上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0117行初77号原告上海奔科电气有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人黄纪略。委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人沈明。委托代理人诸巨明，上海巨明律师事务所律师。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。第三人上海岚慈环保科技有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人桑岚。委托代理人朱淼。原告上海奔科电气有限公司(以下简称“奔科公司”)不服被告上海市松江区九亭镇人民政府(以下简称“九亭镇政府”)作出的限期拆除违法建筑决定，向本院提起诉讼。本院于2017年2月22日受理后，依法组成合议庭，于同年5月3日公开开庭审理了本案。原告奔科公司的法定代表人黄纪略、委托代理人李吏民，被告九亭镇政府的委托代理人许静雯，到庭参加了诉讼。第三人上海岚慈环保科技有限公司(以下简称“岚慈公司”)经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。经上海市高级人民法院批准，本案延长审理期限至2018年8月22日止。本案现已审理终结。2016年7月14日，被告九亭镇政府对第三人岚慈公司作出沪松九府责限拆决字2016第078570号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称“被诉限拆决定”)，认定第三人在本市松江区九亭镇易富路XXX弄XXX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称“《城乡规划法》”)第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》(2011年修正)(以下简称“《拆违若干规定》”)第二十四条的规定，责令第三人于同年7月21日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告奔科公司诉称：原告在上海市松江区九亭镇易富路久富工业区5期5号(易富路XXX弄XXX号)的房屋(以下简称“涉案建筑物”)系合法。在原告诉被告强制拆除涉案建筑物一案中，从被告提交的证据材料得知，被告于2016年7月14日对第三人作出了被诉限拆决定，认定易富路XXX弄XXX号房屋为违法建筑，要求限期拆除房屋。被告作出的被诉限拆决定超越法定职权，没有事实根据，没有履行法定程序，应当依法予以撤销。故起诉要求判令：1、撤销被告九亭镇政府作出的被诉限拆决定；2、本案诉讼费由被告承担。被告九亭镇政府辩称：一、涉案建筑物因未取得不动产权证，也未取得乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。二、涉案建筑物位于被告的行政区域内且属乡、村庄范围内。三、根据《城乡规划法》第六十五条、《拆违若干规定》第二十四条及《中华人民共和国行政强制法》(以下简称“《行政强制法》”)第三十四条等相关规定，被告有权对涉案建筑物作出被诉限拆决定。四、被告作出的被诉限拆决定符合法律规定的程序。故请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人岚慈公司未到庭作陈述。庭审中，被告九亭镇政府提供了以下证据：(一)证明有权作出被诉限拆决定的职权依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告认为涉案建筑物位于城市规划区内，被告无相应的职权依据。对此，被告质辩称：涉案建筑物位于被告行政区域内的乡、村庄规划区内，应适用《城乡规划法》第六十五条而非第六十四条。