福建省宁德市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）闽09民终582号上诉人（原审原告）：周大成（又名叶大成），男，1953年8月5日出生，汉族，现住浙江省泰顺县。上诉人（原审原告）：金宜旺，男，1949年3月3日出生，汉族，现住浙江省泰顺县。委托诉讼代理人：肖霞，福建怀行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：寿宁县交通运输局，住所地:福建省寿宁县鳌阳镇胜利街128号，统一社会信用代码:113522290040604069。负责人：吴勇，职务:局长。委托诉讼代理人：范志武，男，1966年1月11日出生，汉族，干部，现住。委托诉讼代理人：刘建平，福建梦龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：寿宁县犀溪镇人民政府，住所地:寿宁县犀溪镇犀溪村北浦中路30号，统一社会信用代码:113522290040608288。负责人：林峰，职务:镇长。委托诉讼代理人：刘育生，寿宁县中诚法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：寿宁县犀溪镇大王前村民委员会，住所地:寿宁县犀溪镇大王前村，统一社会信用代码:54350924ME1049448K。法定代表人：刘乃龙，职务:村民委员会主任。委托诉讼代理人：缪德增，寿宁县中诚法律服务所法律工作者。上诉人周大成、金宜旺与被上诉人寿宁县交通运输局（以下简称）、寿宁县犀溪镇人民政府（以下简称犀溪镇政府）、寿宁县犀溪镇大王前村民委员会（以下简称大王前村委）建设工程施工合同纠纷一案，不服福建省寿宁县人民法院（2020）闽0924民初365号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月17日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。周大成、金宜旺上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。事实和理由：一、关于三被上诉人是否属于适格主体、是否应承担工程款支付义务的问题。农村公路施工不同于一般的建设工程施工，其工程发包方具有特定性，根据《福建省农村公路管理办法》第五条规定，被上诉人寿宁县交通局和犀溪镇政府，是负责公路的建设工作，被上诉人大王前村委会与上诉人签订有施工合同，是实际业主单位，三被上诉人应共同向上诉人支付工程款。二、涉案公路已经立项，施工中实际由被上诉人寿宁县交通局监理，并已完工。1、关于涉案公路是否立项的问题。上诉人在原审中提供的证据2到证据13，可以证实涉案公路已经由犀溪镇政府向相关部门申请立项，相关部门也已经进行立项。上诉人提供的证据中已经载明涉案公路编号为Ｃ083350924，上诉人在原审中提交的证据15现场照片，也可以证实涉案公路已经进行编号。因此，可以认定涉案公路已经纳入《福建省建制村以上农村公路省级管理数据库》，涉案公路已经立项，并已经施工完毕。2、关于涉案公路在施工过程中被上诉人是否进行监理的问题。《福建省农村公路管理办法》第十六条规定，案涉公路不是二级以上农村公路，可以由寿宁县交通局监理，事实上，施工过程中，也是由寿宁县交通局工程管理站站长金平代表寿宁县交通局在现场监工。3、关于涉案公路是否得到相关部门审批并拨付资金的问题。上诉人在原审中提供的多份文件中涉及的项目名称虽然是西浦至洲岭、甲厝至洲岭，但实际上不管是西浦至洲岭还是甲厝至洲岭，亦或是大王前至洲岭，到浙江公里，都是重合的。西浦至洲岭、甲厝至洲岭、大王前至洲岭均在一个交叉点汇集，然后都经过上诉人施工的2.157公里的公路到洲岭。