湖南省张家界市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）湘08民终397号上诉人（原审原告）：张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办，住所地湖南省张家界市永定区西溪坪街道办事处。负责人：李克兴。委托诉讼代理人：曹勇，张家界市永定区中新法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：高远新，张家界市永定区中新法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：周红旗，女，1958年9月6日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区西溪坪办事处西溪坪居委会。委托诉讼代理人：王光华，湖南古庸律师事务所律师。上诉人张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办(以下简称永定企业办)因与被上诉人周红旗确认合同无效纠纷一案，不服湖南省张家界市永定区人民法院（2021）湘0802民初686号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月3日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷、询问双方当事人，认为本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条的规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。永定企业办上诉请求：1.撤销原判，依法改判；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：1.原判决认定事实错误。涉案8间门面至今未取得《建设规划许可证》、《房屋质量验收合格证》、《不动产权证》、《消防验收许可证》等合法行政许可，不具备城镇房屋出租的法定条件，而原审认为租赁合同中20年租期内有效，属认定事实错误；案涉房屋作为国有资产未经审批，擅自出租，损害了国家利益，扰乱了市场秩序，违反了国家宏观政策等，原判决作出错误认定导致国有资产继续流失。2.原判决适用法律错误。《最高人民法院》第二条明文规定了出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规划建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。至今没有任何单位批准建设，永定区国有资产监督管理局将涉案门面认定为国有资产，并没有认定为合法建筑，故原判决书第6页中凭空认定涉案门面为合法建筑，没有事实和法律依据。3.原判决程序严重违法。原判决机械审查诉讼请求，明显不当，原判决书第6页认定合同20年租期内有效，超出部分无效，最后又驳回上诉人全部诉请请求，显然与《九民纪要》中第36条的规定相违背，机械适用“不告不理”原则，浪费司法资源。询问时，上诉人永定企业办补充上诉理由：案涉8间门面系国有资产，出租时没有经过相关部门审批，违反了国有资产管理的相关规定，属无效合同。周红旗辩称，1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，应予维持；2.案涉房屋修建于80年代，当时《中华人民共和国城乡规划法》并未实施，无法取得建设工程规划许可证，当时修建的房屋也不需要取得建房许可证、验收证等相关证件，国家后来也没有强制要求补办登记；3.案涉8间房屋的出租是经过集体研究决定的，认定合同无效只能依据法律、行政法规的效力性强制性规定来判定，国有资产在出租或转让前是要依据相关规定进行报批，但相关规定显然是管理性规定；4.一审程序并无违法，上诉人在一审主张的是整个《出租门面房屋合同书》无效，而不是超过20年部分无效，一审判决驳回其全部诉讼请求是正确的。永定企业办向一审法院起诉请求：1.请求人民法院判令确认永定企业办与周红旗于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》无效；2.诉讼费由周红旗承担。一审法院认定事实：2009年1月22日，永定企业办（出租方、甲方）与周红旗（租用方、乙方）签订了一份《出租门面房屋合同书》，合同约定：1.租赁期限50年，即2009年1月1日至2058年12月31日止；2.租用范围：西溪坪街道临街门面房屋8间，以屈先锋西侧墙往西顺延；3.租金50年共计28万元，在签订合同时一次性交清，还约定乙方在租用期内可以改造、改建，其手续和费用由乙方自理，甲方有协助义务；乙方在租用期内有权将门面房屋对外出租转让；合同还约定了其他事项。合同签订后，永定企业办将8间门面交付给周红旗管理使用，周红旗按合同约定向永定企业办支付租金28万元。另查明：1.2020年1月25日，张家界市永定区国有资产监督管理局出具证明，证明案涉8间门面系永定企业办于80年代修建，属于国有资产。案涉8间门面修建时，西溪坪属于乡镇，1985年5月24日，国务院批准撤销大庸县，设立大庸市（县级），在原大庸县的行政区域为大庸市的行政区域，1988年，国务院批准将大庸市升为地级市，设立永定区、武陵源区，将原属常德市的慈利县和湘西土家族苗族自治州的桑植县划归大庸市。