贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0521行初70号 原告文林凤，女，1942年6月16日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 委托代理人（特别授权）舒立，贵州本芳（贵阳）律师事务所律师。 被告毕节市七星关区林口镇人民政府。住所地：贵州省毕节市七星关区林口镇。 法定代表人赵旭，毕节市七星关区林口镇人民政府镇长。 负责人赵江，毕节市七星关区。 委托代理人聂磊。 被告毕节市七星关区人民政府。住所地：贵州省毕节市七星关区开行路1号。 法定代表人胡敬斌，毕节市七星关区人民政府区长。 委托代理人王发财。 第三人王扬忠，男，1964年9月19日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 第三人刘显芳，女，1963年2月12日出生，汉族，住贵州省毕节市七星关区。 第三人王扬忠、刘显芳委托代理人（特别授权）王兰，贵州九紫星律师事务所律师。 原告文林凤诉被告毕节市七星关区林口镇人民政府（以下简称“林口镇政府”）、毕节市七星关区人民政府（以下简称“七星关区政府”）土地行政管理一案，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月25日作出（2017）黔0521行初176号《行政判决书》，判决撤销被告林口镇政府及七星关区政府作出的行政行为。第三人王扬忠、刘显芳不服，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）黔05行终252号《行政裁定书》，裁定将本案发回本院重审。本院于2017年2月8日立案后，向原、被告及第三人送达了开庭传票等。本院依法另行组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭审理了本案。原告文林凤之委托代理人舒立，被告林口镇政府负责人赵江及委托代理人聂磊，被告七星关区政府委托代理人王发财，第三人王扬忠、刘显芳及其委托代理人王兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告文林凤诉称：原告文林凤与第三人王扬忠系母子关系。第三人王扬忠与第三人刘显芳系夫妻关系。涉案的白泥巴洞地是原告种菜吃的养老地。后第三人王扬忠在未征得原告文林凤夫妇同意的情况下，自行耕种该土地，想占为己有。2016年12月6日，林口镇政府作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》，决定位于七星关区小地名为“白泥巴洞”的土地归王扬忠承包经营使用。原告认为：1、被告处理决定事实不清，证据不足。原告文林凤提交的《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》明确载明：小地名为白泥巴洞的土地登记在原告文林凤丈夫王成举名下，而王扬忠名下的土地只有两处，其在白泥巴洞并没有土地；2、被告林口镇政府据以认定事实的《土地承包经营权证》系伪造，且其登记内容与《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》相矛盾，被告林口镇政府以该伪造、错误的《土地承包经营权证》认定涉案土地的土地承包经营权属于王扬忠，适用法律错误。《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条规定：《土地承包经营权证》可作为认定土地承包经营权的依据，但前提为该《土地承包经营权证》真实、合法，且不得与作为不动产登记簿的《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》冲突和矛盾。当两者登记不一致时，应以《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》的登记为准，认定土地承包经营权属。本案中，依法应以《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》认定涉案土地的承包经营权属。而被告林口镇政府以《土地承包经营权证》确定涉案土地的承包经营权属于第三人王扬忠，认定事实和适用法律均错误，依法应予撤销；3、被告林口镇政府无权对该纠纷进行裁决，林口镇政府对该纠纷进行裁决的行为系明显的越权行为，依法应当予以撤销。本案所涉的土地争议究其本质为土地承包经营权纠纷，并非土地使用权纠纷。林口镇政府依据土地管理法第十六条规定对该纠纷进行裁决系明显的法律适用错误。