山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁0102行初343号 原告李某某，男，1945年出生，住济南市历城区。 委托代理人张伟，北京市君致（济南）律师事务所律师。 被告济南市国土资源局，住所地济南市。 法定代表人刘大坤，局长。 委托代理人王琛，济南市国土资源局地籍处科长。 委托代理人尹圆，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告李某某不服被告济南市国土资源局作出的济国土资函[2017]17号《关于国有土地使用权确权申请书的复函》，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月22日立案后，依法向被告济南市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告李某某及其委托代理人张伟，被告济南市国土资源局的委托代理人王琛、尹圆到庭参加诉讼。因本案存在中止诉讼的事由，依法中止审理，现中止事由已消除，依法恢复审理，本案现已审理终结。 原告李某某诉称，2017年1月22日，被告济南市国土资源局作出济国土资函[2017]17号《关于国有土地使用权确权申请书的复函》，认定原告使用的济南市历城区华山西路1777号土地为集体建设用地。2017年1月24日，原告收到该复函。原告认为：一、该宗土地已取得人民政府批准文件，已经被人民政府批准征收，符合国有土地性质。1987年2月15日，济南市郊区土地管理办公室下发了《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》（济郊土字（1987）16号文件），同意使用高家村耕地八亩一分八厘七毫，要求认真按照规划部门的要求进行使用土地。根据我国《土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过1986年6月25日中华人民共和国主席令第四十一号公布自1987年1月1日起施行）第五条：“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作”、第二十三条之规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”按照当时征地时的土地法律规定，济南市郊区土地管理办公室系济南市郊区人民政府的土地行政管理部门，有权力对土地进行征收、出让，土地管理部门的批复文件是代表人民政府作出的，可以看出，该宗土地既已得到土地管理部门的批复，表明系人民政府合法征收，土地性质即为国有。二、该宗土地已经与原土地所有权人签订征用土地协议书，说明已经发生土地所有权的转移。1986年7月1日，济南市郊区华山镇高家庄村民委员会与华山镇筑路队签订《征用土地协议书》一份，华山镇筑路队按每亩4500元的地价征用高家村土地8.187亩。该宗土地征地时，1987年的《土地管理法》尚未实施，当时应适用《国家建设征用土地条例》（1982年5月4日全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议决定：原则批准《国家建设征用土地条例》由国务院公布施行）第五条规定:“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。第九条规定:“征用土地应当由用地单位支付补偿费。各项补偿费的标准：……。”按照《山东年鉴1987》标准来看，1986年全省农民平均每人纯收入为449.3元，按照当时的标准，征地补偿款按每亩土地4500元计算，应当是作为国有土地征收标准支付给高家村村委会，应当认定为国有土地的征收。三、从政府的公信力上来看，该宗土地亦系国有土地。济南市郊区华山镇筑路队后更名为济南市历城区华山市政工程公司，1994年7月13日原告与华山镇建委签订了《企业租赁合同》，租赁该企业，租赁期自1994年4月1日至2004年3月31日；2001年6月2日，在市政公司租赁期间，华山镇建委与原告签订了《企业改制协议书》，第三条明确约定:“甲方同意将改制前占用的土地7.86亩，按每亩地价20万元，一次性出让给乙方使用。”华山镇建委系济南市历城区华山镇政府的下属机构，“出让”的字眼就是对国有土地使用权转让的表达，协议约定原告缴纳20万元/亩的土地出让金，是对企业改制中政府收取土地转让收益的行为；对照《关于发布〈实施全国工业用地出让最低价标准〉的通知（国土资发[2006]307号文)，附件二土地级别的规定，历城区土地属六等，出让标准为336元/平方米，每亩土地出让金合22.4万元，这是2006年的土地出让标准，企业改制是在2001年，五年前每亩土地出让标准20万元，原告有充足理由相信该宗土地系国有土地。四、在华山片区改造过程中，政府部门已委托评估公司测量并已公示，认定为国有土地事实清楚。该宗土地划入华山片区改造项目，原告在华山片区改造过程中积极配合政府部门进行测量测绘，华山片区指挥部委托山东当代房地产咨询评估有限公司对原告该宗土地房产进行了评估，于2014年9月14日进行公示，土地、房屋及附属物总价分别为7889700元。政府部门对该宗土地委托评估公司进行评估，评估价值是依照国有土地商业用途标准得出的结论，两次公示的评估数额就已说明了政府对该宗土地系国有土地的认定。五、对该宗土地认定为国有土地有明确的法律依据。(一)、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布）第十六条规定:“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”。该宗土地征收时，1987年的《土地管理法》尚未实施，虽然由于历史原因在程序上未办理国有土地登记，未取得政府颁发的国有土地使用权证书，但该宗土地一直由镇政府下属的济南市历城区华山市政工程公司所使用，市政公司是全民所有单位，该宗土地理应认定为国有土地。（二）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十四条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”原告对该宗土地未申请登记，但可以将该宗土地上的地上物及附属物认定为国有土地上的合法建筑。 