湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终872号上诉人（原审原告）：郑胜晚，男，1982年4月25日出生，汉族，住邵东县。上诉人（原审原告）：岳小琴，女，1981年7月12日出生，汉族，住邵阳市大祥区，系郑胜晚之妻。上诉人（原审原告）：岳小容，女，1982年6月28日出生，汉族，住邵阳市大祥区。上诉人（原审原告）：伍栋梁，男，1985年8月12日出生，汉族，住邵阳市双清区。上诉人（原审原告）：岳小利，女，1987年8月24日出生，汉族，住邵阳市大祥区，系伍栋梁之妻。上述五位上诉人的共同委托代理人：阮小军，男，1977年3月1日出生，汉族，住邵阳市大祥区，系上诉人岳小容之夫。上述五位上诉人的共同委托代理人：栾��光，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳市大祥区人民政府。住所地：邵阳市敏州西路。法定代表人：黄艳娥，该区区长。委托代理人：黎青，该政府法制办公室工作人员。委托代理人：胡安妮，湖南天戟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳市人民政府。住所地：邵阳市城北路*号。法定代表人：刘事青，该市市长。委托代理人：肖洪斌，邵阳市国土资源局法规科副科长。委托代理人：禹勇，湖南振威律师事务所律师。原审第三人：邵阳市大祥区铁路建设项目援建指挥部。法定代表人：李桂楚，该指挥部指挥长。委托代理人：张志军，该指挥部工作人员。委托代理人：胡安妮，湖南天戟律师事务所律师。上诉人郑胜晚、岳小琴、岳小容、伍栋梁、岳小利（以下简称郑胜晚等五人）因与被上诉人邵阳市大祥区人民政府（以下简称大祥区政府）、邵阳市人民政府（以下简称邵阳市政府）、第三人邵阳市大祥区铁路建设项目援建指挥部（以下简称指挥部）房屋征收补偿一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：经湖南省人民政府批复同意，邵阳市政府于2013年1月25日颁发了《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）。该办法第二条第三款规定：“经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场土地，以及乡（镇）村公共设施、公益事业建设，乡镇企业使用集体所有土地，涉及房屋及其他地上附着物的拆迁补偿安置的，参照本办法执行。”邵阳市娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行大祥区段用地项目经湖南省人民政府同意后，邵阳市政府于2013年7月25日发布了《邵阳市人民政府房屋征收公告》（［2013］第6号），对邵阳市大祥区段该项目范围各种建（构）筑物，适用《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）规定予以征收补偿。岳小琴与郑胜晚、岳小利与伍栋梁、岳小容与案外人阮小军均为夫妻关系。向华秀系岳小琴、岳小容、岳小利之母，向华秀在邵阳市第一园艺场东湖分场下马队拥有划拨的108.9平方米住宅用地。郑胜晚等五人的房屋在娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行大祥区段用地项目征收范围之内。2013年8月15日，指挥部与岳小利、岳小琴、阮小军签订了《娄邵铁路扩能改造房屋拆迁协议书》，约定指挥部征收岳小利、岳小琴、阮小军的房屋后，由指挥部给岳小利、岳小琴、阮小军安置住房并给予现金补偿，726723元现金补偿款已补偿到位。2014年11月9日，邵阳市大祥区征地和房屋征收工作办公室发布《关于启动邵阳市娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行项目国有土地上房屋征收工作的公告》，规定依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收与补偿。2015年9月，郑胜晚等五人向大祥区政府和邵阳市政府邮寄了《依法补偿申请书》，但未得到答复。岳小琴、岳小容、岳小利遂于2015年4月，郑胜晚、伍栋梁于2015年5月分别向原审法院另案起诉，请求确认“邵阳市人民政府房屋征收公告[2013]第6号”公布的房屋征收决定违法并予以撤销，原审法院分别于2015年4月27日和5月20日作出（2015）邵中立行初字第1号“不予受理”、（2015）邵中立行初字第2号“不予立案”的行政裁定。郑胜晚等五人不服，提出上诉，本院于2015年9月15日分别作出（2015）湘高法立行终字第44号、第51号“维持原裁定”的行政裁定。郑胜晚等五人随后向邵阳市大祥区人民法院提起民事诉讼，要求确认岳小利、岳小琴、阮小军与指挥部签订的合同无效。邵阳市大祥区人民法院于2015年6月20日作出（2015）大民初字第365号民事判决，驳回郑胜晚等五人的诉讼请求。郑胜晚等五人不服，向原审法院提出上诉。原审法院于2015年9月28日作出（2015）邵中民三终字第19号民事判决，驳回上诉，维持原判。郑胜晚等五人随后向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判决大祥区政府按照《国有土地上房屋征收工作的公告》规定的标准对郑胜晚等五人进行补偿；2.