浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终31号 上诉人（原审原告）陈绍瞻，男，1944年12月24日出生，汉族，住宁海县。 委托代理人陈承斌，男，1980年11月11日出生，汉族，住宁海县。系陈绍瞻之子。 委托代理人赖才宏，浙江时光律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁海县人民政府。住所地：宁海县跃龙街道县前街18号。 法定代表人林坚，县长。 委托代理人杨谋广，宁海县国土资源局工作人员。 委托代理人文彪，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府。住所地：宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人许延东，宁波市人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人宁海县人民政府房屋征收办公室。住所地：宁海县跃龙街道学勉路1号。 法定代表人朱军华，主任。 委托代理人王晓华，宁海县人民政府房屋征收办公室工作人员。 委托代理人金光泽，浙江海泰律师事务所律师。 陈绍瞻诉宁海县人民政府、宁波市人民政府房屋拆迁裁决及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2017年11月16日作出（2017）浙02行初98号行政判决。陈绍瞻不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月8日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。 原审审理查明：宁海县桃源街道竹口××村拆迁改造项目经宁海县发展和改革局立项，并经浙江省人民政府建设用地审批。2010年1月26日，宁海县国土资源局发布《听证通知书》，告知该项目拆迁实施方案听证事项。2010年2月4日，宁海县国土资源局举行听证会。后被告宁海县政府作出宁政函[2010]11号《关于同意宁海县桃源街道竹口××村拆迁改造实施方案的批复》并予以公告。2012年12月27日，被告宁海县政府作出宁政函[2012]55号《宁海县人民政府关于同意宁海县桃源街道竹口××村拆迁改造实施方案部分调整内容的批复》，以全面覆盖的方式对上述已经批复的《宁海县桃源街道竹口××村拆迁改造实施方案》进行调整，形成本案适用的《实施方案》。2012年12月31日，宁海县国土资源局作出宁征拆[2012]第3号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，并于2013年元旦前后在拆迁地块进行了张贴公告。该公告明确了拆迁人、拆迁范围、补偿安置的方式和标准以及搬迁期限（至2014年11月30日止）等。原告在拆迁范围内有两处被拆迁房屋，一处土地证号为宁集用（1995）字第8046136号，证载土地面积193.2平方米，建筑面积580.37平方米。另一处是土地证号为宁集建（1995）字第8046075号的老屋，证载独有土地面积111.5平方米，分摊面积69.78平方米（共有使用权面积284.7平方米），土地面积共181.28平方米，建筑面积266.36平方米。原告户安置人口为4人：户主陈绍瞻、妻子林夏妹、五女陈琴芬、儿子陈承斌。原告的长女陈莲芬、二女陈吴芬、三女陈芬娣、四女陈薛芬，在拆迁公告发布前已出嫁外村，户籍已迁出宁海县桃源街道竹溪村。第三人委托经公开摇号产生的杭州永正房地产土地评估有限公司对原告的被拆迁房屋进行评估。因原告不配合评估工作，仅对原告被拆迁房屋进行了外围评估，外围评估费为468430元。2016年10月28日，第三人将《竹口××村改造拆迁户可安置面积公示单》、《竹口××村拆迁改造可安置方案》、《评估结果公示单》及房屋评估公示表、房屋拆迁估价报告、《测绘结果公示》及房屋调查表等在被拆迁房屋所在地进行了公示，在公示期间内，原告未对公示结果提出异议。因第三人与原告就房屋拆迁补偿事宜无法达成协议，第三人于2016年12月19日向被告宁海县政府提出房屋拆迁裁决申请。被告宁海县政府于2016年12月22日受理该申请，并向原告送达了裁决申请书副本、裁决受理通知书、答辩通知书、谈话通知书、调解通知书等相关材料。被告宁海县政府组织原告和第三人就房屋拆迁补偿事宜进行了调解，未果。2017年1月16日，被告宁海县政府作出被诉房屋拆迁裁决，并于同月22日送达原告。