重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)渝04行终37号 上诉人(原审被告)：彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县龙射镇胜利居委**；统一社会信用代码：11500243666447984A。 法定代表人：张文斌，代理镇长。 行政负责人：廖选安，系该镇副镇长。 委托诉讼代理人：王君，重庆才学律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)：李永奎农村承包经营户。 诉讼代表人：李永奎，男，1954年7月22日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永孝农村承包经营户。 诉讼代表人：李永孝，男，1966年1月17日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永金农村承包经营户。 诉讼代表人：李永金，男，1975年2月28日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永合农村承包经营户。 诉讼代表人：李永合，男，1958年3月7日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永耻农村承包经营户。 诉讼代表人：李永耻，男，1973年4月11日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永全农村承包经营户。 诉讼代表人：李永全，男，1951年4月22日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永财农村承包经营户。 诉讼代表人：李永财，男，1968年7月17日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永胜农村承包经营户。 诉讼代表人：李永胜，男，1970年10月30日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永相农村承包经营户。 诉讼代表人：李永相，男，1961年3月19日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永兴农村承包经营户。 诉讼代表人：李永兴，男，1964年7月27日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李绍奎农村承包经营户。 诉讼代表人：李绍奎，男，1954年4月12日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李元甫农村承包经营户。 诉讼代表人：李元甫，男，1938年7月6日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：李永乐农村承包经营户。 诉讼代表人：李永乐，男，1967年8月29日出生，苗被上诉人(原审原告)：刘开林农村承包经营户。族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开早农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开早，男，1960年6月1日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开林农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开林，男，1963年8月17日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开成农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开成，男，1968年11月9日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开均农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开均，男，1972年2月26日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开发农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开发，男，1967年8月8日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开合农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开合，男，1969年2月16日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘洪全农村承包经营户。 诉讼代表人：刘洪全，男，1971年9月22日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘开治农村承包经营户。 诉讼代表人：刘开治，男，1951年5月14日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：刘天月农村承包经营户。 