四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川1402行初114号 原告肖如忠，男，1956年12月21日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人张竞，四川铁韬律师事务所律师。 委托代理人苏慧，四川铁韬律师事务所律师。 被告仁寿县国土局。住所地：仁寿县文林镇嘉南路二段。 法定代表人李文学，职务局长。 负责人鲁建英，副局长。 委托代理人张亮，该局法规股股长。 委托代理人曾婷，四川名鉴律师事务所律师。 第三人廖顺茂，男，1967年3月16日出生，汉族，住四川省仁寿县。 第三人仁寿民富村镇银行有限责任公司，住所地：仁寿县文林镇仁寿大道。 法定代表人杨志敏，行长。 委托代理人彭健康，仁寿县文林法律服务所法律工作者。 第三人李亮，男，1981年9月14日出生，汉族，住四川省仁寿县。 第三人张俊成，男，1952年11月19日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原告肖如忠诉被告仁寿县国土资源局（以下简称仁寿县国土局）土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月12日、2018年6月25日公开开庭进行了审理。原告肖如忠及委托代理人张竞、苏慧,被告负责人鲁建英、委托代理人张亮、曾婷,第三人仁寿民富村镇银行有限责任公司委托代理人彭健康，第三人张俊成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2005年6月6日,原告取得了位于仁寿县××镇老成××地××号的土地使用权，仁寿县人民政府向原告颁发了仁国用（2005）第2558号国有土地使用权用权证（下称《2558号国土证》）。2012年5月14日,原告与第三人李亮、张俊成签订《联合开发协议》，约定双方在《2558号国土证》所载土地上共同开发修建房屋，原告协助李亮、张俊成办理国土划拨转出让及报建手续，李亮、张俊成对原告进行现金及房产的补偿。协议签订后，原告将《2558号国土证》交给李亮、张俊成用于办理规划、报建手续。2016年10月，第三人仁寿民富村镇银行有限责任公司（以下简称民富银行）工作人员到原告使用的土地上拍照，并称此土地使用权已被第三人廖顺茂用于抵押贷款将进行拍卖。原告遂到仁寿县档案局查询得知，《2558号国土证》已于2013年3月18日在原告不知情的情况下变更登记到第三人廖顺茂名下，第三人廖顺茂取得了仁国用（2013）第6531号国有土地使用权证（下称《6531号国土证》）。原告不服，诉至法院。请求：1.判令撤销被告颁发的仁国用（2013）第6531号国有土地使用权证；2.判令被告办理将仁国用（2013）第6531号国有土地使用权证所载明的国有土地使用权人恢复登记为原告。 被告仁寿县国土局辩称：一、原告的起诉已经超过法定起诉期限，应当驳回起诉。原告与廖茂顺于2013年4月申请土地变更登记，填制了地籍调查表，提交了2013年4月24日、2013年5月22日仁寿县大化镇政府及大化镇华兴居委会出具的《关于仁寿县大化镇肖如忠原土地使用面积的说明》和《情况说明》，证明原告与廖茂顺之间的土地转让意思表示真实，且共同实施了申请变更登记的行为，故原告超过了起诉期限；二、被告根据《土地登记办法》的规定，按照法定流程收取和审查材料，对涉案土地变更登记申请进行了受理、审查、登记，被告的变更登记行为证据确凿、事实清楚、程序合法、适用法律正确，登记行为合法，请求人民法院依法驳回原告起诉请求。 第三人富民银行述称：第三人银行根据廖顺茂提交的合法材料进行审查贷款，且银行与第三人廖顺茂之间的借款事实有仁寿县人民法院的民事判决等证明，第三人富民银行没有过错；其余赞同被告意见。 第三人张俊成述称：曾参与同肖如忠、李亮一起以肖如忠持有的土地合作开发房地产，后因未出资，也未实际参与，现与合作开发无关。也不认识廖顺茂。