广西壮族自治区崇左市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）崇行终字第16号上诉人（原审第三人）刘小玲。委托代理人刘振国。委托代理人黄东乐，广西大腾律师事务所律师。被上诉人（原审原告）农倾。委托代理人卢海鹏，广西普曼律师事务所律师。原审被告宁明县人民政府。法定代表人黄剑克，县长。委托代理人刘军，宁明县法制办公室主任。委托代理人农春平，宁明县国土资源局干部。上诉人刘小玲因原审被告宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）土地行政登记一案，不服宁明县人民法院作出的（2014）宁行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘小玲的委托代理人刘振国、黄东乐，被上诉人农倾的委托代理人卢海鹏，原审被告宁明县政府的委托代理人刘军、农春平到庭参加诉讼。经本院传票传唤，上诉人刘小玲，被上诉人农倾，原审被告宁明县政府的法定代表人黄剑克未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：原告农倾与第三人刘小玲争议的土地位于宁明县城中镇兴宁大道东路181号（原门牌号为宁明县城中镇桥东路73号）。该地块原为宁明县城中镇三华村公所德华五组（以下简称德华五组）位于宁明县城中镇桥东“那留”（地名）的土地。1995年，“那留”土地被征用为国有土地。1995年1月10日，德华五组交纳土地补偿费后，宁明县土地管理局将包括讼争土地在内的四格相连的土地返还给德华五组作为村镇企业建设用地。经讨论，德华五组村民同意将上述四格相连的土地公开出售，受让者不限于农业或非农业人口，但本组村民有优先购买权。之后，德华五组将“那留”四格土地分别转让给农绍恒、农建卓、农倾及农倾的胞弟农延。1995年2月28日，农倾的母亲梁海燕将农倾、农延两格土地转让费共10.4万元交给德华五组，同时德华五组村民高琦（时任德华街街长）出具一份“今收到农延交纳德华五组那留土地转让费壹拾万零肆仟元正”的收据交由梁海燕收执。1995年3月11日，德华五组与农绍恒、农建卓、农倾、农延签订《土地转让协议书》，约定由德华五组负责办理土地转让手续。过后，高琦填写了落款日期为1995年3月10日，“受让者”为“农倾”的《土地使用权转让申请表》，由农倾签名捺印后交给宁明县土地管理局申请土地登记。在宁明县土地管理局审核过程中，因刘振国要求农倾的父亲农余忠将其中一格土地转让给其女儿刘小玲，农余忠在未与农倾商量的情况下，便直接将原为农倾购买的土地即现争议地以刘小玲的名字办理了《国有土地使用证》。1995年3月13日，宁明县政府向农余忠核发了土地使用者为“刘小玲”的宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》。之后，因刘振国未向农余忠支付土地转让费，该证一直由农余忠收执。直至2012年5月逝世，农余忠一直未去办理土地变更登记。1995年6月7日，农余忠以宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》办理了名字为“刘小玲”，编号为0730号的《建设工程规划许可证》，并开始出资建房。1996年初，农倾一家在争议地上建起两层楼房后搬入居住至今。1998年3月7日，刘小玲登报声明宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》作废。1998年7月23日，刘小玲向宁明县政府申请重新办理《国有土地使用证》。1998年7月27日，宁明县政府给刘小玲补发了宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》。2001年10月29日，宁明县政府将宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》收回，并给刘小玲换发了宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》。2001年9月，刘小玲为争议房屋办理了宁房权证城中字第01001000**号《房屋所有权证》。2003年3月6日，刘小玲将该房产证作为抵押为父亲刘振国贷款10万元，贷款期限至2007年3月9日。因刘振国未能及时还贷，该房产证至今仍抵押于宁明县房地产管理所。上述刘小玲登报挂失、重新办理《国有土地使用证》以及刘小玲取得争议房屋房产证并用该证为刘振国作贷款担保的情况，农倾一家均不知情。2007年4月20日，刘小玲将农延诉至原审法院，要求农延返还争议房屋并赔偿经济损失5.4万元。同年5月30日，农余忠提起反诉，要求确认争议房屋产权为其所有。2007年7月5日，农倾向宁明县政府提出申请，要求撤销刘小玲持有的宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》。2007年7月23日，宁明县国土资源局作出《受理通知书》。