中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2015）行监字第269号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李少江。委托代理人：陈帆，海南颖川律师事务所律师。委托代理人：郑少敏。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：文昌市人民政府。法定代表人：何琼妹，该市市长。委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。委托代理人：陈杰钦，该市政府法制办公室副主任。再审申请人李少江因与被申请人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）房屋行政征收纠纷一案，不服海南省高级人民法院（2013）琼行终字第162号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。李少江申请再审称：一、有新的证据足以推翻原判决。二审判决后李少江又收集到新的证据证明文昌市人民医院在2009年已足额征收完140.216亩土地并建设完毕，投入使用。为了确定该事实，2015年初李少江委托海南天琦测绘信息工程有限公司（以下简称天琦测绘公司）对新建文昌市人民医院用地范围进行测量，测量结果显示医院已有140.216亩，表明文昌市政府文府（2012）418号《文昌市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称418号征收决定）用地范围的140.216亩已全部征收完，李少江的10亩土地不包含在418号决定征收的140.216亩用地范围内。二、原判决遗漏诉讼请求。李少江从未要求撤销418号征收决定。李少江的诉讼请求为“撤销418号征收决定中涉及征收李少江财产的具体行政行为，”但二审法院判非所请，作出“驳回李少江要求撤销文昌市政府于2012年12月14日做出的文府（2012）418号《文昌市人民政府国有土地上房屋征收决定》的诉讼请求。”三、原判决认定事实的主要证据不足。（一）李少江认为本案争议焦点是自己的10亩土地是否在文昌市人民医院搬迁扩建工程（以下简称医院扩建工程）项目（一期）用地140.216亩范围内。医院扩建工程项目范围内现有国有土地应当是少于或等于130.216亩，才需征收李少江的10亩土地。而李少江在一审中提交的证据，均证明在文昌市政府作出418号征收决定之前140.216亩土地已经征收完毕。二审法院却以文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》（以下简称39号收地决定）被撤销为由，得出“140.216亩用地的征收工作并未全部完成”的认定，明显错误。（二）二审法院错误认定“《文昌市人民医院搬迁扩建工程（一期）项目用地利用土地规划图》中明确将李少江的0.6667公顷用地划入其中”，此规划图是文昌市政府专门为418号征收决定收回李少江10亩土地而临时制做的假图。即使规划图是存在的，也只是意向性规划，要通过许多程序与审批手续方能合法化，二审法院单凭该意向性规划认定李少江名下的财产已划归文昌市政府，没有事实与法律依据。四、原判决适用法律、法规确有错误。文昌市政府同日作出418号征收决定及文府（2012）429号《关于﹤文昌市人民法院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案﹥再次修改情况的公示》（以下简称429号文件），无论哪个先后，均违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）的规定。429号文件将“房屋征收签订补偿协议时间从60天改为30天内完成”，二审法院认为“只是将签订补偿房屋征收协议时间调整并未对征收人的实体权益产生影响”，是对征收与补偿条例的错误理解。二审判决却仅对418号征收决定程序是否合法进行评论，对429号文件的合法性未予审查。五、原判决对医院扩建工程多处违反法律规定之处没有审理，放纵了文昌市政府的违法行为。（一）418号征收决定作出前，仅有一份真实性不能确定的《土地利用总体规划》，其他规划均未作出。二审判决意味着政府可先做项目，后补规划，违反征收与补偿条例第九条“确需征收房屋的各项建设活动必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的规定。（二）医院扩建工程为400张床位，依法医院只能占地76.6亩，而418号征收决定却在已征收完140.216亩土地后，还想强征李少江的10亩土地，明显违法。（三）医院扩建工程项目范围内有水田、林地，文昌市政府均未出示相关批准文件，征收程序违法。（四）文昌市人民医院环评报告中对专家所提各种指标与规划严重超标的意见未整改，没有通过合格评审。