浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终837号 上诉人（原审原告）林发起，男，1961年7月1日出生，住永康市。 被上诉人（原审被告）磐安县财政局，住所地：磐安县安文街道文溪南路88号。 法定代表人卢志峰，局长。 委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。 林发起因诉磐安县财政局不履行法定职责一案，不服义乌市人民法院于2019年10月21日作出的（2019）浙0782行初207号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2019年5月12日，原告林发起向被告磐安县财政局邮寄清退土地占用费、赔偿损失的申请书，申请书载明“《答复书》自认贵局把申请人的7083元土地占用费纳入政府基金并统筹使用。这违背《政府性基金管理暂行办法》第二条第三条的规定，也缺乏合法的行政程序，更直接侵犯申请人的合法权益。特申请清退7083元并补偿利息损失。同时，申请贵局对违法设立土地占用费项目的县国土局、县土地收储中心和陈海恒科长，依照《财政违法行为处罚处分条例》严肃处理，并责令有关责任人向申请人道歉。”同年5月14日，被告磐安县财政局收到该申请。2019年5月28日，被告磐安县财政局作出回复函并于同日邮寄送达给原告林发起，载明：“你申请书中所指的7083款项已经磐安县人民法院、金华市中级人民法院裁决。现裁决均已发生法律效力。故你要求我局‘清退7083元并补偿利息损失’，及其对‘县国土局、县土地收储中心和陈海恒科长严肃处理并责成有关责任人向申请人当面道歉’的请求无事实和法律依据。” 原审法院认为：《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款规定：“行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在3日内根据不同情形作出以下处理，法律、法规和规章另有规定的除外：（一）申请事项不属于本行政机关职权范围的，应当不予受理并书面说明理由。（二）申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知申请人在合理期限内需要补正或者更正的内容。公民、法人和其他组织按照要求补正或者更正的，应当予以受理；无正当理由不补正或者更正的，以及逾期不补正或者更正的，视为撤回申请；补正或者更正仍不符合要求的，不予受理并书面说明理由。（三）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全，且符合法定形式的，应当予以受理。”第二款规定：“行政机关决定受理或者不予受理的，应当出具加盖本行政机关印章的书面凭证，但申请事项即时办结的除外。”该出具书面凭证的行为属过程性行为，公民、法人和其他组织依法不能单独对该行为提起行政诉讼。被告磐安县财政局在收到原告林发起案涉申请后未出具书面凭证，虽违反了上述规定，但在这之后，被告磐安县财政局已在法定期限内作出了答复。被告磐安县财政局未出具书面凭证的行为对原告林发起的权利义务不产生实际影响，故原告林发起提起的诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，因本案已受理，依法应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告林发起的起诉。 上诉人林发起上诉称：2019年5月14日，被上诉人签收《清退土地占用费赔偿损失的申请书》，但没有依据《浙江省行政程序办法》第四十八条“行政机关收到公民申请，应当予以登记，并当场或者三日内”，“决定受理或者不予受理的，应当出具加盖本行政机关印章的书面凭证”的规定出具书面凭证。5月23日上诉人提起诉讼。7月9日开庭，被上诉人未提交可以不出具书面凭证的法律依据；调取并举证5月28日的《答复函》；行政负责人出庭，但未吐一字。10月21日，原审采信《答复函》作出《裁定书》：1.出具书面凭证属于过程性行为；2.被上诉人未出具书面凭证“违反了上述规定（指《浙江省行政程序办法》第四十八条的规定）”；3.被上诉人“虽违反了上述规定”，但在法定期限内已作出《答复函》，对上诉人的权利义务不产生实际影响；4.立案庭受理错误。依据《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第八项裁定驳回起诉。非合议庭成员的何超签署《裁定书》。上诉人认为：一、认定事实错误。1.对被上诉人不提交所依据的规范性文件的事实，一审没有认定。根据《行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为，应当提供所依据的规范性文件”。被上诉人不能提供，表明没有法律依据，属违法行政，应承担败诉后果。2.对行政负责人出庭而不发声的事实，一审不认定，错误。3.认定起诉时间为5月27日错误。实际起诉时间是5月23日。二、《裁定书》适用法律错误。1.