河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫03行终174号上诉人（原审被告）汝阳县人民政府，住所地：汝阳县。法定代表人潘峰，县长。委托代理人杨志斌，汝阳县政府法制办主任。特别授权。委托代理人常向超，汝阳县政府法制办工作人员。特别授权。上诉人（原审被告）汝阳县十八盘乡人民政府，住所地：汝阳县。法定代表人肖延武，乡长。委托代理人吴汝波，汝阳县十八盘乡政府干部，特别授权。委托代理人陈银刚，河南金稻律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审原告）汝阳县十八盘乡鸭兰村第二村民组。诉讼代表人李万敏。委托代理人靳红站，河南君信合律师事务所律师，一般代理。上诉人汝阳县人民政府、汝阳县十八盘乡人民政府不服河南省栾川县人民法院（2015）栾行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人汝阳县人民政府的委托代理人常向超、杨志斌，上诉人汝阳县十八盘乡人民政府的委托代理人吴汝波、陈银刚，被上诉人汝阳县十八盘乡鸭兰村第二村民组的诉讼代表人李万敏、委托代理人靳红站到庭参加诉讼。原审法院经审理查明：20世纪70年代为响应上级政府植树造林绿化祖国的号召，汝阳县原竹园乡鸭兰大队由所辖生产队兑益林地、益林荒山成立马鞍桥林场。后因经营不善，将部分益林地对外承包，给他人经营。1998年农村集体土地延包时，根据上级政策规定，并结合村办马鞍桥林场经营状况，由原竹园乡人民政府主持，鸭兰村民委员会与鸭兰村二组参加，原竹园乡司法所鉴证，所达成的协议一份。协议内容如下：1.属原二组的马鞍桥林场权属归二组所有。2.在二组马鞍桥林场（二组地片）上的经济林要加强保护，林木合理作价。3.没树地段二组按责任田分给农户。4.有经济林地段，以村委作为发包方，面向二组重新发包，每年向村委上交承包费作为二组全体农民的经济收入。5.马鞍桥二组土地和荒山权属归二组所有，在此地段的荒山按县委有关文件拍卖，收入归二组所有。6.经济林以下地段现在可以分给农户，经济林以上地段由原种植人把农作物收后，一切经营管理权归二组所有。此协议属双方共同协商同意，法人代表签字后生效。2001年4月26日，就协议以后双方履行中出现的问题及原马鞍桥林场对外发包的益林地承包户以合同没有届满，拒绝交出承包地等问题。原竹园乡人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、第二十二条、《河南省林地保护管理条例》第十二条之规定和汝阳县委98年土地延包政策精神，作出如下处理决定。1.马鞍桥林场的归属按98年8月的协议执行。2.林坡内栽有李子树的承包经营户，基本按承包合同执行，可继续承包，但发包方由鸭兰村委变更为鸭兰村二组，承包金与马鞍桥林坡其它地块的承包金等同交于二组。承包时间按94年元月的原合同规定时间。3.李新社、孙林娃、孙来娃、孙小群等对乡人民政府的决定不服的，可在接到决定之日起30日内依法向县人民政府申请行政复议或30日内向人民法院提起行政诉讼。决定涉及的主体是鸭兰村二组及林地承包户，此决定得到了贯彻执行，在告知救济渠道时限届满前，权利、义务方均未提出复议或起诉。十几年来此决定得到了贯彻执行。2015年3月份汝阳县鸭兰村民委员会向县领导反映原竹园乡人民政府在2001年4月26日作出的竹发（2001）8号文件没有向鸭兰村民委员会送达，鸭兰村民委员会也不知道该文件的存在。剥夺了鸭兰村的知情权和享有的申诉与诉讼权利，要求撤销该文件。2015年4月10日汝阳县政府法制办公室作出汝政监通字（2015）年1号行政执法监督检查处理通知书，要求对原竹园乡人民政府竹发（2001）8号文件进行审核调查，并作出处理决定。被告汝十八盘乡政府于2015年4月13日作出盘政（2015）11号文件《关于撤销竹发（2001）8号文件的决定》并于当日复函汝阳县政府法制办公室。