新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院民 事 判 决 书（2021）新28民终365号 上诉人（原审被告）：青海正平路桥建设股份有限公司，住所地青海省西宁市城中区。法定代表人：张海明，青海正平路桥建设股份有限公司总裁。委托诉讼代理人：黄小伟，青海树人律师事务所律师。委托诉讼代理人：张萍，青海树人律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：和静县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州。法定代表人：阿尔特，和静县人民政府县长。委托诉讼代理人：何彦萱，北京盈科（库尔勒）律师事务所律师。原审被告：新疆金阳光铁路建设管理有限公司，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州。法定代表人：曹柏君，新疆金阳光铁路建设管理有限公司董事长。上诉人青海正平路桥建设股份有限公司因与被上诉人和静县人民政府、原审被告新疆金阳光铁路建设管理有限公司合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区和静县人民法院（2020）新2827民初261号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月9日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人青海正平路桥建设股份有限公司的委托诉讼代理人黄小伟、张萍，被上诉人和静县人民政府的委托诉讼代理人何彦萱到庭参加诉讼，原审被告新疆金阳光铁路建设管理有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。青海正平路桥建设股份有限公司上诉请求：1、请求人民法院依撤销原审判决。2、请求人民法院依法判令驳回被上诉人的全部诉讼请求。事实和理由：一、原审法院审理程序违法，严重违背了民事审判程序中公平、客观的基本审理原则；本案被上诉人即原审原告为和静县人民政府，原审法院应将本案移送至其他人民法院审理或者报上级人民法院指定管辖。但原审法院却仍然受理，并在此基础上罔顾客观事实进行裁判，实属程序违法，且严重违背了民事审判程序中客观、公正的基本审理原则。报上级人民法院指定其他人民法院管辖。因此，对涉及一方政府的民事案件交叉管辖或者提级管辖，更为符合立法目的，也是目前司法实践的通常做法。综上，原审法院将本案移送至其他法院审理或者报上级人民法院指定管辖有法可依，符合法理，符合民事审判程序的基本原则及要求。二、原审法院认定《意向书》所约定的返还条件已经成就系事实认定错误。1、原审法院既已认定案涉《意向书》的性质为合同，合同双方当事人均应严格遵循依合同履行义务这一原则，不得擅自变更。原审法院已认定本案《意向书》的性质为合同，结合《中华人民共和国合同法》第八条第一款：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同之规定，双方当事人均应当按照《意向书》的约定严格履行各自的义务，不得擅自变更。据此，既然《意向书》中已经明确约定铁路项目的起始点分别为“巴仑台一巩乃斯”，那么被上诉人应当向自治区发改委申报的铁路项目也应当为“巴仑台一巩乃斯。2、原审法院认定被上诉人申报“巴仑台一伊尔根”铁路项目符合《意向书》的框架内容，且变更申报项目铁路已获得上诉人的同意系事实认定错误。首先，根据《合同法》第三十条：有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更”之规定，对于合同项目标的的变更属于对合同内容的实质性变更，应当视为新要约。而针对该新要约应当获得受要约方的明确承诺，方能在双方当事人之间产生法律效力。但在《意向书》的实际履行过程中，双方从未以任何明示或者暗示的方式同意将铁路申报项目变更为“巴仑台一伊尔根”，且在申报“巴仑台一伊尔根”铁路项目后，被上诉人也从未提出或主张不再就“伊尔根一巩乃斯”路段的铁路项目进行申报。因此，原审法院认定双方已经同意将铁路申报项目变更为“巴仑台一伊尔根”系事实认定错误。而且被上诉人尚未就“伊尔根-巩乃斯”路段的铁路项目进行申报，故可以认定被上诉人并未履行完毕其应负的铁路申报义务及工作，进而可以确定《意向书》所约定的返还条件并未成就。