贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔0521行初390号 原告申庆义，男，1952年11月19日出生，汉族，住毕节市七星关区。 原告申家富，男，1946年12月16日出生，汉族，住毕节市七星关区。 原告刘应新，男，1958年1月28日出生，汉族，住毕节市七星关区。 原告申庆明，男，1964年9月29日出生，汉族，住毕节市七星关区。 原告尹明义，女，1945年12月20日出生，汉族，住毕节市七星关区。 被告七星关区海子街镇人民政府。住所地：毕节市七星关区海子街。 法定代表人周兴，镇长。 委托代理人（特别授权）孙涛，贵州创驰律师事务所律师。 委托代理人徐峰，海子街镇综治办工作人员。 被告毕节市七星关区人民政府。住所地：毕节市七星关区开行路1号。 法定代表人胡敬斌，区长。 委托代理人（特别授权）王俊妮，毕节市七星关区司法局行政复议应诉科工作人员。 委托代理人侯克勤，毕节市七星关区人民政府法律顾问室工作人员。 第三人七星关区海子街镇果乐村村民委员会。住所地：毕节市七星关区海子街镇果乐村。 法定代表人刘洪，村主任。 委托代理人陶平，海子街司法所所长。 原告申庆义、申家富、刘应新、申庆明和尹明义（以下简称五原告）诉被告七星关区海子街镇人民政府（以下简称海子街镇政府）、被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）及第三人七星关区海子街镇果乐村村民委员会（以下简称果乐村委会）土地行政管理一案，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告申庆义、申家富、刘应新和尹明义，被告海子街镇政府的委托代理人孙涛、徐峰，被告七星关区政府的委托代理人王俊妮、侯克勤，第三人果乐村委会的委托代理人陶平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五原告诉称，2016年因修建双河口水库，需征收五原告的荒地。因补偿款问题，五原告多次向七星关区政府、海子街镇政府和果乐村委会反映，均未得到解决。后经七星关区司法局督促，海子街镇政府才答应尽快解决。2019年6月3日通知五原告参加举证、听证会，8月1日作出处理决定，将争议地确权给果乐村集体所有。五原告向七星关区政府申请复议，区政府维持海子街镇政府的处理决定。原告使用的土地是属于各村民组没有耕种的荒地、废地，所有权属于村民组集体。尽管原告耕种的土地在承包合同中没有约定，因原告耕种了几十年，同样享有被征收补偿权利。海子街镇政府与果乐村委会互相串通利用职权，编造事实作出的处理决定侵害了原告的合法权益。七星关区政府复而不议，议而不审，审而不查，错误地维持海子街镇政府的处理决定。请求撤销海子街镇政府作出的七星海府信决字（2019）23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》，撤销七星关区政府作出的毕市七星府行复决字（2019）35号《行政复议决定书》。 五原告向本院提交了以下证据： 1、五原告身份证复印件。拟证明五原告的身份信息及诉讼资格。经庭审质证，二被告及第三人均无异议。 2、《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》、《行政复议决定书》及送达回证。拟证明不服二被告作出的行政行为而提起诉讼。经庭审质证，二被告及第三人均无异议。 3、证明3份、五原告的补充陈述。拟证明案涉土地属于五原告所有。经庭审质证，二被告及第三人认为该组证据不具有证据三性，不能证明五原告是涉案荒山的合法承包经营权人。 4、刘应新土地承包经营权证复印件。拟证明涉案土地属于刘应新所有，已经登记在土地承包经营权证上。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据三性持有异议，认为该组证据的来源是第三方（贵州省测绘局）在对土地进行确权登记时的错误登记，海子街镇政府已经按照法律程序将该证件的原件收回和撤销，才导致原告没有原件向法庭提交，该组证据不具有法律效力，涉案的荒山并不涉及原告出示的承包证上所登记的范围。 被告海子街镇政府辩称，被答辩人土地确权一案，因答辩人一直未收到五被答辩人的书面确权申请书，在接到七星关区政府法制办的相关文书后，于2019年4月28日开始向被答辩人送达举证通知书，要求其提供书面确权申请书和相关证据，并向被答辩人发出听证告知书和举证通知。在2019年6月3日的听证会上，各被答辩人对自己的主张未提供任何证据，仅仅口头陈述在涉案荒山上所谓耕种多年。之后，答辩人根据土地管理法第八条和农村土地承包法第四十五条的规定，作出七星海府信决字（2019）23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》。