山东省临沂市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）临行初字第305号 原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司。住所地兰陵县会宝路中段南侧朝阳花园商务楼九楼。 法定代表人张建林，董事长。 委托代理人王向阳，北京市邦盛律师事务所律师。 委托代理人范圣刚，北京市邦盛律师事务所律师。 被告兰陵县人民政府。住所地兰陵县兰陵路中段。 法定代表人薛峰，县长。 委托代理人张重，山东康桥（临沂）律师事务所律师。 委托代理人钱庆云，兰陵县人民政府法制局主任。 原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司诉被告兰陵县人民政府行政处理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告诉称，原苍山县于2014年1月8日更名为兰陵县、苍山中石油昆仑众德燃气有限公司于2014年7月16日更名为兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司。2006年8月25日，苍山县政府授权县建设局与苍山华油众德燃气有限公司签订《苍山县管道燃气特许经营协议》，协议约定在2006年8月30日至2036年8月30日期间，苍山华油众德燃气有限公司享有苍山县现行行政管辖区域（含开发区）范围内的管道燃气业务独家经营的权利。2010年1月13日，苍山县建设局经县政府同意，并与苍山华油众德燃气有限公司达成一致，将上述合同中苍山华油众德燃气有限公司的权利和义务转授于原告享有和承担，并约定自原告完成注册后即生效。按照合同的授权，原告享有至2036年8月30日前苍山县现行行政管辖区域（含开发区）范围内的燃气业务特许独家经营的权利。然而在2015年4月17日兰陵县人民政府（原苍山县人民政府）却主持召开了天然气企业经营区域协调专题会议，要求将经济开发区的莲花路延长线以北的区域改由临沂鸿奥燃气有限公司建设管理，并形成了2015年4月22日的第（5）期“县政府会议纪要”，该会议内容不仅违反了《苍山县管道燃气特许经营协议》的约定，同时也严重违反了《行政许可法》的规定，被告的上述行为客观上纵容了临沂鸿奥燃气有限公司在原告特许经营区域内违规施工和非法经营，严重损害了原告的经济利益及其他合法权益；原告基于特许经营协议和授权，已经在兰陵县行政区域（××开发区）内进行了大量投资，被告上述行为给原告的投资带来巨大风险，目前原告的经营已经受到损害、产生了较大的经济损失，原告暂时保留经济索赔的权利。原告股东作为被告的招商引资单位，被告多次鼓励多投资、多建设，原告的设立和经营也一直得到被告及各部门的支持，但被告目前的行为已发生明显性质变化，原告为此多次向被告及主管部门反映上述问题，但均没有得到回应和解决。综上，请求：依法确认兰陵县人民政府办公室2015年4月22日第（5）期“县政府会议纪要”违法，判令撤销兰陵县人民政府办公室2015年4月22日第（5）期“县政府会议纪要”，被告承担本案诉讼费等有关费用。在本案开庭之前，原告增加诉讼请求，要求依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（七）请求一并审查规章以下规范性文件”之规定，依法审查兰陵县住房和城乡建设局2013年5月15日下发的“关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域界线划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定”（苍建发([2013])15号）的合法性。 被告兰陵县人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。本案中，答辩人作出2015年4月22日第（5）期《会议纪要》，仅是对两家燃气公司经营区域争议问题进行协调，要求住建部门按照2013年15号文件规定，以莲花路延长线为界划分经营区域。故答辩人召开会议并作出《会议纪要》，仅是一种协调行为，而不属于行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、答辩人作出《会议纪要》没有对原告权利造成实际影响，原告不具备本案诉讼主体资格。2013年5月15日，兰陵县住建局下发了[2013]15号《关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域界线划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定》（下称《决定》），将全县天然气建设经营区域按照莲花路为界进行划分。而在《会议纪要》中，答辩人并未对两家燃气公司的经营区域进行新的划分，仅是要求住建部门按照《决定》内容执行，故《会议纪要》没有对原告的权利造成实际影响，没有损害原告的经营权利，原告不具备本案原告的诉讼主体资格。三、县住建局作出[2013]15号《决定》以后，原告没有提出异议，并按照文件划分的区域界线进行天然气建设经营，应视为原告接受了特许经营协议的变更。兰陵县住建局作出的[2013]15号《决定》，改变了《特许经营协议》的约定，将原先由原告经营的全县区域划分为两个区域，由两家天然气企业按区域经营。