其次，《意向书》明确约定案涉铁路项目是自巴仑台-巩乃斯其间长达163公里的铁路，且要求铁路建成后的货物运输需不低于2000万吨。由此可见，案涉铁路项目的重点不仅仅在于起止点，更在于其建成后的货物运输量以及该铁路能否带来相应的预期收益。目前申报获准的铁路项目仅为“巴仑台一伊尔根”，不仅起止点与《意向书》所约定的内容不一致，而该铁路建成后的货物运输量是否能够不低于2000万吨也无法确定。目前，伊尔根一巩乃斯路段的铁路项目尚未申报，是否能够通过自治区发改委的核准尚不确定。如果自治区发改委未批准通过“伊尔根一巩乃斯”路段的铁路项目，货物运输量是否能够达到2000万吨。如果货物运输量达不到2000万万吨，上诉人的合同目的就无法实现，那上诉人为“巴仑台一巩乃斯”铁路建设项目投入的资金、人力、物力等各种成本，在项目无法按照预期运行时所带来的损失由谁来承担。基于上述种种风险，原审法院竟然认为被上诉人目前申报的“巴仑台一伊尔根”铁路项目不影响上诉人的合同目的的实现，且不影响后期合同的继续履行。据此，原审法院事实认定错误，被上诉人肆意变更申报铁路站点为“伊尔根”，不仅未征得上诉人的同意，导致合同目的并不能实现，已经侵犯了上诉人的合法权益。3、根据《意向书》“若本项目没有通过自治区发改委核准，前期发生的费用则由甲方（被上诉人）承担”的约定，可见其真实意思表示为：铁路项目全部通过发改委核准后，前期所发生的费用由上诉人向被上诉人返还。而案涉铁路项目为“巴仑台一巩乃斯”铁路。目前获得过自治区发改委核准批复的铁路项目为“巴仑台一伊尔根”铁路，但该批复已然失效，后期需得再次申请。而“伊尔根--巩乃斯”之间的铁路建设项目自始至终未获自治区发改委的核准。由此可见，《意向书》所约定的铁路项目并未获得自治区发改委的生效批复及核准。而根据《意向书》之约定，因申报产生的前期费用均应由被上诉人承担。综上，原审法院认定《意向书》所约定的返还条件已经成就，并判令上诉人向被上诉人返还前期发生的费用系事实认定错误。三、原审法院认定本案未过诉讼时效系法律适用错误原审法院以被上诉人之诉讼请求未超过最长诉讼时效保护期间为由，不予支持上诉人提出的诉讼时效抗辩意见系对法律规定的理解、适用错误。综上所述，原审判决在事实认定、适用法律方面均存在错误，请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。和静县人民政府辩称，关于管辖权的问题，第一，一审法院审理程序合法，上诉人认为一审法院程序违法的上诉请求，没有事实和法律依据。关于上诉人认为一审法院对事实认定错误的问题，被上诉人认为一审法院对事实的认定证据确凿、事实清楚，认定正确，应予以维持，请求法院驳回上诉人的此项诉讼请求。第一，上诉人上诉称一审法院认定的意向书所约定的返还条件已经成就，系事实认定错误的上诉理由，完全背离了签订意向书的初衷，况且本意向书所列双方权利义务等内容完全符合合同性质，为一审法院所认定的预约性合同性质，所以已生效，且已履行。即便本协议书起名为意向书，但无论从形式还是条款均属于合同的性质，一审法院已予以认定。二、申报的路段为巴仑台-巩乃斯，但并不意味着申报了巴仑台和伊尔根，就是没有申报成功，这一点，上诉人存在着概念的混淆，是申报全程还是根据进度分段申报，并未在意向书中予以明确，但在实际的申报过程中，对巴伦台-伊尔根的申报是相关的审核部门的要求，也是上诉人全程参与的过程，且在意向书中有明确约定，上诉方对申报的情况与被上诉人协商并予以认可，申报工作以上诉人为主，被上诉人仅仅是协助而已。伊尔根至巩乃斯并非审核未通过，而是属于处在至今仍然未进行申报的状态。而且根据申请人申请，申报在后期的工作推进中，被上诉人依然可以履行继续协助的义务，故上诉人认为审核通过的付款条件未成就的上诉理由不成立。三、上诉人所称该铁路建成后能够达到2000吨的运力尚不确定，这与上诉人是否就可以不予返还本案被上诉人垫付的前期费用是没有因果关系的。上诉人所称返还条件未成就的上诉理由，与事实不符。请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。新疆金阳光铁路建设管理有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，也未提交书面意见。和静县人民政府向一审法院提出诉讼请求：1．判令被告偿还原告欠款14，899，250元；2．