广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)穗中法行终字第217号上诉人(原审原告)：谢玲英，住广东省乐昌市。上诉人（原审原告）：伍宝娟，住广东省广州市海珠区。上诉人（原审原告）：刘世辉，住西宁市城南新区。上诉人（原审原告）：熊文念，住湖北省天门市。上诉人（原审原告）：廖锦周，住广东省中山市。上述五上诉人的共同委托代理人：周玉忠，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上述五上诉人的共同委托代理人：吴宏燕，北京市盈科（广州）律师事务实习人员。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区建设局。住所地：广东省广州市番禺区。法定代表人：张启泉，职务：局长。委托代理人：覃佐平、孔淑莹，均系广东捷成律师事务所律师。原审第三人：广州市名伦房地产有限公司。住所地：广州市番禺区。法定代表人：陈庆华，职务：总经理。委托代理人：向照平，广东三正律师事务所律师。上诉人谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周因建设工程竣工验收备案登记一案，不服广州市番禺区人民法（2014）穗番法行初字第114号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明：谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周分别与名伦公司签订广州市商品房买卖合同，约定购买名伦公司开发的位于番禺区大石街南大公路263号名伦花园1、2栋的房屋各一套。2014年6月26日，名伦公司就名伦花园1、2栋商住楼及地下车库、垃圾收集间、托儿所的工程，向区建设局申请房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案，并提交了建筑工程施工许可证、建设工程施工图审查备案表、建筑工程竣工验收报告、工程竣工验收申请表、房屋建筑工程质量评估报告、房屋建筑工程勘察文件质量检查报告、房屋建筑工程设计文件质量检查报告、人民防空工程设计质量检查报告、单位（子单位）工程质量竣工验收记录、建设工程规划许可证（穗规建证[2010]1879号）及附件1、2，建设工程规划许可证（穗规建证[2012]2364号）及附件1、2，广州市建设工程规划验收合格证（穗规验证[2014]245号）及附件1、建设工程消防验收意见书、建设工程竣工验收消防备案凭证、竣工验收消防备案网上核对信息、《检查函》、房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书、人防工程专项竣工验收备案意见书、建筑工程施工安全评价书、中标通知书、广东省建设工程施工合同、单位工程竣工验收报告、检验标志及电梯监督检验报告、民用建筑工程室内环境质量检验报告、工程款支付证明、预拌砂浆使用报告、《关于名伦花园命名的批复》、广州市番禺区东乡供水有限公司永久用水同意接入书、建设工程档案预验收认可书、建设工程档案预验收审核意见、票据、广东省第二建筑工程公司报告、广东省第二建筑工程公司证明、建设工程质量监督报告等材料，区建设局于同日出具处理意见：经核查，位于广州市番禺区名伦花园1、2栋商住楼及地下车库、垃圾收集间、托儿所工程的竣工验收备案文件齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》（编号：2014043），根据《建设工程质量管理条例》，同意予以备案。同时备注：建设工程竣工验收通过，交付使用后，所发生的一切质量问题由建设单位全面负责处理，并按有关规定依法追究质量问题责任单位的责任和经济赔偿。诉讼过程中，针对名伦公司向区建设局提交的上述材料，谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周仅对区环保局向某公司发出的《检查函》提出异议。该函内容为：你单位的广州市番禺区名伦花园建设项目，位于广州市番禺区大石街南大路植村路段，已编制环境影响评价文件，批复编号为“穗（番）环管影〔2010〕95号，经现场检查，该项目建成2栋19-22层住宅楼及配套公建，总建筑面积60069平方米，其中1栋1梯（19层）11506.3平方米，1栋2梯（22层）12270.3平方米，2栋1梯（19层）11419.8平方米，2栋2梯（22层）12629.2平方米，地下车库（单层）11274.1平方米，垃圾收集间（单层）151平方米，托儿所（2层）818.1平方米，项目已落实以下环保措施：1.排水实行雨污分流并接驳市政公共管网，2.发电机已配套烟气净化设施和专用内置烟道；我局同意你单位向相关部门办理上述建筑物的竣工备案手续，该项目投入使用前需向我局申请建设项目竣工环境保护验收。谢玲英等人认为名伦公司没有按照环境影响评价文件提出的建议“住户油烟净化后由大楼预留的排烟道引致楼顶排放”实施环保措施，该份文件不能证明名伦花园上述工程项目已通过环保部门的环境保护设施竣工验收，名伦公司提交的竣工备案材料不齐全，区建设局不应当为名伦公司办理建设工程竣工验收备案，遂向法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”区建设局作为本行政区域的建设行政主管部门，依法具有对建设单位申请竣工验收备案的法定职权。