江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）苏06行初192号 原告陈明华等25人，具体名单附后。 原告暨诉讼代表人陈明华，男，1953年7月26日生，××族，住如皋市。 被告如皋市人民政府，住所地如皋市解放路行政中心。 法定代表人何益军，市长。 委托代理人詹文天，如皋市人民政府法制办公室主任。 委托代理人高辉，如皋市人民政府法制办公室工作人员。 原告陈明华等25人不服被告如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月7日立案受理后，依法组成合议庭于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告陈明先、原告暨诉讼代表人陈明华，被告如皋市政府的委托代理人詹文天、高辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈明华等25人诉称，被告如皋市政府未按照《江苏省行政程序规定》对原告提出的行政撤销申请书作出规范的行政处理决定，程序上不合法；被告如皋市政府回避了如皋市政府法制办和如皋市国土资源局有无实施协调的要害问题，所作告知书内容前后矛盾；如果如皋市政府法制办和如皋市国土资源局违法实施协调，被告如皋市政府有权撤销协议。被告如皋市政府在未对案涉协议内容合法性进行审查的情况下，径行认定其对协议无撤销职权属于不作为、乱作为；告知书中称“市政府已经根据你小组成员的申请分别作出相关行政处理决定”，属于虚构、扩大事实，实际上并没有作出妥善、合法的处理决定。综上，被告如皋市政府的告知书不能成立，应予撤销。原告陈明华等25人对该告知书不服，提起诉讼，请求法院撤销如皋市政府授权法制办公室作出的告知书，判令被告如皋市政府对原告提出的行政撤销申请书依法立刻作出行政处理决定。 被告如皋市政府辩称，告知书对原告的权利义务不产生实体影响；其没有撤销案涉协议的法定职权；协调行为涉及土地所有权纠纷调解和行政争议的化解，无需撤销；行政撤销申请书中涉及多个争议地块，原告要求被告如皋市政府作出规范的处理决定，指向不明；如皋市政府法制办和如皋市国土资源局不是案涉协议的当事方，协调行为是过程性行为，不存在撤销情形。请求法院驳回原告起诉。 经审理查明，如皋市丁堰镇鞠庄社区17组因丁西轧花厂、丁西被服厂等土地纠纷问题由来已久。2011年4月20日，在如皋市政府法制办公室、如皋市国土资源局等部门协调下，如皋市丁堰镇人民政府，如皋市丁堰镇鞠庄社区居委会，鞠庄社区17组顾明发等106人（代理人陈明华）三方就丁西轧花厂、丁西被服厂签订《关于鞠庄社区××组顾明发等106人与丁堰镇政府、鞠庄社区居委会就丁西轧花厂、丁西被服厂等土地纠纷的处理协议书》（以下简称处理协议书），约定鞠庄社区××组顾明发等106人撤回用地权属、清产核资界权等申请以及一系列行政诉讼案件，如皋市丁堰镇鞠庄社区居委会给付鞠庄社区××组顾明发等106人土地使用费等内容。 2016年10月9日，如皋市××镇鞠庄社区××村民小组向被告如皋市政府递交行政撤销申请书一份。申请书主要内容为：行政机关应当依法行政，上级机关要加强对下级机关的监督，纠正违法行政行为。如皋市政府法制办公室、如皋市国土资源局超越职权进行协调，该协调行为违背当事人意愿，属于强制行为；协议的主要内容超出了当事人法定权限；整个协议于理不合，以非法形式掩盖合法目的。因此，申请被告如皋市政府撤销如皋市政府法制办公室、如皋市国土资源局2011年4月20日的协调行为以及协调结果即处理协议书，并根据《江苏省行政程序规定》，作出规范的行政处理决定书。 2016年10月25日，被告如皋市政府授权法制办公室向丁堰镇鞠庄社区××村民小组作出告知书，主要内容为：一、《关于鞠庄社区××组顾明发等106人与丁堰镇政府、鞠庄社区居委会就丁西轧花厂、丁西被服厂等土地纠纷的处理协议书》系你小组成员与丁堰镇政府和鞠庄社区居委会签订的协议，如皋市政府法制办和如皋市国土资源局均非协议当事方，亦未在该协议上加盖公章，市政府无法定职权撤销该协议。相关协调行为涉及土地所有权纠纷调解和行政争议的化解，无需撤销。二、上述协议书记载的内容涉及多个争议地块。丁西轧花有限公司使用的15.12亩土地等地块，市政府已经根据你小组成员的申请分别作出相关行政处理决定，你小组提出的重新作出规范的行政处理决定的请求指向不明确。原告陈明华等25人对该告知书不服，提起本案诉讼。庭审中，原告明确申请书中“作出规范的行政处理决定书”是指要求被告如皋市政府按照《江苏省行政程序规定》对其行政撤销申请书作出处理。 另查明，原告陈明华等25人代表如皋市丁堰镇鞠庄社区17村民小组的25户村民，系全村三分之二以上农户代表。 以上事实有行政撤销申请书、告知书、处理协议书以及各方当事人当庭陈述在案佐证。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。可见，法院判断案件能否受理并进入实体审查的基本条件之一为原告与被诉行为是否存在利害关系，即被诉行政行为是否直接造成原告合法权益受到侵害或者不利影响。基于以下理由，本院认为本案被诉告知行为对原告陈明华等25人合法权益明显不产生实际影响。 首先，案涉行政撤销申请书中要求被告如皋市政府“撤销如皋市政府法制办公室、如皋市国土资源局2011年4月20日的协调行为”明显不具有可撤销性。协调行为本身不具有拘束力和执行力，它是行政机关在行政管理活动中，居间对不同主体之间发生的纠纷，在尊重各方当事人意志的基础上参与协调解决的行为。如皋市政府法制办公室、如皋市国土资源局等参与协调的行为不直接产生法律后果，与本案中最终达成协议的三方当事人之间未形成任何具有权利义务内容的法律关系，不具有可撤销性和可撤销内容。 其次，对于“撤销处理协议书”的申请事项，本案被告如皋市政府明显不具备撤销的法定职权。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要求行政机关履行行政处理的法定职责应有法定权利依据。权利依据既可以来源于法律、法规、规章等明确规定，也可以基于行政机关的承诺、保证、行政合同约定等。