海南省三亚市中级人民法院   行政判决书   （2016）琼02行初142号   原告张慧敏，女，1962年10月1日出生，汉族，住天津市河**。   委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。   委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。   被告三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路**。   法定代表人王宏宁，该局局长。   委托代理人罗政伟，该局工作人员。   委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。   第三人三亚市热带农业科学研究院，住，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉/div>   负责人符继业，该院干部。   委托代理人王希祥，海南三和元律师事务所律师。   委托代理人方高颖，海南三和元律师事务所律师。   第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住，住所地三亚市崖州区北岭路/div>   法定代表人张娟，该公司执行董事。   第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住，住所地三亚市解放路**汽车大厦**/div>   法定代表人荣浩男，该公司执行董事。   原告张慧敏不服被告三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）强制拆除其房屋的行政行为，于2015年12月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日立案后，于2016年2月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）及三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知该三家单位作为第三人参加本案诉讼。另因本案与本院同期受理的原告张丽等人分别诉被告三亚市执法局及第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司规划行政强制纠纷122案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该123个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2016年5月23日、2016年6月27日两次公开开庭审理了本案。第一次庭审时，原告张慧敏委托代理人王有银、鲁金艳，被告三亚市执法局委托代理人罗政伟、林祖才，第三人三亚市热科院委托代理人王希祥、方高颖到庭参加诉讼。第三人玉井温泉公司法定代表人张娟因涉嫌刑事案件被羁押，办案机关未同意其本人到庭参加诉讼，该公司亦未委托代理人参加诉讼。第三人广励智信公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。第二次庭审时，被告三亚市执法局委托代理人罗政伟、林祖才到庭参加诉讼。原告和第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，但原告和第三人三亚市热科院向本院提交了书面质证意见。本案现已审理终结。   2015年7月7日至7月15日期间，被告三亚市执法局组织执法人员强制拆除了原告位于三亚金阳光温泉花园小区（以下简称金阳光小区）内的涉案房屋。   原告张慧敏诉称，原告以第三人员工的身份与广励智信公司签订《三亚金阳光·温泉花园房产交易合同》（以下简称《房产合同》）后，已付清全部房款，并缴纳了相关费用，获得了涉案房屋50年的占有、使用和收益权。2015年7月7日，被告在未给予原告任何陈述、申辩的权利，且原告在涉案房屋内的生活用品等动产尚未取出的情况下，强制拆除原告已实际入住的涉案房屋，严重侵害了原告的合法权利，其强制拆除行为的实体和程序均违法。为此，请求法院确认被告强制拆除原告在金阳光小区的房屋的行政行为违法。   原告向本院提交了以下证据：1.《房产合同》，证明原告对涉案房屋拥有合法权益，是被诉行政行为的利害关系人；2.《公告》，证明被告是实施强拆行为的主体及原告是被诉强拆行为的相对人；3.《三亚市住房和城乡建设局关于省厅转来甘肃省24名在三亚市金阳光项目购买违法建筑上访人员信访的报告》（三住建〔2015〕1165号），证明三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）参与了金阳光小区的强拆行动；4.2015年7月14日三亚市执法局网站上刊登的报道《依法拆除金阳光小区违建群》，证明本案被告和三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）均参与了金阳光小区的强拆行动；5.