江苏省宿迁市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏13行终28号上诉人（原审原告）刘东山，男，汉族，1971年2月28日生，住沭阳县。上诉人（原审原告）仲利，女，汉族，1971年1月6日生，住址同上。系刘东山之妻。上诉人（原审原告）刘朵，女，汉族，1991年12月15日生，住址同上。系刘东山之女。三上诉人委托代理人吴恒勇，江苏鸿创律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沭阳县潼阳镇人民政府，住所地沭阳县潼阳镇阴平街。法定代表人张敏，该镇镇长。应诉负责人张丰，该镇政法委员。委托代理人范庄林，江苏序阳律师事务所律师。原审第三人仲启严，男，汉族，1971年10月4日生，住沭阳县。上诉人刘东山、仲利、刘朵因与被上诉人沭阳县潼阳镇人民政府（以下称潼阳镇政府）要求撤销答复意见一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2016）苏1302行初177号行政裁定，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理。经过阅卷，询问当事人，双方没有提出新的事实、证据和理由，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审经审理查明，原告刘东山、仲利、刘朵与第三人仲启严系原沭阳县潼阳镇潼东村民委员会村民，1997年沭阳县实行土地二轮承包调整，原沭阳县潼阳镇潼东村民委员会根据双方情况，为了保证税费收取任务的完成，同意由刘东山拾号头分得土地，但土地仍登记在仲启严名下。刘东山分得土地后实际使用至今并缴纳农业税等税费。2012年5月7日，沭阳县潼阳镇潼东居民委员会和仲启严签订土地承包合同。2012年7月11日，沭阳县人民政府向仲启严颁发承包经营权证。2013年7月19日，刘东山、仲利、刘朵提起行政诉讼，要求确认沭阳县人民政府未向其颁发土地承包经营权证书行为违法。2013年9月17日，泗阳县人民法院依法作出（2013）泗行初字第0012号行政判决书，驳回了刘东山、仲利、刘朵的诉讼请求。后刘东山、仲利、刘朵不服，向宿迁市中级人民法院提起上诉，宿迁市中级人民法院经审理于2014年1月23日作出（2013）宿中行终字第0041号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2015年3月13日，仲启严提起民事诉讼，要求：一、确认沭阳县潼阳镇潼东村民委员会发包给其的承包地为5.7亩，其中南湖3.3亩（四至为：东邻仲崇才、南邻铁路、西邻仲启斗、北邻小河），北湖2.4亩（四至为：东邻仲启斗、南邻二组、西邻仲崇信、北邻仲启佩）；二、沭阳县潼阳镇潼东村民委员会履行土地承包合同，将承包地交付其并办理相应手续。沭阳县人民法院经审理于2016年4月11日作出一审判决，判决支持仲启严的第一项诉讼请求，现案件在二审程序中。2014年12月26日仲启严向潼阳镇政府申请对上述争议的承包地进行确权，潼阳镇政府经调查于2015年1月11日作出《潼阳镇人民政府关于仲启严土地确权申请的答复意见》。主要内容为，调查情况：申请人仲启严为我镇潼东居委会七组常住居民，1997年土地二轮承包调整时，按政策应分得3口人承包土地5.7亩，当时申请人仲启严将土地交由被申请人刘东山耕种，并由刘东山以申请人仲启严的名义缴纳各种税费，目前该土地仍在刘东山手中耕种和经营。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，沭阳县人民政府于2012年7月11日为承包方仲启严颁发了《农村土地承包经营权证》，土地面积4.2亩。经调查核实，申请人仲启严承包的土地为南湖3.3亩，北湖2.4亩，合计为5.7亩，而《农村土地承包经营权证》填写为4.2亩，是引用土地二轮承包结果统计表的数据，是历史登记有误。答复意见：1、建议县委农工办收回申请人误登的《农村土地承包经营权证》，重新为其核发《农村土地承包经营权证》，2、镇政府安排农经中心主任房兆坤同志，协助申请人仲启严办理《农村土地承包经营权证》的更新手续，并为申请人提供政策咨询和过程性服务。次日潼阳镇政府向仲启严出具信访复字048号《关于仲启严上访事项答复意见书》，内容同潼阳镇政府2015年1月11日作出的《潼阳镇人民政府关于仲启严土地确权申请的答复意见》。