四川省乐山市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2021）川11民终626号 上诉人（原审原告）：四川嘉州实业有限公司，住所地：四川省乐山市五通桥区牛华镇新建街127号。 法定代表人：王端云，董事长。 委托诉讼代理人：杜红丽，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张玉萍，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市五通桥区牛华镇人民政府，住所地：四川省乐山市五通桥区牛华镇南华宫商业街438号。 负责人：古焰，镇长。 委托诉讼代理人：杨野平，四川追求律师事务所律师。 委托诉讼代理人：侯桥佳，四川追求律师事务所律师。 上诉人四川嘉州实业有限公司（以下简称嘉州实业公司）因与被上诉人乐山市五通桥区牛华镇人民政府（以下简称牛华镇政府）委托合同纠纷一案，不服四川省乐山市五通桥区人民法院（2021）川1112民初187号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月25日立案后，依法组成合议庭，于2021年6月7日公开开庭进行了审理。上诉人嘉州实业公司的法定代表人王端云及委托诉讼代理人杜红丽、张玉萍，被上诉人牛华镇政府的委托诉讼代理人杨野平、侯桥佳到庭参加诉讼。现已审理终结。 嘉州实业公司上诉请求：1.撤销一审判决；2.依法改判支持嘉州实业公司的一审诉讼请求；3.一、二审诉讼费由牛华镇政府承担。事实和理由：一、一审法院错误认定嘉州实业公司未提交证据证明其主张。1.嘉州实业公司提交的《协议》《补充协议》能够证明，嘉州实业公司受牛华镇政府委托实施旧城改造项目，《补充协议》第一段明确载明回迁还房用地为划拨用地，在此基础上，双方才约定每平方米1,100元的拆迁成本，该拆迁成本并未包含均未预料到的客观情况的变化。即2018年回迁还房用地划拨转为出让产生的出让金成本，新增的配套设施费、人防费、垃圾费等，修建拆迁还房占用嘉州实业公司自有土地作为公共区域，导致该自有土地无法开发产生的土地占用损失。2.嘉州实业公司提交的《国有建设用地使用权出让合同》、乐山市国土资源局五通桥分局（以下简称国土资源局）《关于牛华镇二码头片区旧城改造项目修建回迁房剩余划拨国有土地的处理意见建议》、与国土资源局和乐山市五通桥区住房和城乡建设局（以下简称住建局）签订的《房屋抵押协议》能证明回迁还房用地划拨转出让的事实，由此增加的成本应当由牛华镇政府承担。二、嘉州实业公司与国土资源局于2018年3月9日签订的《国有建设用地使用权出让合同》不能证明已代牛华镇政府履行了《协议》《补充协议》的义务，且（2019）川1112民初155号民事判决并未对本案事项进行处理。嘉州实业公司按照《协议》《补充协议》全面履行了旧城拆迁和修回迁房的义务，而牛华镇政府至今未与嘉州实业公司进行结算，一审中，牛华镇政府称其已办理结算却未提交证据予以证明。由于嘉州实业公司前期已垫付654余元的拆迁成本，无力再支付889万余元的土地出让价款，故在未与牛华镇政府结算的情况下，在与国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定654万余元从土地出让价款中抵扣，但该成本并未包含本案诉请的成本、费用和损失。 牛华镇政府辩称，一、嘉州实业公司的诉请无事实和法律依据。1.土地成本、配套设施费、人防费、垃圾费等费用是嘉州实业公司作为开发商向地方政府支付的款项，而不应当由地方政府向开发商支付；2.嘉州实业公司诉请的款项不属于处理委托事务所产生的费用；3.嘉州实业公司陈述其并未实际缴纳诉请款项，故无权主张。二、双方早已结算完毕，牛华镇政府对嘉州实业公司就《协议》和《补充协议》不负有任何未履行的义务。1.在国土资源局与嘉州实业公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中结算嘉州实业公司与牛华镇政府签订的《协议》和《补充协议》符合双方的约定；2.