广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤2071行初295号原告：袁石仔，男，1950年1月2日出生，汉族，住广东省中山市，被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：朱健珊，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：何燕东，广东中元（中山）律师事务所律师。原告袁石仔不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土局）、中山市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向市国土局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。原告袁石仔，被告市国土局的委托代理人朱健珊、陈润，被告市政府的委托代理人谢怀斌、何燕东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市国土局于2017年12月6日就原告袁石仔提出的政府信息公开申请作出中土公告[2017]881号《关于政府信息公开申请的答复》,告知袁石仔，其申请公开的政府信息不是该局制作和保存，依法不属于该局信息公开范围。被告市政府于2018年3月27日作出中府行复[2017]1076号行政复议决定，决定维持上述答复。原告袁石仔诉称：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。《中山市政府信息公开规定》第八条规定：“行政机关应当确定本机关负责公开的政府信息范围和内容，并主动公开下列政府信息：（一）管理规范和发展计划。1、各级人民政府、市政府所属工作部门拟作出的决策、制定的规范性文件或者编制的规划、计划、方案等，涉及公民、法人和其他组织的重大利益，或者有重大社会影响的，在制定过程中，起草机关或者决定机关应当将草案向社会公开，充分听取公众意见或相关单位意见后，再按规定程序送市政府法制部门审核或备案审查；2、行政机关制定的规范性文件；3、本行政区域经济社会发展战略，发展规划及其进展和完成情况，产业导向目录等；4、国民经济和社会发展统计信息；5、本行政区域经批准的城乡规划以及土地利用总体规划等。《股东履行的义务》规定，“维护本社的集体财产和集体利益不受侵犯。”根据上述文件的显示，被告市政府是征地的主管部门，被告市国土局是主管实施部门，两政府部门拒不公开“中征补公（2007）85号的征地协议书”，违反上述法律规定，是不作为、不履行行政职责的表现，侵害村民的合法权益，是剥夺村民的知情权和监督权。因此恳请法院确认中征补公（2007）85号征地无“征地协议书”。诉讼请求：1、撤销被告市政府中府行复[2017]1076号行政复议决定和被告市国土局中土公告[2017]881号答复；2、确认市政府、市国土局中征补公（2007）85号征地没有“征地协议书”。被告市国土局辩称：一、我局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号）程序合法，应当予以维持。2017年11月28日，原告向我局提出政府信息公开申请，要求公开“中征补公（2007）85号的征地协议书”。我局受理后即依法进行审核，并根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开…”及第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”的规定，我局于2017年12月6日作出《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号），并于2017年12月8日邮寄该答复给原告。具体行政行为程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“行政机关收到政府信息公开申请…不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定。二、我局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号）实体内容合法，应予维持。原告要求公开的政府信息为“中征补公（2007）85号的征地协议书”。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第五章及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年）第五章“建设用地”中关于征收、征用土地的规定，法律未要求征地主体（即市政府）或土地行政管理部门（即我局）在征收土地过程中，制作或保存“征地协议书”这一信息。又根据《广东省建设用地审查报批办法》第十二条、第十三条关于“建设用地审查报批程序”及第十六条、第十八条关于“用地报批材料要求”的规定，土地行政管理部门（即我局）在制作用地报批材料中，无需制作或保存“征地协议书”。因此，我局不是“征地协议书”这一信息的制作或保存机关，不属于依据《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定的信息制作或保存部门。而原告未能举证证明我局是该份协议书的签署方或制作方，应当承担举证不能的责任。我局作出涉案答复，告知原告申请公开的信息不是我局制作或保存，依法不属于我局信息公开范围，实体内容合法。三、原告要求确认我局、市政府“中征补公（2007）85号征地”没有“征地协议书”的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告提出的要求确认我局、市政府“中征补公（2007）85号征地”没有“征地协议书”并非行政机关作出的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对原告的该部分请求应予以驳回。综上，我局已依法全面、恰当地履行政府信息公开的职责，所作出的具体行政行为程序及实体内容皆合法，应予维持。对于原告要求确认我局、市政府“中征补公（2007）85号征地”没有“征地协议书”的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对该部分请求应予以驳回。