贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终1340号上诉人（一审原告）周泽琼，女，汉族。被上诉人（一审被告）贵州省遵义市播州区人民政府，住所地贵州省遵义市播州区西大街**。法定代表人肖光强，区长。委托代理人唐方生，播州区水库和生态移民局工作人员。委托代理人王迪，贵州十朋律师事务所律师。上诉人周泽琼因诉贵州省遵义市播州区人民政府（以下简称“播州区政府”）土地行政补偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（以下简称“一审法院”）于2017年9月29日作出的（2017）黔03行初618号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，(一)因构皮滩电站建设，需淹没周泽琼所在集体土地，为做好淹没区移民搬迁、安置、土地房屋及附属实施、、地上附着物等的征收拆迁补偿工作在前期实物指标调查核实后，2002年6月，水利部长江水利委员会、贵州省移民开发办公室共同制定了《乌江构皮滩水电站可行性研究水库淹没处理规划设计报告（审定本）》（以下简称2002年《可研报告》）。2002年《可研报告》第3章内容为《农村移民安置规划》，该章“3.4.3生产安置人口计算”载明“生产安置人口是衡量移民安置任务大小的一个重要指标，以村民组为单位计算，以该组淹没前人均耕园地数，计算出被淹没耕园地应该进行生产安置的人口数，然后根据相关数据计算出规划生产安置人口数，其中移民人口年自然增长率取10.7‰，人口增长计算年限取8年。经计算汇总……遵义县951人……详见表3-4-1”。表3-4-1载明遵义县2000年移民人口为生产安置人口874人，搬迁安置人口614人；2008年移民人口为生产安置人口951人，搬迁安置人口668人。2002年《可研报告》第3章“3.6.1生产安置费用来源”载明“库区六县农村移民生产安置费用来源于受淹土地补偿费，经计算，农村移民生产安置费为50324.90万元（扣除集体土地补偿费3632.77万元），见表3-6-1”。表3-6-1载明遵义县受淹土地补偿费为2417.09万元。(二)2003年7月8日，贵州省移民开发办公室作出黔移办发〔2003〕22号《贵州省移民开发办关于统一构皮滩水电站库区土地补偿补助执行标准等有关事宜的通知》（以下简称2003年《补偿补助标准通知》），明确“库区各县要根据本通知标准，按照库区移民安置实施规划所分解落实权属关系的耕地、园地淹没面积和核准的生产安置移民人口数量，准确计算全县移民人均生产安置费。……计算公式为：全县移民人均生产安置费=（90%的耕地、园地土地补偿费+耕地安置补助费）÷本县实施规划核定的生产安置移民人口总数。……学校、农场等机关事业单位所属的非移民集体经济组织的耕地、园地，其土地补偿费和安置补助费不应纳入全县移民人均生产安置费计算”。(三)2004年2月，贵州省贵阳市移民开发办公室、贵州省遵义市移民开发办公室、贵州省黔南州移民开发局、长江勘测规划设计研究院共同制定了《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》（以下简称“2004年《实施报告》”）。2004年《实施报告》前言部分对该报告的定位为：构皮滩库区移民安置实施规划是2002年《可研报告》中规划设计方案的延伸和具体化，是各县组织实施移民生产安置、搬迁建设工作的依据。1.2004年《实施报告》附表续表3－2－4（6）《遵义县主要淹没实物指标可研与实施规划对比表》记载，淹没水田407.3亩、旱地696.7亩（集体使用20亩）、园地209.6亩（集体使用35亩）、河滩地121亩……。附表9－3－1《全库移民安置补偿投资汇总表》和附表9－3－2（6）《遵义县移民安置计算投资对比及补偿投资核定表》都明确记载2000年可研国家审定投资土地补偿费和安置补助费为2417.09万元，2002年实施规划计算投资为土地补偿费和安置补助费为2417.09万元，其中包括生产安置费1158.62万元，集体土地补偿费973.51万元，农户承包园（林））地地面附着物差额补偿费11635万元，耕地、林地调控费168.61万元。