福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽行终931号 上诉人(原审原告)福建顺大运动用品有限公司，住所地福建省福州市晋安区鼓山镇福兴投资区福兴大道7号。 法定代表人梅村建二，总经理。 被上诉人(原审被告)福州市国土资源局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5-7层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人于静涛，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)福州市人民政府，住所地福建省福州市乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 被上诉人(原审被告)福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路76号。 法定代表人于伟国，省长。 委托代理人陈秀明，女，福建省人民政府法制办公室工作人员。 上诉人福建顺大运动用品有限公司因诉福州市国土资源局收回国有土地及福州市人民政府、福建省人民政府行政复议一案，不服莆田市中级人民法院（2017）闽03行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2009年７月８日，连江清禄鞋业有限公司与福州市国土资源局签订一份合同编号为榕地合［2009］012号《国有建设用地使用权出让合同》，并附有出让宗地平面界址图和出让宗地规划条件，合同约定“位于晋安区樟林路南侧、福兴大道西侧面积为5987平方米的国有建设用地受让给连江清禄鞋业有限公司；并约定自交付土地之日起一年内开工，二年内完成项目建设。如不能按期开工，应提前30日向福州市国土资源局提出延期申请，经福州市国土资源局同意延期的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”等内容。2009年7月24日，原告与连江清禄鞋业有限公司、福州市国土资源局三方签订一份合同编号为榕地合［2009］012号补1号-2009《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定连江清禄鞋业有限公司与福州市国土资源局签订的编号为榕地合［2009］012号《国有建设用地使用权出让合同》的受让方从该补充合同签订之日起变更为原告，原合同中受让方的权利和义务由原告承担。2009年８月10日，原告、福州市国土资源局、福州市土地发展中心签订一份《交地确认书》，确认原告已于2009年8月7日接收了上述宗地，并用于建设公司总部研发大楼。之后，原告一直对该宗地没有动工建设，而是用于公司员工停放自行车。2012年4月23日和10月8日，福兴经济开发区管委会分别向晋安区人民政府、福州市国土资源局作出《关于请求帮助协调顺大公司企业总部延建的报告》，报告称“由于福兴开发区改造提升，对开发区内的产业发展、功能定位以及土地、厂房进行重新规划，请求帮助协调政府相关行政管理部门，同意顺大公司企业总部项目延期建设。”2012年11月7日，福州市国土资源局向福州市人民政府作出榕国土资综［2012］1352号《关于顺大公司福兴大道西侧地块有关问题的报告》，报告称“鉴于福兴开发区管委会认为，顺大公司总部研发大楼项目用地未能动工建设系由于福兴开发区改造提升涉及重新规划问题，我局建议市政府召集市规划局、晋安区、福兴经济开发区管委会等部门对上述建议进行认定，若意见成立，则由我局与顺大公司签订补充合同，延长动工开发期限。否则我局将按照《闲置土地处置办法》进行处置。”2012年11月27日，福州市城建处在福州市××办公室《文件呈批单》经办处室说明栏目中注明“呈罗蜀榕副秘书长阅示，拟建议由晋安区、福兴经济开发区管委会负责出具书面证明材料，若因福兴开发区改造提升而同意顺大公司企业总部项目延期建设，则同意市国土局与顺大公司签订补充合同，延长动工开发期限。”同年11月28日，罗蜀榕副秘书长批示“请晋安区、福兴经济开发区管委会提出相关依据及意见。”但之后政府及其相关部门均没有按照罗蜀榕副秘书长的批示，提出相关依据及意见，最终没有获得延建审批。2013年６月５日，福州市国土资源局向原告送达榕国土闲查［2013］07号《闲置土地调查通知书》，告知原告出让的宗地存在动工开发日期满一年未动工开发的情形，涉嫌构成闲置土地进行调查，要求原告30日内提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及相关材料等。2013年11月8日，福州市国土资源局向原告作出榕国土闲认字［2013］7号《闲置土地认定书》，认定出让的宗地闲置原因超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，按《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2013年11月11日，福州市国土资源局向原告作出榕国土闲告字［2013］7号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告5个工作日内可申请听证。经原告申请，2015年10月21日，福州市国土资源局依法组织举行了听证会。2015年10月26日，福州市国土资源局向福州市人民政府作出榕国土资综［2015］693号《关于顺大公司福兴大道西侧地块闲置土地处置方案的请示》，建议无偿收回出让给原告使用的宗地。2015年10月30日，福州市人民政府办公厅发文同意福州市国土资源局提出的处置意见。