江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终719号 上诉人（原审原告）赵秀兰，女，1966年4月4日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区。 法定代表人曹建军，局长。 应诉负责人秦长林，副局长。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市崇川区。 法定代表人梁捷，主任。 应诉负责人刘贤，副主任。 上述两被上诉人共同委托代理人李小飞，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区观音山街道新胜村社区居民委员会，住所地南通市崇川区。 法定代表人葛金华，主任。 原审第三人赵英姑娘，女，1933年12月29日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人王怡然，北京锦钟律师事务所律师。 原审第三人赵云飞，男，1992年2月26日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人尹继平，男，1966年3月1日生，××族，住江苏省南通市崇川区，系赵云飞父亲。 原审第三人赵美芳，女，1968年3月30日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人赵秀兰因诉被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设（以下简称崇川住建局）、南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街道办）、南通市崇川区观音山街道新胜村社区居民委员会（以下简称新胜居委会）撤销行政行为一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初409号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，赵英姑娘育有赵秀兰、赵美芳两女。2003年6月，赵英姑娘和赵美芳以老房年久失修为由申请异地新建楼房，经依法审批确定：该户异地新建楼房45×2㎡，宅基地66㎡，原宅基地收回，原住房（建筑面积52.18㎡）全部拆除，先拆后建，并确定了新建房屋的四至。 2013年8月，南通市崇川区人民政府发布搬迁公告，作出了《南通市崇川区政府关于对人民路东延两侧景观带项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》，赵英姑娘、赵美芳审批新建的楼房在该项目搬迁范围之内。同年11月27日，赵云飞作为户代表出具承诺书承诺交房时间，12月2日，赵云飞作为户代表签署了《被征收户旧房验收交接单》，该房屋被拆除。 2014年初，赵美芳因上述拆迁项目就批建的楼房向政府申请进行面积核定，经逐级审批形成《申请审批表》。2014年年底，崇川住建局与赵美芳、赵英姑娘（户）签订2013版0008596号《协议》，自愿搬迁人一栏记载为“赵美芳、赵英姑娘（户）”，并约定了被搬迁房屋的基本情况、补偿款具体组成与数额等内容，协议载明该户所有权证明文件系审批表。赵云飞在协议落款处代赵美芳、赵英姑娘签字。 2017年5月，赵美芳作为户代表认购了世濠花园27幢101室、27幢104室作为安置房屋，并进行了结算。 另查明，赵英姑娘诉崇川住建局、赵云飞、赵美芳拆迁补偿安置合同纠纷一案中，赵英姑娘作为原告、赵秀兰作为第三人均主张《协议》无效，南通市崇川区人民法院于2018年8月21日作出（2018）苏0602民初995号民事判决书，判决驳回赵英姑娘、赵秀兰的诉讼请求。赵英姑娘、赵秀兰不服该判决上诉至本院，该案尚在二审审理过程中。 赵秀兰认为《申请审批表》违法，故诉至一审法院，请求确认《申请审批表》违法并予以撤销。 一审法院认为，当事人提起的行政诉讼应属于行政诉讼受案范围。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围不包括行政协议，且在该法律实施期间，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案被诉的《申请审批表》系赵美芳、赵英姑娘户与崇川住建局签订《协议》之前，对被搬迁房屋面积、空方进行核定而形成，社区、街道部门核定的面积、空方均作为签订《协议》的依据，故《申请审批表》系为达成最终的《协议》所进行的程序性工作，其效力被后续形成的《协议》所覆盖、吸收，对《申请审批表》的效力性评价也将在对《协议》的合法性评价中一并进行。实际上赵英姑娘、赵秀兰已经提起民事诉讼要求确认赵云飞经手与崇川住建局签订的《协议》无效，显然因《协议》形成前的过程性行为引发的争议也并非行政诉讼的受案范围。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回赵秀兰的起诉。 赵秀兰不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审裁定适用法律错误。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件。