河南省信阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）豫15民终2221号上诉人（原审被告、反诉原告）：信阳市第四人民医院。住所地：河南省信阳市平桥区平桥镇中心大道6号。法定代表人：罗高峰，该院院长。委托诉讼代理人：陈世勇，该院医政科科长。委托诉讼代理人：孟林冉，北京天平（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：河南飞澳停车设备科技有限公司。住所地：河南省信阳市浉河区五里墩街道申碑路飞澳智能停车楼。法定代表人：汪豫凤，该公司执行董事。委托诉讼代理人：韦灵臣，该公司总经理。委托诉讼代理人：袁芳兵，河南保城律师事务所律师。上诉人信阳市第四人民医院因与被上诉人河南飞澳停车设备科技有限公司合同纠纷一案，不服信阳市平桥区人民法院（2020）豫1503民初6663号民事判决，向本院提起上诉。本院2021年5月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人信阳市第四人民医院的委托诉讼代理人陈世勇、孟林冉，被上诉人河南飞澳停车设备科技有限公司的委托诉讼代理人韦灵臣、袁芳兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。信阳市第四人民医院上诉请求：1、撤销原判；2、改判合作协议无效或者解除；3、判决被上诉人与上诉人结算后据实补偿损失；4、驳回被上诉人的其他诉讼请求；5、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、原审判决认定事实不清，案涉合作协议不具有继续履行的可行性。原审判决书第22页，关于案涉项目合作协议能否继续履行问题，原审法院认为“根据信阳市城市管理局办公室于2020年9月29日向飞澳公司下达的《关于明确信阳市第四人民医院立体停车楼纳入（信阳市中心城区停车设施专项规划）（2016-2030）的通知“信城管办（2020）69号”》该停车楼项目规划已经获批，协议履行的主要障碍现已消除，且飞澳公司庭审时明确表示已被信阳市第四人民医院平整过地面的项目基桩维修后还可以继续使用，因此，案涉智能停车楼项目合作协议具有继续履行的可行性”。该认定存在两大问题。第一，已经过填埋并平整地面之后的项目基桩不具有继续使用的可行性，原审法院仅仅根据被上诉人的主观臆测就认定项目基桩可以继续使用完全是毫无根据且不负责任的判断。试想，如果要在被几十公分厚的混泥土浇筑碾实的水泥地面下找到原有桩基必须得把该地面进行暴力破拆。因暴力破拆所产生的冲击力会对该区域地质结构进行根本性的破坏。届时不但其地下桩基部分的着力支撑点会发生根本位移，造成地质学里的定向压力偏差，给待建工程带来巨大安全隐患，更严重的是，还会对距离桩基仅仅数米之外医院门诊大楼的地下基础造成不可估计的伤害。第二，信阳市城市管理局办公室不具有规划职权，其向被上诉人下达的通知不代表该项目规划已经获批，也不能代表协议履行的主要障碍已经消除。规划许可的获批应当由具有行政职权的自然资源与规划管理局来出具，该通知与平桥区政府相关部门及领导的批示等文件仅能起到证明有个别部门对于城市发展的意见或建议。而对本案来说，城市发展的具体规划，只有行使规划职权的部门出具正式许可才能起到一锤定音，定纷止争的作用。二、案涉合作协议内容损害社会公共利益，协议无效。拟建停车场占用规划道路，属于客观实际情况。信阳市自然资源和规划局出具的情况说明明确表示依据2016年省政府批准的《信阳市城市总体规划（2015-2030）》，平中大街规划道路全长3.8千米，红线宽度50米。而平中大街在答辩人门前路段现状路面宽度为约16.2米，从路中心线到路沿石为8.1米，从路中心线向东测量25米的位置刚好与医院南楼西山墙并齐。拟建停车场地块在医院南楼西山墙以西，明显处于规划道路红线范围内。该停车楼项目作为惠民工程历经多年未获审批，是因为相关行政部门不作为，还是因为该项目不合法、合规？