安徽省宿州市埇桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖1302行初26号 原告：安徽省泗县屏山陵园有限公司,住所地安徽省宿州市泗县屏山镇屏山东侧。 法定代表人：王冬亮，董事长。 委托代理人：仇松林、谭苏宁，江苏格非律师事务所律师。 被告：泗县城乡规划局。住所地泗县经济开发区朝阳路102号房地产开发综合楼一楼。 法定代表人：王卫，局长。 委托代理人：高琪森，该局工作人员。 委托代理人：刘会武，安徽玉金律师事务所律师。 被告：宿州市城乡规划局，住所地宿州市埇桥区银河一路559号。 法定代表人：牛慧琴，局长。 委托代理人：唐黄谦，该局工作人员。 委托代理人：崔旗，安徽三联律师事务所律师。 第三人：泗县民政局，住所地泗县汴河路。 法定代表人：**，局长。 委托代理人：彭增浩，该局工作人员。 委托代理人：严严，安徽法理律师事务所律师。 原告安徽省泗县屏山陵园有限公司不服被告泗县城乡规划局作出的意见函及被告宿州市城乡规划局行政复议决定，于2018年2月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因泗县民政局与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2018年7月19日公开开庭审理了本案。原告安徽省泗县屏山陵园有限公司（以下简称泗县屏山陵园公司）法定代表人王冬亮及委托代理人仇松林、谭苏宁，被告泗县城乡规划局（以下简称泗县规划局）的委托代理人高琪森、刘会武，被告宿州市城乡规划局（以下简称宿州市规划局）的委托代理人唐黄谦、崔旗,第三人泗县民政局的委托代理人彭增浩、严严到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泗县规划局于2017年11月9日向第三人泗县民政局作出泗规[2017]118号《关于做好屏山山体生态保护的函》，主要内容为，“县民政局：屏山是我县境内唯一一个生态保护十分完整的山体，是县城北部一个重要的生态屏障。新一轮县城总体规划已明确将屏山纳入县城一体化进行规划管理。现有的屏山公墓地不属于总体规划中确定的建设用地范围。经2017年10月12日泗县规划和国土资源委员会会议研究决定，泗县公墓地重新选址在泗许高速与宿淮铁路交叉口西，彩虹大道向北延伸段东侧，占地约430亩，其中包括殡仪馆用地100亩，骨灰堂用地30亩，公益性墓地300亩。特此函告。”原告认为该函侵害其权利，向被告宿州市规划局申请复议，被告宿州市规划局于2018年1月17日作出宿规复决字[2018]1号《行政复议决定书》，维持泗县规划局作出的泗规[2017]118号《关于做好屏山山体生态保护的函》及函中“现有的屏山公墓地不属于总体规划中确定的建设用地范围及泗县公墓地重新选址”的行政行为。 原告泗县屏山陵园公司诉称，2010年3月23日，温岭市兴旺石雕厂经泗县人民政府招商引资，与泗县民政局签订了《关于兴建、经营泗县屏山公墓的合同》，约定由泗县民政局将泗县屏山公墓承包给石雕厂经营50年。2012年1月10日，原告、泗县民政局、石雕厂签订补充协议，将承包经营主体由石雕厂变为原告。泗县人民政府、泗县发改委、泗县林业局、泗县环保局、泗县人武部、泗县城乡规划局、安徽省民政厅等相关政府部门对兴建泗县中心陵园均下发了相关批文。签订合同后，原告按照泗县人民政府的要求，投入了巨额资金，将原有的荒山野地打造成一个有规模高等级的公墓，并投入使用。正当原告可以逐步收回投资成本时，2017年5月15日被告泗县规划局以原告未经规划行政主管部门许可擅自在泗县屏山镇屏山东侧建设“泗县中心陵园”为由下达了《责令限期改正通知书》，在原告向泗县规划局申请补办建设规划许可证后，泗县规划局又于2017年7月10日以同样的理由向原告作出了泗规罚字【2017】第（5）号《行政处罚决定书》，没收原告已销售207个墓穴的收入合计人民币5828900元。