本案中，赵秀兰并未与相关部门达成协议，更不存在反悔的问题。2.被上诉人崇川住建局作出被诉审批表的行为是独立的确权行政行为，不是民事行为。且不能被协议书所吸收，也不是协议书的附属部分，而是协议书的依据。3.一审法院审理程序不当，导致认定事实错误。一审法院未经开庭审理，仅依照尚未生效的南通市崇川区人民法院（2018）苏0602民初995号民事判决书所确定的事实认定本案相关事实，明显不当。综上，请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人崇川住建局辩称，1.一审法院关于申请审批表属于过程性行为，最终被所签订的补偿安置协议吸收的认定正确。案涉补偿安置协议纠纷已经过人民法院相关民事案件审理，上诉人在该案中也作为有独立请求权的第三人参加诉讼，故本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。2.被诉《申请审批表》并非崇川住建局作出，上诉人列崇川住建局为被告错误。3.上诉人的起诉已经超过了法定起诉期限。上诉人获取《申请审批表》的时间应该是2018年的2月6日，但是上诉人提起本案诉讼是2019年3月20日，已经超过了一年起诉期限的规定。从上诉人一审中所提交的信访答复也可以看出，早在2015年3月，上诉人以及原审第三人赵英姑娘已经就相关拆迁问题主张了权利，上诉人在当时也应当知晓其相应的权利是否受到侵害，故应当在法定期限之内提出主张。4.《申请审批表》与上诉人没有利害关系，上诉人无权提起本案诉讼。5.一审法院经过书面审理后裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人观音山街道办的答辩意见与被上诉人崇川住建局一致。 被上诉人新胜居委会辩称，上诉人赵秀兰的户口不在新胜社区，在拆迁中不享受权利。因案涉房屋2003年进行建房审批时未将赵云飞纳入，后在2014年拆迁时将赵云飞作为共同建房人重新确认合法面积。 原审第三人赵英姑娘述称，案涉审批不应由赵美芳申请，应由赵英姑娘申请。审批表与后续的协议均是独立的法律行为，审批表的法律效力不能被协议吸收。被诉审批行为属于行政诉讼受案范围。 原审第三人赵云飞述称，被诉审批表是在2003年建房审批基础上作出，因当时未将赵云飞的名字列入，故在拆迁时经过政府核定，予以了确认。 原审第三人赵美芳的意见与原审第三人赵云飞一致。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院补充查明，《申请审批表》载明申请人为赵美芳，申请事项为确权，申请核定面积为楼房88.21㎡×2，申请补空方1.79㎡，认定常住人口为赵英姑娘、赵美芳、赵云飞，社区居委会意见为：该户属人民路绿化带拆迁户，2003年7月22日经审批建房人口2人，分别为赵英姑娘、赵美芳，建房审批时未能及时提供赵美芳儿子赵云飞户口本，致使建房人口由3人变成2人，批准面积应享受90㎡变成45㎡，而该户一次性建成楼房88.12㎡×2，经社区集体讨论同意补空方1.79㎡。原审被告观音山街道办于2014年9月18日批准同意该户在项目范围内合法建筑面积176.42㎡，同意增补1.79㎡，合计安置面积为178.21㎡。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓有利害关系，是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，或者公民、法人或者其他组织的合法权益是行政机关在作出行政行为时应当予以保护和考虑的。本案中，被诉审批行为涉及的是案涉房屋建房人口、应享受的建房面积以及安置补偿面积的认定，审批内容包括将建房人口由2003年建房审批表中的赵英姑娘和赵美芳两人确定为赵英姑娘、赵美芳、赵云飞三人，并确定安置面积178.21㎡等。而上诉人赵秀兰并非案涉房屋所在村组的成员，不具有申请建房的资格，因此，被诉审批行为所涉内容不产生设定、变更、终止上诉人赵秀兰法定权利义务的效果。上诉人赵秀兰以其投资建设并实际居住在案涉楼房为由，认为被诉审批行为违法，而提起本案诉讼，但案涉楼房是否由上诉人赵秀兰投资、是否由上诉人赵秀兰实际居住，均不是行政机关认定建房人口以及应享受建房面积中需要保护和考虑的。因此，被诉审批行为与上诉人赵秀兰不具有利害关系，上诉人赵秀兰不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 需要指出的是，被诉审批行为确实发生在拆迁过程中，该审批内容是确定拆迁安置利益、达成拆迁安置补偿协议的前提。一般情况下，对该审批行为可以在针对最终达成的协议提起的行政诉讼中一并予以审查，而无需单独提起诉讼。但从该行为的内容看，实质上是对2003年关于建房人口的审批内容进行了变更，属于能产生一定法律后果的具有一定独立性的行为，故不宜绝对以过程性行为而排除在行政诉讼受案范围之外。对于一审法院裁定驳回起诉的理由本院予以纠正。鉴于一审法院裁定驳回起诉的结论正确，故对一审裁定予以维持。上诉人赵秀兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年一月十三日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；