贵州省正安县人民法院行 政 判 决 书（2016）黔0324行初26号原告董强，农民。委托代理人杨景华，北京京坤律师事务所律师。委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称“务川县住建局”）。地址：务川自治县都濡镇九天大道九天大桥旁。法定代表人谢世礼，系该局局长。委托代理人吴平学，贵州宇航律师事务所律师。原告董强不服被告务川县住建局于2016年3月31日作出的务住建（执）罚决字（2016）第184号《行政处罚决定书》（以下简称“《处罚决定书》”），于2016年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年4月21日向被告务川县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月16日在务川仡佬族苗族自治县人民法院公开开庭审理了本案。原告董强及其委托代理人杨景华、被告务川县住建局的委托代理人吴平学到庭参加诉讼。本院依法向被告务川县住建局送达了开庭《传票》、《行政机关负责人出庭通知书》，但被告务川县住建局的负责人未出庭应诉，也未委托相应的工作人员出庭应诉，仅委托律师出庭，本院当庭提出批评意见并记录在案。本案现已审理终结。被告务川县住建局于2016年3月31日作出《处罚决定书》，认定董强于2016年3月23日在都濡镇杨村村汪家组进行了修建一楼一底砖混结构房屋的行为，认为其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据该法第六十八条的规定，决定对该房进行自行拆除。从该决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。原告董强诉称，自己在务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村的房屋修建于1999年，当时《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）尚未颁布实施。被告于2016年3月31日作出《处罚决定书》，要求原告将房屋拆除，逾期不拆将强制拆除。被告没有法定职权，作出的《处罚决定书》没有法律依据，内容和程序违法，且被告答辩状上也表明原告房屋未在规划区内，请求撤销该《处罚决定书》。原告董强未向法庭提交证据材料。被告务川县住建局辩称，《处罚决定书》实体合法，原告的房屋在法定的规划区（在庭审中说明，答辩状所称不在规划区系笔误），不符合务川县政府规划的文件要求。原告的房屋未获规划许可证，因此被告对其作出处罚有事实和法律依据，并且务川县政府对被拆迁户依法履行了补偿程序。另外，被告的处罚程序合法，被告执法都是两人以上，履行了相关程序。请求驳回原告的诉讼请求。被告务川县住建局向本院提交并在庭审中出示了以下证据：1号证据－《处罚决定书》。拟证明对原告作出限期处罚的事实。2号证据-《处罚决定书》的《送达回证》。拟证明原告不配合，拒收《处罚决定书》，故采用留置送达的方式送达《处罚决定书》。3号证据-《立案审批表》。拟证明原告房屋不符合建设用地规划许可规定，未取得建设用地规划许可证，违反《城乡规划法》第四十一条的规定。4号证据-《董强项目房屋征收测量表》。拟证明被告处罚过程中，对原告房屋进行了征收测量。5号证据-务住建（执）责改（2016）第184号《责令（限期）改正通知书》（以下简称“《限期通知书》”）。拟证明原告建房无规划建设许可证，被告对原告进行处罚的通知。6号证据-《限期通知书》的《送达回证》。拟证明原告不配合，被告将《限期通知书》留置送达给原告。7号证据-现场图片资料。拟证明目的与6号证据相同。8号证据-《案件调查终结报告》。拟证明务川县住建局在现场调查核实之后，依据《城乡规划法》第六十八条，对原告作出了处罚决定。9号证据-《案件处理审批表》。拟证明作出处罚决定有负责人的审批意见，建议做拆除处理。10号证据-务住建（执）告字（2016）第184号《行政处罚告知通知书》（以下简称“《处罚告知书》”）。拟证明在作出处罚前，对原告依法进行了告知。11号证据-《处罚告知书》的《送达回证》。拟证明被告向原告送达处罚告知时，原告不配合，被告依法进行留置送达。12号证据-现场图片资料。拟证明目的与11号证据相同。13号证据-《结案报告》。拟证明原告房屋系违法建筑，对原告房屋进行了拆除。