山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0891行初42号原告甘幸娥，女，1968年10月13日出生，汉族，住济宁市任城区。委托代理人赵兴安，男，1960年12月28日出生，汉族，住址同上。委托代理人孔凡振，济宁任城洸河法律服务所法律工作者。被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局。法定代表人闫春雷，局长。负责人高红卫，副局长。委托代理人冯莹，济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局法制处处长。委托代理人秦召芬，山东盈广律师事务所律师。原告甘幸娥诉被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局行政强制一案，原告甘幸娥于2018年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案。原告甘幸娥及委托代理人赵兴安、孔凡振，被告行政机关负责人高红卫、委托代理人冯莹、秦召芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年9月12日，被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区作出济执（高）当施字[2017]第洸000051号《城市管理综合执法当场实施行政强制措施决定书》，记载：甘幸娥：经查，你在金宇路与英萃路交汇处南100米路西用面包车和箱货违法占道经营的行为，涉嫌违反了《济宁市城镇容貌和环境卫生管理办法》第二十六条的规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第十九条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，本机关决定对你的下列财物实施登记保存，期限为7日（自2017年9月12日起至2017年9月18日止）。财物清单：1、面包车（旧）1辆；2、箱货（旧）1辆。按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（五）项、第（六）项和《山东省行政程序规定》第九条的规定，你对此行政强制措施有权当场进行陈述和申辩，或者在接到本决定书之日起3日内到济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局洸河执法大队进行陈述申辩并接受处理。逾期视为放弃上述权利。原告甘幸娥提出如下诉讼请求：1、确认被告超期扣押物品的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系××人，以在路边销售零碎物品谋生，2017年9月12日，被告以原告违反《济宁市城镇容貌和环境卫生管理办法》第十二条规定，对原告出具济执（高）当施字[2017]第洸000051号城市管理综合执法当场实施行政强制措施决定书，对原告现场物品进行登记保存并制作了扣押财物清单，扣押期限为2017年9月12日至2017年9月18日，但被告至今未返还扣押原告的物品，依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条及二十八条之规定，被告行政行为违法，诉至贵院，望判如所请。原告甘幸娥未向法庭提供证据。被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局辩称，我局对原告违法占道经营的物品当场实施登记保存的行为合法，敬请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。原告甘幸娥及其丈夫赵兴安在金宇路与英萃路交汇处南100米路西无照违法占道经营由来已久，其行为违反《济宁市城镇容貌和环境卫生管理条例》第二十六条的规定，我局执法人员多次对其动之以情，晓之以法，劝解无效。2017年9月至12月，适逢济宁市创建全国文明城综合验收攻坚阶段，我局依法对其物品当场实施登记保存，符合法律规定，较好的实现了行政管理目标。实施登记保存后，原告向我局提出为其提供经营摊位的无理要求，从而拒绝领取物品，故原告诉称我局超期扣押其物品与事实不符，是原告的不当行为造成所谓“超期扣押”。其中，原告诉称的面包车（车胎没气）被保存在洸河街道办事处院内，由甘幸娥夫妇自行处理变卖给朱伟，朱伟当场将车拖走。原告诉称的厢货车被暂扣在远征汽修厂内，我局及时办理了领取手续并由赵兴安按捺手印签写了领取收据证明，后由于赵兴安个人原因未将该厢货车从停放地点开走，造成所谓“超期扣押”。基于上述事实和理由，原告诉请确认我局行政行为违法缺乏事实和法律根据，应当依法驳回。被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局向本院提供如下证据、依据：一、法定职权依据：1、山东省人民政府《关于在济宁市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》（鲁政字［2002］37号）；2、国务院法制办公室《关于在山东省济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2002］218号）；3、济宁市人民政府办公室关于印发《济宁市城市管理相对集中处罚权暂行规定的通知》（济政办发［2004］67号）；4、济宁市人民政府关于印发《济宁市城市管理综合行政执法办法》的通知（济政法［2004］15号）；5、济宁市人民政府《关于公布市级行政执法主体的通告》（通告［2010］1号）。