2.2004年《实施报告》第4章内容为《移民生产安置实施规划》，该章“4.2.3生产安置人口复核”载明“生产安置人口是指因水库淹没而失去生产资料（土地），需要重新安排生产出路的农业人口。按以下公式计算：2002年底生产安置人口＝核定的2002年底全组农业总人口×全组淹没耕园地÷全组总耕园地。”“以组为单位，按上述公式计算，逐村、乡、县汇总，全库2002年底生产安置人口17487人，其中遵义为1054人；2008年底规划生产安置人口18632人，其中遵义为1121人”。2004年《实施报告》第9章内容为《补偿投资及分年投资》，“9.2.1补偿标准”载明“a)生产安置标准：生产安置费按长江委设计院2002年编制的《可研报告》中土地补偿费和安置补助费总额，扣减集体耕园地和林地（含移民户承包林地）补偿费和移民户在承包旱地中改种果园后的补偿差价以及10%土地补偿调控费后，按本次实施计划核定库区各县2008年规划生产安置人口，各县人均统一补偿标准计算，包干使用”。3.按照上述规定及规划核准的生产安置费和2008年规划生产安置人口，2004年《实施报告》4.5生产安置投资使用计划表4－5《库区六县人均生产安置费用表》明确遵义县人均生产安置费为10335元／人。(四)2006年12月18日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办〔2006〕125号《关于调整全省在建大中水电工程移民补偿投资概算有关问题的通知》（以下简称2006年《调整概算通知》），明确对包括构皮滩水电站在内的正在实施移民搬迁的在建大中型水电站工程的移民补偿投资概算进行调整。2010年6月，贵州乌江水电开发有限责任公司、长江勘测规划设计研究有限责任公司制定《乌江构皮滩水电站建设征地移民安置补偿投资概算调整报告》（以下简称2010年《概算调整报告》）。其中表9－2－1《土地补偿概算调整与可研规划审定单价对比表》确定，调概后单价水田19960元／亩，其中土地补偿12475元，安置补偿7485元，比调概前每亩增加8644元。旱地13608元／亩，其中土地补偿8505元，安置补偿5103元，比调概前每亩增加5338元。园地16660元／亩，其中土地补偿11662元，安置补偿4998元，比调概前每亩增加0元。河滩地6804元／亩，其中土地补偿4252.5元，安置补偿2551.5元，比调概前每亩增加2664元。根据前述计算公式计算，调概后的生产安置费为19060477.46元，按2008年规划生产安置人口1121人计算，人均生产安置费为17003元。(五)原遵义县移民局于2005年、2008年分两次将上述人均生产安置费17003元按核准的生产安置人口数发放给周泽琼，其中第一次按人均生产安置费10335.00元发放，第二次按人均生产安置费6668.00元发放。庭审中，周泽琼及其代理人对此予以确认。周泽琼认为播州区政府发放安置费时存在卡扣行为，遂向法院提起诉讼，请求确认播州区政府卡扣其移民生产安置补偿费的行为违法。一审法院经审理认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的行政行为是播州区政府决定向周泽琼支付生产安置费的行为，本案争议焦点是：一、周泽琼提起诉讼是否超过起诉期限。二、播州区政府向周泽琼支付人均生产安置费17003元是否正确。关于焦点一，1.人均生产安置费的计算政策性、专业性强，且同一个库区建设，涉及不同县的人均生产安置费金额不相同，原因是不同的县人均耕园地、人均被淹没耕园不相同，没有统一的参照标准，本案还涉及征地补偿标准的调整（调整投资概算）。2.审理中，播州区政府未提交证据证明，在发放生产安置费之前或者之后，已经向周泽琼公布、宣传、讲解了生产安置费的政策文件依据、计算方法、计算公式、计算标准及依据等相关信息，以及2008年支付的人均生产安置费6668.00元系调概后增加的，以证明周泽琼已充分了解或知晓，也没有告知周泽琼诉权。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，周泽琼在2016年10月获取贵州省发改委黔发改建设［2015］1375号《省发展改革委关于乌江构皮滩水电站建设征地移民安置概算调整的批复》后，认为播州区政府未将调概后的生产安置费发放给周泽琼，向一审法院提起诉讼，没有超过起诉期限。