云南省龙陵县人民法院行 政 判 决 书(2016)云0523行初13号原告张彩祝，女，汉族，1974年10月4日出生，务农，云南省龙陵县人，住龙陵县。委托代理人黄昌邦，男，金桥法律服务所法律工作者。代理权限，特别授权。被告龙陵县国土资源局。单位地址，龙陵县龙山镇松山路中段。法定代表人王亮亮，该局局长。委托代理人张能卫，男，龙陵县国土资���局副局长。代理权限,特别授权。委托代理人莫再若，男，云南若在律师事务所律师。代理权限,一般授权。原告张彩祝不服龙陵县国土资源局行政处罚一案，张彩祝于2016年10月14日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，由审判员黄正华担任审判长，与人民陪审员朱秋东、杨明春组成合议庭，于2017年2月24日公开开庭审理了本案。原告张彩祝及其委托代理人黄昌邦、被告龙陵县国土资源局副局长张能卫、委托代理人莫再若到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。被告龙陵县国土资源局于2016年4月19日对原告张彩祝作出龙国土资罚字（2016）03号行政处罚决定，认定张彩祝未经审批、非法占用水田、林地739.7平方米，建设房屋和其他设施，开办农家乐餐饮业。张彩祝的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定。龙陵县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，对张彩祝作出以下行政处罚决定：限期拆除在非法占用的739.7平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地耕种条件。原告张彩祝的具体诉讼请求：1、请求龙陵县人民法院依法撤销被告龙陵县国土资源局作出的龙国土资罚字（2016）03号行政处罚决定。2、由被告承担诉讼费用。原告张彩祝诉称：1、被告行政处罚证据不足，认定事实错误。被告将原告建设房屋使用的旱地（荒地），认定为水田、林地，证据不足，认定事实错误。2、被告行政处罚适用法律错误。被告在行政处罚决定中，擅自改变法条内容、处罚事项，将《中华��民共和国土地管理法》第七十六条中的“恢复土地原状”改变为“恢复土地耕种条件”，适用法律错误。强制原告将原来不具备种植条件的土地改变为具备种植条件。3、本案属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案未经过行政机关负责人集体讨论决定，作出行政处罚，程序违法。被告在未进行听证程序之前，就审批作出行政处罚决定，再进行听证，程序违法。原告张彩祝向本院提交了以下证据：1、张彩祝居民身份证。2、龙陵县国土资源局（2016）第03号《国土资源行政处罚决定书》。3、营业���照、税务登记证、餐饮服务许可证、用电申请联签表。4、龙陵县龙江乡赧等村民委员会的证明、证人张某、王某1、王某2、王某3的证言。5、收款收据3份。被告龙陵县国土资源局辩称：我局认定原告张彩祝建设农家乐使用的地类现状，是以《土地利用规划图》、《土地利用现状图》为证据来认定，证明原告非法占用的地类现状为水田、林地。被告认定地类是依据国家的相关规定来认定的，认定事实是清楚的。关于适用法条内容的问题，被告认为“恢复土地原状”是一个大的概念，也包括恢复土地耕种条件，被告行政处罚适用法律正确。被告进行的听证程序，是在案件调查终结后才发现案情复杂重大需要进行听证，然后才转入听证程序，没有违反法定程序。在听证报告的结尾，由我局局长签署：经局领导班子讨论决定，同意作出行政处罚决定，证明作出本案行政处罚，经过我局负责人集体讨论决定，符合法律程序规定。被告龙陵县国土资源局向本院提交了以下证据：第一组证据，证明事实的证据9份。第1份证据，原告张彩祝的陈述；第2份证据，证人赵某的居民身份证；第3份证据，赵某《土地承包合同书》复印件；第4份证据，证人赵某的证言；第5份证据，现场勘测笔录；第6份证据，违法现场照片2张；第7份证据，关于龙陵县龙江乡张彩祝用地情况的说明；第8份证据，张彩祝用地规划图；第9份证据，张彩祝用地现状图。