江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏13行初36号 原告刘兵，男，1973年10月25日出生，居民，住泗阳县。 委托代理人巩艳艳（系刘兵妻子），女，1976年9月23日出生，居民，住址同上。 被告宿迁市人民政府,住所地宿迁市南湖路1号。 法定代表人王昊，代市长。 委托代理人洪峥嵘、丁静，宿迁市人民政府法制办公室工作人员。 第三人泗阳县人民政府，住所地泗阳县众兴镇北京东路9号。 法定代表人马伟，该县县长。 委托代理人刘凯，该县法制办主任。 原告刘兵诉被告宿迁市人民政府（下称市政府）要求撤销行政复议决定一案，本院于2018年2月12日受理后，依法向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因泗阳县人民政府（下称泗阳县政府）与本案审理结果存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。原告刘兵及其委托代理人巩艳艳，被告市政府的委托代理人洪峥嵘、丁静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘兵诉称：泗阳县政府作出泗政征[2017]15号《关于对“西安路东侧地块”项目建设范围内房屋实施征收的决定》，原告在该征收范围内有房屋。该征收范围内的土地为集体土地，原告不服该征收决定，向市政府申请行政复议。2017年9月11日，原告收到市政府作出的确认泗阳县政府征收决定违法的行政复议决定。原告不服该复议决定，遂提起诉讼，请求:1.撤销市政府作出的[2017]宿行复第066号《行政复议决定书》；2.撤销泗阳县人民政府作出的房屋征收决定；3.确认涉案地块房屋征收补偿价格违法，责令泗阳县人民政府采取补救措施；4.判决泗阳县政府足额支付土地补偿费、青苗补偿费及支付被征地农民的社会保障费用；5.追究涉嫌伪造证据的泗阳县政府征收办、法制办、公证处等相关部门工作人员的法律责任；6.诉讼费用由被告承担。 被告市政府辩称，1.被告作出的行政复议决定依据充分。“西安路东侧地块”房屋征收项目已经列入泗阳县政府2017年国民经济和社会发展规划，符合公共利益需要。该项目已经通过相关职能部门审查，符合泗阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和相关专项规划等四项规划要求。泗阳县政府组织相关部门对征收范围内的房屋基本情况进行了入户调查，并公布了调查结果，制定了补偿安置方案并按照规定征求了意见，征收补偿资金已经足额到位，进行了社会稳定风险评估，对房屋征收决定和房屋征收补偿安置方案进行了公告。泗阳县政府的上述行为虽符合规定，但原告刘兵自建房屋所涉土地性质仍属集体土地，泗阳县政府未能提供充分证据证明原告房屋所占用集体土地已经依法转为国有土地，却将原告刘兵的房屋也纳入征收范围。故，泗阳县政府作出的房屋征收决定部分事实不清，程序违法，适用法律错误，依法应予以撤销。因被征收范围内绝大部分被征收人已经签订了补偿协议，领取了房屋征收补偿款，撤销该征收决定会给公共利益带来重大影响，不宜撤销，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，确认泗阳县政府作出的房屋征收决定违法。被告所作的行政复议决定具有事实和法律依据；2.被告的行政复议行为程序合法。2017年5月5日，刘兵申请行政复议，请求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，被告依法受理后，向泗阳县政府发出《行政复议答复通知书》，后因案情复杂，复议期限延长30日。2017年7月31日，被告作出行政复议决定书，并依法向双方送达；3.原告起诉超过法定起诉期限。被告在2017年7月31日向原告邮寄送达了行政复议决定书，经查询，原告于2017年8月2日签收该文书，原告称其2018年9月11日收到行政复议决定书无事实根据。根据原告签收行政复议决定书的时间和原告向法院起诉的时间判断，原告的起诉超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人泗阳县政府陈述：1.泗阳县政府作出的房屋征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）的规定；2.征收范围的土地在国家进行第二次土地调查时就被登记为国有土地，只是当时征地手续不完备，土地性质属于国有土地，征收补偿也是按照国有土地上的房屋进行补偿的，并未侵犯被征收人的合法权益；3.征收决定不宜撤销。征收范围内仅剩原告一户未签订房屋征收补偿安置协议，其他被征收户均已签订协议，并补偿安置妥当，撤销征收决定会给公共利益和已经被安置的其他被征收户的利益产生重大影响；4.原告的起诉超过起诉期限。