2017年9月21日，宿州市规划局下达宿规复决字【2017】4号《行政复议决定书》，撤销了泗县规划局的违法处罚决定书；同时下达宿规复决字【2017】3号《行政复议决定书》，要求泗县规划局对原告的补办申请作出行政许可决定。2017年10月26日，泗县民政局以原告没有依法建设，未按约交纳管理费，擅自抬高价格，以及根据安徽省办公厅相关文件要求公益性公墓不宜发包经营等为由，通知解除与原告之间的承包经营协议。原告于2017年10月30日向泗县民政局发出不同意解除合同的函件，并阐明了理由。泗县规划局为帮助泗县民政局制造解除合同的理由，于2017年11月9日向泗县民政局发出了泗规【2017】118号函。泗县民政局以上述函件作为解除合同的理由之一，于2017年11月23日又一次发出解除合同函。为此，原告向宿州市规划局提起行政复议申请，请求撤销函件及函中相关内容。被告宿州市规划局作出维持的行政复议决定。泗县规划局的函件内容侵害了原告的合法权益，是典型的滥用职权。且函件及函中内容程序违法、内容与法不符，宿州市规划局作为上级机关未能全面审查复议内容，未能正确适用法律，作出维持的行政复议决定书应当加以撤销。为此，原告提起行政诉讼，请求贵院依法判决：1、请求撤销泗县城乡规划局向泗县民政局发出的《关于做好屏山山体生态保护的函》及函中内容；2、请求撤销宿州市城乡规划局宿规复决字【2018】1号行政复议决定书；3、判决被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据：1、2010.3.23,《关于兴建、经营泗县屏山公墓的合同》；2、2012.1.10,《关于兴建、经营泗县屏山公墓的合同》的补充协议；3、2009.4.2，泗县林业局（泗林字【2009】10号）对《关于申请兴建泗县经营性公墓的函》的复函；4、2009.4.2，泗县环境保护局《关于泗县民政局拟建经营性公墓的环评预审意见》；5、2010.3.18，泗县人民政府（泗政秘【2010】14号）《关于同意兴建泗县经营性公墓的批复》；6、2010.3.19，泗县发展和改革委员会（泗发改字【2010】15号）《关于泗县经营性公墓项目立项的批复》;7、2010.7.8，泗县规划局（泗规字【2010】001号）《关于泗县公墓建设项目选址审查意见函》；8、2010.8.3，泗县人民政府核发国有土地使用权证书（泗国用【2010】第744号）；9、2010.9.20，中国人民解放军安徽省泗县人民武装部（泗武【2010】8号）《关于在屏山东南侧建经营性公墓的批复》；10、2012.1.9，安徽省民政厅（民务字【2012】9号）《关于同意兴建宿州市泗县屏山中心陵园的批复》；11、《营业执照》（注册号为：341324000020957【1-1】）;12、《经营性公墓证书》（证号为：3400002017019）；13、2017.5.15，泗县规划局（泗规改字【2017】第7号）《责令限期改正通知书》；14、2017.5.17，《申请补办建设工程规划许可证的报告》；15、2017.7.10，泗县规划局（泗规罚字【2017】第（5）号）《行政处罚决定书》；16、2017.9.21，宿州市规划局（宿规复决字【2017】4号）《行政复议决定书》；17、2017.9.21，宿州市规划局（宿规复决字【2017】3号）《行政复议决定书》；18、2017.10.26，泗县民政局向原告发出《解除“关于兴建、经营泗县屏山公墓的合同”的通知书》；19、2017.10.30，原告向泗县民政局发出《关于贵局解除合同通知书的回函》；20、2017.11.23，泗县民政局向原告发出《解除合同通知书》，上述证据1-12，证明原告经营公墓的合法性；证据13-17，证明泗县规划局对原告作出处罚及原告提出复议；证据18-20，证明泗县规划局滥用职权，帮助泗县民政局制造解除合同的理由。 被告泗县规划局辩称，一、被告泗县规划局作出的泗规[2017]118号《关于做好屏山山体生态保护的函》及函中提到的泗县公墓地重新选址的内容是依据泗县县城总体规划（2014-2030年），在该规划中现有的屏山公墓地不属于规划中确定的建设用地。