广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0203行初21号原告：刘厚祥，男，汉族，1970年3月4日出生，广东省英德县人，农民，住广东省韶关市曲江区。原告：龚寿娣，女，汉族，1971年2月2日出生，广东省曲江县人，农民，住广东省韶关市曲江区。系刘厚祥的妻子。原告：刘桂芳，女，汉族，1997年5月15日出生，广东省曲江县人，学生，住广东省韶关市曲江区。系刘厚祥的长女。原告：刘某1，女，汉族，2003年9月14日出生，广东省英德县人，学生，住广东省韶关市曲江区。系刘厚祥的次女。原告：刘某2，男，汉族，2006年8月20日出生，广东省英德县人，学生，住广东省韶关市曲江区。系刘厚祥的儿子。上述五原告的委托代理人：张雪华，广东天行健律师事务所律师。上述五原告的委托代理人：欧阳杨，广东天行健律师事务所律师。被告：韶关市曲江区马坝镇人民政府，住所地：广东省韶关市曲江区马坝镇建设南路10号。原告刘厚祥、龚寿娣、刘桂芳、刘某1、刘某2（以下简称刘厚祥一家）诉被告韶关市曲江区马坝镇人民政府（以下简称马坝镇政府）土地行政受理纠纷一案，经广东省韶关市中级人民法院指定管辖，本院于2017年1月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭审理本案。原告刘厚祥及其委托代理人欧阳杨到庭参加了诉讼，被告马坝镇政府经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告马坝镇政府于2016年11月4日向原告刘厚祥一家的委托代理人广东天行健律师事务所发出《复函》，认为刘厚祥等人申请的土地确权宗地在《韶关市曲江区人民政府关于曲江新区及曲江大道征地拆迁的预通告》（韶曲府〔2015〕17号）的第一项范围内。根据韶曲府〔2015〕17号文件第二项“自本预通告发布之日起，政府有关职能部门停止审批征地范围内非农建设用地，有关单位、村委会、村小组或个人不得改变土地用途”的规定，对广东天行健律师事务所代理的土地确权申请不予受理。原告刘厚祥一家诉称，原告是韶关市曲江区马坝镇××车寮村的村民，因与同村人林开如对位于韶关市曲江区马坝镇××号的宅基地使用权存在纠纷，遂按照我国的相关法律于2016年9月23日向管辖地的被告申请土地确权。但被告于2016年11月4日做出《复函》，《复函》以韶曲府〔2015〕17号第二项规定“自本预通告发布之日起，政府有关职能部门停止审批征地范围内非农建设用地，有关单位、村委会、村小组或个人不得改变土地用途。”为由，不予受理原告的土地确权申请。但首先，原告是土地确权申请，是静态的确认土地权属的申请，并不增加、减少、改变任何非农建设用地的土地性质或者面积，也不如户口迁入、婚嫁、小孩出生等申请手续直接导致被征收对象人数的增加，换言之，原告的申请对征地拆迁，特别是安置补偿方面不会产生任何变化。其次，根据《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，土地所有权、使用权发生争议时，人民政府也即是本案被告是专属管辖并负责解决纠纷的处理部门，被告应当依法履行法定职责。此外，同样也是根据被告做出不予受理所依据的韶府曲〔2015〕17号文件中第四条“征地范围内如有权属争议的土地，一律先行征收，待有关部门裁定土地权属后再按各方权属支付各项补偿。争议各方不得阻扰征地工作的正常进行。”的通告内容，原告并不反对或者阻扰政府的征地拆迁工作，原告恰恰是依据该文件所规定的程序和内容，申请有关部门裁定土地权属。所以，原告申请土地确权有事实和法律、政策依据，被告对原告的申请不予受理是明显的行政不作为、不履行法定职责的违法行为，侵害了原告的合法权益，为此，特向法院提出如下诉讼请求：1.确认马坝镇政府对原告要求土地确权申请未予受理的具体行政行为违法；2.判令被告限期一个月内履行法定职责，对有争议的土地确权申请依法受理并做出裁决；3.由被告负担诉讼费用。原告在诉讼中提交的证据有：1、户口本，用以证明原告一家五口均是韶关市曲江区马坝镇××车寮村的村民；2、申请土地确权的材料，包括土地确权申请书、证据清单(户口本、〔2002〕曲江财政局农业税纳税通知书、断送地基合同），用以证明原告向被告申请宅基地使用权确权；3、复函及附件《韶关市曲江区人民政府关于曲江新区及曲江大道征地拆迁的预通告》(韶曲府〔2015〕17号），用以证明被告不予受理原告的确权申请，行政不作为。被告马坝镇政府辩称，原告刘厚祥等人申请的土地确权宗地在《韶关市曲江区人民政府关于曲江新区及曲江大道征地拆迁的预通告》（韶曲府〔2015〕17号）的第一项范围内。前述文件第二项规定：“本预告通告发布之日起，政府有关职能部门停止审批征地范围内非农建设用地，有关单位、村委会、村小组或个人不得改变土地用途。”本案中，韶曲府〔2015〕17号已经发出预通告，双方均没有土地使用权属证明，因此，恳请人民法院依法予以驳回。被告于2017年2月6日向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、土地确权申请书；2、复函；3、韶曲府〔2015〕17号文件。