安徽省宿州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖13行初103号原告：李贞光，男，汉族，1965年8月28日出生，住安徽省宿州市砀山县。委托代理人：杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人：张海东，北京市凯诺律师事务所律师。被告：砀山县人民政府,住所地安徽省宿州市砀山县政务新区，统一社会信用代码11341321752950906K。法定代表人：陶广宏，县长。委托代理人：王相平，砀山县人民政府法制办公室工作人员。被告：砀山县唐寨镇人民政府，住所地安徽省宿州市砀山县唐寨镇。法定代表人：徐利，镇长。委托代理人：贾佑民，砀山县唐寨镇人民政府工作人员。被告：砀山县水务局，住所地安徽省宿州市砀山县砀城镇人民路**，统一社会信用代码11341321003194381X。法定代表人：郑步存，局长。委托代理人：代效锋，该局工作人员。委托代理人：王春雷，安徽序力律师事务所律师。原告李贞光诉被告砀山县人民政府(以下简称砀山县政府)、砀山县唐寨镇人民政府(以下简称唐寨镇政府)、砀山县水务局行政强制一案，原告李贞光于2018年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告砀山县政府、唐寨镇政府、砀山县水务局分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年7月12日公开开庭审理了本案。原告李贞光及委托代理人杨小燕、张海东，被告砀山县政府的委托代理人王相平，被告唐寨镇政府的委托代理人贾佑民，被告砀山县水务局的委托代理人代效峰、王春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李贞光起诉称：李贞光系砀山县唐寨镇和谐村村民，在和谐村有机动承包地2.33亩已耕种几十年，为用于果树种植的高标准农田。2017年11月5日，砀山县人民政府、唐寨镇政府及砀山县水务局组织相关人员将李贞光的承包地及地上附属物强行推毁，造成李贞光生活困难。根据法律规定，征收集体土地应由省级人民政府批准，砀山县人民政府、唐寨镇政府及砀山县水务局在未与李贞光签订补偿协议，未经合法程序的情况下，强行清除李贞光种植果树的行为违法。综上，请求确认砀山县政府、唐寨镇政府及砀山县水务局对李贞光承包地及地上附属物实施的行政强制行为违法并承担诉讼费。李贞光向本院提交证据如下：1、李贞光的农村土地承包经营权证，证明李贞光对涉案土地拥有合法承包权；2、唐寨镇政府唐信处（2017）15号《关于李贞光信访事项的处理意见书》，证明废黄河治理工程是由砀山县政府主导实施的；3、照片一组，证明砀山县政府、唐寨镇政府及砀山县水务局工作人员实施了强拆行为；4、挖掘机照片一组，证明涉案土地及地上附属物被损坏的事实；5、和谐村村委会证明一份，证明李贞光对涉案土地拥有合法承包权；6、砀城镇蒋营村村委会出具的情况报告，证明废黄河治理工程是由砀山县政府、唐寨镇政府及砀山县水务局主导实施的，证明强拆行为是由三单位实施；7、砀城镇政府情况说明，证明废黄河治理工程是由砀山县政府主导实施的；8、高标准农田图片，证明涉案土地是集体土地；9、光盘一张，证明涉案土地及地上附属物强推前状态，及强推行为系三单位强制实施；10、同村村民王德银1951年的土地房产所有证，证明涉案土地是集体土地；11、砀山县财政局官网关于废黄河项目介绍文章，证明废黄河治理工程是由砀山县政府及砀山县水务局共同主导实施；12、果树照片，证明李贞光果树被强推前的状态。砀山县政府答辩称：砀山县政府不是本案适格被告，未对李贞光的承包地实施征收，也未对地上附属物实施强制清除行为，李贞光也未能提供充分证据证明砀山县政府实施了该行为。请求驳回李贞光的起诉。砀山县政府在法定期限内向本院提交证据如下：1、砀山县水务局于2018年5月22日出具的情况说明，证明是砀山县水务局实施了清除行为；2、原宿县地区行政公署水利局《关于对砀山县故黄河综合治理工程规划的审批意见》（水设字[1995]131号），证明河道两侧土地应为国有土地，属砀山县水务局管理；3、关于组建砀山县废黄河治理工程现场指挥部的通知（建管[2017]黄河01号），证明废黄河治理工程的相关事宜由砀山县水务局负责。唐寨镇政府答辩称：一、唐寨镇政府未对李贞光的承包地及地上附属物实施强制行为，李贞光被清除的附属物位于废黄河治理工程项目范围内，砀山县水务局负责该工程的建设管理工作。根据法律规定，河道两侧土地属国家所有，由砀山县水务局行使管理职权。二、废黄河治理工程有部分位于唐寨镇政府境内，唐寨镇政府作为地方机关，曾到现场作说服、劝解工作，但并未实施李贞光所称的强制行为，对废黄河治理工程范围内的附属物进行清除也并非唐寨镇政府的职权。请求驳回李贞光的诉讼请求。唐寨镇政府在法定期限内未向本院提交证据。砀山县水务局答辩称：一、本案涉及土地权属认定问题，应先由行政机关确权，不应直接提起诉讼。二、李贞光对涉案土地不具有实体权利，不具备原告诉讼主体资格。