确认邵阳市政府发布的［2013］第6号房屋征收公告对郑胜晚等五人设定的标准违法并予以撤销。并附带要求对邵阳市政府颁发的《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）进行合法性审查。原审法院认为：本案争议的焦点是郑胜晚等五人提出的确认邵阳市政府发布的《邵阳市人民政府房屋征收公告》（［2013］第6号）对其设定的补偿标准违法并予以撤销的请求，以及要求大祥区政府履行按该区征地和房屋征收工作办公室于2014年11月9日发布的《关于启动邵阳市娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行项目国有土地上房屋征收工作的公告》对其房屋进行补偿的请求应否得到支持。邵阳市政府制定《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》后，向湖南省人民政府提交了《关于审批的请示》报告，湖南省人民政府于2012年12月11日作出批复，同意《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》。邵阳市政府于2013年1月25日颁布实施《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）。该办法第二条第三款关于“经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场土地，以及乡（镇）村公共设施、公益事业建设，乡镇企业使用集体所有土地，涉及房屋及其他地上附着物的拆迁补偿安置的，参照本办法执行”的规定，与国土资源部、农业部《关于加强农场土地使用管理的意见》第三条“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿”的规定相符合，故邵阳市政府颁发的《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发［2013］2号）符合法律规定。《邵阳市人民政府房屋征收公告》（［2013］第6号）第六条载明房屋征收安置补偿标准按市政发［2013］2号文件执行并不违法，该公告并未单独对郑胜晚等五人设定补偿标准，且郑胜晚等五人曾起诉要求确认邵阳市政府房屋征收公告（［2013］第6号）公��的房屋征收决定违法并予以撤销，已被裁定不予受理，故对郑胜晚等五人提出的确认邵阳市政府发布的《邵阳市人民政府房屋征收公告》（［2013］第6号）对其设定的补偿标准违法并予以撤销的请求不予支持。2013年8月15日，岳小利、岳小琴、阮小军就被拆房屋与指挥部签订了《娄邵铁路扩能改造房屋拆迁协议书》，协议约定征收岳小利、岳小琴、阮小军的房屋后，给予岳小利、岳小琴、阮小军补偿。郑胜晚等五人以“应适用国有土地上房屋征收与补偿标准进行补偿安置”为由提起民事诉讼，经一、二审判决，驳回了郑胜晚等五人要求确认协议无效的诉讼请求。郑胜晚等五人要求大祥区政府再按《关于启动邵阳市娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行项目国有土地上房屋征收工作的公告》标准进行补偿，无事实��法律依据，对该诉讼请求不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑胜晚等五人的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由郑胜晚等五人负担。郑胜晚等五人不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定基本事实及适用法律错误。郑胜晚等五人被征收的房屋位于原第一园艺场内，该园艺场从2001年开始就由政府控规撤场建区，成立火车站管理区，自此，场内土地性质就已经是城市规划区内国有建设用地。原审判决没有认定这一基本事实，导致适用法律错误。2.原审判决程序错误。郑胜晚等五人已经对涉案征收补偿协议另行提起协议撤销之诉，并在审理中，因此郑胜晚等五人向原审法院提交了中止审理本案的申请，未获准许。原审法院应当中止审理本案。故请求：1.撤销原审判决，依法重审；2.判决大祥区政府按照邵阳市大祥区征地和房屋征收工作办公室《国有土地上房屋征收工作的公告》规定的标准依法对郑胜晚等五人进行补偿；3.判决邵阳市政府以“邵阳市人民政府房屋征收公告（[2013]第6号）”对郑胜晚等五人设定的补偿标准违法并撤销；4.上诉费由大祥区政府、邵阳市政府承担。大祥区政府、指挥部共同答辩称：1.城市区划的变更不代表土地性质的变更。涉案土地性质为国有农用地，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。根据邵阳市政府下发的市政发[2013]2号文件的规定，指挥部按照该文件的相关补偿标准对郑胜晚等五人的房屋进行补偿符合法律规定。2.本案原审程序合法，郑胜晚等五人以相关民事案件处理为由提出中止本案审理不符合法律规定。且郑胜晚等五人提出的确认涉案拆迁协议无效之诉已经终审被认定为有效。3.涉案邵阳市政府市政发[2013]2号文件系经湖南省人民政府批复同意的文件，明确规定国有农场上附着物的拆迁补偿安置，参照该文件执行。邵阳市政府[2013]第6号公告内容是，公布大祥区段涉案铁路建设项目范围各种建（构）筑物的征收补偿标准，适用邵阳市政府市政发[2013]2号文件的规定，并未单独对郑胜晚等五人设置补偿标准。