北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终893号上诉人（一审原告）常世有，男，1962年10月27日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人（一审原告）常世存，男，1969年11月1日出生，汉族，住北京市东城区。两上诉人之共同委托代理人李利，北京京平律师事务所律师。两上诉人之共同委托代理人陈思渊，北京京平律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，代区长。委托代理人张启东，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人王晓东，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。上诉人常世有、常世存因房屋征收决定一案，不服北京市第四中级人民法院作出的（2017）京04行初929号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2017年7月21日，北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出东政发[2017]28号《关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：望坛棚户区改造项目（以下简称涉案项目）于2017年4月11日8时至2017年7月19日24时进行预签房屋征收补偿协议工作。截至2017年7月19日24时，预签征收补偿协议比例为96.27%，达到了规定的75%的预签征收补偿协议生效条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（以下简称征补实施意见）、《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》（以下简称旧城改建实施意见）的有关规定，东城区政府决定对征收范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。该决定同时确定，东城区政府负责涉案项目房屋征收与补偿工作；东城区政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）为该项目的房屋征收部门，组织实施征收与补偿工作；北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城区房屋征收事务中心）为该项目的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作；北京城建兴瑞置业开发有限公司（以下简称城建兴瑞公司）为该项目的建设单位；北京东华天业房地产评估有限公司等18家评估机构为涉案项目的评估机构，负责被征收房屋的评估工作。该项目正式签约期限为2017年7月23日9时起至2017年8月11日24时止。在预签协议期限内签订的征收补偿协议已生效，已在预签协议期限内签订征收补偿协议的被征收人，应当自本决定发布之日起15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手续；未签订征收补偿协议的被征收人（含未办理购房手续的承租人）应当在正式签约期限内签订征收补偿协议，并在签订征收补偿协议后15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手续。常世有、常世存不服，诉至北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉征收决定。一审法院经审理认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，东城区政府具有作出本案被诉征收决定的法定职权。根据征补条例第八条第一款第（五）项规定，由政府依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。为深入推进中心城区城市建设，实现人民生活改善、城市环境改善、安全隐患消除的发展目标，按照本市关于加快中心城区棚户区改造和环境整治的工作要求，北京市住房和城乡建设委员会依据征补条例、征补实施意见的相关规定，制定旧城改建实施意见，作为指导全市实施旧城区改建范围房屋征收工作的规范性文件。该意见第二条规定，本实施意见适用于全市实施旧城区改建范围的房屋征收项目。旧城区改建具体包括中心城区棚户区改造、平房区院落修缮、危旧房改造（不含解危排险等紧急情况）、城中村边角地环境整治等项目。本案中，根据《北京市人民政府办公厅关于印发〈北京市2016年棚户区改造和环境整治任务〉的通知》（京政办发[2016]6号，以下简称6号通知）等材料，涉案项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，具备公益性质，可以实施房屋行政征收。根据旧城改建实施意见第四条第（三）项的规定，旧城区改建计划确定后，区县人民政府组织或指定相关单位征询拟改建范围内产权人、公房承租人的改建意愿。区县房屋征收部门对征询意见过程实施监督，大多数产权人、公房承租人同意的，方可进行旧城区改建，拟征收范围由区县人民政府确定。