被告应本着尊重历史、客观认定该宗土地的历史沿革和使用情况，从实际出发，将该宗土地的性质明确为国有土地，但被告在接到原告申请确权的申请后，仍将该宗土地认定为集体建设用地，违背了客观事实，系事实不清。1、请求依法撤销被告作出的《济南市国土资源局关于国有土地使用权确权申请书的复函》；2、请求依法责令被告重新对原告使用的济南市历城区华山西路1777号土地确认为国有土地并书面告知原告；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告李某某提供如下书面证据即：1、2017年2月9日的行政答复书一份；2、济南市郊区土地办公室作出的济郊土字（1987）16号《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》；3、1986年7月1日由甲方济南市郊区华山镇高家庄村民委员会与乙方济南市郊区华山筑路工程队签订的征用土地协议书一份，证明该协议书有华山镇政府盖章，土地性质为国有；4、1994年7月30日，由甲方济南市历城区华山镇城乡建设环境保护委员会与乙方李某某签订的企业租赁合同一份；5、2014年9月14日公示内容（华山片区改造项目被征收非住宅房地产预评估价值）；6、2017年1月22日济南市国土资源局作出的济国土资函[2017]17号《济南市国土资源局关于国有土地使用权确权申请书的复函》；7、2001年6月2日，由甲方济南市历城区华山镇城乡建设环境保护委员会与乙方李智签订的企业改制协议书一份；8、2016年11月9日原告向济南市人民政府提交的国有土地使用权确权申请书一份。 被告济南市国土资源局辩称，一、答辩人在法定期限内作出《济南市国土资源局关于国有土地使用权确权申请书的复函》（济国土资函[2017]17号），并由济南市国土资源局用EMS的形式向原告邮寄，程序符合法律规定。2016年11月9日，申请人向济南市人民政府提交了《国有土地使用权确权申请书》，根据1987年实行的土地管理法、《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《不动产登记暂行条例》的相关规定，因确认国有土地使用权的职责属于县级以上人民政府，土地管理部门具体承办，故济南市人民政府将原告的申请转给济南市国土资源局，由济南市国土资源局答复，济南市国土资源局通过EMS的形式向申请人邮寄了《济南市国土资源局关于国有土地使用权确权申请书的复函》，程序符合法律规定。二、原告申请的涉案土地没有国有土地的登记手续，该土地至今仍为集体建设用地，答辩人无法履行原告要求确定涉案土地为国有土地的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日中华人民共和国主席令第四十一号公布自1987年1月1日起施行）第二十五条规定“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地3亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。原告提交的济南市郊区土地管理办公室下发的《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》（济郊土字[1987]16号），因济南市郊区人民政府土地管理办公室不具备批准土地征用的权限，故该批复不能作为认定国有土地的依据。济南市华山片区开发建设领导小组办公室曾向济南市国土局发函要求确认涉案土地的性质，济南市国土局通过查询相关资料及调研，确认涉案土地仅有济南市郊区管理办公室文件《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》济郊土字[1987]16号，没有土地证，不能证明是国有土地，只能按现行集体土地征收政策办理。济南市华山片区建设领导小组办公室依据济南市国土局的意见对涉案土地按照集体土地进行征收。原告提供的其他证据材料不能证明涉案土地为国有土地，故原告无权申请确认涉案土地为国有土地。三、原告所诉被告主体不适格，根据法律规定确认土地所有权的职责是县级以上人民政府，并非被告，被告只是具体承办机构。且被告给原告的复函是接受济南市政府的委托作出的，故原告应当起诉济南市人民政府，而非被告。四、原告基于同一事实与理由起诉济南市政府无正当理由未到庭，济南中院以原告撤诉处理，原告又以相同事实再次起诉属于重复起诉，应当驳回原告的起诉。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告济南市国土资源局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、济南市中级人民法院（2017）鲁01行初391号案件中的原告起诉状一份；2、济南市中级人民法院（2017）鲁01行初391号案件的开庭传票一张，应诉通知一张，告知审判庭组成人员通知书一张，原告的起诉状原件一份，济南市中级人民法院作出的（2017）鲁01行初391号行政裁定书一份，山东省人民政府作出的鲁政复驳字[2017]32号《驳回行政复议申请决定书》一份；3、济南市国土资源局向原告邮寄的济国土资函[2017]17号《济南市国土资源局关于国有土地使用权确权申请书的复函》及EMS快递单；4、2014年11月14日由济南市华山片区开发建设领导小组办公室作出的济华建办函[2014]8号《关于明确华山片区国有土地收储相关事宜的函》；5、2015年2月27日，济南市国土资源局作出的济国土资函[2015]28号《济南市国土资源局关于对华山片区国有土地收储相关事宜的复函》；6、被告于2016年11月15日收到原告的国有土地使用权确权申请书一份。 经庭审质证，原告对被告济南市国土资源局所举证据1的真实性有异议，对证据2、6的真实性无异议；对证据3-5认为超过举证期限。本院认为，因被告所举证据1起诉状与证据2中起诉状内容形式相同，故本院对被告所举证据1-2的真实性予以确认；经本院核对送达签收日期，被告提交证据3-5时并未超过举证期限，本院对被告所举证据3-5的真实性予以确认。被告对原告所举证据1真实性有异议，认为未加盖印鉴，不能证实作出的主体。对证据2、3、6、8无异议；对证据4、5、7的真实性及证明目的均有异议。本院认为，原告所举证据4、5、7系企业经营情况的材料，与本案土地性质无关，本院对原告所举证据4、5、7不予确认，对原告所举证据1-3、6、8予以确认。 经审理查明，2016年11月，原告李某某向济南市人民政府提交《国有土地使用权确权申请书》，申请事项为“请求济南市人民政府依法确认申请人为位于济南市历城区华山西路1777号面积为8.187亩土地为国有土地使用权人”。