答辩人作出的处理决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请人民法院予以维持。 被告海子街镇政府向本院提交了以下证据、依据： 2018年12月28日会议纪要、2019年4月23日会议纪要、涉案图片、2019年4月28日会议纪要、关于成立果乐村农村土地承包经营权权属问题调查核实工作组的通知、调查笔录、举证通知书、送达回执、通知书、送达回执、2019年6月3日会议签到册、会议纪要及会议图片及影像资料、2019年7月21日会议纪要、关于申庆义等群众土地权属的处理决定书。拟证明因五原告申请对涉案的土地进行确认使用权，在被告组织听证、举证、质证时原告没有任何证据证明自己的主张，所以被告按照法律规定依法作出23号处理决定程序合法，案涉土地属于集体所有。经庭审质证，原告方对2019年6月3日会议图片及影像资料无异议，对其余证据真实性、合法性有异议，认为不真实、不合法；被告七星关区政府及第三人对该组证据无异议。 被告七星关区政府辩称，一、原行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法。1、海子街镇政府于2019年4月28日、5月28日分别向五被答辩人送达《举证通知书》《听证通知书》，并于同年6月3日召开听证会，五被答辩人均参会并作陈述；2、申庆义、申家富、刘应新、申庆明分别主张所有权和使用权的土地是四被答辩人私自开垦耕种的，根据土地管理法第八条规定，该土地应属于集体所有，无论四被答辩人是否连续耕种满二十年，均不能依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》主张该土地的所有权及使用权；3、被答辩人尹明义主张所有权和使用权的土地属于河流冲积形成的河坝，属于新增土地，依法应属于国家所有，尹明义不享有该土地的所有权和使用权。二、答辩人的行政复议程序合法。被答辩人于2019年8月26日受理被答辩人的复议申请，并于同年10月21日决定延期30日审理，并于同年11月18日作出毕市七星府行复决字（2019）35号《行政复议决定书》。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求依法予以维持。 被告七星关区政府向本院提交了以下证据、依据： 1、举证通知书、送达回执、听证通知书、送达回执、听证会签到册、确权决定书。拟证明原行政行为程序合法。经庭审质证，原告方认为该组证据不合法、不合理；被告海子街镇政府及第三人均无异议。 2、调查笔录、听证会会议记录。拟证明原行政行为事实清楚、证据充分。经庭审质证，原告方认为该组证据不合法、不合理；被告海子街镇政府及第三人均无异议。 3、行政复议申请书、确权决定书、申请人身份证、申请人身份证明。拟证明行政复议申请人主体适格。经庭审质证，原告、被告海子街镇政府及第三人均无异议。 4、行政复议案件受理通知书、受理通知书送达回证、行政复议答复书、延期审理通知书、延期审理通知书送达回证、行政复议决定书、行政复议决定书送达回证。拟证明行政复议程序合法。经庭审质证，原告方对行政复议决定书有异议，对其余证据无异议；被告海子街镇政府及第三人均无异议。 第三人述称，第三人果乐村村民委员会未将五原告所诉的涉案荒山承包给任何人经营管理，五原告就该涉案荒山所有权及使用权多次向有关部门反映，在此基础上海子街镇人民政府作出涉案荒山的处理决定是正确的。同时，七星关区政府作出的复议决定事实清楚，证据充分，行政复议决定的内容、程序合法，依法应予维持。 第三人向本院提交了以下证据： 五原告占用集体荒山、土地的图片及会议记录。拟证明五原告所诉的涉案荒山属于村民委员会集体所有，村民委员会对涉案荒山一直行使管理权利。经庭审质证，原告方该组证据真实性无异议，对合法性有异议，认为不合法；二被告对该组证据无异议。 本院对上列证据依法作如下认定： 各方当事人对五原告第1组、第2组证据无异议，本院依法予以确认。五原告第3组证据中的3份证明为多人在同一证明书上签字的复印件，不符合证据的形式要件，其真实性无法确认，且带有明显的倾向性，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，本院依法不予采信；该组证据中的《补充事实陈述》系五原告自述自书材料，且涉及的内容为土地补偿款问题，与本案并无关联，达不到五原告的证明目的；五原告第4组证据无原件核对，被告及第三人又不予认可，达不到五原告的证明目的。因村民委员会并无处理荒山所有权和使用权的法定职责和职权，故对被告海子街镇政府提交的2018年12月28日会议记录、2019年4月23日会议记录和第三人提交的会议记录，本院依法不予采信，以上会议记录不能作为认定案件事实的依据；被告海子街镇政府提交的涉案地块图片和第三人提交的证据中的涉案地块图片无拍摄时间、拍摄人等要素，不符合证据的形式要件，不能作为认定案件事实的依据；被告海子街镇政府提交的2019年4月28日会议记录讨论的是关于土地补偿款的问题，与本案涉及的土地确权并无关联，达不到其证明目的。