四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1303行初44号 原告文怀兵，男，生于1983年4月23日，汉族，住四川省营山县。 被告营山县城南镇人民政府。 住所地四川省营山县城南镇。 法定代表人冉崇高，镇长。 委托代理人莫炼，男，生于1974年1月24日，该单位工作人员。 委托代理人龙开俊，四川营欣律师事务所律师。 被告营山县土地统征储备中心。 住所地四川省营山县朗池镇红光路46号。 负责人唐小刚，主任。 委托代理人蒋安城，男，生于1978年9月20日，汉族，该单位工作人员。 委托代理人张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 原告文怀兵诉被告营山县城南镇人民政府（以下简称城南镇政府）、营山县土地统征储备中心（以下简称营山土储中心）土地行政管理一案。本院于2018年2月13日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月8日公开开庭进行了审理。原告文怀兵、被告营山土储中心的委托代理人蒋安成、张俊忠，被告城南镇政府的委托代理人莫炼、龙开俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，因城市建设需要，需拆除原告祖父文先圣位于营山县城××××组被征收土地上的房屋及建筑物、附属物，2013年11月10日，文先圣与被告营山县土地统征储备中心签订了《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》，协议第四条明确约定：安置的营业用房具体位置及住房的具体幢数、单元、楼层、房号在竣工验收后按照房屋拆迁协议签订的先后顺序实行抓号确定，其中被告产权调换安置原告祖父文先圣底层营业用房一间，面积约33㎡，抓号序号为顺数第75号……2018年1月9日，被告作出《营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置还房公告》，该公告确定以签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序确定选门市。2018年2月2日，被告又作出《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置还房公告〉的补充公告》，补充公告改变了营业用房的选定方式，将营业用房分为22个区域，以签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序进行分区域抓号选营业用房。2018年1月24日，原告的祖父文先圣因病去世，原告依法继承文先圣的个人财产，该安置住房及相关权益由原告依法继承。原告认为，被告作出的《营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置还房公告》，其内容与《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》约定相悖，未全面地按照《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》约定全面履行合同义务，公告的内容严重违反法律规定，显失公平与公正，侵犯了原告的合法权益。为此，诉至法院，请求：一、依法确认被告于2018年2月2日作出的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置还房公告〉的补充公告》违法；二、依法撤销被告于2018年2月2日作出的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置还房公告〉的补充公告》，责令其立即停止违法行为，并重新作出合法的行政行为；三、本案诉讼费用、律师费及其他费用由被告承担。 被告城南镇政府辩称，公告，是属于广泛告知性的公文，是公开发表的，是某一重要事项公开发表时使用的文种之一。它并不单指某一特定的个人，当然更不是仅告知原告个人。公告是用来晓谕某一事项的，它的意图是公告之后使该事项众所周知。《补充公告》内容根本不带有强制性和法规性。即使《补充公告》对应还营业房对象及以告知拆迁安置户，按签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序，进行分区抓号选营业房，其整个《补充公告》所公布的共七项内容，均是为了告知“营山县西干道一段棚户区”改造应安置营业房的广大公众，为了安置小区还营业房能真正做到公平、公正，故对还营业房的对象、时间、方式、规则、结算等重要事项及内容，均以《补充公告》的方式进行了公开。