市政府在2017年7月31日即作出复议决定，确认涉案房屋征收决定违法，原告在2017年8月2收到市政府作出的复议决定，至原告提起本案诉讼，超过15日的起诉期限。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 本院经审理查明：2017年1月，因旧城改建需要，泗阳县政府启动“西安路东侧地块”旧城改建项目。2017年1月18日，泗阳县发展和改革局经审查向泗阳县国有土地上房屋征收办公室出具泗发改函[2017]4号《泗阳县发改革局的复函》，认为该项目符合泗阳县国民经济和社会发展计划，并被列入2017年度国民经济和社会发展计划；2017年1月25日，泗阳县国土资源局经审查出具《复函》，认为该地块规划用途为城镇村建设用途，符合《众兴镇土地利用总体规划2006-2020》；2017年2月28日，泗阳县城乡规划局经审查出具泗规函[2017]26号《关于西安路东侧地块项目是否符合城乡规划和专项规划的审查意见》，认为该项目符合泗阳县城市总体规划和相关专项规划。2017年1月21日，泗阳县政府房屋征收部门作出泗征调字[2017]第7号《泗阳县房屋征收调查公告》，组织对西安路东侧地块规划红线范围内的房屋和附属物实施征收调查。2017年2月13日，泗阳县政府房屋征收部门在房屋征收范围内将调查结果予以公示。2017年2月23日，泗阳县政府作出《泗阳县人民政府关于对西安路东侧地块房屋征收补偿方案公开征求意见的公告》，将《西安路东侧地块房屋征收补偿方案》（征求意见稿）在房屋征收范围内和“网上泗阳”予以公示，征求公众意见，期限自2017年2月23日至2017年3月25日。2017年2月15日，泗阳县政府依法对案涉征收项目进行了社会稳定风险评估，但对风险属于“高、中、低”未明确。2017年3月28日，江苏银行出具资金证明，证明泗阳县财政局账户9500万元为西安路东侧地块房屋征收补偿资金。2017年4月1日，泗阳县政府作出房屋征收决定，主要内容为：泗阳县政府因公共利益建设需要，按照泗阳县国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，根据《征补条例》的规定，决定对东至俞杨路、西至西安路、南至幸福路、北至淮海路（具体以规划红线图为准）范围内的房屋及附属物实施征收。当日，泗阳县政府作出房屋征收决定公告，在征收范围内及“网上泗阳”对该房屋征收决定以及房屋征收安置补偿方案予以公告。 原告刘兵在涉案征收范围内有房屋一处，并持有集体建设用地使用权证。原告对泗阳县政府作出的房屋征收决定不服，于2017年5月5日向被告市政府申请复议，请求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，并督促泗阳县政府依法征收补偿安置。被告市政府于5月8日受理该复议申请，并于当日向原告刘兵发出行政复议申请受理通知书，向泗阳县政府发出行政复议答复通知书。泗阳县政府在规定期限内向被告市政府提交了行政复议答复书及相关征收依据材料。2017年6月29日，被告市政府作出延期审理通知书，延长行政复议期限三十日，同日作出行政复议听证通知书，并将该两份通知向原告刘兵和泗阳县政府进行了送达。2017年7月6日，被告市政府组织行政复议听证，刘兵和泗阳县政府均参加了听证。2017年7月31日，被告市政府作出了行政复议决定，认为：“西安路东侧地块”房屋征收项目是旧城改建重点项目之一，已被列入泗阳县2017年度国民经济和社会发展规划，符合《征补条例》第八条所规定的公共利益需要。根据《征补条例》第四条的规定，泗阳县政府作为县级人民政府，征收本行政区域内房屋，具有法定主体资格。泗阳县政府在作出房屋征收决定前，该项目已通过相关职能部门审查，符合泗阳县国民经济和社会发展规划、土地利益总体规划、城市总体规划和相关专项规划。泗阳县政府作为房屋征收主体，发布房屋征收调查公告，泗阳县国有土地上房屋征收办公室作为房屋征收具体实施单位，对房屋征收范围内的房屋基本情况进行入户调查并公布调查结果。在征收调查期间，委托房地产评估机构对拟征收范围内房屋价值进行了预评估、根据预评估测算所需征收资金且已存储于财政局专用账户，征收补偿费用足额到位。泗阳县政府制定的房屋征收补偿方案符合规定，在作出房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估，房屋征收决定作出后依法及时进行了公告。故，泗阳县政府作出的房屋征收决定符合《征补条例》的规定。刘兵自建房屋在征收范围内，但刘兵却持有集体建设用地使用权证，泗阳县政府未能提供证据证明刘兵所持有的该土地证已失去法律效力，或原告房屋所占集体土地已经依法转为国有土地，在此情况下，泗阳县政府按照《征补条例》的规定启动国有土地上房屋征收补偿程序对刘兵的房屋实施征收，属事实不清、证据不足。