广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终98号上诉人（原审原告）：赵文波，男，汉族，1954年10月13日出生，住广东省佛山市禅城区。被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市体育东路***号。法定代表人：涂高坤，厅长。委托代理人：杜伟，该厅工作人员。被上诉人（原审被告）：中华人民共和国国土资源部。住所地：北京市西城区阜内大街**号。法定代表人：姜大明，部长。委托代理人：莫晓辉，该部工作人员。上诉人赵文波因与被上诉人广东省国土资源厅（下称广东省国土厅）、中华人民共和国国土资源部（下称国土资源部）政府信息公开纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年11月11日，赵文波向广东省国土厅递交了《政府信息公开申请书》，申请公开内容如下：“2004年至2013年期间佛山市国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门共同编制的佛山市2004年度、2005年度、2006年度、2007年度、2008年度、2009年度、2010年度、2011年度、2012年度、2013年度等年度土地储备计划，报佛山市人民政府批准，并报广东省国土资源管理部门备案的文件及其编制依据的相关所有资料。”广东省国土厅受理后经审查，于2015年11月17日作出粤国土资公开告知〔2015〕172号《关于不属于广东省国土资源厅政府信息告知书》（下称《告知书》），答复赵文波如下：“经审核，您申请获取的政府信息系由佛山市国土资源和城乡规划局制作，依法不属于我厅公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和第二十一条第（三）款规定，建议您迳向上述单位提出申请。”广东省国土厅作出上述告知书后，于2015年11月23日邮寄送达给了赵文波，赵文波于2015年11月30日签收。赵文波收到上述告知书后不服，向国土资源部申请复议。2015年12月29日，国土资源部收到赵文波《行政复议申请书》后依法予以受理。2016年1月7日，国土资源部作出国土资复议〔2016〕49号《行政复议受理通知书》和国土资复议〔2016〕50号《行政复议受理通知书》，于同年1月12日分别邮寄给了赵文波和广东省国土厅。2016年1月20日，广东省国土厅向国土资源部提交了《行政复议答复书》及作出涉案告知书的证据和依据。2016年2月23日，国土资源部作出国土资复议〔2016〕332号《行政复议决定书》，认为：一、广东省国土厅收到赵文波政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，履行了信息公开法定职责；二、针对赵文波要求公开的申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，广东省国土厅的相关答复并无不妥。故维持广东省国土厅对赵文波政府信息公开申请事项的处理即由此作出的《告知书》。同日，国土资源部向赵文波和广东省国土厅邮寄送达了上述决定书。赵文波不服上述告知书及决定书，提起本案诉讼，请求：1.确认广东省国土厅作出的粤国土资公开告知〔2015〕172号《告知书》的行政行为违法并予以撤销，同时限期内向赵文波公开申请公开的政府信息；2.撤销国土资源部作出的国土资复议〔2016〕332号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由广东省国土厅、国土资源部负担。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”第二十四条第一、二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”上述规定明确了信息制作机关和信息保存机关各自的公开义务，即行政机关对其保存但系其他行政机关制作的政府信息，不负有公开的义务，应当由制作机关予以公开。本案中，赵文波向广东省国土厅申请公开的政府信息内容为“佛山市国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门共同编制的2004-2013年各年度土地储备计划，报佛山市人民政府批准，并报广东省国土资源管理部门备案的文件及其编制依据的相关所有资料”，故广东省国土厅经审查后在法定期限内作出不予公开的书面答复，并建议赵文波向负有公开义务的制作机关佛山市国土资源和城乡规划局申请，且已告知赵文波该行政机关的名称、联系方式，符合法律规定。赵文波起诉请求确认广东省国土厅作出的上述书面答复违法并予以撤销，并责令其限期公开涉案政府信息的理由不能成立，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”本案国土资源部作为行政复议机关，收到赵文波行政复议申请后依法予以受理，查明相关事实并在法定期限内作出被诉复议决定符合上述法律规定，赵文波要求撤销被诉复议决定的理由不成立，原审法院亦不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵文波的诉讼请求。一审案件受理费50元由赵文波负担。赵文波不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被诉《告知书》未依法履行法定的告知义务。其一，《告知书》回避答复涉案政府信息是否存在的实质问题。其二，《告知书》内容失实。上诉人收到佛山市人民政府佛府依公开〔2015〕222号《关于政府信息公开申请答复书》称赵文波申请的相同的信息不存在。其三，《告知书》错误确定涉案政府信息的公开义务机关，涉案政府信息如果存在的话，该信息制作机关应是佛山市人民政府，而并非佛山市国土资源和城乡规划局。二、国土资源部行政复议决定以及一审法院判决认定上诉人应向佛山市国土资源和城乡规划局申请涉案政府信息属于明显不当。