广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2018）粤7101行初1078号原告：广州南开房地产开发有限公司，住所地：广州市天河区侨燕街20号虹侨楼B座801房，统一社会信用代码：9144010123123906X3。法定代表人：张建丽，职务：董事长。委托代理人：刘育昌、郭凯妮，广东法丞律师事务所律师。被告：广州市天河区住房和建设水务局，住所地：广州市天河区黄埔大道中166号，统一社会信用代码：11440106MB2C48922P。法定代表人：许文进，职务：局长。出庭负责人：薛耀忠，职务：副局长。委托代理人：邱培杰，北京大成（广州）律师事务所律师。被告：广州市天河区人民政府，住所地广州市天河区天府路1号。法定代表人：陈加猛，职务：区长。委托代理人：周家裕，该府工作人员。委托代理人：林伟，广东格林律师事务所律师。原告广州南开房地产开发有限公司诉被告广州市天河区住房和建设水务局（下称天河区住建局）、广州市天河区人民政府（下称天河区政府）行政处罚及行政复议一案，本院于2018年2月2日受理后依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告广州南开房地产开发有限公司的委托代理人刘育昌、郭凯妮，被告天河区住建局的负责人薛耀忠及委托代理人邱培杰，被告天河区政府的委托代理人周家裕、林伟均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告广州南开房地产开发有限公司诉称，一、原告的提前交付行为轻微，没有造成危害后果，应当不予处罚。原告提前向部分业主交付房屋的行为，是应业主提出的强烈收楼要求而作出的，业主在收楼后，实现了房屋的使用权益。二、已交付的工程已经达到合同约定的交付条件，达到入住使用条件，且房屋质量验收合格。现涉案工程已验收合格，具备交房及入住条件。三、对被告天河区住建局提出的整改要求，原告已全部整改完毕。在被告天河区住建局于2017年3月15日向原告发出《抽查情况通知书》，提出整改要求后，原告按被告天河区住建局的要求，积极整改，于同年3月22日整改完毕，且形成了《建设工程质量监督整改情况报告书》提交给了被告天河区住建局。且原告认为此次整改，因属于后续质量保修或维修范畴，而非工程质量问题。四、原告未取得规划验收是由于政府、部队等不可抗力因素造成的。不可抗力因素如下：2012年9月10日，广州市规划局向原告复函，其中要求原告将第16层设为避难层，原告在建设过程中按照广州市规划局的要求将避难层建设在第16层。建成后，2013年10月24日，广州市公安消防局向原告出具《关于同意颐和大厦A-1、A-2栋建设工程调整消防设计的审核意见》，要求原告将避难层设在第15层，原告根据市消防局的要求又将避难层从16层下调至15层，并要向市规划局申请办理变更规划设计手续，因为两大政府部门不同设计要求，导致原告办理规划验收合格迟延；此外，原告需与部队及规划局协商处理红线占用问题，也导致规划验收迟延办理。五、被告天河区住建局要求先经规划验收再办理竣工验收，未考虑涉案项目的特殊性，也不符合相关规定。涉案项目在2014年5月15日就已全部完工，已具备竣工验收条件。原告在项目完工后，多次向被告天河区住建局申请办理竣工验收手续，但被告天河区住建局均以项目还未通过规划验收为由，不给原告办理竣工验收手续。根据《建设工程质量管理条例》第十六条规定的竣工验收条件及广州市《房屋建筑和市政基础设施工程验收规定》与《广州市房屋建筑和市政基础设施工程验收程序工作指引》并未要求在办理竣工验收手续前，必须先通过规划验收。在原告多次向被告天河区住建局阐明未能及时进行规划验收的上述原因后，被告天河区住建局仍迟延给原告办理竣工验收手续，后又以“项目工程涉嫌未组织竣工验收擅自交付使用的行为……违反了《建设工程质量管理条例》第十六条的规定”为由，按《建设工程质量管理条例》第五十八规定对原告进行处罚。原告认为，因被告天河区住建局在2014年5月15日后迟延给原告办理竣工验收手续而发生的项目交付行为，不应再对原告进行任何处罚。即使需要作出处罚，被告天河区住建局处罚时计算的基数也是错误的。穗天住建决〔2017〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》决定处罚金额为：叁佰叁拾万柒仟捌佰肆拾捌元捌角六分，处罚金额是以项目工程施工合同总价格16539.244280万元作为计算基数，该合同总价格对应的是包括整个项目的31层商业、办公楼和18层住宅楼在内施工面积111472㎡。而原告在2014年5月15日提前交付的房屋面积并非项目全部，仅为1485.65㎡。