山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）鲁01民终2235号上诉人（原审被告）：济南市民委员会，住所地济南市。法定代表人：刘云仓，主任。委托诉讼代理人：陈寿伟，男，1956年6月16日出生，汉族，该村村民，住济南市。委托诉讼代理人：鞠承良，山东瀛岱律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：济南铭泰汽车检测有限公司，住所地济南市中石化五十五加油站东临''style=''cousor:pointer''>山东省济南市。法定代表人：罗文睿，总经理。委托诉讼代理人：代文杰，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人：柳广波，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。上诉人济南市民委员会（以下简称古城村委会）因与被上诉人济南铭泰汽车检测有限公司（以下简称铭泰公司）租赁合同纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院（2015）槐民初字第2309号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭不开庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人古城村委会上诉请求：请求撤销一审判决，依法发回重审或改判；本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实错误，导致错误认定《土地租赁协议》无效，本案上诉人与被上诉人签订的《土地租赁协议》合法有效。首先，被上诉人所依据的济南市国土资源槐荫分局国土资源执法监察大队作出的济国土槐荫责停[2015]254号责令停止违法行为通知书已经经上诉人行政复议、行政诉讼被撤销，即该通知书中“未经批准占用古城村南耕地……”认定涉案土地为耕地的行政行为被撤销，被上诉人以此主张土地为一般耕地，从而主张协议无效的理由不成立；其次，济槐政复决字（2016）2号《行政复议决定书》、（2016）鲁0104行初24号《行政裁定书》、（2016）鲁01行终328号《行政裁定书》已经裁定济南市国土资源局槐荫分局无权确认涉案土地为建设用地，因此对于其提交的相关材料不具备认定该宗土地属于一般耕地的证明效力；再次，济南市国土资源局槐荫分局在行政诉讼中提交的土地利用现状图不能作为对于本案土地性质认定的最终依据，土地利用现状图是根据土地现状的实际情况予以制作，而根据土地法的相关规定，农用地转为建设用地以办理手续为准。在上诉人提交了15份土地审批文件后，土地主管部门应当向法院提交该宗土地的地籍、土地所有权人证明文件、土地办理建设用地的所有手续，以证明其所陈述的真实性，而不是只以土地利用现状图来认定土地的性质。最后，本案中上诉人已经提交了15份证据证明涉案土地规划为建设用地，且根据土地法第四十四条“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的相关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”，上述证据已经表明了本案涉案土地已经经有关政府部门批准规划为建设用地，本案中不能建设的原因系被上诉人未按照法律规定履行具体建设项目的报批手续。综上，一审法院错误采信济南市国土资源局槐荫分局在行政诉讼中提交的土地利用现状图等部分材料作为认定一般耕地的依据，从而错误裁判《土地租赁协议》无效。二、依据《合同法》第58、59条的规定，合同无效产生的法律后果是无论是否履行完毕，都应当恢复到订立合同前的财产原状，本案中已经查明被上诉人未经有关部门审批，私自堆垫渣土，已经将涉案土地严重破坏，依法负有恢复原状的法律责任，不能恢复原状的，应当赔偿由此给上诉人造成的损失。请求二审法院查明相关事实依法判决。综上所述，请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人铭泰公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决。一、行政复议及诉讼过程中，济国土槐荫责停【2015】254号责令停止违法行为通知书被撤销系因出具主体不适格，而非因土地性质原因导致的撤销。二、一审法院依职权调取行政案件审理过程中的证据证实，涉案土地现状为耕地中的水浇地，系用于民生的耕地，而不是建设用地。且一审审理过程中，上诉人的代理人也陈述涉案土地系耕地，上诉人只是向上级提出更改土地性质的申请，并没有办理实质的土地性质的变更手续。