浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终587号 上诉人（原审原告）孙溪谷，男，1961年7月22日出生，汉族，户籍地浙江省慈溪市。 被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市三北大街**。 法定代表人项敏，市长。 委托代理人钱晶，慈溪市人民政府工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路**/div> 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人孙毅，宁波市人民政府法制办公室工作人员。 孙溪谷诉慈溪市人民政府土地行政批准、宁波市人民政府行政复议一案，宁波市中级人民法院于2018年2月28日作出（2017）浙02行初180号行政判决。孙溪谷不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2018年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人孙溪谷，被上诉人慈溪市人民政府的委托代理人钱晶、郎慈甬，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人孙毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：经浙江省人民政府浙土字〔B2002〕-10432号、浙土字B〔2009〕-0222号、浙土字A〔2013〕-0745号、浙土字A〔2014〕-0175号、浙土字A〔2014〕-0176号、浙土字A〔2014〕-0564号批文批准，并经慈溪市政府公告，慈溪市古塘街道等部分集体土地被征收为国有土地。根据《慈溪拆迁规定》规定，慈溪市房屋征收中心（以下简称征收中心）为指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作机构。征收中心拟定《慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案（草案）》（以下简称《草案》）后报慈溪市国土资源局。慈溪市国土资源局于2017年6月14日发布慈土拆听告字〔2017〕第2号听证告知公告，告知慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目内被拆迁人和利害关系人可就《草案》提出听证申请，同时该公告载明申请听证的时限和方式。该公告向古塘街道太屺村民委员会等组织进行了送达，并在拆迁范围及拆迁工作机构宣传栏中张贴，同时登载于“慈溪房屋征管网”网站。原告孙溪谷所有的慈溪市××街道太屺村××房底××号房屋在《草案》拟定的拆迁范围内。2017年7月7日，慈溪市国土资源局就《草案》召开听证会。征收中心根据听证会情况对《草案》进行了修改并报慈溪市国土资源局。2017年7月10日，慈溪市国土资源局作出同意《草案》的审核意见。次日，征收中心将《草案》报慈溪市政府审批。2017年7月14日，慈溪市政府作出《慈溪市政府关于同意慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》（慈政函〔2017〕91号），同意拆迁人拟定的《草案》并要求征收中心按照实施方案依法组织实施。该方案明确：一、拆迁范围为慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目拆迁规划红线范围；二、补偿安置对象、可补偿安置面积和安置人口的确定方式；三、不予补偿安置的情形；四、补偿安置方式和标准；五、拆迁奖励和补助；六、低限安置；七、契税问题；八、补偿安置资金预算和落实情况；九、住宅房屋被拆迁人安置用房安排；十、搬迁期限；十一、涉及安置补偿的其他事项。2017年7月17日，慈溪市国土资源局发布征收集体所有土地房屋拆迁公告（慈征拆〔2017〕第2号），公告载明慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目拆迁范围、拆迁人、补偿安置方式和标准、搬迁期限及救济途径等，同时将被诉实施方案作为公告附件。孙溪谷不服，向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府2017年9月13日收到原告提交的行政复议申请后，依法予以受理，同时将行政复议案件受理通知书邮寄送达给孙溪谷，并将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮送慈溪市政府。因案件情况复杂，宁波市政府于2017年11月10日作出延期审理决定。2017年11月22日，宁波市政府作出甬政复决字〔2017〕166号行政复议决定书，维持慈溪市政府批准的《实施方案》的行为，并将行政复议决定书邮寄送达给了孙溪谷和慈溪市政府。