广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终654号上诉人（原审被告）：东源县人民政府。住所地：广东省东源县建设一路。法定代表人：骆世文，县长。委托代理人：李飞艺，广东新丰江律师事务所律师。委托代理人：张凌峰，东源县人民政府法制局工作人员。被上诉人（原审原告）：黄日朋，男，汉族，1962年10月10日出生。身份证住址：广东省东源县。委托代理人：张海雄，广东至友律师事务所律师。原审原告黄日朋与原审被告东源县人民政府行政强制纠纷一案，东源县人民政府不服广东省河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年3月至同年6月，原告黄日朋与东源县船塘镇李田村石围村民分别签订《合同》，合同均约定原告租用村民农用地建造种养场。2014年4月16日，原告注册办理《营业执照》，执照登记记载：名称：东源县船塘嘉嘉种养场；类型：个体户；经营场所：船塘镇李田村赖东坑；经营者：黄日朋；组成形式：个人经营；经营范围：家鱼养殖，水稻、蔬菜、水果、花木种植（依法须经营批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告在租赁土地开挖约10亩鱼塘，搭建约10000平方米的种养棚。因村民投诉，2014年12月4日，东源县国土资源局对原告黄日朋进行询问调查，认为原告租用农田用地建设种养设施，没有办理合法用地手续，属违法用地，同时告知原告将要对其违法用地行为进行处罚。2014年12月19日，东源县国土资源局作出东国土资罚字（2014）82号《行政处罚决定书》，内容为：你场于2013年4月，在东源县船塘镇李田村赖东坑地点占用农民集体所有的土地13958平方米（其中水田10786.7平方米、林地3171.3平方米）进行动工推土，拟用于建设种养场，现已搭建起占地面积8388.1平方米的种养棚。经核对《船塘镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，你场占用的土地不符合该镇土地利用总体规划。在用地之前，未经批准，擅自占用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对你场的非法占用土地行为作出如下行政处罚：一、责令你场将非法占用的13958平方米土地退还给李田村石围村民小组。二、限期在十五天内，自行拆除你场在非法占用土地上新建占地面积8388.1平方米的临时铁皮棚。三、责令你场对已破坏的土地进行复耕复绿，恢复耕地的种植条件。同时告知原告申请复议期限和起诉期限，逾期不履行则强制执行。原告未申请复议和起诉，逾期亦未予履行拆除。2015年7月21日，被告组织公安、水务、国土、农业等相关部门，对原告在租用土地上的种养设施及水塘予以强制拆除，引发本案。黄日朋不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：一、确认被告于2015年7月21日进入东源县船塘嘉嘉种养场强制拆除行政行为违法；二、判令被告承担本案的诉讼费用。另查明，2013年12月16日东源县人民政府发出东府（2013）96号《关于控制汕昆高速公路（东源段）项目建设用地的通告》（以下简称东府（2013）96号通告），内容为“汕昆高速（东源段）公路，途径我县船塘镇李田村、许村……自发布之日起，严禁任何单位和个人在控制区范围内抢建、抢种、抢养水产品，开挖鱼塘。”原告在船塘镇李田村赖东坑租用的土地建设种养大棚、水塘等设施，因是在汕昆高速建设征用范围内，曾第一次在2014年4月29日由东源县人民政府组织公安、水务、国土等相关部门联合予以拆除，后原告继续恢复建设。2015年7月21日属第二次（本案）拆除。另，原告对于2014年4月29日的第一次的被拆除行为已分别对东源县水务局、建设局、船塘镇府向东源县人民法院另行提起行政诉讼。原审法院认为：本案争议的焦点是：1、东源县人民政府作为本案被告主体是否适格；2、被告拆除原告种养设施强制行为是否合法。原告在租赁土地上搭建的大棚和开挖水塘，东源县国土资源局虽然对原告作出《行政处罚决定书》，但在行政强制强拆过程中，被告东源县人民政府组织各个相关部门实施强拆，作为相关行政部门的上一级东源县人民政府，具有对下级部门的行政管理职权，虽然东源县国土资源局作出《行政处罚决定书》，因其并没有行政强制的法律授权，并不影响东源县人民政府在组织公安、国土、水务、城建等相关部门实施强拆的主体地位，东源县人民政府应是本案适格的被告主体。