湖南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）湘行终774号 上诉人（一审原告）汉寿县罐头嘴集镇新联砖厂，住所地湖南省汉寿县罐头嘴镇洛水口村十一组。 经营者曾松柏，男，汉族，1943年2月12日出生，住湖南省汉寿县。 委托诉讼代理人罗义华，北京市盈科律师事务所律师，代 理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告）汉寿县人民政府，住所地湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。 法定代表人车世忠，县长。 委托诉讼代理人詹朋，汉寿县人民政府法制办工作人员，代理权限特别授权。 委托诉讼代理人谢飞，湖南辰龙律师事务所律师，代理权限一般授权。 上诉人汉寿县罐头嘴集镇新联砖厂（以下简称新联砖厂）诉被上诉人汉寿县人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级民人法院法院（2016）湘07行初119号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 新联砖厂不上诉称：1、一审裁定认定“被上诉人汉寿县人民政府因委托罐头嘴镇人民政府具体实施对上诉人汉寿县新联环保砖厂的关闭、取缔工作，故被诉行政行为不存在”这一认定既违背事实也违反法律规定，应当依法予以纠正；2、一审裁定认定“上诉人的经营者曾松柏从罐头嘴镇人民政府领取了拆除砖厂的奖励奖金即视为新联砖厂的关闭及拆除行为是协商结果而非行政强制行为”系事实认定错误，应当依法纠正。3、本案在卷证据已充分证明，被上诉人实施了侵害上诉人企业自主经营权及其财产所有权的违法行政强制行为，一审裁定认为“仅凭新联砖厂在举证期限内提交的证据不能证明汉寿县人民政府对其实施了强制关闭及拆除行为”是错误的，应当依法予以纠正。4、被上诉人的行政强制行为给上诉上造成了严重的经济损失，依法应当予以赔偿。请求：1、依法撤销湖南省常德市中级人民法院（2016）湘07行初字119行政裁定；2、依法确认被上诉人强制关闭、取缔上诉人汉寿县新联环保砖厂的行政强制行为违法，并改判被上诉人向上诉人赔偿因其违法行政强制行为而造成的各项经济损失共计2483200元。 针对新联砖厂的上诉理由，汉寿县人民政府答辩称：1、汉寿县人民政府不是本案适格的被告主体。汉寿县人民政府发布《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》及《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实话方案》，未直接对上诉人作出关闭取缔的具体行政行为，也未实施强制拆除非法粘土砖厂的行政行为，汉寿县人民政府仅就非法粘土砖厂的关闭、取缔依国家法律、法规、规范性文件、上级国家机关命令、决定，依法定职权发布了规范性文件，并未针对上诉人实施具体行政行为。2、上诉人生产粘土砖违反了国家发改委在2011年发布的《产业结构调整指导目录》、《国务院办公厅国办法（2005）33号通知》、《湖南省人民政府办公厅湘政办发（2006）4号通知》及《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规及文件的规定，且未取得采矿许可证和安全许可证，营业执照期满后未年检，以上客观事实充分证明上诉人生产粘土砖是违法行为，不受法律保护。3、汉寿县人民政府通告关闭取缔含上诉人在内的非法粘土砖厂、发函对含上诉人在内的非法粘土砖厂断电合法。4、汉寿县人民政府未强拆上诉人粘土砖厂，上诉人系自主关闭，委托所在地镇人民政府拆除构筑物。5、上诉人主张行政赔偿于法无据。 新联砖厂起诉称，其系汉寿县境内从事粘土砖生产销售的企业，办理有营业执照、生产经营许可证、采矿许可证等相关证件，一直依法纳税、守法经营。汉寿县人民政府以环境保护、净化空气、减少大气污染为由，于2016年5月11日发布《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，要求其自行关闭，且不给予其经济补偿及人员安置。其对汉寿县人民政府的做法多次提出质疑，并表示不同意关闭拆除砖厂。2016年10月16日，汉寿县人民政府指示电力部门对其强制断电，其被迫停产。2016年11月20日，汉寿县人民政府派人将其砖厂强制关闭并拆除。其认为汉寿县人民政府的行为给其造成直接经济损失2483200元，为维护自身合法权益诉至本院，请求依法确认汉寿县人民政府对其予以单方面关闭并强制拆除的行为违法，并赔偿其经济损失2483200元。 一审法院查明：2016年5月11日，汉寿县人民政府发布了《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。2016年6月24日，汉寿县人民政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》。