内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）内08行终65号上诉人（原审原告）张玉柱，男，1952年5月23日出生，汉族，现住内蒙古自治区。委托代理人王殿臣，男，1942年5月8日出生汉族，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区。被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市临河区双河镇人民政府。住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区双河镇。法定代表人王翻琳，该镇镇长。委托代理人杨占江，该镇信访维稳办工作人员。被上诉人（原审被告）巴彦淖尔市临河区人民政府。住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区教育街北金沙路东区。法定代表人王肇晟，区长。委托代理人张建国，该政府法制办工作人员。委托代理人贺心刚，内蒙古大法扬律师事务所律师。上诉人张玉柱诉巴彦淖尔市临河区双河镇人民政府土地行政确认一案，不服临河区人民法院（2015）临行初字第146号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张玉柱及其委托代理人王殿臣，被上诉人巴彦淖尔市临河区双河镇人民政府﹙简称双河镇人民政府﹚的委托代理人杨占江，被上诉人巴彦淖尔市临河区人民政府﹙简称临河区人民政府）的委托代理人张建国、贺心刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理认为：争议河滩地属于国有土地。1986年至1990年由张玉柱承包耕种，1991年至1995年由刘建承包耕种。1996年团结村十组给张玉柱留下40亩河滩地耕种至2000年，但未交纳费用。其余土地由团结村十组村民按人口平均分配耕种。1997年原临河市政府开始对国有河滩地进行管理，制定了《临河市黄河河滩地管理办法》，规定承包国有河滩地的农户必须和乡政府签订承包合同，承包合同一年一签订，先缴费后耕种。授权沿黄河三乡人民政府在各自辖区内行使对河滩地管理权。2001年团结村十组召开社员会决定，如果张玉柱继续承包耕种须补交之前所欠费用，张玉柱拒绝交纳，乡政府按张玉柱自愿放弃承包处理。从2001年起，该宗河滩地一直由团结村十组村民经营耕种。2014年11月16日，张玉柱向双河镇人民政府提出土地使用权争议处理申请，要求确认争议土地使用权，双河镇人民政府根据临河市人民政府《临河市黄河河滩地管理办法》临政发【1997】22号第十一条之规定，于2015年8月11日作出了临双政发（2015）99号《土地使用权争议处理决定书》，认定张玉柱对争议土地无使用权。张玉柱不服，于2015年9月18日通过邮政EMS特快专递临河区人民政府投递行政复议申请书，临河区人民政府于2015年9月21日签收，立案后经审查，2015年11月20日作出临政复决字（2015）第13号《行政复议决定书》，维持了临双政发（2015）99号作出的《土地使用权争议处理决定书》，并向张玉柱送达。张玉柱认为《土地使用权争议处理决定书》和《复议决定书》违法。因为该宗土地由张玉柱开垦，并由张玉柱承包了五年。张玉柱从未放弃该宗土地的耕种权利，也不是不交费，而是乡政府拒收。根据土地管理法规定，国有未利用地和荒山、荒滩等经人民政府批准，可以确认给个人使用。双河镇人民政府和临河区人民政府的行为违反了国办发（1996）23号和（1999）102号文件规定的谁治理、谁管护、谁受益的原则。临河市人民政府制定的《临河市黄河河滩地管理办法》违法。双河镇人民政府和临河区人民政府依据该文件作出处理决定和复议决定，剥夺了张玉柱对本案所涉土地的使用权。因此，请求撤销双河镇人民政府作出的《土地使用权争议处理决定书》和临河区人民政府《行政复议决定书》；并判决重新作出行政行为；对临河市人民政府颁发的《临河市黄河河滩地管理办法》临政发【1997】22号文件的合法性进行审查。一审法院经审理认为：《中华人民共和国宪法》第九条规定，滩涂等自然资源属于国家所有。《河道管理条例》第二十条规定：“有堤防的河道其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地……”黄河河滩地属于国有土地。原临河市政府根据中华人民共和国《土地管理法》、《河道管理条例》、《防汛条例》之规定，制定《临河市黄河河滩地管理办法》，对管辖行政区域内的黄河河滩地实行统一管理。为便于规划、开发和利用黄河河滩地，市政府授权沿河三乡人民政府在各自辖区内行使对河滩地管理权，该办法的制定符合上述法律规定。承包种植国有河滩地的农户应依该办法规定执行。2001年起张玉柱未与管理单位签订承包合同，交纳承包费，就没有取得对争议河滩地的使用、管理权。