海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行终153号上诉人（原审原告）陈志三，男，1956年2月15日出生，汉族，现住三亚市。委托代理人孙定华，海南三和元律师事务所律师。委托代理人郑铭瑶，海南三和元律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）三亚市崖州区农业农村局，住所地三亚市崖州区崖州大道1号。法定代表人谭诗琪，该局局长。委托代理人张孟提，该局工作人员。原审第三人陈祖桃，女，1960年1月22日出生，汉族，现住三亚市。委托代理人廖远泊，海南京园律师事务所律师。上诉人陈志三因其诉被上诉人三亚市崖州区农业农村局（以下简称崖州区农业局）及原审第三人陈祖桃土地行政管理一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初101号行政裁定（以下简称原审裁定），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人陈志三及其委托代理人孙定华、郑铭瑶，被上诉人崖州区农业局委托代理人张孟提，原审第三人陈祖桃及其委托代理人廖远泊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1996年7月1日陈祖桃的丈夫陈亚志与原三亚市保港镇保平村第一经济社（以下简称原保平村第一经济社）签订了《家庭承包耕地合同书》，原保平村第一经济社将耕地水田1000平方米、旱田240平方米（0.36亩）、坡园地420平方米发包给陈亚志，承包期限为30年，从1996年7月1日至2026年7月1日止。1996年7月1日陈志三亦与原保平村第一经济社签订了《家庭承包耕地合同书》，原保平村第一经济社将耕地水旱田826.7平方米、坡园地280平方米发包给陈亚志，承包期限为30年，从1996年7月1日至2026年7月1日止。陈志三与陈祖桃的丈夫陈亚志均取得了《农村土地承包经营权证》。2015年3月31日，陈祖桃向原三亚市崖城镇人民政府信访反映，陈志三侵占陈祖桃丈夫陈亚志的0.36亩旱田，请求政府予以解决处理。2015年12月23日，陈祖桃又到三亚市崖州区信访局反映其家庭承包地旱地0.36亩被其丈夫胞弟陈志三擅自变卖他人作为宅基地，请求政府处理，归还其家庭承包地。崖州区农业局（原三亚市崖州区农林局）于2017年6月12日下村进行调查，于2017年6月14日作出崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》（以下简称106号《处理意见》），该意见认为：1996年第二轮农村土地承包，陈志三及陈祖桃的丈夫陈亚志都与保平村第一村民小组签订合同，陈祖桃家3口人承包面积2.49亩，其中水田1.5亩、旱田0.36亩、园地0.63亩。陈志三家2口人承包土地面积1.66亩，其中水田1亩、旱田0.24亩、园地0.42亩。在2005年完善农村承包登记工作时，陈志三家庭承包登记总面积0.66亩，其中旱田0.24亩、园地0.42亩；陈祖桃家庭承包登记土地总面积2.99亩，其中水田2亩、旱田0.36亩、园地0.63亩，登记填写时在旱田四至空格上填写“分给弟志三面积晒谷场”。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条的规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。据上所述，陈祖桃要求陈志三归还旱田0.36亩的主张应给予支持，如陈志三不服，可依法向人民法院提起诉讼。陈志三不服该处理意见，遂诉至法院。另查明，陈祖桃的丈夫陈亚志已于2012年去世。原审法院认为，本案被诉行政行为106号《处理意见》系崖州区农业局针对陈志三向三亚市崖州区信访局反映其家庭承包地旱地0.36亩被其丈夫胞弟陈志三擅自变卖他人作为宅基地，要求陈志三归还其家庭承包地的信访投诉事项作出的信访答复意见。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，根据上述规定，该答复意见未重新设定陈志三的权利义务，未改变陈志三的权利义务，对陈志三的权利义务不产生实际影响，对陈志三不具有法律约束力和强制力。