广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）粤01民终7245号上诉人（原审被告）：广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社，住所地广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世明，该社社长。委托诉讼代理人：陈艳伶，广东正善律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁妙英，广东正善律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张广添，男，1957年5月26日出生，汉族，住广州市花都区。委托诉讼代理人：杨丽华，广东聚方律师事务所律师。原审被告：广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社，住所地广州市花都区炭步镇鸭湖村。负责人：张世雄。原审第三人：广州市花都区炭步镇人民政府，住所地广州市花都区炭步镇北街路2号。法定代表人：黄仲廷，该府镇长。委托诉讼代理人：谭兆铭，广州市花都区炭步镇法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：骆炳桃，广州市花都区炭步镇法律服务所法律工作者。上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社（以下简称鸭湖九社）因与被上诉人张广添及原审被告广州市花都区炭步镇鸭湖经济联合社（以下简称鸭湖联社）、原审第三人广州市花都区炭步镇人民政府（以下简称炭步镇政府）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服广州市花都区人民法院（2019）粤0114民初11300号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月16日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。鸭湖九社上诉请求：撤销一审判决，改判驳回张广添的全部诉讼请求。事实和理由：一、本案预公告发布时没有取得有效的政府征地批文，是无效的。而且根据“法不溯及既往”原则，一审法院适用2020年1月1日修正的《土地管理法》认定本次征收时间节点属于适用法律不当。1、广州市人民政府征收土地公告——穗府征[2018]37号、38号、39号及[2019]27号（以下统称征地批文）分别于2018年4月1日和2019年8月8日作出，预公告发布时未经合法征地程序批准，是无效的。本次鸭湖村征地发布了三次预公告，因为第一次预公告公示后，引起鸭湖村村民强烈不满，在公示期内也因鸭湖村村民集体提出异议未能生效。而且炭步镇其他村近年来发布过多次征地预公告没有一次征收成功，众所周知预公告是不一定发生征收行为，仅仅是拟征收。鸭湖九社与炭步镇政府于2017年1月签订《征地补偿协议》时征收单位并未取得有效征地批文，故本次鸭湖村征收时间节点应在取得有效征地批文之日，分别为2018年4月1日和2019年8月8日。因此，一审法院以预公告发布日期认定为青苗及地上附着物补偿的时间节点是认定事实错误。2、广州市花都区国土资源和规划局征收土地预公告（以下统称预公告）——穗花国土征预字[2016]27、28、29号（2016年11月25日发布）和穗花国土征预字[2016]38号发布时，应适用当时有效的2004年修订的《土地管理法》，其第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”征地行为必须先批后征，征地行为未取得法定程序批准，预公告无效。一审判决适用2019年8月26日修订且2020年1月1日生效的《土地管理法》第四十七条规定是错误的。如果适用2020年1月1日生效的《土地管理法》，本次征收行为更加无法成功，因为该法更加保障农民的知情权和参与权，即预公告必须公示三十天，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，而且征收补偿方案和补偿标准必须与农民协商并经过农民同意，新的征地标准和程序只会更加严格规范，如果按照新的标准，那么鸭湖村本次征收行为根本不符合法定程序而无效。