鄂托克前旗人民法院行 政 判 决 书（2016）内0623行初10号公益诉讼人鄂托克前旗人民检察院，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克前旗敖勒召其镇苏力迪东街**号。法定代表人武树林，该检察院检察长。委托代理人高社国，该检察院副检察长。委托代理人丁洁，该检察院民行科科长。被告鄂托克前旗草原监督管理执法局，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克前旗敖勒召其镇新区大街。法定代表人斯旺脑日布，鄂托克前旗草原监督管理执法局副局长。委托代理人张薇，鄂托克前旗人民政府法制办公室副主任。委托代理人袁静，鄂托克前旗人民政府法制办公室工作人员。公益诉讼人鄂托克前旗人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告鄂托克前旗草原监督管理执法局（以下简称鄂托克前旗草监局）未完全履行草原监管行政职责行政公益诉讼纠纷一案，公益诉讼人于2016年12月8日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2016年12月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年12月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员高社国、丁洁出席法庭，被告鄂托克前旗草监局副局长斯旺脑日布、及委托代理人张薇、袁静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，鄂托克前旗人民检察院在履行职责中发现，鄂托克前旗境内非法开垦草原现象严重，造成天然草原资源被破坏后未恢复植被，使草原生态环境破坏。鄂托克前旗草监局作为草原监督管理部门，在向非法开垦草原的当事人送达《限期恢复植被通知书》后，未采取有效措施恢复已垦草原。针对鄂托克前旗草监局未依法履行监督管理职责的行为，公益诉讼人于2016年3月23日向鄂托克前旗草监局提出检察建议，督促其履行草原监管职责。被告鄂托克前旗草监局以鄂前草执字【2016】5号复函回复。公益诉讼人于2016年7月5日就被告的履职情况继续跟进监督，被告鄂托克前旗草监局以鄂前草执字【2016】10号文件作出《关于近年来开垦草原及植被恢复情况的说明》。经公益诉讼人进一步调查发现，鄂托克前旗上海庙镇牧民姚增源、姚增财、城川镇牧民米启旺等8人仍未恢复已垦草原，而是用于种植经济作物，未恢复植被草原面积达3218.20亩。被告怠于履行法定职责的行为，违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条、第五十六条第一款及《内蒙古自治区基本草原管理条例》第六条第一款、第二十九条的规定，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向鄂托克前旗人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、确认被告鄂托克前旗草监局未完全履行法定监管职责的行为违法；二、判令被告鄂托克前旗草监局继续履行草原监管职责。公益诉讼人向本院提供的证据共四组，分别是：第一组证据，1、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》一份；2、鄂托克前旗草监局《事业单位法人证书》及鄂托克前旗机构编制委员会16号文件（鄂前机编发【2011】16号）：《关于成立鄂托克前旗草原监督管理执法局的通知》各一份。证明公益诉讼人提起行政公益诉讼案件符合法定的主体条件。被告质证意见是：真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。提起公益诉讼法定条件为”行政机关拒不执行违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼”，鄂托克前旗草监局一直履行着法定职责，不存在拒不执行的情况，公益诉讼人提起公益诉讼不符合法定主体条件。