北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2015）二中行终字第1226号上诉人（一审原告）孟建荣，女，1959年9月8日出生，汉族，北京市人，无业。委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。法定代表人魏成林，男，局长。委托代理人李丽，女，北京市国土资源局怀柔分局干部。委托代理人郎克宇，北京市大悦律师事务所律师。上诉人孟建荣因诉北京市国土资源局（以下简称市国土局）行政答复一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）东行初字第177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人孟建荣及其委托代理人张艳玲，被上诉人市国土局的委托代理人李丽、郎克宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2014年7月14日，市国土局下属北京市国土资源局怀柔分局（以下简称怀柔国土分局）对孟建荣作出《北京市国土资源局怀柔分局关于重新反馈举报事项查处进展情况的意见》（以下简称重新反馈意见），主要内容为：经查，2009年12月该项目通过怀柔镇新贤街村村民代表大会决议，确定新贤街村征地事宜；2010年7月北京市土地整理储备中心怀柔分中心（以下简称怀柔土储分中心）与新贤街村委会签订了征地补偿安置协议，随后按协议约定实施补偿，并依法依规进行了征地公示。因此，信中所述“我村村委会和征地单位始终都未召开村民和村民代表会议”不属实。该项目于2011年1月取得北京市人民政府（以下简称市政府）核发的《北京市人民政府关于怀柔区二○一一年度批次建设用地的批复》（京政地字（2011）10号），随后进行了征地公告；2011年8月办理征地结案。信中所述：“被拆迁三户宅基地现在还是集体土地”不属实。另外，信中所提“国有土地使用权证”为二级竞得人办理，在土地一级开发阶段无需办理。您信中反映的“房屋拆迁许可证”、“强制拆迁”问题，不在国土部门的行政管辖及查处范围，请您向北京市怀柔区住房和城乡建设委员会（以下简称怀柔区住建委）、北京市怀柔区人民法院反映。孟建荣不服上述行政行为，诉至一审法院称，孟建荣的房屋因被列入新贤街村改造项目范围而被拆迁。怀柔土储分中心在土地征收和房屋拆迁中存在违法之处，市国土局应予查处。孟建荣认为，市国土局于2014年7月14日就上述问题作出的重新反馈意见事实调查不清，应予撤销。理由如下：1、征地程序不合法。《怀柔镇新贤街村村民代表大会决议》（以下简称《村民代表大会决议》）没有村民确认登记表，参会人员中有2人签名伪造，3名村民代表未签字，并且，还有一些参会人员不是村民代表。因此，该《村民代表大会决议》不能作为该村村民同意征地和补偿的依据，故市政府的征地批复不合法。2、颁发房屋拆迁许可证的前提条件是拆迁人取得国有土地使用权批准文件，而该案中的房屋拆迁许可证是在办理完征地结案手续前所取得，房屋拆迁时所占土地仍为集体土地性质，故房屋拆迁许可证违法。综上，怀柔土储分中心实施的土地征收行为和房屋拆迁行为违法证据确凿，市国土局应当予以查处，故请求法院撤销重新反馈意见，并责令市国土局重新作出答复。市国土局一审辩称，一、孟建荣诉称《村民代表大会决议》未有村民确认登记表，参会人员中有的不是村民代表，故认为该会议决议不能作为该村村民同意征地和补偿的证据事宜，市国土局认为该项诉求不能成立。怀柔镇新贤街村民代表大会召开的程序如何，哪些人参与会议是该村集体经济组织内部的事项，市国土局仅作形式审查。孟建荣对此项事宜有疑问可以通过正常的途径向其本身所在集体经济组织进行主张。二、关于孟建荣所诉房屋拆迁许可证违法事宜，一审法院已经在（2014）东行初字第287号行政判决书（以下简称第287号行政判决）中确认不属于市国土局职责权限范围内的事项，建议孟建荣另案依法主张。综上，市国土局对孟建荣作出的重新反馈意见与事实情况相符，无违法之处，请求法院予以维持。2015年5月11日，一审法院作出（2015）东行初字第177号行政判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的有关规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。县级以上人民政府土地行政主管部门负责对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。怀柔国土分局作为土地所在地的地方人民政府土地管理部门，具有对本行政区域内发生的土地违法行为进行查处的职权和职责。《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2004年7月1日施行的北京市人民政府令第148号《北京市建设征地补偿安置办法》第十条第二款、第十一条规定：签订协议前，被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就征地补偿安置协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议。……。土地行政主管部门应当对农村集体经济组织或者村民委员会在签订征地补偿安置协议前是否履行民主程序、征地双方达成协议的内容是否符合法律规定监督，并可就监督内容听取农村村民意见。