山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁04行终69号 上诉人（原审原告）武旭杰，男，1959年9月26日出生，汉族，住枣庄市市中区。 被上诉人（原审被告）枣庄市自然资源和规划局，住所地枣庄市光明大道3699号。统一社会信用代码11370400MB28552213。 法定代表人李慧，局长。 委托代理人胡斌，该局工作人员。 委托代理人刘广涛，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 上诉人武旭杰诉被上诉人枣庄市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服枣庄市薛城区人民法院（2020）鲁0403行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院审理查明，武旭杰于2020年7月26日通过EMS同时向枣庄市自然资源和规划局、枣庄市市中区自然资源局邮寄《强烈要求依法责令停止侵占武旭杰合法土地的违法行为》的举报信，要求：1.依法收回枣庄市人民政府非法批准的枣庄泽泰置业有限公司（以下简称泽泰公司）竞买的SZ2019-6号地块土地，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事贵任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任；2.依照法律规定，责令泽泰公司立即拆除在非法占用武旭杰的合法土地上新建的建筑物和围栏等其他设施，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担；3.依法制止被举报人非法侵占使用举报人合法土地的不法行为，依法查办相关责任人，依法清理被占用土地上的围栏、物资，将该土地归还举报人进行正常使用经营。依法赔偿给举报人造成的经济损失。原告当庭对第1项举报事项不在本案中要求，将该举报的第2、3事项归纳为本案诉讼请求，即确认枣庄市自然资源和规划局在接到武旭杰的合法土地枣庄市市中区广济路25号及龙广南里北区宿舍土地被非法侵占报案后，未依法履行法定职责的行政行为违法。武旭杰就上述举报，认为枣庄市市中区自然资源局不履行法定职责，于2020年9月向枣庄市市中区人民法院提起行政诉讼，要求：1.依法确认枣庄市市中区自然资源局在接到武旭杰的合法土地被非法侵占报案后，未依法履行法定职责的行政行为违法；2.判令枣庄市市中区自然资源局依法履行法定职责，责令泽泰公司立即拆除在非法占用武旭杰合法土地上新建的建筑物、道路和围栏等其他设施；3.判令枣庄市市中区自然资源局赔偿给武旭杰合法土地通行权、使用权造成的损失。枣庄市市中区人民法院于2020年9月18日作出（2020）鲁0402行初86号行政裁定，以武旭杰的起诉尚不符合起诉受理条件为由，裁定驳回其起诉。枣庄市自然资源和规划局于2020年11月11日作出《来信事项不予受理告知书》，并于11月14日通过EMS邮寄给武旭杰。该告知书内容如下：经了解，你和段立平2019年11月曾致信枣庄市信访局和我局，要求撤销SZ2019-6号土地出让公告。因你们已向山东省人民政府提出行政复议申请，根据《信访条例》第二十一条：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定，我局与段立平电话沟通后，于2019年12月2日通过特快专递的方式将《不予受理告知书》寄至：枣庄市市中区周庄小区7号楼西单元五楼东户。2019年12月27日山东省人民政府行政复议办公室作出鲁政复驳字〔2019〕581号驳回行政复议申请决定书，驳回了你的行政复议申请。你再次致信我局请求收回泽泰公司竞买的SZ2019-6号地块土地的信访事项本机关不予受理。你请求依法制止非法侵占你合法土地，依法清理被占用土地上围栏、物资等问题不属于本机关的受理范围，本机关不予受理。武旭杰的两处房屋及所在土地位于枣庄市市中区××沙河西侧、××南侧、××山路东侧、规划北路北侧。其中一套房屋，房屋所有权证号为枣房权证枣字××号，位于市中区广济路25号院南，面积546.8平方米，土地面积是273.4平方米，土地使用权随房屋，土地使用权为划拨用地；另一套房屋，房屋所有权证号为枣房权证枣字××号，位于市中区广济路25号院北，面积291.76平方米，国有土地使用证号为市中国用（2002）字第××号，面积320平方米，土地使用权为出让用地。上述两处房屋已于2019年1月12日被拆除，房屋所占土地与泽泰公司竞拍获得的编号为SZ2019-6的国有建设用地供地相邻，泽泰公司开发建设的项目正在建设中。武旭杰对枣庄市人民政府作出的《关于市中区SZ2019-6号国有建设用地使用权公开出让实施方案的批复》（枣政土字[2019]140号）的行政行为不服，于2019年11月4日向山东省人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。山东省人民政府于2019年12月27日作出鲁政复驳字〔2019〕581号驳回行政复议申请决定书，驳回了武旭杰的行政复议申请。 原审法院另查明，枣庄市自然资源和规划局于2019年1月21日作出枣自资规字[2019]7号《枣庄市自然资源和规划局关于明确各区执法工作有关事项的通知》，为适应机构改革需要，明确枣庄市各区自然资源局执法工作事项：各区自然资源局统筹组织辖区内违法案件查处、卫片执法检查等各项工作。制止违法行为、对违法案件的立案处罚、移送司法机关、移送纪检监察机关、申请法院强制执行等以区自然资源局名义开展。重大、典型及跨区域的违法案件由市国土资源政府监察支队组织查处。 原审法院再查明，本案诉讼期间，枣庄市市中区自然资源局针对武旭杰的举报，于2020年12月16日向泽泰公司下达了责令改正违法行为通知书、接受调查通知书，于同月21日向泽泰公司下达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。