福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽01行初176号 原告刘守权，男，1957年12月15日出生，汉族，住福建省闽清县梅城镇解放大街102号，现住福州市仓山区。 原告刘守邦，男，1961年7月24日出生，汉族，住福建省闽清县。 被告闽清县人民政府，住所地福建省闽清县梅城镇西门街50号 法定代表人陈忠霖，县长。 委托代理人曾长煌，系闽清县人民政府工作人员。 委托代理人张甄语，系福建省闽清县人民政府法律顾问。 原告刘守权、刘守邦诉被告闽清县人民政府不履行法定职责一案，本院于2017年5月18日作出（2016）闽01行初388号行政判决，刘守权、刘守邦不服，向福建省高级人民法院提起上诉。福建省高级人民法院于2018年3月27日作出（2017）闽行终534号行政裁定，裁定将本案发回本院重审。本院立案后，依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。原告刘守权，刘守邦，被告闽清县人民政府的委托代理人曾长煌、张甄语到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘守权、刘守邦诉称，闽清县××坂西村坂西大桥头房屋一座是原告兄弟两户人家共有和唯一的合法住宅，在闽清“7.9水灾”时受洪水浸泡，两户家庭的家具、家电和生活用品全部损坏，但房体无损，属于不必拆除、不需重建的存在和可用的建筑财产物。7月28日，政府抢险队提出情况紧急需要拆除该房屋以便展开周边地区作业，原告本着救灾抢险为重、房屋事后可以复建的顾全大局的常理和态度，同意拆除以解政府燃眉之急。原告认为，抢险队对该房屋的拆除系政府行为，是因政府救灾抢险工作需要拆除而毁损灭失，属救灾抢险国家应急征用性质，现政府应依《中华人民共和国物权法》第三十六条、第四十四条和《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第十二条的规定履行职责，主动和及时予以返还。然水灾至今，作为唯一住宅的该房屋因救灾抢险被征用拆除后的两户人家的流离失所和房屋复建问题无人问津、安置安排，也未得到任何部门、任何形式的任何援助，屡次向多级人民政府机关请求都得不到答复和处理。为维护合法权益，原告依法提起行政诉讼，请求：判令被告履行法定职责，依法返还原告被征用的财产（房屋），即由政府负责在房屋原址建设同等于房屋建筑面积和同样具有建设用地使用权的房屋以作返还。庭审中两原告明确其诉讼请求为：判令被告闽清县人民政府履行征用两原告房屋的补偿的法定职责。 原告向本院提交如下证据：A1.刘仁佑《集体土地建设用地使用证》；A2.坂西村委会《亲属关系证明》；A3.坂西村副村长刘宜吉的《事实证明》；A4.坂西村委会《证明》。以上证据共同证明原告房屋是应抢险队的要求而拆除。 被告闽清县人民政府辩称，一、政府没有征用或拆毁原告所继承的房屋。原告继承其父刘仁佑位于闽清县××坂西村坂西大桥头房屋一座，该房屋在2016年闽清县“7.9水灾”中与该村其他人的房屋一样受洪水浸泡。洪灾发生后，闽清县立即进入抢险救灾状态，原告所在的闽清县××坂西村委会（下称坂西村委会）也积极开展自救和灾后恢复工作，至2016年7月下旬，该村除了继续清理淤泥、垃圾之外，已不存在什么紧急情况，也不存在需要拆除当地民房以便展开周边地区作业的情况。原告刘守权主动找到村委会干部请求帮忙拆除被洪水浸泡损坏的讼争房屋，坂西村委会出于谨慎考虑，于2016年7月30日与刘守权签订了书面拆除协议后（刘守邦签刘守权名字），才同意并借助工程车免费予以拆除。在此过程中，未有任何一个政府工作人员（包括坂东镇政府与县政府）参与，纯属坂西村委会在清理淤泥、垃圾过程中与原告约定的民事行为。政府从来没有对讼争房屋进行征用征收或拆毁，也从未授权村委会以政府名义实施征用、拆毁行为。二、原告提交的证据不足以证明政府曾征用或拆毁讼争房屋。1.由刘宜吉具名、加盖当地村委会公章的《事实证明》不具有客观真实性。