浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行初40号 原告浙江超硬磨具有限公司，住所地东阳市白云街道歌山北路**。 法定代表人孙黔阳。 委托代理人吕月珍，女，1945年10月10日出生，汉族，住浙江省东阳市，系超硬磨具公司董事长。 委托代理人陈峰，浙江浙元律师事务所律师。 被告东阳市人民政府，住，住所地东阳市江滨北街**东阳市行政中心**/div> 法定代表人姚激扬，市长。 行政负责人杜绍辉，副市长。 委托代理人章剑生，浙江泽大律师事务所律师。 委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。 原告浙江超硬磨具有限公司与被告东阳市人民政府其他行政管理行政允诺一案，本院于2018年2月5日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。原告浙江超硬磨具有限公司委托代理人吕月珍、陈峰，被告东阳市人民政府出庭负责人杜绍辉及委托代理人章剑生、毛洪辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告浙江超硬磨具有限公司诉称：2003年9月21日东阳市经济技术开发区管委会和香港凯凯国际集团有限公司签订《投资合同书》，按投资约定在开发区设立了“浙江福士特汽车机电有限公司（以下简称福士特公司），拟投建新型汽车无石棉刹车片项目，开发区拟出让给福士特公司约93.6亩工业用地。2003年9月底，福士特公司向开发区预付购地款612万元，但此后协议约定的土地因故没供给企业，导致项目无法启动。直到2007年6月，福士特公司通过挂牌竞买获得位于白云街道××社区神山小区××、河东小区河山总面积42085平方米的工业用地，并于2007年6月15日与东阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，共缴纳全部土地出让金10049900元。同年7月30日取得国有土地使用权证。依合同约定福士特公司应于2007年8月15日前动工建设。合同签订后，福士特公司开始投资土地平整、建围墙等施工。由于交付的“毛地”上残存着农民的墓地和通信电线杆，管委会多次协调无果，最终造成项目流失。2009年2月28日福士特公司并入浙江超硬磨具有限公司，福士特公司权利义务由原告继受。同年3月20日，福士特公司注销。2009年5月13日管委会、国土所有人不明情况，向福士特公司签发《限期动工开发建设通知书》，原告回函说明所购土地并非闲置土地，是因开发区无法解决农民纠纷而没开工。管委会书记沈宇超签字并盖公章证明“情况属实”。2009年5月29日，原告向东阳开发区汇报《关于投资合同提供土地和新型汽车无石棉刹车片项目未能实施的情况》，报告称：2003年9月签订投资合同后因政府不能供地，导致项目不能实施、企业负担增加，并列举了9项约共计4497.99万元的项目建设及投资费用支出。为解决问题，东阳经济技术开发区白云商贸园区管委会（以下简称白云管委会）多次动员要求原告按被告东政发[2005]59号文件规定将土地由政府收回后改为商住用途再出让，以发挥土地效用，实现双方互利共赢。原告起先不同意，但经数月反复被动员，也考虑到项目建设投资损失已达4497.99万元，无力再拖，只得同意。2009年7月开发区根据原告的“情况说明”中所载的损失金额，简单核实损失补偿金加土地价为3456.5万元，实际上原告损失费己达4497.99万元，加上土地价共计5381万元，对于缺口2000多万元的损失，白云管委会领导称：“土地己涨价很多倍，卖掉的钱扣掉你土地购买价，根据59号文件按余额的30%归你们，只多不会少。”2009年7月28日，白云管委会通知原告法定代表人孙黔阳带公章去签协议。在看过白云管委会起草的《关于收回浙江福士特公司汽车机电有限公司土地使用权问题的申请报告》和《收回土地使用权意向书》二份文件草本，尤其是看到东政发[2005]59号《东阳市建设用地用途改变管理暂行办法》和东政办发[2007]94号《东阳经济开发区房屋拆迁补偿安置暂行规定》两份文件己写在申请报告上，就一字没改在《收回土地使用权意向书》上签字盖了福士特公司公章（由于原土地证上仍是福士特公司，故盖该公司章，实际上该公司此时己注销），当时管委会领导称马上报市政府常务会议审批。