广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1971行初382号原告：郭栋，男，汉族，1984年8月22日出生，住湖北省浠水县，被告：东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”），住所地：广东省东莞市南城区建设路**，统一社会信用代码：11441900730485847B。法定代表人：尹锡棋，该局局长。委托代理人：何晓雯，该局石碣分局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。第三人：东莞市石碣龙福食品店（以下简称“龙福店”），住所地：东莞市石碣镇刘屋甲塘村祥盛路地下商铺，营业执照注册号：441900607206735。负责人：彭武汀，龙福店经营者。原告郭栋不服被告东莞食药监局的（东）食药监投复[2018]05030602号《投诉举报答复函》（以下简称“《05030602号答复函》”），于2018年5月22日向本院起诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年6月27日公开开庭进行了审理。原告郭栋，被告东莞食药监局的委托代理人何晓雯、翟连带到庭参加诉讼;第三人龙福店经本院传票传唤，无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。2018年3月6日，被告作出《05030602号答复函》，针对原告2017年11月6日投诉第三人龙福店销售虚标生产日期的“千张”，答复原告，主要内容如下：一、经综合调查，龙福店销售标注虚假生产日期的食品情况属实，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“《食品安全法》”）第三十四条第（十）项规定，但销售的虚标生产日期的食品品种少、数量少、涉案货值低，且案发后能及时纠正违法行为；未发现造成危害后果，违法情节轻微；根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下统称“《行政处罚法》”）第二十七条第二款规定，对其不予处罚。二、对于举报奖励。根据市食品安全举报奖励相关规定和案件查办情况，对原告本次举报不予奖励。原告郭栋诉称，一、第三人龙福店虚标生产日期的事实清楚，涉案食品没有任何检测证书，明显违法。根据《食品安全法》第三十四条、第一百二十四条等法律规定，应当处以罚款。被告没有查清龙福店涉案物品违法数量、违法销售持续时间。被告认定龙福店未造成社会危害后果，认定其情节轻微，是明显没有履职调查。原告请求法院判决：1、撤销被告的《05030602号答复函》；2、被告限期重新就原告举报事项对第三人龙福店予以处罚，奖励原告，并书面告知原告；3、被告承担本案诉讼费。原告郭栋提供了以下证据：1、《05030602号答复函》证明原告是适格的诉讼主体。2、购物小票，证明原告有在第三人处进行购买涉案物品。3、数字作品备案证书（保全号：B170516000007），证明第三人销售的涉案物品存在虚假标注生产日期的事实。4、（东）食药监食罚[2017]22112201号，证明虚标生产日期应当最少处罚5万元。当庭提交证据：5、（2018）粤1971民初5369号《民事判决书》，证明第三人除本案案涉物品存在虚假标示生产日期外，还有其他物品也存在虚标生产日期的事实。6、（2018）粤0308行初362号《行政判决书》，是给法庭参考的。证据2、5、6是有原件的，证据3是网络打印件，其他证据是复印件。被告东莞食药监局辩称，一、原告的合法权益没有遭受实质性损害，无权提起诉讼。1、原告不是被告不予处罚行政行为的行政相对人或利害关系人。《食品安全法》第十二条规定了举报权，对举报主体不作资格限制，这体现了食品安全监管是针对不特定公众利益的秩序性监管。行政机关对违反食品安全法的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报者个人的合法权益造成损害。如果举报人是食品的消费者，其认为消费者的合法权益受到损害的，可以依据有关消费者保护的法律规范寻求救济。本案中，针对原告的举报，被告依法作出书面答复。至于被告对龙福店是否作出处罚及作出何种处罚，两者是不同的法律关系。原告不是《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人或利害关系人，仅能针对涉案答复函是否合法有效提起诉讼，无权针对被告不予处罚龙福店的行政行为提起诉讼，更加无权要求法院撤销不予处罚的决定，也不能以此为由要求撤销被告的答复函。