《国有建设用地使用权出让合同》已就双方的协议进行了结算，在签订该份合同时，嘉州实业公司已知晓土地由划拨转为出让，也认可为拆迁户办理不动产权证，不存在客观情况发生变化的情形。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 嘉州实业公司向一审法院提出诉讼请求：1.判决牛华镇政府向嘉州实业公司支付土地成本、配套设施费、人防费及垃圾费等款项共计2,481,591.45元；2.判决牛华镇政府向嘉州实业公司支付土地占用损失1,076,472.75元；3.本案诉讼费用由牛华镇政府承担。 一审法院经审理查明：根据乐山市五通桥区人民法院（2019）川1112民初155号生效《民事判决书》查明事实：2006年11月1日，牛华镇政府党委召开会议，议题为：“关于减免嘉州实业公司旧城拆迁改造城市建设配套费一事”，该会议纪要载明：“……2007年3月，嘉州实业公司将全额投资120多万元，硬化城区人市口到四关堂××周边岔路共7条，彻底解决城区道路破烂的问题……经镇党委会研究决定，对嘉州实业公司在今后实施旧城改造时，减6.5万㎡的城市设施配套费，按3／㎡进行收取”。 2011年10月至11月期间，牛华镇政府作为征收单位（甲方）与47户被征收人（乙方）签订《牛华镇二码头社区（新建街3、4组一期）旧城改造房屋征收补偿安置协议》，约定因旧城改造需要征收乙方坐落在牛华镇二码头社区新建街的房屋。经双方协商，乙方自愿选择产权调换安置方式，了结原房屋产权归属。乙方自愿选择甲方提供的坐落在牛华镇××码头社区（××）拆迁范围内新建的安置用房。 2011年10月30日，牛华镇政府与嘉州实业公司达成书面《协议》，载明：牛华镇政府决定对二码头社区（原新建街3、4组）圣琪电器厂、亚西厂职工宿舍、火柴厂职工宿舍、农行营业所和职工宿舍，以及该片区的居民房屋实施旧城改造。旧城改造启动资金和购房价款作为拆迁成本全额由嘉州实业公司垫付。待该宗土地地面上建构筑物拆迁完毕，区土地储备中心收储拍卖后，按照拍卖确认书确定应付拆迁成本金额，由区土地储备中心划拨给牛华镇政府，牛华镇政府再划转给嘉州实业公司。 2012年3月5日，乐山市五通桥区人民政府作出《关于依法××街旧城改造国有土地使用权××给牛××镇政府××回迁房的批复》，批复如下：一、同意依法收回位于牛华镇××12058.40平方米国有土地使用权，其中：乐山圣琪电器有限公司土地面积5461.59平方米、中国农业银行乐山市五通桥办事处职工住房土地面积576.61平方米、乐山火柴厂职工住房土地面积813.55平方米、亚西机械厂职工住房土地面积194.45平方米、嘉州实业公司土地面积349.10平方米、居民房屋土地面积2789.30平方米以及国有空地面积1873.81平方米；二、同意将依法收回的6731.50平方米国有土地使用权划拨给牛华镇政府修建二码头社区回迁房（一期），剩余5326.90平方米国有土地使用权纳入五通桥区政府土地储备库。补偿安置拆迁工作由牛华镇政府依法按有关程序办理。 2012年3月8日，牛华镇政府与嘉州实业公司达成书面《补充协议》，载明：经五府土（2012）19号文件《乐山市五通桥区人民政府关于依法××街旧城改造国有土地使用权××给牛××镇政府××回迁房的批复》，划拨土地6731.50平方米作为修回迁房用地。牛华镇政府将回迁还房工程委托嘉州实业公司修建，现就双方在2011年10月30日签订的协议前提下达成如下《补充协议》：拆迁土地面积12058.40平方米，拆迁户数59户，拆迁房屋面积5179.91平方米，回迁还房面积6235平方米；修建款由嘉州实业公司全额垫资6858500元。 2011年至2012年，嘉州实业公司修建住房小区“瑞丰花园”，其中包括拆迁还房。 2012年7月18日，嘉州实业公司作为竞得人与乐山市五通桥区土地矿权交易中心作为挂牌人签订《挂牌成交确认书》，载明：嘉州实业公司公开竞得乐山市五通桥区牛华镇新建街1宗国有建设用地使用权，土地面积3,690.10平方米，成交价款467万元。《成交确认书》签订后立即生效。