四川省绵阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）川07行赔初2号 原告四川科学城神工环保工程有限公司。住所地：绵阳市游仙区绵山路**。 法定代表人黄雪森，该公司总经理。 委托代理人刘宏斌，广东广和律师事务所律师。 委托代理人曾洛川，广东深桦律师事务所律师。 被告绵阳市人民政府。。住所地：绵阳市涪城区绵兴东路** 法定代表人刘超，该市市长。 出庭负责人赵开年，绵阳市人民政府副秘书长。 委托代理人陈忠敏，四川天府风律师事务所律师。 委托代理人陈春梅，四川平戈律师事务所律师。 原告四川科学城神工环保工程有限公司（以下称为神工公司）因与被告绵阳市人民政府（以下称为绵阳市政府）行政赔偿一案，于2018年1月22日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年1月22日立案受理后，于2018年2月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭审理了本案。原告神工公司的委托代理人刘宏斌、曾洛川，被告绵阳市政府的出庭负责人赵开年，委托代理人陈忠敏、陈春梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告神工公司诉称，四川省发展计划委员会于2001年5月22日批准建设绵阳市城市垃圾综合处理厂项目。2003年由于“非典”医疗废弃物应急处置的需要，经四川省计委批准，又在垃圾综合处理厂范围内增建了医疗废弃物处置设施。原、被告于2004年签署《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》，协议约定被告授予原告投资、建设、拥有、运营绵阳市城市垃圾综合处理厂的特许权，特许经营期限为50年。原告按协议的约定投资建设垃圾处理厂，于2005年9月完成项目主体的建设和设备的安装调试，并于2005年12月申请试运营。由于被告一直未完成卫生防护距离范围内居民的搬迁工作，试运营期间引起附近居民的强烈反对，至今项目不能正常投产运营和竣工验收，导致原告负债累累，被法院强制执行，给原告带来巨大财产损失。作为《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》签订的一方，被告应当依法履行协议，及时就补偿、赔偿事宜作出决定，其在合理期限内不依法作出处理决定的行政行为违法；被告未按照约定履行政府特许权协议的行政行为违法。原告依据《行政许可法》第七条、第六十九条、《行政诉讼法》第十一条第一款第（十一）项、《国家赔偿法》第九条之规定，请求判令：1.被告赔偿因其违法行政行为给原告造成的全部损失（初步计算为332065668元，具体数额诉讼中评估后确定）；2、本案的诉讼费、鉴定费等费用由被告承担。 原告神工公司在起诉时提供以下证据：1.《绵阳市计经委关于绵阳市日处理500吨城市生活垃圾综合处理厂立项的批复》；2.《四川省计委关于绵阳市城市垃圾综合处理厂可行性研究报告的批复》；3.《四川省计委关于绵阳市城市垃圾综合处理厂项目初步设计的批复》；4.《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》；5.《绵阳市物价局关于绵阳市城市垃圾综合处理厂垃圾处理费收费标准的批复》；6.国有土地使用权证[绵城国用（2005）第01618号、01619号、01620号、01621号、01558号]；7.《关于加强绵阳市城市垃圾综合处理厂项目和资金管理的函》；8.《关于协调中物院军转民工作有关问题的会议纪要》；9.《建设项目竣工环境保护试生产批复》；10.《绵阳市建设局涪城区人民政府关于绵阳市生活垃圾卫生填埋场周围村民拆迁安置的请示》；11.《吴家镇人民政府关于绵阳市神工环保垃圾处理厂周围农户拆迁安置预算方案》；12.《四川科学城神工环保工程有限公司关于的复函》；13.《关于市城市垃圾综合处理厂周边农户拆迁安置等问题的会议纪要》；14.《关于神工垃圾处理厂试运行有关问题的会议纪要》；15.《绵阳城市生活垃圾综合处理试运行协议》；16.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行期间环境保护有关情况的证明（2008.9.18）》；17.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行期间环境保护有关情况的证明（2008.12.18）》；18.《绵阳市发展和改革委员会关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂灾后重建项目可行性研究报告（代立项）的批复》；19.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行期间环境保护有关情况的证明（2009.4.14）》；20.《证明》；21.《绵阳市审计局审计报告》；22.《四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第140号民事判决书》；23.