广东省潮州市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤51行终8号上诉人（原审被告）潮州市城市管理和综合执法局，住所地潮州市×××××××××××。法定代表人佘延民，局长。委托代理人江威，潮州市城市管理和综合执法局枫溪执法分局工作人员。委托代理人冯洽文，广东道洽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴少华，男，1964年2月19日出生，汉族，住潮州市枫溪区××××××××××××。委托代理人杨楚忠，广东锦帆律师事务所律师。原审被告潮州市自然资源局，住所地潮州市×××××××××。法定代表人林子廷，局长。委托代理人廖志伟，潮州市自然资源局枫溪分局工作人员。委托代理人林名珊，广东祥典律师事务所律师。原审被告潮州市枫溪区长德办事处，住所地潮州市枫溪区××××××。法定代表人刘杰，主任。委托代理人刘晓磊，广东上韩律师事务所律师。委托代理人刘滋榕，广东上韩律师事务所实习律师。原审被告潮州市枫溪区综合行政执法局，住所地潮州市枫溪区×××××。法定代表人陈鹤顺，局长。委托代理人刘晓磊，广东上韩律师事务所律师。委托代理人刘滋榕，广东上韩律师事务所实习律师。原审第三人吴锡丰，男，1952年2月2日出生，汉族，住潮州市枫溪区×××××××××××××。委托代理人吴作浩。上诉人潮州市城市管理和综合执法局（以下简称市城综局）因不履行法定职责一案，不服广东省潮州市湘桥区人民法院（2020）粤5102行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市城综局副局长谢煜彦及委托代理人江威、冯洽文，被上诉人吴少华及委托代理人杨楚忠，原审被告潮州市自然资源局（以下简称市自然资源局）之委托代理人廖志伟、林名珊，原审被告潮州市枫溪区长德办事处（以下简称长德办事处）副主任韦柱成、原审被告潮州市枫溪区综合行政执法局（以下简称枫溪执法局）副局长佘伟超及长德办事处、枫溪执法局之共同委托代理人刘晓磊，原审第三人吴锡丰之委托代理人吴作浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，座落于潮州市潮安区×××××××边的房屋所有权人为吴少华。座落于潮州市枫溪区××××××××××的房屋所有权人为吴锡丰。二房屋之间有一巷道。吴少华于2018年6月15日向长德办事处、枫溪执法局提交《诉求书》，在该《诉求书》中反映吴锡丰在双方相邻房屋之间的公用巷内两头违法搭建厕所。长德办事处、枫溪执法局经调查后于2018年8月6日联合向第三人吴锡丰作出《限期拆除整改通知书》，认定吴锡丰在潮州市枫溪区×××××××××××侧巷道侵占集体公共用地且未依法取得《建设工程规划许可证》擅自建设厕所、搭建铁棚的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，属违法用地、违法建设行为，责令第三人吴锡丰于2018年8月14日前对该违法建筑物进行自行拆除整改，逾期未拆除整改的，枫溪执法局将联合长德办事处等部门对违建物依法强制拆除。2018年8月13日，长德办事处、枫溪执法局共同向吴锡丰作出《催告通知书》，催告吴锡丰应在2018年8月14日前对上述违建物予以拆除整改。吴锡丰对上述违章建筑物没有自行拆除，长德办事处、枫溪执法局也没有对上述违章建筑物进行强制拆除。吴锡丰对长德办事处、枫溪执法局于2018年8月6日联合作出的《限期拆除整改通知书》没有提起行政复议或行政诉讼。另查明，根据《潮安区枫溪区（镇）土地利用总体规划（2010—2020年）调整完善枫溪区（镇）土地利用总体规划图》，案涉厕所、铁棚所在土地的土地用途为建设用地，该土地在枫溪区用地规划范围内。再查明，长德办事处系潮州市枫溪区管理委员会的派出机构。枫溪执法局系潮州市城建规划监察支队枫溪监察大队（以下简称城建枫溪监察大队）的主管部门，城建枫溪监察大队是潮州市城建规划监察支队的派出机构，以潮州市城乡规划局的名义在枫溪区范围内实施城乡规划行政执法。根据中共潮州市委办公室、潮州市人民政府办公室印发的《潮州市城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（潮办发〔2019〕58号），市城综局行使包括城乡规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和实施相应的行政强制措施在内的职责，市城综局枫溪执法分局为市城综局的派出机构。根据中共潮州市委机构编制委员会办公室于2019年10月18日印发的《中共潮州市委机构编制委员会关于的通知》，撤销潮州市城建规划监察支队，整建制并入市城综局；撤销城建枫溪监察大队，整建制并入市城综局枫溪执法分局。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”、第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，原枫溪执法局系城建枫溪监察大队的主管部门，现城建枫溪监察大队已整建制并入市城综局的派出机构市城综局枫溪分局，因此市城综局作为具有对有关违反城乡规划的行为进行核实处理的法定职责的行政机关，依法承受对吴少华所反映的有关吴锡丰违法建设行为进行处理的权利义务。长德办事处、枫溪执法局、市自然资源局均不具有对有关违反城乡规划行为进行核实处理的法定职权，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，吴少华请求长德办事处、枫溪执法局、市自然资源局履行相关职能，依法应予驳回。本案中，枫溪执法局对吴锡丰发出《限期拆除整改通知书》及《催告通知书》后，在吴锡丰未申请行政复议亦未提起行政诉讼且拒不履行的情况下，至今未对《限期拆除整改通知书》所认定的违法建设行为作进一步处理，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，已构成怠于履行法定职责，应予纠正。