上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪03行终661号上诉人(原审原告)杨顺根，男，1947年9月7日出生，汉族，住上海市普陀区。委托代理人徐志慧，上海浩荡律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市普陀区住房保障和房屋管理局，住所地上海市普陀区。法定代表人张军。委托代理人包铭颖。委托代理人于玮，上海博和律师事务所律师。原审第三人朱翠玲，女，1954年8月26日出生，汉族，住上海市普陀区。原审第三人杨斌，男，1980年3月27日出生，汉族，住上海市普陀区。原审第三人陈莉洁，女，1980年11月11日出生，汉族，住上海市普陀区。原审第三人杨毅，男，2007年6月30日出生，汉族，住上海市普陀区。法定代理人杨斌(系杨毅父亲)，男，1980年3月27日出生，汉族，住上海市普陀区。法定代理人陈莉洁(系杨毅母亲)，女，1980年11月11日出生，汉族，住上海市普陀区。原审第三人杨醇，男，1991年8月17日出生，汉族，住上海市普陀区。原审第三人秦琴娣，女，1929年2月9日出生，汉族，住上海市普陀区。上诉人杨顺根因房屋征收补偿合同纠纷一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月6日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭进行了审理。上诉人杨顺根的委托代理人徐志慧，被上诉人上海市普陀区住房保障和房屋管理局(以下简称普陀房管局)的委托代理人包铭颖、于玮到庭参加诉讼。原审第三人朱翠玲、杨斌、陈莉洁、杨毅、杨醇、秦琴娣经本院传票合法传唤未到庭，不发生阻止本案审理的效果。本案现已审理终结。原审查明，本市普陀区光复西路XXX弄XXX号三层东间(以下简称被征收房屋)系私房，产权登记在杨顺根名下，建筑面积为22.28平方米，房屋类型为旧式里弄，用途为住宅，户籍在册人员为杨顺根、朱翠玲及杨毅。2012年11月19日，杨顺根就被征收房屋与普陀房管局签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(以下简称涉案补偿协议)(征收编号：2-1-022)，协议约定：甲方为普陀区房屋征收部门(房屋征收中心)，乙方为杨顺根；因新渡口地块旧城区改建项目，上海市普陀区人民政府于2012年7月20日作出房屋征收决定，编号为普府房征[2012]1号；被征收房屋建筑面积被认定为22.28平方米；被征收房屋价值补偿款904，960.62元；经认定，乙方符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口信息为朱翠玲、杨顺根、杨毅、秦琴娣、杨醇、杨斌、陈莉洁，居住困难户增加货币补偿款为434,839.38元；乙方选择货币补偿，补偿款为1,339,800.00元；各类奖励补贴合计790,050.00元；乙方应在协议生效后1日内将被征收房屋的房地产权证及相关权属证明材料(原件)交甲方报有关部门办理注销手续；乙方应当在本协议生效后15日内搬离原址，并负责共同居住人/房屋使用人按期搬迁，共同居住人/房屋使用人未搬迁的，乙方承担未按期搬迁的相关责任；本地块适用征询制，在规定的签约期内(含签约附加期)，房屋征收决定范围内签约户数达到被征收总户数的85%，本协议生效……。2018年3月23日，普陀房管局发布公告：新渡口地块签约率已于2012年11月23日达到85%，房屋征收成功；因部分《补偿协议》存在违反法律法规规定的情况，所涉《补偿协议》应属无效。该地块已于2012年12月5日启动纠错程序，被征收人、公有房屋承租人主动办理纠错程序的截止日期为2018年4月2日。2018年4月12日，普陀房管局向杨顺根户送达普房解字[2018]第002号告知书，告知涉案补偿协议因违背公平补偿原则，损害了社会公共利益，应属无效。鉴于已多次以各种方式告知杨顺根户办理纠错，杨顺根户至今拒不办理纠错，限杨顺根户自收到该告知书之日起十五日内主动办理纠错，否则涉案补偿协议作无效处理。2018年4月24日，杨顺根、普陀房管局双方就涉案补偿协议重新签订问题进行谈话，未果。2018年5月15日，普陀房管局向杨顺根户发出房屋征收补偿协议无效通知书(以下简称被诉无效通知)，通知杨顺根(户)，其于2012年11月19日与普陀房管局签订的涉案补偿协议因违背了公平补偿的原则，损害了社会公共利益，应属无效。自2012年12月5日以来，经多次催告，且于2018年3月23日在基地公告催告，又于2018年4月19日送达《告知书》，书面催告其重新签约，但其至今仍不重新签约。根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)等相关规定，现正式通知杨顺根户涉案补偿协议作无效处理，普陀房管局保留追偿损失的权利。并将被诉无效通知送达杨顺根，告知杨顺根户涉案补偿协议作无效处理。杨顺根不服，向原审法院提起诉讼，要求撤销被诉无效通知，判令普陀房管局继续履行涉案补偿协议。原审另查明，秦琴娣及杨醇的户籍所在地为光复西路XXX弄XXX号底层东间，该房屋的权利人为杨醇，建筑面积为22.28平方米；杨斌及陈莉洁的户籍所在地为光复西路XXX弄XXX号二层东间，该房屋的权利人为杨斌，建筑面积为22.28平方米。原审审理中，原审法院就杨顺根户是否符合居住困难户条件向上海市普陀区住房保障机构发函。2019年6月20日，普陀房管局及上海市普陀区新渡口旧改地块房屋征收推进工作指挥部复函，主要内容为，2019年6月19日其组织区旧改办、区司法局、区人大代表、长风街道、新渡口地块居委会、博和律师事务所召开会议对杨顺根户的居困认定结果进行评议，一致认定，基于被征收房屋内具有本市常住户口的仅有三人(杨顺根、朱翠玲、杨毅)，杨醇、秦琴娣、杨斌、陈莉洁四人的户籍并不在被征收房屋内，且根据居困认定的相关政策，杨顺根、朱翠玲均存在有其他住房的情形，原认定居住困难户保障人员为七人存有错误，杨顺根户不应享受居住困难户保障补贴，应当予以纠正。