另外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，人民政府对于土地承包经营权纠纷只有调解权，没有裁决权。而在本案中，被告林口镇人民政府却对该纠纷直接进行裁决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，林口镇人民政府的行为明显超越法定职权，依法应当予以撤销；4、被告七星关区政府作出的七星府行复决字［2017］第3号《行政复议决定书》认定事实错误，依法应当予以撤销。当书证、证人证言和国某依法制作的档案材料冲突时，应当以国某依法制作的档案材料为准。七星关区政府依据书证、证人证言的内容而否认《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》记载的内容，明显是适用证据规则错误进而导致认定事实错误。请求人民法院撤销被告林口镇政府作出的《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》和被告七星关区政府作出的毕市七星府行复决字［2017］第3号《行政复议决定书》。 原告文林凤提交以下证据： 1、文林凤身份证复印件。拟证明文林凤的自然身份情况，是本案的适格原告。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据均无异议。 2、土地确权行政处理决定书、行政复议决定书、送达回证。拟证明林口镇人民政府作出决定，确认涉案土地归王扬忠经营所有;七星关区政府作出复议决定，维持林口镇政府作出的处理决定;原告起诉符合法律规定。经庭审质证，二被告及第三人对该组证据均无异议。 3、毕节市延长农村土地承包期情况登记表。拟证明涉案的白泥巴洞地块第二轮土地承包登记在原告丈夫王成举的名下，王扬忠名下没有涉案的白泥巴洞土地。林口镇政府的行政处理决定和七星关区政府的行政复议决定违反物权法规定，应当予以撤销。经庭审质证，被告林口镇政府对其真实性无异议，但认为与本案无关联性，因涉案土地进行分割后，第二轮土地承包时，由村组织将涉案土地重新发包给第三人，该证据是第一轮土地承包时的依据与本案无关，达不到原告的证明目的；被告七星关区政府认为达不到原告的证明目的，虽然登记表与承包地上登记不符，但实际是家庭内部重新分配给第三人，一直耕种至2015年;第三人认为该证据无原件予以核实，对该证据不予认可。 被告林口镇政府辩称：一、该案中，除第三人提交的证据外，为进一步核实清楚案件的真实情况，答辩人还向当地村民调查核实情况。当地村民均证实该争议土地确系第三人王扬忠自结婚以来一直耕种。早在1985年，第三人因结婚分家时，被答辩人就已经把该争议土地分给了第三人耕种，王扬忠应当享有该土地的承包经营权；二、被答辩人所称答辩人据以认定事实的《土地承包经营权证》系伪造的事实不成立。答辩人核实了该《土地承包经营权证》，并走访了证人，认为证据真实可靠。此外，在整个确权过程中，被答辩人并未提出任何证据证实上述《土地承包经营权证》系伪造；三、答辩人受理第三人的土地确权申请后，依法通知被答辩人进行答辩，并依法组成由副镇长为组长的土地确权小组，组织被答辩人与第三人举证质证并依法进行公开辩论。综上，答辩人作出的《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求；本案的诉讼费用由被答辩人承担。 被告林口镇政府向本院提交以下证据：调解协议书、置换土地修建房屋土地书、土地承包经营权证、承包土地转租合同书、对刘显芳、王成举、李发权、王扬俊、王光义、王光哲、王扬虎、王成泽、王扬忠和王光文的调查笔录。拟证明原告与第三人对家庭承包的土地进行过内部分割，原告将涉案土地分割给第三人并由第三人耕种至发生纠纷时，被告作出的土地确权决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对调解协议的真实性有异议，称协议上写的王扬军是王扬均，不是本人所签；承包土地转租合同书因刘显芳非涉案土地承包权利人，该证据与本案不具关联性，2017年2月17日的协议因王扬权不是涉案耕地承包经营权人，该协议与本案没有关联性，达不到被告的证明目的；2016年4月2日的协议因王扬俊不是涉案耕地承包经营权人，该协议与本案没有关联性，达不到证明目的；土地承包经营权证有明显的涂改痕迹，不具备真实性；对10份调查笔录，由于被告林口镇政府在确权决定书中并未以该调查笔录作为证据使用，因此对该证据不发表质证意见。被告七星关区政府及第三人对该组证据无异议。 被告七星关区政府辩称：被答辩人于2017年1月6日向答辩人提出复议申请，答辩人于2017年1月12日受理，并向当事人送达了受理通知书，并及时将行政复议申请书副本送达了被申请人林口镇政府。