广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0203行初108号原告：盘付有，男，1975年7月6日出生，瑶族，现住佛山市顺德区。被告：乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局，地址：乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路**。法定代表人：吴文伟，该局局长。委托代理人：周国祥，该局办公室工作人员。委托代理人：王东亮，广东正大联合律师事务所律师。第三人：乳源瑶族自治县住宅建房地产开发有限公司。。地址：乳源瑶族自治县解放北路**百货公司办公楼**法定代表人：张伟洪，总经理。委托代理人：梁子龙，广东众同信律师事务所律师。原告盘付有诉被告乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局（以下简称“乳源县住建局”,原告诉状所列被告“广东乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局”有误，本院予以纠正）城建其他行政行为一案，原告盘付有认为被告乳源县住建局于2016年5月12日对源水居住宅小区进行竣工验收备案行为违法，于2018年3月30日向本院提起本案行政诉讼。本院于2018年4月8日立案受理后，经审查，本案的处理结果与乳源瑶族自治县住宅建房地产开发有限公司（以下简称“乳源县住宅建公司”）存在法律上的利害关系，遂于同日依法追加乳源县住宅建公司作为本案第三人参加诉讼。本院于2018年4月12日向本案被告及第三人邮寄送达了原告的起诉状副本及其他诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年5月30日公开开庭审理了本案。原告盘付有，被告乳源县住建局的委托代理人周国祥、王东亮，第三人乳源县住宅建公司的委托代理人张子龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年5月12日，被告乳源县住建局核查第三人提交的源水居住宅小区工程（工程位于乳××县××路，总建筑面积64792.6平方米，框架剪力墙结构，其中地下一层，建筑面积约6649.36平方米，首层商铺和车库，建筑面积为5583.21平方米；A栋2-27层，建筑面积为12691.75平方米；B栋2-28层，建筑面积为11040.62平方米；C栋2-29层，建筑面积为13621.16平方米；D栋2-26层，建筑面积为10530.71平方米；E栋地下0层，地上，地上层数为**面积为4675.79平方米）竣工验收备案文件，认为第三人文件材料齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》，根据《建设工程质量管理条例》，对源水居住宅小区进行了竣工验收备案。原告盘付有诉称，原告于2015年5月与乳源县住宅建公司签订《商品买卖预售合同》，合同约定商品房交付以取得建设工程竣工验收备案证明文件为条件，该公司于2016年8月向原告交付商品房时，原告发现该工程所有房屋都存在不符合国家强制性标准，并且存在与设计不符等等多方面的违法建设行为。原告于是依法向被告申请信息公开，但被告一直以根据县政府“保护招商引资”的会议精神不允许公开源水居工程资料为由拒不公开，甚至声称属国家机密业主无权掌握、通过备案是履行县政府会议指示、要求。后来原告通过多方投诉，再根据被告官网公布的信息公开指南再次提交书面信息公开申请。从有限的信息得知，乳源县住宅建公司弄虚作假，联合设计、监理、施工单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案，并且存在违反国家有关建设工程质量管理规定行为。根据《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第八条、第九条和第十一条规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内的竣工验收备案管理工作；备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收；建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。建设工程竣工验收备案时建设行政主管部门加强房屋质量监督管理的一种具体行政行为，应严格依照相关法律法规规章的规定，对提交备案登记应当具备的要件进行审查，具备全部要件的即予以备案登记，不具备全部要件的即不予备案登记。竣工验收备案行为无论是对房地产开发商还是对购房者都会产生行政法上的拘束力，能够对购房者的权利产生实质性影响。而且法律设立竣工验收备案制度的目的即是加强房屋建筑质量的监管，如果建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利。