北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行再2号抗诉机关北京市人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）张振江，男，1945年5月25日出生，住北京市朝阳区。委托诉讼代理人赵黎明（张振江之妻），1946年7月30日出生，住址同上。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）北京市朝阳区人力资源和社会保障局，住所地北京市朝阳区八里庄南里21号。法定代表人张岩，局长。委托诉讼代理人管志文，女，北京市朝阳区人力资源和社会保障局养老保险科干部。委托诉讼代理人郑必东，北京仁创律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托诉讼代理人张秀梅，女，北京市朝阳区人民政府干部。委托诉讼代理人何欣荣，北京市泰泽律师事务所律师。申诉人张振江因与被申诉人北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下简称朝阳人社局）对其母亲安某（于2016年3月16日去世）作出的养老保险待遇核定及被申诉人北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议一案，北京市朝阳区人民法院（以下简称原审法院）于2016年12月6日作出（2016）京0105行初346号行政判决。张振江不服，向本院提起上诉，本院于2017年6月6日作出（2017）京03行终236号行政判决。张振江不服，向北京市高级人民法院申请再审，北京市高级人民法院于2018年4月19日作出（2018）京行申10号行政裁定，驳回张振江的再审申请。张振江向检察机关申请监督，北京市人民检察院认为本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、第九十三条第一款规定的情形，以京检行监[2019]11000000418号行政抗诉书向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院于2019年9月17日作出（2019）京行抗3号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派北京市人民检察院第三分院检察官杨秋梅、检察官助理刘金科出庭。申诉人张振江及其委托诉讼代理人赵黎明，被申诉人朝阳人社局之委托诉讼代理人管志文、郑必东，被申诉人朝阳区政府之委托诉讼代理人张秀梅、何欣荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年10月28日，朝阳人社局对安某作出《关于北京市天坛客车厂申请补发安某养老金差额请示的回复》（以下简称被诉回复），依据原北京市劳动和社会保障局京劳社养复[2009]224号《关于对退休人员基本信息发生变化后基本养老金调整问题处理办法的批复》（以下简称224号文）的规定，安某的基本养老保险待遇从核准次月起按重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发。在法定期限内，安某申请朝阳区政府行政复议。2016年4月8日，朝阳区政府作出朝政决字[2016]60号行政复议决定（以下简称60号复议决定），维持被诉回复。北京市人民检察院抗诉认为：二审判决适用法律错误且有违相关文件精神，理由如下：第一，二审判决存在适用法律错误。安某符合224号文第一条的适用条件，“身份信息的变更”非本条款的适用条件，与本条中“变更后的身份信息”亦存在很大区别，行政机关及一、二审法院以“身份信息的变更”作为衡量是否适用本条的条件并无依据，亦存在明显不当。第三条适用的主体是除第一条、第二条以外的其他退休人员，安某为“享受100%退休费的老工人”，不属于该条款的适用主体。因此，被诉回复应适用第一条规定对安某重新核定基本养老待遇，补发差额部分，适用第三条属于适用法律、法规错误。一、二审法院未予纠正属于适用法律错误。第二，被诉回复与劳人险[1983]3号《劳动人事部关于建国前参加工作的老工人退休待遇的通知》（以下简称3号文）中的规定相冲突，且违背了上述文件中对建国前参加工作的老工人予以优待的文件精神。第一条规定的人员相比较于第二条、第三条规定的人员，在养老待遇上是予以优待的，而安某作为“享受100%退休费的老工人”，属于规定在第一条中的三类人员之一，对其重新核定养老待遇之后不予补发差额有违上述文件精神。