湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘02行初222号 原告谭开颜，男，汉族，1968年9月25日出生，住湖南省茶陵县， 原告刘物朱，男，汉族，1965年1月26日出生，住湖南省茶陵县， 原告陈回儿，男，汉族，1956年9月11日出生，住湖南省茶陵县， 原告吴长春，男，汉族，1966年6月26日出生，住湖南省茶陵县， 共同委托代理人肖和兴，湖南犀城律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告刘珍妹，女，汉族，1966年2月12日出生，住湖南省茶陵县， 委托代理人刘福生，男，汉族，1962年6月21日出生，住湖南省茶陵县，系刘珍妹的丈夫。代理权限为特别授权。 被告茶陵县人民政府，住所地茶陵县炎帝南路1号。 法定代表人江小忠，县长。 委托代理人李欣，男，汉族，茶陵县人民政府法制办副主任。代理权限为特别授权。 委托代理人谭铜坤，湖南犀城律师事务所律师。代理权限为一般授权。 原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹与被告茶陵县人民政府行政补偿一案，本院曾于2017年4月5日作出（2016）湘02行初117号行政判决。原告不服，上诉至湖南省高级人民法院，该院受理后，于2018年3月9日作出（2017）湘行终537号行政裁定，发回本院重审。本院依法重新组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭进行了审理。原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春的共同委托代理人肖和兴，原告刘珍妹的委托代理人刘福生，被告的委托代理人李欣、谭铜坤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称:原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹等五人于2007年10月31日经茶陵县工商局登记设立茶陵县鑫磊实业有限责任公司，住所地为茶陵县××××村，经营范围为锌、铅、铜、铁、锡、钨矿产品收购销售、氧化锌加工、销售。2008年厂房及生产车间基建竣工，进入试生产。2011年因当地村民以环境污染为由对公司生产进行无端干扰，并到茶陵县政府上访闹事，堵门，堵路，出现群体事件。为维护社会稳定，茶陵县政府最后采用牺牲原告公司利益来换取平息矛盾，以“公司在生产过程中使用了国家明令淘汰的落后生产设备（挥发马弗炉）”的“莫须有”事实，于2011年1月16日作出了关闭原告公司的错误处理决定。在关闭前，被告向原告承诺：“只要你们公司能积极执行县政府关闭决定，政府将于有关部门协调，对公司关闭后会采取补救措施。一是引入新企业按市场价格评估收购原公司能利用的资产；二是积极向国家申报关闭淘汰落后产能企业中央奖励资金。”出于对政府的信赖，原告无奈接受了这个错误处理决定。原告按照政府的要求将公司设备进行全部拆除变卖、腾地、腾房，但政府对公司的承诺却毫无结果。引入的企业杳无音信，上级部门认定公司使用的设备不是“挥发马弗炉”，而是生产次氧化锌产品的“回转窑设备”，按政策不能享受国家淘汰落后产能的奖励资金。因被告的错误关闭决定，导致公司损失惨重，经原告核算，公司实际亏损479万元。为换回损失，原告多次向县政府、县委领导及有关部门请求解决。经过多次调查核实，被告决定对原告公司的关停损失补偿280万元，并向上级争取资金。2004年1月20日，茶陵县财政局、经信局给湖南省财政厅申报的茶财呈[2014]4号文件《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》中确认“我县人民政府决定对该企业关停损失进行补偿，补偿金额为280万元”。为理解政府的难处，原告还是接受政府这一赔偿方案。