浙江省宁波市江东区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0204行初89号原告宁波市鄞州横街金星电器厂（组织机构代码：L0287764-2），住所地宁波市鄞州区横街镇横街东路283号。负责人王锡平，该厂业主。委托代理人谢凤展、汪梦（特别授权代理），浙江正清和律师事务所律师。被告宁波市鄞州区安全生产监督管理局，住所地宁波市鄞州区天银路76号。法定代表人钱帅鸿，该局局长。出庭应诉负责人王仁伟，该局党委委员。委托代理人马鑫君、俞嘉琪（特别授权代理），该局工作人员。原告宁波市鄞州横街金星电器厂（以下简称金星厂）不服被告宁波市鄞州区安全生产监督管理局（以下简称鄞州安监局）行政处罚一案，于2016年6月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。原告金星厂委托代理人谢凤展，被告鄞州安监局出庭应诉负责人王仁伟、委托代理人马鑫君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年3月23日中午，原告金星厂位于宁波市鄞州区横街镇万华村徐王工业区的厂房发生坍塌事故，2015年12月23日，被告宁波市鄞州安监局作出（鄞）安监管罚[2015]031号行政处罚决定书，认定原告在租赁事故厂房时，未确认该厂房是否满足生产经营活动的安全要求就投入使用，对此次事故的发生负有责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第一百零九条第（一）项的规定，决定对原告罚款人民币肆拾捌万元整。原告金星厂起诉称，一、该行政处罚缺乏事实及法律依据。原告认为房屋倒塌的原因是由于案外人宁波市鄞州横街黎明工艺品有限公司（涉案厂房二楼租户）违反合同约定，堆放物品过重导致，与原告无关。虽然鄞州区政府对该事故出具了调查报告，原告对结论并不认可，该案件正由宁波市中级人民法院审理。原告认为涉案厂房倒塌的原因在被告作出行政处罚时并没有确定，被告以未发生效力的调查结论给予原告行政处罚，缺乏事实及法律依据。二、罚款金额过高。房屋坍塌原因没有最终确定，被告依据的事故调查组的调查报告也没有陈述由原告对该坍塌事故承担全部责任，被告根据相关法条规定的罚款上限对原告进行处罚，存在处罚过重的情形。故诉请法院依法撤销被告作出的（鄞）安监管罚[2015]031号行政处罚决定书。原告金星厂向本院提交的证据有：1、（鄞）安监管罚[2015]031号行政处罚决定书1份，用以证明被告的行政行为以及原告诉讼符合法定程序；2、宁波市中级人民法院受理案件通知书1份，用以证明原告对房屋坍塌承担责任及责任大小尚在法院审理中，被告行政行为依据不足；3、浙江法院公开网网页打印件1份，用以证明证据2中宁波市中级人民法院受理的行政诉讼案件已经判决，原告不服判决，已向浙江省高级人民法院上诉的事实。被告鄞州安监局书面答辩及庭审陈述称，一、在事实调查和认定上，原告厂房发生坍塌事故，导致2死3伤的严重后果，并造成750余万元经济损失。鄞州区政府成立事故调查组经调查认定，这是一起一般生产安全责任事故，原告在未办理供地手续、未经相关部门许可擅自建设发生事故的二层钢结构厂房，在未经竣工验收情况下投入使用并出租，该厂房不具备安全生产条件，同时未对承租单位进行统一协调管理，对此事故的发生负直接责任，鄞州区政府于2015年9月16日批复同意该事故调查报告，被告根据区政府的批复，依法对事故责任单位立案查处。二、在程序上，鄞州区政府接到本案事故报告后成立事故联合调查组，依法开展事故调查工作。2015年9月7日被告依法向区政府提交事故调查报告请示，9月16日，区政府作出批复同意。2015年9月21日，被告对原告涉嫌违反相关法律对其立案调查，2015年11月5日，经局案审会集体讨论认定原告对此事故的发生直接责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第四十六条第二款和第一百零九条第（一）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对原告罚款人民币48万元的行政处罚。并于12月10日向原告邮寄送达了（鄞）安监管罚听告[2015]026号《行政处罚及听证告知书》，告知当事人有陈述、申辩及提出听证的权利，原告收到告知书后，未在法定期限内提出听证申请，被告在12月23日依法作出行政处罚决定，程序合法。三、关于几个焦点问题，1、《宁波市鄞州横街金星电器厂所属房屋现状检测鉴定报告》系浙江省建设工程质量检验站有限公司作出，浙江省建设工程质量检验站有限公司作为省内一家著名的专业检测机构，作出的结论具有权威性，是可靠可信的。2、关于对倒塌厂房二楼堆物的调查问题，事故调查组依法向直接负责的宁波市鄞州黎明工艺品有限公司法定代表人李惠明询问，通过调查，客观公正查清了相关情况和事故原因，科学认定了宁波市鄞州黎明工艺品有限公司及李惠明等单位和个人的事故责任，并在事故报告批复后进行了立案查处。