新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院 民 事 判 决 书 （2021）新40民初117号 原告：伊宁市文化体育广播电视和旅游局，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市新华西路665号。 法定代表人：穆合塔尔祖农，该局局长。 委托诉讼代理人：罗贤金，新疆长信合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张晓康，新疆长信合律师事务所律师。 被告：伊犁阜新房地产开发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市飞机场路136号。 法定代表人：夏振盈，该公司总经理。 委托诉讼代理人：侯维松，新疆鼎泽凯（伊犁）律师事务所律师。 原告伊宁市文化体育广播电视和旅游局（以下简称伊宁市文旅局）与被告伊犁阜新房地产开发有限公司（以下简称阜新房产公司）借贷合同纠纷一案，本院于2021年5月15日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告伊宁市文旅局委托诉讼代理人罗贤金、张晓康，被告阜新房产公司法定代表人夏振盈及其委托诉讼代理人侯维松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告伊宁市文旅局向本院提出诉讼请求：1.请求被告返还原告垫付的伊宁市演艺中心(以下简称演艺中心)建设款29,788,868元；2．判令被告承担超付建设款的利息（以29,788,868元为基数，按照银行同期贷款利率计算利息，利息计算期间为自2017年11月19日起至生效判决确定给付日期止）。事实和理由：2012年11月16日，原伊宁市文化体育广播影视局（以下简称原市文体局，原告前身）与被告签订《伊宁市电影院产权置换框架协议书》（以下简称《电影院置换协议》）一份。2013年5月27日，原市文体局与被告签订《伊宁市电影院产权置换框架补充协议书》（以下简称《电影院置换补充协议》）一份。同年7月30日，原市文体局与被告再次签订《伊宁市影剧院拆迁补偿及演艺中心建设协议书》（以下简称《影剧院拆迁及演艺中心建设协议》）一份，约定：原市文体局将其所有的位于伊宁市新华路的伊宁市影剧院置换给被告，由被告在伊宁市边合区为原市文体局建设一座占地面积26.9亩、建筑物面积不少于15,782平方米的演艺中心。被告的投资额不得低于100,000,000元，超出部分由原市文体局承担。建成后的演艺中心归原市文体局所有。演艺中心的投资额度，最终以伊宁市财政局投资评审中心审定的审核价为准。在协议履行过程中，原市文体局先后以借款或项目建设的方式，支付被告49,793,200元。2017年11月18日，伊宁市财政局投资评审中心完成对演艺中心项目的工程投资额审核。审核确认该演艺中心造价为120,004,332.88元。按照协议约定，对演艺中心超出100,000,000元的投资由原市文体局承担。原市文体局应当承担的金额为20,004,332.88元，但实际支付的款项达49,793,200元，超付了2,978,868元，被告迟迟不退还。 被告阜新房产公司辩称，一、本案为合同纠纷，不是民间借贷纠纷，应追加伊宁市人民政府（以下简称市政府）为本案当事人。双方之间的权利义务关系均因其与原市文体局、市政府签订和履行置换协议而产生，原市文体局支付的工程款仅是履行置换协议过程中为快速完工采取的具体措施之一，工程借款是履行《电影院置换协议》的一部分。《电影院置换协议》的全部内容由其与市政府首先协商确定，并与市政府于2013年5月10日签订《伊犁州社会主义学院、伊宁市影剧院片区旧城改建合作开发框架协议》（以下简称《旧城改建合作开发协议》），该协议约定其享有旧城改造的政策支持，市政府收取的土地出让价款扣除上解统筹及农业开发资金后，用于拆迁安置补偿支出，原市文体局只是受市政府的指示签订和履行部分具体协议，双方签订的《电影院置换协议》等协议是其与市政府《旧城改建合作开发协议》的一部分，原市文体局的权利和义务均是对其与市政府《旧城改建合作开发协议》的延伸，故应追加市政府为本案当事人。