本案中，东城区政府指定北京市东城区人民政府永定门外街道办事处（以下简称永外街道办事处）组织征询拟改建范围内产权人、公房承租人意愿，经征询结果统计，同意率达到“大多数同意”的标准。根据征补条例第九条第一款规定，依照该条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。征补实施意见第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。旧城改建实施意见第四条第（四）项规定，通过征询的旧城区改建项目，纳入各区县国民经济和社会发展年度计划。各相关部门要简化审批手续、加快推进。发展改革部门出具投资任务书作为项目批准文件、规划部门出具项目规划意见、国土资源部门出具项目土地预审意见。本案中，建设单位城建兴瑞公司提交了房屋征收申请、申请表及投资任务书批复、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。根据征补条例第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。征补实施意见第四条规定，对符合房屋征收条件的建设项目，区县房屋征收部门自收到区县人民政府的确认意见后5个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知被征收人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。旧城改建实施意见第四条第（五）项规定，区县房屋征收部门根据建设单位提交的征收要件以及房屋征收申请向区县人民政府申请启动房屋征收工作，在收到区县人民政府确认意见后3个工作日内，在征收范围内发布暂停公告，告知产权人、公房承租人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为，违反规定的不予补偿。暂停期限为1年，需要延长暂停期限的，区县房屋征收部门应当提前15日在征收范围内及时发布延期公告，延长期限最长不超过1年。本案中，东城征收办根据城建兴瑞公司提交的征收要件房屋征收申请向东城区政府提出进行房屋征收工作的请示，在收到东城区政府批复后，在征收范围内发布暂停公告，公告发布程序及内容符合上述规定。根据征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。征补实施意见第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，东城征收办组织被征收人通过协商方式及摇号方式选定了房地产价格评估机构，选择程序符合相关规定。根据征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。征补实施意见第六条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。旧城改建实施意见第四条第（六）项规定，区县房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，产权人、公房承租人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内公布。本案中，东城征收办及东城区房屋征收事务中心对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。根据征补条例第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。征补实施意见第七条规定，房屋征收部门应当按照公平的原则，会同财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，报区县人民政府批准后，在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。被征收人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。区县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；该意见第九条规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要征收房屋的，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，区县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。旧城改建实施意见第四条第（七）项规定，区县房屋征收部门会同区县财政、发展改革、监察、审计等部门及街道办事处（乡镇人民政府）拟定房屋征收补偿方案，并报区县人民政府批准。房屋征收补偿方案应在征收范围内公布，征求公众意见，征求意见期限为30日。征收范围内产权人、公房承租人有意见的，持本人身份证明和房屋权属证明或者公房承租证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的，区县人民政府应当组织由产权人、公房承租人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。