《补充公告》在内容中，对被告知对象虽然有一些具体要求，但也不具备行政强制性，更不具备法规作用或行政职权的惩罚作用，只是一种让西干道一段棚改区这范围内应还营业房的公民广泛性的众所周知。在《补充公告》中的要求，对被所告知的对象遵守时也没有提出任何处罚措施。因此，原告请求确认答辩人作出的《补充公告》违法，尚存在着没有法律可以支持的高度障碍。其次，《补充公告》发布后，营山县西干道一段棚户区应安置还营业房的被拆迁户，百分之九十以上的市民均认可《补充公告》中的公平、公正和公开原则，并对按合同顺序还房均表示没有异议。而且已于2018年2月13日再次通过公开的方式，均按顺序抓号还营业房已全面落实。第三、在《补充公告》后的2018年2月13日，原告也同样按拆迁还营业房的《补充公告》内容，在公开的场合下进行了按顺序抓号选房，并填写《分房申请书》和《营业房还房安置结果确认书》。综上，请求依法驳回原告的起诉或驳回原告的全部诉讼请求。 被告营山土储中心辩称，赞同城南镇政府的答辩意见，营山土储中心是营山县国土资源局下的主持土地工作的单位，补充公告不违反法律，进一步便于拆迁户选房落实安置所还的营业房。营山县人民政府在还房安置过程中发了一份《营山县征收征用土地房屋拆迁安置实施细则》，但该细则不明确也不利于操作，城南镇政府及营山土储中心根据营山县政府的规定公布了这一个公告。本案中马琼英与文怀兵的爷爷是翁媳关系，他们在2013年11月10日签订了拆迁安置补偿协议书，协议书中约定的内容对选房细则不明确在现实中不便于操作，因为原告对选房规则有岐义所以我们才发布公告进一步明确。我方没有违法行为，根据相关法律法规我们做出的公告是一个具有普遍约束力的行为，而不是具体行政行为，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告文怀兵及其祖父文先圣系四川省营山县城南镇兴隆村2组村民。因城市建设需要，营山县兴隆村2组的土地被征收，2013年11月10日，营山县土地储备开发整理中心作为甲方、文先圣作为乙方签订了《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》，约定：甲方产权调换安置乙方底层营业用房壹间，面积约33㎡，抓号顺序号为顺数第75号；甲方产权调换安置乙方住宅贰套，面积约140㎡，其中：①60至70㎡的壹套，抓号顺序号为顺数第18号，②70至80㎡的壹套，抓号顺序号为顺数第20号。文怀兵的母亲马琼英代文先圣在该协议上签字。 2018年1月9日，营山县朗池镇人民政府、营山县城南镇人民政府、营山县土地储备中心联合发布《营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置还房公告》，将还房相关事宜公告如下：一、房源位置、数量及户型。营山县西干道一段棚户区改造保障性住房位于亿联商贸城和民政局的东侧面，小区共有435套、营业房共131间，其中位于Ｂ区4幢住房共35套、门市26间，为原兴隆村4社拆迁户根据协议已被选定。二、还房对象。原城南镇兴隆村1组（部份）、2组、3组（部份）、4组（部份）、14组（部份）、朗池镇翠屏村1、2组（部份）和渌井镇枣岩村2组（部份）中与营山县土地统征储备中心签订了房屋拆迁协议的安置户。三、申请还房时间、方式。符合此次还房条件的拆迁安置户须于2018年1月20日前，由产权人持《房屋拆迁协议》、本人身份证、家庭户口簿、结婚证所有证件原件及复印件2份与产权共有人一起到兴隆村村委会登记复核还房数量及户型，并填写分房授权委托书、申请书。四、选房规则。根据营山县西干道一段棚户区改造保障性住房应安置拆迁户数的实际情况，特制定本选房规则：１.以拆迁安置户签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序确定选门市及住房抓阄的顺序；２.拆迁安置户的住房具体位置实行抓阄的原则确定，每套住房只能抓1次（多抓或不抓视为弃权）；３.非住宅房选房按被拆迁人签订房屋拆迁协议时间先后顺序进行选房；４.选房时间从2018年1月24日上午9：00开始至2018年1月25日下午6：00结束抓阄选房，地点在城南镇人民政府礼堂。５.住宅房还房位置按拆迁安置户与营山县土地统征储备中心签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序排抓阄号，然后进行抓阄，接着按抓阄所拈号确认还房具体位置。非住宅房选房按被拆迁人签订房屋拆迁协议时间先后顺序进行选房。如果不同村组或同一村组的被拆迁人在同××与××县土地统征储备中心签订房屋拆迁协议的以现场抽签确定被拆迁人选非住宅的先后顺序。６.