《四川省成都市中级人民法院（2010）成执字第715号执行通知书》；24.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂竣工验收及恢复运营的报告》；25.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂恢复运营沟通函》；26.《绵阳市环境保护局关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂恢复运营的意见函》；27.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的报告》；28.《绵阳市城市管理行政执法局关于履行主体责任尽快整改库存垃圾环保突出问题的函》；29.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的再次报告》；30.《绵阳垃圾厂项目申请赔偿明细表》。 被告绵阳市政府辩称：1.原告与被告之间的特许经营协议一直处于协商状态，未形成确定的合同法律关系，双方不受《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》条款的约束。2.垃圾综合处理厂卫生防护距离内居民的搬迁不属于原告征地范围，不是被告的协议或法定义务，被告不存在违约及行政不作为的情形。原告要求被告履行其他行政主体或其他法人的法律责任不符合法律规定。3.原告提出“确认被告不依法对‘绵阳市城市生活垃圾综合处理厂’后续事宜作出处理决定的行政行为违法”的请求事项不明确、不具体。综上，原告的诉讼请求、事实和理由均不能成立，请求予以驳回。 被告绵阳市政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据（1-13）：1.《绵阳城市生活垃圾综合处理特许经营协议》（2006.3.7）；2.《〈绵阳市城市生活垃圾综合处理特许经营协议〉附件垃圾供应协议》（2006.3.7）；3.《绵阳市人民政府法制办公室关于的法律审查意见》（2006.1.22）；4.《绵阳城市生活垃圾综合处理特许经营协议》（2007.12.5）；5.《绵阳市人民政府法制办公室关于对等的审查意见》（2007.12.19）；6.《关于城市垃圾综合处理厂项目建设有关问题的会议纪要》（绵府纪要〔2004〕98号）（2004.11.25）；7.《关于协调中物院军转民工作有关问题的会议纪要》（绵府纪要〔2005〕81号）（2005.12.20）；8.《关于绵阳城市生活垃圾综合处理厂建设及特许经营权签约情况的报告》（2007.6.25）；9.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行等有关情况的汇报》（2007.10.10）；10.《绵阳市建设局关于绵阳市神工垃圾综合处理厂特许经营协议签订和试运行及周边农户围堵情况的报告》（绵建局[2007]142号）（2007.11.21）；11.《绵阳市建设局绵阳市财政局绵阳市物价局绵阳市环境保护局涪城区人民政府关于绵阳市神工生活垃圾综合垃圾处理厂建设营运及特许经营权谈判情况的报告》（绵建局〔2007〕152号）（2007.12.6）；12.《关于神工生活垃圾综合处理厂恢复运行有关情况的汇报》；13.《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》（2004.6.28）。拟证明：原、被告有关垃圾处理的特许经营权协议一直在磋商中；原、被告未形成合法有效的行政合同法律关系;原告的损失不应由被告承担。 第二组证据（14-21）：14.《关于绵阳城市垃圾综合处理厂有关问题的会议纪要》（绵府纪要〔2006〕56号）（2006.11.22）；15.《拆迁安置费支付协议》（2007.9.7）；16.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂有关问题的会议纪要》（绵府纪要〔2007〕49号）（2007.10.11）；17.《绵阳市涪城区人民政府关于商请尽快解决神工环保垃圾处理厂周边农户拆迁安置经费有关问题的函》（绵涪府函〔2008〕12号）（2008.2.21）；18.《绵阳市涪城区人民政府关于再次商请尽快解决神工环保垃圾处理厂周边农户拆迁安置经费有关问题的函》（绵涪府函〔2008〕24号）（2008.4.8）；19.《绵阳市涪城区人民政府关于商请尽快解决神工环保垃圾处理厂周边农户拆迁安置经费有关问题的函》（绵涪府函〔2008〕85号）（2008.8.8）；20.《研究神工环保垃圾处理厂有关问题的会议纪要》（绵府纪要〔2009〕94号）（2009.6.23）；21.《绵阳市人民政府关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂项目有关问题的批复》（绵府函〔2010〕1号）（2010.1.5）。拟证明：被告并非垃圾综合处理厂防护距离搬迁的主体；原告垃圾处理项目无法竣工验收及正常投产并非被告原因导致；被告积极协调垃圾处理厂防护距离内的搬迁工作。 第三组证据（22-26）：22.