3、关于《宁波市鄞州区人民政府关于宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告的批复》的效力，根据《生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款之规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚对负有事故责任的国家工作人员进行处分”，被告根据批复对原告进行立案查处并无不妥。四、适用法律上，原告在未办理供地手续、未经相关部门许可擅自建设发生事故的二层钢结构厂房，在未经竣工验收情况下投入使用并出租，该厂房不具备安全生产条件，同时未对承租单位进行统一协调管理，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第四十六条第二款和第一百零九条第（一）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，又根据《生产事故报告和调查处理条例》对事故等级的规定，该事故造成2人死亡3任受伤严重后果，属于一般事故中情节严重的情形，原告对事故的发生负直接责任，对其作出罚款48万元的行政处罚的法律适用适当，不存在罚款金额过高的情形。故被告的行政处罚事实清楚，证据充分，程序无误，适用法律准确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鄞州安监局向本院提供的证据有：1、宁波市鄞州区安全生产监督管理局（鄞）安监管勘[2015]33004号勘验笔录及现场勘察照片，用以证明事故严重后果及社会负面影响；2、事故调查组对王锡平询问笔录(3月23日、4月7日)，用以证明原告违法用地、非法建设以及坍塌厂房使用、出租事实，坍塌厂房由王锡平自行设计、自购建材、雇人并亲自参与建造的事实；3、《关于提交宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告的请示》，《宁波市鄞州区人民政府关于宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告的批复》（鄞政发[2015]96号），附《宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告》、《宁波市鄞州横街金星电器厂所属房屋现状检测鉴定报告》，用以证明事故调查组按规定提交事故报告、鄞州区人民政府批复、被告立案符合法律规定、事故原因、责任等事实；4、鄞州区国土分局集仕港国土资源所出具的《关于宁波市鄞州横街金星电器厂的用地情况说明》，用以证明原告违法用地事实；5、事故调查组对李惠明询问笔录(3月23日)，用以证明事故厂房出租使用情况；6、事故调查组对汪君妃询问笔录(3月23日)，用以证明事故厂房出租使用情况及事故伤亡情况；7、事故调查组对汪佩妃询问笔录(5月19日)，用以证明厂房使用安全隐患，原告未及时督促落实整改的事实；8、被告对王锡平询问笔录(9月29日)，用以证明当事人不配合调查情况；9、《行政处罚及听证告知书》及送达回执，用以证明被告程序合法；10、《行政处罚决定书》及送达回执，用以证明被告程序合法；11、案件调查处理报告，立案审批表，延长案件办理时限呈批表，案件处理呈批表，关于延长宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故案办理时限的请示，关于同意宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故案延长办理时限的批复，集体讨论记录，用以证明被告程序合法；12、鄞州区住建局出具的《关于宁波市鄞州横街金星电器厂“2015.3.23”厂房坍塌事故原因分析及处理意见》，用以证明原告违法建设等事实。被告鄞州安监局向本院提供的行政行为依据有：《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第一百零九条第（一）项，《生产事故报告和调查处理条例》相关规定。经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：对原告提供的证据：对证据1即行政处罚决定书，被告无异议；对证据2即宁波市中级人民法院受理案件通知书，及证据3浙江法院公开网网页打印件，被告不认同原告该2份（组）证据证明目的。本院对原告提供的3份（组）证据的真实性予以认定；对原告主张的证明目的，本院在本案判决理由中阐明。对被告提供的证据：原告认为对被告证据的真实性无异议，原告不认同被告该2份（组）证据证明目的，原告认为涉案厂房倒塌的原因正在行政诉讼确定中，被告作出行政处罚时并没有确定，被告以未发生效力的调查结论给予原告行政处罚，缺乏事实及法律依据，违反法定程序。