山东省泰安市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁09行终84号上诉人（原审被告）泰安市规划局，住所地泰安市东岳大街115号。法定代表人吕桂平，局长。委托代理人刘振云，该局法规科科长。委托代理人张广峰，山东公允律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭超，男，1961年10月15日出生，汉族，住泰安市岱岳区。委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师。原审第三人泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会。法定代表人邢一，主任。上诉人泰安市规划局因规划行政许可一案，不服肥城市人民法院作出的（2015）肥行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，2012年1月30日，泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会就“城中村改造项目”向被告提交书面申请，申请办理建设用地规划许可证，并提交了山东省人民政府《关于泰安市2011年第二批次城市建设用地实施方案的批复》、泰安市国土资源局岱岳区分局出具的《关于天平街道北黄社区旧村改造用地的审查意见》、泰安市国土资源局岱岳区分局出具的《关于天平街道北黄社区旧村面积核定的意见》、城中村改造工程建设指挥部《关于对岱岳区天平街道北黄社区城中村改造方案的批复》相关材料。被告审核后，于2012年4月19日作出《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）。另查明，原告郭超系泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会居民，在该社区建有房屋一处，该住宅在涉案规划许可地块范围之内。原告与第三人泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会就拆迁补偿事宜未达成协议，现原告的房屋已被拆除。还查明，原告郭超于2014年9月2日向泰安市人民政府提出行政复议，要求撤销被告作出的《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）。泰安市人民政府于2014年10月8日作出泰政复决字（2014）15号行政复议决定书决定维持被告作出的《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）。原审法院认为，原告郭超具有提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。同时，《最高人民法院关于��行若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，原告郭超系泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会居民，其于1997年取得了集体土地建设用地使用证，建有房屋一处。庭审中双方对郭超的房屋在涉案规划范围之内均予认可，因此被告为第三人核发建设用地规划许可证的行为与原告郭超有法律上的利害关系。原告郭超认为被告泰安市规划局核发建设用地规划许可证的行为侵犯了其合法权益，向法院提起诉讼符合法律规定，郭超具备提起本案诉讼的主体资格。关于被告泰安市规划局作出涉案建设用地规划许可证的行政行为的合法性问题。被告泰安市规划局作为城市规划行政主管部门，具有颁发建设用地规划许可证的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可证申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”。被告主张为第三人核发建设用地规划许可证适用该条法律规定，但被告未提交第三人申请的建设项目用地是以划拨方式取得国有土地使用权的相关证据，应认定被告作出涉案建设用地规划许可证的证据不足。同时该条规定建设项目经有关部门批准、核准、备案后，方可提出建设用地规划许可证申请。被告主张提交的证据7“泰安市岱岳区发展和改革局泰岱发改（2012）138号文件”可证明该建设项目经过相关部门的立项核准。经查，该文件作出时间是2012年11月15日，被告作出涉案建设用地规划许可证的时间是2012年4月19日，被告作出涉案建设用地规划许可证的时间早于项目立项核准时间，应认定被告作出涉案建设用地规划许可证时该建设项目尚未经过泰安市岱岳区发展和改革局的立项核准，应认定被告作出涉案建设用地规划许可证的程序违法。综上，被告泰安市规划局作出涉案建设用地规划许可证证据不足，违反法定程序，依法应当撤销。但涉案项目系第三人泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会城中村改造项目，涉及其他多数村民的合法权益，如撤销将会对其他村民造成重大损害，应依法确认被告���出涉案建设用地规划许可证的行为违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告泰安市规划局于2012年4月19日为第三人泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会作出的《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）违法。案件受理费50元，由被告泰安市规划局负担。泰安市规划局上诉称，一、被上诉人郭超与涉案的《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）无法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格，其诉讼请求应当依法驳回。被上诉人无证据证明其原住宅在《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）核准的建设用地范围内，即使在范围之内，被上诉人起诉时其住宅已经被拆除，并且其宅基地使用权已经山东省人民政府批准后由土地主管部��收回作为集体旧村改造用地。一审法院未对此事实进行审查认定，导致判决错误。二、原审判决对上诉人核发涉案许可证缺乏依据、程序违法的认定是错误的。《中华人民共和国城乡规划法》对城市规划区内的集体建设用地未作规定，上诉人参照该法关于划拨土地的规定核发涉案许可证符合立法目的；城中村改造工程建设指挥部《关于对岱岳区天平街道北黄社区城中村改造方案的批复》（泰村改字〔2011〕1号）已经对涉案项目的方案进行了批复，该批复能代表岱岳区政府的意见，据此不能片面地认定上诉人核发许可证程序违法。请求二审法院撤销（2015）肥行初字第1号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人郭超辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当判决驳回上诉，维持原判。一、被上诉人对自己的��基地及房屋享有合法权利，被上诉人的房屋在涉诉的规划用地范围内，与被诉的规划许可证有利害关系。上诉人主张被上诉人的宅基地使用权已被收回，但上诉人没有提出任何证据予以支持。上诉人所称的“没有证据证明被上诉人住宅在用地范围内”，与证据及事实明显不符，被上诉人系与涉案的《建设用地规划许可证》（地字第370900201200026号）有利害关系的适格诉讼主体。二、上诉人核发涉案许可证证据不足，且违反法定程序。任何单位和个人进行建设，使用土地都必须依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定提交法定文件申请建设用地规划许可证；发改部门作出的核准文件是核发建设用地规划许可证的法定文件，其他部门无权作出。城中村改造工程建设指挥部《关于对岱岳区天平街道北黄社区城中村改造方案的批复》（��村改字〔2011〕1号）不能代替发改部门的核准文件。原审第三人泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会述称，同意上诉人意见。本院查明的事实与原审法院查明的事实相一致。本院认为，本案争议的焦点是以下两个问题。一、关于被上诉人郭超的诉讼主体资格问题。郭超系泰安市岱岳区天平街道办事处北黄社区居委会居民，其于1997年取得了集体土地建设用地使用证，建有房屋一处，该房屋在涉案规划范围之内。上诉人虽主张被上诉人郭超的宅基地使用权已被收回，但未提交任何证据予以支持，本院依法不予认可。因此，上诉人为原审第三人核发建设用地规划许可证的行为与被上诉人郭超有法律上的利害关系，被上诉人郭超具备提起本案诉讼的主体资格。二、关于上诉人泰安市规划局作出涉案建设用地规划许可证的合法性问题。上诉人主张为原审第三人核发建设用地规划许可证适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，但上诉人未提交原审第三人申请的建设项目用地是以划拨方式取得国有土地使用权的相关证据，故上诉人作出被诉行政行为主要证据不足。同时，上诉人作出涉案建设用地规划许可证时该建设项目尚未经过泰安市岱岳区发展和改革局立项核准，应认定上诉人作出涉案建设用地规划许可证的时间早于该建设项目立项核准的时间。对于上诉人主张的“城中村改造工程建设指挥部《关于对岱岳区天平街道北黄社区城中村改造方案的批复》（泰村改字〔2011〕1号）已经对涉案项目的方案进行了批复，该批复能代表岱岳区政府的意见”���上诉理由，本院认为，城中村改造工程指挥部对涉案建设项目方案的批复，并不能替代发改部门对该建设项目的立项核准，对上诉人的该主张，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费50元由上诉人泰安市规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  魏长青审 判 员  王西珍代理审判员  陈 宇二〇一六年九月二十七日书 记 员  单绪虎