江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏1291行初22号 原告姜永年，性别××年××月××日生，××族。 原告王大静，性别：××，××年××月××日生，××族。 共同委托代理人（特别授权）孙宁，江苏国安泰律师事务所律师。 被告泰州市海陵区人民政府城北街道办事处，统一社会信用代码×××97Ｔ，住所地泰州市海陵区扬州路68号。 法定代表人刘新民，主任。 参与诉讼负责人宗明伟，副主任。 委托代理人（特别授权）陈峰、周莹，江苏讼之道律师事务所律师。 第三人徐顺元，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人（特别授权）徐玉兰，性别，××族，住址同上，系徐顺元性别：××儿。 原告姜永年、王大静诉泰州市海陵区人民政府城北街道办事处（以下简称城北街道办）、第三人徐顺元确认行政协议无效一案，于2019年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年01月14日受理后，于2019年1月18日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭进行审理，原告姜永年及两原告共同委托代理人孙宁，被告城北街道办参与诉讼负责人宗明伟、委托代理人陈峰，第三人徐顺元及其委托代理人徐玉兰到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经江苏省高级人民法院批准延长办案期限六个月。本院于2019年9月25日再次公开开庭审理本案，原告姜永年及两原告共同委托代理人孙宁，被告城北街道办委托代理人周莹，第三人徐顺元及其委托代理人徐玉兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告城北街道办于2018年12月21日与第三人徐顺元签订编号为Ⅲ：0006430号海陵区国有土地上房屋搬迁补偿协议（以下简称搬迁补偿协议），主要内容为：甲方（即城北街道办）需搬迁乙方（即徐顺元）位于槐树××、××号的房屋，各方对规划、国土、房管、评估等部门就被搬迁房屋认定住宅房屋面积为109.21平方米、土地使用面积为118.23平方米、私房评估价825593元、地大于房补偿金额为63361元、装饰装潢及附着物评估价为45478元等内容无异议，另外甲方给予乙方补助和奖励包含第一奖励期签约交房奖励99053元、住宅房屋临时安置补助费29484元、搬迁补助费3000元，乙方选择产权调换，安置房位于森园路北侧10幢1004室，建筑面积123.61平方米（暂定），扣除安置房房款后乙方尚能获得现金补偿款221101元，同时约定交房期限、自行过渡期限、安置房费用交纳等事宜。 原告姜永年、王大静诉称，原告王大静是姜永年大女儿，位于泰州市××××号房屋（使用面积约13平方米、以下简称涉案房屋)是姜永年己故胞兄周继何生前的私有住宅。周继何1995年4月29日申请其所在工作单位帮助维修涉案房屋时，工作单位要求姜永年安排人照顾周继何生活起居，并承诺涉案房屋归安排照顾周继何生活起居的王大静所有，原告王大静于2000年4月以周继何侄女和家庭成员身份落户在涉案房屋内。周继何生前未婚无子女，于2003年1月28日病故，周继何父母上世纪50年代己去世，除原告姜永年外无其他兄弟姐妹。2018年10月，涉案房屋所在地块征收搬迁情况统计表记载涉案房屋使用人为原告姜永年小女儿王小静，但王小静声明该房屋是由王大静使用，而第三人则主张涉案房屋是徐家祖宅，曾暂借周继何使用，被告与第三人遂于2018年12月21日前后签订搬迁补偿协议，将包含涉案房屋在内的补偿利益给付第三人。两原告认为，涉案房屋是周继何生前长期居住，其本人与其工作单位均认为涉案房屋是周继何的私人房产，并没有任何人在周继何生前对该房屋提出权利主张，第三人徐顺元在2018年涉案房屋搬迁时主张系其祖宅曾出借给周继何使用既不符合情理，更没有证据证明。被告无视原告提出的证据和意见，仅凭第三人承诺即与第三人签订包含涉案房屋在内的搬迁补偿协议属于事实认定不清，侵害了原告的合法权利，请求法院依法确认被告与第三人签订的搬迁补偿协议无效，并赔偿原告因房屋拆除造成的实际损失135000元。审理中，经本院释明，原告同意变更其诉讼请求为撤销搬迁补偿协议，同时变更其赔偿请求为148745元。 原告为证明其主张，向本院提交以下证据： 1.2018年12月23日泰州市姜堰区华港镇桑湾村村民委员会及泰州市姜堰区公安局华港派出所出具的证明，证明原告与周继何是亲属关系，其父、母亲已经去世； 2.2018年12月23日泰州市姜堰区华港镇桑湾村村民委员会出具的证明，证明关于原告姜永年与王大静、王小静系父女关系； 3.泰州市公安局城北派出所出具的常住人口登记表； 4.