甘肃省高台县人民法院行 政 判 决 书（2016）甘0724行初50号原告：曹某。委托诉讼代理人：陈某。被告：甘州区公安局，住所地张掖市滨河新区。法定代表人：李某。委托诉讼代理人：单某委托诉讼代理人：李某被告：甘州区人民政府，住所地张掖市滨河新区。法定代表人：王某机关负责人：汪某。委托诉讼代理人：安某。委托诉讼代理人：朱某。原告曹进堂诉被告甘州区公安局、甘州区人民政府不服治安行政处罚一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告曹进堂及其委托诉讼代理人陈洁，被告甘州区公安局委托诉讼代理人单新刚、李爱军，被告甘州区人民政府副区长汪建宏及委托诉讼代理人安文武、朱磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月2日，被告甘州区公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款第二项对原告曹进堂作出甘州区公安局甘区公（西）行罚决字(2016)69号行政处罚决定，决定给予原告曹进堂行政拘留七日的处罚。2016年10月8日，原告曹进堂不服该决定向被告甘州区人民政府提出行政复议申请。2016年12月5日，甘州区人民政府经审查作出甘区政复决字（2016）8号行政复议决定，维持了被告甘州区公安局作出的甘区公（西）行罚决字(2016)69号行政处罚决定。原告曹进堂诉称，（一）被告甘州区公安局认定原告”非正常上访，扰乱社会秩序”没有事实依据。2006年4月27日，原告购买位于甘州区西环路107号、建筑面积66.6平方米的房屋一套。2015年9月，张掖市农垦局在对原告房屋周围土地进行拆迁建设过程中将原告房屋西角撞坏，并在拆迁原告相邻住户房屋时损坏原告房屋致原告房屋屋顶漏风而不能保暖，且无故断掉原告生活用水，挖断通往原告家门口的道路，使原告无法正常生活与通行，虽经原告多次要求修复，但建设单位一直未予理睬。为此，原告曾多次向张掖市规划局反映并要求解决，但张掖市规划局一再推诿，对原告反映情况未予处理。为维护自己的合法权益，原告分别向甘州区信访局、张掖市信访局和甘肃省信访局反映要求处理，但均未得到任何答复。2016年8月，原告到北京向上级单位反应情况，被甘州区公安局西街派出所民警带回。2016年9月2日，甘州区公安局以原告非正常上访，扰乱社会秩序为由，对原告作出行政拘留七日的处罚决定。原告认为，原告在请求行政机关处理问题过程中，一直按照规定合理表达自己的诉求，并无违法行为，也没有扰乱社会秩序的行为，故被告甘州区公安局作出行政处罚认定事实错误，对原告进行拘留没有合法依据。（二）被告甘州区公安局作出行政处罚决定程序违法。根据《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。中央政法委《关于处理上访人员的要求》规定，认定违法上访，都要经过公开听证，让人民群众都看到他是否属于无理取闹。被告甘州区公安局对原告作出限制人身自由的处罚决定，没有告知原告有要求举行听证的权利，认定原告非法上访，也没有进行公开听证，因此，被告甘州区公安局作出具体行政行为违反法定程序，其行为违法。（三）被告甘州区公安局未经北京市公安局移送则无权对原告作出行政处罚，且作出处罚违反了”一事两罚”原则，执法程序明显违法。（四）被告张掖市甘州区人民政府维持被告甘州区公安局处罚决定错误。被告甘州区公安局在作出处罚决定之前没有告知原告享有听证的权利，属程序违法，认定原告”非正常上访、扰乱社会秩序”没有事实依据，而被告张掖市甘州区人民政府在此情况下对被告甘州区公安局作出的违法行政行为予以维持显然是错误的。综上，被告甘州区公安局作出具体行政行为违反法定程序，作出的处罚决定没有事实与法律根据，而被告张掖市甘州区人民政府作出维持决定错误，故予起诉，请求撤销被告甘州区公安局作出的甘区公（西）行罚决字(2016)69号行政处罚决定和被告甘州区人民政府作出的甘区政复决字（2016）8号行政复议决定，本案诉讼费由二被告承担。原告为支持其主张提交如下证据，拟证明如下事实：1.甘州区公安局西街派出所甘区公（西）行传字（2016）103号传唤证一份。证明被告传唤原告接受询问的事实。2.甘州区公安局甘区公（西）行罚决字（2016)69号行政处罚决定书。证明甘州区公安局对原告作出行政处罚决定的事实。3.甘州区拘留所甘拘解01182号解除拘留证明书一份。证明原告曹进堂因于2016年9月3日至9月10日执行行政拘留七日期限届满被该所解除拘留的事实。对原告提交的上述证据，经组织质证，两被告对上述证据的客观性、合法性、关联性均无异议，本院予以认定。