中华人民共和国最高人民法院民 事 裁 定 书（2021）最高法民再31号再审申请人（案外人）：上海济钰投资咨询有限公司。住所地：上海市奉贤区庄行镇南亭公路3368号9幢287室。法定代表人：李娟娟，该公司总经理。委托诉讼代理人：王明华，国浩律师（济南）事务所律师。委托诉讼代理人：赵庆，国浩律师（济南）事务所律师。再审申请人（一审被告、二审上诉人）：中国农业银行股份有限公司济南历城支行。住所地：山东省济南市历城区花园路101号。主要负责人：张本存，该支行行长。被申请人（一审被告、二审上诉人）：中国农业银行股份有限公司济南分行。住所地：山东省济南市历下区经十路999号黄金时代广场E座。主要负责人：耿曙明，该分行行长。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区仲宫供销合作社。住所地：山东省济南市历城区仲宫镇仲北村。法定代表人：王士柱，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区西营供销合作社。住所地：山东省济南市历城区西营镇西营村。法定代表人：王士柱，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区港沟供销合作社。住所地：山东省济南市历城区港沟镇驻地。法定代表人：滕德胜，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区孙村供销合作社。住所地：山东省济南市高新区孙村街道。法定代表人：滕德胜，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区彩石供销合作社。住所地：山东省济南市历城区彩石镇北宅科村02号。法定代表人：滕德胜，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区董家供销合作社。住所地：山东省济南市历城区董家镇董家村南。法定代表人：张可利，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区大桥供销合作社。住所地：山东省济南市天桥区大桥镇马店村东。法定代表人：张建忠，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区遥墙供销合作社。住所地：山东省济南市历城区郭店街道3区16号6幢。法定代表人：张勇，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区唐王供销合作社。住所地：山东省济南市历城区唐王镇唐东村。法定代表人：刘家兴，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区郭店供销合作社。住所地：山东省济南市历城区郭店镇驻地。法定代表人：张振，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区华山供销合作社。住所地：山东省济南市历城区华山镇洪家园西路3号。法定代表人：张勇，该社主任。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：济南市历城区柳埠供销合作社。住所地：山东省济南市历城区柳埠镇一区304号。法定代表人：卢士磊，该社主任。上述十二家供销社共同委托诉讼代理人：刘昌君，山东博翰源律师事务所律师。上述十二家供销社共同委托诉讼代理人：张岳，山东博翰源律师事务所律师。一审被告：威海市顺迪投资有限公司。住所地：山东省威海市环翠区海滨北路-106B号-2。法定代表人：于茳波，该公司执行董事。一审被告：山东产权交易中心有限公司。住所地：山东省济南市高新技术开发区经十东路7000号汉峪金谷A2-5号楼16-20层。法定代表人：苗伟，该公司董事长。