江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行终字第251号上诉人（原审被告）南京市鼓楼区食品药品监督管理局，住所地南京市鼓楼区上海路152号。法定代表人王宗源，南京市鼓楼区食品药品监督管理局局长。委托代理人薛忠贤，江苏金路律师事务所律师。委托代理人陈磊，江苏金路律师事务所律师。上诉人（原审第三人）王伟，男，汉族，1962年7月18日生。委托代理人顾加胜，江苏国成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）顾晓竞，女，汉族，1951年1月27日生，南京市旅游学校退休教师。委托代理人彭俊生，江苏朗华律师事务所律师。委托代理人胡晓勇，江苏朗华律师事务所律师。上诉人南京市鼓楼区食品药品监督管理局（以下简称鼓楼食药局）、王伟因食品行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院(2015)鼓行初字第19号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鼓楼食药局法定代表人王宗源、委托代理人陈磊，上诉人王伟及其委托代理人顾加胜，被上诉人顾晓竞及其委托代理人彭俊生、胡晓勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：北京西路79号2幢106室房屋的所有权人为顾晓竞，105室的房屋所有权人为王伟，房屋规划用途均为成套住宅。2014年4月29日，王伟就其上述105室房屋内新开办南京市鼓楼区金日香小吃店向鼓楼食药局申请办理餐饮服务许可证，并提交了餐饮服务许可申请书、个体工商户营业执照、王伟身份证复印件、王伟和王博的××证明、王伟的房屋所有权证、仪器操作区平面图、承诺书、不属于被限定人员的说明、关于设置食品安全管理员的证明、食品安全突出事件应急处置预案、用水情况说明、关键环节食品加工规程、从业人员××管理制度、从业人员培训管理制度、原料采购检验和索证索票制度、仓储管理制度、餐饮具清洗消毒管理制度、厨房废弃物管理制度等材料。鼓楼食药局当日受理后，进行了现场核查，并于5月6日作出《准予行政许可决定书》，制作了苏餐证字2014320106000225《餐饮服务许可证》（以下简称《225号餐饮许可证》）于当日送达给王伟。2015年1月29日，��晓竞诉至法院，称其系鼓楼区北京西路79号2幢106室的房屋所有权人，该房屋的规划用途为成套住宅。王伟所有的105室房屋与顾晓竞房屋同属一幢楼，其在105室开设的小吃店每天人流较多、油污排放、地面环境、噪音、住宅安全等方面均对原告造成影响。鼓楼食药局向王伟发放案涉餐饮服务许可证与相关法律规定不符。请求：撤销鼓楼食药局作出的《225号餐饮许可证》。原审法院认为，顾晓竞与王伟的房屋相邻，王伟领取餐饮服务许可证从事餐饮经营与顾晓竞存有法律上的利害关系，顾晓竞有权就王伟领取餐饮服务许可证提起行政诉讼。根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条、《餐饮服务许可管理办法》第二条、第三条的规定，鼓楼食药局负责本行政区域内的餐饮服务许可管理工作，具有颁发餐饮服务许可证的法定职责。根据《餐饮服务许可管理办法》��九条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条的规定，鼓楼食药局受理王伟的餐饮服务许可申请后，进行了核查、决定和发放餐饮服务许可证符合《餐饮服务许可管理办法》的规定。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条第一款、第五十三条第一款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章对具体行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《南京市城乡规划条例》第五十条第二款、第三款规定“房屋所有权人和使用权人不得违反法律、法规规定以及管理规约，擅自改变建筑物用途。确需改变的，属于建筑物整体改变用途的，应当重新办理规划用地审批手续；属于部分改变用途的，应当满足建筑安全、环保、交通、环境等要求，并征得相关利害关系人同意后，报建筑物所在地县、区城乡规划主管部门审批。未经规划批准擅自改变建筑物用途的，住房和城乡建设、卫生、工商、文化等部门不得核发相关证件”根据上述规定，王伟申请从事餐饮服务的房屋规划用途为成套住宅，被告不得向其核发餐饮服务许可证。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项规定，对不具备申请资格或不符合法定条件的申请人准予行政许可的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。王伟申请餐饮服务许可所使用的房屋不符合《南京市城乡规划条例》的规定，被告向王伟颁发的《225号餐饮许可证》应予撤销。依照修改前的《中华人民共���国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，原审法院判决：撤销南京市鼓楼区食品药品监督管理局作出的苏餐证字2014320106000225《餐饮服务许可证》。案件受理费50元，由鼓楼食药局负担。