贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1647号 上诉人（一审被告）贵州省铜仁市碧江区人民政府。 法定代表人黄洪州，区长。 被上诉人（一审原告）铜仁瑞丰建材股份有限公司。 法定代表人巨瑞彪，董事长。 委托代理人陈勇，贵州同康律师事务所律师。 委托代理人杨瑞希，贵州同康律师事务所律师。 一审第三人贵州中交铜怀高速公路有限公司。 法定代表人郭伍军，董事长。 一审第三人铜仁市碧江城市建设开发投资有限公司，住所地贵州省铜仁市碧江区市府路1号。 法定代表人游君，董事长。 委托代理人徐永华，铜仁市碧江城市建设开发投资有限公司律师。 上诉人贵州省铜仁市碧江区人民政府（以下简称“碧江区政府”）因与铜仁瑞丰建材股份有限公司（以下简称“瑞丰公司”）、第三人贵州中交铜怀高速公路有限公司（以下简称“中交铜怀公司”）、铜仁市碧江城市建设开发投资有限公司（以下简称“碧江城投公司”）房屋行政协议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（以下简称“一审法院”）于2019年6月5日作出的（2019）黔06行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年6月3日，碧江区政府成立的征收协调机构铜仁市碧江区铜怀高速公路建设协调指挥部（以下简称“碧江铜怀指挥部”）作为甲方（征收方）、瑞丰公司作为乙方（被征收方）、第三人中交铜怀公司作为丙方（建设方）签订《铜仁至怀化高速公路（铜仁征用铜仁瑞丰建材股份有限公司经济补偿协议书》（以下简称“《征用补偿协议》”），该协议第一条征迁资产约定征迁资产范围为：乙方所属的办公楼、所有设备、办公设施以及场地平整硬化等资产，乙方将被征收资产按评估价一并移交给甲方指定的碧江区城投公司接管。第二条征迁价款约定，经各方认可委托贵州仪伦房地产资产评估有限公司对乙方除土地以外其他资产部分进行评估，拆迁经济补偿金为22359202元。第三条征迁价款的支付约定，甲方在该协议签订生效后15日内，将征迁价款22359202元支付至乙方指定的账户。第六条违约责任约定，若甲方未按照本协议约定的时间支付征收价款，甲方应承担未付款每月2%的利息作为违约金支付给乙方。2017年6月3日，碧江铜怀指挥部将瑞丰公司所有资产转交碧江城投建筑材料加工有限公司接管。瑞丰公司诉称碧江区政府及碧江铜怀指挥部2018年6月5日前，共支付补偿款7717035.9元；2018年7月31日支付3175000元；2018年8月31日支付10万元；2018年10月31日支付30万元；2018年12月20日支付351万元，目前尚欠征收补偿费用7557167元。碧江区政府对上述征收补偿款已支付及尚欠金额均予以认可，但认为不包括第三人中交铜怀公司另行支付部分。第三人中交铜怀公司认可其仅对碧江铜怀指挥部支付征收补偿款，且其提供的支付凭证均是向碧江铜怀指挥部支付征收补偿款。2017年6月5日，经瑞丰公司股东朱宏因解散公司纠纷向一审法院申请诉前保全瑞丰公司在碧江铜怀指挥部的征迁款2000万元，一审法院实际冻结1700万元，至2018年10月12日一审法院解除该诉前保全。瑞丰公司向一审法院提起行政诉讼，请求：1.判决碧江区政府、中交铜怀公司共同支付瑞丰公司拆迁经济补偿金7557.167元，违约利息4967272元，共计12524439元；2.判令碧江区政府、中交铜怀公司从2018年12月21日起，以7557167元为基数，按照月利率2%连带支付瑞丰公司逾期付款利息至补偿款付清之日止；3.诉讼费用由碧江区政府负担。 一审法院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，本案碧江铜怀指挥部是碧江区政府组建的临时性机构，不具有独立承担法律责任的能力，应以组建该机构的碧江区政府作为本案被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”的规定，公民、法人或者其他组织与行政机关签订的土地、房屋等征收征用补偿协议属行政协议，行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，行政相对人可提起行政诉讼。本案《征用补偿协议》是碧江区政府作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与瑞丰公司、第三人中交铜怀公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。该协议经各方协商订立，意思表示真实，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。 该协议第三条征迁价款支付约定，甲方碧江铜怀指挥部在本协议书签订生效后15日内，将征迁价款22,359,202元支付至乙方瑞丰公司指定的账户。该协议第六条约定，若甲方碧江铜怀指挥部未按照协议约定的时间支付征收价款，应承担相应的违约责任。故本案应由碧江铜怀指挥承担支付征收价款的责任。同时根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”的规定，本案征收行为的实施主体应为碧江区政府，应由碧江区政府承担本案支付征收价款的责任。第三人中交铜怀公司不是本案征收行为的实施主体、也不是协议约定的直接支付主体，第三人碧江城投公司不是本案经济补偿协议的签订主体、也未实际接收瑞丰公司被征收资产，均不应承担向瑞丰公司支付征收补偿款的责任。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，本案碧江区政府认可已支付征收补偿款14，802，035.9元，尚欠征收补偿费用7，557，167元，碧江区政府未按照约定履行协议，应承担继续履行协议的责任。关于瑞丰公司提出的支付违约利息的诉讼请求。