四川省安岳县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川2021行初13号 原告刘仁彬，男，生于1970年1月11日，汉族，住四川省安岳县。 委托代理人杨巡，北京京师（成都）律师事务所律师。 被告安岳县国土资源局,住所地：安岳县岳阳镇西大街**。 法定代表人聂永贵，局长。 委托代理人苏勇，男，生于1965年10月18日，汉族，住四川省安岳县。 委托代理人张勇，男，生于1972年12月12日，汉族，住四川省安岳县。 被告安岳县人民政府,住所地：四川省安岳县岳阳镇柠都大道县委政府集中办公区**楼。 法定代表人刘怀笔，县长。 委托代理人王文毅，男，生于1980年10月7日，汉族，住四川省安岳县。 委托代理人杨洋，女，生于1982年2月17日，汉族，住四川省安岳县。 原告刘仁彬不服被告安岳县国土资源局(以下简称安岳县国土局)土地行政管理行政处罚及被告安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）行政复议决定，于2018年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月19日及7月18日两次公开开庭审理了本案。原告刘仁彬及委托代理人杨巡、被告安岳县国土局负责人张彪、委托代理人苏勇、张勇、被告安岳县政府的委托代理人王文毅、杨洋到庭参加诉讼。期间，原、被告申请庭外协调未果，本案现已审理终结。 被告安岳县国土局于2017年9月22日作出安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》，认定原告刘仁彬未经批准非法占用城北乡油坊村5组、11组土地3029.59平方米（4.54亩）修建库房，所占土地符合城北乡土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条的规定，依据该法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的规定，对原告刘仁彬作出“1、责令退还非法占用的土地3029.59平方米（4.54亩）；2、没收在非法占用的土地上建设的建构筑物；3、对非法占用的土地3029.59平方米，处以每平方米20元的罚款，罚款合计60591.80元”的处罚决定。原告刘仁彬不服，向被告安岳县政府申请行政复议。被告安岳县政府于2018年1月29日作出安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》，对被告安岳县国土局作出的行政处罚决定予以了维持。 原告刘仁彬诉称，原告与安岳县城北乡油坊村5组、11组村民签订租赁土地约12亩的协议，并将所租土地用于景观苗木、盆景花卉栽种、培育等农业用途。为便于管理，原告在租赁的部分土地上修建了围墙，在围墙内修建门卫室1处、卫生间1处、两层办公楼1幢，硬化了部分场地。该建构筑物系农业生产设施和附属、配套设施，土地属于设施农用地，而非建设用地，符合国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中设施农用地范围和用地规模指标的规定，不需要办理农用地审批手续。因经营原因，原告将围墙内土地出租给第三方用作库房。2017年9月，被告安岳县国土局作出行政处罚决定，认定原告非法占用土地进行建设。原告认为该处罚决定认定事实不清：一是《四川省国土资源厅行政处罚裁量标准》未规定符合土地利用规划的农业用地接受行政处罚的情形；二是围墙并非界定是否非法占地的标准，但安岳县国土局却将围墙内的3029.59平方米土地全部认定为非法占地；三是原告并未在租赁的土地上修建库房，安岳县国土局认定原告修建库房的事实是错误的。故该处罚决定处罚依据不充分，对部分事实认定错误，适用法律错误，侵犯了原告合法权利。四是安岳县政府在行政复议过程中，没有提供初次从事行政复议人员的名单和资格信息，其复议程序违法。故请求法院依法撤销安岳县国土局作出的安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》和安岳县政府作出的安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》。 原告为证明其起诉事由及请求符合法律规定，向本院提交了以下证据材料： 《协议》一份（复印件），拟证明原告刘仁彬与安岳县交通投资开发有限责任公司于2013年12月5日签订协议，将其租来的土地转租给安岳县交通投资开发有限责任公司。刘仁彬参与了部分土地硬化，有一部分是安岳县交通投资开发有限责任公司硬化的。 被告安岳县国土局及被告安岳县政府辩称，1、被告安岳县国土局依法查处原告刘仁彬非法占地一案，主体适格、程序合法，认定的事实清楚、依据充分、定性准确、处理得当。2、被告安岳县政府对该案件作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告安岳县国土局及被告安岳县政府在法定举证期限内向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据（均为复印件）： 1、《统一社会信用代码证书》； 2、安编发[2008]26号《安岳县机构编制委员会关于安岳县国土资源执法监察大队和基层国土资源所机构设置、职能职责、人员编制和领导职数的通知》； 1-2号证据，拟证明被告安岳县国土局的执法主体资格。 3、《土地管理法》； 4、《土地管理法实施条例》； 5、《中华人民共和国行政处罚法》； 6、中华人民共和国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》； 7、国土资发[2014]117号国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知； 8、川国土资发[2015]10号四川省国土资源厅关于印发《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的通知； 3-8号证据，拟证明被告安岳县国土局查处违法占地行为所依据的法律法规政策。 