陕西省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）陕行终字第00061号上诉人（原审原告）刘民虎，男，汉族。委托代理人郑玲，女，汉族。委托代理人白红卫，陕西省老法律工作者协会法律工作部法律工作者。被上诉人（原审被告）蓝田县人民政府，住所地蓝田县县门街6号。法定代表人王浩，该县县长。委托代理人薛亚先，该县政府干部。委托代理人赵门利，陕西白鹿原律师事务所律师。上诉人刘民虎因诉蓝田县人民政府行政复议决定纠纷一案，不服西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘民虎的委托代理人郑玲、白红卫，被上诉人蓝田县人民政府的委托代理人薛亚先、赵门利，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告刘民虎于2014年4月11日16时34分在《陕西网》民情法治频道发表名为《蓝田网民质疑16万元退耕还林款下落不明》网贴称，其于2005年4月23日与蓝田县葛牌镇什字村第四村民小组签订了坡耕地的退耕还林承包合同，承包了小沟处的坡地，种植了松树、核桃树等生态林，面积约120亩，承包期50年。按国家当时规定，这120亩地应该给其发放退耕还林粮食和生活费，其中，每亩耕地每年补助粮食（原粮）100公斤，按每公斤1.4元折价计算，生活费为每亩每年20元，生态林要补助8年。国家又出台政策，8年补助期满后还要继续补助。2006年，经相关部门验收合格后，一次性向其发放了2005年和2006年两年的生活费，但没有发放粮食费。后不知为何其之后再未收到粮食费和生活费，估计拖欠数额为168000元。其不知道国家按照《中华人民共和国退耕还林条例》等法规和政策应该给其的钱到哪里去了。其多次向蓝田县有关部门反映，均被推来推去，不给答案。其认为应当根据《中华人民共和国退耕还林条例》第五十八条第一款第（三）项规定“不及时向持有验收合格证明的退耕还林者发放补助粮食和生活补助费的国家机关工作人员”，由其所在单位或者上一级主管部门责令限期改正，退还分摊的和多收取的费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。希望蓝田县有关部门能够查清其粮食费和生活费的去向，给其一个明确答复。蓝田县葛牌镇人民政府于2014年4月15日回帖称，4月11日，有网民在陕西网发质疑16万元退耕还林款下落不明一文，镇党委、政府接到贵部舆情信件后，思想高度重视，现将有关具体情况回复如下：2005年，我镇什字村四组村民刘民虎与李双田共同承包耕地进行退耕还林69亩，其中刘民虎41亩。2008年，什字村“两委会”换届后，该村四组重新选举组长，新任组长郑成新（系刘民虎之岳父）认为刘民虎、李双田当初与刘金有（刘民虎生父，时任四组会计）签订的合同无效，要求退还承包的69亩耕地，并将刘、李二人诉至县法院。县法院判决，刘、李二人承包合同无效，由刘民虎、李双田返还什字村四组69亩承包地，至于因合同无效给刘民虎、李双田造成的经济损失，法院已向二人释明其可向法院提出请求，但二人在案件审理中未有明确表示，故法院建议由二人与什字村四组协商解决或另案诉讼。2008年至今，刘民虎和其妻郑玲多次到北京、县、镇反映退耕还林款未发放问题。县林业局、镇政府因刘民虎、李双乾败诉，不是退耕还林69亩土地承包主体，所以无法兑付退耕还林补助款。另外，镇政府曾多次调解四组组长郑成新（郑玲生父）与刘民虎和其妻郑玲协商解决经济损失问题，但双方互不相让，协调无果。因县林业局、镇政府未能满足刘民虎和其妻郑玲的要求，刘民虎和其妻郑玲先后多次赴省进京，多次到县委、县政府大院上访，县、镇政府多次与刘民虎和其妻郑玲约访、接访，并且因为合同无效造成的经济损失，劝导其走法律程序另案诉讼，但刘民虎和其妻郑玲既不另案诉讼，也不承认法律判决，倔强的一味上访。在2008年、2011年，镇政府曾两次与刘民虎和其妻郑玲签订了息诉罢访补偿协议，但不长时间又缠访、闹访和到处写反映信。蓝田县林业局于2014年4月21日回帖称，接到我县网民葛牌镇什字村刘民虎网上质疑16万元退耕还林款下落不明的反映材料后，林业局高度重视，及时安排由主管退耕还林工作的副局长负责，抽调退耕还林工作领导小组办公室三名干部调查，现将调查结果汇报如下：一、葛牌镇什字村退耕还林情况。经查阅相关退耕还林档案资料，葛牌镇什字村共实施两个年度的退耕还林工程，其中2000年实施退耕还林463亩，涉及66个小班（栽植地块）并有小地名，有国家退耕还林计划、有作业设计、有实施方案、有上级批复文件，有检查验收资料和综合验收图纸、有国家兑现指标。2004年度实施退耕还林225亩，涉及14个小班（栽植地块）都有小地名，有作业设计、有实施方案、有上级批复文件、有综合验收图纸、有国家下达退耕还林计划、有兑现粮食补助和生活补助指标。二、网民刘民虎反映情况调查结果。网民刘民虎，系葛牌镇什字村四组村民。刘民虎反映：2005年，他在小沟种植了松树、核桃树等生态林，面积约120亩。经查实葛牌镇什字村2005年度根本没有实施退耕还林，既没有作业设计，也没有上级批复，更谈不上检查验收，2004年什字村实施的225退耕还林也没有小沟这个120亩的小班。