广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)穗中法行终字第752号上诉人（原审第三人）：广州市白云区第三经济合作社，住所地广州市白云区。负责人：梁文焯，该社社长。委托代理人：程根球、曾英，均系广东人民时代律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梁成方，住广州市白云区。被上诉人（原审原告）：刘满娣，住址同上。两被上诉人共同委托代理人：赖莉青，广东广开律师事务所律师。两被上诉人共同委托代理人：贺东梅，广东广开律师事务所律师助理。原审被告：广州市白云区人民政府松洲街道办事处，住所地广州市白云区。负责人：官长根，该办主任。委托代理人：张琴，该办事处工作人员。委托代理人：林华杰，广东辅安律师事务所律师。上诉人广州市白云区松洲街螺涌村第三经济合作社因行政处理决定一案，不服广州市白云区人民法院(2014)穗云法行初字第380号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明：原告梁成方，1964年11月30日出生，户口登记在第三人所在地广州市白云区螺涌东大街西一巷16号。原告刘满娣于1963年12月11日出生，与梁成方结婚后于1986年12月27日随夫入户第三人所在地。于1987年8月7日生育女儿梁某甲，于1988年11月10日生育儿子梁某乙。二原告于1989年7月17日户口由农业户口转为居民户口。第三人自1999年起实行股份制分红，取消两原告的A股（满股）分红待遇，并于2014年起给两原告各配股70股并按70股向两原告发放分红。原告不服，向被告申请行政处理，被告于2014年7月12日作出松办行决字[2014]42号《行政处理决定》，认为原告的申请处理事项属于农村集体经济组织基层自治事项，可以通过召开成员代表大会对申请事项进行表决，而街道办事处对经济联社具有指导、监督和服务的职能，办事处不能越权代替联社社员代表大会就其“成员资格及其权利、义务”做出决定。原告对被告的处理决定不服，于2014年10月10日向原审法院提起诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)、(六)项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。2010年6月1日实施的《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定，农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。第三十六条第一款规定，妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。同时，广州市人民政府于2006年6月13日发布的广州市人民政府第2号令《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第(九)项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……(九)尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。第三人提出《广州市街道办事处工作规定》因《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》废止而不能再适用的意见，于法无据，原审法院不予采纳。由此可见，被告作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求股份分配及分红作出处理的职权。本案中，被告在行政处理决定中并没有就原告申请事项作出相关直接处理，而认为街道办具有“指导、监督和服务”的职能，不能越权代替联社社员代表大会就其“成员资格及其权利、义务”作出决定，被告此做法显然未履行上述法律、法规及政府规章所规定的法定职责，其作出放弃履行职权的行政处理决定，应予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目及第（三）项之规定，判决：一、撤销被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于2014年7月23日作出的松办行决字[2014]42号行政处理决定。二、责令被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告梁成方、刘满娣的申请重新作出处理。上诉人广州市白云区松洲街螺涌村第三经济合作社不服原审判决，上诉至本院称：一、街道办事处无权对集体经济组织成员资格及其权利义务作出行政处理。按照宪法第5条规定，国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职权。任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。这种授权应当是明确的。街道办事处作为人民政府的派出机构，必须遵循依法行政的原则。首先，上诉人及法院在以前都是依据《广州市街道办事处工作规定》认定原审被告有权作出行政处理决定。该工作规定第一条写明“根据《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》制定本规定”，但现在《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》已于2009年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定中予以废止，因此之前街道办事处与法院依据的《广州市街道办事处工作规定》失去了法律依据，不能再适用。其次，《广州市街道办事处工作规定》只是地方政府规章，不是法律和行政法规。其中第十三条第九款规定只是给予街道办事处“指导、支持和帮助”、“协调和管理涉农事务”的权限，而没有明确授权街道办事处对“集体经济组织成员资格及其权利义务”有行政处理权。再次，一审判决适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定认定街道有权作出行政处理决定属于适用法律错误。该法第六十一条规定的是人民政府的职权，是抽象行政权力的概括，不是具体行政权力的规定，不是明确的行政处理授权，也不能用作行政处理的依据，如果适用了就是对行政权力的肆意扩大，造成滥用法律的后果。同理，《中华人民共和国妇女权益保护法》虽规定“街道有权责令经济组织改正”，但此规定并无明确授权可作出行政处理，请二审法院予以纠正以前的错误。因此，街道办事处无权处理“集体经济组织成员资格及其权利义务”的问题。二、认定“成员资格及其股份分配”属涉及成员切身利益的重大事项，应由代表大会进行决议。依法行政原则要求街道办事处有法必依。本案中，被上诉人向街道办事处提出了确认成员资格及股份分配等申请。关于集体经济组织成员资格认定的问题适用《广东省农村集体经济组织管理规定》。《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条、第九条已明确规定“成员资格及其权利、义务等凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会或成员代表大会讨论决定。”因此。街道办事处依此条认为不能越权代替联社社员代表大会对被上诉人“成员资格及其权利、义务”做出决定，完全遵循了依法行政有法必依的原则。为此，请求法院判决：1.撤销原审法院(2014)穗云法行初字第380号行政判决书的全部判决事项；2.本案案件受理费由被上诉人承担。被上诉人梁成方、刘满娣答辩称：被上诉人1986年10月结婚，女方将户口迁移到螺涌村第三经济合作社。夫妻俩有承包耕田，曾享受村集体经济组织股份分红待遇。1987年8月生育第一胎女孩，至1988年11月生育第二胎后，被社以违反计划生育为由，擅自强行将被上诉人全家户口迁出，严重违反了国家户籍管理政策。而按照《广东省人口与计划生育条例》的规定，如果被上诉人违反计划生育，最长是七至十四年后自行恢复，但1989年至今已有26年。同时被上诉人也不是超生，只是不够间隔生第二胎。街道办作出的决定中说被上诉人的申请事项属于农村集体经济组织基层自治事项，应当在集体经济组织内部解决，又说《广州市街道办事处工作规定》失去法律依据是没有理由的。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。原审被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处述称：我方答辩意见与一审时的答辩意见一致。经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定：“农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。”第三十六条第一款规定：“妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定:“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……。”根据上述规定，原审被告作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，对涉农事务具有协调管理的职责。农村集体经济组织成员如果认为农村集体经济组织侵害其合法权益，可以请求相应的街道办事处予以处理。因此，对于被上诉人的申请，原审被告具有处理的职责。上诉人关于被上诉人的申请内容应由农村集体经济组织成员集体决定以及街道办事处无法律授权对集体经济组织成员资格等争议作出处理决定的意见，属理解法律规定有误，原审法院判决撤销被诉行政处理决定并责令原审被告对被上诉人的申请重新作出处理并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区松洲街螺涌村第三经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓 军代理审判员 钟 涛代理审判员 金 霞二〇一五年八月十八日书 记 员 周芷诺