广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤2071行初463号原告：黄财胜，男，1968年1月4日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区，委托代理人：梁俊宏、陈丽玲，广东沛宇律师事务所律师、实习律师。被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：李紫君，该局工作人员。委托代理人：王金府，广东保信律师事务所律师。原告黄财胜不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政处罚，于2018年5月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月18日公开开庭审理了本案。原告黄财胜及其委托代理人梁俊宏，被告市国土局的委托代理人李紫君、王金府到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市国土局于2018年4月10日对原告黄财胜作出中土执法决字[2017]624号行政处罚决定。原告黄财胜诉称：一、被告在《行政处罚决定书》作出的第1项处罚决定严重缺乏事实与法律依据，应当依法予以撤销。我严格依据合法的承包合同关系取得涉案土地使用权，没有任何非法占用土地的违法行为。事实与法律依据如下：（一）2007年3月6日，中山市××××第四股份合作经济社（以下简称吴栏第四经济社）与余盛枝、梁俊标签订《土地承包合同》，合同约定吴栏第四经济社将位于珠东王字（土名）土地面积合计约57亩发包给余盛枝、梁俊标使用，承包期限从2007年1月1日至2036年12月30日止，共30年。该合同主体适格，条款各方自愿协商达成一致，亦没有违反我国相关法律法规，合同经各方签名盖章生效，具有法律效力。（二）2014年10月27日，余盛枝、梁俊标与黄财胜、洪少芬签订《土地承包经营权转让合同》，合同约定余盛枝、梁俊标将上述土地承包经营权转让给黄财胜、洪少芬，转让期限自2014年10月24日起至2036年12月30日止，即余盛枝、梁俊标与经济社约定的承包期余下的期限。该合同转让方及受让方主体适格，合同约定的条款无论是标的物、转让期限等都严格对应《土地承包合同》相应条款，并经广东广诚信律师事务所见证，具有法律效力。（三）2016年1月25日，吴栏第四经济社、余盛枝与梁俊标、黄财胜签订《土地转包合同》，合同约定余盛枝、梁俊标将上述土地转包给黄财胜，转包期限从2016年1月1日起至2036年12月30日止，共21年。在该合同签订前，经吴栏第四经济社重大事项会议表决签名确认同意余盛枝、梁俊标将上述土地转包给黄财胜。因此，《土地转包合同》合法有效。因此，我依法取得涉案土地使用权，被告在《行政处罚决定书》认定我非法占用涉案土地，明显缺乏事实与法律依据，请求法院依法予以撤销。二、被告在《行政处罚决定书》作出的第2、3、4项处罚决定，严重缺乏事实与法律依据。被告作出该处罚决定违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的等法律法规规定，理由如下：我自2016年1月份起承包涉案土地至今，一直从事水产养殖行业。在此过程中，我积极响应政府部门的号召，参加了由镇级农业部门组织，去外地考察学习规模化、恒温现代水产养殖示范场。我经多次的考察学习，不断提升自身的养殖行业水平。我在2016年底开始策划，2017年3月份起对涉案部分池塘进行改造升级，致力打造中山市级的规模化现代水产养殖基地。但本案发生至今，被告多次违法责令我停业停产，并向我违法出具《行政处罚告知书》。经我申请听证，陈述合法的事实理由，提交充足的法律依据后，被告仍然出具《行政处罚决定书》，被告的行为已经导致我产生严重的损失。我就被告作出的违法行政行为提出以下法律依据：（一）关于涉案土地上新建筑物（锌铁棚房）问题。涉案土地上的新建筑物（锌铁棚房）并非我建造，事实上我依据合法承包合同关系取得涉案土地使用权时就已经存在的建筑物（吴栏第四经济社相关人员可以作证）。因此，被告在未查清事实的基础上，责令没收及拆除该建筑物，属于行政处罚的对象错误，与我无关。（二）关于我有权在涉案土地上建造水泥硬底化水池设施的相关法律依据。本案中，我有在合法占用的涉案土地上从事养殖生产的法定资格及条件，系该区域水域滩涂合法养殖权人。2015年5月5日，我已经依法取得《水域滩涂养殖证》，该养殖证是根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，为保护水域滩涂养殖权人的合法权益，由水域滩涂使用者申请，经渔业行政主管部门审核，人民政府批准，准许登记办理此证，我取得的《水域滩涂养殖证》具有法律效力。该《水域滩涂养殖证》附“黄财胜四至图”中显示“黄财胜鱼塘（57.325亩）”，与涉案《土地承包合同》、《土地承包经营权转让合同》、《土地转包合同》所约定的土地位置及面积一致。