安徽省黄山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖10行终45号上诉人（一审原告）潘春生，男，汉族，1963年3月11日出生，住安徽省黄山市屯溪区，经常居住地安徽省黄山市屯溪区阳湖镇黄口社区第二村民组**宅基地自建小棚。委托代理人章淳，安徽石镜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黄山市公安局屯溪分局，住所地安徽省黄山市屯溪区延安路**，组织机构代码证号00313920-0。法定代表人吴彤，局长。委托代理人张虎，该局法制大队民警。委托代理人徐文良，该局法制大队民警。上诉人潘春生不服黄山市公安局屯溪分局（以下简称屯溪公安分局）治安管理行政处罚一案，黄山市屯溪区人民法院于2015年7月28日作出（2015）屯行初字第00049号行政判决。潘春生不服，向本院提起上诉。本院于2015年12月29日作出（2015）黄中法行终字第00045号行政裁定，驳回潘春生的上诉。潘春生不服，向安徽省高级人民法院申请再审。安徽省高级人民法院于2017年12月18日作出（2017）皖行申1号行政裁定，指令本院再审。本院依法再审后于2018年4月19日作出（2018）皖10行再1号行政裁定：一、撤销本院（2015）黄中法行终字第00045号行政裁定；二、本案由本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人潘春生及其委托代理人章淳，被上诉人屯溪公安分局的副职负责人胡汉邦及其委托代理人张虎、徐文良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2014年6月11日，潘春生在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，潘春生随后被执勤民警送至马家楼分流中心。2014年6月15日，黄山市公安局黄口派出所对潘春生进行询问调查，并制作了询问笔录，认为潘春生到北京中南海周边非信访接待场所上访，扰乱公共场所秩序，情节严重，并告知潘春生拟对其于2014年6月11日在北京中南海周边非正常上访扰乱了公共场所秩序的违法行为作出行政拘留十日的处罚。2014年6月15日，屯溪公安分局作出黄屯公（黄口）决字[2014]第801号行政处罚决定书，决定对潘春生行政拘留十日并将决定书送达潘春生。潘春生不服，申请行政复议。黄山市人民政府行政复议决定维持了屯溪公安分局作出的处罚决定。潘春生遂向黄山市屯溪区人民法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认黄屯公（黄口）决字[2014]第801号行政处罚决定违法并依法撤销。2.本案诉讼费由屯溪公安分局承担。一审法院另查明：潘春生于2011年7月8日被黄山市公安局黄口派出所处以警告处罚。2014年5月12日因扰乱公共场所秩序被屯溪公安分局处以行政拘留七日的处罚。一审法院认为，屯溪公安分局对违反治安管理的行为人，有权依法作出行政处罚。潘春生于2014年6月11日在北京中南海周边非正常上访，扰乱了公共场所秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，本案潘春生户籍在屯溪公安分局辖区，故屯溪公安分局作为县级以上人民政府公安机关对本案有管辖权。训诫是公安机关对非正常上访人员的一种教育方式，不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的行政处罚的范畴，因此，潘春生关于屯溪公安分局在北京市公安局西城分局对其训诫后不能再对其进行行政拘留处罚的主张于法无据，不予认可。潘春生曾因扰乱公共场所秩序于2014年5月12日被屯溪公安分局处以行政拘留七日的处罚。屯溪公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项和第二十条第（四）项之规定对潘春生扰乱公共场所秩序，情节严重的违法行为作出行政拘留十日的处罚决定并无不当。潘春生的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告潘春生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘春生负担。宣判后，潘春生不服，向本院提起上诉称:一审判决缺乏基本事实的审查，证据不足，理应依法撤销，理由如下：一、潘春生前往北京信访，是因集体土地被征收，举报贪污及土地侵占遭打击报复等事项，该信访目的并不违反《信访条例》相关规定。二、潘春生走访经过中南海、天安门区域并未采取任何违法行为，且积极配合公安机关查问，未扰乱该场所的任何秩序。三、辖区派出所签发的《训诫书》为训诫和告知用途，并不能证明有违法行为和事实的存在。四、根据《训诫书》内容，拒不听劝阻、且情节严重的，才能依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处理。潘春生听从了派出所相应的劝告和安排，辖区公安机关也未作任何处罚。综上，涉案行政处罚决定混淆了信访的目的和行为，就信访中是否存在违法行为缺乏基本的证据支持。上诉请求：1.撤销黄山市屯溪区人民法院（2015）屯行初字第00049号行政判决；2.撤销屯溪公安分局黄屯公（黄口）决字[2014]第801号行政处罚决定；3.诉讼费由屯溪公安分局负担。屯溪公安分局答辩称:一、屯溪公安分局对潘春生作出的行政处罚事实清楚、证据确实充分，适用法律正确；一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。潘春生曾因2010年12月3日和2011年7月7日两次在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局训诫，并于2011年7月8日被黄山市公安局屯溪分局黄口派出所处以警告处罚。2013年3月9日潘春生因在美国使馆（美国驻中国大使馆）周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，又被北京市公安局朝阳分局训诫。2014年4月27日、2014年5月10日潘春生再次到北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，又被北京市公安机关训诫，并于2014年5月12日被屯溪公安分局处以行政拘留七日的处罚。