山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0102行初91号 原告山东省征兵接待处，住所地济南市。 法定代表人郎益霜，总经理。 委托代理人吴磊，山东省征兵接待处经理。 委托代理人潘正茂，山东舜达律师事务所律师。 被告济南市历下区环境保护局，住所地济南市。 法定代表人夏武军，局长。 委托代理人史展辉，济南市历下区环境保护局法制科科长。 委托代理人罗祥虎，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路**。 法定代表人谢兆村，区长。 委托代理人王岩，济南市历下区人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人马腾，山东众英律师事务所律师。 原告山东省征兵接待处不服被告济南市历下区环境保护局（以下简称被告历下区环保局）作出的济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》及被告济南市历下区人民政府（以下简称被告历下区政府）作出的历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月9日受理后，依法向被告历下区环保局、历下区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日公开开庭审理了本案（传票通知时间为6月13日，在征得各方当事人同意后，因故改为6月12日）。原告山东省征兵接待处的委托代理人吴磊、潘正茂，被告历下区环保局的委托代理人史展辉、罗祥虎，被告历下区政府的委托代理人王岩、马腾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告历下区环保局于2017年9月4日作出济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》，主要内容为：2017年8月23日，历下区环保局执法人员接举报反映济南市山东省征兵接待处宾馆楼六楼楼顶一套六台中央空调室外机组噪声扰民，经现场检测发现中央空调室外机组噪声超过国家规定标准，该行为违反了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十四条第二款、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十二条之规定。依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定，对山东省征兵接待处作出如下处罚决定：责令改正环境违法行为；处以罚款人民币三万元。原告山东省征兵接待处不服向被告历下区政府申请行政复议。被告历下区政府于2017年12月27日作出历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》，维持了济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》。 原告山东省征兵接待处诉称，2017年8月23日，被告历下区环保局对原告中央空调室外机组边界噪音问题进行调查，下达了《责令改正违法行为决定书》，并于2017年8月27日向原告下达济历下环告字[2017]第63号《行政处罚告知书》，同年9月4日下达济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》。原告认为，被告历下区环保局行政处罚行为违法，具体理由为：一、被告历下区环保局没有按照规定给原告足够的整改时间便仓促作出行政处罚，其处罚程序违法。二、根据《城市区域环境噪声测量方法》，测量位置应当是受影响的居民楼外侧边界1米处。另外，根据《城市区域环境噪声标准》，原告应当适用2类城市环境噪声标准值，即昼间值60分贝，夜间值50分贝，原告噪音排放未超过该规定。三、原告在收到责令整改决定书后立即积极开展整改工作，并于2017年8月26日向被告历下区环保局送达了《山东省军区征兵接待处空调机组整改方案》。在整改期内，原告单位已经对该空调室外机组完成了整改。被告历下区环保局处罚过重。四、原告隶属于山东省军区，不具备独立主体资格，无法独立承担法律责任。请求依法撤销被告历下区环保局于2017年9月4日作出济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》；诉讼费用由被告承担。 原告山东省征兵接待处提供如下证据：1.山东省征兵接待处空调机组整改方案；2.申诉书，证明原告就噪音问题积极进行整改。 被告历下区环保局及被告历下区人民政府辩称：一、历下区环保局经检测认定原告噪音超标，作出的行政处罚决定事实清楚。二、历下区环保局所作出的行政处罚决定有明确的法律依据。原告的行为违反了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十四条第二款、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十二条之规定。历下区环保局依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条之规定对原告进行行政处罚是恰当的。三、历下区环保局作出行政处罚程序正当。历下区环保局根据举报，初步调查后，决定立案处理，按照相关法律规定，在进行检测后，根据检测结果对原告进行处罚，并依法送达给了原告，程序正当。责令改正违法行为是行政命令而非行政处罚，与本案行政处罚没有关联性，不能在同一行政诉讼中审理，且给予原告15天整改期限符合法律规定，该期间在相关规定的一个月的合理期间内。