江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏03行初108号原告刘贺贺，男，1987年5月8日生，汉族，住徐州市泉山区。委托代理人李太光，徐州市铜山区张集中心法律服务所法律工作者。被告徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。法定代表人庄兆林，代市长。委托代理人靳力国，徐州市国土资源局工作人员。委托代理人胡远博，徐州市国土资源局法律顾问。原告刘贺贺诉被告徐州市人民政府撤销土地权属争议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘贺贺及其委托代理人李太光，被告徐州市人民政府的委托代理人靳力国、胡远博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告徐州市人民政府于2016年9月2日作出徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》，决定：刘九田于1996年取得了3组45号房屋所有权证（徐九房村镇字第08985号），2002年原九里区分局统一调查登记时土地使用权人为刘九田，徐州市国土资源局2004年为刘九田颁发的国有土地使用证［徐土国用（2004）字第03××80号］合法有效。2005年徐州市国土资源局将位于苏山头村3组45号的土地使用权人由刘九田变更为刘贺贺的变更登记无效，该宗土地使用权人应为原使用人刘九田。原告刘贺贺诉称，徐州市人民政府作出的徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》认定结论错误，该决定书所依据的事实不清，不能支持其认定结论。涉案土地的实际情况是，案外人刘某于1985年依法取得了土地使用权及房屋产权。1992年刘某将苏山头村3组86号宅基地上的房屋翻建后搬到此处居住，将空闲的苏山头村3组45号宅基地及房屋交给刘贺贺和刘九田居住。相关部门在1996年颁发的徐九房村镇字第08985号房屋所有权证实际上是发给刘某的，刘九田通过不当手段将自己涂改成房屋权利人。2002年原九里区分局统一调查登记时为刘九田颁发国有土地使用证，未经刘某签字认可，也未依法履行权属变更登记手续，违反法律规定。徐州市人民政府在缺乏证据证明刘某转让了涉案土地使用权的情况下，就作出《土地权属争议案件决定书》是错误的。特提起诉讼，请求撤销徐州市人民政府作出的徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》。原告刘贺贺向本院提交以下证据：证据1、原铜山县拾屯乡人民政府于1985年3月19日为刘某颁发的房屋使用证（复印件），结合涉案《土地权属争议案件决定书》所认定的事实，证明：刘某于1985年依法取得了涉案土地的使用权并建造了房屋。证据2、原铜山县土地管理局颁发的铜集建（宅）字第07号集体建设用地使用证（复印件），证明：该证中的土地使用者刘九田的“田”字经过改动，改动处也未加盖有关部门印章，从改动的痕迹来看，应当是从刘某的“思”字改来的。证据3、申请证人刘某出庭作证，证明：刘某于1985年依法取得了涉案土地的使用权及房屋所有权，后于2002年将房屋出借给其弟弟刘九田居住使用。刘某证言的主要内容为：1983年我向生产队申请用地，后经批准于1984年在涉案土地上盖了房屋并在此居住到1990年，后将房屋出租给收废品的人居住。2002年前后，由于弟弟刘九田没有地方住且经济条件差，我将该房屋出借给刘九田居住使用，但在未经刘某同意的情况下，涉案土地的使用权被变更登记为刘九田。刘九田于2004年死亡。后来涉案土地及地上的房屋被拆迁，在拆迁之前家人对于涉案土地及房屋归刘某所有没有任何异议。拆迁之后，开发商把补偿交给我儿子刘贺贺了，在此情况下，家庭中的一些成员就收集刘九田过去的登记材料与刘某、刘贺贺发生了纠纷。涉案土地及房屋过去是我的，后经我同意将权属变更为儿子刘贺贺了，刘九田仅是借用。