安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖08行终68号上诉人（一审原告）：潘秀华，女，1948年10月14日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区。委托代理人：魏兆国、陈伟民，安徽益上律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：安庆市人力资源和社会保障局,住所地安徽省安庆市棋盘山路348号,统一社会信用代码113408000031103448。法定代表人：方俊平，该局局长。委托代理人：徐建明，该局干部。委托代理人：王竹飞，安徽国誉律师事务所律师。一审第三人：安庆市经济和信息化委员会，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼5楼A区。统一社会信用代码113408000031101841。法定代表人：杨旭东，主任。委托代理人：丁美玲，安徽明启律师事务所律师。上诉人潘秀华因诉安庆市人力资源和社会保障局（以下简称安庆市人社局）、安庆市经济和信息化委员会（以下简称安庆市经信委）行政答复一案，不服安徽省安庆市迎江区人民法院（2018）皖0802行初字11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月4日受理后，依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人魏兆国、陈伟民，被上诉人安庆市人社局的委托代理人徐建明、王竹飞，一审第三人安庆市经信委的委托代理人丁美玲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。潘秀华一审起诉称：1984年10月，因原安庆市大理石工业公司征用土地，原告被招为征地带人的职工，直至该公司于1996年6月被宣告破产，原告一直在该司工作。该司从1993年4月开始，从原告工资扣缴3元统筹养老基金。该司原为安庆市建材工业管理局的下属企业，后该局经编制调整到第三人市经信委名下。2017年9月20日，第三人市经信委作出《关于李成啟等13人连续工龄认定答复书》，认定事实：原告从1984年10月至1996年6月一直在原安庆市大理石工业公司工作。2017年10月31日，原告向被告提交《视同缴费年限认定申请书》，2017年11月13日，被告作出《关于李成啟等13人申请认定视同缴费年限问题的答复》，不认定原告从1984年10月至1996年6月在原安庆市大理石工业公司工作期间视同缴费年限。原告认为，根据国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》第五条第二款规定，劳动和社会保障部、经贸委、财政局、教委、统计局、总工会联合下发的《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知》【劳社部发（1998）8号】第一条规定，以及安庆市建材工业管理局《关于请求解决破产企业市大理石公司21名征地用工分流安置的请示》的内容，应认定原告为长期性合同工和下岗职工，享受与其他正式职工同等的待遇。1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确：实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限。故让原告享受养老保险待遇，既使失地农民在失地后仍有生活来源，也符合国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》第五条规定的加快社会保障制度改革、完善社会保障体系的精神。故诉请法院撤销被告市人社局于2017年11月13日作出的《关于李成啟等13人申请认定视同缴费年限问题的答复》；责令被告市人社局作出原告从1984年10月至1996年6月在原安庆市大理石工业公司工作期间为其视同缴费年限的认定；被告市人社局承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明的事实:原安庆市大理石工业公司原为安庆市建材工业管理局的下属国营企业。1984年10月，因该司征用土地，经安庆市劳动服务公司同意，请用征地农民工20人，使用时间自1984年10月1日至1984年12月底止。原告潘秀华遂成为大理石工业公司征地带人职工，进入该公司工作至1996年6月该司破产。后潘秀华领取了有关安置费用。潘秀华未参加城镇企业职工基本养老保险。2017年8月21日，包括潘秀华在内的13人向第三人市经信委递交《连续工龄认定申请书》，2017年9月20日，该委向潘秀华等人出具了《关于李成啟等13人连续工龄认定答复书》，对潘秀华等人因原安庆市大理石工业公司征用土地被确定为征地带人的职工，于1984年10月至1996年6月在该公司上班的事实予以认定。2017年10月31日，包括潘秀华在内的13人向市人社局去信，要求认定视同缴费年限问题，同日，市人社局下发《来信事项受理告知书》，告知潘秀华等人申请事项予以受理。2017年11月13日，市人社局作出《关于李成啟等13人申请认定视同缴费年限问题的答复》，对潘秀华等人从1984年10月至1996年6月在原市大理石工业公司工作期间不认定为视同缴费年限。原告不服，诉至来院。一审法院认为：《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定，基本养老费由企业和职工个人共同缴纳。企业和职工个人共同缴纳养老保险费的年限，称为“缴费年限”。实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限。