江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏12行终32号上诉人（原审第三人）刘玉芳，女，汉族。委托代理人王恒刚，江苏中毅律师事务所律师。被上诉人(原审原告)刘娟，女，汉族。委托代理人瞿卫东，江苏苏泰律师事务所律师。委托代理人刘陈清，男，汉族。原审被告靖江市国土资源局，住所地靖江市阳光大道12号。法定代表人沙旭东，该局局长。参加诉讼负责人陈胜昌，该局副局长。委托代理人孔庆红，江苏骥江律师事务所律师。上诉人刘玉芳因土地行政登记一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2016)苏1291行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，刘娟与刘玉芳系邻居关系，刘玉芳居东、刘娟居西。1971年2月4日，刘娟父亲刘凤祥立下遗嘱，对涉案土地的使用权表述为“土地是国家的，暂时门口中间余地共同出入，西首屋外余地前归刘娟种植，东首屋外前余地归刘玉芳种植……”。1989年7月24日，刘玉芳填写土地登记申报表，载明其住宅用地的使用权面积为78平方米，其中附图东至到西至的间距为5.35米，该申报表的初审意见为：审查合格准予登记，但土地管理机关和县级以上人民政府未出具审核意见和审批意见，后附的个人使用国有土地登记申请书（草表）亦未经过任何审批。1991年3月30日，原靖江县地政地籍管理所作出靖土籍[91]准字第9号《批准用地通知书》（以下简称《9号批准通知》），载明：“陈汉宗（刘娟丈夫）：经审核批准你户使用坐落于东兴街三十五弄10号的土地25.53M2，折0.038亩，允许建筑占地面积24.48M2，建筑面积48.96M2，规定用途住宅，使用期限为长期。批准使用的土地来源：1.过去合法使用的老基地22.68平方米；2.依法转让（或者有偿划拨）2.85平方米；3.其他。用地四至：东至：西至向东3.6米。西至：与自家楼房西山墙南北一条直线。南至：西口沙林春后墙向北、东口房产公司后墙向北3.24米。北至：南址向北6.8米。”1991年4月30日，原靖江县地政地籍管理所作出靖土籍[91]准字第21号《批准用地通知书》（以下简称《21号批准通知》），载明：“刘玉芳：经审核批准你户使用坐落于东兴街三十五弄10-2号的土地39.13M2，折亩，允许建筑占地面积28.55M2，规定用途住宅，使用期限为长期。批准使用的土地来源：1.过去合法使用的老基地39.13平方米；2.依法转让（或者有偿划拨）；3.其他。用地四至：东至：周敏善小屋楼房西山墙外侧5公分。西至：东至向西5.55米。南至：北至向南7.05米。北至：自家老楼屋南墙壁外侧1.6米（即自家阳台外沿投影）。”1994年11月，靖江市靖城镇土地使用权确权发证办公室对刘玉芳户进行地籍调查，计算刘玉芳户的宗地面积为59.41平方米，其中宗地南边自东至向西计算了4.1米，未计算至围墙边（至西侧围墙的东西间距为5.5米），并以此为依据进行了土地登记审批。1999年4月14日地籍调查时对刘玉芳宗地四至记载与1994年地籍调查时尺寸基本一致，核定刘玉芳宗地面积为58.2平方米，靖江市人民政府于2004年6月4日根据1999年地籍调查资料进行了土地登记审批，并向刘玉芳核发了2004年土地证。2015年2月2日，靖江市国土资源局一分局向靖江市靖城街道办出具了《关于靖城街道东兴南街33弄相关土地权属争议调查情况的汇报》，汇报内容如下：该争议地块面积为4.465平方米，坐落于靖城街道东兴南街33弄，土地性质为国有土地，为相邻的两宗住宅之间权属未明确的土地。历史上就是零星空地，其使用权处于不确定状态。2015年5月29日，刘玉芳以刘娟之子刘陈清为被告向靖江市人民法院提起民事诉讼，要求判令刘陈清对刘玉芳围墙停止侵害、排除妨碍，并对刘玉芳的围墙恢复原状，并申请追加刘娟为被告参加诉讼。审理中，刘玉芳发现2004年土地证载明的面积与其实际使用土地面积及《21号批准通知》不一致，于2015年6月9日向靖江市国土资源局提出土地使用证及不动产登记簿更正登记申请，要求对刘玉芳的2004年土地证及不动产登记簿予以更正登记，将申请人的国有土地使用面积更正为73.15平方米。2015年7月22日，刘玉芳再次向靖江市国土资源局提出申请，内容为：我家住靖江市东兴南街33弄13号，实际使用土地面积约73平米，因我未及时提交《21号批准通知》，致使2004年土地证将土地使用面积错登记为58.2平米，故申请请求贵局予以更正登记为感。2015年8月4日，靖江市国土资源局向刘娟及刘玉芳发出指界通知书。2015年8月5日，靖江市国土资源局地籍科、行政服务科会同一分局至现场进行了地籍调查，刘玉芳及刘娟之子刘陈清进行了现场指界。指界时，刘玉芳户认定宗地西南侧的界址为该户原来的围墙外侧，刘陈清认定两户西南侧的界址线位置为刘玉芳户楼房外侧，双方存有争议。