因此，原告认为即使需要处罚也应按提前交付房屋建设工程量占整个工程量的比例，计算出来提前交付房屋对应面积工程价款作为处罚基数，具体处罚金额应为：43979元（计算公式为16539.244280万元÷111472㎡×1485.65㎡×2%）。如果就整个项目施工合同价格作为计算基数，则明显不当。即使要处罚，也应该减轻处罚，以实际交付面积对应的工程价款作为计算基数，计算处罚金额。六、被告天河区住建局遗漏了本案处罚对象，违反公平原则，作出的处罚应予撤销。根据穗规建证〔2010〕2441号《建设工程规划许可证》、编号440106201011230101《建筑工程施工许可证》以及有关行政部门的发函显示，涉案颐和中心项目的建设单位为原告以及中国南方航空集团公司。本案中，被告天河区住建局认为涉案项目的建设单位存在未组织竣工验收擅自交付使用的行为，但作出的处罚中仅认定原告为处罚对象，明显遗漏了中国南方航空集团公司。虽然中国南方航空集团公司出具委托协议书，委托原告代为处理涉案行政处罚有关事宜，但原告与中国南方航空集团公司之间只是委托代理关系，原告作为代理人，在中国南方航空集团公司的授权范围内以中国南方航空集团公司的名义处理涉案行政处罚有关事宜，而这种行为的法律后果仍由被代理人中国南方航空集团公司承担，所以本案处罚对象应以有关行政文件记载的建设单位为准。七、被告天河区住建局认定事实不清，错误认为原告存在未组织竣工验收的行为。1、原告已对涉案项目工程履行组织竣工验收的义务，不存在未组织竣工验收擅自交付使用的行为。本案行政复议阶段中，天河区政府查明，原告在被告天河区住建局立案调查前，已会同涉案项目工程的监理单位、设计单位、施工单位完成了项目各部分的工程质量验收并签署《工程质量保修书》，其中部分工程已在广州市天河区建设工程质量安全监督站登记验收。根据《建设工程质量管理条例》第十六条及《建设工程质量管理条例释义》对第十六条的解释，并没有要求建设工程的竣工验收必须以整体进行验收，其实质是允许根据项目效益，分项进行验收的。因此，原告组织施工、设计、监理等单位对涉案项目各部分工程进行验收的行为，应视为原告已对涉案项目工程组织竣工验收，而被告天河区住建局仍认定原告存在未组织竣工验收擅自交付使用的行为，显然是错误的。2、根据相关法律规定，建设工程的竣工验收不需要行政机关的批准或认可。根据《建设工程质量管理条例》及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条的规定，质量监督机构并不承担代表政府直接参与建设工程检验的职责，而是由建设单位组织建设工程的竣工验收、建设行政主管部门对建设工程质量实行备案。也就是说，某一建设项目的竣工验收，其组织者为建设单位，参与者分别为设计、施工、工程监理等单位，当上述参与单位均认为该建设工程符合要求时，可向建设行政主管部门办理竣工验收备案手续。因此，竣工验收中并不需要行政机关批准或认可，行政机关职能主要发挥在竣工验收的备案环节，而并不需要当然参与到实际验收、查验的环节。本案中，广州市天河区建设工程质量安全监督站实际有参与部分工程的竣工验收，而且即便广州市天河区建设工程质量安全监督站未参与到实际验收环节，也不能否定原告已对涉案项目工程组织竣工验收的事实。3、组织竣工验收不以规划验收为前提。2018年2月2日，广州市天河区建设工程质量安全监督站对原告作出《建设工程竣工验收备案告知书》，确认原告涉案项目已竣工验收，并要求原告及时进行备案。可见，组织竣工验收不以规划验收为前提条件。八、被告天河区住建局适用法律错误，导致处罚缺乏法律依据。涉案行政处罚错误适用《建设工程质量管理条例》第十六条、第五十八条。涉案行政处罚违法适用《建设工程质量管理条例》第五十八条。一是未明确适用法律的具体条款。《建设工程质量管理条例》第五十八条共规定了三项，但是本案中，被告天河区住建局在作出处罚决定时，只笼统引用《建设工程质量管理条例》第五十八条，没有具体到其中的某一项，属于适用法律不当。而且，原告实际上也不存在第五十八条规定的三项情形之一。二是错误理解条文含义。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，未组织竣工验收擅自交付使用的，按工程合同价款计算罚款。首先，根据《建设工程质量管理条例》的立法目的以及过罚相当原则，第五十八条所称的“工程合同价款”应为“未组织竣工验收且已交付使用的工程价款”。因为，从立法目的分析，《建设工程质量管理条例》要求建设单位在交付使用前必须组织竣工验收，其目的在于保证工程质量，确保使用者能够安全、正常使用，但是对于未交付使用的工程而言，其尚未交付并不存在使用者，所以不会构成对上述法律秩序的违反，不应将其计入罚款基数。