再审申请人上海济钰投资咨询有限公司（以下简称济钰公司）、中国农业银行股份有限公司济南历城支行（以下简称农行历城支行）因与被申请人中国农业银行股份有限公司济南分行（以下简称农行济南分行）、济南市历城区仲宫供销合作社、济南市历城区西营供销合作社、济南市历城区港沟供销合作社、济南市历城区孙村供销合作社、济南市历城区彩石供销合作社、济南市历城区董家供销合作社、济南市历城区大桥供销合作社、济南市历城区遥墙供销合作社、济南市历城区唐王供销合作社、济南市历城区郭店供销合作社、济南市历城区华山供销合作社、济南市历城区柳埠供销合作社（以下简称仲宫等十二家供销社）及一审被告威海市顺迪投资有限公司（以下简称威海顺迪公司）、山东产权交易中心有限公司（以下简称山东产权交易中心）确认合同无效纠纷一案，不服山东省高级人民法院(2019)鲁民终437号民事裁定，向本院申请再审。本院于2020年12月21日作出(2019)最高法民申6485号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。济钰公司申请再审称，（一）原裁定法律适用错误。根据《财政部、国家计委、人民银行、审计署、供销总社、农业发展银行、农业银行的通知>》（财建[2002]255号）文件（以下简称财建[2002]255号文件）、山东省财政厅等八部门发布的《关于核复供销合作社财务挂账及其财务处理问题的通知》（鲁财建[2002]57号）及济南市财政局等七部门发布的《关于核复供销合作社财务挂账及财务处理问题的通知》（济财商[2003]1号）文件规定，在政策性挂账债权中，只有中央与地方政策性挂账债权，原则上分别由中央、地方进行财政贴息并视情况消化本金，但经营性亏损挂账按照国家、山东省有关规定仍然由被申请人仲宫等十二家供销社自行消化解决，该部分政策性挂账债权不属“向政府有关部门申请处理解决”的范围，一、二审法院没有依法予以区分径行裁判全部政策性挂账债权不属法院受理范围系法律适用错误。即便是中央与地方政策性挂账债权，按有关规定、最高人民法院等裁判要旨，本案也应当属于法院受理范围。此外，在一、二审民事裁定之前，济南市历城区人民法院已作出(2007)历城民商初字第983号民事判决、(2002)历城民商初字第422号民事判决，判令济南市历城区唐王供销合作社向农行历城支行偿还本金与利息。一、二审法院认定本案不属法院受理范围，导致生效裁判既判力冲突，严重损害司法权威与稳定。（二）原裁定认定基本事实不清，亦缺乏证据证明。1．济南市历城区大桥供销合作社（以下简称大桥供销社）不在《委托资产批量转让合同》债权转让范围，依据合同相对性原理，大桥供销社与本案并不存在直接利害关系，其诉讼主体不适格。2．按规定经营性亏损挂账仍由债务人自行消化，仲宫等十二家供销社不仅没有证明案涉贷款是否系政策性财务挂账，亦未证明三种政策性挂账具体数额，一、二审法院径行裁定不属法院受理没有证据支持。（1）《关于历城区供销合作社分解落实财务挂账的报告》（济历城财企字[2004]7号）文件附件1-6中，各项分解落实结果分户表、分解落实结果汇总表只是列出亏损挂账数额，但均无法明确哪一笔属于中央、地方或者经营性亏损挂账范围，并且从挂账数额形式上也无法一一印证。同样，《省确认供销合作社系统财务挂账明细表》、《济南市供销合作社系统财务挂账核复表》也只是列出亏损挂账数额，也无法明确供销社债权是否属于政策性挂账范围。（2）上述供销社债权农行济南分行自始至终按照一般商业贷款对待处理，没有收到过政策性挂账的财政贴息。（3）根据“谁主张谁举证”规则，仲宫等十二家供销社需举证证明哪些贷款属于政策性财务挂账与普通债权，哪些贷款分别属于中央、地方以及经营性亏损挂账，一、二审中其均未举证证明。即便十二家供销社能够举证证明，其中也只有1085.5万元（中央政策性亏损挂账94.6万元+地方政策性亏损挂账990.9元）属于“向政府有关部门申请处理解决”的范围，剩余1054.5万元（2140万元-1085.5万元）为经营性亏损挂账，当然属于法院受理案件范围，一、二审法院裁定不属法院受理范围是错误的。综上，请求对该案进行再审，撤销一、二审裁定。农行历城支行申请再审称，（一）按规定案涉政策性挂账债权中仅有中央政策性、地方政策性挂账由政府贴息并逐年消化，但经营性亏损挂账仍由原债务人承担，一、二审法院未对政策性挂账债权进行区分即裁定不属法院受理范围属于法律适用错误。（二）原裁定认定基本事实不清，亦缺乏证据证明。1．大桥供销社不在《委托资产批量转让合同》债权转让范围，故其诉讼主体不适格。2．按规定经营性亏损挂账仍由债务人自行消化，仲宫等十二家供销社不仅没有证明案涉贷款是否系政策性财务挂账，亦未证明三种政策性挂账具体数额，一、二审法院径行裁定不属法院受理没有证据支持。