福建省明溪县人民法院行 政 判 决 书（2016）闽0421行初17号原告吴庆银，女，住永安市。委托代理人林永平，福建建州联兴律师事务所律师。被告永安市人民政府燕西街道办事处。住所地福建省永安市。法定代表人唐成川，主任。出庭负责人范良华，副主任。委托代理人林长洋，福建策问律师事务所律师。被告永安市人民政府。住所地福建省永安市。法定代表人陈文华，市长。委托代理人黄家城、罗旌烨，福建商通律师事务所律师。第三人永安市燕西街道办事处文龙村民委员会。法定代表人赵飞，主任。原告吴庆银诉被告永安市人民政府燕西街道办事处（下称燕西街道办）、永安市人民政府（下称永安市政府）、第三人永安市燕西街道办事处文龙村民委员会（下称文龙村委会）不履行法定职责一案，本院立案后于2016年5月9日向二被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年8月22日组织庭前证据交换，于9月13日和9月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人林永平，被告燕西街道办的负责人范良华、委托代理人林长洋，被告永安市政府的委托代理人黄家城、罗旌烨到庭参加诉讼，第三人文龙村委会经传票传唤拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告吴庆银诉称，其系第三人文龙村的村民，户籍为农业户口并保留在文龙村，承包的责任田也在文龙村。现因承包责任田及村集体的林地基本被征用，补偿款由第三人文龙村用于各种投资和收存，所产生的孳息、收益和利益在分配时，文龙村以原告为外嫁女为由，剥夺原告的合法权利和利益。但作为村民应尽的一切义务，原告均已履行并缴纳了应分摊的费用，原告虽然结婚，但未曾享有其他农村集体经济组织的权益和待遇。原告为维护自身合法权益，于2015年12月21日向被告燕西街道办提出书面申请，请求其确认原告为文龙村村民之资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发自2012年以来村集体收益分配的款项，但是燕西街道办拒不答复也不履行法定职责。原告无奈，于2016年3月4日向被告永安市政府提起行政复议，永安市政府于2016年3月21日作出永政复驳（2016）1号驳回行政复议申请决定书，认为：“被申请人没有‘确认申请人为文龙村村民之资格，并在村集体受理分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发自2012年以来村集体收益分配的款项给申请人’的法定职责。”该决定显然是违背了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条、第三十二条、第三十三条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条等法律的规定，且《中华人民共和国妇女权益保障法》于1992年10月1日开始实施、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》于1979年7月1日开始实施，上述法律均规定原告享有诉请的权利，遗憾的是原告不断地向所在地的人民政府主张、要求其保护原告的合法权益，得到的答复却是---其没有该项法定职责。据此，原告依法提起行政诉讼，请求人民法院判令：1.被告燕西街道办履行确认吴庆银为文龙村村民之资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发自2012年以来村集体收益分配和相关福利的法定职责；2.撤销被告永安市政府作出的永政复驳（2016）1号驳回行政复议申请决定书；3.本案的诉讼费用由被告承担。原告吴庆银向本院提交了以下证据：1.邮寄给燕西街道办事处的特快专递封面，证明原告请求燕西街道办履行职责；2.永安市政府作出的决定书，证明原告向永安市政府申请复议，其作出驳回行政复议申请的决定书；3.证明一份，证明原告未曾享有其他农村集体经济组织的权益和任何其他集体经济组织的待遇。被告燕西街道办辩称，1.行政机关必须遵循“法无授权不可为”。燕西街道办无确认村民资格及责令村委会向村民支付村集体收益分配款之法定职权。燕西街道办是永安市政府的派出机关，行使永安市政府赋予的职权，不是乡镇人民政府。依照《中共永安市市委办公室永安市人民政府办公室关于﹤燕西街道职责配置、机构设置和人员编制方案﹥的批复》（永委办（2007）130号）规定，燕西街道办的职责是完善社区功能、搞好公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、促进经济发展等，并没有确认村民主体资格的授权。2.燕西街道办依法告知原告无该申请事项之法定职责，并通知第三人文龙村委会妥善处理并无不当。原告与第三人之间的争议如协商不成，可依法通过民事诉讼途径解决。3.原告的申请书对组织法条款引用错误或与燕西街道办的职责无关。综上，原告吴庆银的诉请无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告燕西街道办在法定期限内向本院提交以下证据：燕西街道的职责配置、机构设置和人员编制方案，证明1.燕西街道办是永安市政府派出机关不是乡镇人民政府；2.燕西街道办无确认村民资格及责令村委会向村民支付村集体收益分配款之法定职权。被告永安市政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项的规定，永安市政府是燕西街道办的行政复议机关，具有相关行政复议权限。2.永安市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实及适用法律正确，依法应予维持。首先，目前在我国，没有任何一部法律或法规规定行政机关有权对村民资格进行确认。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。再次，燕西街道办根本没有“确认原告为文龙村村民资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发自2012年以来村集体收益分配的款项”的法定职责。3.永安市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。永安市政府在2016年3月7日收到原告的复议申请后即予以受理，并于3月9日通知原告对复议申请书按规定进行补正。永安市政府在收到原告补正的行政复议申请书后，对该行政复议申请书进行了审查，于3月21日作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》，并于3月21日将该《驳回行政复议申请决定书》送达原告，符合法律规定。综上，永安市政府作出的永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》，主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告永安市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.邮政快递单及行政复议书，证明永安市政府于2016年3月7日收到原告的行政复议申请书的事实及原告向永安市政府申请行政复议及其有关复议事项的事实；2.律师所函及委托授权书，证明林永平律师系包括原告等11人在内的行政复议案件的委任代理人及其有权代为签收与所委托事务有关的法律文书的事实；3.