海南省三亚市城郊人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼0271行初54号 原告三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司，住所地海南省三亚市崖州区崖城果蔬储运销售中心**商铺。 法定代表人肖宗海，该公司执行董事。 委托代理人潘立富，该公司财务主管。 委托代理人潘立坚，该公司练车场主任。 被告三亚市国土资源局，住所地，住所地海南省三亚市河东路**iv> 法定代表人高富宅，该局局长。 委托代理人陈松，该局工作人员。 委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。 被告三亚市人民政府，住所地海南，住所地海南省三亚市新风路**> 法定代表人阿东，三亚市市长。 委托代理人周丽，该局工作人员。 原告三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司（以下简称博崖培训公司）诉被告三亚市国土资源局（以下简称三亚国土局）、被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）土地行政处罚及行政复议纠纷一案，于2018年1月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。原告博崖培训公司的委托代理人潘立富、潘立坚，被告三亚国土局的委托代理人陈松、汪世业，被告三亚市政府的委托代理人周丽，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：三亚国土局于2017年9月14日作出三土罚决字[2017]53号《行政处罚决定书》（以下简称第53号《处罚决定》），认定原告未取得用地审批手续，在三亚市××区建设驾驶员练习场，占地面积16368平方米，现已投入使用。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依据《土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第八十一条的规定，给予原告退还非法占有的土地，没收地上建筑物及其他设施，并处罚款共244,650元的行政处罚。原告对第53号《处罚决定》不服，向被告三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于2018年1月10日作出第504号《复议决定》，决定维持三亚国土局作出的第53号《处罚决定》。 原告博崖培训公司诉称，2015年12月24日，原告经天涯区芒果村集体二组、三组、十组中2/3以上村民代表的同意，与陈皇绪、薛运昌等10户村民签订了《天涯区芒果村空荒土地租赁合同》，约定上述村民将其享有使用权的芒果村集体用地租赁给原告作为小型汽车培训基地，土地面积为29.93亩，承租期限为5年（2016年3月1日至2021年3月1日）。2016年5月5日，原告向三亚市天涯国土资源管理分局申请出具涉案土地的用地性质证明，该分局回复称，涉案土地利用规划为“城镇用地”。2016年7月11日，三亚市交通局向原告核发了相关经营许可证后，原告一直按规划用途使用土地至今。综上，原告使用涉案土地符合土地规划要求，不存在非法占地行为。被诉处罚决定与复议决定事实不清，适用法律错误。现诉至法院，请求：一、撤销被告三亚国土局作出的第53号《处罚决定》；二、撤销被告三亚市政府作出的第504号《复议决定》。 原告博崖培训公司向本院提交了以下证据、依据：1.《营业执照》，2.《道路运输经营许可证》，予以证明原告系合法注册、合法经营的驾驶员培训机构。3.《天涯区芒果村空荒地土地租赁合同》，4.《协议书》，予以证明原告合法取得涉案土地的使用权。5.《申请书》，6.《关于三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司申请查询土地规划的回复》，予以证明涉案土地为城镇用地。 被告三亚国土局辩称，一、原告租赁的用地系违法占用土地。首先，《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”本案中，原告在涉案土地上从事道路硬化及搭建构筑物的行为改变了用地性质，是将农用地擅自转为建设用地的违法行为。其次，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第二项的规定，土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。依据《土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。本案中，《天涯区芒果村空荒地土地租赁合同》的出租人在没有办理相关审批手续的前提下，无权将集体土地出租给原告，更无权将农用地变更为建设用地。二、被诉处罚决定事实清楚，适用法律正确。《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请适用国有土地。”该法第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。”被告依据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告进行处罚并无不当。三、原告的诉讼请求没有法律依据。