广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤09行终145号上诉人(原审被告):化州市国土资源局。法定代表人：张俊青，局长。委托代理人：彭文龙，化州市国土资源局干部。委托代理人：叶芝烈，化州市国土资源局执法监察队队长。上诉人（原审第三人）：茂名市蚕业技术推广中心。法定代表人：宋怡，主任。委托代理人：陈一德，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄志强（曾用名黄超明）。被上诉人（原审原告）：董凌峰（曾用名董火生）。委托代理人：梁胜才，广东诚挚（广州）律师事务所律师。原审第三人：化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社。法定代表人：董玉振，社长。原审第三人：化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第八经济合作社。法定代表人：董庚隆，社长。上列原审第三人的共同委托代理人：周茜。上诉人化州市国土资源局（以下简称化州国土局）、茂名市蚕业技术推广中心（以下简称蚕业推广中心）因被上诉人黄志强、董凌峰诉化州国土局土地登记行政纠纷一案，不服广东省化州市人民法院（2016）粤0982行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案中，蚕业推广中心因在发证地西北面铺硬底化路施工时与黄志强、化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第七经济合作社、化州市广东鉴江经济开发试验区白鸠垌村山背第八经济合作社（以下简称山背第七、八经济合作社）发生土地权属纠纷，向化州市人民政府申请土地确权，但至今化州市人民政府对该土地确权纠纷没有作出处理结果。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，化州国土局在土地存在争议期间，给蚕业推广中心变更登记核发了化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》，该变更登记行为违反上述法律规定，属程序违法。因化州国土局已收回蚕业推广中心的化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》，给其换发了化国用(2013)第×号《国有土地使用证》。本案再撤销变更登记的化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》没有实际意义。故此，应确认化州国土局的变更登记行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，遂作出如下判决：确认被告化州市国土资源局于2013年3月27日作出的化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》违法。案件受理费50元，由被告化州市国土资源局承担。上诉人化州国土局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定化州国土局在土地存在争议期间发证给蚕业推广中心，程序违法，属于认定事实错误，适用法律错误，判决错误，依法应予撤销。1992年，茂名市化州蚕种场（现蚕业推广中心，以下简称化州蚕种场）向县国土局、城建局提出书面报告，要求从其场的北面划出20亩土地解决职工住宅，化州县计划委员会批复同意，并给化州蚕种场颁发了《建设用地规划许可证》。1994年，化州国土局批复同意化州蚕种场兴建职工住宅，亦颁发了茂许证化字(1994)×号《建设用地许可证》，该证记载的四至为：东至裕华家具厂围墙，南至本场职工宿舍，西至十四米街，北至四十二米街，面积13333.33平方米。2013年，因化州蚕种场单位名称变更为“茂名市蚕业技术推广中心”，化州国土局根据蚕业推广中心的申请于2013年3月27日颁发了化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》，该发证行为不是初始登记，而是变更登记，不适用土地权属争议期间不得发证的有关法律法规，原审法院混淆了更名换证与许可发证的概念，导致认定事实错误判决错误。虽然化州蚕种场于1999年12月在涉案土地进行硬底化道路施工时，遭到黄志强的无理阻挠，于2000年1月12日向化州市人民政府申请土地确权救济途径错误，是因化州蚕种场对法律的一知半解，不属于土地权属有争议。故原审判决认定化州国土局在土地存在争议期间发证的事实是错误的。二、根据《物权法》《土地管理法》和《不动产权登记暂行条例》等法律规定，当事人须以合法的权属凭证作为其依法使用土地的证据。原审判决以黄志强、董凌峰私下卖买集体土地签订的《转让凭证》和《契约》，推定该两人的土地在争议地范围内，明显错误，该两份材料不是合法有效的土地权属凭证，不能作为主张权属的依据，原审法院是以司法权代替行政权，超越职权。本案化州国土局的发证行为与黄志强、董凌峰没有法律上的利害关系，故黄志强、董凌峰不具有本案原告主体资格。山背第七、八经济合作社提供的原山背大队第一生产队1962年的土地证所记载的“梅垌双坟地”是指油加李四条；其提供村民董业隆1962年的土地证所记载的“双坟地”的四至和面积与争议地不符。