广东省广州市番禺区人民法院行 政 判 决 书（2015）穗番法行初字第79号原告：周某某，住广东省广州市番禺区。被告：广州市番禺区人民政府沙头街道办事处，住所地广东省广州市。法定代表人：郭洪杰，职务：主任。委托代理人：何树智，广东星凯律师事务所律师。委托代理人：刘广，系被告的工作人员。原告周某某不服被告广州市番禺区人民政府沙头街道办事处（以下简称沙头街道办）作出的《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》一案，于2015年3月27日向本院提起行政诉讼，后于2015年4月28日补齐材料。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月5日公开开庭审理了本案。原告周某某，被告的委托代理人何树智、刘广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沙头街道办于2014年12月29日作出《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》，认为根据调查核实的情况，本次联名申请表上的业主签名没有达到规定的人数，因此，退回本次联名申请表，请宝翠苑小区业主重新按照相关规定依法组织并再次提出书面申请。被告提供以下证据：1.（2012）穗番法民三初字第1558号民事调解书，证明原告曾因拖欠管理费被物业管理公司追讨的事实；2.成立业主委员会联名申请表，证明被告收到原告申请表的时间；3.借据，证明被告开展查核业主签名的工作情况；4.粤房地权证穗字第号、粤房地权证穗字第号房地产权证，《市国土房管局番禺区分局关于核查宝翠苑五户业主房产信息的复函》，证明原告提供的申请表上有部分不是小区业主的情况；5.成立业主委员会联名申请表、电话录音，证明部分业主否认在申请表上签名的情况。原告周某某诉称：宝翠苑小区已有十多年楼龄，总户数为428户，其中住宅为374户，商铺54户，早已全部交付使用，自2007年11月第一届业委会合同期满后还没有成某的业委会续签新的合同，十年前第一届业委会签的合同已经对该小区的物业公司没有任何约束力，物管公司一直以来都凭恃小区无业委会这个业主维权组织这一事实，鸠占鹊巢，采取了高高在上的姿态，无视乃至藐视业主的合理诉求和意见，并且有贿赂部分业主及操控服务评审并弄虚作假的现象。同时，物业公司也有较严重的虚假收支情况，同一项目存在重复支出现象，而且还多次故意派发传单歪曲业委会的职责。为此，原告应广大业主的意愿和要求，为今次工作得以顺利开展，亦为了避免太多的枝节和误解，原告在联名前已口头告知管辖该小区的居委会并提出要求居委会协助联名的请求，最后居委会和被告一致口头答复，由小区发起人负责组织20%以上的业主联名向被告提出申请成立业主委员会，原告作为发起人于2014年8月在2名以上热心业主的陪同下按照《广东省物业管理条例》第十条第一款、第十二条和《广州市物业管理暂行办法》第二十条的规定组织了小区符合条件的87名（实际为86名以上）业主联名向被告提出申请。经过四个多月无理由的漫长等待，且在原告的多次催促下被告才作出回复意见。而被告的回复意见却又以有3名业主否认在联名申请表上签名和有2人不是宝翠苑登记在册的业主致本次联名申请表上的业主签名没有达到规定的人数为由退回本次联名申请表。原告认为被告退回本次联名申请表的理由缺乏充足的证据。首先，被告在上述回复意见中对抽查的结果含糊其辞，一直未向原告公布全部的抽查结果，更没有向原告明确联名表上否认签名的3名业主和无登记在册的2名业主，致使原告认为被告的抽查结果不真实。后来原告提出要求被告向原告公开被告所讲的那几户业主的信息，但被告认为业主信息涉及个人隐私不依法公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，被告应提供相关书面证据具体说明。其次，被告未向原告提供证明其抽查方式及抽查过程的合法、合理的证据。综上，被告在证据不充分的情况下作出《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》，特向番禺区人民法院依法提起行政诉讼，请求法院判决：1.被告作出的《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》无效；2.责令被告消除在宝翠苑小区内张贴的《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》对开展业委会筹备和选举工作的影响；3.诉讼费用由被告负担。原告向本院提供以下证据：1.《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》，2.《关于周某某要求公开宝翠苑五户业主信息的回复》，3.身份证，4.组织机构信息查询结果。