第二组证据，1、鄂托克前旗草监局关于全旗开垦草原面积情况的报告一份；2、鄂托克前旗人民法院刑事判决书7份。证明公益诉讼人在履行职责中发现，2013年至2015年期间，鄂托克前旗境内非法开垦草原面积达39471.099亩，其中未恢复面积达20141.419亩，并有多人因非法开垦草原被追究刑事责任。被告作为草原监督管理部门未依法履职和制止违法行为，造成草原生态环境被大面积破坏的事实。被告质证意见是：真实性、合法性认可，关联性与证明目的不认可。涉案8名非法开垦草原的人已在开垦土地上套种或单独种植了苜蓿和柠条，该种植物属多年生牧草，这是被告积极履职及一直督促的结果。其他部分农牧民未恢复植被建设的，按照旗人民政府产业结构调整政策和人工草地建设规划要求，可认为是饲草料基地，符合全旗人工草地建设规划。第三组证据，1、鄂托克前旗人民检察院检察建议书及送达回证各一份；2、鄂托克前旗草监局答复函一份；3、鄂托克前旗草监局关于近年来开垦草原及植被恢复情况说明一份。证明公益诉讼人先行向被告鄂托克前旗草监局提出检察建议，督促其依法履行职责。2016年4月18日被告回复称，”将继续加大力度查处非法破坏植被行为，严禁未经审批非法开发水浇地，对已查处的破坏草原生态环境案件及时跟踪验收植被恢复情况”。后经我院跟踪监督，截止2016年6月30日，我旗仍有大面积已垦草原未恢复植被，鄂托克前旗草监局未按照检察建议书的要求履行职责。被告质证意见是：真实性、合法性认可，关联性与证明目的不认可。被告已经履行了草原监管法定职责，对非法开垦草原构成犯罪的人员已移交司法机关追究刑事责任，不存在不履职情形。第四组证据，1、鄂托克前旗人民检察院对姚增源、宋培宏等8人非法开垦草原所做的询问笔录8份、现场勘验笔录（包括测绘图和现场照片）；2、鄂托克前旗经纬勘测设计技术有限责任公司营业执照、测绘资质证书以及测绘人员张彦江、杜进喜资质证书各一份；3、内蒙古自治区草原勘察规划院《关于鄂托克前旗被非法开垦的草原现场勘测的评估报告》一份。证明鄂托克前旗草监局在收到检察建议后，虽然履行了要求非法开垦草原的人限期恢复植被通知书、对已垦草原恢复情况进行验收等职责，但仍未完全纠正违法行为。经现场勘测，未恢复植被面积为3218.20亩，草原生态系统服务功能完全丧失，造成我旗局部地区草原轻度沙化和潜在的盐渍化。被告的质证意见是：真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。被告已经履行了草原监管法定职责，部分草原植被已经恢复，不存在草原生态系统服务功能完全丧失的情形。被告鄂托克前旗草监局辩称：一、对公益诉讼人提出请求确认行政行为违法的问题。答辩人认为这是公益诉讼人简单适用”三段论”推理出的结论。就本公益诉讼案件而言，答辩人在我旗当前草原行政执法现状和大环境下，已经尽最大限度地履行了地方草原监管职责。众所周知，我旗是自治区重点畜牧业大旗，从分旗以来对土地进行了四次确权，即1980-1982年以居住和利用现状确权；1989年-1993年双权一致确权；1998年延续承包确权；2012年至今三权分离确权。无论是水浇地、宅基地、畜牧基础设施用地以及后来的林地、工业用地等，均以草原利用性质来管理。后随着我旗政治、经济、文化、社会、生态”五位一体化”的不断发展和壮大，就衍生出林地、工业用地、水源地、水浇地等。2012年之前，我旗对”非法开垦草原（水浇地）”的打击只有宣传，基本上没有去落实，原因是多方面的。2012年之后国家和地方政府重点加强草原生态保护工作，受农副产品价格上涨，地方粮食、良种直补政策的诱惑，过去没有抓住发展水浇地的农牧户开始大面积非法开垦草原。虽然各级党委、政府非常重视，执法人员加班加点查处，但非法开垦草原案件还是屡禁不止，后通过刑事手段才遏制了这一现象的继续蔓延。但在行政处罚方面，依照《中华人民共和国行政处罚法》第七条及相关法律法规规定，对案件当事人应先进行刑事处罚后再做行政处理。