二、被告泗县规划局出具的函具有法律依据，并不是像原告说的帮助泗县民政局制造解除合同的理由，被告在函中表述的内容真实。三、泗县在新的规划中已原则性通过了新的公墓地选址，谈不上坐收原有墓地的投资人的成果。原告提出的理由没有任何法律根据，诉讼请求于法无据，不能成立，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告宿州市规划局辩称，泗县城乡规划局给泗县民政局的《关于做好屏山山体生态保护的函》（泗规[2017]118号），把函中内容告知泗县民政局，这是规划局的法定职责和义务，该函内容事实清楚，证据确凿，不违反相关法律法规规定，原告请求撤销该函及复议决定没有法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告泗县规划局及被告宿州市规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、安徽省泗县县城总体规划（2014-2030年），证明现有的屏山公墓地在规划中是防护绿地；2、泗县规划和国土资源委员会会议纪要，证明新的公墓地选址依据；3、2017年泗县规划和国土资源委员会第三次会议方案，证明新的公墓地选址依据；4、宿州市人民政府关于《泗县县城总体规划（2014-2030年）》的批复，证明泗县县城总体规划（2014-2030年）制定程序合法；5、泗县县城总体规划（2014-2030年）审批支撑性材料一组，证明泗县县城总体规划（2014-2030年）制定程序合法；6、宿州市国土资源局宿国土资复决字（2018）4号《行政复议决定书》，证明泗县国土局对泗县民政局的土地证正在启动撤销程序。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》。 被告宿州市规划局向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书；2、泗县规划区范围证明材料，证明新一轮县城总体规划将屏山纳入县城一体化进行规划管理；3、安徽省泗县县城总体规划（2014-2030）规划区范围划定图、远景规划图、网络规划图，证明屏山山体作为生态保护区，现有的屏山公墓地不属于总体规划中确定的建筑用地范围。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》 第三人泗县民政局述称，被告是行政决策机构，作出的意见函应当予以维持。原告与第三人签订的合同，原告没有按照合同履行，第三人根据补充协议第四条，解除与原告的合同，符合解除条件。 第三人未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，原告对被告泗县规划局提交的证据质证意见为，证据1，没有进行公示，对合法性、关联性有异议；证据2，会议纪要没有加盖公章，内容不真实；证据3，会议方案与本案无关联性；证据4，批复不能达到证明目的，对真实性不予认可；证据5，与本案无关联性；证据6，不符合行政诉讼法的规定，是制造解除合同的理由。第三人对泗县规划局提交的证据的无异议。原告对被告宿州市规划局提交的证据质证意见为，证据1无异议；证据2、3，认为没有进行公示。第三人对被告宿州市规划局提交的证据无异议。被告泗县规划局对原告提交的证据质证意见为，证据1-6，证据9-10真实性无异议，但与本案无关联性；证据7，不是最终的法定文书；证据8，不能作为证据使用；证据11-12，真实性无异议，但对关联性合法性有异议；证据13-17，不能达到原告的证明目的；证据18-20，与本案无关联性。被告宿州市规划局对原告提交的证据质证意见与被告泗县规划局相同。第三人对原告提交的证据质证意见与被告泗县规划局相同，并认为解除合同符合合同约定的解除条件。 本院对上述证据认证如下：被告泗县规划局、被告宿州市规划局提交的证据来源合法，内容真实，与本案有关联性，证据效力应予认定。原告提交的证据与本案无关联性，不予认定。 