贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初191号 原告遵义市德玉房地产开发有限公司。地址：遵义市香港路金城酒店十楼。 组织机构代码：72217172-5。 法定代表人艾斌，董事长。 委托代理人邵波，贵州乾锋律师事务所律师。 委托代理人罗朝明，贵州乾锋律师事务所律师。 被告遵义市国土资源局。地址：遵义市汇川区广州路。 统一社会信用代码：1152030000950052X2。 法定代表人杨永华，局长。 委托代理人熊然，该局土地利用科科长。 委托代理人倪伟，贵州名城律师事务所律师。 委托代理人陈建均，贵州名城律师事务所律师。 原告遵义市德玉房地产开发有限公司﹙以下简称德玉公司﹚诉被告遵义市国土资源局﹙遵义市国土局﹚撤销行政协议一案，本院于2018年4月17日立案受理后，依法组成合议庭于6月22日公开开庭进行了审理。原告德玉公司委托代理人邵波，被告遵义市国土局委托代理人熊然、倪伟、陈建均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告德玉公司诉称，2014年5月，遵义市公共资源交易中心受被告遵义市国土局委托，采取挂牌方式出让位于红花岗长征镇东联线的一宗地块编号为2××3-ＧＰ-94的土地使用权，我公司报名参加竞拍，并根据竞拍要求缴纳了报名保证金1382万元，征地预征款395.9898万元，其他国有资产有偿使用费67.0450万元，合计共缴纳1845.0348万元。2014年6月19日我公司竞得地块编号为2××3-ＧＰ-94，出让面积为30298.4平方米的国有建设用地使用权，成交价6909万元，我公司与遵义市公共资源交易中心签订了《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。我公司竞拍中标后，未签订土地出让合同。被告要求我公司缴纳尚欠的土地出让金5527万元，由于我公司竞拍的该宗地上有需拆迁的房屋6509.03平方米。 我公司认为，被告的该宗地的拍卖违反了国务院《国有土地房屋征收与补偿条例》、国土资源部《闲置土地处置办法》、以及国资电发[2017]38号等文件中未对出让土地安置补偿落实到位、应净地出让、出让的土地应该具备动工开发基本条件的规定，该《拍卖协议》违反了上述规定，应属无效的拍卖行为，因此原告未缴纳后期土地出让金。 2016年12月，被告解除了《成交确认书》，收回该宗土地，据此我公司认为，该成交确认书及挂牌出让的行为违反了国务院和国土资源部的相关规定，应属无效的拍卖行为，我公司为此书面回复遵义市公共资源交易中心，要求确认该次拍卖行为无效，未得到答复，遂于2016年12月，向遵义市中级人民法院提起民事诉讼，请求判决：一、确认此次拍卖（确认）行为无效；二、由被告返还我公司已缴纳的保证金等费用1841.0348万元；三、支付我公司从交款到返还之日的银行贷款基准利率的利息。（在诉讼中红花岗区政府退还我公司征地预征款395万余元）遵义市中级人民法院经审理后向我公司释明：根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地，使用权土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为性质问题的答复》［2010］行他字第191号关于“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，建议我公司撤回民事诉讼，先行就本案纠纷提起行政诉讼。我公司接受遵义中院的释明意见，撤回了在中院的民事诉讼。现根据最高人民法院的该司法解释和《行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼，请求：一、撤销我公司与被告委托的遵义市公共资源交易中心签订的《拍卖成交确认书》，确认被告于2014年拍卖的红花岗区一宗地块编号为2××3-ＧＰ-94土地使用权协议无效；二、判决被告退还我公司已缴纳保证金1382万元，国有资产有偿使用费67.0450万元，共计1449.0450万元；三、判决被告支付我公司缴纳的1449.1450万元资金占用费按照中国人民银行公布的贷款基准利率为标准计算。 原告为证明其主张，向本院提供了下列依据，证明被告行政行为违法。 1、《国有土地房屋征收与补偿条例》第八条； 2、《闲置土地处置办法》第二十一条； 3、国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条； 4、2008年《关于土地关于集约的通知》第十一项； 5、广西北海中院的一份判决书（（2016）桂05行终14号）。 