《土地承包合同》和《土地承包合同补充协议》，证明三亚市热科院对涉案项目的报建负有一定责任，知晓涉案房屋的建设行为；6.三亚市城郊人民法院（2015）城行初字第182号《行政判决书》，证明原告所住房屋并未严重违反规划，三亚市执法局执法程序违法；7.《政府信息公开告知书》（三发改告知〔2015〕第1号）、《三亚市企业固定资产投资项目备案表》（三发改备〔2011〕1号）、《三亚市企业固定资产投资项目申报表》、《关于创建三亚现代农业科教园备案申请函》（三优（2010）39号函）、《事业单位法人证书》、三土房（2008）字第5641号《土地房屋权证》、三土房（2008）字第5637号《土地房屋权证》、《三亚市崖城镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》及《权属示意图》，证明涉案项目经过立项，符合三亚市崖城镇土地利用总体规划及修规。   被告三亚市执法局辩称：一、张慧敏不具有原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告并非涉案行政行为的相对人，亦非利害关系人。行政诉讼的利害关系人首先必须是行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。涉案房屋系行政相对人未经规划部门批准，未取得建设规划许可擅自修建的，属违法建筑和违法利益，不受法律保护。基于这个原因，与原告提供的《房产合同》性质相同的合同已被海南仲裁委员会的生效仲裁裁决确认为无效合同，故被告的行为并未侵犯张慧敏的合法权益，其作为本案原告主体不适格。二、涉诉房屋系违法建筑事实清楚，被告作出的行政行为合法有效。涉案行政相对人未经规划部门批准，未取得建设规划管理部门的许可证，擅自兴建房屋，并进行商品房交易买卖，根本性地改变了该建筑物所在地原定的科教公益的规划用途性质，严重损害了三亚市城市规划及社会公共利益。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，涉案房屋显属违法建筑。被告根据相关法律规定，对涉案行政相对人作出《责令停止违法行为通知书》及《行政处罚决定书》符合法律规定且已发生法律效力。因涉案行政相对人逾期不履行自行拆除义务，被告下发《强制执行决定书》符合法律规定。被告在查处涉案违法建筑的过程中，严格按照法律规定履行相关手续，程序合法。综上，原告张慧敏的请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其起诉。   被告向本院提交了以下证据：1.《现场检查记录》；2.《三亚市优质蔬菜开发中心违法建筑物统计表》；3.三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号、第086号、第087号《接受调查询问通知书》及其送达回证；4.图片说明；5.询问（调查）笔录及附件；6.《三亚市现代农业科教园控制性详细规划》及《三亚市人民政府关于批准三亚市现代农业科教园控制性详细规划的批复》（三府函〔2012〕12号）；7.《三亚市优质蔬菜开发中心三亚市现代农业科教园项目修建性详细规划》；8.《三亚市规划局关于三亚市现代农业科教园展览中心、培训楼项目建筑设计方案的技术审查意见》（三规村镇〔2014〕47号）；9.《关于加强科教园建设项目管理停止违规建筑的通知》（热科院[2014]12号）；10.《关于责令停止违法行为的通知》（热科院[2014]13号）；11.《解除合同通知书》（三热科院[2014]15号）；12.《关于申请依法停止三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司违法建设行为的函》（三热科院函[2014]1号）；13.《关于责令停止违法行为的通知》（三热科院[2014]18号）；14.《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》；15.《房产项目联营及授权说明》；16.《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》；17.房屋销售宣传材料；18.《三亚市综合行政执法局关于对崖城镇北岭路的违法建筑停止供水服务的函》（三综执函〔2014〕170号）、《三亚市综合行政执法局关于对崖城镇北岭路的违法建筑停止供电服务的函》（三综执函〔2014〕169号）、《关于停止供水服务的回函》及相关图片；19.三土房（2008）字第5637号《土地房屋权证》；20.《征求规划意见函》及《征求规划意见的复函》;证据1-20证明被告对涉案违法建设行为进行了调查，涉案房屋系违法建筑的事实清楚。21.三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》及其送达回证、图片说明，证明被告责令相对人自行改正违法行为；22.