云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终865号上诉人（一审原告）镇雄县南台街道办事处西环社区二等坡村民小组。住所地：镇雄县南台街道办事处西环社区二等坡。负责人岳琼，村民小组组长。委托代理人岳都木，男，汉族，生于1966年6月3日，住镇雄县。代理权限：特别授权代理。委托代理人方为民，男，汉族，生于1978年1月7日，住镇雄县。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）镇雄县人民政府。住所地：镇雄县乌峰镇中山路127号。法定代表人张洪坤，县长。出庭负责人成旭，副县长。委托代理人吴道崇，男，汉族，生于1961年8月1日，系镇雄县司法局南台司法所司法工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人潘定贤，云南镇云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市人民政府。住所地：昭通市昭阳区崇义街30号法定代表人郭大进，市长。委托代理人成弢，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人镇雄县南台街道西环路社区下沟村民小组。住所地：镇雄县南台街道西环路社区下沟村。负责人王正堂，村民小组组长。一审第三人王正华，男，彝族，生于1958年2月13日，住镇雄县。委托代理人罗兴润，女，彝族，生于1962年3月1日，住镇雄县。代理权限：特别授权代理。上诉人镇雄县南台街道办事处西环社区二等坡村民小组（以下简称二等坡村民小组）因与被上诉人镇雄县人民政府（以下简称镇雄县政府）、昭通市人民政府（以下简称昭通市政府）、一审第三人镇雄县南台街道西环路社区下沟村民小组（以下简称下沟村民小组）、王正华撤销行政决定纠纷一案，不服云南省昭通市中级人民法院（2018）云06行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院2019年11月7日受理后依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理本案。上诉人二等坡村民小组的委托代理人岳都木、方为民，被上诉人镇雄县政府出庭负责人成旭及委托代理人吴道崇、潘定贤，被上诉人昭通市政府的委托代理人成弢，一审第三人下沟村民小组的负责人王正堂，一审第三人王正华的委托代理人罗兴润到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，本案争议林地地名为涩梨树坪，是磨坊沟（又叫磨盘沟）老壳林地中的小地名，面积117亩，位于道角丫口经张家坟梁子中间至白泥坳小路和从白泥坳至民政福利院车路右侧。四至界限为：东至下沟村民小组林地、道角丫口到白泥坳小路，南至白泥坳到福利院车路，西至民政福利院耕地和下沟村民小组林地，北至下沟村民小组林地。2017年1月3日，镇雄县政府因建设公墓，需征收本案讼争地块，下沟村民小组与二等坡村民小组为争议地权属发生纠纷。下沟村民小组向镇雄县政府提交了《情况反映》，认为争议地属其所有，而二等坡村民小组也提交了《情况反映》，认为争议地应属其所有。2017年2月20日，下沟村民小组组长王正堂向镇雄县政府提交《林权证》及附图，该《林权证》记载林地所有权人：下沟村民小组；小地名：磨坊沟老壳；面积：514.93亩；四至东：岩弦，南：南台社区地界（道角小路），西：路，北：路。共有说明：下沟全体村民小组共有。2017年3月7日，南台街道办事处农村经济经营管理站出具《证明》，内容：经查阅，二等坡小组1999年顺延承包土地户的档案和2007年补换发证土地到户的档案材料，二等坡小组在砖瓦厂、涩梨树坪处没有承包到户的耕地记载。2018年3月22日，下沟村民小组作为申请人，以二等坡村民小组为被申请人，向镇雄县政府提交书面《申请书》，请求将本案争议地即公墓建设征用的位于涩梨树坪的林地权属确认归下沟村民小组所有。2018年3月23日，镇雄县政府受理了该申请。2018年3月24日，为切实解决好镇雄县经营性公墓建设用地所涉纠纷，镇雄县政府办公室下发镇政办通〔2018〕1号《关于成立镇雄县经营性公墓建设用地所涉纠纷调查处理工作组的通知》，决定成立纠纷调查处理工作组。2018年4月1日，二等坡村民小组作为申请人，以下沟村民小组组长王正堂作为被申请人，向镇雄县政府提交书面《申请》，请求确认本案争议地的权属归二等坡村民小组所有。2018年4月18日，调查组组织双方当事人就本案争议地到现场进行勘验，并对四至界限进行了确认。2018年4月28日，调查组组织两村民小组就本案争议的117亩林地进行调解无果。2018年6月3日，镇雄县政府作出镇政行决字〔2018〕1号《镇雄县人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定书》），将位于涩梨树坪面积为117亩林地的所有权，确认属于南台街道西环路社区下沟村民小组集体所有。