江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏06行终343号上诉人（原审原告）王建兰,女,1970年6月7日生，汉族,户籍地南通经济技术开发区，现住南通市崇川区。被上诉人（原审被告）南通市公安局开发区分局,住所地南通市经济技术开发区。法定代表人成明，局长。应诉负责人沙俊斌，副局长。委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局工作人员。委托代理人梅晓日，南通市公安局开发区分局工作人员。上诉人王建兰因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院(2018)苏0611行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年11月、12月，2016年1月，2017年3月、4月、6月(两次)，因王建兰到北京市中南海周边地区非正常上访,南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）先后作出开公（小）行政罚决字[2015]874号、开公(小)行罚决字[2015]1009号、开公(小)行罚决字[2016]77号、开公(小)行罚决字[2017]152号、开公(小)行罚决字[2017]244号、开公(小)行罚决字[2017]434号、开公(小)行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》，以王建兰构成扰乱公共场所秩序,分别决定对王建兰实施行政拘留处罚。2017年8月13日，王建兰因对拆迁安置不满，到北京市中南海周边地区上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。当日，王建兰被当地公安部门送到久敬庄接济服务中心。南通开发区小海街道办事处的工作人员将王建兰规劝回南通。2017年8月14日，开发区公安分局对王建兰至中南海周边非正常上访一案予以受理，依法传唤王建兰至开发区公安分局小海派出所接受询问，向政府接访人员进行了调查。8月15日，开发区公安分局告知王建兰拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，王建兰申辩：王建兰2013年10月房屋被当地政府强行偷拆，至今不给补偿和安置，王建兰多次找当地政府领导，迟迟没给解决。王建兰就进京上访，没有做任何违法的事。开发区公安分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十三条第一款第（二）项，对王建兰作出行政处罚，适用法律不当。开发区公安分局对王建兰的申辩进行了复核，认为中南海周边地区不属于信访接待场所，王建兰不通过合法的信访途径表达自己的诉求，到北京重点地区非法上访，客观上已扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，王建兰的申辩意见不能成立，不予采纳。同日，开发区公安分局作出开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》，认定王建兰曾因非正常上访被多次训诫后，仍执意到中南海周边上访，王建兰的行为已构成扰乱公共场所秩序，依法应给予治安管理处罚，王建兰在六个月内曾受过治安管理处罚，依法从重处罚。为维护公共秩序，根据《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予王建兰行政拘留十日的处罚。王建兰不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销开发区公安分局作出的开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》。一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.开发区公安分局对本案是否具有管辖权；2.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；3.被诉行政处罚决定程序是否合法；4.王建兰的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚决定适用法律是否正确，量罚是否适当。关于开发区公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但王建兰到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在王建兰的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对王建兰到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由开发区公安分局管辖并无不当。关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。王建兰的违法行为有本人陈述、证人证言、国家机关依职权制作的公文、南通市开发区小海街道办事处的情况说明等证据予以证实。开发区公安分局对王建兰违法事实的认定事实清楚、证据充分。关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。《治安处罚法》第四章处罚程序中明确规定了治安处罚案件的立案、调查、告知、作出处理决定、送达等程序。开发区公安分局接到报案后，进行了受案登记，询问了王建兰，向证人及当地政府部门进行了调查。开发区公安分局在作出被诉行政处罚决定之前告知王建兰违法的事实、拟作出行政处罚的理由、依据以及依法享有陈述、申辩的权利。开发区公安分局对王建兰所作的陈述申辩进行了复核，认为理由不能成立，遂作出被诉行政处罚决定，并送达给王建兰。因此，被诉行政处罚决定程序合法。关于王建兰的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚决定适用法律是否正确、量罚是否适当的问题。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。王建兰2015年11月至2017年8月期间，多次到北京非正常上访，并多次受到行政处罚，其应当知道中南海周边地区是中央国家机关办公所在地，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。但王建兰再次到中南海周边地区非正常上访，故王建兰的行为已构成《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。《治安处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受到治安管理处罚的，从重处罚。王建兰2017年6月26日到北京中南海周边地区非正常上访，被处以行政拘留七日，其在六个月内再次受到治安管理处罚，依法应从重处罚。开发区公安分局对王建兰作出行政拘留十日的处罚适用法律正确，量罚适当。综上，开发区公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，量罚适当。王建兰的诉讼主张无事实和法律依据，不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王建兰的诉讼请求。上诉人王建兰上诉称，1.本案没有证据证明上诉人王建兰违法，一审中被上诉人开发区公安分局未能提供上诉人违法的证据。2.被上诉人开发区公安分局开公(小)受案字〔2017〕1349号《受案登记表》上记载的是“2017年8月14日中午13时，王建兰被街道工作人员接送至我所”；《到案经过》中记载的是“2017年8月14日11时许……”；《传唤证》上记载被传唤人到达时间是“2017年8月14日11时20分”，相差1小时40分，所以这三份证据不真实。被上诉人一审中提交的证据前后矛盾，不是在2017年8月14日作出案涉处罚决定时所收集的，不能作为认定案涉具体行政行为合法的根据。上诉人所提交的证据4、5、6、7都与被上诉人有关，一审法院没有采用，而仅采用被上诉人的说法，不符合行政诉讼法第五条、第六条规定。3.上诉人8月13日去中南海邮局是寄信，而不是非法上访。请求二审法院依法撤销（2018）苏0611行初59号行政判决，撤销开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》。被上诉人答辩称，1.案涉处罚决定认定的事实有证人证言、书证等证据证实，事实清楚，证据充分。2.案涉处罚决定适用法律准确，量罚适当。3.办案程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。王建兰提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，王建兰因对拆迁安置不满，不按照法定途径和程序寻求救济，多次到北京市中南海周边地区非正常上访，并多次被行政处罚，理应吸取教训，依法表达诉求。但其于2017年8月13日又再次到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并被送到久敬庄接济服务中心，后被南通经济技术开发区小海街道办事处工作人员规劝回南通。上述事实有北京市公安局西城分局出具的训诫书、受案登记表、到案经过、询问笔录、关于王建兰上访的情况说明等证据予以佐证。王建兰在非信访接待场所非正常信访，其行为构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的情形，依法应给予行政处罚，开发区公安分局据此对其作出行政拘留十日的处罚，于法有据。王建兰称其到中南海周边地区是为了邮寄信件，该说法明显与生活常理不符，本院不予采信。关于《受案登记表》“简要案情”栏中记载的王建兰到小海派出所接受询问的时间与《到案经过》和《传唤证》上记载的时间不一致的问题，开发区公安分局辩称，《受案登记表》上记载的时间系笔误，以《到案经过》和《传唤证》上记载的时间为准。经查，《受案登记表》“接报时间”栏记载内容为“2017年8月14日11时02分19秒”，与《到案经过》中记载的“2017年8月14日11时许，小海街道办事处工作人员将王建兰接回送至我所”，和《传唤证》中记载的“现传唤你（王建兰）于2017年08月14日11时20分前到小海派出所接受询问”在时间上基本一致，故开发区公安分局的辩解可以采信，王建兰以《受案登记表》上的记录笔误为由主张《受案登记表》、《到案经过》和《传唤证》系虚假证据，本院难以支持。但需要指出的是，被上诉人开发区公安分局在今后的执法办案中，理应认真严谨，避免出现类似错误。综上，王建兰的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人王建兰负担。本判决为终审判决。审判长  杨德华审判员  谭松平审判员  鲍 蕊二〇一八年七月三十日书记员  王佳馨附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；