广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2018）粤7101行初711号原告：广州市聚龙山矿泉水有限公司，地址广州市白云区太和镇大源村广州出入境检验检疫局检疫所内厂房。法定代表人：赵霈。委托代理人：刘锦权，该司工作人员。委托代理人：黄秋燕，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告：广州市白云区食品药品监督管理局，地址广州市白云区鹤龙街启德路5号。法定代表人：黄远礼，该局局长。委托代理人：刘学平，该局工作人员。委托代理人：马勇，广东格方律师事务所律师。原告广州市聚龙山矿泉水有限公司不服被告广州市白云区食品药品监督管理局行政处罚决定一案，本院于2018年1月18日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘锦权、黄秋燕，被告的行政机关负责人黄远礼及委托代理人刘学平、马勇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2016年7月20日，广州市食品药品监督管理局委托广州质量监督检测研究院对原告生产的聚龙山饮用天然矿泉水（生产日期2016年6月28日）进行监督抽检。经检测，该检测研究院于2016年8月27日出具《检验报告》（编号No:食监2016-07-1872），检验报告的检验结果显示：微生物指标项目（铜绿钾单细胞）不符合食品安全标准的要求。针对该批次矿泉水，原告也于2016年6月30日将样品提交给广东出入境检验检疫局检验检疫技术中心进行检验，该技术中心于2016年7月26日出具《检测报告》（证书编号：01041600024262），该报告显示：该批矿泉水各项指标全部合格，不存在铜绿假单胞菌不合格情形。二、被告对本案事实认定不清，行政处罚证据不足，导致作出的行政处罚违法，请求法院依法予以撤销。被告依据广州市质量检测研究院出具的涉案《检验报告》认定原告生产批次为2016年6月28日的聚龙山饮用天然矿泉水微生物指标项目（铜绿钾单细胞）不符合食品安全标准的要求，属于认定事实不清，理由如下：1、检测研究院检测原告该批次矿泉水过程中，违反法律法规相关规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十五条“食品检验由食品检验机构指定的检验人独立进行。检验人应当依照有关法律、法规的规定，并按照食品安全标准和检验规范对食品进行检验，尊重科学，恪守职业道德，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假检验报告。”及国家食品药品监督管理总局颁布的《食品安全抽样检验管理办法》第二十六条“承检机构应当对检验工作负责，按照食品检验技术要求开展检验工作，如实、准确、完整、及时地填写检验原始记录，保证检验工作的科学、独立、客观和规范。承检机构应当收到样品之日起20个工作日内出具检验报告。食品药品监督管理部门与承检机构另有约定的，从其约定”之规定，广州质量监督检测研究院应当依照有关法律、法规的规定，开展检验工作，应如实、准确、完整、及时地填写检验原始记录，保证检验工作的科学、独立、客观和规范，还应在收到样品之日起20个工作日内出具检验报告，但该检测研究院在2016年7月20日抽样，2016年8月27日出具检验报告，其检验过程、出具检验报告的时间己明显违反了上述法律、法规的规定。2、广州质量监督检测研究院未在产品保质期内对产品进行检测，并超出法律规定法定时间（收到样品之日起20个工作日内）出具检测报告。该份检验报告与具有同等检测资质的广东出入境检验检疫局检验检疫技术中心在样品保质期内出具的检测报告相比，该技术中心出具的检测报告可信度更高。在具备同等检测资质，不同的两个检测机构对同一产品存在截然相反的检测结论的情形下，在保质期内且在法律规定时限内出具的检测报告更客观、真实、可信。该批矿泉水的保质期为2016年6月28日至2016年8月6日，广州质量监督检测研究院应在此期间内出具检验报告，方可客观、真实地反映该批矿泉水是否符合食品安全标准的要求。而该检测研究院对该批矿泉水的抽样时间为2016年7月20日，其为了证明对该批次矿泉水微生物检验时间，被告向原告提供了检验日期为2016-7-22的“广州质量监督检测研究院检验记录（续页）”的复印件。退一步而言，即使广州质量监督检测研究院检测样品微生物时间为2016年7月22日，但从2016年7月22日到2016年8月6日长达15天，这么长的时间内该检测研究院完全有充裕的时间出具检验报告，但却一直未出具检验报告直到2016年8月27日才出具检验报告。