江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行终419号上诉人（原审原告）如皋市金属冷拉型材有限公司，住所地如皋市如城镇宏坝村。法定代表人韩蕾，总经理。被上诉人（原审被告）如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城镇福寿路276号。法定代表人章明峰，主任。委托代理人张燕，如皋市人民政府如城街道办事处副主任。委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。上诉人如皋市金属冷拉型材有限公司（以下简称金属冷拉公司）因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00564号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，2015年5月9日，金属冷拉公司通过网络向如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街道办）提出政府信息公开申请，所需信息内容描述为：2002年-2015年，由如城街道保存的，涉及如皋市如城街道宏坝社区居民委员会与如皋市金属冷拉型材厂往来账款的账册包含总账及往来明细账及记账凭证。同年5月28日，如城街道办作出城政告[2015]020号延期答复告知书，告知金属冷拉公司将答复期限延长15个工作日。2015年6月4日，如城街道办作出城政依复[2015]057号政府信息公开申请答复书，答复内容为：经我单位查询，我单位未制作和保存该信息，建议你向宏坝社区查询。当日,如城街道办向金属冷拉公司邮寄送达该答复书。金属冷拉公司不服提起诉讼，请求法院撤销如城街道办作出的城政依复[2015]057号政府信息公开申请答复，并判令如城街道办在法定期限内依法将金属冷拉公司所申请的政府信息内容答复金属冷拉公司。一审法院认为，对于金属冷拉公司申请要求公开的信息属于政府信息，双方均无异议，本案争议焦点：如城街道办作出的案涉政府信息公开答复是否合法。第一，答复的程序是否合法。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，金属冷拉公司于2015年5月9日提出政府信息公开申请，如城街道办于同年5月28日作出延期答复告知书，将答复期限延长15个工作日，后于同年6月4日作出答复并于当日向金属冷拉公司邮寄送达，系在条例规定的期限内作出答复，故如城街道办作出答复的程序合法。需要指出的是，如城街道办在法定期限内未提供证明其答复程序合法的所有证据，后经法院要求，才在庭后补充提供了政府信息公开延期答复告知书、延期审批表等证据，因金属冷拉公司对延期答复的事实并无异议，予以认定。希望如城街道办在今后的行政诉讼过程中，进一步强化举证意识，依法履行举证义务。第二，答复的内容是否合法。金属冷拉公司认为，如皋市实行村账镇代理制度，各镇农经站为具体职能机构，故金属冷拉公司所申请的案涉信息由如城街道办制作并保存；如城街道办则认为，村级财务信息由村委会制作、保存，其并非制作、保存及公开案涉信息的主体。对此，（1）《村集体经济组织会计制度》第一条第（五）项规定，村集体经济组织应配备必要的会计人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡（镇）经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。《江苏省委办公厅、省政府办公厅关于加强村级集体财务规范化管理的意见》第四条规定，进一步完善村账乡镇代理制度。在现有财务管理工作的基础上，要进一步完善村账乡镇代理制度。一要规范村账乡镇代理行为。乡镇农经部门要与村集体经济组织签订规范的代理协议，明确双方的权利和义务。……根据上述部门规章、规范性文件的规定，实行村账乡镇代理制度过程中，乡镇经营管理机构及代理记账机构受村集体经济组织的委托作为其代理人代理记账、核算工作。（2）《村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布涉及本村村民利益、村民普遍关心的相关事项，接受村民的监督。《农村集体经济组织财务公开规定》第三条规定，村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。实行村级会计委托代理服务的，代理机构应当按规定及时提供相应的财务公开资料，并指导、帮助、督促村集体经济组织进行财务公开。本案中，金属冷拉公司所申请的宏坝社区居民委员会与金属冷拉公司往来账款的账册信息属于村级财务信息，无论村集体经济组织是否实行村级会计委托代理服务，村级组织的财务公开主体仍然为村集体经济组织。如城街道办不承担制作、保存案涉信息的义务，也不是公开案涉信息的主体。（3）《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。故针对金属冷拉公司的案涉申请，如城街道办所作的案涉答复并无不当。综上所述，如城街道办在收到金属冷拉公司申请后在法定期限内作出书面答复，其答复的内容并不违反《政府信息公开条例》的规定。一审法院遂判决驳回金属冷拉公司的诉讼请求。金属冷拉公司不服提起上诉称，根据《如皋市村集体经济组织财务管理制度》的相关规定，上诉人申请的案涉信息属于被上诉人履行村账镇代记并且代保管职责过程中制作并获取，以会计档案资料的形式记录保存。