江苏省徐州市鼓楼区人民法院民 事 裁 定 书（2019）苏0302民初3477号原告：徐州市鼓楼区住房和城乡建设局，住所地徐州市中山北路253号鼓楼区政府大楼8楼。单位负责人：张占涛，该单位局长。委托诉讼代理人：丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。被告：蔺永兰，女，1948年2月22日生，汉族，住徐州市鼓楼区。委托诉讼代理人：曹青，江苏恒邦律师事务所律师。被告：蒋方营，男，1967年8月5日生，汉族，住徐州市鼓楼区。被告：蒋华，男，1967年8月5日生，汉族，住徐州市泉山区。被告：蒋莉，女，1969年10月8日生，汉族，住徐州市。以上三被告共同委托诉讼代理人：封钦行，国浩律师（南京）事务所律师。原告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局（以下简称鼓楼区住建局）诉被告蔺永兰、蒋方营、蒋华、蒋莉房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2019年7月15日受理后，依法组成合议庭适用普通程序公开开庭进行了审理。原告鼓楼区住建局的委托诉讼代理人丁涛、被告蔺永兰的委托诉讼代理人曹青、被告蒋方营、蒋华、蒋莉的共同委托诉讼代理人封钦行到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、判令被告蔺永兰返还原告房屋（九里街道办事处孤山村八组的平房六间，建筑面积264.85平方米）拆迁补偿款1661583元；2、判令其余被告对上述款项承担连带还款责任；3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2013年，因徐州市西三环高架鼓楼段项目征收需要，对鼓楼区朱庄村征收编号为1-29-1的房屋（鼓楼区九里街道办事处孤山村八组平房六间，面积264.85平方米）进行征收。因该房屋被告与案外人孙礼民存在权属争议，故该房屋需等待双方诉讼判决生效后方可确认被征收房屋的权利人。经过法院审理，徐州市中级人民法院以（2014）徐民终字第2533号民事判决书，维持徐州市鼓楼区人民法院（2013）鼓民初字第2844号民事判决书，判决确认原涉案房屋的所有权归蔺永兰所有。原告依据该生效判决，与蔺永兰签订了征收编号为1004185号的房屋征收补偿协议，对房屋补偿1661583元，该款已由蔺永兰领取完毕。后孙礼民针对生效判决提起申诉，经重新审理，徐州市中级人民法院以（2016）苏03民再78号民事判决书，确认涉案房屋归孙礼民所有。原告获知判决结果后，书面向蔺永兰提出要求解除与其签订的房屋征收补偿协议，并要求其返还补偿款1661583元，均被蔺永兰明确拒绝。征收补偿协议的性质是对房屋的权利人即被征收人进行补偿，本案的房屋补偿款、住改非补偿及附属物、搬迁奖励、过渡费等协议约定的全部补偿项目均是基于对房屋征收而产生的，现被告蔺永兰已被生效判决确认非涉案房屋权利人，领取因房屋而产生的全部补偿费用已丧失合法依据，原告主张要求其返还全部款项有合法依据。蔺永兰领取补偿款后，该笔款项转向了其他被告，在（2016）苏03民再78号判决书作出之后，各被告又陆续将款项返还至蔺永兰账户，可以确认各被告之间在明知拆迁款有可能被追回的情况下，帮助蔺永兰转移财产。各被告对串通私分领取的补偿款有明显的故意，应当承担连带责任。综上，请求法院依法支持原告诉请。被告蔺永兰辩称，第一，涉案房屋由蔺永兰所建，且一直由其居住、出租、收益。民事再审判决对于涉案房屋的权属并没有明确确定归何人所有。当时蔺永兰提起民事诉讼，获得判决确认其对涉案房屋所有权后，顺利与政府签订了安置补偿协议，领取了补偿款，因此就没有再提起行政诉讼撤销蒋义君的房证，最终导致孙礼民根据该产权登记获得再审改判。所以涉案房屋事实上确系蔺永兰所有。蔺永兰针对（2016）苏03民再78号判决，也向省高院提起了再审申请。第二，原告主体不适格。涉案房屋征收补偿协议的合同相对人是鼓楼区九里街道办事处，原告仅是该协议的备案人。第三，原告通知蔺永兰解除房屋拆迁补偿安置协议，在程序上是违法的，内容上也显示政府的行政行为缺乏严肃性、完整性。同时原告也未告知蔺永兰享有相应的行政复议权或行政诉权。原告通过张贴或留置方式送达通知，不具有合法性，也不能作为拆迁安置协议已解除的证据来使用。第四，原告要求蔺永兰全额返还补偿款，没有事实和法律依据。