该批次矿泉水样品微生物的检测，从检测之日到出具检验报告之日居然长达36天，完全不符合执法部门依法办案的办事流程，反而违背了法律规定的出具检验报告的时间。针对广州质量监督检测研究院检测样品过程中存在的以上问题，原告完全有理由认为广州质量监督检测研究院检测样品的时间超出了样品保质期，还可能存在样品的其他项目的检验也并未在保质期内完成检测。综上所述，对于广州质量监督检测研究院超出产品保质期对样品进行检测，及违反法律规定出具不具备客观、真实、可信性的检验报告，该检验报告不应作为认定原告违法事实的依据，不能作为行政处罚的证据。三、广州质量监督检测研究院超出产品保质期及法律规定出具检验报告时间作出的《检验报告》（编号No:食监2016-07-1872），被告不能依据该报告作为行政处罚的证据。检测研究院开展检验工作未能如实、准确、完整、及时地填写检验原始记录，且超出《食品安全抽样检验管理办法》规定出具检验报告时间，该检验报告不能作为认定原告违法的证据。根据《行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。依法不应作为行政处罚的证据。”之规定，违法事实不清的，行政机关不得给予行政处罚。四、本案处理过程中，被告及广州市食品药品监督管理局存在多处失职行为，应依法承担相应法律责任。广州市食品药品监督管理局在明确知道该批矿泉水有限期为2016年6月28日至2016年8月6日的情形下，在出具给原告的《广州市食品药品监督管理局食品安全抽样检验告知书（NO.00026500）》中仍错误地将抽样日期描述为：2016年7月20日有效期至2016年9月20日。广州市食品药品监督管理局在未与广州质量监督检测研究院另外约定出具检验报告时间的情形下，未能及时监督、落实、要求该检测研究院在收到样品之日起20个工作日内出具检验报告，导致该检验报告真实性、有效性存疑。根据《食品安全抽样检验管理办法》第三十条“地方食品药品监督管理部门对本辖区食品生产经营者组织或者实施监督抽检的，应当在收到不合格检验报告后及时通知被抽检的食品生产经营者。县、市食品药品监督管理部门在经营环节组织监督抽检的，标称的食品生产者不在县、市食品药品监督管理部门管辖区域的，但在同一省级食品药品监督管理部门管辖区域的，按照抽检地省级食品药品监督管理部门规定的程序和时限通报。县、市食品药品监督管理部门在经营环节组织监督抽检的，标称的食品生产者在其他省级食品药品监督管理部门管辖区域的，应当按照抽检地省级食品药品监督管理部门规定的程序和时限报告抽检地省级食品药品监督管理部门”之规定，被告应在收到不合格检验结论后及时通知原告。而广州质量监督检测研究院在2016年7月20日抽样，8月27日出具检测报告，若如被告所述广州质量监督检测研究院在2016年7月22日进行检测的话，被告应在2017年8月6日之前已经知道该批次矿泉水检测结论为不合格，但被告一直未通知原告以上事实，直至2016年9月22日方书面告知原告该批矿泉水检验不合格的情况，被告以上行为明显存在失职。根据前述可知，被告作为具备公信力的行政机关，经办人员熟悉相关法律法规的规定，但未按相关法律法规规定执行，导致在本案处理过程中存在多处瑕疵，直接影响本案的公正处理，影响行政机关在广大人民群众中的形象，为了维护国家行政机关的公信力，应对相应失职人员做相应处分。综上所述，被告作出的具体行政行为所依据的事实不清，证据不足，以致于作出错误的处罚决定，请求法院在查清事实的基础上，依法撤销其错误的行政处罚决定。原告据此向法院提起诉讼，请求法院判令：1、撤销被告作出的（穗云）食药监太和食行罚[2016]019号《行政处罚决定书》；2、本案的诉讼费由被告承担。被告辩称：一、被告具有对辖区内食品生产企业监督管理的法定职权。根据《广州市白云区人民政府办公室关于印发广州市白云区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（云府办[2014]31号）中对于被告主要职责的第（二）项规定“（二）负责食品的行政许可和监督管理，参与制定食品安全管理规范并监督实施，建立食品安全隐患排查治理机制，贯彻落实国家、省、市食品安全检查年度计划、重大整顿治理方案。组织开展食品安全专项治理和综合检查。参与食品安全风险监测计划、食品安全标准的制定等相关工作”，第（五）项规定“(五)负责制定食品、药品、医疗器械、化妆品监督管理的稽查制度并组织实施，组织、协调、督查跨区域食品药品监管工作，组织查处重大违法行为，组织开展相关产品抽样检验工作。