贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初218号 原告蔡永贵，男，汉族，1962年7月27日出生，贵州省桐梓县人，住桐梓县。 委托代理人田小平，重庆市万盛经开区关坝法律服务所法律工作者。 委托代理人杨剑峰，重庆市万盛经开区关坝法律服务所法律工作者。 被告遵义市人力资源和社会保障局。地址：遵义市汇川区广州路**。 统一社会信用代码：11520300560919015T。 法定代表人梁铮，局长。 出庭行政机关负责人邹胜，副局长。 委托代理人陈永静，养老保险科科长。 委托代理人宋小军，贵州于道律师事务所律师。 原告蔡永贵诉被告遵义市人力资源和社会保障局﹙以下简称遵义市人社局﹚不履行法定职责一案，本院于2018年5月7日立案受理后，依法组成合议庭于7月12日公开开庭进行了审理。原告蔡永贵及委托代理人田小平、杨剑峰，被告遵义市人社局副局长邹胜、委托代理人陈永静、宋小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蔡永贵诉称，桐梓县交通运输装卸公司（原桐梓县交通运输装卸社）属集体企业，于1956年成立。原告于1980年3月由桐梓县劳动局按劳动指标招收分配在该公司从事装卸搬运工作，1998年1月，原告所在企业改制解体。2007年6月原告以个体工商户身份在桐梓县社保局办理参保手续缴费。2011年12月，根据贵州省人社厅、财政厅黔人社厅发〔2011〕23号《关于进一步做好未参保集体企业退休人员参加企业职工养老保险工作的通知》的精神，原告以集体企业职工身份补缴了养老保险费用，此后按规定缴纳了养老保险费用，未拖欠。至2017年3月，原告己年满55周岁。 根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号)文件第一条二项“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休︰﹙二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。和《贵州省第二轻工业局关于二轻集体所有制单位工人退休工作中一些问题的意见》（〔81〕黔二轻劳字第38号）第二条规定，原告特殊工种中特别繁重体力劳动工龄己超过10年，且己年满55周岁，符合按照特殊工种办理提前退休条件。 为此，原告向桐梓县人社局、遵义市人社局、贵州省人社厅信访，三级信访部门均以黔人社厅发〔2011〕23号文和黔人社厅函〔2011〕704号以及遵义市人社局局长办公会议纪要《关于城镇企业职工养老保险有关问题的专题会议纪要》为依据，致使被告以此为由不为原告办理特殊工种提前退休。这两个文件和一个《会议纪要》只是地方性的部门规章，无法上升到法律法规的高度，与国发〔1978〕104号文件第一条第二项相悖。2018年3月5日，原告向遵义市人民政府法制办公室申请对被告《关于城镇企业职工养老保险有关问题的会议纪要》审查建议，2018年3月12日，遵义市人民政府法制办公室以遵府法规不受字〔2018〕1号作出《不予受理决定书》，其理由是：被告2018年3月9日作出的《关于城镇企业职工养老保险会议纪要的情况说明》，2016年9月，贵州省人社厅《关于公布第一批人力资源和社会保障规范性文件清理结果的通知》明确宣布黔人社厅发（2011)23号文件和黔人社厅函〔2011〕704号文件废止，同时被告也以此为依据对此会议纪要也自行废止。综上，原告向法院提起诉讼，要求：被告履行为原告李万全办理特殊工种提前退休的法定职责；诉讼费由被告承担。 被告遵义市人社局辩称，我局的审批是依照政策办理，作出的是合法的行政行为。原告认为我局违法，也只是他在政策理解上有所偏颇，原告申请办理特殊工种提前退休我局不予批准，具体有以下几点： 一、原告认为我局未按《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）文件执行退休政策。我局认为，〔1978〕104号文件第一条第﹙二）项规定︰“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休︰﹙二﹚从事丼下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。