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂竣工验收及恢复运营的报告》（神工字[2014]10号）（2014.10.17）；23.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的报告》（神工字[2015]2号）（2015.3.9）；24.《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的再次报告》（司发〔2017〕7号）（2017.11.16）；25.《关于科学城神工环保公司提出恢复绵阳城市生活垃圾综合处理厂运营协调情况》（2014.10.23）；26.《绵阳市城市管理行政执法局关于履行主体责任尽快整改库存垃圾环保突出问题的函》（绵城管函〔2017〕147号）（2017.8.25）。拟证明：被告没有针对原告提交的报告作出行政行为的法定职责；原告的损失与被告是否针对报告作回应没有关系。 第四组证据（27-44）:27.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂暂停接收生活垃圾的报告》（司发〔2006〕27号）（2006.8.21）；28.《关于绵阳市城市生活垃圾综合垃圾处理厂接受并处理城市生活垃圾的报告》（2007.11.8）；29.《关于四川神工绵阳生活垃圾综合处理厂停止运行有关问题的紧急报告》（绵建局〔2008〕180号）（2008.11.21）；30.《绵阳市建设局关于绵阳市生活垃圾综合处理厂被封堵协调情况的报告》（绵建局〔2008〕203号）（2008.12.22）；31.《四川科学城神工环保工程有限公司关于绵阳市垃圾综合处理厂被堵的紧急报告》（司发[2008]12号）（2008.12.2）；32.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂运行情况的紧急汇报》（司发[2008]14号）（2008.12.10）；33.《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂近期无法收集处理医疗废物的紧急报告》(2008.12.28)；34.《关于恳请帮助四川科学城神工环保科技有限公司解决绵阳生活垃圾处理厂项目有关问题的函》（绵建局函〔2008〕208号）（2008.12.11）；35.《绵阳市建设局绵阳市环保局关于尽快解决绵阳生活垃圾综合处理厂项目有关问题的函》（绵建局函〔2008〕214号）（2008.12.17）；36.《绵阳市公安局关于吴家神工垃圾处理厂及石塘楼房村垃圾填埋场有关涉稳问题的专题报告》[绵公国保(2009)77号]（2009.6.17）；37.《四川科学城神工环保有限公司关于绵阳市城市垃圾综合处理厂设备等破坏的紧急报告》（司发〔2010〕01号）（2010.1.21）；38.《研究四川神工环保工程公司拖欠华西集团工程款有关问题的会议纪要》（绵府纪要〔2010〕16号）（2010.2.10）；39.《环卫处2009年运至神工垃圾综合处理厂垃圾量统计表》（2009.12.15）；40.《2007年—2008年垃圾送往神工综合处理厂统计表》；41.《2006年垃圾送往神工综合处理厂统计表》；42.《绵阳市审计局审计报告》（绵审投报〔2010〕12号（2010.6.8）；43.《神工环保公司污水清运合同》（2017.8.21）；44.《关于神工环保公司综合处理厂库存生活垃圾清运作业工程结算审核报告》（川永咨审[2018]017号）（2018.1.26）。拟证明：即使特许经营权协议签订，原告也不具备履行特许经营权的能力；即使特许经营权协议签订，原告也以实际行为表示不履行其与被告达成的有关垃圾处理的相关协议；即使特许经营权协议签订，垃圾综合处理厂的垃圾处理能力一直无法达到设计处理能力；即使特许经营权协议签订，原告已严重违反双方对垃圾处理特许经营权协议达成的约定；被告帮助原告积极协调解决因拖欠工程款、周围居民搬迁引起的社会问题；原告拖欠工程款、垃圾处理厂管理不善引起环境污染是导致城市生活垃圾综合处理厂停止运营的根本原因和直接原因；城市生活垃圾综合处理厂无法竣工验收及正常投产的局面并非被告造成；原告的损失因自身原因造成，不应由被告承担赔偿责任。 经庭审质证，被告对原告提交的证据8、15、18、21真实性、合法性、关联性均无异议；证据1、5、6、7、9、16、17、19、22、23、28真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据4、27、29真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据11真实性、合法性有异议；证据12、20、24、25、26真实性无异议，但达不到证明目的；证据2、3、10、13、14真实性、合法性无异议，但达不到证明目的；证据30系原告单方制作，真实性、合法性、关联性均有异议。 原告对被告提交的第一组证据证明目的均有异议；对证据1、2认为非证据原件，不发表质证意见；证据3是政府内部文件，真实性不发表意见；证据4非原件，不予质证；证据5、8、9、10、11是内部文件，真实性不发表意见；证据6、7真实性无异议；证据12是汇报文件，真实性不发表意见；证据13无异议。