福建省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）闽行终字第320号上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈锦凤，男，汉族，农民，1942年出生，住福建省宁德市蕉城区。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈锦棠（曾用名陈细秋），男，汉族，农民，1955年出生，住福建省宁德市蕉城区。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）ＸＸ锋，男，汉族，农民，1955年出生，住福建省宁德市蕉城区。上诉人（原审原告）ＸＸ于，男，汉族，农民，1957年出生，住福建省宁德市蕉城区。上诉人（原审原告）马进国，男，汉族，农民，1958年出生，住福建省宁德市蕉城区。上诉人（原审原告）杨月兵，男，汉族，农民，1978年出生，住福建省宁德市蕉城区。共同委托代理人曾纪淼，北京农权律师事务所律师。共同委托代理人田野，北京农权律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路35号。法定代表人隋军，市长。委托代理人李立春，男，宁德市人民政府法制办工作人员。委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府），住所地福建省宁德市蕉城区815中路7号。法定代表人毛祚松，区长。委托代理人刘利华，男，宁德市体育中心工作人员、蕉城区火车站周边安置房建设工作指挥部工作人员。委托代理人刘淑贝，宁德市蕉城区蕉城法律服务中心法律工作者。上诉人陈锦凤等6人因诉宁德市人民政府土地行政批准一案，不服宁德市中级人民法院（2014）宁行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月8日依法公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人陈锦凤及上诉人委托代理人曾纪淼、田野，被上诉人宁德市人民政府委托代理人李立春、蔡作斌，被上诉人蕉城区政府委托代理人刘利华、刘淑贝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，宁德市人民政府于2011年12月31日作出宁政文（2011）513号《宁德市人民政府关于蕉城区漳湾镇等15个乡（镇、街道）土地利用总体规划（2006-2020）的批复》（以下简称513号《土地利用总体规划批复》）对包括漳湾镇在内的15个乡（镇、街道）土地利用总体规划予以批准。讼争土地坐落于宁德市蕉城区漳湾镇兰田村，属蕉城区漳湾镇总体规划范围内，规划用途为建设用地。因宁德市兰田小区安置房一期建设项目需要，第三人蕉城区政府于2013年3月1日向被告宁德市人民政府呈送宁区政文（2013）102号《宁德市蕉城区人民政府关于要求审批宁德市兰田小区安置房一期建设项目农用地的请示》，被告宁德市人民政府于2013年7月24日作出本案被诉的宁政地（2013）93号《宁德市人民政府关于宁德市兰田小区安置房一期建设项目农用地转用的批复》（以下简称93号《农用地转用批复》）批复内容如下：“一、同意你区将兰田村集体土地1.1342公顷（其中：水田1.0246公顷、果园0.0924公顷、农村道路0.0172公顷），作为宁德市兰田小区安置房一期建设项目用地。核定农用地1.1342公顷（耕地1.0246公顷）转为建设用地，并计入你区2013年度建设用地计划。二、你区应依法做好住宅小区用地补偿、耕地补充、村民建房资格审查、供地审批及监督检查工作。”原告陈锦凤等6人承包地在93号《农用地转用批复》土地范围内，因不服该《批复》，于2013年9月24日向福建省人民政府申请行政复议，请求撤销93号《农用地转用批复》。福建省人民政府2014年3月1日作出闽政行复（2014）15号《行政复议决定书》，维持了93号《农用地转用批复》。原告遂就93号《农用地转用批复》提起本案诉讼，请求撤销该批复。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款，第四十四条第一款、第三款的规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施规划而需将农用地转为建设用地的，可由原批准土地利用总体规划的机关批准。本案讼争土地坐落于蕉城区漳湾镇，宁德市人民政府按照福建省人民政府的授权对蕉城区漳湾镇总体规划进行审批，讼争土地在规划区域内的用途为建设用地。因此，被告宁德市人民政府作为蕉城区漳湾镇土地利用总体规划的批准机关，其有权批准该规划范围内的农用地转为建设用地。宁德市人民政府批准农用地转用时按照《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条所规定的要件审查了相关材料。根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条规定，本案蕉城区政府作为农用地转用的申请人是适格的，但被告受理蕉城区政府申请后未在十五日内作出批复，迟延履行行政职责，系程序瑕疵。综上，本案被告宁德市人民政府具有批准农用地转用的法定职权，所作行政批复行为符合法定要件，行政程序虽存在延迟履行职责的情形，但该延迟履行并未对原告的合法利益造成损害，故不宜以此为由撤销93号《农用地转用批复》，对存在的瑕疵予以指正。原告的诉讼理由没有事实和法律依据，其请求应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈锦凤、陈锦堂、ＸＸ于、马进国、ＸＸ锋、杨月兵的诉讼请求；案件受理费50元，由原告陈锦凤等6人共同负担。原审原告陈锦凤等6人不服，向本院提出上诉，请求撤销（2014）××行初字第××号行政判决，撤销93号《农用地转用批复》。主要理由是认为被上诉人宁德市人民政府无权作出农用地转用批准行为。被上诉人宁德市人民政府答辩称，其作出93号《农用地转用批复》具有法定职权，原审判决正确合法，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人蕉城区政府同意宁德市人民政府的答辩意见。被上诉人宁德市人民政府在法定举证期限内向原审法院提供了以下证据材料和依据：1．513号《土地利用总体规划批复》，用以证明宁德市人民政府系原批准乡镇土地利用总体规划的机关及该规划批复作出时间；2．《宁德市蕉城区人民政府关于要求审批宁德市兰田小区安置房一期建设项目农用地转用的请示》（宁区政文（2013）102号）；3．蕉城区漳湾镇人民政府与兰田村民委员会2013年1月6日签订的《土地补偿协议书》；4．兰田村民委员会2013年1月28日出具的《关于兰田小区安置房项目一期土地补偿款发放的说明》；5．《漳湾镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》（局部，所在图幅：G50G032089）；6．