广东省佛冈县人民法院行 政 判 决 书（2016）粤1821行初9号原告黄永基，男，1963年1月24日出生，汉族，住广东省佛冈县。被告佛冈县公安局，地址：广东省佛冈县石角镇振兴中路38号。法定代表人陆上顶，该局局长。委托代理人陈石海，该局法制室副主任。第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司，地址：广东省佛冈县水头镇莲瑶碧桂园，统一社会信用代码：xxx。法定代表人杨文杰，该公司总经理。委托代理人刘柏涵，该公司职员。原告黄永基诉被告佛冈县公安局、第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司不服行政处罚决定纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，分别于2016年6月21日、2016年7月19日公开开庭进行了审理，第一次开庭，原告黄永基、被告佛冈县公安局的副局长邓汝平、委托代理人陈石海到庭参加了诉讼；第二次开庭，原告黄永基、被告佛冈县公安局的副局长邓汝平、委托代理人陈石海、第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司的委托代理人刘柏涵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告黄永基诉称：一、被告佛冈县公安局（2016）00142号行政处罚决定，没有法律依据及事实依据。原告在自己集体所有的土地上从事经营活动，并没有扰乱公共秩序。2016年2月21日下午，原告只是和同村的村民一起在原告集体所有的土地上参加解决2016年春耕水源问题的现场会议，会议现场是原告集体所有土地，既没有被国家征收，也没有同意给碧桂园改变土地用途，建设道路使用。参与会议的全部都是本村无水灌溉农田的村民，既没有和任何人发生冲突，也没有砸烂任何人的财物。被告对原告给予行政拘留处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定。佛冈县公安局没有原告扰乱公共秩序的现场证据，其对原告作出本案处罚证据不足。二、被告作出的行政处罚决定违反法律程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，公安部门作出行政拘留至少要经过以下程序：立案、调查取证、办案部门认定违法事实、确定法律依据。被告没有对原告如何扰乱公共秩序以及情节是否轻重作出调查，且剥夺原告申辩的权利，属程序不合法。三、适用法律错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：扰乱机关、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处5日以上10日以下拘留。原告村召开现场会议的地方是原告村集体所有的土地。并不是机关、企业、事业单位的办公场所。决定书中并没有说明原告扰乱了什么单位并致使该单位的工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的叙述。既然没有任何单位被扰乱，被告就不能依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项来作出行政拘留原告5天的处罚决定。四、对同一事发现场，被告适用法律相互矛盾。本案中，被告是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出的处罚决定。既然已认定原告扰乱的是机关、企业、事业单位秩序，但对同一时间、同一地点抓获的黄振宇作出的却是扰乱车港口、码头、广场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的认定，两者相互矛盾。为维护原告的合法权益，原告诉至法院，请求判令：一、撤销佛冈县公安局于2016年2月21日作出的（2016）00142号行政处罚决定书；二、由被告承担本案诉讼费。原告黄永基为支持其主张，向本院提供如下证据：证据一、行政处罚决定书，拟证明原告主体适格，被告主体适格；证据二、佛冈县国土资源局答复（冯梅娟2份），拟证明碧桂园景观大道是违法侵占集体用地所建；证据三、清远市中级人民法院裁定书（诉水务局），拟证明莲瑶村已长达6年无水饮用，无水灌溉，水利设施人为毁坏；证据四、佛冈县水务局答复，拟证明莲瑶村瓦山塘和客家冚山塘是碧桂园公司毁坏的；证据五、清远市中级人民法院判决书，拟证明莲瑶村委各小组的土地未被国家征收；证据六、佛冈县交通局答复，拟证明碧桂园景观大道不是公共交通道路、也不是乡道、村道，是房地产商违法建设的私家道路；证据七、行政处罚决定（2010年），拟证明被告公安局曾多次拘留维权村民的乱作为行为；证据八、行政处罚决定书（北京20**），拟证明被告超越属地管辖权；证据九、图片，拟证