综上所述，被告在明知住宅建公司建设工程尚不符合国家强制性标准规范，并存在擅自更改设计的违法行为，并且是以限令整改未得到执行，仍通过竣工验收备案，被告实施的具体行政行为已严重损害了原告合法权益，特诉请人民法院依法判决：一、确认被告乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局于2016年5月对“源水居住宅小区”进行竣工验收备案的具体行政行为违法，撤销备案；二、判令被告重新组织验收备案。原告盘付有围绕诉讼请求向本院提交了以下证据材料并说明了欲证实的内容：1、原告身份证复印件，证明原告的主体资格。2、商品房买卖合同（预售）；3、源水居购房发票1张，证据2、3证明：竣工验收备案行为与原告的利益密切相关，商品买卖合同经过政府统一确定的版本，该版本内容约定有商品房的交付必须以政府的竣工验收备案为条件，该约定及做法是客观的，而且无论是在行政部门还是在社会公众都十分清楚所有商品房的交付都必须通过政府的竣工验收备案。4、关于对乳源源水居住宅小区B栋403业主盘付有要求信息公开申请的回复，证明：原告在2017年11月才通过信息公开的方式获得被告竣工验收备案表；被告的回复并没有实际向原告公开除了竣工验收备案表以及原告房屋分户验收检查表及汇总表，并没有获得其他资料；被告是在没有对涉诉工程进行任何的资料审查就作出了竣工验收备案，因为原告依法进行信息公开申请但是被告不能够提供。5、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表，证明被告的行政确认行为违法。6、关于违反建设工程质量法的举报/控告信、关于盘付有先生举报乳源瑶族自治县住宅建安房地产开发有限公司违反建设工程质量法的回复，证明被告明知第三人竣工验收不符合法定条件依然违法通过验收备案，其中被告在回复第二条中已经充分承认了在验收前以责成第三人加装护栏，但是被告仅仅是口头方式责令，这种责令还是不设期限的责令；回复的第三、四条也明确证明了被告明知第三人涉诉工程违背了规划设计改变了最初的报审设计图纸，但是依然没有在通过竣工验收备案前做出有效的整改，在明知不符合规范验收条件的情况下通过了备案，充分证明了被告备案行政行为的违法事实。被告乳源县住建局辩称，一、被告具备作出“源水居住宅小区”建设工程骏工验收备案行政行为的合法主体资格。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，被告乳源住建局拥有在本行政区域内建设的“源水居住宅小区”进行工程竣工验收备案的行政职权，具备作出涉案工程竣工验收备案行政行为的主体资格。二、被告作出“源水居住宅小区”建设工程竣工验收备案行政行为，事实和法律依据充分，程序合法，备案行为合法有效。案涉工程于2016年5月5日通过了由第三人乳源住宅建公司组织的工程勘察、设计、施工、监理等单位的工程质量验收。韶关市乳源县建筑工程安全质量监督站于2016年5月9日出具了质量监督报告（证据七）。第三人向被告申请涉案工程竣工验收备案登记时，提交了如下资料：1、源水居住宅小区《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（证据一）；2、源水居住宅小区《建筑工程竣工验收报告》（证据二），其中包含了下列参建单位签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件：源水居住宅小区《建筑工程施工许可证》（证号：440232201404290101）（证据三）、施工图设计文件审查单位韶关市山河建筑工程施工图设计文件审查有限公司出具的乳源瑶族自治县住宅建房地产开发公司-----源水居住宅小区ABCDE栋《施工图设计文件审查报告》（证据四）、ABCDE栋公共及居住建筑节能设计审查备案表（证据五）、施工单位韶关市住宅建筑工程有限公司出具的源水居住宅小区工程竣工验收申请表、工程监理单位广州市市政工程监理有限公司出具的乳源源水居住宅小区《房屋建筑工程质量评估报告》、勘察单位韶关市地质工程勘察院出具的源水居住宅小区《房屋建筑工程勘察文件质量检查报告》、设计单位北京龙安华诚建筑设计有限公司及广东华南建筑设计院有限公司出具的源水居住宅小区ABCDE栋《房屋建筑工程设计文件质量检查报告》、施工单位韶关市住宅建筑工程有限公司出具的源水居住宅小区《建设工程施工安全评价书》（证据六）、乳源瑶族自治县建筑工程质量安全监督站出具的《工程质量监督报告》（证据七）、乳源瑶族自治县墙体材料革新与建筑节能办公室出具的《乳源瑶族自治县建筑工程项目竣工备案节能审查表》（证据八）；3、源水居住宅小区ABCD栋（含地下车库）及E栋《建设项目竣工规划验收合格证》（证据九）、源水居住宅小区ABCD及E栋《民用建筑工程室内环境质量检测报告》（证据十）；4、源水居住宅小区ABCD栋《建设工程消防验收意见书》及E栋《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》（证据十一）；5、施工单位韶关市住宅建筑工程有限公司出具的《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》以及建设单位乳源县住宅建房地产开发有限公司出具的《住宅使用说明书》（证据十二）、源水居住宅小区ABCD栋及E栋《防雷装置验收意见书》（证据十三）、劳动保障法律法规义务《承诺书》（证据十四）、源水居住宅小区ABCDE栋《电梯监督检验报告》（证据十五）等备案材料。