海南省第二中级人民法院行政判决书（2018）琼97行初55号海南省第二中级人民法院行政判决书（2018）琼97行初55号原告郭祖英，男，1953年1月出生。委托代理人马佩霞，女，1952年12月出生，住所地昌江县。委托代理人郑月涛，男，1954年10月出生，住海口市。被告海南省国土资源厅，住所地海口市美兰区美贤路**。法定代表人巴特尔，该厅厅长。委托代理人于其洪，该厅政策法规处副调研员。委托代理人滕雨格，海南瑞来律师事务所律师。原告郭祖英诉被告海南省国土资源厅林业行政登记纠纷一案，于2018年2月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月18日公开开庭审理了本案。原告郭祖英及委托诉讼代理人马佩霞、郑月涛，被告海南国资厅的委托诉讼代理人于其洪、滕雨格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告海南省国土资源厅于2018年1月12日作出的琼国土资复受字[2018]3号《行政复议不予受理决定书》（以下简称3号《决定》），认为原告郭祖英在2014年就已知道昌江林证字（2008）第019335号《林权证》（以下简称019335号《林权证》）的具体内容，至今超过二年。决定对郭祖英的行政复议申请不予受理。原告郭祖英诉称：原告为了支持国家的经济建设，于1985年自行投资人民币20多万元在保平村指北岭脚下开垦荒山荒坡种植甘蔗，并于1986年设立了家庭农场昌江县甘香农场。1989年2月，海南省人民政府以[琼府（1989）83号文件]作出《关于土地清查问题的处理决定》，原保平乡国土所向原告发出《关于合法用地的通知》，要求按[琼府（1989）83号文件]精神，“办理土地使用的有关手续和缴纳土地管理、地价费”。据此，原告向原保平乡国土所如实申报用地情况，并于1990年1月21日上缴管理费人民币1000元、1990年11月25日上缴管理费人民币1000元、1990年12月25日上缴管理费人民币300原。后又于2007年12月23日向十月田镇保平村委会一次性缴纳土地开发管理费人民币2400元。原告按照[琼府（1989）83号文件]精神，在申报、缴费之后，于1992年10月30日正式以昌江县甘香农场的名义作为乙方，与原保平村管理区（即现在××县民委员会）作为甲方签订了《开发土地协议书》，约定由保平村管理区将保平村指北山一片240亩的土地发包给昌江县甘香农场开发种植甘蔗，之后再种植橡胶，确定使用土地期限为五十年，即从1992年10月30日至2042年10月30日止。合同签订后，原告带领家庭成员大力开展以甘蔗种植为主的家庭农场经营活动，并将土地面积实际开发利用到246.9亩。昌江县国土资源局于2001年10月18日制定了昌江县保平乡7号四至范围为：东起指北岭的东山脚；南至指北岭的南山脚；西至水利沟边；北至塘坊岭的交界处的《海南省公益林现场界定书》，该《界定书》所界定的面积包含原告合法拥有土地承包经营权的246.9亩土地在内。将原告合法拥有土地承包经营权的246.9亩土地划为国有后备土地及公益林区，并办理了包含原告246.9亩土地在内的2030.86亩土地的019335号《林权证》。《海南省重点公益林管理试行办法》第十条第一款“各市县林业主管部门应与重点公益林权属单位或承包经营者进行现场界定，做到权属、地界清楚，事权划分和经营主体明确；并由当地政府与权属单位或承包经营者签订现场界定书”。昌江县国土资源局作为昌江县的土地行政主管部门，未积极履行土地调查、确定土地权属状况，未经上述条款规定的法定程序，在未与承包经营者进行现场界定、未做到权属地界清楚、未落实管护补偿的情况下，即单方将原告所开发利用的246.9亩土地范围确定为公益林区域，其行为严重违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益，使原告不能按照自己的意愿在自己承包的土地上进行经营，原告错过了很多大力发展高效农业获取巨额经济利益的时机，造成无法估量的经济损失，其应向原告进行行政赔偿。原告于2017年9月20日向昌江县信访局递交提出请求撤销019335号《林权证》的报告，2017年9月22日，昌江县信访局作出决定不予受理。原告于2017年10月30日以昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）为被申请人向海南省人民政府提出行政复议申请，海南省人民政府作出琼府复告[2017]2号《行政复议告知书》，根据该告知书的精神，以及依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，原告以行使其职权的昌江县国土资源局不动产登记机构为被申请人，于2018年1月5日向被告海南省国土资源厅提起行政复议。