明公安出动防暴队及派出所干警强行拘留参会村民；证据十、山林权证，拟证明会议现场土地属参会村民集体所有；证据十一、石角镇三莲村委会上莲塘村民种田照片，拟证明车辆无法通行，并不是原告村民堵路；证据十二、佛冈县国土移交法院强制执行答复，拟证明碧桂园景观大道在2月已进入强制拆除程序；证据十三、佛冈县国土资源局2016年4月13日答复，拟证明佛冈县政府申请征收6千亩土地只被省国土厅批准征收9918.2㎡；证据十四、规划设计条件通知书，拟证明市政建设用地由政府提供，碧桂园大道实为县政府违法建设；证据十五、行政强制执行申请书，拟证明村小组没有收到过土地补偿款；证据十六、承诺书，拟证明水头镇政府、清远市卓越弘建置业投资有限公司有重大过错；证据十七、佛冈县人民政府行政答辩状，拟证明清远市卓越弘建置业投资有限公司与佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司是两个独立承担民事能力两个独立的机构（企业）；证据十八、清远市国土资源局文件清国土资（政）（2002）（补办）39号及佛冈县国土资源局文件佛国土资请（2002）17号，拟证明清远市卓越弘建置业投资有限公司的经营地块在佛冈县水头镇莲瑶村冚尾的山地地块；证据十九、佛冈县水头镇莲瑶村民向佛冈县人民政府反映要求恢复水利设施的书面材料，拟证明原告等村民事发当日是为了解决春耕用水问题而等候政府到实地堪察现场；证据二十、土地租赁合同书，拟证明清远市卓越弘建置业投资有限公司的通行道路经﹤祠堂坳﹥（地名）沿莲瑶村委会方向而行，与事发地无关，不存在严重影响该公司的生产和经营。被告佛冈县公安局辩称：一、我局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分。2016年2月21日9时至15时许，佛冈县水头镇莲瑶村委会的黄清波（连吉村12号）、黄振宇（下围村15号）、黄永焯（花仓村12号）、黄云燕（连吉村15号）、黄永基（花仓村22号）、黄伟祥（连环村28号）、黄志强（连溪村7号）等人在佛冈县水头镇莲瑶碧桂园（清远市卓越弘建置业投资有限公司建设、经营）景观大道东坑农庄门前路段，用竹子、自行车拦路，致使在碧桂园往来的车辆无法通过该路段。严重影响清远市卓越弘建置业投资有限公司在莲瑶碧桂园的生产和经营。以上事实有黄清波、黄振宇、黄云燕、黄永基、黄伟祥、黄志强等人的陈述和申辩、证人证言、现场视频资料等证据证实。2016年2月21日，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，对黄清波、黄振宇、黄永焯、黄云燕、黄永基、黄伟祥、黄志强分别作出行政拘留五日的行政处罚。二、我局于2016年2月21日作出的佛公行罚决字（2016）00142号《行政处罚决定书》程序合法。1、属本局管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移送违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。2、受理案件。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：公安机关对报案、控告、举报或者违法治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。我局受理案件后立即对本案依法进行调查取证。3、调查取证符合法律规定。我局在调查该案件时，严格遵守《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》关于调查取证的相关规定。4、行政处罚的决定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可由公安派出所决定。第九十四条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条规定：治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移动主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。本局对黄永基作出行政处罚前已经告知其事实、理由和依据，黄永基没有提出陈述和申辩。我局于2016年2月21日对黄永基作出的行政拘留五日的行政处罚决定。5、执行。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零三条规定：对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。我局对黄永基执行了五日的行政拘留。三、我局作出的行政处罚决定内容适当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：有下列行为之一的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。