诉讼代表人：刘天月，男，1944年12月26日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 被上诉人(原审原告)：许廷英农村承包经营户。 诉讼代表人：许廷英，女，1936年5月16日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 推举的诉讼代表人：李永奎，男，1954年7月22日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 推举的诉讼代表人：李永孝，男，1966年1月17日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 推举的诉讼代表人：刘开早，男，1960年6月1日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 推举的诉讼代表人：刘洪全，男，1971年9月22日出生，汉族，住彭水苗族土家族自治县。 委托诉讼代理人：严伟，重庆市彭水县桑柘法律服务所法律工作者。 原审被告：彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**；组织机构代码：70947173-1。 法定代表人：石强，该县县长。 委托诉讼代理人：张宏，男，该府法制办工作人员。 原审第三人：李元高农村承包经营户。 诉讼代表人：李元高，男，1939年9月16日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永尧农村承包经营户。 诉讼代表人：李永尧，男，1949年8月24日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李元成农村承包经营户。 诉讼代表人：李元成，男，1943年3月18日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永发农村承包经营户。 诉讼代表人：李永发，男，1972年11月15日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永平农村承包经营户。 诉讼代表人：李永平，男，1955年12月11日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永宣农村承包经营户。 诉讼代表人：李永宣，男，1955年2月20日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永军农村承包经营户。 诉讼代表人：李永军，男，1947年8月16日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永太农村承包经营户。 诉讼代表人：李永太，男，1952年11月12日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李元明农村承包经营户。 诉讼代表人：李元明，男，1947年7月14日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永堂农村承包经营户。 诉讼代表人：李永堂，男，1975年10月21日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李小兵农村承包经营户。 诉讼代表人：李小兵，男，1974年6月2日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李绍林农村承包经营户。 诉讼代表人：李绍林，男，1983年12月24日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：张玉楼农村承包经营户。 诉讼代表人：张玉楼，女，1955年6月12日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永福农村承包经营户。 诉讼代表人：李永福，男，1973年9月1日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：徐凤堂农村承包经营户。 诉讼代表人：徐凤堂，女，1938年10月5日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永顺农村承包经营户。 诉讼代表人：李永顺，男，1959年2月22日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李永林农村承包经营户。 诉讼代表人：李永林，男，1974年9月19日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治。 原审第三人：李永山农村承包经营户。 诉讼代表人：李永山，男，1965年3月3日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 原审第三人：李元兵农村承包经营户。 诉讼代表人：李元兵，男，1951年6月10日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 推举的诉讼代表人：李元高，男，1939年9月16日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 推荐的诉讼代表人：李小兵，男，1974年6月2日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 推荐的诉讼代表人：李永堂，男，1975年10月21日出生，苗族，住彭水苗族土家族自治县。 