上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终901号上诉人（原审原告）上海冠资新型材料有限公司，住所地上海市奉贤区驰华路618号5幢。法定代表人徐文连，董事长。委托代理人朱愉忠，上海火鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区生态环境局，住所地上海市奉贤区环城东路383号。法定代表人卫永明，局长。委托代理人李小月，上海市奉贤区生态环境局工作人员。委托代理人常卫国，上海文偃律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区南桥镇解放东路928号。法定代表人郭芳，区长。委托代理人林纯哲，上海市奉贤区司法局工作人员。委托代理人田原，上海誉嘉律师事务所律师。上诉人上海冠资新型材料有限公司（以下简称：冠资公司）因环保行政处罚及行政复议决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初430号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月24日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人朱愉忠、被上诉人上海市奉贤区生态局（以下简称：奉贤区生态局）委托代理人李小月、常卫国，被上诉人上海市奉贤区人民政府（以下简称：奉贤区政府）委托代理人林纯哲、田原到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审查明，2018年8月29日，奉贤区生态局执法人员在冠资公司生产场所（上海市奉贤区XX镇XX路XX号）检查，《现场检查笔录》记载冠资公司正常生产，石膏粉和水搅拌过程中产生粉尘，无环保设施，现场未提供相关环评文件等，同时该笔录记载冠资公司方拒绝签字。后奉贤区生态局于当日对上述行为进行立案调查。2018年8月30日，冠资公司委托朱同明前往奉贤区生态局处接受调查，并在调查过程中陈述其公司主要从事石膏线的生产加工，目前生产正常；2018年3月其公司迁入现地址后生产至今；知晓2018年8月29日奉贤区生态局执法人员对冠资公司生产场所进行检查事宜，确认陪同人员系冠资公司车间负责人，其陈述的冠资公司在现地址开始生产时间不准确，以本次陈述为准，认可检查笔录所记载的其余内容；冠资公司在现地址生产至今未办理环评手续，正在准备办理过程中等。经过调查，奉贤区生态局于2018年9月29日作出责令改正决定，认为冠资公司未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称：《环保管理条例》）第十五条规定，依据《环保管理条例》第二十三条第一款规定，责令冠资公司在收到决定书后立即改正。同日，奉贤区生态局向冠资公司发出《行政处罚听证告知书》，告知因冠资公司具有前述违法行为，拟对其作出罚款45万元的行政处罚，其有权要求举行听证。后冠资公司要求举行听证，并提供《环保行政处罚意见陈述书》，表示其公司从事石膏制品生产并被未列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称：《管理名录》），但考虑环保要求，为杜绝经营风险，其公司曾向其所在工业园区提出申请，但因故材料被退回，此后为应急而进行生产，现已进行整改等。2018年10月11日，奉贤区生态局向冠资公司发出听证通知。2018年10月23日，奉贤区生态局举行听证，冠资公司委托朱同明参加听证，对前述违法行为确认属实，并将前述陈述意见再次予以主张。听证结束后，奉贤区生态局认为冠资公司已整改，符合减轻情节，故最终于2018年11月7日作出第2120180340号《行政处罚决定书》（以下简称：被诉处罚决定），主要内容为：2018年8月29日，奉贤区生态局在执法检查中，发现冠资公司位于本市奉贤区XX镇XX路XX号XX幢从事石膏线的生产项目未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产。上述行为违反了《环保管理条例》第十五条之规定，依据《环保管理条例》第二十三条第一款之规定，故对冠资公司作出罚款人民币20万元的行政处罚。奉贤区生态局将相关法律文书送达冠资公司。冠资公司不服，向奉贤区政府申请行政复议。经过补正后，奉贤区政府于2018年12月27日受理冠资公司提出的行政复议申请。奉贤区生态局于2019年1月4日提交《行政复议答复书》及相关证据。后因案情复杂，奉贤区政府于2019年2月15日作出延长审理期限决定，并通知冠资公司及奉贤区生态局。经审查，奉贤区政府于2019年3月14日作出奉复决字（2018）第104号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），维持了奉贤区生态局作出的前述行政处罚决定，并送达冠资公司及奉贤区生态局。冠资公司不服，诉至原审法院，请求判令：1、撤销奉贤区生态局作出的被诉处罚决定；2、撤销奉贤区政府作出的被诉复议决定。原审另查明，在《国民经济行业分类》（以下简称：《行业分类》）中第30项类别包括“301水泥、石灰和石膏制造”和“302石膏、水泥制品及类似制品制造”等，冠资公司从事石膏制品生产归属于“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”。《管理名录》中的第51项列明为“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”。原审再查明，《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》中，明确《管理名录》中的二级分类参照《行业分类》中的中类和部分小类行业名称，经相应拆分、归类及顺序调整后列明。原审认为，《环保管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，奉贤区生态局作为本市奉贤区环境保护行政主管部门，具有作出被诉处罚决定的职权依据。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。奉贤区生态局立案后，依法进行调查，询问了相关人员，收集相关证据，根据查明的事实，拟对冠资公司进行处罚，并告知冠资公司享有听证权利，在冠资公司申请听证后，依法通知冠资公司并按时组织听证。通过听证，综合考虑冠资公司违法情节后作出被诉处罚决定，并将法律文书送达冠资公司，执法程序符合上述规定。