山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁01行初459号 原告单洪标，男，1947年9月28日出生，汉族，住济南市。 委托代理人单岱鹏（系原告单洪标之子），男，1974年7月7日出生，汉族，住济南市。 被告济南市历下区人民政府，住所地济南市。 法定代表人谢兆村，区长。 委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。 委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。 济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。 原告单洪标不服被告济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）作出的济历下政征补字〔2017〕11号《房屋征收补偿决定书》（以下称11号补偿决定）及被告济南市人民政府作出的济政复决字[2018]37号《行政复议决定书》（以下称37号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月12日立案后，依法向被告历下区政府、济南市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年5月24日公开开庭进行了审理，原告单洪标及委托代理人单岱鹏，被告历下区政府的委托代理人于承凯、马如杰，被告济南市人民政府的委托代理人张华林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年11月30日，历下区政府作出11号补偿决定，主要内容如下：为保证济南铁道职业技术学院旧城改造项目顺利进行，维护公共利益，根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第四十二条等有关规定，结合《济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）等相关规定，作出房屋征收补偿决定如下：一、被征收人可选择货币补偿或产权调换：（一）货币补偿。被征收房屋的实测建筑面积为90.45㎡，评估单价为13008元/㎡，货币补偿金额为1176573.6元，被征收房屋货币补偿的奖励金额为117657.36元（奖励幅度为货币补偿金额的10%），以上费用合计人民币1294230.96元。（二）产权调换。按照该项目房屋征收补偿方案等相关规定，房屋征收部门根据该被征收房屋对应档次，为被征收人提供的产权调换房屋为国熙台小区5号楼1单元1204室，评估单价12473元/㎡，房屋用途为住宅，建筑面积114.3㎡（建筑面积以实际测量为准），套内建筑面积90.29㎡，分摊面积24.01㎡，房屋总价值为1425663.90元。根据《征收补偿方案》的规定，经核算，被征收人应向房屋征收部门结清房屋产权调换差价人民币78392.77元（待房屋交付时，据实结算）。被征收人须自决定书送达之日起7日内到济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收现场办公室选择补偿方式。逾期未选择的，由房屋征收部门按照被征收房屋对应档次选择房屋户型实行产权调换。二、搬迁费、临时安置费、房屋装修及附属物等补偿：（一）1.选择货币补偿的，由房屋征收部门支付搬迁费2713.5元，一次性发放6个月临时安置费16281元，合计人民币18994.5元。2.选择产权调换的，该户过度期限自搬迁之月起至安置房交付之月止（搬迁包括自行搬迁和依法强制搬迁），临时安置费按照其实际过渡月数发放。被征收人自行搬迁并寻找过渡房屋的，过渡期间按照被征收房屋30元/平方米/月的标准发放临时安置费，支付搬迁费5427元（含一、二次搬迁费）。被征收人被依法强制搬迁且使用征收部门提供过渡房屋的，不再支付临时安置费，支付一次搬迁费2713.5元；被征收人被依法强制搬迁但不使用征收部门提供过渡房屋的，过渡期间按照被征收房屋30元/平方米/月的标准发放临时安置费，支付一次搬迁费2713.5元。（二）房屋装修费及附属物等补偿：被征收人房屋装修及附属物等补偿金额由评估机构评估确定，待入户评估后，按照评估结果进行补偿。三、搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间：决定书送达之日起15日内，被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空之日起7日内到济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收现场办公室领取相关费用，逾期不领的由房屋征收部门提存。