新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）新01行赔初21号原告:栾某某，男，1968年2月4日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市天山区。委托代理人：康新波，北京市康达律师事务所律师。委托代理人：邢鹏飞，北京市康达律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市天山区人民政府，住所地：乌鲁木齐市天山区。法定代表人：艾沙江·买买提，乌鲁木齐市天山区人民政府区长。委托代理人：夏寅辉，新疆梦维律师事务所律师。委托代理人：李洪，男，1964年4月3日出生，汉族，乌鲁木齐市天山区人民政府法制办公室主任，住乌鲁木齐市天山区。被告：乌鲁木齐市天山区林业园林管理局，住所地：乌鲁木齐市天山区。法定代表人：奚建生，乌鲁木齐市天山区林业园林管理局局长。委托代理人：康伟，新疆仕诚律师事务所律师。委托代理人：柳林，男，1982年1月14日出生，汉族，乌鲁木齐市天山区林业园林管理局绿化科科长，住乌鲁木齐市天山区。原告栾某某与被告乌鲁木齐市天山区人民政府（下称天山区政府）、乌鲁木齐市天山区林业园林管理局（下称天山区园林局）土地行政处理及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，向被告天山区政府、被告天山区园林局分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告栾某某及委托代理人康新波、邢鹏飞、被告天山区政府委托代理人夏寅辉、李洪、被告天山区园林局负责人木扎帕尔·艾山、委托代理人康伟、柳林到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告栾某某诉称，1999年4月，我（乙方）与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会（甲方）签订《高崖子牧场东大梁荒地的综合开发协议书》，约定：甲方将位于东大梁后山未开垦地承包给乙方使用，承包期限为20年。乌鲁木齐县高崖子牧场管委会已撤销，现由被告管辖。同年，我提交《关于高崖子牧场村民栾某某同志开发东大梁新建观光旅游花果园立项报告》。2001年5月，我又与乌鲁木齐县高崖子牧场签订《补充协议》，对土地用途、租金等方面进行修改，并将土地使用权延迟至70年。之后，我按照约定拉设围栏、铺设铁网、种植花草和果树等建设工作。2010年12月，我向天山区经济和发展改革委员会提出立项申请获得批准，并于2011年1月就项目立项向乌鲁木齐市发展和改革委员会备案。但在我承包期内，新疆红太阳园林绿化有限公司（下称红太阳公司）称其受被告委托，未经我同意铲除了我栽种的花草和果树。我在自己承包的土地范围内搞土地开发修建设施，却遭到天山区政府等部门的多次阻挠。2014年7月16日，天山区园林局的两辆洒水车到我承包的高崖子东大梁片区进行浇水，我方要求其出示合法手续，随即双方发生争执，我弟弟栾宏被天山区公安分局拘留5天。我与高崖子牧场管委会签订的书面协议及补充协议经过公证，是合法有效的，且乌鲁木齐县、达坂城政府及相关主管部门也证实了其合法性。综上，被告天山区政府、天山区园林局与红太阳公司的行为侵害了我的合法权益。诉讼请求：1、请求确认二被告阻挠我在自己承包土地范围内修建用于土地开发的设备和开发兴建蒙古包的行为，侵犯我农村土地承包经营权；2、请求确认二被告在我承包土地范围内种植、浇灌树木，侵犯我农村土地承包经营权；3、请求判令二被告赔偿我的损失200万元。原告栾某某针对其诉讼请求提供如下证据：1、1999年4月，我方与高崖子牧场管委会签订的《高崖子牧场东大梁荒地的综合开发协议书》，证明我方承包了高崖子牧场东大梁荒地的该片土地，期限为20年；2、（1999）新乌县证字第277号公证书，对第一份证据进行了公证；3、收据一份，证明我方依法缴纳土地承包费用；4、乌鲁木齐市达坂城区人民政府《关于对原乌鲁木齐县高崖子牧场签订东大梁荒地开发协议认定的函》，证明当时我方与高崖子牧场管委会签订的该协议属实。同时我方办理的相关手续得到了当时行政区域政府的认定，并得到了乌鲁木齐县计委立项批复。5、天公行罚决字[2014]2848号行政处罚决定书，证明被告天山区园林局在我方承包的土地上进行浇水，侵犯了我方的合法权益；6、乌鲁木齐市发展和改革委员会《乌鲁木齐市投资项目备案证》、天山区发展和改革委员会《关于乌鲁木齐市东大梁观光旅游花果园项目的初审意见》，证明我方的承包经营取得了政府相关主管部门的合法手续；7、原告栾某某的弟弟栾宏当庭所做的证人证言，证明被告的违法性。