2015年5月21日鸭兰村二组李万敏、李新军等村民不服被告十八盘乡政府于2015年4月13日作出的盘政（2015）11号文件，以鸭兰村二组的名义提出行政复议申请。被告汝阳县政府于2015年7月29日作出汝政复决字（2015）6号行政复议决定书，鸭兰村二组不服于2015年8月10日向嵩县人民法院提起行政诉讼。原审法院审理后认为：依据鸭兰村委与鸭兰村二组于1998年8月26日达成的协议和确认的案件事实，涉案土地（益林地、荒山）权属清晰，不存在权属争议。2001年因协议履行中出现问题，应鸭兰村二组的要求，原竹园乡人民政府于2001年4月26日作出竹发（2001）8号文件，对原马鞍桥林场对外承包合同的履行主体与合同期限进行明确，并明确告知法律救济途径。原竹园乡人民政府于2001年4月26日作出的竹发（2001）8号文件针对的有具体事项，有明确的履行主体，十几年来其行政行为的效力得到了贯彻执行。被告汝阳县十八盘乡人民政府接受汝阳县人民法制办公室的行政执法监督检查处理通知书后，没有进行调查审核，就于2015年4月13日作出盘政（2015）11号文件撤销原竹园乡人民政府于2001年4月26日作出的竹发（2001）8号文件的决定，实属程序错误，认定事实不清，适用法律不当。被告汝阳县政府没有尽到谨慎的审查义务，就做出了汝政复决字（2015）6号行政复议决定，实属不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告汝阳县十八盘乡人民政府于2015年4月13日作出的盘政（2015）11号文件《关于撤销竹发（2001）8号文件的决定》。二、撤销被告汝阳县人民政府于2015年7月29日作出的汝政复决字（2015）6号行政复议决定书。上诉人汝阳县十八盘乡人民政府上诉称：一审判决认定基本事实不清，证据不足，越权认定权属，且判决遗漏当事人，严重违反法定程序，依法应当撤销或发回原审人民法院重审。一、一审判决认定基本事实不清，证据不足，且越权认定权属。一审认为：“（8号文件）涉及的主体是鸭兰村二组及林地承包户，此决定得到了贯彻执行，在告知救济渠道时限届满前，权利、义务方均未提出复议或起诉。十几年来此决定得到了贯彻执行。”以及一审认为：“依据鸭兰村委与鸭兰村二组于1998年8月26日达成的协议和确认的案件事实，涉案土地权属清晰不存在权属争议”以及“十八盘乡政府接到县法制办通知书后没有调查审核就作出11号文件，程序错误”是错误的。（一）涉案土地权属是否清晰，应由权属确权部门决定，一审判决认定权属属越权行为。（二）“8号文件”实质上主要涉及鸭兰村委及鸭兰村二组的土地权属争议，根据《土地管理法》16条《森林法》第17条规定，单位之间的争议应由县级人民政府处理，而乡政府无权处理，“8号文件”第一条就决定：“1、马鞍桥林场的归属按98年8月协议执行”。很明显是决定单位之间的权属争议，已越权。而一审判决却将争议主体鸭兰村排除在外，该“8号文件”也未送达鸭兰村委。（三）“8号文件”根本就没有得到贯彻执行，更不存在十几年来此决定得到了贯彻执行的事实。至今该权属争议仍一直存在，争议土地绝大部分仍由村委控制、经营，这也是李万敏多次上访告状的根源所在。（四）乡政府接到县法制办通知书以及鸭兰村委“控诉状”后，积极审核调查，明确了“8号文件”的违法之处，在最终形成“11号文件”是乡政府自我监督和自我纠正并不违法。二、一审判决遗漏当事人，严重违反法定程序。一审判决遗漏鸭兰村委，将鸭兰村委多次请求参加诉讼的请求予以拒绝，严重违反法定程序。首先，98年8月会议决议，由于得不到村群众大会或群众代表会表决通过是无效的，事实上并未实际履行，所涉土地绝大部分仍由村委控制经营。其次，8号文件要求按98年8月会议执行则明显涉及到村委的土地权属，但“8号文件”并未送达村委驳夺了村委的复议、起诉权利，村委一直到约2013年李万敏在汝阳县人民法院起诉村委要地的民事诉讼中才知道“8号文件”内容，从此一直积极上访、反映，并最终于2015年3月份向县领导反映，并转至乡政府，乡政府依法处理将8号文件撤销并无不当。