湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂行终568号上诉人（原审原告）老河口市楚牧源种禽有限公司等43商户。（详细身份及工商登记信息附后）诉讼代表人黄德学，男，1966年9月12日出生，汉族，住湖北省老河口市。诉讼代表人王银中，男，1963年5月15日出生，汉族，住湖北省老河口市。委托诉讼代理人衡正，湖北大和律师事务所律师。委托诉讼代理人张大军，湖北大和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）老河口市人民政府，住所地：湖北省老河口市三环路。法定代表人张学林，市长。委托诉讼代理人何斌，老河口市政府副市长。委托诉讼代理人陈琳，湖北宏义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）老河口市光化办事处，住所地：湖北省老河口市秋丰路****号。法定代表人康祖全，主任。上诉人老河口市楚牧源种禽有限公司等43商户（以下简称43商户）因诉老河口市人民政府（以下简称老河口市政府）、老河口市光化办事处（以下简称光化办事处）行政补偿一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院2018年4月12日作出的（2017）鄂06行初146号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经审阅上诉状和卷宗材料，因各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2006年9月22日，中国人民解放军总参军训和兵种部襄樊房地产管理处（以下简称解放军总参襄樊房管处）作为委托方（甲方）与看管方光化办事处（乙方）、承诺方老河口市政府（丙方）签订《军队储备房地产看管协议》。协议载明，根据中华人民共和国合同法、军队空余房地产储备、租赁管理规定及有关法律法规，为进一步加强甲方营区房屋、土地、鱼塘等附属设施设备的有效看管和利用，确保双方合法权益，在平等自愿基础上经三方协商一致签订本协议。协议约定，甲方将211217.3平方米的土地及26565平方米的房屋委托给乙方有偿看管利用，期限自2007年1月1日起至2016年12月31日止；乙方有偿看管期间可利用现有场地、房屋从事合法经营活动，但不得新建、添建永久性建筑物、构筑物，临时建筑必须征得甲方同意，费用自理，权属归甲方所有，看管期满或解除协议时应无偿移交给甲方。光化办事处接管协议约定的房屋场地后设立创业园，并以租赁合同的方式，将看管的房屋场地有偿出租给原告使用。协议明确约定，出租方不得干涉承租方合法生产经营活动；承租方不得擅自改造、装修、扩增设备和永久性建筑物、构筑物，确需改造、装修、扩增设备和临时性建筑，必须向出租方提供书面建设方案，并经出租方同意，费用自理，自行办理相关手续，产权归出租方所有，租赁到期或解除合同时不作任何补偿。合同到期后因政策调整，中央军委下达关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知，43商户以未得到补偿拒绝交出承租房屋、场地，清退过程中双方产生纠纷，43商户诉至原审法院。相关承租户向老河口市人民法院提起行政诉讼，请求确认光化办事处、城管部门强制清退行为违法并赔偿损失。光化办事处则提起民事诉讼，请求部分承租户腾退房屋；部分承租户提出管辖异议，被老河口市人民法院和襄阳市中级人民法院裁定驳回。原审法院认为，本案争议的焦点是43商户起诉老河口市政府和光化办事处履行安置补偿职责，是否有确凿的事实证据证明双方存在安置补偿的法律关系。43商户主张老河口市政府和光化办事处利用当地驻军托管的储备房地产设施，设立创业园，进行招商引资，与43商户签订租赁合同，将托管的军队房地产设施有偿出租给其使用，但双方成就口头行政协议法律关系；合同解除终止时，应给予安置补偿，造成损失的应予以赔偿。老河口市政府则主张光化创业园是光化办事处设立的，该办事处与43商户之间签订租赁合同系民事合同，43商户主张的口头行政协议并不存在；双方纠纷应通过民事诉讼程序处理，老河口市政府不是本案适格被告。结合本案有效证据以及当事人陈述，老河口市政府、光化办事处与当地驻军部队根据合同法、军队空余房地产储备、租赁管理规定签订军队储备房地产看管协议，并根据协议将看管的军队空余房地产以租赁合同形式，有偿出租给43商户使用，虽有发挥所看管房地产利用效率、发展地方实体经济的行政考虑，但租赁合同中明确约定，承租方不得擅自改造、装修、扩增设备和永久性建筑物、构筑物，确需改造、装修、扩增设备和临时性建筑，必须向出租方提供书面建设方案，并经出租方同意，费用自理自行办理相关手续，产权归出租方所有，租赁到期或解除合同时不作任何补偿。