山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁04行终147号 上诉人（原审被告）枣庄市自然资源和规划局，住所地枣庄市薛城区光明大道3699号，统一社会信用代码11370400MB28552213。 法定代表人李慧，局长。 委托代理人满洪学，该局地籍科长。 委托代理人金苏东，山东恒平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）枣庄市山亭区北庄镇北庄村巨山前四组，住所地山亭区北庄镇北庄行政村巨山前自然村。 负责人王传平，组长。 原审第三人枣庄市山亭区北庄镇北庄村村民委员会，住所地枣庄市山亭区北庄镇北庄村。统一社会信用代码54370406348986202Q。 法定代表人周长山，村主任。 原审第三人枣庄市山亭区北庄镇东庄村村民委员会，住所地枣庄市山亭区北庄镇东庄村。统一社会信用代码54370406B476656088。 法定代表人王光金，村主任。 上诉人枣庄市自然资源和规划局与被上诉人枣庄市山亭区北庄镇北庄村巨山前四组（以下简称巨山前四组）、原审第三人枣庄市山亭区北庄镇北庄村村民委员会（以下简称北庄村委会）、枣庄市山亭区北庄镇东庄村村民委员会（以下简称东庄村委会）撤销集体土地使用权证一案，不服枣庄市山亭区人民法院(2019)鲁0406行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 枣庄市山亭区人民政府于2013年1月4日作出山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》，该证载明，土地所有权人：山亭区北庄镇北庄村（巨山前村）农民集体，地址：山亭区北庄镇北庄村（巨山前村），地号：370406104200JA20001，图号：I50G024059，土地面积：288.61公顷。 原审法院审理查明，2012年10月6日，枣庄市山亭区人民政府根据上级通知作出《山亭区人民政府关于开展集体土地确权登记发证工作的通知》，通知主要内容为“对全区农村集体土地进行确权登记，登记对象为农村集体土地所有权人、集体土地建设用地使用权人、宅基地使用权人。农村集体土地所有权登记时间为2012年10月6日至2012年11月30日，登记地点为土地所在地的乡镇（街道）国土资源所。本次农村集体土地确权登记发证工作按照发布公告、地籍调查、登记申请、初审公告、权属审核、政府审批、注册登记、颁发证书等步骤进行。土地登记申请人应向土地登记机关提交土地登记申请书、土地权属来源资料（审批材料或原土地证书等）、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标（专业技术队伍、乡镇或街道国土资源所负责）、地上附着物权属证明材料（房屋所有权证及有关证明）、其他材料”。2012年10月15日，北庄村委员会向土地登记部门提交土地登记申请书，土地所有权人名称为山亭区北庄镇北庄村（巨山前村）农民集体，提交了法定代表人证明、指界委托书，孙茂友为北庄村委员会的法定代表人，周长山为宗地现场指界事宜的被委托人。2012年11月29日，周长山在界址签章表中本宗地指界人姓名处签名捺印，东庄村委会法定代表人胡贝清在邻宗地东庄村指界人姓名处签名捺印。2012年11月29日，孙茂友、胡贝清在土地权属界线协议书中签字盖章，该协议主要内容为“北庄村（巨山前村）与东庄村相邻的土地权属界线，根据历史上形成的权属界线和有关规定，在双方自愿的基础上，经友好协商，于2012年11月26日，经相邻双方实地核实，确认土地权属界线正确无争议。土地权属界线所涉及图幅号：I50G024059、I50G025059，本协议自双方签字盖章之日生效”。2012年12月15日，枣庄市国土资源局山亭分局作出《枣庄市国土资源局山亭分局关于山亭区北庄镇北庄村（巨山前村）3宗地集体土地所有权登记审核公告》，该公告将3宗集体土地的土地所有者、土地坐落、四至、地号、面积予以载明，并记载“如对上述公告内容有异议需要查阅相关资料的，请在公告之日起十五日内向枣庄市国土资源局山亭分局以书面形式申请复查。逾期不提出异议的，报经人民政府批准后办理确权登记发证”。2013年1月4日，山亭区人民政府作出山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》，该证载明“土地所有权人：山亭区北庄镇北庄村（巨山前村）农民集体，地址：山亭区北庄镇北庄村（巨山前村），地号：370406104200JA20001，图号：I50G024059。土地面积：288.61公顷”。该集体土地所有权证一直未颁发。2018年11月25日，巨山前四组将该集体土地所有权证自枣庄市国土资源局山亭分局复印，并于2019年4月9日，就涉案行政行为向一审法院提起行政诉讼。 原审法院另查明，在1992年山亭区开展的农村集体土地确权登记工作中制作的北庄镇巨山前村与北庄镇东庄村的界址调查表、宗地图与2012年农村集体土地确权登记中制作的地籍调查表、宗地图中记载的界址点不一致。2012年界址标示表记载“界址线类别分为道路、陡崖、山脊线、田埂、沟渠、坎、两点连线、围墙，J20至J21、J21至J22、J21至J23界址线类别为两点连线，J23至J24界址线类别为山脊线，J24至J25界址线类别为道路”。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.巨山前四组是否具有提起行政诉讼的主体资格；2.本案起诉是否超过法定起诉期限；3.本案是否属于复议前置的情形。4.