四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川08行初1号 原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司，住所地：四川省剑阁县。 法定代表人蒋美丰，系公司董事长。 委托代理人谢忠翔，四川慧济律师事物所律师。 委托代理人李洪友，四川纪明律师事物所律师。 被告剑阁县人民政府，住所地：四川省剑阁县。 法定代表人张世忠，系该县县长。 委托代理人李岱文，系该县职工。 委托代理人何辉，四川剑州律师事务所律师。 原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司诉被告剑阁县人民政府建设用地行政审批一案，向本院提起诉讼，本院于2017年1月11日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司的委托代理人谢忠翔、李洪友，被告剑阁县人民政府的委托代理人李岱文、何辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告剑阁县人民政府于2013年4月28日作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》，同意原告对其26082.20平方米土地原批准用途为住宿餐饮用地变更土地用途为居住用地（兼容商服）。该审批表对该宗地拟改变用途协议出让方案包括以下相关内容：建议出让地价：384.3元/平方米，总价：1002.34万元；补缴土地出让金总额：1002.34万元。 原告诉称：四川阆中华兴建筑工程有限公司（原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司前身）分别于2004年3月、2005年10月与被告签订了《土地使用权出让合同》，原告以出让方式取得了本案所涉的位于剑阁县下寺镇修城坝园区宝龙山面积为53386.6平方米（约80亩）的城镇土地使用权，该土地使用性质为商业用地，原告办理了上述土地使用权权属登记。2007年4月，原告向被告申请变更土地用途，将上述土地中10190平方米（15.285亩）的商服用地变更为商住用地，并补缴土地出让金、土地增值收益等费用共计3056000.00元。2013年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其中26082.2平方米（39.1233亩）的商服用地变更为商住用地。被告在4月28日作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中责令原告补缴土地出让金1002.34万元，不符合法律规定。请求：1.依法确认被告作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法；2.判令被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元；3.本案诉讼产生的一切合理费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.《关于修建剑阁关大酒店的会议纪要》，拟证明其于2004年、2005年取得涉案土地时只涉及税费优惠，未涉及土地转让金优惠； 2.李洪友对母国荣的询问笔录，拟证明2004年、2005年涉案土地没有基准地价，优惠出让土地的事实不成立。 被告剑阁县人民政府答辩称：一、原告起诉的理由不成立，其所诉的行为不属于行政案件受案范围。被告没有责令原告补缴1002.34万元土地出让金的决定，原告缴纳1002.34万元土地出让金是基于其与剑阁县国土资源局签订的土地出让合同，不是基于被告的具体行政行为，被告作出的审批行为是针对原告申请变更土地使用性质作出的行政行为，对该审批表中拟改变土地用途协议出让方案中涉及补缴土地出让金金额1002.34万元仅仅是建议方案，对原告并不具有强制性；二、被告作出的审批行为符合法律规定。根据《土地管理法》、《房地产管理法》的规定，对土地变更用地用途，应当根据法律规定补缴土地出让金，且本案原告所取得的土地是政府于2004年、2005年为建设“剑门关酒店”以优惠于基准地价的土地出让价格出让于原告，属于优惠供地用于原告修建酒店，企业未按总协议要求修建酒店，并申请调规修建商品房，应当按照（广府发【2008】39号）文件规定，收回优惠地价及优惠地价的增值收益；三、原告在被告作出审批行为后并未提出异议，并与剑阁县国土资源局重新签订了《土地使用权出让合同》并缴纳了费用，原告应当遵守双方签订的合同。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据： 1.剑阁新县城星级“剑门关酒店”建设协议书； 2.国有土地使用权出让合同（合同编号：2004-00799）； 3.剑阁县国土资源局出具证明材料：《关于旺苍县、苍溪县等五地城区土地定级与基准地价成果通过技术检查的通知》、《剑阁县下寺镇城区土地定级与基准地价评估报告（2003年）》； 4.国有土地使用权出让合同（合同编号：2005-01421）； 5.川维地评（2012）广报字第0121号评估报告； 6.剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表； 7.缴费通知单； 8.国有建设用地使用权出让合同（合同编号：51070120130307） 被告所依据的法律法规以及规范性文件：国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》、广元市人民政府《关于进一步加强土地规范管理的意见》（广府发[2008]39号）。 被告举证上列证据、依据，拟证明争议土地的原用途为商业，此项目系招商引资，在协议出让国有土地时有土地优惠政策，被告作出（2013）001号剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表合法。 