贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初293号 原告王明富，男，汉族，1975年4月27日出生，贵州省习水县人，住习水县。 委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。 被告习水县住房和城乡建设局。地址：习水县习水东路17号。 统一社会信用代码：115203300095363703。 法定代表人程永平，局长。 委托代理人惠术斌，该局执法大队队长。 委托代理人余婕，贵州黔北律师事务所律师。 委托代理人蒲小平，贵州黔北律师事务所律师。 原告王明富诉被告习水县住房和城乡建设局﹙以下简称习水县住建局﹚、习水县杉王街道办事处﹙以下简称杉王办事处﹚确认行政行为违法一案，本院于2018年5月18日受理后，依法组成合议庭于7月24日公开开庭进行了审理，原告王明富及委托代理人董再国，被告习水县住建局委托代理人惠术斌、余婕，被告杉王办事处委托代理人郑勇、王汝强到庭参加诉讼。庭审中，原告王明富撤回对被告杉王办事处的起诉，本院当庭依法裁定予以准许。本案现已审理终结。 原告王明富诉称，我因习水希望花园项目建设拆迁，获批在杉王办事处××孟家组修建养殖场一处。因拆迁至今，相关拆迁部门承诺我应予解决的新建宅基地、安置房、周转过渡费等一系列问题一直未能落实，致使我一家人至今处于无房居住状态。无奈之下，我遂在获批建设的养殖场上改建部分场地作为临时住所，以解决一家人的现实居住问题。 2018年5月3日，被告杉王办事处下设清除违章建筑办公室工作人员在严重违反法定程序情况下，将我修建养殖场的全部卷帘门及部分内装门窗砸毁，我损失惨重。事后，被告杉王办事处于2018年5月4日向我补充作出《杉王办事处责令停止建设/限期拆除催告书》，该《催告书》告知我立即整改恢复成猪场，否则将依法全部强制拆除。另该《催告书》载明“习水县住建局委托杉王办事处依法行使规划的实施监督和行政处罚：委托权限为立案调查取证权、行政处罚建议权、规划行政许可审查呈报权、违法现场制止权。”我认为，被告习水县住建局进行委托，且由杉王办事处实施的强制拆除损毁我建筑物门窗的行为，实体及程序上均严重违法，其滥用职权的渎职行为，致使我权益受到严重损害。现诉至法院，要求：确认二被告于2018年5月3日强行拆除损毁我位于杉王办事处××孟家组建筑物门窗的行政行为违法；诉讼费由被告承担。 被告习水县住建局辩称，原告王明富在明知临时建设用地上不得修建永久性建筑物的规定，违背办理临时建设用地规划许可证时作出的书面承诺，不顾杉王办事处的多次阻止，在临时建设用地上将养猪场改建成住房、门面，修建永久性建筑物，其违法建设的事实清楚，证据确实充分，违法性质恶劣，违法情节严重。对原告的违法建筑，依法应予以强制拆除。因此，我局和杉王办事处为严肃城乡规划管理，对原告的违法建筑设施强制拆除，实体合法，程序合法，原告王明富的诉讼请求不能成立。具体有以下几点理由： 一、原告王明富的诉称部分不实。经查，王明富原住址在习水县××田坎组，该地在习水县县城规划区域内，习水县人民政府为了推动城市发展，建设习水县希望花园项目，依法分别对原告王明富的原住房、养殖场进行了征收。习水县国土资源局作为征收部门，于2015年12月31日，与原告王明富之妻周财花签订了《习水县房屋征收补偿安置协议》，征收了原告王明富的原住房；于2016年2月2日，与原告王明富签订《习水县房屋征收补偿安置补充协议》（实为养殖场征收补偿协议），征收了原告的养殖场。房屋征收时，原告选择的是产权调换的安置方式。养殖场征收时，原告选择的是货币补偿安置方式。征收协议签订后，习水县国土资源局按照协议约定，及时支付了征收补偿款。关于原告王明富诉称的新建宅基地问题，两份征收协议上均没有约定征收部门要为原告解决宅基地，只是约定在习水县娄山南路东侧安置区，要为原告安置两套住房（建筑面积168平方米）、两个门面（建筑面积60平方米）。