浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0604行初188号 原告浙江世邦置业有限公司，住所地绍兴市上虞区曹娥街道舜杰路567号。 法定代表人赵云囡，执行董事。 委托代理人朱真，北京浩天信和（杭州）律师事务所律师。委托代理人赵娟萍，系浙江世邦置业有限公司员工。 被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局，住所地绍兴市上虞区市民中心二路5号。 负责人罗黎明，局长。 出庭应诉负责人邱云峰，副局长。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 原告浙江世邦置业有限公司（以下简称世邦公司）因认为被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局(原上虞市国土资源局)不履行颁发《建设项目用地竣工验收合格证》法定职责一案，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼。本院即日立案后，于2019年12月5日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月3日公开开庭审理了本案。原告世邦公司的委托代理人朱真、赵娟萍，被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局副局长邱云峰及委托代理人沈国标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告世邦公司诉称，2007年6月17日上虞市金南翼电器有限公司（以下简称金南翼公司）拍得上虞经济开发区收储[2006]4号国有土地使用权。同日，金南翼公司与原上虞市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：宗地位于上虞经济开发区，出让面积28263平方米，出让价9200万元，受让方于成交之日起30日内即2007年7月18日前付清出让金，不按约定足额缴清的，自滞纳之日起按延期款额的1‰向出让方支付违约金。合同同时约定：本合同签订后30日内，当事人双方验明界址点界柱，由于出让方未按时供地而影响受让方开发建设的，每延期一日，出让方须按受让方已经缴付的土地出让金的1‰向受让方支付违约金。合同经公证生效后，原告成立项目公司，原金南翼公司的合同权利全部转让给原告。因被告未按法规规定净地交付，宗地的水电、道路均未开通，村民面花未赔偿，不能开展基本建设，原告为此请求推迟支付出让金，征得被告允许后，于2007年9月30日缴清全部出让金。同年10月10日办理临时土地证。2013年8月，世邦万祥城一期建设项目（住宅）经竣工验收合格，办理了国有土地使用权证。2015年9月原告开发建设的世邦万祥城二期项目（酒店、办公、商业），经绍兴市上虞区发展和改革局组织规划、国土、建设、建管、经济开发区管委会等部门及建设、施工、监理、勘察等项目建设各方竣工验收合格，并出具《竣工验收意见书》，明确项目业主凭此意见书办理规划确认、竣工备案及土地、房产权证等后续手续。原告凭此意见书于2015年10月23日取得《建设工程规划核实确认书》，2017年4月20日取得《房屋建筑工程竣工验收备案表》，并多次向被告申请核发《建设项目用地竣工验收合格证》，但被告借故拒发。原告多次通过开发区管委会向区政府报告，请求政府协调，政府相关会议纪要也承认非净地出让问题，要求相关部门协调处理，但至今未能落实解决。2019年9月5日，原告向被告提出履职申请，要求被告核发《建设项目用地竣工验收合格证》，并办理世邦万祥城A地块不动产权证。但被告收件后逾六十日仍未核发《建设项目用地竣工验收合格证》。综上，原告认为，世邦万祥城二期建设项目在经绍兴市上虞区发展和改革局组织相关部门和建设各方竣工验收合格后，及时核发《建设项目用地竣工验收合格证》是被告的法定职责，被告在收到原告申请后逾六十日不予办理《建设项目用地竣工验收合格证》系行政不作为。现为维护原告的合法权益，纠正被告的行政不作为，早日受理办理《建设项目用地竣工验收合格证》，继而办理不动产登记和不动产证，特向法院提起行政诉讼，请求判令被告立即履行法定职责，为原告核发世邦万祥城二期《建设项目用地竣工验收合格证》。 