广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤08行初329号原告：李土琼，男，汉族，1963年12月20日出生，住址：湛江市坡头区。委托代理人：杨康德，广东承诺律师事务所律师。委托代理人：周羽军，广东承诺律师事务所律师。被告：湛江市坡头区人民政府，住所地：湛江市坡头区南调路。法定代表人：陈景泰，区长。委托代理人：庞永梅，湛江市坡头区人民政府公职律师。委托代理人：庞康轩，湛江市坡头区人民政府法制局干部。第三人：湛江市坡头区南三镇人民政府，住所地：湛江市坡头区南三镇交通路。法定代表人：梁广军，镇长。委托代理人：陈桐，该镇政府规划建设办公室主任。委托代理人：陈其聪，广东湛信律师事务所律师。原告李土琼诉被告湛江市坡头区人民政府、第三人湛江市坡头区南三镇人民政府不予受理行政复议纠纷一案，于2018年4月13日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月26日立案后，于2018年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。原告李土琼、委托代理人周羽军，被告湛江市坡头区人民政府委托代理人庞永梅、庞康轩，第三人湛江市坡头区南三镇人民政府委托代理人陈桐、陈其聪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告李土琼诉称：一、原告向被告湛江市坡头区人民政府提出申请行政复议未超过法定期限。原告于2017年6月向坡头区南三镇政府提交申请书，请求处理原告与陈华的用地纠纷。2017年7月4日，南三镇规划建设办公室作出《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》。但该意见并未正式送达原告，且未告知原告权利救济方式。原告遂向向湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局反映相关情况。该局于2017年8月21日作出湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》，告知原告该局不具备行政复议权，指导原告向被告申请行政复议，而该答复仍未向原告告知行政复议的申请期限。后原告又于2017年11月14日向被告申请行政复议，但被告却于2017年11月15日以超过法定申请期限为由作出湛坡府行复【2017】11号不予受理行政复议申请决定书。原告属于在期限内向被告申请行政复议。因为南三镇政府在作出具体行政行为时，未依法向原告告知申请行政复议的权利、行政复议机关及行政复议申请期限而造成的。根据《行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的行政行为对行政相对人的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，复议机关适用60天时效不当。二、南三镇规划建设办公室无权对土地权属争议作出处理，且处理结果与事实相违背，依法应予撤销。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，个人与个人之间发生土地权属争议的，可以根据当事人申请，由乡级人民政府受理和处理。而南三镇规划办公室只是南三镇政府下属部门单位，不具有处理土地权属争议的权限。另外，南三镇规划建设办公室作出的《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》要求“按陈贵兴房屋(陈华旧屋)北边墙体成一直线”，这明显违反了南三镇国土所的规划决定；而《意见》当中要求“李土琼拆旧屋建新屋时，要与陈华旧屋之间的巷距3米”也是错误的，与南三镇国土所审批的《坡头区城镇农村居民申请住宅用地审批表》的审批确权相抵触，应以李乔林(李土琼)屋为基准向外推出3米巷距。所以依法应予撤销。综上，原告向被告申请行政复议，符合《行政复议法》第九条第二款的规定，被告应依法受理。根据被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》的提示，如不服该决定的，可在收到该决定书之日起六个月内向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。现依法提起行政诉讼。原告李土琼请求:一、撤销湛坡府行复【2017】11号不予受理行政复议申请决定书，责令被告湛江市坡头区人民政府受理原告的复议申请。原告李土琼为支持其请求，向本院提交了5份证据：1、居民身份证，主张证明原告身份信息和主体资格；2、《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》，主张证明该意见由南三镇规划办公室作出，且未告知原告权利救济方式；3、《关于李土琼信访事项的答复》，主张证明该答复未告知原告行政复议的期限；4、《不予受理行政复议申请决定书》，主张证明坡头区政府以超过法定期限为由不受理原告的复议申请；5、《坡头区城镇、农村居民申请住宅用地审批表》及收据，主张证明原告依法取得住宅用地；6、李安发证明，主张证明原告建屋时，四周未有其他住宅，故原告与陈贵兴房屋的巷距应由原告房屋推出3米。2018年6月15日，原告李土琼向本院提交补充证据：1、申请书及南三镇党政班子成员接访日安排表，主张证明原告于2017年7月5日到南三管委会信访，当天陈日林将原告申请书改为申请行政复议书；2、关于李土琼信访事项的答复，主张证明南三公建局于2017年8月23日向原告送达的答复并非涉案答复，涉案的最终答复是经南三公建局修改后于2017年9月20日左右向原告送达的。2018年6月19日，原告李土琼向本院申请证人冼进昌出庭作证，主张证明2017年9月28日，证人冼进昌见证原告李土琼在张其艺办公室要处理意见书的事实。