黑龙江省哈尔滨市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）黑01民初438号原告：哈尔滨市华利尔化工经销有限公司，住所地哈尔滨市道外区团结镇丰果村。法定代表人：孟樊泽，该公司执行董事。委托诉讼代理人：程培国，黑龙江良治律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘布，黑龙江良治律师事务所律师。被告：哈尔滨市道外区团结镇人民政府，住所地哈尔滨市道外区天恒大街242号。法定代表人：崔永波，镇长。委托诉讼代理人：郑美娜，黑龙江鼎誉律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈波，黑龙江鼎誉律师事务所律师。原告哈尔滨市华利尔化工经销有限公司（以下简称华利尔公司）因与被告哈尔滨市道外区团结镇人民政府（以下简称团结镇政府）合同纠纷一案，本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告华利尔公司委托诉讼代理人程培国、刘布，被告团结镇政府委托诉讼代理人郑美娜、陈波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。华利尔公司向本院提出诉讼请求：1.团结镇政府赔偿华利尔公司所遭受的损失50,015,000元（暂定）及利息（按照中国人民银行同期贷款利率，自2013年5月8日起计算至实际支付之日止）；2.团结镇政府返还土地转让款1,063,300元及利息（按照中国人民银行同期贷款利率，自2005年3月14日起计算至实际支付之日止）。事实和理由:2004年9月3日，哈尔滨市道外区人民政府招商局、团结镇政府与华利尔公司签署《招商引资企业确认表》，确认华利尔公司为哈尔滨市道外区人民政府的招商企业。2005年3月，团结镇政府与华利尔公司签订土地转让《协议书》，承诺为华利尔公司办理土地变更手续。由于开发建设需要取得规划部门的许可，团结镇政府不能将涉案土地进行权属变更，故华利尔公司一直未能建设。此后，由于团结镇村民不断上访，反应土地转让后一直处于闲置状态，村民生计没有保障。团结镇政府为了解决村民上访问题，同时也为了增加财政收入和进行人员安置，向华利尔公司下达“边建设边审批”的指令，要求华利尔公司尽快开工建设，采取特事特办。华利尔公司出于对政府的信任，开始施工、建设厂房、购买设备、生产经营。此后，2012年哈尔滨市人民政府引进华南城项目，华利尔公司使用的土地被列入征收范围。由于土地权属未变更，华利尔公司土地上的建筑物被认定为违法建筑，故将华利尔公司土地及地上附着物全部拆除。华利尔公司认为，华利尔公司是政府招商引资企业，在与团结镇政府签订《协议书》后，团结镇政府就有义务为华利尔公司办理相关手续；团结镇政府非但没有办理相关手续，反而为了自身利益，强令华利尔公司进行建设，致使华利尔公司遭受重大损失，团结镇政府对此应当承担赔偿责任。诉讼中，华利尔公司申请对被拆迁建筑物及设备损失进行鉴定，并根据鉴定意见，将第一项诉讼请求中的损失数额变更为41,531,972元。团结镇政府辩称：1.华利尔公司所述招商引资行为属于行政行为不属于民事行为，且本案招商主体为哈尔滨市团结企业公司，华利尔公司依据合同纠纷起诉团结镇政府主体不适格。案涉协议书签订主体为团结镇政府与孟樊泽个人而非华利尔公司，华利尔公司主张孟樊泽是以华利尔公司法定代表人身份与团结镇政府签订协议不成立;且本协议如转让的是土地所有权则违反法律禁止性规定，依法应属无效合同；如转让的是土地使用权，则因案涉土地为集体所有土地，转让未经法定程序，也应属无效合同。2.华利尔公司称“边建设边审批”系合同内容的组成部分不成立，对案涉工程建设进行审批并非团结镇政府的职责范围，应经相关的部门进行审批。团结镇政府只负有协助义务，华利尔公司以此主张团结镇政府承担赔偿责任于法无据。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对华利尔公司提交证据一招商引资企业确认表，虽然团结镇政府对该证据的关联性有异议，但因华利尔公司表示哈尔滨市团结企业公司是团结镇政府设立的专门从事招商引资工作的单位，而团结镇政府表示庭审后对此进行核实再回复法庭，但一直未予回复，且华利尔公司举示的证据六即团结镇政府出具的涉案土地情况说明中亦载明华利尔公司系团结镇政府的招商企业，此属团结镇政府自认，因此，华利尔公司举示的该证据与其举示的证据六相互印证，能够证明待证事实，本院予以采信。