山东省济南市济阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0125行初27号原告济南赛硕包装有限公司，住所地济南市济阳区孙耿街道郑家村。法定代表人范吉波，经理。委托代理人崔长新，山东泉运律师事务所律师。被告济南市济阳区综合行政执法局，住所地济南市济阳区新元大街1号。法定代表人马小东，局长。委托代理人杨相民，该局工作人员。委托代理人刘国才，山东闻韶律师事务所律师。被告济南市济阳区人民政府，住所地济南市济阳区开元大街129号。法定代表人孙战宇，区长。出庭负责人贾峻峰，副区长。委托代理人刘琦，济南市济阳区司法局工作人员。原告济南赛硕包装有限公司不服被告济南市济阳区综合行政执法局（简称：区执法局）作出的济阳综执罚字【2018】第197号行政处罚决定书（简称：197号决定书）和被告济南市济阳区人民政府（简称：区政府）作出的济阳复决字（2019）6号行政复议决定书（简称：6号决定书），于2019年4月30日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年6月21日公开开庭审理了本案，原告委托代理人崔长新，被告区执法局委托代理人杨相民、刘国才，被告区政府负责人贾峻峰、委托代理人刘琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区执法局于2018年11月27日作出197号决定书，认为原告未经依法批准占用孙耿街道办事处集体建设土地建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下处罚：1、责令将非法占用的1333.2平方米集体土地退还给孙耿街道办事处郑家村；2、限期拆除在非法占用1333.2平方米集体土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原貌；3、处以罚款19998元。原告就197号决定书申请行政复议，被告区政府于2019年4月12日作出6号决定书，决定如下：一、维持区执法局作出的197号决定书的第1项和第2项；二、撤销区执法局作出的197号决定书的第3项。原告诉称，涉案厂房占用的是郑家村闲散荒地和涝洼水塘，经郑家村委会同意后整修填平修建，也经孙耿镇人民政府同意，为建设用地，符合孙耿镇总体规划。原告建设涉案厂房获得济阳县环保局的批复，通过环境保护验收，并投入使用。原告报送相关手续时，济阳县国土资源局是明知的，并没有提出任何异议或阻止。原告不知被告何时勘验现场，被告也没有通知原告到场，勘验结果未经认可。土地原貌大部分是涝洼浅水塘，已无法恢复原貌。被告区执法局作出的处罚为较重的行政处罚，却没有集体讨论决定，也未经取得资格的审核人员进行审核。据此，被告作出的197号决定书认定事实错误，程序违法。特提起诉讼，请求撤销被告区执法局作出的197号决定书的第1、2项和被告区政府作出的6号决定书的第一项。原告提交以下证据：1、孙耿镇郑家村民委员会证明；2、济阳县国土资源局孙耿国土资源管理所证明；3、济阳县孙耿镇人民政府证明【济孙政字（2017）32号】；4、原告建设项目备案证明；5、济阳县环境保护局《关于济南赛硕包装有限公司年产木制托盘、木箱10万套项目环境影响报告表的批复》【济阳环报告表（2017）175号】；6、济阳县环境保护局《关于济南赛硕包装有限公司年产木制托盘、木箱10万套项目竣工环境保护验收的批复》【济阳环建验（2017）74号】；7、原告环保部门罚没收入票据；8、济阳县孙耿街道办事处、济阳县国土资源局等5部门会签的《整改提升完成通知书》。被告区执法局在庭审中辩称，我局作出的197号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，原告的诉讼请求应予以驳回。被告区执法局提交以下证据：1、立案呈批表；2、济阳县国土资源局移交函及附件；3、调查通知书及送达回证；4、现场勘验笔录、平面位置图；5、调查询问笔录；6、济阳县国土资源局鉴定书及附件；7、案件处理审批表；8、行政处罚告知书及送达回证；9、197号决定书及送达回证等。被告区政府辩称，我单位于2019年1月28日收到原告复议申请，1月30日立案，3月11日组织听证，3月29日决定延期审理，经审查后于2019年4月12日作出6号决定书。我单位复议程序合法，认定事实清楚。原告请求撤销没有事实和法律依据，应予以驳回。被告区政府提交以下证据：复议申请书、受理通知书、参加行政复议通知书、听证通知书、听证笔录、延期审理通知书、6号决定书及送达回证等。经审理查明，被告区执法局（当时名为济阳县综合行政执法局）接到济阳县国土资源局移交函，称原告涉嫌非法占地，建议立案调查。被告区执法局于2018年10月25日勘验现场，对原告法定代表人范吉波进行了调查询问。经济阳县国土资源局鉴定，涉案土地占地前地类为建设用地（其他土地）2亩，不符合土地利用总体规划。被告区执法局于2018年11月19日对原告作出行政处罚告知书，又于2018年11月27日作出197号决定书。