六、二审法院对418号征收决定及其附件违反法律规定之处没有审理。418号征收决定存在表述不明确、征收房屋土地等附属物不明确、适用具体法律条款不明确、没有标明具体行政行为相对人是李少江等多处错误，做为政府行政公文是不合法的，二审法院也承认“418号征收决定确实存在表述不明确的问题”，但判决时却无视这些问题。七、二审判决对证据的采信存在问题。二审判决采信的文昌市政府提供的48份证据中有多份是39号收地决定被撤销后所做的。但对李少江提供的与前述证据同期作出的或者相关联的35份证据，二审法院只认定这些证据的真实性，不认定政府已征收完140.216亩土地这一事实。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三、四、六项之规定，请求再审本案。文昌市政府提交意见称：一、文昌市人民医院的建设规模以及用地面积符合法律法规规定。（一）医院扩建工程依法报批按600张床位进行建设，李少江声称医院扩建项目用地面积按照400张床位计算为76.6亩的理由不成立。（二）医院扩建工程项目用地范围内包含有原集体所有土地及国有土地两部分，其中原集体所有部分的土地为131.050亩，国有土地9.166亩（案涉10亩土地中有9.166亩为医院建设用地，余下的0.834亩为市政道路用地），共计140.216亩。李少江委托天琦测绘公司所测量的155.149亩土地包含未征收的集体土地、上坡、排溪村民小组留用地、文康路项目用地以及部分医院扩建工程项目用地，李少江认为医院在此155.149亩土地中已经实际使用了139.492亩的主张是错误的。二、案涉10亩土地坐落在医院扩建项目用地范围内。（一）因为有39号收地决定的存在，文昌市人民医院的一些请示文件中都阐述到“医院搬迁扩建工程项目一期用地的征地工作已经全面完成”等内容。但是，39号收地决定被撤销后，文昌市人民医院等单位作出的请示或说明中所依据的前提已不存在，应当根据新的行政行为内容来确定征地情况。（二）Wn2009-45号地块是文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）在征收集体土地时划定的拟征收地块，土地面积10.3433公顷（155.15亩）。Wn2009-45号地块被征收为国有之后，其中17.053亩安排给上坡、排溪村民小组作为留用地，7.047亩作为文康路道路建设用地，余下的131.050亩则作为医院扩建工程项目用地。李少江将Wn2009-45号地块的全部土地都认为是医院扩建工程项目用地，并据此推断出案涉10亩土地不在医院扩建工程项目用地范围内，与客观事实不符。三、李少江提出的诉讼请求已经涵盖了418号征收决定的全部内容，不存在遗漏诉讼请求的情况。四、文昌市政府作出418号征收决定的行为符合法律规定。（一）在作出418号征收决定之前，文昌市政府房屋征收部门拟定征收补偿方案，方案经有关部门多次论证并充分征求公众和李少江意见。文昌市政府作出的429号文件仅仅是对《文昌市人民医院搬迁扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案》中规定的签订补偿协议期限进行了修改（签约期限从原来的60天修改为30天），修改的内容没有影响到李少江的权利义务。而文昌市政府在实际实施征收补偿行为时，与李少江协商签订补充协议的时间也远远超过了未修改之前60天签约期限。（二）医院扩建工程项目用地中既没有占用林地，也没有占用基本农田，无需林业部门或国务院的批准。综上，李少江的再审申请无事实及法律依据，请求依法予以驳回。李少江申请再审时提交了19份证据，经审查，其中属于新证据的为：第一组：天琦测绘公司2015年2月作出的《土地勘测定界分割面积技术报告》，拟证明医院扩建工程一期项目目前实际用地139.13亩，再征收李少江的10亩土地就超过140.216亩用地标准；第二组：文昌市政府2010年6月7日颁发给文昌市人民医院的《国有建设土地使用权证》（文国用（2010）第W0104414号，面积93477.06㎡即140.216亩，附图包括李少江的土地面积），拟证明文昌市政府在李少江的土地还未收回的情况下先发证给文昌市人民医院，违法重叠制图；第三组：文昌市国土局《关于缴纳文昌市文城镇上坡、排溪村民小组集体建设预留地相关费用的函》、文昌市政府颁发给上坡、排溪村民小组的《国有建设土地使用权证》（文国用（2011）第W0104659号，面积11368.45㎡即17.052亩）、文昌市国土局Wn2009-45号地块勘测定界图、Wn2009-45号地块土地利用规划图，拟证明李少江的土地在Wn2009-45号地块征地红线之外；第四组：医院扩建工程项目土地利用规划图，拟证明最初医院扩建工程项目规划为两个村庄共计200亩土地，不包括李少江的10亩土地；第五组：征用土地情况调查表（3份），拟证明征地时用地项目名称为“文昌市人民医院搬迁扩建（Wn2009-45号）”，并无市政道路用地；第五组：海南省国土环境资源厅琼土环资审字（2009）296号《关于文昌市人民医院搬迁扩建（一期工程）环境影响报告书（修编）的批复》，拟证明文昌市人民医院床位为400张，医院现有土地已满足需求。