周继何户的户口簿复印件，王大静载明系家庭成员之一； 5.赵公社区征收搬迁情况统计表，其中第10项内容载明涉案房屋使用人是王小静； 6.涉案房屋现场照片； 7.加盖有周继何印章、落款时间为1995年4月29日的报告复印件，主要内容为：“本场职工周继何在厂涂装车间看传达，现已到内退年龄，承蒙领导关心，让我内退。但我是独力一人，家住海陵北路××号，住房面积是13平方米，已破旧不堪，无法居住，请厂部帮助维修，本人同意百老归天后，房子归厂所有，请厂部批准”； 8.加盖有泰州市包装容器厂印章的委托书一份，其内容为委托顾顺银协调处理周继何居住房屋后续处理问题； 9.顾顺银出具的证言复印件，内容为其于周继何去世后代表厂方承诺将涉案房屋权属归王大静所有； 10.泰州市人民政府下坝街道办事处文件，同意泰州市金属容器厂、泰州市保温材料厂合并事宜； 11.泰州市海陵区市场监督管理局出具的泰州市包装材料厂企业资料查询表。 第二次庭审中，原告向本院补充提交泰州市公安局城北派出所出具的王大静及其女儿周诗雅的常住人口登记表。 被告城北街道办对原告证据1、2、4、7、8、9的真实性均不予认可，对其他证据无异议，认为原告与周继何之间的亲属关系应当以原始户籍档案作为证据，王大静的户籍登记和户口簿反映的内容不一致，应当为两次不同的登记；第三人徐顺元同意被告的质证意见。 被告城北街道办辩称，涉案房屋位于海陵北路××号，与槐树巷33号是同一地址，为第三人徐顺元祖宅，产权人为徐德如，通过赠予书的形式赠与徐顺元，征收时亦为徐顺元实际占用；原告不享有主体资格，并非被告行政行为的相对人；被告所作行为认定事实清楚、程序合法，是严格按照《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定执行；原告要求被告赔偿其损失没有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告城北街道办向本院提交以下证据： 1.被告向第三人送达评估报告、征求意见稿等材料的送达回证； 2.被征收（搬迁）房屋基本情况调查表； 3.房屋权属面积调查情况表，其中编号为1的房屋为涉案房屋； 4.房屋认定公示材料； 5.地籍资料或土地使用权证明； 6.自愿搬迁申请书； 7.房屋征收（搬迁）补偿计算书； 8.房屋征收（搬迁）补偿安置协议； 9.房屋移交证明； 10.选房回执、联系函。 庭审后，根据本院的要求被告补充提交泰州市海陵区人民政府关于赵公社区地块国有土地上房屋征收的决定、国有土地上房屋征收决定公告、赵公社区地块国有土地房屋征收补偿方案及公告。 原告质证称未收到被告证据目录中编号为6、12的证据，对被告其他证据及庭后补充证据真实性未提出异议，但认为被告证据恰恰反映涉案房屋权属存在争议，后续所作变更公示没有依据，槐树巷33号的房屋和海陵北路××号的房屋没有任何关联，且在案证据不能证明涉案房屋为第三人祖宅。第三人对被告未提出异议。 第三人徐顺元述称，涉案房屋是其祖宅，是借用给周继何使用，被告与其签订搬迁补偿协议于法有据，原告主张涉案房屋系周继何所有没有依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 根据本院的要求，第三人提交其于2000年3月20日领取的国有土地使用权证。原、被告对该证据真实性均无异议，原告认为涉案房屋所占土地并不在国有土地使用权证范围内，可以证明海陵北路××号房产与槐树巷33号并无关联。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告证据9为证人证言，证人未到庭接受质询，对该证言本院不予采信；原、被告及第三人提交的其他证据客观真实、来源合法，与案件事实具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，涉案房屋坐落于泰州市××路，泰州市鹏程房屋征收服务中心制作的房产平面图显示该房屋南北长4.6米、东西宽3.68米，面积计16.93平方米，平面图中房屋编号为1。 泰州市房产管理处、泰州市规划局在泰州市赵公社区地块工程（一标段）房屋征收（搬迁）权属、测绘面积调查阶段制作的情况汇总表中第92项记载房屋坐落槐树××、××号的房产产权人和共有权人为徐德如，实际使用人为徐顺元，面积合计109.21平方米，关于调查情况的说明部分均载明：“平面图中1室（原海陵北路××号）有争议”。泰州市海陵区城北街道办事处赵公社区（一标段）地块房屋征收（搬迁）工程分指挥部（以下简称分指挥部）2018年11月22日公告中槐树巷33号房屋实际使用人为徐顺元，海陵北路××号房屋不在公示范围；2018年12月11日，分指挥部在其公示栏中张贴房屋征收权属、面积变更公示表，变更内容将槐树巷33号变更为槐树××、××号，分指挥部同日出具情况说明在卷，其内容为：“原海陵北路××号房屋经调阅58年登记资料无相关权属记载，现场职能部门根据相关资料不能确认平面图中1室（原海陵北路××号）的权属。