该决定属于行政行为，该行政行为实质上是对《特许经营协议》约定条款的变更，也对原告的利益产生了实际影响。对此，原告没有提出异议，而是按照文件的要求，在划定的区域进行天然气建设经营。2013年6月13日，为落实《决定》，加快镇镇通天然气的施工进度，原告向答辩人提报了《关于镇镇通天然气的施工计划的报告》，确定施工计划。在原告的施工计划中，只涉及到依照《决定》划归原告经营区域内（莲花路以南）的乡镇，而不包括依照《决定》划归临沂鸿奥燃气有限公司经营区域内（莲花路以北）的乡镇，应视为原告实际接受了《决定》对经营区域的划分。如果按照原告诉称，原告享有全县独家经营权利的话，那么原告为何不提报莲花路以北乡镇的施工计划？2015年4月、5月，原告多次向县住建局反映临沂鸿奥燃气有限公司跨区域经营的问题，特别是2015年4月7日，原告向县住建局提报《关于鸿奥燃气违规建设和跨区域经营的情况汇报》，原告在《情况汇报》中的表述，应视为原告是在认可了《决定》对经营区域界线的划分的基础上，以该界线为标准，再对临沂鸿奥燃气有限公司跨区域经营进行的投诉。说明原告以其实际行动表明了其已经接受并认可《特许经营协议》变更的事实，原告在诉状中称其仍享有全县区域的特许独家经营权利，是没有事实与法律依据的。四、如果原告认为住建局的《决定》侵犯了其合法权益，则应当依法在《决定》作出以后三个月内提起行政诉讼，现在起诉已经超过诉讼时效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。对于原告增加的诉讼请求，被告认为,根据城镇燃气管理条例和山东省燃气管理条例，住建部门依法负责本行政区域内燃气管理工作，因此，住建局有权下发（2013）15号决定。自该决定下发至今已有两年之久，原告现在针对该决定起诉，已超过诉讼时效，请求依法驳回原告诉求。 经审理查明，2013年5月15日苍山县住房和城乡建设局下发苍建发(2013)15号“关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域界线划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定”，该决定对于经营区域划分的内容为“中石油昆仑众德燃气有限公司和临沂鸿奥燃气有限公司的区域划分为：目前县城城区由中石油昆仑众德燃气有限公司建设管理。经济开发区区域中，以莲花路为界，以南由中石油昆仑众德燃气有限公司建设管理，以北由临沂鸿奥燃气有限公司建设管理，其中经济开发区范围内两家企业已投资建设的区域继续由其各自经营管理”，对两家公司在各个乡镇的经营区域进行了划分，并要求“天燃气经营区域界线划定后，中石油昆仑众德燃气有限公司和临沂鸿奥燃气有限公司必须共同遵守，对历史遗留问题及时纠正，严禁跨区域到对方区域进行天然气经营活动，严禁天然气管道交叉铺设……”。 2015年4月22日，被告兰陵县人民政府办公室下发第（5）期关于“天然气企业经营区域协调专题会议纪要”，除相关部门负责人到会外，中石油昆仑众德燃气有限公司和临沂鸿奥燃气有限公司的经理均参加了会议，会议纪要内容如下：“要依法治气。两家燃气经营许可证要尽快办理，并及时办理前期规划手续及施工许可……严格工作监管。县住建部门要按照2013年15号文件规定，以莲花路延长线为界划分两家燃气公司经营区域，并做好执法牵头工作，对燃气公司建设经营申请，做到快报快批；开发区对两家燃气公司在其境内的施工要搞好协调，并及时向住建部门通报情况……两家燃气公司要按照住建部门划分的区域建设经营；对此次两家燃气公司跨区域施工的问题要本着“宜粗不宜细”的原则尽快解决，有争议的工程必须立即停止”。原告主张被告作出的会议纪要侵害了其合法权益，向本院提起行政诉讼。 本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。本案中，2015年4月22日被告兰陵县人民政府第（5）期“天然气企业经营区域协调专题会议纪要”，其关于中石油昆仑众德燃气有限公司和临沂鸿奥燃气有限公司的经营区域问题的意见为“县住建部门要按照2013年15号文件规定，以莲花路延长线为界划分两家燃气公司经营区域……两家燃气公司要按照住建部门划分的区域建设经营”，会议纪要对于两家公司经营区域的划分要求按照苍山县住房和城乡建设局苍建发(2013)15号文件的规定内容予以执行，会议纪要中并未对原告的权利义务进行设定，对原告的权利义务未产生实际影响，故原告对于会议纪要的起诉，不属于行政诉讼受案范围。 对于原告于诉讼中增加的诉讼请求，首先，苍建发(2013)15号决定系针对特定事项做出的具有针对性的意见，其不是原告所主张的规范性文件；其次，该决定系苍山县住房和城乡建设局作出，而非本案被告作出，原告并未以苍山县住房和城乡建设局作为被告进行起诉；再次，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，原告对于增加的诉讼请求部分，未能给予正当理由。故，对于原告增加的诉讼请求部分，本院不予审理。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  石晓辉 代理审判员  崔岩梅 人民陪审员  刘建全 二〇一五年八月二十四日 书 记 员  吴召艳