广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂08行终47号 上诉人（一审原告）平南县平南镇附城村燕子岭二队，住所地：平南县平南镇附城村燕子岭屯。 诉讼代表人臧成家，队长。 委托代理人李登，广西李登之律师事务所律师。 委托代理人李焱，广西李登之律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县住房和城乡规划建设委员会，住所地：平南县平南镇江滨路林业大楼**。 法定代表人刘文柱，主任。 委托代理人陈波敏，平南县住房和城乡规划建设委员会规划技术服务中心主任。 委托代理人林奕，广西律翔律师事务所律师。 一审第三人平南县平南镇附城社区居民委员会，住所地：平南县平南镇城区中心广场后面（鱼洲宾馆后面）。 法定代表人欧以锦，主任。 上诉人平南县平南镇附城村燕子岭二队（以下简称燕子岭二队）与被上诉人平南县住房和城乡规划建设委员会（以下简称县住建委）、一审第三人平南县平南镇附城社区居民委员会（以下简称附城居委会）土地征收协议一案，燕子岭二队不服平南县人民法院（2017）桂0821行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人燕子岭二队诉讼代表人臧成家及委托代理人李登、李焱，被上诉人县住建委的委托代理人陈波敏、林奕，一审第三人附城居委会法定代表人欧以锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1993年12月20日，原告燕子岭二队及案外人燕子岭一队与被告县住建委(原平南县城乡建设委员会)订立了一份《征用土地协议书》。该协议书的主要内容为：为解决城区环城路的用地，拟征用该村燕子岭一、二生产队的土地作为甲方划拨给平南县城乡建设委员会城区道路的基建用地，经多方协商达成协议：一、乙方愿意将座落在该队村边的土地54.6亩给甲方征用，该地的四至是东至环湖路（即臧成武屋边），南至居民屋边，看守所围墙边，西至上赤泥塘基边，北至该队村边，竹根地边。二、甲方给乙方土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费每亩按年产稻谷1600市斤计，每年共补给稻谷产量87360市斤，甲方每年按稻谷当年市面稻谷价款分两期折价付给乙方，当年七月底前付43680市斤，十二月底前付43680市斤。在上述协议书开头处，甲方出现的名称为平南县地产开发公司，乙方则为平南镇附城村公所（居委会）。但在协议书落款处，列为甲乙双方的平南县地产开发公司及附城村公所（居委会）均没有签名盖章，甲方落款处为空白，乙方落款处签名的则是原告燕子岭二队（时任队长臧成发）及燕子岭一队（时任队长陈玉田），平南县城乡建设委员会作为“土地使用单位”在落款处加盖了公章，时任主任赵汉朝作为法定代表人签了名。协议签订后，被告按拟征用的26.23亩的土地面积向原告支付清了1999年前的土地租金，但被告究竟使用了原告多少土地此前并没有经过具体的丈量测算。2000年间，被告核实实际使用附城村相关生产队的土地建设城区环城路情况，其中使用原告土地为10.52亩。同时被告明确此后不再以支付租金方式使用土地，而以征收并支付补偿费的方式取代之。故2000年间，被告与附城村除原告以外的相关生产队（农经社）重新签订了《征地协议》，明确以每亩27500元价格征用相关生产队的土地用于城区环城路建设，征地后不再以租金形式支付征地款。但因原告方面的原因，原告不与被告订立协议。2004年，平南县人民政府指令平南县审计局对被告县住建设委征用土地用于城区二环路东段建设的土地面积及支付征地款等情况进行审计，平南县审计局于2004年3月15日作出“平审[2004]3号”审计报告，结果为从1990年开始共征用附城村六个生产队土地56.613亩，其中燕子一队30.994亩，水基二队11.484亩，水基四队1.334亩，蚕桑队0.945亩，大敬四队1.336亩，燕子（岭）二队10.52亩。2005年3月10日，被告将征收原告燕子岭二队10.52亩土地的征地款打入到附城居委会的账户且通知了原告领取，但原告认为被告除了使用该10.52亩土地外，尚使用有15.71亩土地且自1999年后一直没有给付租金。故原告曾于2017年3月22日，以县住建委不履行土地租赁合同为由向一审法院提起民事诉讼，一审法院审理后认为，双方当事人的争议属于土地征收纠纷，属于行政诉讼受案范围而不属民事诉讼受理范围，遂于2017年5月31日作出（2017）桂0821民初1305号民事裁定，驳回了原告的起诉。原告即于2017年9月12日提起本案诉讼，请求法院判令被告交纳1999年下半年起至2017年上半年共计18年的15.71亩田地租用补偿稻谷452448市斤给原告（按2元每斤计算，合计904896元）。 一审法院认为，本案涉及的1993年12月20日签订的《征用土地协议书》，其实际签订人以在落款上签名的当事人为准。本案争议的焦点主要在于原告所称被告通过《征用土地协议书》征用原告的26.23亩土地，其中的15.71亩自2000年开始没有支付租金是否属实的问题。