辽宁省大连市中级人民法院行政判决书（2017）辽02行初185号原告大连市公众停车场管理有限公司，住所地大连市西岗区建设街48号303室。法定代表人张墨波，董事长。委托代理人张雁，辽宁盛民律师事务所律师。被告大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。负责人谭成旭，市长。委托代理人李梅，该政府法制办公室工作人员。委托代理人邹华平，辽宁本道律师事务所律师。原告大连市公众停车场管理有限公司不服被告大连市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，于2017年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2017年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案。原告大连市公众停车场管理有限公司的法定代表人张墨波及其委托代理人张雁，被告大连市人民政府的委托代理人李梅、邹华平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大连市人民政府于2017年10月20日作出大政行复不字〔2017〕22号不予受理行政复议申请决定书（以下简称被诉不予受理决定），认定：申请人大连市公众停车场管理有限公司提出的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，决定不予受理。原告大连市公众停车场管理有限公司诉称，请求撤销被告作出的被诉不予受理决定，依法判令被告重新受理原告的申请并作出复议决定。原告曾经多次与大连市物价局进行沟通并通过公证处保全证据的方式递交申请，要求大连市物价局对劳动公园西门停车场的收费标准予以变更，大连市物价局始终不予答复，原告针对这种行政不作为的行为，向大连市西岗区人民法院提起行政诉讼，在诉讼过程中，大连市物价局作出了该答复函。原告于2017年10月19日向被告提出行政复议申请，请求撤销大连市物价局作出的《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》，被告认为：大连市物价局作出的答复函属于解释告知行为，不属于具体行政行为，故不属于行政复议法规定的行政复议范围，决定不予受理。原告认为该答复函是一种具体行政行为，而被告作为行政复议机关应依法经过对该行政行为的合法性予以审查，而被告未认真履行审查职责，草率作出不予受理决定，该决定明显缺乏法律依据，与事实不符。主要理由是：大连市物价局作为行政机关对行政行为的相对人即原告，以书面的形式，对原告的要求和建议作出的"答复"，是行使行政职权的行为，具有具体的答复内容，且具有行政职能的性质，并对行政相对人的权利产生了减损的影响，属于具体行政行为。1、大连市物价局是国家行政机关,原告是行政行为的相对人,大连市物价局的答复是在行政管理活动中对外行使的一种行政职权行为,该答复意见不是工作人员的个人行为,而是行政管理机关就特定的具体事项对原告作出的含有规制行政相对人权利的内容,不需要凭借另一行政行为达到一定法律效果时,行政机关的该行为无论其具体表现为何种公文,均为可诉行政行为。2、该答复意见对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响,构成了行政决定的要件,其在作出行政决定时,必须通过书面形式体现出来,该书面答复具有法律意义,大连市物价局的答复是针对特定的原告方作出的,内容是原告申请的事项,既不是行政示范、倡导,也不具有咨询、建议等作用。3、答复是物价局针对原告这一特定的行政相对人申请变更劳动公园西门停车场收费标准这一特定的具体事项作出的单方面行为,且从物价局的定价程序上看,其原以采用收费许可的方式发放收费许可证,后于2014年取消收费许可证,代之以大价发[2014]28号文件的方式来实行定价,延续其具体定价行政行为,从而印证了物价局的答复函是一种具体的行政行为，具有具体行政行为单方性特征。被告大连市人民政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求。主要理由是：一、被告作出的大政行复不字[2017]22号《不子受理行政复议申请决定书》,程序合法。2017年10月19日,原告向答辩人申请行政复议,请求事项:"1、请求复议机关撤销被申请人2017年9月月30日作出的《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》的具体行政行为;2、请求复议机关依法责令被申请人重新作出劳动公园西门停车场按计时收费的行政行为"。经审查,被告认为,被申请人大连市物价局作出的《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》属于解释告知行为,不属于具体行政行为,故不属于行政复议法规定的行政复议范围。2017年10月20日,答辩人作出《不予受理行政复议申请决定书》(大政行复不字[2017]22号),并送达给原告,符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项之规定,程序合法。