山东省东营市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁05行终83号上诉人（一审原告）：岳如华，男，汉族，原河口区仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊负责人。委托代理人：岳丽娜，女，系上诉人岳如华之女。委托代理人李宝林，男，系上诉人岳如华女婿。被上诉人（一审被告）：东营市河口区仙河镇人民政府。住所地：河口区仙河镇太湖路*号。法定代表人：王云涛，镇长。委托代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。一审第三人：东营市河口区财政局，住所地：东营市河口区黄河路105号。法定代表人：王端吉，局长。委托代理人：王辉，东营市河口区财政局社会保障股股长。一审第三人：东营市河口区卫生和计划生育局，住所地：东营市河口区河聚路。法定代表人：牟焕军，局长。委托代理人：杜众华，山东鲁成律师事务所律师。上诉人岳如华与被上诉人东营市河口区仙河镇人民政府（以下简称仙河镇政府）、一审第三人东营市河口区财政局（以下简称河口财政局）、东营市河口区卫生和计划生育局（以下简称河口卫计局）卫生行政给付一案，上诉人岳如华不服山东省东营市河口区人民法院（2015）河行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人岳如华及其委托代理人岳丽娜、李宝林，被上诉人仙河镇政府的副镇长陈岩峰及委托代理人胡新华，一审第三人河口财政局的委托代理人王辉，一审第三人河口卫计局的副局长刘平及委托代理人杜众华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年6月20日，东营市卫生局根据东营市人民政府办公室《转发市卫生局市财政局〈关于东营市在岗乡村医生从事农村公共卫生服务补助管理的意见〉的通知》的要求，下发了东卫基妇字〔2010〕19号文件，文件中核定了河口区承担农村公共卫生服务职能村级卫生机构名单，岳如华所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊不在名单之内。2009年－2013年河口财政局按规定将辖区内各项公共卫生服务项目补助资金列入了年度预算，并拨付至河口卫计局，由河口卫计局转拨或直接拨付的形式将补助资金拨付给河口区承担农村公共卫生服务职能村级卫生机构，由于岳如华所属卫生机构不在核定的卫生机构名单之内，故未向其发放。2009年12月30日至2014年2月12日，河口卫计局先后向仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊拨付基础免疫补助经费共计61100元。2015年4月1日，岳如华因仙河镇政府拒不向其支付公共卫生服务相关费用和补助为由诉至法院，请求法院支付其预防接种经费和补助913296元及利息。一审法院认为，根据财社（2010）311号《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》的规定，公共卫生服务项目补助资金是用于医疗卫生机构按规定为城乡居民免费提供基本公共卫生服务项目的补助资金。其中公共卫生服务项目包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治等十余项内容。且提供基本公共卫生服务项目的基层医疗卫生机构由县（区）级卫生部门会同财政部门确定。本案中，由河口卫计局申请并经东营市卫生局核定的河口区承担农村公共卫生服务职能村级卫生机构名单中并无原告所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊，仙河镇政府及第三人河口财政局、河口卫计局据此未向岳如华拨付公共卫生服务项目补助资金并无不当。另外，中华人民共和国国务院令第434号下发的《疫苗流通和预防接种管理条例》第三十七条第一款规定，县级人民政府应当保证实施国家免疫规划的预防接种所需经费，并依照国家有关规定对从事预防接种工作的乡村医生和其他基层预防保健人员给予适当补助。据此规定，河口卫计局自2009年至2014年已根据岳如华所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊防疫服务人口数量及针剂数先后向岳如华所属的仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊拨付基础免疫补助经费共计61100元，对此岳如华也表示认可。岳如华在已领取基础免疫补助经费的情况下，又根据2015年山东省基本公共卫生服务人均经费40元辖区人员（概数）＋房租及人员工资的标准要求仙河镇政府支付预防接种经费和补助913296元及利息的诉求于法无据，一审法院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回岳如华的诉讼请求，案件受理费50元，由岳如华负担。上诉人岳如华不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院在查明事实中对仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊为仙河镇政府辖区居民提供了5年多的免费基本公共卫生服务这一基本事实未予认定；国家有关公共卫生服务方面的政策中“对于社会力量举办的医疗卫生机构，除了按规定享受相应的税收优惠政策，承担政府公共卫生服务任务可以按照规定获得政府补偿外，地方政府还可以在房屋建设、设备购置以及人员培养等方面给予一定的扶持”的规定，一审法院未予认可，而是认定了两个与上诉人无利害关系、与案件无任何因果关系的文件作为依据，从而错误地以“仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊”没有出现在文件认定的“河口区承担农村公共卫生服务职能村级卫生机构名单”中为由，认定了被上诉人及一审第三人未向上诉人支付基本公共卫生服务项目补助资金的正当性，属认定事实错误。仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊、仙河镇盛滨卫生所狂犬病暴露处置门诊是仙河镇盛滨卫生所适应仙河镇政府、河口卫计局落实国家卫妇社发（2009）70号文件《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》背景下，应仙河镇政府、河口卫计局公共卫生工作需要，为满足仙河镇辖区及社会广大居民基本公共卫生需要于2009年初成立，至2014年3月停业，开展了大量《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》中的“城乡居民健康档案管理、健康教育、0-36个月儿童健康管理、预防接种、传染病报告和处理”5类基本公共卫生服务工作，是免费完成的。依照国务院令第149号《医疗机构管理条例》第二条、卫生部令第35号《医疗机构管理条例实施细则》第三条的规定，仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊类别不是“村卫生室（所）”，而是“卫生所”。依照国务院令第386号《乡村医生从业管理条例》第二条的规定，在仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊中注册的医生不是“乡村医生”，而是享有《执业医师法》赋予权利、义务的“执业医师”。依照国办发（2010）62号《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》中的规定，仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊是“非政府举办的基层医疗卫生机构”，而不是“政府举办的基层医疗卫生机构（包括乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构）”，也不是“村卫生室”。《关于完善政府卫生投入政策的意见》中规定：“对于社会力量举办的医疗卫生机构，除了按规定享受相应的税收优惠政策，承担政府公共卫生服务的机构，可以按照规定获得政府补偿外，地方政府还可以在服务建设、设备购置以及人员培训等方面给予一定的扶持。”上述事实和规定表明，上诉人所属仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊为仙河镇政府辖区居民提供了5年多的免费基本公共卫生服务，其经费应由属地仙河镇政府给予合理补助，至于仙河镇政府通过购买方式还是其他方式给付，应当给付多少，是其应当依法履行的义务。另外，上诉人已经领取基础免疫补助经费是事实，但一审法院仅认定了已经领取的事实，对上诉人领取的数量是否足够进行了回避。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法规错误，请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人仙河镇政府答辩称，按照规定应当支付给上诉人的费用已经由河口卫计局直接支付，该费用不由仙河镇政府支付。一审第三人河口财政局陈述称，河口财政局已经根据预算法规定的相关职责足额安排了基本公共卫生项目资金和预防接种资金，并且根据东营市已确定的医疗机构名单和河口卫计局的拨款申请及时足额将资金拨付给河口卫计局或基层机构，河口财政局与本案无法律上的利害关系，无关联性，不应参加诉讼。一审第三人河口卫计局陈述称：一、上诉人不是由河口卫计局确定并在东营市卫生和计划生育局备案的提供基本公共卫生服务项目的基层医疗卫生机构，依法不能享受基本公共卫生服务项目的补助资金。《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》（财社[2010]311号）第十条规定：“县（区）级卫生部门应会同财政部门确定提供基本公共卫生服务项目的基层医疗卫生机构（包括社会力量举办的基层医疗卫生机构），并按照有关规定进行监督和管理。”第十一条规定：“基层医疗卫生机构确定后，县（区）级财政按照预拨和结算相结合的办法拨付补助资金。”《东营市基本公共卫生服务项目实施方案的通知》（东卫基妇字[2009]37号）第三条规定：“全市基本公共卫生服务项目主要由城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室等城乡基层卫生机构免费为全体居民提供，具体承担基本公共卫生服务项目的城乡基层卫生机构名单及其服务辖区由所在卫生行政部门考评确定、分配并报市卫生行政部门备案。”根据上述规定，无论是卫生所、乡镇卫生室还是村卫生室，只有经县区卫生行政部门考评确定并在市卫生行政部门备案的城乡基层卫生机构才能承担基本公共卫生服务项目任务，并享受基本公共卫生服务项目的资金补助。本案中，上诉人未提供任何证据证明其所属仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊是由河口卫计局考评确定并在市卫生行政部门备案的医疗机构。