四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2017）川民初135号 原告：中国人民解放军四川省军区成都第十三离职干部休养所（原名成都军区联勤部成都长寿桥离职干部休养所），住所地：四川省成都市武侯区桐凤路17号（原址系四川省成都市人民南路四段38号）。 法定代表人：任瑞东，所长。 委托诉讼代理人：金兴中，四川英济律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢国成，四川英济律师事务所律师。 被告：成都千和物业发展有限公司，住所地：四川省成都市成华区保和镇上街17号。 法定代表人：曾庆香，总经理。 委托诉讼代理人：辜波，北京金诚同达（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邹明辉，四川信言律师事务所律师。 中国人民解放军四川省军区成都第十三离职干部休养所（以下简称干休所）与被告成都千和物业发展有限公司（以下简称千和公司）建设用地使用权纠纷一案，本院于2017年12月8日立案后，2018年1月24日，本院受理千和公司反诉，但经审查认为，千和公司向干休所反诉主张因延期交付土地应当承担的违约金17178.32万元系债权请求权，而干休所本诉所主张的千和公司返还土地使用权系物权请求权，两者为不同法律关系，不宜合并审理，遂于2018年3月7日驳回千和公司反诉起诉。2018年5月18日，本院依法适用普通程序，公开开庭对本案进行了审理。原告干休所的委托诉讼代理人金兴中、谢国成，被告千和公司的委托诉讼代理人辜波、邹明辉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告干休所向本院提出诉讼请求：1.依法确认原告与被告形成的转让3736.7平方米（东临成都凯宾斯基饭店，南临“紫檀轩”4号楼，西临干休所1号、2号楼，北临成都市桐凤路）土地使用权的合同（后原告明确为双方于2006年9月20日签订的《合作建房工程项目补充协议》及附件的诉争部分）无效；2.判令被告腾退上述土地返还给原告，并协助办理军产登记；3.本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告干休所系军事单位，原占土地37399.48平方米属于国家划拨军用土地。2005年，原告拟通过“转让土地、合作建房”的方式拆旧建新，解决老干部的住房问题，并得到了上级部门批准。原告委托成都军区房地产价格评估事务所对拟转让土地地价进行评估后，于2005年9月16日发布“土地使用权竞价转让暨合作建房项目招标竞价书”，2005年9月22日，被告中标该项目。被告依据《成都军区成都长寿桥离职干部休养所军用土地使用权转让合同》（以下简称《军用土地使用权转让合同》）及《国有土地使用权出让合同》取得原告转让的土地使用权后，按照原、被告双方签订的《合作建房工程合同》实施了房地产开发建设。针对被告圈占本属于干休所的诉争土地修建售楼中心、开发建设商业用房等行为，干休所广大老干部认为诉争土地使用权归属于干休所，被告将该临街用地占为己有的行为给国家和军队造成了巨大损失，老干部通过举报、信访等途径反映情况，但多年来一直未得到解决。经调查发现，干休所拟定并报原中国人民解放军总后勤部（以下简称原总后勤部，现更名为中国人民解放军后勤保障部）批准的转让土地为该宗地南侧的24233.33平方米，靠四川省成都市桐凤路一侧临街土地全部为干休所保留用地，诉争土地并未在原总后勤部批准转让的土地范围之内；原总后勤部批准及原、被告双方签订的《军用土地使用权转让合同》，约定的转让土地的用途为住宅用地，使用年限70年，且成都军区房地产价格评估事务所的价格评估报告系依据住宅用地条件作出的，而被告申报规划设计的是商住房用途。诉讼中，被告向法院提交了与干休所于2006年9月20日签订的《合作建房工程项目补充协议》及附件，该协议第二条（综合楼共建原则）第2款约定：“综合楼建设由甲乙双方共同出地，共同出资建设，甲乙双方应承担的份额按照本条其它条款约定执行。”