答案显而易见。三、原审判决适用法律错误，即使合作协议有效，也应因符合法定解除情形而解除。依据《中华人民共和国建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。”《中华人民共和国建筑法》第八条第一款规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”而根据《合同法》第九十四条第一项规定，因不可抗力致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。原审法院既然认定案涉项目未按协议约定如期履行是由于上诉人因不可抗力未取得规划许可证和施工许可证所致，本案中，在未实际获得规划许可、施工许可之前，该不可抗力就是始终存在状态。因此上诉人在向被上诉人送达《解除协议通知函》时，依法享有解除权，该送达行为可以达到协议解除的法律效果。因此即使合作协议有效，也应因符合法定解除情形而解除。四、上诉人与被上诉人双方的各自损失，应经结算后据实补偿因为上诉人与被上诉人并非简单的发包与承包关系，而是基于未来38年的合作关系，因此在合作中双方产生的利益或损失均应受合同制约。现通过双方多年努力，合作协议已无法继续履行。因此双方应将各自实际损失进行清算后再据实补偿。本案的审理重点应是双方现诉请的四百万、二百万损失合理与否，如何清算的问题。被上诉人在一审中诉请要求上诉人赔偿其各项损失四百万余元，该项诉请中包含其为履行合作协议而产生的全部费用在内。上诉人诉请要求被上诉人赔偿各项损失二百万余元。被上诉人既然要求上诉人赔偿合作协议履行过程中的各项费用支出，就代表其以实际行为表示不再继续履行合作协议，而且要求与上诉人算账。上诉人的损失分为两方面。一方面是为完整履行合作协议、提供能够满足正常开工条件的建设用地而支出，一方面是在合作协议因不可抗力而无法继续履行之后，迫于政府创文的要求而恢复原状所支出。两方面支出的损失虽不是直接因被上诉人的违约或侵权所致，但都是系不可抗力所致。基于上诉人与被上诉人之间的合作关系，该部分损失应当由被上诉人与上诉人共担。被上诉人因前期履行合作协议所花费的支出，符合其实际施工量的合理开支，上诉人也愿意与被上诉人共担。至于其停工之后所产生其他损失，由于被上诉人在一开始就对无法办理各项许可的事情知情，其对该部分明明可以避免却任由损失扩大的部分损失应该独自承担责任。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。无论是从法律规定，还是客观实际情况，还是双方对协议继续履行的意愿，案涉合作协议均不具备继续履行的可行性。望中级人民法院查清事实，依法改判。河南飞澳停车设备科技有限公司辩称，原判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当依法维持。一、案涉合作协议应当继续履行。1、2018年11月7日，被答辩人向答辩人出具“开工令”约定建设工程项目相关手续由被答辩人负责办理。针对答辩人的图纸设计被答辩人向答辩人出具了认可承诺书。2020年9月29日，根据信阳市城市管理局办公室于2020年9月29日向飞澳公司下达的《关于明确信阳市第四人民医院立体停车楼纳入（信阳市中心城区停车设施专项规划）（2016-2030）的通知“信城管办（2020)69号”》该停车楼项目规划已经获批，协议履行的主要障碍现已消除。办理案涉项目的建设工程规划许可、施工许可的相关手续的条件已经具备，合作协议应当继续履行。2、被答辩人无视合同法，单方私自对答辩人已完成的桩基进行掩埋，并强行拆除了答辩人施工围挡。被答辩人其单方行为应当承担合同违约责任及由此带来的一切经济损失。3、根据《国家行政机关公文处理办法》，信阳市城市管理局虽然不具备规划职权，根据精简原则，信阳市城市管理局仍然有权依照2017年2月13日市政府26个重点项目专题会议要求、及2017年3月17日市政府的批示行政职权，因此被答辩人的该项上诉理由不能成立。