山东省临沂市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁13民终8889号上诉人（原审被告）：冯纪永，男，1973年1月23日出生，汉族，住平邑县。委托诉讼代理人：武传群，山东蒙林律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：平邑县郑城镇崇圣村村民委员会，住所地平邑县郑城镇崇圣村。法定代表人：邱春滨，村主任。委托诉讼代理人：王纪强，崇圣村党支部书记、西石龙村负责人。委托诉讼代理人：张彦军，平邑县白彦法律服务所法律工作者。上诉人冯纪永因与被上诉人平邑县郑城镇崇圣村民委员会（以下简称崇圣村村委会）农村土地承包合同纠纷一案，不服山东省平邑县人民法院（2019）鲁1326民初2404号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。冯纪永上诉请求：撤销一审判决，依法改判，驳回被上诉人诉讼请求。事实和理由：一、事实部分。一审认定事实基本清楚。2002年村委将村内闲置零星土地以招标方式对村民承包，共有20多户村民分别承包，当时约定每3年交一次承包费，每年546.7元。此后，该土地一直由上诉人使用。2008年上诉人被选举为村主任，由上诉人组织村会计周某，保管孙某收取了54户（含2002年20多户中标村民及上诉人）村民三年承包费计35766元，并分别出具收据。2010年1月1日，时任村主任即上诉人，经村委研究，并报镇政府同意，分别与村民签订了合同，其中包括上诉人的承包土地。该土地承包行为，实际是对2002年通过招标承包土地行为的延续，而且，上诉人及其他村民也分别缴纳了承包费。从上诉人一审提交的村委会计凭证能够证实，上诉人承包费已经缎纳。近20年来，对上诉人及其他村民承包土地，并一直使用，所有村民均是有目共睹的。二、所谓未经过民主议定程序。最初该土地就是经过招标方式，对全体村民招标进行承包的。上诉人任村主任后，仅仅是对该行为进行了规范，签订了合同，明确了权利义务，是对此前承包行为的延续，且已报镇政府批准，并加盖公章。一审法院仅凭被上诉人提交的现有证据，不能证实未按民主议定程序。本案的发生，系由于村委换届引发的个人矛盾，系公报私仇。并非村民的意愿。三、即使如一审判决，未经民主议定程序，也不当然认定合同无效。近20年来，对上诉人及其他村民承包土地，所有村民及被上诉人均是有目共睹的，且已付出巨大的投资。不能刻板的引用法律条文。而且，《民法总则》第153条中规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。相关民主议定程序的规定虽为法律规定，但所有的条文本身均没有明文规定违反则无效。未经民主议定程序并不能导致农民丧失基本生产、生活资料的社会保障意义上的公共利益受损的法律效果。《民法总则》作为民法典的纲领性规范当必须得到适用。按照前述《民法总则》关于民事法律行为效力的规定，相关民主议定程序规定即使为强制性规定，也不属于禁止性规范，而仅属于命令性规范（非效力性规范），对其违反的后果也同样不能得出当然无效的结论。一审法院以未经民主议定程序认定合同无效，该规定属于管理性规定，并非效力性规定，应结合本案上诉人的实际承包情况认定。崇圣村村委会辩称，一、不同意上诉人的上诉请求，维持原判。二，上诉人的上诉事实与理由不成立。上诉人曲解一审法院认定事实，即2002年……此后，该土地一直有上诉人使用。事实为涉案土地一直由上诉人强行霸占使用，且不向村委缴纳任何费用。2006年原双龙村委、支委、群众代表一致同意将涉案土地分给应当享有土地使用权的8户9人使用，这9人分别为范增元1人、范增祥2人、王纪强1人、冯纪友1人、冯永胜1人、冯纪顺1人、冯纪军2人。但上诉人拒不将涉案土地交给上述9人耕种，侵犯了群众的合法权益。2008年，上诉人通过不正当渠道当选了双龙村委主任后，仍旧霸占着涉案土地，引起群众不满，集体上访，2010年3月份上诉人不得不辞职。