浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初127号 原告王莉，女，1983年10月3日出生，汉族，住金华市婺城区 委托代理人潘建云，浙江训和律师事务所律师。 被告金华市应急管理局（金华市人民防空办公室），住所地金华市婺城区双龙南街818号7楼。 法定代表人邵旭东，局长（主任）。 诉讼负责人方小丹，总工程师。 委托代理人徐国鹏，该局工作人员。 委托代理人蔡宗翰，浙江一剑律师事务所律师。 原告王莉不服被告金华市应急管理局人防行政处罚一案，于2019年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法组成合议庭，于同年5月22日公开开庭进行了审理。原告王莉的委托代理人潘建云，被告金华市应急管理局的诉讼负责人方小丹及委托代理人徐国鹏、蔡宗翰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王莉起诉称：2013年2月6日，金华市财政局通过金华金信拍卖有限责任公司对包括涉案21#地块在内的23宗地块土地使用权及部分地上构筑物进行拍卖，原告通过拍卖方式获得涉案21#地块，于2013年7月31日取得涉案21#地块的国有土地使用权证。嗣后，原告于2016年4月份开工建设，于2016年11月份左右完工，于2017年3月14日取得不动产权证书。期间及以后，被告在内的行政部门均未向原告提出要求修建防空地下室，也未向原告提出要求缴纳人防工程易地建设费，更未向原告提出存在未修建防空地下室或未缴纳人防工程易地建设费的违法行为。直至2018年6月，被告告知原告其已于2018年5月14日进行立案调查。嗣后，被告多次联系原告，自认存在过失，希望原告予以配合缴纳，原告予以拒绝。2019年1月4日，被告依据《金华市人民防空办公室关于规范落实金华市区结合民用建筑修建防空地下室政策的若干规定》（金人防（2018）31号）作出金人防罚决字[2018）第4号金华市人民防空办公室行政处罚决定书。综上，原告认为，被告所作出的行政处罚决定已超过行政处罚法第二十九条的二年期限，不应再给予行政处罚；退一步讲，被告依据2018年规定对2016年的违法行为进行处罚，存在使用法律法规错误。为此，原告为此请求法院：1.撤销被告于2019年1月4日作出的金人防罚决字〔2018〕第5号金华市人民防空办公室行政处罚决定书；2.由被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.拍卖成交确认书、委托书、土地使用权证书各1份，证明涉案21#地块的土地使用权于2013年2月6日拍卖获得，土地使用权证于2013年7月31日取得的事实；2.金华市备案企业项目备案通知书、建设工程许可证、城乡建设工程规划审批表、测绘技术报告书、不动产权证书各1份，证明涉案21#地块自建房于2016年4月份取得规划许可证并开工，涉案21号地块自建房于2017年3月14日取得不动产证书的事实，假使存在违法行为，也已超过二年的期限的事实；3.《金华市人民防空办公室关于市区民用建筑修建防空地下室有关规定的通知》（金人防（2012）31号）、《金华市人民政府办公室关于金华市区贯彻落实结合民用建筑修建防空地下室新标准的通知》（金政办发（2016）41号），证明假使存在违法行为，行政处罚应当适用《金华市人民防空办公室关于市区民用建筑修建防空地下室有关规定的通知》（金人防（2012）31号）；4.14#地块的土地使用权证书、建设用地规划许可证、房屋所有权证书、人防易地建设费票据各1份，证明相邻地块人防易地建设费适用《金华市人民防空办公室关于市区民用建筑修建防空地下室有关规定的通知》（金人防（2012）31号）进行缴纳的事实；5.行政处罚决定书1份，证明行政处罚存在错误，应当予以撤销；6.不动产权属查询结果单2份，证明涉案21#地块的土地使用权于2013年7月31日登记取得的事实；涉案21#地块自建房于2017年3月14日取得不动产权证书的事实。 被告金华市应急管理局答辩称：一、我局依法作出行政处罚决定书，并已依法保障原告有关程序性权利。2018年5月14日，我局就原告位于金华市金东区××街道××浮桥桃花××＃地块××既未按规定××防空地下室也未按规定缴纳相应人防工程易地建设费一事进行立案。5月17日，我局分别向金华市公安局江南公安分局及金华市规划局金东分局发出请求协助调查函。