该处理决定书向双方当事人进行了送达。二等坡村民小组不服，向昭通市政府申请复议。2018年9月19日，昭通市政府作出昭政行复决字〔2018〕30号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为镇雄县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，予以维持。2018年10月24日，二等坡村民小组不服镇雄县政府的处理决定及昭通市政府作出的复议决定，以镇雄县政府、昭通市政府为被告提起行政诉讼，请求：一、撤销昭政行复决字〔2018〕30号《行政复议决定书》；二、撤销镇政行决字〔2018〕1号《处理决定书》；三、把位于大马场的117亩林地林权确权于二等坡村民小组。一审法院认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”。本案中，第三人下沟村民小组持有镇雄县政府颁发的编号为B530627096366《林权证》，且庭审中已查明争议林地117亩是下沟村民小组《林权证》中四至界限范围内西南角的林地。二等坡村民小组认为本案争议地的所有权归其所有，但未提供有效证据证实该主张。镇雄县政府作出的《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；昭通市政府经审查核实后作出《复议决定书》，对镇雄县政府的《处理决定书》予以维持，并无不当。综上所述，二等坡村民小组的诉讼请求无事实和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了二等坡村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由二等坡村民小组负担。一审宣判后，二等坡村民小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，发回重审。其主要事实和理由是：镇雄县政府2010年给下沟村民小组颁发《林权证》时，没有依法公告，四至界限至今没有确认，办证程序不合法；“输变电工程补偿清单”因没有姓名、时间和签章，不具有证明力；王万旭、王永忠、鲁绍开等证人证言不真实，缺乏关联性，不应采信；镇雄县政府无视张祥禹、陈卫华等五人对争议地属于公共放牧地的证言，草率地将林权确认给下沟村民小组，属事实认定错误。被上诉人镇雄县政府答辩认为，一是二等坡村民小组主张的事实和理由不成立。《林权证》是在上级的指导下，县人民政府当年组成了有专业人员参加的若干工作组，分区域、分地块、分批次依程序办理的，因而合法有效。答辩人提供的证人证言客观真实，而且能与其他证据相互印证，起到补充证明的作用；“输变电工程补偿清单”是针对集体的，付款时都没有争议，从侧面证明了界限的真实性；政府调查时二等坡村民小组张祥禹、陈卫华等村民的证人证言是客观的，二等坡村民小组称“有三人出示了证言与争议林地无关的关键证据”系主观故意造假；王万旭、王永忠、鲁绍开等人对相关情况了解，且与当事人无利害关系，其证言能够证实争议林地的历史事实；二等坡村民小组称其部分村民种植庄稼和植树，与事实不符，实际是二等坡村民小组的几户村民去毁林开荒遭到下沟村民小组村民制止曾发生纠纷。二是镇雄县政府作出的处理决定认定事实清楚、证据充分；程序合法、适用法律法规正确、处理适当。三是一审判决确认的法律事实清楚、适用法律无误，作出的判决结果正确应予维持。总之，二等坡村民小组的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人昭通市政府答辩认为，本案系撤销行政决定纠纷，其审理范围是对镇雄县政府的《处理决定书》和昭通市政府的《复议决定书》的合法性进行审查，而二等坡村民小组是对镇雄县政府作出处理决定的证据之一《林权证》提出异议。《林权证》的颁发是林业主管部门作出的另一行政确权行为，不在本案审查范围之内；镇雄县政府已尽到举证义务，其作出处理决定所依据的证据均依法定程序取得，内容客观真实，且与本案具有关联，依法应作为定案依据；争议林地是在下沟村民小组《林权证》中四至界限内西南角的林地，依法应当属于下沟村民小组所有，镇雄县政府作出的《处理决定书》并无不当；昭通市政府作出复议决定程序合法，适用法律法规正确。综上请求驳回二等坡村民小组的上诉请求。一审第三人下沟村民小组称，《林权证》依法办理，而且经营林地30多年，一直没有异议；镇雄县政府组织调查涉所及的证人证言真实客观；至于“输变电工程补偿清单”，是供电公司修建铁塔占地补偿给各个村民小组的表册，当时各方都没有异议，证明政府处理决定正确；二等坡村民小组与下沟村民小组之间没有直接相连，而是中间隔着打石厂小组，这块林地本身就与二等坡村民小组无关。一审判决程序合法、认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。