而且，建设单位可能也会对未交付部分工程，组织竣工验收才进行交付。从行政法比例原则分析，未组织竣工验收就交付使用的工程只涉及一部分，若将其视为全部工程均未组织竣工验收交付使用，显然不符合情理，有违过罚相当原则。因此，参考《广州市城乡建设委员会规范行政处罚自由裁量权暂行规定》第十二条第一款的规定，未交付部分的工程价款不应计入罚款基数。其次，根据建设部建法函〔2006〕23号《关于适用第58条有关问题的复函》规定，第五十八条中的“建设工程”在房屋建筑中一般是指单位工程。即建设部对触犯第五十八条的项目工程也是细分到单位工程进行处罚，并不是笼统地按整体项目工程进行处罚的。因此，被告天河区住建局应当按已交付房屋的单位工程量所涉工程合同款为基数计算罚款，而不是以整个涉案项目的合同价款作为处罚基数。三是涉案行政处罚遗漏了法律依据。被告天河区住建局按照涉案项目总工程合同价款的2%对原告计算罚款，适用的是《建设工程质量管理条例》第五十八条规定“处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款”中的从轻情节。而且，被告天河区住建局在本案行政复议庭审中表示，其依法行使自由裁量权，根据《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准适用规则》（下称规则）B308.51.1款对原告作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条、《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十六条的规定，本案被告天河区住建局行使自由裁量权，引用《规则》对原告作出处罚，但却未在行政处罚决定书予以说明以及列明引用依据，属于适用法律错误，作出的处罚应当予以撤销。另外，被告天河区住建局引用的《规则》已于2016年10月1日被废止，而且所引用的《规则》中并不存在B308.51.1款。因此，被告天河区住建局引用《规则》也存在错误。九、被告天河区住建局作出的处罚程序违法，损害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，行政相对人有权提起行政诉讼的诉讼期限为六个月。但是，涉案行政处罚中却告知原告向法院提起行政诉讼的期限为三个月，与现行法律规定不符，告知原告诉权错误，属于程序违法，应当予以撤销。因此，原告提起本案诉讼，请求法院判令：1、撤销广州市天河区人民政府作出的天河府行复〔2017〕78号《行政复议决定书》；2、撤销广州市天河区住房和建设水务局作出的穗天住建决〔2017〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》；3、被告承担本案全部诉讼费用。被告天河区住建局辩称，一、我局作出的《住房和城乡建设行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿。2016年8月18日，我局对颐和中心项目进行检查发现，该项目涉嫌未组织竣工验收即擅自交付使用。随后，我局对颐和中心项目开展调查工作。2016年9月18日，我局执法人员对颐和中心项目进行现场调查，并拍照了相应的照片取证，原告签字予以确认。此外，我局依法对原告进行了询问，以及行政处罚听证等。调查过程中，原告承认其在未组织竣工验收的情况下，于2015年7月将颐和中心项目交付使用。基于以上调查情况，确认原告于2015年7月将颐和中心项目交付使用，且截止至我局作出行政处罚决定时仍末组织竣工验收。我局认定原告涉嫌未组织竣工验收，擅自交付使用的事实清楚，证据确凿。二、我局作出《住房和城乡建设行政处罚决定书》程序正当，合法有效。2016年9月18日，我局依法对原告进行了调查询问，并制作了《住房和城乡建设行政执法调查询问笔录》；2016年11月29日，我局依法向原告发出《住房和城乡建设行政处罚告知书》和《住房和城乡建设行政处罚听证告知书》；2017年1月3日，我局依法向原告发出《住房和城乡建设行政听证会通知书》，并于2017年1月10日依法举行了听证会；2017年6月6日，我局依法作出《住房和城乡建设行政处罚决定书》。在颐和中心项目行政执法过程中，我局严格依法行政，按照法律规定的期限要求和程序要求进行行政执法及处罚，充分保障了原告的陈述、申辩和申请听证等各项权利。三、我局作出《住房和城乡建设行政处罚决定书》法律适用准确，处罚内容适当。根据《中华人民共和国建筑法》第六十一条、《建设工程质量管理条例》第十六条、五十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，我局在行政执法过程中，多次组织原告召开专项会议，要求原告尽快采取措施，办理竣工验收，但截止至行政处罚决定作出时，仍未能消除违法行为，原告的行政违法行为不存在应当依法从轻或减轻的行政处罚的情形。