5月23日，我局向原告发出调查（询问）通知书。6月15日，我局前往金华市金东区多湖街道上浮桥桃花苑21#地块自建房进行现场检查。12月3日，我局作出行政处罚事先告知书，并对原告进行送达。2019年1月4日，我局作出行政处罚决定书，并对原告进行送达。我局作出行政处罚决定书符合《中华人民共和国行政处罚法》等有关程序性规定。二、我局作出行政处罚决定书具有事实及法律依据。原告王莉位于金华市金东区××街道××浮桥桃花××＃地块××既未按规定××防空地下室，也未按规定缴纳相应人防工程易地建设费，原告的上述违法事实属于继续状态，加之我局在发现原告上述违法行为之后，多次电话通知原告办理人防工程易地建设核实及人防工程易地建设费征收手续，于2017年10月12日向原告邮寄送达建设项目办理人防工程易地建设核实及人防工程易地建设费征收手续通知单，并于12月11日向金华市规划局金东分局送达包括本案人防审批手续事项在内的《关于商请协助做好金东区相关建设项目办理人防审批手续的函》。因此，我局对原告上述违法行为进行行政处罚并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定。我局根据《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》、《金华市人民政府办公室关于金华市区贯彻落实结合民用建筑修建防空地下室新标准的通知》（金政办发（2016）41号）、《规范落实金华市区结合民用建筑修建防空地下室政策的若干规定》（金人防〔2018〕31号）以及《浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室关于规范和调整人防工程易地建设费的通知》（浙价费（2016）211号）的规定，确定项目应建防空地下室面积50平方米，每个项目按应建防空地下室面积乘以2100元/平方米标准，得出项目需缴纳人防工程易地建设费105000元，但原告始终未缴纳。我局依法对原告上述违法行为作出行政处罚决定书，具有事实及法律依据。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.建设项目办理人防工程易地建设核实及人防工程易地建设费征收手续通知单、EMS面单、证明及附件各1份，证明被告对原告案涉违法行为进行行政处罚并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定；2.立案通知书、调查询问通知书及附件、EMS面单各1份，证明被告对原告案涉违法行为依法予以立案；3.分别致金华市公安局婺城分局、金华市规划局金东分局的请求协助调查函及附件各1份，证明被告依法提出协助调查请求并依法获取原告及案涉自建房相关信息；4.现场检查（勘验）笔录，证明被告依法对案涉地块及自建房进行检查各1份；5.行政处罚事先告知书、EMS回单、改退批条、网站公告送达截图，证明被告依法向原告送达行政处罚事先告知书；6.行政处罚决定书、EMS回单、改退批条、网站公告送达截图各1份，证明被告依法作出行政处罚决定书并向原告进行送达；7.法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》，《浙江省行政程序办法》（省政府令第348号），《中华人民共和国人民防空法》，《浙江省实施办法》，《浙江省人民防空办公室关于印发〈浙江省人民防空行政处罚裁量基准（2017版）的通知》（浙人防办（2017）46号），《金华市人民政府办公室关于金华市区贯彻落实结合民用建筑修建防空地下室新标准的通知》（金政办发（2016）41号），《浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室关于规范和调整人防工程易地建设费的通知》（浙价费（2016）211号），《金华市人民防空办公室关于印发〈规范落实金华市区结合民用建筑修建防空地下室政策的若干规定〉的通知》（金人防（2018）31号），证明被告作出案涉行政处罚决定所依据的法律法规。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告证据1，原告提出：对三性均有异议，原告从未收到过相应通知单，EMS面单中并未载明EMS邮寄的内容，不能证明被告方曾于相应时间点邮寄通知单，根据邮政查询单显示原告并未签收相应的邮件，查询单显示是他人收，放在交换箱内，显然原告并未签收相应的文书，且在2017年10月份原告方并未在单位上班，而是向单位请病假，不可能签收应文书。