对本案其余证据的真实性，本院依法予以确认，并将结合各方当事人的证据及证明目的，综合作为认定案件事实的依据。 经审理查明：原告申庆义、申家富、刘应新、申庆明和尹明义均为七星关区海子街镇果乐村集体成员。2013年，因双河口水库建设需要，涉及五原告各自开垦耕种的部分荒山被划入征收范围。五原告各自认为其开垦耕种的荒山多年来均由自己管理和耕种，被征用荒山的土地补偿款应归自己所有。由于五原告并未领取到相应的土地补偿款，便向二被告及第三人等相关单位和部门进行反映、信访。2019年4月28日，被告海子街镇政府召开镇长办公会，明确对五原告反映的土地补偿款问题成立调查核实工作组。次日，被告海子街镇政府相关工作人员对此进行了相关的调查取证。同年6月3日，被告海子街镇政府召集五原告等举行了土地确权听证会。2019年7月31日，被告海子街镇政府召开镇长办公会研究了五原告等反映的相关土地问题，并于同年8月1日作出七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》。该处理决定书中的“处理决定”第（一）至（五）项载明原告申庆义、申家富、刘应新、申庆明和尹明义各自主张的涉案地块的权属分别属于第三人果乐村集体所有、果乐村长房子组集体所有、果乐村集体所有、果乐村集体所有和国家所有。五原告不服该处理决定，向被告七星关区政府申请行政复议。2019年11月18日，被告七星关区政府作出毕市七星府行复决字[2019]第35号《行政复议决定书》，维持被告海子街镇政府作出的七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定》。五原告不服，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。 本案的争议焦点为：1、被告海子街镇政府作出[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》的行政行为是否合法；2、被告七星关区政府作出毕市七星府行复决字[2019]第35号《行政复议决定书》的行政行为是否合法。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十一条第一款规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”根据以上法律、法规规定，个人之间、个人与单位之间发生的非土地侵权案件的土地所有权和使用权争议，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。即乡级人民政府对个人之间、个人与单位之间发生的非土地侵权案件的土地所有权和使用权争议的受理和处理行为，系依当事人申请而为的行为，属于被动履行和作为的行政行为而非主动作为行为。本案中，五原告认为涉案荒山分别由自己管理和使用，自己享有该被征用荒山的土地补偿款并多次向二被告及第三人进行信访、反映，但五原告反映的内容主要为“土地被征收而未获得补偿款”而并非土地所有权和使用权争议或纠纷。从其以上反映的内容来看，并不是请求被告等处理土地所有权和使用权争议争议或纠纷，而是土地被征收后相关补偿款的给付事宜。因此，被告海子街镇政府不能将此作为土地所有权和使用权争议受理和处理。即便要作为土地所有权和使用权争议受理和处理，也应当在五原告递交书面申请和有关证据材料并提交副本的情况下，才能受理和处理。本案并无证据证明五原告向其书面提出确权申请，海子街镇政府也否认曾经收到过五原告向其提交书面确权申请。因此，被告海子街镇政府在五原告未提交书面申请请求土地确权的情况下，将信访事项及土地补偿款给付案件误作为土地所有权和使用权争议受理和处理，作出七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》，并在“处理决定”第（一）至（五）项中将涉案地块权属明确给第三人果乐村集体所有、果乐村长房子组集体所有和国家所有的行政行为，违反了法定程序，超越了其职权范围，该行为依法应予以撤销。由于七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》在“处理决定”第（六）项部分之前已被本院（2019）黔0521行初390号案判决撤销，因此，被告海子街镇政府作出的七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》在本案中应被全部撤销。