重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝04行终56号上诉人（原审原告）罗秀华，女，土家族，1963年9月13日出生，住重庆市石柱土家族自治县。诉讼代表人田贵友，男，土家族，1950年7月13日出生，住重庆市石柱土家族自治县，系共同诉讼上诉人。被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地重庆市石柱土家族自治县万安街道都督大道**号。法定代表人阮斌文，该局局长。委托代理人秦见，该局社保科科长。委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。上诉人罗秀华因诉被上诉人石柱土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称石柱县人社局）社会保险行政处理一案，不服石柱土家族自治县人民法院作出的（2016）渝0240行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人罗秀华的诉讼代表人田贵友，被上诉人石柱县人社局的委托代理人陈江碧、秦见到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，石柱县人社局根据渝府办〔2005〕121号文件规定精神，决定对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员在2005年12月31日前男年满60周岁、女年满50周岁的发放生活补贴，对2005年12月31日男未满60周岁、女未满50周岁的按现行政策规定参加养老保险。2007年4月，罗秀华填写了《集体企业职工登记表》，该表载明了职工姓名、企业名称，工作履历等基本信息，石柱土家族自治县南宾镇人民政府（以下简称石柱县南宾镇政府）在该表签署的意见是：申报属实，同意申报。石柱土家族自治县社会保险局签署的意见是：招工报劳动局审批。石柱土家族自治县劳动和社会保障局签署的意见是：根据市政府〔2005〕121号文件精神，同意补建职工档案。后罗秀华凭《集体企业职工登记表》到社会保险局办理养老保险手续并补缴了1993年3月之后的养老保险费。2016年8月8日，罗秀华向石柱县人社局提交《连续工龄计算申请书》，要求石柱县人社局认定其在《集体企业职工登记表》中填写的1993年之前的工作时间（即1984年9月至1987年10月在镇属企业工作时间）应当计算为连续工龄，视为缴费年限。石柱县人社局受理之后，于2016年8月25日向罗秀华送达补正告知书。石柱县人社局启动调查程序，查询相关工作档案后于2016年9月12日作出处理决定，认定罗秀华未经劳动部门或其他有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或固定工，其申请的工作时间不符合连续工龄认定政策，决定：“对申请人1993年3月以前的工作时间（1984年9月至1987年10月）不予认定为连续工龄，不计算为视同缴费年限。”罗秀华收到石柱县人社局作出的处理决定之后，不服该处理决定，于2016年10月27日提起诉讼，要求撤销石柱县人社局作出的处理决定。诉讼中，石柱县人社局认可罗秀华从1984年9月至1987年10月在原双庆榨菜厂（镇属集体企业）的工作事实。原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，石柱县人社局有对连续工龄认定的法定职权。本案的争议焦点一是《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？二是石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确？现分别评述如下：一、《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是招工手续？关于《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案还是正式招工手续的问题。