江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏06行初181号 原告顾永春，男，1964年2月14日生，××族，住江苏省启东市。 原告顾玲玲，女，1987年3月25日生，××族，住江苏省启东市。 被告启东市人民政府，住所地启东市。 法定代表人黄卫锋，市长。 委托代理人陆颖颖，启东市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人田建业，启东市人民政府法制办公室工作人员。 原告顾永春、顾玲玲不服被告启东市人民政府（以下简称启东市政府）作出的行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月25日立案受理后，依法组成合议庭于2017年3月1日公开开庭审理了本案。原告顾永春、顾玲玲，被告启东市政府的委托代理人陆颖颖、田建业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年9月19日，针对原告顾永春、顾玲玲以启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）为被申请人的复议申请，被告启东市政府作出[2016]启行复第41、45号行政复议决定书，认定两原告所提出的复议申请不符合行政复议受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（三）、（四）、（五）项，第四十八条第一款第（二）项之规定驳回两原告的行政复议申请。 原告顾永春、顾玲玲诉称，1、被告启东市政府在复议决定书中认定两原告的复议申请超过法定时效错误。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民法人等认为具体行政行为侵权的，可以在知道具体行政行为之日起六十日内申请复议。在未经有权机关的确认的情况下，两原告无法得知汇龙镇政府及其拆迁指挥部行为是否侵犯两原告的权益。被诉复议决定错误适用了前述规定。安置补偿尚未到位，两原告提起复议未超过法定期限。汇龙镇政府及其拆迁指挥部行为属于无效行为，对无效行为申请复议没有时效限制。2、被告启东市政府有为两原告办理好安置补偿手续的义务，其驳回两原告的安置补偿复议请求违反“先补偿后搬迁的原则”。综上，被告启东市政府作出被诉复议决定错误，属于行政不作为。现诉至法院，请求判定被告启东市政府作出的[2016]启行复第41、45号行政复议决定书违法，判令其受理复议申请。 两原告为证明其主张向本院提供了建房用地报批表、搬迁安置审批表、司法鉴定文书、[2016]启行复第41、45号行政复议决定书等证据材料。 被告启东市政府辩称，被诉复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、关于两原告要求确认被申请人汇龙镇政府征收、征用土地违法的复议请求。两原告原来享有权利的集体土地经江苏省人民政府批文转为国有，两原告与征收行为不再具有法律上的利害关系。且汇龙镇政府并不是土地征收实施主体，两原告的主张与事实不符合。2、两原告要求撤销《房屋搬迁安置审批表》的复议请求超过法定复议期限。3、两原告向被告启东市政府提出的安置补偿请求不属于复议范围。4、原告顾永春要求确认签名必须由当事人签名才有效的复议请求不属于复议范围，被告启东市政府也没有对签名法律效力进行确认的权力。5、原告顾玲玲要求确认汇龙镇政府强拆房屋违法的复议请求，没有事实依据。综上，两原告的起诉理由不能成立，请求法院驳回两原告诉请。 被告启东市政府提交了复议申请书、补正通知书、调查笔录、复议决定书、邮政回执等证据材料。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》及实施条例。 经庭审举证、质证，两原告及被告对双方提交的证据真实性均未提出异议。本院对双方提供的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明，2010年10月29日，江苏省人民政府发布苏政地[2010]4066号批准建设用地通知，将启东市部分村镇土地征收为国有。随后被告启东市政府发布[2010]第08号征收土地方案公告。本案中所涉顾永春户房屋位于被征收地块。2013年4月26日，原告顾永春与汇龙镇政府签订安置补偿协议。同日，原告顾玲玲（系原告顾永春女儿）出具委托书委托原告顾永春办理拆迁事宜。2013年4月27日，原告顾永春在动迁户名为“顾永春、顾玲玲”的涉拆房屋验收单上签字同意腾房。