湛江经济技术开发区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0891行初271号原告雷州市附城镇宾合村民委员会。法定代表人陈和红，主任。委托代理人谢曜蔚，广东万维律师事务所律师。被告雷州市国土资源局，住所地：雷州市雷南大道。法定代表人林豪，局长。委托代理人韩琦震，该局宣教法规股股长。委托代理人刘卫强，该局宣教法规股副股长。第三人雷州市恒建预制构件厂，地址：雷州市工业大道工业区。法定代表人颜仕民。原告雷州市附城镇宾合村民委员会（以下简称“宾合村委会”）不服雷州市人民政府向第三人雷州市恒建预制构件厂颁发雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》，于2018年5月30日向本院提起诉讼。本院于2018年5月31日依法立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书。本案现已审查终结。2007年8月21日，雷州市人民政府为第三人雷州恒建预制构件厂颁发雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》。原告宾合村委会诉称：雷州市人民法院于2018年1月底向原告送达（2017）粤0882民初131号案应诉有关材料时，原告才知道雷州市人民政府给第三人核发了雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》的相关行政行为。根据第三人提供的材料显示，2004年9月，雷州规划国土资源局（现更名为雷州国土资源局）征用原告土地22.665亩土地，2007年5月，被告出让给第三人，2007年8月21日，雷州市人民政府作出雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》，将其中的土地面积9447平方米登记给第三人，土地用途为工业用地。因该土地用途变更为住宅用地，2010年7月27日，雷州市人民政府给第三人颁发了雷国用（2010）第0036832号《国有土地使用证》，废止了（2007）第0036832号《国有土地使用证》。被告征用原告涉案土地时，未经过原告村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民民主议定程序，属于无效的征用行为；未经过具有批准权的广东省人民政府批准，属于违法征地；雷州市人民政府向第三人颁发雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》时，没有依法进行地籍调查、审核公告等，程序严重违法。无论解放前还是解放后，原告一直使用涉案土地，从来没有任何人提出异议，而被告认定第三人急于投产，擅自动工建设，造成了违法用地的事实，显然与客观事实不符。综上所述，雷州市人民政府向第三人颁发的雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》，不但实体违法，程序上也违法，严重侵害了原告村民集体利益。为此，原告特向法院提起诉讼，请求：1、依法判令确认雷州市人民政府给第三人核发的雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》违法；2、本案诉讼费用由被告负担。被告雷州国土资源局辩称：一、答辩人依法取得涉案土地使用权，事实清楚，于法有据。涉案土地系答辩人依法征收被答辩人的集体土地，并将涉案土地国有土地使用权出让给第三人，事实清楚。2004年12月31日湛江市规划国土资源局《关于补办雷州恒建预制构件厂用地手续的批复》（湛规土资（利用）（2004）789号）同意答辩人补办征用附城镇宾合村委会位于雷州工业大道5号小区的22.665亩土地的手续，并由答辩人代表市人民政府补办出让给第三人作为厂址用地。土地用途为工业用地。涉案土地原系雷州（原海康县）人民政府于1992年至1994年间统予征（收）土地部分土地，1998年经清理违法项目用地，报经原广东省国土厅批准补办用地手续（见粤地政〔1998〕27号函）。为加快雷州工业大道开发区建设，2004年8月22日被答辩人与答辩人所在村委会及相关参与征收土地单位在1994年6月12日预征土地协议书的基础上，正式签订了位于工业大道五号小区涉案土地的《征收土地协议书》，出让给第三人作为工业用地使用。以上事实，有充分书面证据为证，不可否认。根本不存在着被答辩人所说的答辩人违法征用被答辩人土地未经有审批权的广东省人民政府批准，存在征用土地行为违法的不当说法。二、关于征收土地行政行为是否属于村民委员会讨论决定问题。被答辩人称：“征用涉案土地时未经过原告村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民民主议定程序，属于无效的征用行为；未经过具有批准权的广东省人民政府批准，属于违法征地；答辩人认为：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第60条规定，对于村集体经济组织或者村民委员会代表村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。据此，村民委员会代表农民集体行使所有权，有权与土地征收实施部门签订征地协议。2、《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，村民委员会或者村民委员会代表与土地征收实施部门根据国务院或省级政府征地批复签订征地协议，并不属于村民会议讨论决定，行使村民自治权的范畴。