江苏省苏州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）苏05民终5760号上诉人（原审原告）：张家港顺昌化工有限公司,住所地江苏省张家港市南丰镇东沙化工区。法定代表人：顾长春，该公司董事长。被上诉人（原审被告）：张家港市南丰镇人民政府，住所地江苏省张家港市南丰镇南丰东路1号。法定代表人：陈稳，该镇镇长。被上诉人（原审被告）：张家港市自然资源和规划局，住所地江苏省张家港市人民中路18号。法定代表人：杨惠亚，该局局长。上诉人张家港顺昌化工有限公司（以下简称顺昌公司）因与被上诉人张家港市南丰镇人民政府（以下简称南丰镇政府）、张家港市自然资源和规划局（以下简称资源规划局）合同纠纷一案，不服江苏省张家港市人民法院（2021）苏0582民初859号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年5月17日立案受理后，依法适用独任制进行了审理，本案现已审理终结。顺昌公司上诉请求：撤销江苏省张家港市人民法院(2021)苏0582民初859号民事裁定书，将本案发回重审或依法予以改判。事实与理由：一、原审法院认定“现有证据无法证明原告与两被告存在合同关系，被告主体不适格”。上诉人认为上诉人与被上诉人南丰镇政府对案涉土地具有诉讼实施权，系正当当事人，诉讼主体适格。具体表现在：1.上诉人与张家港市乐余镇人民政府(下称“乐余镇政府”)已构成本约合同关系。乐余镇政府与上诉人预约以挂牌拍卖的方式定向出让案涉土地。在上诉人支付约定的土地购置费后，乐余镇政府立即将此款汇至原张家港市国土资源局(已合并至资源规划局)帐户，并以此款实施了案涉土地的安置补偿，完成了净地流程，据此，上诉人认为上诉人与乐余镇政府之间已经发生了本约合同关系，此时的适格主体为上诉人和乐余镇政府。2.行政区划调整必然导致土地转让合同出让方主体的变更。根据土地法的相关规定，国有及集体土地的出让方只能是属地政府，实践中，属地镇政府在经市、县级政府批准后，在得到土地管理部门授权的情形下是可以作为出让方与受让方发生土地转让合同关系的。属地政府通过垫付资金对出让土地进行净地(安置补偿)工作，在满足挂牌拍卖条件后，向土地管理部门书面申请挂牌拍卖，成交后，土地管理部门将净地费用支付给属地政府，并从拍卖款中按一定比例作为土地转让收益分配给属地政府用以财政流转。因此，土地的出让方只能是属地政府。在行政区划调整至南丰镇政府后，案涉土地所属的村委会被划归南丰镇政府管辖，那么出让方必然是属地政府即南丰镇政府，上诉人与乐余镇政府发生的本约合同权利义务关系已由南丰镇政府继受。3.南丰镇政府已继受合同权利义务并已经以自已的名义实施了履行合同的行为。上诉人在原审期间向原审法院递交了《工业意向用地单位土地利用情况》、《挂牌申请》两份证据材料。在《工业意向用地单位土地利用情况》材料中，上诉人作为意向用地单位加盖了公章，南丰镇政府和国土南丰分所作为审核方加盖了公章；表明在行政区划调整后，依属地政府要求，对案涉土地重新进行了用地申请和登记，并经属地政府和土地管理部门核准同意，完成了申请用地和核准申请的预约流程。此证据明确地证明南丰镇政府已经继受上诉人与乐余镇政府之前发生的本约合同权利义务关系，合同主体的出让方已变更为南丰镇政府。《挂牌申请》是在南丰镇政府和国土南丰分所在审核同意《工业意向用地单位土地利用情况》的情形下，由南丰镇政府和国土南丰分所作为属地政府向原张家港市国土资源局出具的，表明南丰镇政府作为属地政府已经履行了本约合同约定的义务之一即由属地政府向国土部门书面申请挂牌其辖区内的案涉土地。这两份证据在一审质证程序中已经确定了真实性，所以上诉人无法理解原审法院“本案中，现有证据无法证明原被存在合同关系。”这个结论是如何裁量的。二、原审法院未进行证据审核认定，造成认定事实错误。民事裁定书中没有法院查明事实一节，对当事人提供的证据未进行一一认定，承办法官先入为主，对本案的自由裁量无视事实，裁定结果导致了权利义务背离，有悖民事法律关系平等、公平的立法宗旨。依一审裁定书得出的结论是案涉土地购置款只能由乐余镇政府退还，但此款已经用于净地安置，对于乐余镇政府来说，支付了安置款，完成了净地，但净地后的案涉土地已划归南丰镇政府，乐余镇政府已无权作为出让人将它挂牌拍卖出让，因而无法取得该土地的安置款回收和拍卖得益，履行了义务却享受不到权利；南丰镇政府却却相反，净地安置不是它实施的，安置款也不是它支付的，无银取得了对案涉土地的出让权，随时可以将案涉土地挂牌拍卖，从而取得土地安置款和拍卖收益，没有履行义务却享受了不该享受的权利，造成了权利义务的背离。显然，一审的裁定结果是错误的。综上所述，上诉人认为本案一审民事裁定书认定事实错误，裁定主体不适格不当。被上诉人南丰镇政府、资源规划局未作答辩。顺昌公司向一审法院起诉请求：1.南丰镇政府、资源规划局归还顺昌公司土地购置款566304元，支付利息(自2012年12月11日起按人民银行公布的基准利率五年以上利率6.8%计至实际给付时止)。