竞得人交纳的竞买保证金转作受让地块的定金，待签订《国有建设用地使用权出让合同》后，定金转作受让地块的成交价款，并由乐山市五通桥区土地矿权交易中心代其转入财政。 2012年8月17日，国土资源局作为出让人与嘉州实业公司作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：5111122012Ｂ00116）,约定：出让宗地坐落于牛华镇××、宗地总面积3690.10平方米、出让价款467万元、出让年限70年。该合同附有《五通桥区储备中心拟收储拍卖宗地地形图》。 2013年7月9日，国土资源局向乐山市五通桥区人民政府提出《关于牛华镇二码头片区旧城改造项目修建回迁房剩余划拨国有土地的处理意见建议》，该文所涉土地为“牛华镇××12058.40平方米国有土地”。该文“项目用地基本情况”中载明：经乐山市五通桥区人民政府同意将依法收回的其中6731.50平方米国有土地使用权划拨给牛华镇人民政府修建二码头社区回迁房；将剩余5326.90平方米国有土地使用权进行挂牌公开出让，由嘉州实业公司竞得，成交价678万元。乐山市五通桥区人民政府已同意拨给牛华镇政府517.58万元用于支付嘉州实业公司垫付的回迁房修建及拆迁补偿款。该文“该项目实施的相关背景及土地处理过程”中载明：在牛华镇政府默许下，嘉州实业公司于2011年6月在已拆迁完毕的6731.50平方米土地上修建回迁还房。该文“项目用地存在的问题”中载明：如何处理多划拨给牛华镇人民政府5172.04平方米土地，以及如何完善嘉州实业公司已修建完成的商住房使用5172.04平方米土地手续成为主要问题。该文还对“处理意见和办理程序”提出了建议。 2018年3月9日，国土资源局作为出让方与嘉州实业公司作为受让方签订了《国有建设用地使用权出让合同》［合同编号：五国协（2018）01号］，该合同包括合同条款及补充说明，约定：合同项下宗地位于乐山市五通桥区码头社区），土地总面积6731.50平方米（地块一3065.90平方米、地块二2278.50平方米、地块三1387.10平方米）；出让用途均为商业、住宅；出让总价款8895584元，扣减嘉州实业公司垫付该项目的拆迁成本6542763元付区国资办原火柴厂1001.28平方米国有土地成本358458元，向政府补缴土地出让金1994363元；受让人同意在本合同签订之日起90日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；受让方应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金。该合同的补充说明载明：“1、本合同项下的宗地系解决历史遗留问题补办协议出让手续，土地出让价款为8895584元，扣除嘉州实业公司原垫付拆迁成本6542763元，并支付区国资办原火柴厂1001.28平方米国有土地成本358458元，应补缴土地出让金（政府纯收益）1994363元；2、出让方负责收回并注销牛华镇政府三本原划拨国有土地使用证；3、受让方负责本合同项下宗地范围内的居民回迁房安置，并办理不动产权证的相关手续”。该合同附有《四川嘉州实业有限公司出让宗地地形图》。 一审法院认为，嘉州实业与牛华镇政府于2011年10月30日，2012年3月8日分别签订的《协议》《补充协议》，其意思表示真实，且不违反法律、行政法规的强制规定，应依法认定有效，合同双方应全面履行合同义务。2018年3月9日，嘉州实业公司与国土资源局所签《国有建设用地使用权出让合同》中能够表明，国土资源局已为牛华镇政府实际履行上列协议的相关义务，且在该院(2019)川1112民初155号生效民事判决书已作处理。当事人对自己提出诉讼请求，应依法提出所依据的证据加以证明，本案中，嘉州实业公司未能提供相应证据证明其事实主张，故该院很难支持其主张。为此，一审法院依据《中华人民共和国民法通则》第五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决:驳回嘉州实业公司的诉讼请求。