关于原告王明富诉称的安置房和临时周转过渡费的问题。据了解，原告2016年、2017年这两年的临时周转过渡费已领取，2018年的临时周转过渡费，相关部门已通知原告前来领取，但原告迟迟不来领取。安置房至今没有交付其使用是事实，但政府已经支付征收协议约定的临时周转过渡费，已经解决了过渡期间的房屋租金问题，即已经解决其居住问题，不存在无房可住的事实。 二、原告王明富的违法建设事实。前述征收协议签订后，原告王明富在位于习水县××王街道××孟家组另行选址拟建设养殖场。2016年11月7日，原告王明富申请办理养殖场的审批手续。2016年11月24日，原告王明富书面承诺：“位于杉王街道××孟家组修建临时建筑400平方，不修建永久性建筑，国家征收占用时自行拆除，不作任何补偿。”2016年11月28日，我局向原告王明富颁发了《临时建设用地规划许可证》(地字第520000201625191号），许可原告在木××孟家组建400平方米的养猪场。用地规划许可证上特别注明：“1、自行处理好相邻关系；2、只能建设简易畜圈，不得建设永久性建筑；3、动工前应由当地政府和相关部门放线，并由当地政府监管；4、该项目用地为临时用地，有效期限为2年，若政府征用，则须无条件拆迀，不作任何补偿。”2017年1月9日起，我方委托的被告杉王办事处在日常执法巡查过程中，多次发现原告王明富及兄弟王明强在未办理新的规划许可证的情况下，违反临时用地规划许可的规定，将原来的猪栏改造成门面和住房，即在所规划的临时建设用地上修建永久性建筑物，杉王办事处依法予以阻止、责令原告停止违法建设，原告不但不听，反而采取夜间修建等方式突击修建。原告王明富的行为，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。和《贵州省城乡规划条例》第四十条第三款“临时建设，应当经城乡规划主管部门审查批准，取得临时建设工程规划许可证。临时建筑物、构筑物不得改变为永久性建筑”之规定，属于违法行为。 三、我方具有实施行政强制拆除的相应行政职权，亦有权委托杉王办事处作为强制拆除的实施单位。根据《城乡规划法》第十一条第二款之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室关于印发〈习水县人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》（遵党办字〔2014)74号）和《中共习水县委习水县人民政府关于县人民政府机构改革的实施意见》（习党发[2014]11号）之规定，习水县住建局的主要职责是承担全县管理、规范住房和城乡建设秩序的责任，拟订行业体制改革计划并组织实施；负责住房和城乡建设、规划行政管理的行政执法、行政复议、行政应诉和行政处罚工作；负责有关规范性文件的合法性审查工作，指导全县住房和城乡建设系统法制建设和普法工作；负责办理相关行政许可事项。受利益驱动，习水县城规划区是违法建设的高发、易发区域，人多面广，执法量大，单靠习水县住建局自身的执法队伍，根本无法应对执法需求，所以日常的“控违”、“拆违”工作，必须依靠四个街道办事处的执法力量。 四、杉王办事外对原告王明富的违法建筑予以强制拆除，实体合法。原告王明富在申请办理临时建设用地许可证时，于2016年11月24日郑重书面承诺不修建永久性建筑，我方向其颁发的《临时建设用地规划许可证》，许可的项目是建设简易畜圈，不能建设永久性建筑。然而，2017年1月份以来，原告王明富在未办理新的规划行政许可的情况下，严重违反原临时建设用地规划许可证的规定，将养猪场改造成住房、门面，其行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款和《贵州省城乡规划条例》第四十条第三款之规定，根据《贵州省城乡规划条例》第五十四条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以处以临时建设工程造价1倍以下的罚款；建设单位或者个人逾期未拆除的，依法强制拆除：（二）未按照批准内容进行临时建设的；”之规定，我局或杉王办事处有权对其违法建筑进行强制拆除。