河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)洛行终字第165号上诉人（原审原告）张小平，女，1971年2月13日出生，汉族，现住洛阳市涧西区。被上诉人（原审被告）洛阳市国土资源局。地址：洛阳市西工区凯旋东路**号。法定代表人赵力争，局长。委托代理人刘全斌，该局工作人员。一般代理。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。一般代理。上诉人张小平因信息公开纠纷一案，不服洛阳市西工区人民法院作出的（2015）西行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张小平，被上诉人洛阳市国土资源局的委托代理人刘全斌、高晓军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告以邮寄方式向被告提交三份申请书，申请公开如下内容：“洛阳市整条环城路占地化整为零申请批复的法律依据；洛阳市西环路高新区段的占用土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续；洛阳市西环路郑州路段占用的土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”的政府信息。被告2014年11月19日收到该申请后，于12月4日作出《告知》，内容如下：原告申请公开的“洛阳市整条环城路占地化整为零申请批复的法律依据”的政府信息，不属于信息公开的范围。西环路建设按行政区划分涧西区段和高新区段，洛阳市人民政府于2013年以洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地上报省政府，省政府于2013年7月16日以豫政土[2013]911号文件予以批复，不存在化整为零申请批复的问题。原告申请公开的“洛阳市西环路高新区段的占用土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续；洛阳市西环路郑州路段占用的土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”的政府信息，根据《国务院办公室关于做好政府信息公开工作的意见》（国办发[2010]5号）“一事一申请”的原则，一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目，建议原告对申请内容作出进一步明确或补充后重新申请。原告不服《告知》，诉至本院。另查明，被告作出《告知》的日期是2014年12月4日，在落款日期处误写为11月4日。原审法院认为，依照《条例》规定，被告作为县级以上人民政府工作部门具有对信息公开申请作出答复的法定职责。被告于2014年11月19日收到原告的政府信息公开申请后，于2014年12月4日作出《告知》，程序符合法律规定。被告将作出《告知》的落款日期误写为2014年11月4日，存在瑕疵，属于笔误，被告在工作中应引以为戒。对原告申请公开的“洛阳市整条环城路占地化整为零申请批复的法律依据”的政府信息，被告答复告知“该信息不属于信息公开的范围。西环路建设按行政区划分涧西区段和高新区段，洛阳市人民政府于2013年以洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地上报省政府，省政府于2013年7月16日以豫政土[2013]911号文件予以批复，不存在化整为零申请批复的问题”，符合《条例》第二十一条第（三）项之规定：“……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”，已经履行了信息公开答复职责。原告申请公开的“洛阳市西环路高新区段的占用土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续；洛阳市西环路郑州路段占用的土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”信息，被告根据《国务院办公室关于做好政府信息公开工作的意见》（国办发[2010]5号）“一事一申请”的原则，一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目，建议原告对申请内容作出进一步明确或补充后重新申请。按照最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项之规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不应受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。……”，对该项告知行为，本院应不予受理。综上，原告起诉要求撤销被告具体行政行为的理由不能成立，本院不予支持。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项之规定，判决驳回原告张小平的诉讼请求。一审判决送达后，张小平不服，提起本案上诉。上诉人张小平上诉称，2014年11月19日，被上诉人收到上诉人的三份信息公开申请，申请公开：1、洛阳市西环路高新区段转为国有土地的具体时间以及转为国有土地的审批手续；2、洛阳市西环路郑州路段占用土地转为国有土地的审批手续；3、洛阳市整条环城路占地化整为零申请批复的法律依据。上诉人认为被上诉人信息公开答复违法，一审法院认定事实不清，法律依据错误，具体理由如下：一、被上诉人关于“洛阳市整条环城路占地化整为零申请批复的法律依据”不属于信息公开的范围的答复违法。