上诉人辞职后利用私存的加盖了村委公章的空白稿纸私自书写了一份合同。涉案合同，上诉人明确承认未经民主议定程序，但狡辩是规范土地承包行为，明显站不住脚。既然是规范，那么合同的签订必须符合合同的形式要件，应有发包方法定代表人的签字，本合同显然没有；签订合同后，应当有郑城镇农村经济管理站备档管，本合同显然没有，等等。该涉案合同，上诉人造假于2010年，《民法总则》实施于2017年，显然，该案不适用《民法总则》的规定。一审法院判决完全正确，适用法律得当，应依法维持原判。崇圣村村委会向一审法院起诉请求：依法判令2010年1月1日崇圣村村委会与冯纪永签订的《土地承包合同》无效，冯纪永归还崇圣村村委会土地4.07亩并赔偿损失44,770元（1100元/亩/年x4.07亩×10年，1100元的计算依据是修建1-高速公路及风力发电站设施所占用土地补偿均为每亩每年1100元）。一审期间，当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，一审法院组织当事人进行了质证。崇圣村村委会提交以下证据：1.土地承包合同书复印件两份，一份为只有郑城镇双龙村村委会公章的合同，另一份不但有双龙村村委会公章，还有加盖的平邑县郑城镇农村经济管理站公章，该两份合同内容、时间均一致，第一份合同是冯纪永提供给崇圣工作区副书记胡发伦，第二份合同是冯纪永提供给郑城派出所的，该两份合同加盖公章不同，是虚构的合同，应为无效合同。崇圣村村委会没有上述两份合同的原件，第二份合同在郑城派出所也有复印件，两份合同在郑城镇农村经济管理站均没有备案，且均是先加盖公章后书写的内容。2.郑城镇人民政府职工胡发伦出具证明原件一份,拟证实崇圣村村委会提交的第一份合同复印件是冯纪永交给胡发伦后又转给双龙村村委的。3.土地承包费收款收据复印件一份，该证据也是经胡发伦之手转给双龙村村委的，村委没有原件，周某、孙某可以证实该收据系冯纪永被告造假，事实上冯纪永没有交纳承包费。4.孙某证明一份，拟证实冯纪永承包合同为虚假合同，该承包地为本村机动地，收据也是虚假的。5.1孙某、周某出具证明一份，拟证实冯纪永所承包土地未经村委会研究未召开村民代表、党员大会及村民大会讨论通过，也可以证明冯纪永于2010年3月份就不再担任村内职务，证据3是冯纪永胁迫造的假。5.2周某的证明材料一份，周某时任村经济管理员、出纳，拟证实村委未收到冯纪永的承包费。5.3西石龙村集体村民代表、党员会议记录一份，拟证实冯纪永所承包土地没有经任何会议通过。6.平邑县郑城镇委员会出具证明原件一份，拟证明自2010年4月9日起由王纪强担任双龙村负责人。7.平邑县郑城镇人民政府出具的证明原件一份，拟证实冯纪永在任职期间因土地纠纷造成村民集体上访未能及时处理，于2010年3月自动辞职。8.平邑县郑城镇财经服务中心出具证明原件两份，拟证实冯纪永在任职期间所有账目凭证均没有纳入镇经管站管理，同时本案土地承包合同也没有在镇经管站备案。9.周某、王纪永等21人出具的证明原件一份，拟证明冯纪永承包的土地是村机动地。10.西石龙村党员、村民代表证明原件一份，拟证明2011年2月13日西石龙村委将所有机动地收回后又进行了重新分配。11.申请证人孙某出庭作证，证实其自2007年11月份起就是西石龙村聘用会计，崇圣村委会提交的证据4、5.1均是其本人出具，2010年5月5日出具收款票据的情况是冯纪永找到孙某，说冯纪永承包的土地和村委有签订的合同，为了交接账目就直接让孙某开收款单据，然后孙某就开了，当时冯纪永也没有交承包费的钱，收款单据是孙某书写，单据上周某及冯纪永签名也是本人所书写。在现场的还有周某、李传春、肖学才，李传春、肖学才在村里没有职务。冯纪永承包村里土地4.07亩，只缴纳了2007年-2009年三年的承包费，2009年之后冯纪永就没有交纳承包费。自2010年5月份就由王纪强担任西石龙村主任，2011年开党员会议、村民代表会议一致同意把冯纪永承包的4.07亩土地收回重新分配。