山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁02行初78号 原告张辉，女，1962年10月18日出生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人蔡锐，山东琴德律师事务所律师。 委托代理人陈晓，山东琴德律师事务所律师 被告青岛市市南区人民政府,住所地青岛市市**宁夏路**。 法定代表人高健，区长。 委托代理人解爱敏，该单位法制办公室工作人员。 委托代理人陈浩，山东亚和太律师事务所律师。 原告张辉不服被告青岛市市南区人民政府作出的青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，于2018年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告青岛市市南区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告张辉的委托代理人蔡锐、陈晓，被告青岛市市南区人民政府的委托代理人解爱敏、陈浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张辉诉称，原告与被告之间的拆迁协议纠纷属于行政争议范畴，依法应当属于行政复议受案范围，被告作出的不予受理决定系错误认定。一、青岛市市南区开发建设局签订《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》并下发《燕儿岛路二期改造项目安置说明》的行为属于行政机关作出的具体行政行为，原、被告双方由此引发的纠纷属于行政纠纷。2010年，被告决定对青岛市市南区香港中路段大面积拆迁改造，并向其下属部门原青岛市市南区开发建设局（现已更名为青岛市市南区城市建设局）颁发了房屋拆迁许可证。原青岛市市南区开发建设局负责发布拆迁公告，公布了拆迁范围、补偿方案以及奖励政策等，原告所有的位于青岛市市南区香港中路92号x单元x户房屋恰好在燕儿岛路二期改造项目范围内。原告虽不同意拆迁改造，但为了配合政府工作只能同意选择就地补偿方案，并与原青岛市市南区开发建设局和青岛城市建设集团股份有限公司签订了燕儿岛路二期改造项目《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》。该拆迁协议第五条明确约定，就地补偿房屋预计交付时间为2012年10月31日。但时至今日，原告仍旧没有得到安置。2017年12月，青岛市市南区城市建设局向原告下发了《燕儿岛路二期改造项目安置说明》，安置办法由原先协议中选择的就地安置，因安置房源紧缺增加了货币收购、异地安置和原房屋安置，这从根本上改变了原补偿协议的内容，系违约行为。而且《燕儿岛路二期改造项目安置说明》中燕儿岛路7号甲3、4、9号楼房源是燕儿岛路一期改造项目安置后剩余的为数不多的房源，数量极少，根本没有房源可供原告选择安置，该新的安置政策改变了原补偿协议，且补偿标准与周边商品房相差巨大，而对该标准是如何作出的也没有任何解释说明。青岛市市南区城市建设局此做法严重违约，应当承担违约责任。原告因此拆迁纠纷向被告提起行政复议申请，被告却以该争议属于民事法律关系范畴，并非行政争议为由，作出不予受理决定，原告认为系错误认定。原告签订拆迁就地房屋补偿协议是因为合同相对方有被告下属部门原青岛市市南区开发建设局，显然系政府的行政行为，原告只能同意配合政府工作。2017年，青岛市市南区城市建设局下发了变更原协议条款的《燕儿岛路二期改造项目安置说明》，直接导致原告无法选择房屋得以安置。由此可以看出，最初作出具体行政行为也就是与原告签订拆迁协议的是原青岛市市南区开发建设局，变更安置办法变更行为仍旧是原青岛市市南区开发建设局，因此该变更行为也应仍旧是行政机关作出的具体行政行为。原青岛市市南区开发建设局以行政机关的身份作出的具体行政行为侵害了原告的合法权益，依法应当属于行政复议受案范围。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，原告申请复议的具体行政行为属于行政诉讼受案范围，那么双方拆迁纠纷就应当属于行政纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的，属于行政诉讼法受案范围。原告所申请复议的具体行政行为，证实被告下属部门原青岛市市南区开发建设局没有依约履行拆迁协议、后又非法变更拆迁补偿协议内容的行为，依法应当属于行政诉讼法受案范围，也就是说，双方纠纷应当属于行政纠纷而非被告所认定的民事纠纷。综上，请求法院依法撤销被告作出的青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，受理本案并依法裁决；判令被告承担诉讼费。 原告张辉庭审时向法院提交如下证据： 1、2010年5月14日燕儿岛路二期改造项目《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》； 2、2017年12月《燕儿岛路二期改造项目安置说明》； 3、2010年3月《致燕儿岛路片区改造项目二期居民的一封信》； 4、2010年6月25日房产证注销证明。 被告青岛市市南区人民政府辩称，一、被告作出的不予受理行政复议申请决定适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的受案范围进行了明确规定。原告张辉提出行政复议申请中所主张的与被申请人青岛市市南区城市建设局之间就履行过程中因房屋补偿、安置等合同履行问题产生的争议，不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。