黑龙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黑行终217号 上诉人（原审原告）陈玉柱，男，1960年9月1日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村。 上诉人（原审原告）李鹏，男，1981年4月5日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村。 上诉人（原审原告）韩荣震，男，1984年2月9日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村。 上诉人（原审原告）佟国生，男，1974年10月22日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村。 委托代理人苗秋玲（系佟国生之妻），女，1973年3月14日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村。 上诉人（原审原告）孙军奎，男，1962年12月20日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村**。 委托代理人李希娜（系孙军奎之妻），女，1963年4月25日出生，汉族，农民，住黑龙江省牡丹江市西安区温村镇立新村**。 被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路**。 法定代表人王文涛，省长。 委托代理人赵俊亮，该单位法制办公室副处长。 委托代理人齐学贵，该单位法制办公室调研员。 上诉人陈玉柱、李鹏、韩荣震、佟国生、孙军奎因诉被上诉人黑龙江省人民政府（下称省政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日组织当事人对本案相关事实进行了询问。上诉人陈玉柱、佟国生委托代理人苗秋玲、孙军奎委托代理人李希娜，被上诉人省政府委托代理人赵俊亮、齐学贵到庭接受询问，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2008年7月4日，国土资源部作出国土资函〔2008〕412号《国土资源部关于黑龙江省哈尔滨市等8市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》（下称412号《批复》）同意哈尔滨市等8市呈报的农用地转用和土地征收方案，批准用地1985.6097公顷，其中牡丹江市334.1445公顷。2010年11月10日，省政府作出黑政土〔2010〕第261号《关于同意审核牡丹江市二00八年度第十期城市建设土地征收实施方案的通知》（下称261号《通知》）“你市《关于牡丹江市2008年度第十期城市建设用地土地征收实施方案的请示》（牡政呈〔2010〕88号）收悉。经审查，现将有关事宜通知如下：一、同意你市2008年度第十期土地征收实施方案。核准将集体建设用地20.8829公顷征为国有，作为该期城市建设用地。二、收到此通知后，请市政府组织市国土资源等部门严格按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定的程序实施征地，并将批后实施与供地情况按时进行备案。”陈玉柱等五人系牡丹江市西安区立新村村民，认为261号《通知》不是牡丹城项目征收立新村土地的审批文件，先后向牡丹江市国土资源局、黑龙江省国土资源厅信访。陈玉柱等五人对牡丹江市国土资源局、黑龙江省国土资源厅的信访答复意见书、复查意见书不服，于2017年12月6日向省政府提交行政复议申请，请求确认：261号《通知》不是牡丹城一期、二期项目实际使用的立新村位于西十二条路以东，海浪路以南，南海以北，海浪一区以西（1号地、2号地）的批准文件；261号《通知》违法、失效并予以撤销。2017年12月11日，省政府作出黑政复不〔2017〕10号不予受理行政复议申请决定书，认为省政府在国土资源部批复后，作出审核同意城市建设土地征收实施方案的行为，不能视为审批行为，不属于行政复议范围，故决定不予受理。省政府于2017年12月13日向陈玉柱等五人邮寄送达了黑政复不〔2017〕10号不予受理行政复议申请决定书。陈玉柱等五人不服，起诉要求撤销省政府黑政复不〔2017〕10号不予受理行政复议申请决定书，责令省政府依法受理其行政复议申请。一审期间，黑龙江省国土资源厅出具了《关于黑政土情况说明〔2010〕第261号文件制发情况的说明》“……2008年，经国务院批准后，国土资源部下发了《国土资源部关于黑龙江省哈尔滨市等8市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2008〕412号），批准哈尔滨等8市用地总规模1985.6097公顷，其中牡丹江市334.1445公顷。