河北省秦皇岛市中级人民法院行政裁定书（2018）冀03行终28号上诉人（原审原告）张廷锁，男，1950年6月17日出生，汉族，住秦皇岛市。上诉人（原审原告）李德茂，男，1966年11月14日出生，汉族，住秦皇岛市。上诉人（原审原告）王霞光，女，1974年10月16日出生，汉族，住秦皇岛市。上诉人（原审原告）李井海，男，1972年9月5日出生，汉族，住秦皇岛市。上诉人（原审原告）柴新浦，男，1948年12月16日出生，汉族，住秦皇岛市。被上诉人（原审被告）秦皇岛市国土资源局（原行政机关，以下简称市国土局），统一社会信用代码×××。法定代表人郭晓城，局长。被上诉人（原审被告）河北省国土资源厅（复议机关，以下简称省国土厅），组织机构代码00021892－3。法定代表人潘爱良，厅长。原审第三人秦皇岛港城房地产股份有限公司（以下简称港城房地产），统一社会信用代码×××。法定代表人刘金志，经理。上诉人张廷锁、李德茂、王霞光、李井海、柴新浦因诉秦皇岛市国土资源局以《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》的形式出让国有土地使用权具体行政行为违法，并予以撤销一案，不服河北省秦皇岛市海港区人民法院（2017）冀0302行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院审理查明，原告张廷锁、李德茂、王霞光、李井海、柴新浦系交建里片区居民。市国土局于2006年7月28日在《秦皇岛日报》上发布了《秦皇岛市国有土地使用权挂牌公告》，面向社会公开挂牌出让交建里片区在内的国有土地使用权。2006年8月28日被告市国土局与第三人及秦皇岛市伟圣、万圣房地产开发有限公司签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，主要内容为：出让人市国土局于2006年8月18日9：00至8月28日11：30在秦皇岛市土地交易市场二楼交易大厅公开挂牌出让民族路以西、港城大街以北（交建里）88.82亩国有土地使用权。受让人上述三家公司申请办理了竞买报名手续，并交付了履约保证金，取得竞买资格。最后，出让人与受让人正式确认，在本次国有土地使用权挂牌出让中，受让人以每亩土地出让金335万元，土地出让金总额29754.7万元人民币挂牌成交。2006年10月11日，市国土局与上述三家房地产开发有限公司签订了秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》。市国土局于2011年5月9日作出了《关于收回海港区交建里片区国有土地使用权的通告》，2011年6月28日，为第三人办理了秦籍国用（2011）096、097、098号《国有土地使用证》。2012年4月17日，五原告向省国土厅提起行政复议，请求确认市国土局以秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》出让国有土地使用权的行为违法，并撤销该合同。省国土厅于2012年5月22日作出冀国土资复［2012］011号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了市国土局以秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》出让国有土地使用权的具体行政行为。另查明，2010年9月9日，第三人与秦皇岛市伟圣房地产开发有限公司、秦皇岛市万圣房地产开发有限公司共同向市国土局海港分局提交了《关于土地使用证变更手续的申请》，请求将该项目由港城房地产一家独立经营。原审法院认为，市国土局作为市级人民政府的土地行政主管部门，有权组织实施其辖区内的土地挂牌出让。海港区交建里片区是秦皇岛市人民政府制订的老旧小区改造计划的重要组织部分，被告按照市人民政府的意见，组织实施本案涉及的交建里片区国有土地使用权挂牌出让，符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的相关要求，被告市国土局按照成交确认书的约定与竞得人签订秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》，其行政行为并无不当。省国土厅依法受理原告的行政复议决定，在法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定，并依法送达了原告，复议决定并无不当。五原告认为市国土局出让国有土地使用权的具体行政行为违法并要求撤销秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》，其诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张廷锁、李德茂、王霞光、李井海、柴新浦的诉讼请求。案件受理费50元，由五原告共同负担。上诉人张廷锁、李德茂、王霞光、李井海、柴新浦不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人在河北省秦皇岛市海港区交建里片区均拥有合法房屋。在上诉人土地使用权未被收回的情况下，被上诉人秦皇岛市国土资源局将该地块土地出让。