福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)闽行终266号 上诉人（原审被告）惠安县人民政府，住所地福建省惠安县中山北路**。 法定代表人赖清正，县长。 委托代理人杨亮，男，惠安县螺阳镇人民政府工作人员。 委托代理人吴福林，福建志立律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）卢秀珍，女，1950年3月4日出生，汉族，住福建省惠安县。 被上诉人（原审原告）黄海泉，男，1951年10月10日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人卢秀珍，女，1950年3月4日出生，汉族，住福建省惠安县。系上诉人黄海泉之妻。 上诉人惠安县人民政府因黄海泉、卢秀珍诉其组织实施土地行政征收一案，不服厦门市中级人民法院（2017）闽02行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告卢秀珍的配偶黄海泉作为土地使用者，持有惠集建（1998）字第124129号《集体土地建设用地使用证》，该证载明集体建设用地位于惠安县××××自然村，用地面积为278.1平方米。2010年11月25日，原告卢秀珍本人、并代其子黄志强及黄建强作为被征收人与惠安县土地收购储备中心签订《惠安县城南新区危旧房改造工程征收土地房屋安置补偿协议书（产权调换）》和《惠安县城南新区危旧房改造工程征收土地房屋安置补偿补充协议书（产权调换）》，协议约定：惠安县土地收购储备中心征收其坐落在螺阳镇××自然村征收编号第C-12号的房屋及附属物，房屋建筑面积分别为50㎡、281.43㎡、331.43㎡。同日，卢秀珍代黄志强、黄建强在腾退房验收单上签字。2011年9月11日，福建省人民政府作出闽政地〔2011〕714号《福建省人民政府关于惠安县2011年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收惠安县螺阳镇东风村园地0.0105公顷等，合计征收集体所有土地11.4211公顷。2011年9月23日，惠安县国土资源局作出惠国土资〔2011〕告31号《惠安县国土资源局关于惠安县2011年度第十二批次城市建设农用地转用和征收土地补偿安置方案的公告》，并于同日将文件发布在惠安县人民政府信息公开网站上。2011年9月29日，惠安县人民政府作出惠政〔2011〕告21号《惠安县人民政府关于2011年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收方案的通告》，并于同日将文件发布在惠安县人民政府信息公开网站上。本案涉诉被征收的土地系在惠安县2011年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收范围内。 2016年1月7日，原告卢秀珍向福建省国土资源厅申请信息公开。2016年1月20日，福建省国土资源厅向原告卢秀珍作出《政府信息公开告知书》，并向其公开闽政地〔2011〕714号、闽政地〔2011〕232号、闽政地〔2009〕253号福建省人民政府的文件。原告因认为被告的拆迁征收、安置行为违法，遂于2016年4月14日向泉州市鲤城区人民法院提起诉讼。2016年9月20日，泉州市鲤城区人民法院作出（2016）闽0502行初88号行政判决，该判决因程序违法及遗漏诉讼请求，被泉州市中级人民法院裁定撤销并发回重审。案件重审中，因原告卢秀珍拒绝对安置行为和征收行为分别起诉，泉州市鲤城区人民法院于2017年5月26日裁定驳回原告卢秀珍的起诉；卢秀珍不服提起上诉，2017年8月24日，泉州市中级人民法院作出（2017）闽05行终220号行政裁定，维持原审裁定。 原审认为，本案系集体土地上房屋征收过程中引发的房屋征拆争议。二原告提起诉讼要求审查的是惠安县人民政府惠政〔2011〕告21号所实施的征收行为，没有证据证明二原告已就其提起行政诉讼，被告主张的原告系重复起诉，证据不足，不予采信。而涉案集体土地及房屋的征收公告虽发布于2011年，但惠安县人民政府未提交相应证据证明已就该征收决定进行公告，原告主张其于2016年1月通过政府信息公开得知该征收决定的具体内容，其于2016年4月向泉州市鲤城区人民法院提起诉讼，后因管辖问题于2017年9月向原审法院提起诉讼，并未超过起诉期限。同时，涉案房产登记于黄海泉名下，二原告提起本案诉讼，符合法律规定，被告惠安县人民政府主张二原告的起诉超过起诉期限、不具有原告主体资格，应驳回其起诉的抗辩意见，不予采纳。 