西藏自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）藏行再1号二审上诉人（一审原告）:慕忠春，女，汉族，1973年2月4日出生，经商，现住拉萨市当巴社区*组***号，身份证号码：×××。二审被上诉人（一审被告）:拉萨市城关区人民政府。住所地拉萨市林廓东路**号。法定代表人：刘亮，该区区长。委托诉讼代理人：格桑旺久，该区副区长。委托诉讼代理人：达瓦扎西，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。第三人：平措，女，藏族，1958年2月15日出生，拉萨市城关区人，现住拉萨市城关区北京西路***号，身份证号码：×××。委托诉讼代理人：魏晓霞，西藏冈仁律师事务所律师。委托诉讼代理人：白嘎，西藏冈仁律师事务所律师。二审上诉人慕忠春与二审被上诉人拉萨市城关区人民政府（以下简称城关区政府）、第三人平措其他纠纷一案，本院于2017年6月15日作出（2017）藏行终1号行政裁定，裁定发生法律效力后，本院发现该案适用法律可能存在错误，遂于2017年11月16日作出（2017）藏行监1号行政裁定，进入再审。再审中，本院依法另行组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭审理了本案。二审被上诉人城关区政府的委托诉讼代理人格桑旺久、达瓦扎西，第三人平措的委托诉讼代理人白嘎到庭参加诉讼。二审上诉人慕忠春经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告慕忠春一审诉称：原告与第三人平措买卖合同纠纷一案，因原告不服拉萨市堆龙德庆区人民法院的一审判决，上诉到拉萨市中级人民法院。在二审过程中，拉萨市中级人民法院向被告发出《协助调查函》，请城关区政府协助调查民事案件所争议的标的物即乃琼村758号土地及地上附着物的权属，城关区政府作出758号土地和房屋归第三人平措所有的回执确认，其回执确认的具体行政行为，不管是从程序上还是从实际上都是严重违法的。被告没有告知争议双方拥有的相关权利，也没有要求双方提交证据，同时也没有土地行政部门现场调查后作出的调查意见，严重违反了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定”中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制”。而被告作出乃琼村的758号土地属于第三人平措所有并没有相关土地职能部门出具任何证据，是严重违法的。该行为严重侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法判决：1、确认拉萨市城关区政府2016年4月13日作出的乃琼村758号土地、房屋归第三人所有的具体行政行为违法，并依法予以撤销。2、判令被告承担本案诉讼费。被告城关区政府一审辩称：原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的起诉。理由：2016年4月11日被告收到了拉萨市中级人民法院的《协助调查函》，要求在三日内向拉萨市中级人民法院就位于当巴社区乃琼村758号土地和房屋所有权中涉案土地的性质问题给予书面答复。遂于2016年4月13日向拉萨市中级人民法院出具了内容为”城关区当巴社区三组居民平措，现位于乃琼村758号全部地皮及房屋所有权属于该居民，该地皮系划拨给村民的宅基地，系集体所有性质。”的书面证明材料。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条规定：”人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。人民法院对有关单位和个人提出的证明文件，应当辨别真伪，审查确定其效力。”被告应人民法院的协助查询要求，出具了书面的证明材料，该行为是属于为协助法院查明案件事实提供证据的行为，并非行政确权行为，该证据是否采纳或有无证明效力，由人民法院结合全案证据予以认定，与被告无关。行政机关向法院出具证明的行为不具有可诉性，原告不应对行政机关协助人民法院提供证据的行为提起行政诉讼。人民法院不应受理原告针对行政机关提供证据的行为提起行政诉讼。若原告坚持认为被告出具证明的行为系对土地使用权或所有权进行确权的行政行为，则根据《行政复议法》的规定，先申请行政复议，不能直接向人民法院提起诉讼。第三人平措一审答辩称：涉案土地是平措从历史上就已经取得，不是在与原告慕忠春这一两年来的诉讼中取得，所以2016年4月13日因法院的调查，城关区政府出具的土地权属证明仅仅是证明多年来的客观事实，不是对土地权属重新划分和行政确权，是民事案件的证明行为而不是行政行为，所以本案从争议事项上就不是一个行政诉讼，法院受理不妥当。原告是因与第三人的房地产买卖进入这个案件，在房地产全程没有过户的情况下，在民事案件中只是占有使用权人。