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府2017年3月22日收到后，于次日立案受理，并向被告宁海县政府作出行政复议答复通知书。2017年5月16日，被告市政府作出行政复议决定延期通知书，并送达原告和被告宁海县政府。2017年5月22日，被告市政府作出甬政复决字[2017]69号行政复议决定，维持了被诉房屋拆迁裁决，并送达原告和被告宁海县政府。 原审法院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决”的规定，被告宁海县政府作为涉案拆迁项目所在地的县级人民政府，依法有权作出被诉房屋拆迁裁决。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市政府作为被告宁海县政府的上一级主管部门，有权作出被诉行政复议决定。浙江省人民政府批准征收涉案地块的行为和被告宁海县政府批准《实施方案》的行为均系行政法律行为，上述行为在被有权机关依法撤销或改变前，应属有效。经审查，上述行为均不存在无效情形，可以作为被诉房屋拆迁裁决的前置依据。原告认为涉案地块征收拆迁行为违法，被诉房屋拆迁裁决前置行为违法等主张，与事实不符，不予支持。被告宁海县政府受理第三人的拆迁裁决申请后，向原告发送了裁决答辩通知书和裁决申请书副本等相关材料，后作出被诉房屋拆迁裁决，并送达原告和第三人，被诉房屋拆迁裁决的作出程序合法。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条规定，被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。《实施方案》第二条第（一）款亦明确，被拆迁人合法住宅用地按被拆迁的土地使用权证或者农村村民建房批准文件记载的面积、用途认定。因此，被诉房屋拆迁裁决确定按原告两处被拆迁房屋的土地使用权证登记的土地面积对原告进行补偿安置，符合上述规定，应予认可。《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》第八条规定，拆迁当事人不如实提供或者不协助评估机构实地查勘的，评估机构可以根据相关房产、土地资料参照类似房屋、土地进行评估。因原告不配合评估机构实地查勘，评估机构可以根据相关房产、土地资料参照类似房屋、土地进行评估。被拆迁房屋的可补偿安置面积、可安置方案和评估结果经确认和公示，原告在公示期间内并未提出异议，被诉房屋拆迁裁决予以认定，符合证据采信的相关规定，应予认可。至于原告提出其被强制拆迁房屋的赔偿问题，被诉房屋拆迁裁决明确原告该项主张不属房屋拆迁裁决的范围，并无不当。综上，被诉房屋拆迁裁决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被告市政府作出被诉行政复议决定，程序合法。原告要求撤销被诉房屋拆迁裁决和被诉行政复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈绍瞻的诉讼请求。 陈绍瞻上诉称：一、一审认定宁海县人民政府被诉房屋拆迁裁决的前置依据正确是错误的。被诉房屋拆迁裁决前置依据《实施方案》违反我国宪法关于“男女平等”及在实施过程中的不公正、不公平，一审法院也应作出审查。而宁海县人民政府依据更多的是该“实施方案”作出更改内容的“处理办法”，该“处理办法”未经法定程序的批准和公告。二、一审对于上诉人提出的有两处房屋涉及到拆迁，老屋在第三人拆迁红线的范围内，新房在第三人拆迁红线范围之外的诉讼主张，在一审判决中只字未提，而被诉裁决内容却包括了上述新房的拆迁，宁波市人民政府也未对该节内容作出认定，故复议决定也属错误。三、对上诉人拆迁房屋面积，一审、宁海县人民政府、宁波市人民政府均认定错误。1、房屋面积错误。上诉人土地证号为宁集建(1995)字第8046075号的砖木结构老屋，土地面积记载为111.5平方米。第三人公布的老屋面积及宁海县人民政府认定的老屋建筑面积为266.36平方米，按建筑面积可以认定上诉人房屋建筑土地面积为133.18平方米。由于土地面积的多少决定共有面积的分摊不同，导致上诉人享有共有面积减少，原来认定的共有面积69.78平方米也是错误的，上诉人的共有面积应大于69.78平方米，上诉人享有共有面积应在95平方米左右。为此在老屋的土地面积中就差70平方米左右。房屋建筑面积也对上诉人漏算少算近一百多平方米。2、上诉人老屋的西面还有一处平房及一口井，土地证没有登记，面积将近147平方米，按上诉人分摊应分摊50平方米左右土地也未计算在内，为此共计近50平方米未计算参与拆迁面积计算。3、一审认定第三人对于上诉人的房屋测量及调查结果进行公告是错误的，上诉人对公告根本不知情。