案件受理费35,250元，减半收取计17,625元，由嘉州实业公司负担。 二审中，嘉州实业公司向本院提交了以下证据：1.嘉州实业公司修建“瑞丰花园”8栋、10栋、11栋、22栋、24栋的企业投资项目备案通知书、建筑工程施工许可证、建筑用地规划许可证、建筑工程规划许可证和商品房预售许可证，拟证明“瑞丰花园”在嘉州实业公司与牛华镇政府签订《协议》和《补充协议》前就已经取得相关用地的建设手续，并动工修建完成，修建时未区分回迁还房和商品房；2.嘉州实业公司与拆迁户胡太奎签订的《旧城改造拆迁补偿安置协议》，拟证明双方签订《协议》和《补充协议》前，嘉州实业公司就已与拆迁户签订了拆迁补偿安置协议，且拆迁户已选好了拆迁还房，还房是在嘉州实业公司修建的所有房屋中自由选择的；3.牛华镇政府以自己的名义与拆迁户胡太奎签订的《旧城改造房屋征收补偿安置协议》，拟证明牛华镇政府为了后补土地出让手续，在嘉州实业公司与拆迁户签订了安置补偿协议以后，又以自己的名义与拆迁户签订了安置补偿协议；4.牛华镇旧城改造二码头社区原居民土地证统计表，拟证明旧城改造所用土地在政府收回前的状态，该份文件上明确载明划拨土地6,731.50平方米，用于修建回迁房，在旧城改造前，嘉州实业公司已通过拍卖、价购等方式取得了旧城改造的土地；5.嘉州实业公司的财务审计报告，拟证明“瑞丰花园”22栋开发利润亏损192万余元，主要系安置还房面积2,398平方米。 牛华镇政府质证认为，1.对第1组证据的真实性不予认可，嘉州实业公司提交的各类证件无法对标8栋、11栋修建的房屋，达不到其证明目的；2.对第2组证据的真实性、合法性无异议，嘉州实业公司所述属实；3.对第3组证据的真实性由法院依法认定，牛华镇政府与拆迁户签订的协议已经通过诉讼的方式解决了，且未实际履行；4.对第4组证据的真实性无异议，但达不到嘉州实业公司的证明目的，表上四宗土地是否是嘉州实业公司自有土地，需其进一步举证，且嘉州实业公司拍卖取得的是债权而非土地使用权；5.对第5组证据的真实性无异议，但达不到嘉州实业公司的证明目的。 牛华镇政府向本院提交了以下证据：1.不动产建设用地使用权、宅基地使用权登记信息、五国用（2015）第××号土地证、乐山市五通桥区不动产登记中心表格，拟证明“瑞丰花园”只有12栋、16栋是合法修建的房屋，其余房屋都是在牛华镇政府划拨土地上修建的；2.“瑞丰花园”10栋、24栋的企业投资项目备案通知书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、国有土地使用证【五国用（2003）字第2015号、五国用（95）字第××号】、说明，拟证明嘉州实业公司办理10栋、24栋手续时，用的是其他土地的国有使用权证；3.12栋、16栋、22栋的建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证、12栋、16栋的国有土地使用证，拟证明12栋、16栋是用合法土地使用权证办理的合法手续；4.承诺、嘉州实业公司盖章确认的手写单页、商品房预售备案审核表、嘉州实业公司开发“瑞丰花园”商品房预售方案、价格表、申请报告，拟证明嘉州实业公司就“瑞丰花园”申请预售许可的时候，向政府相关部门提供的土地使用权证系其他土地的证据，“瑞丰花园”8栋、11栋没有相应手续；5.国土资源局《关于嘉州实业公司“瑞丰花园”项目建设用地和建设工程是否符合规划出具意见的函》及《项目工程竣工验收是否符合备案条件出具意见的函》、住建局《关于嘉州实业公司“瑞丰花园”项目建设用地和建设工程是否符合规划出具意见的复函》及《项目工程竣工验收是否符合备案条件出具意见的复函》，拟证明“瑞丰花园”8栋、11栋、22栋都是在2018年才补办的相关手续；6.乐五国土资罚决（2018）01号行政处罚决定书，拟证明嘉州实业公司有违法占地的行为被行政处罚，罚款209145元；7.乐山市五通桥区人民政府关于嘉州实业公司“瑞丰花园”历史遗留问题的通知，国土资源局、住建局关于解决嘉州实业公司”瑞丰花园”历史遗留问题的请示，拟证明人民政府对嘉州实业公司造成的历史遗留问题进行了统一处理和结算。 