对第二组证据证明目的均有异议；证据14是内部文件，不予认可；证据15真实性认可，但是被迫签订的；证据16真实性认可；证据17、18、19、20不予认可；证据21真实性认可，但文中提到900万搬迁资金，不符合条件。对第三组证据证明目的均有异议，认为被告没有针对原告提交的报告作出行政行为的法定职责是错误的，原、被告签订了行政许可权协议，协议规定了发生争议应该协商解决，绵阳市涪城区人民政府是根据被告的行政命令或者会议纪要帮助被告履行协议;证据22、23、24真实性认可；证据25是内部文件，真实性不发表意见；证据26真实性认可。对第四组证据证明目的均有异议；证据27、28、31、32、33、37、38、42真实性认可；证据29、30是绵阳市建设局向被告所作报告，真实性不发表意见；证据34、35、43、44不认可；证据36、39、40、41真实性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-10、12-29，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；证据11无相关单位盖章且被告不认可，本院不予采纳；证据30是原告单方列项且被告不认可，本院不予采纳。被告提交的证据1、2是复印件且无原告盖章，本院不予采纳；证据3、5是被告的内设机构意见，本院不予采纳；证据4无原、被告签章，本院不予采纳；证据9是行政机关向个人所作的汇报文件，本院不予采纳；证据6、7、8、10、11、12、14、16、20、25、29、30、36、38，虽是被告领导的行政机关所作的汇报文件或被告的会议纪要，但原告未提交相反证据，故上述证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；证据13、15、21、22、23、24、26、27、28、31、32、33、37、42具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；证据17、18、19、34、35，原告虽不认可，但未提交相反证据，故上述证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；证据39、40、41、43、44，与本案不具有关联性，本院不予采纳。 根据当事人的陈述及经审查确定的证据，本院认定以下事实：2001年2月25日，绵阳市计划经济委员会作出《绵阳市计经委关于绵阳市日处理500吨城市生活垃圾综合处理厂立项的批复》（绵市计经[2001]固基115号），同意由原告作为业主，立项建设绵阳市日处理500吨城市生活垃圾综合处理厂。2001年5月22日，四川省发展计划委员会向绵阳市计划经济委员会作出《四川省计委关于绵阳市城市垃圾综合处理厂可行性研究报告的批复》（川计投资[2001]653号），原则同意绵阳市城市垃圾综合处理厂可行性研究报告，批复项目业主为原告，建设厂址位于“绵阳市吴家镇兴顺村，距绵阳市一环路出口7.5公里”处，建设规模为“日处理生活垃圾700吨，处理医疗、机场、涉外宾馆等特种垃圾30吨”，总投资控制在6500万元以内。 2004年6月28日，原告与被告签订《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》。协议约定：工程名称为绵阳市城市垃圾综合处理厂，位于绵阳市吴家镇广福村，地，地界标号（地理位置见附件占地面积8.8460公顷，设计日处理生活垃圾700吨，处理范围为绵阳市城市规划区域内所产生的生活垃圾和危险废弃物，包括涪城区、游仙区、高新技术开发区、经济技术开发区、科技创业园区及其各区所属乡镇内产生的生活垃圾与危险废弃物。市政府责任：授予业主投资、建设、拥有、运营绵阳市城市垃圾综合处理厂的特许权，特许经营期限为自合同生效之日起50年；市财政为该项目建设提供1000万元的补足资金和争取国家、四川省的补助资金，作为业主对本项目的投资，由中物院负责监督管理，其中国债资金所涉及的相关债务（含利息）若按照相关规定应当偿还，由业主负责偿还；在特许期内，绵阳市城市规划区内不再允许新建同类项目与本项目竞争；负责征用建设用地，本项目新征用地享受相同的征地优惠政策。办理土地使用权手续后，在土地使用权年限内，保证任何法人实体不得对用地提起诉讼，任何第三方不得对其要求索赔。涉及对农民的安置补偿与业主及项目公司无关，并杜绝任何因此原因造成项目公司经营受到影响的事件发生；及时协调解决影响工厂正常运行的社会行为。业主责任：投资建设、运营管理、拥有垃圾处理厂，提供适合本项目工艺规定和符合国家环保法规要求的生活垃圾及危险废弃物处理服务；负责筹措本项目建设资金，按计划于2002年6月开始分期投资，确保投入资金满足本项目实施的需要。业主的权利：享有投资、建设、拥有、运营和维护本项目的独占权，为此付出的投资、债务由业主承担，所带来的利润归业主所有。在本项目建设期间，业主应当采取有效措施，保证文明施工，并履行防止因施工产生的环境污染的义务。违约责任在项目建设和运营期间发生下列情形之一即被视为业主违约。