江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏10行初54号 原告葛自勇，性别××年××月××日出生，××族，仪征市人，系仪征市铜山山北石英砂厂（个体工商户）经营者。 委托代理人吕旭辉，北京市炜衡（南京）律师事务所律师。 委托代理人胡旭，北京市炜衡（南京）律师事务所律师。 被告仪征市人民政府，住所地在仪征市解放东路300号。 法定代表人朱柏兴，市长 委托代理人丁万祥，江苏润仪律师事务所律师。 被告仪征市城市管理行政执法局，住所地在仪征市新沿山河路8号。 法定代表人江旭强，局长。 委托代理人徐锡龙，仪征市城市管理行政执法局副局长。 委托代理人顾兴云，江苏润仪律师事务所律师。 被告仪征市公安局，住所地在仪征市大庆北路89号。 法定代表人黄苏晋，局长。 委托代理人洪正经，仪征市公安局铜山派出所教导员。 委托代理人严平，仪征市公安局法制大队民警。 原告葛自勇因认为其经营的仪征市铜山山北石英砂厂的机械设备及厂房,被仪征市人民政府组织仪征市人民政府铜山办事处（以下简称铜山办事处）、仪征市城市管理行政执法局（以下简称仪征市城管局）、仪征市公安局共同予以拆除，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。原告起诉时将仪征市人民政府、铜山办事处、仪征市城管局和仪征市公安局列为共同被告。后经本院释明，原告撤回了对铜山办事处的起诉。本院于同日立案后，依法向被告仪征市人民政府、仪征市城管局和仪征市公安局分别送达了应诉通知书及起诉状副本。被告仪征市人民政府在举证期限内以相关证据分散于多个部门且正值国庆假日为由，向本院书面申请延期举证。本院依法准许其延长举证期限至2017年10月31日。后仪征市人民政府在上述期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。被告仪征市城管局和仪征市公安局均在法定期限内向本院提交了答辩状。本院依法组成合议庭，分别于2018年3月26日和2018年5月31日公开开庭审理了本案。两次开庭审理，原告及其委托代理人吕旭辉，被告仪征市人民政府的委托代理人丁万祥，被告仪征市城管局的委托代理人徐锡龙、顾兴云，被告仪征市公安局的委托代理人洪正经、严平均到庭参加了诉讼。被告仪征市城管局副局长徐锡龙，作为该局行政机关负责人到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案审理期限延长六个月。本案现已审理终结。 原告葛自勇起诉称：1982年，原告创办仪征市铜山山北石英砂厂（以下简称山北石英砂厂）。后原告为响应政府招商引资政策，与仪征市铜山办事处铜山村仕云村民小组（以下简称铜山村仕云组）、仪征市铜山办事处钱庄村民小组（以下简称铜山村钱庄组）签订了土地租赁协议，用于扩大经营规模。为此，原告购买了砂石水滚筒筛5套，烘干设备1台，粉碎机2台，装载机4台，自备车辆1辆，自建了废水沉淀池，依法办理了安全生产许可证，缴纳相关税费。2017年6月22日，被告仪征市人民政府以“两减六治三提升”专项行动（以下简称“263”专项行动）为由，组织铜山办事处、仪征市公安局、仪征市城管局共同拆除了山北石英砂厂的机械设备，造成原告重大经济损失。因此，请求人民法院依法判决确认被告仪征市人民政府、仪征市城管局、仪征市公安局拆除原告位于仪征市××办事处××山北石英砂厂机械设备及厂房的行政行为违法。 原告葛自勇在起诉时向本院提交了下列证据： 1、落款时间为2017年5月16日，仪征市铜山办事处铜山村村民委员会（以下简称铜山村委会）《关于“263专项整治”的通知》一份； 2、落款时间为2017年3月23日，中共仪征市委办公室、仪征市人民政府办公室《关于成立“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》一份； 3、2017年7月11日，中国江苏网刊登的“仪征‘263’行动全年任务半年完成”的报道一份； 4、照片一组共30张； 5、光盘一份。 原告葛自勇在第一次开庭时向本院提交了下列证据： 6、落款时间为2013年1月1日，载明甲方为铜山村钱庄组，乙方为葛自勇，丙方为“钱庄组各农户”的《土地使用协议书》一份； 7、落款时间为2013年1月7日，载明出租方为铜山村仕民组，承租方为葛自勇的《土地租赁合同》一份； 8、载明被搬迁房屋产权人为山北石英砂厂的《仪征市房屋搬迁估价分户报告》一份。 