9、《违法线索登记表》； 10、《国土资源执法监察证》5份； 11、询问唐有凯、彭显政、刘仁彬笔录3份； 12、《租用耕地协议》； 13、《租赁协议》2份； 14、安岳县正宏汽车运输有限公司《营业执照》副本； 15、刘仁彬占用城北乡油坊村5组、11组集体土地修建库房非法占地案现场照片； 16、现场勘测笔录及勘测图； 9-16号证据，拟证明被告安岳县国土局对违法占地依法调查取证的事实依据； 17、城北刘仁彬库房土地利用现状图； 18、GB/T21010－2007土地利用现状分类（含表1土地利用现状分类和编码）； 19、川府规[2017]88号《四川省人民政府关于资阳市和所辖县（区）及其中心城区规范范围内的镇（街道）土地利用总体规划的批复》（含附件1、2）； 20、资府函[2017]410号《资阳市人民政府关于同意安岳县石桥铺镇等68个乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果的批复》； 21、土地利用总体规划审查图； 17-21号证据，拟证明被告安岳县国土局判定所查处的违法占地是否符合土地利用总体规划的依据； 22、《立案呈批表》； 23、关于刘仁彬修建库房非法占地案的调查报告（第一次）； 24、违法案件审理记录（第一次）； 25、《违法案件处理决定呈批表》； 26、安国土资罚[告]（2017）13号《行政处罚告知书》及《送达回证》； 27、安国土资罚[听]（2017）13号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》； 28、《申请》（听证申请）； 29、安国土资罚听通字[2017]02号《听证通知书》及《送达回证》； 30、行政处罚听证记录； 31、关于刘仁彬修建库房非法占地案的调查报告（第二次）； 32、违法案件审理记录（第二次）； 33、《违法案件处理决定呈批表》（第二次）； 34、安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》及《送达回证》； 22-34号证据，拟证明被告安岳县国土局执法程序合法、事实清楚、定性准确、处理恰当。 被告安岳县政府在法定举证期限内向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据（均为复印件）： 1、《邮政特快专递单》； 2、《行政复议申请书》； 3、安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》； 4、安府复受字[2017]10号《行政复议受理通知书》及《送达回证》； 5、安府复答字[2017]10号《行政复议答复通知书》及《送达回证》； 6、《行政复议答辩状》； 7、安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》及发文稿纸、《送达回证》； 1-7号证据，拟证明被告安岳县政府办理行政复议案件程序合法； 8、《中华人民共和国行政复议法》； 9、《土地管理法》； 8-9号证据，拟证明被告安岳县政府作出行政复议决定适用的法律依据。 此外，根据本院在审理中的要求，被告安岳县政府在休庭后向本庭提交了以下证据材料（均为复印件）： 1、安岳县政府《关于刘仁彬行政复议案中复议人员资格认定的情况证明》； 2、安府办发[2015]72号《安岳县人民政府办公室关于陈威印等同志职务任免的通知》； 3、安人社发[2016]485号《安岳县人力资源和社会保障局关于唐王同志工作调动的通知》； 4、《司法考试资格证书》。 1-4号证据，拟证明本案复议案件的承办人均不是初次从事行政复议的人员，具有办理复议案件的资格。 经庭审质证，二被告对原告提交的证据均提出，该证据系当庭提交，超过举证期限，且对该证据的真实性、关联性均有异议，不能达到其证明目的。 原告对二被告提交的书证经质证后认为，对证据的真实性、合法性均无异议，但针对证明原行政行为合法的3-8号、11-34号证据的关联性有异议，认为不能达到二被告的举证目的；针对证明复议程序合法的书证，认为被告安岳县政府未提供复议人员资格的证据，复议程序违法。针对被告安岳县政府在休庭后向本庭提交的证据，原告对该证据的合法性提出异议。 被告安岳县国土局对被告安岳县政府提交的证明复议程序合法的书证经质证后无异议；对被告安岳县政府在休庭后向本庭提交的证据亦无异议。 本院对上述证据认证如下:对原告出示的《协议》，因原告未提交原件给本院核对，其真实性无法核实，且该证据系原告当庭提交，证明的内容系原告将其租用的土地转租给他人，无法达到原告其他证明目的，故与本案无关联性，不予采信。对二被告出示的证据，经当庭质证，证据真实、客观，与本案具有关联性，本院予以采信。对被告安岳县政府提交的关于复议案件承办人的材料，本院予以确认。 经审理查明，2011年7月26日，原告刘仁彬与城北乡油坊村5组、11组部分村民签订了租用耕地协议，随后在租用的部分土地上修建围墙进行建设，并将围墙内的土地先后转租给他人使用。2017年7月31日，被告安岳县国土局在工作中发现原告的建设行为涉嫌违法占地。经现场勘测、询问当事人，对土地利用总体规划、土地利用现状等进行调查核实，2017年8月10日，被告安岳县国土局以原告未经批准占用城北乡油坊村5组、11组集体土地修建库房立案进行查处。经查，原告刘仁彬在未取得合法用地审批手续情况下，在租用的3029.59平方米（4.54亩）土地上修建围墙，在围墙内修建了门卫室1处、卫生间1处、两层办公楼1幢、彩钢棚3个，建筑占地为793.38平方米；另外硬化了部分场地，硬化面积为1627.89平方米；其他用地（绿化地）的面积为608.32平方米，所占土地符合城北乡土地利用总体规划。