根据国务院关于《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发〔1986〕77号）第二条、第四条的规定，参照《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅〔2002〕232号）和《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）的规定，可见，计划经济时代下的企业招工，需要有计划招工指标，且必须经劳动主管部门审批录用并办理录用手续。1995年1月1日《中华人民共和国劳动法》（简称《劳动法》）颁布实施后，我国打破计划用工模式，全面实行劳动合同制。此后，劳动行政部门不再为用人单位办理招录用的相关手续，但企业录用职工后，要按照相关规定，到当地劳动行政部门登记备案、办理社会保险等手续。结合我国《劳动法》实施与用工制度改革背景，罗秀华提交的《集体企业职工登记表》应当理解为《劳动法》实施后，劳动主管部门为确认双方劳动关系，完善用工备案手续，方便职工参加社会保险所作。虽然石柱县人社局于2006年为罗秀华补建《集体企业职工登记表》，但并非劳动部门或其他有权机关批准招收劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。因此，《集体企业职工登记表》的性质是补建职工档案。二、石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确？关于石柱县人社局作出的处理决定适用的规范性文件是否正确的问题。工作年限与视同缴费年限的连续工龄是两个不同的概念，工作年限是职工参加工作的实际工作年限，用于衡量职工劳动时间的长短。缴费年限是单位和职工同时按规定缴纳养老保险费的累计年限，用于衡量职工缴费时间长短，是计发养老待遇的依据之一。在实行养老保险个人缴费前的工作年限是否可以计算为视同缴费年限的连续工龄属于行政机关的政策性规定，而根据《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）第一条的规定：“企业按照有关规定招用临时工，在本企业连续工作期间，经劳动部门或其他有权机关批准招收为本企业劳动合同制工人或固定工的，其最后一次在本企业连续从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人或固定工后的工作时间可以合并计算为连续工龄。”本案中，《集体企业职工登记表》不是罗秀华被劳动部门批准招收为劳动合同制工人或固定工的招工审批手续，罗秀华也无证据证明其已被有权机关批准招收为劳动合同制工人或固定工，罗秀华认为其在镇属集体企业的工作时间应当认定为连续工龄的理由，缺乏法律依据。石柱县人社局依据渝劳社办发〔2006〕206号文件作出处理决定，适用规范性文件正确。综上所述，石柱县人社局于2016年9月12日作出《关于罗秀华同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（石人社行处字〔2016〕第20号）的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回罗秀华的诉讼请求。本案受理费50元，由罗秀华负担。上诉人罗秀华上诉称，1.原审判决认定事实不清。原审法院只认定原石柱县劳动和社会保障局为罗秀华补建《集体企业职工登记表》是根据渝府办〔2005〕121文件的规定，却遗漏了主要是根据石劳社文〔2006〕115号文件的规定为罗秀华补办招工手续、重新补建的档案的事实；在石劳社发〔2007〕50号文件出台之前，原石柱县劳动和社会保障局在计算医疗保险待遇时，对达到退休年龄的持有《集体企业职工登记表》的集体企业退休职工，是计算了1993年2月之前的连续工龄的，这部分人1993年2月前的连续工龄是视为养老保险的缴费年限的，正是石劳社发〔2007〕50号文件的出台，导致了罗秀华1993年2月之前的工作时间不能计算为连续工龄，现石劳社发〔2007〕50号文件第二项已经被（2006）渝04行终25号判决确认为违法，原审法院也遗漏上述本案主要的客观事实。2.原审判决适用法律错误。一是原审判决适用国发〔1986〕77号文件的规定不当。国发〔1986〕77号文件是1986年制定出台的，而对罗秀华的招工是发生在1986年之前，该文件并没有规定具有溯及力，且国发〔1986〕77号文件是对国有企业实行劳动合同制的暂行规定，而罗秀华是城镇企业职工，不存在劳动合同的问题，故该文件不适用于本案。二是原审判决适用劳社厅〔2002〕232号文件和渝劳社办发〔2006〕206号文件的规定不当。