被告天山区政府辩称，1、原告栾某某诉请第一项是要求确认被告阻挠其修建用于土地开发的设备和兴建蒙古包侵犯了其土地储备经营权，第二项诉请是要求确认被告种植、浇灌树木侵权，这二项诉请均未说明是哪一个被告侵犯了其权利，故原告栾某某要求确认侵权的被告并不明确；2、天山区政府既未作出原告栾某某诉称的上述行政行为，也从未委托红太阳公司实施上述行为，更未收到过红太阳公司交还的任何树木，原告将我机关作为被告起诉，并无事实依据。综上，原告栾某某的起诉不符合法律规定，请求法院依法驳回原告栾某某的起诉，并依法作出公正裁决被告天山区政府未向本院提交证据。被告天山区园林局辩称，原告栾某某诉称的事实理由涉及与红太阳公司的权属争议，应当先由政府处理，原告直接诉讼不符合法律规定。我局与红太阳公司之间签订的是承包协议关系，不存在原告诉称的委托关系。2014年7月6日，我局发现东大梁片区树木出现旱情，安排两辆洒水车进行浇水是履行正当的工作职责，不存在到原告承包的高崖子东大梁片区浇水的问题。原告的弟弟被公安机关行政拘留与我局无关。综上，我局除正常履行职责外，从未对原告作出过任何的行政行为，也未侵犯原告诉称的所谓合法权益，更不存在赔偿其损失200万元的问题，原告诉请要求确认侵权并赔偿损失200万元毫无事实和法律依据。请求法院依法驳回原告栾某某的起诉，并依法作出公正裁决。被告天山区园林局向本院提交下列证据：1、天山区政府天政纪[2008]2号会议纪要、天山区区委区常委[2008]5号常委会议纪要、《荒山绿化承包协议》。证明天山区园林局与红太阳公司签订荒山绿化承包协议是完全履行正当职责；2、乌鲁木齐市草原监理站的情况说明，证明原告栾某某未在相关部门办理东大梁片区征占用审核审批手续，且原告栾某某诉状中所称东大梁后山与红太阳公司的承包土地存在重合，本案应由政府处理的事实客观；3、中共乌鲁木齐市委办公厅乌党办纪[2011]85号会议纪要，证明原告栾某某诉称的草场，已由红太阳公司在相关部门办理了手续，并确定继续由红太阳公司进行荒山绿化承包，也证明权属有争议的事实；4、地字第650102201200746号建设用地规划许可证、建设用地规划许可证附图、乌鲁木齐市草原临时占用审核同意书。证明红太阳公司在相关部门办理了手续的事实客观存在。被告天山区政府、被告天山区园林局对原告栾某某提供证据的质证意见为：对证据1的真实性认可，对合法性、关联性不予认可。对证据2的真实性认可，对合法性和关联性不予认可。对证据3的真实性不认可，有涂改痕迹。对证据4的真实性无法认可，由于是复印件，且报批必须办理相关手续。若该证据客观真实存在，也不能证明原告所要证明的目的。对证据5的真实性认可。对证据6的真实性无法认可。由于是复印件，若该文件客观真实存在，原告也必须去相关部门办理相关手续，故对该证据的证明目的不予认可。对证据7的证人证言不予认可，证明我方完全是在履行职责，证人被公安机关行政处罚与本案无关。原告栾某某对被告天山区园林局提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，恰恰证明两被告行政行为的违法性。原告在该会议纪要之前，即已取得了承包经营权，且在会议纪要之后也进行了报备手续并得到批准。我方的土地承包经营权是在1999年前签订的，该组证据对我方不具有追溯性，也不具有约束性。对证据2的形成时间为2016年5月16日，是在我方提起行政诉讼之后，不符合证据规则的规定。该证据仅证明我方没有办理相关手续，但是与本案被告的行政行为无关联。对证据3的真实性无异议，但对关联性有异议。该会议纪要看不出天山区园林局所要证明的内容，反而证明了其行政行为是对我方的侵权。对证据4的真实性无异议，但与本案的关联性与被告所证明的内容正好相反，证明了有关部门给红太阳公司审批的土地与我方重合，侵犯了我方的承包合法权益。被告天山区政府对天山区园林局提供证据的质证意见为：对以上四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。补充一点，红太阳公司与原告承包的高崖子牧场东大梁片区存在土地权属上的争议。本院综合全案情况审查认为，原告栾某某提供的证据1、2、5，被告天山区政府、被告天山区园林局对其真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据3虽系复印件，且有涂改痕迹，结合证据4，本院对该证据的真实性予以确认；证据4虽系复印件，结合证据1、3，本院对其真实性予以确认；证据6虽系复印件，鉴于该组证据均系政府发改委的文件，故对该证据的真实性予以确认；证据7因不能证明被告实施了侵权行为，本院不予确认。