海南省文昌市人民法院 行 政 判 决 书 (2018)琼9005行初9号 海南省文昌市人民法院 行政判决书 (2018)琼9005行初9号 原告周德师,男,1962年09月12日出生,汉族,海南 省文昌市龙楼镇红海村委会古松村人,现住该村。 委托代理人伍世炳,男,文昌市鸿圣法律事务所主任。 被告文昌市综合行政执法局,地址：文昌市文城镇文蔚路**文昌市就业大楼**。 法定代表人钟云福,该局局长。 委托代理人吴康丽,女,海南凯志律师事务所律师。 委托代理人蔡锋,男,文昌市综合行政执法局工作人员。 原告周德师不服被告文昌市综合行政执法局于2017年8月14日作出的文综执罚字[2017]257号《行政处罚决定书》于2018年2月11日向本院提起行政诉讼。本院在当日受理后,于2月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,分别于2018年4月18日、2018年6月11日两次公开开庭审理了本案。原告周德师及其委托代理人伍世炳,被告文昌市综合行政执法局的委托代理人吴康丽、蔡锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌市综合行政执法局于2017年8月14日作出的文综执罚字[2017]257号《行政处罚决定书》内容：“被处罚人周德师未经许可擅自建设的行为违反了《海南城乡规划条例》第三十七条之规定,属违法行为。依据《海南城乡规划条例》第七十三条、第七十六条规之定,决定：责令被处罚人三日内自行拆除楼房、4幢平顶房、4处遮阳棚,逾期不拆除的报请市政府批准责成有关部门强制拆除”。 原告周德师向法院起诉请求:撤销被告文昌市综合行政执法局作出的文综执罚字[2017]257号《行政处罚决定书》。事实和理由:原告周德师是土生土长的古松村人,因生计需要于1987年7月在本村集体的海边土地上搭建木屋(即现在楼房、平顶房所在之处),以方便出海作业。1993年,因家里祖屋破败、家庭人口增多,原告一家便搬至海边木屋居住。2005年受“达维”台风的摧残,原告全家居住的木屋全部毁损,考虑到家人的生命安全以及生活生产的需要,原告一家于2005年8月开始在原居住木屋处兴建四间平顶房及一栋两层楼房,其中2间平顶房在2006年3月建成竣工,另外两间平顶房及两层楼房在20O8年底建成竣工。上述事实有村民小组出具的证明材料予以证明。按照农村风俗习惯,在当时农村建房都是没有申报的,原告也没有建设房屋需要申报的意识,更不懂得需要到哪个部门申报。2002年5月,原告开始在住宅楼所在地块处对用地向村民小组缴交租地款,2017年文昌市龙楼镇红海村民委员会青松村民小组和红松村民小组也出具了自2004年至2022年的租地款收款收据。文昌市公安局也依法向原告颁发了住宅楼门牌号,门牌号为:龙楼镇红海村委会古松村15号。根据以上情况,原告认为其2005年在该地上建造房屋是合法合理的。加之,原告搬至海边以来,一直注重保护沿海环境,还曾多次出资修固海边堤防。2017年7月25日,被告向原告作出了文综执告字(2017)282号行政处罚告知书,原告依法申请了听证,奈何被告还是于2017年8月14日作出了“责令原告三日内自行拆除楼房、4处平顶房以及4处遮阳棚,逾期不拆除的,报请市政府批准责成有关部门强制拆除”的处罚决定。原告认为,被告的处罚决定书有以下不合法和不合理之处:一.被告据以作出行政处罚的依据不合法,适用法律错误。被告据以作出处罚的《海南省城乡规划条例》（下简称海南省条例）是在2009年7月24日予以公布,2009年10月1日开始施行的,而原告的四间平顶房及一栋两层楼房是在2005年8月就开始建设,其中2间平顶房在2006年3月建成竣工,另外两间平顶房及两层楼房在2008年底建成竣工。被告认定原告违反了《海南省条例》并根据《海南省条例》作出处罚显然违反了法不溯及既往的原则。因为原告建房在先,《海南省条例》颁布并实施在后,根据后法处罚先前己经完成的行为,显然不合法。 二.被告作出的行政处罚决定存在不合理之处。被告责令原告拆除的房屋是原告一家人赖以居住和生产生活的场所,拆除之后原告一家人将无家可归,被告未考虑到农村村民安家生活之艰难,也未予以考虑原告提出的任何补救措施,从而作出的行政处罚决定,存在不合理之处。综上所述,原告居住在现平顶房、楼房所在之处已有30年的时间,并非新造。被告作出的行政处罚适用法律错误,也未予以考虑原告提出的任何补救措施,严重损害了原告的合法权益。特恳请法院判如所请。 原告周德师向本院所举证据如下：1.文昌市综合行政执法局行政处罚决定书;2.证明材料;3.收款收据;4.原告住宅楼门牌号照片。 文昌市综合行政执法局（下简称执法局）辩称,一.原告周德师未经规划主管部门的审批许可、未办理建设工程规划许可证等手续,擅自建设1幢两层楼房、4幢平顶房、4处钢管架遮阳棚,被告依法对原告周德师作出文综执罚字[2017]257号行政处罚决定。2017年7月12日,被告工作人员根据领导的批示,经现场巡查发现,原告在位于文昌市龙楼镇红海村委会古松村所建的1幢两层楼房、4幢平顶房、4处钢管架遮阳棚涉嫌违法建筑。被告决定对原告的违法行为立案查处。2O17年7月12日,经被告调查属实后并于当天对原告送达文综法(接)询字立[2017]第070号《接受调查询问通知书》及文综法责改字立[2017]第070号《责令(限期)改正通知书》,告知原告在接谈时间内携带相关资料到被告办公室接受调查。2O17年7月12日,被告决定对原告的违法行为立案查处。经查实,原告在文昌市龙楼镇红海村委会古松村所建的1幢两层楼房、4幢平顶房、4处钢管架遮阳棚,未取得《建设工程规划许可证》,未经规划主管部门的审批许可擅自建设。原告所建设的建筑属于违法建筑,其行为违反了《海南省条例》第三十七条的规定,据此,被告根据《海南省条例》第七十三条和第七十六条规定,做出责令原告限期自行拆除违法建设的构筑物的处罚决定。 二.被告作出257号行政处罚决定程序合法。2O17年7月12日,被告决定对原告的违法行为立案查处。在查清案件事实后,被告经集体讨论,拟对原告周德师作出行政处罚,并向原告送达《行政处罚告知书》,告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。