根据该通知实施细则第二条，参加社会统筹的国有企业和县以上集体企业的固定职工，1993年12月31日前的实际连续工龄视同缴费年限。故原告是否系原安庆市大理石工业公司固定职工，是能否认定连续工龄的关键所在。《国营企业招用工人暂行规定》（1986年7月12日国务院发布）第十一条规定，企业招用工人，应当向当地劳动行政主管部门办理录用手续，并按照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》签订劳动合同。第十二条规定，企业招用工人，应当在城镇招收。需要从农村招收工人时，除国家规定的以外，必须报经省、自治区、直辖市人民政府批准。《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（国务院87号令、1991年7月25日实施）第三条规定，企业招用农民工必须在国家下达的劳动工资计划之内，用于国务院劳动行政主管部门确定的需要从农村中招用劳动力的生产岗位和工种。矿山企业招用农民工须报经省、自治区、直辖市人民政府或其授权的设区的市或相当于设区的市一级人民政府批准，其他企业招用农民工须报经省、自治区、直辖市人民政府批准。第五条规定，企业招用农民工应该公开招收、自愿报名、择优录用，并到当地劳动行政部门办理录用手续。故根据上述规定，作为国有企业的原安庆市大理石工业公司招用农民工必须在国家下达的劳动工资计划之内，用于国务院劳动行政主管部门确定的需要从农村中招用劳动力的生产岗位和工种，且须报经省、自治区、直辖市人民政府批准，并到当地劳动行政部门办理录用手续。现原告提交证据仅能证实其因原安庆市大理石工业公司征用土地进入公司工作，不能证明其经过省、自治区、直辖市人民政府批准、劳动行政主管部门录用，故不能认定其系该公司合同制工人或农民合同制工人。原告提出安庆市劳动服务公司下发的劳服字（84）113号文件，系安庆市劳动服务公司代行劳动行政主管部门管理职权的行为，原告进入公司工作是经过劳动行政部门正式招录手续，应认定为国企下岗职工的意见，于法无据，一审法院不予采纳。原告作为征地农民工在原安庆市大理石工业公司工作多年，虽未与公司签订劳动合同，但已形成事实劳动关系，可视为农民合同工。因我国基本养老保险制度发展具有较强的阶段性和政策性，目前并无农民合同工可与合同制工人、农民合同制工人享受同等养老保险待遇的法律规定，故被告根据原告的实际情况，参照安徽省人社厅《关于农民合同制工人连续工龄计算有关问题的函》，作出的行政答复未违反法律强制性规定；另经法庭审查，该行政答复系在规定期限内作出，故被告的行政行为应认定为合法，原告要求撤销被告的行政答复；要求被告作出原告自1984年10月至1996年6月在原安庆市大理石工业公司工作期间视同缴费年限的认定的诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘秀华的诉讼请求。潘秀华上诉称：一、原审判决认定上诉人为农民合同工的身份错误，上诉人应当为农民合同制工人。（一）被上诉人在《关于李成啟等13人申请认定视同缴费年限问题的答复》（以下简称“答复”）中，适用的是安徽省人社厅《关于农民合同制工人连续工龄计算有关问题的函》（皖人社函【2014】331号，以下简称“函”）的规定，而该函的适用前提和对象均是农民合同制工人，从逻辑上讲被上诉人是认可上诉人是农民合同制工人的身份的，且安庆市建材工业管理局《关于请求解决破产企业市大理石公司21名征地用工分流安置的请示》内容中明确上诉人是长期性合同工，因此本案应当适用国务院《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》【（1991）87号令】的相关规定。（二）原安庆市大理石工业公司从1993年4月开始，从上诉人工资每月扣缴3元统筹养老基金，直至该公司破产，足以证明依据当时的政策是将上诉人（征地带人工人）纳入统筹养老的，也与固定工承担相同的义务，将上诉人视为农民合同制工人也与当时的政策一致。二、原审法院举证责任分配错误，将未向省、自治区、直辖市人民政府办理批准、劳动行政主管部门办理录用等手续的不利后果归于上诉人于法无据。上诉人是经过劳动行政部门办理正式招录手续的，20世纪80年代，只有两类企业的招工是要经过劳动行政部门的审批的，国营企业和县级以上大集体企业，除此之外均由劳动行政部门下设的劳动服务公司办理劳动者的招工、晋级手续，各地区设立的劳动服务公司代为行使的是行政管理职能，建立健全劳动者的档案资料以及向省、自治区、直辖市人民政府批准、劳动行政主管部门办理录用等手续应是劳动行政部门或劳动服务公司的义务，如因劳动行政部门或劳动服务公司的原因未建立劳动者档案资料的，应当由劳动行政部门承担不利后果。上诉人是经安庆市劳动服务批准录用的，安庆市劳动服务公司代被上诉人行使行政管理职能，相应的法律后果应由被上诉人承担，因安庆市劳动服务公司应当建立原告的档案而未建立、应当报批而未报批的不利后果，应当由被上诉人承担。综上，请求二审人民法院依法一、撤销安庆市迎江区人民法院(2018)皖0802行初字11号行政判决；二、责令被上诉人作出上诉人从1984年10月至1996年6月在原市大理石工业公司工作期间为其视同缴费年限的认定；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。安庆市人社局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉,维持原判。1、农民合同工的身份认定适用法律正确，上诉人主张本案应当适用国务院全民所有制企业招用农民合同制工人的规定〔（1991）87号令〕，该规定已于2008年1月15日失效，不应当适用。2、上诉人并未扣缴和缴纳统筹的养老金，上诉人在上诉状中所称的扣缴3元的养老金不属实。3、上诉人认为安庆市劳动服务公司代被上诉人行使行政管理职能，缺乏法律依据，没有法律法规授权劳动服务公司行使行政审批的管理职能。