对于上述供销社债权，农行济南分行自始至终按照一般商业贷款对待处理，没有收到过政策性挂账的财政贴息。3.即便案涉供销社债权2140万元中有1085.5万元部分属于政策性挂账，剩余1054.5万元为经营性亏损挂账，亦属于法院受理案件范围，一、二审法院裁定不属法院受理范围是错误的。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定申请再审，请求撤销一、二审裁定，对本案进行实体审理。仲宫等十二家供销社提交书面答辩意见称，（一）一、二审裁定认定事实客观公正。涉案的十二家供销社财务挂账占用的农行贷款2140余万元，是当初经过国家确认的财务挂账4122.8万元中的一部分，并依据《财务挂账分解落实结果分户表》进行了分解落实。（二）农行济南分行、威海顺迪公司与案外人方成投资有限公司恶意串通，将十二家供销社的财务挂账所占用的农行贷款资金按普通债权转让。《山东省分行营业部资产批量转让清单—债权类》表中“经营状况”一栏中，将正常经营的十二家供销社全部标注为“关停”状态，用虚假情况超低评估债权拟侵占十二家供销社优质资产。且农行历城支行与农行济南分行在进行打包债权转让时没有通知十二家供销社。供销社多次到农行济南分行、威海顺迪公司、山东产权交易中心及济南市人民政府寻求解决，主张按政策要求进行回购，但威海顺迪公司不同意供销社回购，转售卖给民营企业。案外人济钰公司与博德公司以发函和起诉的方式向十二家供销社主张1亿余元本息的债权。十二家供销社的财务挂账成果面临巨额国有资产的流失。（三）济钰公司的再审请求不应得到支持。1.大桥供销社一审中已举证证明其是从济南市历城区供销集团总公司大王公司更名而来。2.十二家供销社的财务挂账在山东高院（2019）鲁民终437号民事裁定中得到司法认定。济钰公司希望按照普通债权如同以往的判决得偿本息，不应得到支持。3.济钰公司主张经营性亏损财务挂账属于法院受理是片面理解国家相关政策对供销合作社财务挂账的定义。财务挂账不仅包含政策性挂账也包含经营性财务挂账，七部委发改经贸[2006]551号文件规定，财务挂账占用银行贷款实行专户管理，但不调整债权债务关系。只要是财务挂账，均不应作为普通债权对外转让。济钰公司等案外人购买的涉及本案十二家供销社的财务挂账，系截止分解落实时未消化的挂账资金占用农业银行的贷款资金。2017年9月30日，山东省人民政府第112期常务会议研究意见，提出对财务挂账的解决方案即“集中解决挂账本金，由供销社系统整体打包，原则上按照不高于8%的偿付比例，一次性化解”的方案。中国农业银行与山东省供销合作社联合社据此出台了[2017]44号文件进行落实。综上，请求驳回申请人的再审请求。农行济南分行提交书面答辩意见称，认可农行历城支行的再审申请。仲宫等十二家供销社诉讼请求确认《委托资产批量转让合同》无效与财务挂账的处理系两个完全不同的法律关系，原审裁定以财务挂账的处理不属于法院受理民事案件范围为由，驳回仲宫等十二家合作社的起诉适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，改判驳回仲宫等十二家供销社的诉讼请求。威海顺迪公司、山东产权交易中心未提交书面意见。仲宫等十二家供销社向一审法院起诉请求：1．确认农行济南分行、威海顺迪公司、山东产权交易中心签订的《委托资产批量转让合同》无效；2．判令农行济南分行赔偿直接与间接损失约计3000万元；3．判令本案的诉讼费等费用由农行济南分行承担。一审法院认为：农行济南分行、威海顺迪公司与山东产权交易中心三方签订的《委托资产批量转让合同》，包含了仲宫等十二家供销社政策性挂账债权。根据国务院和相关部门关于供销合作社财务挂账处理的有关规定，属于政策性亏损挂账的，由政府逐步消化处理；属于中央政策性亏损挂账的，由中央财政消化处理；属于地方政策性亏损挂账的，由地方政府消化处理。政策性亏损挂账处理，是根据我国经济社会发展的实际情况，是国家针对特定时期、特定部门、特定行业由于政策原因产生的债权债务关系采取的一种特殊处置手段，不应简单视为普通的债权债务关系而由人民法院适用民事诉讼程序来解决，而是应该按照国家政策规定的解决途径来处理。