原告所继承的房屋下游一侧（北侧）墙边有一历史形成的通道，该通道本身足以容纳普通救援机械进出，为了施救也无须拆除其两侧房屋。非要拆除不可的话，也只能拆除该房屋隔着该通道的对面（北面）被洪水浸泡大部分倒塌而且当时洪灾不久就拆除的土木结构房屋，而没有理由去拆除同样被洪水浸泡尚未倒塌的原告继承的砖混结构房屋，更没有必要整座拆除，这才符合物的有效利用原则。原告继承的房屋是在“7.9水灾”过了20日之后才拆除，在洪灾险情发生之后的20多天尚有《事实证明》所谓“当时这房屋的后面地区还有一人压在倒塌的土墙房中生死不明”，而后就“急需大批机械进入挖掘”的说法不足以令人相信。再则刘宜吉是否有权代表“我们抢险队”，是否有权代表该村委会。《事实证明》所述一定要拆除该房屋才能进场施救的紧急情况，既缺乏有效证据佐证，又不能排除合理的怀疑，无法形成一条完整的证据链，因而不具有证明其所主张事实的效力。2.坂西村委会的《证明》并没有关于原告所继承的房屋为政府征用、拆毁的表述，因而不能证明原告关于本案事实的主张。同时，该《证明》的内容反而能证明不存在原告所称的“得不到答复和处理”。三、原告起诉答辩人不履行法定职责的理由不成立。2016年闽清县“7.9”洪灾抢救过程中政府没有征用或拆毁原告所继承的房屋或其他财产，所诉具体行政行为不存在，人民法院依法应当驳回原告的起诉。 被告向本院提交如下证据：B1.《危房拆除协议》，证明拆除行为系村委会实施；B2.照片两组，反映了水灾后的房屋状况和房屋拆除后的现状。 经庭审质证，被告对原告提交的证据A1-A2无异议；对A3的真实性无异议，但对证明对象有异议，认为该证据没有经过村委主任的认可，是个人的擅自行为，不能代表县政府；对A4的真实性无异议，对证明对象有异议，认为该证据恰恰说明县政府多次过问此事，针对原告信访事项的诉求，县政府也多次关心过问，不存在不作为。 原告对被告提交的证据B1有异议，首先，该证据是在本案立案后被告自行收集的证据，是违法的不能作为证据使用，其次签订人是违法的，该协议上的“刘守权”非其本人所签，而是刘守邦所签，在没有刘守权授权的情况下签订是无效的，且协议里面只说明自愿拆除，没有说不是征用更没有说放弃补偿，与本案要求补偿的诉讼目的没有矛盾。该协议即使全部生效，在没有刘守权同意的情况下，也只对刘守邦有约束力，对刘守权没有约束力。对B2无异议，但对证明对象有异议，认为被告所述的道路，大型挖掘机及货车不能进出，即使小车能进，但是是十字路，也无法掉头。 原审审理期间，于2017年4月27日前往讼争房屋所在地进行实地勘查并向坂西村委会相关工作人员了解情况。坂西村委会当场提交了村委会主任、刘宜吉等相关工作人员签字并盖有村委会印章的《证明》一份，证明原告刘守权提交的《事实证明》与客观事实不符。 经庭审质证，原告对坂西村委会2017年4月27日出具的《证明》有异议，被告没有异议。 本院对上述证据认证如下：2017年4月27日坂西村委会出具的《证明》与原告提交的证据A3《事实证明》，证明内容相矛盾。被告已确认《事实证明》中的村委会印章及刘宜吉的签字均是真实的，刘宜吉在原一审对其调查时，其本人虽然对《事实证明》的文字内容的真实性不予确认，但其本人包括坂西村委会在2017年4月27日出具的《证明》中，对为何向刘守权出具《事实证明》、村委会为何加盖公章并没有进行说明，也未做合理的解释，刘宜吉对文字内容不真实亦无提供相反证据予以证明。同时，根据原告提交的证据A4坂西村委会于2016年11月22日出具的《证明》，也能证明刘守权对于其房屋在“7.9水灾”被拆除的重建补偿问题，从8月份开始即不断向村委会提请解决，村委会也向镇、县有关领导多次反映，有关领导也多次过问此事。且原告提交的《事实证明》系原告在起诉前获取的，而2017年4月27日坂西村委会出具的《证明》与其2016年11月22日出具的《证明》、《事实证明》所要证明的内容前后不一致，存在互相矛盾之处，且系在原告已经提起诉讼，被告举证期限届满后由法院调查时获取的，依据证据的盖然性规则，原告提交的《事实证明》更为客观真实，其证明力明显大于坂西村委会于2017年4月27日出具的《证明》，因此，原告提交的《事实证明》可以作为认定案件事实的依据。