辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽01行终346号上诉人（原审原告)：沈阳市继龙畜牧养殖有限公司，住所地沈阳市东陵区五三乡教场村。法定代表人：张继龙，该公司经理。委托代理人：杨振，上海祯平律师事务所律师。上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区五三街道办事处，住所地沈阳市浑南区文溯街16-7号。法定代表人：色冬梅，该街道办主任。出庭负责人：潘兵，该街道办副主任。委托代理人：吕亚楠，北京隆安（沈阳）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局，住所地沈阳市浑南区飞云路2号。法定代表人：赵立新，该局局长。出庭负责人：郭志胜，该局副局长。委托代理人：吕亚楠，北京隆安（沈阳）律师事务所律师。上诉人沈阳市继龙畜牧养殖有限公司（以下简称继龙公司）、沈阳市浑南区五三街道办事处（以下简称五三街道）、沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局（以下简称浑南执法局）强制拆除房屋及行政赔偿案，三上诉人不服沈阳市大东区人民法院作出的（2020）辽0104行初156号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，张继龙、孙玉娇系夫妻，二人均系沈阳市浑南区五三乡教场村村民，其家庭在该村拥有承包地3.9亩，其于2004年10月15日在家庭承包地地块成立了沈阳市继龙畜牧养殖有限公司，法定代表人人张继龙，从事畜牧养殖业。申请公司登记之初，继龙公司向辽宁立信达会计师事务所有限公司递交了验资事项说明，及实物明细表，其中载明：“投资者为张继龙、孙玉娇，实物名称奶牛20头、驼鸟8只、场房面积460平方米。”在另案中，原告沈阳鸿泰畜牧繁育养殖有限公司自述其2011年11月14日前实际经营地址为案涉房屋处，后因经营发展需要，2011年11月迁址至沈阳市东陵区××下泉水××村进行经营，经营地址变更后将案涉房屋交由沈阳市继龙畜牧养殖有限公司使用维护。2007年政府向沈阳市浑南区五三街道办事处教场村的畜牧业养殖户发放雪灾补偿，沈阳市继龙畜牧养殖有限公司领取了2600平方米的雪灾补偿款。2018年11月28日沈阳市浑南区五三街道办事处教场集体经济组织成员委员会出具证明，确认“2007年雪灾时，国家对养殖户雪灾补助，我村鸿泰畜牧繁育养殖有限公司和继龙畜牧养殖有限公司的雪灾补助款由继龙公司法人张继龙一起申报领取。”2018年4月16日被告五三街道办事处下达限期拆除通知书，载明：经查，在浑南区教场村（三环外）擅自建设建筑物、构筑物，擅自堆放物料及圈占等行为，无合法用地手续，属于非法占地。现责令你（单位）在收到本通知之日起5日内自行纠正，恢复土地原貌，逾期不改正的，我部门将实施强制拆除（清除）。原告在限期拆除通知书规定的期限内未予自行拆除，2018年4月28日二被告对案涉房屋进行强制拆除。被告五三街道办事处制作了编号为五三街道0007号违法建筑认定单，违建人姓名为张继龙。2018年4月18日沈阳市规划和国土资源局浑南分局对被告五三街道办事处作出关于违法认定单（编号：五三街道0002-0008）的回复，“你单位送达我局的违法认定单（编号：五三街道0002-0008）已收悉。根据贵单位提供的当事人姓名信息，在我局查档未发现《建设工程规划许可证》档案。自2014年初，我局接手村镇规划管理工作以来，也未收到该些项目办理规划审批手续的申请，未核发《乡村建设规划许可证》。”2018年4月28日沈阳市规划和国土资源局浑南分局对五三街道办事处另作出关于违法建筑认定单2-8号的回复，“收到关于违法建筑2-8号的联系单，我们及时联系相关科室进行情况了解，有关情况回复如下：经调查，冯玉红（宏）等七宗地所占用的教场村土地性质为村庄”。2018年4月16日沈阳市浑南新区五三街道办事处教场集体经济组织成员委员会向五三街道办事处出具《教场关于七户养殖公司及养殖场情况说明》，“教场经委会成员七户在第二轮土地承包分到人均0.65亩的土地承包权，养殖公司或养殖场是在2004年由于教场村屯动迁，根据五三街道指示精神发展规模性养殖，将养殖业迁至三环外。征求五三街道土地管理部门同意，发展大农业范畴的养殖业。上述六户办理了养殖公司及养殖手续，开始了长达10多年的养殖经营，由于经营不善，加之国家政策调整，无法继续养殖了，才进行了短暂的租赁。以上养殖是在国家政策允许和街道大力鼓励下，并进行了工商注册申办了营业执照，在自家承包地里发展养殖业。饲养的种类有鸡、牛、猪、鸵鸟、羊、孔雀等。根据创城工作需要，上述七户现已将租赁户全部清退，在保证安全、卫生、生态的原则下继续发展养殖业。”2017年1月5日沈阳市浑南区政府下发《关于印发沈阳市浑南区畜禽禁养区限养区划定方案的通知》，其中禁养区范围包括五三街道全域。在审理过程中，本院于2020年12月16日组织原、被告及沈阳鸿泰畜牧繁育养殖有限公司共同对案涉地块进行现场勘验，以确定地上物建筑面积，三方签字确认案涉地块上继龙公司所有的牛圈“长28.95米、宽15.26米，牛饲料加工场所长18.6米、宽11.7米。”以上建筑物共计659.4平方米。沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局现已承接沈阳市浑南区城市管理综合行政执法局的权利义务及各项职能。原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告五三街道办事处具有作出强制拆除行为的法定职权。被告城市执法局配合具体实施强制拆除行为本院予以确认。本案中，沈阳市规划和国土资源局浑南分局分别于2018年4月18日、4月28日对违法认定单作出回复，被告五三街道办事处在规划和国土部门对涉案地块上建筑物未予进行核查确认的情况下，即作出限期拆除通知书显属不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除的，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，五三街道办事处作出限期拆除通知后，于2018年4月28日对涉案建筑物进行强制拆除，该执法行为程序明显不符合上述法律规定。二被告作出的强制拆除行为应确认违法。关于被告提出原告不具备主体资格的问题，原告向法庭提供的证据能够证明养殖用房的权属，且被告制作的违法建筑认定单违建人为张继龙，故本院对被告的抗辩不予支持。关于原告要求恢复被拆除建筑物的使用功能的问题及赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第4项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），其中明确规范了设施农用地审核程序并载明“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。设施农用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案，且在生产结束后，应对占用的耕地进行复耕。本案中，原告在承包地上（土地种类为水田）建设养殖场，未经相关法定程序，且原告在结束养殖业后改变土地用途，将案涉房产用于仓储物流进行出租，对案涉农用地未进行复垦，故案涉建筑物不属于合法权益范畴。原告要求对案涉建筑物恢复原状的诉讼请求本院不予支持。被告实施强制拆除的行为侵害了原告所有的上述建筑物拆除后建筑物残值权益，应对原告赔偿被拆除建筑物残值损失。本院酌定建筑物残值按每平方米150元计算。关于原告所有的被拆除建筑物面积的问题，案在审理过程中，本院已组织相关方对案涉地块进行了现场勘验，并共同确认继龙公司所有的地上建筑物面积为659.4平方米，本院予以确认。由此，案涉地块上建筑物面积以659.4平方米计算为宜。被告应按照案涉建筑物面积659.4平方米，每平方米150元计算，赔偿原告建筑物残值损失98910元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决：一、确认被告沈阳市浑南区五三街道办事处、沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局于2018年4月28日对原告沈阳市继龙畜牧养殖有限公司位于沈阳市浑南区五三乡教场村（三环外）659.4平方米建筑物作出的折除行为违法。二、被告沈阳市浑南区五三街道办事处、沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局赔偿原告沈阳市继龙畜牧养殖有限公司建筑物残值损失98910元，于本判决生效后30日内给付。三、驳回原告其他赔偿请求。案件受理费50元，由二被告承担。上诉人沈阳市继龙畜牧养殖有限公司上诉称，一、一审判决认定涉案建筑物不属于合法权益范畴错误。1、上诉人在承包地上建养殖场进行养殖生产符合规定。上诉人根据当时农村经济发展的需要和中央一号文件精神，于2002年在自家承包的土地上建房进行养殖生产，没有改变土地用途。2004年，原东陵区五三乡将涉案房屋所在的地方划为集中养殖区。2007年，当时的五三乡政府还对上诉人给予了雪灾补助。上诉人搞养殖符合当时的法律、政策规定，受政府支持。2010年《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）文件出台后，行政机关并未根据政策的规定对历史遗留的、尚未办理用地手续的进行妥善处理，这是行政机关不作为产生的结果，责任不在上诉人。2017年实施禁养后，行政机关并未因禁养给上诉人造成的损失给予补偿，在此情况下，上诉人为了生存将空置的房屋存放物品，并不违反法律、法规。2、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）和2014年下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）不属于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，而且两个《通知》分别在2010年9月30日和2014年9月29日下发，一审依据上述两个文件规定论判本案，明显不符合《行政诉讼法》的规定，违反法不溯及既往的原则。二、一审已确认强制拆除行为违法，其应当根据上述规定判令被上诉人对强拆造成的实际整体损失给予赔偿。