安徽省芜湖市中级人民法院民 事 判 决 书（2016）皖02民初21号原告：南陵县惠陵房地产开发有限责任公司，住所地安徽省南陵县籍山镇惠民路30号。法定代表人：梁世忠，该公司董事长。委托诉讼代理人：朱德荣，该公司总经理。委托诉讼代理人：陆会平，南陵县法律援助中心律师。被告：南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县党政大楼五楼。法定代表人：徐晓明，该县县长。委托诉讼代理人：徐珊珊，安徽深蓝律师事务所律师。被告：南陵县国土资源局，住所地安徽省南陵县籍山镇籍山路。法定代表人：程晋华，该局局长。委托诉讼代理人：汪其水，该局工作人员。委托诉讼代理人：方向，安徽深蓝律师事务所律师。原告南陵县惠陵房地产开发有限责任公司（以下简称惠陵公司）与被告南陵县人民政府（以下简称南陵县政府）、被告南陵县国土资源局（以下简称南陵县国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，经安徽省高级人民法院发回，本院于2016年2月23日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。惠陵公司的委托诉讼代理人朱德荣、陆会平，南陵县政府的委托诉讼代理人徐珊珊，南陵县国土局的委托诉讼代理人汪其水、方向到庭参加诉讼。本案现已审理终结。惠陵公司诉称：2007年6月22日，惠陵公司通过竞买的方式，以867万元的价格从南陵县经营性用地管理委员会办公室（以下简称管委会办公室）、南陵县国土局取得了南陵县金泽园地块（二期）38548平方米国有地使用权。该土地出让条件为商业开发用地，土地交付方式为净地交付。同日，管委会办公室向惠陵公司发出了成交确认书。惠陵公司竞得上述土地后，按规定向南陵县国土局交清了全部土地出让金和开发期限保证金共953.7万元。2007年7月20日，惠陵公司通过了南陵县发展和改革委员会对上述地块的开发备案；2007年8月1日，惠陵公司委托设计单位对该地块的开发建设进行了规划设计。上述地块因未拆迁和清障完毕，未能交付惠陵公司开发。2013年，城市规划调整，南陵县政府决定收回该土地使用权、收储该土地。在收储土地的补偿（赔偿）条件没有协调妥当的情况下，惠陵公司即同意南陵县政府相关部门利用该土地进行建设。2013年11月26日，当事人双方同意先退还土地出让金、开发期限保证金，其他赔偿事宜再行处理。后经多次协商，双方未能就收回土地赔偿方案达成协议。南陵县政府决定收回已出让的土地，实际上解除了双方之间的土地出让合同关系，对此应承担违约赔偿责任。故诉请判令：南陵县政府、南陵县国土局共同赔偿惠陵公司损失27954074.75元，并承担本案的诉讼费用。2014年5月16日，惠陵公司申请在27954074.75元的基础上增加诉讼请求6360420元。南陵县政府辩称：（一）、因惠陵公司与南陵县国土局之间并未签署正式的书面《国有土地使用权出让合同》，涉案地块也并未实际交付，故惠陵公司以该地块土地评估价主张损失显然没有事实依据，依法不能支持。1、惠陵公司竞买成功后，未按期足额支付土地成交价款以及单方变更挂牌规划设计方案，导致《国有土地使用权出让合同》至今未予签订。故本案审理的依据并不应该是出让合同。2、由于未签订书面的《国有土地使用权出让合同》，涉案地块一直没有交付给惠陵公司，涉案地块的国有土地使用权依然属于国家所有，因此惠陵公司以该地块评估价作为其损失主张，没有事实依据，不能支持。（二）、审理本案的依据应是《竞买成交确认书》，依据确认书的违约条款追究违约方的违约责任。1、《竞买成交确认书》是管委会办公室与惠陵公司依法签订的，其中确认书关于地块的编号、价款总额、支付方式、违约责任等问题作出了进一步等明确约定，双方之间就出让案涉地块土地使用权问题等主要合同条款已经协商并达成一致，彼此之间土地使用权出让合同关系已经形成。《竞买成交确认书》应作为审理本案的基础及依据。2、《竞买成交确认书》约定，竞得方应在《竞买成交确认书》七个工作日内与出让方即时签订《国有土地使用权出让合同》，逾期出让方将取消竞得方的竞得资格。