被告湛江市坡头区人民政府辩称：一、湛江市坡头区人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。原告李土琼不服南三镇规划建设办公室作出的《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》的具体行政行为，于2017年7月6日到南三镇规划办咨询向哪个行政机关申请行政复议，被引导向湛江市南三岛滨海旅游示范区管委会申请行政复议。因此，原告李土琼向湛江市南三岛滨海旅游示范区管委会提出行政复议，而湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局于2017年8月21日作出湛南建函[2017]12号《关于李土琼信访事项的答复》(以信访答复形式告知原告权利救济方式)，明确告知其应向坡头区人民政府提出行政复议，同时其于2017年8月23日签收该答复。坡头区法制局经审查发现原告李土琼申请行政复议事项超过法定申请复议期限(60日)而代拟《不予受理行政复议申请决定书》呈报坡头区人民政府审批，而坡头区人民政府于2017年11月15日根据《中华人民共和国行政复议法》第17条第1款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”作出湛坡府行复〔2017]11号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2017年11月17日依法送达原告李土琼。其次，坡头区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第9条第2款规定“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”，将2017年7月6日至2017年8月23日因其他正当理由耽误法定申请期限的期间扣除后，又根据《中华人民共和国行政复议法》第9条第1款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第15条第1款第(二)项“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：(二)载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算”认定“原告李土琼应在2017年10月23日前申请行政复议”和“原告李土琼在2017年11月14日向答辩人提出行政复议申请超过法定申请期限”并无不当。因此，坡头区人民政府作出的湛坡府行复〔2017]11号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予以维持。二、原告参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第1款主张坡头区人民政府适用60日申请复议期间不当，坡头区人民政府认为这是错误适用法规得出错误结论的。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”是针对行政诉讼案件起诉期限的规定，并不是行政复议申请期限的规定，该规定不能适用行政复议案件中。因此，原告参照《最高人民法院关于执行(〈中华人民共和国行政诉讼法)〉若干问题的解释》第41条第1款主张坡头区人民政府适用60日申请复议期间不当。被告坡头区人民政府请求：驳回原告李土琼的诉讼请求。被告坡头区人民政府在举证期限内向本院提交了8份证据：1、《行政复议申请书》，主张证明原告李土琼不服南三镇规划建设办公室作出的《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》的具体行政行为，于2017年11月14日向坡头区人民政府申请行政复议；2、《关于李土琼信访事项的答复》（湛南建函【2017】12号），主张证明原告李土琼不服南三镇规划建设办公室作出的《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》的具体行政行为向湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局于2017年8月21日作出湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》，明确告知其应向坡头区人民政府提出行政复议，同时其于2017年8月23日签收该答复；3、文书签收资料，主张证明内容与证据2所主张证明内容相同；4、坡头区行政复议案件立案审批表，主张证明坡头区法制局对原告李土琼不服南三镇规划建设办公室作出的《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》的具体行政行为于2017年11月14日向坡头区人民政府申请行政复议一案依法收案审判；5、关于对李土琼申请行政复议事项作出《不予受理行政复议申请决定书》的请示，主张证明坡头区法制局经审查发现李土琼申请行政复议事项超过申请复议期间而代拟《不予受理行政复议申请决定书》呈报坡头区人民政府于2017年11月15日依法审批和作出《不予受理行政复议申请决定书》；6、坡头区人民政府办公室发文呈批表，主张证明内容与证据5所主张证明内容相同；7、《不予受理行政复议申请决定书》（湛坡府行复【2017】11号），主张证明坡头区人民政府依法作出湛坡府行复【2017】11号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2017年11月17日依法送达原告李土琼；8、《中华人民共和国行政复议法》第9条、第17条第1款、第28条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第15条第1款第2项，主张证明为湛坡府行复【2017】11号《不予受理行政复议申请决定书》的法律依据。