原告不服该两份答复意见书，向法院提起行政诉讼，请求判决撤销两份答复意见书。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”依据上述规定，潼阳镇政府具有对镇农村经营管理部门在农村土地承包合同生效后对发包方报送的材料予以初步审查，并决定是否向县政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请或者限期补正的法定职责。本案中，仲启严因农村土地承包经营权与刘东山存在争议，申请潼阳镇政府进行处理，潼阳镇政府依照相关法律法规的规定依法进行调查核实，出具了《潼阳镇人民政府关于仲启严土地确权申请的答复意见》，向农村土地承包经营权证的主管部门提出处理建议，该建议并未直接向刘东山送达，尚需等待农村土地承包经营权证的颁发部门审批，其内容尚未最终确定，对原告权利义务未产生实际影响。故刘东山、仲利、刘朵与被诉行政行为无利害关系，不具备原告诉讼主体资格。关于潼阳镇政府作出的信访复字048号《关于仲启严上访事项答复意见书》，该意见书是潼阳镇政府在仲启严向相关部门信访后依据《信访条例》有关规定对其信访诉求作出的处理意见，其内容与《潼阳镇人民政府关于仲启严土地确权申请的答复意见》一致，没有为当事人设定新的权利义务，该信访事项办理意见不能成为诉讼对象，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告刘东山、仲利、刘朵的起诉。三上诉人上诉称，一审法院对案件事实的性质认定错误，适用法律不当，请求二审撤销原审裁判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人潼阳镇政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。双方当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审查明的案件事实与二审基本一致，本院予以确认。二审另查明，2015年3月13日，仲启严以沭阳县潼阳镇潼东社区居民委员会为被告，以刘东山、仲利、刘朵为第三人提起民事诉讼，要求：一、确认沭阳县潼阳镇潼东村民委员会发包给其的承包地为5.7亩，其中南湖3.3亩（四至为：东邻仲崇才、南邻铁路、西邻仲启斗、北邻小河），北湖2.4亩（四至为：东邻仲启斗、南邻二组、西邻仲崇信、北邻仲启佩）；二、沭阳县潼阳镇潼东村民委员会履行土地承包合同，将承包地交付其并办理相应手续。沭阳县人民法院经审理认为仲启严在1997年取得了涉案土地承包经营权，并要求潼东居委会将该承包地直接向刘东山交付，故应认定潼东居委会已经履行了承包合同，将涉案土地交付给仲启严。2016年4月11日沭阳县人民法院作出一审民事判决，支持仲启严的第一项诉讼请求，驳回其第二项请求。宣判后，第三人刘东山、仲利、刘朵不服，向本院提出上诉，要求撤销一审民事判决，改判驳回仲启严的诉讼请求，并确认刘东山、仲利、刘朵于1997年取得了涉案5.7亩承包地的经营权。本院经审理于2016年11月4日作出（2016）苏13民终1866号民事判决，驳回刘东山、仲利、刘朵的上诉，维持原判。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，第三人仲启严因农村土地承包经营权与上诉人刘东山等存在争议，申请潼阳镇政府进行处理。潼阳镇政府经调查向仲启严作出了《潼阳镇人民政府关于仲启严土地确权申请的答复意见》和《关于仲启严上访事项答复意见书》。答复仲启严由镇政府建议农村土地承包经营权证的颁证部门更正承包经营权证书。该答复对农村土地承包经营权证的颁发部门仅是建议，承包经营权证是否变更最终需要颁证部门审核决定，而且对于农村土地承包经营权争议，乡镇人民政府也无权作出确权决定，因此潼阳镇政府作出的答复意见对上诉人刘东山、仲利、刘朵并不发生土地权属争议确权的法律效力。上诉人刘东山、仲利、刘朵与答复意见书没有利害关系，不具备提起诉讼的资格。原审认定事实清楚，裁判正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谈 强审判员 周丽丽审判员 刘国超二〇一七年四月二十四日书记员 朱芳芳第8页/共8页