湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)鄂襄阳中行终字第00063号上诉人（原审原告）李兵被上诉人（原审被告）襄阳市樊城区人民政府（以下简称樊城区政府）。住所地：樊城区长虹路路**号。法定代表人刘智勇，区长。委托代理人胡永学，男，1974年10月19日生，汉族，襄阳市人，樊城区商务局副局长。代理权限：一般代理。委托代理人杨自瑞，湖北联邦律师事务所律师，代理权限：一般代理。上诉人李兵因诉被上诉人襄阳市樊城区人民政府请求确认行政行为违法并予赔偿一案，不服襄州区人民法院【2015】鄂襄州行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李兵、被上诉人襄阳市樊城区人民政府的委托理人胡永学、杨自瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定的事实：2006年九隆广场建成对外营业。2013年1月15日樊城区公安分局消防大队对九隆广场进行消防安全监督检查，并于2013年1月30日分别作出樊公（消）决字【2013】14号、16号、17号公安行政处罚决定书，认定九隆广场存在消防安全隐患，根据《中华人民共和国消防法》的规定，作出了责令改正及罚款的处罚。樊城公安分局于2014年9月15日向樊城区政府递交报告称九隆广场存在交通安全隐患和消防安全隐患，建议在适当时机将九隆广场搬迁至安全地带，消除安全隐患。2013年2月23日襄阳市人民政府办公室发布襄政办发【2013】19号《关于推进中心城区内环线内市场外迁工作的意见》，被告樊城区人民政府依据该文件精神及樊城区公安分局关于九隆广场存在安全隐患的情况报告于2014年9月23日发布《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》(二):根据《关于推进襄阳市中心城区内环线内市场外迁工作的意见》和《樊城区2014-2015年度中心城区市场外迁工作实施方案》文件精神，现将内环线以内13家批发（专业及批零兼营）市场（名单附后）业态整体转迁至中豪襄阳国际商贸城的有关事项公告如下:坚持“先建后迁”原则，中豪襄阳国际商贸城主体市场在2014年12月底前全面落成。为确保新老市场之间转迁工作无缝对接，明确以下外迁工作的时间节点：一、2014年11月30日前，老市场商户完成在新市场的抽签定位。二、2015年2月18日前，转迁商户完成商铺二次装修及仓储货物的转移工作。三、2015年2月19日（农历春节）后,所有转迁市场必须在区政府规定的时间内关闭。请广大业主和商户从城市规划、建设及消防安全的大局出发，积极支持和配合此次外迁工作，在规定时间内完成各自转迁。九隆广场在所列名单之内。因此原告向法院提起行政诉讼请求判令：1、依法确认被告于2014年9月23日作出的《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁到中豪国际商贸城有关事项的公告》违法，并给予撤销；2、判令被告赔偿原告经济损失50000元。另查明，原告李兵在九隆广场购买商铺三间，其中一间自己经营，另两间用于出租。九隆广场目前一直处于经营状态。原审法院认为：2013年2月23日襄阳市人民政府办公室发布襄政办发【2013】19号《关于推进中心城区内环线内市场外迁工作的意见》及樊城区公安分局消防大队对九隆广场进行消防安全监督检查后，认定九隆广场存在消防安全隐患。被告樊城区人民政府于2014年9月23日作出了《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》。根据《中华人民共和国消防法》第五十五条之规定“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当有公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改”、第七十条第五款“责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定，本级人民政府组织公安机关等部门实施”。被告樊城区政府为了消除专业市场消防安全隐患、缓解城区交通压力，作出了《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》，其行政行为并不违法，原告要求确认被告作出的《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持；被告作出的《于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》是一种行政指导性文件，九隆广场等专业市场并未在公告规定的时间内关闭搬迁，被告发布该公告的行为，并未对原告的经营造成实际损失，故原告要求被告赔偿经济损失50000元的诉讼请求，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回原告李兵的诉讼请求。宣判后，李兵不服判决，向本院上诉称：原审法院认定，被上诉人樊城区人民政府发布的《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》，是一种不具备强制力行政指导行为错误。改公告是一种有明确目的的行政公告，具有了强制性质。因此，一审判决没有以事实为依据，作出的判决违反法律法规。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判。被上诉人樊城区政府答辩称：1、上诉人所诉公告具有强制执行力不能成立。公告内容主要目的是明确市场外迁工作的时间节点，公告所述关闭的时间是2015年2月19日（农历春节）后，而不是2月19日，因此关闭时间并不确定，且没有规定强制执行措施，明显属于一种不具有强制力的行政指导行为；2、所诉公告内容中的关闭市场行为并没有实际实施，也未采取相应关闭措施，对上诉人并没有造成实际影响，也没有造成实际损失，上诉人要求赔偿其损失的理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，应驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国消防法》规定，被上诉人樊城区政府对本辖区内的消防安全工作负有领导和保障的法定职责。公安消防机构在消防监督检查中发现公共消防设施不符合安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的报告，应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。本案中，被告樊城区政府在接到樊城区公安分局关于九隆广场存在安全隐患的情况报告后，结合落实襄阳市人民政府办公室发布的襄政办发【2013】19号《关于推进中心城区内环线内市场外迁工作的意见》，于2014年9月23日发布的《关于对内环线以内部分批发（专业及批零兼营）市场搬迁至中豪襄阳国际商贸城有关事项的公告》（以下简称公告），属于依职权履行行政管理职责行为。上诉人诉称，被上诉人发布的公告，设计市场迁移的地址及关闭的时间和内容，行政目的明确，是一种行政强制行为，而非行政指导行为。本院审查认为，行政指导行为是指行政机关在行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律后果，当事人可以按照行政指导行为去作，也可以不按照指导行为去作，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。综合本案，被上诉人发布的公告，从内容上看，公告明确了市场迁移期限，具体地点和产生的后果，显然具有行政指令性质，且要求相对人的特定行为，对上诉人的经营权利产生了影响，该行为具有可诉性，因此，上诉人诉称被上诉人发布的公告并非行政指导行为的主张成立，本院予以支持。原审判决在对公告合法性进行审查的同时，又认定被上诉人发布的公告是一种行政指导性文件，同时作出尸体和程序两种不同判断，本院予以纠正。上诉人还称，因被上诉人违法行为给上诉人造成了经济损失应予赔偿。本院认为，被上诉人发布公告是依法行使行政管理职权，其行为并不违反法律规定。虽然该公告带有行政指导性或强制性内容，但被上诉人并未组织实施关闭，也无具体强制措施。即上诉人所在的经营场所（九隆广场）没有关闭，故其赔偿请求缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人若对行政机关实施的具体强制措施不服，仍可通过法律途径主张权利。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李兵负担。本判决为终审判决。审 判 长  蔡 健代理审判员  曾建彬代理审判员  董 红二〇一五年八月二十五日书 记 员  李晶晶