后经原告多次催讨，历经一年之后，被告财政才于2015年2月16日从省财政争取的资金中拨付了84万元给原告，县环保局于2015年2月6日、6月10日以环保补助的名义先后二次支付了共计30万元给原告。原告已收到政府补助金额累计114万元。尚差的166万元经原告多次向政府申请，但至今未付。无奈之下，原告只好依法诉讼维权，请求法院判令被告茶陵县人民政府履行法定职责支付原告“关闭企业损失补偿款”余款166万元，由被告承担本案诉讼费用。 原告举证： 1、内资企业登记基本情况表，拟证明五原告系工商登记的茶陵县鑫磊实业有限公司股东，是本案适格的原告诉讼主体。 2、企业法人营业执照，拟证明2007年10月31日茶陵县工商局对茶陵县鑫磊实业有限公司核准并颁发营业执照，该执照规定了企业的名称、住所、经营范围、公司类型，执照有效期至2027年10月31日止，由此证实鑫磊公司属依法成立。 3、茶陵县人民政府茶政字第[2011]11号决定，拟证明茶陵县政府以“公司在生产过程中使用了国家明令淘汰的落后生产设备（挥发马弗发炉）”为由，于2011年1月16日作出了强行关闭原告公司的处理决定。 4、鑫磊公司照片，拟证明鑫磊公司关闭前的企业风貌已初具规模以及公司关闭后的设备拆除情景。 5、请求县政府支持鑫磊公司2011年度淘汰落后产能的申报，拟证明2011年5月13日鑫磊公司向县政府书面报告，要求及时落实“淘汰落后产能”的项目补偿申报工作，时任县长当天在报告中批示“请经信局予以高度重视，积极向上报项目，争取进项目补偿笼子”。由此证实县政府在此前向鑫磊公司承诺“企业关闭后政府会积极向上级申报淘汰落后产能的奖励资金”的真实性。 6、关于拨付2012年国家淘汰落后产能项目奖励资金的请示（茶政[2013]3号），拟证明2013年1月18日县政府向湖南财政厅请示，要求拨付2012年国家淘汰落后产能项目奖励资金，其中鑫磊公司是该报告中确认的茶陵县四家淘汰落后产能企业名单之一，证实目的同上。 7、请求解决关闭企业补偿资金的报告及关闭后资产处置情况表，拟证明2013年10月24日茶陵县委书记在鑫磊公司的报告中批示“请小中副县长召集相关部门商议，提出处理方案”。由此证实鑫磊公司为挽回企业关闭后的损失，公司股东们曾多次向县政府、县委请求解决公司关停损失补偿，但此问题并未得到及时解决，时任常务副县长以“财政困难无钱可付，待有钱时再商议处理方案”的口头答复为由进行推诿。另，鑫磊公司通过全面清算制作了《资产处置情况表》，该表证实：公司总投入资金为1049万元，收入部分为570万元（包含产品、材料收入、设备作价，房产收入和其他收入），实际亏损479万元（含股金312万元，借款140万元，其他欠款27万元）。由此证实鑫磊公司因关闭而遭受的经济损失惨重，县政府并未全面履行对公司的关停损失补偿资金义务。 8、关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示，拟证明2004年1月20日茶陵县财政局、经信局给湖南省财政厅《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》茶财呈[2014]4号文件中自行承认“在项目核查过程中，省节能监查小组专家通过多方审核发现茶陵鑫磊公司的企业环评批复和关停决定不相符”。 9、关于请求县政府对关闭企业解决职工安置资金的报告，拟证明鑫磊公司股东于2015年2月15日向县政府书面报告要求解决企业关停损失补偿资金。常务副县长于2016年2月1日在报告中批示“请定桃同志拿出意见”，主管副县长于2016年3月16日在报告中批示“请尹湘华局长牵头，财政、经信、科技、环保、审计等部门参与，提出意见报县政府审定”。由此证实县政府对原先作出的补偿鑫磊公司280万元的行政给付决定并未全面落实到位，属行政不作为，故而导致鑫磊公司股东们多次请求政府解决。 10、活期企业存款明细查询及明细表，拟证明茶陵县财政先后于2015年2月5日给原告帐户拨款18万元，2月2日拨款100万元，6月11日分三次拨款（5万、6万、1万）计12万元。由此证实茶陵县人民政府对补偿原告企业关停损失的决定已经得到了部分履行。 