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据： 第一组证据：土地登记卡及土地登记分卡续表，主要内容是:坐落于仁寿县××镇老成仁路土地(证权号:仁国用(2013)第6531号)权利人为廖顺茂,该宗地于2013年6月6日通过变更登记换发土地证,原土地证仁国用(2005)第2558号注销,原使用者名称为肖如忠。拟证明案涉土地变更以前实际权利人为肖如忠。 第二组证据：联合开发协议、借条，拟证明：1、原告与李亮、张俊成签订协议联合开发案涉土地，原告按约定将土地证交予李亮，并未说过将土地使用证用于变更登记；2、借条的性质实为保证书，其载明：李亮借给肖如忠20万，将开发地产手续交予李亮，待完工后修建房屋的产权交于肖如忠后退还李亮20万。 第三组证据：《6531号国土证》登记材料证据复印件，拟证明原告没有参与申请变更登记。 第四组证据：毛成和徐吉良出具的说明、身份证复印件和联系方式，拟证明二人在地籍调查表上的签名是不真实的。 被告对原告提交证据的质证意见：对第一组证据：无异议。 对第二组证据：三性均有异议。因另外两位当事人未出庭，无法核实李良、张俊成与第三人廖顺茂之间的关系。 对第三组证据：真实性无异议，不认可原告的证明目的。 对第四组证据：三性均有异议。宗地图有毛成签名，而原告也予以认可的。 第三人民富银行赞同被告质证意见。 第三人张俊成对原告提交的证据无异议。 被告仁寿县国土局为证明其行政行为合法，向本院提交了下列证据： 第一组证据：1.《土地登记审批表》、2.《土地使用权供地会审表》、3.肖如忠和廖顺茂签订的《土地买卖协议》、4.肖如忠和廖顺茂身份证复印件、5.土地使用权、《房屋产权转移税收证明单》，主要内容是：肖如忠转让土地于廖顺茂并缴纳了税费55694.85元。拟证明：被告根据申请人提交的材料进行审核，经过法定程序进行土地变更登记，事实清楚、程序合法。 第二组证据：1.主体情况说明及关于仁寿县大化镇肖如忠原土地使用面积的说明、2.《宗地图》、3.土地估价报告备案表、4.仁利衡评（2013）字第5-2号地价通知书、5.地籍调查表，拟证明：被告受理登记申请后，依法对被登记土地进行地籍调查、估价备案。 第三组证据：土地出让金专用票据及收据、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》、被注销的原《2558号国土证》，拟证明：案涉土地由划拨转为出让土地，被告与第三人廖顺茂签订了国有土地使用权出让合同，廖顺茂按该合同缴纳了土地使用出让金。 第四组证据：大化镇人民政府出具的《证明》、大化镇华兴社区居委会出具的《情况说明》，拟证明：原告肖如忠参与了土地变更登记。 原告对被告仁寿县国土局提交证据的质证意见：对第一组证据：对《土地买卖协议》真实性不认可，其余证据真实性无异议。《土地使用权供地会审表》是被告内部的审核表，不是原告提交，该表不是《土地登记办法》第9条所述的申请书,且原告未与廖顺茂签订过土地转让协议，也未缴纳过土地、房产转移税，原告未向被告申请变更登记，被告变更登记的行为违法。 对第二组证据：对土地估价备案表、对地价通知书、对地籍调查表、关于仁寿县大化镇肖如忠原土地使用面积的说明的真实性有异议，其余证据真实性无异议，但关联性有异议，不能证明是原告向被告提供的材料。 对第三组证据：真实性无异议，但关联性有异议。不能证明原土地使用权证系原告向被告提供。 对第四组证据：真实性无异议，对证明内容有异议。不能达到被告的证明目的。 第三人民富银行对被告提交的证据无异议。 第三人张俊成对被告提交的证据无异议。 第三人民富银行为证明自己的主张，向本院提交了下列证据： 第一组证据：营业执照、法人身份证明、法人代表身份证复印件3份，主要内容是：杨志敏为仁寿民富村镇银行有限责任公司法定代表人。拟证明：第三人仁寿民富银行主体资格。 第二组证据：（2015）仁寿民初字第3390号民事判决书，拟证明：廖顺茂、李玉梅与第三人银行借款事实确凿，廖顺茂用被告仁寿县国土资源局颁发的位于仁寿县××镇成仁路的土地（国土号码为：仁国用（2013）第6531号）作担保，第三人银行在廖顺茂到期不还款的情况下依法享有优先受偿权。 