四、原告所述的标准和测量方法均已废止，历下区环保局根据《工业企业厂界环境噪声排放标准》作出检测报告，进而认定原告的行为已经超出规定标准，认定原告环境噪声污染事实充分。五、历下区环保局自山东省工商行政管理局调取的证据显示，原告企业类型为全民所有制，主体分类为内资企业，系经过登记注册的独立法人单位，可以独立承担法律责任。历下区环保局以山东省征兵接待处作为行政相对人作出行政处罚并无不当。六、历下区政府所作行政复议程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规的有关程序规定，程序合法，适用法律正确。综上，历下区环保局的行政处罚程序合法、适用法律正确，事实清楚，所作处罚合法、合理，历下区政府所作复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。如原告坚持主张其不具有主体资格，应裁定驳回其起诉。 被告历下区环保局向本院提交了以下证据、依据： 1.济历下环告字[2017]第63号《行政处罚告知书》、济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》及送达回执，证明历下区环保局依法作出行政处罚决定及送达情况； 2.约见法人通知书及委托书、3.山东省征兵接待处证明、4.法人、委托人身份证复印件、5.非公司法人吊销情况，共同证明被告主体资格情况，具有法人资格； 6.《污染源现场监察记录表》，证实历下区环保局对原告进行日常监督； 7.调查询问笔录、8.现场勘验笔录、9.现场取证照片，证明历下区环保局依法对原告进行调查取证； 10.济南市历下区环境保护监测站出具的历下环监字2017年第140号《检测报告》，证明原告环境噪声排放超标的事实； 11.《责令改正违法行为决定书》及送达回执复印件，证明历下区环保局依法要求原告改正违法行为； 12.调查终结报告，证明被告执行程序合法。 法律、法规依据：《中华人民共和国环境保护法》第七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条、第十四条，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十四条第二款、第五十九条、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十二条。 被告历下区政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.补正行政复议申请书及送达回证；3.行政复议答复书及送达回证；4.延期审理通知书及送达回证、邮寄送达证明；5、行政复议决定书及邮寄送达证明、送达回证。 经庭审质证，原告及被告历下区政府对被告历下区环保局提交的证据真实性均无异议；两被告对原告山东省征兵接待处所举证据1的真实性无异议，但认为该证据提及了相应的整改措施，但并未提供整改落实证据，对证据2真实性不予认可；原告及被告历下区环保局对被告历下区政府提交的证据1-5的真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告对两被告、两被告对对方提出的证据的真实性均无异议，对两被告提供的证据，本院依法予以确认。两被告对原告提供的证据1真实性无异议，本院予以确认；对原告提出的证据2,真实性有异议，因该证据未加盖原告单位公章，且原告并未提交该证据已经及时送达给被告历下区环保局的证据，故本院不予采纳。 经审理查明，2017年8月23日，历下区环保局执法人员接举报反映济南市山东省征兵接待处宾馆楼六楼楼顶一套六台中央空调室外机组噪声扰民，经现场检测，在南界外一米处，20时55分（昼间）噪声为64.7分贝，22时38分（夜间）63.4分贝，均超过GB12348-2008《工业企业厂界环境噪声排放标准》表1中Ⅰ类区排放极限。后历下区环保局进行了调查询问、现场勘查等调查程序。2017年8月25日，历下区环保局向原告送达了济历下环改字[2017]第235号《责令改正违法行为决定书》，依据《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定，责令原告自接到决定书之日起，15日内对其违法行为予以整改，并告知救济途径及期限，可在接到决定书之日起六十日内向历下区政府复议办公室申请行政复议；或者在收到决定书之日起六个月内直接向历下区人民法院提起诉讼。2017年8月26日，针对历下区环保局责令改正违法行为决定书的要求，原告向历下区环保局出具了《山东省军区征兵接待处空调机组整改方案》，提出了具体的整改方案、整改时间。2017年8月28日，历下区环保局向原告送达了济历下环告字[2017]第63号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及拟作出的处罚决定，并告知原告七日内有进行陈述、申辩的权利。2017年9月4日，济南市历下区环保局下达济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》，并于同日向原告送达。原告山东省征兵接待处不服，于2017年9月30日向被告历下区政府申请行政复议。历下区政府于2017年10月11日决定予以受理，并于同日向原告送达了历下政复办受字[2017]58号《行政复议申请受理决定书》，次日向历下区环保局送达了历下政复办答字[2017]58号《行政复议答复通知书》。因案情复杂，历下区政府于2017年11月29日作出历下政复延字第58号《延期审理通知书》，并送达给山东省征兵接待处和历下区环保局。