云南省龙陵县人民法院 行 政 判 决 书 (2016)云0523行初2号 原告王玉平，男，汉族，1954年10月25日出生，住云南省德宏州芒市。 委托代理人许永召，女，云南春晖律师事务所律师。代理权限，特别授权。 委托代理人余凤英，女，云南和序律师事务所律师。代理权限，特别授权。 被告龙陵县人民政府。 地址，龙陵县龙山镇龙山路133号 法定代表人杨邵燕，女，县长。 委托代理人莫再若，云南若在律师事务所律师。代理权限，特别授权。 委托代理人何光彦，龙陵县国土资源局副局长。代理权限，特别授权。 第三人任瑾，女，1964年9月10日出生，住云南省龙陵县。 委托代理人：夏润兰，女，云南春裕律师事务所律师。代理权限，特别授权。 原告王玉平不服被告龙陵县人民政府土地登记发证行政行为，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月10日立案后，于2016年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭审理了本案。原告王玉平及其委托代理人许永召、余凤英，被告龙陵县人民政府的委托代理人莫再若、何光彦，第三人任瑾及其委托代理人夏润兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙陵县人民政府于2008年2月1日作出土地权属变更登记，向本案第三人任瑾颁发龙国用（2008）第35号国有土地使用证。土地使用权人任瑾，座落白塔马路边，地号533024004－0A-08-18。地类用途，城镇单一住宅用地。使用权类型，划拨。使用权面积260.70平方米。独用面积260.70平方米。 原告王玉平诉讼请求： 1、请求人民法院撤销被告龙陵县人民政府颁发龙国用（2008）字第35号土地使用证的行政行为。 2、本案一切诉讼费用由被告承担。 原告王玉平诉称，1982年时，原告家庭8口人，有父母和兄弟姊妹6人，家庭经济困难，又没有住房。原告已参加工作，有一定的经济能力。原告便与赵某协商，购买赵某户位于马路边的自留地一块，面积3分3厘，由原告付给赵某1300元的土地转让费。原告母亲许明果与赵某于1982年5月18日签订了一份土地转让协议书。协议符合当时的历史情况，不违反法律规定，是合法有效的。自协议生效后，原告就取得了该宗土地的使用权，该宗土地的最初权属来源是由原告购买而来，并非祖留宅基地。原告是该宗土地的合法、原始权利人，原告购买土地后建盖了房屋，供全家人共同使用。1988年2月，由原告父亲王保兴登记办理了土地使用权证、房屋所有权证。1992年12月至1993年2月期间，因龙山人民政府要打通白塔路，正好要从原告家住处通过，需要对原告家的地基进行移位调换。龙山人民政府与原告家庭人员协商后，用老路调换原告家的地基，调换来的土地仍然作住房用地。为照顾父母，原告便让弟弟王玉红管理使用该房地产。原告父亲一直与王玉红居住，但是在2015年1月4日原告父亲王保兴去世后，王玉红和任瑾便准备将该房地产进行转让处分。原告知道后，便与王玉红商量，希望他们能够尊重自己的意见，不处分房地产，二人不同意，发生矛盾，任瑾透露该宗土地她已登记办理了土地证。原告2016年1月8日经过查证，被告龙陵县人民政府于2008年2月1日，向任瑾颁发了龙国用（2008）第35号土地使用证。被告登记颁发土地使用证，土地权属来源不明，认定宅基地来源为祖留地，或者县政府划拨，缺乏事实根据，主要证据不足；第三人任瑾没有任何的土地权属依据可以取得该宗土地的土地使用权证，被告土地登记权属来源不明、不合法。 原告王玉平向本院提供了以下证据： 1、王玉平居民身份证。 2、《协议书》。 3、龙陵县国土资源局（2016）第2号《不予受理告知书》。 被告龙陵县人民政府辩称，土地变更登记程序合法，行政主体适格，认定事实清楚，所需材料齐全，适用法律正确，应依法予以维持。 被告龙陵县人民政府向本院提交了以下证据： 1、《保山地区农户建房用地申请书》（复印件）。 2、《王勃建房许可证》（复印件）。 3、《离婚协议》、《离婚证书》复印件。 4、《变更申请书》复印件。 5、《地籍调查表》复印件。 6、《土地登记卡》复印件。 第三人任瑾述称，原告没有行政诉讼主体资格，请求法院驳回原告的起诉。原告对涉案土地不具有合法使用权，即与涉案的土地没有任何法律上的权利义务关系，被告颁发土地使用权证是否合法与原告无关。