北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）京行终5494号上诉人（一审原告）金寨县金龙矿业有限责任公司，住所地安徽省六安市金寨县关庙乡。法定代表人吴基明，执行董事。委托代理人常前流，金寨县金龙矿业有限责任公司工作人员。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人吴丹，中华人民共和国自然资源部工作人员。委托代理人王振华，北京市中伦律师事务所律师。一审第三人安徽金沙钼业有限公司，住所地安徽省六安市金寨县梅山镇新城区（县发改委内）。法定代表人战双庆，董事长。委托代理人朱文华，安徽金沙钼业有限公司工作人员。委托代理人吴纯聚，安徽金沙钼业有限公司工作人员。金寨县金龙矿业有限责任公司（以下简称金龙公司）因诉原中华人民共和国国土资源部（根据2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院组建自然资源部、不再保留国土资源部，以下统称自然资源部）地矿行政许可一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。自然资源部于2016年4月18日对安徽金沙钼业有限公司（以下简称金沙公司）作出《划定矿区范围批复》（国土资矿划字〔2016〕037号，以下简称被诉批复），主要内容为：根据《矿产资源开采登记管理办法》第四条的规定，现对你单位申请划定沙坪沟钼矿矿区范围批复如下，一、划定矿区范围由5个拐点圈定，面积为2.736平方公里，开采标高300米至-1035.81米（井巷工程标高至地表），经评审备案的钼矿资源储量为矿石量163031.90万吨（钼金属量233.78万吨），伴生矿产硫矿石量48594.51万吨（硫元素量1054.16万吨）。规划生产规模1000万吨/年。矿区范围坐标见附表。二、请依据批复的矿区范围，按照国家有关法律、法规的规定抓紧做好矿产资源开发利用方案的编制和可行性研究论证及其他有关工作，并每半年向登记机关报告一次项目进展情况。三、本次批复的矿区范围预留期限为3年，请按《矿产资源开采登记管理办法》的规定做好各项准备工作，及时将采矿登记申请资料报部办理采矿登记手续。金龙公司不服被诉批复，向一审法院提起行政诉讼，请求判决被诉批复违法并予以撤销。一审法院经审理查明，2013年12月，金沙公司向自然资源部申请办理沙坪沟钼矿划定矿区范围登记。2015年4月，金龙公司向自然资源部提出申请，要求公开金沙公司沙坪沟钼矿划定矿区范围申请资料并依法对其组织技术论证。同年6月，自然资源部将金龙公司的上述申请函转安徽省国土资源厅，要求其依法核查处理，并将结果及时报告。2015年7月11日及9月26日，安徽省国土资源厅两次就沙坪沟钼矿拟申请划定的矿区范围组织专家论证会，专家组意见认为“申请划定的矿区范围基本合理，对东侧金龙公司银冲铅锌矿采矿权不构成影响”。安徽省国土资源厅将核查情况书面报告自然资源部，并于2016年1月25日将上述专家论证意见在安徽省地质矿产勘查局的网站上进行了公示，期间金龙公司并未提出异议。其后，安徽省国土资源厅将上述情况书面报告自然资源部。2016年4月18日，自然资源部作出被诉批复。金龙公司不服被诉批复，向一审法院提起诉讼。另查，金龙公司的“安徽省金寨县关庙银冲铅锌钼多金属矿详查”探矿权及“金寨县银冲铅锌矿”采矿权的矿区范围与被诉批复所划定的沙坪沟钼矿矿区范围的东侧相邻但不重叠。一审法院认为，结合各方当事人的诉辩主张，本案的争议主要有以下三点：一、金龙公司与被诉批复是否具有利害关系；二、被诉批复是否侵害了金龙公司的相邻矿业权；三、被诉批复作出程序是否侵犯了金龙公司的程序性权利。一、关于金龙公司与被诉批复之间的利害关系。行政诉讼法上所指的利害关系，是指行政机关在作出行政行为时，依法负有对原告个人的合法权益予以考量、评估的义务。对此，《矿产资源开采登记有关规定》“（三）划定矿区范围”中规定，“4.保护已有探矿权、采矿权人利益。申请人申请划定的矿区范围，其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的，采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的探矿权人或采矿权人权益为原则。采矿权申请人应与已有的探矿权人或采矿权人就可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面签有协议。探矿权人或采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围；探矿权人或采矿权人认为有影响且出具充分证明的，采矿登记管理机关可以组织技术论证。论证结果确有影响且无法进行技术处理的，不予划定矿区范围。”基于上述规定，对于相邻探矿权、采矿权的权利人，行政机关在划定矿区范围时，负有依法对其权利是否会受到影响予以考量和评估的义务。本案金龙公司是沙坪沟钼矿划定范围东侧的相邻探矿权、采矿权人，对此各方当事人并无争议。自然资源部在作出被诉批复时依法应当对金龙公司的矿业权予以考量，因此金龙公司与被诉批复具有利害关系。