2017年8月17日，被告安岳县国土局以原告的建设行为违反《土地管理法》第四十三条之规定，属非法占地行为，向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2017年9月1日，被告安岳县国土局根据原告刘仁彬的申请进行了听证，并于同月28日依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的规定，作出并向原告刘仁彬送达了“1、责令退还非法占用的土地3029.59平方米（4.54亩）；2、没收在非法占用的土地上建设的建构筑物；3、对非法占用的土地3029.59平方米，处以每平方米20元的罚款，罚款合计60591.80元”的安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》。原告刘仁彬不服，向被告安岳县政府申请行政复议。被告安岳县政府经复议后于2018年1月29日作出安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》，认为原告刘仁彬申请复议的理由不成立，被告安岳县国土局的处罚决定合理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，对安岳县国土局作出的行政处罚行为予以维持。原告刘仁彬不服，诉至本院要求撤销安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》和安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》。 本案争议的焦点：一、被告安岳县国土局作出的行政处罚决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确；二、被告安岳县政府的复议程序是否合法、复议决定是否正确。 本院认为，首先，《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，原告刘仁彬虽然与城北乡油坊村5组、11组部分村民签订了租用耕地的协议，取得了土地的承包经营权，但该土地只能用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。原告自获得土地的使用权后，在未取得相关主管部门的用地审批手续情况下即在租用的3029.59平方米土地上进行建设。依据《土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”《土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，被告安岳县国土局在履行了告知、听证等法定程序后，对原告的建设行为认定为非法占用土地并进行处罚，该认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，对其进行处罚并无不当。 其次，针对原告提出案涉土地上相关建构筑物属设施农用地上的附属、配套设施，无需办理农用地转用审批手续，且案涉土地有部分为绿化地，将其认定为违法占地以及认定原告修建库房系事实不清的主张，本院认为，第一，根据国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中亦规定，从事设施农业建设，经营者首先应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限等有关土地使用条件，协商一致后要进行不少于10天的公告；公告期结束无异议的，再由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者签订用地协议，并由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。由此可见，国土资源部和农业部不管是在2010年还是2014年的文件中都对设施农用地的使用规定了需要进行一定程序的审查和报批。本案中，原告未提供案涉地块系设施农用地的证据，且从建构筑物建成后的用途来看，原告先后将围墙内土地及建筑转租他人作非农用途，并未用于从事农业生产。故对原告称涉案土地为设施农用地的主张不予采信。第二，围墙内的绿化地系原告在进行建设时规划的其中一部分，与涉案土地系一个整体。而围墙起到了与其他土地进行区分的作用，只要当事人未经批准进行建设，不管将该土地规划为何用，其进行的建设行为均系违法。且原告刘仁彬将围墙内土地整体出租，该绿化地也是出租土地的一部分，不能割裂开来看待。故对原告称绿化地不属于违法占地的主张不予采信。第三，关于“修建库房”的认定问题。经查阅原、被告提交的相关证据，原告与他人签订土地租赁（转租）协议自称出租的系“库房场地”，直至在行政复议阶段亦将其修建的建构筑物称为“库房”。从现场勘察看，开放的场地确有堆放物品的可能，但将其认定为库房确有不妥，然而该认定不能否定原告违法占地的事实，不足以影响到被告具体行政行为的合法性。 最后，被告安岳县政府收到原告的复议申请后，在法定期限内受理并向安岳县国土局送达了行政复议申请书副本，调取了安岳县国土局作出回复的相关证据。通过审查后在法定期限内作出安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》并送达给原告及安岳县国土局，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条规定，其行政复议程序合法。对于原告认为被告安岳县政府因未提供初次从事复议工作人员的资格材料，其程序违法的观点，因办理该复议案件的人员均不是初次从事行政复议工作，故不需提交相关的资格材料。 综上，原告要求撤销安岳县国土局安国土资罚（2017）13号《行政处罚决定书》和安岳县政府作出安府复决字[2017]10号《行政复议决定书》的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘仁彬的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告刘仁彬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长 曾       君 审 判 员  杨 选 荣 人民陪审员   黄     强 二〇一八年七月十八日 法官 助理   刘   盛 彬 书记员刘姝君 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。