山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2016)鲁01民终3553号上诉人（原审原告、148名原审原告诉讼代表人）：王杰庆，男，1973年1月14日出生，汉族，农民，现住济南市长清区。上诉人（原审原告、148名原审原告诉讼代表人）：王家保，男，1963年4月14日出生，汉族，农民，现住济南市长清区。以上两上诉人、诉讼代表人共同委托诉讼代理人：罗敏，北京德和衡（济南）律师事务所律师。以上两上诉人、诉讼代表人共同委托诉讼代理人：张宜君，北京德和衡（济南）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：济南市长清区平安街道办事处全福庄村民委员会，住所地济南市。法定代表人：王立庆，该村委会主任。被上诉人（原审第三人）：李洪华，男，1976年6月8日出生，汉族，农民，住济南市。被上诉人（原审第三人）：张邦泉，男，1966年6月26日出生，汉族，农民，住济南市。以上两被上诉人共同委托诉讼代理人：田延圣，山东天齐律师事务所律师。上诉人王杰庆、王家保等148名上诉人与被上诉人济南市长清区平安街道办事处全福庄村民委员会（以下简称全福庄村委会）、李洪华、张邦泉农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市长清区人民法院（2015）长民初字第1008号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月6日立案后，依法组成合议庭，因涉及二审中各方当事人没有新的证据提交，不开庭进行了审理。上诉人、诉讼代表人王杰庆、王家保及其共同委托诉讼代理人罗敏、张宜君，被上诉人全福庄村委会法定代表人王立庆，被上诉人李洪华及其委托诉讼代理人田延圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人王杰庆、王家保等148名上诉人上诉请求：依法撤销原审判决，改判或者发回重审。被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：一、被上诉人全福庄村委会与被上诉人李洪华、张邦泉于2014年4月18日签订的承包协议，因不符合法定程序，违反法律的强制性规定而应认定为无效，一审法院认定该协议有效属认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准。”土地承包合同是否有效，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，必须符合两个生效要件，第一、需经集体村民三分之二以上或者三分之二以上村民代表同意;第二、需报乡、镇人民政府批准。两个要件缺一不可，本案中被上诉人全福庄村委会与被上诉人李洪华、张邦泉于2014年4月18日签订的承包合同，一审法院在认定该协议未完全履行民主议定程序，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，即该协议违反了“民主议定程序”这一法律强制性规定的前提下，却认定该协议有效，明显适用法律错误。而且该合同并未报镇人民政府批准，被上诉人李洪华、张邦泉没土地使用权证或者林权证，违反了关于凡占用农用地的必须依法办理审批手续，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设的法律规定。综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定:“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。”双方签订的《租赁土地协议书》属于无效合同。一审法院在认可该协议未完全履行民主议定程序的前提下却认定协议有效的认定明显认定事实不清，适用法律错误。二、被上诉人全福庄村委会与被上诉人李洪华、张邦泉于2014年4月18日签订的承包协议，因恶意串通，损害村集体经济利益而应认定为无效。被上诉人李洪华、张邦泉也未履行过协议内容。废弃土坑承包协议中第五条约定:土坑55000/年，每三年交付一次。该合同土坑租金明显偏低，与市场价不符，双方系恶意串通损害集体利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款的相关规定应认定该合同无效。一审庭审过程中被上诉人李洪华、张邦泉，仅提供了将十万元由李洪华账户转入王永庆账户的信息，该笔款项是打入王永庆个人名下，无法认定为废弃土坑承包协议中的土坑租金，被上诉人亦无其他证据证明其一审中所述的已经向全福庄村委会支付过租金的主张，实际情况是被上诉人李洪华、张邦泉从未向全福庄村委会支付过任何土坑租金，该协议未被实际履行。