山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0921行初37号原告张桂春，女，1965年6月14日出生，汉族，住宁阳县。被告宁阳县卫生健康局，住所地宁阳县文化街239号。负责人卢慧书，该局局长。出庭负责人郑广东，该局副局长。委托诉讼代理人李克新，该局行政执法大队工作人员。委托诉讼代理人王现斌，宁阳振宁法律服务所法律工作者。被告宁阳县人民政府，住所地宁阳县城府前街99号。负责人陈波，县长。出庭负责人李悉文，宁阳县司法局局长。委托诉讼代理人李悉文，宁阳县司法局局长。原告张桂春不服被告宁阳县卫生健康局（以下简称县卫健局）、被告宁阳县人民政府（以下简称县政府）卫生行政处罚及行政复议纠纷一案向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月4日公开开庭审理了本案。原告张桂春，被告县卫健局的出庭负责人郑广东及其委托诉讼代理人李克新、王现斌，被告县政府出庭负责人李悉文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张桂春诉称，一、被告对原告作出行政处罚的法律依据错误。1.被告对原告的执业管理应当依据《乡村医生从业管理条例》不应当依据《执业医师法》。从原告持有的《乡村医生执业证》来看，该证明确是：“依照《乡村医生从业管理条例》及相关规定，经审核合格，予以注册，发给乡村医生执业证”。对于乡村医生管理的依据应当是《乡村医生从业管理条例》的规定，而不是《执业医师法》的规定。根据《执业医师法》第四十五条的规定，在乡村医疗机构从事医疗服务的乡村医生，如果取得执业医师资格或者执业助理医师资格，按照《执业医师法》的规定管理，对于没有执业医师资格或执业助理医师资格的乡村医生，法律授权国务院另行制定管理办法。根据《乡村医生从业管理条例》第二条规定，原告是持有《乡村医生执业证》但没有取得执业医师资格或执业助理医师资格的乡村医生，对其管理应当依据《乡村医生从业管理条例》。2.原告离开执业机构，在自己家中为他人诊疗，确实存在违法行为，但不应依据《执业医师法》的规定对其进行行政处罚。原告持有合法、有效的《乡村医生执业证》，说明其具有从事乡村医疗工作的技能和能力，其存在的问题是离开了注册的执业机构，在没有取得《医疗机构执业许可证》的情况下从事医疗服务，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，该条例第四十四条以及《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条对处罚的数额和情形进行了明确。因此，原告情形应依据《医疗机构管理条例》及其实施细则的规定进行处罚。综上，被告依据《执业医师法》第十四条、第十九条的规定进行处罚，属于适用法律错误。二、原告未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业存在客观原因。因宁阳县东庄镇西韩卫生所内部出现纠纷，原告与另一名卫生所成员就卫生所内部问题向东庄镇卫生院汇报，反应的问题不但没有答复，且卫生所负责人知悉了相关情况。后来，不仅不给原告发工资，还将原告除名，宁阳县东庄镇西韩卫生所负责人存在打击报复原告情况，导致原告被迫离开卫生所在家行医生。原宁阳县卫生和计划生育局作出宁卫计医罚[2018]008号行政处罚决定书后，原告依法向县政府申请复议，县政府经复议审查作出宁政复决字[2019]第7号行政复议决定书，依据《行政诉讼法》第二十六条规定提起诉讼。请求：1.依法撤销宁阳县卫生和计划生育局作出的宁卫计医罚[2018]008号行政处罚决定书和宁阳县人民政府宁政复决字[2019]第7号行政复议决定书。2.依法责令被告重新作出具体行政行为。3.诉讼费用由被告承担。原告张桂春向本院提交了以下证据：1.宁卫计医罚[2018]008号行政处罚决定书。2.宁政复决字[2019]第7号行政复议决定书及邮寄单据。3.原告与查贤栋的举报材料一份、村委会证明一份。4.乡村医生执业证。5.原告向医院的举报材料一份。6.工资单一份。被告县卫健局辩称，一、本局处罚事实认定清楚。2018年10月16日，经群众多次举报，本局组织相关执法人员进行现场调查，在东庄镇西韩村原告家中发现其设置固定的非法医疗场所开展诊疗活动，且现场有四名患者正在进行输液治疗，本局执法人员当场制作现场笔录，对原告和其中三名正在输液患者制作了询问笔录等执法文书（有相关影像、图片）。查实，原告无医疗机构执业许可证，只有注册地点为西韩村卫生室的乡村医生执业证书，执法人员责令立即停止非法诊疗活动，并将查封的药品、器械予以异地封存，目前封存于本局没收物品仓库。二、本局处罚认定程序合法。针对原告非法行医行为，本局于2018年10月16日案件受理，并履行了立案、证据先行登记保存审批、现场调查并制作现场笔录、询问笔录、监督意见书、证据先行登记保存决定书、公告等程序，本局严格按照《行政处罚法》以及其他相关法律法规规定实施该处罚，程序合法。三、本局处罚适用法律正确。（一）、依据《乡村医生从业管理条例》第二条、第十五条、第十七条以及卫生部关于对《乡村医生从业管理条例》实施中有关问题的批复（卫政法发[2004]112号）的规定，原告虽然取得了乡村医生执业证书，但其执业地点是非法的诊疗场所，不属于《乡村医生从业管理条例》调整的范围和调整的法定主体，不能适用该条例予以查处。《医疗机构管理条例实施细则》规定了卫生技术人员的范围。定性乡村医生两大要素一是必须经注册取得乡村医生执业证书，二是必须聘用在合法的村医疗卫生机构，二者缺一不可。