被告徐州市人民政府辩称，刘九田于1996年取得了苏山头村3组45号的房屋所有权证（徐九房村镇字第08985号），2002年原九里区统一调查登记时涉案土地使用权人为刘九田，2004年徐州市国土资源局为刘九田颁发了徐土国用（2004）字第03××80号国有土地使用证。土地使用权变更登记的前置条件是房屋所有权的变更，在房屋所有权未变更之前，土地使用权不能先行变更。涉案土地上的房屋登记在刘九田名下，徐州市国土资源局于2005年将土地使用权人由刘九田变更为刘贺贺，显然违背法律规定，故涉案土地的原使用权人仍为刘九田，在此情况下徐州市人民政府才作出徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》。涉案土地的拆迁工作已经完成，原先的权属证书均注销，已经无法撤销由刘九田变更为刘贺贺的国有土地使用权证，且刘九田已经死亡，涉案土地使用权也无法登记到刘九田名下。综上，徐州市人民政府作出的徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》认定事实清楚，证据确凿，刘贺贺的诉讼请求不能成立。被告徐州市人民政府向本院提交以下证据及法律依据：证据1、徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》及中国邮政国内挂号信函收据、网上查询单，证明：徐州市人民政府依法作出土地权属争议案件决定，并向刘贺贺进行了送达。证据2、徐九房村镇字第08985号房屋所有权证，证明：1996年5月14日，原徐州市九里区房地产管理处、原徐州市九里区房管处产权发放办公室为刘九田颁发房屋所有权证，涉案土地上的房屋为刘九田所有。证据3、涉案土地的初始土地登记申请书、地籍调查表、地籍调查法人代表身份证明书，证明：2002年原九里区统一调查登记时，涉案土地的用权人为刘九田。证据4、徐州市泉山区人民法院（2013）泉民初字第851号民事裁定书，证明：刘贺贺与刘杜氏等曾因拆迁涉及的合同效力问题发生过诉讼。证据5、徐州市不动产登记局《听证通知书》及中国邮政国内挂号信函收据、网上查询单，证明：2016年6月7日徐州市不动产登记局向刘贺贺邮寄过《听证通知书》。证据6、签到簿，证明：刘贺贺的委托代理人及其他人参加了听证并在签到簿上签名。证据7、授权书，证明：刘贺贺委托其父母参加听证。证据8、刘九田国土使用权变更登记听证笔录，证明：徐州市人民政府作出徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》前依法举行了听证。法律依据为：1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第61条第3款：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”2、《土地登记办法》第40条：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”经本院组织庭前证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为：对于原告刘贺贺所提交的证据，被告徐州市人民政府的质证意见为：证据1无法看出该证中的房屋与本案所涉土地及房屋存在关联，通过徐州市人民政府提供的证据，该房屋登记在刘九田名下，虽然刘某在1985年办理了该证，但1996年时已经发生了变化，房屋登记在刘九田名下。证据2，从形式上看该集体建设用地使用证登记土地使用权人为刘九田，原告并未提供证据证明刘九田私自涂改了证书，也无法看出原告所谓的将“思”字涂改为“田”字的情形。证据3刘某称本案所涉房屋为其所有不真实，从刘某的证言来看，其称1992年其在村里有两处宅基地，但这不符合土地管理法的规定，刘某还称将案涉房屋交给了刘贺贺，但并未提供协议以及变更产权登记的证据。对于被告徐州市人民政府所提交的证据，原告刘贺贺的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但《土地权属争议案件决定书》中采信的证据及所作出决定的依据均不合法。对证据2有异议，该房屋所有权证中涉及的土地与刘某宅基地证中的土地系同一宗土地，但刘九田的证中存在明显改动痕迹，改动处也未加盖公章，被告提供的证据该份证据真实性无法确定。