被告于2018年1月12日以原告“超过法定期限二年”为由，作出3号《决定》。原告合法拥有土地承包经营权的246.9亩土地属于不动产，根据行政诉讼法以及《海南省实施办法》第二十六条第二款“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”的有关规定，原告于2014年才知道自己合法承包的土地已于2006年被昌江县国土资源局划为国有后备地，并于2008年10月28日办理了019335号《林权证》，确定包含原告246.9亩土地在内的2030.86亩公益林区的林木所有权权利人为昌江县政府，申请期限并未逾期。原告提出行政复议符合《行政复议法实施条例》第二十八条“在法定申请期限内提出”的规定，被告应对原告的复议申请予以受理。被告以《海南省实施办法》第二十六条第一款作为依据，认定原告申请期限逾期，作出3号《决定》，适用法律法规错误。综上，请求依法撤销被告海南省国土资源厅作出的3号《决定》，判令被告作出新的行政行为。原告提交了以下证据：证据1.《通知》，证明原告于1985年3月份自行投资开垦耕种位于保平村委会指北246.09亩荒地的事实；证据2.《关于合法用地的通知》，证明原告保平乡国土管理所对原告开垦保平村委会指北246.09亩荒地的事实予以认可；证据3.《关于下达一九八九年度芒果等专用化肥指标的通知》（昌农委[1989]022号），证明原告使用国有土地的事实已获得相关部门的认可；证据4.《收据》，证明原告于1990年1月21日向保平乡国土所缴纳88-89年的土地管理费人民币1000元的事实；证据5.《昌江县行政事业性规费收款统一收据》第0005060号，证明原告于1990年11月25日向保平乡国土所缴纳土地管理费人民币700元的事实，并证明原告当年种植的是甘蔗；证据6.《昌江县行政事业性规费收款统一收据》第0005066号，证明原告于1990年12月25日向保平乡国土所缴纳土地管理费人民币300元的事实，并证明原告当年种植的是甘蔗；证据7.《收条》，证明原告于2007年12月23日向保平村委会一次性支付土地开发管理费人民币2400元的事实；证据8.《记账本》，证明保平村委会收了原告土地开发管理费人民币2400元后，用于冬修水利的事实；证据9.《开发土地协议书》，证明原告于1992年10月30日与保平村民管委会签订开发土地协议的事实；证据10.《林权证》，证明昌江县林业局于2008年10月28日给昌江县政府颁发了019335号《林权证》，违反程序、违法行政的事实；证据11.《关于请求昌江县政府依法撤销019335号的报告》，证明原告于2017年9月21日向昌江县信访局递交该报告，请求撤销019335号《林权证》的事实；证据12.《不予受理告知》，证明原告于2007年9月21日向昌江县信访局递交《关于请求昌江县政府依法撤销019335号的报告》，9月22日昌江县信访局作出《不予受理告知》的处理结果；证据13.《行政复议申请书》，证明原告于2017年10月23日向海南省人民政府提起行政复议的事实；证据14.《行政复议告知书》，证明海南省人民政府作出处理结果；证据15.《行政复议文书送达回证》，证明原告于2017年11月4日收到《行政复议告知书》的事实；证据16.海南省国土资源厅琼国土资[2018]3号《行政复议不予受理决定书》，证明被告决定不予受理的事实；证据17.（2014）海南二中行初字第3号行政判决书，证明法院确认019335号《林权证》包含了原告主张权利的246.9亩土地的事实；证据18.（2014）琼行终字第86号行政裁定书，证明原告申请撤诉理由为：本案需以另外的案由提起诉讼更有利于解决问题，而并非对一审法院作出的判决服判。被告海南省国土资源厅辩称：一、3号《决定》认定事实清楚。019335号《林权证》系昌江黎族自治县林业局颁发，该具体行政行为的作出期限为2008年9月12日。郭祖英在（2014）海南二中行初字第3号案件中作为原告起诉时自认“郭祖英于2013年4月将昌江县林业局告上法庭，得知昌江县政府于2007年将该涉案土地划定为国有后备土地，并于2008年颁发了《林权证》”。（2014）海南二中行初字第3号行政判决书于2014年1月7日作出，该案中的被告昌江县政府在庭审时已经将019335号《林权证》作为证据提交。因此，郭祖英最迟在2014年1月7日就已经知道该具体行政行为存在。