福建省安溪县人民法院民 事 判 决 书（2021）闽0524民初2426号原告:泉州市公路事业发展中心安溪分中心，住所：安溪县凤城镇大同路889。统一社会信用代码：12350500489424721L。法定代表人：吴志火，该分中心负责人。委托诉讼代理人：付蓉蓉，北京盈科（泉州）律师事务所律师。被告：王清勇，男，1964年10月2日出生，汉族，住福建省安溪县。委托诉讼代理人：谢永美，福建顺济（厦门）律师事务所律师。原告泉州市公路事业发展中心安溪分中心（以下简称安溪公路分中心）与被告王清勇确认合同无效纠纷一案，本院于2021年4月13日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告安溪公路分中心的特别授权委托诉讼代理人付蓉蓉、被告王清勇及其特别授权委托诉讼代理人谢永美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。安溪公路分中心向本院提出诉讼请求：1.判决确认安溪公路分中心与王清勇于2003年7月30日签订的《房屋租赁协议书》无效；2.判决王清勇立即将位于班房【国有土地使用证：安国用（2001）字第0101639号】返还给安溪公路分中心；3.本案诉讼费等费用由王清勇承担。事实与理由：安溪公路分中心（原福建省泉州市公路局安溪分局）与王清勇于2003年7月30日签订《房屋租赁协议书》，王清勇向安溪公路分中心承租土地类型为“划拨”的位于【国有土地使用证：安国用（2001）字第0101639号】，合同约定的租赁期限为“永久性”，一次性付清租金20000元。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，王清勇向安溪公路分中心承租的石盘道班房，土地使用权类型为“划拨”，划拨土地不同于出让的土地，属于禁止出租的，显然双方的租赁行为已违反该强制性禁止性规定，同时根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，租赁协议应经审批，并按照相关规定缴交土地使用权出让金，否则损害国家利益，而本案协议既未经审批，也未缴交或补缴相应的费用，不满足和符合四十五条的规定要求，已损害了国家利益，根据“地随房走，房随地走”的原则，本案应该适用该条例四十四规定，因此，根据《民法典》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”的规定，安溪公路分中心与王清勇于2003年7月30日签订的《房屋租赁协议书》应认定为无效。另，根据《民法典》第一百五十七条“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还”的规定，王清勇应立即将位于班房返还给安溪公路分中心。为维护泉州市公路事业发展中心安溪分中心的权益，特诉至贵院，请求判如所请。至于王清勇答辩要求赔偿的意见，不属于本案的审理范围，本案系确认合同无效纠纷，王清勇并未提出反诉，且王清勇实际上并没有进行翻建，也没有住在租赁的房屋之内。王清勇辩称，1.安溪公路分中心请求确认合同无效缺乏事实依据，无权要求王清勇返还案涉房屋，王清勇有权要求安溪公路分中心继续履行协议。①即使涉案房屋的土地性质为划拨，划拨土地并非不能租赁，而是需要满足一定的条件，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，本案涉案房屋是可以租赁的，只要在租赁合同签订后，安溪公路分中心按照该条例的规定向相关部门上报批准，并缴交费用即可。而案涉的租赁协议未经相关部门审批的责任在于安溪公路分中心，安溪公路分中心是完全可以继续履行自己的义务。现安溪公路分中心以自己的不作为来主张合同无效，违背了公平、诚实信用的原则，依法不应当得到支持；②根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，主管部门有权没收安溪公路分中心的非法收入并处以罚款。由此可见，该条例有关划拨土地使用权不得转让、出租、抵押的规定属于管理性强制性规定，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为为目的，但并不否认该行为在民商法上的效力，因此，安溪公路分中心以《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四的规定系禁止性规定而主张合同无效是错误的；③根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。