经对原告行政复议申请审查后，被告在法律规定的时限内依法作出青南政复决字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，并按程序向原告进行了送达，程序合法。二、原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》主张其行政复议申请符合行政复议范围，属于适用法律错误。行政复议范围应根据《中华人民共和国行政复议法》的规定进行确定，而不是根据《中华人民共和国行政诉讼法》确定。虽然行政复议和行政诉讼均是解决行政争议的法定途径，但是在《中华人民共和国行政复议法》对复议范围规定未作修改的情况下，不能用《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的规定推定行政复议范围。2015年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》虽然将土地房屋征收补偿协议的争议纳入行政诉讼受案范围，但《中华人民共和国行政复议法》至今没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整。因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条的明确规定，因土地房屋征收补偿协议产生的争议不属于行政复议范围。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定主张其行政复议申请符合行政复议范围，属于适用法律错误，依法应予驳回。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市市南区人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据： 1、行政复议申请收到存根、送达回证； 2、《行政复议申请书》； 3、授权委托书； 4、青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》； 5、EMS邮政快递签收回执。 上述1-5号证据共同证明：2017年2月28日，原告向被告提出行政复议申请，被告收到该行政复议申请材料后，经审查认为该申请事项不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，遂依据该法第十七条第一款规定，在法律规定时限内即2018年3月5日依法作出青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，并按程序进行了送达，被告对原告行政复议申请的处理适用法律正确，程序合法。 经庭审质证，原告对被告证据1、2、3、5均没有异议；对证据4的真实性不持异议，但提出补充如下意见：原告收到的被告所作青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，显示的落款名称为“市南区政府法制办”，后被告更正为“青岛市市南区人民政府”，同时对于被告认为该争议属于民事争议范畴，且因此不予受理有异议。被告对于原告上述异议称的被诉不予受理行政复议申请决定书中的落款名称存在变更的情况当庭予以确认。庭审中，被告对于原告提交的证据1、4没有异议；对证据2、3不予确定，理由是被告在处理本案行政复议过程中未进入实体审查，且上述两份证据没有相应行政机关加盖公章。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均形式合法，内容客观，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。 经审理查明，2018年2月28日，原告张辉以青岛市市**城市建设局为被申请人、青岛城市建设集团股份有限公司为第三人向被告青岛市市南区人民政府提出行政复议申请，请求：1、依法责令被申请人青岛市市南区城市建设局依照双方签订的燕儿岛路二期改造项目《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》对申请人进行安置；2、依法责令被申请人青岛市市南区城市建设局持续支付申请人超期过渡安置费至对申请人按协议安置时止；3、依法责令被申请人青岛市市南区城市建设局对申请人因被拆迁多年未安置造成的精神重创赔礼道歉，并赔偿其未按协议对申请人安置造成的经济损失人民币525668元。同日，被告收到原告的该行政复议申请。经审查，被告于2018年3月5日作出青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：申请人与被申请人之间的拆迁纠纷未经行政裁决，申请人对于双方已经达成的《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》，因房屋补偿、安置等合同履行具体问题产生争议而提出行政复议申请，该争议属于民事法律关系范畴，并非行政争议，因此申请人的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，遂决定不予受理。同日，被告将该不予受理行政复议申请决定书向原告邮寄送达。因该不予受理行政复议申请决定书落款名称为“市南区政府法制办”，被告于2018年3月29日作出青南政复补字【2018】2号补正通知书，将落款名称更正为“青岛市市南区人民政府”，并于同日向原告邮寄送达。原告不服，提起本案行政诉讼。 另查明，原告张辉原在青岛市市南区香港中路92号2单元502户有私房一处，建筑面积74.68平方米。该房屋位于燕儿岛路二期改造项目拆迁范围之内。