四川省射洪县人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川0922行初14号 原告：胥学平，男，1965年6月18日出生，汉族，住四川省绵阳市涪城区。 原告：杨均，男，1972年9月7日出生，汉族，住四川省射洪县。 委托诉讼代理人(上列原告共同委托)：周炜，重庆千品律师事务所律师。 委托诉讼代理人(上列原告共同委托)：左自伟，重庆千品律师事务所律师。 被告：射洪县城乡规划管理局，住所地射洪县太和镇新阳街，统一社会信用代码12510822782295834U。 法定代表人：宋小宁，该局局长。 委托诉讼代理人（特别授权）:郑攀，四川今辰律师事务所律师。 原告胥学平、杨均诉被告射洪县城乡规划管理局（以下简称县规划局）城市规划管理一案，本院于2018年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年6月8日、7月3日公开开庭进行了审理。原告胥学平、杨均及其委托诉讼代理人周炜、左自伟，被告县规划局局长宋小宁、委托诉讼代理人郑攀到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。 原告胥学平、杨均诉称，2006年1月27日，原告胥学平通过拍卖的方式取得了射洪县××街管理房项目用地的国有建设用地使用权929.4平方米。原告胥学平与被告、射洪县国土资源局、四川射洪城市建设投资有限责任公司于2014年5月20日签订《国有建设用地使用权置换合同》。该合同约定，原告置入土地位于射洪县太和镇滨江路南段，土地面积为929.4平方米，为商业用地，使用权为40年。规划指标为:建筑层数≤2.5层，总建筑面积≤2323.5平方米，容积率2.5，并附四至界限图。原告胥学平与原告杨均于2014年7月22日签订《协议》，约定杨均占40%，并经射洪县国土资源局同意。2018年1月8日，被告出具了《射洪县城乡规划管理局关于胥学平、杨均、黄云置换土地规划说明的复函》，载明置换土地用地性质为公园绿地。原告系涉案国有建设土地使用权人，根据《四川省城乡规划条例》43条规定，在国有建设用地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分。原告认为，被告系作出规划条件及规划指标的职能主体，在提出明确的规划指标后，又提出该涉案土地为公园绿地，且在变更程序中未通知权利人，被告变更涉案土地规划条件及规划指标的行为事实及法律依据不足、程序违法。故原告依法向法院提起诉讼，请求判令：1.依法确认被告变更原告位于射洪县太和镇滨江路南段国有土地使用权规划条件及规划指标的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 被告县规划局辩称,1.《关于胥学平、杨均、黄云置换土地规划说明的复函》不属于一个具体行政行为，不具备可诉性；2.复函是依据《射洪县城市总体规划（2013-2020）》和射洪县城区控制性详细规划作出的，依据合法；3.《射洪县城市总体规划（2013-2020）》和射洪县城区控制性详细规划制作报批程序合法，且属于规范性法律文件，针对的主体是不特定的人，并非只正对原告方，原告起诉没有法律依据；4.原告诉状中所称的《国有建设用地使用权置换合同》已经被射洪县人民法院判决解除，原告的经济损失也依法得到赔偿，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第八款的规定，人民法院应当依法裁定驳回原告的起诉。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院根据案情需要依法调取了两组证据，本院组织当事人进行证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有争议的证据，本院认定如下：对被告提供的《射洪城市总体规划（2004-2020）》和《射洪县城市总体规划（2013-2030）》,结合本院依职权调取的证据,能印证两版总规的真实性，本院予以采信；对原告提供政府信息公开申请表及《射洪县城乡规划管理局关于黄云、胥学平、杨均申请政府信息公开的说明》，该两份证据能相互印证,本院予以采信；对原告提供的协议，因射洪县国土资源局和被告在公函往来中均将杨均作为该置入土地的使用权人，并结合射洪县国土资源局诉胥学平、杨均建设用地使用权合同纠纷一案的庭审情况，可以认定该协议的真实性，故本院予以采信；对本院依法调取的两组证据，均是各级政府及其职能部门出具的文件，是县规划局在公文往来中获得的，本院予以采信。