四川省苍溪县人民法院行 政 判 决 书(2016)川0824行初21号原告：王纪平,男，生于1968年9月14日，汉族，四川省苍溪县人，个体工商户。原告：王纪太，男，生于1972年7月6日，汉族，四川省苍溪县人。原告：陈开伟,男,生于1969年7月2日，汉族，四川省苍溪县人。原告：赵景云,女，生于1986年7月18日，汉族，四川省苍溪县人。委托代理人：王纪平，男，生于1968年9月14日，汉族，四川省苍溪县人。委托代理人：李雄，四川诰通律师事务所律师。一般代理。被告：苍溪县城市行政执法局，住址，苍溪县陵江镇解放路东段。法定代表人：王琦，局长。委托代理人：张海清，女，生于1976年8月15日，汉族，四川省苍溪县人。委托代理人：杜显，四川鉴平律师事务所律师。一般代理。原告王纪平、王纪太、陈开伟、赵景云因要求确认被告苍溪县城市行政执法局于2016年10月28日作出的强制拆除违法建设决定书违法，于2016年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月18日立案受理，本院依法组成合议庭，于2016年12月23日公开开庭进行了审理，除原告王纪太、陈开伟、赵景云和被告的法定代表人未到庭参加诉讼外，其余当事人及诉讼代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。被告苍溪县城市行政执法局于2016年10月28日作出苍城执强拆[2016]第1号强制拆除违法建设决定书，认定原告四户未经苍溪县城乡规划主管部门批准于2015年10月1日在陵江镇江南干道广明国际花园3幢第二层两间商铺（3-2-1、3-2-2）上面和一单元第三层两套住房（3-1-3-2、3-1-3-4）东侧的第三层露台上开工进行临时建设，一层，钢架结构，建筑面积270平方米。原告四户的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款之规定，属违法建设。被告已于2016年2月3日向四原告送达了《行政处罚决定书》（编号：苍城执罚（规划）[2016]第2号）,8月8日向原告送达了《拆除违法建设催告书》（编号：苍城执拆催[2016]第20号）,9月9日向原告送达了《责令限期自行拆除违法建设公告》,在规定期限内四原告拒不自行拆除违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定,被告决定:于2016年11月22日依法对原告在陵江镇江南干道广明国际花园3幢第二层两间商铺(3-2-1、3-2-2)上面和一单元第三层两套住房(3-1-3-2、3-1-3-4)东侧的第三层露台的违法建设实施强制拆除。原告诉称:一.被告无权作出《强制拆除违法建设决定书》。1.根据2015年苍溪县人民政府对行政事业单位的调整，被告的职责性质及服务范围再次被纳入苍溪县城乡规划建设和住房保障局的编制范围内，其原先行使的行政处罚权已经收归苍溪县城乡规划建设和住房保障局，被告只是行政处罚权的执行者，而非行政处罚的作出者。2.根据城乡规划法第六十八条规定，县级以上人民政府有责成有关部门强制拆除违法建筑的权力。并没有赋予城市行政执法部门有强制拆除违法建筑的权力。也就是说，拆除违法建筑的强制执行主体应为县级以上人民政府。城市行政执法部门只是具体实施主体，因此被告以自己的名义作出的强制拆除决定超越了职权，应当依法被确认为违法。二.行政强制决定说理不充分。在《强制拆除违法建设决定书》中，被告未对违法建设、临时建设的概念进行定义，也未对是否可采取其他改正措施消除对规划实施的影响，原告违法行为的认定等多方面进行论证，故被告所作出的具体行政行为存在重大瑕疵。三.程序违法。1.未告知原告陈述权、申辩权其所作出的决定严重违反行政强制措施法第三十一条的规定，属程序违法。2.未对重大拆除案件举行听证会议。根据行政强制法的规定，对重大行政处罚案件应当告知原告享有听证的权利。原告的建筑总计投资达200余万元，占地面积达270余平方米。被告及其主管部门未告知原告有申请听证的权利，也未依职权举行听证，显然属于严重程序违法。四.