.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}兰州铁路运输法院行政判决书（2018）甘7101行初61号公益诉讼人兰州市红古区人民检察院，住所地：甘肃省兰州市红古区海石湾镇红古路***号。法定代表人张磊，系该院检察长。出庭检察人员高玉斌，系该院检察员。出庭检察人员陆亚娟，系该院书记员。被告兰州市红古区住房和城乡规划建设局，住所地：甘肃省兰州市红古区海石湾镇中和路13号。法定代表人刘翔，系该局局长。行政机关出庭负责人温剑，系该局副局长。委托代理人刘银琪，系该局人防办主任。委托代理人丁俊彦，甘肃恒亚律师事务所律师。公益诉讼人兰州市红古区人民检察院（以下简称：红古区检察院）诉被告兰州市红古区住房和城乡规划建设局（以下简称：红古区住建局）不履行法定职责一案，于2018年1月12日向本院提起行政公益诉讼，本院于次日立案，并依法组成合议庭，于同年6月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员高玉斌、书记员陆亚娟出席法庭，被告委托代理人刘银琪、丁俊彦到庭参加诉讼。被告红古区住建局副局长温剑作为行政机关负责人出庭应诉，本案现已审理终结。公益诉讼人红古区检察院诉称，2017年9月，红古区检察院在履职过程中发现被告红古区住建局怠于履行职责，致使多家建设单位长期欠缴人民防空易地建设费，造成国有财产流失，国家利益和社会公共利益遭受损害。同年10月11日，红古区检察院立案审查，调查查明红古区海龙综合楼等14个建设项目单位欠缴2012年至2017年度人防易地建设费共计12814716.25元。具体欠缴情况：1、海龙综合楼项目，应缴纳人防易地建设费1058750元，已缴纳600000元，欠缴458750元。2、鸿基商务综合楼大厦项目1号、2号楼，应缴纳人防易地建设费848200元，已缴纳0元，欠缴848200元。3、海石湾北区农贸市场综合楼项目，应缴纳人防易地建设费5839375元，已缴纳0元，欠缴5839375元。4、虎头崖新农村1号、2号楼项目，应缴纳人防易地建设费353736.75元，已缴纳0元，欠缴353736.75元。5、海石湾舒星宾馆项目，应缴纳人防易地建设费78654.75元，已缴纳0元，欠缴78654.75元。6、瑞泽苑住宅小区项目，应缴纳人防易地建设费213350元，已缴纳0元，欠缴213350元。7、兰州红古区幸福家园商住小区酒店式公寓商住楼项目，应缴纳人防易地建设费496987.5元，已缴纳0元，欠缴496987.5元。8、博盛大厦（一期）项目，因该项目建设单位对人防缴费面积有异议，目前尚在核定缴费面积，应缴纳人防易地建设费数额待定，已缴纳600000元，欠缴数额待定。9、博盛大厦（二期）项目，因该项目建设单位对人防缴费面积有异议，目前尚在核定缴费面积，应缴纳人防易地建设费数额待定，已缴纳0元，欠缴数额待定。10、金辉嘉园商住小区住宅楼项目，应缴纳人防易地建设费3208587.75元，已缴纳800000元，欠缴2408587.5元。11、平安镇永安雅居住宅楼项目，应缴纳人防易地建设费2049498.75元，已缴纳1000000元，欠缴1049498.75元。12、窑街金盛义商务农贸综合市场1号、2号楼项目，应缴纳人防易地建设费467576元，已缴纳100000元，欠缴367576元。13、三元宾馆项目，应缴纳人防易地建设费812875元，已缴纳212875元，欠缴600000元。14、甘肃庆林文化科技服务中心1号、2号楼项目，应缴纳人防易地建设费143572.5元，已缴纳43572.5元，欠缴100000元。2017年10月13日，公益诉讼人红古区检察院向红古区住建局发出红检行建〔2017〕2号督促履职检察建议，督促区住建局立即履行法定职责、追缴各项目建设单位欠缴人民防空易地建设费共计12814716.25元，并落实人民防空易地建设项目的实施。2017年11月13日，被告红古区住建局向公益诉讼人红古区检察院作出〔2017〕483号《关于红检行建〔2017〕2号检察建议书办理进展情况的函》，已向欠缴人防易地建设费的企业发出《催缴人防易地建设费的通知单》，目前已追缴人防易地建设费1158750元。公益诉讼人认为被告红古区住建局作为本辖区内人防易地建设费的征收主管单位，未依法充分有效履行法定征收职责，致使建设单位长期欠缴人防易地建设费，造成国有资产流失，国家利益受到侵害。