浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终33号 上诉人（原审原告）赵旭峰，男，汉族，1948年7月30日出生，住浙江省文成县。 被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路市政大院。 法定代表人麻胜聪，市长。 出庭行政负责人章平，副市长。 委托代理人李丽双，瑞安市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。 赵旭峰诉瑞安市人民政府（以下简称“瑞安市政府”）道路行政复议一案，温州市中级人民法院于2017年11月20日作出（2017）浙03行初162号行政判决。赵旭峰不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人赵旭峰，被上诉人瑞安市政府副市长章平，委托代理人李丽双、余心海到庭参加诉讼。本案报最高人民法院批准延长审限，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年9月5日15时43分，赵旭峰驾驶浙Ｃ×××××小型汽车在行经××市××700米处时超过规定时速50%以下（限速：50公里，实速78公里），被瑞安市公安局交通警察大队移动电子警察抓拍。赵旭峰于2009年8月28日到瑞安市公安局交通警察大队违法处理大厅接受处理。处理民警以赵旭峰违反《中华人民共和国道路交通安全法》第四十二条第一款，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉》第八十三条第一款第（一）项、《机动车驾驶证申领和使用规定》之规定，对赵旭峰予以罚款人民币200元处罚并记3分，制作1002059829号公安交通管理简易程序处罚决定书，当场送达。赵旭峰对该行政处罚不服，于2009年10月11日向瑞安市人民政府申请行政复议，要求撤销1002059829号公安交通管理简易程序处罚决定，并确认处罚所依据的限速50公里/小时规定违法。被告瑞安市人民政府于2009年10月12日收到原告赵旭峰的复议申请后，于2009年10月16日受理立案。因赵旭峰一并申请审查《温州市公路路政管理支队、温州市公安局交通警察支队关于调整和完善新56省道（瑞东线）公路交通限速标志的通知》（温公支[2006]8号）中有关50公里/小时限速标志规定是否合法，被告瑞安市人民政府以其无权处理为由于2009年12月7日以瑞政复转送字[2009]1号规范性文件转送函向温州市公路管理处转送处理。2009年12月8日，瑞安市人民政府作出行政复议中止通知书（瑞政复中止字[2009]1号），认定因赵旭峰一并提出要求对50公里/小时的限速标志的审查申请，已依法转递温州市公路管理处审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定中止行政复议案件的审理。行政复议中止通知书于2009年12月8日当日送达赵旭峰，此后被告瑞安市人民政府对原告复议申请未作其他处理。原告认为被告至今未作出复议决定已构成行政不作为，遂于2016年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月9日作出（2016）浙03行初148号行政判决，责令被告瑞安市人民政府于判决生效之日起60日内对赵旭峰的复议申请作出处理决定。瑞安市人民政府不服，上诉至浙江省高级人民法院。2017年3月13日，浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终1437号行政判决，驳回上诉，维持原判。瑞安市人民政府于2017年3月27日收到该判决书，于2017年5月25日作出被诉复议决定，并于当日向原告送达。原告不服该复议决定，提起本案诉讼。 原审法院认为，1.《浙江省公路路政管理条例》（2005年版）第三条第二款规定：“县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作。县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作。”《中华人民共和国公路法》（2004年修正版）第三十三条第二款规定：“建成的公路，应当按照国务院交通主管部门的规定设置明显的标志、标线。”