〔1978〕104号文件规定特殊工种提前退休的前提条件是全民所有制企业，也就是我们所说的国有企业，但原告属于是集体所有制企业职工。对于集体企业人员的退休问题，〔78〕104号第十三条规定︰“集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职，由省、市、自治区革命委员会参照本办法,结合本地区集体所有制单位的实际情况，自行制定具体办法，其各项待遇，不得高于本办法所定的标准”。这也说明，各省、市有制定集体企业退休政策的权利。原告方提出〔1978〕104号文件与我们的地方政策并不矛盾，而是需要结合起来看。贵州省人社厅《关于新参保企业补缴养老保险费有关问题的通知》（黔劳社厅发〔2000〕19号文件）第二条规定“补缴起止时间。1992年1月1日前成立的企业，补缴时间从1992年1月至参保月份。1992年1月1日后成立的企业,补缴时间从企业成立之月至参保月份”。第五条规定“关于视同缴费年限和个人帐户的补建。新参保企业及其职工按规定补缴养老保险费后，职工1992年前符合按国家规定计算的连续工龄可视同缴费年限”。而原告及单位并未按规定履行相应的缴费义务，所以，原告也不能认定92年以前的特殊工种年限。 二、原告所参保的23号文件不能申请办理特殊工种提前退休的原因是：2009年我省实行社会养老保险省级统筹后，各地均反映还有很多集体企业职工未纳入社会保障体系，对于这部份集体人员的养老问题，省人社厅、省财政厅于2011年6月下发了《关于进一步做好未参保集体企业职工基本养老保险工作的通知》（黔人社厅发〔2011〕23号），该文件的出台是为了解决跨地未参保集体企业职工的养老问题，该文件属于解决历史遗留问題的文件，是特定时期特定政策，目的是化解矛盾，解决养老问题。该23号文件的补缴费用是按计算的工龄缴纳相应的金额，而不是像全民所有制企业从1992年开始补缴。所以，23号文件只计算实际缴费年限和法定退休年龄，而未提及视同缴费年限和提前退休等规定。由于23号文件是特定文件，该文件规定的最低缴费年限为10年，与《社会保险法》所规定的最低缴费年限15年不一致，这也说明23号文件的特殊使命，是为了解决未参保集体企业职工的养老问题。2013年2月，省人社厅下发了《关于完善企业职工基本养老保险制度有关问题的处理意见（四）》（黔人社厅发〔2013〕5号）文件，从文件下发之日起停止了23号文件的补缴政策。23号文件从执行到停止，为我省解决了几万人的养老问题，为此，23号文件作为阶段性政策完成了它的历史使命。 三、原告认为我局未按〔81〕黔二轻劳字第38号文件规定办理其提前退休。我局认为，一是第二轻工业厅早已撤销；二是该文件年代久远，效力不明确；三是人社部门是职工退休和社会保险管理法定解释的权威部门，是有权解释机关。我局经综合分析，认为意见与国发〔1978〕104号文件精神不符，也不符合黔人劳厅对该问题的规定与解释，该文件因此不能作为人社部门的办理职工退休的有效文件和依据。 四、原告的义务与权利是对等的，我局对原告的行政决定并未违法。原告于1980年3月由桐梓县劳动局按劳动指标招收为属原交通运输装卸公司（原桐梓县交通运输装卸社）工人，属集体企业性质。交通运输装卸公司于1998年1月改制解体，改制前单位与个人均未缴纳养老保险。2007年6月原告在我局以个体人员身份，于2011年12月按23号文件参保，后继续以灵活就业人员身份缴费，根据贵州省人社厅《关于贯彻黔人社厅发〔2011〕23号文件有关问题的处理意见》（黔人社厅〔2011〕704号）第五条规定“按照23号文件补缴参保的人员，今后继续以灵活就业人员身份缴费的，达到男年满60周岁、女年满55周岁时，可以按规定办理领取养老金手续，按月领取基本养老金”。因此，桐梓县人社局按政策和工作程序审查原告的退休资料后，认为其不符合提前退休条件并将资料退回原告，是合理合法的。按规定，参保人员以哪个文件参加养老保险就按哪个文件办理退休。原告是按23号文件纳入集体企业补缴,并履行了23号文件的缴费义务，同样享受23号文件规定的退休政策。因23号文件只有实际缴费年限没有视同缴费年限，且规定了法定退休年龄而无提前退休规定。所以，我局无法支持原告的提前退休申请。 原告李万全为达到其诉讼目的，向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、原告招工登记表等档案。