山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0921行初53号原告卢方河，男，1954年1月2日出生，汉族，住宁阳县。委托诉讼代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人王庆平，北京市京师律师事务所实习律师。被告宁阳县自然资源和规划局，住所地宁阳县城西街219号。负责人吕洪圣，该局局长。出庭负责人刘国光，该局副局长。委托诉讼代理人刘军新，该局综合科科长。委托诉讼代理人曹阳，山东一山律师事务所律师。原告卢方河诉被告宁阳县自然资源和规划局（以下简称县资源规划局）不履行法定职责一案，本院于2019年8月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告卢方河及其委托诉讼代理人翟亚龙、王庆平，被告县资源规划局副局长刘国光及委托诉讼代理人刘军新、曹阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卢方河诉称,原告系宁阳县磁窑镇芦家寨村村民，与宁阳县磁窑镇芦家寨村民委员会签订家庭土地承包合同，承包期限是1998年1月1日至2028年1月1日，共30年，并拥有农村土地承包经营权证。2019年6月5日，在未经任何机关批准、公告，未收到任何通知情况下，不明身份人员用重型机械对原告的耕地进行了严重破坏，并对原告青苗进行强制性清表。原告的土地及地上附着物和青苗被强制清表，后续存在强占耕地进行违法施工建设的可能，该情况让原告感到恐惧，原告面临不法侵害具有现实性和紧迫性。2019年6月4日，原告等人通过中通快递向被告提交了违法占地查处申请书，但被告对此不予理会。综上，被告行政不作为违法，使原告财产权益无法得到保障，侵犯了原告权利，特向法院提起诉讼，请求：1.确认被告不履行违法占地查处职责的行为违法，并判令被告立即依法履行职责；2.本案诉讼费用由被告承担。原告卢方河向本院提交了以下证据：1.违法占地查处申请书。2．邮寄违法占地查处申请书的快递单号。3．快递单网络查询截图。4.土地被清表的视频。5.土地被清表的照片。6.家庭土地承包合同及农村土地承包经营权证。被告县资源规划局辩称，一、本局作为本案被告不适格。2018年5月31日，《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》载明国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由县综合行政执法局集中行使。结合原告的诉讼请求以及原告违法占地查处申请书的申请内容可知，原告在要求被告履行行政处罚权，而本局对国土资源违法行为已无行政处罚权。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，本局主体不适格，应裁定驳回起诉。二、原告诉讼请求无事实依据。本局于2019年6月6日收到原告违法占地查处申请后，立即组织人员进行核查，发现涉嫌存在非法占地行为，于6月7日向土地占用单位送达了责令停止违法行为通知书。并查实1.案涉土地为一般耕地，土地所有权××××宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会（以下简称卢家寨村委会），土地占用单位是中建八局第一建设有限公司（以下简称中建八局），系为建设京台高速泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目主体工程施工第二标段，使用案涉土地为临时用地作为临时场站。2.早在收到原告违法占地查处申请书之前，卢家寨村委会、中建八局与宁阳县磁窑镇人民政府三方就于2019年5月11日签订了《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》，卢家寨村委会随即将本村282.29亩土地交付给中建八局，用地期限为两年，包括原告在内，该宗土地共涉及卢家寨村90多户群众承包地，村委会已开始逐户发放土地补偿款。3.中建八局已于2019年5月向本局递交《关于综合场站的临时用地申请》同时提交交公路函[2019]130号、鲁发改政务[2018]44号、许准[2018]0544号及选字第370000201800029号等材料，临时用地审批手续正在办理中。核查过程中，中建八局于6月12日一次性足额预存包括案涉土地在内宁阳县境内三处临时场站的土地复垦费用总计4698200元，并提交了土地复垦方案报告书，签订了土地复垦费用监管协议。7月22日，本局作出《关于京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程（宁阳段）临时场站用地的批复》，同意将包括案涉土地在内的宁阳县境内三宗土地作为临时场站临时用地给中建八局使用。综上，本局已认真履行了核查职责，原告起诉没有事实依据，请求裁定驳回原告起诉。被告县资源规划局向本院提交了以下证据、依据：1．《责令停止违法行为通知书》及送达回证各一份。2.《了解笔录》两份及相关身份证明。3.《关于综合场站的临时用地申请》一份。4.《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》一份。5.山东省住房和城乡建设厅《准予行政许可决定书》(许准[2018]0544号)、《建设项目选址意见书》(选字第370000201800029号)各一份。6.