原告的建筑物未影响苍溪县近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容安全等。1.原告的建筑物系钢架结构，建立于原告所有的商铺楼顶之上及住房前的空地，与近邻皆无直接关系，更不影响邻里通风、通行、采光、下水等相邻权；2.原告的建筑物系钢架结构，自身重量毫不影响该房屋下层的承重结构，也未悬出楼顶四界，不存在安全问题；3.原告的建筑物系钢架结构，在建修之初已征得开发商的同意，并为此比其他类似房屋多付款20万元，目的就是为了防止商铺楼顶漏水，二则可以用于经营；4.原告的建筑物系钢架结构，其建筑样式及布局均是迎合广明国际楼房设计，故既不会影响苍溪县近期建设规划，也不会影响规划部门对控制性详细规划的实施；5.原告已陆续投资达200余万元，目前皆系银行贷款，如强拆原告今后将无力偿还如此巨额债务，也会影响原告四家28口人今后的衣食住行问题。综上，请求人民法院判决确认以被告名义作出的苍城执强拆[2016]1号《苍溪县城市行政执法局强制拆除违法建设决定书》的具体行政行为违法；本案诉讼费由被告承担。被告辩称：一.关于原告称执法主体不适格问题。2015年，苍溪县委、苍溪县政府将县城市行政执法局并入苍溪县城乡规划建设和住房保障局，加挂苍溪县城市行政执法局的牌子，苍溪县城市行政执法局依然存在。根据2009年8月17日《四川省人民政府关于在苍溪县城区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函[2009]190号）文件，同意在苍溪县城区规划范围内开展城市管理相对集中行政处罚权的工作，并由苍溪县城市行政执法局具体行使“8+X”职能职责。因此，苍溪县城市行政执法局根据川府函[2009]190号文件依然有权行使规划违法等行政处罚权，对原告在广明国际花园楼上的违法建设有权作出《行政处罚决定书》和《强制拆除违法建设决定书》。二.关于原告称行政强制决定说理不充分问题。答辩人对原告违法建设的行为已作出了《行政处罚决定书》（苍城执罚（规划）[2016]2号），原告未经批准进行房屋建设，根据城乡规划法的规定，就可认定为违法建设；房屋未打基础，系钢架结构，就属临时建设；苍溪县城市行政执法局作为行使规划违法行政处罚权的机关，根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条的规定，原告的违法建设未取得建设工程规划许可证即开工建设，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，就属无法采取改正措施消除对规划实施的影响，这些答辩人均提供有证据材料。同时，《强制拆除决定书》是执行《行政处罚决定书》的处罚内容，无需再在该《强制拆除决定书》中累述上述内容。三.关于原告称程序违法问题。原告称答辩人未告知相关权利，未举行听证，属于严重程序违法。在案卷中，2015年12月31日向原告直接送达了《行政处罚听证告知书》（苍城执罚听告字（规划）[2015]64号）和《行政处罚事先告知书》，告知了原告依法享有的陈述、申辩和听证的权利，有当事人王纪平、王纪太的亲笔签字，原告在规定的3日之内未进行陈述和申辩，也未提出听证的要求，即原告自己主动放弃听证权利，与原告诉讼中所称的未对重大拆除案件举行听证不相符。在送达《强制拆除违法建设决定书》（苍城执强拆[2016]第1号）之前，于2016年8月8日向原告送达了《拆除违法建设催告书》（苍城执拆催[2016]20号），告知了原告陈述、申辩权利，并未剥夺原告的知情权、陈述权和申辩权。因此该案件不存在有程序违法的问题。四.关于原告称所建房屋未影响苍溪县近期规划等问题。1.原告所建房屋称不影响相邻权、不存在安全问题、已征得开发商同意、可用于经营等问题，这些都不能作为原告未经城乡规划主管部门批准就在楼层上乱建钢架房屋的理由。2.四川广明房地产开发有限公司于2015年3月25日出具证明：苍溪县广明国际花园3幢1单元与2单元3楼之间的露天平台靠（3-1-3-2住房旁边部分）归3幢1单元3楼2号住房产权人使用。注明使用时不得违法乱搭乱建，有材料为证。3.原告称所建房屋不影响苍溪县近期建设规划或者控制性详细规划，这不能凭原告的主观臆断，应该由城乡建设主管部门进行认定。