三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》及其送达回证、图片说明，证明被告依法向相对人告知了拟处罚情况；23.《行政处罚决定书呈批表》、三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》及其送达回证、图片说明，证明被告依法对相对人进行处罚；24.三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》及其送达回证、图片说明，证明被告催告相对人自行执行；25.三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》及其送达回证、图片说明，证明被告依法作出强制执行决定；26.《关于限期搬迁公告》及其送达回证、图片说明，证明被告依法对强制拆除事宜进行了公告；27.海南仲裁委员会（2015）海仲字第422号《裁决书》，证明与本案原告提供的合同性质相同的合同已经被生效的裁决书确定无效，原告在本案中不具有合法的权益，其作为本案诉讼主体不适格；28.《金阳光物品清单》、《金阳光户主物品领取表》及附件、《承诺书》；29.物品保存现场照片；证据28、29证明被告依法对金阳光小区屋内物品进行了登记保存；30.三崖综执（二队）拆字[2015]第053-1号、第053-2号《拆除违法建筑记录》；31.拆除违法建筑现场照片及说明；32.三崖综执（二队）罚结字[2015]第053号《行政处罚案件结案报告》。证据30-32证明被告按程序强制拆除涉案房屋，涉案房屋系违法建筑的事实清楚。   第三人三亚市热科院述称：三亚市热科院对三亚市执法局作出的行政处罚决定、强制执行决定等法律文书所依据的事实、适用的法律和遵循的预先告知、送达等程序没有异议。但真正的违法建设者并非三亚市热科院，而是广励智信公司和玉井温泉公司。三亚市热科院发现本案所涉项目有违法建设行为之后，不仅于2014年3月17日至2015年2月2日期间，向玉井温泉公司发出一系列责令停止违法行为的通知，要求其停止违法建设和违规销售行为，还于2014年3月28日向玉井温泉公司发出了《解除合同通知书》，通知对方解除合同并妥善处理好解除合同后的遗留问题，但对方置之不理。除此之外，三亚市热科院另于2015年2月2日向广励智信公司发出《关于停止违法建设违规销售行为的通知》，责令该公司立刻停止违法建设、违规销售行为，将购房款退还给购房者，妥善解决后续事宜。同时，三亚市热科院还多次向社会发出公告，指出"三亚市现代农业科教园"未通过审批报建，所建楼房属违法建筑，禁止出售、出租，购买和租住违法建筑不受法律保护。综上，三亚市热科院已经做了全力制止违建的工作，请求法院根据本案的事实，依法作出公平、公正的判决。   第三人三亚市热科院向本院提交了以下证据：1.《关于加强科教园建设项目管理停止违规建筑的通知》（热科院[2014]12号），证明三亚市热科院发现在涉案项目用地上有违法建设行为后，于2014年3月17日向玉井温泉公司发出停止违建的通知；2.《关于责令停止违法行为的通知》（热科院[2014]13号），证明玉井温泉公司拒不整改，三亚市热科院于2014年3月24日又向其发出停止违建通知；3.《解除合同通知书》（三热科院[2014]15号），证明因玉井温泉公司未按合同约定先报建再建设，三亚市热科院于2014年3月28日单方解除合同，坚决制止违建行为；4.《公证书》及邮寄单，证明三亚市公证处于2014年4月4日对三亚市热科院向玉井温泉公司邮寄送达的《解除合同通知书》的内容和邮寄过程进行了公证；5.《关于责令停止违法行为的通知》（三热科院[2014]18号）；6.《三亚市热带农业科学研究院关于责令停止违规建设行为的通知》（三热科院[2014]19号）；7.《三亚市热带农业科学研究院关于转发三亚市人民政府〈关于进一步严厉打击违法建设行为的通告〉的通知》（三热科院[2014]20号）；8.《三亚市热带农业科学研究院关于责令停止违规建设行为的通知》（三热科院[2014]21号）；9.《三亚市热带农业科学研究院关于责令停止违规建设行为的通知》（三热科院[2014]22号）；10.《三亚市热带农业科学研究院关于依法停止违法建设的通知》（三热科院[2014]30号）；11.《三亚市热带农业科学研究院关于依法停止违法建设行为的通知》（三热科院[2014]36号）；12.《三亚市热带农业科学研究院关于依法停止违法建设行为的通知》（三热科院[2014]38号）；13.《三亚市热带农业科学研究院关于停止违法建设违规销售行为的通知》（三热科院〔2015〕3号）；14.《三亚市热带农业科学研究院关于停止违法建设违规销售行为的通知》（三热科院〔2015〕2号）;证据5-14证明三亚市热科院于2014年4月至2015年2月期间先后向玉井温泉公司、广励智信公司发出了一系列停止违建的通知。15.三亚市热科院于2014年11月18日发布的《公告》；16.三亚市热科院于2014年12月16日发布的《公告》；17.三亚市热科院于2014年12月20日在《三亚日报》刊登的《公告》；证据15-17证明三亚市热科院在报纸和项目现场发布公告，提示社会公众违法建筑不受法律保护，不得购买和承租违法建筑。