广东省兴宁市人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1481行初35号原告：梅州市梅县区兴盛房地产开发有限公司，统一社会信用代码914414037148202899，住所梅州市梅县区新县城宪梓西路天秀新苑。法定代表人：邹信昌委托代理人：李晓宁，广东盛世律师事务所律师。委托代理人：李妮，广东盛世律师事务所律师。被告：梅州市梅县区住房和城乡规划建设局（以下简称“梅县区住建局”），统一社会信用代码11441403007214546U，机构地址：广东省梅州市梅县区新城行政区宪梓南路3号。法定代表人：张捷先，职务：局长。委托代理人：刘春尚，该局股长。委托代理人：杨畅，广东汉诚律师事务所律师。原告兴盛房地产开发有限公司不服被告梅县区住建局作出的《关于天秀新苑小区E4、E6栋规划报建情况的说明》（以下简称“说明”），于2018年2月8日向本院提起行政撤销之诉。本院受理后，于2018年2月9日向被告梅县区住建局送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年3月19日公开开庭审理了本案。原告法定代表人邹信昌及其委托代理人李晓宁，被告梅县区住建局法定代表人的委托代理人刘春尚、杨畅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告开发的天秀新苑小区位于梅县区××县城××大道侧，该小区于2000年已按修建性详细规划完成，规划总面积为85.91亩，建筑密度27.9%，容积率1.35。该小区A区至2007年止除E4、E6栋未进行开发报建，其余各栋已建成交付使用。原告于2006年3月27日取得E4、E6栋国有土地使用权证[梅府国用(2006)第630号、梅府国用(2006)第624号]。2016年，原告向被告申请核发天秀新苑小区E4、E6栋建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，获得被告用地规划股批复许可的天秀新苑小区E4、E6栋申报规划建筑面积计算表。2016年10月28日，原告还向梅州市梅县区人民防空办公室缴纳防空地下室易地建设费510048元。此后，原告多次向被告申请报建手续，但被告迟迟不受理。2018年1月15日，被告作出了《说明》。该《说明》以原告与业主存在纠纷为由拒绝原告的报建申请。原告认为被告作出的《说明》违法、错误，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销，并由被告依法受理、批准、核发天秀新苑小区E4、E6栋的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国城乡规划法》及相关规定，提起上列诉讼请求，恳请人民法院支持。原告起诉时向本院提供证据有：1、营业执照。2、法定代表人身份证明，证据1、2证明原告主体资格。3、梅府国用（2003）第630号国土使用证、梅府国用（2006）第624号国土使用证，证明天秀新苑E4栋、E6栋有国土使用证。4、非税收入缴款通知书（人防），证明原告依法申请报建，梅县区人民防空办公室向原告开具缴纳放空地下室易地建设费510048元单据，原告按要求缴纳人防费的事实。5、天秀新苑E4、E6栋申报规划建筑面积计算表的事实。6、天秀新苑整体规划图，证明天秀新苑小区规划情况及2000年已批复天秀新苑小区的修建性详细规划。7、《关于天秀新苑E4、E6栋规划报建情况说明》，证明《说明》的程序和内容均违反法律规定的事实（当庭补充提交证据）。8、国有土地使用权出让合同，证明原告公司合法出让取得国有土地使用权，并用于建设商品房项目开发，建设用地总面积为36321平方米。9、天秀新苑E4、E6栋住宅楼平面图，证明按照2009年规划平面图依法规划。10、257份《商品房买卖合同》，证明仅仅是对范瑞晴、洪春贵两户有承诺，占比是百分之零点七是少数，并不能代表大多数买受人的意见。被告梅县区住建局辩称，一、我局对被答辩人的报建申请不予审批，是因为小区业主的合法诉求及为了社会稳定的需要。2016年10月，被答辩人向我局申请核发天秀新苑小区E4、E6栋的《建设工程规划许可证》。2016年11月，小区业主来我局信访，提出反对意见。诉说开发商在售楼时已承诺，该位置不再建住宅，10多年来，该地块也一直作为绿地供小区业主使用，为此，双方还签订有合同。2016年12有17日，小区业主又以信访件形式向市长信箱投诉。对此，我局多次要求原告做好业主工作，妥善处理问题。2017年11月23日，原告函复我局，称与业主沟通无果。2017年12月26日，原告再次向我局提出报建申请。经慎重研究，我局决定不予办理。现原告向法院起诉，认为其与业主的纠纷是民事纠纷，与我局核发《建设工程规划许可证》无关，其观点是非常错误的。首先，依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律法规的规定，拟对建设项目核发《建设工程规划许可证》，应进行批前公示。而公示的目的，就是要征求相关利害关系人的意见，就是要看有没有民事纠纷，从而决定是否该作出具体行政行为。因为我们的宗旨是执政为民，人民的利益高于一切。基于此，我局虽无权对民事纠纷进行裁判，但我局有权决定该不该作出行政许可。其次，根据原告与业主签订的合同，被答辩人已作出承诺，在E4、E6地块只建车库，不建住宅。合同是双方自愿签订的，是具有法律效力的，对涉及的相关人和事都具有法律约束力。