嘉州实业公司质证认为，1.对第1组证据的真实性无异议，但不能达到牛华镇政府的证明目的，反而能证明嘉州实业公司在修建10栋、24栋时具备相应的手续，且嘉州实业公司提交的审计报告显示，嘉州实业公司的修建均取得了相应的建设手续；2.对第2组的证据的意见与第1组一致，政府在旧城改造项目中存在手续不完善的情形，导致嘉州实业公司也存在手续不完善的情形，这个问题不是嘉州实业公司造成的；3.对第3组证据的真实性无异议，但不能达到牛华镇政府的证明目的；4.对第4、5组证据中，除手写签字的真实性无法核实外，其他内容的真实性无异议，嘉州实业公司予以认可；5.对第5组证据有异议，嘉州实业公司未收到过行政处罚决定书，不存在超面积修建的行为，达不到牛华镇政府的证明目的；6.对第7组证据的真实性请法院核实，这份文件是单方内部形成的文件，不确定是合同签订的依据，且只是对土地问题的解决，不是双方结算的依据。 本院认证认为，嘉州实业公司提交的第1组证据系复印件，真实性无法确定，不予采信；第2、3、4组证据与本案不具有关联性，且达不到其证明目的，不予采信；第5组证据中明确载明“由于嘉州实业成本费用开支中大部分系自制单据，付款方式大部分系现金支付，其开发利润无法准确反映”，故其内容的真实性和客观性无法确定，不予采信。牛华镇政府提交第1、5、6、7组证据具有真实性、合法性和关联性，予以采信；第2、3、4组证据的合法性存疑，不予采信。 二审经审理查明的事实与一审已查明事实一致，本院予以确认。 另查明，2012年3月8日，牛华镇政府与嘉州实业公司签订《补充协议》约定：该划拨土地范围内的房屋修建方案和报建手续，由乙方（嘉州实业公司）全权负责、设计、申报、审批并完善相关修建手续。所建房屋超出还房面积部分，待工程全面验收完工后，统筹结算。 嘉州实业公司于2015年9月30日取得位于乐山市五通桥区国有土地使用权【五国用（2015）第××号】，该地块上修建了“瑞丰花园”12幢、16幢房屋。嘉州实业公司于2018年5月24日取得原牛华镇政府名下的位于乐山市五通桥区国有土地使用权【证号由“五国用2012第3224号”变更为“川（2018）五通桥区不动产权第0002245号”】，该地块上修建了“瑞丰花园”8幢房屋。嘉州实业公司于2018年5月24日取得原牛华镇政府名下的位于乐山市五通桥区国有土地使用权【证号由“五国用2012第3222号”变更为“川（2018）五通桥区不动产权第0002246号”】，该地块上修建了“瑞丰花园”24幢房屋。嘉州实业公司于2018年5月24日取得原牛华镇政府名下的位于乐山市五通桥区国有土地使用权【证号由“五国用2012第3223号”变更为“川（2018）五通桥区不动产权第0002247号”】，该地块上修建了“瑞丰花园”10幢、11幢、22幢房屋及车库。 2018年1月5日，国土资源局、住建局向乐山市五通桥区历史遗留问题，该请示载明：“一、基本情况。2011年10月，国土资源局在土地动态巡查时，发现嘉州实业公司无修建商住房使用土地的相关手续。2011年正值土地例行督察整改回访期，为确保全区土地例行督察顺利通过验收以及2011年土地卫片执法顺利过关，为解决及完善该建设项目用地手续，国土资源局、住建局建议牛华镇政府以回迁房申请立项，将6731.50平方米国有土地划拨给牛华镇政府作为修建回迁房使用，办理建设用地规划许可证，同时镇政府与嘉州实业公司协商签订了《协议》，由嘉州实业公司全额垫资修建，剩余5326.90平方米土地按程序实施出让。2012年3月，经区政府《关于依法××街旧城改造国有土地使用权××给牛××镇政府××回迁房的批复》（五府土【2012】19号）批准，同意依法收回位于牛华镇××12058.40平方米国有土地使用权，将其中6731.50平方米国有土地划拨给牛华镇政府作为修建回迁房。2012年6月，经区政府五府土【2012】53号文件批准同意将收储的5326.90平方米予以出让。2012年7月，由嘉州实业公司通过挂牌公开出让竞得，成交价678万元，用途住宅。目前，经核实，嘉州实业公司修建的回迁房，用于安置的回迁房较少，剩余房屋嘉州实业公司作为普通商品房已出售并交付使用。