广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤09行终3号上诉人(原审原告)黄金华，男，1966年11月19日出生，汉族，住广东省高州市。委托代理人赖剑梅，女，1969年5月27日出生，汉族，住广东省高州市，系上诉人黄金华的妻子。委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高州市根子镇人民政府。法定代表人梁玉冰，镇长。行政机关出庭负责人温颖，高州市根子镇人民政府党委副书记。委托代理人葛敏，广东汇法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高州市人民政府。法定代表人朱春保，市长。委托代理人刘宇军，高州市人民政府法制局公职律师。委托代理人练科，高州市人民政府法制局公职律师。上诉人黄金华因诉被上诉人高州市根子镇人民政府（以下简称“根子镇政府”）、高州市人民政府（以下简称“高州市政府”）行政强制拆除及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，黄金华占用耕地建房，且未向城乡规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证，违反了上述法律规定，黄金华所建的房屋属违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，故根子镇政府有权责令申请人停止建设、限期改正，黄金华逾期不改正时，根子镇政府应根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》规定的程序依法拆除。本案中，根子镇人民政府向黄金华作出《责令限期拆除违法建筑决定书》和(2016)第1号《行政处罚决定书》前，未依照以上相关规定依法告知黄金华享有陈述、申辩权即作出拆除决定和处罚决定，违反了法定程序，且根子镇政府作出《责令限期拆除违法建筑决定书》后再作出(2016)第1号《行政处罚决定书》，属重复行政行为，明显不当。对于黄金华已经建成的违法建筑，根子镇政府作出高根府行决字(2016)第1号《行政处罚决定书》后，需对黄金华的违法建筑强制拆除的，被告高州市根子镇人民政府应依照行政强制法第四十四条的规定予以公告，限期黄金华自行拆除，在黄金华在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的情况下，根子镇政府才可以依法强制拆除黄金华的违法建筑。但被告高州市根子镇人民政府未按照《行政强制法》第四十四条的规定，在黄金华的复议或起诉期限未届满后即予强制执行，拆除了黄金华的违法建筑，根子镇政府的拆除行为违反了法定程序。因根子镇政府该强制拆除行为已经实施，黄金华的违法建筑已被拆除，根子镇政府该强制拆除的行政行为不具有可撤销内容，依法应确认该强拆行政行为违法。被告高州市政府维持被告根子镇政府强制拆除黄金华违法建设房屋的行政行为，缺乏依据，主要证据不足，依法应予撤销。由于黄金华所建房屋属违法建筑，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的合法权益赔偿，故对于黄金华诉请判令被告将非法拆除黄金华的房屋恢复原状（或者重建），不予支持。至于黄金华诉请被告赔偿黄金华财物损失58000元，现金损失10万元，共计158000元。但此财物损失，黄金华提供的证据不足以证明，证人证言亦不足以采信，况且，根子镇政府在实施强制拆除前经高州市公证处见证对黄金华房屋内所有物品进行登记并搬出处置，故黄金华的诉请缺乏依据，亦不予支持。被告高州市政府不予支持黄金华的赔偿请求，于法有据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十三条的规定，判决如下：一、确认被告根子镇政府拆除原告黄金华违法建设的房屋的行政行为违法；二、撤销被告高州市政府作出的高州府行复决[2017]4号《行政复议决定书》第一项；三、驳回原告黄金华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告根子镇政府、高州市政府负担。上诉人黄金华不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人黄金华系高州市根子镇××仕坑村村民，以建筑工地打工为生，育有二子，均已成年。