综上所述，二审判决适用法律错误且有违相关文件精神，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项、第九十三条第一款的规定，特提出抗诉，请依法再审。申诉人张振江称：一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。朝阳人社局作出的被诉回复内容违反3号文第三条的规定，未按照3号文下达之月（1983年1月）起为安某补发退休待遇差额。朝阳人社局应当依据3号文的规定向安某补发拖欠的退休金差额，并按照物价上涨情况和对其造成损失的情况进行补偿。224号文是对原门头沟区劳动和社会保障局关于已退休人员变更用工形式、专业技术职务、工人技术等级、参加工作日期、身份证号等基本信息后基本养老待遇问题的请示作出的答复，并非新政策，也非对3号文的修改或补充，在本案中仅可参考。224号文第一条是3号文第三条的翻版，即使有矛盾也必须“地方服从中央”。安某参加工作时间从1946年变更为1942年，是从解放战争时期升格为抗日战争前期参加革命工作的老工人，退休待遇标准也随之提高，并非仅是参加工作时间的变更。因此，安某属于224号文第一条规定的适用对象，而非第三条。而且，朝阳人社局已重新核准提高了退休待遇，说明认可其身份信息变化。朝阳人社局认为此变更不是身份信息的变更，从而不予补发差额，缺乏依据。综上，朝阳人社局作出的养老保险待遇核定错误应予撤销。故，请求法院再审撤销一、二审判决，撤销被诉回复及60号复议决定，同意检察机关的抗诉意见。被申诉人朝阳人社局辩称：同意一、二审判决，不同意检察机关的抗诉意见，请求法院驳回张振江的申诉请求。被申诉人朝阳区政府辩称：不认可抗诉意见。抗诉书不涉及行政复议程序问题，程序问题坚持一、二审意见。张振江向原审法院诉称：安某建国前在敌占区加入中国共产党，2013年9月朝阳人社局依据安某原单位所报之证明安某参加工作时间的材料，以及3号文、中组发[1982]11号《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》（以下简称11号文）之有关政策条款，确定安某为1946年即建国前参加工作的老工人并按3号文第一、三条核发了养老金，补发了之前的差额。2015年7月朝阳人社局又根据组织部门对安某入党时间的更正和11号文，将安某的参加工作时间由解放战争时的1946年更改为抗日战争前期的1942年2月，但未按3号文第三条及224号文第一条中的规定，补发差额部分。朝阳区政府复议维持被诉回复错误。因此，张振江认为安某参加工作时间的两次变更既属于建国前参加革命工作的老工人基本信息的变更，也属于身份信息的变更，被诉回复和60号复议决定影响了安某的养老待遇，请求法院依法撤销，并按照从3号文发布之月起给安某补发差额养老金并说明补发总额的计算依据，以满足其知情权。朝阳人社局在原审法院辩称：根据224号文的规定，建国前参加革命工作的老工人，其身份信息一经有关行政部门确认，应按变更后的身份信息核发基本养老保险待遇，补发差额部分；退改离人员身份信息变更的，按变更后新的基本养老待遇及其基本养老金调整标准发放，不补发；除了上述两种情形外的其他退休人员基本信息变更时，从有关行政部门核准变更信息的次月起，按变更身份信息重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发。本案中，安某建国前参加革命工作的老工人身份于2013年7月被确认后，其养老保险待遇已经进行了核发和补发。2015年5月8日朝阳区委组织部批准将安某入党时间变更为1942年2月。根据上述批复，2015年6月11日，北京市天坛客车厂向朝阳人社局请示，申请将安某参加工作时间变更为1942年2月。2015年6月朝阳人社局核准将安某参加工作时间变更为1942年2月，这属于上述其他人员基本信息的变更，根据183号令，朝阳人社局根据北京市天坛客车厂请求对安某工作时间进行了变更，并重新核发了基本养老待遇，根据前述224号文的规定，之前的差额部分不再补发。综上，请求法院驳回张振江的诉讼请求。朝阳区政府在原审法院辩称：60号复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院驳回张振江的诉讼请求。