贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔04行终69号上诉人（原审第三人）郑付芬，女，1945年9月10日生，苗族，农民，贵州省镇宁布依族苗族自治县人，住该县。委托代理人何一山，男，1987年5月16日生，族别、住址。系郑付芬之子。委托代理人王华，贵州心典律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审原告）黄生贵，男，1952年6月12日生，布依族，农民，贵州省镇宁布依族苗族自治县人，住该县。委托代理人孙文科，镇宁自治县丁旗镇法律服务所法律服务工作者。原审被告镇宁布依族苗族自治县六马镇人民政府。法定代表人陆贤德，该镇镇长。委托代理人韦自平，该镇政法委书记。委托代理人王周菊，该镇司法所所长。原审被告镇宁布依族苗族自治县人民政府。法定代表人潘登岭，该县县长。委托代理人马静，该县政府法制办工作人员。上诉人郑付芬因与被上诉人黄生贵及原审被告镇宁布依族苗族自治县六马镇人民政府（以下简称六马镇政府）、镇宁布依族苗族自治县人民政府（以下简称镇宁县政府）土地行政裁决一案，不服安顺市西秀区人民法院（2015）西行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑付芬的委托代理人何一山、王华，被上诉人黄生贵及其委托代理人孙文科，原审被告六马镇政府的委托代理人韦自平、王周菊，镇宁县政府的委托代理人马静到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原判认定：原告黄生贵与第三人郑付芬系镇宁布依族苗族自治县（以下简称镇宁县）六马镇板乐村五组村民，双方因地名为纳告的土地使用权发生争议，经板乐村村委会调解未果，第三人郑付芬向被告六马镇政府申请处理土地争议。被告六马镇政府受理后，经现场勘验，涉案土地位于镇宁县六马镇××组，地名为“纳告”，四至为东抵李大荣家地坎，南抵黄生祥、黄公家地坎，西抵陈大琴、黄生华家地坎，北抵卢天华家地坎，面积2.34亩。原告黄生贵与第三人郑付芬对现场勘验图予以签字确认。原告黄生贵的1984年第一轮承包土地证载明：承包地名纳告，面积为0.3亩，四至为上抵李大金地，下抵黄公地，左抵卢朝仲地，右抵黄生祥地。在现场勘验图中未对原告黄生贵的“纳告”承包地范围予以确认。第三人郑付芬在涉案土地已经连续耕种二十多年。被告六马镇政府主持原告与第三人调解，未达成协议。2015年8月4日被告六马镇政府作出六府通（2015）58号《关于六马镇板乐村五组黄生贵与郑付芬土地争议处理决定》，即板乐村五组黄生贵与郑付芬所争议的地名为纳告的土地由郑付芬管理使用的处理决定。原告黄生贵不服，向被告镇宁县政府申请行政复议，被告镇宁县政府作出镇府行复决（2015）1号《行政复议决定书》，维持被告六马镇政府的处理决定。原判认为：本案系村集体经济组织成员之间产生的土地使用权争议，涉案土地位于镇宁县六马镇××组，属于村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”的规定，被告六马镇政府是本案土地权属争议的处理机关。本案中，涉案土地的四至为东抵李大荣家地坎，南抵黄生祥、黄公家地坎，西抵陈大琴、黄生华家地坎，北抵卢天华家地坎，面积2.34亩。原告黄生贵位于“纳告”的承包地，属合法取得。其1984年第一轮承包土地证载明：承包地名纳告，面积为0.3亩，四至为上抵李大金地，下抵黄公地，左抵卢朝仲地，右抵黄生祥地。原告黄生贵的“纳告”承包地虽然与涉案土地面积不相符，但在四至范围中存在相邻土地“黄生祥、黄公地坎”相一致，且在被告六马镇政府的调查笔录中，亦有村民证实原告黄生贵曾在此耕种，故涉案土地与原告黄生贵的“纳告”承包地属于同一地块。被告六马镇政府在未确认原告黄生贵“纳告”承包地范围的情况下，作出原告黄生贵“纳告”承包地与涉案土地不相符的认定，属于事实不清，证据不足。被告六马镇政府在处理决定中以第三人郑付芬对涉案土地虽没有土地承包经营权证，但其在涉案土地已经连续耕种二十多年为由，作出涉案土地由第三人郑付芬管理使用的决定，无法律依据。据此，被告六马镇政府作出的六府通（2015）58号《关于六马镇板乐村五组黄生贵与郑付芬土地争议处理决定》应予撤销。