海南省海口市中级人民法院行政判决书（2018）琼01行终212号上诉人（原审被告）海口市龙华区城市管理行政执法局，住所地海口市龙昆北路**龙华区政府办公楼**。法定代表人王小龙，局长。委托诉讼代理人洪智，该局科员。委托诉讼代理人张颖宁，海南海大平正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海口龙华华源石材商行，住所，住所地海南省海口市龙华区诚联林产品综合市场内div>经营者周海华，总经理。委托诉讼代理人张孝民，海南中邦律师事务所律师。原审第三人海口诚联房地产发展有限公司，住所，住所地海口市美兰区西沙路**运通大厦****div>法定代表人王琼秀。原审第三人海口诚联翔租赁有限公司，住所地海口，住所地海口市龙昆南路丁村旁富源酒店后面>法定代表人王修皇。上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局（以上简称区城管局）诉被上诉人海口龙华华源石材商行（以下简称华源石材商行）、原审第三人海口诚联房地产发展有限公司（以下简称诚联公司）、原审第三人海口诚联翔租赁有限公司（以下简称诚联翔公司）拆迁行政处罚一案，不服海口市龙华区人民法院作出的（2017）琼0106行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：区城管局于2015年10月27日作出海管法改字L2[2015]第2705号《责令限期改正通知书》，认为诚联翔公司在海口市火车东站对面搭建临时建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）的相关规定，故责令其于2015年10月30日前提供或补办相关的报建手续、停止施工或自行拆除。2015年10月30日，区城管局作出海管法强执决字[2015]第031号《行政强制执行决定书》，告知诚联翔公司将于2015年11月5日后对其在丁F-80所建的违法建筑物执行强制拆除。之后，区城管局又向诚联翔公司作出海龙管法强拆公字[2015]第80号《行政强制拆除公告》，要求诚联翔公司3日内自行拆除违法建筑物和设施。如未在法定期限内提出复议或诉讼又不拆除的，区城管局将依法强制拆除。2015年12月6日，区城管局强制拆除涉案建筑物。华源石材商行一审的诉讼请求为：请求法院判令确认区城管局对华源石材商行涉案建筑物的强拆行为违法。原审经审理查明，2015年10月27日，区城管局向诚联翔公司作出海管法改字L2[2015]第2705号《责令限期改正通知书》，认为诚联翔公司未经规划许可擅自在海口市火车东站对面搭建临时建筑物，责令其于2015年10月30日前提供或补办相关的报建手续、停止施工或自行拆除。2015年10月30日，区城管局向诚联翔公司作出海管法强执决字[2015]第031号《行政强制执行决定书》，告知诚联翔公司将于2015年11月5日后对其所建的涉案建筑物执行强制拆除，并将该《行政强制执行决定书》张贴于涉案现场。之后，区城管局又向诚联翔公司作出海龙管法强拆公字[2015]第80号《行政强制拆除公告》，要求诚联翔公司在3日内自行拆除涉案建筑物和设施。如未在法定期限内提出复议或诉讼又不拆除的，区城管局将依法强制拆除。2015年12月6日，区城管局强制拆除涉案建筑物。另查明，涉案石材市场凤翔路海口市××站对面，由诚联公司依法设立。石材市场管理中心系诚联公司的下属机构，负责石材市场的场地出租及市场管理等事宜。2008年3月1日，华源石材商行经营者周海华的丈夫滕兰宗与石材市场管理中心的委托代理人陈雄签订《场地租赁合同》，约定华源石材商行向该中心承租凤翔路石材市场内编号为C-12的场地，用于石材经营。租赁期限自2008年3月1日起至2013年2月28日止。2013年3月1日，诚联公司的股东王修圣代表石材市场管理中心与滕兰宗签订补充协议，在原有协议基本内容不变的前提下，将租金和租赁期限进行调整，将租赁期限延长为自2013年3月1日起至政府对该场地进行开发、建设、搬迁时止。再查明，华源石材商行与石材市场管理中心签订的是“场地”租赁协议，涉案建筑物为华源石材商行自行搭建。又查明，第三人诚联公司有两位股东，其中法定代表人王琼秀出资比例为40%，王修圣出资比例为60%。原审判决认为，本案的争议焦点为华源石材商行是否具有诉讼主体资格以及区城管局作出的强拆行为是否符合法律的规定。