2015年11月9日，福州市国土资源局向原告作出榕国土资综［2015］724号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，要求原告自本决定书送达之日起30日内到福州市国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。原告不服该决定书，向被告福建省人民政府申请行政复议，2016年5月16日，福建省人民政府经复议审查作出闽政行复［2016］40号《行政复议决定书》，维持经福州市人民政府批准由福州市国土资源局作出的榕国土资综［2015］724号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告仍不服，于2016年6月7日向法院提起行政诉讼，认为被告作出的收回土地决定书和行政复议决定书的行为违法，请求法院撤销榕国土资综字［2015］724号《收回国有建设用地使用权决定书》和闽政行复［2016］40号《行政复议决定书》。 原审认为，原告依法获得该幅土地使用权后，没有依照《土地出让合同》的约定，至今尚未开发建设公司总部研发大楼，而是用于公司员工停放自行车，构成土地闲置的事实各方当事人均没有异议，予以确认。对于土地闲置的原因，原告主张是“因福兴经济开发区要改造提升重新规划，原告公司可能面临着搬迁，投资开发建设的研发大楼就不能发挥应有的经济效益，政府的政策变化原因导致土地闲置。”对此，原审认为，涉案土地上欲建的总部研发大楼与原告公司虽相隔一条马路，属原告公司相配套的重要部门，但从原告提供的证据6-15可以确定，在原告对涉案土地二年内未能开发构成闲置之后的2012年起，福兴经济开发区才要进行改造提升重新规划，而至今无法确定原告公司能否搬迁。福兴经济开发区及土地行政管理部门虽向批准机关报告或请示涉案土地上的延建事宜，但至今未能取得批准延建，且涉案土地的闲置与政府对福兴经济开发区改造提升重新规划也没有法律上的因果关系，只是原告作为投资者应考虑的实现利益最大化的体现，并非政府及政府有关部门的行为所致。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，适用于集体所有的非农业建设占用耕地构成闲置的收回，而本案涉案土地为国有工业用地，被告福州市国土资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定，经调查取证、听证、请示批准后，作出榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，没有超越职权的行为。被告福州市人民政府在复议程序中作为被申请人，原告将其一并列为本案被告没有违反法律规定，福州市人民政府认为其作为本案被告主体不适格的理由不能成立。原告公司认为被告福州市国土资源局作出的榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》和被告福建省人民政府作出的闽政行复［2016］40号《行政复议决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法的理由均不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告福建顺大运动用品有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由原告福建顺大运动用品有限公司负担。 福建顺大运动用品有限公司不服上诉称，上诉人延迟开发涉案土地原因，系政府因素导致；被上诉人福州市国土资源局不具有收回国有建设用地使用权的法律依据。请求撤销一审判决，撤销福州市国土资源局作出的榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》和福建省人民政府作出的闽政行复［2016］40号《行政复议决定书》。 被上诉人福州市国土资源局答辩称，答辩人作出收回国有土地使用权的行政行为事实清楚、证据确凿，符合法定程序；且依法具有作出涉案土地使用权的法定职责。因此，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福建省人民政府答辩称，答辩人作出闽政行复［2016］40号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序要求，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福州市人民政府未作书面答辩。 被上诉人福州市国土资源局向原审法院提交的证据有：1.《福州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：榕地合[2009]12号）及附件；2.福州市城乡规划局榕规地[2009]52号《关于收储福州永丰鞍座有限公司地块的规划设计条件函；3.2009年7月24日，连江绿禄鞋业有限公司变更受让方为福建顺大运动用品有限公司与福州市国土资源局签订榕地合[2009]012号补1号-2009《福州市国有建设用地使用权出让补充合同》;4.2009年8月10日，福建顺大运动用品有限公司与福州市国土资源局、福州市土地发展中心签订的《交地确认书》;5.2012年8月22日，福州市国土资源局运用谷歌搜索原告公司涉案宗地定位图;6.2012年8月22日，福州市国土资源局现场拍摄上诉人公司涉案宗地照片;7.2012年8月7日，福州市国土资源局向上诉人发出榕国土资函[2012]347号《闲置土地调查通知书》及国内挂号信函收据;8.2013年4月19日，福州市国土资源局向上诉人发出榕国土资函[2013]07号《闲置土地调查通知书》及上诉人签收签字;9.福州市国土资源局向上诉人发出榕国土闲认字[2013]07号《闲置土地认定书》、榕国土闲告字[2013]07号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证;10.上诉人《听证申请书》及附件;11.