重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝04行终12号 上诉人（原审原告）向兰香，女，苗族，1951年12月3日出生，住重庆市黔江区。 委托代理人吴晓东，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市黔江区公安局，住所地重庆市黔江区正阳街道园区路333号，统一社会信用代码11500114009130231Y。 法定代表人陈加旭，该局局长。 行政机关负责人刘昊，该局副政委。 委托代理人刘草原，该局民警。 向兰香诉重庆市黔江区公安局（以下简称黔江区公安局）履行法定职责一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（2019）渝0243行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月5日受理后，依法组成合议庭于2020年1月14日公开开庭审理了本案。向兰香的委托代理人吴晓东，黔江区公安局的行政机关负责人刘昊及委托代理人刘草原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：向兰香等26人于2019年2月15日制作了一份《查处申请书》，请求黔江区公安局：1.对强行推毁申请人土地及土地上农作物的违法行为依法立案查处，并依法追究责任机关及责任人的责任；2.请求依法将查处结果书面告知申请人。向兰香等人提出的事实与理由是：1.2018年6月28日至2018年7月5日，十几名身份不明的人员开着推土机，将申请人承包的土地强行推毁，毁坏土地上的农作物，给申请人造成了巨大损失。2.申请人没有与任何机关签订过任何协议，申请人的土地及土地上的农作物被强行推毁，推毁是违法的。3.依据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第二十一条的规定，请求黔江区公安局对强行推毁申请人土地及土地上农作物的违法行为依法立案查处，并依法追究责任机关及责任人的责任。向兰香等26人在同一份申请书上的申请人处签字捺印。 2019年2月15日，向兰香等人将该申请书附视频、照片资料邮寄给黔江区公安局，黔江区公安局于2019年2月18日收到该申请书和相关资料，并于2019年2月21日将该申请书转交给其下属的舟白派出所处理。舟白派出所在收到申请书后，进行了受案登记，制作了黔江公（舟白）受案字（2019）1905号受案登记表。该受案登记表载明简要案情：2019年2月18日黔江区公安局收到张绍望等26人提交的《查处申请书》，称其承包的土地于2018年6月25日至7月5日期间，被十几名身份不明的人开着推土机分数次推毁，申请公安机关对其土地被非法推毁的行为进行立案查处。舟白派出所经核查和查阅相关资料，核算出张绍望等26人申请查处涉及的土地包含耕地11.9982亩、林地1.2768亩，相关责任人可能涉嫌非法占用农用地罪，建议立为刑事案件。该受案登记表的“受案意见栏”载明：“经审查，张绍望等26人申请查处的事项系由舟白街道办等政府部门组织人员实施的土地征收行为，系其履行职务行为，且张绍望等人已就该案于2018年12月24日向重庆市第四中级人民法院（简称重庆四中法院）提起行政诉讼。故该案不存在犯罪事实，且不属我局管辖范围。建议不予受理。2019年2月25日。”该受案登记表的“受案审批”栏载明：“同意不予受理。2019年2月25日。” 2019年8月13日，舟白派出所出具了一份情况说明，载明：2019年2月20日接到区局关于核查处理张绍望等26人的《查处申请书》后，舟白派出所民警查阅相关资料，核算出张绍望等26人申请涉及的土地包含耕地11.9982亩、林地1.2768亩。根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》（公通字[2018]36号）第六十七条第一款第一项的规定，违反土地管理法规，非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外耕地十亩以上的，应当立为非法占用农用地刑事案件侦查。该案可能存在犯罪事实，舟白派出所遂对该案是否应当立为刑事案件进行了审查。舟白派出所民警针对该申请书所附视频及图片资料，向重庆市黔江区人民政府舟白街道办事处（简称舟白街道办）工作人员进行了调查，舟白街道办工作人员称视频及图片内施工现场的人系舟白街道办的工作人员，该土地被“推毁”的情况系舟白街道办对土地的征收活动。舟白派出所民警并查阅到张绍望等22户共26人于2018年12月24日书写《行政起诉状》向重庆四中法院提起行政诉讼，该《行政起诉状》所附的视频资料与《查处申请书》所附视频资料系同一内容，因此申请人向重庆四中法院提起行政诉讼所涉土地，与本案所涉土地系同一宗土地。