河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)豫行终2746号上诉人（一审被告）新乡市牧野区人民政府。住所地：新乡市牧野区学院路南段。法定代表人牛晓辉，区长。委托代理人许鹏，新乡市牧野区人民政府法制办工作人员。委托代理人韩运峰，河南恒升律师事务所律师。被上诉人（一审被上诉人）周爱琴，女，汉族，1955年11月16日出生，住新乡市。上诉人新乡市牧野区人民政府（以下简称牧野区政府）与被上诉人周爱琴确认答复行为违法一案，不服新乡市中级人民法院作出的（2016）豫07行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，周爱琴家住新乡市牧野区，其因认为邻居李存梅私自违法建设房屋，影响到其家人采光和出行，向相关部门多次反映。后周爱琴因对李存梅的违建房屋一直未予拆除的情况不满，于2015年向本院提起诉讼，请求确认新乡市牧野区人民政府行政不作为违法等，在该案审理过程中，周爱琴以其诉讼中发现新乡市牧野区人民政府不存在被诉“行政不作为”行为，申请撤回起诉，本院于2016年3月31日作出（2015）新中行初字第55号行政裁定书，准予周爱琴撤回起诉。2016年1月12日，周爱琴以邮寄方式向新乡市牧野区人民政府递交《强制拆除违建房屋申请书》，请求上诉人依法强制拆除李存梅违法建设的房屋。上诉人收到周爱琴的申请后，于2016年2月3日对其作出《行政答复书》，该答复书称：“周爱琴：你于2016年1月12日向我单位递交的《强制拆除违建房屋申请书》我单位已于2016年1月13日收到，现根据相关法律答复如下：一、我单位对违章建筑的拆除依法没有管辖权。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条‘未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款’的规定，本案范围内违章建筑的认定、责令停止建设、罚款、责令限期拆除等行政处罚是城乡规划局的法定职责。我单位对违章建筑的拆除依法没有管辖权。二、本案正在新乡市中级人民法院审理当中。三、虽然我单位无相应的管辖权，但我单位已积极协调相关单位，依法处理”。周爱琴对该答复书不服，于2016年3月30日向本院提起诉讼，请求法院确认上诉人针对被上诉人的答复行为违法、判令上诉人限期组织强制拆除李存梅的违建房屋、诉讼费用由上诉人承担。另查明，在本院审理的（2015）新中行初字第55号行政案件中，周爱琴提起了三项诉讼请求：请求法院确认上诉人新乡市牧野区人民政府行政不作为违法、判令上诉人限期组织强制拆除李存梅的违建房屋，诉讼费用由上诉人承担。其中，第二项诉讼请求与本案被上诉人周爱琴所提诉讼请求中的第二项在字面上相同。新乡市中级人民法院一审认为，周爱琴因不满邻居违建房屋而向当地政府提出强制拆除申请，在上诉人作出答复后，对答复行为不服提起行政诉讼。上述行为实质上系公民基于自身权益受损而进行举报，对行政机关作出的举报答复行为不服提起的诉讼。关于案涉《行政答复书》是否属于可诉行政行为的问题。本院认为，案涉《行政答复书》的相对人为周爱琴，答复内容针对周爱琴的申请事项作出，答复结果直接关系到周爱琴举报请求保护的权益能否得到支持，因此周爱琴的相关权益受到了案涉答复行为的实际影响，案涉《行政答复书》属于可诉的行政行为范畴。关于周爱琴是否具备原告诉讼主体资格的问题。在举报人基于自身权益受损而进行举报的情况下，接到举报的行政机关对被举报事项的处理结果与举报人自身权益密切相关，举报人与行政机关的答复行为之间存在法律上的利害关系。本案中，周爱琴作为举报人，其向新乡市牧野区人民政府提供了较为明确的违法事实线索，并要求上诉人作出相应处理，上诉人应当依照法定程序作出答复及相应的处理，据此，周爱琴与新乡市牧野区人民政府的答复行为之间存在法律上的利害关系，具备提起行政诉讼的主体资格。关于周爱琴本案起诉是否属重复起诉的问题。经审查，周爱琴在本院审结的（2015）新中行初字第55号行政案件中的主要诉求是确认新乡市牧野区人民政府行政不作为违法，其针对的行政行为是认为上诉人存在不履行法定职责的不作为行为，而本案中周爱琴的主要诉求是确认上诉人作出的《行政答复书》违法，以上两项诉讼请求针对不同的行政行为事实和理由所提出，两者实质并不相同。同时，周爱琴就本案所提的第二项诉讼请求“判令上诉人限期组织强制拆除李存梅的违建房屋”虽与（2015）新中行初字第55号行政案件中的第二项诉讼请求在字面上相同，但两者并非基于同一事实和理由提出，不属于法定的重复起诉情形。据此，上诉人辩称被上诉人系重复起诉的理由不能成立。关于涉案答复行为是否合法的问题。本案周爱琴向上诉人提出强制拆除李存梅违建房屋的申请，上诉人以其对该申请事项不具有管辖权为由作出案涉答复，因此，上诉人是否具有“强制拆除违建房屋”的法定职权是本案审理的关键问题。