广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤01民终7244号上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社，住所地广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世明，该社社长。委托诉讼代理人：陈艳伶，广东正善律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁妙英，广东正善律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张世儿，男，1983年10月28日出生，汉族，住广州市花都区。委托诉讼代理人：杨丽华，广东聚方律师事务所律师。原审被告：广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社，住所地广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世雄。原审第三人：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广州市花都区炭步镇北街路2号。负责人：黄仲廷，该府镇长。委托诉讼代理人：谭兆铭，广州市花都区炭步镇法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：骆炳桃，广州市花都区炭步镇法律服务所法律工作者。上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社（以下简称鸭湖九社）因与被上诉人张世儿及原审被告广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社（以下简称鸭湖联社）、原审第三人广州市花都区炭步镇人民政府（以下简称炭步镇政府）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服广州市花都区人民法院（2019）粤0114民初11293号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月16日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。鸭湖九社上诉请求：撤销一审判决，改判驳回张世儿的全部诉讼请求。事实和理由：一、本案预公告发布时没有取得有效的政府征地批文，是无效的。而且根据“法不溯及既往”原则，一审法院适用2020年1月1日修正的《土地管理法》认定本次征收时间节点属于适用法律不当。1、广州市人民政府征收土地公告——穗府征[2018]37号、38号、39号及[2019]27号（以下统称征地批文）分别于2018年4月1日和2019年8月8日作出，预公告发布时未经合法征地程序批准，是无效的。本次鸭湖村征地发布了三次预公告，因为第一次预公告公示后，引起鸭湖村村民强烈不满，在公示期内也因鸭湖村村民集体提出异议未能生效。而且炭步镇其他村近年来发布过多次征地预公告没有一次征收成功，众所周知预公告是不一定发生征收行为，仅仅是拟征收。鸭湖九社与炭步镇政府于2017年1月签订《征地补偿协议》时征收单位并未取得有效征地批文，故本次鸭湖村征收时间节点应在取得有效征地批文之日，分别为2018年4月1日和2019年8月8日。因此，一审法院以预公告发布日期认定为青苗及地上附着物补偿的时间节点是认定事实错误。2、广州市花都区国土资源和规划局征收土地预公告（以下统称预公告）——穗花国土征预字[2016]27、28、29号（2016年11月25日发布）和穗花国土征预字[2016]38号发布时，应适用当时有效的2004年修订的《土地管理法》，其第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”征地行为必须先批后征，征地行为未取得法定程序批准，预公告无效。一审判决适用2019年8月26日修订且2020年1月1日生效的《土地管理法》第四十七条规定是错误的。如果适用2020年1月1日生效的《土地管理法》，本次征收行为更加无法成功，因为该法更加保障农民的知情权和参与权，即预公告必须公示三十天，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，而且征收补偿方案和补偿标准必须与农民协商并经过农民同意，新的征地标准和程序只会更加严格规范，如果按照新的标准，那么鸭湖村本次征收行为根本不符合法定程序而无效。