榕国土听闲字[2015]01号《听证通知书》及送达回证;12.2015年10月21日听证会的《听证笔录》;13.2015年10月26日，福州市国土资源局向福州市人民政府发出榕国土资综[2015]693号《关于顺大公司福兴大道西侧地块闲置土地处置方案的请示》;14.2015年10月30日，福州市人民政府办公厅文件办理告知单;15.福州市国土资源局向上诉人发出榕国土资综[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》。法律依据有：（1）《土地管理法》第三十七条，（2）《城市房地产管理法》第二十六条，（3）《闲置土地处置办法》第二条、第四条、第五至十条、第十四至十六条、第三十条，（4）《福州市闲置土地处置办法》第三条、第四条、第八条、第九条、第十二条，（5）《国土资源听证规定》第三条、第六至十条、第十九至二十一条、第二十五条。 被上诉人福州市人民政府向原审法院提交的证据有：1.《福州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：榕地合［2009］12号）；2.《福州市国有建设用地使用权出让合同》（编号：榕地合［2009］12号补1号-2009）；3.交地确认书；4.福州市国土资源局榕国土资函［2012］347号《闲置土地调查通知书》及邮寄单；5.福州市国土资源局榕国土资闲［2013］07号《闲置土地调查通知书》；6.福州市国土资源局榕国土闲认字［2013］7号《闲置土地认定书》；7.福州市国土资源局榕国土闲告字［2013］7号《闲置土地处置听证权利告知书》；8.福建顺大运动用品有限公司《听证申请书》；9.福州市国土资源局榕国土听闲字［2015］1号《听证通知书》及送达回证；10.福州市国土资源局《听证笔录》；11.福州市国土资源局向福州市人民政府发出榕国土资综［2015］693号《关于顺大公司福兴大道西侧地块闲置土地处置方案的请示》；12.福州市××办公室文件办理告知单；13.福州市国土资源局向上诉人发出榕国土资综字［2015］724号《收回国有建设用地使用权决定书》及邮寄单。 被上诉人福建人民政府向原审法院提交的证据有：1.文件阅办单、行政复议申请书；2.补正行政复议申请通知书、立案审批表、延期审理通知书；3.闽政行复［2016］40号《行政复议决定书》；法律依据：《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定。 上诉人福建顺大运动用品有限公司向原审法院提交的证据有：1.福州市国有建设用地使用权出让合同（合同编号：榕地合［2009］012号）;2.福州市国有建设用地使用权出让补充合同（榕地合［2009］012号补1号-2009）;3.福州市国土资源局关于收回国有建设用地使用权决定书（榕国土资综［2015］724号）；4.行政复议决定书（闽政行复［2016］40号文）;5.涉案宗地目前实际情况照片;6.官方媒体关于《福州市城区工业企业搬迁改造实施方案》的报道;7.福兴经济开发区管委会关于请求帮助协调顺大公司企业总部延建的报告（榕晋福兴［2012］1号）；8.福兴经济开发区管委会关于请求福州市国土资源局帮助协调福建顺大运动用品有限公司企业总部延建的报告；9.福州市国土资源局文件（榕国土资［2012］1352号）;10.福州市人民政府办公厅文件呈批单;11.福州市人民政府台湾事务办公室关于商请协调福建顺大运动用品有限公司请求延建研发大楼诉求的函;12.晋安区人民政府办公室《福兴经济开发区改造提升助办晋安都市产业发展》；13.福州新闻网《福兴经济开发区将改造“变身”拟分七大功能区》；14.福州市城乡规划局榕规督（2013）274号文件;15、中共福州市委、市人民政府榕委办[2014]4号《福州市中心城区工业企业搬迁改造实施方案》。 各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据各方提供的证据，可以认定上诉人于2009年8月7日接收涉案宗地后，经二年以上一直未按约定对涉案宗地进行动工建设，而是用于公司员工停放自行车，因此，未动工建设的涉案土地应属闲置土地。被上诉人福州市国土资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项及福建省人民政府《关于处置闲置土地的若干意见》第三条的规定，经调查取证、听证、请示批准后，作出榕国土资综字[2015]724号《收回国有建设用地使用权决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人主张延迟开发涉案土地原因，系政府因素导致，但从上诉人所举证据看，福兴经济开发区要进行改造提升重新规划，福兴经济开发区及土地行政管理部门向批准机关报告或请示涉案土地上的延建事宜，均是在上诉人已闲置涉案土地二年后的相关报道和行为，且至今涉案土地未能取得批准延建，因此，上诉人的该主张没有事实根据，本院不予采纳。福建省人民政府受理行政复议申请，履行了立案受理、通知答复等法定程序，经审查后，作出的《行政复议决定》亦无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，正确合法，应予维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回福建顺大运动用品有限公司上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人福建顺大运动用品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王江凌 审判员  朱志闽 审判员  余鸿鹏 二〇一八年七月二十五日 书记员  林 珊 附本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -2-