原告葛自勇提交的证据8经核对与原件无误；证据1-4、证据6-7原告均未提交相应原件供核对；证据5原告提交了相应的载体光盘。 原告葛自勇提交证据1，用以证明铜山村委会是依据仪征市人民政府的相关文件要求实施相关行为，要求原告在2017年6月15日前关停，否则铜山村委会将会同相关职能部门对山北石英砂厂进行强制拆除；证据2，用以证明对原告经营的山北石英砂厂进行整治系由仪征市人民政府统一部署，仪征市人民政府是本案的适格被告；证据3，用以证明仪征市人民政府组织实施了对原告经营的山北石英砂厂进行整治工作；证据4-5，用以证明被告仪征市公安局、仪征市城管局、铜山办事处在现场具体实施了拆除山北石英砂厂机械设备及厂房的行为；证据6-7，用以证明山北石英砂厂系租赁使用的铜山村仕民组和铜山村钱庄组的集体土地；证据8，用以证明被拆除的机械设备及厂房的产权人、面积等情况。 被告仪征市人民政府辩称：首先，铜山村委会是拆除山北石英砂厂机械设备及厂房的实施主体，其基于保护集体利益和公共利益的目的，收回被原告葛自勇非法占用的集体土地系合法行为，也符合江苏省及扬州市“263”专项行动相关文件精神。仪征市人民政府并未实际参与，也未对原告实施过任何行政强制行为。其次，本案原告经营的山北石英砂厂系租赁使用的铜山村仕民组和铜山村钱庄组的集体土地，且未依法办理用地手续，已经由仪征市国土资源局作出仪土监字[2014]第19号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称19号处罚决定），责令其将相关集体土地退还村民集体，并移交在非法占用的土地上构建的建筑物和基础设施。同时，原告非法占用基本农田89.5亩，已经涉嫌刑事犯罪，目前公安机关已经立案侦查。因此，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告仪征市人民政府在应诉时向本院提交了下列证据： 1、落款时间为2014年5月22日，仪征市国土资源局《土地违法案件行政处罚决定书》（仪土监字[2014]第19号）一份； 2、落款时间为2014年11月20日，载明移交单位（个人）为葛自勇的《移交书》及附图各一份； 3、落款时间为2014年12月19日，仪征市国有资产监督管理办公室《接收函》一份； 4、仪征市公安局铜山派出所《受案登记表》（仪公（铜）受案字[2017]1875号）一份； 5、落款时间为2017年9月27日，仪征市公安局《立案决定书》（仪公（铜）立字[2017]1923号）一份； 6、落款时间为2017年5月7日，中国人民解放军73198部队致“仪征市市政府”《关于请求关停军事保护区范围内砂石加工点的函》一份； 7、政协仪征市第十届委员会第五次会议提案（提案号：160023）一份； 8、《对政协仪征市第十届委员会第五次会议160023号提案的答复》一份； 9、仪征市第十六届人民代表大会第一次会议《关于加大枣林湾境内鹅卵石加工点整治力度的议案》（建第57号）一份； 10、《对“关于加大枣林湾境内鹅卵石加工点整治力度的建议”的答复》一份； 11、2013年8月30日，江苏省人民政府《省政府关于印发〈江苏省生态红线区域保护规划〉的通知》（苏政发[2013]113号）一份； 12、2017年2月14日，中共扬州市委、扬州市人民政府《关于印发〈扬州市“两减六治三提升”专项行动实施方案〉的通知》（扬发[2017]11号）一份； 13、2017年3月23日，中共仪征市委、仪征市人民政府《仪征市“两减六治三提升”专项行动实施方案》（仪委发[2017]13号）一份； 14、2017年3月29日，仪征市两减六治三提升专项行动领导小组办公室《关于印发〈仪征市“两减六治三提升”专项行动2017年度工作计划〉的通知》（仪263办[2017]2号）一份； 15、2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府《关于印发〈“两减六治三提升”专项行动方案〉的通知》（苏发[2016]47号）一份； 16、仪征市铜山体育特色小镇控制性详细规划图一份。 被告仪征市人民政府提交的上述证据均为复印件。经核对，证据1-3被告提交了加盖有仪征市国土资源局档案查询专用章的复印件；证据4-5被告提交了加盖有仪征市公安局铜山派出所公章的复印件；证据6与原件核对无误；其他证据被告均未能提供相应原件供核对。 