从该条款约定的内容可以看出，该约定并不是老河口市政府一方基于行政法律、法规的强制性规定单方作出的，而是双方基于平等协商达成的合意，因为承租一方享有完全的自主选择权。43商户主张其与被告之间存在口头行政协议法律关系，其所举事实证据不足。43商户和被告之间的租赁合同关系发生在2015年5月1日新修订的行政诉讼法施行以前，即使属于行政协议，也应按当时的民事诉讼程序进行处理；且针对双方的租赁合同民事纠纷，老河口市人民法院已经作为民事案件受理，相关民事管辖异议也已裁定驳回。此外，本案43商户各自的权利义务并不相同，本应分别立案，但经释明43商户仍予以拒绝，坚持并案诉讼。综上，43商户提起本案之诉，缺乏相应的行政法律关系事实根据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应予驳回。43商户和被告之间的租赁合同纠纷，可以通过民事诉讼程序寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款一项规定，裁定驳回43商户的起诉。43商户上诉称，上诉人与被上诉人之间实际上形成行政协议，属于行政法律关系，应当作为行政诉讼案件受理；上诉人基于对被上诉人的信赖利益，应当予以保护。被上诉人实施的强拆行为违法，侵害了上诉人的利益，所造成的损失应当予以赔偿。原审裁定对法律关系的认定错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。老河口市政府答辩称，43商户的情况各不相同，不能以集体诉讼的方式起诉；上诉人只和光化办事处下属的创业园办公室具有直接的法律关系，上诉人不能直接起诉老河口市政府；上诉人与老河口市政府及光化办事处的所谓长期使用土地的口头协议并不存在；老河口市政府没有对上诉人的财产进行征收，上诉人请求给其补偿安置没有事实根据和法律依据；光化办事处和上诉人就收回到期房屋和土地，解除租赁合同的争议，已经作为民事案件受理并作出裁判，因此本案不属行政诉讼案件；最高人民法院（2016）最高法行申1785号行政裁定表明，形成于2015年5月1日之前的行政协议一般不纳入行政诉讼受理范围。请求驳回上诉，维持原裁定。光化办事处没有答辩。本院认为，老河口市政府、光化办事处与解放军总参襄樊房管处签订《军队储备房地产看管协议》，有偿看管和使用军队的空余房地产及附属设施并支付使用费用。光化办事处以其下属老河口市光化办事处办公室的名义与43商户签订租赁合同，将上述房屋、场地有偿出租给43商户使用。其中合同载明：“根据国家有关法律、法规规定，为保障租赁双方的合法利益，经甲、乙双方友好协商，在平等自愿的基础上，签订本合同”。表明签订合同的双方当事人具有平等的民事地位，属双方合意的行为。合同签订时，行政机关并未行使行政管理公权力，因此，上述合同不具备行政协议的特征和性质。43商户提出上述合同属行政协议，向被上诉人主张补偿安置的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。而且相关的租赁合同纠纷，人民法院已经作为民事诉讼案件受理并作出裁判。43商户主张权利可以通过民事诉讼程序寻求救济。原审裁定驳回43商户的起诉，并无不当。43商户的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李玉高审 判 员 韩 黎审 判 员 马春亮二〇一八年七月十三日法官助理 梁 颖书 记 员 董晓晗附：上诉人基本情况上诉人（原审原告）老河口市楚牧源种禽有限公司，住所地：湖北省老河口市机场路中山农经站。法定代表人黄德学。上诉人（原审原告）老河口市中银仓储部，经营场所：湖北省老河口市航空路团校院内。经营者赵新梅、王银中。3.上诉人（原审原告）曹小林，女，1968年1月27日出生，汉族，住湖北省老河口市航空路41号。4.上诉人（原审原告）陈保国，男，1966年6月8日出生，汉族，住湖北省老河口市竹林桥镇陈家营村三组25号。5.上诉人（原审原告）老河口市宏敖复合肥厂，住湖北省老河口市航空路41号。投资人程正富。6.上诉人（原审原告）老河口市立河源酒厂，经营场所：湖北省老河口市光化办事处创业园。经营者郭京杰。7.上诉人（原审原告）老河口市路德发电器行，经营场所：湖北省老河口市北京路南。经营者杜志海。8.上诉人（原审原告）老河口市生光纺织有限公司，住所地：湖北省老河口市航空路41号。法定代表人丁生光。9.上诉人（原审原告）老河口市巨龙建材有限公司，个体工商户，经营场所老河口市航空路41号。经营者黄德付。10.上诉人（原审原告）李文传，男，1950年8月3日出生，汉族，住湖北省老河口市建新巷100-51号。