因此，在本案调查终结后，我局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定依法作出《住房和城乡建设行政处罚决定书》。综上，我局在作出行政处罚过程中，不仅严格按照《建设工程质量管理条例》等规定进行执法，而且充分考虑了原告的违法情形和危害程度。鉴于此，我局作出的行政处罚适用法律准确，行政处罚的自由裁量权行使正当，作出的行政处罚合法合理。四、原告在起诉状中所述之理由，不符合案件事实，违反法律法规规定，依法应当不予支持。1、原告未取得规划验收并非因不可抗力因素造成。虽然广州市规划局与广州市公安消防局对于颐和大厦避难层的设计要求不一致，但对于该不一致的情况，应由建设单位去向两部门申请协调处理，寻求解决方案。建设单位不能以此作为无法或无须办理规划验收的不可抗力事由，更不能以此作为未经竣工验收，即交付使用的合法理据。2、关于规划验收与竣工验收的先后问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款的规定，原告依据《建设工程质量管理条例》《广州市房屋建筑和市政基础设施工程验收规定》《广州市房屋建筑和市政基础设施工程验收程序工作指引》，认为办理竣工验收前，并不必须通过规划验收，明显不符合城乡规划法的规定。3、关于行政处罚金额计算基数问题。根据《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，原告所述以实际交付面积及价格为基数计算处罚金额没有任何法律依据，依法应当不予支持。综上所述，我局对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。请法院驳回原告的全部诉讼请求。被告天河区政府辩称，一、我府办理该行政复议案件符合法定程序。我府于2017年7月31日收到原告的行政复议申请，经初步审查，于2017年8月4日作出《行政复议受理通知书》《被申请人答复通知书》，并于同日将《行政复议受理通知书》送达原告，于2017年8月7日将《被申请人答复通知书》和原告提交的行政复议申请材料副本送达被告天河区住建局。我府收到被告天河区住建局提交的行政复议答复书和证据材料后，已及时将行政复议答复书和证据材料副本送达原告。为查明案件有关事实，我府于2017年9月26日对该案进行开庭审理。因该案相关事实和证据需进一步调查核实，我府于2017年9月29日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长案件审查期限，并将该通知书送达当事双方。经认真审查本案证据材料，查清案件相关事实后，我府于2017年10月26日作出天河府行复〔2017〕78号《行政复议决定书》，并将该决定书送达原告和被告天河区住建局。我府对原告的行政复议申请予以受理、进行审查到最后作出行政复议决定的过程均符合《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序和时限。二、我府作出的天河府行复〔2017〕78号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。在原告与被告天河区住建局的行政复议案件中，经调查，颐和中心项目位于广州市天河区东莞庄路57号地段，由中国南方航空集团公司和原告共同开发，该项目于2010年领取了《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》。根据《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》记载，颐和中心项目建设规模为地上31层（部分12、15、18层）：74047平方米；地下6层：37425平方米，共111472平方米，合同价格16539.244280万元。2011年至2014年，颐和中心项目完成了住宅工程、主体结构、建筑土建节能、建筑屋面、天然基础、天然地基、地下结构、建筑电气、受电工程等部分的工程质量验收，但因建筑设计调整等原因未通过竣工验收。2016年8月18日，被告天河区住建局在检查时发现颐和中心项目涉嫌存在未经竣工验收擅自交付使用的违法行为，并进行了调查取证。经查，颐和中心项目于2014年12月完工，2015年7月交付使用。因项目规划验收暂未通过，并未组织竣工验收。