原告提供法庭的土地转让协议，一是不真实，二是协议违反土地管理法、合同法等法律的强制性规定，协议无效。根据历史档案，证实原告对此土地没有权属利益。1985年第一次“土地及房屋产权审查”，土地房产权是原告父亲王保兴。1988年《云南省城市土地使用证存根》记录的土地使用人是王保兴。1987年是国有土地性质，土地使用权由王保兴持有，与王玉平无关。1992年因政府修路，此地被政府征收。《公证书》及3份建房用地申请书证实，政府划拨三个地基补偿王保兴的损失，相关手续由王玉红办理，三个地基，分别由王保兴、王玉红、王玉祥持有，王玉平没有取得土地的任何权利。第三人提供的《王勃建房许可证》是土地登记的权属证明。被告土地登记已符合《土地登记规则》的要求，向第三人颁发的龙国用（2008）第35号土地证行政行为，符合《行政诉讼法》69条要求，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，应依法维持。 第三人任瑾向本院提交了以下证据： 1、任瑾居民身份证。 2、王博姓名变更证明。 3、《产权审查记录》。 4、《产权调查报告》。 5、《云南省城市（镇）土地使用证存根》、《龙陵县房产所有证根》。 6、《搬迁协议》、《公证书》复印件。 7、调查笔录。 8、《生活费补助证》复印件。 本院依法调取的证据如下： 调查笔录1份。是对郑云龙的调查笔录，因为本案的第三人提出原告提供的1982年5月18日的土地转让协议是假的，请求法庭核实。本院调取郑云龙证言的目的，是核实原告提供的1982年5月18日的土地转让协议的真伪。经郑云龙看协议书原件后，郑云龙确认，协议是他书写的，事情是真实的，该证据，本院予以采信。 经庭审质证，本案当事人的相互质证意见如下： 原告对被告证据的质证意见是，认为被告所提供的6份证据，不能证明被告土地登记的土地权属有合法来源，也不能证明第三人对登记的宅基地有合法的权属来源。被告提供法庭的证据，证明被告土地变更登记事实不清、证据不足，程序违法，适用法律、法规错误，对其6份证据与本案事实的关联性及证据的合法性、真实性，均不认可。第三人提供的证据不能证明第三人有合法的土地使用权来源，请求法院给予确认。被告提供的6份证据与本案不具有关联性、或真实性、合法性，均不认可。 被告对原告证据的质证意见是，对原告土地转让协议书与本案的关联性、真实性、合法性提出异议。认为本案所登记的土地与协议买卖的土地不是同一块土地，被告土地登记行为与原告无关，被告登记的土地，原来登记在王保兴名下，与原告王玉平无关。农村土地依法不得买卖，原告买卖土地违反法律禁止性规定，对该协议不予认可。 第三人对原告证据的质证意见是，原告提供的协议书，一是不真实，二是无法律效力，违反法律强制性规定。三是协议中购买土地人是原告母亲许明果，购买土地的1300元是原告母亲许明果付款，原告购买土地的事实不存在。被告土地登记行为与原告不存在利害关系，原告不具有诉讼主体资格，请求法院驳回原告的起诉。第三人对被告提供的证据无异议，认可。 本院对上述当事人的证据审核认定如下： （一）对原告证据的审核认定 1、王玉平居民身份证 本院认为：该证据证明原告起诉身份合法，本院予以采信。 2、《协议书》 该《协议书》于1982年5月18日由赵某与许明果（王玉平母亲）签订。协议载明，王玉平与赵某协商自留地一块，由王玉平付给赵某自留地及生芽损失费1300元，地点在马路边街下路口，面积3分3厘，东至公路边，南至街下路边，西至石脚位，北至水沟。本院认为，对该协议是否违反国家法律禁止性规定，应当适用双方签订协议时的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的禁止性规定在当事人签订协议之后实施，依据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法不溯及既往”的规定，该协议不能适用《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定，依据民法“法不禁止即允许”的原则，应认定该协议有效。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条、第二十二的规定，居住用地使用期限为70年，该宅基地使用权，原告自1982年5月协议转让取得至今，其权属未发生过变更、转让、消灭或者放弃的情形，原告对该宅基地仍然享有使用权。