广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)粤06行终198号上诉人（原审被告）佛山市南海区档案局佛山市南海区档案馆，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑四路56号。法定代表人李佳华，局长（馆长）。行政机关出庭负责人马颖强，副局长。委托代理人曹建勋，广东循理律师事务所律师。委托代理人孔肖平，广东循理律师事务所律师。被上诉人（原审原告）蔡长建，男，1964年12月15日出生，汉族，住广州市天河区。被上诉人（原审原告）温振宽，男，1983年4月25日出生，汉族，住广东省陆丰市。上诉人佛山市南海区档案局佛山市南海区档案馆（以下分别简称南海区档案局、南海区档案馆）因与被上诉人蔡长建、温振宽档案行政管理纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初608号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，蔡长建、温振宽系广东广信君达律师事务所律师。2015年7月，广东广信君达律师事务所接受因修建广佛高速公路失地的佛山市南海大沥镇白沙、沙溪、三村沈敏峰等98人的委托，指派蔡长建、温振宽作为他们要求恢复农村集体经济组织成员资格的代理人。为了解委托人当年土地被征用时的相关情况，2015年8月24日，蔡长建向佛山市档案馆提出信息公开申请，要求公开广佛高速公路（仅限南海大沥镇沙溪、白沙、泌冲三村）征地补偿安置方案及征地补偿款发放凭证，该馆指引到佛山市南海国土城建和水务局申请。2015年9月2日，蔡长建向南海国土城建和水务局申请政府信息公开。该局答复，相关材料已经归档移交至南海档案馆。2015年10月，蔡长建向南海档案馆申请查阅档案，该馆以经征求立档单位佛山市南海大沥镇人民政府意见，查阅资料属于未开放档案为由，拒绝提供。2016年4月1日，蔡长建再次向南海档案馆申请，4月21日该馆提供广东省国土厅、佛山市国土局、南海国土局关于广佛高速公路征地的相关批文，但并没有按照申请提供征地补偿合同、征地补偿款发放凭证等相关档案资料。随后，蔡长建、温振宽于2016年7月1日再次提出申请，南海档案馆于同月22日做出《关于档案利用的答复》，说明相关征地资料属于未开放档案，拒绝提供给蔡长建、温振宽查阅、复制。蔡长建、温振宽不服，遂提起行政诉讼。另查明，南海档案局并没独立的组织机构代码证，共用的组织机构代码证载明的机构名称为“佛山市南海档案局佛山市南海档案馆”；组织机构代码证为00705286-6；机构类型为机关法人；法定代表人为李佳华。一审法院认为，《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”第八条规定：“中央和县级以上地方各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”根据上述规定，南海档案局与南海档案馆应该为两个不同的单位，但根据法院查明的事实，南海档案局与南海档案馆使用同一组织机构代码证（代码00705286-6），人员组织机构也相同，实属一个单位、一套人马、两块牌子，南海档案局对档案有管理、监督和指导的职能，因此“佛山市南海档案局佛山市南海档案馆”的主体资格适格。关于蔡长建、温振宽要求南海档案局公开广佛高速公路征用南海沙溪、白沙、泌冲三个村的相关征地档案资料是否有事实和法律依据的问题，如上所述，蔡长建、温振宽申请公开的信息为广佛高速公路建设工程的沙溪、白沙、泌冲三个村的相关征地情况，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……”对于应主动公开而未公开的政府信息，申请人提出信息公开申请的，应予以公开。蔡长建、温振宽作为涉案土地上相关权利人的委托代理人有权申请南海档案局予以公开相关政府信息。关于南海档案馆于2016年7月22日作出《关于档案利用的答复》是否合法的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”经审查，在1988年广佛高速公路建设工程的沙溪、白沙、泌冲三个村的相关征地工作中，佛山市南海国土城建和水务局和佛山市南海大沥镇人民政府是作为行政相对人角色参与的行政行为，并非商业行为，故有关征用土地过程及征地补偿款、拆迁补偿款的补偿方案是南海档案局应予主动公开的政府信息，并不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，如无特别法律规定需要保密的，均应当遵循行政公开原则予以公开，立档单位南海大沥镇人民政府限制利用相关档案理据不足。其次，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定“政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”，《中华人民共和国档案法》第十九条“国家档案馆保管的档案，一般应自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的时间，可以少于三十年，”以及《广东省档案条例》第三十一条“综合档案馆和专门档案馆保管的经济、科学、技术、文化等类档案，进馆后及时向社会开放”的规定。故南海档案局以佛山市南海大沥镇人民政府不同意公开相关信息为由而不予公开相关政府信息的理由不成立，其作出的上述答复内容不符合法规的规定。综上，南海档案局于2016年7月22日作出《关于档案利用的答复》，对蔡长建、温振宽申请公开的相关信息不予公开适用法规错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，判决：撤销南海档案馆于2016年7月22日作出《关于档案利用的答复》，南海档案局应在判决发生法律效力之日起15日内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由南海档案局负担。