广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂08行初6号 原告桂平市南木镇桂塘村民委员会。 法定代表人付高伦，主任。 委托代理人梁庆树，广西旭成律师事务所律师。 被告桂平市人民政府,住所地桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人陈敏强，桂平市国土资源局工作人员。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 第三人王锦萍，女，1989年10月10日出生，壮族，住桂平市。 委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。 原告桂平市南木镇桂塘村民委员会诉被告桂平市人民政府、第三人王锦萍土地行政登记一案，原告于2015年6月16日向本院提起行政诉讼，本院依法审理后，于2015年12月17日作出（2015）贵行初字第31-1号行政裁定，驳回原告的起诉，原告不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2016年7月28日作出（2016）桂行终162号行政裁定，撤销本院的（2015）贵行初字第31-1号行政裁定，指令本院继续审理。经本院审理，于2016年11月30日作出（2016）桂08行初224号行政裁定，驳回原告的起诉，原告不服该裁定提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院又于2017年12月11日作出（2017）桂行终70号行政裁定，撤销本院的（2016）桂08行初224号行政裁定，再次指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人付高伦及其委托代理人梁庆树，被告的委托代理人陈敏强、冼毅锋，第三人王锦萍的委托代理人谭伟初到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告于1999年12月27日给第三人王锦萍颁发浔国用（1999）字第××号国有土地使用证（以下简称0××8号国土证），该宗地四至为：东至街道，西至街道，南至王镇朝屋，北至黄小玲屋，面积为200平方米。 原告诉称，1999年12月27日，被告给第三人颁发0××8号国土证，该证登记的土地位于思宜圩旧货市场旁边，实际上是原告于1970年与原龙桂大队14生产队置换得来的一幅集体土地（5.32亩）中的一部分。后来随着历史变迁，工商部门在该地旁边建设市亭。1995年8月31日，桂平市工商局和思宜乡人民政府签订了《兑换屋地建设思宜市场协议书》，对换后，涉案土地归思宜乡人民政府管理。因有关部门没有对争议土地办理过征用手续，没有给予过土地补偿，土地性质仍然是集体土地，属于桂塘村委会所有。0××8号国土证是第三人父亲王海将涉案土地为第三人办理的集体土地使用证非法变更登记而来，由于没有经过依法征收程序，被告颁发0××8号国土证的行为违法。被告违反《土地登记规则》的规定办理土地登记，属于滥用职权，依法应予撤销。综上，因0××8号国土证已经变更分割登记为他人的国有土地使用证，故请求法院依法判决确认被告颁发给第三人的××号国土证登记行为违法。 原告在本案诉讼期间提供的证据如下：1、付高伦身份证，证明付高伦的身份情况；2、法定代表人证明，证明付高伦是桂塘村委会现任的法定代表人；3、贵政复决（2015）24号行政复议决定书，证明贵港市人民政府作出复议决定驳回原告的复议申请以及证明贵港市人民政府是以超过申请复议期限为由驳回原告的复议申请，但原告是适格的复议申请人，也是适格行政诉讼原告。4、送达回证，证明原告在法定期限内起诉；5、已生效的行政判决书四份，分别是（2014）贵行初字第4号、第5号和（2015）桂行终字第18号、第19号，证明本案涉案宗地与原告相邻，生效判决确认了原告主体资格适格，在本案中也是适格原告。 被告桂平市人民政府辩称，一、被告核发0××8号国土证的行为事实清楚，程序合法。二、涉案土地原为桂平市工商局的市场用地，后原思宜乡人民政府与工商局兑换后归思宜乡人民政府管理，思宜乡人民政府又将该地有偿转让给第三人的父亲王海，王海再将其中200平方米分给第三人。因此涉案土地并非集体土地，与原告不具法律上的利害关系，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。三、原告于2014年10月23日向法院提起撤销林信容、陈宇新、刘伟华分别取得的（2012）第0083号《国有土地使用证》（以下简称83号国土证）、浔国用（2012）第××号《国有土地使用证》（以下简称84号国土证）、浔国用（2012）第××号《国有土地使用证》（以下简称85号国土证）的行政诉讼时，已经知道被告作出了0××8号国土证的颁证行为，但原告在2015年6月16日才提起本案诉讼，其起诉已经超过了行政诉讼法第四十六条规定的6个月的起诉期限。四、原告主体资格不适格，无权提起本案的诉讼。