云南省泸水市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)云3321行初11号 原告：蔡波妹，女，1957年11月13日生，傈僳族，云南省泸水市人，小学文化，农民，现住云南省怒江州泸水市。 委托诉讼代理人：杨恩龙，云南金曦律师事务所律师，执业证号：15305200910259872。特别授权代理。 委托诉讼代理人：张运洪，男，云南金曦律师事务所律师，执业证号：15305201610184051。特别授权代理。 被告：泸水市称杆乡人民政府。住址:泸水市称杆乡双纳瓦底。 统一社会信用代码：115333210152818966。 负责人：杨永胜，系该乡乡长。 委托诉讼代理人：李雪伟，男，云南大怒江律师事务所律师，执业证号：15333200510292907。特别授权代理。 委托诉讼代理人：李德昌，男，云南大怒江律师事务所律师，执业证号：15333201610837723。特别授权代理。 原告蔡波妹诉被告泸水市称杆乡人民政府乡政府行政强制一案。本院于2019年7月17日立案后,于2019年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，在审理过程中，被告泸水市称杆乡人民政府申请延长举证期限，本院准许延长举证期限至2019年8月30日。本院依法组成合议庭,于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告蔡波妹及其委托诉讼代理人杨恩龙、张运洪,被告泸水市称杆乡人民政府负责人杨永胜及委托诉讼代理人李雪伟、李德昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泸水市称杆乡人民政府于2019年6月10日作出称政发[2019]第127号《称杆乡人民政府关于蔡波妹住户限期拆除违法建房的通知》,于2019年6月18日作出称政发[2019]第138号《房屋拆除告知书》，并于当日对原告位于泸水市称杆乡赤耐乃村委会的新建房屋及铺面进行了强制拆除。 原告蔡波妹诉称：1991年，泸水市称杆乡供销社为了解决内部职工家属的住房问题，同意原告丈夫李才富向其购买343.93平方米的国有土地（称杆供销社原职工食堂、一所砖木结构瓦屋面旧房）用于建设住房。1993年经原告申请，泸水市土地管理局作出（93）泸土建复字第100号（批复），同意原告在该国有土地上改建房屋。期间，因为乡镇府规划街道需要建农贸市场，原告将购买的上述土地无偿让出了一部分作为公共道路，让出的这部分公共道路将原告购买的国有土地分成了两部分，其中254.36平方米属于现在拆旧建新被强拆的面积，另一部分建盖了铺面房5格及部分住房。 2005年原告取得了泸国用（2005）第119号国有土地使用权证。2010年经原告申请，泸水市国土资源局又作出泸国土资复[2010]07号批复，原告又购买了部分国有土地（政府围墙外），并办理了泸国用（2016）泸第00158号土地使用权证，之后原告又在该土地上增建了7格铺面及部分住房。 随着家庭人口增多，老房屋年久失修，居住环境急需改善。原告于2018年3月6日向泸水市住建局申请拆除老房屋，在原来的住宅地上改建新住房，被告在申请书上盖章并证明情况属实，向住建局提交申请书后，住建局并未在法律规定的许可期限内向原告作出不予许可的答复，原告没有房屋居住，且泸水市住建局已经默认许可原告建房的情况下，原告开始新建住房。原告新建房屋的行为合法，所建盖的房屋系合法财产。 2019年6月10日被告向原告送达称杆乡人民政府《关于蔡波妹住户限期拆除违法建房的通知》（称政发（2019）127号文件）。6月12日，原告向被告提交陈述申辩材料，6月14日原告收到一份《关于蔡波妹住户陈述申辩书的答复意见》。之后，被告在没有作出任何强制拆除决定，也未向原告告知救济途径，同时也未给予原告合理的腾房时间的情况下，被告于2019年6月18日上午8时对原告的新建住房及铺面进行了强制拆除。 原告认为被告强制拆除原告新建住宅及铺面的行为程序上和实体上均存在违法之处，客观上亦侵害了原告的合法利益，原告为维护自己的权益，向本院提出请求确认被告强制拆除原告住房及铺面房的行为违法。 原告为证明其主张，向本院提交如下证据材料： 第一组、1.《变卖房产协议书》、2.泸水县土地管理局批复（93）泸土建复字第100号，用于证明原告建盖住房及铺面的行为合法。