湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终988号上诉人（原审原告）张新清，男，汉族，1961年1月25日出生，现住湖北省荆门市东宝区。委托诉讼代理人刘雪晶，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市东宝区人民政府，住所地湖北省荆门市金虾路9号。法定代表人江稳，该区区长。委托诉讼代理人代云松，湖北法之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市东宝区子陵铺镇人民政府，住所地湖北省荆门市东宝区207国道。法定代表人张进，该镇镇长。委托诉讼代理人代云松，湖北法之星律师事务所律师。上诉人张新清因诉荆门市东宝区人民政府（以下简称东宝区政府）、荆门市东宝区子陵铺镇人民政府（以下简称子陵铺镇政府）土地行政征收一案，不服湖北省荆门市中级人民法院（2019）鄂08行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。张新清原审诉称，其系荆门市东宝区子陵镇子陵村村民，因荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目，张新清合法所有的土地及房屋被征收，被告组织有关人员胁迫张新清签署了《房屋搬迁补偿协议书》。后为核实征收的合法性，张新清向有关政府机关申请信息公开，由政府信息公开答复所知，其土地及房屋所在的集体土地上的荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目已经开工建设，但是涉案项目并不存在立项批文、用地预审文件、征收批文及其申报材料、环境影响评价批复文件及申报材料、施工许可文件及申报材料、建设用地规划许可和建设工程规划许可等。由此，张新清所在的集体土地在未取得合法征地批文的情况下，被告就组织实施了土地征收行为。张新清不服提起诉讼，请求法院：1.依法确认被告在未取得征地批文的情况下作出的土地征收行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，2017年初，子陵公铁立交桥被发现存在重大安全隐患，影响公路铁路交通安全。该桥曾于2015年1月经湖北省公路工程咨询监理中心检测评定，主要部件（主梁）评分达到4类且影响桥梁安全，全桥评定为四类桥。2017年6月23日东宝区政府发布公告，决定从2017年6月28日开始在立交桥两侧设置高度为2.3米的限高梁，限制车身高度超过2.2米的车辆通行，超高车辆绕行襄荆高速。有人大代表多次反映，交通限行后给城北交通带来严重影响，对企业的运输成本加大，并提出了加快实施207国道5KM连接线建设、完善城北快车道作为过渡期通行的各项配套措施等建议。荆门市东宝区交通运输局予以了答复。荆门市人民政府主要领导多次督办，荆门市交通重点项目建设指挥部向东宝区政府下达督办通知，要求尽快重修，并按照时间节点要求完成道路施工推进以及相应征迁工作。相关公路部门以及东宝区政府的拆除重建工程施工图设计得到了铁路部门和省级交通部门的批复同意。因该桥拆除重建，需占用子陵镇子陵村的部分农村集体土地。张新清为子陵村村民，因上述项目建设需要，其位于东宝区子陵镇207国道东的房屋及所占土地被征收。东宝区政府委托荆门市东宝区城乡建设投资有限公司对张新清位于子陵村的房屋及附属物等情况进行了现场锁定，张新清在调查锁定表上签字认可，之后委托湖北联众经纬房地产评估勘测有限公司对张新清的房屋价值进行了评估。根据房屋评估价值和东宝区政府下发的《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》规定标准，子陵镇政府与张新清达成搬迁补偿协议并于2018年8月9日与张新清签订《房屋搬迁补偿协议书》，约定合同签订后，子陵镇政府支付张新清1142276.09元（人民币，下同），后张新清领取了该款。张新清于2019年1月、2月分别向自然资源部、湖北省人民政府、湖北省自然资源厅、湖北省发展和改革委员会、湖北省生态环境厅、湖北省交通运输厅、荆门市城乡规划局东宝分局申请信息公开，得知“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”不存在立项批文、用地预审文件、征收批文、环境影响评价批复文件等材料。原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，东宝区政府具有对本案争议土地进行征收的法定职责。张新清的诉讼请求为：要求确认被告在未取得征地批文的情况下作出土地征收行政行为违法。对于诉争土地征收未取得批文这一事实，各方当事人予以认可。