(二)证明被诉限拆决定认定事实正确的证据：1、上海市松江区规划和土地管理局九亭所(以下简称“九亭所”)出具的图示，证明涉案建筑物所在土地的位置及四至范围，属于朱泾浜村的集体土地，且位于被告行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，而非城市规划区内；2、2016年9月23日上海久富经济开发区(以下简称“久富开发区”)与第三人岚慈公司签订的《代为清退协议书》，证明协议书中描述了违法建筑物所在的位置，即本市松江区九亭镇易富路533弄，并写明了(奔科)，故违法建筑物系原告搭建，其将部分建筑物出租给了第三人使用；3、照片2张，证明第三人所在的本市松江区九亭镇易富路XXX弄XXX号就是原告违法建筑物所在地址，该处只有一个门卫，即照片中所涉的小房子；4、2016年6月13日《现场检查笔录》，证明被告于当日至本市松江区九亭镇易富路XXX弄XXX号检查并制作了《现场检查笔录》，确认涉案建筑物属于违法建筑；5、2016年6月17日上海宇申实业有限公司(以下简称“宇申公司”)与岚慈公司签订的《租赁合同》及开票资料，证明涉案建筑物中有第三人实际租赁并使用的部分，故第三人与本案有关联性；6、门卫室照片2张(原告起诉时提交)，证明涉案建筑物一部分由宇申公司出租给第三人，宇申公司的牌子(可看出是xx实业有限公司)就挂在门卫室外，故原告不可能不知道该公司。经质证，原告对证据1的真实性、关联性、合法性均有异议，仅是九亭所加盖印章的图纸，系该用地的范围图，而非规划图，无法证明涉案建筑物违反规划；该图纸并非权属证明，也无相应权属证书印证，无法证明涉案地块是集体土地，且权属证书需相关政府部门登记造册颁发，而九亭所并无相应职权。对证据2的真实性不予认可，并无第三人加盖印章，且涉案建筑物大部分系原告自用，其他出租给上海凯全包装材料有限公司(以下简称“凯全公司”)，故第三人与本案无关；协议中易富路533弄有涂改，且虽然写了(奔科)，但并无原告加盖印章，无法认定第三人承租的是涉案建筑物。对证据3中有原告牌子的照片的真实性无异议，可证明被告知晓涉案建筑物属于原告；对另一张照片的真实性、关联性、合法性均有异议，没有原始载体供核对，未写明制作人、制作时间、制作地点，也未显示第三人的相关信息，原告在厂区内从未见过易富路XXX弄XXX号的牌子，且照片中有进出门的杆子，挂牌子的痕迹只有门框的一半，但有原告牌子的照片中并无杆子，挂的牌子接近地面，故与涉案建筑物系两个地址。对证据4的真实性、关联性、合法性均有异议，被告并未至现场进行检查，记载的当事人为第三人而非原告，检查的地点是易富路XXX弄XXX号，并非易富路5期5号，且第三人使用的面积仅为700平方米，而原告厂房面积为3,600多平方米，面积亦无法吻合；笔录中无当事人签名，也未记载未签名的原因；见证人马亮、陆益军笔迹一致，系同一人所签，且笔迹与(2017)沪0117行初36号案件中二人的笔迹不一致，二人身份亦不明确，并非见证人，已成为被告的工作人员；检查人员沈晓峰、陆逍云笔迹也一致；无相应的视频材料相印证。对证据5的真实性、关联性不予认可，原告并未将涉案建筑物出租给宇申公司；原告不认可第三人承租涉案建筑物，仅根据《代为清退协议书》、《租赁合同》得知租赁面积为700多平方米，且租赁地址也非涉案建筑物的地址。对证据6的真实性无异议，但照片中并非宇申公司的牌子。对此，被告质辩称：关于证据1，并无法律规定被告在查处时需要提供土地权属证，图示中有九亭所盖章，代表其查实土地范围及权属后予以确认，对此原告未能提供相应证据予以反驳。关于证据2、3和5，系证明原告与第三人及涉案建筑物的关系，证据2中虽存在笔误但注明(奔科)指向的就是原告，证据3中有易富路XXX弄XXX号牌子的照片上有牌子拆掉后的印记，不能因两块牌子挂的位置高低不同而认定非同一建筑物，从广告牌及小屋的窗子可看出系同一建筑物，且因涉案建筑物被拆除，故自然没有栏杆。关于证据4，易富路XXX弄XXX号是有围墙的，门牌号对应的就是原告整个厂区的建筑物，原告自认第三人使用了700多平方米，可见其认可第三人使用的就是该厂区；马亮、陆益军系见证人，目前是上海田富实业有限公司的工作人员，沈晓峰、陆逍云系被告的工作人员，在执法时出示了工作证件。(三)证明被诉限拆决定适用法律法规正确的依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《拆违若干规定》第二十四条。经质证，原告的意见同对职权依据的质证意见。对此，被告的质辩意见也同对职权依据的意见。(四)证明被诉限拆决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：法律法规依据：《拆违若干规定》第八条和第九条。经质证，原告认为被诉限拆决定属于行政处罚，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》及《建设行政处罚程序暂行规定》所规定的程序。对此，被告质辩称：被诉限拆决定并非行政处罚，不需要依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。