二、案涉合作协议内容没有损坏社会公共利息、协议有效。案涉立体停车楼项目是信仰是政府26个重点惠民项目之一。河南飞澳停车设备科技有限公司向一审法院起诉请求：1、依法确认被告落款日期为2019年10月16日的《解除协议通知函》无效；2、依法责令被告继续履行原被告签订的《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》；3、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2017年3月3日，信阳市城市管理综合执法局办公室印发《关于采用投资分担方式实施中心城区停车设施示范项目的请示》（信城管执法（2017）35号），该《请示》的内容为：“市政府：我局承担的中心城区停车设施示范项目平桥第四医院和申碑路小游园2处立体停车楼已完成相关规划设计，市规划局进行了规划项目审查和审批。2017年2月13日市政府26个重点项目专题会议要求，‘由企业实施，尽快开工；同步组织PPP流程，为项目全面展开营造良好势头。’为保证示范项目尽快启动，根据会议所明确的意见，我局与意向投资企业北京飞澳停车设备科技有限公司进行了对接，双方共同商定以投资分担方式实施申碑路、平桥第四医院2处立体停车楼示范项目。我局负责前期工作，飞澳公司负责筹集项目资金，优化设计、实施和运营工作。项目建成后纳入PPP协议。妥否，请批示。”信阳市人民政府办公室于2017年3月16日收到该请示后，市政府领导于2017年3月17日批示如下：“请按市政府2月13日重点项目例会研究意见，先行组织开工，同时按PPP模式程序要求，加快进度，搞好衔接。”2018年3月12日，信阳市平桥区卫生和计划生育委员会办公室印发《关于信阳市第四人民医院建造立体智能停车场的请示》（信平卫文（2018）20号），该《请示》的主要内容为：“区政府：为解决停车难问题，消除安全隐患，信阳市第四人民医院拟通过吸引社会资金的方式，在院内建造一个大型自动化立体智能停车场。停车场采用钢构结构，建成后可停车300辆，能够有效解决医院停车难问题。特恳请区政府批准同意。妥否，请批示。”区政府领导对上述《请示》于2018年3月15日批示如下：“请区规建办、区市政局联合提出办理意见。”2018年3月23日，信阳市平桥区市政管理服务局印发《关于“第四人民医院建造立体智能化停车场请示”的回复意见》（信平市政（2018）37号），对区政府上述批示件回复如下：信阳市第四人民医院位于平桥平中××南段，人流、车流、物流量大，加之近年第四人民医院就诊量迅速增加，该区域停车困难，亟需建设一处停车场以缓解该区域停车矛盾。鉴于该停车场为临时建筑，建议区政府按临时建筑批准建设。2018年3月29日，信阳市平桥区规划建设管理委员会办公室对区政府的上述批示件作出《关于信阳市第四人民医院建造立体智能停车场请示的建议》报至区政府，该《建议》建议区政府同意按临时建筑批准建设，并由信阳市规划局平桥分局协调办理相关临时建筑手续。根据上述《回复意见》和《建议》，区政府领导于2018年3月31日又对《关于信阳市第四人民医院建造立体智能停车场的请示》批示如下：“请相关部门按区规建办、区市政局提出的意见办理。”2018年5月2日，信阳市第四人民医院（甲方）与飞澳公司（乙方）签订《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》。该《合作协议》约定：针对甲方停车现状，为全面提升静态交通信息化应用水平，有效解决停车难问题，依据《中华人民共和国合同法》和信阳市中心城区停车设施专项规划，经甲乙双方充分协商，按照“政府主导、市场运作、优势互补、互利共赢”的合作原则，一致同意在甲方所在地合作投资建设智能化立体停车楼及其配套用房项目（以下简称项目），并就有关事宜达成如下合作协议：一、项目概况根据车流量及市场需求，项目计划建设停车位300个左右的立体停车楼及建筑面积2600平方米左右的政策配套用房，总占地面积约1500平方米，总投资约2600万元，计划于2018年11月开工建设，建设工期6个月，2019年5月投入使用。