上诉人南海档案局向本院提起上诉称：一、一审判决认定南海档案局与南海档案馆为同一法律主体于法无据。1.根据《中华人民共和国档案法》第六条第二款和第八条的规定，南海档案局是行政机关，而南海档案馆是文化事业单位，二者依照不同的法律规定分别成立，主体不同、性质不同、履行的职责不同。2.组织机构代码证的登记不能也不足以对抗档案法第六条第二款和第八条的规定。将南海档案局与南海档案馆混合编制，源于地方政府编制部门按照各自政府内部管理的实际需要，并没有严格依照档案法的主体独立和职能法定的法律要求，质量技术监督部门则根据编制部门的定编文件，登记发放混编的组织机构代码证，一审判决认为“佛山市南海档案局佛山市南海档案馆”的主体资格适格的认定，会导致极其不良的法律后果和社会影响，动摇固有的行政管理体制和依法行政的基础。二、一审判决适用政府信息公开条例不当，据此作出的认定亦属错误。本案对档案的管理和利用所发生的争议，应适用档案法，而非政府信息公开条例。国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见第八条第（八）项规定：“已经移交档案馆及档案工作机关的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”本案争议的是已经移交给南海档案馆管理的档案，依法应适用档案法。三、一审判决对档案法第十九条第一款的理解错误，也是导致错误判决的主要原因。档案法第十九条第一款规定的三十年的开放期，对于经济、科学、技术、文化类档案，“可以”（也可以不）少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于三十年。档案法第二十一条规定：“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”本案的档案移交部门不愿公开档案，故南海档案馆依据上述规定不予开放，于法有据。更为不妥的是，一审判决作出的重新作出行政行为的判项，根本不具有现实性和可操作性，南海档案馆作为事业单位，并非行政机关，不能重新作出行政行为。四、一审程序违法。1.蔡长建、温振宽的诉讼主张是基于其代理人的身份，并非本案的利害关系人，其依法应以被代理人的名义实施，故蔡长建、温振宽的诉讼主体不适格。2.一审法院在开庭后迳行将被告“佛山市南海档案局”变更为“佛山市南海档案局佛山市南海档案馆”，在南海档案馆没有参加诉讼的情况下直接作出判决，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二十九条第一款、第四十九条的规定。总之，一审判决逻辑混乱，自相矛盾，认定事实错误，适用法律不当，程序违法，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回蔡长建、温振宽的诉讼请求。被上诉人蔡长建、温振宽辩称：一、一审法院认定档案馆与档案局属于同一法律主体完全符合事实。1.组织机构代码证是每个组织机构在全国范围内唯一的、始终不变的识别标示码，是组织机构身份证，证明了南海档案局的身份；2.在档案局、档案馆二者合一的问题上，不是一审法院主观臆断，而是南海档案局掩耳盗铃。南海档案局与南海档案馆的领导班子成员完全相同，内设机构相同、主要职责相同，是合署办公，两块牌子，一套人马；3.南海档案局不是行政机关，而是事业单位，南海档案馆也是事业单位。二、一审法院依据档案法第三十一条的规定作出判决，适用法律完全正确。三、一审法院的审理程序合法。一审法院将被告“佛山市南海档案局”变更为“佛山市南海档案局佛山市南海档案馆”符合事实，经查询官方网站，南海档案局与南海档案馆确实就是同一个单位，因此南海档案局上诉称程序违法没有依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”即蔡长建、温振宽提起本案行政诉讼，必须要有适格的被告。蔡长建、温振宽针对南海档案馆2016年7月22日作出的《关于档案利用的答复》提起本案行政诉讼，因南海档案局不是作出该答复的主体，现蔡长建、温振宽将南海档案局列为本案被告，属于被告不适格，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国档案法》第八条的规定，南海档案馆是负责接收、收集、整理、保管和提供利用档案的文化事业单位，为全社会提供公共文化服务，故其于2016年7月22日作出的《关于档案利用的答复》并非履行行政管理职能而作出的行政行为，蔡长建、温振宽如针对南海档案馆提起行政诉讼，不属于人民法院受理行政案件的范围，亦应裁定驳回起诉。关于南海档案局和南海档案馆是否同一单位的问题。《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”第八条规定“中央和县级以上地方各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”根据上述规定，档案局和档案馆分别是行政管理部门和事业单位，享有不同的法律职责，依法不应是同一单位。至于实践中南海档案局与南海档案馆共用同一组织机构代码证和“一套人马两块牌子”的做法，乃是地方政府为了降低行政管理成本、提高行政管理效率的便宜之举，“局、馆合一”的编制格局不影响两个单位的法律定位和法律职责，因此南海档案局和南海档案馆不能认定为同一单位。蔡长建、温振宽认为是同一单位的辩解理由不能成立，本院不予支持。综上所述，蔡长建、温振宽因南海档案馆书面答复其不予提供利用档案而提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院不应受理。鉴于本案已经立案受理，依法应驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初608号行政判决；二、驳回蔡长建、温振宽的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均不予收取。本裁定为终审裁定。审审判长 郭       赟审判员 陈智扬审判员何丽容二〇一七年四月二十七日书记员 何   道   哲