2.2009年，永定企业办工作人员有宋迪棉、屈楚华、李克新、崔英为。企业办性质，属自收自支，独立核算国家事业单位。永定企业办曾在1989年、1994年、1997年、2003年成立永定区西溪坪如意印刷厂、湖南张家界彭家巷经济开发区、张家界市庄家峪花炮厂、永定区西溪坪日杂商场等企业。3.2015年4月，永定企业办的人员、资产等全部纳入西溪坪街道办事处统一管理。4.2020年10月21日，张家界市永定区西溪坪街道办事处曾以原告的名义就涉案门面向一审法院起诉，一审法院作出判决确认双方签订的租赁合同无效，周红旗不服，上诉于湖南省张家界市中级人民法院，2021年2月26日，张家界市永定区西溪坪街道办事处申请撤回起诉，湖南省张家界市中级人民法院作出（2021）湘08民终93号民事裁定书，裁定如下：一、撤销一审法院作出的（2020）湘民初2503号民事判决；二、准许张家界市永定区西溪坪街道办事处撤回起诉。一审法院认为，双方争议的焦点是关于永定企业办与周红旗于2009年1月1日签订的《出租门面房屋合同书》是否有效的问题。永定企业办认为无效，其理由是合同书涉及的8间门面没有取得建设规划许可证和违反《国有资产管理暂行办法》的相关规定。周红旗认为租赁期限在二十年内的有效，超过部分无效。其理由是该合同书并不违反法律规定，也与最高法院的司法解释不矛盾。关于案涉8间门面没有取得建设规划许可证的问题。案涉门面系八十年代修建的，属于国有资产。《中华人民共和国城乡规划法》是由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》予以废止。在《中华人民共和国城乡规划法》实施以前，是适用《中华人民共和国城市规划法》，而《中华人民共和国城市规划法》并没有将乡镇建设纳入其中，也就是说当时并不可能取得规划许可证。根据《中华人民共和国立法法》（2015年3月15日修改）第九十三条（2000年7月1日施行的为第八十四条）“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”之规定，《中华人民共和国城乡规划法》无特别规定，不具有溯及力，不适用于施行之前的涉案门面的建设行为，也无相关法律、行政法规强制规定之前所建建筑物必须补办建设规划许可证。关于是否存在违反《国有资产管理暂行办法》而使合同无效的问题。首先，根据财政部在2006年5月30日颁布，于2006年7月1日实施的《事业单位国有资产管理暂行办法》第五十六条“实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。2008年11月20日实施的《湖南省行政事业单位国有资产管理实施暂行办法》第六十七条第三款规定，实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。永定企业办是属自收自支，独立核算国家事业单位。不适用《国有资产管理暂行办法》的规定，应适用由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。其次，《国有资产管理暂行办法》是由财政部制定的部门规章，要求审批的规定，是管理性规定，并不是效力性规定，不能导致合同的无效。故并没有违反《国有资产管理暂行办法》而导致无效的问题。关于对最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款“乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理”及第二条“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”的规定内涵来看，凡是经主管部门认定的合法建筑而签订的房屋租赁合同是有效的，案涉门面的建造时间为八十年代，不适用《中华人民共和国城市规划法》，而应以是否经主管部门批准建设来确定是否是合法建筑，案涉门面现经永定区国有资产监督管理局认定为国有资产，且并没有任何有权机构认定案涉门面为违法建筑，故认定案涉门面是合法建筑。根据《合同法》第二百一十四条及《民法典》第七百零五条规定，租赁合同租赁期限不得超过二十年，超过部分无效，也就是说双方于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》的有效时期为2009年1月1日起至2029年12月31日止，超过部分无效。故永定企业办、周红旗双方于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》，系双方真实意思的表示，除了租赁期限超过二十年的部分无效外，其他部分均为有效。而永定企业办主张是整个《出租门面房屋合同书》的无效，故其主张不成立，应予以驳回其诉讼请求。综上所述，依照《中华人民共和国民法典》第一百零五十六条、第七百零五条、《中华人民共和国民事诉讼》第六十四条之规定，作出如下判决：驳回原告张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办的诉讼请求。