2011年，因长子结婚成家需要，向村委书记缴纳了22000宅基地费用（村委书记转交国土所，其他村民建房均是一样程序），经过二年多的辛勤施工，建造了一幢三层楼房，面积为326平方米。2013年4月16日，上诉人向高州市地方税务局分界税务分局缴纳了耕地占用税1050元（农村居民占用耕地新建住宅）。2016年初，因汕湛高速公路建设工程的需要，包括上诉人在内的数十户村民被列为征收范围，政府的房屋补偿均按每平方米1115元进行补偿。上诉人的房屋为新建造房屋，付出了原告一生心血，投资巨大，且新建房屋在交通要道旁，出行方便，区位优势明显。政府的补偿远不能弥补上诉人的房屋损失。由于上诉人没有同意根子镇政府的房屋征收补偿协议，2016年12月23日被上诉人根子镇政府给上诉人送达了领款通知书。原审判决认为上诉人所建房屋属违法建筑，认定事实错误。上诉人在原审中提交的税收收账专用完税证、领取提存物通知书、房产预评估报告等证据可以证明政府修建高速公路进行征收并且对上诉人的房屋进行了评估和补偿，可以证明政府已认定上诉人建设的房屋为合法房屋，只不过是因为补偿不合理拒绝签订征收补偿协议而对上诉人进行打击报复，滥用职权，违法行政。但原审法院在明知客观事实的情况下，违背良知，枉法判决，认定上诉人请求赔偿158000元的诉讼请求缺乏依据。上诉人财物损失的客观事实为：2016年12月26日根子镇政府未经任何法定程序组织上百人将上诉人所居住房屋强拆，上诉人财物损失惨重，家里存放的10万现金也被埋在废墟之中，工程人员施工发现了大量掩埋的现金并引起了大量村民们的哄抢。强拆当日，上诉人夫妇已经于12月25日被镇派出所非法拘留，上诉人之子被政府工作人员强行关押，家里的贵重物品及大量现金遗失。视频资料、证人证言及上诉人向原审法院申请其向根子镇派出所调取证据均可以相互印证，证明上诉人房屋被强拆所造成的损失及大量现金被哄抢的客观事实。两位证人均系本村老人，冒着得罪政府的风险可怜上诉人的遭遇，根据客观情况予以作证，原审法院竟然不予认可，偏听偏信采纳政府的所谓“证据”，颠倒黑白。上诉请求：1、依法撤销茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初81号行政判决；2、依法撤销高州市政府高州府复决[2017]4号《行政复议决定书》；3、依法判令被上诉人非法暴力拆除上诉人合法房屋的具体行政行为违法；4、依法判令被上诉人将非法拆除上诉人的房屋恢复原状（或者重建）；5、依法赔偿上诉人财物损失58000元，现金损失10万元，共计158000元。6、本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人根子镇政府辩称：上诉人黄金华二审上诉请求均不成立，应予驳回。一、案涉黄金华的房屋属于违法建筑，一审认定完全正确。上诉人黄金华未经依法审批占用耕地建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款及《中华人民共和国土地管理法》有关规定，属于违法建筑。二、对黄金华的违法建筑，本府有权作出责令其限期拆除该违法建筑的处理，并在其拒不改正情形下进行拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本府作为镇人民政府，有权对上诉人的违法建筑作出责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本府于2014年9月25日对其作出高根府责拆决字[2014]第l号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令黄金华自收到本决定书之日起一个月内自行拆除上述所建的楼房，逾期不自行拆除，本府组织予强制拆除。黄金华在《责令限期拆除违法建筑决定书》生效后拒绝履行拆除义务，本府对其发出高根府决催告[2015]第1号《催告书》，要求其自收到本催告之日起立即对上述违法建筑自行进行拆除并在10天内拆除完毕，对履行该自行拆除义务，其可在接到催告书之后进行陈述和申辩；经催告不执行自行拆除上述违法建筑的，本府将依法强制进行拆除。黄金华经催告后，既不作任何陈述和申辩，也不履行拆除义务。为执行高根府责拆决字[2014]第1号《责令限期拆除违法建筑决定书》，本府于2016年2月27日作出《强制执行决定书》，决定由本府组织对黄金华上述的违法建筑在2016年12月30日前实施强制拆除。