区、县人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，东城征收办拟定了《涉案项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）》，并予公示，征求意见期满后，将征求意见及根据公众意见修改情况予以公布，不存在多数产权人、公房承租人不同意征收补偿方案的情形。方案征询程序符合上述规定。根据旧城改建实施意见第四条第（八）项规定，区县房屋征收部门按照公布的征收补偿方案，组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议。预签征收补偿协议生效具体比例由各区县人民政府确定，预签征收补偿协议期限不超过6个月。预签征收补偿协议生效的，由区县房屋征收部门报请区县人民政府作出房屋征收决定；在预签征收补偿协议期限内未达到生效比例的，征收工作终止。征收补偿协议生效前不实际支付补偿款和提供房源。本案中，东城征收办发出预签协议的通知，由东城区房屋征收事务中心组织拟征收范围内产权人及公房承租人按照征收补偿方案预签征收补偿协议，确定签约期限为2017年4月11日8时至2017年7月19日24时，生效比例为75%，签约期限届满后，预签协议比例为96.27%，达到生效比例，符合作出房屋征收决定的条件。根据征补条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征补实施意见第八条、第十条规定，区县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，制定并认真落实各项防范、化解、处置措施。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经区县人民政府常务会议讨论决定；在作出房屋征收决定前，应当明确征收项目补偿资金的总额和产权调换房源。房屋征收部门应当设立房屋征收补偿资金专用账户，确保资金足额到位、专款专用。本案中，涉案项目房屋征收工作社会稳定风险评估工作小组作出《涉案项目房屋征收工作社会稳定风险评估报告》；东城区政府对建设单位提交的征收资金筹集准备情况和拟安置房源情况进行了审查，东城区房屋征收事务中心对房屋征收资金进行了测算并报东城征收办，城建兴瑞公司向东城区房屋征收事务中心在中信银行北京崇文支行设立的账户转账临时安置费用，东城征收办出具了其他应付款明细账，显示了城建兴瑞公司转账的望坛征收补偿款数额，能够确保资金足额到位、专款专用。根据征补条例第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。征补实施意见第十一条第一款规定，区县人民政府依据征补条例规定，履行上述程序后方可作出房屋征收决定，并及时在征收范围内公告。公告应当载明征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。旧城改建实施意见第四条第（九）项规定，区县人民政府作出房屋征收决定后应及时公告。本案中，东城区政府作出被诉征收决定后在征收范围内并予公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。综上，被诉征收决定证据确凿、适用法律规定正确、程序合法。常世有、常世存提出撤销被诉征收决定的诉讼请求事实根据和法律依据不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回了常世有、常世存的诉讼请求。常世有、常世存不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，东城区政府未按照征补条例第九条的规定提交国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划，也无证据证明履行了旧城改建实施意见规定的四统一程序，无法证明涉案项目符合公共利益的要求。其二，东城区政府在作出被诉征收决定前，未按照征补条例第二十四条的规定对上诉人的房屋进行调查、认定和处理，公示的调查结果中也无上诉人的房屋情况，导致无评估公司为上诉人房屋进行评估，严重影响上诉人奖励、房屋安置等征收利益，明显违反法律规定。其三，东城区政府未提交证据证明东城区政府授权街道办进行改建征询意见工作，改建征询意见无法证明东城区政府履行了改建征求程序。同时被诉征收决定确定的评估机构无牵头单位，无证据证明涉案项目征收补偿方案依法履行了意见征求和听证程序，社会稳定风险评估报告作出主体也不适格、未经东城区政府常务会通过，东城区政府提交的证据也无法证明被诉征收决定作出前征收补偿费已经足额到位，征收程序违法。故请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉征收决定或发回重审。东城区政府答辩认为，其一，根据6号通知，涉案项目列入北京市2016年棚户区改造和环境整治任务实施计划，并取得了投资任务书批复、规划意见函、建设项目用地预审意见等手续，符合公共利益及各项规划的要求。其二，征收程序中上诉人房屋的产权单位一直不确认房屋承租人及相应面积，导致对该房屋的调查、认定和处理程序无法进行，为不影响多数被征收人的合法权益，未公示上诉人的房屋情况，目前准备启动相应处理程序，解决上诉人及类似当事人的补偿问题。