账户：交通银行济南和平路支行371633004018010059262。 原告向被告济南市人民政府提出行政复议申请。2018年3月27日，被告济南市人民政府作出37号复议决定，维持了历下区政府11号补偿决定。 原告单洪标诉称，一、被告历下区政府作出的11号补偿决定程序严重违法，剥夺原告的知情权、参与权。1.被告历下区政府对《济南铁道职业技术学院旧城改造项目》（以下简称《旧城改造项目》）的征收补偿方案的论证、发布情况未履行法定告知义务，缺少民主和公众的参与。2.被告历下区政府对济南铁道职业技术学院旧城改造项目作出行政征收决定并发布征收决定公告前，未广泛征求社会公众特别是原告等权益人的意见，未经过科学论证。3.被告历下区政府及负责行政征收部门至今未对原告的房屋进行分户勘查、评估、测绘。但《房屋征收与补偿决定书》却载明对原告的房屋进行了分户评估，故被告历下区人民政府作出行政征收与补偿与事实不符，明显程序违法，滥用行政职权，给原告的合法权益造成重大经济损失。二、被告历下区政府对《旧城改造项目》的目的和宗旨显然违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》，违背行政合法原则。三、行政征收行为明显不当，置换房的规划、设计极不合理，明显违背行政合理原则。1.在11号补偿决定中置换房的规划、设计、选址都很不合理，套内面积、户型也很不合理，不能满足被征收人的实际居住的需要。被告历下区政府应充分考虑原告的意见和需求，重新规划安置房的设计、套型、面积。2.被告在《房屋征收与补偿决定书》中未明确给被征收人置换房屋的质量，对房屋质量没有解释说明。故被告应向原告释明新建的置换房质量、物业、供水电、供暖、房屋的保修等基本情况，是否可满足正常使用的需要。四、行政征收与补偿行为与事实不符，明显不当，拆迁安置补偿标准不合理。1.评估的房屋的货币补偿太低。2.置换房屋户型、面积、单价均不合理。3.装修、装饰和附属设施的补偿标准过低或无相应补偿。综上，原告与被告历下区政府在征收补偿方案确定的签约期限内没有达成补偿协议。五、应按照“先安置，后拆迁，再建设”的原则进行拆迁安置。六、被告历下区政府采取暴力、以暴力相威胁实施强拆，以及违反规定中断供水、供热、供气、供电等非法手段迫使被征收人搬迁。诉讼请求：1.请求判决撤销被告历下区政府于2017年11月30日作出的11号补偿决定及济南市人民政府于2018年3月27日作出的37号复议决定；2.请求判决被告历下区政府对原告重新作出合法合理的房屋征收与补偿决定；3.本案的诉讼费由被告承担。 原告单洪标向本院提交了以下证据、依据：1.房改房证明及缴费单据证明;2.户口本;3.视频光盘;4.《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》及《国务院加强法制政府建设的意见》。 被告历下区政府辩称，一、被告历下区政府作出房屋征收补偿决定程序合法，符合法律规定。1.依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，本案被告历下区政府有权作出房屋征收补偿决定。2.被告历下区政府于2015年10月30日作出济（历下）征字[2015]7号《房屋征收决定书》（以下简称7号征收决定），并于2015年12月3日发布了济（历下）征字[2015]7号《房屋征收决定公告》，征收决定及补偿方案规定了该项目签约期限。在该期限内，征收部门与被征收人未达成征收补偿协议。根据《征补条例》第二十六条规定，被告历下区政府根据济南市历下区住房和城市建设局提请汇报召开专题会议，会议研究决定对未达成征收补偿协议的被征收人作出征收补偿决定，被告历下区政府于2017年11月30日依法作出11号补偿决定。3.11号补偿决定作出后，在征收范围内进行了公示，并依法对原告进行了送达。11号补偿决定中依法写明了复议期限和起诉期限。二、被告历下区政府作出的房屋征收补偿决定事实清楚，证据充分。1.依照《征补条例》第二十六条第二款规定，补偿决定包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被告历下区政府作出的房屋征收补偿决定书包括了补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限、附属物补偿费等事项。2.作出征收补偿决定所依据的评估报告合法。（1）评估机构的选择符合法定的程序；（2）评估机构严格按照法定程序进行评估并出具分户评估报告，房屋征收部门依法向原告送达了分户评估报告。三、关于原告诉状中提出具体问题的回复。1.