自2013年以来，牛华镇‘瑞丰花园’200多户业主、嘉州实业公司和牛华镇政府多次向区政府反映要求完善相关手续，由于‘瑞丰花园’项目实施过程中，嘉州实业公司未履行法定程序，未能完善相关手续，形成历史遗留问题，且面临社会稳定问题。本着尊重历史、实事求是、维护群众合法利益的原则，建议予以完善相关手续。二、处理意见。（一）国土资源分局处理意见：1.五府土【2012】19号文件中第二款‘同意将依法收回的6731.50平方米国有土地使用权划拨给牛华镇政府修建二码头社区回迁还房（一期）’予以撤回，收回并注销牛华镇政府回迁房三本土地适用证（证号：五国用【2012】第3222号、第3223号、第3224号）。2.嘉州实业公司在未完善土地、房屋规划和建设相关手续的情况下，未经批准擅自占用国有土地6731.50平方米进行开发建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，依法对嘉州实业公司未经批准擅自占用国有土地面积6731.50平方米修建商住房进行行政处罚，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，并处以每平方米30元的罚款，罚金金额人民币贰拾万壹仟玖佰肆拾伍元整（20.1945万元）。但该宗土地已使用，且回迁房已交付，商品房已出售完毕，没收地上建筑物势必会侵害百姓利益、引起群发性矛盾，不具有可操作性。为解决历史遗留问题、维护社会稳定，建议在作出行政处罚时不再执行‘没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施’。（二）区住建局处理意见：责令嘉州实业公司按项目实施时的收费标准缴纳配套费24.8247万元、人防费122.0458万元、垃圾费2.2154万元，共计149.0859万元。三、补缴相关费用。（一）国土部门相关费用。该宗地的土地评估出让价款为889.5584万元，其中原拆迁成本654.2763万元（嘉州实业公司垫资）、原火柴厂（国有资产）成本35.8458万元，应补缴土地出让金（政府纯收益）199.4363万元，缴纳20.1945万元的罚款；另外支付土地评估费1.289万元，支付土地交易服务费0.8896万元，嘉州实业公司共计缴纳人民币贰佰贰拾壹万捌仟零玖拾肆元整（221.8094万元）。（二）区国资办相关费用。由牛华镇政府与区国资办补签原乐山火柴厂《拆迁安置补偿协议》，嘉州实业公司应向区国资办缴纳原乐山火柴厂（属于区国有资产）成本人民币叁拾伍万捌仟肆佰伍拾捌元整（35.8458万元）。（三）区住建部门相关费用。缴纳城市基础设施配套费24.8247万元、人防费122.0458万元、垃圾费2.2154万元，共计人民币壹佰肆拾玖万零捌佰伍拾玖元整（149.0859万元）。（四）没收违法所得。四、完善相关手续。” 2018年2月7日，乐山市五通桥区人民政法发出《关于嘉州实业公司“瑞丰花园”历史遗留问题的通知》（五府定【2018】14号）载明：“国土资源局、住建局：第九届区政府第31次常务会议审议你们《关于解决嘉州实业公司‘瑞丰花园’历史遗留问题的请示》（乐五国土资【2018】6号），原则同意《请示》内容，由嘉州实业公司补缴土地出让金等相关费用，没收其违法收入。在嘉州实业公司缴纳相关费用和罚款完毕后，由区级部门为其完善相关手续。” 2018年5月3日，国土资源局对嘉州实业公司作出行政处罚决定书（乐五国土资罚决【2018】01号），载明：“经查，2010年你公司在牛华镇××“××花园”小区时，存在超占地的行为，超占部分为国有空地。