本案争议焦点在于，被告征地是否符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地”情形。因抢险救灾活动具有事发突然性、时间紧急性、影响重大等特点，法律法规才规定了特殊的征用土地方式，可以先不办理用地审批手续。本案中，从被告提交的证据来看，子陵公铁立交桥的拆除重建具有紧急性、迫切性以及影响重大性，属于紧急险情。该桥重修必须占用子陵村的部分农村集体土地，如果先行办理用地审批手续，而原危桥继续长时间使用，可能出现重大安全隐患，给国家、集体和人民人身和财产造成严重损失。为此，被告在未取得批文的情形下征收土地属于紧急情形下的先行用地，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的情形，不违反法律规定。综上，被告先行使用土地的行为并不违法。张新清的诉讼请求不能成立，予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张新清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张新清负担。张新清上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误：1.涉案土地自2017年实施征收行为至今未取得征地批文，被上诉人实施违法征收的事实清楚，证据充分，原审法院适用法律明显错误。2.本案的子陵公铁立交桥存在安全隐患，但并不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的“抢险救灾”情形，被上诉人实施的征收行为不属于合法的先行用地行为。请求本院：1.撤销湖北省荆门市中级人民法院作出的（2019）鄂08行初29号行政判决，依法改判或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。东宝区政府答辩：1.原审判决认定子陵公铁立交桥的拆除重建具有紧急性、迫切性及重大影响，属于紧急情况，认定事实清楚，证据确实充分；2.东宝区政府因抢险救灾需要，在未办理建设用地审批手续的情况下先行使用土地，符合法律规定，不具有违法性；3.子陵铺镇政府与上诉人签订的《房屋搬迁补偿协议书》合法有效，补偿合理；4.上诉人认为原审判决认定事实不清、适用法律错误的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持原判。子陵铺镇政府的答辩意见与东宝区政府的答辩意见一致。上诉人张新清及被上诉人东宝区政府、子陵铺镇政府向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院对本案证据的认定意见与原审法院一致，对原审判决认定的基本案件事实予以确认。本院认为，根据上诉人上诉及被上诉人答辩的主要内容，本案二审的争议焦点是：1.涉案农村集体土地征收行为是否合法，具体即东宝区政府是否对案涉土地进行征收，其与子陵铺镇政府的先行用地行为是否符合抢险救灾这一适用条件；2.被诉行政行为应当如何判处。（一）关于涉案农村集体土地征收行为的合法性问题根据原审法院查明的案件事实及各方当事人在二审询问中的陈述，本案中东宝区政府、子陵铺镇政府使用子陵村部分农村集体土地（含原由张新清使用的土地），是为了实施对子陵公铁立交桥进行拆除重建的建设活动；在使用该部分土地的过程中，东宝区政府组织相关单位对该部分土地上的房屋及附属物等情况进行了现场调查锁定，委托评估机构对房屋价值进行了评估，与相关权利人达成了搬迁补偿协议并付诸履行。上述行为符合2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》及2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的农村集体土地征收补偿的主要特征。本案虽未有证据证明东宝区政府就征地事项报请湖北省人民政府予以批准并在当地农村发布过土地征收公告，但法律及行政法规的规定，综合考量用地前后开展的相关工作及建设活动完成后的土地使用状态，可以认定东宝区政府具有征收案涉子陵村部分农村集体土地的行政职权和行政目的，并安排由子陵铺镇政府具体实施了部分征收及补偿工作。依据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条，2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条、第二十五条的规定，参照原国土资源部《征收土地公告办法》第三条、第七条的规定，征收农村集体土地应当办理相应审批手续，并在被征收土地所在地农村进行公告等，东宝区政府及子陵铺镇政府在原审中并未提交证据证明其履行了上述法定程序，且对案涉土地征收行为未取得批文的事实予以认可。