2004年修订的《土地管理法》的效力高于地方性规章的《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》，二者规定有不一致时，应以效力等级高的为准，故一审法院也不得适用后者作为本案法律依据，2020年1月1日前的征地必须先批后征。3、广州市中级人民法院生效的（2018）粤01民终13352号民事判决认定本次鸭湖村预公告的法律性质是拟征收行为，并非正式征收行为，并未影响承包者使用涉案鱼塘。4、预公告仅仅是防止抢种、抢建行为，并不等同涉案鱼塘被实际征收，也不代表土地青苗及附着物被即时毁坏，被征收人仍可继续使用被征收地块直至该地块被实际征收之日或者合同期满之日。所以预公告并不等同被征收人无法继续或停止使用涉案鱼塘，也不等于不须缴交承包款。二、一审法院认定事实错误，承包合同明确约定合同期满后涉案鱼塘、地上青苗及附着物应归还鸭湖九社集体所有。2013年12月31日起鸭湖九社取得地上物的所有权，相应的青苗及地上附着物补偿款归鸭湖九社所有。三、青苗及地上附着物补偿款的补偿对象应为合法的地上物所有者、经营者，《征地补偿协议》也明确本案所称青苗补偿款包括一次性耕作补偿是补偿给经营者的。1、涉案承包合同明确约定承包者仅有使用权，土地的经营权归鸭湖九社，涉案承包合同不属于经营权的流转，也就是涉案鱼塘经营者是鸭湖九社，一次性耕作补偿应归经营者即鸭湖九社集体所有。2、《物权法》规定青苗补偿款归经营者，如果经营者与地上青苗所有人不一致时，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定了青苗补偿款归地上物所有人。由于承包合同明确约定承包期满涉案鱼塘及其地上附着物等应归鸭湖九社集体所有，合同期满后青苗补偿款应归地上物所有人即鸭湖九社，那么承包合同何时期满对于案件的审理有重大关联，与张世儿是否获得涉案青苗及地上附着物补偿款具有极大关联。一审法院遗漏查明上述事实，导致事实不清。四、承包人对鱼塘只有使用权，涉案合同双方是发包人与承包人的关系，涉案合同不属于土地承包经营权流转，张世儿未取得合法的经营权，经营权流转有法律的严格限制，还需要向县级以上政府备案并取得经营权证。二审期间，鸭湖九社补充上诉意见：一、一审法院错误理解“征地”概念。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，征地时间应当为征地批复作出时间。张世儿承包期间，鸭湖九社与炭步镇政府于2017年1月签订《征地补偿协议》，并没有改变所有权人的土地性质，不是法律意义上的征收土地行为，对张世儿履行原承包合同并未发生实质影响。涉案地块作出的省政府征地批复最早的时间是2018年4月1日，而涉案合同已于该日期前期满或终止，即征地时张世儿既非土地使用权人亦不是地上物的所有人。二、涉案承包合同第九条约定：“承包期满时，乙方及时将本合同（鱼塘）交还给甲方验收……如属乙方的财产，应在限期10天全部清理完毕，否则归甲方所有。”故涉案土地青苗及附着物的所有权在合同期满或终止即发生转移，张世儿对涉案土地的所有地上物也不再享有所有权，鸭湖九社才是地上物的所有人。三、本案具有特殊性，补充协议的一次性耕作补偿的实质是土地补偿款，是补偿给土地权属人即鸭湖九社集体的。根据广州花都国际先进装备制造产业园征地拆迁指挥部文件（花装征拆发〔2017〕3号文），当时2006年征收单位以2万元/亩的土地价格征收且没有支付土地补偿款，到2018年省府批文后，村集体成员不同意以当年价格征收，在村集体成员的争取下，花都区政府和征地主体同意以解决历史问题的精神以“一次性耕作补偿”的名义补足土地款至接近11万元/亩。该事实由征地主体在鸭湖系列案之一（2020）粤0114民初16362号案庭审中明确解释了一次性耕作补偿是为了补足土地款，目的为了增加失地农民的收入，维护社会稳定，是具有历史和社会因素的。四、涉案承包合同存在人为篡改，合同承包期限的“五”年被篡改为“10”年，“2013”被篡改为“2018”年，而2014年至2016年的租金是在2016年底预公告发布后且征地补偿协议签订后才一次性补缴，2017年1-3月租金更是到2019年8月补缴，显然，张世儿恶意补交租金非法侵占集体补偿款的不法目的不应获得司法支持。张世儿辩称，一、关于征收的问题，一审作出的判决是合理的。二、双方签订的租用合同在征收时没有被解除、撤销或者认定无效，张世儿是该鱼塘的实际耕作人。鸭湖九社在没有依据的情况下就认为其是经营者，并且在此错误的前提作出的推论是不成立的。三、在征收程序中，张世儿与鸭湖九社及鸭湖联社签订了协议书，一致认定张世儿是涉案地块的耕作者。签订协议时有村社干部现场确认签名，也有政府部门人员现场勘测及签名，也有相关部门的盖章确认，该证据证明在征收时张世儿是实际的耕作人。鸭湖九社在没有提交证据的情况下，其所述没有依据。炭步镇政府述称，同意一审判决，应维持一审判决。