二、合作方式（一）甲方以提供项目建设用地、向乙方提供建设开工令及项目安全施工环境、用水用电等协调服务为条件，取得项目20％的权益；乙方以项目建设投资承担、项目总体规划设计、建设、运营、维保等事宜为条件，取得80％的权益。（二）项目建成后，经营使用权益不低于30年。三、甲方权利义务（一）享有项目20％的经营收益权。（二）提供项目足够的建设用地，且建设用地能够满足正常开工条件；如建设用地需拆迁，所需费用由甲方承担。（三）2018年11月12日前取得项目建设开工令。（四）保证乙方项目建设不受外界干扰，保证不出现阻挠项目正常建设情形的发生，并为项目用水、用电提供有效地支持与服务。如乙方有项目融资需要，为乙方提供有效的融资担保。四、乙方权利义务（一）享有项目80％的经营收益权。（二）承担项目建设勘探费、规划设计费、报建费用等全部建设投资费用。（三）负责项目建设的安全管理，保证项目建设按期完工并投入使用。（四）负责项目投入使用后的经营管理。五、违约责任甲乙双方任何一方不能履行本协议约定的义务，给对方造成经济损失的，其损失由另一方全额赔偿。六、争议解决甲乙双方因履行本协议所发生的或与本协议有关的一切争议，应当友好协商解决。如协商不成，应向本协议履行地有管辖权的法院诉讼解决。七、其他事项（一）甲乙双方收益分配及经营使用权收益年限具体执行办法另行协商，签订补充协议，与本协议具有同等效力。（二）本协议自双方签字之日起生效。（三）本协议一式肆份，甲乙双方各执贰份。后双方又签订《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目补充协议》。该《补充协议》对双方拥有的项目权益予以调整，约定：一、《合作协议》第一条中的“建筑面积2600平方米左右的政策配套用房”使用经营权益全部归甲方所有，“停车位300个左右的立体停车楼”使用经营权益全部归乙方所有，第二条中甲乙双方分别拥有“项目20％的权益”“项目80％的权益”的约定同时取消。二、按前款约定，“配套用房”经营用途、日常维修维护、经营成本全部由甲方自主负责，享受权益，承担相应的经济责任和法律后果；“立体停车楼”经营用途、日常维修维护、经营成本全部由乙方自主负责，享受权益，承担相应的经济责任和法律后果。三、鉴于乙方对该项目投资大、投资回收期长，甲方同意乙方“立体停车楼”经营年限在《合作协议》约定38年经营权不变，特许经营期满后，停车楼项目产权、经营权全部属于甲方所有。（注：立体停车楼建设完成后，医院院内地面停车场经营权属于医院所有，用于解决医院内部停车问题）。四、《合作协议》约定的其余事项不变。五、未尽事宜，双方本着合作共赢的原则，另行协商。2018年10月6日上午，平桥区政府召开专题会议，就平中大街景观改造项目实施方案进行了讨论研究，并形成了（2018）50号《信阳市平桥区人民政府会议纪要》，会议要求，……四是关于修建立体停车场问题。市第四人民医院立体停车场按照临时建筑履行好相关程序，严格规范消防等手续工作，区城管局抓紧实施协调，尽快往前推进。……2018年10月8日，飞澳公司向信阳市第四人民医院发出《开工确认函》。该《函》内容如下：平桥区第四人民医院：根据我司与贵院签订的立体智能车库建设合同，现我司前期准备工作完毕如下：一、围挡工作已完成；二、图纸设计方案已完成；三、工程预算已完成；四、设备选型工作已完成；五、已具备开工条件；六、择时谈判商业合作内容。现根据双方合同约定准备开工，请贵院给予开工指令，我方接到开工确认函后三天进场开工。2018年11月7日，信阳市第四人民医院向飞澳公司发出《开工令》。该《开工令》的内容为：依据《信阳市平桥区人民政府会议纪要（2018）50号》有关修建立体停车场的要求以及你我双方签订的《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》，准予你方于2018年11月日进场开工建设信阳市第四人民医院智能化立体停车楼，建设工程相关手续由我方负责办理。