判令被告支付原告提起诉讼而产生的一切费用，包括诉讼费、律师费等。一审法院认定事实：法院经审理认定事实如下：为加快和静县优势资源开发，2011年1月8日，原告和静县政府（甲方）与被告正平路桥公司（乙方）签订《和静县巴伦台-巩乃斯铁路建设项目投资意向书》（以下简称《意向书》）。内容为：一、项目概况。乙方沿国道218线建设巴伦台-巩乃斯铁路建设项目，铁路全长163公里，起点位于和静县巴伦台镇，终点位于巩乃斯，项目投资概算为---2,147,483,648元，乙方项目建成后为沿线矿山企业和旅游业服务，采取收费方式收回投资。二、项目前期工作。1．自本意向书签订之日起15个工作日内，乙方和巴州君柏房地产开发有限公司合资在和静县依法注册成立法人公司开展项目申报工作。2．按照“利益共享、责任共担”的原则，甲方协助乙方开展项目前期工作，本项目前期工作甲方牵头以乙方公司名义申报，乙方全程参与委托申报过程并给予认可。前期办理可研、环评、用地手续发生的一切费用先由甲方垫付，本项目若通过自治区发改委核准（以自治区发改委下达的批复为准），乙方须向甲方支付本项目批复以前发生的一切费用，甲方与乙方另行签订正式投资协议。若本项目没有通过自治区发改委核准，前期发生的费用则由甲方承担。三、甲方权利和义务。1．甲方做好项目选址、项目立项、工程可行性研究报告评审工作，并在办理环评、安评、用电、用水、用地等有关手续时，在政策允许的前期下给予乙方支持和协助。2．甲方针对本项目专门成立项目协调服务领导小组，协调解决项目启动和实施过程中遇到的各种困难和问题，协助乙方办理本项目前期手续。3．甲方及时向乙方提供涉及本项目有关土地、草场、资源、气象等相关基础资料，为项目可研提供设计依据，确保本项目顺利启动。4．甲方对本项目建设负有监督、检查、协调、服务的责任，并提供政策上的帮助和指导，全力配合乙方开展铁路建设工作，在建设和运营过程中出现的问题，在法律规定的范围内，甲方安排公安、国土、安监、招商、环保、草原监理等职能部门及项目所在地乡镇人民政府予以协调解决。5．项目建设期间，甲方可协调县内钢铁、建材、物流运输企业优先支持本项目建设。6．项目建成后，以市场经济为原则，在互利共赢的前提下，甲方可为本项目组织货源，协调组织境内沿本项目铁路线的矿山企业通过该新建铁路运输矿产品，甲方承诺项目建成后货物运输量不低于20，000，000吨。7．乙方享受国家、自治区及和静县招商引资优惠政策并由甲方负责落实。如国家、自治区出台新的相关优惠政策，乙方可依法享受。8．针对本项目其他重大事宜实行“政策随项目”和“一事一议”的办法，由双方进一步磋商，在互惠互利的前提下给予乙方更加优惠的政策。四、项目批准后，项目建设工作全部由乙方负责，并且在三年时间内完成本项目投资建设，乙方要高标准规划做好项目建设工作，项目的设计、建设要按照国家相关法律法规及规范要求执行。为保障货物运输能力，建成后的铁路年运输能力不低于20，000，000吨。五、工程计划进度安排。2011年6月底之前完成项目可研和前期工作。2011年10月底之前完成项目立项。2012年3月完成项目设计。2012年3月正式开工建设，建设工期30个月，2014年9月全部竣工。六、本协议书一式四份，甲乙双方各执一份，县法制办、招商局各存一份，本意向书自双方签字之日起生效。《意向书》签订后，2011年4月26日被告正平路桥公司、若羌县西部黄金开发有限责任公司、和静县希望投资（集团）有限公司共同成立了被告金阳光铁路公司，并以被告金阳光铁路公司开展上述项目推进工作。根据原告和静县政府逐级请示，2013年2月8日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会作出新发改交通（2013）503号《关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准的批复》，主要内容为：同意建设巴伦台至伊尔根地方铁路线，建设单位为新疆金阳光铁路建设管理有限公司。新建线路全长93.5公里。请新疆金阳光铁路建设管理有限公司根据本核准文件办理相关手续。本核准文件有效期2年，自发布之日起计算。在核准文件有效期内未开工建设项目的，应在核准文件有效期届满30前申请延期。项目在核准文件有效期内未开工建设也未申请延期的，或虽提出延期申请但未获批准的，本核准文件自动失效。