《中华人民共和国道路交通安全法》（2003年版）第二十五条规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。根据通行需要，应当及时增设、调换、更新道路交通信号。增设、调换、更新限制性的道路交通信号，应当提前向社会公告，广泛进行宣传。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（2004年版）第四十四条第一款规定：“在道路同方向划有2条以上机动车道的，左侧为快速车道，右侧为慢速车道。在快速车道行驶的机动车应当按照快速车道规定的速度行驶，未达到快速车道规定的行驶速度的，应当在慢速车道行驶。摩托车应当在最右侧车道行驶。有交通标志标明行驶速度的，按照标明的行驶速度行驶。慢速车道内的机动车超越前车时，可以借用快速车道行驶。”第四十五条规定：“机动车在道路上行驶不得超过限速标志、标线标明的速度。在没有限速标志、标线的道路上，机动车不得超过下列最高行驶速度：（一）没有道路中心线的道路，城市道路为每小时30公里，公路为每小时40公里；（二）同方向只有1条机动车道的道路，城市道路为每小时50公里，公路为每小时70公里。”温州市公路路政管理支队根据通行需要，调整涉案地段交通限速标志，并不违反上述法律、法规的规定。为更好完成上述调整完善方案的实施配合工作，温州市公安局交通警察支队作为参与调查及配合实施单位在涉案温公支[2006]8号文件中署名，并无不当。被诉复议决定认定温公支[2006]8号文件有关调整完善交通限速标志的规定不存在与上位法律法规相抵触的情形，审查结论正确。原告主张温州市公安局交通警察支队无权制定温公支[2006]8号文件及该文件规定涉案地段限速为50公里/小时违反法律规定，本院不予支持。2.瑞安市公安局交通警察大队没有证据证实案发时间涉案路段已设置限速标志，故其认定赵旭峰驾驶车辆超过限速标志标明的最高时速，事实不清、证据不足。被告瑞安市人民政府受理原告的行政复议申请后，在生效判决规定的期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定作出被诉行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告赵旭峰要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赵旭峰的诉讼请求。 赵旭峰上诉称：上诉人认为一审判决事实认定错误，割裂限速标志形式和内容的有机统一，致错判。理由：一、应认定的基本事实未确认，应适用的法律准绳未适用。1.现场是同方向划有2条机动车道的公路。《浙江省实施办法》第43条规定:同方向划有2条机动车道的道路，公路最高限速90KMH。复议和判决对此基本事实、关系最密切的法条都不敢涉及，使研讨失去最基本事实和准绳，认定事实和法律适用离题。2.交警指控我2007年9月5日实速78KMH,违反限速50KMH规定，罚款200元。我对实速、罚款额、现场有无“限速50KMH”标志，交警有无举证无争议。复议和判决却对此花较多笔墨证明交警“未提供涉案路段设置限速标志的证据”属事实不清证据不足有些不值。我的争议焦点集中于“限速50KMH”哪里来?哪里可以方便地找到该规定?该规定法律定性是什么?是否合法有效的处罚依据?法定值90KMH为什么不执行?何时被何机关废除?限速50KMH为何效力优于法定值90KMH?如果顺着上述争议深入审理必有新的发现。可惜复议和判决对上述争议畏之如虎不敢触及，真正属于原判“事实不清”，使研讨问题失去方向。请求二审法院集中把握上述焦点。二、应探讨披露的“限速5OKMH”演变过程未探讨披露。1.处罚机关不告知处罚依据那里来，我在法库中又找不到。已非常直观地间接证明“限速50KMH”是山寨法。以山寨法为处罚依据的行政处罚必属违法。2.我通过多年调研获知:以同方向划有2条机动车道的56省道，法定限速90KMH为例:2003年前瑞安交警大队自设限速40KMH标志。2003年9月温州市交警支队为规范设置限速标志发106号文件，指令辖区交警画出设置图报支队审批。支队再致函路政部门落实。规范的结果是维持瑞安交警原设限速40KMH标志。2006年温州市交警支队、市路政支队为完善56省道设置限速标志联合发8号文件,将原设限速40KMH提升到50KMH(本案争议标志)，使用至今。一审法院认可我举证的两份红头文件真实。显见交警是决定限速值50KMH及设置限速标志的责任主体。