北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书(2021)京03民终6912号上诉人(原审原告)：北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会，住所地北京市朝阳区何各庄西路。法定代表人：王家山，主任。委托诉讼代理人：陆军杰，北京道泽律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨蓉，北京道泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：源恒定远（北京）文化传媒发展有限公司，住所地北京市房山区。法定代表人：刘卫华，总经理。委托诉讼代理人：丁玲，北京恒理律师事务所律师。委托诉讼代理人：崔楠，北京恒理律师事务所律师。上诉人北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会（以下简称何各庄村委会）因与被上诉人源恒定远（北京）文化传媒发展有限公司（以下简称源恒公司）合同纠纷一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105民初58217号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月6日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人何各庄村委会之委托诉讼代理人杨蓉，被上诉人源恒公司之法定代表人刘卫华及委托诉讼代理人丁玲、崔楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。何各庄村委会上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持何各庄村委会的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由源恒公司负担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，何各庄村委会与源恒公司联营事项未取得崔各庄乡人民政府的批准。首先，《崔各庄乡人民政府关于何各庄模式深化升级立项请示的回复》（以下称《回复》）未显示文件中谈及的立项与涉案的联营项目是否具有同一性；其次，《回复》时间为2010年11月23日，而涉案合同签订日期2015年2月14日，从文件时间间隔来看，《回复》并非针对涉案的合作项目；最后，《回复》并非审批性质，文件中阐述“同意以政府名义向上级主管部门立项申报”，仅为同意进行申报，并审批。二、《特性改造合作协议书》违反法律、行政法规效力性强制性法律规定。根据《土地管理法》第六十条第一款规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。该条规定为效力性强制性法律规定，理由如下：1.文义解释讲，取得县级以上人民政府的审批，是以土地入股作为联营形式兴办企业的前提实质性条件，并不是程序性条件，如果未取得县级以上人民政府的批准文件，则联营存在的合法性存在问题。2.体系解释讲，《土地管理法》第六十条第二款规定，按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。而取得县级以上地方人民政府审批，是严格控制建设用地的关键。可见，县级以上政府部门审批不仅是程序性的事项，审批属于控制用地用途的关键，有实体性的意义。3、目的解释讲，从《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。县级以上政府部门的审批系严格控制土地用途，目的在于土地利用前确定、规划以及调整土地的用途，如果将审批理解为管理性的规定，错误理解了审批的目的。若审批流于形式，以实际使用的用途来确认土地用途，违背了立法的目的。三、一审适用法律错误，本案不适用《中华人民共和国民法典》。一审认定合同无效的法律依据为《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一百五十三条、第五百零八条之规定，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定第二条，“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定，但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外。”本案合同签订以及争议均发生于民法典施行之前，且合同效力的法律规定并不涉及经济秩序、社会主义核心价值观等特殊情形，因此不应适用《民法典》之规定。四、《特性改造合作协议书》为无效协议本案中被告并无证据证实其联营得到了县级以上人民政府的批准，崔各庄乡人民政府的《回复》也无法证明其已经取得上级政府部门的审批，故其签订《特性改造合作协议书》，是违反国家法律的强制性规定的。《合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：......（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”何各庄村委会与源恒公司签订的《特性改造合作协议书》为无效协议。源恒公司辩称，同意一审判决，不同意何各庄村委会的上诉意见。关于土地合同性质问题，一审中对方代理人有明确的回复，认可该合同并非承包也非租赁。因此，双方就是一个针对该项目的特殊合作方式，这个合作方式的内容可以从该合同当中体现，合作方式的内容、收益方法、支付方式以及双方各自履行义务，并非正常的土地租金，所以不适用土地管理法第63条的规定。即使涉及村民利益也应该是村委会去办理相应手续，与源恒公司无关。何各庄村委会向一审法院起诉请求：1.判决确认双方于2015年2月14日签订的《特性改造合作协议书》自始无效；2.判令源恒公司返还原何各庄村南3.6亩集体土地及地上物。