浙江省瑞安市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2014）温瑞行赔初字第6号原告陈保春。被告瑞安市教育局。法定代表人吴学彬。委托代理人周崇成，浙江合一律师事务所律师。原告陈保春诉被告瑞安市教育局教育行政赔偿一案，本院于2014年11月27日受理后，依法组成合议庭，与（2014）温瑞行初第127号原告陈保春诉被告瑞安市教育局不履行人事代理法定职责一案予以合并审理，于2014年12月15日公开开庭审理了本案，原告陈保春，被告的委托代理人周崇成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈保春诉称：原告具有教师资格证，从事民办教育工作23年多，在瑞安市塘下镇办园7年多，本应于2014年2月16日满50周岁退休。2014年2月依瑞教政（2014）16号挂靠人事代理文件挂靠在瑞安市塘下镇一新幼儿园名下，共参保31年6个月。2014年2月10日，社保局、教育局、财政局三局联合会议否定了挂靠人事代理关系后，教育局本应该依据原告资质、从教事实和民办教育促进法、市委政策等规定，重新以原告自己举办的瑞安市塘下镇一佳幼儿园名义对原告进行人事代理。2014年2月13日至26日，原告多次书面向瑞安市教育局提出人事代理申请。可时至今日，被告仍没有落实职责。原告超过法定退休时间未能办理好人事代理是因为被告一直不作为造成的，被告现在以此拒绝原告人事代理申请没有事实依据。人事代理是民办教师参加社会保险退休的依据，被告的不作为导致原告超过退休时间半年多仍无法办理退休手续，已造成半年多退休金损失，按瑞安助教标准，工龄30年以上的教师退休金为5500元以上，故请求判令被告直接以瑞安市塘下一佳幼儿园名义为原告办理人事代理手续、撤销2014年10月8日由被告人事代理部作出的“关于对陈保春女士人事代理申请的答复”函的同时，请求：判令被告以每月5500元标准赔偿原告自2014年2月以后的退休金损失。被告瑞安市教育局辩称：1、行政赔偿须以行政行为违法为前提。本案行政行为是否违法尚未判决，赔偿前提不存在；2、原告须证明违法行为与行为结果有必要的因果关系，因领取保险金的单位是社保局，而不是原告，故请求与原告无因果关系；3、原告要求以每月5500元标准赔偿退休金损失，该标准的依据不充分，也没有提供证据，故请求驳回原告的诉讼请求。原告在举证期限内向本院提交下列证据：1、身份证；2、教师资格证；3、幼儿园办学许可证；4、民办非企业单位登记证书，证据1-4证明原告符合人事代理的条件，原告起诉主体适格；5、强烈要求参加人事代理和事业性社会保险的报告（2月12日）；6、要求直接以瑞安市塘下镇一佳幼儿园单位名义参加人事代理、继而参加事业单位社会保险的报告（2月18日）；7、要求参加瑞安教师人事代理、继而参加瑞安事业性社会保险退休的报告（2月25日）；8、出租车司机证人证言、出租车发票；9、原告所在单位教师证人证言，证据5-9证明在挂靠代理被否定后，原告确曾多次向被告明确书面申请以一佳幼儿园名义参加人事代理；10、被告对原告的答复函，证明被告违法不作为；11、要求参加事业单位人事代理的报告（2014年1月20日）；12、瑞教政（2014）16号文件；13、人事代理合同书；14、“关于陈保春女士人事代理申请的答复”函（2014年10月8日），证据11-14证明如下：首先，证明原告2014年1月下旬以自己举办的瑞安市塘下镇一佳幼儿园名义提出过人事代理申请；其次，证明挂靠代理系被告出于“改革稳健推进”考虑的知情有意行为，非被告所称的原告提供虚假材料串通诈骗行为；再次，证明被告现违法不作为；15、民办老师及学生签名声明，证明部分幼儿园未收到教育局有关组织教师办理人事代理手续的通知；16、录音资料（原告与被告人事代理部老师对话的录音），证明原告的挂靠行为教育局是知情的，且挂靠代理不成功后原告一直在申诉；17、温州教育局民办教育处的证明，证明原告曾向温州市教育局反映情况；18、市长专线、市长信箱下载件两份，证明原告在知道三局会议的时候就马上向被告提出申请，且在遭到阻力后向有关部门求诉。原告申请本院依职权调取瑞安市教育局、瑞安市人力资源和社会保障局《关于对陈保春同志人事代理和按事业性质参保不予受理的报告》，以证明人事代理被否决后就以自己所办的幼儿园名义进行人事代理。原告还补充提供了温州市委市政府发布的《关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，即温委（2013）63号文件，以证明社保政策进一步放松，比1＋9文件更加放宽。