辽宁省沈阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2021）辽01民终8419号上诉人（原审原告）：朝阳宏达农业科技发展有限公司，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段书香欣苑A座606。法定代表人：王建东，系该公司总经理。委托诉讼代理人：申鹏，系辽宁赛德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：朝阳市龙城区人民政府，住所地朝阳市龙城区中山大街二段8号。负责人：杨松涛，系区长。上诉人朝阳宏达农业科技发展有限公司因与被上诉人朝阳市龙城区人民政府返还原物纠纷一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2021）辽0192民初1418号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。朝阳宏达农业科技发展有限公司的上诉请求：一、请求贵院依法撤销沈阳高薪技术产业开发区人民法院(2021)辽0192民初1418号民事裁定书。请求贵院依法指令一审法院对本案进行审理。三、诉讼费用由被上诉人承担。一、人民法院庭前审查应属于形式审查，原审法院未审先定，先入为主，没有查清案件事实，认定事实不清，认定法律关系错误，适用法律错误。民事诉讼法第108条规定，上诉人是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织：有明确的被上诉人，有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖，人民法院对符合第108条起诉，必须受理最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第225条规定，根据案件具体情况，庭前会议可以包括下列内容：1、明确原告的诉讼请求和被告的答辩意见；2、审查处理当事人增加、变更诉讼请求的中请和提出反诉，以及第三人提出的与本案有关的诉讼请求。3、根据当事人的申请决定调取收集证据，委托鉴定，要求当事人提供证据，进行勘验，进行证据保全。4、组织交换证据。5、归纳争议焦点。6、进行调解。因此人民法院庭前审查应是形式上的审查，在庭前审查阶段即认定上诉人提交的证据中的部分证据资料中有首交税款及按月缴纳税款、结汇纳税，就以这部分证据主观认定这些证据系被上诉人承诺向上诉人予以返还的为招商引资所给予上诉人的优惠政策，未审先定这些证据系规费，规费系附着在行政权力之下，不具备民事合同的特征，这样未审先定的行为，认定法律关系错误，不当剥夺了公民、法人的诉权，严重违背法律规定。二、依据《民法典》97条规定，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。因此地方政府可以从事为履行职能所需要的民事活动成为民事诉讼的主体。在市场经济条件下，政府的职能而临着向社会管理和公共服务职能的转变，从法律上讲，地方政府对经济的干预，一方面是通过制定地方经济政策来实现。另一方面是通过地方政府直接或间接参与经济活动来实现。地方政府参与经济活动，必须遵循民商事法律原则，以适当的民商事主体进行。在国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发2[016176号)关于招商引资领域政务诚信建设中的规定，地方政府对外招商引资的行为系直接或间接的参与经济活动的民商事法律行为，涉及的法律关系应是民事法律关系。结合本案事实，2012年被上诉人为了完成利用外资招商引资的工作任务，找到上诉人，被上诉人的主要区政府领导和相关部门领导承诺上诉人为被上诉人完成此项利用外资招商引资的工作任务，在龙城区辖区范围内给予上诉人农业产业开发项目和相关优惠政策支持。为此上诉人为被上诉人垫付了利用外汇进行投资的发生的各项费用合计人民币3371085.89元。在原审法院的裁定书中论述的这部分首交税款及按月缴纳税款、结汇纳税这些费用均是上诉人为被上诉人垫付的费用，而不是招商引资给予上诉人的优惠政策。在上诉人提交的票据单据证据中，这些上诉人垫付的各项费用是经过被上诉人及其相关部门审核确定的，是由龙城区招商局联合龙城区金融工作办公室进行核查，经过对相关票据的核对，于2014年1月10日，龙城区金融工作办公室做出《关于朝阳市宏达农业科技发展有限公司对龙城区外汇投资发生相关费用核实情况的说明》最终确认外汇投资发生的直接费用为3371085.89元。在此情况说明中，经被上诉人的区政府领导及相关部门领导均已作出了签字并批示该费用由龙城区财政向上诉人予以返还。故上诉人认为，被上诉人找到上诉人为其完成工作利用外资招商引资的工作任务的为其垫付各项费用的行为，系民商事法律行为，并不是行政法律行为，应属于人民法院民事案件受理范围。所以原审法院适用《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项之规定是适用法律错误。朝阳宏达农业科技发展有限公司向一审法院的诉讼请求为:1、要求被告返还外汇投资费用3,371,085.89元及自起诉之日起至实际返还全部投资费用时止按一年期贷款市场报价利率支付资金占用利息；2、被告承担诉讼费用。一审法院经审查认为:依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条之规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。本案中，原告自述系被告为了完成利用外资招商引资的工作任务，被告承诺原告引进与利用外资所发生的费用由被告向企业予以返还。从原告提交的证据中能够证明，原告要求被告返还的款项主要为结汇纳税，其余还有原告首交税款及按月缴纳税款、房产税、土地使用税、验资费及公司成立办理证照所发生的费用等。原告主张被告至今没有履行承诺因此发生纠纷，在此纠纷中，双方当事人的地位不平等，优惠政策是在投资者不参加的情况下，由政府有关部门单方研究作出的，如本案中原告要求返还的首交税款及按月缴纳税款、结汇纳税。原告在被告辖区内成立，就需要按照国家法律规定缴纳税款，被告承诺原告予以返还，表明系为招商引资所给予原告的优惠政策，因此双方当事人地位并不平等。规费是接受政府管理的相对人按照行政法规、规章等行政规范性文件规定应当缴纳的费用，减免规费是政府行使行政权的结果，如本案中原告要求返还的办理证照的费用等均属于规费。因此，本案原、被告之间的关系从形式到实体上来看，都不具备民事合同的特征，是附着在行政权力之下的，故本案不属于民事案件受案的范围。依照的《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告朝阳宏达农业科技发展有限公司的起诉。本案不收取诉讼费用，已收取案件受理费人民币33,769元退回原告朝阳宏达农业科技发展有限公司。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院二审依法确认一审法院查明的事实。本院经审查认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案系朝阳宏达农业科技发展有限公司主张朝阳市龙城区人民政府为了完成利用外资招商引资的工作任务，朝阳市龙城区人民政府承诺朝阳宏达农业科技发展有限公司引进与利用外资所发生的费用由其向上诉人予以返还。从朝阳宏达农业科技发展有限公司提供的需要返还的支付凭证可以看出，均系该公司作为缴费主体应予缴纳的结汇纳税、首交税款及按月缴纳税款、房产税、土地使用税、验资费及公司成立办理证照所发生的费用。故一审法院认定朝阳宏达农业科技发展有限公司要求返还上述费用等均属系规费、双方之间的关系从形式到实体都不具备民事合同的特征、是附着在行政权力之下的、本案不属于民事案件受案的范围并无不妥，本院予以确认。且从朝阳宏达农业科技发展有限公司提交的情况说明仅能看出缴费的数额、办理的单位，无法证明该公司主张的同意返还的意思表示，且其主张的区长的签字，亦能印证一审法院认定的诉争款项为招商引资所给予的政策、双方当事人地位并不平等的事实。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本判决为终审裁定。审判长 范 猛审判员 郭 文审判员 邰越群二〇二一年六月十五日法官助理李飞书记员赵明川本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉人，第二审人民法院不得再次发回重审。