但在市政府常务会议未召开前的2009年8月3日管委会生怕原告反悔，仅凭《收回土地使用权意向书》就拨付给福士特公司收回土地款1800万元人民币。在此需说明的是:2009年8月3日汇给福士特公司1800万元收回土地款后，白云管委会领导于2009年9月2日又把孙黔阳叫去说“收回土地款及损失补偿款应汇给股东才能避税”，因管委会财务做账及避税之需，管委会让孙黔阳又签了一份《收回土地使用权协议书》，该协议书并非原告真实意愿。同年9月9日白云管委会要求原告财务退还已支付的1800万元土地款，同日白云管委会按《收回土地使用权协议书》汇款给股东吕月珍1120万元，汇给孙黔阳480万元（计1600万元）；9月10日汇给吕月珍1190万元，汇给孙黔阳510万元（计1700万元）；12月2日汇给吕月珍1095500元，汇给孙黔阳469500元，合计共汇3456.5万元。2009年8月20日，东阳市十三届政府第十六次常务会议听取了白云管委会关于收回福士特公司土地使用权问题的汇报，作出审批意见，见东政办[2009]14号文第5页倒数第8行〔见证据13〉：“会议原则同意收回浙江省福士特汽车机电有限公司土地使用权……有关收回的具体工作由白云商贸园区管委会负责。”被告在此明确授权白云商贸园区管委会具体实施收回原告土地的工作，但白云管委会没按正常程序负责牵头由东阳市国土资源局与原告签订合法合规的《收回土地使用权合同》，导致该土地收回没有合法合同。接着，东政办发[2010]47号文《东阳市人民政府关于原浙江福士特汽车机电有限公司地块改变土地用途的意见》，将42023.5平方米土地用途由工业调整为商住。2010年10月12日该地拍卖出让给东阳市凯文房地产开发有限公司，出让成交价29000万元。原告得知拍卖29000万元后，以为政府会像对待其它同期按东政发[2005]59号文操作并己分得拍卖余额30%的10多家企业一样对待原告，但迟迟没等到结算通知。2011年下半年起，原告在得知市财政部门已从原告收回土地拍卖款中拨出2亿元给白云管委会，故原告多次找白云管委会交涉，但新来的领导以不了解情况及前任走前没移交为由不予办理。原告找东阳市财政局反映，得到回复是已从被收回土地拍卖款中拨给白云管委会2亿元资金，故不再另行安排。原告找东阳市国土资源局，得到的答复是应由白云管委会拿意见，交东阳市政府常务会议研究。之后，白云管委会的后任领导曾以2016年7月27日白云商管[2017]53号《关于浙江超硬磨具有限公司就土地收回后要求出让金分成的请示》，前后两次向被告请求拿出决定，东阳市政府至今未拿出解决方案。综上事实，原告认为被告必须按东政发[2005]59号文履行自己应尽义务的理由如下：一、被告未按合同提供土地己构成违约（原告名下被收回土地不属闲置土地）。二、原告要求市政府履行支付拍卖余额30%的合法依据是东政发[2005]59号文件。因该59号文件是管委会动员原告交回土地的唯一依据，白云管委会在呈报市政府的[2009]41号文件中明确写明“根据东政发[2005]59号、东政发[2007]94号、财税[2006]45号文件拟将该地块由政府收回后改为居住用地并重新实施国土出让”，而《收回土地意向书》是其附件。因此东政发[2005]59号文件的内容应当是收回土地合同的组成部分，其核心内容第九条应当是结算返回款的唯一依据。三、《收回土地使用权意向书》或后补签协议书上的价格应认定为土地成本价，不属一次性补偿款。意向书、协议书上的金额3456.5万元是白云管委会单方核定的土地成本及原告己投入土地建设的损失补偿款。原告为该土地项目已投入5381万元，不可能把价值近三亿元人民币的土地倒贴2000多万元（损失补偿差额），以3456.5万元的低价一次性成交的。