黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）庆行终字第1号上诉人（原审原告）张峰，男，1951年5月29日出生，汉族。委托代理人骆金羽，北京岳成律师事务所大庆分所律师。被上诉人（原审被告）大庆市人民政府，住所地大庆市萨尔图区东风新村纬二路2号。法定代表人夏立华，市长。委托代理人徐宝印，男，1970年2月10日出生，汉族。委托代理人董敬民，黑龙江油城律师事务所律师。原审第三人大庆石油管理局，住所地大庆市让胡路区龙南。法定代表人刘宏斌，该局局长。委托代理人张焕新，男，1962年1月5日出生，汉族。委托代理人刘晓娟，女，1977年8月18日出生，汉族。上诉人张峰因诉大庆市人民政府请求撤销大庆市国用（2006）第205314号土地使用权证一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2014）龙行初字第27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人张峰及其委托代理人骆金羽，被上诉人大庆市人民政府的委托代理人董敬民，原审第三人大庆石油管理局的委托代理人张焕新、刘晓娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审裁定认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原告必须是与具体行政行为有法律上利害关系才可以提起行政诉讼。“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响。原告张峰系基于与大庆油田技术培训中心的承包关系而取得了中华人民共和国水域滩涂养殖使用证，在涉案宗地进行养殖。原告张峰是否可以继续在涉案宗地养殖取决于承包关系的存续与否，与涉案宗地使用权的归属无关。大庆石油管理局要求原告张峰停止养殖撤出该地正是基于中断承包关系而提出的要求，与大庆市人民政府向第三人颁发大庆市国用（2006）第205314号国有土地使用权证的行政行为不存在因果关系。因此，大庆市人民政府向第三人大庆石油管理局颁发大庆市国用（2006）第205314号国有土地使用权证的行政行为对张峰的合法权利即是否可以在涉案宗地继续进行养殖不产生影响，故原告张峰无诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告张峰的起诉。上诉人张峰上诉称，上诉人具有诉讼主体资格，被上诉人对同一养殖水面既发放养殖证又发放土地使用权证的行为，侵犯了上诉人的合法权益，被上诉人发放土地使用证的具体行政行为违法，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判撤销大庆市国用（2006）第205314号土地使用权证。被上诉人大庆市人民政府答辩称，一审裁定适用法律正确，裁定得当。上诉人与原审第三人之间系民事承包关系，养殖证中有明确记载，且上诉人提交的养殖证核准使用期限至2010年11月26日，此后上诉人无权在该水面继续养殖经营。被上诉人为原审第三人发放土地使用权证是本着尊重历史，服务国家产业建设的原则，符合法律规定。原审第三人大庆石油管理局述称，根据1963年黑龙江省人委党组第92次会议决定及1999年国土资源部下发国土资函（1999）第106号“关于印发对大庆油田土地权属问题的协调处理意见的通知”，原审第三人取得涉案土地权属来源合法，被上诉人给原审第三人核发涉案土地使用权证的行为符合法律规定。上诉人张峰提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提供的相关证据材料均随案移送本院。本院经审理查明，被上诉人大庆市人民政府于2003年11月26日向上诉人张峰核发了涉案水域滩涂养殖使用证，该证中记载水域滩涂使用者（承包方）系张峰，发包方系大庆油田技术培训中心，承包经营期限未注明，用途淡水养殖，总面积壹拾点陆陆柒公顷，核准使用期限截止2010年11月26日。大庆油田技术培训中心隶属于原审第三人大庆石油管理局，不具备独立法人资格。应原审第三人大庆石油管理局申请，被上诉人大庆市政府经地籍调查、权属审核，于2006年6月13日向原审第三人核发了大庆市国用（2006）第205314号土地使用权证，将座落于萨区火炬村东总计使用权面积732264.4平方米的国有土地使用权登记给原审第三人，用途为养殖水面，使用权类型为划拨，其中包括涉案水面。2014年上诉人张峰才知道被上诉人向原审第三人核发国有土地使用权证，上诉人张峰认为被上诉人向原审第三人核发国有土地使用权证的行为违法，侵犯其养殖权，向大庆市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销大庆市国用（2006）第205314号土地使用权证，大庆市中级人民法院于2014年4月8日作出（2014）庆行辖字第88号行政裁定书，将该案移交大庆市龙凤区人民法院审理。另查明，大庆市国用（2006）第205314号土地使用权证涉及的土地和水域，历史上由原审第三人大庆石油管理局使用。1963年黑龙江省人委党组第92次会议决定，将原红色草原农垦局七个牧场迁出，土地划给原审第三人大庆石油管理局作为油田开发用地。