济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终303号 上诉人（原审被告）济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人王平，主任。 委托代理人宋唐生，山东环周（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈玉水，男，1960年12月12日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 上诉人济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）因与被上诉人陈玉水强制拆除房屋一案，不服济南铁路运输法院（2021）鲁7101行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1996年，陈玉水在济南市历城区柳埠办事处于科村村北申请了一处临时用地，并建设了临时建筑用于花岗石加工。2019年10月15日、2020年5月28日、2020年6月1日，南山管委会对陈玉水分别作出了南执限改字（2019）第20214号、南执限改字（2019）第00015号及南执限改字（2019）第00017号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，告知其在于科村搭建临时棚、建设围挡墙、建设临时房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》《济南市城乡规划条例》的规定，责令其立即停止违法行为并限期自行拆除。陈玉水不服，向济南市人民政府提起行政复议申请，2019年12月31日、2020年8月31日，济南市人民政府分别作出济政复决字〔2019〕434号、济政复决字〔2020〕198号、199号《行政复议决定书》，决定撤销南山管委会所作前述三份《责令停止违法行为、限期改正通知书》。 另查明，2020年6月10日至2020年6月14日，陈玉水位于前述于科村村北临时用地上的房屋、围挡墙等被全部拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案被告是否适格；二、案涉拆除行为是否合法。 关于被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，南山管委会辩称案涉拆除行为系济南市历城区人民政府柳埠街道办事处（以下简称柳埠办事处）具体实施，其提交的柳埠办事处出具的情况说明中，柳埠办事处并未认可系由其实施了案涉拆除行为，而是称系陈玉水自行拆除。但，无论对于是否系陈玉水自行拆除案涉建筑，亦或系柳埠办事处具体实施拆除行为，南山管委会均未能提供充分的证据予以证实。根据济南市机构编制委员会济编发〔2017〕32号通知所发《济南市南部山区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》，城乡环境综合整治属于南山管委会职责范围，因此南山管委会具有对辖区范围内违法建设予以处理的职权。再结合其曾对案涉被拆除建筑作出过行政处罚，在其不能充分证明存在其他具体实施主体的情况下，应认定南山管委会系案涉强制拆除行为的实施主体。南山管委会辩称其作为被告主体不适格不能成立，不予采纳。 关于案涉拆除行为是否合法的问题。本案所诉拆除案涉建筑的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为，应受《中华人民共和国行政强制法》的调整。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等程序，并应告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。本案中，南山管委会作出的三份处罚通知均已被济南市人民政府经复议予以撤销，其亦未提供证据证明实施案涉强制拆除行为前履行了催告、听取陈述和申辩等法定程序，显属违法，依法应予撤销，但因案涉房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。 综上，南山管委会对案涉房屋、围挡墙等实施的强制拆除行为，违反法定程序，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告济南市南部山区管理委员会对原告陈玉水位于济南市历城区柳埠办事处于科村村北的房屋等建筑物强制拆除行为违法。 南山管委会不服原审判决，向本院提出上诉，请求：依法撤销济南铁路运输法院(2021)鲁7101行初72号行政判决，改判驳回陈玉水全部请求或发回重审。事实和理由：一、原审法院认定南山管委会作为被告主体适格错误。案涉违建的拆除工作组织实施主体是柳埠办事处事处。根据陈玉水提供的照片可知，违建拆除现场的是柳埠办事处事处执法办的工作人员，不是南山管委会的工作人员。南山管委会提供的证据“柳埠办事处情况说明、于科村委会的说明及照片9张”也明确表明，在组织实施过程中柳埠办事处事处执法办会同黄巢管区、于科村委共同做好陈玉水思想工作，讲明政策督促其自行拆除。在陈玉水自行拆除过程中，柳埠办事处事处、于科村委会均提供了不同程度的帮助，但明显不存在强制拆除的行为，如果强制拆除，不会形成2020年6月10日至2020年6月14日长达五天的拆除时间。其自拆行为是思想政治工作的效果，不是强制执行南山管委会未生效的法律文书。原审法院认为南山管委会不能充分证明存在其他具体实施主体，系无视其认定南山管委会提交证据的真实性，明显存在自相矛盾。南山管委会没有实施强拆行为，原审法院认定南山管委会作为被告主体适格错误。