而上诉人施工的另外400米公路，是单独的大王前到交叉点的路段。因此，虽然文件上所表述的项目名称不同，但实际上最后一段的2.157公里，都是上诉人所施工的项目，上级部门已经多次拨付涉案公路的项目资金。三、涉案公路已经合格，即便不合格，被上诉人也实际使用了该条公路，按照相关法律规定，也视为验收合格。首先，《福建省农村公路管理办法》第二十条规定，未经竣工验收或者竣工验收不合格的农村公路不得交付使用。本案公路已经交付使用，被上诉人犀溪镇政府和也作为该公路的管理和养护单位对公路进行管理养护。可见，涉案公路已经验收合格。其次，《福建省农村公路建设管理实施细则》第五章省补资金核销第三十四条规定，项目完工并按规定组织验收后，由设区市（区）开展核销抽检，并按县（市、区）抽查达标率提出该县（市、区）拟核销项目的省补资金建议，由省公路局报厅核销年度切块省补资金。而上诉人提供的证据10《宁德市交通运输局关于下达农村公路建设存量项目省补核销资金的通知》，正是该条规定所指的省补资金核销，其所附的《农村公路建设存量项目省补核销明细表》中，序号第12的“项目名称”为“大王前-浙江界”，即涉案公路，路线编码，“市级核定建设规模（公里）”为“2.557”，“市级核定达标规模（公里）”也是“2.557”，据此，可以证实宁德市交通局已经认定公路工程完工并按规定组织验收合格。退一万步说，即便公路不合格，从上诉人提供的现场照片也可以证实被上诉人也实际使用了该条公路，按照最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第13条的规定，也应视为工程合格。四、涉案公路的工程总价已经明确，为7338623元。上诉人在原审中提供的证据14、工程量清单结算汇总表，是被上诉人寿宁县交通局自己测算的工程总造价，确定工程量为7338623元。被上诉人犀溪镇政府和大王前村委会的相关报告中也多次予以确认，该工程量清单结算是上诉人委托还是被上诉人大王前村委会委托，并不影响该清单的效力。因此，涉案工程总价，三被上诉人都已经予以确认，可以认定为是7338623元。辩称，不是本案适格的诉讼主体：的性质是县政府的工作部门，行使的是行政管理职能。建设工程施工合同纠纷是债权纠纷。而债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人间产生的特定的权利义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。债权是一种典型的相对权，只在债权人和债务人之间发生效力。涉案公路上诉人只是一厢情愿的根据老人遗愿和2007年寿宁县人民政府的给予公路补助的请示。在项目没有完成审批、施工设计、质量安全监督申请等基本程序就进行涉案公路的建设施工。以致施工完成后因工程建设项目达不到规范要求，无法通过验收。上诉人自身有着严重的过错，导致工程款得不到政府补助的后果必须由自己承担。犀溪镇政府辩称，一、犀溪镇政府非本案适格主体。建设工程合同纠纷中的主体为承建方和发包方，犀溪镇政府既非涉案大王前至洲岭公路工程的业主，也非工程的发包方。上诉人一审以犀溪镇政府系涉案公路的养护单位和管理单位为由，将犀溪镇政府列为被告显然错误。二、1、上诉人自始至终没有证据可以证明涉案公路已立项。首先未经寿宁县发改委立项备案审批，其次，无工程设计、预算、无施工合同，再次，工程未经法定的招投标程序，也未验收、作出工程量结算无法证实涉案公路经过立项、招投标等必经程序。2、上诉人无证据证明金平是否接受寿宁县交通局的委托进行现场监理，也无现场监理记录可以证明，属于举证不能，而且法律法规明确规定经立项、招投标成立的工程施工监理必须是依法成立的第三方公司，交通局属下的工程管理站这样的行政机构是不能成为监理单位的。3、涉案公路因未经政府立项，是民间自发的行为，资金概由民间筹集，上诉方至今无法证明其垫资情形。