安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终32号上诉人（原审原告）阜阳市新干线广告有限责任公司。法定代表人宗跃升。委托代理人黄正巍。被上诉人（原审被告）阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局。法定代表人周明。委托代理人闫成明。委托代理人韦东，安徽风采律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阜阳市颍泉区人民政府。法定代表人虞建斌。委托代理人尹维志。上诉人阜阳市新干线广告有限责任公司（以下简称“阜阳新干线公司”）因行政强制及行政复议一案，不服阜阳市颍泉区人民法院于2016年11月29日作出的（2016）皖1204行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人阜阳新干线公司的委托代理人黄正巍，被上诉人阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局（以下简称“颍泉城管执法局”）的委托代理人闫成明、韦东，被上诉人阜阳市颍泉区人民政府（以下简称“颍泉区人民政府”）的委托代理人尹维志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阜阳新干线公司向一审法院起诉称：该公司是依法设立的广告企业，其所有的大型户外广告牌是经阜阳市公路局依法许可后设置的非公路标志。2015年8月14日，颍泉城管执法局违法作出城管告字（2015）第035号行政处罚案件事先告知书，认为阜阳新干线公司的大型户外广告牌未办理审批手续，依据《城市市容和环境卫生管理条例》作出了拆除的行政处罚，随后阜阳新干线公司依法向颍泉区人民政府提起行政复议，但就在复议期间，颍泉城管执法局对阜阳新干线公司位于界首路两侧的广告牌进行了强拆，给公司造成巨大的经济损失。《中华人民共和国公路法》规定在公路用地范围内违法设置其他标志的，由交通主管部门拆除。颍泉城管执法局不是涉案广告牌的管辖主体，要求该公司限期拆除广告牌超出了其职权范围，且适用法律错误，颍泉城管执法局在未告知举行听证权利的情况下，拆除程序违法。2016年2月23日，颍泉区人民政府通过复议决定维持错误的处罚决定，损害了公司的合法权益。现诉至法院，恳请判如所请。原审法院经审理查明：2011年4月7日，阜阳新干线公司经阜阳市公路管理局许可，取得皖阜路许（2011）02号路政管理许可证，其中许可地点沿国道105线设置广告牌5座，起止时间2011.4.14-2012.4.13。至2012年4月13日许可到期后，阜阳新干线公司多次向阜阳市公路管理局申请延续许可，均未取得有关行政机关的许可批准文件。2015年8月14日，颍泉城管执法局向阜阳新干线公司发出城管告字（2015）第035号行政处罚案件事先告知书，并于当日留置送达。同年8月18日，颍泉城管执法局作出城管告字（2015）第035号行政处罚决定书，该决定以阜阳新干线公司未办理有关审批手续设置大型户外广告的行为，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款之规定，属于违章设置大型户外广告为由，决定对阜阳新干线广告违章设置大型户外广告的行为作出限即日内拆除的处罚。当日9时许，该行政处罚决定书留置送达给阜阳新干线公司，当日10时许，颍泉区城管执法局将《关于拆除阜阳市新干线广告公司设置大型户外广告牌的公告》张贴于位于界首路两侧的广告牌柱子上（附张贴公告的照片），该公告内容为：“本机关于2015年8月18日对阜阳市新干线广告公司送达了行政处罚决定书(2015)城管罚决字第035号，决定对阜阳市新干线广告公司违章设置大型户外广告的行为作出限即日内自行拆除，逾期不拆除的，我单位将依法组织拆除”。阜阳新干线公司不服该行政处罚法决定，于同年8月28日向颍泉区人民政府提起行政复议。在复议期间，颍泉城管执法局对阜阳新干线公司位于界首路两侧的广告牌实施了强制拆除。2016年2月23日，颍泉区人民政府作出泉复决字（2015）5号行政复议决定，维持颍泉区城管执法局作出的（2015）城管罚决字第035号行政处罚决定。阜阳新干线广告公司不服，提起行政诉讼。原审法院认为：本案争议焦点归纳为：1、颍泉城管执法局的行政处罚主体资格及适用法律是否正确；2、认定事实是否清楚；3、行政处罚程序和强制拆除程序是否合法。关于行政处罚的主体资格及适用法律是否正确。《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定：县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。第五十六条规定：除公路防护专护需要的以外,禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物;需要在建筑控制区内埋设管线电缆等设施的,应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款规定：城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。第十一条规定：在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外型美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第三条规定：阜阳市城市管理行政执法局是市本级城市管理领域相对集中行使行政处罚权的机关。各区城市管理行政执法局是区一级城市管理领域相对集中行使行政处罚权的机关。本案中，颍泉城管执法局行政处罚所涉及阜阳新干线公司的广告牌位置位于阜阳市界首路两侧，同时也属于国道105线两侧，按照阜阳市城市总体规划用地布局规划图（2007-2020），涉案广告牌的位置位于城市总体规划内，属于城区范围内，应属于《城市市容和环境卫生管理条例》的调整范围。