贵州省正安县人民法院行 政 判 决 书（2016）黔0324行初28号原告鲁仁先，农民。委托代理人杨景华，北京京坤律师事务所律师。委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称“务川县住建局”）。地址：务川自治县都濡镇九天大道九天大桥旁。法定代表人谢世礼，系该局局长。委托代理人韩锋，系务川住建局执法大队队长。委托代理人吴平学，贵州宇航律师事务所律师。原告鲁仁先不服被告务川县住建局于2016年4月1日作出的务住建（执）罚决字（2016）第163号《行政处罚决定书》（以下简称“《处罚决定书》”），于2016年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年4月21日向被告务川县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月18日在务川仡佬族苗族自治县人民法院公开开庭审理了本案。原告鲁仁先及其委托代理人杨景华、被告务川县住建局委托代理人韩锋、吴平学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告务川县住建局于2016年4月1日作出《处罚决定书》，认定鲁仁先于2016年3月26日在都濡镇杨村村夏家坨组进行了修建一楼一底砖混结构房屋的行为。认为其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据该法第六十八条的规定，决定对该房进行自行拆除。从本决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。原告鲁仁先诉称，自己在务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村夏家坨组的房屋修建于2000年，当时《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）尚未颁布实施。被告于2016年4月1日作出《处罚决定书》，要求原告将房屋拆除，逾期不拆将执行强制拆除。被告没有法定职权，作出的《处罚决定书》没有法律依据，内容和程序违法，且被告答辩状上也表明原告房屋未在规划区内、不符合县人民政府规划的文件要求，请求撤销该《处罚决定书》。原告鲁仁先未向法庭提交证据材料。被告务川县住建局辩称，自己的《处罚决定书》实体合法。原告的房屋不在法定的规划区（在庭审调查中被告代理人说明，原告的房屋在城市规划区内），不符合务川县政府规划的文件要求。原告的房屋未获规划许可证，因此被告对其作出处罚有事实和法律依据。并且务川县政府对被拆迁户依法履行了补偿程序。另外，被告执法都是两人以上，履行了立案审批、调查询问、现场拍照绘图、案件处理审批、送达等相关程序，被告的处罚程序合法，并无瑕疵。请求驳回原告的诉讼请求。被告务川县住建局向本院提交并在庭审中出示了以下证据：1号证据－《处罚决定书》。拟证明被告房屋是违法建筑，对原告作出限期自行拆除处罚的事实。2号证据-《立案审批表》。拟证明原告房屋不符合建设用地规划许可规定，未取得建设用地规划许可证，违反《城乡规划法》第四十一条的规定。3号证据-现场勘验笔录。拟证明被告处罚过程中对原告房屋进行了勘验查证。4现场照片，证明内容与3号证据相同。5号证据-务住建（执）责改（2016）第163号《责令（限期）改正通知书》。拟证明原告建房无规划建设许可证，被告对原告进行处罚的通知。6号证据-务住建（执）责改（2016）第163号《责令（限期）改正通知书》的《送达回证》。拟证明原告不配合，被告将务住建（执）责改（2016）第163号《责令（限期）改正通知书》留置送达给原告。7号证据-现场图片资料。拟证明目的与6号证据相同。8号证据-《案件调查终结报告》。拟证明务川住建局在现场调查核实之后，依据《城乡规划法》第68条对原告作出了处罚决定。9号证据-《案件处理审批表》。拟证明作出处罚决定有负责人的审批意见，同意做拆除处理。10号证据-务住建（执）告字（2016）第163号《行政处罚告知通知书》（以下简称“《处罚告知书》”）。拟证明在作出处罚前，对原告依法进行了告知。11号证据-《处罚告知书》的《送达回证》。拟证明被告向原告送达处罚告知时，原告不配合，被告依法进行留置送达。12号证据-送达回证图片。拟证明目的与11号证据相同。13号证据-《处罚决定书》的《送达回证》。拟证明原告不配合，拒收《处罚决定书》，故采用留置送达的方式送达《处罚决定书》。14号证据-《处罚决定书》的《送达回证》图片，证明内容同13号证据。15号证据-《结案报告》。拟证明原告房屋系违法建筑，对原告房屋进行了拆除。16号证据-《案件审结表》。拟证明被告已依法履行了结案审批法律程序。