山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）历行初字第65号 原告某置业集团股份有限公司，住所地：山东省济南市。 法定代表人荆常俊，总经理。 委托代理人马相龙，山东元华律师事务所律师。 委托代理人孟倩，山东海扬律师事务所律师。 被告济南市某监督管理局，住所地：济南市。 法定代表人傅志清，局长。 委托代理人马吉刚，山东辰静律师事务所律师。 委托代理人孙卫锋，济南市某监督管理局主任科员。 原告某置业集团股份有限公司不服被告济南市某监督管理局于2014年12月9日作出《行政处罚决定书》（[济]安监管罚[2014]2004-1号）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院2015年3月17日受理后，于2015年3月19日向被告济南市某监督管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月14日公开开庭审理了本案。原告某置业集团股份有限公司的委托代理人马相龙、宋春丽（庭后原告的委托代理人变更为马相龙和孟倩），被告济南市某监督管理局的委托代理人马吉刚、孙卫锋到庭参加诉讼。因本案的审理须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本案于2015年5月22日中止诉讼，于2016年9月13日恢复审理，现已审理终结。 被告济南市某监督管理局于2014年12月9日对原告某置业集团股份有限公司作出行政处罚决定（[济]安监管罚[2014]2004-1号），认定“2014年7月29日在浆水泉居住区C地块工地发生一起高处坠落死亡1人事故，你公司未严格落实某法律法规，未对施工项目实施有效安全管理，对现场施工人员安全教育不到位，未及时消除事故隐患。”被告依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予原告罚款人民币20万元的行政处罚。 原告某置业集团股份有限公司诉称，2014年7月29日，原告在浆水泉路浆水泉居住区C地块施工工地发生一起高处坠落死亡事故，2014年12月9日，被告济南市某监督管理局向原告作出（济）安监管罚[2014]2004-1号行政处罚决定，对其罚款20万元。该行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，程序严重违法。理由如下：（一）该行政处罚程序严重违法。该事故调查报告书和批复是法定的、基础性、关键性证据。在听证时，被告并未将该证据让当事人质证，程序严重违法；（二）被告济南市某委员会对事故调查报告作出批复主体不合法。依据法律、法规规定，该事故调查报告应由济南市人民政府作出批复，而济南市某委员会没有该职权；（三）该事故调查报告缺乏事实与证据支持，原告对《生产安全事故调查报告书》和济南市人民政府批复有异议，被告以及济南市某委员会未依法保障原告的救济途径。该事故调查组成员是否具有事故调查所需要的知识和专长，是否与调查的事故有直接利害关系，原告并不知情。在事故调查报告书上，调查成员贺立坤并未签字，该报告书没有法律效力。该《生产安全事故调查报告书》和济南市某委员会的批复直接影响原告的权利义务，被告以及济南市某委员会应当依法保障原告的救济权利。综上所述，被告对原告作出的该行政处罚缺乏事实与法律依据，请求撤销被告作出行政处罚决定（[济]安监管罚[2014]2004-1号）的行政行为。 原告某置业集团股份有限公司向本院提交以下证据：1、贺立坤出具的委托书，原告用该证据证明该授权委托书是事后伪造的，被告提供的事故调查报告不具合法性；2、济南久建建筑劳务有限公司出具的关于李学宝的伤亡说明；3、河西村村民委员会出具的证明；4、李学宝家属的情况说明；原告用2-4号证据证明李学宝意外坠楼，不能排除自杀，不能以此认定是安全责任事故。5、济南市中级人民法院受理案件通知书，原告用该证据证明涉案批复属于行政行为，被告应当将该批复送达原告。 被告济南市某监督管理局辩称，（一）本案行政处罚程序合法。被告根据法定程序作出行政处罚决定，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，组织了处罚前听证。在听证前原告某置业集团股份有限公司已从被告处知晓事故调查报告的内容，保证了其作为行政相对人的知情权和申辩权，其称未能发表对事故报告申辩意见的主张不能成立。（二）事故调查报告的批复主体不影响行政处罚的合法性。事故调查报告的批复是行政系统内部的行文，批复本身不对行政相对人的权利义务产生影响，事故调查报告的批复不是作出本案行政处罚的法定程序，行政处罚决定才是具有法律约束力的具体行政行为。济南市人民政府还是济南市某委员会作出事故调查报告的批复，被告作为济南市人民政府负责某监管部门，无权决定或改变作出批复的主体。自《某事故报告和调查处理条例》实施以来，济南市一直由济南市某委员会对事故调查报告作出批复。2013年上海8.31重大氨泄漏事故调查报告作出批复的是国务院某委员会而不是国务院，也可对批复主体问题作出例证。（三）事故调查报告系济南市人民政府组织调查组调查制作，与被告无涉。济南市人民政府根据发生的事故不同类型和级别，决定成立事故调查组并确定成员，而非被告决定，不属于被告的职责范围。其作出的事故调查报告经济南市某委员会批复后，只是被告作出行政处罚的证据之一，被告不是事故调查报告的制作和发布主体，只是事故调查报告的实施和执行主体。原告所诉无事实和法律依据，请求法院查明事实，驳回原告起诉。 