被告甘州区公安局辩称：2016年9月1日，甘州区信访联席会议办公室向甘州区公安局西街派出所移交违法行为人曹进堂，并要求查处。被告接受该案并予受理，经调查查明：2016年8月11日至21日，曹进堂先后三次窜至北京市中南海附近非正常上访，扰乱公共秩序。据此，被告于2016年9月2日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出甘区公（西）行罚决字(2016)69号行政处罚决定，给予曹进堂行政拘留七日的处罚，以上事实有证人证言、北京市公安局西城分局《训诫书》及曹进堂的陈述等证据证实。综上所述，被告对曹进堂作出行政处罚认定事实清楚、证据充分，程序合法，依法应予维持，原告诉称与事实不符，应不能成立，其诉讼请求应予驳回。在举证期限内，被告甘州区公安局提交如下证据，拟证明如下事实：1.甘州区公安局证明一份，证明甘州区公安局行政执法主体资格证进行年度审验及其具有行政执法主体资格的事实。2.甘州区公安局西街派出所甘区公（西）受案字（2016）3123号受案登记表一份。证明西街派出所根据甘州区信联办【区信联办发（2016）49号】移送建议对案件依法予以受理的事实。3.甘州区公安局西街派出所甘区公（西）行传字（2016）103号传唤证一份。证明被告依法传唤原告的事实。4.甘州区公安局西街派出所民警于2016年9月2日对原告曹进堂的询问笔录及权利义务告知书各一份。证明被告对原告依法进行询问及原告进京上访被北京市公安局训诫的事实。原告在询问中的主要陈述是：原告因反映平房损坏等问题并要求解决为由与曹炳安到北京上访，于2016年5月30日、8月9日先后被北京市公安局西城区西城派出所查获而予以训诫，于2016年8月25日被甘州区西街街道办事处工作人员和西街派出所民警领回张掖。5.甘州区公安局西街派出所民警于2016年9月2日对证人曹炳安的询问笔录及权利义务告知书各一份。证明被告对证人曹炳安依法进行询问及原告进京上访被北京市公安局被训诫的事实。曹炳安在询问中的主要陈述是：其因他人在其住房周围施工影响其正常生活并要求解决为由与原告到北京市府右街附近部门上访，被北京市公安局查获而送往马家楼，又被社区和派出所民警领回了张掖。6.甘州区公安局西街派出所民警于2016年9月2日对证人何晓玲的询问笔录及权利义务告知书各一份，证明其与社区干部陈怀德、派出所民警王鸿斌于2016年8月从甘肃省驻京办事处劝返、接回原告及曹炳安的事实。何晓玲在询问中的主要陈述是：曹炳安他们去北京后就到中南海上访去了。2016年8月15日，陈怀德、王鸿斌从甘肃省驻京办事处接出曹进堂和曹炳安后，曹进堂借上厕所之际跑了。8月19日，陈怀德、王鸿斌从甘肃省驻京工作再次接出曹进堂与其和曹炳安汇合后，一边给两人做工作并联系订购返回车票，一边就曹进堂、曹炳安提出条件与张掖市规划局联系并等待答复。8月21日7时30分，曹进堂趁他们吃早餐之际再次跑了，在寻找和联系未果的情况下，其与曹炳安先返回了张掖。7.甘州区公安局西街派出所民警于2016年9月2日对证人陈怀德的询问笔录及权利义务告知书各一份。证明其与派出所民警王鸿斌于2016年8月从甘肃省驻京办事处劝返、接回曹进堂及曹炳安的事实。陈怀德在询问中的主要陈述是：2016年8月其接办事处通知到北京去接上访人员曹进堂。2016年8月15日到京后，才知曹炳安也在北京上访。当日，其与王鸿斌从甘肃省驻京办事处接出于8月11日到中南海上访的曹进堂和曹炳安后，曹进堂借上厕所之际溜掉了。8月19日，其与王鸿斌从甘肃省驻京办事处再次接出于8月17日到中南海上访的曹进堂后，一边给两人做工作并联系订购返回车票，一边就曹进堂、曹炳安提出条件与张掖市规划局联系并等待答复。8月21日7时30分，曹进堂趁他们吃早餐之际再次溜了，在寻找和联系曹进堂未果的情况下，何晓玲与曹炳安先返回了张掖。8月23日，其与王鸿斌从甘肃省驻京办接上又于8月21日到中南海上访的曹进堂一同返回了张掖。8.甘州区公安局西街派出所民警于2016年9月2日对证人王鸿斌的询问笔录及权利义务告知书各一份。证明其与社区干部陈怀德于2016年8月从甘肃省驻京办事处劝返、接回曹进堂及曹炳安的事实。王鸿斌在询问中的主要陈述是：2016年8月，其根据甘州区公安局领导安排与西街街道社区干部陈怀德到北京去接上访人员曹进堂。其与陈怀德从甘肃省驻京办事处接出曹进堂和曹炳安后，曹进堂借上厕所之际溜出了宾馆。在其与陈怀德两次从甘肃省驻京办事处接出到中南海周边非法聚集的曹进堂后，于8月25日与曹进堂一同返回了张掖。9.北京市公安局西城分局训诫书3份。证明原告曹进堂于2016年8月11日、17日、21日到中南海周边非访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的事实。