山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终41号 上诉人（原审原告）魏文刚，男，1977年5月2日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 委托代理人张义波，青岛西海岸红石崖法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区泊里镇人民政府，住所地青岛市黄岛区泊里镇泊里一路11号。 法定代表人任双平，镇长。 委托代理人董岩，该单位工作人员。 委托代理人宋明相，山东方恒律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区泊里镇营里村民委员会，住所地青岛市黄岛区泊里镇营里村109号。 法定代表人徐忠奎，主任。 委托代理人周德好，书记。 上诉人魏文刚因诉被上诉人青岛市黄岛区泊里镇人民政府（以下简称泊里镇政府）、原审第三人青岛市黄岛区泊里镇营里村民委员会（以下简称营里村委会）行政强制及赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2019年9月30日作出的（2019）鲁0211行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2000年6月4日，杜希军与营里村委会签订《东岭水库承包合同》，约定：营里村委会将坐落于村东岭，东至引洪道及肖三地边，西至引洪道，南至引洪道水平面为准，北至坝北。东西沟底中心，向西至渠道为准的水库承包给杜希军，承包期限自2001年1月1日至2020年12月30日；承包期内杜希军享有使用受益权，负责保护和维修水库，如有损坏情况，甲方有权解除合同并视损坏程度进行赔偿损失；如遇国家征用或按要求规划占用时，本合同自然终止，由征用方按国家规定赔偿损失。2016年12月6日，原告与杜希君签订《水库转包协议书》，约定：杜希君将承包营里村委会的水库一座、房屋3间和全部苗木转包给原告经营至2020年12月30日止；杜希君转包给原告的水库及附着物，原告享有原合同约定的全部权利并承担原合同约定的相关义务；杜希君转包给原告的水库如被征用、占用，原告必须服从，由此所取得的赔偿全部归原告所有，与杜希君无关。2018年8月15日，营里村委会向原告送达了《营里水库巡查整改通知》，载明：近期黄岛区水利局和泊里镇水利站多次来营里水库巡查，发现水库大坝及大坝背水坡上有树木。因水库大坝及大坝背水坡上严禁栽树，镇政府以及营里村委会责令你在五天内（2018.8.15——2018.8.19）无偿清除水库大坝及大坝背水坡上所有树木。2018年8月20日，原告向营里村委会提交了《申诉书》及《营里村东岭水库大坝及背坡苗木明细表》各一份，其中《申诉书》载明：“我是泊里镇营里村东岭水库承包人魏文刚，2018年8月15日接到村委坝上不允许栽树的通知，我同意清理，但必须按规定给予合理补偿。原因如下：1.承包合同中并未说明不准坝上栽树、苗木；2.合同中标明原来就有房屋和绿化苗木；3.我承包4年多来，村、镇从未有人提出不准栽树、苗木，也没说坝上栽树不合法。本人诉求：1.鉴于以上原因，在没与我达成补偿协议之前，我不同意清理坝上苗木，此间如出现问题，由你们负责；2.如处理不当，我保留用法律维护自己权益的权利。”2018年8月25日，营里村委会向原告送达《营里水库大坝苗木清理赔偿通知》，载明：“营里水库大坝及背水坡苗木，由现承包方本人清点共有苗木1217棵，其中1－3CM的772棵，3-5CM的384棵，5-8CM的61棵。根据泊里镇清点办赔付标准，1-3CM每棵7元，共计5404元；3-5CM每棵15元，共计5760元；5-8CM的每棵35元，共计2135元。所有树木赔偿款共计13299元，现通知水库承包方魏文刚在2018年8月26日上午8点到营里村委会办公室支付苗木赔偿款项，逾期不支，视为自动放弃，所产生的一切后果，由承包方自行承担。以上所有树木的棵数、规格均由承包方魏文刚提供，赔偿标准有泊里镇清点办提供，我方均予认可。”该通知中苗数目与原告提交的《营里村东岭水库大坝及背坡苗木明细表》中所载明的数目一致，原告对补偿数额不予认可，未予支取。2018年8月31日，被告组织对原告在涉案水库大坝上的苗木进行了清除。原告当庭陈述，被告当时把苗木放到了空场上，我的这批苗木是园艺苗木，我也没有找到销路。原告不服，诉至原审法院。