云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）云23行初7号 原告南华攀星野生菌产业开发有限公司。住所地：南华县龙川镇龙坪南路。主要办事机构所在地：四川省成都市天府大道北段**金融城**楼。统一社会信用代码：915323246708621287。 法定代表人张泽仁，系总经理。 委托诉讼代理人王钧杰，系公司工作人员。 被告（复议机关）楚雄彝族自治州人民政府。住所地：楚雄市开发区丰胜路**。 法定代表人迟中华，系州长。 委托诉讼代理人高明新，楚雄彝族自治州人民政府政策研究和法制办公室副主任。 委托诉讼代理人连勇，云南精益律师事务所律师。 第三人昆明向平破产清算有限公司。住。住所地：昆明市环城东路******办公地点：南华县体育馆三楼。统一社会信用代码：915301007755106474。 法定代表人：刘向平，系董事长。 委托诉讼代理人张秀芳，系公司工作人员，现为南华攀星公司破产管理人工作人员。 委托诉讼代理人沈军，系公司工作人员，现为南华攀星公司破产管理人工作人员。 原告南华攀星野生菌产业开发有限公司（以下简称南华攀星公司）诉被告楚雄州彝族自治州人民政府（以下简称楚雄州政府）土地使用权行政复议决定三案，本院于2018年2月22日以（2018）云23行初5、6、7号案立案后，于3月15日向被告楚雄州政府送达了起诉状副本、应诉通知书及负责人出庭通知书。审理过程中，昆明向平破产清算有限公司（以下简称向平公司）作为南华攀星公司的资产管理人与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月10日、6月21日公开开庭合并审理了三案。原告南华攀星公司的委托诉讼代理人王钧杰，被告楚雄州政府的出庭负责人李永军及委托诉讼代理人高明新、连勇，第三人向平公司的委托诉讼代理人张秀芳、沈军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告南华攀星公司起诉请求：确认被告楚雄州政府作出的云楚政行复决字〔2017〕第8号行政复议决定书遗漏审查事项，请求楚雄州政府补充审查遗漏事项。事实及理由：一、原告不存在《闲置土地处置办法》第二条所称的“闲置土地”。1.原告于2009年4月20日、2009年8月27日以招拍挂手续取得土地后，分别签订电子监管号为：5323242009800029、5323242009800038、5323242009800186的三份《国有建设用地使用权有偿出让合同》共520亩土地使用权。用于整体开发“云南南华野生菌物流加工出口基地”一期项目。三份《出让合同》项下已完成建设用地面积约330亩，占总用地面积（520亩）的63.46%，超过三分之一；项目总投资超过3亿元，超过总投资额的25%，合同项下土地不具备认定闲置土地的法定事实条件。2.三宗土地在分宗登记时，未重新签订合同，也未重新确认开工时间。因此，该三宗地不存在确定的动工开发时间，也就不具备认定为闲置土地的法定时间条件。二、南华县政府作出的被诉行政行为没有考虑原告的法定免责事由。下列事实证明，即便认定三块土地闲置，也是政府及其有关部门的行为造成的，不适用“企业原因处置方式”，只适用“政府原因处置方式”。1.依据《土地管理法》第三十七条第二款的准用性规则，《房地产管理法》第二十六条的“除外规定”是：“但是，因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”，《闲置土地处置办法》第十四条亦有类似规定。南华县政府的被诉行政行为没有对“除外规定”事实进行审查，从而没有基于事实对被诉行政行为适用法律是否正确进行审查。依据最高人民法院行政审判庭编纂的《中国行政审判案例》第二卷第68号指导案例，无偿收回闲置土地决定应以相对人不存在免责事由为前提。2.原告签订的三份《国有建设用地使用权有偿出让合同》中均载明：“现状土地条件：三通一平”。事实是原告填了50万立方土，至今土地都仍未做到“三通一平”的“平”。同时，在取得土地使用权时，三宗土地的“三通”也未做到。另外，也没有全部做到征地安置、青苗补偿等法定义务，属政府及其有关部门的行为造成的。3.项目园区内一直存在一条110KV高压线和一条10KV高压线，严重妨碍了原告的项目建设，属政府及其职能部门的行为造成的动工开发迟延，致使原告不能继续建设。110KV高压线塔在2015年12月9日才予以拆除，10KV高压线至今仍在项目现场。4.国土红线与规划红线错位造成原告无法继续建设项目，是因政府及其有关部门的行为造成的。5.2014年，南华县因铁路拆迁安置而搬至原告项目旁的拆迁安置补偿用地已占用原告土地，再次妨碍了原告继续建设，这是因政府及其有关部门的行为造成的。三、南华县政府清楚知晓被诉行政行为中认定事实的核心所在，但其故意不予审查，屡次作出错误行政行为。若对本案核心事实不予判定，将会造成南华县政府无休止地作出相同行政行为，造成原告诉累，增加原告损失，侵害原告合法权益。四、被告楚雄州政府作出的行政行为因南华县政府隐瞒、隐藏事实，从而遗漏审查事项，请求楚雄州政府补充审查遗漏事项。