上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0115行初320号原告龚进，男，1946年1月19日生，汉族，户籍地上海市浦东新区，现住上海市金山区。原告龚海宁，男，1963年5月23日生，汉族，户籍地甘肃省，现住上海市浦东新区。原告龚海燕，女，1967年2月15日生，汉族，住甘肃省。以上三原告共同委托代理人方翠萍，上海繁锦律师事务所律师。以上三原告共同委托代理人邹勇富，上海繁锦律师事务所律师。原告龚治锌，女，1944年2月29日生，汉族，户籍地上海市黄浦区，现住上海市浦东新区。委托代理人张曦(系原告龚治锌之子)，住上海市浦东新区。委托代理人张贤尧(系原告龚治锌丈夫)，住上海市浦东新区。被告上海市浦东新区建设和交通委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人王晓杰。出庭应诉负责人黄晖，女，上海市浦东新区建设和交通委员会副主任。委托代理人徐洪鸥，男。被告上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。委托代理人陆雷鸣，男。第三人上海市浦东新区土地储备中心，住所地上海市浦东新区。法定代表人方伯平。委托代理人顾建新，男。原告龚进、龚海宁、龚海燕、龚治锌诉被告上海市浦东新区建设和交通委员会(以下简称浦东建交委)、被告上海市浦东新区人民政府(以下简称新区政府)要求撤销《房屋拆迁裁决书》、撤销《行政复议决定书》一案，本院经审查于2018年4月19日立案受理后，依法追加上海市浦东新区土地储备中心(以下简称浦东土地中心)为第三人并组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。原告龚进、龚海宁及原告龚进、龚海宁、龚海燕之委托代理人方翠萍、邹勇富，原告龚治锌及其委托代理人张曦、张贤尧，被告浦东建交委之出庭应诉负责人黄晖、委托代理人徐洪鸥，被告新区政府之委托代理人陆雷鸣，第三人浦东土地中心之委托代理人顾建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告浦东建交委于2017年11月7日对龚进等(户)作出浦建委房裁[2017]005号《房屋拆迁裁决书》(以下简称被诉裁决)，裁决内容为：一、对第三人浦东土地中心以货币补偿金额同等价值的产权房屋安置原告户至本市浦东新区孙农路XXX弄XXX号XXX室(三室一厅，建筑面积107.04平方米，安置价为417,456元)、孙农路XXX弄XXX号XXX室(二室一厅，建筑面积80.21平方米，安置价为316,187.82元)共2套产权房屋，合计建筑面积为187.25平方米，合计房屋安置价为733,643.82元的申请予以支持；二、对原告户提出先按国有土地性质认定后再商谈房屋补偿安置的要求，不予支持；三、原告户房屋货币补偿安置款为477,907.12元，第三人浦东土地中心提供的两套产权房屋安置价为733,643.82元，双方以货币补偿金额同等价值的产权房屋调换后，原告户应一次性支付给第三人房屋调换差价款255,736.70元；四、第三人支付原告户装修补偿款14,935元，附属设施补偿款3,080元，无证建筑面积旧材料回收费102.06元，并按规定支付给原告户搬家补助费和家用设施移装费；五、原告户在接到被诉裁决之日起15日内搬出本市浦东新区张江镇新西街XXX号、XXX号。原告对被诉裁决不服，向被告新区政府申请行政复议。被告新区政府于2018年3月30日根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第一项之规定，作出浦府复决字(2017)第719号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，维持了被告浦东建交委作出的被诉裁决。原告不服，遂起诉。原告龚进、龚海宁、龚海燕、龚治锌共同诉称，坐落本市浦东新区张江镇西街XXX号、XXX号房屋(以下简称被拆迁房屋)为原告等共有，其土地性质应为国有性质。根据原告提供的《土地房产所有证存根》、2011年4月11日上海市浦东新区土地储备中心委托的评估单位出具的评估表以及1992年12月川沙县北蔡房管所颁发的《通知》等均证明了这点。被诉裁决及被诉复议决定都将土地性质认定为集体所有，系认定事实错误。其次，基于土地性质的认定错误，被诉裁决及被诉复议决定均适用了《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》(以下简称《若干规定》)，属于适用法律错误。第三，即使认定土地性质为集体所有，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，被拆迁房屋在被拆迁时已经纳入城区规划，因原告与拆迁方未达成合意补偿安置尚未履行，房屋亦未被拆迁，按该规定可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿，以体现公平正义原则。