云南省曲靖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）云03行终14号 上诉人（原审原告）何琼芬，女，汉族，1947年9月6日生，麒麟区人，居民，住。 被上诉人（原审被告）曲靖市公安局麒麟分局。 法定代表人赵卫东，职务：局长。 上诉人何琼芬因曲靖市公安局麒麟分局治安行政处罚一案，不服麒麟区人民法院（2016）云0302行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月14日受理后，依法组成合议庭进行审查，经阅卷并询问上诉人，其没有提出新的证据和理由，决定不开庭审理。本案经合议庭评议，现已审理终结。 原判认定的事实：原告何琼芬自2015年4月至2015年7月期间，因其儿子被故意伤害致死对法院判决不服，多次到北京中南海周边、天安门地区上访，北京市公安局西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局治安大队多次对何琼芬到非信访场所滞留信访的行为进行了书面训诫。2015年12月1日、12月3日，何琼芬携带上访材料先后两次到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以书面训诫两次。同年12月4日，曲靖市麒麟区驻京信访工作组将何琼芬移交给麒麟区南宁街道工作人员带回曲靖。2015年12月7日，曲靖市麒麟区南宁街道办事处将原告何琼芬的上访材料移交到曲靖市公安局麒麟分局南宁派出所，该所于当日进行立案，并传唤何琼芬到所询问。2015年12月28日，原告何琼芬再次到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所再次予以书面训诫。同年12月29日，曲靖市麒麟区驻京信访工作组将何琼芬移交给麒麟区南宁街道工作人员带回曲靖。2016年1月7日，原告何琼芬被传唤到曲靖市公安局麒麟分局南宁派出所，曲靖市公安局麒麟分局在履行了询问、调查取证及告知拟处罚的违法事实、理由及处罚依据等程序后，认定原告何琼芬2015年12月份先后三次到北京中南海周边上访的行为扰乱了公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，于2016年1月7日作出麒公（南）行罚决字（2016）第20号行政处罚决定书，决定对何琼芬给予行政拘留七日的行政处罚。并于同日将何琼芬送至麒麟区治安拘留所执行拘留，现该拘留决定已执行完毕。 原判认为，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”。第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。本案原告何琼芬采用走访形式多次到北京上访其儿子被故意伤害致死问题时均未按规定到有关机关设立或指定的信访接待场所，而是到北京中南海周边等非信访接待场所走访，且经北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述法律、行政法规、规章规定及《信访条例》第四十七条的授权，被告曲靖市公安局麒麟分局有权根据原告的行为所导致的后果对其作出治安管理处罚。被告曲靖市公安局麒麟分局受理该案后，在依法履行了传唤当事人、调查询问、告知拟处罚的违法事实、理由及处罚依据等程序后作出麒公（南）行罚决字（2016）第20号行政处罚决定书，决定对何琼芬给予行政拘留七日的行政处罚认定事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法，是合法的行政行为。原告提出其到北京上访，违法地点在北京，应由北京当地的警方对其进行拘留，而不应由曲靖市的公安局拘留的理由与法律、行政法规规定不符，本院不予支持。原告提交北京市公安局西城分局政府信息公开办公室出具的登记回执及政府信息不存在告知书以证明被告曲靖市公安局麒麟分局在处罚决定书中认定原告被北京市公安机关三次书面训诫的来源不明，事实不清，被告以被依法否定的训诫书作为认定原告扰乱公共场所秩序的依据不足，本院认为，按照原告提交的登记回执记载：“原告向北京市公安局西城分局政府信息公开办公室要求获取申请公开西城公安分局制作的何琼芬2015年12月1日、12月3日、12月28日、2016年2月13日在中南海地区上访，扰乱公共场所秩序被查获立案移交曲靖市公安局麒麟分局的法律手续的信息的申请。”北京市公安局西城分局政府信息公开办公室2016年3月1日出具的政府信息不存在告知书载明：“经查，你于2015年12月1日、12月3日、12月28日、2016年2月13日至中南海周边地区上访，被府右街派出所训诫，后送至北京马家楼接济服务中心，未与当地公安局进行移交。现答复如下：你申请获取的政府信息本机关未制作，该政府信息自始不存在。”由此可见，原告向北京市公安局西城分局申请要求获取的是“其扰乱公共场所秩序被查获立案移交曲靖市公安局麒麟分局的法律手续的信息，”而北京市公安局西城分局答复该信息不存在。