2015年3月20日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会作出新发改交通（2015）322号《自治区发展改革委关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准延期的批复》，主要内容为：关于建设项目的名称、投资方、建设内容及建设规模等内容和指标仍按照核准批复文件执行，不得随意变更。鉴于项目征地拆迁、招投标等相关准备工作滞后，优化开特勒隧道等控制性工程技术方案，造成项目开工建设时间相应延迟，同意本次延期申请。延期申请有效期1年，自发布之日起计算，以后不得再次提出延期申请。建设年限调整为2015至2019年。在推进铁路项目申报等前期准备工作期间，根据意向书的约定以及被告金阳光铁路公司提交的报告、和静县财经领导小组的会议纪要等，原告和静县政府分别于2011年6月13日、6月27日、12月12日、2012年5月18日、2013年1月10日、12月10日、2014年9月3日陆续向被告金阳光铁路公司支付前期垫付资金14，899，250元。2019年10月6日，原告和静县政府向被告金阳光铁路公司送达了《催款函》，要求返还14，899，250元。《意向书》签订时乙方公司名称为青海省正平公路桥梁工程集团有限公司，其后变更为正平路桥建设股份有限公司。本案在诉讼受理前，根据原告和静县政府的申请，将被告金阳光铁路公司在金融机构相应的存款予以了诉前保全。一审法院认为，本案争议的焦点为：1．《意向书》的法律性质和效力，原告和静县政府要求被告返还垫付资金是否符合约定和法律规定；2．原告和静县政府的诉讼请求是否超过诉讼时效。关于第一个焦点问题。合同内容一般包括当事人基本情况、标的、数量、质量、价款或报酬、履行地点、履行期限和方式、违约责任、解决争议办法等基本事项，而意向书指在当前的交易实践中双方当人深入接触并在诸多问题上达成一致后，在缔结正式协议前就协商程序本身或就未来合同的内容所达成的各种约定。其实质是在正式签订合同前将不同程度的磋商内容以书面的形式固定下来，根据协商程度的强弱，对当事人的约束力程度也不同，即不同形式的意向是否具有法律效力，以及具有何种程度的法律效力各不相同。实践中，意向书具有多样性，合意双方将磋商、预约等内容以意向书、预约、认购书、纪要、备忘录等形式予以体现，相关内容中含有导致其丧失约束力的条款，诸如“本意向书不具有法律效力”“具体条款由正式合同具体规定”“双方权利义务由正式合同规定”等排除意向书实体性条款约束力的明确规定。但有的意向书具备了签约主体之间法律权利义务的内容，如果意向书实体性条款已具备合同的主要条款并且当事人没有明确排除约束力，同时一方已经履行了该意向书项下的部分义务，对方也接受的，在此情况下应当认定意向书履行的内容部分就具有合同的法律效力。意向书是否对双方具有约束力，应当结合具体情况判断意向书内容是否具体确定、当事人是否有受约束的意思，进而认定其效力。就本案而言，《意向书》内容简单、原则，权利义务不够全面、细化，主要目的是双方合意共同开展铁路项目建设的前期准备工作，包括项目申报、申报期间费用垫付以及成立第三方公司实施具体事务等，条件成就后即项目核准后作为后续共同实施铁路项目的基础。《意向书》明确了双方当事人的目的、基本情况、履行地点以及准备工作期间的简单的权利义务，特别是前期费用支付的要求等，同时《意向书》第二部分第2条也明确约定有“甲方与乙方另行签订正式投资协议”等条款，这表明双方当事人经过磋商，在条件成就时开展铁路建设项目工作的主要内容达成了合意，对将来正式签订合同进行了预先的安排，并以书面形式确定，据此，《意向书》不具备正式合同基本要素，不属于正式合同，是具有法律效力的预约性质的合同。《意向书》签订后，双方实际履行了部分内容，但又未严格执行《意向书》相关条款，对约定的部分内容进行了相应的变更。如《意向书》约定由被告正平路桥公司和巴州君柏房地产开发有限公司注册第三方公司，但实际由被告正平路桥公司和其他案外人成立了被告金阳光铁路公司开展铁路项目建设的前期工作；如《意向书》约定以乙方（被告正平路桥公司）各义开展项目申报工作，但实际由被告金阳光铁路公司名义开展申报工作；如《意向书》约定的项目名称为巴伦台-巩乃斯铁路建设项目，但实际申报的项目变更为巴伦台至伊尔根地方铁路项目。