潘春生明知北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留，但其不听劝阻，仍于2014年6月11日在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安机关训诫，其行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，已构成扰乱公共场所秩序。二、屯溪公安分局对该案依法具有管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。潘春生户籍所在地和居住地在黄山市××区，所信访的事由也与黄山市××区有关，因此，屯溪公安分局对该案件具有管辖权，有权对潘春生作出处罚。且北京市公安局西城分局府右街派出所虽是违法行为发生地的公安机关，但其有限警力应对来自全国各地大量非正常上访人员，无法逐一对其调查处理，故由违法行为人居住地管辖更为适宜。三、屯溪公安分局对潘春生的处罚并未违反“一事不再罚”的规定。根据《信访条例》第四十七条之规定，训诫是公安机关对非正常上访人员的一种教育方式。不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的行政处罚的范畴。北京市公安机关对潘春生违法行为训诫而未作出行政处罚，屯溪公安分局对潘出生的处罚并未违反“一事不再罚”的规定。综上，屯溪公安分局作出的黄屯公（黄口）行罚决字[2014]第801号行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、量罚适当。一审法院判决事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回潘春生的上诉请求。一审中，潘春生向法院提交了以下证据：证据一，潘春生身份证复印件，证明潘春生诉讼主体资格;证据二，行政处罚决定书，证明潘春生被行政处罚；证据三，行政复议决定书，证明潘春生对复议决定不服提起诉讼；证据四，北京市公安局西城分局《登记回执》、《政府信息不存在告知书》，证明潘春生在事发时没有违法行为；证据五，（2014）宝行初字第49号判决书，证明地方公安的处罚超越权限，屯溪公安分局无管辖权；证据六，署名为尚秀姿的《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》的文章；证据七，（2014）榆中行终字第00030号判决书，证明公安机关对潘春生处罚是错误的；证据八，北京公安给的训诫单，证明是告知用途，潘春生没有违法，没有非法事实存在;证据九，马家楼接济中心向全国人民和世界发出的声音是上为中央解忧，下为百姓解愁，并非违法交接场所，马家楼的主办单位是国家信访局。屯溪公安分局提交了以下作出被诉行政行为的证据、依据。事实方面证据:证据一，报案材料，证明报案情况;证据二，潘春生询问笔录，证明调查了解案件情况；证据三，工作说明，证明民警现场处置情况;证据四，训诫书，证明潘春生在中南海周边非访被训诫；证据五，人口信息，证明潘春生的户籍信息；证据六，查询记录，证明被处罚人身份情况及前科情况；证据七，前科情况，证明被处罚人前科情况。程序方面证据：证据八，公安行政处罚决定书，证明公安机关对该案的处理结果；证据九，调查报告，证明案件调查情况；证据十，受案登记表，证明案件依法受理;证据十一，受案回执，证明受案回执送达报案人；证据十二，传唤证，证明传唤情况；证据十三，光盘制作说明，证明对行为人询问、传唤、处罚告知、决定书送达、执行的视频资料说明；证据十四，行政处罚告知笔录，证明对行为人依法告知；证据十五，行政案件权利义务告知书、行政复议受理机构告知书，证明告知权利义务及复议途经；证据十六，行政拘留执行回执，证明行政拘留执行情况；证据十七，审批表，证明需要审批事项依法审批；证据十八，送达回执，证明依法送达情况；证据十九，行政复议决定书，证明本案复议情况。法律法规依据证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国信访条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》等，证明屯溪公安分局对潘春生作出处罚的法律依据。潘春生、屯溪公安分局向一审法院提交的证据已随案移送本院。二审中，双方所举的证据同一审。潘春生对屯溪公安分局提交的证据的质证意见除同一审外，补充意见为：对证据三，认为该证据系北京警方单方制作，潘春生在6月11日，仅仅在民警例行检查就被送往马家楼，潘春生根本不可能扰乱公共场所秩序;对证据八，认为不具有合法性，属于违法行政，且作出处罚证据不足，适用法律错误，应撤销。对证据九，认为不具有合法性。屯溪公安分局对潘春生提交的证据的质证意见同一审。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定，据此认定的案件事实本院予以确认。本院认为，潘春生多次在北京中南海周边非正常上访，不仅多次被北京市公安机关训诫，还多次受到公安机关的行政处罚。尤其是在2014年5月12日，因到北京中南海周边非正常上访，扰乱了中南海周边公共场所秩序，被屯溪公安分局处以行政拘留七日处罚后，明知在北京中南海周边非正常上访的行为本身已经违反《信访条例》的相关规定，构成扰乱公共场所秩序，仍于2014年6月11日，再次到北京中南海周边非正常上访。其被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，被执勤民警送至马家楼分流中心的事实，有北京市公安局西城分局训诫书、潘春生笔录等相关证据予以证实。屯溪公安分局据此认定潘春生在北京中南海周边非正常上访行为，违反《信访条例》，其行为已构成扰乱公共场所秩序，且情节严重，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项及第二十条第四项之规定对其作出给予行政拘留十日的处罚决定并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，屯溪公安分局作为违法行为人居住地公安机关，有权依法作出行政处罚。屯溪公安分局履行了受案调查、登记、询问、处罚前告知、决定及送达等法定程序，对潘春生的违法行为所作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，判决驳回潘春生的诉讼请求，符合法律规定。潘春生的上诉理由因无充分的事实和法律依据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘春生负担。本判决为终审判决。审判长  狄志国审判员  郑璐荪审判员  刘衍滨二〇一八年七月五日书记员  陈梦瑶附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。