广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤09行终4号上诉人(原审原告):周宇祥，男，1980年9月5日出生，汉族，住茂名市茂南区。委托代理人：文静，广东海法律师事务所律师。委托代理人：周积荣，男，1947年6月26日出生，汉族，住茂名市茂南区。被上诉人（原审被告）：茂名市城乡规划局茂南分局。法定代表人：林雄，局长。委托代理人：邓耀洲，广东海日律师事务所律师。委托代理人：梁剑影，男，茂名市城乡规划局茂南分局工作人员。上诉人周宇祥因诉被上诉人茂名市城乡规划局茂南分局规划行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院(2016)粤0902行初32号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：被告茂名市城乡规划局茂南分局对原告周宇祥作出的茂南规建许[2015]663号《不予行政许可决定书》项下所涉土地，位于茂名市茂水路西侧，面积200.55平方米，涉案土地上有原告周宇祥的125.42平方米一层平房一座。涉案土地为国有土地，土地使用权原属茂名市计星苗圃场所有，茂名市计星苗圃场原拥有位于茂名市茂水公路西侧包括涉案土地在内的土地共401.92平方米，并在该土地（包括涉案土地）上建有几栋房屋、商铺。因拖欠高州市沙田镇农村合作基金会的债务，经本院于2000年3月22日作出的（1998）茂南法执字第1895-3号《民事裁定书》裁定，茂名市计星苗圃场该土地上建有的其中位于茂名市计星路144号大院第三栋房屋的第一至第七间商铺连土地398.4平方米（在房屋覆盖的土地下向后顺延六米），归高州市沙田镇农村合作基金会所有，抵偿茂名市计星苗圃场欠高州市沙田镇农村合作基金会该案的全部债务及诉讼费、执行费等费用。其后，高州市沙田镇农村合作基金会将受偿的上述土地中的部分土地转让给原告周宇祥。2003年2月25日，原告周宇祥取得涉案土地的《国有土地使用证》[证号：茂国用（2003）字第x号]，该《国有土地使用证》记载涉案土地的用途为住宅。2008年12月30日，原告周宇祥向茂名市城乡规划局申请办理涉案土地的建设用地规划许可证。2009年1月4日，茂名市城乡规划局以涉案土地所在区域尚未编制控制性详细规划为由，作出茂规许[2009]001号《不予行政许可决定书》，对原告周宇祥提出的上述办理建设用地规划许可证申请不予许可。2014年12月26日，原告周宇祥以建在涉案土地上的上述房屋经茂名市房屋安全鉴定所鉴定为整体危房，应予拆除为由，向茂名市茂南区城乡规划建设局提出涉案土地建设用地规划条件申请，请求拆旧建新在涉案土地上建造七层约25米高的住宅楼。2015年2月12日，茂名市茂南区城乡规划建设局向原告周宇祥作出茂南规建许[2015]254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字[2015]15号《振北小区ZB-09地块规划条件》，对原告周宇祥提出的关于办理涉案用地规划条件的申请准予行政许可，准许原告周宇祥按原位置、原规模拆除旧房，建造一层的住宅楼。原告周宇祥不服茂名市茂南区城乡规划建设局作出的上述行政决定，于2015年3月31日向茂名市人民政府申请行政复议。2015年5月25日，茂名市人民政府向原告周宇祥作出茂府行复[2015]28号《行政复议决定书》，以茂名市茂南区城乡规划建设局作出的茂南规建许[2015]254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字[2015]15号《振北小区ZB-09地块规划条件》主要事实不清、适用依据错误、违反法定程序为由，撤销茂南规建许[2015]254号《准予行政许可决定书》和茂南规条字[2015]15号《振北小区ZB-09地块规划条件》。鉴于此，原告周宇祥于2015年6月30日再次就涉案土地向被告茂名市城乡规划局茂南分局提出建设用地规划条件及建设用地规划许可证申请，请求准予其在涉案土地上建造七层约25米高的住宅楼和建地下室一层，并提交了茂名市建设用地规划许可证申请表和周宇祥的身份证、《国有土地使用证》[证号：茂国用（2003）字第x号]、房屋安全鉴定报告、房地产权证（证号：粤房地证字第x号）、周宇祥卢勤芳房屋介至确认书、周宇祥陈旺福两户房屋产权介至确认书等材料。被告茂名市城乡规划局茂南分局受理后，认为原告周宇祥申请的事项不符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，遂于2015年7月21日作出茂南规建许[2015]663号《不予行政许可决定书》，决定不予行政许可，主要理由为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，原告周宇祥申请的地块位于站南片区振北小区，依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》，该地块东侧茂水路为城市主干道，依据《茂名市城市规划技术标准与准则》，城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米，原告周宇祥所申请地块不符合该退让要求，故决定不予行政许可。原告周宇祥不服该《不予行政许可决定书》，诉至原审法院，请求撤销被告作出的茂南规建许[2015]663号《不予行政许可决定书》，以及判令被告按原告申请要求，作出行政许可，准予许可原告拆旧建新。原审另查明，2013年12月31日，茂名市人民政府办公室向茂南区人民政府和茂名市城乡规划局作出茂府办函[2013]228号《茂名市人民政府办公室关于的复函》，主要内容为：经市政府领导研究，原则同意你们组织编制的《茂名市站南片区控制性详细规划》，经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改，确需修改的，应按法定程序审查报批。据该《茂名市站南片区控制性详细规划》，原告周宇祥涉案土地现所在位置被规划为站南片区振北小区，土地用地性质被规划为仓储物流用地，涉案土地东侧的茂水路被规划为城市主干道。原告周宇祥涉案土地东西向的深度为16米，按照现规划的茂水路红线和城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的退线要求，若退线20米则已覆盖原告周宇祥涉案土地，无法实施建设。原审又查明，2014年12月12日，茂名市机构编制委员会印发《茂名市城乡规划局茂南分局主要职责内设机构和人员编制规定》，把茂南区城乡规划建设局规划管理的职能划转茂名市城乡规划局茂南分局。被告茂名市城乡规划局茂南分局为机关法人单位。