颍泉城管执法局依据《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，行使行政处罚权，适用法律正确，故对阜阳新干线公司提出颍泉城管执法局不具有行政处罚的主体资格，适用法律错误的主张，不予支持。关于认定事实是否清楚。2011年4月7日，阜阳新干线公司经阜阳市公路管理局许可，取得涉案广告牌的许可证，起止时间2011.4.14-2012.4.13。后经阜阳新干线公司多次申请，至2015年8月18日收到颍泉城管执法局的行政处罚时，仍未能取得许可，不应视为准予延续的情况，故对其提出的属于视为准予延续的情况，不予支持。颍泉区城管执法局认定阜阳新干线公司未办理有关手续设置大型户外广告的行为，属于违章设置大型户外广告，认定事实清楚，证据充分，应予支持。关于行政处罚程序和强制拆除程序是否合法。颍泉城管执法局在作出行政处罚决定之前，按照有关规定给阜阳新干线公司送达了行政处罚案件事先告知书，告知其陈述和申辩权，符合有关法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中涉及限期拆除广告牌的行政处罚，不属于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的情况，而且当事人也未要求听证，故对阜阳市新干线广告公司提出的没有进行听证程序，程序违法的主张，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定：行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。从上述法律规定的立法本意看，在行政复议和行政诉讼期间，不停止行政行为的执行，如需停止执行的，需满足上述法律规定的法定情形条件。本案中，在阜阳新干线公司申请复议期间，颍泉城管执法局对其认定违章设置的位于颍泉区界首路两侧的大型户外广告实施了强制拆除的行政行为，并不违反上述法律规定，予以支持。阜阳新干线公司提出行政处罚决定书已经告知了三个月不诉讼不复议才实施强制拆除，在复议期间已经强拆是不合法的主张，不符合上述法律规定中停止行政行为执行的法定情形，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告阜阳市新干线广告有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。阜阳新干线公司上诉称：颍泉城管执法局不具有行政处罚的管辖权和执法权。原审法院的事实认定不否认行政处罚所涉及的广告牌位于国道105线两侧，既然公路的性质没有改变，并且两被上诉人也没有提供证据，案涉道路已经变更为城市道路。那么根据上诉人的举证，阜阳市公路局对案涉道路以及设置在道路两侧的广告牌具有管辖权和执法权，而上诉人在原审中提供的证据（文件和相关规定）显示公路两边的广告牌设置目前仍由阜阳公路局管理。同时阜政发（2013）42号文件规定，在国务院取消和下放一批行政审批项目事项的大背景下，在阜阳市对市一级的行政审批项目进行集中清理后的情形下，依然保留了阜阳市公路局对公路用地范围内设置非公路标准的行政许可权，至今有效，且阜阳市政府没有新的文件对此许可权力进行重新划分，被上诉人也未提供城管执法局拥有公路两侧广告牌许可权和执法权的相关文件和证据，仅仅是认为案涉道路属于城市整体规划，因此原审判决片面的认为被上诉人具有行政处罚的主体资格，显然属于主观认定事实错误。因为城市整体规划是框架性的文件内容，具体到各个道路，还需要政府对属于交通管理部门管辖的区域变更为城市市容管理的区域进行区域划分，以及执法管辖的权力进行交替必须以文件的方式进行确认，也就是说即便相关主管部门进行行政管辖区域的变更、进行执法权利的变更也需要依法进行。上诉人认为虽然有相关法律法规的出台，但行政机关职权的调整，政府必须下文予以确认，很显然本案缺失这方面的证据。因此颍泉城管执法局不具有涉案广告牌的行政处罚的主体资格，强行拆除上诉人所有的广告牌超出了颍泉城管执法局的职权范围。颍泉区人民政府通过复议决定维持错误的处罚决定损害了阜阳市新干线广告公司的合法权益。颍泉城管执法局也违反了拆除的法定程序:根据对大型户外广告处罚的有关规定，第一步应当先下发责令限期拆除告知书，第二步做出责令拆除决定书，第三步做出限期拆除催告，第四步依据《中华人民共和国行政强制法》44条，县区政府发布公告，限期当事人自行拆除，第五步是被处罚的当事人逾期不申请行政复议或行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关才可以依法拆除。即便是违法建筑，也应当遵循一定的上述程序。同时依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，拆除上诉人的广告牌，等于限制企业的生存，相当于给予企业停产停业的处罚，上诉人依法享有听证的权利，原审法院认为不属于企业停产停业的处罚没有事实和法律依据。原审法院还认为当事人也未要求听证，但是颍泉城管执法局根本没有保障上诉人的上述权利，没有进行有效的告知听证，导致上诉人丧失了此项权利的行使，程序严重违法。颍泉城管执法局虽然进行了事先告知，但是没有依据法定的送达程序和合法的方式做出限期拆除催告、处罚决定，在复议期间直接进入拆除程序，剥夺了上诉人合法保障自身权利的申诉抗辩权，违反了法定程序。请求1、依法撤销安徽省阜阳市颍泉区人民法院（2016）皖1204行初17号行政判决，判令确认颍泉城管执法局拆除上诉人所有的11座大型户外广告牌的具体行政行为违法及颍泉区人民政府对上诉人作出的行政复议决定违法，依法撤销颍泉城管执法局作出的（2015）城管罚决字第035号行政处罚决定和颍泉区人民政府作出的泉复决字（2015）5号行政复议决定。2、判令被上诉人承担全部诉讼费用。颍泉城管执法局辩称：该局行政处罚及拆除程序合法，该局具有对上诉人涉案广告牌拆除的行政职权。一审判决事实清楚，证据确凿，请求维持一审判决。颍泉区人民政府辩称：复议决定程序合法、适用法律正确、认定事实正确，请依法维持。