黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）庆行初字第15号原告林甸县花园镇向前村村民委员会。法定代表人刘成，该村委会主任。委托代理人王纯韵，男，1953年2月28日出生，汉族，农民。委托代理人张建华，黑龙江勤礼律师事务所律师。被告林甸县人民政府。法定代表人邓宁，该县县长。委托代理人张东辉，男，1969年3月17日出生，汉族，林甸县国土资源局地籍股股长。委托代理人李强，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。被告大庆市人民政府。法定代表人韩立华，该市市长。委托代理人赵彦峰，男，1977年5月5日出生，汉族，大庆市政府法制办科长。委托代理人徐正平，黑龙江四维律师事务所律师。第三人林甸县花园镇齐心村村民委员会。法定代表人孟德彬，该村委会主任。委托代理人韩福顺，黑龙江民强律师事务所大庆分所律师。原告林甸县花园镇向前村村民委员会（以下简称向前村委会）不服被告林甸县人民政府林政处决字（2014）1号《关于林甸县花园镇向前村和齐心村争议区域土地权属行政处理决定书》（以下简称《1号处理决定》）及被告大庆市人民政府庆政复决（2015）7号行政复议决定一案，本院于2015年5月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月10日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人刘成及其委托代理人王纯韵、张建华，被告林甸县人民政府的委托代理人张东辉、李强，被告大庆市人民政府的委托代理人赵彦峰、徐正平，第三人林甸县花园镇齐心村村民委员会（以下简称齐心村委会）的委托代理人韩福顺均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告林甸县人民政府于2014年12月24日作出《1号处理决定》，认定本案争议区域为国有草原，所有权属于国家所有，林甸县花园镇齐心村享有该国有草原的使用权。原告不服，向被告大庆市人民政府申请复议，被告大庆市人民政府于2015年4月20日作出庆政复决（2015）7号行政复议决定书，维持该《1号处理决定》。原告向前村委会诉称，原告在被告林甸县人民政府作出《1号处理决定》和被告大庆市人民政府的复议过程中，提交了林甸县1985年草原区划图、林甸县1985年土地利用现状图、大庆市兴隆测绘有限公司的测绘结果、证人证言等证据，能够证实争议草原区域为原告所有，二被告认为争议草原区域是国有的，在事实认定与法律适用上均存在错误。因此，原告对被告林甸县人民政府的《1号处理决定》和被告大庆市人民政府的复议决定均不服，提起诉讼，请求法院判决：一、撤销被告林甸县人民政府林政处决字（2014）1号处理决定书和被告大庆市人民政府庆政复决（2015）7号行政复议决定书。二、依法确认争议草原区域归原告所有，第三人对争议草原区域无合法使用权。三、由被告承担诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.1985年林甸县土地利用现状图复印件；2.大庆市兴隆测绘有限公司测绘图纸与技术说明；3.1985年林甸县草原监理站李家围子图；4.大庆市土地勘测设计所出具的草原区划图；5.孙海福证人证言复印件；6.向前村村长李彦君证言复印件；7.证人李彦君、姜国太、姜国云出庭作证。证据1-5、7欲证明争议区域不属于国有荒地，争议区域系草原，争议区域在向前村管辖范围内，应为向前村集体所有；证据6欲证明边界指认错误以及指认错误的原因，并向镇领导反映，但镇领导并未纠正。被告林甸县人民政府及被告大庆市人民政府辩称，被告林甸县人民政府作出的《1号处理决定》与被告大庆市人民政府作出的复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告林甸县人民政府及被告大庆市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.花园镇人民政府《关于花园镇向前村与齐心村边界纠纷处理的请示》（林花政呈（2011）7号）；2.花园镇向前村村委会《关于对我村与齐心村权属界线纠纷进行确权的请示》；3.花园镇人民政府《关于向前村、齐心村土地界线纠纷指界情况说明》；林甸县国土资源局《行政决定听证通知书》及送达回证；5.向前村委会答复函；6.林甸县政府花园镇齐心村、向前村土地权属纠纷2次听证会会议记录；7.李彦君证言两份；8.林甸县花园镇花园村八屯边界线确认占地位置测绘技术说明书；9.花园八屯村民书面材料；10.齐心村村民王恒江证言材料；11.1997年至2009年王恒江对外发包草原的协议及收据；12.齐心村关于齐心七屯草原承包管理的说明；13.1997年－2026年齐心村与王恒江的承包草原合同及公证书；14.