炭步镇政府已经按照规定，将补偿款划入了鸭湖联社的账户。鸭湖联社未作陈述，亦未到庭。张世儿向一审法院起诉请求：鸭湖九社、鸭湖联社向张世儿支付青苗及地上附着物等相关征地补偿款296504元及利息（利息以296504元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率为标准，从2019年4月25日起计至全部款项支付完毕日止）。一审法院查明事实：2008年，鸭湖九社作为甲方、案外人许广全作为乙方签订《炭步镇鸭湖村第（）经济社集体所有承包合同》，约定：1、甲方给乙方承包的项目（鱼塘）。2、承包期限共五年，即由2009年1月1日起至2013年12月31日止。3、乙方每年向甲方交纳承包租金（3510元正）……6、该项目鱼塘所有权属甲方，乙方承包只有使用权。7、如遇国家建设需要及镇村征用本合同鱼塘土地时，甲乙双方应无条件终止本合同，并由甲方负责与征用单位协商，土地补偿款全归甲方，如乙方在当年1月1日前尚未交清当年的租金，一切青苗补偿由甲方先行代收，待乙方交清当年租金后，由甲方返还乙方的青苗补偿款……。2014年后，案外人许广全与张世儿签订《协议》，载明现本人许广全自愿将承包鸭湖九社的土名（大沙）的鱼塘转让给张世儿养殖，由2014年起张世儿交塘租给鸭湖九社，如在合同未期满时遇到有征收，鸭棚、深水井的补偿款由张世儿代收后归还许广全，其余补偿款归张世儿，双方签名确认后不得反悔。张世儿分别于2017年缴纳了2014年至2016年大沙鱼塘租金，于2019年缴纳了2017年1-3月大沙鱼塘租金。鸭湖九社分别于2017年2月17日、2019年8月21日开具《广州市农村财务专用收据》。2016年11月25日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]27、28、29号《征收土地预公告》；2016年12月16日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]38号征收土地预公告。上述《征收土地预公告》对拟征收的位于广州市花都区炭步镇民主村、鸭湖村、鸭一村的面积293.4675公顷（4402.0125亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积7.4799公顷（112.1985亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积21.7373公顷（326.0595亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村、鸭一村、民主村的面积63.1602公顷（947.4030亩）的土地情况以及其他相关征地事宜进行了预公告，并明确自预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。2017年1月17日，炭步镇政府与鸭湖九社、鸭湖联社等就征地补偿事宜签订了《征地补偿协议》。2018年至2019年期间，广州市人民政府陆续发布征地公告，征地单位陆续发放相关补偿款（其中涉案青苗及地上附着物补偿款暂存在鸭湖联社处）。2019年4月，鸭湖九社作为甲方、张世儿作为乙方、鸭湖联社作为见证方签订《协议书》，载明:鸭湖九社的土地（地名：大沙），地块编号：120（青苗测量图块地号YH-09-H4），由张世儿于2008年12月24日与鸭湖九社签订承包合同。现因该鱼塘（土地）的青苗补偿款的分配甲乙双方存在争议，至今未能完成青苗补偿款的发放和交地工作。为了不影响征地工作的进行，经过甲乙双方协商，达成以下协议：一、甲乙双方确认地块（YH-09-H4）的面积共8.268亩，青苗补偿款为296504元。双方同意将此笔青苗补偿款暂存鸭湖联社的账户上，待双方协商一致或法院判决后，按协议或判决书进行该补偿款的分配。二、甲乙双方同意将上述地块交付给炭步镇政府。三、乙方同意在2019年5月15日之前将自行清理完上述地块的附着物品，乙方如在上述期限未能将地上附着物清理完毕，甲方或征地部门有权自行清理并有权自行处分。2019年5月，张世儿作为业主方与村/社（队）代表、征地工作小组工作人员就土名为“大沙”地块进行调查登记并形成《征地青苗及地上附着物调查登记表》，载明补偿物种类:鱼塘及一般青苗（含一次性耕作补助）、竹木油毡棚（含飘板面积），本页合计296504元。一审诉讼中，鸭湖九社提供了信访事项处理意见、集体举报信，证明社员对该社大部分鱼塘、农田、土地被私自发包、出租表达异议。鸭湖九社另提供了炭步镇鸭湖村财务收支检查工作报告-分项报告，该分项报告附表九：鸭湖九社2006-2018年合同应收实收对照表显示，乙方：张世儿2，合同号：未见合同及台账，资产：大沙鱼塘，检查结论：已收14-16年租金（3510元/年）。