11.上诉人（原审原告）林延广，男，1965年3月23日出生，汉族，住老河口市赞阳办事处汉滨村141号。12.上诉人（原审原告）老河口市凌晨玻璃钢有限公司，住湖北省老河口市航空路68-16号。法定代表人凌刚，该公司总经理。13.上诉人（原审原告）刘永韶，男，1971年2月1日出生，汉族，住湖北省老河口市竹林桥镇刘岗村二组10号。14.上诉人（原审原告）老河口市恒安汽车维修服务中心，经营场所老河口市航空路78号。经营者罗永安。15.上诉人（原审原告）孟小军，男，1974年5月4日出生，汉族，住湖北省老河口市竹林桥镇大桥街1-30号。16.上诉人（原审原告）孟照红，男，1971年8月17日出生，汉族，住湖北省老河口市拦马河涂家庄25-3号。17.上诉人（原审原告）潘笑峻，男，1956年8月12日出生，汉族，住湖北省老河口市赞阳路69号。18.上诉人（原审原告）任红群，男，1972年6月18日出生，汉族，住老河口市袁冲乡薛沟村4组5号，公民身份号码420620197206184019。19.上诉人（原审原告）涂文辉，男，1970年2月9日出生，汉族，住湖北省老河口市赞阳办事处杨营村东169号。20.上诉人（原审原告）王良改，男，1967年8月29日出生，汉族，住湖北省老河口市薛集镇杜王营村1组3号。21.上诉人（原审原告）老河口市星新包装材料有限公司，住所地：湖北省老河口市光化办创业园。法定代表人王仁学，该公司总经理。22.上诉人（原审原告）王玉清，男，1961年3月25日出生，汉族，住湖北省老河口市汉口路41号。23.上诉人（原审原告）杨群英，女，1964年7月12日出生，汉族，住湖北省老河口市仙人渡镇雷家牌坊村六组41号。24.上诉人（原审原告）张波，男，1980年11月14日出生，汉族，住湖北省襄州区龙王镇上川村2组。25.上诉人（原审原告）张金云，男，1963年7月10日出生，汉族，住湖北省老河口市胜利路75-30号。26.上诉人（原审原告）张绍礼，男，1966年5月29日出生，汉族，住湖北省老河口市航空路68号。27.上诉人（原审原告）张学娇，女，1962年1月18日出生，汉族，住湖北省老河口市汉口路41号。28.上诉人（原审原告）老河口市丽群洗涤中心，经营场所：湖北省老河口市航空路中段。经营者赵晓莉。29.上诉人（原审原告）郑祥飞，男，汉族，1975年7月4日出生，住老河口市机场东337号，公民身份号码420620197507040019。30.上诉人（原审原告）周明馨，男，1957年11月13日出生，汉族，住老河口市市府路1-65号。31.上诉人（原审原告）汪镭，男，1947年5月7日出生，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号。32.上诉人（原审原告）韩少飞，男，汉族，经营场所：老河口市航空路41号。33.上诉人（原审原告）原杰，男，1985年12月5日，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号。34.上诉人（原审原告）老河口市鑫辉化工有限公司，住所地：湖北省老河口市航空路41号。法定代表人李中海，该公司经理。35.上诉人（原审原告）杨新恩，男，1954年9月27日出生，汉族，住湖北省老河口市航空路41号。36.上诉人（原审原告）康金舵，男，1969年8月13日出生，汉族，住湖北省老河口市航空路41号。37.上诉人（原审原告）周立群，男，1965年5月25日出生，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号。38.上诉人（原审原告）老河口市佳豪汽车修理有限公司，住所地：襄阳市樊城区太平店镇晏楼村2组。法定代表人孙启学，该公司总经理。39.上诉人（原审原告）张从麦，女，1961年3月16日出生，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号。40上诉人（原审原告）张秀荣，女，1970年3月10日出生，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号。41.上诉人（原审原告）温大龙，男，1977年7月14日出生，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号。42.上诉人（原审原告）老河口市东日汽车零部件有限公司，住所地：湖北省老河口市机场路。法定代表人蔡兴菊，该公司总经理。43.上诉人（原审原告）吕根宏，女，1969年11月5日出生，汉族，经营场所：湖北省老河口市航空路41号，公民身份号码420682196911052526。