2015年9月25日，靖江市国土资源局地籍调查、土地登记部门的工作人员对上述争议进行了会办，根据《21号批准通知》，认为该房屋自建成后至2015年，该户的西南侧围墙一直存在，根据上述情况，领导小组裁决：以原靖江县地政地籍管理所的《21号批准通知》为依据，确认刘玉芳户的西南侧的界址线为原围墙外侧。2015年11月6日，刘玉芳向靖江市国土资源局提出土地登记申请，靖江市国土资源局于2015年11月10日进行地籍调查，并根据2015年11月6日刘玉芳的指界，于2015年11月11日向刘玉芳颁发了涉案土地证，其中记事栏中载明：该宗地为更正登记，原登记时间为2004年6月4日。刘玉芳答辩时，向法院提交证据中有一份落款时间为2015年9月11日的土地使用权争议调查处理申请书，申请靖江市国土资源局确认刘玉芳对老围墙以东10.575平方米土地享有使用权。原审法院认为，根据《土地登记办法》第三条之规定，土地登记实行属地登记原则，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书，而《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，故靖江市国土资源局具有土地登记的法定职权和职责。该案争议焦点：靖江市国土资源局于2015年11月11日对刘玉芳作出的土地登记行为的合法性。围绕主要问题评判如下：1.2004年土地证与涉案土地证区别在于：2015年登记中包含了原2004年登记的宗地中西南角部向西、向北拓展的地块（以下简称争议土地），而2004年登记未包含争议土地。刘玉芳1989年7月24日土地登记申报表未经任何审批，不能认定为有效的土地权属登记，而1994年地籍调查、土地登记审批表经过原靖江市土地管理局、靖江市人民政府审核并同意发证，2004年地籍调查、土地登记审批表经过靖江市国土资源局、靖江市人民政府审核并同意发证，两次经过审核的登记中均未涉及争议土地；而2015年11月11日的登记行为中对争议土地进行了登记。更正登记一般针对登记有错误的情形，而涉案登记行为系因刘玉芳提交了超出原申请范围的新的“权源材料”而发生，客观上来说并不存在登记错误的情形，故靖江市国土资源局将2015年11月11日的登记行为定性为更正登记存在不妥。2.根据《不动产登记暂行条例》第十九条第二款之规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；第二十二条第三项规定，存在尚未解决的权属争议的，应当不予登记，并书面告知申请人。靖江市国土资源局在2015年11月发证前，进行地籍调查现场指界和会办时，明确载明涉案土地存在争议。权属明晰是土地行政登记的前提要件，该案中靖江市国土资源局明知争议土地使用权在刘娟与刘玉芳之间存在争议，其作出涉案登记的逻辑基础在于已经确认上述土地使用权的权属，则其有关权属的认定系涉案登记行为的事实依据，当然属于法院审查的范围。该案中靖江市国土资源局依据刘玉芳提供的批复即判断争议土地的使用权为刘玉芳所有，但并未提交该批复在法律上的性质、效力、效果及作用的依据，经法院释明，靖江市国土资源局亦未能就此作出有效的解释，应视为作出权属认定的事实不清，证据、依据不充分。此外，权属认定的过程也是消解争议的过程。在靖江市国土资源局当前的举证下，其在欠缺仅依据批复即作出权属确认的法律授权时所作的权属认定及后续的登记行为已经严重影响了刘娟的合法权益，但靖江市国土资源局未在行政程序中以合理的方法告知刘娟拟作登记的内容，亦未告知其陈述申辩权，致使刘娟未能参与行政程序，未能对靖江市国土资源局认定权属的依据、原因等发表意见，其与刘玉芳在权属上的争议客观上因靖江市国土资源局的发证行为而受到直接处理，其程序权利因此受到了剥夺，故靖江市国土资源局的行政行为亦违反正当程序原则。综上，靖江市国土资源局作出的涉案土地行政登记事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销靖江市国土资源局于2015年11月11日将位于靖江市靖城镇东兴南街33弄宗地面积71.1平方米土地登记于刘玉芳名下的土地登记行为。案件受理费50元，由靖江市国土资源局负担。上诉人刘玉芳上诉称：1、一审法院认定事实、适用法律错误。依据1983年5月17日关于《刘玉芳新建、翻建、修建房屋围墙的批复》及1991年4月30日《21号批准通知》，上诉人经批准的土地使用面积为73.15㎡。上诉人长期使用从未有人提出异议。而原审被告2004年颁发给原审原告的土地使用权证登记的面积误填为58.2㎡，上诉人一直未介意。土地登记少算面积部分属于漏算性质。依据《物权法》及《土地登记办法》的规定，靖江市国土资源局进行更正登记，于法有据；2、上诉人与被上诉人不存在土地权属争议。上诉人的围墙建于1983年，至2014前双方对此并没有任何争议。《21号批准通知》反映上诉人批准的用地东西长5.5米，同时，陈汉宗的《9号批准通知》清楚反映，被上诉人和上诉人家以围墙为界，围墙以东属于上诉人，双方没有重叠或模糊的地方。上诉人在申请更正登记期内，曾递交过土地使用权争议调查处理申请书，经过原审被告审查认为，根据《21号批准通知》土地权属是清楚的，不存在争议，所以，上诉人撤回了该申请。