四、2009年9月2日由东阳经济技术开发区白云商贸委员会与福士特公司股东吕月珍、孙黔阳签的《收回土地使用权协议书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定属无效协议，且签协议双方均主体不适格，应由被告责成东阳市国土资源局根据东政发[2005]59号文补签《收回土地使用权合同》。按2009年8月25日东政办[2009]14号文件，被告只是授权白云管委会负责组织完成土地收回工作，并没有指定白云管委会取代东阳市国土资源局违法、越权与原告签订《收回土地使用权协议》。另外，福士特公司已于2009年2月28日并入原告，真正合同主体应为原告，而非两位股东吕月珍和孙黔阳。基于上述事实和理由，为了维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、东政发[2005]59号文件等规定，现原告特提起诉讼，请求法院判令：1、被告履行东政发[2005]59号文件第九条第三项规定返还收回原告土地拍卖款余额的30%部分及利息。2、本案诉讼费由被告承担（庭审中撤回起诉状中的第二、三项诉请）。 原告为支持其诉请，向本院提交了以下证据： 1、2003年9月21日浙江省东阳经济技术开发区管委会与香港凯凯国际有限公司签订的《投资合同书》，证明了东阳经济技术开发区拟分二期出让93.6亩土地给福士特公司的事实（第一期30.47亩，第二期63.13亩）。 2、福士特公司《企业法人营业执照》，证明了福士特公司注册的事实。 3、2007年6月15日福士特公司与东阳市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，东国土初让同字（2007)第137号，证明了福士特公司与东阳市国土资源局签订土地出让合同的事实。 4、东阳市国用（2007)第1-1867号、第1-1868号国有土地使用权证，证明了已领取国有土地使用权证的事实 5、2008年1月17日东阳日报刊登的福士特公司与浙江超硬磨具有限公司的《公司合并报告》，证明了两公司合并的事实，也证明原告是今天适格的诉讼主体。 6、2009年5月13日管委会、国土所向福士特公司签发《限期动工开发建设通知书》，白通字（2009)第015号；2010年5月27日原告情况说明，证明了原告名下的地曾被误认为是闲置土地而被责令开工，后被管委会书记沈宇超签宇并盖公章证明该未开工非原告原因，实际上是被告没有把农民的墓地移掉，没有解决好该问题所以拖下来了。 7、2009年5月29日原告向东阳市开发区递交的《关于未按投资合同提供土地和新型汽车无石棉刹车片项目未能实施的情况汇报》，证明了列举因政府不按合同供地给原告造成土地建设及项目投资损失共支出费用计9项4497.99万元。 8、2009年7月28日东阳市经济开发区白云商贸园区管委会白云商管[2009]41号《关于收回浙江福士特汽车机电有限公司土地使用权问题的申请报告》，证明了白云管委会根据东政发[2005]59号《东阳市建设用地用途改变管理暂行办法》和东政办发[2009]94号《东阳经济开发区房屋拆迁补偿安置暂行规定》上报市政府要求收回原告土地的事实，在文件中附了4个附件（收回土地意向书、土地出让合同、企业报告、实际付款凭）。 9、2009年7月28日白云管委会与福士特公司签订的《收回土地使用权意向书》，证明了双方同意由政府收回原告土地、先期支付土地价款及损失补偿费3456.5万元人民币、原告不承担税费缴纳的事实。该款项不是补偿款是土地成本价加原告的各项投资费用。 10、2009年8月3日，管委会支付福士特公司收回土地款1800万元凭据，证明了2009年8月3日白云管委会在市政府批准其收回原告土地的申请报告前，仅凭《收回土地使用权意向书》即向原告支付1800万元的事实，这是违规的。政府是在8月26日开会的，8月3日就把钱汇给原告。 11、2009年9月2日白云管委会与原福士特公司（股东吕月珍、孙黔阳）签订的《收回土地使用权协议书》，证明了白云管委会为避税及财务做账之需，让原告“配合”签订《收回土地使用权协议书》的事实，这个协议双方主体均不合格。 