经庭审质证，对被告提交的3份证据，原告的质证意见如下：证据1三性均无异议；证据2合法性有异议，被告不予受理土地确权申请是行政不作为的违法行为，所以复函是违法的；证据3关联性有异议，该文件不是被告不予受理原告行政土地确权的理由和依据。本院对上述证据认证如下：对被告提交的3份证据，证据1是原告向被告提交的土地确权申请书，本院予以认可；证据2是被告向原告的代理人发出的复函，对其真实性、关联性本院予以认可，因其处理依据有误及复函形式有问题，对其合法性本院不予认可；证据3是曲江区人民政府正式文件，对其真实性、合法性本院予以认可，但土地确权是政府的法定职责，故不能作为本案被告不予受理的依据。对原告提交的3份证据，证据1原告提供了原件核对，本院予以认可；证据2有各当事人签名，本院予以认可；证据3被告已提交。经审理查明，刘厚祥、龚寿娣、刘桂芳、刘某1、刘某2均是韶关市曲江区马坝镇××车寮村村民，刘厚祥与龚寿娣是夫妻关系，刘桂芳、刘某1、刘某2是刘厚祥和龚寿娣的子女。1993年3月18日，同村村民林开如写下一纸《断送地基合同》给刘厚祥，内容有“永远断送三间房屋地基，共有166平方面积，经家庭商量同意将166平方面积的地基永远送断给刘厚祥子孙为业。”2015年9月7日，韶关市曲江区人民政府发布《关于曲江新区及曲江大道征地拆迁的预通告》（韶曲府〔2015〕17号），内容有“……一、征地范围：东至环城路，南至马坝河，西至马坝河和梅花河交汇处，北至梅花河（马坝河、梅花河、环城路二河一路交叉范围），具体范围以实地放线、放桩、挖边沟确定的为准。二、自本预通告发布之日起，政府有关职能部门停止审批征地范围内非农建设用地，有关单位、村委会、村小组或个人不得改变土地用途。……四、征地范围内如有权属争议的土地，一律先行征收，待有关部门裁定土地权属后再按各方权属支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作的正常进行。……”2016年9月23日，刘厚祥一家以林开如为被申请人，向马坝镇政府提出土地确权申请，要求确认位于马坝镇××号宅基地上的两间砖瓦房（面积约166平方米）以及砖瓦房北面建起的石棉瓦斜顶长6米、宽3.3米（面积约19.2平方米）简易房的宅基地使用权为刘厚祥一家所有。2016年11月4日，马坝镇政府向刘厚祥一家的委托代理人广东天行健律师事务所作出《复函》，内容有“贵所代理的土地确权申请书收悉。经查，申请人刘厚祥等人申请的土地确权宗地在《韶关市曲江区人民政府发布关于曲江新区及曲江大道征地拆迁的预通告》（韶曲府〔2015〕17号）的第一项范围内。韶曲府〔2015〕17号文件第二项规定‘自本预通告发布之日起，政府有关职能部门停止审批征地范围内非农建设用地，有关单位、村委会、村小组或个人不得改变土地用途。’因此，贵所代理的土地确权申请我镇不予受理。”刘厚祥一家于2017年1月18日向本院提起行政诉讼，请求确认马坝镇政府对原告要求土地确权申请未予受理的行政行为违法，判令被告限期一个月内履行法定职责，对有争议的土地确权申请依法受理并做出裁决。本院认为，马坝镇政府向广东天行健律师事务所发出的《复函》违法，理由如下：马坝镇政府认定，由于刘厚祥等人申请的土地确权宗地在《韶关市曲江区人民政府发布关于曲江新区及曲江大道征地拆迁的预通告》的征地范围内，根据上述《预通告》“自本预通告发布之日起，政府有关职能部门停止审批征地范围内非农建设用地，有关单位、村委会、村小组或个人不得改变土地用途。”的规定，故对其土地确权申请不予受理。但是，刘厚祥一家向马坝镇政府申请处理的是与同村村民林开如产生的位于马坝镇××车寮村的宅基地使用权纠纷，而不是申请审批“非农建设用地”。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，刘厚祥一家与同村村民林开如之间关于宅基地使用权争议应由属地乡级人民政府即马坝镇政府处理。因此，马坝镇政府对刘厚祥一家的土地确权申请不予受理不符合法律规定。此外，马坝镇政府的复函对象应是刘厚祥一家，而非其委托代理人广东天行健律师事务所。文件末尾应书面告知当事人对处理不服的权利救济途径（行政复议或者行政诉讼及其期限）。马坝镇政府经本院合法传唤，没有正当理由，拒不到庭参加诉讼，视为其放弃抗辩和质证的权利，并不影响本院对本案的审理，依法可作缺席判决。综上所述，被告马坝镇政府作出的《复函》不符合法律规定，原告刘厚祥一家请求撤销的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第二项、第三项之规定，判决如下：一、撤销被告韶关市曲江区马坝镇人民政府于2016年11月4日作出的《复函》。二、责令被告韶关市曲江区马坝镇人民政府在法定期限内对原告刘厚祥、龚寿娣、刘桂芳、刘某1、刘某2提出的土地确权申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告韶关市曲江区马坝镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  邱东华人民陪审员  马丽仪二〇一七年四月十日书 记 员  杨 琼