建立和落实食品药品安全咨询、投诉、举报制度并组织实施，监督实施问题产品召回和处置。规范行政执法行为，完善行政执法与刑事司法衔接机制”及《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。另根据《行政处罚法》第十五条的规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。故被告具有对辖区内食品经营企业监督管理的法定职权。二、被告对原告生产不符合食品安全标准的食品的行为作出行政处罚，认定事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律法规准确。（一）被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律法规准确。2016年7月20日，广州市食品药品监督管理局委托广州质量监督检测研究院对原告生产的聚龙山饮用天然矿泉水（生产日期：2016-06-28）进行监督抽验。经抽样检验，原告于2016年6月28日生产的“聚龙山饮用天然矿泉水”微生物指标项目（铜绿假单胞菌）不符合GB8537-2008标准要求，检验结论为不合格。2016年9月22日，被告对原告位于广州市白云区太和镇大源村广州出入境检验检疫局检疫所内的厂房进行现场检查。原告持有有效的《营业执照》及《全国工业产品生产许可证》。现场检查原告生产车间、仓库等，未发现其于2016年6月28日生产的“聚龙山饮用天然矿泉水”。被告将广州质量监督检测研究院出具的编号No:食监2016-07-1872的检验报告送达原告，原告表示对检验结果有异议。2016年10月12日，广州市食品药品监督管理局作出了对原告异议的复函，维持对铜绿假单胞菌不合格的判定结论。2016年11月2日，被告对原告进行现场检查并送达《广州市食品药品监督管理局关于广州市聚龙山矿泉水有限公司申请异议的复函》。经过调查，原告生产不符合食品安全标准的食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂、并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚”的规定予以行政处罚。鉴于原告曾于2016年4月25日受被告行政处罚，依据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十条第二款第（六）项“当事人有下列情形之一的，认定为可以从重处罚情节：……（六）两年内（自行政处罚决定生效之日起）曾因食品药品违法犯罪受过刑罚或行政处罚的，或者曾因同一种违法行为受过行政处罚的”的规定对原告的违法行为依法从重处罚。被告对原告作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律法规准确。（二）被告作出的行政行为程序合法。被告于2016年9月22日对原告进行现场检查并送达检验报告（No:食监2016-07-1872)，于2016年11月2日对原告进行现场检查并送达《广州市食品药品监督管理局关于广州市聚龙山矿泉水有限公司申请异议的复函》，并根据调查取证的情况制作了《现场检查笔录》和《询问调查笔录》。被告在整个调查取证时均有两名以上执法人员在场，在完成调查取证时，由原告委托代理人在相关文书上进行了签名确认，被告在整个调查取证过程中程序合法。被告于2016年11月7日对原告违法行为进行初步调查后进行立案，后于2017年3月30日向原告送达了《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》，明确告知对原告违法行为的事先行政处罚决定和陈述、申辩、听证的权利。被告于2017年4月13日经原告申请公开举行了听证。被告在听证举行之日的七日前将举行听证的时间、地点通知了原告。听证由非本案调查人员主持，原告未申请回避。被告依法制作了听证笔录，原告委托代理人于听证笔录逐页签字。被告于2017年11月27日对原告生产不符合法律法规的食品的行为作出了《行政处罚决定书》，于2017年12月1日将相关法律文书送达原告签收，明确告知了原告行政处罚依据、行政处罚决定内容和申请复议、诉讼的权利。综上，被告作出的行政行为程序正当，符合法律规定。（三）原告的诉求于法无据。1、原告诉称：《检验报告》（No:食监2016-07-1872）出具时间超过20个工作日，且未在样品保质期内对产品进行检测，被告不应以该份《检验报告》作为作出行政处罚决定的依据。