山西省介休市人民法院行 政 判 决 书（2018）晋0781行初74号原告闫发兴，男。原告平遥县万豪快捷酒店，住所地平遥县干坑村南外环路52号。经营者武璇，女。二原告共同委托诉讼代理人张伟，北京在明律师事务所律师。被告平遥县古陶镇人民政府，住所地山西省晋中市平遥县古陶镇西关大街。法定代表人姚晋峰，职务镇长。委托诉讼代理人范燕，女。被告平遥县城市管理局，住所地平遥县西关大街。法定代表人刘兴致，职务局长。委托诉讼代理人刘志国，男。委托诉讼代理人裴卓鹏，山西法儒律师事务所律师。被告平遥县城乡规划局，住所地平遥县曙光路35号。法定代表人宋锡瑾，职务局长。委托诉讼代理人邓峰，男。被告平遥县国土资源局，住所地平遥县柳根西街北。法定代表人梁杰，职务局长。委托诉讼代理人李峰，系被告单位监察股科员。委托诉讼代理人梁辉智，山西卓轩律师事务所律师。原告闫发兴、平遥县万豪快捷酒店诉被告平遥县古陶镇人民政府、平遥县城市管理局、平遥县城乡规划局、平遥县国土资源局要求撤销四被告联合作出的《责令限期拆除通知书》一案，原告于2018年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月13日立案后，于2018年4月17日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。原告闫发兴、平遥县万豪快捷酒店的委托诉讼代理人张伟、被告平遥县古陶镇人民政府委托诉讼代理人范燕，平遥县城市管理局的委托诉讼代理人刘志国、裴卓鹏，平遥县城乡规划局的委托诉讼代理人邓峰，平遥县国土资源局的委托诉讼代理人李峰、梁辉智均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平遥县××陶镇人民政府、平遥县城市管理局、平遥县城乡规划局、平遥县国土资源局于2018年1月2日联合作出并向本案原告闫发兴（万豪快捷酒店）送达《责令限期拆除通知书》，按照市、县两级要求，决定在今年“拆违、治乱、提质”城乡环境大整治攻坚行动取得成效的基础上，集中开展冬季攻坚行动。经查，原告位于南外环路的建筑属违法建筑，限原告在接到通知书四日内将所属建筑物及地上附属物全部自行拆除清理，逾期未拆除的，政府将组织专门力量予以强行拆除。原告闫发兴、平遥县万豪快捷酒店向本院提出诉讼请求，请求1、依法撤销四被告针对原告于2018年1月2日作出的《责令限期拆除通知书》；2、被告承担本次诉讼费用。事实与理由：原告闫发兴在古陶镇干坑村有集体建设土地两处，《集体土地使用证》证号分别是平集用（2012）第变2008－101008026号、平集用（2012）字第－101008025号。原告平遥县万豪快捷酒店的性质为个体工商户，其经营者武璇为原告闫发兴儿媳，从事快捷酒店业务。2018年1月2日，四被告针对二原告作出《责令限期拆除通知书》，认定二原告位于南外环路的建筑属违章建筑，并限接到通知书四日内将所属建筑物及地上附属物全部自行拆除清理，逾期未拆除的，政府将组织专门力量予以强制拆除。原告认为，四被告作出的上述《责令限期拆除通知书》属于可诉的具体行政行为，为原告设定了法律上的义务，且无论在程序上还是实体上均存在违法之处，而且还属于明显不当的行政行为。主要理由如下：首先，被告作出责令限期拆除通知书有很多核心关键的事实没有查清，且证据不足，涉案房屋所处土地性质是哪种，四至范围在哪里，建筑面积究竟为多少，于何时建成，建房人是谁，原告建房时是否履行审批程序这些核心关键事实没有查清，在这些事实不清情况下，被告作出涉案通知书显属错误。其次，四被告作出涉案通知书，无法定职权依据。根据《城乡规划法》规定，若房屋在乡、村庄规划区，应当由乡、镇政府作出限拆通知，若房屋在城镇规划区内，应当由人民政府城乡规划主管部门作出限拆通知，而本案中却由四个部门同时作出，究竟哪个部门有权作出限拆通知。再次,被告作出责令限期拆除通知书直接认定原告房屋违章建筑且限期拆除，程序不合法。被告没有考虑相关因素，没有作详尽的调查，没有询问当事人，没有告知申请听证，程序违法。