朝阳人社局在法定期限内向原审法院提交如下证据材料和法律依据：证据包括：1、北京市天坛客车厂2015年6月11日的《请示》，用以证明2015年6月11日，该厂请求朝阳人社局将安某的工作时间变更为1942年2月；2、《关于同意变更安某同志入党时间的批复》，用以证明2015年5月8日朝阳区委组织部批准变更安某入党时间为1942年2月。法律依据：1、224号文；2、《北京市基本养老保险规定》。朝阳人社局以上述依据说明其适用法律正确。朝阳区政府在法定期限内向原审法院提交如下证据材料：1、《行政复议申请书》及《授权委托书》、《回复》等；2、《行政复议申请受理通知书》及《送达回证》；3、《行政复议答复通知书》及《送达回证》；4、《答复书》及北京市天坛客车厂2013年7月1日的《请示》、《安某退休分类由“正常退休”变更为“100%退休工人”待遇调整和补支明细表》、北京市天坛客车厂2015年6月11日的《请示》等；5、《谈话笔录》及张振江后期提交的书面阅卷意见；6、《行政复议延期审查通知书》及《送达回证》；7、《第三人参加行政复议通知书》及《送达回证》；8、《行政复议中止通知书》、《送达回证》及相关材料；9、《更正通知》及《送达回证》；10、张振江提交的《行政复议申请书》及相关材料、接待笔录；11、《行政复议恢复审理通知书》及《送达回证》；12、《行政复议决定书》及《送达回证》。朝阳区政府以上述证据证明其履行程序合法。经原审法院庭审质证，原审法院认证如下：朝阳人社局提交的证据能够证明其对张振江之母安某的养老保险进行重新核定的情况，法院予以采纳。朝阳区政府提交的证据能够证明其履行行政复议程序的情况，法院予以采纳。根据上述有效证据以及当事人当庭陈述，原审法院查明事实如下：安某系张振江之母。关于安某的入党时间，2015年5月8日，中共北京市朝阳区委组织部作出《关于同意变更安某同志入党时间的批复》，批准变更安某的入党时间为1942年2月。2015年6月11日，安某原所在单位北京市天坛客车厂向朝阳人社局提交《请示》，根据上述批复，申请将安某参加工作时间更改为1942年2月。朝阳人社局收到该请示后，于2015年6月18日重新核定安某参加革命工作的时间，重新核定其连续工龄为34年，并根据上述核定情况，重新核定了其养老保险待遇。2015年10月28日，朝阳人社局作出被诉回复，依据224号文的规定，安某的基本养老保险待遇从核准次月起按重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发。安某不服，于2015年12月28日向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2016年1月4日予以受理。2016年3月16日，安某因病去世行政复议中止审查。2016年3月31日，张振江明确由其作为涉案行政复议的新申请人，继续参加该行政复议。据此，朝阳区政府恢复行政复议审查，并于同年4月8日作出60号复议决定，维持被诉回复。原审法院另查，安某建国前参加革命工作的老工人身份于2013年7月被确认后，朝阳人社局对其养老保险待遇进行了重新核定，并补支了养老保险待遇差额和建国前补贴。原审法院一审认为：朝阳人社局作为朝阳区的社会保险行政部门依法具有核准基本养老保险待遇的法定职责。朝阳区政府作为朝阳人社局的本级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。因张振江对朝阳人社局再次重新核定安某的养老保险待遇的事实予以认可，仅对是否应补发两次重新核定的养老保险待遇的差额持有异议，故案件的审理焦点问题是朝阳人社局所作不予补发上述差额决定的正确性。《北京市基本养老保险规定》第二十二条中的规定，被保险人自劳动保障行政部门核准次月起，按月领取养老金。224号文中规定，符合3号文规定享受100%退休费的老工人，其身份信息一经有关行政部门确认，应按变更后的身份信息核发基本养老保险待遇，补发差额部分。上述人员以外的其他退休人员基本信息变更时，从有关行政部门核准变更信息的次月起，按变更身份信息重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发。朝阳人社局在作出涉案重新核定之前，已依据上述规定认定安某系享受100%退休费的老工人身份，并按照变更后的身份信息核发基本养老保险待遇，补发了差额部分。现朝阳人社局依据新出现的申报材料，再次重新核定了安某的参加工作时间，因该次重新核定安某的身份信息并未发生变化，故朝阳人社局所作不再补发差额的回复符合上述规定，法院不持异议。张振江诉讼请求缺乏相应的事实和法律根据，不予支持。