土地转让协议与涉案宅基地来源存在关联性，真实、合法有效，本院予以采信。 3、龙陵县国土资源局（2016）第2号不予受理告知书 该文书证明原告2016年2月22日向龙陵县国土资源局申请撤销龙国用（2008）第35号国有土地使用证、变更土地使用权人，龙陵县国土资源局不予受理，并告知原告向政府申请行政复议、向法院提起行政诉讼。本院认为，该告知书内容与涉案土地登记行为和原告的起诉存在关联性，对证据的证明目的，本院予以采信。 （二）对被告证据的审核认定 1、保山地区农户建房用地申请书 该证据是1993年1月王玉红的建房用地申请书，只有龙山龙陵街居民办事处的签署意见，没有土地审批结果。该证据证明内容与本案被告2008年2月1日作出的土地权属变更登记行为没有关联性，无证明力，本院不予采信。 2、《王勃建房许可证》（复印件） 该证据是1993年12月27日龙山人民政府土地管理所签发给王勃（户主）的建房许可证，房屋占地面积196平方米，拆旧翻新1**平方米，有效期94年1月30日至96年1月30日。本院认为，根据的王勃的身份证证明，王勃出生于1990年4月9日，至1993年12月27日未满4周岁，属于无民事行为能力人，由其作为户主办理家庭的建房许可证，不符合常理。该证据证明内容与本案被告土地登记行为没有关联性，无证明力，本院不予采信。 3、《离婚协议》、《离婚证书》 《离婚协议》、《离婚证书》证明王玉红与任瑾在2000年6月协议离婚时，对子女抚养、夫妻财产及债务如何处理达成的协议，其内容与本案被告土地权属变更登记行政行为，没有关联性，无证明力。本院不予采信。 4、《变更申请书》 该证据证明2008年1月8日，任瑾申请原龙陵县土地管理局进行土地权属变更登记。申请书中记载的“房地产归属女方及儿子”与第三人提供法庭的《离婚协议》、《离婚证书》记载的“房产归属女方及儿子”不一致；申请书中的用“土地使用证作为贷款抵押物”与中国工商银行龙陵支行2007年12月18日证明的“用房产在我行贷款抵押”不一致。第三人《变更申请书》中的用“房地产”、“土地使用证”作抵押物不真实，本院不予采信。 5、龙陵县国土资源局2008年2月1日《地籍调查表》 《地籍调查表》中“土地权属性质”、“共有使用权情况”、“建筑物权属”、“宗地草图”等均为空白。地籍调查表记载“本宗地原为王玉红祖留宅基地”，无证据支持。被告在土地权属变更登记时，没有进行土地权属调查审核和地籍勘测丈量，没有实地绘制宗地草图。《地籍调查表》中的“土地权属调查、勘测丈量、权属审核结果”均无相关工作人员的签字盖章，违反《城镇地籍调查规程》的规定。该证据内容不具有真实性、合法性，本院不予采信。 6、《土地登记卡》 《土地登记卡》中，土地“使用权类型”一栏填写为：“划拨”，但无证据证明存在划拨土地的事实。“土地权属来源证明文件类型、编号、日期”一栏填写为：“离婚协议书1份，任瑾变更登记申请书1份。说明，本宗地原为王玉红祖留宅基地，94年打通白塔路时，用老路与该户进行部分调换，调换后实有面积260.7平方米”。所填写的两项内容和说明不能作为县政府“划拨”土地的证明文件。《土地登记卡》填写的涉案宅基地权属来源虽然有“祖留宅基地”、政府“划拨”、《结婚协议书》等多种来源，但都不是合法有效的土地权属来源。该证据内容缺乏真实性、合法性，本院不予采信。 被告未向本院提供作出土地权属变更登记行政行为所依据的规范性文件。 （三）对第三人证据的审核认定 1、任瑾居民身份证 该证据证明任瑾作为本案第三人参加诉讼，身份合法，本院予以采信。 2、王博姓名变更证明 该证据是公安机关出具的证明，证实王博曾用名王勃及其身份信息，证据内容与本案被告土地登记行政行为没有关联性，无证明力，本院不予采信。 3、《产权审查记录》，4、《产权调查报告》 该证据是龙山居民办事处1985年5月对王保兴户房地产权属普查时的产权审查记录、产权调查报告。该证据证明王保兴户在龙陵县城白塔马路边的房地产情况，房产为两栋土木结构房子，地基来源是本户用1300元与龙山居民左顺昌家购买，以及房地产的具体位置、四至、面积等。该证据来源于龙陵县住房和城乡建设局。产权审查记录、产权调查报告记载的内容与本案宅基地最初来源存在关联性，真实、合法有效，本院予以采信。 5、《云南省城市（镇）土地使用证存根》、《龙陵县房产所有证存根》 该土地使用证存根和房产所有证存根，证明龙陵县人民政府1988年2月9日向王兴保颁发了国有土地使用证和房产所有证。