北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2021）京行终1904号上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人王三星，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人李云霞，北京青葵律师事务所律师。被上诉人（一审原告）江苏中建工程设计研究院有限公司，住所地中国（江苏）自由贸易试验区连云港片区经济技术开发区综合保税区综合楼418-222号。法定代表人丁训凯，董事长。委托代理人蒋硕，北京浩天信和律师事务所律师。委托代理人秦臻，北京浩天信和律师事务所实习律师。上诉人中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）因行政处罚一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京01行初384号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年4月28日，住建部作出建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：2017年12月9日，连云港聚鑫生物科技有限公司（以下简称连云港聚鑫公司）间二氯苯装置发生爆炸事故（以下简称涉案事故），造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。根据江苏省人民政府《关于同意连云港聚鑫生物科技有限公司“12??9”重大爆炸事故结案的批复》（苏政复〔2018〕57号，以下简称57号批复），江苏中建工程设计研究院有限公司（以下简称江苏中建公司）在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。住建部于2019年3月15日向江苏中建公司发出《住房和城乡建设部行政处罚意见告知书》(建督罚告字﹝2019﹞5号，以下简称5号告知书)，江苏中建公司提出了听证申请，住建部于2019年6月14日组织召开了听证会。经研究，决定不予采纳听证申辩意见。依据《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，住建部决定给予江苏中建公司工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。江苏中建公司向一审法院起诉称：一、被诉处罚决定适用法律错误。1.住建部作出处罚的法律依据应当以被诉处罚决定中载明的依据为准。住建部在诉讼中补充法律规定不能作为被诉处罚决定的法律依据。2.江苏中建公司自2015年7月将有关图纸和涉案设计专篇交与建设单位后，再未参与过该项目建设。应当视为在2015年7月江苏中建公司的行为已经终了。住建部作出的被诉处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正，以下简称行政处罚法）第二十九条的规定。3.原连云港市城乡建设局（现连云港市住房和城乡建设局，以下简称连云港住建局）依据《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，已经对江苏中建公司作出了连建监罚字〔2018〕18号行政处罚决定书（以下简称18号处罚决定），给予罚款30万元的处罚。而江苏省住房和城乡建设厅（以下简称江苏省住建厅）向住建部报送的《江苏省住房和城乡建设厅关于提请对江苏中建工程设计研究院有限公司工程设计资质进行处理的报告》（苏建稽〔2019〕15号，以下简称15号报告）附件中，有连云港住建局作出的连建监罚﹝2018﹞17号行政处罚决定书（以下简称17号处罚决定），给予江苏中建公司罚款30万元的处罚。住建部作出被诉处罚决定违反了行政处罚法第二十四条的规定。4.《建设工程安全生产管理条例》第五十六条针对不同情节规定给予不同的处罚。在法律并未规定可以并处的情况下，住建部作出被诉处罚决定既违反了行政处罚法第三条的规定，又与18号处罚决定的情节认定相矛盾。5.住建部在被诉处罚决定中并未将《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条作为处罚的法律依据，但住建部将涉案事故调查报告作为依据，属于适用法律错误。且江苏中建公司亦不是该条款规定的被处罚主体。二、住建部作出被诉处罚决定程序不合法。1.住建部没有履行法定复核程序，违反行政处罚法第三十二条以及第三十八条的规定。