第3款约定：“乙方分得综合楼剩余建筑面积（约43000平方米），其房产所有权及相应的土地使用权全部归乙方。”经向成都市国土规划地籍事务中心调取（拟）2007-114《用地面积核定单》，所依据的“J16-F3-J2段界线依据干休所与千和公司协商所达成协议确定权属界线”中所达成之协议，成都市国土规划地籍事务中心提供了《宗地草图》并说明《宗地草图》即为双方达成的确定权属界线之协议。原告据此认为，干休所与被告在实质上达成了干休所将诉争土地转让给被告的土地转让合同。经委托具有资质的专业机构对诉争土地的面积进行测量，测出诉争土地的面积为3736.7平方米。原告认为，被告与原告当时均明知诉争土地未经原总后勤部批准转让，也未批准商业用途，原告干休所无权处置诉争土地，被告取得诉争土地比利用批准转让的土地进行开发建设所获利润差额达数亿元，且少支付土地使用权出让金及转让款金额巨大，而原告却协助被告申报办理有关手续，达到双方实质上转受让诉争土地使用权之目的，违反中国人民解放军总参谋部、中国人民解放军总政治部、中国人民解放军总后勤部发布的《军用土地使用权转让管理暂行规定》等法规之规定，致使军队、国家利益损失巨大，属于以合法形式掩盖非法目的，且构成恶意串通损害国家及军队利益。 被告千和公司辩称，1.被告千和公司与原告干休所于2005年9月28日签订的《军用土地使用权转让合同》已于2006年1月4日经原总后勤部批准，合法有效。2.原告的《招标文件》及其答疑文件、《军用土地使用权转让合同》及原总后勤部批复文件均未确定拟转让土地与原告保留用地的具体分界线，且原总后勤部也非法定规划设计方案批准机关，而是授权双方根据两宗地的整体规划设计确定并以规划部门最终批准的红线图为准。3.干休所与千和公司在双方于2006年9月20日签订的《合作建房工程项目补充协议》中根据双方确定的土地分界线，已经成都市规划管理局批准，千和公司并据此取得成都市国土资源局颁发的《国有土地使用权证书》。该土地分割行为系《军用土地使用权转让合同》约定的具体履行行为，在《军用土地使用权转让合同》已经原总后勤部批复并生效的情况下，确定土地分界线无需另行报批，更不存在原告所述以合法形式掩盖非法目的的行为。4.从招投标、合同签订、总平方案论证、土地位置划分等环节，成都军区、干休所负责人等全程参加且规划设计、土地分割等事宜，均已取得成都市规划管理局、成都市国土资源局的批准，千和公司依法取得该宗土地的使用权，与干休所之间不存在恶意串通的主观意愿和客观条件。5.本案争议的3736.7平方米土地系千和公司受让宗地不可分割的一部分，千和公司已支付全部转让价款，如强制返还，千和公司受让的土地面积将少于约定数量，破坏商事交易公平性和稳定性，而且会侵犯该宗地上已购房的712户业主的权益。6.《军用土地使用权转让管理暂行规定》系军事规章，根据《中华人民共和国立法法》第一百零三条的规定，仅适用于军队内部。其有关军用土地使用权对外转让报批相关规定对作为非军队机关的千和公司不具约束力，不能以军事规章为由否定案涉合同的效力，更不能以此为由推定双方具有恶意串通的主观故意。7.2006年9月12日《规划设计条件通知书》、2007年2月13日的《宗地草图》分别为成都市规划管理局、成都市国土规划地籍事务中心的行政行为，并非千和公司与干休所的民事行为，如干休所对此有异议，应当通过行政复议或行政诉讼解决。8.即使认为干休所无权处置诉争土地，但千和公司作为善意买受人在支付全部价款且取得权属证书的情况下，也构成善意取得。9.干休所诉请返还的土地位置不明确，且为其自身任意指认，无任何依据，其诉讼请求本身不符合民事诉讼法关于诉讼请求必须明确、具体的规定。请求依法裁判，驳回原告的全部诉讼请求。 双方当事人围绕诉讼请求及答辩意见依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。 一、通过当事人双方证据交换、质证及陈述，双方当事人确认以下无争议事实。 （一）关于案涉房屋开发、销售、使用情况的主要事实：2005年3月30日，干休所委托成都军区房地产价格评估事务所对合作建房及军用土地使用权转让分别作出《成都军区成都长寿桥干休所与地方房地产开发公司合作建房项目可行研究论证报告》《成都军区成都长寿桥干休所转让土地使用权价格评估报告》，对干休所土地以合作建房及转让方式进行盘活进行论证，并确定转让土地的评估价值为340.75万元/亩。 2005年9月8日,成都市规划管理局向干休所发出的《规划设计条件通知》载明，容积率不大于4.0，建筑密度不大于30%，兼容的商业建筑面积小于该地块内计入容积率的建筑面积的10%，规划的有效期一年，本通知附规划红线图一份，红线拨地交接单（工程编号2004-4461）1份，图文一体为有效文件。 2005年9月16日，干休所向全体竞价人发布《军用土地使用权招标竞价文件》，其包括了《招标竞价书》《竞价转让招标成交确认书》《军用土地使用权竞价转让规则》《军用土地使用权竞价转让须知》《军用土地使用权转让合同》（样本）《合作建房工程合同》（样本）《土地位置示意图》《规划设计条件通知书》等资料，《竞价转让须知》未附勘测放线资料、红线图、红线拨地交接单。《招标竞价书》载明：经军队上级有关部门批准，干休所拟通过现场招标竞价转让部分军用土地使用权（约36.35亩)获得建设资金，并利用该资金与土地使用权竞得人合作，在未转让土地（约20亩）上修建老干部住房、商业用房、管理人员住房及附属配套用房；用地位置：成都市（干休所大院内南侧，具体位置以红线图为准）；土地用途：二类住宅用地；转让年限70年；相关规划技术控规：以2005年9月8日成都市规划管理局《规划设计条件通知书》为准。《规划设计条件通知书》主要载明：容积率不大于4.0、建筑密度不大于30%；用地性质为二类住宅用地（兼容的商业建筑面积小于该地块内计入容积率的建筑面积的10%），规划的有效期一年。《军用土地使用权竞价转让须知》载明：本次转让宗地面积约36.35亩，具体位置和面积以国土部门最终确定的红线图为准；本次竞价的起叫价暂定为360万元/亩。《土地位置示意图》载明：说明一、双方位置最终以规划设计为准，干休所所建（构）筑规划在干休所地域内；二、土地面积以双方最终确认的红线图为准。 2005年9月21日，干休所向全体竞价人发布《补充文件》。该文件载明：根据会上各竞买人提出的问题和现场解答，干休所特制作本补充文件。本补充文件与原《招标竞价书》具有同等法律效力，《招标竞价书》与本补充文件不一致的，以补充文件为准。在该补充文件中关于土地位置的确定问题，干休所向全体竞买人作出说明：问：“招标竞价文件中的土地示意图是否已经最后确定，能够调整？”答：“仅是示意图。合作建房工程与竞价受让人自行开发工程的总体设计方案经双方确认后，土地分界线自然能够得到确定”。 2005年9月22日，千和公司以680万元/亩单价竞得干休所转让的36.35亩军用土地使用权。同日，双方签署了成交价为680万元/亩的《军用土地使用权竞价转让确认书》。 2005年9月28日，千和公司与干休所签订了《军用土地使用权转让合同》。合同第二条约定：“乙方（暨千和公司）通过招标竞价获取的土地使用权是上述土地使用权的一部分，面积为24233.33平方米（折合36.35亩）。具体位置和准确面积以红线图为准。”第三条约定：“本次土地使用权总竞价成交土地转让为人民币24718万元正（大写：贰亿肆仟柒佰壹拾捌万元正）。最终以国土局实测的红线图面积按成交价680万元/亩计算。”第七条约定“甲方（暨干休所）负责办理土地转让的报批手续，领取《军用土地补办出让手续许可证》，按规定应上缴的土地转让费、土地管理费由甲方负担”。第二十六条约定：“本合同经军队主管机关批准后生效”。双方确认，在签署前述《军用土地使用权竞价转让确认书》《成都军区成都长寿桥离职干部休养所军用土地使用权转让合同》的同时也按照360万元/亩的价格签署了同样内容的《军用土地使用权竞价转让确认书》《成都军区成都长寿桥离职干部休养所军用土地使用权转让合同》，双方实际履行的合同价格为680万元/亩。 2005年10月9日，干休所按照招标结果，向成都军区联勤部干休所房地产盘活领导工作小组上报《关于长寿桥干休所合作建房的请示》（[2005]长干营字第17号）。