河南省漯河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫11行初19号原告河南省升达煤电股份有限公司。住所地平顶山市。法定代表人武艳丽，董事长。委托代理人王东民，副经理。委托代理人贺锋，河南首位律师事务所律师。被告平顶山市人民政府。住所地平顶山市新城区。法定代表人张国伟，市长。委托代理人邢利军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。被告河南省平顶山市国土资源局。住所地平顶山市新城区。法定代表人梁成斌，局长。委托代理人刘丽，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。被告平顶山市国土资源局卫东分局。住所地平顶山市。法定代表人：倪栓劳，局长。委托代理人：刘丽，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。第三人：张银河，男，汉族，1956年8月16日出生。第三人：姜二旺，男，汉族，1946年2月15日出生。第三人：贾全德，男，汉族，1957年6月1日出生。第三人：陈远模，男，汉族，1941年11月12日出生。第三人：张双喜，男，汉族，1950年9月15日出生。第三人：冯占才，男，汉族，1949年8月7日出生。第三人：张义胥，男，汉族，1957年9月15日出生。第三人：姜玉翠，女，汉族，1942年12月7日出生。第三人：陈建文，男，汉族，1949年2月17日出生。以上九名第三人诉讼代表人：张双喜、姜二旺、陈建文。第三人平顶山市卫东区人民政府。住所地平顶山市。法定代表人耿勇军，区长。委托代理人蒋代军，平顶山市卫东区人民政府法制办工作人员。委托代理人李晓燕，河南金豫律师事务所律师。第三人平顶山市湛河区人民政府。住所地平顶山市。法定代表人袁银亮，区长。委托代理人赵东，平顶山市湛河区发展和改革委员会工作人员。第三人河南鹰城集团有限公司。住所地平顶山市。法定代表人关保建，董事长。委托代理人李阳，河南前行律师事务所律师。原告河南省升达煤电股份有限公司（以下简称升达煤电公司）诉被告平顶山市人民政府（以下简称平顶山市政府）、平顶山市国土资源局（以下简称平顶山市国土局）、平顶山市国土资源局卫东分局（以下简称平顶山市国土局卫东分局）收回土地使用权决定并挂牌出让决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，认为平顶山市卫东区人民政府、湛河区人民政府、河南鹰城集团有限公司等与本案具有法律上的利害关系，依法通知其作为本案第三人参加诉讼，于2016年5月4日、5月31日公开开庭审理了本案。原告河南省升达煤电股份有限公司委托代理人王东民、贺锋，被告平顶山市政府委托代理人邢利军、张国强，被告平顶山市国土局及平顶山市国土局卫东分局委托代理人刘丽、张国强，张银河、姜二旺等九名第三人的诉讼代表人张双喜、姜二旺、陈建文，第三人平顶山市卫东区人民政府（以下简称卫东区政府）委托代理人蒋代军、李晓燕，第三人平顶山市湛河区人民政府（以下简称湛河区政府）委托代理人赵东，第三人河南鹰城集团有限公司（以下简称鹰城集团公司）委托代理人李阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年2月23日，被告平顶山市国土局卫东分局发布公告称，根据被告平顶山市政府作出的（2016）4号《会议纪要》，拟上报市政府决定收回原平顶山市洗煤厂面积2258.89平方米的国有土地使用权。2016年2月28日，平顶山市政府作出平政土（2016）26号《关于收回平顶山市卫东区房地产开发公司等单位国有建设用地使用权的决定》，决定收回包括原平顶山市洗煤厂面积为2258.89平方米的国有建设用地使用权。同日，平顶山市政府作出平政土（2016）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》，同意将包括本案争议土地在内的32108.51平方米的国有土地使用权以挂牌方式公开向社会出让。2016年2月29日，被告平顶山市国土局对该宗土地予以挂牌出让。原告升达煤电公司诉称，原告的前身为平顶山市洗煤厂，原主管单位为平顶山市郊区人民政府（湛河区政府的前身）。1993年8月12日，原平顶山市郊区人民政府为平顶山市洗煤厂颁发了平郊国用（93）字第0105号国有土地使用证。该宗土地为原平顶山市洗煤厂家属楼用地，2005年原平顶山市洗煤厂进行改制，该宗土地被湛河区评估出让。被告作出的行政行为侵犯了原告的合法权益。请求：（一）撤销被告平顶山市政府作出的同意平顶山市国土局收回并出让原平顶山市洗煤厂2258.89平方米土地使用权的决定；（二）撤销被告平顶山市国土局卫东分局收回原平顶山市洗煤厂2258.89平方米土地使用权的决定；（三）撤销被告平顶山市国土局将原平顶山市洗煤厂2258.89平方米土地使用权挂牌出让的决定。