综上所述，原审判决认定蚕业推广中心的化州市[2013]化字国用×号《建设用地批准书》违法，是严重错误的。上诉请求：1、撤销化州市人民法院(2016)粤0982行初36号行政判决。2、请依法维持化州市[2013]化字国用×号《建设用地批准书》。3、请依法驳回原告（被上诉人）的诉讼请求。上诉人蚕业推广中心不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案土地使用权属于蚕业推广中心（即原茂名市化州蚕种场），证据确凿。自上世纪五十年代起至八十年代，化州蚕种场使用涉案土地长达30多年，并持有原始的土地凭证。其中大部分土地是征用和购买山背生产队或村民的，合计80多亩。上述事实，有土地来源证明、《地形图》《宗地图》《红线图》以及1992年、1994年、2013年的《建设用地规划许可证》《国有土地使用证》等为证。蚕业推广中心的化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》土地来源清楚，黄志强、董凌峰请求撤销该证的理由不成立。二、本案黄志强、董凌峰以及山背第七、八经济合作社没有提供证据证明争议土地的所有权归其村集体所有，使用权归黄志强、董凌峰。山背第七、八经济合作社提供的1962年的土地证所记载的“梅垌双坟地”只登记了油加李四条，而村民董业隆1962年的土地证所记载的“双坟地”的四至和面积与争议土地不相符。黄志强、董凌峰提交的《转让凭证》和《契约》不是合法有效的土地权属依据，不能作为其主张撤证的依据。原审判决认定蚕业推广中心的化州市[2013]化字国用×号《建设用地批准书》项下的土地包罩了黄志强、董凌峰的土地，缺乏证据。三、本案根本不存在一审判决认定的“被告给第三人蚕业推广中心发证，是纠纷期间发证，发证程序违法”的事实。1992年9月20日，化州县蚕种场领取了《建设用地规划许可证》。1994年12月3日，又领取了茂许证化字(1994)×号《建设用地许可证》。2013年3月27日，又因单位名称变更领取化州市[2013]化字国用×号《建设用地批准书》。以上发证行为的面积和四至是完全相同的。1999年12月，化州蚕种场在茂许证化字(1994)×号《建设用地许可证》的范围内进行硬底化道路施工时，遭到黄志强的无理阻挠，导致土地纠纷。由于当时该茂许证化字(1994)×号《建设用地许可证》和其他土地档案资料全部保存在原场长饶乃华手上，饶乃华离职后拒不交出《建设用地许可证》等材料，致新任场长叶学林无法证明蚕种场的土地权属，于2000年1月12日向化州市人民政府申请土地确权，化州市人民政府立案后经调查和查阅土地登记档案，知道化州蚕种场依法取得了茂许证化字(1994)×号《建设用地许可证》，土地来源清楚合法，而黄志强和山背第八生产队无法提供任何权属依据，而依法终结了本次土地确权，不存在违反程序的问题，更不存在侵害黄志强、董凌峰合法权益的问题。综上所述，蚕业推广中心的化州市[2013]化字国用×号《建设用地批准书》合法有效，应予维持。上诉请求：1、请二审法院依法撤销化州市人民法院(2016)粤0982行初36号行政判决，对本案依法改判。2、请依法认定上诉人化州市国土资源局2013年3月27日核发给上诉人茂名市蚕业技术推广中心的化州市[2013]化字国用×号《建设用地批准书》合法有效，并依法予以维持。3、请依法驳被上诉人黄志强、董凌峰的诉讼请求。4、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人黄志强口头答辩称：从蚕业推广中心的上诉状的第2页内容可知，其先后十多次取得涉案土地的使用权，面积80多亩，但其实际使用的面积已大大超过了80亩。在上诉状第3页中提到土地被黄志强、董凌峰进行强占和强抢，不是事实。上诉状的第5页所述的茂许证化字（1994）×号《建设用地许可证》的面积和化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》的面积完全相同。该问题化州国土局的上诉状中第2页也讲是名称变更而来。蚕业推广中心上诉状的最后一页写着其单位原场长饶乃华拒不交出土地证，现任场长通过弄虚作假作假证，改变了涉案土地的现状。董凌峰口头答辩称：1、蚕业推广中心于2000年1月向化州市人民政府提出确权申请，山背第七、八经济合作社收到化州市人民政府的答辩通知，至今化州市人民政府还没有作出确权决定。1995年11月，化州市人民政府征用873.5平方米土地时才与北京路接通，化州国土局没有提供地籍调查表、界至指认标记，应承担举证不能的责任。上诉人所说的土地证是变更来的，但实际上两个土地证的四至不同，坐标不同，根本就不是变更来的，且涉案土地包含了董凌峰、黄志强和山背第七、八经济合作社的土地，又与吴洪基的土地证重证，茂许证化字（1994）×号《建设用地许可证》的土地下面是锯齿形的，所以不是变更来的。综上，一审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审法院维持原审判决。原审第三人山背第七、第八经济合作社口头答辩：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。