一、关于华源石材商行是否具有诉讼主体资格的问题，即华源石材商行是否为强制拆除行为的行政相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，区城管局确认其拆除了位于海口火车东站对面石材市场内的所有临时搭建的建筑物。而华源石材商行与该石材市场订立了《场地租赁合同》，并在承租场地上自行搭建建筑物。合同到期后，华源石材商行与石材市场的上级主管单位诚联公司的股东续签了《补充协议》，将租期延续至拆除时，华源石材商行同时提供了相关租金、电费、卫生费等缴费票据，以上事实相互印证，能够形成完整的证据链，证实区城管局拆除了华源石材商行在石材市场租赁场地上自行搭建的建筑物。故区城管局的强拆行为对华源石材商行的权益产生了实质性的影响，华源石材商行是区城管局行政行为的相对人，亦是本案的适格原告。（一）关于区城管局提出行政相对人应为诚联翔公司而非华源石材商行的观点。区城管局提出其在作出行政行为时，见到石材市场内设有诚联翔公司的办公室，经与诚联翔公司确认后，将《责令限期改正通知书》向诚联翔公司送达，并由该公司员工王芝莉签收。经查，区城管局作出的《责令限期改正通知书》在当事人签字一栏的确有“王芝莉”的签名，但该签名处未加盖公章，无法确认“王芝莉”的身份。虽然区城管局作出的《责令限期改正通知书》、《行政强制执行决定书》和《行政强制拆除公告》，均针对诚联翔公司作出，但涉案建筑物所使用的场地为石材市场管理中心的上级主管单位诚联公司通过租赁方式取得，而该场地上的涉案建筑物为华源石材商行自行搭建，所以无论是场地的出租方、承租方、管理方，还是涉案建筑物的搭建者，均与诚联翔公司无关。而区城管局针对该观点亦未提供相应证据予以证实，应承担举证不能的不利后果，故区城管局的该观点原审法院不予采纳。（二）关于区城管局认为诚联公司与诚联翔公司为关联公司，因此将诚联翔公司认定为行政相对人并无不当的观点。经查，根据工商登记档案记载，诚联公司对诚联翔公司进行出资并占有50%的股份，的确具有一定的关联性，但二公司的法定代表人不同，经营范围亦不尽相同，是两个独立的法人，无法混同。且区城管局认为与行政相对人是关联公司即可成为行政相对人，并无法律依据。故区城管局的该观点原审法院不予支持。二、关于区城管局强制拆除涉案建筑物是否符合法律规定的问题。2015年10月27日，区城管局作出《责令限期改正通知书》，认为诚联翔公司未经规划许可擅自搭建临时建筑物，故责令其在规定期限内提供或补办相关的报建手续、停止施工或自行拆除。之后，区城管局又先后作出了《行政强制执行决定书》、《行政强制拆除公告》，并于2015年12月6日对涉案建筑物进行强制拆除。根据《行政强制法》第三十四条的规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章的规定强制执行。”可见，行政强制执行的前提是行政机关作出行政决定，而执行的依据亦是该行政决定。本案中，区城管局在未作出任何行政决定的情况下，即对涉案建筑物进行拆除系认定事实不清，且程序明显不当的强制拆除行为，应予确认违法。综上，区城管局针对华源石材商行搭建的涉案建筑物进行强制拆除的行为认定事实不清、程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认区城管局于2015年12月6日对华源石材商行木材石材市场内编号为C-12场地上的建筑物进行强制拆除的行为违法。本案受理费50元，由区城管局负担。区城管局上诉称：一、原审判决认定事实不清。1、原审判决认定，与华源石材商行签订租赁合同的出租方石材市场管理中心系城联公司的下属机构，涉案建筑物系华源石材商行所建缺乏事实依据。华源石材商行提供的租赁合同出租方所盖公章虽系“石材市场管理中心”。但公章上并没有城联公司的字样，也没有工商部门的相关资料证明。因此，仅凭城联公司自己出具的证明并不能证明石材市场管理中心系城联公司的下属机构。而事实上，区城管局在石材市场查处违法建筑时，城联翔公司正在该石材市场办公，门口挂有城联翔公司的牌子。接待区城管局的也是城管常联系的现场负责人，该负责人承认涉案建筑物系由其公司所建。当区城管局在建筑物上张贴强拆公告等行政文书时，也没有其他人向区城管局提出异议。为证明以上事实，区城管局要求增加城联公司和诚联翔公司参加诉讼。但以上两公司在接到原审法院通知后均未参加诉讼。