被告平顶山市政府答辩称，（一）升达煤电公司不是原平顶山市洗煤厂权利的继受人，并非本案适格原告。（二）被告作出的具体行政行为符合法律规定，并未侵犯原告的合法权利。原告所诉缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法公正裁判。被告平顶山市国土局答辩称，（一）升达煤电公司不是原平顶山市洗煤厂权利的继受人，并非本案适格原告。（二）被告平顶山市国土局将原平顶山市洗煤厂2258.89平方米土地使用权挂牌出让的决定是经平顶山市政府批准作出的内部行文，并非被告作出的对外发生法律效力的法律文书，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定，平顶山市国土局并非本案适格被告。请求人民法院依法公正裁判。被告平顶山市国土局卫东分局的答辩意见同被告平顶山市国土局答辩意见一致。第三人张银河等九人口头答辩称，（一）第三人均系原平顶山市洗煤厂职工，自1993年起就一直在涉案土地上居住直至2016年拆迁，期间一直没有争议，原告始终未对第三人居住的房屋进行物业管理。（二）涉案土地原为平顶山市洗煤厂家属院，第三人均支付了建房款，1998年改制平顶山市洗煤厂时涉案土地并未纳入改制资产。（三）涉案土地进行棚户区改造，应对第三人进行补偿，而非对原告进行补偿。原告的主张没有法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。第三人卫东区政府答辩称，（一）卫东区政府与涉案行政行为无关，不应作为本案第三人参加诉讼。（二）涉案土地作为原平顶山市洗煤厂家属院，在原平顶山市洗煤厂企业改制时并未纳入改制资产，原告并非涉案土地使用权的承继人，并非本案适格原告。（三）原告的诉讼请求不明，被告平顶山市政府作出的同意平顶山市国土局收回涉案土地使用权的决定不对外发生法律效力，平顶山市国土局卫东分局无权也并未作出过收回涉案土地使用权的决定，平顶山市国土局只是依法发布挂牌出让公告，不是挂牌出让的决定主体。原告的诉讼请求应予驳回。（四）被告平顶山市政府对涉案土地收回土地使用权时已对地上建筑物进行了补偿，依法收回涉案土地使用权并挂牌出让的程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人湛河区政府未答辩。第三人鹰城集团公司口头答辩称，（一）职工住宅用地不属改制资产，原告并未取得涉案土地使用权，不具有原告主体资格。（二）鹰城集团公司已对张银河等九名第三人进行了补偿。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。根据各方当事人的诉辨主张，本案的争议焦点是（一）升达煤电公司是否具备本案原告主体资格。（二）本案被诉具体行政行为是否合法。围绕第一个焦点问题，原告升达煤电公司提交的证据有两组，第一组：1、升达煤电营业执照副本。2、平顶山市工商局关于升达煤电公司工商登记变更信息表。3、平顶山市洗煤厂平洗（1998）10号《关于设立河南省升达煤电股份有限公司的申请》。4、湛河区政府平湛政文（1998）17号《关于平顶山市洗煤厂进行股份制改造的批复》。5、河南省经济体制改革委员会豫股批字（1999）2号《关于设立河南省升达煤电股份有限公司的批复》。以上证据证明：1、原告和平顶山市洗煤厂的承继关系。被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局质证意见：对以上证据的真实性无异议，但对证据的关联性有异议。1、不能证明原告取得涉案土地使用权，作为平顶山市洗煤厂家属院，涉案土地未纳入破产资产范围，原告与涉案土地没有法律上的利害关系，不具备本案原告主体资格。第三人张双喜等九名第三人的质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局质证意见一致。第三人卫东区政府质证意见：虽然原告系由平顶山市洗煤厂改制而来，但不能证明涉案土地使用权纳入了改制资产，原告没有证据证明合法取得了涉案土地使用权。其余质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局质证意见一致。第三人鹰城集团公司的质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局及第三人卫东区政府质证意见一致。第三人平顶山市湛河区政府对原告提交的证据不发表质证意见。原告提交的第二组证据：1、原平顶山市郊区人民政府（湛河区政府前身）为平顶山市洗煤厂颁发的平郊国用（93）字第0105号国有土地使用证。2、1991年4月30日平顶山市洗煤厂转账凭证一份。3、1990年张双喜等九名第三人集资建房款收款收据。