张绍望等22户向重庆四中法院起诉，请求判令确认重庆市黔江区人民政府（简称黔江区政府）、重庆市黔江区国土资源和房屋管理局（简称黔江区国土房管局，后变更为黔江区规划和自然资源局，简称黔江区规资局）、舟白街道办“强制推毁原告位于黔江区舟白街道武陵山十组红岩上的承包地及地上农作物的行为违法”。且该《行政起诉状》明确载明“2018年6月28日，在没有出具任何法律手续的情况下，被告带领大批人员强行推毁了原告的承包地，并毁损承包地上的树木，给原告造成了巨大的财产损失”。申请人所称土地“被不明身份的人开着推土机推毁”的说法不当，申请人明知该土地系政府组织实施的土地征收活动。因此，该案并无犯罪发生，系相关政府职能部门履行职务行为，不属我局管辖范围，故我局于2019年2月25日对该案作出不予受理决定。 2019年8月16日，黔江区公安局出具了一份《不予受理决定告知书》，载明，“张绍望等26人：《查处申请书》及相关资料我局于2019年2月18日收悉，我局并于2019年2月20日指令舟白派出所核查处理。经我局舟白派出所核查，你申请查处土地于2018年6月25日至7月5日期间被不明身份的人员‘非法强行推毁’一事，系由舟白街道办组织实施的土地征收活动；且你在申请我局进行查处之前已经于2018年12月24日向重庆四中法院提起行政诉讼，《行政起诉状》显示你明知该宗土地由黔江区舟白街道办等单位组织人员实施的施工行为。综上所述，你申请的事由系相关政府职能部门履行职务行为，并不存在犯罪事实，不属于我局管辖范围。因此我局对该查处申请作出不予受理的决定。现将本不予受理决定告知于你。”同日，黔江区公安局根据申请书上载明的地址向申请人邮寄了通知，但因申请人居住地址变更，该通知被邮局退回黔江区公安局。 另查明，2018年12月24日，向兰香以黔江区政府、黔江区国土房管局、舟白街道办为被告，以黔江区土地房屋征收办公室（简称黔江区征收办）、黔江区高速公路建设工程指挥部（简称高速公路指挥部）为第三人具状至重庆四中法院，要求确认黔江区政府、黔江区国土房管局、舟白街道办强制推毁向兰香位于黔江区舟白街道武陵山十组“黑角”的1.2957亩土地及土地上农作物的行为违法。重庆四中法院于2019年3月4日作出（2019）渝04行初37号行政裁定书，载明涉案土地系由舟白街道办交付业主单位使用，并通知施工单位进行施工，强制推地行为系由舟白街道办组织实施，向兰香提交的视频及照片中并没有黔江区政府及高速公路指挥部工作人员，不能证明黔江区政府参与实施了强制推地行为。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，“市辖区、不设区的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，舟白街道办系本案适格被告，黔江区政府不是本案适格被告，向兰香将黔江区政府列为本案被告错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经法院释明并询问向兰香是否变更被告，向兰香明确表示不变更，依法应当驳回向兰香对黔江区政府的起诉。因舟白街道办系本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条第一款规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖，起诉街道办事处的行政案件，应当由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖，本案应当由重庆市黔江区人民法院管辖。至于黔江区规资局是否为本案适格被告，由重庆市黔江区人民法院审查并认定。基于上述理由，重庆四中法院裁定驳回了向兰香的起诉。向兰香不服该裁定，上诉至重庆市高级人民法院。重庆市高级人民法院维持了该裁定。 在法庭调查中，向兰香明确提出其申请黔江区公安局履行法定职责的目的，是因向兰香不认可“推毁土地”的行政行为只有舟白街道办一个单位实施，故申请黔江区公安局查清楚到底是哪些行政机关参与了实施征收土地和“推毁土地”及农作物的行政行为。 原审法院认为，黔江区公安局根据向兰香等人在《申请查处书》中陈述的土地被“推毁”的事实及查阅核实的涉地面积，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》和《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》（公通字[2018]36号）第六十七条第一款第一项的规定，对向兰香等人的申请按照刑事案件进行受理、处理并无不当。