对于行政强制是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款：“行政强制是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）、履行义务的期限；（二）、履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此规定，没有强制执行权的行政机关在行政强制前，应履行发出书面催告通知书、作出强制决定书的程序。本案中，原告在未按照东源县国土资源局作出东国土资罚字（2014）82号《行政处罚决定书》的要求自行拆除种养设施大棚和水塘的情况下，东源县人民政府并未依据上述法律规定书面通知催告原告履行和制作强制执行决定所确定的义务。而且，东源县人民政府并没有获得自行执行本案行政强制执行决定的法律授权，其自行行政强制拆除行为，没有法律依据，行政强制程序违法。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认东源县人民政府强制拆除原告黄日棚的种养设施行政行为违法。上诉人东源县人民政府不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人黄日朋的抢建抢种行为违法，其违法设施应予以拆除。黄日朋为了获取补偿，在政府发布通告之后仍然抢搭铁皮瓦养鸡棚、筑堤坝、种植桂花树等，船塘镇人民政府予以制止并向其发出《停建通知书》，但黄日朋仍强行施工，当地群众纷纷投诉到相关政府部门。东源县水务局、建设局分别作出《行政强制措施决定书》和《行政处罚决定书》，要求其自行拆除非法，但黄日朋拒不履行。由于汛期将至，不拆除堤坝将存在重大安全隐患，在权衡群众的生命财产损失和安全责任后，东源县人民政府协调建设、水务、国土、镇政府等部门拆除黄日朋违法抢建抢种的设施和作物。但是，黄日朋在被强拆后仍继续抢建、抢种，东源县国土资源局遂作出东国土资罚字（2014）82号《行政处罚决定书》，要求其退回土地，拆除违建，黄日朋仍拒不履行，东源县人民政府只好于2015年7月21日再次拆除黄日朋的违法设施。二、上诉人为部门强制执行其具体行政处罚决定书而发挥组织、协调的作用，该强制执行行为的法律后果应由作出处罚决定的部门承担。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人黄日朋二审答辩称：一、东源县人民政府组织实施强制拆除黄日朋的种植大棚和蓄水池等建（构）筑物，是适格的被告；二、黄日朋的养殖场在东源县人民政府发布通告之前已建设使用，不是违章建筑；三、东源县人民政府实施的强拆行为没有法律文书，严重违法；四、程序违法。东源县人民政府在没有书面通知，未依法给予黄日朋陈述、申辩权利，未进行书面催告和公告的情况下，强制拆除黄日朋种养场的相关设施，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第五十三条的规定。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。本院另查明：2015年11月30日，广东省东源县人民法院作出（2015）河东法行初字第7号行政判决，主要内容为：“经审理查明：……黄日朋不服东源县国土资源局2014年12月19日作出的东国土资罚字（2014）82号《行政处罚决定书》，于2015年7月10日向东源县人民政府申请行政复议，东源县人民政府于2015年9月9日作出东府复决字（2015）4号《行政复议决定书》，维持东源县国土资源局作出的东国土资罚字（2014）82号《行政处罚决定书》。……”经审查，原审判决查明黄日朋对东国土资罚字（2014）82号《行政处罚决定书》未申请复议和起诉错误，本院予以纠正。本院对原审判决查明的其他事实依法予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，……”本案中，上诉人东源县人民政府对被上诉人黄日朋的种养场实施强制拆除时，未依据上述法律规定向黄日朋发出书面催告通知，亦未按照该法律第三十七条规定作出书面强制执行决定，一审法院确认东源县人民政府强制拆除行为违法，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；东源县人民政府上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人东源县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦红梅代理审判员  董嫦青代理审判员  苗 欣二〇一六年九月二十六日书 记 员  朱钟涛