双河镇人民政府作出的《土地使用权争议处理决定书》认定事实清楚，依据充分，张玉柱诉讼请求不予支持。张玉柱称其从1986年起耕种争议土地，依据国办发的两个文件应由其管护、收益，上述国办发（1996）23号、（1999）102号的指向对象是集体所有的“四荒”地，与本案争议土地的性质不同，不适用本案。张玉柱称乡政府拒绝收取其承包费，未提交证据证实，其诉称理由不能成立。临河区政府的复议决定程序合法，结论正确。双河镇人民政府和临河区人民政府认为原临河市政府制定《临河市黃河河滩地管理办法》属于行政规章，不属于司法审查范畴。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定，规章分为国务院部门规章及省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定的规范性文件。临河市人民政府属于县级人民政府，其制定的《临河市河滩地管理办法》不属于上述规章范围，应当接受司法审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回张玉柱的诉讼请求。二、确认临河市人民政府《临河市河滩地管理办法》（临政法（1997）22号）合法。案件受理费50元，由张玉柱负担。上诉人张玉柱不服上述行政判决，向本院提起上诉称：原临河市人民政府《临河市河滩地管理办法》违法，一审判决确认《临河市河滩地管理办法》合法，认定事实和适用法律错误，没有尽到合法审查的责任。双河镇人民政府依据《临河市河滩地管理办法》作出确权决定亦违法，张玉柱是河滩地的开发者，开发时土地属于集体土地，可以适用国办发（1996）23号文件，张玉柱对土地有长期的使用权。请求二审支持张玉柱的诉讼请求。被上诉人双河镇人民政府答辩称：原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回张玉柱的诉讼请求。被上诉人临河区人民政府答辩称：本案争议土地是河滩地，属于国有土地，法律依据充分。原临河市人民政府《临河市河滩地管理办法》合法，承包国有河滩地的农户应当依照《临河市河滩地管理办法》的规定签订承包合同，张玉柱从2001年起既未与管理单位签订承包合同，也未交纳承包费，没有取得争议河滩地的使用、管理权。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定的是国有土地上荒地、荒滩开发利用问题，本案争议的土地是河滩地，不能适用该条款，张玉柱依据该条款主张争议地的使用权不准确。双河镇人民政府所作的处理决定正确，应当驳回张玉柱的诉讼请求。二审经审理查明的事实及对证据的认定与一审相同，本院予以确认。本院认为：本案争议土地为河滩地，各方当事人均没有异议。根据《中华人民共和国宪法》第九条规定，滩涂等自然资源属于国家所有，故争议土地属于国家所有，张玉柱主张争议土地属于集体所有的理由不成立。依据原临河市人民政府1997年制定的《临河市河滩地管理办法》第七条的规定，承包经营河滩地应当与乡政府签订承包合同书，合同一年一签，先缴费后耕种，第十一条规定“对未与乡政府签订合同的村、社、个人或联户已经开发的河滩地，一律由乡政府重新承包，同等条件下，优先原开发人承包”。依据以上规定，张玉柱耕种河滩地应当先签订承包合同，且一年一签并缴纳承包费后方可以耕种。本案中张玉柱2001年后对争议土地再没有耕种，被诉的双河镇人民政府作出的《土地使用权争议处理决定书》以争议地属于国有，应一年一签承包合同，先缴费后耕种，认定张玉柱没有土地的使用权，事实清楚、适用法律正确。临河区人民政府所作的复议决定程序合法，结果正确。张玉柱主张争议土地的使用权，未能提供承包争议土地的合同及缴费的依据，请求撤销被诉《土地使用权争议处理决定书》及临河区人民政府复议决定的理由不成立，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。《临河市河滩地管理办法》是原临河市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国防汛条例》的有关规定，为了对管辖行政区域内黄河河滩地实行统一管理制定的规范性文件，并未违反有关法律、法规的规定，具有合法性。张玉柱称《临河市河滩地管理办法》违反了《中华人民共和国河道管理条例》有关规定的理由不成立，本院不予支持。原审判决事实清楚、适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张玉柱负担。本判决为终审判决。审 判 长  苏婉春审 判 员  郝新跃代理审判员  塔 娜二〇一六年九月三十日书 记 员  冯培源附本案适用的法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……