播州区人民政府关于周泽琼起诉超过期限的理由不成立，一审法院不予支持。关于焦点二，构皮滩水电站建设项目系国家大中型水利水电基础设施项目，属国家和贵州省的重点建设工程，工程范围涉及贵阳市、遵义市、黔南州六个县，有关的水库移民安置统一执行2004年《实施报告》。1.关于调概前遵义县的人均生产安置费。报告已明确，调概前为每人10335元。播州区政府在2005年按核准的生产安置人口数对周泽琼每人发放生产安置费10335元，依据充分。2.关于调概后遵义县的人均生产安置费。2006年《调整概算通知》，明确对包括构皮滩水电站在内的正在实施移民搬迁的在建大中型水电站工程的移民补偿投资概算进行调整。播州区政府按照调概后的标准，依照2004年《实施报告》及相关文件明确的计算公式，确定调概后的生产安置费为19060477.46元，按2008年规划生产安置人口1121人计算，人均生产安置费为17003元。因在2005年已按人均10335元发放给周泽琼，于2008年再向周泽琼按每人发放6668元（17003元－10335元＝6668元），事实清楚，证据充分，计算结果正确。周泽琼诉称播州区政府卡扣周泽琼应得的人均生产安置费每人16224.10元的理由不成立，一审法院不予支持。周泽琼诉称调概前的人均生产安置费应按2002年《可研报告》确定的安置费2417.09万元÷951人计算为2.5416万元。经查，2004年《实施报告》附表9－3－2（6）《遵义县移民安置计算投资对比及补偿投资核定表》明确记载2000年可研国家审定投资土地补偿费和安置补助费为2417.09万元，2002年实施规划计算投资为土地补偿费和安置补助费为2417.09万元，其中包括生产安置费1158.62万元，集体土地补偿费973.51万元，农户承包园（林））地地面附着物差额补偿费11635万元，耕地、林地调控费168.61万元。故周泽琼诉称理由与一审法院查明的事实不符，不予采信。周泽琼诉称调概后增加的人均生产安置费应在2004年《实施报告》的基础上，分不同标准增加了淹没区的水田、旱地、河滩地补偿标准，根据新的标准，安置费用共增加7447335元；则每人应增加安置费7447335元÷951人=7831.06元。经审查，周泽琼计算增加的安置费时未扣除集体旱地20亩，未加上漏统水田1.7亩，且生产安置人口未按1121人计算，不符合2004年《实施报告》的规定，且与一审法院查明的事实不符，不予采信。综上，播州区政府向周泽琼按人均17003元发放安置费的行政行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。周泽琼诉称理由没有事实法律依据，且与一审法院查明事实不符，其请求确认播州区政府卡扣周泽琼移民生产安置补偿费的行为违法，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回周泽琼的诉讼请求;案件受理费50元，由周泽琼负担。一审宣判后，周泽琼不服，向本院提起上诉。请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。其主要理由为：1.一审认定对库区六县扣除集体土地补偿费3632.77万元错误，土地补偿费不能发给上诉人原来的村组，而应当作为安置费发给上诉人和其他移民去购买土地。2.一审认定2003年《补偿补助标准通知》对全县移民人均生产安置费的计算公式为正确，是错误的。该公式中耕地补偿费只有90%，对于淹没的林地、牧草地、未利用地没有计算在内。3.一审将2004年《实施报告》中的虚假数据和违法行为认定为正确，是错误的。4.一审将调概后的人均生产安置费定为17003元错误。安置费总额应为51839125.7元，人数951人，二者相除人均安置费为5.4510万元。5.一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，属适用法律错误。因被上诉人卡扣了上诉人的安置费，应依法确认违法，而不是驳回。被上诉人播州区政府二审答辩请求二审法院驳回上诉人的请求，维持一审判决。其主要理由为：原遵义县受淹土地补偿费总额为2419.09万元，2008年全县实施规划生产安置人口总数为1121人。