北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京02行终987号上诉人（一审原告）罗吉，男，1983年5月28日生，住湖北省武汉市青山区。被上诉人（一审被告）江苏省通信管理局,住所地江苏省南京市鼓楼区中山北路301号。法定代表人袁瑞青，局长。委托代理人黄克新，江苏省通信管理局处长。委托代理人邹毅，北京市大成（南京）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国工业和信息化部,住所地北京市西城区西长安街13号。法定代表人苗圩，部长。委托代理人杨子江，中华人民共和国工业和信息化部工作人员。委托代理人马慧琴，北京市华城律师事务所律师。上诉人罗吉因诉江苏省通信管理局（以下简称江苏通信局）政府信息公开答复及中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）行政复议决定书一案，不服北京市西城区人民法院（2017）京0102行初1125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2017年7月27日，江苏通信局作出“苏通公开告知﹝2017﹞59号”《江苏省通信管理局政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“……一、至今三年内，南京普而摩网络技术有限公司法人吴桂香、普马克投资南京有限公司及法人马训东无被我局查处违反电信监督管理制度的违法记录；南京普而摩网络技术有限公司因未取得增值电信业务经营许可证擅自从事经营性互联网信息服务行为于2015年7月28日被我局行政处罚，行政处罚记录信息已在我局网站主动公开，请登录以下网址查阅：http://bsdt.jsca.gov.cn/zwdtportal/xzcfgsDetails/3.jsi二、普马克投资南京有限公司在我局取得的增值电信业务经营许可证复印件附后。三、关于普马克投资南京有限公司的全部申办材料，按照《政府信息公开条例》第二十三条的相关规定，我局向该公司书面征求了意见，该公司不同意公开其提交我局的任何材料信息，故不公开。四、普马克投资南京有限公司于2015年7月20日向我局申请增值电信业务经营许可证，因申请材料不全被退回补正，2015年9月7日我局正式予以受理，2015年9月9日我局予以批准通过，有效期限为2020年9月9日。五、关于批复文件，我局目前采取发放许可证的方式来进行增值电信业务审批，无批复文件。六、普马克投资南京有限公司于2017年4月28日向我局申请注销增值电信业务经营许可证。注销原因为：“因公司业务发展不涉及经营增值电信业务”，我局于2017年4月28日在局网站上进行为期30天的公示，至公示期结束没有收到任何异议。2017年5月31日该公司增值电信业务经营许可证注销申请予以通过……”。2017年11月3日，工信部作出“工信复驳字﹝2017﹞第168号”《驳回行政复议申请决定书》（以下简称“被诉复议决定”），主要内容为：“……本机关认为：……综上，被申请人已履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：驳回申请人行政复议申请中的第（一）项、第（二）项请求……”。罗吉在一审中诉称，因举报程序和诉讼程序需要，申请人于2017年7月8日以邮寄的方式向江苏通信局提交了政府信息公开申请表，请求公开：1、至今三年内，南京普而摩网络技术有限公司（以下简称普而摩公司）及法人吴桂香、普马克投资南京有限公司（以下简称普马克公司）及法人马训东被江苏通信局查处违反电信监督管理制度的违法记录信息；2、2014年9月3日至今，普马克公司取得的电信业务经营许可证书及该行政许可的全部卷宗材料（包含但不限于行政许可申请人的申请材料、批准文件、证件名称，审批机关、批准内容、提交日期、批准日期、注销日期、注销原因、有效期限等）。江苏通信局于2017年7月27日做出了被诉告知书。该告知书存在以下问题：1、江苏通信局因在《电信业务经营许可管理办法》第六条第（六）项条款理解错误，对相关事实认识不清，适用依据错误，错误地认为普而摩公司的法定代表人吴桂香、股东企业负责人马训东并不存在违反电信监管制度的行政违法记录，导致作出了错误的政府信息公开答复；2、江苏通信局对商业秘密的概念认识不清，显然在行政程序中，未依法对罗吉所申请的信息是否属于商业秘密进行界定和研判。