二、被告作出的大政行复不字[2017]22号《不予受理行政复议申请决定书》,符合法律规定。(一)大连市物价局作出的《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》属于解释告知行为,不属于具体行政行为,故原告申请事项不属于行政复议法规定的行政复议范围。大连市物价局作出的《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》,是针对原告《关于大连市公众停车场管理有限公司劳动公园西门停车场收费建议书》给子的解释和告知,该"答复函"本身不会导致原告的权利义务发生变化、增加或者减少,不属于具体行政行为。(二)劳动公园西门停车场收费,是执行政府定价的,属于职能部门依职权主动开展的行政行为,不属于行政复议受理范围。依据《中中华人民共和国价格法》第三条、第十九条、第十条、第二十二条、第二十四条、第二十五条及《辽宁省定价目录》(2015年版),具有自然垄断经营特征的机动车停放服务收费(住宅小区停车场除外),授权市、县人民政府,实行政府定价。国家发展改革委员会价格司"关于政府定价事项未列入行政审批目录有关问题的函"指出,政府定价属于依职权主动开展的行政行为,定价机关依据定价目录规定的定价权限和范围主动制定价格,无需消费者或经营者提出申请《关于印发经营性停车场机动车停放服务收费标准的通知》(大价发[2014]28号)明确了下列经营性停车场机动车停放服务收费实行政府定价：1、机场、车站,码头、医院、商场、会展中心、大型体育场馆、殡葬服务场所等配套停车场;2、公共露天停车场;3、占道停车场;4、旅游景区(点)配套停车场和为旅游景区(点)提供停车服务的停车场;5、海关、口岸配套停车场;6、由政府投资建设的停车场;7、具有自然垄断经营性质的其他停车场。劳动公园西门停车场收费标准,是物价局依职权主动开展的行政行为,无需经营者申请,也无需征得经营者同意,不属于行政复议受理范围。(三)物价局的"答复函",是将建议办理情况告知建议人,不属于行政复议受理范围。《政府制定价格行为规则》第八条,"消费者、经营者及有关方面(以下简称建议人)可以向定价机关提出制定价格的建议";第二十一条,"制定价格有建议人的,定价机关应当以适当的方式将建议办理情况告知建议人"。就劳动公园西门停车场收费事宜,原告作为其经营者,可以向定价机关提出建议,定价机关应当以适当的方式将建议办理情况告知建议人。其中"适当的方式",并未要求是书面形式,可以是口头,也可以是书面。故物价局的"答复函",不属于行政复议受理范围。(四)劳动公园虽不属于国家A级旅游景区,但属于旅游景点,应按照旅游景点停车场机动车停放服务收费标准执行。首先,劳动公园西门停车场是由大连市风景园林处利用市政公共资源投资建设的停车场,自投入运营以来,一直按照旅游景点停车场机动车停放服务收费标准执行。其次,劳动公园虽不属于国家A级旅游景区,但属于旅游景点,依据《关于印发经营性停车场机动车停放服务收费标准的通知》(大价发[2014]28号),旅游景点停车场机动车停放服务收费标准为小车5元/辆?次,中车10元/辆?次，大车15元/辆?次。被告大连市人民政府向本院提交以下证据和依据，用以证明被诉行政行为的合法性：1.《不予受理行政复议申请决定书》；2.行政复议申请书及证据材料；3.《不予受理行政复议申请决定书》的送达回证；4.《价格法》、《政府制定价格行为规则》、《辽宁省定价目录》（2015年版）、"关于政府定价事项未列入行政审批目录有关问题的函"、大价发[2014]28号。5.大发改收费字[2015]648号、大游领发[2016]11号。经庭审质证，原告对被告提交的全部证据的真实性没有异议，但对证据1的证明事项有异议，认为大连市物价局作为行政机关，对行政行为的相对人即原告以书面的形式对原告的建议给予的答复，是一种具体行政行为，不属于一种解释或告知的行为。大连市物价局是国家行政机关，原告是行政行为的相对人，大连市物价局的答复是在行政管理活动中对外行使的一种行政职权行为，该答复意见不是工作人员的个人行为，而是行政管理机关就特定的具体事项对原告作出的对外的职务行为；该答复意见对行政法律关系的产生变更或消灭产生影响，构成了行政决定的要件，其在作出行政决定时必须通过书面的形式表面出来，该书面答复具有法律意义，大连市物价局的答复是针对特定的原告作出的，内容是原告申请的事项，答复是大连市物价局这一特定的行政相对人的申请，变更劳动公园西门停车场收费标准以特定的具体事项作出单方面的行为，具有行政行为的单方面特征，故原告认为被告作出的不予受理行政复议决定书对大连市物价局作出的答复函认为属于告知行为而不属于具体行政行为，不予认可。认为证据2的答复函是在原告多次向大连市物价局进行沟通后才出具的，答复函没有明确的执行国家有关物价的行为规则，没有及时对经营者提出制订价格的建议给予明确的答复，没有根据劳动公园停车场现有的状况给出合理的解释，原告认为大连市物价局对中山公园内的地上停车场的收费标准与劳动公园西门的停车场的性质基本上是一致的，所作出的收费标准不同，对此认为劳动公园西门的停车场也应该按照中山公园的停车场标准执行。