三、一审判决遗漏其诉讼请求即上诉请求的第五项，违反法定程序。四、被上诉人袒护其下属政府部门违法拆迁，构成程序违法。五、被上诉人袒护下属政府部门的行政过错，行政不作为，伪造证据，提供虚假材料。六、行政机关负责人没有出庭应诉，一审合议庭没有采纳其要求。七、一审法院推卸责任，明显不当。赵文波的上诉请求：1.撤销一审判决；2.确认广东省国土厅作出的《告知书》违法并撤销；3.判令广东省国土厅在限期内向上诉人公开其申请公开的政府信息；4.撤销国土资源部作出的行政复议决定；5.确认被上诉人及其政府部门、佛山市人民政府及其政府部门应履行国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发土地储备管理办法的通知所确定的法定监管职责和管理职责；6.判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人广东省国土厅二审答辩称：一、该厅没有告知上诉人不属于其公开范围的政府信息是否存在的义务。根据政府信息公开条例第二十一条的规定，申请公开的政府信息属于“依法不属于本行政机关公开”、“该政府信息不存在”这两种情形之一的，行政机关应当告知申请人，可免于公开相关政府信息，对于不属于其公开范围的政府信息，行政机关没有确定信息是否存在并告知申请人的义务。该厅作出《告知书》告知上诉人其申请公开的政府信息依法不属于其公开的范围，已履行政府信息公开法定职责。二、该厅告知上诉人向佛山市国土资源管理部门申请信息公开并无不当。根据《土地储备管理办法》第七条的规定，佛山市国土资源管理部门作为年度土地储备计划的法定制作单位之一，依法负有信息公开义务，该厅在《告知书》中予以告知并无不当，符合政府信息公开条例第十七条关于“谁制作、谁公开”的相关规定。综上，该厅请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人国土资源部二审的答辩意见与一审时的一致，请求驳回赵文波的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，综合双方的上诉及答辩意见，本案的争议焦点可以确定为：广东省国土厅是否为涉案政府信息的公开义务主体。对此，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该条规定明确界定了信息制作机关和信息保存机关各自的公开义务。信息系行政机关制作形成的，则由信息制作机关负责公开；信息系行政机关从公民、法人或者其他组织获取的，那么由信息保存机关负责公开。当同一信息，其制作机关和保存机关为不同机关时，应当由该信息的制作机关负责公开，亦即行政机关对其保存但系其他行政机关制作的政府信息，不负有公开的义务。国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》第七条规定：“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”故年度土地储备计划的编制单位为市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门。本案中，赵文波向广东省国土厅申请公开的涉案政府信息内容为“佛山市国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门共同编制的2004-2013年各年度土地储备计划，报佛山市人民政府批准，并报广东省国土资源管理部门备案的文件及其编制依据的相关所有资料”。广东省国土厅并不是涉案该政府信息的制作主体，对赵文波之相关申请无公开之义务，其作出的被诉《告知书》告知涉案信息不属于该厅公开范围，并无不当。同时，根据政府信息公开条例第二十一条第（三）项规定关于“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”之规定，对于申请的政府信息不属于本行政机关应当公开的信息范围的，该行政机关所负的告知义务是告知申请人该信息不属于其公开范围的情况。至于是否需要告知申请人准确的公开机关，应当以其“能够确定”为前提，且告知的内容也仅以该行政机关的名称、联系方式为限。因此，广东省国土厅根据《土地储备管理办法》的规定在《告知书》中告知公开机关应为佛山市国土资源管理部门并无不妥，至于该信息客观上是否存在，广东省国土厅没有核查之义务。综上，广东省国土厅作出的涉案《告知书》查明事实清楚、适用法律正确、答复内容并无不当，国土资源部作出维持该《告知书》的行政复议决定程序合法、结果正确，原审判决驳回赵文波的诉讼请求认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。关于赵文波提出的一审遗漏其诉讼请求之问题，本案审理的是政府信息公开纠纷，其提出的有关违法拆迁、要求监管之请求并不属于本案审查之范围，一审法院不作处理并无不妥，不属于遗漏诉讼请求的情形，对该主张，本院不予支持，赵文波可另循其他法律救济途径解决。关于赵文波提出的行政机关负责人未出庭应诉的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定，被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案一审庭审中，广东省国土厅、国土资源部均已委托了其工作人员出庭应诉，符合上述法律规定，故对赵文波之该项主张，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求和理由均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一审、二审案件受理费共计人民币100元，均由上诉人赵文波负担。本判决为终审判决。审判长  王建平审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一七年四月十九日书记员  张 铭