广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2018)粤71行终440号上诉人（原审原告):广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街公安村民委员会。负责人：黄祺威，主任。委托代理人：许金周，广东双子律师事务所律师。被上诉人（原审被告)：广东省国土资源厅。住所地：广州市天河区体育东路**。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：刘丽芳，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人广州市增城区永宁街公安村云峰经济合作社（以下简称云峰经合社）因诉被上诉人广东省国土资源厅确认行政行为违法一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2806号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。原审法院经审查查明：2000年10月24日，原广州市国土局向广东省国土资源厅作出穗国土地报字〔2000〕19号《关于增城市清理土地中对违法用地申请补办手续的请示》。2001年7月9日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函〔2001〕10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，答复广州市国土局：“你市穗国土地报字〔2000〕19号文收悉。根据国办发〔1999〕39号文和粤国土（地（地产179号文的有关规定，现批复如下：一、原则同意穗国土地报字〔2000〕19号所报《土地违法项目补办手续申报表》中序号为第2至第36号违法用地项目补办用地手续。二、对上述原则同意按有关规定给予补办用地手续的宗地，在实施过程中必须从严掌握，不能认为省厅已批复同意补办手续就放松把关，应逐宗踏勘和核准违法用地的面积、界线、时间、原有地类以及征地补偿兑现情况，并把握以下原则：（一）对宗地中仍有部分土地未填土、具备种养条件的，应做好各方面工作，将其退还给农村集体经济落实耕种。（二）对经核实用地不符合土地利用总体规划、城市规划或用地报批条件，报批材料弄虚作假的，不得予以补办用地手续。（三）高尔夫球场项目用地中原已支付完征地补偿尚未破坏耕作条件的11.85公顷耕地，应退回给原有村集体，已支付的征地补偿若无法退回的，可按相等面积调整补办征用该集体的其他非耕地。（四）对符合条件可予以补办手续的，应先落实处罚并追缴有关税费。对填土后不能复耕而项目又未落实的，经处理后，先补办建设用地审批手续，土地由政府掌握，暂不办理土地使用权出让或划拨手续。（五）对经核实属于1999年1月1日前发生的违法用地项目，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续。（六）占用耕地的，增城市国土局应按照占补平衡原则，负责落实开垦等质等量的新耕地，并向用地单位追缴耕地开垦费或土地垦复金。三、违法用地处理既要对事，也要对人，并将处理结果报省国土资源厅备案确认后才能实施补办用地手续。四、补办用地手续的实施结果应报我厅备案。”原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”本案中，云峰经合社并非涉案批复的相对人，且云峰经合社提交的材料也不能充分证明涉案土地系云峰经合社土地，因此云峰经合社不能证明其与涉案行政行为具有法律上利害关系，其主体资格不适格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，涉案批复于2001年7月9日作出，且云峰经合社也曾收取相关款项，因此，云峰经合社于2017年4月17日才向法院提起诉讼，已超过上述法定的两年起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，涉案《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》是广东省国土资源厅向原广州市国土局作出的批复，云峰经合社并非涉案批复相对人，该批复属于内部过程性文件，仅是原则同意原广州市国土局将有关土地按照有关规定补办手续，并非征地批准文件，对云峰经合社的权利义务明显不产生实际影响，即该《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》与云峰经合社无法律上的利害关系，因此云峰经合社要求确认上述涉案批复无效不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对云峰经合社的起诉应予驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第（六）项、第四十四条第一款第（六）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第（八）项的规定，裁定驳回云峰经合社的起诉。上诉人云峰经合社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十六条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，本案中广东省人民政府办公厅以粤办明电（1999）138号文件授权广东省市、县人民政府和被上诉人按照1988年修改的土地管理法审批土地，没有法律依据，其行为明显违法《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，上诉人将广东省人民政府列为被告并无不当。广州铁路运输中级法院未经裁定直接通知广东省人民政府退出诉讼，并直接裁定将本案移送广州铁路运输第一法院管辖，程序明显违法，应予纠正。广州铁路运输第一法院明知移送的案件，按照法律规定不属于本院管辖，在没有向上级人民法院包括广东省高级人民法院等报请指定管辖的情况下，强行对本案管辖审理，违反上述法律规定，应予纠正。二、原审裁定认定事实不清，适用法律错误，驳回上诉人起诉的理由不能成立。上诉人立案时向法院提交的证据一《东凌工业园余家庄水库项目（公安村）预留地2013租金》《东凌工业园余家庄水库项目（公安村）预留地2014租金》均显示，公安村委及11个合作社共计有预留地149.71亩，其中云峰经合社即上诉人有57.72亩，该部分预留地是按被征土地面积的8％计算的，通过推算可以得知被征用了上诉人的土地721.5亩，该证据是经过广州市增城区永宁街公安村民委员会和增城市政府永宁街东凌综合园项目协调工作领导小组盖章确认。2017年6月5日上诉人补交一组证据，由（2017）粤71行初312号书记员接收，该证据证明2003年新塘镇人民政府征用上诉人土地741.5亩（其中20亩因与简村有争议，未计入），对此新塘镇人民政府和增城区人民政府在（2017）粤71行初291号案件答辩时都予以确认。2017年6月12日通过邮寄方式向广州铁路运输中级法院提交了穗财0912823《广州市农村财务专用收据》、穗财（13）2737859《广州市农村财务专用收据》中关于2009年征用云峰经合社边角料土地青苗款的表述更是直接证明2009年征用公安村的边角料土地中含有上诉人的土地。关于涉案批复有无法律上利害关系问题，上诉人认为被上诉人作出的10号批复，与广州市人民政府的批准补办征地手续之间存在着无法否认的直接因果关系，如无涉案批复，就无21号批复。三、原审法院审理过程中遗漏第三人。原审法院如认为《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补偿协议》一方当事人为公安村委，土地归其所有，本案的处理可能会影响公安村委利益及为查明案件事实，应依法追加公安村委为第三人。综上所述，请求撤销原裁定，由广州铁路运输中级法院恢复对（2017）粤71行初328号案件的审理。被上诉人广东省国土资源厅答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十六条的规定，涉案批复对上诉人没有直接利害关系，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。涉案批复由被上诉人2001年7月9日作出，上诉人2017年4月17日才提起诉讼，明显已超过法定的起诉期限。另粤办明电〔2009〕138号和粤国土（地（地产〔1999〕179号文件符合国家政策规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……。”第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，被诉的《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》是2001年被上诉人向原广州市国土局作出的批复，仅是原则同意原广州市国土局将有关土地按照有关规定对违法用地补办手续，并非征地批准文件，涉案土地是否被征收由原广州市国土局收到函件后实施补办征地手续的具体行政行为所决定，故该批复属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 丁   玮审判员 余 树 林审判员 审判员金霞二〇一八年七月十二日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