（二）、根据《医疗机构管理条例》第二十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第十三条、《山东省实施办法》第十九条、《中华人民共和国执业医师法》第十九条和第三十九条规定，在农村开办个人诊所行医，必须取得医师资格证书、医师执业证书，再审批、登记领取合法医疗机构执业许可证后才能执业，违反者按照《执业医师法》进行调整。（三）、《医疗机构管理条例》调整的主体针对设置非法医疗机构的设置者，而《执业医师法》调整的主体是针对行医活动的行医者。本案原告既是设置者又是行医者，按照上位法优于下位法原则，应当适用《执业医师法》。（四）根据《山东省卫生计生行政处罚裁量基准（施行）》规定，原告属于未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医中[较重]情形。综上，本局对原告的处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。被告县卫健局向本院提交了以下证据、依据：1.案卷封面。2.案件受理记录。3.立案报告。4.现场笔录。5.询问笔录。6.现场照片。7.张桂春户口本复印件。8.张桂春《乡村医生执业证书》。9.现场公告照片。10.卫生监督意见书。11.证据先行登记保存决定书。12.物品清点清单。13.证据先行登记保存处理决定书。14.案件调查终结报告。15.行政处罚事先告知书。16.张桂春听证申请书。17.行政处罚听证通知书。18.听证公告。19.张贴听证公告照片。20.听证笔录。21.听证意见书。22.行政处罚决定书。23.缴款单。24.结案报告。25.听证主持人证明。26.宁阳县人民政府行政复议决定书。被告县政府辩称，本单位作出的宁政复决字[2019]第7号行政复议决定书，事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法予以维持。被告县政府向本院提交了以下证据：1.申请人身份证明材料。2.卫生健康局提供关于此案的各项手续及程序相关材料。3.受理通知书及相关材料。4.限期举证通知书及卫生健康局答复。5.行政复议申请书及申请人相关材料。6.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书。7.宁阳县人民政府行政复议决定书及文书送达回证。8.《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十八条第一款规定。经庭审质证，两被告对原告提交的证据1、2、4真实性没有异议，对证据3、5、6认为，与本案没有关系，不发表质证意见。原告对被告县卫健局提交的证据1-26真实性无异议，对认定的事实和程序无异议，但对适用法律有异议，本人是乡村医生，应适用《乡村医生管理条例》，被告适用的法律是批复，只对个案有作用，不能适用所有的案件，不适用于本案。被告县政府对被告卫健局提交的证据1-26真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告县政府提交的证据1-8真实性无异议，对程序无异议，但对适用法律有异议。异议内容同对被告卫健局适用法律的意见。被告县卫健局对被告县政府提交的证据1-8真实性、合法性、关联性均无异议。经各方当事人举证质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：对两被告提交的证据，原告对其证据真实性均无异议，且与本案有关联，可以作为本案有效证据使用。对原告提交的证据1、2、4两被告对其真实性无异议，且与本案有关联，可以作为本案有效证据使用。对原告提交的证据3、5、6系原告与卫生所之间的事项，与本案无关联，对此证据本院不予采纳。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告系宁阳县东庄镇西韩村村民，具有乡村医生执业证书，编码为3709212651030813，执业地点为东庄镇西韩卫生所。被告县卫健局经群众来电举报东庄镇西韩村乡村医生张桂春在自己家中行医后，于2018年10月16日进行案件受理记录。同日立案后，被告县卫健局组织相关执法人员进行现场调查，制作现场笔录，对现场正在进行输液治疗的患者制作询问笔录，并对现场检查的药品、器械等物品作出宁卫计医证保决（2018）611001号证据先行登记保存决定书。该决定书留置送达给原告。2018年10月19日，原告到被告县卫健局处对登记保存物品进行了清点。2018年10月22日，被告县卫健局作出宁卫计医证保处（2018）611001号证据先行登记保存处理决定书，并于10月23日向原告送达。2018年11月19日，被告县卫健局作出案件调查终结报告。2018年11月23日制作行政处罚事先告知书并于当日向原告送达。原告于11月24日提出听证申请，被告县卫健局依法组织听证并于12月7日制作听证笔录。2018年12月21日，被告县卫健局作出宁卫计医罚（2018）008号行政处罚决定书，主要内容为：本机关依法查明张桂春存在未经注册取得《医师执业证书》的情况下，自2018年5月1日至2018年10月16日在宁阳县东庄镇西韩村151号张桂春家中发现张桂春未经注册取得《执业医师证书》擅自从事诊疗活动，属于非法行医。张桂春违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条、第十九条的规定，现依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，决定予以（一）没收开展诊疗活动药品、器械；（二）罚款人民币40000元的行政处罚。