委托诉讼代理人：李平金，重庆市彭水县靛水法律服务所法律工作者。 上诉人彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府(以下简称龙射镇政府)林地行政裁决一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（2017）渝0243行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙射镇政府的行政负责人廖选安及委托诉讼代理人王君，李永奎等23户农村承包经营户推举的诉讼代表人李永奎、李永孝、刘洪全、刘开早及委托诉讼代理人严伟，原审被告彭水县政府的委托诉讼代理人张宏，原审第三人李元高等19户农村承包经营户推举的诉讼代表人李元高、李小兵、李永堂及委托诉讼代理人李平金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉具体行政行为是龙射镇政府龙府行处〔2017〕2号《彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府关于东方村2组李永奎等23户村民与李元高等19户村民因“牛鼻子”林地权属争议的处理决定》(以下简称龙府行处〔2017〕2号《处理决定》)及彭水县政府于2017年9月4日作出的维持龙府行处〔2017〕2号《处理决定》的彭水府复〔2017〕10号《行政复议决定书》（以下简称彭水府复〔2017〕10号《行政复议决定书》）。 一审法院审理查明，1949年至“大跃进”、“人民公社”化之前，李永奎等**农村承包经营户和李元高等**农村承包经营户分别系彭水县大地乡核桃村荒地塘组和竹林湾组村民。1958年左右，大地乡更名为龙射公社，核桃村更名为东风大队，李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户分属东风大队的荒地塘生产队和竹林湾生产队。1966年前后，竹林湾生产队和荒地塘生产队合并为东风大队四队。1979年左右，东风大队更名为汆洞村，李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户分属汆洞村13组和汆洞村4组。2004年再次进行行政区划调整时，汆洞村4组、汆洞村13组和另外两个集体经济组织一起合并为新设立的龙射镇东方村2组，现李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户系同一集体经济组织农户。2004年，彭水县金龙水电站与本案李元高等19户农村承包经营户即现东方村2组中的原汆洞4组的村民达成征占用林地补偿协议，在争议之地修建“金龙电站”，现电站已建成、补偿已兑现。李永奎等23户农村承包经营户认为彭水县金龙水电站未征得其同意，擅自单方面与李元高等19户农村承包经营户签订补偿协议并将补偿款支付给李元高等19户农村承包经营户，就此向龙射镇政府申请解决。2011年3月，龙射镇政府开始对涉案林地“牛鼻子”进行调查，迄今先后作出过(2011)龙府行处字第2号、（2012）龙府行处字第5号、（2012）龙府行处字第10号处理决定，但均因龙射镇政府认为其存在瑕疵，依法自行撤销了上述行政处理决定。2013年5月20日，李永奎等23户农村承包经营户再次提出申请，请求龙射镇政府将“牛鼻子”争议林地确权给李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户共同所有。龙射镇政府就此作出（2015）龙府行处字第1号处理决定、龙府行处〔2015〕8号处理决定，亦因其认为存在行政程序瑕疵而自行撤销。2017年5月22日，龙射镇政府就涉案林地，依据李永奎等23户农村承包经营户2013年5月20日向龙射镇政府提出的“依法确认争议的‘牛鼻子’林地归申请人与被申请人共同所有”确权申请，作出被诉的龙府行处〔2017〕2号《处理决定》，明确争议林地“牛鼻子”内的“和尚槽”、“杉（砂）木林”、“楠（兰）木林”由李元高等10户农村承包经营户在《林权证》登记范围内管理使用。李永奎等23户农村承包经营户对该处理决定不服，向彭水县政府提出复议，彭水县政府于2017年9月4日作出彭水府复〔2017〕10号《行政复议决定书》，维持了龙射镇政府作出的龙府行处〔2017〕2号处理决定。李永奎等23户农村承包经营户不服，以该处理决定认定事实错误、证据不足、程序违法为由提起本案诉讼，请求撤销龙府行处〔2017〕2号《处理决定》及彭水府复〔2017〕10号《行政复议决定书》，判决李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户对争议地名“牛鼻子”林地权属共同管理使用。 另查明，争议林地“牛鼻子”现由龙射镇政府龙府行处〔2017〕2号处理决定确认由原汆洞村4组中的李元高、李永发、李永平等10户农村承包经营户经营管理，李元高等19户农村承包经营户在庭审中对此亦予认可。 一审法院认为，在行政诉讼中，行政机关依法应当对其行为的合法性承担举证责任。人民法院是否支持、确认行政机关的行政行为合法，关键在于其行政行为是否存在事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误等问题。李永奎等23户农村承包经营户、李元高等19户农村承包经营户没有法定义务提供证据证明行政机关行为的合法性，除非其认为被诉行政行为与己有利害关系而自愿、主动举证。一般情况下，即使行政机关以外的其他当事人举证，也不能免除或者完全免除行政机关自己的举证责任。