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，陈志三对106号《处理意见》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对陈志三的起诉，应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回陈志三的起诉。案件受理费50元（陈志三已预缴），退还陈志三。上诉人陈志三上诉称：原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误。1980年第一轮农村土地承包时，陈祖桃一家5口人（含陈志三）以户为单位与原保平村第一经济社签订了《家庭承包耕地合同书》，分得土地总面积4.15亩（其中含案涉0.36亩旱田）。1982年陈祖桃的丈夫陈亚志将案涉0.36亩旱田交给陈志三耕作。1996年第二轮农村土地承包时，1996年7月1日陈祖桃的丈夫陈亚志以户为单位与原保平村第一经济社签订《家庭承包耕地合同书》，承包期限为30年，从1996年7月1日至2026年7月1日止，其《海南省农村土地承包经营权证登记表》中特别约定案涉0.36亩旱田分给陈志三耕作。截止到今日，陈志三一直对案涉0.36亩旱田拥有使用权。2017年6月14日崖州区农业局作出的106号《处理意见》确认陈祖桃要求陈志三归还案涉0.36亩旱田的主张应予支持，已经对陈志三的权利义务产生实际影响，对陈志三具有法律约束力和强制力。另外，陈祖桃在其诉陈志三返还原物纠纷一案中也以106号《处理意见》作为主要证据主张陈志三返还案涉0.36亩旱田，因此原审裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定裁定驳回陈志三的起诉，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审裁定，发回原审法院继续审理。被上诉人崖州区农业局未提交书面答辩意见，当庭辩称：原审裁定查明事实清楚，结果合法正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人陈祖桃述称：一、原审裁定认定106号《处理意见》不属于人民法院的受案范围，驳回陈志三的起诉，适用法律正确。（一）崖州区农业局作出的106号《处理意见》不具有可诉性。崖州区农业局作出的106号《处理意见》本身并不对陈志三的权利义务造成影响。该意见的作出是陈祖桃与陈志三因土地纠纷而要求崖州区农业局进行协调处理。崖州区农业局在根据各方提交材料及向本村村民进行调查核实的基础上作出了106号《处理意见》，该意见本身是依据陈祖桃的丈夫陈亚志和保平村委会签订的《家庭承包耕地合同书》和《农村土地承包经营权证》而得出的结论，该意见的内容并不对陈志三的权利义务造成影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，即崖州区农业局作出的陈祖桃要求归还0.36亩旱田的事实应得到支持，该事实是为解决陈志三与陈祖桃的纠纷而作出的过程性行为，该行为本身对陈志三的权利义务并不产生任何影响。因而陈志三的起诉不符合条件，应当驳回其起诉。（二）陈亚志基于其与原保平村第一经济社签订的《家庭承包耕地合同书》而享有0.36亩旱田使用权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，陈亚志在承包合同生效时即取得0.36亩旱田的承包经营权，是否登记造册并不影响陈亚志享有0.36亩旱田的承包经营权。况且陈亚志的《农村土地承包经营权证》在未经任何法定程序进行撤销之前，仍然合法有效。（三）陈志三的起诉超过起诉期限。根据陈祖桃提交的证据《关于保平村第一村民小组陈祖桃与陈志三土地承包纠纷调解处理意见》可知，在2017年6月经原三亚市农业局作出核实意见，之后村委会再次进行调解。由此可知陈志三至少在2018年1月29日已经知道了崖州区农业局的106号《处理意见》，但是陈志三直到2019年3月1日才提起诉讼，已经超过6个月的起诉期限，即使本案中未告知其诉权，其起诉也早已超过法律规定的一年起诉期限。二、崖州区农业局作出的106号《处理意见》认定事实清楚。（一）陈祖桃提供的证据可以证实陈亚志享有0.36亩旱田的事实。