浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0182行初33号 原告刘金培男，1957年6月13日出生，汉族，浙江省建德市人，住建德市。 原告刘炜男，1982年10月11日出生，汉族，浙江省建德市人，住建德市。 被告建德市梅城镇人民政府，住所地建德市梅城镇总府后街**。 法定代表人方华，镇长。 出庭应诉负责人张晓勇，系该镇党委委员。 委托代理人（特别授权代理）洪旦云，系该镇工作人员。 委托代理人（特别授权代理）储立，浙江杭星律师事务所律师。 第三人徐爱风女，1963年5月17日出生，汉族，浙江省建德市人，住建德市。 第三人孙某女，1986年12月24日出生，汉族，江苏省姜堰市人，住江苏省姜堰市。 第三人刘英女，1989年10月8日出生，汉族，浙江省建德市人，住建德市。 第三人刘某男，2014年5月14日出生，汉族，江苏省姜堰市人，住江苏省姜堰市。 法定代理人孙某，系刘某母亲。 第三人建德市梅城新城建设有限公司，，住所地建德市梅城镇南峰 法定代表人蒋万生，执行董事。 原告刘金培、刘炜因不服被告建德市梅城镇人民政府(以下简称镇政府)作出的《关于解除“马南·五（拆）[2014]142号、143号”的决定书》（以下简称《解除决定》），于2018年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年5月18日向被告梅城镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭审理了本案。原告刘金培、刘炜，被告梅城镇政府的出庭应诉负责人张晓勇及委托代理人洪旦云、储立，第三人刘英到庭参加诉讼。第三人徐爱风、孙某、刘某、建德市梅城新城建设有限公司（以下简称新城公司）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告刘金培、刘炜诉称，因杭州市建德高新技术产业园建设需要，经建德市国土资源局批准，新城公司于2014年8月14日依法与原告刘金培（户）签订了马南·五（拆）[2014]142号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》（以下简称《142号协议》），与刘炜（户）签订了马南·五（拆）[2014]143号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》（以下简称《143号协议》），协议对拆迁补偿及安置进行了约定。协议签订后，原告积极按照协议约定，配合完成拆迁工作。然而，被告于2018年2月6日向原告作出了《解除决定》，强令解除业已生效且原告已全面履行义务的《142号协议》、《143号协议》。原告认为，被告作为镇一级行政机关，并非《142号协议》、《143号协议》的签约主体，其作出《解除决定》超越职权，且无任何事实和法律依据。此外，在拆迁补偿过程中，拆迁一方处于强势地位，有明显的信息优势，对拆迁补偿政策的理解也明显强于被拆迁方。因此，《142号协议》、《143号协议》是拆迁方在全面了解原告户籍信息的情况下，依据合法有效的拆迁政策签署的，不存在违法、违规或欺诈的情形。目前，原告已全面履行了协议约定的义务，现被告依据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第三项的规定作出的《解除决定》，以损害国家利益为由强行干涉《142号协议》、《143号协议》的履行，属于滥用职权。另，原告已于2017年就《142号协议》、《143号协议》的履行向法院提起诉讼，该案尚在审理中。即使被告不作出《解除决定》，法院也会对两份协议的效力及履行作出判定，被告在诉讼过程中作出《解除决定》，明显系滥用行政权力干涉司法进程。综上，被告作出的《解除决定》违反了行政诉讼法及关于拆迁安置的相关法律、法规的规定，侵害了原告的合法权益，故请求法院判决撤销被告梅城镇政府于2018年2月6日作出的《关于解除“马南·五（拆）[2014]142号、143号”的决定书》。 原告刘金培、刘炜向本院提交了以下证据：1．马南·五（拆）[2014]142、143号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》各一份，证明原告与被告已经依法签署了相关协议，该协议合法有效，被告应当依法履行人员安置等合同义务。2．《关于解除“马南·五（拆）[2014]142号、143号”的决定书》一份，证明被告违法解除协议的决定书。