北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终688号上诉人（一审原告）东莞理想电子有限公司，住所地广东省东莞市石龙镇西湖信息产业园温泉南路23号。法定代表人李挺，总经理。委托代理人李小林，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。法定代表人苗圩，部长。委托代理人莫虹频，中华人民共和国工业和信息化部工作人员。委托代理人李雷勇，北京市兰台律师事务所律师。上诉人东莞理想电子有限公司因节能产品惠民工程清算核查认定结果一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初873号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案，上诉人东莞理想电子有限公司（以下简称东莞理想公司）的委托代理人李小林，被上诉人中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）的委托代理人莫虹频、李雷勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月19日，工信部经核查作出东莞理想公司节能产品推广量为352654台的认定结论（以下简称被诉核查结果），并将核查结果通报中华人民共和国财政部（以下简称财政部）。东莞理想公司不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决撤销被诉核查结果。一审法院经审理查明，2012年8月3日，北京中招国发工程项目管理有限公司受工信部委托发布招标公告，对“节能产品惠民工程”推广信息核查项目进行公开招标。2012年8月24日，北京红日会计师事务所有限责任公司（以下简称红日会计师事务所）中标成为“节能产品惠民工程”推广信息核查机构。2013年12月6日，红日会计师事务所出具《核查报告》，该报告附件中的核查结果显示东莞理想公司的节能产品生产量为636867台，销售量为590410台。2013年8月22日，广东省财政厅、广东省经济和信息化委员会联合向财政部、中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、工信部作出《关于广东省节能产品惠民工程补贴资金清算情况的报告》（粤财工〔2013〕319号，以下简称319号报告），该报告附件为《广东省高效节能家电推广补贴资金清算情况表》，其中载明经东莞理想公司填报，省级主管部门汇总，东莞理想公司平板电视推广量为552817台。后省级工业和信息化主管部门采用信息对比、电话核查和入户核查方式，分三批对节能产品消费者信息真实性进行了核查。其中，东莞理想公司被核查量共计76643台。核查结果显示东莞理想公司平板电视推广量核定结果352654台，整体真实率为63.48％，清算报告核减2737台，其中2012年6-8月申报推广量0台，2012年9月-2013年1月申报推广量32152台，2013年2月-5月申报推广量523402台，地方第一批真实率100％，地方第二批真实率93.78％，地方第三批真实率61.95％。2015年9月21日，广东省财政厅作出《关于清算中央财政节能家电产品补贴资金的通知》（粤财工〔2015〕329号，以下简称329号通知），该通知附件3系财政部于2015年6月21日作出的《财政部关于拨付节能减排补助资金（第九批）用于清算节能家电产品补贴资金的通知》（财建〔2015〕323号，以下简称323号通知），323号通知附件2为《高效节能家电推广财政补贴资金清算表》，其中载明东莞理想公司申报的平板电视推广量为555554台，工信部核定的推广量为352654台，工信部核定的补贴资金为10307万元，已拨付的补助资金为14626万元，收回资金应为4319万元。东莞理想公司不服被诉核查结果，于2018年5月29日诉至一审法院。在一审法院庭审过程中，东莞理想公司陈述，其系在东莞市财政局诉东莞理想公司不当得利纠纷一案中，于2017年年底收到东莞市第一人民法院送达的民事起诉状及证据后，方才知晓被诉核查结果。经一审法院核实，东莞市第一人民法院于2017年12月1日向东莞理想公司送达了东莞市财政局提交的民事起诉状及证据，其中包括323号通知等。一审法院认为，本案的争议焦点有如下三点：一、被诉核查结果是否具有可诉性；二、东莞理想公司提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、被诉核查结果是否合法。对此，一审法院分别评述如下：一、关于被诉核查结果的可诉性问题。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起的诉讼。据此，行政机关作出的行政行为如对公民、法人或者其他组织的合法权益造成不利影响的，应当属于行政诉讼的受案范围。