四川省广安市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)川16行终110号上诉人（原审原告）李忠平，男，汉族，生于1982年11月8日，住四川省广安市广安区。被上诉人（原审被告）广安市规划局，地址四川省广安市广安区。法定代表人李寿喜，局长。第三人四川富元房地产开发公司，地址四川省广安市广安区。法定代表人李元清，执行董事兼总经理。上诉人李忠平因城市规划行政管理一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2016）川1603行初157号行政裁定向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人李忠平在原审中诉称，原告于2005年9月通过协议取得五福西路地块面2942.92平方米国有土地，并取得相关建设开工手续。后广安市政府为了提升宗地打造水平要求原告暂时停工建设，2008年4月，广安市城市规划建设委员会进行了规划指标调整，2010年广安市国土资源局将原告依法取得的土地与其他土地一并出让给案外人文钢，原告与文钢就此一直处于不可调和的矛盾中。2015年11月3日，广安市国土资源局作出《关于收回广安区清溪街146号和五福西路562号国有建设用地使用权的决定》并送达给原告，该决定系依据广安市规划局广市规调〔511601201500024〕号文件作出。原告对广安市国土资源局所作出的决定，向四川省人民政府进行了复议，原告不服复议决定向成都市中级人民法院起诉，从四川省人民政府所提交的证据看出广安市规划局广市规调〔511601201500024〕号通知书将含有原告所有的国有土地的规划调整为：五福桥头片区旧城改造项目（西溪·金港湾）用地面积9757.84平方米由第三人四川富元房地产开发公司（文钢挂靠的公司）开发建设，建设面积为101409.25平方米。该规划调整（控规）是一种行政许可，该许可也违反了许可法的相关规定。该通知书既未进行规划调整的必要性论证，更未依法送达作为利害关系人的原告以及听取原告的意见等多种违法行为。故起诉至法院，要求法院依法撤销被原告广安市规划局于2015年7月6日作出的广市规调〔511601201500024〕号《广安市规划局建设项目规划设计条件通知书》（以下简称“设计条件通知”）。原审认为，行政诉讼审查的对象是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为。原告所诉的设计条件通知，属于规划程序中的一个阶段行为，尚未对原告的权益产生处分的法律效果，未对原告的权益产生最终的处分效力，不符合可诉行政行为的成熟性要求。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，因此，原告的起诉不属于法院诉讼受案范围，本院依法不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和第五十一条第二款“……不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉”之规定，裁定对李忠平的起诉，不予立案。上诉人李忠平不服，向本院提起上诉，上诉状认为：（一）原审裁定事实认定错误。讼争的设计条件通知属于行政许可，许可给原审第三人进行修建设计的建设用地中，有2942.92平方米是上诉人享有使用权的土地，产生了处分上诉人土地使用权的法律效果，剥夺了上诉人按规划对该部分土地进行开发建设的权利。2015年，广安市国土资源局以讼争通知调整了用地规划为由，作出《广安市国土资源局关于依法回收广安区清溪街146号和五福西路56号国有建设用地使用权的决定》（广安国土资源〔2015〕234号），收回了上诉人的土地使用权，说明该规划调整对上诉人国有土地使用权已经产生了实质影响。讼争通知的法律性质为控制性详细规划，不是准备修改规划的通知，而是修改规划的成熟的行政行为。我国法律、法规和司法解释并未对阶段性行政行为和成熟性行政行为作出明确界定，本案完全符合可诉性具体行政行为的法律要件，具有可诉性。（二）原审裁定适用法律错误。本案并未立案，而是在立案审查阶段，只能进行形式审查而非实质审查，原审裁定却引用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，裁定不予立案。原审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和第五十一条第二款“……不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。而本案完全符合起诉条件，至于是否产生实质影响，属于人民法院在审判阶段进行实质审查的范畴。原审错误进行实质审查后引用这些法律规定进行裁定，属于法律适用错误。据此，诉请二审法院撤销一审裁定，裁定一审法院重新审理。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，人民法院收到当事人提出的起诉材料后，能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。