贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔2726行初49号 原告蒙雨恩，男，1968年5月4日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。 委托代理人唐琦，北京在明律师事务所律师。 被告都匀市匀东镇人民政府，地址：贵州省都匀市匀东镇大坪村，统一社会信用代码：11522700314388730R。 法定代表人陈定锦，镇长。 委托代理董智先，贵州行者律师事务所律师。 被告都匀市综合行政执法局，地址：都匀市剑江中路79号原市公安局大楼十楼。 法定代表人万兆军，局长。 委托代理人蒙睿柏，该局工作人员。 委托代理人胡楠，贵州贵达（都匀）律师事务所律师。 原告蒙雨恩诉被告都匀市匀东镇人民政府、都匀市综合行政执法局不服规划行政强制纠纷一案，原告2018年4月23日以都匀经济开发区管委会为被告向本院提起行政诉讼，本院立案后，5月28日原告申请追加都匀市匀东镇人民政府和都匀经济开发区城市综合执法局为共同被告，经本院释明，原告变更被告为都匀市匀东镇人民政府和都匀市综合行政执法局，本院同日向二被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年6月27日公开开庭审理了本案。原告蒙雨恩及其委托代理人唐琦，被告都匀市匀东镇人民政府委托代理人董智先，被告都匀市综合行政执法局委托代理人胡楠、蒙睿柏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年6月2日，被告都匀市匀东镇人民政府组织人员对原告修建的房屋进行了强制拆除。原告不服，向本院提起诉讼。 原告诉称，2017年6月2日被告相关人员用两台挖掘机，在没有履行任何法律程序的前提下将原告养殖经营用房和住房强行拆除，房屋灭失，已不能居住和经营，使原告损失70余万元，同时使养殖场无法正常经营损失20余万元，而且损失在不断扩大。原告是在承包土地上修建养殖场，饲养鸭子3000余只、鸡4000余只、羊40余头、牛10头，被告拆除行为使原告全家生活陷入困境，儿子事业夭折。请求确认被告的强制拆除行为违法，判令被告将原告养殖场恢复原状。 原告向本院提交了如下证据： 1、原告养殖场拆除前照片2张、强拆现场照片6张、强拆后照片4张。拟证明被告对原告养殖场实施了强制拆除行为。 2、2016年9月29日建房申请2份、2016年10月9日建房申请3份、2017年5月22日建房申请2份。拟证明原告向相关部门提出建房申请，村委会作为集体土地所有权人同意并盖章，是政府部门的不作为导致没有获得批准。 3、承包土地基本情况登记、承包土地明细登记表。拟证明原告在自己的承包地建房，原告对土地有使用权。 4、原告老房子照片3张、2015年洪水水位高度照片1张。拟证明原告老房子属于危房，原告翻建老房子，并不是新修建筑。 5、2018年5月7日绕河村村民委员会证明1份、养殖场被拆除前照片3张。拟证明原告在被拆房屋处进行养殖，并未改变土地性质，是否属于养殖设施不能仅凭面积来确定。 被告都匀市匀东镇人民政府辩称，被告依法行使法律赋予的行政管理执法权，与都匀经济开发区管理委员会、都匀市城市综合执法局无关。2016年9月28日，被告在日常行政管理工作中发现原告未经批准新建木瓦结构房屋，随即向其发出执法调查通知书，请其到区执法局接受调查，同时，向其下达了责令停止违法行为通知书。经都匀经济开发区城乡建设规划管理局认定，原告未按规定办理建房的相关审批手续。为此，被告依照《城乡规划法》第六十五条之规定作出责令限期拆除违法建筑决定书并依法告知其享有行政复议和行政诉讼的权利。但原告未按决定书的期限自行拆除。为此，被告再次下达责令停止违法行为通知书和责令限期自行拆除违法建筑公告，原告仍未自行拆除违法建筑，被告依法进行了强制拆除，强制拆除行为合法有据。另外，原告起诉已经超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限。综上，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告都匀市匀东镇人民政府向本院提交了如下证据： 1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明等。