2005年10月17日，根据干休所上报文件，成都军区联勤部致函原总后勤部并向其上报《关于成都军区联勤部长寿桥干休所与地方合作建房事》（[2005]联营字第308号）。2006年1月4日，原总后勤部做出《关于成都军区成都长寿桥干休所部分土地转让事》（后营[2006]19号）批复，同意干休所将24233.33平方米土地使用权转让给千和公司。2006年1月18日，中国人民解放军土地管理局向成都市国土资源局出具《军用土地补办出让手续许可证》([2006]军地证字第8号)。该许可证载明：经后营[2006]19号文件批准，成都军区成都长寿桥干休所坐落在成都市，坐落成蜀字第1436号，面积贰万肆仟贰佰叁拾叁点叁叁平方米土地用于转让。请准予补办出让手续，免交土地出让金。 2006年9月20日，千和公司与干休所签署《合作建房工程项目补充协议》，对土地分割计算方法、综合楼共建原则、办证等事宜进行约定，同时附有双方前期讨论确定的土地《总平面图》。附件一：合作建房总平方案规划设计图(以下简称《总平面图》)；附件二：长寿桥干休所与千和公司土地划分平面图（以下简称《土地划分平面图》）。此后，双方按照各方同意的《总平面图》和《土地划分平面图》向成都市规划管理局提交整个小区报建资料，干休所将《总平面图》在办公场所进行公示。 2006年10月12日，成都市规划管理局向干休所、千和公司下达了《规划设计条件通知书》，用地使用性质：二类住宅、商务办公用地；容积率不大于6.0。2006年10月13日，成都市规划管理局批准了双方上报的《总平面图》。 2007年2月13日，成都市国土规划地籍事务中心根据相关技术规范作出《宗地草图》，干休所和千和公司分别予以盖章确认。2007年4月24日，成都市国土资源局向千和公司核发《国有土地使用权证书》[成国用（2007）302号）]，坐落为成都市武侯区，地类（用途）为住宅、商业；使用权面积为24233.33平方米。2007年6月6日，千和公司应国土局要求整合周边零星用地150.73平方米，故千和公司取得目前持有的现行有效最新的《国有土地使用权证》载明国有土地使用权面积：24384.06平方米。 2007年7月27日，干休所办理了出让后保留用地土地权属登记，并领取权属证书，证书编号为（川）国用（2007）00344号，土地用途城镇单一住宅用地，土地使用权面积13188.58平方米。该面积与招标文件显示的干休所保留用地面积一致，干休所保留地面积未减少。 （二）关于案涉房屋开发、销售、使用情况的其他无争议事实：1.根据2005年3月30日成都军区房地产价格评估事务所作出的《成都军区成都长寿桥干休所合作建房项目可行性研究论证报告》，干休所拟转让合作建设项目位于成都市，转让前干休所享有的土地使用权面积为37399.48平方米，建筑面积39410平方米，其中：离休干部住房224套，建筑面积27721平方米。干休所拟保留土地面积13166.73平方米（19.75亩），拟在保留地上修建建筑面积52000平方米。其中离休干部住房220套，建筑面积37980平方米。2.千和公司于2006年先行修建干休所代建房，2009年6月18日竣工并向干休所交付代建房2栋，总建筑面积为74682.52平方米。其中临街的1号楼1-3层为商业用房。交付的代建房中住宅共计285套，建筑面积为50910平方米。目前干休所相关老干部居住在代建房屋中。3.千和公司已分两期完成对受让宗地住宅开发。其中“紫檀”一期于2007年5月动工，2009年10月竣工，2009年12月30日交付使用，总户数为104户；二期于2015年2月动工，2017年9月竣工，2017年12月30日交付使用，总户数为608户。截止目前，已完成开发总户数为712户，总建筑面积118899平方米，上述房屋已办理不动产权属登记。 二、通过当事人证据交换、质证及陈述，当事人争议的主要问题。 1.干休所认为招标文件规定的土地转让范围不包括诉争土地。千和公司认为，招标文件仅明确土地转让的面积，并未明确转让土地的具体四至。