第四、被诉裁决违反法定程序。上海市征收遵循的是“程序正当、公平补偿、结果公开”原则。本案中第三人在裁决申请之前应先向原告提供征地房屋具体补偿方案并要求原告限期答复，若未答复或答复不同意方可申请裁决。但本案中第三人先行申请裁决后向原告告知补偿方案，违反法定程序；被告新区政府认定其合法性，被诉复议决定亦属无效。综上原告起诉要求：1、撤销被诉裁决；2、撤销被诉复议决定；3、案件受理费由被告承担。原告龚进、龚海宁、龚海燕、龚治锌为证明自己诉称意见成立出示了：1、川沙县土地房产人口申请登记表、土地房产所有证存根，证明：1951年被继承人黄杜氏递交申请登记表上记载有新西街楼共有四间、新西街瓦房共有拾半和水田及旱田，经审核后发放的土地房产所有证仅登记了水田和旱田，对房屋并未通过，根据规定，1951年时未发放房屋所有证书的土地属于国家所有，由此被拆迁房屋所在土地性质为国有；2、2011年4月1日报告单、居民房屋装修和附属设施工程量清单，证明上海万千房地产估价有限公司评估被拆迁房屋性质为私房、评估标准为国有土地房屋的事实；3、2016年12月30日上海市征用集体所有土地居住房屋拆迁估价分户报告单，证明同一估价时点万千公司作出的评估却按照集体所有土地的标准，且第三人向原告送达分户报告单未告知原告申请复估和鉴定的权利；4、通知，证明1992年12月，原川沙县北蔡房管所将被拆迁房屋发还产权人自行管理的事实，该发还基于《城市私有房屋管理条例》，亦证明了被拆迁房屋系私房；5、分类处理告知书、新区政府信访回复，证明上海市浦东新区张江镇人民政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》回复原告信访：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有”，因原告并无土地所有证，由此推出被拆迁房屋坐落于国有土地；6、被诉裁决；7、被诉复议决定。被告浦东建交委辩称，不同意原告的诉请。被告作出的被诉裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当，请求法院驳回原告的诉请。被告浦东建交委向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1、《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第二十四条，以上为被告浦东建交委作出被诉裁决的职权依据；2、被诉裁决、领取裁决房钥匙的通知及送达回证，证明被诉裁决的作出及送达；3、川沙县土地房产人口申请登记表、人民法院判决书、律师见证书、被拆迁房屋析产及继承人图表、具结书、房屋建筑面积确认单、房屋建筑面积情况的说明、房屋有证建筑面积的计算、安置人口情况说明、可申请建房认定基本情况表、人口情况相关证明、安排住房协议书，证明被拆迁房屋主体资格认定及有证建筑面积的依据；4、上海市征用集体所有土地居住房屋拆迁估价分户报告单及收件回执、告知单及收件回执、征用集体所有土地居住房屋拆迁补偿估价项目汇总表、投票结果登记表、“张江集镇B-1地块土地储备”项目评估投票居民代表签名、房地产估价评估机构资格证书以及房地产估价机构资质证书，证明估价机构确定的合法性及估价报告送达；5、房屋拆迁许可证、关于核发《张江集镇B-1地块土地储备项目房屋拆迁许可证》的通知、“张江集镇B-1地块土地储备”项目拆迁范围内农居民门牌号码及企业名称、情况说明、房屋位置坐落图、房屋拆迁公告及照片、房屋拆迁期限延长许可通知、房屋拆迁期限延长公告、关于同意延长张江集镇B-1地块土地储备房屋拆迁期限的批复及照片，证明房屋拆迁合法性依据及被拆迁房屋属于拆迁范围；6、拆迁补偿安置情况记录表、上岗证及身份证明、组织机构代码证、事业单位法人证书、法定代表人身份证明书、授权委托书、货币补偿金额计算说明、拆迁补偿安置方案告知、上海市城市居住房屋拆迁安置房估价分户报告单、安置房看房单、送达回执、基地情况说明、关于“张江集镇B-1地块土地储备”项目房屋拆迁补偿安置的宣传告示、上海市人民政府土地管理文件、明细表及附图、房屋拆迁裁决申请书、受理通知书、会议通知及送达回执、房屋拆迁纠纷(裁决)调解、审理会签到及会议笔录、关于同意调整张江集镇B-1地块土地储备项目增补安置房源的批复、房源调拨单及房源清单、上海市房地产权证、证明、关于近期强迁裁决情况，证明裁决申请符合受理条件及受理后组织双方进行调解(执法程序)。被告新区政府辩称，在收到原告复议申请后，在法定期限内履行了受理和审理的法定职责，经审查依法维持了被诉裁决，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告新区政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书、行政复议申请补正通知书及送达凭证、行政复议答复通知书及送达回执、行政复议答复书、延长行政复议审理期限通知书、被诉复议决定及送达回证，上述证据证明，被告受理原告申请后要求被告浦东建交委提交答复意见及证据材料，在收到上述答复意见后经延期在法定期限内作出被诉复议决定并送达原告。