江苏省南京市六合区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0116行初52号原告程啟龙，男，1976年5月13日出生，汉族。委托代理人赵成有，江苏赵成有律师事务所律师。被告南京市水务局，住所地在南京市鼓楼区汉江路6号。法定代表人张孝科，局长。委托代理人许俊儒，上海锦天城（南京）律师事务所律师。委托代理人吴新民，江苏环太律师事务所律师。原告程啟龙不服被告南京市水务局水利强制拆除决定一案，于2016年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2016年4月1日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。2016年4月11日，被告南京市水务局向本院提出管辖权异议申请，本院于2016年4月13日作出（2016）苏0116行初52号《行政裁定书》，驳回被告南京市水务局对管辖权提出的异议。被告南京市水务局不服该裁定向江苏省南京市中级人民法院提出上诉。2016年6月24日，江苏省南京市中级人民法院作出（2016）苏01行辖终1号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，分别于2016年9月8日、9月23日公开开庭审理了本案。原告程啟龙的委托代理人赵成有和被告南京市水务局的委托代理人许俊儒、吴新民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南京市水务局（原南京市水利局）于2015年11月16日向原告程啟龙作出宁水拆决字（2015）12号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），主要内容如下：认定程啟龙擅自在长江南京六合段八卦洲左汊左岸南钢二号排放口上侧河道管理范围内从事建设活动。其中所建的地磅长31米，宽3米；不同大小的活动板房5处；移动式集装箱板房7个；浮式趸船长39米，宽11米；堆放黄砂约6000立方米等。被告认为上述建筑、构筑物和堆放的黄砂等均位于被告的河道管理范围，原告的行为违反了《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。被告于2015年8月5日向原告送达了《南京市水利局责令限期拆除通知书》（以下简称《限期拆除通知书》）责令原告自收到本通知书次日起十日内自行改正。因原告未在规定的期限内自行改正，被告依照《防洪法》第五十六条第（一）项和第（二）项之规定，决定对原告作出如下决定：1、责令原告自收到本决定之日起十五日内自行拆（清）除违法所建的活动板房、集装箱板房、地磅及浮式趸船，清理堆砂，恢复江滩地原状；逾期未拆（清）除，所需费用由原告承担。原告程啟龙诉称，2013年4月24日原告与南京钢铁四通运输有限责任公司（以下简称四通公司）签订《临时码头租赁协议》一份，约定四通公司将其已经建成的南钢公司11号门岗外的临时码头出租给原告从事江砂作业使用，每年租金60万元，协议还约定原告可以对码头进行投资改造。协议签订后，原告按约支付了租金并使用该码头，并对码头进行了投资改造，但四通公司原有的固定资产（包括3间办公活动板房）仍然保留。后来，南钢公司申请在临时码头地块新建原料码头，2014年11月四通公司和南钢公司共同将原告租用的码头强行关闭，并将原告进出码头的唯一通道即南钢11号门岗以一辆消防车予以封堵。2015年5月15日四通公司和南钢组织的六合区城管、交通、建设等部门已经将原告码头上的活动板房、集装箱板房、地磅和浮式趸船及其他设备和物品都强行拆除了，临时码头的码头平台和部分道路也被拆除完毕，码头上的江砂因11号门岗被四通公司和南钢封堵而无法运走，原告为此以四通公司和南钢公司为被告正在提起民事诉讼【案号（2015）六沿民初字第1037号】。2015年7月3日，南钢以原告为被告向南京市六合区人民法院提起排除妨碍民事诉讼，该案在审理过程中，南钢公司提供了南京市规划局、江苏省发改委、国土厅、水利厅……等机关文件，证明临时码头所涉的土地已经化归南钢使用，南钢是临时码头场地的合法使用人。该案案号为（2015）六大民初字第107号。原告认为，临时码头的位置就是《限期拆除决定书》所述的土地范围。首先，被告没有证据证明临时码头所在位置属于被告管辖的河道管理范围；其次，根据南钢公司提供的上述文件和诉求，该场地已经化归南钢，即使以前属于河道管理范围，此时被告也无权管理；第三，《限期拆除决定书》所涉的活动板房、集装箱板房、地磅及浮式趸船已于2015年5月15日被相关部门拆除，被告作出行政决定时违法事实已经消失；第四，涉案活动板房有3间系四通公司所建，被告责令原告限期拆除没有依据；第五，《限期拆除决定书》适用法律错误。综上所述，被告作出的《限期拆除决定书》无事实根据和法律依据且程序违法，故请求人民法院判决予以撤销。