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告在举证期限内提供以下证据、依据：1、农村个人建设住宅用地呈批表，证明原告在1998年9月时在该呈批表上签了名、盖有章，当时就知道被告将要对第三人使用的土地进行使用权登记；2、贵政复决（2015）24号复议决定书，明确原告最迟于2014年9月知道被告向第三人发证的行政行为，原告的起诉超过了行政诉讼法规定的起诉期限，原告已经对该复议决定没有异议；3、土地登记申请表、审批表，证实当事人王锦萍提出土地登记申请的事实和土地登记发证机关按程序予以审查核实；4、农村个人建设住宅用地呈批表，证实王锦萍的用地申请经桂塘村民委员会签字盖公章同意、土地所调查、乡政府批准；5、宗地草图、界址调查表、宗地图，证实所登记的土地位置、四至界址；6、桂平市思宜乡人民政府“思土复字[1998]04号”《关于各村李家荣等80户村民申请建房用地的批复》，证实王锦萍的建房用地得到所在乡人民政府的批准，土地来源合法的事实；7、桂平市集体土地变更国有土地申请表、广西壮族自治区行政性收费统一票据、浔集建（1999）字第260304027号《集体土地建设用地使用证》，证实王锦萍取得《集体土地建设用地使用证》后又申请办理《国有土地使用证》，且按规定交纳了出让金、变更登记手续费、评估费，并得到批准的事实。 第三人王锦萍同意被告的答辩意见，并认为其持有的××号国土证的土地权属来源清楚、合法，请求人民法院驳回原告的起诉。 第三人向本院提供的证据如下：1、第三人身份证，证实第三人的身份情况；2、南木派出所证明，证实王海与第三人是父女关系；3、《兑换土地建设思宜市场协议》、《旧市场转让协议书》，证实涉案土地原是桂平市工商局市场用地，后由思宜乡人民政府与桂平市工商局对换后归思宜乡人民政府管理，并由思宜乡人民政府于1995年12月有偿转让给第三人的父亲王海所有，证明涉案土地是国有地而不是集体地；4、《出租场地合同书》二份，证实第三人的父亲王海于2005年9月至2012年9月将受让所得的涉案土地出租给曾锦全办厂使用，第三人户对涉案土地有长期管理使用的事实；5、现场争议图，证实现场争议地的现状；6、（2015）贵行终字第11号、12号、13号行政判决书，证实本案被诉的××号国土证已依法变更给林信容、陈宇新、刘伟华，经复议机关及一、二审法院审理已确认变更登记合法，并维持了以上三本证发证行为；7、王海及黄小玲土地证，证实思宜乡政府根据《旧市场转让协议书》约定，为第三人父亲王海办了四本土地证，分别是王海、黄小玲、王镇潮、王锦萍；8、行政复议申请书，证实在复议期间，原告亦明确承认涉案土地为1970年桂平市工商局使用的市亭及露天市场用地的事实。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人提供的证据认定如下： 对原告提供的证据1-5的合法性、真实性、关联性予以确认，可以证明原告起诉主体适格。对被告提供的所有证据的合法性、真实性、关联性予以确认，且能够真实反映第三人申请土地登记、被告受理、审查、地、地籍调查核颁发0××8号国土证所履行的程序。对第三人提供的证据1、2，原告和被告没有异议，应予以确认；证据3、4、5、7的真实性原告没有异议，但对其合法性在本案中不予确认，对于关联性，能够证明涉案宗地的权属来源、管理使用事实以及权利主体变更的事实，但不能作为证明被告颁发的××号国土证权属来源合法的证据；证据6、8属于国家机关制作且已生效的公文，对其真实性、合法性原告没有异议，应予以确认，但对其关联性，虽与本案待证事实有间接关联，但不能证明被告颁发的××号国土证权属来源合法。 经审理查明，被告于1999年12月27日颁发的××号国土证，土地使用权利人为第三人王锦萍，四至为：东至街道，西至街道，南至王镇朝屋，北至黄小玲屋，面积为200平方米。2011年12月2日，第三人王锦萍将0××8号国土证登记的土地通过买卖形式分割转让给案外人林信容、陈宇新、刘伟华。2012年1月10日，林信容、陈宇新、刘伟华分别取得了83、84、85号国土证。后原告以83、84、85号国土证登记行为违法为由申请行政复议，贵港市人民政府于2014年10月8日分别作出贵政复决〔2014〕50、51、52号三份行政复议决定，均已送达原告。该三份复议决定明确告知原告83、84、85号国土证的颁发依据是××号国土证变更登记而来。2014年10月23日原告向桂平市人民法院起诉，请求撤销83、84、85号国土证，该院审理后分别作出（2014）浔行初字第50、51、52号行政判决，驳回原告的诉讼请求，本院二审判决驳回上诉，维持原判，该三份判决现均已发生法律效力。2015年3月10日，原告对0××8号国土证申请行政复议。2015年5月29日，贵港市人民政府以原告的申请超过复议期限，不符合行政复议的受理条件为由，作出贵政复决〔2015〕24号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告于2015年6月5日收到上述复议决定书后，以桂平市人民政府和贵港市人民政府为共同被告，于2015年6月16日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告桂平市人民政府颁发给第三人的××号国土证的具体行政行为违法。2015年9月11日，原告向本院申请撤回对贵港市人民政府的起诉，本院于2015年9月15日作出（2015）贵行初字第31号裁定，准许原告撤回对贵港市人民政府的起诉。同年12月17日，本院作出（2015）贵行初字第31-1号行政裁定，以原告超过法律规定的六个月的起诉期限为由，驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2016年7月28日作出（2016）桂行终162号行政裁定，认为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，原告的起诉未超过2年的起诉期限，裁定撤销本院作出的（2015）贵行初字第31-1号裁定，指令本院继续审理本案。