四川省广元市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)川08行终24号上诉人（原审原告）袁明富，男，汉族，生于1951年2月21日，住四川省广元市利州区。委托代理人朱明哲，广元市利州区上西法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）广元市国土资源局利州区分局，住所地四川省广元市利州区文化路214号。法定代表人李诚，该局局长。委托代理人刘云，该局工作人员。委托代理人李维，四川恒和信律师事务所律师。上诉人袁明富因与被上诉人广元市国土资源局利州区分局确认土地性质违法一案，不服广元市利州区人民法院（2017）川0802行初71号行政裁定向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，并于2018年7月19日公开开庭进行了审理，上诉人及其委托代理人朱明哲，被上诉人广元市国土资源局利州区分局负责人经本院书面通知后未到庭应诉，其委托代理人刘云、李维出庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，一、1993年9月27日，原广元市乡镇企业工业区管理委员会为雪峰焦煤预制综合厂办理了占用雪峰3组0.3亩非耕地《建设用地许可证》和《建设工程规划许可证》。1995年3月8日，原广元市乡镇企业工业区管理委员会作出广企区（1995）字006号《关于袁明富同志征用土地的批复》，同意袁明富征用雪峰三组广旺公路以南干河坝保坎段1.49亩（其中使用面积为0.72亩，道路占地0.77亩）土地用于兴建小型铝材加工企业，并于1995年5月16日与袁明富签订了《关于袁明富征用干河坝河滩地协议》，约定征用土地总费用2万元。1995年5月16日袁明富付清2万元后，该委员会于1995年5月29日为袁明富办理了《建设用地许可证》和《建设工程规划许可证》。二、被告区国土分局根据广元市利州区区委和区政府工作安排，于2012年3月14日向区委区政府督查督办室作出《调查报告》，该报告向区委区府督查督办室报告了原告袁明富使用的雪峰3组1.79亩土地情况，并报告了“查阅2011年度豪泰棚户区土地勘界及土地报征资料，袁明富所使用的土地列入棚户区改造范围，由于袁明富本人不配合勘测定界调查，经雪峰村三组、雪峰村委会现场指界，将袁明富使用的1300余平方米土地确定为农村集体土地，同时已将该片区土地纳入2011年第三批次城市土地报征……”，该《调查报告》还提出：“建议将袁明富所占土地经省政府批准征收后，按照国有划拨工业用地进行补偿，其房屋参照城镇房屋征收进行补偿。”三、2011年11月21日，四川省人民政府根据广元市人民政府《关于申报我市2011年第三批城市灾后重建建设用地的请示》，作出川府土[2011]810号《关于广元市2011年第3批城市建设用地的批复》，同意将包括利州区雪峰办事处雪峰村3组在内的合计37.1475公顷土地征收为国家所有，作为广元市2011年第3批城市建设用地。一审认为，一、结合原告袁明富诉状中的诉讼请求与事实及理由，本案所诉行政行为实际是原告认为被告区国土分局于2012年3月14日向广元市利州区区委区府督查督办室作出的《调查报告》中将其使用的土地性质确认为集体土地的决定。二、被告于2012年3月14日向广元市利州区区委区府督查督办室作出的《调查报告》，并非是将原告使用的土地确认为集体土地的决定，在该《调查报告》作出时原告所使用的土地实际已被确定为农村集体土地并被纳入我市2011年第3批城市灾后重建建设用地报征，且四川省人民政府已于2011年11月21日作出川府土[2011]810号《关于广元市2011年第3批城市建设用地的批复》，同意将本批次报征的土地批准作为广元市2011年第3批城市建设用地。被告区国土分局《调查报告》中关于“将袁明富使用的1300余平方米土地确定为农村集体土地”的内容，仅是被告对已存在事实的客观描述，并非原告认为的是将其所使用土地性质确认为集体土地的决定，未对原告设定新的权利义务，因而该调查报告应属对原告权利义务不产生实际影响的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项的规定。三、原告袁明富在本诉中提出的要求判令被告对原告使用的土地性质重新作出认定的请求，应属请求行政机关履行法定职责之诉，并且原告已向行政机关提交过《土地权属性质争议调查行政裁定申请书》，被告区国土分局已于2017年8月4日向原告作出广国土资利区发[2017]286号《关于土地权属性质争议申请行政裁定的回复》，原告如对上述回复不服，可以通过其他途径予以救济。