3.建德市人民政府作出的建政函[2010]69号《关于建德市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见》，证明被告作出的《决定书》违反了法律、杭州市及建德市关于拆迁安置的相关地方性法规及地方政府规章的规定。4.86版《中华人民共和国土地管理法》，证明被告作出的《决定书》违反了法律、杭州市及建德市关于拆迁安置的相关地方性法规及地方政府规章的规定。5.浙江省人民政府发布的《浙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，证明被告作出的《决定书》违反了法律、杭州市及建德市关于拆迁安置的相关地方性法规及地方政府规章的规定。6.《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，证明被告作出的《决定书》违反了法律、杭州市及建德市关于拆迁安置的相关地方性法规及地方政府规章的规定。 以上证据均系复印件。 被告梅城镇政府辩称，一、关于《142号协议》、《143号协议》所涉建德高新园梅城区块征迁的基本情况。（一）2008年以来，因开发建设需要，需对位于建德市××××五马洲、新胜自然村、葛家村所在的建德高新园梅城区块进行征迁。征迁工作由被告委托新城公司进行。目前，完成房屋征迁265户，其中五马洲和新胜区块208户，葛家村区块57户。区块主要涉及项目有建德市垃圾填埋场梅城处理中心项目、建业有机项目、格林生物、深蓝科技等多个项目。（二）由于梅城区块征迁工作存在历时长、征迁户数多、涉及项目多、工作人员调动频繁等客观因素，造成工作人员对征迁政策的理解不同，在进行征迁时出现了征迁安置政策执行不一、超出政策规定的情况。被告为保障征迁安置工作的顺利进行，保证征迁的公平、公正，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）及建政函（2010）69号《关于建德市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见》（以下简称《69号文件》），比照所涉拆迁户的实际情况，对上述265份协议进行审查。经审查后，发现绝大多数的拆迁协议均严格按照法律、文件的规定执行，但也有部分协议的约定超出了拆迁补偿安置的规定。主要有：1.协议分户。对于不符合分户条件的家庭，签订协议时将父母、子女各作为一户进行安置，超出了《69号文件》关于户的认定，共27份协议涉及不符合分户条件而进行分户；2.人口的计入不符合《69号文件》的规定，将部分不能计入安置人口的城镇居民也计入了安置范围，涉及协议30份，人口58人。（三）鉴于上述征迁协议超出相关文件规定情况的事实，被告认为如不对超出规定的征迁协议进行纠正和调整，会对其他严格按文件规定执行的征迁户显失公平，给整个区块的安置工作造成困难。故对超出规定的协议进行纠正和调整势在必行。经镇政府多次研究，决定对协议中超出政策的部分作出调整，并制定了变更协议的方案，对协议中涉及的分户奖励不予收回，并有条件地扩大了安置人口范围等奖励政策。变更协议方案的执行是建立在协商变更原协议的基础上，否则将严格按照建政函（2010）69号文件执行，如协议签订时间在2014年11月3日后，则按照建政函（2014）142号文件（以下简称《142号文件》)执行。（四）被告对超出政策部分的协议的调整决定及调整方案进行了广泛宣传，也多次上门耐心与所涉各征迁户进行沟通，取得了绝大部分征迁户的认同和理解，均同意对所签协议进行变更纠正。在57户需纠正的征迁户中，至目前已有50户同意协议变更纠正，且已完成安置交房，尚有7户正在协商，其中协议分户同时又有人口计入不符合规定情况的4户，有人口计入不符合规定的3户。2016年9月11日，安排实施了梅城区块第一轮安置房分配；2016年12月1日，安排了实施了第二轮安置房分配；后续又多次分房。截至目前，共完成安置分房（已交付安置房）258户。 二、被告作出《解除决定》的基本情况。2014年8月14日，新城公司与刘金培（户）签订《142号协议》，协议对于安置内容概括为：安置人口二人，安置方式为联建房安置,在叶家垅安置宅基地100平方米。同日，新城公司与刘炜（户）签订《143号协议》，协议对于安置内容概括为：安置人口四人，安置方式为公寓楼安置，安置面积300平方米。因上述两份协议属于超出政策规定“协议分户”及“人口的计入不符合《69号文件》的规定，将部分不能计入安置人口的城镇居民也计入了安置范围”的情况。