山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终230号   上诉人（一审原告）王建国，男，汉族，1957年10月2日出生，住山西省太原市。   委托代理人王芦，山西真强律师事务所律师。   委托代理人甘国斌，山西真强律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）太原市杏花岭区人民政府，住所地山西省太原市杏花岭区胜利街**。   法定代表人李文权，职务区长。   委托代理人宿根生，太原市杏花岭区法制办工作人员。   委托代理人张宇，太原市杏花岭区杏花岭法律服务所法律工作者。   被上诉人（一审被告）太原市国土资源局杏花岭分局，，住所地山西省太原市杏花岭区府西街**   法定代表人王荣胜，职务局长。   第三人殷爱生，男，汉族，1956年4月13日出生，住山西省太原市。   上诉人王建国因要求撤销集体土地使用证诉被上诉人太原市国土资源局杏花岭分局、太原市杏花岭区人民政府及第三人殷爱生一案，阳泉市中级人民法院于2017年11月20日作出（2017）晋03行初290号行政裁定。王建国不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   一审原告王建国诉称，1987年8月10日，原告母亲刘玉珍与阳曲县侯村乡张拔村民委员会（以下简称张拔村委会）订立转让房院契约。张拔村委会将西涧河村涧河北岸北城看守所以东，市园林局迁民用房以南，占用面积300平方米的土地，以及地上三间房屋，一间厨房，一座大门转让给原告母亲刘玉珍。现原告父母均已死亡，该土地使用权及地上房屋应作为遗产继承。其他合法继承人均已表示放弃继承权，该土地使用权及地上房屋应属原告所有。2017年，原告预为该土地办理使用权证时，才得知被告太原市杏花岭区人民政府已为第三人殷爱生办理了杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证。为维护原告的合法权益，特诉请法院依法撤销被告太原市杏花岭区人民政府为第三人殷爱生颁发的杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证。   一审被告太原市杏花岭区人民政府辩称，1.太原市杏花岭区人民政府为殷爱生颁发的杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证的行为合法。涉案土地是由村委会分配给殷爱生使用的，且经过了中涧河乡政府的同意，颁证行为合法有效。且涉案土地属太原市杏花岭区中涧河乡中涧河村集体土地，张拔村委会与刘玉珍的转让协议无效。2.一九七九年八月太原市革委会批复不能作为土地使用权和房屋所有权主张的依据。该批文中并没有明确指明涉案土地划归为张拔村委会所有。原告王建国仅以张拔村委会与刘玉珍无效的土地转让协议来主张权利，无法律依据。3.原告主体资格不适格。因张拔村委会与刘玉珍的转让协议无效，继承法律关系亦不存在。涉案土地与原告无关。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。   一审被告太原市国土资源局杏花岭分局辩称，1、太原市国土资源局杏花岭分局于1999年按照太原市杏花岭区人民政府办公室杏政办发〔1999〕55号关于印发《一九九九年太原市杏花岭区农村宅基地年检工作方案》的通知，开展了全区宅基地年检和宅基地清查补办工作。经查，涉案宅基地上房屋是殷爱生于1990年所建但未办理宅基地证。根据太原市杏花岭区人民政府办公室杏政办发〔1999〕73号关于印发《全区农村宅基地年检工作若干问题的补充规定》的通知和太原市杏花岭区人民政府办公室杏政办发〔1999〕73号《关于中涧河乡中涧河村补办村民建房占用土地的批复》，及《土地登记规则》之规定，由殷爱生个人申请和提交的《宅基地审批表》和《居民宅基地用地登记申请调查审批表》在经村委会、中涧河乡政府和太原市杏花岭区人民政府审核盖章后，太原市国土资源局杏花岭分局为殷爱生办理宅基地使用证是合法的。2、涉案宅基地属中涧河村委会集体所有，与张拔村村委会无任何关系，原告主张无事实依据。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。   第三人殷爱生述称，1、杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证是经过村民代表大会讨论通过，由村委会、乡政府、区政府逐级审核后，于2000年12月下发的，被告太原市杏花岭区人民政府的颁证行为合法有效。2、原告的母亲与张拔村委会的转让房院契约属无效协议，原告和原告的母亲对涉案土地无实体权利。阳曲县张拔村委会并无涉案集体土地的使用权，且一九七九年六月太原市革委会批复涉案地块为临时用地，只准积肥社员及车辆停宿。而该村在1987年因生产方式发生变化，已经不再需要使用该土地。涉案土地的所有权和使用权已经归还至中涧河村委会。3、因原告的母亲与张拔村委会的转让房院契约是无效的，现原告主张30年前一项不存在的或者说是违法的权利，不应受到法律保护。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。   一审查明，1979年8月9日，太原市革命委员会城市建设管理局批准阳曲县侯村张拨生产大队积肥社员及车辆用地，临时占用涧河北岸，北城看守所以东，市园林局迁民用房以南，占用空地300平米。1987年8月10日，原告母亲刘玉珍与阳曲县侯村乡张拔村民委员会订立转让房院契约，约定张拔村委会将西涧河村涧河北岸北城看守所以东，市园林局迁民用房以南，占用面积300平方米的土地，以及地上三间房屋，一间厨房，一座大门转让给原告母亲刘玉珍。刘玉珍与王惠民系夫妻，婚后育有王建萍、王建华、王建国，王建业，王二平五个子女。2008年12月25日，王惠民死亡。2014年3月5日，刘玉珍死亡。1999年，太原市杏花岭区人民政府进行全区农村宅基地年检工作。2000年，杏花岭区政府清查历史遗留问题，对宅基地年检工作中清查出的村民违法占地，补办用地手续。同年，经第三人殷爱生申请，村乡两级证明，被告太原市杏花岭区人民政府为其颁发了杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证。原告王建国认为被告太原市杏花岭区人民政府的颁证行为违法，遂提起本诉。   