鉴于惠陵公司的违约行为，其竞得资格已被取消，双方签订的《竞买成交确认书》已经解除。3、惠陵公司在签署《竞买成交确认书》后，一是未能支付全部土地成交价款，直到2008年8月14日，挂牌竞买一年后，才由南陵县建设投资有限公司支付余款525万元；二是在被答辩人提交的《规划方案总平面图》包含了42000平方米的住宅项目，与土地挂牌的规划条件严重不符，导致《国有土地使用权出让合同》无法签订。惠陵公司的两种违约行为是导致出让合同无法签订的最根本的原因。因此，即使惠陵公司有任何损失，也应由其自行承担。（三）、南陵县政府不是土地使用权出让合同关系的一方当事人，其作为本案被告主体不适格。南陵县经营性用地管理委员会仅在涉案土地使用权的出让公告和竞买人资格确认文件上署名，其是履行其行政职责，不等同于其系出让合同的一方当事人。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。故县人民政府土地主管部门才是国有土地使用权法定的出让人，南陵县政府作为本案被告并不适格。综上，基于本案的事实依据，恳请求依法驳回惠陵公司的全部诉讼请求。南陵县国土局辩称：同南陵县政府答辩意见，补充如下：一、本案惠陵公司和南陵县国土局只存在预约合同关系，土地出让合同缺少书面的法定形式，双方未实质性履行合同，本案合同关系并未成立，惠陵公司诉请的违约责任缺少法律依据。只是预约合同的违约，不存在土地出让合同违约。二、惠陵公司主张的赔偿损失没有事实基础，本案法律责任是缔约过失责任，不是违约责任，本案对土地使用权合同未成立是因为惠陵公司擅自违反土地规划的要求，变更规划条件，主要过错在惠陵公司，损失和缔约费用应由惠陵公司承担。惠陵公司为支持其诉讼请求，向本院提供以下证据：证据一、营业执照、组织机构代码证、法定代表人证明。证明惠陵公司主体诉讼资格。证据二、南陵县国土局的土地出让公告、红线图、土地规划设计条件、竞买人须知。证明南陵县国土局将涉案2007002号地块土地公开出让及土地性质、用途。证据三、竞买成交确认书、公证书。证明惠陵公司通过竞买的方式竞得了2007002号土地使用权。证据四、南陵县土地收储中心向县政府的请示、证明和南陵县国土局发票。证明惠陵公司按期交纳了足额土地出让金、开发期限保证金。证据五、耕地占用税发票。证明惠陵公司交纳耕地占用税金额，政府相关部门认可惠陵公司土地使用权。证据六、委托设计合同、设计费发标，立项备案文件。证明惠陵公司为开发项目进行准备和相应的支出，惠陵公司的规划设计经过发改委的批准。证据七、2010年12月10日的报告。证明惠陵公司要求南陵县国土局交付土地。证据八、南陵县重点工作局的函、惠陵公司的报告。函证明南陵县政府因规划调整决定收回出让的土地，报告证明南陵县政府同意先退还惠陵公司已交纳的土地出让金、履约保证金，并同意其他事项再行商处。证据九、土地评估报告。证明被收回的涉案土地34年市场价格为36042380元。证据十、南陵县国土局与佳家公司土地出让合同第33条。证明违约金标准。南陵县政府和南陵县国土局共同对上述证据质证认为：一、对证据一，对该组证据的真实性、合法性和关联性均无异议。二、对证据二，南陵县政府认为：1、土地出让公告、红线图、土地规划设计条件，真实性无异议，上述证据证明：挂牌出让的案涉地块规划用途宾馆酒店商业建筑。竞得人应当严格按照规划用途规划设计条件得要求与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，但惠陵公司竞得地块后，擅自改变了规划用途，是导致出让合同无法签订的主要的、根本性的原因。2、竞买人须知，对真实性无异议；上述证据证明：案涉宗地的用地使用性质是宾馆酒店商业建筑；竞买人应具备的条件之一为竞得人在报名时须一次性汇入人民币953.7万元至指定专款账户；签订《竞买成交确认书》后公示七个工作日期满后签订《国有土地使用权出让合同》，土地出让金须按本方案约定支付。否则，成交确认书终止履行。