原审被告的会办纪要中认为上诉人和被上诉人间存在争议，我们认为这仅仅是一个相关情况的表述，原审被告依据刘玉芳的《21号批准通知》和陈汉宗的《9号批准通知》，认定双方不存在权属争议是正确的；3、被上诉人不属于物权法第十九条中的利害关系人，无权提起本案相关的诉讼请求；靖江市国土资源局更正登记没有损害到被上诉人的土地权益，被上诉人无权参与涉案行政程序；4、一审判决认为原审被告更正登记程序违法是错误的。因为本案更正登记仅是因土地面积计算错误不涉及土地权利归属，依据《土地登记办法》第五十八条第二款规定对该更正登记结果不需进行公告，原审被告的更正登记行为应予以维持。请求撤销一审判决，依法维持原审被告的更正登记行为。被上诉人刘娟辩称：1、关于本案事实部分，一审法院在一审审理时已经全部查清，答辩人对此无异议；2、原审被告在2015年11月发证前案涉土地存在争议是不争的事实。有上诉人提交的土地使用权争议调查处理申请书及原审被告一分局出具的《关于靖城街道东兴南街33弄相关土地权属争议调查情况的汇报》，所以原审被告明知涉案土地存在争议，仅依据上诉人提交的批复，即向其重新发证，违反了《不动产登记暂行条例》的规定；3、1994年、1999年两次地籍调查，上诉人均到现场指界并对调查界址线签字确认，政府相关部门是根据调查材料进行土地审核发证，不存在记载错误的情形，不属于《土地登记办法》第五十八规定的更正登记行为；4、现行法律没有明确规定可授权可以依据批复作出权属认定，《21号批准通知》不能作为原审被告进行涉案土地登记的依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审被告作出的涉案土地行政登记事实不清，证据不足，程序违法，应当撤销，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。原审被告靖江市国土资源局辩称：1、原审被告对本案一审判决书是不服的，准备提起上诉，因为原审第三人刘玉芳提起了上诉，所以未提起上诉；2、靖国用（2015）第4562号国有土地使用证系更正土地登记，原审被告根据《21号批准通知》，予以更正登记事实清楚，依据充分；3、根据《土地登记办法》的规定，土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地证书和证明登记错误的相关材料申请更正登记。上诉人提供了符合更正登记的材料，原审被告在更正事实调查清楚后，依法予以更正的程序是合法的。被上诉人和上诉人之间并不存在法律层面上的土地权属争议。事实上，被上诉人的土地使用范围和上诉人更正的土地发证行为之间并无任何重叠的部分。被上诉人如果对《21号批准通知》有异议，应该另案解决。综上，我方请求二审法院撤销一审判决。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是靖江市国土资源局于2015年11月11日对刘玉芳作出的土地登记行为是否合法。《不动产登记暂行条例》第十九条第二款之规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查；第二十二条第三项规定，存在尚未解决的权属争议的，应当不予登记，并书面告知申请人。《城镇地籍调查规程》第3．2．6．1规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。第3．2．6．4规定，有争议的界址，调查现场不能处理时，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条（2004年修改的土地管理法第十六条）的规定处理。本案，刘玉芳与刘娟因涉案土地纠纷已提起民事诉讼，也向国土部门申请土地争议的裁决，2015年8月4日，原审被告向刘娟及刘玉芳发出指界通知书，经现场指界双方对界址位置仍存有争议。根据上述规定，在争议双方不能协商解决的情况下，应按2004年修改的《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，由政府对争议土地作出处理决定。而本案原审被告以会办的形式确认刘玉芳户的西南侧的界址线为原围墙外侧，并以变更登记的形式直接为刘玉芳办理土地登记，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《不动产登记暂行条例》的规定。属程序违法。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采信。原审判决事实依据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘玉芳负担。本判决为终审判决。审 判 长  田志友审 判 员  苏媛媛代理审判员  徐文兰二〇一七年四月十七日书 记 员  周雪琴附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……