首先，关于涉案土地的用地性质，天涯区国土资源管理分局出具的《回复》中称个涉案土地利用规划为城镇用地，并非该土地的现在是城镇用地。其次，若涉案土地为城镇用地，则原告根本不能与村民签订土地租赁合同。因此，原告明知涉案土地为农业用地，仍违法占用土地，擅自改变用地性质，被告对其行为进行处罚，事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告三亚国土局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，《土地利用现状图》《权属示意图》《三亚市土地利用总体规划（2006）2014年调整完整版》，予以证明原告违法占用涉案土地的事实。第二组证据，《询问笔录》，予以证明原告违法使用涉案土地的事实。第三组证据，《现场核查报告》《现场勘测笔录》《宗地资料》，予以证明被告对本案进行调查的情况，及原告违法占地的事实。第四组证据，《责令停止违法行为通知书》《行政处罚实现告知书》《行政处罚决定书》《送达回证》，予以证明被告作出的行政处罚程序合法。第五组证据，《天涯区芒果村空荒土地租赁合同》《协议书》《收据》，予以证明原告违法承租土地并改变用地性质的事实。 被告三亚市政府辩称，一、被诉复议决定事实清楚，依据充分。《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”该法第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，涉案土地的土地利用现状为坑塘水面、设施农用地和风景名胜及特殊用地，规划用途为城镇用地，权属单位为凤凰镇海坡村。原告在未取得用地审批手续的情形下，擅自在该土地上动工建设驾驶员练习场，违反了上述法律规定。三亚国土局对原告进行行政处罚，符合《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定。二、被诉复议决定程序合法。2017年11月10日，三亚市政府收到原告的行政复议申请并依法受理。同年11月12日，将《通知》及相关材料送达三亚市国土局，该局于11月21日提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。经书面审查后，三亚市政府于2018年1月10日作出第504号《复议决定》，并于次日送达双方当事人，复议程序合法。综上，三亚市政府作出的第504号《复议决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告三亚市政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》，予以证明原告向三亚市政府申请行政复议的事实。2.《通知》，予以证明三亚市政府要求三亚国土局进行答复的事实。3.《行政复议答复书》及作出第53号《处罚决定》的证据材料，4.《行政复议决定书》，予以证明被诉复议决定事实清楚，证据、依据充分。5.《送达回证》，予以证明被诉复议决定的送达程序合法。 经庭审质证，关于被告三亚国土局的证据：原告对第一组证据的真实性及证明目的均不认可；对第二组、第三组及第五组证据的真实性、合法性及关联性认可，对证明目的不认可，认为涉案土地是原告经芒果村2/3村民集体同意后承包所得，是城镇用地，不存在违法承包的情况；对第四组证据予以认可。被告三亚市政府对三亚国土局的证据均予以认可。关于被告三亚市政府的证据：原告对证据1、证据2及证据5予以认可；对证据3、证据4的证明目的不认可，认为原告不存在违法占地行为，第53号《处罚决定》没有事实根据和法律依据。被告三亚国土局对三亚市政府的证据均予以认可。关于原告的证据：三亚国土局对《天涯区芒果村空荒地土地租赁合同》《协议书》《申请书》《关于三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司申请查询土地规划的回复》的真实性、关联性认可，对其合法性与证明目的不认可，涉案土地未经法定程序不得流转，也不得改变用地性质及土地用途。三亚市政府对《关于三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司申请查询土地规划的回复》的真实性不予认可，并认为《道路运输经营许可证》与本案争议事实无关，对于原告提交的其他证据，质证意见与三亚国土局一致。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的《道路运输经营许可证》，本案为土地行政处罚及行政复议纠纷，与原告是否具有道路运输经营许可不具有关联性，对该份证据本院不予采纳。此外，原、被告提交的其他证据均真实、合法，且与本案相关联，本院予以采纳。 经审理查明，2017年3月1日，原告博崖培训公司与陈皇绪、薛运昌等十人签订《天涯区芒果村空荒土地租赁合同》，约定由陈皇绪、薛运昌等十人将三亚市天涯区芒果村的集体用地（二组、三组和十一组）共十户村民的空地出租给原告，作为私人公司小型汽车培训基地开发之用，土地位于三亚市××区，土地面积为29.93亩，租赁期限为2016年3月1日至2021年3月1日。原告承租上述土地后，动工建设驾驶员练习场，现已建成并投入使用。此前，原告曾于2016年5月5日向三亚市天涯区国土资源管理分局提交《申请书》，请求该分局为涉案驾驶员练习场出具土地性质证明；该分局于2016年5月6日作出《回复》称“该宗地土地利用规划为：城镇用地”。