湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)鄂05行初31号原告徐泽惠，女，汉族，1950年1月27日出生，农民，住远安县。25委托诉讼代理人敖道春，女，汉族，1972年9月6日出生，住远安县，系原告长女。一般授权代理。25被告远安县人民政府，住所地：远安县鸣凤镇解放路**。法定代表人汤明，县长。出庭负责人蒋小丹，副县长。委托诉讼代理人崔丹，远安县人民政府法制办公室副主任。特别授权代理。被告宜昌市人民政府，，住所地：宜昌市沿江大道**法定代表人张家胜，市长。委托诉讼代理人江心，宜昌市人民政府法制办公室副主任。一般授权代理。委托诉讼代理人田炎林，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。原告徐泽惠诉被告远安县人民政府（以下简称远安县政府）、宜昌市人民政府（以下简称宜昌市政府）农村土地承包经营权证确权登记回复并行政复议一案，本院于2018年3月5日立案受理后，向被告远安县政府、宜昌市政府送达了起诉状副本，两被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将两被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭审理了本案，原告徐泽惠的委托诉讼代理人敖道春，被告远安县政府的副县长蒋小丹及县政府委托诉讼代理人崔丹，被告宜昌市政府的委托诉讼代理人江心、田炎林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2017年11月21日，被告远安县政府针对原告提出的土地确权登记申请作出《关于徐泽惠申请土地确权登记的回复》，该回复称：“我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，由县农村经济经营管理局具体负责开展，建议你向远安县农村经济经营管理局（以下简称远安县农经局）咨询或申请农村土地承包经营权确权登记颁证事宜，鸣凤镇人民政府（以下简称鸣凤镇政府）和双利社区村民委员会（以下简称双利委会）无进行农村土地承包经营权确权登记颁证的职权。”该回复并告知了原告远安县农经局的具体地址和联系电话。原告不服该回复申请复议后，被告宜昌市政府于2018年1月12日作出宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》，该复议决定认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第四条第三款，以及湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于印发的通知》（鄂办文[2015]21号）第五条第（七）项的规定，远安县农经局是远安县农村土地承包经营权确权登记发证工作的具体办理机关，远安县政府告知原告向远安县农经局咨询或申请，符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持远安县政府作出的回复。原告徐泽惠诉称：1、原告自2017年8月分别向双利委会、鸣凤镇政府咨询并书面申请要求办理土地承包经营权确权登记，均答复双利村的土地被被告远安县政府确定为红线范围，为了节约人力物力，减少浪费，拒绝对双利农户的土地确权登记。在此情况下，原告于2017年11月13日向被告申请确权登记颁证，被告却将确权登记颁证职责推给远安县农经局。虽远安县农经局是具体操作部门，但从鸣凤镇政府答复可以看出，决定双利村农民承包土地能否办理确权登记颁证的是被告远安县政府，被告作出的答复明显是在回避推责。2、原告于2017年11月向远安县农经局申请确权登记颁证，远安县农经局至今未作任何答复。据此，被告作出的回复明显是在推卸责任，宜昌市政府作出的复议决定明显认定事实错误。请求法院判决撤销远安县政府作出的回复，撤销宜昌市政府作出的复议决定，由远安县政府对原告等农户承包的土地予以确权登记颁证，并由二被告承担诉讼费用。被告远安县政府辩称：1、远安县政府已尽到了回复职责，且回复的内容符合政策精神和文件规定。2、原告已认同远安县政府作出的回复，其在收到回复后，向远安县农经局提出了土地确权登记申请，并将远安县政府作出的回复作为证据材料一并邮寄给远安县农经局。综上，远安县政府作出的回复符合实际情况，符合各级政策文件的规定，且原告已予以认同。