2.住建部在听证过程中并未出示57号批复、15号报告、调查笔录等证据，违反了行政处罚法第四十二条的规定。3.住建部未在被诉处罚决定中告知江苏中建公司被列入“黑名单”及“不良记录”，亦未告知江苏中建公司可以提出异议和申诉，违反了行政处罚法第四条规定。4.住建部作出的被诉处罚决定形式要件不齐全，违反了行政处罚法第三十九条的规定。5.住建部未按照行政处罚法第四十条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条的规定向江苏中建公司送达被诉处罚决定，送达程序违法。三、被诉处罚决定认定事实不清。1.根据行政机关有关规划许可办理要求，施工图纸及其设计文件审查合格书是取得建设工程规划许可证的前置条件。因此，江苏中建公司不存在“未取得规划许可情况下，违规出具正式施工图”的行为。2.江苏中建公司出具图纸的设计项目名称为“车间六”，并非四车间。住建部认定江苏中建公司“明知四车间已经建成，违规出具正式施工图”属于认定事实错误，亦与涉案事故调查报告中的相关事实认定不一致。3.涉案设计专篇所依据的《安全评价报告》已经通过安监部门审批。涉案设计专篇亦取得相关主管机关的审批。住建部认定江苏中建公司违反了法律、法规以及国家强制性规定缺乏事实和法律依据。4.住建部提交的涉案事故调查报告不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定，该报告建议江苏省住建厅给予江苏中建公司降低资质处罚不合法。此外，江苏省人民政府作出57号批复超过《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定的法定时限。因此，涉案事故调查报告不能作为处罚依据。且该报告仅是建议性意见，住建部应当依据事实和法律作出处罚，而不能依据建议性的报告作出处罚。5.对其他涉案事故责任比江苏中建公司更重的责任单位给予从轻处罚，被诉处罚决定违反公平、公正原则。综上，请求判决撤销被诉处罚决定并判令住建部承担本案诉讼费用。住建部在一审中答辩称：一、住建部具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《建设工程勘察设计资质管理规定》第八条、第四十二条的规定，江苏中建公司取得工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质的行政许可是住建部作出的，住建部具有作出降低资质等级行政处罚的法定职权。二、住建部作出被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，依据充分。2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复，同意涉案事故调查报告中对该起事故的原因分析、责任认定及处罚建议，并准予结案。在涉案事故调查报告中载明，江苏中建公司作为涉案项目设计单位，在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的涉案设计专篇没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。江苏中建公司的上述行为违反了《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定。住建部根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，依据57号批复、涉案事故调查报告、15号报告、事故调查组谈话笔录、江苏省住建厅调查笔录等作出被诉处罚决定。三、住建部作出被诉处罚决定内容适当、形式合法、程序合法。住建部在作出被诉处罚决定前，作出了5号告知书，告知江苏中建公司相关的事实、法律依据和拟作出的处理决定，并告知江苏中建公司享有的陈述、申辩权、申请听证的权利。根据江苏中建公司的申请，住建部举行了听证会。经研究，对江苏中建公司提出的申辩意见不予采纳，作出被诉处罚决定送达给江苏中建公司，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十四条的规定，程序合法。四、一事不再罚的法定含义是指同一个违法行为不能给予两次相同或者同样性质的行政处罚，住建部作出的被诉处罚决定是降低资质而非罚款，未违反行政处罚法第二十四条的规定。五、根据全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，本案中江苏中建公司的违法行为是一直存续的，住建部作出处罚未违反行政处罚法第二十九条的规定。