同时，第九条第1项规定“未竞得者，汇入资金在挂牌结束后七个工作日内全部退回（不计息）”。在本案《竞买成交确认书》已解除情况下，应当按照此条款的约定将惠陵公司作为未竞得者而将资金不计息退回给惠陵公司。南陵县国土局补充质证意见为：1、摘牌时间是应是2007年6月22日，惠陵公司2007年6月20日交的是竞买保证金，不是土地出让金。2、342万元开具的是行政事业收据，因此该笔款项是保证金，不是土地出让金，525万元是税费专用收据，是土地出让金。三、对证据三，南陵县政府认为：1、竞买成交确认书、公证书，真实性无异议；由于《竞买成交确认书》对土地的编号、土地成交总价款、支付方式、违约责任均作出了明确约定，因此《竞买成交确认书》具有合同效力，应当作为本案审理的依据；依据《竞买成交确认书》的约定，竞得方应在确认书柒个工作日内即时与出让方即时签订《国有土地使用权出让合同》，逾期视为违约。出让方将取消竞得方的竞得资格，履约保证金200万元不予退回。出让方另行出让得价格低于成交价的，竞得方须按实际差额支付赔偿金。由于惠陵公司的原因导致出让合同至今没有签订，其竞得资格已被取消，双方签订的《竞买成交确认书》已经解除。《竞买成交确认书》中所谓“竞得方竞价前已汇入953.7万元人民币至出让方指定账户”与事实不符，实际只汇入428.7万元，此时尚有525万元土地出让金没有预交。由于惠陵公司违约导致出让合同没有签订，案涉土地也并没有交付给惠陵公司，案涉地块得国有土地使用权依然属于国家所有。南陵县国土局补充质证意见为：1、《竞买成交确认书》签订时间2007年6月20日是错误的，应该是2007年6月22日。2、《竞买成交确认书》有预约合同约束力，应在规定时间内签订土地出让合同。四、对证据四，南陵县政府认为：该组证据不能达到惠陵公司的证明目的，恰恰证明了惠陵公司未按《竞买人须知》的要求以及《竞买申请书》的承诺期限交纳款项，导致土地出让合同不能签订。1、关于对金泽园35亩净地货币补偿的请示，土地收储与本案土地出让系不同主体、不同法律关系，与本案无关联性。相反，县政府领导批示明确要求“地块出让时请县国土资源局按程序办理”。2、证明，补偿款冲抵出让金之说，和挂牌公示程序中要求的“汇入指定账户”（土地出让金财政专户）不符，也和国有土地出让金专款专用的强制要求不符。冲抵之说，仅仅是证明人南陵县建设投资有限公司、国有土地收购储备中心单方面意思表示，未得到土地出让法定实施主体国土局的认可。3、收据三份，证明了惠陵公司未在挂牌竞价前足额支付应预交款项953.7万元，也未在签订《竞买成交确认书》七个工作日内付清成交价，直至2008年8月18日才支付525万元的事实。南陵县国土局补充质证意见为：1、证明和请示只是说525万元可以冲抵出让金，南陵县国土局并未实际收到。2、收款收据实际应是竞买保证金，不是书面上的出让金。3、525万元转为土地出让金在一年以后，超过成交确认书规定的七日期限。4、涉案35亩土地是净地。五、对证据五，南陵县政府、南陵县国土局认为：票面严重模糊不清，无法质证。即使有损失也是惠陵公司违约造成，应自行承担。六、对证据六，南陵县政府、南陵县国土局认为：1、《建设工程设计合同》证明了惠陵公司在尚未签订土地出让合同的情况下，单方委托设计，擅自增加了42000平方米的住宅项目，更改了挂牌公告和规划设计条件中用地性质为宾馆酒店商业建筑的规定，导致出让合同无法签订。2、设计费发票，对关联性有异议，合同上的设计单位是深圳市华纳国际设计有限公司，而发票上的收款单位是金华市华东规划建筑设计咨询有限公司，与本案无关联性；其次，该设计即使真实发生，也是惠陵公司擅自变更规划条件的违约行为产生的损失，应由其自行承担。3、关于同意金泽园中部和北部地块建设项目登记备案的通知，该通知和本案土地出让无关联性。且该通知上明确记载，涉案项目建设需严格按照城区规划总体要求建设，而惠陵公司并未严格遵照履行。七、对证据七，南陵县政府、南陵县国土局认为：该证据不能达到惠陵公司的证明目的。