江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣行终336号上诉人（原审原告）温爱国，男，1954年1月9日出生，汉族，住萍乡市。委托代理人廖赛，江西萍实律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地：萍乡市工业大道经贸大厦，统一社会信用代码：12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，该开发区管理委员会主任。委托代理人付小雪，萍乡经济技术开发区党政办公室法制办工作人员。委托代理人李强勇，江西振武律师事务所律师。上诉人温爱国因诉萍乡经济技术开发区管理委员会房屋行政强制及行政赔偿一案，不服萍乡市中级人民法院（2018）赣03行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2008年，萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）下属的萍乡经济开发区横板管理处为发展种植养殖产业，以该管理处组织引导，养殖户为主体的办法，在该管理处13组花园冲内牵头筹建农业合作基地。同年4月29日，萍乡经济开发区横板管理处（甲方）与温爱国（乙方）签订《农业合作项目开发协议书》，约定由甲方对土地进行平整后温爱国以1.9万元／亩的单价受让萍乡经济技术开发区横板管理处13组花园冲的土地0.97亩，按甲方要求的统一规划，温爱国自行建设养殖场，实行自负盈亏、自我发展畜禽种养业，并应当遵循甲方对养殖基地的统一、规范管理，各养殖户应在建设和生产过程中团结互助，切实将养殖业做大做强。并约定温爱国所使用的场地，属于养殖场集体所有的土地，不得擅自转让他人或改变用地性质。协议签订后，温爱国兴建了占地约460平方米的房屋。2017年9月18日，萍乡经济技术开发区社会发展局下发《关于关闭取缔经开区辖区内养殖户的通知》（萍开社字[2017]45号），该通知载明，经研究决定在萍乡经济技术开发区的养殖户要进行分期分批关闭取缔，其中第一批关闭取缔时间为2017年11月30日前，主要是禁养区范围内的养殖户和离市行政中心、河流、人口密集区2公里范围内养殖户；第二批关闭取缔的时间为2017年12月31日前，主要是萍乡经济技术开发区剩余的养殖户，包括已建造沼气池和实现了减排达标排放的养殖户。温爱国被列在第二批名单中。该通知还规定，要按经开区管委会出台的拆迁政策特别是《关于印发田中湖景区房屋拆迁公寓房安置管理试行办法的通知》（萍开管字[2010]108号文件）执行。2017年9月27日，萍乡市人民政府办公室印发文件《萍乡市人民政府办公室关于加强畜禽养殖废弃物处理和资源化利用的通知》（萍府办字[2017]143号），文件规定各县（区）政府组织环保、水务、规划、林业、农业等部门，对已划定的养殖“三区”（指畜禽养殖禁养区、限养区、适养区）重新进行审定，并规定于2017年10月底前完成禁养区内畜禽养殖场关停搬迁，各县（区）政府对禁养区养殖场关停或搬迁要制定详细方案，给予合理补偿。补偿标准可依照取得合法证照手续、建场时间、栏舍结构等条件，实行不同的补偿标准，并及时补偿到位。关停或搬迁主要对栏舍拆除，辅助性用房如办公室、饲料间等根据养殖户意愿可以保留。2017年10月23日，萍乡经济技术开发区社会发展局向温爱国下发禁止养殖告知书，该告知书载明：温爱国的家庭养殖场严重破坏了生态环境，属于关闭取缔的对象，限其在90天之内，自行处理养殖的畜禽，逾期将采取严厉措施进行强制取缔。2018年4月15日，萍乡经济技术开发区社会工作管理一局（甲方）与温爱国（乙方）签订了《萍乡经济技术开发区畜禽养殖户取缔关停补偿协议》，该补偿协议载明乙方养殖生猪72头，协议约定采取货币补偿方式进行补偿，对不在精准拆迁范围的养殖户，乙方生猪数量按市场价收购，合计116416元。该协议书还约定协议签订后，乙方即刻搬迁，并保证在2018年4月20日前清场，甲方将按签订协议进行补偿，乙方从此以后不再在开发区范围内从事养殖活动，如再从事养殖活动，甲方将不做任何补偿。上述补偿协议签订后，温爱国将生猪清场。2018年5月3日，经开区管委会组织人员对温爱国养殖场进行强制拆除，导致其房屋及部分物件被损。之后温爱国多次要求经开区管委会对养殖场房屋及屋内外物品损失予以赔偿无果，遂向该院提起行政诉讼，请求确认经开区管委会强制拆除温爱国房屋的行为违法；判令经开区管委会赔偿温爱国因此造成的损失2500000元（500㎡*5000元／㎡);判决经开区管委会赔偿因其强拆导致温爱国房屋内的物件损失706180元；由经开区管委会承担本案诉讼费用。另查明，2009年3月11日，萍乡市横板种养殖专业合作社（其住所在萍乡市开发区横板管理处十三组）登记成立，业务范围包括生猪养殖、良种猪繁殖等。原萍乡市工商局萍乡经济技术开发区分局为该合作社颁发了营业执照，温爱国为该合作社成员。温爱国养殖场房屋被强制拆除前，经开区管委会初步估算应补偿温爱国养殖场房屋及房屋所占土地、房屋附着物（如门、窗等）、屋内物品（如空调、热水器）、其他设施（如水泥墙裙、砖岸等）、搬家费等损失共计为318678元。