据此，被答辩人以上所述的答辩人违反村民组织法的议定程序，违法征地行为欠缺法律依据，依法不能采纳与支持，三，涉案土地与被答辩人（原告）没有利害关系，应依法驳回其起诉。涉案土地已经合法征收，且经湛江市国土资源局及广东省省国土厅批复准予出让给第三人作为工业用地建设使用，不再是宾合村民委员会的集体土地，上面已作说明，事实清楚。因此，被答辩人与涉案土地不再存在利害关系，答辩人被诉颁证行政行为对被答辩人的合法权益并未产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第1款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。和第49条（一）原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织；……。、《最高人民法院关于适用的解释》第69条第1款“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；（一）不符合行政诉讼法第49条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”之规定，被答辩人提起对本案的诉讼，依法应予驳回，于法有据。四、答辩人的颁证行政行为事实清楚，程序合法。依第三人提起土地登记申请程序后，经答辩人根据当时《土地登记规则》相关规定，依法履行了第三人作为土地权利人提交的土地权利资料进行资料审核、地籍调查和第三人依法完税后，对涉案土地的权属审核结果情况予以公告（依发证材料的公告资料证实，确实答辩人履行了公程序），该公告于2007年7月11日在被答辩人的宾合村广告栏上予以公告，事实清楚，且被答辩人在公告期间内没有异议也是事实。故被答辩人称“答辩人在发证时没有依法进行地籍调查、审核结果未予公告”等，与事实不符，依法不能采纳与支持。综上，答辩人给第三人颁发的涉案的雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》既土地权属来源清楚，又登记发证程序合法，符合法律规定，应予保护。被答辩人与本案的涉案土地没有任何法律利害关系，其提起本案的行政诉讼，依法应予以驳回。为此，恳请依法支持答辩人的答辩请求。第三人雷州恒建预制构件厂述称：一、被答辩人雷州附城镇宾合村民委员会称:雷州市人民政府给笫三人核发的雷国用(2007)笫0036832《国有土地使用证》违法。事实和理由:1、涉案土地是在2002年3月按项目用地开始进行选址,至5月30日获雷州规划国土资源局同意，按规定报环保、消防等部门批复后,再申请雷州发展计划局批准立项雷计字[2002]40号。由原雷州规划国土资源局现(雷州国土资源局)按规定程序在一九九四年六月十二日预征土地协议且已动工平整基础上,雷州规划国土资源局等五方在2004年8月22日签订征用坐落在工业大道五号小区即现消防大队旁的22.665亩土地。详见2004年8月22日雷州规划国土资源局等五方合签的征地合同(四至详见征地红线图)。答辩人已按征地协议付给雷州规划国土资源局，由国土资源局再按征用土地协议在2004年8月25日和2004年11月16日分二次付给被答辩人的征用土地补偿款。青苗和迁坟款是在1994年工业大道指挥部准备开发时按预征地面积付给被答辩人（补偿款详见雷州规划国土资源局拨付给被答辩人的补偿款发票复印件）。在付清征地补偿款后，雷州规划国土资源局再按程序上报湛江市规划国土资源局和广东省林业局；在2004年12月获广东省林业局征占用林地审核批准；湛江市规划国土资源局于2004年12月31日批准关于补办雷州恒建预制构件厂用地手续的批复（湛规土资（利用）[2004]789号）。雷州国土资源局按（湛规土资（利用）[2004]789号）批准补办了征用附城镇宾合村委会位于工业大道五号小区面积22.665亩土地手续。在该土地征用手续完善及付完补偿款和湛府复决[2006]117号决定以抵付工程款方式缴纳土地出让金后，答辩人雷州恒建预制构件厂已办理了用地规划和国有土地使用权证：雷规用地许可证[2004]504号、[2004]506号和雷国用(2007)0036833号、第08243506157和笫003683、第08243506156号。在2010年工业大道开发区由工业区用地变更为住宅区用地,于6月18日雷州市人民政府办公室公文处理表;办文编号10096:同意市规划局请示:由雷规地证[2004]506号雷国用0036832第08243506156号的工业用地变更为住宅用地，办理了雷规地证[2010]319号和雷国用0036832第08243506156号。所以：雷州市人民政府给笫三人核发的雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》完全是依法依规有据有序。2.被答辩人称：雷州市国土局征用被答辩人土地未经过有审批权的广东省人民政府批准，征用行为违法。雷州国土资源局是根据雷州恒建预制构件厂用地手续齐全后的申请,按在1998年清理违法项目用地报广东省国土厅批准同意补办用地手续1400亩（见粤地政[1998]27号文申报表中的第3号地）于2004年在清理列表上报广东省国土资源厅批准同意补办用地手续。答辩人雷州恒建预制构件厂所申请补办用地手续的土地属于粤地政[1998]27号文批准补办用地手续1400亩中的一部分。位于工业大道的5号小区、9号小区面积分别为22.665亩、24.432亩，合计47.097亩（折合31398平方米）。