12、2009年关于收回福士特公司土地成本款往来明细，证明了2009年9月9日至2009年12月2日管委会为避税及做账之需求要求原告退回1800万元收回土地款及后汇给股东吕月珍、孙黔阳共计3456.5万元的事实。同年8月3日支付1800万，9月2日又让原告返还，9月9日又以另外的形式汇给股东。 13、2009年8月26日东政办[2009]14号文《市十三届政府第十六次常务会议纪要》，证明了东阳市政府同意收回原告土地使用权并授权白云管委会负责做收回工作的事实。 14、2010年2月24日东政办[2010]47号《关于原浙江福士特汽车机电有限公司地块改变土地用途的意见》，证明了东阳市政府同意原告收回土地用途由工业调整为商住的事实。国土局应该知道土地被收回，但是其没有去签合同。 15、2010年10月12日原告收回土地使用权拍卖出让公示，证明原告被收回土地拍卖成交价29000万元的事实。 16、2010年12月30日东财综[2010]1067号《关于安排白云商贸园区基础设施建设资金的通知》，证明东阳市财政从原告被收回土地拍卖所得29000万元中已拨20000万元给白云管委会的事实。 17、2013年1月6日、2016年4月18日、2017年2月27日原告递交东阳市政府及开发区的申请报告，证明原告除历年来数次跑市政府口头要求外，还多次书面要求市政府按59号文件返还土地拍卖款30%的事实。本案起诉状交了以后，原告陆续又找到好几份申请报告。 18、2016年东阳市国土资源局向东阳市政府汇报原告要求分成30%土地拍卖款的办理意见，证明原告向东阳市国土资源局反映情况及国土资源局承认管委会没按59号文分给原告30%的事实。 19、2016年6月12日，东阳市财政局《关于建设用地用途改变剩余土地拍卖款归还的答复》，证明东阳市财政局已从原告收回土地拍卖款中拨给白云商贸园区20000万元，故不再另行安排资金给原告的事实。 20、2016年7月27日白云商管[2016]25号白云管委会给东阳市政府的《申请报告》，证明白云管委会前任领导对原告是否按东政发[2005]59号文件执行不明确而请示过东阳市政府的事实，但是东阳市政府对该请示没有作出任何决定。 21、2017年10月21日白云商管[2017]53号文《关于浙江超硬磨具有限公司就土地收回后要求出让金分成的请示》，证明了白云管委会现任领导对原告是否按东政发[2005]59号文件执行不明确而再次请示过东阳市政府的事实，同样被告没有做任何答复。 22、东阳市人民政府办公室2007年4月27日发的21号抄告单，该意见中第2页第2点讲到福士特公司等73家工业企业项目用地招拍挂后，原申请农转用企业垫付的相关征用费等予以返还，还给原告企业垫付的600万，还掉的600万元钱就在3654.5万元中。 23、开发区管委会2007年第39号文件，是其请示东阳市政府的，根据该文件600万应该从3654.5万中除去。 被告东阳市人民政府答辩称：一、原告要求被告履行东政发[2005]59号文件第3项规定返还收回其土地拍卖款余额的30%部分及利息没有依据。东阳市政府《东阳市建设用地用途改变管理暂行办法》第2条规定：“本市行政区域内申请改变建设用地用途的，适用本办法。”也就是说，只有土地使用权人提出要求改变建设用地用途的情形，才能适用“暂行办法”。本案中，原浙江福士特汽车机电有限公司（以下简称“福士特公司”）并没有提出“改变建设用地用途”的申请，而是基于其他原因，通过与东阳经济开发区白云商贸园区管委会（发以下简称“管委会”）协商签订收回土地使用权意向书的方式，由政府收回其土地使用权；对其补偿也是双方协商确定的。所以，本案这种情形并不是福士特公司“改变建设用地用途”，也不是福士特公司单方提出的申请，所以“暂行办法”第9条第3项不适用本案。现原告提出要求依据“暂行办法”返还其收回其土地拍卖款佘额的30%部分及利息没有依据。二、原告提起本案的诉讼已经超过起诉期限。从原告向法庭提交的证据看，其最后一次向政府部门申请要求按照59号文件返还30%土地拍卖款的请求最后一次是在2017年的2月27日提出的，我们认为对于要求政府履行某个职责或者行政允诺的案件也适用行政诉讼司法解释中关于不履行法定职责诉讼期限的要求，因为法律没有规定具体的履行期限，我们认为本案的起诉期限应该是两个月加两个六个月，应该在8个月内进行起诉，如果没有起诉就是超过起诉期限。