浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙07行终222号上诉人（原审原告）张锦福，男，1959年12月20日出生，汉族，��浙江省金华市金东区多湖街道黄泥山村万盛路**号（身份证号码3307021959********）。上诉人（原审原告）方荣军，男，1955年4月8日出生，汉族，务农，住浙江省金华市金东区多湖街道黄泥山村后垄街12号（身份证号码3307021955********）。上诉人（原审原告）张锦华，男，1957年3月7日出生，汉族，务农，住浙江省金华市金东区多湖街道黄泥山村万盛路23号（身份证号码3307021957********）。上诉人（原审原告）吴樟华，男，1950年9月1日出生，汉族，务农，住浙江省金华市金东区多湖街道黄泥山村祥盛街15号（身份证号码3307021950********）。上诉人（原审原告）张承，男，1982年2月22日出生，汉族，货运驾驶员，住浙江省金华市金东区多湖街道黄泥山村祥盛街22号（身份证号码3307021982********）。上诉人（原审原告）应营军，男，1981��11月26日出生，汉族，务农，住浙江省金华市金东区多湖街道黄泥山村益盛路19号（身份证号码3307021981********）。共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号西辅楼3号楼。法定代表人陆峰，局长。委托代理人许芸，该局政策法规处处长。委托代理人宗云森，该局综合处副处长。原审第三人金华市城建开发有限公司，住所地浙江省金华市婺城区宾虹路置信大厦1204号。法定代表人徐亮亮，执行董事。委托代理人吕晓萍，金华市城建开发有限公司职工。上诉人张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军与被上诉人金华市规划局、原审第三人金华市城建开发有限公司规划行政许可一案，不���金华市婺城区人民法院（2015）金婺行初字第183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭审理本案。上诉人张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军及共同委托代理人周涛，被上诉人金华市规划局的行政负责人张全胜及委托代理人许芸、宗云森，原审第三人金华市城建开发有限公司的委托代理人吕晓萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理认定，张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军系金华市金东区多湖街道黄泥山村的村民。2014年8月26日，金华市规划局向金华市城建开发有限公司作出选字第330700201410022号建设项目选址意见书及金华市建设用地规划条件，建设项目名称为金华市区电大街改建工程（李渔路至丹溪路）。同年10月23日，金华市发展和改革委员会作出金发改投资〔2014〕235号批���，同意金华市城建开发有限公司关于金华市区电大街改建工程（李渔路至丹溪路）可行性研究报告，并批复该道路建设规模及内容：工程北起李渔路，终点为丹溪路，沿线与宋濂路相关，道路全长约641.936米，道路红线宽40米，工程内容包括道路工程、排水工程、给水工程、交通工程、绿化工程及路灯工程等市政附属工程。同月24日，金华市城建开发有限公司向金华市规划局申请上述工程建设用地规划许可，并提交了上述金发改投资〔2014〕235号批复等材料。同日，金华市规划局受理金华市城建开发有限公司的上述申请，并作出金规许地字〔2014〕第024号行政许可受理通知书。同月27日，金华市规划局作出金市规示〔2014〕124号规划行政许可批前公示，将上述金华市城建开发有限公司申请许可的项目内容及相关申请材料依法在其网站进行公示，并告知该行政许可直接涉及���关利害关系人依法享有陈述、申辩及申请听证等权利，可在规定期限内向金华市规划局申报。同年11月7日，金华市规划局审查后，认为金华市城建开发有限公司的上述用地项目符合金华市多湖片区控制性详细规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，向金华市城建开发有限公司颁发了地字第330700201400024号建设用地规划许可证，用地性质为道路用地，用地面积23605.47平方米；道路长约641.936米，道路红线宽40米。同日，金华市规划局在其网站进行批后公示。原审法院认为，金华市规划局作为金华市城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。金华市城建开发有限公司作为建设单位，有权向金华市规划局申请建设用地规划���可。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。第三十七条第一款规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。本案所涉项目位于城市规划区内，金华市城建开发有限公司申请涉案规划许可前，已依法取得选址意见书及建设用地规划条件，金华市规划局受理金华市城建开发有限公司规划许可申请后，依法对��华市城建开发有限公司的申请及相关材料进行批前公示，并告知利害关系人依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。