本案中，怀柔国土分局就孟建荣举报新贤街村征地拆迁项目违法一事作出了被诉答复。其中，关于举报事项之一征地问题，怀柔国土分局经过核实，认定该项目取得了市政府核发的用地批准文件，履行了征地公告程序，并通过了《村民代表大会决议》，同时就孟建荣反映的未办理国有土地使用证问题进行了回复。根据法院查明的事实，本案不存在《土地管理法》规定的土地违法行为，因此，怀柔国土分局在履行核查职责的基础上，认定孟建荣的举报内容不属实并据此作出相应答复，并无不当。针对孟建荣举报拆迁违法等其他事项，怀柔国土分局作出不属于国土部门的行政管理职权和查处范围的结论，是依据人民法院的判决作出的，具有事实依据。关于孟建荣认为《村民代表大会决议》不是真实、有效的，进而主张征地程序不合法等问题。法院认为，根据《北京市建设征地补偿安置办法》的上述规定，土地行政主管部门应当在征地批准文件作出之前对是否召开村民代表大会并形成书面决议等民主程序进行形式审查，相关法律、法规、规章并未要求土地行政主管部门对《村民代表大会决议》的合法性进行实质性审查。因此，孟建荣的该项主张不属于市国土局的法定权限范围，亦不属于本案审查范围，法院不予支持。关于孟建荣认为市政府作出的征地批复的合法性问题，依法不属于市国土局的权限范围，孟建荣可另案提起诉讼。综上，市国土局下属怀柔国土分局作出的重新反馈意见未侵害孟建荣的合法权益，对其请求法院撤销重新反馈意见，并责令市国土局重新作出答复的诉讼请求，法院依法应予驳回。据此，一审法院判决驳回孟建荣的诉讼请求。孟建荣不服一审判决，上诉认为，孟建荣的房屋因被列入新贤街村改造项目范围而被拆迁，怀柔土储分中心在土地征收和房屋拆迁过程中存在违法之处，市国土局有权且应当对违法行为进行监督检查，上报于市政府，但市国土局未能举证证明其就违法行为进行了依法审查，其所作重新反馈意见事实认定不清且程序违法。综上，孟建荣认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。市国土局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，市国土局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、信访事项转送告知单，证明举报来源是孟建荣向国土资源部反映，国土资源部转给市国土局办理；2、《北京市国土资源局怀柔分局关于举报事项查处进展情况的反馈意见》（以下简称反馈意见），证明市国土局接到国土资源部的转件后作出反馈意见；3、一审法院于2014年7月1日作出的第287号行政判决，证明孟建荣反映的部分举报事项不属于市国土局职责范围；4、重新反馈意见，证明市国土局依据一审法院判决就孟建荣提出的问题进行认真梳理，重新作出答复；5、《村民代表大会决议》，证明存在村民会议记录；6、怀柔区住建委作出的房屋拆迁许可证，证明该拆迁许可证的核发主体不是国土资源部门。庭审中，市国土局当庭提供了征地公示及征地公告，证明新贤街村征地项目进行了公示、公告程序。在一审诉讼期间，孟建荣在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、《村民代表大会决议》，证明市国土局在征地违法查处中，未对该决议的相关事项尽到审查职责；2、新贤街村村民代表花名册，证明《村民代表大会决议》中签字的人员贾玉莲、吴成田不是村民代表，且在村民代表花名册中没有这两个人的名字；按照《村民委员会组织法》规定，村民代表不包括党组织成员，而涉案签字的人员还有书记、妇女主任和副主任，但市国土局没有向村民代表进行核实；3、村民代表签字的证明，证明新贤街村委会未召开过关于本次拆迁补偿的村民代表会议；4、（2011）怀民初字第02551号民事裁定书、区片价听证会会议通知及光盘等材料，证明市国土局召开的听证会是区片价的听证会，并不是征地补偿的听证会；5、孟建荣户口本，证明孟建荣属新贤街村村民委员会集体经济组织的村民之一以及安置补偿程序并未结束；6、2013年9月24日关于马有长等三人签字的证明，证明涉案改造地块存在集体土地；7、授权委托书、征地补偿协议，证明北京昌泰兴业地产中心无权授权，不能作为征地补偿一方，其与怀柔土储分中心签署的协议是不合法的；8、关于怀柔城中村改造联合储备项目土地一级开发授权有关问题的批复及房屋拆迁许可证2份，证明市国土局实施了房屋拆迁的行为；9、孟建荣的房产所有证，证明孟建荣的房屋是集体土地；10、征收土地结案证明及结案表，证明本案存在未征地先拆迁的事实。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：市国土局提供的证据1-6，取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明市国土局主张的待证事实，予以采信；市国土局当庭出示的征地公示及征地公告系超过法定举证期限所提交，且孟建荣又提出异议，故对市国土局提交的该证据材料，不予接纳。孟建荣提供的证据1、内容真实，取得方式合法，与本案有关联性，予以采纳。但这两份证据本身不能证明市国土局是否尽到相关审查职责以及是否召开村民代表会议，故对其证明目的不予采信；证据2与被诉答复认定的事实无关，不予采纳；证据3、证据6系证人证言，但证人未提供有关身份证明的材料，该证据不符合证据的形式要件，不予采纳；证据4与市国土局答复认定的事实无关，不予采纳；证据5内容真实，取得方式合法，与本案有关联性，能够证明孟建荣的身份情况，予以采纳。