被告沙头街道办辩称：（一）我办作出《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》是授权行为。根据《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条的规定，我办在业主大会成立和选举业主委员会有指导和协助的职责，作出上述回复意见是履行该职责的体现。我办作出上述回复意见，性质上属于指导、协助行为，该行为并没有超越职权。（二）《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》符合相关规定。根据《广东省物业管理条例》第十一条第一款规定，宝翠苑小区共有428户，其业主提出成立业主委员会的申请，业主联名必须为86名以上业主。宝翠苑小区业主提供的联名申请表共显示有87名业主签名（没有提供业主身份证和房屋所有权证等资料）。收取联名申请表后，我办就此次申请表进行抽查回访，核实该申请表上的业主和签名的真实情况。在抽查回访过程中，有3名业主否认在联名申请表上的签名，表示其本人没有在该联名申请表上签名；同时，有资料显示联名申请表上有2人不是宝翠苑登记在册的业主。我办根据上述规定和相关事实，认为联名申请表没有达到法定的人数，回复退回本次的联名申请表，请宝翠苑小区业主重新按照上述规定依法组织并再次提出书面申请。我办的回复意见合法合理。（三）抽查结果涉及个人隐私，不得公开。《中华人民共和国信息公开条例》第十四条第四款规定，业主信息属于个人隐私范围。我办的抽查结果涉及个人隐私，按照上述规定，不得公开。我办已告知原告可向广州市国土资源和房屋管理局番禺分局反映。（四）《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》不具备可诉性。1.我办作出的上述回复意见是一种指导、协助行为，是为最终作出成立业主大会和选举业主委员会权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为。一个小区的业主委员会工作，是一项繁杂的程序。从联名申请、筹备业主大会、发布公告、召开业主大会、选举业主委员会等，要经过许多环节和程序。这些程序中的很多工作是流程性的，有些属于资料调查登记，有些属于准备工作，这些工作主要是为作出具体行政行为之前所作出的各种准备行为。如果这些行为都是可诉的，无疑会彻底打乱成立业主大会和选举业主委员会工作的连贯性和延续性，大大降低工作效率，提高行政成本和和时间成本，浪费很多人力物力，甚至使整个工作无法进行。我办作出的上述回复意见是一种资料调查、准备行为，尚未构成一个具体行政行为，没有单独影响原告的合法权益，没有增加或者减少原告的权利义务，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第一条第二款第（六）项之规定，不属于可诉的具体行政行为。2.我办作出上述回复意见不具备具体行政行为的约束力和执行力。本案中，回复意见只是一个资料调查的认定文件，不具备具体行政行为所具有的拘束力与执行力，不具有法律的强制效力，并不满足“规制”法律效果的要件。（五）1.根据我国《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二条的规定，行政诉讼的诉讼请求具体有9项，原告的第二项请求不属于行政诉讼的诉讼请求，对该项请求应当予以驳回。2.原告不具备诉讼主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，提请行政诉讼应当是行政行为的相对人，我办作出的回复意见的相对人是宝翠苑小区87名联名业主，因此，如果认定回复意见是一种行政行为，该行政行为的相对人是87名联名业主，并非原告一人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条的规定，一方当事人人数众多可以推选代表人参加诉讼，如果原告作为上述87名联名业主的代表进行诉讼，应征得87人的推选，但没有证据显示原告已经取得87名联名业主的推选，因此原告不具备适格的原告主体资格。综上，我办作出的《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》的行为是授权行为，没有违反相关规定，该行为不具备可诉性，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院认为被告提供的证据1、证据4，与本案没有关联性，原告提出异议成立，对被告提供的证据1、证据4，本院依法不予采信；被告提供的其余证据，来源合法，客观真实，与本案有关联性，对被告提供的其余证据，本院依法予以采信。原告提供的证据1不具备合法性，证据2与本案没有关联性，对原告提供的证据1、证据2，本院依法不予采信；原告提供的其余证据，来源合法，客观真实，被告无异议，对原告提供的其余证据，依法予以采信。