对证据二协议书、证据三黑龙江省往来资金结算票据，因团结镇政府对其真实性没有异议，故本院对该两份证据所载明的内容予以采信。对证据四关于华利尔公司氨水生产分装项目用地情况说明、证据五哈尔滨市道外区企业投资项目备案确认书，团结镇政府虽然对这两份证据的关联性有异议，但对其真实性没有提出异议，该两份证据能够证明案涉土地在团结镇政府2009年批准的总体规划区内，土地利用规划正按已批准的总体规划进行土地修编；道外区发展改革局亦对华利尔公司投资的新建氨水分装项目审查备案，并同意办理相关手续，故本院对该两份证据予以采信。对证据六中的2001年5月21日哈尔滨市人民政府哈政土规字（2001）1号、2013年5月8日团结镇政府出具的华利尔公司土地情况说明，因团结镇政府对真实性没有异议，故本院予以采信。对该证据中的2012年11月18日哈尔滨市××镇红利村民委员会出具的华利尔公司土地情况说明，虽然团结镇政府对其真实性、关联性和所要证明的问题均有异议，因该说明主要内容与前述团结镇政府出具的土地情况说明相互印证，能够证明待证事实，故本院予以采信。因团结镇政府对华利尔公司举示的证据七限期拆除公告、行政复议立案通知书、撤销限期拆除公告决定书、责令限期拆除违法建筑通知书，证据八付款凭证、税收电子转账专用完税证，证据九华利尔公司地上物明细（由哈尔滨市道外新区建设土地房屋征收工作领导小组办公室出具），证据十一土地登记卡的真实性没有异议，故本院对这四份证据所载明的内容予以采信。对证据十资产评估初评表，因系华利尔公司单方委托作出，团结镇政府不予认可，故本院不予采信。诉讼中，本院根据华利尔公司的申请，依法委托黑龙江鑫华园资产评估有限公司，对华利尔公司举示的证据九中所涉及的设备和建筑物在拆除时的价值进行鉴定。2017年12月12日，黑龙江鑫华园资产评估有限公司作出黑鑫华园[2017]估鉴字第025号司法鉴定意见书，鉴定意见为：委托鉴定的华利尔公司所举示证据九中所涉及的建筑物和设备等在鉴定基准日2013年5月21日的市场价值为41,531,972元。华利尔公司对该鉴定意见没有异议。团结镇政府对鉴定意见有异议，并申请鉴定人员出庭接受质询，本院组织质询；团结镇政府仍有异议，但未举示足以推翻该鉴定意见的反驳证据，故本院对该鉴定意见予以采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：华利尔公司是团结镇政府招商引资企业。2005年3月14日，团结镇政府作为甲方与作为乙方的华利尔公司法定代表人孟樊泽签订协议书，约定：双方经充分协商，就甲方权属位于哈尔滨市××镇红利村红利小学门前一块（长217米、宽140米）面积为30,380平方米的土地有偿转让给乙方使用，达成协议如下：一、转让时间：2005年3月11日；二、转让内容：甲方所属位于团结镇红利村红利小学门前一块，长217米，宽140米，面积为30,380平方米（以实际测量为准）；三、转让价格：经协商双方约定转让费为106.33万元；四、付款方式：分两次付款，乙方须在签订协议之日首付52万元，剩下54.33万元于协议签订之日起一周内付清；五、乙方如须办理房屋、土地等证件，甲方将协助，费用由乙方承担；六、本协议如与国家有关政策、规定相抵触时，按国家有关政策、规定执行，未尽事宜，双方另行协商解决；七、本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，一份存档。协议签订当日，孟樊泽即向团结镇政府交纳土地转让费106.33万元，团结镇政府为孟樊泽开具黑龙江省单位往来资金结算票据一张，华利尔公司开始占有该土地。因厂区建设规划需向有关部门提供土地权属证书，故华利尔公司要求团结镇政府按照约定为华利尔公司办理土地变更登记手续。团结镇政府表示，2006年7月14日哈尔滨市人民政府办公厅下发通知开展哈尔滨市土地利用总体规划修编工作，团结镇辖区内的土地规划正在修编，故而暂时停办，待修编结束后立即办理，因而该土地一直未能开工建设。此后，因红利村村民不断到团结镇上访，反映该土地出售后却不开工建设，村民生计无法保障。团结镇政府委派时任团结镇副镇长的张双同志出面与华利尔协商，为增加团结镇财政税收，同时解决红利村村民就业保障，华利尔公司应尽快开工建设，团结镇政府采取特事特办的方式，同意华利尔公司边建设、边生产、边办手续，承诺尽快协助办理相关用地手续，并于2009年4月27日为华利尔公司向哈尔滨市道外区发改局出具《关于哈尔滨市华利尔化工经销有限公司氨水生产分装项目用地情况的说明》一份。2009年4月29日，哈尔滨市道外区发改局向华利尔公司下发哈外发改备案[2009]14号《哈尔滨市道外区企业投资项目备案确认书》，对华利尔公司报送的新建氨水分装项目予以审查备案，并可据此办理相关手续。