12.申请证人周某出庭作证，证实其是西石龙村聘请的经济保管，干了有20多年了，崇圣村村委会提交的证据5.1、5.2是中签名是其本人所签，内容也都属实。并证实2010年5月5日收款票据是由孙某出具的，是在冯纪永家中写的，单据上的签字不是其本人书写的，但手印是其按捺的，当时冯纪永没有交这个承包费，当时冯纪永非让开这个单据，然后其就在单据上按的手印，在现场的还有李传春、肖学才，冯纪永承包土地村里也没有召开村民代表会议、党员会议。证据11、12可以证实其二人对土地承包合同不知情，两位证人在开具承包费收款收据时不自愿，是冯纪永的弄虚作假行为，在制造各种票据后又不上报镇政府部门审计等处理，所有票据不能作为本案证据使用。冯纪永质证称，证据1为复印件且来源不明，但是加盖了村委公章，不影响合同效力，对真实性没有异议，两份合同冯纪永签名均是本人所签。证据2无异议，因为冯纪永任职期间的合同、账目至今未交接。证据3无异议，能够证实合同签订后冯纪永已按合同约定交纳承包费，并由时任村委会计孙某、保管周某及作为负责人的冯纪永签字确认。证据4不属实，作为证人应当出庭作证，也没有证据证实其受胁迫。证据5.1和5.2不属实，作为证人应当出庭作证，二证人证明材料不能推翻合同及收取承包费的真实性，证明内容与签订的土地承包合同、收取承包费相互矛盾，不应采信。证据5.3是在签订承包合同之后10年才出具的，而且还有当时的村委成员孙某、周某签字，自2010年至今，村委对冯纪永实际占有和使用该土地是明知的，即使没有召开相关会议，但是合同签订时是得到村委及政府加盖公章确认的，对于该土地承包延续行为，应视为是对冯纪永承包使用土地的认可。证据6系镇党委出具的，不具有任何效力，不能代表郑城镇人民政府，且冯纪永2008年由村民选举产生的村主任，作为政府党委无权决定村主任的辞退，应由村民按照相关程序表决。证据7也是镇党委出具，冯纪永也没有明确辞职只是镇政府不再让冯纪永主持工作，但并未解除冯纪永村主任职务。证据8不属实，2010年签订合同时已报审计站、农经站同意并加盖公章，由于冯纪永不主持工作后，镇政府及村委对账目拒不交接也不进行审核导致原账目及合同等均在冯纪永处暂时保管。证据9真实性有异议，作为村委有权决定本集体土地使用权，而且冯纪永的承包行为是得到村委及镇政府同意的。证据10能够证实2002年村委土地招标的情况，其中包括冯纪永、周某、孙某等人，也可以证实2011年2月13日冯纪永等人仍在使用承包土地，印证合同的有效性，村委抽地是单方行为、是违约行为。证据11、12质证意见为尽管冯纪永当时不再主持工作，但是对于其经手的收支情况应与两位证人做账作为审计交接的凭据，从2010年5月5日当天证人签字情况看，确实是依据合同出具了收款收据，另外当天也对村委支出的相关工程款、招待费、书报费等作了账目处理，证人也证实了冯纪永在任职期间确实有为村委垫付的费用，因没有交接所以体现不出垫付情况及支出情况，应在审计后确认该承包费的实际缴纳情况，证人作为会计、保管有义务配合冯纪永整理任职期间的账目，也不存在胁迫或两位证人不自愿情形。冯纪永向一审法院提交以下证据：13.2008年12月份西石龙村村委会记账凭证一宗，收款收据票号为0183434的记载收承包费35766元，该票据附件54张，均有会计孙某、保管周某及冯纪永作为村主任共同签字，附件中票号为0183415、0183416、0183417是保管周某交纳的2008年之后3年的土地承包费，票号为0183413是会计孙某交纳的2008年之后3年的土地承包费，票号为0183410是冯纪永交纳的本案4.07亩土地2008年之后3年的承包费，可以证实是对2002年冯纪永等人承包土地的延续行为，是续交承包费，并不是2010年1月1日签订合同后冯纪永对该土地才有承包使用权。14.