根据该方案，成立了汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由县政府分管科技工信工作的副县长任组长，各乡镇（街道）、高新区成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，汉寿县人民政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下（不含20门）的给予砖厂所有权者奖励资金10万元（含机械拆除费），轮窑门数在20门以上（含20门）的给予砖厂所有权者奖励资金12万元（含机械拆除费）。2016年9月30日，曾松柏与汉寿县罐头嘴镇人民政府签订了《自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议》。2016年11月20日，新联砖厂被拆除。2017年1月12日，新联砖厂的股东聂国荣从汉寿县罐头嘴镇人民政府领取了拆除砖厂奖金120000元。曾松柏对上述领款事实及领款数额不持异议。 一审法院认为，新联砖厂起诉请求确认汉寿县人民政府强制关闭并拆除砖厂的行为违法，因此，本案的焦点在于汉寿县人民政府是否对新联砖厂实施了强制关闭及拆除行为。首先，仅凭新联砖厂在举证期限内向本院提交的证据不能证明汉寿县人民政府对其实施了强制关闭及拆除行为。第二，汉寿县人民政府制定的关闭取缔粘土砖厂实施方案中，已明确由砖厂所在地的乡镇政府具体负责实施，也即汉寿县人民政府已委托罐头嘴镇人民政府具体实施新联砖厂的关闭取缔工作。砖厂拆除前，曾松柏就砖厂的关闭及拆除事宜已与罐头嘴镇人民政府签订了《自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议》。砖厂拆除后，新联砖厂的股东聂国荣代曾松柏从罐头嘴镇人民政府领取了拆除砖厂的奖励资金。由此可见，新联砖厂的关闭及拆除行为是经协商的结果，而不是行政强制行为。汉寿县人民政府并未对新联砖厂实施强制关闭及强制拆除行为，被诉行政行为不存在，新联砖厂提出的诉讼主张及赔偿请求于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告汉寿县罐头嘴集镇新联砖厂的起诉。 本院二审对一审法院查明的事实予以认可。另查明：2016年5月11日，汉寿县人民政府发布《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，并列出了包括本案上诉人在内的拟关闭取缔砖厂清单。 本院认为，综合双方观点，本案争议焦点有二：一、汉寿县人民政府是否实施了强制关闭及拆除的行政行为？二、汉寿县人民政府是否是本案适格被告主体？ 关于焦点一。本案中，汉寿县人民政府发布了《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，通告中列出了包括本案上诉人在内的拟关闭取缔砖厂清单；出台了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》，牵头成立了工作领导小组。汉寿县人民政府是整个关闭、取缔行为的组织者与指挥者，相关职能部门是在其授意或统一指挥下对上诉人作出强制断电、强制拆除等系列行政行为；罐头嘴镇人民政府受汉寿县人民政府委托，对砖厂拆除是行政强制行为，其责任应由委托行政机关即汉寿县人民政府承担。汉寿县人民政府委托罐头嘴镇人民政府和上诉人签订的《自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议》，是完全按汉寿县人民政府的《实施方案》进行，该协议不是双方平等协商的结果。该协议虽有上诉人方签名，但该协议实质上属于政府单方行政行为。一审认为县政府没有作出具体行政行为，与事实不符，应予纠正。 关于焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。汉寿县人民政府辩称其不是适格的被告主体，其发布的是规范性文件，并非针对上诉人实施具体行政行为。本院认为，县人民政府的“通告”和“实施方案”直接针对了案涉砖厂的取缔关闭，且受托人镇政府也是按“通告”、“实施方案”进行关闭、拆除。汉寿县人民政府组织、指挥相关职能部门对上诉人的行政强制行为，对上诉人的权益产生了实质性影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六的第一款、第五款之规定，本案中，汉寿县人民政府是适格被告，上诉人有权对其提起诉讼，法院应当对汉寿县人民政府作出的具体行政行为是否违法、是否应当对上诉人的损失进行赔偿进行实体审理。故汉寿县人民政府辩称其非本案适格被告的理由不能成立。 综上，一审裁定认定事实不清，适用法律不当，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2016）湘07行初119号行政裁定； 二、本案指令湖南省常德市中级人民法院继续审理。 审判长  曾英煌 审判员  王 琳 审判员  禹爱民 二〇一八年七月十八日  书记员  汤杨程 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 …… 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院立案或继续审理。 ……