江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏04行终38号上诉人(原审原告)徐明亚，女，1966年4月4日生，汉族，户籍地常州市钟楼区，现住常州市钟楼区。被上诉人（原审被告）常州市城市管理行政执法局，住所地常州市新北区龙城大道1280号。法定代表人吴建荣，该局局长。委托代理人章明栋，该局干部。委托代理人李凌，该局干部。上诉人徐明亚因规划行政强制一案，不服江苏省常州市新北区人民法院（2015）新行初字第220号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月18日立案受理后,依法组成合议庭,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定,徐明亚为常州市森博金属结构件厂个体经营者，与姜毓敏为夫妻关系，该厂经营场所为常州市钟楼区西林乡邹傅村委前墅蒋家组31号，与徐明亚夫妇户籍地一致。2012年6月29日，常州市城市管理行政执法局(以下简称市城管执法局)接到投诉举报后发现,姜毓敏在常州市西林邹傅村委东边道路以北，一般农田内擅自建设一层彩钢结构房屋一处，当日予以立案受理并限期姜毓敏提供合法手续。经现场检查、调查询问、听证告知、案件讨论等程序，市城管执法局认定徐明亚（常州市森博金属结构件厂）于2010年6月18日未经城乡规划主管部门批准,擅自搭建临时一层彩钢结构房屋（建筑面积362.5平方米）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，于2012年9月12日作出常城执罚字[2012]第040901号行政处罚决定书并送达徐明亚，责令其自行拆除该建筑物，同时处罚款18125元。徐明亚于2012年9月25日缴纳了罚款，但未拆除案涉建筑物。经催告、徐明亚提出异议、强制执行审批等，市城管执法局就徐明亚未取得临时建设工程规划许可证,擅自建设彩钢结构建筑物，于2015年7月3日作出常城执强决字[2015]第201401037157号强制拆除的行政强制执行决定书,并进行邮寄送达和登报公告。徐明亚不服，于2015年12月29日诉至原审法院,请求撤销市城管执法局作出的上述行政强制执行决定书。原审法院另查明，经江苏省人民政府苏政复[1996]147号文件批准的《常州城市总体规划1996-2010年》中,城市规划区范围为市区的行政区范围，即天宁、钟楼、戚墅堰、郊区和城北新区（含龙虎塘、新桥、百丈、圩塘四乡镇），土地总面积约280平方公里。2013年11月1日，常州市规划局公布了经国务院批准的《常州市城市总体规划（2011-2020年）》，该总体规划第一部分规划范围中,将规划分为市域、市区、中心城区，其中市区指常州市区范围（含武进、新北、天宁、钟楼、戚墅堰五个区），面积1872平方公里，为规划区范围。原审法院还查明，徐明亚于2016年2月27日就案涉[2012]第040901号行政处罚决定书及[2015]10号常州市违法建设强制拆除批准决定分别向常州市新北区人民法院及常州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销相关行政决定。就前案，常州市新北区人民法院于2016年4月21日作出（2016）苏0411行初67号行政裁定书，驳回徐明亚起诉；经上诉，常州市中级人民法院于2016年8月15日作出（2016）苏04行终192号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。就后案，常州市中级人民法院于2016年4月27日作出（2016）苏04行初54号行政裁定书，裁定不予立案；经上诉，江苏省高级人民法院于2016年9月14日作出（2016）苏行终916号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，关于管辖权及处罚权问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或其授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。常州市是经国务院授权、江苏省人民政府决定开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，市城管执法局作为常州市集中行使行政处罚权的市级行政机关，具有行使市容环境卫生管理、城市规划、绿化、公安交通管理等相关行政处罚权。根据常州市城市总体规划，钟楼区自1996年起属于市区规划范围，故市城管执法局对徐明亚所在的钟楼区的违反规划行为具有行政处罚权。关于程序合法问题。一、根据查明事实，徐明亚丈夫姜毓敏的委托授权手续合法有效，相关文书签收、留置送达及公告符合法定程序。市城管执法局经立案、调查、现场检查、限期举证、告知陈述申辩权，作出行政处罚决定及行政强制执行决定并送达徐明亚，符合法律法规的相关规定，程序合法。二、市城管执法局根据信访举报进行实地调查，予以立案查处，不存在虚假立案。市城管执法局根据举报情况进行初步调查，姜毓敏自认相关房屋是其建设的，后市城管执法局根据姜毓敏提供的《个体工商户营业执照》认定违法建设人为其妻子徐明亚，属于案件的调查程序，不存在认定主体错误的情形。三、根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可进行建设，其行为认定为持续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有持续状态的，行政处罚追诉时效从行为终了之日起计算。