广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂11行终97号 上诉人（一审原告）吴木金，男，1989年2月17日生，汉族，农民，住贺州市平桂区。 委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市自然资源局。地址：贺州市八步区建设中路2号。 法定代表人庞姚明，局长。 委托代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 上诉人吴木金因规划行政强制拆除一案，不服贺州市八步区人民法院（2019）桂1102行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：2019年4月19日，原贺州市规划局的工作人员在日常巡查中，发现原告吴木金未取得《建设工程规划许可证》，在贺州市平××区××镇××村天保堂集体土地内建设一层砖混结构房屋，总建面积156平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，当场向原告发出《行政执法（处罚）调查通知书》。2019年4月24日，被告向原告作出《责令停止建设通知书》，责令原告立即停止建设。2019年5月24日，被告向原告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人享有陈述、申辩、听证的权利。2019年5月27日，被告经调查取证，向原告作出贺自然资（平）限拆〔2019〕第1号《责令限期拆除决定书》，责令原告自行拆除该违法建筑物，逾期将依法强制拆除。2019年5月30日，被告向原告发出《履行行政决定催告书》，限原告自收到本催告书之日起三日内自行拆除所建设的建筑。原告认为在自己的宅基地上建房，该用地不在城市规划区内，其建设行为并不违法，对上述限期拆除决定不予理睬。2019年6月4日，被告依法向原告作出贺自然资（平）强拆字〔2019〕第5号《强制拆除违法建筑决定书》。2019年6月12日，贺州市平桂区人民政府组织人员，对涉案建筑物予以拆除。原告不服，提起行政诉讼，请求法院依法确认被告作出的贺自然资（平）限拆〔2019〕第5号《强制拆除违法建筑决定书》的行政行为违法。另查明，2019年1月22日，中共贺州市委员会、贺州市人民政府印发贺发〔2019〕2号《贺州市机构改革方案》，该方案已经广西壮族自治区党委和自治区人民政府批准，明确将贺州市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，保留市不动产登记局牌子。不再保留市国土资源局、市规划局。 一审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告吴木金在本农村集体土地上兴建住宅，未按规定到当地土地行政主管部门办理用地手续，属于违法占地建房。同时，原告未取得《建设工程规划许可证》占用农用地建房亦构成违法，违法建筑应予以拆除。因此，被告依法作出的强制拆除违法建筑决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，该院予以维护。至于原告的诉讼主张，理据不足，该院不予支持，并依法予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回原告吴木金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人吴木金上诉称：一、被上诉人作出《强制拆除违法建筑决定书》主体资格不适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的。建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，被上诉人可以作出责令停止建设或者限期拆除的决定。但是强制拆除的决定及措施是由政府或者政府责成有关部门做出及实施的，即被上诉人，不是作出强制拆除决定的适格主体，无作出强制拆除决定的权限。强制拆除属于行政强制执行，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条的规定，行政强制执行必须先经过催告程序。本案中，被上诉人无行政强制执行决定及执行资格，然而所有催告程序和强制执行决定均是被上诉人出具和送达的，而且公告和决定书同日送达，直接剥夺了上诉人基本的权利。随后，上诉人的房子于2019年6月12日被贺州市平桂区人民政府组织人员拆除。而贺州市平桂区人民政府从未出具有催告或者强制执行的相关文书，明显违反法律规定。因此，被上诉人严重违反《中华人民共和国行政强制法》第六十一条第一、三项的规定，应当确认其违法。二、一审法院认定上诉人占用农地建房构成违法无事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户有权拥有一处宅基地，上诉人有两兄弟，已分户，理应有一处宅基地。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条的规定，上诉人有权利用在宅基地上建设住宅及附属设施。本案中，一审法院罔顾上诉人建设地块周边已全部建有房子，该地块事实上已成为空闲地的事实，村委及基层政府对农村宅基地管理缺失，无法对每户农村建房户的宅基地进行审批和管理，农村大部分村民未经审批建房的现实，认定上诉人属于违法占地建房，明显不当。而且整个行政行为中并未涉及到该问题。行政诉讼中，人民法院应当对被诉行政行为进行合法性审查，而不是对公民的行为进行审查。法院主动审查上诉人的其他行为有违行政诉讼的初衷，变成了法院和行政机关对公民双重执法，显然违背法律公平公义的精神。