一审判决认为“路政支队是责任主体，交警支队是参与调查配合实施”同客观事实相差很远(起码是共同主要实施者)。我请求固化“交警决定限速值50KMH及设置限速标志”的事实经过，合法性可由社会去评论。被上诉人辩解“不论谁决定的限速值及标志都是交通法规都应遵守”。一审法院放弃了“限速50KMH”事实固化披露。请求二审法院对该事实固化。三、对“限速50KMH”合法性审查前须界定该事实性质，复议和判决均未界定。请求二审法院给予明确界定到底是什么。温州交警支队书面答复:上述红头文件及出台的“交警决定限速值50KMH及设置限速标志”是内部管理措施，对外无效力。根据该界定行政处罚违法。(我从来没有听到或见到温州交警支队公开阐明其决定是交通法规。交警支队长出庭应诉的观点是“设置限速标志是路政的职权，交警无此职权，故交警没有作为，无信息可公开”)。温州路政支队以我所知始终不吭声，以沉默应对各方质疑。但判决书透露曾向被上诉人表态是“合法有效的交通法规”。到底是否合法有效请见下文合法性审查。瑞安交警坚信“限速50KMH”的标志就是交通法规，是交警的执法依据。(更有甚者有交警队称不论企业、施工队、交警队谁设置的限速标志都是交警执法依据)。到底是否正确请见下文合法性审查。省公安厅编著的《新手上路》书籍称“限速标志的值是最佳行驶限速度”。根据该界定行政处罚违法。还有“行车控制值”、“道路设计值”等界定，根据该界定行政处罚均违法。四、对“限速50KMH”合法性审查，结论应是山寨法。复议和判决均认为是合法有效的交通法规，认定有错,请求二审法院予以纠正。1.制作主体无权。限速值由法律条文明确规定,决定权在立法机关。县市交警和路政部门均非立法主体，所立之“法”必是山寨法。一审判决书“原告主张交警无权设立限速50KMH,本院不予支持”理由太牵强。难道市县交警的地位高于全国人大或省人大?故限速50KMH”属山寨法。2.内容同上位法抵触。法条已明示最高限速90KMH。红头文件再定最高限速50KMH显同上位法抵触。一审判决“市县交警决定限速50KMH没有违反法律规定”理由太牵强。难道市县交警决定的效力大于全国人大或省人大的规定?故“限速50KMH”属山寨法。3.未经公开程序施行，程序违法。限速50KMH的规定对下至今不向社会公开，对上不向立法机关、上级机关备案，见不得阳光的规定必是山寨法。一审判决对此未作解释。五、限速标志牌设置机关及职权范围，标志牌外在形式和内在意志的关系。一审判决花大力气证明限速标志的设置权在路政部门，我认为必要且正确。但一审判决在证得正确结论后忽略下列问题，致认识再错。交警部门不是限速标志的设置机关，为什么限速标志设在何处和限速40KMH由县级交警大队首先提出，为什么数值只有法定值90KMH的一半?为什么温州市交警支队批准实施?为什么能指令路政部门落实交警的意志?为什么要联合路政部门将原设限速40KMH“完善”提升到50KMH?为什么作为交通执法的交警敢将法定值腰斩作为执法依据?敢截留法律赋予公民的权利?无权机关明知无权作为，却狂妄地乱作为会合法有效?交警部门明知无权而作为，尚有羞耻心，从不敢公开承认有作为，先是否认有作为行为存在，次是不公开作为的行政信息，待我花多年时间调研，找到红头文件证实确是交警在作为时，交警再答红头文件是内部管理措施，对外无效力，仍诡辩。复议和判决一而再，再而三地向交警发出错误信息-----放心大胆干，仅是“参与署名”而已“并无不当”，参与合法有效。公民的知情权参与权监督权不算什么，驳回即可。这又是为什么?2.路政部门是限速标志的设置机关，为什么设在何处?限速多少都听从交警的意志?甘愿在交警原设置限速40KMH的标志牌上共同决定提升到50KMH(知不知离法定值还有50KMH的差距?)。有权机关不作为，不对无权机关的乱作为抗争和制止，又是为什么?3.路政部门是限速标志的设置机关，我理解其职权仅是有权决定在何处设置限速标志牌，有权决定限速标志牌高低大小及色彩等外在因素符合技术规范。至于限速标志牌反映的内在意志必须是国家法律意志，法律规范法条有数字明确规定的，任何机关和个人无权变更。所以合法有效的限速标志必须符合:外在形式由路政部门按技术规范决定:内在意志由路政部门按法律规范标注。如出版社发行反动书刊，不论出版社如何合法，书刊外在形式如何符合技术规范，由于内容同统治阶级意志相抵触，必是非法出版物，要查封追责。56省道同方向划有2条机动车道，《浙江省实施办法》第43条规定:同方向划有2条机动车道的道路，公路最高限速90KMH。