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款“确认水面滩涂的养殖使用权，依据《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”根据《中华人民共和国渔业法》第十一条“单位和个人使用国家确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”的规定，由养殖生产者申请，经县级以上人民政府渔业行政主管部门调查审定，报经本级人民政府批准核发的《水域滩涂养殖证》，确定了养殖生产者的水域滩涂使用权，该证是确定养殖使用权的证书，是县级以上地方人民政府依照国家法律授权，准许单位和个人使用经批准确定的全民所有的养殖水域、滩涂，从事养殖生产的证明文件，是使用者在一定时期内拥有全民所有的养殖水域滩涂使用权的唯一有效法律凭证。使用者在批准使用期限内使用该水域、滩涂的合法权益受法律保护。因此，我在该土地上从事养殖生产行业符合法律规定。（三）关于被告无权处罚我支付罚款158049元的相关法律依据。首先，根据国土资源部、农业部颁发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第一条第（一）项规定：“进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：……3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；”，我合法使用的养殖池塘性质为生产设施用地。其次，根据该通知第二条第（一）项规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”我筑构的水产养殖池性质属于生产设施用地中的农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。再次，根据该通知第二条第（二）项规定：“合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模化原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。”可知，通知对附属设施和配套设施用地规模有用地限制，但对我的水产养殖池（性质属于生产设施用地）是没有用地限制的。最后，上述《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的有效期为五年，即自2014年9月29日起至2019年9月28日为通知有效期，涉案纠纷发生在该通知有效期内，应当按照该通知的规定执行。我筑构的水产养殖池完全符合该通知规定，被告在《行政处罚决定书》作出的对我罚款158049元的处罚决定，明显违背上述通知的规定。综上所述，被告无视我国法律赋予我的权利，违法作出行政处罚决定，严重损害我的合法权益。为维护我的合法权益，请求法院依法公正审理此案，撤销被告违法作出的《行政处罚决定书》，支持我的诉讼请求。诉讼请求：1.依法撤销市国土局作出的中土执法决字[2017]624号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。被告市国土局辩称：一、我局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应当予以维持。（一）处罚的事实清楚。2017年8月17日，我局通过动态巡查发现中山市××××第四小组土名“王字”地段的养殖坑塘有硬底化的情况。经调查，该处地段由原告黄财胜于2016年1月1日向吴栏第四经济社承包用于渔业养殖。从2017年3月份开始，原告对其中两口鱼塘进行水泥硬底化建设。经查，上述已经硬底化的鱼塘所在地段在《中山市黄圃镇土地利用总体规划（2010—2020年）》中涉及基本农田保护区，原告未经批准对土地进行硬底化建设违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。经实地测量，扣除原告在听证期间提出的其承包之前已经存在的锌铁皮棚，硬底化面积达5268.3平方米。（二）处罚的证据充分。我局发现违法线索之后，执法人员对现场进行了拍照，多次询问原告，多次向中山市黄圃镇吴栏村民委员会工作人员黄注强、黄栈强等人调查取证，委托中山市黄圃测绘工程有限公司对涉案面积进行了现场勘测，查询了涉案土地的土地规划情况并由我局土地规划利用管理科出具了《土地利用总体规划用途分类情况表》，我局产权管理科出具了《关于中山市违法用地地块的地类证明》。以上证据证明了违法用地的主体是原告，违法的事实是未经批准对地块进行硬底化建设，其中符合土地利用总体规划面积1934.1平方米，不符合土地利用总体规划面积3334.2平方米。（三）处罚的程序合法。我局通过动态巡查发现违法线索之后，于2017年8月24日制作《责令停止国土资源违法行为通知书》和《接受调查通知书》，由执法人员陈志斌、黄靖岚在出示执法证后对原告进行了第一次询问，了解涉案违法用地基本情况。该案于2017年9月5日正式立案。立案之后，我局进行了一系列的调查取证工作，于2017年10月31日作出《行政处罚告知书》（中土执法告字[2017]624号），并于2017年11月13日送达给原告。