江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏09行初60号 原告：陈国付，男，1955年10月9日出生，汉族，住盐城市亭湖区。 委托诉讼代理人：李杰，北京市农权律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈清波，北京市农权律师事务所实习律师。 被告：盐城市亭湖区人民政府，住所地盐城市亭湖区希望大道59号。 法定代表人：张宏春，该区政府区长。 委托诉讼代理人：陈辉芳，该区政府法制办公室副主任。 委托诉讼代理人：陈军，江苏一正律师事务所律师。 第三人：盐城市亭湖区南洋镇新洋村民委员会。 法定代表人：季会琴，该村委会主任。 委托诉讼代理人：陈士全，该村九组组长。 委托诉讼代理人：张璠，江苏一正律师事务所律师。 第三人：盐城大洋湾生态旅游景区有限公司，住所地盐城市亭湖区大洋湾湖滨路88号（8）。 法定代表人：任连璋，该公司董事长。 委托诉讼代理人：陈跃祥，江苏行真律师事务所律师。 原告陈国付与被告盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）、第三人盐城市亭湖区南洋镇新洋村村民委员会（以下简称新洋村委会）、第三人盐城大洋湾生态旅游景区有限公司（以下简称大洋湾公司）土地行政征收一案，本院于2018年1月18日立案后，依法组成合议庭，于同年5月21日公开开庭审理了本案，原告陈国付的委托诉讼代理人李杰、陈清波，被告亭湖区政府的委托诉讼代理人陈辉芳、陈军，第三人新洋村委会的委托诉讼代理人陈世全、张璠，第三人大洋湾公司的委托诉讼代理人陈跃祥参加了庭审。本案现已审理终结。 原告陈国付诉称：1.涉案土地所有权××××组。根据物权法第59条、第60条规定以及土地管理法第10条、第12条、农村土地承包法第5条的规定，新洋村各个村民小组各自管理自己的土地，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，原告提交的第九生产队的“自留地整顿登记卡”可以证明，新洋村委会只是代小组管理。另外，根据国土资源部2001年《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。2.被告实施了征占原告土地的行为，是本案适格的被告。原告系新洋村××组村民，合法拥有涉案的承包地，被告在没有取得征地批文，无立项、规划、环评等合法手续的情况下，强行毁坏原告的农作物，占用原告的承包地进行大洋湾公园的建设。而且，原告所在的九组土地已作为国有建设用地挂牌出让，被告实施了征收行为，但未履行征地公告、安置补偿公告、入户调查等程序，也没有对原告进行安置补偿，属于程序严重违法的无效行为。3.本案不存在新洋村村委会和原告解除承包合同的情形，被告和第三人新洋村委会至今没有拿出有三分之二以上村民成员或村民代表的同意以及报有关主管部门批准的文件，不符合农村土地承包法第26、27条规定的承包期内发包方调整土地的程序。另外，新洋村委会提供的土地补偿款发放表，也不能证明原告的土地已经被征收为国有土地，新洋村委会没有发放土地补偿款的职能，土地补偿款就是集体土地被国家征收为国有土地过程中，市县级人民政府组织实施征地时，给予被征收人的土地补偿安置费用。请求法院判令被告未经有权人民政府批准即征收原告土地的行为无效；诉讼费用由被告承担。在庭审过程中，原告进一步明确，其所诉的征收土地行为中还包含占用土地行为。 被告亭湖区政府辩称：1.涉案纠纷系因土地所有权人新洋村委会在未取得征地批准文件的情况下，根据新洋村××组全体成员的申请和要求，就终止农村土地承包事宜，在平等自愿的基础上经过充分协商，终止双方之间农村土地承包合同，并参照当时的征地补偿标准陆续对所涉承包地进行相应补偿所引起，属于农村集体经济组织与土地承包方之间因解除、终止农村土地承包合同发生的纠纷，并非是在依法取得征地批文后，因征收集体土地及补偿事宜而形成的征地纠纷。根据农村土地承包法第五十一条以及农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条第一项的规定，原告应就所涉农村土地承包经营纠纷向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.被告亭湖区政府未占用原告涉案承包地，原告起诉的被告主体不适格。涉案土地位于新洋港东、规划建设中的大洋湾生态旅游景区西侧，面积约为170亩，集体土地所有权人为新洋村。1998年新洋村作为土地发包人将涉案土地发包给新洋村××组64户村民承包耕种。因未依法取得征地批准文件，在新洋村××组全体成员强烈要求下，新洋村参照当时的征地补偿标准陆续对所涉土地承包户进行补偿，并终止双方之间的土地承包合同。新洋村将补偿款发放后，已收回原告承包土地。