三、涉案公路质量存在重大安全隐患，至今未整改到位，寿宁县交通局即使想帮助验收也是毫无办法。四、上诉方提交的工程清单没有证明效力。寿宁县交通局工程管理站作出的工程量清单形式要件不符合工程结算清单的要式规范，不仅无业主单位盖章，也无承建单位盖章，且该清单系受谁委托制作的无从得知。大王前村委辩称，一、大王前村委不是合同当事人。《新建大王前至浙江省泰顺县的断头公路的协议（合同）》系2015年11月20日签订的，距离涉案公路完工（2011年7月1日）已近四年，非工程施工前（2008年）订立的。上诉方直至2011年11月为了向上级要钱的目的与大王前村委补签《合同》，不论在工程结束后补订的合同是否对已经完成的工程有无溯及力，就上诉方在合同中“不足资金对村委无债务关系”的自认条款，涉案公路资金概与大王前村委无关。二、一审认定事实清楚。1、上诉方出于个人目的（公路建成后从事客运班车营运），在上级政府对大王前至州岭公路未审批立项、公路主管部门未进行规划设计、工程开工未经招投标程序的前提下，在未与大王前村委或其他建设单位签订建设工程施工合同的前提下，自主开工建设涉案公路，却又因建成的公路不符合规范要求、留下重大安全隐患造成完工至今，公路主管部门至今无法对其组织验收。2、大王前村委已尽到帮助责任，在不是合同当事人的前提下，尽力帮助向上级争取资金，并将争取到的310000元资金如数交付，在上级没有新的支持资金到位的情况下，答辩人没有付款义务。周大成、金宜旺向一审法院提出起诉请求：请求判令1.、犀溪镇政府、大王前村委立即向周大成、金宜旺支付工程款7338623元及相应利息（按中国人民银行同期同类贷款利率0.49%，自2011年7月1日起计算至实际还款之日止，截至2020年5月26日结欠利息3202366元）；2.诉讼费由、犀溪镇政府、大王前村委承担。一审法院认定事实如下：2007年6月11日，寿宁县人民政府出具寿政综［2007］62号《寿宁县人民政府关于要求给予犀溪乡大王前至浙江泰顺洲岭乡断头公路补助的请示》给福建省交通厅，文中载明：“……犀溪乡大王前村至泰顺洲岭乡的断头公路至今还没有开通，……福建方尚差5公里急需修通。……预计总投资500万元，现已自筹资金100万元，缺口资金400万元，因我县财力极为有限，恳请省交通厅给予拨款支持。”2008年10月9日，大王前村委出具《要求上级政府政策扶技的报告》给，载明：“现我村由金宜旺垫资200万资金，新建大王前至浙江省泰顺县的断头公路。现备待开工，要求上级政府对于公路设计、土地、林业、资金等有关审批手续大力支持与帮助……”。2008年11月7日，犀溪镇政府出具寿犀政［2008］112号《关于要求给予西洲省际公路立项的申请报告》给寿宁县计划发展局，载明：“西洲公路由犀溪乡西浦村到浙江省泰顺县上庄村，全长9.94公里（其中含一座大桥）。……按四级路标准完成了4.25公里路面工程建设，……还剩5.69公里尚未开通，总造价需296万元，恳请县计划局给予立项为盼！”同年11月8日，寿宁县发展和改革局出具寿计计［2008］47号《关于同意犀溪乡西浦村到泰顺县公路的建设列入以工代赈项目的批复》，同意将犀溪乡西浦村到泰顺县公路建设项目列入2009年以工代赈国债项目计划，公路按山岭重丘区四级公路标准设计建设，公路全长9.94公里，总投资296万元，地方配套196万元，要求上级补助100万元。2008年12月8日，金宜旺给百通公司测量费10000元，同月金宜旺、周大成垫资自行雇用工人兴建大王前村至泰顺县公路，全长2.557公里，2011年7月路基开通，公路桥梁、边坡、挡墙、水泥路硬化等由泰顺县政府与周边乡贤捐款共建。2015年9月29日，宁德市交通运输局出具宁交计［2015］210号《宁德市交通运输局关于下达农村公路建设存量项目省补核销资金的通知》，对案涉大王前-浙江界公路给予省补资金256000元。