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《实施细则》)第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开的原则。《实施细则》第二十三条还规定，房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人、公有房屋承租人以征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同计户，按户进行补偿。因此，普陀房管局作为房屋征收部门与被征收房屋的所有权人杨顺根签订涉案补偿协议，主体适格。本案的争议焦点在于涉案补偿协议是否有效，杨顺根要求履行协议是否应予支持。首先，普陀房管局发出被诉无效通知，告知杨顺根涉案补偿协议无效。但普陀房管局作为涉案补偿协议的一方，其发出的被诉通知并不产生使涉案补偿协议无效的法律效力，涉案补偿协议也不因被诉通知而无效，即被诉协议无效通知并未对杨顺根的权利义务产生实际影响，其要求撤销该通知缺乏法律依据。其次，根据《实施细则》第三十二条第二款之规定，区(县)住房保障机构应当按照本细则及本市经济适用住房的相关规定对居住困难户进行认定。本案中，普陀房管局将杨顺根及六位原审第三人认定为居住困难人口，杨顺根户符合居住困难户的补偿安置条件，因此增加货币补贴款434,839.38元。但经核实，杨醇、秦琴娣、杨斌及陈莉洁四人的户籍并不在被征收房屋内，杨斌及杨醇亦有各自的产权房，且上海市普陀区新渡口旧改地块房屋征收推进工作指挥部函复认为杨顺根户不应享受居住困难户保障补贴，故涉案补偿协议中对于杨顺根户符合居住困难户补偿安置条件的约定明显不当，由此增加对杨顺根户货币补贴款434,839.38元，显然违背了公平补偿的原则，损害了社会公共利益，根据《合同法》第五十二条第(四)项之规定，应当确认涉案补偿协议无效。第三，依照法律规定，合同一旦被确认无效，从签订之日起即不具有法律效力，故杨顺根基于涉案补偿协议主张履行之诉，无据可循，不予支持。鉴于涉案补偿协议无效，普陀房管局之后应就被征收房屋的补偿安置事宜与杨顺根重新协商签订征收补偿协议。尽快妥善安置该户。另，普陀房管局作为房屋征收部门，在征收过程中不仅应当与被征收户积极友好协商，促成征收补偿协议的订立，更应当遵循法律法规，严格审慎把控各个征收环节，就本案中居住困难户认定问题出现的偏差，在今后的征收工作中应充分注意，避免类似情况再度发生。据此，原审法院于2019年9月12日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨顺根的诉讼请求，案件受理费50元由杨顺根负担。判决后，杨顺根不服，向本院提起上诉。上诉人杨顺根上诉称，上诉人与被上诉人签订涉案补偿协议后，被上诉人未交付该协议，亦未按照协议履行义务，侵害了上诉人权利，违反合同约定。被上诉人为了达到签约生效率85%的目的才与上诉人签订协议，后又启动纠错程序，明显存在欺诈行为，确认协议无效是由被上诉人恶意造成的。原审认定事实不清，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人普陀房管局辩称，被征收房屋的在册户籍为3人，涉案补偿协议中居困人员信息认定有误，上诉人户不应享受居住困难户保障补贴，安置补偿违背了公平补偿的原则，损害了社会公共利益，协议存在错误，应属无效。被上诉人不存在欺诈情形。被上诉人通过公告、谈话及书面通知等方式告知上诉人户办理协议纠错，但未果。被上诉人未交付涉案补偿协议不影响协议无效的认定，也未侵害上诉人的权利。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，被上诉人请求驳回上诉，维持原判。原审第三人朱翠玲、杨斌、陈莉洁、杨毅、杨醇、秦琴娣在二审中未发表意见。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，被上诉人普陀房管局具有与上诉人杨顺根签订涉案补偿协议的职权。根据法律规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。涉案补偿协议属于行政协议，行政协议签订后，当继续履行该行政协议会对社会公共利益或行政管理目标实现造成损害时，行政机关有权单方变更或解除行政协议。本案中，2012年11月19日，上诉人与被上诉人就被征收房屋签订了涉案补偿协议。2012年12月5日，被上诉人认为涉案补偿协议中对上诉人户符合居住困难户补偿安置条件的认定不当，违背公平补偿原则，损害社会公共利益，故启动纠错程序，且自启动后以多种方式告知上诉人户办理纠错，未果。2018年5月15日，被上诉人向上诉人发出被诉无效通知。该被诉无效通知从法律意义上讲属于行政机关单方解除行政协议的行为。被上诉人在履行行政协议过程中发现上诉人户的居住困难户补偿安置条件不符合相关规定，继续履行将违背公平补偿原则，损害社会公共利益，故其有权单方解除涉案补偿协议，且该解除行为合法有效。协议解除后，尚未履行的，终止履行。由于涉案补偿协议无继续履行的可能性，上诉人关于撤销被诉无效通知，并要求被上诉人继续履行涉案补偿协议的诉讼请求，本院难以支持。需要指出的是，被上诉人应做好涉案补偿协议解除后的善后工作，尽快与上诉人重新协商签订房屋征收补偿协议，妥善安置上诉人户。原审判决驳回杨顺根的诉讼请求正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨顺根负担。本判决为终审判决。审判长  朱晓婕审判员  鲍 浩审判员  程 黎二〇二〇年一月二十二日书记员  秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……