广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初349号原告廖志科，男，1982年9月10日出生，汉族，英德市人，住英德市大洞镇庙坑村民委员会拥坑组。被告英德市林业局。住所地：英德市金子山1号路农林水大厦。统一社会信用代码：1144188100731255XU。法定代表人陈淑燕，局长。出庭应诉负责人郑宽华，党组成员。委托代理人谭佰锦，英德市公安局森林分局干部。委托代理人周红平，广东浈阳律师事务所律师。被告英德市人民政府。住所地：英德市英城金子山大道行政中心。法定代表人肖勇科，市长。委托代理人冯汝东、邱秋玲，均系英德市司法局工作人员。原告廖志科不服被告英德市林业局、英德市人民政府林业行政处罚纠纷一案，于2019年7月16日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年7月18日向被告英德市林业局、英德市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭并于同年10月9日公开开庭审理了本案。原告廖志科，被告英德市林业局的党组成员郑宽华及其委托代理人谭佰锦、周红平，被告英德市人民政府的委托代理人冯汝东、邱秋玲均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月9日,被告英德市林业局对原告廖志科作出英林罚决字﹝2019﹞第36号《林业行政处罚决定书》(以下简称涉案处罚决定)。原告不服，向被告英德市人民政府申请行政复议。被告英德市人民政府于同年7月5日作出英府复决﹝2019﹞4号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），维持了被告英德市林业局作出的涉案处罚决定。原告廖志科诉称，原告在英德市××镇××村民委员会鱼塘组河坳尾廖金荣承包的农田建坝蓄水养鱼，没有占用山林用地，由于英德市林业局错划为山林，对其进行林业处罚。该地一直都是农田耕种用地，由于近年村民搬迁到城里务工和生活，农田荒废长满杂草。现国家重视发展农村，振兴乡村政策，经农田经营人同意，原告把该农田清除杂草后进行蓄水养鱼，并取得由英德市人民政府颁发的英府农地承包权[2018]第441881126210040012J号农村土地承包经营权证，导致英德市林业局将该农田错划为山林用地。由于本案在当地引起极大影响，相关部门组织英德市大洞镇人民政府农业办、镇林业站、庙坑村民委员会工作人员以及时鱼塘组村民小组组长、村民代表会同英德市确权公司，于2019年6月18日上午到该地现场调查核实。之前由英德市人民政府受派确权公司在2018年4月27日到该村进行土地承包经营确权时，由于确权公司工作人员疏忽，工作不细致，将时鱼塘村全村的土地承包经营权证制图全部错误，该村土地经营权证全部收回。其中包括被英德市林业局错划为林地在内上述农村土地承包经营权证。经2019年6月18日进行重新确权，已制出正确示意图，现等政府部门颁发正确农村土地承包经营权证，明确大洞镇时鱼塘组河坳尾廖志科蓄水养鱼地块是农田。综上所述，为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告英德市林业局作出的涉案处罚决定；2.撤销被告英德市人民政府作出的涉案复议决定；3.本案诉讼费由两被告负担。原告廖志科向本院提交了以下证据：1.居民身份证，证明原告的主体资格；2.涉案处罚决定，证明被告英德市林业局作出的行政行为；3.涉案复议决定，证明原告向英德市人民政府申请复议，英德市人民政府作出复议决定；4.农村土地承包经营权证，证明原告合法取得承包土地经营权；5.《关于大洞镇庙坑村时鱼塘组荷坳尾土地确权现场调查记录》，证明现场记录；6.《证明》三份，证明涉案地为水田；7.《证明书》两份，证明涉案地权属廖金荣，其已授权给原告进行开发。被告英德市林业局辩称，一、原告擅自改变林地用途违法事实清楚。经调查证实，原告廖志科于2016年5月至2018年10月11日期间，在未办理林地使用手续的情况下，擅自在英德市××镇××村民委员会××鱼塘组荷坳山占用林地建坝蓄水。根据英德市森林资源调查队鉴定，占用林地总面积为1955.6平方米，林种为一般用材林。二、原告一直没有办理相关的林地使用手续。原告从2016年5月到2018年10月11日期间并没有办理相关的林地使用手续。三、英德市林业局行政处罚程序合法，适用法律法规正确。英德市林业局从立案、案件呈批、会审、集体讨论均依相关程序进行，并将相关法律文书依程序送达给行政相对人，行政处罚程序合法。原告违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，英德市林业局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》中一般情节的规定，对原告作出涉案处罚决定，适用法律、法规正确。四、原告擅自违法占用的地类为林地。经原英德市国土资源局核对，涉案农村土地承包经营权证不占用永久基本农田，在2017年土地利用现状数据库中地类为林地。经英德市农村土地承包经营确权办公室核实，涉案农村土地承包经营权证内页所记载的地块不包含涉案处罚决定所涉及的地块。综上，原告擅自改变林地用途的违法事实清楚。英德市林业局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市林业局向本院提交了以下证据、依据：1.