4、一审认定房屋拆迁评估报告可以作为补偿安置的依据更是错误。该评估报告自认仅对上诉人所有房屋外围进行评估，故该评估报告不能真实反映上诉人房屋的客观事实。虽然第三人进行公告但它的结果不真实，仍不能作为补偿安置的依据。5、上诉人向一审法院提供的户籍情况，证明第三人自2009年公告拆迁结束前的户籍人口为8人，上诉人女儿随陈芳娣、陈薛芳2人在拆迁公告前至2013年公告拆迁结束时户口均在上诉人处，陈芳娣、陈薛芳在2014年11月份迁出，为此应该能享受拆迁安置。6、上诉人的部分房屋被强制拆迁至今还未得到解决。7、宁海县人民政府在房屋拆迁裁决中针对货币安置没有按照《拆迁条例》的规定给予一定比例的拆迁补偿资金。综上，请求依法撤销原审判决并支持上诉人在一审中的诉讼请求。 宁海县人民政府答辩称：一、被上诉人批准房屋拆迁实施方案行为合法有效，可以作为房屋拆迁行政裁决的前置依据。宁海县桃源街道竹口三村拆迁改造项目涉及的集体所有土地经浙江省人民政府批准征收。拆迁人宁海县人民政府房屋征收办公室根据土地征收方案和拆迁规划红线图等材料制定了《宁海县桃源街道竹口××村拆迁改造实施方案》（以下称《实施方案》），宁海县国土资源局在审核时依法履行了听证程序。拆迁人在报请被上诉人批准《实施方案》时，提交了浙土字A[2009]-0231、浙土字B[2009]-0208、浙土字A[2009]-0286、浙土字A[2011]-0028建设用地审批意见书，宁规函[2009]5号关于同意桃源街道竹口××村旧村改造拆迁红线的复函、《实施方案》、宁国土供[2011]182号、183号、184号、185号、186号具体建设项目供应土地通知书、银行咨询证明和听证记录、听证告知书等材料，被上诉人经审查后批准《实施方案》，并在其后同意部分方案作相应调整，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）第九条及其《实施细则》第五条、第六条、第七条、第八条的规定，该批准行为合法有效，可以作为房屋拆迁行政裁决的前置依据。男女平等是指实质平等，而非形式平等；是相对平等，而非绝对平等。《实施方案》根据当地生产、生活的实际情况，本着集约利用土地的原则，规定原始家庭户迁建安置数按底代男性（村民或认定为村民）成员数计算；底代为全囡户的其中1名女性认定为男性成员，另一名女性享受保障安置，是以原始家庭户为对象，基于男女安置人口不同这一实际情况所作出的安排；同时，《实施方案》还对原始家庭户底代未婚女性成员和农嫁居女性成员等规定了相应的套房安置面积，故并不存在剥夺女性安置人口拆迁补偿安置利益的情形。上诉人认为《实施方案》违反男女平等原则，是对平等原则的狭隘理解，不应予以认可。二、《关于竹口××村拆迁改造若干问题的处理办法》（以下简称《处理办法》）可以作为房屋拆迁行政裁决的依据。《实施方案》在确定补偿安置方法上采用了原始家庭户（计算单位）和分支家庭户（安置单元）的概念，具有特殊性。在房屋拆迁实施过程中，由于《实施方案》未能满足实务操作需要，宁海县竹口××村改造工作领导小组在县领导的主持下，制订的《处理办法》，对《实施方案》进行细化和充实。《处理办法》是根据《实施方案》制订的，规定的内容与上位法不相抵触，且符合并优于《实施方案》的规定。该《处理办法》在竹口××村的拆迁实务中已经得到了普遍应用。根据同等情况同等对待原则，《处理办法》应当作为房屋拆迁行政裁决的依据。被诉房屋拆迁行政裁决体现了《处理办法》中的相关内容，并不违法。三、被上诉人作出的房屋拆迁行政裁决认定事实清楚，适用法律正确。（一）被诉房屋拆迁行政裁决对上诉人户土地使用权面积和房屋建筑面积的认定，合法合理。上诉人在拆迁范围内共有两处被拆迁房屋，合计土地面积为374.48平方米，建筑面积合计846.73平方米：其中一处的土地证号为[1995]字第8046136号。根据该土地使用证记载，土地面积为193.2平方米；经测绘，该处土地上的建筑面积为580.37平方米。另一处的土地证号为宁集用(1995)字第8046075号（以下简称老屋），证载独有面积111.5平房米，分摊面积69.78平方米（共有使用权面积为284.7平方米），土地面积小计181.28平方米，建筑面积小计266.36平方米。上诉人认为上述老屋不在拆迁范围之内，是对拆迁红线范围的错误指认，不应予以采信。（二）涉案评估报告可以作为房屋拆迁行政裁决的依据。第三人委托经公开摇号产生的杭州永正房地产土地评估有限公司对上诉人的被拆迁房屋进行评估。因上诉人不配合评估工作，故仅对被拆迁房屋进行了外围评估，外围评估费为468430元。