综上，请求法院裁定驳回江苏中建公司起诉或判决驳回江苏中建公司的全部诉讼请求。一审法院经审理查明：江苏中建公司取得了住建部核发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质，系涉案项目的设计单位，具体承担涉案项目的安全设施、工艺等初步设计，总平面图的工程设计以及安全设施设计专篇的编制工作。2017年12月9日，连云港聚鑫公司间二氯苯装置发生爆炸事故，造成10人死亡、1人轻伤，直接经济损失4875万元。2018年5月28日，该事故调查组作出涉案事故调查报告，查明了事故发生的原因、经过，认定了事故的性质和责任，提出了对相关责任人员和责任单位的处理建议及事故防范措施。在涉案事故调查报告的“事故原因和性质”部分认定设计、监理、评价、设备安装等技术服务单位未依法履行职责，违法违规进行设计、安全评价、设备安装、竣工验收，是事故发生的重要原因。其中，江苏中建公司在未取得规划许可情况下，明知四车间已建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。在该报告的“对事故相关责任人和责任单位的处理建议”部分，事故调查组按照《中华人民共和国建筑法》（以下简称建筑法）第七十三条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条等法律法规，建议江苏省住建厅给予江苏中建公司降低资质等级的行政处罚。2018年8月4日，江苏省人民政府作出57号批复：一、同意涉案事故调查报告对涉案事故的原因分析和责任认定，准予结案。二、同意涉案事故调查报告提出的对责任人处理的建议。对事故责任人，要按照干部管理权限和有关规定作出党纪、政纪处分；触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。三、同意涉案事故调查报告提出的事故防范措施。2018年11月28日，连云港住建局作出18号处罚决定，认定江苏中建公司2012年12月在灌南县堆沟港镇化工园区内承建的涉案项目厂房工程，在建设单位未取得建设用地和规划许可证的情况下，违规出具涉案项目的施工图；2015年6月，江苏中建公司在明知涉案项目四车间已经建成的情况下，又出具了四车间正式施工图。该行为违反了《建设工程安全生产管理条例》第十三条的规定，依据建筑法、《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条的规定，决定给予江苏中建公司罚款30万元的处罚。该处罚决定已经执行完毕。2019年1月17日，江苏省住建厅作出15号报告，提请住建部给予江苏中建公司降低工程设计化工石化医药行业（化工工程）专业甲级资质的行政处罚。该报告的附件包括：57号批复、涉案事故调查报告及17号处罚决定。2019年3月15日，住建部向江苏中建公司作出5号告知书，告知江苏中建公司：根据57号批复，其在建设单位未取得规划许可情况下，违规出具施工图。出具的安全设施设计专篇未严格执行国家法律法规和标准规范要求，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。依据《建设工程勘察设计管理条例》第四十条、《建设工程安全生产管理条例》第五十六条规定，拟给予江苏中建公司化工石化医药行业化工工程专业甲级资质降为乙级的行政处罚。同时告知江苏中建公司，根据行政处罚法第四十二条的规定，其可在收到该告知书之日起3日内向住建部进行书面陈述（申辩）或提出听证要求，逾期未提出，视为放弃上述权利。江苏中建公司于2019年5月6日签收上述告知书。后江苏中建公司提出听证申请，并向住建部提交了书面听证意见等材料。2019年6月14日，住建部召开听证会。江苏中建公司的法定代表人及其委托代理人参加了听证会。在听证会上，住建部的调查人员说明了认定的违法事实、依据及处罚建议，但并未向江苏中建公司出示57号批复、涉案事故调查报告等证据。2020年4月28日，住建部作出被诉处罚决定。同年5月6日，住建部将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，委托该厅向江苏中建公司送达上述决定。同年5月8日，江苏省住建厅收到上述邮件，并于同年5月18日将处罚决定送达给江苏中建公司。