根据《食品安全抽样检验管理办法》第二十六条第二款“承检机构应当自收到样品之日起20个工作日内出具检验报告”，但该办法并未规定承检机构自收到样品之日起超过20个工作日出具的检验报告无效。广州质量监督检测研究院于2016年8月27日出具《检验报告》，但其实施微生物检验的日期为2016年7月22日，在样品保质期内。因此，被告以该份《检验报告》作为行政处罚的依据具有合法合理性。2、原告诉称：广州市食品药品监督管理局错误书写样品有效期时间，且未监督要求检验研究院于20个工作日内出具检验报告。广州市食品药品监督管理局在《广州市食品药品监督管理局食品安全抽样检验抽样单》（NO.0090235）上已准确写明样品生产日期和保质期，其在给原告的《广州市食品药品监督管理局食品安全抽样检验告知书》（NO.00026500）的错误书写不会影响检验结果的准确真实。广州市食品药品监督管理局与承检机构是委托关系，监督、要求承检机构如何工作并非其工作职责。3、原告诉称：被告应及时通知原告检验结果。根据《食品安全抽样检验管理办法》第三十条“地方食品药品监督管理部门对本辖区食品生产经营者组织或者实施监督抽检的，应当在收到不合格检验报告后及时通知被抽检的食品生产经营者。”广州质量监督检测研究院于2016年8月27日出具检验报告，被告于2016年9月22日送达给原告，已及时履行通知义务。综上，被告对原告作出的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、程序正当、适用法律法规正确、裁量适当，原告提起行政诉讼的事实和理由不成立，于法无据，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2016年7月20日，广州市食品药品监督管理局委托广州质量监督检测研究院对原告2016年6月28日生产的聚龙山饮用天然矿泉水（保质期40天，规格型号18.9升/桶）进行监督抽验（共抽取样品数量6桶，抽样基数100桶）。2016年8月27日，广州质量监督检测研究院出具No:食监2016-07-1872《检验报告》，载明：经抽样检测，微生物指标项目（铜绿假单胞菌）不符合GB8537-2008标准要求，检验结论为不合格。2016年9月22日，被告对原告进行现场检查并向原告送达了上述《检验报告》，经检查现场没有发现2016年7月20日抽检的涉案批次产品，原告现场向被告提供了营业执照和全国工业产品生产许可证，并表示对涉案批次产品抽检不合格结果有异议，被告为此制作了现场检查笔录。另据原告提供的生产记录表、出库记录、销售记录等材料显示，原告在2016年6月28日共生产了971桶聚龙山饮用天然矿泉水，每桶10元，货值9710元，抽样用去6桶，其余965桶已销售完，共计9650元。原告在规定时间内对上述检验结果提出书面异议，后经广州市食品药品监督管理局组织有关专家进行研究，并要求广州质量监督检测研究院进行复核，广州市食品药品监督管理局于2016年10月12日作出《广州市食品药品监督管理局关于广州市聚龙山矿泉水有限公司申请异议的复函》，对原告答复如下：“维持对铜绿假单胞菌不合格的判定结论。理由是：依据广州质量监督检测研究院提供的检验记录，铜绿假单胞菌的检验时间是2016年7月22日（详见附件1检验记录）。而被抽检食品的保质期至2016年8月6日。因此该检验项目是在保质期内完成的检验。”2016年11月2日，被告向原告送达了上述复函，同时对原告进行现场检查，并制作了现场检查笔录和询问调查笔录。2017年3月30日，被告向原告送达了《行政处罚事先告知书》，拟对原告处罚如下：“1、对你单位生产不符合食品安全标准的食品的违法所得9650元予以没收；2、对你单位生产不符合食品安全标准的食品的行为处以罚款80000元。”同日，被告向原告送达了《听证告知书》，告知其有权在收到告知书后3日内要求举行听证。2017年4月13日，被告根据原告的听证申请举行了听证会，并制作了行政处罚听证笔录。2017年11月27日，被告对原告作出（穗云）食药监太和食行罚[2016]019号《行政处罚决定书》，认为原告违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款的规定以及《广州市食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十条、第十四条的规定，对原告处罚如下：“1、对你单位生产不符合食品安全标准的食品的违法所得9650元予以没收；2、对你单位生产不符合食品安全标准的食品的行为处以罚款80000元。”