同年11月20日，为了向上级政府申请拨款，大王前村委与金宜旺签订《新建大王前至浙江省泰顺县的断头公路的协议（合同）》，协议约定：“一、甲方（大王前村委）：1、提供2007年6月11日寿政综【2007】62号《寿宁县人民政府关于要求给予犀溪乡大王前至浙江省泰顺县断头公路补助的请示》报告为依据。……6、偿还方法：①政府拨款；②集体筹资；③企业捐资；④其他单位和个人捐资。二、乙方（金宜旺、周大成）……4、不足资金对村委无债务关系。”大王前村委在合同“甲方（盖章）：大王前村民委员会”处盖公章，金宜旺在“乙方（签字）”处签名捺手印，并在大王前村委公章处私自书写“增补08年公路工程协议”。同月23日，金宜旺、周大成致信宁德市信访局，要求按三级公路标准对其垫资修建的案涉公路予以验收并支付有关款项等。同年12月14日，犀溪镇政府出具寿犀信复［2015］11号《关于金宜旺、周大成信访件的答复意见书》，载明：“二、调查情况犀溪镇政府收到信访件后，高度重视。组织相关人员，对该路进行了了解，犀洲公路部分路段（大王前村至），全长2.6公里（含一座大桥45米），路基8米，路面硬化6.5米，属金宜旺、周大成两人垫资修建。公路修通后，因该路坡陡、弯急，发生过几起交通事故，存在安全隐患，达不到验收标准，故上级交通部门不对该路面进行验收”。2016年1月5日，大王前村委从犀溪镇政府收到洲岭公路建设款310000元，同月22日金宜旺向大王前村委出具《领款凭证》，申领“大王前至洲岺公路补助款”310000元，26日大王前村委先后开出04588852、04588853两张转帐支票，分别转260000元、50000元给金宜旺。金宜旺当庭确认收到260000元。50000元作为大王前村部分房屋拆迁赔偿款，由金模燕作为村民代表暂为保管。2016年12月6日，犀溪镇政府出具寿犀信复［2016］24号《关于周大成信访事项的答复意见书》，载明：“二、调查核实情况……经与大王前村委及相关村民调查了解，寿宁县犀溪镇大王前村至浙江省泰顺县界公路全长2.6公里，你与金宜旺二人为争取洲岭乡至泰顺县线路班车道行线路权，金宜旺为完成父亲临终遗愿,在未经过交通部门测量设计的情况下,于2008年12月开工建设，施工期间线路所经林地的林木,未经过林业等相关部门的审批,私自砍伐林木，被寿宁县林业部门处以罚款8万元。考虑到你二人建设该公路也是村里的一项公益事业,镇政府与村委积极向上级部门反映,请求免于你二人处罚，后由大王前村委支付该处罚款。2011年7月,公路路基开通后,2.6公里的水泥路硬化与桥梁一座是由浙江省泰顺县政府出资与周边乡贤乐捐共建的。……县财政以补助的形式给予30万元,该笔补助款已拨付至大王前村委,其中25万元已拨给金宜旺。因该路段施工过程中,大王前村金模燕等群众民房被拆除,没有得到赔偿，在征得金宜旺本人同意的情况下，剩余5万元作为大王前村部分房屋拆迁赔偿款，由金模燕作为村民代表暂为保管。”2020年4月1日，周大成、金宜旺要求、犀溪镇政府、大王前村委支付公路建设工程款未果，诉至法院，请求判令：1.、犀溪镇政府、大王前村委立即向周大成、金宜旺支付工程款7338623元；2.诉讼费由、犀溪镇政府、大王前村委承担。同年5月26日申请增加诉讼请求：依法判令、犀溪镇政府、大王前村委立即向周大成、金宜旺支付工程款利息（按本金7338623元计算，自2011年7月1日起至实际还款之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率0.49%计算，截止至2020年5月26日结欠利息3202366元）。同时查明，百通公司因决议解散，于2020年2月24日成立清算组，同年4月21日注销。一审法院认为，出资修路是一项利民的公益事业，值得提倡，但做公益也得依法依规。