四川省资阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）川20行终57号上诉人（原审原告）江代友，男，1969年2月28日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。上诉人（原审原告）王用仙，女，1969年5月29日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。二上诉人委托代理人丁华君，系资阳市雁江区祥符法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）资阳市国土资源局，住所地四川省资阳市娇子大道二环路。法定代表人薛红，局长。委托代理人李德宏，系资阳市国土资源局雁江分局局长。委托代理人鲁健红，系四川豁达律师事务所律师。上诉人江代友、王用仙诉资阳市国土资源局行政其他纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2016）川2002行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王用仙及委托代理人丁华君，被上诉人资阳市国土资源局的委托代理人李德宏、鲁健红到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审查明，原告江代友与争议土地使用权人江某甲系同胞兄弟。1990年江代友、江某甲分得父母名下的房屋，并各自办理土地使用权登记，原告江代友的集体土地使用权证资阳集建（1990）字第01XXXXX80号，江某甲的集体土地使用权证资阳集建（1990）字01XXXXX80号。1994年江某甲到原资阳市国土资源局将土地使用权证变更为资阳集建（1994）字第01XXXXX80号。原告认为自己的房屋所有权第C丙04XXX31号，没有重新办理土地使用权证，并且资阳集建（1994）字第01XXXXX80号与原告房屋平面图的数据、图形一致，江某甲的资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用权证侵犯了原告在集体土地宅基地上设立的权利权益，于2015年10月26日申请资阳市国土资源局对资阳集建（1994）字第01XXXXX80号的真伪进行确认。被告向江某甲征求是否可以公开其土地使用权证信息的意见，江某甲明确表示不同意，2016年1月13日资阳市国土资源局雁江分局以（2016）5号函对原告进行答复，其主要内容是，你提供的资料无法证明你要求确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号真伪的信息与你本人的生产、生活、科研等特殊需要相关，根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、国办发（2008）36号《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第十四条的规定，我局不予提供。原告收到答复后认为，自己的请求是要求确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号的真伪，而作出的答复却是不予公开，是不认真履行职责的乱作为、不作为，于2016年1月24日申请资阳市国土资源局复核复议。2016年1月28日资阳市国土资源局作出资国土行复（2016）1号《行政复议告知书》，其主要内容是，资阳市国土资源局雁江分局是资阳市国土资源局的内设机构，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条，复议应当向资阳市人民政府或四川省国土资源厅提出。原告对答复和复议告知书不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告的答复和复议告知书，判令被告对争议的土地使用权证的真伪进行确认，被告承担本案诉讼费。原审认为，本案争议的焦点：1、本案属于信息公开还是其他纠纷？2、公民怀疑他人土地使用权证登记错误该怎么办？3、资阳市国土资源局雁江分局与资阳市国土资源局的关系？（一）关于本案属于信息公开还是其他纠纷问题。原告江代友、王用仙申请被告资阳市国土资源局对资阳集建（1994）字第01XXXXX80号的真伪进行确认，而不是要求被告公开资阳集建（1994）字第01XXXXX80号的信息，因此本案纠纷不是信息公开而是行政其他纠纷。被告的派出机构资阳市国土资源局雁江分局依照信息公开的规定作出不予提供信息的答复，实属不当。（二）关于公民怀疑他人土地使用权证登记错误该怎么办问题。《土地登记规则》第十九条在公告期内可以向土地管理部门申请复查，《土地登记办法》第五十九条第二款、第六十、六十一条规定，利害关系人认为土地登记簿登记错误的可以申请登记机关异议登记，但必须在异议登记后15日内向人民法院起诉，否则登记机关根据申请注销异议登记；《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定土地所有权、使用权发生争议的协商解决，协商不成的，由人民政府解决，对人民政府决定不服的可以提起诉讼，即公民对确认土地使用权不服的，包括对他人颁证行为认为侵犯自己权益的，可以要求行政机关进行复查、异议登记或要求人民政府解决，对进行异议登记或对人民政府决定不服的，其权属争议须通过法院裁判解决。1994年原资阳市国土资源局为江某甲颁发资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用证可以视为行政决定，如果江代友认为行政机关对江某甲土地使用权登记错误，侵犯自己合法权益，可以在规定期限申请当时的资阳市国土局复查、异议登记或申请原资阳市人民政府解决，行政机关异议登记后，江代友、王用仙15日内向法院起诉解决权属争议，或者待原资阳市人民政府解决后，如果不服30日内向法院起诉解决。1994年登记机关为江某甲办理土地登记后，原告江代友、王用仙没有提出复查和申请异议登记，也没有申请原资阳市人民政府解决。20多年后，该土地使用权及地上建筑物已被国家征收，原告要求确认该土地使用权的真伪已超过提出复查、异议登记和申请人民政府解决的期限。另外，从原告自诉江某甲的资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用证是从父母分家后的资阳集建（1990）字第01XXXXX80号土地使用证演变而来（江代友的资阳集建（1990）字011XXXX80号没有变更），和原告提供的资料并不能证明被告为江某甲颁发的资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用证错误。（三）关于资阳市国土资源局雁江分局与资阳市国土资源局的关系问题。根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》国办发（2004）12号，市辖区的国土分局属于市国土资源局的派出机构，其机构编制上受到市级人民政府管理，但没有明确对分局实行垂直管理；对市辖区国土分局法律、法规、规章并没有明确的授权，有明确授权的是县级以上国土资源管理部门，国土分局作为派出机构，不是一级独立的实体，其作出的行为代表的是设立它的行政管理部门。