河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫03行终96号上诉人（原审原告）孙雅琼，女，汉族，1986年10月26日生，住洛阳市涧西区。委托代理人侯小平，女，汉族，1963年4月12日生，住洛阳市涧西区，特别授权代理。委托代理人：范文涛，伊川县法律服务所法律工作者，一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府，住所地：洛阳高新区河洛路44号，统一社会信用代码：11410300005374466K。法定代表人赵彦利，乡长。委托代理人张克峰，乡政府工作人员，特别授权代理。委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审第三人）孙红霞，女，汉族，1971年5月7日生，住洛阳市涧西区。委托代理人王文华，河南永晖律师事务所律师，一般代理。上诉人孙雅琼因与被上诉人洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府（以下简称孙旗屯乡政府）、被上诉人孙红霞确认补偿协议无效一案，不服河南省伊川县人民法院（2017）豫0329行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙雅琼的委托代理人侯小平、范文涛，被上诉人孙旗屯乡政府的委托代理人张克峰、耿虎，被上诉人孙红霞及其委托代理人王文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，原告孙雅琼系第三人孙红霞侄女，第三人父母孙润法、刘自荣（又名刘志荣）有子女六人，长子孙红旭，次子孙根旭（原告父亲）、三子孙群旭、长女孙秋霞、次女孙改娃、三女孙红霞。原告父亲孙根旭于1996年亡故，第三人父母孙润法、刘自荣于1997年1月立下《分家凭据》，将两人所有的两处宅基予以分配，上载：“我家有宅两所，老宅和新宅各一所。老宅已无人居住，新宅有根旭、群旭和我老俩口居住。次子根旭于去年不幸身亡，其妻和其女琼琼（原告）可暂住在家；若秀萍（原告之母）改嫁，听凭自便，若不改嫁，顾带其女生活，可分得家产两仟元。老宅归秀萍和琼琼使用，或另批新宅”。2014年10月，第三人母亲刘自荣与长子孙红旭、长女孙秋霞、次女孙改娃、三女孙红霞签订《老宅转交重建协议书》，将老宅交由四人投资重建。2016年，孙旗屯村进行城中村改造，本案所涉老宅重建后的房屋纳入拆迁范围。2016年12月31日，第三人孙红霞接受侯勇杰、胡保社、孙改娃委托，以自己名义与被告孙旗屯乡政府签订《房屋征收补偿协议》。2017年2月6日，侯勇杰、胡保社、孙改娃、孙红霞四人分别领到房屋补偿款78256.74元。2017年2月16日—17日，侯勇杰、胡保社、孙改娃、孙红霞四人分别领到房屋补偿款117385.11元，至此，补偿款全部发放到位。一审法院认为，原告孙雅琼认为第三人孙红霞并非集建字第001876号集体土地使用权人，该土地权利人孙润法与刘自荣夫妇已于1997年1月份在《分家凭据》中将该老宅归原告和其母亲侯小平使用，故第三人不享有该宅基地的使用权，更无权与被告签订拆迁补偿安置协议。但根据原告提交的《分家凭据》：“次子根旭于去年不幸身亡，其妻和其女琼琼（原告）可暂住在家；若秀萍（原告之母）改嫁，听凭自便，若不改嫁，顾带其女生活，可分得家产两仟元。老宅归秀萍和琼琼使用，或另批新宅”，原告作为出嫁女已另嫁他处，原告之母候小平在孙旗屯村另有宅基一处，且在孙润法老人过世后，因老宅破旧，无法居住，刘自荣老人将老宅交由孙红霞、孙红旭、孙改娃、孙秋霞四子女投资重建，花费四十万元左右，对该事实，原告也予以认可，由此可以看出，原告并未实际使用本案涉诉宅基。原告称在房屋承建过程中自己也有出资5000元用于建房，但其提交的一张收款人为“赵”的收据，第三人否认收到该笔款项，故对原告这一主张，本院不予认可。集体土地上的房屋拆迁补偿安置协议主要是针对土地上地上房屋的补偿，用于补偿房屋所有权人的损失，原告未有证据证明其系涉诉宅基的合法使用人，也未有证据证明被拆迁房屋系自己出资建造，原告诉求确认被告与第三人签订的拆迁补偿安置协议无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回原告孙雅琼的诉讼请求。诉讼费50元，由原告孙雅琼承担。孙雅琼不服一审判决，向本院上诉称，一、一审法院没有对孙旗屯乡政府的具体行政行为的合法性进行审查，是按照民事案件的裁判标准，以孙红霞提供的分家协议，认定上诉人没有出资，不是诉争宅基地的合法使用人，驳回上诉人的诉讼请求错误。二，按照《行政诉讼法》的规定，行政机关应当在答辩期内提供作出具体行政行为的依据。孙旗屯乡政府提供的洛开［2011］44号文件和洛开［2011］50号文件不能作为本案具体行政行为的依据，应视为孙旗屯乡政府与孙红霞等人签订拆迁补偿安置协议没有依据，理由如下:1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，孙旗屯乡政府不是征收主体，越权执法，该行政行为违法，违法行为无效。2、本案行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订协议的主体是孙旗屯乡政府，所以本案诉争行政协议应当属于无效协议。3、洛开［2011］44号文件中，《洛阳高新区城市规划区内城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见》第一条第三款规定:高新区城中村改造集体土地征收民宅房屋补偿安置工作由区房屋征收和补偿中心统一安排，各乡、镇人民政府负责组织，以各村民委员会为主体具体实施。