其中房屋本身补偿124389元，房屋占地补偿138210元。但经开区管委会出具的补偿明细表无计算人员和审核人员签名，温爱国亦未签字确认。温爱国在庭审中对养殖场房屋的面积就是经开区管委会拆迁前丈量面积予以确认，未持异议。但温爱国提交的强拆猪场财产损失清单金额为706180元，与经开区管委会初步估算的补偿金额差距很大。原审认为，根据当事人的诉辩意见，本案的焦点问题为：1、经开区管委会强制拆除温爱国养殖场行为是否合法；2、温爱国的赔偿主张是否成立。关于焦点1，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制执行行为前，应当书面催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，经开区管委会虽下发禁止养殖告知书，告知温爱国的养殖场属于关闭取缔的对象，要求其自行处理养殖的畜禽。但温爱国、经开区管委会双方签订的补偿协议中只是约定温爱国应于2018年4月20前清场。经开区管委会未明确作出要求温爱国自行拆除养殖场的决定，未书面催告其履行自行拆除义务，未依法告知温爱国享有陈述和申辩的权利，亦未作出书面的强制执行决定，经开区管委会于2018年5月3日强制拆除温爱国养殖场违反法定程序，造成温爱国无法行使申辩权利，故经开区管委会实施的强制拆除行为应当确认违法。关于焦点2温爱国的赔偿主张是否成立的问题，需要对温爱国养殖场土地使用权及地上建筑物的合法性进行认定。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》未对畜禽养殖是否属于农业用途作出规定，也未就畜禽养殖用地批准程序作出明确规定。原国家土地管理局于1997年10月10日作出的《关于规模化养殖用地是否列入非农业建设用地的批复》（国土批（1997）109号）认为，国家对非农业建设用地实行严格管制，其根本目的在于保护耕地。规模化养殖业用地不属于种植业用地，一般占地面积较大，且系在地面营造建筑物使原土地条件难以恢复。此类用地应参照非农业建设用地管理。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号）规定，本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。2010年9月30日，原国土资源部、农业部发布国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称155号通知），其中第一部分“进一步界定设施农用地范围”明确设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，明确“规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”等为生产设施农用地，明确管理和生活用房用地、仓库用地等为附属设施用地；第三部分“规范设施农用地审核”，对农业设施的建设与用地作出明确规定，“由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”；通知最后还规定，“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。”本案中，温爱国养殖建设的畜禽舍等生产设施和附属设施应当按照155号通知的规定，办理设施农用地审批手续。温爱国未提交相应的审批手续，其养殖场房屋不属合法财产，不能按照合法房屋的市场价值予以赔偿。经开区管委会未依照法定程序拆除，因违法强拆行为造成温爱国养殖场建筑和其他设施成本及相关物品损失应予赔偿。温爱国对损失的举证主要为赔偿清单及照片、视频，经开区管委会的举证主要为房屋拆迁补偿明细表及照片，不足以证明各自主张，且双方争议较大。对于经开区管委会应予赔偿的养殖场建筑材料及相关物品，尚需经开区管委会在后续赔偿环节中进一步查明核定，温爱国亦当依法提供相应的证据加以证明。需要说明的是，经开区管委会应当比照温爱国的损失清单，对其申请赔偿项作出是否应当赔偿及赔偿数额的认定。为体现对违法拆除行为的惩戒，在本案赔偿问题上，应当秉持的基本原则是，对温爱国赔偿不应少于经开区管委会《拆迁补偿明细表》上载明的总金额。鉴于经开区管委会未对温爱国作出补偿决定，且双方当事人均未提交有效证据证明温爱国的实际损失数额，因而对本案赔偿问题的处理上应秉持“先行政、后司法”的原则，法院对温爱国各项损失不宜直接判定，以利更好的监督行政机关依法履行其应当履行的法定职责。需要指出的是，经开区管委会应积极协调温爱国，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应作出赔偿决定。温爱国如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决确认经开区管委会2018年5月3日强制拆除温爱国养殖场房屋的行为违法；责令经开区管委会在本判决生效后三个月内对温爱国作出赔偿决定。