广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终24号 上诉人（原审原告）陈洪东，男，1973年5月10日出生，汉族，住南宁市。 被上诉人（原审被告）南宁市兴宁区食品药品监督管理局。住所地：南宁市厢竹大道**。统一社会信用代码：11450102315926967H。 法定代表人赵欣山，该局局长。 委托代理人卢剑强，该局工作人员。 委托代理人邓国栋，该局工作人员。 第三人北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司。。住所地：南宁市兴宁区昆仑大道**盛天东郡B地块**地上**及地下**统一社会信用代码：91450102MA5K9J3983。 负责人史月华，该分公司总经理。 委托代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。 上诉人陈洪东与被上诉人南宁市兴宁区食品药品监督管理局（以下简称兴宁食药局）、第三人北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司（以下简称华联南宁第三分公司）履行食品监管法定职责一案,不服南宁市青秀区人民法院（2017）桂0103行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日组织当事人到庭就本案争议事项进行了调查、辩论。被上诉人兴宁食药局的行政机关负责人赵欣山及委托代理人卢剑强、邓国栋，第三人华联南宁第三分公司的委托代理人李成灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，原告陈洪东于2017年3月7日在第三人华联南宁第三分公司购买了“南方红枣黑芝麻糊”（净含量：480克），该产品包装袋上含有两段文字广告：“黑芝麻糊哎-小时候一听见芝麻糊的叫卖声，我就再也坐不住了。那亲切而悠长的吆喝，那夕阳下摇曳的芝麻糊担子。忘不掉那一段幽幽的芝麻糊香，抹不掉，那一缕温暖的儿时回忆”和“本品精选优质黑芝麻，配以大颗红枣，由南方黑芝麻专家团队精心配制而成……”。原告以该产品未标注配料黑芝麻的含量为由，于2017年4月29日通过广西食品药品监督管理网站的投诉平台进行举报，并附上产品外包装图片、购物小票和身份证复印件，请求：1、对作为生产者的南方黑芝麻集团股份有限公司予以立案查处。如确定涉案商品违反相关标准，请依法责令厂家整改、召回商品、依法处罚。2、对作为销售者的华联南宁第三分公司予以立案查处。如确定涉案商品违反相关标准，请依法责令整改、召回商品、依法处罚。3、为举报人身份保密。4、谢绝调解。在举报事项获得受理以及办结后给举报人书面回复。2017年5月11日，南宁市食品药品投诉举报受理中心将投诉转被告兴宁食药局处理。被告于2017年7月17日作出本案被诉《复函》，对原告的投诉不予立案，具体内容如前所述。原告因对该《复函》不服而向本院提起行政诉讼，并提出诉讼请求：一、撤销被告2017年7月17日作出的《关于核查北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司涉嫌销售不符合食品安全标准的食品南方黑芝麻糊情况的复函》；二、责令被告对原告2017年4月29日《关于华联超市销售一款“南方黑芝麻糊”涉嫌违反食品安全标准的举报函》予以重新处理；三、被告承担本案诉讼费。 原审判决认为，关于原告是否具有对本案《复函》提起行政诉讼主体资格的问题。原告作为消费者就其购买食品存在的问题向作为食品监管部门的被告进行举报，被告对举报事项的调查处理及其结果显然会对原告的合法权益产生影响，原告与被告的调查处理及答复行为之间存在法律上的利害关系，具备针对本案《复函》提起行政诉讼的主体资格，故一审法院对第三人华联南宁第三分公司认为原告起诉不符合行政诉讼法有关规定的主张不予支持。被告兴宁食药局作为兴宁区的食品药品监督管理部门，具有对原告提出的关于食品安全的投诉举报进行调查处理的法定职责。本案的争议焦点就在于被告是否全面履行了调查处理的职责。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1规定：“如果在食品标签或者说明书上特别强调添加了或者含有一种或多种有价值有特性的配料或者成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成分中的含量。”本案中，涉案产品标签上的两段宣传广告语“黑芝麻糊哎-小时候一听见芝麻糊的叫卖声，我就再也坐不住了。那亲切而悠长的吆喝，那夕阳下摇曳的芝麻糊担子。