辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）辽07行初53号 原告锦州昌茂房地产开发有限公司，住所地锦州市太和区凌西大街38-61号。 法定代表人王书香，该公司经理。 委托代理人王治平，该公司职员。 委托代理人李殿申，辽宁金钟律师事务所律师。 被告锦州市凌河区人民政府，住所地锦州市解放路五段25号。 法定代表人李清峰，该区区长。 委托代理人李飞，辽宁名崛律师事务所律师。 第三人锦州市国土资源局，住所地锦州市市府东路10号。 法定代表人吴海，该局局长。 委托代理人杨明，锦州市国土资源局凌和分局科员。 委托代理人张媛媛，辽宁锦尚律师事务所律师。 第三人锦州市凌河区紫荆街道办事处，住所地锦州市凌河区胜河里131号。 法定代表人孙凯，该处主任。 本院受理的原告锦州昌茂房地产开发有限责任公司（以下简称昌茂公司）诉被告锦州市凌河区人民政府（以下简称区政府）未履行征地补偿协议、被告锦州市国土资源局（以下简称市国土资源局）作出的行政行为违法及行政赔偿一案，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月29日立案后，在法定期限内向区政府、市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年9月11日，原告昌茂公司的代理人王宝利及其委托代理人李殿申向本院撤回了2016年7月29日提交的起诉状。2017年9月22日，原告昌茂公司向本院重新提交了起诉状及证据材料，并追加锦州市凌河区紫荆街道办事处（以下简称紫荆街道）为被告。2017年9月27日，本院向原告送达补正通知书。2017年10月11日，原告再次向本院递交了起诉状，变更被告市国土资源局、紫荆街道为第三人，并变更诉讼请求。本院在法定期限内重新向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及原告的证据材料。本院依法组成合议庭于2017年12月4日、2018年5月18日公开开庭审理了本案。原告昌茂公司委托代理人王治平、李殿申，被告凌河区政府的委托代理人李飞，第三人市国土资源局的委托代理人杨明、张媛媛到庭参加诉讼。第三人紫荆街道办事处法定代表人孙凯于2017年12月4日到庭参加诉讼，但未提交委托代理手续，经本院催告第三人紫荆街道办事处至今仍未提交委托代理手续，依法视为孙凯未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告昌茂公司诉称，一、请求判令被告返还原告为征用土地垫付的资金3777.60852万元，并赔付原告垫资财务费2557.6万元；二、判令被告给付原告溢价款1057万元；三、请求判令被告退换原告土地成本费250万元；四、判令被告退换原告为其垫付的百股派出所土地成本追加费58.97万元；五、判令被告赔偿诉讼请求第三、四项财务费258万元。六、判令被告退还代原告所收房款1085万元。七、判令被告赔偿原告损失1085万元。八、本案诉讼费用由被告凌河区政府承担。事实和理由：2008年6月20日，锦州市发展和改革委员会作出锦发改审核【2008】20号《关于锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司建商品综合楼立项的批复》，同意锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司在营盘乡农电所百股八家子村新建“紫东华府”商品综合楼，占地面积36557平方米，总投资4800万元，资金来源自筹。2008年7月5日，锦州市规划管理局-锦规【2007】112号《关于锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司（紫东华府小区）的规划设计批复》，对土地利用作出了规划。2009年2月6日，锦州市凌河区五里资产管理委员会（甲方）与锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司（乙方）签订《协议书》。2009年2月18日，锦州市凌河区政府与原告达成《征地协议》，约定由锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司垫付前期费用。2010年6月18日，原告通过竞拍获得了2010-40号宗地国有建设用地使用权，成交总价为以6090万元，出让宗地面积39349.65平方米。