朝阳区政府根据行政复议申请，在法定期限内通知朝阳人社局，并依法履行延期、中止、恢复审查等程序。经审查后作出60号复议决定并履行了送达程序，朝阳区政府履行复议程序并无不当，法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回张振江的全部诉讼请求。张振江上诉称：请求撤销原审法院（2016）京0105行初346号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，由被上诉人支付本案诉讼费和上诉费。安某应当适用的政策条款是3号文第三条、《原劳动人事部保险福利局对中若干具体问题的答复》（以下简称《答复》）第三条及224号文第一条。224号文第一条是3号文第三条及《答复》第三条的翻版或另一个说法，即使二者有矛盾，也必须“地方服从中央”，即224号文第一条服从3号文第三条及《答复》第三条。依据上述政策，安某参加工作时间由1946年变更到1942年之后，应当改变退休待遇，补发差额部分。关于安某补发待遇的起始时间，应该依照3号文第三条规定，从3号文下达之月起改变退休待遇、补发差额部分。安某的退休待遇标准首次变更后，未从3号文下达之1983年1月，而是从1994年10月起补发的差额，漏发了11年的“差额”。关于安某此次参加工作时间变化的理解，将224号文与3号文相比较不难理解，对安某等建国前参加革命工作的老工人而言，224号文中“身份信息”和“基本信息”，都只能是3号文中的“参加革命工作时间”。安某参加工作时间由1946年变更到1942年之后，其“身份”随之由3号文第一条中解放战争时期参加革命工作的老工人“升格”为本条中抗日战争时期参加革命工作的老工人，所以这一参加工作时间的变更，属于身份信息且是其中所必须之基本信息的变更。安某参加工作时间无论从1958年变更到1946年，还是从1946年变更到1942年，均属于224号文第一条中身份信息的变更。224号文第一条与3号文第三条相符，适用于建国前参加工作的老工人。由于朝阳人社局把安某视为无专用政策可依的“其他人员”，才错用了224号文第三条。关于经济补偿，安某理应享受的政治荣誉和物质待遇，因有关部门的不作为而被拖后了30年，既影响了其养老待遇，还使其失去了唾手可得的福利房。若仍按低工资低物价年代的养老金标准补发之前的差额，其损失就更大了。显然既不合情也不合理，有违“公平公正”之法律基本原则。安某为国家默默奉献了一生，希望政府主管部门遵照公平公正之法律原则并心怀一份怜爱之心，对老人家这30多年的损失尽可能做些补偿。关于如何补发，可以协商。朝阳人社局、朝阳区政府在二审中辩称：同意一审判决，请求二审法院予以维持。本院二审经审查，对一审法院的认证和查明的事实予以确认。本院二审认为，被诉回复系依据224号文作出。224号文第一条规定，“符合3号文有关规定享受100%退休费的老工人，其身份信息一经有关行政部门确认，应按变更后的身份信息核发基本养老待遇，补发差额部分”。第二条对退改离人员身份信息变更问题作出了规定。第三条规定，“本批复第一条、第二条以外的其他退休人员基本信息变更时，从有关行政部门核准变更信息的次月起，按变更身份信息重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发”。本案中，朝阳人社局在作出涉案核定前，曾于2013年7月根据北京市天坛客车厂的《请示》，核准将安某的参加工作时间从1958年1月变更为1946年3月，依据上述规定认定安某系建国前参加革命工作的老工人身份，享受100%退休费，并对其基本养老保险待遇进行了重新核发，补发了差额部分。现，朝阳人社局根据天坛客车厂2015年6月11日的《请示》，作出本案被诉回复，核准将安某的参加工作时间从1946年3月变更为1942年2月。因该次重新核定，仅是将安某参加工作时间作出变更，身份信息并未发生变化，故朝阳人社局所作不再补发安某的基本养老保险待遇差额的回复符合上述规定。朝阳区政府的复议程序并无不当，本院二审予以支持。综上，一审法院判决驳回张振江的诉讼请求并无不当，本院二审予以维持。张振江的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院作出二审判决：驳回张振江的上诉，维持一审判决。在再审程序中，当事人对一、二审判决中查明的事实和认定的证据没有异议,本院经审理查明的事实与一、二审判决认定的事实一致，本院再审予以确认。另查，安某于1920年10月23日出生，1976年1月退休，2016年3月16日因病去世。