二、关于本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，金龙公司的合法权益可能受到行政行为的侵害，是其提起行政诉讼的法定起诉条件，这一条件同时也就限定了法院的审查范围。在相对人以外的利害关系人提起诉讼的案件中，利害关系人的诉权范围在于行政行为中对其合法权益可能产生侵害的部分，因此只有行政行为中可能侵害利害关系人合法权益的部分，才属于人民法院审查和裁判的范围。相邻人针对行政机关向他人颁发的行政许可提起诉讼，人民法院的审查范围即应限于被诉行政许可行为可能侵害金龙公司相邻权益的部分。关于审查范围的这一判断标准既适用于行政行为的实体部分，也适用程序部分。就本案被诉批复的实体部分而言，由于沙坪沟钼矿矿区范围的南、北、西侧相邻人的权利影响及处理方案与金龙公司无关，因此南、北、西侧划定的边界部分，不属于本案审查范畴；就程序部分而言，则应限于自然资源部作出被诉批复过程中具有相邻权保护功能的程序事项，即金龙公司作为利害关系人参加许可程序并陈述意见的权利是否得到保障。对于其他程序事项，金龙公司及金沙公司均未提出异议，亦不属于本案审查范畴。三、关于被诉批复是否侵害了金龙公司的相邻矿业权。根据已查明的事实，沙坪沟钼矿划定的矿区范围与金龙公司的矿区范围并不重叠，金龙公司主张其矿业权受到影响的理由主要有两个方面：一是认为沙坪沟钼矿的地表塌陷区覆盖了金龙公司的矿区，将导致金龙公司的矿业权报废；二是认为沙坪沟钼矿的爆破作业会对各自矿区的施工安全造成影响。一审法院认为，金龙公司的上述两点理由均不能成立。第一，关于地表塌陷区的问题。在案证据并不能证明金龙公司的矿区属于沙坪沟钼矿地面塌陷影响范围，因此金龙公司认为沙坪沟钼矿的地表塌陷区覆盖了其矿区并无事实根据。而且，对地面塌陷范围及其影响的评估，也需要结合诸多因素进行综合技术判断。至于《安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿矿山地质环境保护与恢复治理方案》（以下简称《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》）中提及需要对村民实施搬迁的问题。居民所享有的相邻权与相邻矿业权的权利内容并不相同，因此对于矿区周围居民影响的评估与对相邻矿业权影响的评估，各自的考量因素也不相同，仅仅基于周围居民是否需要搬迁并不足以认定相邻的矿业权是否也会受到损害。因此，金龙公司以沙坪沟钼矿的地表塌陷区覆盖了其矿区为由，认为被诉批复不合法，缺乏事实根据，不予支持。第二，关于爆破的问题。相邻矿区之间如何进行爆破设计，以避免对各自的安全生产造成影响，属于矿产开采过程中的具体安全技术问题，并不影响矿区范围的划定。自然资源部作为矿产登记主管机关，在作出划定矿区范围的行政许可时，并无对矿产开采过程中的具体爆破安全问题进行审查的法定义务。金龙公司以爆破作业可能对其施工产生影响为由，认为被诉批复不合法，缺乏事实和法律依据，不予支持。四、关于金龙公司的程序性权利是否受到侵害。在被诉批复作出过程中，金龙公司已经通过书面方式提出了意见，自然资源部也通过地方主管机关针对金龙公司的意见组织专家论证并进行了公示，金龙公司亦未提出异议，客观上已经保障了金龙公司的陈述申辩权。对金龙公司认为其程序权利受到侵害的主张，不予支持。自然资源部在行政许可程序中听取利害关系人陈述申辩的相关程序仍可进一步规范完善，现予指出。至于金龙公司认为应待金沙公司与其签订协议之后才能批准划定矿区范围之主张。根据《矿产资源开采登记有关规定》，签订协议的内容是针对“可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面”，所谓“可能造成影响”，应指已经具有造成影响的事实根据，为避免影响的实际发生而通过签订协议的方式以明确权利义务。基于前述分析，并无证据证明沙坪沟钼矿会对金龙公司的矿业权产生影响，故不涉及需要先签订协议以确定双方权利义务的问题。对金龙公司的上述主张，亦不予支持。综上，金龙公司的诉讼理由均不能成立，对其要求判决被诉批复违法并予以撤销的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金龙公司的诉讼请求。金龙公司不服一审法院判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，确认被诉批复违法并予以撤销。其主要理由为：第一，一审法院认为被诉批复没有侵害金龙公司的相邻矿业权有误。一审法院认为在案证据不能证明金龙公司的矿区属于沙坪沟钼矿地面塌陷影响范围，从而认定金龙公司认为沙坪沟钼矿的地表塌陷区覆盖了其矿区无事实依据，上述认定是有误的。从地表塌陷区的覆盖范围来看，《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》第75页、76页、77页、104页等部分，都说明了金龙公司的矿区范围当然属于沙坪沟钼矿地面塌陷区的影响范围。从居民所享有的相邻权和相邻矿业权的关系来看，居民之所以要搬迁，就是因为其生产生活范围位于塌陷影响区的范围内。金龙公司从事的相关矿业活动不仅包含工作人员的日常生活，地下矿井的作业矿工们受到来自地面塌陷的威胁更大，一旦地面塌陷真实发生，其产生的后果也更加严重。其次，金沙公司进行爆破作业必然会产生震动波，金龙公司矿区内的竖井、运输巷道、开拓巷道、采空区等极易因震动波而损毁。