原告当日收到该决定书。2019年1月2日，原告缴纳罚款40000元。后原告对该处罚决定书不服于2019年2月21日向被告县政府提出行政复议。被告县政府当日受理后，依法向被告县卫健局下达行政复议答复通知书，2019年3月1日被告县卫健局提交行政复议答复书。2019年5月21日，被告县政府作出宁政复决字[2019]第7号行政复议决定书，主要内容为：张桂春在未取得《医师执业证书》和《医疗机构执业许可证》的情况下，在家中设置固定的诊疗场所开展诊疗活动，其违法行为已经成立。县卫健局依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条之规定对张桂春作出没收开展诊疗活动药品、器械，罚款人民币40000元的行政处罚决定事实认定清楚，程序合法，适用法律并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定维持宁卫计医罚[2018]008号行政处罚决定书。2019年6月18日，被告县政府向当事人进行了邮寄送达。原告对此不服，向本院提起行政诉讼。另查明，原宁阳县卫生和计划生育局于2019年1月10日变更为宁阳县卫生健康局。原告未取得医师资格证书、医师执业证书，未取得医疗机构执业许可证。原告对两被告作出被诉行政行为的职权、事实和程序均无异议。本院认为,《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。根据上述规定，原宁阳县卫生和计划生育局作为县级人民政府的卫生行政部门，具有监督管理本行政区域内医疗机构、人员的医疗活动，查处违法行为的法定职责，原宁阳县卫生和计划生育局因政府机构改革被撤销后，继续行使其职权的宁阳县卫生健康局是本案适格被告，具有查处违法医疗行为的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告县政府为被告县卫健局的同级人民政府，具有对被告县卫健局所作行政行为进行复议审查的法定职责。从被告县卫健局提供的对原告进行的现场询问笔录、对现场正在进行输液治疗的三名患者制作的询问笔录、现场诊疗活动照片以及对现场检查的药品、器械等证据材料可以看出，原告在自己家中从事了诊疗活动，且原告对此事实无异议，被告县卫健局据此作出被诉行政处罚事实认定清楚。关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题。《乡村医生从业管理条例》第二条规定：“本条例适用于尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。村医疗卫生机构中的执业医师或者执业助理医师，依照执业医师法的规定管理，不适用本条例。”卫生部关于对《乡村医生从业管理条例》实施中有关问题的批复（卫政法发[2004]112号）规定：“一、《乡村医生从业管理条例》所规定的“村医疗卫生机构”是指向农村居民提供预防、保健和一般医疗服务的村卫生室（所、站）、村社区卫生服务站，属于非营利性医疗卫生机构。在农村地区设立个体诊所和其他医疗机构应按照《执业医师法》、《医疗机构管理条例》的规定进行管理。二、《乡村医生从业管理条例》调整的对象是尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。……”从上述规定可以看出，《乡村医生从业管理条例》调整的对象第一是尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格的乡村医生；第二是必须在注册的村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。本案原告持有乡村医生执业证书，是尚未取得执业医师资格或者职业助理医师资格的乡村医生，但原告执业的地点是自己家中，未在注册的执业地点东庄镇西韩卫生所或其他村医疗卫生机构进行执业，不属于《乡村医生从业管理条例》调整的对象，不适用《乡村医生从业管理条例》。《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从上述规定可以看出，原告作为非医师在家中从事诊疗活动的行为符合《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定的情形，被告县卫健局作出被诉行政处罚决定适用法律正确，原告主张法律适用错误的理由不能成立，本院不予采信。被告县卫健局在案件受理后，依据《行政处罚法》的相关规定，履行了立案、调查、登记保全、事先告知权利、听证、集体讨论、制作文书、送达等相关程序，被告县卫健局作出的被诉行政处罚决定程序合法。被告县政府依据《中华人民共和国行政复议法》等规定受理原告的行政复议申请后，履行了通知、审查、决定、送达的法定环节，被诉行政复议决定程序合法。综上，两被告所作的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告所诉无事实及法律依据，原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张桂春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张桂春负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  马兴民人民陪审员  胡秋玉二〇二〇年一月二日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