1、该报告证明了《国有土地使用权出让合同》一直未签署，土地未交付的事实；2、2010年12月之前未签订《国有土地使用权出让合同》的原因一是2007年挂牌前，惠陵公司未按约定支付全部价款；二是2008年付清全部价款后，惠陵公司单方面要求改变挂牌条件，更改了土地批准规划用途。3、2010年12月10日的《报告》，惠陵公司虽然放弃了改变挂牌条件的要求，同意按挂牌条件签署出让合同，但早已超出该地块出让挂牌时要求的开发期限，导致两年的开发期无法得到保障，而且也超过了《竞买成交确认书》中“竞得方应在《竞买成交确认书》七个工作日内与出让方即时签订《国有土地使用权出让合同》”得约定，构成违约，早已丧失了竞得方得竞得资格。八、证据八，南陵县政府、南陵县国土局认为：1、南陵县重点工程建设管理局的《函》中“收回你公司金泽园地块”的表述，与案件客观事实并不相符，系发函人的认知错误。由于该地块的《国有土地使用权出让合同》一直未签署，土地未交付，惠陵公司自始自终未取得该地块的国有土地使用权，故不存在收回之说。且南陵重点局不具备收回土地的资格。2、《报告》中关于县政府“要求收储该地块，收回该地块的国有土地使用权”的表述，系认知错误。理由同上。惠陵公司请求退还其已支付的土地出让价款，后政府如数退还全部的预缴款项，表明经双方协商一致，解除了《竞买成交确认书》的履行。九、证据九，南陵县政府、南陵县国土局认为：由于双方已经解除《竞买成交确认书》，惠陵公司竞得资格已被取消，且案涉地块得国有土地使用权一直属于国家所有，因此惠陵公司以地块评估价主张损失没有事实依据，无法达到其证明目的。十、证据十，南陵县政府、南陵县国土局认为：该组证据与本案无关联性，本案由于惠陵公司的原因导致《国有土地使用权出让合同》并未签署，且惠陵公司的竞得资格已被取消，因此南陵县国土局与其他公司签署得土地出让合同对于本案并不具有参考性。南陵县政府未提交证据。南陵县国土局为支持其答辩主张，向本院提交如下证据：证据一、：竞买人须知、竞买人报名表、竞买人申请书、竞买报价单。证据二：非税收入专用收据。惠陵公司本应于《竞买成交确认书》签订后七个工作日内支付的525万元成交价款，却拖延至2008年8月18日支付。证据一、二的证明目的：2007年签订《竞买成交确认书》后未按时签订土地出让合同的原因是惠陵公司未依约支付成交价款，惠陵公司存在过错。证据三、规划条件、挂牌出让公告。挂牌公告的规划用途为宾馆酒店商业建筑，出让年限为商业用地40年以及其他挂牌规划条件。证据四、《建设工程设计合同》。竞买结束后，惠陵公司委托工程项目设计，委托设计内容中包含了42000平方米的住宅，改变了挂牌条件，与挂牌的土地规划用途不符。证据五、规划方案总平面图。惠陵公司提交的规划方案中包含了住宅项目，和土地挂牌的规划用途不符。证据六、会议纪要（2008年第1号）。县规划委员会会议要求，各项规划指标须严格按照挂牌条件实施。证据七、《国有土地使用权出让合同》。2008年8月28日，南陵县政府、南陵县国土局按挂牌规划条件要求签订出让合同并制作了合同文本，但惠陵公司要求按变更后的规划方案确定合同内容，改变宗地用途，增加住宅内容，双方不能达成一致，合同不能签订。证据三至证据七共同证明目的：2008年8月18日，惠陵公司付清成交价款后，县国土局准备与其签订合同，但由于惠陵公司擅自改变挂牌规划条件，要求变更土地规划批准用途，且变更规划未取得相关主管部门同意，致使合同不能签订。证据八，会议纪要（2010年第02号），证明双方就土地出让合同的签订事宜，不能协商一致。由于案涉地块早已超出该地块出让挂牌时要求的两年的开发期限，2010年南陵县经营性用地管委会领导组会议研究决定，同意按现在的日期签订出让合同，重新约定开工时间，十八个月内完工。但遭对方拒绝。证据九，进账单、收据，证明双方经协商一致，终止了《竞买成交确认书》的履行，已恢复原状，2013年11月28日，南陵县政府、南陵县国土局根据惠陵公司的申请，已退还惠陵公司预缴的全部款项。惠陵公司对南陵县国土局所举证据质证意见为：1、证据一真实性、客观性、关联性无异议。