2.本案涉及的全部合同均无效。本案涉及的合同均是对国有资产的处分、置换，原市文体局不具有置换财产的所有权，国有资产的处分、置换及土地项目的开发均应依法定程序进行招标，至今未完成对置换财产评估、审计等法定程序，也没有经得国有资产管理部门的同意，双方对土地价款的谈判、土地出让金的返还不仅不能履行，也不符合法律规定，未经招标的置换、开发合同应为无效。3.其已经履行置换协议约定的大部分义务，及市政府未履行相应的合同义务，未将收取的土地出让金用于支付拆迁安置成本。因原影剧院的施工手续不完整，产权不明晰，不能办理施工竣工手续，导致政府职能部门进行处罚，停工至今，原告尚未完成应向被告置换的建筑。综上，原告的诉讼请求不能成立。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 伊宁市文旅局向本院提供以下证据： 1.伊宁市人民法院（2017）新4002民初3393号民事判决书复印件、（2018）新4002民初1280号民事判决书复印件。拟证明上述两份生效判决已认定本案双方当事人于2012年11月16日签订《电影院置换协议》。新建演艺中心总造价为120,004,332.88元。原市文体局就此项目向被告支付49,793,200元。 2.①2012年11月16日，原市文体局与被告签订《电影院置换协议》一份，拟证明：双方约定由被告在伊宁市合作区山东路汉滨公园东北角总面积为26.9亩的国有建设用地上为其新建设总投资不少于50,000,000元、总面积不少于15,782平方米的演艺中心一栋建筑物新馆及附属设施的方式与原市文体局所有的伊宁市新华西路伊宁市影剧院产权进行置换。②2013年5月10日，市政府与被告签订《旧城改建合作开发协议》；拟证明市政府同意对伊宁市新华西路伊宁市影剧院实施旧城改建及开发；市政府负责协调原市文体局、被告依法协商签订上述产权置换协议，同时监督原市文体局、被告履行协议等。 3.2013年5月27日，原市文体局与被告签订《电影院置换补充协议》一份。拟证明伊宁市原市文体局与被告约定将原《电影院置换协议》中50,000,000元总投资增加为80,000,000元。 4.原市文体局与被告签订《影剧院拆迁补偿及演艺中心建设协议》一份（未填写签订日期，原告陈述于2013年7月30日签订）；约定被告建设的演艺中心作为对原市文体局伊宁市影剧院拆迁补偿，被告建设的演艺中心总投资额不少于80,000,000元，超出80,000,000元至一亿元的部分由被告进行承担，超出一亿元的部分由原市文体局承担。 5.2014年5月30日原市文体局与被告签订《关于伊宁市演艺中心工程建设事项的协议》（以下简称《演艺中心建设事项的协议》），拟证明双方约定由市财政借款30,000,000元于被告用于演艺中心建设，待工程结束后，按市财政基建审核中心审核决算价统一结算。 被告对上述证据1-5的真实性、关联性无异议，但认为应按照与市政府签订的合同及法定程序进行评估、公示、招标方式进行置换，《电影院置换协议》属于尚未形成正式合同的预约合同。双方对投资进行了多次变更，与市政府签订的合同中要求进行评估的约定不一致，属无效合同。 6.①记账凭证6张，用款计划表3张，支付申请书3张，支票存根2张，收据9张，被告出具的拨款申请2张，拟证明：原市文体局就演艺中心项目共计支付6笔款项：分别于2014年5月7日向被告支付10,000,000元；于2014年5月30日向被告支付20,000,000元；于2014年7月4日向被告支付10,000,000元；于2014年7月4日向被告支付5,000,000元；于2014年9月26日向被告支付1,500,000元；于2016年1月25日向被告支付3,293,200元，共计：49,793,200元。②伊宁市人民法院（2018）新4002民初1280号案法庭笔录，拟证明：该案中被告在庭审笔录认可收到原市文体局款项的数额为49,793,200元。 