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告宜昌市政府辩称：1、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款、湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于印发的通知》（鄂办文[2015]21号）第五条第七项、第八项的规定，远安县农经局是远安县农村土地承包经营权确权登记发证工作的具体办理机关，远安县政府告知原告向远安县农经局咨询和申请，符合前述规定。2、2017年11月30日，宜昌市政府复议机构收到原告邮寄的行政复议申请书，当日即审查受理，并分别向原告和远安县政府邮寄了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。在答复通知书规定的10日期限内，远安县政府向宜昌市政府提交了行政复议答复书和相关证据。2018年1月12日，宜昌市政府作出宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》并依法送达，整个行政复议程序均符合《行政复议法》及其实施条例的规定。综上，原告要求撤销远安县政府作出的回复和宜昌市政府作出的复议决定没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告全部诉讼请求。被告远安县政府依法向本院提交了以下证据：证据一、原告徐泽惠提交的《关于土地确权登记申请书》、邮寄申请书信封、远安县政府作出的《关于徐泽惠申请土地确权登记的回复》及邮寄《回复》的回执。证明原告向远安县政府申请确权登记，县政府及时作出了回复，回复程序合法。证据二、《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》第五条，湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于印发的通知》（鄂办文[2015]21号），远安县委办公室、县政府办公室《关于印发的通知》（远办文[2015]21号）。证明依照中央政策精神以及省、县两级党委政府的文件规定，远安县政府对远安县农村土地承包经营权确权登记颁证工作负有领导职责，但不具体办理确权登记颁证工作，具体经办部门是远安县农经局。远安县政府告知原告向远安县农经局咨询或提出申请，符合政策精神和文件规定。证据三、远安县政府办公室《关于印发的通知》（远政办发[2002]36号）、《中共远安县委机构编制委员会关于将县农经局划归县财政局管理的通知》（远编[2004]14号）、《中共远安县委机构编制委员会关于调整县财政局所属事业单位机构编制的批复》（远编[2012]49号）。证明对农村土地承包经营事项进行指导和管理是远安县农经局的职责，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，也是三定方案规定的远安县农经局的职责。证据四、2017年11月27日，原告向远安县农经局提交的《关于土地确权登记申请书》及邮寄申请书的信封，远安县农经局针对原告作出的《远安县农村土地承包经营权确权登记颁证工作来信（访）处理单》（编号：20170015）。证明原告认可了远安县政府作出的回复，在收到回复后，向远安县农经局提交了土地确权登记申请，远安县农经局已对原告作出信访处理，原告并未提出异议。原告对远安县政府提交的证据质证认为：证据一，真实性、关联性无异议，但不能达到其证明目的。原告只是要求远安县政府对土地确权登记颁证履职作出答复，原告认为颁证是县政府职责。证据二，真实性、关联性无异议，但鄂办文[2015]21号文的附件上公布的2015年已基本完成确权工作的县（市、区）名单上有远安县，这个内容是虚假的。因为远办文[2015]21号文件在之后的2015年7月10日才下发，也就是说《远安县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》2015年7月才制定出台，这说明鄂办文[2015]21号文件的附件是不真实的。该组证据不能达到证明目的。县政府对农村土地确权登记颁证工作不仅有引导职责，也具有管理、监督的职责，同时有确权颁证职责。证据三，真实性无异议，但不能达到其证明目的。被告把所有的工作职责都推给了农经局，认为确权登记工作不属于其工作职责是失职，对下属机关未履职也没有进行监管。证据四，真实性无异议，但与本案无关。原告从未收到过《信（访）处理单》，也不知晓。原告没有进行过信访，《信（访）处理单》是被告捏造的证据。这也说明县政府已承认自己授意下级部门及村组织对原告不予办理确权登记的事实。