山西省晋城市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）晋05行终14号上诉人（原审原告）阳城县大富运实业有限公司，住所地阳城县町店镇桃坪村。法定代表人刘天阳，该公司总经理。委托代理人何兵路，该公司工作人员。委托代理人姚云霞，山西获泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳城县国土资源局，住所地阳城县凤凰东街85号。法定代表人刘海义，该局局长。委托代理人白向军，该局国土资源监察队长。委托代理人陈继亮，山西析成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳城县人民政府，住所地阳城县新阳东街1号。法定代表人窦三马，县长。委托代理人邱胜军，阳城县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人李素军，阳城县法律援助中心律师。上诉人阳城县大富运实业有限公司（以下简称大富运公司）因不服被上诉人阳城县国土资源局（以下简称阳城县国土局）的土地管理行政处罚以及被上诉人阳城县人民政府行政复议一案，不服阳城县人民法院（2015）阳行初字第23号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大富运公司的委托代理人何兵路、姚云霞，被上诉人阳城县国土局的委托代理人白向军、陈继亮，被上诉人阳城县人民政府的委托代理人邱胜军、李素军到庭参加诉讼。2016年7月18日，山西省高级人民法院（2016）晋行延复字第218号批准延长本案审理期限。本案现已审理终结。原审查明，2012年9月，原告为配合阳城县人民政府招商引资项目建设，经与桃坪村协商，将原厂搬迁至该村已关闭的煤矿旧工业广场（土地证面积9.67亩）进行建设。原告公司又于2012年9月29日申请批准临时用地82.62亩（2014年9月29日到期）。2013年原告公司在批准的临时用地范围内占用5亩修建煤仓及加工机械设备。2015年1月21日经勘测，原告公司实际占地151.2亩（其中耕地13.89亩、林地32.62亩、未利用地81.02亩、建设用地23.67亩）。2015年3月9日，町店国土资源所责令原告改正违法行为，原告对部分用地进行了整改，退出土地18.09亩（其中恢复耕地13.89亩）。现原告违法占地面积123.44亩（其中林地28.42亩、未利用地81.02亩、建设用地14亩）。该宗违法用地中33.68亩符合土地利用总体规划，89.76亩不符合土地利用总体规划。鉴于以上事实，阳城县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第76条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（应为“条例”，而原判决笔误为“细则”，在此纠正）第42条之规定，作出如下处罚决定：责令原告在收到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用的5亩土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；30日内清除在非法占用的118.44亩土地上堆放的煤炭，恢复土地原状；对非法占用的123.44亩（计82293.33平方米）土地按每平方米10元处以罚款822933.3元。处罚决定送达后，原告提出复议申请。被告阳城县人民政府经过复议，于2015年8月28日作出阳政行复决字（2015）11号《行政复议决定书》，维持了阳城县国土局的处罚决定。原告不服，提起行政诉讼。原审认为，国家政策允许集体所有经营性建设用地使用权流转，但必须限定在依法取得的用地范围之内流转。原桃坪煤业有限公司合法用地面积为9.67亩，原告租用的该部分土地属合法占地。原告依法取得的82.62亩临时占地已于2014年9月29日到期，故原告继续占用该部分土地及超批准面积占用土地的行为均违反法律规定。违法占地是否符合土地利用总体规划，是决定拆除还是没收地面建筑物的判断标准，并非罚款轻重的标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的罚款额为非法占地每平方米30元以下，被告对原告以每平方米10元进行罚款，已充分考虑了原告的违法情节。《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限为6个月，但同时规定“法律另有规定的除外”；《中华人民共和国土地管理法》规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到限期拆除决定之日起15日内向人民法院起诉；根据特别法优于一般法的法律适用原则，应适用15日的规定。《责令改正违法行为通知书》系行政处罚中的程序性文书，与《行政处罚决定书》不是并列存在的两个行政行为；依照法律规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。综上，被告阳城县国土局对原告大富运公司非法占用土地的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法；被告阳城县人民政府复议程序合法，维持正确。原告的诉请理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大富运公司的诉讼请求。大富运公司不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，撤销被上诉人阳城县国土局作出的阳国土资处字（2015）第33号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书）和阳国土资函字[2015]50号《责令改正违法行为通知书》，并作出不予处罚决定。理由：1.处罚决定书对于非法占地面积的认定缺乏事实依据。除土地证的9.67亩之外，上诉人向桃坪村委租赁的14亩土地以及批准临时用地范围内占用的5亩为合法用地，且上诉人和柴凹村委和桃坪村委、蒿峪村委均签订有占地合同，并向各个村委支付了土地补偿款，均应为合法用地；2.处罚涉及的林地缺乏林业部门的认定；3.处罚决定书不符合土地管理法第76条的规定，对于符合土地利用总体规划和不符合的处罚措施未加区别，且该条文规定可以处以罚款，本案中上诉人搬迁具有特殊背景，不应当适用高额罚款；4.临时用地期满后，被上诉人不予办理延期手续，上诉人被迫在缺少手续的情况下继续经营；5.处罚决定书违反法定程序，处罚内容为限期拆除之外的也按照15日的起诉期限告知，不符合法律规定；6.听证程序违反法律规定，未在听证前7个工作日告知；7.