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告茂名市城乡规划局茂南分局作为机关法人单位和茂名市茂南区人民政府的城乡规划主管部门，具有受理原告周宇祥提出的办理涉案土地建设用地规划许可申请并作出相应行政决定的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”和第九条第一款“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”的规定，涉案的《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》已经茂名市人民政府于2013年12月31日批准并公布，具有法定效力，是茂名市站南片区城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改，任何单位和个人包括原告周宇祥都应当遵守该控制性详细规划。而在本案中，原告周宇祥于2015年6月30日向被告茂名市城乡规划局茂南分局申请规划许可的涉案土地，其东侧的茂水路已被《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》自2013年12月31日起规划为城市主干道。又根据《茂名市城市规划技术标准与准则》关于城市主干道道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的规定，原告周宇祥涉案土地因位于城市主干道茂水路东侧，其涉案土地东西向的深度只有16米，若按该20米的退让要求退线后则涉案土地不能实施建设。据此，原告周宇祥申请规划许可的涉案土地不符合城市主干道道路红线两侧建筑的最小退让距离为20米的退让要求。被告茂名市城乡规划局茂南分局依据《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》和《茂名市城市规划技术标准与准则》关于城市主干路道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的规定，认定原告周宇祥涉案地块东侧茂水路为城市主干路，其申请规划许可的涉案地块不符合上述道路红线两侧建筑最小退让距离为20米的退让要求，故依法对原告周宇祥提出的涉案土地建设用地规划条件和建设用地规划许可证申请，作出茂南规建许[2015]663号不予行政许可的决定。被告茂名市城乡规划局茂南分局该行政决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告周宇祥认为被告茂名市城乡规划局茂南分局作出的上述不予行政许可决定没有合法依据以及违反了公平、公正原则，缺乏依据。因此，对原告周宇祥本案的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：驳回原告周宇祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周宇祥负担。上诉人周宇祥不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决无视上级行政机关关于不予行政许可“主要事实不清，适用依据错误，违反法定程序”的认定，错误支持被上诉人的违法决定。二、被上诉人作出茂南规建许[2015]663号不予行政许可决定违反了《行政许可法》第五条公开、公平、公正原则，依法应予撤销。三、依宪治国依法行政，有法必依，违法必究，对不予行政许可，侵犯上诉人合法权益的错误决定应依法撤销。综上所述，原审判决认定事实不公，适用法律错误，损害了上诉人的合法权益，故上诉人提出如下上诉请求：1、撤销(2016)粤0902行初32号行政判决；2、撤销被上诉人作出的茂南规建许[2015]663号《不予行政许可决定书》；3、判令被上诉人按上诉人申请要求作出行政许可，准予许可上诉人拆旧建新；4、本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂名市城乡规划局茂南分局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。二、被上诉人作出《不予行政许可决定书》的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。三、上诉人诉请判令被上诉人按上诉人申请要求，作出行政许可，准予许可上诉人拆旧建新没有依据。综上所述，恳请二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明的事实。本院认为，关于上诉人周宇祥就涉案土地提出建设用地的规划许可申请是否符合规划许可条件和要求之问题。从上诉人周宇祥茂国用（2003）字第x号《国有土地使用证》、粤房地证字第x号《房地产权证》及其提交的《茂名市建设用地规划条件申请表》可见，上诉人周宇祥在2015年6月申请重新规划建七层住宅楼和一层地下室的建设用地位于茂名市茂水公路西侧。而茂名市人民政府于2013年12月31日批准施行的《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》已将周宇祥申请规划许可用地东侧的茂水公路规划为城市主干道。《茂名市城市规划技术标准与准则》又规定城市主干路道路红线两侧建筑最小退让距离为20米。经查，上诉人周宇祥涉案土地东西向的深度只有16米，土地整体完全在最小退让20米的城市主干路道路红线两侧建筑退道路控制线范围内。若在原坐落位置申请规划建设七层住宅楼和一层地下室的用地许可，确实不符合退出道理控制线后的规划许可条件和要求。被上诉人茂名市城乡规划局茂南分局据此作出茂南规建许[2015]663号《不予行政许可决定书》，对上诉人周宇祥的规划申请不予行政许可，符合茂名市站南片区振北小区的控制性详细规划，原审判决认定该行政决定属事实清楚、证据充分、适用法律法规正确及程序合法，并无不妥，本院亦予支持。关于被上诉人茂名市城乡规划局茂南分局对上诉人周宇祥作出的涉案规划决定是否违反公平原则的问题。经法庭调查，被上诉人对上诉人周宇祥提出相邻户陈锦贤、韩名和、刘艺球、黎亚照（即黎照基）以及陈党生建设用地规划许可的事实予以解释，上述相邻户分别存在《茂名市站南片区（发展单元）控制性详细规划》出台前对搬迁安置户特殊审批的规划许可、2014年未退出20米控制线的规划续期、属2008年前后已批建的临时建筑等历史遗留的不同情形。而上诉人周宇祥的建设用地规划许可申请与上述情形不相同，不具可比性，故其主张被上诉人茂名市城乡规划局茂南分局作出的涉案规划决定有违公平原则之辩称，理据不足，本院不予采信。综上所述，上诉人周宇祥上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院作出驳回原告周宇祥诉讼请求之判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周宇祥负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐少伟代理审判员  柯国梁代理审判员  封桢莉二〇一七年四月二十五日书 记 员  邹君萍古博宇