《统一社会信用代码》和居民身份证，证明被告的主体资格及法定代表人身份；2.《关于廖志科擅自改变林业用途案的调查报告》、涉案处罚决定、案件来源、受理报警登记表、林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、重大或复杂林业行政案件会审申请书、行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录、重大行政处罚决定法制审核意见书、《林业行政处罚先行告知书》及送达回证、《林业行政处罚听证权利告知书》及送达回证、委托鉴定呈批表、延期结案呈批表、案件承办人登记表、廖志科的居民身份证、《询问笔录》、《证明》，证明本案林业行政处罚重新立案之后，从立案、案件呈批、会审、集体讨论均依相关程序进行，并将相关法律文书依程序送达给原告，行政处罚程序合法，主体适格，处罚事实清楚，适用法律正确；3.《鉴定委托书》、《关于廖志科在大洞镇××村委××鱼塘组荷坳山平整林地建坝占用林地鉴定意见书》，证明原告于2016年5月至2018年10月11日期间，在未办理林地使用手续的情况下，擅自在英德市××镇××村民委员会××鱼塘组荷坳山占用林地建坝蓄水。根据英德市森林资源调查队鉴定，占用林地总面积为1955.6平方米，林种为一般用材林；4.《勘验、检查笔录》、农村土地承包经营权证、《情况说明》、《关于核对土地范围及地类的复函》，证明涉案地不占用永久基本农田，在2017年土地利用现状数据库中地类为林地，原告从2016年5月到2018年10月11日期间并没有办理到相关的林地使用手续；5.《关于对英德市××镇××村民委员会××鱼塘组荷坳山林地进行监管的函》《责令限期恢复原状通知书》，证明英德市林业局要求当地镇政府履行涉案山林地监管职责，打击擅自改变林地用途的违法行为，保护森林资源；6.英府林证字（2010）第42316号《林权证》，权属英德市大洞镇大洞社区居民委员会田心村，证明涉案地在该《林权证》范围内，并非林地。法律依据：《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》、《广东省林地保护管理条例》第九条。被告英德市人民政府辩称，一、原告廖志科不服英德市林业局作出的涉案处罚决定，于2019年1月22日向英德市人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定。英德市人民政府于同日受理后，向英德市林业局发出《英德市人民政府提出行政复议答复通知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条的规定，复议受理程序合法。二、英德市林业局收到申请书副本十日内提交了答复书和证据、依据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，原告未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途，在英德市××镇××村民委员会××鱼塘组荷坳山平整建坝蓄水占用林地，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定。英德市林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》的规定，对原告的违法行为进行处罚，属依法履行法定职责。英德市林业局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。英德市人民政府的复议审查程序合法。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项、第二款、第三款的规定，英德市人民政府于同年7月5日作出涉案复议决定，并送达给当事人，复议决定程序合法。综上所述，英德市人民政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请材料；2.《行政复议答复书》及证据材料目录；3.《英德市人民政府行政复议受理通知书》《英德市人民政府提出行政复议答复通知书》《英德市人民政府第三人参加行政复议通知书》、委托送达函、送达回证三份；4.《中止行政复议通知书》、《关于做好行政复议案件审查相关工作的通知》、送达回证三份、《恢复审理通知书》、《行政复议案件开庭审理通知书》三份、《行政复议案件庭审组成人员及书记员告知书》、《行政复议案件庭审权利义务及庭审纪律告知书》、《委托行政复议代理人注意事项告知书》、委托送达函、送达回证三份、《关于出庭对相关情况予以说明的函》及送达回证、《延期审理通知书》及送达回证三份；5.涉案复议决定、委托送达函、送达回证三份，证据1-5均证明涉案复议决定符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项、第二款、第三款。经庭审质证，一、原告廖志科的质证意见是：（一）对被告英德市林业局提供的证据1、5无异议；证据2不合法，不予认可；证据3、4有异议，不认可涉案地为林地，应为耕地；证据6有异议，不予认可。被告英德林业局适用法律错误。（二）对被告英德市人民政府提供的证据1、3无异议；证据2有异议，不认可查明事实，涉案地一直属水田，不属林地；证据4中第27页有异议，之前颁发的林权证错误，确权办已经收回该证，其余无异议；证据5有异议，涉案地一直属水田，并没有改变林地，故不认可。