据此，原告诉讼请求有理、有据，且符合法律规定，恳请人民法院予以支持，维护原告合法权益。 原告南华攀星公司向本院提交以下证据材料：1.南华县政府与南华攀星公司关于“中国南华野生菌王国”项目投资建设协议;2.中国南华野生菌王国项目一期建设补充协议;3.国有建设用地使用权出让合同（3份）;4.2009、2011、2012年的土地证;5.土地证历次变更示意图;6.关于“云南南华野生菌王国物流加工出口基地”项目部分用地变更用途及土地证分割的请示;7.南华县国土资源局关于对南华攀星公司土地用途变更的请示;8.南华县政府关于变更南华攀星公司土地用途的批复；9.2013年度审计报告;10.项目已建设面积示意图，证据1至10欲综合证明南华县政府认定涉案土地为闲置土地是不合法的;11.中共南华县委“野生菌”项目启动建设办公室会议纪要;12.南华县政府关于调整充实南华县野生菌王国项目建设指挥部及指挥部办公室成员的通知;13.土地原始地貌照片;14.野生菌王国项目建设情况专报（第20期）;15.南华县政府专题办公会议纪要;16.两条高压线示意图;17.项目现场照片1张;18.项目现场照片3张;19.项目现场照片4张；20.关于请求指定供电线路搬迁路径的请示（南攀司字〔2010〕22号）;21.关于110KV和10KV供电线路搬迁路径的请示（南攀司字〔2010〕47号）;22.南华县建设局对南攀司字〔2010〕47号的批复;23.野生菌王国项目建设情况专报（第1期）;24.云南电网公司楚雄供电局关于南华南华攀星公司项目园区110KV线路迁改的复函（楚电生〔2010〕101号）;25.中共南华县委常委会议纪要;26.南华县野生菌王国项目建设指挥部会议纪要（第2期）;27.南华县野生菌王国城区110千伏输电线路迁改工程施工合同;28.南华县野生菌王国110千伏高压线迁改工程说明;29.10KV高压线现场照片;30.项目规划红线与国土红线错位示意图;31.南华县政府关于事实云南南华野生菌物流加工出口基地项目建设性详细规划修改的批复;32.楚雄州规划局关于《云南南华野生菌物流加工出口基地修建性详细规划修改》的审查意见;33.南华县政府关于成立野生菌物流园规划编制工作领导小组的通知;34.南华县野生菌王国项目建设指挥部会议纪要（第2期）;35.关于确定规划红线的申请（南攀司请〔2013〕第04号）;36.县住建局关于对修改《云南南华野生菌物流交工出口基地修建性详细规划》的回复;37.南华县野生菌产业开发有限公司101-0E-07-27-3号宗地开发利用现状测量报告;38.南华县野生菌物流加工出口基地项目进展情况报告（云南商务之窗·南华县商务局供稿）;39.南华县野生菌物流加工出口基地项目进展情况报告（新浪网·南华县宣传部供稿）;40.南华县野生菌王国物流加工出口基地项目建设有序推进;41.南华县三项措施推进野生菌王国建设项目，证据11至41欲综合证明土地闲置是因为相关职能部门的行为造成，南华县政府对该事实没有进行认定，楚雄州政府作出复议时没有审查;42.2013年度审计报告，欲证明原告的投资超过3亿，南华县政府应赔偿相关损失。 被告楚雄州政府答辩称，一、本案所诉的具体行政行为已经撤销，不具备可诉性；二、我方已经对南华县政府的决定予以撤销，其把我方当作被告一并起诉是不合理的，程序混乱。请求依法驳回原告的起诉。 被告楚雄州政府向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明;2.云楚政行复决字〔2017〕第9号复议决定书;3.行政复议申请书;4.行政复议决定书送达回证，证据1-4欲综合证明楚雄州政府作出的复议决定主体适格,认定事实清楚，程序合法。 第三人向平公司陈述，同意维持楚雄州政府作出的云楚政行复决字〔2017〕第8号行政复议决定书。 第三人向平公司未提交证据。 经庭审质证，原告南华攀星公司对被告楚雄州政府提交的所有证据的三性均认可，对证明目的也认可，但其认为行政复议决定有遗漏审查的事项。第三人向平公司对被告楚雄州政府提交的所有证据的三性均无异议。被告楚雄州政府对原告南华攀星公司提交的证据质证认为，对证据1至41的真实性、合法性无异议，关联性有异议，均不能证实原告主张；对证据42的三性均不认可。第三人向平公司对原告提交的证据的质证意见与被告楚雄州政府的质证意见一致。 本院对原、被告提交的证据材料分析认证如下，原告南华攀星公司提交的证据1-41具备真实性、合法性，但不能证明其主张；证据42不具备证据三性，本院不予采信。被告楚雄州政府提交的证据1-4具备证据三性，本院予以采信。 经审理查明，2009年4月20日，南华县国土局与南华攀星公司签订了电子监管号为5323242009B00029（宗地号E-07-24，面积45349㎡，用途工业用地）、5323242009B00038（宗地号E-07-25，面积102028㎡，用途住房用地）的二份国有建设用地使用权出让合同。2009年8月27日，南华县国土局与南华攀星公司签订了电子监管号为5323242009B00186（宗地号E-07-26，面积199883㎡，用途商业用地）的国有建设用地使用权出让合同。