2013年4月29日，原告顾永春代顾玲玲与汇龙镇政府签署安置补偿协议。其后，案涉房屋被拆除。2013年10月15日，顾永春申请对编号283、284号顾永春、顾玲玲房屋搬迁安置审批表中“顾永春”签名进行鉴定。2014年7月7日，北京京安拓普文书司法鉴定中心鉴定结果显示签名非顾永春笔迹。 2016年6月29日，案外人黄祥以“启东市人民政府汤市长”为收件人邮寄征地安置补偿行政复议申请书一份。该申请书中申请人为顾永春、顾玲玲，被申请人为汇龙镇政府，共提出九项申请事项。同年7月12日，被告启东市政府法制办公室收到该申请。7月15、16日，被告启东市政府分别向原告顾永春、顾玲玲邮寄送达[2016]启行复补字第40号补正通知书，要求两原告明确复议请求，提供身份证件等。7月21、22日，被告启东市政府分别收到由案外人黄祥邮寄的三份复议申请材料，一份材料以两原告为共同申请人，另外两份材料以两原告分别为申请人，申请内容基本一致。7月29日，被告启东市政府发出[2016]启行复补字第40号-1补正通知书，要求两原告明确请求，明确以哪份申请为准，如需委托代理人提交相关授权委托手续等。当日，被告启东市政府工作人员与原告顾永春，原告顾玲玲的委托代理人周明在启东市政府会议室就复议申请事项等进行释明、核准，两原告明确以两人分别提起的行政复议申请为准，同时对部分复议请求作出更改、明确。原告顾永春的复议请求和理由主要为：1、因汇龙镇政府不具有征收主体资格，请求确认汇龙镇政府征收、征用土地行为违法。2、因签名“顾永春”非顾永春本人签署，请求撤销《房屋搬迁安置审批表》。3、杜绝伪造冒充搬迁户签名确认，确认签名必须由当事人签名生效。4、对申请人进行安置补偿。5、因汇龙镇政府未经听证适用2013年安置方案进行征地违法，请求确认汇龙镇政府违法征地。原告顾玲玲的复议请求和理由主要为：1、因汇龙镇政府不具有征收主体资格，请求确认汇龙镇政府征收、征用土地行为违法。2、因签名“顾永春”非顾永春本人签署，请求撤销《房屋搬迁安置审批表》。3、对申请人顾玲玲进行安置补偿。4、确认汇龙镇政府未与顾玲玲签协议，未腾房的情况下强拆房屋导致其财产不知去向的行为违法。5、因汇龙镇政府未经听证适用2013年安置方案进行征地违法，请求确认汇龙镇政府违法征地。8月6日，被告启东市政府向汇龙镇政府邮寄答复通知书。8月11日，汇龙镇政府作出答复。9月19日，被告启东市政府针对两原告的申请，合并作出案涉[2016]启行复第41、45号行政复议决定书。复议决定书认为两申请人的复议申请不符合法定受理条件，主要理由如下：1、关于两申请人要求确认被申请人汇龙镇政府征收、征用土地违法的复议请求，因汇龙镇政府并不是土地征收实施主体，两申请人的主张与事实不符。2、两申请人要求撤销《房屋搬迁安置审批表》的复议请求超过法定复议期限。两申请人最迟在2013年10月15日申请司法鉴定时就已经知道该审批表，两申请人直至2016年6月才提起复议，超过法定期限。3、两申请人向被告启东市政府分别提出的安置补偿请求，不是要求复议机关对被复议的行为进行审查、判断，该请求不属于复议范围。4、申请人顾永春要求确认签名必须由当事人签名才有效的复议请求，不是要求复议机关对被复议的行为进行审查、判断，因此不属于复议范围。5、申请人顾玲玲要求确认汇龙镇政府强拆房屋违法的复议请求，没有事实依据。申请人顾玲玲就房屋拆迁事项委托其父处理，房屋拆除系其父顾永春办理了腾房手续后由拆迁公司实施。综上，被告启东市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（三）、（四）、（五）项，第四十八条第一款第（二）项之规定驳回了两申请人的行政复议申请。9月23日，两原告收到案涉复议决定书后不服，提起本案诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：一、被诉复议决定书认为两原告的复议申请不符合法定受理条件是否合法。主要审查1、两原告要求确认被申请人汇龙镇政府征收、征用土地违法的复议请求是否符合复议受理条件；2、两原告要求撤销《房屋搬迁安置审批表》的复议请求是否超过法定复议期限；3、原告顾玲玲要求确认汇龙镇政府强拆房屋违法的复议请求是否符合复议受理条件。4、两原告向被告启东市政府分别提出的安置补偿请求，原告顾永春要求杜绝伪造冒充搬迁户签名确认，签名必须由当事人签名才有效的复议请求是否属于复议受理范围。二、被诉复议决定的程序是否合法。 本案中，两原告已就涉案房屋签订了安置补偿协议，对两原告产生实际影响的是安置补偿协议，两原告再就协议签订前的征地实施行为等提出复议请求，不存在可以主张的合法权益。