该二份文件的主要内容是针对临时工在本企业连续工作期间，被招收为劳动合同制工人或者固定工可以合并计算连续工龄的规定，而罗秀华一开始进入企业就是固定工（正式工），不属于由临时工招收为劳动合同制工人或者固定工的范畴。三是原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的诉讼请求不当，应适用该法第七十条的规定撤销被上诉人作出的处理决定。3.原审法院审判程序违法。和本案一并起诉的相同案件共53件，其中一案的当事人因系原审法院的人民陪审员，其案件被指定至其他法院管辖。而这53件案件的诉讼请求和事实理由基本一致，属于可以合并审理的集团案件，故除该案之外，其他的52件案件原审法院也应该回避，原审法院在上诉人提出回避申请之后，依然继续审理本案，违反了回避原则，且该案在审理过程中存在行政机关干预及审判人员私自会见行政机关工作人员的情形，审判程序违法。4.石柱县人社局作出的本诉处理决定违法。《集体企业职工登记表》是石柱县人社局为罗秀华补办的招工手续，应该视为有权机关或者劳动部门招收为固定工的招工手续，原审法院和石柱县人社局仅认可《集体企业职工登记表》是职工档案，不认可其具有代替招工手续的作用和功能是错误的，因此石柱县人社局以罗秀华在1993年3月前在相关企业工作期间，未经劳动部门或者有权机关批准招收为企业劳动合同制工人或者固定工，对其1993年3月之前的工作时间不予计算连续工龄，不计算视为缴费年限的理由不成立，其作出的本诉处理决定违法。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，审判程序违法，请求二审法院撤销（2016）渝0240行初75号行政判决，依法改判撤销石柱县人社局作出的《关于罗秀华同志申请认定连续工龄事项的处理决定书》（石人社行处字〔2016〕第20号），一、二审诉讼费用由石柱县人社局负担。被上诉人石柱县人社局辩称，1.原审判决认定《集体企业职工登记表》不属石柱县人社局补办的招工手续正确。该《集体企业职工登记表》不是历史档案，而是石柱县人社局在2007年根据罗秀华的申请补建的，并非是在罗秀华被招进企业时形成的原始材料。石柱县人社局2007年补建该表属于补建职工档案，而补建职工档案是为了解决该县符合条件的原乡镇集体企业职工的生活和养老保险问题。该表也不具有将原企业临时工转为劳动合同制工人或固定工的行政审批属性，劳动局关于招工的行政审批权行使的时间只能是在招工前或者在临时工工作期间之内，而该表产生于罗秀华与企业劳动关系终止多年以后，且罗秀华工作的企业早已不存在，显然无行政审批的条件。2.原审判决对罗秀华主张的连续工龄不予认定正确。罗秀华提交的《集体企业职工登记表》仅能一定程度上证明其在该企业工作时间的事实，但并不能证明其在该工作期间内经过劳动部门或者其他有权机关批准转为该企业的正式工，其在该企业工作时间显然不能认定为连续工龄。3.原审判决适用法律正确。本案系解决是否认定连续工龄的问题，原审法院参照适用劳社厅〔2002〕232号文件和渝劳社办发〔2006〕206号文件是准确的，原审法院在判决书说理部分引用国发〔1986〕77号文件，仅是为了阐明特定历史时期的特殊用工制度，是为了进一步理解〔2002〕232号文件和渝劳社办发〔2006〕206号文件出台的背景。4.原审法院审判程序合法。本案事实清楚，案情并不复杂，虽然一并起诉的人较多，但每个人的情况不完全一样，且每个人均是分开起诉的，不符合集团诉讼和共同诉讼的特征，不存在社会影响重大的问题，故原审法院没有理由回避本案的审理，其直接审理本案符合法律规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审时，石柱县人社局向法院提交了以下证据：第一组证据（证据材料）：1.《集体企业职工登记表》及申请书。2．《招工推荐表》、《招收职工审批表》、《招工合同制工人审批表》。3.申请认定连续工龄事项的处理决定书。4.连续工龄认定补证告知书送达回执。5.申请认定连续工龄事项的处理决定送达回执。6.石柱土家族自治县人民政府南宾街道办事处关于秦廷会等72人集体企业职工档案查询结果的复函。7.石柱县档案馆的证明。8.石柱县人社局档案管理信息中心证明。第二组证据：1．《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）。