三、一审法院严重偏袒被上诉人，审判有失公正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，如以上所述，被上诉人明显无职权、超越职权作出行政决定，即作出行政行为合法性的基础都没有，法院不依法审查，而对双方均未提及的用地性质问题进行审查，明显有意偏袒被上诉人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定，被上诉人无行政主体资格，属于“重大且明显违法”，应当确认违法或者判决无效。综上所述，被上诉人的行为重大明显违法。请求：1、撤销贺州市八步区人民法院（2019）桂1102行初30号行政判决，并依法改判。2、一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人贺州市自然资源局辩称，上诉人建设的涉案房屋，经查属违法建设，被上诉人作为贺州市级城乡规划主管部门，依职权、依程序向上诉人作出《强制拆除违法建筑决定书》，认定事实正确，适用法律准确，作出程序合法妥当。2019年4月19日，原贺州市规划局工作人员在日常巡查中发现上诉人在位于贺州市平××区××镇××村天保堂集体土地内建设有涉案房屋后，即对该房屋涉嫌违法建设案依法进行调查取证。经被上诉人调查核实，上诉人未取得《建设工程规划许可证》，也未办理合法用地手续，即在贺州市城市规划区建设涉案房屋，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且因上诉人的建设内容不符规划要求，无法采取改正措施消除影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，依法应作出责令上诉人限期拆除涉案违法建筑的行政处罚决定。依照行政处罚法规定，被上诉人已履行相关事先告知程序，但在规定期限内没有收到上诉人的陈述和申辩材料，也未接到上诉人的听证申请。依据查明事实，被上诉人依法于2019年5月27日向上诉人送达《责令限期拆除决定书》，责令上诉人自接到决定书3日内自行拆除涉案违法建筑，并依法告知上诉人享有的行政复议及行政诉讼权利。鉴于上诉人未主动履行前述责令义务，被上诉人于2019年5月30日向上诉人送达《履行行政决定催告书》。催告其限期履行上述义务，并依法告知其享有的陈述及申辩权利。2019年6月4日，被上诉人向上诉人送达《强制拆除违法建筑决定书》，对上诉人作出限期拆除涉案违法建筑决定，并于同日依法发布《强制拆除违法建设公告》。上诉人建设的涉案房屋位于贺州市城市规划区内，经查没有任何的报建和用地手续，属违法建设。被上诉人依职权依程序向上诉人作出涉案强制拆除违法建筑决定书，认定事实正确，适用法律正确，作出程序合法妥当。综上所述。一审法院基于本案客观事实，作出认定本案行政处罚及相关程序合法的判决准确无误。上诉人上诉无理，应予驳回。 经审理查明，上诉人一审时提交的证据：证据1中的《行政执法（处罚）调查通知书》与被上诉人证据1的相关证据一致；《强制拆除违法建筑决定书》为被诉的对象。证据2证明上诉人的身份，但不能证明上诉人的主张。证据3证明上诉人的建筑物被拆除的事实。被上诉人在一审时提交的证据10《责令限期拆除决定书》，因作出的时间在《责令限期拆除违法建筑事先告知书》告知当事人提出陈述、申辩、听证权利的期限内，不能作为证明被诉行政行为合法的依据。本院确认一审判决认定其余合法有效的证据，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上诉人吴木金涉案建房用地虽是其本村集体土地，但该土地是在贺州市城市规划区内。上诉人没有依法办理报建审批手续，未取得《建设工程规划许可证》建房的行为违法，被上诉人曾责令上诉人停止建设。由于上诉人建设的建筑物不符合规划要求，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，被上诉人于2019年5月24日作出贺自然资（平）限告字[2019]第13号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人的权利，并告知上诉人在收到通知书3日内可以提出陈述、申辩和听证。但是，被上诉人却于2019年5月27日即作出贺自然资（平）限拆[2019]第1号《责令限期拆除决定书》限上诉人在3日内自行拆除；该决定同时载明如上诉人在期限内不自行拆除违法构（建）筑物的，则依法强制拆除。被上诉人在上诉人提出陈述、申辩和听证的期限内即作出《责令限期拆除决定书》，没有充分保障上诉人陈述、申辩和听证的权利，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，该《责令限期拆除决定书》违法。由于被上诉人作出的贺自然资（平）强拆字〔2019〕第5号《强制拆除违法建筑决定书》依据的行政决定即《责令限期拆除决定书》违法，因此，被上诉人作出的《强制拆除违法建筑决定书》亦属违法。上诉人上诉请求确认被上诉人作出的《强制拆除违法建筑决定书》违法的理由成立，本院予以采纳。一审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销贺州市八步区人民法院（2019）桂1102行初30号行政判决； 二、确认被上诉人贺州市自然资源局于2019年6月4日作出的贺自然资（平）强拆字〔2019〕第5号《强制拆除违法建筑决定书》违法。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人贺州市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  黎之燕 审判员  徐文坚 审判员  李永林 二〇二〇年一月十日 书记员  高 榛