2、原告的诉讼目的是谋取私利，不具备合法权益。被告查询中国裁判文书网，原告涉及的食品案件高达数十宗，其在短时间内连续购买食品，并提起诉讼牟利，其购买行为具有反复性、持续性、预谋性，购买目的并非生活消费，诉讼目的不具有合法权益。根据最高人民法院《关于印发的通知》第十五条规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为；对极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院应当不予立案。二、被告的处理情况。2017年11月6日，被告收到原告的《东莞市食品药品监督管理局网络投诉举报单》（以下简称“《网络投诉举报单》”），原告称其于2017年5月16日在龙福店购买了生产日期为2017年5月17日、条形码为20108092003100的“千张”，投诉龙福店涉嫌经营虚标生产日期的食品，要求书面回复处罚结果并给予奖励2000元。2017年11月9日，被告对龙福店进行现场检查，龙福店持有有效的营业执照和食品经营许可证，在商店内并未发现原告投诉的生产日期为2017年5月17日、条形码为20108092003100的“千张”。被告于2017年11月22日和2018年2月5日向原告分别作出《关于提供投诉举报相关证据的告知书》、《投诉举报补充证据材料通知书》，要求原告提供实物及其他证据。2018年1月22日，被告作出了《投诉举报延期办理告知书》。经过调查，被告认为，原告投诉的龙福店违法事实成立，但鉴于龙福店销售的上述食品数量小、货值低，违法情节轻微且配合调查，并能及时改正，没有发现造成危害后果，符合《行政处罚法》规定的不予处罚情形。故被告根据案件实际情况，决定不予处罚。2018年3月6日，被告作出《05030602号答复函》，次日向原告邮寄送达，告知原告投诉举报处理结果。被告作出的《05030602号答复函》符合《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条第一款、第三十八条的规定，符合法定程序。三、被告对龙福店作出的不予处罚决定合法。《食品安全法》相对于《行政处罚法》而言属于特别法，《行政处罚法》是普通法。根据法律适用的一般原则，特别法相对于普通法有不同规定，适用特别法的规定；特别法没有规定的，适用普通法的规定。对于经营虚标生产日期食品的行为，《食品安全法》第三十四条第（十）项及第一百二十四条第一款第（五）项没有减轻、从轻或不予处罚的规定，因此可以适用《行政处罚法》第二十七条第二款有关不予处罚的规定。具体到本案，龙福店积极主动配合调查，涉案金额低，情节显著轻微，能够及时纠正，没有造成危害后果，符合《行政处罚法》规定的情形。因此，被告综合运用《食品安全法》、《行政处罚法》，根据处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合的原则，决定不予处罚。被告决定不予处罚，符合行政合理性原则，并非滥用自由裁量权。四、被告对原告不予奖励，符合规定。《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定了奖励条件，奖励的前提是查证属实作出行政处罚或者依法移送司法机关作出刑事判决。本案中，被告未作出行政处罚，故被告作出不予奖励的处理符合上述规定。被告东莞食药监局向本院提交了以下证据：《网络投诉举报单》、数字作品备案证书、产品图片及购物小票单，证明2017年11月6日，被告收到原告投诉，反映第三人涉嫌经营虚假标示生产日期的食品“千张”，要求书面回复并给予奖励。2、现场检查笔录，证明经现场检查，被告未发现原告投诉反映的生产日期为2017年5月17日、条形码20108092003100的“千张”。3、《关于提供投诉举报相关证据的告知书》、《投诉举报补充证据材料通知书》、相应的邮单，证明针对原告的投诉，被告要求原告进行协查。4、询问调查笔录、彭武汀的身份证、第三人的营业执照、食品经营许可证、供货商的个体工商户营业执照及食品经营许可证，证明被告对第三人的询问调查情况。5、《责令改正通知书》、送达回执，证明对第三人销售虚假生产日期食品的行为，被告作出责令改正的行政行为。6、整改报告，证明第三人积极采取了整改措施，改正自身的违法行为。7、《投诉举报延期办理告知书》、EMS底单、投递信息查询记录，证明被告把办理期限延长至30个工作日。8、《投诉举报答复函》、EMS底单，证明被告已在法定期限内书面告知原告投诉事项处理结果。第三人龙福店没有陈述意见，也没有提供证据。