经审理查明，2013年6月9日，泗县人民政府作出《泗县人民政府关于修编的请示》，请求对《安徽省泗县县城总体规划（2008-2030）》进行修编。2013年8月22日，宿州市规划局作出《关于修改认定意见的请示》,经宿州市政府同意后，2013年9月12日，宿州市规划局作出《关于同意修编的函》。2015年9月、11月，宿州市规划局组织召开《泗县县城总体规划（2014-2030）》专家审查会。2015年12月5日，泗县人民政府作出《公示情况说明》，2015年12月1日，泗县人民代表大会常务委员会作出《关于的审查意见》，2015年12月7日，泗县人民政府作出关于县人民代表大会常务委员会《关于的审查意见》落实情况的工作汇报。2015年12月17日，《泗县县城总体规划（2014-2030）》列入宿州市城乡规划委员会第十五次会议议题。2016年11月23日，宿州市人民政府作出《关于的批复》，2017年10月12日，泗县规划和国土资源委员会2017年第三次会议纪要（泗县规划和国土资源委员会第3号《会议纪要》），审议并原则同意公墓地规划选址。2017年11月9日，泗县规划局向第三人泗县民政局作出泗规[2017]118号《关于做好屏山山体生态保护的函》，原告对该函不服，向被告宿州市规划局申请复议，被告宿州市规划局于2018年1月17日作出宿规复决字[2018]1号《行政复议决定书》，维持泗县规划局作出的泗规[2017]118号《关于做好屏山山体生态保护的函》及函中“现有的屏山公墓地不属于总体规划中确定的建设用地范围及泗县公墓地重新选址”的行政行为。 另查明，2010年3月23日，温岭市兴旺石雕厂与泗县民政局签订了《关于兴建、经营泗县屏山公墓的合同》，约定由泗县民政局将泗县屏山公墓承包给石雕厂经营50年。2012年1月10日，原告、泗县民政局、石雕厂签订《的补充协议》，将承包经营主体由温岭市兴旺石雕厂变为原告。2017年11月23日，第三人泗县民政局向原告泗县屏山陵园公司发出《解除合同通知书》，主要内容为，依据泗规[2017]118号及《的补充协议》第四条“甲方合同签订后，除政府规划调整或国家政策要求收回土地及其他不可抗拒因素，甲方不得中途解除或提前终止合同”，决定解除与原告2012年1月10日所签订合同及补充协议。 本院认为，本案起因源于原告与第三人泗县民政局的合同纠纷。本案的焦点是被告泗县城乡规划局作出的《关于做好屏山山体生态保护的函》是否合法及被告宿州市城乡规划局的复议程序是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，被告泗县规划局作为泗县规划行政主管部门，具有对辖区建设规划区内建设工程规划管理的法定职责。泗县人民政府提出修编县城总体规划，经论证批准后，在《泗县县城总体规划（2014-2030）》中，屏山公墓地不属于总体规划中确定的建设用地范围。被告泗县规划局作为职能部门，根据《泗县县城总体规划（2014-2030）》要求，向第三人泗县民政局函告规划内容，作出《关于做好屏山山体生态保护的函》是其履行职责，并无不妥。被告宿州市规划局受理复议申请后，送达了行政复议答复通知书，作出复议决定，复议程序合法。原告认为泗县规划局滥用职权，是为帮助泗县民政局制造解除合同的理由而向泗县民政局发出意见函的辩解，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告安徽省泗县屏山陵园有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院（上诉费50元，收款单位全称：宿州市财政局，开户行：中国农业银行宿州城中支行，账号：12×××75-608，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101。上诉状5份，汇款凭证复印件1份）。 审 判 长  王华东 审 判 员  徐 勇 人民陪审员  张体华 二〇一八年七月二十三日 书 记 员  解文维 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。