审核后，依据项目所在控制性详细规划的要求，核定用地位置、面积、允许建设的范围及内容，向金华市城建开发有限公司颁发建设用地规划许可证。许可后在金华市规划局网站进行批后公示，金华市规划局上述行为，事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，并无不当。但是，案涉许可证上载明的法律依据除了《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条之外，同时记载了与案涉规划行政许可事项无关的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，但尚不足以导致被诉行政许可行为被撤销，予以指出，今后应予改进。综上所述，张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军诉讼请求依据不充分，难以支持。对金华市规划局抗辩及金华市城建开发有限公司陈述中合法有据部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由其共同负担。上诉人张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军上诉称：一、原审第三人申请用地规划许可不符合受理条件，被上诉人未对原审第三人的申请材料进行严格审查。1、原审第三人不具备申请用地规划许可的主体资格。建设用地规划许可需由建设单位申请，但是被上诉人提交的原审第三人申请材料中没有证据证明原审第三人系建设单位。且原审第三人作为建设项目承包单位，应当依据招投标法的规定通过招投标程序取得工程项目建设资格，否则不具备本案的建设主体资格。被上诉人未对原审第三人的主体资格进行审查即向其核发涉案��划许可证。2、原审第三人未提交选址意见书。根据《土地管理法》第五十四条，本案道路工程建设用地应当通过划拨方式取得土地使用权。同时根据《城乡规划法》第三十六条：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”3、原审第三人未提交发改部门的建设项目批准文件。依据《城乡规划法》第三十七条：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应与向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、���许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”在申请用地规划许可前，建设单位应当先经过有关部门对项目的批准、核准、备案，本案中原审第三人仅仅提供了项目可行性研究报告的批复，该批复不是项目建设的正式批准文件。二、被上诉人未提供证据证明其作出的涉案规划许可符合控制性详细规划。根据上述《城乡规划法》第三十七条规定，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。被上诉人在一审时只提交了一份通知和断面示意图，并没有提供控制性详细规划的真实、完整内容，不能证明涉案规划许可符合控制性详细规划。三、被上诉人作出涉案规划许可批前、批后公示方式不合法。《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定：“规划许可直接涉及中请人与他人之间重大利益关系��，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项见场等场所进行公告，公告期限不少于十日。”第三款规定：“规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。”条例规定的公开方式是在“政府门户网站和建设项目、现场等场所”，而不是“政府门户网站或建设项目现场等场所”。即多个场所和途径同时公开，以保证利害关系人的知情权和听证权。但是，被上诉人的批前和批后公示只选择了网站公示一种方式。而上诉人作为农民，很少接触网络，无从得知公示内容。被上诉人的公示方式不符合上述条例规定，未能保证上诉人的权利。四、一审法院未对证据被上诉人证据进行严格审查，判决书中也未对证据的采纳理由进行说明。《行政诉讼法》第四十三条第二款规定：“人民法院应当按照法定程序全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”在一审庭审时，诉讼双方相互进行质证。但是，一审法院针对上诉人提出的大量质证意见，仅称“经查，原告异议不成立”，却未说明审查了什么内容，为什么不成立；对于上诉人提供的证据1，原审法院确认证据的部分证明力，至于未采纳的部分，也未说明不予采纳的理由。从判决书中可以看出，原审法院并未依法对证据进行严格审查，其作出的判决不具有公正性和权威性。综上，向贵院提出上诉，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求，二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人金华市规划局辩称：一、原审判决正确，具体行政行为合法、正当。