一审第三人王正华称，其承包下沟村民小组该片林地经营多年，一直与四邻没有争议；王万旭、王永忠、鲁绍开等人是涉案林地的知情人，其证言可信，应予采信；二等坡村民小组与下沟村民小组中间相隔打石厂小组，争议林地与二等坡村民小组没有任何关系；二等坡村民小组在马厂没有任何土地。镇雄县政府及昭通市政府作出的处理决定正确，应当维持。二审中，镇雄县政府为证明其作出的《处理决定书》合法性，向法庭提供了其一审已提交的证据材料。二等坡村民小组质证认为，1.第5组第17项证据调解笔录及调查中的三个证人即邓声扬、吴某、李某没有到场也没有签字，不能代表村民小组对地界划分达成一致意见，对该三人证人证言不予认可；2.第7组第24项《1983年二等坡自留山登记表》不予认可，二等坡村民从上个世纪60年代开始就在该片林地耕种放牧；3.第7组第26项地界协议因没有经过二等坡村民小组签字确认，不予认可。对镇雄县政府提交的其他证据，二等坡村民小组没有发表不同意见。本院即以一审中其质证意见为准。被上诉人镇雄县政府认为，调解笔录作出时有二等坡村民小组组长岳琼、村民代表李发勋、岳都木等人到场签字，证人证言也客观真实；《1983年二等坡自留山登记表》是二等坡山林权和承包地的原始记载，证明二等坡村民小组有自己的承包地，这块地不在本案争议的林地范围内，与本案无关；地界协议可以证明下沟村民小组与福利农场的争议得到解决，而且已经征求了二等坡村民小组的意见，并且已经取得其认可。被上诉人昭通市政府、一审第三人下沟村民小组及王正华同意镇雄县政府的上述意见。本院认为，2017年1月6日调解笔录上有二等坡村民小组组长岳琼、村民代表李发勋等人签字，该证据可以证明镇雄县政府组成工作组对案涉林地进行了调查和调解；2017年3月17日、3月18日及3月20日，工作组先后对吴某、邓声扬、李发勋三人进行了询问调查；2018年6月3日镇雄县政府作出《处理决定书》后，2018年7月11日吴某、李发勋出具说明，认为《处理决定书》中认定其参与调解和作出的证言虚假。本院认为，从李发勋在调解笔录上签名来看，其确实参与了2017年1月6日的调解。二等坡村民小组的该质证意见不予采纳。至于吴某、李发勋出具的说明，不能否认工作组于《处理决定书》作出前对其进行过调查询问的事实。鉴于二等坡村民小组对《1983年二等坡自留山登记表》真实性不持异议，该证据可以证明二等坡村民小组的承包地与本案所争议林地无关。2000年《镇雄县马厂福利农场地界协议》的签订主体为镇雄县民政局与乌峰镇人民政府，与二等坡村民小组无直接关联，相反可以证明当年下沟村民小组与福利院就涉案林地的地界争议协商处理过的事实。昭通市政府就其作出《复议决定书》的合法性问题，没有提交新的证据。二等坡村民小组除了对行政复议决定、林权证颁发有瑕疵及对前述镇雄县政府的部分证据提出异议外，没有提出新的异议。其他当事人没有发表新的质证意见。本院认为，对昭通市政府一审中提交的无异议的证据并据此认定的事实予以确认。针对一审法院认定的事实部分，二等坡村民小组认为，一审法院认定涉案林地地名虽然正确，但四至界限错误，该片林地以福利农场门前小沟为起点，从西向东为界限，南边的林地归属于二等坡村民小组，北边的是下沟村民小组的。对此，其提供1.镇雄县人民政府文件镇政发（1982）73号《关于批准稳固国营马厂林场山林权属的通知》（以下简称县政府73号文），欲证明林场的四至界限明确；2.承包证，欲证明其承包地与争议的林地相连；3.1983年农校的证明，当年县政府虽然把这块地划给了农校，但该证明中出现的这个人实际上不是二等坡的村民，据此可以判断划给农校的这块地也是假的。镇雄县政府质证认为，1.县政府73号文是对林场地界的划分，附件为山林所有权证书，该文件及证书只是与上沟村和下沟村有关，与二等坡村民小组无关；2.承包证是1984年颁发的，之后1999年又重新发证，对其真实性不予认可，同时该证也与本案争议的117亩林地无关，上诉人也没有在此林地耕种过；3.农校证明上的人名是教场大队的人，错打成二等坡村民小组的人，教场这块地一共有400多亩，与本案争议地没有关联。被上诉人昭通市政府、下沟村民小组及王正华同意镇雄县政府的质证意见。二等坡村民小组认为，《林权证》办理程序错误，没有经过公示，只有其到场签字，而下沟村民小组无人到场。镇雄县政府认为，办证程序合法，该《林权证》的四至界限明确，且该《林权证》所涉林地也与二等坡村民小组无关。昭通市政府与下沟村民小组、王正华发表同样的意见。庭审中，王正华向法庭提交了由其保管的编号B530627096366《林权证》，欲证明该所涉林地四至界限明确，其范围已经覆盖涉案争议林地。二等坡村民小组对此予以认可，但坚持认为其从上世纪60年代开始在此放牧耕种。本院认为，《林权证》是人民政府确认本案争议林地权属的唯一、合法、有效证据。二等坡村民小组对《林权证》的真实性没有异议，并且其对争议林地117亩为该证所确认的林地四至界限范围所覆盖没有异议，该证系经镇雄县林业局依法颁发，林地权利人为下沟村民小组，因此二等坡村民小组所举的上述证据不能推翻《林权证》的证明效力。