孟建荣主张的其他证明目的与本案无关，不予采纳；证据7与本案无关，不予采纳；证据8内容真实，取得方式合法，与本案有关，但不能证明市国土局实施了房屋拆迁行为，不予采信；证据9-10均不足以证明孟建荣主张的证明目的，不予采信。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：孟建荣系北京市怀柔区怀柔镇新贤街村村民。孟建荣认为怀柔土储分中心在本村改造地块存在违法征地、违法拆迁问题，于2013年7月16日向国土资源部以邮寄信件的方式反映上述问题。后国土资源部将该信件转至市国土局办理。2013年8月9日，怀柔国土分局收到市国土局转来的举报信，孟建荣在举报信中称：“一、征地：市政府对我村拆迁地块征地批复日期为2011年1月27日。我村村委会和征地单位始终都未召开村民和村民代表会议，讨论这次拆迁征地方案会议。《土地管理法》第四十八条征地补偿安置方案确定后有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现未办理集体土地转为国有土地使用……。二、房屋拆迁许可证：我村拆迁地块有两个房屋拆迁许可证。我村拆迁日期为2010年8月3日。拆迁单位取得征地批准文件后未办理用地范围内暂停办理事项申请和予以拆迁公告。拆迁单位没有按法规程序办理征地拆迁。三、强制拆迁：怀柔区法院没有调查拆迁单位是否合法征地拆迁就批准强制拆迁，并对举报人实施强迁……。这次拆迁是违法征地拆迁，请求查明此事，并给予合理书面答复”。2013年9月13日，怀柔国土分局作出反馈意见，并送达孟建荣。孟建荣不服向市政府提起行政复议，市政府于2013年12月2日作出京政复字（2013）508号《行政复议决定书》，维持了反馈意见。孟建荣不服，于2014年4月向法院提起行政诉讼。法院经审理认为，怀柔国土分局作出的反馈意见中对涉案项目是否存在违法拆迁的问题进行了答复，而现行法律、法规或者规章并未授予其对集体土地房屋拆迁工作进行行政管理及查处违法拆迁的职权。法院于2014年7月1日作出第287号行政判决，以怀柔国土分局作出的反馈意见系超越职权为由判决予以撤销。孟建荣不服提起上诉。在此期间，怀柔国土分局于2014年7月14日作出重新反馈意见。孟建荣仍不服，于2015年2月向法院提起行政诉讼。另查，北京市第二中级人民法院于2015年2月13日作出终审判决，判决维持原判，并驳回上诉。另查，一审法院于2015年5月13日作出补正裁定，裁定将（2015）东行初字第177号行政判决书中“依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定”的表述更正为：“依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定”。本院认为，根据《土地管理法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，怀柔国土分局作为涉案土地所在地的地方人民政府土地管理部门，具有对本行政区域内发生的土地违法行为进行查处的职权和职责。依照《土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另据2004年7月1日施行的北京市人民政府令第148号《北京市建设征地补偿安置办法》第十条第二款、第十一条的规定：签订协议前，被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就征地补偿安置协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议。……。土地行政主管部门应当对农村集体经济组织或者村民委员会在签订征地补偿安置协议前是否履行民主程序、征地双方达成协议的内容是否符合法律规定监督，并可就监督内容听取农村村民意见。《土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。本案中，就孟建荣举报新贤街村征地拆迁项目违法的问题，怀柔国土分局作出了被诉答复。在答复中，怀柔国土分局称经过核实，涉案项目取得了市政府核发的用地批准文件，履行了征地公告程序，并通过了《村民代表大会决议》，同时就孟建荣反映的未办理国有土地使用证问题进行了回复。因此，在接到孟建荣举报后，怀柔国土分局在履行核查职责的基础上，认定孟建荣的举报内容不属实并据此作出相应答复的做法是正确的。针对孟建荣举报拆迁违法等其他事项，怀柔国土分局根据人民法院的判决作出上述事项不属于国土部门的行政管理职权和查处范围的结论，并无不当。关于市政府作出的征地批复合法性问题，依法不属于市国土局的权限范围，孟建荣可另案提起诉讼。综上，市国土局下属怀柔国土分局作出的重新反馈意见未侵害孟建荣的合法权益，一审法院判决驳回孟建荣的诉讼请求是正确的，本院予以维持。孟建荣的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由孟建荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  金丽代理审判员  李丹代理审判员  陈雷二〇一五年八月十九日书 记 员  高元