海南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）琼行终414号上诉人（原审原告）：三亚兴业实业有限公司，住所地：三亚市吉阳区吉阳大道一汽大众店旁C2-1-2地段。法定代表人：梁帝星，三亚兴业实业有限公司总经理。委托诉讼代理人：张利山，三亚兴业实业有限公司股东会成员。被上诉人（原审被告）：三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。法定代表人：周俊，三亚市吉阳区人民政府区长。委托诉讼代理人：林伟，三亚市吉阳区项目推进服务中心职员。委托诉讼代理人：王树伟，海南惠海律师事务所律师。原审第三人：三亚市吉阳区新村社区居民委员会，住所地：三亚市吉阳区吉阳大道乌石村路口。法定代表人：谭延龙，三亚市吉阳区新村社区居民委员会主任。上诉人三亚兴业实业有限公司（以下简称兴业公司）因与被上诉人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）以及原审第三人三亚市吉阳区新村社区居民委员会（以下简称新村社区居委会）土地征收补偿纠纷一案，不服三亚市中级人民法院（2016）琼02行初186号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年8月16日立案后，依法组成合议庭审理本案，于2016年9月8日进行了询问，兴业公司法定代表人梁帝星及其委托诉讼代理人张利山，吉阳区政府的委托诉讼代理人王树伟、林伟参加了询问。本案现已审理终结。原审法院查明：2009年1月21日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）办公室向田独镇政府及市政府各有关单位发出《关于田独工艺加工厂建设项目用地征收土地调查有关问题的通知》（三府办（2009）8号），告知市政府拟征收田独镇新村村委会约13333.59平方米的集体土地作为田独工艺加工厂建设项目用地；为做好该用地的征收调查工作，要求田独镇政府负责组织实施该项目用地的征收土地、清点青苗、丈量地上附着物和土地面积及补偿工作；市国土环境资源局等有关单位派出工作人员，负责对拟征收土地范围进行土地权属确认及业务指导工作。此后，该通知因故并未实际执行。2012年7月3日，三亚市政府办公室又对吉阳镇政府（即原田独镇政府）及市政府各有关单位发出《关于国家酒店用品和旅游用品质量监督检验中心项目用地土地调查有关问题的通知》（三府办（2012）197号），告知拟征收吉阳镇新村村委会部分集体土地作为国家酒店用品和旅游用品质量监督检验中心项目用地；用地位于三亚高新技术产业园控制性详细规划C2地块控规范围内，面积约13381.19平方米（合约20亩）；为做好该用地的征收调查工作，由吉阳镇负责组织实施该项目用地上的清点青苗、丈量地上附着物和土地面积等土地补偿审核及土地补偿工作；市国土环境资源局等有关单位派出工作人员，负责对拟征收土地范围进行土地权属确认及业务指导工作；拟征收土地补偿标准按《三亚市人民政府关于印发三亚市集体土地征收补偿安置管理规定的通知》（三府（2011）181号）规定执行。据此，吉阳镇政府先后于2012年7月和2013年7月两次与兴业公司对该公司在征地范围内的地上附着物进行了清点统计，并制作了《青苗补偿登记表》和《地上附着物补偿登记表》。2013年11月18日，因前述征地项目规划位置调整，三亚市政府办公室再次对吉阳镇政府及市政府各有关单位发出《关于高新技术产业园控规C2-1-2地块用地土地调查有关事项的通知》（三府办（2013）340号），撤销了前述三府办（2012）197号通知，明确项目用地位于高新技术产业园控规C2-1-2地块，土地权属为吉阳镇新村村，用地面积约13628.72平方米（合约20.44亩），并对拟征收土地的调查工作作出了具体的分工：由吉阳镇政府负责组织实施该项目用地上的青苗清点、地上附着物和土地面积丈量等土地补偿审核及土地补偿工作；市国土环境资源局负责对拟征收土地范围内的用地进行土地权属确认，并给予业务指导；拟征收土地补偿标准按《三亚市人民政府关于印发三亚市集体土地征收补偿安置管理规定的通知（2013年修订）》（三府（2013）43号）规定执行；吉阳镇应履行征地前告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积等确认，向市国土环境资源局出具履行征地前告知等程序的证明及土地权属确认意见，待有权限的人民政府批准征地后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行等。