上诉人为配合阳城县人民政府的招商引资而搬迁厂址，被上诉人的答辩状中也认可县、乡（镇）政府因此允诺上诉人“大力协助办理土地审批手续”，故被上诉人应当对上诉人实际情况予以考虑，并给予便利，保障上诉人的正常经营。被上诉人阳城县国土局答辩称，上诉人违法占地事实清楚、证据充分、处罚得当；行政处罚决定书与责令改正违法行为通知书不属于重复处罚，且告知的15日起诉期限也符合法律规定，理由与一审判决相同；对上诉人的处罚也充分考虑了上诉人系因阳城县人民政府重点工程建设而搬迁到现址的情况，在上诉人搬迁过程中，也给与了适当的安排，但这并不是上诉人未经批准非法占地的理由；上诉人提到的林地的认定来自于数据库的信息。被上诉人阳城县人民政府答辩称，复议决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，被上诉人阳城县国土局的处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法，处罚适当，应当维持。上诉人二审新提交了四份证据：1.该公司于2014年8月16日向阳城县国土局申请原临时用地批复到期后继续使用土地的申请；2.2015年1月15日大富运公司和蒿峪村签订的租地协议；3.2015年1月15日大富运公司和蒿峪村、桃坪村签订的租用土地补充协议书；4.2015年9月23日大富运公司和柴凹村委签订的土地租赁协议。证据1用以证明上诉人在临时用地到期前曾申请继续使用该临时用地，但被上诉人不予办理手续；证据2、3、4用以证明上诉人系经租赁合法使用土地。被上诉人阳城县国土局质证称，上诉人没有证据证明该局收到了证据1的申请，其余证据不能证明上诉人系合法用地。被上诉人阳城县人民政府的质证意见与阳城县国土局一致。本院对上诉人二审提交的证据认证意见为，证据1的申请系上诉人单方文件，仅能证明上诉人具有继续申请临时用地的意向；依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。即非经审批，仅凭证据2、3、4的土地租赁协议，不能作为上诉人合法用地的依据。二审经审理查明，2015年5月21日，被上诉人阳城县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出阳国土资处字（2015）第33号《行政处罚决定书》，责令上诉人在收到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用的5亩土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状；30日内清除在118.44亩非法占用的土地上堆放的煤炭，退还非法占用的土地，恢复土地原状；对非法占用的123.44亩（计82293.33平方米）土地按每平方米10元处以罚款822933.3元，处罚款期限自收到行政处罚决定书之日起十五日内，将罚款缴至阳城县农业银行北街营业部，地址为阳城县凤凰北街。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。该处罚决定书于2015年6月15日送达上诉人。其余事实与一审查明的一致，本院予以确认。本院认为，第一，上诉人大富运公司未经土地行政主管部门批准，以超期占用临时用地、未经审批擅自签订土地租赁协议等形式占用土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占地，应当依法受到行政处罚；第二，被上诉人阳城县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对上诉人作出责令退还非法占用的土地、限期拆除非法占用的土地上的新建建筑物和其他设施以及清除非法占用土地上的堆放物，退还非法占用的土地，恢复土地原状的处罚决定符合法律规定。但对于违法占用的123.44亩（计82293.33平方米）土地按照每平方米10元处以822933.3元罚款明显过重。该高额罚款对于企业来说过高，考虑到该企业是配合政府重点工程搬迁的实际情况及土地使用手续审批的周期较长，违法占地也主要是煤炭堆放，并不是长久占有，上诉人可以而且实际上也正在退出等实际情况，将罚款数额变更为每平方米5元更恰当；第三，上诉人提出阳城县国土局不予办理临时用地手续，才导致其被迫未经批准继续占用临时用地。对此本院认为，上诉人没有证据证明阳城县国土局收到了2014年8月16日的临时用地申请，且即便上诉人提出申请属实，但临时用地系临时性使用土地，使用期限一般不超过二年，而上诉人的临时用地使用期限已满二年，到期之后再行申请，国土局不再批准也符合法律规定，不经批准擅自超期使用的，属于违法占地。第四，上诉人认为处罚决定书中涉及多种处罚措施，不应统一按照针对限期拆除的15日起诉期限告知，且听证时间在听证的4个工作日前告知上诉人，不符合7个工作日前告知的法律规定。对此本院认为，15日起诉期限符合《中华人民共和国土地管理法》的特别规定；告知时间虽然少于法律规定，但这种轻微的程序瑕疵并没有对当事人的诉权和听证权利造成明显影响，对于违法事实的认定以及行政处罚决定的结论不足以造成实质影响，故不构成撤销该行政行为的理由。综上，鉴于上诉人为配合阳城县人民政府的招商引资项目迁至现址的特殊事实背景，被上诉人阳城县国土资源局作出的阳国土资处字（2015）第33号《行政处罚决定书》中处罚金额明显不当，应予变更。上诉人认为处罚过重的理由，本院予以支持，其他上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决对事实的认定不全面，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山西省阳城县人民法院（2015）阳行初字第23号行政判决；二、变更被上诉人阳城县国土资源局2015年5月21日作出的阳国土资处字（2015）第33号行政处罚决定书的罚款数额部分；三、撤销被上诉人阳城县人民政府2015年8月28日作出的阳政行复决字（2015）11号行政复议决定书；四、上诉人阳城县大富运实业有限公司于本判决生效之日起十五日内，向阳城县国土资源局阳国土资处字（2015）第33号行政处罚决定书指定账号缴纳罚款411466.65元（按每平方米5元处以罚款），其余部分按处罚决定书执行；五、驳回上诉人阳城县大富运实业有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由上诉人阳城县大富运实业有限公司负担25元，被上诉人阳城县国土资源局、阳城县人民政府负担25元；二审案件受理费50元，由上诉人阳城县大富运实业有限公司负担25元，被上诉人阳城县国土资源局、阳城县人民政府负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  李凌云审 判 员  祁 俊代理审判员  李 然二〇一六年九月十八日书 记 员  ＸＸ霞