故请求驳回上诉，维持原判。邵阳市政府答辩称：1.郑胜晚等五人的上诉请求相互矛盾，依法应直接驳回。郑胜晚等五人一方面请求二审法院直接判决，一方面请求撤销原判、发回重审，显然矛盾，属上诉请求不明确，依法应当驳回上诉。2.邵阳市娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行大祥区段用地项目及项目用地均合法。3.邵阳市政府发布的“邵阳市人民政府房屋征收公告”（[2013]第6号）中第六条规定的补偿安置标准正确、合法。故请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在本案一审中提交的证据，均已随本案一审卷宗一并移送本院。经审查，原审法院采信的证据依法可以作为认定本案事实的依据。本案二审期间，各方均未提交新的证据。本院经审理查明，郑胜晚、伍栋梁以岳小琴、岳小容、岳小利、指挥部为被告向邵阳市大祥区人民法院提起民事诉讼时，请求确认岳小利、岳小琴、阮小军与指挥部签订的《娄邵铁路扩能改造房屋拆迁协议书》无效的理由为：1.岳小琴、岳小容、岳小利未经郑胜晚、伍栋梁同意与指挥部签订协议，处分夫妻共同财产的行为属于无权处分，应认定无效；2.涉案房屋为国有土地上房屋，但该协议所适用的补偿标准为集体土地上房屋的补偿标准，违反法律、行政法规的强制性规定无效。原邵阳市第一园艺场因邵阳市2001年修建火车南站，由政府控规撤场建区。郑胜晚等五人于2015年10月13日向原审法院提起本案诉讼后，又于2015年11月17日向原审法院另案提起诉讼，请求撤销岳小利、岳小琴、阮小军与指挥部签订的《娄邵铁路扩能改造房屋拆迁协议书》。本院查明的其他事实，与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：1.郑胜晚等五人被征收房屋的补偿，是应该适用《邵阳市人民政府房屋征收公告》([2013]第6号)规定的标准，还是应该适用邵阳市大祥区征地和房屋征收工作办公室发布的《关于启动邵阳市娄邵、怀邵衡铁路建设四线并行项目国有土地上房屋征收工作的公告》规定的标准，即应该按照集体土地上房屋征收的补偿标准，还是按照国有土地上房屋征收的补偿标准进行安置补偿；2.《邵阳市人民政府房屋征收公告》([2013]第6号)对郑胜晚等五人设定的补偿标准是否违法。本案中，郑胜晚等五人被征收的住房所占用的土地性质虽是国有，但属于划拨用地，且系原邵阳市第一园艺场的国有农场用地，根据国土资发[2008]202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条第一款“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿;需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿……严禁擅自通过调整国有农场隶属关系、撤销国有农场建制等方式收回国有农场土地或改变国有农场农用地用途”的规定，对国有农场土地，无论是收回农用地还是建设用地，均应参照征收农民集体土地的标准进行补偿。《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（市政发[2013]2号）是经湖南省人民政府批准的规范性文件，该办法第二条第三款明确规定“经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场土地，以及乡(镇)村公共设施、公益事业建设，乡镇企业使用集体所有土地，涉及房屋及其他地上附着物的拆迁补偿安置的，参照本办法执行。”关于国有农场土地上房屋的拆迁补偿安置问题,该规定与上述《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条第一款的规定一致。故郑胜晚等五人认为《邵阳市人民政府房屋征收公告》([2013]第6号)对其设定的补偿标准违法的理由不成立。大祥区政府根据郑胜晚等五人被征收房屋所占土地位于国有农场内，且原邵阳市第一园艺场虽因修建火车南站已由政府控规撤场建区，但该场土地性质未发生改变的事实，适用《邵阳市人民政府房屋征收公告》([2013]第6号)，按邵阳市政府市政发[2013]2号办法规定的安置补偿标准对郑胜晚等五人进行安置补偿有事实和法律依据。郑胜晚等五人认为原邵阳市第一园艺场2001年因修建火车南站已由政府控规撤场建区，其土地性质已经发生改变的主张缺乏事实依据。故郑胜晚等五人认为原审判决认定的基本事实及适用法律错误的理由不能成立。关于郑胜晚等五人以在本案原审期间，其已对涉案征收补偿协议另行提起协议撤销之诉，并在审理中��由，向原审法院申请中止本案审理而原审法院未予准许，故主张原审判决程序错误的问题。因在提起涉案协议撤销之诉以及本案诉讼之前，郑胜晚、伍栋梁提起过确认涉案协议无效之诉，且原审法院已对该诉作出了生效判决，驳回了郑胜晚、伍栋梁的该诉讼请求。故在涉案协议的效力已由生效判决予以确认的情况下，郑胜晚等五人再提起撤销之诉，不构成中止本案诉讼的法定理由，原审判决程序并无不当。综上，郑胜晚等五人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郑胜晚、岳小琴、岳小容、伍栋梁、岳小利负担。本判决为终审判决。审 判 长  万向东审 判 员  李 静审 判 员  曾 丽二〇一七年四月二十七日代理书记员  李叶芝