4、平顶山市政府平政（1995）53号《关于印发平顶山市公有住房出售实施办法的通知》。5、平顶山市中资资产评估事务所中资评报字（2005）172号资产评估报告书。证明：1、原告为涉案土地使用权人。2、平顶山市洗煤厂支付了涉案土地的征地款，是洗煤厂出资建了涉案家属院。3、张双喜等九名第三人在涉案土地上所居住的房屋未参加房改。4、2005年升达煤电公司股权转让时，涉案土地的住房参与评估，作为股权价格的确定依据。被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局的质证意见：对该组证据1、2、3、4的真实性无异议，但对证据的关联性存在异议。1、土地使用权证显示为家属院，按规定不能纳入破产财产，进入改制的土地使用权必须进行评估并办理审批手续。2、张双喜等九名第三人实际占有、使用涉案土地上的房产20余年直至拆迁，对涉案土地的房产享有实际所有权。对第5份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，涉案土地是改制时剥离出来的资产，并未纳入改制资产。张双喜等九名第三人的质证意见：涉案房产不属于经营性资产，没有纳入改制资产。第三人居住的房产在政策上不允许参加房改。其余质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局的质证意见一致。第三人卫东区政府的质证意见：涉案土地登记的使用权人系平顶山市洗煤厂而非原告，2005年的资产评估报告系单方委托，不显示评估机构资质，对评估报告内容不认可。其余质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局的质证意见一致。第三人鹰城集团公司的质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局及第三人卫东区政府质证意见一致。第三人平顶山市湛河区政府对原告提交的证据不发表质证意见。原告于2016年5月31日当庭补充提交的证据有：1、湛河区政府同河南顺德实业集团于2005年11月1日所签股权转让协议。2、湛河区政府平湛政文（1998）24号《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》。3、湛河区政府平湛政文（2005）39号《关于河南省升达煤电股份有限公司剥离不良资产的批复》。证明：1、2005年转让的是股权并非资产。2、1998年原平顶山市洗煤厂生活区含涉案土地使用权和房产没有参与改制。3、2005年涉案土地使用权和房产虽然申请剥离，但实际并未剥离。被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局的质证意见：原告提供的上述证据证明涉案土地使用权及地上建筑物经原告申请并经湛河区政府批复同意剥离的事实，原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。第三人卫东区政府的质证意见：1、股权转让协议与本案无关。2、认可证据2的法律效力。3证据3系复印件，不予质证。第三人张双喜等九人及鹰城集团的质证意见同被告平顶山市政府、平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局的质证意见一致。第三人湛河区政府对该证据不发表质证意见。本院认证意见：对原告提交的第一组证据、第二组证据的1、2、3、4的真实性各方当事人均予认可，应予确认。对原告当庭提交的三份证据，均系书证，应予认定。第二组证据5因被告及第三人不予认可，且与本案不具有关联性，本院不予采纳。关于第二个焦点问题，即本案被诉行政行为的合法性。被告平顶山市政府提交的证据有：1、平顶山市政府（2016）4号会议纪要。2、平顶山市政府平政土（2016）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》。3、平顶山市政府平政土（2016）26号《关于收回平顶山市卫东区房地产开发公司等单位国有土地建设用地使用权的决定》。4、原平顶山市洗煤厂9户同意开发改造签证名单及有关补偿安置文件。证明被诉行政行为合法有效。被告平顶山市国土局及平顶山市国土局卫东分局提交的证据有：1、平顶山市城乡规划局平规函（2015）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角（和谐苑二期）规划指标技术指标的函》及规划图。2、平顶山市国土局卫东分局平国土资卫（2016）16号《关于拟收回卫东区大营和谐苑开发改造项目一段范围内国有建设用地使用权的请示》。3、平国土资卫（2016）15号《关于卫东区大营和谐苑二期开发改造项目供地方案的请示》。4、平顶山市政府平政土（2016）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》。