《裁定书》已认定被上诉人“未出具书面凭证，违反了上述规定”，就应直接适用《行政诉讼法》第七十四条第二项关于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的判决确认违法”的规定，判决确认被上诉人违法。而不应适用《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第（八）项驳回起诉。其实立案庭的立案决定是正确的。2.《行政诉讼法解释》第一条第二款第（六）项规定：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。而“应当”出具凭证的行政行为，是《浙江省行政程序办法》的强制性规定，这个程序与继后的“调查”“决定和执行”“送达”三个程序，前后相承，平行独立，互不吸收，缺一不可。这4个行为之间不存在目的关系：为“调查取证”而“实施”出具凭证，为“决定”而实施调查取证，为“送达”而实施决定。被上诉人不出具凭证，剥夺了上诉人的知情权监督权。《裁定书》把严格的行政程序行为定性为过程性行为，违法。三、一审程序严重违法。1.出庭的行政负责人不“应诉”，违法。《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当。应诉”。这是由于行政机关负责人对行政行为的过程及合法性、合理性，在辖域内是最专业、最知情、最权威的。但本案出庭的行政机关负责人从未发声，这不是“应诉”。2.《裁定书》受合议庭成员之外的何超违法过问、干预，甚至裁判、署名。合法的合议庭成员应建勋却被排除在审判工作之外。四、一审法院采信《答复函》违法。起诉后被上诉人再调取证据《答复函》违法；《答复函》的内容是不退赔7083元，与本案确认违法的诉讼请求，没有关联性；《答复函》发生在起诉后，不能溯及证明时间在先的被诉行为合法。五、《裁定书》的社会效果极其恶劣。请求撤销（2019）浙0782行初207号《裁定书》。 被上诉人答辩称：2019年5月14日，我局收到林发起案涉《清退土地占用费、赔偿损失的申请》1份。同年5月28日，我局针对其申请直接作出了实体处理，制作了《回复函》并以邮寄方式送达给林发起。对该事实林发起并无异议。《浙江行政程序办法》第四十八条虽然规定行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在3日内根据不同情形作出处理，行政机关决定受理或者不予受理的，应当出具加盖本行政机关印章的书面凭证。但答辩人认为，本案系依申请的履职案件，案件受理仅仅是案件处理的其中一个环节，系“过程性行为”。行政过程性行为，它的法律效果是依附并被最终的行政行为所吸收。行政主体在行政程序中所作的过程性行为合法性问题，可在最终的行政决定的合法性审查中予以解决。对在最终行政决定作出后，当事人再对过程性行为或程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，不能单独对行政主体的过程性行为申请行政复议或提起诉讼，除非该过程性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。对于本案来说，法律评价应着重于我局是否针对林发起的申请在法定期限内履行了法定职责？我局已在法定期限内履行了法定职责，是否出具受理凭证并不影响或损害林发起的利益。针对此类情况，2017年8月31日最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第10条明确规定“。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累”。同时，最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第二款第（六）项明确规定了“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”及第（十）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求不能成立，请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 经审理，本院对一审查明的事实予以认定。 本院认为，一个完整的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的行政行为。从所处的行政过程的整体性来看，过程性的行为对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般单独不具有可诉性。本案中磐安县财政局在收到林发起案涉申请后未按《浙江省行政程序办法》规定出具受理或不受理凭证，但鉴于本案磐安县财政局已在法定期限内对其申请事项作出了答复，出具该书面凭证的行为系行政机关作出最终行政行为前实施的过程性行为，对上诉人林发起的权利义务不产生实际影响，单独不具有可诉性。一审法院庭审时已告知变更后的合议庭组成人员，双方当事人均无异议。一审审判程序合法，认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年一月九日 代书记员 余美子