因而，区城管局认为，在城联翔公司未到庭和未对其进行调查的情况下，认定“石材市场管理中心”系城联公司的下属机构，认定涉案建筑物系华源石材商行所建，缺乏事实依据。2、原审判决未对涉案建筑物是否是违法建筑进行认定。涉案建筑物是否是违法建筑物是本案的一个重要事实，如果是违法建筑，区城管局就应当依法查处，反之，区城管局则不应查处。区城管局下达责令限期改正通知书后，诚联翔公司及华源石材商行均未按照通知书要求提供涉案建筑物的报建手续。因而，区城管局认定该建筑物系违法临时建筑，应当依法予以拆除。二、区城管局依据相关法律法规作出的责令限期改正措施及强制拆除决定及强制拆除行为程序合法、适用法律正确。《城乡规划法》第四十四条规定：在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。该法第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。该法第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。诚联翔公司在收到区城管局送达的《责令限期改正通知书》后未能在通知书要求的时间内提供和补办相关手续，也未自行拆除。区城管局予以强制拆除的行政行为符合以上法律规定。综上所述，区城管局依据相关法律法规作出的责令限期改正措施及强制拆除决定，认定事实清楚，程序合法、适用法律法规正确。原审判决认定事实不清，判决错误，请求：1、判令撤销海口市龙华区人民法院（2017）琼0106行初105号行政判决书；2、本案一、二审案件受理费由华源石材商行承担。华源石材商行辩称：一、一审判决认定事实清楚。（1）关于涉案的建筑由谁建造、归谁所有的问题，依法首先是应当由区城管局予以举证证明的问题。在区城管局举证不能的情形下，一审根据当事人自述、场地租赁合同、水电费缴纳凭证以及举证不能应承担不利法律后果的法律规定，认定涉案的诸建筑系由华源石材商行自行搭建，证据确实充分，符合社会通常认知。（2）关于一审判决未对涉案建筑是否违法建筑予以认定的问题，依据行政诉讼法第三十四规定，区城管局应当对被涉案建筑是违法建筑提供证据予以证明，区城管局不提供证据应当视为没有证据证明涉案建筑是违法建筑。在区城管局没有证据证明涉案建筑是违法建筑的情形下，一审对涉案建筑是否是违法建筑不予认定，符合行政诉讼法的有关规定。二、区城管局的强制拆除行为程序严重违法。根据《行政强制法》第三十四条规定，实施行政强制行为的前提条件是已经作出相应的行政决定。一审查明的事实是有关职能部门没有作出任何相应的行政决定。在没有作出相应行政决定的情形下，区城管局实施强制拆除行为，程序严重违法。综上，请求二审驳回区城管局的上诉请求，维持一审关于强制拆除行为违法的判决。原审第三人诚联公司、诚联翔公司未作陈述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案主要审理的是上诉人区城管局的强制拆除行为是否合法。2015年10月27日，区城管局向诚联翔公司作出《责令限期改正通知书》，上诉人根据现场的办公地址上挂牌及接待人自称是诚联翔公司的负责人即认为涉案建筑应属诚联翔公司所有，但根据被上诉人与出租方签订的《场地租凭合同》来看，应认定为被上诉人只是租用场地，场地上的涉案建筑由谁搭建，上诉人并未查清，也未提供证据证明，故上诉人认为涉案建筑应属诚联翔公司所建的上诉理由不能成立，本院不予以支持。根据《行政处罚法》第三十一条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案上诉人在未作出行政处罚决定之前，仅张贴了《责令限期改正通知书》、《行政强制执行决定书》和《行政强制拆除公告》后即强行拆除了涉案建筑，其程序违反了法律的规定。综上，原审判决程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人区城管局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海口市龙华区城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 温 方审 判 员 张莲凤审 判 员 傅海燕 二〇一八年七月二十日法官助理 文 静书 记 员 钱 波附相关法律法规规定：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；......