综上所述，答辩人作出行政行为主体适格，证据确凿，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据行政诉讼法第六十九条规定，请求法院依法维持答辩人作出的行政行为。原告为证明自己的诉称观点向本院提供如下证据：2.行政裁定书。拟证明被告不具有行政处罚权。3.建筑物照片一张。拟证明原告所搭建的建筑物不影响市容、市貌，不应按城乡规划法第四十四条的规定对原告进行处罚。被告的质证意见是：因被告那时没有组织机构代码，就以城乡规划建设和住房保障局的名义提起的申请；在处罚时，被告无需对有无影响市容进行关注，只要没有审批就可以依法进行处罚。被告向法庭提供以下证据证明其辩称观点：1.苍溪县人民政府职能转变和机构改革方案。2.中共苍溪县委机构编制委员会办公室关于印发苍溪县城乡规划建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。3.《四川省人民政府关于在苍溪县开展相对集中行政处罚权工作的批复》。以上三份证据拟证明被告执法主体适格。4.住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条。拟证明原告的建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。6.广明房地产开发有限公司出具的不得违法搭建的证明。拟证明开发商并未同意原告违法搭建。7.相关法律法规城乡规划法第四十四条第一款、第六十六条第（一）项。拟证明适用法律正确。8.王纪平等四户未经批准进行临时建设案案件来源登记表。9.王纪平等四户未经批准进行临时建设案立案审批表。10.案件调查通知书、改正违法行为通知书、责令暂停施工通知书。以上三份证据拟证明被告在接到违章搭建报告后立即立案查处。12.广明国际花园物业服务中心出具的违章搭建报告。拟证明广明国际花园三幢一单元三楼平台存在违规搭建。13.现场检查记录2份、现场照片2张、违法搭建面积计算、询问笔录三份、身份证复印件6页。14.当事人提供的由圣匠装饰苍溪分公司出具的搭建雨棚平面布局图及工程计价表。以上两份证据拟证明根据现场记录、照片、违法搭建面积计算、询问笔录、身份证复印件证明当事人违法事实清楚。15.3号楼1单元房屋平面图。16.王纪平等四人对露台进行钢棚处理的说明、当事人提交的四川广明房地产开发有限公司关于广明国际花园小区相关问题的回复。以上两份证据拟证明广明国际花园3幢第二层两间商铺（3-2-1、3-2-2）上面和一单元第三层两套住房（3-1-3-2、3-1-3-4）东侧为四川广明房地产开发有限公司赠送给原告的露台。17.王纪太、陈开伟、赵景云三人委托王纪平办理搭建钢架结构棚查处一事的委托书。拟证明王纪太等三人违法搭建案件查处一事委托王纪平办理。18.查封原告违建工地的相关资料。19.案件调查终结报告、案件决定审批表、行政处罚事先听证告知书、处罚决定书及送达回证。20.拆除违法建设催告书、公告书及送达情况。21.被告作出强制拆除违法建设的请示、苍溪县人民政府作出同意依法强制拆除违法建设的批复。以上四份证据拟证明被告查处王纪平等违法建设案件告知了当事人相关救济权利、履行了相关职责，程序合法。22.违法建设的营业执照、税务登记证、特种行业许可证、公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证。拟证明当事人办理了相关证件。23.强制拆除违法建设决定书、送达情况及约谈内容。拟证明被告作出了强制拆除违法建设决定书，并告知了当事人相关救济权利。原告的质证意见是：1.第一组证据中的证据1的第7页“（五）”可见被告不能以自己名义单独对外作出任何行政行为，县政府只赋予城乡规划建设和住房保障局行使执法权。2.城乡规划法第44条的规定，被告应该对原告的建筑是否是临时建筑，是否影响近期建设规划或者控制性详细规划，以及是否影响交通、市貌、安全在强制拆除决定书中应认定而没有认定。3.对原告作出处理时相关材料仅只有王纪平一人签名，无其他原告签名，程序违法。未告知原告享有听证权。4.