山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1002行初7号 原告孙宁一。 委托代理人张卫东。 被告威海市公安局环翠分局。 法定代表人苏卫军。 负责人白雪松。 委托代理人龙韶岩。 委托代理人李秦旸。 原告孙宁一不服被告威海市公安局环翠分局（以下简称公安环翠分局）治安行政处罚行为，于2018年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月30日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙宁一及其委托代理人张卫东、被告公安环翠分局负责人白雪松、委托代理人龙韶岩、李秦旸均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告公安环翠分局于2018年1月16日作出威公环（羊）行罚决字（2018）26号行政处罚决定书，认定原告于2017年11月份以来，在环翠区羊亭镇孙家滩村采用向701户村民发放茶叶及带有孙宁一名字和单位公章的名片的方式，让村民在村委换届选举时为其投票，村民可凭名片到羊亭镇永成峰粮店领取20斤米和50斤面。孙宁一的行为严重扰乱了正常的选举秩序，认定孙宁一破坏选举秩序的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（五）项之规定，决定对其作出行政拘留七日并处罚款人民币伍佰元的行政处罚。 原告孙宁一诉称：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，原告对被告公安环翠分局对原告做出的行政处罚不服，依法提起行政诉讼。一、认定事实错误。2017年11月原告给孙家滩村民发放福利是一种慈善行为，没有让村民在村民委员会选举中投票选原告。二、适用法律错误。被告公安环翠分局依据《治安处罚法》第二十三条第一款第（五）项之规定：其他扰乱选举的行为，作出行政拘留原告7天的处罚决定错误。1、原告发福利、做慈善是在2017年11月，而孙家滩村委会选举是在2018年1月23日。2、被告对原告作出行政拘留决定的时间是2018年1月16日。3、原告没有扰乱选举的行为。综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实、适用法律错误，请求撤销被告公安环翠分局作出的威公环（羊）行罚决字（2018）26号行政处罚决定书。 庭审期间，原告孙宁一向本院提交了以下证据： 1、孙同利、孙茂同、孙文胜、孙建松的书面证明，证明原告自2014年以来用自己的铲车为老村清雪做好事。 2、永成峰粮油店老板何永会的书面证明，证明原告让何永会在2017年11月10日把福利发放完。 3、孙本麟的书面证明，证明2014年春季，原告出资1000元让剧团为孙家滩村民演出。 4、孙念红的书面证明，证明原告2015年夏天自己出资为孙家滩村民赞助演出。 5、孙爱军的书面证明，证明原告做好事给其家里修门楼，又因为其没有工作，原告资助2000元。 6、孙珍的书面证明，证明孙珍因离婚生活困难，原告2016年给孙珍的两个儿子找工作并资助其2000元。 7、孙家滩村民574户联合签名的证明材料，证明材料的上方以打印体载明：“孙宁一2015年发福利茶叶，2017年11月初发福利，米、面、茶叶的时候，未向本人说过如果选举投我一票的话，福利受益人签名。”，证明原告2015年就开始发放福利，2017年11月发福利的时候未向村民说过如果选举投我一票的话。 8、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，制订时间是2009年4月24日，第5条规定贿选指的是在选举过程中，原告发放福利的时间在选举日的前两个多月，原告认为不是贿选。 