就本案而言，《节能产品惠民工程推广信息监管实施方案》（工信部联节〔2012〕335号，以下简称335号文件）第四部分“监管核查程序”中明确规定，工信部根据省级工业和信息化主管部门（以下简称省级工信主管部门）和第三方机构核查结果审核确认企业推广节能产品数量，向财政部出具审核意见，并将生产企业节能产品推广情况进行公告。此外，财政部、国家发改委、工信部联合作出的《节能产品惠民工程高效节能平板电视推广实施细则》（财建[2012]259号，以下简称259号文件）第六部分“补贴资金申请和拨付”中规定，财政部根据工信部出具的审核意见和专项核查情况进行补贴资金清算。由此可见，在节能产品惠民工程推广工作中，工信部与财政部有着不同的职责分工。工信部负责对节能产品惠民工程推广信息进行事后的核查，其出具的核查结果将作为财政部进行补贴资金清算的依据。本案中，财政部正是基于工信部向其作出的被诉核查结果，作出了323号通知，使东莞理想公司面临被追缴补贴资金的境遇，因此工信部作出的被诉核查结果对于东莞理想公司的权利具有直接影响，东莞理想公司针对该核查结果提起的本案诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。二、关于东莞理想公司提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，工信部认为东莞理想公司起诉超过法定期限的，由工信部承担举证责任。本案中，东莞理想公司主张其在与东莞市财政局不当得利纠纷一案中，于2017年年底收到该案证据方才知晓被诉核查结果，经一审法院核实，东莞市第一人民法院确系于2017年12月1日向东莞理想公司送达了该案证据材料，且其中包括载有被诉核查结果的323号通知，依据上述法律规定，东莞理想公司于2018年5月29日向一审法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。对此，工信部虽持相反主张，但未能提供充分的证据，一审法院对其相关抗辩主张不予采纳。三、关于被诉核查结果的合法性问题。一审法院认为，335号文件第三条“监管核查内容”中规定，监管核查分为三个环节：一是生产环节，对推广节能产品的全部生产企业进行监管，重点核查生产企业推广产品的期初库存、当期生产和出货等有关情况；二是流通环节，对推广节能产品的销售企业进行监管，其中对一级销售商的推广信息情况进行全民监管，对其他销售商的推广信息情况进行抽样核查；三是消费者环节，重点核查节能产品消费者信息真实性，采取抽样核查方式，抽取比例为5％-10％。第四条“监管核查程序”第二项规定，省级工信主管部门负责对节能产品的消费者信息进行核查。第三项规定，第三方机构负责对生产、销售、采购、财务等信息进行核查，确定企业节能产品库存、生产及出货数量。第四项规定，工信部根据省级工信主管部门和第三方机构核查结果审核确认企业推广节能产品数量，向财政部出具审核意见。依据上述规定，工信部在核定企业推广节能产品数量时，首先根据第三方机构对生产企业出货量的核查结果确定企业的最大可能推广量，其次根据地方工信主管部门对消费者购买环节的核查结果确定企业推广信息的真实率，最后将企业最大可能推广量乘以企业推广信息的真实率得出企业推广量核定结果。本案中，东莞理想公司对生产环节、流通环节的调查结果并无异议，而红日会计师事务所出具的《核查报告》显示，经核查认定的东莞理想公司节能产品生产量、销售量均大于东莞理想公司申报的推广量，故生产环节、流通环节的调查结果并未对东莞理想公司权利造成损害，一审法院经审查亦未发现上述调查过程与结果存在违法之处，在此不再赘述。对于消费者环节，东莞理想公司主张工信部采用抽样核查的方式不能核定出东莞理想公司准确的推广量，据此主张被诉核查结果是不真实的。但335号文件已明文规定消费者环节的核查方式为抽样，抽取比例为5％-10％，同时考虑到核查数据量庞大这一客观情况，省级工信主管部门采取抽样调查的方式进行数据核查并无不当。从本案实际抽样情况来看，省级工信主管部门共抽取东莞理想公司76643台进行核查，超过了335号文件规定的抽取比例，从统计学的角度而言，在总体既定的情况下，样本容量越大其统计估计量的代表性误差就越小，即抽样比例越高，越接近信息的真实情况，故省级工信主管部门的调查过程既符合335号文件的规定，也能客观反映企业推广节能产品的情况，具有合理性，也未违反相关规定，东莞理想公司对此提出的异议理由不能成立，一审法院不予支持。综上，被诉核查结果认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，结论正确，一审法院应予支持。东莞理想公司提出的要求撤销被诉核查结果的诉讼主张缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了东莞理想公司的诉讼请求。