因此，我局委托杉王办事处对原告的违法建筑进行强制拆除，行政行为实体合法。 五、被告杉王办事处对原告王明富的违法建设行为，多次告知原告停止违法建设，并限期自行拆除，原告拒不停止违法建设，也不自行拆除，杉王办事处在不得已的情况下，才实施强制拆除，拆除行为程序合法。2017年1月9日，杉王办事处发现原告王明富、王明强两兄弟的违法建设行为后，当日就向原告了下达《违法行为现场制止告知书》，明确告知原告立即停止违法建设行为，并限原告在两日内自行拆除违法建筑物，否则将对违法建筑物进行强制拆除。原告收到告知书后，未停止违法建设，也未自行拆除。2018年4月18日，杉王办事处发现原告正在对违法建筑物进行装修，办事处告知原告立即停止装修，恢复猪场，否则将依法全部强制拆除。2018年4月21日，杉王街道办事处巡查时，发现原告还在装修，再次告知原告立即停止装修，恢复猪场，否则将依法全部强制拆除。2018年5月3日，杉王街道办事处巡查发现，原告不听劝阻，已将猪场全部改建成门面和住房。杉王街道办事处拆除其卷帘门及室内部分装修后，告知原告立即整改，否则将依法全部拆除。2018年5月4日，杉王办事处巡查发现，原告又晚上加班恢复了部分卷帘门，于是，杉王办事处向王明富下达了《责令停止建设/限期拆除催告书》，再次责令原告停止违法建设行为，并立即拆除；否则，将对原告的违法建筑予以强制拆除。总而言之，对于原告的违法建设行为，杉王办事处是在多次责令原告停止违法建设，原告拒不停止的情况下，才采取的强制拆除行动，程序合法。 被告习水县住建局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、被告习水县住建局统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书。证明被告习水县住建局的诉讼主体资格； 2、习水县住建局为原告王明富颁发的地字第520000201625191号《临时建设用地规划许可证》、王明富的办证《申请》、王明富作出的《承诺》、《习水县住建局规划审批会签表》。证明原告王明富在申请办理临时建设用地规划许可证时，承诺不会在临时建设用地上修建永久性建筑物，被告颁发给王明富的临时建设用地规划许可证，明确载明只能建设简易畜圈，不得建设永久性建筑； 3、杉王办事处对原告王明富的违法建设现场进行检查时所作的《巡查台账》，执法人员拍摄的原告王明富的违法建设现场照片，《违法行为现场制止告知书》，《责令停止建设/限期拆除催告书》。（1）证明原告王明富违反临时建设用地规划许可，不顾杉王办事处的阻止，在规划的临时建设用地上建设永久性建筑物的违法事实；（2）证明习水县住建局委托杉王办事处实施的强制拆除行为合法； 4、《习水县房屋征收补偿安置协议》及附表、《习水县房屋征收补偿安置补充协议》、习水县农牧局作出的习农牧通﹙2013﹚158号、习农牧通﹙2013﹚159关于习水县王明富猪场搬迁费用测算建议标准的函》、《付款申请单》、原告王明富户籍信息资料。证明为建设习水希望花园项目，习水县国土资源局作为征收单位，依法对原告王明富的房屋、养殖场进行了征收，支付了临时周转过渡费等各项征收补偿费用，原告将养殖场改造成住房是受利益驱动，并非其诉称的为解决基本的居住需求。 