被告英德市政府适用法律错误。二、被告英德市林业局的质证意见是：（一）对原告廖志科提供的证据1-3均无异议；证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，该地块经英德市农业局核实该地坐标后，原英德市国土资源局对坐标进行核实，该用地不占用永久基本农田，在2017年土地利用现况数据库中地类为林地，且原告建坝蓄水占用林地未办理林地使用许可手续，英德市林业局已经收回该证；证据5有异议，该记录不能作为涉案地为水田的依据，英德市农村土地承包经营权确权办公室已于2019年4月4日出具《情况说明》，证明该地块不包含英德市林业局处罚决定书所涉及的地块；证据6的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该证据出具证明的村民委员会或个人无资质对涉案地块作出是农田性质的证明，所出具的证明与相关职能部门或有资质鉴定机构出具的证明或鉴定结论相佐，无法律效力；证据7有异议，证明人身份不明，无权认定涉案地是否为农地，所作说明没有法律效力。（二）对被告英德市人民政府提供的证据及法律依据均没有异议。三、被告英德市人民政府的质证意见是：（一）对原告廖志科提供的证据1、3无异议；证据2的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容不明确；证据4的真实性无异议，合法性、关联性、证明内容有异议，该农村土地承包经营权证所指不是涉案土地，与本案无关；证据5有异议，该调查记录只是调查过程记录，并没有权威机构出具确定性结论，也没有原出证机构盖章确认，模糊不清，无法辨认；证据6的关联性无异议，真实性、合法性、证明内容有异议，三份《证明》不是职能部门出具，不能证明土地性质，证明内容不明确；证据7的真实性、合法性、证明内容有异议，该地性质不能以眼见为准，应以国土、林业部门的数据库标示为准。（二）对被告英德市林业局提供的证据及法律依据均没有异议。本院对上述证据认证如下：一、对于原告廖志科提供的证据1、3，两被告均无异议，本院予以采纳；证据2为涉案处罚决定，具有真实性、关联性，其合法性将在本院认为部分进行审查；证据4及证据7中的英府农地承包权[2018]第441881126210040012J号农村土地承包经营权证，具有真实性与关联性，本院予以采信；证据5、6及证据7的两份《证明书》，可证实原告在涉案林地实施了建坝蓄水行为。二、对于被告英德市林业局提供的证据1、5，原告及被告英德市人民政府均无异议，本院予以采纳；证据2中的涉案处罚决定，已作认证；证据2中的其他证据及证据4中的勘验、检查笔录，均可证明被告英德市林业局依程序实施涉案行政处罚行为；证据3具有真实性与关联性，本院予以采信；证据4中的英府农地承包权[2018]第441881126210040012J号农村土地承包经营权证，已作认证；证据4中的《情况说明》及《关于核对土地范围及地类的复函》，可证实该说明及复函均是基于未被修正的英府农地承包权[2018]第441881126210040012J号农村土地承包经营权证而作出的；证据6，该组证据并非在行政处理程序中所采用，而在本案诉讼中提交，本院不予采纳。三、对于被告英德市人民政府提供的证据1、3，原告及被告英德市林业局均无异议，本院予以采信；证据2、4及证据5中的送达回证，均可证实被告英德市人民政府依程序实施涉案行政复议行为；证据5中的英府复决〔2019〕4号《行政复议决定书》，为涉案复议决定，具有真实性、关联性，其合法性将在本院认为部分进行审查。经审理查明，2016年，廖金荣同意将其承包经营的地名为荷坳尾土地交给原告廖志科经营。同年5月，原告廖志科于英德市大洞镇庙坑村委会时鱼塘组荷坳山林地建坝蓄水，占地面积1955.6平方米。涉案林地其中一个排水口实施了水泥硬底化。2018年6月5日，英德市人民政府向廖金荣颁发英府农地承包权[2018]第441881126210040012J号农村土地承包经营权证，该证载：承包方代表姓名为廖金荣；承包地实测总面积6.99亩；承包地块总数1块；地块名称河坳尾；地块编码4418811262100400033；四至为东至廖石彬、西至未承包地、南至李神添、北至未承包地。廖金荣取得该证后，发现该证有误并向英德市人民政府反映。英德市人民政府随后收回上述土地承包经营权证，并重新颁发相同编号的中华人民共和国农村土地承包经营权证给廖金荣。该证载：发证日期为2018年6月10日，承包方代表姓名为廖金荣；承包地实测总面积15.4亩；承包地块总数3块；地块名称河坳尾，实测面积2.43亩，地块编码4418811262100400033，四至为东至未承包地、西至未承包地、南至未承包地、北至蓝记兴；地块名称河坳尾，实测面积8.22亩，地块编码4418811262100400045，四至为东至未承包地、西至未承包地、南至未承包地、北至李神添；地块名称河坳尾，实测面积4.75亩，地块编码4418811262100400046，四至为东至未承包地、西至未承包地、南至未承包地、北至未承包地。2018年10月11日，被告英德市林业局对原告进行询问并组织现场勘查，调查原告于英德市大洞镇庙坑村委会时鱼塘组荷坳山林地改变林地用途的有关情况。同年10月15日，被告英德市林业局对上述情况进行立案调查。