本院对被告提供的所有证据的真实性予以认定。对被告提供的第12份（组）证据即鄞州区住建局出具的《关于宁波市鄞州横街金星电器厂“2015.3.23”厂房坍塌事故原因分析及处理意见》，本院认为，鄞州区住建局无权对涉案厂房坍塌事故作原因分析及处理意见，故对该证据中涉及的“原因分析及处理意见”部分内容不予采信，但因鄞州区住建局是建筑管理部门，对该证据中涉及该厂房“未经设计，无施工许可证，未办理建设工程质量监督手续，为业主自行委托建造，现场未能提供相关施工图纸及技术资料”的说明内容予以采信。对被告提供的其他证据，包括本案关键证据即被告提供的证据3中附件浙江省建设工程质量检验站有限公司作出的《宁波市鄞州横街金星电器厂所属房屋现状检测鉴定报告》，本院均予以采信。对被告提供的行政行为依据：原告认为被告在行政处罚事实、证据的认定与罚款金额的作出上法律适用错误。就本案的法律适用问题本院在本案判决理由中进行阐明。庭审中另经询问原告确认，原告宁波市鄞州横街金星电器厂及其负责人王锡平为建造涉案厂房未向建筑管理部门申请领取及补领施工许可证。原告不能提交具有建造涉案厂房时的专业设计勘察、施工、监理单位及资质的证据，不能提交涉案厂房施工图纸及技术资料，不能提交建造涉案厂房时保证工程质量和安全的具体措施的证据，不能提交涉案厂房竣工后验收合格的证据。另查明，原告宁波市鄞州横街金星电器厂负责人王锡平因犯重大劳动安全事故罪经宁波市鄞州区人民法院一审判决判处有期徒刑二年，该案因王锡平上诉正处于二审中。原告不服宁波市鄞州区人民政府关于宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告的批复及宁波市人民政府的复议决定行政诉讼案件经宁波市中级人民法院一审判决驳回原告起诉，该案因原告上诉正处于二审中。本院根据本案证据及案件相关情况审查确认以下事实：2014年底，原告金星厂及其负责人王锡平未经申请领取及补领施工许可证，在宁波市鄞州区横街镇万华村徐王工业区自行设计、建造了涉案两层钢结构厂房，未经竣工验收投入使用，部分自用，部分出租给宁波市鄞州横街黎明工艺品有限公司等。2015年3月23日中午，原告涉案厂房发生坍塌事故，致二人死亡、三人受伤、财产受损。事故发生后，鄞州区政府成立了事故联合调查组，开展事故调查工作。2015年9月7日，被告鄞州安监局向鄞州区政府请示提交事故调查组事故调查报告，同月16日，鄞州区政府作出鄞政发[2015]96号《宁波市鄞州区人民政府关于宁波市鄞州横街金星电器厂“3·23”一般坍塌事故调查报告的批复》。2015年9月21日，被告鄞州安监局对原告立案调查。2015年12月7日，被告鄞州安监局作出《行政处罚及听证告知书》并予以送达。2015年12月23日，被告鄞州安监局作出（鄞）安监管罚[2015]031号行政处罚决定书并予以送达，认定原告在租赁事故厂房时，未确认该厂房是否满足生产经营活动的安全要求就投入使用，对此次事故的发生负有责任，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第一百零九条第（一）项的规定，决定对原告罚款人民币肆拾捌万元整。原告不服被告行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院认为：在本案诉讼中，原告宁波市鄞州横街金星电器厂系本案所诉行政处罚决定的处罚对象，宁波市鄞州区安监局作出涉诉的行政处罚决定，原被告适格。根据《中华人民共和国安全生产方法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，本案被告鄞州安监局对原告涉案厂房坍塌事故的处理具有安全生产监督管理及行政处罚职权。关于涉诉的行政处罚案件事实与证据上，原告金星厂及其负责人王锡平于2014年底，无施工许可证，在宁波市鄞州区横街镇万华村徐王工业区自行设计、建造了涉案两层钢结构厂房，其建造行为违反《中华人民共和国建筑法》第七条第一款“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”的规定，其建造行为系违法建设。涉案两层钢结构厂房经鉴定，其主体结构存在明显缺陷、钢梁及螺栓结构承载力、梁柱节点连接等不满足原建设部2003年4月25日发布的国家标准《钢结构设计规范》（GB50017-2003）相关要求，存在严重的生产安全事故风险，故应认定涉案两层钢结构厂房不具备安全生产条件。原告金星厂及其负责人王锡平无视生产安全，将不具备安全生产条件的涉案两层钢结构厂房未经竣工验收即投入使用，部分自用，部分出租给他人，进而发生厂房坍塌事故，原告宁波市鄞州横街金星电器厂及其负责人王锡平的行为系事故源头因素，故原告宁波市鄞州横街金星电器厂及其负责人王锡平应对该事故的发生及结果负直接和主要责任。事故致二人死亡、三人受伤、财产受损的后果符合《生产事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，故本案生产安全事故等级应认定为一般事故。