浙江省舟山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙09行初77号原告舟山宏联房地产发展有限公司，住所地舟山市普陀区东港华锦苑****。法定代表人高华，董事长。委托代理人（特别授权代理）朱南平，浙江明达律师事务所律师。被告舟山市定海区人民政府，，住所地舟山市定海区昌国路**法定代表人侯富光，区长。行政机关出庭负责人鲍瑞安，副区长。委托代理人（一般授权代理）王良平，浙江六和（舟山）律师事务所律师。原告舟山宏联房地产发展有限公司（下称宏联公司）不服被告舟山市定海区人民政府（下称定海区政府）于2016年8月26日作出的定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》，于2016年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月9日立案受理后，于2016年10月12日向被告定海区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭进行审理，原告宏联公司的委托代理人朱南平，被告定海区政府副区长鲍瑞安及委托代理人王良平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告定海区政府于2016年8月26日作出定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》，决定对争议的定海区和平路36号东侧两处国有建设用地使用权和地上建筑物及附着物依法不予补偿，亦无需对争议土地及地上建筑物进行评估。原告宏联公司诉称，2013年9月22日被告作出了定政函〔2013〕86号《关于和平路区块房屋征收的决定》，依法对定海区和平路区块，东至环城东路、西至东岳宫山下东侧、南至沿港东路、北至环城南路范围内的房屋实施征收，同时收回国有土地使用权。原告在上述和平路区块房屋征收范围内有两处国有土地使用权及多间房屋（位于定海区和平路**和炼焦厂路**）。2013年11月20日，舟山市定海旧城区改造建设指挥部（办公室）（下称定海旧城办）作为被告确定的房屋征收与补偿工作实施部门与原告签订了《土地及房屋征收补偿框架协议》，该协议载明“因旧城改造建设需要，定海区人民政府对乙方（即原告）坐落在）坐落在定海的土地附属物实施征收，因土地价值尚在评估中，为保证征收工作的顺利进行”，双方达成征收补偿框架协议。双方还约定，“按公布的征收补偿方案对乙方的土地、房屋及附属物进行补偿，待评估结束后，双方根据评估情况签订正式的征收补偿协议。”原告在框架协议签订后，向定海旧城办提交了被征收的房屋及土地等权属资料。但是，直至涉案房屋及附属物被拆除，涉案土地另行出让，被告既未向原告公布征收土地、房屋及附属物的评估报告，也未与原告订立正式的征收补偿协议。2015年12月29日，被告的相关负责人在与原告进行协商时明确告知原告，对涉案土地使用权不作补偿。为此，原告向舟山市人民政府（下称市政府）申请行政复议。此后，被告于2016年8月26日作出被诉征收补偿决定，对争议土地依法不予补偿。2016年9月6日，市政府作出舟政复决（2016）2号行政复议决定书，确认被告对原告“位于舟山市定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号地块上的建筑物及附属物”所涉征收补偿处理行为违法。原告经一系列审批手续，于1998年9月取得舟国用（98）字第938号国有土地使用证，用地面积为5197.7平方米。该地块上的房屋（总面积为2592.88平方米）随土地使用权转让亦一并转让给原告。后原告经批准，在受让的国有土地上建造了四幢商品房，取名和平公寓，项目开发范围内也已按照规划批准文件要求实行了城市道路退让。而在上述项目开发过程中，规划部门确定规划选址红线时，采取了直线规划方式，未将原告受让的国有土地使用权面积全部划入规划选址红线内。未划入定海和平公寓规划选址红线的两处地块（位于受（位于受让地块的东侧和平路**和炼焦厂路**别约156.56平方米及362.59平方米，合计约为519.15平方米）及地上建筑物（建筑面积约为218.30平方米），多年来一直由原告出租给他人使用。原告在向国土资源行政主管部门申请注销舟国用（98）字第938号国有土地使用证时，未对和平公寓开发时未划入规划选址红线的两处国有土地使用权另行办理土地登记。对于土地使用权转让时一并转让的房屋，原告曾与原舟山市燃料工贸公司（下称燃料公司）书面约定暂不办理房屋产权过户手续，故一直未办理房屋产权过户登记。原告在实施和平公寓项目开发时，只是将规划选址红线内的房屋作了拆除，红线外位于本案讼争地块上尚有部分房屋（建筑面积约为218.30平方米），一直到被告发布征收决定以后，才由被告拆除。原告认为，本案讼争地块面积约为519.15平方米的国有土地使用权和其上建筑面积约为218.30平方米的地上建筑物及附属物的所有权，系原告依法受让取得。后虽然注销了舟国用（98）字第938号国有土地使用证，但该证书中载明的本案讼争的两处国有土地使用权并未被依法收回，原告依然享有上述两处国有土地使用权和地上建筑物及附属物的所有权。