江苏中建公司不服，于同年6月8日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，行政处罚法第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第四十二条第六项规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，并在举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，由当事人进行申辩和质证。根据上述法律规定，行政机关在听证程序中不仅应当告知相对人所认定的违法事实，还应就认定该事实的证据进行举证，以保障相对人可以对行政机关所认定的违法事实及其证据材料进行质证、陈述和申辩。如果行政机关未按照上述规定履行听证程序，则构成违反法定程序。本案中，住建部在对江苏中建公司作出处罚前，向江苏中建公司送达了5号告知书，载明了认定其违法的基本事实和拟作出的行政处罚，并告知江苏中建公司有要求举行听证的权利。在江苏中建公司申请举行听证的情况下，住建部举行了听证会。在听证会上，调查人员陈述了所认定的违法事实，并向江苏中建公司明确是依据57号批复作出的认定，听取了江苏中建公司的陈述和申辩。但是，在听证程序举证质证环节中，住建部的调查人员本应向江苏中建公司出示拟作出处罚所依据的全部证据，接受江苏中建公司一方的质证。在江苏中建公司已经针对上述事实提出了异议的情况下，住建部的调查人员仍未向江苏中建公司出示任何证据，直接影响了江苏中建公司的质证权和申辩权，构成听证会举证质证程序违法。关于住建部提出的5号告知书中已经列明了所依据的57号批复以及涉案事故调查报告的相关内容，且该报告已经公示，江苏中建公司作为事故相关人员应当知晓等主张，一审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，安全生产事故发生后，应当组成事故调查组进行调查。事故调查组应当在特定期限内提交事故调查报告，事故调查报告应当包括对事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等多项内容。事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起特定期限内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。由上可知，安全生产事故的调查及批复程序和行政处罚程序具有关联性，但系不同的程序。无论在事故调查及批复程序中，是否告知江苏中建公司有关认定结论以及处理建议，均不能免除住建部在听证会程序中的举证义务。此外，住建部在5号告知书中列明依据57号批复以及上述报告的相关内容，仅是作为其认定的违法事实，亦不能等同于听证程序中的举证。故，一审法院对住建部的上述主张不予支持。综上，住建部作出的被诉处罚决定违反法定程序，一审法院应予撤销。江苏中建公司的诉讼请求，一审法院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，一审法院判决撤销被诉处罚决定。住建部不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，在听证程序中住建部已向江苏中建公司提出本案违法事实、证据、处罚建议，江苏中建公司亦针对性进行陈述、申辩并提交了书面答复说明，江苏中建公司的质证权及申辩权已得到保障，一审判决认定事实不清；其二，涉案事故发生后，2019年3月21日，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失198635.07万元。江苏省人民政府和国务院有关调查报告批复确认江苏中建公司在其中亦存在严重违法违规行为，且相关情况已向社会公布，社会影响非常恶劣。连续两起事故造成重大人员伤亡及经济损失，对国家利益和社会公共利益造成了严重损害。一审判决撤销被诉处罚决定结论明显不当，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，产生不良社会影响，同时可能造成程序空转、浪费行政资源。故请求撤销一审判决，改判驳回江苏中建公司的全部诉讼请求。江苏中建公司答辩称：其一，一审判决认定事实清楚，住建部作出的行政处罚违法法定程序，应当撤销；其二，住建部主张的“一审判决撤销被诉处罚决定结论明显不当，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，产生不良社会影响，同时可能造成程序空转、浪费行政资源”，不属于法院在行政诉讼中对具体行政行为合法性审查的范畴；其三，住建部在一审期间未提交《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3.21”特别重大爆炸事故调查报告》，二审法院应不予采纳该证据；其四，住建部作出的行政处罚适用法律错误。