6、2014年6月12日，被告收取保证金1382万元收据； 7、2014年6月26日，遵义市公共资源交易中心收取国有资产有偿使用费67.045万元收据； 8、2014年9月，遵义市红花岗人民政府收取征地预征地费395.2904万元。 经举证质证，被告对原告提供的依据质证意见是︰本案涉案土地不是闲置土地，原告提供的1号至4号依据不适用本案；5号证据不是最高法院的指导案例，没有参考的价值；对6号证据无异议，7号、8号证据与我方没有关系。 本院认为，对原告提供的1号至4号依据是否适用本案，应当综合案件事实决定；第5号证据可作为参考；6号证据的三性予以确认；7号、8号证据与被告没有关联性。 被告遵义市国土局辩称，原告的起诉没有依据，具体有以下几点： 一、原告诉请2016年6月16日挂牌出让的红花岗区长征镇东联线地块编号2××3-ＧＰ-94号土地使用权协议无效。原告与我方之间未签订任何土地使用权协议，因此该诉请并不存在，请求法院依法驳回该诉请。 二、我方根据遵义市人民政府关于批准遵义市中心城区2××3-ＧＹ-01号等十五宗国有建设用地使用权出让方案的批复，我方致函给遵义市公共资源交易中心并委托其对涉案土地进行招拍挂。遵义市公共资源交易中心组织进行拍卖，原告于2014年6月12日缴纳了竞买保证金，遵义市公共资源交易中心于同年6月16日对涉案土地进行了拍卖，由原告竞买成功。原告与遵义市公共资源交易中心签订了《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（编号：2014-挂-35号），确认书中明确约定原告应于2014年6月26日之前按规定签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将自动解除《成交确认书》，竞得人还须承担相应的法律责任和后果。如不按期缴纳费用。挂牌人有权取消其竞得资格，所缴的竞买保证金不予退还。如有违约，原告须按成交价的10%支付违约金。挂牌人另行组织挂牌，挂牌价格低于原成交价的，原告须按实际差额支付赔偿金。对此原告的行为已经构成违约，我方对原告的违约行为保留相应的诉讼权利。 三、原告与遵义市公共资源交易中心签订了《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》中明确约定按照《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让文件》执行。原告在《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单》中已经承诺自愿遵守《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让文件》的所有条款，若不与我方按时签订国有建设用地使用权出让合同或者未按时出让合同约定时间支付价款的，挂牌人有权没收本人的保证金。 《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权竞买申请书》中载明，原告对《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让文件》已经进行了审阅，并且在申请书第二条中明确陈述“我方认可该宗地的瑕疵和存在，并不得以该宗地的瑕疵或现状异议对成交结果及因此签订的法律文书提出抗辩”。而且在《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让》中已经明确阐明涉案土地按照“现状”方式招拍挂出让，涉及地块内的建（构）筑物及附着物的拆迁安置补偿由竞得人按照房屋拆迁补偿有关规定进行拆迁安置补偿并承担其费用。 四、原告违约后，我方多次催促其补缴土地出让金，且向遵义市人民政府进行报告，我方已经尽到义务。 被告遵义市国土局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提供了下列证据，并说明其证明目的： 1、遵市交易国土挂字（2014）第04号《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让文件》。证明该出让土地按照该文件挂牌出让，其出让条件为该地块以“现状”方式出让，以及地块内建筑物及附着物的拆迁安置补偿由竞得人承担其费用； 2、遵府函（2014）89号《市人民政府关于批准遵义市中心城区2××3-ＧＹ-01号等十五宗国有土地建设用地使用权出让方案的批复》。证明被告挂牌出让的十五宗地（包括本案争议地）得到了遵义市人民政府的批准，并且程序合法； 3、遵市国土资函（2××3）267号《关于出具红花岗长征镇两宗地块规划条件的函》。证明被告挂牌出让给原告的地块规划程序合法； 4、遵规规（2××3）第168号《遵义市城乡规划局地块规划条件通知书》。