安溪公路分中心与王清勇之间签订的《房屋租赁协议书》约定的是王清勇租用安溪公路分中心旧道班房一座，并非是土地的所有权，而是房屋租赁，房屋的租赁并没有被禁止。2.如果安溪公路分中心单方解除协议，应当承担相应的违约责任，赔偿王清勇的一切直接和间接经济损失。①王清勇作为一个普通农民，在签订土地租赁合同时，已经尽到了充分的审慎义务，支付了全部的租金，不存在任何过错，但是安溪公路分中心作为所有人，理应清楚土地的性质以及是否可以出租，如果安溪公路分中心明知不能出租，却诱哄王清勇签订合同约定租赁期为永久性并一次性收取租金的行为由已构成欺诈，属于重大过错。涉案土地出租如果需要履行报批手续，也是安溪公路分中心的义务，而非王清勇的义务。安溪公路分中心没有履行报批手续，造成的后果应该由安溪公路分中心自行承担；②王清勇目前没有其他可以居住的房屋，安溪公路分中心要求王清勇返还房屋将导致其无家可归，且案涉的房屋系王清勇多年进行修葺，翻建，投入了大量的人力和财力才得以保存下来，否则案涉的房屋早已倒塌；③根据《中华人民共和国民法典》第一百五十七条之规定，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，王清勇出于对安溪公路分中心的信任签订合同支付全部租金之后，依据合同对该道班房进行了翻修改造，投入了大量的时间和金钱，安溪公路分中心理应赔偿王清勇的损失。综上所述，安溪公路分中心引用的法律依据错误，《暂行条例》第四十四条属于管理性的强制性规定，而非禁止性规定，是关于土地使用权的规定，而非关于房屋租赁的规定，案涉协议是房屋租赁协议，而非土地使用权租赁协议，即使安溪公路分中心认为涉案协议属于四十四条的禁止行为，但该协议是符合四十五条规定，是可以租赁的，因此，安溪公路分中心认为协议无效是没有依据的，且双方签订的房屋租赁协议已经履行了近18年，是合法有效的，理应得到法律的保护。显然，安溪公路分中心的诉求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。安溪公路分中心和王清勇分别围绕诉讼请求、答辩依法提交了证据,对王清勇质证无异议的安溪公路分中心提交的王清勇户籍信息复印件、收款收据复印件，本院予以确认并在卷予以佐证。对有争议的证据，本院认定如下：1.安溪公路分中心提供房屋租赁协议书复印件一份，欲证明王清勇向安溪公路分中心承租土地类型“划拨”的位于，租赁期限为“永久性”，租金20000元为一次性付清的事实。王清勇经质证，对真实性、合法性无异议，对协议约定的租金和租赁期限无异议，但对关联性有异议，即对“划拨”证明目的有异议。由于王清勇对证据的真实性、合法性并无异议，且对协议约定的租金和租赁期限无异议，故对安溪公路分中心欲证明的内容除土地类型为“划拨”外的证明力，本院予以认定，至于涉案房屋所在的土地类型是否为“划拨”，本院待后分析认定。2.安溪公路分中心提供中华人民共和国国有地使用证复印件，欲证明王清勇向安溪公路分中心承租的土地类型为“划拨”。王清勇经质证，对证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为无法证明该土地使用证系案涉租赁房屋的使用证。安溪公路分中心补充认为，①土地使用证载明的地址与租赁合同租用的地址相一致；②土地证第三页表明为石盘道班且该图纸所述四至与本案租赁的地址一致。经审查，该国有地使用证系安溪县人民政府土地管理局颁发，且王清勇对证据的真实性、合法性无异议，故对证据的证明力，本院予以认定。王清勇的质证意见，本院不予采纳。3.安溪公路分中心提供中共泉州市委机构编制委员会办公室关于调整市交通运输局所属事业单位机构编制事项的通知【泉委编办（2020）147号】复印件，欲证明原泉州市公路局安溪分局已根据上级文件规定更名为“泉州市公路事业发展中心安溪分中心”。王清勇经质证，认为由于安溪公路分中心没有提交原件，真实性、合法性，由法院予以审查。虽安溪公路分中心庭审未能提供原件核对，但泉州市公路局安溪分局更名为“泉州市公路事业发展中心安溪分中心”的事实是客观存在的，故对证据的证明力，本院予以采信。4.王清勇提供安溪县芦田镇石盘村民委员会出具的证明一份，欲证明王清勇尚未建有自家房屋，现其家庭均居住在原石盘道班旧址的事实。安溪公路分中心经质证，认为根据相关法律规定，“证明”应有相关负责人的签名，而本份证明从形式上看，不符合该规定，且王清勇是否建有自家房屋与本案没有相关联。王清勇是否建有自家房屋虽表面上与本案不具有直接的关联性，但若涉案协议确系无效，王清勇就必须将涉案租赁房屋予以返还，可见该事实存在与否与本案是具有一定的关联性的，故对其证明力，本院依法予以相应确认。