其五，住建部作出行政处罚违反法定程序；其六，住建部作出行政处罚认定事实错误。故请求维持一审判决，驳回上诉。江苏中建公司在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：第一组证据：1.被诉处罚决定，证明住建部作出该决定依据的事实、法律依据以及最终的处罚结论；2.住建部将江苏中建公司列入“黑名单”“不良记录”，证明被诉处罚决定并未告知江苏中建公司该行为，违反了公开、公正原则，剥夺了江苏中建公司陈述、申辩、申请听证等权利；3.证书编号：A132005336《工程设计资质证书》，证明2019年8月23日，江苏中建公司符合换发资质证书的条件，并取得了换发后的资质证书；4.18号处罚决定，证明基于同一事实，适用同一法律规定，连云港住建局对江苏中建公司作出了处罚；5.江苏省代收罚没款收据，证明江苏中建公司已经缴纳了罚款；6.15号报告、17号处罚决定，证明连云港住建局基于同一事实，针对江苏中建公司作出两份行政处罚决定，该处罚行为违法，15号报告内容违法，住建部的处罚依据不合法；7.听证笔录，证明听证程序违法，住建部没有对江苏中建公司的陈述、申辩以及听证意见、证据进行复核，违反法定程序；8.连云港市建设工程规划许可证核发公示信息，证明在建设工程规划许可证办理材料中包括建筑施工图；9.灌南县规划局建设项目规划设计条件、施工图设计文件审查合格书、建设工程规划许可证，证明灌南县规划局建设项目规划设计条件要求提供图纸文本，施工图设计文件审查合格书的日期为2015年12月8日，建设工程规划许可证颁发时间为2015年12月22日；10.灌云县经济开发区建设用地规划设计条件办理表，证明灌云县经济开发区建设用地规划设计条件要求提供图纸文件；11.北京市及上海市建设工程规划许可证核发流程，证明办理建设工程规划许可证应当提交图纸，住建部认定江苏中建公司在未取得规划许可情况下违规出具施工图没有事实和法律依据。上述证据8～11亦证明江苏中建公司出具正式施工图符合法律、法规的规定；12.危险化学品建设项目安全条件审查意见书（连危化项目审字﹝2015﹞017号），证明涉案建设项目《安全评价报告》经专家组及连云港市安全生产监督管理局审查同意。该报告系涉案设计专篇的依据；13.安全设施设计专篇专家审查意见，证明涉案设计专篇经专家组审查同意；14.危险化学品建设项目安全设施设计审查意见书（连危化项目审字﹝2015﹞029号），证明涉案设计专篇符合法律、法规以及国家强制性规定，连云港聚鑫公司有责任按照该专篇内容进行建设，安全设施变更设计审查事项的，应当办理变更手续，但江苏中建公司从未办理过任何设计审查事项的变更；15.涉案设计专篇（摘录），证明其中已经对事故项目技术安全及危害因素进行了充分说明和充分辨识；16.江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书（连建施审[2015]第325号），证明江苏中建公司出具的施工图业经审查合格，无违规情形；17.建设工程消防设计审核意见书（连公消审字﹝2015﹞第0313号），证明江苏中建公司出具的施工图符合消防设计，连云港聚鑫公司应对未按审批的消防设计施工所造成的损失和后果自行负责，建设、施工、监理单位对于工程消防质量终身负责，其中不包括设计单位；18.六车间设计图纸，证明江苏中建公司出具的施工图符合法律、法规和国家强制性规定，设计范围系六车间，被诉处罚决定认定为四车间，属于认定事实错误；19.刘亚兵、郭爱芝、丁小东、阎伟四人辞职报告及解除劳动合同证明书，20.2016.03.03函告，证据19、20用以证明连云港聚鑫公司间二氯苯技改项目（以下简称涉案项目）承揽人为该四人，其已经从江苏中建公司处离职，并单独成立与江苏中建公司同业竞争关系的江苏智诚工程设计有限公司。涉案事故调查报告认定该公司及前述人员存在多项违法违规行为。江苏中建公司曾于2016年3月3日向连云港聚鑫公司发出告知函，承诺继续履行合同义务。但自江苏中建公司设计的图纸交接后，连云港聚鑫公司并未与江苏中建公司联系，后续是否按照图纸施工、竣工图绘制、变更等均与江苏中建公司无关。江苏中建公司亦不知情且未出具任何文件；21.涉案建设项目相关单位处罚情况，证明其他涉案单位实际上并未按照涉案事故调查报告和57号批复进行处罚。对事故责任重于江苏中建公司的单位，行政机关给予从轻处罚，而对于江苏中建公司的处罚违反了合理性原则。第二组证据：1.《工程建设标准强制性条文》（石油和化工建设工程部分），2.