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第十七条、第十九条的规定，被告应依法对原告被征收房屋和附属物、房屋室内装饰装修，以及合法享有的土地使用权给予补偿。被告虽于2013年11月20日与原告订立了征收补偿框架协议，但至今既不向原告公布征收土地、房屋及附属物的评估报告，也未与原告订立征收补偿协议，在原告提出行政复议申请后，被告作出被诉征收补偿决定书，对原告合法享有的两处国有土地使用权，以及地上建筑物和附属物不作补偿，该决定违反了国有土地上房屋征收与补偿的相关法律法规，明显侵害了原告的合法权益。为此，原告提起本案诉讼，请求本院：1.撤销被告于2016年8月26日作出的定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》；2.责令被告按照舟山市定海区和平路区块房屋征收补偿实施方案的规定，对原告被征收的定海区和平路36号和炼焦厂路32-2号两处国有土地使用权和地上建筑物及附属物给付征收补偿价款6445535.11元（其中，地，地上建筑物及其附属物征收补偿价为2157351元，国有土地使用权征收补偿价按12000元/平方米计算为6229800元）；3.责令被告按照舟山市定海区和平路区块房屋征收补偿实施方案的规定，对原告被征收的定海区和平路36号和炼焦厂路32-2号两处国有土地使用权和地上建筑物，再增加给付评估价（不包括装潢）20%的补偿金1273429.40元（以国有土地使用权和地上建筑物补偿价6367147元为计算基数）；4.责令被告按应给付的征收补偿价款（包括增加的20%补偿金）数额，向原告赔偿自2013年12月1日起至实际给付征收补偿款之日止的征收补偿款利息损失（利率按人民银行同期同档贷款利率计算）。原告在举证期限内向本院提供了以下证据：证1.定海区政府《关于和平路区块房屋征收的决定》（定政函〔2013〕86号），用于证明被告于2013年9月22日决定对和平路区块房屋进行征收，所涉国有土地使用权收回。证2.定海区政府和平路区块房屋征收公告，用于证明被告于2013年9月23日发布和平路区块房屋征收决定的公告。证3.《土地及房屋征收补偿框架协议》，用于证明原告与定海旧城办于2013年11月20日签订房屋征收补偿框架协议。证4.行政复议申请书及收件登记表，用于证明定海区政府负责人对原告答复不予征收补偿后，原告于2016年1月19日向市政府提出行政复议申请。证5.行政复议答辩状，用于证明被告于2016年3月3日对原告复议申请作出答复。证6.定海区政府《征收补偿决定书》（定征补决〔2016〕7号）。证7.定海区政府听证通知书以及宏联公司关于听证通知的答复。上述证据用于证明被告于2016年7月22日通知原告进行听证，但原告回复在行政复议期间不参与听证，被告遂于2016年8月26日决定对涉案两处土地使用权及地上建筑物不予评估和补偿。证8.舟政复决（2016）2号行政复议决定书，用于证明市政府于2016年9月6日确认定海区政府对涉案土地上建筑物及附属物所涉征收补偿处理行为违法。证9.《联合开发定海煤制品厂地块协议》，用于证明原告与燃料公司于1998年4月28日订立合同，约定共同投资对定海区和平路36号原定海煤制品厂地块进行商品房开发。证10.《关于退出联合开发的协议》，用于证明原告与燃料公司于1998年5月22日订立合同，约定燃料公司退出联合开发，并将拟开发的土地使用权及相应房屋产权过户（转让）给原告。证11.舟国用（97）字第1026号《国有土地使用证》，用于证明燃料公司原享有和平路36号5197.7平方米国有划拨土地使用权。证12.舟房证字第022549号《房屋所有权证》，用于证明燃料公司下属原定海煤制品厂在和平路36号拥有总面积2592.88平方米的房屋产权。证13.舟土补（98）048号《国有土地使用权出让合同》，用于证明1998年8月27日，原舟山市土地管理局与原告及燃料公司订立划拨土地转让合同，确定土地用途为商住用地，出让年限为70年。证14.《国有土地使用权出让呈报表（划拨）》，用于证明1998年9月8日，市政府批准燃料公司向原告转让国有划拨土地，并由原舟山市土地管理局向原告出让该土地使用权，同时减免土地出让金。证15.舟国用（98）字第938号《国有土地使用证》，用于证明1998年9月9日，原舟山市土地管理局向原告核发土地使用权证，土地使用面积5197.7平方米，商住用途，使用年限70年。证16.燃料公司与原告签订的《备忘录》，用于证明双方约定，原定海煤制品厂土地使用权和地上房屋转让给原告后，房屋产权不办理过户手续。证17.原舟山市计划委员会《关于同意宏联房地产公司建造商品住宅的批复》［舟计投（1998）236号］、《关于同意宏联房地产公司增建商品房的批复》［舟计投（1999）130号］，用于证明原舟山市计划委员会分别于1998年8月10日、1999年7月13日批复同意原告在原定海煤制品厂地块建造商品房住宅8200平方米、商业用房600平方米。证18.（98）浙规证公090090号《建设用地规划许可证》及附件，用于证明舟山市城乡建设委员会（下称市城建委）于1998年9月4日核发上述建设用地规划许可证，确定原告房地产开发项目的规划用地红线及道路退让面积，涉案两处土地未划入规划用地红线内。证19.