2013年7月，安某建国前参加革命工作的老工人身份被确认，朝阳人社局对其养老保险待遇进行了重新核定，并于2013年9月、2014年3月进行了核发、补发，自1994年10月补支了养老保险待遇差额和建国前补贴。2015年5月8日，中共北京市朝阳区委组织部作出《关于同意变更安某同志入党时间的批复》，批准变更安某的入党时间为1942年2月。2015年6月11日，安某原所在单位北京市天坛客车厂向朝阳人社局提交《请示》，根据上述批复，申请将安某参加工作时间更改为1942年2月。朝阳人社局收到该请示后，于2015年6月18日重新核定安某参加革命工作的时间，重新核定其连续工龄为34年，并根据上述核定情况，重新核定了其养老保险待遇。2015年10月28日，朝阳人社局作出被诉回复，依据224号文的规定，安某的基本养老保险待遇从核准次月起按重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发。本院再审认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款和《北京市基本养老保险规定》第四条第一款之规定，朝阳人社局作为朝阳区的劳动保障行政部门依法对辖区内的养老保险工作具有监督和管理的职责。朝阳区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，具有依法受理行政相对人申请行政复议和作出复议决定的职责。鉴于张振江对本案的事实和证据没有异议，本案将围绕被诉回复适用法律是否正确进行审理。首先，关于安某的身份信息与养老保险待遇的关系问题。3号文是国家对建国前参加工作的老工人等发放相关待遇的依据和标准，于1983年1月15日颁布和实施。3号文第一条规定“建国前参加中国共产党所领导的革命战争，或享受供给制待遇，或从事地下革命工作，以及在东北和个别老解放区，一九四八年底以前享受当地人民政府制定的薪金制待遇，现在仍在机关、事业、企业单位工作的老工人（含军队无军籍的工人），退休后照发本人原标准工资”应当理解为涉及的人员范围是在1983年1月15日颁布时尚未退休的人员。3号文第三条规定“符合本通知第一条规定的条件，现在已经退休的老工人，可以从本通知下达之月起改变退休待遇，发给生活补贴。过去的一律不予补发”。安某于1976年退休时档案记载的参加工作时间是1958年。2013年7月经过组织部门确认，安某参加工作的时间为1946年3月，安某的身份信息变化为建国前参加革命工作的老工人。但是，安某的退休时间早于3号文颁布时间，其属于3号文第三条涉及的人员。其次，关于被诉回复中对重新核准待遇后的差额部分不再补发的法律适用问题。由于安某的身份信息变更在3号文颁布之后，对于建国前参加革命工作的老工人的身份信息变更后，其养老待遇如何确定，北京市劳动和社会保障局于2009年3月23日作出224号文。其中第一条规定，“符合原劳动人事部《关于建国前参加工作的老工人退休待遇的通知》（劳人险[1983]3号）有关规定享受100%退休费的老工人，其身份信息一经有关行政部门确认，应按变更后的身份信息核发基本养老待遇，补发差额部分”。第二条对退改离人员身份信息变更问题作出了规定。第三条规定，“本批复第一条、第二条以外的其他退休人员基本信息变更时，从有关行政部门核准变更信息的次月起，按变更身份信息重新核准后的标准支付基本养老待遇，此前的差额部分不再补发”。本案中，朝阳人社局在作出涉案核定前，在安某的身份信息变更为建国前参加工作的老工人后，已经按照安某系建国前参加革命工作的老工人身份享受100%退休费，并对其基本养老保险待遇进行了重新核发，补发了差额部分。后，中共北京市朝阳区委组织部认定安某的入党时间为1942年2月，仅是将其参加工作时间从1946年3月变更为1942年2月，其仍然是建国前参加工作的老工人，享受100%退休费的身份，身份信息并未发生变化，故朝阳人社局所作不再补发安某的基本养老保险待遇差额的《回复》符合上述规定，朝阳区政府的复议程序亦无不当。综上，本院二审判决正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持本院（2017）京03行终236号行政判决。一、二审案件受理费各50元，由张振江负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 饶亚东审 判 员 张 明审 判 员 赵 晖二〇二〇年一月十三日法官助理 宋 垚书 记 员 刘 佳