在《行政处罚告知书》中已告知原告有陈述、申辩和听证的权利。原告提出听证的申请，我局向其出具了《国土资源行政处罚听证、陈述、申辩通知书》。2017年12月28日，我局召开听证会，由执法人员对违法的事实和法律依据进行了说明，提交行政处罚的证据，并由原告进行申辩及提交补充证据。经过听证，我局对原告提出的其中锌铁棚不是由其建设，不应当计入违法用地面积的申辩意见重新进行了调查，最后剔除了该部分面积。经过调查、听证，我局认定原告对地块进行硬底化建设的行为违法，于2018年4月10日作出《行政处罚决定》（中土执法决字[2017]624号），并依法送达给原告。我局的处罚程序合法。（四）适用法律法规正确。原告未经农转用批准程序在农用地（基本农田）地块上进行硬底化建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，我局根据《中华人民共和国土地管理法》、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，对原告作出的处罚合法有据。二、原告的起诉理由不成立。（一）原告提出其土地是经过合法承包得来，不存在违法占用土地的行为。对此，我局经核查，原告在未取得合法用地凭证的情况下，擅自改变土地用途，未经批准进行建设，已构成非法占用土地实施建设的行为。（二）原告提出其已经取得了《水域滩涂养殖证》，是合法使用土地，并根据国土资源部和农业部颁发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，可以在涉案土地上建造水泥硬底化水池设施。对此，我局认为，原告取得《水域滩涂养殖证》，有权在该水域进行养殖活动，但并不能据此认为其有权未经批准进行硬底化建设。原告进一步提出，硬底化的水产养殖池属于生产设施用地中的农用地，不需要办理农用地转用审批手续。我局认为，根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条的规定，从事设施农业建设的，应当与乡镇政府和农村集体经济组织签订用地协议，明确复垦要求、时限等，公告不少于10天，然后报县级以上国土资源局和农业部门备案。同时根据我局、中山市农业局、海洋与渔业局联合发文的《关于进一步规范设施农用地管理的通知》（中土函[2016]399号）第三条第3点的规定，涉及渔业养殖的设施农用地还需报海洋与渔业局备案。但是，原告就其进行设施农业建设没有向我局进行过任何的备案，也未提供向农业部门及渔业部门备案的相关材料。因此，原告不能按设施农用地的有关规定进行使用土地。综上所述，我局对原告作出的处罚决定事实清楚，证据充分，实体及程序合法，其辩解依法不能成立。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我局作出的中土执法决字[2017]624号《行政处罚决定书》。经审理查明，2017年8月17日，市国土局通过动态巡查发现位于中山市××××第四小组土名“王字”地段的养殖坑塘有硬底化的情况。2017年8月24日，市国土局向黄财胜发出《接受调查通知书》，要求黄财胜携带相关材料到该局下属黄圃分局接受调查，并对黄财胜进行调查询问，制作了询问笔录。同日，市国土局向黄财胜发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求黄财胜立即停止违法行为，听候处理。2017年8月25日，市国土局进行现场勘测，且委托中山市黄圃测绘工程有限公司出具了用地图。现场勘测笔录反映，上述土地上已建成一座锌铁棚房及水泥硬底化水池设施，用地面积5677.5平方米。2017年8月27日，市国土局对黄圃镇吴栏村民委员会副书记黄注强进行调查询问，黄注强陈述涉案地块系黄财胜使用，用途为恒温养殖，2017年3月、8月已硬底化，没有办理相关用地审批手续。2017年9月4日，市国土局土地规划利用管理科、产权管理科出具了《关于中山市违法用地地块的地类证明》、《土地利用总体规划用途分类情况表》，证明涉案地块为水田，计5677.5平方米，其中符合规划面积1934.5平方米，不符合规划面积3743平方米。2017年9月5日，市国土局对黄财胜的上述违法行为进行立案查处。2017年10月31日，市国土局作出中土执法告字[2017]624号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及黄财胜享有陈述、申辩和听证的权利。2017年11月13日，市国土局向黄财胜直接送达了行政处罚告知书，黄财胜要求举行听证。2017年12月19日，市国土局向黄财胜直接送达行政处罚听证、陈述、申辩通知书，告知黄财胜根据其要求，将于2017年12月28日举行听证。2017年12月28日，市国土局举行听证并制作了听证笔录。2018年3月12日，中山市黄圃测绘工程有限公司再次出具用地图，显示上述土地已硬底化，用地面积为5268.3平方米。同日，市国土局对黄财胜进行调查询问，制作了询问笔录。