广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤19行初42号原告：孔建萍，男，1952年8月20日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，委托代理人：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，系孔建萍女儿。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：吕文祺，东莞市法制局工作人员。委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。原告孔建萍因要求确认被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）于2016年9月23日作出东府行复〔2016〕231号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为违法，于2016年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月20日受理后，于2016年11月2日向被告东莞市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。被告东莞市政府在法定期限内向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭审理了本案。原告孔建萍的委托代理人孔彩贤，被告东莞市政府委托代理人王英臻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孔建萍诉称：2016年6月7日，原告对东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）于2016年5月23日作出的东国土资（执法）函〔2016〕198号《复函》不服，依法向被告提出行政复议申请。2016年6月14日，被告作出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告补正《土地承包经营权证》等材料，以证明原告与涉案土地有利害关系。2016年6月17日，原告向被告提交了《土地承包经营权证》等材料。2016年6月30日，被告受理原告提出的行政复议申请，作出《行政复议受理通知书》。2016年8月29日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，说明因情况复杂，本案需要延长审查期限。2016年9月28日，原告收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》，认为本案经向何子鹏调查，查明原告承包的涉案地块已征收为国有，大步村村委会于2009年底对原告所承包经营的土地范围进行重新分配时，并未将案涉地块纳入分配范围。因此，被告认定涉案地块不再属于集体经济组织发包的农场土地，不涉及因维护自身合法权益而举报相关违法行为人，与东莞国土局作出的《复函》没有利害关系，不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，驳回原告的行政复议申请。被告认定事实不清，适用法律错误。原告是东莞市××××镇大步村郭六队村民，也是东莞市××××镇大步村三片经济股份经济合作社成员。自父辈始，一直承包经营含涉案地块在内的本集体经济组织的土地，以耕种香蕉、木瓜、芒果等农作物为生，至今天仍在承包期内，并由原告经营承包。被告向何子鹏调查，何子鹏所作陈述是没有事实和法律依据。东莞国土局作出的《复函》对原告权利义务具有实际性影响，原告与其作出的具体行政行为存在利害关系。原告认为东莞国土局的行政行为侵犯其合法权益，对其作出的《复函》不服，依法向被告提出行政复议，具有事实与法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款、第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，被告应当依法受理原告的复议申请，并于法定期限内作出《行政复议申请决定书》。被告作出《驳回行政复议申请决定书》是没有事实与法律依据。其行政行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十四条的规定。综上，被告认定事实不清，适用法律错误，其做出的具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益。为维护原告合法权益，恳请法院支持原告的诉讼请求：一、确认被告作出东府行复〔2016〕231号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为侵犯了原告的合法权益，该行政行为违法；二、被告依法受理原告不服东莞国土局作出《复函》而提出的行政复议申请，并依法作出《行政复议申请决定书》；三、本案诉讼费用由被告承担。原告孔建萍向本院提交如下证据：1.《举报材料》，拟证明原告依法向东莞国土局举报东莞市麻涌镇人民政府与东莞市××××镇大步村村民委员联合非法征地，意图侵占原告承包经营的耕地；2.《复函》（东国土资（执法）函〔2016〕198号），拟证明东莞国土局作出的《复函》是没有事实与法律依据，严重侵犯了原告的合法权益；3.《行政复议申请书》，拟证明原告不服东莞国土局作出的《复函》，依法向被告提起行政复议申请；4.《行政复议受理通知书》（东府行复〔2016〕231号），拟证明被告受理了原告的行政复议申请；5.《延长行政复议审查期限通知书》，拟证明被告受理原告的复议申请后，因案情况复杂，延期作出答复；6.《驳回行政复议申请决定书》，拟证明被告作出的《驳回行政复议申请决定书》是没有事实与法律依据，其具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益；7.《承包经营权证》及《证明》，拟证明原告对涉案地块享有土地承包经营权与使用权；8.邮政收件单，拟证明原告于2016年9月28日收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》；9.《相片》（2016年11月27日对涉案地块进行拍摄），拟证明涉案地块的土地现状为耕地，亦是基本农田，由原告承包经营至今。被告东莞市政府答辩称：一、孔建萍不是适格的行政复议申请人。《广东省国土资源监督检查条例》第五条规定，任何单位和个人都有权检举和控告违反国土资源管理法律、法规的行为，但拥有检举控告权并非当然具有行政复议申请权。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益，与具体行政行为存在利害关系才是适格的行政复议申请人。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）进一步明确“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”。