2007年7月30日，原审法院作出（2007）宁民初字第604-1号民事裁定，以国土局已立案受理农倾请求撤销刘小玲《国有土地使用证》的申请为由，对刘小玲、农延房屋侵权纠纷一案中止诉讼。2011年12月13日，宁明县政府作出《关于对请求撤销国有土地使用证事项的答复》，决定对农倾提出的申请不予立案处理。2012年4月1日，农倾不服该答复，申请行政复议。2012年4月5日，原审法院作出（2007）宁民初字第604-2号民事裁定，以农倾申请行政复议为由，再次对刘小玲、农延房屋侵权纠纷一案中止诉讼。2012年6月24日，崇左市人民政府作出崇政复决字（2012）12号《行政复议决定书》，维持了宁明县政府作出的不予立案处理答复。2013年8月14日，农倾向原审法院提起行政诉讼，要求撤销宁明县政府作出的《关于对请求撤销国有土地使用证事项的答复》。2013年12月3日，原审法院作出（2013）宁行初字第20号行政判决，撤销了宁明县政府作出的答复；由宁明县政府重新作出行政处理决定。刘小玲不服，向崇左市中级人民法院提起上诉。2013年12月20日，原审法院对刘小玲、农延房屋侵权纠纷一案作出（2007）宁民初字第604-2号民事裁定，以案件正在崇左市中级人民法院审理当中，争议房屋权属应待法定职权部门作出具有法律效力的确认，案件不属民事诉讼范围为由，驳回了刘小玲的起诉。刘小玲不服该裁定，上诉于崇左中级人民法院。2014年5月7日，崇左市中级人民法院就农倾请求撤销宁明县政府作出的答复一案作出（2014）崇行终字第9号行政裁定，以答复不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，撤销了（2013）宁行初字第20号行政判决，驳回农倾的起诉。同年5月8日，崇左市中级人民法院对刘小玲、农延房屋侵权纠纷一案作出（2014）崇立民终字第3号民事裁定，驳回刘小玲的上诉。2014年5月30日，农倾再次向原审法院提起行政诉讼，请求撤销宁明县政府分别于1995年3月13日、1998年7月27日、2001年10月29日颁发的宁国用（1995）字第4226号、宁国用（1998）第043636号、宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》，并责令宁明县政府核发新的《国有土地使用证》。2014年6月5日，原审法院立案受理本案。2014年8月13日，农倾向原审法院提起民事诉讼，要求确认经过涂改的德华五组与农倾于1995年3月11日签订的《土地转让协议书》无效。因案件审判需以农倾诉刘小玲确认合同无效纠纷一案的审理结果为依据，2014年8月21日，原审法院作出（2014）宁行初字第12-1号行政裁定，中止案件诉讼。2014年12月15日，原审法院对农倾诉刘小玲确认合同无效纠纷一案作出（2014）宁民初字第589号民事判决，以德华五组未与刘小玲签订土地转让协议，双方不存在转让合同的法律关系为由，驳回了农倾的诉讼请求。2015年3月31日，农倾向原审法院提出申请，要求恢复案件的审理。因（2014）宁民初字第589号民事判决已生效，2015年4月1日，原审法院恢复本案审理。原审法院认为：从宁明县政府颁发本案被诉三本《国有土地使用证》的档案材料来看，作为颁证土地来源所依据的1995年3月10日、1995年3月11日的《土地转让协议书》及1995年3月10日德华五组《土地使用权转让申请书》均存在将“农倾”涂改为“刘小玲”的情形，上述三份材料与原审法院（2014）宁民初字第589号农倾诉刘小玲确认合同无效纠纷一案生效判决所确认的事实及相关证据相互印证，可证实德华五组从未与刘小玲签订过土地转让协议，也从未将争议地转让给刘小玲。宁明县政府在颁发宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》过程中，未尽到土地权属审核义务，将上述存在瑕疵的三份材料作为向刘小玲颁证的土地来源依据，土地权属来源不清，主要证据不足。再者，宁明县政府颁发宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》属于土地初始登记，根据《土地登记规则》的相关规定，应当对登记申请的审核结果进行公告。经查，在案件审理过程中，宁明县政府及刘小玲均未能提供证据证明颁发宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》已进行公告，宁明县政府审核同意发证及颁发证书日期均为1995年3月13日，自审核至颁证仅用了一天时间，故该颁证行为程序违法。对于宁明县政府提出本案不属于行政诉讼受案范围的意见，根据最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的规定，本案的登记发证行为属行政许可性质，不包括在行政确认范畴之内，亦不属于复议前置的情形，故本案属行政诉讼受案范围，宁明县政府的辩称意见不能成立，原审法院不予采信。