广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤04行终64号上诉人（原审原告）：深圳市承盛汽车服务有限公司。住所地：广东省深圳市福田区梅华路东方陶瓷大厦*栋*楼****室。法定代表人：李玉秋，执行董事。委托代理人：罗杏孙，该公司法律顾问。被上诉人（原审被告）：珠海市交通运输局。住所地：广东省珠海市梅华西路**号。法定代表人：唐成伟，局长。委托代理人：景志斌，该局工作人员。委托代理人：杨永钧，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省交通运输厅。住所地：广东省广州市越秀区白云路**号广东交通大厦。法定代表人：李静，厅长。委托代理人：李振源，该厅工作人员。上诉人深圳市承盛汽车服务有限公司（以下简称承盛公司）因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、被上诉人广东省交通运输厅（以下简称省交通厅）交通运输行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：2015年4月15日10时20分许，市交通局执法人员在珠海市科技六路金鼎罗西尼某某公司门口进行日常稽查，发现粤Ｂ×××××客车载有乘客10人，但无客运标志牌。粤Ｂ×××××客车司机张华明张某在接受调查时陈述，乘客是当天上午9时在珠海拱北东华酒店某某酒店上车开始包车行程去深圳，具体多少钱的车费其并不知道，只知道此次包车的车费是由组织乘客乘坐该车的旅行社与车属公司结算。张华明张某现场不能提供道路运输证IC卡，在检查张华明张某出示的车辆道路运输证时，执法人员发现：道路运输证（待理证）记载的业户名称为承盛公司，车辆号牌为粤Ｂ×××××，经营范围为省际包车客运、市际包车客运、县际包车客运、县内包车客运；纸质的道路运输证过塑卡两面信息不一致，正面记载的车牌号为粤Ｂ×××××，背面车辆照片显示的车牌号为粤Ｂ×××××。当天，市交通局对粤Ｂ×××××号车实施了扣押，并向司机张华明张某发出违法行为通知书（NO.Z0001341）。在通知书中，市交通局告知张华明张某以下事项：张华明张某于2015年4月15日涉嫌实施”未取得道路运输（客运）经营许可，擅自从事道路运输经营，第一次被查处”的违法行为，法律依据为《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，拟作出罚款人民币1万元的处罚决定；如对该处罚意见有异议，可在收到通知书之日起3日内提出陈述申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为放弃陈述和申辩的权利；当事人在作出行政处罚决定之前有要求进行听证的权利，要求听证的，应在收到通知书之日起3日内提出申请，逾期不提出的，视为放弃听证权利。市交通局执法人员通过广东省道路运输管理信息网查询业户和车辆信息时又发现：承盛公司经营范围为市际包车客运、县际包车客运、县内包车客运，系统内没有粤Ｂ×××××号车的客运车辆数据；系统内没有粤Ｂ×××××号车的客运车辆数据，粤Ｂ×××××号车为普通货运车辆，业户名称为”深圳市友谊书城有限公司”。在粤Ｂ×××××号车被扣押后，车辆所有人承盛公司向市交通局提供了企业法人营业执照、组织机构代码证、道路运输经营许可证、机动车行驶证等材料。其中，道路运输经营许可证载明：承盛公司经营范围为市际包车客运、县际包车客运、县内包车客运。2015年5月5日，市交通局在核实承盛公司企业经营资质和车辆信息后，向承盛公司发出粤珠交违通（2015）02250号《违法行为通知书》。在通知书中，市交通局告知承盛公司以下事项：承盛公司的张华明张某使用粤Ｂ×××××客车于2015年4月15日10时25分在珠海市科技六路涉嫌使用失效、伪造、变造、被注销等无效的道路客运许可证件从事道路客运经营行为，违反了《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第三项的规定，依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第三项的规定，拟作出罚款人民币3万元的处罚决定；原2015年4月15日开出的违法行为通知书（NO.Z0001341）同时作废；如对该处罚意见有异议，可在接到通知书之日起3日内提出陈述申辩，逾期未提出陈述或申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。