经庭审质证，对于被告的证据，原告均予以确认。对于原告证据，被告对《05030602号答复函》予以确认。对原告其余证据，被告对其中的《数字作品备案证书》不予确认，认为该证书是第三方营利机构无忧保全平台出具，不是行政管理部门认定的备案机构，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的法定形式。被告对原告提供的（东）食药监食罚[2017]22112201号《行政处罚决定书》以没有原件不予确认。被告对原告其余证据也不予以确认。本院审查认为，原告证据中的《05030602号答复函》、龙福店购物小票和被告全部证据能够相互印证，或者能够形成完整的事实链条，证据真实，来源合法，能够证明案件事实，本院均予以认定。原告证据《数字作品备案证书》（保全号：B170516000007）中的保全对象是原告涉案食品的商品条形码标签，该标签附属于所销售的食品，该证书及所附标签与原告在行政程序中向被告提供的一致，本院确认原告向被告提供该证据的事实。该证书的有关保全信息，包括保全机构、保全时间等内容，原告没有提供保全机构的营业执照、资质证书等相关辅助证据，故本院对该证书相关保全信息不予认定。原告其余证据与本案事实无关，均不是本案行政行为的相关证据，本院不予认定。经审理查明，2017年11月6日，被告收到原告提交的《网络投诉举报单》，原告称其于2017年5月16日在龙福店购买了标示的包装日期2017年5月17日的“千张”（一种豆腐食品），投诉龙福店涉嫌经营虚标生产日期的食品，没有生产许可证和质量检验合格证明、购销渠道不合法，违反《食品安全法》第三十四条规定，要求被告书面回复处罚结果并给予奖励2000元。原告投诉资料包括加盖“安存已保全”字样的《数字作品备案证书》（保全号：B170516000007）、条形码为2108092003102的“千张”标签（注明有生产日期17-05-17，单价17.80，价格3.10）、龙福百货购物小票图片，其中购物小票记载销售商品为“千张”3.10元、条形码2108092003100，销售时间17-05-1620:49:48。2017年11月9日，被告对龙福店进行现场检查，制作了龙福店主管刘某签名的现场检查笔录，笔录记载龙福店持有有效的营业执照和食品经营许可证，在商店内未发现原告投诉的生产日期为2017年5月17日的“千张”。被告于2017年11月22日和2018年2月5日向原告分别作出并邮寄《关于提供投诉举报相关证据的告知书》、《投诉举报补充证据材料通知书》，要求原告提供实物及其他证据，以便被告调查取证。2017年12月1日，被告对龙福店的负责人彭武汀进行询问调查，制作了询问调查笔录。彭武汀陈述：原告提供的购物小票是龙福店出具的，但该店没有所投诉的销售虚标生产日期的行为，投诉食品不是该店出售的；能够提供产品“千张”的采购凭证和供应商资料，供应商有营业执照和食品经营许可证；生产日期2017年5月17日的产品已经无库存了；商店监控录像保存期限为15天，系统已经自动清除而没有保存。彭武汀向被告提供了供应商某豆腐店的营业执照和食品经营许可证。2017年12月1日，被告作出《责令改正通知书》并送达给彭武汀，认定龙福店经营虚标生产日期的食品，违反《食品安全法》第三十四条第（十）项的规定；根据《食品药品行政处罚程序规定》第三十条，责令该店改正，立即停止销售虚标生产日期的食品。龙福店于当天向被告提交整改报告，主要内容如下：1、严格筛选供应商和进货查验，做好相关记录；2、把控各个关键控制点，对临近保质期食品，及时下架处理；3、对不合格产品实行退市制度，对受影响批次的产品召回，并赔偿相关费用。2018年1月22日，被告作出了《投诉举报延期办理告知书》，通知原告：因调查取证原因，自2018年1月30日起延长30个工作日答复。被告以邮寄方式向原告送达该通知书。2018年3月6日，被告作出《05030602号答复函》，针对原告2017年11月6日投诉第三人龙福店销售虚标生产日期的“千张”，答复原告，主要内容如下：一、经调查，龙福店销售标注虚假生产日期的食品情况属实，违反《食品安全法》第三十四条第（十）项规定。鉴于销售的虚标生产日期的食品品种少、数量少、涉案货值低，且案发后能及时纠正；未发现造成危害后果，违法情节轻微；根据《行政处罚法》第二十七条第二款规定，对其不予处罚。二、对于举报奖励。根据市食品安全举报奖励相关规定和案件查办情况，原告本次举报不属于奖励情形，被告对原告本次举报不予奖励。2018年3月7日，被告向原告邮寄送达《05030602号答复函》。原告不服，于2018年5月22日向本院起诉。