三、被上诉人在涉案土地上仅是进行土方回填、拉电线，系为以后的厂房等工程建设做准备，并没有进行厂房等的建设。被上诉人工程建设的手续已经准备报批，但所有的工作因涉案土地性质的原因造成了停摆。四、被上诉人在得知涉案土地系耕地后，第一时间退出土地，及时与上诉人联系，将济国土槐荫责停【2015】254号责令停止违法行为通知书及土地交付给上诉人（一审笔录有记载）。因涉案土地系耕地，如被上诉人不立即退出交出土地的话，其建设厂房的行为即可构成行政处罚或刑事违法行为。因被上诉人及时、有效的停止行为，相关的部门并没有给予处罚。五、一审审理过程中，上诉人曾电话联系被上诉人，述有人夜间向涉案土地进行渣土的倾倒。收到该信息后，被上诉人将这信息及时反馈到一审法院，并建议上诉人立即报警并查看土地周围的监控。涉案土地上的渣土等建设垃圾系土地交付后案外第三人向土地上倾倒的行为导致的，与被上诉人没有关系。上诉人对案外第三人默许的纵容行为，导致涉案土地无法恢复原状，产生的不利后果应由其自行承担。被上诉人铭泰公司向一审法院起诉请求：1.请求依法判令古城村委会返还铭泰公司支付的租金765000元和青苗补偿款15300元，共计780300元；2.请求依法判令古城村委会赔偿铭泰公司的各项经济损失共计106200元；3.诉讼费用由古城村委会承担。一审法院认定事实：铭泰公司提交：1、2015年4月16日，铭泰公司作为承租方、乙方与古城村委会作为出租方、甲方签订《土地租赁协议》，约定：一、租赁土地概况。甲方将其所有的土地一宗【经济南市人民政府济政字（2013）3号文件批复、济南市规划局济规管函（2011）366号文复函，取得土地建设规划】出租给乙方使用；面积为17亩；现状为建设用地，地上有村民种植麦苗；乙方的租赁用途为经营。二、租赁期限、租金、地上物补偿及支付方式。租赁期限为20年，自2015年5月1日起至2035年4月30日；租金：每年土地租金为4.50万元/亩（不含土地使用税），每五年递增一次，递增幅度为上一个租金额度的百分之十。即自2015年5月1日起至2020年4月30日的年租金为4.50万元/亩，每年租金总额为765000元，自2015年5月1日起至2020年4月30日五年共支付金额为3825000元；自2020年5月1日起至2020年4月30日的年租金为49500元/亩，每年租金总额为841500元，自2020年5月1日起至2025年4月30日五年共支付金额为4207500元；自2025年5月1日起至2030年4月30日的年租金为5.445万元/亩，每年租金总额为925650元，自2025年5月1日至2030年4月30日五年共支付金额为4628250元；自2030年5月1日起至2035年4月30日的年租金为5.9895万元/亩，每年租金总额为1018215元，自2030年5月1日起至2035年4月30日五年共支付金额为5091075元。该宗土地的青苗补偿及地上物补偿共计15300元，每亩900元×17亩。租金支付时间与方式为乙方应在本协议签订后30日内向甲方一次性付清第一年租金，乙方的每一个缴费年度为一年，须在每一个租赁年度开始前30日内一次性支付给甲方。甲方自收到上述土地租金和补偿金后10日内向乙方出具村级单位专用收据。三、税费约定。根据国家规定，与本协议土地租赁相关的土地使用税费由乙方承担。四、土地交付。甲方负责该宗土地的青苗、地上物、坟墓的清理和搬迁工作，3日内完成，其该工作产生的青苗补偿由乙方支付，其他费用由甲方负责。甲方自乙方交付第一年租金之日起10个工作日后，由乙方正式起用该宗土地，乙方需在办理完成相关的建设手续后方可正常施工和使用。协议另在甲方及乙方的权利和义务、期满后续约的约定、违约责任及其他约定等事项进行了约定。2、2015年4月30日《槐荫区村级集体经济组织收入票据》，载明铭泰公司向古城村委会交纳土地租赁费765000元。3、2015年5月4日《槐荫区村级集体经济组织收入票据》，载明铭泰公司向古城村委会交纳青苗补偿费15300元。4、（1）济南市槐荫区段店镇古城村民委员会2011年12月19日作出《关于槐荫区段店镇古城村村庄建设规划的审查意见》，载明其村经村民及两委集体讨论研究，同意该村村庄建设规划。（2）济南市槐荫区段店镇人民政府作出济槐段政（2012）1号文件即《关于申请对段店镇古城村村庄建设规划进行审查的请示》，载明该镇政府向济南市槐荫区人民政府申请对段店镇古城村村庄建设规划进行审查。（3）济南市槐荫区段店镇人民政府济槐段政（2012）31号文件即《关于审批段店镇古城村村庄建设规划的请示》，载明该镇政府向济南市槐荫区人民政府申请对段店镇古城村村庄建设规划给予协调支持。（4）济南市槐荫区人民政府于2012年3月1日作出《关于段店镇古城村村庄建设规划方案的批复》，载明同意古城村村庄建设规划方案，由段店镇按程序报市规划局审查。