2010年6月25日，锦州市国土资源局与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定在2010年7月25日前将出让地宗交付给原告，原告交付了1010万元定金。因竞拍过程中有人对原告敲诈勒索、凌河区政府不按约定净地等原因致使原告无法施工、资金无法周转，也致使原告不能及时缴纳土地出让金，因此凌河区政府向原告承诺，溢价款从其受益中返还给原告，凌河区政府也多次为原告向上级部门请示免收溢价款。2011年5月22日，锦州市信访局出具锦信【2011】37号《呈阅件》请示“原告缓交土地出让金，免收滞纳金”，并得到了时任常务副市长杨某某批示为“同意”。2015年5月28日，锦州市信访工作联席会议决定：“由凌河区政府筹资6090万元，先行垫付该地的土地出让金”、“凌河区政府负责设置专户收取购房户尾欠房款，在扣除应缴纳的土地出让金外，代为缴纳其它费用”。 另外，为了“紫东华府”项目，凌河区政府通过凌河区紫荆街道办事处要求原告以借款名义另行垫付36.87万元；追加垫付百股派出所土地成本费58.97万元。 综上，原告以6090万元通过竞拍获得了本案涉案土地使用权，在6090万元的价款中包括了本次征用的所有费用，包括但不限于原告先期垫付的费用及土地补偿款、地上附属物补偿款等等，原告已出资6133.01万元，已超出竞拍价格43.01万，并且锦州市信访工作联席会议内容已得到领导的批示“由凌河区政府筹资6090万元，先行垫付该地的土地出让金”，凌河区政府与锦州市国土资源局同属行政部门，行政部门之间如何沟通与执行政府命令，不应让百姓即原告承担不利后果。8年多来，凌河区政府不但不按法律和约定为原告净地，致使原告遭受巨大损失，并且占用原告6100多万元资金不退还，作为政府，不但没为原告起到服务的作用，反而致使原告已到倾家荡产的地步。第三人锦州市国土资源局不作为，原告多次带着政府批示的文件要求办理土地使用证，其以各种理由推托，严重侵害了原告切身利益。是被告的不作为，致使原告切身利益遭受无法弥补的巨大损失，造成购房户多次上访，被告对社会矛盾的激化具有不可推卸的责任，因此望贵院依法保护原告合法权益。 原告昌茂公司为证实其主张，提交如下证据： 第一组证据A1：2008年6月20日锦州市发展和改革委员会文件（锦发改审核【2008】20号）一份；2008年7月5日锦州市规划管理局文件（锦规【2007】112号）一份；辽宁省人民政府土地批件（辽政地字【2009】285号）一份。拟证明:原告紫荆华府项目用地为合法用地。 第二组证据A2：包括2009年2月6日《征地补偿协议书》一份；2009年2月6日《协议书》一份；2009年2月18日《征地协议》一份。拟证明：项目用地原所有者凌河区五里资产管理委员会和凌河区人民政府分别与原告签订协议，同意原告参与竞拍，原告支付前期费用。 第三组证据A3：2010年6月18日拍卖成交确认书一份，共3页。拟证明：原告以6090万元获得项目用地使用权，竞买保证金自动转作受让宗地的定金。 第四组证据A4：2010年6月25日《国有建设用地使用权出让合同》一份。拟证明：第三人锦州市国土资源局与原告签订了该合同，约定6090万出让价款中包括地上建筑物折价款315万元；于2010年7月25日将项目用地交付给原告，出让期限住宅为70年，商业为40年，出让年限自2010年7月25日起算；1010万元定金抵作土地出让价款。 第五组证据A5：A5.1.1《办理情况》、A5.1.2.《关于昌茂公司缴纳地价款回复意见》、A5.1.3.凌政【2011】3号-《关于对锦州昌茂房地产开发有限公司暂按竞标底价缴纳土地款并办理相关手续的请示》一份；A5.2.1《关于昌茂房地产开发有限公司举报李德民敲诈勒索一案调查情况报告》一份；A5.3.1凌政【2012】21号-《关于对锦州昌茂房地产开发有限公司暂按竞标底价办理土地等相关手续的请示》一份；A5.4.1《锦州市人民政府交办单》、A5.4.2《市长批示文件交办单》、A5.4.3凌政【2014】24号-《凌河区人民政府关于免除紫东华府项目地块土地出让滞纳金的请示》一份。拟证明：项目用地出让底价为5033万元，因存在恶意竞拍等犯罪行为，致使原告溢出底价1057万元获得该地块土地使用权，因此被告凌河区政府多次为原告向相关部门请示，希望原告先按竞拍底价办理土地等相关手续，并免交滞纳金，锦州市公安局向锦州市人民政府出具了调查报告，说明李德民涉嫌串通投标犯罪可能性极大，但案情复杂，查证困难，暂不立案。