被告市政府辩称：关于袁石仔不服市国土局作出的《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号）和我府作出的《行政复议决定书》（中府行复[2017]1076号），提起行政诉讼一案，我府作为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，现答辩如下：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”；第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”本案原告因不服市国土局作出的答复，于2017年12月21日向我府申请行政复议，我府当天受理其行政复议申请，并于当天向原告送达了《行政复议案件受理通知书》，又于2017年12月23日向市国土局送达了《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本等资料。因此，我府相关行政复议受理程序符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。市国土局收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向我府提交《行政复议答复书》及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条关于“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府查明后认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，本案中，市国土局对“征地协议书”依法没有制作或保存的法定职责，无证据证明市国土局在制作用地报批材料中，有制作或保存“征地协议书”。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，……”的规定，市国土局审查发现原告要求公开的“中征补公（2007）85号的征地协议书”不是其制作和保存，遂作出《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号），告知原告其申请公开的信息不属于市国土局信息公开的范围，依据正确，程序合法，我府予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我府依法作出维持市国土局于2017年12月6日作出的《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号）的复议决定。三、我府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”，第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形”，第四十一条第二、三款规定，“行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人”。因案件调查的需要，经审批，我府依法对本案进行了延长行政复议期限的审理，又根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，中止了本案的审理。2018年3月27日，我府依法作出行政复议决定，维持了市国土局作出的答复，并于2018年3月28日、30日送达原告、市国土局。因此，我府作出复议决定的行为符合前述规定要求。综上所述，我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。经审理查明：2017年11月28日，市国土局收到袁石仔提交的政府信息公开申请表，申请表载明申请内容为“申请公开中征补公（2007）85号的征地协议书”。2017年12月6日，市国土局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定作出中土公告[2017]881号《关于政府信息公开申请的答复》，告知经审核，袁石仔申请公开的政府信息不是该局制作或保存，依法不属于该局信息公开范围。市国土局于2017年12月8日向袁石仔送达了上述答复。袁石仔不服，于2017年12月21日向市政府申请行政复议，市政府经受理、审查，于2018年3月27日作出中府行复[2017]1076号行政复议决定书，认为市国土局对“征地协议书”依法没有制作或保存的法定职责，无证据证明市国土局在制作用地报批材料中，有制作或保存“征地协议书”，遂决定维持市国土局于2017年12月6日作出的《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2017]881号）。袁石仔仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为：本案中，袁石仔申请公开的政府信息是中征补公（2007）85号的征地协议书。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，市政府是国家征收土地的组织实施机关，市国土局作为政府土地行政主管部门，是具体的实施机关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；”的规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况是市国土局公开的政府信息范围。也就是说，市国土局是负责公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等政府信息的机关。市国土局适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定作出涉案答复，告知袁石仔申请公开的信息不是该局制作或保存，依法不属于该局信息公开范围，属主要证据不足，本院依法予以撤销，同时责令市国土局于本判决生效之日起30日内重新作出行政行为。综上所述，袁石仔要求撤销市国土局作出的中土公告[2017]881号《关于政府信息公开申请的答复》的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。因市国土局作出的答复主要证据不足，市政府作出的中府行复[2017]1076号行政复议决定书，维持市国土局作出的答复，亦属错误，本院一并予以撤销。对袁石仔要求确认市政府、市国土局中征补公（2007）85号征地没有“征地协议书”的诉讼请求，不属于本案审查范围，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决如下：一、撤销被告中山市国土资源局于2017年12月6日作出的中土公告[2017]881号《关于政府信息公开申请的答复》。二、撤销被告中山市人民政府于2018年3月27日作出的中府行复[2017]1076号《行政复议决定书》。三、责令被告中山市国土资源局自本判决生效之日起30日内对原告袁石仔的申请重新作出答复。四、驳回原告袁石仔的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王熙贵人民陪审员  陈晓莹人民陪审员  邓杏妹二〇一八年七月二日书 记 员  张洁君程慕桦