双方虽然对上述变更的部分即巴伦台至伊尔根地方铁路项目以及是否应当返还垫付资金存在争议，但经查巴伦台至伊尔根地方铁路项目是双方《意向书》约定项目的分段申报的部分，变更部分也是在《意向书》的框架下实施的；同时，《意向书》也约定有“甲方协助乙方开展项目前期工作，本项目前期工作甲方牵头以乙方公司名义申报，乙方全程参与委托申报过程并给予认可”条款，因此，可以认定变更部分均为双方认可后实施的，现变更后的巴伦台至伊尔根地方铁路项目已由相关部门核准，双方约定的返还条件成就，原告和静县政府要求返还垫付资金符合双方的约定和法律的规定，应当予以支持。其次，垫付资金的返还并不影响《意向书》的继续实施，也不阻碍双方后续相关正式合同的签订和履行。签订《意向书》时仅约定项目核准后由乙方（被告正平路桥公司）返还垫付资金，并未约定垫付资金收取、实际占有的主体，在实际履行期间，根据被告金阳光铁路公司申请，由原告和静县政府将垫付资金向被告金阳光铁路公司直接予以了支付，在此期间，被告正平路桥公司也并未提出异议，因此，应当由垫付资金的实际占有人即被告金阳光铁路公司承担连带返还责任。关于诉讼时效的问题。诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债务人获得诉讼时效抗辩权。本案中双方仅约定项目通过核准后乙方（被告正平路桥公司）向甲方（和静县政府）支付本项目批复以前发生的一切费用，并未约定返还或主张的履行届满期限。因此，自返还条件成就后，在最长诉讼时效保护期间内，原告和静县政府均可随时主张权益。经查该项目于2013年2月8日核准，2015年3月20日核准延期，2019年10月6日原告和静县政府开展向被告金阳光铁路公司送达了《催款函》，现原告和静县政府起诉未超过诉讼时效，因此，对于被告正平路桥公司提出的超过诉讼时效的抗辩意见不予以采纳。综上，原、被告双方签订的《意向书》以及按照《意向书》实际变更履行的事项，是双方真实意思的表示，不违反法律禁止性规定，合法有效。在变更项目经核准即垫付资金返还条件成就后，原告和静县政府要求《意向书》约定的返还主体，以及变更后履行期间垫付资金实际占有人即被告金阳光铁路公司返还垫付资金的请求，事实清楚，证据充分，应当予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，一审法院判决如下：一、被告正平路桥建设股份有限公司于判决生效后，一次性向原告和静县人民政府返还垫付资金14，899，250元；二、新疆金阳光铁路建设管理有限公司对上述债务承担连带还款责任。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费111，195.50元，由被告正平路桥建设股份有限公司、被告新疆金阳光铁路建设管理有限公司负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证，上诉人正平路桥建设股份有限公司提交两份新的证据，第一个证据是2013年9月4日，中广网标题是和静县22.45亿元铁路建设订单，这个证据是阳光网、乌鲁木齐2013年9月4日的报道，证明双方只是同意把原来巴伦台到巩乃斯项目分成1期2期来申报，从来没有说伊尔根至巩乃斯项目不再申报。第二份证据，是百度百科里的81铁路，明确和静县为保障钢铁产业持续健康发展，在和静县注册成立新疆金阳光铁路建设管理有限公司，实施巴仑台至火烧桥铁路建设项目，计划新建铁路155.47公里，分两段建设，其中巴仑台至伊尔根地方铁路线长约93.5公里，就是关于巴伦台至巩乃斯项目，从来没有说不再建设第二期。被上诉人质证意见，对两份证据的真实性无异议，和本案并没有直接的关联关系，证明不了本案上诉人主张的事实，所以不具证明力。本院对该两组证据的真实性予以确认，但该证据与本案不存在关联性，本院不予采信。被上诉人提供2019年10月29日的新疆金阳光铁路建设管理有限公司董事会决议。证明的问题：第一，被上诉人知道董事会决议，内容表明公司决定在被上诉人撤诉前仍不预返还垫付的前期费用的事实，为法律上所规定的权利人知道或应当知道权利被侵犯之日。证明的第二个事实是是被告同被告一同意支付被上诉人垫付的前期费用989.425万元，即认可了意向书所约定的审核通过即返还前期垫付资金的事实。被上诉人对于该组证据真实性认可。但是对关联性和表述的质证意见不予认可，这证明内容不予认可。理由是第一，这份文件是金阳光铁路公司出具的，诉讼时效是知道或者应当知道权利被侵害之日起算，所以在原来合同约定的办理期限届满，县政府未能办理完毕之日起，就应当起算诉讼时效。第二，在这份董事会决议里，金阳光铁路公司明确指出，若本项目没有通过自治区发改委核准，前期发生的费用则由甲方承担。