为促使原告及时改正错误，能主动在2016年12月30日前拆除其违法建筑，2016年12月23日，本府再以行政处罚形式，作出高根府决字[2016]第1号《行政处罚决定书》，责令黄金华自收到决定书之日起二日内自行拆除，明确告知逾期本府将组织拆除。并上门作其思想工作及送达该处罚决定，但其拒收。鉴于以上情况，本府于2016年12月26日，对黄金华的违法建筑执行强制拆除。三、本府拆除上诉人的违法建筑，没有侵害上诉人的合法权益。本府在拆除该违法建筑前，经高州市公证处见证，对上诉人房屋内所有物品进行登记并搬到被处罚人黄金华的其它房屋放置处理，没有损害到被处罚人黄金华的任何合法财产。综上，一审判决处理是正确的、合法的，上诉人的上诉请求均没有任何、法律依据，均不成立，请二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人高州市政府辩称：一、黄金华所建房屋属违法建筑，不受法律保护，依法不予以赔偿。黄金华建设房屋所使用的土地是未经审批非法占用的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定；所建的房屋也未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定。故原审法院认定黄金华所建的房屋系违法建筑物是正确的。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家保护的是公民、法人和其他组织的合法权益，对于不合法的利益或违法利益，不予以保护。原审判决符合法律规定。二、本府作出的高州府行复决[2017]4号行政复议决定认定的事实清楚。本府查明黄金华占用耕地建房，且未向城乡规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定，黄金华所建的房屋属违法建筑物。根子镇政府有权依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定作出责令停止建设或者限期拆除的决定。根子镇政府依据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序依次向黄金华发出《责令限期拆除违法建筑决定书》、《催告书》和《强制执行决定书》，但黄金华仍拒不履行拆除义务，因此根子镇政府强制拆除黄金华违法建筑的具体行政行为程序合法。综上所述，本府作出的高州府行复决[2017]4号行政复议决定所认定的事实清楚。三、本府作出高州府行复决[2017]4号行政复议决定的程序合法，适用法律法规正确。本府在收到申请人黄金华的行政复议申请后，按法定程序立案。立案后依法告知双方当事人相应的权利义务，并组织双方当事人进行听证审理。因黄金华中途退庭，导致听证审理无法进行。最终，本府对黄金华和根子镇政府提交的证据进行书面审理后，在法定期限内作出行政复议决定，并送达给各方当事人，程序合法，且适用法律法规准确。综上所述，请求判决撤销茂名市茂南区人民法院(2017)粤0902行初81号行政判决书第一、二项判决内容，驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，上诉人黄金华是高州市根子镇××仕坑村村民。2011年，黄金华未经批准在仕坑村占用耕地建房，至2013年建成一幢面积为326平方米的3层高楼房。2013年4月16日，黄金华向高州市地方税务局分界税务分局缴纳了农村居民占用耕地新建住宅耕地占用税1050元，但黄金华并未办理用地审批手续，也未取得乡村建设规划许可证。2014年3月27日，根子镇政府作出高根国土资行决字(2013)第003号《行政处罚决定书》，决定对黄金华作如下处罚：1、责令限期改正或者治理。限黄金华收到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用70平方米集体耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对黄金华非法占用70平方米集体耕地的违法行为处以每平方米罚款30元，共处罚款2100元。该《行政处罚决定书》未执行。后根子镇政府认为该《行政处罚决定书》超越职权、适用法律错误、处理不当，于2016年10月8日作出高根府行决撤字(2016)第1号《撤销行政处罚决定书》，撤销该府于2014年3月27日作出的高根国土资行决字(2013)第003号《行政处罚决定书》。2014年9月20日，根子镇政府对黄金华未经规划许可占用耕地建房的行为立案查处。