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表，（二）工程竣工验收报告，（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件，（五）施工单位签署的工程质量保修书，（六）法规、规章规定必须提供的其他文件，住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》中规定，房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案行为属于“告知性备案”。本案中，名伦公司向区建设局提交了工程竣工验收的相关材料，符合上述规定，区建设局对申请材料依法审查后，认为材料齐全，同意予以备案，亦符合上述规定。谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周认为名伦公司提交的《检查函》不合法，不是名伦花园环保验收合格的证明文件，区建设局同意备案的证据不足，应予以撤销。首先，区环保局在《检查函》中确认了上述建设工程已落实的环保措施，并同意名伦公司向相关部门办理上述建筑物的竣工备案手续，即是对上述工程可以办理竣工备案的认可。其次，环境保护验收是环保部门的职责，名伦花园上述建设工程环境保护实际落实的措施是否与环评文件提出的措施一致，应由环保部门认定，区建设局不需对此进行审查。第三，环境保护验收是另一行政法律关系，谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周认为区环保局作出的《检查函》不合法，不属于本案审查范围。因此，区建设局认为《检查函》属于环保部门出具的认可文件并无不妥，谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周的上述主张，缺乏事实和法律依据，应不予采纳。至于谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周认为名伦公司未在居住楼设置竖向排烟管道，违反销售承诺，不符合设计标准、环保保证及规划要求，损害其合法权益，可通过民事途经解决，并不能成为撤销区建设局上述备案行为的依据。综上，区建设局于2014年6月26日为名伦公司办理“名伦花园1、2栋商住楼及地下车库、垃圾收集间、托儿所的工程”竣工验收备案，符合规定，谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周请求撤销区建设局的上述备案，理据不足，本院不予支持，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周的诉讼请求。上诉人谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周不服原审判决，向本院上诉称：原审判决认定事实不清、适用法律错误。一、《检查函》只是环保部门例行环保检查的一个书面记录，反映的是当时检查的部分情况，而非同意名伦花园可以投入使用的环保认可证明。首先，区建设局作为备案机关，负有审查环保部门是否出具了“准许名伦花园可以投入使用”的证明文件的法定职责。在《检查函》本身并无任何“准许将名伦花园投入使用”字样的情况下，被上诉人竟然将《检查函》理解成为环保部门“准许名伦花园投入使用”的证明，只能说明被上诉人没有认真履行审查职责。原审判决对此予以维持也是与事实根本不符。其次，《检查函》称“可向相关部门办理上述建筑物的竣工备案手续”并不是可以将此用于办理竣工验收备案的理由。因《检查函》又称“我局同意你单位向相关部门办理上述建筑物的竣工验收备案手续”，该表示不具有可以将其用于竣工验收备案的法律效力：第一、环保验收或预验收属于要式法律行为，环保部门对环保验收或预验收申请只能作出合格与否、是否准许投入使用的决定，其他的意思表示与环保验收结果无关，也不具有环保验收合格或准许投入使用证明的法律效力。第二、办理竣工备案手续是建设单位的法定权利，环保部门没有权利同意或反对建设单位向建设部门申请竣工验收备案，环保部门这一表示超出法定职权。环保部门无权同意被上诉人可否凭借《检查函》去办理竣工验收备案。第三、从法定职责上看，番禺区环保局的法定职责在于决定名伦花园可否投入使用，而非同意建设单位可否办理竣工验收备案手续，而被上诉人则需要查明环保部门是否出具了是否准许名伦花园投入使用的证明文件。第四、《检查函》与“规划、消防、人防验收合格证”截然不同，被上诉人及原审判决将其当成备案所需的环保认可文件系自相矛盾。本案中，规划部门出具的合格证的名称为“建设工程规划验收合格证”，内容为“本建设工程符合城乡规划要求，验收合格。”还有编号。公安消防部门出具的《建设工程消防验收意见书》结论部分写道：“综合评定该建设工程土建项目消防验收合格。”被上诉人将上述规划、公安消防和人防部门的文件视为涉案建设工程备案所依据认可文件或者准许使用文件符合《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定首先，从名称上看，该《检查函》只是番禺区环保局对名伦花园环保检查的一个书面记录，不是考核或验收意见，番禺区环保局已在番环信复（2014）49号《广州市番禺区环境保护局群众信访处理情况告知单》中明确。