爆破产生的震动波属于金沙公司对金龙公司矿业权利造成其他影响的因素，自然资源部应当在作出被诉批复前予以考量。第二，一审法院认为金龙公司程序性权利未受到侵害有误。由于安徽省国土资源厅没有让金龙公司参加专家论证会，又因金沙公司以保密为由至今始终拒绝金龙公司查阅沙坪沟钼矿的《勘探报告》及其评审意见书，使得金龙公司无法了解沙坪沟钼矿体的具体形状、空间赋存状况、储量及分布情况。因此，金龙公司无法对专家组的论证结果提出异议，故金龙公司的陈述申辩权并未得到有效保障。金龙公司已经论证了金沙公司可能造成对金龙公司探矿权或采矿权影响诸方面的事实根据，金沙公司应当与金龙公司签订协议。自然资源部在金沙公司没有与金龙公司签订协议的情况下划定了金沙公司的矿区范围，违背了国土资发（1998）7号文的规定，是违法行政行为。综上，一审法院认定事实不清，作出的判决有误，请求二审法院支持金龙公司的上诉请求。自然资源部、金沙公司均同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在一审法院审理期间，自然资源部在法定举证期限内提交了如下证据：1.被诉批复；2.《划定矿区范围申请登记书》；3.《沙坪沟钼矿拟申请采矿权范围勘测定界报告书》；4.《安徽省国土资源厅关于安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿划定矿区范围权属核查情况的函》（皖国土资函〔2013〕1982号）以及附件；5.《关于安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿划定矿区范围与相邻矿山安全影响的函》（皖安监一函〔2014〕56号）；6.安徽省地质矿产勘查局《转发安徽省安全生产监督管理局的通知》（地办〔2014〕53号）；7.《国土资源部办公厅关于请核查处置金寨县金龙矿业有限责任公司反映沙坪沟钼矿划定矿区范围申请有关问题的函》（国土资厅函〔2015〕713号）以及附件；8.《安徽省国土资源厅关于金寨县金龙矿业有限责任公司反映沙坪沟钼矿划定矿区范围申请等有关问题核查情况的报告》（皖国土资函〔2015〕1911号）以及附件；9.《安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿划定矿区范围是否影响周边矿山论证意见公示》网页截屏打印件；10.《划定矿区范围申请登记书》；11.《安徽省国土资源厅关于安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿划定矿区范围有关情况补充说明的函》（皖国土资函〔2016〕310号）以及附件；12.《安徽省国土资源厅关于安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿划定矿区范围再次核查意见的函》（皖国土资函〔2016〕394号）。本案一审审理期间，金龙公司向一审法院提交了如下证据材料：1.金龙公司所持有的《矿产资源勘查许可证》、《采矿许可证》；2.被诉批复；3.《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》部分页及公证书；4.《安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿尾矿库与金寨县金龙矿业有限责任公司矿业权关系图·安徽省金寨县银冲（外围）铅锌矿矿区水文地质图》。本案一审审理期间，金沙公司向一审法院提交了如下证据材料：第一组（证据1至证据14），金沙公司在划定矿区范围受理阶段向自然资源部提交的申请材料；第二组（证据15至证据17），自然资源部审查阶段出具的《补充说明告知书》及金沙公司申报的补充资料；第三组（证据18、19），有关沙坪沟钼矿开采地表塌陷范围的图文资料；第四组（证据20至证据27），有关划定的矿区范围与周边矿权位置关系的规范要求、图文资料、技术论证过程及结论；第五组（证据28），政府安全生产主管部门就沙坪沟钼矿与相邻矿山生产安全影响的核查意见；第六组（证据29、30），金龙公司早已停产歇业的相关材料。一审法院经庭审质证及审查核实后认为，金龙公司证据2、自然资源部证据1系本案被诉行政行为，不作为证据审查；金龙公司及自然资源部提交的其他证据、金沙公司的第一至五组证据，均符合证据的法定要求，予以采纳；金沙公司的第六组证据与本案无关联，不予采纳。上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，金沙公司提交的《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）、中华人民共和国国家标准《有色金属采矿设计规范》（GB50771-2012）系规范性文件依据，不应作为证据进行评价，本院同意一审法院的其他认证意见。金龙公司、自然资源部、金沙公司在二审阶段均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，本案金龙公司认为自然资源部作出的被诉批复侵害了其合法权益，请求撤销被诉批复，故本案属于行政诉讼中的撤销之诉，诉讼标的是被诉批复是否违法、是否侵害了金龙公司的权利。