这就是国家法律意志，全社会应一体遵守。现在的56省道被无设置权的市县交警遍设20、30、50、60、70、80KMH限速标志，唯独没有法定值90KMH的标志!法定值被歧解得乱七八糟，统一的法治环境被破坏,设置人还谎称其所设值是“交通法规”，日进斗金，奇怪的社会现象应否追查和披露?复议和判决“交警参与限速值50KMH设置并署名并无不当”，“限速50KMH同上位法90KMH没有抵触，合法有效，可作执法依据和审判依据使用”，“形式合法内容也合法”，实在是犯原则错误，请求二审法院予以纠正。六、交警为何抛弃法定的“限速90KMH"不执行，而执行“限速50KMH”的山寨法?复议和判决均未深究，请求二审法院予以深究。交警为何不以法定值而以山寨值为执法依据?交警设立“限速50KMH”限速标志，腰斩法定值，配以拍照设备，遍设罚款陷阱，然后以国家机器执法的名义强制推行。据悉拍照设备等科技进步交警以外包企业完成，企业投入要回报，执法机关的宗旨从全心全意为人民服务转到千方百计为企业捞回报(当然不会忘记小团体的福利)，官商勾结，“你不想违法，我创造条件让你违法，不怕你不来交钱”大捞民脂民膏，温州市交警支队透露年入罚款10多亿元。此种腐败绝非个案，而极具普遍性，如果各行各业的执法者都群起仿效，腰斩法定值执法，法将不法，国将不国，社会危害显而易见，望二审法院引起注意和重视。请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人的复议决定，责令被上诉人重新作出复议决定。 瑞安市政府答辩称：一、原审判决认定的事实清楚。复议被申请人瑞安市公安局交通警察大队认定上诉人于2007年9月5日15时43分驾驶小型汽车在行经××市××700米处时超过规定时速50%以下(限速:50公里，实速78公里)，但在复议程序中未提供案发时间涉案路段已置限速标志的证据。据此，复议决定撤销交通行政处罚决定。原审法院对上述事实的认定，具有充分的证据支持，并无不当。因复议被申请人未提供涉案路段已设置时速50公里的限速标志的证据，足以证明原处罚决定的事实依据不足，原处罚决定依法应予撤销，无需另行对涉案交通行为是否适用最高限速90公里的法条规定进行评价。二、复议程序一并审查的温公支[2006]8号文件有关调整完善交通限速标志的规定，符合法律规定。1.上诉人主张的《浙江省实施办法》第四十三条关于“机动车在道路上行驶不得超过限速标志、标线标明的速度。在没有限速标志、标线的道路上，同方向划有两条以上机动车道的道路，城市道路最高时速为六十公里，公路最高时速为九十公里”规定，是指在没有限速标志、标线的道路上，同方向同划有两条以上机动车道的道路，公路最高时速为九十公里。如果已经设置限速标志、标线的，则不受“公路最高时速为九十公里”调整，而应遵守“不得超过限速标志、标线标明的速度”的规定。上诉人认为凡是公路，就应适用最高限速90公里的观点，是对法条的误解。2.道路限速标志的设置权限，已由《浙江省公路路政管理条例》(2005年)第三条第二款、《中华人民共和国公路法》(2004年)第三十三条、《浙江省公路路政管理条例》(2004年)第三十七条、《中华人民共和国道路交通安全法》(2003年)第二十五条等法律法规规定作出明确，公路管理部门负责设置限制标志、标线，交警部门进行配合调整和设置限速标志、标线，也符合法律规定。故而，温公支[2006]8号规范性文件调整涉案路段限速50公里的规定，未与上位法抵触。上诉人主张该文件违反法律规定的理由，不能成立。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 在二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人瑞安市政府作出的瑞政复决字[2009]第31号《行政复议决定书》是否具备事实和法律依据，及温州市公路路政管理支队和温州市公安局交通警察支队于2006年5月12日联合发布的《温州市公路路政管理支队、温州市公安局交通警察支队关于调整和完善新56省道（瑞东线）公路交通限速标志的通知》（温公支[2006]8号）文件中在案涉路段设置50公里/小时的限速标志是否合法的审理重点，进行了举证、质证和辩论。 经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《浙江省公路路政管理条例》（2005年版）第三条第二款规定：“县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政工作。