其次，它从头到尾没有对名伦花园可否投入使用作出任何意思表示，根本不是可以用于竣工验收备案的环保认可文件。再次，番禺区环保局对于上诉人的信访复函且均有编号，《检查函》没有文号，不符合行政常理。根据行政许可法和环保验收相关法律法规的相关规定，若此《检查函》为环保认可使用文件，则原审第三人则为申请人，其本身有权获得该《检查函》。《检查函》清楚反映出番禺区环保局与原审第三人两者之间不是环境行政管理关系，而是政府信息公开关系。最后，原审第三人也从未向番禺区环保局提出过任何环保预验收申请，所谓环保部门同意名伦花园投入使用并不存在，原审判决遗漏认定此项事实，并片面认定“环保部门同意名伦花园可以投入使用”与事实严重不符。为了制造原审第三人曾经向番禺区环保局提交环保预验收申请的虚假事实，原审第三人在一审开庭后逾期补充提交了《关于名伦花园单体建筑物环保验收的报告》。上诉人质证指出，该报告上环保局加盖印章的时间为2014年9月18日，而《检查函》的落款时间为2014年4月14日，此报告与本案不具有关联性；且该报告内容没有预验收内容，两者自相矛盾。番禺区环保局的信访复函说明，《检查函》只是检查记录，不是行政许可，能否用于备案需由被上诉人判定，原审判决对此不予审理违法。《检查函》强调“该项目投入使用前需向我局申请竣工环境保护验收”也说明《检查函》只是中途检查措施，而非环保准许投入使用证明。番禺区环保局番环信复（2014）49号《广州市番禺区环境保护局群众信访处理情况告知单》中明确：“检查函反映的是我局对该项目主体工程及配套污染防治设施落实等方面现场核查的情况，不属于行政许可。关于检查函是否属于《建设工程质量管理条例》第四十九条规定的‘环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件’，是否适用于办理竣工验收备案的问题，应由相应的专业行政主管部门进行认定。”所以原审判决认定《检查函》中称同意原审第三人办理竣工验收备案即是对其可以办理竣工验收备案的认可与出函的专业环保部门的上述意见明显不同，原审法院这一认定属于是对环保部门《检查函》本意的歪曲理解，本身没有任何事实依据。原审判决还认定称上诉人认为《检查函》不合法不属于本案的审理范围也与事实不符。二、名伦花园未按环评文件设置排烟管道这一最主要的环境保护措施，严重违背了国家地方等标准和生活常理，本身不具备环保（预）验收的条件。《检查函》从未写明名伦花园已落实全部环保措施，更证明其不能作为环保准许投入使用的证明，不符合作为竣工验收备案的条件。根据《民用建筑设计通则》、广东省地方标准《居住小区技术规范》的相关规定，名伦花园总户数为621户，按照《城市居住区规范设计规范》（GB50180-93）1.0.3，户数在300-100的居住区分级为居住组团。被上诉人在“番建函[2014]581号”信访复函中称，该地方技术规范不适用名伦花园住宅楼，不能成立。从上述标准规范可知，名伦花园配套建设集中排烟道是一般要求。2014年3月，上诉人发现所购名伦花园1、2栋商住楼未设置有竖向排烟道，于是向广州市番禺区环境保护局及其上级广州市环保局进行了反映。2014年5月22日，番禺区环保局以“番环信复（2014）第25号”答复称，由建设单位即原审第三人组织编制的名伦花园建设项目环境影响报告表已于2010年3月通过该局审批，批复文号为“穗（番）环管影[2010]95号”。该环境影响报告表称：“该项目营运期产生的废气之一是居民生活燃气废气、油烟废气，并在大气环境影响分析章节中指出“住宅大楼预留独立的排烟管道将居民炒菜油烟引至楼顶高空排放”的措施；而根据穗（番）环管影[2010]95号批复文件，其要求名伦花园“排放废气执行广东省《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）第二时段二级标准，并通过管道引到高空排放。”经调查，建设单位实际并没有配套竖向油烟集中排放管道，即没有完全按照批复文件要求及落实在环评文件中所提出的环境保护措施。”2014年5月21日，广州市环保局在“穗环函[2014]736号”中的处理意见中确认原审第三人名伦公司未按环评文件配套建设竖向油烟集中排放管道外，还明确其尚未完成竣工环保验收。2014年8月11日，广州环保局在穗环信函[2014]2号中的处理意见再次确认“我局将督促番禺区环境保护局加强该项目环保‘三同时’监管，……，如该项目未落实环评批复要求，则依法予以查处”。若按现状入住，燃气油烟将难以散发，此将严重影响相邻各户阳台、客厅的正常使用，大气污染防治将成一纸空文，不仅影响上诉人住宅的正常使用及损害居民××，也会因此造成邻里关系紧张，破坏小区和谐稳定。根据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第十八条、第二十条、第二十二条、《环境影响评价法》第十六条、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条的规定，名伦花园属于可能造成轻度污染环境影响的项目，因而需要编制环境影响评价表，而其主要污染系居民生活燃气废气、油烟废气，因而集中高空排放则是最主要污染防治措施。