三、一审法院依据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题》的规定第二十五条，对于属于违反民主议定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人己实际做了大量的投入，对王杰庆、王家保等148名村民要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。这一规定及李洪华、张邦泉履行协议的事实，认为如果确认合同无效或者终止，将对李洪华、张邦泉造成一定的损失，因此认为王杰庆、王家保等148名村民要求确认全福庄村委会与被上诉人李洪华、张邦泉于2014年4月18日签订的承包协议无效并要求被上诉人李洪华、张邦泉返还涉案土坑的诉讼请求不妥，不予支持，明显认定事实不清，适用法律错误。一审法院已经认定废弃土坑承包协议属于违反民主议定的情形，应认定为无效。在一审过程中被上诉人李洪华、张邦泉并没有任何证据证明其己实际做了大量的投入，实际情况也是被上诉人李洪华、张邦泉并未进行大量投入。四、一审中存在被上诉人李洪华、张邦泉提供虚假证据的情况，一审中被上诉人李洪华、张邦泉提供的基坑治理开发申请书中村民的签字是在原村委领导的诱导下签订的空白纸张，上面打印部分，为后期加上去的。一审法院在以上事实均未做出合理审查的情况下就做出驳回王杰庆、王家保等148名村民诉讼请求的判决，显属不当。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，望二审法院在查清事实的基础上，依法改判或者发回重审。另，上诉人在二审法庭调查中补充称，一审判决适用《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定》，已于2008年12月24日废止，一审却以此作为审判依据存在错误。被上诉人李洪华、张邦泉答辩称，一、上诉人认为被上诉人李洪华、张邦泉与被上诉人全福庄村委会恶意串通损害集体利益没有事实依据。l、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条:当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。因此，上诉人应当提供证据证明李洪华、张邦泉与全福庄村委会恶意串通损害集体利益的证据，否则，应当承担对其不利的法律后果。2、上诉人、被上诉人全福庄村委会和李洪华、张邦泉均认可李洪华、张邦泉所承包的土地系荒废10多年约30亩的荒坑，在对外发包前，一直荒废，没有得到开发利用，没有给村集体带来经济收益，反而给群众的生活及居住环境造成不良影响。李洪华、张邦泉与全福庄村委会签订《废弃土坑承包协议》后，其根据协议约定向全福庄村委会支付了第一期承包费165000元，从而增加了全福村集体经济收入，全福庄村委会发展村集体公益事业和服务村民的财力也进一步提高，并且全福庄村委会为此还节约了一大笔荒坑治理费用，同时，废弃荒坑的整平将改变附近群众的生活和居住环境，因此，合同的签订和履行并没有损害村集体和村民的利益。3、签订《废弃土坑承包协议》的合同目的是为了充分开发利用荒弃土地资源，调整农村产业结构，促进农村经济发展。李洪华、张邦泉在充分开发荒废土坑后进行农村产业结构调整，一方面能增加地方税收，另一方面能带动当地群众就业，增加当地群众收入，因此，合同的签订和履行有利于社会经济的发展。4、上诉人认为每年的承包费55000元低于市场价格，实属无知、无理。上诉人、被上诉人全福庄村委会均认可涉案土地是荒坑，开发利用，调整农村产业结构难道在坑洼不平的废弃深坑内实施?开发利用荒坑的前提是投资整平，整平荒坑本身需要大量资金;同时，根据《山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》即鲁价费发【2008】178号文说明:2.青苗补偿标准按省规定的年产值标准补偿一季，长清区为700元/亩。根据该标准每亩每年的青苗补偿费为1400元，30亩每年的青苗补偿费为42000元，这是可耕地的青苗补偿标准，而李洪华、张邦泉承包的是荒坑，抛开整平开发的费用不说，55000元比42000元高出13000元，这难道损害了集体利益？因此，恶意串通损害集体利益的不是李洪华、张邦泉与上届全福庄村委会，而是现任村委会利用群众之名以合法形式恶意提起诉讼，以达到非法或个人目的。二、上诉人对于《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的理解错误。该规定是对发包方即村集体经济组织将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人发包行为的规范，并没有针对行为内容本身，仅为行政管理或纪律管理，并且该条也并不否认该行为在民商法上的效力。