根据人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，原告的该诉请不属本案审查范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项，第六十九条第一款（一）、（十）项的规定裁定驳回原告袁明富的起诉。宣判后，袁明富不服一审裁定提出上诉，请求撤销一审裁定，指令立案受理。理由是：1、一审法院对行政行为的认定错误，起诉请求是请求确认广元市国土资源局利州区分局将原告使用的国有土地确认为集体土地的决定违法并撤销该决定，是对国土分局将袁明富使用的土地认定为集体土地的具体行政行为不服；2、一审认定不属于法院受案范围错误，调查报告针对袁明富作出，处理意见中明确确定为集体土地，并建议按照国有划拨工业用地进行补偿，实际补偿中也是按照调查报告处理意见进行的，已对袁明富的实体权利义务产生实际影响，理应立案进入实体审查，况且，上诉人已完成当时招商引资所要求的条件，没有办证的责任不能归责于上诉人。3、一审对上诉人要求行政机关履行职责的认定错误，本案是行政机关在履行职责时对上诉人使用的土地作出错误认定而不服，提起行政诉讼是法律给当事人的诉讼补救措施。经本院审理对原审认定的事实予以确认。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院认为，本案的争议焦点是：1、本案是否属于行政诉讼的受案范围；2、本案是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。本案二审庭审中，上诉人明确其诉讼请求为确认广元市国土资源局利州区分局于2012年3月14日作出的《关于雪峰办事处雪峰村五组袁明富所占用雪峰三组土地建厂的调查报告》违法并撤销该被诉行政行为，经审查，该调查报告是被上诉人根据上级机关工作安排并基于工作职责进行调查后向广元市利州区委区政府督查督办室反馈调查情况并提出处理意见的一种机关公文，其本质属于供上级领导机关处理问题、制定政策的依据或参考的内部公文，并不直接对外产生效力，也不具有诉的利益，在行政诉讼中，该《调查报告》属于不可诉的行政行为。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，袁明富所提起的本次诉讼不属于人民法院的受案范围，应予驳回。关于起诉期限问题，在涉案土地房屋征收补偿过程中，广元市利州区房屋征收中心与上诉人袁明富共同委托资产评估公司进行土地房屋及设施设备的资产评估，资产评估公司于2012年10月16日作出资产评估报告书，该资产评估报告书在特别事项说明中明确载明“本次评估中土地的性质和面积系广元市利州区国土局对袁明富用地的调查结论，其面积为1193.34㎡，土地性质为工业划拨”。在评估报告的基础上，广元市利州区房屋征收中心与上诉人袁明富多次进行协商后达成意见，并于2012年11月23日签署了土地房屋征收补偿协议。因此，至迟于2012年11月23日签署土地房屋征收补偿协议时上诉人就应当知道《调查报告》的内容，本案上诉人袁明富直到2017年11月才提起的本次诉讼已经超过最高人民法院《关于适用的解释》第六十四条所规定的最长一年的起诉期限，对其起诉应予驳回。对于上诉人所述土地性质问题，本案现有证据证实该宗土地自原广元市乡镇企业工业区管理委员会于1995年3月8日批复同意征用土地并于同年5月签订征地协议后直至2011年11月21日四川省人民政府批复征收包括袁明富使用土地在内的土地为国家所有并作为城市建设用地期间，该宗土地性质并未发生变化，也未就土地权属进行登记，虽有征地手续和缴费凭证，但并不当然取得土地使用权证，对其请求亦应驳回。对于上诉所称要求行政机关重新认定土地性质，由于涉案土地性质行政裁定经上诉人申请后由行政机关作出行政行为，属于另一行政行为，原审法院审理认为不属本案审查范围并无不当，二审庭审中本院亦予以法律释明。综上，本案原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉理由不成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李家祥审 判 员 赵冬梅审 判 员 李 华二〇一八年七月二十日法官助理 刘 娟书 记 员 刘凯莉