涉案征收项目其他被征收人因不服被告历下区政府作出的7号征收决定，向济南市人民政府提出行政复议，经复议审理后已经作出《行政复议决定书》（济政复决字[2016]41号），原告向济南市中级人民法院提起诉讼后，该院作出（2016）鲁01行初297号行政判决书，均认定涉案房屋所在的济南市铁道职业技术学院旧城改造项目的征收决定符合社会公共利益的需要，房屋征收符合相关规划要求，征收补偿方案作为征收决定公告附件予以公示，符合规定，征收补偿费用问题、房屋调查登记等均符合相关规定，确认该征收决定具有事实和法律依据，程序合法。2.关于原告提出的阁楼问题。原告所称的“阁楼”，系为美化环境改善顶层居住条件而由政府出资在楼顶进行“平改坡”形成的空间，不是住宅房屋，按附属物进行补偿，关于附属物的补偿已在补偿决定中列明。3.关于原告提到的室内装修及附属物设施的补偿问题。室内装修及附属物的评估只能入户方可解决，在原告不同意入户评估的情况下，室内装修及附属物补偿费无法予以明确，但征收补偿决定已经单独列明室内装修及附属物待入户评估后另行补偿。并非不给予原告补偿，另行补偿并不违背《征补条例》的规定，且符合客观情况。4.关于原告提到的强拆等问题。截止目前，片区签约率达97.4%，总共926户，已签约902户，因大部分被征收人已经交出房屋搬离，搬迁完毕的楼房自然要进行拆除，已经拆除的楼房水电气等已经停止相应供应，但原告所在楼房没有拆除，没有停止供应水电气等。5.关于提到的公摊面积问题。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第25条第2款明确规定，被征收人按照征收补偿方案规定的范围与标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担。对超出公用分摊面积部分的价款没有向原告计取费用。四、被告历下区政府作出11号补偿决定适用法律正确。被告历下区政府作出具体行政行为的主要法律依据是《征补条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》，适用法律正确。综上所述，被告历下区政府作出的11号补偿决定程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告历下区政府向本院提交了如下证据、依据：1.11号补偿决定;2.送达回证及照片;3.房屋分户平面图及铁路房产相关证明材料;4.《关于协商选定济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收评估机构的公告》（以下简称《选定评估机构公告》）；5.《选定评估机构公告》公示照片；6.参加选定征收评估机构被征收人代表的《公示》；7.被征收人代表公示的照片；8.被征收人代表投票选举产生评估机构选定工作会的照片；9.《济南铁路职业技术学院旧城改造项目房屋征收房地产评估机构选定结果公告》（以下简称《评估机构选定结果公告》）；10.《评估机构选定结果公告》公示的照片；11.山东省济南市历下区公证处（2015）济历下证经字第1号公证书；12.涉案征收项目初步评结果、公示的照片；13.舜华征[2015]TZ-308《济南铁道职业技术学院旧城改造项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告》（以下简称《分户评估报告》）；14.原告在征收现场签收单；15.项目送达回证；16.邮寄送达材料；17.报纸送达公告；18.7号征收决定（附：房屋征收补偿方案）；19.济南市人民政府济政复决定[2016]41号行政复议决定书；20.济南市中级人民法院（2016）鲁01行初297号行政判决书；21.最后一次协商的通知及最后一次协商情况表；22.《关于设立历下区住房和城市建设局的通知》（历下编发[2016]4号）；23.《关于提请审议作出房屋征收补偿决定的汇报》；24.《区国有土地上房屋征收工作审批小组房屋征收专题会议纪要》；25.《关于作出房屋征收补偿决定》的公告及附件；26.公示公告的照片；法律依据：《征补条例》、《济南市国有土地房屋征收与补偿办法》、《国有土地上房屋征收评估办法》。 被告济南市人民政府辩称，2018年1月29日，被告济南市人民政府收悉原告复议申请。1月30日，被告济南市人民政府作出《受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。2月6日，被告历下区政府向被告济南市人民政府提交了更正通知书，对行政复议答复书中部门内容进行了更正。2018年3月27日，被告济南市人民政府作出37号复议决定，并依法送达。综上，被告济南市人民政府作出的决定程序合法。 被告济南市人民政府向本院提交了如下证据：1.《行政复议申请书》;2.