吉林省松原市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）吉07民终438号上诉人（原审被告）：苏筱梅，女。委托诉讼代理人：赵文军，吉林良伟律师事务所律师。委托诉讼代理人：周艳，男。被上诉人（原审原告）：长岭县新安镇乌树台村村民委员会，住所地吉林省松原市长岭县。法定代表人：王洪镇，村主任。委托诉讼代理人：杨汉国，吉林杨汉国律师事务所律师。上诉人苏筱梅因与被上诉人长岭县新安镇乌树台村村民委员会（以下简称“乌树台村委会”）土地承包经营权合同纠纷一案，不服长岭县人民法院于2020年12月17日作出的（2020）吉0722民初716号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月15日受理后，依法组成合议庭，并于2021年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人苏筱梅及其委托诉讼代理人赵文军、周艳，被上诉人乌树台村委会的法定代表人王洪针及其委托诉讼代理人杨汉国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人苏筱梅上诉请求，1、撤销长岭县人民法院（2020）吉0722民初716号民事判决；2.诉讼费由乌树台村委会承担。事实和理由：一、长岭县人民法院适用法律错误。本案中涉诉标的物为“草原”，与传统意义上的“农村土地”明显不同，争议应适用法律位阶更高的“法律”即《中华人民共和国草原法》，而不应适用法律位阶较低的司法解释，即《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”，《吉林省草原管理条例》第十条规定“草原所有权和使用权的争议，由当事人本着互谅互让的精神协商解决；协商不成的，由人民政府按照尊重历史、照顾现实、有利于团结、有利于草原保护和建设的原则进行处理。当事人对草原争议处理决定不服的，可在接到通知之日起一个月内，向上一级人民政府申请复议或向人民法院起诉。”本案争议应先由双方协商解决，协商不成的由长岭县人民政府依法处理，对长岭县人民政府处理决定不服，双方当事人可向上一级人民政府即松原市人民政府或松原市人民法院起诉。苏筱梅已经合法取得了当地政府颁发的草原使用执照，双方纠纷应先由政府处理。一审法院判决苏筱梅返还草原是错误的。二、一审法院程序违法。没有按照法律规定在法定期限内向苏筱梅送达开庭传票，导致苏筱梅缺席。三、一审判决认定事实错误。双方之间是草原租赁关系而非承包关系。四、双方于2002年3月16日形成了草原租赁法律关系，是双方按照各自的真实意思表示自愿达成的，时隔十几年后认定显失公平是不合理也不合法的。一审判决以长岭县农村集体资源清理专项整治工作突出问题的指导意见就作为显失公平认定的依据是错误的。五、一审判决无视苏筱梅从2002年3月开始租赁经营草原十多年的事实，判决解除并要求苏筱梅返还是对苏筱梅权利的侵害，不公平。被上诉人乌树台村委会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案案由是农村土地承包合同纠纷，是承包经营权发生的争议而非所有权、使用权发生争议因此适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》是正确的（《中华人民共和国草原法》第16条的规定所有权、使用权争议而非承包经营权发生争议，故而本案不适用《草原法》的规定）。一审法院审理程序符合法律的规定，没有剥夺苏筱梅的任何权利，其未参加一审开庭是其主动放弃权利。苏筱梅承包乌树台村委会的草原每年每垧才35.90元，而长岭县农村集体资源清理专项整治工作突出问题的指导意见新安镇2001年至2003年四荒地指导价格每公顷每年750元而且价格在逐年升高，苏筱梅承包的价格严重侵犯了答辩人集体资产利益，且苏筱梅还将承包的草原改变了用途开发成耕地并对外发包，多年来己取得了丰厚利益。一审原告乌树台村委会请求依法解除双方的草原承包合同，判令被告返还30垧草原的经营管理权。一审被告苏筱梅未到庭无答辩意见。一审法院查明，2002年3月16日，苏筱梅向乌树台村委会（原名是新安镇腰街村村民委员会，后更名为新安镇乌树台村委会）交纳28,000元，乌树台村委会给被告苏筱梅出具一枚收据，其中记载：收草原管理费26年30垧地（一次交款）。