被告适用的法律依据是《城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条。经庭审质证，原告对被告的证据质证如下：原告方认为被告的1号证据是本案的诉讼标的，是本案被诉行政行为；其内容违法，原告房屋不在规划区内，也没在乡村规划区内；被告没有行使《城乡规划法》的职权；原告修建房屋系集体所有土地，被告没有提交征收土地批复等相关依据；处罚决定没有保障原告陈述申辩的权利，其处罚程序违法。对被告的2号证据，原告方认为因为被告处罚决定违法，因此立案审批表也是违法的。对被告的3、4号证据，原告方对4号证据无异议，对3号证据的面积有异议，认为面积小了，也没有原告签名确认，不予认可。对被告的5、6号、7号证据，原告方认为责令改正应该针对正在建造的违章房屋发出，原告房屋已经修建十多年了，现在发出责令改正通知书违背法理；责令通知书没有送达给原告，且不符合留置送达形式，送达程序违法；张贴的照片没有动态摄影，也无近景拍摄，无法显现张贴时间及地点。对被告的8、9号证据，原告方认为，被告的调查终结报告没有对房屋修建时间进行详细调查，认为原告修建房屋是2016年3月26日是错误的，是为了拆除原告房屋拟定的文书；审批机关领导没有认真调查，草率审批，属于渎职。对被告的10、11、12号证据，原告方认为，被告无处罚职权，原告房屋不在规划区内，不适用《城乡规划法》调整，被告没有保证原告陈述、申辩、听证权利，程序违法；对11、12号证据同6、7号证据质证意见。对被告的13、14号证据，原告方认为同6、7号证据质证意见。对被告的15、16号证据，原告方认为结案报告是违法的，其房屋修建于2000年，不适用城乡规划法调整，被告无行政职权，领导审批未仔细审查，审批违法。对被告务川县住建局作出《处罚决定书》适用的《城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条，原告方表示有异议，认为原告房屋不在城乡规划范围内，不应当适用《城乡规划法》。本院对上述证据认证如下：被告的1号证据系本案被诉行政行为的载体，依法不能作为证据使用。被告的6号、11号、13号证据，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达方式的规定，本院不予采纳。被告的2、8-9号、15-16号证据本系被诉行政行为的程序类证据，被告却用于原告房屋未取得建设用地规划许可证、原告房屋系违法建筑的证明目的，没有相应事实证据佐证，本院不予采纳。被告的3-4号证据证明其在处罚过程中对原告房屋进行了勘验查证，因勘验笔录没有当事人、见证人签字，现场照片上没有显示勘验的具体时间和地点，无法证明勘验房屋就是原告所有，不符合勘验规定，且勘验行为不能证明原告修建房屋系违法建筑这一事实，缺乏关联性，故对该组证据本院不予采纳。被告的5号证据系对原告限期拆除房屋的行政命令，不能用以证明被告对原告进行了处罚的通知，本院不予采纳。被告的7号、12号、14号证据证明其留置送达了相关行政法律文书，其照片内容模糊不清，无张贴地点、张贴人的说明，从照片拍摄时间看，务住建（执）责改（2016）第163号《责令（限期）改正通知书》及其《送达回证》、《处罚告知书》及其《送达回证》、《处罚决定书》及其《送达回证》均无具体精确张贴时间，同样不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达方式的规定，本院不予采纳。被告的10号证据因未依法送达，故对其证明目的，本院不予采纳。经审理查明，2016年3月26日，被告务川县住建局以鲁仁先在都濡镇杨村村夏家坨组，未取得《建设用地规划许可证》和未办理《建设工程规划许可证》，擅自修建房屋为由，对鲁仁先作出务住建（执）责改（2016）第163号《责令（限期）改正通知书》，责令鲁仁先在2016年3月28日前对该房自行拆除。同日将该行政法律文书送达鲁仁先，在《送达回证》上注明“当事人无法取得联系，当事人家属不配合工作，采取留置送达方式”；同年3月29日，被告务川县住建局以鲁仁先修建房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十八条的规定，作出《处罚告知通知书》，告知鲁仁先，务川县住建局拟作出3日内自行拆除建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。同时告知鲁仁先在3日内有向务川县住建局提出陈述、申辩或听证的权利。同日将该行政法律文书送达鲁仁先，在《送达回证》上注明“经电话告知，当事人拒签，采取留置方式送达”；同年4月1日，务川县住建局作出《处罚决定书》，认定鲁仁先于2016年3月26日在都濡镇夏家坨组进行了修建一楼一底砖混结构房屋的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十八条的规定，决定对该房进行拆除的行政处罚。