2．《重庆市人民政府关于印发重庆市对未参加城镇企业职工基本养老保险的城镇集体所有制企业人员实施生活补贴暂行办法的通知》（渝府发〔2005〕121号）。3．《重庆市劳动和社会保障局重庆市地方税务局重庆市财政局关于印发的通知》（渝劳社发〔2003〕47号）。4．《重庆市人民政府关于印发的通知》（渝府办发[2000]48号）。5．《重庆市劳动局关于印发的通知》（渝劳办发[2000]261号）。6．《重庆市劳动和社会保障局关于贯彻渝府发〔2005〕121号文件有关问题的紧急通知》（渝劳社办发〔2006〕63号）。补充证据：1.四川省人事厅、四川省劳动厅《关于在乡镇自办企业劳动时间不应计算连续工龄的复函》（川人福（1992）1号）。2.四川省人事厅《关于国家机关、党派、团体和全民事业单位工作人员连续工龄计算几个问题的通知》（川人工〔1988〕4号）。罗秀华对石柱县人社局举示的证据质证意见如下：第一组证据：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但并非只是参保，补交养老保险，同时也是根据渝府发〔2005〕121号文件精神和石劳社文〔2006〕115号文件第三项规定，对没有原始招工手续的职工补办招工手续，重新补建的职工档案。证据2与本案不具有关联性，但是《集体企业职工登记表》同属石柱县人社局印制的，与其提供的三张表格具有同等效力。对证据3真实性无异议，但不具有合法性，石柱县人社局不计算连续工龄系认定事实错误，适用法律错误。证据4不具有合法性，送达方式不正确。对证据5真实性无异议，但不能证明石柱县人社局作出的处理决定合法。证据6不具有真实性，其与南宾街道函〔2016〕431号和南宾府文〔2007〕226号文件相抵触。对证据7-8真实性无异议，但不能否认《集体企业职工登记表》和南宾府文〔2007〕226号的真实性。关于第二组证据：对证据1三性无异议，但此文件第二项恰好证明集体企业的正式工，其1993年3月前符合国家规定计算连续工龄的工作时间视为缴费年限。对证据2三性无异议，但石柱县人社局处理决定未适用该文件，且其根据该文件规定精神补建了招工手续和职工档案。对证据3-5真实性、合法性无异议，但该文件并未规定集体企业职工1993年前的工作时间不计算连续工龄，不视为缴费年限。对证据6真实性、合法性无异议，但石柱县人社局作出的处理决定没有适用该文件，《集体企业职工登记表》是原石柱县劳动局补办的招工手续，补建的职工档案，与该文件规定并不矛盾。关于补充证据：对证据1真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联性，其作出的处理决定没有适用该文件，四川省的文件在重庆实施没有效力，罗秀华属于集体企业的正式职工，不存在后来正式成为国家机关、党派、团体、全民事业单位所有制员工。对证据2真实性、合法性无异议，但与本案缺乏关联性，石柱县人社局作出处理决定没有适用该文件，四川省和重庆市是同级的，该文件不能在重庆适用，石柱县人社局补办招工手续和职工档案，应当视为县级劳动部门招收录用。原审时，罗秀华向法院提交了以下证据：1.身份证。2.处理决定书。3.集体企业职工登记表。4.南宾府文〔2007〕226号文件。5.渝府发〔2005〕121号文件。6.石劳社文〔2006〕115号文件。7.(2016)渝04行终25号行政判决书。8.其他材料。9．《关于原南宾镇集体所有制企业职工补交社会养老保险后连续上访强烈要求计算连续工龄的函》（南宾街道函〔2016〕431号）。石柱县人社局对罗秀华举示的证据质证意见如下：对证据1-2三性无异议；对证据3三性无异议，但是不能达到其证明目的，石柱县人社局未给其补建招工手续，而只是补建职工档案；对证据4有异议，石柱县人社局提供的渝劳社办发〔2006〕63号文件也能证明南宾镇不具有招工的权限；对证据5真实性、合法性无异议，但是不能达到其证明目的，石柱县人社局只是为其补建职工档案，而不是补建招工手续；对证据6的合法性、真实性无异议，但与本案不具关联性；对证据7真实性、合法性无异议，但是与本案无关联性，且该判决书并没有判决工龄问题；对证据8真实性无异议，但与本案不具关联性；对证据9真实性、合法性无异议，但与认定工龄无关联性。