2010年5月14日，原告作为乙方与甲方拆迁人原青岛市市南区开发建设局（现为青岛市市南区城市建设局）、拆迁实施单位青岛城市建设集团股份有限公司签订了燕儿岛路二期改造项目《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》，内容包括：根据《青岛市城市房屋拆迁管理条例》的规定，乙方的被拆迁房屋应补偿建筑面积为84.68平方米，同时甲方奖励乙方被拆迁房屋应补偿建筑面积20%计16.94平方米，合计101.62平方米。甲方为乙方提供就地补偿房屋建筑面积约120平方米左右。补偿房屋建筑面积超出应补偿建筑面积（含奖励面积）20平方米（含20平方米）以内的部分，按照拆迁区域新建商品住房销售价格11200元/平方米并结合楼层差价结算。超出20平方米以上的部分，按照回迁时商品住房销售价格并结合楼层差价结算。房屋差价款在补偿房屋交付时结算。乙方须在2010年5月30日前将拆迁范围内的被拆迁房屋腾交甲方拆除。就地补偿房屋预计交房时间为2012年10月31日，临时过渡补助费按此时间发放；如超期交付，按有关规定发放。2010年6月25日，青岛市市南区房产管理处开具了张辉“房屋产权注销证明”。 2017年12月，青岛市市南区城市建设局发布《燕儿岛路二期改造项目安置说明》，指出燕儿岛路二期改造项目经多次调整完善安置方案，定于2017年12月实施安置工作，对于签订拆迁就地房屋补偿协议并搬家腾房的居民，按《燕儿岛路二期改造项目拆迁补偿方案》中“补偿住宅房屋安置定位办法”的规定，排定选房顺序号，居民按照该顺序号在货币收购、燕儿岛路7号甲3、4、9号楼安置、异地（海岸馨园）安置、原房屋安置四种方式中自愿选择一种方式进行安置：（一）货币收购。经评估，该项目周边新建高层商品住房2017年12月15日市场平均单价为39800元/平方米，以此作为收购价格，按照协议应补偿建筑面积（含奖励面积）计算收购价格。（二）燕儿岛路7号甲3、4、9号楼安置。其中涉及：选定的安置房屋建筑面积超出应补偿建筑面积（含奖励面积）20平方米（含）以内的部分，按照11200元/平方米并结合楼层差价结算；超出应补偿建筑面积（含奖励面积）20平方米以上的部分，按照16000元/平方米并结合楼层差价结算。选定的安置房屋建筑面积小于应补偿建筑面积（含奖励面积）的，不足应补偿建筑面积（含奖励面积）部分按照39800元/平方米给予退款……。（三）异地（海岸馨园）安置。其中涉及：按项目拆迁异地房屋补偿有关规定计算拆迁补偿金，拆迁补偿金与居民选择的补偿房屋总价款进行多退少补结算……。（四）原房屋安置。选择原房屋安置的，按照原房屋建筑面积发放4800元/平方米的综合补贴，给予恢复原房屋入户前的水、电、气、暖设施。原房屋安置方式仅限于居民选择自己的原房屋安置。 本院认为： 一、被告所作青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》的程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……。第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，被告于2018年2月28日收到原告的行政复议申请，于2018年3月5日作出被诉不予受理行政复议申请决定，并送达原告，符合上述规定，本院依法确认被告行政复议程序合法。 二、被告所作青南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》不予受理的理由是否成立。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则详细列举了行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。《山东省行政复议条例》第十七条、第十八条亦规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当就申请人是否属于行政复议范围等内容进行初步审查，并在五日内作出相应处理。由此可见，行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，应当审查包括申请复议事项是否属于行政复议受案范围在内的所有复议受理条件。本案中，根据涉案燕儿岛路二期改造项目《住宅房屋拆迁就地房屋补偿协议》签订时有效的《城市房屋拆迁管理条例》及《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》的规定，拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议，因该补偿协议涉及的房屋补偿、安置等问题产生的纠纷属于民事纠纷，故原告就该补偿协议的履行等问题向被告提出行政复议申请，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围，被告据此作出本案被诉南政复不字【2018】4号《不予受理行政复议申请决定书》，理由成立，结果并无不当。 综上，被告所作青南政复不字【2018】4号不予受理行政复议申请决定适用法律正确，程序合法，结果并无不当，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张辉的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张辉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李玉兰 人民陪审员  管家才 人民陪审员  孙 岚 二〇一八年七月二十四日 法官助理  王云逸 书记员  赵洪峰 书记员  王倩倩