孙溪谷起诉要求撤销宁波市人民政府作出的甬政复决字〔2017〕166号行政复议决定书、确认慈溪市人民政府作出的慈政函〔2017〕91号《慈溪市政府关于同意慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》违法。 原审法院认为：《条例》第九条规定“拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准”。因此，慈溪市政府作为县级地方人民政府有权依照《条例》第九条规定批准拆迁人制定的集体所有土地房屋拆迁实施方案。慈溪市政府提交的慈溪市新城河一期A地块改造区块拆迁红线图，以及浙江省建设用地审批意见书符合《实施细则》第五条规定。实施方案对补偿安置对象、可补偿安置面积和安置人口以及不予补偿安置的情形规定符合《条例》、《实施细则》、《慈溪拆迁规定》及其解释。实施方案所确定的房屋补偿安置方式、标准、拆迁奖励补助、低限安置规定符合《条例》、《慈溪拆迁规定》及其解释和《慈溪市政府关于中心城区推行住宅房屋征迁房票安置的实施意见（试行）》、《2016年度慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置价格及有关补偿费用标准》。实施方案涉及的契税、补偿安置资金、安置用房等内容亦无不当。根据《实施细则》第五条第㈣项规定，提供拆迁补偿安置资金或安置房、安置用地落实证明是报批房屋拆迁方案所必需的材料之一，《实施细则》第六条同时规定“房屋拆迁补偿安置资金应当根据项目资金全额落实，并按项目拆迁进度分期足额专户储存。安置用房和迁建用地可以按折价计入”。本案慈溪市政府提供的慈溪市新城河一期A地块改造区块项目补偿安置资金估算表以及慈溪市新城河建设投资有限公司出具的“关于慈溪市新城河一期A地块改造区块项目拆迁安置补偿资金的情况说明”可以证明项目所需资金已经落实，第一期资金已专户储存。慈溪市政府提供的浙土字A〔2013〕-0745浙江省建设用地审批意见书及慈政发〔2014〕14号慈溪市政府公告也能证明安置用地已经落实。原告认为房屋拆迁资金必须一次性全部落实没有法律依据。 征收中心依照《条例》第九条等规定制定《草案》后报慈溪市国土资源局审核，慈溪市国土资源局在组织听证后，报慈溪市政府批准。实施方案得到批准后，慈溪市国土资源局发布征收集体所有土地房屋拆迁公告，公告内容符合《条例》第十一条的规定。因此，慈溪市政府批准实施方案程序合法。 各方当事人对被告宁波市政府具有作出被诉行政复议决定的职权及被诉行政复议决定作出程序的合法性，均未提出异议，经审核，本院予以确认。 综上，原告的诉讼请求及理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙溪谷的诉讼请求。 上诉人孙溪谷上诉称：1.浙江省慈溪市人民政府征收集体所有土地的法律法规及相关政策依据不足、征地程序违法。⑴所用征地批文都是二周年以前的，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》与《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》中明确规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，并应以适当方式予以公告。”⑵项目用地性质为：招拍挂商服、商住（详见建设用地项目呈报材料，及《慈溪市人民政府公告》）。不符合《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》，“为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予公平补偿。”⑶整个项目建设用地拆迁红线范围内，涉及征地批文和地块分别是：浙土字A〔2014〕-0564（内有201409号与201408号地块）；浙土字A〔2014〕-0175（内有201333号与201334号商住地块）；浙土字A〔2014〕-0176（内有201335号商住地块）；以及更早的（浙土字B〔2009〕-0222）；（浙土字B〔2002〕-10432）。土地面积共计约81多公顷，1200多房屋被拆迁户。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，涉嫌“规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批”“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效！”2.听证程序与听证主体及补偿方案不合法。⑴事先未发布拟征收补偿方案公告；⑵集体土地听证应由市、县级国土主管部门组织与召开；⑶听证过程就如听证代表所言那样：搞形式主义，走过场。未就对听证代表合理的关切，当场作合理解释。导致最后听证代表除一人是村书记外，全体拒绝签名以示抗议。事后亦无对补偿方案作修改的任何书面说明与证明；⑷慈溪市人民政府对如此的听证纪录的补偿方案，表示无异议外，未依法公示30天以征求公众意见。3.征地程序违法。