河北省衡水市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）冀11民终328号 上诉人（原审原告）：衡水市国营苗圃场，住所地衡水市桃城区大麻森。统一社会信用代码：12131102679931484M。 法定代表人：周鸿韬，场长。 委托诉讼代理人：郑保锁，河北中衡诚信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：衡水市桃城区胜利煤炭经销处，住所地衡水市桃城区电厂生活区以南。 经营人：马根良，男，1953年10月23日出生，汉族，现住桃城区。 委托诉讼代理人：马海涛，男，1977年11月22日出生，汉族，现住衡水市桃城区。系经营人马根良之子。 被上诉人（原审被告）：河北和顺昌道明交通设备制造有限公司，住所地：衡水市桃城区人民路电厂生活区以南衡水市国营苗圃场，统一社会信用代码：91131102329711262U。 法定代表人：马海涛，经理。 被上诉人（原审被告）：马海涛，男，1977年11月22日出生，汉族，现住衡水市桃城区。 被上诉人（原审被告）：马根良，男，1953年10月23日出生，汉族，现住衡水市桃城区。 委托诉讼代理人：马海涛，男，1977年11月22日出生，汉族，现住衡水市桃城区。系马根良之子。 上诉人衡水市国营苗圃场（以下简称：国营苗圃场）与被上诉人衡水市桃城区胜利煤炭经销处（以下简称：煤炭经销处）、河北和顺昌道明交通设备制造有限公司（以下简称：和顺昌道明公司）、马海涛、马根良土地租赁合同纠纷一案，河北省衡水市桃城区人民法院2019年4月10日作出（2018）冀1102民初2645号民事判决，国营苗圃场不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月23日以原判认定基本事实不清、适用法律不当为由，裁定撤销原判，发回重审。桃城区人民法院重审后于2020年9月18日作出（2019）冀1102民初5397号民事判决，国营苗圃场不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人国营苗圃场委托诉讼代理人郑保锁，被上诉人煤炭经营处、马根良委托诉讼代理人马海涛（和顺昌道明公司法定代表人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 国营苗圃场上诉请求：1.依法撤销衡水市桃城区人民法院作出的（2019）冀1102民初5397号民事判决，确认上诉人与被上诉人签订的衡水市衡码路苗圃场承包合同无效，并判令恢复土地原状、返还租赁的土地12.7亩；2.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实与理由：2017年3月10日，上诉人与被上诉人衡水市桃城区胜利煤炭经销处、马海涛签订《衡水市衡码路苗圃场承包合同》，合同约定：衡水市衡码路苗圃场将苗圃场经营范围内的电厂生活区以南的场地租赁给二被告使用，场地南北长129米、东西66米，共计土地12.7亩，租赁期限21年，自2007年3月10日至2028年3月10日。2015年3月27日，衡水市衡码路苗圃场更名为衡水市国营苗圃场。2016年衡水市桃城区胜利煤炭经销处、马海涛又以河北和顺昌道路交通设备制造有限公司的名义缴纳部分租赁费。2017年衡水市国土资源局桃城区分局在土地违法督查时发现，上诉人方出租给被上诉人使用的土地系国有划拨土地，原衡水市衡码路苗圃场将土地租赁给被告，未按规定办理批准登记手续，已构成土地违法，并依法告知了上诉人及上级主管部门。上诉人经调查认为，原衡水市衡码路苗圃场未经批准，擅自将国有划拨土地租赁给被告使用，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条关于国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押的强制性规定，该合同应属无效。一审法院以《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条关于国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押的强制性规定系管理性规定为由，驳回上诉人诉讼请求，没有事实及法律依据。请求二审法院，依法审查作出判决，维护各方当事人的合法权利。 四被上诉人答辩称：双方所签合同有效，应继续履行合同。 国营苗圃场向一审法院起诉请求：1.依法确认原衡码路苗圃场与二被告于2007年3月10日签订的衡码路苗圃场承包合同无效，并要求二被告恢复土地原状、返还租赁的土地12.7亩；2.