2006年也从来没有给刘民虎发放退耕还林验收合格证、钱粮兑现卡；2006年也没有给刘民虎发放2005年度和2006年度两年度的生活费。国家也没有下达退耕还林的计划和兑现指标，不存在16万元退耕还林款下落不明的事实。《陕西网》于2014年5月1日17时50分发表题为《蓝田两政府职能部门给本网回帖在各说各话》回帖追踪：“编者按：就本网4月11日网帖《蓝田网民质疑16万元退耕还林款下落不明》所涉之事，蓝田县先后有葛牌镇政府和县林业局发来回帖。葛牌镇政府的回帖称，刘民虎所承包的41亩林地已被县法院判决向组集体返还；县林业局的回帖因知道刘民虎网帖所反映的承包小沟的120亩林地并没有被县法院判决向组集体返还，所以回避了这个不是问题的问题，只称刘民虎承包的120亩林地并不在退耕还林范围内，故不能向其发放退耕还林补助款。得知县林业局的回帖内容后，刘民虎向本网传来他小心翼翼保存了7年的与蓝田县退耕还林工作领导小组办公室（经核查，该办公室就设在县林业局）所签关于120亩林地的《退耕大户管理责任合同》。对上述三方所称，本网不做任何评语，只照录如下，供网民自行判断。”并对蓝田县葛牌镇人民政府及蓝田县林业局人民政府回帖内容全文引述。后有网友跟帖。刘民虎遂于2014年5月27日向蓝田县人民政府递交行政复议申请书，请求申请事项为：就两被申请人给《陕西网》互相矛盾的回复所暴露的如下疑点展开认真调查，彻底查清申请人应该拿到的国家补助的退耕还林补助款的去向，并将调查结果及处理办法在法定期限内告知申请人，以维护申请人的合法权益：一、在相关部门的账上是否有申请人领取2005年度和2006年度两年度生活费的记录？二、在相关部门的账上自2005年起是发放了631亩的还是225亩的退耕还林款？第一被申请人所称的225亩来源哪里？三、申请人于2007年10月26日与蓝田县退耕还林领导小组办公室签订的《退耕大户管理责任合同》是否在两被申请人处有存档？事实和理由为：2004年底到2005年5月26日左右，申请人经过所在组村民会议讨论后取得村、组同意，并得到蓝田县葛牌镇人民政府、蓝田县葛牌镇草坪林业局工作站、蓝田县国土资源局葛玉管理所等相关职能部门批准，与本组签订了坡耕地的退耕还林承包合同，承包了小沟处的坡地，种植了松树、核桃树等生态林，面积约120亩，承包期50年。与申请人此次一起承包并被批准的退耕还林坡地一共有631亩。到2007年10月26日，申请人又与蓝田县退耕还林领导小组办公室签订了《退耕大户管理责任合同》，就120亩地生态林的管护问题，明确了双方各自的权利义务。按国家当时规定，这120亩生态林应该给申请人发放退耕还林粮食和生活费，其中，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤、按每公斤1.4元折价计算，生活费为每亩每年20元，共补助8年。国家又出台政策，8年补助期满后还要继续补助。2006年，经相关部门验收合格后，申请人一次性领取了2005年和2006年两年的生活费，但没有领到粮食折价款。不知为什么，自那以后到现在，申请人再也没有领到一分一文退耕还林补助款，迄今为止估计拖欠数额为168000元。申请人很纳闷，不知道按照《中华人民共和国退耕还林条例》等法规和政策应该给申请人的钱都到哪里去了？申请人多次向贵机关所属的有关部门反映，均被推来推去，不给申请人答案。申请人无奈，于2014年4月11日将此事用帖子形式发布在省委的《陕西网》上，希望贵机关所属的有关部门能查清申请人应领而未领到的退耕还林补助款的去向，给《陕西网》和申请人一个明确的答复。申请人的帖子在《陕西网》挂出后，2014年4月15日，第二被申请人向《陕西网》回帖称，申请人所在村组的退耕还林虽然是从2005年开始实施的，但申请人所承包的土地已经县法院判决承包合同无效。2008年至今，申请人多次到北京、县、镇反映退耕还林款未发问题，就因申请人不是退耕还林土地承包主体，所以无法向申请人兑付退耕还林补助款。2014年4月21日，第一被申请人向《陕西网》回贴称，申请人所在村组只在2000年、2004年实施了退耕还林，2005年度根本没有实施退耕还林，既没有作业设计，也没有上级批复，更谈不上检查验收，所以从来没有给申请人发放退耕还林验收合格证、钱粮兑现卡，更没有给申请人发放过2005年度和2006年度两年度的生活费。对同一事实，两被申请人通过调查得到的结论竟然相差巨大，鉴于被申请人的上述具体行政行为已经侵犯了申请人的合法权益，故申请人根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，向贵机关提出行政复议申请，请贵机关在法定时间内对下列事实调查后，针对申请人的此行政复议申请做出具体行政行为：一、在相关部门的账上是否有申请人领取2005年度和2006年度两年度生活费的记录？二、在相关部门的账上自2005年起是发放了631亩的还是225亩的退耕还林款？第一被申请人所称的225亩来龙去脉是什么？三、申请人于2007年10月26日与蓝田县退耕还林领导小组办公室签订的《退耕大户管理责任合同》是否在两被申请人处有存档？