案涉违法建筑自2010年建成至今未领取临时建设许可证，违法行为处于继续状态，市城管执法局据此予以立案并作出行政处罚未超过2年的追诉时效。四、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》均未对行政处罚案件的办案期限进行规定，徐明亚坚持市城管执法局已超过2个月办案法定期限的意见不予支持。关于事实认定问题。一、根据《中华人民共和城乡规划法》第四十四条第一款规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。徐明亚在调查笔录中认可其未办理建设许可手续的事实，其与村委签订的土地租用协议不能证明该建设行为合法。二、市城管执法局根据徐明亚调查笔录中述称的建筑面积362.5平方米、经核实后予以认定违法建筑面积为362.5平方米，该面积与市城管执法局初期调查测量的面积不一致并不矛盾。三、根据徐明亚提交的与村民小组签订的租用土地协议，协议内容包含“临时租用”、“租期2年一订”，结合该建筑为一层彩钢结构房屋，市城管执法局认定徐明亚为临时建设行为符合事实。关于法律适用问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。因徐明亚经催告逾期不自行拆除违法建设，经常州市人民政府批准，市城管执法局作出强制执行决定，适用法律正确。综上，被诉行政强制执行决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院遂判决：驳回徐明亚的诉讼请求，案件受理费50元,由徐明亚负担。上诉人徐明亚上诉称，一、上诉人建造涉案建筑物时，建房所在地块并没有纳入城市规划区，原审法院对此未作明确认定显属事实不清。二、被上诉人在案涉地块拆迁时才作出行政强制执行决定书，目的是为了压低拆迁成本，用拆违的形式变相实施拆迁，侵害群众的合法权益。三、被上诉人在举证期限内没有提供证明城乡规划主管部门没有批准上诉人建设临时建筑的证据，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，应承担举证不利的责任。四、被上诉人并无举证江苏省人民政府制定的临时建设和临时用地规划管理的具体办法，在根本搞不清临时建设和临时用地规划如何管理的情况下，肆意对上诉人的所谓临时建筑物进行强制拆除没有法律依据。五、在城乡规划主管部门没有对上诉人作出责令停止建设或者限期拆除的决定，人民政府也没有责成被上诉人采取强制拆除措施的前提下，被上诉人作出行政强制执行决定书，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，撤销被上诉人作出的行政强制执行决定，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市城管执法局未向本院提交书面答辩状。本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的基本事实一致。本院认为，关于市城管执法局有无作出被诉行政强制执行决定的法定职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）230号）第一条规定，江苏省人民政府可以在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述授权，江苏省人民政府作出《关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》，决定在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作。常州市人民政府则进一步明确，将城市规划、绿化管理方面的部分行政处罚权集中由市城管执法局行使。因此，市城管执法局系集中行使行政处罚权的行政机关，其职责之一是行使规划管理、绿化管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法具有对案涉建设行为进行查处的法定职权。对于徐明亚所持“建造涉案建筑物时，建房所在地块并没有纳入城市规划区”的上诉理由。本院认为，徐明亚丈夫姜毓敏自述，涉案建筑物系2010年上半年搭建。根据常州城市总体规划,涉案建筑物所在地块属于钟楼区，而自1996年起钟楼区即为市区的行政区范围，市城管执法局对徐明亚所在的钟楼区的违反规划行为具有行政处罚权，故徐明亚的该项上诉理由成立。关于被诉行政强制执行决定事实是否清楚，程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，市城管执法局于2012年9月12日作出行政处罚决定并依法送达。经徐明亚提起一、二审行政诉讼，该行政处罚决定已发生法律效力。市城管执法局作出强制执行决定的基础是前述行政处罚决定，徐明亚没有在规定期限内履行生效行政处罚决定确定的义务，在此情况下，市城管执法局于2013年10月18日经催告、督促徐明亚履行行政处罚决定自行拆除该违法建筑未果后，依照常州市人民政府的责成和已经生效的行政处罚决定作出行政强制执行决定，具有事实和法律依据。市城管执法局依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条规定，作出催告书、行政强制执行决定书并依法送达徐明亚，程序上并无违法之处。综上，原审判决驳回徐明亚的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人徐明亚负担。本判决为终审判决。审判长  周雯审判员  翟翔审判员  秦琳二〇一七年四月十七日书记员  丁怡