东宝区政府及子陵铺镇政府在原审及二审中均主张，未办理建设用地审批手续的情况下先行使用土地系因抢险救灾需要，符合2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的规定。本院认为，东宝区政府及子陵铺镇政府的该项主张不能成立，理由如下：首先，东宝区政府及子陵铺镇政府向原审法院提交了湖北省公路工程咨询监理中心于2015年1月出具的《湖北省普通公路国省道桥梁检测评定报告》及东宝区人民政府《关于207国道子陵铁路立交桥设置限高梁的公告》等证据，用以证明子陵公铁立交桥已成为危桥，属于紧急情况。但根据《公路桥梁技术状况评定标准》（JTG/TH21—2011）3.2.3的规定，桥梁总体技术状况评定等级分为五类，其中第五类桥的状况描述是“主要构件存在严重缺损，不能正常使用，危及桥梁安全，桥梁处于危险状态”；原建设部《城市桥梁检测和养护维修管理办法》第二十三条第二款规定，对于危桥，在危险排除之前不得使用或者转让。本案中子陵公铁立交桥被评定为四类桥，在被拆除前处于限高通行状态，结合其病害描述及处置建议，不符合危桥的认定要件。据此，东宝区政府及子陵铺镇政府提交的证据尚不足以证明子陵公铁立交桥属于危桥及存在紧急情况。其次，东宝区政府及子陵铺镇政府向原审法院提交了荆门市东宝区交通运输局《关于对区八届人大二次会议第28号建议的答复》、荆门市交通重点项目建设指挥部《督办通知》等证据，用以证明对子陵公铁立交桥采取了限行措施后对当地交通运输产生严重影响，亟需开展拆除重建工作。本院认为，上述证据虽能反映子陵公铁立交桥限行后严重制约城北企业运输及人民群众出行，在当地产生交通瓶颈限制，拆除重建具有一定的迫切性，但不能证明已经达到了抢险救灾的紧急程度。综合以上两点，本案中东宝区政府及子陵铺镇政府先行使用土地的行为，不符合2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定的“抢险救灾等急需使用土地的”这一适用要件。东宝区政府及子陵铺镇政府在未履行法定征地程序的情况下先行使用张新清享有使用权的农村集体土地，构成程序违法。张新清原审提出的确认被诉征地行为违法的诉讼请求，依法应予支持。原审法院认定相关基本事实虽然清楚，但适用法律不当，二审应予纠正。（二）对本案被诉行政行为应如何判处的问题被诉征地行为虽因未履行法定程序而致违法，但东宝区政府及子陵铺镇政府作出征收行为的目的是及时重建桥梁，为当地群众提供更好的交通出行条件，这是对当地人民群众呼声的回应，符合社会公共利益需要，本院在此予以认可。由于东宝区政府及子陵铺镇政府的程序违法情形一直处于持续状态，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，作为征地主体的东宝区政府确有必要及时采取补救措施，逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补，对案涉土地的所有权变动结果予以明确，对被征地农村集体及个人的合法权益予以保障，以树立法治政府的形象，并避免出现难以处置的遗留性问题。同时，本院也需申明，东宝区政府及子陵铺镇政府在实际使用张新清的土地之前，按照《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》规定的项目及标准，对张新清的房屋及附属物进行调查锁定、评估及协商后，由子陵铺镇政府与张新清签订了《房屋搬迁补偿协议书》，补偿款1142276.09元亦已支付给了张新清。据此，东宝区政府及子陵铺镇政府对其先行使用张新清土地所造成的房屋价值损失及安置补助等已经进行了合理补偿，张新清在本案中的诉讼请求虽应予支持，但其不得因征地行为被确认违法而重复主张被征收房屋价值、安置补助等征收补偿方面的权利。综上所述，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误。张新清的上诉理由部分成立，二审应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖北省荆门市中级人民法院（2019）鄂08行初29号行政判决；二、确认荆门市东宝区人民政府征收荆门市东宝区子陵镇子陵村部分农村集体土地的行政行为违法；三、责令荆门市东宝区人民政府对征收荆门市东宝区子陵镇子陵村部分农村集体土地的行政行为采取补救措施。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人荆门市东宝区人民政府、荆门市东宝区子陵铺镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 李 伟审判员 赵晓云二〇二〇年一月九日法官助理雷禹书记员董晓晗