湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）湘行终1492号上诉人（原审原告）：王一新，男，1952年6月5日出生，汉族。委托代理人：潘高峰，湖南云济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路***号。法定代表人：周德睿，该市市长。委托代理人：王恒明，湖南协平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市水利局。住所地：常德市武陵区沅安路***号。法定代表人：胡世满，该局局长。委托代理人：胡立志，常德市水利局工作人员。委托代理人：王辉，湖南和讯律师事务所律师。上诉人王一新因与被上诉人常德市人民政府（以下简称常德市政府）及常德市水利局行政协议及行政赔偿一案，不服常德市中级人民法院（2016）湘07行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。常德市中级人民法院经审理查明：王一新位于常德瓶盖总厂××部××房屋因常德市防洪建设的需要应予拆除，2003年1月28日、2003年2月21日，城防指挥部先后与王一新签订了1、2号协议书。协议中约定按《常德市征地拆迁管理方法》对王一新拆除的房屋进行补偿。协议签订后，王一新主动拆除了两份协议中约定面积为9858.6平方米房屋，城防指挥部也向王一新支付了补偿款。两份协议双方均已履行完毕。2007年开始，王一新分别向城防指挥部及有关部门反映，认为其被拆除的房屋属国有土地上房屋，要求按城市房屋拆迁标准补偿。2008年6月23日，市国土储备中心与王一新就常德瓶盖总厂使用土地签订了《国有土地使用权收购合同》（包括了1、2号协议书中拆除房屋所占用土地）。2009年10月12日，常德市水利局针对王一新的信访作出了常水函（2009）77号复函。2012年5月，王一新以市国土储备中心为被告提起民事诉讼，诉讼请求为：判令市国土储备中心按照《常德市国土资源局第6次集体会议纪要》的要求补偿王一新被拆迁的9858.6平方米房屋及附属设施的6119879.20元。2013年12月22日，湖南省高级人民法院作出（2013）湘高法民一终字第26号民事判决，驳回了王一新的诉讼请求。2015年11月23日，王一新以常德市水利局为被告向武陵区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：1、依法确认城防指挥部对王一新购买的原常德市瓶盖总厂房屋强制拆迁过程中的补偿行为违法；2、依法判令常德市水利局赔偿因其补偿行为违法给王一新造成的经济损失6119879.20元及自2003年4月1日起至实际支付止按照人民银行同期贷款利率计算的利息；3、由常德市水利局承担本案诉讼费。2016年3月29日，常德市中级人民法院作出（2016）湘07行终27号行政裁定书，以常德市水利局不是适格被告为由驳回王一新的起诉。该裁定已经发生法律效力。王一新遂再次起诉，诉讼请求与2015年诉常德市水利局的一致。经释明后，王一新的第一项诉讼请求明确为：请求确认城防指挥部与其签订的两份补偿协议违法。另查明，1996年10月3日，中共湖南省常德市委办公室、常德市人民政府办公室根据江北城区防洪工程建设需要，作出常办通字（1996）69号《关于成立常德市江北城区防洪工程建设指挥部的通知》，成立常德市江北城区防洪工程建设指挥部。2001年7月23日，常德市人民政府办公室作出常政办函（2001）76号《关于将常德市江北城区防洪工程指挥部更名为常德市城区防洪工程指挥部的通知》。现城防指挥部状态不明。常德市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点为：一、常德市政府是否为本案适格的被告；二、常德市水利局是否为本案适格的被告；三、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；四、王一新的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限。一、常德市政府为本案适格被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。常德市政府为组建城防指挥部的行政机关，现没有证据能证明城防指挥部具有独立承担法律责任能力，且常德市政府对作为被告没有提出异议，应为本案适格被告。二、常德市水利局不是本案适格的被告。2015年11月23日，王一新以常德市水利局为被告曾向武陵区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求及事实理由都与本案一致。该案已作出终审裁定，认为常德市水利局不是适格被告，裁定已经发生法律效力。