四川省巴中市恩阳区人民法院行 政 裁 定 书(2018)川1903行初2号原告：纪大永，男，生于1946年12月15日，汉族，中师文化，农民，住巴中市恩阳区。被告：巴中市恩阳区三河场镇人民政府，住所地：巴中市恩阳区三河场镇街道。统一社会信用代码：11511901729805161Ｘ。法定代表人：许期英，该镇镇长。负责人：毛荣，巴中市恩阳区三河场镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：王福升，四川宏坤律师事务所律师。原告纪大永与被告巴中市恩阳区三河场镇人民政府（以下简称三河镇政府）农村承包地行政侵权赔偿一案，本院于2018年6月7日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告纪大永与被告三河镇政府负责人毛荣及其诉讼代理人王福升到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告纪大永向本院提出诉讼请求：判决被告赔偿其违法行为造成原告836斤原承包地产量2028年至2058年30年及以后的损失10万元或��责返还原承包地。事实及理由：1982年，原告经国家第一轮农村土地承包15年期获得对本社3.63亩3387斤承包土地经营权到1997年期满后，国家规定在第一轮农村土地承包基础上再延长30年，即第二轮承包从1998年到2028年。今年是2018年，到2028年还有10年才到期。2017年10月18日党中央在党的十九大报告中宣布：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，即第三轮土地承包从2028年延长30年到2058年，很可能还会有第四轮，第五轮……。2002年10月，被告利用职权将原告所在农业合作社的承包土地全部打乱重分，原告的承包田变了，承包产量从3387斤减少到2360斤。原告不服被告的处理，提起行政诉讼，经（2003）巴州行初字第19号行政判决确认被告行为违法，经申请执行判决等无数波折，被告于2006年10月29日作出三府发（2006）42号《巴中市巴州区三河场镇人民政府关于千丘村三社纪大永承包土地及信访损失补偿的处理意见》对原告因被告打乱承包土地重分违法行为减少的承包地损失，即3387斤与2360斤的差额承包量按每斤0.6元补偿25年（2003年-2028年），原告当时也同意处理意见。原告没有想到，被告也没有想到2017年10月18日，中央又宣布第二轮农村土地承包到期后再延长30年，即从2028年延长到2058年才到期。中央新的政策规定新产生了差额承包产量从2028年10月延长30年到2058年10月的合法财产权，被告三府发（2006）42号没有决定赔偿，而我现在认为被告应当赔偿，不仅应当赔偿第三轮2028年到2058年的30年，还应当赔偿第四轮2058到2088年的三十年……被告三河镇政府辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受���范围，本案应依法裁定驳回被答辩人的起诉。主要理由如下：1．被答辩人是因土地承包纠纷提起诉讼，《中华人民共和国土地管理法》第八条明确规定：农村土地除法律规定由国家所有的外，属农民集体所有。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条明确规定：农村土地的承包人为村集体依法承包。故本案中与被答辩人形成土地承包关系的是其所在地千丘村第三农业合作社，与答辩人没有关系。村民委员会及村民小组根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定是自治组织不是一级行政机关。千丘村第三农业合作社也不是受答辩人的委托进行的农户承包地调整的，而是因公共利益修建省道需要，经村民代表大会讨论通过的。2．《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条明确规定：承包合同纠纷，以发包人和承包��为当事人。承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户而不单指农户中的某个自然人。本案中被答辩人仅是以个人名义提起的诉讼。3．《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院对行政诉讼的受案范围为：……上诉受案范围中没有一项符合被答辩人诉称的情形。二、被答辩人起诉答辩人行政赔偿十万元损失或返还原承包地无事实依据和法律规定，且早已超过诉讼时效期。1．答辩人与被答辩人之间无任何合同关系，答辩人2006年10月29日作出的《巴中市巴州区三河场镇人民政府关于千丘村三社纪大永承包土地及信访损失补偿的处理意见》不存在对被答辩人侵权更不存在给其造成损失（被答辩人诉状中已认可这一事实）。2．被答辩人现并没有对答辩人2006年10月29日做出的处理意见程序及实体问题提出任何异议��被答辩人是认为习总书记十九大报告中提出了“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。