再次，鸭兰村二组于2015年8月1O日向嵩县人民法院提起行政诉讼后，也是由于鸭兰村委多次到嵩县法院申请参加诉讼，并指出李万敏与嵩县法院有利害关系的情况下，才指定由栾川县法院审理。同样鸭兰村委又多次向栾川法院申请参与诉讼，而栾川法院只允许鸭兰村委旁听，而拒绝鸭兰村委做为当事人参与诉讼，故意遗漏当事人，严重违反法定程序。综上所述，一审判决认定基本事实不清，证据不足，且越权认定权属，且判决遗漏当事人，严重违反法定程序，依法应予撤销或发回再审。请求一、依法撤销栾川县人民法院（2015）栾行初字第16号行政判决书或发回原审人民法院重审。二、诉讼费用由被上诉人承担。上诉人汝阳县人民政府上诉称：一、栾川法院（2015）栾行初字第16号判决认定事实不清，依据错误。（一）原审法院认定鸭兰村委与鸭兰村二组不存在权属争议违背事实。从原审原告提供的证据可以看出：1、原审原告提供的1998年8月26日“处理鸭兰马鞍桥林场记录”证明，自1998年起权属就存在争议；2、2001年在权属争议仍未解决情况下，当时竹园乡政府又以竹发（2001）8号政府决定形式要确定马鞍桥林场土地权属，但该决议未对争议的解决产生实际影响；3、在2014年汝阳县人民法院（2014）汝民初字第687号民事判决书中，汝阳县人民法院在判决中称查明“因鸭兰村委与鸭兰二组对马鞍桥林场权属有争议。”4、一直到现在十八盘乡政府仍不断对鸭兰村委与鸭兰二组因土地权属争议引发的上访问题进行协调，希望引导他们走司法途径解决。可见，土地权属争议一直存在。（二）原审认定竹发（2001）8号文件十几年来其行政行为的效力得到了贯彻执行，不是事实。（三）原审依据不具效力的“会议记录”和违法的竹发（2001）8号政府文件作出裁决，其裁决违背基本的社会公平正义。原审把1998年8月26日的“处理鸭兰马鞍桥林场记录”认定为“协议”，并以此作为裁判依据。且不说“会议记录”与“协议”根本不同，即使按照会议记录来看，该会议记录也存在诸多问题，也不能作为裁决依据。二、栾川法院（2015）栾行初字第16号判决属司法权干预行政权，存在越权，应判决无效。该判决造成事实上由司法裁定土地权属为鸭兰二组所有的结果，这既没有解决鸭兰村委和鸭兰二组的土地权属争议，反而激发了更大矛盾，把争议一方鸭兰村委的救济权利也剥夺了，这与竹发（2001）8号文件一样越权违法。栾川法院不审查竹发（2001）8号文件的实质内容，只从形式上审查并作出裁定，其裁定缺乏事实支持。三、栾川法院判决程序违法。原审原告不服汝阳县十八盘乡政府盘政（2015）11号文件及汝阳县政府行政复议决定，提起行政诉讼。栾川法院不对十八盘乡政府作出的盘政（2015）11号文件的政府行为进行司法审查。不审查是否属十八盘政府职责范围，主体合法否，被该文件撤销的竹发（2001）8号是否存在问题，应否予以撤销，十八盘乡政府是否有权撤销，是否侵犯了原告权益，原告是否有权对十八盘乡政府提起诉讼等，不对这些问题从实体和程序上审查却对与本案无关的东西进行质证并作出事实认定。四、汝阳县人民政府的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，不存在不当。2015年3月16日，汝阳县十八盘乡鸭兰村委及二十多名群众代表到县政府申请行政复议，请求撤销该乡在2001年作出的竹发（2001）8号文件《关于马鞍桥林场纠纷的处理决定》。汝阳县政府法制办认真了解调查，鉴于该文件从形式上不涉及鸭兰村委，不向村委送达符合法律规定。鸭兰村委不知有该文件的存在也合乎情理。但该文件内容确实涉及到鸭兰村委的权益，存在不少问题。县政府法制办决定按照《河南省行政机关执法条例》第三十条、三十五条及《河南省行政机关执法条例实施办法》第二十条之规定，启动行政执法监督程序。