二、我局对原告的报建申请不予审批，还主要是因为该A区E4、E6栋报建不符合法律法规和相关技术规范的要求。1、天秀新苑小区建设工程设计方案总平面规划图于2000年获批，规划总面积85.91亩，建筑密度27.9%，容积率1.35。被答辩人于2001年开始，分期分片开发建设。到2007年止，该小区A区除E4、E6地块外，A区建设基本完成，套房已基本销售完毕，其设施、物业也交付使用。2017年，原告申请报建，其提供的E4、E6栋土地使用证面积分别为291.6M2、267.5M2（仅有首层占地面积），但其报建面积为4718.3M2，容积率达8.44。不符合现行的《城市居住区规划设计规范》GB50180-93：5.0.6的要求。2、从2012年12月起，我局对建设项目的规划审批按梅州市城乡规划局编制的《梅州市城乡规划局业务管理制度汇编》（下称制度汇编）执行。该《制度汇编》（二）建设项目规划审批篇第一章第十二条规定：审定修建性详细规划或总平面规划的有效时限为2年；因此，2000年审定的总平面规划已失效；按被答辩人现在的报建申请，E4、E6，栋与A5-A9栋之间、E6与B1栋之间的间距等，均不能满足现行的《梅州市城乡规划局业务管理制度汇编》有关指标的规定要求。3、退一万步来说，虽然天秀新苑小区是分期分片开发建设的，但根据《广东省城乡规划条例》第四十四条的规定：“……分期建设的建设工程，应当符合经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图……。”但原告现在申报的建筑面积为4718.3M2，容积率高达8.44，与2000年审定的总平面规划图所核准的容积率为1.35的规定也不符。故我局决定不予办理E4、E6地块的报建审批。综上所述，我局对原告的报建申请不予许可，是有事实根据和法律依据的，请人民法院依法予以维持。被告答辩时向本院提供证据有：1、群众来信摘录表，证明小区业主信访投诉。2、商品房买卖合同，证明原告向业主签约承诺E4、E6栋地块不建商品房。3、函，证明原告想毁约但与业主沟通失败。4、报建申请，证明原告与业主沟通失败后提出申请报建。5、2000年11月30日天秀新苑总平面规划图，证明被告以前核准的各项经济技术指标。6、申报规划建筑面积计算表，证明原告申请报建面积。7、《关于天秀新苑E4、E6栋规划报建情况说明》，证明原告申请报建的面积超出以前核准的总平面规划图的各项经济技术指标。8、法律法规规章，证明对原告的申请，不予办理的依据。经庭审质证，双方当事人对对方出示的证据发表如下质证意见。原告对被告提供证据的质证意见为：证据1合法性、关联性有异议，证明的事实有异议，理由如下，原告已开发的新苑小区套房260套，有合同约定承诺有三套，其中一套为胡晓东已经与公司和解，余两套占比为百分之零点七，买受人为范瑞晴、洪春贵，不是大多数只是极少数，所以他们的投诉未经咨询专家委员会论证，并经听证程序不能证明被告的主张；行政许可未经法定程序受理审批不得以民事纠纷为由不予受理。证据2，真实性无异议，其质证意见与证据1质证意见一致。证据3，对被告证明的事实有异议，其质证意见与证据1质证意见一致。证据4，证明事实有异议，本案原告是多次向被告申请报建，多次是指在2016年9月、2016年10月、2017年10月、2017年12月，前三次被告在原告申请后均未受理答复，2017年12月26日的报建申请，用快递方式邮寄给被告。2018年1月15日被告作出的《情况说明》，证明被告不履行法定职责。证据5，三性都有异议，在2000年11月30日出具的总平面规划图已经被2009年12月3日的天秀新苑总平面图所替代，因为09年版的是按照新的规划修改编订。证据6，三性无异议，证明原告申报两项许可《建设用地规划许可》、《建设工程施工许可》，在2016年10月9日，被告已经按规定核准同意涉案E4、E6的报建。证据7、真实性无异议，合法性、关联性、证明事实有异议，行政许可未经法定程序受理审批不得以民事纠纷为由不予受理；涉案的E4、E6在天秀新苑小区是整体计算容积率不应以E4、E6国有土地使用证记载面积，单独计算容积率，整块小区的土地使用面积是36321平方米。证据8，三性无异议，对适用法律发表综合意见。被告对原告出示的证据的质证意见为：证据1、2、3、4，三性无异议；证据5，按现有的规范，是严重超标的；证据6，根据《梅州市城乡规划局业务管理制度汇编》第十二条的规定，总平面规划面积有效期限为两年；证据7，三性无异议；证据8，三性无异议；证据9、是原告委托第三方设计公司设计的，未经我局审查；证据10，三性无异议，许诺是原告与买受人的问题，主要是涉及数百业主信访问题。经审理查明：原告梅县区兴盛房地产开发有限公司成立于2000年4月28日，公司类型：有限责任公司，经营范围：房地产经营。2001年9月3日，原告兴盛房地产开发有限公司与梅县国土局签订了一份国有土地使用权出让合同，该合同约定梅县国土局将位于程江镇车上村委的土地面积共计36321平方米土地使用权出让给原告兴盛房地产开发有限公司用于房地产开发。至2007年止，该案地块除E4、E6地块未进行报建外，其余各栋的房地产已建成交付使用。2017年12月26日，原告向被告递交了一份报建申请，要求被告给E4、E6二块用地颁发建设工程规划许可证及建设用地规划许可证。被告接到原告上述申请后，于2018年1月15日作出了一份涉案的《关于天秀新苑小区E4、E6栋报建情况说明》，该《说明》内容如下：“梅州市梅县区兴盛房地产开发有限公司，天秀新苑小区位于梅县区××县城××大道侧，由贵司开发。