安溪公路分中心的质证意见，本院也予以相应采纳。综上证据分析认定，结合庭审笔录及双方各自的陈述、辩解，本院认定本案事实如下：原福建省泉州市公路局安溪分局（以下简称安溪公路分局）根据上级文件规定，于2020年12月份更名为安溪公路分中心。2003年7月30日，安溪公路分局（甲方）与王清勇（乙方）就址在安溪县班签订《房屋租赁协议书》。协议书约定：王清勇因住房困难，向甲方永久性租用位于，经双方充分协商，达成如下协议“租用范围为址在班；在租用期间发生的与该出租旧道班房有关的一切费用，均由乙方负责；在租用期间，乙方应根据国家《消防法》及《安全法》的规定，做好防火防电等各项工作。租用期间一切安全防患均由乙方负责；甲方同意乙方按自己居住的需要对现有建筑进行适当的翻修改造，但所需费用均由乙方自行负责；租用期间，如遇国家建设需要，须征用该道班房，房屋拆迁所获赔偿归乙方所有，租金不予退还；合同签订时乙方一次性付清租金人民币贰万元；本协议一式三份，甲方执二份，乙方执一份”。协议书签订后，王清勇按协议书约定交付租金20000元，安溪公路分局将涉案道班房交付给王清勇使用至今。现因双方未能协商解决，致安溪公路分中心以双方签订的协议书无效诉至本院。结合上述事实和证据，本院分析双方主要争议的问题如下：涉案《房屋租赁协议书》是否有效？鉴于涉案协议系签订于《中华人民共和国民法典》施行之前且持续至施行之后，根据《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第三款“民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外”之规定，判定涉案协议是否有效，既要看双方签订协议的法律行为是否具备《中华人民共和国民法典》第一百四十三条规定的三种情形，也要看租赁协议的内容是否符合法律规定。第一，关于双方签订协议的法律行为问题。根据《中华人民共和国民法典》第一百四十三条规定，双方当事人对该条规定的“真实意思表示及具有相应的民事行为能力”两种情形都不存在任何异议，主要的争议在于是否具备“不违反法律、行政法规的强制性规定”情形。对此，安溪公路分中心认为，双方的租赁协议应经审批，并按照相关规定缴交土地使用权出让金，但本案协议的签订不仅未经审批，嗣后也未缴交或补缴相应的费用，不仅违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四规定，也不满足和符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，已损害了国家利益，即不具备《中华人民共和国民法典》第一百四十三条“不违反法律、行政法规的强制性规定”情形，故应认定涉案租赁协议无效；而王清勇则认为，即使涉案房屋的土地性质为划拨，只要满足一定的条件，也是能租赁的。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，本案涉案房屋显然是可以租赁的，只要在租赁合同签订后，由安溪公路分中心按照该条例规定向相关部门上报批准，并缴交相关费用即可。但上报相关部门审批及缴交相应费用的责任在于安溪公路分中心，现安溪公路分中心以自己的不作为来主张合同无效，明显违背了公平、诚实信用的原则；另，该条例有关划拨土地使用权不得转让、出租、抵押的规定属于管理性强制性规定，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为为目的，并不否认该行为在民商法上的效力，况且双方之间签订的《房屋租赁协议书》约定的是王清勇租用安溪公路分中心旧道班房一座，是房屋租赁，并非是土地的所有权，房屋的租赁并没有被禁止。因此，安溪公路分中心以该条例第四十四的规定系禁止性规定而主张合同无效显然是错误的。对此，本院认为，最高人民法院曾在（2019）最高法民再235号“以划拨方式取得土地使用权的房屋转让纠纷”案件中认定“不应将《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》理解为效力性强制性规定；没有经批准权的人民政府审批、批准，并非合同的生效条件；认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行，不会侵害国家利益和社会公共利益；认定协议书无效，有违诚实信用原则和公平原则”等等，从该案例中，我们可以看出，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关划拨土地使用权不得转让、出租、抵押的规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，况且该案还是划拨土地使用权上的房屋买卖，而本案仅是房屋租赁，且双方在协议中也明确约定“租用期间，如遇国家建设需要，须征用该道班房，房屋拆迁所获赔偿归乙方所有，租金不予退还”，显然该协议并未涉及到土地性质的转移，况且作为承租户为了平时居住生活需要，免不了修修补补，不仅不会侵害到国家利益和社会公共利益，甚至在一定程度上还可能起到相应的保护国有资产不会受到损失破坏的作用。