由于被告七星关区政府受理五原告的复议申请后，虽然按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序在延期后作出毕市七星府行复决字[2019]第35号《行政复议决定书》，但由于其未根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项第3目、第4目的规定，对被告海子街镇政府在违反法定程序且超越职权的情形下作出的[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》中“处理决定”第（一）至（五）项中将涉案地块权属明确给第三人集体所有、果乐村长房子组集体所有和国家所有的行政行为予以撤销、变更或者确认违法，而是维持了该行政行为，且在复议程序中并未依法追加相关第三人参加复议，违反了法定程序，其复议行为依法亦应予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项和第七十九之规定，判决如下： 一、撤销被告七星关区海子街镇人民政府2019年8月1日作出七星海府信决字[2019]23号《关于申庆义等群众土地权属的处理决定书》的行政行为； 二、撤销七星关区人民政府2019年11月18日作出毕市七星府行复决字[2019]第35号《行政复议决定书》的行政行为。 案件受理费50.00元，由二被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  黄家前 人民陪审员  张其华 人民陪审员  韦绍艳 二〇二〇年一月十七日                                                                        法官助理 罗单                                                                         书记员 王丽 贵州省大方县人民法院 执行告知书 人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书确定的义务，义务人必须按照规定的期限自觉履行。若不按规定履行，当事人向法院申请强制执行，法院立案后，被执行人仍未按规定履行义务的，人民法院将按照《民事诉讼法》、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的规定，对被执行人采取如下措施： 一、将被执行人纳入失信被执行人名单，将失信被执行人名单信息录入全国法院失信被执行人名单库，并向社会公布；将失信被执行人名单信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人子以信用惩戒；将失信被执行人名单信息向征信机构通报，由征信机构在其征信系统中记录；国家工作人员、人大代表、政协委员等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其所在单位和相关部门；国家机关、事业单位、国有企业等被纳入失信被执行人名单的，将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。 二、对纳入失信被执行人名单的被执行人采取限制消费措施。被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有以下高消费及非生活和工作必需的消费行为：(一)乘坐交通工具时，选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位；(二)在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费；(三)购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋；(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；(五)购买非经营必需车辆；(六)旅游、度假；(七)子女就读高收费私立学校；(八)支付高额保费购买保险理财产品；(九)乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等其他非生活和工作必需的消费行为。被执行人为单位的，被采取限制消费措施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前述行为。因私消费以个人财产实施前述行为的，可以向本院提出申请。被限制消费的被执行人因生活或者经营必需而进行前述禁止的消费活动的，应当向本院提出申请，获批准后方可进行。 三、被执行人若违反限制消费令进行消费，经查证属实的，人民法院将予以拘留、罚款； 四、构成拒不执行人民法院判决裁定罪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。