文本材料证据：1、2016年7月8日沪松九府责限拆告字2016第078570号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》(以下简称“《事先告知书》”)及送达回证，证明被告将涉案建筑物认定为违法建筑后，于2016年7月8日向原告作出并直接送达了《事先告知书》，明确告知原告涉案建筑物属于违法建筑，责令其限期拆除，并告知了其有权进行陈述和申辩；2、2016年7月14日沪松九府责限拆决字2016第078570号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称“《限拆决定书》”)及送达回证，证明在向原告送达《事先告知书》且其未拆除的情况下，被告于2016年7月14日作出并直接送达了《限拆决定书》，再次向原告明确涉案建筑物属于违法建筑，应自行拆除。经质证，原告认为：证据1中《事先告知书》原件与复印件的书写笔迹存在差异，故对真实性不予认可；从九亭所出具的图示可见被告知晓涉案地块属于原告，但《事先告知书》却针对的是第三人，而非原告，故与本案无关；对送达回证的真实性有异议，送达人为一组数字而非签名，收件人的身份情况不明，无法证明依法送达了第三人。证据2中《限拆决定书》的原件与复印件虽然内容一致，但书写笔迹存在差异，故对真实性不予认可；《限拆决定书》针对的是第三人而非原告，且从被告在(2017)沪0117行初36号案件中提交的《租赁合同》可看出，第三人租赁的是宇申公司的厂房，租赁面积为700平方米，故被告称《限拆决定书》针对的是涉案建筑物并无相应依据，但因被告将该决定作为强拆涉案建筑物的依据，故对关联性予以认可；对送达回证的意见同对证据1中送达回证的意见。对此，被告质辩称：第一，《事先告知书》及《限拆决定书》虽未写原告名称，但系针对原告及涉案建筑物所作，且写明地址为易富路XXX弄XXX号，该门牌号内的建筑物均是违法建筑。第二，被告提供的两张照片中均可看出易富路XXX弄XXX号有门卫，负责签收，该门卫系原告的门卫，虽然其出租厂房，但作为唯一的房东，门卫的签收可代表原告的签收；另，虽然被送达人的名称有误，但可证明原告已收到，原告虽否认其与第三人的关系，但又认可《租赁合同》中的实际租赁面积，前后存在矛盾。庭审中，原告提供了以下证据：1、原告营业执照，证明原告的主体资格；2、2017年1月26日被告提交的答辩状、证据目录、图示及照片2张，证明原告通过被告提交的证据材料得知被诉限拆决定，该决定系针对涉案建筑物，且被告明知涉案建筑物系原告的厂房；3、《限拆决定书》，证明被诉限拆决定存在，且被告作出该决定超越法定职权、没有事实根据、程序违法，应当依法撤销；4.1、2005年1月26日《合股投资协议书》，证明原告股东黄纪略、张朝准、郑加森合资成立一家公司，以杭州吉利电子商行的名义购买厂房；4.2、《银行征询函》、2006年6月8日《企业名称预先核准通知书》、2006年6月12日《准予设立登记通知书》，证明股东黄纪略、张朝准、郑加森按照《合股投资协议书》成立了原告；4.3、2004年6月4日久富开发区与杭州吉利电子商行签订的《土地及厂房出让协议书》，证明原告股东以杭州吉利电子商行名义，通过被告下属的久富开发区转让厂房及土地取得了厂房所有权及土地使用权，被告保证对该厂房产权合法拥有且无任何产权纠纷，土地使用期限为50年，并负责办理产权证手续；4.4、杭州吉利电子商行购买田富五期5号厂房的《收据》4张及《电汇凭证》(回单)1张，证明原告向被告下属的久富开发区按照合同约定交付了相关款项；4.5、2005年8月26日久富开发区与杭州吉利电子商行签订的《上海久富经济开发区(田富五期标准厂房)交房书》，证明被告下属的久富开发区对厂房已竣工验收合格，交付的为合格房屋，若该房屋存在问题，应当由被告承担；4.6、总平面图，证明由上海广厦建筑设计院有限公司设计原告厂房，久富开发区在交房时提供了该图纸；5、2006年4月26日上海市松江区房屋土地管理局九亭所出具的《房产房权证明》，证明上海市松江区房屋土地管理局认定原告为厂房的所有权人，产权证书正在办理中，未取得房产证的责任在于被告而非原告；6.1、2003年10月9日松九府字(2003)第312号《关于上海田富实业有限公司建造生产用房项目的请示》，证明久富开发区系被告的下属单位，被告对涉案项目厂房建设进行立项；6.2、2003年12月1日松计字(2003)第1212号《关于上海田富实业有限公司建造生产用房项目建议书的批复》，证明上海市松江区发展计划委员会同意对被告所涉厂房项目进行立项；6.3、2006年9月7日松九府字(2006)第308号《关于上海田富实业有限公司建造生