贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔05行终148号 上诉人（原审原告）曹带军（曾用名曹德军），男，汉族，1965年3月14日生，住贵州省黔西县。 被上诉人（原审被告）黔西县城乡规划局。住所地黔西县水西大厦。 法定代表人靳筠，局长。 被上诉人（原审被告）黔西县人民政府。住所地：黔西县迎宾北路。 法定代表人杨汉华，该县县长。 上诉人曹带军因黔西县城乡规划局规划行政处罚、黔西县人民政府行政复议纠纷一案，不服贵州省大方县人民法院（2015）黔方行初字第186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，2005年9月1日，经贵州省人民政府黔府函[2005]318号《省人民政府关于黔西县城总体规划的批复》确定了打鼓寨村为黔西县城规划区；2014年，贵州省人民政府作出黔府函(2014)42号《省人民政府关于黔西县城总体规划(2010-2030)的批复》确定了绿化乡为黔西城市规划区。2012年5月后，上诉人分别向位于该规划区范围内的卢永鹏、卢兴明、陈焕文转让和租赁集体性质土地用于建设。2012年12月11日，上诉人与绿化乡村镇建设管理所签订了《绿化乡黔西北民居建筑风格协议》并交纳了押金。2012年12月26日，向绿化乡丰收村村委会缴纳了建设建筑物的建渣费，于2012年12月底，开工建设。因未办理相关手续，2013年10月9日，绿化乡人民政府向上诉人作出了停止建筑违法行为、限期拆除的通知。2013年12月16日，上诉人在向黔西国土局缴纳了罚款后继续建房，于2014年6月竣工，并向供电部门提出了用电申请。被上诉人黔西城乡规划局于2015年6月17日向上诉人送达了《限期提供相关建设批准手续的通知》，并经会议讨论后，于2015年8月27日作出黔规告字（2015）第0005601号《行政处罚告知书》并送达上诉人。2015年9月1日，被上诉人黔西城乡规划局作出黔规处字（2015)003245号《行政处罚决定书》并送达了上诉人，限上诉人在收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除修建在绿化××××组的违法建筑。上诉人对该《行政处罚决定书》不服，向黔西县人民政府申请行政复议，黔西县人民政府于2015年10月9日受理了上诉人的申请，并于2015年12月6日作出了黔政行复字〔2015〕20号《黔西县人民政府行政复议决定书》，维持了黔西城乡规划局作出黔规处字（2015)003245号《行政处罚决定书》。 原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”。根据以上法律规定，被上诉人黔西城乡规划局作为城乡规划主管部门，有权对本辖区包括上诉人在内的违法建设行为进行查处。通常情况下，作为一个需要建房的公民，其建房行为应当遵守国家相关法律法规规定，按照程序办理相关手续，取得被上诉人等相关单位的准予和许可、取得建房资格。否则，其擅自建房的行为就属于违法建设行为。本案中，上诉人曹带军所建“黔西绿化乡金海湾幼儿园”地点位于现名为绿化乡××组，该地点依据绿化乡人民政府文件绿政发（2001）21号《绿化乡人民政府关于打鼓寨村、丰收村、榨孔村合并的实施方案》结合被上诉人黔西城乡规划局提交的村委会《关于打鼓寨更名为丰收村十一组的情况说明》、上诉人与他人所签的租赁和转让合同（三份）、《黔西供电局业务收据》备注处注明：“打鼓寨变”。以上证据充分说明，上诉人所建“黔西绿化乡金海湾幼儿园”位于原××县××村。黔府函[2005]318号《省人民政府关于黔西县城总体规划的批复》2005年即明确了打鼓寨村为黔西城市规划区，上诉人在城市规划区范围内，租赁、转让土地擅自修建房屋，未按照相关法律规定办理《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于违法建设行为，依法应当受到相应的查处。本案有效证据证明，2014年2月，上诉人的违法建设行为尚在进行当中。因此，被上诉人黔西城乡规划局根据相关法律规定对上诉人违法建设行为所进行的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，其责令上诉人自行拆除违法建筑并无不当。上诉人关于撤销被上诉人黔西城乡规划局作出的黔规处字（2015）003245号《行政处罚决定》的诉讼请求，无事实基础和法律依据，一审法院不予支持；被上诉人黔西县人民政府作为复议机关，在受理上诉人的复议申请后，按照法定程序对双方提交的证据材料进行审查并在法定期限内作出复议决定的行为，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议行为合法有效。