土地承包合同的审批以及土地承包经营权证的申请办理，同样是为了加强政府对村集体经济组织对外发包土地行为进行监督、管理而设置，因此，《中华人民共和国土地承包法》等相关法律、法规关于集体经济组织对外发包行为的规范属于管理性强制性规范，不能因为村集体经济组织没有完全遵守该管理性行为规范就导致李洪华、张邦泉与全福庄村委会签订的《荒弃土坑承包协议》无效。三、李洪华、张邦泉与全福庄村委会签订的《废弃土坑承包协议》已成立生效并履行，应依法受到法律的保护，以维护合同当事人的合法权益以及社会秩序的安全和稳定。1、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。2、《中华人民共和国合同法》第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。3、李洪华、张邦泉与全福庄村村委会签订的《废弃土坑承包协议》是合同当事人真实意思的表示，已依法成立并生效，并且全福庄村村委会已经按照合同约定收取了承包费并将涉案荒坑交付李洪华、张邦泉，根据合同约定李洪华、张邦泉对荒坑进行了部分投资整平，以便开发利用，但在合同履行过程中现任全福庄村委会违背诚实信用原则和法律规定，利用管理性的民主议定程序鼓动村民提起诉讼，又利用证据不确实充分的村民签字要求确认合同无效，系恶意主张合同无效以损害李洪华、张邦泉利益的行为。一审法院不予支持是正确的。四、上诉人不是本案农村土地承包合同民事纠纷的适格主体。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》已废止，上诉人提起诉讼的主体资格因此失去法律依据，同时，根据合同的相对性原则，上诉人也不是合同的主体。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应依法驳回上诉，维持原判。被上诉人全福庄村委会答辩称，关于上届村委会主要成员所加盖的合同上的公章王立庆并不知情，全福庄上届村委会与现任村委会的工作并未交接。王杰庆、王家保等148名村民向一审法院起诉请求：请求人民法院依法确认全福庄村委会与第三人李洪华、张邦泉于2014年4月18日签订的《废弃土坑承包协议》无效。并由第三人李洪华、张邦泉返还涉案土坑；本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2013年9月18日，全福庄村委会向市、区、办事处提交《基坑治理开发申请书》一份，该申请书载明：“基坑治理开发申请书尊敬的市、区、办事处各级领导：我们是原长清县平安镇全福村从黄河滩迁出的村民，现已经安置在平安街道办事处全福村（220国道旁）数年。村西边有个常年遗留的基坑（以前是建设新村取土的地方，常年积水）我村搬至以后，村中无生活污水和雨水的排放处，外来垃圾集倒此处，夏天臭气熏天，蚊虫苍蝇很多，对村民安全也是一大危害，致使村民使用的地下水井受到严重污染，以及生活垃圾给村民带来不健康因素。多年以来，许多村民向村委会反映以及上访，村委会也常年拿出资金清理此处，但资金缺乏，能力有限，现经全体村民代表大会同意，为响应国家倡导的和谐社会，和谐家园新农村，治理此基坑。我们村委会自筹资金开发治理，还村民个健康美好的生活环境。希望上级领导予以支持，办理手续。为盼!长清区平安街道办事处全福村两委2013年9月18日两委会签字：史玉华（党支部书记）王永庆（村委会主任）史振平（妇女主任）王立庆（村委委员、现任村委会主任）王茂庆（村委委员）。全体村民签字：代开明、刘立华……等共计45人。如村委会自筹资金困难，上述人员均同意对外发包治理”。2014年2月，全福庄村委会与案外人张兆泉（济南市槐荫区大金庄）、董林义（济南市长清区崮云湖街道办事处炒米店村）签订《农村集体土地（荒坑）使用权出租合同书》一份，合同约定：甲方为全福庄村委会，乙方为张兆泉、董林义。甲方经过全福庄党支部委员会和村民委员会研究，并征得村民代表多数同意，自愿将村西侧废弃十年之久的荒坑一处，租赁给乙方，用于乙方自己开发经营。出租期限为30年，每年租赁费为50000元每3年为一交费段。本合同签字生效后预交第一段3年的租赁费，此后以此类推直至本合同自然中止。甲方：王永庆、史玉华并加盖全福庄村委会公章，乙方：张兆泉、董林义（签字手印）。该合同签订后，两承包人张兆泉、董林义于2014年2月21日向全福庄村委会交纳租赁费150000元，后两承租人反悔中止了该合同。2014年4月18日，全福庄村委会与第三人李洪华、张邦泉签订《废弃土坑承包协议》，该协议约定：出租方（甲方）全福村，承租方（乙方）李洪华、张邦泉。甲方经两委会研究同意自愿将村西废弃10余年的荒废土坑租赁给乙方自主开发经营，乙方自己投资开发，甲方无权干涉，乙方对其租赁土坑的建设利用，有自主经营权。承包土坑位于南止部队公路、西止大刘地界、北止大刘地界、东止全福村地。土坑租赁期限为30年，从2014年4月18日至2044年4月17日止。双方遵循“平等、自愿、协商、互惠、互利”的原则，甲方充分尊重乙方的意愿，如有村民闹事，甲方应积极协调，保护乙方的权益。