湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂01行终457号上诉人（原审原告）吴开珍，女委托代理人郑敏锋、刘英，湖北松之盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市公安局东湖新技术开发区分局，住所地武汉东湖新技术开发区大学园路8号。负责人吴学军，该分局党委副书记。委托代理人吴荻，该分局工作人员。上诉人吴开珍诉被上诉人武汉市公安局东湖新技术开发区分局（以下简称东新公安分局）治安行政处罚一案，因不服湖北省武汉东湖新技术开发区人民法院（2015）鄂武东开行初字第00072号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月12日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年4月以来，原告吴开珍因房屋拆迁赔偿问题多次到北京上访，并到非信访接待场所的中南海周边、天安门地区滞留，于2015年4月29日、6月13日、6月29日三次因非法上访被被告拘留。2015年10月22日，原告吴开珍再次到北京天安门地区滞留，被北京警方查获并送至久敬庄接济中心，由武汉东湖新技术开发区关东街办事处（以下简称“关东街办事处”）工作人员带回武汉，并于2015年10月24日交给被告下属武汉市公安局东湖新技术开发区分局铁箕山派出所处理，当日被受理为行政案件。受案当日，被告对原告吴开珍进行询问，亦对同案人员徐玉珍和关东街办事处工作人员进行了询问。2015年10月24日，被告根据调查情况对原告吴开珍决定作出拘留十日的行政处罚，并对原告作出了行政处罚告知。被告于当日将武公（东新）行罚决字（2015）第1457号行政处罚决定书送达原告，原告拒绝签收，被告将其送往武汉市第一拘留所执行了拘留十日的处罚决定，该处罚决定于2015年11月3日执行完毕。原告吴开珍不服，遂诉至法院。原审法院认为，一、被告管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”。原告吴开珍居住地为武汉东湖新技术开发区清水源小区2期3-4-102室，为武汉东湖新技术开发区辖区，被告东新公安分局作为该辖区的公安机关，具有对原告吴开珍进行治安管理的管辖权。二、被告认定事实、适用法律及程序问题。根据本案有效证据认定，原告吴开珍因拆迁赔偿事宜多次去北京信访，并到非信访场所中南海周边、天安门地区滞留，被公安机关多次行政处罚，再次到天安门地区滞留时被北京警方送至久敬庄接济中心，经关东街办事处人员带回由被告查处，被告认定事实清楚，证据充分。原告认为其认定事实证据不足但没有提供充足的反驳证据，原告在询问笔录上也承认了到北京天安门地区滞留，虽然原告称询问笔录上所述不实，但《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定了被询问人认为记录有误或者遗漏的，可以更正或者补充，现原告放弃更正和补充的权利，即视为认可该笔录。且原告的当庭陈述已经印证了原告询问笔录中所述到天安门地区滞留属实，故本院对原告事实依据不足的观点不予支持。被告依据查明的事实认定原告吴开珍在天安门地区滞留属于扰乱公共场所秩序的行为，认为其违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，应当予以处罚，被告适用法律并无不当。被告在该行政处罚的过程中，对原告吴开珍进行了口头传唤、询问、告知、作出处罚决定、送达、送交执行等行为，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关程序性规定，原告虽对口头传唤等程序性行为不认可，但被告工作人员在相应文书上如实记录了情况，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第（二）项、第四十三条第一款第（五）项、第五十三条第一款、第六十三条的规定，被告有权口头传唤违法嫌疑人，对于被处罚人在询问笔录上不签字、不签收文书等不配合行为的，公安机关办案民警应当在相关文书上予以注明。故原告认为被告程序违法没有法律依据，该观点本院亦不予支持。综上所述，被告东新公安分局的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律及程序并无不妥，原告吴开珍要求撤销该行政处罚决定书没有事实和法律依据，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告吴开珍的诉讼请求。上诉人吴开珍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人没有从事扰乱公共秩序的违法行为，被上诉人作出行政处罚认定事实错误，证据不足。