第三人湛江市坡头区南三镇人民政府述称：李土琼提出的行政复议申请已超过法定申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项的规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，申请期限自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。根据上述法律规定，行政相对人应从知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议。本案中，南三镇人民政府于2017年7月4日作出的《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》已于当天即送达给李土琼，按正常计算的复议期限60天，到2017年8月4日已届满。李土琼于2017年11月14日才向坡头区人民政府申请复议已超过法定申请期限。即使李土琼主张其因向南三岛滨海旅游示范区管委会提出行政复议申请而耽误法定期限，其于2017年11月14日才向坡头区人民政府申请复议也已超过法定申请期限。李土琼于2017年8月23日亲自签收了南三岛滨海旅游示范区管委会作出的《关于李土琼信访事项的答复》，该答复明确告知李土琼不服具体行政行为应向坡头区人民政府申请复议。如果认为此前的时间属于因正当理由而耽误的法定期限，则从其签收之日起重新开始计算60天，其复议期限至2017年10月23日也已经届满。综上，李土琼提出的行政复议申请已超过法定申请期限，故坡头区人民政府作出《湛坡府行复【2017】11号不予受理行政复议申请决定书》是正确的。第三人湛江市坡头区南三镇人民政府请求：驳回原告李土琼的全部诉讼请求。第三人湛江市坡头区南三镇人民政府在举证期限内向本院提交了3份证据：1、申请行政复议书，主张证明南三镇政府于2017年7月4日送达《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》给李土琼，其不服该处理意见，于2017年7月6日向南三区管委会申请复议；2、关于李土琼信访事项的答复，主张证明南三区公共建设局对李土琼的复议作出答复，告知李土琼应向坡头区政府申请复议；3、送达回证，主张证明内容与证据2所证明内容相同。经质证，被告湛江市坡头区人民政府对原告李土琼提交的证据1、2、3、4无异议；对证据5、6合法性、真实性和关联性有异议；对原告李土琼补充提交的两份证据有异议，认为与本案无关，且原告李土琼在申请复议时并没有提交。对证人冼进昌出庭作证的主张证明的内容不作质证意见。第三人湛江市坡头区南三镇人民政府对原告李土琼提交证据的质证意见与被告湛江市坡头区人民政府对原告李土琼的质证意见一致。原告李土琼对被告湛江市坡头区人民政府提交的证据1无异议；对证据2有异议，认为该证据是证明原告李土琼去信访的，而不是复议的，当时关于原告和陈华的用地争议意见还没有做出，也没有送达给原告。所以相关的答复没有涉及复议的内容，首次送达给原告的答复并非该份证据，且该答复中没有告知相关复议权利事项；对证据3有异议，认为的为第一份答复，被告湛江市坡头区人民政府并没有举证第二份答复是什么时候送达的；对证据4关联性有异议，认为在该立案审批表中明确些到建议核准处理决定签收时间，但是从被告提交的证据并没有对当时的签收进行审核；对证据5关联性有异议，认为当时原告并没有就关于原告与陈华用地争议处理意见向南三岛滨海旅游示范区管委会提出行政复议申请，当时只是去信访，而且原告没有收到相关处理意见。该份证据也可以看出坡头区法制局并没有对处理意见的送达时间进行审核；对证据6的合法性、关联性有异议，认为该证据上面没有领导的签字，并且连领导全名都没有，而且存在日期倒签的问题；对证据7的合法性和关联性有异议，认为因之前的程序不合法，才导致这份不予受理决定书的出现；对证据8法律依据有异议，认为该证据从中可以看出呈批表是不合法的。第三人湛江市坡头区南三镇人民政府对被告湛江市坡头区人民政府提交的所有证据均无异议。原告李土琼对第三人湛江市坡头区南三镇人民政府提交的证据1无异议；证据2、3和被告湛江市坡头区人民政府提交的证据2、3相同，质证意见与对被告湛江市坡头区人民政府提交证据2、3相同。被告湛江市坡头区人民政府对第三人湛江市坡头区南三镇人民政府提交的所有证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告李土琼提供的证据1、2、3、4，被告湛江市坡头区人民政府和第三人湛江市坡头区南三镇人民政府对此均无异议，且符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。对证据5，即《坡头区城镇、农村居民申请住宅用地审批表》及收据，对证据6，即李安发的证明材料，因以上两份证据证明事实内容与本案没有关联性，本院不予认可。对原告李土琼其后提交的补充证据1，其中的申请行政复议书，与第三人湛江市坡头区南三镇人民政府提供的证据一致，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认；对其中的南三镇党政班子成员接访日安排表，因与本案没有关联性，故不予确认。对补充证据2，被告湛江市坡头区人民政府和第三人湛江市坡头区南三镇人民政府在质证过程中表示没有关联性，原告李土琼在申请复议时并没有提交。同时，该份文书有明显修改痕迹，在庭审时无法核实真实性，本院不予认可。对证人冼进昌出庭作证的主张证明的内容，因在庭审过程中，证人冼进昌表示并不知道原告李土琼向张其艺书记要的处理意见书为什么内容。与本案事实没有任何关联，本院不予认可。对被告湛江市坡头区人民政府提交的证据1-7，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。对证据8，该证据为被告作出具体行政行为适用的法律法规，法律法规是由国家机关制定或认可的，并由国家强制力保证实施的行为规范的总和，本身不能作为证据使用。