招标文件所附的《土地位置示意图》,说明一、双方位置最终以规划设计为准，干休所所建（构）筑规划在干休所地域内;说明二、土地面积以双方最终确认的红线图为准,及《补充文件》中干休所向全体竞买人作出说明：问：“招标竞价文件中的土地示意图是否已经最后确定，能够调整？”答：“仅是示意图。合作建房工程与竞价受让人自行开发工程的总体设计方案经双方确认后，土地分界线自然能够得到确定”，均能证明转让土地范围并未明确，因此，不存在干休所所述的招标文件是否包含诉争土地问题。 2.干休所认为，中标后干休所上报的文件和上级机关批准文件不包括诉争土地。千和公司认为，根据《军用土地使用权转让合同》第七条“甲方（暨干休所）负责办理土地转让的报批手续，领取《军用土地补办出让手续许可证》，按规定应上缴的土地转让费、土地管理费由甲方负担”之约定，干休所上报是其单方义务，如何上报是干休所内部管理问题，与千和公司无关。原总后勤部批复文件本身没有附件，批复文件内容仅有面积和单价，没有附土地红线图及规划设计图纸；且干休所上报的《土地位置示意图》与招标的《土地位置示意图》不一致，上报的《土地位置示意图》是军队内部单方行为，不能作为确定土地位置的依据。同时作为军队内部上报文件的《土地位置示意图》说明部分明确载明：“说明一、双方位置最终以规划设计为准，干休所所建（构）筑规划在干休所地域内；二、土地面积以双方最终确认的红线图为准”。因此，无论是批复文件还是批复文件所对应的请示文件没有明确批复转让土地具体位置。 3．干休所认为2006年9月20日双方签订《合作建房工程项目补充协议》所附的《土地划分平面图》超出批准范围的诉争土地部分无效。千和公司认为，《合作建房工程项目补充协议》及所附的《土地划分平面图》是双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，合法有效。《土地划分平面图》是双方对《军用土地使用权转让合同》的具体履行行为，不存在需要报上级主管部门批准及超过上级部门批准转让的土地范围问题。且干休所提交的《红线拨地交接单》《规划红线图》《规划设计条件通知书》是形成于招标之前，该三份证据仅是针对干休所整宗地的规划及红线，并未确定转让土地的具体位置和红线划分；同时其提交的《宗地草图》能证明土地划分方案是成都市国土规划地籍事务中心根据相关技术规范作出并经双方确认的。 4.干休所认为其请求返还的3726平方米土地，其土地位置明确，面积计算是依据其委托四川省川建勘察设计院的测量结果。千和公司认为，四川省川建勘察设计院的测量结果不能作为依据，仅是干休所单方指界行为，干休所计算所谓未批准的范围缺乏依据。 5.干休所认为，诉争土地尚未修建，可以返还。千和公司认为，诉争土地仅是24233.33平方米中的一部分，具有不可分割性，千和公司已支付土地出让对价；且该宗土地上修建的712套商品房已出售，该712户业主对该24233.33平方米土地使用权享有共有权，已不具有返还的可行性。 本院认为，本案争议焦点为：双方当事人于2006年9月20日签订的《合作建房工程项目补充协议》及附件是否存在部分无效情形，即双方是否存在恶意串通损害国家和军队利益及以合法形式掩盖非法目的的行为；诉争土地的转让是否经原总后勤部批准，诉争土地应否返还。 围绕本案争议焦点，本院认为，2005年3月30日，干休所经委托成都军区房地产价格评估事务所对合作建房及军用土地使用权转让作出的评估论证，确定转让土地的评估价值为340.75万元/亩。2005年9月16日干休所向全体竞价人发布的《军用土地使用权招标竞价文件》中所包含的《土地位置示意图》，确实与双方盖章确认的2007年2月13日成都市国土规划地籍事务中心根据相关技术规范作出的《宗地草图》不一致，也与2005年10月9日干休所上报原总后勤部，及该部于2006年1月4日作出的《关于成都军区联勤部长寿桥干休所部分土地转让事的批复》（后营[2006]19号）所附的《土地位置示意图》不一致。但是，原总后勤部批复附件中的《土地位置示意图》与《军用土地使用权招标竞价文件》中的《土地位置示意图》均载明“双方位置最终以规划设计为准，干休所所建（构）筑规划在干休所地域内；土地面积以双方最终确认的红线图为准。”