原告提出听证申请,被告依法主持听证会,听证会后经被告集体讨论,认为原告提出的申辩理由不成立,不予采纳,依法作出257号行政处罚决定,并于2017年8月15日送达给原告。综上所述,被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,请法院驳回原告的诉讼请求。 被告市执法局向本院所举证据如下：1.关于同意文昌市开展城市综合行政执法试点工作的批复（琼府函（2012）102号）;2.关于开展城市管理相对集中行政执法权工作的决定（文府[2013]76号）;3.关于文昌市城市管理综合执法局更名的通知（文府办（2017）244号）;4.立案审批表（文综执立字[龙]2017）第154号;5.现场检查记录;6.现场相片;7.接受调查询问通知书（文综法接询字[2017]第071号）;8.责令（限期）改正通知书（文综法责改字龙[2017]第070号）;9.周德师身份证;10.周德师的调查询问笔录;11.周德师涉嫌违章建筑在海石滩片区控规区位图;12.案件调查终结报告;13.行政处罚呈批表（文综执罚呈字[龙]第070号）;14.会议纪要;15.行政处罚告知书（文综执告字[2017]282号）及送达回证;16.听证申请书;17.行政处罚听证通知书及送达回证;18.听证会笔录;19.会议纪要;20.行政处罚决定书及送达回证;21.周德师涉嫌违章建筑现状测量图纸。 经庭审质证,本院对原、被告所举证据作如下确认： 一.对被告执法局所举证据认证：1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21号证据来源真实、合法、具有相关性,本院予以采信,可作为认定本案事实的依据。11号证据与本院所调取证据相佐,内容缺乏真实性,不予认定。 二.对原告周德师所举证据认证：原告所举1、2、3号证据来源真实、合法、具有相关性,本院予以采信,可作为认定本案事实的依据。4证据无相关性,本院不予采信。 三.本院依职权调取的证据:1.海南省建设厅琼建规函[2007]232号《关于铜鼓岭淇水湾区域控制性详细规划的复函》;2.海南省建设厅琼建规函[2010]115号《关于铜鼓岭淇水湾区域控制性详细规划的复函》;3.海南省人民政府琼府函[2007]80号《关于文昌铜鼓岭国际化生态旅游区总体规划的批复》;4.现场勘验照片;5.2007年、2012-2013年国土局卫片图,1-4号证据来源真实、合法、相关,本院予以采信。 经审理查明,原告是文昌市龙楼镇红海村委会青松村（俗称古松村）村民。2006年3月间,原告在本村靠海地方建成两间平顶房,在2008年间再建造两间平顶房及1幢两层楼房居住。以上建筑物均未办理用地审批、规划报建手续。后来原告搭建钢管架遮阳棚兼做经营海鲜生意场所。2017年7月12日,被告经现场巡查发现,原告以上建筑涉嫌违法,决定立案查处。被告于2O17年7月12日进行调查测量确定四间平顶房及及1幢两层楼房合计面积为887.84平方米、钢管架遮阳棚面积为887.84平方米。被告当天向原告送达文综法(接)询字龙[2017]第070号《接受调查询问通知书》及文综法责改字龙[2017]第070号《责令(限期)改正通知书》,告知原告在接谈时间内携带相关资料到被告办公室接受调查。2O17年7月12日,被告决定对原告的违法行为立案查处。后经调查,被告认定原告所建的1幢两层楼房、4幢平顶房、4处钢管架遮阳棚未取得《建设工程规划许可证》,未经规划主管部门的审批许可擅自建设,认定原告所建设的建筑属于违法建筑。被告经集体讨论,拟对原告作出行政处罚,并向原告送达《行政处罚告知书》,告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。原告提出听证申请,被告主持召开了听证会。听证会后被告经集体讨论,认为原告提出的申辩理由不成立,不予采纳,遂作出257号行政处罚决定,并于2017年8月15日送达给原告。原告不服该处罚决定,诉至本院要求处理。 另查明,2007年6月15日,海南省人民政府以琼府函[2007]80号《关于文昌铜鼓岭国际化生态旅游区总体规划的批复》同意文昌市上报的《海南文昌铜鼓岭国际化生态旅游区总体规划（2006-2020）》,其中规定位于沿海生态保护区范围内的已出让土地必须收回,禁止建设,原告所建的房屋在总体规划的沿海生态保护区范围内。2007年12月14日,海南省建设厅以琼建规函[2007]232号《关于铜鼓岭淇水湾区域控制性详细规划的复函》同意文昌市上报的《海南文昌铜鼓岭国际化生态旅游区淇水湾区域控制性详细规划》,其中规定对规划区内的非法建筑物进行清理,原告已建、在建的房屋在控制性规划范围内。2010年5月17日,海南省建设厅以琼建规函[2010]115号《关于铜鼓岭淇水湾区域控制性详细规划的复函》同意文昌市上报的《海南文昌铜鼓岭国际化生态旅游区淇水湾区域海石滩控制性详细规划（调整）》,其中规定对规划区内的非法建筑物进行整治,原告所建的房屋在该规划区的范围内。市政府于2009年开展土地利用总体规划工作,并做出《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020年）报至海南省人民政府,海南省人民政府于2009年11月12日批复同意《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020）。 本院认为,《海南省条例》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。海南省人民政府《关于同意文昌市开展城市综合行政执法试点工作的批复》相关规定,被告执法局为本市辖区城乡规划管理执法的主管机关,其行政主体适格。 本案的争议焦点是,被告执法局对原告作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充足、程序是否合法、适用依据是否正确。 