山东省烟台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁06行终20号 上诉人（原审被告）龙口市国土资源局，住所地：龙口市港城大道364号。 法定代表人韩茂志，局长。 委托代理人刘凯，该局工作人员。 委托代理人宗晓，山东翔宇韶宽律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）金福强，男，1954年11月17日出生，汉族，住龙口市。 委托代理人郭连波，山东崇真律师事务所律师。 原审第三人山东龙口农村商业银行股份有限公司，住所地：山东省龙口市南山路东港城大道北侧101。 法定代表人王海滨，董事长。 原审第三人龙口政通经贸有限公司，住所地：龙口市外向型加工区河南路北。 法定代表人李颖，总经理。 委托代理人郭雁，山东崇真律师事务所律师。 委托代理人王鹏先，山东崇真律师事务所律师。 原审第三人龙口市博商小额贷款股份有限公司，住所地：龙口市东莱街258号博商购物广场。 法定代表人李树建，董事长。 委托代理人李洪照，北京市中银（济南）律师事务所律师。 上诉人龙口市国土资源局（以下简称龙口国土局）因土地使用权行政登记一案，不服山东省龙口市人民法院（2016）鲁0681行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2008年3月27日，金福强与山东光大拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，金福强以30万元人民币拍得原龙口市大金家村委的房产及土地各三处：土地面积约1.32亩、房产面积约447.68平方米；土地面积约8.53亩、房产面积约1432.68平方米；土地面积约6.12亩、房产面积约600.87平方米，土地证号分别是龙国用（2015）第0160、0161、0163号。该三处房产及土地原均系山东龙口农村商业银行股份有限公司（以下简称农商银行）所有。拍卖成交后，金福强在拍卖确认书规定的期限内交付山东光大拍卖有限公司拍卖款30万元，后山东光大拍卖有限公司将房地款交付农商银行。金福强交付竞拍款后，并未办理土地使用证过户手续。 2015年5月19日，龙口政通经贸有限公司（以下简称政通公司）委托代理人高英向龙口国土局提交农商银行土地变更申请书（农商银行开庭时认为是虚假）、政通公司与农商银行的土地《出售证明》、《国有土地使用权转让合同》、收款收据（农商银行开庭时认为是虚假），持有政通公司营业执照及法定代表人身份证复印件及农商银行营业执照及法定代表人身份证复印件、组织机构代码复印件（以上证据加盖的农商银行印章），及农商银行名下龙国用（2015）第0163号土地证及龙房权证石良字第××号房权证，申请办理龙国用（2015）第0163号土地使用证过户手续。 龙口国土局审查高英提交的上述材料后，确认农商银行龙国用（2015）第0163号土地使用权通过买卖转移给了政通公司，并于2015年6月18日作出了龙国用（2015）第0191号国有土地使用证，将涉案土地使用权人变更登记为政通公司。 本案立案后，经一审法院到龙口市住房和规划建设管理局查询涉案房屋登记信息得知，龙口市博商小额贷款股份有限公司（以下简称博商公司）在本案诉讼前，申请一审法院执行部门查封了涉案房屋的产权登记，故追加其为本案第三人。 一审法院认为，本案争议的焦点为：1、金福强是否具有原告主体资格；2、龙口国土局核发龙国用（2015）第0191号国有土地使用证，是否做到事实清楚，证据确凿。 争议1：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，行政诉讼原告主体资格应为“与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”。金福强2008年3月27日与山东光大拍卖有限公司签订涉案房屋《拍卖成交确认书》，并按照约定支付30万元人民币的竞拍款，虽没有办理土地使用权登记过户手续，但根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”对涉案房屋、土地使用权买卖而言，《城市房地产管理法》第三十五条规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记”。从中可知，金福强与土地使用权买卖合同生效，虽没有办理权属登记，但金福强是涉案土地使用权买受人，与涉案土地使用权具有“法律上的利害关系”。 《最高人民法院关于适用＜合同法＞若干问题的解释（一）》第九条规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”因此，本案通过拍卖方式进行的土地使用权买卖合同自成立时起，已经生效。金福强与农商银行虽未办过户登记手续，但该合同对双方均具有约束力，仅金福强具有要求农商银行协助办理过户的权利，与本案争议房屋具有法律上的利害关系。博商公司主张金福强与本案没有直接利害关系，不具备原告主体资格，依法无据，不予支持。 争议2：《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，……”龙口国土局作为当时国家法定办理土地登记机关，在受理申请人的申请时，应对申请过户人提交的所需材料进行必要审查。 金福强、农商银行、政通公司均当庭认可涉案土地使用权变更登记时提交的涉及农商银行的土地使用权转让申请书、出售证明、转让合同等资料不真实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”经询问，龙口国土局不能提交其他证据证明其办理过户登记依据的上述材料的真实性，故认定龙口国土局作出的土地使用权登记行为主要证据不足，依法应予撤销。 对于龙口国土局辩称的金福强应对房屋和土地登记材料中的政通公司与农商银行买卖及土地转让是否真实有效先行提起民事诉讼。本案庭审中，各当事人对于金福强与农商银行涉案房屋、土地使用权买卖均不持异议，认可金福强与农商银行系涉案土地及房屋转让协议双方当事人。