证明：1、原告于1983年7月参加工作，工种为装卸工，系特殊工种；2、原告工作至1997年12月，连续工龄14年； 2、申请审批表。证明：原告向桐梓县人社局申请办理特殊工种提前退休，该局以被废止的文件进行初审不能办理，而被告明知引用废止文件，仍审批同意县局意见，系适用法律错误，属违法作为； 3、被告于2012年1月9日出具的集体企业人员一次性补缴征收单。证明：1、原告于2012年1月9日一次性补缴养老保险费39100元；2、被告确认原告连续工龄372月，即31年，与原告招工时间即1980年月2月一致。该征收单具有行政协议性质，被告确认原告连续工龄31年，已包含1980年2月至1997年12月的工作年限； 4、被告作出的关于李长林退休审批表。证明：1、李长林与原告系同一单位、同一工种；2、李长林一次性补缴时间2012年7月31日晚于原告，被告确认李长林一次性补缴包含了1976年至1992年的视同缴费限193个月；3、被告对李长林的审批退休符合政策规定，原告与李长林情况一致，也应当按此规定办理；4、根据权利义务一致的基本原则，原告一次性补缴后从2012年2月至2017年12继续缴费，共计缴费达216月，原告所尽义务所缴费用比李长林多，即使李长林办理退休错误，但原告也符合办理特殊工种提前退休的规定； 5、遵义市人社局关于城镇职工养老保险会议纪要的情况说明和市法制办《不予受理的决定书》。证明：2016年9月贵州省人社厅明确宣布黔劳社厅发〔2011〕23号和黔劳社厅函发〔2011〕704号文件废止，市人社局的会议纪要也自行废止。原告信访至各级人社部门，被告仍以废止的文件忽悠原告，属于违法作为； 6、国发〔1978〕104号文件。证明原告符合该文件规定，符合特殊工种提前退休人员条件； 7、劳人护〔1985〕6号文件、贵州省福泉市人社局公共服务事项办事指南〔1993〕3号文件。证明原告符合退休的依据； 8、2017年5月5日，遵义市人社局作出的遵义市人社复3号复查意见信访回复。证明被告违法作为。 经举证、质证，被告对原告提供证据质证意见是︰对第1号证据真实性无异议，但是该证据与本案无关；对第2号证据，认为是合法有效的；对第3号证据真实性无异议，但是不能证明其连续工龄；第4号证据是个别错误办理情况，已经反映到纪委和中纪委，纪委和中纪委已经进行了说明，不能达到原告的证明目的；对第5号证据，是由于原告对相关文件的理解不同；对第6号证据真实性无异议，但是不能达到其证明目的；第7号证据中，劳人护〔1985〕6号文件，不能达到其证明目的，“办事指南”只能作为参考；第8号证据“复查意见”，是依据法律政策进行合法答复。 被告遵义市人社局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、桐梓县人社局对李万全、梁礼军的信访答复。证明2017年4月5日，桐梓县人社局依法答复李万全、梁礼军按照参保的23号文件不能办理提前退休； 2、遵义市人社局对李万全、梁礼军的信访答复。证明目的同上，同时说明何西清、刘永刚、秦正明办理退休时按照遵府函〔2006〕63号文件精神执行； 3、《不予受理决定书》。证明2018年3月12日市政府法制办对李万全、梁礼军、蔡永贵提出的异议审查不予受理； 4、城镇职工基本养老保险个人缴费信息表。证明梁礼军、李万全、蔡永贵缴费情况是从1998年1月1日缴费，而何西清、刘永刚、秦正明从1992年1月1日开始缴费； 5、国发〔78〕104号办法。证明办理工人退休、退职的宏观政策仅对国有企、事业单位特殊工种提前退休规定，没有对集体企业规定； 6、国发〔1991〕33号决定。证明国务院于1991年实施企业职工养老保险制度改革； 7、黔府发〔1992〕18号通知。证明贵州省于1992年实施企业职工养老保险制度改革； 8、黔劳险字〔1992〕29号试行意见。证明1992年4月职工个人缴纳基本养老保险费，实行职工个人缴纳基本养老保险费； 9、黔劳社厅发〔2000〕19号通知。证明企业必须履行按规定补缴养老保险的义务后，职工1992年前符合国家规定的工龄才可认定为视同缴费年限； 10、遵府函〔2006〕63号。证明参保人凡按该文件参保，可以补缴养老保险至1992年1月，补缴后，1992年前的工作年限视同缴费年限； 11、黔劳社厅发〔2007〕54号处理意见。1998年1月起，过渡性养老金计算，“本人视同缴费年限”； 12、黔人社厅〔2011〕23号通知。