2017年12月1日，被告向原告送达了上述《行政处罚决定书》。原告不服，诉至本院。另查明，被告曾于2016年4月25日对原告作出（穗云）食药监太和食行罚［2016］004号《行政处罚决定书》，对原告生产不符合食品安全标准的食品的行为处以罚款50000元。以上事实，有广州市食品药品监督管理局食品安全抽样检验抽样单、《检验报告》、检验结果确认回执、现场检查笔录、营业执照、全国工业产品生产许可证、生产记录表、出库记录、销售记录、《关于对广州质量监督检测研究院的检测结果提出异议进行审核的申请》、《广州市食品药品监督管理局关于广州市聚龙山矿泉水有限公司申请异议的复函》、广州质量监督检测研究院检验记录、《关于食监2016-07-1872检验情况的说明》、现场检查笔录、询问调查笔录、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、行政处罚听证笔录、《行政处罚决定书》、送达回执等证据材料及庭审笔录予以证实。本院认为：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”第一百一十条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所。”据此，被告作为县级以上食品药品监督管理部门，依法具有调查处理本行政区域的食品安全监督管理工作的职权。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（一）用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品；（二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品；（三）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂；（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品；（五）营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（六）腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；（七）病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；（九）被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂；（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；（十一）无标签的预包装食品、食品添加剂；（十二）国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”第一百二十四条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；……除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。”本案中，被告在监督抽验中发现原告2016年6月28日生产的聚龙山饮用天然矿泉水的微生物指标项目（铜绿假单胞菌）不符合食品安全标准，并经综合调查后作出涉案行政处罚，事实清楚，程序合法，符合上述法律规定。承检机构虽超期出具涉案《检验报告》，有违《食品安全抽样检验管理办法》第二十六条第二款的规定，确有瑕疵，但广州市食品药品监督管理局已就原告的相关异议进行研究并要求承检机构复核，已核实承检机构实施微生物检验的日期为2016年7月22日，在样品保质期内，并已书面答复原告，已尽到审慎注意及依法履责的义务，本院对此予以确认，上述瑕疵并不影响该《检验报告》的证明效力。而原告自行提供的广东出入境检验检疫局检验检疫技术中心出具的检测报告并不能证明涉案监督抽验中的样品同样合格，不足以推翻上述《检验报告》的证明结果。综上所述，原告主张撤销涉案行政处罚决定的请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市聚龙山矿泉水有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市聚龙山矿泉水有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  林锡宏人民陪审员  吴 晓人民陪审员  卢绮婷二〇一八年七月六日书 记 员  浦 靖