泗阳县政府作出的征收决定虽存在违法情形，属于可撤销范畴，但考虑到该项目征收工作已经具体实施，征收范围广、涉及被征收人数较多，绝大部分被征收人已经签订房屋征收补偿协议且领取了房屋征收补偿款，撤销该征收决定会给公共利益及已经领取补偿款的被征收人利益产生重大影响，不利于充分保护其他被征收人的合法权益，故不宜撤销。刘兵提出的房屋合法建筑面积调查问题，泗阳县政府作出房屋征收决定前已依法对征收范围内的房屋建筑面积进行调查并将调查结果进行了公告，告知了被征收人救济途径和方式，且合法建筑面积的确认在实施征收补偿程序中可予以解决。该案件针对泗阳县政府作出的征收决定行为进行审查，不涉及补偿行为，刘兵提出的房屋价值评估有关问题，不属于审查范围，不予审查。综上，市政府认为泗阳县政府作出房屋征收决定部分事实认定不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，鉴于其已经实施行政行为，撤销该行为会对公众利益造成重大影响，故依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，确认泗阳县政府作出的房屋征收决定行为违法。该复议决定告知了当事人诉权和起诉期限。 另查明，被告市政府于2017年7月31日将行政复议决定书向原告刘兵邮寄送达，根据邮单查询显示，该邮件2017年8月2日的状态为“他人收”。2017年9月25日，原告刘兵以泗阳县政府为被告向本院提起诉讼，要求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，本院予以受理，案号为（2017）苏13行初88号。该案经本院审查，认为泗阳县政府作出的房屋征收决定已经过行政复议，且市政府已作出确认该征收行为违法的行政复议决定，刘兵应以市政府为被告，起诉市政府作出的行政复议决定。本院向刘兵释明后，刘兵撤回了（2017）苏13行初88号案件对泗阳县政府的起诉，本院于2018年1月30日作出（2017）苏13行初88号《行政裁定书》，准予刘兵撤回起诉，并于2018年2月4日向刘兵送达了该裁定书。在（2017）苏13行初88号案件审理中，刘兵陈述其在2017年9月11日向被告电话催要后才拿到被告市政府作出的行政复议决定书。本院经与市政府法制办工作人员联系，其认可在复议决定书已邮寄一个月后，刘兵打电话表示未收到行政复议决定书，向被告催要该法律文书。在本案审理中，被告市政府当庭对刘兵陈述实际收到行政复议决定书的时间未提出异议，但认为即便刘兵在2017年9月11日收到该法律文书，本案刘兵的起诉也已经超过起诉期限。 再查明，目前，涉案征收范围内仅剩原告刘兵未签订征收补偿协议，刘兵的房屋也未被拆除，可以正常居住。其他被征收人已经签订征收补偿协议，房屋已经被拆除。 上述事实有：《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《延期审理通知书》、《行政复议听证通知书》以及上述文书的送达证、听证笔录及《行政复议决定书》的送达证等证据，可以证实被告市政府行政复议程序合法；《泗阳县2016年国民经济和社会发展执行情况及2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、《泗阳县第十七届人大第一次会议关于泗阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况和2017年国民经济和社会发展计划的决议》、《泗阳县2017年度城区房屋征收工作计划一览表》、泗发改函[2017]4号《泗阳县发展和改革局出具的的复函》、泗阳县国土资源局的《复函》、泗阳县城乡规划局出具的《关于西安路东侧地块项目是否符合城乡规划和专项规划的审查意见》、泗征调字[2017]7号《泗阳县房屋征收调查公告》、《关于西安路东侧地块房屋征收调查结果公示通知》、《江苏省社会稳定风险评估审核表》、《西安路东侧地块房屋征收补偿方案》（征求意见稿）及《泗阳县人民政府关于对西安路东侧地块房屋征收补偿方案公开征求意见的公告》、《资金证明》、房屋征收决定及房屋征收补偿方案、房屋征收决定公告、相关公示照片和网页截图及原、被告、第三人陈述和答辩、刘兵被征收房屋的集体土地使用证等证据在案佐证，可以证实被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚。本院对上述证据的证明效力予以确认。 本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过法定起诉期限；2.泗阳县政府作出15号《房屋征收决定》是否符合《征补条例》规定的征收条件，事实是否清楚，适用法律是否正确；3、被告市政府确认泗阳县政府作出15号《房屋证实决定》行为违法是否具有法律依据。 关于第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，原告刘兵于2017年9月11日收到被告市政府作出的《行政复议决定书》，于2017年9月25日向本院起诉泗阳县政府，要求撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定，由此可以看出，原告已积极行使诉权。