广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1971行初175号原告：郭栋，男，汉族，1984年8月22日出生，住湖北省浠水县，被告：东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”），住所地：广东省东莞市南城区建设路**，统一社会信用代码：11441900730485847B。法定代表人：尹锡棋，该局局长。委托代理人：廖俊杰，该局凤岗分局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。第三人：东莞市凤岗奥佳百货商场（以下简称“奥佳商场”），住所地：东莞市凤岗镇雁田村镇田中路****，营业执照注册号：441900603092094。负责人：林亿松，该商场经营者。原告郭栋不服被告东莞食药监局的（东）食药监投复[2017]11126号《投诉举报答复函》（以下简称“《11126号答复函》”）中的不予处罚决定，于2018年3月9日向本院起诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭进行了审理。原告郭栋，被告东莞食药监局的委托代理人廖俊杰、翟连带到庭参加诉讼;第三人奥佳商场经本院传票传唤，无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。2018年2月8日，被告作出《11126号答复函》，针对原告2017年9月20日投诉第三人奥佳商场销售虚标生产日期的香肠，答复原告，主要内容如下：一、经综合调查，该商场销售标注虚假生产日期的食品情况属实，未造成社会危害后果，情节轻微；且案发后能及时对场内产品大排查、及时纠正违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下统称“《行政处罚法》”）第二十七条第二款规定，对其不予处罚。二、对于举报奖励。由于没有作出行政处罚，也未移送公安部门，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定，故对原告本次举报不予奖励。原告郭栋诉称，一、第三人奥佳商场虚标生产日期的事实清楚，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“《食品安全法》”）第三十四条的规定，应当处以罚款。被告应当查清奥佳商场全部违法事实，查清其销售金额、销售种类、销售时间，发现构成犯罪的应当移送公安机关查处。原告认为，奥佳商场有大量销售，虚标生产的行为存在严重安全隐患。被告认定奥佳商场未造成社会危害后果，认定其情节轻微，是明显没有履职调查。我国的食品安全处罚不是以吃死吃残为标准，被告决定不予处罚，明显违法，违反《行政处罚法》第十条第二款规定。原告请求法院判决：1、撤销被告的《11126号答复函》中的不予处罚决定；2、被告限期重新就原告举报事项对第三人奥佳商场予以处罚，并书面告知原告；3、被告承担本案诉讼费。原告郭栋提供了以下证据：一、《数字作品备案证书》、《11126号答复函》、《投诉举报处理告知书》，证明原告是涉案物品的消费者和适格的起诉主体；二、开庭前补交证据：（2018）粤0308行初364号《行政判决书》、（东）食药监食罚[2017]22112201号《行政处罚决定书》、鸿佳连锁超市购物小票、数字作品备案证书（保全号：B170907000003），证明被告对其它商家有处罚。被告东莞食药监局辩称，一、原告的合法权益没有遭受实质性损害，无权提起诉讼。1、原告不是被告不予处罚行政行为的行政相对人或利害关系人。《食品安全法》第十二条规定了举报权，对举报主体不作资格限制，这体现了食品安全监管是针对不特定公众利益的秩序性监管。行政机关对违反食品安全法的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报者个人的合法权益造成损害。如果举报人是食品的消费者，其认为消费者的合法权益受到损害的，可以依据有关消费者保护的法律规范寻求救济。本案中，针对原告的举报，被告依据作出书面答复。至于被告对奥佳商场是否作出处罚及作出何种处罚，两者是不同的法律关系。原告不是《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人或利害关系人，仅能针对涉案答复函是否合法有效提起诉讼，无权针对被告不予处罚奥佳商场的行政行为提起诉讼，更加无权要求法院撤销不予处罚的决定。2、原告的诉讼目的是谋取私利。被告查询中国裁判文书网，原告涉及的食品案件高达数十宗，其在短时间内连续购买食品，并提起诉讼牟利，其购买行为具有反复性、持续性、预谋性，购买目的并非生活消费，诉讼目的不具有合法权益。根据最高人民法院《关于印发的通知》第十五条规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为；对极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院应当不予立案。二、被告的处理情况。2017年9月20日，被告收到原告的《东莞市食品药品监督管理局网络投诉举报单》（以下简称“《网络投诉举报单》”），原告称其于2017年9月18日在奥佳商场购买了生产日期为2017年9月19日、条形码为2103100006502的香肠，投诉奥佳商场涉嫌经营虚标生产日期的食品，要求书面回复处罚结果并给予奖励2000元。2017年10月19日，被告对奥佳商场进行现场检查，该商场持有有效的营业执照和食品流通许可证，在商场内并未发现原告投诉的生产日期为2017年9月19日、条形码为2103100006502的香肠。此外，该商场提供了上述食品的进货凭证、合格证明文件和供应商资料。2017年10月30日，被告对奥佳商场的店长进行询问调查，该店长确认原告投诉的产品及购物小票、POS签购单是该商场的，并解释销售日期比标注的生产日期提前的原因是自动条码机出现故障，但该店长没有提供证据证明该故障。