山亭区人民政府作出的山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》是否违法，是否应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》载明该土地所有人为山亭区北庄镇北庄村（巨山前村）农民集体，该《集体土地所有权证》中载明的土地当然包含原枣庄市山亭区北庄镇巨山前村四组所有的土地，故巨山前四组与本次土地确权登记行政行为存在利害关系，可以提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案巨山前四组于2018年11月25日才知道该《集体土地所有权证》载明的内容，且枣庄市自然资源和规划局及东庄村委员会也未提交能够证明巨山前四组已经知道该确权登记行为的其他证据，故巨山前四组的起诉期限应自2018年11月25日起算，其于2019年4月9日就本案提起行政诉讼并未超过六个月。《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权的行为是否属于确认行政行为问题的答复》﹝2005﹞行他字第4号载明“行政机关颁发自然资源所有权或使用权证书的行为不属于复议前置的情形，属于行政许可，不应包含在行政确认范畴之内”。根据该答复，山亭区人民政府作出的山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》属于行政许可行为，不属于复议前置的情形。2012年农村集体土地确权登记中记载的界址（北庄镇巨山前村与北庄镇东庄村的界址）与1992年农村集体土地确权登记中记载的界址（北庄镇巨山前村与北庄镇东庄村的界址）明显不同，枣庄市自然资源和规划局未向法庭提交北庄镇巨山前村农村集体土地所有权自1992年至2012年发生变更登记的证据材料，2012年界址调查时也没有界址发生变化的原因记录，2012年界址标示表记载“J20至J21、J21至J22、J21至J23界址线类别为两点连线”，该界址线类别明显与界址点地形及当地界址习惯不符，北庄镇北庄村（巨山前村）的指界人周长山又述称其未到现场指界，故2012年涉案界址确认主要证据不足，山亭区人民政府于2013年制作的山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》应予撤销。颁发《集体土地所有权证》属于行政权，对于权属无争议的农村土地，行政机关需经过调查、核实无误后方可审批、颁发，巨山前四组请求按1992年4月10日《界址调查表》中的界址重新颁发证书无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销枣庄市山亭区人民政府制作的山集有(2012)第4733号《集体土地所有权证》。二、责令枣庄市自然资源和规划局于判决生效之日起在法定期限内对涉案的农村集体土地所有权登记重新作出处理。三、驳回枣庄市山亭区北庄镇北庄村巨山前四组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由枣庄市自然资源和规划局负担。 上诉人枣庄市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、巨山前四组不是一级组织，不具有法人资格，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、巨山前四组的起诉超过法定起诉期限。涉案颁证行为自2012年申请，至2013年颁证，巨山前四组所在村委会自始至终积极参与、配合、认可，巨山前四组当时就知道该颁证行为，其于2019年3月25日提起本案诉讼，明显超过法定起诉期限。三、原审认定事实错误。2012年10月6日，枣庄市山亭区人民政府根据上级通知要求，开展集体土地确权登记发证工作。2012年10月5日，北庄村委会向土地登记部门提交土地登记申请书，并提交法定代表人证明、指界委托书。后提交《土地权属界线协议书》，该协议书是本次确定集体土地所有权登记的依据。而1992年农村集体土地权登记中记载的界址等权属资料不能作为确定集体土地所有权的依据。因此涉案颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，或发回重审。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于原告主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，巨山前四组起诉的颁证行为，要求保护的是其土地所有权和使用权，与被诉行政行为有利害关系，应当认定其为适格的原告。关于起诉期限问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人未提供证据证明确权登记审核公告的内容已于2012年对外发布并张贴。巨山前四组提交的证据证明其于2018年11月25日知道被诉土地使用权证载明的内容，其于2019年4月提起本案诉讼，未超过上述一年的起诉期限。关于被诉土地使用权证的合法性问题，根据原审查明的事实，2012年度采集村庄边界信息时，相关指界人未到争议土地现场指界，故争议土地界址确认的证据不足，据此作出的被诉土地使用权证事实不清，证据不足，原审法院予以撤销，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人枣庄市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇二〇年一月六日 书记员  张 民