9、大众日报上的文章（题目为全省村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会召开），会议召开时间是2017年11月28日。 10、威海日报上的文章（题目为威海村和社区两委换届选举动员部署会议召开），会议召开时间为2017年12月12日。 11、环翠区人民政府新闻办公室的新闻一则（题目为全区村和城市社区“两委”换届选举工作动员部署会议召开），会议召开时间为2017年12月13日上午。 证据9-11均证明原告是在上述会议召开前一个月发放的福利，原告不知道什么时候进行“两委”换届选举，原告不是贿选。 被告公安环翠分局辩称，经查明：2017年11月份以来，原告孙宁一在环翠区羊亭镇孙家滩村采用向701户村民发放茶叶及带有孙宁一名字和单位公章的名片的方式，让村民在村委换届选举时为其投票，村民可凭名片到羊亭镇永成峰粮店领取20斤米和50斤面,被环翠区村和城市社区“两委”换届选举工作领导小组（以下简称区换届领导小组）认定为拉票贿选，并被环翠区民政局取消其当选村民委员会成员候选人资格。在村委换届选举前夕，原告孙宁一以向村民发放福利的名义，大规模地对村民进行贿选，以达到其当选的目的，影响恶劣，其行为扰乱了正常的选举秩序，情节严重。以上事实有到案经过、证人证言、物证及照片、原告孙宁一的陈述等证据予以证实，原告孙宁一破坏选举秩序的行为事实清楚，证据充分。在查处过程中，被告依法履行了法定程序。因此，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项之规定，对原告作出行政处罚，适用法律准确。综上所述，被告对原告的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，请求法院予以维持。 庭审期间，被告公安环翠分局向本院提交了以下证据： 一、证明原告孙宁一破坏选举秩序的证据： 1、被告于2017年12月17日制作的到案经过。 2、被告于2017年12月17日14时55分至2017年12月17日16时17分制作的对原告孙宁一的询问笔录。 3、被告于2017年12月17日至2017年12月29日制作的对多名证人（何永会、孙建丰、孙本铎、孙福洲、孙高杰、孙明、董鹏、孙文麒、孙高林、王永泉）的询问笔录。 4、羊亭镇村和城市社区“两委”换届选举工作领导小组（以下简称镇换届领导小组）移交的对证人孙本铎的谈话情况。 5、镇换届领导小组移交的多名证人（孙本洲、孙高杰、孙新建、孙忠环、孙建丰、董鹏、宋文焕、孙海涛、孙同华）的自书材料。 6、镇换届领导小组文件《关于对羊亭镇孙家滩村孙宁一、孙军海干扰破坏换届选举秩序行为进行处理的请示》。 7、区换届领导小组文件《关于认定羊亭镇孙家滩村孙宁一、孙军海拉票贿选行为的函》。 8、镇换届领导小组移交的（2017）22号专题会议纪要。 9、镇换届领导小组移交的威海市环翠区民政局文件《关于取消羊亭镇孙家滩村孙宁一、孙军海当选村民委员会成员候选人资格的批复》。 10、证人提交的印有原告孙宁一名字、电话、盖有公章的名片照片。 11、被告制作的原告孙宁一的户籍证明。 以上证据证明：2017年11月份以来，原告孙宁一在环翠区羊亭镇孙家滩村采用向701户村民发放茶叶及带有孙宁一名字和单位公章的名片的方式，让村民在村委换届选举时为其投票，村民可凭名片到羊亭镇永成峰粮店领取20斤米和50斤面,被区换届领导小组认定为拉票贿选，并被环翠区民政局取消其当选村民委员会成员候选人资格。在村委换届选举前夕，原告孙宁一以向村民发放福利的名义，大规模地对村民进行贿选，以达到其当选的目的，影响恶劣，其行为扰乱了正常的选举秩序，情节严重。原告孙宁一的行为已构成破坏选举秩序。 二、证明被告作出的行政处罚程序合法的证据： 12、被告于2017年12月17日制作的受案登记表。 