山西省高级人民法院   行政裁定书   （2017）晋行终564号   上诉人（原审原告）王某，男，1957年9月19日出生，汉族，现住山西省朔州市。   委托代理人赫某，北京市华联律师事务所呼和浩特分所律师。   被上诉人（原审被告）朔州市平鲁区人民政府。   法定代表人马某，该区区长。   委托代理人董某，该区政府工作人员。   委托代理人赵某，山西业盛律师事务所律师。   上诉人王某因诉朔州市平鲁区人民政府不履行行政补偿法定职责一案，不服忻州市中级人民法院（2016）晋09行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，朔州市平鲁区前安家岭煤矿于1998年筹建。1998年11月18日，依法获得了工商部门核发的筹建许可证，负责人为原告王某。1993年6月20日，山西省地质矿产局为前安家岭腐煤矿颁发地延采证字1993第48号采矿许可证，开采矿种为腐煤，有效期自1993年6月至1994年6月止。1993年10月30日，中共周花板乡委员会发文任命王某为前安家岭腐煤矿矿长。1999年4月5日，周花板乡政府发文称，因前安家岭腐煤矿于1999年按照国务院精神被关闭，债务严重，乡政府无法支付，经与王某协商，将前安家岭腐煤矿的债务债权和周花板乡政府的股份全部转让给王某。1999年4月8日，前安家岭村委会与王某签订协议，前安家岭村委会同意将前安家岭腐煤矿占用的荒坡、荒地等转让给王某。   1997年11月4日，山西平朔安家岭露天煤炭有限公司与平鲁区人民政府签订了《关于平朔安家岭露天煤矿(平朔二期)平鲁区境内征地、搬(拆)迁总协议》，协议约定，征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。1999年，朔州市煤炭行业关井压产领导组办公室作出《关于印发全市取缔和关闭非法及布局不合理煤矿名单的通知》，平鲁区人民政府作出《关于上报关闭矿井和保留矿井名单的通知》，确认关闭本案煤矿。1999年10月15日朔州市煤炭行业关井压产领导组对关闭情况在《朔州日报》予以公告。   2007年10月9日，平鲁区人民政府作出《关于平朔煤炭工业公司安太堡、安家岭露天煤矿征地搬迁安置、补偿意见》，意见规定，国家政策性关闭的煤矿、腐煤矿、粘土矿、黑沙石矿等，由平朔公司按国家有关法规政策，占一个，协调解决一个。前安家岭腐煤矿关闭后，2009年被中煤平朔集团有限公司占用。2009年12月20日，前安家岭腐煤矿等8矿向平鲁区人民政府和平朔安家岭露天煤炭有限公司提出解决占用补偿问题。2010年5月4日，中煤平朔煤业有限责任公司规划发展部向前安家岭腐煤矿等8家矿业单位发函，请8家矿业单位提供单位具体情况和政府相关批文等资料。2010年7月7日，前安家岭腐煤矿等8矿再次向中煤平朔煤业有限责任公司提出解决补偿问题请求。2010年8月9日，中煤平朔煤业有限责任公司向平鲁区人民政府提出安家岭露天矿占用矿业单位情况及解决建议，建议平鲁区人民政府对8家矿业单位的合法性、关闭原因、权属进行确认，如确属原协议范围内的需补偿矿井，由平鲁区人民政府、平朔公司、矿主共同协商解决，经协商无法达成一致，可考虑采取法律诉讼方式解决。   2012年7月23日，平鲁区召开党政联席会议，会议议定，前安家岭腐煤矿等十多家已关闭矿井占用补偿问题，平鲁区人民政府处理无明确和完整的政策依据，属于平等民事主体的民事争议，且涉及到受偿主体、补偿边界等诸多法律问题的认定和处理，非政府职责范围，应由司法机关管辖，如各矿业公司坚持其诉求，建议通过司法途径解决。2012年11月6日，山西开盛会计师事务所向前安家岭腐煤矿出具审计报告，审计情况为：截止2012年10月20日止，前安家岭腐煤矿资产18312360元，负债18480119.55元，建矿投资款388万元，未支付的利息支出4820829.62元。2012年11月，王某作为原告，以中煤平朔集团有限公司作为被告，向朔州市中级人民法院提起民事诉讼，请求被告对强制拆毁了原告煤矿地面、地下建筑和设备赔偿损失43080948.81元。朔州市中级人民法院经审理认为，王某所主张赔偿的前安家岭腐煤矿，系平鲁区人民政府根据当时政策而实施的关闭矿井，该矿井的关闭属政府的政策性行政行为，补偿问题虽没有落实，且于2009年被中煤平朔集团有限公司占用，但王某与中煤平朔集团有限公司之间没有直接的民事法律关系，亦不属于人民法院受理范围，据此2013年7月22日作出(2013)朔中民初字第2号民事裁定，驳回了原告王某的起诉。王某不服向山西省高级人民法院提起上诉。2013年12月19日，山西省高级人民法院作出(2013)晋民终字第142号民事裁定驳回上诉，维持原审裁定。2016年7月25日，前安家岭腐煤矿向平鲁区人民政府申请解决行政补偿事宜，平鲁区人民政府未予以答复。   原审法院认为，根据原告王某的诉求，本案争议的焦点是平鲁区人民政府是否具有向王某所主张的前安家岭腐煤矿进行补偿的法定职责。