原告世邦公司在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、关于要求核发《建设项目用地竣工验收合格证》并办理“世邦万祥城”A地块不动产权证的报告及附件19份【⑴法定代表人身份证复印件；⑵法定代表人身份证明；⑶营业执照复印件；⑷虞土资交[2007]6号建设用地批复；⑸企业投资项目备案通知书；⑹出让合同、公证书及缴付出让金发票；⑺建设用地规划许可证；⑻建设工程规划许可证；⑼国有土地使用权出让文件（拍卖文本）；⑽虞政办发[2009]221号《关于命名“清泰苑”等住宅小区的通知》；⑾绍公消验字[2015]第0059号建设工程消防验收意见书；⑿浙规核字第330682201500040号建设工程规划核实确认书；⒀虞发重验字[2015]10号竣工验收意见书；⒁虞建备[2015]字第046号建设项目配套设施竣工验收备案意见书；⒂竣工验收备案表；⒃地籍图现状平面图；⒄物业移交清单；⒅上虞市国用(2007)第03613016号国有土地使用权证；⒆原告公司股权结构。】，上述证据证明再次催告被告履行法定职责，为原告核发《建设项目用地竣工验收合格证》，被告在接到申请后逾二个月未办。 2、邮件跟踪查询单，证明被告于2019年9月7日收到原告的履职申请。 3、2012年11月23日上虞市人民政府常务会议纪要，证明普遍存在非净地出让情形，对滞纳金问题通过调整实际交地时间方案解决。 4、2016年3月30日绍兴市上虞区人民政府专题会议纪要，证明滞纳金与交地（非净地出让）有关。 被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局辩称：一、原告的起诉不符合法定条件。首先，原告的诉讼请求是要求法院判令被告为其核发世邦万祥城二期《建设项目用地竣工验收合格证》。原告起诉不履行法定职责的案件应由原告提出要求被告履职的申请，但原告2019年9月的报告并非真正的申请。其次，《建设项目用地竣工验收合格证》是建设用地复核验收审批行为的一种结果，需要相关职能部门对建设项目基本内容进行验收、审核，经审查符合条件的才予以审批合格。人民法院不能直接判令核发《建设项目用地竣工验收合格证》。二、原告提出的报告并非建设用地复核验收的申请。制发《建设项目用地竣工验收合格证》的前置程序是对建设用地进行复核验收。原告2019年9月寄发给被告的是关于要求核发《建设项目用地竣工验收合格证》并办理“世邦万祥城”A地块不动产权证的报告，该报告的内容涉及两个具体行政行为，一是发放合格证的行政审批行为，另一个为不动产登记行政行为。因此，原告的报告并不是建设用地复核验收的申请。原告虽向被告寄发了报告，但并没有对被告履职提出正式的书面申请。三、原告不符合建设用地复核验收，发放《建设项目用地竣工验收合格证》的条件。《上虞市人民政府办公室关于经营性用地复核验收的实施意见》规定，项目用地复核验收的主要内容包括出让合同履行情况的验收。《国务院关于促进节约集约用地的通知》也规定要将建设项目履行土地出让合同的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。浙江省国土资源厅《关于加强建设用地批后监管的通知》同样规定要开展以土地出让合同履行和划拨决定书执行情况为主要内容的项目竣工用地复核验收工作。本案中，原告逾期支付土地出让金，按照出让合同约定产生了滞纳金，上述滞纳金至今未缴纳，原告至今未能全面履行相关出让合同，不符合建设用地复核验收发放《建设项目用地竣工验收合格证》的条件。综上，被告认为，原告的起诉缺乏事实根据和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、关于要求核发《建设项目用地竣工验收合格证》并办理“世邦万祥城”A地块不动产权证的报告，证明原告提出的报告涉及两个独立的行政行为，并不是建设用地复核验收申请。 2、国有土地使用权出让合同，证明合同对土地出让金支付时间的约定及原告未按约定支付出让金存在欠付滞纳金的事实。 3、国发[2008]3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》、浙土资发[2009]3号《浙江省国土资源厅、省发展和改革委员会、省经济贸易委员会、省建设厅关于加强建设用地批后监管的通知》、《绍兴市上虞区建设项目用地竣工验收办法》、国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国有土地使用权出让收支管理办法》，证明相关规范性文件对建设用地复核验收的具体规定及原告不符合建设用地复核验收条件的事实。 