第三组证据：仁寿人民（2015）仁寿民初字第3390号生效证明书、（2016）1421执1035号之仁寿县人民法院执行裁定书,拟证明：（2015）仁寿民初3390号民事裁决书生效后，廖顺茂未履行还款义务，第三人银行向法院申请强制执行，仁寿县人民法院已对《6531号国土证》所载土地予以查封。 原告对第三人提交证据的质证意见：无异议。 被告对第三人提交证据的质证意见：无异议。 第三人张俊成对第三人民富村镇银行提交的证据无异议。 其余第三人未向本院提交证据。 本案审理中，原告肖如忠向本院提出鉴定申请，申请对被告提供的《土地登记审批表》中登记材料2013年3月18日《土地买卖协议》、2013年4月《地籍调查表》中的原告的签名捺印和仁国用土资（2013）备字《土地低价报告备案表》中的原告签名进行司法鉴定。经征询被告，被告同意鉴定，本院准予鉴定，并委托四川鼎诚司法鉴定中心进行鉴定，鉴定结论为：1.载明“编号：201305300028”《土地登记审批表》内落款时间为“2013.3.18”的《土地买卖协议》上“肖如忠”签名字迹处指印和签名不是肖如忠本人所捺印和签名；2.载明“编号：201305300028”《土地登记审批表》内的《地籍调查表》“本宗地、签章”一栏处“肖如忠”签名和指印不是肖如忠本人所捺印和签名；3.载明“编号”：201305300028《土地登记审批表》内的《土地估价报告备案表》“委托人意见、单位或个人（签章）”一栏处“肖如忠”签名字迹不是肖如忠本人所书写。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告、被告及第三人的举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2005年6月6日，原告经仁寿县政府批准取得了位于仁寿县××镇老成××地××号的土地使用权，仁寿县政府向原告颁发了《2558号国土证》。2012年5月14日,原告与第三人张俊成、李亮签订了《联合开发协议》，该协议的主要内容为:“甲方:肖如忠,乙方:李亮、张俊成。经甲乙双方达成书面协议，联合在四川省仁寿县大化镇华兴社区2组大化镇老成仁路，仁国用（2005第2558号）土地上开发商品房，该土地使用类型为划拨，用地面积为750㎡。一、土地使用权现属于甲方，但乙方须将土地划拨手续转为乙方自己所有后方可进行修建，所产生的一切费用均由乙方承担。办理报建手续，由乙方负责办理，办理手续的费用由乙方自行承担，甲方须协助办理，办理途中所花费用由乙方负责。二、将建成好的商品房，提取3间门面约250平方米，五套住房约500平方米作为土地补偿甲方，属于甲方所有，但所产生的税费均由乙方承担，其余部分全部属于乙方，一切税费、手续均由乙方自行负责……”。2012年5月15日，肖如忠向李亮出具借条，该借条载明：“今借到联合开发合伙人李亮现金200000元（贰拾万元整）并将开发地产手续交予李亮办理建设所需，还款时间在房屋修建完工后房屋产权交予我（肖如忠）时退还此款现金200000元（贰拾万元整）。借款人：肖如忠。”肖如忠当即以该200000元现金偿还了以该宗土地向信用社的抵押借款，偿还借款收回土地使用权证后，肖如忠将土地使用权证原本交给了李亮。2013年，被告收到以原告和廖顺茂名义提交的土地变更登记申请，申请人向被告提交了以下材料：土地变更申请书、以肖如忠名义同廖顺茂签订的《土地买卖协议》、肖如忠和廖顺茂身份证复印件、《土地使用权、房屋产权转移税收证明单》、《2558号国土证》。被告受理后对申请人的材料进行了审查，并因该土地性质由划拨转为出让,被告对被申请登记土地进行了地籍调查、估价备案，取得了《关于仁寿县大化镇肖如忠原土地使用面积的说明》和《情况说明》予以证明相关情况。2013年5月22日、5月30日，被告先后与廖顺茂签订了《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》，经过内部审核对变更土地进行土地会审和登记审批后，2013年6月6日，被告向廖顺茂颁发了仁国用（2013）第6531号国有土地使用权证，并注销了原仁国用（2005）第2558号土地使用权证。