2004年修订的《土地管理法》的效力高于地方性规章的《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》，二者规定有不一致时，应以效力等级高的为准，故一审法院也不得适用后者作为本案法律依据，2020年1月1日前的征地必须先批后征。3、广州市中级人民法院生效的（2018）粤01民终13352号民事判决认定本次鸭湖村预公告的法律性质是拟征收行为，并非正式征收行为，并未影响承包者使用涉案鱼塘。4、预公告仅仅是防止抢种、抢建行为，并不等同涉案鱼塘被实际征收，也不代表土地青苗及附着物被即时毁坏，被征收人仍可继续使用被征收地块直至该地块被实际征收之日或者合同期满之日。所以预公告并不等同被征收人无法继续或停止使用涉案鱼塘，也不等于不须缴交承包款。二、一审法院认定事实错误，涉案承包合同在正式征收行为发生前已终止，鸭湖九社也在预公告前收回涉案土地。1、涉案合同没有经民主议定承包给张广添，应属无效，地上物所有权人和经营者均是经济社，青苗补偿款应属鸭湖九社集体所有。2、假设涉案合同程序未违法，张广添逾期支付承包款已构成根本违约，涉案合同已经提前终止。张广添为了获得补偿款补交租金，鸭湖九社不予认可，也不代表对合同效力的追认。预公告也不必然发生征收，而且省政府征地批文分别于2018年4月1日和2019年8月8日作出，也就是预公告是未经省政府批文授权发出的，不具有法律效力，张广添不得依据预公告不交租金。三、青苗及地上附着物补偿款的补偿对象应为合法的地上物所有者、经营者，《征地补偿协议》也明确本案所称青苗补偿款包括一次性耕作补偿是补偿给经营者的。1、涉案承包合同明确约定承包者仅有使用权，土地的经营权归鸭湖九社，涉案承包合同不属于经营权的流转，也就是涉案鱼塘经营者是鸭湖九社，一次性耕作补偿应归经营者即鸭湖九社集体所有。2、《物权法》规定青苗补偿款归经营者，如果经营者与地上青苗所有人不一致时，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定了青苗补偿款归地上物所有人。由于承包合同明确约定承包期满涉案鱼塘及其地上附着物等应归鸭湖九社集体所有，合同期满后青苗补偿款应归地上物所有人即鸭湖九社，那么承包合同何时期满或何时因张广添逾期交租金而合同终止对于案件的审理有重大关联，与张广添是否获得涉案青苗及地上附着物补偿款具有极大关联。一审法院遗漏查明上述事实，导致事实不清。四、涉案合同明确张广添对鱼塘只有使用权，合同双方是发包人与承包人的关系，涉案合同不属于土地承包经营权流转，张广添未取得合法的经营权，经营权流转有法律的严格限制，还需要向县级以上政府备案并取得经营权证。二审期间，鸭湖九社补充上诉意见：一、一审法院错误理解“征地”概念。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，征地时间应当为征地批复作出时间。二、本案具有特殊性，补充协议的一次性耕作补偿的实质是土地补偿款，是补偿给土地权属人即鸭湖九社集体的。根据广州花都国际先进装备制造产业园征地拆迁指挥部文件（花装征拆发〔2017〕3号文），当时2006年征收单位以2万元/亩的土地价格征收且没有支付土地补偿款，到2018年省府批文后，村集体成员不同意以当年价格征收，在村集体成员的争取下，花都区政府和征地主体同意以解决历史问题的精神以“一次性耕作补偿”的名义补足土地款至接近11万元/亩。该事实由征地主体在鸭湖系列案之一（2020）粤0114民初16362号案庭审中明确解释了一次性耕作补偿是为了补足土地款，目的为了增加失地农民的收入，维护社会稳定，是具有历史和社会因素的。张广添辩称，一、关于征收的问题，一审作出的判决是合理的。二、双方签订的租用合同在征收时没有被解除、撤销或者认定无效，张广添是该鱼塘的实际耕作人。鸭湖九社在没有依据的情况下就认为其是经营者，并且在此错误的前提作出的推论是不成立的。三、在征收程序中，张广添与鸭湖九社及鸭湖联社签订了协议书，一致认定张广添是涉案地块的耕作者。签订协议时有村社干部现场确认签名，也有政府部门人员现场勘测及签名，也有相关部门的盖章确认，该证据证明在征收时张广添是实际的耕作人。鸭湖九社在没有提交证据的情况下，其所述没有依据。炭步镇政府述称，同意一审判决，应维持一审判决。炭步镇政府已经按照规定，将补偿款划入了鸭湖联社的账户。