江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏03行初479号原告:梁化前,男,1966年8月20日生,汉族，住江苏省邳州市。委托诉讼代理人：李帅，山东贺成柱律师事务所律师。被告:邳州市人民政府,住所地邳州市长江路行政中心**楼。法定代表人：唐健，该市市长。委托诉讼代理人：徐勤剑，邳州市政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人：魏东，江苏魏东律师事务所律师。第三人:杨青（春）山,男,1942年10月3日生,汉族，住邳州市。委托诉讼代理人：张辉，江苏景来律师事务所律师。第三人:邳州市车辐山镇友好村村民委员会,住所地邳州市车辐山镇友好村。法定代表人：张言飞，该村委会书记。原告梁化前诉被告邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）撤销农村土地承包经营权证纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院依法公开开庭审理了本案，原告梁化前及其委托诉讼代理人李帅，被告邳州市政府的委托诉讼代理人徐勤剑、魏东，第三人杨青山的委托诉讼代理人张辉，第三人邳州市车辐山镇友好村村民委员会（以下简称友好村委会）的法定代表人张言飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年6月2日邳州市政府向第三人杨青山颁发苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第337405号农村土地承包经营权证，承包期限至2027年8月31日。原告梁化前认为其对该承包经营权证中地块代码为3203821212090800487的一部分土地享有承包经营权，遂提起本案诉讼。原告梁化前提起本诉的诉讼请求为:判令撤销被告作出的苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第337405号农村土地承包经营权证中白果地块的1.37亩土地（地块编码为3203821212090800487）；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：2003年原告与第三人杨青山达成协议约定，原告用其所有的土地换第三人杨青山所有的白果地用于修建养猪厂，且经过了村委会确认并在村分地花账底册中注明。然而在2016年6月份，在新一轮土地确权时，被告却将涉案土地确权给了第三人杨青山。被告的行为违背农村土地承包法中的“方便生产可以互换”的规定，同时还违背了本轮确权时“凡是有土地纠纷未处理好，暂时不予确权”的规定。当时还在诉讼进行中，故被告将涉案地块非法确权给第三人杨青山的行政行为严重损害了原告的合法权益，原告依法诉至法院，诉请如前。被告邳州市政府辩称，根据江苏省政府办公厅《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权颁证工作实施意见的通知》（苏政办发[2015]36号）、徐州市委、市政府《中共徐州市委、徐州市人民政府关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的通知》（徐委发[2014]35号）的规定，本次土地承包经营权登记颁证，以二轮承包工作为基础，以现有的承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属。在发证工作过程中，被告的职能部门根据土地承包人所在的村民委员会、乡镇人民政府上报的土地承包人及承包土地的信息等材料，经审核后给予确权发证，并不违反法律和政策的规定。综上，梁化前对涉案土地无承包权，不是本案适格原告，被告颁证行为事实清楚，程序合法，请依法驳回原告起诉。第三人杨青山、第三人友好村委会述称其均同意被告邳州市政府的答辩意见。经审理查明，原告梁化前与第三人杨青山均系邳州市车辐山镇友好村村民。2003年，杨青山与梁化前达成口头协议，约定梁化前用其所承包的土地与杨青山所承包的约1.3亩土地进行互换使用，用于建设颗粒厂，但未签订书面协议。杨青山提供给梁化前进行互换使用的前述土地属于杨青山1994年分地底册上所登记的“东湖”地块的一部分。2000年8月30日，杨青山以家庭承包方式，取得了前述土地的承包经营权，并办理了农村土地承包经营权证。后梁化前未在所互换使用的土地上实际建设颗粒厂，而是修建了养猪场，用于养殖。