13、被告于2017年12月17日制作的受案回执。 14、被告于2017年12月17日制作的传唤证。 15、被告于2018年1月16日18时50分至2018年1月16日19时00分制作的复核笔录。 16、被告于2017年12月17日至2017年12月30日制作的接受证据清单。 17、被告于2018年1月16日制作的行政处罚告知笔录。 18、被告于2018年1月16日制作的行政拘留家属通知书。 19、威海市拘留所于2018年1月16日制作的行政拘留执行回执。 以上证据证明被告从受理案件到对原告执行行政拘留，均严格依照法定程序办理。 经庭审质证，原告对被告提供的证据提出以下质证意见：对证据1真实性没有异议，对到案经过中描述的让村民在选举时给原告投票，原告不予认可，原告认为在给村民发福利时没说过让村民在选举时给原告投票的话；对证据2的真实性无异议。 对证据3的真实性有异议，对孙建丰的询问笔录有异议，孙建丰并未见到原告本人，孙建丰在笔录中陈述：是想让我在村选举的时候，投他一票，让他做村主任，这是孙建丰想象和推测的，原告将名片和茶叶交给孙建丰的内弟孙本格的时候，也未向其说明在选举时让孙建丰投原告一票，这一点在原告对本村574户村民收集的证据中可以证明，该证据有孙本格的签名，明确说明原告在送名片和茶叶时没有说投他一票，同时被告也未对孙本格进行调查和核实；对孙本铎的询问笔录有异议，2017年12月14日孙本铎就通过山东省信访系统反映原告的贿选问题，另外孙本铎在笔录中陈述：不只是我，除了5、6户没送之外，他把整个村都送了，也都是告诉村民选他当村主任。原告所在的村有选举权利的村民有1500多人，孙本铎可能都问过来吗？可见孙本铎的证言不客观、不真实；对孙明的询问笔录有异议，原告搜集了孙明签字的证据，证明孙明承认原告没有说选举时投他一票的话；对孙高杰询问笔录有异议，其意见同孙明笔录的质证意见；对孙福洲的询问笔录有异议，其意见同孙明和孙高杰笔录的质证意见。孙福洲的户口不在原告所在的村，没有选举权，原告不可能说让孙福洲投他一票；对孙文麒的询问笔录有异议，其意见同孙明笔录的质证意见；对董鹏的询问笔录有异议，其妻子在原告搜集的574户村民签名的证据中签名证明原告没有说选举时投他一票；对王永泉、何永会的询问笔录无异议。对孙高林的询问笔录有异议，意见同孙明笔录的质证意见。 对证据4孙本铎的谈话情况有异议，其意见同对孙本铎的询问笔录的质证意见。对证据5村民自书证明有异议，村民书写的是一个模式，内容顺序一模一样，同时村民中的孙高杰、孙本洲、孙新建、孙忠环等人在原告搜集的证据中明确表示，原告未说过在选举时投他一票的话。孙忠环和孙新建的自书证明是一个人书写的，笔迹相同。对证据6-9的真实性无异议，对认定原告的行为构成拉票贿选、破坏选举秩序的内容有意见，原告认为其行为是为村民发福利，没有贿选和破坏选举秩序。对证据10-19均无异议。 被告对原告提供的证据质证意见如下：证据1-6都表明原告在此之前做过好事，表明原告是一个好人，但与本案没有直接联系；证据7村民签名的证明材料只有签名没有形成时间，不是一份合格的证据。证明材料的上方以打印体写明：“原告2015年发放福利茶叶，2017年11月初发福利米、面、茶叶的时候未向本人说过如果选举投我一票的话。下面福利受益人签名。”该证据能否代表当事人的真实意思表示，被告表示怀疑。该证据中签名的人员涉及孙本洲、孙新建、董鹏、孙高杰、宋文焕、孙忠环、孙明等人，已在被告查处的原告破坏选举一案中提供证言或自书材料，该些人的两份证据互相矛盾，被告就该情况以上述人员可能涉嫌提供虚假证言受案并进行调查，事实调查的结果可证明原告提供的证据7是不可信的，上述人员有的是碍于面子不想得罪人，在原告的证据上签名；有的是原告找当事人的其他家属代签当事人的名；有的是原告没有明确告知这份证据要证明的事项，只是告诉当事人你收了东西，就要签名，如此形成的证据，被告认为没有法律效力。