证的权利，处罚程序正当合法。 被上诉人区政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。被上诉人区应急管理局依据区政府对《事故调查报告》作出的批复，启动了本案行政处罚程序。《事故调查报告》对事故发生经过、事故原因、事故性质，对事故责任人员、责任单位的处理建议等均作出了明确的结论性意见。区应急管理局进行立案、告知、听证、集体讨论，依据调查的客观情况，对上诉人依法作出行政处罚决定。二、一审判决适用法律正确。《安全生产法》第二条规定的“生产经营单位”是指从事商品生产、销售以及提供服务的法人和其他组织。上诉人广丰公司作为涉案锅炉及燃烧器的销售方，依法应遵守安全生产法的规定。上诉人与垦利同和生物科技有限公司签订有设备购销合同及安装协议，故上诉人对涉案锅炉及燃烧器等设备的安装、调试依法负有保证安全运行的责任。本案事故是一起因燃烧器未经型式试验合格、人员违规操作引发的责任事故。因上诉人销售的该燃烧器仅是锅炉的配套设备，未经国家列入特种设备名录中，不属于特种设备，涉案事故依法不属于特种设备安全事故。上诉人称本案不应适用《安全生产法》，而应适用《特种设备安全法》第九十条的规定予以处罚，该主张没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院二审过程中，广丰公司提交本院（2019）鲁05民终1337号民事判决书、东营市特种设备检验所出具的证明（一审提交的是复印件，二审提交原件），区政府提交了《质检总局关于修订的公告》。上述材料均不属新证据，且不影响对本案事实的认定，二审不予接纳。 各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审对证据的认证意见同一审。 本院二审查明：2017年4月20日5时30分左右，垦利同和生物科技有限公司在锅炉试运行过程中，燃气在炉膛发生燃爆。同日，垦利区政府组织相关单位成立了“4.20”事故调查组。2018年7月26日，“4.20”事故调查组作出《事故调查报告》，该调查报告对广丰公司在该次事故中的性质作出以下认定：广丰公司在锅炉项目安装施工、调试过程中存在严重违法违规行为。广丰公司违反《特种设备安全法》《质检总局办公厅关于燃气锅炉风险警示的通告》《特种设备安全技术规范》《锅炉安装监督检验规则》等相关法律法规，在不具备锅炉安装施工资质的情况下组织垦利同和生物科技有限公司3吨燃油燃气有机热载体锅炉及1吨蒸汽发生器的安装和调试作业；在无燃烧器制造单位或其授权单位的技术人员的现场指导下进行调试操作；私自安装未经型式试验合格的燃烧器；向东营市特种设备检验所提供虚假资料。2018年8月9日，东营市垦利区人民政府作出《关于东营市××区垦利街道垦利同和生物科技有限公司“4.20”锅炉炉膛燃气燃爆事故调查报告的批复》，同意“4.20”事故调查组提交的《事故调查报告》。 2018年11月22日，原安监局依据《事故调查报告》确认的上述违法事实，对广丰公司作出（垦）安监罚〔2018〕0064号行政处罚决定，该处罚决定依据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，决定给予广丰公司450000元罚款的行政处罚。 二审查明的其他事实同一审。 本院认为：《特种设备安全法》第五条规定：国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。根据垦发〔2019〕1号文件《中共垦利区委、垦利区人民政府关于东营市××区机构改革的实施意见》，原东营市××区安全生产监督管理局的职责由新组建的区应急管理局行使。区应急管理局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，负有对本行政区域内安全生产违法行为作出行政处罚的法定职责。 关于被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。广丰公司在涉案锅炉燃爆事故中存在的违法违规行为，已经“4.20”事故调查组、东营市垦利区人民政府确认。经东营市垦利区人民政府批复确认的《事故调查报告》，即为本院确认涉案违法事实的依据。被上诉人作出行政处罚决定认定的事实与《事故调查报告》确认的事实一致，且依据了事故调查过程中调取的证据材料，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。上诉人主张其不存在违法违规事实，该主张与《事故调查报告》的认定不符，本院不予支持。 关于被上诉人作出的行政处罚决定执法程序是否合法的问题。经审查，被上诉人针对广丰公司的违法违规行为进行处罚，履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论、作出处罚决定并送达等法定程序。被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。 关于被上诉人作出的行政处罚决定适用法律是否正确的问题。《安全生产法》第二条规定：在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。该法明确了涉及特种设备安全的应当适用《特种设备安全法》。《特种设备安全法》第二条规定：特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法；本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。这一规定明确了对人身和财产安全有较大危险性的锅炉属于特种设备。本案中，发生燃爆事故的锅炉属于特种设备，广丰公司的违法行为发生在对涉案锅炉项目的安装施工、调试过程中。因此，本案关于广丰公司违法事实的认定及法律责任的承担应当适用《特种设备安全法》的相关规定。被上诉人依据《特种设备安全法》的规定对广丰公司的违法事实作出认定并无不当，但就广丰公司应当承担的法律责任，被上诉人依据了《安全生产法》的相关规定。因《特种设备安全法》对造成事故应当承担的法律责任亦有明确规定，且与《安全生产法》的相关规定不尽一致。因此，被上诉人适用《安全生产法》的规定作为处罚的依据，属适用法律错误，应予撤销。 综上，被上诉人区应急管理局作出的（垦）安监罚〔2018〕0064号行政处罚决定认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。区政府作出的行政复议决定维持了区应急管理局作出的行政处罚决定，基于行政处罚决定予以撤销，行政复议决定亦应予以撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十条第二项之规定,判决如下： 一、撤销东营市垦利区人民法院（2019）鲁0505行初14号行政判决； 二、撤销东营市垦利区应急管理局（垦）安监罚〔2018〕0064号行政处罚决定； 三、撤销东营市垦利区人民政府东（垦）复（决）字〔2019〕1号行政复议决定。 四、东营市垦利区应急管理局应当在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人东营市垦利区应急管理局、东营市垦利区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋建功 审判员  张晓丽 审判员  王梓臣 二〇二〇年一月二十日 书记员  杨全月