（99）浙规证公090016号、（99）浙规证公090079号《建设工程规划许可证》及附图，用于证明市城建委于1999年2月29日、1999年6月8日许可原告在和平路36号、39号建造和平公寓4幢商住楼，建筑面积8916平方米，其中住宅8310平方米、营业用房606平方米。而原告实际按照规划许可的内容施工，根据相关计算公式可以计算原告已退让城市道路用地937平方米，且另在二号楼西侧、东侧以及三号楼西侧均有城建用地退让，与被告所称原告仅退让城建用地400多平方米不符。证20.测绘图，用于证明位于定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号两处土地面积约为362.59平方米和156.56平方米。证21.《定海和平路区块房屋征收补偿实施方案（节选）》，用于证明原告主张相关补偿金额的依据。证22.《被征收房屋装修及附属物评估单》，用于证明被告在行政复议程序中答辩时已经对原告房屋及附属物进行了评估，原告主张相关补偿金额有依据。证23.舟山市国土资源局（下称市国土局）国有建设用地使用权挂牌出让公告，用于证明市国土局于2014年11月21日对定海区和平路区块国有土地使用权以16860元／平方米起始价挂牌出让。证24.定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号拆迁照片，用于证明和平路区块拆迁时，涉案土地上还存在部分房屋。证25.证人田某出庭提供的证人证言，用于证明在和平公寓项目开发时，原告和平路36号地块上房屋并未全部拆除，部分房屋是本次和平路区块征收过程中由被告拆除的。另外，原告向本院提交《调取证据申请书》一份，申请向被告、定海旧城办、舟山市国土资源局定海分局（下称定海国土分局）、舟山市定海区不动产登记中心调取以下证据：1.舟山市定海区和平路区块征收房屋整体评估报告以及原告在定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号房屋及其附属物的分户评估报告；2.舟山市定海区和平路区块分户征收补偿情况；3.定海区招拍挂地块SF-2014-013号国有建设用地使用权地价评估报告；4.定海区招拍挂地块SF-2014-013号国有建设用地使用权竞买成交价；5.定海区和平路36号原定海煤制品厂“舟房证字第022549号”房屋所有权证登记、注销手续。原告向本院提供的依据有：《城市道路设计规范CJJ37-90》，用于证明被告计算原告规划退让面积的方式错误。被告定海区政府辩称，一、被告作出定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》程序合法。本案讼争土地所在和平路区块因房屋陈旧，市政设施落后，危旧房屋较多，被列为定海区旧城改造项目，并被列入2013年度定海区国民经济和社会发展年度计划，由定海旧城办具体组织实施。定海旧城办在房屋征收前进行摸底调查，并拟定了《定海和平路区块房屋征收补偿实施方案（草案）》，征求公众意见，并由相关部门进行社会稳定风险评估。被告经常务会议讨论，批准了上述征收补偿实施方案，并于2013年9月22日作出了定政函〔2013〕86号《关于和平路区块房屋征收的决定》。被告作出上述征收决定程序符合《征补条例》第八至十三条的规定。根据《征补条例》第二十六条的规定，因定海旧城办与原告对本案讼争土地及房屋的权属有争议，定海旧城办征求了相关职能部门意见，相关职能部门告知该讼争土地系应退让范围，原告不享有土地使用权，房屋属应拆未拆的建筑物，故被告明确告知原告，该讼争土地及建筑物不予补偿。后原告向市政府申请行政复议，复议期间，被告发出听证通知书，决定对讼争土地使用权及地上建筑物及附属物是否补偿进行听证，被告在充分听取原告意见后，作出被诉征收补偿决定，程序合法。二、本案讼争的土地使用权和地上建筑物及附属物不应予以补偿。本案讼争土地使用权系应退让范围。燃料公司于1998年6月25日向市改制领导小组提交的《关于要求迁址、盘活存量土地，保证转制工作顺利进行的报告》［舟燃贸（1998）2号］以及市改制领导小组于1998年7月14日作出的《关于同意舟山市燃料工贸公司厂址迁移、减免土地转让有关税费的批复》［舟企改办（1998）120号］明确：燃料公司“将位于定海和平路36号5197.7平方米，除去城建用地约1000平方米，实际可用土地4200.2平方米”，作价210万元转让给原告进行商品房开发，“免交土地出让中的土地出让金、造地专项基金、水利建设基金”。1998年8月27日，原舟山市土地管理局、燃料公司及原告签订的《国有土地使用权出让合同》规定，原告获得位于和平路36号的国有建设用地使用权的依据为市改制领导小组的文件，土地出让金310.7029万元免交。故原告亦应明知获得的5197.7平方米须退让1000平方米作为城建用地。无论原告如何开发使用土地，均须受企改办批复中的受让条件“除去城建用地1000平方米”的约束。根据定海区规划局出具的原和平路区块旧城改造前的地形图，套合规划红线和土地证界址线后的数据显示，原告在完成和平公寓开发项目后，已退让红线范围内城市道路用地约400平方米，还应退让红线范围外，本次争议土地部分约550余平方米。上述和平公寓项目开发完成后，原告原持有的舟国用（98）字第938号国有土地使用证于2004年由原告申请并完成注销登记，期间无异议。另根据1999年3月24日市政府拆迁办颁发的拆许字（99）第3号《房屋拆迁许可证》，原告受让的煤制品厂7.8亩土地范围内的建筑物应予以全部拆除。