14号证据-《案件审结表》。拟证明目的与13号证据相同。被告适用的法律依据是《城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条。经庭审质证，原告对被告的证据质证如下：原告方认为被告的1号证据是本案的诉讼标的，是本案被诉行政行为；其内容违法，原告房屋不属于规划区内，也没在乡村规划区内；被告没有行使《城乡规划法》的职权；处罚决定作出时间是2016年3月31日，尚在原告陈述申辩期间，其处罚程序违法。对被告的2号、6号、11号证据，原告方认为不符合法律规定的留置送达方式。对被告的3号证据有异议，认为该证据系被告内部文件，原告无法知晓其内容；原告房屋不属于城乡规划法调整，不应受到处罚，被告也无处罚权。对被告的4号证据，原告方认为被告需提供证据证明对原告的房屋进行了征收，且应由县级以上人民政府实施征收，被告显然没有职权；对于被告越权调查的数据，因没有原告的认可，对该数据保留意见。针对被告的5号证据，原告方认为原告房屋于1999年修建，被告即使有处罚权，应当在原告修建过程中发出通知；该证据的内容违反法律规定，因为原告房屋不在规划区内。原告方认为没有看到被告7号、12证据的张贴，其照片模糊，无动态摄像，无法知晓张贴地点、张贴内容。原告方认为8-9号证据系被告内部文件，其内容不符合法律规定；被告对原告无处罚权，所以该证据也是违法的。原告方认为被告的10号证据系被告越权作出；该证据3月28日作出，明确告知原告有陈述申辩权利，但在陈述申辩期内就作出处罚。针对被告的13-14号证据，原告方认为其房屋修建于1999年，即《城乡规划法》实施前，不属于该法调整范围，且原告房屋不在规划区内；被告无权作出处罚。对被告务川县住建局作出《处罚决定书》适用的《城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条，原告方认为原告房屋不在城乡规划范围内，不应当适用《城乡规划法》。本院对上述证据认证如下：被告的1号证据系本案被诉行政行为的载体，不能自证自身，不能作为证据使用。被告的2号、6号、11号证据，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达方式的规定，本院不予采纳。被告的3号、8-9号、13-14号证据本系被诉行政行为的程序类证据，被告却用于原告房屋未取得建设用地、规划许可证、原告房屋系违法建筑的证明目的，没有相应事实证据佐证，本院不予采纳。被告用4号证据证明其在处罚过程中对原告房屋进行了征收测量，处罚行为与征收行为是不同的行政行为，风马牛不相及，且该征收测量表上无任何人的签字确认，本院不予采纳。5号证据只能证明被告对原告曾作出限期拆除房屋的行政命令，对其他证明目的，本院不予采纳。被告用7号、12号证据证明其留置送达了相关行政法律文书，其照片内容模糊不清，无张贴地点、张贴人的说明，从照片拍摄时间看，《限期通知书》及其《送达回证》、《处罚告知书》及其《送达回证》、《处罚决定书》及其《送达回证》均系2016年3月31日8时53分至9时11分期间张贴，显然与被告所称的送达时间不符，且其同样不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达方式的规定，本院不予采纳。被告的10号证据因未依法送达，故对其证明目的，本院不予采纳。经审理查明，2016年3月23日，被告务川县住建局以董强在都濡镇杨村村汪家组，未办理《建设工程规划许可证》和未领取《建设用地规划许可证》，擅自修建违法建设为由，对董强作出《限期通知书》，责令董强在同年3月26日前对该房进行拆除。同日将该行政法律文书送达董强，在《送达回证》上注明“当事人不在留置送达”；同年3月28日，被告务川县住建局以董强修建房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十八条的规定，作出《处罚告知书》，告知董强，拟作出3日内自行拆除建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚，同时告知董强在3日内有向务川县住建局提出陈述、申辩以及听证的权利。同日将该行政法律文书送达董强，在《送达回证》上注明“当事人不在，采取留置方式送达”；同年3月31日，务川县住建局作出《处罚决定书》，认定董强于2016年3月23日在都濡镇汪家组进行了修建一楼一底砖混结构房屋的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十八条的规定，决定对该房进行拆除的行政处罚。