上诉人申请公开的信息属于政府信息范畴，应当由被上诉人公开。被上诉人在另案审理过程中声称上诉人欠宏坝社区的钱，但拒绝提供案涉会计资料进行对账。被上诉人将其职责范围内的事情推托给宏坝社区，以未制作和保存信息为由拒绝公开的答复于法无据。请求二审撤销原判及被诉答复，责令被上诉人在法定期限内依法将上诉人所申请的政府信息内容答复给上诉人。被上诉人如城街道办辩称，无论村集体经济组织是否实行村级会计委托代理服务，村级组织的财务公开主体系村集体经济组织。被上诉人不承担制作、保存案涉信息的义务，也不是公开案涉信息的主体。被上诉人作出的答复程序合法、内容正确。请求二审驳回上诉，维持原判决。金属冷拉公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，双方当事人对一审判决认定的事实均不持异议，本案二审的争议焦点在于，如城街道办认为没有制作和保存案涉信息的理由能否成立。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可见，行政机关是否制作或者保存相关信息是判断政府信息是否存在的关键。无论是制作还是保存，均应发生在行政机关履行职责的过程中，此处的职责既可能是法律规范明确赋予行政机关的，也可能是行政机关在实际工作中所承担的。财政部《村集体经济组织会计制度》第一条第（五）项规定，村集体经济组织应配备必要的会计人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡（镇）经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。第五条第（九）项规定，不具备条件的村集体经济组织，可将其会计档案委托乡（镇）经营管理机构统一管理。江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于加强村级集体财务规范化管理的意见》第八条规定，实行村账乡镇代理的地方，村会计档案原则上由乡镇农经部门统一保管。《农村集体经济组织财务公开规定》第三条规定，村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当将其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。实行村级会计委托代理服务的，代理机构应当按规定及时提供相应的财务公开资料，并指导、帮助、督促村集体经济组织进行财务公开。《如皋市村集体经济组织财务管理制度》第三条及第五条规定，村级财务实行以村账镇代理、村钱镇管为核心的六统一规范化管理，村级财务工作在镇党委、政府的领导下，由镇农经站具体负责管理。如城街道办陈述从2003年开始宏坝社区实行村账乡镇代理，根据上述规定如城街道办具有对村级集体财务实行代理记账、核算和保管会计档案，并对村集体经济组织财务公开进行指导、帮助和督促的职责。村账镇管，对于乡镇人民政府而言，既是权利更是职责所在，其所保管的村级财务账册应属在履行对村级财务监督管理过程中所获取的政府信息。本案中，金属冷拉公司因改制协议和租赁协议等与宏坝社区居民委员会之间发生往来账款，金属冷拉公司申请的账册信息属于村级财务信息，如城街道办应当制作或者保存案涉信息。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。因此，对于被诉答复行为的合法性，如城街道办负有不可推卸的举证责任，应当对案涉信息不存在作出合理的、令人信服的说明。就本案而言，如城街道办向一审法院提供的证据只能证明政府信息的申请、延期、答复的过程，没有提供任何证据证明就案涉信息已经履行了搜索义务。如城街道办认为，根据《农村集体经济组织财务公开规定》第三条规定，无论村集体经济组织是否实行村级会计委托代理服务，村级组织的财务公开主体系村集体经济组织。显然，如城街道办以法律规定了案涉信息属于村集体经济组织的公开职责为由，来说明自己没有制作和保存案涉信息，并要求金属冷拉公司向宏坝社区查询。可见，如城街道办没有完成自己的举证和说明义务，未对案涉信息不存在的事实依据进行详细举证或者说明。综上，如城街道办依法应当制作或者保存案涉信息，其答复称未制作和保存案涉信息缺乏证据支持且未作合理说明，应予以撤销，如城街道办应当针对金属冷拉公司的申请重新作出答复。一审判决认定如城街道办所作答复内容符合法律规定没有事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销如东县人民法院（2015）东行初字第00564号行政判决；二、撤销如皋市人民政府如城街道办事处作出的城政依复[2015]057号政府信息公开申请答复书；三、责令如皋市人民政府如城街道办事处在收到本判决书之日起15个工作日内针对如皋市金属冷拉型材有限公司的政府信息公开申请重新作出答复。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人如皋市人民政府如城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘羽梅审 判 员  仇秀珍代理审判员  吴彩丽二〇一六年九月二十九日书 记 员  王 蕾附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的；第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。