被告审查上述竣工备案文件资料，认为形式要件资料齐全，符合法定的备案要求，根据《建设工程质量管理条例》、《广东省建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的相关规定，于2016年5月12日向第三人出具了房屋建筑工程竣工验收备案表并送达第三人。可见，被告的上述工程竣工验收备案行为的作出，程序合法，依据充分，符合法律规定，不存在违法行为，备案依法有效。三、被告作出涉案的备案行为，具有充分的法律依据。被告对涉案建筑物作出备案和出具备案证明书的法律依据包括：（一）《建设工程质量管理条例》第三条：建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。第四十九条第一款：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。（二）《广东省建设工程质量管理条例》第三条：建设工程质量应当符合法律、法规、规章和技术标准的规定，满足合同约定和设计文件的要求。建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位依法对建设工程质量负责；施工图设计文件审查单位、工程质量检测单位、商品混凝土生产单位、混凝土预制构件生产单位依法承担相应质量义务。第四条：县级以上人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域建设工程质量监督管理。交通运输、水行政等主管部门负责本行政区域交通运输、水利等专业建设工程质量监督管理。公安消防、环境保护、质量技术监督、工商行政管理、人民防空、气象等相关部门按照职责分工，负责建设工程质量的相关监督管理。各级人民政府应当为建设工程质量监督管理工作提供保障。（三）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条：第二款县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。第五条：建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：1、工程竣工验收备案表；2、工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；3、法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；4、法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；5、施工单位签署的工程质量保修书；6、法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。（四）《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）及该决定附件：1、国务院决定取消的第二批行政审批项目目录（406项）2、国务院决定改变管理方式的行政审批项目目录（82项），该决定附件一第76项：房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）改为告知性备案。四、原告“确认涉案备案行为违法、撤销备案，重新组织验收、备案”的主张不应得到支持。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号），第二批取消406项行政审批项目，另将82项行政审批项目作改变管理方式处理。其附件一第76项明确决定：房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）改为告知性备案。故被告作出的竣工验收备案行为，早已不是行政审批核准行为，而是对建设单位竣工验收情况备案的依法告知行为。换言之，本案中被告根据第三人的申请，只对其提供的工程验收备案文件资料进行形式审查，只要其提供的备案文件资料符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的所规定的形式要件的要求，验证文件齐全后，就应当根据该《办法》之第六条规定，在工程验收备案表上签署文件收讫，完成备案。否则必将构成行政不作为。而本案事实情况是：被告备案行为主体资格合法，备案行为所依据的法律规定充分，第三人所提供的备案文件资料齐备，形式审查合格，备案程序合乎规定。因此，涉案备案行为不存在任何违法的情况，备案依法有效。至于原告于2016年8月接收其所购买的涉案房屋后，如果真的存在其认为涉案工程存在不符合质量标准问题的话，也应当根据《建设工程质量管理条例》第三条关于“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责”的规定，对不同工程的质量责任问题，分别由上述不同的单位负责。而被告依据职权法定原则，根据建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位均认可的竣工验收报告作出备案行为并无不当，原告“确认备案行为违法、撤销备案行为、重新验收、备案”的主张，没有根据，不能得到支持。