且江苏通信局在关于征求第三方意见的适用上存在程序违法，答复书中在适用法律依据上含糊其辞，未明确拒绝向申请人提供政府信息的根据，已构成滥用征求第三方程序;3、江苏通信局主张涉及普马克公司所谓商业秘密的作法，有悖于国务院有关政府信息公开条例之解释性条款的要求，且未充分考虑涉及公共利益的政府信息让渡比例原则问题，作出不予公开决定实属不当，作出答复应予以撤销；4、即便是涉及不应公开的信息，也应作出区分处理后予以公开。而江苏通信局违反《政府信息公开条例》第二十二条规定，未对申请公开的信息作出区分处理，未尽其法定职责，作出不予公开决定，于法无据；5、江苏通信局作出的被诉告知书已向罗吉公开的信息内容也并非完全是罗吉所申请公开的行政许可全部的卷宗材料，公开形式也不符合罗吉提出要求，其并未完全履行政府信息公开法定职责。工信部于2017年11月3日作出的被诉复议决定，认为江苏通信局已经履行了法定职责，驳回了罗吉的行政复议申请。特向法院提起行政诉讼，请求法院：1、撤销江苏通信局于2017年7月27日作出的被诉告知书，并判令其在法定期限内重新作出答复；2、确认江苏通信局未尽政府信息公开法定职责，存在行政程序违法；3、对工信部于2017年11月3日作出的被诉复议决定的合法性进行审查，并撤销其被诉复议决定；4、诉讼费用由江苏通信局、工信部承担，并补偿因本案产生的合理开支。江苏通信局在一审中辩称，其对于罗吉的政府信息公开申请的处理程序和实体，均合法合规，罗吉的起诉，没有事实依据，请求人民法院判决驳回罗吉的诉讼请求。工信部在一审中辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确，内容适当，程序合法，罗吉的诉讼请求不能成立，请求法院依法驳回罗吉的全部诉讼请求。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，因此江苏通信局具有对罗吉提出的政府信息公开申请做出处理的相应职权。根据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定，工信部作为江苏通信局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，对于罗吉申请的普而摩公司及法人吴桂香、普马克公司及法人马训东被江苏通信局查处违反电信监督管理制度的违法记录信息”，江苏通信局按照《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定，告知罗吉该信息属于主动公开范围，并告知查询方式和详细路径，并无不妥，予以确认。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十三条规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。根据上述规定，行政机关对于政府信息是否涉及商业秘密负有审查职责。本案中，对于罗吉申请的“普马克公司取得的电信业务经营许可证书及该行政许可的全部卷宗材料（包含但不限于行政许可申请人的申请材料、批准文件、证件名称，审批机关、批准内容、提交日期、批准日期、注销日期、注销原因、有效期限等）”的信息公开申请，江苏通信局经审查后，发现罗吉的申请信息包含公司法定代表人的身份证号、邮箱、联系方式、股权结构、技术方案等一系列涉及商业秘密的信息，故依照《政府信息公开条例》第十三条规定，书面征询普马克公司意见，并设定了意见征询期限，在得到普马克公司不同意公开相关信息的回复后，江苏通信局认为不公开信息不会对公共利益造成重大影响，告知申请人罗吉，不予公开相关信息且说明了理由，亦无不当。至于罗吉政府信息公开申请所提及的“批准文件、证件名称，审批机关、批准内容、提交日期、批准日期、有效期限”等信息，江苏通信局通过附件的形式向申请人罗吉提供了普马克公司取得的《中华人民共和国增值电信业务许可证》，该许可证包含了上述信息。江苏通信局对普马克公司取得的《中华人民共和国增值电信业务许可证》中不包含，但罗吉申请公开的政府信息，通过在被诉告知书中分项告知的方式予以答复，已充分保障了罗吉作为信息公开申请人的知情权。江苏通信局对罗吉申请的政府信息公开，在审查、判断、征询意见后，对于不应当公开的内容，已经作了区分处理，亦无不当。综上，罗吉要求法院判决撤销江苏通信局作出的被诉告知书、责令重新作出答复，并要求确认江苏通信局未尽政府信息公开法定职责，存在行政程序违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。