对签名的问题，被告另行提供上述人员的询问笔录予以证明。对证据8，原告提出在选举之前两个月发放福利，不是贿选，被告认为原告是偷换概念，2018年1月23日只是正式选举的日子，选举的准备工作提前很长时间就已经展开，把1月23日当天定为选举的日子明显与事实不符。对证据9-11，被告认为该三份证据均来源于网络，其内容是否真实准确，无法保证，且根据三份网上的消息来认定原告不是贿选，达不到证明的效果。 在庭审中，原告针对其主张提供了证人孙展同、孙新建、孙茂同、孙爱军、孙珍、孙永、孙军海共7人到庭作证（作为原告提交的证据12）。被告对证人证言均不认可，认为7位证人都是原告自己找的，证人和原告都是孙家滩村的村民，他们之间是否存在不为人知的关系，被告无法确定，特别是其中孙爱军、孙珍以前均接受过原告的恩惠，该些证人是否可以公正地提供证言，被告表示怀疑。证人孙新建说村治保主任孙朝阳让他在空白纸上签字按手印，而不知这份证据要表述的内容，作为一个有正常分辨能力的成年人，这个说法明显不可信。 被告针对涉及到原告提供的574户村民签名的证明材料中有部分签名村民与被告办案中调查取证的证人相重合的问题，提到其于2018年2月以提供虚假证言案对相关人员进行了调查询问，并在庭审中提供了孙忠环、孙新建、孙朝阳、孙本洲、孙明、孙高杰、宋文焕、孙建一、董鹏、宋丽丽的询问笔录及权利义务告知书一宗（10份）以证明其主张，并请法庭审查具体调查情况。原告认为：该些询问笔录均是在涉案行政处罚决定书作出之后所作，而被告行政处罚决定书所依据的是在其作出行政行为之前的证据，在原告提交了与被告所列入的证据出现了相反的情况的时候，被告又举了新的证据，新的证据不是处罚原告的依据，被告的行为违反程序法的规定，对被告提交的新证据不予质证。 原告在第三次庭审中再次提供孙新建出庭作证，孙新建证明其在孙家滩村办公室做伪证了。当时其给村里看夜，孙朝阳（当时村委委员）让证人到大队去，让证人在空白的纸上签字捺手印，后来证人才知道白纸上写的是证明原告发福利时说投他一票，原告确实是没有说这个话。当时孙朝阳让证人签字捺手印的时候没有说是什么事。证人眼花但会写字、识字。被告质证认为孙新建上次开庭时已出庭作证，本次证言无任何意义。对其本次庭审证言的质证意见同上次庭审中对其证言的质证意见。 依据原、被告的质证和辩论意见及当庭陈述，本院对孙家滩村村民孙海涛、孙高杰、孙同华、孙福洲、董鹏、宋丽丽（董鹏妻子）、宋文焕、孙建一（宋文焕丈夫）、孙忠环、孙本洲、孙本铎、孙建丰、孙文麒、孙高林、孙朝阳、孙明、孙本格共17人进行了调查，其中孙高杰、孙福洲、董鹏、宋丽丽、宋文焕、孙建一、孙忠环、孙本铎、孙文麒、孙本洲、孙建丰、孙高林、孙明、孙朝阳共14人均认可被告公安环翠分局对其个人所作的询问笔录的内容属实，系其本人签字按手印；孙海涛、孙忠环、孙本洲、孙同华、宋文焕、孙高杰、孙建丰、董鹏共8人均认可其个人于2017年11月出具给镇换届领导小组的自书材料的证明内容属实，系其本人签字按手印；孙本铎认可被告提交的证据4谈话情况的内容属实，系其本人签字按手印；除宋丽丽、孙福洲不清楚外，其他15位村民均陈述原告在上一届选举前（2014年）也给村民发过茶叶，但没选上；同时上述17位村民均证明原告确实给大部分孙家滩村村民发放了茶叶和名片（上面印有孙宁一名字、电话及全心全意为孙家滩村百姓服务字样），凭名片可去羊亭镇一个粮店领取20斤米和50斤面，他们中间除孙朝阳（系当时的村委委员）外，原告均发放了上述物品。17位村民均认为本次选举前原告给村民发放物品，就是为了选举时让村民都投他一票，即使未明说，但原告的意思大家心知肚明，专门在选举前发放物品，为何平时和过年过节不发，所以他们认为原告不是发放福利，而是为了选举拉选票；孙建丰陈述原告系通过孙本格（孙建丰内弟）将上述物品转交给他的，但他后来当面退给了原告；孙朝阳陈述：因其是当时的村委委员，故原告未给其发东西，上述其他人均发放了物品，同时承认孙忠环与孙新建于2017年11月出具给镇换届领导小组的自书材料中的证明内容系其代写，写完后念给孙忠环与孙新建听了，其二人听完后签字按手印。 