本案的涉案厂房违法建设事实有询问笔录、证人证言、当事人陈述、建筑管理部门说明等证据证实；涉案厂房发生坍塌事故、事故原因及责任分析认定有勘验笔录及现场照片、鉴定意见、事故调查报告、证人证言等证据证实。故本院认为被告鄞州安监局行政处罚行为认定事实清楚，证据确凿。关于涉诉的行政处罚案件办理程序上，被告鄞州安监局根据《生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚对负有事故责任的国家工作人员进行处分”之规定，被告根据鄞州区政府的批复对原告进行立案合法，被告所进行的调查取证，陈述申辩听证权告知，行政决定作出、送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，也符合部门规章《安全生产违法行为行政处罚办法》相关规定，故本院认为被告案件办理程序合法合规。关于涉诉的行政处罚案件法律、法规、规范性文件适用上，被告鄞州安监局认定原告违法行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第一百零九条第（一）项的规定进行行政处罚，本院认为被告适用法律依据正确。原告认为，因原告对鄞州区政府关于厂房倒塌事故的调查报告结论有异议，原告向宁波市中级人民法院提起行政诉讼期间，涉案厂房倒塌的原因在被告作出行政处罚时没有确定，被告以未发生效力的调查结论给予原告行政处罚，缺乏事实及法律依据。本院认为，鄞州区政府的鄞政发[2015]96号批复文件一经作出下发即发生行政效力，被告根据鄞州区政府的批复进行立案、调查、处罚程序，期间，没有发生法律、法规的规定禁止行政处罚程序进行的情形，没有发生因发现事故调查组的调查行为、调查报告及鄞州区政府的批复具有明显的、重大的违法情形而需要停止行政处罚程序进行的情形，没有发生出现有权机关的裁决、命令制止行政处罚程序进行的情形，故被告对原告进行立案、调查、处罚等行政程序并无不当。原告向宁波市中级人民法院提起的行政诉讼与被告的行政处罚程序并不矛盾，不妨害原告权利，二者可以并行。在被告根据认定的事实作出行政处罚后，如原告不服可以再提起行政复议及诉讼救济，要求撤销相关行政处罚决定。故原告的主张不成立，本院不予支持。对于原告认为罚款金额过高、处罚过重的主张，本院认为，根据《生产事故报告和调查处理条例》第三条第三款“本条第一款所称的‘以上’包括本数，所称的‘以下’不包括本数”的规定，本案事故2人死亡的后果属于一般事故的死亡人数上限，被告根据案件情节、社会影响等因素认定本案原告违法行为属于一般事故中情节严重的情形，对其作出罚款48万元的行政处罚，处罚金额符合《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定范围，被告自由裁量决定的罚款金额没有明显不当。故本院支持被告的罚款决定。综上，本院认为原告的诉讼请求无相应事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，当庭判决如下：驳回原告宁波市鄞州横街金星电器厂要求撤销被告宁波市鄞州区安全生产监督管理局于2015年12月23日作出的（鄞）安监管罚[2015]031号《行政处罚决定书》的诉讼请求。本案受理费50元，由原告宁波市鄞州横街金星电器厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院（上诉人在递交上诉状之日起7日内，预交上诉费50元，收款人为宁波市财政税务局非税资金专户，帐号：37×××92，开户银行：宁波市中国银行营业部，交费时须注明本案案号，逾期不交，作放弃上诉处理）。审 判 长  任啸雷人民陪审员  胡根世人民陪审员  姚亚琴二〇一六年九月二十一日代书 记员  胡 静附：本案相关的法律、法规、规章：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《中华人民共和国安全生产法》第九条……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。……第十七条生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……3.《中华人民共和国建筑法》第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证……4.《生产事故报告和调查处理条例》第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”……本条第一款所称的‘以上’包括本数，所称的‘以下’不包括本数。第三十二条……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚对负有事故责任的国家工作人员进行处分。……