孔建萍举报涉及的土地已征为国有土地，不再属于集体经济组织发包的农村土地，故孔建萍依法不再享有对涉案土地的承包经营权，不属于为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，其对东莞国土局作出的《复函》(东国土资（执法）函〔2016〕198号)不服申请行政复议，不具有行政复议申请人资格，其提出的行政复议不符合受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出东府行复〔2016〕231号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回孔建萍的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。二、被告作出复议决定的程序合法。被告2016年6月7日收到孔建萍提交的《行政复议申请书》以及有关材料，经审查后，于2016年6月14日告知孔建萍补正材料。孔建萍于2016年6月23日补正材料后，被告依法审查并于2016年6月30日予以受理。被告受理复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定进行审查，审查期间因情况复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长案件的审查期限30日。后于2016年9月23日作出《驳回行政复议申请决定书》（东府行复〔2016〕231号），程序合法。综上，原告请求确认被告作出的东府行复〔2016〕231号《驳回行政复议申请决定书》违法，没有事实和法律依据，请依法予以驳回。被告东莞市政府向本院提交了如下证据：1.《行政复议申请材料清单》（6月7日）,拟证明原告向被告提出行政复议申请；2.《行政复议申请书》,拟证明原告向被告提出行政复议申请。3.《补正行政复议申请材料通知书》，拟证明被告依法告知原告补正复议申请材料；4.《行政复议申请材料清单》（6月17日、6月23日），拟证明原告向被告补正复议申请材料；5.《行政复议受理通知书》及送达回证，拟证明被告依法受理复议申请并告知原告；6.《行政复议答复通知书》及送达回证，拟证明被告在规定的期限内要求东莞国土局作出复议答复；7.《延长行政复议审查期限通知书》及送达回证，拟证明被告延长审查期限并依法送达；8.驳回行政复议申请决定书《送达回证》，拟证明被告在法定期限内作出复议决定并依法送达；9.《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》、《行政复议调查笔录》，拟证明原告举报所涉土地已征为国有，原告不具有行政复议主体资格。经庭审质证，本院对各方提交证据认证如下：对于原告提交的所有证据，被告虽然对其中《承包经营权证》及《证明》、《相片》（2016年11月27日对涉案地块进行拍摄）拟证明内容持有异议，但对所有证据的三性均不否认，故本院对所有证据的三性予以确认。原告认为被告提交的《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》不是原件，《行政复议调查笔录》缺少调查人的签字及调查单位盖章，故对前述两项证据的真实性不予确认。《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》是东莞国土局在行政复议阶段提交，已经被告核对，而《行政复议调查笔录》有被调查人何子鹏的签字确认，并捺有指模，在原告仅予否认，而未提交任何相反证据的情况下，对前述批复与笔录的真实性，本院予以确认。至于被告提交的其他证据，原告对其真实性均予以确认。经审理查明：2016年3月29日，原告等人向东莞国土局举报，称东莞市麻涌镇人民政府与东莞市××××镇大步村村民委员会联合非法征地，意图侵占原告等人承包的位于土名“桶芳”的农用地，请求查处上述违法行为，并追究相关负责人的法律责任。东莞国土局接报后，于2016年5月23日，向原告等人作出东国土资（执法）函〔2016〕198号《复函》，答复称2012年东莞市麻涌镇人民政府依法对案涉地块申请办理征收手续，东莞国土局于2012年2月21日向东莞市××××镇大步村村民委员会告知听证权利，大步村委会已出具放弃听证证明，明确已经村民代表大会表决同意有关征地事宜；2013年1月14日，经省人民政府批准，案涉地块依法征为国有，东莞国土局已按规定进行了征地公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记等征地事宜，征地相关程序符合法律规定。原告对该《复函》不服，认为东莞国土局未对其举报事项进行查处，属于不作为。2016年6月7日，原告向被告提出行政复议申请。同年6月14日，被告向原告等人发出《补正行政复议申请材料通知书》，原告等人则按要求分别在6月17日、23日补充提交了相关材料。2016年6月30日，被告向原告作出《行政复议受理通知书》、《行政复议的答复通知书》，并同时向东莞国土局送达了《行政复议答复通知书》。2016年8月29日，因案涉复杂，被告决定将审查期限延长30日。2016年8月31日、9月1日，被告分别向东莞国土局、原告等人送达《延长行政复议审查期限通知书》。2016年9月23日，被告作出东府行复〔2016〕231号《驳回行政复议申请决定书》，并于同年9月28日送达给原告。原告对该决定书又不服，遂诉至本院，要求判如所请。本院认为：本案为行政复议纠纷，争议焦点在于被告作出的案涉《驳回行政复议申请决定书》是否合法。对此，本院分析如下：首先，从程序方面来看。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”及第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告对东莞国土局作出的《复函》不服，向被告提出行政复议申请，被告作为东莞国土局的本级人民政府，当然有权进行审查，其作出行政复议决定的主体适格。被告于2016年6月7日收到原告的行政复议申请，经审查，要求其补正相关申请材料，后在法定期间内向原告出具《行政复议受理通知书》，并向东莞国土局发出《行政复议答复通知书》，因案情复杂又制发《延长行政复议审查期限通知书》，最终在2016年9月23日作出案涉《驳回行政复议申请决定书》，同月28日送达给原告，程序合法。其次，从实体处理来看。虽然原告持有《集体土地承包经营权证》，但据东莞国土局复函称其项下地块在2013年1月14日经广东省人民政府批准被征为国有，亦已按规定履行了相关征地手续，并为此提交广东省国土资源厅于2013年1月14日作出的粤国土资（建）字〔2013〕28号《广东省国土资源厅关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》等材料予以证明。因案涉地块位于东莞市××××镇大步村，东莞市政府还进行了实地调查。根据该村党工委委员何子鹏反映，案涉地块确已被征收为国有，该村村民承包经营土地范围每十年调整一次，每次调整就把国有土地及村统筹安排的土地去除掉，再把剩下的土地重新分配，由生产队按照户籍人口分配到村民，案涉地块在2009年底已启动征收，最近一次重新分配是在2009年底完成，当时就没有将案涉地块纳入重新调整的土地范围。由此可见，案涉地块已被征为国有，孔建萍不再享有承包经营权，其举报当然亦不会涉及维护自身合法权益。东莞市政府认为孔建萍就案涉复函不具有提出行政复议申请资格为由，进而驳回其行政复议申请并无不当。孔建萍诉请撤销案涉行政复议决定缺乏事实与法律依据，不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告孔建萍的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告孔建萍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  张志强审判员  韦艳芹审判员  叶俏珠二〇一七年四月十九日书记员  李添伟