10.甘肃省进京上访人员问题接谈及移交登记表三份。证明原告曹进堂以反映其住宅附近违章建设影响其采光并要求调查处理为由于2016年8月11日、17日、21日到中南海周边非访被甘州区人民政府西街街道办事处工作人员于2016年8月15日、19日、23日从甘肃省驻京工作处接出并返回张掖的事实。11.原告曹进堂的户籍证明及身份信息各一份。证明曹进堂系被告辖区居民。12.甘州区公安局行政处罚告知笔录一份。证明被告在作出行政处罚前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，依法向原告告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据等事实。13.公安行政处罚审批表一份；证明被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款第二项规定对原告予以行政处罚进行审批的事实。14.甘州区公安局甘区公（西）行罚决字（2016)69号行政处罚决定书（与原告立案提交行政处罚决定一致）。证明甘州区公安局对原告作出行政处罚的事实。15.甘州区拘留所回执字（2016）01366号行政拘留执行回执一份。证明原告曹进堂于2016年9月3日至9月10日被执行行政拘留七日的事实。16.甘州区公安局西街派出所呈请结案报告书、甘州区公安局甘区公（西）自行结字（2016）第85号《曹进堂扰乱公共秩序结案报告》各一份。证明被告对曹进堂涉嫌扰乱公共秩序一案调查处理并审批结案的事实。上述证据经本院组织质证，原告对被告提交的证据4、5、6、7、8、9、10的客观性提出异议，认为上述证据只能证明原告到北京反映问题的事实，但不能证明原告到北京反映问题属于非法上访，且有信访条例所禁止的违法行为，而何晓玲、陈怀德、王鸿斌因系街道社区工作人员，与本案有利害关系，其证言不能证明原告在北京有采取非法手段扰乱公共秩序的行为；训诫书能够证明中南海周边不是信访场所，但其与接谈及移交登记表不能作为被告认定原告非正常上访的依据；对原告提交的证据1、2、3、11、12、13、14、15、16的真实性无异议，但以上述内容系由被告工作人员书写为由，对其合法性提出异议。被告甘州区人民政府对甘州区公安局提交的上述证据无异议。对被告提交证据经本院组织质证，认证如下：对被告提交的证据4、5、6、7、8、9、10，原告虽对其客观性提出异议，但其未提出充分理由和法律依据，也未提交证据加以反驳，且上述证据能够相互印证，并与原告认可其去北京上访的事实相一致，上述证据能够证明被告的主张，应予认定；对被告提交的证据1、2、3、11、12、13、14、15、16，原告对其真实性无异议，对其真实性本院予以认定，原告以上述证据内容系由被告工作人员书写为由对其合法性提出异议，但其无证据予以反驳，且所提异议与其认可证据的真实性相矛盾，其异议不能成立，故对上述证据本院予以认定。被告甘州区人民政府辩称，一、原告曹进堂具有违法事实。2016年8月，原告曹进堂因到北京市中南海附近非法上访，扰乱社会秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫、教育，但其不思悔改、不听劝阻，仍继续在中南海周边窜访、滞留或聚集至甘州区公安局西街派出所民警将其带回。其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，已构成违法，故原告曹进堂诉称其行为”没有构成违法”，与法不符。二、对原告曹进堂予以行政拘留处罚，是公安机关的正当职权，符合法律规定。依法对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的违法者予以行政处罚，是法律赋予公安机关的权力，属于公安机关正当的职权范围。原告曹进堂的行为构成违法，且经北京市公安局西城分局府右街派出所训诫、教育仍不能奏效的情况下，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定，对曹进堂给予行政拘留七日的处罚，既是正当行使国家法律赋予的权力，也是有法可依的。三、甘州区公安局作出行政处罚决定程序合法。原告曹进堂为表达其诉求，先后三次窜至北京市中南海附近非正常上访，扰乱公共秩序，情节严重。其诉称”甘州区公安局作出的行政处罚决定时，没有组织其听证，是程序违法”，依据相关法律规定，听证程序并不是行政机关对处罚人予以行政处罚时进行的必经程序。对此，甘州区公安局依据北京市公安局西城分局《训诫书》及曹进堂的陈述和证人证言等证据对原告曹进堂扰乱社会秩序的违法行为给予行政拘留七天的处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，适用法律正确。