忘不掉那一段幽幽的芝麻糊香，抹不掉，那一缕温暖的儿时回忆”和“本品精选优质黑芝麻，配以大颗红枣，由南方黑芝麻专家团队精心配制而成……”只是强调了涉案产品系精选“优质黑芝麻”等制成并突出了黑芝麻糊的香味，并未特别强调该黑芝麻配料和成分有超越一般黑芝麻的特别的价值和特性，会对人体产生有别于一般黑芝麻的益处，其广告语中对食品的风味、口味、香味和配料来源进行说明不属于上述规定的“有价值有特性”的配料或者成分，故不需要进行相关含量标示。据此，被告针对原告的投诉决定不予立案并作出本案《复函》送达原告，已全面履行其法定职责。需要指出的是，被告在作出《复函》时未告知原告救济途径，虽未实际侵害原告的救济权利，但被告在今后的工作中应注意避免该行政行为的瑕疵。综上所述，被告兴宁食药局已依法履行其法定职责，其于2017年7月17日对原告陈洪东作出的《关于核查北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司涉嫌销售不符合食品安全标准的食品南方黑芝麻糊情况的复函》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告陈洪东的诉讼请求和理由不成立，原审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈洪东的诉讼请求。 上诉人陈洪东上诉称，一、涉案商品不属于预包装食品标签通则4.1.4.3情形。该4.1.4.3规定,食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。涉案商品不仅仅在商品名称中使用黑芝麻,而且还是用两大段文字向消费者予以强调，因此属于不同的情形。二、涉案商品黑芝麻仅仅是诸多配料中的一种，而且在配料表中处于第三位,属于使用量第三的配料，但是其特意使用两大段文字介绍，对于前两位配料略去不提,明显是向消费者传递信息黑芝麻这一卖点,当然构成“强调”。三、价值为相对而言的。在涉案产品的诸多配料中，黑芝麻应该是最有特点与最贵的，因此黑芝麻对于涉案商品而言当然属于“有价值”，并非说要求黑芝麻一定是与名贵中药一样才算“有价值”。四、涉案商品目前已经标注黑芝麻使用量为“≥20％”，可见商家已经意识到不标注含量存在误导性，才会作出整改。如果允许其不需标注,则造成同一厂家的同一产品使用两种不同的包装,明显造成混乱，让人无所适从，以为是依据不同标准生产出来的不同商品。 五、不标注将不利于监管,也会给消费者产生误导性。比如商家将黑芝麻含量降为10％或者15％，监管环节无从监管，消费者也无法知晓，商家达到了“节省成本，卖同样价钱”的目的，以侵害消费者知情权与选择权作为代价，依法要求标注,则商家此情形完全可以监管与避免，确保消费知情权与选择权。六、GB7718ˉ2011实施指南的制作机关不具备解释权，不应成为案件证据，也与上述理由相悖。七、一审判决采信第三人证据5、6属错误。八、涉案商品虽然外包装用语与上诉人提供的判决与复议决定书不完全一样，但只是少了两处地方（专注三十年经典黑芝麻）强调而已。上诉人认为,只要构成强调,哪怕只有-处地方,即需要标注含量比例,不管是本案的两处地方强调还是其他款式的四处地方强调，该原则不应有所区别,不能说四处地方提及才是强调，两处地方提及不属于强调。综上,一审判决认定事实不清、适用法律错误。上诉人的举报事项完全符合立案条件，被上诉人对举报不予立案构成不履行法定职责。为维护合法权益，请求：1、撤销南宁市青秀区人民法院（2O17）桂O1**行初127号行政判决书；2、撤销被上诉人2017年7月17日作出的《关于核查北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司涉嫌销售不符合食品安全标准的食品南方黑芝麻糊情况的复函》；3、责令被上诉人对上诉人2017年4月29曰《关于华联超市销售一款“南方黑芝麻糊”涉嫌违反食品安全标准的举报函》予以重新处理；4、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人兴宁食药局辩称，一审法院认定事实正确,上诉人称一审判决认定事实不清没有依据。被上诉人接到上诉人的投诉后，对被投诉食品的情况进行了调查°经查被投诉的“南方红枣黑芝麻糊”的包装袋上有广告图片及相关文字对所含“黑芝麻”进行说明，产品只是强调了涉案产品是由精选“优质黑芝麻”等制成并突出了黑芝麻糊的香味，并未特别强调该黑芝麻配料和成分有超越一般黑芝麻的特别价值和特性，会对人体产生有别于一般黑芝麻的益处，其广告语中对食品的口味、香味及配料来源等进行说明不属于“有价值有特性”的配料或者成分，不需要进行相关含量标示。《食品药品行政处罚程序规定》（2014年国家食品药品监督管理总局令第3号）第十八条第一款第（二）项规定:“立案应当符合下列条件:（二）有违法事实，就上诉人投诉的事项，原审第三人并不存在违法事实，不符合立案的条件，被上诉人依法不予立案，并于2017年7月17日通过EMS将调查情况的复函邮寄给上诉人，已经全面履行法定职责。