由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2007年3月10日，衡码路苗圃场与二被告签订《衡水市衡码路苗圃场承包合同》，合同约定：衡码路苗圃场将苗圃场经营范围内的电厂生活区以南的场地租赁给二被告使用，场地南北长129米、东西66米，共计土地12.7亩，租赁期限21年，自2007年3月10日至2028年3月10日。机构改革时，衡码路苗圃场与衡水市国营苗圃场合并为衡水市国营苗圃场。2017年衡水市国土资源局桃城区分局在土地违法督查时发现，原告方经调查认为，原衡水市衡码路苗圃场未经批准，擅自将国有划拨土地租赁给被告使用，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押，违反了法律、法规的强制性规定，侵害了国家利益。另，被告在原告方不知情的情况下，在租赁土地上违法建造一层和二层建筑用于经营。为此，特诉至人民法院，要求依法确认原衡水市衡码路苗圃场与被告签订的《衡水市衡码路苗圃场承包合同》无效，并要求被告恢复土地原状，返还租赁的土地。 一审法院认定事实：1978年原衡水县响应全国植树造林号召，衡水市衡码苗圃场占用耕地经营苗木生产，但未办理土地征用手续。1989年11月28日，衡水市人民政府为衡水市衡码路苗圃场颁发国有林权证书，载明主要内容：下列林地属国家所有归衡水市苗圃场使用和经营：林地坐落于辛集东北，170亩。该宗地在1994年被原衡水市土地管理局按违法占地进行了处罚。实际丈量违法用地面积为163.58亩，并按当时的政策要求经河北省人民政府批准，补办了建设用地征地手续。批准文号为冀政征（1994）402号。现该宗地为国有划拨建设用地。 2007年3月10日，甲方苗圃场、乙方被告煤炭经销处、马海涛，共同签订了《衡水市衡码路苗圃场承包合同》一份，协议主要内容：甲方同意将电厂生活区以南场地租赁给乙方从事合法生产经营。一、场地面积该厂地南北长129米，自水泵房墙皮南推，东西宽66米，共计12.7亩，每年每亩租金1000元，年租金1.27万元。二、租赁期限为21年，自2007年3月10日至2028年3月10日。采取预交一年租金方式，每年3月10日前交齐下年租金。三、权利义务1、乙方必须从事合法生产经营，不得转租，否则甲方有权终止合同。衡水市衡码路苗圃场原系桃城区林业局直接管理的事业单位，在机构改革时，衡水市衡码路苗圃场与衡水市国营苗圃场合并，更名为衡水市国营苗圃场，即本案原告。 煤炭经销处负责人马根良与马海涛系父子关系，在上述合同履行期间承租方煤炭经销处一直通过马海涛向原告缴纳租金，后来到2015年3月和顺昌公司成立后，衡水市国营苗圃场与和顺昌公司法定代表人马海涛协商一致，上述承包合同当中租赁方煤炭经销处所应承担的所有权利义务全部转让给和顺昌公司，并由和顺昌公司和衡水市国营苗圃场履行上述合同。2015年，被告和顺昌公司向桃城区赵圈镇城乡规划所提出附属建设工程规划申请，申请在租赁的涉案土地上建办公用房及宿舍大众浴池用房。后被告和顺昌公司在涉案土地建设了办公用房及浴池。浴池现由被告和顺昌公司出租给衡水佳昊洗浴有限公司经营使用，2019年6月10日，衡水市消防支队为洗浴中心用房和配套办公楼颁发了消防安全合格证。2016年4月和2017年3月20日由被告和顺昌公司向原告缴纳租赁费，后因产生纠纷被告称主动交纳租赁费但原告未收取，已有两年未交纳租赁费用。原告提交的证据衡水市自然资源和规划局桃城分局于2019年7月22日向桃城区法院出具的《关于桃城林业局苗圃场情况说明》中，载明主要内容：“桃城区林业局未经批准将1994年以划拨方式取得位于电厂西邻的土地使用权租赁给马海涛，其行为已违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，由于该行为违规情节比较轻微，且土地出租收入桃城区林业局均已上缴桃城区财政局，为此我局作出非立案处理的决定，于2017年6月14日对桃城区林业局下达了《责令改正违法行为通知书》，文号为（2017）033号。” 涉案土地在出租之初的状况：原告称只有场地，场地上无建筑物。被告称在场地南边和东北边建有库房。涉案土地现状：库房已拆除，后建设了二层建筑物用于浴池、客房。 一审法院认为，案涉土地承包合同的原始主体衡水市衡码苗圃场，原系桃城区林业局直接管理的事业单位，在机构改革时，衡水市衡码路苗圃场与衡水市国营苗圃场合并，更名为衡水市国营苗圃场，即本案原告。本案原告在2007年将涉案土地出租给被告煤炭经销处，后煤炭经销处将合同权利义务全部转让给了和顺昌公司，被告和顺昌公司交纳了2016年、2017年度土地租赁费，故土地租赁合同的主体已实际变更为原告与被告和顺昌公司。原告提交的林权证颁发于1989年11月28日，此时尚未办理征地手续，1994年补办征地手续后，宗地性质为国有划拨建设用地，故对原告提交的林权证的证明效力不予确认。