五、涉案房屋的防护栏问题，不是主体结构质量问题，完全可以采取相应补救措施而更为妥善地解决，没有必要采取严重影响社会稳定的过激措施。针对涉案房屋的防护栏问题，被告在获知并查证核实之后，早已通过督促第三人及施工单位立即采取补救措施加以解决，责令整改直至彻底整改完毕。第三人已经完成了部分整改，分期分批地解决防护栏问题。该整改工作仍在有序地进行中。相反，撤销涉案的工程竣工验收备案，首先是依据严重不足。更重要的是已经交付两年多的房屋将被责令停止使用，重新组织竣工验收，这不仅仅将浪费大量的社会资源而完全没有必要，同时也势必会对300多业主住户的生活、工作秩序造成直接的冲击，引起不应有的社会动荡。有鉴于此，乳源县委专题会议作出决定（办公室2017年12月7日的《会议纪要》）（证据十六）。涉案工程的防护栏问题，事关社会稳定和老百姓利益，要求责成开发商限期整改、妥善解决。可见，对涉案房屋的防护栏问题，由第三人及施工单位采取相应补救措施加以解决，不仅仅是法律的规定，同时也更为合理、妥当，更能够最大限度地保障法律公平正义的实现，即更能够有效地维护包括原告原告在内的全体业主的根本权益。否则，全体业主必将成为共同受害人，这其中也当然包括了原告！综上所述，被告对于涉案工程作出的备案行政行为要件齐全、程序合法，原告的诉求不能得到支持，应当依法予以驳回。被告乳源县住建局围绕其抗辩意见在本院准许延长的举证期限内向本院提交了以下证据材料并说明欲证实的内容：1、《房屋建筑工程竣工验收备案表》及送达回执；2、房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案呈批表及建筑工程竣工验收报告，证据1、2证明被告根据第三人的申请，依法作出《房屋建筑工程竣工验收备案表》并送达给第三人。3、工程施工许可证，证明涉案工程取得施工许可证。4、《施工图设计文件审查报告》、《施工图设计文件审查意见书》，证明涉案工程的施工图设计文件经相关机关审查合格。5、《公共建筑节能设计审查备案表》，证明涉案工程的节能设计已按要求经相关部门审查同意、备案。6、《工程竣工验收申请表》、《竣工验收记录》、《房屋建筑工程质量评估报告》、《勘察文件质量检查报告》、《设计文件质量检查报告》（A、B、C、D、E栋），证明施工单位提出工程竣工验收申请后，第三人组织监理单位、施工单位、勘察单位、设计单位进行工程竣工验收。7、《房屋建筑工程施工安全评价书》、《工程质量监督报告》，证明乳源瑶族自治县建设工程质量安全监督站对涉案工程作出了工程安全的评价及作出涉案工程具备备案条件、同意报备案机关的审核意见。8、《工程项目竣工备案节能审查表》，证明涉案工程的节能问题已经县墙材革新与建筑节能办公室审查通过。9、建设项目竣工规划验收合格证，证明涉案工程已经规划部门验收合格。10、《民用建筑工程室内环境质量检测报告》，证明涉案工程经核工业二九〇研究所检测，结果表明工程室内环境质量合格。11、建设工程消防验收意见书及消防备案受理凭证，证明涉案工程经韶关市公安消防局验收合格。12、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》，证明施工单位出具了工程质量保修书、住宅质量保证书，第三人出具了住宅使用说明书。13、《防雷装置验收意见书》，证明涉案工程的防雷装置已经气象部门验收通过。14、《承诺书》，证明涉案工程施工单位向被告作出与工程竣工验收相关的承诺。15、《电梯监督检验报告》（A、B、C、D、E），证明涉案工程的电梯已经相关检验机构验收合格。16、关于安装防护栏通知、安装防护栏完成确认表、会议纪要、建设工程质量患整改通知书，证明被告曾责令第三人进行相应整改，第三人已经完成部分整改，且整改工作正在进行，符合县委会议纪要的维稳整改精神。第三人乳源县住宅建公司述称，一、第三人开发的源水居住宅小区符合建设工程竣工验收备案条件。根据《建设工程质量管理条例》、《广东省建设工程质量管理条例》的规定，第三人开发的源水居住宅小区是符合工程质量要求的，满足竣工验收条件，并没有任何证据证实第三人开发的该小区存在工程质量问题，至于飘窗未安装防护栏问题，首先不属于工程质量范畴，其次，并不影响房屋结构质量，第三人也早已通过公告和逐户联系的方式对护栏进行家装。故此，该问题已经得到解决，不影响竣工验收备案。二、第三人已经按法律法规提交了完整的工程备案资料，乳源县住建局的备案行为完全符合法律规定。根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，第三人提交了所有的竣工备案文件资料，符合法定的备案要求，乳源县住建局的竣工验收备案行为，程序合法，依据充分，符合法律规定，不存在违法行为，备案依法有效。三、第三人已经采取补救措施解决防护栏问题，如仅以此撤销备案则会严重影响社会稳定。第三人已经通过公告、逐户电话联系的方式联系业主，分期分批地解决防护栏问题，这不影响工程的工程质量，更不影响竣工验收备案。相反，撤销涉案的工程竣工验收备案，首先是依据严重不足，更重要的是已经交付两年多的房屋被责令停止使用，重新组织竣工验收，这不仅仅将浪费大量的社会资源，同时也势必会对其他300多业主住户的生活、工作秩序造成直接严重的冲击，引起社会动荡。