四川省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）川行终478号上诉人（原审原告）巴中市巴州区清江镇元堡村八组。住所地：四川省巴中市巴州区清江镇元堡村。负责人李中方，组长。委托代理人黄坤，巴中市诚信法律服务所法律工作者。委托代理人李敏，巴中市诚信法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）巴中市巴州区人民政府。住所地:四川省巴中市巴州区文庙街***号。法定代表人杨波，区长。委托代理人李远兵，男，1980年7月25日出生，汉族，住四川省巴中市巴州区。系巴中市巴州区人民政府法制办干部。委托代理人石睿，四川宏坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巴中市国土资源局巴州分局。住所地：四川省巴中市巴州区南坝将军大道**号。法定代表人詹雯众，局长。委托代理人张科旭，四川宏坤律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）国网四川巴中市巴州供电有限责任公司。住所地：四川省巴中市巴州区巴州大道***号。法定代表人陈劲松，总经理。委托代理人罗成，男，1977年2月3日出生，汉族，住四川省巴中市巴州区。系国网四川巴中市巴州供电有限责任公司职工。委托代理人严政，四川砝鼎律师事务所律师。上诉人巴中市巴州区清江镇元堡村八组（以下简称元堡村八组）因诉巴中市巴州区人民政府（以下简称区政府）、巴中市国土资源局巴州分局（以下简称国土局）、第三人国网四川巴中市巴州供电有限责任公司（以下简称供电公司）土地登记行政管理附带行政赔偿一案，不服四川省巴中市中级人民法院（2015）巴中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人元堡村八组的组长李中方、委托代理人黄坤、李敏，被上诉人区政府的委托代理人李远兵、石睿，被上诉人国土局的副局长李刚、委托代理人张科旭，被上诉人供电公司的委托代理人罗成、严政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明，1964年4月17日，原四川省达县地区财政经济计划委员会、四川省达县专区水利电力局作出《关于巴中县龙潭子水电站初设文件的批复》，同意龙潭子水电站的设计，其装机容量为2×160千瓦，主要用于农田灌溉，并列入1964年计划项目，总投资47.73万元，全部投资由地方自筹解决。1966年龙潭子水电站建成投产，后更名为红星电站，性质为城镇集体所有制企业，后被供电公司兼并为国有企业。红星电站自1963年开工建设至82年农村土地分包到户前，共占用原告耕地3.5亩、林地8.3亩，厂区占地以围墙为界。其中，对占用的耕地3.5亩，在1963年龙潭子电站建设初期经原巴中县人民政府审批，采取了减征部分公粮统购和免费照明的方式对元堡村八组进行了一定的补偿；对于占用的林地8.3亩，原巴中县奇章乡人民政府于1985年3月6日与红星电站等达成《关于红星电站管理范围和权限的协议》，该协议对红星电站厂区范围的四至界限作了划分，红星电站对征用的奇章乡九村（元堡村）八组8.3亩荒山林地补偿3984元，树木补偿420元，灌木柴草补偿100元，三项共计4504元。奇章乡九村村支书李金方、村长李沛方、村民小组组长李义方，社员代表李忠方参加协商，并经公证。奇章乡九村八组分别于1985年4月4日、12月1日两次收取征地补偿费共计4600元。1995年6月，供电公司红星电站申请土地登记，1999年区政府（原巴中市人民政府）颁发了国有土地使用证，并于2000年进行了统一换证，发证面积7650㎡。土地所有权性质为国有，来源为划拨土地。2013年红星电站已停止营业发电，次年厂区关闭废弃。2014年7月，元堡村八组知道区政府在1999年将红星电站占用元堡村八组的土地登记为国家所有，并颁发了国有土地使用证。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”的规定，区政府具有颁发国有土地使用证的法定职责。供电公司所使用元堡村八组集体所有的土地，经县级人民政府批准，同时还进行过一定补偿，区政府根据1995年3月11日原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动力的……”的规定，依法确权为国有土地并颁发国有土地使用证，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。元堡村八组请求确认给供电公司颁发国有土地使用证的行政行为违法、撤销给供电公司颁发的国有土地使用证及要求供电公司腾退还耕、恢复原状并赔偿因使用该宗土地的补偿费的理由不能成立，其请求不予支持。区政府给供电公司颁发的国有土地使用证发证面积7650㎡（约11.47亩），对元堡村八组提出的供电公司已占面积32亩，是否超占及补偿，不是本案审理范围。