安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终1481号上诉人（一审原告）凤台县晨昊农资销售有限公司，住所地安徽省淮南市凤台县凤凰镇新湖社区后湖二队，统一社会信用代码91340421591407477C(1-1)。法定代表人杨培春，该公司执行董事兼经理。被上诉人（一审被告）凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人刘居胜，该县县长。委托代理人鲁彩玲，该县司法局工作人员。委托代理人汤毅，安徽法戈律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凤台县凤凰镇人民政府，住所地安徽省凤台县凤凰镇。法定代表人张厚金，该镇镇长。上诉人凤台县晨昊农资销售有限公司（简称凤台晨昊公司）因诉凤台县人民政府、凤台县凤凰镇人民政府（简称凤凰镇政府）行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。凤台晨昊公司向一审法院起诉称：2017年9月7日，凤凰镇政府与原告签署《凤台晨昊农资销售有限公司拆迁补偿协议书》（简称《拆迁补偿协议》），该协议约定了拆迁补偿款项等事宜。2017年9月8日陈传敏代原告与凤凰镇政府签订《凤台晨昊农资销售有限公司搬迁临时安置场所建设协议书》（简称《临时安置场所建设协议》）。《临时安置场所建设协议》签订后，原告出资在安置地进行了房屋建设并将该房屋作为农资销售的经营场地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定及，国家征收土地经法定程序批准后，县级以上人民政府作为土地征收后的具体组织实施的法定主体。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及司法解释第二十五条规定，被征收人对征收实施单位受房屋征收部门委托在委托范围内从事的行为不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。虽然凤凰镇政府是与原告签订协议书、《临时安置场所建设协议》的合同当事人，但是凤凰镇人民政府与原告签订该等协议的行为属于房屋征收和补偿工作过程中的行政行为，也属于受房屋征收部门凤台县人民政府委托从事的行为。因此，凤台县人民政府亦属于本案适格被告。另《临时安置场所建设协议》第三条约定：甲方（即被告凤凰镇政府）如需使用该宗土地时，乙方（即原告）须无条件限期搬迁并自行拆除，甲方不补偿任何费用，若不能限期自行拆除，甲方将强制拆除。原告认为，其一，从《临时安置场所建设协议》的签订主体角度来讲，安置协议由陈传敏个人签署，但陈传敏仅为原告监事，而非原告的法定代表人，同时陈传敏事先并未得到原告的授权以签订《临时安置场所建设协议》，原告在事后也未对陈传敏未经授权签署《临时安置场所建设协议》的行为进行追认。因此，虽然存在原告由被告安置在凤台县新一中西侧、滨河大道北侧处自建房屋从事农资销售的事实，但是《临时安置场所建设协议》并非原告的真实意思表示，故《临时安置场所建设协议》应当依法认定为未成立生效。其二，若认定《临时安置场所建设协议》已经成立生效，从《临时安置场所建设协议》内容角度上讲，原告在国有土地上所自建房屋系被告安排所建设，属于合法建筑，根据国家相关法律规定，政府如需征收国有土地上房屋，应当给予被征收房屋所有权人公平补偿。但是《临时安置场所建设协议》第三条之约定排除了原告作为被征收人所应获取公平补偿的权利，符合《行政诉讼法司法解释》第九十九条第二项之规定，属于行政行为重大且明显违法的情形，因此，即使《临时安置场所建设协议》依法成立生效，也应当依法确认《临时安置场所建设协议》第三条约定无效。请求：1、依法确认2017年9月8日原告和凤凰镇政府签订的《临时安置场所建设协议》未成立生效；2、如认定上述协议已成立生效，请求依法确认该协议第三条无效。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼。第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告凤台晨昊公司与被告凤凰镇政府签订的《临时安置场所建设协议》是双方签订《拆迁补偿协议》之后为建设临时安置场所而达成的协议，不具有行政征收安置补偿的内容，不属于法律明确规定的行政协议类型，因此本案不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告凤台晨昊公司的起诉。凤台晨昊公司上诉称：涉案《拆迁补偿协议》和《临时安置场所建设协议》是一个有机整体，一审认定《临时安置场所建设协议》是在《拆迁补偿协议》之后为建设临时安置场所而达成的协议，不具有行政征收安置补偿的内容，割裂了两者的联系；一审认为涉案《临时安置场所建设协议》不属于法律明确规定的行政协议类型、不属于行政诉讼受案范围，属于适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。凤台县人民政府答辩称：其不是涉案《临时安置场所建设协议》的行政相对人，亦没有作出过授权，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。凤凰镇政府未向本院提交书面答辩意见。本院查明：2013年11月15日，安徽省人民政府作出皖政地[2013]638号征地批复，批准征收包括凤台县凤凰镇新湖社区13.7830公顷建设用地在内的集体建设用地、未利用地。范围内的集体土地征收为城镇建设用地。2013年12月13日凤台县人民政府作出[2013]第11号《征收土地公告》，载明了被征收土地的所有权人、位置、地类、面积，以及征地补偿标准和农业人口的安置途径。凤台晨昊公司的房屋在上述征收范围内。2017年9月7日凤台晨昊公司就其房屋补偿事宜与凤凰镇政府签订了《拆迁补偿协议》，该协议对房屋及附属物补偿、经营损失和搬迁费等进行了约定，并约定凤台晨昊公司保证在协议签订后5日内自行拆除房屋。因项目建设急需用地，凤台晨昊公司经营场所存放化肥数量太多，为确保凤台晨昊公司在协议约定的期限内顺利搬迁，2017年9月8日凤凰镇政府（甲方）与凤台晨昊公司（乙方）签订了《临时安置场所建设协议》。该协议约定甲方同意乙方暂时搬迁至新一中西侧、滨湖大道北侧处；乙方的临时建设方案报经甲方同意后由乙方自行建设；甲方保证乙方搬迁至该处5个月内不会再搬迁，否则甲方承担再次搬迁费用等。同时该协议第三条约定“甲方如需使用该宗土地时，乙方须无条件限期搬迁并自行拆除，甲方不补偿任何费用，若不能限期自行拆除，甲方将强制拆除”。2019年9月24日凤台晨昊公司向一审法院提起本案诉讼。本院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，凤台晨昊公司与凤凰镇政府签订的《临时安置场所建设协议》，系凤凰镇政府为实现征迁范围内被征迁人在一定的期限内顺利搬迁的行政管理目标而签订，且协议内容系建设临时安置场所即对被拆迁人临时安置而达成的协议，亦具有行政法上权利义务内容，应属于行政协议的范畴。一审法院认为“该协议不属于法律明确规定的行政协议类型，本案不属于行政诉讼的受案范围”不当，本院予以指正。但是，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。涉案《临时安置场所建设协议》系2017年9月8日签订，凤台晨昊公司于2019年9月24日向一审法院提起本案诉讼，要求确认协议未成立生效或协议条款无效，已超过上述司法解释规定的起诉期限，不符合法定起诉条件。且凤台晨昊公司诉请确认协议未成立生效或协议条款无效，该诉讼请求亦不明确、不具体，亦不符合法定起诉条件。故一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年一月十四日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。