竞买成交确认书说明南陵县国土局认可惠陵公司取得土地使用权，竞买成交确认书认可惠陵公司缴纳了所有款项953.7万元，挂牌之前双方协商，525万元政府用于冲抵惠陵公司的土地出让金。2、证据二中的525万元冲抵土地出让金，说明南陵县国土局认可。虽然2008年8月18日支付，但这是由于南陵县国土局的懈怠导致的延迟到账。3、证据三、四、五，证明惠陵公司支付了相关费用，不能证明惠陵公司违约。4、证据六的真实性无异议。涉案土地规划方案需要经过县里同意，惠陵公司无权更改。县长说把宾馆改为欧式，可以加住宅。5、证据七与事实不符，不符合净地交付条件，有20多亩不是净地，导致不能交付，是南陵县国土局的责任。8、证据八不能说明惠陵公司延期开发，相反，惠陵公司一直要求签订正式的合同。9、证据九没有异议，进账单和收据的的金额是从南陵县建设投资有限责任公司汇出的。南陵县政府对南陵县国土局所举证据的质证意见为：对所举证据均予以认可。本院对惠陵公司所举证据认证如下：对证据一，惠陵公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人证明及南陵县政府、南陵县国土局组织机构代码证，因双方均无异议，本院认定双方诉讼主体适格。南陵县政府及南陵县国土局对证据二真实性无异议，同时结合南陵县土地收储中心的请示、证明、南陵县国土局发票等证据，该组证据能证明南陵县政府将2007002号地块土地公开出让。本院对此予以确认。证据三竞买成交确认书、公证书，证据四南陵县土地收储中心的请示、证明、南陵县国土局发票，证据五耕地占用税发票，该三组证据能够实现惠陵公司按期交纳土地出让金和保证金的举证目的。本院予以采信。对证据六委托设计合同、设计费发票、立项备案文件，证据七2010年12月10日的报告，该组证据经本院核实，对其真实性予以认可。对证据八南陵县重点工作局的函、惠陵公司的报告，惠陵公司已实际接受其退款，惠陵公司的行为表明其认可该证据，本院予以采信。对证据九土地评估报告，因该报告系南陵县政府委托评估机构制作的，惠陵公司对此亦无异议，本院予以采信。对证据十本院认为其与本案并无关联性。本院对南陵县国土局所举证据认证如下：对证据一、二，竞买人须知、竞买人报名表、竞买人申请书、竞买报价单、非税收入专用收据。本院对其真实性予以确认，但认为其证明目的不能实现，因惠陵公司提交的县土地收储中心的请示、证明、县国土局发票，证明惠陵公司按期交纳了土地出让金、履约保证金、开发期限保证金。证据三、四，规划条件、挂牌出让公告、《建设工程设计合同》。双方对该组证据的真实性均无异议，本院对此真实性和证明目的均予以确认。对证据五、六，规划方案总平面图、会议纪要。本院认为惠陵公司提交的规划方案中包含了住宅项目和土地挂牌的规划用途不符，但该规划调整系经县规划委员会同意，故其证明目的不能实现。本院对证据七《土地出让合同》不予采信，因该合同双方均未签字认可。对证据八，2010年南陵县经营性用地管委会领导组会议纪要，该纪要同意按现在的日期签订出让合同，重新约定开工时间，十八个月内完工。因该纪要约定内容双方并未履行，该证据与本案并无关联性。对证据九，进账单、收据，双方对此均无异议。本院对此予以采信。经对双方各自所举证据的质证认证，本院认定以下事实：2007年5月21日，南陵县国土局与管委会办公室联合发布《南陵县国土资源局土地使用权挂牌出让公告》，出让200702号国有土地使用权。出让年限为商业40年，规划批准用途为宾馆、酒店商业建筑，地块开发期限为2年，起拍始价867万元。《竞买人须知》第六条“竞买人应具备条件”规定：竞买人应当在报名时一次性汇入953.7万元到指定账户（其中履约保证金200万元，开发期限保证金86.7万元）,土地出让金须按本方案约定支付。否则，成交确认书终止履行。2007年6月20日，惠陵公司向南陵县国土局提交《竞买申请书》，承诺在签订《竞买成交确认书》七个工作日内付清全部成交价，签订《国有土地使用权出让合同》，否则，履约保证金可由南陵县国土局没收，并承担由此产生的法律责任。2007年6月20日，惠陵公司以867万元人民币的报价竞买成功。