海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终260号上诉人（原审原告）河北省外贸资产经营有限公司，住所地河北省石家庄市飞翼路1号。法定代表人石运兴，该公司董事长。委托代理人李培智，河北厚正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市长滨路市政府第二行政办公区。法定代表人倪强，该市市长。委托代理人龚晓琴，海口市法制局工作人员。委托代理人张礼，海口市国土局法律顾问。原审第三人海南大成房地产开发有限公司，住所地海南省海口市金贸西路B2区诚田国际商务大厦A座6层丁号。法定代表人邹省荣，该公司总经理。委托代理人董学智，海南中邦律师事务所律师。原审第三人海南燕丰实业公司，住所地海南省海口市海甸四西路28号金龙花园。法定代表人白庆润，该公司总经理。委托代理人赵庆军，北京市中银律师事务所律师。委托代理人王玉平，河北粮油食品进出口有限公司法务部主任。原审第三人河北粮油食品进出口有限公司，住所地河北省石家庄市友谊北大街345号。法定代表人白庆润，该公司董事长。委托代理人赵庆军，北京市中银律师事务所律师。委托代理人王玉平，该公司法务部主任。原审第三人海口市农村信用合作联社，住所地海南省海口市龙华区国贸路****号港澳发展大厦***层。法定代表人辛全龙，该社理事长。委托代理人周敏，海口市农村信用社合作联社职员。河北省外贸资产经营有限公司（以下简称河北外贸公司）因不服海口市人民政府（以下简称海口市政府）于2009年10月20日向海南大成房地产开发有限公司（以下简称大成公司）颁发的海口市国用（2009）第010065号《国有土地使用证》（以下简称010065号土地证），于2011年12月23日向原审法院即海口市中级人民法院（以下简称海口市中院）提起行政诉讼，请求撤销海口市政府为大成公司颁发010065号土地证的具体行政行为。海口市中院于2011年12月27日立案后，于2011年12月29日向海口市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。海口市中院经审理后于2012年3月19日作出（2012）海中法行初字第3号行政裁定，驳回河北外贸公司的起诉。河北外贸公司不服，向本院提起上诉，本院经审理后于2012年6月21日作出（2012）琼立一终字第67号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。河北外贸公司不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院审查后以（2012）行监字第676号裁定提审本案。2014年8月14日，最高人民法院作出（2014）行提字第10号行政裁定，裁定撤销海口市中院（2012）海中法行初字第3号行政裁定和本院（2012）琼立一终字第67号行政裁定，并指令海口市中院继续审理本案。后海口市中院以（2015）海中法行初字第11号案进行立案审理，因被诉行政行为与海南燕丰实业公司（以下简称燕丰公司）、河北粮油食品进出口有限公司（以下简称河北粮油公司）、海口市农村信用合作联社（以下简称农信联社）有利害关系，于2015年3月20日追加上述三家单位作为第三人参加诉讼。海口市中院于2015年8月26日作出（2015）海中法行初字第11号行政判决。河北外贸公司不服（2015）海中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：海口市政府于2009年10月20日向大成公司颁发010065号土地证，内容为：土地使用权人大成公司，座落海口市滨海大道南侧，地号03J4300368，图号J04360362，地类（用途）城镇住宅用地，使用权类型出让，终止日期2079年11月5日，使用权面积26，389.59平方米（约39.6亩）。原审查明，2002年1月8日，海口市政府为大成公司颁发了S0792号土地证，确认大成公司对海口市滨海大道西侧02-02-01-19地号的27，159.31平方米（约40.7亩）的土地享有土地使用权，用途为商业服务业用地。2006年3月14日，在执行申请执行人汉江综合开发公司与被执行人海南华信物业有限公司借款合同纠纷一案中，海口市中院作出（2000）海中法执字第219-4号民事裁定，准许大成公司将S0792号土地证项下的7333.37平方米（11亩）土地使用权无偿让与汉江综合开发公司，作为被执行人海南华信物业有限公司清偿其所欠申请执行人汉江综合开发公司人民币7，356，864.20元的债务。