经庭审质证，原告对被告提交的证据中：证据1剑阁新县城星级“剑门关酒店”建设协议书的真实性、关联性无异议；对证据2国有土地使用权出让合同（合同编号：2004-00799）的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据3剑阁县国土资源局出具证明材料的真实性、合法性与关联性均提出异议；对证据4国有土地使用权出让合同（合同编号：2005-01421）的三性均无异议；对被告提交的证据5川维地评（2012）广报字第0121号评估报告的真实性提出异议，认为该土地价格评估报告只能针对土地市场价格作出评估，不能直接对原告变更土地性质应当补缴土地出让金的金额作出评估；对证据6《审批表》的真实性和关联性无异议，对合法性有异议，认为不能据此证明被告作出审批合法；对被告提交的证据7的真实性、合法性和关联性均无异议，认为不能证明原告超过法定起诉期限；原告对被告提交的证据8的真实性和合法性和关联性均有异议，认为不能据此证据证明原告认可了土地出让金的金额。被告对原告提交的证据《会议纪要》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能依据该证据证明被告向原告出让土地时没有土地出让金优惠；对原告提交的李洪友对母国荣的询问笔录，被告对该证据的真实性、合法性均提出异议，认为该询问笔录系李洪友一人询问，被询问人没有单位的授权，询问笔录也没有被询问人签字，不能作为证据使用。 本院对上述证据认证如下：对被告所举证的证据，证据来源合法，客观真实，与被诉具体行政行为具有关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。对原告所举证的证据《会议纪要》真实合法，与本案有一定关联性，本院予以采信，但不能依据该证据证明被告在出让土地时没有为原告提供土地出让金优惠；对原告所举证的询问笔录，不符合证据的法定形式，其真实性不能确认，本院不予采信。 经审理查明，2002年7月25日剑阁县人民政府与四川阆中华兴建筑工程有限公司（原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司前身）签订了《剑阁县新县城星级“剑门关酒店”建设协议书》，协议约定剑阁县人民政府优惠出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司80亩土地，土地价格为3万元/亩，出让年限50年，用于修建“剑门关酒店”商业项目。该协议同时约定，一方未认真按照协议约定严格履行义务、承担责任给守约方造成经济损失时，违约方须全额赔偿守约方一切损失，守约方同时可以选择单方面终止协议的继续履行。 2004年3月11日，剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订了《土地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山面积26720平方米的土地以45元/平方米，总价120万元的价格出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司，该出让土地的用途为酒店（商服业）。四川阆中华兴建筑工程有限公司取得上述26720平方米土地至2040年3月10日的国有土地使用权，并办理了剑国用（2004）字第131号国有土地使用证。 2005年9月22日，剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订《土地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山面积26666.6平方米的土地以50元/平方米，总价120万元的价格出让给四川阆中华兴建筑工程有限公司，该出让土地的用途为酒店（商业）。2005年12月，四川阆中华兴建筑工程有限公司变更为剑阁县宝龙山房地产开发有限公司。同年12月26日，原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司取得26630平方米土地至2044年3月10日的国有土地使用权，并办理了剑国用（2005）字第364号国有土地使用证。 2007年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其上述位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山两宗土地中，原批准用途为住宿餐饮用地的53350平方米土地中的10190平方米（15.285亩）的商服用地变更为商住用地，并补缴土地出让金、土地增值收益等费用共计3056000.00元。 2013年4月，原告向被告申请变更土地用途，将其上述位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山两宗土地中，原批准用途为住宿餐饮用地的53350平方米土地中的26082.20平方米土地改变用途为居住用地（兼容商服）。被告于2013年4月28日作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》，同意原告对其26082.20平方米土地原批准用途为住宿餐饮用地变更土地用途为居住用地（兼容商服）。该审批表对该宗地拟改变用途协议出让方案包括以下相关内容：建议出让地价：384.3元/平方米，总价：1002.34万元；补缴土地出让金总额：1002.34万元；出让金支付方式：一次性缴清全部价款；评估机构：四川维益评估公司，报告编号：川维地评（2013）广报字第0029号。被告该审批表中其他主要说明事项：酒店土地按3万元/亩出让明显低于1999年（6万元/亩）和2003年（11.76万元/亩）的基准地价，属于优惠供地用于企业修建酒店，企业未按总协议要求修建酒店，并申请调规修建商品房，应当按照（广府发【2008】39号）文件规定，收回优惠地价及优惠地价的增值收益。剑阁县国土资源局委托四川维益评估公司对企业调规及补缴优惠地价进行多方案测算，最终同意根据县委县政府2013年3月22日会议精神，按企业2007年调规时补缴出让金20万元/亩为基数，测算改变土地用途应当补缴的土地出让金，并委托四川维益评估公司出具计算报告。2013年4月26日，四川维益评估公司出具了川维地评（2013）广报字第0029号《土地估价技术报告》。2013年4月28，被告依据该报告关于“剑门关酒店改变土地利用条件补缴地价款在不同假设条件下进行测算的方案四：以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2012年5月25日应补缴的地价款=1002.34万元”的报告，作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》。