证明了该地块规划程序合法； 5、遵市国土资函（2016）396号《市国土资源局工作联系函》。证明被告委托该中心挂牌出让给原告的两宗地块，原告签订了《成交确认书》，但一直未到被告处签订《出让合同》的事实，并要求该中心尽快解除与原告签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》； 6、遵交易函（2016）44号《遵义市公共资源交易中心关于请予明确2012-GP-92号等三宗国有建设用地使用权处置有关事宜的复函。证明遵义市公共资源交易中心对上述三宗地（包括本案争议地）严格按照法律法规进行公开处置； 7、《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权竞买申请书》。证明原告知晓该宗地瑕疵并认可该宗地的现状； 8、《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。证明原告应该在2014年6月26日之前按规定向挂牌人缴纳土地交易服务费； 9、遵义市国土资源局《催缴通知书》。证明原告未在《成交确认书》约定时间内与原告签订《出让合同》并缴纳土地出让金； 10、遵义市国土局向遵义市政府的请示文件、遵义市人民政府办公室公文处理笺。证明被告曾多次向遵义市人民政府请示关于督促原告缴纳土地出让金的问题，以及拟收回该宗地进行重新处置的请示，遵义市人民政府同意被告的请示。 11、贵州省人民政府黔府用地函（2011）413号批复和（2014）68号遵义市红花岗区人民政府的区府函。证明出让的该土地是一片净地。 经举证质证，原告对被告的质证意见是︰对被告提供的1号至11号证据真实性、关联性无异议，但不能达到其行政行为合法的证明目的，形式合法，实质不合法，从被告出示的证据显示出让土地不是净地。 本院认为，对被告提供的上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但是否能达到其证明目的，即出让给原告的土地是否合法，应当根据有关法律法规规定予以认定。 经庭审举证、质证、认证，结合当事人陈述，本院确认如下事实︰2××3年10月，遵义市国土局就“涉案宗地”作出遵市国土资函（2××3）267号《关于出具红花岗长征镇两宗地块规划条件的函》，致函遵义市城乡规划局，同年12月，遵义市城乡规划局作出遵规（2××3）第168号《遵义市城乡规划局地块规划条件通知书》，回函遵义市国土局。2014年5月12日，遵义市人民政府作出遵府函（2014）89号《关于批准遵义市中心城区2××3-ＧＹ-01号等十五宗国有土地建设用地使用权出让方案的批复》﹙其中包含“涉案宗地”﹚，要求遵义市国土局按照此方案做好土地出让有关工作。2014年5月17日，遵义市公共资源交易中心作出遵市交易国土挂字（2014）第04号《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，该文件对“涉案宗地”的基本情况、规划经济技术指标、出让条件、项目建设要求、土地交付、付款方式及期限等情况进行了详细说明，其中载明“涉案宗地”出让条件为该地块以“现状”方式出让，以及地块内建筑物及附着物的拆迁安置补偿费用由竞得人承担。 2014年6月11日，原告向遵义市公共资源交易中心递交《国有建设用地使用权竞买申请书》，申请要求竞买“涉案宗地”，其中第二条载明︰“我们知道申请人有现场踏勘该宗地的权利和自由，如果在提交本申请书前未实地踏勘的，我方认可该宗地的瑕疵和存在，并不得以该宗地的瑕疵或现状异议对成交结果及因此签订的法律文书提出抗辩”，次日原告向被告缴纳保证金1382万元，同年6月16日，遵义市公共资源交易中心对“涉案宗地”进行了拍卖，原告竞买取得“涉案宗地”。当日，原告与遵义市公共资源交易中心签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（编号：2014-挂-35号），该确认书载明：一、成交的地块位于红花岗区长征镇东联线旁，出让面积30298.4平方米，土地用途为居住兼商业用地，宗地编号为2××3-ＧＰ-94号，出让年限为居住柒拾年、商业肆拾年。该地块成交单价为2280.30元／平方米，总价为6909万元。竞得人缴纳的竞买保证金，其中的10%转作定金，剩余的自动转作受让地块土地出让金。二、乙方﹙竞得人﹚须在2014年6月26日之前按规定向挂牌人缴纳土地交易服务费。持本《成交确认书》等相关文件到遵义市汇川区广州路天安星园旁市国土资源局办公楼土地利用科（218室）与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将自动解除《成交确认书》，竞得人还须承担相应的法律责任和后果。