根据上述简要说明的行政诉讼举证规则，本案中龙射镇政府作出的龙府行处〔2017〕2号处理决定，存在证据不足以支撑其所认定的事实的问题。 一、关于《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》。(1)该解决方案成就于1986年1月27日，从其标题内容上看似乎是对有纠纷的土地作出的解决方案。是否仅系针对该解决方案中涉及的自留地、“三分之一”划的柴山、死绝户的土地等所列纠纷事项，以“按62‘四固定’区域代回原队”作为处理原则所作出的具体解决方案，还是对两队所有的全部土地（包括耕地、林地、自留地、自留山或者集体尚有未下放到户的其他土地）作出的按“62‘四固定’区域代回原队”的统一的处理解决意见，尚需相关证据进一步补强。因该解决方案系由李元高等19户农村承包经营户在行政处理程序中举示，李永奎等23户农村承包经营户对其不予认可，双方观点对立、分歧明显，且在解决纠纷由谁组织、解决方案由谁作出等情况并不明确的情形下，法院目前只能确认该解决方案的客观存在，但认为其制作主体、方案内容、针对事项等有待进一步补充完善证据后方能明确。（2）在该《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》的第2项中，载有“三分之一划柴山”……，“应由4队补13队11.1亩”的表述。从该证据系李元高等19户农村承包经营户向龙射镇政府提交并得到其采信的这一角度看，应能确认李元高等19户农村承包经营户的确是补了11.1亩山林给李永奎等23户农村承包经营户的事实。虽然该项内容中没有明确说明这11.1亩柴山，是由作为李元高等19户农村承包经营户的4队在何处补给作为李永奎等23户农村承包经营户的13队的，即不能完全确定是在争议之地或其邻近范围内“补”，但也不能完全排除不是在争议之地或其邻近范围内“补”。 二、关于李永相持有的《林权证》问题。本案中，李永奎等23户农村承包经营户之一的李永相持有的《林权证》系由彭水县林业局填发、彭水县政府颁发。该《林权证》之“森林、林木、林地状况登记表”上载明，李永相在“兰木林”有3亩林地，其四至界限为“东：以刘开林林地为界；北：以岩棱为界；下：(以)河为界；上：红岩头为界”。此处的“河”，应该是指“牛鼻子”河，且该“河”的名称、处所应与李元高等19户农村承包经营户提交的相关林权证中载明的“河”是一致的。即，无论李永相这一《林权证》上“兰木林”这块林地填写的四至方位是否准确，但可以确认该林地必有一边靠“河”，也就是说，至少李永奎等23户农村承包经营户之一的李永相在此处有一块林地。故，无论李永相以何种具体方式（如互换、找补、承包等）取得该处林地使用权，在其《林权证》没有其他证据足以否定、法定的权利效力仍然存在的情况下，法院根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”的规定，只能依法认定李永奎等23户农村承包经营户之一的李永相仍然享有对该林地的合法使用权。因此，龙射镇政府在行政裁决确权过程中对这一证据不予采信认可的行为，缺乏事实根据和法律依据。 三、关于“牛鼻子”名称、、地域范围问题。就本案而言，争议之地“牛鼻子”;地域是一小块范围特定的林地还是一大片边界范围较难具体确定的山林，其与“和尚槽(朝)”、“楠（兰、南）木林”、“杉（砂、沙）木林”等地有无包含关系等问题，就本案现有证据而言尚不明晰。本案李永奎等23户农村承包经营户、龙射镇政府、彭水苗族土家族自治县人民政府、李元高等19户农村承包经营户等各方的诉称、辩称、陈述主张及所举证据中，就争议地或其周边范围内涉及的地名出现了很多称谓，有“牛鼻子”、“和尚槽”、“楠木林”、“沙木林”、“腆肚岩”、“红岩头”、“岩棱（伦）”、“岩”、“河心”、“河边”、“河”、“老河坎”等等，其中与“牛鼻子”关联频率最高的是“和尚槽”、“楠木林”、“沙木林”等处。就“牛鼻子”的范围而言，各方也有不完全一致的说法。龙射镇政府在龙府行处〔2017〕2号处理决定认定：争议地“牛鼻子”是一个大山地名，现龙射镇东方村二组、三组均对其拥有权属，争议林地只是发生在东方村二组的“牛鼻子”林地内，其四至界畔为“东至东方五组村民李朝权的柴山岩棱，南至汆洞村四组（现为东方二组）土边竹林，西至“介”字为界，北至“牛鼻子”河边”，该片争议林地的小地名为和尚槽、楠木林、杉木林。庭审中，龙射镇政府也认为，争议地“牛鼻子”是一个大地名，包括和尚槽、楠木林、杉木林这三片林地，同时还承认李永奎等23户农村承包经营户、李元高等19户农村承包经营户的林权证上均无“牛鼻子”这一地块名称的记载。而李永奎等23户农村承包经营户在庭审中认为，“岩棱”之下到河边才叫“牛鼻子”，和尚槽、杉木林、楠木林都是在“岩棱”之上。李元高等19户农村承包经营户则认为，和尚槽、杉木林、楠木林是在岩棱之下，都叫“牛鼻子”，都在“牛鼻子”林地范围内。因此，在本案各方诉讼当事人均无必需的、起码的相关证据佐证的情况下，争议林地“牛鼻子”与和尚槽、杉木林、楠木林等林地是否存在包含（重叠）关系，并不明晰、清楚。有可能存在包含关系，也有可能不存在包含关系；有可能某两块地、或三块地、或四块地之间存在包含关系，但并不是几块地之间都存在包含关系；甚至这几个地方还有上下之分、左右之分、临河之分、邻土之分，也未可知。故，龙射镇政府认定和尚槽、杉木林、楠木林等属于“牛鼻子”的一部分，尚需证据佐证。 四、关于李永权、李永相、李永乐等农村承包经营户持有的2006年11月的林权证是否采信的问题。