一审法院认为，由于订立协议时没有进行具体核实，故该协议上没有明确被告使用了原告多少土地用于城区道路建设，一直到2000年核实时才确定被告实际使用原告的土地为10.52亩，而非原告诉称的26.23亩，2004年审计机关审计时也进一步确认了这一点，故本院确认被告实际使用原告的土地为10.52亩。2000年被告实际上已将此前的征用土地改为征收土地，且2005年已经将原告被征收的10.52亩土地补偿款打入附城居委会的账户并告知了原告，被告已经完成了征地程序且履行了补偿义务。由此可见，此前以逐年支付租金的方式使用土地的情况不复存在。故原告提出被告使用其土地面积为26.23亩并进而请求被告支付除10.52亩以外的15.71亩土地自1999年下半年起至今共18年的土地租用补偿稻谷452448市斤折款904896元没有事实依据，故对其诉讼请求一审法院依法不予支持且予以驳回。被告县住建委的辩称意见理由充足，依法予以采信。本案涉及到的征地协议及征地程序，虽然存在着一些瑕疵，但为了公共利益的需要，在当时的背景下也是可以理解的。另外本案需明确指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”据此，行政机关负责人出庭应诉或至少要派出相关的工作人员出庭应诉是行政机关应尽的法定义务，如此方显行政机关亲民为民、解释法律和政策、解决纠纷的诚意。但本案的被告县住建委却没有尽到应有的义务，其仅仅委托了律师参加本案的诉讼，这是有违法律规定的，在此予以指正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告燕子岭二队的诉讼请求。 上诉人燕子岭二队上诉称，一、一审判决没有查明当事人身份，遗漏当事人，违反法定程序。上诉人名称已经变更为平南县平南镇附城社区燕子岭二队。《征用土地协议书》中的甲方是平南县地产开发公司，其具有法人资格，协商征用土地时有派人员参与，且其下属管理站也将租金转账给上诉人，与本案存在利害关系，一审法院没有通知其作为第三人参加诉讼，属于遗漏当事人，导致无法查明案件事实。二、一审判决查明及认定基本事实不清，证据不足。1、查明合同主体错误。上诉人是与平南县地产开发公司签订《征用土地协议书》，县住建委不是协议相对人，仅是土地使用单位。2、一审判决没有查明《征用土地协议书》约定的条款内容。一审判决遗漏了协议第三条。3、一审判决没有查明征用土地与租用土地的四至范围及数量，认定签订《征用土地协议书》时没有经过具体丈量测算，缺乏证据。事实上，当时是经过上诉人的会计臧荣信、二队的陈玉田与平南县地产开发公司的人员、平南县城乡建设委员会的人员一起丈量得出54.6亩后，才签订《征用土地协议书》的。二环路原规划宽为60米，签订《征用土地协议书》后改为宽40米，因此征用上诉人土地用于建设二环路的为10.52亩，被上诉人将剩余的15.71亩土地卖给单位或个人建房了。三、一审判决没有审查被上诉人履行法定职责的合法性。一审判决没有确认被上诉人使用上诉人集体土地属于土地管理法禁止的行为错误，且《征用土地协议书》第三条约定本协议自签订之日起经县级以上人民政府批准后生效，但至今未有政府批准，依约该协议未生效。综上所述，一审判决违反法定程序，认定基本事实不清，证据不足，请二审判决撤销一审判决，发回重审，或者查清事实后改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人县住建委辩称，一、一审判决并没有遗漏当事人。实际使用土地的单位是被上诉人。二、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。为了解决平南县城区环城路（现二环路东段）建设用地问题，被上诉人依据1993年12月出具的《平南县建设局征用环城路道路用地界址平面图》于1993年12月20日与燕子岭一、二队签订了《征用土地协议书》，以租代征拟征用燕子岭一、二队土地共54.6亩，其中拟征用燕子岭一队28.37亩（经审计实际征用25.943亩），燕子岭二队26.23亩（经审计实际征用10.52亩）。在签订协议后，被上诉人按照26.23亩土地支付租金至1999年下半年。实际上，该协议没有对拟征用的土地进行具体核实，没有明确使用了多少土地用于城区道路建设。被上诉人重新核实环城路实际使用附城村各生产队土地面积数，并于2000年11月16日重新和各生产队签订了《征地协议》。燕子岭二队由于门面安置问题没有重新签订《征地协议》。在核实实际使用燕子岭二队土地面积时发现该队有将土地卖给其他公司开发和个人建房的事实。经核实，被上诉人建设环城路实际征用燕子岭一队土地面积为25.943亩，燕子岭二队土地面积为10.52亩。2004年3月15日平南县审计局出具的平审[2004]3号《审计报告》也确认了被上诉人实际只征收燕子岭二队10.52亩土地用于环城路建设。因燕子岭二队没有重新签订《征地协议》，该10.52亩土地于2000年按征用处理，被上诉人于2005年3月10日将燕子岭二队土地征用款全部拨到燕子岭二队所在的附城村委会。