所以，本案原告最后一次申请在2017年2月27日，其2018年2月5日起诉，超过8个月的起诉期限的规定，所以起诉超过起诉期限，本案应该驳回起诉。从诉讼请求角度讲应该驳回诉讼请求。 被告东阳市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、收回土地使用权意向书，证明原告与白云管委会已签订协议且已经获得了合理补偿。 2、收回土地使用权协议书，证明原告与白云管委会已签订协议且已经获得了合理的补偿。 3、东阳市人民政府办公室关于公布行政规范性文件清理结果的通知（东政办发[2015]22号），证明东政发[2005]59号文件在2015年已经废止。 经庭审质证，被告东阳市人民政府对原告所提交证据质证意见如下：证据1到4无异议。证据5对证明目的有异议，从原告提交的证据看都是原告单方制作的材料，没有看到工商登记的情况，公司合并情况应该以工商登记为准。根据公司法的规定，公司合并后需要出具公司合并后的资产清单，本案中没有该清单。对于原告是否拥有合并后的涉案土地有异议。证据6证明目的有异议。土地没有进行正式开发，不是原告称的农民阻拦等原因造成的，是原告自身的原因造成的。管委会书记的签字，只是对其不需要承担税费的角度签字，并不是对什么原因造成开工的角度签字的。当时签字的时候土地已经收回了，与所谓的开工问题没有关系的。反而说明原告对于土地收回行为是认可的，原告打报告说明土地收回情况，认为自己不应该承担税费。证据7报告形式真实性无异议，但是对内容真实性有异议。原告并没有造成报告中4497.99万元的损失，这个损失数据不真实。证据8该文件只能说明管委会引用的59号文件，是认为应该按照文件精神来办的，但是具体是否按照59号文件的规定退还30%拍卖款的规定，管委会没有表达这样的意见。而且在请示报告以后，被告也没有说按照59号文件意见操作。证据9的真实性、合法性无异议，但是对证明目的有异议。不是先期支付，而是总共支付，不存在另外需要支付款项的问题。证据10的证据三性均无异议。证据11对证明目的有异议。对协议书的真实性、合法性没有异议。原告提到的关于协议的合同的主体问题，原告是由合并之前的公司与合并之后的公司股东及法定代表人签字，这两个人无论作为合并前福士特公司的股东法定代表人还是合并之后的原告的股东和法定代表人，其签字的协议书是符合法律规定的。收回土地协议书没有法律规定一定要土地管理部门来签订，由白云管委会签订没有违反法律规定，其主体也是合法的。至于原告证明目的中称因为避税等说法不成立，在意向书基础上签订正式的协议书有事实与法律依据。证据12，对证明目的有异议。其提到因为做帐需要等理由不成立，而是因为公司合并的问题，才来回操作。证据13，对证据三性均无异议，但是政府的会议纪要中并没有说按照59号文件来收回涉案土地，这个纪要认为是按照协议的方式来进行处理。证据14，对真实性、合法性无异议。但这是土地收回后发生的事情，与本案无关联性。证据15，对关联性有异议。证据16，也是对关联性有异议。证据17，真实性无异议，但不应该适用59号文件。原告提到之后多次去市政府，该事实还是需原告举证，原告最后一次申请是2017年2月27日。证据18，对证明目的有异议。这个文件原意是指是否按照59号文件操作，应该由管委会提出意见，市政府研究决定，根本没有提到要不要给原告30%返还款的说法。证据19，对证明目的有异议。没有提到要不要给原告安排的情况，只是提到给管委会2亿元。证据20、21无异议。证据22、23，对证据的时间有异议，原告不能当庭提交证据，应该在开庭前提交证据才符合举证规则的要求。从证据本身看，涉及到600万缴款的性质及返还问题，与本案无关联性，且不能达到原告的证明目的。 原告对被告所提交的证据质证意见如下：证据1、2被告提供这两份证据证明目的是相同的，对真实性无异议，但是对证明目的有异议。白云管委会不是东阳市范围内土地管理和监督部门，无权与原告签订任何收回土地的合同书或者协议书。