至于《林权证》颁发程序是否违法，是否侵犯其合法权益等，依法不属于本案审查范围。基于上述举证、质证和认证，本院认为，一审法院认定的事实清楚，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决和裁定和被诉行政行为进行全面审查”，同时依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条之规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”，结合各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、镇雄县政府作出的处理决定是否合法；二为昭通市政府的复议程序是否合法。对此，结合查明的事实，本院评判如下：关于焦点一：镇雄县政府为解决在西环路社区涩梨树坪一带建设公墓征地过程中引发的纠纷，先后成立工作组开展调处工作。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”，因而镇雄县政府有权处理涉案林地纠纷。2018年3月26日，镇雄县政府依法受理了申请人下沟村民小组与被申请人二等坡村民小组之间的林地权属纠纷，依法送达相关文书，开展了一系列调查取证、现场勘验等工作，走访并充分听取了相关当事人的意见，并组织各方当事人进行了调解，在调解不成的情况下，依据查明的事实，本着尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则，依据《中华人民共和国森林法》第十七条；《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、第五条；国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十七条之规定，将涉案争议林地即位于涩梨树坪面积为117亩林地的所有权，确认属于下沟村民小组集体所有。因此，镇雄县政府作出《处理决定书》程序合法。同时，在争议林地为编号B530627096366《林权证》所覆盖的情况下，为查明事实和彻底解决纠纷，镇雄县政府成立工作组开展了一系列调查取证工作，在调解无果的情况下，其作出的处理决定有证据和事实支撑，更为重要的是，该决定的确权内容与《林权证》的权属认定相一致。二等坡村民小组提出被上诉人作出处理决定程序违法、认定事实不清的主张，与事实不符，依法不能成立。关于焦点二：昭通市政府依法受理二等坡村民小组的复议申请后，按照行政复议法的相关规定，依法送达了相关法律文书，全面审查了申请人二等坡村民小组的诉请、理由、事实和证据，依法审查了答复人镇雄县政府作出处理决定的程序和认定事实的相关依据，在此基础上，认为镇雄县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）规定，决定予以维持。本院认为，复议机关昭通市政府已经按照行政复议法的有关规定履行了相应的程序，在全面审查各方当事人提供的证据基础上，维持镇雄县政府的处理决定并无不当。二等坡村民小组提出本案为林权权属纠纷，而镇雄县政府作出土地权属纠纷系行政行为错误的观点，昭通市政府认为，行政公文的性质应由文书所记载的内容来确定，并非以文书的命名为据。本院认为，虽然镇雄县政府作出的是《土地权属纠纷决定书》，但该行政行为确实指向的是申请人下沟村民小组提起的林权权属纠纷，因此，该具体行政行为并无不当。二等坡村民小组的该主张系理解错误。二等坡村民小组认为，经营性公墓建设指挥部只是一个临时机构，不具备行政主体资格。昭通市政府认为，作出《处理决定书》的主体是镇雄县政府，不存在主体不合法问题。本院认为，为解决征地过程中林地权属纠纷，镇雄县政府先后成立工作组开展矛盾调处工作，工作组是经政府研究决定成立，并下发通知，因此工作组可以代表政府开展前期调查勘验调解等工作，而且申请人下沟村民小组是向镇雄县政府提出确权申请，镇雄县政府随后作出处理决定，因此，作出该具体行政行为的主体是镇雄县政府。上诉人关于主体不适格的观点也不能成立。综上所述，镇雄县政府行政行为合法，昭通市政府的复议程序合法。一审法院严格按照行政诉讼法的相关程序规定，全面审查镇雄县政府作出处理决定书和昭通市政府作出复议决定的程序、事实和法律法规适用依据，最终作出驳回诉请的判决，事实清楚、适用法律、法规正确，应予维持。二等坡村民小组的上诉理由，无事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉、维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人镇雄县南台街道办事处西环社区二等坡村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘宗根审判员  张庆泽审判员  苏静巍二〇二〇年一月二十二日书记员  江 娜