2016年10月28日，第三人将《竹口××村改造拆迁户可安置面积公示单》、《竹口××村改造可安置方案》、《评估结果公示单》及房屋评估公示表、房屋拆迁估价报告、《测绘结果公示》及房屋调查表等在被拆迁房屋所在地进行了公示。公示期间，上诉人未对公示结果提出异议。该评估报告可以作为房屋拆迁补偿安置的依据。（三）被诉房屋拆迁行政裁决对上诉人户安置人口和安置方案的确定，符合《实施方案》的相关规定。1.上诉人户共有安置人口4人，户主陈绍瞻、配偶林夏妹、五女陈琴芬、儿子陈承斌。上诉人的长女陈莲芬、二女陈吴芬、三女陈芬娣、四女陈薛芬在拆迁公告发布前均已出嫁外村，属于农嫁农人口，不属于拆迁安置人口，不应获得拆迁补偿安置。2.对上诉人户的安置方案，符合《实施方案》的相关规定。3.关于上诉人所称的房屋强拆应予赔偿的问题。2016年7月，因遭遇1号“尼伯特”台风，新酒坊四合院的部分房屋被吹成危房，房屋拆迁实施单位决定拆除已经腾空的11户房屋。在拆除过程中，拆房小工不慎将上诉人老屋约10平方米的屋顶瓦片掀除。此后，实施单位对该屋进行了修缮，并按屋内装修和物品遭灾受雨淋损失提出了赔偿方案。上诉人对房屋修缮情况表示满意，但对赔偿方案持有异议，并提出了巨额赔偿要求，致使赔偿事宜未能得到彻底解决。上诉人认为赔偿争议是由强制拆房行为引起，与事实不符。上诉人老屋已经列入拆迁范围，拆迁人按规定对该老屋及其装修提供补偿后，该老屋应当交由拆迁人拆除，拆迁人无需另行给予赔偿。本案争议是房屋拆迁补偿安置争议，并不涉及屋内财物的损害赔偿。上诉人认为被上诉人在作出被诉房屋拆迁行政裁决时应当先行处理屋内物品的损害赔偿，不符合法律规定。4.按《实施方案》对货币安置的结算方法进行结算后，拆迁人无需另行提供“一定比例的拆迁补偿资金”。四、被上诉人作出房屋拆迁行政裁决的程序合法。被上诉人受理拆迁裁决申请后向拆迁人及上诉人送达了受理通知书、答辩通知书等材料，对双方进行分别谈话并组织调解，因分歧较大未能达成一致意见，被上诉人依照相关规定，在规定期限内作出房屋拆迁争议裁决，并予送达，程序合法。综上，被诉裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。 宁波市人民政府答辩称：一、被上诉人作出被诉行政复议决定的主体适格，符合《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定。二、被上诉人作出被诉行政复议决定的程序合法。上诉人于2017年3月22日向被上诉人申请行政复议。被上诉人于2017年3月23日予以受理，并向上诉人寄送受理通知，向宁海县人民政府寄送《行政复议申请书》副本等。于2017年5月16日作出延期通知并当日向上诉人寄送。于2017年5月22日作出被诉行政复议决定并于同年5月24日向上诉人寄送。该行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定。三、被上诉人被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。1.宁海县人民政府根据拆迁人的申请作出房屋拆迁行政裁决，主体适格。2.宁海县人民政府受理拆迁人申请后，将受理通知书和裁决申请书副本送达上诉人，并通知上诉人提出答辩意见，在规定时间内作出房屋拆迁行政裁决，程序合法。3.宁海县人民政府作出的宁政土裁字[2017]第2号《宁海县人民政府房屋拆迁争议裁决书》，认定事实清楚，适用法律正确。裁决所依据的《实施方案》按规定程序制定，可作为安置补偿依据。拆迁人在对上诉人的房屋拆迁过程中，对房屋进行了测量评估，对可补偿安置面积进行了公示。宁海县人民政府确认申请人户被拆迁房屋集体建设用地面积合计374.48平方米，并据此计算可补偿安置面积，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条和《实施方案》第二条的规定。宁海县人民政府在房屋拆迁行政裁决中确定上诉人户可安置人口4人，提供迁建安置、调产安置和货币安置三种补偿安置方案供上诉人选择，并给予相应的补偿安置费用，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》、《实施方案》等规定，内容合理。综上，被上诉人作出甬政复决字(2017)69号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，上诉人诉请理由无法律依据和事实依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 宁海县人民政府房屋征收办公室在法定期限内未提交答辩意见，询问时称：被上诉人宁海县人民政府作出案涉裁决适用法律合理，结论正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。