2010年，牡丹江市根据实际用地需求，向省政府呈报了牡丹江市2008年度第十期城市建设用地土地征收实施方案。经依法审核后，省政府做出了261号《通知》，审核同意将集体建设用地20.8829公顷征为国有。” 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，土地征收由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，2007年开始，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，省级政府每年汇总后一次申报，国务院批准后，由省级政府具体组织实施。根据国务院批准的农用地转用和土地征收方案，有关城市政府制定农用地转用和土地征收实施方案，报省级政府审核实施。从上述规定看，国务院批准征地后，省级政府根据国务院的征地批复作出的土地征收实施方案属于组织实施征地批复的行为，不是履行土地征收审批权，不是新产生的独立审批行为，不属于行政复议范围。本案中，国土资源部作出412号《批复》批准牡丹江市建设用地334余公顷后，牡丹江市政府根据用地需求向省政府报送了2008年度第十期城市建设用地土地征收实施方案，省政府作出261号《通知》同意该土地征收实施方案，核准将集体建设用地20.8829公顷征为国有。省政府根据国务院的征地批复再批准牡丹江市政府报送的土地征收实施方案，不是行使法定审批权限，不属于行政复议范围，省政府决定不予受理，并无不当。陈玉柱等五人虽否认省政府根据国土资源部412号《批复》作出261号《通知》，但未提供充分证据，对其主张不予支持。关于陈玉柱等五人提出的第一项复议申请，要求确认261号《通知》不是牡丹城一期、二期项目实际使用的立新村位于西十二条路以东，海浪路以南，南海以北，海浪一区以西（1号地、2号地）的批准文件，实际是其要求撤销261号《通知》的理由，并非一项独立的复议请求，如前所述，陈玉柱等五人撤销261号《通知》的申请，不属于行政复议范围，省政府决定不予受理，对其申请撤销的理由不予审查亦无不当。省政府于2017年12月6日收到陈玉柱等五人的复议申请，于2017年12月11日作出不予受理行政复议决定，于2017年12月13日向陈玉柱等五人送达，程序合法。综上，省政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，判决驳回陈玉柱、李鹏、韩荣震、佟国生、孙军奎的诉讼请求。 陈玉柱、李鹏、韩荣震、佟国生、孙军奎上诉称，牡丹江市政府的征地通告、集体土地补偿安置方案中未能体现所批土地是供给牡丹城项目使用的，省政府应当受理上诉人的第一项复议请求；412号《批复》与261号《通知》相隔超过两年，因而412号《批复》已经失效，且261号《通知》上没有注明是依据412号《批复》作出的，故原审认定261号《通知》是依据412号《批复》作出的是错误的。请求撤销原审判决，撤销黑政复不〔2017〕10号不予受理行政复议申请决定书。 省政府答辩称，国务院批准征收土地后,省政府批准实施方案不是行使法定批准权限,不属于行政复议范围。不予受理行政复议申请决定书认定事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，国务院412号《批复》作出后，牡丹江市人民政府在呈报省政府的牡政呈〔2010〕88号《关于牡丹江市2008年度第十期城市建设用地土地征收实施方案的请示》中明确表述：我市年初呈报的《牡丹江市2008年度城市建设用地农用地转用和土地征收方案》业经国务院批准。根据国务院批准我市的《2008年农用地转用和土地征收方案》，我们编制了《牡丹江市2008年度第十期城市建设用地土地征收实施方案》，报省政府审核实施。根据上述内容，结合省政府261号《通知》内容，可认定261号《通知》是省政府根据412号《批复》作出的，是对牡丹江市人民政府呈报的土地征收实施方案的审核意见，其性质属于核准牡丹江市2008年度第十期集体建设用地征为国有的行为，而不是独立存在的履行土地征收审批权的行为。陈玉柱等五人主张省政府261号《通知》不是根据412号《批复》作出的，但其未能提供充分证据予以支持其该项主张，故其该项主张依法不能成立，本院不予支持。省政府以陈玉柱等五人提出的复议申请内容不属于行政复议范围为由，作出不予受理行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回陈玉柱、李鹏、韩荣震、佟国生、孙军奎的诉讼请求正确，应予维持。 综上，上诉人陈玉柱、李鹏、韩荣震、佟国生、孙军奎的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈玉柱、李鹏、韩荣震、佟国生、孙军奎负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张云强 审 判 员 王宝奎 审 判 员 马鸿达 二〇一八年七月十二日 法官助理 张庆宇 书 记 员 潘 薇