涉案农村土地承包合同的终止及补偿均由新洋村自行组织实施，原告诉称被告占用原告承包地、毁坏原告的青苗等内容明显与事实不符，其主张明显缺乏证据。3.新洋村就涉案农村土地承包合同终止事宜，已于2007年、2011年3月、2011年4月分三次对原告的青苗费、土地补偿费、安置补助费等进行了足额补偿，后又于2013年10月20日参照《江苏省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号），按照新的补偿标准补偿原告差价，原告已经从新洋村领取各项补偿款，其与村委会签订的承包合同即行终止。原告诉称的强占土地理由根本不能成立。综上，新洋村委会实施的名为“征地”实为“终止土地承包合同”的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告以亭湖区政府为被告主体不适格；新洋村委会与原告就涉案农村土地承包合同终止及补偿事宜，系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强行性规定，且己实际履行，依法应受法律保护。原告在取得足额补偿后，却出尔反尔，有违诚实信用，其诉请依法不应支持。恳请法院在全面查清事实的基础上，依法裁定驳回原告起诉。 第三人新洋村委会述称，1.涉案土地所有权人系新洋村委会，为充分保障村民权益，经新洋村××组全体成员协商一致，新洋村委会参照当时的征地补偿标准，对所涉承包地进行相应补偿，原告自愿与新洋村委会达成终止农村土地承包合同的合意后，在结算兑现表中对户主姓名、人口、面积、补偿费用等项目进行了签字确认，并多次领取补偿款。兑现表实际上是双方终止土地承包合同的表现形式。新洋村委会在给予原告充分、足额的补偿后，终止土地承包合同并收回承包土地，符合法律规定。2.原告主张的承包面积与事实不符，根据1997年农村合作经济春订方案承包合同报表，原告主张的承包面积明显超高于春订方案中的承包面积。新洋村委会在对原告进行补偿时，已按照原告的承包田、自留地、拾边地、猪地、独生子女奖励田的五项总面积进行补偿，且原告在领取补偿款时也已对补偿面积进行了书面确认，原告的主张无事实依据。综上，原告在领取足额补偿后，要求返还土地并赔偿损失有违诚实信用，其诉请依法不应支持。恳请法院在全面查清事实的基础上，依法裁定驳回原告起诉。 第三人大洋湾公司述称，大洋湾公司系国有投资公司，经营大洋湾生态旅游景区，其中部分土地通过征地行为已经取得了土地使用权。涉案的土地虽然没有获得征地批文，但大洋湾公司并未占用涉案土地，该土地按照被告和新洋村委会的陈述，是原告自愿向集体组织交还了承包土地，目前该土地未进行利用。请求法院依法处理。 经审理查明，陈国付系盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社九组村民，其诉称在本村拥有10.6亩承包地。2006年12月27日，根据盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）呈报的（亭）地呈字[2006]第7号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案（以下简称“一书四方案”），江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]1200号《关于批准盐城市亭湖区2006年度第7批次城镇建设用地的通知》，同意将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委、南洋镇新洋经济合作社的33.1279公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委、南洋镇新洋经济合作社的5.6953公顷集体建设用地、6.0419公顷未利用地征收为国有。2007年1月15日，盐城市国土资源局经盐城市人民政府授权，作出盐（亭）国土公字[2006]第94号《征收土地方案公告》载明：因实施城市建设规划需要，盐城市大洋湾生态运动园区管委会拟使用南洋镇新洋村××组境内的一宗土地，已经苏国土资地函[2006]1200号通知批准征收；征地总面积为63983平方米，计95.9745亩，同时还公布了建设用地项目名称、征收土地位置、村组补偿安置费用、补偿登记等内容。2017年12月29日，根据盐城市政府呈报的（亭）地呈字[2017]第10号“一书四方案”，江苏省人民政府作出苏政地[2017]1072号《关于盐城市亭湖区2017年度第6批次村镇建设用地的批复》，同意将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村等32.3531公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。