原告最终主张的赔偿数额为63467元，具体计算方式为14亩×68000元÷15亩＝63467元。 原审法院认为:根据当事人的诉辩意见，该案的争议焦点为：1.被告所实施的强制清除原告苗木行为事实依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否准确？2.被告应否赔偿原告各项损失共计63467元。关于第一个焦点问题，《小型水库安全管理办法》第四条规定：“小型水库安全管理责任主体为相应的地方人民政府、水行政主管部门、水库主管部门（或业主）以及水库管理单位。农村集体经济组织所属小型水库安全的主管部门职责由所在地乡、镇人民政府承担。”《水库大坝安全管理条例》第十九条规定：“大坝管理单位必须按照有关技术标准，对大坝进行安全监测和检查；对监测资料应当及时整理分析，随时掌握大坝运行状况。发现异常现象和不安全因素时，大坝管理单位应当立即报告大坝主管部门，及时采取措施。”被告作为涉案水库的属地主管部门负有对涉案水库及坝体进行管理并采取相关措施的职责。《小型水库安全管理办法》第六条规定：“小型水库防汛安全管理按照防汛管理有关规定执行，并服从防汛指挥机构的指挥调度。”第二十四条规定：“水库主管部门（或业主）应按规定组织所属小型水库进行大坝安全鉴定。对存在病险的水库应采取有效措施，限期消除安全隐患，确保水库大坝安全。水行政主管部门应根据水库病险情况决定限制水位运行或空库运行。对符合降等或报废条件的小型水库按规定实施降等或报废。”《山东省实施〈水库大坝安全管理条例〉办法》第二十二条规定，禁止在坝体上放牧、垦植、以及从事其他妨碍管理的活动；防汛期间禁止在坝体上堆放杂物和晾晒粮草。原告未经允许擅自在水库大坝及背水坡进行垦植，被告作为涉案水库的主管部门，根据青岛西海岸新区管委防汛抗旱指挥部的指挥，对原告在下达整改通知，在原告不自行清除的情况下，对原告种植在水库坝体及背水坡上的苗木实施强制清除，事实依据充分，法律适用正确。从行政程序方面而言，《营里水库巡查整改通知》系被告在实施涉案行政强制清除过程中所作的行政决定，该决定未告知原告享有陈述申辩权，且实施行政强制清除前未履行催告程序，在被告未举证证明该行为系紧急防汛期依调度实施的前提下，应当认定行政强制清除行为程序违法，依法应予撤销，但因原告苗木已被清除，被告行政行为不具有可撤销内容，故应认定违法。 关于第二个焦点问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”涉案水库的所有权人系营里村委会，其与杜希军签订《水库承包合同》时《水库大坝安全管理条例》、《山东省实施〈水库大坝安全管理条例〉办法》均已颁布实施，杜希军的合同义务为负责保护和维修水库，该义务排除其享有在水库坝体上进行垦植的权利。原告未经发包方营里村委会同意，与杜希军签订水库转包合同，且在水库大坝及背水坡继续栽种苗木，其行为违反《水库大坝安全管理条例》、《山东省实施〈水库大坝安全管理条例〉办法》的相关规定，其所栽种苗木无合法根据，并非《中华人民共和国国家赔偿法》所保护的合法权益。被告所实施的行政强制清除行为虽然程序违法，但并未侵害原告的合法权益，原告主张被告赔偿其苗木损失，于法无据，不予支持。综上，被告实施的强制清除苗木行为，程序违法，但并未侵害原告的合法权益，原告主张行政赔偿，于法无据，应驳回其赔偿请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决一、确定被告青岛市黄岛区泊里镇人民政府于2018年8月31日对原告魏文刚所有的种植于东岭水库大坝及背水坡苗木实施强制清除的行为违法；二、驳回原告魏文刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。 上诉人魏文刚不服原审判决，上诉称:一、《山东省实施办法》第二十二条规定，禁止在坝体上放牧、垦殖、以及其他妨碍管理的活动。文中的垦殖，依据现代汉语词典的意思，应为将荒芜的土地开垦为良田。上诉人在坝体上挖坑栽植树木然后填平，显然不属于垦殖，并且栽种树木有助于巩固地表土壤，防止水土流失，且栽植树木位于背水坡，不会对泄洪造成影响。二、即便是上诉人行为属于垦殖，上诉人所栽植的树木是上诉人的合法财产，上诉人对树木所享有的权利是受到法律保护的，被上诉人无权毁坏，应当进行赔偿。三、对树木的规格及数量的认定。被上诉人提交了原审第三人出具的《营里水库大坝苗木清理赔付通知》，显然被上诉人是认可原审第三人出具的该赔付通知的效力。