江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）通中行终字第00338号 上诉人（原审原告）袁德华。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。 法定代表人杜松华，局长。 委托代理人周衡，南通市公安局崇川分局副局长。 委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。 上诉人袁德华因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00190号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月25日立案受理后依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人袁德华，被上诉人南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）的委托代理人周衡、陆佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年3月11日，袁德华在国家举行重大会议期间到北京上访。在国家信访局已向袁德华作出明确答复后，袁德华携带信访材料与外地多名信访人员到中南海周边地区聚集。同日，北京市公安局西城分局府右街派出所作出[2014]第201403110201号《训诫书》，对袁德华予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，袁德华应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。2014年3月13日，袁德华被带回南通。崇川公安分局经立案调查，告知袁德华拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权，后于当日作出崇公（文）行罚决字[2014]482号《行政处罚决定书》，决定对袁德华行政拘留七日。袁德华自2014年3月13日至2014年3月20日被执行行政拘留。袁德华不服提起诉讼，请求法院确认崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字[2014]482号《行政处罚决定书》违法并予以撤销。 原审另查明，袁德华曾因2010年9月26日在北京市中南海地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫；2012年7月24日至7月27日期间到北京市北七家口、组织部、国土资源部、住建部、监察部等国家部门集访，于2012年8月9日被崇川公安分局以扰乱公共场所秩序、扰乱单位秩序处以行政拘留五日。2013年5月20日上午，袁德华因到北京市中南海周边地区进行非正常上访，当日被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并于2013年5月22日被崇川公安分局处以行政拘留七日。2013年12月12日下午，袁德华因到北京市中南海周边地区进行非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并于2013年12月13日被崇川公安分局处以行政拘留十日。2014年1月31日，袁德华因扰乱公共场所秩序被崇川公安分局处以行政拘留十日。 原审法院认为，本案的争议焦点在于，一是被诉行政处罚认定事实是否清楚；二是崇川公安分局对本案是否具有管辖权；三是袁德华的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确。 关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。袁德华的违法行为有其本人的陈述、训诫书、书信等书证证实，证据充分。崇川公安分局对袁德华的违法事实认定事实清楚、证据充分。 关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但袁德华到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在袁德华的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对袁德华到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖并无不当。 关于袁德华的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确的问题。袁德华认为其到中南海寄信反映问题是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，袁德华称到中南海找邮箱寄信，从袁德华的行为目的和实际内容看，仍是向上级部门反映拆迁中的问题，属于信访行为。根据《信访条例》的相关规定，袁德华应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。而中南海不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。故袁德华到中南海周边企图反映问题不是合法的信访方式。因中南海是国家政治中心，是中央国家机关办公所在地，袁德华不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄与他人聚集到中南海周边地区，其行为在客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成了危害。故袁德华的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。袁德华多次因同样的行为被行政处罚，主观上明知其行为不符合信访要求，到中南海非正常信访行为具有违法性和社会危害性，仍再三实施该行为，足以认定为情节严重。即使袁德华确有合法权益受到侵害，该情形也不能成为其选择非正常信访渠道反映问题，免受治安管理处罚的正当理由。故袁德华关于其行为不构成扰乱公共场所秩序的违法行为，崇川公安分局适用法律错误的主张不能成立，法院不予支持。 综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予支持。袁德华的诉讼理由依法不能成立。据此，原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回袁德华的诉讼请求。 袁德华不服提起上诉称，被上诉人对本案无管辖权。上诉人去北京是正常合法的上访，没有非正常上访的言行，更没有扰乱公共场所秩序。上诉人没有被训诫过，被诉行政处罚事实不清，证据不足。请求二审法院撤销原判，改判撤销被诉行政处罚决定。 被上诉人崇川公安分局辩称，上诉人的居住地公安机关系被上诉人，被上诉人具有管辖权。上诉人曾多次到北京非正常上访，并因此受到过行政处罚。上诉人应当知道中南海周边地区不是信访接待场所，其于2014年3月11日又去进行非访，已构成违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 袁德华提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。 本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点为：一、被上诉人对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，上诉人是否存在扰乱公共场所秩序的行为。 关于被上诉人对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案违法行为发生地在北京，上诉人的居住地在南通市崇川区。上诉人的非正常上访事由是拆迁安置，这一事由显然发生在上诉人的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于对上诉人进行教育，节约办案成本。故本案由上诉人居住地的公安机关即被上诉人管辖更为适宜，被上诉人对本案具有管辖权。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，上诉人是否存在扰乱公共场所秩序行为的问题。从被上诉人提供的训诫书来看，训诫书加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，有承办民警的签字，属于生效的行政机关的法律文书，对该证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。上诉人认为没有被训诫过的主张不能成立，本院不予采信。根据该份训诫书，结合上诉人本人的陈述及南通市驻北京信访工作组的情况说明，可以认定上诉人于2014年3月11日，因拆迁问题携带信访材料到北京市中南海周边地区进行所谓的上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人在行使申诉举报权时，未依照规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而是通过去北京上访，在中南海周边滞留的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。考虑到上诉人曾有多次到北京市中南海周边非正常上访，被治安管理处罚的情形，被诉行政处罚决定认定上诉人的违法行为扰乱了公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，定性准确。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对上诉人予以行政拘留七日的处罚，适用法律正确、量罚适当。 综上所述，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。原审法院经审理所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁德华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘羽梅 代理审判员  仇秀珍 代理审判员  张祺炜 二〇一五年一月十六日 书 记 员  金保阳 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；