11、两个收条，拟证明鑫磊公司收到的从县财政拨付的100万元含有茶陵县尧水有色金属冶炼厂、茶陵县金源有色金属公司各8万元补偿，鑫磊公司已支付给两公司。 12、场地租赁协议，拟证明该场地用途属于原告等人兴办冶炼企业；场地租赁期限为15年，至2022年3月止；该租赁协议属招商引资性质，招商人就是协议中的甲方下东乡人民政府；茶陵县时任环保局局长罗晓回作为参与人在协议上签了字，由此也证实环保部门是认可该场地适合兴办冶炼的。 13、申请书，拟证明原告企业关闭申请书的时间是2011年4月14日，而茶陵县人民政府作出关闭原告企业的决定是2011年1月16日，早于原告申请达三个月之久；原告要求县政府依法关闭并妥善处置原告企业，企业关闭的程序文件都虚假的。 14、修改后的草稿件，拟证明茶陵县环保局局长罗晓回和法规股长谢宇对原告企业关闭申请书原稿进行过修改，由此证实最后定稿的申请书名义上是原告而实质上却是环保局的意思表示。 15、茶陵县人民政府关于落实关闭企业补偿资金的承诺函，证明县人民政府2014年对茶陵县财政局给予认可，明确承诺对鑫磊公司的关闭损失作出补偿。 被告质证意见：对证据1、2主体资格无异议；对证据3、4、11的关联性有异议；对证据5的关联性、证明目的均有异议，只是争取进行补偿，并不是承诺一定有补偿；对证据6、10的关联性、证明目的均有异议；对证据7-9的真实性合法性关联性均有异议；证据8只是一个请示，政府并没有对原告企业作出关闭补偿的决定；对证据12、13的真实性无异议，关联性、证明目的有异议；对证据14的关联性真实性合法性及证明目的均有异议。证据15、不能证明被告承诺支付280万元支付给原告，政府的承诺函是向省财政厅进行承诺，承诺100万解决我县职工的安置问题，也是为了平息相关企业的上访事件。 被告辩称：原告的诉讼请求没有任何事实依据和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告举证： 1、《关于茶陵县鑫磊实业有限责任公司环境污染情况及处理建议的函》（株环函[2010]17号）；2、茶陵县政府《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的决定》；3、茶陵县政府《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的补充决定》；4、茶陵县政府《关于关闭茶陵县鑫磊实业有限责任公司的决定》。上述证据拟共同证明茶陵县政府依法关闭鑫磊实业有限责任公司。 5、申请书，拟证明鑫磊实业有限公司的股东主动申请下达关闭令。 6、茶陵县人民政府《关于关闭茶陵县金源有色金属公司等9家涉重金属企业的通知》，拟证明茶陵县人民政府依法关闭鑫磊实业有限责任公司等9家涉重金属企业。 7、茶陵县财政局、经信局向省财政厅呈报的《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》，拟证明茶陵县政府所属部门为企业解困、安置职工向上级机关争取资金的举措。 8、2014年1月20日的承诺书，拟证明茶陵县政府所属部门向上级机关争取资金行文的措词用语不能作为鑫磊实业有限责任公司提要求的依据。 9、湖南省财政厅《关于茶陵县鑫磊实业有限公司等4家公司淘汰落后产能奖励资金的处理意见》（湘财建便函[2014]23号）拟证明茶陵县政府所属部门的请示没得到批准，为企业上访问题而附条件解决四家企业100万元。 10、2015年1月30日的承诺书；11、资金分配的补充说明；12、资金拨款书；13、补助资金建议的报告。上述证据拟证明鑫磊实业有限责任公司等三家企业分配100万元的由来。 14、财政直接支付凭证等，拟证明茶陵县环保局拨付污染防治费30万元的资料。 15、2011年5月13日茶陵县鑫磊鑫磊实业有限责任公司向茶陵县政府打的报告即《请求县政府支持鑫磊公司2011年度淘汰落后产能的申报》，拟证明原告主动要求关闭企业。 