浙江省青田县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙1121行初84号 原告丁国岳，男，1977年9月12日出生，汉族，住浙江省缙云县。 被告缙云县国土资源局，住所地浙江省缙云县五云街道溪滨南路78号。 法定代表人施继业，局长。 出庭负责人朱访华，土地储备中心主任。 委托诉讼代理人丁想，浙江民晖律师事务所律师。 被告丽水市国土资源局，住所地浙江省丽水市莲都区北苑路192号。 法定代表人邢志行，局长。 委托诉讼代理人孔丽燕，政策法规处工作人员。 原告丁国岳诉被告缙云县国土资源局（以下简称县国土局）、丽水市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政管理（土地）行政处罚一案，本院于2018年6月11日受理后，于2018年7月17日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告丁国岳，被告县国土局的出庭负责人朱访华、委托诉讼代理人丁想，被告市国土局委托诉讼代理人孔丽燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县国土局于2018年1月29日作出缙土资罚[2018]7号土地违法案件行政处罚决定书，认定2009年10月，丁国岳未经批准擅自在东方镇靖岳村土名“黄沙田”土地上建设简易猪舍及辅助用房。2014年10月，丁国岳未经批准擅自将简易猪舍改建成5间三层房屋，目前用于缙云县绍峰蔬菜专业合作社办公经营（该合作社于2017年3月30日登记注册）。经现场勘测，非法占地总面积635.03平方米，其中主体房屋建筑占地面积192.39平方米，辅助用房建筑占地面积18.53平方米。截至调查时，己建好三层，其中第一、二层为砖混结构，第三层为钢棚结构。该地块对照东方镇土地利用总体规划，属限制建设区（基本农田面积615.64平方米，一般农田面积19.39平方米），土地利用现状为水田，不符合土地利用总体规划。丁国岳的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，县国土局决定对丁国岳的土地违法行为作如下行政处罚：1、责令退还非法占用的635.03平方米土地。2、限期拆除在非法占用的635.03平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、对非法占用615.64平方米基本农田的行为处以每平方米80元的罚款，计人民币49251.2元；对非法占用19.39平方米一般农田的行为处以每平方米28元的罚款，计人民币542.92元；共计人民币49794.12元。丁国岳不服，于2018年3月20日向市国土局提起行政复议。2018年5月17日，市国土局作出丽国土资复〔2017〕6号行政复议决定，决定维持县国土局作出的行政处罚决定。 原告起诉称：2014年，原告因母亲无房居住，将自己2009年在缙云县××岳村土命“黄沙田”自家承包地上建造的简易棚改建为住宅。在建房过程中，当地政府和县国土资源部门均无人制止。2017年4月10日，被告县国土局决定立案查处，7月28日对原告作出《土地违法案件行政处罚决定书》（缙土资罚[2017]8号）。原告因对该行政处罚决定不服，依法向被告市国土局申请行政复议。2017年12月8日，被告市国土局作出《行政复议决定书》（丽国土资复[2017]6号），决定撤销县国土局作出的缙土资罚[2017]8号，要求县国土局重新作出行政处罚决定。2018年1月29日，被告县国土局作出土地违法案件行政处罚决定书（缙土资罚[2018]7号）。2018年5月17日，原告再次向被告市国土局提起行政复议。2018年5月17日，被告市国土局作出《行政复议决定书》（丽集复[2018]14号），“维持被申请人作出的行政处罚决定”。原告认为，原告因母亲无房居住，在自己承包地上建设住宅，该行为经过全体村民代表同意，也没有损害相邻村民的利益，同时符合农村村民建房“一户一宅”的法律法规，根据《缙云县农民占用集体土地违法建住宅处理暂行办法》第九条“符合一户一宅用地面积标准的，可以视作不能拆除”的规定，被告县国土局作出限期拆除的行政处罚，显然过重。其次，原告于2009年搭建简易棚，2014年改建成住宅，在建设过程中，当地镇政府及土地管理部门都没有进行过制止，直到2017年，原告房屋已经建成三年，并投入100多万元资金进行了全面装修之后，被告县国土局才对原告作出行政处罚，要求限期拆除。显然，被告县国土局之前的怠于履职将给原告造成巨大的经济损失。此外，据原告所知，东方镇未经批准占用土地的并非原告一个，占用基本农田的也不少，然而，被告只对其中的原告作出了严厉的处罚，而对其他行政相对人或者套用“三改一拆”的政策处以罚款，或者没有作出处理。同等情况不同对待，属于典型的滥用职权。综上所述，被告县国土局在日常执法中怠于履职，在行政处罚中没有考虑具体情况，处罚过重，再加上同等情况不同对待，滥用职权；被告市国土局在复议中维持行政处罚决定，没有依法履行其层级的监督义务。