原告与蔺永兰之间的房屋拆迁安置补偿协议未经过行政诉讼程序确认，还属于有效状态。第五，原告要求其余被告承担连带责任的主张，蔺永兰不认可。补偿款属于蔺永兰所有，蔺永兰与其余被告之间有借用的事实，但事后其余被告也都予以足额归还了。原告诉请没有事实和法律依据。第六，本案法律关系不属于民事法律关系调整范畴，原告提起本案诉讼要求蔺永兰返还，是不合适的。且孙礼民实际上已经得到了涉案房屋的拆迁补偿款，这属于违法给付，如果没有给付孙礼民就要求蔺永兰返还，理由也是不成立的。综上，请求法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的诉请。被告蒋方营、蒋华、蒋莉辩称，第一，本案不属于民事案件受理范围。依据行政诉讼法第十二条的规定及根据最高院公布的行政协议司法解释精神，拆迁补偿安置协议是行政协议，而不是民事协议。因行政协议产生的纠纷就是行政诉讼，而不是民事诉讼，所以行政机关不能以原告身份提起民事诉讼。但是行政机关可以依据行政协议的行政性质，作出具体行政行为。对于行政相对人来讲，其对该具体行政行为的救济途径、渠道、方式及负担与民事诉讼是完全不同的。且被告蒋方营、蒋华、蒋莉不是行政相对人，原告不能依据行政协议起诉行政相对人以外的人。第二，原告不具备提起行政诉讼的主体资格。有权提起行政诉讼的是行政相对人，而不是行政机关。但不能因为法律没有赋予行政机关提起行政诉讼的权利，就否定行政机关可以通过其他的方式来实现拆迁安置补偿协议的解除及款项返还，原告有其他合法方式来实现行政机关的权利。第三，本案中，原告并没有诉请法院确认合同解除或请求判令解除合同，而直接要求返还拆迁补偿款，是缺乏前提和基础的。虽然原告在2019年5月16日作出了解除拆迁安置补偿协议的通知，但该通知没有合法送达，也没有告知行政相对人行政复议或行政诉讼的权利，那么该通知依法不能生效。原告如果认为拆迁安置补偿协议违反法律规定，依法可以另行作出行政行为。如果原告认为该解除通知是一个行政行为，原告则可以直接申请强制执行。第四，拆迁安置补偿协议中只有房屋补偿款847520元可以直接确认归房屋所有权人所有，其他的款项均应当归房屋的实际居住、使用、装饰装修、经营人所有。相应的款项在已经对蔺永兰补偿到位的情况下，再要求其返还，缺少法律依据。第五，原告要求三被告承担连带责任，没有法律依据。依据相关法律规定，连带责任只有法律规定和当事人约定两种情况，本案不存在应承担连带责任的情形。蔺永兰与三被告是母子女关系，双方之间发生借贷、赠与等都是正常现象。蔺永兰与蒋方营、蒋华之间互有转账，如果原告认为蒋方营、蒋华对蔺永兰负有到期债务，应另行提起代位权诉讼；如原告认为蒋方营、蒋华与蔺永兰之间存在恶意串通、转移资产损害债权人利益的情况，也应当提起撤销权之诉。原告在本案中绕开一切法律规定，直接以行政协议为基础，在没有合法解除该协议的前提下要求被告蔺永兰承担返还责任，进而要求三被告承担连带责任，没有事实和法律依据。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。本院认为，本案纠纷源于徐州市鼓楼区住房和城乡建设局与蔺永兰签订的《房屋征收补偿协议》，根据《中华人民共和国行政法》第十二条第十一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”；第二条第二款规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”。同时，该规定第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”。涉案房屋征收补偿协议订立于2015年5月1日后，依据行政诉讼法及上述规定，属于行政协议，不属于民事案件的受案范围。原告可以做出变更、解除该协议的行政行为，利害关系人可对该行政行为申请行政复议或提起行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：驳回原告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局的起诉。案件受理费19754元（原告已预交），予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长  蔡鸣春审 判 员  匡 伟人民陪审员  范玉壮二〇二〇年一月十四日书 记 员  江琼琼