原审法院根据罗秀华、石柱县人社局在原审中的举证质证情况作如下认证：罗秀华举示的证据中，石柱县人社局对证据1真实性、合法性和关联性无异议，予以确认；证据2是被诉的行政行为，对其真实性予以认定，合法性将在判决理由中予以评述；石柱县人社局对证据3真实性、合法性和关联性无异议，予以确认；证据4系南宾镇政府发函证明罗秀华属于镇属企业职工，该事实与本案具有关联性，予以确认；证据5、6属于规范性文件，予以确认；证据7真实性、合法性无异议，但该判决是针对石柱县人社局已经被撤销的行政行为作出的裁判，该裁判结果对本案不具有既判力，不予确认；证据8证明罗秀华的工作经历，与本案具有关联性，予以确认；证据9真实性、合法性无异议，与本案具有关联性，予以确认。石柱县人社局举示的证据：第一组证据中，罗秀华对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，予以确认。证据2与本案不具有关联性，不予确认。证据3与罗秀华举示的证据2一致，不再重复认证。证据4、5真实性、合法性、关联性无异议，予以确认。证据6真实性、合法性无异议，与本案具有关联性，予以确认。证据7、8是石柱县人社局作出行政处理过程中收集的证据，对其真实性、合法性和关联性予以确认。第二组证据中证据1-6均系规范性文件，予以确认。补充证据中证据1、2也系规范性文件，但该文件系四川省下发的文件，且石柱县人社局作出处理决定时并未引用，与本案缺乏关联性，不予确认。以上罗列的罗秀华、石柱县人社局在原审时举示的证据，均已随案移送到本院。原审法院对证据的评判理由充分，予以支持。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人罗秀华对被上诉人石柱县人社局作为该县社会保险行政部门具有对其连续工龄进行认定的法定职权无异议。本案的争议焦点是石柱县人社局对罗秀华作出的本诉处理决定是否合法问题。1995年1月《劳动法》颁布实施前，我国在特定历史时期的企业招用劳动合同制工人或固定工，须经县级及其以上的劳动行政主管部门审批录用并办理录用手续。根据国家计算连续工龄的规定，结合我市养老保险相关政策，城镇企业中经有权机关批准招用的劳动合同制工人或固定工，在1986年10月1日或1993年3月1日前的工作时间，一般应当认定为连续工龄，并视同社会养老保险的缴费年限。本案中，上诉人罗秀华1984年9月至1987年10月在原双庆榨菜厂工作，石柱县南宾镇政府作出的南宾府文〔2007〕226号函认定罗秀华为该厂正式职工，但罗秀华没有提交被有权机关批准招用为劳动合同制工人或固定工的材料，石柱县人社局经多方查找亦无涉及罗秀华的招工文件、招工登记和为企业劳动合同制工人或固定工的相关档案材料，南宾府文〔2007〕226号函的上述内容无其他证据佐证，故石柱县南宾镇政府的上述函件不能作为认定罗秀华为企业劳动合同制工人或固定工的证据。关于《集体企业职工登记表》，该表实质是劳动主管部门为罗秀华补建的职工档案，其目的是便于罗秀华参加社会养老保险，并非是批准或追认罗秀华为企业劳动合同制工人或固定工的招工审批手续。综上，现无证据证明罗秀华是劳动部门或其他有权机关批准招收的企业劳动合同制工人或固定工。根据国家计算连续工龄的规定，《重庆市劳动和社会保障局关于临时工工龄计算和养老保险有关问题的通知》（渝劳社办发〔2006〕206号）规定精神，罗秀华1984年9月至1987年10月在原双庆榨菜厂的工作时间不能认定为连续工龄，不计算为视同社会养老保险缴费年限。石柱县人社局作出的本诉处理决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。关于原审法院程序是否违法问题。经查，罗秀华社会保险行政处理案与谢兴华社会保险行政处理案，虽属同类型案件，但罗秀华与原审法院间无证据证明存在法律规定的应当回避的情形，原审法院审理罗秀华社会保险行政处理案不违反法律规定；罗秀华提出本案在审理过程中存在行政机关干预及审判人员私自会见行政机关工作人员的情形，现无证据证明，故罗秀华提出原审法院存在程序违法问题的意见不成立，不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，上诉人罗秀华的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗秀华承担。本判决为终审判决。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一七年四月二十六日法官助理 刘津坤书 记 员 向芯颖