虽被诉行为和主体错误，但系对法律理解错误，其本质仍是对被告市政府作出确认违法的行政复议结果不服而提起行政诉讼。在本院释明后，刘兵撤回了诉讼，另行起诉，从保护诉权角度考虑，其起诉期限应从（2017）苏13行初88号行政裁定书送达之日起计算，即从2018年2月4日起计算15日，原告刘兵于2018年2月12日向本院提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。 关于第二个争议焦点。本院认为，根据《征补条例》第八条第五项的规定，政府依照城乡规划法的有关规定组织对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，可以作出房屋征收决定。本案中，根据《泗阳县第十七届人大第一次会议关于泗阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况和2017年国民经济和社会发展计划的决议》及《泗阳县2017年度城区房屋征收工作计划一览表》可知“西安路东侧地块”属于旧城区改建范围，因此对该地块进行征收符合公共利益要求。经相关职能部门审查，该征收项目符合土地总体利用规划、城市总体规划和专项规划，也符合泗阳县2017年度国民经济和社会发展计划，因此具备房屋征收的条件。泗阳县政府根据《征补条例》的规定，先后发布房屋征收调查公告，组织相关部门对拟征收范围内房屋基本情况进行调查，公布调查结果；根据调查情况拟定房屋征收补偿方案，公开征求意见；拨付征收补偿资金，专户存储，专款专用，保障补偿资金足额到位。在此基础上，泗阳县政府作出房屋征收决定及房屋征收补偿安置方案，并予以公告，上述行为符合《征补条例》第九条至第十五条的规定。原告刘兵主张，征收范围内有集体土地，并提供了其被征收房屋的集体建设用地使用证。泗阳县政府并未提供证据证实原告持有的该证属于无效证件，泗阳县政府陈述该征收范围的土地在全国进行第二次土地调查时就被登记为国有土地，但未提供原告刘兵所使用的集体土地被依法征收为国有土地的相关证据，因此，能够确认原告刘兵被征收房屋所使用的土地仍为集体土地。泗阳县政府根据《征补条例》对原告刘兵的房屋进行征收属于事实不清、证据不足。另，在泗阳县政府作出征收决定前虽进行了社会稳定风险评估，但未对风险等级作出明确结论，社会稳定风险评估不规范。 关于第三个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的……”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”本案中，泗阳县政府作出的房屋征收决定存在事实不清，证据不足的问题，但该征收地块位于泗阳县中心城市规划区，已被列入泗阳县2017年旧城改建计划，征收符合公共利益需要，泗阳县政府作出征收决定后，征收工作已经实际开展，征收补偿也按照国有土地上房屋进行补偿安置，能够保障被征收人合法权益，且目前仅剩原告刘兵一户未签订征收补偿协议，撤销泗阳县政府作出的房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，被告市政府确认泗阳县政府作出房屋征收决定行为违法具有事实和法律依据。故，对原告刘兵提出撤销被告市政府作出的行政复议决定和泗阳县政府作出的房屋征收决定的主张本院不予支持。原告刘兵还提出要求确认涉案地块房屋征收补偿价格违法并责令泗阳县政府给予公平补偿、判决泗阳县政府足额支付土地补偿费、青苗补偿费及支付被征地农民的社会保障费用等主张。经审查，该请求不属于本案审查范围，本案不予理涉；刘兵还提出追究涉嫌伪造证据的泗阳县政府征收办、法制办、公证处等相关部门工作人员的法律责任问题。经查，被告市政府对其作出的行政复议的合法性承担举证责任，其已向本院提供了相关证据和依据，本院并未发现有伪造证据的行为，且伪造证据行为属于妨碍司法的行为，不属于案件裁判的范畴。 综上，被告泗阳县政府作出的房屋征收决定存在事实不清，证据不足问题，但具有法定不宜撤销情形；被告市政府作出确认泗阳县政府征收决定违法的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告刘兵的诉讼理由不成立，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘兵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘兵负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  周丽丽 审 判 员  于元祝 人民陪审员  范桂华 二〇一八年七月三十一日 书 记 员  张 敏