（5）2012年（具体时间不清晰）济南市规划局作出《关于槐荫区段店镇古城村村庄建设规划方案审查意见的函》，载明该局致济南市槐荫区段店镇政府，说明了该局收到《关于进行槐荫区段店镇古城村村庄建设规划联审的请求》后，组织市发改委、市城乡建设委等部门对进行了联合审查。（6）济南市发展和改革委员会于2012年3月28日作出《关于〈对槐荫区段店镇古城村村庄建设规划〉审查意见的函》，载明其回复市规划局，对该局提出《槐荫区段店镇古城村村庄建设规划》原则同意。（7）济南市国土资源局2012年4月18日作出关于对《槐荫区段店镇古城村村庄建设规划》审查的复函，载明回复市规划局对规划的相关意见。（8）济南市公安消防支队于2012年3月2日作出关于《槐荫区段店镇古城村村庄建设规划的审核意见》，载明该支队向济南市规划局回复槐荫区段店镇古城村村庄建设规划进行联合审查的意见。（9）济南市公安局于2012年3月26日作出的《关于对〈槐荫区段店镇古城村村庄建设规划〉进行联合审查的复函》，载明该局向济南市规划局回复古城村户数、人口迁入迁出的情况。（10）济南市水利局于2012年3月26日作出的《槐荫区段店镇古城村村庄建设规划部门审查意见表》，载明其提出的审查意见。（11）济南市卫生局于2012年4月5日作出的《古城村村卫生室建设规划方案审查意见》，载明对村卫生室建设规划方案提出意见。（12）济南市环境保护局于2012年3月30日《关于对槐荫区段店镇古城村村庄建设规划进行联合审查的复函》，载明回复市规划局，同意该规划。（13）《地质灾害危险性评估合同》，载明项目名称为济南市槐荫区段店镇古城村村庄建设项目，委托方为古城村委会，受托方为中国建筑材料工业地质勘查中心山东总队，服务内容为对济南市槐荫区段店镇古城村村庄建设项目进行地质灾害危险性评估，出具评估报告。（14）济南市人民政府济政字（2013）2号即2013年1月11日《关于槐荫区段店镇古城村村庄建设规划（2012年-2022年）的批复》，载明回复槐荫区人民政府，原则同意《济南市槐荫区段店镇古城村村庄建设规划（2012年-2022年）等内容。（15）2013年12月9日古城村委会向槐荫区土地局出具的《土地指标申请报告》，载明其村拟建“古城村汽车配件市场”项目，位于村南、经十西路以南，用地150亩，申请生活保障用地指标150亩。铭泰公司说明以上函、批复等系其与古城村委会于2015年4月16日签订《土地租赁协议》时，古城村委会向其提供。古城村委会对铭泰公司提供以上证据无异议，其说明以上相关政府部门作出的函、意见等因村委会换届，原件未找到，其在本案诉讼过程中亦就此进行了提交；其另说明因土地指标没有批下来，所以在与铭泰公司签订《土地租赁协议》前就先种植了小麦。铭泰公司就要求古城村委会赔偿的经济损失106200元包括土方回填劳务费10万元和设立电源、计量开关、检测电线等人工及材料费6200元提供：1、2015年5月13日，其作为甲方与乙方董华伟等签订的《土方回填工程协议书》，载明乙方承包甲方工地土方回填工程，承包方式为包工包料、包机械、包质量；工期共7天，自2015年5月7日至5月14日（包括法定节假日）；合同价款为10万千分表，现金支付，开工3日内一次付清。2、董华伟于2015年5月13日出具的收到条，写明“今收到劳务费壹拾万元”。3、李斌于2015年6月4日出具的收条，写明“收到检测线施工电源计量开关箱系统壹套，共计人工材料费陆仟贰佰元正（6200元）”。古城村委会对铭泰公司提供的以上证据质证认为：1、对于协议和收条有异议。协议需要提交证据予以证实，还要提供10万元价款支付的证据。另外，该份协议书是无效协议，无论是发包方还是承包方，明知铭泰公司没有办理相关的施工许可手续，工程建设规划手续签订协议，尤其是铭泰公司明知在相关部门未批准的情况下，不能进行相关的开工建设，仍然而为之，因此该份协议是无效的协议。无论是违法行为所导致的后果还是铭泰公司提交的土方回填工程协议书是无效协议，因此造成的损失，应当由铭泰公司自行承担。假如合同无效的情况下，铭泰公司还应当恢复原状。对于收到条的证据效力不予认可，对于真实性有异议。这个纸质的不完整的纸页，并且上述内容不能证明是由谁来书写，没有相关的身份证等信息加以证明，同样应当提交支付款项的证据。2、对2015年6月4日李斌出具的收条，有异议。我们不知道，而且我们都有电源。铭泰公司就其在施工中被责令停止提供：1、2015年6月1日济南市国土局槐荫分局国土资源执法监察大队作出的济国土槐荫责停（2015）254号《责令停止违法行为通知书》，内容为：（刘臣志）济南铭泰汽车检测有限公司：你（单位）未经批准占用古城村南耕地拟建汽车检测线，占地面积约17亩，目前正准备建围墙，长度约300米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法，听侯处理。