一审诉讼中，张世儿提交的案外人许广全与鸭湖九社签订的《炭步镇鸭湖村第（）经济社集体所有承包合同》承包期限有手写改动，张世儿主张是经双方协商延长承包期限，故在原合同上直接修改。一审诉讼中，案外人廖亚军向一审法院反映，其从2012年开始从张世儿处租用大沙鱼塘的部分搭建棚架养鸭直到征地方推土时，其已与张世儿沟通好，由张世儿作为合同承包人主张权利。一审法院认为：本案立案案由为农业承包合同纠纷，一审法院经审查认为，本案涉及的是征收补偿费用的处理，案由应定为承包地征收补偿费用分配纠纷。双方主要争议焦点在于征地青苗及地上附着物补偿款归属，对此，一审法院认为：一、如何确定青苗及地上附着物补偿款的补偿对象。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第三十一条规定，青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人……除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定除外。根据上述规定，青苗及地上附着物的补偿款归经营者、所有者所有。二、何时为确定补偿对象的时间节点。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日……相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。上述规定明确了申请征收土地的前置工作包括了土地现状调查、社会稳定风险评估以及对征收范围、土地现状等进行征地预公告等，且规定了在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，保障被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的知情权并听取意见，且根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第九条规定，征地预告或者建设通告发布后，在征地范围内抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可见，征地预公告是征地过程开始的一个重要、显著的特征，足以在征地范围内对正常耕作、经营活动产生影响，且不受其他人为、主观因素影响，据此，一审法院认为，征地预公告发布之时征地补偿物、补偿对象已固定，以此作为确定青苗及地上附着物补偿款补偿对象的时间节点符合土地承包法立法精神和一般社会预期，同时也有利于维持正常、有序的农村土地承包经营环境。本案中，张世儿主张其于2014年起从案外人许广全处承接大沙鱼塘耕作，提交了加盖有鸭湖九社印章的2014年至2017年3月的租金缴纳单据为证，结合双方一审庭审陈述，一审法院予以采纳。鸭湖九社接收张世儿缴纳的租金并开具单据，双方实际形成了事实承包合同关系。鸭湖九社辩称涉案鱼塘发包没有经过民主议定程序无效等，不足以对抗张世儿作为实际承包者主张青苗及地上附着物补偿款的权利，一审法院不予采纳。根据业主、村/社（队）代表及征地工作小组工作人员三方签名确定的《征地青苗及地上附着物调查登记表》，涉案土名大沙的地块的补偿物种类为鱼塘及一般青苗、竹木油毡棚，结合《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第三十三条规定，上述补偿物种类中，鱼塘即水产品，一般青苗即短期农作物，竹木油毡棚经查无产权登记。张世儿实际承包涉案地块多年，征地预公告发布之时仍为该地块实际经营者，系上述补偿物的补偿对象。双方对涉案地块的青苗及地上附着物补偿金额无异议，张世儿主张该地块青苗及地上附着物补偿款296504元归其所有，合理合法，一审法院予以采纳。张世儿主张鸭湖九社支付涉案青苗及地上附着物补偿款，一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款的规定，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的，应予支持。根据该规定，鸭湖九社应在收到的青苗及地上附着物补偿款范围内向张世儿支付。但本案中，因双方对涉案青苗及地上附着物补偿款归属有争议，征地方未向发包方鸭湖九社直接发放青苗及地上附着物补偿款，而是根据各经济社的申请将涉案青苗及地上附着物补偿款发放至鸭湖联社账户上。鸭湖联社虽非承包关系相对人，但涉案青苗及地上附着物补偿款由其暂管且其亦书面明确表示同意按法院判决进行分配，故涉案青苗及地上附着物应由鸭湖联社向张世儿支付。