被上诉人答复告知“该信息不属于信息公开的范围。西环路建设按行政区划分涧西区段和高新区段，洛阳市人民政府于2013年以洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地上报省政府，省政府于2013年7月16日以豫政土[2013]911号文件予以批复，不存在化整为零申请批复的问题”。上诉人认为，911号批复是洛阳市第一批城市建设用地批复，而非西环路的专门用地批复，也不能证明西环路没有化整为零。在911号批复文件中，在上诉人申请公开的西环路《建设用地规划许可证》和西环路《建设项目选址意见书》中，存在着西环路被划分成两段分段报批、分段修建化整为零的客观事实，不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定关于加强土地调控有关问题的通知》第二条：严格按照法定权限审批土地。严禁规避法定审批权限，将单个建设用地项目拆分审批。被上诉人称上诉人申请公开西环路化整为零的法律依据不存在，于法无据。二、被上诉人认为“洛阳市西环路高新区段的占用土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续；洛阳市西环路郑州路段占用的土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”违反了《国务院办公室关于做好政府信息公开工作的意见》（国办发[2010]5号）“一事一申请”的原则，建议上诉人对申请内容作出进一步明确或补充后重新申请。上诉人认为上诉人申请公开的信息已经表达的很明确，审批手续本身已经包含了具体时间，不需要再补充说明。且被上诉人把上诉人的三个信息公开申请混在一个信息公开答复中答复也违反了国办发[2010]5号一事一答复的原则。三、一审法院适用法律错误。申请人的权利义务不仅包括财产权、人身权，还包括信息公开申请中的知情权、监督权，被上诉人的答复已经严重侵犯了上诉人的知情权和监督权，不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一、二、四、五条的规定，违背了制作《信息公开条例》的本意，一审驳回上诉人起诉于法无据。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被诉信息公开告知书违法，并责令被上诉人重新公开。被上诉人洛阳市国土资源局当庭口头答辩称，一、一审判决认定事实清楚，程序合法。二、坚持一审答辩意见。三、上诉人申请的化整为零信息，首先不存在化整为零的事实，再者上诉人申请的法律依据不属于申请信息公开的范围，因此，答辩人的答复是正确的。对于上诉人申请中的第二、三项内容，答辩人认为适用一事一申请是正确的，而且更有利于被上诉人准确的答复申请人，一事一申请是中间环节，不具有可诉性，是整个答复过程中的一部分，但是上诉人没有照此原则进行申请，仅是对程序的告知提起行政诉讼。程序性的告知对当事人的实质权利义务并不产生实质性的影响，申请人只要修改自己的申请，行政行为就可以进行下去。因此我们认为在上诉人没有修改申请的情况下，应当予以驳回。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，政府信息是指行政机关在履行行政职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人张小平申请公开“洛阳市整条环城路化整为零申请批复的法律依据”，实质上是对被上诉人提出的咨询，不属于被上诉人履行职责过程中制作或获取的政府信息，被上诉人以不属于信息公开范围为由答复上诉人并无不当。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，上诉人要求公开该项信息的诉求依法应当驳回。根据《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。故上诉人申请公开的第二、三项政府信息，虽然涉及西环路占地转为国有土地的审批手续、具体时间两项内容，但土地性质转变的时间是省政府或国务院相关批复手续的应有内容，被上诉人以违反一事一申请原则为由要求上诉人进一步明确申请内容或重新申请不符合法律规定。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，被上诉人关于“洛阳市西环路高新区段的占用土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”及“洛阳市西环路郑州路段占用的土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”的答复应予撤销，并在15个工作日内对上述两项信息公开申请重新作出答复。综上，一审判决错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、第九条之规定，判决如下：一、撤销西工区人民法院作出的（2015）西行初字第37号行政判决；二、撤销洛国土资告[2014]79号政府信息公开告知书中关于“洛阳市西环路高新区段的占用土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”及“洛阳市西环路郑州路段占用的土地转为国有土地的具体时间，以及转为国有土地的审批手续”的答复，被上诉人洛阳市国土资源局自收到本判决之日起15个工作日内对上述两项信息公开申请重新作出答复。三、驳回上诉人张小平的其他诉讼请求。一、二审诉讼费共计100元，由张小平、洛阳市国土资源局各承担50元。本判决为终审判决。审 判 长  张艳红审 判 员  任海霞代理审判员  李扬丽二〇一七年四月十三日书 记 员  张蔚昭