黑龙江省高级人民法院民 事 裁 定 书（2021）黑民再341号抗诉机关：黑龙江省人民检察院。申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：单桂香，女，1957年3月4日出生，汉族，住大庆市龙凤区。委托诉讼代理人：陈宝雯，黑龙江法昕律师事务所律师。申诉人单桂香因起诉大庆市龙凤区龙凤镇永泉社区居民委员会（以下简称永泉社区居委会）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服大庆市中级人民法院（2018）黑06民终2171号民事裁定，向检察机关申诉。黑龙江省人民检察院作出黑检民复查[2020]23000000216号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2021）黑民抗50号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。黑龙江省人民检察院指派检察员张子熙、马国健出庭。申诉人单桂香及其委托诉讼代理人陈宝雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黑龙江省人民检察院抗诉认为，原审裁定认定单桂香要求得到养老保险等待遇及征地补偿款而产生的争议不属于平等主体之间的民事纠纷，其诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围，属适用法律确有错误。根据大庆市民政局批复，大庆市龙凤区人民政府撤销永泉村，成立永泉社区居委会。永泉社区居委会是经批准沿革于原永泉村的依法成立的组织。原永泉村是永泉社区居委会的前身，永泉社区居委会承继了原永泉村的权利义务。在2011年10月28日《关于解决永泉、建兴、久青三个部分征地村村民养老、医疗保险缴费问题的协议》达成后，永泉社区居委会基于所承继的原永泉村的财产权利，于2013年10月21日召开居民代表会议，确定了部分征地村民的老有所养相应待遇等财产分配事项。《中华人民共和国民法通则》第五条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”本案永泉社区居委会对单桂香是永泉社区居委会的成员没有提出异议。单桂香诉请承继了原永泉村权利义务的永泉社区居委会向单桂香支付征地补偿款，属于平等主体的民事法律关系。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十八条规定，单桂香以承继了原永泉村权利义务的永泉社区居委会为被告，向受诉法院提起本案诉讼，符合人民法院受理民事诉讼的范围等法定起诉条件。至于单桂香提出的永泉社区居委会按照征地补偿分配方案标准向单桂香支付与已分配居民的相同数额的征地补偿款等诉讼请求是否成立，人民法院应当在审理后作出实体裁判。原审民事裁定驳回单桂香的起诉，剥夺单桂香的诉讼权利，适用法律确有错误。另外，虽然基层群众自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，可以依照相关程序决定属于其自治范围内的事项，但是，对于基层群众自治组织作出的决定是否属于管理与被管理的关系或者平等民事主体之间的关系，应当根据其所作决定的性质等具体情况予以区分，不能简单地一概认为其决定自治范围内的事项具有管理性质，都是管理关系，都不是平等民事主体之间的关系。当事人认为基层群众自治组织的决定事项侵害了其财产权利或者人身权利的，双方之间属于平等民事主体之间的民事法律关系，不论基层群众自治组织的决定事项是否属于自治范围内的事项，均不属于行政管理关系或者行政法律关系，也不属于类似于企业内部的工作管理关系；由此形成的诉讼纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围。请依法再审。单桂香称，同意检察机关抗诉意见。单桂香向一审法院起诉请求：1.确认起诉人为永泉社区居委会的成员之一；2.确认永泉社区居委会2013年10月21日的会议中关于“五、老有所养问题”的决议不成立；3.判令按已作出的征地补偿分配方案标准，向起诉人支付与已分配居民的相同数额的征地补偿，因不知其他居民具体已分配的征地补偿金额，故暂定为10000元；4.判令被起诉人承担诉讼费。一审法院认定事实：2001年11月17日，龙凤区撤销永泉村，成立永泉社区居委会。