对泽泰公司未经有权政府批准，于2020年5月擅自占用龙山路街道辛庄社区集体土地9549平方米硬化道路和堆土，占用土地为建设用地，符合土地利用总体规划。违反了土地管理法相关规定，拟对泽泰公司作出行政处罚。 原审法院认为，武旭杰持有合法的土地所有权证，其向枣庄市自然资源和规划局举报泽泰公司非法占用其合法土地及新建的建筑物和围栏等其他设施，要求予以查处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，武旭杰具有本案的原告主体资格。 职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。土地管理法第五条规定：“县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《自然资源行政处罚办法》第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件。”上述法律法规规定对自然资源违法案件的级别管辖予以规制，明确自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，法律法规以及该办法另有规定的除外，亦即初始管辖权原则上应由县级自然资源主管部门行使；省级、市级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件。 本案中，武旭杰于2020年7月底同时向枣庄市自然资源和规划局、枣庄市市中区自然资源局举报，举报事项中关于泽泰公司非法占用其合法土地并新建建筑物和围栏等其他设施，要求予以查处并责令拆除的请求，实质上是要求自然资源主管部门履行执法监督的行政职责。针对上述举报，枣庄市自然资源和规划局于2020年11月11日向武旭杰作出《来信事项不予受理告知书》，并于11月14日送达。对上述举报的土地违法查处申请，武旭杰以枣庄市市中区自然资源局不履行法定职责亦向枣庄市市中区人民法院提起行政诉讼，要求履行法定职责。本案诉讼中，针对武旭杰提出的查处申请，枣庄市市中区自然资源局已于2020年12月21日向泽泰公司下达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，拟对武旭杰举报的泽泰公司土地违法行为作出行政处罚。本案武旭杰举报查处违法占地行为的土地所在地为枣庄市市中区辖区，枣庄市市中区自然资源局已拟对该违法行为予以行政处罚。为确保行政处理有效，行政管辖权一经确定即具有排他性。枣庄市市中区自然资源局行使本案所涉土地违法案件的管辖权后，枣庄市自然资源和规划局对此案不再有管辖权，即不再有调查处理的权力。本案亦无证据显示武旭杰申请枣庄市自然资源和规划局履行法定职责的事项符合土地管理法第六十七条第一款、《自然资源行政处罚办法》第五条、第六条规定的由市级自然资源主管部门直接对违法行为进行查处的情形。武旭杰的诉讼请求不能成立，应予驳回。枣庄市自然资源和规划局针对武旭杰举报土地违法查处申请虽作出了《来信事项不予受理告知书》，但其处理答复的时间超过两个月欠妥，应予指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回武旭杰的诉讼请求。案件受理费50元，由武旭杰承担。 上诉人武旭杰上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。被上诉人具有依法履行查处泽泰公司非法占用土地的职权，其未履行执法监督法定职责的行为违法。二、被上诉人应当按照土地管理法的规定，责令泽泰公司退还非法占用的土地，责令拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，停止施工。一审法院未按照法官法的规定，秉公裁判。三、被上诉人在本案一审开庭后，才责成市中区自然资源局查处泽泰公司非法占用土地的违法事实，其未依法履行执法监督法定职责的行为应确认违法。综上，请求：1.撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求；2.确认被上诉人未依法履行执法监督职责，未依法全部查处泽泰公司非法占用包含上诉人合法土地使用权在内的23687平方米土地违法事实的行政行为违法，将违法侵占土地恢复原状；3.判令被上诉人承担城乡规划设计院测绘费5000元；4.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人枣庄市自然资源和规划局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律得当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二、枣庄市自然资源和规划局不具有上诉人诉请履行的法定职责，该案件应由土地所在地的区自然资源局管辖。三、上诉人亦同时向市中区自然资源局就该案件进行了举报，市中区自然资源局已经依法进行了处理。上诉人对该处罚案件的最终处理结果不认可、不满意，应属于另外一个法律关系，不属于一审法院审理范围，亦不应将枣庄市自然资源和规划局列为被告。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。根据原审查明的事实，上诉人针对泽泰公司的土地违法行为同时向被上诉人及枣庄市市中区自然资源局举报，依据上述办法规定，该违法案件应当由枣庄市市中区自然资源局管辖，被上诉人不具有法定的查处职责。且被上诉人收到举报后，向上诉人作出了《来信事项不予受理告知书》，原审判决驳回诉讼请求，并无不当。上诉人另请求判令被上诉人支付测绘费5000元，超出了其原审诉讼请求，不符合法律规定，本院不予审理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人武旭杰的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武旭杰负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇二一年六月三日 书记员  张 民