涉案土地系国有河道，并非集体土地，李贞光不具有合法的承包经营权。三、砀山县水务局具有涉案河道的管理权，实施的清除行为合法。四、李贞光已领取了补偿款，说明其对清除行为是认可的，无提起诉讼的事实和法律依据。请求驳回李贞光的起诉。砀山县水务局在法定期限内向本院提交证据如下：1、原宿县地区行政公署水利局《关于对砀山县故黄河综合治理工程规划的审批意见》（水设字[1995]131号），证明河道两侧土地应为国有土地，属砀山县水务局管理；2、安徽省水利厅《关于对砀山县废黄河高寨潭至林屯段治理工程初步设计的批复》（皖水基函[2016]1677号）及审核表，证明砀山县水务局治理该段河道是经依法批准的；3、砀山县政府常务会议纪要、《砀山县废黄河高寨潭至林屯段治理工程占地及附属物拆迁补偿标准》《宿州市人民政府关于调整宿州市被征土地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（宿政秘[2015]221号），证明砀山县水务局对涉案河道地上附属物补偿的标准系经过砀山县政府批准，并有相关依据；4、宿州市水利水电建筑勘测设计院《砀山县废黄河规划设计断面情况的说明》，证明涉案河道两侧205米系水利用地，为国有土地；5、唐寨镇和谐村民委员会拨款申请及补偿款发放清单，证明补偿款已发放，李贞光也已领取；6、蒋营村委会情况汇报，证明砀山县水务局已对地上附属物进行了补偿。经审理查明：李贞光系砀山县唐寨镇和谐村村民，其用于种植的土地位于砀山县废黄河治理工程项目范围内。砀山县废黄河治理工程系水利薄弱环节治理三年行动民生工程项目，砀山县水务局成立了以局长为指挥长的“砀山县废黄河治理工程现场指挥部”，具体负责废黄河治理工程的建设管理工作，该项目内土地附属物的补偿款也由砀山县水务局发放。2018年5月22日，砀山县水务局出具情况说明，认可李贞光在黄河故道栽植的树木及大棚等被该局予以清除。唐寨镇政府负责该项目附属物补偿的协调工作，李贞光认为土地附属物补偿标准不公平、公正，补偿标准偏低，未能就土地附属物的补偿与唐寨镇政府达成一致意见。2017年11月5日，李贞光用于种植土地上的附属物被强制清除。本院认为：本案的争议焦点为，砀山县政府及唐寨镇政府是否为本案适格被告。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，李贞光既未能提供有砀山县政府工作人员在清除现场的证据，也未能提供该清除行为是由砀山县政府组织实施的证据，其认为是砀山县政府实施了该强制清除行为，证据不足。唐寨镇政府虽有工作人员在清除现场，但因具体负责废黄河治理工程的建设管理工作的单位为砀山县水务局，对工程范围内附属物的清除并非唐寨镇政府的职权，也没有证据证明在现场的唐寨镇政府工作人员直接参与了清除行为。且砀山县水务局已认可李贞光的地上附属物系由该局予以清除，砀山县水务局作为砀山县人民政府的职能部门，其可以在职权范围内独立承担相应的法律责任。李贞光未能提供充足的证据证明砀山县政府及唐寨镇政府参与拆除行为，相关事实无法予以确认，其应承担举证不能的法律后果。砀山县政府及唐寨镇政府认为其并非本案适格被告的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对李贞光的地上附属物实施清除的行政机关是砀山县水务局，并非砀山县政府及唐寨镇政府，李贞光将砀山县政府及唐寨镇政府列为被告不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（二)项之规定，提起行政诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。李贞光对砀山县政府及唐寨镇政府的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其起诉应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条(一)项之规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件为中级人民法院管辖的一审行政案件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条(四)项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，李贞光对砀山县水务局作出的行政行为提起诉讼，不属于中级人民法院管辖的一审行政案件，其向本院提起诉讼，不符合起诉的法定条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定如下：驳回原告李贞光的起诉。案件受理费50元，退还原告李贞光。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  戴宝琴审 判 员  程 旭人民陪审员  张 燕二〇一八年七月二十五日法官助理李枚娟书记员吴鹤附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。