从决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。同日，务川县住建局将该行政法律文书送达鲁仁先，在《送达回证》上注明“当事人拒签”，未说明拒签的理由。另，在庭审中查明，鲁仁先位于务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村夏家坨组的房屋已于2016年4月5日被拆除。本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定以及该法第五十三条的规定，务川县住建局作为务川仡佬族苗族自治县的城乡规划主管部门，对违反城乡规划的行为有进行行政处理的职权。故对原告方辩称被告无征收主体资格的辩论意见，本院不予采纳。原告鲁仁先是什么时间在都濡镇夏家坨组修建的房屋，鲁仁先修建该房屋是否依照有关法律法规办理了相关手续，被告未对鲁仁先进行询问，亦未进行任何调查。都濡镇杨村村夏家坨组所在地属于城市规划还是镇规划，是乡规划还是村庄规划，被告务川县住建局在本案中均未提供事实证据，用以佐证鲁仁先存在违反《城乡规划法》的行为。另外，被告在4月1日作出的《处罚决定书》中认定原告于2016年3月26日在务川县都濡镇夏家坨组进行了修建房屋行为，而庭审查明原告房屋修建于2000年，被告对该事实未予否认，被告在认定原告房屋修建时间上存在事实错误。故对原告方辩称被告的处罚事实不清的辩论意见，本院予以采纳。被告于2016年3月29日作出的《处罚告知通知书》和同年4月1日作出的《处罚决定书》，均注明采取留置送达的方式送达鲁仁先，在其《送达回证》的备注栏上，分别注明“经电话告知，当事人拒签，采取留置方式送达”和“当事人拒签”。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，应当是在当事人本人或其同住成年家属拒绝接收文书的情况下，才可以留置送达的方式送达行政法律文书。被告务川县住建局的两次留置送达，均不符合法律的规定。另外，被告于2016年3月29日作出的《处罚告知通知书》，告知鲁仁先在收到该行政法律文书3日内有向其要求陈述、申辩或听证的权利，但被告于同年4月1日就作出了《处罚决定书》，没有从时间上（3日）保证鲁仁先提出陈述、申辩或听证的权利。综上所述，被告务川县住建局作出的《处罚决定书》程序违法。故对原告方辩称被告处罚程序违法的辩论意见，本院予以采纳。违法行为人如果存在违反《城乡规划法》第四十条第一款的行为，需要作出“限期拆除”处理的，该法第六十四条有明确的规定，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”而该法第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，系行政机关作出限期拆除的决定后，依法采取行政强制执行措施的法律依据，并非作出“限期拆除”的法律依据。故被告务川县住建局作出的《处罚决定书》适用法律法规错误。故对原告方辩称被告处罚适用法律法规错误的辩论意见，本院予以采纳。另外，被告务川县住建局于2016年4月1日作出《处罚决定书》，对鲁仁先位于都濡镇杨村村夏家坨组的房屋，决定“对该房进行拆除的行政处罚。从本决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。”实际是用行政处罚的形式，作出了限期拆除的行政命令，被告务川县住建局显然忽视了行政行为种类的区别（如行政命令和行政处罚的区别）。被告务川县住建局曾于同年3月26日作出务住建（执）责改（2016）第163号《责令（限期）改正通知书》，责令鲁仁先在同年3月28日前对该房进行拆除，故被告作出的《处罚决定书》，实际系被告对原告同一行为（鲁仁先在都濡镇杨村村夏家坨组修建房屋）的重复行政处理。综上所述，被告务川县住建局作出的《处罚决定书》事实不清，程序违法，适用法律法规错误，行政处理决定主文的表述并非行政处罚，而系行政命令。原告鲁仁先要求撤销《处罚决定书》的诉讼请求应予支持，但鉴于原告鲁仁先的房屋已被拆除，故确认被告务川县住建局作出的《处罚决定书》违法为宜。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局于2016年4月1日作出的务住建（执）罚决字（2016）第163号《行政处罚决定书》违法。案件受理费五十元，由被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  李泽科审 判 员  魏光勤人民陪审员  马学伦二〇一六年九月二十八日书 记 员  彭春贤