2011年10月28日，中国石油天然气股份有限公司大庆石化分公司与大庆市人民政府签订《关于解决永泉、建兴、久青三个部分征地村村民养老、医疗保险缴费问题的协议》，协议载明：“上世纪七、八十年代，大庆石化在化肥和乙烯装置建设过程中征用了大庆市龙凤区个村的部分土地，依据当时法律法规的规定已经给予了征地补偿并依据当时协议安置了指标内长期用工，同时安置了较大量的临时性用工。”2013年10月21日永泉社区居委会召开会议，会议决定：“五、老有所养问题，一些事情进行代表会通过：1.1973年-1976年因石化企业化肥厂占社区部分耕地，现提出具体内容如下：（一）占地日期为1976年6月30日；（二）户籍有转出转入经历的，原属于占地截止日期之前被占地村民，因婚嫁原因转出，2012年12月19日之前户口迁回永泉社区，且无承包田的，予以确认。2.当兵、升学户籍转出的，当兵升学前符合条件，因当兵升学户籍转出，转业后未安置，毕业后未分配，现户口迁回永泉社区或迁回本镇集体户，且在其他村无承包田的，予以确认。”一审法院裁定：对单桂香的起诉，不予受理。单桂香不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院立案。二审法院认定事实与一审法院一致。二审法院认为，根据大庆市民政局批复，大庆市龙凤区人民政府撤销永泉村，成立永泉社区居委会。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”第六条第一款规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”根据上述规定，永泉社区居委会是按居民居住地区设立的基层群众性自治组织。单桂香根据居住情况参加相应的基层群众性自治组织，其起诉要求确认自己为永泉社区的成员之一不属于人民法院受理民事诉讼的范围。中国石油天然气股份有限公司大庆石化分公司在建设过程中征用了大庆市龙凤区龙凤镇永泉村的部分土地，已经依据征地时的规定给予了征地补偿。2011年10月28日，中国石油天然气股份有限公司大庆石化分公司与大庆市人民政府签订《关于解决永泉、建兴、久青三个部分征地村村民养老、医疗保险缴费问题的协议》，属于政府协调征地企业为部分征地村村民安排社会保障，不属于依法支付土地补偿费，故永泉社区其他居民因要求得到养老保险等待遇而产生的争议不属于平等主体之间的民事纠纷。因此，单桂香起诉要求确认永泉社区居委会决定不成立及按已作出的补偿分配方案向其支付征地补偿10,000元的请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围。该院裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院再审期间，单桂香未提交新证据。本院对原审法院认定的事实予以确认。本院再审认为，综合检察机关抗诉意见及当事人诉讼请求及理由，本案争议焦点是单桂香提起的诉讼是否属于人民法院民事案件的受案范围问题。因单桂香起诉请求共三项（关于诉讼费用由对方承担的请求属法院依职权审查确定事项，性质不属诉讼请求），故应逐一作出分析阐释。（一）关于单桂香所提的第一项诉讼请求“确认起诉人为永泉社区的成员之一”。《中华人民共和国宪法》第一百一十一条第一款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”判断或者认定某一居民是否属于某一社区、居民委员会或村民委员会，依据该居民的户籍所在地、居住地即可认定。而对单桂香为永泉社区的居民，永泉社区居委会或者其他人、其他部门并未否认及提出异议，即对单桂香所提的该项请求并不存在争议，单桂香对此不具有诉的利益，其无需提起诉讼请求人民法院作出裁判。故对单桂香请求确认其为永泉社区成员的诉请，一审、二审法院不予受理并无不当。（二）关于单桂香所提的第二项诉讼请求“确认永泉社区居委会2013年10月21日会议中‘老有所养问题’决议不成立”。经查，永泉社区居委会系由原永泉村村委会转变而来，其社区居民虽有城市户口，但仍拥有集体土地，仍按照村集体经济组织成员管理，故永泉社区居委会自治行为应受《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。根据该法规定，村民自治中作出的决定主要为村民会议决定、村民代表会议决定、村民委员会决定三类。单桂香主张不成立的案涉决定系由45名村民代表会议作出，性质为村民代表会议作出的决定，而非村民委员会作出的决定。故抗诉机关及申诉人主张应依照《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”，由人民法院对案涉决定作出裁判，因该法规定情形与本案具体情形不符，本院依法不能支持。