济政复办受字〔2018〕37号《行政复议申请受理通知书》;3.济政复办答字〔2018〕37号《提出行政复议答复通知书》;4.《行政复议答复书》;5.《更正通知书》;6.37号复议决定;7.送达回证。 经庭审质证，被告历下区政府、济南市人民政府对原告提交的证据1、2无异议；认为证据3与本案无关，被告历下区政府征收的是原告的房屋，对于原告产权证中载明的地下室以及其他部分是按照附属物以及装修，评估之后作价补偿，在征收补偿决定书中也有明确记载。原告对被告历下区政府提交的证据1、2的合法性有异议；对证据3中的房屋分户平面图的真实性、关联性有异议，对铁路房产相关证明材料真实性、关联性、合法性均有异议；对证据4-13的真实性、合法性、关联性均持有异议；对证据14的真实性有异议，认为该证据没有内容、时间、地点、送达人身份，无法证明原告有在征收现场签《分户评估报告》、《收单》等行为；对证据15的真实性持有异议，认为该送达回证没有原告的签字认可，系被告历下区政府单方法律行为，不能作为证据使用；认为证据16程序违法；对证据17的真实性持有异议，认为没有真实合法有效的《分户评估报告》，根本不存在送达的条件；对证据18的合法性有异议；对证据19的真实性无异议，对合法性有异议；对证据20的关联性、合法性有异议；对证据21-26的真实性、合法性有异议。原告对被告济南市人民政府提交的证据均无异议。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告单洪标、被告历下区政府、被告济南市人民政府提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法，与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，2017年11月30日，被告历下区政府作出7号征收决定，决定对济南铁道职业技术学院旧城改造项目范围内国有土地上的房屋进行征收，征收范围为：东至山大路、西至历山东路、南至解放路、北至建新南路，并确定房屋征收部门为历下区城乡建设委员会，房屋征收实施单位为历下区房屋征收服务中心，签约期限为2015年11月19日至2016年5月19日。被告历下区政府将7号补偿决定与《征收补偿方案》一并进行了公示。济南铁路局编号为80000030的《职工购房证明》载明，购房人姓名为单洪标，所购住房地址房号为历山东路74号院01-3-601，计价面积为72.3㎡，原房性质为铁路公房，购房日期为2001年6月。该房屋位于7号征收决定确定的征收范围内。2014年11月27日，济南市城乡建设委员会发布了《选定评估机构公告》，因被征收人未对选择评估机构达成一致意见，济南市历下区房屋征收服务中心于2014年12月18日对被征收人选定评估机构代表名单进行了公示，由被征收人代表投票选择评估机构。2015年1月27日，济南市城乡建设委员会发布了《评估机构选定结果公告》，将被征收人代表选定的6家房地产价格评估机构进行了公示。2015年12月10日，山东舜华房地产评估造价咨询有限公司作出《分户评估报告》，该评估报告确定房屋所有权人/公有房屋承租人为单洪标，房屋座落为历山东路74号三单元601室，产别/共有情况为私有房产，建筑面积为90.45㎡，建筑结构为混合，房屋用途为住宅，评估单价为13008元/㎡，评估总价为1176574元。该评估报告备注评估结果不包括室内装饰装修及房屋附属物的价值，如对该评估报告有异议，自收到报告之日起十日内向评估机构提出书面复核评估申请，并提出评估报告存在的问题。原告未在规定时间内就评估价格向评估机构申请复核评估。在7号征收决定限定的补偿签约期限之内，原告未就涉案房屋与房屋征收部门达成补偿协议。被告历下区政府于2017年11月30日作出11号补偿决定。原告对11号补偿决定不服，向被告济南市人民政府申请复议，被告济南市人民政府于2018年3月27日作出37号复议决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点系涉案征收补偿决定是否合法。该问题涉及程序及实体等多个具体方面，结合双方争议问题，现分述如下： 一、关于被告历下区政府作出的征收补偿决定程序及补偿认定事实的合法性审查。《征补条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。被告历下区政府作出7号征收决定后，因原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，根据《征补条例》第二十六条第一款之规定，被告历下区政府有权作出征收补偿决定。根据现有证据，能够证明被诉11号补偿决定后，在征收范围内进行了公告。