证明允许参保人以个人身份一次性补缴养老保险费，并按规定的年龄办理退休后才享受对应的养老保险待遇； 13、人社厅函〔2011〕704号处理意见。证明规定参保人须于年满60周岁时办理退休手续，领取养老保险待遇； 14、遵市人社通〔2013〕39号文件。证明2013年3月7日终止〔2011〕23号、〔2011〕704号文件的通知； 15、关于公布第一批人力资源和社会保障规范性文件清理结果的通知。证明2016年9月28日黔人社厅发〔2011〕23号文件、黔人社厅函〔2011〕704号已经废止； 16、会议纪要、情况说明。证明根据2016年9月通知，废止2012年8月的会议纪要； 17、黔劳厅发〔1999〕84号通知。证明市、县级人社部门是办理养老保险退休的主管审批部门。 18、梁礼军、李万全、蔡永贵三个人的2018年1月8日在桐梓县人力资源社会保障局提出提前申请的审批表。证明遵义市人社局、桐梓县人社局没有行政不作为的行为，对他们的审批申请依法审查并答复。 经举证、质证，原告对被告提供的证据质证意见是︰对被告提供的第1、2号证据中信访回复的依据主要还是引用了被废止的文件，是不合法的，并且没有告知原告该文件已经作废；对第3号证据真实性、关联性无异议，但是被告没有告知原告，被告不作为；对第4号证据真实性、关联性无异议，但是不能达到被告的证明目的；对第5号证据，我方认为该证据是国务院的行政法规，但是不能达到被告的证明目的；对第6、7、8号证据，该三项证据适用于原告，但是不能作为被告所述不能为原告办理提取退休的依据；对第9号证据，该证据刚好能证明原告连续工龄可以按照该政策作为视同缴费年限；对10号证据，我方认为该政策有不对的地方；对第11号证据，不能达到其证明目的；对第12号证据，我方认为可以根据该证据办理提前退休，对第13、14、15、16号证据真实性、关联性无异议，该四项证据证明被告仍以被废止的文件答复原告，被告违法作为；对17号证据真实性、关联性无异议；对18号证据无异议。 经举证、质证，结合当事人陈述，本院认证如下︰对原告提供的第1、2、3号证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对第4号证据真实性予以确认，对其关联性、合法性不予确认；对第5、6号依据结合案件事实和其他有关法律法规及政策依据决定是否适用于原告。对被告提供的第1、2、3、4号证据的真实性、合法性、关联性予以确认，对5号至17号依据，结合案件事实和其他有关法律法规及政策依据决定是否适用于原告；对18号证据的三性予以确认。 经庭审举证、质证，结合当事人陈述，本院确认以下事实：原告蔡永贵19**年3月在原桐梓县交通运输装卸社（集体企业）参加工作，1998年该企业改制解体后，原告蔡永贵从事自由职业。2007年6月，原告蔡永贵以灵活就业个体工商户人员身份在桐梓县社保局办理参保手续至2011年11月12日。2011年12月26日，原告蔡永贵根据黔人社厅发〔2011〕23号文和〔2011〕704号文件规定一次性补缴养老保险费55个月，补缴标准42000.00元，计算连续工龄336个月，减免金额6720.00元，实际缴费金额35280.00元。后蔡永贵以灵活就业人员继续缴费至2016年12月。 2017年12月28日，原告向桐梓县人社局申请特殊工种提前退休，2018年1月8日，桐梓县人社局审查认为原告蔡永贵申请不符合政策有关规定拟报被告遵义市人社局，当日遵义市人社局审批同意桐梓县人社局意见。现原告蔡永贵不服向人民法院提起行政诉讼，要求支持其诉讼请求。 另查明，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第﹙二﹚项规定︰“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。﹙二﹚从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。第十三条规定︰“集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职，由省、市、自治区革命委员会参照本办法，结合本地区集体所有制单位的实际情况，自行制定具体办法，其各项待遇不得高于本办法所定的标准”。2015年，人力资源和社会保障部在十二届全国人大三次会议第1303号《建议答复》中载明︰“我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期，当时对适用范围也作了明确界定，仅包括全民所有制企事业单位及其职工。