全县移民人均生产安置费=（90%的耕地、园地土地补偿费+安置补助费）÷本县实施规划核定的生产安置移民人口总数。据此公式计算移民人均生产安置费为17003元。答辩人在调概前支付10335元/人，调概后支付6668元/人，共计支付给每一个移民17003元。答辩人已依法履行职责，且按照相关文件及标准向上诉人支付了生产安置费及其他相应的费用，支付的金额符合文件精神及标准，不存在卡扣上诉人移民生产安置费的违法行为。因此一审判决适用法律正确。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明：播州区政府提供的《全县人均生产安置费调概前与调概后计算明细对照表》（以下简称《调概对照表》）载明：调整概算后人均生产安置费=［水田可研数量×（水田调概单价-水田可研调控费）+水田漏登数量×水田调概单价+(旱地可研数量-村集体旱地可研数量)×（旱地调概单价-旱地可调控费）+（果园可研数量-村集体果园可研数量）×（园地可研单价-园地可研调控费-旱地改成果园果木差额）+河滩地可研数量×（河滩地调概单价-河滩地可研调控费）］÷全县规划生产安置人口总数=［405.6×（19960-754.4）+1.7×19960+(696.7-20)×（13608-496.2）+（209.6-35）×（16660-999.6-6664）+121×（6804-248.4）］÷1121≈17003元/人。本院认为，本案的争议焦点为：1.如何确定遵义县移民人均生产安置费？2.被上诉人是否有违法卡扣上诉人移民人均生产安置费的行为？关于焦点一如何确定遵义县移民人均生产安置费的问题。2003年《补偿补助标准通知》明确“计算公式为：全县移民人均生产安置费=（90%的耕地、园地土地补偿费+耕地安置补助费）÷本县实施规划核定的生产安置移民人口总数。”则人均生产安置费的确定主要涉及生产安置费的计算和安置移民人口总数的统计。2003年《补偿补助标准通知》中明确“学校、农场等机关事业单位所属的非移民集体经济组织的耕地、园地，其土地补偿费和安置补助费不应纳入全县移民人均生产安置费计算”，2004年《实施报告》再次明确生产安置费的计算，亦未将上诉人主张的土地补偿费、林地、牧草地、未利用地纳入移民人均生产安置费计算，据此上诉人关于将土地补偿费作为生产安置费发放及将林地、牧草地、未利用地纳入移民人均生产安置费计算的主张，没有事实及法律依据，本院不予支持。对于遵义县规划生产安置移民人口总数的统计问题。2002年《可研报告》是构皮滩水电站建设的可行性研究报告，其载明遵义县库区移民人数为951人。2004年《实施报告》认定遵义县规划生产安置移民人口数为1121人，是以组为单位，根据报告中明确的公式计算，逐村、乡、县汇总得出的实际数据。故被上诉人将遵义县规划生产安置人口确定为1121人，并据此计算人均生产安置费，并无不当；上诉人主张安置人口数为951人的理由不能成立。关于焦点二被上诉人是否有违法卡扣上诉人移民人均生产安置费的行为。2004年《实施报告》4.5生产安置投资使用计划表4－5《库区六县人均生产安置费用表》明确遵义县人均生产安置费为10335元／人。2006年《调整概算通知》已明确对包括构皮滩水电站在内的正在实施移民搬迁的在建大中型水电站工程的移民补偿投资概算进行调整。2010年《概算调整报告》表9－2－1《土地补偿概算调整与可研规划审定单价对比表》确定对水田、旱地、河滩地单价进行调整，调概后的生产安置费为19060477.46元，按2008年规划生产安置人口1121人计算，人均生产安置费为17003元。对该计算结果，被上诉人在一审举证期限内提供了《调概对照表》予以印证。本案被上诉人已于2005年给付上诉人10335元；2008年，被上诉人根据调概后的人均生产安置费标准，向上诉人给付了6668元。据此，被上诉人共给付上诉人17003元。现上诉人诉请确认被上诉人卡扣其移民生产安置补偿费的行为违法，缺乏相应的事实依据，一审驳回其诉请并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周泽琼负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 邱兴琼审判员 龙 雨二〇一八年七月二十七日法官助理邓玉婷书记员时薇