检察机关发现其违法行为立案审查后，已依法向被告红古区住建局发出检察建议，督促其依法履行征收监管职责，但被告仍怠于履职，截止提起公益诉讼前尚有11655966.25元人防易地建设费未予追缴，国有财产仍处于受侵害状态。被告行政不作为事实清楚，证据确实，违反了《中华人民共和国防空法》、《人民防空工程建设管理规定》、《关于＜甘肃省防空地下室易地建设费收费实施办法＞的补充通知》的规定，公益诉讼人依法提起行政公益诉讼，请求判决确认被告红古区住建局怠于履行追缴人民防空易地建设费职责的行为违法；责令被告红古区住建局继续履行法定职责，追缴相关建设项目欠缴的人民防空易地建设费。公益诉讼人在举证期限内提交的证据材料如下：第一组证据：红古区住房和城乡规划建设局统一社会信用代码证书、《关于印发＜兰州市红古区住房和城乡规划建设局主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》、《中华人民共和国人民防空法》、《甘肃省实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》，该组证据证明兰州市红古区人民防空办公室是兰州市红古区住房和城乡规划建设局内设机构，本案的适格被告是兰州市红古区住房和城乡规划建设局，且被告具有审批人防工程，征收人防易地建设费的法定职责。第二组证据：结建人防地下室工程审查意见表9份、建设工程规划许可证，证明被告在项目建设单位尚未取得结建人防地下室工程审批或者没有足额缴纳人防易地建设费的情况下，违反法定程序向建设单位核发建设工程规划许可证。第三组证据：2012年至2017年未交清人防易地结建费统计表1份，该组证据证明被告怠于履行法定职责，没有采取有效措施，致使欠缴的人防易地建设费一直未能收缴到位，造成国有财产流失，国家利益遭受侵害的事实。第四组证据：《立案决定书》、《检察建议书》、《送达回证》、《检察建议书的答复函》、甘肃省人民检察院关于《关于对红古区住房和城乡规划建设局怠于履行职责提起行政公益诉讼的请示》的批复、《催缴通知单》及签收的送达回证、缴费发票，该组证据证明公益诉讼人已履行诉前监督程序，但被告在收到检察建议书后仍未完全履职，国有财产依然处于流失状态，国家利益遭受侵害。第五组证据：兰州市红古区住房和城乡规划建设局最新变更的统一社会信用代码证书以及法定代表人的身份证明，证明在行政诉讼期间，被告的法定代表人进行了变更。第六组证据：14家建设项目单位的建筑工程施工许可证、验收情况报表和主体完工的现场照片，该组证据证明被告在项目建设单位尚未足额缴纳人防易地建设费的情况下，违反法定程序向涉案建设单位核发施工许可证，且涉案的14家建设项目主体工程已完工。第七组证据：2012年至2017年未交清人防易地结建费最新统计表2份、10家建设单位尚未缴清人防易地建设费的情况说明、甘肃济民房地产开发有限责任公司的缴款通知书和缴费发票、《行政征收决定书》及签收的送达回证、《行政征收决定履行催告书》及签收的送达回证，该组证据证明2017年10月13日，公益诉讼人发出检察建议时，被告报送的人防易地建设费总额为12814716.25元（其中，博盛大厦一期和二期拖欠人防易地建设费数额不清）；检察建议书下发后，被告又收缴了拖欠的人防易地建设费1158750元，行政公益诉讼起诉书确定尚未缴纳人防易地建设费的数额为11655966.25元。在诉讼过程中，被告又核实了博盛大厦一期和二期欠缴人防易地建设费数额（其中博盛一期是4821325元，博盛二期是1517637.5元），并收缴了平安镇永安雅居项目欠缴的1049498.75元人防易地建设费，被告应追缴的人防易地建设费共计为16945430元。被告红古区住建局辩称，被告对辖区14家单位征缴人民防空易地建设费，不存在怠于履职的情况。被告虽具有征缴人防易地建设费的法定职责，但由于红古区特殊地理和历史原因，城市建设压力较大，为了促进本地经济发展，采取分期征缴人防易地建设费，既解决建设单位实际资金困难，又保证项目顺利进行，在竣工验收前结清人防易地建设费不会造成国有资产流失。欠缴人防易地建设费的14家单位目前均没有竣工验收，被告一直在催缴，分别于2015年10月26日、2017年11月7日向全部欠缴单位下发《人防易地建设费催缴通知单》、《关于催缴人防易地建设费的通知单》，同时采取停办其一切建设手续等多项切实有效的措施，并于2017年11月14日向全部欠缴单位下发《防空地下室易地建设费行政征收决定书》，告知其到期不履行将申请人民法院强制执行。