18.《三亚市机构编制委员会关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》（三编字〔2012〕93号），证明三亚市机构编制委员会于2012年10月同意撤销三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心），重组设立三亚市热科院。   第三人玉井温泉公司书面述称，金阳光小区房屋由玉井温泉公司出土地，广励智信公司出资金建设，具体建设事宜由广励智信公司负责。2014年3月，因三亚市热科院院长被停职，金阳光小区报建手续上未加盖三亚市热科院公章，导致该小区建设最终未取得建设工程规划许可证和施工许可证。此后，三亚市热科院对玉井温泉公司发出一系列停止违建的通知，玉井温泉公司也及时发通知要求广励智信公司停止违建和出租房屋的行为。后因三亚市农业局报案，三亚市公安局查封了玉井温泉公司和广励智信公司的账户，广励智信公司停止了对金阳光小区的建设。半年后，因合同诈骗罪不成立，广励智信公司又复工建设。玉井温泉公司为此再次要求广励智信公司停工停售，并制止过该公司带人看房。对于广励智信公司所收取的房屋交易款，玉井温泉公司一分钱都没收到。政府应当允许金阳光小区补办报建手续，不应强制拆除房屋，浪费资源。   玉井温泉公司未向本院提交任何证据。   第三人广励智信公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面的陈述意见和证据。   经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：   （一）对原告证据的质证意见   被告三亚市执法局对原告证据1的真实性无法确认，对证明效力有异议，认为该证据即使是真实的，也不能证明原告与被诉行政行为具有关联性；对证据2-4不予质证；对证据5的证明效力有异议，认为报建主体不影响三亚市执法局认定涉案建筑为违法建筑；对证据6与本案的关联性有异议；对证据7的真实性无法确认，对证明效力有异议，认为该证据反而证明了涉案建筑的违法性。   第三人三亚市热科院对原告证据1与本案的关联性有异议，认为原告购买或租赁的是非法建筑，其不是行政行为的相对人；对证据5证明效力有异议，主张玉井温泉公司未按照三亚市热科院的要求完成所有报建手续，就进行建设，故三亚市热科院通知其解约；对原告其他证据的质证意见与被告的质证意见相同。   （二）对被告证据的质证意见   原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性有异议，认为被调查项目是经过相关部门默许建设的，该证据上没有当事人和见证人签名，执法人员的名字系一人所签，且未附执法证件的复印件；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，认为该统计表上没有统计人员签名和制表单位盖章；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，认为规划部门才有建设工程规划许可证的调查认定权，被告超越职权调查，其通知书未送达给法定代表人，文中的执法人员签名与证据1中的签名也明显不同；对证据4的真实性无异议，关联性和证明效力有异议，认为该照片中没有与本案相关的参照建筑，被告无权认定大规模的建筑为违法建筑，其执法也存在滞后性；对证据5中的证言的真实性有异议，认为该证言前后矛盾，对附件的真实性、合法性、关联性无异议；对证据6、7的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该组证据能证明涉案项目是经过规划批准的合法项目，涉案房屋属于符合控制性详细规划的建筑物，并未严重违反规划；对证据8的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为该证据能证明涉案房屋符合规划审批条件，施工方未取得建设工程规划许可证只是瑕疵；对证据9、10的合法性有异议，认为三亚市热科院不是行政执法主体，无权认定违法建筑，其作出的通知是民事违约行为，该行为导致合作方未取得建设工程规划许可证；对证据11的真实性、合法性、关联性有异议，认为被告不能证明该通知书已送达合作方，三亚市热科院对报建也有责任，如果造成损失，其应该对原告承担赔偿责任，因此，是否解除合同不影响原告维权，若合同解除，三亚市热科院基于合同取得的房产和职工养老保险金应返还给广励智信公司，用于赔偿受害人；对证据12的真实性、合法性、关联性有异议，认为从字面理解，该证据仅是一份举报，且明显虚假，不能作为认定被诉行政行为合法的依据;对证据13的真实性、合法性、关联性有异议，认为没有证据证明该通知已送达玉井温泉公司,该通知与被诉行政行为无关；对证据14-16的真实性、合法性、关联性无异议，证明效力有异议，认为没有任何部门认定其中的两份协议无效，从协议内容可看出涉案项目符合土地利用规划和控规、详规，其建设行为未取得建设工程规划许可证是可以纠正的程序瑕疵，并未严重违反城