2019年8月26日，信阳市第四人民医院、飞澳公司向平桥区人民政府提交《关于平桥四医院停车楼建设情况的报告》。该《报告》的内容如下：根据信阳市平桥区人民政府（2018）50号会议纪要拟定在信阳市第四人民医院院内建设智能停车楼的意见和信阳市平桥区卫生和计划生育委员会《关于信阳市第四人民医院建造立体智能停车场的请示》的回复意见，2018年3月29日信阳市平桥区规划建设管理委员会办公室《关于信阳市第四人民医院建造立体智能停车场请示的建议》，为××患者就诊，缓解区域停车难矛盾。2018年5月2日，我司与信阳市第四人民医院签订了《智能化立体停车楼项目合作协议》达成共识。现就四医院智能停车楼建设情况报告如下：2018年7月，信阳市第四人民医院对门前临时建筑物进行了拆除，同月公司按照区域管委会要求对平中大街医院门前安装了施工围挡，建设费用23万元。2019年3月开始智能停车楼桩基工程施工，现已完工，桩基工程总投资127万元。前期准备工作已投入1000多万元。钢结构、停车设备等基本加工完毕。现四医院智能停车楼项目因缺少相关部门批准建设手续，工程无法继续进展。1、严重影响整个项目施工计划及工期。2、工程暂停施工，影响四医院患者就医、医院形象、院内停车及交通。3、因工程建设需要，项目前期投入大量人力、物力和财力，严重影响公司正常运营及公司项目发展建设。为加快项目建设进度，早日交付使用。鉴于以上情况，呈请区政府协调相关部门办理《临时建筑许可证》。2019年9月2日、4日、5日，区政府相关领导分别对上述《关于平桥四医院停车楼建设情况的报告》批示如下：“拟同意相关部门所提意见。请规划分局按相关程序办理。”“请四院抓紧与有关部门搞好对接配合，尽快启动停车楼项目建设。”“同意。”2019年10月16日，飞澳公司向信阳市第四人民医院发出《关于尽快送交项目建设开工令的通知》。该《通知》的内容为：信阳市第四人民医院：依据贵院与通知人河南飞澳停车设备科技有限公司签订的《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》（以下简称合作协议）第三条第三项的约定，贵院应于2018年11月12日前取得项目建设开工令。现已到2019年10月份，与合作协议约定的日期已逾期将近一年时间，通知人还是没有收到贵院送交的项目建设开工令。贵院的行为导致通知人的投资成本和建设成本剧增，逾期时间越长，通知人的损失更大。为此，特再次通知贵院，请接到通知后，十日内将贵院应取得的项目建设开工令送交通知人，以减少双方损失。特此通知。2019年10月18日，信阳市第四人民医院向飞澳公司送交作出日期为2019年10月16日的《解除协议通知函》。该《函》的内容为：河南飞澳停车设备科技有限公司：我院与你公司原签订的无日期的《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》及《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目补充协议》约定你公司2018年10月开工建设，建设工期6个月，2019年5月投入使用。但至今你公司仅仅做了些桩基性工作，你公司已严重违约。我院依据《合同法》第94条之规定，特通知你公司解除协议。当通知到达时协议解除。同时请你公司接到通知后三日内派人前来协商有关合同解除的善后事宜，如有异议，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除协议的效力。特此通知。2019年10月19日，飞澳公司向信阳市第四人民医院发出《工作联系函》。该《函》的内容为：贵院2019年10月18日递交《解除协议通知函》的行为是错误的，后果是非常严重的。