一审法院认定事实：1.2015年2月14日，北京市何各庄农工商合作社作为甲方与源恒公司签订了《特性改造合作协议书》，内容为：“为了进一步深化何各庄模式，优化产业布局，促进何各庄村整体发展，支持何各庄新农村建设，经甲、乙双方友好协商，就位于村南的3.6亩集体用地改造升级项目，达成如下协议：一、合作内容位于何各庄村南的3.6亩（40米×60米）基建办公库房集体建设用地，由乙方出资甲方出地进行何各庄模式特性改造；合作经营期限30+20年，起止时间2015年9月1日至2065年8月31日；本项目甲、乙双方合作开发，由乙方依法负责对该项目商业规划产业引进，设计图纸、投资建设、对外租赁，经营管理；该地块上的1200平方米建筑、居住及经营用房，地上、地下设施设备等，交由乙方使用或拆除；3、甲方负责本地块项目手续的完善，水、点、燃气通到现场（费用乙方负责），调节与周边邻里关系，保障项目建设正常进行；甲方负责与原土地租赁方合同的解除工作；甲方在2015年3月1日前将地块交给乙方使用，交付前的一切债权债务等经济纠纷由甲方负责；甲方占40%股份，乙方占60%的股份；该地按每年固定收益18万元计算，乙方一次性向甲方支付前三十年固定收益540万元及地上物赔偿款100万元，共计640万元，合同签订后支付440万元，原建筑物拆除后支付200万元；三十年后双方各占经营收益的50%，房屋产权归甲方，经营中乙方可一次性买断后二十年使用权；合作期内如遇政府拆迁等情况时赔偿款有限保障乙方投资额的收回（投资包括项目策划运营、建筑成本及预付收益），乙方投资的确认由合同及真实发生的费用为准；本协议一经签订，甲、乙双方任何一方不得违约，若有违约，按乙方实际投资的双倍赔偿守约方…”。2、关于上述合同的主体，审理中双均确认作为甲方的北京市何各庄农工商合作社是代表何各庄村委会与源恒公司签订的合同，权利义务应当由何各庄村委会与源恒公司享有和承担。3、上述协议签订后，源恒公司于2015年2月15日通过银行转账方式向何各庄村委会支付400万元收益款。审理中双方共同确认因何各庄村委会向案外人邹玉凤有到期未清偿债务，源恒公司按照何各庄村委会指示，由源恒公司股东张洪洲代表被告于2015年1月26日将收益款100万元转账支付给了案外人邹玉凤。至此，何各庄村委会确认源恒公司支付了500万元，何各庄村委会向源恒公司提供了土地及原有地上物，源恒公司于接收后，将原有约1200平方米的仓库拆除，新建了三栋二层楼房用于经营。4、关于双方合同的审批情况，源恒公司提交的《崔各庄乡人民政府关于何各庄模式深化升级立项请示的回复》显示，北京市朝阳区崔各庄乡人民政府于2010年11月23日对何各庄村民委员会“关于何各庄模式深化升级的立项请示”回复为：一、何各庄模式是北京市新农村建设试点项目，作为新农村建设的有益探索，得到了市、区相关部门的高度肯定，乡政府原则同意你村的何各庄模式深化升级项目，同意以政府名义向上级相关部门立项申报。二、希望你村在项目建设中，按照规划严格把握政策，切实维护集体和村民利益，积极慎重推进项目建设。双方争议的事实：1.源恒公司实际支付的收益款数额。源恒公司称已全部支付了协议约定的前30年收益款640万元，对此还提交了《322院2014年拆除（张子龙期间）补偿》一份，显示源恒公司向案外人支付了140万元，其上有时任村委会领导田兴的签字。何各庄村委会质证称关联性不予认可，并称该补偿，实际上是源恒公司在盖楼的过程中，影响到了322号院村民的利益，需要向村民支付的补偿，与本案无关。对此，一审法院认为，该部分事实与合同效力无关，如和各庄村委会认为被告未按约定履行合同，可就该部分另行解决。2、涉案土地的性质及规划用途。一审审理中，双方对涉案土地的位置共同进行了确认，就该案所涉土地的性质及规划用途，法院向北京市规划和自然资源委员会进行了调查，该委员会回复的《朝阳区分区规划（国土空间规划）（2017-2035年）》—国土空间规划分区图显示，朝阳区金盏乡何各庄村323号所在土地为有条件建设区；审理中，何各庄村委会提交的卫星图片和现场照片也显示，朝阳区崔各庄乡何各庄村323号位于村内其他房屋中间。综合以上证据，法院认定双方《特性改造合作协议书》所涉的土地为非农用地，系农村集体建设用地。3、关于《特性改造合作协议书》签订之前是否经过村民代表大会集体决策。对此源恒公司称该程序应当是何各庄村委会负责，在签订合同之前，何各庄村委会曾经表示协议内容经过了村民代表会议表决通过并经乡政府审批，和各庄村委会以村书记换人、需要回去核实等为由对源恒公司上述陈述不认可。一审法院认为，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。本案何各庄村委会认为双方签订的《特性改造合作协议书》无效，需要对其主张的无效情形举证。结合现有证据，一审法院认为何各庄村委会主张合同无效的理由不能成立：1.关于合同性质问题。合同性质直接决定了本案法律的适用，所以需要先对双方合同的性质进行界定。根据双方合同约定的权利义务内容判断，双方之间的《特性改造合作协议书》非租赁或承包合同。合同中关于双方权利义务部分明确约定，“由乙方出资甲方出地进行何各庄模式特性改造”，双方虽约定了前三十年甲方固定收益，但也约定了“三十年后双方各占经营收益的50％，房屋产权归甲方，经营中乙方可一次性买断后二十年使用权”的内容，且合同中还有乙方对原有房屋进行拆除重建等内容，综合以上内容，双方的合同不符合租赁合同或承包合同的特点。鉴于双方非租赁或农村土地承包合同关系，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条及《中华人民共和国农村土地承包法》的法律规定在本案中不适用。2.关于《特性改造合作协议书》是否违反法律、行政法规强制性规定。集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。土地利用总体规划中的有条件建设区，是指城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内的范围，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。现查明，双方合作的土地系原告自有的集体土地，总体利用规划为有条件的建设区，双方合同约定内容不违反法律、行政法规强制性规定，原告主张合同无效的该部分理由不能成立。