综合双方当事人在一、二审及本院再审审查时提交的证据，以及本院对双方当事人的询问情况，除二审查明的事实外，本院另审查查明：一、海南省国土环境资源厅2009年12月23日作出的琼土环资审字第（2009）284号《海南省国土环境资源厅关于文昌市2009年第三批次用地农用地转用及征收手续的批复》（以下简称284号批复）对文昌市政府2009年第三批次农用地转用进行了批复，其附件《文昌市2009年度第三批次用地权属情况表》（2009年9月15日制表）载明，Wn2009-45号地块总面积为10.3433公顷（即155.1495亩），用途为公共卫生、市政道路及村留用地，其中前二者为9.2065公顷（138.0975亩），村留用地为1.1368公顷（17.052亩）。二、李少江提交的天琦测绘公司2015年2月作出的《土地勘测定界分割面积技术报告》中，测绘定点范围包含了文昌市人民医院目前实际用地、市政道路用地以及小部分上坡、排溪村民小组集体留用地。三、李少江等人在2011年9月2日《文昌市人民政府关于﹤文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案﹥的公示》（文府（2011）257号）公布后，就医院扩建工程项目规划用地性质及公示问题、文昌市人民医院的床位设置、项目用地涉及的基本农田、林地是否经相关部门批准、征收后原从业人员就业等问题提出各项异议，文昌市政府相关职能部门对其异议进行调查后，均作出了回复：（一）文昌市规划局回复：文昌市规划局制定的《文城东北片区控制性详细规划》与2010年3月1日经专家评审通过，于同年4月8日在海南日报上公示并在政府门站网上公布。李少江等人未在3个月内提出异议或申请听证，视为认可；（二）文昌市卫生局和文昌市人民医院共同回复：海南省卫生厅《关于同意文昌市人民医院新院增加病床编制的批复》（琼卫审函（2010）29号）同意文昌市人民医院新院病床增加到600张，目前用地140.109亩，未超标；（三）文昌市发展和改革委员会回复：医院扩建工程项目用地未超过该委批准的面积；（四）文昌市就业局回复：被征收的房屋有两家个体工商户，从业人员共计6人，可通过劳动市场招聘就业；（五）文昌市林业局回复：医院扩建工程项目用地范围内无林地，无需经海南省林业局批准；（六）文昌市国土局回复：医院扩建工程项目用地未涉及基本农田征收；医院扩建工程项目用地取得了海南省国土环境资源厅的批准（284号批复），通过用地审批，符合《文昌市土地利用总体规划（2006-2020）》（2009年11月12日经海南省人民政府批准实施）；医院扩建工程项目环境影响报告于2009年12月28日经海南省国土环境资源厅琼土环资审字（2009）296号《关于文昌市人民医院搬迁扩建（一期工程）环境影响报告书（修编）的批复》批准通过。四、针对文昌市政府向文昌市人民医院颁发文国用（2010）第W0104414号《国有建设土地使用权证》的行为，李少江已于2014年11月17日向海南省人民政府申请行政复议，目前尚无结论。五、针对案涉房屋征收补偿决定，李少江已另案提起行政诉讼，目前仍在审理过程中。本院认为：一、关于医院扩建工程用地是否合法的问题。关于规划问题。征收与补偿条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。在文昌市政府实施案涉房屋征收行为前，《文昌市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《文昌市土地利用总体规划（2006-2020）》、《文昌市城乡总体规划（2011-2030）》、《海南省文昌市文城东、东北片区控制性详细规划方案》、《海南省文昌市区域卫生发展规划》已经存在，文昌市人民医院经过立项、选址、可行性研究、初步设计及概算等流程，申请获得了建设用地规划许可证并获取了划拨用地批复，虽然《文昌市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及《海南省文昌市区域卫生发展规划》（2011-2015年）在文昌市人民医院获得文建字09012号《建设用地规划许可证》之后作出，但医院扩建工程并未超出两个规划的范围和目的。因此，医院扩建工程项目符合文昌市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。关于用地面积问题。李少江根据海南省国土环境资源厅269号批复主张文昌市人民医院规划床位为400张，用地为76.6亩，但海南省卫生厅《关于同意文昌市人民医院新院增加病床编制的批复》（琼卫审函（2010）29号）已经同意将床位增加为600张，李少江主张按照400张床位计算医院扩建工程项目用地面积的理由不能成立。