黄清波、黄云燕、黄永焯、黄永基、黄伟祥、黄志强等人在莲瑶碧桂园东坑农庄前路段拦路五个多小时，严重影响在碧桂园居住的人的车辆出入和清远市卓越弘建置业投资有限公司在莲瑶碧桂园的生产和经营，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的情节较重的情节，我局对其分别作出行政拘留五日的行政处罚内容适当。综上所述，我局认为对黄永基处行政拘留五日的决定事实清楚、证据确实充分，内容适当、程序合法。被告佛冈县公安局在举证期限内提供了如下证据：证据一、佛冈县公安局行政处罚审批报告和决定书，拟证明具体行政行为；证据二、佛冈县拘留所不予收拘通知书、行政拘留执行回执和家属通知，拟证明执行情况；证据三、佛冈县公安局受案登记表、到案经过，拟证明受案调查；证据四、被传唤人家属通知书、告知书，拟证明通知家属；证据五、询问笔录，拟证明案件事实；证据六、公安行政处罚告知笔录，拟证明处罚前告知；证据七、自述材料，拟证明违法嫌疑人承认违法事实；证据八、营业执照、证明书、情况说明，拟证明碧桂园提供的证据；证据九、户籍资料，拟证明身份证明；证据十、执法记录仪录音录像，拟证明当时现场情况；证据十一、征用土地协议书、收据、建设用地的批复，拟证明征地的合法性。第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司辩称：我方认为此案审查的是佛冈县公安局行政行为程序是否合法的问题，与我方无关。第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司未在举证期限内提供证据。经审理查明：原告黄永基是佛冈县水头镇莲瑶村连吉村民小组村民。2016年2月21日9时许，原告等人到佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄（莲瑶黄泥斜）路段用竹竿拦路，当日11时许，佛冈县公安局民警到达现场劝说原告等人离开。至当日15时许，民警多次劝说原告等人离开，原告等人依然不肯离开现场及搬开拦路的竹子，在此情况下，佛冈县公安局民警将原告等人传唤至该局接受进一步调查。同日，佛冈县公安局水头派出所对原告黄永基等人在佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竿拦路的行为，以扰乱公共秩序为由立案，并制作了受案登记表。办案民警对黄振宇、黄清波、黄志强、黄云燕、黄永焯、黄伟祥、黄永基等人送达了行政案件权利义务告知书，并对上述人员进行了询问，分别制作了询问笔录，上述人员对其在佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竿拦路的行为予以承认，但称其行为是为了维护自身的合法权益。在询问笔录中，办案民警问及原告如何将其被公安机关传唤的原因及处所通知其家属时，原告答其自行通知。办案民警问及原告等人为何要在佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竿拦路，原告答因为该地段是原告村集体的山地，而碧桂园没有任何合法手续占用了该山地，村民多次上访均无结果，所以村民要拦路要求政府人员协商解决。办案民警问及原告等人为何经多次劝说离开现场都不肯离开时，原告答因为没有相关的政府人员出面协商，问题没有得到解决，所以其不离开也不搬离拦路用的土石和竹子。同日，佛冈县公安局办案民警对李锦钱（佛冈县水头镇政府干部）、曾榕明（佛冈县水头镇政府干部）、朱榕河（佛冈县水头镇碧桂园物业服务部工作人员）、姜海涛（佛冈县水头镇碧桂园假日酒店工作人员）、陈榆江（佛冈县碧桂园工作人员）进行了询问，并分别制作了询问笔录。同日，原告黄永基等人亲笔书写《自述材料》，称当日在佛冈县水头镇碧桂园内（莲瑶黄泥斜）路段拦路申诉扰乱公共秩序，经民警教育后深知扰乱公共秩序的违法性及危害性，决心以后不再犯。同日，佛冈县公安局办案民警提出处理意见，并制作呈请公安行政处罚审批报告，建议对黄永基处以行政拘留五日，佛冈县公安局内部逐级进行了审批，同意办案民警的处理意见。同日，佛冈县公安局办案人员制作了佛冈县公安局行政处罚告知笔录，黄永基在告知笔录上签名并捺印。同日，佛冈县公安局作出佛公行罚决字（2016）00142号行政处罚决定：对黄永基处以行政拘留五日。黄永基在处罚决定书上签名并捺印。同日，黄云燕被送往佛冈县拘留所执行拘留。上述行政处罚决定已经执行完毕。2016年2月21日，清远市卓越弘建置业投资有限公司佛冈酒店分公司出具《关于佛冈碧桂园清泉城项目（酒店）拦路影响证明书》：2016年2月21日，因车辆无法通行，造成当天直接经济损失7540元；并为客人提供别墅两栋（3190元／栋）用于午休，会议场地免费使用两小时作为其他客人休息场地（2800元／节）。