江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏行终3号上诉人(一审原告)兴化市板桥纸业再生纸厂，住所地江苏省兴化市镇南镇工业区。投资人朱高鉴。委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师。上诉人(一审被告)兴化市人民政府，住所地江苏省兴化市拥绿园路1号。法定代表人黄红旗，代理市长。委托代理人吴吉林，兴化市人民政府法制办公室主任。委托代理人金卫东，江苏天炜律师事务所律师。上诉人兴化市板桥纸业再生纸厂（以下简称板桥纸厂）因诉兴化市人民政府《申请公开政府信息办理告知书》一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2016)苏12行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人板桥纸厂委托代理人缪宝富，上诉人兴化市人民政府副市长花再鹏，委托代理人吴吉林、金卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。兴化市人民政府于2016年5月9日向板桥纸厂作出2016年第001号《申请公开政府信息办理告知书》，告知其“申请公开的行政机关为兴化市环境保护局，相关行政决定和法律依据请向兴化市环境保护局申请公开”，并告知了兴化市环境保护局的地址、联系电话。板桥纸厂一审诉称，板桥纸厂于2003年5月26日依法注册成立，2012年5月兴化市环境保护局（以下简称兴化环保局）以执行兴化市人民政府行政决定为由关停板桥纸厂，板桥纸厂经多年奔波至今未能获知关停其企业的行政机关和行政决定书。板桥纸厂于2016年4月20日向兴化市人民政府申请信息公开，兴化市人民政府于2016年5月9日向板桥纸厂送达《申请公开政府信息办理告知书》，告知其向兴化环保局申请。板桥纸厂认为，根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，结合相关证据，决定停业、关闭原告企业的是兴化市人民政府，兴化环保局属于执行机关。板桥纸厂申请公开的政府信息应当由兴化市人民政府公开。故提起行政诉讼，请求确认兴化市人民政府作出的2016年第001号《申请公开政府信息办理告知书》违法并判决撤销，责令兴化市人民政府依法公开2015年5月决定关停板桥纸厂的行政机关和行政决定书，以及决定关停的相关法律依据。兴化市人民政府一审辩称：1、兴化市人民政府未对板桥纸厂作出关停的行政处罚决定；2、兴化市人民政府已依法对板桥纸厂的申请进行答复。综上，板桥纸厂申请公开的政府信息不存在，兴化市人民政府已依法进行告知，履行了政府信息公开的法定职责。请求人民法院依法驳回板桥纸厂的诉讼请求。一审法院经审理查明：2012年5月板桥纸厂在兴化市人民政府组织的环保专项活动突击月活动中被关停。其于2016年4月20日向兴化市人民政府申请信息公开，要求公开板桥纸厂被关停的行政机关和行政决定书，以及决定关停的相关法律依据。兴化市人民政府于2016年5月9日向板桥纸厂作出《申请公开政府信息办理告知书》。板桥纸厂不服，提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》（1989年）第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案板桥纸厂被关停的时间为2012年。根据环境保护法的规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，决定停业、关闭的行政机关是人民政府，因此，本案兴化市人民政府是制作关停决定的主体。板桥纸厂申请公开板桥纸厂予以关停的行政机关和行政决定书，及决定关停的相关法律依据。兴化市人民政府应根据信息公开条例的规定，告知其该政府信息是否存在，而不应告知向环保局申请。故应认为兴化市人民政府作出的告知书违法。综上，兴化市人民政府所作答复违反信息公开条例的相关规定，鉴于兴化市人民政府在答辩状中及庭审中已明确表明未制作对板桥纸厂关停的行政处罚决定，同时，板桥纸厂提交的证据也不能证明兴化市人民政府对其作出了相关关停决定的事实。判决兴化市人民政府重新履行其信息公开的法定职责已无必要，故对板桥纸厂请求判令兴化市人民政府公开其申请公开的相关政府信息的诉讼请求，一审法院不予支持。一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认兴化市人民政府作出的2016年第001号《申请公开政府信息办理告知书》违法。本案受理费人民币50元，由兴化市人民政府负担。板桥纸厂上诉称，1、原审判决认定事实错误。上诉人注册地和生产经营地均在被上诉人行政管辖区域范围内，根据《中华人民共和国环境保护法》第三十九条规定，决定停业、关闭由人民政府决定。兴化市环保局在原审开庭前提供了兴委办发(2012)56号《全市环保专项行动突击月实施方案》和市长沙顾喜在2012年4月27日“全市环保专项行动突击月动员会”上的讲话；兴化市海南镇人民政府提供了2013年4月27日《兴化市环保专项活动突击月活动领导小组办公室督查交办单》，兴化市环保局于一审休庭后又向上诉人提供了2012年6月29日《关于上诉人申请换发回复意见》，上述证据均已向一审法院提交，充分证明兴化市人民政府实施了关闭上诉人企业的具体行政行为。2、兴化市人民政府决定关停上诉人企业具体行政行为的政府信息与上诉人存在利害关系。依据《中华人民共和国环境保护法》规定，应当由环保行政机关作出限期治理的行政决定；对限期治理逾期未完成治理任务的，由人民政府决定责令停业、关闭；上诉人对行政处罚不服的，有权申请行政复议或者提起诉讼。上诉人因在本案中未能获取决定关停的行政决定书，无法行使权利。3、兴化市人民政府作出的《申请公开政府信息办理告知书》具体行政行为明显不当，原审判决仅确认该具体行政行为违法属于适用法律错误。