对于工信部的复议决定，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，工信部受理了罗吉的行政复议申请后，履行了受理、审查、送达程序，并审查了江苏通信管理局提交的答复、证据材料、补充说明及罗吉提交的申请材料，在法定期限内依法作出了驳回了罗吉的行政复议申请的复议决定，尽到了审查职责，程序合法。罗吉请求撤销工信部作出的被诉复议决定的诉讼请求，缺乏法律依据，依法应予驳回。至于罗吉要求补偿因本案产生的合法开支的诉讼请求，该请求并非本案行政诉讼所审查的范围，本案不予评价。综上，罗吉的诉讼请求，无事实根据和法律依据，应不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回罗吉的诉讼请求。罗吉不服一审判决，以一审法院适用法律错误，认定事实不清，程序违法，一审法院遗漏本案共同诉讼当事人及未追加普马克公司作为第三人参加诉讼;江苏通信局对罗吉所申请的信息是否属于商业秘密认定不清，作出不予公开决定不当，应作出区分处理后予以公开，江苏通信局已向罗吉公开的信息内容也并非完全是罗吉所申请公开的行政许可全部的卷宗材料，江苏通信局未完全履行政府信息公开法定职责等理由提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。江苏通信局同意一审判决，请求予以维持。工信部同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，江苏通信局提交并在庭审中出示了下列证据：1、政府信息公开申请材料签收单据；2、行政答复告知书邮寄单据；证据材料1和2证明江苏通信局履责程序合法；3、被诉告知书；4、《中华人民共和国增值电信业务许可证》（副本，编号苏B2-20150265）；5、书面征求本案第三人普马克投资南京有限公司的意见函；6、普马克公司不同意公开信息的书面回复意见；证据材料3-6均证明江苏通信局履职内容合法；7、江苏通信局法定职权、职责范围及依据，证明江苏通信局的行政职权及行政行为依据；8、《中华人民共和国政府信息公开条例》；9、《工业和信息化部政府信息公开工作办法》；10、《江苏省通信管理局政府信息公开工作办法》；证据材料8-10均证明江苏通信局在本次信息公开中所适用的法律法规、行政规章。在一审诉讼期间，工信部提交并在庭审中出示了下列证据：1、行政复议申请书及附件，证明工信部于2017年8月15日收到罗吉行政复议申请材料；2、行政复议答复通知书，证明工信部于2017年8月17日作出行政复议答复通知书；3、行政复议被申请人答复书、关于对苏通行复被申答字[2017]6号的补充说明，证明工信部就江苏通信局提交的答复书及相应证据进行了审查，履行了行政复议审查职责；4、《延期审理通知书》及交邮凭证，证明工信部决定延期，并送达罗吉；5、通知及交邮凭证，证明2017年10月13日，工信部书面通知罗吉，安排其查阅江苏通信局提交的有关书面材料；6、行政复议相关材料查阅登记表，证明2017年10月23日，罗吉查阅了有关书面材料；7、被诉复议决定及交邮凭证，证明工信部于2017年11月3日作出驳回罗吉行政复议申请的决定书，并依法邮寄送达罗吉。在一审诉讼期间，罗吉提交并在庭审中出示了下列证据：1、政府信息公开申请表、相关材料及邮寄信息，证明罗吉向江苏通信局提交过政府信息公开申请；2、被诉告知书及邮寄信息。证明江苏通信局向罗吉作出了政府信息公开申请答复告知；3、行政复议申请材料及相关邮寄信息，证明罗吉向工信部提出了行政复议申请；4、被诉复议决定、《延期审理通知书》、《行政复议卷宗阅览通知书》及相关邮寄信息。证明工信部向罗吉作出了行政复议申请决定，罗吉不服该复议决定提起行政诉讼未超过法定期限；5、普马克公司、普而摩公司的工商登记信息，证明两公司法人股东均为马训东和吴桂香，两公司存在事实上的关联；6、南京市公安局秦淮分局出具的《政府信息公开答复书》，证明公安机关对普而摩公司做出了刑事立案决定（多名受害者），马训东和吴桂香实属刑事犯罪嫌疑人身份，上述两人开设的普马克公司、普而摩公司均为其实施犯罪活动的诈骗集团公司；7、江苏通信局对普而摩公司作出的《行政处罚决定书》及工信部的《行政复议意见书》，证明江苏通信局违法向普马克公司、普而摩公司实施行政许可；8、江苏通信局在其他行政诉讼案中提供关于南京普而摩公司取得增值电信业务行政许可卷宗材料的列表信息，证明普