广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终119号上诉人（原审原告）：梅州怡鹿酒业有限公司。住所地：广东省丰顺县汤坑镇汤坑西路36号。法定代表人：徐校，执行董事。委托代理人：李亚威，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：李真，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：丰顺县人民政府。住所地：广东省丰顺县市政大道。法定代表人：廖茂忠，县长。委托代理人：叶永洪、卢思，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：丰顺县国土资源局。住所地：广东省丰顺县广场北路。法定代表人：黎委托，局长。原审第三人：丰顺新世纪房地产有限公司。住所地：广东省丰顺县雄风大道。法定代表人：陈生跃。上诉人梅州怡鹿酒业有限公司（以下简称梅州怡鹿公司）因与被上诉人丰顺县人民政府（以下简称丰顺县政府）、丰顺县国土资源局（以下简称丰顺县国土局）请求确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初96号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年3月8日，原告（作为乙方）与第三人（作为甲方）签订了《购地合同书》，该合同约定：1、甲方坐落于新世纪工程总体规划的市政大道向南上角罗寨岗后面原标明的发展用地（具体位置见规划图）30000㎡，以238元/㎡的优惠价转让给乙方；2、合同签订后20天内，乙方首期付150万元给甲方，其余款项分三期付清。第三期于2002年2月30日前付清全部购地款；3、甲方按乙方的付款情况办理国土证给乙方。当乙方付清第二期应付款后3天内，甲方按乙方要求办好国土使用证。使用证分三份，每份10000㎡，三本共30000㎡给乙方；4、乙方在未交清地款期间，不得作任何建设、转让及有关活动；5、乙方付清购地款后，甲方应就此地块平整及完成“三通一平”交给乙方使用。乙方应严格遵守新世纪工程的规划原则进行规划设计；6、其他事项。同日，原告向被告丰顺县国土局申请提交了《土地权属变更登记申请报批表》，经丰顺县国土局审查、审核，变更土地位于丰顺县汤坑镇邓屋新世纪工程22号地块之一。四至范围：东至温泉路边，西至跃华路边，南至规划道路边，北至22号地块之二。转让土地面积8000㎡，地号为xxx。同日，被告丰顺县政府核发了丰府国用（2000）字第xxx号《国有土地使用证》给原告。该发证属初始登记。2000年8月28日，原告又向被告丰顺县国土局提出申请，要求将位于新世纪工程22号地块之一的《国有土地使用证》分割成2000㎡二份，1000㎡二份。再经丰顺县国土局审查、审核，已将新世纪工程22号地块之一按原告要求分割成新世纪工程22号地块1号之二、1号之三（本案所涉地块）、1号之四、1号之五共四地块，相对应办理了丰府国用（2000）字第xxx号[四至范围：东至22号地块1号之三界线，西至22号地块1号之一界线，南至规划道路边，北至特种动物养殖公司界线]、第xxx号（本案所涉地块）[四至范围：东至22号地块1号之四界线，西至22号地块1号之二界线，南至自墙（规划道路边），北至养殖场界线]、第xxx号[四至范围：东至22号地块1号之五界线，西至22号地块1号之三界线，南至自墙（规划道路边），北至养殖场界线]、第xxx号[四至范围：东至温泉路，西至22号地块1号之四界线，南至自墙（规划道路边），北至养殖场界线]。上述四份《国有土地使用证》均是从丰府国用（2000）字第xxx号《国有土地使用证》中变更登记分割出来的。相对应地号为：xxx、xxx、xxx、xxx，相对应占地面积为：2068㎡、2016㎡（本案所涉面积）、928㎡、969.4㎡，合计用地面积5981.40㎡。与丰府国用（2000）字第xxx号《国有土地使用证》记载面积8000㎡，相差2018.6㎡。原告取得国有土地使用权的面积是从签订购地合同的30000㎡，到初始登记的8000㎡，再到变更登记四本证合计的5981.40㎡的变化过程。在庭审中，原告自认上述丰府国用（2000）字第xxx号、第xxx号、第xxx号、第xxx号等四份《国有土地使用证》已办理了土地使用权抵押登记。2016年7月15日，被告丰顺县政府协调职能部门丰顺县城乡规划建设局、丰顺县开发区管理委员会，针对原告的诉请及提供的证据材料，对涉案土地状况及原告提供的规划图进行复原后制作了《丰顺县法院后地形图》。该地形图认定：本图红线范围内地块与丰府国用（2000）字第xxx号《国有土地使用权证》中的所附《建设用地红线图》中8000㎡用地[四至为东至千润花园（原新世纪工程公司）、西至规划7米路、南至南苑街（原温泉路）、北至迎宾路（原跃华路）]位置基本相符。两被告认为登记在原告名下的地块与第三人开发“千润花园”项目用地不属同一地块，不存在交叉或重叠。梅州怡鹿公司向原审法院起诉，请求：1、确认两被告将原告名下xxx号宗地及与之对应的土地使用权安排给第三人丰顺新世纪公司使用的行为违法；2、判令两被告赔偿原告损失2016万元。在诉讼期间，原告怡鹿公司于2016年6月16日、7月26日向原审法院提出调查取证、评估鉴定、延期举证的申请，原审法院经审查后认为不符合行政诉讼证据规则的规定，庭审时已向原告释明不予准许。被告丰顺县政府于2016年6月29日以本案丰顺新世纪房地产有限公司已向丰顺县人民法院提起民事诉讼，起诉梅州怡鹿酒业有限公司建设用地使用权转让合同纠纷[案号（2016）粤1423民初583号]。认为本案须以民事诉讼审理结果作为依据为由向原审法院申请中止审理。原审法院经审查后认为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款的规定，不予准许中止诉讼。