《赔付通知》中称棵数、规格系上诉人提供，赔付标准由被上诉人提供，但原审第三人出具上诉人提供的《营里村东岭水库大坝及背坡苗木明细表》，该表清楚的记载了被清楚苗木的具体名称、规格及棵数，原审第三人对相关进行了更改，该更改没有得到上诉人确认，显然无依据。四、关于赔偿标准。上诉人依据《关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准调整的请示》文件计算赔偿标准合理合法，该份标准系征地补偿标准。上诉人以补偿标准计算赔偿损失并不违法，上诉人所栽植的树木为玉兰、樱花、红叶李等树种，依据《青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准》应按照土地面积计算补偿标准，涉案土地面积约为14亩，涉案土地如果被征收，依据《关于青岛市征地地上附着物和清表补偿标准调整的请示》，上诉人可以得到补偿款为63476元，上诉人要求赔偿损失合理合法。综上，请求依法改判。 被上诉人泊里镇政府辩称：一、本案的上诉人要求被上诉人做出行政赔偿是不符合相关法律规定。按照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，只有本案上诉人魏文刚的合法权益受到侵害的时候，作为泊里镇政府的被上诉人才会进行赔偿。本案的上诉人魏文刚栽植的树木没有合法依据，其利益的存在本身不具有合法性，依法不应赔偿。二、上诉人在水库、大坝上栽植树木的行为，从客观上来看已经损害了水库大坝的安全，影响了防洪和抗旱，存在着潜在的隐患，上诉人的行为已经严重危害了社会公众利益，栽植树木的行为本身也是法律法规所禁止的行为，法院不应予以支持。三、上诉人明知在大坝上栽植树木影响大坝的防洪安全，存在着造成大坝坝体坍塌的危险性，致周围村民的生命安全于不顾，为了一己之私而栽植树木，无论是大坝所有人营里村村委会还是泊里镇政府曾多次和本案的上诉人交涉劝解，希望上诉人以大局为主，但上诉人执意不听才导致了后面的后果，本案中上诉人就存在过错。四、上诉人未经本案的第三人准许和原承包人私自签订了水库的转包合同系无效合同，其承包行为本身存在违法性。请求维持原判。 原审第三人营里村委会述称：同意被上诉人意见，请求维持原判。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院，对证据的认定本院与原审法院相同。经审查，本院确认原审查明的案件事实成立。 本院认为：第一、原审确认被上诉人泊里镇政府对上诉人实施强制清除行为程序违法，各方未提异议，本院同意原审该判决结果。 第二、关于被上诉人是否应当对上诉人进行赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，合法权益受损是国家赔偿的前提条件。 本案被上诉人行政强制行为违法系因相关程序不符合规定，并不足以直接产生国家赔偿的法律后果。首先，2012年1月1日施行的《山东省小型水库管理办法》第十三条第一款第四项规定，任何单位和个人不得从事在坝体、溢洪道、输水设施上建设建筑物、构筑物或者进行垦殖、堆放杂物等危害小型水库安全运行的活动。本案上诉人在涉案水库大坝坝体上进行垦殖，已经违反了上述规定，对水库的安全运行造成了危害。经审查，本案原审第三人营里村委会与案外人杜希君于2000年6月4日签订的《水库承包合同》已经明确了规定，杜希君负责保护和维修水库，合同中更没有规定可以进行垦殖。上诉人后与案外人杜希君在2016年12月6日签订《水库转包协议书》时，前述水库管理办法已经施行多年，进一步排除了上诉人在水库坝体上进行垦殖的权利。至于上诉人所主张的栽种树木不属于垦殖，该于法无据，也不符合常理。据此，上诉人在水库堤坝上栽种和培养苗木的行为不存在合法依据。其次，2018年防汛时期，在通过原审第三人通知上诉人清除未果的情况下，被上诉人组织协调对上诉人树木进行清除，并将清除后的树木返还上诉人，未对上诉人合法权利造成影响。综上，被上诉人强制行为未侵犯上诉人合法权益，依据前述规定，上诉人的赔偿请求不应予以支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏文刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  刘力铭 二〇二〇年一月十七日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员王娉婷