四川省雅安市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）雅行终字第27号上诉人（原审原告）张勇林，男，汉族，住四川省汉源县。委托代理人张光勇，男，汉族，住四川省汉源县（系张勇林之兄）。被上诉人（原审被告）汉源县国土资源局。法定代表人胡德华，系该局局长。委托代理人周骁，四川同兴律师事务所律师。上诉人（原审原告）张勇林因诉被上诉人（原审被告）汉源县国土资源局（以下简称汉源县国土局）土地行政赔偿一案，不服四川省石棉县人民法院（2015）石棉行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。张勇林及其委托代理人张光勇、汉源县国土局负责人毛操（副局长）、委托代理人周骁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2010年1月14日，张勇林以其原有房屋6间，面积150㎡，在“5.12”汶川地震时已成危房为由，向有关部门提交乡（镇）村居民建房用地申请。2010年3月1日经有关部门批准同意张勇林在上报危房原基修建150㎡房屋。后张勇林未在有关部门审批的建房范围内进行建房，而是将原民主村11组晒坝内的茅房及晒坝院墙拆除后修建房屋，且实际建房面积超出审批范围。民主村11组村民认为1984年5月村民小组将机面房卖与游春莲（张勇林母亲）时在契约上明确约定晒坝不能建房，遂以张勇林在集体所有的晒坝建房侵犯了村民的合法权益，进行阻挡。2010年10月11日，汉源县国土局以张勇林未经国土资源管理部门批准，擅自将民主村11组原晒坝用于修建住宅的行为违法，对张勇林作出《责令停止违法行为通知》（汉国土资［停］（2010）第98号），责令张勇林立即停止违法行为，并在15日内自行拆除新建建筑物和构筑物，恢复土地原状，听候处理。2010年12月16日，张勇林、第三人游春莲以要求民主村11组排除妨害为由向四川省汉源县人民法院（以下简称汉源县法院）提起民事诉讼，汉源县法院于2011年4月18日作出（2011）汉民初字第82号民事判决，驳回了张勇林及游春莲的诉讼请求。张勇林对汉源县国土局作出的《责令停止违法行为通知》（汉国土资［停］（2010）第98号）提起行政诉讼。在审理过程中，汉源县国土局于2011年11月17日以引用法律条文有误，对该通知予以撤销。因张勇林坚持不撤回起诉，汉源县法院于2011年11月25日确认汉源县国土局作出的《责令停止违法行为通知》（汉国土资［停］（2010）第98号）违法。2012年3月5日，汉源县国土局作出《行政处罚决定书》（汉国土资罚字（2012）第01号），认为：“张勇林非法占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第77条规定：‘责令张勇林在收到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除在原民主村11组晒坝上新建建筑物和构造物，恢复土地原状’。”张勇林不服，于2013年6月13日向汉源县法院提起行政诉讼。汉源县法院于2013年8月7日作出（2013）汉行初字第1号行政判决，驳回了张勇林的诉讼请求。张勇林不服提起上诉，二审法院审理后，于2013年11月3日作出（2013）雅行终字第17号行政判决，判决：“一、撤销汉源县人民法院（2013）汉行初字第1号行政判决；二、撤销汉源县国土资源局的汉国土资罚字（2012）第01号行政处罚决定，责令汉源县国土资源局重新作出具体行政行为。”2012年6月12日，游春莲起诉要求四川省汉源县人民政府（以下简称汉源县政府）履行土地权属确认法定职责的行政诉讼，四川省石棉县人民法院异地管辖审理后于2012年9月21日作出（2012）石棉行初字第2号行政判决，驳回游春莲的诉讼请求。2014年1月14日，汉源县政府作出《关于部分撤销游春莲土地使用权的决定书》（汉府决字（2014）01号）。2月21日，游春莲向雅安市人民政府申请行政复议。5月20日，汉源县政府作出撤销（汉府决字（2014）01号）决定。5月22日，雅安市人民政府因游春莲撤回行政复议申请而终止行政复议。2014年6月，张勇林认为汉源县国土局作出的《责令停止违法行为通知》和《行政处罚决定书》已被生效法律文书确认违法和撤销，汉源县政府也撤回了《关于部分撤销游春莲土地使用权的决定书》，其土地权属已明确，建房审批程序合法，汉源县国土局的违法具体行政行为造成其房屋修建停工5年，损失严重，遂提起行政赔偿诉讼，请求汉源县国土局赔偿各项经济损失共计584000元。原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政侵权赔偿责任由五个要件构成，即：侵权的主体必须是行政机关及其工作人员；侵权行为必须是在行使行政职权中发生的行为；致害行为必须是违法的；必须存在法定的损害事实，而法定的损害事实是指被损害的利益必须是合法权益；违法行使职权的行为与损害事实存在法律上的因果关系。该五个构成要件相互联系，密不可分，缺少其中任何一个要件，均不构成行政侵权赔偿责任。本案中，张勇林以“5.12”汶川地震危房重建为由向有关部门提出建房用地申请，有关部门根据张勇林申请同意其在上报危房原基修建占地150㎡房屋。