如不按规定期限缴纳费用，挂牌人有权取消其竟得资格，所缴的竞买保证金不予退还。如有违约，乙方须按成交价的10％支付违约金。挂牌人另行组织挂牌，挂牌价格低于原成交价的，乙方须按实际差额支付赔偿金。四、若竞得人不能按照出让合同约定的期限和数额缴付土地出让金，出让人将自动解除出让合同并无条件收回已成交的土地，由此带来的一切后果和法律责任均由竞得人自行承担等有关内容。 原、被告双方签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》签订后，2015年6月16日，红花岗区人民政府作出《关于督促遵义市德玉公司尽快缴纳土地出让金有关事宜的请示》向遵义市人民政府报告。同年7月10日，被告作出《关于督促遵义市德玉公司尽快缴纳土地出让金有关问题的意见》向遵义市人民政府请示，该意见载明并建议，由被告下达催缴土地出让金通知书给德玉公司，缴纳土地出让金，要求在下达通知书1个月内交清全价款，在规定期限内不交清的，可视为受让人逾期不签订合同，按有关规定终止供地，不得退还定金;若德玉公司在收到催款通知后，有正当理由延迟缴纳地价款的，须提交书面报告经红花岗区人民政府认可，如无正当理由的，终止土地供应行为，重新按程序及要求处置该宗土地。该报告经市政府有关领导批准同意。 2015年7月17日，被告向原告下发《催缴通知书》，要求原告在接到本通知书一个月内缴纳剩余土地出让金5527万元，否则按照约定终止供地，不退还保证金。原告以该宗地房屋拆迁困难，未按照约定缴纳剩余土地出让金5527万元。 2016年7月25日，被告作出《关于追缴市本级土地出让金相关工作的请示》向市人民政府报告，其中载明关于“宗地编号为2××3ＧＰ-94号”的情况:2015年10月30日，被告委托子尹律师事务所向德玉公司发送律师函，要求其在规定时间内与被告签订出让合同并缴纳剩余出让金，在邮寄律师函催告无果情况下，被告于2016年1月13日在遵义晚报上登报公告，再次催促德玉公司完善合同手续及交清出让金。同年10月12日，被告作出《关于红花岗区政府拟收回两宗国有土地重新进行处置的意见》向市人民政府请示，其中载明收回宗地编号为2××3ＧＰ--94号的土地使用权，取消成交结果，竞买保证金不予退还。 2016年11月29日，被告向遵义市公共资源交易中心作出遵市国土资函(2016)396号《市国土资源局工作联系函》，要求该中心履行解除与原告签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。另查明，遵义市公共资源交易中心是遵义市人民政府下属公共资源出让交易的一个平台。2014年6月26日，遵义市公共资源交易中心向原告收取国有资产有偿使用费670450.00元;2014年9月，遵义市红花岗人民政府向原告收取征地预征地费3952904.00元，该款在原告向遵义市中级人民法院提起的民事诉讼期间，遵义市红花岗区人民政府已退还。 本院认为，本案的焦点一是原、被告双方签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》是属于有效是无效的行政协议？二是原告提出的二、三项诉讼请求是否有事实和法律依据。 一、原、被告双方签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》是属于有效还是无效的行政协议？本院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条第一款规定“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。被告遵义市国土局具有组织实施挂牌出让国有建设用地使用权的法定职权，其委托遵义市公共资源交易中心招标拍卖挂牌出让“涉案宗地”，符合法律规定。 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定︰“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”。被告出让“涉案宗地”符合该法律规定的出让条件，该法律没有规定国有土地出让必须“净地”出让。 关于国有土地出让，《闲置土地处置办法》第二十一条第一款第(三)项规定“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置:(三)没有法律经济纠纷”。国土资源部国土资发〔2007〕36号《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二点规定:“实行建设用地使用权净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”。