广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）东中法行终字第116号上诉人（原审原告）：李木根，男。上诉人（原审原告）：陈广玲，女。上诉人（原审原告）：邹晓花，女。上诉人（原审原告）：骆国昭，男。上述四名上诉人共同委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市东城区办事处，住所地：广东省东莞市东城中心东城大道，组织机构代码证号：00733052-0。负责人：刘学聪。委托代理人：高领威，广东方中天律师事务所律师。委托代理人：刘庭光，东莞市东城区办事处工作人员。上诉人李木根、陈广玲、邹晓花、骆国昭（以下简称“李木根等四人”）因与被上诉人东莞市东城区办事处（以下简称“东莞区办事处”）不履行乡镇政府管理行政监督法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2014年3月5日，李木根等四人向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1、确认东城区办事处未责令东城新飞鹅小洞花园村民小组依法进行村集体经济收益（征地／搬迁补偿）及其使用情况村务信息公开的不作为行为违法；2、东城区办事处依法履行责令东城新飞鹅小洞花园村民小组进行村集体经济收益（征地／搬迁补偿）及其使用情况村务信息公开的法定职责；3、本案诉讼费由东城区办事处承担。原审法院查明：2013年10月26日，李木根等四人委托河北冀港律师事务所李增亮律师向东城区办事处邮寄了《申请书》及相关委托材料，该《申请书》载明，东城新飞鹅小洞花园村民369名村民申请东城区办事处责令东城新飞鹅小洞花园村民小组依法进行集体经济收益（征地、搬迁补偿）及其使用情况村务信息公开，其中李木根等四人为该369名村民的代表人。因东城区办事处未针对上述《申请书》作出回复，李木根等四人提起了本次诉讼。本案中，李木根等四人请求原审法院判决东城区办事处责令东城新飞鹅小洞花园村民小组依法进行集体经济收益（征地、搬迁补偿）及其使用情况村务信息公开，但李木根等四人在起诉状中列东莞市东城区新飞鹅小洞居民小组为本案第三人。对此，李木根等四人在庭审中解释，李木根等四人及其他村民一直称其所在的组织为东城新飞鹅小洞花园村民小组，但经了解，东城新飞鹅小洞花园村民小组并不存在，正式成立的组织是东莞市新飞鹅小洞居民小组，所以列东莞市新飞鹅小洞居民小组为第三人。东城区办事处亦提交了东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》及《情况说明》，表示2001年东莞市人民政府办公室下发了东府办（2001）25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》，将同沙林场区域内的人、财物等交由东城区办事处代管，同沙林场区域内的村民、职工的安置及其生活出路等由东城区办事处负责。因此，东城区办事处于2002年作出东城府函（2002）23号《关于做好从城区迁入我区各单位职工户籍管理的通知》，将同沙林场户籍转入东城区岗贝社区（当时为东城岗贝村），同时接管包括新飞鹅林场及小洞村村民小组在内的同沙林场，成立新飞鹅村民小组、同沙林场小洞村村民小组。2004年，因开发同沙生态公园的需要，上述两村民小组村民集体搬迁到新飞鹅小洞花园，并进行“村改居”工作，合并成立“新飞鹅小洞居民小组”，选举产生小组长李锡培、副组长骆稳成。2008年，东城区办事处作出东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》，正式同意新飞鹅小洞居民小组的成立。而李木根等四人则对新飞鹅小洞居民小组成立程序的合法性表示质疑。另查明，东城区办事处于2014年3月6日作出东城府办复（2014）104号《关于恢复新飞鹅林场和小洞村居民小组问题的复函》，表示同意注销新飞鹅小洞居民小组，恢复“东莞市新飞鹅林场”和“东莞市国营同沙林场小洞村村民小组”。