4、本案的举证责任正确，被上诉人在一审中举证证明相应的事实和作出行政行为的规范性文件适用法律正确。综上，请求依法维持原判。一审第三人述称：一审判决结果与第三人没有利害关系，上诉人诉讼请求及本案的判决结果不涉及第三人的权利和义务，故第三人尊重一审判决，对一审判决不持异议。潘秀华向一审法院提举的证据材料为:一、身份证复印件，证明原告的主体身份；二、第三人市经信委档案资料、答复书；证明目的：1、原告的征地工人身份是经安庆市劳动服务公司批准的；2、原告于1984年10月至1996年6月一直在原安庆市大理石工业公司上班；3、原告于1993年4月起至1996年6月在原安庆市大理石工业公司破产期间，每月被扣除3元统筹养老基金；4、原告在原安庆市大理石工业公司破产前是长期性合同工。三、2017年10月31日，被告的宜人社信（2017）66号《来信事项受理告知书》、2017年11月13日，被告的《关于李成啟等13人申请认定视同缴费年限问题的答复》，证明被告不认定原告从1984年1月至1996年6月在原安庆市大理石工业公司工作期间为视同缴费年限。四、2010年12月9日，安庆市建材协会的《证明》，证明原告等人可以视同为国有企业下岗职工。安庆市人社局向一审法院提举的证据材料为:一、法定职权的依据1、安徽省劳动和社会保障厅关于印发《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》的通知第八条；2、市人社局统一社会信用代码证复印件；二、程序合法1、2017年10月31日，李成啟等13人递交的《视同缴费年限认定申请书》；2、2017年10月31日，被告的宜人社信（2017）66号《来信事项受理告知书》；3、2017年11月13日，被告的《关于李成啟等13人申请认定视同缴费年限问题的答复》。三、事实依据充分1、1984年10月12日，安庆市劳动服务公司劳服字（84）113号《关于同意请用征地农民工的复函》；2、1986年9月2日，安庆市大理石工业总公司《关于对我司土地带人调资决定的通知》；3、1996年6月27日，安庆市建材工业管理局建材行发（1996）63号《关于请求解决破产企业市大理石公司21名征地用工分流安置的请示》。四、适用的法律：安徽省人社厅《关于农民合同制工人连续工龄计算有关问题的函》（皖人社函【2014】331号）一审第三人未向一审法院提举证据材料。上述证据均已随卷移送本院。本院对一审判决认定的案件事实，依法予以确认。本院另查明：1984年10月12日，安庆市劳动服务公司下发（老服字〔84〕113号）关于同意请用征地农民工的复函，内容为：市建材工业公司劳动服务公司：根据省委（81）64号和市政府（82）21号文件精神，考虑到大理石厂基建任务征用附近社队土地的实际情况，经研究，同意请用征地农民工20人，工资金额2429.70元；使用时间自1984年10月1日至1984年12月底。人员来源由你司在征地社队中安排。本案争议焦点：安庆市人社局作出的《关于李成啟等13人连续工龄认定答复》是否合法？本院认为：根据原《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发（1986）77号）的规定，招用劳动合同制工人，应当在当地劳动行政主管部门指导下，由企业向当地劳动行政主管部门办理录用手续。上诉人上诉所称的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》〔国务院87号令〕亦明确规定，企业招用农民工必须在国家下达的劳动工资计划之内，用于国务院劳动行政主管部门确定的需要从农村中招用劳动力的生产岗位和工种。矿山企业招用农民工须报经省、自治区、直辖市人民政府或其授权的设区的市或相当于设区的市一级人民政府批准，其他企业招用农民工须报经省、自治区、直辖市人民政府批准。企业招用农民工应该公开招收、自愿报名、择优录用，并到当地劳动行政部门办理录用手续。本案中，上诉人的档案材料中没有劳动行政主管部门的相关批准或录用手续。上诉人提供的安庆市劳动服务公司文件（老服字〔84〕113号）中既无请用征地农民工的姓名，且请用征地农民工的使用期限为1984年10月1日至1984年12月底，故仅凭该劳动服务公司文件不能证明上诉人是符合当时政策规定所招用的劳动合同制工人。上诉人1984年10月起至1996年6月在原大理石工业公司工作，一审法院认定其为原大理石工业公司的农民合同工并无不当。国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发（1995）6号）规定，基本养老保险费由企业和职工个人共同缴纳。企业和职工个人共同缴纳养老保险费的年限，称为“缴费年限”。实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限。根据以上规定，视同缴费年限应当按照职工在实际缴费年限之前国家政策规定的连续工龄认定。本案中上诉人在实行个人缴费制度前，没有证据证明其已被招收或被转为当时政策规定的劳动合同制工人，不符合安徽省人社厅《关于农民合同制工人连续工龄计算有关问题的函》中计算为连续工龄的条件，也不符合其他可计算连续工龄的相关政策和条件。因此上诉人要求将其1984年10月至1996年6月在原大理石工业公司的工作年限认定为连续工龄并视同缴费年限的上诉理由不能成立。被上诉人作出的《关于李成啟等13人连续工龄认定答复》中缴费年限的认定，事实清楚，证据充分。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 李 明审判员 张建平审判员 刘 鑫二〇一八年七月二十六日书记员 朱亦然附：适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；