因此，仲宫等十二家供销社的上述政策性挂账债权应当按照国家相关政策规定，向政府有关部门申请处理解决，本案纠纷不属于人民法院受理民事案件的范围，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，一审法院裁定：驳回济南市历城区仲宫供销合作社、济南市历城区西营供销合作社、济南市历城区港沟供销合作社、济南市历城区孙村供销合作社、济南市历城区彩石供销合作社、济南市历城区董家供销合作社、济南市历城区大桥供销合作社、济南市历城区遥墙供销合作社、济南市历城区唐王供销合作社、济南市历城区郭店供销合作社、济南市历城区华山供销合作社、济南市历城区柳埠供销合作社的起诉。农行历城支行、农行济南分行共同上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。事实和理由：（一）仲宫等十二家供销社提交的证据不能证实涉案贷款为财务挂账。历城财企字[2004]7号文、济财商[2004]11号文并未按国家规定将财务挂账分解落实到具体企业和基层供销社，不符合国家关于核复财务挂账的相关规定，不能证实山东省已将济南市的财务挂账数据向国务院供销合作社财务挂账清理核查小组上报。且已经超过在2004年4月20日之前上报国务院供销合作社财务挂账清理核查小组的期限。（二）《关于供销合作社财务挂账科目结转的通知》（农银鲁营办发[2003]268号文）能够证实涉案贷款并未被认定为财务挂账。该文载明经济南市供销合作社财务挂账清理核查小组审核，并报市财政批准，确认供销社累计财务挂账3811万元，并不包括仲宫等十二家供销社。（三）仲宫等十二家供销社的诉讼请求内容与财务挂账的处理问题系两个完全不同的法律关系，一审以财务挂账的处理不属于法院受理民事案件范围为由，裁定驳回起诉不能成立。（四）涉案债权是否为财务挂账，并不影响《委托资产批量转让合同》的效力。现行法律、政策对财务挂账债权的转让并无禁止性规定。因此，即使涉案债权为政策性财务挂账，也不影响《委托资产批量转让合同》的效力。（五）一审法院将本案案由列为合同纠纷错误。本案系确认合同无效纠纷，属第四级案由有规定的情形，并且立案时也确定为确认合同无效纠纷，一审法院更改为二级案由合同纠纷错误。综上，涉案贷款不是政策性财务挂账，应当依法驳回仲宫等十二家供销社的诉讼请求，一审法院认定涉案贷款为财务挂账并据此裁定驳回起诉错误。仲宫等十二家供销社辩称：（一）农行历城支行、农行济南分行的上诉主张与理由均不成立。1．仲宫等十二家供销社在一审中提交的证据材料能够证明农行历城支行将财务挂账已分解落实到户，得到包括六部门的核准确认。2．历城区供销合作社系统的财务挂账，自1999年起到2004年依据政府相关文件进行了自上而下核复、自下而上报告，在济财商[2003]1号《关于核复供销合作社财务挂账及财务处理问题的通知》所附的2002年12月31日《济南市供销合作社系统财务挂账核复表》中，国家核复历城区供销社系统财务挂账金额为4122.8万元。财建[2004]3号文要求分三期即中央政策性、地方政策性与经营性财务挂账分别在2004年4月份、6月份与8月份上报，而济财商[2004]7号文要求所有财务挂账在2004年5月20日之前将三种性质的财务挂账一次性分解落实上报，且明确规定本次落实分解不再重新清理核查。再者，2004年6月11日济财商[2004]11号《关于上报供销合作社财务挂账分解落实情况的报告》与2004年5月25日历城财企字[2004]7号《关于历城区供销合作社分解落实财务挂账的报告》，没有规定因为逾期而丧失权利。3．农行历城支行混淆了概念。首先，供销社财务挂账分解落实后占用农行贷款得到了农行历城支行的盖章确认，供销社无需再证实。其次，历城区供销社的财务挂账，占用多家银行贷款，其中涉案15笔债权都核复为财务挂账，在《财务挂账分解落实结果分户表》中均对应占用农行资金。4．财建[2002]255号文明确规定财务挂账占用的银行贷款实行专户管理，但不调整债权和债务关系。5．关于农行农银鲁营办发[2003]268号文，系农行系统内部单方制作，不能客观反映济南市供销社系统的财务挂账情况，且其内容与之后的历城财企字[2004]7号《关于历城区供销合作社分解落实财务挂账的报告》确认的分解落实财务挂账结果相悖。（二）农行济南分行与威海顺迪公司及案外人恶意串通，以威海顺迪公司作通道低价转让本案所涉债权，债权受让人先后对仲宫等十二家供销社提起诉讼，并保全了部分国有资产，造成了国有资产的流失。