1993年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》（下简称村、镇条例）第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的,应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请,经村民会议讨论通过后,按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。第二十六条:“乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设,在开工前,建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请,经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后,方可开工。农村居民住宅建设开工的审批程序,由省、自治区、直辖市人民政府规定”。第三十七条规定：“在村庄、集镇规划区内,未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设,严重影响村庄、集镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划,尚可采取改正措施的,由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正,处以罚款”。 2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》（下简称城乡规划法）第二条：“制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法。本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。 2009年10月1日施行的《海南省条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的,建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区(不含特定地区)内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的,建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。 根据《海南文昌铜鼓岭国际化生态旅游区总体规划（2006-2020）》,涉案土地自2006年已纳入进行了总体规划,原告周德师于2006年3月间所建两间平顶房服从该总体规划时间及空间的调整范围。依原《村、镇条例》第十八条规定其应履行土地利用规划审批手续而未履行就进行建设的房屋属于违法建筑,按《村、镇条例》三十七条规定应予拆除。根据2007年12月14日海南省建设厅琼建规函[2007]232号《关于铜鼓岭淇水湾区域控制性详细规划的复函》,原告在2008年间建造的两间平顶房及1幢两层楼房在淇水湾区域控制性规划范围内,属原《城乡规划法》规定的“城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域”,应按第四十条规定申请办理建设工程规划许可证,但其未依规定办理,属于违法建筑。按原《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。因该处房屋位于海岸带生态区范围,属于必须拆除的对象。因此,执法局关于原告2006年所建两间平顶房、2008年间所建两间平顶房及1幢两层楼房属于非法建筑物应予拆除的事实认定清楚、主要证据充足。 执法局对本次行政处罚履行了立案审批、调查材料、集体讨论、发出责令停止非法行为通知、事先处罚告知、陈述和申辩权、听证权告知书、处罚决定书及送达等相关程序。原告申请听证,执法局也举行了听主证会。执法局所实施的行政处罚行为程序合法。 因原告未办理建设工程规划许可证进行建设,按照《海南省条例》第七十三条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。第七十六条:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。虽然在《海南省城乡规划条例》实施前原告已在涉案土地上建造房屋,但因其是违法建筑,其违法建设行为一直呈持续状态。且《海南省条例》是根据《城乡规划法》进行制订的,其第三十七条、第七十三条、第七十六条所规定对违法建筑的认定标准及坚持拆除的立法原则没有改变。执法局适用《海南省条例》进行处罚适用法律、法规依据正确。 因此,原告周德师诉请撤销[2017]257号《行政处罚决定书》的理由不当,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下： 驳回原告周德师的诉讼请求。 案件受理费人民币50元,由原告周德师负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于海南省第一中级人民法院。                                        ⺁                         l4fkghs4wzfc2plkj4       案件唯一码                                                           审 判 长 严 世 棉             人民陪审员 王 用             人民陪审员 许 环 球                                                 二0一八年七月二十五日                                     书 记 员 潘 泰 明                附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 审核:严世棉撰稿:严世棉校对:潘泰明印刷:潘泰明 海南省文昌市人民法院2018年8月1日印制 （共印10份）