该小区规划图原于2000年审批，规划总面积为85.91亩，建筑密度27.9%，容积率1.35。此后2009年对规划图进行了局部优化调整，对该小区A27栋由16层变更为12层。该小区A区至2007年止除E4、E6未进行开发报建其余各栋已建成交付使用。2016年10月贵司向我局申请E4、E6栋8层住宅楼的规划报建，2016年11月该小区业主对贵司申报E4、E6栋规划报建的情况来我局信访，提出E4、E6栋位置现状为绿地，且贵司曾与住户签订的合同补充协议中，承诺对E4、E6栋的商住用地用于建设不超过单层标准的车库，且楼面进行绿化建设，不作商住用途。故此我局决定不予办理E4、E6栋报建审批”。原告接到该《说明》后不服，于2018年2月8日向本院提起行政诉讼，请求法院依法判令：1、撤销被告于2018年1月15日作出的《关于天秀新苑小区E4、E6栋规划报建情况说明》；2、判令被告依法受理批准、核发原告天秀新苑小区E4、E6栋建设用地规划许可证，建设工程规划许可证；3、本案诉讼费由被告负担。庭审中，本院根据“一诉一求”的原则告知原告第二项诉讼请求本案不予一并审理。原告可另行通过其他途径解释。另审理查明，2000年11月30日，梅县建设局出具了一份天秀新苑总平面图，该平面图规划总面积为85.91亩，建筑密度27.9%，容积率1.35。2009年12月3日梅县建设局修改了天秀新苑总平面规划图，其中梅县建设局同意A27栋从16层变更为12层。其他技术经济指标未变更。此外，原告于2006年3月27日取得涉案地块E4、E6的土地使用权证。地类用途为商住，使用权类型：出让。其中E4使用权面积291.6平方米，E6使用权面积267.5平方米。原告还于2016年10月28日向梅州市梅县区人民防空办公室缴纳了防空地下室易地建设费510048元。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”和《广东省城乡规划条例》第五条第一款关于“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作……”的规定，被告梅县区住建局负颁发建设工程、建设用地规划许可的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后建设单位应当持建设项目的批准核准。备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。第四十条第一款“在城市镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当自城市县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，第二款“申请办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料。……”的规定。本案中，原告兴盛房地产开发有限公司于2006年3月27日取得E4、E6的国有土地使用权证。从2016年开始，原告就多次向被告申请核发天秀新苑小区E4、E6栋建设用地规划许可证，建设工程规划许可证。2016年10月20日，被告内设部门用地规划股已许可的涉案E4、E6栋申报规划建筑面积计算表。同年10月28日，原告还缴纳了防空地下室易地建设费510048元。2017年11月23日、12月26日，原告又再次向被告申请颁发E4、E6栋的建设用地规划许可证，建设工程规划许可证。被告于2018年1月15日作出了一份涉案的情况《说明》，该《说明》拒绝原告申请办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的理由是天秀新苑小区业主对原告申报E4、E6栋规划报建的情况进行信访，而且原告也曾向住户许诺该地块（E4、E6）建设用于不超过单层标准的车库为由不予办理。该份《说明》实际上已对原告的权利义务产生实质影响，被告作为颁发“两证”的主管部门，在作出影响行政相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，作出许可决定前，应当听取利害关系人的意见，必要时采取召开座谈会、听证会等方式，征询利害关系人的意见，妥善化解矛盾纠纷。但被告并未履行上述的相关程序，而是仅仅以一份《说明》答复了事，而且该《说明》拒绝不给原告办理相关规划报建手续的理由亦不充分，由此可以看出被告作出该份《说明》的行政行为明显不当。至于被告辩称从2012年12月起，对建设项目的规划审批按梅州市城乡规划局编制的《梅州市城乡规划局业务管理管理制度汇编》执行，但该《制度汇编》明确规定自2014年3月1日起施行，在2014年3月1日前收取的规划方案仍按照旧规定执行。因此，原告原持有的天秀新苑规划总平面图（2000年、2009年）仍是有效的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，判决如下：撤销被告梅县区住房和城乡规划建设局于2018年1月15日作出的《关于天秀新苑小区E4、E6栋规划报建情况说明》。本案受理费50元，由被告梅县区住房和城乡规划建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  罗健萍审 判 员  邹小玉人民陪审员  罗飞燕二〇一八年七月二十四日书 记 员  帅 威