贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔行终824号上诉人（一审原告）潘科林，男，水族。被上诉人（一审被告）贵州省三都水族自治县人民政府。法定代表人潘仕进，县长。被上诉人（一审被告）贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路**。法定代表人吴胜华，州长。第三人贵州省三都水族自治县普安镇燕高村（原双江村）村民委员会。代表人罗石明，村委会主任。第三人王勋，男，苗族。上诉人潘科林因与被上诉人贵州省三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、贵州省黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、第三人贵州省三都水族自治县普安镇燕高村（原双江村）村民委员会（以下简称燕高村村委会）、第三人王勋土地行政确权及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初811号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。潘科林一审诉称，在1982年及1998年第一、二轮土地承包经营中，其均以合法程序和方式取得了对争议地“纳贡”的承包经营权，并有三都县政府颁发的“土地承包经营权证”载明“纳贡”由潘科林承包经营。1993年，潘科林与王勋关系密切，潘科林许可王勋在“纳贡”部分田边空闲土地上种树，约定一旦潘科林需要或影响耕种农作物，潘科林随即收回。2015年，王勋栽种的树木已长大成林，影响到潘科林的农作物生长，为此，潘科林多次通知王勋移栽或者砍伐，均遭拒绝而引发争议。2015年10月，王勋所在的普安镇双江村三组依其之意向三都县政府申请对“纳贡”予以重新“确权”。同年11月10日，三都县政府作出[2015]11号《关于普安镇双江村三组与四组“纳贡”山林土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定：争议地“纳贡”所有权××村农民集体所有，林地使用权和林木所有权（含该地已被砍伐的林木）归王勋所有。潘科林认为，三都县政府在确权过程中，未向其送达“申请确权副本”，也未告知潘科林，在作出《处理决定》后亦未送达潘科林。2017年1月，因王勋向三都县法院起诉，潘科林才知道《处理决定》侵犯了自己的合法权益。为此，潘科林于2017年3月7日向黔南州政府申请行政复议，并阐明了延迟复议的事实和理由。依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条的规定，复议机关在收到复议申请后5日之内进行审查，不符合本法规定的不予受理，并书面通知申请人，否则应予以受理。潘科林在5日内收到复议机关的复议受理决定书，足以证明复议机关经审查，潘科林的申请符合行政复议法的规定，但复议机关在三个月后又以不符合行政复议法的规定为由，驳回潘科林的申请。综上，潘科林的申请合法有效。三都县政府作出的《处理决定》，将已发包的土地收回重新进行确权，违反了农民承包经营土地受法律保护的基本国策。为维护潘科林承包土地经营50年不变的合法权益，特诉至人民法院，请求：1.撤销三都县政府于2015年11月10日作出的三府裁处[2015]11号《处理决定》；2.潘科林复议申请合法,应予受理。一审法院认为，行政复议法第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“……经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，2018年2月8日废止）第六条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，本案潘科林对三都县政府作出的《处理决定》不服，应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。据此，在此类复议前置案件中，复议机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件。而复议机关黔南州政府对潘科林的行政复议申请是以超过法定复议期限，即不符合行政复议受理条件为由作出的驳回行政复议申请决定，并非对三都县政府的《处理决定》作出的复议决定，不属“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，因此，潘科林只能就该驳回行政复议申请决定提起诉讼，而不能直接针对原行政行为起诉。故潘科林不服三都县政府的《处理决定》直接提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围；潘科林将三都县政府列为共同被告，亦系错列被告。经法院予以释明，潘科林拒绝变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（四）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，2018年2月8日废止）第三条第一款第（一）、（三）项、第二款之规定，裁定驳回潘科林的起诉。