16、关于印发《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》的通知，证明2011年4月20日，财政部、工业和信息化部、国家能源局才发的通知，而鑫磊公司在2011年1月16日就关闭了，不符合国家规定。 原告质证意见：对证据1-4的目的有异议，从提供的证据来看，对真实性表示怀疑，不能证明是被告是依申请关闭企业的，时间是后补的；对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议，因村民闹事、阻工，原告是被迫申请的，不是主动申请的；对证据6的真实性无异议，关闭企业的名单写成鑫磊公司，关闭决定与关闭时间相差二年，时间上不真实；对证据7无异议；对证据8的真实性无异议，但对合法性及关联性有异议，刘福生的承诺书是无效行为，刘福生不是鑫磊公司的法人，更不是公司的股东，没有鑫磊公司的授权，承诺书的主体不合法，内容是不存在的，因为刘福生作为自然人没有权利作出承诺，刘福生的签名受了胁迫，不是真实意思表示，因不签字不盖章，茶陵县财政局和经信局不向上级部门申报资金，在该情况下刘福生才签字盖章；对证据9的真实性无异议；对证据10-13无异议，但刘福生签字存在瑕疵，如不签字不盖章，茶陵县财政局和经信局不向上级部门申报资金；证据14拨款30万元是事实，但对于用途污染费有异议，实际上是补偿；对证据15的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告是受胁迫的情况下才申请关闭的，不是主动申请关闭的。证据16、被告补充这份的证据与本案无关联性，时间上自相矛盾，被告的答辩状中关闭的时间是2012年12月30号。 本院对原告证据认定如下:原告证据1-4、11能够证明本案相关事实，予以采纳；对证据5-10、12、13、15的真实性予以采纳，证明目的综合认定；证据14不能达到其证明目的，也无相关证据予以印证，不予采纳。对被告证据1-6、15的真实性予以采纳，证明目的综合认定；证据7-16能够证明本案相关事实，予以采纳。 本院查明，2007年3月6日茶陵县洣江乡刘福生与茶陵县下东乡谭天芳、下东乡人民政府签订《场地租赁协议》，租赁谭天芳的闲置场地用于兴办冶炼企业。原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹等五人于2007年10月31日经茶陵县工商局登记设立了茶陵县鑫磊实业有限责任公司。茶陵县人民政府认为该公司将部分辅料和生产废渣露天堆放，未按国家规定采取防扬散、防流失、防渗漏或其他防止污染措施，属于严重环境安全隐患，2010年6月3日对公司作出《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的决定》及《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的补充决定》，责令该公司于2011年1月3日前完成治理任务，逾期未完成治理任务将依法予以关闭。由于鑫磊实业有限责任公司排污造成周围塘水、土壤中铅、镉含量超标等环境污染问题，引发群众投诉，2010年7月13日株洲市环境保护局发函茶陵县人民政府，建议茶陵县人民政府依法处理该公司环境污染问题。茶陵县人民政府认为，该公司环境污染防治设施不配套、公司日常环境管理不到位以及在生产过程中使用了国家明令淘汰的落后生产装备（挥发马弗炉），致使周边土壤中重金属含量高于原本底值，造成周边环境污染程度加剧，又逾期未完成茶陵县人民政府下达的限期治理任务，于2011年1月16日作出《关于关闭茶陵县鑫磊实业有限责任公司的决定》（茶政发[2011]11号），关闭了该公司。之后，原告多次上访请求补偿，2011年5月13日时任茶陵县县长的彭新军在原告《请求县政府支持鑫磊公司2011年度淘汰落后产能的申报》上批示：“请经信局予以高度重视，积极向上报项目，争取进项目补偿笼子。”2013年10月24日时任县委书记的彭新军在原告《请求解决关闭企业补偿资金的报告》上批示：“请小中副县长召集相关部门商议，提出处理方案。”