浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终770号 上诉人（原审原告）薛正银，男，1937年5月27日出生，汉族，住金华市婺城区。 上诉人（原审原告）曹志明，女，1938年8月7日出生，汉族，住金华市婺城区。 委托代理人柯坚伟，上海君之程律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府多湖街道办事处，住所地金华市金东区多湖街道望府街917号。 法定代表人胡旭卫，主任。 出庭负责人胡景明，副主任。 委托代理人左文辉、余小倩，浙江瑞谷律师事务所律师。 薛正银、曹志明诉金华市金东区人民政府多湖街道办事处（以下简称多湖街道）房屋拆迁补偿安置协议纠纷一案，兰溪市人民法院于2019年9月12日作出（2018）浙0781行初346号行政判决。薛正银、曹志明不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式对本案进行了审理。上诉人薛正银、曹志明的委托代理人柯坚伟，被上诉人多湖街道的出庭行政负责人胡景明及其委托代理人左文辉、余小倩到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告薛正银是南京军区空军87383部队转业军人，和原告曹志明系夫妻关系。1988年6月8日，原告薛正银、曹志明与中国人民解放军87383部队签订的《协议书》，主要内容为原告薛正银、曹志明同意将自行建造在部队管区内的57平方米住房自行拆除，87383部队同意拨60平方米地皮给原告薛正银、曹志明建造住房和营业店，永久使用。同年年底房屋建成完工并居住，房屋坐落现属金华市金东区人民政府多湖街道办事处区块，属军事管区范围。后金华市金东区人民政府多湖中央商务区项目实施，2018年5月8日，经涉案土地管区军事机关同意，被告多湖工作人员在管区部队营房与两原告薛正银、曹志明签订了涉案《房屋拆迁补偿安置协议》，两原告在协议上签名捺印，其中确认原告房屋有权属证明占地面积101.39平方米、建筑面积227.93平方米、无权属证明占地面积23.34平方米、建筑面积23.34平方米，拆迁补偿安置费等共计767967元等主要内容，签订当时协议未盖被告单位公章。同年7月3日，被告多湖组织人员将涉案房屋拆除，同日被告多湖将拆迁补偿安置费767967元以存单形式存入原告曹志明名下，次日根据原告要求向原告提供盖被告多湖单位公章的涉案协议一份，协议落款日期为2018年7月4日。 原审法院认为：根据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第四条规定，各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作，被告多湖是本辖区城中村改造的工作主体。涉案房屋由两原告出资在1988年年底占用军事用途的土地建造，在多湖辖区范围内，原被告双方无异议，实际建房占用土地面积超过原协议约定面积，一直未办理权证，对该类型房屋的征迁安置补偿无明确规定。被告多湖为城市建设公共利益，经涉案土地管区军事机关同意，参照《金华市集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造办法》(金政办发2014-46号）、《多湖中央商务区房屋征收实施办法》等规定，与原告以协议的方式对涉案房屋的拆迁补偿作出处置，是原被告双方真实意思表示，不违反国家法律禁止性规定，不损害国家利益和第三方利益，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形，应当认定双方签订的协议合法有效。原告认为被告多湖不是适格的拆迁主体，无权对涉案房屋进行拆迁，请求确认涉案《房屋拆迁补偿安置协议》无效的理由不足，不予支持。至于两原告其余要求被告多湖赔偿的三个诉讼请求，原审法院认为涉案协议的效力与涉案房屋的拆除行为的合法性系不同的法律关系，有着不同的法律后果，涉案协议的有效与否未直接造成原告财产损害，原告在要求确认涉案《房屋拆迁补偿安置协议》无效时一并提出的赔偿请求没有事实依据和法律依据，对此原审法院向两原告释明无效，于此对两原告其余要求被告多湖赔偿的三个诉讼请求亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条、第十五条第一款、和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第三十二条、第三十三条等规定，判决：驳回原告薛正银、曹志明的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告薛正银、曹志明负担。 上诉人薛正银、曹志明上诉称：上诉人认为，一审法院未查清案件主要事实，且认定事实和适用法律均有错误，具体如下：事实认定层面上：一、一审判决并未对被上诉人行政行为的合法性进行充分审查，对于关键的事实并未查清，导致错判。1、依据《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。被上诉人作为征收签约实施主体，应当举证证明其行政征收行为具有合法依据。首先必须证明上诉人是征收安置对象，且房屋属于征收范围，明确纳入规划红线图范围内，这是行政协议合法成立的前提基础。本案中，被上诉人作为行政主体依法应提供作出行政行为所必备的证据，包括但不限于：载明规划红线图的征收决定、征收房屋土地补偿安置方案等，以及上述涉案征地审批决定、补偿方案己经按法定程序进行公告告知到被征收人的证据材料。但一审法院对关乎行政征收合法性的关键事实，如被上诉人依据征收决定、补偿安置方案而签订行政协议的关键事实并未充分审查，被上诉人也并未完成举证义务，此显属重要事实认定不清。一审庭审中上诉人明确要求被上诉人提供行政征收的合法依据。可见，对于涉案房屋是否列入征收范围，还处于事实不清的状态。而被上诉人对此在一审始终未提供明确的公告及红线规划图等进行举证说明，而此举证责任原本就归于被上诉人，如其未及时提供的，应当承担举证不利的法律后果。