2002年6月17日，苏筱梅取得草原使用执照，草原使用期限为2002年6月17日至2054年6月17日。面积60公顷（包括新安镇新一村30公顷）。草原使用执照载明四至为：东乌树台村放牧场，西高窑屯及老砖厂，南二○三公路，北二里堡村和乌树台村放牧场。经查，当时该地为盐碱地。一审法院认为，双方当事人虽未签订合同，但苏筱梅支付了28,000元草原管理费，乌树台村委会给苏筱梅出具了收据，系双方真实意思表示，已经形成了实际上的承包合同关系。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”本案中，苏筱梅交纳的费用是每公顷地每年35.9元，长岭县农村集体资源清理专项整治工作突出问题的指导意见：新安镇2001年至2003年四荒地指导价格为每公顷地每年750元，而且价格在逐年升高。现双方对价格协商不成，若按原来合同约定的价格继续履行会导致乌树台村委会无法得到经济上的合理回报，致使双方利益失衡，对乌树台村委会而言显失公平，将严重损害集体利益。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：解除原告长岭县新安镇乌树台村村民委员会与被告苏筱梅之间的农村土地承包合同。被告苏筱梅在本判决生效后将30公顷草原经营管理权返还给原告长岭县新安镇乌树台村村民委员会。二审期间，苏筱梅提供证据，1、乌树台村委会决议及收据，草原使用执照一份。拟证明苏筱梅与乌树台村委会的法律关系是承包关系。乌树台村委会对草原使用执照期限有异议，期限到2054年超过了苏筱梅的承包期（2027年）。2.乡村建设工程准建证、建设用地审批表、三枚用地管理费票据。乌树台村委会对证据认可。本院认为，本案争议的焦点问题为乌树台村委会与苏筱梅签订的《草原承包合同》应否解除。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”的规定，本案所涉草原承包合同在履行过程中，农业部等九部委联合印发了《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》以及《中共吉林省委吉林省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》《吉林省农村集体产权制度改革领导小组关于全面开展农村集体自查核资工作的通知》，明确要求清理调整家庭承包以外的不合理的土地承包关系，重点审查承包合同合法性、合理性，是否存在违法违规、承包期限过长、承包费过低等问题，致使客观情况发生了重大变化，而且该政策变化是当事人在订立合同时无法预见的，也不属于商业风险。虽然《中华人民共和国合同法》及相关司法解释对因国家政策调整对合同履行产生影响未作出具体规定，但是如果确实因国家政策的调整导致继续履行合同对一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当然属于合同当事人意志以外的客观情况发生重大变化的情形。本案中，案涉草原随着市场行情的变化，价格亦已发生重大变化，导致原承包价格已经远远低于市场价格。此种情形下，如若继续履行该合同将不利于实现土地承包合同的目的，并且严重损害乌树台村的集体利益。因此结合本案苏筱梅实际获益多年，依据公平原则，案涉草原承包合同不宜继续履行。原审判决解除该草原承包合同，苏筱梅返还乌树台村委会案涉30公顷草原经营管理权并无不当。关于一审程序问题。苏筱梅在二审庭审中认可，确实找不到她，且一审已经依法通过公告送达，不违反法律程序。关于苏筱梅提出应该先由政府处理，再向法院起诉的问题。苏筱梅该主张的法律依据前提是，“草原所有权和使用权的争议”，本案系农村土地承包合同纠纷，故一审法院受理本案并无不当。关于苏筱梅提出本案争议的是草原，案由不应定为农村土地承包合同纠纷问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”本案中，案涉草地属于集体所有，结合本案客观事实，原审认定苏筱梅与乌树台村委会之间形成了实际上的农村土地承包合同关系是正确的。综上所述，苏筱梅的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1,025.0元，由苏筱梅负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  魏 巍审 判 员  牟凤桐审 判 员  张 蕊二〇二一年六月二十一日法官助理  张 丽书 记 员  宁宏权