二、3号《决定》适用法律正确。根据《行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”根据《海南省实施办法》第二十六条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或者申请期限，致使当事人逾期申请复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”郭祖英最迟在2014年1月7日就已经知道该具体行政行为存在，至2017年才申请行政复议，已经超过2年的期限，3号《决定》适用法律正确。三、3号《决定》程序合法。2017年12月28日，被告收到郭祖英的《行政复议申请书》及证据材料，在2017年12月29日告知郭祖英补正材料，符合《行政复议法实施条例》第二十九条的规定。2018年1月8日，被告收到郭祖英补正的材料，于2018年1月12日作出3号《决定》，符合《行政复议法》第十七条的规定，程序合法。被告提交了以下证据：证据1.《行政复议申请书》及证据材料，证明原告最迟于2014年1月7日知晓《林权证》具体行政行为的存在；证据2.《补正行政复议申请通知书》及送达证明，证明被告在法定期限内通知原告补正申请材料，程序合法；证据3.补正后的《行政复议申请书》，证明原告在收到被告要求补正的告知书后向被告提交了补正后的《行政复议申请书》；证据4.《行政复议不予受理决定书》及送达证明，证明被告在规定时间内作出了3号《决定》并送达了原告，程序合法。以上证据共同证明被告作出的3号《决定》内容合法、程序正当。经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：（一）关于原告郭祖英提交的证据：被告对证据1真实性关联性认可，证明内容不予认可，不能证明行政复议申请符合受理条件；证据2-3与证据1质证意见相同，不能证明行政复议申请符合受理条件；证据4-8真实性无法确认，由法院审查，证明内容有异议，不能证明行政复议申请符合受理条件；证据9的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明内容有异议，不能证明行政复议申请符合受理条件；证据10真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明内容不予认可，不能证明行政复议申请符合受理条件，该证据恰好证明该《林权证》作出时间为2008年10月28日；对证据11-12真实性不确认，合法性、关联性无异议；证据13真实性无法确认；证据14真实性、合法性、关联性无异议；证据15真实性、合法性、关联性无异议；证据16真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容认可；证据17真实性、合法性、关联性无异议，该判决书载明开庭时间为2013年12月26日，原告在开庭时间知晓林权证的存在，判决作出日期为2014年1月7日，对于法院确认《林权证》包含原告主张的246.9亩土地的事实没有异议；证据18真实性、合法性、关联性及其证明内容均没有异议。（二）关于被告海南省国土资源厅提交的证据：原告对被告提交的4组证据的真实性、合法性、关联性及其内容没有异议。本院对原、被告双方提交的上述证据认证如下：（一）关于原告郭祖英提交的证据。本院认为，原告提交的证据4-8的真实性不予确认。原告除此之外提交的证据客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，本院予以确认。（二）关于被告海南省国土资源厅提交的证据。本院认为，被告提交的证据客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，本院予以确认。经审理查明：原告郭祖英作为诉讼代表于2013年11月25日以昌江县政府作为被告，昌江县林业局和昌江县十月田镇保平村民委员会作为第三人向本院提起诉讼，郭祖英在起诉状中称“郭祖英于2013年4月将昌江县林业局告上法庭，得知昌江县政府于2007年将该涉案土地划定为国有后备土地，并于2008年颁发了《林权证》，该《林权证》确认包括涉案土地在内的2030.86亩公益林区的林木所有权归昌江县政府所有”。诉讼请求为：确认昌江县政府将位于××县指并岭山下246.9亩承包地划为国有后备土地及公益林区的行政行为违法并予以撤销；由昌江县政府就其违法行政行为给郭祖英农户造成的经济损失给予行政赔偿5380444元。本院于2013年12月26日对该案公开开庭审理，郭祖英及委托代理人到庭参加了诉讼。