四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）川13行初60号 原告谭琼，女，汉族，1979年8月7日出生，住址四川省南充市顺庆区。 委托代理人张成仕，男，汉族，1956年2月17日出生，住址四川省南充市嘉陵区。 原告何元江（系原告谭琼的丈夫），男，汉族，1972年11月29日出生，住址四川省南充市顺庆区。 被告南充市顺庆区人民政府。住所地南充市顺庆区果城路。 法定代表人刘松，区长。 委托代理人袁培超，南充市顺庆区人民政府中城街道办事处工作人员。 委托代理人杨周平，四川助民律师事务所律师。 第三人南充市顺庆区人民政府中城街道办事处。住所地四川省南充市顺庆区北湖路408号。 法定代表人周彦，主任。 委托代理人何泓春，南充市顺庆区人民政府中城街道办事处工作人员。 委托代理人杨周平，四川助民律师事务所律师。 原告谭琼、何元江诉被告南充市顺庆区人民政府（简称顺庆区政府）房屋搬迁补偿行政协议及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告谭琼及委托代理人张成仕，被告顺庆区政府的委托代理人袁培超、杨周平，第三人南充市顺庆区人民政府中城街道办事处（简称中城街道办）的委托代理人何泓春、杨周平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告居住的房屋是由南充市城镇房地产开发公司建设，川北建筑公司第四公司施工，1994年12月开工，1996年1月20日竣工。该房屋在使用过程中发现墙壁开裂，已成危房，严重危及生命安全，无法居住。2009年8月22日经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定为D级危房。市政府十分重视关心，市政府第三届45次、第四届45次常务会指示由被告顺庆区政府实施整改。被告于2012年6月5日五届第15次常务会纪要明确：要求完善方案。2013年6月6日，被告才作出《南充市顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》，而没有征收方案。该方案违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国物权法》的规定，至今未确定征收补偿方案，没有社会稳定风险评估报告和征收补偿费用到位情况，没有作出房屋征收决定，也未予以公告、依法评估房屋价值。该危房从鉴定至今长达7年之久，其违法行为给原告造成了重大经济损失。 诉讼请求：1、确认被告《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》无效，应予撤销。二、对《顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》的合法性进行审查。3、判令被告按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算赔偿原告的一切经济损失。4、诉讼费由被告承担。 被告顺庆区政府辩称，被告的行政行为合法，没有侵犯原告的合法权利。危房的形成是因为08年地震造成的，被告根据排危方案履行政府职能，委托中城街道办来处理，最后达成房屋排危搬迁货币补偿协议，该协议是中城街道办的工作人员和原告方经过多次交谈后达成的，不存在违反法律的事实，没有损害国家利益，是合法有效的。原告要求对排危方案进行审查，这个方案不具有可诉性，方案中有住户的选择方式，需要协商才能确定，对原告的权利没有影响，最终达成协议后才能产生结果。排危方案没有违反法律规定，应该驳回起诉。原告的主张没有事实和法律依据，原告和政府签订的货币补偿协议已经履行完毕，诉讼费应该由原告自己承担。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人中城街道办述称，同意被告的答辩意见。第三人是接受顺庆区政府的委托进行排危，签订协议之后也是完全按照协议的内容把住户的补偿款都给了他们。 被告顺庆区政府向法庭提供以下证据： 1、南顺中处（2015）55号文件及附件。 2、顺庆区政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案。 3、顺庆区政府五届第15次常务会议纪要。 4、南充市政府常务会议纪要（四届第45次）。 5、顺庆区滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁协议书。 6、致滨江中路二段109号院第2幢住户的公开信。 以上证据拟证明被告根据相关会议纪要制定了搬迁补偿方案，在没有签订协议之前对当事人没有产生实质影响。搬迁是为了保证原告的生命和财产安全，不存在公不公平的问题。协议是原告和政府达成一致后签订的，是合法有效的。 原告的质证意见为，对于1号证据，我们根本不知情。2号证据也是违法证据，对附件中的汇总表没有异议。排危方案中城街道办一直拿不出来，是后面补的这个方案，在征收的时候没有。会议文件无异议，但说明被告没有完善的措施。搬迁协议的内容是真实的，但是协议无效。 第三人的质证意见为，关于方案的问题，这个不是最原始的方案，是2015年制定的，还有我们街道办向顺庆区政府提交的报告。会议纪要说得很明确，滨江中路排危整治方案。 原告向法庭提供以下证据： 第一组 1、原告的身份信息。 2、行政裁定书三份。 3、询问笔录。 拟证明原、被告主体适格。 第二组 鉴定报告。拟证明房屋属于D级危房，无法居住。被告不执行上级政府的指示，未按设计方案施工，导致长达10年以上未完成危房的整改。 第三组 信访资料及相关新闻报道。拟证明被告的不作为侵犯了原告的权利。 第四组 1、南市建局发（2004）155号文件。 2、南府阅（2005）71号会议纪要。 3、市政府常务会议纪要（三届第45次）。 4、市政府四届第45次会议纪要。 5、顺庆区政府5届第15次会议纪要。拟证明案涉危房得到了市政府的重视，但被告未严格依法制定行之有效的方案，是走过场。 第五组 顺庆区政府关于案涉的排危方案。拟证明该方案违法，请求法院对这个方案进行审查，并依法赔偿。 第六组 1、排危搬迁协议书。 2、限期搬离的通知。 拟证明该协议违法，侵犯了原告的合法权益，请求撤销并依法赔偿。 被告的质证意见为，1、对身份信息的真实性没有异议，裁定书和询问笔录与本案没有关联性。2、鉴定报告的时间是2009年，是D级危房，但鉴定结论不能证明危房是政府的原因造成。3、媒体报道与本案证明的事实没有关联性。4、南充市人民政府的会议纪要，证明是危房，但是我们也在积极地进行排危工作。