庭审中，东城区办事处主张李木根等四人提交的《申请书》上注明的申请人为新飞鹅小洞花园369名村民，李木根等四人应提供该369名村民有效的授权、表决等材料，但李木根等四人不能提供，应属无效的申请，李木根等四人亦无权提起本次诉讼。原审法院认定以上事实的证据有：申请书及授权委托书、EMS邮件单（编号：1047644032603）及跟踪记录、《关于新飞鹅村群众反映房屋遭强拆问题的回复》、《信访事项文书送达回证》、《证明》（叶伟英、李何树、李玉芳、骆沛权）及其身份证复印件、相片3张、《关于新飞鹅、小洞财务公开的情况说明》、《事业单位收入支出表》、《资产负债表》以及原审庭审笔录等。原审法院认为：根据东城区办事处提交的相关文件，原审法院对东城区办事处主张的2004年因开发同沙生态公园的需要，新飞鹅林场及同沙林场小洞村村民小组集体搬迁到新飞鹅小洞花园，并进行“村改居”工作，合并成立新飞鹅小洞居民小组以及新飞鹅小洞居民小组于2014年3月份注销的事实予以确认。虽然李木根等四人对新飞鹅小洞居民小组成立的合法性表示质疑，但并不属于本案的审查范围，李木根等四人应另行主张。本案的争议焦点有两个：一、李木根等四人作为本案行政诉讼的主体是否适格；二、针对李木根等四人的申请，东城区办事处是否存在行政不作为。针对第一个争议焦点即李木根等四人作为本案行政诉讼的原告主体是否适格的问题。根据上述查明事实，李木根等四人在向东城区办事处提交涉案《申请书》时，系东城区办事处辖区内的居民，其有权向东城区办事处提出行政申诉请求。虽然该《申请书》载明申请人为东城新飞鹅小洞花园村民369名村民，但李木根等四人亦包含在该369名村民当中，应视为李木根等四人已提出申请，故东城区办事处是否针对李木根等四人的申请履行法定职责，与李木根等四人有直接的利害关系，故李木根等四人以其个人名义提起本次诉讼，符合最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，是适格的诉讼主体。至于李木根等四人是否为上述369名村民的代表人，东城区办事处可以在接到《申请书》后予以查实，但不能作为排除李木根等四人有诉权的理由。针对第二个争议焦点即东城区办事处是否存在行政不作为的问题。根据上述查明的事实，李木根等四人在向东城区办事处提交涉案《申请书》时，李木根等四人系新飞鹅小洞居民小组的居民，其表述的“东城新飞鹅小洞花园村民小组”并不存在，故其请求东城区办事处责令“东城新飞鹅小洞花园村民小组”进行村务信息公开，缺乏事实依据。而李木根等四人当时所在的新飞鹅小洞居民小组是居民组织，属于居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，亦没有相关法律法规授予东城区办事处责令居民组织履行信息公开义务的职权。综上，李木根等四人的诉讼请求没有事实及法律的依据，原审法院予以驳回。需要指出的是，东城区办事处作为本辖区的街道办，在接到群众的申诉后，无论群众的申诉是否有依据，均应履行一定的回复告知义务，东城区办事处应当在日后的工作中予以改善。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回李木根等四人的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由李木根等四人承担。一审宣判后，李木根等四人不服，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第31号行政判决书，依法改判；2、本案诉讼费用由东城区办事处承担。主要理由有：1、李木根等四人所在集体并非“居民小组”，而是各自独立自主的基层群众组织。2004年，东城区办事处以建设同沙生态公园为由，将李木根等四人在内的两集体数百名村民（部分村民仍在村庄居住）临时安置在东莞市东城区莞长路238号。由于村民居住分散，原集体组织管理难度大。在这种情况下，李荣光在东城区办事处的拥戴下成为临时负责人，但两集体财务各自分离，并且各自使用各自公章。事实上，两集体从未就成立一个小组征询过村民意见，亦未经过集体成员的表决。一审法院认定的新飞鹅小洞居民小组根本不存在。2、一审法院以“东城新飞鹅小洞花园村民小组”不存在为由，认定李木根等四人的请求缺乏事实依据，系认定事实错误。