案涉处理协议书是如皋市丁堰镇人民政府，如皋市丁堰镇鞠庄社区居委会，鞠庄社区17组顾明发等106人三方达成的合意。被告如皋市政府并非协议一方，法律法规也没有赋予被告如皋市政府以行政处理的方式直接撤销其他机关达成协议的职权。原告陈明华等25人认为上级机关要加强对下级机关的监督，纠正违法行政行为，但监督职责属于行政机关的内部监督管理行为，而非法律、法规、规章等明确赋予行政机关的对外行政管理职责。因此，该项撤销申请并没有相应的事实和法律依据。被告如皋市政府是否进行内部监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。 再次，告知书中没有设定新的权利义务。告知书主要告知申请人，如皋市政府法制办公室、如皋市国土资源局不是协议方，市政府无法定职权撤销协议。同时认为申请中提出的重新作出规范的行政处理决定的请求指向不明确。从上述告知内容看，只是对事实的描述，是对申请书作出的客观回复，对原告陈明华等25人的实体权利义务并不产生实际影响。原告陈明华等25人称被告如皋市政府应当依照《江苏省行政程序规定》第六十条的要求作出规范的行政处理决定。对此本院认为，该规定第六十条的适用前提是作出行政执法决定，而本案中不涉及需履行行政执法行为的情形，故被告如皋市政府未作出书面行政处理决定书而是以告知书形式告知当事人并无违法之处。 综上，被告如皋市政府针对撤销申请书作出的告知行为对原告陈明华等25人的权利义务不产生影响。据此，依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项规定，裁定如下： 驳回原告陈明华等25人的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告陈明华等25人。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  郭德萍 审 判 员  鲍 蕊 代理审判员  张祺炜 二〇一七年四月十七日 书 记 员  吴 迪 附一：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； 附二：原告名单 原告陈明华，男，1953年7月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈明付，男，1960年7月6日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告程广裕，男，1950年12月2日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告顾明发，男1938年4月7日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈明泉，男，1967年3月7日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告张福生，男，1958年6月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈明英，女，1939年11月1日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈拥军，男，1969年7月23日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告纪丽红，女，1966年8月6日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告吴正泉，男1967年6月19日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告吴正元，男，1963年1月12日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告于加俊，男，1959年3月18日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈明辉，男，1964年4月30日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告吕时美，女，1949年1月5日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈明先，男，1948年2月21日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈金华，男，1956年7月24日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告**，男，1946年12月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告张丽华，女，1962年11月20日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈建，男，1969年5月6日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告石广付，男，1952年2月19日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告宗序却，男，1939年5月11日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告刘爱琴，女，1967年1月14日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告石广付，女，1952年2月19日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。 原告陈明光，男，1956年4月26日生，居民身份证号，汉族，住如皋。 原告秦贤华，男，1964年10月5日生，居民身份证号，汉族，住如皋市。