综上所述，被告作出责令限期拆除通知书认定事实不清，证据不足，程序不合法，适用法律错误，而用被告作出涉案通知书的职权依据不明确，因此被告为了维护自己的合法权益。请求依法支持原告的诉讼请求。原告闫发兴、平遥县万豪快捷酒店向本院提交证据：1、《责令限期拆除通知书》一份，证明四被告针对原告作出该通知书没有事实和法律依据，程序违法。2、尾号为026的集体土地使用证，证明我们与本案有利害关系，具备原告诉讼主体资格。3、尾号25号的集体土地使用证、2012-平证民字2号公证书（其中包括房屋买卖契约）、契税完税凭证、2012年2月26日干坑村出具的证明，2015年7月13日村委会作出的指界通知书及土地局出具的土地登记收件单，证明闫发兴经过合法手续已经取得了025号集体土地使用证。被告平遥县××陶镇人民政府在答辩期内提交书面答辩状，称在2017年晋中市开展的“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动中，按照《晋中市违法建筑认定标准和分类处置规定》和《平遥县违法建筑认定标准和分类处置实施细则》的相关规定，平遥县××陶镇干坑村共摸排上报限期拆除违建户79户，并按规定与其他政府职能部门对上述79户违建户联合下达了《责令限期拆除通知》，其中包括原告闫发兴位于平遥县南侧违建1处。答辩人认为，答辩人依据相关法律、法规、政策对原告作出的行政行为所依据的事实清楚，证据明确，程序合法，请人民法院依法驳回原告之诉讼请求。被告平遥县古陶镇人民政府在法定举证期限内向本院提供证据：1、2017年5月5日平遥县人民政府发布《平遥县人民政府关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动的通告》（当庭提交），证明从5月份拆违治乱提质普遍性行政行为开始，要求在6月底前完成拆除。2、《晋中市违法建筑认定标准和分类处置规定》、《平遥县违法建筑认定标准和分类处置实施细则》，证明我们是依据法律法规以及上述两份规范性文件对违法建筑进行摸排处置。3、干坑村拆除违法建筑物基本情况统计表，证明我方对原告房屋进行了摸排。4、情况说明一份，证明在该工作中我们多次给本案原告下发拆除通知书，但是原告拒签。5、2017年12月《平遥县人民政府关于开展拆违治乱提质冬季攻坚活动的通告》及照片一份，该通告直接涉及到本案原告所在街道的违法建筑的拆除活动，且该通告已进行公示。被告平遥县城市管理局在答辩期内未提交书面答辩状，当庭口头答辩称我方是根据晋中市委要求，中共平遥县委办公室、平遥县人民政府办公室发布的在平遥县境内具有普通约束力的命令来实施的行政行为，根据《行政诉讼法》第13条第2项的规定，应驳回原告起诉。2、我方在2018年1月2日对原告作出《责令限期拆除通知书》加盖我方印章是按照中共平遥县委办公室平办发（2017）17号文件，下达《责令限期拆除通知书》是由违法建筑物所在乡镇牵头负责，因此请求驳回原告诉讼请求。被告平遥县城市管理局当庭向本院提交《平遥县“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》的通知，证明我方是配合平遥县××陶镇人民政府来进行的行政行为。被告平遥县城乡规划局在答辩期内未提交书面答辩状，当庭口头答辩称原告所修的建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条规定，请人民法院驳回原告诉请。该被告未向本院提供证据。被告平遥县国土资源局在答辩期内提交书面答辩状，称原告在平遥县××陶镇仅有一处集体建设用地，土地使用证编号为平集用（2012）第变2008-101008026号，该土地用途为住宅。原告所述尚有另一处集体建设用地失实，经查该处土地使用者为范晓媛，土地使用证编号为平集用（2018）101008025号。答辩人在2018年1月2日对原告作出之《责令限期拆除通知》加盖答辩人公章是按照中共平遥县委办公室办发的（2017）17号文件，即中共平遥县委办公室、平遥县人民政府办公室关于印发《平遥县拆违治乱提质城乡环境大整治攻坚行动实施方案的通知》规定予以配合行动，具体下达责令限期拆除通知书是由违法建筑物所在乡镇牵头负责。