对第三人湛江市坡头区南三镇人民政府提交的所有证据，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。经审理查明，2017年7月4日，南三镇规划办建设办公室作出《关于李土琼与陈华因用地争议》的处理意见。该处理意见并有没书面告知原告李土琼申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。2017年7月6日，原告李土琼向南三区管委会申请行政复议。2017年8月21日，湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局作出湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》，该答复载明：“李土琼：……一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，只有各级行政机构才能依法办理行政复议事项，我管委会以及下属部门属于市政府派出机构，不具备行政复议权，按规定你可到坡头区政府申请行政复议……”。该答复已由原告李土琼于2017年8月23日签收。2017年11月14日，因不服南三镇规划办建设办公室于2017年7月4日作出《关于李土琼与陈华因用地争议》的处理意见，原告李土琼向被告湛江市坡头区人民政府申请行政复议。2017年11月15日，被告湛江市坡头区人民政府作出湛坡府行复【2017】号《不予受理行政复议申请决定书》。该决定书载明：“本府认为：由于南三镇规划建设办公室于2017年7月4日作出的《关于李土琼信访事项的答复》未告知你权利救济方式，同时你于2017年7月6日向湛江市南三岛滨海旅游示范区管委会提出行政复议申请并由湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局于2017年8月21日作出湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》，明确告知你明确告知你不服具体行政行为向本府申请行政复议的方式，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定，在你收到《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》至2017年8月23日前，你因其他正当理由耽误法定申请期限的期间依法扣除，因此，你应在收到《关于李土琼与陈华因用地争议的处理意见》之日起60天内提出行政复议申请(即你应在2017年10月23日前申请)，而你却在2017年11月14日向本府提出行政复议申请，超过法定申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第9条、第17条第1款规定，本府决定对你的行政复议申请不予受理”。该决定书已由原告李土琼于2017年11月15日签收。本院认为，本案属于不予受理行政复议决定纠纷。本案的争议焦点为被告湛江市坡头区人民政府作出湛坡府行复【2017】号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。本案中，被告湛江市坡头区人民政府在该《不予受理行政复议申请决定书》认定，湛江市南三岛滨海旅游示范区公共建设局作出湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》中，明确告知了原告李土琼不服具体行政行为向本府申请行政复议的方式。但从湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》中可以明确得知，该答复仅告知原告李土琼行政复议机关为湛江市坡头区人民政府。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”从中可以看出，湛南建函【2017】12号《关于李土琼信访事项的答复》中并未完整告知原告李土琼行政复议权利义务的事项。关于未完整告知复议权利时，申请行政复议期限的计算问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》并没有对该问题进行明确。对此，合理的处理办法是，参照法释〔2018〕1号最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条关于行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限如何计算的规定。在此情况下申请复议的期限计算问题解释为：从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告李土琼于2017年7月6日向南三区管委会申请行政复议，可以得知李土琼至迟在2017年7月6日知道行政行为内容，李土琼在2018年7月7日前均可向被告湛江市坡头区人民政府提出行政复议。故被告湛江市坡头区人民政府作出的湛坡府行复【2017】号《不予受理行政复议申请决定书》存在适用法律、法规错误的问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条、参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条的规定：一、撤销被告湛江市坡头区人民政府作出的湛坡府行复【2017】号《不予受理行政复议申请决定书》；二、限被告湛江市坡头区人民政府在法定期限内重新作出行政行为。本案诉讼费50元，由被告湛江市坡头区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  王丽华审判员  李 峰审判员  莫望春二〇一八年七月十八日书记员  朱志权适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。