庭审中，龙射镇政府认可李永奎等23户农村承包经营户李永相等户林权证上载明的林地“兰木林”的真实性，但认为争议地“牛鼻子”是一个大地名，包括和尚槽、楠木林、杉木林三个地方。在存在前述二个约束条件的情况下，龙射镇政府认为李永奎等23户农村承包经营户中的李永相等户在林权证上虽有“兰木林”林地的记载，但其四至界畔与现场草图不相符合、李永奎等23户农村承包经营户仅有部分林地与李元高等19户农村承包经营户林地临界、李永奎等23户农村承包经营户林地没有延伸到争议林地内等观点，难以自圆其说，存在自相矛盾之嫌。因此，在李永奎等23户农村承包经营户持有1986年7月填发的林权证存根、李永相农村承包经营户有2006年11月取得的林权证、李永金农村承包经营户有2009年4月签订的《集体林地家庭承包合同书》的情况下，龙射镇政府认定李永奎等23户农村承包经营户等人的林地与争议林地无涉，目前尚缺乏事实根据和证据支撑。 五、关于李永奎等23户农村承包经营户诉请人民法院判决李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户对争议地名“牛鼻子”林地权属共同管理使用的问题。李永奎等23户农村承包经营户请求撤销龙射镇政府作出的龙府行处〔2017〕2号处理决定和彭水县政府作出的彭水府复〔2017〕10号行政复议决定后，还要求判决李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户对争议地名“牛鼻子”林地权属共同管理使用，因《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，当事人对土地、森林、荒地、滩涂等自然资源的所有权或使用权发生争议后，协商不成的，只能由相应的各级人民政府处理，李永奎等23户农村承包经营户这一请求没有法律依据。同时，2013年5月20日，李永奎等23户农村承包经营户向龙射镇政府提出“依法确认争议的‘牛鼻子’林地归申请人与被申请人共同所有”的请求，存在表述不当的问题。我国宪法和土地管理法等诸多法律规定，就土地(含林地)所有权主体而言，只有国家所有和集体所有这两种形式，村民、农村承包经营户及其他机关、团体、事业单位、企业法人和非法人组织等只能依法享有使用权和管理权。本案李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户只是东方村二组这一集体经济组织的部分农村承包经营户，不享有所有权主体资格，故，依法不能将争议林地的所有权确权给李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户。龙射镇政府依据相关法律规定和李永奎等23户农村承包经营户的申请本意，就争议林地的管理权、使用权进行裁决，其裁决行为不违反相关法律的规定，予以确认。 六、关于争议现场草图问题。就龙射镇政府作出涉案被诉行政行为所依据的争议现场草图而言，虽然李永奎等23户农村承包经营户不认可该草图，龙射镇政府也不能确定其具体的制作日期(只大致认定是在2016年左右)，同时该图也确未标明制作日期、制作人、标题等制作要素，但事实上，该图与李永奎等23户农村承包经营户举示认可的2011年4月19日所绘争议现场勘察示意图所界定的争议地的大致轮廓并无多大差别。且经一审法院实地现场查勘，虽然不能确定本案龙射镇政府举示的争议现场草图所标明的具体方位是否完全准确（因山形地貌、河流走向并不规则，且因该片争议地域很广），但与其所附实景照片一致。李永奎等23户农村承包经营户举示的争议现场勘察示意图只因所标明的方位（或者是东西方位，或者是南北方位）有误而未被采信，但并不表明其不能证明任何问题，实际上所匡定的争议范围也是各方所认可的。 综上，龙射镇政府作出的龙府行处〔2017〕2号处理决定事实不清、证据不足，应予撤销；彭水县政府作出的彭水府复〔2017〕10号行政复议决定，因错误维持龙射镇政府作出的涉诉处理决定，亦应撤销；李永奎等23户农村承包经营户请求人民法院判决其与李元高等19户农村承包经营户对争议地“牛鼻子”林地权属共同管理使用的请求于法无据，理当驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十九条和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，判决如下：一、撤销彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府2017年5月22日作出的龙府行处〔2017〕2号《彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府关于东方村二组李永奎等23户村民与李元高等19户村民因“牛鼻子”林地权属争议的处理决定》；二、撤销彭水苗族土家族自治县人民政府2017年9月4日作出的彭水府复〔2017〕10号行政复议决定；三、责令彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府在法定期限内对本案诉争的争议林地的管理权、使用权重新进行确权处理；四、驳回李永奎等23户农村承包经营户“判决李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户对争议地名‘牛鼻子’林地权属共同管理使用”的诉讼请求。案件受理费50元，由彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府负担。 宣判后，龙射镇政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。