舟山市定海区人民法院行 政 判 决 书(2016)浙0902行初59号原告邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。被告舟山市国土资源局，住所地舟山市临城千岛路159号。法定代表人虞国平，局长。委托代理人夏志光，舟山市国土资源局不动产登记中心主任。委托代理人朱南平，浙江明达律师事务所律师。原告邱友康不服被告舟山市国土资源局作出的舟土资复不受字（2016）1号行政复议决定，于2016年11月1日向本院提起行政诉讼。案经舟山市中级人民法院指令，本院于同年12月21日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。原告邱友康，被告委托代理人夏志光、朱南平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年10月20日，被告作出舟土资复不受字（2016）1号行政复议决定，对原告提出的行政复议申请不予受理。原告诉称：岱山县国土资源局1993年7月审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据，已经浙江省高级人民法院作出的（2015）浙行再字第7号行政判决确认。既然原行政行为缺乏法律依据，被告作为上级行政主管部门就应依法监督决定履责纠正，造成损害的也应该赔偿。同时，原告就本案复议事项曾经向舟山市中级人民法院直接提起过诉讼，该院作出的（2016）浙09行初73号行政裁定认为，原告起诉事项不属于行政诉讼受案范围，并建议原告向有关职能部门申请解决。原告据此认为，被告应属司法裁定所指向的有关职能部门，因而向被告提出复议申请。现被告对原告申请事项作出不予受理决定，属事实认定不清，理由不当，适用法律错误，故向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定，并判令被告予以受理。被告辩称：一、多份生效行政判决书已确认，岱山县国土资源局1993年7月审批同意转让涉案的国有土地使用权之行为虽在形式上存在瑕疵，但效力上仍属有效；二、涉案国有土地使用权类型已属出让土地，岱山县国土资源局未与转让方原岱山县大巨锻件厂补签《国有土地使用权出让合同》，并未对原告受让的国有出让土地使用权造成侵害；三、原告的复议申请已超过法律规定的复议期限。综述，请求驳回原告的诉讼请求。经审理，查明如下涉案事实：涉案宗地坐落于浙江省岱山县衢山镇人民路198号。1992年间，原岱山县大巨锻件厂解散关闭，其厂区范围内的国有划拨土地使用权未由岱山县人民政府无偿收回，而在企业产权主管部门原岱山县二轻工业总公司批准下，对该厂的房产等全部资产进行处置用来安置职工。同年12月20日，原告邱友康通过签订《房屋买卖协议》受让了该厂部分房屋（原房屋无土地证）。岱山县国土资源局1993年7月审批同意转让涉案国有土地使用权，但当时也未与岱山县大巨锻件厂签订《国有土地使用权出让合同》。1993年至1994年间，原告对涉案房屋进行了拆除重建。1999年6月，岱山县国土资源局以原告宅基地未经合法审批属非法占用土地为由作出岱土罚字（1999）第10号行政处罚决定，给予拆除通道等部分违建，没收楼房，并收回国有土地使用权的行政处罚。原告不服该行政处罚决定向法院提起行政诉讼。2000年7月28日，舟山市中级人民法院作出二审判决，维持处罚决定中的相关拆除及没收事项，撤销有关收回国有土地使用权的行政处罚。后经原告申请再审，浙江省高级人民法院于2016年5月6日作出（2015）浙行再字第7号再审行政判决，认定涉案部分内容为：岱山县国土资源局的处罚决定认定邱友康受让的国有土地使用权面积211.84平方米并无不当；原岱山县大巨锻件厂解散关闭时，其厂区范围内的国有划拨土地使用权应由岱山县人民政府无偿收回，而不能由该厂自行转让；虽然岱山县人民政府基于历史原因于2006年向邱友康颁发了国有出让土地使用权证，但不能以此否认原岱山县土地管理局1993年7月审批同意转让涉案国有土地使用权及地上建筑物时缺乏法律依据的事实；原二审判决认定事实虽存在一定的不当之处，但不足以导致被撤销。邱友康要求撤销二审判决和撤销岱土罚字（1999）第10号土地违法案件行政处罚决定的再审请求不能成立。