江苏省宿迁市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）苏13民终968号上诉人（原审被告）：沭阳县龙庙镇人民政府，统一社会信用代码11321322014314051F，住所地江苏省沭阳县龙庙镇龙庙街。法定代表人：杨波，该镇镇长。委托诉讼代理人：许家宽，该镇党委政法委员。委托诉讼代理人：牟欢，江苏序阳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：朱振玉，男，1964年1月2日出生，住江苏省沭阳县。委托诉讼代理人：赵妍，江苏天帆（沭阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王明月，江苏天帆（沭阳）律师事务所律师。上诉人沭阳县龙庙镇人民政府（以下简称“龙庙镇政府”）因与被上诉人朱振玉委托代建合同纠纷一案，不服江苏省沭阳县人民法院（2020）苏1322民初6803号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年3月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。龙庙镇政府上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判；2.本案一、二审诉讼费用均由朱振玉承担。事实和理由：1.龙庙镇政府与朱振玉之间并非委托代建合同关系。一审法院不应根据合同名称来认定龙庙镇政府和朱振玉之间的法律关系，而应当结合合同具体条款来认定。实际上，朱振玉是鑫龙集中居住小区的开发商，双方在合同中约定所开发的房屋所有权归朱振玉所有，龙庙镇政府为朱振玉提供便利和帮助，故该份合同系合作协议，若该份合同无其他违反法律强制性规定的情况，应属合法有效。2.朱振玉向龙庙镇政府缴纳的500000元不是工程保证金而是土地补偿款，该笔款项的接受主体是搬迁农户而不是龙庙镇政府。涉案收据载明款项性质为“代收补偿款”，对此，朱振玉在一审中未能提供足以反驳的相反证据。若朱振玉对此款性质不予认可，其在长达十年的时间里未对此提出异议与常理不符。根据合同内容，土地补偿款的支付主体为朱振玉，龙庙镇政府只是协助发放该款项。目前，该500000元土地补偿款已被搬迁农户领走。虽然涉案合同约定“该项目无法实施时，甲方退还乙方所交的保证金及其他费用”，但本案中，500000元的土地补偿款并非由龙庙镇政府最终收取，朱振玉应当与领取该款的农户协商退款事宜。3.朱振玉关于要求龙庙镇政府返还500000元的主张已超过诉讼时效。朱振玉主张其一直在与龙庙镇政府协商建设事宜，但其未能提供证据予以证明。朱振玉也从未向龙庙镇政府主张退还涉案500000元款项。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院改判支持龙庙镇政府的上诉请求。朱振玉辩称：1.涉案合系委托代建合同，该合同属于建设工程施工合同，并不是龙庙镇政府所称的合作协议。该合同文本系龙庙镇政府提供给朱振玉，无论龙庙镇政府如何解释，均无法改变该合同系建设工程施工合同的性质。朱振玉缴纳的500000元款项系工程保证金，并不是交给农户的土地补偿款，况且根据双方合同约定，该项目无法实施时，龙庙镇政府应退还朱振玉所交的保证金及其他所有费用，故龙庙镇政府应当返还该500000元款项。2.朱振玉向龙庙镇政府缴纳该500000元后，一直积极与龙庙镇政府接洽工程事宜，龙庙镇政府在本案庭审中亦是表示同意朱振玉建设房屋，因此，朱振玉在此之前是不知道自己的权利受到侵害，故诉讼时效应从其知道权利被侵害之日起计算。另外，结合朱振玉提交的信访材料等，能够证明朱振玉知道涉案工程无法实施后，一直在向龙庙镇政府主张权利，故朱振玉要求龙庙镇政府向其返还500000元的主张并未超过诉讼时效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。