一审酌定对建筑物拆除后残值按每平方米150元计算赔偿没有法律依据。三、请求按周边集体土地征收中房屋拆迁补偿的标准（约每平方米2000元）对案涉房屋进行赔偿的理由。2017年浑南区政府下发《关于印发沈阳市浑南区畜禽禁养区限养区划定的通知》实施禁养，2018年沈阳市人民政府作出《关于全面整治违法建筑的通告》后，二被上诉人对涉案养殖场进行强拆，2020年5月浑南区人民政府发布《土地征收启动公告》（沈浑征启告字【2020】86号）。从行政机关一系列的行政行为中可以看出，这是为了征收土地，减少补偿，而采取的措施。上诉人请求人民法院改判被上诉人按周边集体土地征收中房屋拆迁补偿标准（约每平方米2000元）对涉案房屋进行赔偿合理、合法。综上，请求：一、撤销沈阳市大东区人民法院作出的（2020）辽0104行初156号《行政判决书》中的第二项；二、请求二审人民法院改判被上诉人按周边集体土地征收中房屋拆迁补偿标准（约每平方米2000元）对涉案房屋进行赔偿；三、上诉费用由被上诉人承担。上诉人五三街道办上诉称，一、案涉房产属于违章建筑，上诉人向房主下达了限期整改通知书，但被上诉人没有在限期内自行拆除。上诉人才组织一审被告进行拆除，上诉人的拆除行为具有事实和法律依据。二、一审法院没有查清被上诉人对案涉房屋改扩建事实。三、一审法院既然已经认定被上诉人被拆除的房产不具有合法权益，上诉人不应当赔偿不具有合法性的财产，一审法院应当驳回被上诉人的诉讼请求。四、即使法院认为应当赔偿被上诉人残值，一审法院酌定赔偿单价过高，赔偿范围认定错误。而且，应当扣除被上诉人自身依据法律法规应当承担的责任和费用。请求依法撤销沈阳市大东区人民法院作出的（2020）辽0104行初156号行政判决书，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人浑南执法局上诉称，一、拆除案涉是在一审被告五三街道办的统一协调下指挥下进行的，上诉人不是拆除行为的主体，不应当承担赔偿责任。上诉人的大队下沉街道由街道安排，受街道指挥调配。2018年，按照市里拆除违章建筑的工作安排，街道对违章建筑的拆除行使职权。限期拆除通知书亦由街道盖章下发。所以，即使对被上诉人进行赔偿，上诉人也不应作为赔偿主体。二、一审法院没有查清被上诉人对案涉房屋改扩建事实。三、一审法院既然已经认定被上诉人被拆除的房产不具有合法权益，上诉人不应当赔偿不具有合法性的财产，一审法院应当驳回被上诉人的诉讼请求。四、即使法院认为应当赔偿被上诉人残值，一审法院酌定赔偿单价过高，赔偿范围认定错误。而且，应当扣除被上诉人自身依据法律法规应当承担的责任和费用。请求依法撤销沈阳市大东区人民法院作出的（2020）辽0104行初156号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面的形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述、申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面的强制执行决定书并送达给当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2018年4月16日沈阳市浑南区五三街道办事处下达限期拆除通知书，于2018年4月28日即将涉案建筑物强制拆除，故上诉人的强制拆除行为违反行政强制法所规定的强制拆除程序，原审法院确认涉案强拆行为违法并无不当。关于赔偿问题。根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案，且在生产结束后，应对占用的耕地进行复耕。本案中，案涉建筑物未经过审批，继龙公司在结束养殖业后改变土地用途，将案涉建筑物出租用于仓储物流，对案涉农用地未进行复垦，故原审认定案涉建筑物不属于合法权益范畴并无不当。继龙公司主张按周边集体土地征收中房屋拆迁补偿标准对其建筑物进行赔偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。五三街道、浑南执法局实施强制拆除行为，但并未采用合理方式处理建筑材料，故五三街道、浑南执法局应赔偿继龙公司被拆除建筑物残值损失。关于残值损失，三上诉人经原审法院组织现场勘验后共同确认地上建筑物面积为659.4平方米，原审法院根据案涉建筑物情况，酌定建筑物残值损失为每平方米150元，据此计算建筑物残值损失为98,910元（659.4平方米×150元/平方米）并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。三上诉人的上诉请求不能成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计150元，由上诉人沈阳市继龙畜牧养殖有限公司、沈阳市浑南区五三街道办事处、沈阳市城市管理综合行政执法局浑南区执法分局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  史越洋审判员  刘 智审判员  刘雨婷二〇二一年六月二日法官助理刘婧书记员周蓉本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；