为了顾全大局，同意凌河区政府意见，并承诺继续加强侦办力度，尽快侦破此案，但时至今日已近7年之久，仍无任何结论。 第六组证据A6：A6.1锦信【2011】37号呈阅件一份、A6.22015年5月28日《锦州市信访工作联席会议》会议部分内容一份。拟证明：市领导同意市信访局意见，即“该项目土地出让金缓交，确属土地竞拍过程中涉嫌发生刑事案件，无法确定最终成交价格造成，经多部门与会一致同意原告免收滞纳金。并在报告中明确说明“刑事案件仍然没有侦结，土地价格存在争议，要求市公安局限时结案；在联席会议中，明确要求：由凌河区政府筹集6090万元先行垫付土地出让金；并由凌河区政府代原告收取购房户尾欠房款，已该房款充当土地出让金。 第七组证据A7：2016年1月26日《关于锦州昌茂开发公司代表王汝反映信访问题的交办意见》一份。拟证明：市信访联席会议决定：1010万溢价款通过法定途径解决；凌河区政府经250万元动迁费列入净地成本，返还给原告。 第八组证据A8：包括证明一份、《行政处罚先行告知书》一份、《行政处罚决定书》一份、凌政纪【2013】7号《关于对五里八家子改造地块刘枫违章建筑进行强制拆除的区长办公会议纪要》一份、行政强制执行通知书一份、行政强制执行决定书一份；凌政【2013】82号-《凌河区人民政府关于昌茂公司紫东华府项目有关事宜的请示》一份；锦信联纪发【2014】18号-《锦州市信访联席会议纪要》一份，锦信联纪发【2017】4号-《锦州市信访工作联席会议纪要》一份。拟证明：项目用地上存在违章建筑，被告凌河区政府虽然多次组织强拆，但至今没有拆除，证明被告7年之久没有为原告净地，严重违约。 第九组证据A9：《锦州市2009年农转用第三批次用地征地成本汇总》、“紫东华府”地块财务费用明细和损失的说明各一份；2014年3月12日《转款通知》一份、收款收据一张、非税收入一般缴款书（收据）一份。拟证明：原告已实际支付土地出让成本37776085.2元，诉求中各项财务占用费的计算方法和数额及原告损失的计算方法和数额。《转款通知》和两张收据证明原告竞拍时交定金1010万元，已汇入了市财政局账户888.2万元转为土地出让款。 第十组证据A10：锦州银行电汇凭证一张。拟证明：诉求第三项，原告要求被告返还的250万元证据。 第十一组证据A11：说明一份。拟证明：诉求第四项，要求被告返还58.97万元。 第十二组证据A12：欠据两张。与本案无关，不再出示。 第十三组证据A13：说明一份，现金缴款单3张。拟证明：诉求第六项，被告代原告收取的剩余房款10866287.17元应返还给原告。并且被告仍然在继续为原告代收房款，原告损失在继续扩大。 第十四组证据A14：关于紫东华府地块出让情况的报告一份。拟证明：第三人国土资源局的报告证明：通过该项目政府纯收益为2311.53万元，应返还被告凌河区政府3778.47万元。 第十五组证据A15：锦仲裁字（2014）第064号裁决书一份。拟证明：收取原告滞纳金按银行利息上浮30%，那么占用原告资金的财务费也应按此标准计算。 第十六组证据A16：昌茂公司与凌河区政府对账单一张。拟证明：原被告之间已经对账。 被告凌河区政府对原告提供的上述证据的质证意见为：A1真实性没有意见，不能证明原告用地合法。A2.1我方不清楚，A2.2、A2.3真实性没有异议。A3真实性没有意见，认可原告以6090元拍卖取得土地，拍卖程序合法，不存在溢价款。A4真实性没有意见，实际上是以888.2万元交给了财政，并不是1010万元。A5仅仅是请示，没有得到答复，不能作为处理免交滞纳金、不支付溢价款的依据。A6仅仅是请示，没有得到答复。A7，250万元纳入土地成本当中，原告应先交纳土地出让金然后才能给原告返还垫资款。A8凌政【2013】82号-《凌河区人民政府关于昌茂公司紫东华府项目有关事宜的请示》仅仅是请示，没有得到答复。两份会议纪要明确写明要求原告足额缴纳土地出让金，现在原告在没有足额缴纳土地出让金的情况下，没有理由要求被告返还垫资款及土地成本费。A9.1真实性没有意见，对A9.2真实性不认可。支付土地出让成本我方与原告没有核账。A9.3没有异议、非税收入一般缴款书（收据）看不清楚，无法发表意见。A10真实性没有意见，250万元是纳入土地成本中的，我方不予返还。A11真实性没有意见。不单独返还，与土地垫付资金一并返还。A12不发表意见。A13A14A15，看不清楚，无法发表意见。 第三人市国土资源局对原告提交证据A15的质证意见为：第三人与原告关于涉案土地的合同已经仲裁，确认原告未足额缴纳的土地出让金5080万元和滞纳金2353.67万元。