朱振玉向一审法院起诉请求：龙庙镇政府返还朱振玉500000元及利息（自起诉之日起按全国银行间同业拆借中心发布的贷款市场报价利率计算至实际清偿之日止）。事实和理由：2010年10月4日，龙庙镇政府和朱振玉签订《沭阳县龙庙镇鑫龙集中居住区代建合同书》，约定由朱振玉承建龙庙镇政府拟定建设的龙庙街鑫龙集中居住区项目，同时约定朱振玉于本合同签订之日向龙庙镇政府缴纳相关费用500000元。合同签订后，朱振玉于当日缴纳300000元，于次日缴纳200000元，龙庙镇政府分别向朱振玉出具收据。但该项目一直未启动，龙庙镇政府构成违约。一审法院认定事实：2010年10月4日，朱振玉（乙方）与龙庙镇政府（甲方）曾签订《沭阳县龙庙镇鑫龙集中居住区代建合同书》，约定：“为了提升镇区形象，完善服务功能，推动龙庙镇经济社会发展，甲方拟启动龙庙街南鑫龙居民集中居住区建设，项目的建设以乙方代建模式运行，经甲乙双方协商，特订立如下合同：一、项目集中居住区建设地区：本项目位于东侧，占地面积以红线图之内实际丈量为准。二、质量要求：按平面图、效果图、户型图等设计要求施工。三、土地及搬迁费用：1、土地补偿款不高于20000元/亩，以实际丈量用地面积为准，被搬迁户土地补偿款和其他搬迁费用由乙方负责核算认定并支付。2、搬迁工作由乙方负责，甲方协助，搬迁所用的机械及人员费用由乙方负责（土地和房屋补偿方案见搬迁协议书）。3、本合同签订之日，向甲方交相关费用伍拾万元（按5000元/亩标准计算，总额以实际使用面积为准，余额在乙方搬迁工作完成后一次付清）。四、土地使用期限：全部集中居住区项目工程土地使用期限为70年。五、甲方的权利和义务：1、负责集中居住区选址、房屋户型构造风格外立面和配套设施审核把关。2、如上级政府补助或奖励给集中居住区建设的有关费用，甲方应奖励给乙方用于居住区建设；同时政府为乙方向上争取小区的变压器和高压设施的配套优惠政策，安装费用由乙方承担。3、甲方负责协调减免乙方在集中居住区建设中（根据国家对集中居住区建设的规定）所产生的一切相关规费；各种税收足额征收，由甲方在征收后一个月内全额奖励给乙方。4、协助乙方办理有关手续，并为需贷款购房户按政策规定办理5万元贴息贷款。5、自合同签订之日15个工作日内，协助乙方完成红线图范围内所有搬迁协议签订及搬迁户的安置工作。6、负责处理该项目建设过程中发生的土地、治安等矛盾，确保开发工程顺利实施。7、甲方协调解决乙方施工用电，所需费用由乙方负责；确保乙方运输材料道路畅通，保证乙方施工环境，如有人为影响施工的，造成损失由甲方负责并赔偿；该项目如无法实施时，甲方应退还乙方所交的保证金及其它所有费用。六、乙方的权利及义务1、负责编制项目建设、报批规划、负责开发、建设和施工。2、在施工过程中，要切实加强安全管理，消除安全隐患，杜绝事故的发生，如果发生安全施工事故，其责任由乙方承担。3、建设的项目所有产权归乙方所有。4、保证在搬迁完毕后十日内启动该工程，否则每延期一天罚款1000元（从乙方保证金中扣除。）5、乙方必须服从镇建设部门有效监督。6、乙方在签约后三日内须缴纳伍万元安全生产保证金……”同日，朱振玉向龙庙镇政府缴纳300000元，由龙庙镇政府向朱振玉出具结算凭证一份，载明“今收到鑫龙小区交来土地补偿款（代收）人民币（大写）叁拾万元整￥300000”。2010年10月5日，朱振玉向龙庙镇政府缴纳200000元，由龙庙镇政府向朱振玉出具结算凭证一份，载明“今收到鑫龙小区交来土地补偿款（代收）人民币（大写）贰拾万元整￥200000”。一审法院另查明，涉案工程未取得建设工程规划许可证等规划审批手续。一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；（三）建设工程必须进行招标而未招标或中标无效的。本案中，从龙庙镇政府与朱振玉签订的《沭阳县龙庙镇鑫龙集中居住区代建合同书》内容来看，该协议性质为委托代建合同。朱振玉作为实际施工人，未取得相应建筑施工企业资质，且涉案工程未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，故龙庙镇政府与朱振玉之间形成的合同关系因违反法律法规的强制性规定，应属无效。