江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)苏02行终99号 上诉人（原审原告）江阴市瑞丰广告装饰工程有限公司，住所地江阴市连洋路517号，统一社会信用代码91320281743106201B。 法定代表人居金峰，该公司总经理。 委托诉讼代理人杨晓江，江苏景明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市综合行政执法局，所在地江阴市青山路136号，统一社会信用代码11320281014042025N。 法定代表人沈军，该局局长。 委托代理人朱彬，该局工作人员。 委托代理人马惠兰，江苏振强律师事务所律师。 上诉人江阴市瑞丰广告装饰工程有限公司（以下简称瑞丰公司）与原审被告江阴市综合行政执法局（以下简称江阴执法局）行政处罚上诉一案，不服江苏省宜兴市人民法院（2020）苏0282行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月16日立案受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审判决认定如下事实：2009年12月2日，江阴市规划局向海澜集团有限公司（以下简称海澜公司）作出澄规审函［2009］137号函（以下简称［2009］137号函），载明：你公司报来的位于江阴市××路××号楼顶的“三面翻广告牌”设计方案收悉，经现场踏勘，原则同意你公司报审方案。广告牌设置委托有资质的单位进行设计与施工。海澜公司收到该函后，与瑞丰公司签订协议，由海澜公司提供场地，由瑞丰公司出资建设、维护保养。海澜公司对其中一面广告有使用权（抵场地使用费、30%的电费），该广告设施的产权归瑞丰公司所有。瑞丰公司于2010年初开工建设涉案广告设施，同年5月竣工投入使用。2012年3月9日，江阴市城市管理局向瑞丰公司作出澄城广许［2012］第157号准予行政许可决定书，载明：你单位申请在人民中路41号处设置临时户外广告（楼顶广告）的设计方案，经审核，符合《江苏省城市容貌标准》的规定，根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，准予行政许可。核定内容：1、形式：设置户外广告（楼顶广告）；2、位置：如效果图所示设置；3、施工时间：至2012年03月19日止；4、设置时间：2013年05月31日止；5、要求：设置或维护广告设施时要加强安全防范，并定期检查广告设施的安全状况，如因广告设施产权人管理不当或因自然力等因素引起的人身安全和财产损害事故，所产生的责任由产权人自行承担。要严格按照协议规定设置，委托有资质的单位进行广告设施的设计和施工；设计与施工过程中不得对附着物进行扩建。涉及其他部门许可的，须经相关部门许可后方可施工。 2020年3月10日，江阴执法局对涉案的户外广告设施涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设的行为立案调查。同月30日，江阴执法局以澄城综函[2020]8号“关于商请核实部分大中型户外广告设施相关情况的函”的形式，向江阴自然资源规划局、江阴市行政审批中心就涉案广告设施等大中型户外广告固定设施有无办理建设工程规划许可证进行核实。江阴自然资源规划局于2020年4月20日复函：经查阅，我局未查到清单中大中型户外广告固定设施的建设工程规划许可证档案材料；江阴行政审批局成立至今，来函中所涉及的大中型户外广告固定设施，均未到我局申请办理建设工程规划许可证。经调查，江阴执法局于同年5月20日向瑞丰公司送达了澄综听告字[2020]5003号《行政处罚听证告知书》，告知拟对瑞丰公司违法行为作出处罚的事实、理由，并告知其享有的陈述、申辩和要求听证的权利。因瑞丰公司申请，江阴执法局于同年6月12日公开举行了听证会。 经调查、复核，江阴执法局于2020年8月5日作出澄综罚字［2020］5003号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），查明，瑞丰公司于2009年12月2日取得［2009］137号函后，在未办理建设工程规划许可证的情况下，在江阴市××街道××路××号楼××西北角建设大型户外广告固定设施。经现场检查，该大型户外广告固定设施为钢结构三面翻广告牌，广告牌版面与江阴市人民中路41号9楼的西、北墙平齐，以三角铁做立柱和斜撑、薄铁板覆底焊接；广告版面分两部分，分别面向西侧和北侧，呈直角连接，其中面向西侧规格为长20.72米、宽8.08米，面向北侧规格为长22.49米、宽8.08米；在广告版面的外侧安装有18个射灯，西侧和北侧各有9个射灯，射灯用长1.5米的钢管与广告支架焊接固定，上述两个版面总面积为349.14平方米，该大型户外广告固定设施下沿距地面高度32.53米。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款规定，在城市规划区内进行大中型户外广告固定设施建设的，应当向城市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。瑞丰公司在江阴市××街道××路××号楼××西北角建设大型户外广告固定设施，应当依法申请办理建设工程规划许可证。瑞丰公司属于未取得建设工程规划许可证进行建设，该行为的法律责任由瑞丰公司承担。根据住建部《关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》（建法［2012］43号）的规定，违反城乡规划的违法建设事实持续存在的，属于违法建设的继续状态，应当依法给予行政处罚。瑞丰公司的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，江阴执法局责令瑞丰公司改正，并决定作出以下行政处罚：限当事人瑞丰公司在收到本决定书之日起七日内拆除位于江阴市××街道××路××号建筑物楼顶西北角版面总面积为349.14平方米的大型户外广告固定设施。如不自觉履行，江阴执法局将依法强制执行。 江阴执法局于2020年8月11日向瑞丰公司送达《行政处罚决定书》。瑞丰公司不服，向原审法院提起诉讼。 