经审查，林口镇政府具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款，于2017年3月10日作出复议决定，维持林口镇政府于2016年12月6日作出的确权决定书，并于2017年3月14日、3月16日分别向当事人送达。综上，答辩人认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 被告七星关区政府向本院提交以下证据：行政复议案件受理通知书（一）七星府通字（2017）第3号、行政复议案件受理通知书（二）七星府通字（2017）第3号、行政复议案件受理通知书（三）七星府通字（2017）第3号、送达回证二份、林口镇政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书。拟证明七星关区政府受理第三人行政决定复议申请后，依据相关材料经审查作出第3号行政复议决定书，并分别送达当事人，被告作出的复议决定程序合法。经庭审质证，原告对该组证据的真实性无异议，认为达不到其证明目的，其复议过程中并未列明原告提交的证据，不能证明其程序合法；被告林口镇政府及第三人对该组证据无异议。 第三人王扬忠、刘显芳述称：根据林口镇政府调查的证人及第三人提供的《调解协议书》、《置换土地修建房屋协议书》《土地承包经营权证》、《承包土地转租合同书》等证据，充分证明涉案土地的承包经营权属于第三人所有，林口镇政府的土地确权行政处理决定书所认定的事实清楚，适用法律正确。七星关区政府作出的毕节市七星府行复决字[2017]第3号行政复议决定书维持林口镇政府的处理决定书，进一步说明林口镇政府依法行政的行为合法，作出的行政决定书客观公正，原告所诉的林口镇政府超越行政行为的说法完全无事实和法律依据，纯属无稽之谈。综上，林口镇政府和七星关区政府作出的具体行政行为合法，对其涉案土地确权给原告有事实和法律依据，原告的诉求无事实和法律依据，恳请人民法院驳回。 第三人王扬忠、刘显芳提交以下证据： 1、调解协议1份。拟证明争议土地使用人为王扬忠的事实。经庭审质证，原告认为第三人提交的证据非原件，对其真实性不予认可，且该证据主要解决原告与第三人之间的赡养问题，不是解决土地承包经营权的归属，不能作为认定承包权的依据；二被告对该组证据无异议。 2、易地协议、协议、承包土地转租合同、贵州省毕节市七星关区人民法院民事裁定书（2015）黔七民初字1417号、毕节市延长农村土地承包登记表。拟证明登记错误，人名地名都不吻合，对真实性无异议，是登记错误，争议地块原使用人是王扬忠，王扬忠土地承包经营权证程序合法，不是造假。经庭审质证，原告对该组证据真实性无异议，但认为达不到第三人证明目的。二被告对该组证据无异议。 3、承包证。拟证明王扬忠系争议土地的承包人。经庭审质证，原告认为该承包证有涂改痕迹，对真实性不予认可，且内容与毕节市延长农村土地承包期情况登记表相矛盾，达不到其证明目的；二被告对该组证据无异议。 本院对原、被告及第三人提交并经庭审质证的上述证据作如下认证：原告提交的证据，因质证当事人对其“三性”均未提出异议，本院依法予以采信。被告林口镇政府第一组证据中的土地承包经营权证，原告认为不真实，但未提供证据予以证明，且经七星关区人民法院核实，该土地承包经营权证确系林口镇大地村村民委员会填发，故该证据具有客观性、合法性、关联性，本院予以采信，并作为认定案件事实的依据。被告林口镇政府提交的其余证据，被告七星关区政府及第三人提交的全部证据符合证据客观性、关联性和合法性的特征要求，本院依法予以认定并综合作为认定案件事实的依据。 依据上述认定的有效证据，本院认定如下案件事实： 原告文林凤与第三人王扬忠系母子关系。第三人王扬忠与刘显芳系夫妻关系。争议土地位于七星关区，小地名为“白泥巴洞”，四至界限为前抵公路，后抵王成富家土地，左抵王扬俊家房屋，右抵王扬全家房屋。该争议土地重复登记在王扬忠户的土地承包经营权证及王成举户的延长农村土地承包期情况登记表上。2015年，王扬忠、刘显芳以王杨俊、文林凤为被告，以排除妨害纠纷为由向七星关区人民法院提起民事诉讼。七星关区人民法院经审理后认为争议的土地权属不明，驳回了王扬忠、刘显芳的起诉。2016年8月11日，王扬忠、刘显芳申请被告林口镇政府该争议土地的使用权进行确权。林口镇政府受理后，通知文林凤进行答辩，组成土地确权小组，组织原告及第三人举证质证并进行公开辩论后，于2016年12月6日作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》，将争议土地确认归王扬忠承包经营使用。文林凤不服，向七星关区政府申请行政复议。2017年3月10日，七星关区政府作出毕市七星府行复决字［2017］第3号《行政复议决定书》，维持了林口镇政府的决定书。