原告向法院提交了如下证据：1、《临时码头租赁协议》1份；2、《情况说明》1份；3、《南京零距离》视频光盘1张；4、《民事起诉状》一份；5、江苏省水利厅《关于南京港大厂港区原料码头扩建工程涉河建设的行政许可决定》（以下简称苏水许可【2012】157号《行政许可决定》）、南京市规划局等机关的相关文件。被告南京市水务局辩称，一、原告在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，堆放黄砂，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全的活动，违反了《防洪法》等相关法律规定。被告经依法立案调查、现场勘验，查明原告擅自在长江南京六合段八卦洲左汊左岸南钢二号排放口上侧建设地磅、活动板房移动集装箱板房、浮式趸船并堆放黄砂。根据被告提交的《勘验笔录》、《勘验图》和现场照片，相关地点位于长江水面与主江堤之间的江滩地。根据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）第二十条第一款之规定，该位置处于河道管理范围内。而且江苏省水利厅苏水许可【2012】157号《行政许可决定》规定：“拟建工程占用的河道工程及其管理范围，其土地性质不变，仍为水利工程用地”，由此可见，被告有权对该位置实施河道管理。《防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土。故原告的涉案行为系法律明确禁止的行为。二、被告依法行使对南京市内水资源监督和管理的法定职责，向原告作出《限期拆除决定书》、《责令限期拆除通知书》、《限期整改通知书》、《责令停止水事违法行为通知书》的行为符合《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《防洪法》、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》等相关法律规定。三、被告依法行使法定职权过程中，履行了立案、调查、现场勘验等程序，并依法送达了相关法律文书，告知其具有陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼等各项权利。上述程序符合法律规定，并保障了原告的救济权利。综上，被告作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律法规正确，请求人民法院判决驳回原告的全部诉讼请求。被告南京市水务局向本院提交了以下证据：1、调查（询问）笔录；2、勘验笔录；3、勘验图；4、委托书、程啟武身份证复印件（未提供原件）；5、原告建设设施的现场照片6张；6、苏水许可【2012】157号《行政许可决定》；7、《责令停止水事违法行为通知书》；8、《责令停止水事违法行为通知书》的《送达回执》；9、《限期整改通知书》；10、《限期整改通知书》的《送达回执》；11、《责令限期拆除通知书》；12、《责令限期拆除通知书》的《送达回执》、EMS快递单、邮寄送达照片、邮寄送达短信通知；13、《限期拆除决定书》；14、《限期拆除决定书》的《送达回执》、EMS快递单、邮寄送达照片等。被告同时提供了《水法》、《防洪法》、《行政强制法》、《河道管理条例》等法律法规作为其作出被诉行政行为的依据。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1-3的真实性不持异议，但因被调查人并非原告本人也未经原告委托，故无合法性；由于原告并未委托程啟武接受被告进行涉案调查、现场勘验和其他行政行为，故证据4不具有真实性、合法性和关联性；证据5具有真实性，但照片中有3间活动板房是四通公司的，而非原告所建，被告认定事实错误；对证据6的真实性不持异议；证据7-14中，原告仅收到证据13即《限期拆除决定书》，故除证据13、14外，证据1-12因未依法送达而无证据效力。被告对原告提供的证据的质证意见分别是：证据1不是原件，无法确认其真实性，即使真实，按协议第九条的约定，被告有权要求原告停止违法行为、排除妨碍；证据2系原告单方出具，不具有真实性、合法性和关联性；证据3具有真实性，但不能达到原告的证明目的，被告对其他行政机关的拆除行为并不知情，也未参与其中，其他行政机关的行为并不影响被告行使涉案的行政职权，且被告在作出决定书之时原告的违法事实并未完全消除，决定书也未增加原告的额外负担。证据4涉及的是原告与南钢之间的民事纠纷，与本案无关联性；证据5具有真实性，但不能达到原告的证明目的，其中苏水许可【2012】157号《行政许可决定》中载明了“拟建工程占用的河道工程及其管理范围，其土地性质不变，仍为水利工程用地”，故被告有权对该位置实施河道管理。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、2、3、5、6系依法取得且证据形式符合法律，故具有证据效力；证据4即委托书为复印件，不符合书证的法定形式，故对其真实性、合法性和关联性不予认定；证据7-12系相关文书和送达回执，因本案的行政相对人是原告而不是程啟武，被告未能提供原告委托程啟武代收相关行政文书的授权委托书原件，其向程啟武采取留置送达和邮寄送达不能认定为有效送达，亦即证据7-12不能证明被告有效送达相关文书的事实；原告认可其已经收到了《限期拆除决定书》，故证据13、14对本案具有证明力。