补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。 根据《征补条例》第十七条的规定，对被征收人的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿；（二）应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告房屋系住宅，被告作出的11号补偿决定包括了补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限、附属物补偿费等事项，补偿的内容要件齐全；第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”11号补偿决定包括货币补偿和房屋产权调换两种方式，保障了原告的选择权。综上，被告历下区政府作出的11号补偿决定，认定事实清楚，补偿内容要素齐全，程序合法。 二、关于原告主张拆迁安置补偿标准不合理的问题。 《征补条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的补偿价格。被征收房屋的价值由具有资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，被告历下区政府采用的编号为[2015]TZ-308《分户评估报告》，有估价师签章和签字及注册号，提交的《济南铁道职业技术学院旧城改造项目被征收住宅房屋价格评估说明》中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线等，符合上述法律规定。《征补条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担相应的法律后果。 庭审中，原告主张被告历下区政府未依法向其送达分户评估报告，被告采用公告送达的方式，属程序严重违法，视为未送达，补偿决定不具有法律效力。经审查，分户评估报告作出后，在直接送达、邮寄送达无果的情况下，被告历下区政府按照民事诉讼法关于送达的规定,采取公告送达的方式向原告进行了送达。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全……本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”本案中，被告在正常送达不能的情况下，采用公告方式送达，并无不当。 三、关于原告主张被告历下区政府《旧城改造项目》的目的和宗旨不符合行政合法原则的问题。本院认为，根据《征补条例》第八条相关规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，对确需征收房屋的，可由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案诉讼标的为房屋征收补偿决定，本院对涉案项目征收行为的正当性、合法性不予审查。 四、关于原告主张被告行政征收行为明显不当，违背行政合理原则的问题。如前所述，本案诉讼标的为房屋征收补偿决定，对涉案项目征收行为的合理性，本院亦不予审查。 另，关于原告提出的“平改坡-阁楼”的补偿问题。本院认为，涉案房屋建造时并无阁楼，后为美观需要，非由原告个人出资进行“平改坡”，“平改坡”形成的空间，不是住宅房屋，但因原告实际居住，被告将其按附属物进行另行补偿，体现了合理原则。关于原告所提室内装修及附属物设施的补偿问题。本院将认为，室内装修及附属物的评估只能入户方可解决。征收补偿决定已经单独列明，室内装修及附属物待入户评估后另行补偿。在涉案房屋尚存的情况下，入户评估符合客观实际，另行补偿亦不违背《征补条例》的规定。行政诉讼应当遵守“一案一诉”的原则，即一个诉讼只能针对一个行政行为。因此，对于被告是否存在违法强制搬迁的问题，不属于本案审查的范围。 原告对被告济南市人民政府的行政复议程序无异议，本院予以确认。 综上所述，被告历下区政府作出的11号补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告关于撤销11号补偿决定及济南市人民政府于2018年3月27日作出的37号复议决定并责令被告历下区政府对原告重新作出房屋征收与补偿决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告单洪标的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告单洪标负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张启胜 人民陪审员  许文亚 人民陪审员  吴凤琴 二〇一八年七月十日 书 记 员  韩琳琳