2013年12月6日和8日，吉阳镇政府再次对兴业公司在征地范围内的地上附着物进行了清点统计，并制作《国家建设征地拆迁补偿统计表》，确定了地上附着物的名称、数量、补偿单价及金额。兴业公司法定代表人梁帝星在该统计表上签字盖章予以确认。2014年6月11日，吉阳镇政府对兴业公司的地上附着物制作了《国家建设征地拆迁补偿表》，并在经兴业公司盖章确认后，依据该表向兴业公司支付了补偿款4171188.96元。另按每亩50000元的标准，通过新村居委会向兴业公司支付了10.1亩的青苗补偿包干费505000元。2014年9月4日，吉阳镇政府对兴业公司发出《关于“高新技术产业园控规C2-1-2地块”项目搬迁工作的通知》，以拆迁征地补偿工作基本结束，兴业公司已领到青苗及地上附属物补偿款为由，限兴业公司在2014年9月20日前自行搬迁所属的地上附属物并腾空房屋。逾期未搬迁的，将视为遗弃物，届时将强制清理拆除。此后，因兴业公司主张吉阳镇政府认定的青苗包干面积有误，其公司尚有十多项特殊附着物未获得补偿等原因，涉案土地的征收补偿问题一直未能协调处理完结。2016年1月11日，兴业公司提起本案诉讼，要求吉阳区政府依据规定向其补齐尚未补偿的十二项特殊附着物的价款，没有价格的，同意以评估为据；要求吉阳区政府对其企业给予安置。后经本院询问，兴业公司在庭审时明确其诉讼请求为：判令吉阳区政府依据规定向其补齐尚未补偿的十二项特殊附着物的价款合计2876538元；按照2013年三亚市集体土地每亩89600元的标准向其支付16.62亩的安置补助费1489152元。本案诉讼期间，本院根据双方当事人无争议的事实及庭审调查的情况，向兴业公司释明：对涉案土地作出前述一系列征地调查通知的行政主体均为三亚市政府，吉阳区政府只是按照三亚市政府的征地调查通知要求，具体实施征地调查及补偿工作的土地征收部门之一，兴业公司对涉案土地的征收补偿行为不服，应以三亚市政府为被告。吉阳区政府不是本案适格被告。但兴业公司拒绝变更被告，坚持将吉阳区政府列为本案被告。原审法院另查明：2014年9月，因三亚市撤镇设区，吉阳镇被撤销，设立吉阳区，原吉阳镇政府的职权改由吉阳区政府行使。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《海南经济特区土地管理条例》第二十七条规定，征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。由此可见，征收集体所有土地，只有县级以上人民政府才有权组织实施。本案中，对兴业公司涉案土地先后发出一系列征地调查通知，告知市政府拟征收涉案土地，要求原吉阳镇政府、市国土环境资源局负责组织实施该项目用地上的青苗清点、地上附着物和土地面积丈量及土地权属确认等土地补偿工作，并确定拟征收土地补偿标准的行政主体均为三亚市政府，原吉阳镇政府只是按照三亚市政府征地调查通知的要求，具体实施征地调查及补偿工作的土地征收部门之一。兴业公司对其涉案土地的征收补偿行为不服，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款关于公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告的规定，以三亚市政府为被告。吉阳区政府不是本案适格被告。现兴业公司经本院释明，拒绝变更被告，坚持将吉阳区政府列为本案被告不当，依法应驳回其对吉阳区政府的起诉。遂依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定驳回兴业公司的起诉。上诉人兴业公司不服原审裁定，上诉称：2009年1月21日，三亚市政府办公室向田独镇（现吉阳区）人民政府发出“三府办（2009）8号文”，因用地单位改变，该镇政府并未作出实体上的行政行为。