江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）赣行终字第29号上诉人（原审原告）：江西金嘉纸业有限公司，住所地：吉安市吉州区石溪头。法定代表人张国强，该公司经理。委托代理人刘威，江西豫章律师事务所律师。委托代理人钟超逸，江西豫章律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：吉安市人民政府，住所地：吉安市吉州区井冈山大道118号。法定代表人王少玄，该市市长。委托代理人胡斌，江西共创律师事务所律师。委托代理人邱洪浩，江西共创律师事务所律师。上诉人江西金嘉纸业有限公司（以下简称金嘉公司）因其诉吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）房屋行政征收一案，不服吉安市中级人民法院(2014)吉中行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年9月4日吉安市机构编制委员会作出《关于同意设立吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室的通知》，确定吉安市房地产管理局下属单位吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室为征收部门。2013年4月2日中共吉安市委办、吉安市政府办作出《关于印发〈省道318吉安中心城区改道及新井冈山大桥项目建设实施方案〉的通知》，成立新井冈山大桥建设项目指挥部，吉安市新庐陵投资发展有限公司为建设单位，吉州区负责辖区建设路段项目建设用地范围内的征地拆迁工作，吉安市财政局负责筹措项目建设资金等。2013年4月16日吉安市发展和改革委员会作出《关于对新井冈山大桥建设项目的审核意见》，认为该项目符合吉安市国民经济和社会发展“十二五”规划，并已列入2013年固定资产投资主要建设项目计划，同意该项目按计划实施。2013年4月17日吉安市规划建设局作出《关于对新井冈山大桥建设项目的规划审核意见》，认为该项目能满足城市总体规划的要求，同意该项目实施建设。2013年5月22日吉安市国土资源局《关于新井冈山大桥建设项目用地的预审意见》认为该建设项目将纳入吉州区、青原区土地规划修改项目之一，其用地符合修改后的吉州区和青原区土地利用总体规划，原则上同意该建设项目通过用地预审。2013年7月3日江西省发展和改革委员会作出《江西省发展和改革委员会关于吉安市新井冈山大桥工程可行性研究报告的批复》，同意建设新井冈山大桥项目，确定项目选址及起终点、建设规模、主要技术标准及建设方案、项目总投资等事项。2013年7月26日吉安市新庐陵投资发展有限公司作出《关于对井冈山大桥项目建设所涉国有土地上的房屋申请启动征收的报告》，申请吉安市政府对《建设项目用地规划许可证》中涉及的国有土地上房屋进行征收。《吉安市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定规划建设赣江新井冈山大桥。2013年4月22日江西省国土资源厅作出《关于吉州区土地利用总体规划的批复》，原则同意吉州区土地利用总体规划（2006－2020），新井冈山大桥项目建设符合该土地利用总体规划。2010年6月7日，江西省人民政府作出赣府字〔2010〕68号《关于吉安市城市总体规划的批复》，原则同意《吉安市城市总体规划（2007－2020）》，石溪头大桥（即新井冈山大桥）符合吉安市城市总体规划（2007－2020）。新井冈山大桥项目建设符合吉泰城镇规划及吉安市城市总体规划（2013－2030），该规划正在报批。2012年12月吉安市城市规划设计院编制了吉安市新井冈山大桥东西两侧控制性详细规划，新井冈山大桥项目建设符合该控制性详细规划。2014年11月13日吉安市城乡规划建设局作出《关于新井冈山大桥东西两岸控制性详细规划的说明》，原则同意2012年12月编制的吉安市新井冈山大桥东西两侧控制性详细规划。由于吉泰城镇规划及吉安市城市总体规划还未得到批准，经审批同意后，按程序上报审批。2013年5月10日吉安市城市规划管理处核发了新井冈山大桥的《建设项目选址意见书》。2013年7月22日吉安市城市规划管理处向吉安市新庐陵投资发展有限公司颁发了《建设项目用地规划许可证》。2013年12月2日吉安市政府召开《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（征求意见稿）论证会，组织有关部门对该《征收补偿方案》（征求意见稿）进行论证。2013年12月17日，吉安市政府向社会发布《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》及《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（征求意见稿），公开征求公众和被征收人的意见。2013年12月26日金嘉公司向吉安市房地产管理局房屋拆迁安置管理办公室提出了书面意见和建议。2014年1月28日吉安市房地产管理局作出征求意见及采纳情况的书面说明。2014年3月5日吉安市政府组织有关部门对新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿进行了社会稳定风险评估，并作出社会稳定风险评估报告，认为该项目合法、合理、可行、可控，风险程度较低，风险等级为C级。2014年3月14日吉安市房地产管理局向吉安市政府递交《关于报请作出新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定的请示》，并附《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（修正稿）、《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》。2013年6月8日吉安市财政局出具《新井冈山大桥项目建设投资承诺书》，承诺市财政预算安排该项目资金3.15亿元人民币，其余9.5亿元由吉安市新庐陵投资发展有限公司融资安排。新井冈山大桥吉州段项目土地及房屋征收补偿安置领导小组办公室在吉安农村商业银行股份有限公司白塘支行营业部开设专户，存有专款1600余万元。2014年5月29日吉安市政府作出《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收的决定》，并附《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定书》、《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定的公告》、《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》及房屋征收红线图，该《房屋征收决定》明确了房屋被依法征收的，其土地同时予以征收，告知了行政复议、行政诉讼权利等事项。