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施”，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，第六十八规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，据此，我国县级以上地方人民政府城乡规划部门具有对违章建筑的认定、责令停止建设、罚款、限期拆除等法定职权，而违章建筑所在地的县级以上地方人民政府具有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等法定职权。本案中，周爱琴向上诉人提出的申请系“强制拆除违建房屋”，上诉人在未对周爱琴的申请事项进行审慎审查、未查清被举报的房屋是否已经规划部门作出责令停止建设、限期拆除等决定的情况下，径行以其“对违章建筑的拆除依法没有管辖权”为由作出案涉答复，该行政行为属事实不清、主要依据不足。被上诉人周爱琴诉请确认案涉答复行为违法，因被诉《行政答复书》具有可撤销内容，应依法予以撤销。新乡市中级人民法院一审判决撤销牧野区政府于2016年2月3日对周爱琴作出的《行证答复书》；责令牧野区人民政府重新作出行政行为。牧野区政府不服一审判决，向本院上诉称，上诉人所做出的《行政答复书》程序实体均符合法律的规定。被上诉人在2016年1月12日向上诉人提交《强制拆除违章建筑申请书》，上诉人于2016年2月3日向其下达《行政答复书》程序合法。并且上诉人下达《行政答复书》时，被上诉人诉上诉人的行政不作为案件正在新乡市中级人民法院审理当中，上诉人是否是行政不作为没有定论。上诉人在《行政答复书》中依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，认为牧野区范围内违章建筑的认定、责令停止建设、罚款、责令限期拆除等行政处罚是新乡市规划局牧业分局的职责，上诉人对此没有法定职责。故一审判决撤销上诉人的《行政答复书》是明显错误的，请求二审法院依法撤销新乡市中级人法院（2016）豫07行初53号行政判决，发还重审或依法改判维持上诉人牧野区政府2016年2月3日作出的《行政答复书》。周爱琴答辩称，新乡市中级人民法院审理的不作为案件与本案要求确认答复行为违法案件是基于两个法律关系，不能混为一谈。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除的措施”。建设工程所在地的县级人民政府具有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等法定职责。上诉人牧野区政府的答复行为是推脱敷衍被上诉人的行为，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持一审判决。本案二审查明的案件事实与一审查明事实一致。本院认为，关于涉案《行政答复书》是否可诉及主体资格的问题。因周爱琴不满邻居违建房屋影响其通行和采光，而向牧野区政府提交《强制拆除违建房屋申请书》，牧野区政府在收到该申请书后作出涉案《行政答复书》，该《行政答复书》相对人是周爱琴，答复内容是针对周爱琴向牧野区政府提出的《强制拆除违建房屋申请书》事项，牧野区政府作出的答复书内容与周爱琴权益相关，涉案《行政答复书》属于可诉的行政行为范畴，又因周爱琴所反映违建事项与自身权益相关，故该答复书内容与周爱琴的合法权益具有法律上的利害关系，周爱琴具有本案行政诉讼的主体资格。关于该《行政答复书》是否合法的问题。牧野区政府认为其对违章建筑的拆除依法没有管辖权，依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，该条规定了我国县级以上地方人民政府城乡规划部门具有对违章建筑的认定、责令停止建设、罚款、限期拆除的法定职权，针对本案周爱琴申请事项是对违章建筑的强制拆除，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，我国县级以上地方人民政府具有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除的法定职权。综上，牧野区政府在没有查清周爱琴所反映事项是否已经有相关规划部门作出相应责令停止建设或限期拆除决定的情况下，以其对违章建筑的拆除依法没有管辖权为由作出的答复行为违法。新乡市中级人民法院判决撤销该《行政答复书》、责令牧野区政府重新作出行政行为符合法律规定，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回新乡市牧野区人民政府的上诉，维持新乡市中级人民法院（2016）豫07行初53号行政判决。二审案件受理费50元由新乡市牧野区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  王凤强代理审判员  苗春燕代理审判员  王秋娜二〇一七年四月十八日书 记 员  范明典