海南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）琼行终416号上诉人（原审原告）屯昌县南坤镇石坡村委会第二经济社。法定代表人陈琼锐，该经济社组长。委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）屯昌县人民政府，住所地屯昌县屯城镇昌盛路县委大院。法定代表人匡文胜，该县县长。委托代理人王志光，屯昌县生态环境保护局副局长。委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。上诉人屯昌县南坤镇石坡村委会第二经济社（以下简称石坡第二经济社）因其诉被上诉人屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）建立饮用水水源保护区一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案被诉行政行为：经海南省人民政府（以下简称省政府）批准，屯昌县政府于2008年9月在位于龙洲河支流吉安溪上游面积15.67平方公里区域内建立屯昌县良坡水库饮用水水源保护区，并于2009年9月在该区域设置了石碑等地理界标和警示标志。原审查明，屯昌县良坡水库坐落在屯昌县龙州河支流吉安溪上游，东经110.05°、北纬19.349°。该水库于1958年兴建，1959年投入使用，集雨面积15.67km2，总库容1210万m3，兴利库容785万m3，属中型水库。该水库除为屯昌县城区居民提供饮用水外，同时兼有防洪、发电、农田灌溉等功能，常年供水3.5万人。但由于2005年至2008年期间良坡水库流域内人类活动频繁，各类污染物的产生量逐渐增多，导致良坡水库水质总体呈现下降趋势，不能满足饮用水水质标准。为了防止良坡水库水质受污染，保障饮用水安全，屯昌县政府于2008年依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条第一款、第二款的规定，向省政府报送屯府发（2007）98号《关于批准划定良坡水库饮用水源保护区的请示》和《屯昌县良坡水库饮用水水源保护区规划》（以下简称《规划》）。省政府于2008年7月18日作出琼府函（2008）104号《关于划定屯昌县良坡水库饮用水水源保护区的批复》。该《批复》主要内容为：1.原则同意按《规划》将良坡水库饮用水水源保护区分为一级、二级保护区和准保护区，保护区总面积为15.67km2。其中一级保护区面积3.69km2，水域范围为水库正常水位时，石坡村至坝尾村段东侧库区所有水域，面积1.10km2；陆域范围为取水口正常水位线以上200m范围内的陆域，但不超过流域分水岭范围，面积2.59km2。水质保护目标为Ⅱ类。二级保护区面积8.42km2。水域范围为水库正常水位时，除一级保护区水域外的库区水域，面积0.17km2；陆域范围为一级保护区陆域边界线向外扩展2000m、二级保护区水域边界线向陆域扩展2000m和入库河流上溯3000m的流域汇水区域，但不超过流域分水岭范围，面积8.25km2。水质保护目标为Ⅲ类。准保护区面积3.56km2。准保护区范围为除一级、二级保护区和竹根水库流域范围外，良坡水库流域内其他区域。水质保护目标为Ⅲ类。2.要尽快建立和完善保护区管理机构，制定保护区管理规章制度和应急处置预案，做好保护区日常的监督管理工作。3.要在各级保护区设立明显的标志牌和界桩，标明保护区级别、范围和主要的管理规定。4.要切实做好保护区生态环境保护、污染防治和水质跟踪监测工作，确保水源保护区水质达标和饮水安全。5.要严格执行国家有关法律法规，加强饮用水源保护区的保护与管理，限期治理保护区内现有污染源。尔后，屯昌县政府根据琼府函（2008）104号《批复》，划定了良坡水库饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区的范围，并于2009年9月在该饮用水水源保护区的边界设立了明确的地理界标和明显的警示标志：保护区内禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；禁止向水域排放污水，已设置的排污口必须拆除；不得设置与供水无关的码头，禁止停靠船舶；禁止堆置和存放工业废渣、城市垃圾、粪便和其他废弃物；禁止设置油库；禁止从事种植、放养禽畜，严格控制网箱养殖活动；禁止可能污染水源的旅游和其他活动。2016年4月25日，石坡第二经济社以“屯昌县政府将其集体所有土地划入良坡水库饮用水水源保护区范围并禁止在水源保护区范围经营利用土地，且未给予任何经济补偿，严重侵害了其合法权益”为由，向原审法院提起行政诉讼，请求依法判决撤销屯昌县政府划定良坡水库饮用水水源保护区的行政行为。另查明，石坡第二经济社位于良坡水库西南面，距离该水库约35米。2016年5月，屯昌县国土环境资源监察大队对石坡第二经济社的部分村民在良坡水库饮用水水源保护区范围内进行水产养殖的行为，发出《责令停止违法行为通知书》，限养殖户在60日内停止违法养殖行为。原审认为，省政府于2008年7月18日作出琼府函（2008）104号《关于划定屯昌县良坡水库饮用水水源保护区的批复》后，屯昌县政府依据该《批复》，划定了良坡水库饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区的范围，并于2009年9月在该饮用水水源保护区的边界设立了明确的地理界标和明显的警示标志。根据现场勘察，屯昌县政府于2009年9月划定良坡水库饮用水水源保护区范围时所设立的地理界标和警示标志距离石坡第二经济社不远，而且石坡第二经济社在庭审中亦认可其于2009年9月见到了屯昌县政府设立的良坡水库饮用水水源保护区地理界标和警示标志、还收到过屯昌县政府禁止其生产经营的口头通知。