元堡村八组提出赔偿其缴纳的农业税、水资源使用费、提留款，未提供证据且不属于本案审理的范围，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，颁发国有土地使用证是县级人民政府的职权，国土局具体负责土地登记审核工作，但不具有颁发国有土地使用证的职权，不是本案适格的被告。元堡村八组提出其2014年7月才知道区政府给供电公司颁发国有土地使用证，从知道或者应该知道颁证行为，到提起行政诉讼未超过二年的起诉期限。区政府提出元堡村八组2008年10月起就知道或者应当知道颁发了国有土地使用证，未提供充分的证据证实。区政府提出的元堡村八组起诉超过起诉期限的理由不能成立，其主张不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、第十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第六十九条的规定，判决驳回元堡村八组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由元堡村八组负担。上诉人元堡村八组上诉称：1.一审判决适用法律错误。国有土地使用证涉及的11.47亩土地中，3.5亩是元堡村八组同意1963年3月使用的，另外约9亩是1986年扩占的，均不符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，不是国有土地。被上诉人没有完整提供土地登记申请、地籍调查等材料，没有进行公告，颁发国有土地使用证的行为违法。被上诉人占用的土地除3.5亩外均属非法侵占，未依法给予应有补偿。2.一审法院认定事实不清。被上诉人擅自将红星电站占用的11.47亩土地变为国有，一审采信的证据缺乏客观性、合法性。3.国土局对土地登记申请进行审查、地籍调查、测量等行为与区政府的颁证行为有共同性，是适格被告。请求二审法院撤销原判，依法改判。被上诉人区政府答辩称：1.国有土地使用证确权面积为红星电站围墙内的11.47亩，上诉人主张11.47亩以外的土地权利与本案无关。2.国有土地使用证确权的土地1982年5月前就由红星电站占有使用。1985年3月6日《关于红星电站管理范围和权限的协议书》客观真实，与上诉人一审提交的1988年3月30日《协议书》第三条相互映证。3.红星电站1964年经达县地区和巴中县委批准建设，对占地进行了一定补偿，可认定为国有土地，区政府颁证行为合法，上诉人上诉理由不能成立。被上诉人国土局答辩称：1.国土局只是根据申请，调查核实土地权属等，颁发国有土地使用证不是国土局的职能。2.国土局对涉案国有土地使用证的前期调查程序合法，手续齐全。3.国有土地使用证确权的11.47亩土地在红星电站修建时已确定，上诉人主张11.47亩以外的土地权益与本案属于不同法律关系。请求二审法院依法维持原判。被上诉人供电公司答辩称：1.原判认定事实清楚。红星电站是县级以上人民政府批准主要用于农田灌溉的项目，不是供电公司修建的，1963年至1997年间红星电站的行为与供电公司无关。红星电站竣工前就修建了围墙，建站时计划占地3.5亩，实际占地11.47亩。国有土地使用证确认的土地与红星电站实际占地一致。2.原判适用法律正确。红星电站使用的土地依法属于国有土地，区政府颁发国有土地使用证的行为合法。3.上诉人主张赔偿2875540元费用于法无据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，元堡村八组提交了李义方的书面证言，拟证明元堡村八组1985年没有收取土地补偿费4600元、没有参与签订1985年3月6日《关于红星电站管理范围和权限的协议书》。区政府、国土局质证认为：李义方的证言不真实；证人已经旁听庭审，不具备出庭作证条件。供电公司质证认为：同意区政府质证意见，李义方在多份证据上的签字笔迹基本一致，元堡村八组认为签名不真实，一审没有申请鉴定。本院认为，元堡村八组一审期间没有提交李义方的证言，二审开庭前没有申请提交新证据和申请证人出庭作证，开庭时李义方还旁听了庭审，依法不能作为证人出庭作证，且李义方系元堡村八组原组长，与元堡村八组具有利害关系，其证言与元堡村八组一审当庭陈述“1985年林木补偿4600元给老百姓分的”相互矛盾，故对其证言不予采纳。区政府提交了原巴中县清江镇国土站站长李安阳、原巴中县国土局员工兰勇书写的情况说明，拟证明该二人于1995年10月左右将红星电站使用土地情况公告张贴在电站加工房门口进行公告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，该证据本院不予采信。庭审中，元堡村八组主张红星电站1963年3月建设时批准用地3.5亩目前占地30亩，但未提供证据证明，应不予支持。建站批文、竣工决算说明等证据证实，红星电站建设经原四川省达县专区、巴中县人民政府批准的事实，应予以确认。元堡村八组起诉状中陈述免费照明优惠履行了3年、减免一定粮食征购自1982年停止，巴中县电力公司1985年又支付林地补偿费4600元，均说明对元堡村八组进行过一定补偿。