被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为上述款项是市政府向其支付用于演艺中心建设的借款。 7.中央商务广场投资项目备案文件、国有建设用地使用权出让合同、市政府会议纪要［2014］50号、建设工程规划许可证，拟证明：原市文体局已履行置换协议的内容，已将原伊宁市影剧院交付被告，被告已通过投资项目备案，并与伊宁市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，获得了原伊宁市影剧院所涉土地的使用权。被告在该宗土地投资项目名称为中央商务广场，已获得市政府批准，被告也取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。原伊宁市影剧院已被被告拆迁。 被告对该组证据的真实性、合法性认可，但认为与本案无关，不予认可。 本院认为，被告对原告提供的上述证据真实性均无异议，证据来源合法，均与本案相关，予以采信。 被告向本院提供以下证据： 1.2013年5月10日市政府与被告签订《旧城改建合作开发协议》（原告也提交了该协议作为证据），工商银行电子回单3份（提交复印件），拟证明：①其与市政府对原被告双方争议的标的物签订了协议，原被告双方争议的一切权利义务均与市政府应当履行的义务有关，被告收到借款中25,000,000元是市政府财政支付，原市文体局与被告签订的置换合同被置换一方实际履行人为市政府。②原市文体局向其支付的款项，名义上是借的工程款，实际上是在履行双方之间的合同，故双方之间的法律关系不是借款合同关系，而是合同履行过程中形成的权利义务关系，实际上是市政府履行的返还土地出让金用于支付地上附着物补偿款义务，本案应追加市政府为案件当事人。 原告对该协议认可，但认为被告与市政府签订该协议是为了增加社会主义学院置换项目、享受旧城改造的优惠政策，也是为了得到政府的确认，由政府协调、监督双方履行合同，该协议实际上属于辅助协议，对原被告之间的权利和义务无任何影响。每笔付款均有被告的拨款申请，足以证明被告向原市文体局申请垫付款项的事实。被告出示的收据均载明为演艺中心的工程借款，故该协议不能证明支付款项属于返还土地出让金用于支付地上附着物补偿款义务，不应追加市政府为本案当事人。 本院该份证据予以采信。 2．被告汇总的伊宁市演艺中心工程投资（决算）汇总表1份、付款凭证，被告与案外人签订的伊宁市演艺中心分项工程施工、设计等合同复印件共9份及工伤死亡赔偿协议书复印件一份，拟证明：被告建设的演艺中心除施工工程款120,004,332.88元外，还存在设计费、地勘费等12项费用未计入决算，该工程必然发生的费用实际已实际发生，应当计入工程造价，共计4,919,554.5元。 原告对该组证据均不予认可，具体理由如下：1．《声学设计合同》被告主张的金额是298,000元，实际支付的金额为283,100元，无法确定具体金额。2．《通信项目施工合同》和《临时用电施工合同》约定的相应款项被告是否实际支出及支出的数额不清楚。3．《雷电灾害风险评估技术服务合同》没有相应的支付凭证印证。4．《建设工程勘察合同》其合同价为50,000元，被告提供的支付凭证为80,000元，且无法证实80,000元是用于演艺中心项目。5．《工程承包合同》从合同内容无法看出与演艺中心项目有关，票据中也未载明。6．《自来水安装工程施工合同》存在10,000元票据中载有“中央商务”字样，无法确认实际支出。7.《演艺中心给水工程碰头承包合同》约定的价款为25,326元，被告提供的支付票据上未载明用于涉案工程项目，无法证实该工程的实际支出数额。8.工伤死亡赔偿款与其无关，9．上述合同均无原件并存在逾期举证的情况。 被告提供的该组证据均为复印件，无原件进行核对，本院不予采信。 本院认定事实如下： 2012年11月16日，原市文体局与被告签订《电影院置换协议》，约定由被告在伊宁市山东路汉滨公园东北角总面积为26.9亩的国有建设用地上为原市文体局新建设总投资不少于50,000,000元、总面积不少于15,782平方米的伊宁市演艺中心一栋建筑物新馆及附属设施的方式与原市文体局所有的伊宁市新华西路伊宁市影剧院产权进行置换。 