广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2018）粤7101行初725号原告：尚上名筑首次业主大会会议筹备组，住所地广州市番禺区石楼镇南环路131号。原告：余晖虎，男，汉族，1982年12月23日出生，身份证住址广州市番禺区。原告：邓冠金，男，汉族，1987年4月25日出生，身份证住址广州市天河区。原告：蒋崇涛，男，汉族，1984年6月20日出生，身份证住址湖南省道县。原告：张雯敏，女，汉族，1985年9月28日出生，身份证住址湖南省。原告：裴姣姣，女，汉族，1987年7月7日出生，身份证住址长沙市望城区。原告：陈汉威，男，汉族，1986年9月4日出生，身份证住址广州市番禺区。原告：陈伟德，男，汉族，1986年6月10日出生，身份证住址广州市番禺区。原告：莫国伟，男，汉族，1983年7月6日出生，身份证住址吴川市。原告：邱志勇，男，汉族，1984年10月22日出生，身份证住址湖南省衡阳县。原告：邱维波，男，汉族，1979年4月2日出生，身份证住址广州市。原告：陈建启，男，汉族，1989年10月6日出生，身份证住址廉江市。原告：黄彩文，女，汉族，1981年12月22日出生，身份证住址广州市番禺区。原告：高超，男，男，汉族，1982年6月29日出生，身份证住址武汉市黄陂区。上述十四名原告的共同委托代理人：余晖虎，男，汉族，1982年12月23日出生，身份证住址广州市番禺区。上述十四名原告的共同委托代理人：蒋崇涛，男，汉族，1984年6月20日出生，身份证住址湖南省道县。被告：广州市番禺区石楼镇人民政府，住所地广州市番禺区石楼镇莲港大道45号，统一社会信用代码114401130075234374。法定代表人：傅铭深，职务：镇长。委托代理人：刘赟，该府工作人员。委托代理人：梁荣全，该府工作人员。原告尚上名筑首次业主大会会议筹备组（以下简称尚上名筑筹备组）不服被告广州市番禺区石楼镇人民政府行政通知一案，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月19日立案受理后，依法组成合议庭。后余晖虎、邓冠金等十三人申请作为共同原告参加诉讼，本院予以准许。本院于2018年4月3日公开开庭审理了本案。原告蒋崇涛、余晖虎（亦为十四名原告的共同委托代理人），被告广州市番禺区石楼镇人民政府的负责人傅铭深及委托代理人刘赟、梁荣全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告尚上名筑筹备组、余晖虎、邓冠金等十四名原告共同诉称，被告于2017年12月21日向原告尚上名筑筹备组发出《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》，责成尚上名筑筹备组停止相关工作，随后尚上名筑物业管理区域内多次出现该通知。一、被告发出《通知》属具体行政行为，但被告不是适格的行政主体。根据《广州市物业管理暂行办法》第五条的规定，被告仅具备会同相关部门对辖区内业主大会成立和业主大会选举等工作进行指导、协助、监督的职权，而并非“管理”辖区内物业管理活动的行政主体。故被告无权作出前述具体行政行为。二、被告发出《通知》属行政处罚的范畴，但被告不是适格的主体。被告无权发出《通知》，“责成筹备组停止相关工作”应属行政处罚的范畴，根据《中华人民共和国行政处罚法》《广州市物业管理暂行办法》等相关规定，并无明确被告可以作出“责成”尚上名筑筹备组停止相关工作的行政处罚设定。三、被告发出《通知》的程序和内容严重违法。1、即使被告具备相应的行政职权，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条等规定，被告亦应当在作出决定前已发告知权利、听取陈述、申辩等。原告至今未接到关于前述事项的通知，严重侵害了筹备组的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，该份《通知》程序严重违反，依法不能成立，亦不具备法律效力。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，《通知》应载明“违反法律、法规或者规章的事实和依据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”等，纵观该份《通知》，前述事项完全缺失。综上所述，被告不是适格的行政主体，无权作出该《通知》，且该《通知》程序、内容严重违法，为维护原告的合法权益，特此起诉，请求：1.撤销《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》；2.判令被告在辖区范围内消除影响，为原告恢复名誉；3.本案诉讼费由被告承担。被告广州市番禺区石楼镇人民政府辩称，一、我府作出《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》具有充分的职权依据。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款、《物业管理条例》第十条、《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款等明确规定，我府对辖区内业主大会成立和业主委员会选举工作具有指导、协助、监督的法定职责。在尚上名筑小区业主委员会筹备成立的过程中，我府根据该小区业主的书面申请，依法协助、指导成立了首次业主大会会议筹备组，并签发了《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》，由筹备组向全体业主予以书面公告。但在随后的筹备工作中，筹备组未按照有关规定确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积，也未对业主委员会候选人进行严格的资格审查。在前述工作未落实的情况下筹备组拟举行首次业主大会，不符合《广州市物业管理暂行办法》第二十九条第一款、第八十八条第四、五、六款和《业主大会和业主委员会指导规则》第十二条第一款等规定。我府在发现该违法违规问题后向筹备组发出了《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》，要求其完善整改，依法维护广大业主的合法权益。