案件受理费50元，由经开区管委会负担。上诉人温爱国不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由是：1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，本案应直接判决被上诉人对上诉人承担赔偿责任，具体应判决确定赔偿项目、赔偿标准与金额，但一审法院却判决被上诉人再行作出赔偿决定，不仅于法无据，同时也拖延了上诉人的维权时间，增加上诉人的讼累。2、一审判决认定上诉人的涉案房屋为不合法财产，不能按照合法房屋的市场价值予以赔偿没有事实与法律根据。上诉人与萍乡经济开发区横板管理处签订并履行了《农业合作项目开发协议书》，据此合法取得涉案土地的使用权，上诉人是在政府主导及支持下，响应国家鼓励发展养殖业的政策而建设的养殖场，涉案房屋的建设并未违反任何规定。本案的审理应当以法律和行政法规、地方性法规为依据，但一审判决适用连规章都算不上的通知作为裁判依据，其所认定的房屋不合法明显错误。3、一审判决在认定被上诉人强拆行为违法的基础上，却又认为被上诉人的赔偿义务仅限于“不应少于被告《拆迁补偿明细表》上载明的总金额”，变相的让违法行为合法化，损害了上诉人的合法财产权益。请求撤销一审判决书的第二项，判决被上诉人向上诉人赔偿因其强拆房屋导致上诉人的损失4000000元，并赔偿上诉人的物件损失529252元；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人经开区管委会答辩称：1、一审判决答辩人在规定期限作出赔偿决定并无不当。首先，被答辩人一审提交的《原告被拆猪场内的财产损失清单》系其自列的损失清单，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定，不能作为确定其损失的依据，被答辩人一审中无法举证证实其损失，法院无依据作出确定金额的判决。其次，法院并非拆迁补偿的专业性部门，亦不是专业的评估机构，如果法院确定赔偿内容，势必导致行政机关处理类似问题感到为难，甚至导致更多诉讼。2、一审法院认定被答辩人被拆房屋属于违法建筑有事实和法律依据。根据原国家土地管理局于1997年10月10日作出的《关于规模化养殖用地是否列入非农业建设用地的批复》、原国土资源部、农业部于2007年9月21日作出的《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二条第二款规定以及原国土资源部、农业部于2010年10月8日作出的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》相关规定，一审法院以被答辩人未提交相应审批手续为由，认定被答辩人养殖场房屋不属于合法财产于法有据，认定事实正确。请求驳回被答辩人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。二审期间，经开区管委会提交图片14张，以证明温爱国涉案房屋拆迁时的财产状况。上述图片不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予采纳。本院查明的事实与原审认定的事实基本一致。本院认为，原国土资源部、农业部于2007年9月21日发布的国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二点第（一）项规定：“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。”本案中，上诉人温爱国作为横板管理处的村民，在与横板管理处签订《农业合作项目开发协议书》，并按照该协议支付了用地费的基础上，于2008年兴建涉案养猪场，该养猪场内的猪栏舍等生产设施和附属设施根据上述规定不需要办理农用地转用审批手续，涉案养猪场房屋属于合法财产，经开区管委会应按照合法房屋的市场价值予以赔偿。原审法院依据国土资发[2010]155号文件，以涉案养猪场内的生产设施和附属设施未办理设施农用地审批手续为由认定养猪场房屋不属于合法财产不当，本院予以纠正。经开区管委会于2018年5月3日强制拆除温爱国养猪场房屋的行为已被原审法院确认违法，温爱国被违法行政行为侵害的合法财产依法应当获得国家赔偿。原审法院结合本案实际情况，虽未作出具体的赔偿金额判决，但已明确经开区管委会作出行政赔偿决定应予赔偿的范围、方式、原则，保障了温爱国的合法权益。综上，原审判决虽在涉案养猪场房屋是否为上诉人温爱国的合法财产事实认定上存在瑕疵，但判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人温爱国负担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  章 华二〇二〇年一月十日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……