被告解释：市府西辅1号楼是原告的户籍地址，被告有权按其户籍地址寄送法律文书，此外按照市政府交换箱的工作流程，进入交换箱的材料都有专人负责递送，确保送达。经查：原告未提交反驳证据，异议不成立。该证据能证明被告向原告户籍地寄送征收通知，并经他人签收的事实。本院确认被告证据1的证明力。 2.对被告证据2，原告提出：对立案通知书，真实性无异议，原告在2018年6月1日得知被告于5月14日进行立案调查，该份证据恰恰证明了发现了违法线索的时间是在5月14日，相应的违法处罚已经超过2年处罚时效的事实，对调查询问通知书及附件、EMS面单三性均有异议，原告从未收到相应的通知书及原件，且根据EMS面单显示并无人签收相应的邮件，收件人为交换箱。被告解释：立案通知书原告进行了签收，对调查询问通知书等材料拒不签收，被告除了向其户籍地寄送之外，还至案涉地块房屋进行了张贴。经查：原告未提交反驳证据，异议不成立。上述证据能证明被告立案并通知原告的事实。本院确认被告证据2的证明力。 3.对被告证据3，原告提出：对真实性无法核实，关联性有异议，根据该两份请求写书调查看明确可知相应违法线索在2018年5月14日，于5月17日才发送相应的函件协助调查相应的违法行为，该证据恰恰证明了行政处罚已经超过2年处罚时效的事实，该份证据还能证明相应的工程是在2016年3月份进行规划审批，4月6日取得相应规划许可证的事实。被告解释：原告以请求协助调查函上的时间来推断被告发现违法行为的时间是错误的，被告是在掌握初步证据之后依法进行立案的，并在立案之后依法请求有关部门协助调查。经查：原告对真实性有异议，但未提交反驳证据。上述证据能证明被告对涉案违法行为予以调查、函询的事实。本院确认被告证据3的证明力。 4.对被告证据4，原告提出：对现场检查勘验笔录真实性无法核实；相应违法行为的调查时间是在2018年6月15日，明显已经超过了2年的处罚时效。经查：原告未提交反驳证据，异议不成立。本院确认被告证据4的证明力。 5.对被告证据5、6，原告提出：对真实性无法核实；原告方从未收到过相应告知书、处罚决定书及相应的EMS邮送材料；原告得知相应行政处罚的时间是2019年3月份。被告解释：行政处罚事先告知书及决定书，被告均经过短信通知、寄送其单位、寄送其户籍地、寄送案涉地块房屋等多种方式进行通知，最后为了确保原告接收到相关信息，被告还依法将相关文书进行公告送达，不存在原告无法接收相关文书的可能性。经查：原告未提交反驳证据，异议不成立。上述证据能证明被告以邮寄及公告方式予以送达涉案行政处罚事先告知及处罚决定书的事实。本院确认被告证据5、6的证明力。 6.对被告证据7，原告提出：对真实性、合法性无异议，关联性有异议，本案中所发生的行政违法行为是在2016年，被告依据2018年的规定进行处罚明显适用法律法规错误，且根据金人防2018第31号文件显示，在2015年12月9日之前所取得的土地使用权，所新建的地面民用建筑相应标准应当按照原结建标准，且在2018第31号文件之前所存在的2016第41文件显示，在2015年12月9日之前所取得的土地使用权，新建的地面民用建筑相应标准也应当按照原结建标准，在2018第31号文件、2016第41文件前存在的文件是2012第31号文件，应当按照2012第31文件标准来实施。被告解释：本案中金人防2012第31号文已经违反上位法被废除，被告认为不存在所谓的从旧兼从轻的问题，因为不存在因违反上位法被废除的规定进行适用的情况。经查：系相关法律法规依据。本院确认被告证据7的真实性。 7.对原告证据1、6，被告无异议。本院确认原告证据1、6的证明力。 8.对原告证据2，被告提出：对真实性无异议，对证明目的有异议，该份证据无法证明所谓的开工和完工的时间，也无法证明已经超过2年的处罚期限，从证据中的投资项目备案通知书来看建设起止年限是从2016年10月开始到2017年10月，与原告所称的2016年4月开工时间自相矛盾。经查：被告对真实性均无异议。上述证据能证明原告取得建设工程规划许可证的时间，及涉案工程竣工时间。本院确认原告证据2的相应证明力。 9.对原告证据3，被告提出：证明目的有异议，无法证明本案行政处罚应当适用2012第31号文件。