北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京行终8524号上诉人（一审原告）申国斌，男，1972年11月27日出生，汉族，户籍所在地河南省鹤壁市淇滨区。委托代理人常志萍（申国斌之妻），1972年3月6日出生，汉族，户籍所在地河南省鹤壁市淇滨区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国教育部，住所地北京市西城区大木仓胡同37号。法定代表人陈宝生，部长。委托代理人于春林，中华人民共和国教育部工作人员。委托代理人陈启，北京市地平线律师事务所律师。上诉人申国斌因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2019）京01行初805号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。2016年11月16日，中华人民共和国教育部（以下简称教育部）作出教复不字[2016]63号《教育部不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议不予受理决定），其主要内容如下:申国斌要求认证的是中国人民解放军南京政治学院颁发的本科学历证书。根据《中华人民共和国教育法》（以下简称教育法）第八十四条第一款的规定，教育部不是军事学校教育的主管部门，教育部亦未委托全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心（以下简称就业指导中心）对军事学校的学历予以认证。故申国斌提出的行政复议申请的被申请人主体不适格。申国斌如对就业指导中心作出的学历认证不服，可就认证结果向该中心提出异议。综上，教育部根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第十条第四款、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（一）项，对申国斌提出的行政复议申请决定不予受理。申国斌不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉复议不予受理决定，责令教育部受理其复议申请。一审法院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，提起行政复议、行政诉讼所针对的行为应当属于行政行为，即行政机关在行政管理活动中行使行政职权，对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权利义务的行为。本案中，申国斌针对就业指导中心作出的学历证书查询结果，向教育部提出行政复议申请。根据《高等学校学生学籍学历电子注册办法》第六条规定，就业指导中心负责学信网的运营与管理，承担高等学校学生学籍学历电子注册的技术保障、日常维护和网上查询、验证、认证等服务工作。故就业指导中心承担对学历证书进行认证的服务性质工作，其对学历证书的查询结果仅起到证明作用，对学历的认证工作及其行为并非是行政机关在行使行政管理职权过程中作出的行政行为，该认证行为明显不属于行政复议法第六条以及复议法实施条例第二十八条规定的受理范围，亦明显不属于行政诉讼的受案范围，故申国斌的起诉不符合法定的起诉条件，一审法院应予驳回。教育部决定不予受理申国斌的行政复议申请的结论正确，一审法院应予支持。针对教育部主张申国斌的起诉超过法定起诉期限的问题，一审法院认为，最高人民法院适用解释自2018年2月8日起施行，该解释第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称执行解释）在适用解释施行时同时废止，该解释第四十一条规定的最长起诉期限为“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年”。本案中，被诉复议不予受理决定于2016年11月16日作出，申国斌于同年11月底前收到，于2018年10月26日诉至本院，故申国斌的起诉处于上述新旧司法解释的衔接期间。因在2018年2月8日适用解释实施时，申国斌的起诉尚未超过执行解释规定的最长两年的起诉期限，同时其起诉之时距离适用解释实施未超过一年，为充分保障申国斌的诉讼权利，应认定申国斌的起诉尚未超过法定的起诉期限。故，教育部关于申国斌提起本案诉讼超过法定起诉期限的主张，一审法院不予支持。