1999年3月8日中华人民共和国国土资源部下发国土资函（1999）第106号“关于印发对大庆油田土地权属问题的协调处理意见的通知”，原则上认定大庆石油管理局享有该82.2万亩土地使用权。被上诉人大庆市政府向原审第三人核发的大庆市国用（2006）第205314号土地使用权证中记载的土地面积732264.4平方米，仅是该82.2万亩土地中的一部分。本院认为，本案争议的焦点问题有两个：一是被上诉人大庆市人民政府是否可以对同一养殖水面同时核发土地使用权证与养殖证；二是上诉人是否具备本案原告诉讼主体资格。关于第一个焦点问题，本院认为，被上诉人大庆市人民政府可以对同一养殖水面同时核发土地使用权证与养殖证。理由如下：核发养殖证与核发土地使用权证是性质不同的两类行政行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（一）项之规定，“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；”为了保护水体环境，《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”根据上述规定，养殖证是县级以上人民政府核发给单位和个人，准予其在特定水域、滩涂从事养殖生产的行政许可凭证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。本案所涉及的土地和水域均为国有土地，历史上即为原审第三人大庆石油管理局所占有、使用，被上诉人大庆市人民政府有权根据原审第三人的申请，依法发放本案所涉国有土地使用权证。核发土地使用权证属于行政确认，是对当事人已经依法拥有的土地使用权的确认。核发养殖证属于行政许可，任何单位和个人在获得养殖许可前，都无权在水面和滩涂上进行养殖。因此，核发水域、滩涂养殖证属于行政许可，核发国有土地使用权证属于行政确认，二者是性质不同的两类行政行为。二、核发养殖证与核发土地使用权证涉及的是不同权利事项，养殖证仅涉及养殖权，不能将其认定为是水域、滩涂的土地使用权证，两者并不冲突。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”第十一条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。根据该规定，单位和个人依法使用的国有土地，不管其是何用途，县级以上人民政府都应当核发土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款之规定，“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”该条款对水域、滩涂仅要求其养殖使用权依照渔业法的有关规定办理，但水域、滩涂并非只能用于养殖，还可以用于种植、捕捞等其他用途，故养殖证仅涉及养殖权，不能将其认定为是水域、滩涂的土地使用权证。由于涉及生态环境保护，《中华人民共和国渔业法》第十一条对养殖设置了行政许可制度，养殖权也就从水域、滩涂的土地使用权中剥离出来，成为一项通过许可才能获得的权利。养殖水面的土地使用权并不涵盖养殖权。即使拥有水域、滩涂的土地使用证，如需养殖，还应需要申请养殖行政许可。因此，土地使用权证与养殖证所涉及的是不同权利事项，养殖证仅涉及养殖权，不能将其认定为是水域、滩涂的土地使用权证，两者并不冲突。关于第二个焦点问题，本院认为，上诉人张峰不具备原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第四十四条第一款第（二）项之规定，“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；”因核发水域、滩涂养殖证属于行政许可，核发国有土地使用权证属于行政确认，二者是性质不同的两类行政行为，且土地使用权证与养殖证所涉及的是不同权利事项，养殖证仅涉及养殖权，不能将其认定为是水域、滩涂的土地使用权证。根据上诉人张峰原审中提交的证据，上诉人张峰取得涉案水域滩涂养殖使用权系基于其与原审第三人下属单位大庆油田技术培训中心之间的承包关系，后经行政许可才取得的养殖使用权，而原审第三人取得的国有土地使用权系基于其依法使用国有土地，经行政确认而取得的国有土地使用权，且被上诉人大庆市人民政府根据原审第三人的申请，依法核发国有土地使用权证的行政确认行为，没有对上诉人张峰通过行政许可取得的养殖权产生影响，故上诉人张峰与本案被诉具体行政行为没有法律上利害关系。因上诉人持有的养殖证截止2010年11月26日未进行期限的延期核准及养殖证的年审而自动失效，上诉人张峰是否可以继续在涉案水面从事养殖生产取决于承包关系存续与否以及养殖权的行政许可，与本案被诉国有土地使用权确认无关。故原审法院认定上诉人张峰无诉讼主体资格，裁定驳回张峰的起诉符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审裁定正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  程雪飞审判员  袁力民审判员  刘宏博二〇一五年一月二十七日书记员  王 刚附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。