徐州市铜山区人民法院民 事 裁 定 书(2015)铜民初字第01682号原告刘玉祥。委托代理人安孝军。被告徐州市铜山区三堡街道胜阳村村民委员会，住所地铜山区三堡镇。法定代表人余德庆，该村委会主任。委托代理人刘奎，江苏金朝阳律师事务所律师。特别授权。原告刘玉祥诉被告铜山区三堡街道胜阳村村民委员会（以下简称胜阳村委会）土地承包经营权纠纷一案，本院于2015年5月26日立案受理后，依法由审判员王会收适用简易程序公开开庭进行了审理。原告刘玉祥及其委托代理人安孝军、被告胜阳村委会的委托代理人刘奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘玉祥诉称，原告1984年开始承包耕种8.0382亩集体所有土地，1994年农村土地二次承包换证时，被告以没有盖章登记备案的土地承包经营权欺骗原告，其后原告继续在原承包地上耕种。后于2012年原告承包土地被征收，原告因没有有效土地承包经营权凭证而未获得土地补偿款，原告始知悉被告非法剥夺了自己的土地承包经营权。原告认为被告的行为侵害了自己的土地承包经营权，具体理由如下：1、《土地承包经营法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包有本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”、第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”、第十四条规定：“发包方承担下列义务：（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同……”、第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”、第三十五条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。”被告以欺诈的方式单方面收回原告的土地承包经营权违反了法律对于农村土地承包经营权的强制性规定，侵害了原告的土地承包经营权。2、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》关于二轮承包问题的规定：“……在土地承包政策的具体执行过程中，也出现了一些值得注意的问题。有的地方在第一轮承包到期后没有及时开展延长土地承包期的工作；有的地方随意改变土地承包关系，以各种名义强行收回农民的一部分承包地，重新高价发包，加重农民负担；有的地方在实行土地适度规模经营过程中，违背农民意愿，搞强迫命令，引起群众不满。尽管这些问题发生在少数地方，属于局部性、苗头性的，但必须高度重视，认真加以解决。根据党中央、国务院的指示，现作如下通知：……二、认真做好延长土地承包期的工作。在第一轮土地承包即将到期之前，中央就明确宣布，土地承包期再延长30年不变，营造林地和‘四荒’地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体的规定。各地区一定要按照中央的政策规定执行。在具体工作中，必须明确一下几点：（一）在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年……”可见，二轮承包是对原土地承包经营权期限的延长，不是原土地承包经营权的重新发包，更不能强行收回土地承包经营权。综上，原告诉至法院，请求法院依法确认原告的土地承包经营权，并于当庭增加诉讼请求，请求判令被告停止侵害原告土地承包经营权，返还承包土地，恢复原状。被告胜阳村委会辩称：1、根据原告的诉讼请求，本案为确认土地承包经营权之诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。因此，原告的诉请不属法院的管辖范围，应该不予受理。2、关于胜阳村集体耕地的基本事实是：1984年胜阳村按照当时的农村土地政策进行了分地，将耕地承包到户。到1994年，当时的村民委员会为了响应政府号召，发展第二第三产业，经村民代表同意并报请政府同意后，将土地经营权收归村集体所有，土地收益发放口粮，按“减人减口粮，增人增口粮”的原则发放，直到现在依然这样实行，包括原告及家人也一直从村里领取口粮钱，二十年来，嫁入和出生的新增人口远远大于转出和去世的人口，可以说发放口粮钱对现在的村委会是压力巨大的。胜阳村现在的土地的政策是当时探索性改革形成的，有其历史原因，在当时也获得了省市县各级政府的肯定。胜阳村这二十年来所取得的发展和成绩也是有目共睹的。当时很多的集体耕地在后来的发展建设中都已转为国有建设用地和农村建设用地，并已建成成片的工业区，可耕土地大批减少。即使村民大会同意按1984年的分地政策进行重新分地也不具备事实上的可行性了。胜阳村的土地政策是在探索改革的过程中因历史原因造成的，像江阴的华西村，河南的南街村一样有其特殊性。况且新增人口多的家庭肯定也不会同意按照1994年时的人口进行分地。3、原告诉称被告欺骗原告并强行收回承包地的说法不是事实。1994年胜阳村当时的土地政策的形成是通过村民代表同意并经政府肯定的，也就是说1994年国家政策第二次调整农村土地的过程中，胜阳村是没有按照国家土地政策进行分地，而是另行探索了土地经营模式，所以胜阳村村民当时没有获得土地承包经营权。原告主张以1984年所分土地的承包经营权提起诉讼没有法律依据。4、《中华人民共和国农村土地承包法》是2003年3月1日起实施的，是对1994年已经实行家庭承包责任制这一土地政策的立法确认，胜阳村1994年没有实行家庭承包责任制，所以原告以该法为依据起诉被告是错误的。5、原告现在所耕种的土地并不是按政策分得的，原告现耕地是被告按照土地流转的要求发包给原告的，因此被告每年都是向原告收取承包费的。6、即使按照原告的说法“被告以欺诈的方式单方面收回原告的土地承包经营权”，那么从1994年至原告起诉时已经超过了20年的最长诉讼时效，按照法律规定法院不予保护，应予驳回起诉。综上，原告起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告起诉。经审理查明，原告系被告铜山区三堡街道胜阳村（原三堡镇刁店村）村民。1984年，第一轮土地承包时，原告以家庭方式承包集体土地8.0382亩进行耕种。1994年前后，国家推行二轮承包时，被告未按照国家政策“大稳定、小调整”的方式实行家庭承包经营责任制，未与原告等农户签订土地承包经营合同，原告也未取得土地承包经营权证书，被告将村集体土地重新整合，改变了第一轮土地承包的人地关系，现被告部分土地被国家征收，变为国有建设土地；部分土地被改变农业用途，作为集体建设用地；部分土地另行发包给个人，进行专业化、集约化生产经营；剩余部分耕地，发包给部分农户进行种植、养殖业。近年，原告等部分农户因土地承包经营权与被告发生纠纷，经相关部门协调未果，向本院提起民事诉讼。以上事实，有原告提供的1990年的土地使用证、原被告诉辩程序中当庭陈述及被告提交的胜阳村村委会会议记录和法院调取的勘验笔录等证据予以证明，本院予以确认。本院认为，虽然在第一轮土地承包时原告等农户以家庭方式取得了集体土地承包经营权，但是二轮土地承包后，原被告未能续签土地承包经营合同，原告更未取得由政府颁发的土地承包经营权证书，第一轮土地承包时确定的“人地关系”已被改变，致使原告主张土地承包经营权的权属及权属范围不明确。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款更明确规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。江苏省高级人民法院《关于执行和若干问题的意见》也规定：“……（四）涉及大面积土地的重新调整或群体性利益的重新分配的农村土地承包纠纷，依赖民事诉讼程序难以处理的，一般应当由有关地方人民政府先行处理”。故，原被告间的纠纷不属于人民法院民事诉讼受案范围。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条的规定，裁定如下：驳回原告刘玉祥的起诉。案件受理费80元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本一份，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审判员  王会收二〇一五年八月二十六日书记员  曹 超