被告天河区住建局根据调查结果，并经集体讨论和结合听证意见，于2017年6月6日作出穗天住建决〔2017〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，决定对原告处以330.784886万元罚款。原告不服，遂向我府申请行政复议。我府认为，颐和中心项目于2014年12月完工，2015年7月在未进行规划验收的情况下交付使用。虽然原告在2011年至2014年期间已会同工程监理单位、设计单位、施工单位和勘察单位对颐和中心项目各部分进行工程质量验收并签署《工程质量保修书》，但根据《建设工程质量管理条例》规定，工程质量验收和签署《工程质量保修书》仅为竣工验收的前提条件，且颐和中心项目未经规划验收，不得组织竣工验收。故被告天河区住建局认定颐和中心项目未经竣工验收擅自交付使用，事实清楚、证据充分、适用依据正确。关于处罚数额计算问题，原告主张处罚数额应以实际交付使用面积的总价款作为计算基数。但《建设工程质量管理条例》第五十八条规定的计算方法是“处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款”，而并非按照实际交付使用面积的价款计算，且被告天河区住建局确定罚款数额时已适用最低计算比例，其作出的处罚决定内容适当。综上，我府作出的天河府行复〔2017〕78号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，颐和中心项目位于广州市天河区东莞庄路57号地段。2010年9月2日，原广州市规划局作出穗规建证〔2010〕2441号《建设工程规划许可证》显示：建设项目名称为31层设计商业、办公楼工程和18层设计住宅楼工程各2幢（自命名颐和中心），建设单位为原告和中国南方航空集团公司，建设规模为地上31层（部分12、15、18层）：74047平方米；地下6层：37425平方米。2010年11月25日，广州市天河区建设和水务局作出编号为440106201011230101的《建筑工程施工许可证》显示：工程名称为33层设计商业、办公楼工程和18层设计住宅楼工程各2幢（自命名颐和中心），建设单位为原告和中国南方航空集团公司，建设规模为111472平方米，合同价格为16539.244280万元，备注：……层/幢：地上33层（部分12、15、18层）：74047平方米；地下5层：37425平方米。2012年9月10日，原广州市规划局向原告和中国南方航空集团公司发出《关于要求调整建筑设计的复函》，同意颐和中心项目地下室由原批准的6层调整为5层，商业、办公楼由原批准的31层调整为32层。商业、办公楼（自编A-1、A-2栋）第16层为避难层及办公用房，并表示有关建筑设计调整涉及消防安全、环境保护、卫生防疫、水务、地下空间、土地管理等问题，应取得相关专业管理部门意见，并按其有关要求办理等。2013年10月24日，广州市公安消防局向原告和中国南方航空集团公司发出《建设工程消防设计审核意见书》，同意颐和中心项目A-1、A-2栋调整为地上32层（另设三层夹层），其中第十五（A）层为避难层，第十六层为办公室及设备用房，地下室调整为地下五层等。2014年3月14日，广州市民防办公室向原告和中国南方航空集团公司发出《人防工程专项竣工验收备案意见书》，同意颐和中心项目人防工程竣工验收备案。2014年7月9日，广州市疾病预防控制中心向原告发出《关于颐和中心商业、办公楼和住宅楼工程竣工验收卫生学意见的复函》，称涉案项目工程卫生学竣工验收合格。2015年7月，原告向涉案项目的业主交付部分房屋。2016年7月8日，原告和中国南方航空集团公司向广州市天河区国土资源和规划局递交竣工图等资料，要求广州市天河区国土资源和规划局提供审批咨询服务。2016年7月29日，广州市天河区建设工程质量安全监督站对涉案项目工程竣工施工安全评价评定为合格。2016年8月15日，由于涉案项目存在未组织竣工验收就交付使用的情况，中国南方航空集团公司与原告签订《委托协议书》，委托原告处理以下事宜：同意委托原告接受被告天河区住建局调查取证、接受行政处罚决定、处理因行政处罚事宜所产生的法律责任。之后，被告天河区住建局在对涉案项目进行检查时发现，该项目涉嫌未经竣工验收即擅自交付使用，故被告天河区住建局于2016年9月18日对此进行立案调查，案号为穗天住建立〔2016〕2号。同日，被告天河区住建局对原告工作人员林志伟进行询问调查，并对涉案项目现场进行了拍照取证。林志伟接受询问时陈述涉案项目于2014年12月完工，2015年7月交付使用。因项目规划验收暂未通过，在交付使用前并未组织竣工验收，还陈述广州市天河区建设工程质量安全监督站曾于2015年12月2日召集项目参建各方相关人员就项目未组织竣工验收交付使用一事进行警示谈话，并要求原告于2016年1月14日前提交竣工验收资料。