李木根等四人所在的临时安置点起名为“新飞鹅小洞花园”，李木根等四人由于受到该名称的误导，在向东城区办事处提交的《申请书》中将东城新飞鹅小洞花园村民小组列为了被申请人，尽管东城新飞鹅小洞花园村民小组并非真实存在的主体，但结合李木根等四人在《申请书》事实与理由部分的阐述仍然可以看出要求责令的对象。3、一审法院认定，新飞鹅林场及同沙林场小洞村民小组集体搬迁至新飞鹅小洞花园，并进行“村改居”工作，合并成立新飞鹅小洞居民小组以及新飞鹅小洞居民小组于2014年3月份注销。但据以认定该事实的依据是东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》、东府办（2001）25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》、东城府办复（2014）104号《关于恢复新飞鹅林场和小洞村居民小组问题的复函》等证据并没有在《证据目录》内，既非在法院指定的期限内提交，也未在开庭时进行质证。被上诉人东城区办事处辩称：一、原审判决认定事实清楚。1、李木根等四人在一审起诉时，将“东莞市东城区新飞鹅小洞居民小组”列为第三人，但在具体的诉讼请求中却要求法院确认东城区办事处未责令“东城新飞鹅小洞花园村民小组”行为违法，一审诉讼请求错误，该行政诉讼不成立。2、“东城新飞鹅小洞花园村民小组”从未成立，要求对此进行信息公开，缺乏合法有效的主体，其请求是没有事实依据的。3、李木根等四人对征地、搬迁补偿事宜已向省、市、及东城区办事处多次进行信访，东城区办事处信访办公室于2013年8月2日《关于新飞鹅村群众反映房屋遭强拆问题的回复》中已解释相关问题，并反复向李木根等四人在内的集体群众说明，集体土地从未征收，不存在相关征收决定，而相关房屋搬迁系集体成员分别与东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司签订搬迁协议，相关搬迁事宜已按双方约定履行。4、虽然没有征收集体土地，但该集体与东城区办事处早于2004年就达成共识，将相关集体土地交由东城区办事处统筹管理，按照返还物业租金的方式领取土地补偿，一直至今。且据东城区办事处了解，该集体每月的财务信息均有统计并公示给集体成员，并没有不公开的情况。二、原审判决适用法律正确。1、根据《广东省村务公开条例》第二条第一款，本省行政区域内的村民委员会应当依照本条例的规定实行村务公开制度，并监督本村各村民小组参照本条例实行村（组）务公开。监督村小组组务公开的法定职责系村民委员会，非东城区办事处的职责。同时，没有相关法律、法规授予东城区办事处有对村小组的组务责令公开的职权。2、李木根等四人所在的集体系“东莞市东城区新飞鹅小洞居民小组”，且不论其诉讼请求是否正确，也系没有相关法律、法规授予东城区办事处对居民小组的组务有责令公开的职权。上诉人李木根等四人在二审期间提交了以下证据：东编（1990）47号《关于成立东莞市新飞鹅林场的批复》、全国组织机构代码管理中心网站截图，以证明李木根、陈广玲、邹晓花所在的单位是东莞市新飞鹅林场，无论新飞鹅小洞居民小组还是新飞鹅小洞村民小组均没有组织机构代码证号，因此均是不存在的组织。经庭审质证，东城区办事处认为前述证据超过法定举证期限，东城区办事处确认其真实性，但认为与本案不具有关联性。综合双方的意见，本院对上诉人李木根等四人二审提供证据的真实性予以认可，但由于全国组织机构代码管理中心网站截图仅能反映李木根等人所称的集体组织并没有申领组织机构代码，故并不足以证明李木根等四人主张的事实。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。另查明，上诉人李木根等四人在二审法庭调查中确认，李木根、陈广玲、邹晓花是新飞鹅林场的集体成员，骆国昭是东莞市国营同沙林场小洞村的集体成员。又查明，原审法院在一审开庭审理前对李木根等四人所在的集体组织情况进行了调查，据原审法院《询问笔录》显示，原审法院于2014年7月23日组织本案双方当事人对东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》、东府办（2001）25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》、东城府办复（2014）104号《关于恢复新飞鹅林场和小洞村居民小组问题的复函》等文件发表了各自的意见。