鸭湖联社未作陈述，亦未到庭。张广添向一审法院起诉请求:鸭湖九社、鸭湖联社向张广添支付青苗及地上附着物等相关征地补偿款289005元及利息（利息以289005元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率为标准，从2019年4月25日起计至全部款项支付完毕日止）。一审法院查明事实：鸭湖九社作为甲方、张广添作为乙方签订《炭步镇鸭湖村第九经济社集体所有承包合同》，约定：1、甲方给乙方承包的项目（火尧布鱼塘一口）。2、承包期限共10年，即由2013年1月1日起至2022年12月31日止。3、乙方每年向甲方交纳承包租金（2000元正）……6、该项目鱼塘所有权属甲方，乙方承包只有使用权。7、如遇国家建设需要及镇村征用本合同鱼塘土地时，乙方应无条件终止本合同，并由甲方负责与征用单位协商，土地补偿款全部归甲方，如乙方在当年1月1日前尚未交清当年的租金，一切青苗补偿由甲方先行代收，待乙方交清当年租金后，由甲方返还乙方的青苗补偿款……。张广添分别于2013年缴纳了2013年至2014年火尧布鱼塘租金，于2017年缴纳了2015年至2016年火尧布鱼塘租金。鸭湖九社分别于2013年11月19日、2017年3月10日开具《广州市农村财务专用收据》。2016年11月25日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]27、28、29号《征收土地预公告》；2016年12月16日，广州市花都区国土资源和规划局发布穗花国土征预字[2016]38号征收土地预公告。上述《征收土地预公告》对拟征收的位于广州市花都区炭步镇民主村、鸭湖村、鸭一村的面积293.4675公顷（4402.0125亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积7.4799公顷（112.1985亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村的面积21.7373公顷（326.0595亩）、位于广州市花都区炭步镇鸭湖村、鸭一村、民主村的面积63.1602公顷（947.4030亩）的土地情况以及其他相关征地事宜进行了预公告，并明确自预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。2017年1月17日，炭步镇政府与鸭湖九社、鸭湖联社等就征地补偿事宜签订了《征地补偿协议》。2018年至2019年期间，广州市人民政府陆续发布征地公告，征地单位陆续发放相关补偿款（其中涉案青苗及地上附着物补偿款暂存在鸭湖联社处）。2019年4月，鸭湖九社作为甲方、张广添作为乙方、鸭湖联社作为见证方签订《协议书》，载明:鸭湖九社的土地（地名：门口田），地块编号：109部分（青苗测量图块地号YH-09-H31），由张广添于2013年1月1日前与鸭湖九社签订承包合同。现因该鱼塘（土地）的青苗补偿款的分配甲乙双方存在争议，至今未能完成青苗补偿款的发放和交地工作。为了不影响征地工作的进行，经过甲乙双方协商，达成以下协议：一、甲乙双方确认地块（YH-09-H31）的面积共7.950亩，青苗补偿款为289005元。双方同意将此笔青苗补偿款暂存鸭湖联社的账户上，待双方协商一致或法院判决后，按协议或判决书进行该补偿款的分配。二、甲乙双方同意将上述地块交付给炭步镇政府。三、乙方同意在2019年5月15日之前将自行清理完上述地块的附着物品，乙方如在上述期限未能将地上附着物清理完毕，甲方或征地部门有权自行清理并有权自行处分。2019年5月，张广添作为业主方与村/社（队）代表、征地工作小组工作人员就涉案地块进行调查登记并形成《征地青苗及地上附着物调查登记表》，载明补偿物种类:鱼塘及一般青苗（含一次性耕作补助）、龙眼，本页合计289005元。一审诉讼中，鸭湖九社提供了信访事项处理意见、集体举报信，证明社员对该社大部分鱼塘、农田、土地被私自发包、出租表达异议。鸭湖九社另提供了炭步镇鸭湖村财务收支检查工作报告-分项报告，该分项报告附表九：鸭湖九社2006-2018年合同应收实收对照表显示，乙方：张广添，合同号：未见合同及台账，资产：火尧布鱼塘，检查结论：已收05-07、09-16年共10年租金，其中13-16年收2000元/年，其余4500元/年，缺08年。