由于原行政行为存在实体上的违法，故被告镇宁县政府作出的复议决定也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十九条规定，判决：一、撤销被告六马镇政府作出的六府通（2015）58号《关于六马镇板乐村五组黄生贵与郑付芬土地争议处理决定》；二、撤销被告镇宁县政府作出的镇府行复决（2015）1号《行政复议决定书》；三、责令被告六马镇政府在本判决生效后三个月内重新作出被诉行政行为。案件受理费50元，由被告六马镇政府负担。判决书送达后，上诉人郑付芬不服，上诉称：一、六马镇政府调查笔录可以证实上诉人郑付芬二十多年来一直在争议地上耕种，被上诉人黄生贵承包的名为“纳告”的土地与争议地不是同一块地，从客观事实和证据来看，上诉人郑付芬对板乐村五组名为纳告（四至为东抵李大荣家地坎，南抵黄生祥、黄公家地坎，西抵陈大琴、黄生华家地坎，北抵卢天华家地坎，面积为2.34亩）的土地拥有管理使用权；二、依据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”六马镇政府和镇宁县政府所作出的行政行为有法律依据，郑付芬享有讼争土地的管理使用权；三、一审法院庭审时六马镇政府和镇宁县政府负责人未依法出庭，原审法院仍开庭审理，明显违反相关法律规定，应当撤销原判。综上，被诉土地处理决定合法，应予维持。请求撤销原判，并改判驳回原审原告黄生贵的诉讼请求。被上诉人黄生贵辩称：一、关于证据问题，被上诉人对争议土地有一轮承包证，在土地二轮承包时因在外地，故未办理二轮承包手续，但该土地并未发包给其他人；二、根据土地承包法等相关规定，在土地二轮承包时一轮承包人有优先续包权；三、争议地实际面积与承包证上记载面积不相符在农村普遍存在，但是争议地四至清楚一致。综上，被诉土地处理决定事实不清、证据不足、适用法律错误，原判予以撤销并无不当，应予维持。原审被告六马镇政府辩称：争议地勘验图经争议双方签字认可，而黄生贵第一轮土地承包证上的土地并非争议地，被诉土地裁决事实清楚、证据充分、符合相关程序。原判处理错误，应予撤销。原审被告镇宁县政府辩称：收到原告黄生贵的行政复议申请书后依法予以受理，经审查，确认争议地为未发包地，六马镇政府作出的土地裁决主体适格，处理该争议案件符合法律规定，且板乐村村委未对第三人使用该地提出异议。故依法作出维持决定，程序合法，适用法律正确，应予以支持。各方当事人向一审法院提交的证据材料已经过一审开庭质证，并随案件卷宗移送本院。上诉人郑付芬二审提交黄生贵1998年土地承包合同及延长农村土地承包情况调查登记表复印件，证明被上诉人黄生贵在1998年土地二轮承包时承包的土地并不包含争议地。经二审庭审质证，被上诉人黄生贵及原审二被告均无异议，本院予以确认。本院经审理查明的案件与一审判决认定的事实相符，本院予以确认。本院认为，本案各方当事人争议焦点为：一、争议地与被上诉人黄生贵持有的《农业土地荒山承包长期使用证》载明的“纳告”土地是否为同一地块；二、六马镇政府作出的争议地处理决定是否合法正确。本案中，黄生贵持有的《农业土地荒山承包长期使用证》所载明的“纳告”地块虽与争议地面积不相符，但四至范围存在与争议地一方相邻地一致的情形，且在六马镇政府的调查笔录中，有村民证实黄生贵曾在争议地耕种过，另有村民证实黄生贵在争议地附近另有一块承包地。故现有证据不能排除争议地与黄生贵的“纳告”承包地属于同一地块或存在重合交叉的可能性，原审被告六马镇政府无视该情形，在未明确黄生贵持有的《农业土地荒山承包长期使用证》所载明的“纳告”地块具体位置的情形下，即作出原告黄生贵所持使用证上的“纳告”承包地与涉案土地不相符的认定，仅以上诉人郑付芬在争议地上连续耕种二十多年为由明确争议地由郑付芬管理使用，实属事实不清，主要证据不足。因此，上诉人郑付芬的上诉理由不成立，不予支持。原判认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，处理并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑付芬负担。本判决为终审判决。审 判 长 肖  帮  华审 判 员 洪    云代理审判员 朱  艳  楠二〇一六年九月十三日书 记 员 汤晓燕（代）