本案中，孙旗屯乡政府没有证据证明诉争的行政协议受委托于洛阳高新区管委会进行执法和签订，所以本案诉争行政协议无效。第三、本案行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断应当根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，同时根据《中华人民共和国合同法》规定予以审查。根据《合同法》）第五十二条的规定，本案补偿安置协议是孙红霞与孙旗屯乡政府所签，违反第五十二条（二）恶意串通损害国家、集体或者第三人利益；本案损害上诉人的合法利益，同时违反（三）以合法形式掩盖非法目的规定，理由为：孙红霞等人不是孙旗屯村4组的村民，违反《土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，被上诉人孙红霞等人均不是孙旗屯村4组的村民，不享有诉争宅基地使用权，没有获得拆迁赔偿的权利，该协议当然无效。第四、一审法院没有对具体行政行为的合理性进行审查，对需要安置赔偿的对象进行审查，判决错误。孙旗屯乡政府与孙红霞签订拆迁补偿安置协议违反洛开［2011］44号文件。《洛阳高新区城市规划区内城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见》第二条第四款规定:对产权不明晰的建筑物及地面附着物，由参与征收调查的工作人员登记造册，并由村民委员会在调查表上签字，待产权明晰后再办理补偿手续，但不得影响征收工作。本案中，上诉人系涉案宅基地使用证上所载宅基地的合法使用人。孙旗屯乡政府在没有待产权明晰的情况下，就与孙红霞签订拆迁补偿安置协议，明显洛开［201144号文件的规定，应属无效。第五、一审法院把行政案件按照民事案件的裁判标准进行判决错误。第六、一审法院按照被上诉人的陈述及证据进行判决错误。一审法院以“2014年10月，第三人母亲刘自荣与长子孙红旭……由四人投资重建”、“原告作为出嫁女已嫁他处，原告之母……原告未实际使用本案涉诉宅基”认定事实错误。1、本案房屋重建的时间是2015年10月，而《老宅转交重建协议书》中写明房屋建造花费44万元，说明协议是2015年10月后才补签订的，不具有证据效力，且该协议未经实际权利人也就是上诉人的同意，系他人约定私分第三人的财产，严重侵害了上诉人的权力，应该被认定为无效。2、上诉人的母亲与父亲在1995年经洛龙区人民法院判决离婚，当时上诉人由父亲抚养，上诉人一直跟随父亲在涉案老宅居住，后母亲改嫁，另批宅基地建房，上诉人父亲的兄弟姐妹也在他处拥有宅基地或系市民户口，上诉人孙旗屯村村民，应该具有涉诉宅基地的使用权。3、孙旗屯村的此次拆迁是在洛开［2011］44号文件的基础上于2016年6月26日孙旗屯村开发改造房屋征收补偿安置实施方案下实行的：根据房屋征收补偿安置标准，孙红霞若不建房，即使空地使用人也有权利得到安置及补偿费用。况且上诉人也支付了老宅重建的费用。4、2011年7月上诉人就要去涉诉宅基地盖房，同年同月洛阳高新区下发洛开［2011］44号文件规定，凡未经批准的新建项目，在城中村改造时不予赔偿，停止一切建房事项，并于2011年8月开始入户丈量，上诉人配合拆迁工作组对涉诉老宅进行入户丈量。2015年孙红霞等人建房属于偷盖、违规建房。5、孙红霞等人2015年建房，2016年拆迁，明显就是为拆迁款而来，偷盖的房屋建造成本低下，明显是欺诈行为。七、根据洛开［2011］44号文件第二条第二项，上诉人是涉案《集体土地建设用地使用证》的合法拥有者，且再婚有一儿一女户口都在孙旗屯村，现任丈夫也没住房、随上诉人在孙旗屯村生活，理应按户享受各项拆迁安置政策。八、孙红霞不是孙旗屯村村民，其没有资格签订拆迁补偿安置协议。九、根据《土地管理法》、《物权法》、《合同法》的规定以及农村房屋确权、分割及买卖的若干法律问题探究，非宅基地使用人无权通过出资取得房屋所有权，如果未经使用人许可在他人宅基地上建造房屋的行为是一种侵权行为，无合法性可言，造房人当然不能取得房屋所有权。部分宅基地使用人出资建房，应当认定房屋所有权为全体宅基地使用权人共同共有。孙旗屯乡政府与不具有享有该宅基地使用权的孙红霞签订房屋补偿安置协议违反规定，当然无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人的一审的请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人孙旗屯乡政府答辩要求维持一审判决。被上诉人孙红霞答辩称，一审法院通过对本案事实的调查，根据事实和证据作出的判决是正确的，应予维持，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，上诉人孙雅琼提起本案诉讼有两项诉讼请求：一、请求确认孙旗屯乡政府与孙红霞（孙雅琼小姑）签订的《房屋征收补偿协议书》无效；二、请求判决孙旗屯乡政府与孙雅琼签订《房屋征收补偿协议书》。该两项诉讼请求能够获得支持的前提是孙雅琼对涉案宅基地及房屋拥有合法权利。根据本案查明的事实，涉案房屋所占宅基地原系孙家家庭共有，从本案《分家凭据》的内容、《老宅转交重建协议书》的内容以及孙雅琼母亲侯小平另批宅基的事实综合进行分析，不能得出原告取得涉案宅基地的使用权的事实。涉案房屋系孙红霞等人出资建造，孙雅琼并无异议，孙旗屯乡政府在一审开庭中提供有其与孙红霞签订《房屋征收补偿协议书》相关证据。综上，孙雅琼的上诉请求理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人孙雅琼承担。本判决为终审判决。审判长 张 强审判员 王 艺审判员 高 玲二〇一八年七月十日书记员 水浩浩