北京市公安局西城分局是否将案件移交给本案被告曲靖市公安局麒麟分局并不影响被告对原告违法行为的管辖及处罚，况且北京市公安局西城分局在告知书中确认了原告何琼芬于2015年12月1日、12月3日、12月28日至中南海周边地区上访，被府右街派出所训诫的事实，该事实与被告曲靖市公安局麒麟分局对原告作出行政处罚认定的事实相印证，因此原告主张被告曲靖市公安局麒麟分局对其作出行政处罚的事实不清，依据不足的理由不能成立。因无证据证明被告曲靖市公安局麒麟分局对原告做出的行政处罚决定违法，因此原告何琼芬主张要求确认被告曲靖市公安局麒麟分局作出的麒公（南）行罚决字（2016）第20号公安行政处罚决定对其作出行政拘留的行政行为违法并要求撤销该行政行为的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，其诉讼主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告何琼芬的诉讼请求。案件受理费50元免交。 何琼芬不服一审判决上诉称：1、行政拘留违反了地域管辖的规定，上诉人在北京的违法行为应当由当地公安机关处罚。2、上诉人2016年1月7日在麒麟区居住地没有违法行为，公安机关作出的处罚事实不清。3、一审不采信我提供的在北京发生违法行为被处罚的证据，麒麟区公安局对同一违法行为重复处罚，违反“一事不再罚”的原则。请求撤销原判、发回重审，由被上诉人承担诉讼费。 曲靖市公安局麒麟分局答辩称：1、原判认定事实清楚，证据充分。2015年4月至7月间，何琼芬进京非正常上访，被当地警方六次训诫、行政拘留5日。2015年12月1日、3日、28日何琼芬又三次携带上访材料到北京中南海周边继续上访，违法事实清楚，拘留7日的处罚于法有据。上诉人将同类违法行为与同一违法行为混淆，北京市公安机关的训诫，依据《信访条例》，我局的行政拘留依据的是《治安管理处罚法》。2、原判程序合法、适用法律正确。作出行政拘留严格按照《行政处罚法》规定的程序，受案、传唤、询问、调查、告知、通知家属等程序合法。我局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定及《信访条例》第四十七条的规定，没有违反《治安管理处罚法》的管辖规定。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人均没有提交新的证据。 原判认定的事实本院予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。上诉人何琼芬系麒麟区人，住麒麟区东门街东城巷**，对其违法行为由曲靖市公安局麒麟分局管辖、调查、处罚、执行更为适宜。曲靖市公安局麒麟分局依法具有管辖权，依法具有作出行政拘留的职责权限。上诉人关于行政拘留违反了地域管辖的规定的主张本院不予支持。 曲靖市公安局麒麟分局做出麒公（南）行罚决字（2016）第20号行政处罚决定查明的违法事实是：2015年12月份，何琼芬先后三次到北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共秩序，被北京市公安机关三次书面训诫。该违法事实有询问笔录、证人证言、训诫书等证实，处罚事实清楚，证据充分。上诉人关于处罚事实不清的理由本院不予支持。 曲靖市公安局麒麟分局2015年12月7日受理案件后，接受了移交的证据，传唤询问了上诉人，对证人进行了调查，履行了处罚前告知义务，2016年1月7日作出了处罚决定并执行，符合《行政处罚法》的程序规定，程序合法。 信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员，不准信访人员滞留聚集，上诉人何琼芬先后三次到该地区上访，扰乱了该地区的公共秩序，曲靖市公安局麒麟分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出拘留7日的决定适用法律正确。 上诉人关于处罚决定违反“一事不再罚”的理由，本院认为，一事不再罚是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或以上的处罚。上诉人何琼芬先后三次到北京市中南海周边非信访接待场所上访，被北京市公安机关三次书面训诫，依据的是《信访条例》47条的规定，训诫不属于《行政处罚法》规定的处罚种类。曲靖市公安局麒麟分局做出麒公（南）行罚决字（2016）第20号行政处罚决定针对的是扰乱公共秩序的行为，依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。上述两种处理分别针对不同的行为，适用两种不同的法律依据，不属于“一事不再罚”的情形。上诉人的理由本院不予支持。 综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费免交。 本判决为终审判决。 审判长  孟剑锋 审判员  唐文兵 审判员  徐海山 二〇一七年四月十一日 书记员  沈 韬