由此可见，双方签订该协议的法律行为并不违反法律、行政法规的强制性规定，而且王清勇在签订协议后已依约一次性付清了租金20,000元，也已实际履行了十几年，因此，双方签订涉案协议的法律行为显然同时具备了《中华人民共和国民法典》第一百四十三条规定的三种情形。第二，关于双方签订的《房屋租赁协议书》内容。综合整个协议的内容，除了租赁期限外，其他约定的内容并不存在违反法律、行政法规规定情形。双方在协议书上约定的租赁期限为“永久性”，根据《中华人民共和国民法典》第七百零五条第一款“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”之规定，超过二十年的部分显然无效的，但部分无效并不影响整体合同的有效性，因此，双方签订的租赁协议，整体上是合法有效的。综上，本院认为，安溪公路分中心（原安溪公路分局）于2003年7月30日与王清勇签订的《房屋租赁协议书》，合法有效，本院依法予以保护。安溪公路分中心以双方签订的协议违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条，也不满足和符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，违反了法律、行政法规的强制性规定为由，主张确认协议无效，于法不符，本院不予支持。王清勇对此的辩解意见，本院予以采纳。至于安溪公路分中心要求王清勇应立即将涉案房屋腾空返还的诉求，是安溪公路分中心基于确认协议无效的基础上所主张，故本院同样不予支持。但根据《中华人民共和国民法典》第七百零五条第一款规定的租赁期限不得超过二十年，由于双方约定的“永久性”租赁期限条款为无效条款，依常理可推定为双方约定的租赁期限为最长的二十年，故安溪公路分中心可待期限届满予以解除。如果双方愿意先行解除，也可自行协商解决。王清勇辩解若安溪公路分中心现要单方解除，应予赔偿等的意见，与本案无关，且未提起反诉，故本院不予审理。依照《中华人民共和国民法典》第五条、第六条、第七条、第一百四十三条、第一百五十六条、第七百零三条、第七百零五条第一款，《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第三款及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：驳回泉州市公路事业发展中心安溪分中心的诉讼请求。案件受理费100元，减半收取计50元，由泉州市公路事业发展中心安溪分中心负担，应在判决生效后五日内缴交。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。审判员  林清艺二〇二一年六月二十五日书记员  陈进会附：本案所适用主要法律、法规、司法解释《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。《中华人民共和国民法典》第五条民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。第六条民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。第七条民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实、恪守承诺。第一百四十三条具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。第一百五十六条民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力，其他部分仍然有效。第七百零三条租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。第七百零五条第一款租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条第三款民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。