坂西村委会于2017年4月27日出具的《证明》，不作为认定本案事实的依据。原告提交的其他证据及被告提交的证据符合法律规定的证据要件形式，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，讼争房屋位于闽清县坂××镇坂西大桥头，系原告刘守权、刘守邦两兄弟的祖房，在2016年闽清县“7.9水灾”中遭受洪水浸泡，后被拆除。原告认为该房屋系政府抢险队因情况紧急需要而予以拆除，属于救灾抢险国家应急征用性质，被告应当依法履行职责，给予原告补偿，但被告一直拖延不办。原告多次向多级人民政府请求都得不到答复和处理，为维护原告的合法权益，解决生存基本条件的居住问题，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点为原告的房屋系自愿拆除还是属于政府应急征用拆除。2016年7月9日，闽清县受台风“尼伯特”重创（下称“7.9水灾”），遭遇了百年特大洪灾，其中闽清县坂××镇受灾情况最为严重，原告的房屋在此次洪灾中被洪水浸泡，但房屋主体未损伤。原告主张其房屋被征用拆除，则依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起诉讼应当具有事实根据。对于2016年7月28日原告的房屋是否为救灾应急征用拆除，除原告提供的《事实证明》外，未有其他证据证明。对此，本院分析认为，本案系因特大自然灾害事件引发，在特定的环境下，原告认为应当时抢险救灾队要求，为抢险救灾，同意拆除其房屋，主观上不可能意识到将来有可能诉讼需对当时房屋拆除的前因后果以及拆除情况进行记录保存，因此无法提供2016年7月28日拆除其部分房屋证据的主张，较符合当时的客观实际情况，且结合原告提供的《事实证明》、2016年11月22日坂西村委会出具的《证明》，本院确认原告关于2016年7月28日因抢险救灾的需要，其部分房屋被先予拆除，在部分房屋已被拆除的情况下，由原告刘守邦与坂西村委会签订了《危房拆除协议》，同意将剩余房屋拆除的主张能够成立。被告关于原告的房屋系刘守邦以刘守权的名义，在2016年7月30日与坂西村委会签订《危房拆除协议》后自愿拆除，不存在政府征用拆除的主张，不予支持。 《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；……。”第二款规定：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”同时，该法还规定，县级以上人民政府可以成立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。据此，被告应对“7.9水灾”的应对工作负责，坂西村民委员会组成的抢险队为救灾抢险所实施的行为，应视为被告依照上述法律规定应对突发事件所开展的行为。被告辩称原告的房屋是否被征用，原告与村委会签订协议，与被告无关的主张，不予支持。 《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”据此，原告所有的房屋已被征用拆除，被告应对原告被征用的房屋给予补偿，履行补偿安置职责。综上，原告的诉讼请求能够成立，本院予以支持。诉讼中被告对于原告提交的《事实证明》中刘宜吉的签字及村委会公章的真实性均无异议，本院对该份证据已予以采信，故原告申请对证据《事实证明》进行鉴定，对案件的审理结果已无必要，本院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告闽清县人民政府应在本判决生效之日起的六个月内履行对原告刘守权、刘守邦房屋被征用后的补偿的法定职责。 本案诉讼费50元由闽清县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  王小倩 审判员  徐 晶 审判员  张厚磊 二〇一八年七月二十三日 法官助理林华 书记员林佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。