1994年间为实施原海康县县城建设总规划，原雷州国土局和宾合管理区宾合村签订征地协议，预征上述两村坐落于雷州新规划的工业区及黄海线范围，并将其划入工业开发区。所以雷州规划国土资源局根据粤地政函[1998]27号文批复，给笫三人核发的雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》，符合广东省国土资源厅根椐中发[1997]11号文件精神及粵国土电[1997]14号文关于对统征(预征)土地违法用地进行清查处理后部分符合用地条件的可给予补办手续要求。被答辩人称:雷州市国土局征用被答辩人土地未经过有审批权的广东省人民政府批准，征用行为违法。这种说法完全是于法无据。二、被答辩人称:征用涉案土地时未经过原告村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民民主议定程序，属于无效的征用行为;未经过具有批准权的广东省人民政府批准，属于违法征地;雷州市人民政府向笫三人颁发的雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》时没有依法进行地籍调查、审核公告等，程序严重违法。1、上述讲过，涉案土地是在1994年12月12日预征土地协议且己动工平整基础上雷州规划国土资源局等五方在2004年8月22日决定征用了坐落在工业大道五号小区消防大队旁的22.665亩土地。当时时效的雷州附城镇宾合村村民委员会主任陈安斌是该的村民委员会法定代表人，村委会党委党支部书记陈安邦，还有干部何荣飞、陈安钦、何世强等五人在征地协议签名。详见2004年8月22日由雷州规划国土资源局、附城镇人民政府、黄海线公路改建工程指挥部、答辩人雷州恒建预制构件厂等五部门都在征地协议签名盖章）。关于《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年10月28日修订通过，自公布之日起施行。详查1998和2010年的《中华人民共和国村民委员会组织法》各章都没有哪点标明建设项目征用土地需要村民民主议定程序。唯一是第四章第二十四条的笫(七)点标明征地补偿费的使用,分配方案经村民会议讨论决定方可办理。所以涉案土地是1994年预征地且己平整基础上在2004年8月22日由国土局等五部门签订的，当时时效的有关规定，只要有村民委员会法定代表人即村民委员会主任签名就属于协议征地已具备法律效力，不存在被答辩人所谓村民会议讨论决定的理由。2.被答辩人称：雷州市人民政府向笫三人颁发的雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》时没有依法进行地籍调查、审核公告等,程序严重违法。地籍调查、审核公告是在征地手续完善准备发证的最后必要的程序,涉案土地是在2007年7月前所有征地手续完善准备发证已进行地籍调查的,详见地籍调查土地登记审批表6页登记内容:1.建设用地批准书,雷国土资函[2007]21号批复；2.广东省湛府复决[2006]117号处罚决定书；3.关于要求按土地实际交易价缴纳契税批复；4.[2004]506号建设用地规划许可证.申请书(复印件)；5.雷州国有土地使用权出让合同；6.身份证(复币印件)契税完税证、营业税证明书、地籍调查土地登记审批表7页内容还有当时地籍调查完后送雷州市人民政府盖章。在涉案土地一切手续齐全前提进行审核公告:关于土地登记审核情况公告。详见二00七年七月十一日贴在被答辩人宾合村广告栏的公告复印件。所以被答辩人称:发证时没有依法进行地籍调查、审核公告等这完全愚弄事实。三、涉案土地因被答辩人按征地合同收到征地补偿款后,一直强霸种树。答辩人经十多年的追讨和协商都无果。万般无奈情况下在2018年1月以民事侵权案诉被答辩人至雷州市人民法院。雷州人民法院依法公正判决,在二0一八年四月二十四日作出(2018)粵0882民初131号的民事判决。判决责令被答辩人在十五内清除地上青苗及附属物、恢复土地原状交答辩人使用。雷州法院判决事实清楚,适用法律正确,实体处理恰当。被答辩人不服上诉至湛江市中级人民法院。现该案中院在审理之中。综上:雷州市人民政府给笫三人雷州恒建预制构件厂核发的雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》，是按照广东省国土资源厅根椐中发[1997]11号文件精神及粵国土电[1997]14号文关于对统征(预征)土地违法用地进行清查处理后部分符合用地条件的可给予补办手续要求，1.已于94年预征地基础上且在同年已平整动工开发。2.土地管理部门已处罚且接受。3.己缴交有关税费。4.征用农村集体土地已兑现补偿款。5.审批机关已报送有关材料等等为依据来批发雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》的，完全是依法依规有据有序的，被答辩人雷州市附城镇宾合村民委员会称：雷州市人民政府给笫三人核发的雷国用(2007)笫0036832号《国有土地使用证》违法，完全是于法无据,请贵院给予驳回。经审理查明，涉案土地位于雷州市工业大道工业区，面积为9447平方米。2004年8月22日，为加速雷州市工业大道工业区的建设，雷州规划国土资源局与雷州附城镇宾合村委会、雷州恒建水泥预制构件厂签订《征地协议书》，宾合村委会同意雷州规划国土局征用坐落于工业大道五号小区土地22.665亩，作为雷州恒建水泥预制构件厂生产车间用地。雷州规划国土资源局按每亩11000元的标准给予宾合村委会以补偿。雷州规划国土资源局、雷州附城镇宾合村委会、雷州恒建水泥预制构件厂均在该协议上盖有公章。