5、平顶山市政府平政土（2016）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》。6、平顶山市政府平政土（2016）26号《关于收回平顶山市卫东区房地产开发公司等单位国有土地建设用地使用权的决定》。7、原平顶山市洗煤厂9户同意开发改造签证名单及有关补偿安置文件。8、平顶山国土局国有建设用地使用权挂牌出让的公告。证明平顶山市国土局、平顶山市国土局卫东分局不具有本案被告主体资格及平顶山市政府行政行为的合法性。原告升达煤电公司质证意见：对三被告提交证据的真实性予以认可，但被告平顶山市政府未向平顶山市洗煤厂送达收回决定。收回国有土地使用权的补偿主体是政府而非第三人鹰城集团公司。除湛河区政府对被告提供的证据不发表质证意见外，其余第三人均无异议。因各方对三被告提交证据的真实性均无异议，本院予以确认。第三人卫东区政府提交的证据除了平顶山市城市建成区村庄开发改造和旧城改造联席会议文件外，其余证据同三被告提交的证据一致。原告升达煤电公司对证据的真实性无异议。认为安置对象错误，剥离后的资产包括房屋、澡堂、车棚一直由原告管理，不应对张双喜等九户进行补偿，应对原告进行补偿。补偿安置主体错误，不应由第三人鹰城集团公司进行补偿安置。安置程序违法，不应先补偿，后作出收回土地使用权决定。其余各方当事人对卫东区政府提交的证据均无异议。第三人鹰城集团公司庭后向本院提交了同张双喜等九名第三人签订安置补偿合同的证据。各方当事人对鹰城集团公司对和张双喜等九名第三人签订安置补偿合同的事实无异议。第三人湛河区政府未向本院提交证据。根据对各方当事人证据的质证、认证，本院认定本案事实如下：原告升达煤电公司的前身系平顶山市洗煤厂，平顶山市洗煤厂原属平顶山市郊区人民政府（湛河区政府前身）主管的集体企业。据平顶山市洗煤厂1991年4月30日转账凭证，平顶山市洗煤厂支付涉案土地征地款89652.8元。1990年5月20日、6月20日、7月20日，第三人张双喜等九人（均系平顶山市洗煤厂管理人员）分别支付集资建房款2000元。1993年8月12日，原平顶山市郊区人民政府为涉案土地颁发平郊国用（93）字第0105号国有土地使用证，面积2308.5平方米，用途为生活区。第三人张双喜等九人在该块土地上居住至2016年棚户区改造拆迁，均未参加房改，未办理房屋所有权证。1998年4月10日，根据平顶山市洗煤厂的申请，湛河区政府作出平湛政文（1998）17号《关于平顶山市洗煤厂进行股份制改造的批复》，原则同意平顶山市洗煤厂改制的总体方案。1998年6月9日，湛河区政府作出平湛政文（1998）《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》，同意平顶山市洗煤厂资产评估结果及产权界定的意见。该批复所附《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的报告》显示，平顶山市洗煤厂净资产36764483.25元，扣除非生产用房641098元，下余29113385.25元。1999年2月3日，原河南省经济体制改革委员会作出豫股批（1999）2号《关于设立河南省升达煤电股份有限公司的批复》，同意平顶山市洗煤厂整体改制设立河南省升达煤电股份有限公司，股本总额4000万股，每股1元。其中平顶山市洗煤厂工会社团法人股占总股本的71.95%，陈祥武等824名自然人占总股本的28.05%。原平顶山市洗煤厂的债权、债务由河南省升达煤电股份有限公司承继。2005年8月17日，升达煤电公司向平顶山市湛河区财政局、国有资产管理局申请对该公司的不良资产进行剥离，在所附申请剥离不良资产明细中包含涉案土地上的平房（家属院）311190元，2005年8月19日，湛河区政府作出平湛政文（2005）39号批复，同意从升达煤电公司的净资产中剥离1686.3万元。2005年11月1日，湛河区政府同河南顺德实业集团签订股权转让协议一份，约定升达煤电公司及其参股的平顶山市三和热电有限责任公司以公司工会名义持有的公司股份2583万股、公司职工委托工会管理的公司股份1120万股，共计3703万股转让给河南顺德实业集团，以公司工会名义持有的297万股转让给职工，以公司2005年4月30日评估确认的净资产为基础确定股份转让的底价。2010年4月8日，平顶山市政府作出平政文（2010）46号《关于卫东区大营和谐苑开发改造项目拆迁安置补偿办法的批复》，拟将包含本案涉案土地纳入旧城改造。2016年1月26日，平顶山市政府作出《关于加快卫东区部分城中村旧城改造项目土地出让工作的会议纪要》，同意该市国土资源部门报请市政府办理土地收回及出让手续。2016年2月4日，平顶山市国土局卫东分局作出平国土资卫（2016）16号《关于拟收回卫东区大营和谐苑开发改造项目一段范围内国有建设用地使用权的请示》，报请收回包括涉案土地在内的五宗国有土地使用权。