2017年11月1日，奥佳商场向被告提交整改报告，主动进行整改。经过上述调查，被告认为，原告投诉的奥佳商场违法事实成立，但鉴于奥佳商场销售的上述食品数量小、货值低，违法情节轻微且及时改正，没有发现造成危害后果，符合法律规定的不予处罚情形，故被告决定不予处罚。2017年12月14日，被告作出《11126号答复函》，同日向原告邮寄送达，告知原告投诉举报处理结果。被告作出的《11126号答复函》符合《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条第一款、第三十八条的规定，符合法定程序。三、被告对奥佳商场作出的不予处罚决定合法。《食品安全法》相对于《行政处罚法》而言属于特别法，《行政处罚法》是普通法。根据法律适用的一般原则，特别法相对于普通法有不同规定，适用特别法的规定；特别法没有规定的，适用普通法的规定。对于经营虚标生产日期食品的行为，《食品安全法》第三十四条第（十）项及第一百二十四条第一款第（五）项没有减轻、从轻或不予处罚的规定，因此可以适用《行政处罚法》第二十七条第二款有关不予处罚的规定。具体到本案，奥佳商场积极主动配合调查，涉案金额低，情节显著轻微，能够及时纠正，没有造成危害后果，符合《行政处罚法》规定的情形。因此，被告综合运用《食品安全法》、《行政处罚法》，根据处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合的原则，决定不予处罚。被告决定不予处罚，符合行政合理性原则，并非滥用自由裁量权。四、被告对原告不予奖励，符合规定。《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定了奖励条件，奖励的前提是查证属实作出行政处罚或者依法移送司法机关作出刑事判决。本案中，被告未作出行政处罚，故被告作出不予奖励的处理符合上述规定。被告东莞食药监局向本院提交了以下证据、依据：1、《网络投诉举报单》、《数字作品备案证书》、产品照片、POS签购单，证明2017年9月20日，被告收到原告投诉，反映奥佳商场涉嫌经营虚假标示生产日期的食品“香肠”，要求书面回复并给予奖励。2、现场检查笔录、个体工商户营业执照及食品流通许可证、供货商的营业执照及食品经营许可证、送货单，证明经现场检查，未发现原告投诉反映的生产日期为2017年9月19日，条形码为2103100006502的香肠。3、询问调查笔录、授权委托书，证明经询问调查，奥佳商场确认销售原告投诉的产品，且原告提供的购物小票、POS签购单是由奥佳百货出具。4、整改报告，证明奥佳商场积极采取了整改措施，改正自身的违法行为。5、《投诉举报答复函》、EMS快递单及投递信息查询，证明报告已在法定期限内书面告知原告投诉事项处理结果。6、法律依据：除了答复函记载的法律依据之外，还包括《食品药品监管总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》。第三人奥佳商场没有陈述意见，也没有提供证据。经庭审质证，对于被告的证据，原告均予以确认。对于原告证据，被告对其中的《数字作品备案证书》（保全号：B170918000002）不予确认，认为该证书是第三方营利机构无忧保全平台出具，不是行政管理部门认定的备案机构，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的法定形式。被告对原告提供的（东）食药监食罚[2017]22112201号《行政处罚决定书》以没有原件不予确认，认为原告证据中的（2018）粤0308行初364号《行政判决书》没有生效证明。对于鸿佳连锁超市购物小票、数字作品备案证书（保全号：B170907000003）也不予确认。被告对原告其余证据予以确认。本院审查认为，原告证据中的《11126号答复函》和被告全部证据能够相互印证，或者能够形成完整的事实链条，证据真实，来源合法，能够证明案件事实，本院均予以认定。原告证据《数字作品备案证书》（保全号：B170918000002）中的保全对象是原告本案购买香肠的商品条形码标签，该标签与被告证据能够印证，本院予以确认，并认定原告投诉时向被告提交了该证书。该证书的有关保全信息，包括保全机构、保全时间等内容，原告没有提供保全机构的营业执照、资质证书等相关辅助证据，故本院对该证书相关保全信息不予认定。原告提供的《投诉举报处理告知书》的文书编号为（东）食药监投复[2017]22110601号，是被告就原告投诉其他商家所作出的文书，该告知书和原告其余证据均不是本案行政行为的证据，与本案事实无关，本院不予认定。经审理查明，2017年9月20日，被告收到原告通过广东省食品药品监督管理局网站提交的《网络投诉举报单》，原告称其于2017年9月18日在奥佳商场购买了生产日期为2017年9月19日、条形码为2103100006502的香肠，投诉奥佳商场涉嫌经营虚标生产日期的食品，要求书面回复处罚结果并给予奖励2000元。原告投诉资料包括加盖“安存已保全”字样的《数字作品备案证书》（保全号：B170918000002）、条形码为2103100006502的香肠标签（注明有2017.09.19、2017.10.04，单价6.50）、东莞市雁田鸿佳百货店POS签购单、购物小票，其中购物小票记载购买商品有香肠6.50元、本地鲜农家蛋15.80元、大百威啤酒11元、中号购物袋0.20元，合计33.50元，时间为17-09-18-20:52:18，以微信方式支付。2017年10月19日，被告对奥佳商场进行现场检查，制作了奥佳商场店长陈某签名的现场检查笔录，笔录记载该商场持有有效的营业执照和食品流通许可证，在商场内未发现原告投诉的生产日期为2017年9月19日、条形码为2103100006502的香肠。此外，该商场提供了供应商的送货单、供应商营业执照和食品经营许可证，送货单显示的货物为腊肠。