第二组证据，证明程序的证据16份。第1份证据，违法线索登记表；第2份证据，案件核查报告；第3份证据，立案呈批表；第4份证据，《责令停止违法行为通知书》；第5份证据，抄报单；第6份证据，延长办案时间的请示；第7份证据，案件调查报告；第8份证据，案件会审记录；第9份证据，处罚决定呈批表；第10份证据，行政处罚听证告知书；第11份证据，听证申请书；第12份证据，听证通知���；第13份证据，听证笔录；第14份证据，听证报告；第15份证据，行政处罚决定书；第16份证据，送达回证。第三组证据，被告行政处罚适用的法律依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条、第八十三条。经庭审质证，原告、被告的相互质证意见如下：原告张彩祝对被告用于证明认定事实、处罚程序、适用法律合法的三组证据均提出异议。1、被告以《土地利用规划图》为证据，认定原告建设农家乐使用的土地地类为水田、林地，与真实事实不符，证据缺乏真实性，不予认可。2、被告《行政处罚案件呈批表》，证明被告在案件调查终结、报批行��处罚决定后，再进行听证，程序违法；被告以其局长在听证报告结尾签署的意见，证明是行政机关负责人集体讨论的意见。该证据不具有合法性、真实性，不予认可。3、被告在行政处罚决定中擅自将法律条文内容“恢复土地原状”改变为“恢复土地耕种条件”，适用法律错误，原告不予认可。被告龙陵县国土资源局对原告张彩祝提交的赧等村村民委会的证明和5个证人证言提出异议，不予认可。被告认为，对原告建设房屋使用土地类别现状的认定，是土地管理部门的权限，只能由其依照相关规定进行认定。原告的证据证明其租用的土地地类为旱地（荒地），不具备种植农作物的条件，不符合事实。其证据不具有合法性、关联性，不予认可。本院对上述证据认证如下：一、对原告张彩祝证据���审核认定1、张彩祝居民身份证。该证据证明原告张彩祝起诉身份和资格，本院予以采信。2、龙陵县国土资源局作出的（2016）第03号《国土资源行政处罚决定书》。证明原告对被告作出的行政处罚决定不服，提起行政诉讼，符合行政诉讼法的相关规定，本院予以采信。3、营业执照、税务登记证、餐饮服务许可证、用电申请联签表。证明原告张彩祝开办农家乐餐饮服务业，经过龙陵县工商行政管理局颁发《营业执照》、龙陵县地方税务局办理《税务登记》、龙陵县食品药品监督管理局颁发《餐饮服务许可证》、龙陵县龙江乡国土资源管理所和龙江乡国土和村镇规划建设服务中心联合批准用电许可。该证据真实、合法，本院予以采信。4、龙江乡赧等村民委员会的证明和赧等村王家寨小组王某1、王某2、王某4、王某3的证言，张家寨小组张某的证言，证明原告张彩祝建设农家乐使用的土地地类，在原告未使用前是长期闲置的旱地（荒地），采光条件差，农作物无法生长，生长着稀散的竹棚。该证据真实、合法，与本案事实相关联，本院予以采信。5、收款收据3份，证明原告张彩祝建设农家乐房屋投资共计18万元。该证据本院予以采信。二、对被告龙陵县国土资源局证据的审核认定（一）对被告行政处罚事实证据的审核认定被告用于证明行政处罚事实的证据9份，本院对其认证如下：第1至4份证据：原告张彩祝的陈述、证人赵某的居民身份证、赵某的证言、赵某持有的龙陵县人民政府颁发的《土地承包合同书》。证明2015年3月17日，原告张彩祝的丈夫李富恒租用赵某承包的王家寨小坡园旱地大约1.5亩。原告张彩祝未办理农用地转用审批手续，建盖农家乐简易房屋，用于经营餐饮业。于2015年4月1日开始动工，5月20日完工。该证据内容真实，与本案的事实相关联，取证程序合法，本院予以采信。第5份证据，现场勘测笔录、附勘测图1份。证明原告张彩祝建设的农家乐房屋及其设施为，空心砖石棉瓦简易房7栋，钢架彩钢瓦房1栋、水池2个，建筑占地面积296.46平方米。该证据内容真实，与本案的事实相关联，取证程序合法，本院予以采信。第6份证据，现场照片2张，证明原告张彩祝建盖农家乐房屋、设施后的现场状况，对该证��，本院予以采信。第7份证据，关于龙陵县龙江乡张彩祝用地情况的说明。该说明不能证明案件待证事实，证据不具有关联性，本院不予采信。