根据本案查明的事实可以认定，涉案房产于2010年11月25日就被腾空交付，本案涉诉被征收的土地系在惠安县2011年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收范围内，而福建省人民政府于2011年9月11日才作出闽政地〔2011〕714号批复，同意征收包括本案讼争房产在内的惠安县螺阳镇东风村合计征收集体所有土地11.4211公顷。惠安县人民政府亦于2011年9月29日作出讼争征收决定，因此，被告惠安县人民政府对本案所涉房屋和土地实施征收行为的时间先于福建省人民政府批复时间，亦先于征收决定作出时间。在该征收土地决定未被批准的情况下，被告就对原告的房屋实施征收行为，违反法律规定。故原告起诉要求确认被告对其房屋进行征收行为违法，有事实和法律依据，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告惠安县人民政府对惠集建（1998）字第124129号《集体土地建设用地使用证》上的土地和房屋的征收行为违法。案件受理费50元，由被告惠安县人民政府负担。 上诉人惠安县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称:1.被上诉人主体不适格。被上诉人已于2010年11月25日与惠安县土地收购储备中心签订安置补偿协议书，已经丧失对本案讼争土地及地上物的所有权和使用权，无权就讼争土地和房屋向任何单位和个人主张权利，且讼争土地也不在上诉人2011年度第十二批次征收的土地范围内。2.被上诉人起诉上诉人主体错误。对被上诉人房产及土地实施征收的是惠安县土地收购储备中心，不是上诉人，而被上诉人黄海泉就安置补偿协议书提起的行政确认之诉经法院审理后被裁定驳回起诉。3.被上诉人此次起诉已超过法定起诉期限。福建省人民政府闽政地〔2011〕714号批复、惠安县人民政府惠政〔2011〕21号通告和惠安县国土资源局惠国土资〔2011〕告31号公告等系主动公开文件，被上诉人于2011年就已知道征地事实，且被上诉人于2010年11月25日签订安置补偿协议书，并于签订当日将房屋腾空交付拆除，而被上诉人在征收行为发生后近7年才提起诉讼，已经超过法定起诉期限。4.上诉人的土地征收行为合法。第十二批次征地行为于2011年取得福建省人民政府闽政地〔2011〕714号批复同意进行农用地转用和土地征收，上诉人以惠政〔2011〕告21号通告对该批次农用地转用及征收方案进行公告，惠安县国土资源局以惠国土资〔2011〕告31号公告对该批次农用地转用及征收土地补偿安置方案进行公告，公告期限内被上诉人并未提出异议。5.原审法院认定事实错误。原审未组织质证就认定上诉人对被上诉人提供证据的真实性无异议系程序违法，被上诉人的土地系惠安县土地收购储备中心于2010年征收的范围，并不在上诉人2011年度第十二批次的征收范围。综上，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人原审诉讼请求或者将本案发回重审。 被上诉人卢秀珍、黄海泉答辩称：1.被上诉人主体适格。被上诉人于2016年向福建省国土资源厅申请政府信息公开，才知道上诉人违法征地,提起行政诉讼,是被上诉人的合法权利，上诉人的征地行为与被上诉人存在利害关系。2.被上诉人起诉上诉人主体正确。上诉人称对被上诉人房产及土地实施征收行为的单位是惠安县土地收购储备中心，这是上诉人违法推卸责任。上诉人的征地行为于2016年被泉州市鲤城区人民法院判决确认违法，后因管辖问题，本案应由原审法院审理，原审法院一审仍判决确认上诉人征地行为违法。3.被上诉人起诉未超过法定期限。被上诉人于2016年1月7日向福建省国土资源厅申请政府信息公开，被告知闽政地〔2011〕714号批复等文件，被上诉人认为拆迁征收、安置行为违法，于2016年4月向泉州市鲤城区人民法院起诉并未超过法定期限。4.上诉人的土地征收行为违法。福建省人民政府批准第十二批次农用地转用和土地征收时间是2011年9月11日，而涉案房产于2010年11月25日就被拆除，上诉人征收土地房屋提前一年，征收行为违法。5.原审法院认定事实正确。原审法院两次开庭都组织双方对证据进行质证，原审法院根据双方提供的证据认定的事实是正确的。综上，请求依法维持原判。 经审查，上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。对原审认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为：关于被上诉人是否具有原告主体资格的问题。生效的（2016）闽05行终246号行政裁定书认定，涉案房屋所占土地在福建省人民政府批复同意上诉人土地征收的范围内。