湛江经济技术开发区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0891行初148号原告湛江市麻章区麻章镇水沟村水沟经济合作社，住所地：湛江市麻章区麻章镇水沟村。负责人简华银。委托代理人宫彩虹，广东展望律师事务所律师。被告湛江市国土资源局，住所地：湛江市人民大道中26号。法定代表人吴松江，局长。委托代理人郑琳，该局干部。委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。第三人湛江包装材料公司，地址：湛江市人民大道中63号。法定代表人吴增青，总经理。委托代理人方卫，广东民赐律师事务所律师。原告湛江市麻章区麻章镇水沟村水沟经济合作社（以下简称“水沟经济合作社”）不服被告湛江市国土资源局向第三人湛江包装材料公司颁发麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》，于2018年3月13日向本院提起诉讼，本院于同日依法立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年6月14日依法对本案进行公开开庭审理。原告水沟经济合作社的负责人简华银及其委托代理人宫彩虹、被告湛江市国土资源局的委托代理人郑琳、杨康德、第三人湛江包装材料公司的委托代理人方卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。1998年4月16日，湛江市麻章区人民政府向湛江包装材料公司核发麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》，该证载明：地址位于“湛江市××区瑞云中路××水沟村”，用地总面积为4971平方米，用途为“仓库”，四至范围为“东至麻章经济开发征用地，西至水沟村村民用地，南至水沟村村民用地，北至道路（湛江日大饲料有限公司厂地）。原告水沟经济合作社诉称：湛江市麻章区麻章镇瑞云中路水沟村村民用地东侧，东至麻章开发区征用地，西至水沟村村民用地，南至水沟村村民用地，北至道路（湛江日大饲料有限公司）宗地，面积4971平方米，合7.7亩，宗地号：0811014978号，土地证号：麻府国用总字（98）第0000128号（湛麻府国用字（98）第0000128号），该宗地原属原告所有。1979年11月22日，在没有政府批准文件，也没有公告征地方案、征地补偿安置方案的情况下，原告个别村干部未经全体村民或村民代表同意，私自与第三人（原名为湛江火柴厂）签订《征用土地协议书》，同意将上述土地征用给第三人所有，没有收取分文土地补偿费，也没有给村民安排工作。个别村干部的违法行为，严重损害了原告全体村民的集体利益。1979年12月3日，广东省湛江市革命委员会作出了湛市革办复【1979】68号《关于湛江市火柴厂征地的批复》（下称《批复》），同意第三人征用上述土地，该批复并未征地批文。因为根据土地法律规定，农用地要转为建设用地以及征收、征用集体土地要由省一级政府或国务院批准，第三人没有依法取得涉案土地使用权，亦即第三人对涉案土地拥有使用权利的来源不合法。1998年4月16日，被告在没有审查第三人土地来源是否清楚、合法，也没有对登记申请的审核结果予以公告的情况下，就草率给第三人颁发了麻府国用总字（98）第0000128号（湛麻府国用字（98）第0000128号），该颁证行为严重损害了原告村民集体利益。综上所述，被告对涉案土地的颁证行为实体错误，程序违法，依法理应撤销。恳请法院查清本案事实，依法支持原告的诉讼请求：1、判令撤销被告颁发给第三人的麻府国用总字第0000128/08110104978号）《国有土地使用证》；2、判令被告承担本案诉讼费用。被告湛江市国土资源局辩称：一、麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》证载土地来源清楚，程序合法。1979年11月23日，湛江火柴厂与麻章公社麻章大队水沟生产队签订《征用土地协议书》和《湛江火柴厂征用土地赔偿树木费用明细表》《湛江火柴厂征用土地迁坟费用明细表》。同年2月23日，湛江市革命委员会办公室以《关于湛江火柴厂征地的批复》(湛市革办复（1979）68号)同意湛江火柴厂（1992年7月6日更名为湛江包装材料公司）征用麻章公社麻章大队所属生产队荒山地七亩七分，作为兴建危险品仓库用地。1998年4月10日，包装材料公司向原麻章区国土局提交了《土地登记申请书》、湛江市革命委员会办公室《关于湛江火柴厂征地的批复》(湛市革办复〔1979〕68号)、湛江火柴厂与麻章公社麻章大队水沟生产队签订《征用土地协议书》及征用土地补偿表，征地位置图，宗地图等相关材料向原麻章区国土申请办理土地使用权登记。