编号2032040007000齐心村土地权属界线协议书；15.林甸县畜牧兽医局关于争议区域的管理说明；16.草原监理董万厚证人证言；17.1982年林甸县地形图（花园公社花园大队土地使用范围平面图）；依据：《中华人民共和国草原法》第十六条、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条。证据1-3欲证明原告与第三人土地界线纠纷的案件来源；证据4-12欲证明林甸县政府召开听证会，听取双方争议土地权属的意见，并审查了双方对争议土地所提交的证言等书面材料；证据13欲证明1996年9月30日，齐心村村民王恒江与林甸县花园镇齐心村签订了《草原承包合同书》，并经林甸县公证处公证，齐心村将包括争议草原在内的共13000亩承包给王恒江使用，承包期限至2026年12月30日；证据14欲证明2009年10月25日，齐心村与周边相邻各村就土地权属界线达成了协议，其中，李彦君作为向前村的法人与齐心村签订了土地权属界线协议，并与齐心村村长孟德彬等人共同到现场实地指界，在双方共同确认界线后签字，确认本案争议草原使用权归齐心村；证据15-17欲证明涉案争议土地在1982年时属于国有荒地。被告大庆市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1.申请行政复议理由书；2.行政复议案件来件处理审批表；3.行政复议答复通知书；4.书面答复；5.中止复议申请书；6.行政复议中止审理通知书；7.参加行政复议通知书；8.法定代表人身份证明；9.居民身份证；10.恢复审理申请书；11.行政复议恢复审理通知书；12.阅卷记录；13.行政复议决定书；14.送达回证。第三人齐心村委会述称，第三人自1983年第一轮土地承包时就已使用该争议草原，至今已31年之久，其中1983年至1996年第三人承包给村民段丛彬，1997年至2027年承包给村民王恒江，且该合同经过林甸县公证处的公证，具有法律效力。被告林甸县人民政府作出《1号处理决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告大庆市人民政府作出庆政复决（2015）7号行政复议决定书，符合客观事实，公平公正，合法有效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交了以下证据：1.董万厚证言一份，欲证明经花园镇草原管理站原站长董万厚证实，争议区域草原的使用权，自1983年就由第三人齐心村使用的事实；2.第三人与村民王恒江经过公证的草原承包合同，欲证明第三人对争议草原具有合法有效的使用权，而且该证据经过公证程序，具有法律效力；3．林甸县法院（2011）林风商初字第3号民事调解书一份，欲证明争议草原经过林甸县法院审理，已经法院依法确认了第三人具有争议草原使用权的事实。经庭审质证，二被告对原告提交的证据1、3的真实性无异议，但认为该图只是对地类的统计，并不是对权属、行政区域的划分，在形式上无法说明争议土地具体位置及现状，在内容上无法证明原告所争议的权属问题；对证据2认为测绘单位只是对现场进行的测量，无资质对行政区域进行确认；对证据4的真实性有异议，该图是大庆市土地勘测设计所加盖的公章，不是国土资源局出具的，该设计所为中介机构，不具有证明力；对证据5的真实性有异议，因证人孙海福无法出庭，且证明不了权属问题；对证据6李彦君的证言，因与其在2009年双方指界时相矛盾，而且根据该证言李彦君在2009年指界时是和当时老屯长姜国军、姜国仁、姜太平共同进行指界，李彦君个人无权否认原指界的效力，无法证明该争议区域为原告所有；对证据7三位证人证言，因证人系原告的村民及村长，与本案原告有直接利害关系，不应采信，证人姜国云只是自称曾在争议区域开地，但却没有证据证明其开地的具体位置以及开地的合法性，证人姜国太承认争议的草原一直由草原管理局管理，而草原管理局属于政府下属的国有草原的主管部门，因此能够证明争议草原一直属于国有，而且两位证人均承认1997年齐心村王恒江承包争议草原后，向前村村民向王恒江有偿承包该草原，这也说明了原告村民是认可齐心村对草原的使用权，证人李彦君在2009年时作为原告的法人和原告村民在二调时一同去进行指界，经确认无误后签字盖章认可，程序合法，该证人在没有其他任何反驳证据的情况下，无权否认其已经签字盖章指界行为的合法有效性。第三人对原告提交证据的质证意见同二被告。