甲方如遇换届或法人更换时，此承包合同在承包期限内仍然有效，任何单位和个人无权终止。土坑租金为每年55000元，每3年交付一次。甲方代表王永庆、史玉华并加盖全福庄村委会公章，乙方李洪华、张邦泉（签字印章）。该协议签订后，李洪华、张邦泉于2014年10月16日向全福庄村委会交纳承包费165000元。全福庄村委会将土坑交付给李洪华、张邦泉，自2014年5月李洪华、张邦泉开始陆续对土坑进行整平，2015年3月（即新村委会成立后）因全福庄村委会村民阻止，李洪华、张邦泉未再施工。王杰庆、王家保等148名上诉人现以全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》违反相关法律的强制性规定，损害集体利益为由要求确认全福庄村委会与李洪华、张邦泉于2014年4月18日签订的《废弃土坑承包协议》无效并要求李洪华、张邦泉返还涉案土坑，承担本案诉讼费诉至一审法院，双方形成诉讼。一审诉讼中，李洪华、张邦泉为证实其对废弃土坑的整理及投入情况，对此提供了照片18张，王杰庆、王家保等148名上诉人对李洪华、张邦泉提供的该证据未提出异议。一审于2015年6月1日、6月10日对涉案土坑的现状进行了现场勘验，并制作了勘验笔录。王杰庆、王家保等148名上诉人及李洪华、张邦泉对勘验内容均予认可。另查，王杰庆等148名上诉人提供了《关于全福村集体经济组织成员的情况说明》，该说明载明：“关于全福村集体经济组织成员的情况说明2015年6月5日前往平安派出所对济南市民委员会组织成员进行确认，结合村会计存档记载，截止2015年6月10日，户籍在全福庄常住人口为273人，其中18周岁以上为212人，18周岁以下为61人，上述情况真实可靠。济南市民委员会（印章）2015年6月10日”。全福庄村委会对王杰庆、王家保等148名上诉人提供的该证据予以认可，李洪华、张邦泉对王杰庆、王家保等148名上诉人提供的该证据提出异议，并主张在该证据中应加盖公安机关的公章方可真实有效。李洪华、张邦泉主张在与全福庄村委会签订《废弃土坑承包协议》后，因整平土坑大约投资100万元，对此只提供了现场土方测量平面图，未提供其他证据予以证实。王杰庆、王家保等148名上诉人与全福庄村委会对此不予认可。一审法院认为，2013年9月18日，全福庄村委会向市、区、办事处提交《基坑治理开发申请书》后，召开了两委会及部分群众大会，参会的人员表示“如村委会自筹资金困难，上述人员均同意对外发包治理”。2014年2月，全福庄村委会与案外人张兆泉、董林义签订了《农村集体土地（荒坑）使用权出租合同书》，该合同约定的租赁期限为30年，每年租赁费为50000元，张兆泉、董林义于2014年2月21日向全福庄村委会交纳租赁费150000元后中止了该合同。2014年4月18日，全福庄村委会为治理土坑与李洪华、张邦泉签订《废弃土坑承包协议》，该协议约定的承包期限为30年，承包费为每年55000元，协议中对土坑的四至边界、承包经营方式、承包费的交纳方式进行了明确约定，并约定“如有村民闹事，全福庄村委会应积极协调，保护李洪华、张邦泉的权益。全福庄村委会如遇换届或法人更换时，此承包合同在承包期限内仍然有效，任何单位和个人无权终止”。以上事实清楚，证据充分，一审法院予以确认。从全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》签订主体看，是全福庄村委会为达到治理土坑之目的自愿将废弃土坑承包给李洪华、张邦泉的。因全福庄村委会现任两委会成员均是新上任的成员，对上届全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订《废弃土坑承包协议》不知情有一定的可能性，但不能就此否认全福庄村委会与李洪华、张邦泉之间存在的土坑承包合同关系，且在全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》中明确约定了“全福庄村委会如遇换届或法人更换时，此承包合同在承包期限内仍然有效，任何单位和个人无权终止”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，全福庄村委会将集体所有的土地发包给该村以外单位或个人，应当事先经该村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报上级主管部门批准。实行民主议定原则是落实集体经济组织内部村民自治的体现，集体经济组织将农村土地发包给李洪华、张邦泉应当符合村民自治的原则，民主议定原则是集体经济组织对外发包土地应当履行的程序，但发包方是否经过民主议定程序对外发包是其集体经济组织内部的自治事务，对承包方没有约束力，且全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订《废弃土坑承包协议》时是双方当事人的真实意思表示，不具备《中华人民共和国合同法》第52条所规定的无效合同之情形，故全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》应为有效协议。