依据行政诉讼法的相关规定，原告向本院提起诉讼，请求：1、请求撤销被告缙云县国土资源局作出的缙土资罚[2018]7号行政处罚决定书；2、请求撤销丽水市国土资源局作出的丽集复[2018]14号行政复议决定书；3、本案的诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交的证据如下：1、缙土资罚[2018]7号土地违法案件行政处罚决定书，待证被告缙云县国土资源局作出行政处罚决定；2、丽集复[2018]14号行政复议决定书，待证我不服缙云县国土资源局作出的行政处罚，向丽水市国土资源局申请复议，丽水市国土资源局作出复议，我不服，提起起诉；3、缙政发[2014]47号政府文件，待证其中第九条一户一宅政策，我应该属于处罚类，不属于拆除类；4、当庭提交的2017年4月27日东方镇靖岳村村民委员会证明、2017年7月5日村民代表签字证明、2017年10月6日宅基地置换协议书，待证原告属于无房户。 被告县国土局答辩称：一、被诉行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。答辩人于2017年4月10日对原告涉嫌非法占地一案予以立案，经查：2009年10月，原告未经批准擅自在东方镇靖岳村土名“黄沙田”土地上建设简易猪舍及辅助用房。2014年10月，原告未经批准擅自将简易猪舍改建成5间三层房屋，目前用于缙云县绍峰蔬菜专业社办公经营（该合作社于2017年3月30日登记注册）。经现场勘测，非法占地总面积635.03平方米，其中主体房屋建筑占地面积192.39平方米，辅助用房建筑占地面积18.53平方米。截至调查时，己建好三层，其中第一、二层为砖混结构，第三层为钢棚结构。该地块对照东方镇土地利用总体规划，属限制建设区（基本农田面积615.64平方米，一般农田面积19.39平方米），土地利用现状为水田，不符合土地利用总体规划。答辩人于2017年12月29日向原告送达了土地违法案件行政处罚听证告知书，告知行政处罚的事实、依据及处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩、听证的权利。原告在2018年1月3日提出听证申请，2018年1月19日答辩人按规定举行了听证会，对原告提出的抗辩意见，答辩人经研究并请示上级有关部门，认为理由不充分、没有相关法律依据，答辩人不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，依法对原告的土地违法行为作出行政处罚。二、原告诉称的撤销理由不能成立。原告诉称“因母亲无房居住，在自家承包地上建设住宅，该行为经过全体村民代表同意，也没有损害其相邻村民的利益，同时符合农村村民建房‘一户一宅’的法律法规规定，根据《缙云县农民占用集体土地违法建住宅处理暂行办法》第九条‘符合一户一宅用地面积标准的，可以视作不能拆除’的规定”，又称“在建设过程中，当地镇政府及土地管理部门都没有进行过制止”。上述观点均不能成立：1、关于农村村民申请建房的程序，我国法律有明确的规定，《土地管理法》第六十二条：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据原告提供的证据，仅仅是几位村民代表的签名申请，并非经过全体村民代表大会决议。2、关于“一户一宅”的政策问题。“一户一宅”是限制性规定而不是准入条件，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”《基本农田保护条例》第十七条规定;“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”该条例属禁止性规定。何况原告本人家庭在册人口4人，已经于2007年从东方镇靖岳村迁入五云建设村，现住五云翠竹花园。3、原告在调查过程中回答执法人员询问时候自己陈述“2016年5月19日，东方国土资源所工作人员前来制止，并发给我《责令停止违法行为通知书》”（详见2017年4月11日询问笔录第3页）。可见，答辩人并非像其所说的怠于履职而给其造成巨大损失。该说法完全违背事实。综上所述，答辩人的被诉行政行为正确，原告诉称的撤销理由不能成立。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县国土局在举证期限内向本院提交了如下证据：1、缙土资罚[2018]7号违法案件处罚决定书、送达回证及留置现场照片，待证被诉行政行为内容及送达情况；2、立案呈批表、勘测笔录及现状图、现场照片、地类确认表、缙云县东方镇土地利用总体规划（2011-2020）局部图、土地利用现状局部图、询问笔录、浙江省农村集体土地承包权证、丁国岳身份证复印件、听证告知书及送达回证、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证笔录及签到单、处理决定呈批表、执法人员证件等，待证被告作出被诉行政行为的依据，被诉行政行为证据确凿，符合法定程序；3、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》，《基本农田保护条例》，浙政发[2008]39号文件第一收费标准，浙委办[2012]15号文件第二明确耕地保护工作的重大任务第一项，待证适用法律法规依据。 