广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）粤20民终4665号上诉人（原审原告）：中山市古镇镇曹二村民委员会，住所地广东省中山市古镇镇曹二村长安路78号。主要负责人：崔锦旺，该村委会主任。委托诉讼代理人：朱锐，广东法丞律师事务所律师。委托诉讼代理人：王志刚，广东法丞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张桂棉，男，1963年12月8日出生，汉族，住广东省中山市。委托诉讼代理人：张杏媚，系张桂棉的女儿。委托诉讼代理人：张桂锦，系张桂棉的胞兄。上诉人中山市古镇镇曹二村民委员会（以下简称曹二村委会）因与被上诉人张桂棉确认合同无效纠纷一案，不服广东省中山市第二人民法院（2016）粤2072民初4816号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。曹二村委会上诉请求：撤销一审判决，改判确认张桂棉与曹二村委会于2002年10月31日签订的曹二村烂东围宅地转让合同（以下简称涉案合同）无效。事实与理由：一、涉案合同所涉地块仅有1000余平方米办理了集体使用证，余下2960平方米地块仍系村自留地，迄今未规划土地用途。因张桂棉并非曹二村集体经济组织成员，其取得涉案3960平方米地块的目的是建房之用，应依法申请使用国有土地进行建设。即使该自留地根据合同约定变更用途为住宅用地，现行法律条件下住宅用地也不得向本集体经济组织以外的成员转让。曹二村委会变更另一处土地用途并办证的行为系基于本集体经济发展及公共建设目的依法使用，曹二村集体组织内部处分自有集体土地权利且合乎法律规定的结果，并非集体土地使用权转让，不能证明本案双方之间的土地转让及变更土地用途的行为也能获得政府部门批准。二、涉案合同违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条之强制性规定，应属无效。而部门规章、地方政府规章乃至个别地区示范性政策及流转试点经验并非认定合同效力的法定依据。综上，无论涉案农村集体所有的土地系建设用地、农业用地或自留地，均禁止予以转让，涉案合同应属无效。张桂棉辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分，应予维持。1.曹二村委会作为基层自治组织，具备就集体所有的建设用地与他人签订转让合同的主体资格。2.涉案合同签订后，张桂棉已履行合同义务。曹二村委会主张合同无效，但未提供证据证明其已履行相应职责，也未曾向张桂棉提供过任何书面答复。涉案合同签订已有十四年，张桂棉未提出过任何异议，曹二村委会现因需在涉案土地上投资建设综合楼，以合同无效为由提起诉讼，对张桂棉不公平，也不利于保护民事合同行为的效力与交易安全。3.涉案土地所在的面积为13327.5平方米的地块已办理了用途为商业的集体使用证，表明涉案土地在办理审批手续后可以转为建设用地，即用于非农业建设，也可办理到张桂棉名下，且曹二村委会未举证证明涉案土地的流转存在《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定的不得流转情形，涉案合同可以继续履行。4.张桂棉虽为曹三村村民，但合同签订时曹一、曹二、曹三村为一个整体，土地使用权可以内部相互流转，涉案合同的签订具备合理性。二、一审判决适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》未完全禁止或否定集体建设用地使用权的流转，且该法第四十条也规定了省级政府具有拥有一定的农用地转为建设用地的批准权限。2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》出台后更是对集体建设用地使用权流转的正式确认与完善，对广东省内的集体建设用地流转具有普遍的约束力，可以作为认定本案合同关系有效的依据。三、曹二村委会欲逃避违约责任，恶意诉讼。长达十四年的交涉中，曹二村委会始终未履行其合同义务，亦未给予任何书面回复，还在未进行任何沟通和告知的情况下将涉案土地办证至中山市古镇镇曹二村股份合作经济联合社（以下简称曹二经联社）名下，已属违约行为。曹二村委会向一审法院起诉请求：确认张桂棉与曹二村委会于2002年10月31日签订的曹二村烂东围宅地转让合同无效。一审法院认定事实：2002年10月31日，曹二村委会与曹三村村民张桂棉签订曹二村烂东围宅地转让合同，载明经村两委研究，为缓解目前村经济周转困难的局面，曹二村委会决定将该村三组烂东围内面积3960平方米的未开发的村留用地，规划出土地一块，以每平方米480元价格转让给张桂棉建房使用，该地东近河涌，南近15米路，西近10路，北为村留用地（详细位置、尺寸与四至范围见附图）。土地使用权使用年限按日后办领国有土地使用证规定的使用年限而定；合同项下的转让地块，须按照市、镇、村城市建设总体规划进行建设，转让金额1900800元（不含其他办证费、用地管理费、报建费等费用），张桂棉须在合同签订之日向曹二村委会缴付押金100000元，同时还要以现金、现金支票或银行转账方式预付土地款1000000元，余款在办妥用地批文后付清；曹二村委会在征得上级有关部门同意下填好沙方，根据规划图进行规划，按合同注明面积方数如实交付给张桂棉，张桂棉根据合同附图所示进行建设使用，若上级不批准使用该地，曹二村委会则按银行现行利率，将所收款项连本带息退还，若张桂棉需办理土地证时，可由曹二村委会协助办理，但办证费用和报建费、报建设施费等由张桂棉自行负责。合同签订后，张桂棉于2002年10月31日支付曹二村委会土地转让款1000000元，次日支付押金100000元。曹二村委会收款后，一直未与张桂棉办理土地使用权的转让手续，也未将土地审批及办理情况告知张桂棉。