如果业主违约，市政府有权终止本协议。1.工厂在本协议生效之日起3年仍未达到设计能力。2.严重污染环境而不进行整改。出现下列情形之一即被视为市政府违约。如果市政府违约，业主有权停止工厂运行，并有权要求市政府支付本项目的投资及业主应当获得的投资收益。1.直接或间接不履行或忽视本协议规定的部分或全部义务。2.不能即时协调解决影响工厂正常运行的社会行为。本协议一式十份，其中正本二分，双方各执一份，副本八份，双方各持四份，自双方签字盖章之日起生效。原、被告均在该协议尾部的“协议方”处盖章。 2004年8月6日，绵阳市物价局向原告作《绵阳市物价局关于绵阳市城市垃圾综合处理厂垃圾处理费收费标准的批复》（绵价费[2004]161号），批复绵阳城区城市生活垃圾处理费收费标准：城市生活垃圾处理费收费标准按日处理垃圾700吨计，收费标准为77元/吨。城市生活垃圾处理费所包括的范围和收费范围按国家有关规定执行。 2004年11月25日，被告召开关于绵阳市城市垃圾综合处理厂项目建设有关问题的会议，研究处理了绵阳市城市垃圾综合处理厂项目的补助资金、特许经营权及收费政策等问题。 后，原、被告经多次协商拟重新签订关于绵阳市城市垃圾处理厂的特许经营权协议，但未达成协议。 2005年3月28日，被告向原告颁发位于绵阳市涪城区吴家镇广福村一、二社的国有土地使用证五份（权证号：绵城国用（2005）第01558、01618、01619、01620、01621号），使用权面积共计88436.46㎡。案涉垃圾处理厂于2005年9月完成项目主体建设和设备安装。 2005年12月20日，被告召开关于协调中国工程物理研究院军转民工作的会议，该会议议定绵阳市城市生活垃圾处理厂的特许经营权协议、垃圾处理费标准及项目补助资金等问题。 2005年12月21日，绵阳市财政局向原告发出《关于加强绵阳市城市综合垃圾处理厂项目和资金管理的函》[绵财投函（2005）5号]，提出原告绵阳市城市综合垃圾处理厂项目存在超批准概算投资1469万元的问题。 2006年4月25日，四川省环境保护局向原告作出《建设项目竣工环境保护试生产批复》[川环建验（2006）013号]，同意原告进行试生产，试生产时间为三个月，超过三个月应申请试生产延期报告。2006年7月23日起，绵阳市环卫处向绵阳市垃圾综合处理厂运送垃圾，绵阳市垃圾综合处理厂开始试运行。 2006年8月21日，原告向绵阳市建设局发出《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂暂停接收生活垃圾的报告》（司发〔2006〕27号），报称：绵阳市垃圾综合处理厂需要停机完成暂存接受部分设备的工艺参数调整及部分设备的局部整改工作，以适应满负荷运转要求，故从2006年8月25日起，原告暂停接收生活垃圾，待整改完毕后再报绵阳市建设局。绵阳市环卫处即停止向绵阳市垃圾综合处理厂运送垃圾。2006年11月14日，原告向绵阳市建设局报称其设备整改完毕，要求从2006年11月16日开始运送垃圾。2006年11月16日，绵阳市环卫处又开始向绵阳市垃圾综合处理厂运送垃圾。当天，垃圾还未运送完毕，因附近居民围堵工厂大门导致绵阳市垃圾处理厂无法处理垃圾。 2006年11月22日，被告召集绵阳市建设局、绵阳市环保局、绵阳市卫生局、绵阳市涪城区人民政府等单位召开会议，专题研究绵阳城市垃圾综合处理厂周边居民的围堵、搬迁等问题。 2006年12月11日,绵阳市建设局、绵阳市涪城区人民政府向被告发出《绵阳市建设局涪城区人民政府关于绵阳市生活垃圾卫生填埋场周围村民拆迁安置的请示》，请示对距离生活垃圾填埋场500米范围内的村民107户一次性拆迁安置，建议拆迁安置所产生的直接费用（拆迁安置补偿费、安置点土地及基础建设费等）由被告承担，拆迁安置的其它费用由绵阳市涪城区人民政府承担。 2007年4月29日，原告向被告发出《四川科学城神工环保工程有限公司关于的复函》(司发〔2007〕25号)，认为应本着政府和企业各自承担相应义务的原则、拆迁安置计划的实施应与垃圾处理厂专营权协议的签订、收费政策的理顺、垃圾处置费额度的确定同步进行，居民点安置基础设施建设费不应由原告承担，及所有问题的解决必须以垃圾处理厂运营为前提等意见。 2007年6月25日，绵阳市建设局向被告作《关于绵阳城市生活垃圾综合处理厂建设及特许经营权签约情况的报告》，对绵阳城市生活垃圾综合处理厂的立项、项目建设及特许经营权签约情况作了报告，并在特许经营权签约情况部分提出垃圾综合处理厂周边农户搬迁的问题。 2007年7月4日，绵阳市涪城区人民政府召集绵阳市涪城区财政局、规划建设和环境保护局、审计局等相关单位负责人召开会议，专题研究绵阳市城市垃圾综合处理厂周边农户拆迁安置部署、拆迁安置资金支付、审计等问题。 2007年9月7日，原告与绵阳市涪城区人民政府签订《拆迁安置费支付协议》，约定对绵阳市城市垃圾综合处理厂周边300米范围内居住的农户及相关设施进行拆迁并安置，由原告向绵阳市涪城区人民政府支付拆迁安置费1200万元，由绵阳市涪城区人民政府全面组织实施协议拆迁安置工作。 协议签订后，原告将《拆迁安置费支付协议》约定的首付资金300万元打入绵阳市涪城区财政。 