《漳湾镇土地利用现状图》（局部，所在图幅：G50G032089）；7．《蕉城区兰田小区安置地一期勘测定界图》；8．蕉城区人民政府2013年3月2日《关于兰田小区安置房一期建设项目用地土地利用计划指标的说明》；9．宁德市国土资源局蕉城分局2013年2月22日《关于兰田小区安置地一期项目落实耕地占补平衡承诺函》（宁国土资蕉函（2013）10号）及补充耕地方案；上述证据2-9用以证明宁德市人民政府在作出93号《农用地转用批复》时，申请人已经提供法定的资料和文书。10．93号《农用地转用批复》。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二十一条、第四十四条；《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（闽政（2000）文95号）；《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第四条、第十五条。上诉人陈锦凤等6人在法定举证期限内向原审法院提供的证据有：1.陈锦凤等6人的身份证；2．陈锦凤等6人的土地承包经营权证、杨玉成和杨月兵的户口簿、福建省人民政府闽政行复（2014）15号《行政复议决定书》，用以证明陈锦凤等6人与被诉行政行为具有法律上利害关系，依法具备原告主体资格；3．93号《农用地转用批复》，用以证明被诉具体行政行为的内容；4．行政复议申请书、行政复议答辩书、闽政行复（2014）15号《行政复议决定书》及邮寄信封，用以证明起诉没有超过起诉期限。被上诉人蕉城区政府未提供证据。陈锦凤等6人提出上诉后，原审法院已将上述证据材料随案移送本院，并经庭审质证，本院确认原审法院对证据及事实的认定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案被诉的行政行为系宁德市人民政府作出的93号《农用地转用批复》，即农用地转用批准行为，争议的焦点在于宁德市人民政府作为设区市政府是否具有农用地转用审批职权，其作出93号《农用地转用批复》是否符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第二十一条第四款规定，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。2000年福建省人民政府作出闽政（2000）文95号《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》，将全省乡级土地利用总体规划审批权依法授予各设区的市人民政府。2004年福建省人民政府闽政（2004）21号《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。综合上述规定，被上诉人宁德市人民政府作为设区市政府对乡（镇）级土地利用总体规划具有审批权，因而对其批准的乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内的农用地转为农村村民住宅建设用地具有批准权。本案被上诉人宁德市人民政府于2011年12月31日作出513号《土地利用总体规划批复》批准了包括漳湾镇在内的15个乡（镇、街道）土地利用总体规划；涉案兰田小区安置房一期建设项目土地在该规划的建设用地范围内，且系实施乡（镇）土地利用总体规划将农用地转为农村村民住宅建设用地。故，被上诉人宁德市人民政府作为土地利用总体规划的原批准机关对本案所涉农用地转为农村村民住宅建设用地依法具有批准权，其作出93号《农用地转用批复》权力来源合法，并未超越职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条规定：“农用地转用，由市、县人民政府根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，持下列文件逐级向有批准权的人民政府提出申请：（一）农用地转用申请书；（二）土地利用分区规划图；（三）土地利用现状图；（四）拟转用地块的红线图；（五）实施土地利用年度计划说明；（六）补充耕地方案；（七）其他按规定应当提交的文件。”被上诉人宁德市人民政府提交的证据1-9能够证明被上诉人蕉城区政府依法向宁德市人民政府提出农用地转用申请时提供了符合《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条所要求提供的材料，被上诉人宁德市人民政府经审核作出93号《农用地转用批复》符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的条件，并无不当。上诉人主张农用地转用的申请人应当为土地权利人而非政府，缺乏法律根据。被上诉人宁德市人民政府虽存在延迟作出被诉行政行为的程序瑕疵，但未对上诉人合法利益造成损害，不影响被诉行政行为结果的正确、合法，原审判决对该瑕疵予以指正并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈锦凤、陈锦棠、ＸＸ锋、ＸＸ于、马进国、杨月兵负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴声鸣审 判 员  余鸿鹏代理审判员  贾晓燕二〇一五年一月二十日书 记 员  杨航光附：本案所适用的法律规范条文《中华人民共和国土地管理法》第二十一条土地利用总体规划实行分级审批。……本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。……第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。……《福建省人民政府关于授权设区的市人民政府和地区行政公署审批乡级土地利用总体规划的通知》（闽政（2000）文95号）……根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准”的规定，经研究，决定将全省乡级土地利用总体规划授权各设区的市人民政府和宁德地区行政公署审批……《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》（闽政（2004）21号）第十五条在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条农用地转用，由市、县人民政府根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，持下列文件逐级向有批准权的人民政府提出申请：（一）农用地转用申请书；（二）土地利用分区规划图；（三）土地利用现状图；（四）拟转用地块的红线图；（五）实施土地利用年度计划说明；（六）补充耕地方案；（七）其他按规定应当提交的文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。