广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书(2015)穗中法行终字第944号上诉人（原审原告）：广州市泰历安臣广告设计有限公司，地址：广州市越秀区。法定代表人：李惠容，职务：监事。委托代理人：王春平、黎月梅，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市城乡建设委员会，地址：广州市。法定代表人：侯永铨，职务：主任。委托代理人：马越、朱小东，该委工作人员。上诉人广州市泰历安臣广告设计有限公司因信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院(2014)穗越法行初字第752号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年6月17日，原告广州市泰历安臣广告设计有限公司向被告广州市城乡建设委员会邮寄一份《政府信息公开申请书》，申请公开：1、请提供贵委委托的资金办与广东航港传媒有限公司（下称航港公司）签订的《珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包合同》（下称《总承包合同》）的附件《确认书》（双方已签署文本，其中可证明航港公司违约欠费部分）；2、请明确书面回复资金办于2010年8月2日解除与航港公司之间《总承包合同》的法律依据或合同依据；3、请明确书面答复资金办于2010年8月2日向航港公司送达之《解除〈珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包合同〉的通知》是否已发生法律效力；4、请明确书面答复航港公司对位于本市南华东路451号云南大酒店楼顶广告位（下称案涉广告位）2010年8月2日之后是否享有经营权；5、请明确书面答复航港公司就案涉广告位2010年8月2日之后是否缴纳空间资源占用费；6、请明确书面答复资金办2012年4月5日与航港公司《〈珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包合同〉公司补充协议书》（下称《补充协议》）背景；是否另行经过贵委的授权？其中第二条第3款“补偿发布基数105451.4（平方米.月，停播广告资源面积与停播月份之乘积）”中“停播广告资源面积”和“停播月份”具体数据分别是多少？被告于6月19日收到后，于2014年7月4日作出穗建法[2014]814号《关于广州市泰历安臣广告设计有限公司公开政府信息告知书》其中内容为：一、根据市府办公厅《印发广州市城乡建设委员会中共广州市城乡建设工作委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办[2010]52号）和《印发广州市城市管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办[2010]71号）的规定，关于户外广告及位置设置等行政管理自2010年6月10日起，不属于我委职责。2010年6月10日后关于户外广告及位置设置等行政管理信息，建议你向广州市城市管理委员会申请查询；二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，广州市城市建设资金管理办公室相关工作信息依法不属于我委负责公开的范围，建议你向广州市城市建设资金管理办公室（设在广州市建设投资公司）申请查询。原告于2014年7月7日收到被告上述复函后于2014年11月20日向原审法院提起本次行政诉讼。另查，据广州市人民政府办公厅2010年6月10日穗府办[2010]52号《印发广州市城乡建设委员会中共广州市城乡建设工作委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原市建设委员会有关城市管理、市容环境卫生的职责划给市城市管理委员会。该文件于2010年6月21日印发。审理过程中，原告为证明其要求被告公开的信息等确实存在，提供了（2013）穗中法民二终字第681号民事判决书及广州市城市建设资金管理办公室（广州市建设投资发展有限公司）（为甲方）与广东航港传媒有限公司（为乙方）于2006年3月22日签订的《珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包合同》等材料，其中（2013）穗中法民二终字第681号民事判决书查明：“……广州市城市建设资金管理办公室受广州市建设委员会委托，负责对珠江两岸户外广告位置设计及经营权总承包项目进行招标。……”《珠江两岸[白鹅潭至琶洲桥（又名黄洲大桥）]户外广告位置设计及经营权总承包合同》载明：“……六、合同文件的优先次序。本合同文本与招标项目的招投标文件（即招标文件、投标文件、中标通知书）可视为能相互说明的文件，在本合同文件没有规定或本合同相关条款存在歧义时，可以招投标文件作为补充或作为理解本合同文本的依据。如果本合同文本与招投标文件存在歧义或不一致，则根据如下优先次序来判断，同一次序文件的内容存在冲突的，以日期在后的为准。1、双方在本合同签署之后就本合同签署的补充协议、确认书等法律文件；2、合同书；3、中标通知书；4、投标文件；5、招标文件。……”原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”被告作出的告知书中未明确告知原告诉权或起诉期限，原告在收到该告知书后于2014年11月20日向本院提起本次行政诉讼，未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”对原告申请公开的第1项内容，根据该总承包合同文本显示，相关合同条款仅为表述合同文件的优先次序的解释性条款，并非原告所述合同签署之时合同的附件，原告方也无证据反映其主张公开的《确认书》的签署时间及其他相关特征，其认为被告未履行信息公开的法定职责，理由不能成立。至于原告申请的其余内容，均发生在被告相应行政管理职责调整划出之后，被告根据相关规定作出答复告知原告并无不当，原告认为被告违反法定程序并要求撤销被告作出的告知书，应不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决驳回原告广州市泰历安臣广告设计有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人广州市泰历安臣广告设计有限公司不服原审判决，上诉至本院称：一、原审判决认定被上诉人不是案涉政府信息的适格公开主体错误，适用法律有误。