本案中答辩人发现涉嫌刑事犯罪的，已按规定将案件移送公安机关，具体行政强制恢复植被方面，法律规定不明确，公益诉讼人请求确认违法，请法庭予以综合考虑；二、关于请求继续履行草原监督管理职责事宜。就此诉讼请求本身，答辩人完全没有异议，这是答辩人的工作职责。但涉及到如何继续履行恢复植被义务，存在诸多实际困难，尚无可操作的程序规定。被告鄂托克前旗草监局向本院提交了以下证据：1、草原违法案件立案审批表、询问笔录、现场勘验检查笔录各一份；2、限期停止违法行为通知书、限期恢复通知书、送达回证各一份；3、草原违法案件移送函一份；4、草原植被恢复验收表一份；5、鄂托克前旗人民法院刑事判决书7份；6、代为恢复植被影像材料一份。以上证据证明姚增源等8人因非法开垦草原涉嫌刑事犯罪已被追究刑事责任，鄂托克前旗草监局已严格按照法律规定履行了法定职责，并代为当事人恢复植被，一直在积极主动履行后续监管职责。公益诉讼人的质证意见是：对真实性、合法性无异议。但被告未按《中华人民共和国草原法》第四十六条规定进行完全履职。虽然被告代为恢复了部分植被，但大面积非法开垦的草原仍未恢复植被建设，被告的履职行为只是停留在表面阶段，履行职责不到位，并未达到恢复植被的目的。经庭前证据交换和庭审质证，本院认为：公益诉讼人与被告所提供的证据均能客观反映出案件存在的事实和真实发生过程，且证据材料与本案事实之间均具有关联性，证据来源合法，证明目的清楚，故本院对双方提供证据的真实性、合法性、关联性予以确认。被告对证明目的虽持异议，称已经履行了草原监管法定职责，但与法律要求及证据中反映的客观事实不符，故对其质证意见本院不予采纳。依据上述证据，结合当事人的陈述，经审理查明以下事实：鄂托克前旗是一个畜牧业大旗，曾以畜牧业为支柱产业，对土地、草原的管理利用相对宽松。随着社会经济的不断发展，农村土地承包经营制的落实，以及国家对草原生态环境保护力度的加大和绿色环保发展理念的提出，当地人民政府对土地、草原的管理也逐渐规范化、法律化。2011年将原来的草原工作站、草原监理所、禁牧办三机构合并，成立了鄂托克前旗草原监督管理执法局。其主要职责就是：负责编制全旗草原的保护，建设规划，依法对草原面积、等级、产草量、载畜量及草原建设进行调查，建立健全草原资源档案和数据库。组织引导全民所有制单位、集体经济组织和草原经营承包者对草原基础设施的建设和治理，全面贯彻实施禁牧等政策，依法查处非法使用草原、非法开垦草原、非法采挖破坏草原植被等案件，责令其恢复草原植被，并依照相关法律法规进行行政处罚。近年来由于受农副产品市场价格上涨和国家、地方政府对粮食直补政策的影响，当地农牧户开始大面积非法开垦草原发展水浇地，仅2013年至2015年期间，就发生非法开垦草原案件432起，非法开垦草原面积达42619.966亩。虽然鄂托克前旗草监局加大了查处力度，但由于主客观等因素的原因，非法开垦草原的案件还是屡禁不止。针对此种情况，鄂托克前旗草监局将一批构成刑事立案标准的案件，移送公安机关侦查，依法追究了刑事责任后，才有效遏制了这一现象的继续蔓延。期间，鄂托克前旗人民检察院在履行职责中发现，鄂托克前旗境内非法开垦草原，未恢复植被现象严重，而作为负有监督管理职责的鄂托克前旗草监局又履行职责不到位，便于2016年3月22日向鄂托克前旗草监局发出检察建议，督促其履行草原监管法定职责，限期恢复植被。鄂托克前旗草监局于2016年4月18日以鄂前草执字（2016）5号文件回复称：”将继续加大力度查处破坏草原的行为，严禁未经审批非法开发水浇地，对已查处的破坏草原生态环境案件及时跟踪验收植被恢复情况”。2016年7月5日再次用（2016）10号文件回复公益诉讼人，内容对鄂托克前旗近年来开垦草原及植被恢复情况进行了详细说明。对存在的问题制定的工作措施是，加强对《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》等法律法规的宣传，继续加大对非法开垦草原行为的查处力度，对未完全恢复植被的再次责令违法行为人限期恢复等。