综上，请求人民法院驳回原告之诉请。被告平遥县国土资源局在法定举证期内向本院提交证据：1、地籍调查表，证明（2018）101008025号土地登记的使用者为范晓媛，而非本案原告。2、地籍调查表，证明（2018）101008026号土地使用证是原告闫发兴的。3、《平遥县“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》的通知，证明我们是配合被告平遥县××陶镇人民政府的工作。经庭审质证，原告闫发兴、平遥万豪快捷酒店对被告平遥县××陶镇人民政府的证据发表如下质证意见：1、对证据1的真实性、合法性不认可，房屋是否是违法建筑，应当经相关政府部门依据《城乡规划法》和《山西省城乡规划条例》来认定，不是说县政府发一个通告就可以拆除的。2、对证据2的质证意见同证据1。3、对证据3的真实性不认可。签字部分没有任何人的签字，而且与事实不符。编号20的这个统计表记载违建单位是闫发兴，违法占用记载的是“五层三豪酒店”，与本案原告的名称不符。同时，酒店的经营者不是原告闫发兴，合法性不认可，违建类别直接写拆，没有任何事实予以佐证，没有提供任何的法律依据，没有有权认定违法建筑的城乡规划主管部门的公章。4、对情况说明的合法性不认可，涉及原告闫发兴的认定是错误的，情况说明记载的是闫发兴有违建两处认定事实错误，应该是万豪酒店，情况说明没有任何事实依据和法律依据就认定关于原告的房屋是违法建筑。5、对通告、照片打印件合法性不认可，意见同证据1。原告闫发兴、平遥万豪快捷酒店对被告平遥县城市管理局提供的证据发表质证意见为：对该文件的真实性、合法性不认可。在该文件的第7页明确了规划部门的职责是负责制定违法建筑的认定标准和查处规定于现行法律法规是相违背的，违法建筑的认定和查处依据均是法律法规来赋予的，不是县政府赋予规划部门查处的职责。该文件还明确了城管部门配合古陶镇政府进行查处，同样对违建行为进行查处也是法律法规规定的，县政府无权让其他部门来配合；文件第8页明确国土部门负责核实的非法用地行为，配合乡镇完成查处行为，法律法规没有赋予国土部门查处或者配合查处违法建设的职权。因此对这份证据的证明目的不认可，职责超越法律规定的范围。原告对被告平遥县国土资源局提供的证据发表质证意见为：1、对第一份地籍调查表的真实性认可，证明目的不认可。该地块上的实际权利人现在已经发生变更，原告闫发兴于2011年12月9日与该土地的使用者范晓媛签订契约，也在山西省公证处办理了公证书。2012年1月10日，干坑村村委也出具了证明，证明是闫发兴从范晓媛处购买了该房屋，现在该土地使用权人为原告闫发兴。2、对第二份地籍调查表无异议。3、对《平遥县拆违治乱提质城乡环境大整治攻坚行动实施方案》的通知的质证意见同对被告平遥县城乡规划局证据的质证意见。被告平遥县××陶镇人民政府对原告提供的证据发表如下质证意见：1、对《责令限期拆除通知书》本身没有异议。2、对尾号为026号土地使用证真实性没有异议，关联性有异议，与本案所涉及的建筑物面积完全不对应。3、证据3中记载的和实际占用的建筑物不符，不能确定原告证据中记载地块和本案所诉的是同一块地。被告平遥县城市管理局对原告提供的证据发表如下质证意见:对证据1、2的质证意见同被告平遥县××陶镇人民政府，对证据3有异议。原告提供的尾号为025的土地使用证的真实性没有异议，合法性有异议。原告行为违反关于村民住宅一用一户的原则，原告应当提供证据证明平遥万豪快捷酒店是否具备诉讼主体资格。同时公证书应当提供原件，公证书亦违反村民住宅一用一户的原则，涉案土地不能用于经营性建房使用。被告平遥县城乡规划局对原告提供证据的质证意见同被告平遥县城市管理局的质证意见，补充一点集体建设使用土地变更商业用地，应当办理建设规划许可证，原告的证据与本案无关。被告平遥县国土资源局对原告提供证据的质证意见同被告平遥县城市管理局的质证意见。