经庭审质证，被告对该证据的真实性认可，对关联性、合法性、证明目的不认可，认为原告没有提交变卖财产证据,土地管理局批复、城乡相关部门的报批表，违反了国家法律规定和批复，没有经县级人民政府批准，泸水县土地管理局就将供销社土地转让给原告方，该行为属于违法行为，该土地是用来建房而不是用来建设商铺。本院认为该证据来源真实合法，能证明原告土地使用权的的取得方式，本院予以确认。 第二组、泸国用（2005）第119号土地证，用于证明原告建盖住房及铺面的行为合法。经庭审质证，被告对该证据的真实性认可，合法性不认可，划拨国有土地使用权用地申请只能用来公益建设，不能用来其他建设，该行为违法了2014年的土地管理法。本院认为，该土地证由政府颁发，来源真实合法，能证明该土地的性质，本院予以确认。 第三组、1.国有建设用地使用权出让合同、2.泸水县国土资源局批复（泸国土资复（2010）07号）、泸国用（2016）第000158号土地证及附件，用于证明原告建盖住房及铺面的行为合法。经庭审质证，被告对该证据的合法性不认可，真实性认可，认为合同缺乏必要要件，关键数据是空的，国有建设用地使用权出让的签署没有按照国家规定，居民建设用地呈报表土地与相邻的建筑物没有相应的界限，同时建筑物建盖在公路旁也没有取得公路管理部门的许可。本院认为，该证据能证明2010年1月15日原泸水县国土资源局将称杆乡国有土地58.13平方米土地使用权出让给原告，原告于2016年3月4日取得证书的事实，本院对该事实予以确认。 第四组、宅基地规划申请，用于证明被告同意原告拆旧建新房屋的事实，宅基地规划申请有被告签章。经庭审质证，被告对该证据的真实性认可，申请的合法性不认可，申请宅基地建设的土地应该是城乡建设用地，而不是国有土地。本院认为该证据盖有泸水市称杆乡人民政府的印章，能证明原告向被告提出申请的事实，本院予以确认。 第五组、称杆乡人民政府文件（称政发[2019]27号），怒江恒兴拆迁服务有限公司拆除方案，用于证明被告强拆之前只是告知原告按照拆迁公司的方案进行整改，被告强拆行为违法。经庭审质证，被告对该证据的三性认可，对证明目的不认可。被告方在行政强制过程中的环节不足以证明被告方在行政强制过程中的行为是违法行为。本院认为，该证据能证明被告向原告下达的通知及提出的拆除方案，本院对该事实予以确认。 第六组、陈述申辩书、答复意见，用于证明强拆行为违法，经庭审质证，被告对证据三性认可，对证明目的不认可，认为该组证据同时证明被告维护了原告方的申辩权利，该证据不能证明强拆行为是违法的。本院认为，原告确实向被告提出了书面的陈述申辩书，本院予以确认。 第七组、照片，用于证明房屋被拆前后的状况，原告新建住房系拆旧建新，铺面及二楼住房的建盖具有历史及社会原因。经质证，被告对该组证据的真实性认可，对关联性、合法性不认可，认为该组证据恰好证明了原告新建住房系拆旧建新需重新办理规划许可手续，而原告没有办理，属于违法建设的事实。本院认为，该组照片反映了本案涉案房屋原状，本院对该组证据的真实性予以确认。 泸水市称杆乡人民政府辩称：被告强制拆除原告房屋主体适格、适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及《云南省违法建筑物处置规定》第五条规定，原告在未取得乡村建设规划许可证的前提下，在被告总体建设规划区范围内建盖房屋，属违法建筑。被告依据上述法律、法规的规定，经多次通知，劝阻未果，在原告未自行拆除的前提下，被告依法强制拆除原告建盖的房屋，主体适格，适用法律、法规正确。 被告强制拆除原告的房屋认定事实清楚，证据确凿充分。2018年8月13日，原告向泸水市住建局提出宅基地规划的申请。2018年8月20日，泸水市住建局工作人员电话联系原告的儿子乔华生并告知被告申请规划材料不全，无委托人身份证复印件、委托人未按手印、四邻协议本人未签字、无建筑施工图、效果图等相关办证材料，要求原告及时补充相关材料，但原告一直未提供相关材料。2018年10月18日，泸水市住建局的工作人员施伟、左许聪因办理其他住户规划申请一并对原告申请规划进行了实地勘察。同日十五时六分，原告已经挖好房屋基础及孔桩并进行浇灌，工作人员现场告知原告建盖的房屋未批先建，属违法建设，并要求原告立即停止施工，按规划要求退让道路红线，修改建设施工图纸后报规划审批，待审批通过后再继续进行施工，但原告陈述即便退让了道路红线，规划审批面积也只是土地面积的三倍，面积不够。由此，原告不愿办理规划审批手续也不愿修改建设图纸。