周大成、金宜旺在未得到有关部门审批，未经有资质部门测量、设计，没有建设资质的情况下，擅自破坏林木，自行雇用工人修建等级公路，是不对的。案涉公路路基修通后，因坡陡、弯急，存在安全隐患，达不到验收标准，无法验收，发生了几起交通事故，造成群众的人身和财产损失。周大成、金宜旺以《农村公路建设管理办法》第四条、第五条规定为由，要求、犀溪镇政府、大王前村委支付其公路建设工程款；首先，《农村公路建设管理办法》第四条、第五条只是对农村公路的建设管理工作进行职责划分，并未规定要对管辖范围内的任何人自行建设的公路承担支付工程款义务；其次，为向上级申请公路补助，大王前村委与金宜旺于2015年11月20日签署的《新建大王前至浙江省泰顺县的断头公路的协议（合同）》明确载明：“一、甲方（大王前村委）：……6、偿还方法：①政府拨款；②集体筹款；③企业捐资；④其他单位和个人捐资。二、乙方（金宜旺、周大成）：……4、不足资金对村委无债务关系。”确认了案涉公路建设资金来源，、犀溪镇政府、大王前村委均无支付义务；第三，案涉公路桥梁、边坡、挡墙、水泥路硬化等，泰顺县政府与周边乡贤也共同捐资建设，周大成、金宜旺并未垫付全部建设资金，也未提供证据证明其实际垫付的建设资金情况；第四，案涉公路达不到国家相应公路标准，存在安全隐患，无法验收；、犀溪镇政府、大王前村委既无法律规定，也无合同约定要支付案涉公路工程款，该诉讼请求于法无据，应不予支持。周大成、金宜旺提交百通公司测量费发票，只能证明曾给百通公司缴过测量费，但无法证明百通公司对案涉公路作过测量、设计，也无法证明周大成、金宜旺严格按设计施工。周大成、金宜旺陈述西洲公路建设资金与案涉公路有关，相关文件明确西洲公路是犀溪镇西浦村至泰顺县洲岭界公路，与案涉大王前村至泰顺县公路无关，是不同项目，西洲公路相关建设资金为有关部门依法发放，与、犀溪镇政府、大王前村委是否要支付周大成、金宜旺案涉公路工程款无关，该陈述可不予采纳。据此，一审法院依据《中华人民共和国民法总则》第一百七十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：驳回周大成、金宜旺的全部诉讼请求。案件受理费85045.93元，减半收取42522.97元，由周大成、金宜旺负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。除上诉人主张2008年12月系和大王前村委达成口头协议后雇佣工人兴建公路以及公路桥梁、边坡、挡墙、水泥路硬化等均由上诉人建设，并对[2015]11号《关于金宜旺、周大成信访件的答复意见书》和犀溪镇政府寿犀信复[2016]24号《关于周大成信访事项的答复意见书》的信访回复内容不认可外，各方当事人对一审法院认定的其他事实没有异议，本院予以确认。本院认为，本案系建设工程合同纠纷，和犀溪镇政府并非建设合同的当事人，周大成、金宜旺以和犀溪镇政府系负责公路建设管理工作的行政单位为由要求和犀溪镇政府支付工程款，没有法律和合同依据，不予支持。而《新建大王前至浙江省泰顺县的断头公路的协议（合同）》中明确约定案涉工程款的偿还方法为政府拨款、集体筹资、企业捐资、其他单位和个人捐资，大王前村委对不足资金无债务关系，故大王前村委对本案工程款也不负有支付义务。综上所述，周大成、金宜旺的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，可予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费85045.93元，由上诉人周大成、金宜旺共同负担。本判决为终审判决。审判长  余梓安审判员  陈光华审判员  韦晓菁二〇二一年六月十七日书记员  王丽娟附主要法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。