目前鉴于欠缴单位权利期限未到，在继续催缴的同时，待期限届满，被告将申请人民法院强制执行。综上，被告不存在不履行法定职责的事实，请求驳回公益诉讼人的诉求。被告在举证期限内提交及补充的证据材料如下：第一组证据：2015年10月26日被告向14家建设单位发出的《人防易地建设费催缴通知单》及送达签收证明，证明被告不存在怠于履行职责或不履行职责的情况。第二组证据：2017年11月7日被告向14家建设单位发出的《关于催缴人防易地结建费的通知单》及送达签收证明，证明被告履行法定职责的情况。第三组证据：2017年11月14日被告向14家建设单位发出的《防空地下室易地建设费行政征收决定书》及送达证明，证明被告不存在怠于履行职责或不履行职责的情况。第四组证据：部分建设单位交清人防费的单据，证明被告不存在怠于履行职责或不履行职责的情况。第五组证据：2017年10月至11月，被告送达的《催缴人防易地结建费通知单领取统计表》、《关于催缴人防易地结建费的通知单》，证明涉案14家建设单位欠缴易地建设费，经第一次催缴后还有12家欠缴，被告再次送达催缴通知，限期15日缴清。第六组证据：2017年11月15日至17日，被告向10家建设单位发出的《行政征收决定书》及送达签收证明，证明被告第二次催缴易地建设费后，分别对欠缴的10家建设单位作出行政征收决定，限定自收到征收决定5日内补缴，并告知了权利救济途径，逾期则申请法院强制执行。第七组证据：2018年5月21日，被告向欠缴的10家建设单位发出的《行政征收决定履行催告书》及送达证明，证明被告已催告欠缴单位10日内缴纳易地建设费，逾期将申请法院强制执行并告知权利救济途径，涉案建设单位均未提出陈述和申辩。第八组证据：《强制执行申请书》，证明被告对涉案的10家建设单位经过催缴、行政征收决定、催告程序后，于2018年6月14日向兰州市红古区人民法院申请强制执行。第九组证据：建设单位缴费凭证，证明兰州海龙房地产开发有限公司、甘肃济明房地产开发有限公司、兰州红古三元机械工程处、甘肃庆林房地产开发有限公司，已缴清人防易地建设费。经过庭审举证、质证，本院对公益诉讼人、被告提交的证据材料分析评判如下：公益诉讼人对被告提交的第一至六、九组证据的关联性、真实性、合法性均无异议，但对证明目的不予认可，认为被告存在未履行法定职责的违法情形；对被告提交的第七、八组证据，因超过举证期限，认为不具有证明效力。被告对公益诉讼人提交的第一组证据无异议；对第二组证据的关联性有异议，认为为了地方经济发展，被告采取了先颁证，后征缴的办法；对第三组证据的证明目的有异议，认为已有4家建设单位缴清了人防易地建设费，被告针对剩余的10家建设单位已申请法院强制执行，履行了法定职责；对第四组证据的证明目的有异议，人防易地建设费是分期征缴的，只要竣工验收前征收到位就不会造成国家财产流失；对第四、五、六组证据均无异议，但认为涉案建设单位在缴清人防易地建设费前是不能竣工验收的；对第七组证据有异议，认为人防易地建设费的核对数额应以兰州市人防办为准。本院认为公益诉讼人提交的第一组材料中被告红古区住建局的统一社会信用代码证书和《通知》符合证据的三性，予以采信，其余两份材料系法律规范，不属于法定证据类型，故不予评判；第二至七组证据材料符合证据关联性、真实性、合法性，均予以采纳；对被告提交的第一至四组证据材料符合证据的关联性、真实性、合法性，均予以采纳；被告提交的第五、六组证据材料，系超过举证期限提交的，不能作为认定被告履行法定职责的依据，故不予采纳；对于被告提交第七至九组证据，系被告在诉讼过程中催缴人防易地建设费收集的证据，符合证据的三性，均予以采纳，但对被告提出已经履行了法定职责的证明目的不予采信。经审理查明，2012年至2017年期间，海龙综合楼、鸿基商务综合大厦项目、瑞泽苑住宅小区等14个建设项目相继开建。被告红古区住建局于2012年至2017年间，在上述建设单位未能足额缴纳防空地下室易地建设费的前提下，先后给海龙综合楼、金辉嘉园商住小区、博盛大厦一期、窑街金盛义商务农贸综合市场、永安雅居住宅楼、甘肃庆林文化科技服务中心、三元宾馆等7个建设项目颁发了《建设工程规划许可证》，并给海龙综合楼、鸿基商务综合大厦项目、海石湾北区农贸市场综合楼、虎头崖新农村1号、2号楼、海石湾舒星宾馆、瑞泽苑住宅小区、兰州红古区幸福家园商住小区酒店式公寓商住楼、博盛大厦（一期）、博盛大厦（二期）、平安镇永安雅居住宅楼、窑街金盛义商务农贸综合市场、三元宾馆、甘肃庆林文化科技服务中心1号、2号楼等13个建设项目颁发了《建设工程施工许可证》。