经泸水市住建局的工作人员再次耐心解释，并告知未批先建，属于违建行为，但原告仍不听劝阻，继续施工。2018年12月24日，泸水市住建局的工作人员再次与原告儿子乔生华联系，要求及时补齐相关申请材料，否则将无法受理，但原告仍未提交建设工程施工图纸、效果图、未退让道路红线。同年12月24日，被告向原告送达了停止施工通知（称政发（2018）194号），责令原告立即停止施工待取得规划许可后再进行施工。2018年12月25日下午15点，原告到泸××局办公室陈述房屋未批先建已经盖好一层，没有退让道路红线，自己想要建盖五层房子，但规划只能批三层，子女有三个，规划手续办不了就不办了，材料放在规划局，材料丢失，不责怪工作人员。同日，泸水市住建局以原告的建设工程未批先建、没有退让道路红线，无法受理，作退件处理并电话告知了原告。此后，原告仍未按通知的要求停止施工，虽经被告多次现场劝阻，但原告仍未停止施工。2019年5月1日，被告再次向原告送达了《违章建筑停工通知书》，责令原告在未取得规划部门批准及用地手续之前，停止一切施工、建设行为，并告知不停止施工，由此引起的法律责任和经济损失由原告自行承担。停工通知下发后，原告仍未停止施工建设。2019年6月10日，被告向原告送达了《限期拆除违法建房的通知》，要求原告自通知下发之日起3日内按照拆迁公司的方案自行拆除，并将公厕下方铺面一次自行拆除。若原告未在期限内自行拆除，被告将依法强制拆除。同日，原告签收了《限期拆除违法建房的通知》,但原告未在限定期限内将房屋及铺面自行拆除。2019年6月12日，原告向被告提交了《陈述申辩书》。2019年6月14日，被告对原告的陈述申辩及时进行了答复。2019年6月18日，被告再次向原告送达了《房屋拆除告知书》，决定对原告的违法建筑依法强制拆除，并于同日依法强制拆除了原告违法建设的房屋。 原告在建盖房屋的工程中，曾向泸水市住建局提出申请，给予办理乡村建设规划许可证。收到申请后，泸水市住建局也及时告知原告申请的材料不齐全，并要求原告提交建设工程施工图纸、效果图等材料，但原告仍未向泸水市住建局提供。为保障原告的权益，泸水市住建局的工作人员也进行了实地调查和勘查，要求原告及时补齐申请规划许可材料，进行规划报批，并告知原告现建盖房屋的行为存在未批先建，属违法建筑，但原告不听劝阻，仍未办理乡村建设规划许可，继续施工。为妥善解决原告违法建盖房屋的事宜，怒江州人民政府的分管领导、泸水市人民政府分管领导、泸水市称杆乡的主要领导等也多次到现场查看，与原告座谈，进行劝阻，并向原告送达了《停止施工的通知》、《违章建筑停工通知书》、《限期拆除违法建房的通知》、《房屋拆除告知书》等相关文书，但原告仍未自行拆除，严重影响了城市的风貌形象。为规范规划区域内个人建房行为，进一步改善区域内人居环境，被告及时强制拆除了原告的违建房屋，有效遏制了区域内未批先建的行为，对规范全市个人自建房的行为具有重要意义。被告已多次告知原告停止施工，并向原告送达了相关文书，已按法定程序履行了相关义务。 被告泸水市称杆乡人民政府为证明其答辩主张，向本院提交了以下证据材料、依据： 第一组、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，用于证明被告主体身份信息。经质证，原告对该组证据无异议。本院对该证据予以确认。 第二组、1.《泸水县称杆乡总体规划（2014-2030）》、2.泸水市人民政府办公室关于印发《泸水市域个人自建房规划管控规定（试行）》的通知、3.泸水市人民政府办公室关于限时整改完成《州纪委美丽公路路域环境整治提升督办函指出问题整改情况监督检查发现问题》的督办通知、4.《关于泸水段怒江美丽公路路域环境整治建筑管控现场督导发现情况问题反馈及整改建议的通知》，用于证明：1.原告建盖的房屋在被告总体规划范围内的事实；2.原告蔡波妹建盖的房屋在怒江美丽公路路域环境整治建筑管控范围内的事实；3.泸水市人民政府要求被告对原告的房屋限时进行整改的事实；4.原告未按规定申请乡村建设规划审批且建盖房屋违反个人自建房管控规定，属违法建设的事实。经庭审质证，原告对第一份证据不认可，认为证据来源出处不明确，没有相关单位人员的签章。对第二份证据的真实性、合法性认可，但认为该通知下发之前原告房屋已经基本建设完成，对原告没有约束力。对第三份证据认为超过举证期限，不予认可。对第四份证据，认为不完整，没有落款，不予认可。原告认为该组证据不能证明原告建房行为违法。本院认为，乡建设规划图及上级的通知，来源真实合法，本案涉案房屋在规划和管控范围内，本院对该事实予以确认。 