蓝田县人民政府于2014年5月28日收到行政复议申请后，经审查认为刘民虎针对蓝田县林业局及蓝田县葛牌镇政府在陕西网上的回帖行为申请复议，因该回帖行为不属于具体行政行为，因此不应受理，遂于2014年5月31日作出蓝政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，决定对刘民虎的行政复议申请不予受理，并于2014年6月4日送达刘民虎。刘民虎不服该行政复议决定书，遂于2014年6月10向本院寄送行政起诉状，本院于2015年1月8日予以立案。遂成本案。原审认为，具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权、针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。主要表现为：行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政赔偿等。原告刘民虎在《陕西网》民情法制版块上发表网贴反映情况，本案中蓝田县林业局及蓝田县葛牌镇人民政府在陕西网上的跟帖回复行为，不属于行政主体行使其行政职权的行为，其内容仅涉及对刘民虎所反映情况的说明，并不对刘民虎产生法律上的拘束力，亦不对刘民虎的权益产生直接影响。因此被告蓝田县人民政府认定蓝田县林业局及蓝田县葛牌镇人民政府的跟帖行为不属于具体行政行为，刘民虎申请复议内容不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，并无不妥。按照我国《行政复议法》第十七条之规定，原告刘民虎于2014年5月27日申请行政复议，被告蓝田县人民政府于2014年5月31日作出行政复议决定，并未违反法律强制性规定。被告蓝田县人民政府所做蓝政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，内容为不予受理决定，形式上存在瑕疵，并不影响对事实的认定，因此不够成撤销该行政行为的法定理由。综上，原告刘民虎诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（二）项之规定，判决驳回原告刘民虎的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘民虎承担。上诉人刘民虎上诉称，蓝田县葛牌镇人民政府、蓝田县林业局针对上诉人在网上发表内容的回帖是行政行为，属于行政复议的受案范围。被上诉人依据《行政复议法》第十七条作出的蓝政复决字（2014）2号行政复议决定书采用的文号不正确，决定不予受理上诉人的行政复议缺乏法律依据。请求撤销一审判决。被上诉人蓝田县人民政府答辩称，蓝田县葛牌镇人民政府、蓝田县林业局在《陕西网》回帖是对上诉人所述的事件进行说明，不属于行政主体行使其行政职权的行为，上诉人申请复议的内容不属于行政复议受案范围，作出不予受理决定符合法律规定。该复议决定书形式上的瑕疵，不影响对事实的认定。被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条规定作出的决定认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2014年4月11日，上诉人刘民虎在《陕西网》民情法治频道发表名为《蓝田网民质疑16万元退耕还林款下落不明》网帖。蓝田县葛牌镇人民政府、蓝田县林业局针对网帖反映的情况分别于2014年4月15日、4月21日予以回帖说明。5月27日，刘民虎就两部门的回帖内容向蓝田县人民政府提出行政复议申请，蓝田县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，认为刘民虎的复议申请不属于行政复议受案范围，作出不予受理的行政复议决定。本案中，蓝田县葛牌镇人民政府、蓝田县林业局针对刘民虎在网上反映的情况予以回帖，其内容仅是对刘民虎反映的事项予以解答，并未对刘民虎的权益产生直接影响，亦未产生法律拘束力，该回帖行为不属于行政行为。蓝田县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出不予受理的复议决定，并无不当。上诉人刘民虎称该回帖是行政行为，属于行政复议受案范围的上诉理由，缺乏法律依据，不能成立。上诉人刘民虎称不予受理决定采用“蓝政复决字”文号作出行政复议决定书之理由，因其未提交有效证据证明，上诉理由亦不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当，应予维持。综上，上诉人刘民虎的上诉理由缺乏事实和法律依据，上诉理由不能成立，依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘民虎负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘京玺代理审判员  马 燕代理审判员  张慧颖二〇一五年八月二十日书 记 员  铁梦瑶