海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行终80号 上诉人(一审原告)许某1，男，2008年5月22日出生，黎族，住陵水黎族自治县英州。 法定代理人许某2，男，1984年9月15日出生，黎族，住陵水黎族自治县英州，系许某1的父亲。 委托代理人胡其芳，北京市中济律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）陵水黎族自治县人民政府。住所地：陵水黎族自治县椰林镇建设路**。 法定代表人李锋，县长。 委托代理人马能，陵水黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人专磊，海南嘉天律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)陵水黎族自治县英州镇人民政府。住。住所地：陵水黎族自治县英州镇府前一横路/div> 法定代表人胡朝，镇长。 委托代理人黎权锋，陵水黎族自治县英州镇人民政府工作人员。 委托代理人潘利军，海南万理（陵水）律师事务所律师。 上诉人许某1因与被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）、陵水黎族自治县英州镇人民政府（以下简称英州镇政府）行政补偿纠纷及行政复议一案，不服陵水黎族自治县人民法院于2018年3月30日作出的（2018）琼9028行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月1日受理后，依法组成合议庭，于2018年7月20日在本院公开开庭审理了本案。上诉人许某1及其法定代理人许某2、委托代理人胡其芳，被上诉人陵水县政府的委托代理人马能、专磊，被上诉人英州镇政府的委托代理人黎权锋、潘利军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，许某1于2008年5月22日出生，于2008年11月14日在陵水黎族自治县（以下简称陵水县）公安局英州派出所登记户籍，成为陵水县英州镇古楼村民委员会（以下简称古楼村委会）福湾村村民。许某1与许某2系父子关系，家庭成员户籍登记载明许某2为户主。2006年2月16日，原陵水县英州镇土福湾村委会（现为古楼村委会）与海南海兴房地产开发总公司签订《征地安置补偿协议书》。2013年，陵水县政府授权英州镇政府征收古楼村委会福湾村（以下简称福湾村）土地。同年1月10日，英州镇政府在古楼村委会公告栏张贴《土福湾村搬迁安置实施细则》，明确享受搬村经济补偿的人员为经三榜公示确认2007年已签订补偿协议人员472人及2007年以后嫁入、出生新增人口人员98人；同时明确了搬村新增补偿标准，其中2007年已签订协议人员的补偿标准及2007年以后嫁入、出生人员享受政府拨付安置补偿款标准均为每人10万元。公告期间，许某1的父亲许某2未向英州镇政府或相关部门提出许某1应享有按常住人口补偿的异议。2013年2月，许某2作为拆迁户户主与英州镇政府签订《土福湾村搬迁安置补偿协议书》，该协议约定许某2一家经公示确认人员4人（其中常住人口3人，新增人口1人），许某1为新增人口，房屋拆迁补偿采取货币补偿与房屋产权异地安置相结合的方式进行补偿，房屋安置补偿标准按公示确认的常住人口每人38平方米。许某2一家获得补偿金额总计40万元，获得安置房面积114平方米。该补偿协议书第八条还约定“原海兴公司与土福湾村民签订的《征地建筑物构筑物附属物青苗补偿协议书》有效”。许某2一家与英州镇政府已经履行《土福湾村搬迁安置补偿协议书》约定的权利义务。2016年12月19日，许某1以英州镇政府于2013年征收福湾村土地过程中，未按统一标准对其进行安置补偿，侵害其合法权益为主要理由，向陵水县政府提出行政复议申请。2017年3月20日，陵水县政府作出陵府复决字〔2017〕5号《行政复议决定书》（以下简称第5号《复议决定书》），驳回许某1的行政复议申请，并于2017年3月24日将该《决定书》送达给许某1。许某1不服陵水县政府作出的第5号《复议决定书》，于2017年3月29日向一审法院邮寄行政诉讼材料，请求：一、请求人民法院依法撤销陵水县政府作出的第5号《复议决定书》；二、请求判令陵水县政府和英州镇政府按常住人口每人38平方米安置补偿标准为许某1提供安置房屋或折价补偿15万元；三、诉讼费用由陵水县政府和英州镇政府承担。一审法院于2017年4月5日收到许某1的诉讼材料并进行审查后，告知许某1向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点问题是：一、许某1的诉讼请求是否有事实根据和法律依据；二、许某1的起诉是否超过起诉期限。关于第一个争议焦点。本案系行政协议争议，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十一条第一款规定“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害囯家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，许某1的父亲许某2于2013年2月与英州镇政府签订《土福湾村搬迁安置补偿协议书》。