双方签订的《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》（以下简称合作协议）是双方真实意思的表示，合同依法成立后，双方应严格履行合同。依据合作协议第三条第三项的约定，贵院应于2018年11月12日前取得项目建设开工令。迄今，我公司没有收到贵院送交的项目建设开工令，导致工程至今无法正常施工，贵院应对此承担全部责任。鉴于此，特函告贵院，请接到函后，于2019年10月23日上午9时到我公司办公室（地址浉河区申碑路停车场五楼）协商。之后，双方即对合作协议的履行问题进行了协商，但却协商未果。至此，为实施信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目，飞澳公司已签订围挡施工合同（围挡一期、二期、拆除、安装）、勘察合同、桩基工程合同、建设工程桩基检测合同、设计合同、施工图设计文件审查咨询合同、监理合同、围挡喷绘安装工程合同、围挡防尘喷淋系统施工合同、供配电施工工程合同及供配电施工前期原变压器施工合同、工程预算服务合同等合同，加上支付的监控及检测系统费用、大气监测仪及安装费、施工现场钢板租赁费、工程前期清理场地人工费、场地平整及渣土、垃圾清理费等费用，合同价款及已支付的其他费用总额已达230余万元，其中已支付包括部分桩基工程款在内的各种款项102万余元。2019年12月，信阳市第四人民医院对该院案涉停车楼项目地面进行了平整及硬化。2020年2月10日，飞澳公司向法院提起诉讼。2020年9月29日，信阳市城市管理局办公室向飞澳公司下达《关于明确信阳市第四人民医院立体停车楼纳入〈信阳市中心城区停车设施专项规划〉（2016-2030）的通知》（信城管办（2020）69号），通知飞澳公司：市城市管理局已委托重庆和美建筑规划设计有限公司编制完成《信阳市中心城区停车设施专项规划》（2016-2030），2017年7月中旬，该规划通过市城管局、市规划局、平桥区政府、浉河区政府等部门的审查；2017年9月初，通过初审；2018年9月中旬，通过专家及部门联合评审；2020年1月，通过市规委会审议。市政府尚市长于2020年2月15日签批同意该规划。平桥老城片区信阳市第四人民医院立体停车楼已纳入《信阳市中心城区停车设施专项规划》（2016-2030），编号P—L—11，用地面积约0.13公顷（具体用地面积以停车楼建设方案为准），且已纳入中心城区停车设施近期建设规划的16处停车场之一，拟建设为6层的立体停车楼，提供停车泊位约280个。庭审中，飞澳公司称已被信阳市第四人民医院平整过地面的案涉项目的基桩维修后还可以继续使用。另查明，2016年3月14日，河南省人民政府办公厅印发省政府于2016年3月9日作出的《河南省人民政府关于信阳市城市总体规划（2015—2030年）的批复》（豫政文（2016）33号）。信阳市第四人民医院位于信阳市××桥区××大街南段东侧，信阳市第四人民医院智能停车楼项目位于该医院院内临平中大街一侧。平中大街南段系《信阳市城市总体规划（2015-2030年）》B3路段，该路段规划路宽50米；该路段现为双向4车道，路宽不足28米，智能停车楼项目紧邻道路东侧，规划道路范围已部分覆盖该项目地块。一审法院认为，本案的争议焦点主要有五个，一是合作协议及其补充协议是否有效，二是解除协议是否有效，三是案涉项目合作协议能否继续履行，四是本诉原告飞澳公司要求本诉被告信阳市第四人民医院赔偿财产损失4087245.38元、停工损失及要求本诉被告承担继续履行合作协议以外的其他违约责任的诉讼请求是否应予支持，五是反诉原告信阳市第四人民医院要求反诉被告赔偿财产损失2084030元并承担违约责任的反诉请求是否应予支持。一、关于合作协议及其补充协议是否有效问题根据市区政府及其相关职能部门关于案涉停车楼项目的系列文件可以看出，信阳市第四人民医院智能立体停车楼项目系信阳市为缓解区域停车难矛盾而规划建设且已纳入中心城区停车设施近期建设规划的16处停车场之一，是一项惠民工程。