每户拆迁要填写授权委托书，只能明确一名被委托人参与分房抓阄拈号。７.拆迁安置户就所选住房和非住宅具体位置签名确认，一经确认，立即生效。 2018年2月2日，城南镇人民政府与营山县土地统征储备中心再次发布《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》，将营业房还房相关事宜补充公告如下：一、房源位置、数量。营山县西干道一段棚户区改造保障性住房位于兴隆南路亿联商贸城和民政局的东侧面，营业房（门市）共132间，最终面积以房管部门实测为准。房源数量能够满足拆迁还营业房协议约定的房源，其中位于Ａ1幢20间、Ａ6幢22间、Ａ7幢16间、Ｂ1幢22间、Ｂ2幢24间、Ｂ4幢28间。其中Ｂ4幢26间（具体位置为Ｂ区4幢Ｂ1号－Ｂ9号共计26间）为原兴隆村4社拆迁户根据协议已被选定。二、还营业房对象。原城南镇兴隆村1组（部份）、2组、3组（部份）、4组（部份）、和渌井镇枣岩村2组（部份）中签订了房屋拆迁协议的安置户。三、申请还营业房时间、方式。符合此次还房条件的拆迁安置户须于2018年2月4日前，由产权人持《房屋拆迁协议》、本人身份证、家庭户口簿、结婚证所有证件原件及复印件2份与产权共有人一起到兴隆村村委会登记复核还营业房数量。四、选营业房规则。根据营山县西干道一段棚户区改造保障性住房应安置拆迁户数的实际情况，特制定本选房规则：１.营业房共分22个区（详见平面图）具体区域如下：（1）Ａ1幢共20间营业房分四个区域。Ａ1幢1单元1号至Ａ1幢2单元8号；Ａ1幢3单元9号至Ａ1幢3单元14号；（2）Ａ6幢共22间营业房分四个区域。Ａ6幢平层19号至22号；Ａ6幢1单元13号至Ａ6幢2单元12号；Ａ6幢3单元1号至3号和Ｂ幢2单元5号至7号。（3）Ａ7幢共16间营业房分四个区域。Ａ7幢1单元13号至Ａ7幢1单元16号；Ａ7幢2单元9号至Ａ7幢2单元12号；Ａ7幢3单元5号至Ａ7幢3单元8号；Ａ7幢4单元1号至Ａ7幢4单元4号。（4）Ｂ1幢共22间营业房分四个区域。Ｂ1幢1单元1号至Ｂ1幢1单元4号；Ｂ1幢2单元8号至10号和Ａ6幢3单元4至6号；Ｂ1幢3单元11号至Ｂ1幢3单元16号；Ｂ1幢4单元17号至Ｂ1幢4单元22号。(5)Ｂ2幢共24间营业房分四个区域。Ｂ2幢1单元1号至Ｂ2幢1单元6号；Ｂ2幢2单元7号至Ｂ2幢2单元12号；Ｂ2幢3单元13号至Ｂ2幢3单元18号；Ｂ2幢4单元19号至Ｂ2幢4单元24号。（6）Ｂ4幢一个区域平层10号至11号。２.以拆迁安置户签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序进行分区选营业房。公告还载明：拆迁安置户就所在营业房具体位置签名确认，一经确认，立即生效。 2018年1月23日，文怀兵的妻子翟艳代文先圣就拆迁还房向营山县土地统征储备中心提交了分房申请书，选得Ａ7幢2单元5楼02号房屋壹套，户型建筑面积为75.66㎡，并签订了保障性住房安置还房结果确认书。2018年2月13日，文怀兵的母亲马琼英代文先圣按协议还营业房一间向营山县土地统征储备中心提交了分房申请书，选得Ｂ2幢2单元8号门市壹间，建筑面积为33.37㎡，于同日签订了营业房还房安置结果确认书，房屋也已经进行了交付。 另查明，2016年4月12日，文先圣作为甲方与文怀兵、翟艳作为乙方签订《遗赠抚养协议书》，约定：“甲方文先圣与乙方文怀兵、翟艳系爷爷与孙子、孙儿媳的关系。甲方文先圣与配偶原在营山县城××××有房屋一套，建筑面积约为115.4平方米，由于城市建设需要，上述房屋于二〇一三年十一月十日被营山县土地统征储备开发整理中心拆迁，并签订了征收土地房屋拆迁安置补偿协议书，还有二套住房和营业用房一间，营业用房一间和住房一套安置在营山××××山安置区，营业用房一间按抓号序号为顺数第75号，建筑面积约为33平方米，住房按抓号序号为顺数第20号，另一套住房安置在营山县流××桥安置区××单元××号，建筑面积约为68.42平方米，上述房屋属甲方与配偶共同所有，均未办理房屋产权证及土地使用权证，拆迁补偿款也还未支付，现因甲方年龄较大，体弱多病，无经济来源需要有人照顾护理及交纳拆迁补偿款的相关事宜，经与乙方协商一致，自愿达成以下遗赠抚养协议，双方共同遵守：一、甲方在有生之年，由乙方承担甲方的生活费及照顾甲方的生活起居直至甲方百年归世后。二、甲方跟随乙方夫妇居住在一起，乙方不得虐待和遗弃甲方。三、甲方在生前如生病住院，其医药费及其他费用由乙方共同承担。四、上述房屋的拆迁补偿款由乙方夫妻全部支付，甲方不承担任何费用。五、乙方在履行了上述义务后，甲方安置的上述住房两套和营业用房一间所占的产权份额全部遗赠给乙方文怀兵个人所有，乙方文怀兵可凭该法律文书办理继承上述房屋的法律手续。