经本院继续审理，于2016年11月30日作出（2016）桂08行初224号行政裁定，再次以原告的起诉超过起诉期限为由裁定驳回原告的起诉，原告再次不服提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2017年12月11日作出（2017）桂行终70号行政裁定，明确指出，桂塘村民委员会与0××8号国土证的行政行为有利害关系并具有原告主体资格已被生效的（2016）桂行终162号行政裁定确认，本院的（2016）桂08行初224号行政裁定在新旧法衔接过程中适用法律不当，认定原告的起诉超过起诉期限显属不当，裁定撤销本院的（2016）桂08行初224号行政裁定，指令本院继续审理本案。 另查明，涉案土地自七十年代起即由桂平市工商行政管理局作为露天市场用地。1995年8月31日，原思宜乡人民政府与桂平市工商行政管理局签订《兑换屋地建设思宜市场协议书》，由桂平市工商行政管理局将包括0××8号国土证登记的土地在内的位于思宜圩露天市场及市。1995年12月，原思宜乡人民政府与第三人的父亲王海签订《旧市场转让协议书》，王海受让了兑换所得的上述露天市场及市亭用地在内的土地及地上建筑物。之后，王海对市亭占用的土地（有地上建筑物部分，原国有土地使用证证号“浔国用（1998）字第260201010号”，面积384.54平方米）申请国有土地使用权变更登记，被告桂平市人民政府向王海颁发了“浔国用（1999）第260007号”《国有土地使用证》，原告方也对该证提起了行政复议请求撤销该证，被复议机关作出了“贵政复决［2016］22号”行政复议决定予以维持，现该复议决定已经发生法律效力；又将其取得的部分土地分别转让给第三人王锦萍和案外人黄小玲、王镇潮，三人在同一时段分别取得了被告颁发的“浔国用（1999）第260002号”、“浔国用（1999）第260009号”（以下分别简称0002号和0009号国土证）和0××8号国土证。原告于2014年10月10日对0002号和0009号国土证发证行为分别提起行政复议，复议机关贵港市人民政府以该两证登记的土地未经征收程序变为国有性质、颁证不合法为由，决定撤销该两证，黄小玲和王镇潮不服复议决定提起行政诉讼，本院分别作出了（2014）贵行初字第4号、第5号行政判决，维持复议决定，高院二审驳回上诉，维持原判。上述事实，各方不持异议。 本院认为，关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格问题，广西壮族自治区高级人民法院作出的（2016）桂行终162号行政裁定已经确认原告属于本案的适格主体，在没有新的、相反的证据推翻生效裁定认定的事实的情况下，应当尊重和维护人民法院生效裁判的既判力，故应当确认原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。本案原告在新的行政诉讼法实施前提起诉讼，应当适用修改前的行政诉讼法及其相关的司法解释的规定。根据本案事实，被告桂平市人民政府在作出0××8号国土证登记行政行为时未告知原告行政行为的内容，原告的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的二年的起诉期限。但本案在《中华人民共和国行政诉讼法》修改实施后才起诉，应当适用修改后《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，自新法实施之日起另行计算起诉期限，剩余的起诉期限多于六个月的，按六个月计算。本案中，原告在2014年10月23日向法院提起撤销83、84、85号国土证诉讼的事实，证明其最迟于2014年10月23日已经知道被告作出0××8号国土证的行政行为。原告对此不服，本应在2016年10月23日前提起行政诉讼，但按照修改后行政诉讼法的起诉期限，应当从2015年5月1日起算六个月内即2015年11月1日前起诉。显然，原告于2015年6月16日向本院提起本案诉讼，没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定六个月的起诉期限。 关于0××8号国土证的登记行政行为是否合法问题。本案的××号国土证与被告颁发给黄小玲、王镇潮的0002号和0009号国土证都是王海受让所得的同一地块分割后，由被告作出的集体建设用地使用证变更登记所得，鉴于被告基于同一性质地块、同一时段核发0002号和0009号国土证被以未经依法征收为国有为由被有权机关予以撤销，本案中被告也没有提供涉案宗地由集体所有经依法征收为国家所有的证据或者依据，登记为国有土地的权属来源不清，主要证据不足，依法亦应当予以撤销。但鉴于0××8号国土证已被作出机关注销，没有可撤销的内容，依法应当作出确认0××8号国土证登记行为违法的判决。原告的请求有事实和法律依据，应当予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告桂平市人民政府作出的浔国用（1999）260××8号《国有土地使用证》登记行为违法。 案件受理费50元（已预交），由被告桂平市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 黄艳华 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一八年七月三日 法官助理 方泽民 书 记 员 张耀丽 附录本案涉及的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第四最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。