邮政快递单，证明永安市政府于2016年3月9日通知原告对复议申请书按规定进行补正的事实；4.行政复议决定审批表，证明永安市政府对原告的复议申请在审查后，于2016年3月21日作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》的事实；5.行政法律文书送达回证，证明永安市政府于2016年3月21日将永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》依法送达给原告代理人林永平的事实。第三人文龙村委会未到庭亦未提供书面答辩意见。经庭审质证，原告吴庆银对被告燕西街道办提交证据的真实性无异议，但对证明内容有异议，燕西街道办说自己不是乡镇人民政府，但是其职能与乡镇人民政府是一致的，管理对象一样；燕西街道办提交的文件不能起到法律证明作用，与法律相悖时，以法律为主，法律规定了他们的职责。原告吴庆银对被告永安市政府提交的证据无异议。被告燕西街道办、永安市政府对原告吴庆银提交的证据1、2没有异议；对证据3的合法性和真实性有异议，该证明既不是书证也不是证人证言，不具证据合法性；明溪县夏阳乡良村村民委员会没有办法核实其真实性。被告永安市政府还认为根据法律规定盖章的经办人需要签字，以示负责。本院认为，因第三人文龙村委会未到庭参加诉讼，又未书面提出异议并提交证据，视为自愿放弃诉讼权利。对原告吴庆银提交的证据1、2本院予以采信，其提交的证据3与本案不具有关联性，本院不予采信。被告燕西街道办、永安市政府提交的证据均具备证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明，2015年12月21日，原告吴庆银向被告燕西街道办提出书面申请，请求确认吴庆银为文龙村村民之资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利；并责令第三人补发2012年以来村集体收益分配的款项。燕西街道办收到申请后未予答复，吴庆银于2016年3月7日向永安市政府申请行政复议，永安市政府于3月9日通知吴庆银对复议申请书进行补正，于3月21日以燕西街道办无法定职责为由作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》并于当日将该决定书送达给吴庆银。吴庆银不服，于2016年3月31日向人民法院提起行政诉讼。另查明，吴庆银的户籍地为燕西街道办文龙村52号。吴庆银已登记结婚。关于原告吴庆银请求确认其村民主体资格问题，本院认为，对于行政机关，法无授权即禁止。构成不履行法定职责的行政机关，应当是负有法定行政管理职责和具有直接履行法定义务的行政主体。派出机关是由有权地方人民政府根据业务管理需要，按法律规定在所管辖区域内设立的代表机关。派出机关在设立机关授权范围内代表设立机关在该行政区域内行使行政职责、管理各项行政事务。不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中的燕西街道办是依法设立的作为永安市政府的派出机关。根据永委办（2007）130号关于《燕西街道职责配置、机构设置和人员编制方案》的批复，燕西街道办没有确认村民主体资格的职责，同时目前尚未有法律法规直接规定行政机关包含派出机关具有确认村民主体资格的职权，因此确认村民主体资格不属于被告燕西街道办的职责范围，也就无法构成不履行法定职责。另外，行政机关对行政相对人依法负有特定的保护人身和财产权利的职责，是行政相对人得以在具体的行政法律关系中请求行政机关履行职责的前提，也是行政相对人就相关争议诉请法院裁决的基础。在公法关系中，人民政府对公民负有的职责（义务），既包括抽象层面上的一般性、概括性职责（义务），也包括具体层面上的特定的、明确的职责（义务），前者主要体现在宪法、组织法的规定中；后者则主要体现在普通法律、法规的规定中。宪法、组织法中的一般性、概括性职责（义务）规定，原则上不能直接作为公民、法人在具体行政法律关系中请求行政机关履行职责的依据，也不宜作为人民法院评判行政机关在具体行政法律关系中是否违法履行职责的依据。本案中，原告吴庆银与文龙村因分配征地补偿款和集体经济组织福利产生纠纷，以《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”、第三十二条“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费适用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”、第三十三条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和女方享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”的规定为依据，请求被告燕西街道办依法履行确认其享有村民主体资格的职责。上述规定确定的行政机关职权系一般性、概括性职责（义务），不能直接作为人民法院处理争议时具体评判行政机关是否违法履行职责的依据。因此，原告吴庆银依据《中华人民共和国妇女权益保障法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，要求被告确认其村民主体资格没有事实和法律依据。关于原告吴庆银请求被告燕西街道办确认其享有村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利并补发2012年开始的集体资产经营收益分配和相关福利问题。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”按照上述规定，征地补偿费、集体经济所得等收益由农村集体经济组织自主决定使用分配方法，吴庆银要求享有与其他村民一致的所有福利并补发2012年开始的集体资产经营收益分配和相关福利系平等主体之间的民事纠纷范畴，该部分诉请不属于行政诉讼的审查范围，本案不予评判。被告永安市政府受理原告吴庆银的行政复议申请后，依法进行审查、作出复议决定并送达，认定事实清楚，复议程序合法，适用法律正确。综上，本院认为，行政机关应当依法履行法定职责。原告吴庆银请求被告燕西街道办确认其村民的主体资格，并在村集体收益分配以及福利待遇、宅基地等方面享有与其他村民同等的权利，没有法律依据。被告燕西街道办接到原告吴庆银的申请后没有作出行政行为，原告吴庆银提起行政复议，被告永安市政府于2016年3月4日作出永政复驳（2016）1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告吴庆银的复议申请，并无不当。原告吴庆银称其为文龙村外嫁女，其应亨受的相关权利，可另循法律途径解决。原告吴庆银的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴庆银的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴庆银负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三明市中级人民法院。审判长  陈旭明审判员  吴荣清审判员  陈长峰二〇一六年九月二十八日书记员  林美纯附：本判决适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。