六、……”同日，文先圣、文怀兵、翟艳就该《遗赠抚养协议书》在四川省营山县公证处进行了公证。2018年1月24日文先圣去世。文怀兵未将《遗赠抚养协议书》报给营山县土地统征储备中心进行备案。 本院认为，本案有三个争议焦点：一、被告所作出的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》是否具有可诉性；二、《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》是否违法；三、马琼英代文先圣提交的《分房申请书》、《还房安置结果确认书》是否有效。 关于焦点一，城南镇政府与土储中心所作出的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》虽然没有载明具体针对的相对人，但安置还房公告所针对的拆迁范围是特定的，一定的拆迁范围内的被拆迁人虽然人数众多但也是可以统计且是固定的。因此，安置还房公告它是针对特定的拆迁范围，特定的拆迁事项，特定的被拆迁人实施的行政行为，它涉及的对象是特定的公民、法人或其他组织。其次，安置还房公告对拆迁关系人的利益都将产生或已经产生实质的影响。该公告对拆迁关系人的权利义务有时间约束力。该公告系被告作出的直接对原告、第三人和他人发生法律效力、对外具有法律约束力的具体行政行为。因此，《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》对特定的公民、法人或其他组织的权利义务产生了实际的影响。故该公告具有可诉性。 关于焦点二，《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》中的安置还房方式与2013年11月10双方所签订拆迁安置补偿协议书中约定的产权调换安置营业用房的方式并不一致。《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》中约定“甲方产权调换安置乙方底层营业用房壹间，面积约33㎡，抓号顺序号为顺数第75号”，即营业房的产权调换安置方式为按顺序号进行抓号选房，原告的抓号顺序号为顺数第75号。而被告于2018年2月2日发布的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》载明“以拆迁安置户签订《房屋拆迁协议》的时间先后顺序进行分区选营业房”，明显与双方在协议中约定的选房方式不一致。庭审中，被告对此未作出合理的解释，故被告于2018年2月2日发布的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》中有关选营业房方式的行政行为违法。 关于焦点三，2013年11月10日，马琼英代文先圣与营山县土地储备开发整理中心签订了《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》。文先圣于2018年1月去世后，文怀兵作为其遗赠接受人未将《遗赠扶养协议》及《公证书》向营山县土地储备中心及营山县城南镇人民政府进行报备。马琼英系文先圣的儿媳，拆迁安置补偿协议书也是其代文先圣进行签订，2018年2月13日，马琼英代文先圣向营山县土地储备中心提交分房申请书并签订选房确认书，营山县土地储备中心有理由相信马琼英能代表文先圣行使选房的权利，马琼英的行为构成表件代理，故马琼英代文先圣提交的《分房申请书》、《还房安置结果确认书》有效。 综上，营山县城南镇人民政府与营山县土地统征储备中心联合发布的《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》中有关选营业房方式与原签订《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》中约定的选营业房方式不一致，该行政行为违法，但原告母亲马琼英已经代为进行选房并交接了房屋，且其余拆迁安置还房户均已经履行完毕，被告的行政行为并未对原告权利产生实际影响，故对原告请求撤销该公告并要求被告重新作出行政行为的主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、确认被告营山县城南镇人民政府、营山县土地统征储备中心《关于〈营山县西干道一段棚户区改造保障性住房安置房公告〉的补充公告》违法； 二、驳回原告文怀兵的其它诉讼请求。 案件受理费50元，由被告营山县城南镇人民政府、营山县土地储备中心共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长 曾        诚 人民陪审员 钟勇人民陪审员易图进 二〇一八年七月十九日 书 记 员 徐        曦