经庭审质证，被告对原告提供证据1中的申请履职报告的真实性无异议，对关联性有异议，认为该报告并非真正要求被告履职的申请，其中涉及发放合格证、进行不动产登记的行政登记行为，故原告提供的报告意思表达不清，不是本案所涉的履职申请；对附件中⑴、⑵、⑶无异议；对⑷的真实性无异议，但与本案不具有关联性，只能证明国土部门对用地作了批复，只是验收中的一项资料；对⑸的真实性无异议，但无法证明原告的证明目的，只是验收的必备条件；对⑹的真实性均无异议，但出让合同第二十八条明确约定了受让方不按时缴纳土地出让金应承担的违约责任；对⑺、⑻的真实性无异议，但与本案不具有关联性，只是验收中的一项资料；对⑼的真实性无异议，拍卖文本明确要求按出让合同履行，可以证明原告依合同缴纳滞纳金是合同的约定义务；⑽系复印件，真实性无法确认，与本案不具有关联性；对⑾至⒆的真实性均无异议，但与本案不具有关联性，也只是验收中的一项资料。对证据2的真实性无异议，被告已收到。证据3系复印件，对真实性无法确认，也无法实现原告的证明目的，滞纳金在土地出让合同中有明确的约定，出让合同签订在会议之前，无法达到原告的证明目的。对证据4的真实性也无法确认，其中第六点已明确对于原告要求暂缓缴纳滞纳金的请求，建议提交区政府常务会议等部门审议，之后也未有提交审议，故应按合同约定缴纳。 原告对被告提供证据1的真实性、合法性无异议，但对被告的证明目的有异议，如被告认为该报告不符合复核验收的前置程序，被告应在收到报告后的二个月内要求原告予以改正或答复，原告提供的报告及附件符合核发合格证的要求，如被告认为不符合要求，应给予整改意见。对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，对案涉的滞纳金有争议，且原告多次与被告、区政府沟通，会议纪要也明确暂缓缴纳滞纳金。对证据3的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，提到的都是土地出让金，未涉及违约金及滞纳金的收缴情况，且有争议，故与本案无关，根据浙土资发[2009]3号文件第（八）项的规定，如果复核验收结果不符合出让合同约定，被告应及时提出整改意见，但被告未提出任何整改意见，被告对原告的申请履职报告也未作出任何答复，故被告存在不履行法定职责的情形。 对于被告2020年1月3日提交的项目竣工验收整改情况意见反馈表，已超过法定举证期限且无正当理由，视为放弃举证权利，本院不再组织质证。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，系原告向被告提出的履职申请及提交的相关资料，虽然该份报告包含两个行政行为，但原告也明确提出要求被告履行核发涉案建设项目用地竣工验收合格证的法定职责，对该证据本院予以认定；对于被告提出该报告并非真正要求被告履职的申请的质证意见不能成立，本院不予采信。原告提供的证据2，被告无异议，本院予以认定。原告提供的证据3，与本案无关联性。原告提供的证据4，其中第六点明确就企业（原告）要求暂缓缴纳滞纳金的请求，只是建议提交区政府常务会议或区财经工作领导小组会议审议决策，并没有最终处理结果。 被告提供的证据1、2，原告对真实性、合法性无异议，且与本案具有关联性，本院予以认定。被告提供的证据3，被告用以证明根据国务院法规及相关规范性文件规定涉案建设项目不符合建设用地复核验收条件，但根据虞发重验字[2015]10号竣工验收意见书，被告于2015年8月对涉案建设项目参验后，未提出整改意见，同意涉案项目通过验收，故对于被告的证明目的，本院不予采纳。 经审理查明，2007年6月18日，被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局（原上虞市国土资源局）为出让方与受让方金南翼公司签订虞土交让合[2007]6号《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让方以拍卖方式出让给受让方的宗地位于上虞经济开发区，博文路以东，滨江路以南、嘉和路以西。出让土地面积为28263平方米，用途为商业服务业、住宅用地，土地使用权出让金为9200万元。合同同时约定：出让金缴付时间为2007年7月18日下午4时前一次性付清，如不按约定足额缴清出让金的，自滞纳之日起按延期款额的1‰向出让方支付违约金；本合同签订后30日内，当事人双方依照出让图件所标示实地验明各界址点界柱。出让方必须按照合同约定，按时供地，由于出让方未按时供地而影响受让方开发建设的，每延期一日，出让方须按受让方已经缴付的土地出让金的1‰向受让方支付违约金。同日，合同经公证后生效。 2007年7月13日，原告世邦公司成立。金南翼公司与被告签订的土地使用权出让合同的权利全部转让给原告。期间原告以被告非净地交付，宗地的水电、道路均未开通，村民面花未赔偿，不能开展基本建设为由，推迟支付土地出让金。2007年9月17日，原告缴纳3660万元土地出让金，2007年9月30日缴纳余下5540万元土地出让金。