经查：系规范性文件。本院确认原告证据3的真实性。 10.对原告证据4，被告提出：对其真实性无异议，但需要说明的是该14号地块其所有权人缴纳易地建设费的时候，2012第31号文并没有被废止，但是在目前该文已因违反上位法被废止的情况下，无法再行适用。经查：被告异议成立。上述证据与本案无关。本院不确认原告证据4的证明力。 11.对原告证据5，被告提出：对真实性无异议，无法证明原告的证明目的。经查：系被诉行政行为。本院确认原告证据5的真实性。 根据本院确认证明力的上述证据和双方当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 2013年，原告王莉通过转让取得位于金华市上浮桥和驿头村21号地块（原为金华市上浮桥桃花苑政府罚没资产，共23宗地，经由金欣月等30人共同拍卖取得）国有土地使用权，并于同年7月31日取得金市国用（2015）第001－17203号国有土地使用证，土地用途为住宅，土地使用权面积为100平方米。2016年4月，原告取得建字第G33070320160012号建设工程规划许可证，建设规模为建筑面积608平方米，占地面积100平方米，阁楼面积84.23平方米。同月，原告在涉案地块开工建设，至2017年1月22日办理竣工备案。同年3月14日，原告取得浙（2017）金华市不动产权第0010447号不动产权证，登记涉案房屋建筑面积为607.92平方米。同年9月20日，因在日常检查中发现原告上述住宅建设取得建设工程规划前未缴纳人防工程易地建设费，被告向原告户籍所在地邮寄建设项目办理人防工程易地建设核实及人防工程易地建设费征收手续通知单，要求原告于同年10月底前到金华市行政服务中心人防窗口交纳相应人防工程易地建设费。因原告未予交纳人防工程易地建设费，被告于2018年5月14日向原告作出金人防罚立案通字〔2018〕第1号立案通知书，告知原告位于桃花苑21#地块自建房未按规定修建防空地下室也未按规定缴纳相应人防工程易地建设费，违反《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条、第十三条等规定，决定予以立案调查。原告予以签收。同月23日，被告作出调查（询问）通知，要求原告王莉携带相关材料接受调查，并予留置送达。原告王莉未予配合。2018年12月3日，被告作出行政处罚事先告知，拟对原告上述住宅建设未缴纳防空建设费行为处以警告，并责令原告缴纳人防工程易地建设费105000元，并于同日向原告所在工作单位、户籍地及涉案建筑物所在地邮寄。因原告拒收，被告在金华市人民政府政务公开网及被告政府门户网站予以公告送达。原告未提出陈述或申辩。2019年1月4日，被告作出金人防罚决字（2018）第5号行政处罚决定，对原告处以：1.给予警告；2.责令原告收到本行政处罚决定书之日起15日内缴纳人防工程易地建设费105000元，逾期不缴纳的，按每日千分之二的标准加收滞纳金。原告于次日收到该处罚决定。同日，被告向原告住所地及工作单位邮寄该行政处罚决定。因未妥投，被告在金华市人民政府政务公开网及被告政府门户网站予以公告送达。原告不服，于同年3月18日提起本案诉讼。 另查明，2018年12月24日，金华市人民政府进行机构改革，组建成立金华市应急管理局，并承接原金华市人民防空办公室行政管理职责。 本院认为：根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位应当报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省有关规定缴纳人民防空工程易地建设费。据此，原告在金华市城区进行居民住宅楼建设，应当依法修建防空地下室或缴纳人防工程易地建设费。被告作为金华市政府人民防空主管部门，有权依法就未按规定修建防空地下室或未缴纳人防工程易地建设费的建设行为进行管理并依法给予行政处罚。原告对被告认定的涉案违法事实无异议，但认为已过处罚追究期间且被告责令原告缴纳的数额不符合规定。对于被告作出涉案行政处罚是否已过行政处罚追究时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案原告取得涉案土地使用权后，于2016年4月取得建设工程规划许可。根据法律规定，经允许不修建防空地下室的，原告取得建设工程规划许可前应当先行缴纳人防工程异地建设费。