乡规划，本案中并不存在商品房买卖行为，玉井温泉公司与合作伙伴签订投资协议，是为了解决企业退休职工安置问题，是对国有资产进行增值的行为；对证据17的证明效力有异议，认为该证据中没有"销售"的相关内容，且符合开发的创新形式和理念；对证据18的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明效力有异议，认为该证据可证明被告在实施行政行为的过程中违法行政，不仅造成涉案房屋灭失，还造成原告屋内物品毁损、灭失等损失，侵犯了原告的合法权益；对证据19的证明效力有异议，认为蔬菜中心对涉案土地享有合法权益，可签订相应的合作合同；对证据20的证明效力有异议，认为该证据恰恰证明三亚市规划局对涉案项目是否为违法建筑未作认定，被告认定涉案建筑物属违法建筑物是滥用职权的行为，其强制拆除涉案建筑物的行为违法；对证据21、22的真实性、合法性、关联性及证明效力有异议，认为被告无权对涉案建筑物是否违反城市规划作出认定，该组证据不能证明执法文书已依法送达给受送达人；对证据23-25的真实性、合法性、关联性及证明效力有异议，认为被告无权对三亚市政府批复的涉案重大项目进行处罚，无权对涉案项目是否达到拆除程度进行认定，其在作出处罚决定后仅4天就进行强制执行催告并作出拆除决定，且送达回证中没有送达人和受送达人签名，剥夺了被处罚人的陈述、申辩等权利，程序违法；对证据26的真实性无异议，合法性有异议，认为被告未将该公告依法送达给原告，但鉴于该公告是对全体业主作出的，可证明原告具有本案诉讼主体资格；对证据27的关联性、合法性有异议，认为仲裁申请人并非本案原告，海南仲裁委员会未经调查，依据合同法直接认定买卖行为无效，依据不充分，裁决违法，不能证明被告强拆行为合法；对证据28-32的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为被告超过举证期限提交该组证据，法院应不予采纳，另外该组证据中的冯岭承诺书可证明崖州区政府违法组织并参与了强拆。   第三人三亚市热科院对被告的证据无异议。   （三）对第三人三亚市热科院证据的质证意见   原告对第三人三亚市热科院证据1-3的质证意见与其对被告证据9-11的质证意见一致；对证据4的真实性无异议，合法性、关联性和证明效力有异议，认为该公证书不是两名公证员作出的，形式不合法，而且只能证明三亚市热科院对外发出了《解除合同通知书》，不能证明送达和签收的事实；对证据5-17的真实性、合法性、关联性及证明效力有异议，认为三亚市热科院没有证据证明开发商有销售房屋的行为，若被告在2014年3月就已经调查涉案建设行为，那么三亚市热科院作为被调查人，无权发出责令停止违规建设的通知，其所提交的三个公告，原告均未见过，没有法律效力；对证据18无异议。   被告对第三人三亚市热科院的证据无异议。   本院对上述证据认证如下：   原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明原告已付清涉案房屋的交易款以及被告强制拆除涉案房屋的行为侵犯其合法权益；   被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，相互印证足以证明位于金阳光小区的涉案房屋是违法建筑，生效仲裁裁决书因此已经认定案外人就同一小区房屋签订的，与本案原告据以主张诉权的《房产合同》的性质基本类同的房产交易合同为无效合同，被告在强制拆除涉案房屋时已对屋内物品进行了清点、登记和保存；   第三人三亚市热科院的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以证明该院在发现玉井温泉公司的违法建设行为后，先后向玉井温泉公司发出了一系列停止违建和解除合同的通知。   经审理查明：2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现蔬菜中心未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡），4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡），2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路"三亚市现代农业科教园"规划意见的函件作出复函，称该局未收到"三亚市现代农业科教园"建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市崖城镇北岭路擅自建设的房屋已达到16栋，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在位于三亚市崖城镇北岭路的"三亚市现代农业科教园"项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对"三亚市现代农业科教园"项目全体业主发出《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年6月24日，三亚市执法局又与崖州区政府联合发布公告，告知三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司及金阳光小区住户：为保证城市规划顺利实施，三亚市、区执法部门将依照《中华人民共和国行政强制法》和《海南省查处违法建筑若干规定》对金阳光小区的违法建筑实施强制拆除。