上诉人依据《中华人民共和国宪法》和法律的规定，享有批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权。上诉人在湖北省信访办案件办理终结，未得到妥善处理后，到北京市国家信访局等有关机关信访或咨询，属于完全合法的行为。路过天安门附近时（上诉人也并不清楚天安门地区存在任何管制措施），被民警询问，如实回答到北京市的主要目的（同时顺便游览天安门），之后被劝回，上诉人完全理解和服从。上诉人既未在天安门示威、游行，拉横幅，更未实施喧哗、围堵、骚扰行人等行为，不存在任何扰乱公共秩序的行为。北京市公安局天安门地区分局也并未认为上诉人的行为有任何不妥，予以口头劝返。上诉人认为自己的行为并不构成违法。被上诉人以及一审法院认定上诉人“在北京市天安门地区滞留”，并据此认定上诉人扰乱公共秩序，这种认定是错误的。所谓“滞留”并不存在，在天门地区滞留也并非就一定扰乱公共秩序，两者不能直接划等号。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，以扰乱公共秩序为由，对上诉人处以行政拘留的行政处罚，缺乏事实依据，适用法律错误。二、被上诉人作出被诉行政行为程序违法。（一）被上诉人没有行政管辖权，越权执法。被上诉人对上诉人进行行政处罚的事实依据是在天安门地区滞留，扰乱公共秩序。其作出处罚的事实行为发生地在北京市，依法应当归北京市公安机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，可见违法行为地管辖是一般管辖原则，居住地管辖为特殊管辖原则。本案无论从证据的调查收集还是从处罚的作出、执行等各方面而言，都是北京市公安机关管辖更为合适。不存在居住地公安机关管辖更适宜的情形。而且，根据该规定第九条第二款的规定，即使上诉人存在违法行为，也应当先由北京公安机关立案配合调查，固定证据，再进行移送管辖。但根据北京市公安局的回函，北京市公安局对上诉人并未进行行政立案调查和处理，只是对上诉人进行了口头劝离。被上诉人违反规定越权管辖，严重违反了案件管辖的相关规定。（二）被上诉人传唤上诉人的程序违法，作出处罚证据不足。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定“对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤”。一审判决查明的事实是，所谓违法行为发生在北京天安门附近。不存在被上诉人现场发现违法行为的问题。被上诉人在行政调查和处罚之前没有依法向上诉人送达传唤证，严重违反法定程序。而且，作出调查依据的笔录和相关证据的取得严重违法，与事实真相不符，作出行政处罚的证据严重不足。（三）被上诉人没有履行行政处罚的告知义务。被上诉人在作出行政处罚决定时，并未向上诉人履行告知义务，而是在上诉人向武汉市公安局信访后，才将行政处罚的内容告知了上诉人，这严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的程序性规定。一审法院对被上诉人的该违法情形，未予查明，导致判决错误。综上，上诉人并不存在违法行为，被上诉人对案件基本事实的法律性质认识不清，并严重违法行政处罚的程序规定，对上诉人做出的行政处罚严重不合法。一审法院对被上诉人的违法行为未予查清，对上诉人的合法行为定性错误。请求二审法院依法改判，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人东新公安分局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本庭审理中各方当事人均坚持原审的质辩意见。原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人东新公安分局作为违法行为人居住地公安机关，具有对上诉人吴开珍的违法行为进行查处的法定职权。本案中，上诉人吴开珍因拆迁赔偿问题在信访过程中不通过法定途径和规定程序，多次在非信访场所中南海周边、天安门地区滞留，进行非正常上访，经公安机关多次行政处罚后，再次到天安门地区滞留，其行为已构成扰乱公共管理秩序，故被上诉人对上诉人的违法行为适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对其作出行政拘留十日的处罚决定并无不当，其处罚程序亦符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴开珍负担。本判决为终审判决。审判长  余汉平审判员  刘 忠审判员  肖 丹二〇一六年九月二十七日书记员  张笑弥