山东省东营市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）鲁05行终86号上诉人（一审原告）：徐景东。被上诉人（一审被告）：东营市河口区海洋与渔业局。法定代表人：高忠岐，局长。委托代理人：李成银，山东正义之光律师事务所律师。委托代理人：扈中乾，山东正义之光律师事务所律师。一审第三人：李宝祥。上诉人徐景东与被上诉人东营市河口区海洋与渔业局（以下简称河口区海洋与渔业局）、一审第三人李宝祥海洋渔业行政赔偿一案，山东省东营市河口区人民法院于2016年6月20日作出（2014）河行初字第33号行政赔偿判决。一审原告徐景东不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人徐景东的委托代理人娄安璠，被上诉人河口区海洋与渔业局副局长索长明及委托代理人李成银、扈中乾到庭参加诉讼。一审第三人李宝祥经本院合法传唤拒绝到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年1月1日，李宝祥就春兴盐场东草桥沟以西区域向河口区海洋与渔业局提出八份围海养殖的海域使用申请；2011年3月9日，李宝祥就草桥沟以西，春兴盐场以东，草桥沟西南股以北，北到浅海防潮规划线用海面积373.33公顷的区域向河口区海洋与渔业局提出海域使用申请。2011年4月25日，河口区海洋与渔业局与李宝祥签订了《海域使用合同》（正文首页标题是“海域滩涂承包合同书”，编号2011015）。合同书约定：河口区海洋与渔业局将位于草桥沟以西，春兴盐场以东，草桥沟西南股以北，北到浅海防潮坝规划线的5600亩海域承包给李宝祥用于水产养殖。承包期限分两个承包周期：第一个周期自2011年1月1日至2025年12月31日，共计15年；第二个承包周期自2026年1月1日至2040年12月31日。同时对承包费交纳标准、时间及方式和双方的权利义务作了约定。另查明，2013年1月25日，东营市河口区新户镇东六合村（以下简称六合村）村民委员会出具证明称，涉案的土地史称“大头湾荒地”，为该村集体土地。2000年11月5日为盘活集体土地，该村民委员会经研究决定，将涉案土地发包给河北王志华用于水产养殖开发。2005年11月经该村民委员会同意，王志华又将该土地授权委托给徐景东使用管理。同时查明，徐景东以李宝祥、河口区海洋与渔业局为被告曾提起民事诉讼，一审法院2013年7月19日作出（2013）河民初字第278号民事裁定，认为徐景东的诉讼请求部分属于人民政府依职权核准的范畴，另一部分也非人民法院民事诉讼的受理范围，遂裁定驳回了徐景东的起诉。一审法院认为：结合本案的事实和证据，根据徐景东、河口区海洋与渔业局的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、河口区海洋与渔业局与李宝祥签订的《海域使用合同》是否合法；徐景东起诉河口区海洋与渔业局拆分办理海域证的行政许可行为如何认定；2、河口区海洋与渔业局的行政行为是否对徐景东合法权益造成损害；徐景东的赔偿请求有无事实根据或法律依据。关于河口区海洋与渔业局与李宝祥签订的《海域使用合同》。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第六条第一款规定：“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。”第十六条规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料：(一)海域使用申请书……”第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”根据上述法律规定，海域属于国家所有，国家建立海域使用权登记制度。各级地方海洋行政主管部门应当严格依照法定程序和权限接收、审核海域使用申请人提交的海域使用申请，报有批准权的人民政府批准。根据审批权限，有权批准使用海域的是国务院和县级以上地方人民政府。县级以上人民政府海洋行政主管部门根据法律法规授权对海域使用申请进行审核后，报有批准权的人民政府批准，本案河口区海洋与渔业局应当依法履行的就是以上县级人民政府海洋行政主管部门的职责。河口区海洋与渔业局接收李宝祥海域使用申请后，在未报有批准权的人民政府批准的情况下，与李宝祥签订《海域使用合同》，并以此合同将5600亩（约373公顷）海域承包给李宝祥进行水产养殖，违反了《海域使用管理法》关于海域使用权必须依照法律规定的程序登记颁证后方能取得的规定，河口区海洋与渔业局将涉案海域使用权确定给李宝祥使用是逾越权限的许可，系超越职权的行为。河口区海洋与渔业局关于《海域使用合同》是行政许可的前期程序，正在逐级上报审批、申办海域使用证的主张，根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条第（三）项的规定，该《海域使用合同》作为海域使用许可行为的基础明显超越职权，一审法院不予认可。