四、原告因民事权利被他人侵害，应通过正当途径进行救济，而不得非正常上访。即便上访，也应逐级上访，并应到指定地点合理合法表达上访诉求，不应蹿至中南海周边非访区非法上访。原告以中央政法委《关于处理上访人员的要求》为据，并称作出行政处罚要进行听证，但该文件并非立法部门制定的法律法规或司法解释，不能限制法律所赋予行政机关的权力。综上所述，甘州区公安局对曹进堂予以行政处罚具有事实和法律依据，被告维持其处罚决定符合本案事实及法律程序，而原告要求撤销理由不能成立，其请求依法应予驳回。在举证期限内，被告甘州区公安局提交如下证据，拟证明如下事实：1.原告曹进堂于2016年10月8日提交的行政复议申请书及其附件传唤证、行政处罚决定书、解除拘留证明书各一份。证明原告向甘州区人民政府提出行政复议的事实。2.甘州区人民政府甘区复补字（2016）10号补正行政复议申请通知书及其送达回证、收件地址确认书、甘区政复答字（2016）8号提出答复通知书及其送达回证、甘州区公安局行政复议答复书及其证据材料、行政复议调查笔录、甘区政复决字（2016）8号行政复议决定书及其送达回证各一份（组）。证明甘州区人民政府对原告曹进堂的行政复议申请依法受理并进行复议审查而作出维持被告甘州区公安局行政处罚决定的事实。3.曹进堂身份证复印件一份。证明原告曹进堂的基本身份情况。上述证据经本院组织质证，原告对被告甘州区人民政府提交证据中解除拘留证明书于2016年9月3日作出程序违法为由提出异议外，对其他证据及复议程序均无异议。被告甘州区公安局对被告甘州区人民政府提交证据无异议。对被告甘州区人民政府提交证据经本院组织质证，认证如下：被告提交的解除拘留证明书系由甘州区拘留所作出，其作出时间2016年9月3日虽存在瑕疵，但并不影响甘州区公安局作出行政处罚决定的合法性，故不能作为认定被告作出行政处罚决定程序违法的依据；对被告甘州区人民政府提交的其他证据原告及甘州区公安局无异议。综上，被告甘州区人民政府提交的上述证据客观、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。根据双方的陈述、原被告提交经本院认证的证据，查明如下事实：原告因其住房被拆迁部门损坏等问题未解决为由，先后于2016年8月11日、17日、21日到北京中南海周边非访时被北京市公安局西城分局府右街派出所查获而予以训诫，后由甘州区人民政府西街街道办事处工作人员及被告民警于2016年8月23日从甘肃省驻京工作处接出并于8月25日返回张掖。2016年9月2日9时许，甘州区信联办以原告曹进堂到中南海周边非正常上访，涉嫌扰乱单位秩序为由，将案件移送被告并要求查处。同日，甘州区公安局北街派出所受理该案，并于当日通过传唤原告、询问证人等方式对案件事实进行了调查取证，并依法向原告告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据。当日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出甘区公（西）行罚决字［2016］69号行政处罚决定书，决定给予原告曹进堂行政拘留七日的行政处罚。2016年9月3日至9月10日，原告在甘州区拘留所执行了行政拘留七日的处罚。2016年10月8日，原告曹进堂因不服甘州区公安局甘区公（西）行罚决字［2016］69号行政处罚决定向甘州区人民政府提起行政复议申请。10月13日，被告甘州区人民政府依法受理其复议申请并通过询问原告、调取被告甘州区公安局对原告作出处罚所依据的证据等方式对其复议申请予以了审查。经审查，被告甘州区人民政府以甘州区公安局对原告曹进堂作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当、适用法律正确为由，于2016年12月5日作出甘区政复决字[2016]8号行政复议决定书，决定维持甘州区公安局对原告作出的甘区公（西）行罚决字［2016］69号行政处罚决定。2016年12月12日，原告将本案诉至本院，要求撤销两被告分别对其作出的甘区公（西）行罚决字［2016］69号行政处罚决定及甘区政复决字[2016]8号行政复议决定，诉讼费由两被告承担。