另外经本院调查：在原告提供的574户签名的证明材料上的“孙高杰”签名不是孙高杰本人所签，系其父亲代签；宋文焕的签名系其丈夫孙建一代签；董鹏的签名系其妻子宋丽丽代签；孙高林签的是其小名孙海林；孙福洲陈述代其妻子张进富、父亲孙同一签名；孙本铎、孙同华陈述在原告让其签字时不认可是发福利而未同意签名；孙海涛陈述其父亲孙俊光不识字，因孙海涛收了原告东西，就签了自己（孙俊光）的名字。孙本洲、孙文麒、孙忠环、孙明、孙本格均系本人在证明材料上签字按手印。上述签字的村民签名的原因：有的是碍于面子不想得罪人；有的是原告找当事人的家属代签当事人的名字；有的是原告说签字后去找上面退钱退物；有的是原告告知谁收了东西就需签字，没有明确告知要证明的事项。 在审理过程中，本院同时依职权调查了羊亭镇挂职副书记邹立凯（在换届选举时，分管村“两委”换届选举工作），邹立凯陈述：农村换届选举三年一届，村民都知道。2017年3、4月份，中组部开会指示农村换届选举。羊亭镇的换届选举的股干培训从10月份就开始，包括选举会场的选定、物资购买准备等后勤保障工作也同时开始。村选举委员会成立后，村民自荐报名参加“两委”竞选。村民报名参加竞选后，羊亭镇需要对报名的村民资格进行审查。因原告的行为被孙家滩村民在给区长公开电话中举报，区换届领导小组了解相关情况后委派被告公安环翠分局和镇换届领导小组进行调查取证，核实村民举报是否属实。原告发放东西，老百姓都知道2017年是换届选举年，即使原告不说，老百姓都明白原告的意图。 本院对证据认证如下：本院依职权调查的上述孙高杰等18人的调查笔录，系本院依法调查核实并制作，因其具备关联性、合法性、真实性，本院予以采纳。 本院对被告公安环翠分局提供的证据1、2的真实性，予以采信。证据3-9系被告办案过程中依职权获取的证据，客观真实，与本案待证事实相关联，符合证据的法定形式要件，且证据内容能够相互印证，形成证据链条，本院予以采信。证据10-19，原告无异议，本院予以采信。被告在诉讼中对相关孙家滩村民所作的询问笔录，系其执行公务的职务行为，所作询问笔录形式合法，笔录内容经本院调查属实，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。 原告提供的证据1、3-6与本案待证事实不具有关联性，本院不予采信。证据2粮店老板何永会书面证明，因其未到庭作证，且其与原告存在米面买卖的利益关系，对此书证本院不予采信。证据7证明材料虽有众多村民签名，但经本院调查有的不是本人签名，系亲属代签；有的认为拿了东西碍于情面不想得罪原告而签字；有的是原告告知谁收了东西就需签字，没有明确告知要证明的事项，且证据7拟证明内容与本院调查的村民反映的事实情况不相符，故本院不予采信。证据8中央办公厅、国务院办公厅的通知，真实性本院予以确认。证据9-11系网上打印件，其真实性，本院不予确认。证据12因到庭证人孙珍、孙爱军曾受过原告恩惠、证人孙军海系与原告同时被取消了村委会成员候选人资格，故该些证人与原告存在利害关系，其证言不足采信。证人孙新建曾于2017年11月给镇换届领导小组出具过自书材料，本人签字按手印，虽然现在不认可材料上面他人书写的证明内容，但在没有其他充分证据佐证其主张的前提下，本院认为其提供了前后相互矛盾的证言，单凭其当庭证言不足为信。证人孙展同、孙茂同、孙永的证言与本院调查的其他多数村民反映的事实情况不符，本院认为不能证明原告的主张，不予采信。 经审理查明，原告系威海市环翠区羊亭镇孙家滩村村民，2017年是羊亭镇孙家滩村村民委员会换届选举年。