经测量，你公司超占土地的面积为6731.50平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，你公司的行为属于违法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《四川省国土资源厅关于印发的通知》的规定，决定对你公司作出如下行政处罚：你公司自收到本决定书之日起15日内，到乐山市商业银行缴纳罚款201945元……” 2018年5月18日，国土资源局（甲方）、住建局（乙方）、嘉州实业公司（丙方）、吴秀华（丁方）签订了《房屋抵押协议》，该协议载明：“为解决丙方‘瑞丰花园’历史遗留问题，妥善处理‘瑞丰花园’业主产权问题，甲、乙、丙、丁四方就有关事项达成如下协议：一、经甲、乙、丙三方共同确认，丙方还应缴纳下列费用：1.丙方应向甲方缴纳的相关费用：原火柴厂（国有资产）成本35.8458万元；补缴土地出让金（政府纯收益）199.4362万元；罚款20.1945万元；土地评估费1.289万元；土地交易服务费0.8896万元，以上几项费用合计211.8094万元。2.丙方应向乙方缴纳的相关费用：城市基础设施配套费24.8247万元；人防费122.0458万元；垃圾费2.2154万元，以上几项费用合计149.0859万元。3.综合以上两项，丙方应向甲方、乙方缴纳相关费用共计360.8953万元。二、丁方自愿将其购得的位于牛华镇××‘××花园’××栋的所有门市作为丙方应缴纳甲方、乙方360.8953万元的抵押担保……” 2018年6月7日，国土资源局向住建局出具《关于对嘉州实业公司“瑞丰花园”项目工程竣工验收是否符合备案条件出具意见的函》，载明：“嘉州实业公司‘瑞丰花园’项目，于2018年5月办理了使用权宗地不动产权证，现该公司拟申请办理宗地上第8幢、11幢、22幢房屋所有权首次登记……按照《不动产登记暂行条例实施细则》相关规定，办理房屋所有权首次登记时，需提供工程竣工验收备案书，为解决历史遗留问题，现函请贵局对该工程是否符合竣工验收备案条件出具意见，以便我局不动产登记中心为该公司办理不动产权证。”同日，国土资源局向住建局出具《关于对嘉州实业公司“瑞丰花园”项目建设用地和建设工程是否符合规划出具意见的函》，载明：“……按照《不动产登记暂行条例实施细则》相关规定，办理房屋所有权首次登记时，需提供建设用地和建设工程符合规划的相关材料，为解决历史遗留问题，现函请贵局对该建设用地和工程是否符合规划出具意见，以便我局不动产登记中心为该公司办理不动产权证。” 2018年6月8日，住建局向国土资源局出具《关于对嘉州实业公司“瑞丰花园”项目工程是否竣工验收备案的复函》，载明：“为解决嘉州实业公司‘瑞丰花园’历史遗留问题，维护社会稳定，按照区委2017年第25期专题会议纪要精神，2018年5月7日经局党委会研究，现就解决‘瑞丰花园’历史遗留问题答复如下：……鉴于嘉州实业公司、吴秀华已承诺缴纳所欠建设费用，即已签订将其所属房屋作为抵押，其收入用于缴纳‘瑞丰花园’欠缴的城市基础设施配套费、人民防空易地建设费、垃圾处理费，‘瑞丰花园’8栋、11栋、22栋房屋于2011年1月开工建设，项目已于2011年11月竣工。该项目已按《纪要》要求，补办完成建设工程手续，不再另行办理《建设工程施工许可证》等证书。鉴于‘瑞丰花园’8栋、11栋、22栋房屋已作为商品房销售，且住户已陆续入住；项目五方责任主体已签字同意验收（补签手续），嘉州实业公司已向我局承诺房屋质量若出现质量安全纠纷，一切责任均由该公司自行承担，同时由于人事、历史等诸多原因，无法启动验收程序。因此该项目不再补办综合验收，同意以现有资料办理不动产登记等相关手续。”2018年6月15日，住建局向国土资源局出具《关于对嘉州实业公司“瑞丰花园”项目建设用地和建设工程是否符合规划出具意见的复函》，载明：“……该项目符合规划，但未办理相关规划手续。按中共乐山市五通桥区委办公室会议纪要第25期会议精神，为解决历史遗留问题，对该项目在完善其他相关手续后办理不动产登记我局无意见。” 本院认为，人民法院立案时应当根据当事人诉争法律关系的性质，首先适用《民事案件案由规定》列出的第四级案由；第四级案由没有规定的，适用相应的第三级案由；第三级案由中没有规定的，适用相应的第二级案由；第二级案由没有规定的，适用相应的第一级案由。本案系嘉州实业公司基于委托关系，主张牛华镇政府支付其相关费用和损失，故应当适用第三级案由“委托合同纠纷”，一审法院适用第二级案由“合同纠纷”不当，本院予以纠正。 