在本案中并不是行政相对人，第三人平措获得争议房地产权是否合法，是第三人与当地政府之间的事，原告根本不具备行政诉讼原告主体资格。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。一审法院审理查明：2015年10月28日，拉萨市堆龙德庆县人民法院受理一起本案第三人平措诉本案原告慕忠春合同纠纷一案。因慕忠春不服该案民事判决结果，向拉萨市中级人民法院提起上诉，拉萨市中级人民法院在审理该案时，为查明案件事实于2016年4月11日向被告城关区政府发出《协助查询函》，要求协助查明当巴社区乃琼村758号土地和房屋所有权中涉案土地的性质问题。城关区政府于2016年4月13日向拉萨市中级人民法院出具了内容为”城关区当巴社区三组居民平措，现位于乃琼村758号全部地皮及房屋所有权属于该居民，该地皮系划拨给村民的宅基地，系集体所有性质。”的书面回复。拉萨市中级人民法院将民事合同纠纷案件发回堆龙德庆县人民法院重新审理，该案现在审理中。原告对城关区政府向拉萨市中级人民法院出具的书面回复不服，向拉萨市中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，原告慕忠春认定被告城关区人民政府向法院出具协助调查函回复的行为是对土地使用权进行了确权，属乡级以上人民政府作出的土地确权决定，认为该决定侵犯其依法享有的农村集体土地使用权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：”公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”之规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款：”法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”之规定，本案原告应当先向土地管理职能部门申请复议，而非直接向人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题解释》第三条第一款第（五）项之规定，《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款之规定裁定：一、驳回原告慕忠春的起诉；二、案件诉讼费50元（原告已预交），退还原告慕忠春。慕忠春不服一审裁定向本院提起上诉称：拉萨市城关区人民政府没有向上诉人告知争议双方拥有的相关权利，也没有要求双方提交证据，同时也没有土地行政部门现场调查后作出的调查意见，就认定乃琼村758号土地归平措所有的具体行政行为，严重违反了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，更违反了《中华人民共和国土地管理法》有关”土地全民所有制”规定，该具体行政行为没有法律根据。同时，在没有告知上诉人享有的诉权或复议的权利，以及未告知先行复议后再提起行政诉讼的情况下，一审法院以本案属于复议前置为由驳回起诉是错误的，故，请求二审人民法院依法撤销一审裁定，确认拉萨市城关区人民政府作出的乃琼村758号土地、房屋归当事人所有的具体行政行为违法，并依法予以撤销，同时，判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人城关区政府及第三人平措二审中未提交答辩意见。二审审理查明，上诉人慕忠春因与第三人平措的民事合同纠纷，不服拉萨市堆龙德庆县人民法院对该案的民事判决结果，向拉萨市中级人民法院提起上诉。拉萨市中级人民法院在审理该案过程中，为查明案件事实向被告拉萨市城关区人民政府发出《协助查询函》，要求协助查明涉案当巴社区乃琼村758号土地的性质问题。拉萨市城关区人民政府应拉萨市中级人民法院的要求出具了内容为”城关区当巴社区三组居民平措，现位于乃琼村758号全部地皮及房屋所有权属于该居民，该地皮系划拨给村民的宅基地，系集体所有性质”的书面回复。本案上诉人慕忠春对拉萨市城关区人民政府出具的书面回复不服，向拉萨市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认拉萨市城关区人民政府出具的该”书面回复”违法，并予撤销。二审法院认为，城关区政府应拉萨市中级人民法院的要求出具书面回复的行为，是人民政府为协助人民法院查明案件事实而对涉案标的物原有状态的说明行为，是履行证人义务的行为，不构成具体行政行为。因此，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政案件的范围。一审法院认定事实有误，可能影响案件正确处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销拉萨市中级人民法院（2016）藏01行初2号行政裁定；二、发回拉萨市中级人民法院重审。再审中慕忠春经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，亦未向本院提交任何书面答辩意见。