被告天山区园林局提供的证据1、2、3、4，原告栾某某对上述证据的真实性均予以认可，本院对上述证据的真实性均予以确认。鉴于证据2的形成时间不符合法律规定，本院对该证据的证明力不予确认。经审理查明，1999年4月，原告栾某某（乙方）与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会（甲方）签订《高崖子牧场东大梁荒地的综合开发协议书》，约定：甲方将位于东大梁后山可耕种的450亩未开垦地承包给乙方开垦使用，作为乙方农牧综合养殖场的饲草基地，除450亩地以外划定区域内的草场有原告代甲方管理；承包期限为20年，自1999年4月10日至2019年4月10日。与此同时，乌鲁木齐县公证处出具（1999）新乌县证字第277号公证书予以确认。同年5月11日，乌鲁木齐县计划委员会作出《关于高崖子牧场村民栾某某同志开发东大梁新建观光旅游花果园立项报告的批复》，同意对该项目立项。2001年5月8日，原告栾某某与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订补充协议，对土地用途、租金金额、承包期限等进行了修改。2011年1月14日，乌鲁木齐花果园荒山绿化有限公司向乌鲁木齐市发展和改革委员会提出该项目备案申请，该委作出《乌鲁木齐市投资项目登记备案证》，告知项目申请人持此证按规定办理规划、国土、环保、消防、人防等手续。2011年11月18日，被告天山区园林局与红太阳公司签订《荒山绿化承包协议》，约定红太阳公司在天山区东部山丘地带实施荒山绿化承包，承包范围面积为3700亩（实际数量以测绘面积为准）；承包期限为五十年，自2008年3月25日至2058年3月25日。红太阳公司于2012年9月14日取得地字第650102201200746号建设用地规划许可证，以及草原临时占用审核同意书等其他相关手续。2014年7月16日，乌鲁木齐市公安局天山分局查明，天山区园林局工作人员根据局里安排对翠泉路煤化厂后山浇水时，原告栾某某的弟弟栾宏阻拦园林局工作人员进行浇水，扰乱了园林局的正常工作，经劝说无效，决定对栾宏行政拘留五日。原告栾某某现以被告天山区政府、天山区园林局共同违法侵权为由诉至本院，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有依照本法向人民法院提起诉讼”。第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”依据上述法律规定，人民法院审理行政案件针对的是可诉性行政行为是否存在违法进行审查，其前提是行政机关作出了可诉性行政行为。本案中，原告栾某某的诉讼请求为：1、依法确认被告阻挠其在自己承包土地范围内修建用于土地开发的设备和开发兴建蒙古包的行为，侵犯原告农村土地承包经营权；2、依法确认被告在其承包土地范围内种植、浇灌树木，侵犯原告农村土地承包经营权；3、判令被告赔偿其损失200万。本院经审理认为，一、本案没有证据证明被告天山区政府、天山区园林局实施了阻挠原告土地开发的行政行为；二、天山区园林局安排其工作人员于2014年7月16日对职权范围内的翠泉路煤化厂后山浇水的行为属正当的职权行为，并不构成侵犯原告农村土地承包经营权的行政行为；三、乌鲁木齐市人民政府《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》第六条规定，荒山绿化承包的单位、个人，必须向所在区（县）绿化委员会提出申请，报市绿化委员会审核批准后，方可办理其他有关手续。由此可见，单位、个人取得荒山绿化承包权需报经所在区（县）绿化委员会审批并办理其他相关手续。本案原告栾某某虽与乌鲁木齐县高崖子牧场管委会签订《高崖子牧场东大梁荒地的综合开发协议书》，但尚未取得政府绿化委员会等相关部门的审批手续，且《乌鲁木齐市投资项目登记备案证》，已经告知项目申请人持此证按规定办理规划、国土、环保、消防、人防等手续，但栾某某未能提交上述审批手续。现原告栾某某诉讼主张被告天山区政府、天山区园林局侵犯其荒山承包经营权的诉讼请求，缺乏相应的事实基础，本院不予支持；四、原告栾某某诉讼主张天山区政府、天山区园林局赔偿其损失200万元的诉讼请求，因缺乏被告违法侵权的事实基础，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告栾某某的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审 判 长  刘瑞东审 判 员  张 峰人民陪审员  张 琪二〇一六年九月二十八日书 记 员  高靖琳