拟证明被告的主体资格。 2、匀东镇调〔2016〕第107号《执法调查通知书》、匀东镇（2016）责停通字第107号《责令停止违法行为通知书》、送达回执、现场检查勘验记录等。拟证明被告在日常管理活动中发现原告的违法行为，向原告下发通知书等，原告的违法事实存在。 3、认定书、匀东镇〔2016〕限拆决字第107号《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证、2016年10月13日现场取证图片、匀东镇〔2017〕责停通字第3036号《责令停止违法行为通知书》及送达回执、2017年3月6日现场取证图片、责令限期自行拆除违法建筑公告、2017年5月15日现场取证图片、拆除违法建筑催告书及送达回证、拆除违法建筑催告书送达图片、拆除前和拆除后图片。拟证明被告依法定程序对原告的违章建筑进行拆除，拆除行为合法有据。 被告都匀市综合行政执法局辩称，都匀市匀东镇人民政府执法人员在执法过程中发现在都匀市的村民蒙雨恩未经批准擅自修建木瓦框架结构房屋，2016年9月28日都匀市匀东镇政府向原告送达了匀东镇调（2016）第107号《执法调查通知书》、匀东镇（2016）责停通字第107号《责令停止违法行为通知书》，责令原告提供相关建房手续和建设用地审批手续等材料并到都匀市经济开发区城市综合执法局接受调查，并立即停止违法建设。10月11日对原告建房现场进行勘验，勘验情况是：房屋为木瓦框架，占地面积600平方米，建设面积1065.6平方米，并已订好椎皮并盖好瓦片。10月13日都匀经济开发区城乡建设规划管理局出具了《认定书》，认定原告户未在规划部门办理农村建房相关手续。同日，匀东镇政府作出匀东镇（2016）限拆决字第107号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令蒙雨恩于2016年10月16日前自行拆除违法建筑，逾期未拆除，将依法强制拆除，并告知陈述申辩权利及复议诉讼权利。2017年3月6日匀东镇政府作出匀东镇（2017）责停通字第3036号《责令停止违法行为通知书》，责令蒙雨恩立即停止违法建设，并接受处理，逾期将作出行政处罚。5月15日匀东镇政府作出《责令限期自行拆除违法建筑公告》，责令蒙雨恩于2017年5月24日自行拆除违法建筑，逾期将依法强制执行。5月25日再次作出《拆除违法建筑催告书》，要求原告5日内自行拆除违法建筑，逾期将强制执行。但原告不配合、不协作、采取回避的态度，匀东镇政府只能采取留置送达的方式送达。由于原告对行政机关作出的行政决定不履行，匀东镇政府于2017年6月2日依法进行了强制拆除。综上，原告在未取得规划许可和建设用地手续的情况下，擅自修建建筑物，违法事实清楚，其修建的违法建筑不受法律保护，匀东镇政府一系列行政行为证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院支持匀东镇人民政府的行政决定。 被告都匀市综合行政执法局向本院提交了如下证据： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件、《都匀市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（匀编通〔2017〕14号）、《中共黔南州委、黔南州人民政府关于进一步强化都匀经济开发区开发功能的通知》（黔南委〔2017〕18号）、情况说明。拟证明2017年8月前都匀经济开发区城市综合执法局隶属于都匀经济开发区匀东镇政府，执法人员受匀东镇政府的指挥，2017年8月都匀经济开发区城市综合执法局撤销，相关职能划转都匀市综合行政执法局，本案中强拆行为系匀东镇政府组织实施，都匀市综合行政执法局不是适格的被告。 2、匀东镇调〔2016〕第107号《执法调查通知书》、匀东镇（2016）责停通字第107号《责令停止违法行为通知书》、送达回证。拟证明原告在建设过程中，匀东镇政府按法定程序下达相关通知书，原告建设没有用地审批手续。 3、现场检查勘验记录、认定书。拟证明原告建设无规划许可。 