特殊工种提前退休政策出现的矛盾和问题，需要国家统筹研究”。现在我省对集体企业职工特殊工种提前退休问题没有具体明确规定。 本院认为，本案的焦点是被告申请提前退休是否符合法律法规或者政策规定。近年来，我国根据社会经济的发展和人民群众的期盼，不断改革优化制定相关养老保险政策，相关政策在特定时间对解决特定人群的养老保险待遇具有针对性和指导性。目前，相关的法律法规还未对提前退休问题作出具体明确规定。 本案原告虽然有特殊工种经历、有连续工龄、有达到提前退休年龄的条件，但原告及所属企业未按规定于1992年实行养老保险个人缴费制度启动时缴纳或补缴养老保险费用，因此原告1992年前的连续工龄，即1992年前从事特殊工种年限，不能认同为养老保险视同缴费年限﹙1992年之后不存在视同缴费，只有实际缴费﹚，故其1992年以前从事特殊工种的经历丧失了作为办理提前退休的资格，原告于2007年以灵活就业人员身份参保缴费，其缴费年限自2007年才开始计算。2011年12月26日，原告根据黔人社厅发〔2011〕23号文件﹙该文件仅针对集体企业职工未参保人员的规定﹚和〔2011〕704号文件规定一次性补缴养老保险费，但黔人社厅函〔2011〕704号《处理意见》规定，按照黔人社厅发〔2011〕23号文件补缴参保的人员，今后继续以灵活就业人员身份参保缴费的，退休年龄为男60岁，女55岁时，可以按规定办理领取基本养老保险金，按月领取基本养老保险金。该文件明确规定退休年龄为男60岁。黔人社厅发〔2011〕23号《通知》和黔人社厅函〔2011〕704号《处理意见》是两个紧密联系的政策，两个政策均没有规定集体企业特殊工种和提前退休这一问题，故原告申请提前退休没有法律及政策依据，被告不予办理提前退休手续，理由成立，本院予以支持。原告诉称其行政不作为及要求办理提前退休手续于法无据，理由不成立，本院不予支持。 本案原告认为其提前退休适用国发〔1978〕104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、劳人护〔1985〕6号《劳动人事部关于该由主管部门审批提前退休工种的通知》、劳险字〔1993〕3号《关于严格按规定办理职工退休的通知》的有关规定。首先，关于国发〔1978〕104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和劳人护〔1985〕6号《劳动人事部关于该由主管部门审批提前退休工种的通知》的适用问题。这两个文件规定是密切相关联的，根据104号文件规定，特殊工种退休适用于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，原告不属于该规定的适用范围，而劳人护〔1985〕6号文件已经被2015年人力资源和社会保障部在十二届全国人大三次会议第1303号《建议答复》作出严格限制，故劳人护〔1985〕6号文件对原告也不能适用。其次，关于劳险字〔1993〕3号《关于严格按规定办理职工退休的通知》的适用问题。该文件与企业特殊工种的工人缴纳养老保险费年限有关。按照黔府发〔1992〕18号文件和黔劳险字〔1992〕29号文件规定︰从1992年4月1日起实行个人缴纳基本养老保险费制度，实行个人缴纳基本养老保险费之前按规定计算的连续工龄，视为职工个人缴费年限，实行个人缴纳基本养老保险费后，凡不按规定缴纳基本养老保险费的个人，在计算退休待遇时，未缴费年限不得合并计算退休待遇。今后，职工个人缴费年限作为退休时计算基本养老保险金的依据之一，实行职工个人缴费后，凡不按规定缴纳基本养老保险费的个人，在计算退休待遇时，未缴费年限不得合并计算退休待遇”。 综上所述，原告蔡永贵申请提前退休没有法律法规及政策规定，其申请提前退休，要求被告履行法定职责理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下： 驳回原告蔡永贵的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告蔡永贵承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  邹景伦 人民陪审员  付华俊 二〇一八年七月三十日 法官助理胡晓松 书记员李小冬