安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)皖行终706号上诉人（一审原告）淮南市福强商品混凝土有限公司，住所地安徽省淮南市大通区原铁合金厂内，统一社会信用代码913404007773756373（1-1）。法定代表人蒋传付，该公司董事长。委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。委托代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路5号，统一社会信用代码113404025815171465。法定代表人牛方括，该区区长。上诉人淮南市福强商品混凝土有限公司（简称福强公司）因诉淮南市大通区人民政府（简称大通区政府）行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。福强公司向一审法院起诉称，2003年，大通区政府为完成招商引资任务，联系其在大通区原铁合金厂厂区内投资建设预拌商品混凝土搅拌站项目，淮南市经济贸易委员会于同年12月31日批准该项目。2004年12月9日，大通区政府安排淮南市大通区发展和改革委员会（简称大通区发改委）按照招商引资条件，与其签订了《淮南市铁合金厂租赁合同》，之后，其先后投资2400万元建两条生产线。大通区发改委作为大通区政府的职能部门和铁合金厂的主管部门，与其签订的上述合同，完全代表了大通区政府招商引资的真实意思表示，该合同的实质内容（一、二、三条）均体现了大通区政府的行政义务，该合同名为场地租赁合同，实为招商引资的行政合同。2013年10月，因舜耕山风景区规划建设，大通区政府根据淮南市人民政府的统一安排，将其公司予以拆除，并承诺按照《淮南市铁合金厂租赁合同》第三条的约定及时为其选址重建并解决财产损失和无法正常经营的经营损失。由于大通区政府至今未按照合同约定承担赔偿其投资的财产损失、停产停业的经营损失和选址重建的义务，存在违约行为，应对其财产损失和经营损失予以赔偿。综上，请求：一、判决大通区政府履行行政合同义务，立即为其选址；二、判决大通区政府赔偿因违约给其造成的财产损失、经营损失暂定1000万元（具体数额待评估后追加）。一审法院经审理查明，2003年12月31日，淮南市经济贸易委员会作出淮经贸资[2003]268号《关于对德发得物质有限责任公司〈15万立方米预拌商品混凝土项目建议书〉的批复》，同意福强公司在大通区原铁合金厂厂区投资建设预拌商品混凝土搅拌站项目。2004年12月9日，淮南市铁合金厂（出租方、甲方）与福强公司（承租方、乙方）签订了《淮南市铁合金厂租赁合同》，同意将原企业电石车间大院和淋灰池，有偿租赁给福强公司建设混凝土搅拌项目。双方还就权利、义务等进行约定。大通区发改委作为主管部门在该合同上加盖单位印章。之后，福强公司进行投资建设。2013年10月1日，大通区行政执法局对福强公司涉嫌违法建设立案查处，经调查，认定福强公司办公楼、门岗、维修间、车棚、生产用房均未办理建设工程规划许可证等相关手续，系违法建设。同年10月11日，大通区行政执法局向福强公司作出（淮大）行执限字（2013）131002号《违法建设限期拆除通知书》，认定福强公司在大通老铁合金厂院内建设的生产厂房、办公用房等建筑物和构筑物，未经城乡规划主管部门的批准，为违法建设，要求福强公司于2013年10月20日前自行拆除，逾期仍不拆除的，将依法强制拆除。10月22日，大通区政府作出大府（2013）19号《强制拆除决定书》，决定对福强公司的办公用房、生产用房等建筑物和构筑物进行强制拆除。10月28日，大通区政府对福强公司的办公用房实施了强制拆除。2016年12月5日，福强公司以邮递方式向大通区政府提交《关于淮南市福强商品混凝土有限公司拆迁安置及补偿的申请》，要求大通区政府尽快对福强公司作出拆迁安置及补偿方案。因大通区政府未予以答复，因而成讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”本案中，福强公司要求大通区政府履行行政合同义务、为其重新选址并赔偿财产、经营等损失，其提供的主要证据是淮南市铁合金厂与其签订的《淮南市铁合金厂租赁合同》，而该合同的签订主体是淮南市铁合金厂和福强公司，大通区政府并非合同的主体；同时，从该合同内容看，主要是福强公司租赁淮南市铁合金厂相关厂地等投资建设混凝土搅拌项目，双方为此就相关权利、义务进行约定，并非行政合同。福强公司未提供充分证据证明其就本案诉请的事由曾与大通区政府签订过行政合同，故福强公司提起本案诉请，无事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回福强公司的起诉。案件受理费50元，退还给福强公司。福强公司上诉称，1、一审法院认定大通区政府非合同主体错误。大通区政府对其系2004年招商引资企业并无异议，对于招商引资企业，本身就存在招商人和被招商企业的主体关系，显然大通区政府是招商人，是合同主体。2、《淮南市铁合金厂租赁合同》的性质应当是行政合同。该合同约定的内容超出了《中华人民共和国合同法》规定的租赁合同范围，大通区发改委的行为代表了大通区政府招商引资的意思表示。3、一审法院适用法律错误。其起诉有具体的诉讼请求和事实根据，一审裁定驳回起诉属适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。大通区政府未向本院提交书面答辩意见。大通区政府在一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码，证明其身份。2、《淮南市铁合金厂租赁合同》，证明该合同系甲、乙双方的权利义务合同，不属行政合同，与其无关。3、安徽省淮南市大通区人民法院（2013）大民二初字第00076号民事调解书，证明因福强公司拖欠租金，与淮南市铁合金厂达成调解协议，同意于2013年9月16日解除《淮南市铁合金厂租赁合同》。