被告宜昌市政府对远安县政府提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告宜昌市政府依法向本院提交了以下证据：第一组证据：原告的行政复议申请书、原告向远安县政府提交的土地确权登记申请、远安县政府对原告申请作出的回复、原告身份证复印件。证明原告向宜昌市政府申请行政复议，提交了相关资料，该复议申请符合受案范围。第二组证据：《行政复议受理通知书》及送达回证、《行政复议答复通知书》及送达回证。证明宜昌市政府依法受理了原告提出的行政复议申请，并依法送达了相关文件。第三组证据：远安县政府提交的行政复议答复书、证据目录及相关证据。证明远安县政府在规定时限内向宜昌市政府提交了行政复议答复书、证据等有关资料。第四组证据：宜昌市政府作出的宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》及送达回证。证明宜昌市政府依法作出了行政复议决定并送达。原告对被告宜昌市政府提交的证据质证认为：第一组证据，真实性、关联性无异议，对远安县政府回复的合法性有异议，对证明内容无异议。第二组证据，真实性、关联性、以及证明内容均无异议。第三组证据中的远安县政府的证据目录，市政府仅提供了目录没有具体的证据材料，该证据不能达到其证明目的。其余证据都属于复印件，对其真实性原告无法判断，被告应该出示原件，让原告当庭予以质证。第四组证据，真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到其证明目的。被告远安县政府对宜昌市政府提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，并认为能达到其证明目的。原告就其主张向本院提交了以下证据：证据一，原告身份证复印件，证明原告的身份。证据二，原告向远安县政府提交的土地确权登记申请，证明原告向县政府提交了要求确权登记的履职申请。证据三，远安县政府对于原告申请作出的回复，证明县政府没有根据原告的申请履行颁证职责。证据四，宜昌市政府作出的宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》，证明其作出的复议决定不合法。证据五，1997年9月10日，原告家庭对位于鸣凤镇双利大畈小畈的土地与双利委会签订的《耕地承包合同》，该合同并经过了远安县鸣凤镇经营管理站的核实。证据六，原告家庭承包土地所处位置的卫星定位图和现状照片一张，证明原告承包土地的事实。证据七，远安县国土资源局作出的远国土资公开告知[2018]20号《政府信息公开告知书》，证明原告承包的土地不在征收的红线范围内。证据八，2018年2月5日，原告针对远安县农经局不履行确权登记颁证职责，向远安县政府邮寄的投诉书、以及远安县信访局对原告投诉作出的《不予受理告知书》，证明原告没有向任何机关进行信访，仅向远安县政府投诉远安县农经局不履职，进而证明远安县政府所提供的远安县农经局的《来信（访）处理单》是虚假伪造的。证据九，鸣凤镇政府2017年12月4日对原告作出的鸣政信公开字（2017）45号《政府信息公开答复书》，证明原告曾向鸣凤镇政府申请公开“双利一组被县政府确定为土地征收范围依据”的信息，鸣凤镇政府答复“双利一组被县政府确定为土地征收范围，暂缓土地确权登记工作。”从而证明鸣凤镇政府得到了远安县政府的授意，拒绝为原告颁证。对于原告提交的证据，远安县政府质证认为，证据一，由于原告提交的是复印件，故对其真实性持有异议，但对原告的身份不持异议。证据二的真实性、合法性、关联性无异议。证据三、证据四的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到其证明目的。证据五，由于原告未提交承包合同原件，故对其真实性、合法性、关联性均有异议。本案原告向远安县政府申请土地确权登记，县政府并没有否认原告具有申请的权利，因此原告是否承包土地与本案无关，该证据亦与本案无关。证据六，因为原告没有提供其承包地卫星定位图和照片的证据来源，因此对其真实性、合法性、关联性均有异议。证据七，真实性、合法性无异议，但该证据与本案无关联性，其证明目的也与本案无关。证据八，真实性无异议，合法性、关联性均有异议，与本案无关，不能达到原告证明目的。证据九，真实性无异议，合法性、关联性有异议，鸣凤镇政府不是法定的确权登记颁证部门，无权对是否颁证作出答复，其答复内容是错误的，不能达到原告的证明目的。被告宜昌市政府同意远安县政府对原告举证的质证意见。本院认为，原告对远安县政府提交的证据一、三、四，以及证据二中远办文[2015]21号文件的真实性均无异议，本院据此对前述证据的真实性予以认可；原告对远安县政府提交的证据二鄂办文[2015]21号文件附件的真实性提出异议，认为远安县政府没有完成农村土地承包经营权证确权登记工作，湖北省2015年已基本完成确权工作的县（市、区）名单上不应该有远安县。