南华攀星公司于2009年4月30日取得南国用（2009）第155号（宗地号101-0E-07-26，面积45349㎡，用途工业用地）和第156号（宗地号101-0E-07-25，面积102028㎡，用途住宅用地）土地证，于2009年9月4日取得南国用（2009）第313号（宗地号101-0E-07-27，面积199883㎡，用途商业用地）土地证。2011年6月14日，南国用（2009）第155号和第313号土地证被分割为南国用（2011）第382号、第386号、第387号土地证。2012年6月，南华攀星公司于2009年取得的三宗国有土地使用权被分割为南国用（2012）第338号至第344号七本土地证所记载的七宗国有土地使用权，其中涉案的三宗国有土地使用权为南国用（2012）第339号（宗地号101-0E-07-27-2，面积63186.36㎡，用途商业用地）(涉及本案)、第340号（宗地号101-0E-07-27-3，面积40857.36㎡，用途商业用地）、第344号（宗地号101-0E-07-25-2，面积60163.70㎡，用途住宅用地）。2014年9月16日，南华县国土局决定立案调查原告闲置土地一案，11月30日作出了南国土决字（2015）01号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定涉案三宗土地构成闲置，依法无偿收回。南华攀星公司对该收回决定不服向南华县政府申请行政复议。南华县政府于2016年3月28日以南政行复决字（2016）1号复议决定维持了收回决定。南华攀星公司对复议决定不服提起行政诉讼，楚雄市人民法院于2016年10月21日作出（2016）云2301行初24号行政判决书，以南华县国土局作为01号收回决定的行政主体超越了自己的职权，其作出无偿收回决定属于超越职权行为，应予撤销为由，判决撤销南国土决字（2015）01号收回国有建设用地使用权决定书及南政行复决字（2016）1号行政复议决定书。本院于2017年2月14日作出（2016）云23行终49号行政判决书，维持了（2016）云2301行初24号行政判决。2017年8月3日,南华县政府作出南政决字〔2017〕第2号《南华县人民政府收回国有建设用地使用权决定书》，决定：一、依法无偿收回南国用（2012）第339号闲置土地使用权；二、请你方自本决定送达之日起30日内，到南华县国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记。逾期不履行相关义务的，将公告注销该国有建设用地使用权和土地权利证书。原告南华攀星公司不服该决定，于2017年10月9日向被告楚雄州政府申请行政复议。被告楚雄州政府于2017年12月8日作出了云楚政行复决字〔2017〕第8号行政复议决定书，决定撤销南政决字〔2017〕第2号《南华县人民政府收回国有建设用地使用权决定书》。 另查明，2017年6月5日，南华县人民法院作出(2017)云2324民破字第1号民事裁定书，裁定受理胡苗芳对南华攀星公司的破产清算，并指定第三人向平公司为管理人。同年11月1日，南华县人民法院作出(2017)云2324民破字第1号之五民事裁定书，裁定宣告南华攀星公司破产。 经归纳原、被告的诉辩主张，本案争议的焦点是：1.原告南华攀星公司是否具备主体资格；2.被告楚雄州政府作出的云楚政行复决字〔2017〕第8号行政复议决定是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。”。本案中，南华攀星公司虽已进入破产清算，但其工商登记并未被注销，故其作为行政行为相对人具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。……。”。本案中，被告楚雄州政府撤销了南华县政府的收回决定，其实质就是复议机关改变了原行政行为的处理结果。故本案只对复议决定的合法性进行审查。被告楚雄州政府在复议过程中审理查明的事实与（2016）云23行终49号生效行政判决审理查明的事实一致。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条的规定，被告楚雄州政府作出的云楚政行复决字〔2017〕第8号行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，被告楚雄州政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南华攀星野生菌产业开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南华攀星野生菌产业开发有限公司承担（已交）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 豆 玮 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇一八年七月十二日 书记员 苏正生