2016年11月29日，被告天河区住建局作出穗天住建告〔2016〕2号《住房和城乡建设行政处罚告知书》、穗天住建听告〔2016〕2号《住房和城乡建设行政处罚听证告知书》，将拟作出的行政处罚内容和依据告知原告，并告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。2016年12月5日，被告天河区住建局作出穗天住建决〔2016〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，查明涉案项目未组织竣工验收擅自交付使用的行为，依照《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，决定对原告进行处罚。被告天河区住建局陈述其在送达该行政处罚决定书后两三天，因认为没有告知原告相关权利，故收回该行政处罚决定书。2016年12月27日，广州市天河区国土资源和规划局出具《天河区国土资源和规划局关于尽快办理颐和四季公馆建设项目规划验收的函》，称“我局以穗规（天河）咨询〔2016〕259号要求整改完毕后再向我局申请规划验收手续。就颐和四季公馆项目整改事项，我局已与你司多次协调、沟通，请你司按报建许可的图纸或符合规划条件要求的可行整改方案进行整改，待整改完毕后尽快向我局申请办理该建设工程规划验收手续。”之后，原告进行了整改。2016年12月28日，原告收到上述《住房和城乡建设行政处罚告知书》《住房和城乡建设行政处罚听证告知书》后，于2016年12月29日向被告天河区住建局提交《行政处罚听证申请书》。被告天河区住建局于2017年1月3日向原告发出穗天建听通〔2017〕1号《住房和城乡建设行政处罚听证会通知书》，通知原告参加涉案行政处罚的听证会。2017年1月12日，被告天河区住建局组织原告召开听证会。2017年6月6日，被告天河区住建局向原告作出穗天住建决〔2017〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，称“……经查明，颐和中心已于2015年7月底交给业主使用，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，违法行为事实清楚。依照《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，决定对你（单位）作出如下处罚：处叁佰叁拾万柒仟捌佰肆拾捌元捌角六分的罚款。当事人应在收到本行政处罚决定书之日起15日内，凭《广州市非税收入缴款通知书》到指定银行缴纳罚款。本决定自送达当事人之时发生法律效力。如你（单位）不服本处罚决定，可以自接到本处罚决定书之日起六十日内向广州市住房和城乡建设委员会或广州市天河区人民政府申请行政复议，或者三个月内向广州市天河区人民法院起诉。……”原告不服该决定书，于2017年7月31日向被告天河区政府申请行政复议。2017年8月4日，被告天河区政府受理了该申请。2017年8月7日，被告天河区政府向被告天河区住建局送达《被申请人答复通知书》。之后，被告天河区住建局提交《复议答复书》及证据材料。2017年9月29日，被告天河区政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。2017年10月26日，被告天河区政府作出天河府行复〔2017〕78号《行政复议决定书》，决定维持诉争决定书。2017年10月30日，被告天河区政府向被告天河区住建局送达该《行政复议决定书》，并于2018年1月10日向原告送达该《行政复议决定书》。诉讼中，被告天河区住建局未提交证据证明其撤销了穗天住建决〔2016〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》。另查，2011年至2014年间，原告作为涉案项目的建设单位与施工单位衡南县工程公司、监理单位广州华轻工程监理有限公司、设计单位广州市瀚景建筑工程设计事务所、广东名都设计有限公司、勘察单位华南理工大学建筑设计研究院勘察工程有限公司（现为广州华工大勘察工程有限公司）进行了涉案项目住宅工程、主体结构、建筑土建节能、建筑屋面、天然基础、天然地基、地下结构、建筑电气等部分的工程质量验收，其中主体结构和地下结构部分的钢筋混凝土工程和天然地基部分工程质量验收经广州市天河区建设工程质量安全监督站同意登记。2013年8月，涉案项目受电工程竣工检验合格。同时，广州华轻工程监理有限公司出具《房屋建筑工程质量评估报告》，称颐和大厦建筑面积为111472平方米，现浇钢筋硂框剪结构，地上32/17层，地下5层，其商住楼4栋（自编A1、A2、B1、B2栋，裙楼连体）能够按工程设计图纸、施工合同要求施工，符合国家有关施工验收规范和技术标准，满足强制性条文要求，经现场对实物进行验收和对工程技术资料进行核查，建筑物未发现有沉降、裂缝、渗漏等现象。