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。原告现以双方的合作未经县级以上人民政府批准为由主张合同无效，一审法院认为，本案中，源恒公司出示的《崔各庄乡人民政府关于何各庄模式深化升级立项请示的回复》显示，何各庄村委会、源恒公司在进行合作之前，是经过当地政府批准，且该合作是符合当地发展模式的，在上述情形之下，双方的合作向法律规定的有权部门报批，只是双方合作的程序性事项，报批与否，属于行政管理范畴，违反该规定，不能认定双方合同无效。且经了解，和各庄村委会及北京市何各庄农工商合作社以该模式启动的改造及合作协议较多，相关协议目前也均在履行之中。综合以上理由，一审法院认为何各庄村委会主张双方合同无效的理由难以成立，其基于合同无效而提出的腾退等请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。判决：驳回北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会的全部诉讼请求。本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明一致。本院认为，本案争议焦点是《特性改造合作协议书》是否应属无效。合同效力是法律对各方当事人合意的评价。合同无效是法律对当事人签订的合同予以否定评价，当事人订立合同时所预期的法律效果不能实现。依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第二条“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定，但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外”的规定，根据涉案《特性改造合作协议书》实际履行的情形及涉案当事人提出合同无效主张的情形，涉案《特性改造合作协议书》的合同的效力认定适用《中华人民共和国民法典》。根据《特性改造合作协议书》的约定内容，何各庄村集体经济组织用其3.6亩集体建设用地及地上物土地作价入股，何各庄村集体经济组织每年收取土地固定收益，30年后房屋产权归何各庄农村集体经济组织，上述内容表明何各庄村集体经济组织与源恒公司通过合同约定了各自的民事权利和义务，何各庄村集体经济组织将集体建设用地使用权及地上物附条件、附期限的流转给源恒公司使用。源恒公司依据《特性改造合作协议书》新建三栋二层楼房用于经营。依照我国土地管理法及相关法律规定，农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。农村集体建设用地流转的基本形式包括出让、出租、转让等，涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目用地，应通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。就流转程序而言，初次流转须经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，二是集体建设用地出让、出租、抵押、转让、转租需要签订书面流转合同并办理登记确认手续。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条有关“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”的规定，在现有证据不能证明涉案《特性改造合作协议书》经何各庄村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、不能证明涉案《特性改造合作协议书》及土地利用在相关政府部门办理审批、登记确认手续的情形下，依照《中华人民共和国民法典》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效”的规定，何各庄农工商合作社与源恒公司签订的《特性改造合作协议书》应被认定为无效。涉案《特性改造合作协议书》因未经何各庄村集体民主程序、约定内容及土地利用未在相关政府部门办理审批、登记确认手续而被认定无效后，依照《中华人民共和国民法典》第一百五十七条“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定”的规定，何各庄村委会应对此应承担主要的过错责任。根据现有证据表明的涉案《特性改造合作协议书》已经实际履行的情况，又根据何各庄村委会应承担的过错责任，结合源恒公司在一审法院审理期间未针对合同被认定无效提出诉讼请求的情形，依照公平原则，本院对何各庄村委会有关“判令源恒公司返还原何各庄村南3.6亩集体土地及地上物”的诉讼请求不予支持，何各庄村委会、源恒公司应就涉案《特性改造合作协议书》被认定无效后的返还、补偿、损失承担等问题另行一并进行解决。综上所述，何各庄村委会的上诉请求部分成立，应予支持；一审判决处理结果有误，应予纠正。依照《中华人民共和国民法典》第五百零八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销北京市朝阳区人民法院（2020）京0105民初58217号民事判决；二、北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会与源恒定远（北京）文化传媒发展有限公司于2015年2月14日签订的《特性改造合作协议书》无效；三、驳回北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会其他诉讼请求。一审案件受理费28300元，由北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会负担（已交纳）。二审案件受理费28300元，由北京市朝阳区崔各庄乡人民政府何各庄村民委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 张印龙审 判 员 何灵灵审 判 员 周艳雯二〇二一年六月十八日法官助理 王永基法官助理 陈文文书 记 员 卢园园