县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作。”案涉路段属于温州市的行政区域，温州市公路管理局所属的温州市公路路政管理支队具有管理包括限速标志在内的路政管理工作的职权。根据《浙江省交通厅、浙江省公安厅关于公路交通标志标线管理工作移交的有关事项通知》（浙交[1998]200号）第四条的规定，温州市公安局交通警察支队作为参与调整及配合实施单位在涉案的温公支[2006]8号文件中署名，与温州市公路路政管理支队联合发文，并无不当。上诉人对案涉的温公支[2006]8号文件发文主体提出质疑，无法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国公路法》（2004年修正版）第三十三条第二款规定：“建成的公路，应当按照国务院交通主管部门的规定设置明显的标志、标线。”温州市公路路政管理支队会同温州市公安局交通警察支队，根据原中华人民共和国交通部发布的《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）、《公路路线设计规范》（JTGB01-2006）和《浙江省公路路政管理条例》第四十条的相关规定，以及《浙江省交通厅、浙江省公安厅关于清理和完善公路交通限速标志的通知》（浙交[2004]319号）文件精神，在充分考虑实际运行速度的基础上，按照“安全、效能”的原则，并结合公路线形、交通流、路测影响、法定的限速规定、公路的设计速度等因素，分别确定公路交通限制速度值，并于2006年5月12日联合下达了《关于调整和完善新56省道（瑞东线）公路交通限速标志的通知》（温公支[2006]8号）文件，确定案涉路段限速50公里/小时，符合上述法律、法规及文件的规定。赵旭峰上诉称温公支[2006]8号文件中在案涉路段设置限速50公里/小时，违背90公里/小时的法定限速值，无法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第四十五条规定：“机动车在道路上行驶不得超过限速标志、标线标明的速度。……”《浙江省实施办法》第四十三条规定：“机动车在道路上行驶不得超过限速标志、标线标明的速度。在没有限速标志标线的道路上，同方向划有两条以上机动车道的道路，城市道路最高时速为六十公里，公路最高时速为九十公里；在单位院内、居民居住区内，最高时速为二十公里。”因此，上诉人赵旭峰认为案涉路段划有两条机动车道，最高时速为九十公里是法定限速值，系对上述法律、法规的误读。《中华人民共和国道路交通安全法》（2003年版）第二十五条规定“……增设、调换、更新限制性道路交通信号，应当提前向社会公告，广泛进行宣传。”温州市公路管理局于2017年4月26日出具的情况说明和提交的《温州日报》复印件证实，案涉温公支[2006]8号文件于2006年5月23日在《温州日报》“党报热线”栏目刊登了限速标志调整和完善有关内容，无证据证实案涉温公支[2006]8号文件“提前向社会公告，广泛进行宣传”，案涉温公支[2006]8号文件在制定程序上存在瑕疵，但该程序瑕疵尚不足以否定案涉温公支[2006]8号文件的合法性。上诉人请求确认案涉温公支[2006]8号文件违法，无事实和法律依据，本院不予支持。瑞安市公安局交通警察大队在作出案涉第1002059829号《简易程序处罚决定书》时，没有调取证实案发时间涉案路段已设置限速标志的证据，故其认定赵旭峰驾驶车辆超过限速标志标明的最高时速证据不足。瑞安市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，在生效判决规定的期限内，依法作出确认被申请行政行为违法的被诉行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人赵旭峰请求撤销被诉复议决定，缺乏事实和法律依据，本院依法亦不予支持。但案涉温公支[2006]8号文件在制定程序上存在瑕疵，被诉复议决定和原审判决均未予以指正不当，本院依法予以指正。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵旭峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  黄 寒 二〇一八年七月四日 书记员  张 莹