被上诉人在《征用土地协议书》中实际使用的土地仅用于环城路建设，与环城路两侧的土地开发没有任何关系，被上诉人没有多占用土地，更没有将燕子岭二队的土地出卖给他人的行为。被上诉人实际使用燕子岭一、二队的土地建设二环路东段的土地款（包括租用期间的租金）已经全部付清。三、上诉人提出的合同主体问题，如果上诉人认为被上诉人不是签订合同的主体，主体不适格，则上诉人的起诉不符合法律规定，依法应驳回其起诉。综上所述，上诉人以被上诉人征用其土地没有补偿为由提起本案诉讼没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决正确，应予维持，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 一审第三人附城居委会没有提出陈述意见。 经审查，上诉人及被上诉人在原审提供的证据均具有真实性，与本案存在关联性，本院予以确认作为本案定案依据。据此，除“但被告究竟使用了原告多少土地此前并没有经过具体的丈量测算”及“但因原告方面的原因，原告不与被告订立协议”不予认定外，本院对一审判决查明的其余事实予以认定。 本院另查明，平南县城区环城路原规划建设道路宽60米，实际修建道路宽44米。在原告指认的涉案土地范围内，自1994年起，平南县土地管理局、平南县人民政府陆续向案外人颁发了《建设用地许可证》、《国有土地使用证》等。2000年间，被上诉人确认实际使用上诉人土地10.52亩建设城区环城路，并要求与上诉人重新签订征收上诉人土地10.52亩的征地协议，上诉人有异议，不同意重新签订征收土地协议。 本院认为，一、被上诉人实际协议征用上诉人土地面积是多少。被上诉人与上诉人于1993年签订《征用土地协议书》，拟征用燕子岭一、二队土地54.6亩，并按26.23亩土地面积支付租金给燕子岭二队至1999年，此事实双方均无异议。被上诉人未能提供充分证据证实1993年签订的《征用土地协议书》中拟征用上诉人26.23亩土地中的其余15.71亩土地如何处理了，其在一审中提供的平南县土地管理局、平南县人民政府自1994年起陆续向案外人颁发的《建设用地许可证》、《国有土地使用证》等，不足以证明该15.71亩土地属于经依法征收或处罚后转变为国有土地，也未能提供该15.71亩土地是上诉人非法出卖给其他单位或个人的证据，被上诉人应当承担举证不能的法律后果。因此，应当认定被上诉人征用上诉人的土地为26.23亩，对被上诉人认为只征用了上诉人10.52亩土地用于建设城区环城路，其余15.71亩土地的使用与被上诉人无关的主张，本院不予支持。二、被上诉人在2000年已经与附城村除上诉人以外的相关生产队（农经社）重新签订了《征地协议》，明确以每亩27500元价格征用相关生产队的土地用于城区环城路建设，征地后不再以租金形式支付征地款。当时被上诉人确认征收燕子二队的土地10.52亩，上诉人有异议，不同意重新签订征地协议，被上诉人于2005年3月10日将征收上诉人10.52亩土地的征地款拨付到附城居委会的账户并通知上诉人领取。本院认为，被上诉人属于单方变更协议行为，但被上诉人没有证据证实只征收了上诉人10.52亩土地，上诉人亦不予认可，因此，该变更协议行为违法。由于被征收的土地已经转为国有土地，且大部分用于城市道路建设，其他土地也已经登记发证给他人使用，因此，在征用土地协议已经变更的情况下，上诉人要求被上诉人依照1993年签订的《征用土地协议书》继续履行交纳租用土地补偿费的主张没有依据，本院不予支持。由于在2000年被上诉人均以每亩27500元价格与其他生产队重新签订征地协议，因此，被上诉人应当按照2000年变更协议时每亩27500元的价格赔偿上诉人剩余15.71亩土地征地款共432025元，并支付从2000年1月1日起至赔偿款付清之日止的利息，利息按照作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算。 综上所述，一审判决认定县住建委只征收燕子岭二队10.52亩土地及驳回燕子岭二队诉讼请求错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销平南县人民法院（2017）桂0821行初35号行政判决； 二、被上诉人平南县住房和城乡规划建设委员会赔偿上诉人平南县平南镇附城村燕子岭二队征收土地款432025元，并支付从2000年1月1日起至上述赔偿款付清之日止的利息，利息按照作出生效判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算。 一、二审案件受理费共100元，由被上诉人平南县住房和城乡规划建设委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一八年七月二十七日 法官助理 张文秀 书 记 员 张耀丽 附录：本判决涉及的法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。