广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤06行终209号上诉人（原审原告）佛山市南海区里水镇麻奢村后街股份合作经济社，住所地佛山市南海区里水镇麻奢村。负责人陈本志，社长。委托代理人陈泳强，广东然铨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区里水镇人民政府，住所地佛山市南海区里水镇新兴路12号。法定代表人谭艳玲，镇长。委托代理人潘成钧，该镇政府工作人员（委托期限至2017年4月10日止）。委托代理人钟静宜，该镇政府工作人员（委托期限自2017年4月11日始）。委托代理人容国胜，广东东达昊律师事务所律师。原审第三人黄某，男，汉族，2015年1月14日出生，住佛山市南海区。法定代理人陈某，女，汉族，1979年12月4日出生，住址同上，系黄某的母亲。上诉人佛山市南海区里水镇麻奢村后街股份合作经济社（以下简称后街经济社）因诉佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）镇政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，黄某的母亲陈某是后街经济社的成员。后街经济社制定的《佛山市南海区里水镇麻奢村后街社章程》（以下简称《章程》）于2009年1月1日实施。2009年1月1日，后街经济社向陈某颁发《成员证》，2009年5月10日，后街经济社向陈某颁发《股权证》。黄某于2015年1月14日出生，其出生符合计划生育政策。2015年5月6日，黄某随母入户至后街经济社所在地。2015年11月，黄某因后街经济社拒绝给予集体经济组织成员同等待遇，向里水镇政府提出行政处理申请，请求里水镇政府确认黄某具有后街经济社股东身份，享有股东权利和待遇。里水镇政府受理后于2016年2月25日作出里府行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，认定黄某具有后街经济社的成员资格。后街经济社不服该《行政处理决定书》，遂提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，里水镇政府作为乡镇级人民政府，具有对黄某提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权，其执法主体适格，法院予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”。《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》（南发[2008]11号）（以下简称《南海区南发[2008]11号文》）第四条第二款规定“符合农村集体经济组织成员资格的农村出嫁女的子女必须同时具备以下条件：1、其母符合农村集体经济组织成员资格条件；2、本人是符合计划生育政策所生育或被合法收养的；3、出生随母入户或收养时随母入户且户籍一直保留在本农村集体经济组织所在地的”。《章程》第十条规定“符合以下条件之一的人员具有农村集体经济组织成员资格：10、按《南海区南发[2008]11号文》规定符合农村集体经济组织成员资格的农村出嫁女及其子女”。黄某的母亲是后街经济社成员，黄某出生符合计划生育政策，其出生后随母入户后街经济社所在地，属于上述规章、规范性文件、后街经济社章程关于认定为农村集体经济组织成员的情形，黄某依法应具有后街经济社的成员资格，里水镇政府据此认定黄某具有后街经济社成员资格，并无不当，里水镇政府在诉讼中进一步明确其《行政处理决定书》关于黄某具有后街经济社成员资格的认定，并非认定黄某持有股份，故后街经济社关于黄某不属于后街经济社章程规定的定期扩股范围以及黄某未按后街经济社章程进行购股的主张，不足以否定黄某依法应具有的后街经济社成员资格。《南海区南发[2008]11号文》系对辖区内农村出嫁女及其子女有关农村集体经济组织成员资格条件作出规定的规范性文件，该项规定没有违反相关法律法规的规定，在辖区内具有普遍适用效力，故后街经济社关于该文件不具备法律的强制执行力，里水镇政府引用该文件所作《行政处理决定书》毫无法律依据的主张，缺乏法律根据，法院不予采纳。综上所述，里水镇政府作出的《行政处理决定书》合法有据，法院予以支持。后街经济社的诉讼主张理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回后街经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由后街经济社负担。上诉人后街经济社上诉称：一、被上诉人里水镇政府作出行政行为的程序违法，一审法院认定事实错误。原审第三人黄某的请求事项是“请求确认申请人具有后街经济社集体经济组织股东身份，享有股东权利和待遇”，即黄某的主要请求是确认其持股成员身份并享有股东权利和待遇。确认黄某是否具有成员资格属于独立的请求事项，在黄某未提出相应请求的情况下，里水镇政府单方作出成员资格的行政确认，显然违反了法定程序，但一审法院视而不见。里水镇政府没有及时送达《行政处理决定书》，其在得知黄某提起本案诉讼后，才在《行政处理决定书》落款日期两个月后通知麻奢村委会签收该份《行政处理决定书》，而非通知后街经济社签收。里水镇政府在知道送达程序违法的情况下，还特意只让麻奢村委会相关人员签了姓名，未注明收件日期，这也是里水镇政府无法提供送达回证的真正原因。二、一审法院适用法律严重错误，里水镇政府作出被诉行政行为毫无法律依据。