事实及理由：1.《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》的内容明确，是被上诉人李永奎等23户农村承包经营户与原审第三人李元高等19户农村承包经营户之间的权属划分方案，双方之间不存在争议，至于11.1亩补偿问题，应视为该林地已经发包到被上诉人的村民，不应存在权属争议，原审认定龙射镇政府引用该方案情况未查明系证据不足错误；2.李永相农村承包经营户的林权证登记的四至界畔与实际不符，不应视为有效证据；3.争执地名“牛鼻子”系被上诉人及原审第三人均认可的，其中包含的林地小地名“兰木林”“和尚槽”“杉木林”等双方确认，原审将以上地名混淆属于认定事实不清；4.龙射镇政府已经充分举证，原审认定龙射镇政府作出处理决定证据不足错误。 被上诉人李永奎等23户农村承包经营户答辩称，1.《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》情况没有查明，事实也不清楚，且该份证据与本案没有关联性，不能达到龙射镇政府的证明目的；2.龙射镇政府处理时未考虑李永相农村承包经营户的林权证；3.龙射镇政府在龙府行处〔2017〕2号《处理解决》中对林地地名随意变更和扩大。总之，原审判决撤销上诉人的行政处理决定正确，应当维持。 原审被告彭水县政府答辩称，本案所涉事项，龙射镇政府已经经过多次处理，请二审法院依法判决。 原审第三人李元高等19户农村承包经营户述称，1.同意龙射镇政府的上诉请求事实及理由；2.龙射镇政府一审出具的30份证据，涉及争议之地的方方面面，足以证明争议之地属于李元高等19户农村承包经营户中的10户经营管理，这是客观事实，龙府行处〔2017〕2号《处理解决》认定事实清楚，处理程序合法，证据确实充分，适用法律恰当，原审判决认定证据不足错误；3.《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》条款清晰，权利义务明确，系原始书证，无需补强；4.李永相农村承包经营户林权证上的“兰木林”不在争议地范围，与争议地部分临界，府行处〔2017〕2号《处理解决》对此认定正确。总之，李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户争议的林地实际为牛鼻子河边已经被电站征用淹没的林地，其权利随着林地的永久淹没而消灭，对此确权已无实质意义。原判撤销龙府行处〔2017〕2号《处理解决》及彭水府复〔2017〕10号行政复议决定错误。 一审中，上诉人龙射镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据：1.申请书、2.受理通知书、3.通知、4.送达回执、5.调解记录、6.民事纠纷签到册，证明龙射镇政府受理李永奎等23户农村承包经营户提出的申请后，依法向李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户告知权利义务，并组织双方调解；第二组证据：7.李永相的林权证，证明李永相虽持有林权证，但其林权证的四至界畔无法确认；第三组证据：8.李元均1954年土地房产所有证存根、9.李元福1954年土地房产所有证存根、10.金龙水电站征占用林地补偿协议、11.领款单、12.关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案(1986年1月27日)、13.李永平的林权证、14.李永发的林权证、15.李元兵的林权证、16.李绍林的林权证、17.李小兵的林权证、18.李元高的林权证、19.张玉楼的林权证、20.李永福的林权证、21.李永宣的林权证、22.李元明的林权证，证明争议地原属李元高等19户农村承包经营户所在的集体经济组织成员，在土改时承包，后一直由李元高等19户农村承包经营户的部分村民使用和管理至今；第四组证据：23.现场草图、24.签字照片、25.争议地示意照片、26.对李永奎的调查笔录、27.对李元高的调查笔录、28.对罗义坤的调查笔录、29.陈辉义的证实、30.送达回证，证明龙射镇政府经调查核实后，依法作出涉诉处理决定。龙射镇政府适用的法律依据是：《中华人民共和国森林法》第十七条，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条和第八条。 经庭审质证，李永奎等23户农村承包经营户对龙射镇政府提交的证据质证如下：对其第一组、第二组证据及证据26的真实性、合法性、关联性均无异议，并认为李元相的林权证能证明李永奎等23户农村承包经营户林地与争议地有关联；对证据8、证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证上载明的林地与涉案林地没有关联；对证据10的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该协议上甲方签字的人不能代表东方村2组；对证据11、证据28－30的真实性、合法性、关联性均有异议；对第三组证据中的证据12的真实性、合法性、关联性均不认可，认为即便有代表参与落实责任制的土地分配，其也不包括涉案林地；对证据13—22，认为系复印件，如果与原件核对无误，则对上面记载地名的真实性、合法性无异议，但是对其关联性有异议，因为上面记载的林地与本案争议林地无关，同时认为龙射镇政府在组织调解时并没有拿林权证来核实，若上述林权证确与涉案地有关联，那么李永奎等23户农村承包经营户也有与“兰木林”有关的林权证佐证；对证据23的真实性、合法性、关联性均有异议，因为没有制作人和制作时间；对证据24至25有异议，认为没有形成时间和代表人签字的时间，不能达到龙射镇政府想要证明的目的；对第四组证据中的证据27的真实性、关联性不予认可；对龙射镇政府适用《中华人民共和国森林法》第十七条无异议，但对其适用《林木林地权属争议处理办法》第六条、第七条和第八条有异议，认为上述规定不能适用本案。 