2012年7月3日，三亚市政府办公室再次向其发出“市政府办（2012）197号文”，通知吉阳镇政府，根据城市规划建设需要拟征收吉阳镇新村村委会部分土地用作酒店和旅游用品质量检测中心项目用地，由吉阳镇政府负责组织实施项目用地上的清点青苗、丈量地上附着物等补偿审核和补偿工作，标准按“三府（2011）181号执行”，本项工作从2011年3月10日起至2013年12月，双方多次进行清点并作出统计表，双方均在表上签字盖章。2013年11月18日，三亚市政府办公室再一次发出“三府办（2013）340号文”，文件规定撤销了“市府办（2012）197号文”，并决定补偿标准按“三府（2013）43号修订文”执行。为此，吉阳镇政府于2014年2月与原审第三人新村村委会签署《10亩青苗补偿表》，故意少签5亩，并与上诉人签订《国家征地拆迁补偿统计表》共15页，并要求上诉人在表上签字，以此作为补偿467万元的证据。2014年9月，镇已升格为区，吉阳区政府仍以镇政府的名义向上诉人发出违法的《高新技术产业园控规地项目搬迁工作的通知》，通知称，限你公司（上诉人）在2014年9月20日前，自行搬迁所属的地上附着物并腾空房屋。逾期未搬迁的，将视为遗弃物，届时将强制清理、拆除。在还有12项特殊附着物尚未补偿的事实存在的情况下，上诉人的要求符合三亚市政府43号文件十五条（四）项的规定。吉阳区政府发出的是不公开的文件通知。2015年12月22日对上诉人的“亚兴函（2016）1号”的意见不予处理，迫使上诉人通过法律程序解决。上诉人认为：一、一审法院认定被告不适格，认定适格的被告是三亚市政府，属认定事实不清。三亚市政府是制定规章、发布文件的行政机关，其对本案的四个文件均具有指导和执行的意义，没有侵犯上诉人的权益，应当属于行政受案范围的排除之列。《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为第五十三条规定的文件不合法，可不作为认定行政行为合法的依据，应向制定机关提出处理建议”。该法第二十六条规定：“……，作出行政行为的行政机关是被告”。吉阳区政府是在新村居委会C2-1-2地块上实施土地征用、直接调查、丈量、清点并作出补偿统计表和支付补偿费的行政机关，也是拒不协商未进入统计表十三项特殊附着物和企业安置问题的行政机关，还是向上诉人发布不公开违法文件的行政机关。没有证据证明吉阳区政府不是行政机关，认定不适格成为被告是包庇被上诉人的行政乱作为现象。二、一审法院认定吉阳区作出的行政行为是三亚市政府的征地行为没有依据。适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2000）8号）第三条错误。该解释第三条没有第一款第（四）项规定。该解释的内涵不是“适用”，而是“执行”，是随意篡改司法解释，不是法定的自由裁量权。一审认定《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《海南经济特区土地管理条例》第二十七条规定，国家征收土地，按照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，吉阳区政府是行政机关，更是县级行政机关，该区政府升格后，原镇政府的职能由其继承与行使有法有据。吉阳区政府的一系列行政行为，包括下达违法的不公开文件行为，主体适格，不能认定为超越行政职权。三、一审裁定程序上违反《行政诉讼法》第一条规定，没有做到公正、及时地审理行政案件，驳回起诉不应当拖至六个月；已经庭审的事实清楚，却不作实体判决，不符合立法宗旨；未能依据程序解决行政争议，将矛盾上交，不符合一审程序规定，未能做到保护受害一方的合法权益和诉权。综上，上诉人为了维护自身的权益和生存，起诉吉阳区政府的行政行为侵权，现依据《行政诉讼法》第八十五条的规定提起上诉，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。被上诉人吉阳区政府提交答辩意见称：一、一审法院认定事实清楚，答辩人不是适格被告，应当依法驳回兴业公司的起诉。针对涉案土地及地上附着物的征收主体为三亚市政府，答辩人仅是三亚市政府的下级机关，遵照三亚市政府的行政命令开展具体的征收工作。兴业公司如果对征收行为不服，应当以三亚市政府为被告，以答辩人为被告属于主体不适格，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条之规定，一审裁定驳回兴业公司的起诉并无不当，应予维持。