依照合同法第五十八条之规定，合同无效，因该合同取得的财产应当予以返还。另根据合同第五项第7条约定“该项目如无法实施时，甲方应退还乙方所交的保证金及其它所有费用”。综上，龙庙镇政府应将收取的款项退还朱振玉。关于朱振玉主张退还款项有无超过诉讼时效的问题。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。本案中，朱振玉主张其一直与龙庙镇政府协商工程建设事宜，龙庙镇政府也均表示同意朱振玉进行建设，但均拖延启动涉案工程项目，后龙庙镇政府才要求退还已交付款项，并向一审法院提交报告等。根据龙庙镇政府于庭审中亦表示同意朱振玉使用涉案工程涉及的土地，结合报告载明的内容，能够证实朱振玉在知道无法进行工程建设后就一直向龙庙镇政府索要款项，故对于龙庙镇政府认为本案已过诉讼时效期间的辩解理由不予采纳。综上，朱振玉要求龙庙镇政府退还500000元并自起诉之日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息，有事实和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、五十八条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：沭阳县龙庙镇人民政府应于判决发生法律效力之日起十日内向朱振玉返还500000元及利息（自2020年7月22日起至实际给付之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。案件受理费8800元，由沭阳县龙庙镇人民政府负担。二审中双方当事人均未提供新的证据。二审另查明，位于沭阳县龙庙镇龙庙居委会北至小路、东至界沟、南至居民点、西至小路的土地，该抵款分别属于龙庙居委会二组、六组、九组农民集体所有，土地性质为农用地。二审查明的其他事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。本案二审的争议焦点是：1.涉案500000元的款项应否予以返还；2.朱振玉关于龙庙镇政府向其返还500000元款项的主张是否已经超过诉讼时效。关于第一争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，涉案土地系农用地，龙庙镇政府擅自将该土地交付朱振玉用于建设集中居住区，违反了法律的强制性规定，且涉案工程未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，故龙庙镇政府与朱振玉签订的合同依法无效。在合同无效的情况下，因该合同取得的财产应当予以返还。现龙庙镇政府基于涉案合同从朱振玉处收取了500000元，龙庙镇政府虽称其不是该笔款项的实际收取主体，但其在一审中提供的证据不足以证明其主张。况且即便如其所述，因龙庙镇政府与朱振玉在合同中约定“该项目如无法实施时，甲方应退还乙方所交的保证金及其他所有费用”，故龙庙镇政府仍应将该500000元款项返还给朱振玉。关于第二争议焦点。本院认为，龙庙镇政府在一、二审中均表示同意朱振玉在涉案土地上建房，但亦认可涉案部分土地目前仍有部分农户在耕种，应当由朱振玉和农户进行协商。对此，朱振玉称其一直在与龙庙镇政府协商此事，但龙庙镇政府均拖延启动涉案工程项目。根据双方当事人的陈述，另结合朱振玉在一审中提供的调查情况报告的内容，能够认定朱振玉是在与龙庙镇政府多次协商无果的情况下才要求龙庙镇政府返还涉案500000元款项并向相关部门信访，故朱振玉要求龙庙镇政府向其返还500000元款项的主张未超过诉讼时效。综上，上诉人龙庙镇政府的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8800元，由沭阳县龙庙镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄亚非审 判 员 翟新权审 判 员 刘宗强二〇二一年六月十一日法官助理 周贤芬书 记 员 吴红利