被告历下区政府于2017年12月27日作出历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》，维持了济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》。 另查明，原告山东省征兵接待处系1990年5月10日成立的非公司法人，2004年10月27日其营业执照被吊销。 本院认为，本案的焦点问题是：一、原告作为行政相对人主体是否适格；二、被告历下区环保局所作出的行政处罚决定证据是否确凿、适用法律、法规是否正确、程序是否合法；三、被告历下区环保局所作出的行政处罚决定是否明显不当。 关于焦点一，本院认为，根据《中华人民共和国民法总则》第三章第一节、第四章的有关规定，原告山东省征兵接待处虽被吊销营业执照，但其非法人组织的资格并未终止，其仍可作为诉讼主体承担法律责任，因此其作为行政相对人承担法律责任主体适格，对原告关于其作为行政相对人主体不适格的主张本院不予支持。 关于焦点二，本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。历下区环保局具有对本辖区环境保护工作实施行政处罚的职权。本案中，被告历下区环保局经过现场检测，并进行调查询问、现场勘验等调查程序，认定原告山东省征兵接待处噪声污染超标事实清楚，证据确凿；其依照法律、法规规定的法律程序履行了告知权利、送达等法定程序，程序合法；其依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定，对山东省征兵接待处作出如下处罚决定：责令改正环境违法行为；处以罚款人民币三万元，适用法律正确。原告山东省征兵接待处提出被告历下区环保局所适用的测量标准和方法错误，但其提出应当适用的测量标准和方法均已废止，历下区环保局依据GB12348-2008《工业企业厂界环境噪声排放标准》表1中Ⅰ类区的标准予以判定原告环境噪声排放超标并无不当，对原告的该项主张本院不予支持。原告山东省征兵接待处提出被告历下区环保局没有按照规定给原告足够的整改时间便仓促作出行政处罚，其处罚程序违法。本院认为，根据《环境行政处罚办法》第十一条第一款的规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条第二款规定，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。本案中，被告历下区环保局所作的责令改正行为为行政命令，与本案行政处罚行为不是同一行政行为，责令改正行为作出，不影响对其已经发生的违法事实予以处罚。对原告山东省征兵接待处的该项主张，本院不予支持。 关于焦点三，本院认为，行政处罚行为应当遵循比例原则，该原则要求行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《环境行政处罚办法》第六条规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（二）当事人的过错程度；（三）违法行为的具体方式或者手段；（四）违法行为危害的具体对象；（五）当事人是初犯还是再犯；（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。本案中，《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款规定，工业生产、建筑施工作业以及其他生产经营活动中产生的噪声或者其边界噪声超过国家规定标准造成环境噪声污染的，由环境保护行政主管部门责令改正，限期治理，并可处以五千元以上三万元以下罚款。原告的违法行为超出相关的标准幅度不大，所造成的环境污染影响幅度有限，没有证据表明，原告系再犯，在被告历下区环保局下达责令改正的决定后，原告山东省征兵接待处积极进行整改，改正违法行为的态度较好，在上述情况下，被告历下区环保局进行相对较轻的行政处罚，便可达到其防治环境噪声污染的行政管理目标，其在法定的处罚幅度内顶格处罚，不符合比例原则，属于行政处罚明显不当的情形。 综上，被告历下区环保局所作行政处罚行为证据确凿、适用法律、法规正确、程序合法，但其行为不符合比例原则，行政处罚明显不当，本院依法予以变更处罚额度为人民币10000元。原告并未明确要求撤销行政复议决定，但其将历下区政府列为被告起诉，历下区政府所作复议决定维持原行政行为，根据原行政行为与复议决定统一性原则，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原行政行为与复议行为应当一并审查。原告诉求中包含着对复议行为进行审查的诉求。历下区政府依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，作出的行政复议决定程序合法。但原行政处罚行为明显不当，本院依法予以变更，故对行政复议决定，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告济南市历下区人民政府作出的历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》； 二、变更被告济南市历下区环境保护局作出的济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》中处以罚款人民币三万元的处罚决定，改为处以罚款人民币一万元。 案件受理费人民币50元，由被告济南市历下区环境保护局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 科 人民陪审员  叶德行 人民陪审员  李乐平 二〇一八年七月二日 书 记 员  杜振宇 书 记 员  徐 睿