同时，催告该三家单位及小区住户在2015年7月1日零时前自行将前述违法建筑物内外的物品予以清理、搬离并主动撤离，逾期后果自负。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆的事件发生，三亚市政府及崖州区政府、市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。2015年12月25日，原告张慧敏以其位于金阳光小区的房屋被崖州区政府、三亚市执法局违法拆除为由，提起本案诉讼。在案件诉讼过程中，崖州区政府主张其不是本案适格被告。本院经审查，认为崖州区政府并非本案适格被告，已另行作出（2016）琼02行初142号行政裁定，驳回原告张慧敏对崖州区政府的起诉。此外，经本院调查，本案各方当事人一致认可三亚市执法局在涉案的《行政处罚决定书》和《强制执行决定书》等执法文书中所认定的"三亚市现代农业科教园"项目用地范围内的违法建筑物就是原告所诉称的金阳光小区房屋。   另查明，2010年5月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同》,约定：蔬菜中心将其位于崖城镇北岭路约300亩科教用地承包给玉井温泉公司开发使用50年，即从2010年5月5日至2060年5月4日止;玉井温泉公司可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆、农业观光旅游产业等；玉井温泉公司承包土地后，负责立项报建，蔬菜中心应积极配合。2011年1月6日，经蔬菜中心申请，三亚市发展和改革委员会同意对"三亚市现代农业科教园"项目进行备案，载明：项目占地300亩，总建筑面积83600㎡。2011年11月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同补充协议》，约定蔬菜中心无偿协助玉井温泉公司办理现代农业科教园项目报建手续，所有报建费用由玉井温泉公司负责；玉井温泉公司为蔬菜中心报建的职工住宅楼产权归蔬菜中心所有，原合同约定的"职工住宅建设资金1100万元，由玉井温泉公司汇入蔬菜中心账户"改为玉井温泉公司出资给蔬菜中心建造80套楼房。2012年1月10日，三亚市政府批准了"三亚市现代农业科教园"的控制性详细规划。该控制性详细规划确定："三亚市现代农业科教园"规划总建设用地面积248521.82㎡，总建筑面积99400㎡；规划用地共划分为18个地块，其中，A-09、A-13地块的用地性质分别为职工宿舍和现代农业实验检验配送用地。此后，三亚市城乡规划委员会2013年第十次会议审议通过了"三亚市现代农业科教园"的修建性详细规划。该修建性详细规划确定："三亚市现代农业科教园"项目主要建设内容包括现代农业培训中心、农业科教展馆、职工安置住宅、生态广场、博士后工作站、科教实验中心、教师及学员宿舍、蔬菜配送中心、农药检测检验中心、蔬菜气调保鲜库及其他配套设施；项目规划的居住用地有两块，即A-09和A-13地块，其中，A-09地块的总用地面积为15561.16㎡，总建筑面积为19504.2㎡，A-13地块的总用地面积为19643.91㎡，总建筑面积为25983.81㎡，两地块的建筑限高均为20米。2012年5月7日，蔬菜中心与玉井温泉公司又签订《土地承包合同补充协议书》，约定玉井温泉公司的土地承包期限改为2012年5月15日至2062年5月14日。2012年7月21日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的"三亚市现代农业科教园"项目的A-09地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设；广励智信公司建设8000㎡的职工住宅给玉井温泉公司，余10673.39㎡的开发建设由广励智信公司按规定设计统筹，玉井温泉公司负责报建，获批后由广励智信公司独立完成经营，玉井温泉公司不参与分配。2012年9月1日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《房产项目联营及授权说明》，玉井温泉公司授权广励智信公司对A-09地块按详规规划，独立开发建设，自主经营管理，统一规划设计，并在履行报批手续后，自行组织施工、招投标、确定施工单位和监理单位，对工程全面监督管理；对建成后的房产建筑物，有权依法进行出租、转让、经营管理，从中获取收益。2012年10月6日，三亚市机构编制委员会对三亚市农业局作出《关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》，同意撤销蔬菜中心、三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所，重组设立三亚市热科院。