2、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，系被告作出被诉复议决定程序及法律适用依据。第三人新区土地中心述称，同意两被告的意见，其未出示证据。经庭审质证，原告对被告浦东建交委、新区政府的职权依据、执法程序均无异议，对适用法律依据中适用集体土地的法规、规章等均不予认可，认为适用错误，应当适用国有土地的相关法规。对被告浦东建交委提供的其余证据中无原告签名的所有证据均不予认可，对适用集体土地的相关法规和补偿标准均不予认可，认为应当适用国有土地补偿标准；对拆迁补偿安置方案的告知与拆迁裁决申请同时收到有异议，认为应当由被告浦东建交委先行告知，如原告不接受或不表态方能申请裁决；对上海市人民政府土地管理文件、增补安置房源批复、上海市房地产权证及证明等证据均无法确认其真实性。对被告新区政府提供的其余证据无异议。第三人浦东土地中心对被告浦东建交委、新区政府提供的证据、依据无异议。被告浦东建交委、新区政府及第三人浦东土地中心对原告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，关联性有异议，认为当时发放的土地房产所有证仅针对耕地并非房屋，无法达到原告的证明目的；对原告提供2011年分户评估表的三性均不予认可；对北蔡房管所通知无异议，但认为无法证明原告的待证事实；对其余证据无异议。本院经审理查明以下事实：被拆迁房屋坐落于上海市浦东新区张江镇新西街XXX号、XXX号。原《川沙县土地房产人口申请登记表》持有人为黄杜氏(已故)，其育有一女黄美珍(已故)；黄美珍与龚涵淞(已故)婚后育有四子：龚治权(已故)名下产权份额由原告龚进继承，龚治文(已故)名下产权份额由孔凡香、原告龚海宁、龚海燕、龚海梅继承；龚榆(已故)名下产权份额由原告龚治锌、龚治台继承；龚治人(已故)生前未婚。故被拆迁房屋由龚进、孔凡香、龚海宁、龚海燕、龚海梅、龚治台、龚治锌共同继承。经上海市浦东新区张江镇人民政府确认及实地丈量，核定房屋有证建筑面积208.01平方米，无证建筑面积1.4平方米。2005年11月，第三人浦东土地中心因《张江集镇B-1地块土地储备》项目建设依法取得《房屋拆迁许可证》，被拆迁房屋位于该许可证范围内，属于浦东新区D类区域，系征用集体所有土地。第三人委托上海诚信房屋拆迁有限公司对范围内房屋实施拆迁，拆迁期限至2017年11月30日止。被告浦东建交委委托上海万千土地房地产估价有限公司实施房屋拆迁评估，被拆迁房屋中132.28平方米房屋估价按建安重置单价结合成新为319元每平方米，75.73平方米房屋估价按建安重置单价结合成新为260元每平方米，装修补偿款14,935元，附属设施补偿款3,080元；该房屋同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价为1,500元，价格补贴为500元每平方米。因第三人与原告就被拆迁房屋的拆迁安置协商未达成一致，被告浦东建交委于2017年10月13日受理第三人拆迁裁决申请，并于同年10月16日、17日召集原告户与第三人进行协调。原告龚进、龚海宁及龚治台、张贤尧参加第一次协调会，因坚持主张先确定被拆迁房屋的国有土地性质后再谈安置问题，致协商未果。被告浦东建交委经审核，于2017年11月7日作出被诉裁决，以货币补偿金额同等价值的产权房屋安置原告户至本市浦东新区孙农路XXX弄XXX号XXX室(三室一厅，建筑面积107.04平方米，安置价为417,456元)、孙农路XXX弄XXX号XXX室(二室一厅，建筑面积80.21平方米，安置价为316,187.82元)共两套产权房屋，合计建筑面积为187.25平方米，合计房屋安置价为733,643.82元的申请予以支持；二、对原告户提出先按国有土地性质认定后再商谈房屋补偿安置的要求，不予支持；三、原告户房屋货币补偿安置款为477,907.12元，第三人浦东土地中心提供的两套产权房屋安置价为733,643.82元，双方以货币补偿金额同等价值的产权房屋调换后，原告户应一次性支付给第三人房屋调换差价款255,736.70元；四、第三人支付原告户装修补偿款14,935元，附属设施补偿款3,080元，无证建筑面积旧材料回收费102.06元，并按规定支付给原告户搬家补助费和家用设施移装费；五、原告户在接到被诉裁决之日起15日内搬出本市浦东新区张江镇新西街XXX号、XXX号。原告对被诉裁决不服，向被告新区政府申请行政复议。被告新区政府于2017年12月21日收到行政复议申请，被告浦东建交委于2018年1月12日向被告新区政府提交行政复议答复意见及证据材料。