原麻章区国土局对其提交办理登记的相关材料进行审查和进行地籍调查，1998年4月16日，包装材料公司依法取得麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号）《国有土地使用证》，可见，涉案宗地登记发证土地权属来源清晰，事实依据和法律依据充分。二、给第三人颁发麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号）《国有土地使用证》的行政行为与被答辩人没有直接利害关系。答辩人给第三人的发证行为是依据湛江市革命委员会办公室于1979年12月3日作出的《关于湛江火柴厂征地的批复》(湛市革办复（1979）68号)以及湛江火柴厂与麻章公社麻章大队水沟生产队签订《征用土地协议书》等土地来源资料办理土地登记发证的。被答辩人认为当年征地行为行为侵害了其权益应另寻其他途径解决，与登记发证行为无直接关系。三、设定土地使用权登记不需要公告。按照国家土地管理局﹝1995﹞国土（法）字第184号《土地登记规则》的规定，对初始土地登记才要求公告，涉案宗地办理土地使用权登记属土地使用权设定登记，不需要进行公告。被答辩人以此为理由认为颁发给第三人涉案宗地的土地证程序违法没有法律依据。综上，第三人麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》所在土地权属来源清晰，程序合法有效、法律依据充分。并且登记发证行为与被答辩人水沟村经济合作社没有直接法律关系。恳请人民法院驳回被答辩人的起诉。第三人湛江包装材料公司述称：一、本案原告在行使诉权前未履行民主议定程序，不具有本案的主体资格，应当裁定驳回起诉。为了防范损及村民小组（即现经济合作社）广大村民利益及避免诉权的滥用，《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》规定：“小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利时应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条履行民主议定程序。”所谓民主议定程序，就是村民小组在决定村小组重大事项时，必须要召开村民大会形成会议决定，并经村民大会通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”本案中，原告社长以自然村经济合作社名义起诉，未召开村小组村民大会，未履行民主议定程序，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的民主议定程序，原告不具有本案的主体资格。建议法庭依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定裁定驳回原告的起诉。二、第三人获得政府颁发的麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号）《国有土地使用证》无论在实体上还是程序上都符合法律规定。在实体上，第三人涉案宗地来源于1979年11月23日第三人的前身湛江市火柴厂与原告前身湛江市麻章公社麻章大队水沟生产队通过《征用土地协议书》《湛江火柴厂征用土地赔偿树木费用明细表》《湛江火柴厂征用土地迁坟费用明细表》等（湛市革办复（1979）68号）同意湛江火柴厂（1992年7月6日起更名为湛江包装材料公司）征用该地作为兴建危险品仓库用地，可见该征用土地权属来源清楚。在程序上，该涉案宗地依法经过了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证等法定程序，完全符合1996年修改施行的原《土地登记规则》第6条规定的法定程序。而且，1996年修改施行的原《土地登记规则》只对出示土地登记要求，并不要求涉案宗地办理土地使用权设定登记需进行公告。可见，该土地证的登记发证不存在实体或程序违法的问题。三、原告的诉讼请求与其事实理由部分所指向的标的不属于同一法律关系。原告的起诉状中认为1979年的《征地协议书》及随后的征地审批等行为违法，实质上是要求确认当年的征地具体行政行为违法。但其在本案中的诉讼请求是要求确认本案涉案土地证登记发证行为违法并要求撤销，两者不属于同一法律关系。假如原告认为当年的征地具体行政行为损害了其合法权益，也应另寻途径解决。可见，其诉讼请求与事实理由所指向的标的属于两个不同的法律关系。综上所述，请求人民法院裁定驳回原告起诉或判决驳回诉讼请求。经审理查明，涉案土地位于湛江市××区瑞云中路××水沟村，面积为4971平方米，四至范围为：东至麻章经济开发征用地，西至水沟村村民用地，南至水沟村村民用地，北至道路（日大饲料有限公司厂地）。原告水沟村经济合作社前身为麻章公社麻章大队水沟生产队，第三人湛江包装材料公司前身为湛江火柴厂。1979年11月22日，湛江市火柴厂与麻章公社麻章大队水沟生产队签订《征用土地协议书》，水沟生产队同意湛江火柴厂在边坑岭征用荒地7亩7分，湛江火柴厂付给水沟生产队树木费1622.1元、迁坟费360元。