调查时，该房屋是槐树巷33号徐顺元实际使用，且现状无622号门牌号，根据当事人及相关证明人表述，该房屋周继何曾经借用居住过，因该房屋为实际使用人徐顺元，且徐顺元有槐树巷33号合并调查，故公示时未标注该房屋地址”。 2018年12月21日，第三人徐顺元向被告出具申请报告及承诺，申请职能部门将槐树巷33号及海陵北路××号房产109.21平方米确认其为实际使用人，同时承诺今后有上述房产的合法权利人主张权利，将依法返还其应得的产权份额并承担相关的法律责任，同日第三人与被告签订了搬迁补偿协议，第三人根据协议约定选择了森园路北侧小区10幢1004室安置房并已进宅，于2019年1月6日领取补偿款221101元。 泰州市姜堰区华港镇桑湾村村民委员会、姜堰市公安局华港派出所于2018年12月23日出具证明，证实姜德厚和丁连女是周继何和姜永年的父母，均于上世纪50年代去世，无其他子女；泰州市姜堰区华港镇桑湾村村民委员会同日出具证明，证明王大静和王小静均为姜永年的女儿。泰州市公安局城北派出所出具的常住人口登记表显示周继何的住址为泰州市××××号，于2003年1月28日病故并注销户口。姜堰市公安局下坝派出所1997年3月14日制作的户口簿显示周继何为户主，住址亦为海陵区××号；王大静作为该户成员载明与户主关系为侄女，1997年4月7日将户口从姜堰市叶甸镇叶甸村迁入本市区，2000年4月28日自海陵北路484号移居至海陵北路××号。原告提交的赵公征收搬迁情况统计表中第10项显示海北路622号房屋使用人为王小静。原告在立案阶段向法院提交报告一份，其内容为：“本场职工周继何在厂涂装车间看传达，现已到内退年龄，承蒙领导关心让我内退，但我是独力一人，家住海陵北路××号，住房面积是13M2,已破旧不堪，无法居住，请厂部帮助维修，本人同意百老归天后房子归厂所有，请厂部批准”，该报告上加盖有“周继何”的印章，落款时间是1995年4月29日。 另查明，2019年4月19日，泰州市海陵区人民政府作出关于赵公社区地块国有土地上房屋征收的决定，征收东至花园北路东侧、南至森园路、西至海陵北路、北至迎江农贸市场范围内国有土地上的房屋及附着物，房屋征收部门为泰州市海陵区住房和城乡建设局、征收实施单位为被告城北街道办，同日发布房屋征收决定公告和房屋征收补偿方案公告。 还查明，徐顺元于1989年6月30日领取江苏省泰州市建筑执照，翻扩建砖木结构简易房一处，工程地址位于泰州市××××号，建筑面积为33平方米。2000年3月20日，第三人徐顺元领取国有土地使用权证，载明房屋坐落为槐树巷33号、使用权类型为划拨，使用权面积为65.6平方米。 本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案所涉搬迁补偿协议应当属于该司法解释列明的行政协议范畴内。另根据该司法解释第十五条之规定，行政协议争议类型包括：原告主张被诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议，原告请求解除协议或者确认协议无效。原告起诉符合行政协议案件的受案范围。 本案的争议焦点为：一、被告有关涉案房屋权属认定的依据是否充分。二、如涉案房屋权属认定错误，搬迁补偿协议的效力能否区分处理。三、如协议被确认无效或撤销，后续应如何处理。 关于焦点一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。本案所涉系对国有土地上房屋等地上附着物的征收补偿，被告城北街道办作为征收实施单位有权受房屋征收部门的委托具体实施征收工作。 国有土地上房屋征收补偿可通过“签订补偿安置协议”与“作成房屋征收补偿决定”两种方式实现。行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，补偿安置协议中缔约对象的确定，具有与房屋征收补偿决定这一单方行政行为下被征收对象即征收标的权利人的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿行为的合法性。因此，对补偿安置协议，应当评价征收标的权利人的确定是否合法、正确。对此本院评判如下： 《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。据此，在国有土地上房屋征收程序中，房屋权属确认应当以不动产登记状况作为首要依据。本案中，被告城北街道办自行制作的情况说明中明确记载涉案房屋未有任何登记，故无法从权属登记的角度径行确定权属。 泰州市公安局泰公通〔2011〕2号《泰州市常住户口登记管理规定实施细则》及之前施行在江苏省和泰州市范围内适用的规范性文件均使用了“合法固定住所”作为立户登记要件，该细则第五条规定：“合法固定住所是指公民、单位因购买、自建、继承、受赠予等享有所有权的住所，与房产管理部门或单位办理公有房屋租赁使用证明的住所。”