2016年11月15日，被告济南市国土资源局收到由济南市人民政府转交的《国有土地使用权确权申请书》。 2017年1月22日，被告济南市国土资源局作出济国土资函[2017]17号《关于国有土地使用权确权申请书的复函》，主要内容为：“李某某:关于《国有土地使用权确权申请书》已由市政府转交我局办理，经查询有关档案，认真研究后，现回复如下:一、你提供的济南市郊区土地管理办公室下发的《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》(济郊土字[1987]16号)“同意华山筑路工程队使用高家村耕地八亩一分八厘七毫。”依据《中华人民共和国土地管理法》(1986年6月25号中华人民共和国主席令第四十一号公布自1987年1月1日起施行)第二十五条“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准;征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准;省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准;直辖市人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。”之规定，济南市郊区土地管理办公室不具备批准征用土地的审批权限，故无法把该批复作为认定国有土地的依据。二、原华山筑路工程队，后更名为华山市政工程公司，系原华山镇集体企业。在2001年6月2日签订的《企业改制协议书》中明确说明，改制前集体企业华山市政工程公司所占用的7.86亩土地为镇集体土地。依据《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》第二十四条:乡(镇)企业使用本乡(镇)、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡(镇)农民集体所有。经依法批准的乡(镇)、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡(镇)、村农民集体所有。第四十三条:乡(镇)村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。《土地管理法》第三十七条：乡(镇)村建设应当按照立体布局、节约用地的原则制定规划，经县级人民政府批准执行，城市规划区内的乡(镇)村建设规划，经市人民政府批准执行。农村居民住宅建设，乡(镇)村企业建设，乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设，应当按照乡(镇)村建设规划进行。第三十九条：乡(镇)村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡(镇)村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡(镇)村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。乡(镇)办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活，可以认定(济郊土字[1987)18号)批复为村农民集体农用地转为镇集体建设用地的批复，无法作为认定国有土地的依据。三、1986年华山镇筑路队与高家村委会签订了《征用土地协议书》、但未办理土地征用手续。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(国土籍字第[1995]第26号)第十六条“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”华山筑路队与高家村委会签订了《征用土地协议书》，但未按当时规定补办征地手续。因此无法认定该宗土地为国有土地。综上所述，根据你提供的相关材料，我局无法认定位于济南市历城区华山西路1777号的土地为国有土地”。 另查明，2017年4月10日，山东省人民政府作出鲁政复驳字[2017]32号《驳回行政复议申请决定书》，决定对申请人李某某以被申请人济南市人民政府不作为为由提出的行政复议申请予以驳回。2017年4月17日，原告李某某以济南市人民政府、山东省人民政府为被告向山东省济南市中级人民法院提起行政诉讼。2017年6月21日，山东省济南市中级人民法院作出（2017）鲁01行初391号行政裁定书，裁定“本案按原告撤诉处理”。 1987年2月15日，由济南市郊区土地管理办公室作出的济郊土字{1987]16号《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》，主要内容为“华山镇筑路工程队：你单位为发展工副业，需建筑路工程队，使用高家村耕地八亩一分八厘七毫，经研究同意使用，希你们认真按照规划部门的要求进行使用土地。特复”。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（一九八六年六月二十五日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”本案中，1987年华山镇筑路工程队所使用8.187亩的土地原为高家村耕地，且原告也未提交涉案土地是法律规定属于国家所有的证据，故被告未能认定涉案土地为国有土地并无不当。《中华人民共和国土地管理法》（一九八六年六月二十五日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）第二十五条规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。”根据该条规定，本案中，1987年济南市郊区土地管理办公室所作《关于华山镇筑路工程队使用土地的批复》，并非征用耕地的批准文件，且济南市郊区土地管理办公室也不具备批准土地征用的权限。综上，被告作出的济国土资函[2017]17号《关于国有土地使用权确权申请书的复函》内容并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  王云鹏 人民陪审员  李乐平 二〇一八年七月五日 书 记 员  徐 睿 书 记 员  娄天芸