另查明，根据江苏省《省委办公厅、省政府办公厅关于的复函》苏办[2017]26号和《无锡市编委关于江阴市城市管理局更名的批复》精神，将江阴市城市管理局更名为江阴市城市综合管理局，作为市政府工作部门，挂“江阴市综合行政执法局”牌子。2004年5月20日《江阴市城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》中明确，市政府城市管理行政执法部门主要职能：…（四）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定对违法建设的行政处罚权。澄委办[2018]15号中共江阴市委办公室、江阴市人民政府办公室关于印发《江阴市城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知精神，江阴执法局根据权力清单，依法履行澄江街道范围内的城市管理行政执法职责。根据《江苏省人民政府关于江阴市城市总体规划的批复》（苏政复[2006]39号）的规定，江阴市城市规划区范围为江阴市全部行政区域。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚工作的通知》、《江苏省人民政府办公厅关于江阴市开展相对集中行政处罚工作的函》、《无锡市人民政府关于江阴市开展相对集中行政处罚工作的批复》、《江阴市城市管理相对集中行政处罚工作实施方案》等有关文件精神，江阴执法局具有根据权力清单，履行澄江街道范围内的城市管理行政执法职责，被告主体适格。 《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。本案中，江阴执法局经调查，查明瑞丰公司未取得建设工程规划许可证建设涉案户外楼顶广告设施的行为违法，且该违法行为一直处于持续状态。江阴执法局按照法定程序，经立案、调查取证等工作，并经告知、听证程序后，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对瑞丰公司作出行政处罚决定，并无不当。瑞丰公司的主张无事实、法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江阴市瑞丰广告装饰工程有限公司的诉讼请求。 上诉人瑞丰公司上诉称，原审法院回避本案争议焦点，说理不详。1、上诉人认为本案的争议焦点是：上诉人已经取得的江阴市规划局出具的[2009]137号函虽然名称不是《建设工程规划许可证》，其实质即为建设工程规划许可，具有明显的行政效力。据上诉人向江阴市规划局了解及与其他广告公司沟通，在同一时间段内，江阴市规划局在审批广告设施设置时，从未出具过《建设工程规划许可证》，所有广告设施的审批模式均与上诉人的[2009]137号函一致。从[2009]137号函法律属性的认定主体而言，原出具部门江阴市规划局有权认定该份文件的法律属性，而非江阴执法局有权认定。2、2012年就涉案广告设施江阴执法局出具过《准予行政许可决定书》，上诉人认为本案的广告设施已被行政机关认定为合法并收取了行政费用，即便现在被认定设施违法，从程序角度首先应该撤销的是江阴执法局出具的《准予行政许可决定书》。最简单的常识是，同一设施不可能既被认定合法又被认定违法。3、上诉人认为，依据《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等行政法律法规的立法本意，广告设施设置时，应当向相关行政部门办理行政审批或行政许可是核心，而当时的行政部门未规范性出具《建设工程规划许可证》仅是形式上不严谨，错不在上诉人。现江阴执法局挑剔上诉人没有取得《建设工程规划许可证》而不听取上诉人的合理辩解，居然得到一审法院的支持，于情于理与法不通。请求二审法院撤销原判，将本案发回重审或二审改判支持上诉人的原审请求。 被上诉人江阴执法局答辩称，江阴市规划局出具的[2009]137号函只是规划部门出具的设计方案审查意见，并非建设工程规划许可证。根据江阴市自然资源和规划局以及江阴市行政审批局出具的复函均确认涉案户外楼顶广告设施未办理建设工程规划许可证。2012年3月9日的《准予行政许可决定书》内容为申请在人民中路41号处设置临时户外广告（楼顶广告）的设计方案，经审核，符合《江苏省城市容貌标准》规定，根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，准予行政许可。设置时间：至2013年5月31日止。涉及其他部门许可的，须经相关部门许可后方可施工。该决定书系依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》作出的行政许可并且有期限限制，与是否办理建设工程规划许可证无关。故，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回瑞丰公司的上诉请求。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。 江阴市规划局出具的[2009]137号函只是规划部门出具的设计方案审查意见，并非建设工程规划许可证。根据江阴市自然资源和规划局以及江阴市行政审批局出具的复函均确认涉案户外楼顶广告设施未办理建设工程规划许可证。2012年3月9日的《准予行政许可决定书》内容为申请在人民中路41号处设置临时户外广告（楼顶广告）的设计方案，经审核，符合《江苏省城市容貌标准》规定，根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，准予行政许可。设置时间：至2013年5月31日止。涉及其他部门许可的，须经相关部门许可后方可施工。该行政许可不仅有期限限制，且也不能代替建设工程规划许可证。因此，瑞丰公司未取得建设工程规划许可证建设涉案户外楼顶广告设施，其行为违法且该违法行为一直处于持续状态。江阴执法局依法对瑞丰公司作出行政处罚决定，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。瑞丰公司的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人瑞丰公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王作化 审判员  马 云 审判员  崔晓萌 二〇二一年六月二日 书记员  孙 莉