对于冠资公司从事石膏制品生产是否应办理相关环评手续，原审法院认为，冠资公司从事石膏制品生产归属于《行业分类》“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，对此冠资公司和奉贤区生态局、奉贤区政府均无异议，而《行业分类》中的“301水泥、石灰和石膏制造”与“302石膏、水泥制品及类似制品制造”并行列明，《管理名录》中列明第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”需要办理相关环评手续，从语义上理解，该项目包含《行业分类》中的“301水泥、石灰和石膏制造”项目部分内容，并不包含“302石膏、水泥制品及类似制品制造”内容，冠资公司从事石膏制品生产归属于“302石膏、水泥制品及类似制品制造”，似不应办理相关环评手续。但又分析《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》，该文件中已明确《管理名录》中的二级分类参照《行业分类》中的中类和部分小类行业名称，经相应拆分、归类及顺序调整后列明，亦表明《管理名录》中的分类虽然参照《行业分类》编制制作，但已进行拆分、归类及调整，并未完全对应一致。环境保护部作为环境保护的专门行政机关，其在前述的答记者问中作出的阐述系关于《管理名录》的专业解释，对审理具有重要参考价值，原审法院予以尊重。故不能简单从语义上理解冠资公司从事石膏制品生产是否应办理相关环评手续。综上，奉贤区生态局作为环境管理的专业行政管理机关陈述的意见予以采纳，对冠资公司的意见不予采纳。《环保管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。奉贤区生态局认定冠资公司在本市奉贤区XX镇XX路XX号XX幢从事石膏线生产的项目未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产，上述行为违反了《环保管理条例》第十五条之规定，依据《环保管理条例》第二十三条第一款之规定，对冠资公司作出被诉处罚决定，事实清楚、适用法律正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，奉贤区政府具有作出被诉复议决定职权依据，在受理冠资公司提出的行政复议申请后，依法延长审理期限并通知当事人，并在规定期限内作出被诉复议决定，将法律文书送达当事人，其作出的被诉复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，冠资公司的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回冠资公司的诉讼请求。判决后，冠资公司不服，上诉至本院。上诉人冠资公司上诉称，其从事石膏制品生产在《行业分类》中属“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，不属于《管理名录》中列明的“51石灰和石膏制造”，故上诉人从事的石膏制品生产未纳入建设项目环评审批管理范畴，不需要办理相关环评手续。奉贤区生态局将上诉人从事的石膏制品生产视同为《管理名录》中“51石灰和石膏制造”，进而适用相关环评规定予以处罚的事实不清、适用法律错误。原审法院认定事实错误，故请求二审法院撤销原判决，支持其原审诉讼请求。被上诉人奉贤区生态局辩称，上诉人冠资公司从事石膏制品生产归属于《管理名录》中的“51石灰和石膏制造”，应按照规定办理相关环评手续，且在现场检查过程中发现上诉人从事的石膏线生产活动会产生废气污染，需要采取相应的污染控制措施，其作出的被诉处罚决定并无不当，故请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人奉贤区政府辩称，其作出的被诉复议决定符合相关法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《环保管理条例》第二十三条第一款，被上诉人奉贤区生态局作为本市奉贤区环境保护行政主管部门，具有作出被诉处罚决定的职权，该局立案后，经调查、询问、听证、送达等程序，作出被诉处罚决定，执法程序亦符合法律规定。《环保管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。本案中，被上诉人奉贤区生态局提供的证据及相关环保规范性文件可以证实，上诉人冠资公司从事石膏制品生产归属于《行业分类》“302石膏、水泥制品及类似制品制造”中的分项目“3024轻质建筑材料制造”，且属于《管理名录》中列明的第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”，故需要办理相关环评手续。上诉人从事的石膏线生产的项目未依法报批环境影响评价文件，配套环保设施未建成，主体工程于2018年3月即投入正式生产。被上诉人奉贤区生态局据此认定上诉人的行为违反了《环保管理条例》第十五条之规定，依据《环保管理条例》第二十三条第一款之规定，对上诉人作出被诉处罚决定，事实清楚、适用法律正确。上诉人认为，《行业分类》中的“301水泥、石灰和石膏制造”与“302石膏、水泥制品及类似制品制造”并行列明，《管理名录》中列明的第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”对应的是《行业分类》“301水泥、石灰和石膏制造”，并非“302石膏、水泥制品及类似制品制造”，上诉人的生产行为并不属于“301水泥、石灰和石膏制造”，未被纳入《管理名录》中，故不需要办理环评手续。对此，本院认为，根据《环境保护部环境影响评价司负责人就〈名录〉修订答记者问》作出的解读，可以认定《管理名录》中的分类系经过拆分、归类重新调整的，与《行业分类》中的分类并非完全对应，《管理名录》列明的第51项“石灰和石膏制造、石材加工、人造石制造、砖瓦制造”的具体范围，应当包含《行业分类》中“302石膏、水泥制品及类似制品制造”，据此，被上诉人奉贤区生态局认定上诉人的生产行为应当取得环评手续并无不当，上诉人认为其生产行为未被纳入《管理名录》、不需要办理环评手续系对规定的误解，故上诉人上述理由不能成立。被上诉人奉贤区政府具有作出被诉复议决定法定职权，依法受理上诉人行政复议申请后，经延长审理期限并在规定期限内作出被诉复议决定，并送达当事人，其作出的被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，上诉人提出的上诉请求依据不足，本院难以支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海冠资新型材料有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年一月十七日书记员  刘 月附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；