广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1224号 上诉人（一审被告）柳城县人民政府，住所地：柳城县大埔镇胜利东路**。 法定代表人余瑞军，县长。 委托代理人罗金龙，柳城县水利局干部。 委托代理人韦雅扬，广西宝洁律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组第3队。 诉讼代表人韦明德，队长。 上诉人（一审第三人）柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组第4队。 诉讼代表人方荣忠，队长。 以上两上诉人共同委托代理人蓝新能，广西八海律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组。 诉讼代表人植韦云，组长。 委托代理人秦建军，柳城县法律服务所法律工作者。 委托代理人韦桂明，男，1965年4月9日生，壮族，住柳城县。 一审被告柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市法制办公室工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市法制办公室工作人员。 上诉人柳城县人民政府（以下简称柳城县政府）、柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组第3队（以下简称鸡楼屯3队）、柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组第4队（以下简称鸡楼屯4队）因柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组（以下简称鸡楼屯村民小组）诉柳城县政府、柳州市人民政府水利行政确权及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院于2017年5月27日作出的（2015）柳市行初字第92号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭,于2018年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人柳城县政府的委托代理人罗金荣、韦雅扬，上诉人鸡楼屯3队、4队的诉讼代表人韦明德、方荣忠及其共同委托代理人蓝新能，被上诉人鸡楼屯村民小组的诉讼代表人植韦云及其委托代理人秦建军、韦桂明，一审被告柳州市人民政府的委托代理人韦怡、莫妮旎到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：本案争议的蚂蚁水库在柳城县境内，位于鸡楼屯西面，寨隆镇集镇北面，四至范围：东至坝首，西至屠宰场、中街区道路，南至鸡搂村民甘蔗地，北至寨隆镇集镇中街小学路，面积79.5亩。蚂蚁水库于1955年农业合作化时期由鸡楼屯全体村民、吉兆大队樟排、拉达、谭垌的村民参与共同修建。鸡楼屯村民小组在1980年前分为老一队、老二队和老三队三个生产队，1980后老一队分为鸡楼屯1队和2队，老二队分为鸡楼屯3队和4队，老三队分为鸡楼屯5队和6队。1979年至1983年间各队轮流管理蚂蚁水库，1984年开始由老二队一直管理蚂蚁水库至今。1998年8月，因老一队和老三队不同意老二队对蚂蚁水库单独发包，要求村内水库由村民小组统一发包而引发争议。原寨隆乡政府对该争议进行了调处后作出寨隆政发[1998]33号《关于鸡楼村民小组老一、二、三队对寸头水库、蚂蚁水库所有权及使用权的争议的处理意见》（以下简称33号处理意见），认为蚂蚁水库所有权属鸡楼屯村民小组，由老二队管理使用。2014年5月16日，鸡楼屯村民小组向寨隆镇政府提出调处申请，该镇政府组织当事人进行调解、现场勘验，绘制了权属争议区域图，并因调处未果，于2014年11月14日上报柳城县政府水利局进行处理。2015年5月8日，柳城县政府作出柳城政发〔2015〕25号《柳城县人民政府关于水塘权属纠纷处理决定》（以下简称25号处理决定），根据《中华人民共和国水法》第三条、第四条，《广西壮族自治区水利工程管理暂行办法》(试行草案)第三条、第四条第一款、第五条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第一款、第二款及第四条的规定，确定蚂蚁水库属鸡楼屯3、4队所有，由鸡楼屯3、4队管理使用。鸡楼屯村民小组不服，于2015年6月16日向柳州市人民政府提出复议申请，柳州市人民政府受理审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，于2015年7月24日作出维持〔2015〕79号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称79号复议决定），维持25号处理决定，并送达当事人。鸡楼屯村民小组不服，诉至法院，请求撤销25号处理决定和79号复议决定，责令柳城县政府重新作出处理。 柳州市中级人民法院一审认为：从我国土地制度变迁的历史过程来看，我国农村长期以来实行的是三级所有、队为基础的集体土地所有权制度。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组；该法第二十八条同时规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；该法第十二条亦规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……。从以上政策和法律规定可以看出，村民小组作为独立的农村集体经济组织，是我国农村最基层的组织形式，依法享有法律赋予的相关权利。