之后，被告多次召集绵阳市建设局、绵阳市物价局、绵阳市涪城区人民政府、绵阳市涪城区吴家镇人民政府、原告等部门和单位负责人召开会议，专题研究绵阳市城市生活垃圾综合处理厂周边居民拆迁、试运行协议签订、垃圾处理费标准等问题。 2007年11月9日，原告与绵阳市建设局签订《绵阳城市生活垃圾综合处理试运行协议》，约定了绵阳市城市垃圾综合处理厂的试运行时间、垃圾运送范围、垃圾处理费价格及结算方式等。 2007年11月9日，绵阳市环卫处向绵阳市垃圾综合处理厂运送垃圾，该垃圾处理厂开始试运行。但试运行当天又发生村民围堵工厂大门，垃圾不能运送进厂。绵阳市建设局立即派人到现场与当地政府沟通联系，协助当地政府落实有关工作。 之后，被告及绵阳市建设局多次组织绵阳市发展和改革委员会、绵阳市环境保护局、绵阳市涪城区人民政府、原告等召开专题协调会议。11月19日晚，绵阳市建设局得到绵阳市涪城区人民政府通报，报称绵阳市涪城区吴家镇人民政府已连夜做好群众的思想工作。绵阳市建设局即电话告知原告于20日接收垃圾。 2007年11月20日，绵阳市环卫处向绵阳市垃圾综合处理厂运送垃圾，但该垃圾处理厂拒绝接收垃圾，之后又发生群众再次围堵垃圾处理厂大门情况。经过绵阳市涪城区人民政府、涪城区吴家镇人民政府再次做工作，直到20日下午5时，围堵村民撤离。 2007年11月21日上午9时，绵阳市建设局约请绵阳市涪城区城建局和原告到绵阳市垃圾综合处理厂现场协调，并电话告知原告“围堵村民已撤离，我们将立即安排环卫处送垃圾”，但原告仍拒绝接收垃圾。 2008年2月21日，绵阳市涪城区人民政府向原告作出《绵阳市涪城区人民政府关于商请尽快解决神工环保垃圾处理厂周边农户拆迁安置经费有关问题的函》，要求原告尽快支付余下的拆迁安置补偿费。 2008年4月8日，绵阳市涪城区人民政府向原告作出《绵阳市涪城区人民政府再次商请尽快解决神工环保垃圾处理厂周边农户拆迁安置经费有关问题的函》，要求原告尽快支付余下的拆迁安置补偿费。 2008年8月8日，绵阳市涪城区人民政府向原告作出《绵阳市涪城区人民政府关于商请尽快解决神工环保垃圾处理厂周边农户拆迁安置经费有关问题的函》，要求原告尽快支付余下的拆迁安置补偿费。 2008年9月18日，绵阳市环境保护局作出《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行期间环境保护有关情况的证明》，证明：至2008年8月31日，绵阳市城市垃圾综合处理厂在试运行期间各项环境保护设施、设备运行正常，对生活垃圾的处理达到了试运行期间环境保护相关法律法规的规定。 2008年11月21日，绵阳市建设局向被告作出《关于四川神工绵阳生活垃圾综合处理厂停止运行有关问题的紧急报告》（绵建局〔2008〕180号），汇报称已接到原告关于绵阳市垃圾综合处理厂将于2008年11月15日停止运行的口头报告，并汇报了原告陈述的垃圾处理厂停止运行的原因、原告提出的要求及绵阳市建设局的建议和意见。 2008年12月2日，原告向绵阳市建设局作出《四川科学城神工环保工程有限公司关于绵阳市垃圾综合处理厂被堵的紧急报告》（司发〔2008〕12号），报称绵阳市城市垃圾综合处理厂因拖欠工程款被施工单位架管封堵，请绵阳市建设局协助妥善解决。 2008年12月10日，原告向绵阳市建设局作《关于绵阳市垃圾综合处理厂运行情况的紧急汇报》（司发〔2008〕14号），报绵阳市建设局并转呈被告，报称因绵阳市城市垃圾综合处理厂欠工程款被施工单位围堵，试运行被迫停止，建议被告采取必要的行政干预等措施及时解决堵厂问题。 2008年12月11日，绵阳市建设局向中国工程物理研究院机械研究所作出《关于恳请帮助四川科学城神工环保科技有限公司解决绵阳生活垃圾综合处理厂项目有关问题的函》（绵建局〔2008〕208号），请中国工程物理研究院机械研究所帮助原告解决部份工程欠款及继续帮助解决绵阳市生活垃圾综合处理厂融资及债务偿还等问题。 2008年12月17日，绵阳市建设局、绵阳市环境保护局向中国工程物理研究院作出《绵阳市建设局绵阳市环保局关于尽快解决绵阳生活垃圾综合处理厂项目有关问题的函》，请中国工程物理研究院安排原告立即恢复医疗垃圾处理、帮助原告解决部分工程欠款、责成原告按《试运行协议》的约定完成垃圾处理项目的环保设施竣工验收和综合验收以及工程审计工作、敦促机械研究所采取切实措施解决原告融资、债务清偿等相关问题，及时恢复正常运行，并就垃圾处理项目的营运提出限时解决的明确意见。如原告确实无力维持试运行，请明确表示态度，以便政府采取其他措施，推进国债项目。 2008年12月18日，绵阳市环境保护局作出《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行期间环境保护有关情况的证明》，证明：至2008年11月30日，绵阳市城市垃圾综合处理厂在试运行期间各项环境保护设施、设备运行正常，对生活垃圾的处理达到了试运行期间环境保护相关法律法规的规定。 2008年12月22日，绵阳市建设局向绵阳市人民政府作《绵阳市建设局关于绵阳市生活垃圾综合处理厂被封堵协调情况的报告》，汇报了因原告的绵阳市城市生活垃圾综合处理厂项目拖欠施工企业工程款，于2008年12月1日被施工单位欠薪民工封堵后的协调情况及原告面临的巨大资金压力、城区医疗垃圾不能及时处理、工厂同时面临停电等存在的问题。 