辽宁省锦州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）辽07民终1502号上诉人（原审原告）锦州市住房和城乡建设局，住所地锦州市太和区解放西路金瑞尚品1号。负责人：王英超，该局局长。委托诉讼代理人：黄洪福，该局副科长。委托诉讼代理人：谢斯佳，辽宁古塔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）锦州长义房地产开发有限公司，住所地锦州市凌河区云飞街二段27号。法定代表人：刘文志，该公司总经理。委托诉讼代理人：季晓艳，该公司副总经理。委托诉讼代理人：刘东旭，辽宁民聚律师事务所律师。上诉人锦州市住房和城乡建设局因与被上诉人锦州长义房地产开发有限公司借款合同纠纷一案，不服锦州市凌河区人民法院（2020）辽0703民初811号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年5月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人锦州市住房和城乡建设局的委托诉讼代理人黄洪福、谢斯佳、被上诉人锦州长义房地产开发有限公司的委托诉讼代理人季晓艳、刘东旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。锦州市住房和城乡建设局上诉请求：1.撤销凌河区人民法院作出的(2020)辽0703民初811号裁定，查清事实后，依法改判。2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.一审法院认定事实错误，更改案由，应撤销判决，依法改判。上诉人是针对被上诉人不返还项目补偿款的事实提起诉讼，该项目补偿款并非为上诉人出借给被上诉人，而是因为双方约定由道桥指挥部协助被上诉人完成动迁工作，被上诉人在施工项目中预留门市房准备给回迁的动迁户，在此情况下，上诉人先行支付补偿款330万元。而被上诉人之后并未给动迁户提供约定的房源，将预留的门市房私自变卖，且也未将上诉人先行支付的补偿款330万元进行返还，一审法院将该笔330万元的款项认定为借款是不正确的，上诉人是以返还补偿款为由提起诉讼，一审法院不应对案由擅自更改，并以此驳回上诉人起诉。2.一审法院适用法律错误，本案当事人双方系平等民事主体，应当适用《民法典》调整。一审法院认为上诉人与被上诉人之间在本案是有法律地位差异的双方当事人，上诉人为行政机关，被上诉人为行政相对人，认为本案涉及的事实是在上诉人行政管理职责内的事项，不应适用合同法调整是错误的。首先，虽然上诉人存在对于城市建设进行管理的行政职责，但同时也是民法所规定的适格民事法律主体，也可以做出相应的民事法律行为。其次，被上诉人将该笔款项认为是道桥指挥部支付给长义开发公司的减损补偿，无论从数额上还是用途上都不符合事实。因此在长义开发公司既不履行安置义务，将房源另行出卖，又不返还补偿款的情况之下，上诉人提起诉讼要求返还是应当适用《民法典》进行调整的。锦州长义房地产开发有限公司辨称，1.本案一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。2.关于借款合同的案由实际上是由上诉人提出的，一审将案由列为借款合同纠纷上诉人没有异议，表明其认可了该行为性质。但本案一审法院是以上诉人是行政机关，与被上诉人是基于行政管理关系形成的相关事实不属于民事案件受理范围为由驳回的其起诉，因此，上诉人的上诉理由均不能成立。锦州市住房和城乡建设局向一审法院起诉请求：1.请求判决被告返还原告项目补偿款330万元；2.本案诉讼相关费用由被告承担。一审法院认定事实：2005年12月26日，被告依据《关于太和区凌西街道平和里107-128号经营性土地使用权挂牌用地的实施方案》[太国土资发[2005]45号]、土地使用权挂牌成交确认书（太国土确字[2005]7号）、国有土地出使用权出让合同，以竞拍的方式取得平和家园项目（毛地挂牌）面积为4335平方米土地使用权，并于2008年12月22日取得国有土地使用权证。锦州市太和区发展和改革局于2005年12月21日作出太发改发［2005］94号文件，关于长义房地产开发公司建商品综合楼的批复：为加快凌西新区城市化进程，完成平和里住宅小区整体规划，经研究同意长义公司在凌西大街西侧、平和里住宅107-128号建商品综合楼，占地面积4335平方米，总投资800万元，资金来源自筹。2006年颁发建设用地规划许可证。2007年8月锦州市规划管理局作出锦规审［2007］58号文件关于太和区平和里改造的规划设计批复：同意锦州市规划设计研究院设计的太和区平和里改造工程的平面规划设计方案，图号为：XG2-2007-37。该规划建筑位于凌西大街西侧，太和街以南。规划占地面积4470平方米，规划建筑面积8167平方米，其中：住宅建筑面积4915平方米，商业建筑面积3252平方米。规划新建商住楼3栋。临太和街一侧建筑距太和街中心线最近处为22.3米，临凌西大街一侧距凌西大街中心线30米，其它位置尺寸按XC2-2007-37号规划图执行。2007年12月23日锦州市城乡规划建设委员会为被告办理房屋拆迁许可证，拆迁范围锦州市太和区平和里97-130号、107-128号拆迁规划红线范围内，进一步明确占地面积4335平方米。2008年，因凌西大街道路拓宽改造，按新规划需退出人行道，占用被告取得使用权的部分土地，同年3月，锦州市道桥建设指挥部取得锦州市城乡规划建设委员会办理房屋拆迁许可证，拆迁范围锦州市太和区平和里111-130号拆迁规划红线范围内，拆迁面积（住宅）1500平方米，占地面积2000平方米。