湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘行终1500号 上诉人（一审被告）：郴州市北湖区人民政府。住所地：湖南省郴州市北湖区骆仙西路**。 法定代表人：王洪灿，该区区长。 委托代理人：邝宇光，该政府法制办公室主任。 委托代理人：黄赛军，湖南奋斗者律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：李国生。 上诉人郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）因与被上诉人李国生房屋征收决定一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：李国生拥有一套7层私有房屋（商业用途），位于郴州市××号，建筑面积312.79㎡，2012年1月29日取得郴房权证市测区字第××号《房屋所有权证》。2002年9月23日，李国生取得郴国用（2002）字第376号《国有土地使用证》，载明：坐落郴州市××号，用途商业，共有使用权面积203.5㎡，其中共用分摊面积46.41㎡，终止日期2042年9月4日。 2015年2月4日，郴州市北湖区第四届人民代表大会第四次会议关于六个报告的决议中有关于北湖区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年国民经济和社会发展计划的决议，该报告中，将加大燕泉路50号、香花北路、同心（新）片区棚户区改造项目以及广本4s店周边旧城改造项目的建设步伐，完善城市功能、优化居民居住环境列入2015年经济社会发展的指导思想和主要预期目标。2016年2月25日，北湖区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展（草案）报告中，将重点实施燕泉路50号等9个旧城改造及棚户区改造项目列入2016年国民经济和社会发展主要预期目标和任务。2014年11月24日，北湖区政府办公室成立了指挥部。郴州市北湖区发展和改革局于2015年1月28日以北发改﹝2015﹞6号《关于确认燕泉路50号棚户区改造项目符合郴州市北湖区国民经济和社会发展规划及年度计划的通知》，同意燕泉路50号棚户区改造项目符合郴州市北湖区“十二五”国民经济和社会发展规划，并已列入北湖区2015年重点建设项目投资计划。2015年1月28日,郴州市国土资源局出具意见，认为燕泉路50号棚户区改造项目选址符合土地利用总体规划。2015年2月11日,郴州市规划局出具郴规函[2015]2号《关于燕泉路50号片区棚户区改造项目是否符合城市规划和专项规划的意见》，认为：燕泉路50号棚户区改造项目符合旧城改造规划要求，同意该区域约6.7亩（详见附图）纳入棚户区改造范围进行改造。2015年3月24日,北湖区政府发布北政通﹝2015﹞3号《关于对燕泉路50号实施提质改造的通告》，对提质改造范围、提质改造内容、提质改造要求等内容进行了通告。2015年4月，燕泉路50号棚户区改造项目社会稳定风险评估领导小组作出《北湖区燕泉路50号棚户区改造项目社会稳定风险评估实施方案》。2015年5月6日，指挥部按被征收人少数服从多数的原则，选定湖南志成房地产评估有限责任公司负责评估被征收人房屋。2015年5月13日，郴州市致远社会稳定风险评估有限公司作出《北湖区燕泉路50号棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。同日，北湖区燕泉路50号棚户区改造项目预防群体性事件处置领导小组作出《北湖区燕泉路50号棚户区改造项目预防群体性事件处置预案》。2015年10月9日，湖南志成房地产评估有限责任公司出具《燕泉路50号改造项目国有土地上被征收房屋初步评估结果》。2016年1月18日，北湖区政府发布北政通﹝2016﹞3号《关于燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》。2016年11月17日，北湖区政府发布北政通﹝2016﹞18号《关于的通告》。2016年12月6日，上海浦东发展银行郴州分行向郴州市北湖区房屋征拆中心出具《证明》，证实该中心在该银行现有燕泉路50号棚户区改造项目房屋征收补偿款人民币7000万元整。上海浦东发展银行对账单显示：2016年12月21日，郴州市北湖区房屋征拆中心在该银行账户的余额为97,344,423.34元。2016年12月23日，北湖区政府作出北政发﹝2016﹞15号《关于对燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定）及相应公告,并于当日将被诉征收决定及公告在征收范围内进行了张贴。2016年12月29日，北湖区政府将被诉征收决定及相应的公告直接送达李国生。李国生认为北湖区政府作出的被诉征收决定，程序严重违法，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销被诉征收决定。2.责令北湖区政府依法对拟征收李国生的商业门面（郴房权证市测区字第××号)进行价值评估，并每月按评估价值的7‰给予补偿，补偿时间自2015年4月至本判决生效之月止。 