原告于2017年11月份，在孙家滩村向701户村民发放了茶叶及名片（上面印有孙宁一名字、电话、及全心全意为孙家滩村百姓服务字样并加盖环翠区宏祥修缮队财务专用章），村民可凭名片到羊亭镇永成峰粮店领取20斤米和50斤面。另查，原告经营环翠区宏祥修缮队。 2017年12月11日、18日，区换届领导小组办公室分别接到群众举报称，在羊亭镇孙家滩村有人在拉票贿选。区换届领导小组委派被告公安环翠分局及羊亭镇党委联合进行调查取证。经查明上述原告给村民发放物品的事实后，区换届领导小组于2017年12月24日作出关于认定羊亭镇孙家滩村孙宁一、孙军海拉票贿选行为的函【威环选组办发（2017）7号】，认定原告、孙军海的行为已构成拉票贿选，破坏选举秩序。同年12月25日，经镇换届领导小组请示威海市环翠区民政局，威海市环翠区民政局作出关于取消羊亭镇孙家滩村孙宁一、孙军海当选村民委员会成员候选人资格的批复【威环民字（2017）98号】，同意取消原告、孙军海当选孙家滩村村民委员会成员候选人资格，若当选村民委员会成员，当选无效，并取消其本届内再次当选的资格。 2018年1月16日，被告公安环翠分局作出威公环（羊）行罚决字（2018）26号行政处罚决定书，认定原告的行为严重扰乱了正常的选举秩序，其破坏选举秩序的违法行为成立。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项的规定，决定对其作出行政拘留七日并处罚款人民币伍佰元的行政处罚。原告接受七日行政拘留（1月16日至1月23日）的处罚后，不服该处罚决定，于2018年1月30日诉至本院，请求处理。 本院认为，根据《治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条之规定，被告在本管辖区域内具有治安管理处罚的行政职权；被告经立案受理、调查、事先告知，在法定期限内做出被诉行政处罚决定并送达当事人，故被告作出的治安行政处罚程序合法。 本案争议焦点是原告在选举前给孙家滩村村民发放茶叶、米、面的行为是否构成破坏选举秩序的违法行为，是否应当进行处罚。农村换届选举三年一届，村民众所周知，原告作为欲参加选举的人在正式选举前夕在全村大规模地给701户村民发放物品，足以影响接受物品的村民在正式选举时的真实意思表示和自主投票权，其目的即使未对村民明说，但结合农村基层选举的实际情况及人情常理分析应系为选举拉票，而非其主张的发放福利，其主观上用发放财物的非强迫性的利益手段，以影响选举结果为目的，在客观上妨害了选民自由行使选举权，原告的行为虽发生在正式选举前，但其行为造成的影响和妨害选民自由选举权的后果一直会延续并最终体现在正式选举中，必然扰乱并破坏依法进行的正常选举秩序的公平、公正。因此，被告经过调查，依据原告的陈述、证人的询问笔录、物证等，认定原告存在破坏选举秩序的违法行为，认定事实清楚，证据充分。被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项规定，作出被诉行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。综上所述，被告所作行政处罚决定认定事实清楚、适用法律、执法程序与目的均无明显不当。原告以其行为系发放福利的合法行为以及其发放福利的行为发生在选举前为由要求确认涉案行政处罚决定违法的主张，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会审议决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孙宁一的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  张 汾 审 判 员  邹艳茹 人民陪审员  周玉明 二〇一八年七月十日 书 记 员  陈敏伦