同年9月25日，根子镇政府认定黄金华未经乡村建设规划许可，擅自在高州市根子镇××仕坑村的集体耕地上建楼房一幢（三层），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定，所建房屋属于违法建筑，遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，作出高根府责拆决字(2014)第1号《责令限期拆除违法建筑决定书》，决定：“责令黄金华自收到本决定书之日起一个月内自行拆除所建楼房。逾期不自行拆除，本府组织予强制拆除。”该决定书于2014年9月29日向黄金华公告送达。因黄金华在法定期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行上述书面决定，根子镇政府又于2015年7月20日向黄金华发出高根府决催告[2015]第1号《催告书》，催告黄金华自收到本催告之日起立即对其违法建筑自行拆除并在10日内拆除完毕，经催告仍不自行拆除的，根子镇政府将依法强制拆除，并告知黄金华享有陈述和申辩的权利。该催告书于2015年7月23日向黄金华公告送达。2016年2月27日，根子镇政府作出高根府强执决(2016)第1号《强制执行决定书》，决定于2016年12月30日前对黄金华的违法建筑实施强制拆除。该决定书于2016年3月2日公告送达黄金华。因黄金华不履行拆除义务，2016年12月26日，经高州市公证处工作人员见证，根子镇政府对黄金华位于根子镇上坑村委会仕坑村的3层楼房内的物品进行清点、登记、录像，制作成《物品登记清单》，并将黄金华违法建筑内所有物品搬出并安置到黄金华其他房屋后，对黄金华违法建筑的楼房实施了拆除。黄金华不服根子镇政府强制拆除其房屋的行政行为，于2017年1月22日向高州市政府申请行政复议。高州市政府于2017年4月1日作出高州府行复决[2017]4号《行政复议决定书》，决定维持根子镇政府强制拆除黄金华违法建设的房屋的具体行政行为，对黄金华申请将强制拆除房屋恢复原状（或者重建）及赔偿黄金华财物损失58000元，现金损失100000元，合计158000元的请求不予支持。2017年4月13日，黄金华不服根子镇政府强制拆除其房屋的行政行为及高州市政府作出的高州府行复决[2017]4号《行政复议决定书》，向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：1、依法判令被告非法暴力拆除黄金华房屋的具体行政行为违法；2、依法撤销被告高州市政府的高州府复决[2017]4号《行政复议决定书》；3、依法判令被告将非法拆除黄金华的房屋恢复原状（或重建）；4、依法赔偿黄金华财物损失58000元，现金损失10万元；5、本案诉讼费用由两被告承担。另查明，2016年12月23日，根子镇政府作出高根府行决字(2016)第1号《行政处罚决定书》，责令黄金华自收到处罚决定书之日起二日内自行拆除所建造的违法建筑。黄金华不服上述行政处罚决定，于2017年1月22日向高州市政府申请行政复议。高州市政府于2017年4月1日作出高州府行复决[2017]3号《行政复议决定书》，撤销了根子镇政府作出的高根府行决字[2016]第1号《行政处罚决定书》。黄金华未对高州府行复决[2017]3号《行政复议决定书》提起行政诉讼，该复议决定已发生法律效力。还查明，2016年初，因修建汕湛高速公路需征收高州市根子镇××仕坑村集体的土地，黄金华的涉案楼房在征地范围内。汕湛高速指挥部委托茂名市中建土地房地产评估有限公司对黄金华的涉案房屋征收补偿价值进行了评估，出具了《房产预评估报告》。根子镇政府于2016年2月20日向黄金华送达了领款通知书。因黄金华未领取补偿款，根子镇政府将补偿款提存到高州市公证处。2016年8月18日，高州市公证处向黄金华发出《领取提存物通知书》，通知黄金华到该处领取补偿款人民币637895元，但黄金华至今未到高州市公证处领取该款。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，上诉人黄金华所建的涉案楼房位于高州市根子镇××仕坑村，该楼房占用的土地属于村集体耕地，上诉人占用耕地建房，本应按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。但是，上诉人既未按照上述法律的规定将其楼房所占耕地办理农用地转用审批手续，也未取得乡村建设规划许可证，亦未持有涉案楼房及土地的房地产权证书。