4、匀东镇〔2016〕限拆决字第107号《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证、图片。拟证明匀东镇政府依法履行职责，并告知原告陈述、申辩、复议、诉讼等权利，原告并未提起诉讼。 5、匀东镇〔2017〕责停通字第3036号《责令停止违法行为通知书》及送达回证。拟证明匀东镇政府向原告下达了责令停止违法行为通知书。 6、图片2张。拟证明原告违章建筑状况。 7、责令限期自行拆除违法建筑公告、拆除违法建筑催告书、图片、送达回证。拟证明匀东镇政府将相关文书留置送达。 8、图片3张。拟证明原告违章建筑被依法拆除。 经庭审质证，原告对被告匀东镇人民政府提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，对合法性有异议，根据法律法规，在自己承包地上从事养殖业，不需要办理土地转用审批手续，被告称原告违反规划法，但被告并未提供控制性详细规划等；对证据3中的拆除前和拆除后照片的真实性无异议，对合法性有异议，对证据3中的其他证据均不予认可，被告行政行为涉及到原告重大利益，应该直接送达而不能留置送达，并且留置送达人员未出庭作证，无法确定调查和送达的真实性，另外，并非原告原因造成没有审批手续，而是原告屡次申请，政府部门不作为导致的后果。原告对被告都匀市综合行政执法局提供的证据1有异议，认为都匀市综合行政执法局人员参与了对原告建筑的强拆，是适格被告；对证据2-8认为与匀东镇人民政府提供的证据一致，质证意见也一致。 被告都匀市匀东镇人民政府对原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，原告在被告下达了相关通知书后才申请审批手续；对证据3-5的真实性无异议，但达不到原告证明目的，并且原告提供的证据相互矛盾，原告既然认为在自己承包地上建设不需要审批手续，为什么又向相关部门申请审批。被告都匀市匀东镇人民政府对被告都匀市综合行政执法局提供的证据均无异议。 被告都匀市综合行政执法局对原告提供证据的质证意见与匀东镇人民政府的一致，补充意见认为2016年9月29日、10月9日以及2017年5月22日原告申请均是建设房屋，2018年5月7日才申请建设养殖场，说明被拆除建筑系住房，应该通过相关审批。被告都匀市综合行政执法局对被告都匀市匀东镇人民政府提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1证明原告房屋强拆前和强拆后状况以及房屋被强拆的事实，本院予以认定；原告提供的证据2-5只能证明原告在匀东镇人民政府下达执法调查通知书后申请补办相关手续，无法证明原告建设行为的合法性，本院不予认定。被告都匀市匀东镇人民政府和被告都匀市综合行政执法局提供的证据1证明二被告的单位信息，本院予以认定；被告都匀市匀东镇人民政府提供的证据2、3和被告都匀市综合行政执法局提供的证据2-8相同，均为执法文书、送达回证、图片等执法卷宗材料，证明被告都匀市匀东镇人民政府在发现原告未经审批违法建设后，向原告下达了执法调查通知书、责令停止违法行为通知书、责令限期拆除违法建筑决定书等，在原告未自行拆除的情况下进行了强制拆除，本院予以认定。 经审理查明，2016年，原告蒙雨恩在都匀市修建建筑，同年9月28日，都匀经济开发区匀东镇人民政府向原告下达了匀东镇调〔2016〕第107号《执法调查通知书》和匀东镇（2016）责停通字第107号《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止建设并提供用地、建房手续。10月13日，都匀经济开发区城乡建设规划管理局出具《认定书》，称蒙雨恩户未办理建房相关手续。同日，都匀经济开发区匀东镇人民政府向原告下达了匀东镇〔2016〕限拆决字第107号《责令限期拆除违法建筑决定书》，要求原告2016年10月16日前自行拆除违法建筑，逾期将强制拆除，并告知原告陈述申辩和复议诉讼的权利。2017年3月6日，都匀经济开发区匀东镇人民政府向原告下达了匀东镇〔2017〕责停通字第3036号《责令停止违法行为通知书》，责令原告户立即停止违法建设，并于2017年3月6日到本机关接受处理。