其三，被诉征收决定作出前，依法履行了改建征求、征收补偿方案意见征求、评估机构选定、社会稳定风险评估等程序，并根据涉案项目实际需要支付货币补偿的情况，实现了征收补偿款足额到位、专款专用。故一审判决正确，请求二审法院驳回上诉、维持一审判决。双方当事人一审法定期限内提交的证据均已随案移送本院。本院经审查认为，一审法院对于常世有、常世存提交证据的认证意见正确，本院予以确认；东城区政府提交的证据8可以证明东城区政府在作出被诉征收决定前未对常世有、常世存的房屋履行公示程序，一审法院对于东城区政府提交的其他证据的认证意见正确，本院予以确认。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定事实如下：根据6号通知，涉案项目列入北京市2016年棚户区改造和环境整治任务实施计划。2015年7月18日至9月11日，永外街道办事处组织征询了涉案项目范围内产权人、公房承租人的改造意愿。2016年7月20日，永外街道办事处作出《望坛棚户区改造项目意愿征询结果统计》，主要内容为：经初步调查项目范围内总计5724户，其中住宅5622户，5547户同意，非住宅102户，92户同意，整体意愿征询同意率为98.51%。2016年7月25日，城建兴瑞公司向东城征收办提出《关于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收申请》，并提交《北京市东城区国有土地上房屋征收申请表》、东发改发[2016]48号《关于东城区望坛棚户区改造项目投资任务书的批复》、规东函[2016]17号《北京市规划委员会东城分局关于东城区望坛棚户区改造项目有关规划意见的复函》、京国土东预[2016]03号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》。2016年7月26日，东城征收办向东城区政府呈报《关于东城区望坛棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的请示》。2016年7月29日，东城区政府作出东政函[2016]83号《北京市东城区人民政府关于东城区望坛棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》。2016年7月31日，东城征收办作出东政房征告字[2016]第2号《北京市东城区房屋征收暂停办理事项公告》，并予发布。同日，东城征收办与东城区房屋征收事务中心签订《征收实施单位委托协议》，委托东城区房屋征收事务中心作为涉案项目房屋征收工作实施单位。2016年10月12日，东城征收办作出东政房征〔2016〕18号《关于东城区望坛棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知》并予公告。2016年10月25日，东城征收办作出东政房征〔2016〕19号《关于北京市东城区望坛棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》并予公示。2016年11月7日，东城征收办作出东政房征〔2016〕20号《关于公布望坛棚户区改造项目评估机构选定结果的通知》并予公告，对除第七标段以外的其他标段通过投票方式选定的评估机构予以公布。同日，东城征收办作出东政房征〔2016〕21号《关于望坛棚户区改造项目第七标段公开摇号选定房地产价格评估机构的通知》并予公告。2016年11月10日，东城征收办作出《关于公布望坛棚户区改造项目第七标段评估机构选定结果的通知》，公示了该标段以摇号方式选定的评估机构。2017年4月7日，东城征收办和东城区房屋征收事务中心作出《关于第三次公布“望坛棚户区改造项目”入户调查结果的通知》并予公示，但其中并无常世有、常世存所居住房屋的情况。2016年12月22日，东城征收办作出东政房征〔2016〕23号《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见的通告》，附《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）》等，并予公示。2017年2月10日，永外街道办事处向东城征收办作出《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见情况的说明》。2017年3月6日，东城区政府召开政府专题会议，会议中研究并审议了《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通知》。2017年3月15日，东城征收办作出东政房征〔2017〕1号《关于望坛棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通知》，附《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》、《望坛棚户区改造项目国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》等文件并予公示。2017年4月8日，东城征收办作出东政房征〔2017〕2号《关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议的通知》，并予公示。