该解释第三条还规定，对已经立案，发现有不应立案的十种情形的，应当裁定驳回起诉。这些规定说明，无论是裁定不予立案、不予受理还是驳回起诉都是针对同一个问题在不同诉讼阶段得出的相同的结果，即对原告的起诉是否符合法律规定的立案或者受理条件问题，做出否定的回答；仅凭原告单方提出的证据、事实和理由就能对该问题做出回答，或者人民法院经过阅卷、调查和询问当事人就能回答的，可以不通过开庭进行实体审理，便从程序上径行做出裁定。根据并不与现行法律和司法解释相冲突的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项规定，已经立案，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应当裁定驳回起诉的规定，公民、法人或者其他组织对自身权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼，人民法院在受理阶段发现的，依法应当裁定不予受理；在立案阶段发现的，依法应当裁定不予立案；在立案后裁判前发现的，依法应当裁定驳回起诉。因此，对原告本案未经实体审理就依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项规定裁定不予立案属于法律适用错误的主张，本院不予采纳。根据中华人民共和国住房和城乡建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定，控制性详细规划由市县人民政府城乡规划主管部门或者镇人民政府组织编制，分别报本级和上级人民政府批准，同时报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。控制性详细规划经公布后具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改。控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。可见，从编制和审批主体、受文和约束对象来看，本案讼争的设计条件通知从法律性质讲并非是控制性详细规划。设计条件通知是城市规划行政主管部门在接到建设单位规划设计条件申请后，根据控制性详细规划、城市规划有关法律、法规和技术规范、技术标准，向申请人发出的，就用地情况、用地性质、用地强度、建筑设计要求等提出具体要求的行政指导性质的法律文书，申请人必须按照通知要求进行建设工程规划设计，方可办理建设工程规划许可证。第三人按照条件进行建筑工程设计是取得建设工程规划许可证的必要条件而非充分条件，被上诉人应第三人申请发出讼争的设计条件通知不是行政许可，而是实施建设工程规划许可前的行政指导。因此，对上诉人该通知是行政许可的主张，本院不予采纳。由于本案行政行为处于行政准备阶段，并未达到行政许可的效力，从行为性质上讲属于观念表示，因此不可能对上诉人的权利产生实际影响。类似本案的土地开发建设遵循土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设施工许可证、商品房销售（预售）许可证的顺序。因此，取得土地使用权是办理其他许可的前提条件之一。实务中，申请规划设计条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，均需提供拟用地《土地使用权证》或者权属证明，不是规划设计条件决定土地使用权属，而是土地使用权属决定申请规划设计条件的主体。因此，本案争议的实质是土地权属争议而非对设计条件通知争议。对土地使用权属的变动问题有争议，可以通过其他途径，包括诉讼途径解决，不是本案审理的范围。在听取意见过程中，被上诉人表示，本案设计条件通知已经因超过规定的有效期间而失效，没有起诉的必要。上诉人则提出本案被告发出的设计条件通知是阶段性行政行为，并且片面改变了控制性详规，是违法的，虽然现在失效，但起诉时并未失效，即使失效也改变不了其违法的性质，因此仍然应当立案并通过实体审判确认被上诉人的行政行为违法。上诉人认可发出设计条件通知是阶段性行政行为，说明行政行为尚处于准备阶段，不具有最终的对外效力，即使准备过程违法，依法理也应当允许被上诉人有自我改正的机会。法律规定作出行政处罚决定前，行政机关应当告知处罚对象处罚所依据的事实、法律，以及陈述、申辩等权利，就是此法理的重要体现。因此对上诉人该主张，本院不予支持。至于其他行政机关以讼争的设计条件通知改变规划为由收回原告的土地使用权问题，不属本案评判范围。本院未审理相应案件，亦不便评判。综上，本院认为，本案原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  李政伟审 判 员  胥洪刚代理审判员  戴建军二〇一六年九月十二日书 记 员  刘延娟附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。