安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)皖行终809号上诉人（一审原告）李绪水，男,1978年5月24日生,汉族，住安徽省淮南市潘集区。被上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江东路政务新区，组织机构代码11340106003063357E。法定代表人芮耀宏，该区区长。被上诉人（一审第三人）李汉英，女，1953年5月7日生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。委托代理人董俭，男，汉族，1973年11月7日生，住安徽省淮南市潘集区。李绪水因诉淮南市潘集区人民政府（简称潘集区政府）农村土地承包经营权登记一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2018）皖04行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。李绪水在一审中诉称：潘集区政府为李汉英颁发了编号为潘农地承包权（2016）第X号《农村土地承包经营权证》违反法定程序，系对不具备申请资格和法定条件的申请人作出的行政许可行为，应予撤销。第三人李汉英已是城市居民，而非农业户口，不符合申请承包土地和颁证条件。按照《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第二条的规定，只有农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地，方可用于农村土地承包。而争议土地并非上述性质，其载明的所谓“门口地”，土地用途一栏的“种植业”是不属实的。该处土地1990年就被征用为国有土地，现为公用道路，早就是非农业用地了。同时，该证确权的土地四至界限不明确，面积与实际面积不符，被告所属部门的工作人员在未到现场实地查看、丈量等情况下，玩忽职守作出的，不符合法定程序。第三人李汉英之前因该争议土地与原告发生纠纷，并多次上访，但都因证据不足被驳回，且都有有关部门的答复，说明争议土地确实为国有土地，并非农业用地。事实上，被告在颁发该证后，就停办了与第三人有同样情况的其他居民的颁证手续。综上，为维护公共利益和原告合法权益，特诉至法院，请求：1、依法撤销被告潘集区政府2016年8月22日为第三人李汉英颁发的潘农地承包权（2016）第X号《农村土地承包经营权证》；2、本案诉讼费用由被告潘集区政府承担。一审法院审理查明：李绪水与李汉英的身份证信息显示，其两人均为淮南市潘集区田集街道杨圩村瓦房六队居民。潘集区政府于2006年9月28日向淮南市人民政府作出《关于杨圩村农转非后剩余土地收归国有的请示》，恳请市政府批准该村农转非后剩余的218390.98平方米土地收归国有（其中含本案涉诉的农村土地承包经营权证中载明的部分土地）。该《请示》同时抄送市国土资源局。淮南市人民政府于2006年11月30日针对淮南市国土资源局报送的《关于建议依法将潘集区田集街道杨圩社居委被征地“农转非”后剩余零星集体土地收归国有的请示》（淮国土资[2006]334号），作出淮府秘[2006]151号《批复》：同意依法将潘集区田集街道杨圩社居委杨圩1、2组，瓦房1-7组被征地“农转非”后剩余的218390.98平方米零星集体土地收归国有（含本案涉诉土地）。该土地收归国有后，土地的使用权仍维持现状，待国家建设需要时，再依法履行国有土地使用权收回手续，并按国家建设征收农民集体土地的补偿标准，给原农民集体经济组织合理补偿。后因李汉英向有关部门反映位于潘集区就业局对面黄河路北侧的半亩小园地被同村人李绪水占用，请求给予返还土地的问题，潘集区田集街道办事处于2015年6月25日作出《答复意见》，亦认定该宗土地属国有土地。2014年11月14日，潘集区政府办公室作出潘政办秘[2014]51号《通知》，在全区开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。言明此次试点工作系结合潘集区实际，登记范围为：农村土地承包经营权确权登记颁证范围为家庭承包和其他方式承包的农村土地。其工作任务是：以现有的土地承包合同、权属证书为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书落实到户等。2016年8月22日，潘集区政府为李汉英颁发了编号为潘农地承包权（2016）第X号《农村土地承包经营权证》,证载：承包方代表姓名李汉英，承包方式家庭承包，土地承包合同编号340406001016010018J，承包期限1995年7月1日至2025年6月30日，承包地总面积1.50亩，承包地实测总面积1.50亩，承包地块总数3块，分别为机关幼儿园（00034）实测面积0.20亩、南湖（00073）实测面积0.80亩、门口地（00085）实测面积0.50亩。