该项目用地虽然被规划中的道路部分覆盖，但是该项目是按临时建筑批准建设，其用地范围也未超出医院既有病房楼与医院门前既有道路的距离，且医院门前规划中的道路仅存在于规划之中，道路两旁既有建筑的大量存在决定了该规划道路在未来相当长的时间内不可能实际建设，因此，案涉停车楼项目的实施并不会损害社会公共利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，双方当事人通过平等协商自愿签订的案涉停车楼《合作协议》及其《补充协议》，系双方的真实意思表示，且该协议不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效情形，因此，案涉《合作协议》及其《补充协议》依法应为有效合同。二、关于解除协议是否有效问题本案中，根据信阳市第四人民医院于2019年10月18日向飞澳公司送达的《解除协议通知函》所载内容，其是依据《合同法》第九十四条的规定以飞澳公司严重违约为由通知飞澳公司解除协议。但飞澳公司收到信阳市第四人民医院解除协议的通知后未及时提起诉讼表示异议，并不表明双方的协议已经解除，仍应审查其解除协议的理由是否符合《合同法》第九十四条规定的法定解除情形。《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《中华人民共和国建筑法》第八条第一款规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：…（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；……”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，案涉智能停车楼项目开工前，应当取得规划许可证和施工许可证，而本案中直到飞澳公司收到《解除协议通知函》时，信阳市第四人民医院仍未取得停车楼项目的规划许可证和施工许可证，当然也就无法向飞澳公司发出合法的开工令。案涉停车楼项目未按合作协议约定如期竣工交付使用，显然不是飞澳公司故意迟延履行义务造成，而是信阳市第四人民医院因不可抗力一直未先履行取得规划许可证和施工许可证并向飞澳公司发出合法开工令的义务所致。因此，信阳市第四人民医院向飞澳公司送达《解除协议通知函》时，其并不享有法定解除权，其向飞澳公司送达《解除协议通知函》的行为不能发生合同（协议）解除的法律效果。三、关于案涉项目合作协议能否继续履行问题案涉智能停车楼项目合作协议不能依约顺利实施，其主要原因是信阳市第四人民医院因不可抗力一直未能取得项目规划许可证和施工许可证，而根据信阳市城市管理局办公室于2020年9月29日向飞澳公司下达的《关于明确信阳市第四人民医院立体停车楼纳入〈信阳市中心城区停车设施专项规划〉（2016-2030）的通知》（信城管办（2020）69号），该停车楼项目规划已经获批，协议履行的主要障碍现已消除，且飞澳公司庭审时明确表示已被信阳市第四人民医院平整过地面的项目基桩维修后还可以继续使用，因此，案涉智能停车楼项目合作协议具有继续履行的可行性。四、关于本诉原告飞澳公司要求本诉被告信阳市第四人民医院赔偿财产损失4087245.38元、停工损失及要求本诉被告承担继续履行合作协议以外的其他违约责任的诉讼请求是否应予支持问题根据飞澳公司的赔偿清单，其要求信阳市第四人民医院赔偿的财产损失4087245.38元均为项目正常实施中需支出的费用，而项目仍要依合作协议约定继续履行，且造成项目停工系信阳市第四人民医院因不可抗力无法取得规划许可证和施工许可证所致，因此，本诉原告飞澳公司诉请要求本诉被告信阳市第四人民医院赔偿其财产损失4087245.38元、停工损失及要求本诉被告承担继续履行合作协议以外的其他违约责任，理由不成立，法院依法不予支持。