彭水县政府对龙射镇政府提交的证据质证如下：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认为能够达到其证明目的，对龙射镇政府适用的法律依据无异议。 李元高等19户农村承包经营户对龙射镇政府提交的证据质证如下：对第一组、第三组、第四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对第二组证据的关联性有异议，对龙射镇政府适用的法律依据无异议。 一审中，原审龙射镇政府彭水县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 行政复议申请书、受理行政复议申请通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、李元高等19户农村承包经营户参加行政复议通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证、李永奎等23户农村承包经营户的授权委托书和推荐代表告知书、李元高等19户农村承包经营户的委托授权书和推荐代表证明书，拟证明其行政复议程序合法。 李永奎等23户农村承包经营户对彭水县政府提交的证据质证如下：对此程序证据无异议，但认为其实际处理结果不正确。 龙射镇政府和李元高等19户农村承包经营户对龙射镇政府彭水县政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 一审中李永奎等23户农村承包经营户为支持其诉讼主张，提交了以下证据： 1.李永奎等23户农村承包经营户诉讼代表人的身份证复印件，证明李永奎等23户农村承包经营户的身份情况；2.推荐诉讼代表人告知书，证明出庭代表人的诉讼身份；3.龙府行处〔2017〕2号处理决定，证明因不服该处理决定而起诉；4.彭水府复〔2017〕10号受理行政复议申请通知书及行政复议决定书，证明因不服该复议决定而起诉；5.彭水县档案馆林权证存根(由彭水县政府填发)复印件1份3页（李永奎、刘开早、李元高），证明在1986年7月2日时，李永奎、刘、刘开早两户系原龙射乡汆洞村**村民，ldquo;南木林（兰木林）”处有林地，而在1986年7月2日时，李元，李元高户系原龙射乡汆洞村**村民，ldquo;蜂桶岩”有林地，但与涉案争议林地没有关联；6.彭水县政府2006年11月20日颁发的林权证复印件，证明李永相等7户在2006年11月20日时，系龙，系龙射镇东方村**村民，“兰木林”处有面积不等的林地，且与龙射镇政府处理认定的涉案林地有关联；7.龙射镇东方村二组作为发包方与作为承包方的李永金、李永此（耻）、刘开文、刘开成、刘开发等农户于2009年4月签订的《集体林地家庭承包合同书》复印件，证明李永金等5户在2009年4月时，为龙，为龙射镇东方村**村民，dquo;兰木林”处有面积不等的承包林地，且与龙射镇政府处理认定的涉案林地有关联，上述《集体林地家庭承包合同书》载明，其承包期限均为2006年1月1日至2075年12月31日，有发包方负责人和承包代表人的签字，并盖有彭水县林业局的印章；8.争议林地“牛鼻子”林地现场勘察示意图复印件（2011年4月19日），证明其上载明的涉案争议林地的四至界畔李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户均予认可，在该份现场勘察示意图上载明，争议林地的名称为“牛鼻子”，李永奎等23户农村承包经营户和李元高等19户农村承包经营户均有村民到场，龙射镇干部、东方村支部和村民委干部、东方村二组组长及李元高等19户农村承包经营户（原汆洞村四组）的4名代表在其上签字，李永奎等23户农村承包经营户（原汆洞村十三组）代表未签字，但其委托诉讼代理人提交的证明目录“证明目的”中认可该涉案争议林地的四至界限；9.龙府行处〔2015〕8号处理决定，证明龙射镇政府2015年11月19日作出的龙府行处〔2015〕8号处理决定与本案被诉的龙府行处〔2017〕2号处理决定，在认定争议林地四至界限时表述不一致；10.龙射府函〔2016〕53号函，证明龙射镇政府于2016年5月11日主动撤销了其龙府行处〔2015〕8号处理决定。 龙射镇政府对李永奎等23户农村承包经营户提交的证据质证如下：对证据1、证据2、证据3、证据4、证据10的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5的真实性、合法性无异议，但认为不能达到李永奎等23户农村承包经营户想要证明的目的，刘开早农村承包经营户林地只是与争议地临界；对证据6的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为证上载明的北面是靠河边且是与原4队临界，不包含争议地，不能达到李永奎等23户农村承包经营户想要证明的目的；对证据7的真实性、合法性有异议；对证据8的真实性无异议，但对合法性有异议，认为这是2015年作出处理决定前绘制的；对证据9的真实性无异议，但认为该处理决定已被自行撤销，故与本案没有关联性；。 