本案争议焦点为：嘉州实业公司主张的土地成本、配套设施费、人防费、垃圾费、土地占用损失是否应当支持的问题。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民法典＞时间效力的若干规定》第一条第二款规定：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定……”，案涉协议的签订及履行均发生于民法典施行以前，应适用当时的规定。嘉州实业公司主张牛华镇政府应当根据《协议》《补充协议》约定，及《中华人民共和国合同法》第三百九十八条规定支付其相关费用和损失。 首先，由于案涉项目遗留了较多历史问题，为解决该问题，乐山市五通桥区人民政府作为牛华镇政府的上级部门，在“瑞丰花园”业主、嘉州实业公司、牛华镇政府的多次反映和国土资源局、住建局的请示下，统筹确定了案涉项目的最终解决方案，国土资源局、住建局等部门与嘉州实业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》《房屋抵押协议》后，协调配合为“瑞丰花园”小区房屋办理产权，一揽子解决“瑞丰花园”开发建设导致的历史遗留问题。 其次，嘉州实业公司主张牛华镇政府还未与其结算。第一，根据嘉州实业公司与牛华镇政府签订的《补充协议》中“回迁还房面积6,235平方米，修建款由乙方全额垫资685.85万元……所建房屋超出还房面积部分，待工程全面验收完工后，统筹结算”的约定，双方统筹结算的部分为超出还房面积部分，而非统筹结算其他费用，故双方并无对其他费用统筹结算的约定。且根据双方的约定，嘉州实业公司在6,731.50平方米原划拨土地上超面积修建的房屋应当与牛华镇政府进行结算，但对于超面积部分房屋，嘉州实业公司已经全部进行了售卖，事实上已无法与牛华镇政府进行统筹结算，嘉州实业公司事实上已无法履行《补充协议》的该项约定义务。且由于嘉州实业公司在划拨土地上修建商品房，导致了较多问题的出现。鉴于前述情形，国土资源局才于2018年5月3日对嘉州实业公司作出了行政处罚决定书，罚款201,945元。第二，嘉州实业公司并未提供证据证实其在与国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》抵扣拆迁成本时，在明知会产生土地出让成本及相关费用的情况下，主张应当进一步抵扣拆迁还房所占土地产生的成本及相关费用。 最后，《中华人民共和国合同法》第三百九十八条规定：“委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。”本案中，牛华镇政府与嘉州实业公司签订的《协议》《补充协议》均约定了由嘉州实业公司全额垫付旧城改造的拆迁成本，嘉州实业公司垫付的拆迁成本牛华镇政府应予支付。鉴于案涉项目的历史原因，国土资源局在乐山市五通桥区人民政府的同意下，与嘉州实业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》时，将牛华镇政府应当支付的嘉州实业公司垫付的拆迁成本一并予以了处理，在抵扣拆迁成本后，嘉州实业公司还应当向国土资源局支付199万余元的土地出让金。故国土资源局在与嘉州实业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》时抵扣拆迁成本，应当视为其代牛华镇政府履行了支付相关委托费用的义务，嘉州实业公司无权再向牛华镇政府主张支付相关委托费用。 综上，嘉州实业公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费35,250元，由四川嘉州实业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 霞 审 判 员  谭媛媛 审 判 员  张图亮 二〇二一年六月十六日 法官助理  王亚丽 书 记 员  沈晓琴 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。