雷州规划国土资源局分别于2004年8月25日、2004年11月16日向宾合村委会支付补偿款150000元、99315元，共计249315元。2004年12月31日，湛江市规划国土资源局向雷州规划国土资源局作出湛规土资（利用）〔2004〕789号《关于补办雷州恒建预制构件厂用地手续的批复》，同意雷州规划国土资源局补办征用宾合村委会位于雷州工业大道5号小区22.665亩集体土地的用地手续。2006年，雷州市恒建预制构件厂向雷州市人民政府申请办理包含涉案土地在内的5号小区、9号小区征用土地46亩土地的土地使用权。雷州市人民政府以其未缴纳土地出让金为由，未予以办理。2006年12月22日，湛江市人民政府作出湛府复决〔2006〕117号《行政复议决定书》，认为雷州市人民政府、雷州黄海线公路改建工程指挥部以抵付工业大道工程款的方式将位于工业大道5号小区、9号小区征用土地46亩土地出让给雷州恒建预制构件厂，在抵付工程款中包含了土地出让金，认定雷州恒建预制构件厂以工程款交纳土地出让金，决定由雷州市人民政府依法作出具体行政行为。2007年5月8日，雷州国土资源局与雷州恒建预制构件厂签订涉案土地的《国有土地使用权出让合同》。雷州恒建预制构件厂缴纳相关税费后，于2007年7月13日向雷州国土资源局提交土地登记申请书。经调查、审批，2007年8月21日，雷州市人民政府向雷州恒建预制构件厂核发雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》，该证载明：使用权面积为9447平方米，土地用途为“工业用地”，使用权类型为“出让”。2018年1月8日，因宾合村委会仍有村民在涉案土地上种植桉树，雷州恒建预制构件厂欲要求宾合村委会停止侵权、排除妨害及恢复原状，遂向雷州市人民法院提起民事诉讼，雷州市人民法院立案号为（2018）粤0882民初131号。2018年4月24日，雷州市人民法院作出民事判决书，判决被告宾合村委会清除涉案土地上附着物。宾合村委会以其于2018年1月底收到应诉材料时方知涉案国有土地使用证，而该证的颁发侵害其权益为由，诉至本院。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点在于：原告是否为适格诉讼主体，原告与涉案的土地登记是否有利害关系。《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》中明确，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》履行民主议定程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”可见，民主议定程序是村民小组在决定村小组重大事项时，必须要召开村民大会形成会议决定，并经村民大会通过。本案证据显示，原告宾合村委会已于2004年8月22日与雷州规划国土资源局、雷州恒建水泥预制构件厂签订《征地协议书》，同意雷州规划国土局征用坐落于工业大道五号小区土地22.665亩，并在该协议上盖有公章确认。而雷州规划国土资源局亦于2004年将约定的补偿款共计249315元向宾合村委会支付完毕。因原告宾合村委会已在征地协议书上盖章，且已收到了雷州国土资源局向其支付的补偿款，应当严格遵守合同约定。而原告宾合村委会提起本诉讼，显然与先前签订《土地协议书》的行为相悖。本诉讼的提起，当属宾合村委会的村民自治中的重大事项，原告宾合村委会以村民小组名义起诉，应当经过《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定的民主议定程序，而原告并未向本院提交的宾合村委会进行民主议定的会议记录。现有证据无法证明本诉讼的提起已经《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定的民主议定程序，故，原告宾合村委会不具有本案的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”，对于原告宾合村委会的起诉，依法应当予以驳回。且，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”之规定，原告宾合村委会与雷州规划国土资源局、雷州恒建水泥预制构件厂已于2004年8月22日签订《征地协议书》，雷州规划国土资源局亦于2004年将约定的补偿款共计249315元向宾合村委会支付完毕。涉案土地已转为国有。尔后，涉案土地经申请、审批，雷州市人民政府向雷州恒建预制构件厂核发的雷国用（2007）第0036832号《国有土地使用证》显示，面积为9447平方米土地的使用权已由雷州恒建预制构件厂享有，用途为工业用地。即从涉案土地已转为国有之日起，已不再是集体用地。因此，原告宾合村委会与涉案土地并不存在利害关系，雷州国土资源局的被诉颁证行为对原告宾合村委会的合法权益并未产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”，对于原告宾合村委会的起诉，应当予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告雷州市附城镇宾合村民委员会的起诉。本案受理费50元，原告雷州市附城镇宾合村民委员会已预交，由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  吴惠芬人民陪审员  宋彩霞二〇一八年七月十日书 记 员  谭春梅附：相关法律及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……