被上诉人根子镇政府根据上述法律的规定，认定上诉人建设的涉案楼房属于违法建筑，有事实根据和法律依据。被上诉人根子镇政府根据涉案房屋属于违法建筑的事实，于2014年9月25日向上诉人作出高根府责拆决字[2014]第1号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令其自收到本决定书之日起一个月内自行拆除涉案楼房，并于2014年9月29日依法予以公告。但是，上诉人在规定期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除。被上诉人根子镇政府又于2015年7月20日发出高根府决催告[2015]第1号《催告书》，催告黄金华履行自行拆除义务，并告知其享有陈述和申辩的权利。经催告，上诉人逾期仍不履行自行拆除的义务，且无正当理由。据此，被上诉人根子镇政府于2016年2月27日对上诉人作出高根府强执决（2016）第1号《强制执行决定书》，决定对其违法建设的楼房在2016年12月30日前实施强制拆除。该《强制执行决定书》已于2016年3月2日公告送达，于2016年5月2日公告期限届满，始算申请行政复议期限和起诉期限。但是，上诉人在2016年7月2日申请复议期限届满前和2016年11月2日起诉期限届满前，既未对高根府强执决（2016）第1号《强制执行决定书》申请行政复议或提起行政诉讼，也未自行拆除违法建设的楼房。因此，被上诉人根子镇政府于2016年12月26日对上诉人违法建设的楼房进行强制拆除时，已超过上诉人对高根府强执决（2016）第1号《强制执行决定书》的申请复议期限和起诉期限，其强制拆除行为符合法律规定，且程序合法。并且，被上诉人根子镇政府在实施强制拆除涉案楼房之前，经高州市公证处工作人员见证，已对上诉人的涉案楼房内所有物品进行登记并制作物品登记清单，并移交给上诉人。综上，被上诉人根子镇政府强制拆除上诉人违法建设的楼房的行政行为符合《中华人民共和国行政强制法》第四章关于行政机关强制执行程序的规定，其行为证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，且未损害上诉人的合法权益。被上诉人高州市政府经复议程序维持了被上诉人根子镇政府强制拆除上诉人违法建设的房屋的行政行为，其作出的高州府行复决[2017]4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。上诉人主张其涉案楼房是合法建筑，不是违法建筑，却无法提供涉案楼房的乡村建设规划许可证或其他有效权属证书，故该主张缺乏依据，本院不予采纳。上诉人请求撤销高州府行复决[2017]4号行政复议决定和恢复房屋原状、赔偿其损失158000元的主张亦缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。此外，由于被上诉人根子镇政府作出的高根府行决字[2016]第1号《行政处罚决定书》因属于重复处罚已被高州市政府作出的高州府行复决[2017]3号《行政复议决定书》予以撤销，该处罚决定已失去法律效力。故原审判决确认被诉行政行为违法和撤销高州市政府作出的高州府行复决[2017]4号《行政复议决定书》第一项的理由不成立，属于认定事实错误，本院应予撤销；但原审判决驳回黄金华的其他诉讼请求正确，本院应予维持。综上所述，被上诉人根子镇政府强制拆除上诉人黄金华违法建设的楼房的行政行为证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，且未损害上诉人的合法权益。被上诉人高州市政府作出的高州府行复决[2017]4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。上诉人的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。原审判决第一、二项错误，本院予以撤销。原审判决第三项正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初81号行政判决第一、二项；二、维持茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初81号行政判决第三项；三、驳回上诉人黄金华的其他上诉请求。一、二审案件受理费各50元，共100元，由上诉人黄金华负担。本判决为终审判决。审判长  封桢莉审判员  徐少伟审判员  张国平二〇一八年七月二日书记员  邹君萍