土地承包合同书原件一份，拟证实2010年1月1日，由双龙村委会与冯纪永签订，约定由冯纪永承包4块土地面积为4.07亩，承包期为18年，承包费为9846元一次性付清，该合同是按2008年收取承包费标准延续的，合同约定了违约责任，本合同由镇政府审计站及农经站加盖公章，应视为政府对该合同认可。15.2010年5月5日冯纪永向村委交纳合同确定的承包费9846元的票据一张，由会计孙某、保管周某及冯纪永作为村主任签字确认，可以证实村委已实际收取承包费，该证据也于村委2010年5月5日的记账凭证、记账联一致。崇圣村村委会质证称，对证据13真实性无异议，但是记载交纳承包费是2008年之前的还是之后3年的，应当由孙某和周某来证实，即使是2008年后三年的承包费也是截止到2010年，由于冯纪永所承包的土地是机动地，所以对承包年限没有约定，即使另行承包也应当经村委会及党员会议研究，通过村民会议及村民代表会议方可继续承包。冯纪永所说村会计孙某、经济保管员周某二人所交纳承包费是承包山楂园和山场的承包费，该记账按照规定应当每月由镇政府审计站和经济管理站进行审核，冯纪永作为西石龙村负责人应当按时审核账目，但由于其个人原因不向镇政府部门纳入管理，严重违反财经纪律，对此村委保留追究其责任权利。记账凭证中没有按时间先后顺序记账，不符合常情，明显是作假行为。证据14真实性有异议，根据崇圣村村委会提供的两份合同复印件和该合同原件，出现同一承包合同分别加盖了三个单位公章，说明该合同是虚构的不真实。该证据中经管站与审计站公章明显是晚于村委加盖公章的时间，且能从合同看出是先加盖公章后书写内容，本合同为虚假合同。证据15真实性有异议，从票据出具时间看为2010年5月5日，而崇圣村村委会提交证据7中看出冯纪永在2010年3月份就不再担任村职务，交纳承包费应向在职负责人交纳，由时任负责人让村会计入账，现金管理员收款，而在该证据单位负责人处仍为冯纪永签字，显然是不真实的。根据双方当事人陈述和审查确认的证据，一审法院认定事实如下：1.2010年1月1日，冯纪永与郑城镇双龙村村民委员会签订土地承包合同书一份，由冯纪永承包承包双龙村村西大沙地南头0.27亩、大沙地上1.7亩、裴家林北头1.1亩及冯家林北头1亩，共计4.07亩，承包期限18年，自2010年1月1日起至2028年1月1日止，总承包费为9846元，一次性付清。冯纪永未实际交纳该承包费9846元。2.2002年7月，郑城镇东石龙村、西石龙村合并为郑城镇双龙村。2014年10月，郑城镇西石龙村、东石龙村与上崇圣村、下崇圣村、土山后村合并为郑城镇崇圣村。3.冯纪永自2007年至2010年3月担任郑城镇双龙村委委员兼西石龙村负责人。一审法院认为，本案争议焦点为案涉《土地承包合同书》是否有效。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定：“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。”该法第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”上述规定为法律强制性规定。根据上述规定，农村土地承包方案应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，即农村土地发包应当遵循民主议定、程序合法原则。本案中，原郑城镇双龙村委会与冯纪永于2010年1月1日签订的土地承包合同，未经过村民代表或村民会议讨论通过，在法庭辩论终结前当事人也未履行民主议定程序，因此该合同因违反了法律的强制性规定而无效，故对崇圣村村委会要求确认2010年1月1日原双龙村村委会与冯纪永签订的土地承包合同书无效的诉讼请求，一审法院予以支持。根据合同法第五十八条规定，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还。本案中，涉案4.07亩土地是由冯纪永管理使用，因此对崇圣村村委会要求冯纪永归还所承包4.07亩土地的诉求，一审法院予以支持。