本院认为，根据国务院《信访条例》的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出，但原告在以走访形式提出信访事项时却不到信访机构设立或者指定接待场所提出信访要求，而到中南海周边等非访区上访，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条第一款”信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条第一款（一）项信访人”不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集......”。据此，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对原告违反《信访条例》的行为作出行政处罚决定，证据确实充分，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条虽然规定”行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，但该条同时规定”法律、行政法规另有规定的除外”，而被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款关于”治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于”行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定对原告予以行政处罚即符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条”法律、行政法规另有规定的除外”情形，且国务院《信访条例》第四十七条也明确规定”违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”。原告的违法行为虽然发生在北京市，但其系被告所辖居民，且甘州区信访联席会议办公室也已向被告移送案件并请求查处，故被告甘州区公安局作为违法行为人曹进堂居住地的公安机关，有权依照上述法律法规及行政规章的规定对原告在北京市发生的违反信访条例第十八条、第二十条的违法行为作出行政处罚。甘州区公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》在履行受案登记、询问当事人、调查案情、处罚告知、行政审批等行政程序后，对原告曹进堂作出的甘区公（西）行罚决字［2016］69号行政处罚决定，符合法定程序。训诫书作为公安机关对违法行为人做出训诫罚的一种法律文书，其目的在于对违法行为人的违法行为予以谴责与告诫，以防止违法行为人继续违法而造成严重后果。国务院《信访条例》第四十七条明确规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的......经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。据此，公安机关对原告予以训诫系法规授权行为，而以训诫书的方式对违法行为人予以训诫既具有合法依据，也是严肃执法的具体体现，并不影响被告据此事实并结合其他证据依据《治安管理处罚法》的规定对原告作出行政处罚。原告主张被告依据训诫书并对原告作出行政处罚违反了”一事不再罚”原则。而”一事不再罚”是指对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或两次以上的处罚。北京市公安局依据《信访条例》和甘州区公安局依据《治安管理处罚法》的规定分别对被告作出训诫和行政拘留的处罚，虽都是对原告违法上访行为的处罚，但被告对原告作出处罚和北京市公安局对原告予以训诫所适用法律法规依据并不相同，故被告对原告作出行政拘留的处罚，并不违反”一事不再罚”原则，故原告的上述主张本院不予支持。甘州区人民政府依法受理原告复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序调取证据并进行审查后作出复议决定，其认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，其作出的复议决定依法应予维持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告曹进堂要求撤销被告甘州区公安局作出的甘区公（西）行罚决字(2016)69号行政处罚决定和被告甘州区人民政府作出的甘区政复决字（2016）8号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹进堂承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。审 判 长  贺永军审 判 员  赵玉梅人民陪审员  高仰学二〇一七年四月三十日书 记 员  朱红霞