五、关于反诉原告信阳市第四人民医院要求反诉被告赔偿财产损失2084030元并承担违约责任的反诉请求是否应予支持问题根据案涉合作协议约定，提供能够满足正常开工条件的建设用地是信阳市第四人民医院的义务，飞澳公司已实施的包括桩基工程在内的项目前期工程也是按照协议约定并经该医院同意后进行的，飞澳公司违约是因为信阳市第四人民医院未依约先履行取得规划许可证和施工许可证并向飞澳公司发出合法开工令的义务造成，信阳市第四人民医院反诉请求赔偿的财产损失2084030元均不是飞澳公司的违约行为或者侵权行为所致，因此，反诉原告信阳市第四人民医院诉请要求反诉被告飞澳公司赔偿其财产损失2084030元并承担违约责任，理由不成立，法院依法不予支持。综上所述，案涉智能停车楼《合作协议》及其《补充协议》系合法有效合同，信阳市第四人民医院解除协议无效，合作协议现已具备全面实施条件，双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本诉原告飞澳公司诉请要求本诉被告信阳市第四人民医院继续履行合作协议及其补充协议，理由成立，法院予以支持。反诉原告信阳市第四人民医院诉请要求确认案涉《合作协议》及其《补充协议》为无效协议，理由不成立，法院不予支持。双方当事人的其他诉讼请求，理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条、第六十条第一款、第六十七条、第九十四条、第九十六条第一款、第一百零七条和第一百一十七条的规定，判决：一、责令被告（反诉原告）信阳市第四人民医院继续履行同原告（反诉被告）河南飞澳停车设备科技有限公司签订的《信阳市第四人民医院智能化立体停车楼项目合作协议》及其《补充协议》；二、驳回原告（反诉被告）河南飞澳停车设备科技有限公司的其他本诉请求；三、驳回被告（反诉原告）信阳市第四人民医院的反诉请求。本诉案件受理费39547元，原告（反诉被告）河南飞澳停车设备科技有限公司负担39497元，被告（反诉原告）信阳市第四人民医院负担50元；反诉案件受理费11786元，由被告（反诉原告）信阳市第四人民医院负担。二审审理期间，双方当事人均未提交新证据。二审查明的其他事实与一审基本一致。本院认为，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据证明。没有证据或者证据不足以证明自己的事实主张，由负有举证责任的当事人承担举证不力的法律后果。关于案涉合作协议是否有效的问题。案涉智能停车场的建设是按照市政府的相关会议安排，由市相关职能部门牵头落实，为了解决信阳市中心城区停车难问题而规划的一项惠民工程。信阳市城市管理局办公室下发的《关于明确信阳市第四人民医院立体停车楼纳入关于案涉合作协议是否有继续履行可能的问题。信阳市第四人民医院和河南飞澳停车设备科技有限公司于2019年8月26日共同向平桥区人民政府出具的“关于平桥四医院停车楼建设情况的报告”，称由于缺少相关部门批准建设手续，导致工程无法继续进行。2020年9月29日，信阳市城市管理局办公室红头文件已经明确案涉项目的规划已经被纳入信阳市中心城区停车设施专项规划，而该项规划已经通过市规委会审议。由此可见，导致案涉协议无法履行的最大障碍已经消除，原审法院认定案涉合同仍有继续履行的可能性并无不当。关于原审判决适用法律是否正确的问题。本案中的《项目合作协议》和《补充协议》均未约定解除合同的情形。结合原审查明事实，市政府级相关职能部门积极协调、促成案涉惠民项目的落地，且案涉工程项目在前期已经投入大量人力、物力和财力，并已被纳入信阳市中心城区停车设施专项规划中。因此，原审法院综合案件全部情况后认为，信阳市第四人民医院提供的证据不足以证明案涉合同不存在不可抗力导致合同目的不能实现等法定解除情形并无不当。因案涉协议有效且有继续履行的可能性，因此原审不予支持信阳市第四人民医院的反诉请求并无不当。综上，信阳市第四人民医院的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人信阳市第四人民医院负担。本判决为终审判决。审判长  买戈良审判员  周振力审判员  付 巍二〇二一年六月二十八日法官助理李艺璇书记员余露