通知的主要内容为：2017年4月11日8时至2017年7月19日24时为本次征收的预签协议期。预签协议期内东城区房屋征收事务中心将组织征收范围内居民及单位按照《望坛棚户区改造项目国有土地上住宅房屋征收补偿方案》和《望坛棚户区改造项目国有土地上非住宅房屋征收补偿方案》进行预签协议工作。在预签协议期内，征收范围内被征收人预签征收补偿协议的比例达到75%时，预签征收补偿协议生效，由东城征收办报请东城区政府作出征收决定。在预签协议期内，征收范围内被征收人预签征收补偿协议的比例未达到75%，征收工作自动终止，预签征收补偿协议及房改售房协议同时终止。2017年4月8日，东城区房屋征收事务中心作出《关于望坛棚户区改造项目住宅房屋预签协议排序有关事项的通知》。2017年7月20日，东城区房屋征收事务中心作出《关于望坛棚户区改造项目预签房屋征收协议生效比例的情况说明》，主要内容为：截至2017年7月19日，该项目共计预签房屋征收协议5573户，占拟征收总户数5789户的96.27%，达到了规定的75%的预签征收补偿协议生效条件。2017年4月，望坛棚改项目房屋征收工作社会稳定风险评估工作小组作出《望坛地区棚户区改造项目房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，2017年4月7日召开评估会，就报告内容征求与会单位意见。经与会单位研究，认为报告结构合理，内容全面，符合编制要求，社会风险等级为中，评价结论可信。2016年7月20日，城建兴瑞公司出具《望坛棚户区改造项目安置房源情况说明》，明确了安置房源的相关情况。2017年3月22日，城建兴瑞公司向东城区房屋征收事务中心在中信银行北京崇文支行设立的账户转账人民币361166000元，用于临时安置金。东城征收办的其他应付款明细账显示，2017年1月至8月，城建兴瑞公司向东城征收办望坛征收项目转账8345270000元。2017年7月12日，东城区房屋征收事务中心向东城征收办出具东房征函〔2017〕17号《北京市东城区房屋征收事务中心关于望坛棚户区改造项目房屋征收资金测算的函》，主要内容为：房屋征收阶段费用约870644万元，目前，望坛棚户区改造项目已拨付至征收中心资金22.83亿元。2017年7月21日，东城区政府作出被诉征收决定并予公示。另查，常世有、常世存居住的房屋位于北京市崇文区（现东城区）侯庄6号，位于本次征收范围内。该房屋原属于常世有、常世存父亲所在单位的自管公房，其父亲过世后未另行重新订立租赁合同，征收程序开始后，该单位出示了放弃收益声明。该处房屋产权单位房本中登记的面积是31.206平方米，但后进行了改建，加盖了超出上述证载面积的房屋。本院认为，关于东城区政府具有作出被诉征收决定的法定职权，双方当事人均无异议，经审查，一审法院的相关认定正确，本院予以确认。1、关于涉案项目征收是否符合公共利益条件。根据征补条例第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，属于公共利益需要的法定情形，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。第九条规定，依照该条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。征补实施意见第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，根据6号通知，涉案项目被列入了北京市2016年棚户区改造和环境整治任务实施计划，并纳入了北京市东城区国民经济和社会发展计划。同时，被诉征收决定作出前，涉案项目先后取得了投资任务书批复、规划意见及建设项目用地预审意见。故涉案项目符合征补条例有关公共利益的征收条件。两上诉人关于涉案项目不符合公共利益的征收条件的上诉理由，本院不予支持。2、关于被诉征收决定是否存在严重损害上诉人合法权益的程序违法情形。根据征补条例第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。征补实施意见第六条、第十一条同时规定，区政府在履行上述程序后方可作出房屋征收决定。根据涉案项目征收补偿方案“二、相关认定标准”中“（二）被征收房屋的认定”有关“房屋建筑面积的认定”，被征收人对被征收房屋建筑面积认定有异议的，应在最终调查结果公示确认的异议期限内书面提出，届时未提出的，以最终调查结果公示为准。本案中，两上诉人所居住的房屋，既有产权单位房屋所有权证上记载部分的建筑，也有因改建加盖行为产生的非证载部分的建筑。对此，东城区政府理应根据上述规定，对该房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内向两位上诉人公布，对其中未经登记的部分建筑也应该进行调查、认定和处理，并保障两上诉人的异议权。但在被诉征收决定作出前，东城区政府并没有对两个上诉人居住房屋的权属、区位、用途、建筑面积进行调查、登记及在征收范围内公布调查结果，亦未对上诉人居住的未经登记的房屋作出认定和处理。东城征收办和东城区房屋征收事务中心虽然在2017年4月7日作出了《关于第三次公布“望坛棚户区改造项目”入户调查结果的通知》并予公示，但其中并无两上诉人居住房屋的情况。