《住房城乡建设部关于发布2013年版〈工程建设标准强制性条文〉（石油和化工建设工程部分）的通知》，3.《建筑工程设计文件编制深度规定》，4.《危险化学品建设项目安全设施设计专篇编制导则》（安监总厅〔2013〕39号），第二组证据用以证明其行为符合国家法律、法规、强制性规定及有权机关审查要求，其严格遵守相关规定，不存在违反《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条及其他法律、法规、强制性规定的情形，住建部未举证证明江苏中建公司行为违反的具体法律规定。住建部在法定举证期限内，向一审法院提交了如下证据：1.57号批复及涉案事故调查报告，2.15号报告，3.17号处罚决定，4.事故调查组的谈话笔录，5.江苏省住建厅的调查（询问）笔录，上述证据证明被诉处罚决定认定事实清楚，江苏中建公司作为涉案项目设计单位，在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图，出具的涉案设计专篇，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患，违法违规进行设计，对事故发生负有责任；6.5号告知书及送达凭证，证明住建部依法告知江苏中建公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知江苏中建公司享有陈述、申辩及要求举行听证的权利；7.《住房和城乡建设部行政处罚听证通知书》（建督罚听通字〔2019〕1号），8.江苏中建公司提交的听证意见等材料，9.听证笔录，证据7～9证明住建部依法组织听证，并制作笔录，保障江苏中建公司听证的权利；10.被诉处罚决定及送达凭证，证明住建部依法作出被诉处罚决定并送达江苏中建公司。经一审庭审质证：江苏中建公司对住建部提交的证据6无异议，认可住建部提交的证据1、2的合法性、真实性，对证据3、7～9的真实性无异议，不认可证据3的合法性；认为证据4、5的内容明显不连贯，无法对真实性发表意见；认为证据10不能证明住建部在法定期限内送达被诉处罚决定。同时，江苏中建公司认为住建部提交的证据1～5均未在听证程序中出示，违反了法定程序，且江苏中建公司对住建部主张的证据证明目的均不予认可。住建部对江苏中建公司提交的第一组证据中证据1、3、证据6中的15号报告、证据7的关联性、合法性、真实性无异议；认可证据2、4、5、证据6中17号处罚决定以及第二组证据的合法性、真实性，但不认可关联性；认为证据8～21的真实性无法确定，不认可其关联性、合法性。住建部对江苏中建公司主张的证据证明目的均不予认可。一审法院经审查，对双方当事人提交的上述证据认证如下：住建部提交的证据10中的被诉处罚决定以及江苏中建公司提交的第一组证据中证据1均系本案被诉行为，不作为证明该决定是否合法的证据使用。江苏中建公司提交的第一组证据中证据8、10、11系相关行政机关公示的建设工程规划许可办理流程及条件，第二组证据系国家标准以及规范性文件，均不作为证据使用。江苏中建公司提交的第一组证据中证据2、19、20、21与本案被诉处罚决定合法性审查没有直接关系，一审法院不予采信。住建部以及江苏中建公司提交的其他证据与本案有关，且符合证据合法性、真实性要求，其中住建部提交的证据1、4能够证明事故调查组就涉案事故进行调查的情况，认定的事故性质、原因，所提意见和建议，以及该报告业经江苏省人民政府批复；证据2、3仅能证明江苏省住建厅报请住建部给予江苏中建公司降低资质等级的情况以及15号报告所附材料的内容；证据5仅能证明江苏省住建厅调查情况；证据6～9能够证明住建部作出被诉处罚决定前履行了告知、听证的程序，以及听证的内容、过程；证据10中的送达凭证能够证明住建部委托江苏省住建厅送达被诉处罚决定的情况。江苏中建公司提交的第一组证据中证据6、7与住建部提交的部分证据相同，一审法院不重复认证。江苏中建公司提交的第一组证据中证据3仅能证明江苏中建公司取得了住建部颁发的化工石化医药行业（化学工程）专业甲级和建筑行业（建筑工程）甲级资质；证据4、5仅能证明连云港住建局对江苏中建公司作出处罚以及该处罚决定已经执行完毕；证据9、12～18仅能证明涉案项目规划审批，以及相关主管机关就江苏中建公司为该项目提供的图纸、涉案设计专篇审核的情况。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。二审期间，住建部向本院提交了江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故调查报告作为新证据，经审查，该证据不属于新证据的范畴，本院不予接纳。