1985年3月6日《关于红星电站管理范围和权限的协议书》经巴中县公证处公证。元堡村八组一审提交的1988年3月30日《协议书》第三条载明：“关于电站厂区内环境的管理问题：一九八五年由乡党委、政府及九村八组干群和电站达成的协议，明确了电站的管理范围。”区政府一审提交了元堡村八组1985年收取4600元林地补偿费的收据、巴中县电力公司记账凭证，元堡村八组一审庭审中的陈述与上述证据相互映证，证明1985年3月6日达成了《关于红星电站管理范围和权限的协议书》、元堡村八组1985年分两次收取林地补偿费4600元的事实。区政府提供了土地登记审批表、红星电站建站批文及相关资料和1985年3月6日《关于红星电站管理范围和权限的协议书》等权属来源证明材料、地籍调查材料、宗地图等证据，证明红星电站申请土地登记的事实，应予以确认。本院二审审理查明，红星电站系原巴中县人民委员会自筹项目。2006年3月区政府以包括红星电站在内的资产实物出资与四川省电力公司共同设立四川巴州供电有限责任公司，2013年7月更名为“国网四川巴中市巴州供电有限责任公司”。其余事实与一审查明的事实一致。本院认为，1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，核发国有土地使用证是县级以上地方人民政府的职权，国土局不具有该职权。本案涉及的国有土地使用证由区政府审核颁发。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，国土局不是本案的适格被告。区政府为红星电站核发国有土地使用证是初始土地登记。根据《国家土地管理局土地登记规则》（〔1995〕国土〔法〕字第184号），初始土地登记需要经过申请、地籍调查、审核和公告、颁发土地证书等程序。原巴中市国土局根据红星电站的土地登记申请和权属来源证明材料，进行了地籍调查和审核，测绘了宗地图，明确了土地坐落及面积7650㎡，确认红星电站厂区范围的土地为国有土地，区政府审查颁发了国有土地使用证。关于公告问题，区政府一审只提交了土地登记审批表，但没有提供对土地登记进行公告的证据，且无正当理由逾期提交原巴中县清江镇国土站站长李安阳、原巴中县国土局员工兰勇书写的情况说明，据此区政府提供的证据尚不足以证明对土地登记进行了公告，区政府的颁证行为存在程序瑕疵。红星电站为县级以上人民政府批准建设的项目，采取免费照明优惠、减免一定粮食征购方式对元堡村八组进行了一定补偿。1985年3月6日元堡村八组、红星电站等达成《关于红星电站管理范围和权限的协议书》，明确了电站厂区范围和四至。《关于红星电站管理范围和权限的协议书》载明：“建站22年来，由于厂区管理范围和权限未落实，不利于电站的管建。根据巴中县委、县人民政府（1983）46号文件精神……”、“按国家现有政策规定，根据原有林象和现有林象及使用价值”商定8.3亩荒山林地的补偿费共4504元，说明该协议系解决建站以来厂区范围不明确的历史问题，荒山林地为历史占用，而非当时扩征，并按当时的政策、原有和现有林象等协商确定了补偿。巴中县电力公司同年分二次向元堡村八组支付补偿费4600元。元堡村八组上诉称红星电站原用耕地3.5亩、1986年才又扩占耕地约9亩没有依据。根据1995年3月11日原国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳力的……”、第三款“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”的规定，区政府将《关于红星电站管理范围和权限的协议书》确定的红星电站厂区范围内的土地确认为国有土地，并无不当。区政府给红星电站颁发土地证书的行为程序轻微违法，但没有实际影响元堡村八组的权利。元堡村八组关于供电公司腾退还耕、恢复原状、三被上诉人共同赔偿占用、使用相关土地的费用和诉讼期间产生的费用的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。供电公司是否超出国有土地使用证范围占用土地及相关补偿问题，不属于行政案件的审理范围，应不予审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的规定，本院确认区政府颁发红星电站土地证书的行为违法，对于元堡村八组关于撤销红星电站国有土地使用证的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销四川省巴中市中级人民法院（2015）巴中行初字第3号行政判决；二、确认巴中市巴州区人民政府为国网四川巴中市巴州供电有限责任公司颁发红星电站国有土地使用证的行为违法；三、驳回巴中市巴州区清江镇元堡村八组的其他诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，由巴中市巴州区人民政府、巴中市巴州区清江镇元堡村八组各承担50元。本判决为终审判决。审 判 长  葛 庆代理审判员  舒劲松代理审判员  刘永红二〇一六年九月五日书 记 员  周 怡