关于李少江主张医院扩建工程项目用地有基本农田、林地未经审批及医院扩建项目未通过环评等问题，在2011年9月2日《文昌市人民政府﹤文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案﹥的公示》（文府（2011）257号）公布后，李少江已经提出异议，文昌市政府相关职能部门对其异议进行调查后，均作出了回复，医院扩建工程项目用地范围不存在基本农田和林地被征收转用，因此李少江的异议均不能成立。二、关于李少江名下的文国用（2004）第W0102170号工业用地是否在医院扩建工程项目一期140.216亩用地范围内的问题。李少江再审申请时提交的天琦测绘公司2015年2月作出的《土地勘测定界分割面积技术报告》勘测的土地范围包含了市政道路和小部分村集体留用地的面积，该报告不能反映文昌市人民医院目前的实际用地面积。虽然李少江提交的征用土地情况调查表载明征用土地调查时写的用地项目名称为医院扩建工程，但同时明确是Wn2009-45号地块。海南省国土环境资源厅2009年12月23日作出284号批复对文昌市政府2009年第三批次农用地转用进行了批复，其附件《文昌市2009年度第三批次用地权属情况表》（2009年9月15日制表）载明，Wn2009-45号地块总面积为10.3433公顷（即155.1495亩），用途为公共卫生、市政道路及村留用地，其中前二者为9.2065公顷（138.0975亩），村留用地为1.1368公顷（17.052亩）。可见Wn2009-45号地块并非全部用于医院扩建工程，李少江以此主张医院用地全部征收完毕的理由不能成立。李少江原审提交的几份载明医院扩建工程用地征收完毕内容的文件是在39号收地决定之后作出。39号收地决定以收地的形式将案涉10亩国有土地收回，该决定未被撤销之前，产生案涉10亩国有土地被收回的效力，相关文件载明医院扩建工程项目一期用地征收完毕无可厚非。在39号收地决定被依法撤销后、418号征收决定作出之前，案涉10亩国有土地未被收回，则相应的医院扩建工程项目一期140.216亩用地的征收工作并未全部完成。《文昌市人民医院搬迁扩建工程（一期）项目用地土地利用规划图》明确将案涉10亩国有土地划入其中，在39号收地决定被依法撤销后，文昌市政府作出的418号征收决定并未超出医院扩建工程项目一期140.216亩用地范围。因此，李少江关于医院扩建工程项目一期140.216亩用地不包含案涉10亩国有土地的主张不能成立。三、关于文昌市政府同日作出418号征收决定和429号文件是否违反法定程序的问题。文昌市政府作出418号征收决定之前，文昌市房屋征收部门文昌市住房与城乡建设局拟定征收补偿方案，经有关部门多次论证后，2011年9月2日文昌市政府作出《文昌市人民政府﹤文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案﹥的公示》（文府（2011）257号），在被征收范围内及文昌市政府网站上公布补偿方案，同时送达给李少江，后结合公众、李少江和相关职能部门意见，2012年7月18日文昌市政府作出文府（2012）208号《文昌市人民政府关于﹤文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案﹥修改情况的公示》，征收补偿方案征求意见期限超过30日，即在418号征收决定作出前，房屋征收部门已经就补偿方案充分征求了被征收人李少江的意见，其异议权已得到保障。文昌市政府于2012年12月14日作出429号文件，将签订房屋征收补偿协议时间进行了调整，并未对被征收人的实体权益产生影响。李少江主张418号征收决定与429号文件同一天作出程序严重违法的主张无事实及法律依据，本院不予支持。四、关于李少江所称二审判决判非所请的问题。从418号征收决定及其附件的内容可知，征收范围为国有土地上房屋l幢，国有土地使用证为文国用（2004）第W0102170号，并在附件征收补偿方案中明确征收房屋的户主是原告李少江，因此李少江是唯一的被征收人。李少江提出其诉讼请求为“撤销418号征收决定中涉及征收李少江财产的行政行为”与“撤销418号征收决定”无实质区别。虽然418号征收决定确实存在表述不明确的问题，但该瑕疵表述能够通过前后文及附件予以确定，该瑕疵本身不构成418号征收决定被撤销的必要条件。二审判决在对418号征收决定的合法性和合理性审查后驳回李少江的诉讼请求，并不存在判非所请的情形。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，李少江的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三、四、六项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回李少江的再审申请。审 判 长  李 伟审 判 员  宫邦友审 判 员  高晓力二〇一五年八月二十七日法官助理  胡 瑜书 记 员  徐剑禧