后公益诉讼人就被告的履职情况继续跟进监督，并委托鄂托克前旗经纬勘测设计技术有限公司，对姚增源等8人非法开垦草原的恢复植被情况进行实地测绘，并经内蒙古自治区草原勘察规划院现场勘测评估，结论为：截止2016年12月还有3218.20亩草原仍然未恢复植被建设，草原生态环境受侵害的事实继续存在。公益诉讼人根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向鄂托克前旗人民法院提起行政公益诉讼。另查明，本案在庭审即将结束，法庭最后陈述阶段，被告的法定代表人起立发言。首先针对当前草原执法中存在的问题予以认可；其次对公益诉讼人提起公益诉讼予以理解及肯定，并表示感谢；第三是通过庭审使自己触动很大，接受教育非常深刻，也认识到工作中存在的问题和不足；第四是对过去工作中存在执法不严所造成的后果向全旗人民表示深深的歉意；第五是通过此次行政公益诉讼给自己一个警示，明白了今后要更进一步努力学习业务，提高业务素质，加强草原执法队伍建设，增强责任意识，担当意识，积极主动严格依法履行职责，为促进辖区内草原保护建设及生态环境持续改善，做出积极贡献。本院认为，《中华人民共和国草原法》第五十六条第一款规定，国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处；《内蒙古自治区基本草原保护条例》第六条第一款规定，旗县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内基本草原保护监督管理工作；第十五条第一款（一）项规定，禁止在基本草原上实施下列行为：（一）开垦基本草原。被告鄂托克前旗草监局是合法成立的法定草原监督管理单位，作为草原保护监督管理的主管机关，针对辖区内违反草原法律法规、破坏草原生态的行为，有及时履行监督管理的行政职责，在制止草原违法行为的同时，也有负责监督草原违法行为人恢复草原生态的义务。本案中，根据法庭查明的事实，可以证实被告所监管的辖区内存在大量未经审核批准，非法开垦草原且数目巨大的事实。被告虽然在一定程度上履行了对草原监督管理的法定职责，但由于履行职责不到位，仅姚增源等8人至今仍有3218.20亩草原未恢复植被建设，草原生态环境仍处于受侵害状态，这是客观存在的事实。且根据内蒙古自治区草原勘察规划院现场勘测评估结论，非法开垦草原所造成的后果十分严重，若恢复到原有状态比较困难，且周期长，需投入的代价大，对此与被告不能完全履行监督管理职责有因果关系。虽然被告在履职时存在诸多主客观原因，但这不能成为不严格依法行政的理由，故其辩称意见本院不予采纳。对被告提出在执法中存在无法可依等事宜，建议按照《中华人民共和国立法法》的相关规定办理。在当前国家依法治国的大环境下，严肃执法，依法行政是根本。作为政府的一个行政执法部门，理应率先垂范，模范地依法行政，带动人民群众守法、敬法、畏法，以推动法治进步，实现依法治国的目的。值得赞许的是，通过此次行政公益诉讼，被告从内心深处已认识到问题的严重性，并当庭表示在以后的工作中确实加以纠正，对此本院予以肯定。现公益诉讼人请求确认被告未完全履行草原监督管理职责的行为违法，并继续履职的诉讼请求符合法律规定和本案的客观事实，本院对此予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：一、被告鄂托克前旗草原监督管理执法局对非法开垦草原的行为，未依法完全履行法定监督管理职责的行为违法；二、被告鄂托克前旗草原监督管理执法局依法继续履行草原的法定监督管理职责。案件受理费50元，由被告鄂托克前旗草原监督管理执法局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。如不服本判决，公益诉讼人鄂托克前旗人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向鄂尔多斯市中级人民法院提出抗诉，被告鄂托克前旗草原监督管理执法局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。审判长 朝 宝审判员 武新政审判员 魏文娟二〇一七年四月二十五日书记员 高 娜