当日，管委会办公室与惠陵公司签订《竞买成交确认书》，确认竞得方竞价前已汇入953.7万元到指定账户，其中履约保证金200万元，开发期限保证金86.7万元，竞得方汇入的全部资金除开发保证金外，其余抵作土地出让金；七日后签订《国有土地使用权出让合同》。当日，管委会办公室申请安徽省南陵县公证处对上述国有土地使用权转让现场监督。安徽省南陵县公证处作出（2007）皖南公证字第179号，证明本次国有土地使用权出让活动过程及结果真实、合法、有效。当日，南陵县国有土地收购储备中心向南陵县政府发出南国土储（2007）7号《关于对金泽园35亩净地货币补偿的请示》，经与惠陵公司、南陵县籍山镇政府协商，南陵县国土储备中心按该地块挂牌价15万元每亩计算，支付惠陵公司525万元。作为收储金泽园一期35亩净地货币补偿。该请示报告经南陵县政府批准，并要求南陵县国土局按程序办理。2007年6月20日，南陵县国土局分别出具342万元和86.7万元金泽园地块出让金收据。2008年8月18日，南陵县国土局开具安徽省政府非税收入专用收据载明惠陵公司缴纳525万元土地出让金。2007年7月20日，南陵县发展和改革委员会向惠陵公司发出《关于同意金泽园中部和北部地块建设项目登记备案和通知》：你公司报《金泽园中部和北部地块建设立项报告》及有关资料收悉。经审核，同意项目备案。2007年8月1日，惠陵公司与深圳市华纳国际建筑设计有限公司签订《建设工程设计合同（一）》，约定由深圳市华纳国际建筑设计有限公司承担金泽园小区工程设计，并约定设计费用114400元。惠陵公司事后分期足额支付设计费用，并开具相应发票。2008年4月，惠陵公司将深圳市华纳国际建筑设计有限公司制作的金泽园小区工程设计规划方案提交南陵县规划委员会。2008年5月20日，南陵县规划委员会作出南陵县域新型农村社区居民点布点规划方案，同意金泽园小区规划方案。并作以下修改：同意专家意见，各项规划指标按挂牌条件实施；酒店方案采用欧式风格；配套设施进一步完善，物业用房、社区用房等按现行标准配备；南部三角形地带地面停车场下，设置地下停车场。2008年8月20日，南陵县国土局制作编号为3402232008022《国有土地使用权出让合同》主要内容如下：合同约定出让人为南陵县国土局，受让人为惠陵公司。出让宗地编号为200702号，位于金泽园安置区中部和北部，南翔路西侧，经一路东侧。出让人同意在2008年8月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到净地规定。按以下时间和金额分二期向出让人支付上述土地使用权出让金。第一期人民币大写叁佰肆拾贰万元（小写3420000.00元），付款时间：2007年6月20日之前。第二期人民币大写伍佰贰拾伍万元（小写5250000.00元），付款时间：2008年8月15日之前。受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当按照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让人土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。本合同项下宗地出让方案尚需经南陵县政府批准，本合同自南陵县政府批准之日起生效。2010年3月29日，管委会办公室（2012）第02号会议纪要第七项载明：会议原则同意金泽园地块按现在的日期签订出让合同，重新约定开工时间，十八个月完工。2010年12月10日，惠陵公司致函南陵县国土局：我公司竞得的200702号国有土地土地出让金已全部转入南陵县国土局账户，土地拍卖时约定的是净地交付，而该合同至今未能签署，目前土地仍未交付我公司，现恳请贵局能按挂牌条件尽快签署土地出让合同，并办理相关的土地交接事宜为感！