各方当事人向原审法院提交的证据材料随卷宗移送本院，本院根据合法有效的证据及当事人的陈述，确认以下事实：1994年11月21日，化州市国土局（现为化州市国土资源局）作出化国土函（1994）87号《关于化州市蚕种场兴建企业及干部职工住宅使用土地的批复》，同意广东省丝绸公司茂名市化州蚕种场（以下简称化州蚕种场）使用其场内旱地13333.33平方米作为兴建职工住宅及企业用地（其中职工住宅用地12亩，企业用地8亩），土地批准使用后，地权仍属国有，按我局发给的建设用地许可证及城建规划安排使用。1994年12月3日，化州蚕种场领取了茂许证化字（1994）×号《建设用地许可证》，该证记载的主要内容有，单位“茂名市化州蚕种场”、用地地点“化州蚕种场内”、四至“东至裕化家俱厂围墙边，南至本场职工宿舍，西至十四米街，北至四十二米街”、面积13333.33平方米。1999年12月13日，化州蚕种场在涉案土地进行道路硬底化施工建设时，黄志强进行阻挠，双方产生纠纷。2000年1月12日，化州蚕种场作为申请人，以山背第七、八经济合作社为被申请人、黄志强为第三人向化州市人民政府提出涉案土地的确权申请，化州市人民政府受理后分别向各方当事人送达了答辩通知书。然而，化州市人民政府至本案诉讼时止仍未就此次的确权申请作出书面决定。2013年3月18日，化州蚕种场以其单位名称变更为茂名市蚕业技术推广中心为由，向被告化州市国土资源局申请涉案土地变更登记，提供了组织机构代码证复印件、事业单位法人证书复印件、叶学林身份证复印件、茂许证化字（1994）×号《建设用地许可证》等材料。化州市国土资源局受理后经审核，于2013年3月27日向蚕业推广中心核发了化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》，该证记载的主要内容有：用地单位名称“茂名市蚕业技术推广中心”，土地所有权性质“国有”，土地取得方式“划拨”，土地座落“化州市北京路边”，四至“东至金泽房地产开发有限公司，南至茂名市蚕业技术推广中心，西至空地，北至北京路”，面积13333.33平方米。现涉案土地为空地，有董凌峰摆放的三个集装箱。黄志强、董凌峰不服该土地变更登记行为，于2016年7月11日向原审法院提起行政诉讼，黄志强诉称涉案土地中的123.7平方米的土地是山背第七经济合作社的村民转让给其建设房屋的，双方签订了《转让凭证》协议；董凌峰诉称涉案土地中的268.25平方米的土地是山背村的村民将自己的自留地转让给其的，双方签订了《契约》。化州国土局的发证行为侵犯其二人的合法权益，请求：撤销化州市国土局2013年3月27日颁发给蚕业推广中心的化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》或确认其违法无效。另查明，2013年4月24日，蚕业推广中心领取涉案土地化国用（2013）第×号《国有土地使用证》，面积13333.33平方米。董凌峰不服该发证行为，于2016年11月22日向本院提起行政诉讼，本院已立案受理，案号为（2016）粤09行初170号。本院认为，涉案土地已由化州国土局根据原化州蚕种场的申请，于1994年12月3日给原化州蚕种场颁发茂许证化字（1994）×号《建设用地许可证》。之后，原化州蚕种场的单位名称变更为蚕业推广中心，而向化州国土局申请涉案土地变更登记，2013年3月27日，化州国土局向蚕业推广中心颁发化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》，符合《土地登记办法》第三十八条“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”的规定。本案化州国土局2013年3月的土地登记行为不是初始登记而是变更登记，不涉及涉案土地权属的设立、变更或终止，而是将涉案土地权利人的名称进行变更，与黄志强、董凌峰主张自己的土地的使用权受到侵害之间并无利害关系。黄志强、董凌峰未对1994年的登记行为证号为茂许证化字（1994）×号《建设用地许可证》提起行政诉讼，而对2013年3月的变更登记行为证号为化州市［2013］化字国用×号《建设用地批准书》提起行政诉讼，不符合起诉条件。原审法院对本案是否符合受理条件没有进行审查迳作出实体判决不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，即使黄志强、董凌峰认为涉案土地登记行为侵犯其二人的权益，也应针对1994年的登记行为提起行政诉讼，而该登记行为自作出之日起已超过法定二十年的最长起诉期限，人民法院亦裁定不予受理或驳回起诉。至于董凌峰主张涉案土地1994年和2013年3月的两次登记行为四至不同，坐标不同，不是变更登记的问题。经审查，化州国土局1994年和2013年3月的两次登记行为所指的是同一宗土地，且面积相同，而四至中的个别界址文字表述稍微不同，是周围环境变迁所导致的。董凌峰认为两次登记行为的坐标不同，但是没有提供充分的证据予以证明，故董凌峰的上述主张缺乏证据，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省化州市人民法院（2016）粤0982行初36号行政判决；二、驳回原审原告黄志强、董凌峰的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  苏海云审 判 员  张国平代理审判员  柯国梁二〇一七年四月一日书 记 员  邹君萍附相关法律或司法解释条文《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。