承盛公司收到违法行为通知书后，当场签署并提交了一份声明，声明其清楚知道并自愿放弃陈述申辩，承担相应的法律后果，特申请对其违法行为当即给予处罚。市交通局作出粤珠交罚（2015）02231号行政处罚决定，认定承盛公司驾驶员张华明张某有上述违法行为，决定给予承盛公司罚款人民币3万元的行政处罚。当天，市交通局将粤珠交罚（2015）02231号《行政处罚决定书》送达承盛公司。承盛公司不服，于2015年7月6日向省交通厅邮寄行政复议申请书。省交通厅于7月7日收到该行政复议申请书后，认为承盛公司提出的复议申请超过了法定期限，遂于2015年7月8日作出粤交复议不予受理（2015）30号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。承盛公司收到该不予受理行政复议申请决定书后，于7月21日向省交通厅提交《关于请求撤回〈不予受理行政复议申请决定书〉的申请》，主张其复议申请没有超出法定期限，请求恢复对其复议申请的受理。省交通厅经核对承盛公司行政复议申请书的交邮记录后，确认其复议申请未超出法定期限，遂于2015年7月24日作出粤交复议受理（2015）30号《行政复议受理通知书》，并于7月27日将行政复议受理通知书、行政复议答复通知书分别邮寄给承盛公司和市交通局。市交通局收到通知书后提交了行政复议答复书。2015年8月28日，省交通厅作出粤交法（2015）1026号行政复议决定，维持市交通局作出的粤珠交罚（2015）02231号《行政处罚决定书》。9月1日，省交通厅将行政复议决定书分别送达承盛公司和市交通局。承盛公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销市交通局作出的粤珠交罚（2015）02231号《行政处罚决定书》以及省交通厅作出的粤交法（2015）1026号《行政复议决定书》。原审法院认为，市交通局认定承盛公司于2015年4月15日在珠海市科技六路使用粤Ｂ×××××客车营运时有使用失效、伪造、变造、被注销等无效的道路客运许可证件从事道路客运经营行为，提供了现场笔录、执法录像、对司机张华明张某的询问笔录、道路运输证、广东省道路运输管理信息网查询信息等证据。其中，现场执法录像、车辆道路运输证清晰地反映出，道路运输证过塑卡背面虽有粤Ｂ×××××号车的照片，但道路运输证（待理证）和过塑卡正面记载的车牌号为粤Ｂ×××××，明显属于经伪造、变造后的假证。涉案粤Ｂ×××××号车的所有人为承盛公司，驾驶员张华明张某也陈述”此次包车的车费是由组织乘客乘坐该车的旅行社与车属公司结算”，而承盛公司在之前的行政程序中并未提出此次包车不是其公司安排而是张华明张某个人行为的陈述申辩，在庭审中也承认张华明张某是其公司司机。故此，市交通局认定承盛公司使用虚假车辆道路运输证从事道路客运经营，事实清楚，证据确凿。《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条规定：”违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；（二）未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营的；（三）使用失效、伪造、变造、被注销等无效的道路客运许可证件从事道路客运经营的；（四）超越许可事项，从事道路客运经营的。”本案中，承盛公司虽然拥有道路运输经营许可证，但其在从事道路客运经营活动中使用经伪造、变造后的车辆道路运输证，市交通局依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第三项规定，作出粤珠交罚（2015）02231号行政处罚决定，决定给予承盛公司罚款人民币三万元，适用法规正确，处罚适当。市交通局在发现承盛公司驾驶员张华明张某涉嫌未取得道路运输（客运）经营许可、擅自从事道路运输经营的行为后，进行调查取证。在经调查核实承盛公司企业经营资质和车辆信息，确认承盛公司为违法行为主体后，市交通局制作并送达违法行为通知书，依法告知承盛公司拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及承盛公司依法享有的救济权利。在作出行政处罚决定后，将处罚决定书送达承盛公司，符合法定程序。至于市交通局决定对承盛公司所有的粤Ｂ×××××号车实施扣押的行政强制措施，这是一个独立的行政行为，并非作出行政处罚决定的前置行为，扣押决定是否合法和扣押时间是否超期，不在本案行政处罚决定是否合法的审查范围。