被告仪征市人民政府提交的上述证据，一并用以证明仪征市人民政府并未实施拆除山北石英砂厂的行为，仪征市人民政府制定出台的有关“263”行动的文件，对原告的权利义务并没有产生直接的影响，且原告非法占用集体土地用以生产经营，侵害了社会公共利益和军事安全，亦已涉嫌违法犯罪。即使铜山村委会实施了相关拆除行为，亦符合法律、法规及其他规范性文件要求。 被告仪征市城管局辩称：2017年6月22日，铜山村委会对其辖区内的两处砂石加工厂进行整治，收回被非法占用的集体土地，其中包括原告葛自勇经营的山北石英砂厂。铜山村委会商请仪征市城管局行政执法大队铜山中队（以下简称铜山城管中队）到现场维持秩序。铜山城管中队到达现场后，为防止发生突发重大事件，积极协助配合相关部门维护现场秩序，未实施任何拆除行为。原告诉称仪征市城管局拆除山北石英砂厂机械设备及厂房，没有事实依据。因此，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告仪征市城管局未向本院提交相关证据及依据。 被告仪征市公安局辩称：2017年5月16日，铜山村委会向原告葛自勇经营的山北石英砂厂送达了《关于“263专项整治”的通知》，要求其返还违规占用的土地，并自行拆除机械设备。因原告未按期履行，2017年6月22日上午，铜山村委会主动收回被原告违规占用的集体土地，并商请仪征市公安局铜山派出所（以下简称铜山派出所）维持现场秩序。铜山派出所民警到达现场后，积极维护现场治安秩序，整个过程中未对原告权利义务产生实际影响。因此，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告仪征市公安局未向本院提交相关证据及依据。 本院依职权于2018年5月17日对本案所涉现场进行了勘查，并拍摄了照片一组共8张。 经庭审质证，被告仪征市人民政府对原告葛自勇提交的证据1-2的真实性没有异议，但对合法性和关联性有异议，该证据只能证明铜山村委会实施了原告诉称的拆除行为，不能证明仪征市人民政府直接参与或组织实施了上述拆除行为；对证据3的真实性、合法性及关联性均有异议，认为该证据与原告的诉讼请求之间没有关联性；对证据4-5的真实性均没有异议，但对合法性和关联性有异议，该两份证据均不能直接证明仪征市人民政府直接参与了原告诉称的拆除行为；对证据6-7，认为该两份协议未经土地主管部门批准，且原告擅自改变了土地用途，均应属于无效协议；对证据8的真实性、合法性及关联性均有异议，认为该证据不能证明原告对本案所涉机械设备及厂房享有合法产权。被告仪征市城管局对原告提交的证据1的真实性没有异议，但对关联性有异议，认为不能证明仪征市城管局参与实施了原告诉称的拆除行为，该拆除行为实质是铜山村委会实施的民事行为；对证据2-4的真实性均有异议，认为该三份证据均为复印件且原告均未能提交相应原件供核对，并认为该三份证据即便客观存在，亦与本案无关联性，均不能证明仪征市城管局参与实施了原告诉称的拆除行为；对证据5的真实性、合法性及关联性均有异议，认为不能确认拍摄的地点、场景确系原告经营的山北石英砂厂，且该证据也不能反映仪征市城管局实施了任何拆除机械设备和厂房的行为；对证据6-7的真实性无法确认，认为该两份证据相反可以证明山北石英砂厂被拆除系原告与铜山村委会之间的民事纠纷；对证据8认为该证据中已经注明该评估报告不能作为确权的依据。被告仪征市公安局对原告提交的证据1的真实性没有异议，但对关联性和合法性有异议，认为不能证明仪征市公安局实施了原告诉称的拆除行为；对证据2的真实性、合法性及关联性均没有异议；对证据3的关联性有异议，认为该证据与本案无关；对证据4，认为虽然显示有民警在场，但系维持现场秩序，并未参与或实施任何拆除行为；对证据5的真实性和合法性均没有异议，但该证据仅能证明铜山派出所民警在现场维持治安秩序，并不能证明仪征市公安局作出了相关拆除决定，也不能证明仪征市公安局组织或实施了原告诉称的拆除行为；对证据6-8的质证意见与仪征市人民政府一致。