协议中提到所谓的补偿并不是一次性补偿，仅仅是白云管委会没有经过评估机构评估过单方认定的价款，实际上当时是为了尽快把银行的土地证换出来，否则其不能拍卖该地块。该3456.5万元是受让土地的成本价加各项支出，拍卖后应该按照东政发[2005]59号文件执行。证据3，该文件被废止，对真实性无异议，但是对证明目的有异议。文件的废止不意味着在出台59号文件后到废止前对原告按照59号文件按照拍卖后30%价款支付给原告的约定废止。 经审查，本院对原、被告双方所提交证据的真实性均予以认定。 经审理，本院认定：2003年9月21日东阳市经济开发区管委会和香港凯凯国际集团有限公司签订《投资合同书》，按投资约定在东阳市经济开发区设立了“浙江福士特汽车机电有限公司”，拟投建新型汽车无石棉刹车片项目，开发区拟出让给福士特公司约93.6亩工业用地。2003年9月底，福士特公司向开发区预付购地款612万元。2007年6月，福士特公司通过挂牌竞买获得位于白云街道××社区神山小区××、河东小区河山总面积42085平方米的工业用地，并于2007年6月15日与东阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，共缴纳全部土地出让金10049900元。同年7月30日取得国有土地使用权证。依合同约定福士特公司应于2007年8月15日前动工建设。合同签订后，福士特公司开始投资土地平整、建围墙等施工。2009年2月28日福士特公司并入浙江超硬磨具有限公司（即本案原告），福士特公司权利义务由原告继受。2009年5月29日，原告向东阳开发区汇报《关于投资合同提供土地和新型汽车无石棉刹车片项目未能实施的情况》，报告称：2003年9月签订投资合同后因政府不能供地，导致项目不能实施、企业负担增加。63.13亩土地所支付的全部费用总计约2230多万元人民币。请求政府给予企业因延误供地时间和项目流失的损失给与经济补偿。2009年7月28日，白云管委会与原福士特公司签订了《收回土地使用权意向书》，并于同年9月2日签订《收回土地使用权协议书》。其内容为：根据东阳市人民政府常务（市长办公室）会议纪要[2009]14号文件精神，以及乙方（福士特公司）现有地块的实际情况，按照互惠互利的原则，经甲方（白云管委会）、乙方双方充分协商，达成如下协议：一、双方同意由甲方收回乙方现有地块（东国土初字让同字[2007]第137号）的土地使用权。二、收回土地使用权及不动产货币补偿费3456.5万元人民币，其中包括该地块投入的各种费用、土地出让金、税费、美元投资费用、新项目开发费用、融资利息、建围墙、钢棚、平整土地等费用。三、乙方应将该地块的债权债务事先处理清楚，无任何纠葛，并将该地块围墙全部建完成。四、收回土地使用权及不动产货币补偿费在签订本协议书之日起7天内由甲方支付乙方3400万元，余款在双方完成交接工作后付清。五、乙方不承担本协议书涉及的税费交纳工作。附东阳市人民政府常务（市长办公室）会议纪要[2009]14号文件。原福士特公司股东吕月珍、孙黔阳在协议书上签字。白云管委会在呈报市政府的[2009]41号文件中明确写明“根据东政发[2005]59号、东政发[2007]94号等文件的有关精神，为了加快城市建设，充分发挥该地块的使用价值，拟收回该地块土地使用权并收购地表物所有权，拟将该地块由政府收回后改为居住用地并重新实施国土出让”，具体方案如下：一、收回土地使用权及不动产货币补偿费3456.5万元人民币，其中土地出让金1605万元；税费177万元；美元投资产生费用260万元；新项目开发费用96万元；建围墙、钢棚、平整土地等费用300万元。二、依据财税（2006）45号财政部、国家税务局总局关于城镇房屋拆迁有关税收政策的通知，原土地使用者不承担该土地使用权及房屋和附属物所有权收回补偿涉及的税费交纳事宜。2009年8月3日汇给福士特公司1800万元收回土地款后。