第8份证据《张彩祝用地规划图》；第9份证据《张彩祝用地现状图》，两张图相同，被告用于证明原告张彩祝建设用地地类为水田、林地（指张彩祝建设房屋、设施时的上一年的地类现状）。该证据证明的地类为“水田、林地”的事实，与被告提交的县人民政府颁发的赵某《土地承包合同书》记载的地类为“旱地”不相符；与龙江乡赧等村民委员会和王某1、王某2、王某4、王某3、张某证实的地类为旱地（荒地）不相符。被告行政处罚认定的地类现状为水田、林地，与原告使用的实际地类现状不符。行政处罚认定事实证据不足。该证据缺乏真实性，本院不予采信。（二）对被告行政处罚程序证据的审核认定被告用于证明行政处罚程序的证据16份，本院对其认证如下：第1至3份证据，违法线索登记表；案件核查报告；立案登记表。证明被告龙陵县国土资源局于2015年12月15日发现原告张彩祝违法建设行为线索，由被告执法大队进行实地核实、登记，报告局上批准立案。第4份证据《责令停止违法行为通知书》，证明被告龙陵县国土资源局于2015年5月30日向原告张彩祝作出并送达《责令停止违法行为通知书》。被告在2015年12月15日发现原告的违法行为，而在2015年5月30日就责令原告停止违法行为，违背事实。证明被告在2015年5月30日发现原告的违法行为后，没有及时依法履行职责，进行立案查处，程序违法。该证据不具有真实性，本院不予采信。第5��证据，抄报单。证明被告在调查处理原告张彩祝违法建设案件的过程中，向龙陵县发展和改革局、龙陵县工商行政管理局、龙陵县地方税务局、龙陵县水务局、龙陵县文体广电旅游和外事局、龙陵县市场监督管理局等单位，通报了案情，要求相关单位给予配合，共同制止违法行为。该证据对被告行政处罚程序是否合法无关联性、证明力，本院不予采信。第6份证据，延长办案时间的请示。证明被告在调查原告张彩祝违法案件中，发现案情复杂，不能在规定时限内结案，申请延长办案时间一个月，符合相关规定。对该证据，本院予以采信。第7至8份证据，案件调查报告；案件会审记录。证明被告对原告违法用地一案，于2016年3月16日调查终结，承办案件人员3月16日提交调查报告；3月18日，由被告龙陵县国土资源局主持，邀请有关单位人员参加，对案件进行了会审，对张彩祝违法建设一案如何认定和处理，形成了会审意见。对该证据，本院予以采信。第9份证据，处罚决定呈批表。证明2016年3月21日，被告对原告违法使用土地一案，进行行政处罚的报批、决定，由被告办案人员、法制工作机构提出处理意见，由副局长审批同意作出行政处罚决定。该证据不能证明被告作出的行政处罚，经过行政机关负责人集体讨论决定，本院不予采信。第10份证据，行政处罚听证告知书。证明被告2016年3月22日告知原告听证的权利。第11份证据，听证申请书。证明原告2016年3月22日申请听证。第12份证据，听证通知书。证明被告2016年3月30日通知原告听证。第13份证据，听证笔录。证明被告的政策法规科2016年4月8日主持举行听证，制作笔录。第14份证据，听��报告。证明被告的政策法规科4月11日制作听证报告。第10至14份证据，证明被告在案件调查终结、经过案件会审、审批行政处罚决定后再进行听证程序。在听证报告的结尾，由该局局长签署：经局领导班子讨论决定，同意作出行政处罚决定。该证据不能证明作出行政处罚，经过行政机关负责人集体讨论决定，对该证据，本院不予采信。第15至16份证据，行政处罚决定书及其送达回证。证明被告作出行政处罚决定后送达原告，送达文书的程序合法。对该证据，本院予以采信。（三）对被告行政处罚适用法律的审核认定被告认定原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条规定，对原告张彩祝作出行政处罚决定。被告在行政处罚决定中，改变法律条文内容，将《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中的法条内容“恢复土地原状”改变为“恢复土地耕种条件”。“恢复土地耕种条件”，指代不明，行政处罚改变法条内容，适用法律错误。本院根据对原告、被告证据的审核认定，认定事实如下：（一）被告行政处罚决定认定事实，证据不足。