本院认为，综合双方当事人在一审及上诉阶段的意见，本案的争议焦点如下：一、关于住建部是否具有作出本案被诉处罚决定的行政职权《建设工程勘察设计管理条例》（2017年修订）第七条规定，国家对从事建设工程勘察、设计活动的单位，实行资质管理制度。具体办法由国务院建设行政主管部门商国务院有关部门制定。第四十二条规定，本条例规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书、资格证书的行政处罚，由颁发资质证书、资格证书的机关决定。根据《建设工程勘察设计资质管理规定》（建设部令第160号）第八条的规定，申请工程勘察甲级资质、工程设计甲级资质，应由国务院建设主管部门审查，并公示审查意见。据此，住建部作为核发工程设计化工石化医药行业（化学工程）专业甲级资质的机关，具有作出涉案降低资质等级行政处罚的法定职权。二、关于被诉处罚决定认定的事实是否清楚本案中，在案的57号批复及涉案事故调查报告、事故调查组的谈话笔录等证据能够证明，2017年12月9日，连云港聚鑫公司间二氯苯装置发生爆炸事故，江苏省人民政府依据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定批准成立了连云港聚鑫生物科技有限公司“12.9”重大爆炸事故调查组，调查组由相关政府部门组成，人民检察院派员参加，并聘请了相关专家参与。事故调查组经过调查形成了事故调查报告并经过江苏省人民政府批复同意。事故调查报告中认定，江苏中建公司在建设单位未取得规划许可情况下，明知四车间已经建成，违规出具正式施工图。出具的安全设施设计专篇，没有对建设项目选用的工艺技术安全可靠性进行充分说明，没有对间二硝基苯脱水、保温釜储存及压料、残液回收使用等工艺过程中的危险有害因素进行充分辨识，造成事故隐患。建议江苏省住建厅给予江苏中建公司降低资质等级的行政处罚。住建部依据事故调查报告中认定的上述事实对江苏中建公司实施处罚，江苏中建公司则认为被诉处罚决定认定事实不清。本院认为，住建部依据事故调查报告认定的事实作出本案被诉处罚决定具有相应的事实基础。其一，本案中，事故调查报告系依法成立的事故调查组经过法定调查程序作出，并经江苏省人民政府批复同意，具有公定力和约束力。事故调查报告中确认的相关事实可以作为住建部作出行政处罚的根据。其二，江苏中建公司对被诉处罚决定认定的事实提出了异议并提供了相关证据，意在证明事故调查报告所认定的事实、适用法律及程序均存在问题，实质上是要否定事故调查报告的效力，但其并未提交证据证明57号批复及事故调查报告已经过法定程序被撤销、变更或确认无效，57号批复及事故调查报告的效力应当确认。其三，如前所述，57号批复及事故调查报告具有法定性，在证明效力上要优于其他证据。江苏中建公司在本案中针对被诉处罚决定所确认的事实，提出了诸如“其出具施工图并不违反规划规定”“设计项目名称为‘六车间’而非‘四车间’”，“其出具的安全设计专篇符合法律、法规和建设工程强制性法律规定”等异议，但其提供的证据，不能证明事故调查报告认定的事实错误，对其相关主张，本院不予支持。因此，住建部以事故调查报告认定的事实为基础作出被诉处罚决定，认定事实清楚，证据充分，本院予以确认。三、关于被诉处罚决定适用法律是否正确首先，关于法律依据。《建设工程安全生产管理条例》第五十六条规定，违反本条例的规定，勘察单位、设计单位有下列行为之一的，责令限期改正，处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察、设计的；（二）采用新结构、新材料、新工艺的建设工程和特殊结构的建设工程，设计单位未在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施建议的。作为工程设计化工石化医药行业化工工程专业甲级资质的行政主管部门，住建部根据其查明的江苏中建公司的违法事实，认为江苏中建公司违法情节严重，适用上述法律规定对江苏中建公司实施降低资质等级的行政处罚，适用法律正确。江苏中建公司主张57号批复及事故调查报告系建议江苏省住建厅对其实施降低资质等级的处罚，而非给住建部提出建议，住建部不应依据57号批复及事故调查报告对其处罚。如前所述，住建部作出本案降低资质等级行政处罚系其法定职权，并非来自事故调查报告的授权。作为属地监管部门的江苏省住建厅将江苏中建公司的相关违法事实向有相应处罚权的住建部报告，提请住建部实施处罚，住建部接到报告后，根据法定职权作出本案处罚决定，亦系正当的行政程序，并无不当。其次，关于追诉时效。