鼓楼食药局上诉称，1、一审法院适用法律不当，根据立法法规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，不能确定如何适用，由国务院提出意见。一审法院认为鼓楼食药局违反《南京市城乡规划条例》的规定，未对其遵守的《餐饮服务许可管理办法》进行审查。2、顾晓竞不是案涉餐饮服务许可的利害关系人，其不具有作为本案原告的主体资格。3、顾晓竞起诉要求撤销餐饮服务许可证的理由为油烟扰民、地面脏乱、危及安全，该理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼案件受理范围。4、上诉人依法发放给王伟的餐饮服务许可程序��法。5、本案所涉餐饮服务许可证不存在《中华人民共和国行政许可法》、《餐饮许可管理办法》及《南京市餐饮服务许可细则》等规定的应当撤销的情形。综上，请求二审法院：1、依法撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人顾晓竞的诉讼请求。2、依法判令被上诉人顾晓竞承担本案的诉讼费用。王伟上诉称，1、被上诉人顾晓竞一审认为其与上诉人是相邻权纠纷，因此应当是民事纠纷案件，顾晓竞不符合行政诉讼法第二条规定的当事人主体资格，法院判决撤销上诉人的餐饮服务许可证是越权裁判。2、上诉人向被上诉人鼓楼食药局提交了法律规定的申请餐饮服务许可证所需的材料，申请材料真实，申请程序合法，不存在撤销的情形。3、一审法院适用《南京市城乡规划条例》的规定，没有适用《餐饮服务许可管理办法》对申请发放餐饮服务许可证的相关规定。综上，���求：二审法院撤销（2015）鼓行初字第19号行政判决书，依法改判驳回被上诉人顾晓竞的诉讼请求。顾晓竞辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二审中，王伟提供相邻房屋业主或实际居住人在一审判决后补签姓名的《利害关系人同意书》。因王伟在第一审程序中无正当理由未提供而在二审中提供该证据，依照《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。原审法院认定的案件事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第（十二）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼。第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。顾晓竞房屋与王伟经营餐饮的房屋相邻，鼓楼食药局对王伟作出的行政许可行为与顾晓竞存在利害关系，顾晓竞认为鼓楼食药局的该行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，故其具有本案原告主体资格。两上诉人关于鼓楼食药局给王伟颁发餐饮服务许可证的行为与顾晓竞不存在利害关系，顾晓竞不具有行政诉讼原告主体资格及顾晓竞的起诉不符合行政诉讼法第十二条规定的人民法院受案范围的主张，缺乏依据，本院不予采纳。《餐饮服务许可管理办法》第三条规定：国家食品药品监督管理局主管全国餐饮服务许可管理工作，地方各级食品药品监督管理部门负责本行政区域内的餐饮服务许可管理工作。鼓楼食药局作为鼓楼区��政区域内的食品药品监督管理部门，具有颁发案涉餐饮服务许可证的法定职权。《中华人民共和国立法法》第九十五条第一款第（二）规定：地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。《南京市城乡规划条例》第五十条规定：房屋产权登记机关应当按照建设工程规划许可证确定的建筑用途核发房屋权属证件，房屋所有权人和使用权人应当按照房屋权属证件确定的用途使用建筑。房屋所有权人和使用权人不得违反法律、法规规定以及管理规约，擅自改变建筑物用途。确需改变的，属于建筑物整体改变用途的，应当重新办理规划用地审批手续；属于部分改变用途的���应当满足建筑安全、环保、交通、环境等要求，并征得相关利害关系人同意后，报建筑物所在地县、区城乡规划主管部门审批。未经规划批准擅自改变建筑物用途的，住房和城乡建设、卫生、工商、文化等部门不得核发相关证件。《餐饮许可管理办法》及《南京市餐饮服务许可细则》就食品药品监督管理部门在颁发餐饮服务许可证时对用于从事餐饮服务的房屋存在未经规划批准擅自改变建筑物用途的情况是否需要进行审查均未作出规定，并未规定食品药品监督管理部门对此不需要进行审查，故《南京市城乡规划条例》第五十条的规定，与《餐饮许可管理办法》及《南京市餐饮服务许可细则》的规定不存在冲突之处。故一审判决适用《南京市城乡规划条例》第五十条的规定认定鼓楼食药局对王伟作出的餐饮服务许可行为应予撤销，并无不当。鼓楼食药局关于《南京��城乡规划条例》与《餐饮许可管理办法》对同一事项的规定不一致的主张，缺乏依据，对其该上诉意见本院不予采纳。两上诉人关于王伟申请及鼓楼食药局颁发《225号餐饮许可证》程序合法，不存在应当撤销情形的主张，本院亦不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。鼓楼食药局、王伟的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鼓楼食药局、王伟各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  路 兴审 判 员  黄 飞代理审判员  李丹丹二〇一五年八月二十五日书 记 员  赵和玉