第三组、1.《收文登记》、2.《泸水市住房和城乡建设局村镇建设项目审批处理签》、3.《宅基地规划申请》、4.《照片》，用于证明：1.2018年8月13日原告蔡波妹向泸水市住建局提出宅基地规划申请的事实；2.2018年8月20日泸水市住建局工作人员电话告知原告提交材料不全，要求提交相关材料，但原告一直未提交的事实；3.2018年10月18日，泸水市住建局工作人员实地调查并告知原告未批先建，属违法建筑的事实；4、2018年12月24日，泸水市住建局工作人员再次告知原告其未提交建设施工图，无法受理的事实；5.2018年12月25日，因原告未按要求提交申请材料，泸水市住建局按退件处理的事实；6.原告在未取得规划许可证的情况下建盖房屋的事实。经庭审质证，原告对该组证据不认可，认为收文登记载明的时间和提交申请的时间不一致，载明的内容不真实，照片拍摄的时间、地点、人物不清楚，该组证据不能证明原告存在违法建筑的事实。本院认为，该组证据能证明原告向相关部门提出过申请，但因提交的材料不全，作退件处理的事实，本院对该事实予以确认。 第四组、《称杆乡人民政府关于赤耐乃村委会蔡波妹农户新建宅基地停止施工的通知》、送达证，用于证明2018年12月24日，被告向原告发出通知，责令原告立即停止施工，办理完相关手续后再施工的事实；2.在原告施工现场送达材料的事实。经庭审质证，原告对该证据的三性及证明目的不予认可，提起其没有收到通知，该文件针对的是农用地，而原告方使用的是建设用地。本院认为，该证据能证明被告通知过原告立即停止施工的事实，本院对该事实予以确认。 第五组、《违章建筑停工通知书》、送达证，用于证明2019年5月1日，被告向原告发出通知，责令原告停止一切施工、建设行为的事实。经庭审质证，原告对该证据的三性和证明目的不认可，提出其没有收到相关文书。本院认为，该组证据能证明被告通知原告立即停止施工的事实，本院对该事实予以确认。 第六组、《再次限期整改通知书》、图片，用于证明2019年5月10日被告再次向租户送达了限期搬离整改通知书的事实。经庭审质证，原告对该证据的三性和证明目的不认可，提出其没有收到相关通知。本院认为，该证据能证明被告通知原告及租户进行整改的事实，本院对该事实予以确认。 第七组、《秤杆乡人民政府关于蔡波妹住户限期拆除违法建房的通知》、《陈述申辩书》、《送达证》，用于证明：1.2019年6月10日，被告向原告发出通知，要求原告在通知书下发之日起3日内自行拆除房屋的事实，原告收到材料的事实；2.原告向被告提交了《陈述申辩书》的事实。经庭审质证，原告认可收到通知，但对证明目的不认可，认为该通知书没有对原告的行为进行认定，也没有向原告交代或告知救济的途径，在收到材料的时候并没有出示送达证，对送达证不认可。本院认为，该证据能证明被告向原告下达了拆除通知及原告向被告提出陈述申辩的事实，本院对该事实予以确认。 第八组、《关于蔡波妹住户陈述申辩书的答复意见》、《照片》、《送达回证》，用于证明：1.原告于2019年6月10日收到被告限期拆除通知书的事实；2.原告在收到限期拆除通知后进行陈述申辩的事实；3.被告对原告的陈述申辩进行积极回复的事实。经庭审质证，原告认为答复意见书没有盖章，对《照片》的三性和证明目的不认可，不能反映答复申辩的情况，对送达回证的三性不认可，没有收到送达证，也没有进行签名。本院认为，被告向原告进行了书面答复，本院对该证据予以确认。 第九组、《房屋拆除告知书》、《称杆乡关于对蔡波妹农户违法违章建筑依法拆除的工作方案》，用于证明：1.2019年6月18日被告向原告下发了房屋拆除告知书的事实；2.2019年6月18日，被告依法强制拆除原告房屋的事实。经庭审质证，原告对证据三性和证明目的不认可，原告提出没有收到告知书和工作方案，也没有标明在什么地方进行公告，违反法律规定。本院认为，被告于2019年6月18日下达了拆除告知书，并于当日对原告的房屋进行了拆除，本院对该事实予以确认。 第十组、《照片》、《会议记录》、《谈话记录》，用于证明：被告在拆除原告房屋前多次对原告施工现场进行调查，进行劝阻，并与原告多次进行约谈的事实。经庭审质证，原告对照片不认可，认为没有拍摄的时间、地点、拍摄人物，对在乡长办公室谈话记录没有异议，对其他记录的真实性认可，对关联性、合法性、证明不认可，谈话对象不是原告本人。本院认为，该证据能证明被告跟原告及原告的儿子进行了谈话，本院对该事实予以确认。 