2013年5月10日，原市文体局与市政府签订《旧城改建合作开发协议》，约定市政府同意对伊宁市新华西路伊宁市影剧院、社会主义学院实施旧城改建及开发，市政府收取的土地出让价款扣除上解统筹及农业开发资金后，可用于拆迁安置补偿成本的支出，市政府负责协调原市文体局、被告依法协商签订上述产权置换协议，同时监督原市文体局、被告履行协议等。 2013年5月27日，原市文体局与被告签订《电影院置换补充协议》，约定将原《电影院置换协议》中50,000,000元总投资增加为80,000,000元。 2013年7月30日，原市文体局与被告签订《影剧院拆迁及演艺中心建设协议》，约定被告建设的新伊宁市演艺中心作为对原市文体局伊宁市影剧院的拆迁补偿，被告建设的新伊宁市演艺中心总投资额不少于80,000,000元，超出80,000,000元至一亿元的部分由被告进行承担，超出一亿元的部分由原市文体局承担。 2014年5月30日，原市文体局与被告签订《关于伊宁市演艺中心工程建设事项的协议》，约定由市财政借款30,000,000元于被告用于演艺中心建设，待工程结束后，按市财政基建审核中心审核决算价统一结算。 截止2017年11月18日，伊宁市财政局投资评审中心对演艺中心土建、消防等15项分项工程审核后，确认该15项分项工程造价合计为120,004,332.88元。 原市文体局向被告共支付6笔款项：分别于2014年5月7日向被告支付10,000,000元；于2014年5月30日向被告支付20,000,000元；于2014年7月4日向被告支付10,000,000元；于2014年7月4日向被告支付5,000,000元；于2014年9月26日向被告支付1,500,000元；于2016年1月25日向被告支付3,293,200元，共计：49,793,200元。被告均向原市文体局出具了收据，收据载明交款单位为原市文体局或伊宁市财政局代原文体局，交款事由为伊宁市演艺中心工程借款。 原市文体局已履行《电影院置换协议》约定的义务，已将原伊宁市影剧院交付被告。被告已通过投资项目备案，并与伊宁市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，获得了原伊宁市影剧院所涉土地的使用权。被告在该宗土地投资项目名称为中央商务广场，已获得市政府批准，被告也取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。原伊宁市影剧院已被被告拆迁。 演艺中心建设项目尚未进行竣工验收，也未进行决算。 2019年2月22日，伊宁市机构改革，原市文体局与伊宁市旅游局等单位职责整合，原市文体局变更为伊宁市文化体育广播电视和旅游局。 本院认为，本案争议焦点为：一、本案案由问题；二、市政府是否应参加本案诉讼；三、案涉合同效力问题；四、借款偿还及数额问题。 关于争议焦点一、2012年11月16日，原市文体局与被告签订《电影院置换协议》，约定由被告为原市文体局新建设总投资不少于50,000,000元、总面积不少于15,782平方米的伊宁市演艺中心一栋建筑物新馆及附属设施的方式与原市文体局所有的伊宁市影剧院产权进行置换。此后，双方又对新建伊宁市演艺中心总投资增加至一亿元，一亿元以内的部分由被告承担，超出一亿元的部分由原市文体局承担。演艺中心工程施工过程中，原市文体局与被告于2014年5月30日签订《关于伊宁市演艺中心工程建设事项的协议》，约定由市财政借款30,000,000元于被告，用于伊宁市演艺中心建设，待工程结束后，按市财政基建审核中心审核决算价统一结算。通过上述事实可以看出，双方之间存在两个法律关系，一是置换关系，即原市文体局将伊宁市影剧院地上附着物与被告新建的伊宁市演艺中心进行置换；二是借款合同关系，即为了被告新建的演艺中心的需要，原市文体局通过伊宁市财政局向被告提供借款，用于工程施工。