2017年10月30日，被告对奥佳商场的店长陈某进行询问调查，制作了询问调查笔录。该店长陈某陈述：原告投诉的产品及购物小票、POS签购单是该商场的；销售的香肠是该商场自行包装的，采购的时候是散装食品，商场用电子秤打条形码自行包装，估计销售日期比标注的生产日期提前1天的原因是电子秤打印条码机的机器出现问题，但没有提供证据证明是机器故障。2017年11月1日，奥佳商场向被告提交整改报告，主要内容如下：1、马上组织排查经营场所和仓库，重点看生产日期和保质期；2、对散装食品的货架和外包装进行检查，按规定设置散装食品标签标识，安排专人对易变质散装食品重点检查；3、请维护公司对电子打价机和电子秤等称量器械进行检查和维护；4、集中所有工作人员在每月月初培训，加强食品安全意识；5、收银员做好最后把关工作，确保销售食品未过期，确保消费者购买食品安全。2017年12月14日，被告作出《11126号答复函》，主要内容为：一、经过调查，原告投诉的奥佳商场违法事实属实，但奥佳商场销售的涉案产品未造成社会危害后果，属情节轻微，且能够及时进行排查、及时纠正违法行为。根据《行政处罚法》第二十七条第二款的规定，结合该法处罚与教育相结合的行政原则，被告决定对该商场不予处罚。二、关于举报奖励。由于没有作出行政处罚，也未移送公安，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定，被告对原告本次举报不予奖励。2017年12月14日，被告向原告邮寄送达《11126号答复函》，原告于2017年12月18日签收邮件。原告不服《11126号答复函》中的不予处罚决定，于2018年3月9日向本院起诉。原告对《11126号答复函》中的不予奖励部分申请行政复议，在行政复议之后另案起诉，本院另案审理。本院认为，依照《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，被告东莞食药监局具有对其辖区内的食品药品安全进行监督管理的职责，主管其行政区域的食品药品投诉举报管理工作有职责对投诉举报予以办理。本案争议焦点为：一、原告是否有权起诉；二、本案争议焦点为：被告没有处罚第三人，认定事实和适用法律是否正确？下面分别予以分析。焦点一，《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定了投诉举报承办部门调查办理并向投诉举报人反馈办理结果的义务。原告是本案消费者和投诉人，是被告答复函的答复对象，属于《行政人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人，故原告有权对答复函提起诉讼。由于原告投诉的目的是要求被告对投诉对象予以处罚并奖励原告，该处罚是奖励的前提，而是否奖励与原告利益直接相关，因此，原告有权对被告不予处罚的行政行为提起诉讼。焦点二，《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”本案原告要求被告对第三人奥佳商场予以行政处罚，被告依照《行政处罚法》的规定决定是否作出行政处罚。该法第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第二十七条规定了从轻、减轻、不予处罚的情形，其中第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”《食品药品监管总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》第三条“可以按照上述从轻、减轻及不予处罚的规定执行”，正是严格执行《行政处罚法》的规定。本案中，第三人奥佳商场向原告销售香肠的时间为2017年9月18日，但产品条形码标签标注的时间为2017年9月19日。该食品为散装食品，标签注明的时间2017年9月19日是分包装时间。被告认定该行为属于虚标生产日期，正是严格执行法律。该标签同时注明“2017.10.04”，该时间如果是保质期，则原告购买时仍然离保质期到期的时间距离较长。且原告在2017年9月20日已经投诉，并无说明其已经食用或者食用时产生不良反应，因此，没有证据证明该食品对原告身体实际产生不良后果。奥佳商场在被告检查之后做出了较为详细的整改报告，该整改行为属于《行政处罚法》第二十七条第二款规定的“及时纠正”。行政机关在执行法律时具有法定的行政裁量权，可以根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度依法决定是否处罚。被告在本案中认定奥佳商场违法情节轻微且及时纠正，没有造成危害后果，事实清楚，证据充分。被告决定对奥佳商场不予行政处罚，符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定，并未滥用行政裁量权。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郭栋的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告郭栋负担。服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  杨长青人民陪审员  周 锋人民陪审员  徐 强二〇一八年七月二十六日书 记 员  邓志成张丽君附相关法律条文：一、《中华人民共和国行政处罚法》第二条行政处罚的设定和实施，适用本法。第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。二、《中华人民共和国食品安全法》（2015年修正）第三十四条禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……第一百一十四条食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。