该证据来源于龙陵县住房和城乡建设局，证据记载的内容，与本案宅基地最初来源存在关联性，真实、合法有效，本院予以采信。 6、《搬迁协议》、《公证书》 《搬迁协议》、《公证书》证明1992年12月18日，龙山人民政府与王玉红户主签订了搬迁补偿协议及龙陵县公证处作出了公正书。搬迁协议，公证书具有真实性，但与本案被告土地登记行政行为没有关联性，本院不予采信。 7、调查笔录 该调查笔录是本案第三人的代理律师对证人赵某的调查笔录。该调查笔录用于证明原告王玉平提供本院的土地转让协议是假的。该调查笔录证明的事项与第三人提供本院的第3、4、5、8份证据证明的事项相矛盾，与本院调查核实的事实不符。调查笔录的内容不具有真实性，本院不予采信。 8、《生活费补助证》复印件 该证据是1988年度赵某在龙陵县民政局领取生活补助的《生活费补助证》，盖有龙陵县民政局的印章和赵某的印章，该证据内容与本案宅基地的最初来源存在关联性，证据真实、合法，本院予以采信。 本院依法调取的证据如下： 调查笔录1份。是本院对郑云龙的调查笔录，因为本案的第三人提出原告提供法庭的1982年5月18日的土地转让协议是假的，请求法庭核实。本院调取郑云龙证言的目的，是核实原告1982年5月18日的土地转让协议的真假。经郑云龙看了《协议书》原件后，郑云龙确认，《协议书》是他书写的，事情是真实的，对该证据本院予以采信。 本院根据对当事人证据的审核认定，认定事实如下： 一、被告土地权属变更登记主要证据不足。 1、涉案宅基地权属来源不明。 被告在2008年2月1日进行的地籍调查时，没有调查清楚本案宅基地的最初取得方式、取得时间、初始登记等情况，随意认定宅基地来源为：“本宗地原为王玉红祖留宅基地”、政府“划拨”、或者《建房许可证》、《离婚协议》。被告所认定的土地权属来源，无相应的事实根据和法律依据。被告的行为违反了国土资源部国土资发[2003]383号《关于进一步规范土地登记工作的通知》规定“没有权属来源或权属来源不合法的用地，一律不予登记。权属不清的用地，在权属问题解决前，不得登记”的规定。 2、涉案宅基地权属不清。 被告在2008年2月1日进行的涉案土地地籍权属调查时，没有调查清楚涉案宅基地的权利人、共有使用权人情况，对具体哪些人依法享有本案宅基地的使用权，缺乏合法有效的证据证明。 二、被告土地权属变更登记违反法定程序。 被告在2008年2月1日的土地权属变更登记程序中，没有调查清楚涉案宅基地的权属来源，在没有合法土地证书证明权属来源的情况下，通过了土地权属变更登记，违反了国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[2003]383号）文件的规定，即“土地证书是证明当事人享有土地权属有效的法律凭证。从本文件下发之日起，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料。土地登记的程序必须合法，土地登记发证要严格依照《土地登记规则》的规定和要求进行，要建立和完善土地登记的工作制度，严格履行土地登记的申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发土地证书的程序，要防止出现在为当事人提供便利时，减少必经的法律程序的作法，确保土地登记的合法性。对不符合登记程序要求的，不能予以登记，不能颁发土地证书”。 三、被告土地权属变更登记适用法律错误。 被告的土地管理部门在本案土地登记中，将原宅基地的移位调换，理解、定性为县政府“划拨”土地，并将“划拨”填写入《土地使用权证书》，其适用法律不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定的国有土地使用权划拨的定性，理解、适用法律错误。 经审理查明，涉案宅基地使用权的最初来源，是原告王玉平与赵某转让而来，1982年5月18日，王玉平的母亲许明果与赵某签订了土地转让协议。协议载明：王玉平与赵某协商自留地一块，由王玉平付给赵某自留地及生芽损失费1300元，地点在马路边街下路口，面积3分3厘，东至公路边，南至街下路边，西至石脚位，北至水沟。因当时王玉平家庭成员8人，有父母和兄弟姊妹6人，没有住房，王玉平购买土地后，建盖了两栋土木结构的房屋，供全家人居住共同使用。1985年5月，龙山居民办事处对王保兴户的房地产进行了调查记录。