2007年10月10日，原告领取上虞市国有（2007）第03613016号临时土地使用权证，土地使用权面积为14604平方米（涉案建设项目用地）。2008年3月27日，原告领取地字第330682200800014号《建设用地规划许可证》，该许可证载明：用地项目名称为世邦万象（祥）城，用地性质为住宅和商业服务，用地面积为28263平方米。2009年8月18日，原告就建设项目世邦万祥城向原上虞市发展和改革局备案，其中一期用地面积13659平方米，建筑面积48721平方米；二期（涉案建设项目）用地面积14604平方米，建筑面积58670平方米。2010年7月12日，原告领取世邦万祥城二期（总建筑面积58075平方米）《建设工程规划许可证》。2010年11月23日领取世邦万祥城二期《建设工程施工许可证》，该许可证载明：合同开工日期2010年11月23日，合同竣工日期2012年10月30日。后经主管部门同意竣工日期延长至2015年2月15日。2015年8月，绍兴市上虞区发展和改革局组织规划、国土、建设、建管、经济开发区管委会及建设、施工、监理、设计、勘察等项目建设各方对世邦万祥城二期（酒店、办公、商业）进行竣工验收。2015年9月29日绍兴市上虞区发展和改革局出具虞发重验字[2015]10号《竣工验收意见书》，该验收意见书主要内容为：世邦万祥城二期项目总用地面积14604平方米，总建筑面积58075平方米，参验人员在认真听取项目建设各方竣工报告、详细核实工程资料、仔细踏看项目现场后，按各自职责对项目规划实施、土地利用、配套设施建设等发表意见，综合意见为该项目通过竣工验收，项目业主凭此验收意见书办理规划确认、竣工备案及土地、房产权证等后续手续。原告自述涉案建设项目竣工验收合格后向被告申请要求核发《建设项目用地竣工验收合格证》，并提交相关资料，但被告借故拒发。2015年10月23日原告领取世邦万祥城二期《建设工程规划核实确认书》，并于2017年4月20日向绍兴市上虞区建筑业管理局竣工验收备案。2019年9月6日，原告通过邮寄方式再次向被告提出履职申请，要求被告核发世邦万祥城二期《建设项目用地竣工验收合格证》，并办理世邦万祥城A地块不动产权证。被告于次日签收后至今未作出处理决定。 另查明，世邦万祥城一期建设项目（住宅）经竣工验收合格后，被告核发了《建设项目用地竣工验收合格证》。 本院认为，国发[2008]3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》第三点第（七）项规定，“完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。”第（八）项规定，“建立违规违约用地责任追究机制。复核验收结果不符合出让合同约定或划拨决定书规定的，国土资源部门要及时提出整改意见。”国土资源部门的检查核验就是建设项目竣工用地复核验收，是建设工程竣工验收制度中一项重要的内容，目的是为了监督建设项目用地是否符合土地出让合同或划拨决定书，确保土地的节约集约。本案中，案涉土地出让合同第三十三条约定，其中项目用地复核验收主要内容有：1、用地面积；2、建筑面积；3、土地用途；4、开发建设期限。第三十四条约定，项目用地指标均符合批准文件规定要求的，由出让方颁发《上虞市建设用地竣工复核验收合格证》（现为《建设项目竣工用地验收合格证》）；同时还约定了不符合批准文件规定要求的处罚标准。 涉案建设项目世邦万祥城二期已于2015年9月通过竣工验收，参验各方意见一致均同意通过竣工验收。被告对涉案建设项目用地复核验收后未提出整改意见也未按出让合同的约定进行处罚，这表明涉案建设项目的用地面积、建筑面积、土地用途、开发建设期限等均符合批准文件规定的要求。涉案建设项目竣工验收合格后，被告理应向原告颁发竣工用地验收合格证，但被告以原告未缴纳滞纳金等为由拒发涉案建设项目竣工用地验收合格证，经原告申请后仍拒发，被告的行为系行政不作为。原告的诉讼请求本院予以支持。对于土地出让金延期缴纳的滞纳金，被告可依职权另行追缴。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局于本判决生效之日起三十日内向原告浙江世邦置业有限公司颁发世邦万祥城二期《建设项目竣工用地验收合格证》。 案件受理费50元，由被告绍兴市自然资源和规划局上虞分局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王志芬 审 判 员  陈瑞清 人民陪审员  符凌云 二〇二〇年一月六日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。