在本案中，王一新以相同的事实和理由以常德市水利局为被告提起诉讼属于重复起诉，王一新对常德市水利局的诉讼应予驳回。三、本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条已经明确把行政协议列入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。人民法院在审理行政协议案件时首先要对行政协议是否合法进行审查，其中“在法定职责范围内”就是指需审查行政机关签订协议应当在法定职责范围内，签订协议的程序应当符合法律规定，协议内容不能违反法律法规的禁止性规定。本案中，王一新请求确认两份行政补偿协议违法应属行政诉讼的受案范围。常德市政府认为本案不属行政诉讼的受案范围观点不能成立。四、王一新的起诉超过了行政诉讼的起诉期限。1、2号协议书签订的时间为2003年1月28日和2003年2月21日。王一新作为协议的一方自愿签订协议，知道协议的内容。王一新和常德市政府均认可协议已经履行完毕。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。案涉的两份行政协议均已履行完毕，王一新的诉讼请求为确认两份行政协议违法，本案不能参照民事法律规定关于诉讼时效的规定。根据行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，王一新知道行政行为内容的，起诉期限最长不超过2年。从2003年签订行政协议时起至2015年王一新对常德市水利局提起行政诉讼已经明显超过了2年，且没有正当理由。常德市政府认为王一新的起诉超过行政诉讼起诉期限的观点成立。综上，王一新对常德市政府的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，对常德市水利局的起诉属于重复起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（六）项之规定，裁定驳回王一新的起诉。本案不收取诉讼费用。上诉人王一新不服原审裁定，提起上诉称：一、一审认定事实部分错误。1号协议中涉及的房屋是原防洪指挥部强制拆除的，2号协议中涉及的房屋是上诉人自行拆除的。二、常德市水利局实际继受了原防洪指挥部的权利义务，是本案适格被告。三、上诉人在起诉状中明确阐述了本案的由来，本案起诉期限的被耽误是因为上诉人对补偿协议的民事或者行政性质无法准确了解，主体不明，且原防洪指挥部与被上诉人也未告知救济途径和期限，而本案目前属于民事还是行政仍是本案的焦点，性质仍不明，故一审认为超过了起诉期限错误。四、本案可参照民事诉讼法，并适用最长20年的起诉期限。综上，请求撤销一审裁定，判如所请。被上诉人常德市人民政府答辩称：一、上诉人所述与事实完全不符，1号和2号协议签订后，上诉人拆除了房屋。二、一审认定上诉人起诉超过了行政诉讼的起诉期限是完全正确的。三、本案中的两份补偿协议合法有效，且双方均已依法按约履行完毕，上诉人的诉请没有事实和法律依据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人常德市水利局答辩称：一、常德市水利局不是本案的适格被告。二、上诉人诉常德市水利局属于重复起诉。三、上诉人提起的行政诉讼已经远远超过了起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应该知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人王一新在2003年1月28日签订第一份《常德市江北防洪圈皇经阁堤段吹填工程拆迁建（构）筑物等补偿协议书》时，即已知道该行政行为，即使从其第二次签订《常德市江北防洪圈皇经阁堤段吹填工程拆迁建（构）筑物等补偿协议书》时的2003年2月21日计算，其起诉期限依法也不得超过2005年2月20日。并且，根据双方当事人在一审中的确认，王一新与常德市城区防洪工程指挥部分别于2003年1月28日与2003年2月21日签订的两份《常德市江北防洪圈皇经阁堤段吹填工程拆迁建（构）筑物等补偿协议书》早已履行完毕，王一新早已收取了相应钱款，补偿已支付到位。同时，上诉人王一新没有提交证据证明不属于起诉人自身原因超过起诉期限被耽误的正当理由，故上诉人王一新的起诉超过了起诉期限。综上，上诉人王一新的上诉理由缺乏事实与法律依据,原审裁定认定事实清楚,驳回上诉人王一新的起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 张 阳审判员 李俊穎审判员 向黎丽二○二○一七年四月二十八日书记员 张 弛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判判决、裁定；……。