2016年2月22日，清远市卓越弘建置业投资有限公司出具《情况说明》：我公司在征地范围内开发建设活动合理合法，该道路邻近村民于2016年2月21日9时许至当日15时许无端拦路，中断车辆的正常进出，严重影响我司的正常经营，肆意损坏我司的品牌形象和声誉，给我司造成了重大的经济损失。以上事实，有原告黄永基的陈述、被告佛冈县公安局的答辩及其各自提交的证据、第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司的述称、庭审笔录等证据材料予以印证。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”审查的范围包括认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序、是否超越职权等。综合原告黄永基、被告佛冈县公安局、第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司的意见，结合查明的事实，本案的焦点问题主要有如下几点：首先是佛冈县公安局作为本案被告是否适格的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，原告黄永基在佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竿拦路的行为，属于治安管理工作范畴，且发生在佛冈县内，被告佛冈县公安局作为佛冈县的治安管理机关，对此有权进行处理。故此，佛冈县公安局作为本案的被告适格。其次是被告佛冈县公安局作出涉案处罚决定是否履行了法定程序的问题。2016年2月21日，佛冈县公安局对原告黄永基等人的行为以扰乱公共秩序为由登记立案，并制作了受案登记表。同日，该局的办案人员对黄永基、黄清波、黄云燕、黄志强等人送达了行政案件权利义务告知书，并对上述人员进行了询问，分别制作了询问笔录。同日，办案民警提出处理意见，并制作呈请公安行政处罚审批报告，逐级进行了审批。同日，佛冈县公安局办案人员对原告制作了告知笔录，依法进行了送达。同日，佛冈县公安局作出佛公行罚决字（2016）00142号行政处罚决定，并依法予以送达。被告佛冈县公安局的以上行为，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。可见，被告佛冈县公安局已经履行了法定程序。再次是被告佛冈县公安局认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。原告黄永基等人在佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竿拦路的事实，有原告本人亲笔书写的《自述材料》、佛冈县公安局办案民警分别对黄振宇、黄清波、黄志强、黄云燕、黄永焯、黄伟祥、黄永基、李锦钱、曾榕明、朱榕河、姜海涛、陈榆江等人制作的询问笔录、佛冈县公安局执法记录仪拍摄的视频、清远市卓越弘建置业投资有限公司佛冈酒店分公司的《关于佛冈碧桂园清泉城项目（酒店）拦路影响证明书》、清远市卓越弘建置业投资有限公司的《情况说明》等证据予以印证，以上证据之间形成证据链条，足以认定黄永基等人存在在佛冈县水头镇碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竿拦路的行为，且该行为已经扰乱了公共秩序并造成了较为严重的后果。佛冈县公安局据此对黄永基作出佛公行罚决字（2016）00142号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。最后是适用法律法规是否正确的问题。从查明的事实可知，黄永基等人于2016年2月21日在佛冈县水头镇莲瑶村委碧桂园景观大道东坑农庄路段用竹竽拦路的方式扰乱公共秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，被告佛冈县公安局依照该规定作出对黄永基处以行政拘留五日的行政处罚决定，适用法律法规正确。综上所述，被告佛冈县公安局作出的佛公行罚决字（2016）00142号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告黄永基请求撤销该行政处罚决定，理由不成立，于法无据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄永基的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄永基负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  李兰兰审 判 员  黄焕霞人民陪审员  刘国辉二〇一六年九月二十六日书 记 员  莫泽洪附引用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第16页共17页