东莞理想公司不服一审判决，向本院提起上诉称，第一，一审法院认为被上诉人作出的被诉核查结果事实清楚、适用法律正确等均属错误。335号文件虽规定了消费者环节采取抽样方式进行核查，但并未规定可以将企业最大可能推广量乘以推广信息的真实率作为企业推广量核定结果的结论，因此被上诉人作出的核定结果没有法律依据。并且，该核定方法已被生效判决撤销，因此本案的核定结果亦应撤销；第二，即便被上诉人在核查时发现上诉人的实际推广量有出入，亦应当严格按335号文件的相关规定进行处理，而不应直接核减上诉人的推广量。即便被上诉人在消费者环节通过抽查方式发现上诉人的推广量有出入，上诉人只对抽查存在问题的该部分无法核实的推广量不能获得补贴；第三，被上诉人至今未向上诉人提供省级工信主管部门核查结果，而以涉及国家机密为由拒不提供，该行为与行政公开的原则不相符，且无法确保被上诉人对认定的抽样结果是否公平。综上，请求撤销一审判决，依法改判为撤销工信部作出的上诉人节能产品推广量为352654台的认定结论。工信部答辩称，第一，财政补贴资金的清算追缴并非工信部职权范围。我国“节能产品惠民工程”采取的是“推广企业自行申报、补贴资金预拨会后清算”的模式。本案所涉及的问题是中央财政补贴资金清算问题，工信部在该清算过程中负责对推广企业所申报的惠民工程高效节能家电产品推广信息的核查，该结果亦仅通报给财政部，并不直接对外发生法律效力。财政部综合各项核查结果最终确认清算结果并进行财政补贴资金的清算追缴；第二，工信部所作核查事实清楚、证据确凿、内容适当。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，一审法院认证意见并无不当，本院依法予以确认。东莞理想公司对于证据提交等所持异议不能成立，本院不予支持。另查，对于核定推广量结果的计算方式，工信部在一审及二审庭审中进行解释说明，由省级工信主管部门分批进行抽查，因各批次申报推广量不同，故以各批次真实率通过加权平均方式计算得出企业推广信息真实率，再与企业最大可能推广量相乘，得出最终推广量核实结果。本院认为,对于被诉核查结果的可诉性及起诉期限问题，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。结合各方当事人陈述，本案争议的焦点问题为工信部所作被诉核查结果是否正确合法，本院意见如下：参照财政部、国家发改委联合下发的《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》（财建[2009]213号）的规定，为加快高效节能产品的推广，经国务院同意，财政部、国家发改委组织实施“节能产品惠民工程”，采取财政补贴方式予以推广。后财政部、国家发改委、工信部又联合下发了259号文件，对高效节能平板电视推广的产品要求、企业条件、资格申请等进一步作出规定。结合上述规定可知，节能产品惠民工程财政补贴系授益性行政行为，由企业主动申报参加并接受工信部门等行政机关的核查。对于核查程序的合法性及计算公式是否正确，本院认为，参照335号文件第三、四条的规定，省级工信部门会同财政、商务等部门重点围绕生产环节、流通环节及消费者环节对节能产品推广信息进行监管核查，其中对于消费者环节，重点核查节能产品消费者信息真实性，采取抽样核查方式，抽取比例为5%－10%，对消费信息采取入户调查、电话回访等方式进行核查。由此可知，在消费者环节，工信部门作为监管核查的责任主体，有权依据上述规定在其裁量范围内抽取一定比例，采取多种方式对消费者信息的真实性进行核查。由于核查数据量庞大，工信部门在分批核查、抽样核查的基础上，将各个批次的真实率进行加权平均计算得到企业推广信息的真实率具有合理性，符合行政效率及公平原则。本案中，对于生产环节及流通环节的核查，东莞理想公司并未提出异议，工信部以该阶段的核查汇总结果确定企业最大可能推广量具有事实依据；对于消费者环节的核查，在案证据能够证明省级工信部门分三批开展，对于东莞理想公司的平板电视节能产品共抽取76643台进行核查，抽取比例明显高于335号文件规定的5%－10%的抽取比例，最终计算得出企业推广信息的真实率，其核查程序及计算方式并不违反前述规定。工信部在此基础上，以企业最大可能推广量乘以企业推广信息真实率得出被诉核查结果并无不当。关于东莞理想公司所持工信部所作被诉核查结果没有法律依据不能成立，本院不予支持。另，东莞理想公司关于其只对抽查存在问题的部分无法核实的推广量不能获得补贴、工信部不应直接核减的主张亦不符合335号文件关于抽样比例核查的方式与规定，本院不予支持。综上，东莞理想公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人东莞理想电子有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 哈胜男审 判 员 赵世奎二〇二〇年一月十四日法官助理 闫冠群书 记 员 秦静羽