由此可见，石坡第二经济社于2009年9月即已知道屯昌县政府划定良坡水库饮用水水源保护区的行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款的规定，石坡第二经济社对屯昌县政府划定良坡水库饮用水水源保护区的行政行为不服提起诉讼，其起诉期限应从2009年9月起计算最长不得超过2年，但石坡第二经济社在时隔6年多后的2016年4月25日才提起诉讼，明显超过上述《执行解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回石坡第二经济社的起诉。案件受理费50元，退还给石坡第二经济社。上诉人石坡第二经济社上诉称，一、原审裁定适用法律错误。屯昌县政府设立水源保护区仅表现为树桩立碑，无书面文件送达上诉人，上诉人无法将此事实行为推断其为具有法律意义的行政行为。原审法院以树桩立碑的时间推定上诉人在2009年9月已知道屯昌县政府划定水资源保护区的行政行为于法无据。因此，本案起诉期限应适用《执行解释》第四十二条之规定，自原审法院对本案诉讼立案之日起计算。二、屯昌县政府违法未履行水源保护区设立之政府信息公布及告知义务，上诉人无从知悉其行为真实内容。设立水源保护区占用了上诉人的集体土地，屯昌县政府未按照《政府信息公开条例》第九条规定的义务主动公开相关信息，原审法院推定上诉人于2009年9月即知道屯昌县政府划定水源保护区的行政行为于法无据。三、屯昌县政府划定水源保护区的程序违法，直接影响上诉人寻求司法救济的效率和途径。涉案土地为上诉人赖以生存的土地，屯昌县政府也核发《农村土地承包经营权证》予以确认，但其占用涉案土地设立水源保护区，未履行听证程序或告知上诉人相关权利，也未补偿上诉人，在屯昌县政府持续性侵犯上诉人土地所有权和使用权的情况下，上诉人的起诉在任何时候均受法律保护，完全不受限于是否明知屯昌县政府在2009年9月设立水源保护区。四、省政府于2008年7月18日作出的同意设立水资源保护区的批复，亦无听证环节并告知上诉人相关权利，严重违反法定程序，该批复应予以撤销。综上，上诉人无法推断屯昌县政府树桩立碑之事实行为是行政行为，无从知悉省政府早于2008年7月作出批复，无从确认屯昌县政府作出行政行为的实质内容，因此本案的起诉应适用《执行解释》第四十二条的规定，即自原审法院对本案诉讼立案之日起计算，请求：一、撤销（2016）琼96行初85号行政裁定；二、提审本案或指令原审法院继续审理本案。被上诉人屯昌县政府答辩称，一、上诉人提起本案诉讼超过起诉期限。屯昌县政府划定良坡水库水源保护区的行政行为发生在2008年，并依法在保护区设立了明显的地理界标和警示标志。上诉人在起诉状和原审庭审时均承认其于2009年已知道屯昌县政府设立水源保护区的行政行为，其提起本案诉讼已时隔七年之久，早已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月的法定起诉期限。原审裁定适用《执行解释》第四十一条第一款的规定，认定上诉人的起诉已超过2年起诉期限，适用法律正确。上诉人关于应适用《执行解释》第四十二条的意见于法无据，其上诉理由不能成立。二、屯昌县政府设立水源保护区本身并不影响该保护区范围内的土地权利的归属。设立水源保护区主要是保证屯昌县城供水安全，保护区范围内的土地权属并未转移，土地实际上还是由上诉人在使用，屯昌县政府的相关职能部门仅是对上诉人污染水源的行为进行限制，完全是为了公共利益的需要。三、屯昌县政府设立水源保护区的行政行为认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。良坡水库是屯昌县城饮用水的重要水源，还兼有防洪、发电、灌溉等功能，屯昌县政府为保障供水安全，在依法制定方案并报经省政府批准后，建立良坡水库水源保护区，并在边界设立地理界标和警示标志，程序并不违法。综上，上诉人提起本案诉讼已超过两年法定起诉期限，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持；请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是石坡第二经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限，也即是应否从2009年9月起计算该期限。本案中，石坡第二经济社原审提供的石坡村小学和石坡村附近的石碑照片显示，屯昌县政府于2009年9月在水源保护区范围内设立了石碑等地理界标和警示标志，并在碑文中明确了保护区的面积、位置和保护区范围内的禁止性行为。由于屯昌县政府在良坡水库建立水源保护区的主要目的是保证饮用水水源的水质，那么其措施也主要是在保护区范围内禁止一切可能污染水源的行为，上述碑文的内容实际上即为设立水源保护区行政行为的主要内容，所以，尽管屯昌县政府在设立水源保护区时未制作书面文件并送达相关村集体，但只要看到水源保护区的石碑等相关标志，应了解碑文明示的内容。因此，在石坡第二经济社于2009年9月见到了屯昌县政府树碑的行为和收到过屯昌县政府禁止村民从事有关污染水源的生产经营的口头通知情况下，应视为石坡第二经济社于2009年9月即已知道屯昌县政府划定良坡水库饮用水水源保护区的行政行为，本案的起诉期限亦应从2009年9月起计算，原审裁定据此认定石坡第二经济社本案起诉超过《执行解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限并予以驳回，并无不当。石坡第二经济社关于应从本案立案之日起计算起诉期限的上诉意见缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 钱               冰审 判 员 黄       胜       敏审 判 员 赵       道       远二〇一六年九月二十六日法官助理 皮       小       慢书 记 员 井泉旺附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。