⑴市政府及其国土资源主管部门未依法严格履行征地报批前“告知、确认、听证”和批后“两公告一登记”程序；⑵唯一发布的征收与补偿公告程序合而为一违法外，亦未依照《征收土地公告办法》第五条：征收公告应当包括的内容进行公告。“对未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”4.征地、补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生。而慈溪市政府及国土局网站或村级地点未有半点此征收及安置方面的任何信息（除唯一二合一的公告）。原因不明，责任不清。5.拆迁户的安置用房，直到今天为此还是荒草一片，何时动工建造未知，补偿安置方案里未作具体的时间说明，更有甚的，若安置房不能安置被拆迁人，最就近建造！严重违反有关法律法规必须先安置后拆迁的政策，严重损害被拆迁人的权益。安置房用地批文也已失效。无拆迁安置用房资金与拆迁资金一次性全部落实之证明。请求撤销一审判决，撤销宁波市人民政府作出的甬政复决字〔2017〕166号行政复议决定书、确认慈溪市人民政府作出的慈政函〔2017〕91号《慈溪市政府关于同意慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》违法。 被上诉人慈溪市人民政府答辩称：1.上诉人提出的关于征地程序相关的问题，不属于本案的审理范围。经浙江省人民政府批准作出的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字B〔2009〕-0222、浙土字A〔2014〕-0175、浙土字A〔2014〕-0176、浙土字A〔2014〕-0564、浙土字A〔2013〕-0745），慈溪市人民政府分别于同年发布了相对应的征地公告（慈政发〔2010〕7号、慈政发〔2014〕57号、慈政发〔2014〕58号、慈政发〔2014〕9号、慈政发〔2014〕14号）。因此，经浙江省人民政府批准的征地批文，在未经法定程序确认违法或撤销前，均合法有效。若上诉人对案涉征地批文产生异议的，应另行提起诉讼。2.关于“为了公共利益的需要”的问题。慈溪市新城河区块综合改造项目是慈溪市委市政府于“十二五”期间作出并实施的重大决策和重大综合改造建设项目。新城河区块的改造建设不但有助于贯通四灶浦拓疏河道，切实提高城市防洪行涝能力，提升城市品位，改善居民居住环境，也有利于加快与文化商务区和南部主城区的无缝衔接，形成慈溪最大的城市街区，具有十分重要的生态环境意义和社会经济效益。因此，慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目作为新城河区块综合改造项目中的一部分是符合公共利益需要的。3.关于听证主体的问题。根据《慈溪市人民政府关于明确房屋征迁工作有关问题的通知》（慈政发〔2013〕89号）第二条：“市国土资源局委托市人民政府房屋征收管理办公室负责本市行政区域范围内征收集体所有土地房屋拆迁管理和监督工作，市国土资源局应配合做好有关集体所有土地房屋拆迁法律程序方面的相关工作。”因此，慈溪市人民政府房屋征收管理办公室受慈溪市国土资源局的委托，具有组织召开听证会的职权。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人宁波市人民政府答辩称：1.本机关作为行政复议机关的主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款等规定，本机关作为慈溪市人民政府的上一级地方人民政府，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。2.本机关作出行政复议决定的程序合法。2017年9月13日，本机关收到上诉人提交的行政复议申请后依法予以受理，同时将行政复议案件受理通知书邮寄送达给上诉人并将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮送被申请人即慈溪市人民政府。2017年9月26日，被申请人向本机关提交了行政复议答复书和相关的证据依据材料。因案件情况复杂，本机关于2017年11月10日作出延期审理决定。经审理，本机关于2017年11月22日作出甬政复决字〔2017〕166号行政复议决定书，维持慈溪市人民政府2017年7月14日批准《慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》的行为，并将行政复议决定书邮寄送达给了上诉人和被申请人。3.行政复议决定认定事实清楚，证据确凿、适用法律正确。经本机关审查，慈溪市人民政府作出批准行为认定事实清楚，适用法律正确，本机关应予以维持。本机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈠项的规定作出的维持决定，符合法律法规的规定。