贵州省清镇市人民法院行 政 判 决 书（2017）黔0181行初2号公益诉讼人：贵阳市花溪区人民检察院，住所地：贵州省贵阳市花溪区洛平新区政法大楼。法定代表人：李钧，该院检察长。委托诉讼代理人：杨敏，该院员额制检察官，代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：张瑜葳，该院检察官助理，代理权限为特别授权代理。被告：贵阳市花溪区城市管理局，住所地：贵阳市花溪区行政中心。法定代表人：余光平，该局局长。委托诉讼代理人：张立，系该局工作人员，代理权限为一般授权委托。委托诉讼代理人：徐晓兵，贵州威克律师事务所律师，代理权限为特别授权委托。第三人：贵州池海园林绿化工程有限公司，住所地：贵州省贵阳市花溪区石板井亮井。法定代表人：罗文池。委托诉讼代理人：张莹，贵州黔鹰律师事务所律师，代理权限为特别授权委托。委托诉讼代理人：杨洋，贵州黔鹰律师事务所实习律师，代理权限为一般授权委托。第三人：贵州海百合土地整理有限公司，住所地：贵州省贵阳市观山湖区金阳南路碧海花园丽阳天下B4栋负1层5号。法定代表人：曾赛。委托诉讼代理人：杨晓珂，贵州衡一律师事务所律师，代理权限为特别授权委托。公益诉讼人贵阳市花溪区人民检察院（以下简称花溪检院）诉被告贵阳市花溪区城市管理局（以下简称花溪区城管局）违法行政一案，本院于2017年1月3日立案后，于2017年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依职权追加了贵州池海园林绿化工程有限公司（以下简称池海园林公司）、贵州海百合土地整理有限公司（以下简称海百合公司）作为本案第三人参加诉讼。并依法组成合议庭，于2017年4月7日在贵阳市花溪区人民法院公开开庭审理了本案。公益诉讼人花溪检院的委托诉讼代理人杨敏、张瑜葳，被告花溪区城管局的法定代表人余光平及委托诉讼代理人徐晓兵、张立，第三人池海园林公司的委托诉讼代理人张莹、杨洋，海百合公司的法定代表人曾赛、委托诉讼代理人杨晓珂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人花溪检院向本院提出诉讼请求：请求确认被告向池海园林公司和贵州海百合公司颁发渣土消纳场核准证书的行政行为违法；判令被告依法履行市容环境卫生管理职责并采取补救措施。事实和理由：2016年10月，花溪检院在履行生态保护检察职责中发现，2012年11月21日，花溪区城管局向贵州博恒土地整理有限公司颁发《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》（花管核字004号）。2013年3月15日，该公司申请将此建筑垃圾消纳场过户给海百合公司，花溪区城管局便将花管核字004号渣土消纳场核准证书的主体变更为海百合公司。2013年1月16日，花溪区城管局向池海园林公司颁发《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》（花管核字006号）。海百合公司和池海园林公司经核准后在该区溪北社区石板井进行渣土回填，主要承接花果园、五里冲城市综合建设及棚户区改造项目及花溪建筑工地的渣土消纳，期限为五年。经查，海百合公司和池海园林公司修建运营建筑垃圾消纳（渣土回填）场并未按程序完成相关手续的办理，花溪区城管局在该公司提供的申请材料不符合法律法规的情况下，向其颁发核准证书。花溪区城管局颁证后，于2013年6月19日才向相关部门征求意见。2016年2月22日，贵阳市政府下发《贵阳市建筑渣土消纳场专项整治方案》，明确海百合公司和池海园林公司修建的建筑垃圾消纳场存在未修砌防土墙的问题，并提出责令其暂停营业，限期修砌防土墙及排水设施，由消纳场审批单位对整改验收合格后再予运行的整改措施。海百合公司和池海园林公司自取得渣土消纳场核准证书到贵阳市政府下发渣土消纳整治方案期间，一直未修砌防土墙及排水设施进行生产作业，进出的重车造成花石路严重破损，还存在随意倾倒生活垃圾的情况，对周边环境形成重大污染隐患，导致社会公共利益受到侵害。2016年10月19日，花溪检院向花溪区城管局发送检察建议，建议该局依法履行行政职责。2016年11月16日，该局书面回复称，关停这两家消纳场的条件还不具备。公益诉讼人为证明其主张，向本院提供了以下证据：第一组，最高人民检察院印发的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、贵州省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案，用于证明公益诉讼人主体资格合法；第二组，贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书（花管核字004号）、贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书（花管核字006号）、贵州省博恒土地整理有限公司法定代表人高登前出具的《申请》、股东会决议、《委托书》、《转让协议》、关于花溪区城管局渣土管理所征询石板井进行土地平整的规划情况说明、意见征求函三份、《公证书》、贵阳市