且本案中，黔江区公安局举示的受案登记表、情况说明、不予受理决定告知书等证据，也足以证明其在收到向兰香等人的《查处申请书》后，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》履行了查处职责，只是未将处理结果及时告知给向兰香等人。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。故，本案向兰香起诉黔江区公安局依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回其起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项的规定，裁定驳回向兰香的起诉。向兰香已预交的案件受理费50元，退还给向兰香。 向兰香上诉称，一、原审裁定认定事实错误。1.原审法院认定黔江区公安局履行了查处职责是错误的。黔江区公安局收到向兰香的《查处申请书》后，没有立案，也没有做任何调查工作，其提交的受案登记表、《舟白派出所关于张绍望等26人申请查处土地被推毁一案的情况说明》《不予受理决定告知书》不能证明了其履行查处职责，上述三份证据分明是黔江区公安局收到原审法院传票后补作的，且《不予受理告知书》系当庭提交的，不能说明履行了法定职责。2.原审法院认定向兰香的土地被推毁，是刑事犯罪问题，已经刑事立案，是错误的。黔江区公安局制作的受案登记表、《舟白派出所关于张绍望等26人申请查处土地被推毁一案的情况说明》《不予受理决定告知书》中反复强调向兰香的土地被推毁系舟白街道办等政府部门的土地征收行为，不存在犯罪事实，且黔江区公安局承认没有作为刑事案件立案，也没有向原审法院出示刑事立案的证据。向兰香向黔江区公安局申请查处土地被推毁的问题，并不是刑事报案，既然黔江区公安局已认定不是犯罪问题，就不能排除存在违法问题。黔江区公安局自称此次征地无征地批文，在没有征地批文情况下的征收就是违法的。二、原审裁定适用法律错误。承前所述，向兰香的土地被推毁不是犯罪问题，是违法问题，黔江区公安局拒不履行查处职责是违法的，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第一项之规定，驳回张超望的起诉，明显是适用法律错误。综上，原审裁定认定事实及适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 黔江区公安局辩称，黔江区公安局收到向兰香等人的《查处申请书》后，指令下辖的舟白派出所进行核查，而非向兰香所称的不作为。舟白派出所经分析认为，该案人员可能涉嫌非法占用农用地罪，遂对该案是否应当立为刑事案件进行了审查。舟白派出所经审查发现，该案系当地政府就黔江区过境高速公路项目工程进行的土地征收行为。且还发现，向兰香等26人共22户于2018年12月24日向重庆四中法院提起了诉讼，其提交的《行政起诉状》显示向兰香在申请黔江区公安局查处之前已明知所称的土地被“推毁”系舟白街道办等政府单位为履行职务而实施的行为，且该事实在（2019）渝04行初37号行政裁定中已明确。因该案并无犯罪事实发生，舟白派出所于2019年2月25日就该申请查处事项作出不予受理决定，并于2019年8月16日按照《查处申请书》载明的地址向向兰香等人邮寄送达，因工作疏忽未送达到。基于前述理由，黔江区公安局对向兰香申请查处事项的审查行为系根据刑事诉讼法规定行使刑事司法职权，并非行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项规定，应当驳回向兰香等人的起诉。此外，向兰香提出查处申请之前已就相关事项向法院提起诉讼，其明知是政府征地行为，即使土地征收行为违法，也应当是土地管理部门查处，而非公安机关，且对责任部门查处也非公安机关职责。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院二审查明的事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系向兰香以黔江区公安局收到其《查处申请书》后未履行查处职责为由而提起的履行法定职责之诉的二审上诉案件，本案争议焦点是向兰香对黔江区公安局提起的履行法定职责之诉是否应予裁定驳回。 本案中，向兰香向黔江区公安局提交的《查处申请书》载明的请求事项是：1.对强行推毁其土地及土地上农作物的违法行为依法立案查处，并依法追究责任机关及责任人的责任；2.依法将查处结果书面告知向兰香。