故此，第三人已经对涉案房屋的飘窗防护栏进行安装，解决包括原告在内的全体业主的后顾之忧。综上所述，第三人开发的涉案工程安全符合竣工验收备案条件，原告的诉求不能得到支持，应当依法予以驳回。第三人乳源县住宅建公司向本院提交1、关于安装防护栏通知及相关照片，2、源水居A栋房间窗台安装护栏完成确认表两份证据，并说明上述两份证据证实在收到情况之后第三人积极配合安装防护栏，已经办理防护栏安装的业主经过了签名确认，在此过程中也有拒绝安装以及安装完成后强行拆除的业主。经庭审质证，原告盘付有对于被告乳源县住建局提交的所有证据真实性、合法性和关联性不予认可，认为这些证据是在作出行政行为之后，在原告起诉后才收集上来的，到目前为止，被告依然不具备其在答辩状所提到的完整涉诉工程的档案资料。原告盘付有对于第三人乳源县住宅建公司提交的证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，关联性有异议，该证据与本案无关，关于第三人现在已经实施整改的性质，与涉案行政行为无关；对证据2三性均无异议，该证据证明了第三人明知涉诉工程没有完成设计要求的所有项目，第三人正在采取补救措施，而这恰恰证明了被告备案行为的违法性。被告乳源县住建局和第三人乳源县住宅建公司对原告盘付有提交的证据的质证意见为：对证据1-3无异议；对证据4真实性无异议，关联性有异议，该证据表明被告在回复已经明确告知原告涉案工程已经满足了工程竣工验收备案的条件并做了备案，至于档案的信息公开的问题，也明确回复了应当与被告的档案查询管理部门联系，这些档案的知情权与本案无关；对证据5真实性无异议，这份备案表是2016年5月12日出具，证明被告于2016年同意涉案工程完成备案，同时这些备案条件是具备的也说明在2016年5月11日收讫，2016年5月12日条件具备就予以备案，备案表的附件里面从这些数据来看是2016年2月25日就已经完成了住宅工程分户验收观感质量验收表。因此这只是备案的资料之一，已经在备案前都确定的；对证据6关联性有异议，原告是2018年1月13日提出控告内容，被告就原告提出九个问题分条逐项给予回复，这里与本案有关的是防护栏的问题，该问题是2018年反映，而验收是在2016年就完成了，原告说法完全没有依据，被告需要澄清的问题是，现在的工程竣工验收备案首先是建设方去组织竣工验收，不是由备案部门组织竣工验收，是建设方提供资料给被告才进行备案的。被告乳源县住建局和第三人乳源县住宅建公司相互对对方提交的证据无异议。经审理查明，位于乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰西路源水居住宅小区系第三人乳源县住宅建公司在取得相关权利和证件的基础上开发的预售商住楼小区。2015年5月4日，原告盘付有以买受人身份与第三人乳源县住宅建公司签订《商品房买卖合同（预售）》一份，约定买受人向出卖人购买源水居住宅小区B幢4层403号房，关于房屋的交付，双方约定出卖人应在2016年6月30日前交付商品房，商品房交付时应当符合1、该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件；2、该商品房已取得房屋测绘报告，该商品房为住宅的，出卖人还需提供《住宅使用说明书》和《住宅质量保证书》。合同还对买卖双方其他诸如商品房价款及付款方式、商品房交付条件和交付手续、面积差异处理、规划设计变更、商品房质量及保修责任、合同备案及房屋登记、前期物业管理和其他事项进行了约定。合同签订后，原告盘付有依约付清了所有房款。2016年初，第三人乳源县住宅建公司开发的源水居住宅小区陆续完工。2016年5月5日，第三人乳源县住宅建公司会同源水居住宅小区的勘察单位韶关地质工程勘察院、设计单位北京龙安华诚建筑设计有限公司及广东华南建筑设计院有限公司、施工单位韶关市住宅建筑工程有限公司、监理单位广州市市政工程监理有限公司共同对源水居住宅小区进行了竣工验收，相关单位均在《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》上注明“经验收合格，同意交付使用”并加盖单位公章。2016年5月9日，乳源瑶族自治县建筑工程质量安全监督站出具《工程质量监督报告》载明，该站自2014年3月6日源水居住宅小区开工至2016年5月5日对该小区进行竣工验收期间，工程竣工技术资料、质量保证资料基本齐全，主要材料由出厂合格证和检验报告，未发现各责任主体有违反强制性条文的行为，历次监督抽查质量情况符合要求，结构和功能监督重点部门抽测情况符合要求，施工过程中未发现严重的质量问题，工程竣工验收程序符合规定，未发现存在质量缺陷，经参建各方主体验收一致对工程评定为合格工程，故认为具备备案条件，同意上报备案机关。