该卫生所及预防接种门诊也不在由河口区卫计局申请并经东营市卫生和计划生育局核定的河口区提供农村基本公共卫生服务的基层医疗卫生机构名单中。因此，仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊不是河口卫计局确定的能够承担基本公共卫生服务项目任务的医疗机构，其依法不具有享受基本公共卫生服务项目补助资金的资格。被上诉人未向上诉人拨付基本公共卫生服务项目补助资金合法。二、上诉人起诉已经超过法定起诉期限，应依法裁定驳回起诉。仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊存续时间为2009年至2014年3月，在此期间，上诉人从未要求被上诉人向其拨付基本公共卫生服务项目补助资金。仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊于2014年9月注销后，上诉人也一直未提出上述要求。上诉人在长达五年的时间里未主张基本公共卫生服务项目补助资金，可知其对仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊没有资格享受基本公共卫生服务项目资金是明知的。2015年4月，上诉人才提起行政诉讼，要求被上诉人支付基本公共卫生服务项目补助资金，上诉人的起诉已经超过了起诉期限。三、河口卫计局不是适格的第三人。上诉人在一审中的诉讼请求是要求被上诉人履行给付基本公共卫生服务项目补助资金的义务，上诉人与被上诉人之间存在行政给付的法律关系，而被上诉人是否应当履行给付义务，并不影响河口卫计局的权益。河口卫计局与被诉行政行为及案件处理结果不存在任何利害关系，上诉人申请河口卫计局作为第三人参加诉讼，不符合法律规定，河口卫计局不应作为第三人参加诉讼。综上，河口卫计局不是适格的第三人，上诉人的起诉已经超过起诉期限，且上诉人所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊不具有享受基本公共卫生服务项目补助资金的资格条件，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人提交了2006年7月至12月镇东村新农合补偿明细未兑现表、预防接种受种账册等19份证据。被上诉人及两一审第三人认为，这些证据在一审中能提交而没有提交，不属于二审中的新证据。本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，因该组证据属在一审中无正当事由未提供而在二审程序中提供的，本院不予接纳。各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，关于本案是否超过起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，因无证据证明上诉人知道或应当知道拨付基本公共卫生服务补助资金的具体时间，故对一审第三人关于本案已经超过起诉期限的主张，本院不予支持。关于河口卫计局是否是适格的第三人的问题，本院认为，河口卫计局承担着考评确定、分配并报市卫生行政部门备案的法定职责，与本案诉讼有利害关系。因此一审第三人关于其不是本案适格第三人的主张，本院不予支持。关于被上诉人与两一审第三人是否应当拨付岳如华基本公共卫生服务项目的补助资金的问题。财社（2010）311号《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》第二条规定，基本公共卫生服务项目补助资金是“指各级财政预算安排的，用于基层医疗卫生机构按规定为城乡居民免费提供基本公共卫生服务项目的补助资金。”第十条规定：“县（区）级卫生部门会同财政部门确定提供基本公共卫生服务项目的基层卫生机构（包括社会力量举办的基层医疗卫生机构），并按照有关规定进行管理和监督。”第十一条规定：“基层医疗卫生机构确定后，县（区）级财政按照预拨和结算相结合的办法拨付补助资金。”根据东营市卫生局、东营市财政局、东营市人口和计划生育委员会东卫基妇字（2009）37号文件规定基本公共卫生服务项目包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健等多项职能，上诉人所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊仅承担了公共卫生服务项目中的预防接种一项服务内容，且上诉人所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊未列入东营市卫生行政部门核定的在河口区内承担基本公共卫生服务的名单中，上诉人亦未提交其所属的仙河镇盛滨卫生所、仙河镇盛滨卫生所预防接种门诊被列入我市行政部门核定的承担基本公共卫生服务的名单的证据，因此上诉人请求被上诉人及两一审第三人支付基本公共卫生服务项目补助资金的主张无事实和法律依据。从上诉人在一审中主张的诉讼请求，结合其提供的计算依据可以看出，其请求的预防接种经费和补助913296元，实为主张的基本公共卫生服务补助资金。对基础免疫补助经费，不是本案审查的范围。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，其主张本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岳如华负担。本判决为终审判决。审判长  蒋建功审判员  张晓丽审判员  邵金芳二〇一六年九月五日书记员  赵 岩