故该地上建筑物属于应拆除的建筑物，原告要求予以补偿并无事实和法律依据。综上，被告作出补偿决定程序合法，原告不享有讼争土地使用权，地，地上建筑物及附属物属于应拆未拆的建筑物对原告作出不予补偿决定正确，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：证1.定海区政府《征收补偿决定书》（定征补决〔2016〕7号），用于证明被诉行政行为内容。证2.定海区政府《关于和平路区块房屋征收的决定》（定政函〔2013〕86号）。证3.定海区政府和平路区块房屋征收公告。上述证据用于证明涉案地块上房屋被征收，国有土地使用权被依法收回的事实。证4.《定海和平路区块房屋征收补偿实施方案》，用于证明对征收房屋予以具体补偿的方案。证5.《关于要求尽快确认土地权属的报告》的反馈，用于证明相关职能部门认定原告不享有涉案土地使用权。证6.行政复议申请书，用于证明原告因不服被告之口头答复意见，向市政府提起行政复议。证7.定海区政府听证通知书。证8.ＥＭＳ快递回执。证9.宏联公司关于通知听证的答复。上述证据用于证明被告向原告告知听证权利，并送达原告，原告也已知悉相关内容。证10.《联合开发定海煤制品厂地块协议》，用于证明原告与燃料公司于1998年4月28日订立合同，约定共同投资对定海区和平路36号原定海煤制品厂地块进行商品房开发。证11.《关于退出联合开发的协议》，用于证明原告与燃料公司于1998年5月22日订立合同，约定燃料公司退出联合开发，对拟开发土地使用权作价过户给原告。证12.燃料公司《关于要求迁址、盘活存量土地保证转制工作顺利进行的报告》［舟燃贸（1998）2号］，用于证明燃料公司于1998年6月25日向市改制领导小组请示，要求对和平路7.8亩土地减去城建用地1.5亩，余6.3亩作价210万元转让给原告。证13.舟山市国有、城镇集体中小企业改革领导小组办公室《关于同意舟山市燃料工贸公司厂址迁移、减免土地转让有关税费的批复》［舟企改办（1998）120号］，用于证明1998年7月14日，市企改办批复，和平路36号土地5197.7平方米，退让城建用地1000平方米后，由原告开发。证14.舟土补（98）048号《国有土地使用权出让合同》，用于证明1998年8月27日，定海和平路36号土地依据舟企改办（1998）120号批复出让给原告开发的事实。证15.《国有土地使用权出让呈报表（划拨）》，用于证明1998年9月8日，市政府批准燃料公司向原告转让国有划拨土地。证16.拆许字（99）第3号《房屋拆迁许可证》，用于证明1999年3月24日，原告取得拆迁许可证，对其受让的定海和平路36号地块上房屋予以拆除。证17.舟山市人民政府拆迁办公室《关于定海和平路60号旁等部份房屋实施旧城改造拆迁的公告》［舟迁（99）17号］，用于证明对原告受让地块进行拆迁公告的事实。证18.舟宏（99）3号《关于要求分二期开发和平路商品房的报告》，用于证明宏联公司报告受让地块上建筑物已全部拆除。证19.98字第67号《建设项目选址意见书》，用于证明宏联公司和平公寓开发项目选址位置。证20.（98）浙规证公090090号《建设用地规划许可证》及附件，用于证明原告和平公寓开发项目建设用地规划许可内容。证21.舟国用（98）字第938号《国有土地使用证》，用于证明该国有土地使用证已被注销的事实。证22.规划红线图，用于证明原告红线范围内退让面积不足受让时企改办要求退让的面积。证23.定海国土分局《关于舟山宏联房地产争议土地及地上建筑物权属情况的调查报告》（舟定土资〔2016〕26号），用于证明国土部门对争议土地权属的调查认定结论。被告于庭后向本院补充提交了以下证据：证24.舟山市国土资源勘测规划所制作的宏联公司涉案地块上城建退让面积示意图。证25.涉案地块规划退让范围与宏联公司原土地证套图。证26.舟山市规划局定海分局（下称定海规划分局）制作的和平公寓开发项目规划退让范围示意图。证27.市城建委于1998年9月3日制作的宏联公司建设商品住宅规划选址红线。上述证据用于证明宏联公司讼争土地经套图测算属于应退让的城建用地。被告提供的作出被诉征收补偿决定的依据有：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第四条、第八条、第九条、第十条、第二十六条，用于证明被告作出征收补偿决定的程序合法。《城市居住区规划设计规范GB50180-93》、《城市道路工程设计规范CJJ37-2012》，用于证明小区人行道不在城建规划退让范围内。本院依法调取的证据：2016年12月8日于舟山市规划局对工作人员余笑霞制作的调查笔录一份，用于证明原告涉案土地上城建用地退让面积的计算方式。