广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤09行终73号上诉人（原审原告）化州市广东鉴江经济开发试验区百室堂村泽塘经济合作社。法定代表人郭培新，社长。被上诉人（原审被告）化州市国土资源局，住所地：广东省化州市沿江北路**。法定代表人张俊青，局长。委托代理人李亮东，化州市国土资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。上诉人化州市广东鉴江经济开发试验区百室堂村泽塘经济合作社（以下简称泽塘合作社）因土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2014年9月28日，泽塘合作社向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销化州市人民政府于2013年9月23日向广东鉴江经济开发试验区百室堂村民委员会核发的化国用(2013)第xxx号《国有土地使用证》，即本案被诉行政行为。2014年11月19日，泽塘合作社以另寻途径解决纠纷为由，向茂名市中级人民法院申请撤回起诉。同日茂名市中级人民法院作出（2014）茂中法行初字第31号行政裁定书，准予泽塘合作社撤回起诉。2017年10月27日，泽塘合作社以被诉行政行为的宗地图错误为由，再次向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销化州市人民政府核发给广东鉴江经济开发试验区百室堂村民委员会的化国用(2013)第xxx号《国有土地使用证》。2017年11月24日，泽塘合作社申请变更被告化州市人民政府为化州市国土资源局。同日，茂名市中级人民法院作出（2017）粤09行初169号行政裁定书，裁定本案由茂名市茂南区人民法院管辖。2018年1月23日，本案移送原审法院后于同月29日立案审理。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本案中，泽塘合作社所述的2013年6月19日、2013年11月20日测绘的宗地图是化州市国土资源局确定土地权属的依据，是阶段性的行为，对其权利义务不产生实质影响，而对泽塘合作社的权利义务产生影响的是本案被诉的行政行为。但泽塘合作社在2014年9月28日曾经向茂名市中级人民法院提起诉讼，请求撤销化州市国土资源局于2013年9月23日核发的化国用(2013)第xxx号《国有土地使用证》，也就是说泽塘合作社最迟在2014年9月28日就已经知道化州市国土资源局作出的被诉行政行为。泽塘合作社诉称其于2016年4月从（2016）粤0982民初489号案的证据获知被诉行政行为的宗地图内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，即便泽塘合作社以宗地图错误的事实理由再于2017年10月27日向人民法院重复提起诉讼亦已经超过了法定的起诉期限。对泽塘合作社的起诉，依法不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回泽塘合作社的起诉。上诉人泽塘合作社不服原审裁定，向本院上诉称：一、我社虽然曾就本案被诉发证行为提起过诉讼，但发现该发证行为存在宗地图测量错误的情况下，于2016年4月撤回起诉，通过民事诉讼及其他途径解决宗地图错误的问题。民事诉讼审理终结后，我社于2017年10月提起本次诉讼。根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，民事诉讼期间所耽误的期限应当予扣除，不计入本次起诉期限。原审法院不依据该条规定，扣除我社在民事诉讼中耽误的期限，而是直接认定我社超过起诉期限，并据此裁定驳回起诉，该裁定应属适用法律错误。二、我社2014年的起诉，其请求撤证的理由主要是土地权属来源不合法和发证程序违法，主张土地的权益是涉案土地证项下的全部土地；而本次2017年的起诉，其撤证的理由主要是发证的宗地图与征地红线图不一致，发证登记的土地相对位置错误，主张土地的权益是涉案土地证项下的一部分土地。由此可见，前后两次起诉的事实、理由和诉讼标的都不相同，不存在重复起诉的情形。原审法院认定我社本次起诉属重复起诉，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十条、第一百零六条的规定，应属认定事实和适用法律错误。三、原审法院为维护化州市国土资源局的错误，在该局没有提及诉讼时效问题的情况下，主动对我社的起诉是否超过诉讼时效进行审查，违反了《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条关于“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效规定进行裁判”的规定，由此作出驳回我社的起诉是不恰当的。基于上述理由，请二审法院撤销原审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人化州市国土资源局答辩称：一、上诉人于2014年9月28日就被诉发证行为曾向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，后又自行撤回起诉。2017年10月27日，上诉人又以同一行政行为向原审法院起诉。其重新起诉的行为显然已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限，且符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款、第一百零六条规定的情形，构成重复起诉。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，应属认定事实清楚，适用法律正确。二、行政诉讼法设定的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。诉讼时效是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度，其本质上是实体法上的制度；而起诉期限是提起行政诉讼的法定条件之一，权利人未在期限内起诉，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，故人民法院可以依职权对权利人的起诉是否超过期限予以审查。上诉人认为原审法院不应主动对起诉期限进行审查，没有法律依据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人请求撤销原审裁定，缺乏事实根据和法律依据，请二审驳回上诉人的上诉。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，泽塘合作社曾于2014年9月28日对被诉发证行为向本院提起过行政诉讼，后又自行撤回起诉，对此本院已作出准许其撤回起诉的行政裁定。2017年10月27日，泽塘合作社以同一诉讼标的再次提起行政诉讼，两次所诉的行政行为均属同一发证行为。据此，泽塘合作社最迟于2014年9月28日就应当知道被诉发证行为的事实及起诉的权利，但其于2017年10月27日才提起行政诉讼，已经超过了上述法律规定的起诉期限，对其起诉应当予以驳回。泽塘合作社诉称其撤诉是另寻民事诉讼途径解决，根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，应当扣除其民事诉讼所耽误的期限。经审查，泽塘合作社对于救济途径的选择，并非属于法定“不属于自身原因”耽误的起诉期限，故泽塘合作社认为其在民事诉讼耽误的期限应当予以扣除的主张，明显不能成立，对该主张本院不予支持。况且，泽塘合作社的本次起诉已构成重复起诉，依法亦应裁定驳回其起诉。原审法院依据上述事实裁定驳回泽塘合作社的起诉，并无不当。关于人民法院在行政诉讼中能否主动审查起诉期限的问题。民法上的诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。在本质上是实体法上的制度，关系到某一实体权利应否受人民法院强制力的保护。而行政诉讼中的起诉期限，是起诉人提起行政诉讼的法定条件之一。起诉人在规定的起诉期限内不行使权利则丧失的是起诉权，其涉及的是权利人的程序权利，与民法上的诉讼时效属两种不同的法律制度。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。泽塘合作社依据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条的规定，认为原审法院不应主动对起诉期限予以审查，其混淆了民法上的诉讼时效与行政法上的起诉期限两个不同的法律制度，属于适用法律错误，对其该项主张本院不予支持。关于泽塘合作社的起诉是否属于重复起诉的问题。经审查，泽塘合作社于2014年9月28日起诉后，又自行撤回起诉，对此本院又已作出准许撤回起诉的裁定。现其又重新起诉，且起诉所列的主体、被诉行政行为（即诉讼标的）及诉讼请求与前次起诉的完全相同，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十条、第一百零六条关于重复起诉的情形，明显构成重复起诉。泽塘合作社诉称其不存在重复起诉的主张，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院亦不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持；上诉人泽塘合作社上诉请求撤销原审裁定的理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张国平审判员  徐少伟审判员  封桢莉二〇一八年七月九日书记员  邹君萍