综上，教育部针对申国斌所提复议申请不予受理，并未损害申国斌依据行政复议法享有的行政复议的权利。申国斌提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。一审法院遂依照最高人民法院适用解释第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回了申国斌的起诉。申国斌不服一审裁定，上诉至本院，请求撤销一审裁定，支持其一审诉请。主要理由为：其一，其本案起诉的是被诉复议不予受理决定，一审法院直接审查学历认证行为并驳回其起诉，属诉讼标的错误。其二，就业指导中心的学历认证工作是受教育部的委托进行的，该中心对申国斌学历的错误认证行为直接影响了申国斌职级晋升等合法权利，教育部理应受理其行政复议申请，纠正错误的认证行为。教育部对一审裁定不持异议，请求驳回上诉，维持一审裁定。经查，因对就业指导中心出具的编号为7965898的中国高等教育学历证书查询结果通知中有关“此学历证书系伪造”、“对此证书应予没收”等内容不服，申国斌以教育部为被申请人向教育部提出涉案的行政复议申请，请求撤销该查询结果通知，发放《中国高等教育学历认证报告》。本院认为，鉴于各方当事人对一审法院有关申国斌的起诉没有超过法定期限的认定均不持异议，经审查，本院同意一审法院的相关认定。根据行政复议法第二条的规定，公民、法人或者其他组织只有针对行政行为方可提出行政复议申请。根据行政诉讼法第二条及最高人民法院适用解释第一条第一款的规定，公民、法人或者其他组织也只有针对行政行为提起的诉讼，方属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政诉讼法第四十九条第（四）项、最高人民法院适用解释第六十九条第一款第（一）项同时规定，对于不属于人民法院行政诉讼受案范围的起诉，已经立案的，人民法院应裁定驳回。本案中，虽然申国斌系针对被诉复议不予受理决定提起的诉讼，但该行政争议系因申国斌对就业指导中心出具的学历认证结果不服引发。如该认证行为本就不属于可以申请行政复议，尤其是不属于可以提起行政诉讼的行政行为，法院若罔顾该行为行政争诉的可能性，仅审查被诉复议不予受理决定的合法性，恐导致行政复议及诉讼程序的空转，并有增加当事人诉累之可能。故一审法院直接审查认证行为性质并据此裁断申国斌起诉条件的适法性，司法裁量具有合理性，本院予以尊重。申国斌称一审法院确定的诉讼标的错误的主张，本院不予支持。参考《高等学校学生学籍学历电子注册办法》第六条的规定，就业指导中心承担高等学校学生学籍学历电子注册的技术保障、日常维护和网上查询、验证、认证等服务工作，独立承担因查询、验证及认证工作而产生的法律后果。第二十条、第二十二条同时规定，就业指导中心依据复核备案的学籍学历电子注册信息，建立全国高等教育学生学籍学历电子注册数据库，为学生和社会提供查询、验证和认证服务。其提供的认证服务，系依据数据库及相关证明材料，对申请人申请认证的学历证书或学籍材料的真实性、合法性、有效性进行认定，并以申请人自愿为原则。据此，就业指导中心的学历认证行为，系基于申请人的自愿申请进行的，并不具有强制性。学历认证结果也仅系基于其掌握的事实所作的客观表述，属观念通知之性质，并不对既存的学历证书的应有效力产生直接影响。故该行为不属于可以申请复议以及提起诉讼的行政行为的范畴，因之引发的争议既非行政复议的受理范围，亦非行政诉讼的受案范围。一审法院据此认为申国斌的起诉不符合法定的起诉条件，并据此认定被诉复议不予受理决定结论正确，进而驳回申国斌的起诉，符合行政诉讼法及司法解释的上述规定，本院应予支持。申国斌所称的认证行为属于行政行为、一审认定错误的主张，本院不予支持。需要指出的是，认证结果仅应对事实作客观描述，不宜加入主观判断。本案中，涉案认证结果中有关“此学历证书系伪造”、“对此证书应予没收”的表述，明显超出了观念通知的范畴，就业指导中心亦不具有该学历证书是否系伪造的认定职能以及是否应予没收的决定权力，故上述表述应属无效，不应视为产生了相应的法律效力。教育部应以本案为契机，根据《高等学校学生学籍学历电子注册办法》第六条的规定，加强对就业指导中心相关认证工作的监管，避免因与本案认证类似之表述引发新的争议。综上，一审法院裁定驳回申国斌的起诉正确，本院应予维持。申国斌的上诉请求，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 支小龙二〇二〇年一月十三日法官助理 张钰杰书 记 员 秦静羽