上诉人认为一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，未对案件进行全面审查，应依法撤销，具体理由如下:一、秦皇岛市国土资源局2006年8月28签订的《国有土地使用权出让挂牌成交确认书》程序违法，证据不足。《城市房地产管理法》第十条规定:县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。被告没有证据证明其出让用于房地产开发的土地经过了国务院或省级人民政府的批准。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》对出让土地使用权有明确程序规定，确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。被告评估以住房为依据，实际出让时规划用途为商住用地，底价确定不合法。第十一条，出让人应当对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的，应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。第十八条，挂牌时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。被告挂牌时间自18日至28日，不足十个工作日，限制了潜在竞标，成交结果违法。秦皇岛市国土资源局没有提交证据证实其履行了出让方案经市、县政府批准程序，其单位领导集体讨论确定挂牌底价的程序，挂牌时间也不足法定的十个工作日，其审核了竞买人资格及收到保证金的证明、确认成交价高于底价，没有挂牌主持人及挂牌记录资料。严重违反法定程序，本次土地使用权挂牌出让应当确认无效。用于出让的土地使用权依法登记在上诉人等名下，出让相对方也不具有参加拍卖的资质，并且在竞得土地使用权后又进行了转让，全部是规避土地管理的违法行为，应当依法纠正。二、被上诉人河北省国土资源厅作出复议决定事实不清，证据不足，法律适用错误，程序违法，复议决定应当依法撤销。对于前面提及的出让程序违法，在依法收回国有土地使用前径行出让没有法律依据，市政府于2011年在已经出让的情况下又作出了收回上诉人等人国有土地使用权也足以证明市政府对于本次出让行为的违法性进行了纠正。同时，近三个亿的土地出让金未经任何担保和资产证明，致使上诉人等人被拆迁十年仍未妥善安置补偿，上述事实足以证明争议具体行政行为违法，复议机关未认真审核，复议结论错误，应当依法予以纠正。同时复议机关未提交证据证明其保障了上诉人查阅卷宗的权利，亦未提交证据证明其在作出复议决定前经过单位领导同意或集体决策的程序，亦违反法定程序，应当依法撤销。三、一审判决未对案件进行全面审查，作出裁判证据不足，应当依法撤销。一审判决仅对被上诉人违法进行国有土地使用权出让行为过程进行了罗列，未对具体行政行为的合法性进行全面审查，而行政诉讼法的要求是认定事实清楚，该事实所指的是具体行政行为所作出的依据，而不应当是行政机关做了哪些事。对于上诉人一审中提到的违法事实，一审判决均予以回避，应当依法予以纠正。请求二审法院撤销秦皇岛市海港区人民法院(2017)冀0302行初8号行政判决;改判秦皇岛市国土资源局出让国有土地使用权的具体行政行为违法，撤销秦皇岛市国土资源局2006年8月28签订的《国有土地使用权出让挂牌成交确认书》;本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，秦皇岛市国土资源局2006年8月28签订《国有土地使用权出让挂牌成交确认书》的行为，是签订秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》的一个前置过程性行为，对上诉人张廷锁等五人权益最终产生影响的是《国有土地使用权出让合同》，故上诉人诉请"确认被告2006年8月28日以《秦皇岛市国有土地使用权挂牌出让成交确认书》的形式出让国有土地使用权的具体行政行为违法，并撤销上述成交确认书"，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定："提起诉讼应当符合下列条件："......（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。"张廷锁等五人的起诉不符合行政诉讼案件的受理条件。由于本案已经立案，应当裁定驳回起诉。原审法院将"市国土局出让国有土地使用权的具体行政行为违法并要求撤销秦政出（2006）第056号《国有土地使用权出让合同》"作为上诉人的诉讼请求，与上诉人起诉状中的诉请不一致，应予纠正。上诉人张廷锁等五人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销河北省秦皇岛市海港区人民法院（2017）冀0302行初8号行政判决；二、驳回上诉人张廷锁、李德茂、王霞光、李井海、柴新浦的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还上诉人。本判决为终审判决。审判长 张 岩审判员 刘志高审判员 陈彩东 二〇一八年七月十二日书记员 姚思函