对此，本院认为，远安县政府提交鄂办文[2015]21号文的主要目的是为了证明湖北省的农村土地承包经营权证颁发工作的具体经办部门是各县（市、区）农村经济经营管理部门，该文件能达到其证明目的，且原告并未对该文件主文内容的真实性提出异议，本院据此对该文件主文内容的真实性以及证明目的予以认可。关于被告宜昌市政府提交的证据，原告对于第一组、第二组、第四组证据的真实性无异议，本院据此对前述证据的真实性予以认可；第三组证据，原告认为宜昌市政府仅提供了远安县政府在复议答复时的证据目录，并无具体的证据材料，其余证据均属复印件，对其真实性无法判断。对此，本院认为，宜昌市政府在法定期限内举证时，已向本院出示了所有证据原件，经本院核对后，留存的复印件提交本院，该组证据的真实性本院予以认可。至于宜昌市政府未一并提交远安县政府证据目录中的所有证据，但通过审查宜昌市政府作出的宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》，可以看出宜昌市政府是在对原告以及远安县政府所举证据进行全面审查的基础上，作出的行政复议决定。关于原告提交的证据，尽管原告提交的证据一、证据五是复印件，二被告对证据的形式提出了异议，但对证据内容的真实性并未提出明确异议。其余证据，二被告对证据内容的真实性均无明确异议。本院据此对原告提交证据的真实性予以认可。根据采信的证据以及当事人各方在庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：1、2017年11月13日，原告向被告远安县政府邮寄《关于土地确权登记申请书》，该申请书以原告所在的双利委会、以及鸣凤镇政府未依原告申请，在双利开展土地确权登记工作为由，请求远安县政府责令双利委会、鸣凤镇政府对原告及双利村民现耕种的承包地履行确权登记的职责和义务，并请求远安县政府依据2013年1月31日下发的中央一号文件精神，对原告所在双利承包地全面开展土地确权登记颁证工作。2017年11月21日，远安县政府针对原告提出的申请作出《关于徐泽惠申请土地确权登记的回复》，该回复称：“我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，由县农村经济经营管理局具体负责开展，建议你向远安县农经局咨询或申请农村土地承包经营权确权登记颁证事宜，鸣凤镇政府和双利委会无进行农村土地承包经营权确权登记颁证的职权。”该回复并告知了原告远安县农经局的具体地址和联系电话。2、原告不服远安县政府作出的回复，于2017年11月25日向被告宜昌市政府申请行政复议，请求撤销远安县政府作出的回复，责令远安县政府相关部门履职，对原告家庭承包的土地予以确权登记颁证。宜昌市政府于2017年11月30日对原告作出《行政复议受理通知书》，并于同日对远安县政府作出《行政复议答复通知书》，上述《通知书》均于2017年12月5日以特快专递方式交付邮寄。2017年12月14日，远安县政府向宜昌市政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。宜昌市政府经审查复议，于2018年1月12日作出宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》，维持了远安县政府作出的回复。该复议决定2018年1月15日以特快专递方式分别交付邮寄给徐泽惠和远安县政府。3、原告不服远安县政府作出的回复和宜昌市政府作出的复议决定，于2018年1月29日向本院提起行政诉讼，请求法院依法支持其诉请。另查明：1、2017年11月27日，原告以邮寄方式向远安县财政局（农经局）负责人提交了土地确权登记颁证申请一份，根据原告自己在信封上记载的内容，同时邮寄的材料还有：远安县政府对原告作出的回复、原告身份证复印件以及原告要求公开所测承包地土地登记情况申请表一份。针对原告的申请，《远安县农村土地承包经营权确权登记颁证工作来信（访）处理单》（编号：20070015）载明的办理结果是：徐泽惠承包土地3.24亩位于南门安置小区院墙外，在当代普药项目启动后就纳入了规划征收范围内，双利对规划范围内的土地一律暂缓确权，承包户手中的老经营权证依然有效。2、根据原告在庭审中的陈述，原告在向远安县农经局提交土地确权登记申请后，远安县农经局未对其作出正式回复。原告为此向被告远安县政府提交了《关于远安县农经局不履行土地确权登记颁证职责投诉书》，恳请远安县政府责令远安县农经局履职，对原告及双利村民现所耕种的承包地予以确权登记颁证。