对于刘小玲提出农倾提起本案诉讼已超过起诉期限的意见，经查，刘小玲及宁明县政府均不能提供证据证明该主张，因本案颁证行为涉及不动产，自1995年3月13日颁发宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》至2014年5月30日向原审法院提起行政诉讼，农倾的起诉并未超过20年的时限；且在此之前，农倾已就本案争议地向法院及有关部门要求处理，不能及时起诉的原因不能归责于农倾自身，故对刘小玲提出农倾的起诉超过起诉期限的意见，原审法院不予支持。关于争议地上的房屋系谁出资建设的问题，农倾、刘小玲均向原审法院提交了证据以证明争议地上的房屋由其家人出资所建，经对争议双方的证据材料进行甄别、比对，农倾提供的证据明显优于刘小玲提供的证据，从农倾提供的对知情人的询问、调查笔录、证人证言、书证，以及原审法院依职调取的证据来看，上述证据材料均客观真实地反映了本案争议房屋的建造过程，具有较强的证明力，因此，争议地上的房屋应为农倾家人出资所建。综上所述，宁明县政府于1995年3月13日颁发的宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》的具体行政行为主要证据不足，违反法定程序。因该证是颁发宁国用（1998）第043636号、宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》的前提和基础，故宁明县政府于1998年7月27日向刘小玲补发的宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》及2001年10月29日换发的宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》均属土地来源不清，主要证据不足，程序违法。由于宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》已被宁明县政府于2001年10月29日换发新证后收回，判决撤销已无实际意义。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，判决：一、确认宁明县政府颁发宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》的具体行政行为违法；二、撤销宁明县政府颁发的宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》及宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》；三、由宁明县政府自判决生效之日起90日内重新颁发《国有土地使用证》。上诉人刘小玲上诉称，1、宁明县政府曾就农倾要求撤销上诉人《国有土地使用证》的申请作出不予立案处理的答复，对于该答复，崇左市中级人民法院已作出（2014）崇行终字第9号行政裁定，以案件不属行政诉讼受案范围为由，驳回了农倾的起诉，故农倾此次又起诉要求撤销政府颁发给上诉人的三本《国有土地使用证》不属于行政诉讼的受案范围，也违反了“一事不再理”的原则。2、当年农余忠以农倾、农延的名字与德华五组购买了两格土地后，因农余忠无法支付土地转让费，便以上诉人父亲刘振国借给5.2万元为条件，将现争议地转让给父亲刘振国，待上诉人父亲将两格土地的转让费10.4万元交给德华五组后，农余忠便直接把协议书上“农倾”的名字改为上诉人的名字并以上诉人的名义申请办理了《国有土地使用证》；登记为不动产物权的公示方式，上诉人在依法取得《国有土地使用证》后，经城建部门批准，便在争议地上建起了楼房，有相关票据及证人证言在案证实，现争议土地使用权及房屋所有权应属上诉人所有。3、宁明县政府根据《土地转让协议书》等材料，派人调查核实相关情况后，依据法律法规规定，于1995年向上诉人核发了《国有土地使用证》，后因该证遗失，上诉人才于2001年重新办理了新证。故宁明县政府向上诉人颁发的三本《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决撤销不当。请求二审法院撤销一审判决，驳回农倾的起诉。被上诉人农倾辩称，1、崇左市中级人民法院（2014）崇行终字第9号行政裁定，是以政府作出的答复不属行政诉讼受案范围为由，驳回其起诉，此次其起诉要求撤销的是政府颁发给刘小玲的三本《国有土地使用证》，属于法院行政诉讼的受案范围，并非上诉人所说的属于重复起诉的情形。2、一审判决认定宁明县政府颁发给刘小玲的三本《国有土地使用证》违法，据此判决撤销或确认违法，认定事实清楚，证据充分，请求二审法院予以维持。原审被告宁明县政府述称，1、同意上诉人上诉的事实和理由。2、颁发土地证书属确认行政行为，当事人对土地权属有异议，应先向土地行政管理部门申请处理，尔后才能进入诉讼程序，至今为止土地行政管理部门未收到任何关于农倾要求注销本案被诉《国有土地使用证》的申请，一审法院受理本案并作出实体判决，对其颁发给刘小玲的三本《国有土地使用证》予以撤销或确认违法，在处理程序及对相关事实的认定上，均属不当。