同时，锦州市道桥建设指挥部发出拆迁公告及通知。2010年1月锦州市城乡规划建设委员会在给锦州市政府的报告中载明，2008年凌西大街实施道路改造，占用开发企业用地1800平方米，按照惯例，道路用地拆迁由锦州道桥建设指挥部作为拆迁人，由于世行贷款项目未安排拆迁费用，经太和区政府协调，安置费用由锦州长义房地产开发公司承担。因涉及动迁住宅兼营业居民14户，在拆迁改造过程中，多次进京上访，以自焚相威胁，2009年5月12日，市信访局召开由太和区政府、市建委、市开发拆迁办参加的调度会，要求开发企业作出让步，对信访人给予超标准安置补偿，经初步测算道路拆迁安置补偿亏损330万元。该项目是按城市规划要求而实施的招拍挂项目，其中包括需要政府承担的因道路拓宽拆迁所形成的费用，为保证凌西大街实施道路拓宽改造项目和信访工作顺利实施，建议对锦州长义房地产开发公司承担的平和里项目因道路拓宽改造而形成的330万元亏损由市政府补贴解决。该报告已经锦州市有关领导审批同意，列入2010年城建规划。2010年4月27日，锦州市城乡规划建设委员会向市财政局发函，请求支付该补贴资金。同日锦州市财政局支付330万元，锦州市城乡规划建设委员会将该款转入锦州长义房地产开发公司账户。2010年7月27日，锦州市规划管理局作出锦规审［2010］48号关于太和区平和里改造规划调整的批复，将原规划部分内容进行调整，占地面积为3920平方米。2010年9月27日，锦州长义房地产开发公司向锦州市执法局提交申请，增加楼层高，减少损失。案涉动迁安置14户中，锦州长义房地产开发公司分别于2008年12月、2009年5月、2014年3月与3户签订城市房屋拆迁产权调换安置协议书，锦州市道桥建设工程指挥部分别于2009年3月、2009年7月与2户签订城市房屋拆迁产权调换安置协议书。2017年5月5日，锦州市信访局信访工作联席会议办公室作为召集人，锦州市住建委道桥指挥部、锦州长义房地产开发公司作为听证当事人，市人大代表、市政协委员、市政府代表、太和区代表、律师代表、工作组代表、群众代表等作为第三方人员参加听证，根据《锦州市信访联席会议纪要》（锦信联纪【2017】6号）相关精神，研究确定太和区平和家园门市房业主回迁责任主体。经第三方听证人员合议意见认为，从法律关系上看，道桥指挥部拓宽道路占用长义开发公司土地1875平方米，长义开发公司失去了土地使用权，其对1875平方米土地上14户动迁户没有拆迁安置的法律义务，且道桥指挥部也没有与长义开发公司签订任何协助拆迁安置的协议，长义开发公司也没有合同义务。同时，从道桥指挥部与被拆迁人签订的拆迁安置协议上看，仅两户安置费用近600万元，因此，认为道桥指挥部支付给长义开发公司的330万元为减损补偿理由牵强。经与会13名代表投票表决，一致选择锦州市道桥指挥部应承担动迁安置主体责任。2017年9月28日，锦州市信访工作联席会议纪要锦信联纪［2017］15号研究了解决信访问题的办法，其中对太和区和平家园信访事项，会议决定：1.经住建委调查核实，明确太和区和平家园项目涉及14户住宅兼营业动迁房屋的补偿安置责任主体为锦州长义房地产开发公司。2.处理太和区和平家园项目涉及14户住宅兼营业房屋动迁户信访问题责任主体为住建委。截至目前，太和区和平家园项目涉及14户住宅兼营业动迁房屋的补偿安置问题尚未落实解决。一审法院认为，根据我国法律规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。合同法作为民法的重要组成部分，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。本案中，原告作为主管城市建设的行政机关，对城市建设具有行政管理职责，被告作为房地产开发企业，属于其职责管理范畴。原告列入城建规划所支付给被告的330万元款项，系政府对社会经济管理的行为，不是平等主体之间进行的经济活动，不应适用合同法调整。故原告以借款合同为由起诉，不符合法律规定的起诉条件，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款（三）项、第一百五十四条第一款（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回原告锦州市住房和城乡建设局的起诉。案件受理费33200元免收。二审中，当事人没有提交新证据，对一审法院查明的事实本院予以确认。本院认为，民法调整的是平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案中锦州长义房地产开发有限公司是通过招拍挂方式取得国有土地使用权，并经锦州市太和区发展和改革局、锦州市规划管理局、锦州市城乡规划建设委员会等相关部门审批承建平和家园项目及开展动迁安置事宜。讼争的330万元亦相关政府部门行使社会管理职权时经锦州市城乡规划建设委员会提请、政府审批、财政局拨付的，还通过信访工作联席会议解决过相关纠纷，上述事实表明在制定和执行相关文件时上诉人居于支配和主导地位，被上诉人居于次要和服从地位，双方之间并非民法意义上的平等主体，故一审法院裁定驳回上诉人锦州市住房和城乡建设局的起诉并无不当。综上，锦州市住房和城乡建设局的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姜 岩审判员 王争妍审判员 潘 妍二〇二一年六月七日法官助理孙潇书记员姚旸