庭审时，昌江县政府和昌江县林业局均将019335号《林权证》作为证据当庭举证，郭祖英及委托代理人对该证据进行了质证。2014年1月7日，本院作出（2014）海南二中行初字第3号行政判决，驳回原告郭祖英农村土地承包经营户的诉讼请求。郭祖英不服，向海南省高级人民法院提出上诉，在该案审理过程中，郭祖英于2014年5月9日以该案需以另外的案由提起诉讼更有利于解决问题为由，申请撤回了上诉。2014年5月12日，海南省高级人民法院作出（2014）琼行终字第86号行政裁定，准许上诉人郭祖英撤回上诉。原告郭祖英于2017年9月21日向昌江县信访局递交《关于请求昌江县政府依法撤销019335号的报告》，同年9月22日，昌江县信访局作出《不予受理告知》，对原告郭祖英来访提出的信访事项决定不予受理。2017年10月30日，原告郭祖英向海南省人民政府提出《行政复议申请书》，请求依法撤销昌江县林业局作出的019335号《林权证》。2017年11月2日，海南省人民政府作出琼府复告[2017]2号《行政复议告知书》，告知郭祖英依法向昌江县人民政府或海南省国土资源厅提出行政复议申请。2017年12月24日，郭祖英向海南省国土资源厅递交《行政复议申请书》及证据材料。因该《行政复议申请书》不规范，海南省国土资源厅于2017年12月29日作出《补正行政复议申请通知书》，并寄送给郭祖英。郭祖英于2018年1月5日又向海南省国土资源厅提交补正后的《行政复议申请书》。经审查后，海南省国土资源厅于2018年1月12日作出3号《决定》，认为郭祖英在2014年就已知道019335号《林权证》的具体内容，至今超过二年。决定对郭祖英的行政复议申请不予受理。本院认为，本院系对被告海南省国土资源厅作出3号《决定》的合法性进行审查，具体应从海南省国土资源厅作出3号《决定》认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确以及程序是否合法等方面进行审查。一、关于被告海南省国土资源厅作出3号《决定》认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《海南省实施办法》第二十六条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或者申请期限，致使当事人逾期申请复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”从庭审查明的事实来看，原告郭祖英在2014年1月7日前就应当知道019335号《林权证》的具体内容，但其在没有因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情况下，却于2017年12月24日才向被告海南省国土资源厅提出《行政复议申请书》，显然已经超过2年的期限。故被告海南省国土资源厅对此事实的认定清楚。二、关于被告海南省国土资源厅作出3号《决定》适用法律法规是否正确的问题。被告海南省国土资源厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项和《海南省实施办法》第二十六条的规定，作出被诉的3号《决定》，适用法律法规正确。三、关于被告海南省国土资源厅作出3号《决定》程序是否合法的问题。从本案查明的事实来看，被告海南省国土资源厅收到原告郭祖英的《行政复议申请书》及证据材料后，因该《行政复议申请书》不规范，海南省国土资源厅于2017年12月29日作出《补正行政复议申请通知书》，并寄送给郭祖英。郭祖英于2018年1月5日又向海南省国土资源厅提交补正后的《行政复议申请书》。经审查后，海南省国土资源厅于2018年1月12日作出3号《决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上所述，原告郭祖英请求撤销海南省国土资源厅作出的3号《决定》的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郭祖英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郭祖英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吴万贤审 判 员 张成信审 判 员 孔凡勇 二〇一八年七月三十日法官助理 管 娜书 记 员 曾虹精书记员曾虹精附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。