2014年10月24日，金华市城建开发有限公司持《金华市发改委关于金华市区电大街改建工程（李渔路至丹溪路）可行性研究报告的批复》（金发改投资〔2014〕235号）等申请材料向金华市规划局提出申请，要求核发金华市区电大街改建工程（李渔路至丹溪路）建设用地规划许可证，金华市规划局于当日受理了该项目，并于2014年10月27日至2014年11月5日在金华市规划局网站进行了公示。2014年11月7日，金华市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定，向金华市城���开发有限公司核发了案涉地字第330700201400024号建设用地规划许可证，并将许可内容进行了批后公布。二、六上诉人的上诉理由不能成立。（一）被上诉人对原审第三人的申请材料进行了审查，原审第三人申请用地规划许可符合受理条件。1、金华市城建开发有限公司具备申请用地规划许可的主体资格。首先，金华市城建开发有限公司取得了金华市发改委的批复文件。其次，金华市城建开发有限公司是由政府投资国有独资公司，其经营范围为：土地开发经营（拆迁安置、征地、“三通一平”），市政公用配套建设，工程项目发包等，电大街改建工程属于市政公用基础设施，属于政府投资项目，因此，原审第三人具有作为政府投资项目的建设单位向规划部门提出规划许可申请的资格。2、选址意见书不是本案建设用地规划许可的申请材料。根据《行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，而选址意见书是我局依职权作出的另一独立的行政许可行为，不是本案行政许可的申请材料，因此金华市规划局对选址意见书不具有举证责任。3、金华市城建开发有限公司已提交发改部门对该项目的批准文件。金华市城建开发有限公司在向金华市规划局申请建设用地规划许可证时，提交了金华市发改委关于金华市区电大街改建工程（李渔路至丹溪路）可行性研究报告的批复，该批复文件即是发改部门对项目的批准文件。该批复文件一审中已作为证据提交。（二）案涉规划许可符合多湖片区控制性详细规划。金华市规划局已提交金华市多湖片区控制性详细规划道路断面示意图。根据该道路断面示意图，李渔路以南、栖凤街以东、丹溪路以北规划有该道路，该道路规划红线宽40米。金华市规划局核发的案涉建设用地规划许可，道路红线宽40米。道路位置在李渔路以南、栖凤街以东、丹溪路以北，符合金华市多湖片区控制性详细规划，依据充分，许可内容并无不当。（三）案涉规划许可批前公告批后公布方式合法。金华市规划局在受理电大街改建工程的建设用地规划许可后于2014年10月27日至2014年11月5日在金华市规划局网站进行了公示，公示期间没有收到利害关系人提出的异议。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定，向原审第三人作出了该建设用地规划许可，并在规定期限内将许可内容进行了批后公布，许可事实清楚，程序合法。三、六上诉人不具有申请行政诉讼主体资格，1、《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院行政诉讼受案范围，同时第四十九条规定“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告��有本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”，第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。针对本案，首先，六上诉人不是本行政行为的行政相对人；其次，六上诉人在起诉及一审庭审过程中没有提交证明与案涉行政行为有利害关系的证据材料，不符合法律规定，不是本案适格的主体。2、六上诉人提起行政诉讼的理由是“侵害了原告的合法权益”，但时至今日，六上诉人也未提交能够证明被上诉人的规划许可行为侵害其合法权益的证据材料。综上所述，请求二审法院驳回起诉。原审第三人金华市城建开发有限公司述称：原审第三人作为国有公司，承担金华市范围内的公共基础设施配套等建设工作。原审第三人根据金华市政府投资计划，原审第三人申请对本案所涉的项目建设，该项目经过金华市发展和改革委员会的批复同意由原审第三人进行建设。原审第三人在依法报批建设用地规划许可证过程中，向被上诉人提交了法定的相应材料，被上诉人依法核发了涉案二个建设用地规划许可证。原审第三人认为，被上诉人核发的建设用地规划许可证符合法律规定。经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人金华市规划局所作出的被诉建设用地规划许可行为是基于原审第三人金华市城建开发有限公司在国有建设用地上进行的建设项目作出的建设用地规划许可行为。本案六上诉人均为金华市金东区多湖街道黄泥山村的村民，其以集体土地上的承包分配权益受损为由提起本案之诉，不足以证明六上诉人与被诉行政行之间具有法律上的利害关系。原审法院认可六上诉人的诉讼主体资格并对本案进行了实体判决不当，应予纠正，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销金华市婺城区人民法院（2015）金婺行初字第183号行政判决；二、驳回张锦福、方荣军、张锦华、吴樟华、张承、应营军的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 冯少华审 判 员 金 莉审 判 员 钟雪丹二〇一六年九月二十六日代书记员 朱丽敏