鉴于作出强制执行决定和实施强制拆除属于行政机关的行政职权，且实施行政强制拆除具有严格的法定程序，故不宜直接责令行政机关强制拆除违法建筑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，市城综局应于本判决生效之日起三个月内对吴少华的投诉事项继续作出处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”、第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，现市城综局作为城乡规划主管部门，具有对本行政区域内违法建筑行为进行核查、处理的法定职权。在依法作出限期拆除违法建筑的行政命令后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，应当依照《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规规定的强制执行程序在合理期限内履行其法定职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、被告市城综局应于本判决生效之日起三个月内对吴锡丰的违法建设问题依法继续作出处理；二、驳回原告吴少华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告市城综局负担。上诉人市城综局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、如果按照原审判决查明的事实，吴锡丰建设的厕所、搭建的铁棚认定为侵占集体公共用地且未取得建设工程规划许可证进行建设，那么吴锡丰的行为属于侵占土地进行违法建设，且该地块符合土地利用总体规划，则应根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，由相关自然资源局对吴锡丰的行为进行行政处罚，而不应由市城综局对涉案问题进行继续处理。原审判决由市城综局对涉案违法建设问题继续处理，法律适用错误。二、市城综局并非城乡规划主管部门，原审判决对涉案部门职能认定错误。三、长德办事处及枫溪执法局均没有将案件移交给市城综局或枫溪执法分局，市城综局并未接交涉案《限期拆除整改通知书》和《催告通知书》所涉案件，判令由市城综局继续处理依法无据。综上，原审判决错误，请求二审法院撤销原审判决第一项,改判驳回吴少华在原审对市城综局的诉讼请求。被上诉人吴少华答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应依法驳回上诉，维持原判。原审被告市自然资源局述称：原枫溪执法局系城建枫溪监察大队的主管部门，现城建枫溪监察大队已整建制并入市城综局的派出机构市城综局枫溪分局，因此，自然资源局不具有对有关违反城乡规划行为进行核实处理的法定职权。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原审被告长德办事处、枫溪执法局共同述称：吴少华无权就本案争议提起诉讼。违建认定和限期整改通知系对吴锡丰作出的，与吴少华无关，案涉违建物系因占用公共用地而被认定违建，相关部门实施强制执行与否与吴少华无关。吴少华作为案外人，虽有权针对涉嫌违建问题向有关部门提出反映和诉求，但在本案关于违建处理程序的处置中，吴少华与有关处置的程序、结果没有事实和法律上的权利义务关系，其诉讼请求自然没有事实和法律依据，法院对其诉求应予以驳回。原审判决将争议焦点归纳至各机关部门职能范围的问题上，应属认定错误。原审第三人吴锡丰述称：一、原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定判决市城综局对吴锡丰的违法建设问题依法继续作出处理，而第七十二条规定的是尚需被告调查或者裁量的应当判决被告对原告的请求重新作出处理。是重新作出处理而不是继续作出处理，所以原审判决继续作出处理是错误的。原审法院认定市城综局是城乡规划主管部门，但到目前为止，市城综局没有对吴锡丰51号西侧建筑物进行调查、更没有作出认定。在有权单位未作出违法认定之前，吴锡丰51号西侧建筑物是合法的。二、吴少华对市城综局的起诉不合法。市城综局从未受理过吴少华的投诉，任何人都有权向城乡规划主管部门投诉，待主管部门受理后做出调查及处理，而不是通过起诉或判决让有权单位受理。吴少华对市城综局的诉讼请求缺乏依据，应依法驳回。三、长德办事处，原枫溪执法局没有土地执法以及规划执法的职权，之前所作出的两份通知均不具有合法性，因此，任何单位都无义务，也不应该对其承接。长德办事处，原枫溪执法局办事不公，在没有认真调查，了解历史，结合事实的情况下就乱作认定。吴锡丰51号西侧二平方卫生间早已在92年建成，5平方铁棚也是在2004年搭建，根本不存在违法建设问题。四、湘桥法院在继续审理本案中并没有要求原告吴少华变更被告，而是增加了两个被告，增加并不是变更，所以吴少华没有变更被告，应当驳回吴少华的全部起诉。综上，原审判决证据不足，认定内容不实，依法应予撤销，并改判驳回吴少华在原审对市城综局的诉讼请求。经审理查明，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”本案中，原枫溪执法局系城建枫溪监察大队的主管部门，现城建枫溪监察大队已整建制并入市城综局的派出机构市城综局枫溪执法分局，根据中共潮州市委办公室、潮州市人民政府办公室于2019年10月17日印发的《潮州市城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（潮办发〔2019〕58号），市城综局行使包括城乡规划方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和实施相应的行政强制措施在内的职责，因此市城综局作为具有对有关违反城乡规划的行为进行核实处理的法定职责的行政机关，依法承受对吴少华所反映的有关吴锡丰违法建设行为进行处理的权利义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，原审判决市城综局对吴少华的投诉事项继续作出处理并无不当。综上所述，市城综局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潮州市城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张越彬审 判 员 郭辉聪审 判 员 佘淡英二〇二一年六月四日法官助理 余华芬书 记 员 宋 宜