原告于2019年1月28日申请行政复议，被告区政府于2019年3月11日组织听证，2019年3月29日决定延期审理，2019年4月12日作出6号决定书。本院认为，被告区执法局在行政处罚告知书中，依法向原告告知给予行政处罚的事实、理由和依据，经内部审批，作出197号决定书，程序符合法律规定。至于是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的情形，属于被告区执法局的裁量范围。对于作出处罚决定之前，应由取得相应资格的人员审核，现行法律法规尚未作出强制性规定。对原告的被告区执法局作出处罚没有集体讨论决定，未经取得资格的审核人员进行审核，导致程序违法的主张，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。原告为个人独资有限责任公司，依上述规定，其建设厂房，应依法申请使用国有土地。原告未履行相关审批手续，占用孙耿街道郑家村集体土地建设厂房，被告区执法局依此认为原告“未经依法批准占用孙耿街道办事处集体建设土地建厂房”具有事实依据。对于涉案土地是否符合土地利用总体规划，原告与被告区执法局提交的证据证明内容并不一致。原告提交济阳县孙耿镇人民政府证明，其中载明“土地用地性质为建设用地，符合《孙耿镇总体规划》”。被告区执法局提交济阳县国土资源局的鉴定书，其中载明涉案土地“不符合土地利用总体规划”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条中规定“乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制”，济阳县孙耿镇人民政府出具上述证明并不违反法律规定。济阳县国土资源局作为土地管理部门，其出具的鉴定书具有法律效力。就涉案土地有关情况，本院向济南市济阳区自然资源局（原济阳县国土资源局）、济南市济阳区孙耿街道办事处（原济阳县孙耿镇人民政府）发出咨询函。济南市济阳区孙耿街道办事处在回函中称，涉案土地符合《孙耿镇总体规划》的依据是“济阳县国土资源局孙耿国土资源管理所为济南赛硕包装有限公司出具的证明，该证明载明‘该宗地为建设用地’”。济南市济阳区自然资源局在回函中称，上述证明“载明的建设用地是目前实际占用地类……依济阳县孙耿镇土地利用总体规划（2006-2020）判定，济南赛硕包装有限公司占用土地不符合土地利用总体规划，该宗地将来不在允许建设区范围内，属于不允许建设区”。可以看出，涉案土地属于“建设用地”，但属于“不允许建设区”。原告在涉案土地上建设厂房，不符合土地利用总体规划。被告区执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定作出处罚，适用法律正确。需要指出的是，作出197号决定书的是被告区执法局，并不是其他部门。被告区执法局对其认定的事实负有举证责任，济阳县国土资源局的鉴定书及移送资料可以作为证据使用，但应予以审核认定。在相对人提交相反证据的情况下，被告区执法局负有进一步调查核实的义务，但被告区执法局并没有进行调查核实，也未履行庭审时“找国土部门核实下，提交书面意见”的承诺。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”，本案中，济阳县国土资源局鉴定书中载明涉案土地“地类占地前为：建设用地（其他土地）”，说明涉案土地并不属于“农用地”，被告区执法局认为原告建设厂房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，没有事实依据。但被告区执法局的上述情形，并不会改变最终的认定结果，不能导致197号决定书被撤销或确认违法的结果。依土地利用总体规划，涉案土地非农用地。原告在接受被告区执法局询问时的陈述和孙耿镇郑家村委会的证明，均证实涉案土地在原告占用前为闲散地和涝洼水塘。被告区执法局作出197号决定书，责令原告“恢复土地原貌”与情理相悖，属于明显不当。据此，对被告区执法局197号决定书第2项处罚内容中的“恢复土地原貌”部分，应予撤销。被告区政府于2019年1月28日受理行政复议申请，2019年3月29日决定延期审理，2019年4月12日作出6号决定书，复议程序符合法律规定。因被告区政府作出的6号决定书的第一项维持了197号决定书的“恢复土地原貌”部分，本院对该项予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告济南市济阳区综合行政执法局作出的济阳综执罚字(2018)第197号行政处罚决定书第1项中的“恢复土地原貌”部分。二、撤销被告济南市济阳区人民政府作出的济阳复决字（2019）6号行政复议决定书的第一项。三、驳回原告济南赛硕包装有限公司其他的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南赛硕包装有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  张 勇审 判 员  王德轩人民陪审员  闫圣亮二〇一八年七月二十六日书 记 员  张贺淇