经庭审质证，被告对原告提交的证1、2真实性、合法性无异议；对证3的真实性无异议，但认为签订框架协议并不能证明被告已确认争议土地权属属于原告；对证4真实性无异议；对证5真实性无异议，但内容上认为对于建筑物和附属物的补偿也应按照补偿方案执行，属于应拆未拆的房屋的不予补偿；对证6、7真实性无异议，但需要说明的是被告在作出征收补偿决定前不但向原告发送听证告知书，还实际听取了原告的意见，补偿决定程序到位；对证8真实性无异议，但并非被告不作为，被告负责人已口头答复原告对涉案地块土地使用权和地上房屋及附属物不予补偿，故被告保留对于行政复议决定认定被告不作为的不同意见；证9、10，与被告提交的证10、11相同；对证11、12真实性无异议，但对原告证明目的有异议，相关房屋产权并未办理过户登记手续，土地证确定的土地使用面积与企改办批复文件约定的开发即退让1000平方米并不矛盾；证13-15与被告提交的证14、15、21相同，但证明目的与原告不同；对证16合法性有异议，认为房屋转让应该办理变更登记手续；对证17-19真实性无异议，但认为无法证实原告欲证事项，规划许可证要求退让1.46亩与企改办批复要求退让1000平方米并不冲突；对证20真实性无异议，但认为原告对退让面积的计算有误，应以相关职能部门的测算为准；对证21-23真实性无异议，但认为补偿金额的确定并非本案审理范围；对证24无异议；对证25，被告认为证人的陈述与拆迁许可证载明的事实不符，拆迁许可证载明5197.7平方米土地上所有房屋均应拆除。原告对被告提供的证1无异议，对证2、3真实性、关联性无异议，但对决定本身的合法性有异议，征收补偿决定合法的前提是征收决定的合法性，但被告仅明确是旧城改造所需征收定海和平路区块房屋，并未提交证明征收决定符合《征补条例》第九至十二条规定的相关证据；对证4无异议；对证5形式上的真实性无异议，对其关联性性亦无异议，但对合法性有异议，认为企改办要求退让城建用地1000平方米，实际需要依据规划部门的意见，具体退让区位也应根据相关规划确定，该反馈意见认定原告涉案土地上建筑物来源不合法并无依据，且该反馈意见由定海国土分局作出本身也不合法律规定；对证6无异议；对证7-9有异议，认为在行政复议程序中，被告不应举行征收补偿听证，也不符合《征补条例》第二十六条的规定；对证10-12无异议；对证13真实性、合法性无异议，但认为与本案并不具有关联性，且对原告并无约束力；对证14、15无异议；对证16内容有异议，该拆迁许可证许可的拆迁面积并非全部面积，而是2025平方米，还剩余567.88平方米；对证17、18内容的真实性有异议，认为与证16确定的拆迁时间并不相吻合，且原告提供的证据也可以证明当时在涉案和平路36号地块上尚有房屋未被拆除；对证19-22的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为建设用地规划许可所涉土地使用权面积明显大于原告受让的和平路36号地块面积，且规划红线内并未包括涉案两处土地使用权，原告的土地使用证虽已被注销，但并不能证明原告已丧失该两处土地使用权，实际上该两处土地上房屋也一直是由原告出租给第三人使用；对证23的质证意见同证5，且该调查报告是在行政复议期间作出的调查，本身并不符合《征补条例》第二十四条的规定，违反法定程序。经庭后组织质证，原告对被告提交的证24-27，认为已超过举证期限且是在征收补偿决定作出后收集的证据，不应作为定案证据，且内容上在对退让面积进行计算时排除人行道面积，不符合《城市道路设计规范CJJ37-90》标准，原告实际退让面积应是958.208平方米。原告对本院依职权调取的证据有异议，认为该调查笔录中，规划局工作人员关于城市道路不包括人行道的说法不符合城市道路设计规范的要求，且规划选址红线图并非认定本案事实的唯一依据，建设工程规划许可证附图等均可以作为计算城建退让面积的依据；而该调查笔录也进一步印证1.46亩的退让面积应在建设用地规划许可所核准的用地面积10.89亩范围内进行退让，而不应仅在原煤制品厂区域范围内进行退让。被告对本院依职权调取的证据的形式合法性无异议，但认为规划设计要求退让的面积与企改办批复文件中要求退让的面积是两个不同的退让要求。本院对上述证据认证如下：原告提交的证1、2内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明被告房屋征收行为的合法性，予以确认；证3内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明被告作出本案被诉补偿决定的前置程序，予以确认；证4、5内容真实，来源合法，可以证明原告向市政府申请行政复议的过程，予以确认；证6与被告提供的证1一致，为本案诉讼标的，不作为证据认定；证7可以证明被告作出补偿决定的程序，予以确认；证8可以证明市政府行政复议决定对于被告征收原告房屋过程中所作行政行为的合法性评判，予以确认；证9-16内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明原告取得涉案定海和平路36号地块的过程，予以确认；证17-20内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明原告开发和平公寓项目的过程及所办理的相关审批手续，予以确认；证21-23是证明补偿金额的相关证据，与本案并无关联性，不予确认；证24与证25相印证，可以证明涉案土地上房屋是在被告本次房屋征收过程中被拆除，予以确认。对原告提出的调取证据申请，由于原告申请调取的相关证据均欲证明被告应补偿的金额，而本案审查重点在于对原告涉案土地使用权及房屋是否应予补偿，故与本案并不具有关联性，故原告申请调取相关证据并无必要，不予准许。