海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2016）琼02行初496号之一原告三亚凤聚园休闲山庄有限公司，住所地三亚市吉阳区中廖村下牛村小组第**。法定代表人张凤岐，该公司董事长。委托代理人卢龙，该公司工作人员。委托代理人许蓉，北京市诚汇律师事务所律师。被告三亚市吉阳区城市管理局，，住所地三亚市榆亚大道**法定代表人李灵，该局局长。委托代理人王钊燕，该局工作人员。委托代理人吴光维，海南三和元律师事务所律师。被告三亚市吉阳区人民政府，住，住所地三亚市吉阳区迎宾路**/div>法定代表人张华文，该区区长。委托代理人吴海欧，该区政府工作人员。委托代理人赵晓明，海南惠海律师事务所律师。被告三亚市综合行政执法局，住所地，住所地三亚市凤凰路**iv>法定代表人王宏宁，该局局长。委托代理人罗政伟，该局工作人员。委托代理人孙瑶，海南祥瑞律师事务所律师。原告三亚凤聚园休闲山庄有限公司（以下简称凤聚园公司）诉被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）行政强制执行纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因本案与本院同时受理的原告凤聚园公司诉被告吉阳区城管局、吉阳区政府、三亚市执法局行政赔偿纠纷一案相关联，本院依法将这两个案件合并进行了审理。诉讼期间，又因本案的审判须以本院审理的（2016）琼02行初334号原告凤聚园公司诉被告吉阳区城管局、吉阳区政府强制执行决定及行政复议纠纷一案的审理结果为依据，本院于2017年2月20日作出（2016）琼02行初496号行政裁定，中止本案诉讼。后因（2016）琼02行初334号案经海南省高级人民法院二审后作出终审判决，本院于2018年7月2日作出《恢复诉讼通知书》，恢复本案审理。本案现已审理终结。原告凤聚园公司诉称：吉阳区城管局于2015年11月16日作出三吉城管（三大队）执决字〔2011〕第JY40号《强制执行决定书》（以下简称40号强制执行决定），载明原告的复议期限为六十日，诉讼期限为三个月。我国《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据40号强制执行决定的要求，原告向吉阳区政府申请了行政复议，也向三亚市城郊人民法院提起了行政诉讼。因此，被告实施拆除原告凤聚园山庄的行为未取得合法的法律依据，违反上述规定，属于违法行为。原告系三亚市吉阳区（原田独镇）中廖村与北京市通州区梨园镇大马庄村联合创建的集体经济组织，自2007年开办至今，一直诚意合作、守法经营。公司在开办和发展过程中，始终紧紧依靠当地党委和政府，每走一步包括合作合同的订立、建设项目的报批等都得到了当时的三亚市田独镇人民政府（以下简称田独镇政府）党委和政府的批准和支持。然而，2015年12月2日，因原告未取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，吉阳区城管局强行拆除了凤聚园山庄。原告认为：一、原告的请求事项已经得到了政府的完全许可，至于批准的形式是发证还是挂牌，不是原告所能决定的。凤聚园山庄未建之前，田独镇政府特意在原告合同上批示只能盖三层楼房，并签署了同意意见，加盖了公章。按照我国《城乡规划法》的相关规定，应认定凤聚园山庄已拥有了乡村建设规划许可证，至于这个证书制作的是否规范，是否符合法定的形式等都是田独镇政府工作人员的问题。二、三综执（吉阳）罚决字〔2012〕第183号《行政处罚决定书》（以下简称183号处罚决定）和40号强制执行决定适用法律错误。40号强制执行决定认为涉案建筑因未取得乡村规划许可证被认定为违法建筑，而其执行依据183号处罚决定认定的是未取得建设工程规划许可证，两份决定明显矛盾，必有一个错误，但无论哪个错误，都必须撤销，重新做出具体行政行为之后再依法执行，而不是先行拆除。三、凤聚园山庄占地是国有土地还是乡、村规划范围内的土地，被告至今未查明清楚，甚至连相对人的名称都写错。留置送达文书，均没有见证人现场签名。相对人申请公开的信息和三亚市执法局听证会上举证的卷宗内容不一致，档案信息漏洞明显，行政程序严重错误。