远安县信访局于2018年2月28日作出《不予受理告知书》（编号：JF2018008），告知原告：“您于2018年2月13日提出的对远安县农经局不履行土地确权登记颁证职责的信访事项，依法应当通过行政复议途径解决。根据《信访条例》规定，请您向远安县法制办公室提出。”本案庭审过程中，远安县政府的委托诉讼代理人陈述，原告已经就远安县农经局的不作为行为，向远安县政府申请行政复议。本院认为，本案被诉的行政行为，一是远安县政府针对原告的确权登记申请，于2017年11月21日作出的《关于徐泽惠申请土地确权登记的回复》，二是宜昌市政府2018年1月12日作出的宜复决字[2018]4号《行政复议决定书》，当事人各方争议的焦点问题是：1、远安县政府对原告作出的回复内容是否合法，2、宜昌市政府作出的维持远安县政府回复的复议决定是否合法。2018年4月13日，本院收到原告邮寄的要求追加远安县农经局、鸣凤镇政府、双利委会为本案被告和第三人参加诉讼的申请书。据此，本案首先应对原告提出的追加当事人申请能否得到支持进行审查，其次再对本案当事人各方争议的焦点问题进行论述。针对原告提出的追加当事人的申请。经审查，本院认为，由于原告申请的单位和组织既不是本案被诉行政行为的作出机关，亦非被诉行政行为的利害关系人，不符合法定的追加被告和第三人的条件，据此，原告要求追加远安县农经局、鸣凤镇政府、双利委会为本案被告和第三人的申请，不能得到本院支持。针对本案当事人各方争议的焦点问题。经审查原告向远安县政府提交的《关于土地确权登记申请书》，原告向远安县政府申请的具体事项是：1、责令双利委会、鸣凤镇政府对原告及本村村民现耕种的承包土地确权登记履行其职责和义务。2、请求远安县政府对原告所在双利承包地，依据2013年1月31日下发的中央一号文件精神，全面开展农村土地确权登记颁证工作，给予确权登记颁证。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条以及第七条的规定，县级以上地方人民政府是农村土地承包经营权证的颁证机关，但县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。具体操作程序是：乡（镇）人民政府农村经营管理部门对上报的申请颁证的材料进行初审，县级以上地方人民政府农业行政主管部门予以审核，并对符合规定的申请材料，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于印发的通知》（鄂办文[2015]21号）第五条第（七）项、第（八）项进一步明确了湖北省的农村土地承包经营权证颁发工作，按照“一户一簿原则，由县（市、区）农村经营管理部门建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿”，“依照土地承包经营登记簿记载的内容，由县级人民政府颁发土地承包经营权证。”由此可见，被告远安县政府虽然是农村土地承包经营权证的最终颁证机关，但最初的审核和建立土地承包经营权登记簿则是远安县农经局的工作职责，远安县农经局应是远安县农村土地承包经营权登记发证的具体经办机关。据此，远安县政府在回复中告知原告“我县农村土地承包经营权确权登记颁证工作，由县农经局具体负责开展，建议你向远安县农经局咨询或申请农村土地承包经营权确权登记颁证事宜”，并告知了原告远安县农经局的具体地址和联系电话。远安县政府的回复符合前述规定，并无不当。宜昌市政府经复议，决定维持远安县政府作出的回复，其复议决定正确，且程序合法。至于原告提出，其根据远安县政府的回复，向远安县农经局提出土地确权登记申请后，远安县农经局未回复亦未履行相应的审核登记职责的主张。据庭审查明的事实，原告已针对远安县农经局的不作为行为向远安县政府申请行政复议，远安县农经局是否存在不作为，原告的诉求是否能得到支持，远安县政府经复议将会作出明确结论，该事项不属于本案的审理范围。综上，远安县政府针对原告提出的农村土地承包经营权确权登记申请作出的回复符合法律和相关规定，宜昌市政府复议维持远安县政府作出的回复并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条之规定，判决如下：驳回原告徐泽惠的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由原告徐泽惠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  甘 杨审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一八年七月十九日书 记 员  陈 悦