我府发出该《通知》的行为正是对该小区设立业主大会和业主委员会的指导、监督的具体体现，符合相关法律法规，具有充分的职权依据。二、我府作出《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》的行为不属于行政处罚，属履行行政指导职责。我府依据相关法律法规对尚上名筑成立业主大会进行指导和协助，该《通知》内容是指出筹备组在筹备工作中未充分履行确认核实公示和资格审查工作，告知其应进一步完善整改，完善之后再进一步推进首次业主大会表决事宜，这是我府履行法律法规赋予其协助和指导辖内业委会成立职能的具体体现。参照广州市人民政府办公厅印发的《关于加强街道工作意见实施办法》第七条的规定，《通知》中“责成筹备组停止相关工作”的表述是对未完成前期工作即拟召开首次业主大会这一行为的具体指导，并非对原告的行政处罚，未对其具体权利义务产生实质影响，不属于行政处罚种类中的任何一种，因而不存在适用行政处罚相关程序、内容的要求。三、我府的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款的规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。在原告筹备召开首次业主大会和成立业主委员会的过程中，我府依法依规指出问题并提出改进完善建议，是履行行政指导职责，根据前述司法解释，该行为不属于行政诉讼的受案范围。综上，我府向原告出具《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》属于依法履行行政指导，非行政处罚行为，不属于行政诉讼受案范围，请求驳回原告的起诉。经审理查明，2017年6月29日，被告向尚上名筑全体业主发出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》，记载：“为筹备成立业主大会，保障业主合法权益，根据《广州市物业管理暂行办法》的有关规定和《关于组建首次业主大会会议筹备组的通知》要求，由业主推荐产生13名业主代表，石楼镇人民政府委派1名代表，广州市番禺信业房地产发展有限公司委派1名代表共同组成尚上名筑首次业主大会会议筹备组。现将筹备组成员名单公示如下：一、业主代表名单：1.余晖虎……2.邓冠金……3.陈汉威……4.高超……5.莫国伟……6.邱维波……7.黄彩文……8.陈伟德……9.蒋崇涛……10.裴姣姣……11.陈建启……12.张雯敏……13.邱志勇……二、石楼镇人民政府代表名单：黄立宇：男，31岁，石楼社区支委兼职委员。三、建设单位代表名单：彭楚：女，39岁，办事员。公示期从2017年6月30日起至2017年7月17日止。公示期间，业主对业主代表有异议的，应当以书面形式向石楼镇人民政府提出……”2017年12月21日，被告对尚上名筑筹备组作出《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》，记载：“……经审核，你筹备组，决定将于2017年12月30日至2018年1月14日举行业主大会表决《番禺区石楼镇尚上名筑物业小区管理规约》、《尚上名筑业主大会议事规则》和尚上名筑业主委员会委员等事项，存在违法违规问题，为维护广大业主的合法权益，现责成你筹备组停止相关工作。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十二条第一款和《广州市物业管理暂行办法》第二十九条第一款的规定，你筹备组未按有关规定确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积，筹备组应当完善该项工作。根据《广东省物业管理条例》第二十五条第三款和《广州市物业管理暂行办法》第八十八条第四、五、六款的规定，你筹备组未对业主委员会候选人进行严格的资格审查。部分业主委员会候选人的房屋在未办理任何规划报建手续的情况下存在破坏或擅自改变房屋外观；违法搭建建筑物、构筑物；损坏或者擅自占用、改建物业共用部位等行为，与业主委员会候选人资格有相违背。以上通知，请你筹备组遵照执行，严格按照法规程序开展各项工作，维护广大业主的合法权益。如你筹备组拒不落实整改要求，造成后果由筹备组承担，选举结果我镇将不予以备案。”原告对上述通知不服，诉至本院。另，尚上名筑业主委员会于2018年2月13日向本院起诉被告，请求判令被告立即为尚上名筑业主委员会进行行政备案，案号为（2018）粤7101行初1303号。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会……”第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”据此，被告作为镇人民政府，有指导辖区内物业小区成立业主大会、选举产生业主委员会，并对选举产生的业主委员会进行备案的职责。被告于2017年12月21日对尚上名筑筹备组作出《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》，认为尚上名筑筹备组决定于2017年12月30日至2018年1月14日举行业主大会表决该小区管理规约、议事规则和尚上名筑业主委员会委员等事项，存在违法违规问题，责成尚上名筑筹备组停止相关工作。上述通知属于被告履行行政指导职责的方式，且该指导行为并不具有强制执行力；该通知记载“如你筹备组拒不落实整改要求，造成后果由筹备组承担，选举结果我镇将不予以备案”，因此，尚上名筑筹备组不落实该通知的后果是其选举结果将得不到行政备案，而行政备案行为才是对行政相对人产生实际影响的行政行为，尚上名筑业主委员会已于2018年2月13日向本院起诉被告，请求判令被告立即为尚上名筑业主委员会进行行政备案。综上，涉案《关于尚上名筑首次业主大会会议筹备组停止相关工作的通知》属于行政指导行为，不具有强制执行力，因此并未对原告的合法权益产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告尚上名筑首次业主大会会议筹备组、余晖虎、邓冠金、蒋崇涛、张雯敏、裴姣姣、陈汉威、陈伟德、莫国伟、邱志勇、邱维波、陈建启、黄彩文、高超的起诉。本案受理费50元，退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  冯金爱人民陪审员  尹春生二〇一八年七月十二日书 记 员  陈秋容