2008年12月28日，神工公司向绵阳市建设局发出《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂近期无法收集处理医疗废物的紧急报告》，报称：垃圾处理厂因拖欠工程款于12月1日被施工单位架管封堵。经与施工方沟通，12月18日垃圾处理厂24小时开始收集处置医疗垃圾，至12月23日市区、郊县积压的医疗垃圾全部收集完毕。12月24日，施工方再次堵厂，医疗废物收集处置工作再次停止。 2008年12月31日，绵阳市发展和改革委员会向原告发出《绵阳市发展和改革委员会关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂灾后重建项目可行性研究报告（代立项）的批复》，批复原则同意绵阳市城市生活垃圾综合处理厂灾后重建项目可行性研究报告（代立项），批复项目名称为绵阳市城市生活垃圾综合处理厂灾后重建项目，项目业主为绵阳市城市生活垃圾综合处理厂，项目总投资1842.78万元，项目建设地址为绵阳市涪城区吴家镇广福村。 2009年4月14日，绵阳市环境保护局作出《关于绵阳市城市垃圾综合处理厂试运行期间环境保护有关情况的证明》，证明：2008年11月30日至今，绵阳市城市垃圾综合处理厂在试运行期间加紧对地震损坏的设备进行维护、维修，能运行的各项处置设备的环境保护设施、设备运行基本正常，对生活垃圾的处理基本达到了试运行期间环境保护相关法律法规的规定。 2009年6月17日，绵阳市公安局向绵阳市委作《绵阳市公安局关于吴家神工垃圾处理厂及石塘楼房村垃圾填埋场有关涉稳问题的专题报告》[绵公国保（2009）77号]，对绵阳市城市垃圾综合处理厂的基本情况、主要涉稳问题及绵阳市公安局及时落实措施及建议作了专题报告。 2009年6月23日，被告召集绵阳市涪城区人民政府、绵阳市建设局、绵阳市环境保护局等相关部门负责人专题研究绵阳神工公司垃圾处理厂的垃圾清理、环境污染及涉及农民拆迁安置费等问题。 2009年10月12日，绵阳市环境保护局向原告出具《证明》，证明绵阳市城市垃圾综合处理厂目前在试运行期间基本满足对生活垃圾的无害化、资源化的处理要求。 2010年1月5日，被告向原告发出《绵阳市人民政府关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂项目有关问题的批复》，要求原告尽快进行项目试运行有关工作、尽快筹措垃圾处理厂周边卫生防护距离内村民搬迁资金900万元，被告同意在不违反国家法规的前提下与原告签订已谈判达成一致意见的BOT合同等。 2010年1月21日，原告向被告作出《四川科学城神工环保有限公司关于绵阳市城市垃圾综合处理厂设备等破坏的紧急报告》，报称：因原告绵阳市城市垃圾综合处理厂项目拖欠工程款，一伙堵厂人员于2010年1月20日破坏了垃圾处理厂的设备。 2010年2月10日，被告召开会议专题研究原告拖欠华西集团绵阳市城市垃圾综合处理厂建设项目部工程款的问题。 2010年6月8日，绵阳市审计局在对原告建设的绵阳市城市垃圾综合处理厂项目竣工财务决算项目进行审计后作出《绵阳市审计局审计报告》（绵审投报〔2010〕12号），报告了该项目的基本情况、审计实施、审计承诺、被审计单位及相关责任、审计评价意见、项目投资额的确认、存在的问题（项目未及时办理竣工验收、项目投资严重超概算）、其他需要说明的问题及审计建议等情况。 2012年，因原告欠银行贷款，中国建设银行股份有限公司成都民兴支行将原告诉至四川省成都市中级人民法院并于同年申请强制执行。 2014年10月17日，原告向被告发出《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂竣工验收及恢复运营的报告》（神工字[2014]10号），报称：原告决定启动垃圾综合处理厂的恢复运营工作，并完成该项目的竣工验收，请被告指派相关部门给予接洽。原告获悉，绵阳市水务（集团）有限公司正在与中科实业集团（控股）有限公司就绵阳市生活垃圾焚烧发电项目进行BOT合同的谈判工作，而在2004年原告与被告签署的《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》第4条约定特许经营期为30年，特许经营期内，绵阳市城市规划区不再允许新建同类项目与本项目竞争。对于绵阳市这一重要的市政工程运营及民生项目，希望政府慎重考虑解决办法和步骤。同时，原告有意愿以合理方式参与投资建设绵阳市生活垃圾焚烧发电项目，以实现新老项目的合理配置。 2014年10月23日，被告召开会议对原告提出恢复绵阳市城市生活垃圾综合处理厂运营的有关事宜进行了研究，认为目前国家关于垃圾处理的技术标准更加严格，垃圾处理厂如要进行竣工验收和恢复运营，则原告应该在征求绵阳市环境保护局等有关部门意见的基础上，提出恢复运营的可行性报告。 2014年11月19日，原告向绵阳市环境保护局发出《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂恢复运营沟通函》（神工字[2014]11号），请绵阳市环境保护局对国家对垃圾综合分选类周边环境防护距离要求，国家对垃圾综合分选类环保排放标准要求及绵阳市对垃圾厂周边及防护距离内的规划和拆迁安排给予专业论证及政策性指导意见。 