再审中城关区政府答辩称：请求再审法院依法驳回二审上诉人慕忠春的上诉请求，采纳一审全部答辩理由，维持一审裁定，维护城关区政府合法权益。理由如下：一、城关区政府出具证明的行为不应该认定是具体行政行为和可诉行政行为；二、根据《民事诉讼法》第六十七条规定，”法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝”。法院对有关单位和个人提出的证明文书，应当辨别真伪，审查确定其效力。城关区政府是应法院协助查询要求，出具书面证明材料，该行为是协助法院查明案件事实提供证据的行为，不是行政确权行为，该证据是否采纳或有无证明效力，由法院结合全案证据予以认定，与城关区政府无关；三、如果城关区政府提供的证据符合证据客观性、关联性、合法性要求，被法院采纳并作为民事案件定案的依据，慕忠春对此不服，则应通过上诉或申请再审程序表达诉求，而不是提出行政诉讼。该证据如不具备证据”三性”要求，不被法院采纳，则对慕忠春的利益没有产生实际影响，更不应该提起行政诉讼。二审上诉人如坚持认为城关区政府出具证明的行为系对土地使用权或所有权进行确权的行为，根据《行政诉讼法》，《行政复议法》第三十条第一款的规定，先申请复议，不能直接向法院提起诉讼。再审中第三人平措答辩称：一、城关区政府2016年4月13日应法院要求出具的土地权属证明，仅仅是证明多年来的客观事实，并非对土地权属的重新划分或行政确权，是民事案件的证明行为，不是具体的行政行为，不属于行政诉讼纠纷，不具有可诉性；二、慕忠春与第三人平措是因房地产买卖案件而介入本案，全程没有办理过户手续，慕忠春仅是土地占有使用人，即使城关区政府出具证明是行政行为，慕忠春也不是行政相对人，不具备行政诉讼原告主体资格；三、即使城关区政府出具证明是行政行为，根据相关法律规定，慕忠春应该在法定期限内提起行政复议，而不是直接进行行政诉讼，直接提起行政诉讼程序是违法的。本院再审查明的事实与一、二审一致。本院认为，本案争议焦点应为城关区政府出具的《协助查询函》（回执）是否属于可诉行政行为。对此慕忠春在一、二审中主张，拉萨市中级人民法院向城关区政府发出《协助调查函》，请城关区政府协助调查民事案件所争议的标的物即乃琼村758号土地及地上附着物的权属，城关区政府作出758号土地和房屋归第三人平措所有的（回执）确认，其（回执）确认的具体行政行为，不管是从程序上还是从实际上都是严重违法的。城关区政府没有告知争议双方拥有的相关权利，也没有要求双方提交证据，同时也没有土地行政部门现场调查后作出的调查意见，严重违反了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定”中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制”。而被告作出乃琼村的758号土地属于第三人平措所有并没有相关土地职能部门出具任何证据是严重违法的，该行为严重侵害了本人的合法权益。城关区政府主张，一、出具证明不是确权文书，收到拉萨市中级人民法院《协助查询函》回执，先向当巴社区居委会了解情况后居委会出具《证明》就把证明内容抄在（回执）上提供给法院，不是行政确权行为；二、《证明》提交后没有对慕忠春的权利义务产生实际影响，没有因为这个《证明》导致其败诉的情况；三、根据最高人民法院关于民事诉讼法司法解释相关规定第一百五十五条”单位向人民法院提出的证明材料应当有单位负责人和制作材料的人员签名盖章”，该《证明》虽然加盖了公章但性质属于证人证言，既不是行政确权行为也不具有可诉性。第三人平措主张，一、城关区政府出具的《证明》并非自发行使行政权力，是根据民事诉讼法协助法院调查取证形成的证明材料，是法定义务；二、这个《证明》在民事案件里是孤证、单一证据，与其他证据相辅相成才能达到证明相关事实的目的，不是决定整个案子慕忠春胜诉的决定性证据，该《证明》的效力是由法院来决定的，从程序和结果上都不属于行政行为也不具有可诉性。本院认为，本案中城关区政府出具协助查询函（回执）是基于拉萨市中级人民法院为了审理民事案件需要而出具的，属于行政机关协助法院司法程序的行为，并非基于行政机关自行主导的行政程序。城关区政府的协助查询函（回执）只能作为法院审理民事案件的参考，并不具有法律上的拘束力，故不属于行政诉讼法所指的行政行为。慕忠春针对协助查询函（回执）提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。二审裁定虽认定事实清楚，但适用法律有误，本院依法予以纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第二项，裁定如下：一、撤销西藏自治区高级人民法院（2017）藏行终1号行政裁定。二、撤销拉萨市中级人民法院（2016）藏01行初2号行政裁定。三、驳回慕忠春的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 卓   嘎审判员 罗色 江措审判员 何 锐 刚二〇一八年四月二十四日书记员 日青达尔鲁