2015年4月10日，汝阳县政府法制办根据《河南省行政机关执法条例实施办法》第十四条第一款、第三款之规定，制发了行政执法监督检查处理通知书，要求十八盘乡政府自我纠正违法行为，十八盘乡政府依法作出盘政（2015）11号《十八盘乡人民政府关于撤销竹发（2001）8号文件的决定》，原审原告对此不服，于2015年6月4日向汝阳县政府申请行政复议，汝阳县政府依法予以受理。（一）汝政复决字（2015）6号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。（二）汝政复决字（2015）6号《行政复议决定书》程序合法，适用依据正确。县政府依照《复议法》规定程序做出处理决定是依法履政府行政职权。请求撤销一审判决。被上诉人汝阳县十八盘乡鸭兰村二组村民答辩称：答辩人认为，一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果符合国家政策走向和法律规定，依法应当予以维持。理由如下：一、上诉人对于行政诉讼认识错误从上诉人的上诉状可以看出，大多是在评论原竹园乡的8号文件是非对错。岂不知，该行政诉讼主要是审查上诉人的11号文件这一具体行政行为的合法性问题。假如原8号文件确有错误，它毕竟是一个政府行为，应当由当事人提出申请，由上级机关对于时效、程序以及实质性问题进行审查，作出公正的评判，而决不是上诉人在行政干预下一个“党政联席会议”就可以的。二、上诉人是在行政干预情况下作出的具体行政行为，一审庭审有证据证明，上诉人是“根据……《汝阳县人民政府法制办公室行政执法监督检查处理通知书》精神……召开了党政联席会议……”情况下作出的具体行政行为，这不符合依法行政的起码要求，是违法的行政行为，所以，被人民法院判决撤销是必然的。三、上诉人的具体行政行为直接侵害了答辩人和承包人的合法权益，自原竹园乡人民政府主持鸭兰村委与答辩人于1998年8月26日达成协商结果并经会议纪录正式生效后，答辩人所在鸭兰村二组已经于2000年经过公证，将马鞍桥林场土地发包给李万敏经营管理十余年。上诉人罔顾这一基本事实，出于二组个别人的民事诉讼需要，作出被诉的具体行政行为，明显是不惜牺牲答辩人和承包人利益，在故意偏袒他人。这样的具体行政行为，被一审判决撤销也是一种必然。四、上诉人具体行政行为，是对上级批示的严重误解。汝阳县政府法制办公室通知中，并没有要求其撤销原竹园乡人民政府的2001第8号处理决定，而上诉人接到通知后，并没有向原作出8号文件的知情人进行调查，仅仅是召开“党政联席会议”，研究的结果，显然不符合具体行政行为的程序规定和对文件的程序性、实质性审查的基本要求。其行为的违法性显而易见。一审法院判决予以撤销是完全正确的。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判决，维护答辩人及承包人的合法权益。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”因汝阳县十八盘乡鸭兰村第二村民组的组长并未代表该组提起本案诉讼，故一审法院应对提起本案诉讼的村名是否超过该组村民的半数进行审查，一审法院以户为单位进行审查没有法律依据，且未附提起诉讼村名的名单，属认定事实不清。被诉行政行为所处理的土地权属与汝阳县十八盘乡鸭兰村村民委员会有关，故汝阳县十八盘乡鸭兰村村民委员会与本案的处理有法律上的利害关系，一审未让其参与本案诉讼，遗漏当事人，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，发回原审重新审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省栾川县人民法院（2015）栾行初字第16号行政判决。二、本案发回河南省栾川县人民法院重新审理。审 判 长  叶乃君审 判 员  耿源泓助理审判员  张 震二〇一六年九月二日书 记 员  冀雅娇