本案中，柳城县政府在作出25号处理决定时，分别认可了鸡楼屯村民小组和鸡楼屯3、4队的集体经济组织成员身份，同时又认定了鸡楼屯村民小组系由鸡楼屯1、2、3、4、5、6队共同组成的这二者同一层级集体经济组织之间的包容关系。但事实上，鸡楼屯村民小组和鸡楼屯3、4队集体经济组织形式的包容并存必将导致农村集体经济组织财产权利上的冲突和矛盾，本案对鸡楼屯3、4队而言，显有“左右手互搏”之嫌，有违权属纠纷权利冲突的实质，因此，25号处理决定在案件主体的认定上存在事实不清，主要证据不足的情形，据此作出的决定内容有误，依法应予撤销。79号复议决定对此亦未能明辨，同样决定错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：撤销25号处理决定和79号复议决定，由柳城县政府重新作出处理。 上诉人柳城县政府上诉称：1、一审第三人是25号处理决定的适格主体。本案中，鸡楼屯村民小组与一审第三人的关系应理解为自然村集体和生产队的关系，对于自然村组织的形式，有村民委员会、村民小组、屯小组等形式，但每个自然村下的队，除非各队讨论决定合并、分立，仍为队一级，并不撤销。如按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，对应称为某屯某队村民小组，因此，25号处理决定确定一审第三人作为适格主体是正确的。2、按照一审判决的观点，一审第三人为鸡楼屯村民小组成员，不具备确权案件主体资格，则本案权属纠纷应由鸡楼屯村民小组自治讨论内部决定，本府无权处置，无需重新处理。综上，一审判决有误，请求二审法院撤销一审判决，驳回鸡楼屯村民小组的诉讼请求。 上诉人鸡楼屯3队、鸡楼屯4队上诉称：1、鸡楼屯村民小组在1980年前分为老一队、老二队和老三队三个生产队，1980年后老一队分为鸡楼屯1队和2队，老二队分为鸡楼屯3队和4队，老三队分为鸡楼屯5队和6队。原先的鸡楼屯村民小组已划分为6个小队，队与队之间是相互独立存在的主体。一审判决认定事实有误。2、上诉人管理蚂蚁水库从1984年至今已有20年。1998年鸡楼屯村民小组为侵占上诉人管理的蚂蚁水库，请求乡政府调处，乡政府调解后作出33号处理意见，上诉人依据该处理意见管理使用蚂蚁水库至2014年，鸡楼屯村民小组没有提过异议。25号处理决定和79号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院撤销一审判决，驳回鸡楼屯村民小组的诉讼请求。 被上诉人鸡楼屯村民小组没有提交书面答辩状，庭审中口头辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，柳城县政府和一审第三人的上诉理由没有事实依据，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审被告柳州市人民政府没有提交书面答辩状，庭审中口头述称：柳城县政府作出的25号处理决定有事实和法律依据，本府予以维持是正确的。一审判决撤销25号处理决定和79号复议决定有误，请求二审法院撤销一审判决，驳回鸡楼屯村民小组的诉讼请求。 在二审庭审中，被上诉人鸡楼屯村民小组提交2017年12月6日柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会出具的《意见》一份，用以证明蚂蚁水库属于鸡楼屯村民小组集体所有。上诉人柳城县政府认为该证据只是村委的意见书，不能作为确权的依据。上诉人鸡楼屯3队、4队认为该证据内容不符合客观事实，不予认可。柳州市人民政府认为该证据不能作为定案依据，不予认可。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。对于鸡楼屯村民小组在二审中提交的上述证据，因其在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院不予接纳。 经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”和《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;……”的规定，以及我国农村“三级所有，队为基础”的集体土地所有权制度这一政策，村民小组作为独立的农村集体经济组织，是我国农村最基层的组织形式，依法独立行使权利和承担义务。25号处理决定一方面认可鸡楼屯村民小组作为农村集体经济组织身份，另一方面又认定鸡楼屯3队、4队是鸡楼屯村民小组的内部成员，在此前提下，柳城县政府未就鸡楼屯3队、4队在日常生产、生活中是否以独立的集体经济组织的名义对外行使权利和承担义务进行相关调查和取证，就直接认定鸡楼屯3队、4队具备独立的农村集体经济组织身份，认可其作为确权纠纷案件适格主体，明显证据不足。同时，25号处理决定认定1962年“四固定”时鸡楼屯把蚂蚁水库分配给老二队管理使用，认定该事实仅有老二队（现鸡楼屯3队、4队）队员韦立忠的陈述，该证人证言与柳城县政府调查老一队、老三队的证人证言相矛盾，在无其他证据相互印证的情况下，25号处理决定认定1962年“四固定”时鸡楼屯把蚂蚁水库分配给老二队管理使用，属证据不足。 综上，柳城县政府作出25号处理决定认定事实不清，证据不足。柳州市人民政府作出79号复议决定予以维持错误。一审判决撤销25号处理决定和79号复议决定，责令柳城县政府重新作出处理正确。上诉人柳城县政府、鸡楼屯3队、4队的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由柳城县人民政府、柳州市人民政府、柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组第3队、柳城县寨隆镇鸡楼村民委员会鸡楼屯村民小组第4队共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗伊里 审判员  谭刘宽 审判员  张丽丽 二〇一八年七月二十日 法官助理李华思 书记员贾茜茜