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 庭审中，双方当事人围绕涉案慈政函〔2017〕91号《慈溪市政府关于同意慈溪市新城河一期A地块改造区块综合改造项目征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》和甬政复决字〔2017〕166号行政复议决定是否合法的审理重点进行了质证、辩论。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款规定，“拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。”故慈溪市人民政府具有批准涉案拆迁实施方案的职权。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第二款规定，“集体所有土地房屋拆迁实施方案的内容应当包括：拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置的方式和标准、补偿安置资金预算和落实、安置用房和迁建用地的安排、搬迁期限等。”而涉案拆迁实施方案包括“拆迁范围”、“补偿安置的对象和条件”、“不予补偿安置的情形”、“补偿安置的方式和标准”、“拆迁奖励和补助”、“低限安置”、“契税问题”、“补偿安置资金预算和落实”、“住宅房屋被拆迁人安置用房安排”、“搬迁期限”、“其他”等部分，各部分的内容也符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》及慈溪市关于集体所有土地房屋拆迁的具体规定。 关于被诉批准行为的前置审批要件是否具备的问题。本案被诉行政行为是慈溪市人民政府的批准行为。涉案征地批文在未被依法撤销或确认违法之前，具有法律效力。上诉人以对征地批文的异议为由要求撤销涉案批准行为，并无事实和法律依据。 关于孙溪谷提出拆迁安置用房资金与拆迁资金没有一次性全部落实的问题。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第五条规定，审批征收集体所有土地房屋拆迁实施方案时，拆迁人要提供拆迁补偿安置资金落实的证明文件。同时第六条规定，“房屋拆迁补偿安置资金应当根据项目资金预算全额落实，并按项目拆迁进度分期足额专户储存。安置用房和迁建用地可以按实折价计入。”慈溪市人民政府提供的《慈溪市新城河一期A地块改造区块项目补偿安置资金估算表》和《关于慈溪市新城河一期A地块改造区块项目拆迁安置补偿资金的情况说明》能证明拆迁补偿安置资金已经落实。孙溪谷提出安置资金应一次性全部落实的意见，并无法律依据。 关于孙溪谷提出被诉批准行为程序严重违法的问题。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十条规定，“土地行政管理部门在审核集体所有土地房屋拆迁实施方案时，应当公开告知被拆迁人和其他利害关系人有要求听证的权利，但在集体所有土地征收方案批准前已经对房屋拆迁实施方案听证的除外。被拆迁人和其他利害关系人申请听证的，土地行政管理部门应当及时组织听证。”本案中，行政机关依照前述规定在被征收范围内张贴《听证告知公告》，并组织了听证会。孙溪谷提出听证会的组织主体不合法及听证会走过场。首先，《慈溪市人民政府关于印发〈慈溪市征收集体所有土地房屋拆迁若干规定〉的通知》（慈政发〔2016〕29号）第五条第二款规定，“市国土资源局委托市人民政府房屋征收中心负责本市行政区域内征收集体所有土地房屋拆迁管理和监督工作”，故慈溪市房屋征收中心组织听证会，并无不当。其次，孙溪谷质疑听证会上行政机关未对听证代表提出的征收后土地用途、征地批文的文号、就业安置问题、合理安排进行红白喜事和老年活动场所、安置房容积率和层高等问题作出回应。但其中诸如征地用途、征地批文文号、就业安置等问题已在之前慈溪市人民政府发布的征地公告中予以载明，还有些问题并非拆迁实施方案应载明的范围。在行政机关已召开听证会保障了被拆迁户知情权、异议权等权利的情况下，孙溪谷就此提出的异议不能成立。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十一条第一款规定，“土地行政管理部门应当在集体所有土地房屋拆迁实施方案批准之日起五日内发布拆迁公告，公布建设项目名称、拆迁人、拆迁范围、补偿安置的方式和标准、搬迁期限、救济途径等事项。”慈溪市人民政府于2017年7月14日作出慈政函〔2017〕91号批复，慈溪市国土资源局于同月17日发布慈征拆〔2017〕第2号拆迁公告，并将拆迁实施方案作为附件予以公布，符合前述规定。综上，慈溪市人民政府批准拆迁实施方案的程序合法。 关于宁波市人民政府作出的甬政复决字〔2017〕166号《行政复议决定书》，上诉人在二审庭审中明确表示对复议程序并无意见。经审查，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙溪谷负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 黄 寒 审判员 唐维琳 审判员 王玉岳 二〇一八年七月二十七日 书记员 吴国宏