2、2015年6月1日济南市槐荫区城市管理行政执法局作出（2015）第0317047号《调查（询问）通知书》，内容为：济南铭泰汽车检测有限公司：你（单位）在槐荫区古城商业街济南癫痫病医院对面进行厂房建设一事，请你（单位）于2015年6月2日前携带身份证明材料、相关权属证明材料（土地使用权证、房产租赁协议等）、相关审批手续（工程建设规划审批手续、施工许可手续等）到本机关说明情况。逾期不说明有关情况的，由你（单位）承担相应法律责任。古城村委会对铭泰公司提供的以上证据质证认为，对于证据本身的真实性没有异议，但是对于铭泰公司的证明目的有异议。铭泰公司不能提交其向国土资源部门及城管局提交相关材料、提出异议的相关证据，并且城管局的通知书是暂停予以处理，也不符合法律规定。对于行政行为的合法性和违法处理，只有依法处置，而不是暂停处理。责令停止违法行为通知书，证明对于铭泰公司的违法行为予以处罚。铭泰公司的违法行为在本案中存在。建设手续未经审批等等。该证据不能证明对土地性质予以认定。因为古城村委会从未收到过国土资源部门的相关通知。如像铭泰公司所主张的其将相关的审批手续依法提交了国土资源部门，在正常的情况下，国土部门应当依法向古城村委会进行询问，本案的形成是因为铭泰公司在收到相关的处罚意见书后，未及时提出行政复议而导致的。本案诉讼过程中，古城村委会因不服济南市国土资源局槐荫分局执法监察大队作出济国土槐荫责停（2015）254号《责令停止违法行为通知书》，作为申请人，以济南市国土资源局槐荫分局为被申请人、铭泰公司为第三人提出行政复议，要求撤销济国土槐荫责停（2015）254号《责令停止违法行为通知书》，依法确认该宗土地为建设用地。济南市槐荫区人民政府审查后作出济槐政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，认为济南市国土资源局槐荫分局执法监察大队是被申请人济南市国土资源局槐荫分局的内设机构，其作出济国土槐荫责停（2015）254号《责令停止违法行为通知书》违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，不予支持；申请人古城村委会要求依法确认该宗土地为建设用地不属于审查范围。决定：1.撤销济南市国土资源局槐荫分局执法监察大队于2015年6月1日对铭泰公司作出的济国土槐荫责停（2015）254号《责令停止违法行为通知书》的具体行政行为；2.驳回古城村委会依法确认济南市槐荫区古城村南约17亩土地为建设用地的复议请求。古城村委会因不服该复议决定，提起行政诉讼。一审法院审理后作出（2016）鲁0104行初24号《行政裁定书》，驳回了古城村委会的起诉。古城村委会提出上诉，经山东省济南市中级人民法院审理，作出（2016）鲁01行终328号《行政裁定书》，驳回其上诉，维持原裁定。在该行政案件审理过程中，济南市国土资源局槐荫分局提供图纸，显示铭泰公司与古城村委会签订《土地租赁协议》中约定的17亩土地性质为耕地。另，本案诉讼过程中，一审法院组织当事人双方于2016年11月25日至本案所涉土地进行现场勘验，确认该宗土地位于经十西路以南、济兖路以北、润华集团以南、济南癫痫病医院以北，该宗土地西侧为加油站，建有围墙，东侧为煤气站，土地上覆盖有渣土。一审法院认为，铭泰公司与古城村委会于2015年4月16日签订《土地租赁协议》，此后铭泰公司依协议的约定向古城村委会交纳了租金765000元及青苗、地上物补偿款项15300元，后在其建设过程中，被国土等相关部门“叫停”，由此引起了本案诉讼及古城村委会提起的行政诉讼。就本案审理内容而言，首先要确定双方签订《土地租赁协议》中涉及17亩土地的性质。按《土地租赁协议》的约定，该宗土地为建设用地，但经一审法院在本案中的审理并结合行政诉讼案件中国土部门提供的图纸等，可以确认该宗土地并非建设用地，而实为耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，第四十四条第一款还规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。铭泰公司与古城村委会签订《土地租赁协议》时，古城村委会向其提供了相应政府部门的函或复函等，古城村委会在本案诉讼中也提交了相关材料，以上材料显示古城村委会就其村规划问题提出了方案，但以上材料并未显示出本案所涉古城村委会的该宗土地已经办理了农用地转为建设用地的审批手续。而国土部门在行政诉讼案件中提交的材料，反而显示本案所涉该宗土地的性质仍为耕地。由此可以认定，铭泰公司与古城村委会签订《土地租赁协议》，古城村委会将性质为耕地的农用地租赁给铭泰公司用于建设违反了法律强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，该协议应为无效。