2.本案案件受理费由两被告负担。事实和理由：2012年期间，顺昌公司因企业发展需要，向乐余镇政府提出购置土地申请，拟购买宗地坐落东沙村顺昌公司南侧，面积为6940平方米，地号62-1-25土地。乐余镇政府同意将上述土地出让给顺昌公司，要求顺昌公司预付农民土地安置费566304元，以完成挂牌前的征地流程。顺昌公司分别于2012年10月25日和2012年12月11日两次向乐余镇财政所支付土地安置费用总计566304元，乐余镇财政所于2012年12月5将此款全额转交原张家港市国土资源局，用途为：土地款(2012-089)。2013年2月6日苏州市人民政府依苏府复(2013)15号批复调整张家港市乐余镇和南丰行政区划，顺昌公司拟购置的宗地，划入南丰行政区域，出让土地的主体由乐余镇政府转为南丰镇政府，出让土地各项手续办理的义务，亦由乐余镇政府转为南丰镇政府。2013年5月，南丰镇政府和顺昌公司签订了《工业意向用地单位土地利用情况表》，并向国土局递交挂牌申请，申请对坐落南丰东沙村的国有工业用地6940平方米(地号62-1-25，勘测定界图号2012-089)进行挂牌出让，但直至2020年仍未实际供地上市拍卖。2020年11月12日，江苏大名大律师事务所向南丰镇政府、资源规划局寄送了《律师函》，明确要求在收到《律师函》后七个工作日内对案涉守地是否进行挂牌公告，实施拍卖流程作出书面答复，逾期不予书面答复的，将视为单方终止出让协议和所有流程。但南丰镇政府、资源规划局在收函后至今均未予书面答复。另查：2019年期间，国土局并入张家港市自然资源和规划局。一审法院经审查认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，顺昌公司主张，其与乐余镇政府之间就购置案涉土地存在合同关系，并已经按乐余镇政府的要求履行了支付土地安置费的义务。后因案涉土地所属的村委会被划归南丰镇政府管辖，相应的合同权利义务也应由南丰继受，故要求南丰镇政府承担返还义务。一审法院认为，行政区划调整并不直接导致合同主体的变更。本案中，现有证据无法证明顺昌公司与南丰镇政府、资源规划局存在合同关系，被告主体不适格，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第二百零八条第三款之规定，一审裁定：驳回张家港顺昌化工有限公司的起诉。本院二审期间，当事人未提交新的证据。本院二审查明：2013年2月6日，苏州市人民政府作出苏府复【2013】15号《市政府关于调整张家港市乐余镇和南丰行政区划的批复》，将乐余镇东沙居委会和东沙、东联、东风三个村委会划归南丰管辖。本院另查明，一审法院在（2018）苏0582民初5646号民事一案中曾就与涉案地块相同位置的农村集体所有土地使用权流转为城镇建设用地的操作流程向张家港市国土局土地利用管理科、法规科相关人员做了调查咨询笔录，其称：涉案土地是使用的置换指标批给乐余镇的，早些年有这样的指标。操作是增加农用地的同时，将相应减少的原农村建设用地，通过空间移位，等面积增加城镇建设用地的计划外指标。正常程序是由政府申请，政府负责拆迁安置等前期工作，将前期需要的农用地转用成本（即征地成本）缴纳至我局，我局将净地在我局的挂拍平台上挂牌拍卖。拍卖成交后，由我局与竞得人签订成交确认书，再由相关村委会与竞得人签订土地流转合同。竞得人按照合同支付土地流转款后，我局再从土地流转款中将征地成本返还给政府。因征地成本是要返还给政府的，如果存在意向单位先向政府预缴征地成本的情况，那政府应根据实际情况进行处理，决定是否退还给意向单位。本院认为，本案系农村集体土地流转政策探索过程中产生的遗留问题。上诉人顺昌公司作为意向用地单位向乐余镇政府预缴了案涉土地的征地成本款项，乐余镇财政所将此款全额转交原张家港市国土资源局，其后，本应由乐余镇政府办理出让土地各项手续，由于行政区划的调整，南丰镇政府承继了乐余镇政府在涉案地块办理出让手续的主体资格，实际也以南丰镇政府的名义出具了《挂牌申请》及《工业意向用地单位土地利用情况》，因该地块最终未能进入出让流程，致顺昌公司并未实际取得涉案土地使用权，故顺昌公司有权起诉要求退还其预缴的征地成本款项，南丰镇政府作为涉案地块的属地政府，与本案有直接利害关系，因此，一审以被告主体不适格为由，驳回顺昌公司起诉不当，本院予以纠正。综上所述，顺昌公司的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九款、第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：一、撤销江苏省张家港市人民法院（2021）苏0582民初859号民事裁定；二、本案指令江苏省张家港市人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判员  蒋琦二〇二一年六月五日书记员  江静