也即双方的土地位置在招投标时以及上报文件中为“示意图”性质，最终的位置还有待进一步确定。2005年9月22日，千和公司以680万元/亩单价竞得干休所转让的36.35亩军用土地使用权，同日，双方签署了成交价为680万元/亩的《军用土地使用权竞价转让确认书》。从上述干休所拟转让土地的评估价值340.75万元/亩与实际转让价格680万元/亩,难以得出双方串通损害国家及军队利益的结论。2005年9月28日，千和公司与干休所签订的《军用土地使用权转让合同》，该合同签订后，干休所于2005年10月9日按程序上报，2006年1月4日原总后勤部作出《关于成都军区联勤部长寿桥干休所部分土地转让事的批复》（后营[2006]19号），2006年1月18日，中国人民解放军土地管理局向成都市国土资源局出具《军用土地补办出让手续许可证》([2006]军地证字第8号)，此时，土地使用权转让合同已获得主管部门批准，《军用土地使用权转让合同》已生效，且干休所亦认为《军用土地使用权转让合同》及相关文件为有效。根据《军用土地使用权转让合同》第二条：“乙方（暨千和公司）通过招标竞价获取的土地使用权是上述土地使用权的一部分，面积为24233.33平方米（折合36.35亩）。具体位置和准确面积以红线图为准”之约定，合同中已明确转让土地位置和准确面积以红线图为准，表明原总后勤部并未在批复中确定土地具体位置，而是认可土地位置和准确面积以红线图为准。 2006年9月20日，双方签订的《合作建房工程项目补充协议》及附件（《总平面图》和《土地划分平面图》）确定的土地分界线，该土地分割行为系《军用土地使用权转让合同》约定的具体履行行为，在《军用土地使用权转让合同》已批复生效的情况下，根据《军用土地使用权管理暂行规定》第十七条关于“军用土地使用权经批准后，其建设规模、转让土地数量发生改变的，必须重新报批；转让对象发生改变，其他转让条件不变的，由大单位后勤基建营房部门审批，报总后勤部基建营房部备案”的规定，本案因最终转让土地的规模数量与原总后勤部批复一致，不属上述规定的需重新报批的情形。案涉土地使用权的转让从招标、合同签订、总平方案论证、土地位置划分等环节，由干休所及成都军区、原总后勤部等单位全程参与并公示，案涉的规划设计、土地分割等由双方共同向有关政府部门履行报批手续，最终取得成都市规划管理局、成都市国土资源局的批准，千和公司取得该宗土地使用权的整个过程，能够排除与干休所之间恶意串通的嫌疑。因此，当事人双方于2006年9月20日签订的《合作建房工程项目补充协议》及附件，系双方真实意思表示，内容不违反国家法律和行政法规的强制性规定，应为有效。原告主张《合作建房工程项目补充协议》及附件中诉争部分无效，缺乏事实和法律依据。 本案争议的3736.7平方米土地系千和公司受让宗地不可分割的一部分，千和公司已支付全部转让价款，原告要求返还土地的诉请将导致被告受让的土地面积少于合同约定数量，与双方订立的合同约定相悖，且涉及该宗地上712户房屋产权人利益，原告的诉请不能成立。 综上所述，从本案双方均无争议的事实看，案涉军地合作建房项目的启动及建设，系按照原总后勤总、军区关于盘活干休所房地产有关通知要求，由原总后勤部、成都军区联勤部、干休所等单位共同参与并通过公开招标方式完成联建。原告提出其与被告恶意串通损害国家及军队利益并要求返还土地的诉请，缺乏事实和法律依据。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第四十五条,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条规定，判决如下： 驳回中国人民解放军四川省军区成都第十三离职干部休养所的诉讼请求。 案件受理费1641800元，由中国人民解放军四川省军区成都第十三离职干部休养所负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。 审判长 徐 红 审判员 王 惠 审判员 刘长江 二〇一八年七月二十五日 书记员 何 龙