在此之前，英州镇政府作为征收实施单位已经在古楼村委会公告栏张贴公布《土福湾村搬迁安置实施细则》，明确了享受搬村经济补偿的人员以及搬村新增补偿标准等情况。在此期间，许某2作为户主未向英州镇政府或相关部门提出许某1应享有常住人口补偿标准的异议，故应视其知晓认可《土福湾村搬迁安置实施细则》相关内容。因此，许某2与英州镇政府签订的《土福湾村搬迁安置补偿协议书》，是双方的真实意思表示，不违反法律禁止性规定，是有效的行政协议。另外，许某2与英州镇政府签订《土福湾村搬迁安置补偿协议书》后，领取了许某1作为新增人员的搬迁补偿款，已履行了征收补偿协议，该协议不存在无权处分情形。故许某1诉请陵水县政府和英州镇政府应按常住人口每人38平方米安置补偿标准为其提供安置房屋或折价补偿15万元的理由不能成立，不予支持。关于陵水县政府作出第5号《复议决定书》是否合法的问题。本案中，陵水县政府受理许某1的复议申请后，在法定的期限内将复议申请书副本送达给英州镇政府，要求其在10日内作出书面答复，并提交当时作出行政行为的证据。陵水县政府收到英州镇政府提交的书面证据材料后采用书面审查的方式进行审查，于2017年3月20日作出第5号《复议决定书》，并向许某1及英州镇政府送达。因此，陵水县政府作出的第5号《复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。故许某1请求撤销陵水县政府作出的第5号《复议决定书》于法无据，不予支持。关于第二个争议焦点，许某1于2017年3月29日向一审法院邮寄行政诉讼材料，一审法院于2017年4月5日收到许某1的诉讼材料后，告知许某1向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，故许某1的起诉未超过法定起诉期限。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百四十一条第一款之规定，判决驳回许某1的诉讼请求。案件受理费50元，由许某1负担。 许某1上诉称，一审从审理程序到判决均存在严重错误，依法应当撤销。具体理由如下：一、一审归纳的争议焦点已违反行政案件的审理原则。本案争议的是英州镇政府在制定诉争行政合同时，将上诉人界定为“新增人口”的事实是否清楚，对上诉人实行差别对待是否违反法律规定，房屋拆迁主体是否超越职权，房屋拆迁程序是否正当。一审把本应审理的以上问题撇在一边，采取民事案件的审理方式，从归纳争议焦点到举证质证环节均针对上诉人的诉求进行审理，因此一审审理程序错误。二、行政协议是行政行为种类之一，在本案中是政府房屋拆迁安置行政行为的外在形式，一审认定本案系行政协议争议的案由错误，本案应属于房屋拆迁管理纠纷。三、陵水县政府和英州镇政府在本案中并未提交陵水县政府于2013年授权英州镇政府组织实施征收福湾村土地的证据，因此英州镇政府征收福湾村土地的行为属超越职权，且英州镇政府提供的证据不能证明其在征地过程中已进行公告。因此，一审采信被上诉人证据违反了行政诉讼的证据规则。四、上诉人认为，一审按照民事合同法律规范审查诉争行政行为，属适用法律错误。1.英州镇政府在没有陵水县政府授权的情况下，擅自订立行政协议实施土地征收，属于超越职权行为，该行政行为依法应予撤销。2.英州镇政府于2013年实施福湾村土地征收时，在没有依法公告土地征收及相关拆迁安置补偿标准的情况下进行土地征收和房屋拆迁，严重违反法定程序，该行政行为依法应当撤销，其行政协议中对“新增人口”的界定标准及权利限制无效。3.英州镇政府利用其优势地位，在行政合同中将2008年出生的上诉人，界定为“新增人口”，认定事实错误，该条款应予撤销。4.上诉人属于被拆迁房屋登记的常住人口，依照物权法规定，上诉人作为被拆迁人享有受安置的权利，政府作为拆迁人负有保障上诉人住房的义务。而英州镇政府却通过行政协议条款违法界定上诉人为“新增人口”，剥夺了上诉人获得住房安置的权利，应予撤销。陵水县政府作出的第5号《复议决定书》将行政合同当作民事合同对待，认定事实错误，适用法律不当，依法应当撤销。一审适用民事合同法律规范和民事诉讼规则进行审理，导致所作判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。上诉人的诉求有事实根据和法律依据，应当给予支持。请求二审法院判决：一、撤销一审判决；二、撤销陵水县政府作出的第5号《复议决定书》；三、陵水县政府和英州镇政府按常住人口每人38平方米安置补偿标准为上诉人提供安置房或折价补偿15万元。 被上诉人陵水县政府辩称，一、根据《土福湾村搬迁安置实施细则》的规定以及《征地建筑物构筑物附着物青苗补偿协议书》、《土福湾村搬迁安置补偿协议书》的约定，上诉人于2008年因出生入户在福湾村，在福湾村搬迁安置中确属新增人口。《土福湾村搬迁安置实施细则》系英州镇政府与福湾村及村民代表多次协商后制定，明确了2007年以后嫁入、出生人员享受政府拨付安置补偿款，标准为每人10万元，2007年以后嫁入、出生的新增人口也在福湾村进行了三榜公示。