经举证、质证，原告对被告习水县住建局提供的证据质证意见是︰对第一组证据的三性无异议；对第二组证据中的《申请》的三性无异议，其中的《承诺》中的签字不是他本人签的，对真实性有异议，对《习水县住房和城乡建设局规划审批会签表》的三性无异议，对习水县住建局为原告王明富颁发的地字第520000201625191号《临时建设用地规划许可证》真实性、关联性无异议，对内容合法性和作出行政许可的目的和动机有异议；对第三组证据中的《巡查台账》真实性有异议，对合法性不予认可；对执法人员拍摄的原告王明富的违法建设现场照片我方认为不符合证据形式，且对其真实性不予认可，原告本人对前两张照片真实性不予认可，对第三张照片真实性无异议，对《违法行为现场制止告知书》真实性有异议，形式上的合法性我方不予认可，因为该告知书并没有向原告进行送达，对《责令停止建设/限期拆除催告书》真实性、关联性无异议，对合法性不予认可，且我方认为不能作为本案证据使用；对第四组证据真实性、合法性无异议，与本案无关联性，且不能达到被告习水县住房和城乡建设局的证明目的。 原告王明富为证明自己的诉讼请求，当庭向本院出示了下列证据，并说明其证明目的。 第一组︰ 1、原告身份证复印件一份； 2、习水县杉王街道《责令停止建设/限期拆除催告书》； 3、《临时建设用地规划许可证》（地字第520000201625191号，习水县住建局于2016年11月28日签发）。 证明目的：1、原告系本案适格主体；2、被告习水住建局与杉王街道办事处之间的委托关系；3、杉王街道办事处实施了强拆的行为；4、杉王街道办在强制执行前事实认定不清、证据不足、适用法律错误，严重违反法定程序。5、被告为原告颁发《临时建设用地规划许可证》对原告是不公正、不公平的。 第二组︰ 1、2016年11月7日原告提交的申请； 2、习水希望花园项目建设协调领导小组办公室作出的《关于王明富养猪场拆迁补偿安置处理意见》。 证明目的：原告修建养猪场用地系自行选址，并提出申请，经被告及习水希望花园项目建设协调领导小组批准同意的，是合法有效的。 第三组︰ 1、照片一组（18张）及视频光盘一张。证明目的：1、案涉建（构）筑物被拆除的事实和现状；2、被告及杉王街道办选择性执法，对原告打击报复。 第四组︰ 1、习水县人民法院（2014）习行初字第96号《行政判决书》； 2、王明富、王明志与习水县国土资源局于2016年2月2日签订的《习水县房屋征收补偿安置补充协议》分别为习房征〔2016〕J-255-1号及习房征〔2016〕J-257-1号。 证明目的：1、原告之前经营的养殖场及用地是合法有效的；2、习水县东皇镇人民政府、习水县国土资源局等部门就原告养殖场的补偿安置达成过补偿安置协议。 经举证、质证，被告对原告提供的证据质证意见是︰对原告提供的第一组证据中的1号证据三性无异议，对2号证据真实性无异议，对3号证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，且该证据恰好证明原告取得的许可明确为养猪场，并在该许可证上注明只能建设养猪场，不能建设永久性建筑物，并由当地政府监管，该项目用地有效期限为两年，若政府征用，不作任何补偿，对第一组证据证明目的中的第4项及第5项我方有异议，第5项证明目的与本案无关；对第二组证据中的1、2号证据无异议，但是注明修建养猪场用地是自行选址；对第三组证据中的照片及光盘真实性无异议，对证明目的有异议，杉王街道办事处不是拆除的建筑物，对第2个证明目的有异议，被告依照《城乡规划法》对违法建筑实施的合法拆除行为；对第四组证据的真实性无异议，对关联性有异议，且对第1项证明目的有异议，原告经营的养殖场及用地是否合法与本案争议的焦点无关。 经举证、质证，结合当事人陈述，综合全案证据，本院认证如下︰对原告提供的第一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，第四组证据与本案没有关联性。对被告习水县住建局提供的第一组的真实性、合法性、关联性予以确认；对第二组证据中除王明富的《承诺》以外，对其余证据的三性予以确认；对第三组证据三性予以确认，但是不能达到被告的证明目的，其中王明强的《告知书》与本案无关；第四组证据与本案没有关联性。 经庭审举证、质证、认证，结合当事人陈述，本院确认以下事实：2016年2月2日，习水县国土资源局与原告王明富签订《习水县房屋征收补偿安置补充协议》，征收原告王明富位于大榜村炮房组的养殖场，此后，原告王明富另行选址在位于习水县××王街道××孟家组建设养殖场。