暂停施工通知、强制拆除决定等，并未对原告的行为是否影响市容市貌，若不拆除有无其他补救措施作说明，被告是基于压力才作出处罚，被告作出的处罚过于简单，主体不适格，程序不合法，说理不充分。本院对上述证据认证如下：1.关于被告是否具有执法主体的问题。被告苍溪县城市行政执法局是苍溪县人民政府经广元市人民政府请示四川省人民政府批准成立的在苍溪县城区开展相对集中行使行政处罚权的机关，在机构改革中将被告苍溪县城市行政执法局的职责划入苍溪县城乡规划建设和住房保障局，加挂苍溪县城市行政执法局的牌子。根据相关政策释义的规定被告苍溪县城市行政执法局仍存在并具有执法主体的资格。2.对于原告提出的被告没有在决定书中对是否是临时建筑，是否影响近期建设规划或者控制性详细规划，是否影响交通、市容、安全作说明，是否可采取其他补救措施，而不予拆除的问题。首先根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，任何单位或个人在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理工程规划许可证，工程规划主管部门在受理申请后，应当对申请人的申请进行审查，符合规定的才予以批准。经批准的工程方可建设。原告未向被告申请，故而未启动被告对原告的建设活动是否符合规划的审查。其次原告的建设活动，因既未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，其建设活动属不可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。故原告的辩称理由，本院不予采纳。3.原告称被告对原告进行处罚时收集的材料仅王纪平一人的签名的质证意见。因王纪平是其余几个原告的委托代理人。王纪平接受调查，签署有关文书，符合法律规定，其质证意见本院不予采纳。对其余当事人没有异议的证据，本院予以确认。经本院审理认定事实如下：四原告的建设活动经广明国际花园物业服务中心举报，被告于2015年10月16日立案调查，于当日向四原告发出苍城执停字（2015）64号责令暂停施工通知书，并随即进行调查。2015年12月31日被告作出苍城执查封（规划）2015第64号查封施工现场决定书，并于当日对施工现场进行了查封，期限为2015年12月31日至2016年1月30日。2016年1月29日被告作出苍城执查延[（规划）2016]1号延长查封施工现场期限通知书。延长查封期限至2016年2月29日。2016年2月3日被告作出苍城执罚（规划）[2016]2号行政处罚决定书，内容为：“在收到本处罚决定书之日起15日内拆除上述违法临时建设”。8月8日发出苍城执拆催[2016]第20号拆除违法建设催告书，要求四原告在收到催告书后10个工作日内自行拆除违法临时建筑。9月8日被告作出责令限期自行拆除违法建设公告，责令原告四户于2016年9月19日之前自行拆除上述违法建设。同时被告向苍溪县人民政府请示，要求责成有关部门强制拆除原告四户的违法临时建设。苍溪县人民政府于2016年9月29日作出苍府函（2016）121号关于同意依法强制拆除王纪平等四户违法建设的批复。要求县住建局牵头负责，县公安局、县城市执法局、县食品药品和工商质监局、县卫计局、县经信局、县水务局、陵江镇人民政府予以配合，依法强制拆除。2016年10月28日被告作出苍城执强拆（2016）第1号强制拆除违法建设决定书，认定原告四户未经县城乡规划主管部门批准于2015年10月1日在陵江镇江南干道广明国际花园3幢第二层两间商铺（3-2-1、3-2-2）上面和一单元第三层两套住房（3-1-3-2、3-1-3-4）东侧的第三层露台上开工进行临时建设，一层，钢架结构，建筑面积270平方米。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定,决定:“于2016年11月22日依法对你们在陵江镇江南干道广明国际花园3幢第二层两间商铺(3-2-1、3-2-2)上面和一单元第三层两套住房(3-1-3-2、3-1-3-4)东侧的第三层露台的违法建设实施强制拆除”。四原告不服于2016年11月18日向本院提起诉讼。