此份裁决原告没有履行。原告主张的损失及赔偿请求均与我方无关。 被告凌河区政府辩称，本案属于民事案件，不属于行政案件受案范围，原告诉求没有事实和法律依据。对于原告第一项诉求由于原告没有按时缴纳土地出让款，所以垫付资金不能给付。垫付资金的数额应以审计部门认定的数额为准。第二项诉求拍卖过程合法，不存在溢价款的问题。第三项诉求有明确的会议纪要纳入土地成本，因原告交齐全部土地出让金后进行成本返还时一并返还。本案的土地出让金是6090万元。第四项诉求与第三项意见一致。第五项没有依据。第六项与第三项意见一致。第七项没有事实和法律依据，不认可。 第三人锦州市国土资源局辩称，我局不应承担连带赔偿责任，原被告的纠纷与我局无关。 第三人紫荆街道办事处未发表意见。 被告凌河区政府为反驳原告的诉讼请求，提交如下证据： 证据B1：凌河区“紫东华府”项目往来明细表（复印件）。证明目的：原告认可尚欠被告款项34.45万元。原告主张的款项明细表里都有，全部计算之后原告还欠被告这些钱。 原告对被告证据B1质证意见为：真实性没有意见。但与本案有关的是第一项中的第一点，第二项第一点，第三项第一点、第二点、第四点。与本案无关，假如数额是真实的，被告应另行起诉。 第三人市国土资源局、第三人紫荆街道办事处对被告证据B1未发表意见。 第三人市国土资源局、第三人紫荆街道办事处未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对原告凌河区政府提交的证据A1A2A3A4真实性、合法性、关联性本院予以确认。证据A5A6A7A8系政府间请示文件、交办意见、办理情况、会议纪要等文件，与本案有关联性，本院予以确认。证据A9.1被告无异议，证据A15系生效的裁决书，能够佐证本案相关事实，本院对其证明效力予以确认。因原告提交的证据A9.2A9.3A10A13A14未提供原件且不清晰，本院不予确认。证据A16系原告单方作出，且被告区政府提出相反的证据，本院不予确认。对被告区政府提交的证据B1，原告对其真实性无异议，本院予以确认。 依据上述证据，本院认定如下事实：2008年6月20日，锦州市发展和改革委员会作出锦发改审核【2008】20号《关于锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司建商品综合楼立项的批复》，同意锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司在营盘乡农电所百股八家子村新建“紫东华府”商品综合楼，占地面积36557平方米，总投资4800万元，资金来源自筹。 2008年7月5日，锦州市规划管理局-锦规【2007】112号《关于锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司（紫东华府小区）的规划设计批复》，对土地利用作出了规划。 2009年2月6日，锦州市凌河区五里资产管理委员会（甲方）与锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司（乙方）签订《协议书》，约定“一、甲方将其八家子西端土地转让乙方，总价款人民币1479.3万元。……” 2009年2月18日，锦州市凌河区人民政府（甲方）与锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司（乙方）达成《征地协议》，该协议第二条约定“二、乙方垫付前期费用，土地出让时，以不低于招拍挂低价竞买（竞得后，按约定和要求交齐低价款）”。 2010年6月18日，原告通过竞拍获得了2010-40号宗地国有建设用地使用权，成交总价为以6090万元，出让宗地面积39349.65平方米。 2010年6月25日，第三人锦州市国土资源局与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定在2010年7月25日前将出让宗地交付给原告，原告交付宗地定金1010万元。 2011年2月11日，被告区政府向锦州市人民政府作出凌政【2011】3号《关于对锦州昌茂房地产开发有限责任公司暂按竞拍底价缴纳土地款并办理相关手续的请示》。主要内容为“2010年5月25日，经市政府同意，市国土资源局对该宗地公开竞价出让公告，出让底价为5033万元；2010年6月18日，该宗地进入现场竞拍，最终由锦州昌茂房地产开发有限责任公司以6090万元竞得。