2013年10月25日，南陵县重点工程建设管理局致函惠陵公司：根据南陵县规划调整的需要，收回你公司金泽园地块，此地块上新规划有一条盛南11万伏双回杆线和一条夫子岭市政道路，目前正在实施盛南双回杆线迁移工作，在此之前得到了你公司的大力支持，在还没与你公司谈好回收意见之前，你公司从大局出发，给予了钢管塔基础开挖、浇筑工作的支持，现因该工程定于11月底必须完工，急需立杆架线，望你公司继续给予支持。地块回收事宜，经请示县领导同意，在近期（11月中旬）尽快与你公司协商确定解决方案，以减少你公司的资金压力和财务成本，从而也保证夫子岭道路能按时开工建设，特函告你公司。2013年11月28日，惠陵公司收到南陵县国土局退还的土地出让金和保证金共计953.7万元，并出具收款收据。本院认为，结合各方当事人的讼辩意见，本案争议的焦点归纳为：（一）南陵县政府作为本案被告是否适格。(二)涉案土地出让是否合法有效。（三）惠陵公司可否获得赔偿及赔偿具体数额。具体分析如下：（一）南陵县政府作为本案被告是否适格。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”由此可见，市、县土地管理部门是签订土地使用权出让合同的法定主体。但本案中，应由土地管理部门与土地使用者签订的国有土地出让合同并未正式签订，而是由管委会办公室与南陵县国土局联名发布土地出让公告等事项，进而与惠陵公司签订《竞买成交确认书》，并由此就涉案土地使用权产生系列行为，致纠纷发生。管委会办公室作为从事南陵县国有土地出让、转让的非常设性机构，无机关法人资格，对外不能独立承担民事责任，其在涉案土地使用权出让过程中实施的行为，应由其设立机构即南陵县政府承担。惠陵公司将南陵县政府列为本案被告并无不当。(二)涉案土地出让是否合法有效。南陵县国土局发出的土地使用权出让公告属要约邀请。惠陵公司在受到邀请后向南陵县国土局提交了竞买申请书、报价单属要约。南陵县国土局接受了惠陵公司要约的全部内容，向惠陵公司发出的成交确认书属承诺。至此，合同订立过程中的要约与承诺已全部完成并到达对方，合同签订条件已成就。双方签订了《竞买成交确认书》，管委会办公室申请安徽省南陵县公证处对上述国有土地使用权转让现场监督。安徽省南陵县公证处作出（2007）皖南公证字第179号，证明本次国有土地使用权出让活动过程及结果真实、合法、有效。此后，南陵县国土局制作了土地出让格式合同，虽双方均未在合同上签字，但根据《中华人民共和国合同法》第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”的规定，涉案土地使用权出让合同关系成立。理由为：首先，惠陵公司足额交付了土地出让金。该节事实由南陵县国土局分别出具342万元和86.7万元土地出让金收据予以证实。南陵县土地收储中心向县经营性用地办公室出具了《证明》证实：经县领导同意，惠陵开发公司可以用收储中心应当补偿的525万元冲抵土地出让金。南陵县国土局对此亦开具土地出让金收据。《竞买人须知》规定惠陵公司如未能付清土地出让金，履约保证金不予退还。2013年11月南陵县国土局以南陵县建设投资有限责任公司的名义退还了惠陵公司的全部资金，由此亦印证了南陵县国土局认可惠陵公司交纳了土地出让金。故南陵县国土局辩称惠陵公司未足额交付土地出让金的理由不能成立。其次，惠陵公司与深圳市华纳国际建筑设计有限公司签订《建设工程设计合同（一）》，约定由深圳市华纳国际建筑设计有限公司承担金泽园小区工程设计，该规划方案得到南陵县规划委员会同意并作部分修改。最后，2010年3月管委会办公室的会议纪要载明，原则同意按现在的日期签订出让合同。此后惠陵公司致函南陵县国土局要求尽快签署土地出让合同，并办理相关的土地交接事宜。直至2013年10月，南陵县重点工程建设管理局才致函惠陵公司称因规划调整，收回涉案土地的使用权，据此惠陵公司上述履行的交款义务、以及就出让土地建设工程的设计方案等均被南陵县国土局接受。（三）惠陵公司可否获得赔偿及赔偿具体数额。1、涉案土地出让公告、竞买人须知确定的土地交付方式为净地交付。按照通常的交易习惯，惠陵公司在付清土地出让金后，南陵县国土局应当向其交付土地。由于规定的土地交付方式为净地交付，而南陵县国土局未能对拍卖的土地拆迁完毕，无法净地交付，导致双方未能签订书面土地出让合同。