至此，华利尔公司开始开工建设。此后，因长江路打通工程将土地用地手续问题再次搁置未能办理，直至2012年哈尔滨市人民政府引进华南城项目，该地块一直未能办理土地使用证变更及其他相关用地手续。2012年5月11日，团结镇政府向华利尔公司下发哈外团限拆公告字[2012]05011008号《限期拆除公告》，要求华利尔公司将案涉土地上的建筑物自行拆除。华利尔公司不服，向哈尔滨市人民政府提出行政复议申请。2012年7月26日，哈尔滨市人民政府作出哈政复立[2012]1089号《行政复议立案通知书》，要求团结镇政府对华利尔公司提出的行政复议申请进行书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，否则将撤销该具体行政行为。2012年10月15日，哈尔滨市道外新区建设土地房屋征收工作领导办公室出具《哈尔滨市华利尔化工经销有限公司地上物明细》，该明细上记载了华利尔公司在案涉土地上所安装的设备及建造的建筑物详细情况。2012年12月16日，团结镇政府作出哈外团撤字[2012]1号《撤销限期拆除公告决定书》，对其作出的哈外团限拆公告字[2012]05011008号《限期拆除公告》予以撤销。2013年4月19日，团结镇政府、哈尔滨市道外新区建设土地房屋征收工作领导办公室、哈尔滨市道外区人民政府土地征收管理办公室共同向孟樊泽下发哈外团拆字[2013]第041901号《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令华利尔公司七日内自行拆除非法占用土地上新建的大约16,631平方米建筑物，退还非法占用土地，恢复土地原状，否则将依法强制拆除。华利尔公司称2013年5月22日团结镇政府组织人员将案涉土地上设备、建筑物强行拆除。庭审中，团结镇政府表示对拆除过程没有留下影像资料等证据。诉讼中，本院根据华利尔公司的申请，依法委托黑龙江鑫华园资产评估有限公司，对华利尔公司举示的证据九中所涉及的设备和建筑物在被拆除时的价值进行鉴定。2017年12月12日，黑龙江鑫华园资产评估有限公司作出黑鑫华园[2017]估鉴字第025号司法鉴定意见书，鉴定意见为：委托鉴定的华利尔公司所举示证据九中所涉及的建筑物和设备等在鉴定基准日2013年5月21日的市场价值为41,531,972元。另查明：从2009年4月开始，华利尔公司即向道外区国家税务局纳税。其中，2009年4月9日缴纳税款59,685.73元；2011年1月10日缴纳104,566.01元；2011年10月12日缴纳83,787.04元。再查明：2003年4月23日，团结镇政府与红利村委会签订协议书，协议内容为：根据2002年11月12日签订的欠修路工程款，因地块发生变化，由原来的东大排地调整到小学门前地（即案涉土地），价格按每平方米35元计算，出售多时归村里所有。由此地偿还欠修路款。经镇村二级协商，达成如下协议：1.此地由镇政府从2003年4月23日开始实施保全，不经镇政府同意，村委会和个人无权处理土地。2.镇村二级积极出售此地，待土地出售后立即全部偿还修路欠款。3.此协议自签订之日起生效，如违反此协议，由违约方负完全责任。此后，于2005年3月14日团结镇政府与华利尔公司签订前述协议。本院认为：关于团结镇政府实施的案涉行为是行政行为还是民事行为，本案是否属于民事受案范围的问题。首先，团结镇政府抗辩主张案涉招商主体是哈尔滨市团结企业公司，而非团结镇政府。华利尔公司则表示哈尔滨市团结企业公司是团结镇政府设立的专门从事招商引资工作的单位，其代表团结镇政府。对此，在庭审中，本院要求团结镇政府予以说明，团结镇政府表示庭审后对此进行核实再回复法庭，但一直未予回复。而从华利尔公司举示的证据六即团结镇政府为华利尔公司出具的涉案土地情况说明中明确载明华利尔公司系团结镇政府的招商企业，此属团结镇政府自认，据此可以认定团结镇政府是招商引资主体。作为招商引资主体，团结镇政府所实施的招商行为及此后与华利尔公司签订案涉协议的行为，均属平等主体之间的民事法律行为，而非行政行为。团结镇政府该项抗辩主张不成立，本案属于民事受案范围。关于华利尔公司作为本案原告是否适格的问题。团结镇政府抗辩认为案涉协议签订主体为团结镇政府与孟樊泽个人而非华利尔公司，因此华利尔公司作为本案原告主体不适格；华利尔公司则称孟樊泽作为其公司法定代表人、是代表华利尔公司签订的案涉协议，华利尔公司作为原告主体适格。对此，本院认为，孟樊泽具有自然人和华利尔公司法定代表人双重身份，其签订案涉协议是个人行为还是职务行为，需结合本案其他证据综合分析认定。