2016年5月12日，第三人乳源县住宅建公司向被告乳源县住建局提交了：1、《房屋建筑工程竣工验收备案表》；2、《建筑工程竣工验收报告》；3、建筑工程施工许可证；4、具有房屋建筑工程图纸审查资质的韶关市山河建筑工程施工图设计文件审查有限公司出具的《广东省建设工程施工图审查合格证书》、《韶关市建筑工程施工图设计文件审查报告》、《施工图设计文件审查意见书》；5、经乳源瑶族自治县墙体材料革新与建筑节能办公室备案的《公共建筑节能设计审查备案》；6、经监理单位批准的《工程竣工验收申请表》、2015年5月5日的《竣工验收记录》、监理单位出具的《房屋建筑工程质量评估报告》、勘查单位出具的《勘察文件质量检查报告》、设计单位出具的《设计文件质量检查报告》（A、B、C、D、E栋）；7、乳源瑶族自治县建设工程质量安全监督站出具的《房屋建筑工程施工安全评价书》、《工程质量监督报告》；8、乳源瑶族自治县墙体材料革新与建筑节能办公室出具的《工程项目竣工备案节能审查表》；9被告乳源县住建局出具的建设项目竣工规划验收合格证；10、核工业二九〇研究所出具的《民用建筑工程室内环境质量检测报告》；11、韶关市公安消防局出具的建设工程消防验收意见书及消防备案受理凭证；12、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》；13、广东省乳源瑶族自治县气象局出具的《防雷装置验收意见书》（A、B、C、D、E栋）；14、施工单位出具的《承诺书》；15、广东省韶关市特种设备检验所出具的《电梯监督检验报告》（A、B、C、D、E）等材料，被告乳源县住建局收到上述材料后，经核查，认为第三人提交的文件材料齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》，根据《建设工程质量管理条例》，对源水居住宅小区进行了竣工验收备案，并于当天向第三人乳源县住宅建公司送达了源水居住宅小区（A、B、C、D、E栋）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》材料。第三人乳源县住宅建公司取得源水居住宅小区（A、B、C、D、E栋）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》后，向原告盘付有交付约定的商品房，原告盘付有以其发现源水居住宅小区的所有房屋都存在不符合国家强制性标准，并且房屋存在于设计不符多方面的违法建设行为为由，向被告乳源县住建局申请信息公开。2017年12月，原告盘付有获得书面的源水居住宅小区《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》复印件及盘付有所购楼宇和房屋的《住宅工程质量分户验收汇总》、《住宅工程分户验收观感质量检查验收表》。2018年1月3日，原告盘付有向被告乳源县住建局提交举报/控告信，举报第三人乳源县住宅建公司在开发建设源水居住宅小区过程中工程存在多方面的严重违法，并详细列明了九条具体的违法行为：1、存在未经竣工验收交付使用情况，如C栋；2、设计单位未按照工程建设强制标准进行设计，窗台缺失防护栏，违反GB50096-2011《住宅设计规范》6.1强制规范，或未按强制规范施工；3、ABC栋无架空层、或竣工验收后违法改建为房屋；4、住宅小区无物业用房和业主委员会办公用房；5、房屋测绘面积造假，不能清晰列明各栋楼房的自有面积和公摊面积；6、非法处置地下室，非法对外销售停车位；7、以捆绑搭售或者附加条件等限定方式，迫使购房人接受服务价格；8、商品房买卖合同存在霸王条款、规避或减轻开发企业责任、隐性欺诈、侵害购房人合法权益；9、混凝土结构工程存在严重质量造价情况。被告乳源县住建局收到原告盘付有的举报后，于2018年1月26日对原告盘付有作出书面回复，针对原告盘付有举报信中所列违法内容一一作出回应，认为原告盘付有举报的第1、5、7、8、9项内容与事实不符，而原告盘付有举报的第2、3、4、6项内容经查确实存在或者部分存在，包括第三人乳源县住宅建公司未按强制性规定在窗台高度基础上加装标准的护栏、部分楼栋的架空层开发商在竣工验收后私自予以封闭、将规划设计的物业用房作商品房予以出售、对外销售负一层的小区规划范围内的停车场，但被告乳源县住建局在书面回复中称，对于未在飘窗加装护栏问题，在验收前已经责成施工加装，开发商和施工单位也承诺安装，并将尽快与业主联系安装事宜，对于原告盘付有举报的其他违法违规行为，属于被告住建局职责范围内的已经有针对性地责令开发商整改，原告盘付有举报的第三人乳源县住宅建公司非法处置地下室停车场问题，被告乳源县住建局认为没有挂网销售，不属于上市交易管辖范围。原告盘付有认为，被告乳源县住建局对源水居住宅小区进行竣工验收备案行为违法，侵害了包括其本人在内的全体业主的权利，故向本院提起本案诉讼，要求确认被告乳源县住建局于2016年5月12日对源水居住宅小区的竣工验收备案行为违法，并要求撤销该次备案，重新组织验收备案。庭审中，本院询问原告盘付有认为被告乳源县住建局竣工验收备案行为的违法之处，原告盘付有称，根据被告乳源县住建局的书面回复，被告乳源县住建局在验收前已经发现第三人乳源县住宅建公司工程建设违反了强制性规范，其中最明显的是普通人都能发现的飘窗没有安装防护栏、无物业用房、无架空层，但被告承认了该事实却没有采取任何的行政执法行为和工程质量监督行为，因此备案违反了行政法规的规定，故而认为被告乳源县住建局的备案行为违法。