名伦花园项目未按环评文件配套建设排烟道，违反了“三同时”制度，依照上述法律法规相关规定，其不具备环保（预）验收或投入使用的条件，环保部门依法不能准许其投入使用，也就更谈不上环保（预）验收合格了。故上诉请求：1、撤销广州市番禺区人民法院(2014)穗番法行初字第114号行政判决，改判撤销被上诉人于2014年6月26日作出的竣工验收备案表（案号：穗番禺建验备2014-031）；2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市番禺区建设局答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审人民法院予以维持。原审第三人广州市名伦房地产有限公司答辩称，被上诉人向原审第三人出具的《检查函》应当作为名伦花园建设工程竣工备案所必需的环保认可文件。首先，该检查函是被上诉人依据原审第三人申请对名伦花园建筑物进行环保验收而作出的。2014年4月4日，原审第三人向环保部门递交了《关于名伦花园单体建筑物环保验收的报告》。之后，环保部门依职权对原审第三人名伦花园建筑物环保设施进行了检查验收，并于2014年4月14日向原审第三人出具了收函单位为“广州市名伦房地产有限公司”的《检查函》。因此，该《检查函》并不是上诉人所称的是一份环保部门自行例行环保检查的一个书面记录，而是依原审第三人的申请作出的具体行政行为。其次，《检查函》明确载明名伦花园项目已落实环保措施，“我局同意你单位向相关部门办理建筑物的竣工备案手续”。这充分表明，环保部门已认可该《检查函》作为原审第三人在名伦花园房屋建筑工程竣工验收备案登记中环保部门的文件。第三，《检查函》也载明“该项目投入使用前需向我局申请建设项目竣工环境保护验收。”这说明本次验收是对名伦花园建设项目环境保护设施的预验收。原国家环保总局1999年7月1日发布的环发[1999]154号文件《关于房地产开发项目环境管理问题的复函》第二条第二款规定，“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达到75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收。”据此，一方面，环保部门在名伦花园建筑工程竣工验收中，以检查函的形式出具了同意原审第三人办理建筑物的竣工备案手续的意见，理据充分。另一方面，房屋建筑工程竣工验收备案属于“告知性备案”，被上诉人没有责任对《检查函》进行实质审查，也没有理由不认可该《检查函》是环保部门认可的文件。第四，上诉人认为房屋建设项目应经正式的环保验收后才能办理竣工备案手续，因而《检查函》不能作为环保部门认可的竣工备案文件。上诉人的此主张没有依据，且这属于环境保护部门依职权进行建设项目环保验收问题，是另一行政法律关系，与被上诉人没有关系，与本案也没有关系。至于上诉人说原审第三人向被上诉人提交的《关于名伦花园单体建筑物环保验收的报告》是伪造，但其未能提供任何证据。综上所述，在名伦花园建筑工程竣工验收备案登记中，环保部门出具的《检查函》应当作为环保部门认可的文件。故请求二审法院依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》中规定，房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案行为属于“告知性备案”。根据上述规定，自建设工程竣工验收合格后，建设单位办理工程竣工验收备案应向建设行政主管部门提交符合上述规定的文件材料。本案中，被上诉人广州市番禺区建设局收到原审第三人广州市名伦房地产有限公司向其提交的，符合上述规定的涉案建设工程竣工验收的相应材料后，经审查认为原审第三人提交材料齐全并同意予以备案并未违反上述规定，原审判决予以支持并无不当，本院亦予以支持。关于上诉人谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周认为被上诉人将违法的《检查函》作为涉案建设工程竣工验收备案的依据认定事实不清，应予以撤销的主张能否成立的问题。由于环保部门在涉案《检查函》中确认了涉案建设工程已落实了相关的环保措施，并同意原审第三人为涉案建设工程向相关部门办理竣工备案手续，证明环保部门已认可涉案建设工程可以办理竣工备案。因此被上诉人将涉案《检查函》作为上述部门规章规定的环保部门出具的认可文件或者准许使用文件并无不当。同时，因涉案建设工程竣工验收备案作为告知性备案，被上诉人对涉案建筑工程环境保护实际落实的措施与环评文件提出的措施是否一致，不具备进行审查行政职权，无需对其进行审查。另外，环境保护验收是另一行政法律关系，涉案《检查函》合法与否，不属于本案审查范围。故上诉人的上述主张理据不足，原审判决不予支持正确。至于上诉人认为原审第三人未在涉案楼盘设置竖向排烟管道，损害其合法权益，原审判决认为上诉人可通过民事途经解决，该理由并不能成为撤销涉案建筑工程竣工验收备案的依据亦无不妥。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决及撤销涉案建设工程竣工验收备案上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人谢玲英、伍宝娟、刘世辉、熊文念、廖锦周负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年八月××日书 记 员  胡海清