同日，被告英德市林业局委托英德市森林资源调查队对涉案土地的林地种类和面积进行鉴定。同年11月26日，英德市森林资源调查队作出《关于廖志科在大洞镇××村委××鱼塘组荷坳山平整林地建坝占用林地鉴定意见书》，鉴定意见为该地林种为一般用材林，总面积为1955.6平方米，林地状况为现场已建成堤坝蓄水，面积为现有的蓄水面积，原有植被均已被破坏，暂不具备恢复林业生产条件，周围林分有杉树、竹林等。同年11月29日，被告英德市林业局向原告送达英林罚权告字[2018]第6-34号《林业行政处罚先行告知书》，告知将对原告给予林业行政处罚，同时告知原告拥有陈述及申辩的权利。同年12月6日，被告英德市林业局向原告送达英林罚听权告字[2018]第6-34号《林业行政处罚听证权利告知书》，告知拟对原告的处罚内容，同时告知原告拥有申请听证的权利。2019年1月7日，原英德市国土资源局出具《关于核对土地范围及地类的复函》，该函称依据被告英德市林业局提供的用地红线范围，经核对，该用地位于英德市大洞镇大洞居委会和庙坑村，用地面积4663.27平方米。该用地不占用永久基本农田，在2017年土地利用现状数据库中地类为林地。同年1月9日，被告英德市林业局对原告作出英林罚决字〔2019〕第36号《林业行政处罚决定书》，决定：一、责令限期内将林地恢复原状；二、处罚款共计29334元。同年1月10日，被告英德市林业局对原告作出英林责通字〔2019〕第36号《责令限期恢复原状通知书》，责令原告于限期内将林地恢复原状。上述决定书及通知书均告知了原告拥有申请复议和提起诉讼的权利，并于同年1月16日向原告送达。原告不服，向被告英德市人民政府提起行政复议。被告英德市人民政府于2019年1月25日作出英府复立〔2019〕4号《英德市人民政府行政复议受理通知书》，决定受理原告的复议申请。同年4月4日，英德市农村土地承包经营权确权办公室向被告英德市林业局作出《情况说明》，内容为“经查，编号为441881126210040012J号土地承包经营权证内页所记载的地块不包含贵局《林业行政处罚决定书》（英林罚决字[2019]第36号）所涉及的地块。”同年7月5日，被告英德市人民政府作出英府复决〔2019〕4号《行政复议决定书》，决定维持被告英德市林业局作出的涉案处罚决定。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原告对两被告实施行政行为的程序表示无异议。本院认为，本案是不服林业行政处罚纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是被告英德市林业局作出的涉案处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案复议决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。本案中，被告英德市林业局根据调查笔录、勘查结果、《关于廖志科在大洞镇××村委××鱼塘组荷坳山平整林地建坝占用林地鉴定意见书》等证据对原告占用的土地认定为林地，证据确凿，并无不当。原告涉案林地上建坝蓄水，并对其中一个排水口实施了水泥硬底化。根据《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款……”的规定，被告英德市林业局对原告未经批准非法占用林地的违法行为进行制止、处罚，适用法律正确。但经本院查明，作为本案认定原告是否非法占用林地主要证据之一的441881126210040012J号中华人民共和国土地承包经营权证存在巨大变更差异，以致同样作为主要证据的另外两个证据，即英德市农村土地承包经营权确权办公室作出的《情况说明》及原英德市国土资源局作出的《关于核对土地范围及地类的复函》均存疑。《关于核对土地范围及地类的复函》记载的“……用地面积4663.27平方米……”与被告英德市林业局所认定原告违法占用林地面积1955.6平方米不符。另外，英德市农村土地承包经营权确权办公室作出的《情况说明》是根据证载面积为6.99亩的旧441881126210040012J号土地承包经营权证作出的。但在本案庭审中，两被告对441881126210040012J号土地承包经营权证发生的变更是否对两被告作出涉案处罚决定及涉案复议决定存在关联性未能作出合理的解释。故被告英德市林业局对原告非法占用林地面积认定不清，依法应予撤销。被告英德市人民政府对被告英德市林业局的涉案处罚决定予以维持，依法亦应予撤销。综上所述，原告请求撤销被告英德市林业局作出的涉案处罚决定及被告英德市人民政府作出的涉案复议决定，理由充分，本院予以支持。被告英德市林业局及英德市人民政府的抗辩理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告英德市林业局于2019年1月9日作出的英林罚决字〔2019〕第36号《林业行政处罚决定书》；二、撤销被告英德市人民政府于2019年7月5日作出的英府复决〔2019〕4号《行政复议决定书》；三、责令被告英德市林业局在本判决生效后60天内重新作出行政处理。本案受理费50元，由被告英德市林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  曾雪琼人民陪审员  沈 恒二〇二〇年一月十一日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。