国土资源局花溪区分局出具《证明》、花溪区城管局关于贵阳宏益房地产开发有限公司使用渣土消纳场的请求、非耕地使用权证，用于证明池海园林公司、海百合公司修建运营建筑垃圾消纳（渣土回填）场未按程序完成相关手续的办理以及被告花溪区城管局违法颁发建筑垃圾消纳场核准证书的事实；第三组，询问笔录、贵阳市人民政府办公厅关于印发《贵阳市建筑渣土消纳场专项整治方案》的通知、花溪区吉林新村小区居民“出门难、行路难”的情况反映、花溪检院的调查笔录、池海园林公司建筑垃圾消纳场的现场照片、反映运往第三人池海园林公司和海百合公司的建筑垃圾消纳场倾倒垃圾的车辆对花石路造成破坏的微信朋友圈截图及新闻网页截图，用于证明进出池海园林公司以及海百合公司的建筑垃圾消纳场的重车造成花石路严重破损，并存在生活垃圾随意倾倒的情况，对周边环境造成重大污染隐患，导致社会公共利益受到侵害的事实；第四组，花溪检院作出的花检民（行）建[2016]1号检察建议书、送达回证、关于对《贵阳市花溪区人民检察院检察建议书》（花检民行建[2016]1号）的回复，用于证明本案已经经过诉前程序。被告花溪区城管局辩称，2016年10月，收到花溪检院建议书后，花溪区城管局高度重视，池海园林公司于1995年6月取得了花溪石板井亮井农场200亩地块非耕地使用权，并办理了《非耕地使用权》（花溪区[1995]非耕地使用字第08号），2013年6月池海园林公司向花溪区城管局申请在石板井亮井农场回填渣土用于土地平整。因2013年花果园、五里冲城市综合体建设及棚户区改造项目全面启动，大量渣土急需消纳，为全力支持花果园、五里冲城市综合体建设及棚户区改造项目，解决其弃土问题，市政府于2013年5月27日召开了专题会议，根据会议精神，花溪区城管局2013年10月向池海园林公司颁发了《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》（花管核字006号）。颁证过程的确存在不规范的问题。但该倒土场的设立对社会公共利益并未造成损失，所以本案是否属于检察院提起环境公益诉讼的范围尚存争议。现花溪区政府召开专题会议，重新建设了规范的渣土场，对涉案的两家渣土场已采取相应措施进行处理。花溪区城管局诚恳接受公益诉讼人的批评和监督，恳请人民法院依法判决。第三人池海园林公司述称，其向花溪区城管局申报拟在石板井亮井回填泥土进行土地平整的项目，已经贵阳市××区生态文明建设局、贵阳市国土资源局花溪分局同意该项目选址，最终由花溪区城管局向其公司颁证，第三人按行政机关的要求提交了相关手续，行政机关是否遵循相关规定与第三人无关。公益诉讼人并未提供公共环境利益受到侵害的证据，不应具备公益诉讼主体资格。第三人海百合公司述称，贵阳博恒土地整理有限公司通过召开股东会议将该公司所有的渣土消纳场的主体变更为贵州海百合土地整理有限公司，根据贵阳宏益房地产开发有限公司向花溪区城管局申请协调花果园城市综合体项目倒土场的问题，由花溪区城管局向花溪区人民政府建议宏益房地产公司使用石板井场地进行倒土。因此，花溪区城管局核发《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》程序合法。第三人也准备投入部分资金，对存在的问题进行整改。被告花溪区城管局对公益诉讼人提交的证据均无异议，在庭审中提交了一份花溪区政府花府办发（2017）14号文件，证实花溪区政府已着手关停涉案两家倒土场，并提交了照片，证实倒土场已部分种植了树苗。第三人池海园林公司、第三人海百合公司均未向本院提交证据。经庭审质证，被告对公益诉讼人提交证据的合法性、真实性均无异议，仅认为公益诉讼人的证据未证明公共环境受到损害；两位第三人对公益诉讼人的主要证据无异议，但认为并未证明公共环境利益受到侵害，证人证言应当通知证人出庭作证。公益诉讼人对被告提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼人及被告提供的证据真实、合法且具有关联性，本院均予以采纳。经审理查明，2016年10月，公益诉讼人花溪检院发现进出海百合公司和池海园林公司的渣土消纳场的重车造成花石路严重破损，存在倾倒生活垃圾的情况，对周边环境产生污染隐患，遂进行调查并得知，2012年11月21日，花溪区城管局向贵州博恒土地整理有限公司颁发《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》（花管核字004号），贵州博恒土地整理有限公司并未向花溪区城管局提交申请城市建筑垃圾处置核准所需的书面申请、消纳场的场地平面图、具有建筑垃圾分类处置的方案和对废混凝土、金属、木材等回收利用的方案等书面材料。2013年3月15日，该公司申请将此建筑垃圾消纳场过户给海百合公司，花溪区城管局便将花管核字004号渣土消纳场核准证书的主体变更为海百合公司。2013年1月16日，花溪区城管局向池海园林公司颁发《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》（花管核字006号），池海园林公司也未向花溪区城管局提交申请城市建筑垃圾处置核准所需的申请书、消纳场的土地用途证明、消纳场的场地平面图、进场路线图等工程图纸、相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械以及设备和排水、消防、指示等设施资料、建设垃圾分类处置方案和废混凝土、金属、木材等回收利用方案等书面材料。