一审诉讼中，张广添主张其为涉案地块的实际耕作者，提交了记数簿、案外人汤汝佳出具的证明。一审法院认为：本案立案案由为渔业承包合同纠纷，一审法院经审查认为，本案涉及的是征收补偿费用的处理，案由应定为承包地征收补偿费用分配纠纷。双方主要争议焦点在于征地青苗及地上附着物补偿款归属，对此，一审法院认为：一、如何确定青苗及地上附着物补偿款的补偿对象。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第三十一条规定，青苗、水产品的补偿对象为土地承包经营权人……除房屋外的一般地上附着物的补偿对象为所有权人，如无产权证明，则为建设人、使用人，承包经营协议另有约定除外。根据上述规定，青苗及地上附着物的补偿款归经营者、所有者所有。二、何时为确定补偿对象的时间节点。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日……相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。上述规定明确了申请征收土地的前置工作包括了土地现状调查、社会稳定风险评估以及对征收范围、土地现状等进行征地预公告等，且规定了在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，保障被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的知情权并听取意见，且根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第九条规定，征地预告或者建设通告发布后，在征地范围内抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可见，征地预公告是征地过程开始的一个重要、显著的特征，足以在征地范围内对正常耕作、经营活动产生影响，且不受其他人为、主观因素影响，据此，一审法院认为，征地预公告发布之时征地补偿物、补偿对象已固定，以此作为确定青苗及地上附着物补偿款补偿对象的时间节点符合土地承包法立法精神和一般社会预期，同时也有利于维持正常、有序的农村土地承包经营环境。本案中，张广添主张其承包涉案鱼塘地块耕作，提交了加盖有鸭湖九社印章的2013年至2016年的租金缴纳单据为证，结合双方一审庭审陈述，一审法院予以采纳。双方签订承包合同，鸭湖九社接收张广添缴纳的租金并开具单据，双方承包合同关系明确，鸭湖九社辩称涉案鱼塘发包没有经过民主议定程序无效、合同私签等，不足以对抗张广添作为实际承包者主张青苗及地上附着物补偿款的权利，一审法院不予采纳。根据业主、村/社（队）代表及征地工作小组工作人员三方签名确定的《征地青苗及地上附着物调查登记表》，涉案土名火尧布的地块的补偿物种类为鱼塘及一般青苗、龙眼，结合《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第三十三条规定，上述补偿物种类中，鱼塘即水产品，一般青苗即短期农作物，龙眼为多年生农作物，张广添实际承包涉案地块多年，征地预公告发布之时仍为该地块实际经营者、耕作者，系上述补偿物的补偿对象。双方对涉案地块的青苗及地上附着物补偿金额无异议，张广添主张该地块青苗及地上附着物补偿款289005元归其所有，合理合法，一审法院予以采纳。张广添主张鸭湖九社支付涉案青苗及地上附着物补偿款，一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款的规定，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的，应予支持。根据该规定，鸭湖九社应在收到的青苗及地上附着物补偿款范围内向张广添支付。但本案中，因双方对涉案青苗及地上附着物补偿款归属有争议，征地方未向发包方鸭湖九社直接发放青苗及地上附着物补偿款，而是根据各经济社的申请将涉案青苗及地上附着物补偿款发放至鸭湖联社账户上。鸭湖联社虽非承包关系相对人，但涉案青苗及地上附着物补偿款由其暂管且其亦书面明确表示同意按法院判决进行分配，故涉案青苗及地上附着物应由鸭湖联社向张广添支付。对于利息，承包、发包双方因对征地青苗及地上附着物补偿款的补偿对象以及确定补偿对象的时间节点的理解不同，进而对补偿款的归属产生合理争议，双方基于该争议以法律途径解决纷争，属于依法主张权利，而款项暂存方非涉案承包关系主体，其系作为善意第三方代为保管涉案补偿款，因此，张广添主张支付利息，理据不足，一审法院不予支持。