关于徐景东主张河口区海洋与渔业局拆分办理海域使用证的行政许可行为侵权的问题。李宝祥向河口区海洋与渔业局提交海域使用申请书，以及河口区海洋与渔业局接收该申请书，均是按照《海域使用管理法》办理海域使用权证书过程中的程序，是行政许可行为中的环节，并不是成熟的行政行为。递交海域使用申请书和接收海域使用申请书并没有对徐景东的权益形成实质影响，徐景东认为河口区海洋与渔业局拆分办理海域使用证是根据已知情况的主观判断，并无证据证实河口区海洋与渔业局存在拆分颁证的行为，因此，徐景东关于河口区海洋与渔业局拆分办理海域使用证的行政许可行为侵权的主张，一审法院不予支持。关于河口区海洋与渔业局的行政行为是否对徐景东的合法权益造成损害以及徐景东的赔偿请求有无事实、法律根据问题。《海域使用管理法》第二十二条规定“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”根据该项以及前述《海域使用管理法》的规定，海域使用权必须依法取得。本案中，徐景东在诉状中陈述了涉案海域使用的历史情况，但并未在本案审理中证明其对涉案海域的使用符合上述法律规定并依法核准。并且在本案审理中，徐景东要求河口区海洋与渔业局赔偿经济损失831.2万元，没有提交证据，称该诉讼主张是基于目前河口区滩涂的租赁价格，按每年每亩400元，主张从2011年到2020年按损失面积计算而来。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”徐景东应当承担对其赔偿请求举证不能的不利后果。综上，尽管河口区海洋与渔业局与李宝祥签订《海域使用合同》系河口区海洋与渔业局超越职权的行为，但徐景东也没有提交支持其赔偿请求的证据，其请求没有事实和法律根据。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”徐景东在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，符合上述法律规定，对于河口区海洋与渔业局关于徐景东要求行政赔偿应先经行政程序的辩解意见，一审法院不予采纳。综上，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，一审法院判决驳回徐景东对河口区海洋与渔业局的赔偿请求。上诉人徐景东不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实基本正确，但在适用法律和审理程序方面均有错误。一、一审法院认为上诉人“并未在本案审理中证明其对涉案海域的使用符合上述法律规定（《海域使用管理法》第二十二条）并依法核准”，是错误的。一审中上诉人申请调取了（2013）河民初字第278号案卷，该案庭审笔录和东六合村的证明能够证实，在《海域使用管理法》实施前东六合村民委员会就实际管理和使用涉案海域，上诉人是涉案海域实际的合法使用人。由于被上诉人违法实施行政许可，与东六合村以外的人李宝祥违法签订海域使用合同，侵害了东六合村及实际使用人—上诉人的申请权和使用权。也就是说，即使上诉人没有得到法律意义上的许可，也是被上诉人的违法行为造成的，是违法行政行为的直接损害结果。（2012）河民初字第469号判决和（2013）东民四终字第l3号判决可以证明以上主张。二、一审法院认为上诉人在行政赔偿诉讼中对自己的赔偿主张没有尽到举证责任，是错误的。1、上诉人主张按照市场价格来确认赔偿数额，就完成了举证。2、一审庭审中，上诉人明确表示，如果法院认为上诉人的赔偿主张尚不足以证明其具体损失数额，可申请就损失数额作司法鉴定。3、一审期间，大部分时间是在组织调解，双方仅在赔偿数额方面存在差距。在最后不能确定赔偿数额的情况下，一审法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，向当事人释明是否申请鉴定。一审法院未经释明而径行判决，是违法的。4、按照一般性认知，法院既然认定被上诉人与一审第三人签订的《海城使用合同》系超越职权，上诉人提出的调解意见已经明显低于市场价格，至少也应按照上诉人一方的调解意见判决。综上，一审判决结果错误，请求二审法院依法改判。被上诉人河口区海洋与渔业局答辩称：一、一审法院根据《海域使用管理法》第二十二条及该法相关规定，认定上诉人未按法律规定取得涉案海域的使用权，系适用法律正确。根据《海域使用管理法》第十六条的规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。