根据《69号文件》第四条第二款“安置人口的确定”的规定，刘金培户只能按照一个户口进行安置，且安置人口应为3人，即刘金培、徐爱风、刘英。刘炜及其妻儿3人不能计入安置人口。但若刘金培、刘炜同意协商变更协议，根据变更纠正方案，刘炜符合相应条件可计入安置人口。因刘金培、刘炜等不同意变更纠正的方案，故被告于2018年1月11日向当事人送达了《关于解除“马南·五（拆）[2014]142号、143号”的事先告知书》（以下简称《解除告知书》）。当事人在规定时间内未向被告提出听证要求。刘金培在规定时间内向被告提出以下陈述、申辩意见：1.要求按原协议履行；2.要求核对付款情况，实际支付的比协商价格少17671元，协商时老房和新房因未进行评估复核，双方谈好各补5平方米主房面积；3.拆房时旧料补助未计。其他当事人未在规定时间内进行陈述、申辩。2018年2月6日，被告作出《解除决定》，决定：1、解除2014年8月14日建德市梅城新城建设有限公司与刘金培（户）签订的马南·五（拆）（2014）142号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》；2、解除2014年8月14日建德市梅城新城建设有限公司与刘炜（户）签订的马南·五（拆）（2014）143号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》；3、刘金培、徐爱风、刘英作为一户进行安置，安置人口为三人，根据建政函（2010）69号《关于建德市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见》的规定，你户有权选择安置方式：公寓楼安置225平方米或者联建房安置100平方米；4、本机关将按照3个安置人口根据建德市人民政府建政函（2010）69号《关于建德市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见》与你们重新结算。并于同日向当事人送达。 三、被告作出的案涉决定主体适格、认定事实清楚、证据确凿、程序正当，适用法律依据正确。1.被告虽非《142号协议》、《143号协议》的签约主体，但该协议的签约甲方新城公司系接受被告的委托进行征迁工作签订相关协议的代理人，故根据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第三项之规定，被告具有作出案涉决定的主体资格。2.经核查查明：刘金培（户）与新城公司签订的《142号协议》，安置人口为二人，即刘金培、刘英。刘炜（户）与新城公司签订的《143号协议》，安置人口为四人，即刘炜、徐爱风、孙某、刘某。根据公安机关户籍情况调查显示，刘金培、徐爱风、刘炜、刘英、鲁桐语为一户，户籍地址为建德市××××五马洲白鸽岭13号；刘炜为非农业家庭户。孙某、刘某均非建德市梅城镇姜山村农业户籍。被告在新城公司征迁档案中未发现当事人申报户籍情况的资料。另经被告向土地行政管理部门核查，未发现有《142号协议》所涉被拆迁房屋的任何批建资料。被告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，《69号文件》的规定，被拆迁人必须如实申报户籍和被拆迁房屋及其附属物等有关情况，并提供权属证明等材料；被拆迁用地范围内的违法建筑…建房后未按规定拆除的旧房屋，应无条件自行拆除，不予补偿，不作为安置依据；安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数核定；联建房按“一户一宅”原则，自行建造房屋或统一建造房屋的方式安置。新城公司与刘金培（户）、刘炜（户）签订的《142号协议》、《143号协议》中，以未经批建的房屋作为《142号协议》的补偿安置依据、将刘金培和刘炜作为两户进行安置以及所计入的三个安置人口（刘炜、孙某、刘某）均不符合上述文件的规定。根据以上事实，被告作出案涉决定认定事实清楚，证据确凿。3.被告在作出案涉决定前，依法向当事人告知了拟作出行政决定的事先告知书，并告知其享有在规定期限内提出陈述、申辩及要求听证的权利，在“决定”中依法告知其所享有的行政复议及行政诉讼权利，故被告作出的案涉决定程序正当。4.被告作出的案涉决定符合《浙江省行政程序办法》及相关法律、法规、文件的规定。 综上，被告认为被告作出的案涉《解除决定》认定事实清楚，证据确凿，程序正当，适用法律依据正确，请人民法院依法予以维持被告所作出的案涉决定或驳回陈刘金培、刘炜的诉讼请求。 被告梅城镇政府向本院提交了以下证据：1.