二、原审法院认定“济南市南部山区管理委员会对陈玉水位于济南市历城区柳埠办事处于科村村北的房屋等建筑物强制拆除，程序违法”事实认定错误。1.南山管委会向陈玉水下达的《责令停止违法行为、限期改正通知书》(文号：南执限改字[2019]第00015、00017号)被陈玉水提起复议尚未生效。2020年6月10日至2020年6月14日，在柳埠办事处执法人员、于科村委会的动员下，陈玉水实施了自拆行为。后2020年8月31日，济南市人民政府作出《行政复议决定书》(文号：济政复决字[2020]198号、199号)，撤销了南山管委会向陈玉水下达的上述文书。该两份《责令停止违法行为、限期改正通知书》未发生法律效力。2.陈玉水提供的证据足以证实存在其他具体实施主体，案涉建筑的拆除系在柳埠办事处、于科村委会动员、督促下，陈玉水自行拆除的。南山管委会提供的证据“柳埠办事处情况说明、于科村委会的说明及照片9张”都对案涉建筑的拆除过程做了充分说明和展现。通过上述证据可以证实，案涉建筑系陈玉水自行拆除的，柳埠办事处、于科村委会均提供了不同程度的帮助。对于上述证据，原审法院均已认定与案件有关联性，对于真实性也予以认可。庭审过程中，陈玉水承认拆除设备上操作人员为其自己。即原审法院已查明案涉房屋由陈玉水自行拆除这一事实情况，现又作出案涉房屋由南山管委会强制拆除这一错误认定，事实明显有误。3.南山管委会提供了充分的证据证明柳埠办事处系组织实施方，通过动员，陈玉水实施了自拆行为。对于柳埠办事处提供的证明材料，人民法院可以依法向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时可以要求制作证明材料的人员出庭作证。既然认定了证明材料的真实性，又得出南山管委会强拆的结论明显错误。综上，南山管委会下达《责令停止违法行为、限期改正通知书》已被济南市人民政府予以撤销，未发生法律效力，南山管委会不是拆除案涉建筑的实施主体。原审法院判决南山管委会强制拆除行为违法，事实认定错误，请求二审法院查明事实，予以改判。 陈玉水未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据南山管委会的上诉请求，结合原审判决，本案二审期间的争议焦点为：一、陈玉水的案涉房屋能否认定为是南山管委会拆除，二、拆除行为是否违法。 关于争议焦点一，一般而言，行政诉讼中需要原告举证证明行政行为的存在且系被告所为，即符合起诉条件。但是，因为行政机关和行政相对人天然的地位和举证能力的悬殊，行政机关需要承担比行政相对人更大的证明责任。故原告对被诉行政行为是否发生，由谁实施等事实负有初步证明责任，被告否认原告所诉的行政行为，应当提供充分的相反证据予以反驳，并达到排除原告证据所证明的行政行为存在的可能性。具体到本案中，陈玉水提交了证据证明南山管委会于2020年5月28日、2020年6月1日分别向其作出了《责令停止违法行为、限期改正通知书》，告知其在于科村搭建临时棚、建设围挡墙、建设临时房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》的规定，责令其2020年6月4日前改正违法行为并拆除违法建设，逾期不改正违法行为，南山管委会将依法采取措施。此外，陈玉水还提交了照片一宗，证明南山管委会执法人员和车辆在拆除案涉房屋时在拆除现场。可见，陈玉水已提交了初步证据证明南山管委会强制拆除了其案涉房屋。虽然南山管委会主张其对陈玉水作出的《责令停止违法行为、限期改正通知书》已被济南市人民政府通过行政复议程序撤销，并未生效，但因案涉房屋系2020年6月10日至2020年6月14日拆除，上述行政复议决定系2020年8月31日作出，即房屋拆除期间，行政复议决定尚未作出，故彼时《责令停止违法行为、限期改正通知书》并未失效。南山管委会提出的案涉房屋系柳埠办事处具体实施的拆除行为以及案涉房屋系陈玉水自行拆除，对此提交了柳埠办事处情况说明和于科村委会的说明，以及照片一宗。但柳埠办事处出具的情况说明的内容为案涉房屋系陈玉水自行拆除；于科村委会出具的说明的内容为陈玉水自行拆除了房屋的上面的采顶棚，并把拆除的渣子等运出；照片也不能直接证明陈玉水自行拆除了房屋。故南山管委会提交的证据都不足以证明案涉房屋系陈玉水自行拆除。原审法院根据南山管委会具有对辖区范围内违法建设予以处理的职权，结合其曾对案涉被拆除建筑作出过行政处罚，在其不能充分证明存在其他具体实施主体的情况下，认定南山管委会系案涉强制拆除行为的实施主体，并无不当。 关于争议焦点二，认定南山管委会实施了案涉强制拆除行为，则该强拆行为作为一种行政强制执行行为，应当根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，在强制执行前，向相对人履行催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等程序，并应告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。本案中，南山管委会所作的作为强制执行依据的《责令停止违法行为、限期改正通知书》均已被济南市人民政府经复议程序予以撤销，其亦未提供证据证明实施案涉强制拆除行为前履行了催告、听取陈述和申辩等法定程序，显属违法。原审法院认定案涉强拆行为违法并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，南山管委会的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由济南市南部山区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年六月一日 法官助理曲恺 书记员鞠彤