平顶山市国土局根据该请示，作出平国土资（2016）29号《关于收回原卫东区房地产开发公司等单位国有建设用地使用权的请示》。2016年2月28日，平顶山市政府作出平政土（2016）26号《关于收回平顶山市卫东区房地产开发公司等单位国有建设用地使用权的决定》，决定收回原平顶山市洗煤厂面积2258.89平方米的国有建设用地使用权（即涉案土地），该决定要求卫东区政府负责拆迁补偿安置工作。2016年2月28日，平顶山市国土局卫东分局作出《关于卫东区大营和谐苑二期开发改造项目供地方案的请示》，请示将包括涉案土地在内32108.51平方米的国有土地使用权以公开出让方式进行供地。同日，平顶山市国土局作出平国土资文（2016）52号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的请示》。平顶山市政府于当日作出平政土（2016）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》，同意将包括涉案土地在内的32108.51平方米的国有土地使用权以挂牌方式公开向社会出让，拆迁补偿安置工作由卫东区政府负责实施。2016年2月23日，平顶山市国土局卫东分局在平顶山日报发布关于拟收回卫东区大营和谐苑二期城中村改造范围内部分建设用地的公告，公告称，该局拟上报市政府收回原平顶山市洗煤厂面积为2258.89平方米的建设用地使用权。2016年2月29日，平顶山市国土局在平顶山日报发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟将包括本案涉案土地在内的17幅国有土地使用权挂牌出让。2014年3月份，鹰城集团公司分别同张双喜等九名第三人签订了拆迁安置补偿合同。各方当事人均认可涉案平顶山市洗煤厂土地性质为国有划拨土地。本院认为，原告升达煤电公司提交的1998年6月9日湛河区政府作出的平湛政文（1998）《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》及该批复所附《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的报告》显示，原平顶山市洗煤厂于1998年改制时已扣除非生产用房641098元，应当包含涉案房产。且原告升达煤电公司提交的2005年8月17日升达煤电公司向平顶山市湛河区财政局、国有资产管理局申请对该公司的不良资产进行剥离的请示中所附申请剥离不良资产明细中包含涉案土地上的平房（家属院），2005年8月19日，湛河区政府作出平湛政文（2005）39号批复，同意从升达煤电公司的净资产中剥离1686.3万元。原告升达煤电公司主张其为原平顶山市洗煤厂涉案土地房产承继人的证据不足，其与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。如果原告对涉案土地使用权及地上建筑物存在争议，可另案提起确认之诉，待其权属明确后可另案主张权利。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，平顶山市国土局卫东分局于2016年2月23日在平顶山日报发布关于收回卫东区大营和谐苑二期城中村改造范围内部分建设用地的公告，该公告称只是拟上报市政府收回原平顶山市洗煤厂面积为2258.89平方米的建设用地使用权，平顶山市国土局卫东分局并非收回涉案国有建设用地使用权的机关，其作出的公告属于不发生强制力的告知行为，不具有可诉性。同样，被告平顶山市国土局2016年2月29日在平顶山日报发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟将包括本案涉案土地在内的17幅国有土地使用权挂牌出让系执行平顶山市政府平政土（2016）32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》的公告行为，平顶山市国土局亦非本案适格被告。综上，原告升达煤电公司没有证据证明其系涉案争议土地的合法使用权人，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具备本院原告主体资格。平顶山市国土局及平顶山市国土局卫东分局均非本案适格被告，其作出的行政行为均不对原告的合法权益产生实际影响，故原告升达煤电公司的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告河南省升达煤电股份有限公司的起诉。本案不收取诉讼费用。如不服本裁定，可在本裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李胜利审判员  邢 芳审判员  裴 蓉二〇一六年九月十二日书记员  任伟鹏