二、上诉人曲解了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）（以下简称《通则》）第4.1.4.1节中“有价值”的含义。《通则》第4.1.4.1节中“有价值、有特性”是指所强调的配料或成分对人体有益程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。“黑芝麻”属于黑芝麻糊反映食品真实属性需要的一般配料，对人体的有益程度并未超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且也不具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，因此不属于《通则》第4.1.4.1节所称“有价值、有特性”的配料或成分，不是相对特殊的配料。三、《〈预包装食品标签通则〉实施指南》（以下简称《实施指南》）的解释具有指导意义。《实施指南》是由《通则》的起草机构国家食品安全风险评估中心和中国食品工业协会组织专家联合编制的。国家食品安全风险评估中心是经中央机构编制委员会办公室批准、直属于国家卫生和计划生育委员会的公共卫生事业单位，是负责食品安全风险评估的国家级技术机构。食品安全标准的技术管理工作是该机构的主要职责之一，自从2012年《通则》实施以来，随着标准执行和实施的逐步深入，出现了食品行业、监管部门和普通消费者对该标准的理解不一致的情况，《实施指南》的编写目的就是为了解决上述问题，对《通则》的主要技术内容和常见的理解分歧做进一步的解释和说明。所以引用《实施指南》对《通则》中概念的解释，是运用《通则》实施监管的题中之义，也是判断食品标签是否符合国家标准的重要依据。综上所述，原审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，判决合法、合理，请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。 第三人华联南宁第三分公司述称，其意见与在一审时的陈述意见一致。尽管目前生产厂家对黑芝麻的生产含量作了标注，并不表示以前就是违法违规行为，只是一种企业的行为。关于解释权的问题，制作机关既然有权利有专业有能力制定起草标准，理所当然应当对自己制定的标准有解释的权利。上诉人在一审举证的行政复议决定书和判决书与本案无关，一审认定是正确的。 二审中，各方当事人均未提交新证据，被上诉人、第三人对一审查明事实无异议，经查实，一审查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：被上诉人作出本案被诉《关于核查北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司涉嫌销售不符合食品安全标准的食品南方黑芝麻糊情况的复函》的行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确。根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1规定：“如果在食品标签或者说明书上特别强调添加了或者含有一种或多种有价值有特性的配料或者成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成分中的含量。”，以及《GB7718－2011实施指南》中对上述通则中的“有价值、有特性”解释为“暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料”。本案中，涉案产品标签上的两段宣传广告语强调了涉案产品是由“优质黑芝麻”等制成，“黑芝麻”属于黑芝麻糊反映食品真实属性需要的一般配料，而“优质”指的是质量优良，并不等同于“有价值、有特性”，即该广告语并未强调其产品中的黑芝麻配料或成分对人体有益的程度超出一般黑芝麻所应当达到的程度，因此不需要对该配料进行定量标示。综上所述，被上诉人对上诉人作出的《关于核查北京华联综合超市股份有限公司南宁第三分公司涉嫌销售不符合食品安全标准的食品南方黑芝麻糊情况的复函》的行为认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不成立，一审判决正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人陈洪东负担。 本判决为终审判决。 审判长 晏 琼 审判员 陆文勇 审判员 韦影年 二〇一八年六月二十九日 书记员 钟 倩 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。