颍泉城管执法局向原审法院提供的证据有：1、组织机构代码；2、《颍泉区人民政府办公室关于印发行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3、阜阳市城市总体规划图；4、2006年阜阳市委办公室14号文件；5、《阜阳市城市市容和卫生管理条例》；6、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条；7、《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第十条第三款及第十一条。证明颍泉城管执法局主体资格适格。程序、事实方面的证据：1、立案登记表；2、整改通知书及照片；3、现场勘查及照片；4、询问笔录；5、相关材料；6、案件调查终结报告；7、审议笔录；8、事先告知书；9、送达回执及照片；10、行政处罚决定呈批表；11、行政处罚决定书；12、送达回执及照片。证明颍泉城管执法局严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行了相关程序，查明了公司未经批准擅自设置构筑物，对其进行行政处罚、拆除，事实清楚，程序合法。法律方面的依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条；《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条。颍泉区人民政府向原审法院提供的证据有：1、行政复议案件审批表、行政复议案件申请受理通知书；2、行政复议申请书及附属材料；3、被申请人答复书及附属材料；4、行政复议中止、恢复审理审批表、通知书；5、申请人营业执照及委托手续、被申请人委托手续；6、行政复议决定书及送达回执；7、行政复议法律依据。证明颍泉区人民政府是按照《中华人民共和国行政复议法》的程序作出的复议决定。阜阳新干线公司向原审法院提供的证据有：1、营业执照、组织机构代码证、法人代表证明。证明诉讼主体资格。2、城管告字（2015）第035号行政处罚案件事先告知书、城管罚决字（2015）第035号行政处罚决定书。证明颍泉城管执法局超越职权，所适用的法律错误。3、泉复决字（2015）5号行政复议决定书。证明复议决定违法。4、阜阳市人民政府（2015）70号文件、安徽省交通厅（2014）129号文件、报告、商榷函。证明阜阳市人民政府文件内容是拆除各类违法设置的大型户外广告，阜阳新干线公司广告牌合法设置，不属于拆除对象，被告曲解了政府的意图；报告和商榷函向市政府报告，涉案的公路由公路部门管养，目前没有其他文件改变。5、阜政发（2013）42号文件、阜政秘（2000）302号文件、阜政秘（2004）18号文件、阜阳市人民政府办公室第18号《关于协调阜颍、阜临、阜太出口路管养分界事宜的会议纪要》、非公路编制安全设置技术要求。证明阜阳市公路局具有公路用地范围内设置非公路标志的许可权，以及相关的文件依据，公路用地范围内许可权还在公路局。6、设置非公路标志的许可证、申请延期的报告、公路局公文处理单等，证明阜阳市公路局具有公路用地范围内设置非公路标志的许可权，公司所有的大型户外广告经过路政许可，属于合法设置；许可证虽然已经到期公司在后续申请延期。7、大型户外广告牌的照片、颍泉城管执法局违法强拆的照片，证明公司合法的户外广告被违法强拆，造成巨大经济损失。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。本院认为：《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定：大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。2011年4月7日，阜阳新干线公司经阜阳市公路管理局许可，取得涉案广告牌的许可证，起止时间2011.4.14-2012.4.13。许可期满后经阜阳新干线公司多次申请，至2015年8月18日收到颍泉城管执法局的行政处罚决定时，仍未能取得许可，颍泉城管执法局依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，认定阜阳新干线公司未办理有关手续设置大型户外广告的行为，属于违章设置大型户外广告，认定事实清楚，证据充分。颍泉城管执法局在作出行政处罚决定之前对阜阳新干线公司送达了行政处罚案件事先告知书，告知其陈述和申辩权，处罚程序合法。颍泉区人民政府受理复议后，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序作出泉复决字（2015）5号行政复议决定程序合法，原审判决驳回诉讼请求并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。颍泉区城管执法局对阜阳新干线公司的广告牌实施了强制拆除前虽进行了公告，但未履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条规定的程序。原审判决认定颍泉区城管执法局强制拆除程序合法不当，阜阳新干线公司请求判令确认颍泉城管执法局拆除其所有的11座大型户外广告牌的行政行为违法的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：（一）、撤销安徽省阜阳市颍泉区人民法院（2016）皖1204行初17号行政判决；（二）、确认阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局拆除阜阳市新干线广告有限责任公司在颍泉区界首路两侧设置的大型户外广告牌的行政行为违法；（三）、驳回阜阳市新干线广告有限责任公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由阜阳市新干线广告有限责任公司和阜阳市颍泉区城乡管理行政执法局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  周海龙审判员  陶善义审判员  吕 洁二〇一七年四月十七日书记员  张琳琳附适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；