上诉人关于撤销被上诉人黔西县人民政府作出的黔政行复字（2015）20号《行政复议决定书》的诉讼请求，亦无事实基础和法律依据，一审法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人曹带军的诉讼请求。案件受理费50.00元，由上诉人曹带军负担。 一审宣判后，曹带军不服，向本院提起上诉称，一、上诉人曹带军得到绿化乡人民政府及下属单位绿化乡村镇建设管理所、黔西国土资源局绿化乡分局同意，并依法交纳相关建房费用后才修建了该幼儿园房屋，上诉人有理由相信该幼儿园房屋是合法建筑物，被上诉人应保护上诉人的行政信赖利益，一审认定“该房屋属于违章建筑”的事实认定错误。二、上诉人修建该民办金海湾幼儿园长达一年多，此期间，绿化乡人民政府是许可上诉人修建该房屋的。并且该幼儿园有效解决了绿化乡丰收村及周边村组学龄儿童入园难的问题，也有效缓解了政府办园压力。因此，恳请法院考虑上述情况，撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人黔西城乡规划局辩称，一、被上诉人的行政处罚主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《黔西县人民政府办公室关于印发黔西城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（黔政办发〔2011〕5号），被上诉人对黔西城规划区违法建筑依法享有行政执法权及处罚权；上诉人所修建的建筑位于打鼓寨范围，行政村名称为“黔西绿化××××组”，该区域系贵州省人民政府作出的黔府函〔2005〕318号《省人民政府关于黔西县城总体规划的批复》、黔府函(2014)42号《省人民政府关于黔西县城总体规划(2010-2030)的批复》所确定的黔西城市规划区范围。二上诉人称其违法建筑的形成系绿化乡人民政府及下属单位绿化乡村镇管理所、黔西国土资源局绿化分局同意，应视为合法建筑的理由不成立，被上诉人才具备行政许可审批权，其他任何单位和个人作出的在黔西县城规划区范围内的行政规划许可行为均属无效行为。三、被上诉人对上诉人作出的黔规处字[2015]第003245号行政处罚决定书所认定事实清楚，适用法律正确，处罚得当。请求二审驳回上诉人的上诉请求。 二审中，被上诉人黔西县人民政府未向本院提交书面答辩状。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”被上诉人黔西城乡规划局作为城乡规划主管部门，有权对本辖区内的违法建设行为进行查处。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，上诉人曹带军在城市、镇规划区内进行建筑工程建设，应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。上诉人曹带军在城市规划区内建设“黔西绿化乡金海湾幼儿园”未取得建设工程规划许可证，被上诉人黔西城乡规划局有权进行查处。 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人在建设前取得了黔西教育局同意筹设黔西金海湾幼儿园的通知，与绿化乡村镇建设管理所签订了《绿化乡黔西北民居建筑风格协议》并交纳了押金，向绿化乡丰收村村委会缴纳了建设建筑物的建渣费。在建设过程中，上诉人在向黔西国土局缴纳了罚款后继续建房，于2014年6月竣工。被上诉人黔西城乡规划局在建设期间未予以制止或查处。2014年6月19日被上诉人黔西城乡规划局立案后，于2015年9月1日作出黔规处字（2015)003245号《行政处罚决定书》，责令上诉人曹带军限期拆除上述违法建筑。被上诉人黔西城乡规划局依职权作出的的行政处罚决定符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。被上诉人处罚决定所针对的幼儿园属公益设施，其项目建设虽未取得建设工程规划许可证，在建设前及建设过程中得到了相应政府部门的支持和认可，执行其处罚决定势必造成社会财富的流失，社会资源的浪费，也会对政府公信力产生不良影响，其决定合理性存疑，但不属于人民法院审查的范围。综上，被上诉人黔西城乡规划局作出的黔规处字（2015）003245号《行政处罚决定》符合法律规定。被上诉人黔西县人民政府作为复议机关，根据《中华人民共和国行政复议法》作出的行政复议决定合法有效。上诉人的上诉请求，不符合法律的规定，本院不予支持。一审判决事实清楚，程序合法，判决正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人曹带军承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨静梅 审 判 员  沈 燕 代理审判员  郭少华 二〇一六年九月二十六日 书 记 员  何 英