2016年6月2日，在新一轮土地确权工作中，邳州市人民政府向第三人杨青山颁发苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第337405号农村土地承包经营权证，涉案土地由杨青山继续承包，涉案土地为其中地块代码3203821212090800487土地的一部分，承包期限至2027年8月31日。2016年因杨青山要求梁化前退还上述土地，梁化前拒不归还，杨青山遂以梁化前为被告诉至邳州市人民法院，案号为（2016）苏0382民初1847号，请求法院判令梁化前停止侵权、排除妨害，将建造的非法建筑物拆除并移除土地上的搁置物，恢复土地原状。在该案审理过程中，邳州市人民法院对涉案土地进行现场测量，涉案土地四至为：西至沟，东至马文明承包地，北至杨青山承包地，南至电线杆，杨青山对该测量亦予以认可。邳州市人民法院经审理于2017年9月30日判决梁化前于判决发生法律效力之日起三十日内将杨青山的承包地（西至沟，东至马文明承包地，北至原告承包地，南至电线杆）返还杨青山，并在该期限内清除土地上的建筑物、搁置物。梁化前不服该判决提起上诉，徐州市中级人民法院二审审理认为，“依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，通过家庭承包取得的土地，承包方为了方便耕种或者各自需要，可以对土地承包经营权以互换方式进行流转；土地承包经营权采取互换方式流转的，双方当事人应当签订书面合同，并报发包方备案；土地承包经营权的互换不能改变土地所有权的性质及土地的农业用途。……首先，杨青山、梁化前曾将彼此的承包地进行互换使用是客观事实，但双方并未签订书面合同，也未报发包方进行备案，造成发包方不了解也不认可当事人土地承包经营权互换的事实，在新一轮土地确权颁证过程中，发包方仍按之前的承包状况对双方当事人的承包地进行确权。其次，土地承包经营权流转（包括转包、出租、互换、转让等）过程中，不得改变土地所有权的性质及土地的农业用途，这是法定的、必须遵循的原则，如违背该原则，即便存在土地承包经营权互换，互换行为也因违反法律强制性规定而无效。从土地承包经营权证及双方当事人的陈述来看，涉案土地系耕地且为基本农田，依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规的规定，涉案土地只能用于农业耕种，不允许作其他用途。但梁化前取得涉案土地后从未用于农业耕种，其称用于养殖也不符合法律规定。从双方当事人提供的涉案土地现场照片来看，梁化前在涉案土地上圈建了院墙，购进了大量建筑材料并已经打造地基，显然是将涉案土地用于非农业建设。鉴于梁化前的行为改变了涉案土地的农业用途，违反法律的强制性规定，互换行为应属无效。”遂于2017年9月30日判决驳回梁化前的上诉，维持原判。另查明，2016年新一轮土地确权工作中，邳州市人民政府向原告梁化前也颁发了农村土地承包经营权证，在友好村委会通知其领取该证件时，梁化前因认为其上并未登记涉案地块，故没有领取。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条进一步规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因此，原告梁化前提起本案诉讼必须证明其与本案所诉的土地承包经营权颁证行为有利害关系。而从已经查明的案件事实及已经生效的法律文书的认定来看，2003年原告梁化前虽与第三人杨青山就涉案土地进行互换使用，但是双方并未签订书面合同，也未报发包方进行备案。在涉案土地系基本农田的情况下，梁化前取得涉案土地后从未用于农业耕种，违反法律法规的强制性规定，互换行为应属无效，因此就涉案土地，原告梁化前与第三人杨青山之间并未产生土地承包经营权互换流转的效力。据此，原告梁化前作为涉案土地的临时使用人与被告邳州市政府的涉案颁证行为并无利害关系。且除争议土地外，在新一轮的承包经营权颁证过程中，被告邳州市政府已经向原告梁化前颁发了承包经营权证，因此，被诉颁证行为并未损害原告梁化前的合法权益。综上，原告梁化前的起诉不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定如下：驳回原告梁化前的起诉。预交案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  赵 涛审 判 员  杜 林人民陪审员  李运华二〇一八年七月十九日法官助理吴一冉书记员闫龙