同日，海口市中院向海口市国土资源局发出（2000）海中法执字第219-4号协助执行通知书，要求办理上述土地使用权的过户手续。在扣除上述协助执行的土地使用权后，大成公司仍实际拥有S0792号土地证项下19，825.94平方米（约29.7亩）的土地使用权。2005年6月14日，海口市规划局向大成公司发出市规函（2005）493号函，称大成公司用地位于滨海大道北侧，世纪大桥引桥东侧，滨海公园西侧，属于《海口外滩控制性详细规划》控制范围，该用地规划确定为公共绿化用地，与世纪大桥引桥东侧的原滨海高层区用地、世纪广场用地及滨海公园用地统一规划为世纪公园，并告知大成公司可到海口市国土局办理相应的土地置换手续。随后，大成公司请求进行公平置换或赔偿。2009年4月21日，海口市国土资源局就拟置换地块向海口市规划局发出市土环资储字（2009）164号函，请求对拟置换的海口市西海岸长流起步区0501号地块提供规划指标及用地坐标。2009年6月22日，海口市规划局向海口市国土资源局发出市规函（2009）904号复函，为拟置换地块提供了市规用（2009）060号《用地规划条件》。2009年7月1日，海口市国土环境资源局对拟置换的两块地进行了估价备案。之后，大成公司向海口市国土环境资源局出具《承诺书》一份，承诺无条件放弃置换土地差额地价款15.9070元。2009年10月15日，海口市国土环境资源局向大成公司作出市土环资储字（2009）596号复函，同意将海口市西海岸长流起步区0501号地块26，389.587平方米（约39.6亩）居住用地以等值置换的方式与大成公司S0792号土地证项下的19，825.94平方米（约29.7亩）商服用地进行置换，同时收回大成公司S0792号土地证中的商服用地土地权属。2009年10月20日，大成公司与海口市国土环境资源局就上述土地置换签订了《国有土地使用权置换协议书》，约定双方同意海口市国土环境资源局用海口市西海岸长流起步区0501号地块26，389.587平方米（约39.6亩）土地等值置换大成公司S0792号土地证项下的19，825.94平方米（约29.7亩）土地。同日，大成公司与海口市国土环境资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定向大成公司出让上述26，389.587平方米（约39.6亩）土地。上述合同签订后，大成公司申报土地登记发证。经地籍调查、权属调查、勘丈、审批等程序后，海口市政府于2009年10月20日向大成公司颁发010065号土地证。另查，农信联社与昌海公司于2010年3月15日签订《借款合同》，借款合同金额为1.4亿元整，贷款期限为36个月，贷款利率按基准利率上浮10%＋诚信奖励金率＝9%执行，借款起止时间2010年3月15日至2013年3月15日，借款用途海口市博爱南片区旧城改造前期的拆迁、安置和其他费用。2010年3月19日，农信联社将1.4亿元贷款发放至昌海公司在农信联社开立的账户。之后，昌海公司申请将贷款展期至2014年9月15日。2013年3月12日，农信联社与昌海公司、海南大成投资开发有限公司、大成公司、蒋会成共同签署了《展期协议》，展期协议约定的展期金额为1.38亿元整，展期期限2013年3月15日至2014年9月15日，展期利率为7.04%＋诚信奖励金率＝9%，并约定由海南大成投资开发有限公司、大成公司、蒋会成为昌海公司向农信联社贷款承担连带责任。抵押物之一系大成公司010065号土地证项下位于海口市滨海大道南侧，面积26，389.59平方米（约39.6亩）的土地。2010年3月18日，上述抵押物办理了抵押登记，农信联社取得海口市国土资源局颁发的0070号他项权证。后因该借款合同发生纠纷，农信联社向海南省高级人民法院提起诉讼，经海南省高级人民法一审作出（2014）琼民一初字第10号民事判决，最高人民法院二审作出（2015）民二终字第75号民事判决，确认农信联社对大成公司010065号土地证项下的土地使用权享有优先受偿权。河北外贸公司不服海口市政府颁发010065号土地证的行政行为，起诉请求撤销该证。原审认为，本案的争议焦点是海口市政府为大成公司颁发010065号土地证是否合法问题。2002年1月8日，海口市政府为大成公司颁发了S0792号土地证，确认大成公司对海口市滨海大道西侧02-02-01-19地号的27，159.31平方米（约40.7亩）的土地享有土地使用权，大成公司由此取得了该土地使用权。因强制执行案扣除部分土地使用权后，大成公司仍实际拥有S0792号土地证项下19，825.94平方米（约29.7亩）的土地使用权。