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被上诉人黄海泉持有涉案房屋所占土地的惠集建（1998）字第124129号《集体土地建设用地使用证》，且被上诉人卢秀珍为黄海泉配偶，两人均可以自己名义提起本案诉讼。虽然被上诉人卢秀珍于2010年11月25日与惠安县土地收购储备中心签订安置补偿协议，但该协议没有约定被上诉人放弃相关诉讼权利，不能认定签订补偿安置协议后被上诉人即丧失原告主体资格而无权提起本案行政诉讼。 关于上诉人是否本案适格被告的问题。被上诉人在本案中所诉的上诉人的行政行为，是实施土地行政征收行为。上诉人作为县级人民政府，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，是本案土地行政征收行为的组织实施主体，是本案的适格被告。被上诉人所诉的不是安置补偿协议，上诉人提出的实施征收行为的是惠安县土地收购储备中心的主张，依法不能成立。 关于被上诉人起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款和《征收土地公告办法》第三条的规定，征收土地公告应当在被征收土地所在村、组内以书面形式公告。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定：“涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。”本案中，上诉人所举证据仅能证明其在网站上发布通告，而没有证据证明其在被征收土地所在村、组进行过公告，上诉人在网站上发布的不是法定征收土地的公告形式，不能以网站公布时间确定被上诉人法定起诉期限的起算时间点，故应以被上诉人通过政府信息公开得知被诉行政行为作为其起诉期限起算点。而且，被上诉人就涉案征地行为在泉州市鲤城区人民法院和泉州市中级人民法院诉讼过程中，法院所作生效裁判并未认定被上诉人就涉案征地行为的起诉超过法定期限，实际上还释明、引导被上诉人就组织实施征地行为与安置行为分别起诉，就惠安县国土资源局的安置行为应向泉州市鲤城区人民法院起诉，就上诉人的组织实施征地行为应向原审法院起诉，后被上诉人以上诉人为被告向原审法院提起本案诉讼。因此，被上诉人于2016年1月通过政府信息公开方式得知被诉行政行为，其于2016年4月14日向泉州市鲤城区人民法院起诉，后因拒绝“分别起诉”被裁定驳回起诉，最终于2017年9月22日提起本案诉讼，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，并未超过起诉期限。 关于上诉人组织实施征地行为是否合法的问题。根据查明的事实，被上诉人签订安置补偿协议当日涉案房屋即腾空交付拆除，亦即土地征收行为已经开始组织实施。涉案房屋所占土地系在惠安县2011年度第十二批次城市建设农用地转用和土地征收范围内，福建省人民政府于2011年9月11日作出同意征收包括涉案房屋所占土地在内的集体土地等事项的批复，上诉人于2011年9月29日作出征收土地公告。可见，上诉人对涉案房屋及其所占土地组织实施征收的时间先于征收批准的时间，亦即上诉人在未经法定程序获得有权机关批准的情况下，就对涉案房屋及其所占土地组织实施征收，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”等相关法律规定。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第第二款第（一）项之规定，判决确认上诉人对惠集建（1998）字第124129号《集体土地建设用地使用证》上的土地和房屋的征收行为违法，并无不当。 关于上诉人提出的其他问题。经查，原审第一次开庭审理中，法庭表述案件相关事实，询问双方对事实方面有无异议，当事人双方均答无异议；原审第二次开庭审理中，法庭再次表述案件事实，并询问双方对事实方面有无异议，有否其他事实需要法庭调查，双方均没有提出。原审开庭审理笔录虽未详细表明质证过程，但双方当事人对法庭两次表述的相关事实均未提出异议，亦未提出其他需要调查的事实，因此，上诉人提出的原审未组织质证而程序违法的上诉主张，不能成立。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，应当予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人惠安县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一八年七月三十日 书 记 员  陈美明 附相关法律法规条文： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……