王杰庆、王家保等148名上诉人以全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》未履行上述程序，违反民主议定原则，违反法律强制性规定，损害集体利益为由要求确认全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》为无效合同的请求不妥，一审法院不予支持。再者，全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订《废弃土坑承包协议》时，虽未完全履行民主议定程序，但也争取了当时两委会意见和部分村民的意见，特别是参会的人员表示“如村委会自筹资金困难，上述人员均同意对外发包治理”，在此情况下，全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的该协议。特别是李洪华、张邦泉在履行协议期间为整平土坑做了一定的投入，且王杰庆、王家保等148名村民未提供证据证实李洪华、张邦泉履行协议的行为存在损害全福庄村委会利益的事实。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定》第二十五条规定：对于属违反民主议定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对王杰庆、王家保等148名村民一方要求确认承包合同无效或者要求终止承包合同的，一审法院不予支持。根据该法律规定及李洪华、张邦泉履行协议的事实，如果确认合同无效或终止合同，将对李洪华、张邦泉造成一定的损失。因此王杰庆、王家保等148名村民要求确认全福庄村委会与李洪华、张邦泉所签协议无效并要求其返还涉案土坑的诉讼请求不妥，一审法院不予支持。案经调解未果，为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第四条、第八条、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告王杰庆、王家保等148名原告（名单基本情况详见附件）的诉讼请求。案件受理费100元，由原告王杰庆等148名原告负担。本院二审期间，当事人没有提交新证据。经审理本院认定，一审认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》所涉及的土坑原系全福庄村民为建设新村取土的地方，后演变为生活垃圾及污水倾倒处，给村民的生活造成不便也污染了周边环境。为此，全福庄村委会向市、区、办事处提交了《基坑治理开发申请书》，并召开了两委会及部分群众代表大会，申请自筹资金开发治理该土坑，并表示“如村委会自筹资金困难，上述人员同意对外发包治理”。之后，全福庄村委会先与案外人张兆泉、董林义签订了《农村集体土地（荒坑）使用权出租合同书》，后双方终止了合同。2014年4月18日，全福庄村委会又与被上诉人李洪华、张邦泉签订了《废弃土坑承包协议》。以上事实清楚，本院予以确认。从全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订《废弃土坑承包协议》的背景看，全福庄村委会为达到治理土坑之目的自愿将废弃的土坑承包给李洪华、张邦泉，双方签订《废弃土坑承包协议》时是当事人的真实意思表示，虽然签订《废弃土坑承包协议》时，履行民主议定程序不够完备，但也争取了当时两委会意见和部分村民的意见，特别是参会的人员表示“如村委会自筹资金困难，上述人员均同意对外发包治理”，且通过前一次对案外人发包废弃土坑的事实也能够印证全福庄多数村民对于对外发包废弃土坑的情况是知晓的，故在上述情况下全福庄村委会与李洪华、张邦泉签订的《废弃土坑承包协议》并未违反法律强制性规定，应为有效协议。上诉人王杰庆、王家保等148名村民虽对“如村委会自筹资金困难，上述人员均同意对外发包治理”存有异议，并主张全福庄村委会与李洪华、张邦泉恶意串通，损害村集体利益，但并未提供证据证实李洪华、张邦泉履行协议的行为存在损害全福庄村集体利益的事实。再者，李洪华、张邦泉在履行协议期间为整平土坑做了一定的投入，如果认定合同无效，将对李洪华、张邦泉造成一定的损失，有悖民法的公平原则。关于上诉人王杰庆、王家保等148名村民主张李洪华、张邦泉并未交纳涉案相关承包费的主张，与事实不符，本院不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费元100元，由上诉人王杰庆、王家保等148名村民负担。本判决为终审判决审判长  徐冷卓审判员  诸葛艳审判员  王云春二〇一六年九月二十六日书记员  李姗姗