国土资源部国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第三点第一段规定:“省(区、市)国土资源主管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、‘毛地’出让、住宅用地容积率小于1，出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撒销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任”。前述部门规章、规范性文件的规定，是鼓励和倡导国有土地使用权“净地”出让，同时也是“任意性”规定，该部门规章及规范性文件非强制或者禁止的效力性规定。故被告对“涉案宗地”作出的挂牌出让决定，未按照部门规章及规范性文件的有关要求“净地”出让执行，其组织实施挂牌出让“涉案宗地”国有建设用地使用权，不属于违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的行政行为适用法律、法规错误。“涉案宗地”上存在建筑物拆迁等经济法律纠纷，原告与被告委托的遵义市公共资源交易中心签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》存在违规行为，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，故原、被告双方签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》是属于有效行政协议。原告以被告违反了国务院《国有土地房屋征收与补偿条例》、国土资源部《闲置土地处置办法》、以及国土资电发〔2007〕36号等文件，拍卖“涉案宗地”，未对出让土地安置补偿落实到位、应净地出让、出让的土地应该具备动工开发基本条件的规定，认为该《成交确认书》违反了上述规定，属无效行政协议，理由不成立，本院不予采纳。 二、原告提出第二项、第三项诉讼请求是否有事实和法律依据。本院认为，原告竞买取得“涉案宗地”前已经对《遵义市公共资源交易中心国有建设用地使用权挂牌出让文件》进行了认真审阅，该文件中已经明确阐明涉案土地按照“现状”方式招拍挂出让，涉及地块内的建(构)筑物及附着物的拆迁安置补偿由竞得人按照房屋拆迁补偿有关规定进行拆迁安置补偿并承担其费用。且原告在其《竞买申请书》第二条中明确陈述“我方认可该宗地的瑕疵和现状，并不得以该宗地的瑕疵或现状异议对成交结果及因此签订的法律文书提出抗辩”。因此，原告竞买前已经明知“涉案宗地”存在法律经济纠纷并认可该宗地的现状，原告自愿承担风险，其在竞买取得“涉案宗地”后，与遵义市公共资源交易中心签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，且该《成交确认书》中明确载明:“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将自动解除《成交确认书》，竞得人还须承担相应的法律责任和后果。如不按规定期限缴纳费用，挂牌人有权取消其竞得资格，所缴的竞买保证金不予退还”。根据前述确认原、被告签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》属于有效行政协议，故该《成交确认书》对当事人双方均具有约束力。根据《成交确认书》约定，原告违约所缴的竞买保证金不予退还，故对原告因其违约请求退还已缴纳的竞买履约保证金1382万元，于法无据，理由不成立，本院不予支持。 对原告诉讼请求返还国有资产有偿使用费，因该费用是遵义市公共资源交易中心收取，而非被告遵义市国土局收取，故该费用不属于本案审理范畴，本院不予评判。 原告第三项诉讼请求，要求被告支付缴纳的1449.145万元的资金占用费，按照中国人民银行公布的贷款基准利率为标准计算。本院认为，原告的该诉讼请求是建立在退还保证金和返还国有资产有偿使用费的事实成立基础上，因本案中原告要求退还保证金和返还国有资产有偿使用费，不能得到人民法院支持，故其该诉讼请求没有基础事实，于法无据，本院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告遵义市德玉房地产开发有限公司诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告遵义市德玉房地产开发有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  付华俊 人民陪审员  陈文华 二〇一八年七月二十五日 法官助理胡晓松 书记员李小东