被告乳源县住建局则认为，备案行为发生在2016年，原告盘付有反映的问题被告是在2017年甚至2018年才发现，并且已经履行了法定督促职责，故而备案后发现的问题不能否定备案行为本身的法律效力。另查明，《住宅建筑规范》（GB50368-2005）为原国家建设部批准的国家标准，该规范全部条文为强制性条文，该规范第5．1．5条款规定：“外窗窗台距楼面、地面、地面的净高低于0m时，应有防护设施。六层及六层以下住宅的阳台栏杆净高不应低于1.05m，七层及七层以上住宅的阳台栏杆净高不应低于1.10m。阳台栏杆应有防护措施。防护栏杆的垂直杆件间净距不应大于O.11m。”本院认为，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”的规定，被告乳源县住建局作为乳源瑶族自治县的建设主管部门，具有辖区内工程竣工验收备案管理的职权，其对源水居住宅小区的商品房进行竣工验收备案，主体资格符合法律规定。而竣工验收备案，作为建设主管部门履行《建设工程质量管理条例》第四条所规定的“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”职责的重要手段，与包括商品房业主在内的建设工程的使用者切身利益相关，本案原告盘付有作为源水居住宅小区商品房的购买者，其针对被告乳源县住建局对该小区商品房的备案行为，依法具备行政诉讼原告主体资格。根据在案材料显示，原告盘付有在2017年12月获得书面的源水居住宅小区（A、B、C、D、E栋）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》，故其于2018年3月30日提起本案行政诉讼，亦未超过法定的起诉期限。就建设工程竣工验收备案而言，依照《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）的规定，我国取消了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准这一行政审批项目，将之改为告知性备案。依照《建设工程质量管理条例》第十六条第一款：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”的规定，建设工程的竣工验收应由建设单位负责组织实施；而根据前段所引《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定可知，竣工验收备案是建设行政主管部门在本行政区域内对建设单位报告其所建设的工程已经完成验收情况及相关材料予以存档备查，即虽然竣工验收备案词语连用，但工程竣工验收与工程竣工验收备案在性质和内涵上非同一种行为，竣工验收依法不属于建设行政主管部门的行政行为，对竣工验收情况的备案才属于建设行政主管部门的职责。竣工验收和竣工验收备案存在违法的法律后果也不相同，依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第八条：“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”第十一条：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，建设工程的建设单位在竣工验收过程中存在违法违规行为或者提交的备案材料存在虚假情形，其工程竣工验收行为的效力归于无效，备案机关应当履行责令停止使用建设工程、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责；然而，如果备案机关未能依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》的规定办理备案导致备案行为违法，则可能导致被确认违法、被撤销甚至被认定为无效。基于竣工验收行为和竣工验收备案行为两种不同行为的巨大差异，本案处理应当对竣工验收行为和竣工验收备案作出准确区分。依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”第十三条：“竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。”的规定，建设工程主管行政机关对于建设工程竣工验收备案，主要是对建设单位提交的竣工验收材料进行必要的形式审查，在建设单位提交的竣工验收材料符合《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的情况下，即必须予以办理备案手续，否则即构成不作为。对照本案被告乳源县住建局的备案行为，源水居住宅小区的建设方即本案第三人乳源县住宅建公司已经向被告乳源县住建局提交了《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条所规定的全部材料，在此情况下，被告乳源县住建局依法作出本案被诉的备案并将材料送达第三人，证据确实充分，程序上也不存在违法之处，应被认定为合法有效。本案原告盘付有提出，被告乳源县住建局据以备案的材料都是事后获得，其根据即是其在向被告乳源县住建局申请信息公开之时，被告乳源县住建局并未向其出具上述备案材料。