被告市国土局答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定书（丽集复〔2018〕14号）事实清楚，证据确凿。2009年下半年，原告丁国岳未经批准擅自在位于缙云县××岳村土名“黄沙田”土地上建设简易猪舍及辅助用房；2014年下半年，原告未经批准将简易猪舍改建成5间三层房屋，目前由其母亲居住并用于缙云县绍峰蔬菜专业合作社办公使用。经县国土局规划勘测所勘测，原告非法占地总面积635.03平方米，其中主体房屋建筑占地面积192.39平方米，辅助用房建筑占地面积18.53平方米。经县国土局耕保科认定，对照缙云县东方镇土地利用总体规划（2011—2020年）局部图，涉案地块属限制建设区，其中基本农田面积615.64平方米，一般农田面积19.39平方米，土地利用现状为水田，不符合土地利用总体规划。县国土局于2017年4月10日对原告涉嫌非法占地一案予以立案调查，2018年1月29日，作出缙土资罚〔2018〕7号处罚决定。3月20日，原告对县国土局作出的该行政行为不服，向答辩人提起行政复议申请。5月17日，答辩人作出丽集复〔2018〕14号行政复议决定，维持县国土局作出的行政处罚决定。二、答辩人作出的行政复议决定书适用依据正确。原告未经批准擅自在东方镇靖岳村土名“黄沙田”建房，涉案地块经对照缙云县东方镇土地利用总体规划（2011—2020年）局部图，属于限制建设区，为基本农田和一般农田。原告上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、三十六条和《基本农田保护条例》第十七条、三十三条等相关规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条规定，“占用基本农田建房，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款”，以及根据《关于耕地开垦费征收管理办法的通知》（浙政发〔2008〕39号）规定“占用基本农田的，耕地开垦费征收标准为每平方米35元”、《关于建立完善耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的通知》（浙委办〔2012〕55号）规定“对占用基本农田、标准农田的，耕地开垦费要按现有非农建设占用耕地收费标准的两倍收取”，为每平方米70元、《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》（浙政办发〔2014〕25号）等规定，占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款应为每平方米70元至140元范围之间。县国土局作出的缙土资罚〔2018〕7号行政处罚符合法律法律政策规定，处罚内容并无不当。三、答辩人作出的行政复议决定书程序合法。2018年3月20日，原告因不服本案的县国土局作出的缙土资罚〔2018〕7号行政处罚决定，向答辩人提出行政复议申请。收到原告的行政复议申请后，答辩人进行了审查，受理了原告的行政复议申请，并于3月27日将行政复议受理通知书寄送给原告，将行政复议答复通知书寄送给县国土局。县国土局在规定时间内提交了《行政复议答复书》和证据及依据材料。2017年5月17日，经答辩人集体审理，并经答辩人负责人同意，答辩人作出丽集复〔2018〕14号行政复议决定，于当日邮寄送达给原告，告知其相应的权利义务。原告于5月18日签收了本行政复议决定书。答辩人作出的行政行为符合法定程序。就原告提出答辩人在行政复议中做出维持的复议决定，没有依法履行层级监督义务的异议。答辩人认为，对县国土局作出的缙土资罚〔2017〕8号行政处罚决定的行政行为，答辩人作出丽国土资复〔2017〕6号行政复议决定，撤销了县国土局作出的缙土资罚〔2017〕8号行政处罚决定，责令县国土局重作。2018年1月29日，县国土局作出的缙土资罚〔2018〕7号行政处罚决定行政行为事实清楚，证据充分，行政处罚符合相关法律法规政策规定，处罚内容并无不当，故答辩人维持了县国土局作出的缙土资罚〔2018〕7号行政处罚决定，答辩人已经依法履行了层级监督义务。综上，答辩人作出的丽集复〔2018〕14号行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，复议程序合法，答辩人恳请贵院驳回原告的诉讼请求。 被告市国土局因事实证据与第一被告提交的事实证据一致，不再重复举证，并在举证期限内向本院提交了如下证据：1、行政复议受理决定书及邮寄送达单号、邮寄详情，待证第二被告依法受理原告的行政复议申请并告知原告的事实；2、行政复议答复通知书、行政复议答复书及相关证据、依据，待证缙云县国土资源局按时答复及举证的事实；3、行政复议决定书发文稿、行政复议决定书，待证被告的行政复议决定程序合法的事实；4、行政复议决定书邮寄送达单及邮寄详情，待证被告按照法律规定已将法律文书送达给原告，告知其相关权利义务的事实；5、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条、第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第一项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条，浙政发〔2008〕39号第一收费标准、浙委办〔2012〕55号第二明确耕地保护工作的重大任务第一项、浙政办发〔2014〕25号第七加强耕地占补平衡资金监管第一项，待证适用法律依据，第一被告作出行政处罚罚款标准符合法律规定。 