其不是合同当事人，该合同系民事合同，不是行政合同。4、淮南市城乡规划局《关于要求淮南巨石水泥有限公司等八家企业限时关闭搬迁的通知》、大通区发改委大发改字〔2013〕53号《关于撤销福强商品混凝土搅拌站二期项目备案文件的通知》、淮南市环境保护局淮环通〔2013〕76号《关于责令淮南市福强商品混凝土有限公司停止生产的通知》、淮南市集中整治违法建设指挥部办公室〔2013〕第49号《违法建设案件查处通知》，证明福强公司违反《中华人民共和国城乡规划法》及《舜耕山风景区管理条例》等相关法律规定，因违法建设、环评未通过竣工环保验收、项目审批被撤销等原因被淮南市相关部门责令关闭、停业，与其无关。5、大府秘〔2015〕52号《关于淮南市福强商品混凝土有限公司搬迁重建选址的函》、淮南市大通区经济和信息化委员会大经信字[2015]41号《关于搬迁重建年产50万立方米商品混凝土项目备案的报告》，证明其依职权已向相关部门发函，要求给福强公司重新选址，已经履行了职责。福强公司在一审中向法庭提交了以下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明，证明其主体身份。2、淮南市大通区发展计划与经济贸易委员会出具的《证明》，证明其系大通区2004年度招商引资企业，各级领导和部门应积极给予配合和支持。3、淮南市经济贸易委员会作出淮经贸资[2003]268号《关于对德发得物质有限责任公司〈15万立方米预拌商品混凝土项目建议书〉的批复》，证明经淮南市经济贸易委员会研究，同意其在原大通区铁合金厂厂区，建年产15万立方米预拌商品混凝土搅拌站，项目总投资1300万元，其是经政府审批的合法企业。4、大发改字[2010]106号通知，证明二期项目符合国家产业政策及企业投资项目登记备案条件，大通区发改委同意对该项目备案，项目总投资1100万元，二期项目也是经过政府备案的合法投资。5、淮南市铁合金厂工商登记信息，证明淮南市铁合金厂是大通区政府职能部门大通区经委和大通区经计委投资创办的区属企业。6、《淮南市铁合金厂租赁合同》，证明大通区发改委作为淮南市铁合金厂的主管部门并代表大通区政府按照招商引资条件与其签订了《淮南市铁合金厂租赁合同》，将混凝土搅拌站建于大通区原铁合金厂内；该合同实质内容（一、二、三条）均体现出了大通区政府的行政义务，该合同名为场地租赁合同实为招商引资的行政合同；合同的甲方应该是大通区发改委，铁合金厂作为甲方仅仅是土地这一块。7、大府秘〔2015〕52号《关于淮南市福强商品混凝土有限公司搬迁重建选址的函》，证明因舜耕山风景区建设需要，根据市政府统一安排大通区对其生产设备进行拆除，导致停业至今；大通区政府同意其搬迁到大通区工业新区三期东方大道以南、高压走廊以西、富华路以东选址约51亩进行新厂区建设。8、淮南市大通区经济和信息化委员会大经信字[2015]41号《关于搬迁重建年产50万立方米商品混凝土项目备案的报告》，证明大通区经济和信息化委员会推荐其在大通区工业新区2号地块选址重建。9、淮南市城市规划委员会2015年第7次会议纪要，证明淮南市城市规划委员会规划在大通区工业园内建立3-4个混凝土搅拌站。证据7－9证明厂房被拆除是因为舜耕山风景区建设需要，而不是因为违章建设。2015年大通区政府对上述内容予以认可。10、拆迁安置及补偿的申请、快递详情单、快递跟踪记录，证明大通区人民政府2016年12月6日收到了其寄发的拆迁安置及补偿的申请，至今未给予任何答复。11、关于淮南市福强商品混凝土有限公司有关情况的说明，证明其一直就拆迁安置补偿及选址重建问题与大通区政府进行协商；大通区政府对其实施拆除后，未为其选定新址进行生产经营，给其造成了极大的经济损失；其已经进行了两期的投资，建成了两条生产线，因拆除一直停产停业至今。12、固定资产（生产设备、车辆、建筑物、实验仪器等），证明其财产损失共计33431750.95元，大通区政府应当按照合同约定予以赔偿。13、混凝土利润明细（参考淮南工程造价信息价）、三一重工HZS120G混凝土搅拌站参数，证明其从2013年10月至2017年10月的经营损失共计134553600元（120立方米每小时*8小时*48元每立方米*4年*2），大通区政府应当按照合同约定予以赔偿。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的主要事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，淮南市铁合金厂诉福强公司租赁合同纠纷一案，双方在法院主持调解下，自愿达成协议，约定双方签订的《淮南市铁合金厂租赁合同》自2013年9月16日解除，安徽省淮南市大通区人民法院作出（2013）大民二初字第00076号民事调解书对此予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，福强公司诉请大通区政府履行《淮南市铁合金厂租赁合同》约定的选址义务，并承担因违约造成的赔偿责任。经查，《淮南市铁合金厂租赁合同》的签订主体为淮南市铁合金厂和福强公司，大通区发改委作为淮南市铁合金厂的主管部门在该合同上盖章鉴证，并无证据证明大通区政府为涉案租赁合同的一方当事人。且该租赁合同经淮南市铁合金厂和福强公司自愿达成协议，已于2013年9月16日解除，民事调解书对此也予以了确认。故福强公司以大通区政府为被告提起本案之诉，不符合法定起诉条件。综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。福强公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 辉审 判 员  宋 鑫审 判 员  蒋春晖二〇一八年七月二十日法官助理  石 音书 记 员  刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。