请求二审法院撤销一审判决，驳回农倾的起诉。经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的基本事实一致。本院认为，颁发土地权属证书应做到土地来源清楚、合法。发生法律效力的宁明县人民法院（2014）宁民初字第589号民事判决已对德华五组从未与刘小玲签订过土地转让协议的事实予以确认。1995年3月13日，原审被告宁明县政府收到关于争议地的土地登记申请后，在审核材料过程中，发现申请人提交的《土地转让协议书》及《土地使用权转让申请表》均存在将“农倾”涂改为“刘小玲”的情形，但宁明县政府未尽到审慎注意义务，既未向当年出售土地的德华五组调查了解协议是否属实，也未向本案争议双方当事人核实情况，查明争议地的权属来源，即将上述存在涂改的材料作为土地权属来源依据，并于当日进行地籍调查及权属审核后，未经公告便直接颁发了宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》，因此该颁证行为事实不清，主要证据不足，程序违法。过后，刘小玲分别通过登报挂失及旧证换新证的方式取得了宁明县人民政府颁发的宁国用（1998）第043636号、宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》。上述两证都是依据宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》核发，故上述两证同样存在事实不清，主要证据不足，违反法定程序的问题。对于上诉人刘小玲提出农倾的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，且违反了“一事不再理”的原则的意见，经查，生效的崇左市中级人民法院（2014）崇行终字第9号行政裁定驳回农倾起诉的理由是，宁明县政府所作的不予立案受理答复不属行政诉讼受案范围，而此次农倾起诉的是宁明县政府颁发给刘小玲的三本《国有土地使用证》，本案属人民法院行政诉讼的受案范围，并不存在上诉人所说的重复起诉的情形。上诉人的上诉意见不能成立，本院不予支持。对于刘小玲提出争议土地及房屋系其父亲刘振国出资购买和建成，争议地的使用权及争议房屋所有权应属其所有的意见，经查，刘小玲提供的证据不足以证明其主张，且该主张也与客观事实不符，本院不予采纳。对于宁明县政府提出颁发土地证属确认行政行为，应由当事人向有关部门申请解决，法院受理不当的意见，根据（2005）行他字第4号最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的规定，颁发土地证不属行政确认，亦无须经过复议或有关部门处理才能进入诉讼程序，故宁明县政府的述称意见于法无据，本院不予支持。综上所述，宁明县政府分别于1995年3月13日、1998年7月27日、2001年10月29日颁发的三本《国有土地使用证》，土地来源不清，程序违法，应予以撤销。但因宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》已经登报声明作废，宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》已被宁明县政府颁发新证时收回，上述两证已不存在，不具有可撤销的内容，应予以确认违法。一审判决撤销宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、维持宁明县人民法院（2014）宁行初字第12号行政判决第一、第三项，即确认宁明县人民政府颁发的宁国用（1998）第043636号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，由宁明县政府自判决生效之日起90日内重新颁发《国有土地使用证》；二、撤销宁明县人民法院（2014）宁行初字第12号行政判决第二项，即撤销宁明县人民政府颁发的宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》及宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》；三、确认宁明县人民政府颁发的宁国用（1995）字第4226号《国有土地使用证》的具体行政行为违法；四、撤销宁明县人民政府颁发的宁国用（2001）字第031034211号《国有土地使用证》。二审案件受理费50元，由原审被告宁明县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长农立海审判员韦权美代理审判员陶园园二〇一五年八月十四日书记员陈洋宇附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条……有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……