2013年4月28日，剑阁县国土资源局以书面通知的方式告知原告作出该审批表的内容，并明确告知其“对此存有异议，请你公司依法进入司法程序”。 2013年5月13日，原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司缴纳了1002.34万元的土地出让金。 2013年5月27日，剑阁县国土资源局与原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山，宗地总面积26082.20平方米土地以384.30元/平方米，总价1002.34万元的价格出让于原告，该宗土地的用途为：其他商服用地、普通商品住房用地。 2015年4月21日，原告以被告在2013年4月28日作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元，不符合法律规定为由，向我院提起行政诉讼。请求确认被告作出该审批表中关于责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法，并由被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元。 同时查明，2013年4月26日，四川维益评估公司出具川维地评（2013）广报字第0029号《土地估价技术报告》，该报告估价对象涉及位于剑阁县下寺镇修城坝宝龙山，宗地总面积26082.20平方米土地改变用地条件前后的土地使用权，估价目的对估价对象各自的出让土地使用权市场价格进行评估，为改变土地利用条件补缴地价款提供价格参考。估价结果：1、改变用地条件前土地使用条件下：宗地单位面积地价986元/平方米，总地价2571.70万元；2、改变用地条件后土地使用条件下：宗地单位面积地价1008元/平方米，总地价2629.09万元；附：结合上述估价结果，就剑门关酒店改变土地利用条件补缴地价款在不同假设条件下分别进行测算，其中测算结果方案四：以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2012年5月25日应补缴的地价款=1002.34万元。 另查明，2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价为544.31元/平方米。2004年、2005年剑阁县国土资源局与四川阆中华兴建筑工程有限公司签订的《土地使用权出让合同》中分别约定的45元/平方米、50元/平方米的土地出让价格，明显低于2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条关于“建设单位确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”的规定，本案被告具有改变土地用途审批的职责。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。本案所涉原告所拥有的原用途为住宿餐饮用地26082.20平方米的土地，系被告与原告就剑阁县新县城星级“剑门关酒店”建设所达成《“剑门关酒店”建设协议书》，以优惠协议出让土地方式取得土地中的部分土地。2004年、2005年剑阁县国土资源局与原告签订的《土地使用权出让合同》中分别约定的45元/平方米、50元/平方米的土地出让价格，明显低于2003年剑阁县下寺镇土地商业用地（Ⅰ）级基准地价，据此可以认定原告以较大的优惠土地出让价格取得了涉案土地的使用权。按照双方签订《协议书》的约定，原告应当如期完成“剑门关酒店”商业项目的建设，不得擅自变更双方签订的协议，改变该土地的用地性质。现原告要求变更原优惠取得土地的性质为商住，应当视为其对双方签订《协议书》内容的变更，被告作出（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》，同意变更涉案土地性质为商住，其实质是附条件的审批，即原告不能按照双方签订《协议书》的内容履行协议，就应当返还被告优惠出让给原告的土地金，被告才能同意变更涉案土地性质为商住。客观上原告也按照双方对《协议书》的变更和《审批表》确定的内容，与剑阁县国土资源局重新签订了《土地使用权出让合同》并缴纳了相关费用。国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条“出让土地改变用途等土地使用条件的处理”中规定的确定改变土地使用性质补缴土地出让金额的计算方式，针对的是合法以高于政府基准地价取得土地变更使用性质的处理方式，但对于以低于政府基准地价优惠协议出让金方式取得的土地变更使用性质的情形并没有具体规定，被告依据广元市人民政府《关于进一步加强土地规范管理的意见》（广府发[2008]39号）关于“对以前招商引资以优惠地价通过协议出让取得的各类用地，确需改变土地利用条件进行商品房开发建设的，必须报经政府批准，并按规定足额补交改变土地利用条件应补交的出让金优惠地价及优惠地价的增值收益”，按照四川维益土地评估咨询有限责任公司评估报告测算方案四，以剑门关酒店2007年调规时补缴的出让金20万元/亩为基数，根据基准日修正系数测算出2015年5月25日应补缴的地价款为1002.34万元，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。原告主张按照国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条“出让土地改变用途等土地使用条件的处理”中的规定，确定其改变土地性质应当补缴的地价款的理由不能成立，其诉请要求确认被告作出的（2013）001号《剑阁县人民政府国有建设用地使用权改变土地利用条件审批表》中责令原告补缴土地出让金1002.34万元的决定违法，并要求被告返还违法收取的土地出让金补缴款1002.34万元的诉讼请求，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告剑阁县宝龙山房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  赵冬梅 审 判 员  李 华 人民陪审员  吴显月 二〇一七年四月十一日 书 记 员  刘雪松