四被告对对方提供的证据均无异议。本院对以上证据认定如下：1、原告提供的证据能够证明闫发兴与本案具有诉的利益，故本院对其提供的证据予以认可。2、三被告提供的《平遥县人民政府关于在全县范围内开展“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动的通告》、《平遥县人民政府关于开展拆违治乱提质冬季攻坚活动的通告》、《晋中市违法建筑认定标准和分类处置规定》、《平遥县违法建筑认定标准和分类处置实施细则》系政府规范性文件，但不能作为四被告作出《责令限期拆除通知书》的直接法律依据，与本案不具有直接关联性，故本院对此不予认可。3、被告平遥县××陶镇人民政府提供的干坑村拆除违法建筑物基本情况统计表中记载的建筑物占地面积与其出具的情况说明中记载的面积不一致，且情况统计表上无任何人员签字或部门盖章确认，故本院对此不予采信。4、原、被告双方提供的《责令限期拆除通知书》系本案诉争的行为，本院对该通知书的真实性予以认可。经审理查明，原告通过平集用（2012）第变2008-101008026号集体土地使用证、《房屋买卖契约》等占有涉案土地。被告平遥县××陶镇人民政府、平遥县城市管理局、平遥县城乡规划局、平遥县国土资源局于2018年1月2日联合作出并向本案原告闫发兴（万豪快捷酒店）送达《责令限期拆除通知书》，该通知书针对主体为“闫发兴（万豪快捷酒店）（新龙源电动汽车）”内容为原告位于南外环路的建筑属违法建筑，限原告在接到通知书四日内将所属建筑物及地上附属物全部自行拆除清理，逾期未拆除的，政府将组织专门力量予以强行拆除。原告不服该行为，于2018年4月13日向本院提起诉讼。目前涉案建筑尚未被拆除。以上为本案事实。本院认为，四被告均在《责令限期拆除通知书》上加盖公章，意味着涉案行政行为是以四被告的名义针对行政相对人而作出的，四被告亦是适格被告，所以被告平遥县城市管理局、平遥县城乡规划局、平遥县国土资源局辩称其只是配合被告平遥县××陶镇人民政府行动的意见本院不予采信。虽然被告称《责令限期拆除通知书》系通知行为，是依据具有普遍约束力的政府规范性文件作出的行政行为，但是四被告联合制作并送达原告的通知书中直接认定原告建筑属于违法建筑，对原告的权利义务产生了实际影响，其具备具体行政行为的实质要件，故本案诉争的《责令限期拆除通知书》属于行政诉讼法规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，四被告应当对其作出的《责令限期拆除通知书》负有举证责任。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十七条之规定，被告作出《责令限期拆除通知书》前，针对原告的建筑应当经调查取证、制作笔录、事先告知、催告、公告等程序。本案责令限期拆除通知书作出前未进行调查核实，包括涉案建筑的建造时间、方位、面积等情况，被告平遥县古陶镇人民政府在庭审中亦自认其是依据平遥县人民政府以及晋中市人民政府的规范性文件进行违法建筑认定，在通知书上亦未载明涉案建筑系违法建筑的事实和法律依据。闫发兴和平遥县万豪快捷酒店以及新龙源电动汽车三个主体在法律上属于不同的责任主体，而《责令限期拆除通知书》对三位主体亦未分别进行确认。综上，四被告提供的证据不足以证明其在下发通知前已履行全部法定程序，故被诉行政行为违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告平遥县古陶镇人民政府、平遥县城市管理局、平遥县城乡规划局、平遥县国土资源局于2018年1月2日对原告闫发兴、平遥县万豪快捷酒店联合作出的《责令限期拆除通知书》。案件受理费五十元，由被告平遥县古陶镇人民政府、平遥县城市管理局、平遥县城乡规划局、平遥县国土资源局共同承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋中市中级人民法院。审 判 长  闫晓静人民陪审员  孟繁盛人民陪审员  严 俊二〇一八年七月二日书 记 员  杨 丽