1988年2月，由原告父亲王保兴代表家庭对本户的房地产进行了初始登记，取得了龙陵县人民政府颁发的土地使用证和房产所有证。1992年12月至1993年2月期间，因龙山人民政府对城区马路边通往白塔社区的公路进行建设，公路需要从王保兴户的住宅通过，经过龙山人民政府与王保兴户协商，将王保兴户原地基向老公路一边进行移位调换，原告的四弟王玉红以户主的身份与龙山人民政府签订了搬迁补偿协议，拆旧翻新，在新移地基上建盖了新房，王保兴一直在该房屋居住，至2015年1月4日去世。2000年6月20日，王玉红与任瑾到龙山人民政府协议离婚，协议约定其房产归任瑾和儿子王博所有。2008年1月8日，任瑾向龙陵县国土资源局申请本案宅基地权属变更登记，2008年2月1日国土资源局进行宅基地权属变更登记地籍调查，同日，向任瑾颁发龙国用（2008）第35号国有土地使用权证。原告王玉平于2016年1月8日知道本案宅基地权属变更登记行政行为，于2016年1月29日向龙陵县国土资源局申请变更土地使用权人，要求撤销龙国用（2008）第35号国有土地使用权证，龙陵县国土资源局2016年2月15日作出不予受理告知书，告知原告对龙陵县人民政府颁发的龙国用（2008）第35号国有土地使用权证的具体行政行为不服，向保山市人民政府提出行政复议、或向龙陵县人民法院提起行政诉讼。原告向保山市人民政府申请行政复议，保山市人民政府认为，原告申请超过行政复议期限，作出不予受理决定。原告于2016年3月10日向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告龙陵县人民政府2008年2月1日作出的登记颁发龙国用（2008）第35号国有土地使用证的行政行为，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，应当依法判决撤销被告土地登记行政行为。被告辩称其土地登记程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，所需材料齐全，应依法予以维持，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。 在本案诉讼中，原告要求本院确认第三人不享有涉案宅基地的使用权；第三人要求法院确认原告不享有涉案宅基地的使用权、原告与被诉的土地登记行为无利害关系，没有行政诉讼的主体资格，请求本院驳回原告的起诉。本院认为，一方面，原告自1982年5月18日，取得涉案宅基地的使用权至今，其权属未发生过变更、转让、消灭或者放弃的情形，以及依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条、第二十二条规定的居住用地使用期限为70年的规定，原告对该宅基地仍然享有使用权。另一方面，原告与第三人之间对涉案宅基地的争议，实质是对土地使用权的争议，而对土地使用权争议的处理，不属于人民法院的职权管辖范围。《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权作为独立的用益物权进行了规定，该法第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”；《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。原告、第三人要求本院处理其土地使用权争议，不符合上述法律规定，本院不予支持。 原告王玉平的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第二款、第四十九条规定的条件。原告请求本院撤销被告颁发龙国用（2008）第35号国有土地使用证的行政行为的诉求，有相应的事实根据和法律、法规依据，本院予以支持。 基于上述事实理由，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、(二)、（三）项的规定，判决如下： 撤销被告龙陵县人民政府2008年2月1日作出的登记颁发龙国用（2008）第35号土地使用证的行政行为。 本案受理费50元，由被告龙陵县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于保山市中级人民法院。 审判长  段生良 审判员  黄正华 审判员  罗永佺 二〇一六年九月六日 书记员  王林青