黔江区公安局作为县级人民政府公安机关，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定对本行政区域的治安案件和刑事案件均具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”据此，黔江区公安局收到向兰香的上述《查处申请书》后，应当依照上述规定和其他有关法律规定依法履行职责。但从向兰香《查处申请书》的内容看，向兰香在该申请书中并未明确要求黔江区公安局履行的是治安管理职责，还是要求其履行惩治犯罪的刑事侦查职责。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》等有关规定，黔江区公安局接受向兰香的《查处申请书》后，有权根据案件的具体情况决定启动刑事受案程序还是行政受案程序。黔江区公安局于2019年2月18日收到向兰香的《查处申请书》后，于2019年2月20日指令该局舟白派出所对向兰香的申请查处事项进行核查处理，舟白派出所经分析认为可能涉嫌犯罪，将该案作为刑事案件受案审查，并未违反上述规定。舟白派出所经审查，认为向兰香申请查处的事项并无犯罪事实发生，遂于2019年2月25日作出不予受理决定，该不予受理决定是黔江区公安局依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，依法不属行政诉讼的受案范围。 黔江区公安局在2019年2月25日作出不予受理决定后，虽未及时送达向兰香，但表明了其在2019年2月25日对向兰香查处申请的刑事受案程序实质已告终结。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七十八条的规定，黔江区公安局应当就向兰香申请查处的事项是否构成治安违法进行审查并作出答复。但是，在案证据显示：向兰香在向黔江区公安局提交《查处申请书》前，对其《查处申请书》所称的强行推毁其土地及土地上农作物的违法行为曾以黔江区政府、黔江区国土房管局、舟白街道办为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该行政行为违法，在该案中向兰香已明确表明其所主张的强行推毁土地及土地上农作物的违法行为系由行政机关实施的征地行为。且本案一审庭审中，向兰香也陈述其提起本次诉讼的目的是因其不认可推毁土地的行政行为只有舟白街道办一个单位实施，故申请黔江区公安局查清楚到底是哪些行政机关参与了实施征收土地和推毁土地及农作物的行政行为。上述事实表明，向兰香在向黔江区公安局提交《查处申请书》前，已明知其申请查处的行为系行政机关的行政行为，且就该行为已向人民法院申请司法救济。《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（四）组织、实施消防工作，实行消防监督；（五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（八）管理集会、游行、示威活动；（九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（十）维护国（边）境地区的治安秩序；（十一）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（十三）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；（十四）法律、法规规定的其他职责。”参照《110接处警规则》第十四条规定：“110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。”依照上述规定，因向兰香向黔江区公安局申请查处的行为系行政机关的行政行为，黔江区公安局对向兰香的申请查处事项明显不具有管辖权。在黔江区公安局对向兰香申请查处的事项不具有管辖权，且向兰香就同一事项已向人民法院申请司法救济的情况下，黔江区公安局是否对向兰香作出答复，对其合法权益并不会产生实际影响，也即向兰香本案所诉黔江区公安局不履行法定职责的行为对其合法权益不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，向兰香对黔江区公安局提起的本案诉讼并不属行政诉讼受案范围，故向兰香的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应依法裁定驳回起诉，一审法院裁定驳回向兰香的起诉并无不当。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，退还向兰香。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年一月十五日 法官助理 刘津坤 书 记 员 向芯颖