被告以《张彩祝用地规划图》、《张彩祝用地现状图》为证据，证明原告张彩祝违法建设用地的地类现状为水田、林地，但该证据证明的事实，与赵某持有的龙陵县人民政府核发的《土地承包合同书》记载的地类为“旱地”不相符；与龙江乡赧等村民委员会和王某1、王某2、王某4、王某3、张某证实的地类为旱地（荒地）不相符。被告行政处罚认定的地类现状与原告使用的地类现状不符，行政处罚认定事实，主要证据不足。（二）被告行政处罚适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中的法条内容为“恢复土地原状”，被告行政处罚决定中的处罚内容为“恢复土地耕种条件”。行政处罚决定中“恢复土地耕种条件”，指代不明。行政处罚决定改变法条内容，适用法律错误。（三）被告行政处罚程序违法。1、被告龙陵县国土资源局于2015年5月30日向原告张彩祝作出并送达《责令停止违法行为通知书》，但被告在2015年12月15日才发现原告张彩祝违法行为的线索，由被告执法大队进行实地核实、登记、报告局上批准立案。被告在未发现原告违法行为半年之前，就责令原告停止违法行为，违背事��。依据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，被告应当在发现原告违法行为后十个工作日内予以立案。被告没有及时立案查处，依法履行职责，不作为，程序违法。2、本案属于情节复杂、给予原告较重的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。在听证报告结尾局长签署的意见，不能证明被告作出行政处罚，经过行政机关负责人集体讨论决定，被告行政处罚程序违法。经审理查明，2015年3月17日，张彩祝的丈夫李富恒租用本村王家寨组赵某承包的小坡园旱地大约1.5亩，用于建盖简易房，经营农家乐餐饮业，业主张彩祝，名称：龙陵县咪老餐饮服务农家乐，于2015年4月1日动工，5月20日完工��6月1日开张，投资18万元。被告龙陵县国土资源局于2016年4月19日对张彩祝作出龙国土资罚字（2016）03号行政处罚决定，认定张彩祝未经审批、非法占用水田、林地进行建设，经营农家乐餐饮业。张彩祝建盖的房屋及其设施为，空心砖石棉瓦简易房7栋，钢架彩钢瓦房1栋、水池2个，占地面积739.7平方米，建筑占地面积296.46平方米。张彩祝的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，对张彩祝作出如下行政处罚决定：限期拆除在非法占用的739.7平方米的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地耕种条件。本院认为，原告张彩祝使用农用地，建设简易房和其他设施，开办农家乐餐饮业，未办理农用地转为建设用地审批手续，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。被告行政处罚行为存在两方面的违法：一方面，原告张彩祝的建设行为发生在2015年4月，被告在2016年4月才对张彩祝作出行政处罚决定，被告没有依法及时立案查处，履行法定职责，消极怠政，不作为；另一方面，被告作出的行政处罚决定，认定事实主要证据不足；行政处罚决定改变法条内容，适用法律错误；行政处罚违反法定程序，乱作为。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、(二)、（三）项的规定，判决如下：撤销被告龙陵县国土资源局作出龙国土资罚字（2016）03号行政处罚决定。本案受理费50元，由被告龙陵县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出��本，上诉于保山市中级人民法院。审 判 长  黄正华人民陪审员  朱秋东人民陪审员  杨明春二〇一七年四月五日书 记 员  李文臣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的��（六）明显不当的。