首先，团结镇政府作为招商引资主体，其招商引资的对象是华利尔公司，而不是孟樊泽个人；其次，在团结镇政府为华利尔公司出具的涉案土地情况说明中明确记载“2005年3月14日，团结镇与华利尔公司法定代表人孟樊泽签署《协议书》转让上述土地中30,380平方米土地，作为道外区团结镇招商企业华利尔公司的经营用地……”，上述内容清楚表明孟樊泽是以华利尔公司法定代表人的身份、代表华利尔公司签订的案涉协议，其行为是职务行为，而非个人行为。因此，华利尔公司作为本案原告主体适格，团结镇政府该项主张不成立，本院不予支持。关于案涉协议效力问题。对此，首先需要确定案涉土地转让时的性质和使用用途。在团结镇政府为华利尔公司出具的涉案土地情况说明中体现案涉土地为“闲置废弃地（为深坑荒地，无法种植农作物与植物）”，在团结镇红利村民委员会出具的案涉土地情况说明中体现“出售时此地块为深3米的水坑”。这两个情况说明互相印证，能够证明案涉土地在转让时系闲置废弃地。其次，需要确定案涉协议所转让的土地权利的性质。在协议书首部载明“双方经充分协商，就甲方权属位于哈尔滨市××镇红利村红利小学门前一块（长217米、宽140米）面积为30,380平方米的土地有偿转让给乙方使用”，此内容表明团结镇政府向华利尔公司有偿转让的是土地使用权，而非所有权。综合以上两点，可以认定团结镇政府将案涉闲置废弃地的使用权有偿转让给华利尔公司。第三，关于团结镇政府是否有权转让案涉土地的问题。案涉土地归团结镇红利村所有，因红利村拖欠修路款，团结镇政府与红利村达成协议，约定双方均有权对外转让案涉土地，所得土地转让款用于偿还修路欠款。团结镇政府依此约定将案涉土地使用权转让给华利尔公司并不违反法律规定，应为有效。红利村委会在与团结镇政府签订上述协议时是否经过民主议定程序，并不影响团结镇政府与华利尔公司签订案涉协议的效力，且在华利尔公司2009年开工建设至2013年建筑物和设备被强制拆除的4年时间里并无村民对此提出异议，因此，团结镇政府该项抗辩主张不成立，本院不予支持。关于损失数额问题。本院根据华利尔公司的申请，依法委托鉴定机构对案涉设备和建筑物在被拆除时的价值予以鉴定，团结镇政府虽对鉴定意见持有异议，但未举示足以推翻该鉴定意见的证据予以反驳，故本院对鉴定意见予以采信，并据此确定损失数额。关于损失承担问题。从本案案情可见，华利尔公司在签订案涉土地转让协议、交纳土地转让款之后，因未有土地审批手续，一直未开工建设。而是在团结镇政府为了增加财政税收和解决红利村村民就业保障，要求华利尔公司开工建设，并承诺采取特事特办的方式，边建设、边生产、边办手续，尽快协助办理相关用地手续的情况下，才开工建设并购置、安装生产设备。团结镇政府作为一级政府和招商引资主体，华利尔公司对其所作出的承诺有理由予以相信。团结镇政府对此后未兑现承诺及由此所造成的案涉损失负有主要责任，应承担鉴定意见所确定损失的80%；华利尔公司轻信团结镇政府承诺，对损失的造成亦负有一定责任，应承担鉴定意见所确定损失的20%。因华利尔公司对上述损失又提出的利息请求没有法律依据，故本院不予支持。另，因团结镇政府同意返还案涉土地转让款并赔偿相应损失，故对华利尔公司返还案涉土地转让款及支付利息的请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，判决如下：被告哈尔滨市道外区团结镇人民政府于本判决生效之日起10日内给付原告哈尔滨市华利尔化工经销有限公司赔偿款33,225,577.60（41,531,972元×80%）元；被告哈尔滨市道外区团结镇人民政府于本判决生效之日起10日内返还原告哈尔滨市华利尔化工经销有限公司土地转让款1,063,300元及利息（以1,063,300元为基数，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算，自2005年3月14日起至本判决确定的自动履行期限内实际给付之日止）；驳回原告哈尔滨市华利尔化工经销有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费254,776.36元，鉴定费88,336元，由原告哈尔滨市华利尔化工经销有限公司负担49,681.39元，由被告哈尔滨市道外区团结镇人民政府负担293,430.97元。如不服本判决，双方可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  王晓东审判员  梁红玉审判员  宋彦辉二〇一八年七月二十六日法官助理秦钰书记员周小倩