2017年1月5日，被告三亚国土局对原告作出《责令停止违法行为通知书》，认为其在未依法取得用地审批手续的情况下建设驾驶员练习场的行为，涉嫌违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令其停止上述违法占地行为。同年2月16日，三亚国土局对原告的场地负责人潘立坚进行了调查询问，并制作了《询问笔录》。2017年4月5日，三亚国土局向原告作出并送达《行政处罚事先告知书》，告知了其拟处罚的内容，及其享有的相关权利。之后，原告向三亚国土局申请听证，该局于2017年5月4日召开了听证后，于2017年7月18日再次向原告作出并送达了《行政处罚事先告知书》。2017年8月16日，三亚国土局委托三亚达众科技有限公司对涉案驾驶员练习场进行了勘测，并制作《现场勘测笔录》《宗地资料》。2017年9月14日，三亚国土局对原告作出第53号《处罚决定》，认定其未依法取得用地审批手续，在三亚市××区建设驾驶员练习场，该行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理条例》第八十一条的规定，给予原告退还非法占有的土地，没收地上建筑物及其他设施，并处罚款共244,650元的行政处罚。其中，对现状地类为风景名胜及特殊用地的5514平方米土地，按5元/平方米处以27570元罚款；对现状地类为坑塘水面和设施农用地的10854平方米土地，按20元/平方米处以217,080元罚款。原告对第53号《处罚决定》不服，向被告三亚市政府申请行政复议。三亚市政府受理该复议申请后，于2017年11月12日向三亚国土局作出《通知》，要求其限期进行答复。三亚国土局于同年11月21日作出了《行政复议答复书》，并提交了相关证据、依据。2018年1月10日，三亚市政府作出第504号《复议决定》，决定维持三亚国土局作出的第53号《处罚决定》。原告对53号《处罚决定》与第504号《复议决定》不服，诉至本院。 另查明，涉案练习场占地面积18742平方米，土地利用现状地类为坑塘水面、设施农用地、风景名胜及特殊用地；规划用途为城镇用地，权属示意图显示为凤凰镇海坡村。 本院认为，本案为土地行政处罚及行政复议纠纷。首先，《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，涉案练习场所占土地为凤凰镇海坡村集体土地，原告使用该土地进行建设并未办理征收征用手续。同时，《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法所称的“农用地”，系根据土地利用现状分类，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。本案中，涉案土地的土地利用现状地类为坑塘水面、设施农用地、风景名胜及特殊用地，原告使用该土地进行建设并未办理农用地转用审批手续。综上，原告未办理用地审批手续，非法占地进行建设的行为成立，两被告认定其存在非法占地行为，事实清楚，证据充分。其次，依据《土地管理法》第七十六条的规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对其中符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，原告占用土地的规划用途为城镇用地，符合土地利用总体规划，第53号《处罚决定》适用上述第七十六条的规定，给予其责令退还土地、没收地上建筑及其他设施并处以罚款的行政处罚，适用法律正确。虽然第53号《处罚决定》适用《土地管理条例》第八十一条的规定计算罚款数额不当，但依据《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，依照上述第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。第53号《处罚决定》对原告非法占用现状地类为风景名胜及特殊用地的土地按5元/平方米处以罚款，对现状地类为坑塘水面和设施农用地的土地按20元/平方米处以罚款，并未超过法定标准，处罚适当。此外，三亚国土局在作出被诉处罚决定之前，已经依法进行调查，履行了行政处罚告知义务，保障了原告申请听证的权利，作出的处罚决定也已依法送达原告，行政处罚程序合法。 此外，三亚市政府受理原告的复议申请后，依法将《通知》及相关材料送达三亚市国土局，该局于11月21日提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。经书面审查后，三亚市政府于2018年1月10日作出第504号《复议决定》，并于次日送达双方当事人，行政复议程序合法。第53号《处罚决定》证据充分，适用法律正确，程序合法，第504号《复议决定》予以复议维持，具有事实根据和法律依据。 综上，三亚国土局作出的第53号《处罚决定》证据充分，适用法律正确，程序合法；三亚市政府作出第504号《复议决定》予以复议维持，符合法律规定。原告请求撤销上述处罚决定及复议决定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告三亚博崖机动车驾驶员培训有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。 审 判 长  徐闻悦 审 判 员  邵志琨 人民陪审员  陈少珍 二〇一八年七月十八日 书 记 员  李佳佳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。