应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判令兴化市人民政府公开关停上诉人的行政决定书和法律依据的政府信息。请求依法撤销原判，改判确认兴化市人民政府《申请公开政府信息办理告知书》违法并判决撤销；判令兴化市人民政府重新向上诉人作出信息公开答复，公开2012年5月决定责令关停上诉人的行政决定书和相关法律依据的政府信息。兴化市人民政府上诉称，1、原审法院认定事实不清，板桥纸厂没有证据证明上诉人对其作出关停的行政处罚决定，上诉人在一审中所提交的答辩状及庭审中均表示未对板桥纸厂作出过关停的行政处罚决定。原审法院在上诉人和板桥纸厂无任何有效证据的证明下，且判决前后矛盾的情形下，认定上诉人在2012年对被上诉人作出关停的行政处罚的事实，属主观臆断。2、上诉人已依法对板桥纸厂公开政府信息申请，进行了答复。虽然上诉人没有作出关停的决定，但从板桥纸厂提交的材料提出的“2012年6月29日被兴化市环境保护局以执行贵机关行政决定为由关停”这一事实，结合上述的情况认定是兴化市环保局的行为。依据政府信息公开条例相关规定，向板桥纸厂作出《申请公开政府信息办理告知书》并进行了送达。后板桥纸厂也向兴化市环境保护局提出申请，上诉人作出行政复议决定书，兴化市环境保护局依据该决定书作出答复。3、一审法院适用法律错误。一审法院在认定事实不清的前提下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项规定，错误确认上诉人作出的2016年第001号《申请公开政府信息办理告知书》违法。请求撤销江苏省泰州市中级人民法院(2016)苏12行初130号行政判决；驳回板桥纸厂的诉讼请求；判决板桥纸厂承担本案第一、二审诉讼费用。板桥纸厂提起上诉后，原审法院将当事人提交的证据已随卷移送本院。本院二审庭审中，板桥纸厂提交《关于兴化市板桥厂申请换发排放污染物许可证回复意见》作为新证据，用以证明关闭板桥纸厂是兴化市委市政府决定的。兴化市人民政府质证意见是：对上述证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性。回复意见中明确的是板桥纸厂被列为关闭取缔、拟实施关闭。回复意见只能反映环保局响应上级部门的内部工作要求。答复核心内容是不符合换发排放污染许可证的条件，不能达到板桥纸厂的证明目的。同时从答复意见落款时间2012年6月29日，恰恰证明一审认定板桥纸厂于2012年5月关闭的事实有误。该证据形成时间为2012年，板桥纸厂一审起诉前该证据已经存在，不能作为本案的新证据。本院认为，板桥纸厂于二审庭审中提供的《关于兴化市板桥厂申请换发排放污染物许可证回复意见》形成时间在2012年。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或第三人在第一审程序无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。《关于兴化市板桥厂申请换发排放污染物许可证回复意见》系兴化市环境保护局2012年基于板桥纸厂申请换发《排放污染物许可证》的请求而向其作出的回复意见，板桥纸厂称一审判决(判决时间2016年11月28日)后才在兴化市环境保护局找到该证据，应属于新证据。该主张没有证据证明，且不合情理。因板桥纸厂在一审程序中未提供该证据，且无正当理由，本院不予接纳。除兴化市人民政府对一审判决认定的“2012年5月原告企业在兴化市人民政府组织的环保专项活动突击月活动中被关停”事实提出异议外，其他事实双方当事人均无异议，本院予以确认。经查，板桥纸厂一审提交兴化市委办公室、市政府办公室兴委办[2012]56号《关于印发全市环保专项行动突击月实施方案的通知》、兴化市市长沙顺喜2012年4月27日《在全市环保专项行动突击月动员会上的讲话》、2014年9月22日中共兴化市委办公室《关于市委书记信箱20140325号答复》等证据，经庭审质证，虽然不是原件，兴化市人民政府对其真实性不持异议，上述证据可以认定：2012年5月，兴化市委、市政府决定在全市范围内开展“环保专项行动突击月”活动，其中5月1日至5月31日是集体整治阶段。板桥纸厂属于国家淘汰落后产能项目，在专项整治范围内。该厂2012年5月底停产。本院认为，本案被诉的是兴化市人民政府作出2016年第001号《申请公开政府信息办理告知书》行为。根据《中华人民共和国环境保护法》（1989年）第三十九条规定，兴化市人民政府负有依法作出责令停业、关闭决定的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案板桥纸厂停产时间为2012年。板桥纸厂申请公开板桥纸厂予以关停的行政机关和行政决定书，及决定关停的相关法律依据。根据上述环境保护法的规定，兴化市人民政府作为负有制作关停决定职责的主体，应根据信息公开条例的规定，告知板桥纸厂该政府信息是否存在，而不应告知其向环保局申请。故原审法院认为兴化市人民政府作出的告知书违法并无不当。板桥纸厂上诉要求兴化市人民政府公开关停的行政决定书和法律依据的政府信息，但没有提供兴化市人民政府制作并保存关停板桥纸厂的行政决定书这一政府信息的证据。鉴于兴化市人民政府在答辩状中及庭审中已明确表明未制作对板桥纸厂关停的行政处罚决定，判决兴化市人民政府重新履行其信息公开的法定职责已无必要。原审法院对板桥纸厂请求判令兴化市人民政府公开其申请公开的相关政府信息的诉讼请求不予支持，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兴化市板桥纸业再生纸厂、兴化市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 臧 静审 判 员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一七年四月十日书 记 员 钱培培