2016年11月7日，原告王明富向有关部门申请办理农副产品加工厂，同年11月28日，习水县住建局向原告王明富颁发了地字第520000201625191号《临时建设用地规划许可证》，准许原告王明富在木××孟家组修建400平方米的养猪场。该规划许可证上特别注明：“1、自行处理好相邻关系；2、只能建设简易畜圈，不得建设永久性建筑；3、动工前应由当地政府和相关部门放线，并由当地政府监管；4、该项目用地为临时用地，有效期限为2年，若政府征用，则须无条件拆迁，不作任何补偿”。 2017年1月9日起，杉王办事处在日常规划执法巡查过程中，多次发现原告王明富且认为其在未办理新的规划许可证的情况下，违反临时用地规划许可的规定，将修建的养殖场猪栏改造成门面和住房，即在所规划的临时建设用地上修建永久性建筑物，对原告王明富的此行为，杉王办事处予以阻止并责令其停止建设，但期间原告王明富继续对修建的养殖场进行装饰。 2018年5月3日，杉王办事处未进行书面催告、公告或者通知，即组织人员将原告修建养殖场的14道卷帘门及室内装8道小门和6扇塑钢窗户强制拆除。 2018年5月4日，杉王办事处向原告作出《责令停止建设/限期拆除催告书》，该《催告书》载明“习水县住建局委托杉王办事处依法行使规划的实施监督和行政处罚：委托权限为立案调查取证权、行政处罚建议权、规划行政许可审查呈报权、违法现场制止权。依据委托，杉王办事处现责令你停止违法建设行为，并立即拆除；否则我办事处将对你的违法建筑强制拆除，造成一切安全后果自负，并处罚建设工程造价百分之二十以下罚款”。现原告认为其权益受到严重损害，向人民法院提起行政诉讼。 庭审中，被告习水县住建局认可是其委托杉王办事处对原告王明富建筑物实施的拆除行为。 本院认为，原告修建的养殖场是合法还是违法建筑，因原告没有提起行政赔偿，本院对此不予评判。该案争议焦点是被告习水县住建局委托杉王办事处的拆除行为程序是否合法，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第﹙一﹚、﹙二﹚、﹙四﹚项规定︰“行政机关作出强制执行前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项︰﹙一﹚履行义务的期限；﹙二﹚履行义务的方式；﹙四﹚当事人依法享有陈述权和申辩权”；第三十七条第一款规定︰“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”；第四十四条规定︰“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，2018年5月3日，原告习水县住建局委托的杉王办事处没有书面催告、公告或者通知原告王明富，即组织人员将其修建的养殖场14道卷帘门及内装室内8道小门和6扇塑钢窗户予以强制拆除。被告未依法书面催告并告知原告王明富享有陈述权和申辩权，依法应当公告而未公告，剥夺了原告依法享有的权利，杉王办事处实施的行政强制拆除行为程序违法。因被告习水县住建局是委托杉王办事处进行的拆除行为，故杉王办事处的违法行为应当依法归责于被告习水县住建局。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第﹙一﹚项和第七十六条规定，判决如下： 一、确认被告习水县住房和城乡建设局对原告王明富搭建的临时建筑物的强制拆除行为程序违法。 二、责令被告习水县住房和城乡建设局和习水县杉王街道办事处采取相应的补救措施。 案件受理费50元，由被告习水县住房和城乡建设局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  邹景伦 人民陪审员  付华俊 二〇一八年七月二十四日 法官助理胡晓松 书记员李小冬