（二）陈志三关于其占有0.36亩旱田即对该地享有使用权的主张毫无事实根据。根据陈志三的主张，不管采用什么样的手段，只要是占有就拥有使用权。本案中陈志三同陈祖桃的丈夫陈亚志是同胞兄弟，陈志三自小随同其兄长期一同生活。后来因陈志三结婚、分家，旱田归各自拥有，并且登记在各自的《农村土地承包经营权证》上。陈亚志分得的承包地之前均是由其自己耕种，后因陈志三初成家，经济困难，陈亚志暂时将其承包地中的0.36亩旱田交由陈志三管理。后陈亚志让陈志三归还0.36亩旱田，可陈志三一拖再拖。后因陈亚志患上恶疾，一直都忙于治病，直到2012年陈亚志不幸去世。由于三亚市周边土地价格上涨，陈志三不顾兄弟之情，想私自将案涉0.36亩旱田进行变卖。为此，才出现崖州区农业局作出的106号《处理意见》，该意见系经过调查核实相关村民的基础上作出的，符合事实。综上，原审法院依法驳回陈志三的起诉具有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。陈志三提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院。本院二审中，各方当事人均未提交新证据，亦没有新的质证意见。本院经审理查明，陈祖桃丈夫陈亚志及陈志三分别与原保平村第一经济社签订《家庭承包耕地合同书》后，三亚市人民政府给陈亚志及陈志三分别颁发了《农村土地承包经营权证》。其中，陈亚志的《农村土地承包经营权证》载明：陈亚志家庭承包地为水田2亩、旱田0.36亩和园地0.63亩；陈志三的《农村土地承包经营权证》载明：陈志三家庭承包地为水田1亩、旱田0.24亩和园地0.42亩。陈祖桃认为陈志三强占案涉0.36亩旱田，遂起诉陈志三侵犯其土地承包经营权，三亚市城郊人民法院经审理于2015年3月16日作出（2015）城民一初字第149号民事裁定，认为该案属于土地使用权争议，依法应由政府部门处理，不属于人民法院的受案范围，驳回陈祖桃起诉。另，原审裁定查明事实中“三亚市保港镇保平村第一经济社将耕地水旱田826.7平方米、坡园地280平方米发包给陈亚志”及原审法院认为中“本案被诉行政行为崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》系被告针对原告向三亚市崖州区信访局反映……”应系笔误，本院予以纠正，更正为“三亚市保港镇保平村第一经济社将耕地水旱田826.7平方米、坡园地280平方米发包给陈志三”及“本案被诉行政行为崖州农函〔2017〕106号《关于保平村村民陈祖桃、陈志三土地承包纠纷调查处理意见》系被告针对第三人向三亚市崖州区信访局反映……”。本院经审理查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。经查，在2005年完善农村土地承包登记工作时，三亚市人民政府分别给陈亚志和陈志三颁发了《农村土地承包经营权证》。其中，陈亚志的《农村土地承包经营权证》载明：陈亚志家庭承包地为水田2亩、旱田0.36亩和园地0.63亩；陈志三的《农村土地承包经营权证》载明：陈志三家庭承包地为水田1亩、旱田0.24亩和园地0.42亩。崖州区农业局基于陈亚志及陈志三分别与原保平村第一经济社签订的《家庭承包耕地合同书》、《农村土地承包经营权证登记表》、陈亚志及陈志三各自的《农村土地承包经营权证》等材料，并下村进行调查后向陈祖桃、陈志三作出了被诉106号《处理意见》，现陈志三与陈祖桃产生争议的0.36亩旱田仍登记在陈亚志《农村土地承包经营权证》项下，故106号《处理意见》并未对陈志三与陈祖桃设定新的权利义务，亦未对陈志三与陈祖桃的实体权利义务产生实际影响，对陈志三及陈祖桃不具有法律约束力和强制力。如陈志三对陈亚志《农村土地承包经营权证》不服，可另循法律途径寻求救济。综上，陈志三对106号《处理意见》的起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审裁定据此驳回其起诉认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 娜审判员 李宝鹏审判员 赵高平 二〇二〇年一月七日书记员 邢诗诗附：本裁定适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。