。虽然户籍登记不能直接用于证明房屋权属，但本案各方当事人提交的现有证据中周继何及原告王大静户籍登记资料作为书证，其证明力为最强，无论行政机关还是人民法院在对涉案房屋权属进行判断时均应予以充分考虑。虽然涉案房屋在征收时未有门牌，但从被告公示和第三人出具申请和承诺内容看涉案房屋即为海陵北路××号，被告仅以证人证言、第三人申请和承诺即与第三人签订搬迁补偿协议，对涉案房屋的权属认定事实不清。 2000年3月第三人办理国有土地使用权证时其房屋均已建成，如第三人将涉案房屋出借给周继何使用的主张能够成立，此时其应将涉案房屋所占土地一并予以登记才符合常理，现国有土地使用权证附图则显示涉案房屋所占土地不在证载范围，故第三人主张出借房屋的主张难以成立，法院不予支持。 此外，被告在认定涉案房屋权利归属的调查程序中，未经原告陈述、申辩直接确定第三人为权利人，剥夺了原告的知情权、参与权，构成行政程序不当。如前所述，房屋征收补偿协议同房屋征收补偿决定一样，足以引致物权变动，影响补偿利益的分配。初步而言，行政协议中的行政行为包括缔约意志的形成与表示、协议的履行两个阶段。在第一个阶段，如本案征收补偿协议中缔约对象的确定，具有与征收补偿决定这一单方行政行为下被征收对象的认定相同的行政法律效果，认定错误将直接影响征收补偿决定的合法性。因此，对征收补偿协议相对方所作认定的证明规则与审查方式应同于征收补偿决定，依法应当审查调查程序。本案中，被告未提交任何证据证明其在征收时履行了告知原告等权利人涉案房屋拟被征收的事实，导致原告根本无法参与征收程序并发表陈述、申辩意见，被告进而无法了解原告在本案审理中所提的诸多事实与申辩理由，最终导致其对房屋权属认定所作实体判断的依据不足。被告虽提交了公示表、变更公示照片，但这种公示方式显然不适用于与被征收人权利直接相关的文书送达。 综上，被告与非房屋权利人签订协议对案涉房屋实施征收补偿并依据协议实施拆除，达到推进拆迁进度之目的，既严重侵害了房屋真正权利人的财产权利，该协议亦不能成为导致房屋依法得以征收、物权合法产生变动、安置补偿利益据以给付的依据，错误给付补偿利益也给国库财政造成损失并引发无法追回的风险，符合“重大且明显”的违法情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第三项之规定，依法应认定无效。 值得关注的是，在本案的争议类型下，原告仅对涉案协议中与涉案房屋相关的被征收人的确定具有诉的利益，关于征收协议中的补偿安置方式与内容不属审查范围；从效果来看，本案亦只需审查被征收人认定是否合法、准确即足以实现权利救济。 关于焦点二，被告城北街道办认定涉案房屋权利归属的证据不足，事实不清，程序不当，被告基于该认定与第三人签订搬迁补偿协议中关于涉案房屋征收补偿的相关内容亦应确认无效。鉴于该协议中就涉案房屋与第三人确定拥有的房屋之补偿条款、数额混同且无法界分，故从维护国家利益的角度考虑，宜认定该协议整体无效。 关于焦点三，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。因此，第三人应当先行全额返还基于该协议所得征收补偿利益1065969元。 因原告和第三人均不提起民事诉讼以确认涉案房屋权属，故本案不宜直接判定该房屋相应的被征收人；且行政协议以意思合致为基础，本院亦不宜强制被告与原告缔结征收补偿协议。被告城北街道办应在充分调查核实涉案房屋权属的基础上，请示征收部门泰州市海陵区住房和城乡建设局及泰州市海陵区人民政府依法定程序作出处理。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下： 一、确认被告泰州市海陵区人民政府城北街道办事处与第三人徐顺元签订的编号为Ⅲ：0006430号海陵区国有土地上房屋搬迁补偿协议无效。 二、第三人徐顺元于本判决生效后二十日内向被告泰州市海陵区人民政府城北街道办事处返还房屋征收补偿利益1065969元。 案件受理费50元，由被告泰州市海陵区人民政府城北街道办事处负担（原告已预交，被告于本判决生效后迳交原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于泰州市中级人民法院。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  李 辉 人民陪审员  李华萍 二〇二〇年一月十日 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《中华人民共和国合同法》 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。