二、一审法院适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定作出裁定，适用法律正确，兴业公司的上诉理由不成立。（一）该司法解释明确为适用《中华人民共和国行政诉讼法》而制定，兴业公司所称“解释第三条没有第一款第（四）项规定”与一审裁定书原文不符；其又称“该解释的内涵不是适用，而是执行”属原告的臆测，破坏了行政诉讼活动的严肃性，浪费司法资源。（二）《中华人民共和国土地管理法》及《海南经济特区土地管理条例》关于国家征收土地由县级以上人民政府公告的规定，意思是县级以上政府有权发布土地征收公告，而并非县级政府从事的所有工作均为土地征收行为。涉案土地的征收主体是三亚市政府，答辩人仅作为下级机关从事具体工作，不是征收行为的行政主体。三、一审法院作出裁定严格依照法定程序进行，没有任何程序瑕疵。（一）驳回起诉是法院对已经立案受理的案件进行审理后，发现符合法定情形时，依法对案件作出的裁定。现行行政诉讼法并没有对驳回起诉规定审查期限，因此，不存在兴业公司所说的拖延情形。（二）驳回起诉是一审法院在查明案件事实的基础上，主动向兴业公司释明其所列被告不适格，而兴业公司拒不变更被告的情况下依法作出的裁定结果，是一审法院充分查明事实、正确适用法律的负责表现，不存在矛盾上交。（三）原审法院根据法律规定认定被告不适格，作出裁定是针对程序问题，尚未触及案件实体权利义务的审理，不存在不保护行政相对人合法权利的问题。综上，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，兴业公司的上诉理由无一成立。恳请二审法院维持一审裁定，驳回兴业公司的上诉。原审第三人新村社区居委会未提交书面意见。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案是土地征收补偿纠纷案。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《海南经济特区土地管理条例》第二十七条规定：“征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。但国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，跨市、县、自治县的建设项目，以及国家、本省确定的其他重点建设项目，其土地征收由省土地行政主管部门组织实施。”根据上述法律法规规定，只有县级以上人民政府才有权作出集体所有土地的征收行为。在本案的土地征收补偿法律关系中，作出涉案土地征收决定并由其下属办公室作出《关于高新技术产业园控规C2-1-2地块用地土地调查有关事项的通知》（三府办（2013）340号），明确项目用地位置、土地权属、用地面积和对拟征收土地的调查工作作出具体分工（由吉阳镇政府负责组织实施该项目用地上的青苗清点、地上附着物和土地面积丈量等土地补偿审核及土地补偿工作，市国土环境资源局负责对拟征收土地范围内的用地进行土地权属确认，并给予业务指导）并确定土地补偿标准的是三亚市政府，原吉阳镇政府依法并非《中华人民共和国土地管理法》和《海南经济特区土地管理条例》所规定的有权作出涉案集体土地征收行为的行政机关，原吉阳镇政府在涉案土地征收工作中所进行的青苗清点、地上附着物和土地面积丈量等土地补偿审核及土地补偿工作均是依据上述《通知》的要求和分工而进行，原审法院在就兴业公司对涉案土地的征收补偿行为不服，应以三亚市政府为被告，吉阳区政府不是本案适格被告问题向兴业公司依法释明，但兴业公司拒绝变更被告的情况下，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第三项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，在法定期限内依法裁定驳回兴业公司的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序也无不当。综上，三亚兴业实业有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李梅华审 判 员 魏文豪审 判 员 余 江二〇一六年九月二十七日法官助理 韩 静书 记 员 闵泽帅附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；。