一审认为，1、关于原告王建国的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。根据《最高人民法院行政审判庭关于对如何理解〈关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释〉第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》（[2007]行他字第25号）“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间”之规定,本案起诉期限应按法释[2000]8号《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”确定。太原市杏花岭区于1999年就开展了农村所有宅基地年检和清查补办工作，并处理历史遗留问题。原告王建国母亲刘玉珍未主张相关权利。2000年12月，经审查后，被告太原市杏花岭区人民政府为第三人殷爱生颁发了杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证。原告王建国一家至迟应于2001年既已知道该集体土地使用证的登记内容，但其并不知道诉权和起诉期限，起诉期限应从2001年起算，于2003年届满。而原告王建国于2017年才向法院提起行政诉讼，明显超过了法定起诉期限。2、关于原告王建国的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告王建国提交的证明涉案地块属阳曲县张拨村委会的证据主要是太原市革命委员会城市建设管理局文件并革城建字（79）第39号关于金属焊接厂安置张拨生产大队积肥社员车辆用地的批复，但该批复明确是临时占用。因原告王建国并无直接证明其取得涉案土地宅基地使用权的相关证据，故原告与所诉行政行为在法律上没有利害关系，不符合行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告王建国的起诉;案件受理费50元，退还原告王建国。   王建国不服一审裁定，上诉称，杏花岭集用(2000)字第0702097455号集体土地使用证所涉土地不属于太原市杏花岭区中涧河乡中涧河村村民委员会所有。案涉土地原为城市空地，不是农村集体土地，原土地权利人为阳曲县侯村公社张拨生产大队(现阳曲县侯村乡张拨村民委员会)，后转给上诉人母亲刘玉珍。上诉人已经合法取得涧河北岸，北城看守所以东，市园林局迁民用房以南，300平米土地使用权和房屋所有权。二被上诉人无权将涧河北岸，北城看守所以东，市园林局迁民用房以南，300平米土地使用权审批给第三人殷爱生，杏花岭集用(2000)字第0702097455号集体土地使用证应该予以撤销。上诉人的起诉符合《行政诉讼法》第四十九条规定且没有超过诉讼时效期间。二被上诉人在没有经过上诉人母亲同意且不知情的情况下，给第三人殷爱生颁发杏花岭集用(2000)字第0702097455号集体土地使用证的具体行政行为有直接利害关系。上诉人的起诉没有超过诉讼时效。请求：l、依法撤销山西省阳泉市中级人民法院(2017)晋03行初290号行政裁定；改判二被上诉人撤销杏花岭集用(2000)字第0702097455号集体土地使用证，责令二被上诉人重新作出具体行政行为。2、本案诉讼费由二被上诉人承担。   被上诉人辩称，杏花岭集用(2000)字第0702097455号集体土地使用证所涉土地属于太原市杏花岭区中涧河乡中涧河村村民委员会所有。国土局是涉案土地唯一的合法行政登记机关，区政府对此承担登记造册及核发转入，是当地的有权机关。上诉人的起诉超过了起诉时效。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，同意一审的裁判理由。请求维持原审裁定，驳回上诉。   本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的焦点问题是上诉人王建国提起行政诉讼是否超过了法定的起诉期限。从起诉期限制度设立的价值和意义来看，其一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系；另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。从法律的规定来看，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。从查明的事实来看，上诉人王建国于2017年向法院提起行政诉讼，对于起诉期限问题，其在本案询问中提出的理由是“这个事情就是我母亲一直经手的，我和我哥都不知道。对方占了这个地以后，直到这块地方拆迁（2017年）才知道这个事情，拆迁办告诉我这块地殷爱生占的了”，被上诉人则对此抗辩“太原市杏花岭区于1999年就开展了农村所有宅基地年检和清查补办工作，并处理历史遗留问题，原告王建国母亲刘玉珍未主张相关权利，2000年12月，经审查后，被告太原市杏花岭区人民政府为第三人殷爱生颁发了杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证，原告王建国一家至迟应于2001年既已知道该集体土地使用证的登记内容。其提起诉讼的起诉期限应从2001年起算，于2003年届满，而原告王建国于2017年才向法院提起行政诉讼，明显超过了法定起诉期限。”本院认为，本案中上诉人王建国所主张的权利是来源于其母刘玉珍，其享有的权利应当在其母享有的权利范围之内。依据现有的证据，1999年太原市杏花岭区开展农村所有宅基地年检和清查补办工作、2000年12月太原市杏花岭区人民政府为第三人殷爱生颁发了杏花岭集用（2000）字第0702097455号集体土地使用证的情况属实，因王建国母亲刘玉珍一直未主张相关权利，故上诉人王建国的起诉期限如何计算也应与其母一致，起诉期限应从2001年起算，于2003年届满。结合王建国于2017年向法院提起行政诉讼的事实，其起诉确实已超过法定起诉期限，故一审法院的认定事实清楚，并无不当。   综上，上诉人王建国的上诉请求缺乏证据支持，一审法院裁定驳回起诉，于法有据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 李 强   审判员 李克恭   审判员 刘晓芬     二○一八年七月十九日   书记员 吴 婷