5、排危方案不是征收决定，不能证明被告对原告的利益造成了损失。6、产权调换协议，实质是货币补偿协议，证明政府对原告实施了补偿。 第三人的质证意见为，同意被告的质证意见。第二组证据只有2009年的鉴定报告，没有加固实施方案。 第三人未向法庭提供证据。 本院认为，原、被告所举证据均真实、合法，与本案具有关联性，本院依法予以采信。 经审理查明，南充市顺庆区滨江中路109号（原滨江北路66号）第2幢商住楼由南充市城镇房地产开发公司建设，南充地区水利电力建筑勘测设计院勘测，四川省宏昌建设集团公司设计事务所设计，川北建筑总公司第四公司施工，该商住楼于1994年开工，1996年竣工。原告谭琼、何元江所有2单元8层1号住房一套。 该商住楼在使用过程中发现盖板及墙体开裂，2004年6月，南充市建设局向南充市委、市政府书面报告，建议进行危房鉴定，制定整改方案，立即实施整改，彻底消除安全隐患。2005年8月17日，南充市人民政府召开专题会议，决定对该幢楼重新鉴定房屋安全、限期完成隐患整改。2005年，经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定，该工程存在严重安全隐患，应及时对底部框架部分进行技术处理。2006年8月21日，南充市人民政府三届第45次常务会议议定，由顺庆区政府牵头负责，市级相关部门配合，迅速落实安全隐患整改责任主体，严格安全责任追究，加快推进整改工作。2009年9月18日，经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定，该工程存在严重安全隐患，该楼上部承重结构安全性鉴定评级为Du级，该楼安全性评级为Dsu级。建议立即进行技术处理。由于该楼加固难度大、费用高，建议经经济分析比较后决定加固或拆除。2010年6月13日，南充市政府四届第45次常务会议议定，同意在滨江车站关闭后，对该区域所涉及的居民危房改造从政策方面积极予以支持。2012年6月5日，被告召开五届15次常务会议，审议了滨江中路109号院2幢排危整治方案，要求对排危整治方案进行完善，尽快实施。 2013年6月6日，被告制定了《关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》，确定排危搬迁对象为滨江中路二段109号第2幢楼3-9层居民住宅房屋，共42户。排危搬迁补偿方式分为产权调换和货币补偿，并对排危搬迁的补助费用、奖励措施等相关问题进行了规定。方案确定中城街道办作为该搬迁实施单位，与产权人签订排危搬迁协议，协助被搬迁人购置产权调换房屋，组织住户排危搬迁，组织实施房屋拆除。 2016年2月29日，原告何元江、谭琼（乙方）与第三人（甲方）中城街道办签订排危搬迁货币补偿协议，协议约定：1、乙方原房屋建筑面积为90.56㎡，按市场评估价4300元/㎡计389408元。2、甲方将向乙方提供等面积产权调换房屋的公摊面积，超过乙方原房屋公摊面积部分的房款，按市场评估价4300元/㎡，计27270.6元。3、甲方按房屋使用面积比原房屋使用面积多5㎡以内（含5㎡）的房款，按市场评估价4300元/㎡计21500元支付给乙方。协议另对搬家补助费、过渡费、排危应急搬迁补助费、装修补偿费的补偿进行了约定。协议同时约定，货币补偿排危搬迁后，乙方所有的房屋权属归甲方所有。在乙方办理完原房屋移交、权属变更及结算后，由甲方支付给乙方甲方承担购房款部分的产权办证税费13364.45元。 庭审中，原告谭琼表示，诉状上载明的第一项诉讼请求，即“确认被告《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》无效，应予撤销。”中的“产权调换”，系笔误，应是“货币补偿”。被告和第三人对此均无异议。 本院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”以及该条第二款第二项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”之规定，第三人因危房改建的需要，与原告谭琼、何元江等人达成的搬迁补偿协议，属房屋征收补偿行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 被告作为辖区内房屋征收与补偿的责任主体，在征收过程中确定由其派出机构中城街道办作为搬迁实施单位，负责与产权人签订排危搬迁协议、协助被搬迁人购置产权调换房屋、组织实施房屋拆除，该授权行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，顺庆区政府是本案适格的被告。 原告等人居住的房屋经鉴定为危房，为了排危工作的需要，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”的规定，被告有权进行征收。被告在制定排危搬迁方案后，依据该方案，与原告达成排危搬迁货币补偿协议，通过协议的方式对该危房实施征收，该协议系双方自愿达成，协议内容合法，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”所规定的行政行为无效的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”所规定的合同无效的情形。因此，原告请求确认协议无效并予撤销的诉讼请求不予支持。 原告请求对排危搬迁方案的合法性进行审查，但该方案系被告针对案涉危房的住户制定，并非针对不特定的对象制定，也不能长期反复适用，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”所规定的规范性文件，对原告提出的合法性审查请求不予支持。 原告请求被告按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算赔偿原告的一切经济损失，因被告与原告达成的搬迁协议并不违法，被告没有违法行为，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，原告的赔偿请求缺乏法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告谭琼、何元江的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谭琼、何元江负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  熊东 二〇一七年四月二十一日 书记员  刘唯