山东省发展和改革委员会《关于京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程项目核准的批复》(鲁发改政务[2018]44号)一份。7.中华人民共和国交通运输部《关于京台高速公路山东省泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程初步设计的批复》(交公路函[2019]130号)一份。8.土地复垦费用存储银行业务凭证一份。9.《京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程(宁阳段)临时场站土地复垦方案报告书》一份。10.《宁阳县临时场站土地复垦费用监管协议》一份。11.宁阳县自然资源和规划局《关于京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程(宁阳段)临时场站临时用地的批复》(宁自资规临字[2019]1号)。12.山东高速集团有限公司《关于成立京台高速公路(山东段)改扩建项目指挥部的通知》一份。13.《工程施工合同》一份。14.京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程《施工管理与经济责任协议书》一份。15.宁阳县土地利用总体规划图(局部)一份。16.卢家寨村委会《京台高速各户地上附属物明细表》及土地补偿款支付凭证一宗。17.《关于加强临时用地管理的通知》(鲁国土资规[2018]3号)。18.宁阳县人民政府法制办公室、宁阳县机构编制委员会办公室《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》(宁政法办字[2018]1号)。19.宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》(宁政办发(2018)27号)。20．《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》（国发[2002]17号）。21.山东省省政府法制办公室、省机构编制委员会办公室《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》（鲁府法发[2017]24号）。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下意见：对证据1-3的真实性、证明目的无异议，被告收到该申请书。对证据4认为，未见过该视频，且该视频与本案没有关联性。对证据5中带有机械车辆的两张照片真实性无异议，对证明目的有异议，被告在收到原告的查处申请书后，立即实施了核查。对证据6的真实性无异议，但是该土地承包合同涉及的土地是否在本案争议的临时用地范围内，被告目前不清楚。被告未对原告主体资格提异议，是因为在向卢家寨村委会负责人核实包括原告在内的查处申请人相关信息时，该负责人承认案涉临时用地范围内确实有原告承包地，但是否是承包合同涉及的承包地，被告不清楚。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2真实性认可，合法性、关联性不认可，根据《国土资源行政处罚办法》规定，被告仅提供了责令停止违法行为通知书，未根据法定程序提供立案呈批表、现场勘测图，也未将最终处理决定告知原告，因此被告未充分履行其法定职责。对证据3真实性认可，合法性、关联性不认可。该证据只能证明用地单位曾经提出过临时用地的申请，不能证明其用地行为合法。对证据4真实性认可，合法性、关联性不认可。原件没有日期，只有甲方日期，不能确定该协议最终签署日期。另外，临时用地批准权限在国土资源管理部门，并不是签订协议之后就可以开始用地。对证据5-7真实性、合法性认可，关联性不认可。该证据与本案无关。对证据8-11真实性、合法性认可，关联性不认可。不能证明被告已经履行其查处职责。对证据12-14真实性认可，合法性、关联性不认可。该第四组证据不能证明施工单位用地行为合法。对证据15真实性、合法性认可，证明目的不认可。原告涉案土地是基本农田，不是一般耕地。对证据16真实性认可，合法性、关联性不认可。不能证明施工方用地行为合法。对证据17真实性、合法性认可，证明目的不认可。该证明能证明被告没有权力批准原告基本农田的临时用地批复。对证据18、19真实性认可，合法性、关联性均不认可。根据《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政案件应当以法律、行政法规、地方性法规为依据，可以参照规章，该证据与《土地管理法》相冲突。《土地管理法》第66条、第74条、第75条明确将土地管理相关职权赋予县级以上国土资源行政管理部门，集中行使行政处罚权仅是对于没有行政强制执行权的机关，便于统一实施行政强制行为而采取的在行政强制阶段的执法集中，并非将所有的行政处罚职责都归于一个行政机关。被告作为县级国土资源主管部门，只有被告具备国土资源执法相关专业知识。因其没有强制执行权力，相关法律规定在行政强制阶段可以统一集中行使，但是处罚权仍归被告。对证据19认为，恰恰可以证明业务主管部门在受理举报、投诉后，应及时核查，依法应由综合执法部门实施行政处罚的，应当及时移送。业务主管部门、综合行政执法部门发现违法行为应由对方查处的，应在3个工作日内移送。情况紧急的应当立即责令当事人停止违法行为，及时告知有权处理的一方，并在24小时内移送。对证据20无异议。对证据21认为，该文件载明综合执法机构可以行使国土资源管理规定的全部或部分行政处罚权及相关行政强制权，但并未记载针对国土管理方面是否是全部的行政处罚权及相关强制权均转移给综合执法部门。