崇圣村村委会于2019年8月7日申请撤回要求冯纪永赔偿损失44,770元的诉讼请求，系其真实意思表示，符合有关法律规定，一审法院予以确认。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第十九条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、2010年1月1日原平邑县郑城镇双龙村村民委员会与冯纪永签订的土地承包合同书无效；二、冯纪永于判决生效之次日起十日内向平邑县郑城镇崇圣村村民委员会返还土地承包合同书约定的4.7亩土地；三、驳回平邑县郑城镇崇圣村村民委员会的其他诉讼请求。案件受理费919元，由平邑县郑城镇崇圣村村民委员会负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。双龙村村民委员会申请证人王某出庭作证。王某作证时陈述：“我是2007年前的支部书记兼主任。2002年，土地是对外承包，一包三年，上诉人当时支付了四年的承包费，承包期是三年，有一年是押着的，是口头承包，地随时可以抽动，是机动地，三年后需要涉案土地，所有地都分给了村民，承包期满后就把涉案土地分给了其他人，分完后村民去种地的时候，上诉人不让种称是自己的地，并且暴力对待。当时报警了。”上诉人冯纪永质证意见：“证人陈述部分不属实，对于将涉案土地承包给上诉人并收取四年承包费属实，对于四年后收回土地不属实，2007年证人不任职后，由上诉人任村主任，并与村委成员于2008年收取了54户村民的承包费35766元，说明村委对包含上诉人在内的2002年的土地承包是认可并且延续的，直到2010年经镇政府同意，才签订了书面合同，并收取了承包费。”郑城镇崇圣村村民委员质证意见：“无异议。证人如实陈述了涉案土地村民的使用情况，从2002年到2004年这是三年的承包期，村民如实缴纳了承包费，包括上诉人也缴纳了承包费，村委多收取了一年的押金，此后至该案合同生成，上诉人一直没有向村委缴纳承包费，是上诉人的侵占行为。”对证人证言的认定将在本院认为部门一并陈述。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。上诉人上诉主张，其与被上诉人于2010年1月1日所签《土地承包合同书》，实际是对2002年通过招标承包土地行为的延续，且缴纳了承包费。对此，被上诉人不予认可；上诉人未提供充分证据予以证实。故，本院对上诉人的上述上诉理由不予采信。关于原郑城镇双龙村委会与上诉人冯纪永于2010年1月1日所签《土地承包合同书》的效力问题。《中华人民共和国民法总则》第一百六十八条第一款规定：“代理人不得以被代理人的名义与自己实施民事法律行为，但是被代理人同意或者追认的除外。”根据上述法律规定，自己代理的民事行为未经被代理人追认的无效。本案争议《土地承包合同书》发包方仅有村委盖章，没有相关负责人、经办人签字，而该合同订立时，上诉人冯纪永既是承包方，又担任发包方双龙村委委员兼西石龙村负责人，不能排除上诉人冯纪永存在自己代理的可能。上诉人冯纪永作为时任村干部应当知道注意“瓜李之嫌”，对涉及本人的土地承包合同更应当经过村民议事组织讨论及村委其他相关负责人签订确认。对该《土地承包合同书》，被上诉人不予认可，上诉人冯纪永未能充分举证证明双龙村委所签《土地承包合同书》的行为已经集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，亦不能证明该行为系被上诉人的真实意思表示，上诉人应当承担举证不能的不利后果。一审判决以违反法律的强制性规定为由认定该合同无效，亦无不当。综上所述，冯纪永的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费919元，由上诉人冯纪永负担。本判决为终审判决。审判长  李国栋审判员  王海涛审判员  李大军二〇二〇年一月九日书记员  张 寒