广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终530号上诉人（原审原告）：黄少冰，女，汉族，住广州市番禺区。被上诉人（原审被告）：广州市公安局番禺区分局。住所地：广州市番禺区。法定代表人：黎宇轩，职务：局长。委托代理人：田威、ＸＸ波。被上诉人（原审被告）：广州市公安局。住所地：广州市越秀区。法定代表人：谢晓丹，职务：局长。委托代理人：熊庄、杨晓明。上诉人黄少冰因治安管理行政处罚及行政复议一案，不服广州市番禺区人民法院（2015）穗番法行初字第152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明，2015年5月26日下午，黄少冰在中南海周边被北京市公安局西城分局民警盘查，民警发现其意图反映房屋拆迁补偿问题，属非正常信访，遂予以训诫，告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。同年6月12日、6月21日、6月22日，黄少冰多次在中南海周边滞留意图反映问题，被民警发现并训诫。同年6月26日，黄少冰被接回番禺。同年6月27日，番禺公安分局洛溪新城派出所的民警以涉嫌扰乱公共场所秩序为由传唤黄少冰接受询问。经调查，黄少冰因房屋拆迁补偿问题多次进京上访，番禺公安分局遂于同日制作了公安行政处罚告知笔录，告知黄少冰其行为已构成扰乱公共场所秩序，拟对其作出行政处罚，并告知其有陈述、申辩等权利。黄少冰拒绝在笔录上签名确认。同年6月28日，番禺公安分局作出穗公番行罚决字（2015）05400号《行政处罚决定书》，查明黄少冰于2015年5月26日在北京中南海地区扰乱公共场所秩序，经公安机关训诫后，又分别于2015年6月12日、2015年6月21日、2015年6月22日在北京中南海地区扰乱公共场所秩序，且黄少冰曾于2015年1月26日、2015年2月3日、2015年3月23日因扰乱公共场所秩序被公安机关分别处五日、七日和十日行政拘留处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，决定对黄少冰处以行政拘留十日。同日，番禺公安分局将上述处罚决定书送达给黄少冰，黄少冰予以签收，并表示不服要申诉。上述拘留决定已执行完毕。黄少冰不服，于2015年7月9日向市公安局申请行政复议，市公安局于同日受理，向番禺公安分局送达《提交行政复议答复通知书》，要求该分局于收到通知之日起十日内提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料。番禺公安分局作出答复并提交作出《行政处罚决定书》的证据等材料。同年8月20日，市公安局作出穗公复决字（2015）122号《行政复议决定书》，查明黄少冰违法行为以及番禺公安分局作出《行政处罚决定书》的程序，认为番禺公安分局认定黄少冰扰乱公共场所秩序的事实清楚，证据充分，对黄少冰处以行政拘留十日适用法律正确，程序合法，处理适当，黄少冰的申诉理由不成立，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持番禺公安分局于2015年6月28日对黄少冰作出的穗公番行罚决字（2015）05400号《行政处罚决定书》。市公安局于同年9月2日将《行政复议决定书》送达黄少冰。黄少冰不服，诉至原审法院。另查明，因到北京中南海周边、天安门地区滞留意图反映拆迁补偿问题，黄少冰分别于2014年3月24日、2014年4月28日被北京市公安局西城分局、北京市公安局天安门地区分局训诫。黄少冰于2015年1月26日、2月3日、3月23日因在北京朝阳区三里屯联合国开发署门前扰乱公共场所秩序，被北京市公安局朝阳分局分别处以行政拘留五日、七日、十日。原审法院认为，关于番禺公安分局对本案是否具有管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据上述规定，虽然本案违法行为发生地在北京，但番禺公安分局作为黄少冰的居住地公安机关，依法享有对黄少冰涉嫌扰乱公共场所秩序行为作出行政拘留处罚的职权。因此，黄少冰主张番禺公安分局对其在北京的行为没有治安处罚管辖权，原审法院不予采纳。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”本案中，黄少冰于2015年5月26日在北京市中南海周边滞留意图反映房屋拆迁补偿问题，期间被北京市公安局西城分局民警发现并训诫，告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。其后，黄少冰在明知中南海周边不是信访接待场所的情况下，仍分别于2015年6月12日、6月21日、6月22日到中南海周边滞留意图反映问题，上述事实有训诫书、黄少冰的询问笔录、证人证言、辨认笔录等证实。黄少冰的上述行为客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成危害，违反了法律法规规定，故黄少冰主张其并未扰乱公共场所秩序，原审法院不予采纳。黄少冰因房屋拆迁补偿问题多次进京上访并被训诫、行政拘留，番禺公安分局于2015年6月28日作出穗公番行罚决字（2015）05400号《行政处罚决定书》，查明黄少冰于2015年5月26日、6月12日、6月21日、6月22日在北京中南海地区扰乱公共场所秩序，且存在六个月内受过治安管理处罚的情形，遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，决定对黄少冰处以行政拘留十日，事实清楚，证据充分，适用法律正确。在作出处罚决定前，番禺公安分局已告知黄少冰拟作出处罚的事实、理由和依据，程序合法。黄少冰认为北京市公安局已对其行为作出训诫，番禺公安分局作出行政处罚违反一事不再罚的原则。