一审案件受理费50元，退还潘科林。潘科林不服一审行政裁定，向本院提起上诉。上诉人潘科林上诉称：1.法律及司法解释未界定“复议申请不符合受理条件”的定义，原裁定认为“复议申请超法定复议期限”即为申请不符合受理条件，于法无据。且原裁定曲解并任意解读司法解释，裁判依据错误；2.根据行政复议法第十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条的明确规定，上诉人的复议申请符合受理条件；3.复议申请的法定期限还应当包含行政复议法第九条第一款、第二款的内容，上诉人在复议申请时已提出正当理由并提供证据，复议机关“受理通知”也表明复议申请符合受理条件，审理5个月后才送达“驳回决定书”，该驳回复议申请是复议机关单方面的意见，原审法院不应以此确定超申请法定期限。故请求：1.依法撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔27行初811号行政裁定；2.指令原审法院继续审理本案。被上诉人三都县政府答辩称，三都县政府于2015年11月9日作出《处理决定》后依法向各方当事人进行送达，送达过程中因潘科林不在，便由其孙潘兴文（1992年6月18日出生）于2015年11月24日代为签收。在法定期限内潘科林并未向黔南州政府提起行政复议申请，《处理决定》依法已生效，并对各方产生法律效力。上诉人提起的行政诉讼已超过诉讼时效。故请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人黔南州政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。第三人王勋陈述称：1.潘科林于2013年4月22日连夜盗砍王勋原种于争议地的全部林木，由此产生林木林地权属争议。纠纷发生后，普安镇政府、双江村、组委会组织双方多次协调未果。王勋于2013年8月24日向三都县政府提出确权申请，三都县政府组成工作组三纠办、林业局、林业公安多次深入实地调查，现场勘验，认真核实验证后，历时三年作出《处理决定》，告知了不服处理决定，在领取文件通知六十日内向黔南州政府申请行政复议，并向双方送达；2.2015年11月24日至2017年3月7日，超时效期一年多，潘科林未提出任何异议。且在王勋以潘科林为被告提起的民事诉讼案件2016年12月1日的开庭审理过程中，潘科林对处理决定真实性没有异议。处理决定依法已经生效，对各方当事人都发生法律效力。故请求：驳回上诉，维持原裁定。第三人燕高村村委会在二审法定期限内未提出书面陈述意见。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条，法释〔2015〕9号，2018年2月8日废止）之规定，经复议的案件，复议机关作为共同被告的情形限于复议机关对原行政行为经过实体方面的合法性审查，作出驳回复议申请或者复议请求的情形，若复议机关经审查认为复议申请不符合受理条件，其作出的驳回复议申请实质仅是进行了程序方面的审查，而对原行政行为本身并未予以实体性审查，故此种情形下的驳回复议申请复议机关并非共同被告。关于行政复议申请的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，包含适格的主体、具体的请求与理由、符合法定申请期限、属于行政复议范围、属于复议机关职责范围以及尚未进行复议或诉讼等。本案中，上诉人潘科林因不服被上诉人三都县政府作出的《处理决定》向被上诉人黔南州政府申请行政复议，黔南州政府经审查认为上诉人的行政复议申请超过了法定申请期限，并据此作出驳回行政复议申请决定书。因符合法定申请期限属于行政复议申请的受理条件之一，所以该驳回行政复议申请决定书属于以复议申请不符合受理条件为由予以程序性审查作出驳回决定的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条之规定，被上诉人黔南州政府与三都县政府不应当属于经复议维持的案件的共同被告情形。其次，根据行政复议法第三十条第一款的规定，涉及自然资源所有权或者使用权的行政确权决定属于行政复议前置行为，即对该行政确权决定提起的行政诉讼必须以已经过复议机关先行对其实体方面予以合法性审查为前提。本案中，上诉人潘科林对三都县政府作出的《处理决定》不服，在未经复议机关实体性审查的情况下诉至人民法院请求予以撤销不符合行政复议法第三十条第一款的规定。综上所述，上诉人将三都县政府、黔南州政府列为共同被告属于错列被告，经一审法院予以释明，仍拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项，法释〔2015〕9号，2018年2月8日废止）的规定，一审裁定驳回上诉人潘科林的起诉并无不妥。上诉人认为黔南州政府驳回行政复议申请决定属于维持决定的上诉理由并不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邱兴琼审判员  田一铭审判员  黄 瑶二〇一八年七月十二日法官助理张利利书记员严洪杰