而张勇林不论是作为危房所有人还是原基重建申请人均应当清楚其拟重建房屋的具体位置及地面四至，其未在批准的原基地修建房屋，擅自在他处修建房屋，其占地及修建行为均系不合法行为，即便其在建房过程中有损失也系其自身行为造成，损失也应当由张勇林自行承担。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权的行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，国家才能承担行政赔偿责任，如受到的损害是不受法律保护的权益，国家不承担行政赔偿责任。汉源县国土局的具体行政行为虽经生效法律文书确认违法和撤销，张勇林依法享有提起行政赔偿诉讼的权利，但张勇林应就被诉具体行政行为造成其合法权益受到损害的事实提供相应证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，张勇林在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，其虽然提供了损失的情况，但无其他合法有效证据相互印证，故不予认定，对张勇林行政赔偿的请求，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：“驳回原告张勇林的诉讼请求。”张勇林不服，向本院上诉称：1.汉源县国土局作出的处罚决定因违法被撤销，但一审判决仍以处罚决定的内容作为不赔偿的依据，属枉法判决。2.汉源县国土局对张勇林作出汉国土资罚字（2012）第01号行政处罚决定书已被撤销。一审判决认为：“张勇林故意未在批准的原基地修建房屋，而是擅自在他处修建房屋，其占地及修建行为均系不合法行为，张勇林即使在建房过程中有损失也系其自身行为造成，其责任也应当由张勇林自己承担。”该认定与张勇林修建房屋时已办理《建房用地申报表》、《房屋地形图》、《规划平面图》、《设计图》等相关事实相悖。因此请求二审法院：1.依法撤销（2015）石棉重字第1号《行政判决书》；2.依法判令汉源县国土局赔偿损失584000元。汉源县国土局答辩称：张勇林未在批准的原基上修建房屋违法，汉源县国土局根据相邻人的举报告知张勇林暂停施工，该行为并未给张勇林带来直接损失，故不存在赔偿的事实。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。张勇林向一审法院提交，并经庭审质证的证据有：第一组：1.《卖约》及收条，拟证明土地的由来；2.《集体土地使用权申报登记凭证》，拟证明张勇林对该土地的使用权；3.《汉源县政府关于游春连等人变更土地使用权的批复》，拟证明县政府对游春莲土地使用权的确认；4.《收据》，拟证明国土局收取办证费用。第二组：1.《农村居民、城镇居民房屋破坏调查公示表》，拟证明申请建房的原因；2.《张勇林房屋地形图》、《规划平面图》、《设计图》拟证明建房的合法性和占地面积；《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《乡（镇）居民建房用地申报表》，拟证明建房用地范围由镇土管人员现场审核，具有合法程序。第三组：1.民主村村民提交的《申请》、《归还晒坝使用权》，拟证明村民向县政府提出对晒坝的质疑；2.民主村村民对晒坝土地权属的复核申请，拟证明权属争议过程；3.调查笔录，拟证明汉源县国土局的调查过程；4.《责令停止违法行为通知》（汉国土资［停］（2010）第98号），拟证明出具的通知程序违法，对张勇林造成了侵权。（2011）汉民初字第82号民事判决书，拟证明土地的获得是通过竞拍的方式。第四组：1.（2011）汉行立字第1号裁定书，拟证明该案不予受理；2.（2011）雅行终字第16号裁定书，拟证明该案由中院指定汉源法院受理；3.（2011）汉行初字第2号行政判决书，拟证明该判决维护政府，处理结果不公正；4.汉国土资（2011）153号撤销通知，拟证明汉源县国土局撤销之前98号通知。第五组：（2012）石棉行初字第2号，汉源县人民政府答辩状，拟证明对土地使用权再一次确认。第六组：1.汉国土资［停］（2011）第217号通知书，汉国土资监罚听［告］（2011）第5号告知书，汉国土资监罚［告］（2011）第5号告知书；2.行政赔偿申请，拟证明向汉源县国土局提出赔偿申请；3.汉国土资罚字（2012）第01号行政处罚决定书，拟证明汉源县国土局要求拆除建房；4.（2013）汉行初字第1号判决书和（2013）雅行终字第17号判决书，拟证明行政处罚违法。第七组：1.2014年1月8日提出的行政赔偿申请及邮寄单据，拟证明已向汉源县国土局提出了行政赔偿的请求；2.汉府决字（2014）1号决定书，拟证明汉源县政府对游春莲土地使用权作出部分撤销；3.雅安市人民政府行政复议受理通知书、开庭审理通知书，拟证明不服汉源县政府（2014）1号决定书，向上级机关申请复议；4.汉源县政府关于撤销决定书的通知，拟证明对之前汉府决字（2014）1号决定书进行撤销；5.行政复议终止决定书，拟证明行政复议终止。第八组：1.建筑施工合同，拟证明建房的单价；2.收条、收据、发货单若干，拟证明建房明细及费用。第九组：1.住房和门面租赁合同，拟证明租房费用为23000元；2.收条，拟证明停工造成损失共计7500元；3.收条，拟证明为该事情聘请代理人费用2000元；4.现场照片2张，拟证明因停工带来的损失和安全隐患。第十组：情况说明，拟证明该事件造成的损失、全家人的误工费及精神损失费等费用。