被告没有提供权责清单证明具体转移的包含哪些行政处罚权和行政强制权。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告系宁阳县磁窑镇芦家寨村村民。2019年5月11日，中建八局第一建设有限公司（甲方）与宁阳县磁窑镇人民政府（乙方）、宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会（丙方）签订京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议，约定甲方租用丙方土地282.29亩，甲方租用土地中包含原告的部分承包地。2019年6月4日，原告向被告邮寄违法占地查处申请书，请求1.依法对“京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程”宁阳段施工单位非法占用土地的行为进行查处；2.依法追究京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程”宁阳段施工单位相关负责人的行政责任和刑事责任；3.责令施工单位将非法占用的土地归还给申请人。被告于2019年6月5日收到该申请书。2019年6月7日，被告向中建八局第一建筑有限公司作出责令停止违法行为通知书，并于当日送达。2019年6月10日，被告向中建八局第一建设有限公司职工程栋栋了解宁阳县磁窑镇芦家寨村场站用地占地情况。2019年6月12日，被告向宁阳县磁窑镇芦家寨村村主任卢伟了解宁阳县磁窑镇芦家寨村场站用地占地情况。被告在接到原告违法占地查处申请书后未向原告作出答复。另查，2019年5月6日，中建八局第一建设有限公司向被告提出关于综合场站的临时用地申请。2019年6月17日，中建八局第一建设有限公司土地复垦方案通过了被告组织的评审。2019年7月，被告作为甲方、中建八局第一建设有限公司作为乙方、山东宁阳农村商业银行股份有限公司作为丙方签订了《京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程（宁阳段）临时场站土地复垦费用监管协议》。2019年7月22日，被告下发《关于京台高速公路泰安至枣庄（鲁苏界）改扩建工程（宁阳段）临时场站临时用地的批复》即宁自资规临字[2019]1号文件，同意中建八局第一建设有限公司使用山东宁阳经济开发区管理委员会朴家宅村集体土地62974平方米、磁窑镇岳家庄村集体土地47221平方米、卢家寨村集体土地188196平方米作为临时场站临时用地使用，土地使用期限2年（2019年7月22日-2021年7月22日）。2017年8月30日，山东省人民政府法制办公室、山东省机构编制委员会办公室发布《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》（鲁府法发[2017]24号文件），规定县（市、区）政府开展相对集中行政处罚权工作的，组建综合行政执法机构，可以集中行使城市管理、水行政管理、国土资源管理、农业（含农机、畜牧兽医）管理等领域法律法规规章规定的全部或者部分行政处罚权及相关行政强制权。2018年5月31日，宁阳县人民政府法制办公室、宁阳县机构编制委员会办公室发布《关于实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作的通知》（宁政法办字[2018]1号文件），规定县综合行政执法局集中行使行政处罚权范围包括国土资源管理方面行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2018年6月12日，宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》（宁政办发[2018]27号文件），规定“对于涉及划转行政处罚事项的举报、投诉，由率先接到举报、投诉的部门及时受理，作出相应处理。（一）业务主管部门受理举报、投诉后，应及时核查。未发现违法行为的，直接答复举报、投诉人；依法应由综合行政执法部门实施行政处罚的，应当及时移送”。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。据此，被告作为县级国土资源主管部门，依法负有对本辖区内国土资源违法案件查处的法定职责。根据宁阳县人民政府办公室《关于厘清县业务主管部门与综合行政执法部门职责边界的意见》规定，业务主管部门受理举报、投诉后，应及时核查。未发现违法行为的，直接答复举报、投诉人；依法应由综合行政执法部门实施行政处罚的，应当及时移送。被告作为国土资源主管部门受理举报、投诉后应及时核查并答复举报、投诉人，本案中被告收到原告《违法占地查处申请书》后，虽进行调查核实但未对原告的申请作出答复处理，被告行为违法。被告作出答复处理尚需调查或者裁量，应判决被告针对原告请求作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、确认被告宁阳县自然资源和规划局对原告卢方河2019年6月4日的申请未作处理的行为违法。二、责令被告宁阳县自然资源和规划局于本判决生效后六十日内对原告卢方河的申请事项依法作出处理。案件受理费50元，由被告宁阳县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  马兴民人民陪审员  马 敏二〇二〇年一月十三日法官助理郭丽艳书记员胡琛琛