此为一审法院重要事实未查清的其中一例，对此，依法应当撤销原判。二、一审法院对行政协议的签订生效日期，存在认定事实错误。2018年5月8日并未签订协议，协议签订时间按被上诉人一审笔录描述，为2018年7月10日。依据合同法规定，合同生效需要双方签字盖章方为有效。仅一方签字而另一方并未签字的，合同并未成立并生效。而被上诉人也明确表述，行政协议的生效时间为2018年7月10日。而行政协议尚未生效，且上诉人坚决不认可的情况下，被上诉人在没有法律依据情况下，未申请法院强制执行就贸然采取粗暴的强制拆除手段，显属违法。法律适用层面上：一、一审法院存在适用法律错误。1、被上诉人作出的行政协议补偿安置标准没有法定依据，且存在重大、明显违法情形。对于明显属于国有土地性质军管土地的征收，理应依法按照国有土地安置补偿标准进行安置，这是泾渭分明的根据土地性质安置问题，并不存在自由裁量的权力。被上诉人径直以会议纪要形式将本应按国有土地标准补偿的房屋按集体所有土地房屋征收标准处置，毫无法律依据且违背常识常理，显属不当。其行为实质违法，涉嫌以人治代替法治，此行为既无明确法律依据，又涉嫌违背法定程序，侵害行政相对方的合法权益，己然严重违法。显然，被上诉人按集体土地标准进行安置的行政协议，应被认定为无效或可撤销。国有土地按照集体土地补偿标准进行，且由几个领导干部会议纪要的形式作出，合法性何在？2、市政府52号文，不适用于涉案国有土地房屋的征收。《多湖中央商务区房屋征收实施办法》及《金华市区城中村改造办法》等规范性文件，具有特定的适用区域与条件限制，同时也不得违反上位法。而按照上位法如《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等己有明确规定补偿项目、标准与法定程序等，则应当严格遵循，不得违背。3、对于一审原告其余三个要求赔偿的诉请，一审法院认为涉案协议效力与涉案房屋拆除行为合法性系不同法律关系，有着不同的法律后果。但我们都知道，该行政协议与拆迁行为密切相关。基于同一事实牵连发生，且具有直接因果关系的诉请，理应一案处理，只有这样才能更为有效地查明事实真相，解决纠纷、减少诉累，并节省宝贵的司法资源。综上，一审判决未查清案件重要事实，且认定事实、适用法律存在错误，请求：1、撤销兰溪市人民法院（2018)浙0781行初346号行政判决；2、改判支持上诉人的一审诉请；3、判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人多湖答辩称：一、多湖办事处具有签订案涉房屋拆迁补偿协议的法定职责。案涉房屋坐落的多湖驿头村，在金华××××环路以内，属于金华市区城中村改造的对象。根据《金华市区城中村改造实施办法(试行)》第四条规定，乡镇（街道）是辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿等工作。多湖办事处有权实施旧村改造范围内的房屋拆迀工作，上诉人关于多湖办事处不具有行政主体资格的上诉理由不能成立。二、本案系建立在双方自愿基础上的协议拆迁。《物权法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定了征收的法定程序和条件，但上述法律、法规也不排斥“意思自治”，只要拆迁人与被拆迁人意思表示真实，在不损害他人利益的情况下，完全可以按照双方自行设定的步骤、自行选定的补偿标准开展房屋拆迁工作。上诉人关于补偿标准、补偿项目与程序违反《物权法》规定的理由不能成立。三、双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议》不违反法律的强制性规定，不存在无效的情形。1.上诉人薛正银是部队转业人员，案涉房屋建造在原部队用地之上，经部队有关人员参与，以评估确定的价格为基础，签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，该协议系各方真实意思表示。2.因案涉房屋无产权证书，无规划审批，又建造在部队用地之上，属于历史遗留问题，上诉人把它归类为国有土地上的房屋无事实和法律依据。对于这种极个别现象，没有专门的拆迁补偿标准，双方自愿参照《金华市集体土地上房屋征收与补偿实施意见》给予补偿并无不妥。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为,上诉人薛正银、曹志明的诉讼请求是“1、确认被告金华市金东区多湖办事处与两原告签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效；2、判令被告金华市金东区多湖办事处参照当地国有土地上房屋征收与补偿方案的相关标准，依照市场价对原告进行赔偿，具体数额以司法评估为准；3、判令被告金华市金东区多湖办事处赔偿两原告迁房屋内物品损失共计487992元（详见房屋拆迁物品损失清单）；4、判令被告金华市金东区多湖办事处赔偿原告房租损失（按每月5000元标准，从2018年7月计算至赔偿确定履行之日止）。”，上诉人薛正银、曹志明的上述请求针对两个行政行为，一是行政协议行为，二是行政强制行为。行政诉讼应当一行为一诉讼，在一起行政诉讼中人民法院仅对一个具体行政行为进行司法审查。对此，原审法院已向上诉人薛正银、曹志明进行了释明，但上诉人薛正银、曹志明并未变更诉讼请求。且二审期间其仍坚持对所主张的两个行政行为进行合并审理。上诉人薛正银、曹志明的起诉属于诉讼请求不明，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，应当驳回起诉。原审法院径行作出实体审查并驳回上诉人薛正银、曹志明的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销兰溪市人民法院于2019年9月12日作出（2018）浙0781行初346号行政判决； 二、驳回上诉人薛正银、曹志明的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年一月七日 代书记员 叶文静