江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏行终514号上诉人（一审原告）王维军，男，1967年7月19日生,汉族，住江苏省连云港市赣榆区。上诉人（一审原告）宋继承，男，1961年9月16日生,汉族，住江苏省连云港市赣榆区。两上诉人共同委托代理人肖泽晟,江苏圣典律师事务所律师。被上诉人（一审被告）连云港市赣榆区人民政府,住所地江苏省连云港市赣榆区黄海东路299号。法定代表人唐光普，该区区长。委托代理人范ＸＸ，江苏公善民律师事务所律师。委托代理人李胜海，连云港市赣榆区住房和城乡建设局副局长。被上诉人（一审被告）赣榆区青口镇人民政府,住所地江苏省连云港市赣榆区宁海路17号。法定代表人于健，该镇镇长。副职负责人张敬厚，该镇副镇长。委托代理人徐同华，连云港市赣榆区青口镇司法所副所长。上诉人王维军、宋继承与连云港市赣榆区人民政府（以下简称赣榆区政府）、连云港市赣榆区青口镇人民政府（以下简称青口镇政府）履行行政协议纠纷一案，王维军、宋继承不服江苏省连云港市中级人民法院(2015)连行初字第0022号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人王维军、宋继承及其共同委托代理人肖泽晟，被上诉人赣榆区政府委托代理人范ＸＸ、李胜海，被上诉人青口镇政府副职负责人张敬厚、委托代理人徐同华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2011年11月15日，以宋继承、王维军以及维军育苗场为甲方，以原孙沙村委会为乙方，以青口镇政府为丙方，三方经友好协商签订和解协议书一份，该协议书载明：一、化解争议的基本框架。由三方通过原赣榆县人民法院协商选定或者抽签决定省法院司法鉴定库中位于南京的有资质评估机构对育苗场房屋等进行整体评估；各方认可评估结果，不得再要求重新评估；青口镇政府负责协调评估报告所确定的资金来源；评估时点为2011年4月22日，评估范围为甲乙双方在相关民事诉讼中确定的范围。二、关于撤诉。甲方撤销向市中院提起的(2011)连行初字第0001号行政诉讼；乙方撤销向原赣榆县人民法院提起的(2011)赣商初字第1114号民事诉讼；如甲乙双方协商不成，双方均可再行通过民事诉讼解决相关争议；以上两起案件起诉费用均由起诉人负担。同日，本院对宋继承、原赣榆县青口镇维军特种育苗场诉被告原赣榆县人民政府拆除房屋等行政行为违法并要求赔偿一案，作出(2011)连行初字第0001号行政裁定，裁定准许宋继承撤回起诉。该裁定书载明：在本案审理期间，宋继承于2011年11月15日与原孙沙村委会、青口镇政府就解决本案相关争议达成和解协议并于同日向连云港中院申请撤回起诉。同日，孙沙社区居委会申请撤回以宋继承、王维军为被告，请求确认双方签订的《关于榆盛特种育苗场终止合同》第六条无效及确认双方签订的《关于榆盛特种育苗场土地使用权及部分房产转让合同书》无效的(2011)赣商初字第1114号民事案件的起诉并被法院裁定准许。嗣后，三方依照上述和解协议安排，通过原赣榆区人民法院协商选定并由其委托国衡评估公司对育苗场房屋等进行整体评估。国衡评估公司于2012年3月27日出具评估报告，该评估报告载明的评估范围、评估基准日与上述和解协议的安排一致。评估结论为：在评估基准日，委评的房屋建(构)筑物、机器设备、树木资产的市场价值(不含地价)为2784450元。2012年4月28日，宋继承以原赣榆县人民政府为被告提起行政诉讼，要求原赣榆县人民政府支付其房屋、构筑物、机器设备及树木补偿费2784450元。同日，王维军以原赣榆县人民政府为被告提起行政诉讼，要求原赣榆县人民政府支付其土地补偿款4866000元，赔偿其经营损失180万元。2012年5月15日，连云港中院院对上述两起行政诉讼经审查未予受理，并将相关审查意见书面告知宋继承和王维军。本案所涉土地系原孙沙村所有的农村集体土地。孙沙社区居委会和宋继承、王维军对该土地使用权权属和该土地上的房屋等财产的归属存在争议。一审法院认为，从案涉和解协议的内容来看，该和解协议仅是确定了拆迁所涉房屋、机器设备和树木的估值机制和程序以及补偿资金来源的协调人机制，并设定了解决孙沙社区居委会和原告之间对拆迁所涉财产的权属争议的相关程序。上述和解协议具有如下法律特征：1、该和解协议是在行政诉讼和与其相关联的民事诉讼过程中形成的，和解协议的达成导致上述两起诉讼的撤诉后果，故该协议具有诉讼和解协议的法律特征；2、该和解协议是对撤诉后如何解决行政争议和民事争议形成的新的程序性框架性方案，体现了当事人对纠纷解决的程序选择的意思自治；3、该协议没有对争议的实体权益进行处分，仅是确定解决争议的有关机制和程序，对相关争议并没有一次性整体解决，具有中间性和不完全性；4、该协议签订后，相关财产评估活动亦已完成，青口镇政府作为拆迁补偿资金来源的协调人，仅根据和解协议尚不能确定其系本案所涉拆迁补偿的义务主体。上述内容并不能确定由谁补偿、向谁补偿、补偿多少等行政争议的基本要素，故该协议不具有行政争议的可诉性内容；5、该协议设定的有关程序逻辑是：先解决被拆迁财产权属的民事争议，并据此确定补偿对象，而后行政补偿程序才能进行。根据上述分析，本案所涉和解协议不是对各方争议的最终具体解决，而只是引导争端解决的程序性和框架性安排。