产用房变更建设单位及结转的请示》，证明被告向区发改委申请对涉案地块立项变更为原告，且清楚涉案建筑物的建造情况，能印证原告系向被告下属的久富开发区购买的厂房；6.4、2006年9月17日松发改字[2006]1055号《关于上海田富实业有限公司建造生产用房项目部分变更建设单位的批复》，证明原告取得了涉案建筑物的立项审批；7.1、2003年9月30日松规局字(2003)第107号《关于要求对上海久富经济开发区用地范围调整请示的回复》，证明原告厂房位于城市规划区而非乡、村庄规划区，系工业发展用地，被告下属的久富开发区进行厂房建设符合城乡规划，被告无权作出被诉限拆决定；7.2、2003年10月14日松规建字(2003)第0529号《关于核发上海田富实业有限公司建设项目选址意见书的通知》，证明被告下属的久富开发区进行厂房建设选址符合城市规划和规划管理的相关规定；7.3、2003年7月14日松规建字(2003)第0530号《关于核发上海田富实业有限公司建设用地规划许可证的通知》，证明被告下属的久富开发区进行厂房建设选址符合城市规划和规划管理的相关规定，规划部门颁发了《建设用地规划许可证》；7.4、2003年7月14日沪地(2003)0218号《建设用地规划许可证》，证明原告厂房所在区域为城市规划区，被告下属的久富开发区进行厂房建设符合城市规划，被告无权作出被诉限拆决定；7.5、2006年12月29日松规建字(2006)第0622号《关于核发上海奔科电气有限公司建造生产用房工程建设用地规划许可证的通知》，证明原告厂房位于城市规划区而非乡、村庄规划区内，系工业发展用地，且取得了《建设用地规划许可证》，被告无权作出被诉限拆决定；8、《房屋土地权属调查报告书》，证明涉案土地已被征用，不属于村集体所有，村集体及村民从未主张权利，九亭所出具的图示标注土地属集体所有没有依据；9、2016年7月8日《公证书》，证明被告下属的久富开发区对外进行招商，对外用地属于工业用地，若该区域涉嫌违法用地、违反规划，则被告及相关部门涉嫌虚假宣传，且涉嫌违法犯罪；10、2013年6月10日原告与凯全公司签订的《租赁合同》，证明原告将涉案建筑物的一小部分出租给了凯全公司，而非第三人，第三人与本案无关；11、2016年6月20日九亭镇生态环境综合整治办公室出具的《告知书》，证明被告对于涉案建筑物属于原告所有是知情的，而原告在法院谈话笔录中认可收到的是该《告知书》。经质证，被告对证据1-3的真实性无异议。对证据4-10的真实性、合法性、关联性均不予认可，理由如下：第一，久富开发区并非被告的下属单位，故被告不清楚、也无法认定该开发区盖章出具的材料或者收取的款项；第二，原告股东之前的协议及其与案外人签订的协议，真实性无法认定，且与本案争议焦点无关；第三，原告提供的由其他部门盖章出具的材料均记载了有效期，但现已过期，故并不合法，且从落款时间看系涉案建筑物建造完成后才办理的；第四，原告称系购买的标准厂房，但从其证据中可看出系立项批复自建，且资金自筹，故存在矛盾；第五，原告提供的由其他部门盖章出具的材料无法证明涉案地块位于城市规划区内，原告应提供相关证据证明涉案地块被征用并划入城市规划区内，被告提供的图示可证明涉案地块的性质及规划用途；第六，原告提供的证据可印证其未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，根据《城乡规划法》的相关规定，未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，则之前获取的其他证件均无法律效力，故无法证明涉案建筑物合法。对证据11，认为未加盖被告公章，且内容与本案无关联性。对此，原告质辩称：第一，《土地及厂房出让协议书》中甲方的签字代表系被告的工业镇长朱慰军，结合其他证据可充分证明久富开发区由被告设立，系被告的下属单位，并由被告的镇长、一级党委书记至原告所在地方招商引资；第二，《租赁合同》所涉的房屋大部分由原告自用，仅有一小部分出租给凯全公司；第三，相关部门出具材料的有效期与法律效力并非同一概念，目前并无相关部门认定相关文件作废、无效或撤销，故仍有法律效力；第四，上海市松江区规划管理局作为松江区规划行政管理部门，有权认定是否违反规划，且在对涉案建筑物认定合法后发放了《建设用地规划许可证》；第五，原告购买的是已建成的厂房，变更规划和立项是为了办理产权证书，且系被告向相关部门提出的申请，后由相关部门批复同意；第六，原告提供的《房屋土地权属调查报告书》，可证明涉案地块已被征用为工业用地，截至目前仍没有村集体及村民主张权利；第七，《告知书》加盖了九亭镇生态环境综合整治办公室的公章，该办由被告设立，其法律后果应由被告承担，且《告知书》未对涉案建筑物是否违法进行认定。