四、2012年5月22日，三亚市国土环境资源局作出三土环资察〔2012〕56号《行政处罚决定书》（以下简称56号处罚决定），对前述建设进行了罚款处罚并申请三亚市城郊人民法院强制执行，原告已经按照要求缴纳了罚款。2012年4月2日，三亚市执法局作出183号处罚决定，2015年10月15日吉阳区城管局作出40号强制执行决定，并于2015年12月2日将凤聚园山庄拆除。不同的行政机关就同一建设行为作出了多次处罚，违反了一事不再罚原则。五、吉阳区城管局越权执法，造成相对人权利救济的层级下降。40号强制执行决定系183号处罚决定的后续执行行为，应由三亚市执法局而非吉阳区城管局执行。六、被告的行为违反了我国《行政强制法》第六十一条第（一）（三）项的规定，请求法院依法追究相关责任人的法律责任。综上，请求：一、确认被告吉阳区城管局于2015年12月2日对原告凤聚园山庄实施强制拆除的行为违法；二、依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。被告吉阳区城管局辩称：一、吉阳区城管局依法履行法定职责，拆除原告涉案违法建筑，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，拆除行为无违法之处。首先，吉阳区城管局系吉阳区政府设立的城市管理综合行政执法机关。三亚市吉阳区《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员规定的通知》中明确规定吉阳区城管局行使城乡规划方面法律、法规、规章规定的处罚权，依法强制拆除做出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。吉阳区城管局查处涉案建筑时，三亚已经撤镇设区，吉阳区城管局承继三亚市执法局在吉阳辖区违法建筑查处和强制拆除的行政职能。三亚市执法局已将吉阳辖区的案件移交给了吉阳区城管局，因此吉阳区城管局有权查处涉案违法建筑。其次，涉案建筑建设在乡村规划区内，应当适用《城乡规划法》第四十一条的规定。三亚市执法局制作处罚决定时适用《城乡规划法》第四十条的规定存在瑕疵，吉阳区城管局在制作强制执行决定时已经进行了更正。虽然两份文书适用法律存在矛盾，但并不影响对原告违法建设事实的认定，同时也未对原告加重处罚。最后，违建户主未经规划部门批准，未取得乡村建设规划许可证擅自兴建房屋，违反了《城乡规划法》第四十一条之规定。截止吉阳区城管局强制拆除涉案建筑之前，原告都未提交涉案建筑建设规划方面的相关手续，因此吉阳区城管局查处原告的违法建设行为，并依法强制拆除涉案建筑有事实根据和法律依据，且在拆除之前，已经依法送达了强制执行决定，告知强制拆除的期限，要求原告提前搬离物品，并已组织相关人员协助原告搬离屋内物品，没有造成屋内物品损失，整个拆除过程无违法之处。二、原告要求人民法院追究相关人员的责任没有合法依据。首先，从2011年开始查处涉案违法建筑到拆除完毕，三亚市执法局和吉阳区城管局已经对原告违法建设的情况调查清楚，依法制作并送达了《行政处罚决定书》及《强制执行决定书》等，告知原告有申诉、辩解、复议及诉讼的权利，保障了原告的知情权。吉阳区城管局不存在没有法律法规依据或者违反法定程序实施行政强制的行为。其次，原告要求处分相关直接责任人员的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告吉阳区政府辩称：一、行政处罚主体适格。吉阳区城管局是按照《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发的通知》（三办发〔2015〕81号）第五条第二款的规定，承继原三亚市执法局对吉阳辖区违法建筑查处和拆除的行政职责，其执法权是法定授权。二、无论是未取得建设工程规划许可证，还是未取得乡村建设规划许可证，其性质都是未依法取得法定的建设规划许可证，都是必须要拆除的违法建筑。吉阳区城管局对违法建筑实施强制拆除完全是合法的行为。三、相对人有配合执法机关查明案件事实的法定义务。本案中，被告送达处罚决定时，原告对其未取得建设规划许可证的事实，包括用地性质、法人名称均未提出任何异议。四、送达程序符合法律规定。