2010年8月16日，中山市古镇镇曹二村股份合作经济联合社（以下简称曹二经联社）领取了用途为商业、面积13327.5平方米，使用权类型为自用的集体使用证，证号为中府集用（2010）第100568号，该证项下土地涉及合同约定转让给张桂棉的3960平方米面积的土地。2014年1月14日，曹二经联社取得建设用地规划许可证，用地项目为曹二农贸市场，用地面积13327.5平方米，用地性质规划为B1商业设施用地。2014年12月15日取得广东省企业投资项目备案表，拟建设肉菜市场、商业建筑、公寓建筑、住宅建筑等，总投资约1.8亿元，计划开工时间为2015年3月，计划竣工时间为2016年9月。一审法院认为，曹二村委会与张桂棉2002年10月31日签订曹二村烂东围宅地转让合同，系双方真实意思表示，合同载明经村两委研究，约定转让的土地为村留用地，性质上属于农民集体所有土地。本案争议的焦点在于，该转让是否违反法律和行政法规的强制性规定。首先，我国并未明确禁止农民受让另一集体经济组织的土地使用权。其次，我国政策允许农民以多种形式流转土地承包经营，发展适度规模经营，在承包经营权可以依法流转的情况下，限制集体土地必须限于本村成员享有，有过度苛刻。从当时的实际情况看，曹一、曹二、曹三村之间土地使用权相互流转的情况较为普遍，且不少村民购买邻村土地后实际办理了使用证。从政策和法律层面看，经国土资源部、国务院法制办及国务院办公厅批准及推动，全国部分省、市自1999年开始陆续进行集体建设用地使用权流转的试点工作。广东省人民政府也于2005年颁布实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，只要不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限即可。本案中，曹二经联社于2010年8月16日对案涉土地领取了为商业用途的集体使用证，2014年1月14日取得建设用地规划许可证，此举表明政府或其土地主管部门在规定的权限范围内是批准或以其行为表示同意案涉集体土地流转的。综上，曹二村委会与张桂棉签订曹二村烂东围宅地转让合同形式完备，内容合法，应作有效合同认定。曹二村委会主张合同无效，理据不充分，一审法院不予支持。张桂棉抗辩成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，判决如下：驳回曹二村委会的诉讼请求。案件受理费减半收取100元（曹二村委会已预交），由曹二村委会负担。二审中，当事人没有提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：一、张桂棉（乙方）与曹二村委会（甲方）于2002年10月31日签订的涉案合同载明：“为缓解村经济周转困难的局面，决定在三组烂东围未开发的村留用地内规划出土地一块，改为住宅使用地，并以每平方米480元的价格转让给乙方建房使用……土地使用权使用年限，按日后该地块办领的《中华人民共和国国有土地使用证》内规定的使用年限而定……合同项下的转让地块，是必须按照市、镇、村城市建设的总体规划进行建设，不能建设星铁棚、厂房及各种有噪音、污染环境的经营店铺。”二、一审期间，张桂棉称：“当时村领导说村里有地卖，交了钱就可以办证的，周边也有这些情况，都是办了证的。”（张桂棉当时要办）“国有土地证，由村委办征地手续，然后过户给我们，我们就支付办理费用。”“基于曹二村委给予我方只需支付相应价款就可以将土地权属办理到我方名下的承诺，我方才与曹二村委签订《曹二村烂东围宅地转让合同》。”除以上事实外，本院对一审查明的其他事实予以确认。二审期间，曹二村委会以涉案土地中多少面积办理了中府集用（2010）第100568号集体使用证并用于曹二农贸市场开发，双方分歧较大为由，向本院申请对上述使用证所涉地块面积进行测绘。张桂棉以双方均有调解意愿为由，申请法院到现场调查并组织双方协商。经本院询问，曹二村委会的委托代理人明确表示曹二村委会不同意调解，要求法院判决。本院认为，本案系确认合同无效纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”曹二村委会于2002年10月31日与张桂棉签订“曹二村烂东围宅地转让合同”，将涉案土地转让给张桂棉用于建设住宅，明显违背了上述法律禁止性规定。姑且不论涉案合同约定的曹二村委会“办征地手续然后过户”，即为了转让涉案土地到个人名下而办理征地手续的约定是否合法、能否获准，即使涉案土地属于张桂棉所称的可以流转使用权的集体建设用地，根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十二条“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者支付出让价款的行为”以及第十六条“集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用年限届满，土地使用权由农民集体土地所有者无偿收回”之规定可知，集体建设用地使用权流转限于一定期限内的使用权让与，而涉案合同是将涉案土地的土地性质由集体所有土地转为张桂棉名下的国有土地，亦即曹二村委会将通过涉案合同的履行而永久性地变更涉案土地的所有权、使用权主体，根本不符合上述规定。故涉案合同并非张桂棉所称的集体建设用地使用权流转合同，而是以使用权流转为名，行土地转让、出卖之实，违反了法律禁止性规定，应予认定无效。一审判决对此认定有误，本院予以纠正。综上所述，曹二村委会的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第二人民法院（2016）粤2072民初4816号民事判决；二、确认张桂棉与中山市古镇镇曹二村民委员会于2002年10月31日签订的《曹二村烂东围宅地转让合同》无效。一审案件受理费减半收取100元，二审案件受理费200元（中山市古镇镇曹二村民委员会均已预交），均由张桂棉负担。本判决为终审判决。审 判 长  曾 玲代理审判员  吴碧英代理审判员  吴合波二〇一七年四月十四日书 记 员  罗海欣