被告提交的证1是本案诉讼标的，不作为证据认定；证2-4内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明被告房屋征收行为的合法性，予以确认；证5内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明被告作出本案被诉补偿决定前已由相关职能部门对原告土地权属进行调查，予以确认；证6-9内容真实，来源合法，可以证明原告向市政府申请行政复议后，被告作出被诉征收补偿决定前实施的相关行政程序，予以确认；证10-15内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明原告取得定海和平路36号地块的过程，予以确认；证16-22、证24-27是相关职能部门对争议土地权属调查报告的补强证据，可以证明涉案土地使用权及地上房屋所有权的归属，予以确认；证23内容真实，来源合法，是被告作出被诉征收补偿决定的主要依据，予以确认。经审理查明，被告定海区政府于2013年9月22日发布《舟山市定海区人民政府关于和平路区块房屋征收的决定》（定政函〔2013〕86号），决定“对定海区和平路区块，东至环城东路、西至东岳宫山下东侧、南至沿港东路、北至环城南路范围内的房屋依法实施征收，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。涉及城市规划区内集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置。舟山市定海旧城改造建设指挥部（办公室）、舟山市国土资源局定海分局组织实施房屋征收与补偿工作”。同日，被告对上述决定内容作出《舟山市定海区人民政府和平路区块房屋征收公告》，并告知签约期限为2013年9月23日—10月23日，其中行政企事业单位签约期限延长至11月20日；被征收人按照《定海和平路区块房屋征收补偿实施方案》进行补偿安置。本案讼争定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号两处土地上建筑物在上述征收范围内。2013年11月20日，定海旧城办与原告宏联公司签订《土地及房屋征收补偿框架协议》，原告宏联公司同意按定海旧城办公布的征收补偿实施方案对宏联公司的土地、房屋及附属物进行补偿，待评估结束后，双方根据评估情况签订正式的征收补偿协议。为保证征收实施的时间进度，宏联公司同意在2014年1月20日前向定海旧城办移交有关原房的房屋、土地等证件，并同意由定海旧城办统一向房管、土地部门办理注销手续，并在2014年1月30日前腾退。但直至涉案房屋被拆除，被告确定的房屋征收部门仍未与原告签订征收补偿协议，被告也未作出相关征收补偿决定。2015年11月19日，定海国土分局针对原告《关于要求尽快确认土地权属的报告》以及《关于要求尽快确认土地权属的补充报告》作出《〈关于要求尽快确认土地权属的报告〉的反馈》，认为根据市城建委规划选址红线所示，原告要求确认土地权属的地块，属于舟企改办（1998）120号文件批复中应除去的城建用地；且原告在和平公寓项目中实际开发的建设面积已超过原合同约定的最大建筑面积；故对和平公寓商品房项目开发建设中涉及的规划红线范围外的地块不予以确权发证。2016年1月19日，原告向市政府提出行政复议申请，请求责令定海区政府向原告公布被征收的定海区和平路36号东侧两处国有建设用地使用权和地上建筑物及附属物（征收时分别位于定海区和平路36号和炼焦厂路32-2号）的房地产评估报告；责令定海区政府对该两处国有建设用地使用权和地上建筑物及附属物给予合理补偿。在行政复议程序中，被告于2016年4月13日以调查争议土地权属为由向市政府申请中止复议案件的审理，市政府予以准许。2016年7月22日，被告向原告发送《听证通知书》，决定于2016年7月29日对涉案房屋是否补偿进行听证。原告于2016年7月28日对该听证通知作出《关于通知听证的答复》，认为被告作为行政复议的被申请人不能就行政复议事项举行听证，故不能参加《听证通知书》所确定的听证会。2016年7月25日，定海国土分局向被告作出《关于舟山宏联房地产争议土地及地上建筑物权属情况的调查报告》（舟定土资〔2016〕26号），认为位于原定海区和平路36号东侧，宏联公司讼争的两处国有建设用地使用权及其地上建筑物不应予以确权。被告于2016年8月26日作出定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》，认为争议的土地属于应退让的面积，地，地上建筑物属于应该拆除的建筑物告的请求没有法律依据，依法不予补偿，争议土地及地上建筑物无需进行评估，也无需向申请人出具评估报告书。市政府于2016年9月5日恢复审理，并于2016年9月6日作出舟政复决（2016）2号行政复议决定书，认定定海区政府确定的征收部门已于2013年11月20日与宏联公司签订《土地及房屋征收补偿框架协议》，但直至涉案房屋被拆除，定海区政府仍未对涉案房屋及土地使用权进行调查、认定和处理，也未向申请人送达正式的房地产评估报告，亦未作出相应的征收补偿决定，其行为已构成行政不作为。鉴于定海区政府已在行政复议期间作出相应的征收补偿决定，故决定确认定海区政府对宏联公司位于定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号地块上的建筑物及附属物所涉征收补偿处理行为违法。