十九报告的内容是党的方针政策，是制定和修改法律、法规的基础，但现行法律、法规没有修改之前，人民法院必须适用和执行。被答辩人诉状中引用的《中华人民共和国农村土地承包法》还没有修改，现仍然为耕地的承包期三十年。即使根据十九大报告内容《中华人民共和国农村土地承包法》修改后被答辩人仍然无权进行诉讼，因为被答辩人家庭的土地承包产量早已由3387斤变成了2360斤（不包括其家庭自愿转让给他人的承包地产量）。三、虽然巴中市巴州区人民法院（2003）巴州行初第19号行政判决书判令：答辩人2003年5月27日作出的《关于纪大永与千丘村第三农业合作社因承包土地使用权争议的处理意见》违法。但该行政判决已认定：千丘村第三农业合作社2000年对被答辩人等原承包地进行调整是合理的，《中华人民共和国农村土地承包法》规定了因特殊情况需要承包地按法定程序办理后可以调整。该判决生效后按法律规定已经原巴州区人民政府批准重新给被答辩人按调整后的承包地颁发了《土地承包证书》。该判决作出之前答辩人已撤回了2003年5月27日作出的《关于纪大永与千丘村第三农业合作社因承包土地使用权争议的处理意见》，故该判决没有判令撤销原处理意见，更没有让答辩人重新作出处理意见。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。虽然该条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。但《行政诉讼法司法解释》第九条规定：行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。答辩人2006年10月29日作出的《巴中市巴州区三河场镇人民政府关于千丘村三社纪大永承包土地及信访损失补偿的处理意见》被答辩人当时就知道其内容且不是针对被答辩人是否享有土地承包权和不是要收回被答辩人的承包权作出的处理意见，而是对承包土地的补偿及信访损失补偿作出的处理意见，更没有对被答辩人的土地承包经营权造成变动，所以本案不可能适用二十年的诉讼时效期。综上所述，被答辩人提起行政诉讼早已超过了法律规定期限，答辩人2006年10月29日作出的《巴中市巴州区三河场镇人民政府关于千��村三社纪大永承包土地及信访损失补偿的处理意见》后，被答辩人家庭的土地承包经营证书已变更。千丘村三社因修建省道占用了本社土地，经村民代表大会讨论通过，县级人民政府批准对家庭承包地进行调整完全合理、合法。十九大报告的内容比答辩人的处理意见晚十多年，当时方针政策和法律规定一样均没有溯及力。被告三河镇政府依法向法院提供如下证据：1.2003年9月24日千丘村落实第二轮土地承包村民大会的会议记录。证明千丘村因修建公路和本社人多地少的原因，对第二轮土地承包面积进行了调整，是经社员大会讨论一致通过，符合农村土地承包法和村民委员会组织法的规定。2.2003年9月1日，承包土地分户登记明细卡，证明2003年9月1日已将原告家庭承包的土地面积和产量进行了调整。调整后原告家庭户产量2360斤，证明原告家庭5个人口，但原告是以个人名义进行诉讼，漏列了其他当事人。3.2006年10月19日作出的《巴中市巴州区三河场镇人民政府关于千丘村三社纪大永承包土地及信访损失补偿的处理意见》，证明该处理意见是对信访事宜的复核，和该处理意见原被告的民事行为。4．关于三河场镇千丘村三组纪大永领款情况。证明原告及其配偶、其子在2006年后陆续领取38,800元。且证明被告已按2006年协议履行了全部给付义务。5．千丘村三社纪洪联土地承包证书两份。证明1998年给农户的土地调整后重新颁发了土地承包经营权证书情况，原告家也有2本土地承包经营权证书，其第二轮记载产量2360斤，村民小组或村民委员会及镇政府没有义务再向原告补偿相关费用。原告纪大永对被告所举证据的真实性、关联性、合法性均予以认可，本院予以采信。原告纪大永依法向法院提供了如下证据：1.1998年的土地承包经营权证书；2.2003年的土地承包经营权证书，证明2003年10月原告家庭承包的土地面积由3.63亩变成3.37亩，承包土地产量由3387斤变成2360斤。被告三河场镇政府对原告所举证据的真实性、关联性、合法性予以认可，本院予以采信。经审理查明：1981年原告纪大永承包了千丘村三社的土地耕种，1984年4月28日原巴中县三河场乡人民政府为原告纪大永填发了承包土地凭证。1998年土地进行第二轮承包，由于修建省级公路需占用该社部分土地，当年土地无法调整，同年10月1日，巴州区三河场镇千丘村村民委员会第三农业合作社按1981年承包关系与农户签订了承包合同。原告纪大永亦与该社签订了土地承包合同。2002年，302省��工程竣工，共占用该社34户农民的承包地，面积为8.75亩。同年9月30日，该社举行村民会议，讨论通过因修建省级公路占用该社土地，加之历年该社人口增加，已有56人无土地耕种等情况，需对原农户承包地进行调整的决定。2002年10月1日，巴州区三河场镇千丘村第三农业合作社书面申请调整部分承包地，同年10月1日千丘村村民委员会以及三河场镇人民政府批准同意调整。嗣后，千丘村村民委员会第三农业合作社对原告纪大永的承包地按实际情况进行了调整，该村三社农户均按调整后的承包土地进行耕种。