证据3，对地籍调查法人代表身份证明书的真实性有异议，初始土地登记表和地籍调查表的形式和内容均违法，行政管理部门在进行土地和房屋调查登记时，应由被调查的房屋所有权人、土地使用权人予以签字认可，但被告提供的证据当中均没有刘某的签字。对被告提供的其他证据没有异议。本院的认证意见为，原告刘贺贺提供的证据1与徐州市人民政府徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》查明的事实相对应，能够证明涉案土地原系上世纪八十年代村集体分配给刘某的宅基地，本院予以采纳；证据2系复印件且内容存在多处涂改，其真实性无法确认，本院不予采纳；证据3刘某系刘贺贺父亲，其证言不能单独作为定案依据，本院将结合其他证据综合分析其证据效力。被告徐州市人民政府提供的证据1、证据4—证据8，原告对其真实性不持异议，本院予以采纳，能够作为认定案件事实的依据；证据2系原徐州市九里区房地产管理处、原徐州市九里区房管处产权发放办公室为刘九田颁发的房屋所有权证，该证形式规范，内容清晰，要件完备，真实性可以确认，能够作为认定案件事实的依据；证据3系刘九田办理涉案土地使用权证过程形成的材料，需在综合分析其证据效力。经审理查明，刘杜氏、刘步营系徐州市泉山区苏山头村三组居民（苏山头村原属徐州市九里区管辖，后行政区划调整，九里区已被撤销），两人育有三子三女：长子刘某、次子刘西久、三子刘九田、长女刘秀珍、次女刘秀芹、三女刘玉平。原告刘贺贺系刘某儿子。刘九田于2004年1月4日去世，刘步营于2011年11月29日去世。刘九田生前居住在苏山头村三组45号，该地点在上世纪八十年代曾是刘某使用的宅基地，1992年前后，刘某搬到本村另一处宅基地居住，该处宅基地由刘九田居住使用。1996年5月14日，刘九田取得了涉案土地上的房屋所有权证，证号为徐九房村镇字第08985号，系原徐州市九里区房地产管理处、原徐州市九里区房管处产权发放办公室为刘九田颁发。2002年原徐州市九里区统一进行调查登记，涉案土地的使用权人为刘九田，2004年徐州市国土资源局为刘九田颁发了徐土国用（2004）字第03××80号国有土地使用证，但是，在刘九田去世后，2005年3月30日原九里区国土资源分局上报徐州市国土资源局进行土地使用权变更登记，将该国有土地使用证中刘九田的名字涂改为刘贺贺。徐州市国土资源局处保存的涉案土地权属变更统计表载明“原发证姓名为刘九田，现变更为刘贺贺，土地坐落为苏山村三队045号、地号为4-1-16-33、土地证号为03××80，备注为原申请有误，经审核，权属资料应更正。”2009年，涉案土地及其上面的房屋被拆迁，同年12月15日，刘贺贺作为被拆迁人与拆迁人徐州市新盛建设发展投资有限公司（以下简称新盛公司）签订《徐州市棚户区改造城市住宅房屋拆迁产权调换安置协议》一份，约定因玉潭湖棚户区改造建设项目需要，新盛公司对刘贺贺建筑面积为79.04平方米的私有住宅进行拆迁，并将坐落于玉潭湖住宅小区27幢2单元501室的房屋进行产权调换。刘贺贺的祖母刘杜氏认为，涉案土地及其上面的房屋系刘九田的财产，刘九田去世后，刘杜氏是该财产的唯一合法继承人，刘贺贺不具备被拆迁人资格，无权签订拆迁协议，遂向徐州市泉山区人民法院提起诉讼，要求确认刘贺贺与新盛公司签订的《徐州市棚户区改造城市住宅房屋拆迁产权调换安置协议》无效。徐州市泉山区人民法院经审理后于2013年8月9日作出（2013）泉民初字第851号民事裁定书，认为涉案土地的权属不明晰，民事诉讼不具备处理的条件，故裁定驳回刘杜氏的起诉。后刘杜氏就涉案土地向徐州市人民政府提出权属争议处理申请，请求确认徐州市国土资源局与泉山分局对徐土国用（2004）字第03××80号国有土地变更登记的行为无效；撤销该变更登记，并将该土地的使用权人恢复为刘九田；对“徐土国用（2004）字第03××80号国有土地”的使用权进行权属确认。徐州市人民政府受理刘杜氏的申请后，于2016年6月23日召开听证会听取相关当事人的意见，后于2016年9月2日作出徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》，认为：依照《城市房地产管理法》、《土地登记办法》的规定，土地使用权变更的前置条件是房屋产权进行了变更登记，在房屋产权未发生变更登记的情况下，土地使用权不能先行变更登记。