原告对被告于2016年8月26日作出的定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》不服，提起本案诉讼。另查明，1998年4月28日，原告与燃料公司订立《联合开发定海煤制品厂地块协议》，约定燃料公司以土地作价人民币210万元（包括土地转让费用），宏联公司投入现金人民币390万元，双方对位于定海区和平路36号的原定海煤制品厂厂区7.8亩的土地进行联合开发，按燃料公司占总投资35%，宏联公司占总投资65%的比例返回利润或承担亏损。1998年5月22日，双方又签订《关于退出联合开发的协议》，约定项目开发所需资金由宏联公司全额投入，项目开发的全部工作由宏联公司完成。燃料公司不再参加该项目的开发工作，不承担开发风险，不享受开发利润。燃料公司将土地使用权及相应的房屋产权过户给宏联公司，宏联公司同意将原协议中燃料公司土地作价投入款人民币210万元退还给燃料公司，同时补偿燃料公司房产及搬迁等综合费用人民币80万元，总计人民币290万元。1998年6月25日，燃料公司向市改制领导小组提交《关于要求迁址、盘活存量土地保证转制工作顺利进行的报告》［舟燃贸（1998）2号］，报告该公司计划将位于定海区和平路36号7.8亩土地减去城建用地1.5亩，实际可用地6.3亩作价210万元转让给宏联公司进行商品房开发，并要求在土地转让中免交土地出让金、房地产交易费、造地专项基金、土地管理业务费、房地产交易契税及其他费。1998年7月14日，舟山市国有、城镇集体中小企业改革领导小组办公室作出《关于同意舟山市燃料工贸公司厂址迁移、减免土地转让有关税费的批复》［舟企改办（1998）120号］，同意燃料公司位于定海和平路36号土地5197.9平方米，除去城建用地约1000平方米，实际可用土地4200.2平方米，按企业协议转让给宏联公司，并同意免交土地出让中的土地出让金、造地专项基金、水利建设基金，以及房地产转让中的房地产交易费、房地产交易契税等税费。1998年8月10日，原舟山市计划委员会作出《关于同意宏联房地产公司建造商品房住宅的批复》［舟计投（1998）236号］，同意宏联公司在原定海煤制品厂地块建造商品住宅8000平方米，总投资800万元。1998年8月27日，原舟山市土地管理局与燃料公司、宏联公司签订舟土补（98）048号《国有土地使用权出让合同》，约定燃料公司因企业改制与厂房搬迁之需要，要求原舟山市土地管理局同意燃料公司将领有《中华人民共和国国有土地使用证》土地位于定海和平路36号，总面积为5197.7平方米的划拨土地连同地上建筑物，建筑面积2592.88平方米，转让给宏联公司，并予办理土地使用权出让手续。土地用途为商住用地，土地使用权出让年限为七十年。合同所涉土地使用权出让金，总额为310.7029万元，根据舟改办抄（1995）149号和舟企改办（1998）120号文件批复，全额减免土地出让金、水利建设所用资金及所得税。同日，原舟山市土地管理局以宏联公司为受让方，填报《国有土地使用权出让呈报表（划拨）》，市政府于1998年9月8日批复同意以总地价310.7万元将定海和平路36号地块5197.7平方米商住用地出让给宏联公司，付款方式为减免出让金。1998年9月3日，市城建委为宏联公司建设商品住宅项目划定规划选址红线。1998年9月4日，市城建委向宏联公司核发（98）浙规证公090090号《建设用地规划许可证》，规划和平路地块建设项目用地面积10.89亩（含道路1.46亩）。同日，燃料公司与宏联公司签订《备忘录》，双方约定燃料公司位于定海区和平路36号宗地按原协议把土地使用权过户给宏联公司后，由宏联公司将地面建筑物拆除，为简化手续，节省费用，房产过户手续不申请办理，但不影响双方5月22日协议（《关于退出联合开发的协议》）的履行。1998年9月9日，原舟山市土地管理局向宏联公司核发舟国用（98）字第938号《国有土地使用证》，用地面积5197.7平方米，商住用途，使用年限70年。1999年2月9日，市城建委向宏联公司核发（99）浙规证公090016号《建设工程规划许可证》，核准宏联公司在和平路39号建设商住楼1号、4号，建筑面积4705平方米。1999年3月24日，市政府拆迁办公室向宏联公司核发拆许字（99）第3号《房屋拆迁许可证》，批准对原定海煤制品厂厂区和平路60号、炼焦厂路16号占地面积为5197.7平方米范围内的房屋及其附属物由舟山市城市房屋拆迁事务所实施拆迁。1999年6月8日，市城建委向宏联公司核发（99）浙规证公090079号《建设工程规划许可证》，核准宏联公司建设和平公寓2号、3号及营业用房，共计建筑面积4211平方米，其中营业用房606平方米。2004年，经宏联公司申请，原舟山市土地管理局对舟国用（98）字第938号《国有土地使用证》办理注销登记手续。本院认为，根据《征补条例》第四条、第二十六条的规定，被告定海区政府有按照征收补偿方案对权属不明的房屋作出是否补偿决定的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案争议焦点概括并评析如下：一、关于被告定海区政府作出被诉征收补偿决定的认定事实是否清楚的问题。原告认为燃料公司转让给原告的5197.7平方米土地经和平公寓项目开发后，未纳入该项目规划选址红线的两处地块，分别位于定海和平路36号和炼焦厂路32-2号，面积合计约为519.15平方米的土地使用权及建筑面积约为218.3平方米的地上建筑物权属应归于原告，被告于2013年9月22日决定对和平路区块房屋进行征收，就应按照《定海和平路区块房屋征收补偿实施方案》对原告进行补偿。