上述安排不违反法律规定，根据诚实信用原则，和解协议参与各方应当协作配合积极履行和解协议确定的程序，确保纠纷在和解协议的框架内得到妥善解决。本案中，王维军、宋继承首先应当依据和解协议的约定，与孙沙社区居委会协商或者通过民事诉讼解决双方对被拆迁财产的权属争议。王维军、宋继承在未依据和解协议有效解决上述民事争议的情况下，即径行要求被告履行和解协议，既不符合协议本身的内容，亦有违诚实信用。关于王维军、宋继承主张和解协议遗漏了案涉土地使用权的评估并要求赣榆区政府对案涉农村集体土地使用权进行评估并按评估的价值向原告赔偿的诉讼请求，本院认为，上述主张已经超出了和解协议的范围，根据和解协议进行评估的财产范围不包括土地使用权，王维军、宋继承亦无证据证明未将案涉的农村集体土地使用权列入评估范围属和解协议的遗漏事项。综上所述，王维军、宋继承以上述和解协议为依据，要求赣榆区政府、青口镇政府履行协议或者履行协议遗漏事项而提起的本案诉讼，虽然与前诉所依据的事实不属同一事实，不属重复起诉，但上述和解协议并不具有行政争议的可诉性内容，故本案诉讼不属于人民法院行政案件的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定驳回王维军、宋继承的起诉。上诉人王维军、宋继承上诉称，1、和解协议如果是行政协议，即使不具有可执行内容，也应该判决驳回诉请，而非裁定驳回起诉；2、双方对和解协议的条款存在不同理解说明行政争议依然存在，认定不属于行政诉讼受案范围缺乏法律依据；3、和解协议虽无明确数额，但约定了通过评估确定，数额确定后即应支付补偿数额；4、和解协议虽没有明确的补偿义务主体，但该协议时在王维军、宋继承起诉原赣榆县人民政府要求赔偿的行政诉讼中，在连云港中院主持下签订，青口镇政府是代表赣榆县人民政府签订的赔偿或补偿协议，义务主体也只能是赣榆县人民政府；5、一审未通知孙沙村委会作为第三人参与诉讼，程序违法，一审认定上诉人与孙沙村委会存在民事争议，违反了“谁主张、谁举证”的民事证据规则；6、国衡评估公司的评估报告遗漏土地使用权的评估；7、一审裁定证据认定违法行政诉讼证据规定，新城指挥部的通知复印件没有认定，青口镇政府提供的孙沙村委会起诉状的诉请与原告收到诉请不同。请求本院依法撤销一审裁定，发回重审，被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人赣榆区政府辩称，1、涉案和解协议书具有诉讼和解协议的法律特征，不具有行政争议的可诉性内容，不属于人民法院行政案件收案范围；2、上诉人和孙沙社区居委会关于集体土地使用权及地上建筑物所有权存在民事争议，应通过民事诉讼另案解决。赣榆区政府并非和解协议书当事人，上诉人要求答辩人履行和解协议缺乏事实依据。请求驳回上诉人上诉请求，维持原裁定。被上诉人青口镇政府辩称，1、评估报告、和解协议都是在孙沙社区诉上诉人合同效力无效的诉讼中形成的，是由区法院主持，由孙沙社区与上诉人共同选定的评估机构，因此和解协议属于民事争议的范围。2、上诉人所租赁的孙沙社区的土地至今仍属于社区集体所有，对上诉人要求的土地使用权的补偿一说，是没有法律根据的。即使在国家征收集体土地的情况下，土地补偿费也归集体经济组织所有，综上，被上诉人认为一审裁定认定事实清楚，法律适用正确。应予维持。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。本院庭审中上诉人对一审法院认定“孙沙社区居委会和两原告对该土地使用权权属和该土地上的房屋等财产的归属存在争议。”存有异议，被上诉人青口镇政府一审已提供民事诉状、转让合同书、终止合同书，双方确有诉讼纠纷，故对该项事实，本院予以确认。双方当事人对一审认定其他事实均无异议，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，关于上诉人要求赣榆区政府履行协议的诉请。因案涉和解协议的一方并非赣榆区政府，也无证据证明赣榆区政府委托青口镇政府签订该和解协议，故上诉人要求赣榆区政府履行和解协议的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人要求青口镇政府履行协议的诉请。案涉和解协议是在宋继承诉赣榆区政府行政赔偿诉讼和孙沙居委会诉宋继承、王维军确认合同无效诉讼过程中形成。青口镇政府虽然作为案外人参与了案涉和解协议的签订，但其并不具备法定的征地补偿安置职责，和解协议本身也未确定青口镇政府的具体权利义务，仅约定负责协调资金来源，故案涉和解协议不属于具有行政法上权利义务内容的协议，不具有行政争议的可诉性，不属于人民法院行政案件受案范围。综上，一审法院裁定驳回宋继承、王维军的起诉并无不当，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。另外，如上诉人认为因对案涉和解协议性质的错误认识，导致其撤回在（2011）连行初字第0001号案件中对原赣榆县政府的起诉，可依法另行救济。综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈 迎审 判 员 臧 静代理审判员 张 伟二〇一七年四月二十五日书 记 员 钱培培