原告对被告仪征市人民政府提交的证据1的真实性无异议，但对关联性有异议，认为该处罚决定书涉及范围和原告租赁的范围并不完全一致，且该处罚决定书不能作为可以对山北石英砂厂强制拆除的理由；对证据2的真实性无异议，但对关联性有异议，认为原告移交的是租赁范围之外的一部分土地，并不代表可以任意毁坏山北石英砂厂的机械设备及厂房；对证据3的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，同证据2；对证据4-5的真实性均无异议，但对关联性有异议，公安机关的立案和非法拆除山北石英砂厂机械设备及厂房之间没有关联性；对证据7-10的真实性均无异议，相关提案是建议依法关停有关砂石厂，但不代表仪征市人民政府及相关职能部门可以不按照法定程序对山北石英砂厂机械设备及厂房进行非法拆除和毁坏；对证据11-15的真实性均无异议，但该五份证据均未要求或授权仪征市人民政府及相关职能部门可以不按照法定程序对山北石英砂厂机械设备及厂房进行拆除。被告仪征市城管局及仪征市公安局对仪征市人民政府提交全部证据均无异议。各方当事人对本院依职权现场勘查的结果及拍摄的照片均无异议。 本院对上述证据认证如下： 1、关于原告葛自勇提交的全部证据。被告仪征市人民政府及仪征市城管局、仪征市公安局对证据1的真实性均无异议，且该证据可以证明铜山村委会向山北石英砂厂作出通知的事实。仪征市人民政府对证据2的真实性无异议，而该证据系中共仪征市委、仪征市人民政府文件，且该证据可以证明仪征市成立“263”专项行动领导小组的事实。证据3系新闻报道，与本案审理无关。证据5原告提交了相应的载体光盘，证据4可以与证据5相互印证，且该两份证据可以反映原告诉称的拆除行为发生时的现场状况。证据6-7经核实客观存在，且该两份证据可以证明山北石英砂厂系租赁使用铜山村仕云组、铜山村钱庄组集体土地的事实。证据8与原件核对无误，且可以反映有关评估机构对山北石英砂厂进行搬迁评估的情节，但该报告在备注栏载明“本估价报告作为房屋现有状况重置价评估，不作为委托方确权的依据”，则该证据不能达到原告主张的证明目的。因此，在本案中，本院依法对原告提交的证据1-2、证据4-7均予以确认；对证据3、证据8不予确认。 2、关于被告仪征市人民政府提交的全部证据。证据1-3均盖有仪征市国土资源局档案查询专用章，而原告葛自勇对该三份证据的真实性均无异议，且该三份证据可以证明原告曾因非法占地而受到行政处罚的事实及经过。证据4-5均盖有铜山派出所公章，而原告对该两份证据的真实性均无异议，且该两份证据可以证明仪征市国土资源局将山北石英砂厂涉嫌非法占用农用地案移送公安机关，仪征市公安局决定立案侦查的事实。证据6-10可以反映仪征市小铜山附近砂石加工厂破坏环境等问题引发周边驻军、人大代表、政协委员关注，要求进行查处取缔的情节，但上述证据均与本案审理没有直接关联。证据11系江苏省人民政府印发的《江苏省生态红线区域保护规划》，但仅凭该证据无法判断山北石英砂厂是否位于相关生态红线区域内。证据12-15系江苏省、扬州市及仪征市有关“263”专项行动的政策文件，可以反映原告所诉拆除行为发生的背景事实，与本案审理具有关联。证据16与本案审理无关。因此，在本案中，本院依法对被告仪征市人民政府提交的证据1-5、证据12-15均予以确认；对证据6-11、证据16均不予确认。 3、关于本院依职权进行现场勘查的结果及拍摄的照片一组共8张。本院进行现场勘查并拍摄相关照片，旨在查明山北石英砂厂被拆除的范围与19号处罚决定所涉区域之间的关系以及该厂的现状，不违反有关人民法院依职权调查取证的禁止性规定，且各方当事人对上述结果及照片均无异议。因此，上述现场勘查结果及相关照片均应作为本案的定案依据。 根据上述证据，本院查明以下事实： 山北石英砂厂成立于2003年6月18日，系葛自勇个人经营的个体工商户，登记经营场所为原仪征市铜山办事处军民村四云组，经营范围为石英砂、规格石滤料加工、零售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2013年1月1日，葛自勇与铜山村钱庄组及该组各农户签订《土地使用协议书》，约定钱庄组将原有土地交与葛自勇承包使用，协议期限为六年，协议终止后必须复垦，恢复耕地使用。2013年1月7日，葛自勇与铜山村仕云组及该组各农户签订《土地租赁合同》，约定仕云组将8.84亩土地出租给葛自勇使用，租赁期限为六年，至2018年12月31日止。2014年5月22日，仪征市国土资源局作出19号处罚决定，以葛自勇存在非法占地违法行为为由，决定责令退还非法占用的仪征市铜山办事处××村××组、人民组的集体土地，没收在非法占用的岔林路南14973平方米（22.46亩）土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款29946元。