2016年9月，原告以岱山县政府和岱山县国土资源局为共同被告直接向舟山市中级人民法院提起了行政诉讼，一要求判决确认两被告先前在未与转让方签订出让合同情况下即审批同意转让、受让涉案国有土地使用权的行为违法；二要求判决限期两被告与原岱山县大巨锻件厂补签《国有土地使用权出让合同》并为原告办理变更登记；三要求赔偿因前述审批行为违法而导致原告无法行使受让国有土地使用权所造的损失约1500万元，并保留后续主张的权利。舟山中院以原告诉请涉及企业改制产生的历史遗留政策问题，不属于法院行政诉讼受案范围，原告应向有关职能部门申请解决为由，裁定驳回了原告起诉。2016年10月17日，原告以被告系司法裁定所指向的有关职能部门为由，向被告提出复议申请，请求内容为：“1、请求复议决定确认岱山县国土资源局未与划拨国有土地使用权转让方原岱山县大巨锻件厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法；并决定岱山县国土资源局限期与原岱山县大巨锻件厂签订出让合同，并对原告批准受让的土地使用权办理变更登记；2、请求复议决定岱山县国土资源局违法审批行为因不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定而违法导致原告无法行使出让国有土地使用权所造成的损失约1500万元，并保留后续主张的权利。”同年10月20日，被告以原告申请已过复议期限，且申请内容已有司法裁决为由，作出不予受理决定，并于当月24日送达该决定书。原告不服该决定，再次涉诉。上述事实，有系列生效行政判决书、裁定书、行政复议申请书、告知书、相关邮寄凭证等证据予以证实。本院认为，一、原告邱友康在行政程序中提出的复议请求事项虽然自行标注为1、2两项，但所涉内容实有三项。其中第1项可分为两项，即一项是要求确认岱山县国土资源局1993年7月的审批同意转让涉案国有土地使用权的行为违法；另一项是要求被告履行对岱山县国土资源局的“责成”之职。而第2项内容系基于第1项中的前一项行为被确认违法后所提出的损失赔偿请求。该三项请求事项中，申请确认岱山县国土资源局1993年7月的审批行为违法和损害赔偿请求，实为一个问题的正反两面，本院作一个整体予以看待，将之命名为争议一事项；对要求被告履行对岱山县国土资源局的“责成”之职，命名为争议二事项。二、对争议一事项，本院认为，系原告基于对原行政行为不服而提起行政复议。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请在法定申请期限内提出，而该原行政行为发生于1993年，原告于2016年才向被告提起行政复议，显然超出了法定复议期限，被告对该项申请不予受理，符合法律规定。三、对争议二事项，是否属于被告复议范围。本院认为，该事项申请，形式上虽冠以复议之名，但实质上是要求被告履行职责，即履行“责成”之职。在行政诉讼中提起履职之诉，除法律规定行政机关依职权主动履行的外，当事人提出的履职申请事项应属于行政法意义上法定职责。本案被告作为岱山县国土资源局的上一级主管部门，其是否行使本案“责成”之职，即对下级行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理，系依照组织法的规定履行上级行政机关对下级行政机关的内部监督职责，而非行政法意义上的法定职责。况且，原告也未能提交履行涉案事项法定职责属于被告依职权主动履行的有关法律依据，故争议二事项属上下级组织间的监督之责，而不是行政法意义上法定职责，故非行政复议受案范围。四、综述，被告对原告提出的申请事项作出不予受理决定并无不当。原告诉请无法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邱友康的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邱友康负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。审 判 长  曾宏涛审 判 员  陈志龙人民陪审员  周意华二〇一七年四月十九日书 记 员  徐瑜鸿