同日，市国土局对黄圃镇吴栏村民委员会副书记黄注强、吴栏第四经济社黄栈强分别进行调查询问，黄注强、黄栈强均陈述涉案地块系黄财胜使用，用途为恒温养殖，2017年3月、8月已硬底化，没有办理相关用地审批手续，棚房在黄财胜租用前已存在。2018年3月20日，市国土局再次核查，上述土地利用现状地类为水田，面积为5268.3平方米，经核对《中山市黄圃镇土地利用总体规划（2010—2020年）》，该局发现涉案用地符合土地利用总体规划面积1934.1平方米，不符合土地利用总体规划面积3334.2平方米。2018年4月10日，市国土局作出中土执法决字[2017]624号《行政处罚决定书》，认定黄财胜未经依法批准，于2017年3月始，占用位于中山市××××第四小组土名“王字”地段处的土地实施建设，建成一座锌铁棚房及水泥硬底化水池设施，拟作水产恒温养殖场用途。市国土局认为，基于该土地利用现状地类为耕地5268.3平方米，根据《中山市黄圃镇土地利用总体规划（2010—2020年）》，该宗用地符合规划面积1934.1平方米，不符合规划面积3334.2平方米，故黄财胜的行为构成非法占用土地。市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定：1、责令退还非法占用的5268.3平方米土地；2、没收非法占用的1934.1平方米土地上新建的建筑物及水泥硬底化水池设施；3、限期于十五日内自行拆除非法占用的3334.2平方米土地上新建的建筑物及水泥硬底化水池设施，恢复土地原状；4、对非法占用5268.3平方米耕地处以每平方米30元的罚款，共计罚款158049元。2018年5月3日，市国土局向黄财胜送达了中土执法决字[2017]624号行政处罚决定书。黄财胜不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，市国土局对辖区内未经批准非法占用土地的行为负有查处的职权与职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。换言之，我国实行建设使用土地需经审批的制度。本案中，黄财胜违反前引法律规定，在未经职权部门批准的情况下，占用农民集体所有的耕地进行建设，建成水泥硬底化水池设施，构成了非法占用土地的违法事实。市国土局经立案、调查、现场勘测以及行政处罚前告知、听证等程序，作出中土执法决字[2017]624号行政处罚决定，责令黄财胜退还土地、没收土地上新建的建筑物，且处罚款，于法有据，并无不当。黄财胜虽与吴栏第四经济社签订了《土地转包合同》，办理了《水域滩涂养殖证》，取得了涉案地块的使用权，但应依法使用，进行水产养殖，其没有擅自改变土地用途，未经批准进行水泥硬底化建设的权利。黄财胜提出其依据合法的承包合同关系取得涉案土地使用权，有权在涉案土地上建造水泥硬底化水池设施，没有任何非法占用土地的违法行为主张，与上述查明的事实及相关法律规定不符，本院不予采纳。对于黄财胜提出涉案的养殖池塘性质为生产设施用地的主张。经查，根据国土资源部、农业部颁发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条的规定，设施农业用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、用途、复垦要求及时限、交还和违约责任等有关土地使条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件需通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应及时将用地协议与设施建设方案报国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。也就是说，设施农用地需要办理相关的使用手续。本案中，黄财胜就涉案地块既未与黄圃镇政府及吴栏第四经济社按上述要求签订用地协议，也未向市国土局、农业局、海洋与渔业局备案，未办理任何使用手续，故不应认定为设施农用地。对黄财胜所提的该项主张，本院不予采纳。对于锌铁棚房，市国土局在行政处罚告知书中拟认定的占用土地面积为5677.5平方米，包括锌铁棚房，但在黄财胜要求听证及向黄注强、黄栈强再次调查后，市国土局扣除了黄财胜承包涉案土地前就存在的锌铁棚房面积409.2平方米，行政处罚决定认定的占用土地面积为5268.3平方米，实际并不包括该锌铁棚房，但市国土局仍在行政处罚决定中表述为“建成一座锌铁棚房”，该点事实认定错误，应予纠正。综上所述，对黄财胜要求撤销市国土局于2018年4月10日作出的中土执法决字[2017]624号行政处罚决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄财胜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄财胜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王熙贵人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一八年七月二十四日书 记 员  张洁君李凯琳