从决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。同日，务川县住建局将该行政法律文书送达董强，在《送达回证》上注明“当事人不在，电话接不通，采取留置送达”。另，在庭审中查明，董强位于务川仡佬族苗族自治县都濡镇杨村村汪家组的房屋已于2016年4月6日被拆除。本院认为，根据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定以及该法第五十三条的规定，务川县住建局作为务川仡佬族苗族自治县的城乡规划主管部门，负责务川县域的城乡规划管理工作，依法具有城乡规划管理的职权。原告董强是什么时间在都濡镇汪家组修建的房屋？董强修建该房屋是否依照有关法律法规办理了相关手续？被告未对董强进行询问，亦未进行任何调查。都濡镇杨村村汪家组所在地属于城市规划、镇规划？还是乡规划和村庄规划？被告务川县住建局在本案中均未提供事实证据，用以佐证董强存在违反《城乡规划法》的行为，即务川县住建局作出《处罚决定书》，无当事人陈述、证人证言以及其他相关事实证据予以佐证。另外，被告辩称，对被拆迁户依法履行了补偿程序，并提供了《董强项目房屋征收测量表》的证据，那么，对董强的房屋是作为违法建筑进行查处还是作为房屋征收处置？被告显然混为一谈。综上，被告认定事实不清，证据不足。被告于2016年3月28日作出的《处罚告知书》和同年3月31日作出的《处罚决定书》，均注明采取留置送达的方式送达董强，在其《送达回证》的备注栏上，注明“当事人不在，采取留置方式送达。”或“当事人不在，电话接不通，采取留置送达。”根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，应当是在当事人本人或者其同住成年家属拒绝接收文书的情况下，才可以留置送达的方式送达行政法律文书。被告的两次留置送达，均不符合法律规定。另外，被告于2016年3月28日作出的《处罚告知书》，告知董强在收到该行政法律文书3日内有向其要求陈述、申辩或听证的权利，但被告于同年3月31日就作出了《处罚决定书》，没有从时间上（3日）保证董强提出陈述、申辩或听证的权利。综上所述，被告作出的《处罚决定书》程序违法。违法行为人如果存在违反《城乡规划法》第四十条第一款的行为，需要作出“限期拆除”处理的，该法第六十四条有明确的规定，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”而该法第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，系行政机关作出限期拆除的决定后，依法采取行政强制执行的法律依据，并非作出“限期拆除”的法律依据。故被告作出的《处罚决定书》适用法律法规错误。另外，被告于2016年3月31日作出《处罚决定书》，对董强位于都濡镇杨村村汪家组的房屋，决定“对该房进行拆除的行政处罚。从本决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除将执行强制拆除的处罚。”实际是用行政处罚的形式，作出了限期拆除的行政命令，被告显然忽视了行政行为种类的区别。被告曾于同年3月23日作出《限期通知书》，责令董强在同年3月26日前对该房进行拆除，故被告作出的《处罚决定书》，实际系被告对原告同一行为（董强在都濡镇杨村村汪家组修建房屋）的重复行政处理。综上所述，被告务川县住建局作出的《处罚决定书》事实不清，程序违法，适用法律法规错误，行政处理决定主文的表述并非行政处罚，而系行政命令。原告董强要求撤销《处罚决定书》的诉讼请求应予支持，但鉴于原告董强的房屋已被拆除，故确认被告务川县住建局作出的《处罚决定书》违法为宜。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局于2016年3月31日作出的务住建（执）罚决字（2016）第184号《行政处罚决定书》违法。案件受理费五十元，由被告务川仡佬族苗族自治县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。审 判 长  周再庆人民陪审员  马学伦人民陪审员  薛贵英二〇一六年九月二十八日书 记 员  彭春贤