观感质量良好，评定为合格。工程技术资料基本齐全，各分部分项工程均已达到合格要求，工程质量预验该工程为合格等级。该次验收被告天河区住建局未参与。2014年5月20日，原告与衡南县工程公司签订《房屋建筑工程质量保修书》。再查，2018年1月19日，原告、中国南方航空集团公司、施工单位衡南县工程公司、监理单位广州华轻工程监理有限公司、设计单位广州市瀚景建筑工程设计事务所、广东名都设计有限公司、勘察单位华南理工大学建筑设计研究院勘察工程有限公司（现为广州华工大勘察工程有限公司）进行了涉案项目的工程验收，被告亦参与了该次验收。同日，原告与中国南方航空集团公司出具《建筑工程竣工验收报告》。2018年2月2日，广州市天河区建设工程质量安全监督站向原告与中国南方航空集团公司出具《建筑工程竣工验收备案告知书》，称颐和大厦于2018年1月19日已通过竣工验收等。以上事实，有建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、关于要求调整建筑设计的复函、建设工程消防设计审核意见书、人防工程专项竣工验收备案意见书、关于颐和中心商业、办公楼和住宅楼工程竣工验收卫生学意见的复函、天河区国土资源和规划局关于尽快办理颐和四季公馆建设项目规划验收的函、住房和城乡建设行政处罚告知书、住房和城乡建设行政处罚听证会通知书、住房和城乡建设行政处罚听证告知书、住房和城乡建设行政处罚决定书、延长行政复议审查期限通知书、建筑工程竣工验收报告、建筑工程竣工验收备案告知书、各方当事人的陈述予以证实。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。”根据广州市内各机关职责的划分以及上述规定，被告负有对辖区内建设工程项目竣工验收的监督管理职责。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”本案中，因涉案项目涉嫌未组织竣工验收就交付使用，被告对此进行立案调查。根据《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》均显示建设单位为原告和中国南方航空集团公司，公安消防、人防、规划等部门也是针对原告和中国南方航空集团公司的验收申请作出了相应的回复，且2018年1月19日的《建筑工程竣工验收报告》也是由原告和中国南方航空集团公司出具的，但被告在调查中仅凭原告和中国南方航空集团公司签订的《委托协议书》，认定中国南方航空集团公司并非行政处罚的相对人，而由原告承担全部的法律后果，缺乏事实和法律依据。再者，被告天河区住建局曾于2016年12月5日作出穗天住建决〔2016〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，认为涉案项目未组织竣工验收擅自交付使用的行为，依照《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，决定对原告进行处罚。该决定书虽然被被告天河区住建局收回，但在没有撤销之前依然具有相应的法律效力，故被告在此情况下仍然根据同一事实、同一法律依据对原告作出诉争行政处罚决定书，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，且诉争行政处罚决定书适用法律存在瑕疵，未指明具体的条款，故原告要求撤销诉争行政处罚决定书的意见，本院予以采纳。涉案行政复议决定书认定事实不清，法律依据不足，且被告天河区政府于2017年10月26日作出涉案行政复议决定书，但直到2018年1月10日才送达给原告，故对原告要求撤销涉案行政复议决定书的意见，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告广州市天河区住房和建设水务局于2017年6月6日向原告广州南开房地产开发有限公司作出的穗天住建决〔2017〕02号《住房和城乡建设行政处罚决定书》；二、撤销被告广州市天河区人民政府于2017年10月26日作出的天河府行复〔2017〕78号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告广州市天河区住房和建设水务局和被告广州市天河区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  叶 莉人民陪审员  李群燕人民陪审员  孙燕妮二〇一八年七月二十七日书 记 员  罗舒婷