海百合公司和池海园林公司经核准后在该区溪北社区石板井进行渣土回填，主要承接花果园、五里冲城市综合建设及棚户区改造项目及花溪建筑工地的渣土消纳，期限为五年。花溪区城市管理局向池海园林公司和海百合公司颁证后，于2013年6月19日向贵阳市政府征求意见。2016年2月22日，贵阳市政府下发《贵阳市建筑渣土消纳场专项整治方案》，明确池海园林公司和海百合公司修建的建筑垃圾消纳场存在未修砌防土墙的问题，并提出责令其暂停营业，限期修砌防土墙及排水设施。2016年10月19日，公益诉讼人花溪检院向花溪区城管局发出两份《检察建议书》，建议花溪区城管局依法履行行政职责，2016年11月16日，该局书面回复称，关停这两家消纳场的条件还不具备。经公益诉讼人花溪检院调查，至2016年12月10日，池海园林公司和海百合公司仍未对其建筑垃圾消纳场进行整改，进出消纳场的卡车对周边道路造成较大破坏，影响了周边居民的生活环境。为更好维护公共利益，保护环境，2017年1月3日公益诉讼人花溪检院依法提起行政公益诉讼。2017年3月3日，花溪区政府下发花府办发（2017）14号文件，着手关停涉案两家倒土场，故公益诉讼人当庭提交申请撤回第二项诉讼请求即请求判令被告依法履行市容环境卫生管理职责并采取补救措施。本院认为，依法行政是依法治国基本方略的重要内容，行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。治理一个国家、一个社会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大、最重要的规矩。政府是法律实施的重要主体，各级政府必须坚持在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。本案被告花溪区城管局未遵循《城市建设垃圾管理规定》、《贵阳市建筑垃圾管理规定》等行政规章的规定，在第三人池海园林公司和海百合公司提交的申请资料不齐备的情况下，向二第三人发放了《贵阳市××区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》，违反了相关规定，公益诉讼人要求确认被告颁发行政许可违法的诉讼请求成立，本院予以支持。本案庭审中，二第三人及被告均提出本案倒土场未对公共环境造成损害，公益诉讼人针对被告颁证违法所提起的诉讼不应属于环境公益诉讼。本院认为，本案系行政诉讼，被告花溪区城管局直接的行政行为是发放了两个垃圾消纳场的行政许可，而这两个建筑垃圾消纳场的运行过程中也的确存在未按规范运行的问题，如未修建防土墙及排水设施等，这显然存在一定的环境风险；而常识也让我们知道，装满泥土的重载货车不可避免会加速道路的损坏、带来粉尘的增加，即建筑垃圾消纳场的存在会对环境产生影响，而涉案这两个建筑垃圾消纳场得以运营则是因为被告花溪区城管局未遵守相关规定发放了行政许可，故本案被告的行政行为虽不直接对公共环境造成损害，但其行政行为所产生的结果却影响了环境公共利益，本案无疑属于环境行政公益诉讼范围，花溪区人民检察院作为公益诉讼人提起诉讼符合法律规定。二第三人及被告所提意见不能成立，本院不予采纳。在本案诉讼期间，花溪区政府已发文拟对涉案建筑垃圾消纳场进行关停，花溪区城管局也提交照片表明在涉案建筑垃圾消纳场上已部分进行补绿复植，公益诉讼人请求撤回第二项诉请，本院予以准许。据此，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《城市建设垃圾管理规定》第七条“设置建筑垃圾消纳场、从事建筑垃圾运输以及建设单位、施工单位处置建筑垃圾，应当向当地市容环境卫生行政主管部门提出申请，经核准后方可处置”、第八条“申请设置建筑垃圾消纳场，应当提交下列材料：（一）申请书；（二）消纳场的土地用途证明；（三）消纳场的场地平面图、进场路线图等工程图纸；（四）相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械以及设备和排水、消防、指示等设施资料；（五）建设垃圾分类处置方案和废混凝土、金属、木材等回收利用方案；（六）相应的环境卫生和安全管理制度；（七）管理人员相关资料”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”之规定，判决如下：确认被告贵阳市花溪区城市管理局向贵州池海园林绿化工程有限公司颁发（花管核字006号）《贵阳市花溪区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》、向贵州海百合土地整理有限公司颁发（花管核字004号）《贵阳市花溪区建筑垃圾消纳（渣土回填）场核准证书》的行政行为违法。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  罗光黔审 判 员  杨孝元人民陪审员  杜昌源二〇一七年四月七日书 记 员  路 倩