认为证据4证明了"答复函"属于行政复议收案范围，认为应当按照《中华人民共和国行政复议法》第6条11项规定，大连市物价局作为行政机关，其具体行政行为侵犯了原告的合法权益。对证据5得出的结论有异议，原告提供了复函，确定劳动公园不属于国家A级景区。本院对上述证据认证如下：被告提交的全部证据均与本案相关，且形式和来源合法，内容真实可信，具有证据效力，均予以采信。经审理查明，2017年10月19日，原告大连市公众停车场管理有限公司向被告大连市人民政府提起行政复议申请。其在申请书中称，申请人（即本案原告）于2011年1月7日,取得了劳动公园西门停车场的经营管理权,设立了大连市公众停车场管理有限公司劳动公园西门停车场,并经被申请人核定,停车场按次收费至今。2015年7月13日,被申请人（即大连市物价局）下发大价发(2015)64号《关于劳动公园西门停车场收费标准的批复》,确定按次收费标准。申请人在经营过程中,多次与被申请人沟通并提出申请,要求依据劳动公园西门的性质、地理位置及类别,变按次收费为计时收费。2017年9月30日,被申请人向申请人出具了《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》,答复称，经与风景园林处沟通,该停车场继续按《关于大连市公众停车场管理有限公司付家庄公园、劳动公园地上停车场收费标准的批复》（大价费字(2015)64号）有关规定执行。同样属于市民娱乐休闲场所的中山公园停车场也由申请人经营管理,2015年10月13日,被申请人下发大价费字(2015)105号《关于中山公园内地上停车场收费标准的批复》,核定该停车场按照计时标准收费。中山公园与劳动公园在性质上属于同一种类,而劳动公园西门停车场的收费标准确竟然没有与中山公园统一核定为计时收费。申请人为此多次与被申请人沟通并提出申请要求变更收费标准,被申请人总以与风景园林处沟通后,认定劳动公园为旅游景区为由不予变更。关于劳动公园是否属于国家A级旅游景区,申请人委托律师向大连市旅游局征询,大连市旅游局作出了"经核实,大连市劳动公园目前不是国家A级旅游景区"的复函意见。被告大连市人民政府经审查，于2017年10月20日作出被诉不予受理决定，并通过邮寄方式向原告送达不予受理决定书，原告大连市公众停车场管理有限公司于2017年10月25日签收了该邮件。原告大连市公众停车场管理有限公司不服，提出本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，被告大连市人民政府作为行政复议机关，具有作出被诉不予受理决定的行政职权。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，"公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。"据此，当事人提起行政复议的法定受理条件之一是存在当事人认为的"侵犯其合法权益"的行政行为。本案中，从原告提交的行政复议申请书看，原告请求被告行政复议审查的对象是大连市物价局作出的《关于对劳动公园西门停车场收费建议的答复函》，该答复函答复原告其停车场继续按《关于大连市公众停车场管理有限公司付家庄公园、劳动公园地上停车场收费标准的批复》（大价费字(2015)64号）有关规定执行，该答复函本身属于对原告的解释告知，对原告不具有强制力，未对原告设定新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受理范围。故被告以原告的申请不属于行政复议的受理范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，作出被诉不予受理决定，并无不妥。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，"行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。"第四十条第二款规定，"本法关于行政复议期间有关'五日'、'七日'的规定是指工作日，不含节假日。"本案中，被告在收到原告的行政复议申请后，于法定期限内作出被诉不予受理决定，并将书面决定送达原告，符合前述规定，亦无不当。综上，被告作出被诉不予受理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告提出的撤销被诉不予受理决定并责令被告履行行政复议职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大连市公众停车场管理有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告大连市公众停车场管理有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 苍 琦审判员 胡俊杰审判员 李 健 二○一八年四月二十三日书记员 刘婉余附本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。