由于上述程序应由东城区政府主导进行，东城区政府有关产权单位一直不确认房屋承租人及面积、导致对两上诉人房屋的调查认定和处理程序无法进行的答辩理由，本院不予采纳。根据涉案项目征收补偿方案，该项目的补偿方式为货币补偿或房屋产权调换，其中用于产权调换的房源为改建地段房屋，对于在预签征收补偿协议期限或签约期限内签约且选择货币补偿方式的被征收人，可以向东城征收办申请购买奖励房源。同时，征收补偿方案还就“协议生效后住宅房屋相关奖励”进行了约定，其中“签约速度奖”明确，在预签征收补偿协议期限的前30日签约的被征收人，可以享受一次性每户21万元的签约速度奖，每迟延一天、按照每户每天3000元标准扣减。此外还有整体生效奖、分指比例奖、小组比例奖等奖励内容。本案中，由于东城区政府未履行上述程序，导致了上诉人的房屋实际无法进入评估程序，上诉人也无法通过预签订征收补偿协议，获得签约速度奖等奖励。同时，若两上诉人最终选择产权调换，或者选择货币补偿、申请购买奖励房源，两上诉人对相应房源的选择范围也必将受到影响，无法与同等条件已签署征收补偿协议的被征收人获得同等保护。故东城区政府未对两上诉人履行上述程序，对两上诉人的合法权益造成了重大影响。综上，东城区政府未履行上述程序，对两上诉人显已构成程序违法，本院应予纠正。两上诉人关于东城区政府未履行上述程序构成程序违法的主张，本院应予支持。故一审判决认定东城区政府对两上诉人的调查程序符合法律规定，属认定事实不清、适用法律错误。两上诉人有关撤销一审判决的上诉请求，本院应予支持。另，参照征补实施意见第四条至第十条、参考旧城改建实施意见第四部分（三）、（五）至（八）的规定，涉及旧城区改建的征收项目，区县政府作出征收决定前应当履行改建意见征询、请示确认、暂停公告发布、评估机构选择、房屋征收补偿方案的制定及意见征求与反馈、预签约及社会稳定风险评估等程序，并应设立房屋征收补偿资金专用账号，确保资金足额到位、专款专用。本案中，在案证据可以证明，东城区政府作出被诉征收决定前，均已依照上述规定履行了相应程序，并建立了专用账号、储备了专项资金。上诉人有关涉案项目评估机构确定、征收补偿方案意见征求程序违法及补偿金未足额到位的上诉理由，缺乏事实根据，本院不予支持。3、关于本案的判决方式。根据行政诉讼法第七十条第（三）项的规定，行政行为存在违反法定程序的，人民法院应当判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十四条第一款第（一）项同时规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，东城区政府未履行对两上诉人房屋的调查认定及结果公布职责，属于违反法定程序、应予撤销的情形，但涉案项目属于对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建的项目，涉及公共利益，且涉案项目意愿征询的同意比例及预签房屋征收协议的户数比例均较高，若整体撤销被诉征收决定，既会使已经进行的并无违法情形的改建意见征询、暂停公告发布、评估机构选择、房屋征收补偿方案的制定及意见征求与反馈、预签约及社会稳定风险评估等程序重新进行，耗费公共资源，亦与大多数被征收人的意愿不一致。故本案符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的适用条件，本院应作出确认违法判决、不撤销被诉征收决定。两上诉人有关撤销被诉征收决定的上诉请求，本院不予支持。根据行政诉讼法第七十六条的规定，人民法院判决确认违法的可以同时判决责令被告采取补救措施。鉴于东城区政府上述程序违法行为影响了两上诉人的征收补偿权益，故本院在作出确认违法判决的同时，应同时责令东城区政府采取补救措施，及时启动对两上诉人所居住房屋，包括证载和非证载部分的调查、认定、处理及结果公布程序，并保障两上诉人的异议权，同时保障两上诉人根据涉案项目征收补偿方案对征收补偿方式的选择权及应获得相应奖励的权利。由于东城区政府针对大部分被征收人的房屋已经履行了法定的调查认定及公布程序，考虑到针对不同被征收人该程序具有可分性，因此相对于这部分被征收人而言，被诉征收决定并不存在未履行该程序的程序违法行为。由此，本院应将本确认违法判决的效力范围限定于两上诉人和东城区政府之间，本确认违法判决对其他被征收人不具有既判力。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、撤销北京市第四中级人民法院（2017）京04行初929号行政判决；二、确认北京市东城区人民政府于2017年7月21日作出的东政发[2017]28号《关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》因未履行对常世有、常世存居住房屋的调查、认定、处理及结果公布程序违法；三、责令北京市东城区人民政府于本判决生效之日起七个工作日内启动对征收范围内两上诉人居住房屋的调查、认定、处理及结果公布程序；四、驳回常世有、常世存的其他上诉请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人北京市东城区人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  支小龙审判员  刘天毅二〇一八年七月三十一日书记员  张 曼