被告在举证期限内向本院提供了如下证据：1、中共温州市委温委（2011）8号文件；2、关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法（试行）；3、中共瑞安市委瑞委（2012）8号文件；4、瑞人社（2013）60号文件；5、第二批试点学校申报明细表；6、（原告）申报表；7、温州市府办公室（2013）100号文件；8、（瑞安市政府上报）第二批试点学校申报汇总表；9、瑞教中（2013）180号文件；10、通知；11、人事代理办事指南；12、材料审核安排表，证据1-12证明被告行政行为的政策依据，有序开展人事代理工作，原告申报要求列入第二批试点学校但未被准许；13、瑞教政（2014）16号文件；14、瑞教政（2014）26号文件，证据13、14证明原告提供虚假材料，骗取参与人事代理资格，后被撤销。被告经本院许可补充了温州市政府办公室发布的《2012年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》、《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》等两份文件，证明根据温州政策在具体落实民办教育改革过程中，是分批进行有序推进，在试点单位办理人事代理。上述证据经庭审出示、质证。被告对原告提供的证据质证意见：证据1、2、3、4、10、14无异议；证据5、6、7无法证明原告曾书面明确向被告提出以其办理的一佳幼儿园名义参加人事代理；证据8、9真实性有异议，且与本案无关联；证据11，被告并没有收到该份报告；证据12真实、合法，但无法证实原告的待证事实；证据13内容不真实，且不具备合法性；证据15，被告发出的是参加民办教育综合改革试点的通知，故原告称的通知本身就不存在；证据16，取得方式不合法，且录音内容不足以证明原告的证明对象；证据17，证明作出的主体有异议，且与本案并无关联；证据18，仅仅是原告信访的过程记录，无法证明被告的具体行政行为违法或者不作为；对法院调取的证据的真实性无异议，但不能证明否定前就提出申请；对温委（2013）63号文件的真实性无异议，但具体还要按温州市人民政府办公室的工作部署实施。原告对被告提供的证据1-14真实性没有意见，但关联性有异议，被告欲笼统地用以上文件证明其行政行为的依据不成立；对被告补充的两份文件，2012、2013年的工作要点规定分批进行，但并不能证明禁止非试点单位的老师不能参加人事代理与事业保险。经审查，本院对上述证据综合确认如下：原告提供的证据1、2、3、4可以证明其身份及创办瑞安市塘下镇一佳幼儿园情况，予以采信；证据10可以证明原告曾向瑞安市教育局反映要求参加人事代理，瑞安市教育局予以答复，并告知不能办理的原因，本院予以采信；证据14可以证明原告于2014年9月16日向被告递交“要求参加民办教师人事代理的报告”，被告答复其不能办理的原因，予以采信。证据12、13证明对象为挂靠代理行为系被告知情有意行为，与本案并无关联；证据15证明对象为部分幼儿园未收到教育局有关组织教师办理人事代理手续的通知，因人事代理只在试点学校开展实施，故该证据与本案无关联，不予以采信；原告提供的其他证据以及申请本院依职权调取的证据，不足以证明原告曾在2014年2月16日前向被告书面明确提出以其自己办理的塘下一佳幼儿园名义参加人事代理的事实，故本院不予采信。原告提供的温委（2013）63号文件、被告提供的证据1-12以及补充提供的两份文件，可以证明温州市、瑞安市开展民办教育综合改革、人事代理的政策依据及工作的推进情况，予以采信；被告提供的证据13、14可以证明原告原挂靠其他幼儿园参加人事代理被否定的事实，与本案事实相关联，予以采信。根据以上采信的证据以及当事人陈述，本院认定事实如下：2011年温州市委市政府发布《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，即温委（2011）8号文件，并附九个政策，其中规定：“以教师资格和人事代理制度为切入点健全社会保障机制。凡取得相应教师任职资格参加人事代理并从事相应教育教学工作的民办老师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险。”“民办学校必须组织教师参加人事代理，人事代理作为其参加职称评审、社会保险、评优评先的前提。市、县两级教育行政部门要建立人才中心教育分部，具体负责办理教师人事代理工作，接受同级人才中心指导。”《若干意见》附2《关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法》，其中第八条规定：“凡取得相应任职资格并已应聘到各类民事学校任教的教育，均要参加人事代理。”