马南·五（拆）[2014]142号、143号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》各一份，证明本案被诉的行政决定所涉及的补偿协议相关情况。2.《建德县土地使用权申报登记表》、编号2014JDWMZ045号《建德高新技术产业园（五马洲）区块项目集体所有土地房屋拆迁补偿价格评估报告》、《户籍证明》、《户口簿》、姜堰区公安局大伦派出所出具的《证明》、刘炜与孙某的《结婚证》、刘某的《出生医学证明》和《独生子女证》、鲁建强和刘英的《结婚证》一组，证明案涉协议所涉及的房屋、人口及户籍情况。3.《关于解除“马南·五（拆）[2014]142号、143号”的事先告知书》、EMS快递单及网络查询单、《关于解除“马南·五（拆）[2014]142号、143号”的决定书》，证明被告作出案涉行政行为的程序情况。 以上证据均为复印件。 第三人刘英对原告的诉讼请求及事实与理由无异议，未向本院提交证据材料。 第三人徐爱凤、孙某、刘某、新城公司未到庭参加诉讼，未提交书面诉讼意见，亦未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性无法确认，提出虽两份协议内容没有差异，但被告提供的补偿协议复印件里没有甲方公章，原告手上的补偿协议有完整的公章。对证据2的真实性有异议，提出登记表上没有刘金培的签字，登记表载明“该户房屋及宅基地都是于1982年建造”与事实不符，第一页登记表和第二页图纸上显示的时间不一致；评估报告无户主签字；对户籍证明真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为无法证明刘炜是非农户口。对证据3的真实性、合法性无异议，关联系有异议，提出该组证据无法证明作出《解除决定》的程序合法。第三人刘英的质证意见与原告相同。 被告对原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，提出案涉决定是否合法有效，案涉协议是否应当继续履行，需经过法院审理判决认定；对证据3中《69号文件》的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4，提出86版《中华人民共和国土地管理法》虽未规定一户一宅，但规定了农村建房需要经过相应的审批手续，而被告在作出案涉决定前对原告户两份协议所涉及的房屋进行调查时，并未发现《142号协议》所涉及房屋的批建资料；对证据5，提出该实施意见规定各市县出台相应的户籍政策，后杭州市人民政府、建德市人民政府亦出台了相应的户籍改革的意见；对证据6，提出《条例》第三十三条规定各县、市参照《条例》执行，建德市人民政府已参照《条例》出台了《69号文件》，应以《69号文件》为准。第三人刘英对原告提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1系《142号协议》、《143号协议》，与被告提供的证据1内容相同，本院对真实性予以确认；原告提供的证据2和被告提供的证据3，系被诉行政行为的载体，能够证明被告于2018年2月6日向原告作出了案涉《解除决定》，本院对真实性予以确认，对其合法性，本院将在说理部分作综合认证；原告提交的证据3-6，系相关法律、法规及规范性文件，对其关联性，本院将作综合认定。被告提供的证据2，可以证明原告刘金培的房屋、家庭成员及户籍情况，本院对该事实予以采信。 经审理查明，2008年以来，被告因开发建设需要，需对位于建德市××××五马洲、新胜自然村、葛家村所在的建德高新园梅城区块进行征迁。被告系前述区块的征迁实施主体，征迁工作由被告委托第三人新城公司进行。区块主要涉及项目有建德市垃圾填埋场梅城处理中心项目、建业有机项目、格林生物、深蓝科技等多个项目。 2014年8月14日，新城公司与刘金培（户）签订《142号协议》，所涉房屋于1997年建造，砖混结构，无批建手续，协议对于安置内容概括为：安置人口二人（刘金培、刘英），安置方式为联建房安置,在叶家垅安置宅基地100平方米。同日，新城公司与刘炜（户）签订《143号协议》，所涉房屋在《建德县土地使用权申报登记表》上载明于1982年建造，申请人为原告刘金培，协议对于安置内容概括为：安置人口四人（徐爱风、刘炜、孙某、刘某），安置方式为公寓楼安置，安置面积300平方米。协议签订后，原告刘金培、刘炜按协议约定拆除了房屋。2016年，被告以原告刘炜、第三人孙某、刘某三人不符合《69号文件》规定的安置条件及《142号协议》所涉房屋无批建手续为由，拒绝继续履行《142号协议》和《143号协议》。