因涉及规划问题，大成公司与海口市国土环境资源局进行协商办理相应的土地置换手续，并于2009年10月20日就土地置换签订了《国有土地使用权置换协议书》，约定海口市国土环境资源局用海口市西海岸长流起步区0501号地块26，389.587平方米（约39.6亩）土地等值置换大成公司S0792号土地证项下的19，825.94平方米（约29.7亩）土地，签订《国有建设用地使用权出让合同》向大成公司出让上述26，389.587平方米（约39.6亩）土地，并未违反法律规定。上述合同签订后，大成公司申报土地登记发证。经地籍调查、权属调查、勘丈、审批等程序后，海口市政府于2009年10月20日向大成公司颁发010065号土地证，符合法律规定。河北外贸公司主张，海口市政府为大成公司颁发S0792号土地证的行为严重违法，并据此请求撤销海口市政府为大成公司颁发的010065号土地证。河北外贸公司提起本案诉讼，其诉讼请求为撤销海口市政府为大成公司颁发010065号土地证的具体行政行为，故本案仅对海口市政府为大成公司颁发010065号土地证的行政行为是否合法问题进行审查，而海口市政府为大成公司颁发S0792号土地证的行政行为属于另一行政行为，不属本案审理范围。在S0792号土地证未经法定程序被确认违法、无效或撤销之前，其具有确定力、拘束力和执行力，河北外贸公司以海口市政府为大成公司颁发S0792号土地证违法为由，请求撤销海口市政府为大成公司颁发010065号土地证的行政行为没有事实和法律依据，不予支持。关于大成公司主张河北外贸公司提起本案诉讼已超过起诉期限问题，因已发生法律效力的最高人民法院（2014）行提字第10号行政裁定已指令本院对本案继续进行审理，故对此不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回河北外贸公司的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由河北外贸公司负担。上诉人河北外贸公司上诉称，一、原审判决不审查S0792号土地证是错误的。010065号土地证是由S0792号土地证因土地等值置换换证而来，二者具有内在的牵连性和不可分割性。因S0792号土地证已被置换为010065号土地证，因此上诉人请求撤销S0792号土地证已无意义也无可能。上诉人认为原审法院将两者割裂开来，且认为S0792土地证合法与否不属本案审理范围，从而认定010065号土地证合法，是错误的。二、最高人民法院再审本案时对S0792号土地证的行政行为进行了全面而公正的审理，并依法作出（2012）行监字第676号行政裁定和（2014）行提字第10号行政裁定，且均认定S0792号土地证违法，原审法院无视最高院的生效裁定，枉法裁判。三、S0792号土地证为010065号土地证的基础性证据，其是否合法是决定010065号土地证来源是否合法的关键。上诉人认为S0792号土地证是违法的，因此010065号土地证就没有合法的土地来源依据，因此也是违法的。四、本案中农信联社违规向昌海公司发放贷款，在合同订立后未对贷款用途进行监督，未依法进行贷后检查，昌海公司涉嫌骗取贷款罪或贷款诈骗罪。原审法院不仅未依法将庭审中的相关犯罪材料移交有关机关，却将农信联社提交的与本案不具有关联性证据作为本案查明案件事实的依据，是错误的。五、本案中大成公司未支付任何对价即获得了010065号土地证项下的土地，该土地是国有资产，大成公司将该土地抵押给了农信联社。现若不依法撤销010065号土地证，一旦将该证项下的土地使用权优先抵偿昌海公司对农信联社的欠款，不仅导致国有资产流失殆尽，从而也使昌海公司非法获取1.4亿元的不当得利。综上，请求二审法院判决撤销原审判决，改判撤销010065号土地证。被上诉人海口市政府答辩称，政府的颁证行为土地来源合法、事实清楚、程序合法，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。原审第三人大成公司述称，一、原审法院不审查S0792号土地证的合法性，是正确的，不存在割裂事实、枉法裁判的问题。本案被诉行政行为是010065号土地证，S0792号土地证不属于本案被诉行政行为，不在本案的审理范围。最高院行政裁定未认定S0792号土地证违法，而是认定“海口市政府、海口市国土局办理涉案土地使用权转让登记时，应当将相关国有资产管理部门对土地使用权处置方案的批准文件作为必要条件”。此认定仅涉及S0792号土地证的行政行为合法性，不能成为本案须对S0792号土地证行政行为合法性审查的理由，更不能成为原审认定010065号土地证违法的依据。我国《行政诉讼法》第六条规定了合法性审查原则。原审法院的判决完全合乎该条原则。