被告辩解上述款项是市政府返还土地出让金用于支付地上附着物补偿，并提供2013年5月10日其与市政府签订的《旧城改建合作开发协议》予以证明，但协议只能证明被告与市政府之间存在土地出让金用于支付地上附着物补偿款约定，不能证明案涉款项就是市政府返还土地出让金义务，相反，原告主张案涉款项为借款，向本院提供了2014年5月30日双方签订《关于伊宁市演艺中心工程建设事项的协议》（该协议包含了借款条款）、被告向原市文体局申请拨付工程款的报告、被告出具的收据，收据载明交款单位为伊宁市原市文体局或伊宁市财政局代原市文体局，交款事由为伊宁市演艺中心工程借款。原告提供的上述证据足以证明上述款项是原市文体局支付给被告的借款。关于借款的偿还，双方约定待工程结束后，按市财政基建审核中心审核决算价统一结算，据此，超过一亿元以外的工程款双方约定从借款中冲减，超出原市文体局应承担工程款的部分仍属借款，就该部分款项双方之间属借款合同关系，被告关于双方之间不是借款合同关系的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。 关于争议焦点二、如上所述，本案中，原被告之间是借款合同关系，市政府与本案无关，即原被告之间是借款合同关系，无需参加本案诉讼。 关于争议焦点三、自2006年7月1日起施行的《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）第二十六条规定：“事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”2013年5月10日被告与市政府签订《旧城改建合作开发协议》对原市文体局与被告于2012年11月16日签订的《电影院置换协议》进行了确认，原市文体局对国有资产的处置符合法定程序，上述两份协议不违反法律行政法规的强制性规定，具有法律效力。2013年5月27日原市文体局与被告签订《电影院置换补充协议》，2013年7月30日原被告双方签订《影剧院拆迁及演艺中心建设协议》，系增加被告置换对价，亦不违反法律行政法规的强制性规定，具有法律效力。2014年5月30日原市文体局与被告签订《演艺中心工程建设事项的协议》，约定由市财政借款30,000,000元于被告用于伊宁市演艺中心建设，待工程结束后，按市财政基建审核中心审核决算价统一结算。该协议系原市文体局为演艺中心工程建设项目出借的款项，亦不违反法律行政法规的强制性规定，具有法律效力。被告关于上述五份协议均无效的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。 关于争议焦点四，原市文体局与被告于2013年7月30日签订的《影剧院拆迁及演艺中心建设协议》约定演艺中心一亿元的部分由被告承担，超出一亿元的部分由原市文体局承担。双方于2014年5月30日签订的《演艺中心工程建设事项的协议》约定待工程结束后按市财政基建审核中心审核决算价统一结算，原市文体局支付的借款应首先作为原告应承担的演艺中心工程款，如有剩余，原告有权依据上述协议要求被告偿还，但至今为止演艺中心工程尚未进行竣工验收，也未进行决算，被告提出的建筑设计、地质勘查设计、施工用水等工程支出均是建设项目必须的支出，双方尚未决算。原告应承担工程款的金额尚未确定，是否有剩余也未确定，原告请求判令偿还借款的条件尚未成就，原告关于双方对工程总造价为120,004,332.88元无异议的主张与案件事实不符，本院不予采纳。 综上所述，原告的诉讼请求不能成立，予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款、《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下： 驳回原告伊宁市文化体育广播电视和旅游局的诉讼请求。 案件受理费190,744.34元，由原告伊宁市文化体育广播电视和旅游局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。 审 判 长  芦海龙 审 判 员  王泉红 人民陪审员  李 伟 二〇二一年六月二十八日 书 记 员  马芙蓉