因此，原告至迟应当在取得建设工程规划许可前缴纳人防工程异地建设费，故原告自取得该规划许可之日发生违反防空建设规定，不缴纳人防工程易地建设费的违法行为。被告于2017年9月20日向原告邮寄缴纳人防工程易地建设费通知，据此可认定被告至迟在发出该通知之日即已发现原告这一违法行为，从原告涉案违法行为发生之日至被告向其发送缴费通知未逾二年，故原告涉案违法行为仍在行政处罚法定追究时效期间，被告对原告涉案违法行为予以立案调查符合法律规定。对于被告涉案处罚中的责令原告缴纳的人防工程易地建设费，原告认为应当按照原金华人民防空办公室金人防〔2012〕31号《关于市区民用建筑修建防空地下室有关规定的通知》第三条第一款第（三）项规定，即按总建筑面积的2.5%计缴（每平方2500元）。根据现有证据，原告虽取得建设工程规划许可，但未主动缴纳人防工程易地建设费。此后，经被告通知及立案调查后仍未缴纳，已经违反《中华人民共和国人民防空法》等相关法律规定，对此被告有权依照相关法律、法规规定作出相应处罚。根据《中华人民共和国人民防空法》、《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》等相关法律、法规规定，对未依法建设防空地下室或未依法缴纳人防工程易地建设费，应当给予警告并责令按标准缴纳人防工程易地建设费，并可按一定标准处以罚款。被告在对原告涉案违法行为作出处罚时，因《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》于2015年12月修改后民用防空地下应建面积标准发生变化，被告基于建设者在取得土地使用权后即可进行防空建设规划或依法缴纳人防工程易地建设费，确定在2015年12月10日前取得土地使用权的建设项目仍可按旧结建标准（即应建面积）建设防空地下室。基于该规定，被告在作出涉出处罚时，按照原告取得土地使用权的时间及取得规划许可时间，并考虑到相关代收费窗口合并情况而仅给予原告警告及责令缴纳人防工程易地建设费，未给予罚款处罚，同时按低于现行法定结建标准（总建筑面积607.92平方米9%核定应建防空地下室的面积，即54.71平方米）的原结建标准（首层面积50%）确定原告应缴纳的易地建设费，已经体现其处罚公平、合理性原则。即使按照上述原告主张的被告已经废止2012年作出《关于市区民用建筑修建防空地下室有关规定的通知》规定，现被告涉案处罚确定的原告应当缴纳的人防工程易地建设费亦在该规定范围。根据该规定，人防工程易地建设费先按照建筑地面一层面积的50%确定应建人防地下室面积，再按应建面积的50%以上核定应当建足的防空地下室，该部分面积应建未建的，应按面积2500元每平方米缴纳人防工程易地建设费，剩余面积再按总建筑面积的2.5%仍按2500元每平方米计缴纳易地建设费。原告涉案建筑应建人防地下室面积为占地面积的50%，即50平方米，如被告以原告应建人防地下室的50平方米并按最低标准即其中50%核定原告应当建足的人防地下室，即应建面积中的50%（25平方米）必须建足标准并按2500元每平方米计算应缴纳的人防工程易地建设费后再加上以总建筑的2.5%计算的人防工程易地建设费，原告应当缴纳人防工程易地建设费为105000元，如被告核定原告应建足的面积是原告应建人防地下室的50%以上，则可能超过涉案处罚确定的原告应缴纳人防工程易地建设费。因此，被告直接按原告应建人防地下室面积计算其应当缴纳人防工程易地建设费并无明显不当。综上所述，被告对原告未建设人防工程且未缴纳人防工程易地建设费的违法行为依法立案审查，查明事实后，经事先告知并组织听证后，对原告作出警告，并责令原告缴纳人防工程易地建设费的行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，量罚并无不当。被告在作出涉案处罚决定前已向原告进行处罚事先告知，并向原告户籍、工作单位及建设项目所地邮寄涉案文书，因原告拒收后在政府门户网站予以公告送达，已穷尽送达手段，原告主张被告未保障其陈述申辩权利、程序违法，理由不成立。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告王莉的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王 姗 人民陪审员  汪爱芳 人民陪审员  汪奕南 二〇二〇年一月三日 代书 记员  王妍芯