上诉人认为S0792号土地证为010065号土地证的来源证据，原审法院应审查其合法性，既适用法律错误，也违反合法性审查原则。二、原审认定010065号土地证的行政行为合法，不存在枉法裁判问题。首先，S0792号土地证不存在违法问题。海口市政府的一系列颁证行为符合法律规定。其次，海口市政府因置换建设用地而颁发010065号土地证，不仅程序合法合规，且维护了大成公司所享有的S0792号土地证项下建设用地的权益，既不存在燕丰公司土地流失，更不存在损害河北外贸公司权益的任何情形。三、农信联社依据生效判决享有010065号土地证项下土地抵押权，与本案具有法律上直接、重大的利害关系，原审法院依法追加为第三人并查清其抵押权事实并无不当，河北外贸公司主张原审审理违法、涉嫌玩忽职守、农信联社涉嫌犯罪纯属无端指责、无有依据。四、燕丰公司以土地出资合作设立大成公司，通过合作开发获取合作权益，既是市场交易的通常行为，也是转换、实现土地利益的正常方式，不存在国有资产流失问题。即使本案法院驳回河北外贸公司的诉讼请求，燕丰公司仍依法享有权益，并不导致国有资产流失的后果。综上，河北外贸公司的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉、维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于被诉010065号土地证的前证S0792号土地证是否在本案审查范围，海口市政府颁发010065号土地证的行政行为是否合法。关于S0792号土地证的问题。本案被诉行政行为是010065号土地证，该证是S0792号土地证项下土地因政府规划调整原因与政府协商置换而颁发，是独立的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人诉的是010065号土地证的颁证行为，故一审仅对该颁证行为的合法性进行审理，并无不当。上诉人对S0792号土地证不服可依法另行提起诉讼。上诉人河北外贸公司主张010065号土地证和S0792号土地证具有内在的牵连性和不可分割性，且最高人民法院再审本案时对S0792号土地证的行政行为也进行了全面而公正的审理，并依法作出裁定，认定S0792号土地证违法，原审法院无视最高院的生效裁定，枉法裁判。本院认为，最高人民法院再审本案过程中，仅对河北外贸公司的诉讼主体资格进行审查，并未涉及本案实体法律关系，最终裁定结果也是撤销原驳回起诉裁定、指令原审法院继续审理，并未作出S0792号土地证是否违法的认定。因此，原审未审查S0792号土地证合法性并无不当，上诉人河北外贸公司该主张不能成立。关于010065号土地证的合法性问题。根据本案查明事实，2002年1月8日，海口市政府为大成公司颁发了S0792号土地证。因涉及规划问题，大成公司与海口市国土环境资源局进行协商办理相应的土地置换手续，并就土地置换签订了《国有土地使用权置换协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》。后大成公司申报土地登记发证。经地籍调查、权属调查、勘丈、审批等程序后，海口市政府于2009年10月20日向大成公司颁发010065号土地证，土地权属来源清楚、程序合法，符合法律规定。上诉人河北外贸公司主张S0792号土地证为010065号土地证的基础性证据，其是否合法是决定010065号土地证来源是否合法的关键，相关证据可以证明S0792号土地证的颁发是违法的，因此010065号土地证的颁发也是违法的。本院认为，作为证据的合法性审查与作为行政行为的合法性审查不能混淆。本案S0792号土地证确为010065号土地证项下土地权属来源的证据，本院仅对该土地证作为证据的合法性进行审查，因该证是行政机关通过一系列法定程序作出的土地行政登记行为，在该证被依法撤销、确认违法或确认无效之前，该证都具有行政行为的公定力，是合法有效的，本案海口市政府依据该证为大成公司办理土地置换颁发新土地证，土地权属来源清楚，并未违反法律规定。综上，河北外贸公司的上诉请求及理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人河北省外贸资产经营有限公司负担。本判决为终审判决。qudb637opgzopsskfl案件唯一码审判长  麻红丽审判员  吴天月审判员  朱望锋二〇一六年九月二十七日书记员  梁 棚附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》……（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……