承盛公司以市交通局违法超期扣押为由主张行政处罚决定程序违法，缺乏依据，原审法院不予采纳。省交通厅在收到承盛公司的行政复议申请后虽曾作出不予受理决定，但在经承盛公司再次申请并核实其复议申请未超过法定期限后依法予以受理，并在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内，将行政复议申请书副本、答复通知书送达被申请人市交通局，经审理后在法定期限内作出行政复议决定，在作出复议决定后依法将行政复议决定书送达各方，并告知各方不服复议决定的救济权利，复议程序合法。市交通局作出的粤珠交罚（2015）02231号行政处罚决定，证据确凿，适用法规正确，程序合法，处罚适当。省交通厅作出的粤交法（2015）1026号行政复议决定符合法定程序。承盛公司诉请要求撤销该行政处罚决定和行政复议决定，理由不成立，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回承盛公司的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由承盛公司负担。承盛公司不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决并依法改判撤销粤珠交罚（2015）02231号行政处罚决定及粤交法（2015）1026号行政复议决定。主要理由如下：（一）原审判决混淆”道路运输证”及”道路运输许可证件”的概念，将其混为一谈，是严重错误的。1.无论是《中华人民共和国道路运输条例》第十条还是《道路旅客运输及客运站管理规定》第八条、第十二条、第二十二条，其经营许可针对的都是企业，而不是车辆，首先《中华人民共和国道路运输条例》第十条明确规定道路运输管理机构作出许可决定后，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向投入的车辆配发车辆营运证。道路运输经营许可证属于颁发，也就是说明企业已经取得许可，车辆营运证即《道路运输证》属于配发，从这点也可以看出，经营许可针对的是企业，而不是车辆。道路运输经营许可证才是经营许可证件，道路运输证并不是一个许可证件，只是对取得道路运输经营许可的企业所投入营运的车辆配发的一个营运证件；2.从《道路旅客运输及客运站管理规定》第八条、第十二条、第二十二条的规定也可以看出，其经营许可针对的都是企业，而不是车辆。《道路旅客运输及客运站管理规定》的分类，即第二章经营许可，第三章客运车辆管理也可以看出，经营许可及车辆的管理并不是属于一个层级，第八条、第十二条均是针对客运经营者的许可规定，并不是针对车辆的许可。第二十二条也规定被许可人应当按确定的时间落实拟投入车辆承诺书。道路运输管理机构已核实被许可人落实了拟投入车辆承诺书且车辆符合许可要求后，应当为投入运输的客车配发《道路运输证》。可见，《道路运输证》根本不是一个许可概念，道路客运经营者取得许可后，只要投入符合许可要求的车辆就可以配发《道路运输证》。2.《道路旅客运输及客运站管理规定》第十九条第二款规定，道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运经营行政许可决定书》，明确许可事项，许可事项为经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型；并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。可以看出许可事项为”经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型”，许可的经营范围为道路客运经营者的经营范围，并不是车辆的经营范围，车辆只要符合数量及规格要求即可，也可以看出道路运输证并不是一个道路客运许可证件。3.《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十八条规定，取得客运经营许可的客运经营者使用无《道路运输证》的车辆参加客运经营的，由县级以上运管机构责令改正，处于3000元以上10000元以下的罚款。该规定也可以看出，车辆《道路运输证》并不是真正意义的行政许可。另外，即使承盛公司使用了虚假的道路运输证，也不是市交通局行政处罚所认定的事实，因为承盛公司的道路运输经营许可证是省交通厅颁发的有效道路运输许可证件，因此市交通局认定事实错误。4.