2014年6月5日吉安市政府发布《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定的公告》和《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》。另外，吉安市政府对金嘉公司的建筑物、机器设备、国有土地使用权等情况进行了摸底调查。吉安市政府及房屋征收部门还做了大量的房屋征收与补偿的宣传、解释工作。金嘉公司不服吉安市政府作出的吉府字〔2014〕105号《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收的决定》，向法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）第四条第一款关于市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的规定，吉安市政府作为市级人民政府，符合房屋征收主体资格，具有作出房屋征收决定的职权。条例第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室负责市中心城区规划区国有土地上房屋征收与补偿工作，吉安市政府确定其为新井冈山大桥项目建设房屋征收部门。故吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室系可以作为新井冈山大桥项目建设房屋征收部门，具有相应的职责、职权。关于吉安市政府征收金嘉公司的房屋是否以公共利益为目的的问题。新井冈山大桥是吉安市政府为完善吉安市城市路网结构，缓解中心城区及井冈山大桥交通压力、进一步拓展城市空间投资兴建的交通基础设施，该项目建设符合条例第八条所规定的公共利益。新井冈山大桥作为城市的主干道，并不只是单纯的桥基、桥梁建设，还包括与大桥配套的城市景观绿地等项目建设。根据规划部门的规划，金嘉公司的土地既有桥梁和道路用地，又有景观绿地的用地。根据条例第八条第（二）项关于由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定的规定，吉安市政府征收金嘉公司的房屋，是为了新井冈山大桥项目建设所需，符合以公共利益为目的征收房屋的条件。关于房屋征收程序是否合法的问题。根据条例和《吉安市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的相关规定，新井冈山大桥项目建设经过了江西省发展和改革委员会的立项审批；吉安市新庐陵投资发展有限公司作为新井冈山大桥项目建设单位，向吉安市政府提出了房屋征收申请；吉安市发展改革部门、国土资源部门、城乡规划部门及其相关行业主管部门分别就拟建项目进行了审批，均认为符合国民经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；新井冈山大桥项目建设房屋征收部门吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记；吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室拟定了《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（征求意见稿）；吉安市政府组织相关部门对该《补偿安置方案》（征求意见稿）进行了论证，向社会公布，征求公众意见。金嘉公司对该《补偿安置方案》（征求意见稿）还提出了意见和建议，吉安市房地产管理局对此进行了回复说明。并根据公众意见、被征收人意见，多次修改《补偿安置方案》，最终作出正式的《补偿安置方案》，并得到批准同意；吉安市政府对新井冈山大桥项目建设进行了社会稳定风险评估并作出风险评估报告，风险等级为C级；为确保新井冈山大桥项目建设顺利进行，吉安市财政局承诺市财政预算安排该项目资金3.15亿元人民币，其余9.5亿元由吉安市新庐陵投资发展有限公司融资安排。新井冈山大桥吉州段项目土地及房屋征收补偿安置领导小组办公室开设专户，存有专款1600余万元；吉安市政府作出《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定》并发布《征收决定公告》，该征收决定和征收决定公告明确了房屋被依法征收的，其土地同时予以征收，告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，并附《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》及新井冈山大桥吉州区段国有土地上房屋征收红线图；吉安市政府及房屋征收部门还做了大量的房屋征收与补偿的宣传、解释工作。因此，吉安市政府作出的房屋征收决定，符合条例和《吉安市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》关于作出房屋征收决定的程序规定，征收程序合法。综上所述，吉安市政府作出的《吉安市人民政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收的决定》，符合法律、法规的规定，程序合法。金嘉公司的房屋在征收规划红线内，其诉请撤销该征收决定的理由不能成立。据此，国务院条例第四条第一款、第二款，第八条第（二）、（六）项，第九条第一款，第十条，第十一条，第十二条，第十三条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回江西金嘉纸业有限公司的诉讼请求。金嘉公司不服原审判决，提起上诉称：1、被上诉人征地并不是出于公共利益。被上诉人出于建设大桥所征收的厂区仅是部分，大部门征收土地上厂房用于住宅和商业建设。被上诉人的商业建设目的，违反了条例的规定。2、被上诉人的征收程序违法。上诉人对被上诉人拟定的征收方案提出了相应的意见，但被上诉人并没有将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，即使上诉人对征收方案提出意见，公众也无法知晓上诉人的意见和征收决定的合法性，也不能了解被上诉人是否根据意见对征收方案作相应修改。这导致该征收方案缺少公众监督，违反了条例第十一条的规定。此外，行政机关未依据条例第十五条规定将调查结果依法公布，金嘉公司从未知晓自身被征收房屋的调查情况。综上，请求撤销原审判决，撤销吉安市政府作出吉府字〔2014〕105号《吉安市人民政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收的决定》，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人吉安市政府辩称：1、一审法院认定答辩人征收上诉人的房屋符合公共利益目的，事实清楚、适用法律正确。根据规划部门的规划，上诉人的土地既有桥梁和道路用地，又有景观绿地用地，上诉人所称的住宅和商业用地均不再其厂区范围内。