2002年，该社村民纪昌晏因修建房屋与原告纪大永及其妻袁仪菊对各自承包地进行了部分调换。原告纪大永于2003年以巴州区三河场镇千丘村村民委员会第三农业合作社调整土地不合法为由，要求被告三河镇政府做出处理。同年5月27日，被告三河镇政府作出了《关于纪大���与千丘村第三农业合作社因承包土地使用权争议的处理意见》，认定了巴州区三河镇政府千丘村村民委员会第三农业合作社土地调整合法有效，纪大永与纪昌晏土地调换属自愿行为。同年6月，原告纪大永向巴州区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的处理意见。巴州区人民法院在审理过程中，被告三河镇政府于2003年8月28日撤销了原处理意见。但法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，在承包期内，因特殊情况需要调整承包的，应当依照法律规定程序进行调整后方可调整，千丘村村民委员会第三农业合作社没有经县级人民政府行政主管部门批准的情况下，对原告承包地进行了部分调整，其程序违反法律规定。2003年5月27日，被告三河场镇政府对原告纪大永与巴州区三河场镇千丘村村民委员会第三农业合作社因土地承包经营权争议做出的处理��见不符合法律规定，故于2003年9月7日作出判决，确认被告巴州区三河场镇人民政府于2003年5月27日作出的《关于纪大永与千丘村第三农业合作社因承包土地使用权争议的处理意见》违法。该判决生效后被告三河镇政府于2006年10月19日以三府发（2006）42号文件作出《关于千丘村三社纪大永承包土地及信访损失补偿的处理意见》。一、纪大永要求恢复1998年第二轮土地承包关系问题：经协商，恢复纪大永1998年第二轮土地承包的土地承包关系，因该社2002年10月对承包土地进行了调整，已做出变动，涉及面较大，原则上不能实施，纪大永同意由镇政府对其承包土地损失进行赔偿。其方案如下：1．补偿时间的计算：按承包期30年不变，从承包土地受损时间2003年10月开始计算至2028年10月，合计补偿25年。2．补偿产量的计算：1998年纪大永承包产量为3387斤，2003年10月调整后承包产量��2360斤，悬差1027斤，减开302省道占地应负担产量191斤，合计损失承包产量为每年836斤。3．补偿价格计算：按现行市场价上浮，按0.8元／斤计算。其中：2003年10月至2006年10月共三年按0.8元／斤计算，从2006年10月至2028年10月共22年按扣减耕种所需投入25%后进行计算（即按0.6元／斤计算）。4．补偿总额为13,041.20元。二、纪大永要求补偿因承包土地荒芜所造成的损失问题：经协商，双方同意，对2002年10月至2006年10月期间，纪大永对所调进的2.18亩土地不服进行上访上诉未耕种造成荒芜，镇政府给予适当补偿4,000元。三、纪大永要求补偿上访上诉期间所有开支费用的问题：鉴于该员家庭的实际困难，经协商，纪大永同意镇政府按开支费用18,845元×60%予以补偿11,307元。四、上述三大项合计补偿为28,348.20元，……尔后，原告纪大永与其妻、其子先后8次、11笔领取38,800.00元，超领补偿费用10,451.80元。上述事实，有原被告的陈述，被告提供的会议记录、承包土地分户登记明细卡、2006年10月19日作出的《处理意见》、纪大永及其家人领款情况、土地承包证书、原告提供的土地承包证书、庭审笔录等证据在卷佐证，本案事实清楚，证据确实充分，足以认定。本院认为，一九九八年第二轮土地承包后，千丘村村民委员会第三农业合作社由于修建公路占用该社土地及该社人口增加等因素，对土地调整时，虽经社员大会讨论，但未经县级农业主管部门批准，原告提起行政诉讼后，被巴州区人民法院判决确认违法，被告三河镇政府在审理过程中对原处理意见予以撤销，并于2006年10月19日重新做出处理意见，且原被告充分协商同意该处理意见，而且被告已履行了该处理意见，原告亦领取了补偿款，经原巴州区人民政府批准调整后的承包地亦为原告重新颁发了土地承包证书，表明对第二轮土地承包中调整承包地，被告的违法行政行为已处理终结。如果原告对处理意见不服再次起诉为重复诉讼，如果原告对被告2006年重新作出的处理意见不服起诉，已超过诉讼时效。本案原告要求被告对第三轮土地承包，甚至第四轮土地承包赔偿损失10万元的主张，一是第三轮土地承包应在2028年11月之后，尚未发生，被告无法作出且尚未作出行政行为，根本不存在行政侵权；二是十九大报告内容是党的方针政策，是制定和修改法律法规的基础，尚未形成法律。因此，原告的起诉于法无据，不符合行政诉讼的受案范围，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十六条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政���讼法》若干问题的解释第三条第一款（二）项之规定，裁定如下：驳回原告纪大永的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省巴中市中级人民法院。审 判 长  扈 磊人民陪审员  冯安伦人民陪审员  杨堃蓉二〇一八年七月十九日书 记 员  廖 斌