被告启东市政府针对两原告复议请求，一一作出回应，最终以不符合受理条件为由驳回复议申请，并无明显不当。 关于两原告要求确认被申请人汇龙镇政府征收、征用土地违法的复议请求是否符合复议受理条件的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，2010年10月29日，江苏省人民政府发布苏政地[2010]4066号批准建设用地通知，同意将启东市部分集体土地征收为国有。随后被告启东市政府发布[2010]第08号征收土地方案公告，将征地批准文号、征地的范围、征地补偿标准等进行了公告。可见，案涉土地的组织征收行为主体系被告启东市政府而非汇龙镇政府。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。第二十八条第一项规定复议申请必须有符合规定的被申请人。两原告以汇龙镇政府为被申请人要求确认征地违法，混淆了征收行为的主体，不符合法定的受理条件。 关于两原告要求撤销《房屋搬迁安置审批表》的复议请求是否超过法定复议期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。案涉《房屋搬迁安置审批表》形成于2013年，原告顾永春2013年10月对审批表中签字申请鉴定。也就是说，两原告至迟也应当在2013年10月知晓该搬迁安置审批表的存在。两原告直至2016年方针对该表提出复议，且不存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，被告启东市政府认定两原告超过申请复议期限正确。 关于原告顾玲玲要求确认汇龙镇政府强拆房屋违法的复议请求是否符合复议受理条件的问题。本院经审查认为，结合两原告的诉状及复议申请内容可以看出，案涉拆除行为发生在2013年，原告顾玲玲对拆除行为亦在当时即知晓。其迟至2016年方针对拆除行为提起复议，显然已经超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的法定复议期限。被告启东市政府以该申请没有事实依据驳回，结论正确但理由不当。考虑到以该理由驳回此项申请对原告顾玲玲的权利义务并未产生实际影响，本院在此予以指出。 关于两原告向被告启东市政府分别提出的安置补偿请求以及原告顾永春要求杜绝伪造冒充搬迁户签名确认，签名必须由当事人签名才有效的复议请求，是否属于复议受理范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则规定了行政复议机关对被申请人作出的哪些具体行政行为进行审查。可见，复议行为的审查对象是被申请人作出的具体行政行为。而两原告提出的这两项请求，没有针对被申请人作出的行为要求复议机关进行审查，不存在可被复议机关审查的对象，显然不属于复议法规定的复议范围。 关于案涉复议决定程序是否合法的问题。本案中，因两原告复议申请内容不明确，被告启东市政府依法要求其补正，两原告在2016年7月29日才最终明确了复议请求的内容。在两原告明确复议请求内容后，被告启东市政府于法定期限内要求被申请人答复，作出被诉复议决定书。复议程序并无明显不当。 需要指出的是，本案中两原告以两人的名义分别提出两个复议申请，复议申请的内容较繁多且复议标的不完全一致。在经补正和多次确认后，被告启东市政府将两个复议申请分别立案，作为两个复议案件予以受理，最终应当针对两个复议申请分别作出复议决定。现被告启东市政府将两个复议案件合并作出一个复议决定，形式上并不妥当，希望在今后的工作中加以注意。 综上，被告启东市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（三）、（四）、（五）项，第四十八条第一款第（二）项之规定驳回了两原告的行政复议申请并无不当。两原告要求判定被告启东市政府作出的[2016]启行复第41、45号行政复议决定书违法，判令其受理复议申请事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告顾永春、顾玲玲的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告顾永春、顾玲玲共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75） 审 判 长  郭德萍 审 判 员  鲍 蕊 代理审判员  张祺炜 二〇一七年四月十七日 书 记 员  吴 迪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。