公示期内，包括上诉人在内的福湾村村民对细则和公示名单均无异议，在英州镇政府与许某2一户签订的《土福湾村搬迁安置补偿协议书》第一条中双方已确认了上诉人属于新增人口的事实。证明上诉人在福湾村搬迁安置中确属2007年以后出生的新增人口。二、英州镇政府作为征收实施单位已经在古楼村委会公告栏张贴公布《土福湾村搬迁安置实施细则》，明确了享受搬村经济补偿的人员以及搬村新增补偿标准等情况。许某2作为户主在公告期间未向英州镇政府或相关部门提出上诉人应享有常住人口补偿标准的异议。而英州镇政府与许某2一户签订的《土福湾村搬迁安置补偿协议书》系双方真实意思表示，合法有效。该协议书第三条明确约定，新增人口补偿标准为每人10万元，英州镇政府已经向上诉人支付了上述补偿款，因上诉人属于新增人口，不享受该协议第四条所约定常住人口每人38平方米的房屋产权异地安置补偿。因此，英州镇政府已经按照《土福湾村搬迁安置补偿协议书》的约定履行了对上诉人的补偿义务，上诉人诉请按每人38平方米安置补偿标准提供安置房屋或折价补偿15万元不应支持。三、陵水县政府在收到上诉人的复议申请后，于2016年12月29日向英州镇政府送达了《行政复议答复通知书》，英州镇政府于2017年1月9日提交了答复意见及证据材料，符合法律规定的举证期限。陵水县政府经审查，英州镇政府已经按照《土福湾村搬迁安置补偿协议书》的约定对上诉人履行了补偿义务，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责”的规定，作出第5号《复议决定书》，驳回上诉人的行政复议申请。陵水县政府已按照法定程序将该《复议决定书》送达给各方当事人，因此，陵水县政府作出的第5号《复议决定书》认定事实清楚，程序合法。综上，英州镇政府已经履行了对上诉人的补偿义务，陵水县政府作出的第5号《复议决定书》正确，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请人民法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人英州镇政府辩称，本案的焦点问题是《土福湾村搬迁安置实施细则》、《土福湾村搬迁安置补偿协议书》是否合法有效。2013年1月10日，英州镇政府公布《土福湾村搬迁安置实施细则》后，经三榜公示确认上诉人为新增人口。福湾村、上诉人及其亲属均在《土福湾村搬迁安置补偿协议书》上签字盖章予以认可。因此，英州镇政府按照上述协议的约定履行安置补偿义务，未违反约定及法律规定。上诉人现主张要求给予38平方米的安置房屋或折价补偿15万元无事实根据和法律依据。请求判决驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是英州镇政府将上诉人许某1界定为新增人口以及未按常住人口每人38平方米安置补偿标准对上诉人进行补偿安置是否有事实根据。根据案件查明的事实，上诉人出生于2008年5月，属2007年以后出生人员。《土福湾村搬迁安置实施细则》已明确规定“2007年以后嫁入、出生人员新增人口98人，享受政府拨付安置补偿款标准为每人10万元”，且上诉人的父亲许某2于2013年以户主的身份在其与英州镇政府签订的《土福湾村搬迁安置补偿协议书》第一条中亦确认上诉人为新增人口，故英州镇政府将上诉人界定为新增人口并无不当。根据《土福湾村搬迁安置补偿协议书》第三条、第四条的约定，上诉人作为新增人口，只能享受新增人员补偿款10万元，不能按常住人口每人38平方米的安置补偿标准获得房屋安置，因此，英州镇政府未按常住人口每人38平方米的安置补偿标准对上诉人进行补偿安置，亦无不当。而且英州镇政府和许某2签订《土福湾村搬迁安置补偿协议书》后均已按约定履行了各自的义务，期间许某2也并未对该《协议书》记载“许某1为新增人口”的内容提出任何异议，故《土福湾村搬迁安置补偿协议书》应为合法有效的协议。因上诉人未起诉请求撤销许某2与英州镇政府签订的《土福湾村搬迁安置补偿协议书》，故在《土福湾村搬迁安置补偿协议书》未被确认违法或撤销的情况下，上诉人要求陵水县政府和英州镇政府按常住人口每人38平方米安置补偿标准为上诉人提供安置房屋或折价补偿15万元的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。陵水县政府受理上诉人提出的复议申请后，已按照法定程序对复议申请事项依法进行审查，并在法定期限内作出行政复议决定，上诉人在诉讼中并未对陵水县政府作出第5号《复议决定书》的程序提出异议。故陵水县政府作出的第5号《复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人请求撤销第5号《复议决定书》的主张不能成立，本院依法不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人许某1负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 莹 审判员 陈 锋 审判员 王俊明 二〇一八年七月二十五日 法官助理程玲玲 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。