汉源县国土局对张勇林提交的证据发表质证意见如下：第一组证据中《集体土地使用权申报登记凭证》是申报登记申请表，土地使用权证还未办理，张勇林未按照在申报登记表“土地用途”使用土地。第二组证据中《张勇林房屋地形图》、《规划平面图》、《设计图》建筑图中明确标示，晒坝是没有在规划里面的；《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《乡（镇）居民建房用地申报表》系后来补办。第三、四、五、六、七组证据基本上是司法或行政文书，涉及的法院的文书、政府的文书、国土局出具的文书等都是真实的，但不能证明张勇林的主张。第八、九、十组证据中的《建筑施工合同》，责令原告停工后，张勇林还继续建设，即使其有损失，也是其自行扩大的；收条、收据、发货单等均不是正规有效的发票；情况说明中主张的损失都不是直接的损失，并非是汉源县国土局的两个行政行为直接造成的，也不存在直接财产损失，发停工通知书之后的损失是张勇林自己扩大造成的，其造成的损失，应不在赔偿的范围之内；租房等费用，因张勇林未将之前的危房拆除修建，而是另处修建，该费用是虚假的。汉源县国土局向一审法院提交并经质证的证据及法律依据有：1.汉源县国土局组织机构代码、法定代表人身份证明，拟证明其能够作出具体行政行为的主体资格；2.《卖约》，拟证明土地的由来；3.民主村11组村民《申请复核》《证明》及村民大会记录，拟证明作出具体行政行为的原因；4.对张勇林和肖德华的调查笔录，拟证明作出具体行政行为的调查过程；5.汉国土资［停］（2010）第98号责令停止违法行为通知，拟证明通知对违法房建停工；6.汉国土资（2011）第153号通知，拟证明撤销（2010）98号通知；7.（2011）汉行初字第2号判决书，拟证明法院判决撤销（2010）98号通知书；8.汉国土资罚字（2012）第01号行政处罚决定书，拟证明张勇林应在限期内拆除其违规房建；9.（2013）雅行终字第17号判决书，拟证明判决要求重新作出具体行政行为；10.法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》、《四川省土地监察条例》、《四川省土地管理实施办法》等节选，拟证明作出具体行政行为的法律依据；11.汉源县政府于2014年11月5日作出的《关于部分撤销游春莲土地使用权的决定书》及送达回证，拟证明汉源县政府作出决定部分撤销游春莲土地使用权的事实并且游春莲也已经知晓。张勇林及其代理人对汉源县国土局提交的证据发表质证意见如下：汉源县国土局在（2011）汉行初字第2号判决书之前将（2010）98号责令停止通知书撤销了，对《关于部分撤销游春莲土地使用权的决定书》及送达回证是张勇林与汉源县政府之间的事情，与本案无关。其他没有异议。二审庭审中，各方当事人对一审中各方提交的证据均未发表新的质证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2014年11月5日，汉源县政府作出《关于部分撤销游春莲土地使用权的决定书》（汉府决字（2014）2号）决定：“将游春莲取得的土地使用权293.82㎡中晒坝和茅厮一段182.37㎡撤销，变更为‘游春莲购买九襄镇民主村十一社房屋后，土地使用权111.45㎡由民主村11社变更为游春莲’。”2014年11月24日，游春莲向雅安市人民政府提起复议申请，要求撤销《关于部分撤销游春莲土地使用权的决定书》（汉府决字（2014）2号），雅安市人民政府未作答复，游春莲以政府未履行法定职责为由向本院提起行政诉讼，目前该案正在审理中。本院认为，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，赔偿的前提必须是合法权益受到损害。汉源县法院在（2013）汉行初字第1号行政判决中认定“2010年3月1日经批准同意张勇林危房原基修建150㎡房屋。后张勇林未在审批的范围内建房，而是将原民主村11组晒坝内的茅厮及晒坝院墙拆除后修建房屋，实际建房面积超出审批范围。”该案上诉至本院，经本院审理后以（2013）雅行终字第17号判决认定，张勇林虽未在批准用地范围内修建房屋，但建房地址符合规划范围，只是超出了150㎡范围。超出150㎡占地部分应认定为非法占地。在规划部门、国土部门批准建房地址不一致的情况下，国土部门认定张勇林非法占地建房事实不清，证据不足。判决同时认定，国土部门在行政处罚中未引用具体法律条款不当。遂撤销一审判决，撤销行政处罚决定并责令汉源县国土局重新作出具体行政行为。按照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”、第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，张勇林非法占地行为违反了上述规定。汉源县国土局对张勇林作出的行政处罚，虽经本院生效法律文书撤销，但并未否定张勇林非法占地的事实。同时，本案中张勇林并未举证证明其合法权益受到损害的事实。因此，张勇林的诉讼主张缺乏相应的事实和法律依据，其要求汉源县国土局承担行政赔偿责任的理由不能成立。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对于张勇林的诉讼请求不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 王 强审判员 李玲琦审判员 杜文庆二〇一五年八月二十七日书记员 陈 煦