2013年7月，第三人廖顺茂以该宗土地抵押，向第三人民富银行借款70万元，2015年12月，第三人民富银行因廖顺茂借款未还起诉至仁寿县人民法院，仁寿县人民法院作出了（2015）仁寿民初字第3390号民事判决书，判决廖顺茂履行还款义务，且第三人民富银行对廖顺茂持有的仁国用（2013）第6531号土地享有优先受偿权。因廖顺茂仍未履行还款义务，第三人民富银行向仁寿县法院申请强制执行，仁寿县法院在执行过程中查封了的仁国用（2013）第6531号国有土地使用权证项下的土地。原告得知法院执行查封该宗土地后，诉至本院。 另查明，当事人向对被告提供的登记材料中，2013年3月18日原告与廖顺茂签订的《土地买卖协议》、2013年4月《地籍调查表》中的原告的签名捺印，均不是原告本人的签名和捺印；仁国用土资（2013）备字《土地低价报告备案表》中的原告签名，亦不是原告本人的签名。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《土地登记办法》第三条规定，以及2015年中共仁寿县委机构编制委员会办公室《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》，被告仁寿国土局作为本行政区域内的土地登记、颁证机关，进行变更登记、颁发土地证，主体适格。本案的变更登记行为发生在2013年，根据法不溯及既往的原则，应适用行为当时的法律、法规和规章。《土地登记办法》（现已失效）第九条第一款规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”；第十三条规定，“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”；第三十九条规定，“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”本案中，被告在接受当事人提供的材料受理变更登记申请后，依申请人申请将登记土地使用类型由划拨变更为出让,并依法对登记土地进行了地籍调查，但在整个变更登记过程中，被告未能举证证明变更登记申请是原告的真实意思表示，不符合《土地登记办法》相关规定，未尽到合理审查义务，作出的变更登记行为主要证据不足，事实不清，违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法应予撤销。虽然被告辩称作变更登记时，收回并注销了原土地使用权证，原告对变更登记土地使用权人和土地使用类型由划拨变更为出让是有预期的，对造成变更登记有过错，该辩解理由成立，但不能改变变更登记行为的违法性。 被告进行变更登记时,依据《国有土地使用权转让合同》，登记申请人已经缴纳了土地使用权出让金等使用费，现第三人廖顺茂取得登记后，又作抵押登记向第三人民富村镇银行借款，并因欠款诉讼被仁寿县人民法院查封了该宗土地，虽然变更登记行为违法，但要撤销该变更登记，客观上会给国家利益、社会公共利益造成损害。依据《行政诉讼法》第七十四条规定：行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以判决确认违法。同时，因被告的违法行政行为，可能给原告利益造成损害，被告应当依法采取补救措施。 综上，被告仁寿县国土局作出变更登记行为主要证据不足，事实不清，违反法定程序，未尽到合理审查义务,依法应予以撤销；但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当确认行政行为违法。原告的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告颁发仁国用（2013）第6531号《国有土地使用权证》的行政行为违法。 二、由被告对因违法行政行为给原告造成的损害采取补救措施。 三、驳回原告的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，鉴定费11700元，公告费600元，共记12350元，由被告仁寿县国土资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  姚良全 审 判 员  姚晓莉 人民陪审员  夏文安 二〇一八年七月十一日 书 记 员  郭 兴