行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号），违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。本案中江苏中建公司的违法行为造成的危害和违法事实至事故发生时始终存在，应从事故发生时计算追诉时效。江苏中建公司关于其2015年7月后即未参与过项目建设，应当视为行为终了的主张不能成立。事故发生后，江苏中建公司的违法事实即被发现并接受调查，住建部作出被诉处罚决定并不违反行政处罚法第二十九规定。再次，关于“一事不二罚”。行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，江苏中建公司主张其已接受过连云港市城乡建设局所作出的30万元罚款的行政处罚，住建部又对其实施降低资质等级的行政处罚有违一事不二罚原则。但本案中住建部实施的降低资质等级与连云港市城乡建设局所实施的罚款并非同一性质，不构成对江苏中建公司的同一违法行为实施两次以上罚款的情形。江苏中建公司关于连云港市城乡建设局所作罚款与住建部所作降低资质等级处罚不能并处的主张不能成立。江苏中建公司针对连云港市城乡建设局曾作出两次罚款处罚的异议，不属于本案审理范围，如其认为自身权利受到侵犯，可另行主张权利。江苏中建公司所提住建部将其列入“黑名单”“不良记录”的行为与本案被诉处罚决定无关，亦不属于本案审理范围，本院对此不予处理。四、关于被诉处罚决定的程序是否合法根据案件事实，住建部在作出被诉处罚决定时履行了调查、收集证据，告知，听取陈述申辩，召开听证会、决定等法定程序，于2020年4月28日作出被诉处罚决定，于5月6日将被诉处罚决定邮寄给江苏省住建厅，并委托该厅向江苏中建公司送达，符合行政处罚法的相关规定。但住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示拟作出处罚所依据的全部证据，并接受江苏中建公司一方质证，一审法院据此认定被诉处罚决定程序违法正确，本院予以确认。因上述违法情形影响了江苏中建公司依法行使陈述和申辩权利，一审法院认为被诉处罚决定属于行政诉讼法第七十条第三项规定的“违反法定程序的”情形，于法有据。但应该注意到，虽然住建部在听证程序中未向江苏中建公司出示相关证据，但住建部在作出被诉行政处罚决定前，向江苏中建公司作行政告知书，告知江苏中建公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据；在听证程序中，江苏中建公司提出进行了陈述和申辩，对行政处罚涉及的事实和法律适用问题表达了异议并提供了证据；本案诉讼期间，住建部也提供了57号批复、事故调查报告及其他证据材料，江苏中建公司已获取并发表了质证意见，其在诉讼中就本案事实和法律适用问题所提的主张，亦包含了其在行政程序中的陈述申辩意见，且经本院审查均不能成立，被诉处罚决定认定江苏中建公司存在涉案违法行为、并给予降低其资质等级的处罚，认定事实清楚、适用法律正确。因此，被诉处罚决定存在的上述程序违法情形，并未妨害本院对被诉处罚决定的事实认定及法律适用进行合法性审查，如撤销被诉处罚决定并重启行政处罚程序，由住建部在重新进行的行政程序中再行出示相关证据、江苏中建公司再行质证，对案件的事实认定及法律适用并无任何实际影响，徒增双方参与行政程序及行政争诉的成本，故被诉处罚决定不具备撤销重作的必要性，本院宜在确认被诉处罚决定违法的同时，保留其相应法律效力。据此，一审法院所作撤销判决，裁量不当，本院应予纠正。住建部的上诉请求，本院应予支持。江苏中建公司有关撤销被诉处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。但需指出，本案之裁判方式系基于本案案情所作的司法裁量，住建部应针对本案被诉处罚决定存在的违反法定程序情形，完善处罚程序的听证规范，全面保障拟被处罚人合法的陈述申辩权利，避免类似违法行为再次发生。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销北京市第一中级人民法院（2020）京01行初384号行政判决；二、确认中华人民共和国住房和城乡建设部作出的建督罚字〔2020〕51号《住房和城乡建设部行政处罚决定书》违法。一、二审案件受理费人民币各50元，均由中华人民共和国住房和城乡建设部负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 周凯贺审 判 员 哈胜男二〇二一年六月三日法官助理 屈小平书 记 员 杨含章