司机张华明张某所提供的涉嫌伪造的《道路运输证》并不是涉案车辆粤Ｂ×××××的，而只是一个与涉案车辆号牌相近似的，其《道路运输证》与涉案车辆无关，并不能由此认定涉案车辆在执行包车任务时使用了伪造的《道路运输证》，而且即使伪造《道路运输证》也不可能犯一个伪造涉案车辆没有关联的《道路运输证》的低级错误。（二）原审判决认为市交通局作出的行政处罚决定适用法规正确，处罚适当也是错误的。《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定：”违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”将3万元以上10万元以下的罚款限定于”未取得道路运输经营许可，擅自从事道路经营的”。而《中华人民共和国道路运输条例》是国务院颁发的，《道路旅客运输及客运站管理规定》是交通部颁发的，《中华人民共和国道路运输条例》相对于《道路旅客运输及客运站管理规定》属于上位法，《道路旅客运输及客运站管理规定》属于下位法。依据立法法的规定，适用下位法时不得与上位法相抵触，而承盛公司已经取得道路客运经营许可，并且有市际包车经营许可，按照《中华人民共和国道路运输条例》的规定是不允许适用3万元以上10万元以下的处罚。（三）原审判决对于市交通局作出行政处罚过程中的严重违法行为，认为不是本案处罚决定是否合法的审查范围也是错误的。《中华人民共和国行政处罚法》第三条明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。因此程序合法是行政处罚是否有效的前提条件。市交通局答辩称其二审答辩意见与一审一致。承盛公司对行政处罚的法律适用有异议，根据行政许可法，经营许可是多层次的许可，首先企业具备相应条件后，车辆的质量和数量是有要求的，当事人取得道路客运经营许可证，还要申请道路运输许可证，两个证不是配发的，承盛公司混淆了两个证的性质。承盛公司仅有道路客运经营许可证是不合法的。而且若车辆违法违规的次数到达法定的次数，是可以吊销其道路运输许可证的，因此可以证明道路运输许可证属于一种许可证。另外交通运输部的网站上对本问题有相关的回应，道路运输许可证就是一种许可证。省交通厅答辩称，行政复议程序合法，复议决定内容合法；本案的争议焦点道路运输证是否需要颁发许可，经营公司在取得道路客运经营许可证后，仍需要取得道路运输许可证，该证是行政许可证件之一。各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据材料。本院经审理查明，承盛公司在二审法庭调查时表示对市交通局的行政处罚程序及省交通厅的复议程序均无异议。本院认为，市交通局认定承盛公司使用虚假车辆道路运输证从事道路客运经营，事实清楚，证据确凿。市交通局提供的现场执法录像、车辆道路运输证显示，纸质道路运输证过塑卡两面信息不一致，正面记载的车牌号为粤Ｂ×××××，背面车辆照片显示的是车牌号为粤Ｂ×××××的涉案车辆；承盛公司的经营范围为市际包车客运、县际包车客运、县内包车客运，但系统内没有粤Ｂ×××××号车的客运车辆数据；系统内没有粤Ｂ×××××号车的客运车辆数据，粤Ｂ×××××号车为普通货运车辆，业户名称为”深圳市友谊书城有限公司”。这些事实足以证明承盛公司存在使用虚假车辆道路运输证从事道路客运经营的事实。承盛公司使用虚假车辆道路运输证从事道路客运经营的行为构成使用伪造、变造等无效的道路客运许可证件从事道路客运经营的违法行为，被诉行政处罚适用法规正确，裁量适当。承盛公司虽取得了道路运输经营许可证，但相关道路运输管理机构仍需对承盛公司投入运输的车辆配发车辆营运证，该车辆营运证属于道路客运许可证件，故在承盛公司存在使用虚假车辆道路运输证的情形下，市交通局依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第三项的规定给予承盛公司罚款人民币三万元的行政处罚正确且适当。承盛公司对市交通局的行政处罚程序及省交通厅的复议程序均无异议，且经审查并无不当，本院迳行予以确认。市交通局对粤Ｂ×××××号车辆实施扣押的行政强制措施，是独立于行政处罚的行政行为，原审法院未对此扣押的行政强制措施合法性予以审查符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。承盛公司的上诉主张，理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市承盛汽车服务有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  唐 文审 判 员  涂远国代理审判员  黄莎莎二〇一六年九月二十九日书 记 员  李 羚