原告对被告林甸县人民政府、大庆市人民政府提交的证明原行政行为合法性的证据1-3欲证明的案件来源无异议，对于案件争议性质有异议，对于该组证据中所有“草原”字样无异议，对“国有”有异议，同时能够证实争议草原区域在指界的过程中，致使争议地块无法确定；对证据4-12中召开听证会的事实无异议，认为该组证据能够证实草原权属确认纠纷，能够证实争议草原在指界存在错误，原告在两次听证所提交的材料，能够证明争议草原为原告所有，其中证人王恒江的证言材料及齐心村的说明，能够证明争议土地为草原，边界有争议；对证据13证明问题有异议，该证据与第三人提交的林甸县法院调解书所载明的承包草原合同书面积存在错误，草原合同书虽经更正，但不能证明问题，且承包合同不包括本案争议草原区域，与本案缺少关联性，该合同为第三人与其村民签订的内部合同，不能对抗原告；对证据14有异议，因未附有测量单位相关证明，无法证明测绘人是否具有测绘资质、能力，争议区域为草原应当由草原管理部门出具有关草原权属与界线的相关文书，原告并未实际指界，因此该协议书中对争议草原区域的界点不能对原告产生约束力，该协议书中前村长李彦君指界行为与其在该协议书中加盖公章的行为及指界事项，未召开村民大会或村民代表大会讨论，其行为未能体现全体村民的意志，不是全体村民或绝大多数村民的意思表示，其行为违反村民组织法，应无效，该协议不应作为确认争议区域使用权的证据；对证据15-17有异议，认为林甸县畜牧兽医局2014年11月11日出具的证明不能证实草原权属为国有草原，1982年的地图不能证实草原或者土地的权属，原告向土地管理部门、草原管理部门确认土地关系的是1986年地图，是以村与村为单位进行现场确认，并在地图上无异议界线签字盖章，因此1982年地图不能作为依据，对于被告提供的证人董万厚证言不能证实其欲证明的问题。第三人对被告林甸县人民政府提交证据的真实性及合法性均无异议。原告、第三人对被告大庆市人民政府提交证据证明复议程序的合法性均无异议。原告对第三人提交证据的真实性均无异议，认为董万厚的证言能够证明第三人与王恒江签订的草原承包合同不包括争议草原的区域，且该证言能够证实放牧场即本案争议草原区域为原告所有，对于王恒江与第三人签订的草原承包合同协议书与其提供的民事调解书在承包草原面积上存在不符，表明草原承包合同的承包面积存在错误。二被告对第三人提交证据均无异议。本院对以下证据作如下确认：被告林甸县人民政府提交的证据1-6、10-17及被告大庆市人民政府、第三人齐心村委会提交的证据，因符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性、关联性，本院均予以采信。原告向前村委会提交的证据及被告林甸县人民政府提交的证据7-9，因不能证明本案争议区域归原告集体所有，不具有证明力，本院不予采信。经审理查明，本案争议区域坐落在林甸县花园镇向前村八屯与林甸县花园镇齐心村七屯交界处，面积约700亩。1982年2月花园公社花园大队土地使用范围平面图显示本案争议区域为国有荒地。1985年《中华人民共和国草原法》实施后，本案双方当事人对争议区域为草原的事实均无异议。1996年9月30日，第三人齐心村委会与该村村民王恒江签订了承包草原合同书，承包草原面积为13000亩（包括本案争议区域），承包期限自1997年1月1日起至2026年12月30日止。林甸县草原监理站作为监督单位在该合同上加盖公章。黑龙江省林甸县公证处于1996年12月3日作出（1997）林公证字257号《公证书》，对该承包草原合同书内容予以公证。该承包合同书中的承包草原面积，经黑龙江省林甸县人民法院作出（2011）林风商初字第3号民事调解书，双方自愿达成协议将13000亩更正为3452.58亩。本案争议区域一直由齐心村村民王恒江经营管理，并转包给了向前村村民姜国仁。2009年10月25日，原告向前村委会与第三人齐心村委会依据齐齐哈尔地星测绘有限责任公司的测绘成果，共同签署了《土地权属界线协议书》（编号2032040007000），时任原告向前村委会主任李彦君在该协议书中签字，本案争议区域在第三人齐心村委会权属界线范围之内。2011年4月13日，林甸县花园镇人民政府向被告林甸县人民政府提出林花政呈（2011）7号“关于花园镇向前村与齐心村边界纠纷处理的请示”，就向前村八屯与齐心村七屯所使用国有草原边界不清发生纠纷一事，请被告林甸县人民政府处理。2011年4月28日，被告林甸县人民政府给花园镇人民政府作出林政发（2011）22号“关于花园镇向前村与齐心村权属界线纠纷处理的批复”，由花园镇人民政府负责告知争议双方对土地权属争议协商不成的，可向有管辖权的行政机关提出确权申请。2011年5月3日，原告向被告林甸县人民政府提出确权申请，请求确认争议区域的土地归其所有。2012年4月26日，林甸县国土资源局作出林国土资发（2012）5号处理决定，因程序瑕疵，林甸县国土资源局自行撤销该处理决定。2013年8月19日，被告林甸县人民政府组织原告及第三人召开听证会，听取了争议双方的陈述和申辩。2013年11月25日被告林甸县人民政府作出林政发（2013）48号处理决定，原告不服，向被告大庆市人民政府申请复议，复议审理期间，被告林甸县人民政府于2014年2月12日自行撤销该处理决定，并于同日重新作出林政发（2014）3号处理决定，原告不服，向被告大庆市人民政府申请复议，复议审理期间，被告林甸县人民政府于2014年4月11日自行撤销该处理决定，并于2014年4月28日重新作出林政发（2014）13号行政处理决定。