四川省凉山彝族自治州中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）川34民终487号 上诉人（原审原告）：付正兰，女，1974年6月出生，汉族，四川省昭觉县人，居民，住四川省昭觉县。 委托诉讼代理人：罗春华，四川星亮律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：罗福斌，四川星亮律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）：西昌市高草回族乡高草村村民委员会，地址：四川省西昌市高草回族乡高草村。 法定代表人：杨发荣，系村委会主任。 上诉人付正兰因与被上诉人西昌市高草回族乡高草村村民委员会（以下简称“高草村委会”）确认合同效力纠纷一案，不服四川省西昌市人民法院(2020)川3401民初3956号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人付正兰上诉请求：1.撤销原判，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。2.本案的的一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实及理由：一、一审法院未对双方于2011年10月10日签订的《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》(“以下简称合同书”)的性质进行认定，上诉人认为《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》名为房屋集资合同，实为房屋买卖合同。若二审法院认为本案合同属于集资建房合同，根据国办发〔1999〕39号文件的规定，案涉合同应当属于非法集资。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、案涉房屋所使用的土地性质为西昌市高草回族乡高草村农村集体土地，土地性质至今未进行变更转化为建设用地，属于典型的非法用地，且西昌市国土资源局已经对该用地行为作出过明确认定，并依法对被上诉认因非法用地而作出罚款的行政处罚决定。2、上诉人的户籍所在地为四川省昭觉县，不是西昌市高草回族乡高草村的集体组织成员，不具备集资或者购买在西昌市高草回族乡高草村农村集体士地上建设的房屋。3、案涉房屋没有办理任何相关审批手续、用地手续(建设规划许可证、士地使用权证、开工许可证、房屋预售许可证、房屋质量验收报告等)，案涉房屋完全是违法用地而修建的违法建筑，其房屋性质应当属于在农村集体土地上未经审批许可而修建的违法建筑，其用地和房屋本身不具有合法性，合同标的不合法，不能进行任何形式的流转。4、案涉房屋至今未取得土地使用权正和房屋产权证。《土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。综上，被上诉人西昌市高草回族乡高草村村名委员会在本集体使用的土地对外违法发包(周聘华、杨兴华、钱自力、袁纪明)修建房屋，没有办理农用地转为建设用地的审批手续，然后将房屋非法转让给本集体成员之外的上诉人并签订《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》，上述行为均违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，因此《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》属于无效合同。三、被上诉人以欺诈的方式骗取上诉人购买案涉房屋并签订《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》。该行为损害了国家、西昌市高草回族乡高草村集体成员、上诉人的利益。1、被上诉人在合同签订前明确告知上诉人案涉房屋手续齐全，可以办理双证，并在《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》进行了明确约定。被上诉人故意隐瞒案涉房屋和土地的真实情况，诱使上诉人作出错误的认识并签订了合同书。被上诉人至今未按照合同约定给上诉人办理士地使用权证和房屋初始登记，严重侵犯上诉人的合法权益。2、被上诉人在本集体使用的集体土地对外违法发包修建房屋，在没有办理任何审批手续的情况下，将房屋转让给上诉人并签订《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》，上述行为损害了国家利益，虽然国土部门已经对被上诉人的违法行为进行了行政处罚，但仍然使国家损失了58户房屋交易应收取的相应税款，并严重扰乱国家对房地产市场的宏观规划。3、被上诉人将使用的集体土地上修建的房屋转让给本集体经济成员外的上诉人，严重违反法律规定，并损害了本集体成员的利益。第四，本案判决结果有损社会公共利益，有碍房地产市场的交易秩序和国家宏观政策。《九民会议纪要》第31条规定，违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。首先，案涉房屋的土地系农村集体士地，至今未变更转化士地性质，属于严重的违法用地。其次，案涉房屋没有规划许可，没有任何报建许可，并由不具备任何资质的自然人违法承包修建，没有任何单位进行质量检验，其房屋本身属于违法建筑;再次，案涉房屋严重违反了国办发〔1999〕39号文件的精神和相关规定，案涉房屋属于国家明令禁止的违法集资，变相的房地产开发;最后，《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》严重扰乱了房地产市场秩序、国家宏观政策等公序良俗。若人民法院认定该合同有效，有违《四川省城市房地产交易管理办法》的规定，更有变相鼓励违法房屋交易的合法性，这和国家严格控制用地秩序，打击非法交易农民集体土地，保护耕地、保持农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会可持续发展的宏观政策背道而驰。综上所述，一审判决存在严重错误，请二审法院查明事实，依法对本案做出裁判，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人西昌市高草回族乡高草村村民委员会辩称：2009年高草乡结合优美乡镇创建，因原高草村农贸市场由于修建年代久远环境脏乱差不能适应经济发展。高草乡迫切需要一个新的农贸市场。但由于乡、村两级没有资金修建新的农贸市场。经协商后向社会招商引资。由周聘华、杨兴华、袁纪民、陈良全、钱自力五人共同出资征地、建设新的农贸市场。市场修建的房屋由开发商售卖回笼资金，市场中间的彩钢棚和所有空地由高草村村民委员会管理使用。由于他们五人组成的开发商团队是以个人的形式组成没有成立公司。所以房屋买卖合同均由高草村村民委员会盖章。房屋出售后由高草村村民委员会统一管理。现高草村农贸市场卖出房屋66套均和原告付正兰房屋性质一样。高草回族乡自1998年至今全乡村民未办理过房屋土地使用证。 