2014年1月20日茶陵县财政局、茶陵县经信局向湖南省财政厅呈报《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》（茶财呈[2014]4号），该请示认为：因省节能监查中心小组通过多方审核发现该公司的企业环评批复和关停决定不相符，环评批复体现的是锌回转窑火法生产模式，而该企业实际使用的是锌挥发马弗炉生产模式，故而造成该企业申报淘汰落后产能奖补项目未成功。而茶陵县人民政府关停该公司的主要原因是该企业环境污染防治设施不配套，生产环境污染影响当地居民生活，致使周边群众堵路、上访。现该企业已按照要求将设备予以拆除，亏损达280万元，该企业多次到县、市、省相关部门上访，要求补偿亏损。为妥善安置企业员工，确保和谐稳定，茶陵县人民政府决定对该企业的关停损失补偿280万元，恳请省财政支持解决140万元用于补偿该企业的关停损失。2014年4月24日湖南省财政厅作出《关于茶陵县鑫磊实业有限公司等4家公司淘汰落后产能奖励资金的处理意见》（湘财建便函[2014]23号），认为省财政厅和省经信委对鑫磊实业有限公司等4家企业不符合淘汰落后产能奖励申报条件，事实认定准确，程序合法；考虑到茶陵县及企业的实际困难，同意在该企业及县政府承诺不再上访的情况下，安排你县100万元，专项用于解决4家公司职工安置问题。2015年2月鑫磊实业有限责任公司从中分得84万元专项职工安置资金。2015年鑫磊实业有限责任从茶陵县环境保护局获得污染防治费30万元（含2015年2月5日支付的18万元及2015年6月11日支付的5万元、6万元、1万元）。 另查明，财政部、工业和信息化部、国家能源局于2011年4月20日发布通知《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》，而鑫磊公司在2011年1月16日关闭。 本院认为，本案系行政补偿案，1、本案是否属于行政诉讼的受案范围；2、如果属于行政诉讼的受案范围，本案被告是否应履行给付原告166万元的补偿职责。原告诉请被告茶陵县人民政府向其补偿166万元，已明确其请求补偿的依据是县政府的多次批示，其数额依据是茶陵县财政局、茶陵县经信局向湖南省财政厅呈报的《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》（茶财呈[2014]4号）中载有茶陵县人民政府补偿原告280万元的表述，其诉请并不是针对（茶财呈[2014]4号）请示，而是针对被告的多次补偿承诺，该请示报告原告只是作为一份证据提交。故原告的本案诉请属于行政案件受案范围。 从茶陵县人民政府相关领导在原告相关申请报告上的批示看，只能表明茶陵县人民政府相关领导对原告要求补偿的上访请求正寻求解决问题的办法，并未构成向原告作出了进行补偿280万元的承诺。事实上，原告企业因环境污染问题被关闭，被告茶陵县人民政府为解决原告企业困难采取了一系列积极措施，原告也因此获得了企业职工安置费84万元，从茶陵县环境保护局获得了30万元污染防治费，其补偿问题已得到解决。原告认为上述114万元系被告履行280万元给付义务的一部分，没有事实根据和法律根据。（茶财呈[2014]4号）请示中载有茶陵县人民政府补偿原告280万元的表述，该表述系茶陵县财政局、经信局的表述，该两局作为茶陵县人民政府的组成部门，对属于茶陵县人民政府职责范围内的事项无权代表茶陵县人民政府。同时，原告2014年1月20日作出的承诺证实，该请示载有向原告补偿280万元的表述纯粹是出于向上争取资金的需要，原告不能以此行文向被告提出任何补偿数额的具体要求，因此，该请示不能证实被告向原告作出了补偿280万元的行政决定。另外，原告也没有其他证据证实茶陵县人民政府向其作出过补偿280万元的行政决定。综上，被告既没有向原告作出过补偿280万元的真实意思表示，也没有作出过补偿280万元的行政决定，被告不负有向原告给付280万元补偿的职责。 综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  吴晓斌 审 判 员  彭 华 人民陪审员  黄莉莉 二〇一八年七月十一日 书 记 员  郭文婷