原告提供的证据1、3和证据5中的苏水许可【2012】157号《行政许可决定》具有真实性、合法性和关联性，证据5中的其他文件与本案没有关联性；证据2系原告单方制作，无其他证据佐证，故不具有证明力；证据4是关于原告与南钢之间的民事争议问题，与被诉行政行为无关联性。经审理查明，2013年4月24日，原告与四通公司签订《临时码头租赁协议》一份，约定四通公司将其位于长江南京六合段八卦洲左汊左岸南钢二号排放口上侧南钢公司11号门岗外的临时码头出租给原告进行江砂作业使用。协议签订后，原告对码头进行了投资建设。2014年7月10日，被告行政执法人员对原告租用的临时码头的建设设施进行了现场拍照。2014年10月22日，被告行政执法人员进行了现场调查勘验，发现原告共建造了地磅一台（长31米，宽3米）、不同大小的活动板房5处（其中有四通公司所建的3间）、移动式集装箱板房7个、浮式趸船一只（长39米，宽11米）、堆放黄砂约6000立方米。上述涉案建筑物、构筑物及堆放的黄砂均处在长江水面与主江堤之间的江滩地块上。程啟武系原告胞弟，其负责管理临时码头的相关事务，在2014年10月22日被告制作的调查（询问）笔录、勘验笔录、勘验图上，程啟武均签了名。当天，被告向程啟武留置送达了《责令停止水事违法行为通知书》。2014年12月25日，被告作出《限期整改通知书》，该通知书《送达回执》上没有受送达人栏；代收人及代收理由栏也为空白；送达方式栏中注明为留置送达。2015年7月27日，被告对原告作出《责令限期拆除通知书》，该通知书要求原告自行拆除涉案违法建筑物、构筑物，并清除黄砂，逾期则依法强制拆（清）除，并向原告交代：“你收到本通知书后有权进行陈述和申辩……你可在收到本通知次日起3日内进行陈述、申辩，逾期视为放弃陈述申辩。”上述通知书的送达方式为被告通过EMS邮寄送达，被告提供的邮政查询结果为“速递E”签收。原告否认其收到了该通知书，被告未能提供“速递E”将该通知书实际交付给原告的证据。2015年5月15日，四通公司和南钢与相关部门共同将临时码头上的大部分涉案建筑物、构筑物等进行了拆除。2015年11月16日，被告向原告作出《限期拆除决定书》并于2015年11月19日邮寄送达给了原告。2016年3月30日，原告向本院提起行政诉讼。另查明，原南京市水利局后变更合并为被告南京市水务局。本院认为，被告南京市水务局（原南京市水利局）依法具有对南京市内水资源监督和管理的行政职权。原告建造的建筑物、构筑物及其堆放的黄砂等设施均位于长江南京段的长江水面与主江堤之间的江滩上，根据《河道管理条例》第二十条的规定，应属于被告的河道管理职权范围。原告主张该地块的使用权已划归南钢公司，但这并不影响被告对该段河道行使行政管理权。原告以临时码头土地使用权已划归南钢公司主张被告无权管辖，没有法律依据。被告提供的《调查（询问笔录）》、《勘验笔录》、《勘验图》及照片等证据系合法取得，证据形式符合法律规定，证据内容客观真实，能够证明涉案建筑物、构筑物和堆放黄砂的数量、规格、形态及所处的地理位置等事实。程啟武系临时码头的管理人员，其接受被告调查询问、现场勘验并不需要原告的授权委托，故原告提出的相关理由不能成立。临时码头中有3间活动板房虽然为四通公司建造，但为原告实际租赁使用，故被告要求原告限期拆除，并无不当。本案中，被告作出的《责令限期拆除通知书》实质为其作出行政决定前的催告书。《行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”；第三十六条同时规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。根据上述规定，被告应当将上述具有《催告书》性质的《责令限期拆除通知书》有效地送达给原告，并在充分听取原告的陈述、申辩意见后才能作出《限期拆除决定书》。本案中，被告不能证明其在作出行政决定前已经履行了法定的催告义务，故应认定其作出的《限期拆除决定书》，程序违法。其次，被告在没有原告授权委托书原件的情况下，向程啟武留置送达对原告作出的其他行政文书，也属于无效送达。综上所述，被告具有对涉案违法行为查处的法定职权，其认定原告的违法事实清楚，但被告在《限期拆除决定书》作出前未能进行有效催告，即未给予原告的陈述、申辩权利，故违反了《行政强制法》第三十六条的规定，属于程序违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告南京市水务局于2015年11月16日对原告程啟作出的宁水拆决字（2015）14号《南京市水利局限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告南京市水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  傅顺国人民陪审员  熊惠霞人民陪审员  刘成凤二〇一六年九月二十六日书 记 员  段小萍