铭泰公司在本案中提出的第一项诉讼请求即为依法确认其与古城村委会签订的《土地租赁协议》无效，其该项诉讼请求与本案审理查明事实相一致，一审法院对此予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。铭泰公司在本案中提出的第二项诉讼请求即要求古城村委会返还其支付的租金765000元和青苗补偿款15300元，共计780300元。其该项诉讼请求有事实依据及法律依据，一审法院予以支持。但需要明确的是，在双方签订《土地租赁协议》无效的情形下，古城村委会负有向铭泰公司返还以上款项的义务，铭泰公司亦负有向古城村委会返还本案所涉土地的义务。铭泰公司在本案中提出的第三项诉讼请求为请求判令古城村委会赔偿其经济损失106200元，其说明包括土方回填劳务费10万元和设立电源、计量开关、检测电线等人工及材料费6200元，其就该项诉讼请求提供了《土方回填工程协议书》、2015年5月13日及2015年6月4日的收条，古城村委会对此提出异议，不予认可。就此，一审法院认为，本案审理查明内容可以确认铭泰公司在收到古城村委会交付的土地后确实进行了建设，为此引起了国土等部门的“叫停”，但因其提供的收到条均系案外人签字，真实性难以确认。同时，在双方签订的《土地租赁协议》中明确约定，古城村委会自铭泰公司交付第一年租金之日起10个工作日后，由铭泰公司正式起用该宗土地，铭泰公司需在办理完成相关的建设手续后方可正常施工和使用。但铭泰公司在没有办理任何建设手续后径直进行施工，由此即使产生费用和损失，其要求古城村委会赔偿也没有依据。鉴于此，一审法院对铭泰公司的该项诉讼请求不予支持。古城村委会在本案审理中主要答辩意见是涉案土地作为建设用地，其有合法依据，但其答辩意见与一审审理查明事实并不一致，一审法院不予采信；其在诉讼过程中还提出本案应中止审理的意见，亦缺乏依据，一审法院亦不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第四十四条第一款《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、济南铭泰汽车检测有限公司与济南市民委员会于2015年4月16日签订的《土地租赁协议》无效；二、济南市民委员会于判决生效之日起十日内向济南铭泰汽车检测有限公司返还租金765000元；三、济南市民委员会于判决生效之日起十日内向济南铭泰汽车检测有限公司返还青苗及地上物补偿款15300元；四、驳回济南铭泰汽车检测有限公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费12665元，济南铭泰汽车检测有限公司负担1520元，济南市民委员会负担11145元；诉讼保全费5000元，由济南市民委员会负担。本院二审期间，当事人均没有提供新证据。经审理本院认定：原审认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案主要争议焦点为铭泰公司与古城村委会签订的《土地租赁协议》的效力的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。古城村委会主张涉案土地为建设用地，但其并未提交涉案土地的建设用地使用权证；古城村委会提交的15份相应政府部门的函或复函也仅显示涉案土地拟规划为建设用地，不能证明涉案土地已被批准为建设用地；同时，济南市国土资源局槐荫分局提供的图纸显示涉案土地的性质为耕地。综上，在涉案土地性质为耕地的情况下，铭泰公司与古城村委会签订《土地租赁协议》，约定由铭泰公司利用涉案土地进行建设，违反了法律的强制性规定，一审法院认定该《土地租赁协议》无效正确，本院予以维持。一审法院为减轻当事人的诉累，判决铭泰公司向古城村委会返还涉案土地并无不当，但因铭泰公司的诉讼请求中并未包含返还土地，且双方当事人对涉案土地上渣土的倾倒者、涉案土地的原状及是否能恢复原状等问题存在争议，故本案对此不予一并处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项之规定，判决如下:一、维持济南市槐荫区人民法院（2015）槐民初字第2309号民事判决第一项、第二项、第三项、第五项及案件受理费负担部分；二、撤销济南市槐荫区人民法院（2015）槐民初字第2309号民事判决第四项。二审案件受理费12665元，由上诉人济南市民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈李丽代理审判员  潘 峰代理审判员  宋文华二〇一七年四月一日书 记 员  杨 燕