因北京市公安机关仅对黄少冰未到信访接待场所进行走访进行训诫，即对其行为予以批评、教育，并未针对其扰乱公共场所秩序的行为进行行政处罚，且训诫并非行政处罚的种类，故番禺公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对其作出行政拘留十日的行政处罚决定，并未违反一事不再罚的原则，对黄少冰的上述主张，应不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，黄少冰不服番禺公安分局作出的行政处罚决定，向市公安局申请行政复议，市公安局有权依法进行行政复议。第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”番禺公安分局作出的处罚合法，市公安局维持番禺公安分局的处罚决定，并无不当。经审查，市公安局作出复议决定程序合法。综上，黄少冰请求判决撤销番禺公安分局作出的穗公番行罚决字（2015）05400号《行政处罚决定书》及市公安局作出的穗公复决字（2015）122号《行政复议决定书》，理由不成立，应不予支持。黄少冰请求番禺公安分局和市公安局向其赔礼道歉、恢复名誉，并赔偿误工费、名誉及精神损失费10万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，行政相对人请求行政赔偿的前提是行政机关因行使职权侵犯其合法权益。本案中，番禺公安分局作出的行政处罚决定及市公安局作出的行政复议决定并未被确认违法，故黄少冰请求行政赔偿缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄少冰的诉讼请求。上诉人黄少冰不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人黄少冰从北京市公安机关得到的政府信息答复告知书中得知其于2015年5月26日在北京并没有发生违法行为，没有立案和移交广州市公安局番禺分局的相关手续和信息。上诉人在一审时的第三项诉讼请求系要求被上诉人提供上诉人在行为发生地（北京）的违法犯罪证据和移交手续。但广州市公安局番禺分局只提供一纸训诫书和一纸劝返接回通知书作为北京市公安局的移交材料和拘留证据。由此可见被上诉人作出行政拘留决定缺失合法性基础。二、本案行政处罚证据不足，程序违法，超越职权。上诉人对被上诉人执法主体资格有异议，本案应由北京市辖区公安机关管辖。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条的规定，上诉人被北京市公安检查的地点为府右街，但府右街周边系首都北京公共场所，并非国家机关单位，任何一个中国公民乃至外国友人都可以途经参观旅游。故被上诉人用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款对上诉人作出行政处罚，适用法律错误，应予撤销。另外，番禺区公安机关并没有得到北京市公安机关案卷材料移交手续，所以番禺公安局的处罚错误，程序违法。番禺区公安局如需管辖，需要共同报请上一级行政机关指定管辖。经过一审法院审理，番禺区公安局根本没有任何材料移交手续。故番禺区公安局在证据不足，事实不清，适用法律法规错误的情况下作出的行政处罚违反法定程序，超越职权，滥用职权。三、原审判决对案件定性、证据认定、法律适用均错误。本案不是妨害治安管理行政案件，直到一审诉讼终结，番禺区公安局未向原审法院提供物证、书证、现场笔录、录像、北京市公安局立案的移交材料和证据的原件。故上诉人上诉请求：1、判决撤销（2015）穗番法行初字第152号行政判决；2、撤销被上诉人广州市公安局作出的穗公复决字（2015）第122号《行政复议决定书》；3、撤销被上诉人广州市公安局番禺分局作出的穗公番行罚决字（2015）第05400号《行政处罚决定书》，支持上诉人的一审行政诉讼请求；4、要求被上诉人提供（出示）上诉人在北京市违法行为的证据（录像、视频或文书）和北京市公安局西城派出所的移交手续材料；5、要求被上诉人在报纸、网络等媒体向上诉人公开赔礼道歉，消除影响，恢复名誉，并赔偿上诉人的误工费、名誉损失赔偿金、侵犯人身自由赔偿金、赔偿精神损害抚慰金合计壹拾万元；6、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市公安局番禺区分局和广州市公安局均答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据上述规定，被上诉人广州市公安局番禺区分局作为上诉人黄少冰居住地的公安机关，具有对上诉人在北京市涉嫌扰乱公共秩序行为予以行政处罚的行政职权。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”2015年5月26日，上诉人在北京市中南海周边滞留意图反映拆迁问题，期间被北京市公安局西城分局发现并训诫，其行为扰乱了中南海周边正常的公共场所秩序，且上诉人在六个月内受过治安管理处罚，根据上述规定应对上诉人予以相应行政处罚。被上诉人广州市公安局番禺区分局在查明上述事实基础上，告知上诉人拟作出的处罚的事实、理由和依据。2015年6月28日，被上诉人广州市公安局番禺区分局根据上述规定作出穗公番行罚决字（2015）05400号《行政处罚决定书》，决定对上诉人处以行政拘留十日并无不当。上诉人对上述行政处罚决定不服向被上诉人广州市公安局提出行政复议申请，被上诉人广州市公安局收到上诉人的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出穗公复决字（2015）122号《行政复议决定书》，维持上述行政处罚决定亦无不妥，原审法院均予以支持正确。鉴于被上诉人广州市公安局番禺区分局已按照法律规定向原审法院提供其作出被诉行政行为的事实及程序方面的证据。另外，被诉的行政处罚决定合法性未被否定，因此上诉人关于责令被上诉人提供其违法行为证据及北京市公安机关的移交手续材料，并予以赔礼道歉、消除影响、恢复名誉及赔偿的诉讼请求理据不足，原审法院予以驳回亦无不妥。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人黄少冰负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨立志审 判 员  杨 芳代理审判员  姚 伟二〇一六年九月十三日书 记 员  吴 艳杨晓泓