经审理查明，原告蔡波妹是泸水市称杆乡居民，其丈夫李才富，系原称杆乡供销社职工，1991年5月24日称杆乡供销社将原职工食堂、一所砖木结构瓦屋面的旧房转让给原告丈夫李才富。1993年9月20日，经原告申请，原泸水县土地管理局作出批复[（93）泸土建复字第100号],同意原告使用称杆乡城镇国有土地343.93平方米，作为房屋建盖的建设用地。后因乡政府规划街道以及建设农贸市场，原告将该土地让出一部分作为公共道路，原土地被分成了两部分，原告在这两部分土地上都建盖了房屋，在政府围墙外的那一部分土地上建盖了5间铺面房。2010年1月15日经原告申请，泸水市国土资源局作出泸国土资复[2010]07号批复，同意将称杆乡的国有土地58.13平方米出让给原告作为住宅用地，之后原告在该国有土地上建盖了铺面房，该铺面房与之前的5间铺面房相连,共有12间铺面房。2018年3月6日原告以房子老化，需要重建为由提出申请，2018年4月3日称杆乡人民政府在申请书上备注：经核查，情况属实。2018年8月13日原告向泸水市住建局申请办理建设规划许可证，但因原告提交的材料不全，作退件处理，之后原告一直未办理手续。原告拆除了一部分土地上的旧房屋，于2018年9月份开始在该部分土地上建盖房屋。 2018年10月24日称杆乡人民政府以原告未经批准取得规划许可证，擅自在称杆乡瓦贡公路边重建一栋老宅基地的行为违反规定为由，责令原告立即停止施工，办理相关手续后方可破土动工。2019年5月1日被告作出违章建筑停工通知书，2019年5月10日作出再次限期整改通知书，2019年6月10日被告以原告未取得合法建房手续，存在违法建房行为，根据怒江州、泸水市路域环境整治指挥部及称杆乡路域环境整治办公室的相关要求，给原告下发通知，要求原告于通知下发之日起3日内按照拆迁公司方案自行拆除，同时，同步拆除乡政府公厕下方铺面，限期内没有自行拆除，将予以强制拆除。2019年6月18日，被告向原告下达了房屋拆除告知书，并于当日对原告的房屋及铺面进行了强制拆除。原告被强制拆除的为房屋一栋及12间铺面。另查明，原告于2019年6月12日向被告提交了书面的陈述申辩书，被告于2019年6月14日向原告作出了书面的答复意见。 本院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中被告仅以原告未取得建设规划许可证为由进行强制拆除，没有查明原告的房屋是由哪几部份组成，对其中的铺面房也没有进行调查认定，没有查明事实。行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告以原告新建房屋为违章建筑强制拆除的同时，把原告之前就已经建盖完成的12间铺面房一并拆除，未告知原告强制拆除的事实、理由及依据，被告的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。从以上法律规定可以看出,对于违章建筑的认定和拆除,行政机关必须进行调查并依法作出行政决定,对违章建筑依法进行认定,并责令停止建设或限期拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除,或依法申请人民法院强制执行。因此对于是否构成违章建筑应当由具有相应职权的行政机关进行调查后并依法作出行政决定,才能认定违章建筑。本案中涉及的强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案被告在实施强制拆除前虽向原告送达了停止施工通知、限期整改通知、限期拆除通知、拆除告知书,但被告制作送达的文书不符合催告书及强制拆除决定书的内容要求，没有申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，没有告知原告权益救济途径。被告于作出告知书当天就进行了强制拆除，没有强制拆除前的公告期间,违反了上述法律所规定的强制执行程序,属于程序违法。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下: 确认被告泸水市称杆乡人民政府于2019年6月18日强制拆除原告蔡波妹位于称杆乡的住房及铺面房的行为违法。 案件受理费50元，由被告泸水市称杆乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院。 审 判 长  杨新全 审 判 员  张小瑞 人民陪审员  杨晓江 二〇二〇年一月七日 书 记 员  杨晓花