同年9月9日白云管委会要求原告财务退还已支付的1800万元土地款，同日白云管委会按《收回土地使用权协议书》汇款给股东吕月珍1120万元，汇给孙黔阳480万元（计1600万元）；9月10日汇给吕月珍1190万元，汇给孙黔阳510万元（计1700万元）；12月2日汇给吕月珍1095500元，汇给孙黔阳469500元，合计共汇3456.5万元。2009年8月20日，东阳市十三届政府第十六次常务会议听取了白云管委会关于收回福士特公司土地使用权问题的汇报，作出审批意见：“会议原则同意收回浙江省福士特汽车机电有限公司土地使用权……有关收回的具体工作由白云商贸园区管委会负责。”东政办发[2010]47号文件《东阳市人民政府关于原浙江福士特汽车机电有限公司地块改变土地用途的意见》，将42023.5平方米土地用途由工业调整为商住。2010年10月12日该地拍卖出让给东阳市凯文房地产开发有限公司，出让成交价29000万元。2013年1月6日，原告主张政府应返还其8千多万元拍卖款。原告分别于2016年4月18日向东阳市委、市政府、白云管委会，于2017年2月27日向东阳市白云街道办事处、白云管委会、白云国土资源所要求按照东政发[2005]59号文件办理。白云管委会分别于2016年7月27日作出白云商管[2016]25号《申请报告》、2017年10月21日作出[2017]53号《关于浙江超硬磨具有限公司就土地收回后要求出让金分成的请示》，就是否应当按照东政发[2005]59号文件执行向被告请示。另查明，东政发[2005]59号中涉及的《东阳市建设用地用途改变管理暂行办法》第二条规定：“本市行政区域内申请改变建设用地用途的，适用本办法。”第五条第一款规定：“土地使用者应按批准的用途或出让合同约定的用途使用土地。土地使用者确因城市规划调整等原因需改变原批准或出让合同约定用途的，应分别向市规划行政主管部门、国土资源行政主管部门审核同意，并说明理由，经市规划行政、国土资源行政主管部门审核同意（经济开发区范围内的建设用地申请改变用途的，需先经经济开发区管委会审核同意）后报市人民政府批准。申请改变用途面积超过5亩的，须经市长办公会议研究同意。经市政府批准后，由市国土资源行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用权出让合同或补充合同。”第九条第二款规定：“土地使用者改变土地用途用于商品房或经营性项目开发的，市人民政府收回其土地使用权，由市国土地资源行政主管部门组织公开拍卖，拍卖所得价款除退还给原土地使用者该地块原用途现行基准地价价款后，余额部分70%上交市政府，30%归原土地使用者”。该文件于2015年被废止。 本院认为，2009年7月28日，白云管委会与原福士特公司签订了《收回土地使用权意向书》，并于同年9月2日签订《收回土地使用权协议书》，吕月珍、孙黔阳在该协议上签字，因2009年2月28日福士特公司并入本案原告，其权利义务由原告继受，而孙黔阳又系本案原告的法定代表人，故可认定该协议系白云管委会与本案原告所签订，双方关于“收回涉案土地使用权及不动产货币补偿费为3456.5万元人民币”的意思表示真实明确，且符合当时的法律规定，应认定合法有效。该协议中的附件为东阳市人民政府常务（市长办公室）会议纪要[2009]14号文件,而非东政发[2005]59号文件,该协议中亦无应适用东政发[2005]59号文件的意思表示。之后双方已按照该协议履行完毕，原告在2010年10月12日涉案土地使用权被拍卖后直到2013年1月6日才主张要求适用东政发[2005]59号文件，且适用该文件的前提条件是土地使用权人提出要求改变建设用地用途的申请，而原告未提交过该申请，故原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江超硬磨具有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告浙江超硬磨具有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长 杨建进 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年七月三十一日 代书记员 叶红莉