同年5月15日，都匀经济开发区匀东镇人民政府又向原告下达了《责令限期自行拆除违法建筑公告》，责令原告于2017年5月24日前自行拆除违法建筑。同月25日，都匀经济开发区匀东镇人民政府向原告下达了《拆除违法建筑催告书》，要求原告在收到催告书5日内自行拆除擅自修建的违法建筑。因原告未自行拆除，2017年6月2日，都匀经济开发区匀东镇人民政府组织都匀经济开发区城市综合执法局等相关部门人员对原告建设的占地600多平方米、一层砖混结、二至四层为木瓦结构的房屋进行了强制拆除。另外，都匀经济开发区匀东镇人民政府在向原告送达《执法调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》等文书时，原告均拒绝签收，被告予以留置送达。 另查明，原都匀经济开发区城市综合执法局系都匀经济开发区匀东镇人民政府下属部门，2017年8月，原都匀经济开发区城市综合执法局撤销，执法工作划转都匀市综合行政执法局统一管理。另外，2017年10月1日起，原都匀经济开发区匀东镇更名为都匀市匀东镇。 本院认为，本案的争议焦点是：1、原告的起诉是否超过起诉期限；2、都匀市综合行政执法局是否是适格被告；3、被告强制拆除行为是否合法。 首先，关于起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。本案中，原告2017年6月2日知道被告强拆行为，2018年4月23日向本院提起行政诉讼，并未超过1年的起诉期限。 其次，都匀市综合行政执法局是否是适格被告的问题。虽然原都匀经济开发区城市综合执法局人员参加了强制拆除，但强制拆除行为由都匀经济开发区匀东镇人民政府组织实施，原都匀经济开发区城市综合执法局作为原都匀经济开发区匀东镇人民政府下属部门参与，行为后果由组织实施强拆行为的行政机关承担，因此，都匀市综合行政执法局不是本案适格被告。 第三，强制拆除行为是否合法的问题。都匀市匀东镇人民政府作为乡、镇级人民政府，对本辖区内未取得规划许可的建设行为，有权根据城乡规划法、行政强制法等法律法规，责令行为人停止建设、限期改正或逾期不改正的，可以拆除。原告2016年在都匀市未经过规划行政管理部门许可修建房屋，其所修建房屋属违法建筑，依法应予拆除。但拆除该违法建筑应当按照法定程序进行，而被告都匀市匀东镇人民政府在强制拆除前，只作出责令限期拆除决定并进行催告，在原告未自行拆除的情况下，未按《行政强制法》的相关规定作出强制拆除决定，即对原告的违法建筑进行拆除，该行政强制行为不符合法定程序，属程序违法。原告诉讼请求确认强拆行为违法的同时要求恢复原状，因原告未经规划许可修建房屋，其违建房屋本就应予拆除，只是匀东镇政府在拆除时程序未到位，才依法确认程序违法，因此原告要求恢复原状的理由不能成立，本院不予支持。原告称其在自己承包地上建设房屋是为了养殖，不需要审批手续。诚然，国家鼓励农民通过种植、养殖增加经济收入，但种植、养殖的前提是不改变耕地农田的性质，具有可恢复性，而本案原告占地600多平方米承包地，建设一层砖混结、二至四层为木瓦结构的房屋，已经完全改变了土地性质，应该进行土地审批和建设规划许可，原告的该项主张理由不能成立，本院不予采信。另外，原告称被告对相关文书应直接送达，在原告拒绝签收相关文书的情况下，被告进行留置送达并无不当。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定，判决如下： 一、确认被告都匀市匀东镇人民政府2017年6月2日拆除原告修建的占地600多平方米、一层砖混结构、二至四层为木瓦结构的房屋的行政强制行为违法。 二、驳回原告蒙雨恩其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告都匀市匀东镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  张 明 审 判 员  莫义军 人民陪审员  谭文琳 二〇一八年七月十日 法官助理陆盛姗 书记员冉璐 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政强制法》 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。