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院经审理认定事实如下：2006年1月27日，原告胥学平通过拍卖方式取得了位于射洪县××街管理房项目929.4平方米土地的国有建设用地使用权。后因城市发展,武安河景观带内已不适宜再在建设景点房和管理房,导致项目用地无法按拍卖用途进场施工建设。2014年5月20日，射洪县国土资源局（甲方）、胥学平（乙方）、四川射洪城市建设投资有限责任公司（丙方）、射洪县城乡规划管理局（丁方）共同签订《国有建设用地使用权置换合同》，合同约定：……置入土地位于射洪县太和镇滨江路南段，土地面积929.4平方米，用途为商业用地，土地使用年限为40年。规划指标为：建筑层数≤2.5层，总建筑面积≤2323.5平方米，容积率2.5……。”2014年7月22日，被告胥学平、杨均签订协议，约定对上述土地共同开发，胥学平占60%，杨均占40%，射洪县国土资源局签字盖章表示同意。 2004年12月，四川省城乡规划设计研究院出具了《射洪城市总体规划（2004-2020）》。2015年9月21日，四川省住房和城乡建设厅经四川省人民政府同意作出复函，该复函载明：原则同意《射洪县城市总体规划（2013-2030）》；《总体规划》是射洪县城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》要求；射洪县人民政府要根据本批复精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。原告胥学平置入的位于射洪县太和镇滨江路南段929.4平方米土地，按照《射洪城市总体规划（2004-2020）》和《射洪县城市总体规划（2013-2030）》，该土地用地性质均为公园绿地。2017年12月22日射洪县国土资源局向县规划局发出《关于胥学平、杨均、黄云置换土地规划说明的函》（射国土资函[2017]195号），请被告出具胥学平、杨均、黄云所置入土地现今规划用途的证明。2018年1月8日，县规划局向射洪县国土资源局出具《关于胥学平、杨均、黄云置换土地规划说明的复函》（射规函[2018]4号），内容为：贵局《关于胥学平、杨均、黄云置换土地规划说明的函》（射国土资函[2017]195号）收悉，依据《射洪县城市总体规划（2013-2020）》，原告胥学平、杨均、黄云置换土地性质为公园绿地。二原告认为被告变更涉案土地规划条件及规划指标的行为违法，于2018年4月24日向人民法院提起诉讼，请求判准如前所述。 本院认为，被诉行政行为的存在，是提起行政诉讼的前提，它直接决定了行政诉讼的原、被告是否适格等起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料……。”本案中，原告胥学平、杨均的诉讼请求是确认被告变更位于射洪县太和镇滨江路南段国有土地使用权规划条件及规划指标的行为违法，根据该诉讼请求，首先要证明被诉行政行为存在，然后才能对被诉行政行为进行审查,即先要证明县规划局实施了变更涉案土地国有土地使用权规划条件及规划指标的行政行为。原告称通过复函得知被告变更了所置入的土地的用地性质及规划条件、规划指标，但未提供证据证明被告作出变更置入土地规划指标行政行为的具体内容和时间等，原告应当承担举证不能的法律后果。在签订《国有建设用地使用权置换合同》时，依据当时适用的《射洪城市总体规划（2004-2020）》，所置入的土地用地性质为公园绿地。新修编的《射洪县城市总体规划（2013-2030）》，该土地的用地性质仍为公园绿地，土地性质并未做过变更。综上所述，本案中被诉的行政行为不存在，原告提起诉讼不符合法定条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告胥学平、杨均的起诉。 本案不收取案件受理费，原告胥学平、杨均已预交的案件受理费50元本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  赵燕君 人民陪审员  曾钊清 人民陪审员  任道红 二〇一八年七月三日 法 官 助 理白杨 书 记 员  王岚岚