本院认为：根据李木根等四人提供EMS邮件单及跟踪记录显示，李木根等四人的代理人李增亮曾于2013年10月26日向“东莞市东城区人民政府”邮寄“责令新飞鹅小洞村民小组村务公开申请书、授权委托书等材料”。虽然东城区办事处以收件人名称书写错误为由主张其未实际收到该邮件，然而李木根等四人提供前述了前述EMS邮件单及跟踪记录的原件，东城区办事处对此未能提供相应证据予以反驳，“东莞市东城区人民政府”亦是当地群众对东城区办事处的惯常称谓，东城区办事处本案提供的相关文件使用的是“东城府办”文号，而且东城区办事处在一审庭审结束后的《情况说明》中也确认于2014年1月收到与前述申请书内容一致的申请，据此，原审法院认定东莞市东城办事处已收到李木根等四人提出的前述申请，并无不当。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条的规定，村民委员会实行村务公开制度，对涉及本村村民利益、村民普遍关心的事项应当依法定期公布，其中对财务收支情况应当每月公布一次，对涉及村民利益的重大事项应当随时公布。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。根据本案查明的事实，李木根等四人在《申请书》中所称的“东城新飞鹅小洞花园村民小组”并不存在，据东城府办复（2008）79号《关于同意成立新飞鹅小洞居民小组的复函》显示，当时由东城区办事处批准成立的李木根等四人所在的群众性自治组织是东城区办事处岗贝社区居民委员会下设的新飞鹅小洞居民小组。在李木根等四人提交案涉《申请书》之前，虽然新飞鹅小洞居民小组中的新飞鹅林场以及国营同沙林场小洞村村民小组经历了由村民组织改为居民组织的转变，然而由于其仍保留集体经济形态，目前《中华人民共和国居民委员会组织法》也并未对居民委员会及其下设居民小组发展集体经济作出具体的规定，因此，即使李木根等四人所在的集体组织改为居民自治组织，仍不能免除居民委员会对其集体经济相关财务事项履行前述规定进行真实公开的法定义务，乡镇政府对此依法仍具有监督职责。李木根等四人在本案申请中主张的2002年因东莞市同沙生态公园建设征收土地的征地拆迁补偿及使用情况，属其所在居民委员会应当公开的事项，即使东城区办事处认为前述土地并不涉及征地，其亦应经过调查核实然后进行答复，而本案东城区办事处认为李木根等四人将所在集体组织名称写错，从而认为其并没有相应监督职责的理由不成立。东城区办事处信访办在2013年8月27日《关于新飞鹅村群众反映房屋遭强拆问题的回复》中有向新飞鹅村群众解释东莞市人民政府出台《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》、《同沙生态公园内村庄村民住房搬迁安置方案》以及搬迁住房安置协议等问题，但并没有就案涉《申请书》中的征地拆迁补偿问题进行明确说明，因此东城区办事处主张在该回复中已对申请内容进行了回复的理由不能成立。原审法院以《申请书》中集体组织名称写错以及并无相关法律法规授予乡镇政府履行监督职责为由，判定东城区办事处无需对李木根等四人于2013年10月26日提交《申请书》履行相关职责，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第31号行政判决；二、限被上诉人东城区办事处在本判决发生法律效力之日起六十日内对李木根等四人于2013年10月26日提出的《申请书》进行答复。本案一、二审案件受理费50元，由被上诉人东城区办事处承担。上诉人李木根等四人已经预交二审案件受理费50元，本院予以退还。本判决为终审判决。审 判 长  孙立凡审 判 员  张志强代理审判员  叶俏珠二〇一五年八月二十日书 记 员  姚慧君附：本判决适用的相关法律依据（节录）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……第12页共13页