2014年11月20日，葛自勇向仪征市国土资源局出具《移交书》，将违法占地建设的位于仪征市××办事处××组、人民组××建筑物××栋（建筑面积362.7平方米）移交该局。2014年10月19日，仪征市国有资产监督管理办公室出具《接收函》，告知仪征市国土资源局“你局依法处罚没收的葛自勇在铜山办事处××村××组、人民组违法建设的建筑物7栋362.7平方米已移交我办”。2017年5月16日，铜山村委会向山北石英砂厂作出《关于“263专项整治”的通知》，称“现根据江苏省保护生态环境及仪征市‘263’专项行动的精神要求，结合《仪征市‘两减六治三提升’专项行动2017年度工作计划》（仪263办[2017]2号）相关任务要求，经我村研究决定，你企业须在2017年6月15日之前关停，退还所占用土地，自行拆除地面所有机械设备、构、建筑物。逾期不履行的，我村将会同相关职能部门强制拆除生产设施及断水断电，请你单位给予支持配合并妥善安排好后续工作。”2017年6月22日，山北石英砂厂被拆除。2017年8月31日，仪征市国土资源局将山北石英砂厂涉嫌非法占用农用地案移送公安机关。2017年9月27日，仪征市公安局作出仪公（铜）立字[2017]1923号《立案决定书》，决定对该案立案侦查。 另查明，据本院现场勘查结果，被拆除的山北石英砂厂位于仪征市××办事处××路南侧，占地面积约22.46亩，相应范围与葛自勇向仪征市国土资源局出具《移交书》附图一致。 又查明，2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府作出《关于印发〈“两减六治三提升”专项行动方案〉的通知》（苏发[2016]47号），决定在全省开展“两减六治三提升”专项行动。2017年2月14日，中共扬州市委、扬州市人民政府作出《关于印发〈扬州市“两减六治三提升”专项行动实施方案〉的通知》（扬发[2017]11号）。2017年3月23日，中共仪征市委、仪征市人民政府印发《仪征市“两减六治三提升”专项行动实施方案》（仪委发[2017]13号）。同年3月29日，仪征市两减六治三提升专项行动领导小组办公室作出《关于印发〈仪征市“两减六治三提升”专项行动2017年度工作计划〉的通知》（仪263办[2017]2号），该计划提出“全力推进砂石加工点转向整治工作，对位于‘两园’建设核心区和省道‘353’北侧范围内的14处加工点，计划在2017年12月底前整治取缔到位。” 本案的争议焦点在于：原告葛自勇提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。本案中，原告葛自勇认为其经营的山北石英砂厂厂房及机械设备系由被告仪征市人民政府组织仪征市铜山办事处、仪征市城管局、仪征市公安局共同拆除，遂起诉要求确认仪征市人民政府、仪征市城管局、仪征市公安局拆除上述厂房及机械设备的行政行为违法，但一方面，据仪征市国土资源局于2014年5月22日作出的19号处罚决定，原告在非法占用的岔林路南14973平方米（22.46亩）土地上新建的建筑物和其他设施已被处罚没收，且据本院现场勘查，被拆除的山北石英砂厂的相应范围与原告向仪征市国土资源局出具《移交书》附图一致，加之，据原告庭审陈述，其诉称的被拆除的山北石英砂厂机械设备包括砂石水滚土筛5套，烘干设备1台，粉碎机2台，装载机4台，自备车辆1辆及废水沉淀池，其中，砂石水滚土筛、烘干设备、粉碎机及废水沉淀池均为固定式，则原告与山北石英砂厂厂房及上述设施被拆除之间没有法律上的利害关系；另一方面，据原告庭审陈述，其诉称的被拆除的山北石英砂厂机械设备中包括的装载机4台，自备车辆1辆均为可移动式，且并未被损毁，则其诉称的上述机械设备被拆除的事实并不存在。因此，原告提起本案诉讼，并不符合行政诉讼的起诉与受理条件。 综上所述，原告葛自勇提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下： 驳回原告葛自勇的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  周 涛 审 判 员  王岚林 审 判 员  徐沐阳 二〇一八年七月三十一日 法官助理  仇 琳 书 记 员  王芳婷 文书附页： （2017）苏10行初54号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。