2017年9月，公益诉讼人在履职过程中发现被告红古区住建局长期未能足额征缴人民防空易地建设费，于同年10月11日立案审查，查明2012年至2017年期间，兰州市红古区海龙综合楼等14个建设项目欠缴人防易地建设费12814716.25元。公益诉讼人于同年10月13日向被告发出红检行建〔2017〕2号检察建议书，督促被告红古区住建局立即履行法定职责、追缴各项目建设单位欠缴的人防易地建设费共计12814716.25元，并落实人民防空易地建设项目的实施。被告红古区住建局收到后于同年11月13日作出红住建函〔2017〕483号《关于红检行建〔2017〕2号检察建议书办理进展情况的函》，对欠缴人防易地建设费的14家建设单位发出《关于催缴人防易地结建费的通知单》，追缴人防易地建设费1158750元，剩余11655966.25元未予追缴到位。公益诉讼人认为被告红古区住建局未能充分有效履行法定征收职责，致使涉案建设单位长期欠缴人防易地建设费，造成国有财产的流失，国家利益受到侵害，公益诉讼人在履行诉前监督程序后，被告仍有11655966.25元人防易地建设费未能追缴到位，国有财产仍处于受侵害状态。公益诉讼人提起行政公益诉讼，请求判决确认被告红古区住建局怠于履行追缴人民防空易地建设费职责的行为违法；责令被告红古区住建局继续履行法定职责，追缴相关建设项目欠缴的人民防空易地建设费。另查明，在行政诉讼期间，公益诉讼人提供了兰州市红古区人民防空办公室出具的《2012年至2017年未交清人防易地结建费统计》、《情况说明》和《缴费凭证》，涉案的海龙综合楼（欠缴人防易地建设费458750元）、平安镇永安雅居（欠缴人防易地建设费1049498.75元）、三元宾馆（欠缴人防易地建设费600000元）、甘肃庆林文化科技服务中心1号、2号楼（欠缴人防易地建设费100000元）4个建设项目均已全部缴清人防易地建设费，其中甘肃济明房地产开发有限公司于2018年1月18日补齐了平安镇永安雅居项目欠缴的人防易地建设费1049498.75元。经核实，涉案的甘肃博盛房地产开发有限公司建设的博盛大厦（一期）项目实际欠缴人防易地建设费4821325元；博盛大厦（二期）项目实际欠缴人防易地建设费1517637.5元。经重新核算，行政公益诉讼起诉书查明的海龙综合楼等4家项目建设单位均已缴清了人防易地建设费，剩余的鸿基商务综合大厦项目等10家建设单位仍欠缴人防易地建设费共计16945430元。被告针对上述10家建设单位于2017年11月份分别作出《防空地下易地建设费行政征收决定书》限期补缴，2018年5月21日，被告又向涉案的10家建设单位作出《防空地下室易地建设费行政征收决定履行催告书》，但仍未征缴到位。本院认为，公益诉讼人提起本案行政公益诉讼符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、第六款的规定”县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作；县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。”另根据红政办发〔2015〕135号《关于印发＜兰州市红古区住房和城乡规划建设局主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》，本案被告红古区住建局负责红古区人民防空及征收人防工程易地建设费的工作，同时负有城乡规划行政执法、基本建设管理及核发《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》的法定职责。根据《甘肃省实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条和《人民防空工程建设管理规定》第五十四条的规定：”经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费”。城市及城市规划区内的新建民用建筑应当修建防空地下室，确因地质、地形和施工条件等原因不能修建的，建设单位应当报经人民防空主管部门批准，按照规定缴纳易地建设费。建设单位未执行上述规定，应建而未建或客观不能建设的，建设（规划）行政主管部门不予核发建设工程规划许可证和施工许可证。