案件受理费100元，适用简易程序减半收取50元，由原告张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办负担。二审中，双方当事人均未向法庭提交新证据。经审查，原判决对证据的分析及案件事实的认定清楚正确，二审予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，永定企业办与周红旗于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》是否有效及一审判决驳回永定企业办全部诉讼请求是否恰当是本案争议的焦点。《最高人民法院》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”，第一条第二款规定：“乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。”根据查明的事实，案涉8间门面修建时，西溪坪属于乡镇，《中华人民共和国城乡规划法》是由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，自2008年1月1日起施行，在此之前，乡镇建设并未被纳入其中，即案涉8间门面修建当时不可能取得建设工程规划许可证。《中华人民共和国立法法》（2015年3月15日修改）第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《中华人民共和国城乡规划法》无相关特别规定，不具有溯及力，不适用于施行之前的涉案门面的建设行为，也无相关法律、行政法规强制规定之前所建建筑物必须补办建设规划许可证。同理，案涉8间门面修建时，并无相关规定要求取得《房屋质量验收合格证》、《不动产权证》、《消防验收许可证》等证照，至今也无相关强制性规定要求案涉8间门面需补办相关证照，故本案不能以案涉8间门面未取得《建设规划许可证》、《房屋质量验收合格证》、《不动产权证》、《消防验收许可证》为由，认定永定企业办与周红旗于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》无效。案涉门面的修建单位系永定企业办，永定企业办系独立核算的国家事业单位，受乡级行政机关永定区西溪坪街道办事处管理，案涉门面建成至今已有几十年时间，期间，无任何有权机关认定其为违法建筑，且一直为永定企业办出租并获取收益，在无相反证据下，一审法院认定案涉8间门面为合法建筑并无不当。关于案涉出租合同是否存在未依照相关法律法规履行审批程序而导致无效问题，本院认为，相关法律法规对相关单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当履行相关审批程序的规定，是管理性规定，不是效力性规定，不能导致合同无效，且周红旗与永定企业办签订《出租门面房屋合同书》时，无义务对永定企业办是否履行内部审批手续进行审查，永定企业办与周红旗签订《出租门面房屋合同书》并收取全额租金后，又以自己未履行相关审批手续、未办理建设规划许可证等为由主张合同无效，明显违反了诚实信用原则，本院不予支持。另，《中华人民共和国民法典》第七百零五条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”永定企业办与周红旗于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》系双方真实意思表示，在二十年租赁期限内合法有效，超过二十年部分无效，即案涉合同有效期为2009年1月1日起至2028年12月31日止，2029年1月1日起至2058年12月31日止部分无效,一审认定有效期为2009年1月1日起至2029年12月31日止错误，本院予以纠正。永定企业办虽在一审起诉时主张整个《出租门面房屋合同书》无效，但部分无效亦包含在整体无效范围内，判决合同部分无效未超出永定企业办的诉讼请求，原判决驳回永定企业办的全部诉讼请求不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办上诉请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第三项之规定，判决如下：一、撤销湖南省张家界市永定区人民法院（2021）湘0802民初686号民事判决；二、确认上诉人张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办与被上诉人周红旗于2009年1月22日签订的《出租门面房屋合同书》自2029年1月1日起至2058年12月31日止部分无效；三、驳回上诉人张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办其他上诉请求。一审案件受理费100元，适用简易程序减半收取50元，由被上诉人周红旗负担；二审案件受理费100元，由上诉人张家界市永定区西溪坪街道办事处企业办负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 华审 判 员  刘雪飞审 判 员  徐姣艳二〇二一年六月三十日法官助理  陈飞燕书 记 员  胡 丹附相关法律条文:《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。