本院认为，依照《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，被告东莞食药监局具有对其辖区内的食品药品安全进行监督管理的职责，主管其行政区域的食品药品投诉举报管理工作有职责对投诉举报予以办理。本案争议焦点为：一、原告是否有权起诉；二、被告没有处罚第三人，认定事实和适用法律是否正确？下面分别予以分析。焦点一，《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定了投诉举报承办部门调查办理并向投诉举报人反馈办理结果的义务。原告是本案消费者和投诉人，是被告《05030602号答复函》的答复对象，属于《行政人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人，故原告有权对《05030602号答复函》提起诉讼。由于原告投诉的目的是要求被告对投诉对象予以处罚并奖励原告，该处罚是奖励的前提，而是否奖励与原告利益直接相关，因此，原告有权对被告不予处罚和不予奖励的行为提起诉讼。焦点二，《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”本案原告要求被告对第三人龙福店予以行政处罚，被告依照《行政处罚法》的规定决定是否作出行政处罚。该法第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第二十七条规定了从轻、减轻、不予处罚的情形，其中第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”《食品药品监管总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》第三条“可以按照上述从轻、减轻及不予处罚的规定执行”，正是严格执行《行政处罚法》的规定。本案中，第三人龙福店向原告销售“千张”的时间为2017年5月16日，但产品条形码标签标注的包装时间为2017年5月17日。被告认定该行为属于虚标生产日期，符合法律规定。原告投诉时并无说明其已经食用或者食用时产生不良反应，且龙福店在被告检查之后做出了较为详细的整改报告，该整改行为属于《行政处罚法》第二十七条第二款规定的“及时纠正”。行政机关在执行法律时具有法定的行政裁量权，可以根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度依法决定是否处罚。被告在本案中认定龙福店违法情节轻微且及时纠正，没有造成危害后果，事实清楚，证据充分。被告决定对龙福店不予行政处罚，符合《行政处罚法》第二十七条第二款的规定，并未滥用行政裁量权。需要指出的是，被告本案答复存在瑕疵。被告在调查时没有向第三人核对原告提供的相关购物小票和产品标签，且被告在答复函中引用东莞市食品安全举报奖励相关规定，没有引用规范性文件的具体名称，更没有引用举报奖励的相关法律法规，被告该处理存在瑕疵。由于被告没有实际对龙福店作出行政处罚，被告已经在本案答辩时对相关奖励的法律依据详细予以说明，原告要求奖励的前提不存在。被告上述瑕疵对案件处理和原告不构成实质影响，没有必要由法院判决被告就是否奖励重新作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郭栋的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告郭栋负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  杨长青人民陪审员  李 恒人民陪审员  陈文喜二〇一八年七月二十六日书 记 员  邓志成张丽君附相关法律条文：一、《中华人民共和国行政处罚法》第二条行政处罚的设定和实施，适用本法。第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。二、《中华人民共和国食品安全法》（2015年修正）第三十四条禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……第一百一十四条食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。食品生产经营者应当立即采取措施，进行整改，消除隐患。责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。四、《食品药品投诉举报管理办法》第十九条投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。