铜川市耀州区人民法院   行政裁定书     (2019)陕0204行初29号     原告：李娟，女，1969年10月21日生，汉族，住陕西省渭南市临渭区。   委托诉讼代理人：王忠诚，陕西红河律师事务所律师。   被告：铜川市印台区经济贸易局。住所地：铜川市印台区。   法定代表人：杜文荣，系该局局长。   出庭负责人：郭金海，系该局副局长。   委托诉讼代理人：王文朝，上海锦天城（西安）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：李伽毓，上海锦天城（西安）律师事务所实习律师。   原告李娟诉被告铜川市印台区经济贸易局行政违法及行政赔偿一案，本院于2019年7月9日受理，本院依法组成合议庭于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告李娟的委托诉讼代理人王忠诚，被告铜川市印台区经济贸易局的出庭负责人郭金海及委托诉讼代理人王文朝、李伽毓均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告李娟诉称，请求依法判令：一、被告赔偿原告因无法享受社会保险待遇损失30万元；二、本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：1992年10月，原告中专毕业后被铜川市黄河化工厂招录为合同制工人，一直在该处工作。1997年，铜川市黄河化工厂在被告主导下进行了改制，铜川市黄河化工厂通知原告放假，上班时间等待通知。此后，原告父亲病重，原告无奈前往渭南一直在家照顾父亲。2018年2月，原告见到与其一起工作的同事，方知铜川市黄河化工厂未给其办理参加社会养老保险。之后，原告多次找被告，要求其办理补交社会养老保险事宜，但被告却以原告档案丢失为由告知原告无法办理，致使原告的权益受到侵犯。原告认为，铜川市黄河化工厂改制系在被告主导下进行的企业改制，在改制过程中，被告应当尽职尽责的保管好或监管好改制企业的职工档案。但由于被告在履职过程中，却未尽到本部门职责，造成原告档案丢失，致使原告现如今无法办理参加社会养老保险，更无法享受养老保险待遇，其二者具有直接的因果关系，为此原告向本院提起诉讼。   被告铜川市印台区经济贸易局辩称，一、被告没有实施具体的行政行为以及与原告所诉相关的行政行为或事实行为；二、依照法律规定只有确认行政行为违法，才有赔偿前提，如上，被告未实施相关具体行政行为或请求确认违法，故赔偿请求不能成立；三、原告所述事实，关于档案的保存保管非被告职责范围和监管范围，且与办理原告社保没有必然因果关系；四、依据劳动法司法解释三第二条和最高院企业改制民事案件若干问题的规定及行政诉讼法及司法解释的受案范围规定，本案不属于法院管辖范围，应当裁定驳回；五、对于社会保险费的问题，应由原告建立劳动合同关系的企业承担，不应由其行政部门承担，且企业有经营自主权，即使主管部门也不能干涉，综上，请求驳回原告的诉讼请求。   本院经审理查明，李娟将铜川市黄河化工厂和铜川市印台区经济贸易局以劳动争议纠纷诉至铜川市印台区人民法院，该院经审理查明：“铜川市黄河化工厂的主管部门是原铜川郊区政府XX委，即现在的被告铜川市印台区经济贸易局。1998年铜川市黄河化工厂因国家政策要求，进行国有企业改制，并于 1998 年 4 月 28 日与陕西铜川华隆物资有限责任公司达成铜川市黄河化工厂出售资产合同书，合同约定陕西铜川华隆物资有限责任公司以债随资走的方式收购铜川市黄河化工厂所有资产，承担实有资产内相应的债务，同时承担了黄河化工厂49名职工统筹金并根据实际情况和职工意愿，与原厂未解除或者终止劳动合同的职工重新签订劳动合同。2005 年 4 月 26 日，陕西铜川华隆物资有限责任公司被依法吊销营业执照，营业执照作废，其法人资格或经营资格终止”，据此，该院以铜川市黄河化工厂和铜川市印台区经济贸易局主体不适格为由，作出（2019）陕0203民初77号民事裁定书，裁定驳回李娟的起诉。   李娟对上述裁定不服，向铜川市中级人民法院提出上诉，铜川中院在确认一审查明事实的基础上，另查明：“1998年4月20日，黄河化工厂向原铜川市郊区XX委报送了整体资产出售的申请报告，并附有出售资产合同书。1998年5月9日，原铜川市郊区产权制度改革领导小组办公室给区XX委发文，原则同意此合同书，请区XX委注意妥善安置职工并按国家有关政策具体组织实施”，据此，该院以铜川市印台区经济贸易局主体不适格和李娟提起民事诉讼不属于民事案件受案范围为由，作出（2019）陕02民终188号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。   