该组证据1-5证明被告在辖区内对违反城市容貌的违法行为具有查处的职权。二、事实及程序性证据材料：1、当场实施行政措施决定书；2、城市综合执法案件有关事项审批表；3、关于对甘幸娥先行登记保存物品处理的情况说明；4、保证书；5、赵兴安领走厢式货车及车内物品说明。该组证据证明原告有违法行为，被告依法进行处理事实清楚，程序合法。三、作出登记保存的规范性文件及规范性文件所依据的法律法规：1、《济宁市城镇容貌和环境卫生管理条例》第二十六条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条；3、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、十九条；4、《山东省行政程序规定》第九条。原告对被告提交证据的质证意见为：对当场实施行政措施决定书有异议，签字是拒签。我的车停在停车位上，不应该扣我的车。对城市综合执法案件有关事项审批表，甘幸娥是13号才拒签的，不是当天签的字。将车变卖给朱伟是真的，钱我也拿到了，这个没有意见。对文件没有意见。其他证据有异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据一、三均为法律规定及规范性文件，足以证实被告实施行政行为的职权依据，予以确认。证据二，证实被告已向原告出具当场实施行政强制措施决定书并告知当事人陈述申辩、复议诉讼的权利。经审理查明，2017年9月12日，被告在检查时发现原告在金宇路与英萃路交汇处南100米路西用面包车和箱货违法占道经营。被告遂当场作出济执(高)当施字[2017]第洸000051号《城市管理综合执法当场实施行政强制措施决定书》，对原告的车辆进行了“登记保存，期限为7日，自2017年9月12日起至2017年9月18日止”。同日，被告将原告的车辆拖走。原告不服，诉至我院。另查明，2018年1月2日，原告将停放在洸河街道办事处院内的面包车变卖处理给朱伟。2018年1月21日，被告为原告出具箱货车辆放车单，但原告未将车辆领走。本院认为，本案争议的焦点问题为：被告实施的行为是证据先行登记保存还是扣押？分析认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定了证据先行登记保存措施。“证据先行登记保存”是行政处罚调查取证环节中采取的一种措施，是为了防止证据灭失或以后难以取得，保证行政处罚程序的进行而采取的行为。“先行登记保存”中的“登记”主要是指对证据的现场清点、登记造册，是在证据可能灭失或者事后难以取得的紧急情况下，所能采取的最为简便、快捷、有效的应急性证据收集措施。《中华人民共和国行政强制法》第二十六条规定“对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者毁损；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置”。二者在行为目的、救济方式、法律依据等方面存在明显差异。先行登记保存作为行政处罚过程中产生的阶段性行政行为，依附于行政处罚行为而产生，其本身不具有可复议性与可诉性。查封扣押则为独立的行政行为，对行政相对人产生终局性的影响，具有可复议性和可诉性。被告在作出名为“登记保存”的行为时，同时引用了《中华人民共和国行政强制法》第十九条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，且告知了当事人相关诉讼、复议权利。由此，本案无论从行为性质还是救济方式的告知来看，被告实施的是扣押行为，并非证据先行登记行为，该扣押行为是可诉的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第二十四条规定：行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。第二十五条规定：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。第二十七条规定：行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。根据上述法律规定，被告对原告物品实施扣押并未制作现场笔录，并且，该扣押行为也已经超过法律规定的期限，未在法定期限内作出处理决定，程序违法，应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局2017年9月12日作出的济执（高）当施字[2017]第洸000051号《城市管理综合执法当场实施行政强制措施决定书》及超期扣押原告车辆的行为违法。案件受理费50元由被告济宁市城市管理综合执法局高新技术产业开发区分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  房崇炬人民陪审员  陈成林人民陪审员  陈宪文二〇一八年七月十二日书 记 员  康培培