就本案言，原告申请资阳市国土资源局对资阳集建（1994）字第01XXXXX80号的真伪进行确认，资阳市国土资源局雁江分局作出答复，其答复虽然是以资阳市国土资源局雁江分局的名义作出，但其代表的是资阳市国土资源局。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款（二）项规定“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章的规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本机地方人民政府申请行政复议”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”，既然对市辖区国土分局法律、法规、规章并没有明确的授权，资阳市国土资源局雁江分局作出的行政行为代表的是资阳市国土资源局，其申请复议的机关应当是资阳市人民政府或资阳市国土资源局的上级四川省国土资源厅，因此2016年1月28日资阳市国土资源局作出资国土行复（2016）1号《行政复议告知书》符合法律规定。综上，原告请求被告确认江某甲的资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用证的真伪，超过了提起复查、异议登记或提请人民政府解决的期限，原告也没有及时向人民法院起诉解决权属争议。被告的派出机构资阳市国土资源局雁江分局的答复虽然存在适用法规不当、将确认请求作为信息公开予以答复问题，但法律、法规、规章没有明确国土资源局有确认土地使用证真伪的职责，因此撤销《答复》并不能达到解决行政争议的目的。资阳市国土资源局的《行政复议告知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告要求撤销《答复》和《行政复议告知书》、要求被告重新确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用证的真伪的诉讼请求不予支持。但被告作出的《答复》存在答非所问及引用法规不当问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项规定，经本院审判委员会讨论决定，判决一、资阳市国土资源局雁江分局作出的《答复》违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件诉讼费50元，由被告资阳市国土资源局承担。上诉人王用仙、江代友上诉称，上诉人请求被上诉人确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号土地使用证的真伪，要求一审法院判决撤销资阳市国土资源局雁江分局的《答复》和资阳市国土资源局的《行政复议告知书》，判令被告履行确认（1994）字第01XXXXX80号土地使用证真伪的职责。一审法院认定“法律、法规、规章没有明确国土资源局有确认土地使用证真伪的职责”应为适用法律不当。请求本院：1.撤销雁江区人民法院（2016）川2002行初21号行政判决；2.撤销资阳市国土资源局雁江分局的《答复》；3.撤销资阳市国土资源局的《行政复议告知书》；4.判令被上诉人履行确认（1994）字第01XXXXX80号土地使用证真伪的职责。上诉人在二审庭审中，经本院释明，撤回了要求撤销资阳市国土资源局的《行政复议告知书》的请求。被上诉人资阳市国土资源局答辩称，一、答辩人作出的资国土行复（2016）1号告知书事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人提出“确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号集体土地建设用（宅基）地使用证的真伪”的请求后，资阳市国土资源局雁江分局作出了不予提供的答复。上诉人不服该答复，继续提出请求。因资阳市国土资源局雁江区分局系答辩人内设非法人机关，所以，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条的规定，作出资国土行复（2016）1号告知书，告知其正确的法律途径。因此，答辩人作出的资国土行复（2016）1号告知书事实清楚、程序合法、适用法律正确。二、不动产登记以不动产登记簿的记载为准，土地使用权证作为一种不动产登记凭证，同时也是一种书证。书证是用文字、符号或图画所表达的思想内容来证明案件事实的。书证不同于以外部特征、物质属性、所处位置以及状态来证明案件事实的物证。上诉人提出确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号集体土地建设用地使用证真伪的要求，不是答辩人的法定职责。综上，上诉人的上诉理由不成立。所以，请人民法院依据《行政诉讼法》第八十九条的规定驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。二审查明的事实与一审一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，上诉人不能提供法律、法规证明被上诉人具有确认土地使用证真伪的法定职责，所以被上诉人认为上诉人提出确认资阳集建（1994）字第01XXXXX80号集体土地建设用地使用证真伪的要求，不是被上诉人的法定职责的答辩理由成立，本院予以采纳。因此，资阳市国土资源局不具有确认土地使用证真伪的法定职责；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，在本案中，上诉人不能证明被上诉人具有确认土地使用证真伪的法定职责，属于没有要求被上诉人履行法定职责的事实根据。故，判令被上诉人履行确认（1994）字第01XXXXX80号土地使用证真伪的职责的事实和理由不能成立；原审认为被上诉人的派出机构资阳市国土资源局雁江分局对上诉人要求被上诉人对资阳集建（1994）字第01XXXXX80号的真伪进行确认，却依照信息公开的规定作出不予提供信息的答复，实属不当，但因确认土地使用证真伪不是被上诉人的法定职责，撤销其答复已经没有实际意义认定事实清楚；原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，判决被上诉人资阳市国土资源局雁江分局作出的《答复》违法；驳回上诉人的其他诉讼请求的一审判决正确；上诉人要主张资阳集建（1994）字第01XXXXX80号集体土地建设用地使用证所涉土地的权属问题，可以依法通过民事救济或其他救济渠道来实现。综上所述，上诉人上诉的事实依据和法律依据不成立，本院依法不予支持；原审判决资阳市国土资源局雁江分局作出的《答复》违法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人王用仙、江代友负担。本判决为终审判决。审判长 黄 海审判员 戴劲松审判员 刘 慧二〇一六年九月二十九日书记员 陈淮英