广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)穗中法行终字第751号上诉人（原审第三人）：广州市白云区第三经济合作社，住所地广州市白云区。负责人：梁文焯，该社社长。委托代理人：程根球、曾英，均系广东人民时代律师事务所律师。被上诉人（原审原告）��黄伟林，住广州市白云区。被上诉人（原审原告）：郑土兰，住址同上。两被上诉人共同委托代理人：赖莉青，广东广开律师事务所律师。两被上诉人共同委托代理人：贺东梅，广东广开律师事务所律师助理。原审被告：广州市白云区人民政府松洲街道办事处，住所地广州市白云区。负责人：官长根，该办主任。委托代理人：张琴，该办事处工作人员。委托代理人：林华杰，广东辅安律师事务所律师。上诉人广州市白云区松洲街螺涌村第三经济合作社因行政处理决定一案，不服广州市白云区人民法院(2014)穗云法行初字第330号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明：原告黄伟林、郑土兰是夫妻关系，户口登记在广州市白云区螺涌榕桂街22号（第三人集体经济组织所在地）。两原告于1991年12月19日生育第一个孩子黄某甲，于1995年6月7日生育第二个孩子黄某乙，于1999年7月18日生育第三个孩子黄某丙。原告郑某于1999年7月结扎，并于2000年缴纳了计划外生育费10000元。第三人以两原告的第三胎超生为由取消两原告的A股（即满股）分红待遇，并自1999年1月1日起至今给两原告人配股70股，而第三人社员满股为820股。二原告认为其已于2000年缴纳了计生罚款，第三人停止两原告的分红最长也不得超过十四年。两原告于2011年起多次以信访的形式向被告提出申请，要求被告责令第三人恢复两原告的A股分红待遇。被告均以申请事项不属街道办事处作出行政决定范畴为由对原告的申请不予处理。两原告于2013年12月向被告提交了《行政决定申请书》，要求被告责令第三人恢复两原告的A股分红待遇。被告未对申请作出行政处理决定。两原告于2014年2月25日向广州市白云区���民政府提出行政复议。广州市白云区人民政府于2014年4月17日作出云府行复[2014]10号行政复议决定，认定被告作为县级以上人民政府的派出机关，依法有权对申请人与第三人之间因村民资格和股权待遇等问题发生的争议作出处理决定。被告未对申请作出处理，只以函形式回复原告，不符合上述有关行政机关履行法定职责的规定，并责令被告广州市白云区松洲街道办事处依法履行职责，于决定书生效之日起60日内作出行政处理决定并送达原告。被告于2014年6月23日作出松办行决字[2014]2号《行政处理决定书》，认为街道对经济联社只有“指导、监督和服务”的职能，街道不能越权代理经济联社就其成员资格及其权利、义务作出决定。仍然未直接对原告的申请作出处理。原告不服，于2014年9月19日向原审法院提起诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大���和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)、(六)项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。2010年6月1日实施的《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定，农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。第三十六条第一款规定，妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。同时，广州市人民政府于2006年6月13日发布的广州市人民政府第2号令《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第(九)项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：…(九)尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。第三人提出《广州市街道办事处工作规定》因《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》废止而不能再适用的意见，于法无据，原审法院不予采纳。由此可见，被告作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求股份分配及分红作出处理的职权。本案中，被告在行政处理决定中并没有就原告申请事项作出相关直接处理，而认为街道办具有“指导、监督和服务”的职能，不能越权代替联社社员代表大会就其“成员资格及其权利、义务”作出决定，被告此做法显然未履行上述法律、法规及政府规章所规定的法定职责，其作出放弃履行职权的行政处理决定，应予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目及第（三）项之规定，判决：一、撤销被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于2014年6月23日作出的松办行决字[2014]2号行政处理决定。二、责令被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告黄伟林、郑土兰的申请重新作出处理。上诉人广州市白云区松洲街螺涌村第三经济合作社不服原审判决，上诉至本院称：一、街道办事处无权对集体经济组织成员资格及其权利义务作出行政处理。按照宪法第5条规定，国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职��。任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。这种授权应当是明确的。街道办事处作为人民政府的派出机构，必须遵循依法行政的原则。首先，上诉人及法院在以前都是依据《广州市街道办事处工作规定》认定原审被告有权作出行政处理决定。该工作规定第一条写明“根据《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》制定本规定”，但现在《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》已于2009年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定中予以废止，因此之前街道办事处与法院依据的《广州市街道办事处工作规定》失去了法律依据，不能再适用。其次，《广州市街道办事处工作规定》只是地方政府规章，不是法律和行政法规。其中第十三条第九款规定只是给予街道办事处“指导、支持和帮助”、“协调和管理涉农事务”的权限，而没有明确��权街道办事处对“集体经济组织成员资格及其权利义务”有行政处理权。再次，一审判决适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定认定街道有权作出行政处理决定属于适用法律错误。该法第六十一条规定的是人民政府的职权，是抽象行政权力的概括，不是明确的行政处理授权，也不能用作行政处理的依据，如果适用了就是对行政权力的肆意扩大，造成滥用法律的后果。同理，《中华人民共和国妇女权益保护法》虽规定“街道有权责令经济组织改正”，但此规定并无明确授权可作出行政处理，请二审法院予以纠正以前的错误。因此，街道办事处无权处理“集体经济组织成员资格及其权利义务”的问题。二、认定“成员资格及其股份分配”属涉及成员切身利益的重大事项，应由代表大会进行决议。依法行政原则要求街道办事处有法必依。本案中，被上诉人向街道办事处提出了确认成员资格及股份分配等申请。关于集体经济组织成员资格认定的问题适用《广东省农村集体经济组织管理规定》。《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第九条已明确规定“成员资格及其权利、义务等凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会或成员代表大会讨论决定。”因此。街道办事处依此条认为不能越权代替联社社员代表大会对被上诉人“成员资格及其权利、义务”做出决定，完全遵循了依法行政中有法必依的原则。为此，请求法院判决：1.撤销原审法院(2014)穗云法行初字第330号行政判决书的全部判决事项；2.本案案件受理费由被上诉人承担。被上诉人黄伟林、郑土兰答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审被告广州市白云区人民政府松洲��道办事处述称：我方答辩意见与一审时的答辩意见一致。经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定：“农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。”第三十六条第一款规��：“妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定:“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……。”根据上述规定，原审被告作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，对涉农事务具有协调管理的职责。农村集体经济组织成员如果认为农村集体经济组织侵害其合法权益，可以请求相应的街道办事处予以处理。因此，对于被上诉人的申请，��审被告具有处理的职责。上诉人关于被上诉人的申请内容应由农村集体经济组织成员集体决定以及街道办事处无法律授权对集体经济组织成员资格等争议作出处理决定的意见，属理解法律规定有误，原审法院判决撤销被诉行政处理决定并责令原审被告对被上诉人的申请重新作出处理并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区松洲街螺涌村第三经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 军代理审判员 钟 涛代理审判员 金 霞二〇一五年八月十八日书 记 员 周芷诺