金福强、农商银行、政通公司均当庭认可涉案土地变更登记时提交的涉及农商银行的土地使用权转让申请书、出售证明、转让合同等资料不真实，也不存在争议。当事人均不存在争议，不能提起诉讼，故龙口国土局该辩称不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第四十三条、第七十条第（一）项之规定，一审法院判决：撤销龙口市国土资源局2015年6月18日作出的龙口政通经贸有限公司名下的龙国用（2015）第0191号国有土地使用证。案件受理费50元，由龙口市国土资源局承担。 龙口国土局上诉请求：撤销一审判决，发回重审或改判驳回金福强的诉讼请求。事实和理由：金福强、农商银行、政通公司认为办证材料中农商银行印章、财务章及法定代表人签名、私章均是虚假，一审法院对此未进一步核实和进行司法鉴定，导致关键事实未查清。登记机构对申请人提交材料的审查义务，应根据登记材料可识别性及登记机构自身识别能力进行判定。如房屋权属证书，是由登记机构制作发放，登记机构具有能力和经验识别真伪，应承担高于普通人的谨慎程度，以经验丰富的专家或专业机构的身份积极审查。对其他材料的审查，法律没有作出任何要求，登记机构没有超出一般人的特殊经验和技能，不宜让其承担超出常人的审查标准。龙口国土局只对申请人提交的材料进行形式上的审查，完成了法定审查义务。谁主张谁举证是行政诉讼的一般规则，举证责任倒置是特殊。龙口国土局只要对签名、印章尽到合理注意义务即可，即保证签名与本人名字相符，公章名称与单位名称相符。对签名、印章的真实性，在行政诉讼中可以进行司法鉴定，应将举证责任分配给金福强、农商银行或政通公司。龙口国土局整个行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 被上诉人金福强辩称，政通公司通过模仿农商银行领导签字及伪造公章，制作虚假合同等违法行为，将金福强竞买的土地变更登记至其名下。这一事实农商银行及政通公司在一审中已确认，没有必要再进行印章和签字的司法鉴定。龙口国土局没有对印章和签字真伪申请鉴定，应视为放弃鉴定权利。如果按照《房产登记办法》第七条、第十三条、第四十条的规定，审核买卖双方共同递交的变更登记材料，并对交易的真实性进行询问，或者到现场进行查验，以及按照规定要求提供变更登记手续的原土地使用证和房产手续原件，就会发现政通公司提供的上述材料不真实。龙口国土局在办理土地使用权变更登记过程中，没有按照《土地登记办法》的规定依法登记，没有尽到审慎审查义务，侵害了金福强的合法权益。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。 农商银行未到庭应诉，提交声明一份，称其一审时已将案件事实陈述清楚，不参加二审庭审。 政通公司述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。 博商公司述称，认可龙口国土局的上诉请求及理由。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：㈠原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织…”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：㈠不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”依据前述规定，人民法院在审理行政诉讼案件时，首先应对原告的主体资格进行审查。如原告主体不适格，已经立案的，应当裁定驳回其起诉。本院经审查后认为金福强不是被诉行政行为的相对人，且与之没有利害关系，其起诉不符合行政诉讼的受理条件，本案应裁定驳回其起诉，相关理由如下： 金福强不是被诉行政行为的相对人。本案被诉行政行为是因署名当事人为农商银行、政通公司的土地登记申请而引起，法律效果是涉案土地使用权由农商银行转移登记至政通公司名下，农商银行、政通公司是该行政行为的相对人。被诉行政行为没有为金福强设定权利义务，其不是被诉行政行为的相对人。 金福强与被诉行政行为不存在行政法意义上的利害关系。金福强与山东光大拍卖有限公司签有《拍卖成交确认书》，在确认书规定的期限内交付了30万元的拍卖款，其依约享有请求相对人交付涉案土地并协助办理土地使用权转移登记手续的权利。金福强享有的该项权利是基于合同之债而产生的债权，并非物权。该项债权的效力仅及于债务人，不具有排除他人取得涉案土地使用权的效力，关于土地使用权行政登记的法律规范未规定登记机构在办理土地使用权转移登记时对该类权利应予保护或考虑。该类权利未经登记或备案，登记机构无法通过自身管理系统查询获知其存在，从保障行政管理效能的角度，要求登记机构在履行行政登记职责时对此类权利予以保护客观上也不可行。如金福强该债权未能实现，其可通过要求债务人承担违约责任的方式寻求权利救济。因此，金福强虽享有以涉案土地为标的物的债权，但该项权利仅及于债务人，不受土地使用权登记规则保护，被诉行政行为不会导致金福强的权益减损，金福强与被诉行政行为不存在行政法意义上的利害关系。 最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”该条款以列举的方式对债权人诉房屋行政登记案件应当受理的情形进行了规定，而金福强享有的债权不具备所列债权的特征。参照该条款的规定，金福强的起诉不属应当受理的情形。 综上，金福强作为本案原告的主体不适格，应当裁定驳回其起诉。一审判决适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，裁定如下： 一、撤销山东省龙口市人民法院（2016）鲁0681行初65号行政判决； 二、驳回被上诉人金福强的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  马贞增 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一七年四月十七日 书记员  高祎轩