2014年11月25日，绵阳市环境保护局向原告发出《绵阳市环境保护局关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂恢复运营的意见函》（绵环函[2014]614号），以绵阳中科绵投环境服务有限公司的绵阳市生活垃圾焚烧发电项目环评报告书已经省环保厅审批且项目已开始建设，原告垃圾综合处理项目的生产工艺已达不到当前生活垃圾处理生产工艺和排放要求，及当前垃圾处理项目的卫生防护距离要求至少在500-1000米之间等为由，认为绵阳市城市生活垃圾综合处理厂项目完全不具备恢复运行的条件，并建议原告不再考虑绵阳市城市生活垃圾综合处理厂在现址恢复运营事宜。 2015年3月9日，原告向被告发出《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的报告》（神工字[2015]2号），报称：因绵阳市环境保护局建议原告不再考虑垃圾综合处理厂在现址恢复运营，原告就后续事宜提出如下建议：一、被告与原告于2004年签署的《绵阳市城市垃圾综合处理厂投资、建设、拥有、运营特许权协议》合法、有效，协议约定特许经营期限为50年，在特许期内，绵阳市城市规划区不再允许新建同类项目与本项目竞争。鉴于目前双方尚未解除该协议，原告继续享有绵阳市生活垃圾处理的特许经营权。原告要求政府继续履行协议，在特许期内垃圾综合处理厂不能在现址恢复运营的情况下，将新建的同类项目即垃圾焚烧发电项目交原告建设、运营，原告亦有技术和资金的能力完成垃圾焚烧发电项目的建设和运营。二、如被告坚决要解除与原告签署的协议，提前终止特许权，应当开展对原告补偿、赔偿的工作。 2017年8月25日，绵阳市城市管理行政执法局向原告发出《绵阳市城市管理行政执法局关于履行主体责任尽快整改库存垃圾环保突出问题的函》（绵城管函〔2017〕147号），函告原告对位于绵阳市涪城区吴家镇广福村的垃圾综合处理厂内库存垃圾问题采取切实可行的措施处置，或者书面委托政府有关部门代为处置，并认可处置费用，在今后解决遗留问题一并清算。请原告于收到函件次日书面回复，逾期将组织相关单位代为处置，所产生的费用由原告承担。 2017年11月16日，原告向被告发出《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的再次报告》，报称：被告未对原告于2015年3月9日发出的《关于绵阳市城市生活垃圾综合处理厂后续事宜的报告》（神工字[2015]2号）进行回复，亦未与原告进行协商、谈判。因种种原因，造成原告至今不能正常投产运营和竣工验收，导致原告负债累累。原告已收到绵阳市城市管理行政执法局于2017年8月25日发出的《绵阳市城市管理行政执法局关于履行主体责任尽快整改库存垃圾环保突出问题的函》（绵城管函[2017]147号），原告对该函的理解为：1.执法局作为被告要求的牵头单位是代表被告发的函；2.库存垃圾污染环境问题的责任不是原告造成的；3.要求原告认可处置费用，暂将该笔费用记账在原告处；4.在今后被告与原告解决特许权协议遗留问题时再一并给原告进行补偿或赔偿该笔处置费用；5.“一并清算”即代表被告已决定提前解除撤销特许权协议并给原告合理合法的补偿、赔偿。如果原告的上述理解得到被告和执法局的肯定，原告对该函件的内容表示接受。但“今后”是多长时间？原告恳请被告在接到该“再次报告”后二十日内，以书面形式答复原告“一并清算”的具体方案。后，被告未向原告作书面答复。 2018年1月22日，原告提起本案诉讼。 法庭辩论中，原告认为被告应当由正职、副职负责人作为本案行政机关负责人参加本案的诉讼活动。 经审查，本院认为，原告神工公司诉被告绵阳市政府行政特许经营协议一案，本院已作出（2018）川07行初6号行政判决，以被告按照约定履行了政府特许权协议义务，双方合同尚未解除，被告没有对案涉垃圾处理厂后续事宜作出处理的法定职责或协议义务为由，判决驳回了原告神工公司的诉讼请求，故现原告请求法院判决被告赔偿因其违法行政行为给原告造成的全部损失的赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据。 另，对于原告所持被告的出庭负责人应为正职、副职负责人的辩论观点。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条第一款“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”之规定，本案被告出具的证明载明赵开年系分管市政府行政应诉工作的领导，属于该司法解释规定的“其他参与分管的负责人”，故原告的此项辩论观点不能成立。 综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，判决如下： 驳回原告四川科学城神工环保工程有限公司的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈 幽 审 判 员  向 茜 审 判 员  严皓月 二〇一八年七月十日 法官助理  冯小娇 书 记 员  陈 莹