原告不服，于2017年2月15日诉至本院要求被告履行协议，该案尚在审理中。2018年1月10日，被告向原告刘金培、刘炜及第三人徐爱风、孙某、刘英、刘某作出《解除事先告知书》并于同日邮寄送达，告知了拟作出决定的内容，并告知享有听证、陈述和申辩的权利。原告刘金培、刘炜未提出听证要求，但提出了陈述、申辩意见。被告对刘金培提出核对付款情况的陈述、申辩意见予以部分采纳，对其余陈述、申辩意见不予采纳。第三人徐爱风、孙某、刘英、刘某未在规定时间内进行陈述、申辩。2018年2月6日，被告根据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第三项之规定向原告刘金培、刘炜、第三人徐爱风、孙某、刘英、刘某作出《解除决定》，并于同日向当事人送达。 另查明，刘金培、徐爱风、刘炜、刘英、鲁桐语为一户，户籍地址为建德市××××五马洲白鸽岭13号。其中刘炜原户籍在建德市××××五马洲白鸽岭13号，2001年因考上大学，将户籍迁至江苏省扬州市，于2011年4月1日从江苏省扬州市迁回建德市××××五马洲白鸽岭13号，为非农业家庭户。刘炜的妻子孙某系江苏省姜堰市人，户籍在江苏省姜堰市大伦镇麻墩村桥****，2003年1月1日户籍改革前，户籍性质历史显现为农业家庭户（江苏户籍改革后，户籍不区分农业与非农业）。刘炜之子刘某，于2014年5月14日出生，户籍在江苏省姜堰市大伦镇麻墩村桥****。 本院认为，一、被告系案涉区块的征迁实施主体，其委托第三人新城公司进行拆迁工作，故由第三人新城公司与原告刘金培、刘炜签订《142号协议》、《143号协议》。被告作为委托方，系案涉协议的相对方，具有作出《解除决定》的法定职权。 《中华人民共和国土地管理法》地六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；《69号文件》第二部分第5点规定，被拆迁用地范围内的违法建筑。建房后未按规定拆除的旧房屋，应无条件自行拆除，不予赔偿，不作为安置依据。《143号协议》所涉房屋宅基地使用人登记为“刘金培户”，原告刘炜称该房屋已口头约定归其所有，但未提交证据证明。《142号协议》所涉房屋虽由原告刘金培于1997年建造，但无批建手续。按农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，《142号协议》、《143号协议》将“刘金培户”的两处房产分别作为二户安置依据明显不当。 《69号文件》明确了安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数核定。原告刘炜于2001年因读大学将户口迁至江苏扬州，虽于2011年将户籍迁回姜山村五马洲白鸽岭**，但户户籍性质为非农业家庭户，告刘炜的妻子孙某、儿子刘某亦非梅城镇姜山村常住人口，原告与第三人孙某、刘某均非梅城镇姜山村集体经济组织成员，故不能单独作为一户进行安置，亦不能计入案涉房屋的家庭常住户户口人数。浙江省行政程序办法》第八十一条规定，行政机关有权对行政协议的履行进行指导和监督，但不得妨碍对方当事人履行协议。行政协议在履行过程中，当事人、行政机关可以依法协商变更或者解除协议，但不得损害行政管理目的的实现。有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）。（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；。《142号协议》、《143号协议》将不能计入安置人口的城镇居民计入了安置范围，若继续履行势必造成国有资产的流失，且对该区域其他被拆迁人显失公平。本着有错必纠的原则，被告依照《办法》第八十一条第三款第三项作出《解除决定》，并无不当。 综上，被告作出案涉《解除决定》事实清楚，证据充分，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘炜、刘金培的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告刘炜、刘金培负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  张 振 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  蔡志全 二〇一八年七月十九日 书 记 员  单丽丽