另查明：李绪水在李汉英的土地北侧建宾馆，为了经营，要经过本案涉诉的土地（位于潘集区田集街道黄河路中段路北侧）。经协商，李汉英与李绪水达成书面协议一份，内容为：“潘集区田集杨圩村瓦房六队李汉英在黄河路中段北侧（亿天娱乐对面）有一块土地，本村村民李绪水在李汉英土地北侧新开一家宾馆无路走，经协商李汉英同意李绪水租用该土地当路走，特说明如下：1、该块土地不得铺设水泥路，不得修建下水道；2、该块土地如遇国家征用，将取消租赁，各自损失自行负担；3、出租期限为2013年12月30日至2014年12月30日，如无城市规划占用，则租赁自然延续”。协议签订后，李绪水当即付李汉英2014年的租赁费1万元。后李绪水认为李汉英出租的土地早在1990年就被政府征用，已属于国有土地，不应再支付租赁费。2017年3月，双方就该土地租赁合同纠纷，诉至淮南市潘集区人民法院。该院于同年9月2日作出（2017）皖0406民初975号民事判决，认为《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）规定了法定解除的条件，即“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”应予解除。现李绪水以诉争的土地收归国有为由，拒绝履行合同义务，致使不能实现合同目的，故对李汉英要求解除双方租赁协议之主张，予以支持，判决解除李绪水与李汉英的租赁协议。李绪水不服提起上诉，淮南市中级人民法院于2017年12月20日作出（2017）皖04民终1365号民事判决维持一审原判，该判决已发生法律效力。一审法院认为，本案的争议焦点是：1、李绪水是否为本案的适格原告；2、被告潘集区政府为第三人李汉英颁发农村土地承包经营权证的行政行为是否对李绪水的合法权益明显产生实际影响，是否合法。关于李绪水是否为本案适格原告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉诉的农村土地承包经营权证于2016年8月22日颁发，在此期间，获颁该证书的涉案土地一直由李汉英租赁给李绪水使用，故李绪水与该颁证行为有利害关系，是本案适格原告。关于该颁证行为是否对李绪水的合法权益明显产生实际影响问题。本案中，涉诉土地尽管已收归国有，但淮南市人民政府已作出“该土地收归国有后，土地的使用权仍维持现状，待国家建设需要时，再依法履行国有土地使用权收回手续，并按国家建设征收农民集体土地的补偿标准，给原农民集体经济组织合理补偿”的处理。原告李绪水与涉案土地有利害关系，是因为其租赁本案第三人李汉英的该涉案土地。后因李绪水“拒绝履行合同义务，致使不能实现合同目的”，法院生效判决解除该双方的租赁关系。本案颁证行为是政府的行政行为，该行为与租赁协议是否解除无关联性。因此，该颁证行为对李绪水的合法权益不产生实际影响，对李绪水的起诉应予驳回。关于该颁证行政行为是否合法的问题，因其未对李绪水的合法权益明显产生实际影响，本案不再审查。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告李绪水的起诉。李绪水上诉称：1、一审认定事实错误。涉案土地早在1990年即被征为国有，所在社区也没有进行二轮承包，被诉颁证行为致使国家利益受损。第三人与其之间的租赁合同被解除正是基于颁证行为，故颁证行为侵犯其合法权益。2、一审适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。潘集区政府、李汉英未向本院提交书面答辩意见。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，提起诉讼的原告应是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，李绪水不是涉案颁证行为的相对人；李绪水仅依据其与李汉英之间的租赁合同而享有租赁期间的土地使用权，租赁合同的解除与否，系依据法律规定或租赁合同的约定，与潘集区政府为李汉英颁发《农村土地承包经营权证》无任何关联，故李绪水也不是涉案颁证行为的利害关系人。李绪水提起本案诉讼无原告主体资格，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一八年七月二十五日书记员  刘 琳附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。