原告不服，向被告大庆市人民政府申请复议，大庆市人民政府作出庆政复决（2014）49号行政复议决定，撤销了该行政处理决定，并责令林甸县人民政府重新作出处理决定。2014年12月16日，被告林甸县人民政府组织原告及第三人召开听证会，听取了双方的意见，审查了双方提交的证据材料，并组织双方进行了调解，由于双方分歧较大，未能达成一致意见。2014年12月24日被告林甸县人民政府作出《1号处理决定》，认定争议区域为国有草原，所有权属于国家所有，第三人林甸县花园镇齐心村享有该国有草原使用权。原告不服，向被告大庆市人民政府提出复议申请，被告大庆市人民政府于2015年4月20日作出庆政复决（2015）7号行政复议决定书，维持该《1号处理决定》。原告仍不服，向本院提起诉讼，请求撤销被诉《1号处理决定》和（2015）7号复议决定书，依法确认争议草原归原告所有，第三人对争议草原区域无合法使用权。本院认为，关于《1号处理决定》是否合法及复议程序是否合法的问题。首先，本案原告向前村委会主张争议草原所有权归原告集体所有，但因原告及第三人在被告林甸县人民政府作出《1号处理决定》及被告大庆市人民政府作出复议决定过程中，均没有提交其对本案争议草原区域享有集体所有权的权属凭证，原告向本院提交的证据亦不能证明本案争议草原区域归原告集体所有权，根据《中华人民共和国草原法》第九条第一款之规定，“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条之规定，“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”及1982年花园公社花园大队土地使用范围平面图，被告林甸县人民政府作出《1号处理决定》认定本案争议草原区域归国家所有，符合法律规定。因第三人齐心村委会自1997年一直经营管理该争议草原区域，且原告庭审中申请证人姜国云、姜国太出庭作证亦证实向前村村民承包齐心村王恒江草原的事实，故被告林甸县人民政府根据第三人齐心村委会与王恒江签订的承包草原合同书、公证书等相关证据材料，结合本案争议草原区域由第三人齐心村委会使用的事实，将本案争议国有草原的使用权确权由第三人享有，并无不当。其次，被告林甸县人民政府在收到原告的确权申请后，经听证、审查证据、组织调解等程序，在各方当事人达不成调解协议后作出的《1号处理决定》，程序合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款之规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”被告大庆市人民政府提交了证明其复议程序合法性的证据，原告和第三人对复议程序的合法性均无异议，故被告大庆市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持该《1号处理决定》，亦符合法定程序。关于原告诉请法院确认争议草原区域归原告所有，第三人对争议草原区域无合法使用权的问题。根据《中华人民共和国草原法》第十六条之规定，“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”当事人对土地、草原等自然资源的所有权或者使用权发生争议时，应当先由人民政府依法处理并经行政复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。故原告诉请法院确认争议草原区域归其所有，第三人对争议草原区域无合法使用权的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予驳回。综上，被告林甸县人民政府于2014年12月24日作出的林政处决字（2014）1号《关于林甸县花园镇向前村和齐心村争议区域土地权属行政处理决定书》及被告大庆市人民政府作出的庆政复决（2015）7号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销该《1号处理决定》及复议决定的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林甸县花园镇向前村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林甸县花园镇向前村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  程雪飞审判员  袁力民审判员  许维生二〇一五年八月十八日书记员  王 刚附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。