江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）通中行终字第00250号上诉人（原审原告）葛水平。被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区青年西路39号。法定代表人张跃进，局长。委托代理人周志军，南通市国土资源局崇川分局副局长。委托代理人周达，南通市国土资源局工作人员。上诉人葛水平因政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00135号行政判决向本院提起上诉。本院于2015年6月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，葛水平原位于南通市崇川区观音山街道的房屋拆迁后被安置在南通市崇川区裕景苑××幢×××室。2014年9月3日，南通市土地市场服务中心向葛水平送达了编号（2014）2××××5号《分割登记（土地权属）情况表》和分割登记（土地权属）通知单。《分割登记（土地权属）情况表》载明崇川区裕景苑××幢的使用权类型为出让，用途为城镇住宅用地、批发零售用地，宗地面积为881.48平方米，终止时间为2080年12月27日、2050年12月27日。裕景苑××幢×××室分割面积（即共用分摊面积）为16.57平方米，用途为城镇住宅用地，终止时间为2080年12月27日。2014年12月22日，葛水平向南通市国土资源局（以下简称市国土局）递交《政府信息公开申请书》，申请公开“南通市崇川区裕景苑××幢土地两用途（即同时包含城镇住宅用地、批发零售用地）的批文”。2015年1月12日，市国土局针对葛水平的申请作出（2015）通国土依复第8号《政府信息公开申请答复书》，内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，经查，葛水平申请公开的信息涉及地块的编号32××××07《国有建设用地使用权出让合同》、规设20××××51号《南通市规划设计要点》、通规建证字（2013）第86号《南通市建设工程规划核实合格证》的复印件提供给葛水平。其中，编号32××××07《国有建设用地使用权出让合同》的出让人为市国土局，受让人为南通天一置业有限公司。该出让合同的第四条第二款及第五条约定，合同项下的出让宗地坐落于世伦路西侧、世纪新城北侧（世纪新城三期），用途为居住用地。规设20××××51号《南通市规划设计要点》中“控制指标”一栏中明确世纪新城三期地块的建筑性质为居住，并在“公建配套要求”一栏中载明“为居住配套的商业建筑面积不大于8200平方米”。通规建证字（2013）第86号《南通市建设工程规划核实合格证》在建设规模一栏中注明裕景苑（世纪新城三期）的建设规模为“总建筑面积261814平方米，其中住宅249472平方米，商办7758平方米”。原审法院认为，葛水平对市国土局作出被诉政府信息公开的程序无异议。本案的争议焦点在于市国土局有无依法履行政府信息公开的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十一条第（一）项之规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。第二十四条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。国土资源部《土地登记办法》第五条规定，土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。根据上述规定，对土地用途的登记非以某一建筑所占用的土地面积为单位，而是以宗地为单位进行登记。本案中，葛水平向市国土局申请公开“南通市崇川区裕景苑××幢土地两用途（即同时包含城镇住宅用地、批发零售用地）的批文”，市国土局向葛水平公开了编号32××××07《国有建设用地使用权出让合同》、规设20××××51号《南通市规划设计要点》、通规建证字（2013）第86号《南通市建设工程规划核实合格证》。其中编号32××××07《国有建设用地使用权出让合同》为市国土局在履行职责过程中制作的信息，规设20××××51号《南通市规划设计要点》和通规建证字（2013）第86号《南通市建设工程规划核实合格证》由南通市规划局制作，属于市国土局在履行职责过程中获取的信息。从内容来看，这些材料中包含了裕景苑（世纪新城三期）具有居住与商业用途的内容。虽然上述材料未明确载明批发零售用途，但根据商业一词的含义和一般人的理解即可推知批发零售属于商业的范围。况且，在城市小区内规划一定的批发零售用途建筑，不仅未违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，而且为小区居民的正常生活提供了诸多的便利，也符合房地产开发的习惯做法。据此，市国土局已经就葛水平申请的内容履行了政府信息公开的法定职责。至于葛水平在庭审中主张的市国土局没有提供其需要的裕景苑××幢881.48平方米土地分割成城镇住宅用地和批发零售用地的依据问题。一方面，葛水平向市国土局提出的政府信息公开申请中没有这一内容；另一方面，该内容也不是市国土局制作和保存。综上，市国土局已依法履行了政府信息公开的义务，作出答复的内容和提供政府信息的形式并不违反法律规定。葛水平主张市国土局未依照其申请给予答复不能成立。原审法院遂依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回葛水平的诉讼请求。上诉人葛水平不服提起上诉称，所谓批文应当是行政机关依其职权单方面作出的行政批准行为，而被上诉人提供的国有土地使用权出让合同明显不具有批文的性质，并非上诉人申请公开的土地批文。而且，该合同第五条显示，本合同项下出让宗地的用途为居住用地，并没有说明出让的土地用途为批发零售用地。上诉人申请公开的一宗土地用作两种用途必须由国土部门来履行批准手续，国土部门未能公开该批文，应当由其继续履行公开信息的法定职责。原审认定被上诉人信息公开行为合法错误，请求二审法院撤销原审判决并判令被上诉人向上诉人公开所申请的土地批文信息。被上诉人市国土局辩称，上诉人申请信息公开涉及的地块系南通天一置业有限公司通过挂牌出让方式有偿取得，其与被上诉人签订的国有土地使用权出让合同是其取得案涉土地使用权、申领土地登记发证的权源批准文件，该合同中的相关条款及被上诉人提供给上诉人的《南通市规划设计要点》对案涉地块的两用途均进行了具体明确。同时，被上诉人还提供了在履行职责过程中获取的案涉地块的建设工程规划核实合格证，以便上诉人详细了解掌握案涉地块具体的土地用途。因此，被上诉人提供的上述材料已经包含了上诉人申请公开的内容，被上诉人已经按期履行了信息公开的法定职责。原审法院判决适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。葛水平提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。本院二审中，上诉人对其信息公开申请进行了说明，上诉人认为，在南通市土地市场服务中心出具的“分割登记（土地权属）情况表”中，其所安置的南通市崇川区裕景苑2幢房屋所占土地的用途为城镇住宅用地、批发零售用地。上诉人认为，该土地既可作城镇住宅用地又可以作批发零售用地应当经由土地主管部门审批，故向被上诉人申请公开该审批信息。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点是被上诉人根据上诉人的信息公开申请所作信息公开是否合法。根据《条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据我国土地管理及城市规划等法律规定，对于通过挂牌出让取得土地使用权后，土地使用权人对于建设项目的具体规划应由规划主管部门进行批准。就本案而言，在南通天一置业有限公司取得国有土地使用权后，其如何具体规划、建设居住配套设施无需国土部门的审批。因此，严格来讲，上诉人所申请公开的土地用途批文并不存在，上诉人认为案涉土地用途为城镇住宅用地和批发零售用地应由被上诉人进行审批属于对相关法律规范的错误理解。被上诉人在了解到上诉人申请信息公开的真实意图后，已经将其能够提供的土地出让合同等相关资料提供给了上诉人，被上诉人的这一信息公开行为符合条例的相关规定。二审中，被上诉人也向上诉人进行了充分的释明，并建议上诉人可以向规划主管部门申请公开具体的规划信息。综上，被上诉人所作信息公开答复符合法律规定。原审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人葛水平负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘羽梅审 判 员  仇秀珍代理审判员  张祺炜二〇一五年八月二十八日书 记 员  凌 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；