被告则认为根据定海国土分局于2015年11月19日作出的《〈关于要求尽快确认土地权属的报告〉的反馈》以及该局于2016年7月25日作出的《关于舟山宏联房地产争议土地及地上建筑物权属情况的调查报告》，原告讼争的两处国有土地使用权及地上建筑物不应予以确权，故被告决定对原告讼争土地使用权及地上建筑物不予评估、不予补偿，并无不当。本院认为，根据《征补条例》第十五条以及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《浙江省征补条例》）第九条第一款的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。《浙江省征补条例》第九条第一款进一步明确：“对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。”而本案中，在原告未提交讼争土地及地上房屋权属证明的情况下，被告要求定海国土分局对讼争土地使用权及地上建筑物权属进行调查，并无不当。而定海国土分局经调查认定涉案土地属于依据舟企改办（1998）120号文件批复中应除去的城建用地，地，地上建筑物属于在开发和平公寓项目中应予拆除的建筑物认为对原告讼争土地使用权及地上建筑物不应予以确权。被告据此作出被诉征收补偿决定，认定争议的土地属于应该退让的面积，地，地上建筑物属于应该拆除的建筑物对原告依法不予补偿，认定事实清楚。鉴于原告讼争地块所处和平路已基本完成旧城改建工程，无法对原告开发和平公寓项目所退让的城建用地进行实地测量，故由土地管理部门根据测绘部门于2013年绘制的地形图结合市城建委于1998年出具的宏联公司建设商品住宅规划选址红线及原告1998年9月取得的舟国用（98）字第938号《国有土地使用证》计算原告在开发和平公寓项目中实际退让的城建用地面积，尚属妥当。原告主张其对讼争土地享有国有土地使用权，并享有地上建筑物及附属物的所有权，但其并未在房屋征收补偿程序以及诉讼程序中提供足以推翻定海国土分局调查报告的相关证据。原告对其和平公寓开发项目中城建用地退让面积的计算方式及计算结果，并不符合《城市居住区规划设计规范GB50180-93》第八章第5条第（8）项关于居住区内道路边缘至建筑物的最小距离的相关规定，本院不予采纳。至于原告认为其仅需按照规划设计要求进行退让，舟企改办（1998）120号文中“除去城建用地1000平方米”的要求对其并不具有约束力的主张，本院认为，原告与原舟山市土地管理局、燃料公司三方签订的舟土补（98）048号《国有土地使用权出让合同》第七条明确，减免合同项下土地出让金、水利建设所用资金及所得税的依据为舟改办抄（1995）149号和舟企改办（1998）120号文件批复，原告在享受该批复确定的优惠条件的同时，理应遵守批复规定的“除去城建用地1000平方米”的限制条件，故对原告上述主张不予采纳。二、关于被告定海区政府作出被诉征收补偿决定程序是否合法的问题。被告在2013年9月22日作出的《舟山市定海区人民政府关于和平路区块房屋征收的决定》及同日发布的《舟山市定海区人民政府和平路区块房屋征收公告》中明确签约期限为2013年9月23日—10月23日，其中行政企事业单位签约期限延长至11月20日。而被告指定的房屋征收部门定海旧城办也已于2013年11月20日与原告签订《土地及房屋征收补偿框架协议》，但事后，被告并未根据《浙江省征补条例》第九条第一款的规定组织相关部门对原告讼争土地使用权及地上房屋所有权进行调查认定和处理，直至原告对被告上述不作为行为提起行政复议，被诉征收补偿程序才重新启动。被告经通知听证、沟通协调等程序于2016年8月26日作出被诉征收补偿决定，该行政行为的期限明显超过了合理期限，且被告并未提出合理的理由。鉴于被诉征收补偿决定认定对原告讼争土地使用权及地上建筑物、附属物不予补偿结论正确，被告超期作出该征收补偿决定并未对原告权利产生实际影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定应确认违法。综上，被告作出定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》，决定对原告主张的定海区和平路36号、炼焦厂路32-2号两处土地使用权及地上建筑物不予补偿，认定事实清楚，证据充分，但作出该决定明显超过合理期限，鉴于该决定结论正确，故不应予以撤销。原告主张被告应对上述两处国有土地使用权及地上建筑物、附属物给予补偿，并无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告舟山市定海区人民政府于2016年8月26日作出定征补决〔2016〕7号《征收补偿决定书》的行政行为违法。二、驳回原告舟山宏联房地产发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告舟山市定海区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  杨海涛审 判 员  张 静代理审判员  柯艳娇二〇一七年四月六日代书 记员  方 园