2013年4月19日，玉井温泉公司与广励智信公司再次签订《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的"三亚市现代农业科教园"项目的A-13地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设，对建成后的房子可以对外租赁等方式取得经营收入，玉井温泉公司收取总建设面积的百分之三十，剩余百分之七十归广励智信公司所有；广励智信公司对投资所建标的物，在经营期内享有居住、使用、收益权，不享有所有权。此后，广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证即在"三亚市现代农业科教园"项目用地范围内投资建设了金阳光小区的17栋楼房，总建筑面积约114780㎡，部分楼房的高度超过了A-09、A-13两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。   2014年2月，原告张慧敏与广励智信公司签订《房产合同》，约定：原告以租赁形式从广励智信公司处取得位于三亚市崖城镇北郊蔬菜中心内"金阳光·温泉花园"项目中的B区4幢1单元6层605号房（面积48.82㎡）的使用权；原告向广励智信公司一次性缴纳20年的租赁使用费，广励智信公司无偿赠与原告该房屋使用权至2060年，交易款为28万元；如合同生效后5年届满，广励智信公司仍未能办理产权证，原告有权选择解除合同并要求广励智信公司进行原价回购；自房屋交付之日起，原告拥有房屋的处置权（包括但不限于占有、使用、租赁、转让以及经营一切相关收益的权利）；合同履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，提交海南仲裁委员会仲裁。   又查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。   再查明，2015年5月14日，案外人翟素华向海南仲裁委员会申请仲裁，请求解除其与广励智信公司就金阳光小区B区2栋2单元1层107房签订的《房产交易合同》，并裁决广励智信公司按原价退还其购房款22.5万元。2015年12月2日，海南仲裁委员会对该案作出（2015）海仲字第422号《裁决书》，认定：申请人翟素华与被申请人广励智信公司签订的《房产交易合同》及《补充协议》，因金阳光小区项目未经政府建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑，双方所签订的合同无效，自始没有发生法律效力，对当事人没有约束力；广励智信公司在未经政府建设工程规划许可的情况下，进行商业性房地产项目开发并对外销售，翟素华明知涉案房屋不具备法定交易条件而与之签约购房，已经违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，对此双方都有过错。据此，裁决：被申请人广励智信公司应自裁决生效之日起10日内向申请人翟素华退还购房款22.5万元；驳回申请人翟素华的其他仲裁请求。经查，翟素华与广励智信公司签订的前述合同的性质与原告在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。   本院认为，本案争议焦点为：一、张慧敏是否具有本案原告诉讼主体资格；二、被告三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权；三、被告三亚市执法局认定原告涉案房屋为违法建筑，并予以强制拆除的行政行为依据是否充分，程序是否合法。   一、关于张慧敏是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告张慧敏主张权利的涉案房屋虽然是违法建筑，但其以被诉强拆行为造成其屋内合法物品损害为由提起本案诉讼，符合前述法律规定。被告三亚市执法局主张张慧敏不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。   二、关于被告三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。经查，2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）和海南省人民政府前述91号批复的文件精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定将三亚市城市规划管理的行政处罚权及强制执行权交由三亚市执法局行使。因此，被告三亚市执法局对本市违反城市规划管理法律法规的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制执行权。   