另经本院将依法调取的浙江省人民政府浙土字A[2009]-0286号《浙江省建设用地审批意见书》所附“桃源街道竹口三村改造三期工程地块土地勘测定界图”与原审时第三人宁海县人民政府房屋征收办公室提交的“竹口××村拆迁红线”相比对，可以证明上诉人的两处涉案房屋均在该审批意见书批准征收的集体土地范围之内。 经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人陈绍瞻不服被上诉人宁海县人民政府宁政土裁字[2017]第2号《房屋拆迁争议裁决书》申请被上诉人宁波市人民政府行政复议，并在被复议维持后针对原行政行为和复议决定一并提起的诉讼，故原行政行为及复议决定的合法性应为案件的审理事项。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十六条规定，“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决”。据此，宁海县人民政府享有作出被诉裁决的职权依据。针对涉案地块的拆迁补偿安置事宜，宁海县人民政府已经作出宁政函[2012]55号批复，同意《宁海县桃源街道竹口××村拆迁改造实施方案》，故该实施方案可以作为涉案房屋拆迁补偿的依据。就上诉人被拆迁房屋住宅用地面积的计算，实施方案第二条第（一）项第一目规定，“被拆迁人合法住宅用地按被拆迁的土地使用权证或农村村民建房批准文件记载的面积、用途认定”。据此，宁海县人民政府裁决确认上诉人涉案两处房屋的占地面积为374.48（193.2+111.5+69.78）平方米，建筑面积为846.73（580.37+266.36）平方米，具备事实和法律依据。就上诉人的安置人口及安置面积的确定方式，实施方案第二条第（二）项第1目、第4目、第8目规定，“村民拆迁安置以原始家庭户为计算单位，原始家庭户中的分支家庭户为安置单元（分支家庭户是指原始家庭户中的已婚家庭户）”。“现户籍在竹口××村的农业户口村民”应列为原始家庭户成员。“农嫁农户口未迁人员及其子女”不得列为原始家庭户成员。“原始家庭户上下代关系的合法用地面积应合并计算并捆绑安置”。“原始家庭户迁建安置数按底代男性（村民或认定为村民）成员数（底代为全囡户的其中1名女性认定为男性成员，宁海县国土资源局于2010年4月23日发布征收集体所有土地房屋拆迁公告之日起户籍在册的超生和非法领养的人员除外）计算，每一拆建安置用地面积2间116.3平方米。迁建安置用地面积应从原始家庭户合法用地面积中扣减，不足扣减拆建安置用地面积的，安置时予以补足”。“原始家庭户扣减拆建安置用地面积后，剩余合法用地面积按1∶1.5标准调换套房产权面积（调产安置）”。“原始家庭户符合规定可迁建安置而放弃迁建安置的，迁建安置土地（2间）给予调换套房产权面积300平方米”。由于上诉人之女陈莲芬、陈吴芬、陈芬娣、陈薛芬已于2010年4月23日拆迁公告发布日前出嫁外村并为农嫁农人口；陈琴芬虽未婚，但属于底代未婚女性，不符合迁建安置条件；而上诉人之子陈承斌虽已单独立户却未婚亦无独立房产，故宁海县人民政府根据案件具体情况确认上诉人安置人口数为4人，并设定上诉人若选择迁建安置时，可安置2间土地面积为116.3平方米的拆建安置用地和387.27[（374.48-116.7）×1.5]平方米套房产权面积；若选择调产安置时，可安置687.27（300+387.27）平方米的套房产权面积，符合实施方案规定。就选择货币补偿安置的标准问题，实施方案第二条第（五）项第4目规定，“调产安置房屋部分按5200元/平方米结算补偿”。故宁海县人民政府设定上诉人若选择货币补偿安置，则可获得3573804（687.27×5200）元的货币补偿，亦符合规定要求。由于上诉人不予配合对其涉案房屋的内部装饰等损失的评估，宁海县人民政府依据合法产生的评估机构杭州永正房地产土地评估有限公司出具的《拆迁房屋评估报告》，确认上诉人涉案房屋及其外部装修、附属物的补偿金额人民币468430元，具备事实和法律依据。就上诉人户的临时过渡补贴、搬家补助等费用，被诉拆迁裁决所作认定符合实施方案的相关规定。至于被诉拆迁裁决、行政复议决定的程序合法性问题，上诉人并未提出异议，本院对此审查后均认可其合法性。综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人陈绍瞻负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 楼缙东 二〇一八年七月五日 书记员 张 维