第二十二条规定，本法实施前已经由农村集体经济组织或村民委员会经营管理的养殖用海，符合功能区划的，经县级人民政府批准，可以将使用权核准给该村集体经济或村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。而东六合村村民委员会并没有获得涉案海洋的使用批准，也就是说，自《海域使用管理法》正式实施后，该村已经失去了对涉案海域的经营管理权，其无权再承包给上诉人。涉案海域既然不属于上诉人管理使用，也就不存在被上诉人的行为给其造成损失的问题。（2013）河民初字第278号卷宗中的相关材料可以证明这一事实。二、一审法院认定上诉人应当承担对其损失举证不能的不利后果，符合法律法律规定。1、上诉人没有按照法律规定取得对涉案海域的使用权，并不存在损失。2、上诉人应当承担对其造成了实际损失的举证责任。退一步讲，假设上诉人有损失，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。然而，上诉人在一审中既未提供相应的证据证明其损失，又未向法院提出司法鉴定申请以对其损失进行鉴定，上诉人在未合法取得海域使用权的前提下提出按照河口区滩涂的租赁价格计算其损失的主张，于法无据。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，该条规定是对上诉人负举证责任的规定，而非上诉人主张的释明权。综上，一审法院认定上诉人没有实际损失，判决驳回其诉讼请求有事实和法律依据，应予维持。各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中，上诉人在庭审中提交了其在（2014）河行初字第32号行政案件中提交的证据。二审法院对一审诉讼过程中各方当事人提交的证据和一审法院据此确认的事实予以认可。本院认为，本案各方当事人的争议焦点是上诉人的合法权益是否因被上诉人的违法行为而受到侵害并产生了损失，即被上诉人的违法行为与上诉人主张的损失之间是否存在因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据以上法律规定，行政赔偿案件中，赔偿请求人应当对其损害结果与行政机关的侵权行为之间的因果关系提供证据，以证明自己的赔偿主张，否则，将承担举证不能的不利法律后果。与本案相关联的（2014）河行初字第32号原告徐景东诉被告河口区海洋与渔业局、第三人李宝祥海域使用行政协议一案中，一审法院认定被上诉人将涉案海域承包给李宝祥进行水产养殖系超越职权，并判决撤销了被上诉人与李宝祥签订的《海域使用合同》。对该判决，各方当事人均没有上诉，现已生效。在此情形下，上诉人主张由于被上诉人违法实施行政许可，与东六合村以外的人李宝祥违法签订海域使用合同，侵害了东六合村及上诉人的申请权和使用权，对其造成了损失，被上诉人应予赔偿。本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《海域使用权管理规定》及《海域使用权登记办法》的相关规定，虽然被上诉人与李宝祥签订的《海域使用合同》被判决撤销了，但并不意味着上诉人对涉案海域使用权拥有合法的使用权，也就不存在因上诉人的申请权和使用权受到侵害产生损失的直接因果关系。也就是说，因李宝祥与徐景东的承包协议终止导致徐景东产生的损失与涉案被上诉人和刘宝祥签订海域使用合同违法之间没有直接的因果关系。实质上，阻却徐景东与李宝祥的承包协议履行的并非被上诉人与李宝祥签订《海域使用合同》及行政许可行为，而是涉案海域使用权属于国有的事实。在已经生效的（2012）河民初字第469号民事判决书和（2013）东民四终字第13号民事判决书已经认定，涉案海域于2006年开始被纳入海域管理，按照法律规定属于国家所有。因此，上诉人的赔偿请求不应支持，一审法院的裁判结果并无不当。上诉人主张，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条的规定，因为东六合村村委会在该法实施之前就使用涉案海域，应由县级人民政府进行核准确认其海域使用权，而不是由东六合村村委会申请才进行核准使用，即使没有办理核准手续也不影响东六合村村委会继续使用涉案海域。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”同时，第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第六条规定：“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。”至本案诉讼，上诉人一直没有提交证据证明东六合村村委会已经依法定程序取得涉案海域使用权，因此，上诉人的该项主张没有事实证据和法律依据，本院不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  蒋建功审判员  张晓丽审判员  邵金芳二〇一六年九月二十日书记员  赵 岩