中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行再90号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：柳州市聚龙医药有限责任公司。住所地：广西壮族自治区柳州市阳和工业新区香港新城金龙苑*****号。法定代表人：张允志，该公司董事长。再审申请人柳州市聚龙医药有限责任公司（以下简称聚龙医药公司）起诉柳州市食品药品监督管理局（以下简称柳州市药监局）、柳州市人民政府药品行政处罚与行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第101号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年8月25日作出（2016）最高法行申1711号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。聚龙医药公司申请再审称：其法定代表人张允志因犯非法经营罪被冤枉坐牢五年，释放后才得知柳州市药监局曾作出（柳）药行罚[2010]22-1号行政处罚决定，遂向柳州市人民政府申请复议。柳州市人民政府作出柳政复字[2015]91号行政复议决定，以超过法定期限为由驳回其复议申请。聚龙医药公司以柳州市人民政府、柳州市药监局为被告提起诉讼，一、二审法院均错误认为本案应由基层人民法院管辖，裁定不予立案。聚龙医药公司作为药品经营企业，是特殊行业，注册地在广西壮族自治区柳州市，由广西壮族自治区食品药品监督管理局颁发药品经营许可证，直属于广西壮族自治区食品药品监督管理局管理。因柳州市药监局是国家食品药品监督管理总局的三级单位，与广西壮族自治区柳州市中级人民法院（以下简称柳州中院）行政级别相同，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第十八条的规定，本案应由柳州中院管辖。综上，请求撤销二审裁定，改判支持其一审诉讼请求。根据聚龙医药公司提交的起诉状及证据材料，本院查明：2010年12月31日，柳州市药监局作出（柳）药行罚[2010]22-1号行政处罚决定。2015年7月8日，聚龙医药公司向柳州市人民政府提出行政复议申请。2015年8月21日，柳州市人民政府作出柳政复字[2015]91号行政复议决定，以超出法定申请期限为由，驳回聚龙医药公司行政复议申请。2015年8月31日，聚龙医药公司以柳州市人民政府、柳州市药监局为被告，向柳州中院提起诉讼，请求：1、撤销柳州市人民政府柳政复字[2015]91号行政复议决定；2、撤销柳州市药监局（柳）药行罚[2010]22-1号行政处罚决定；3、撤销柳州市药监局向来宾市缉毒大队移交的案件；4、柳州市人民政府和柳州市药监局承担诉讼费用。柳州中院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”之规定，认为本案应由基层人民法院管辖，不属于中级人民法院管辖，裁定对聚龙医药公司的起诉不予立案。聚龙医药公司不服，向广西高院提起上诉，该院以相同理由维持一审不予立案裁定。本院认为，一、二审裁定均以本案不属于中级人民法院管辖为由不予立案，故本案的焦点问题为，根据当事人的诉讼请求如何确定级别管辖。首先，应当明确本案是否属于法律规定的共同被告的情形。柳州市药监局对聚龙医药公司作出行政处罚决定后，聚龙医药公司在向人民法院提起本案诉讼前，曾向柳州市人民政府申请行政复议。在行政复议程序中，柳州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于受理条件的规定，以超过法定申请期限为由驳回行政复议申请。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款的除外规定，以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”。因为，行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，并没有对原行政行为的合法性作出实体判断和处理，故性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为。在此情形下，作出原行政行为的行政机关和复议机关不属于法律规定的共同被告。一、二审裁定适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条，认为本案属于共同被告、应以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，属于适用法律错误，本院予以纠正。其次，在本案不属于共同被告的情形下，应当根据起诉人的诉讼请求分别确定级别管辖。聚龙医药公司的前两项诉讼请求分别是，撤销柳州市药监局的处罚决定和撤销柳州市人民政府的复议决定，即分别对原行政行为和复议行为提起行政诉讼。关于柳州市药监局的处罚决定，一审法院应当向起诉人释明可向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼，经释明仍坚持起诉的，可以依法不予立案。但是，关于柳州市人民政府的复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，应当由柳州中院管辖，故对该项诉讼请求应当立案，一、二审裁定不予立案错误，本院予以纠正。综上，一、二审裁定适用法律错误，对聚龙医药公司的诉讼请求未依法分别处理，应当立案的不予立案错误。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十九条第二项之规定，裁定如下：一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第101号行政裁定、广西壮族自治区柳州市中级人民法院（2015）柳市立行登字第7号行政裁定；二、指令广西壮族自治区柳州市中级人民法院对柳州市聚龙医药有限责任公司起诉撤销柳州市人民政府柳政复字[2015]91号行政复议决定予以立案。审 判 长  于 泓审 判 员  汪治平审 判 员  李 伟二〇一六年九月二十七日法官助理  刘 静书 记 员  余逸纯附：本案相关的法律、司法解释摘录1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。3.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。