对此，根据本院审查，被告乳源县住建局据以备案的材料存在日期的均在2016年5月12日当天或之前，至于被告乳源县住建局向原告盘付有进行信息公开是否全面、合法属于另外的法律关系，现并无证据证实被告乳源县住建局据以备案的材料存在原告盘付有所称的事后获取情形，故本院对原告盘付有前述主张不予采信。原告盘付有以被告乳源县住建局在建设工程竣工验收前已经知晓案涉工程未依据《住宅建筑规范》的规定加装护栏，还对源水居住宅小区商品房予以竣工验收备案为由，认为该次备案违法。对此，本院认为，依照《建设工程质量管理条例》第四条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”的规定，建设行政主管部门负有对建设工程质量的监督管理职责，其可通过接受举报、现场检查抽查等方式方法对建设工程质量进行监督管理，同样，对建设工程竣工验收备案亦为建设行政主管部门对建设工程质量进行监督管理的一种方式，但无论是采取何种方式，均应当依法依规予以进行。本案中，虽然第三人乳源县住宅建公司开发的源水居住宅小区确实存在未按照《住宅建筑规范》的规定在窗台加装护栏的情形，但此举属于建设工程的建设方未能按照强制标准建造房屋。诚然，被告乳源县住建局作为辖区内建设工程的行政主管部门，依法负有对建设工程质量的监督职责，但由于建设工程的竣工验收依法由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位进行，而建设主管部门以竣工验收备案形式对建设工程进行监督，依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第八条、第十一条的规定，主要是审查建设工程竣工验收过程中是否存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为、建设单位提交的备案材料是否齐全、真实，且我国已经取消了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准这一行政审批项目并将之改为告知性备案，故而备案机关对建设工程的竣工验收备案不等同于国家行政机关认定建设工程质量合格。根据《建设工程质量管理条例》第三条：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”的规定，如相关主体认为建设工程质量不符合国家标准或者合同约定的标准，仍可据事实主张权利。若在备案过程中，备案机关未能发现建设工程在竣工验收过程存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，同时建设单位提交的备案材料齐全、真实，备案机关即必须作出备案。当然，竣工验收备案并非建设行政主管部门对建设工程质量履行监督职责的终结，在备案后发现建设工程质量存在违法之处，仍应由其依法履行查处职责。本案中，就盘付有提及的被告乳源县住建局在建设工程竣工验收前已经知晓案涉工程未依据《住宅建筑规范》的规定加装护栏，即便属实，因存在建设单位在竣工验收前进行了整改的可能，被告乳源县住建局在核查第三人乳源县住宅建公司提交的竣工验收备案材料之时，未能发现建设单位存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，在其提交的备案材料齐全、真实的情形下，依法予以备案并不违反法律规定，亦即竣工验收行为的违法不能等同于竣工验收备案违法。被告乳源县住建局在收到原告盘付有的举报后，查实后依法责令第三人乳源县住宅建公司进行整改属其继续履行监督职责的体现，而此举亦不能认定被告乳源县住建局之前的备案行为属于违法。至于原告盘付有在庭审中主张的无物业用房、无架空层的理由，因物业用房并非竣工验收备案对工程质量监督所涵盖的范围，而架空层问题，虽与设计相关，但理由同窗台未安装防护栏，亦不足以证实被告乳源县住建局对源水居住宅小区商品房进行备案的行为违法。至于原告盘付有在举报信中所罗列的第三人乳源县住宅建公司的其他违法行为，因其并未作为本案据以主张确认备案行为违法的依据，故本院不予置评。另外，根据《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》之规定，建设单位在办理备案过程中存在该办法第八条、第十一条的情形，其法律后果亦是重新组织竣工验收，而非重新备案，原告盘付有的第二项诉讼请求要求重新组织验收备案无法律法规依据。综上所述，被告乳源县住建局于2016年5月12日对源水居住宅小区商品房进行竣工验收备案的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，亦不存在违反法定程序之处，原告盘付有要求确认该次备案违法并予以撤销，同时要求判令被告重新组织验收备案，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告盘付有的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告盘付有负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  陈伟清人民陪审员  刘 玲人民陪审员  邹建海二〇一八年七月十七日书 记 员  黎 宸