被上诉人是本案中广告位经营权的许可机关、委托机关、主管部门和监管部门，广州市城市建设资金管理办公室（2012年11月改制为“广州市建设投资发展有限公司”，以下统称为“资金办”）是受托负责广告位经营权的招投标、签约等行政许可及其实施工作，受托过程中资金办制作或获取的政府信息实际上是被上诉人制作或获取的政府信息。根据穗府办【2010】52号通知第五条第（一）项“原市建设委员会所属事业单位由市城乡建设委员会管理”之规定，在2010年9月原市建设委员会有关城市管理、市容环境卫生的职责划给市城管委、监管部门由被上诉人变更为市城管委之后，资金办仍归被上诉人管理，被上诉人仍是资金办的主管部门，双方之间的委托关系也未解除，且依照（2013）穗中法民二终字第681号《行政判决书》、被上诉人及市城管委的意见，《总承包合同》仍然有效，被上诉人此前通过资金办招投标、签约设定的行政许可仍然存续，故此后资金办制作或获取的政府信息实际上仍是被上诉人制作或获取的政府信息。即使在2012年11月资金办转制为企业后，转制后的企业仍归被上诉人管理，被上诉人也仍是主管部门，双方之间的委托关系也仍未解除，且依照（2013)穗中法民二终字第681号《行政判决书》、被上诉人及市城管委的意见，《总承包合同》因签订《补充协议》得以被延续，被上诉人此前通过资金办招投标、签约设定的行政许可也仍然存续，故转制为企业之后的资金办此后制作或获取的政府信息实际上也仍然是被上诉人制作或获取的政府信息。在本案中，上诉人向被上诉人请求公开的六项政府信息均是资金办受被上诉人委托实施广告位经营权行政许可过程中制作或获取的相关信息，根据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”之规定，资金办制作或获取的案涉政府信息，依法均应由作为许可机关、委托机关、主管部门和监管部门的被上诉人负责公开，且无论是2010年9月原市建设委员会有关城市管理、市容环境卫生的职责划给市城管委、监管部门由被上诉人变更为市城管委，还是2012年11月资金办转制为企业，均不影响被上诉人依法应向上诉人公开案涉政府信息之义务。然而，原审判决却对此视而不见，以“上诉人申请的其余内容，均发生在被告相应行政管理职责调整划出之后”为由，认定被上诉人不是案涉政府信息的适格公开主体，认定事实及适用法律均有误。需要进一步说明和强调的是：即使案涉政府信息不属于被上诉人公开，根据《政府信息公开条例》第二十一条第三款“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”之规定，被上诉人本应告知上诉人公开机关的联系方式却没有告知，在明知资金办己改制为企业、不复存在的情况下，仅以“向广州市城市管理委员会申请查询”、“向广州市城市建设资金管理办公室申请查询”来敷衍了事，显然未达到全面、具体答复的法定要求。原审判决依法应对此予以纠正却支持被上诉人前述主张，显失公正。二、原审判决对上诉人第1项政府信息公开申请的处理认定事实和适用法律有误。（一）原审判决认定上诉人申请公开的第1项内容并非《珠江两案【白鹅潭至琶洲桥（又名黄州大桥）户外广告位置设计及经营总承包合同】》（下称“《总承包合同》”）的附件，继而不支持上诉人第1项申请认定事实有误。根据《总承包合同》第二条第3款“甲、乙双方在合同有效期内每季度的最后一个月第1日就户外广告规划实施面积及应缴款项签订一次确认书（见附件一）”等有关内容，上诉人第1项政府信息公开申请中要求公开的《确认书》，是合同双方当事人为履行《总承包合同》按照其附件一格式制作和形成的法律文件，是《总承包合同》的组成部分，该份文件能够证明广东航港传媒有限公司违约欠费致使资金办单方解除《总承包合同》的事实，且形成于2010年9月被上诉人有关城市管理、市容环境卫生的职责划给市城管委之前，被上诉人依法应向上诉人公开，原审判决认定前述《确认书》“仅为表述合同文件的优先次序的解释性条款，并非上诉人所述合同签署之时合同的附件”，继而驳回上诉人第1项申请认定事实有误。（二）原审判决将依法应由被上诉人承担的告知及说明义务转嫁并将举证责任不公平不合理地分配给上诉人，继而认定“上诉人无证据反映其主张公开的《确认书》的签署时间及其他相关特征”，适用法律有误，显失公正。由于上诉人并非案涉政府信息的当事人，上诉人根本不可能也无法知悉案涉政府信息的有关情况，对于案涉政府信息的描述也不可能完整、准确。根据《政府信息公开条例》第六条“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”的规定，被上诉人应当在向上诉人说明、核实案涉政府信息相关问题后依法公开政府信息。同时，根据《政府信息公开条例》第二十一条第四款“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，如被上诉人认为上诉人申请内容不明确，应当告知上诉人更改、补充。然而，在本案中，被上诉人并没有依据前述有关法律规定履行合理、充分的告知及说明义务，而是利用自身的优势地位，以“不是适格主体”、“需要收集、汇总加工或制作”等无理理由搪塞上诉人。而原审判决也未能对此予以重视及查明，错误地将依法应由被上诉人承担的告知及说明义务转嫁并将举证责任不公平不合理地分配给上诉人，继而认定“上诉人无证据反映其主张公开的《确认书》的签署时间及其他相关特征”，适用法律有误，显失公正。综上，上诉人上诉请求：一、撤销原审判决并改判支持上诉人的全部诉讼请求：二、被上诉人承担本案（包括但不限于一审、二审）的全部诉讼费用。被上诉人广州市城乡建设委员会答辩称同一审答辩意见，请求维持一审判决。经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”上诉人申请公开的有六项请求。对上诉人申请公开的第一项请求，根据总承包合同文本显示，《确认书》并非总承包合同签署之时的附件，上诉人也无证据证明其主张公开的《确认书》的具体签署时间等相关确定性内容，故上诉人认为被上诉人未履行该项信息公开义务不成立，本院不予支持。上诉人申请公开的其余五项请求，因均发生在被上诉人相应行政管理职责调整划出之后，被上诉人指引上诉人向相应职能部门申请公开并无不当，上诉人主张被上诉人对其二至五项请求未能履行信息公开义务亦不成立，本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市泰历安臣广告设计有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  汪 毅代理审判员  余秋白代理审判员  唐 勇二〇一五年八月二十七日书 记 员  周芷诺