对于利息，承包、发包双方因对征地青苗及地上附着物补偿款的补偿对象以及确定补偿对象的时间节点的理解不同，进而对补偿款的归属产生合理争议，双方基于该争议以法律途径解决纷争，属于依法主张权利，而款项暂存方非涉案承包关系主体，其系作为善意第三方代为保管涉案补偿款，因此，张世儿主张支付利息，理据不足，一审法院不予支持。鸭湖联社经一审法院合法传唤无正当理由拒不履行到庭义务，违反法律规定，一审法院依法缺席判决。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条，《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第九条、第三十一条、第三十三条规定，判决：一、鸭湖联社于该判决发生法律效力之日起十日内向张世儿支付青苗及地上附着物补偿款296504元；二、驳回张世儿的其他诉讼请求。案件受理费5748元，由鸭湖九社负担。二审中，当事人没有提交新证据。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条关于第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查的规定，本院对确定涉案征收补偿对象的时间节点、涉案青苗及地上附着物补偿款的补偿对象的二审争议问题进行审查。关于确定涉案征收补偿对象的时间节点的争议问题。根据当事人在二审诉讼中的诉辩意见，当事人具体争议的问题是征收土地预公告的发布时间能否作为确定征收补偿对象的时间节点。发布征收土地预公告属于行政机关作出的具体行政行为，其合法性并非民事审判的范围，故在未有生效法律文书否定涉案征收土地预公告的效力的情况下，鸭湖九社提出涉案征收土地预公告无效的上诉主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。根据涉案征收土地预公告，征收单位对预征收的土地情况以及其他征地事宜进行了预公告，并明确预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可知，涉案征收土地预公告发布应视为对被征收土地相关权益进行了明确固定，故涉案征收土地预公告的发布时间应作为确定涉案征收补偿对象的节点时间。鸭湖九社以预征收是拟征收行为并非正式征收行为为由，认为预公告发布时间不能作为确定征收补偿对象的时间节点的上诉意见，依据不足，本院不予采纳。关于涉案青苗及地上附着物补偿款的补偿对象的争议问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者。本案中，鸭湖九社与案外人许广全签订的涉案《炭步镇鸭湖村第（）经济社集体所有承包合同》约定的承包期限届满后，案外人许广全又将其承包的涉案鱼塘转交给张世儿经营，由张世儿直接向鸭湖九社交纳了涉案鱼塘2014年至2017年3月的承包费，以及鸭湖九社与张世儿于2019年4月签订的涉案《协议书》载明双方签订了涉案鱼塘承包合同的内容等事实和证据，足以证明从2014年起，鸭湖九社与张世儿之间设立了涉案鱼塘承包合同关系。故即使鸭湖九社对张世儿提交的涉案《炭步镇鸭湖村第（）经济社集体所有承包合同》中手写改动承包期限部分提出异议，但不足以推翻鸭湖九社与张世儿之间实际形成了事实承包合同关系的事实。而涉案征收土地预公告发布时，鸭湖九社与张世儿之间的承包合同关系仍在持续履行中，张世儿为涉案鱼塘的承包人，在鸭湖九社未能举证证明涉案鱼塘所在土地上的青苗及地上附着物的所有者另有他人的情形下，应认定张世儿为涉案青苗及地上附着物的所有者，其有权取得涉案青苗及地上附着物补偿款。鸭湖九社以2013年12月31日涉案承包合同期满后其取得地上物的所有权，以及张世儿不具有合法经营权为由，认为张世儿无权取得涉案青苗及地上附着物补偿款的上诉意见，缺乏事实依据，且明显与上述行政法规的规定相悖，本院不予采纳。至于鸭湖九社提出的一次性耕作补助费不应归属于张世儿的上诉意见，因涉案《征地青苗及地上附着物调查登记表》明确载明补偿标准是将一次性耕作补助费归入青苗及附着物搬迁补偿之内，由此可知该一次性耕作补助费是青苗及地上附着物补偿的构成，应与青苗及地上附着物的补偿对象一致。而鸭湖九社上诉主张该一次性耕作补助费实质是土地补偿款的事实，与该调查登记表载明的内容不符，且鸭湖九社也无充分证据证明其主张的事实存在，故本院对鸭湖九社提出的该上诉意见亦不予采纳。综上所述，鸭湖九社的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5748元，由上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  庞智雄审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二一年六月十五日法官助理江亭利书记员林美欣