2012年至2017年期间，本案被告在未能足额征收涉案建设单位人防易地建设费的情况下，先后向海龙综合楼等7个建设项目核发了《建设工程规划许可证》，并向海龙综合楼等13个建设项目核发了《建设工程施工许可证》，其行为违反《甘肃省实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》第十六条的强制性规定。被告红古区住建局答辩称为了地方经济发展，对人防易地建设费采取了分期征收的方式，并且也已督促欠缴的建设单位予以补缴，已经履行了相应的法定职责，只要在竣工验收前足额征缴到位，并不会导致国有资产的流失。经查，根据《中华人民共和国人民防空法》第二条、第八条和《甘肃省实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》第二条、第六条规定，人民防空是国防的组成部分，实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，坚持贯彻与经济社会发展相协调、与城市建设相结合的原则；一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。可谓”国可百年不战，不可一日无防”，人民防空对国防安全及人民群众的生命、财产安全具有重要意义，而人防易地建设费是人防工程建设的重要资金来源，是否能够及时、足额的征缴直接关系到人防工程设施的规划建设及国防安全保障。本案被告红古区住建局在负有城乡规划、基本建设管理、人民防空等多项职责于一体的前提下，于2012年至2017年长达五年期间，对涉案的14家建设单位欠缴的人防易地建设费未能足额征缴到位，直到公益诉讼人履行诉前监督程序及行政公益诉讼期间，涉案的海龙综合楼等4家建设单位补缴了拖欠的人防易地建设费，但鸿基商务综合大厦项目等10家建设单位仍欠缴人防易地建设费共计16945430元。被告红古区住建局虽然针对涉案的14家建设单位相继作出《关于催缴人防易地结建费的通知单》、《防空地下室易地建设费行政征收决定书》、《行政征收决定履行催告书》，但仅是被告事后采取的行政催缴补救措施，人防易地建设费长期未能足额征缴到位，究其根源在于被告红古区住建局未能严格履行先缴费后颁证的法定职责，致使人防易地建设费长期处于欠缴状态，对国防安全、公共利益造成重大安全隐患，同时也造成了国有资产长期处于流失状态。据此，被告红古区住建局关于为了地方经济发展，分期征收人防易地建设费的意见，属于对法律强制性规定的变通执行，违背了人民防空应当遵循平战结合、与城市建设相协调的立法目的，故本院不予采信。综上，经对被告红古区住建局行政行为合法性全面审查，被告在城乡规划、基本建设管理、人民防空工作的过程中，没有严格履行审查批准的法定职责，在未足额征收人防易地建设费的情况下，向海龙综合楼等7个建设项目颁发了《建设工程规划许可证》以及向海龙综合楼等13个建设项目颁发了《建设工程施工许可证》，但鉴于上述建设项目已主体完工，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应予以确认违法。被告红古区住建局针对涉案14家建设单位欠缴人防易地建设费的事实，长达五年时间未能采取有效措施进行足额征缴，直至诉讼期间鸿基商务综合大厦等10家建设单位仍欠缴人防易地建设费共计16945430元，其行为属于怠于履行征收人防易地建设费的违法情形；公益诉讼人请求判决确认被告红古区住建局怠于履行追缴人民防空易地建设费职责的行为违法；责令被告红古区住建局继续履行法定职责，追缴相关建设项目欠缴的人民防空易地建设费的诉讼请求成立，本院予以支持。为加强人防工程建设，保障国防安全，维护公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、确认被告兰州市红古区住房和城乡规划建设局未征缴人防易地建设费的情况下，向海龙综合楼等7个建设项目颁发《建设工程规划许可证》以及向海龙综合楼等13个建设项目颁发《建设工程施工许可证》的行为违法；二、确认被告兰州市红古区住房和城乡规划建设局怠于履行征缴人防易地建设费的行为违法；三、责令被告兰州市红古区住房和城乡规划建设局继续征缴鸿基商务综合大厦等10家建设单位欠缴的人防易地建设费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。审判长李青审判员李新艳审判员强唐生二〇一八年七月十日书记员王静凯