首先，里水镇政府作出《行政处理决定书》的唯一依据就是《南海区南发[2008]11号文》，该文件未对成员的类型区分为“持股成员”及“非持股成员”，但一审法院却作出了《行政处理决定书》“并非认定第三人持有股份”的认定。黄某的出生时间及入户时间已超过后街经济社最近一次调股截止时间（2014年12月31日），黄某未按照《章程》规定出资购股，因此其无权参与、享受股权分红等待遇。三、一审法院违反法定程序，怠于对里水镇政府作出行政行为的法律依据进行审查。里水镇政府作出被诉之《行政处理决定书》仅凭一份已过时效的政府文件而没有适用具体法律条文，违反了法定程序。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初329号行政判决；2.撤销里水镇政府作出的里府行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，并确认黄某不具有后街经济社的成员资格。被上诉人里水镇政府辩称：里水镇政府出具《行政处理决定书》的行政行为合法，认定原审第三人黄某具备上诉人后街经济社的成员资格没有事实错误。《行政处理决定书》只认定了黄某的成员资格，并未确认其持股，未违反《章程》定期扩股范围、购股等有关规定，作出行政行为的程序未违反现行有关法律规定，不存在程序违法。《南海区南发[2008]11号文》在辖区内具有普遍适用效力，该规定没有明确约定效力失效时间，也没有新的规定使该规定废止。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回后街经济社的全部上诉请求，维持原判。原审第三人黄某述称，希望上诉人后街经济社不要区分外嫁女，尊重国家法律，保障黄某的合法权益。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被上诉人里水镇政府作为乡镇一级人民政府，具有对原审第三人黄某提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权，其执法主体适格，法院予以确认。关于被诉行政行为是否存在程序违法的问题。上诉人后街经济社上诉称，原审第三人黄某提出行政申请的请求事项是确认股东身份，而被上诉人里水镇政府却确认黄某的成员资格，显然违反了法定程序。经查，《章程》第十二条规定，农村集体经济组织成员按其所享有的不同权益分为“持股成员”和“非持股成员”两种类型。二审诉讼中，黄某与后街经济社均确认黄某目前为非持股成员，但双方对黄某能否成为持股成员发生争议。黄某向里水镇政府申请行政处理的请求事项为“请求确认申请人具有被申请人集体经济组织股东身份，享有股东权利和待遇。”即黄某的请求事项实为确认其“持股成员”，而里水镇政府却确认黄某具有后街经济社的成员资格，且当庭表示因须购股才能享受待遇，故只确认黄某属于成员，没有确认其可以享受股东待遇，即里水镇政府的处理决定显然没有针对黄某的申请事项作出相应的处理，属于程序违法行为，应予纠正。后街经济社上诉提出，里水镇政府送达《行政处理决定书》的程序违法。经查，本案被诉之《行政处理决定书》于2016年2月25日作出，但里水镇政府至今不能向人民法院提交其向后街经济社依法送达《行政处理决定书》的证据，佛山市南海区里水镇麻奢村民委员会出具的《情况说明》显示，里水镇政府于2016年4月下旬首次通知其财务人员陈炳恒到里水镇政府签收《行政处理决定书》，而陈炳恒亦表示，其于2016年4月下旬到里水镇政府签收《行政处理决定书》时只签了本人的姓名。上述事实表明，里水镇政府在作出《行政处理决定书》后，没有及时向后街经济社依法送达文书，属于程序违法，本院予以指正。关于《行政处理决定书》适用法律是否错误的问题。经查，被上诉人里水镇政府在作出被诉《行政处理决定书》时，依据的是《南海区南发[2008]11号文》和《章程》，并未适用法律和法规。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案里水镇政府在作出《行政处理决定书》时，未引用具体法律条款，在诉讼中也不能证明该行政行为符合哪部法律的具体规定，应当视为该行政行为没有法律依据，属于适用法律错误。此外，上诉人后街经济社在二审期间增加诉讼请求，要求对《南海区南发[2008]11号文》进行合法性审查，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”上诉人在第一审开庭过程中才向一审法院提出，一审法院已当庭予以答复；现上诉人在二审过程中再次提出增加该项诉讼请求，因上诉人的该项请求不符合上述司法解释的规定，本院不予准许。综上所述，被上诉人里水镇人民政府作出的里府行决〔2016〕2号《行政处理决定书》程序违法，且适用法律错误，应予撤销，并由里水镇政府重新作出行政处理决定。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，亦应撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初329号行政判决；二、撤销佛山市南海区里水镇人民政府里府行决〔2016〕2号《行政处理决定书》；三、佛山市南海区里水镇人民政府应在本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政行为；四、驳回佛山市南海区里水镇麻奢村后街股份合作经济社的其他诉讼请求。一案案件受理费50元，二审诉讼费50元，合计100元，由佛山市南海区里水镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 陈智扬审判员 何丽容二〇一七年四月二十六日书记员 何道哲