三、关于被告三亚市执法局认定原告涉案房屋为违法建筑，并予以强制拆除的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，从被告作出被诉行政行为的依据上看，该局认定涉案的金阳光小区房屋为违法建筑的依据充分。根据"三亚市现代农业科教园"控制性详细规划和修建性详细规划的要求，"三亚市现代农业科教园"项目的建设内容应为现代农业培训中心、农业科教展馆等科教场馆设施及职工安置住宅、教师及学员宿舍等配套设施。玉井温泉公司和广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可，擅自在该项目用地范围内进行商业性房地产开发并对外出租、销售，且所建设的金阳光小区房屋总建筑面积高达114780㎡，明显超过了"三亚市现代农业科教园"项目修建性详细规划对该项目A-09和A-13两块居住用地所限定的总建筑面积之和45488.01㎡，部分楼房的建筑高度也超过了前述两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第四十三条关于在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证,并按照规划条件进行建设的强制性规定以及《中华人民共和国建筑法》第七条第一款关于建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证的强制性规定。因此，被告三亚市执法局认定原告在金阳光小区的涉案房屋为违法建筑物依据充分。其次，从被告作出被诉行政行为的程序和处理结果上看，被告强制拆除原告涉案房屋的行政行为程序虽然存在瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确。被告在查处涉案违法建设的过程中，于2015年4月13日作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告玉井温泉公司、广励智信公司及蔬菜中心三家单位在2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建设的17栋违法建筑，逾期将由该局强制拆除。可是该局未等到前述期限届满，即于同一天以该三家单位逾期未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除，其执法程序存在瑕疵。但因金阳光小区的房屋建设未取得建设工程规划许可证和施工许可证，所建房屋属违法建筑物，且被告实际拆除原告涉案房屋的时间是在2015年7月7日之后，并非2015年4月16日，故被告三亚市执法局执法程序上的瑕疵不影响其决定强制拆除该违法建筑物的处理结果的正确性。   原告诉称被告强制拆除其在金阳光小区的涉案房屋的行为侵害其合法财产权益。经查，因金阳光小区项目未取得建设工程规划许可，所建房屋属违法建筑，海南仲裁委员会已经作出生效仲裁裁决书，认定广励智信公司与案外人翟素华就该小区房屋签订的《房产交易合同》及补充协议为无效合同，自始没有法律约束力。该交易合同的性质与原告在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。因此，原告对涉案房屋亦不具有合法权益。至于原告主张被告的强拆行为造成其屋内合法物品损失的问题，首先，原告未提供充分证据证明强拆行为已造成其屋内哪些物品损失。其次，被告在强制拆除涉案房屋前曾于2015年4月13日、6月24日先后两次对"三亚市现代农业科教园"项目全体业主及金阳光小区住户发出公告，限令居住在涉案违法建筑物内的全体住户在规定期限内将建筑物内外的所有物品搬迁完毕并撤离。在限令的搬迁期限届满后，被告才对涉案房屋实施拆除行为，已给予住户合理的搬迁期限。最后，在强制拆除过程中，被告已对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存，已依法履行了相应的义务。原告对被告提交的物品清单及保存照片有质疑，但不能提交充分的证据予以反驳。综上，原告主张被告的强制拆除行为侵害其合法财产权益的依据不足。至于被告登记保存的屋内物品，原告经与被告提供的物品清单比对确认后，可向被告申请办理领取手续，以减少损失。原告因无效的《房产合同》所产生的相关权益，可另行通过仲裁等其他渠道向广励智信公司主张。   综上所述，原告据以主张权利的涉案房屋系违法建筑物，被告三亚市执法局强制拆除该违法建筑物的行政行为程序虽然存在瑕疵，但实体认定及处理结果正确。原告要求确认被告三亚市执法局强制拆除其涉案房屋的行政行为违法的依据不足，应驳回其诉讼请求。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：   驳回原告张慧敏的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告张慧敏负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 张维青   审判员 王 娜   审判员 吉 红     二Ο一六年九月九日   书记员 邢诗诗