对于关闭行为，双方均认为是基于《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》规定进行的。对于关闭补偿的主体，双方意见不一。根据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》国发[1998]43号文件规定，对于被补偿对象界定为合法开办小煤矿，对于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，补偿实施主体文件未予明确，通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。原告王某主张前安家岭腐煤矿的关闭系行政行为所致，其未向本院提交平鲁区人民政府为本案关闭补偿主体的法律依据，故原告王某请求审查平鲁区人民政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王某的诉讼请求。   王某上诉称，一、一审判决基本事实认定正确，但却未能正确的适用法律，导致判决结果错误。一审判决查明和认定的两个基本事实是：1、上诉人所属前安家岭矿的政策性关闭是由被上诉人直接实施的，是被上诉人实施的具体行政行为；2、前安家岭矿系上诉人合法开办，上诉人应依法获得补偿。因此，根据行政行为的相对性原则，被上诉人就应该是补偿主体，除非被上诉人拿出明确而相反的证据来证明其不是补偿主体。而此举证责任应该在被上诉人一方，而不应该强加给上诉人。二、根据国务院政策性文件规定，被上诉人也必然是补偿主体。《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国发[1998]43号文件)是本次政策性关闭小煤矿的法律依据，该文件明确规定了具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定并实施。由此可见，补偿的具体实施主体必然是相应的各级人民政府，具体到本案对前安家岭矿的补偿实施主体必然是被上诉人平鲁区政府。而一审判决却认为文件对补偿实施主体未予明确，此认知显然错误。三、根据与平朔公司签订的行政协议，被上诉人理应是补偿主体。1997年11月4日，被上诉人与平朔公司签订了《关于平朔安家岭露天煤矿(平朔二期)平鲁区境内征地、搬(拆)迁总协议》，协议约定，征地范围内所涉及的煤矿、腐煤矿、粘土矿和黑沙石矿，根据国家法律、政策规定，占用一个双方协商解决一个。2009年，前安家岭矿被政策性关闭10年后，被中煤平朔集团有限公司占用。综上所述，无论从政策性关闭具体行政行为实施方面讲还是从征地、搬迁总协议的签订与履行方面讲，被上诉人都具有对前安家岭矿给予补偿的法定职责，但被上诉人却拒绝履行和不予答复，其行为显属违法。因此，上诉人认为，一审判决在有关此方面的法律适用确有错误，应依法予以纠正。   本院经审理查明的事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议的焦点是被上诉人平鲁区人民政府是否具有对上诉人王某所主张的前安家岭矿进行行政补偿的法定职责。公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，起诉有事实根据是提起诉讼的法定条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。根据《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》国发[1998]43号文件规定，对于被补偿对象界定为合法开办小煤矿，对于关闭合法开办小煤矿适当补偿问题，补偿实施主体文件未予明确，通知规定具体补偿办法由省、自治区、直辖市制定并实施。本案中，上诉人王某主张前安家岭矿关闭之后的行政补偿应由被上诉人平鲁区人民政府负责，而上诉人王某没有提交平鲁区人民政府为本案补偿主体的法律依据，《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》国发[1998]43号文件中没有明确规定哪个行政机关应当对关闭合法开办小煤矿履行行政补偿的职责，没有明确规定关闭合法开办小煤矿给予适当补偿的补偿主体，故上诉人王某请求审查平鲁区人民政府未履行补偿职责行为的合法性并要求履行补偿职责的主张不能成立，其起诉不符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院对本案进行全面审查，并作出驳回其诉讼请求的判决，不符合上述法律规定，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定之规定，裁定如下：   撤销忻州市中级人民法院（2016）晋09行初24号行政判决；   二、驳回上诉人王某的起诉。   一、二审案件受理费各50元，返还上诉人王某。   本裁定为终审裁定。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一八年七月三十日   书记员 穆五谋