同时将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村、盐东镇东南村等7.2629公顷集体建设用地、0.8384公顷未利用地征收为国有。2018年1月25日，盐城市政府作出盐（亭）国土征公字[2017]第138号《征收土地公告》载明：征收土地位置为盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社九组；征收土地面积为63986平方米，计95.979亩，同时还公布了建设用地项目名称、土地补偿安置标准、补偿登记等内容。2018年1月31日，盐城市国土局作出盐（亭）国土公字[2017]第138号《征地补偿、安置方案公告》。截至目前，新洋经济合作社九组尚有部分土地未办理征收手续，该地块位于盐城大洋湾生态旅游景区范围内。2018年1月18日，原告以亭湖区政府为被告，向本院提起本案行政诉讼。 以上事实，有原告的身份证及诉状、原、被告及第三人的陈述、江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]1200号《关于批准盐城市亭湖区2006年度第7批次城镇建设用地的通知》及其所附“一书四方案”、盐（亭）国土公字[2006]第94号《征收土地方案公告》、苏政地[2017]1072号《关于盐城市亭湖区2017年度第6批次村镇建设用地的批复》及其所附“一书四方案”、盐（亭）国土征公字[2017]第138号《征收土地公告》、盐（亭）国土公字[2017]第138号《征地补偿、安置方案公告》等证据予以证实。经各方当事人质证，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由此可见，组织实施征地补偿安置是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。本案中，原告起诉要求确认未经有权人民政府批准征收原告土地行为无效，属于对土地征收组织实施行为提起的行政诉讼，依法应当以市、县人民政府土地行政主管部门为被告，结合涉案征地批文及征地公告的情况，本案的适格被告应当为盐城市国土局，其以亭湖区政府为被告提起本案诉讼，系错列被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向特定的行政行为。所谓土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收的本质特征是土地所有权的改变，即土地所有权由农民集体所有变为国家所有。根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。原告起诉请求确认征地无效，应当明确是对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼。本案中，原告起诉请求确认被告亭湖区政府未经有权人民政府批准征收土地行为无效，但根据其在庭前会议、庭审笔录及谈话笔录中的陈述、辩论意见，具体理由包括亭湖政府未经批准实施占用土地行为、无立项、规划、环评等手续、没有履行入户调查、听证、发布征地公告、安置补偿公告等法定程序、未依法对原告予以安置补偿等内容。上述请求和理由涉及不同行政机关的多项行政行为，其诉讼请求不明确。而且，原告在庭审中进一步明确，其诉讼请求中所诉的征收土地行为还包括占用土地行为。而征收土地行为作为行政法律行为，与占用土地行为这一行政事实行为，系两个性质不同的行政行为。故，原告的起诉包含两个独立的行政行为，涉及不同的行政法律关系，其将两个行政行为合并在一个案件中起诉，并要求法院同时确认征收土地行为及占用土地行为无效，不符合行政诉讼起诉条件。经本院法律释明后，原告拒绝变更诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第十项规定，裁定如下： 驳回原告陈国付的起诉。 案件受理费50元，于本裁定书生效后十五日内退还原告陈国付。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  于 浩 审 判 员  时 云 审 判 员  周 和 人民陪审员  朱桂勤 人民陪审员  曹 露 人民陪审员  尚春丽 人民陪审员  夏云峰 二〇一八年七月四日 书 记 员  陈本浩 书 记 员  栾雪薇 书 记 员  王 慧 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释[2018]1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号） 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。