湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）长中行终字第00444号上诉人（原审原告）邓建明。委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。委托代理人邓建文。被上诉人（原审被告）宁乡县国土资源局，住所地宁乡县花明南路148号。法定��表人肖庆喜，男，局长。委托代理人易亮，系宁乡县国土资局政策法规科科长。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。邓建明因与宁乡县国土资源局（以下简称市宁乡国土局）行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省宁乡县人民法院作出的（2014）宁行初字第00082号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人邓建明及其委托代理人何建国、邓建文，被上诉人宁乡国土局的委托代理人易亮、杨泽辉均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2014年6月3日宁乡国土局对邓建明建养鸡棚一事立案查处。经调查取证后，于2014年6月10日宁乡国土局向邓建明送达宁国土资告字[2014]038号《行政处罚告知书》。2014年7月3日宁乡国土局组织邓建明进行了听证，在听证会上，宁乡国土局就邓建明的违法事实举出了邓建明户籍信息、邓建明妻子历爱辉调查材料、邓建明妻子历爱辉询问笔录、宁乡县回龙铺镇华田村邓建明养鸡棚用地现状图等四份证据。2014年8月23日宁乡国土局对邓建明作出宁国土资罚[2014]038号《行政处罚决定书》载明：“经我局调查核实，你未经依法批准擅自于2008年开始，在宁乡县回龙铺镇华田村13组占用土地建设养鸡棚。经宁乡县国土资源局测绘队实地测量占用林地421.7平方米。该宗用地符合宁乡县回龙镇土地利用总体规划。你的以上行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。对此，我局于2014年6月10日对你下达了宁国土资告字[2014]038号《行政处罚告知书》。后经你申请，我局于2014年7月3日举行了听证。经我局研究，你在听证会上提出的意见我局不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定。我局决定对你作出如下行政处罚：1、没收在非法占用土地上的建筑物和其它设施；2、罚款人民币陆仟柒佰叁拾陆元”。邓建明不服，向法院提起行政诉讼。一审法院判决认为，一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，宁乡国土局认定邓建明建设养鸡棚所占用土地属于违反“符合宁乡县回龙镇土地利用总体规划”的情形，但庭审和听证中未提供长沙市人民政府的批准文件，主要证据不足。二、宁乡国土局作出的宁国土资罚[2014]038号《行政处罚决定书》违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，宁乡国土局所作《行政处罚决定书》没收邓���明在非法占用土地上的建筑物和其它设施，罚款人民币6736元。属于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，应由行政机关的负责人集体讨论决定。但宁乡国土局在庭审中未提供对邓建明作出处罚决定经过本单位负责人集体讨论决定的证据，不符合法定程序。三、因宁乡国土局未对邓建明所建养鸡棚拆除，邓建明要求赔偿经济损失人民币200000元的诉讼请无事实和法律依据，应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条,第七十条（一）、（三）项之规定，判决撤销宁乡国土局作出的宁国土资罚[2014]038号《行政处罚决定书》；驳回邓建明的其他诉讼请求。上诉人邓建明上诉称:一、一审认定事实部分错误，且对部分事实的认定自相矛盾。二、被上诉人对上诉人违法实施罚款、没收财物等行政处罚，其行为违法且有明显过错，根据《国家赔偿法》第四条第（一）项之规定，应当予以赔偿；一审判决驳回上诉人的赔偿请求，违反相关法律规定。三、被上诉人的行政处罚没有事实与法律依据，且程序严重违法。综上，请求二审法院判决撤销一审判决的第二项内容，并判令被上诉人赔偿上诉人经济损失20万元。被上诉人市宁乡国土局答辩称：被上诉人人虽对上诉人作出了没收及罚款的行政处罚，但并没有实际执行，即没有具体实施对上诉人财产权的侵权损害行为，不构成国家赔偿责任。另上诉人未就20万元的经济损失提供证据，故其要求赔偿的诉讼请求不能成立。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。上诉人在二审中向本院提交了三份新证据：证据一、四张照片，拟证明被上诉人把上诉人的林地、房屋全部推倒；证据二、集体建设用地使用权证，拟证明上诉人房屋和养鸡棚使用的土地是合法审批的，不是被上诉人所说的非法占有；证据三、国土资发[2007]220号文件，拟证明家庭养殖是政府积极鼓励的，且没有改变土地使用权性质的，不需要办理行政许可。被上诉人对上诉人二审中提供的新证据发表质证意见如下：对证据一的真实性没有异议，关联性有异议，被上诉人没有实施强拆，只是对养鸡棚下达了处罚决定书；上诉人提供的证据二与本案没有关联，本案涉及的是养殖房屋占有土地，不审理对其住宅实施拆除的行为；对证据三的证明目的有异议，文件没有免除上诉人办理相关手续的义务。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对上诉人新提供的证据一、二，内容真实、来源合法、与本案有关联，予以采纳，但不能达到其证明目的；对上诉人提供给的证据三系规范性文件，不属于证据，不予认证。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。���审查，本院采信的证据和确认的事实与原判无异。本院认为，一、对于本案被诉行政行为，一审已确认违法，被上诉人也未上诉，经查，一审判决确认违法是正确的，本院予以确认，不重复判决。二、关于上诉人提出的20万元赔偿请求，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”由上述规定可知，行政机关必须作出了通过行使职权给上诉人合法权益造成损害的行政行为，上诉人才可将该机关作为赔偿义务机关主张赔偿。本案中，上诉人提供的证据不足以证明其养鸡棚系由被上诉人实施拆除，故对其请求判决被上诉人赔偿20万元的诉讼请求，没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确��审判程序合法，依法应予维持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人邓建明负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 永审 判 员  柳 明代理审判员  陈丽琛二〇一五年八月三十一日书 记 员  贾翔婷附相关法律条文：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对本规定没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼的有关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。