事后获悉，该宗地现场竞拍出现争执，锦州昌茂房地产开发有限责任公司将另一竞拍者以敲诈勒索罪告到锦州市公安局经侦支队，目前该案正在审理之中。另外，该地块原居民亟待回迁入住。鉴于上述情况，该宗地竞得者可否按竞拍底价缴纳土地出让款，并办理相关手续……”后锦州市人民政府办公厅将该请示转交第三人市国土资源局办理。2011年3月1日，第三人市国土资源局向锦州市人民政府作出《关于锦州昌茂公司缴纳地价款的回复意见》，该回复意见为“……时任市长的文权书记批示由监察局牵头查处，在问题没有查清之前不宜办理任何手续。……建议市政府尽快召开相关部门会议，尽快解决此事……”。2011年5月11日，锦州市公安局经侦支队向锦州市人民政府提交《关于昌茂房地产开发公司举报李某某敲诈勒索一案调查情况报告》。该报告认为，本案宗地涉嫌串通招投标罪可能性极大，但此案案情复杂，查证有一定困难，故暂未予立案……待有结果立即报告市政府。2011年5月20日，锦州市信访局作出锦信【2011】37号《关于凌河区紫东华府、盛合园业主上访情况的报告》，建议锦州市政府批准财政部门对（涉案宗地）项目免收滞纳金，但锦州市政府对此报告至今未作出相关批复。 2014年5月4日，第三人锦州市国土资源局以原告昌茂公司未按《国有建设用地使用权出让合同（宗地编号2010-40号）》约定缴纳国有建设用地使用权出让价款为由，向锦州市仲裁委员会申请仲裁。2014年7月25日，锦州市仲裁委员会作出锦仲裁字（2014）第046号裁决书，裁决如下：被申请人锦州昌茂房地产开发有限责任公司自本裁决生效之日起十日内给付申请人锦州市国土资源局2010-40号国有建设用地使用权出让价款5080万元并交付申请人逾期付款违约金……上述裁决书生效后，原告昌茂公司未履行相应义务。 另查明，锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司是原告的分公司。 再查明，《锦州市2009年农转用第三批次用地征地成本汇总》载明原告已实际支付土地出让成本37776085.2元。锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司出具的《凌河区“紫东华府”项目往来明细表》载明锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司应缴纳款项为34.45万元。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，被告凌河区人民政府为实现土地征收行政管理目标，在法定职责范围内，与原告的分公司锦州昌茂房地产开发有限责任公司凌河分公司协商订立了具有行政法上权利义务的《征地协议》，属于人民法院行政案件受理范围。该协议不违反法律强制性规定，应当有效。 本案的争议焦点是关于被告凌河区政府是否应返还原告为征用土地垫付前期费用，并赔付原告垫资财务费、溢价款及土地成本费的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，原告应当对被告的行为造成的损害提供证据，亦即原告昌茂公司应当对涉案宗地发生的前期费用、财务费用、溢价款、土地成本费用的数额承担举证责任。首先，本案中原被告双方未就涉案宗地发生的前期费用、财务费用、溢价款、土地成本费用的数额进行实质性的对账，且上述费用数额系原告单方计算，被告不予认可，本院亦无法认定。其次，涉案《征地协议》没有对返还前期费用、财务费、溢价款及土地成本等内容进行约定。原被告双方亦未签订相关补充协议来进行解决上述问题。因此，原告的该项主张缺乏事实依据及相关证据，原告要求被告履行给付义务理由不能成立，本院对其上述诉讼请求不予支持。 关于原告要求判令被告退换原告为其垫付的“百股派出所”土地成本追加费58.97万元及上述费用产生的财务费258万元、退还被告代原告所收房款1085万元及赔偿原告损失1085万元的问题。上述费用的发生虽与本案案情有关，但不属于同一法律关系，本案不予审理。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告的锦州昌茂房地产开发有限责任公司诉讼请求。 案件受理费50元，退还原告锦州昌茂房地产开发有限责任公司。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  王利民 审判员  闻 伟 审判员  李 俐 二〇一八年七月三日 书记员  许 敏