经审理查明：2014年8月1日，广州市番禺区沙头街解放西路38号宝翠苑共87名业主（包括周某某）向沙头街道办提交书面申请，联名请求沙头街道办指导、协调宝翠苑小区成立业主委员会筹委，继而最终成立业主委员会。沙头街道办收到上述申请后，向宝翠苑物业服务中心调取《宝翠苑小区业主花名册》核对业主身份，并且电话核对业主签名的真实性。2014年12月29日，沙头街道办作出《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》，告知宝翠苑小区业主以下情况：1.《广东省物业管理条例》第十条第一款、《广州市物业管理暂行办法》第二十条的规定。2.宝翠苑小区情况：宝翠苑小区公有428户，目前没有业主委员会，按照有关规定，宝翠苑小区业主提出成立业主委员会的业主联名必须为86名业主以上。3.联名申请表情况：宝翠苑小区业主提供给街道办的联名申请表共显示有87名业主签名。4.抽查回访情况：收取联名申请表后，街道办组织了沙头社区居民委员会、沙头街道办社会事务科、沙头街道办城建中心就此次申请进行抽查回访，核实该申请表上的签名是否真实。在抽查回访过程中，有3名业主否认在联名申请表上的签名，表示其本人没有在该联名申请表上签名，同时，有资料显示联名申请表上有2人不是宝翠苑登记在册的业主。5.回复意见：根据以上调查核实的情况，本次联名申请表上的业主签名没有达到规定的人数，因此，退回本次联名申请表，请宝翠苑小区业主重新按照相关规定依法组织并再次提出书面申请。周某某不服上述回复，向本院提起行政诉讼。本院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，但对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，宝翠苑业主依法享有请求成立业主大会和业主委员会的权利，沙头街道办作出的《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》，认为宝翠苑业主的申请不符合规定，退回申请，对宝翠苑业主的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。沙头街道办主张其作出的上述回复意见不可诉，理由不成立，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，周某某是宝翠苑小区的业主，与其他业主联名向沙头街道办申请成立业主委员会，因此，沙头街道办针对周某某等人的申请作出的回复与周某某有法律上的利害关系，周某某不服上述回复有权提起行政诉讼。沙头街道办主张周某某没有原告资格，理由不成立，本院不予采纳。《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷，居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”《广东省物业管理条例》第十一条第一款规定：“业主依法成立业主大会，选举业主委员会。”第十三条规定：“百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。符合前两款情形之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。”根据上述规定，沙头街道办对宝翠苑业主关于成立业主委员会的申请，经审核符合申请条件的，应当会同有关部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组，如果认为有不符合上述法定申请条件的，亦应当协助、指导申请人完善相关条件。本案中，沙头街道办作出上述回复意见，以周某某等人的申请不符合法定条件为由，退回联名申请表，并要求宝翠苑业主重新按照规定再次提出申请，缺乏法律依据。因周某某请求确认沙头街道办作出的上述回复无效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，故对沙头街道办作出的上述回复意见，本院依法予以撤销。周某某请求责令沙头街道办消除在宝翠苑小区内张贴上述回复对开展业委会筹备和选举工作影响，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市番禺区人民政府沙头街道办事处于2014年12月29日作出《关于宝翠苑小区成立业主委员会申请的回复意见》。二、驳回原告周某某的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告广州市番禺区人民政府沙头街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。审 判 长  余 珣人民陪审员  黄苑仪人民陪审员  何玉玲二〇一五年八月十八日书 记 员  邓颖珊