原告提供的证据，被告县国土局质证认为：证据1、2没有异议。证据3，原告并不符合第九条的规定。第九条是对于符合一户一宅用地标准的可以视作不能拆除，但是本案原告本人家庭在册人口4人，已经将户口迁至缙云县建设村，且部分属于基本农田，不属于第九条的规定。根据文件规定，应该在2015年之前申请处理，超过期限的要严格处理。证据4本本案无关联，即便原告的旧房属于危房，需要建新房，也是需要审批手续。被告市国土局对原告提供的证据质证认为同意第一被告的意见，另外证据4超出举证期限。 被告县国土局提供的证据，原告质证认为：证据1关于送达，被告并未通知原告就留置送达了，原告并非拒签。证据2、3没有异议。被告市国土局对被告县国土局的证据无异议。 被告市国土局提供的证据，原告无异议。被告县国土局对被告市国土局的证据无异议。 本院认证认为： 一、原告提交的证据1、2系案涉具体行政行为，两被告均无异议，本院予以采纳。证据3，原告户在册人口4人已于2007年将户口迁至缙云县建设村，且本案案涉地块地类属于基本农田，原告不符合该文件第九条的规定，其待证事实不予采纳。证据4与本案无关联，不予以认证。 二、被告县国土局提供的证据，被告市国土局均无异议，本院结合原告的质证意见进行认证。证据1原告虽提出被告未通知便留置送达，但原告于庭上答复送达至他居住场所，且确认收到了行政处罚决定书，并未侵犯原告的合法权益，予以采纳。证据2、3原告均无异议，本院作为事实依据及法律依据予以采纳。 三、被告市国土局提供的证据，被告县国土局与原告均无异议，本院予以采信。 经审理，本院认定事实如下：2009年下半年，原告丁国岳未经批准擅自在位于缙云县××岳村土名“黄沙田”土地上建设简易猪舍及辅助用房；2014年下半年，原告未经批准将简易猪舍改建成5间三层房屋，目前用于缙云县绍峰蔬菜专业合作社办公使用，原告母亲也在此居住。经被告县国土局规划勘测所勘测，原告非法占地总面积635.03平方米，其中主体房屋建筑占地面积192.39平方米，辅助用房建筑占地面积18.53平方米。经被告县国土局耕保科对照缙云县东方镇土地利用总体规划（2011—2020年）局部图，认定涉案地块属限制建设区，其中基本农田面积615.64平方米，一般农田面积19.39平方米，土地利用现状为水田，不符合土地利用总体规划。被告县国土局于2017年4月10日对原告涉嫌非法占地一案予以立案调查。同年7月28日作出缙土资罚〔2017〕8号行政处罚决定书。原告不服向被告市国土局申请行政复议。同年12月8日被告市国土局作出丽国土资复（2017）6号行政复议决定书，撤销了被告县国土局作出缙土资罚〔2017〕8号行政处罚决定书，要求被告县国土局重作行政处罚决定。2017年12月29日被告县国土局向原告送达了听证告知书，经原告申请，于2018年1月19日举行了听证会。2018年1月29日，被告县国土局作出缙土资罚〔2018〕7号行政处罚决定书，并于当日送达给原告。2018年3月20日，原告对被告县国土局作出的该行政行为不服，向被告市国土局提起行政复议申请。2018年5月17日，被告市国土局作出丽集复〔2018〕14号行政复议决定，维持被告县国土局作出的行政处罚决定。原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为：根据《土地管理法》第六十二条：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”，《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房……或者进行其他破坏基本农田的活动。”本案原告未经批准擅自在东方镇靖岳村土名“黄沙田”建房，且该地块属于限制建设区，为基本农田和一般农田，禁止任何人建房。原告行为已违反上述规定。被告县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出缙土资罚〔2018〕7号行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告市国土局作出维持的决定符合法律规定，结论正确。故原告的诉请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告丁国岳的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告丁国岳承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  陈青华 人民陪审员  陈祝君 人民陪审员  陈祖德 二〇一八年七月二十四日 代书 记员  徐嘉静 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。