目前和静县巴仑台至巩乃斯铁路项目只核准了一段，另一段还没有核准，整个建设项目还没有完全核准，还不具备还款的条件，和静县政府办公室途中催款已经构成明显违约，所以说这个证据也进一步证实了我们所主张的，双方从来没有变更过铁路项目。第三，在金阳光铁路公司表述里一个附条件的约定，明确说在我公司支付前双方要签订协议，约定和静县政府办公室必须在我方支付，至少提前两个工作日从和静县法院撤诉。而和静县人民政府没有做这个工作，我们认为这个条件没有成就。一审判决判决的承担责任的主体是正平公司，而金阳光公司承担是连带责任，所以对于这一个董事会决议约定的责任和一审判决的是不符的。本院对该份证据的真实性予以确认，该证据对被上诉人于2019年向上诉人催要垫资款的事实有明确叙述，从而进一步可以证实被上诉人向法院主张权利未过诉讼时效，本院对该证据证实时效的证明力予以确认，对其他证明问题不予采信。查明的其他事实与一审一致。本院认为，本案争议焦点为：1、本案一审法院是否存在没有管辖权程序违法；2、双方是否根据签订的意向书履行了权利义务，被上诉主张返还垫付的资金是否有事实及法律依据；3、被上诉人主张是否已过诉讼时效。关于一审法院是否存在没有管辖权程序违法问题，本案上诉人如认为一审法院没有管辖权，即应当在法定期限内提出管辖权异议，即在一审答辩期内提出，但上诉人却在上诉中的上诉理由部分提出，违反相关的民事诉讼程序的相关规定。故该上诉理由没有事实和法律依据。关于双方是否根据签订的意向书履行了权利义务问题。本案双方签订的《和静县巴伦台-巩乃斯铁路建设项目投资意向书》明确了双方当事人的目的、基本情况、履行地点以及准备工作期间的简单的权利义务，特别是前期费用支付的要求等，表明双方当事人经过磋商，在条件成就时开展铁路建设项目工作的主要内容达成了合意，是具有法律效力的预约性质的合同，是双方真实意思表示，且内容不违反法律行政法规，应认定为有效，双方应按合同全面履行合同义务。该意向书第2条约定：按照“利益共享、责任共担”的原则，甲方协助乙方开展项目前期工作，本项目前期工作甲方牵头以乙方公司名义申报，乙方全程参与委托申报过程并给予认可。前期办理可研、环评、用地手续发生的一切费用先由甲方垫付，本项目若通过自治区发改委核准（以自治区发改委下达的批复为准），乙方须向甲方支付本项目批复以前发生的一切费用，甲方与乙方另行签订正式投资协议。若本项目没有通过自治区发改委核准，前期发生的费用则由甲方承担。本案查明和静县人民政府逐级请示，2013年2月8日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会作出新发改交通（2013）503号《关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准的批复》，虽然该批复只是双方意向书的一部分，但并不意味着申报了巴仑台至伊尔根，就认定没有申报成功，是申报全程还是根据进度分段申报，并未在意向书中予以明确，但在实际的申报过程中，对巴伦台-伊尔根的申报是相关的审核部门的要求，同时上诉人全程参与，且在意向书中有明确约定，上诉方对申报的情况与被上诉人协商并予以认可，申报工作以上诉人为主，被上诉人仅仅是协助而已，由此可见上诉人对整个申报过程是明知的，且在申报过程中并未提出任何异议，而分段的伊尔根至巩乃斯并非审核未通过，而是属于处在至今仍然未进行申报的状态。而且根据申请人申请，申报在后期的工作推进中，被上诉人依然可以履行继续协助的义务，故和静县人民要求返还垫付资金符合双方的约定和法律的规定，应当予以支持。关于被上诉人主张是否已过诉讼时效的问题，诉讼时效的起算是以权利人知道或应当知道权利受到损害之日起计算，本案中核实索要返还款，并未在意向书中予以明确约定，只是约定可以在审核通过之后予以返还。那么也就是说没有约定具体的截止期限，同时2019年10月29日的新疆金阳光铁路建设管理有限公司董事会决议中也能证实，被上诉人在2019年向上诉人下发过催款函，并对本案款项进行了阐述，故和静县人民政府起诉未超过诉讼时效。综上所述，青海正平路桥建设股份有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费111,195.50元，由上诉人青海正平路桥建设股份有限公司负担。本判决为终审判决。审  判  长   杨 奇 志审  判  员   斯琴巴图审  判  员   刘  强二 〇 二 一 年 六 月 十 八 日书  记  员   涂 玥 洁