第三人未向法庭提供证据。庭审中，法庭向当事人出示了2017年5月2日向第三人岚慈公司制作的《谈话笔录》。经质证，原告认为：其并未将涉案建筑物出租给宇申公司，第三人亦称对原告不清楚，也未提供原告与宇申公司之间的租赁协议；第三人与宇申公司签订的协议与本案无关，若转租需经原告认可；第三人称原告的牌子是后来挂上的，但实际上原告牌子一直挂在厂区；第三人确认未收到《事先告知书》及《限拆决定书》；朱淼签订《代为清退协议书》也未通知原告并征求原告意见，故该协议书中虽写了(奔科)，但与本案无关。被告认为：从笔录中可看出第三人确实使用了涉案建筑物的一部分，且第三人确认了大房东是原告，涉案建筑物有门卫，负责文件签收和送达，门卫的名字是碧江金，以及被告举证的2张照片均系易富路XXX弄XXX号厂区的照片；另，第三人称原告没有使用涉案建筑物，但并未提供证据排除原告使用涉案建筑物的情况。上述证据，本院认为：被告提供的法律法规在作出被诉限拆决定时均合法有效。被告提供的《事先告知书》、《限拆决定书》及送达回证，虽符合真实性要求，但并非向原告所作，无法证明其所要证明的内容。原告提供的证据4.3，虽符合真实性要求，但与4.4、4.5、4.6、5-10等证据，均无法证明其所要证明的内容，故本院难以采信。原、被告提供的其他证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2016年6月13日，被告九亭镇政府工作人员至本市松江区九亭镇易富路XXX弄XXX号进行现场检查，发现该地址上的涉案建筑物无合法审批手续，未取得乡村建设规划许可证，依法属于违法建筑。2016年7月8日，被告向第三人岚慈公司作出并送达了《事先告知书》，告知其查处的事实、理由、拟作出责令限期拆除违法建筑决定以及陈述和申辩权。后被告于同月14日向第三人作出并送达了《限拆决定书》，认定其在本市松江区九亭镇易富路XXX弄XXX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《拆违若干规定》第二十四条的规定，责令其于2016年7月21日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告不服，提起诉讼。另查明：涉案建筑物已于2016年10月8日被强制拆除。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《拆违若干规定》第二十四条规定：“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”本案中，涉案建筑物位于被告九亭镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告具有作出被诉限拆决定的法定职权。诉讼中，原告确认涉案建筑物的建造未依法取得相应的建设规划许可证件，故被告适用《城乡规划法》及《拆违若干规定》的相关规定认定涉案建筑物属违法建筑，并无不当。但被告应当全面收集相关证据，查明违法行为主体。被告虽在诉讼中确认被诉限拆决定系针对原告所作，且所提交的图示可见涉案建筑物所在地块的使用人为原告，但提交的《事先告知书》、《限拆决定书》针对的却是第三人，在违法行为主体的认定方面存在明显不一致。对此，被告未作进一步调查以排除矛盾，便径行认定第三人为违法行为主体，在调查方面存在明显疏忽，故被诉限拆决定依据的主要证据不足，事实认定存在明显错误，据此实施的送达程序亦显属不当。综上，鉴于涉案建筑物现已被强制拆除，故被诉限拆决定不具有可撤销内容，应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项及第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市松江区九亭镇人民政府作出沪松九府责限拆决字2016第078570号《责令限期拆除违法建筑决定书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告上海市松江区九亭镇人民政府负担(于本判决生效之日起七日内交付本院)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  周 轶人民陪审员  倪顺法二〇一八年七月三十日书 记 员  赵 静附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……