另查明:目前，涉案燕泉路50号棚户区改造项目未取得建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、建设工程规划许可证（以下简称“三证”）。该建设项目房屋征收已经全面进行。 一审法院审理认为：本案争议焦点是北湖区政府作出的被诉征收决定是否符合法律规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条规定，征收决定应当由市、县级人民政府作出。北湖区政府是郴州市所设立的市辖区人民政府，可以以自己的名义作出征收决定。因此，北湖区政府依法享有作出房屋征收决定的职权。国务院590号令第八条第（五）项还规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，李国生房屋所在地燕泉路50号棚户区改造项目早在2015年就已经列入郴州市北湖区重点建设项目，进行了社会稳定风险评估。郴州市北湖区发展和改革局于2015年1月28日同意燕泉路50号棚户区改造项目符合郴州市北湖区“十二五”国民经济和社会发展规划，并已列入北湖区2015年重点建设项目投资计划。因此，由北湖区政府依法组织实施对燕泉路50号棚户区改造项目的建设，属于公共利益的范围。北湖区政府制定国有土地上房屋征收补偿方案，征求意见后又进行了调整。因此，北湖区政府作出被诉征收决定，该决定适用法律正确，属于公共利益需要。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”该法第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”该法第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”北湖区政府作出被诉征收决定前，涉案燕泉路50号棚户区改造项目建设用地、建设工程未取得“三证”。本案中,北湖区政府在征收程序中前置行政行为缺少，程序违法。国务院590号令第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”北湖区政府未提供充足证据证明在房屋征收决定作出前，北湖区政府已将燕泉路50号棚户区改造项目房屋征收补偿费用足额到位、专户存储，程序违法。鉴于燕泉路50号棚户区改造项目房屋征收已全面进行，经实体审查该项目确实是为了公共利益需要而必须建设的项目。因此，被诉征收决定不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被诉征收决定违法。李国生请求撤销该征收决定没有事实依据和法律依据，对其第一项诉讼请求不予支持。李国生第二项诉讼请求（关于停产停业损失补偿），不是本案审理范围，而是属于房屋征收补偿案件审理范围，李国生可另行主张权利。 综上，依照国务院590号令第三条、第八条第（五）项、第九条、第十条、第十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认北湖区政府于2016年12月23日作出被诉征收决定违法。一审案件受理费50元，由北湖区政府负担。 北湖区政府不服原审判决，向本院上诉称：1.一审法院适用法律错误，北湖区政府只是征收国有土地上的房屋，其与国有土地使用权划拨或者出让是两个不同的概念，“三证”的取得是国有土地使用权出让（或者划拨）的前置程序，而非国有土地上房屋征收的前置程序。2.一审法院认定事实错误。湖南志成房地产评估有限公司确定征收范围内估价对象房地产在价值时点的总价为63,720,060元。2016年12月21日，上海浦东发展银行郴州市分行明确郴州市北湖区房屋征拆中心账户中7000万元资金专款用于燕泉路50号棚户区改造项目。因此被诉征收决定的程序符合国务院590号令的规定。请求撤销原判，改判驳回李国生的诉讼请求或者发回重审。 李国生答辩称：1.北湖区政府没有提出证明材料证明涉案项目具有土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，一审法院关于程序违法的认定有事实依据和法律依据。2.北湖区政府不能证明银行帐户余额中的7000万元专户存储并专款用于涉案项目。本案争议的根本性原因，就是北湖区政府没有足够的征收款项，没有设立专户存储、实行专款专用，从而不能依法对李国生进行征收补偿。请求驳回上诉，维持原判。 当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 根据一审提交的证据及二审调查询问的情况，本院另查明以下事实：1.2015年10月9日，湖南志成房地产评估有限公司出具的《燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上被征收房屋初步评估结果》载明：“确定征收范围内估价对象房地产在价值时点的总价为￥63,720,060元（其中建筑物总价为￥56,356,972元，土地总价为￥7,363,088元）。”2.郴州市北湖区房屋征拆中心为北湖区政府确定的房屋征收部门，负责组织实施该行政区域内国有土地上房屋征收与补偿的各项工作及补偿资金的管理。 本院查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为：本案主要审理的是被诉征收决定的合法性。