本案中，原告承认收到了《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》等最主要的法律文书，足以证实本案强制拆除行为的合法性。五、原告主张本案一事二罚与事实不符。56号处罚决定是责令原告一个月内自行拆除非法建筑物并处非法占地每平方米30元的罚款，是两项行政处罚，不存在一事二罚的问题。六、田独镇政府的公章与本案无关联。七、从原告于2016年11月7日提交的行政起诉状来看，原告起诉已经超过起诉期限。八、原告要求确认吉阳区城管局于2015年12月2日实施的强制拆除行为违法，构成重复起诉。九、原告要求追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任，不是本案审理的范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告三亚市执法局辩称：一、涉案强制拆除行为并非三亚市执法局作出，三亚市执法局并非本案适格被告。二、原告的起诉已经超出起诉期限，应予驳回。根据我国《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。涉案违法建筑于2015年12月拆除，原告应当在六个月内提起诉讼，其于2016年11月才起诉显然已经超过了起诉期限。三、涉案建筑系违法建筑事实清楚，吉阳区城管局作出的强制拆除行为符合法律规定，原告要求确认强制拆除行为违法没有事实和法律依据。原告未经规划部门批准，未取得建设规划管理部门的许可证，擅自兴建房屋，显属违法建筑，三亚市执法局对涉案行政相对人作出行政处罚决定，符合法律规定且已发生法律效力。因涉案行政相对人逾期不履行自行拆除义务，故吉阳区城管局作出强制执行决定，并进行强制拆除符合法律规定。综上，请求驳回原告的起诉。经审理查明，2010年2月10日，三亚市田独镇中廖村民委员会下牛村小组与北京市通州区梨园镇大马庄村民委员会签订《合作开发协议》，约定甲方出地，乙方出资，共同开发建设某酒店（项目名称待定），项目四至为东至三公村边隔离带；南至高速公路边；西至于洋；北至王柏宇边。土地面积约18.8亩。此后，原告凤聚园公司未经规划审批，在三亚市××区北侧，建设两栋建筑，即凤聚园山庄。2011年9月14日，三亚市执法局巡查发现该建筑后进行立案查处，并于2012年4月2日作出183号处罚决定，责令被处罚人“三亚大马休闲山庄”自接到该决定书之日起七日内自行拆除上述建筑。2015年11月16日，吉阳区城管局对原告凤聚园公司作出40号强制执行决定，决定于2015年11月20日对凤聚园公司的上述违法建筑实施强制拆除。2015年12月2日，吉阳区城管局组织人员对该建筑进行了强制拆除。凤聚园公司对该拆除行为不服，于2016年11月7日向本院提起本案诉讼。要求：确认被告吉阳区城管局于2015年12月2日对原告凤聚园山庄实施强制拆除的行为违法；依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，原告凤聚园公司诉求确认被告吉阳区城管局于2015年12月2日强制拆除凤聚园山庄的行政行为违法，但原告于2016年11月7日才提起本案诉讼，且未提供其因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的相关证据，因此，原告提起本案诉讼已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款所规定的六个月的起诉期限，对此，人民法院依法应当不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告三亚凤聚园休闲山庄有限公司的起诉。本案不交纳案件受理费，原告三亚凤聚园休闲山庄有限公司已预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张维青审 判 员 陈兴科人民陪审员 陈作义 二〇一八年七月十七日法官 助理 陈 浩书 记 员 熊冰清 附：本裁定适用的相关法律、法规依据中华人民共和国行政诉讼法第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。