市政府组织实施的新井冈山大桥项目建设符合公共利益目的。2、答辩人征收程序合法。由于本次所涉被征收主体较少，2013年12月17日《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》发布后，仅于2013年12月16日收到上诉人的意见和建议，而没有其他公众参与。为此，2014年1月28日，吉安市房地产管理局根据征求意见情况和根据意见修改的情况公布了征求意见及采纳情况说明，充分保障了上诉人的合法权益。房屋征收部门在上诉人的配合下，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，上诉人完全知晓该调查结果。此后，房屋征收部门与上诉人在长达数月的协商过程中，未提出任何异议。综上，请求驳回上诉，维持原判。本案当事人向原审法院提供的相关证据有：2012年9月4日吉安市机构编制委员会《关于同意设立吉安市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室的通知》，2013年4月2日中共吉安市委办、吉安市政府办《关于印发〈省道318吉安中心城区改道及新井冈山大桥项目建设实施方案〉的通知》，2013年4月16日吉安市发展和改革委员会《关于对新井冈山大桥建设项目的审核意见》，2013年4月17日吉安市规划建设局《关于对井冈山大桥建设项目的规划审核意见》，2013年5月22日吉安市国土资源局《关于新井冈山大桥建设项目用地的预审意见》，2013年7月3日江西省发展和改革委员会《江西省发展和改革委员会关于吉安市新井冈山大桥工程可行性研究报告的批复》，2013年7月26日吉安市新庐陵投资发展有限公司《关于对井冈山大桥项目建设所涉国有土地上的房屋申请启动征收的报告》，《吉安市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，吉州区土地利用总体规划图（2006－2020）和2013年4月22日江西省国土资源厅《关于吉州区土地利用总体规划的批复》，吉安市城市总体规划（2007－2020）、吉泰城镇规划及吉安市城市总体规划（2013－2030），2012年吉安市庐陵大桥东西两侧控制性详细规划及吉安市城乡规划建设局《关于新井冈山大桥东西两岸控制性详细规划的说明》，2013年5月10日吉安市城市规划管理处《建设项目选址意见书》、2013年7月22日吉安市城市规划管理处《建设项目用地规划许可证》，2013年12月2日市政府组织新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）论证会会议记录，2013年12月17日《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收实施方案征求意见的公告》，2013年12月26日金嘉纸业公司《关于〈新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案〉（征求意见稿）的意见和建议》，2014年1月28日吉安市房地产管理局《关于〈新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案〉（征求意见稿）征求意见及采纳情况的说明》，2014年3月5日市政府组织新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估论证会会议记录，2014年3月14日吉安市房地产管理局《关于报请作出新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定的请示》及附件《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（修正稿）、《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，2013年6月8日吉安市财政局《新井冈山大桥项目建设投资承诺书》，征收补偿协议和开户许可证、账户余额，2014年5月29日吉安市政府《关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收的决定》及附件《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定书》、《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定的公告》、《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》，《吉安市政府关于新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收决定的公告》、《新井冈山大桥项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》张贴照片，金嘉纸业公司营业执照、房屋建筑物清单、机器设备清单、国有土地使用权证等证据。上述当事人提交的证据及原审法院调取的证据均随卷移送本院。经本院核查，对原审判决定案证据的效力予以确认。二审查明的事实与原审判决认定的事实相同。本院认为，国务院国发〔2013〕36号《关于加强城市基础设施建设的意见》中明确指出，城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保2020年全面建成小康社会具有重要作用，具有鲜明的公共利益属性。吉安市政府基于完善吉安市城市路网结构、缓解中心城区及井冈山大桥交通压力、进一步拓展城市空间，促进当地社会经济健康发展的考虑，将新井冈山大桥建设项目纳入其2013年固定资产投资主要建设项目计划，属于条例第八条第（二）项列举的基于公共利益需要进行房屋征收的建设项目。上诉人金嘉公司称吉安市政府作出被诉房屋征收决定不具有公共利益不能成立，本院不予支持。经查，新井冈山大桥建设项目符合吉安市国民经济与社会发展“十二五”规划、吉安市城市总体规划、土地利用总体规划及吉泰城镇规划，吉安市政府作出房屋征收决定不违反条例第九条第一款之规定。吉安市人民政府在作出房屋征收决定前，新井冈山大桥建设项目已取得立项批复和规划许可，其公布了征收补偿方案公示30天以征求意见，征求意见结束后经研究又作出征求意见及采纳情况说明，并进行了社会稳定风险评估，安排了补偿资金并存储于吉安农村商业银行股份有限公司白塘支行营业部开设的专项账户，符合条例第十条、第十一条、第十二条规定的法定程序，并未出现对房屋征收决定法律效力产生否定性影响的违法情形。上诉人提出的吉安市政府作出房屋征收决定程序违法理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江西金嘉纸业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 芬代理审判员  郑红葛代理审判员  饶晓燕二〇一五年八月十日书 记 员  张建平