另查明，第三人丰顺县新世纪公司开发“千润花园”项目已于2008年3月26日取得了《建设用地规划许可证》和建设用地红线图。按上述许可证、红线图记载，“千润花园”项目用地面积35505.91㎡。该项目征地面积为39282.09㎡，征地四至范围为：东至市政大道及法院检察院边，西至山体，南至南苑街，北至迎宾路及检察院边。再查明，原告梅州怡鹿公司是从丰顺县梅汕特种动物养殖有限公司经工商核准变更登记的。第三人丰顺县新世纪公司是从丰顺县新世纪工程综合开发总公司经工商核准变更登记的。原审法院认为，根据原告怡鹿公司诉讼请求及理由，被告丰顺县政府、丰顺县国土局的答辩意见和第三人丰顺县新世纪公司的陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。一、原告主张的其名下的xxx号地块是否被第三人使用的问题。根据各方当事人提供的现有证据可证实，第三人开发“千润花园”项目用地[四至东至市政大道及法院检察院边，西至山体，南至南苑街，北至迎宾路及检察院边]，与原告主张的xxx号地块[四至东至22号地块1号之四界线，西至22号地块1号之二界线，南至自墙（规划道路边），北至养殖场界线]，经被告的职能部门现场测绘认定不存在交叉或重叠，属不同地块。且原告在庭审中自认其所拥有地块的《国有土地使用证》已办理了土地使用权抵押登记。根据《担保法》、《物权法》等相关法律规定设定了抵押登记的土地使用权，其转让应经抵押权人同意或经受让人代为清偿，本案涉案土地使用权存在他项权抵押登记的情形下，原告还认为其名下的xxx号地块被两被告安排给第三人开发“千润花园”项目用地并对外出售获利，缺乏事实、法律根据。二、原告诉请赔偿2016万元是否有事实和法律根据的问题。根据本案现有证据查明，原告自认涉案地块已办理了土地使用权抵押登记，因未能提供证据证明涉案地块被两被告安排给第三人开发“千润花园”项目的事实，原告认为的合法权益并未受到国家机关和国家机关工作人员行使职权的侵害。原告诉请赔偿2016万元，亦缺乏事实、法律根据。三、被告丰顺县国土局在本案中是否适格的诉讼主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。上述法律、行政法规明确规定了颁发国有土地使用权证书的主体是县级以上人民政府，根据行政诉讼法规定的作出行政行为的行政机关是被告的原则。本案中，不管是核发《国有土地使用证》，还是原告主张涉案的xxx号地块被安排给第三人，均不属被告丰顺县国土局的职权范围。经庭审释明，原告仍列丰顺县国土局为被告属主体不适格。综上所述，原告梅州怡鹿公司诉请理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告梅州怡鹿公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梅州怡鹿公司负担。梅州怡鹿公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审法院对案件事实认定不清。将地形图与宗地图混为一谈。上诉人享有的国有土地使用权范围清楚确定，被上诉人炮制的地形图错漏百出，原审对其采信实属错误。原审以涉案土地存在抵押权为由回避其被第三人占用之事实。原审对上诉人申请调查取证事项应查而不查属程序错误，并导致对案件事实的偏颇认定。二、原审法院适用法律错误。基于本案被上诉人将涉诉土地安排给第三人使用的客观情形，原审援引《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条显属错误，应当援引《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条规定。请求：1、撤销广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初96号行政判决，并支持上诉人原审全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。丰顺县政府二审答辩称：上诉人的诉请无事实根据，依法不应支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。丰顺县国土局二审答辩称：一、上诉人所指向的行政行为不存在，依法应驳回上诉人的起诉。二、无论我方或丰顺县政府在千润花园项目用地上实施何种行政行为，均不侵犯上诉人的合法权益，上诉人的诉讼主体不适格，依法应驳回上诉人的起诉。三、行政行为是否存在这一事实的举证责任应当由上诉人承担。四、行政赔偿的前提是行政行为违法，本案上诉人主张的行政行为不存在，因此不存在行政赔偿问题。请求驳回上诉人的起诉。原审第三人丰顺县新世纪公司二审未提交书面答辩意见。经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系请求确认行政行为违法及行政赔偿纠纷。本案中，上诉人向法院起诉，请求确认两被上诉人将其名下xxx号宗地及与之对应的土地使用权安排给第三人丰顺新世纪公司使用的行为违法并要求判令赔偿损失。上诉人已经持有证号为丰府国用（2000）字第xxx号的《国有土地使用证》，若认为其与原审第三人持有的《国有土地使用证》四至范围存在交叉或者重叠，应先向政府申请确权解决。上诉人如果认为两个《国有土地使用证》的四至范围并未交叉或重叠，只是原审第三人实际侵占了上诉人《国有土地使用证》项下土地，则应当通过民事侵权主张权利。上诉人在本案中诉请确认两被上诉人行政行为违法并要求行政赔偿，缺乏事实和法律根据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，处理结果并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梅州怡鹿酒业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一八年七月三十日书记员  李文蓝