彭水县政府对李永奎等23户农村承包经营户提交的证据质证如下：对证据1、证据2、证据3的真实性、合法性、关联性无异议；认为证据4不能达到李永奎等23户农村承包经营户想要证明的目的；对证据5、证据6、证据9、证据10的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据7的真实性不予评述；对证据8的关联性、合法性有异议。 李元高等19户农村承包经营户对李永奎等23户农村承包经营户提交的证据质证意见与龙射镇政府、彭水县政府的质证意见一致。 一审中，李元高等19户农村承包经营户未提交证据。 一审法院根据举证、质证情况，对李永奎等23户农村承包经营户、龙射镇政府及李元高等19户农村承包经营户提交的证据认证如下：(1)对李永奎等23户农村承包经营户提供的2011年4月19日所绘的《龙射镇东方村二组（原汆洞村四组、十三组）林地权属争议现场勘察示意图》因该图标明的方位错误，对其客观性不予采信；（2）对李永奎等23户农村承包经营户提交的龙府行处〔2015〕8号处理决定，因该决定已由龙射镇政府自行撤销，且龙射镇政府未将该处理决定作为作出本案被诉行政行为龙府行处〔2017〕2号处理决定的依据，对该证据的关联性不予采信；（3）对李永奎等23户农村承包经营户、龙射镇政府及李元高等19户农村承包经营户提交的其余证据，虽然各证据的关联度、证明力的强弱有差异，且也不能完全得出证据举示方提出的观点或结论，但能从不同角度和侧面，在一定程度上反映出本案的一些客观事实及演变过程，故对其关联性、客观性、合法性均予采信。 龙射镇政府、彭水县政府、李永奎等23户农村承包经营户及李元高等19户农村承包经营户一审时提交的证据，一审法院均已随案移送到本院。经本院审查认为，除龙射镇政府提供的23号证据“现场草图”外，原审法院对本案当事人提供证据的认证正确，符合证据规则，本院予以确认。龙射镇政府提供的23号证据“现场草图”无制作时间及制作人，证据形式不具合法性，亦无法确定与本案的关联性，本院不予采信。 二审中，李元高等19户农村承包经营户向本院提交了2018年7月6日彭水土家族苗族自治县龙射镇东方村民委员会签章出具《证实》，李永相的林权证上的兰木林与争执地无关联。 经本院组织质证，李永奎等23户农村承包经营户认为该证据不是新证据，且对该证据三性均不予认可；龙射镇政府及彭水县政府质证对该证据三性均无异议。 本院经审查认为，该《证实》形成于龙府行处〔2017〕2号《处理决定》作出之后，并非该决定作出的依据，与本案无直接关联，不具备证据三性，本院不予采信。 本院二审查明，龙府行处〔2017〕2号《处理决定》内容如下：争议林地“牛鼻子”内的“和尚槽”“楠(兰)木林”“杉（砂）木林”由被申请人李元高农村承包经营户、李永宣农村承包经营户、李永平农村承包经营户、李永宣农村承包经营户、李元明农村承包经营户、李小兵农村承包经营户、李绍林农村承包经营户、张玉楼农村承包经营户、李永福农村承包经营户、李元兵农村承包经营户在《林权证》登记范围内管理使用。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第二条、第四条第一款规定，龙射镇政府作为乡级人民政府，依法有权对李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户就“牛鼻子”林地权属进行行政裁决，各方对此亦无争议，予以明确。因首先，龙射镇政府提供的争议地“现场草图”，虽有李永奎等23户农村承包经营户的代表与李元高等19户农村承包经营户的代表在该图上签名，但李永奎等23户农村承包经营户对此图不予认可，且该图无制作人签名，亦未明确制作日期，本身欠缺证据的合法性，对该图本院不予采信。龙射镇政府现无有效证据证明案涉争议的“牛鼻子”林地的明确四至界限。其次，本案各方当事人的陈述及举证中，对“牛鼻子”林地范围说法并不完全一致，而龙射镇政府亦未查实“和尚槽”“楠(兰)木林”“杉（砂）木林”林地的四至界限，现有证据无法证明“牛鼻子”林地与“和尚槽”、“楠（兰）木林”、“杉（砂）木林”之间存在的是包含关系还是何种关系。再次，1986年1月27日形成的《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》，确定由4队补13队11.1亩柴山；而李永相农村承包经营户持有的、2006年取得的并载明有“兰木林”林地的林权证未被依法撤销；且龙射镇政府亦未查实《关于汆洞4队、13队落实责任制的土地纠纷问题的解决方案》的落实情况。基于此，龙射镇政府认定李永奎等23户农村承包经营户与争议地无涉亦缺乏证据支撑。综上，龙射镇政府作出龙府行处〔2017〕2号《处理决定》的主要证据不足，基本事实不清，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，该处理决定应予撤销并重作。彭水县政府作出的行政复议决定虽然程序合法，但因龙射镇政府所作处理决定应予撤销，故其作出的维持龙射镇政府处理决定的行政复议决定依法也应予撤销。据此，一审判决撤销龙射镇政府所作处理决定与彭水县政府作出的行政复议决定、责令龙射镇政府就争议之地的权属重新作出处理决定并驳回李永奎等23户农村承包经营户“判决李永奎等23户农村承包经营户与李元高等19户农村承包经营户对争议地名‘牛鼻子’林地权属共同管理使用”的诉讼请求正确，本院予以确认。 综上，龙射镇政府的上诉理由均不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭水苗族土家族自治县龙射镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 何 玉 审判员 万永福 审判员 王 宏 二〇一八年七月二十六日 法官助理杨鹏润 书记员简鑫