2013年5月，南陵县国土局决定收回拍卖的土地，表明其已不履行合同。当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。故南陵县政府、南陵县国土局应当对其违约行为给惠陵公司造成的损失承担相应的违约赔偿责任。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可造成的损失。据此，惠陵公司于2007年6月20日支付土地出让金和保证金共9537000元，至2013年11月28日由南陵县国土局返还，其损失应为该笔资金被占用所产生的利息，本院综合本案案情，对惠陵公司的赔偿数额酌定以9537000为基数按中国人民银行同期贷款利率的2倍予以赔偿。从2007年6月20日至2013年11月27日期间中国人民银行5年期以上贷款平均年利率为6.98%，因此该段时间损失计算公式为9537000元*6.44年*6.98%*2=8573991.88元。同时，惠陵公司在支付土地出让金后，支付了规划设计费114400元和耕地占用税154958元，上述费用是为了开发涉案土地支付的实际费用。现涉案的土地被收回，惠陵公司支付的上述费用已经失去作用，且该费用不属于正常的商业风险，因此上述费用共计269358元属于惠陵公司的直接损失，应得到赔偿。综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第三十六条、第一百零八条、第一百一十三条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，判决如下：一、被告南陵县人民政府和被告南陵县国土资源局于本判决生效之日起十日内一次性赔偿原告南陵县惠陵房地产开发有限责任公司损失8843349.88元（8573991.88元+269358元）。二、驳回原告南陵县惠陵房地产开发有限责任公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费181570元，由原告南陵县惠陵房地产开发有限责任公司承担46790元，被告南陵县人民政府和南陵县国土资源局共同承担134780元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长 汪 智代理审判员 蒋 磊人民陪审员 晋心宏二〇一六年九月十四日书 记 员 王文苑附：本案适用法律条款《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第三十六条法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。第一百零八条当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。第一百一十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有以下情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以回收国有土地使用权：第一款为公共利益需要使用土地的；第二款未实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；第三款土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未经续期或者申请续期未获批准的；第四款因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；第五款公路。铁路。机场、矿场等经核准报废的。依照前款第一项，第二项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当予以适当补偿。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。