综上，请求驳回农行历城支行、农行济南分行的上诉。二审法院经审查认为，本案所涉贷款属于政策性挂账债权。本案根据仲宫等十二家供销社提交的历城财企字[2004]7号文、济财商[2004]11号文、历城区财政局出具的供销社财务挂账档案等证据，能够相互印证证实本案所涉贷款属于政策性挂账债权，且已分解落实到户。对于农行历城支行、农行济南分行提交的农银鲁营办发[2003]268号《关于供销合作社财务挂账科目结转的通知》，该通知系农行单方制作，并且形成时间是2003年，并不能反映2004年历城区供销合作社财务挂账情况。对于本案政策性挂账债权分解落实结果的上报问题，财建[2004]3号文仅要求将分解落实结果在2004年4月20日之前上报国务院供销合作社财务挂账清理核查小组，而并非是确认审核程序，故本案政策性挂账债权的分解落实结果是否已上报国务院供销合作社财务挂账清理核查小组以及是否在规定期限内上报，均不影响本案所涉贷款属于政策性挂账债权且已分解落实的事实认定。本案所涉贷款属于政策性挂账债权，仲宫等十二家供销社所提本案诉讼不属于人民法院民事案件的受理范围。如前所述，本案所涉贷款属于政策性挂账债权。而对政策性挂账债权的处理，国务院及相关部门明确规定“属于政策性亏损挂账的，由政府逐步消化处理；对财务挂账占用的银行贷款实行专户管理，但不调整债权和债务关系”，但并未规定债权被政策性挂账处理后仍可对外转让。所以，政策性亏损挂账处理是国家针对特定时期、特定部门、特定行业由于政策原因产生的债权债务关系采取的一种特殊处置手段，对被确认为政策性挂账债权之后的处理包括对外转让问题均不同于普通的债权债务关系，均应按照国家政策规定由政府相关部门处理解决。一审法院认为本案不属于人民法院民事案件的受理范围，并据此裁定驳回被上诉人的起诉，并无不当。另外，仲宫等十二家供销社起诉要求确认农行济南分行、威海顺迪公司、山东产权交易中心签订的《委托资产批量转让合同》无效，农行济南分行赔偿损失，根据《最高人民法院关于印发修改后的的通知》的相关规定，本案案由应确定为确认合同无效纠纷。一审法院将本案案由确定为合同纠纷，虽不够准确，但并未影响本案事实的认定和裁判结果。遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院再审认为，人民法院受理案件应以民事诉讼法关于案件起诉条件的规定为判断标准。首先，本案仲宫等十二家供销社以农行济南分行、威海顺迪公司与山东产权交易中心三方签订的《委托资产批量转让合同》中包含仲宫等十二家供销社的债权系政策性财务挂账，作为普通债权非法转让，导致其被追索，受到重大损失为由，提起本案确认合同无效诉讼。为此提交了有关国家计委等七部门《关于清理核查供销合作社财务挂账的意见》、山东省、济南市关于核复供销社财务挂账及其财务处理问题的通知及其附件供销社合作社系统财务挂账核复表、供销社合作社系统财务挂账分解落实统计表、关于历城区供销社分解落实财务挂账的报告及附件等证据材料，有明确的被告和具体的诉讼请求及事实、理由，属于人民法院民事案件的受案范围，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件。至于其所主张挂账债权是否属于政策性财务挂账，转让合同效力如何认定，属于实体审理确认的范畴。其次，国务院和相关部门关于供销合作社财务挂账处理的有关规定，是国家针对特定时期、特定部门、特定行业由于政策原因产生的债权债务关系采取的一种特殊处置手段，由中央、地方政府给与一定时期的停息、财政补贴等政策优惠，但“不调整债权和债务关系”。仲宫等十二家供销社以案涉不良债权转让行为损害国有资产等为由，提出不良债权转让合同无效诉讼，人民法院应予受理。综上，原审以仲宫等十二家供销社的起诉不属于人民法院受理民事案件的范围为由裁定驳回起诉，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条规定，裁定如下：一、撤销山东省高级人民法院(2019)鲁民终437号民事裁定及山东省济南市中级人民法院(2018)鲁01民初719号民事裁定。二、指令山东省济南市中级人民法院对本案进行审理。审判长  杨国香审判员  刘京川审判员  宁 晟二〇二一年六月十八日书记员  赵 敏