同年3月2日，被告新区政府依法延长30日行政复议审理期限并告知双方。同年3月30日，被告新区政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出被诉复议决定，维持了被诉裁决，并送达原告户。原告户不服，推选龚进、龚海宁、龚海燕及龚治锌为诉讼代表人向本院起诉。本院认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人经协商达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。被告浦东建交委作为浦东新区的房屋拆迁管理部门，对第三人与原告户就房屋拆迁补偿安置协商达不成协议而受理裁决申请，并在协调无果的情况下作出被诉裁决，其具有法定职权。就双方争议的被拆迁房屋所在土地性质本院认定如下，被告浦东建交委提供的《关于批准市土地局预征浦东新区张江高科技园区范围内张江乡集体所有土地的通知》、《关于批准上海鹏远房地产开发有限公司调整土地的通知》证明了包括瞿家村8队在内的土地于1992年被预征地以及2003年被正式征地的事实；被告提供的张江派出所提供的《情况说明》亦证明了被拆迁房屋实际坐落于张江镇瞿家村八队的事实，故被拆迁房屋所在土地性质为集体所有。对于原告的主张以及证据，本院认定如下：首先，原告持颁发于上世纪50年代的《土地房产所有证存根》证明该证据上记载了土地而无房屋，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有”，并据此推定系争土地的国有性质，对该主张本院难以支持，理由如下：第一、《中华人民共和国土地改革法》立法主旨在于废除封建剥削的土地所有制实行农民土地所有制，即通过没收地主土地或征收祠堂、庙宇等在农村中的土地及公地后分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，并非对农民房屋进行登记，原告所持存根中亦记载了该户所分得的土地数量而并未对房屋作出登记。第二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条还规定了：“实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”。而《六十条》第十七条规定：“全大队范围内的土地都归生产大队所有，固定给生产队使用。”据此规定，被拆迁房屋所在土地于1962年已归瞿家村八队所有，划入农民集体范围内，不再适用原告主张的依据。第三，原告提供的2011年上海万千房地产估价有限公司估价报告，认为该报告按国有土地标准评估，视为系争土地性质为国有。对此本院认为，首先该报告在证据形式上有瑕疵，并无估价公司盖章确认；其次即使该报告真实性无误，亦不能作为认定土地性质的证据。原告又称，即使认定土地性质为集体所有，则根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土体权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，原告应当按国有土地标准被补偿。对此本院认定如下：根据被告提供的市政府及新区政府土地管理部门的批准文件可知，被拆迁房屋所在地地块于1992年被预征收，2003年征地撤销生产队建制2005年核发《建设用地规划许可证》，并由上海市浦东新区土地资源储备中心取得《房屋拆迁许可证》，该《房屋拆迁许可证》经批准延长至2017年11月30日，综上可以确认，在征收该地块同时也对土地上房屋实施了拆迁，故该情形不属于原告主张的“征地同时未对房屋进行补偿安置”。鉴于上述对土地性质认定为集体土地，故原告所称被告浦东建交委适用法律错误、程序依据不当的主张亦不成立。综上，被诉裁决认定事实清楚、证据充分，对原告户的补偿符合相关法律、法规及政策规定。根据《行政复议法》的相关规定，被告新区政府依法具有对原告的复议申请作出被诉复议决定的法定职权。在收到原告复议申请后履行了受理、审查、延长等程序，作出维持的被诉复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律无误。综上，原告要求撤销被诉裁决及被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实证据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告龚进、龚海宁、龚海燕、龚治锌的全部诉讼请求。案件受理费50元(原告已预缴)，由原告龚进、龚海宁、龚海燕、龚治锌共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  乔亚敏审 判 员  胡 鑫人民陪审员  骆国雄二〇一八年七月二十日书 记 员  唐晓波附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。