第三十四条规定：“本办法自发布之日起施行，由温州市人力资源和社会保障局、温州市教育局、温州市财政局负责解释。”2012年2月24日，温州市政府办公室发出《2012年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》，将2012年作为政策试水阶段，做好1＋9政策在100所首批推进学校的贯彻落实工作。5月份完成首批学校教师人事代理建档，10月完成全市民办学校教师人事代理建档工作。2012年5月25日，瑞安市委市政府发布《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》（即瑞委（2012）8号文件）。规定：教育、人力社保部门须于2012年8月底完成首批试点学校教师的人事代理和社会保险工作，10月底前完成全部民办学校教师人事代理档案建档工作。文件并附有瑞安市9所第一批试点学校名单。2013年2月8日，温州市政府办公室发出《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》，指出要进一步完善综合改革政策体系，整合现有的民办教育综合改革试点政策，进一步修订完善，形成温州市民办教育综合改革1＋x文件2013年升级版。推进第二批300所学校试点工作，5月完成首批100所试点学校所有应代理教师的人事代理手续，10月份完成第二批试点学校教师代理工作。2013年4月15日，温州市政府办公室《关于做好国家民办教育综合改革第二批试点学校申报工作的通知》，规定了申报条件，确定了名额分配，瑞安市分到学校数为40所。2013年8月26日温州市委市政府发布《关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，即温委（2013）63号文件，并附十四个政策，其中附2《关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法》（试行）中关于民办教师参加人事代理的条件、内容、程序与原规定完全一致。原告于2005年6月取得幼儿园教师资格，2010年起在本市塘下创办瑞安市塘下镇一佳幼儿园并从事教育工作，2014年1月前社保关系在温州市，满50周岁退休时间为2014年2月16日。瑞安市塘下镇一佳幼儿园参加第二批试点学校申报，但未被确定为试点单位，原告遂于2014年1月16日以自己为瑞安市一新幼儿园教师的名义，由该园与被告签订《人事代理合同》，委托被告对原告进行人事代理。同日，被告发瑞教政（2014）16号文件，将原告列为该园参加事业单位社会保险人员名单。2月10日，被告经调查认定原告并非瑞安市一新幼儿园聘任教师，于同月19日发出瑞教政（2014）26号文件，撤销了瑞教政（2014）16号文件，取消一新幼儿园对其的委托代理。之后，原告多次来信来访，向被告要求以其所办的一佳幼儿园教师名义办理人事代理手续。同年2月27日，原告通过市长信箱反映并要求直接以一佳幼儿园名义对其办理人事代理，2014年8月13日再次通过市长信箱提出，并自述本人于2014年2月26日向被告书面提出人事代理。2014年9月2日被告进行答复，认为于2月19日发出瑞教政（2014）26号文件后，“原告并未以瑞安市塘下镇一佳幼儿园名义再次书面申请，即便有也不能受理”。理由：一、幼儿园未确定为试点学校；二、截止2月19日发出瑞教政（2014）26号文件原告已超企业职工的退休年龄。同年10月8日，被告针对9月16日原告要求以一佳幼儿园老师名义对其办理人事代理的书面申请，以瑞安市人才市场管理办公室教育分部人事代理部名义作出答复称：民办老师人事代理工作当前仍处于在试点单位分批开展并逐步完成阶段，原告所在单位非试点单位，原告收到申请时已过企业职工的退休时间，故不能予以受理。原告遂提起行政诉讼，请求判令被告以瑞安市塘下一佳幼儿园名义为原告办理人事代理手续以及撤销2014年10月8被告作出的答复，同时，提起本案赔偿诉讼。本院认为，关于被告以原告所在单位瑞安市塘下镇一佳幼儿园非试点单位为由，而拒绝为原告办理人事代理手续，其行为是否违法问题，本院（2014）温瑞行初字第127号行政判决书认为并未违法，已判决驳回原告的诉讼请求。行政赔偿须以行政行为的违法为依据，原告的赔偿请求于法无据。原告的诉讼请求本院予以驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》三十三条规定，判决如下：驳回原告陈保春的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长 林 波人民陪审员 李 明人民陪审员 潘光荣二〇一五年一月五日书 记 员 李 伟