经查，瑞丰公司股东朱宏因解散公司纠纷于2017年6月5日申请诉前保全，导致瑞丰公司征收补偿款被一审法院冻结至2018年10月12日才解除保全，该保全阶段不能按约定支付征收价款的责任应由瑞丰公司自行承担。2018年10月13日至12月20日的违约金分段计算为：2018年10月13日至10月31日，欠付征收补偿款11，367，166.1元，按照月利率2%计算违约金为143，984元；2018年11月1日至12月20日，欠付征收补偿款11，067，166.1元，按照月利率2%计算违约金为368，906元。以上违约金共计512，890元。自2018年12月21日起，欠付经济补偿款7，557，167元，应按照月利率2%支付违约金至拆迁经济补偿金付清之日止。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，判决：一、碧江区政府支付瑞丰公司拆迁经济补偿金7，557，167元及违约金512，890元；二、碧江区政府自2018年12月21日起以7，557，167元为基数按照月利率2%支付瑞丰公司违约金至拆迁经济补偿金付清之日止；三、驳回瑞丰公司的其他诉讼请求。案件受理费96，947元，由碧江区政府负担。 上诉人碧江区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并驳回一审原告瑞丰公司的诉讼请求。本案上诉费由瑞丰公司承担。其主要理由为：铜仁至怀化高速公路系铜仁市的重点建设项目，同时该项目又系PPP项目，不属于政府投资的城市基础设施建设。第三人中交铜怀公司既是承建方，同时又是业主方，相关建设所需费用均由该公司支付，包括与被补偿人的谈判、签订协议等，上诉人作为地方政府主要是协助该公司顺利完成项目的实施，为此才专门成立碧江铜怀指挥部（而非项目指挥部）。2016年9月1日，碧江铜怀指挥部与中交铜怀公司签订《铜怀高速公路建设项目征地拆迁工作协议书》可充分印证上述事实，并载明了协议双方各自的义务。2017年6月3日碧江铜怀指挥部、中交铜怀公司（建设方）与被上诉人瑞丰公司签订的《征用经济补偿协议书》约定补偿金额为22359202元，该款项也是由中交铜怀公司全额承担，违约责任也应由该公司予以承担，碧江铜怀指挥部在支付款项过程中仅起到“中转”作用。基于上述事实，一审法院判决上诉人承担相应补偿款及违约金与客观事实不符，同时，上诉人也根本不具有支付上述补偿款及违约金的责任和义务。 被上诉人瑞丰公司二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人中交铜怀公司、碧江城投公司二审法定期限内未提交书面陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，碧江铜怀指挥部因铜仁至仁怀高速公路的建设，于2017年6月3日与瑞丰公司签订了《征用补偿协议》，该协议符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，系行政协议，属于行政诉讼的受案范围。且该协议系双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律、行政法规强制性规定，是合法有效的协议。因碧江铜怀指挥部是碧江区政府组建的临时性机构，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，碧江区政府系本案的适格被告。 关于碧江区政府是否应承担违约责任的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”的规定，碧江区政府是实施征收行为的法定主体，且根据《征用补偿协议》第三条“碧江铜怀指挥部在本协议签订生效后15日内，将征迁价款22，359，202元支付至瑞丰公司指定的账户”、第六条“若碧江铜怀指挥部未按本协议约定的时间支付征收价款，应承担未付款每月2%的利息作为违约金支付给瑞丰公司”的约定，碧江区政府亦是协议约定的直接支付主体，其未在协议约定的时间内向瑞丰公司支付全额补偿款，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，碧江区政府应承担继续履行协议的责任以及协议中约定的违约责任。碧江区政府上诉称“2016年9月1日碧江铜怀指挥部与中交铜怀公司签订的《铜怀高速公路建设项目征地拆迁工作协议书》可以证明补偿款和违约责任应由中交铜怀公司承担”，从该协议书第二条约定“中交铜怀公司按照铜仁市人民政府批准的《铜仁至怀化高速公路征地拆迁安置补偿方案》标准，按时、足额向碧江铜怀指挥部拨付征拆补偿费和工作经费”的内容可知，中交铜怀公司应向碧江铜怀指挥部承担相应责任，其不具有对瑞丰公司支付征收补偿款的义务。碧江区政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 关于违约金的计算问题。按照《征用补偿协议》的约定，碧江区政府应在2017年6月18日之前将补偿款22，359，202元支付给瑞丰公司。根据一审法院查明的事实，瑞丰公司的股东朱宏因解散公司纠纷于2017年6月5日向一审法院申请诉前财产保全，一审法院实际冻结了碧江区政府应支付给瑞丰公司的补偿款17，000，000元，直到2018年10月12日才全部解除保全，保全期间不能支付该部分补偿款的责任应当由瑞丰公司自行承担。在2017年6月18日之前，碧江区政府应支付5，359，202元给瑞丰公司，因碧江区政府已经支付该部分补偿款，故一审法院根据实际付款时间及金额，依照双方协议约定的月利率2%的标准，将违约金分段计算正确，应予维持。 综上，上诉人碧江区政府的上诉理由不能成立，应予驳回。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由贵州省铜仁市碧江区人民政府负担。其余193794元，退还贵州省铜仁市碧江区人民政府。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇二〇年一月十九日 法官助理叶署铭 书记员严洪杰