刘贺贺在未先行办理房屋所有权变更到其名下的情况下，即将土地使用权变更到其名下，有违法律法规的规定。因涉案土地已经完成拆迁，原土地证注销，已无法撤销刘九田变更为刘贺贺的国有土地使用权变更登记，且刘九田已经去世，涉案土地使用权也无法登记到刘九田名下。综上，徐州市人民政府决定：刘九田于1996年取得了苏山头村3组45号房屋所有权证书（徐九房村镇字第08985号），2002年原九里区分局统一调查登记时土地使用权人为刘九田，徐州市国土资源局2004年为刘九田颁发的国有土地使用证［徐土国用（2004）字第03××80号］合法有效。2005年徐州市国土资源局将位于苏山头村3组45号的土地使用权人由刘九田变更为刘贺贺的变更登记无效，该宗土地使用权人应为原使用人刘九田。如对本处理决定不服，可在接到本处理决定之日起60日内向江苏省人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。刘贺贺对徐州市人民政府作出的上述决定不服，提起行政诉讼，请求判如所请。本院认为，刘杜氏因与刘贺贺对涉案土地的权属存在争议，申请徐州市人民政府进行土地权属认定，徐州市人民政府受理刘杜氏的申请后，作出徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》的规定，徐州市人民政府具有认定涉案土地权属的职责；在作出土地权属处理决定前，徐州市人民政府依法召开听证会，充分听取了相关当事人、利害关系人的意见，其处理涉案土地权属争议的程序符合法律规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条规定：“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”可见，我国房地产领域实行房地一体原则，土地使用权与地上房屋的所有权应当归属于同一主体。涉案土地在上世纪八十年代虽曾为刘某使用的宅基地，但1992年前后刘某搬到本村另一处宅基地居住后，涉案土地一直是刘九田居住、使用的宅基地。1996年5月14日，刘九田取得了涉案土地上房屋的所有权证（徐九房村镇字第08985号），作为地上房屋的所有权人，刘九田依法应当享有涉案土地的使用权。因此，2002年之后，原九里区经初始土地登记程序，土地管理部门于2004年为刘九田办理了涉案土地的使用权证［徐土国用（2004）字第03××80号］，这符合法律规定。2004年刘九田去世之后，直至2009年新盛公司进行拆迁时，涉案土地上房屋的权属登记并未发生变化，但2005年徐州市国土资源局却将涉案土地的使用权人由刘九田变更为刘贺贺，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条、《国家土地管理局土地登记规则》第三十七的规定，因房屋所有权的变更而导致土地使用权变更的，在办理土地使用权变更登记时，应当以变更后的房屋所有权证为凭，由于刘贺贺并未取得涉案土地上房屋的所有权证，故徐州市国土资源局对涉案土地使用权的变更登记显然不合法。因此，徐州市人民政府在处理土地权属争议过程中，认定徐州市国土资源局将涉案土地使用权人由刘九田变更为刘贺贺的行为无效，并认定刘九田为涉案土地的原使用权人，具有事实及法律依据。综上，徐州市人民政府作出徐土权［2016］01号《土地权属争议案件决定书》的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。刘贺贺的诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘贺贺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘贺贺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  周美来审 判 员  杜 林代理审判员  李帅胜二〇一八年七月二日书 记 员  杜心舒书 记 员  闫 龙