原告不服，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼。 另查明：第一轮土地承包到户时，原告文林凤、第三人王扬忠及案外人王扬俊、王扬全、王扬军等人，均系王成举承包户内的承包人口。1985年，第三人王扬忠与刘显芳结婚分家由其父母分给其耕种，因王扬俊、王扬全占用该处的部分土地建房，2006年4月2日、2007年2月17日王扬忠分别与王扬俊、王扬全达成互换土地协议用其它地方的土地换取建房用的土地，现争议的位于白泥巴洞的土地为紧邻沙子坡至渭河××村公路，左、右为王扬俊、王扬全住房之间的长方形地块。2008年9月20日，林口镇组织王成举、文林凤、王扬忠、刘显芳、王扬军、王扬全、王扬俊等人在林口镇派出所调解其家族矛盾纠纷达成《调解协议》，约定了王扬忠对王成举夫妇进行赡养，文林凤、王成举夫妇不得再干涉王扬忠的土地使用权等内容。 本案争议焦点：1、原告与第三人之间的土地纠纷是否属于人民政府的确权范围？2、林口镇政府作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》、七星关区政府作出毕市七星府行复决字[2017]第3号《行政复议决定书》的行政行为是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序等进行审查。本案中，原告文林凤提交《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》载明小地名为“白泥巴洞”的土地登记在其丈夫王成举名下，而第三人王扬忠提交的土地承包经营权证载明该争议之地又登记在王扬忠名下。由于以上证据对“白泥巴洞”土地的登记发生重叠，因此，原告与第三人之间关于“白泥巴洞”的土地权利纠纷，实质上为双方之间的土地承包经营权纠纷，而非双方针对该争议之地的使用权或所有权纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协调解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉”《中华人民共和国农村土地承包法经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：“发生农村土地承包经营权纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）等调解。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（四）农村土地承包经营权争议案件”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。根据以上法律、法规规定，原告与第三人因土地承包经营权发生争议和纠纷，在通过协商解决未果的情况下，可以申请村民委员会或被告林口镇政府等进行调解解决，调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。即相关法律、法规并未明确被告林口镇政府有对土地承包经营权纠纷在调解未果后有进行裁决、对承包地进行所谓确权的法定职责，而只明确其对土地所有权和使用权争议进行处理的权利。在《毕节市延长农村土地承包期情况登记表》和《土地承包经营权证》未经法定程序被撤销、确认无效或者违法的情况下，被告林口镇政府无权就原告文林凤与第三人王扬忠之间的土地承包经营权纠纷作出裁决处理。因此，在此情形下，被告林口镇政府针对双方之间的土地承包经营权纠纷作出的《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》的行政行为，超越了其法定职权，其作出的土地承包经营权处理决定依法应予以撤销。由于林口镇政府作出土地承包经营权处理决定的行政行为属超越职权，故七星关区政府作出维护该处理决定的复议决定依法也应予以撤销。原告请求撤销被告林口镇政府作出的土地处理决定和被告七星关区政府作出的行政复议决定的诉求，符合行政诉讼法等法律、法规的规定，本院依法予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告七星关区林口镇人民政府作出《林口镇人民政府关于大地村王扬忠与文林凤土地确权行政处理决定书》的行政行为； 二、撤销被告毕节市七星关区人民政府作出毕市七星府行复决字[2017]第3号《行政复议决定书》的行政行为。 案件受理费50.00元，由二被告各负担25.00元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  黄家前 人民陪审员  曾忠媛 人民陪审员  蒙丽君 二〇一八年七月五日 法官 助理  罗 单 书 记 员  王 丽