山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁04行终102号 上诉人（原审原告）董美萍，女，1956年10月3日出生，汉族，住青岛市市南区。 上诉人（原审原告）滕州市经协液化气供应站，住所地滕州市青啤大道荆河派出所西200米路北。 法定代表人邱贞平，经理。 以上上诉人共同委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）滕州市行政审批服务局，住所地滕州市北辛中路2600号。 法定代表人孙勇，局长。 委托代理人马鑫，该局工作人员。 委托代理人王长东，山东荆河律师事务所律师。 原审第三人滕州市供销房地产综合开发有限公司，住所地滕州市安乐街东首2号。 法定代表人聂晓春，经理。 委托代理人聂震、闫家庆，山东祺博律师事务所律师。 上诉人董美萍、上诉人滕州市经协液化气供应站（以下简称经协液化气站）因与被上诉人滕州市行政审批服务局、原审第三人滕州市供销房地产综合开发有限公司（以下简称供销房产开发公司）建设用地规划许可一案，不服山东省滕州市人民法院（2019）鲁0481行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，董美萍于2007年2月23日取得滕国用（2007）第出075号国有土地使用证，该地位置座落在滕州市北侧，使用面积3632.00㎡，终止日期2056年12月18日。经协液化气站于1990年10月17日成立至2017年7月18日，其经营场地一直处在上述使用土地区域。经协液化气站合法经营至2003年时，因其未再重新获得燃气经营许可证，此后处在无证经营状态。原滕州规划局于2015年4月23日向原滕州国土资源局出具滕规储字[2015]第06号规划条件通知书，该通知书所附TZ2015-5号储备宗地规划范围示意图中已将董美萍合法使用的国有土地和经协液化气站的经营场地一并纳入规划条件和范围。原滕州规划局又于2016年8月31日向原滕州国土资源局出具滕规条件[2016]第34号建设用地规划条件函，同意TZ2015-5-2号宗地仍按照滕规储字[2015]第06号规划条件通知书的要求执行。供销房产开发公司按照上述规划条件于2016年11月25日签订出让宗地编号为TZ2015-5-2国有建设用地使用权出让合同。2017年7月18日供销房产开发公司持融城国际B组团（B3＃-B8＃、B10＃-B15＃）项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等向原滕州规划局提交行政许可申请，滕州规划局对供销房产开发公司提交的申报材料进行审查，并为其颁发了地字第370481201700022号《建设用地规划许可证》。后经协液化气站作为申请人以涉案规划许可范围包括其所在土地为由向滕州市人民政府提出行政复议申请，滕州市人民政府作出滕政复驳字[2018]55号驳回行政复议申请决定书，认为申请人与具体行政行为无利害关系不符合受理条件。董美萍及经协液化气站又以原滕州规划局作出的规划许可行为程序和实体上均存在违法情形而提起行政诉讼，要求予以撤销。原审法院于2020年5月18日组织原审原告及其委托代理人王令刚、原审被告之委托代理人马鑫、原审第三人之委托代理人孙作洋进行了现场勘验。通过实地丈量，融城国际B组团（B10#楼）与经协液化气站院北墙南北直线距离20.09米，且B10#楼位于地字第370481201700022号《建设用地规划许可证》用地范围内。滕州市行政审批服务局对该勘验笔录的真实性无异议，但认为涉案用地规划许可是出让土地获取土地使用权证书的前提条件，10号楼是否在该用地规划许可范围内，与该建设用地规划许可证合法性无关。供销房产开发公司在勘验笔录上签有“情况属实”字样。 原审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，原滕州规划局具有核发建设用地规划许可的行政职权。董美萍所依法使用的国有土地及经协液化气站的经营场地均北临原滕州规划局颁发的地字第370481201700022号《建设用地规划许可证》所涉土地区域，且原滕州规划局在出具涉案用地规划条件通知书所附宗地规划范围示意图中已将董美萍正在合法使用的国有土地及经协液化气站的经营场地一并纳入规划条件和范围，故其是与涉案规划许可行政行为有利害关系的公民和法人，有权提起行政诉讼。原滕州规划局对于涉及直接关系他人重大利益的许可，应当告知利害关系人，并听取利害关系人的意见，但其未能提供充分有效证据证实已履行上述法定程序，其违反了《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，程序违法。该行为显然剥夺了利害关系人的陈述、申辩及要求听证的权利，滕州市行政审批服务局虽辩称经协液化气站是违法经营单位，是被滕州市政府取缔及纳入整体规划需要改造的单位，无需考虑安全距离问题。但这一辩解不能推翻规划部门在作出涉案规划许可时，经协液化气站是处在相临区域且处在实际经营状态的利害关系人。同时，由于该建设用地规划许可证所涉及建设工程已经完成，项目房屋已经售出，撤销将会导致诸多法律关系处于不确定状态，会给众多家庭和社会公共利益造成重大损害，应依法确认该颁证行政许可行为违法，但不撤销该行政行为。综上，董美萍、经协液化气站以滕州市行政审批服务局颁发的建设用地规划许可违法为由，请求撤销该规划许可行为的诉求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认滕州市行政审批服务局为滕州市供销房地产综合开发有限公司颁发地字第370481201700022号《建设用地规划许可证》的行政许可行为违法。案件受理费50元，由滕州市行政审批服务局负担。 上诉人董美萍、经协液化气站不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。本案一审庭审调查中，就被上诉人作出涉案《建设用地规划许可证》依据的相关文件、程序和适用法律已经查实，并已经确认被上诉人该颁证之行政许可行为违法，而一审法院仅以涉案建设用地规划许可证所涉及建设工程已经完成，项目房屋已经售出，若撤销，会给众多家庭和社会公共利益造成重大损害为由，而不予撤销该行政行为，明显认定事实错误。涉案土地并非用于国家公共利益，而是纯粹商业开发，且涉及多数人利益不能作为不能撤销的理由。二、一审法院适用法律错误。一审法院适用行政诉讼法第七十四条第一款第一项之规定，认定涉案行政许可行为属于“应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的”，而判决该行为违法，但不撤销，明显适用法律错误。本案应当适用行政诉讼法第七十条之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，被上诉人未能提供充分证据证实已经履行行政许可法第三十六条、第四十七条规定的法定程序，且涉案行政许可行为明显违反法定程序，符合第七十条之规定，应予撤销。所以一审法院依据行政诉讼法第七十四条第一款第一项之规定适用法律错误。鉴于上述事实和理由，请求二审法院依法撤销一审行政判决，依法改判或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人滕州市行政审批服务局辩称，一审所作出的“涉案建设用地规划许可证所涉及建设工程已经完成，项目房屋已经售出，若撤销，会给众多家庭和社会公共利益造成重大损失”事实认定正确，适用法律准确，故请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人供销房产开发公司未陈述意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之所以不撤销被诉行为，是因为从社会稳定性的角度考虑，在行政行为效力存续期间，以被诉行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。若法院判决撤销原行政行为，可能会使上述新的利益失去存在的法律基础，将会给“国家利益或公共利益”造成损害。本案中，由于被诉建设用地规划许可所涉及建设工程已经完成，房屋也已出售，若予以撤销，则会导致房屋买受人已取得的权益及由此衍生出的其他法律关系处于新的不稳定状态。因此，一审法院确认被诉规划许可违法，但不予撤销，并无不当。上诉人董美萍、经协液化气站的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人董美萍、上诉人滕州市经协液化气供应站负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙中海 审判员  徐宝芬 审判员  张昌民 二〇二一年六月三日 书记员  张 民