同时，《中华人民共和国村民组织法》（2010年修订）第三十六条规定的“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销”，亦限定为对“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定”“受侵害村民可申请人民法院撤销”，其并未规定村民有权诉请人民法院对村民代表会议作出的决定予以撤销。归于本案，《中华人民共和国村民组织法》（2010年修订）第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据上述规定，即使村民代表会议决定违反法律规定或者与政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，其亦应由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正，而并未授权可由人民法院对此管辖及予以审理裁判。故单桂香所提的第二项诉讼请求亦不属于人民法院民事案件受案范围。（三）关于单桂香所提的第三项诉讼请求“判令按已作出的征地补偿分配方案标准，向起诉人支付与已分配居民的相同数额的征地补偿，暂定为10,000元”。该项诉讼请求在内容形式上为判令给付征地补偿费诉求，似应归属人民法院民事案件受案范围。但需要明确的是，对当事人提出的诉讼请求是否符合民事案件受理条件的审查，既要明确当事人诉讼请求形式内容含义，又要明确当事人诉讼请求实质争议为何，亦即当事人请求人民法院司法审判所解决的实质争议究竟是什么。本纠纷中，单桂香、永泉社区居委会对没有给付单桂香征地补偿款系因单桂香不符合村民代表会议议定的给付征地补偿款的条件均无异议，单桂香此项诉讼请求实质是请求人民法院判定永泉村村民代表会议关于“1976年6月30日前具有本村户籍的村民给付征地补偿款”无效或者予以变更。对此依前述，关于征地补偿款给付标准的决定系村民代表会议作出，依照《中华人民共和国村民组织法》（2010年修订）第二十七条第三款规定，应由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正，人民法院无权受理及作出裁判，故单桂香所提的第三项诉讼请求亦不属于人民法院民事案件受案范围。综上所述，单桂香提出的三项诉讼请求均不属于人民法院民事案件的受案范围，其申诉请求亦无相应的事实及法律依据，本院依法不能支持。一审裁定对起诉人的第一项诉请存在表述不准确问题，二审裁定适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》亦存在瑕疵。鉴于一审、二审裁定总体原则及最终结果并无不当，本院依法予以维持。此外，针对检察机关抗诉意见，关于本案需要总结的是，对当事人向人民法院提起民事诉讼的立案审查，要严格依照法律、司法解释等规定进行。在审查标准上，要做到既不作出扩张，也不予以限缩。本案纠纷涉及的村民自治、居民自治，系我国宪法所规定的一项基本社会政治制度。对村民自治、居民自治中产生的争议和纷争，要在遵循基层群众自治组织“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的框架基础上，坚持以人民群众自我管理、自我监督等内部解决为主，以政府协调、司法裁判等外部解决为辅的原则。对居民、村民以基层群众自治组织决定事项侵害其财产权利或者人身权利而提起的诉讼，则需依据相关决定作出主体及决定性质，并针对当事人诉讼请求实质，是否具有诉的利益等具体情形准确予以甄别，不能大而广之、含而混之地一概以系人身、财产纠纷应进入实体审理为由，全部纳入人民法院管辖范围；或者一概以决定事项具有内部管理性质，应予自行解决为由，全部拒之于人民法院管辖之外。对于本案纷争，因单桂香等村民提起诉讼的根本及实质系请求人民法院对村民代表会议作出的决定进行审理及裁判，而我国法律对村民代表会议作出的决定，并未赋予人民法院可予审理及裁判的权力，故对单桂香本案诉请，依法不应受理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第一款规定，裁定如下：维持大庆市中级人民法院（2018）黑06民终2171号民事裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张宏宇审 判 员 王 洋审 判 员 罗林成审 判 员 冯 涛审 判 员 娄威巍二〇二一年六月十八日法官助理 林 琪书 记 员 高 妍