本院同意一审判决中关于确定本案审查范围的意见。本案被诉批复系属于行政许可性质，在本案审查过程中，自然资源部提出了其具有作出被诉批复的职权依据，金龙公司及金沙公司对此并未提出异议，故对于自然资源部具有作出被诉批复的职权本院予以确认。本案审理过程中，金沙公司提供了行政许可申请材料及相关的法律依据，金龙公司对于申请材料的齐全性、法定形式性并未提出有效质疑，经审查，本院对被诉批复具备主要证据方面亦予以确认。本案被诉批复的作出须遵守《矿产资源开采登记管理办法》等法律规范的相关规定。金龙公司主要认为被诉批复违反了有关规范对于划定矿区范围不得侵犯相邻矿业权的规定，故对被诉批复法律适用的审查应围绕该争议焦点进行。《矿产资源开采登记有关规定》“（三）划定矿区范围”中规定，“4.保护已有探矿权、采矿权人利益。申请人申请划定的矿区范围，其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的，采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的探矿权人或采矿权人权益为原则。采矿权申请人应与已有的探矿权人或采矿权人就可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面签有协议。探矿权人或采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围；探矿权人或采矿权人认为有影响且出具充分证明的，采矿登记管理机关可以组织技术论证。论证结果确有影响且无法进行技术处理的，不予划定矿区范围。”《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）第一条“规范划定矿区范围管理”第（五）条规定，申请划定的矿区范围与周边毗邻的采矿权应按设计规范的规定保留安全间距。本案中，金龙公司主张其矿区属于沙坪沟钼矿地面塌陷影响范围，故认为自然资源部应适用上述法律规定，不应对金沙公司申请的矿区范围进行划定，其主要的事实根据是《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》相关页码中的内容表明了金龙公司的矿区范围当然属于沙坪沟钼矿地面塌陷区的影响范围。对此，自然资源部及金沙公司认为，《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》的作出时间晚于被诉批复作出的时间，金龙公司对于上述治理方案的理解有误，且在金沙公司提供的证据18《关于中地面塌陷不影响金龙矿业采矿权范围的说明》中，《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》编制单位安徽金联地矿科技有限公司已明确说明该方案中描述的地面塌陷影响范围边界线未超过金龙公司探矿权、采矿权范围，不影响金龙公司的勘探和开采；另自然资源部亦通过当地主管部门组织了两次技术论证，论证的结果也是对金龙公司的采矿权不构成影响；金沙公司也主张依据《有色金属采矿设计规范》的相关规定，被诉批复的矿区范围与金龙公司采矿权最近点的距离大于设计规范的要求。经审查，本院认为，自然资源部及金沙公司的主张具有事实根据及法律依据，金龙公司的主张事实及法律依据不足，故对金龙公司认为被诉批复违反法律规范的意见，本院不予支持。关于金龙公司主张的爆破产生的震动波属于金沙公司对金龙公司矿业权利造成其他影响的因素、自然资源部应当在作出被诉批复前予以考量的意见，本案金沙公司提供了证据28《关于安徽金沙钼业公司沙坪沟钼矿划定矿区范围与相邻矿山安全影响的函》，用以证明本案钼矿开采对周边矿山不产生安全影响，且安全生产及其监管工作属于划定矿区范围后后续开展的工作内容，金龙公司以存在安全生产风险等为由要求撤销被诉批复，并无事实根据及法律依据。关于本案被诉批复的作出是否违反法定程序并侵害金龙公司相应权益的问题。在被诉批复作出之前，金龙公司已向自然资源部提交了《关于要求公开安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿划定矿区范围申请资料并依法对其组织技术论证的申请》，进行了书面陈述和申辩，自然资源部予以听取后，指令安徽省国土资源厅进行了两次专家技术论证，且将论证结论在互联网上予以公示。上述执法程序并不违反法律规定。金龙公司提出的被诉批复存在其他程序违法的意见亦无事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，自然资源部作出被诉批复的行政职权、主要证据、法律适用、执法程序并无不当之处，并未侵犯金龙公司的合法权益，金龙公司要求撤销被诉批复的理由不能成立。一审法院判决驳回金龙公司的诉讼请求亦无不当，本院应予维持。金龙公司的上诉请求和理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由金寨县金龙矿业有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  马宏玉审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一八年七月二日书记员  孟雪儿