本案涉案宗地在1994年补办征地手续后，宗地性质为国有划拨建设用地，原告主张原衡水市衡码路苗圃场未经批准，擅自将国有划拨土地租赁给被告使用，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押，违反了法律、法规的强制性规定，侵害了国家利益。故本案纠纷争议的焦点是国有土地使用权出租合同的效力问题。 首先，关于合同效力的审查问题，应当严格按照《合同法》第五十二条的规定处理。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。其次，要结合土地使用权主体、合同履行情况来确定合同的效力。在合同法保护当事人意思自治及鼓励交易原则下，国有土地使用权的的流通有利于企业提高效益及提高国有土地的利用价值，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条关于未经批准的程序性规范，旨在规范管理租赁行为，属管理性强制性规定，对不符合规范的可由行政主管部门作出行政处罚或作出其他行政行为，违反之并不影响合同行为本身的效力。从原告提交的证据、衡水市自然资源和规划局桃城分局于2019年7月22日向桃城区法院出具的《关于桃城林业局苗圃场情况说明》载明的主要内容：“桃城区林业局未经批准将1994年以划拨方式取得位于电厂西邻的土地使用权租赁给马海涛，其行为已违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，由于该行为违规情节比较轻微，且土地出租收入桃城区林业局均已上缴桃城区财政局，为此我局作出非立案处理的决定，于2017年6月14日对桃城区林业局下达了《责令改正违法行为通知书》，文号为（2017）033号”中，亦可以看出，原告已经将土地使用权出租收益上缴桃城区财政局，本案出租行为并未损害国家利益或社会公共利益。被告在租赁的土地上建设浴池，提前将规划上报，取得了赵圈镇政府城镇建设办公室的同意。原告主张被告在原告方不知情的情况下，被告在租赁土地上违法建造一层和二层建筑用于经营，被告不认可。考虑被告建设行为发生的时间及建筑工程量，原告称对建设行为不知情有违逻辑与日常经验，对原告的该主张不予支持。综上，原、被告之间签订的《衡水市衡码路苗圃场承包合同》是双方当事人的真实意思表示，未违反法律行政法规的强制性规定，属有效合同。原告要求确认合同无效及其他诉讼请求，均缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院经专业法官会议讨论，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：驳回原告衡水市国营苗圃场的诉讼请求。案件受理费80元，由原告衡水市国营苗圃场负担。 二审中，双方当事人均未提交新的证据。 本院二审查明与一审查明事实一致。 本院认为，本案双方争议的焦点是案涉《衡水市衡码路苗圃场承包合同》是否合法有效。根据双方当事人所举证据及查明的案件事实，2007年3月10日，原衡水市衡码路苗圃场将衡水电厂生活区以南场地12.7亩，租赁给桃城区胜利煤炭经销处、马海涛，用于生产经营，双方据此签订了书面承包合同，约定租期21年，自2007年3月10日起至2028年3月10日止，年租金1.27万元。合同签订后，被上诉人一方开始租赁场地，并按约定缴纳租金。河北和顺昌道明交通设备制造有限公司成立后，经批准，在租赁场地上又建造了生产经营用房及宿舍等建筑设施。承包合同是双方当事人真实意思表示，被上诉人方作为承租方在合同的订立及履行过程中，没有任何过错，其签订合同时亦不明知争议场地的土地性质，出租方亦未对其予以告知。现上诉人衡水市国营苗圃场以2017年土地管理行政部门在土地违法督查时发现，原衡水市衡码路苗圃场未经批准擅自将案涉划拨土地出租，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》相关规定等为由提起诉讼，要求确认双方所签合同无效。诉讼中，双方当事人均对各自主张进行了陈述和举证，重审时又调取了相关证据材料。一审法院经重审认定双方所签案涉合同未违反我国法律、行政法规强制性规定，属有效合同，其阐述理由部分，本院认可。上诉人诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审判决驳回其诉求，并无不当，本院予以维持。 综上，衡水市国营苗圃场的上诉请求不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费80元，由上诉人衡水市国营苗圃场负担。 本判决为终审判决。 审判长  张天杲 审判员  贾志英 审判员  张 晓 二〇二一年六月二十四日 书记员  刘 珍