李娟在结束上述诉讼活动后，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼，在庭审过程中，本院责令李娟明确其诉讼请求，其当庭表述为“黄河化工厂系铜川市印台区经济贸易局下属管理单位，企业改制是在铜川市印台区经济贸易局的主导下改制，改制过程中行政单位有监管和履职的职责，因行政机关在履职过程中造成李娟档案丢失，请求铜川市印台区经济贸易局予以赔偿”。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”、第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，通过上述规定可以看出，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当是针对行政行为。一般而言，行政行为是指行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为，其必须包含如下含义：第一、行政行为是行政主体所为的行为，当然也包括作为或者不作为以及事实行为；第二、行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为；第三、行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为，即能够对行政相对人的权益产生实质影响的行为。据此，当事人提起行政诉讼应当以行政行为为前提，当然人民法院审理行政案件的对象亦是行政行为的合法性。具体到本案中，李娟当庭明确的诉讼请求可以概括为：铜川市印台区经济贸易局主导铜川市黄河化工厂改制的过程中致使李娟档案丢失，从而导致李娟无法享受养老保险待遇。就其诉讼请求来看，铜川市印台区经济贸易局并未直接对李娟实施行政行为；反观李娟提起的民事诉讼，人民法院已经查明，陕西铜川华隆物资有限责任公司与铜川市黄河化工厂达成出售资产合同书，合同约定陕西铜川华隆物资有限责任公司以债随资走的方式收购铜川市黄河化工厂所有资产，承担实有资产内相应的债务，同时承担了黄河化工厂49名职工统筹金并根据实际情况和职工意愿，与原厂未解除或者终止劳动合同的职工重新签订劳动合同，据此，可以认定李娟先后与铜川市黄河化工厂、陕西铜川华隆物资有限责任公司形成劳动关系，李娟的用人单位应当承担李娟在职期间的社会保险待遇问题，此举并非铜川市印台区经济贸易局实施行政管理职权所致，综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：...（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，李娟提起本次行政诉讼，并不符合起诉的实质要件，人民法院应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回。   需要指出的是，虽然李娟提起本次行政诉讼不符合上述法律及司法解释之规定，但是李娟经招录成为铜川市黄河化工厂的职工，铜川市黄河化工厂原隶属于原铜川郊区政府XX委，后因企业改制、政府机构改革等因素，致使李娟的劳动关系发生变迁，铜川市印台区经济贸易局承继了原铜川郊区政府XX委的行政职权，对于特殊历史时期因改制而遗留问题的处理，作为改制的主导机关即铜川市印台区经济贸易局虽无直接的管理职责，但仍应当本着实事求是、尊重历史、符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法、高效处理当事人的合法诉请，积极配合查明李娟个人档案丢失的问题，及时落实李娟享受社会保险待遇，最大限度的解决人民群众的困难。   如上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：   驳回原告李娟的起诉。   案件受理费50元于本裁定生效后予以退还原告李娟。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省铜川市中级人民法院。         审判长焦志成    人民陪审员谭知娥    人民陪审员赵阿妮     二〇二〇年一月三日     书记员马莉      1