马克公司取得增值电信业务经营许可的卷宗材料也至少包括上述信息；9、（2014）和行初字第103号一审行政判决书、天津市第一中级人民法院（2014）一中行终字第0140号二审行政判决书、（2015）西行初字第20号一审行政判决书、李广宇编著的《政府信息公开诉讼理念、方法与案例》内容节选，证明罗吉诉求有事实依据；10、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）、《充分保障公众知情权-解读政府信息公开条例》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》、《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》、《〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定〉的理解与适用》，证明罗吉诉求有法律依据；11、北京市通信管理局政府信息公开答复书63号，证明行政机关对申请人取得许可证的这些行政许可的材料对涉及商业隐私的处理办法，涉及商业秘密或个人隐私的处理程序及结果。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：江苏通信局提交的证据材料3、罗吉提交的证据材料2中的被诉告知书和4中的被诉复议决定以及工信部提交的证据材料7中的被诉复议决定均系本案被诉行政行为的载体，是本案的审查对象，不宜作为证明行政行为合法性的证据出示和使用。罗吉、江苏通信局、工信部提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对各方一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。本院经审理查明，2017年7月8日,罗吉向江苏通信局邮寄了政府信息公开申请表，请求公开：1、至今三年内普而摩公司及法人吴桂香普马克公司及法人马训东被江苏通信局查处违反电信监督管理制度的违法记录信息；2、2014年9月3日至今，普马克公司取得的电信业务经营许可证书及该行政许可的全部卷宗材料（包含但不限于行政许可申请人的申请材料、批准文件、证件名称，审批机关、批准内容、提交日期、批准日期、注销日期、注销原因、有效期限等）。江苏通信局于2017年7月27日做出了被诉告知书。罗吉对上述被诉答复不服，于2017年8月13日向工信部邮寄复议申请，提起行政复议。2017年10月12日，工信部作出《延期审理通知书》，决定将罗吉的行政复议申请延期审理30日。工信部于2017年11月3日作出的被诉复议决定，认为江苏通信局已经履行了法定职责，驳回了罗吉的行政复议申请。罗吉不服，于法定期限内向一审法院提起行政诉讼。本院认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，江苏通信局收到罗吉的政府信息公开申请后，及时出具登记回执并送达给申请人。经调查核实，江苏通信局在区分具体情况的基础上，履行审查、判断、征询意见等程序后，作出被诉告知书，针对罗吉所申请的政府信息公开内容，对应答复，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。工信部收到罗吉的复议申请，履行了受理、审查、送达程序，并在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法，适用法律法规正确，认定事实清楚，无超期等违法情形，亦无不当之处。关于罗吉所提一审法院遗漏共同诉讼当事人及应追加普马克公司为一审第三人的诉讼意见，本院认为，被诉告知书系针对罗吉个人作出，罗吉针对被诉告知书及被诉复议决定提起的诉讼，不属人民法院应当追加共同诉讼当事人的法定情形。同时被诉告知书及被诉复议决定，未对普马克公司设定权利义务，对普马克公司权利义务无实际影响，亦不属于人民法院应当追加第三人的法定情形，故对于罗吉的该诉讼意见，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。罗吉的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由罗吉负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 王 元审判员 孙轶松审判员 王 琪二〇一八年七月三十一日书记员 王远征