上诉人付正兰一审诉讼请求：1、确认原、被告于2011年10月10日签订的《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》无效；2、判令被告退还原告集资款317，900.00元；3、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：2011年10月10日,原告付正兰与被告西昌市高草回族乡高草村村民委员会签订了《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》(“以下简称合同书"),合同书约定:1、原告集资的房屋位于:高草农贸市场6号楼第8户1-2层;2、集资房用途为商住楼,属框架结构,设计层高一层3.60米,二层3.30米,建筑总层数地下无层,地上两层,采用非上人屋面设计。3、该套集资房建筑面积:商铺35.60平方米;住房48.51平方米,共计84.11平方米;该集资房商铺、住房单价为(人民币)每平方米3，780.00元，总金额为317，900.00元。原告一经接收本合同指定的房屋即拥有该房屋的所有权。被告承诺在政府每年给予的建房指标中分别分摊给集资建房户，按分期分批的办法，逐年分别办理集资房屋的房产证，所有集资户以抽签的方式确定先后顺序分期办理。农贸市场建成后，以市场名义办理集体（集资建房）土地使用证。因办理房产证、土地证发生的相关税费由原告承担。被告保证该集资房没有产权纠纷和债权纠纷，因被告原因发生债权债务纠纷的，由被告承担全部责任。该合同还对房屋概况、建筑面积计算、选房方式、房屋交付、装饰装修、违约责任进行了约定。原告按约交纳房款317，900.00元，2012年7月，该集资房交付原告，但至今未办理房屋产权手续。 针对案涉集资房的土地性质和用地手续情况，一审法院依职权询问了西昌市高草回族乡人民政府，答复如下：当时修建农贸市场集资房的责任主体系被告西昌市高草回族乡高草村村民委员会，该集资房系使用农村集体土地修建，没有取得用地手续。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、西昌市高草回族乡高草村村民委员会作为本案被告，其诉讼主体是否适格。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条之规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”另外，根据合同相对性原则，原告付正兰与被告西昌市高草回族乡高草村村民委员会系《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》的缔约当事人，本案系该合同引发的纠纷，因此，西昌市高草回族乡高草村村民委员会作为本案被告，其诉讼主体适格。二、原、被告于2011年10月10日签订的《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》是否合法有效。该合同实际是双方签订的房屋买卖合同，合同内容系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效，该合同对本案当事人具有法律约束力。实际上，双方也按照合同约定履行了主要合同义务，只是因为办理房屋产权手续的具体时间不明确而发生矛盾。对原告以“原告没有购房资格等原因导致合同无效”的主张，根据相关法律规定，仅是针对特定主体的对内管理行为、不涉及公共利益的规定，不属于效力性强制性规定，违反该规定不能导致合同无效。关于案涉房屋（建筑本身）合法性的问题，相关审查权利由行政机关行使，不属于人民法院的审查范畴。因此，一审法院对原告关于合同无效的陈述意见，不予采信。对原告要求“确认原、被告于2011年10月10日签订的《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》无效”的诉讼请求，不予支持。原告的其他诉讼请求，是以确认合同无效为前提，一审法院也不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条、最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释(二)》第十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第一款、第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，一审法院判决：驳回原告付正兰的诉讼请求。案件受理费6，069.00元，减半收取3，034.50元，由原告付正兰负担。 本院经审理查明事实与一审审理查明事实一致，对原审认定的事实予以确认。 另查明，2010年8月17日，西昌市高草回族乡高草村村民委员会经西昌市高草回族乡人民政府及西昌市人民政府的批准向西昌市发展和改革局递交了《高草回族乡关于修建农贸市场立项的报告》，2010年10月27日，西昌市发展和改革局作出川投资备（51340110102701）0043号《企业投资项目备案通知书》，对西昌市高草农贸市场项目进行了备案。 本院认为，本案的争议焦点为：1.案涉合同是否有效力？2.被上诉人是否应当返还上诉人集资款317，900元？ 根据本院查明的事实，高草回族乡高草村农贸市场修建前呈现“以路为市，以街为市，街道拥挤，交通堵塞无法正常交易”的景象，2010年经村委会、乡政府、市政府研究，决定重新修建农贸市场，改善高草回族乡人民的生产生活环境，其中建设住房是属于农贸市场的配套设施，是为了方便农贸市场的经营主体的生产经营活动，更符合建设农贸市场的宏观主体需求。在这种背景情况下，该项目经西昌市政府批准，并由高草村委会经报西昌市发展和改革局立项备案，案涉房屋正是在上述背景下着手建设，并由高草村委会对外进行销售。案涉《西昌市高草回族乡高草农贸市场二期集资建房合同书》系付正兰与高草村委会于2011年10月10日签订，根据合同中“农贸市场项目建设概况”的描述，付正兰对案涉房屋修建背景是清楚的，案涉房屋并非单纯的房地产开发，而是作为“农贸市场”的配套建筑进行销售，从付正兰购买的户型看，其一楼系商铺，二楼才是住房，该住房作为一楼商铺的配套建筑，主要是为了方便农贸市场经营主体的生产经营活动，故上诉人认为高草村委会销售房屋的行为，扰乱了国家房地产市场的主张与查明事实不符，不予支持。案涉合同系双方当事人自愿签订，且付正兰对案涉房屋的建设背景是清楚的，案涉“农贸市场”从批准到立项，得到了西昌市政府及西昌市发改局的大力支持。至于案涉房屋（建筑本身）合法性问题、土地性质问题、相关行政部门已进行了处罚，在相关行政部门未对上述问题作出最终认定之前，付正兰以存在上述问题为由，主张案涉合同无效无事实依据，本院不予支持。一审就案涉合同效力及是否返还房款所作的认定并无不妥，予以维持。 综上，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费6，069.00元，由上诉人付正兰承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  郑 坚 审 判 员  刘 莉 审 判 员  刘志涛 二〇二一年六月三日 法官助理  巫 兵 书 记 员  吴佳琦