现违法建筑物未拆除，四原告在作经营使用。还查明苍溪县城市行政执法局是四川省人民政府于2009年8月17日以川府函（2009）190号文批复在苍溪县城区规划范围内行使规划管理等八个方面相对集中行政处罚权的机关。在苍溪县人民政府职能转变和机构改革中苍溪县城市行政执法局的职责划入苍溪县城乡规划建设和住房保障局。在苍溪县城乡规划建设和住房保障局加挂苍溪县城市行政执法局的牌子。综上，一.关于被告是否有权作出强制拆除违法建筑的问题。根据川府函（2009）190号关于在苍溪县城区开展相对集中行政处罚权工作的批复第二条的规定，在苍溪县城区规划范围内行使城市规划管理方面职责的行政机关就是苍溪县城市行政执法局。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款的规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”在行政管理相对人也就是四原告在不履行拆除违法建设行政处罚决定书确定的义务后，经被告催告，四原告仍不履行且无正当理由的，被告有权作出执行行政处罚决定书的强制执行决定书。二.四原告修建的临时建筑物，是否影响近期建设规划或者控制性详细规划，是否影响交通、市容、安全，是否可采取其他补救措施，而不予拆除的问题。首先根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，任何单位或个人在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理工程规划许可证，工程规划主管部门在受理申请后，应当对申请人的申请进行审查，符合规定的才予以批准。经批准的工程方可建设。原告未向被告申请，被告无需对原告的建设活动进行审查。其次原告的建设活动，因既未取得建设工程规划许可证，也未取得建设工程设计方案审查文件，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，其建设活动属不可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。故而原告的违法临时建筑物在没有不能拆除的情形下只能作出被拆除的行政处罚决定。三.被告是否应举行听证会议。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定。行政机关在作出行政处罚决定后至行政机关作出行政强制执行决定前的过程中，法律法规并没有规定行政机关应当举行或者组织听证。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被处罚当事人在行政处罚程序中，根据案件的不同情况享有申请听证的权利。本案被告在行政处罚程序中已经告知了原告听证的权利，但原告并没有要求听证。原告有权放弃自己的听证权利。被告在程序上并没有违法。本院认为：被告在履行苍溪县城规划管理的职责过程中，对经他人举报的四原告的违法建设行为进行立案查处，并作出处罚决定属履职行为。处罚决定书作出后原告未申请复议，也未向人民法院提起诉讼，该处罚决定即发生法律效力。因原告对生效处罚决定书未自动履行，被告根据《中华人民共和国城乡规规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定作出行政强制拆除决定书，符合法律的规定。原告要求确认该强制拆除违法建设决定书违法的请求无事实及法律根据，其请求本院不予支持。原告还称在行政程序中有的原告未在被告形成的材料中签字，故而行政程序违法的诉称理由，因其余三原告委托了原告王纪平为代理人。原告王纪平的行为就是其余三人的行为。故原告的诉请不符合法律的规定，其请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告王纪平、王纪太、陈开伟、赵景云的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广元市中级人民法院。审 判 长 邓 君 国人民陪审员 孙 晓 艳人民陪审员 徐 培 珍二〇一七年四月二十五日书 记 员 周澜（代）