湛江火柴厂于1979年11月15日已将上述费用支付完毕。1979年12月3日，湛江市革命委员会办公室作出湛市革办复〔1979〕68号《关于湛江火柴厂征地的批复》，该批复载明：同意湛江火柴厂征用麻章公社麻章大队所属生产队荒山地七亩七分，作为兴建危险品仓库用地。除土地无偿征用外，地面上的树木等补偿，以按双方签订的协议办理。1992年7月6日，湛江市机构编制委员会同意湛江火柴厂更名为湛江包装材料公司。1998年4月10日，湛江包装材料公司提交《土地登记申请书》等材料，申请办理涉案土地的使用权登记。经调查、审核，1998年4月16日，麻章区人民政府向湛江包装材料公司核发麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》，该证载明：地址位于“湛江市××区瑞云中路××水沟村”，用地总面积为4971平方米，用途为“仓库”。原告水沟村经济合作社称其于2018年1月方知涉案的《国有土地使用证》，以该国有土地使用证侵害其合法权益为由，因土地行政登记职责统一由国土部门行使，遂以湛江市国土资源局为被告，诉至本院，请求撤销涉案《国有土地使用证》。另，原告水沟村经济合作社向本院提交2018年1月16日该村召开村民代表大会的会议记录，与会村民代表经讨论均同意提起本诉讼，并在会议记录上签字。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点在于：1、原告起诉是否超过起诉期限；2、原告是否为适格诉讼主体，原告与涉案的土地登记是否有利害关系。1、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”1998年4月16日，麻章区人民政府向湛江包装材料公司核发麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》，并未告知原告水沟村经济合作社起诉权利与起诉期限，现有证据亦无法证明原告知道该行政行为的时间。原告在庭审中称其于2018年1月初才知道该土地使用证，而被告与第三人未能提供相反证据。因此，应认定原告于2018年3月13日向本院提起的本诉讼未超过法定起诉期限。2、关于原告是否为适格诉讼主体，原告与涉案的土地登记是否有利害关系的问题。《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》中明确，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”可见，民主议定程序是村民小组在决定村小组重大事项时，必须要召开村民大会形成会议决定，并经村民大会通过。本案中，原告水沟村经济合作社向本院提交2018年1月16日该村召开村民代表大会的会议记录，与会村民代表经讨论均同意提起本诉讼，并在会议记录上签字，该会议记录证明本诉讼的提起已经《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定的民主议定程序。但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”之规定，1979年11月22日，湛江市火柴厂与麻章公社麻章大队水沟生产队签订《征用土地协议书》，约定湛江火柴厂付给水沟生产队树木费1622.1元、迁坟费360元。湛江火柴厂于1979年11月15日已将上述费用支付完毕。后经湛江包装材料公司申请、相关部门审批，麻章区人民政府于1998年4月16日向湛江包装材料公司核发的麻府国用总字（98）第0000128/08110104978号《国有土地使用证》显示，面积为4971平方米土地的所有权为国有，使用权由湛江包装材料公司享有，用途为仓库，已不再是集体用地。因此，本案证据显示原告水沟村经济合作社与涉案土地并无利害关系，湛江市国土资源局的被诉颁证行为对原告水沟村经济合作社的合法权益并未产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;”之规定，对于原告水沟村经济合作社的起诉，应当予以驳回。综上所述，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：驳回原告湛江市麻章区麻章镇水沟村水沟经济合作社的起诉。本案受理费50元，原告湛江市麻章区麻章镇水沟村水沟经济合作社已预交，由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  丁 燕人民陪审员  吴惠芬二〇一八年七月十一日法官助理谭春梅书记员谢冠宇速录员陈谨附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条召开村民小组会议，应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；