河北省定州市人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀0682民初5010号 原告：定州市农业农村局，住所地：河北省定州市中兴路，统一社会信用代码：11130682000794939D。 法定代表人：王建立，该局局长。 委托诉讼代理人：王金乐，河北冀华（定州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨易萌，河北冀华（定州）律师事务所律师。 被告：赵英军，男，1966年9月17日出生，汉族，住定州市。 委托诉讼代理人：张慧，河北世纪三和律师事务所律师。 原告定州市农业农村局（以下简称农业农村局）与被告赵英军确认合同无效纠纷一案，本院于2020年9月15日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告农业农村局委托诉讼代理人杨易萌、被告赵英军及其委托诉讼代理人张慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告农业农村局向本院提出诉讼请求：1．确认原、被告双方2009年10月19日签订的《协议书》无效；2．地上附着物、建筑物（价值5万元）归原告所有；3.判令被告向原告支付房屋占用费5万元并搬离地上建筑物；4．诉讼费用由被告承担。事实和理由：2009年10月19日，原、被告签订《协议书》，约定：被告在李亲顾动物防疫监督分站东侧临街空地上建设南北长26米、东西跨度10.5米两层临街门脸房8间，房屋建成后为八上七下加一大门洞，南边四上三下加门洞（长13米）归原告所有，北边四上四下（长13米）归被告所有，后院归原告所有。现得知，该土地使用权人登记为李亲顾兽医院，原告方无权处分，且该宗地为国有划拨建设用地，原、被告签订的《协议书》违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条的强制性规定，属于无效合同。故原告提起诉讼，请依法裁判。 被告赵英军辩称：一、定州市农业农村局作为原告起诉，主体不适格，应驳回起诉。二、原告起诉已过诉讼时效，应当驳回诉讼请求。三、2009年10月19日，定州市农牧局为了建设办公用房，与我签订了联建协议，该协议是双方真实意思表示，并且我按照协议约定已将房屋基本建设完毕，双方的协议合法有效。原告以该土地使用权人为李亲顾兽医院，无权处分，且《协议书》违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条的强制性规定为由请求确认《协议书》无效，法律依据适用错误。理由如下：1．法律没有规定无权处分属于确认合同无效的情形。2．《暂行条例》第44条规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。此条款不应作为本案协议无效的法律依据。本案所涉划拨土地的合法使用者为李亲顾兽医院，《协议书》是联建房屋的约定，土地没有进行变更、转让登记，故不存在法律规定的转让、变更划拨土地使用权。《暂行条例》第44条、45条、46条的规定，是对非经批准转让、出租、抵押划拨土地使用权行为后果的处罚，以上规定只涉及本案协议能否履行的问题，而不涉及合同效力问题，如出现上述行为，在法律没有明确规定无效的情况下，合同当事人应当采取解除合同、承担违约责任的方式进行解决。《物权法》第十五条规定：当事人之间订立有设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，在合同成立时生效；未办物权登记的，不影响合同效力。我与定州市农牧局签订协议书合法有效，如划拨土地使用权人李亲顾兽医院认为我所建房屋侵犯其土地使用权，应当另行起诉。四、原告自认不是该建设土地的权利人，无权要求将地上附着物、建筑物归原告所有，无权要求答辩人支付房屋占用费、无权要求我搬离地上建筑物，应驳回原告的诉讼请求。五、如果法院认定协议无效，原告应当承担全部过错责任，返还我全部建房费用，并赔偿我全部损失。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院经审理查明案件事实如下：2009年10月19日，定州市农牧局为了改善李亲顾动物防疫监督分站办公条件，与被告赵英军就监督分站东侧临街空地的联合开发订立《协议书》，协议约定：在监督分站东侧临街空地上建设南北长26米、东西跨度10.5米两层临街门脸房8间，被告赵英军承担所有费用（包括房屋建设费、装修及各种其他费用）；房屋建成后为八上七下加一大门洞，南边四上三下加门洞（长13米）归原告所有，北边四上四下（长13米）归被告所有，后院归原告所有。协议书签订后，被告按照协议约定进行了建设，房屋主体已经施工完毕，被告赵英军现在该房居住，南边四上三下加门洞至今未交付李亲顾动物防疫监督分站。该房屋至今未办理房屋所有权登记手续。 另查明，定州市李亲顾动物防疫监督分站是隶属于原告的股级事业单位。该单位占用的土地使用权登记为李亲顾兽医院，该宗土地为国有划拨建设用地。李亲顾兽医院是隶属于原告的股级事业单位。2006年11月，定州市农业局与定州市畜牧水产局合并，设置定州市农牧局。2009年12月，定州市农牧局更名为定州市农业局。2018年12月，组建定州市农业农村局。 上述事实，由原告提交的《协议书》，被告提交的土地登记申请书、审批表、定州市委定发（2006）17号文、保定市委保字（2009）54号文、定州市政府办公室定市府办（2010）165号文、定编办字（2012）25号文、定机改办（2018）4号文及当事人的陈述证实，本院予以确认并在卷佐证。 本院认为，定州市农牧局根据政府机构设置和机构改革的有关文件组建了定州市农业农村局，定州市农业农村局承担了定州市农牧局的民事权利义务，是本案争议的民事法律关系的主体，作为原告主体适格。原告请求确认与被告签订的《协议书》的效力，属于确认之诉，不适用诉讼时效的规定。被告主张原告主体不适格、本案超过诉讼时效，本院不予支持。 本案争议焦点是原、被告签订的《协议书》是否合法有效。本案原、被告联合开发建设房屋，占用的是李亲顾兽医院名下的国有划拨土地。原告提供建设用地，被告出资并负责施工，双方按照协议约定的比例分别取得竣工房屋的所有权，实质上是房地产转让行为，原告处分房屋时必然涉及划拨土地使用权的转让问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦明确规定，未经市、县人民政府批准的划拨土地使用权不得转让。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法若干问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的应当认定有效”。本案原告在起诉前仍未经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续，其与原告签订的《协议书》应认定为无效。 合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案《协议书》无效，其过错主要在原告。原告请求将被告建设的案涉房屋及附着物判决归其所有，本院不予支持。对案涉房屋及附着物应当评估作价，由原告对被告进行补偿后，被告将房屋及附着物连同土地一并返还原告。诉讼过程中，被告申请对联建房屋建筑成本费用和联建房屋的现在市场价格进行评估鉴定，后又撤回鉴定申请。故对折价补偿部分，由被告另行向原告主张，本案不做处理。被告依据协议占有使用房屋，原告要求被告支付占用费，本院不予支持。 本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款、《合同法》第五十二条第五项、第五十八条规定，判决如下： 一、原告定州市农业农村局与被告赵英军2009年10月19日签订的《协议书》无效； 二、驳回原告定州市农业农村局的其他诉讼请求。 案件受理费2300元，由原告定州市农业农村局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  王保义 人民陪审员  何 乾 人民陪审员  赵国民 二〇二一年六月一日 书 记 员  赵 宇