鸭湖联社经一审法院合法传唤无正当理由拒不履行到庭义务，违反法律规定，一审法院依法缺席判决。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条，《广州市农民集体所有征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）第九条、第三十一条、第三十三条规定，判决：一、鸭湖联社于该判决发生法律效力之日起十日内向张广添支付青苗及地上附着物补偿款289005元；二、驳回张广添的其他诉讼请求。案件受理费5636元，由鸭湖九社负担。二审中，当事人没有提交新证据。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条关于第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查的规定，本院对确定涉案征收补偿对象的时间节点、涉案青苗及地上附着物补偿款的补偿对象的二审争议问题进行审查。关于确定涉案征收补偿对象的时间节点的争议问题。根据当事人在二审诉讼中的诉辩意见，当事人具体争议的问题是征收土地预公告的发布时间能否作为确定征收补偿对象的时间节点。发布征收土地预公告属于行政机关作出的具体行政行为，其合法性并非民事审判的范围，故在未有生效法律文书否定涉案征收土地预公告的效力的情况下，鸭湖九社提出涉案征收土地预公告无效的上诉主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。根据涉案征收土地预公告，征收单位对预征收的土地情况以及其他征地事宜进行了预公告，并明确预公告发布之日起，在征地范围内的抢栽、抢种的青苗和抢建的地上附着物，一律不予补偿。由此可知，涉案征收土地预公告发布应视为对被征收土地相关权益进行了明确固定，故涉案征收土地预公告的发布时间应作为确定涉案征收补偿对象的节点时间。鸭湖九社以预征收是拟征收行为并非正式征收行为为由，认为预公告发布时间不能作为确定征收补偿对象的时间节点的上诉意见，依据不足，本院不予采纳。关于涉案青苗及地上附着物补偿款的补偿对象的争议问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者。根据本案查明的事实，涉案征收土地预公告发布时，鸭湖九社与张广添签订的涉案《炭步镇鸭湖村第九经济社集体所有承包合同》仍处于合同履行期，张广添亦交纳了2016年度的承包费，张广添仍为涉案鱼塘的承包人，故在鸭湖九社未能举证证明涉案鱼塘所在土地上的青苗及地上附着物的所有者另有他人的情形下，应认定张广添为涉案青苗及地上附着物的所有者，其有权取得涉案青苗及地上附着物补偿款。鸭湖九社提出涉案承包合同因未经民主议定而无效的上诉主张，不足以对抗张广添作为实际承包人主张青苗及地上附着物补偿款的权利。鸭湖九社提出张广添逾期支付承包款已构成根本违约，涉案合同已经提前终止的上诉主张，缺乏事实及法律依据，本院不予采信。因此，鸭湖九社以涉案承包合同在正式征收行为发生前已终止，其也在预公告前收回涉案土地，以及张广添不具有合法经营权为由，认为张广添无权取得涉案青苗及地上附着物补偿款的上诉意见，缺乏事实依据，且明显与上述行政法规的规定相悖，本院不予采纳。至于鸭湖九社提出的一次性耕作补助费不应归属于张广添的上诉意见，因涉案《征地青苗及地上附着物调查登记表》明确载明补偿标准是将一次性耕作补助费归入青苗及附着物搬迁补偿之内，由此可知该一次性耕作补助费是青苗及地上附着物补偿的构成，应与青苗及地上附着物的补偿对象一致。而鸭湖九社上诉主张该一次性耕作补助费实质是土地补偿款的事实，与该调查登记表载明的内容不符，且鸭湖九社也无充分证据证明其主张的事实存在，故本院对鸭湖九社提出的该上诉意见亦不予采纳。综上所述，鸭湖九社的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5636元，由上诉人广州市花都区炭步镇鸭湖第九经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  庞智雄审判员  李 琦审判员  刘 欢二〇二一年六月十五日法官助理江亭利书记员林美欣