根据一审查明的事实、一审判决、北湖区政府的上诉请求及二审调查情况，本案二审争议焦点主要有如下三个方面： 一、取得“三证”是否为作出征收决定的前置条件 根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，国务院590号令就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》是湖南省人民政府根据国务院590号令，结合本省实际，制定的规范湖南省行政区域内国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉征收决定的合法性，要根据物权法的精神，结合国务院590号令的具体规定，参照《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》来进行。 国务院590号令对征收决定作出前应当具备的条件和程序作了明确规定。其中第九条规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，但并未要求作出征收决定前必须取得“三证”。取得“三证”是申请、使用国有土地的要求，不是国有土地上房屋征收的前置条件。征收与用地属于不同的法律行为，属于土地管理过程的不同阶段，属不同的法律关系。一审法院引用《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》中关于申请、使用国有土地须取得“三证”的相关规定，来审查市、县级人民政府在实施征收过程中作出的征收决定的合法性，并以未取得“三证”为由确认被诉征收决定违法，属理解和适用法律错误。北湖区政府称“三证”的取得不是国有土地上房屋征收的前置程序的上诉理由成立，依法应予支持。 二、被诉征收决定作出前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用 国务院590号令第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”该条规定的目的主要是为保障所有被征收人在被征收后能顺利拿到补偿款。本案中，2015年10月9日，湖南志成房地产评估有限公司出具《燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上被征收房屋初步评估结果》，确定征收范围内估价对象房地产在价值时点的总价为￥63,720,060元。北湖区政府提交了上海浦东发展银行对账单，证实2016年12月21日，郴州市北湖区房屋征拆中心在该银行的账户余额为￥97,344,423.34元；提交了上海浦东发展银行郴州分行出具的《证明》，证实郴州市北湖区房屋征拆中心账户中的￥70,000,000元为燕泉路50号棚户区改造项目房屋征收补偿款。郴州市北湖区房屋征拆中心作为北湖区政府确定的房屋征收部门，负有管理补偿资金的职责，其在上海浦东发展银行郴州分行存储的涉案项目房屋征收补偿款为￥70,000,000元，大于涉案项目征收范围内估价对象房地产在价值时点的总价￥63,720,060元。且李国生未提交其不能及时获得补偿款的证据。因此，应当认为北湖区政府在作出被诉征收决定前，涉案项目征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。北湖区政府称一审法院认定事实错误，涉案项目征收补偿款已足额到位、专户存储的上诉理由成立，依法应予支持。 三、被诉征收决定是否符合国务院590号令的其他规定 国务院590号令第九条规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，郴州市北湖区发展和改革局作出批复，确认涉案项目符合郴州市北湖区“十二五”国民经济和社会发展规划；郴州市国土资源局出具意见，认为涉案项目选址符合土地利用总体规划；郴州市规划局出具意见，认为涉案项目符合旧城改造规划要求；涉案项目列入了北湖区2016年国民经济和社会发展年度计划。国务院590号令第十条、第十一条规定，征收补偿方案应由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，涉案项目拟定了征收补偿方案，北湖区政府就该征收补偿方案组织了论证会，发布了公开征求意见的通告，段晨曦、李国生等人对该征收补偿方案提出了意见，北湖区政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行了公布。国务院590号令第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，涉案项目进行了社会稳定风险评估，并作出预防群体性事件处置预案。因此，被诉征收决定符合国务院590号令的其他规定 综上，北湖区政府的上诉理由成立，依法应予支持。原审认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初45号行政判决； 二、驳回李国生的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由李国生负担。 本判决为终审判决。 审判长 杨 翔 审判员 张坤世 审判员 黄一凡 二〇一八年七月四日 法官助理丁恒芳 书记员袁璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更： ……