被告济南市某监督管理局在法定期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、某置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落一般事故调查组作出的《生产安全事故调查报告书》及事故调查组成员名单；2、济南市某委员会作出的《关于某置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落一般事故调查报告的批复》；被告用1-2号证据证明涉案事故经济南市人民政府组织的事故调查组作出事故调查报告，经济南市某委员会批复；3、（济）安监管立[2014]2004号立案审批表，被告用该证据证明因群众举报某置业工地发生坠楼伤亡事故，被告负责人批转立案调查的事实；4、（济）安监管罚告[2014]2004-1号《行政处罚告知书》；5、（济）安监管听告[2014]2004-1号《听证告知书》；6、（济）安监管听通[2014]1号《听证会通知书》；7、听证笔录；8、被告作出的《某置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落死亡1人事故听证会报告》；9、案件处理呈批表；10、（济）安监管罚[2014]2004-1号《行政处罚决定书》；11、（济）安监管回[2014]2004-3号文书送达回执；12、（济）安监管回[2014]2004-1号文书送达回执；被告用4—12号证据证明其告知原告享有听证权利以及被告根据原告申请举行听证、作出行政处罚和处罚决定书依法送达的事实；13、某置业集团股份有限公司黄金99御园项目部制作的专题会议纪要复印件；14、罚款通知单复印件；15、监理通知单复印件；被告用13-15号证据证明原告的项目工地存在安全隐患，其中发生事故的11号楼升降机楼层存在防护门未关闭的隐患；16、河西村村民检举信；17、济南市安监局信访举报处理情况表；被告用16-17号证据证明被告根据群众来信举报原告工地发生坠楼伤亡事故进行信访处理；18、武警医院出具的120派车记录，被告用该证据证明2014年7月29日武警医院派出120急救车，到原告工地抢救李学宝的事实；19、原告于2014年8月18日出具的《关于李学宝的伤亡调查说明》，被告用该证据证明原告于事故发生20天后承认存在涉案事故的事实；20、被告对亓观海所作的询问笔录，被告用该证据证明亓观海带领工人（包括死者李学宝在内）在原告工地从事地面平整工作，事故发生时该楼升降机停留在12层以上；21、原告的企业法人营业执照副本，被告用该证据证明原告法人的基本信息；22、协议书复印件；23、活期转账回单复印件；24、李学会出具的收条复印件；25、李学宝的死亡医学证明书复印件；26、济南市公安局历下区分局姚家派出所出具的关于李学宝意外坠楼的处警情况说明；被告用22-26号证据证明李学宝于2014年7月坠楼死亡，死亡当日原告工地的劳务分包方对李学宝家属进行赔偿的事实。被告用1-2号证据同时证明其作出的被诉处罚决定证据确凿。被告还提交的法律依据：1、《中华人民共和国某法》第四条、第十六条、第九十四条；2、《建设工程某管理条例》第二十四条、第五十条；3、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款。 经庭审质证，原告对被告的1-13号、17-19号、21-26号证据的真实性无异议，对被告的14-16号、20号证据的真实性有异议，原告认为被告的14号证据是罚款通知单，监理公司无权对原告罚款，罚款通知单号有涂改，且14号、15号证据原告均未收到，16号证据是河西村民的举报信，该举报信无村民签字，且是打印的，无法核实其真实性。被告对原告的1号证据的真实性无异议，对原告的2-4号证据有异议，认为原告的5号证据是复印件，不予质证。 本院对当事人提交的证据认证如下：原告虽对被告的14-16号、20号证据的真实性有异议，但被告的14号、15号证据有原始凭证存放单位加盖的“经核对与原件无异”的印章，具真实性，被告的16号证据是村民的匿名举报，被告的20号证据是被告对亓观海所作的询问笔录，有亓观海的签名认可，且原告对亓观海签名的真实性无异议，故被告的1-26号证据具真实性，其证据形式和取得方式符合法律规定，且与本案有关联，故本院对被告的1-26号证据予以采信。原告的1号、5号证据具真实性，与本案有关联，本院予以采信。结合被告的1号、2号证据，原告的2-4号证据无足够证明力，本院不予采信。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2014年7月29日，原告某置业集团股份有限公司在济南市浆水泉居住区C地块工地施工时，发生一起高处坠落死亡1人事故。2014年8月15日，济南市人民政府成立了由济南市某监督管理局、济南市监察局、济南市公安局、济南市城乡建设委员会等单位参加的某置业集团股份有限公司“7.29”高处坠落一般事故调查组。经调查，该调查组于2014年10月27日作出《生产安全事故调查报告书》，认为原告作为工程总承包单位，未严格落实某法律法规规定的某主体责任，对劳务公司从业人员安全教育培训不到位，施工现场管理和安全防护措施不到位，存在严重安全隐患等问题，认定该事故是一起由于安全教育不到位，从业人员安全意识淡薄，安全隐患整改不及时而导致的一般安全责任事故，原告对事故的发生负主要责任，建议依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，由被告济南市某监督管理局决定给予原告罚款人民币20万元的行政处罚。2014年10月28日，济南市某委员会对该报告作出批复，同意该报告对事故的分析定性及防范整改意见，同意报告对事故有关责任人员和单位的处理建议，并要求被告落实对相关单位和责任人的行政处罚。同日，被告对该安全事故立案，于2014年11月4日作出行政处罚告知书、听证告知书，于2014年11月18日作出听证会通知书。2014年11月28日，被告举行了听证会，2014年12月9日，被告作出行政处罚决定（[济]安监管罚[2014]2004-1号），认定原告未严格落实某法律法规，未对施工项目实施有效安全管理，对现场施工人员安全教育不到位，未及时消除事故隐患。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予原告罚款人民币20万元的行政处罚。 本院认为，《中华人民共和国某法》（中华人民共和国主席令第13号）第九条规定：“国务院某监督管理部门依照本法，对全国某工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府某监督管理部门依照本法，对本行政区域内某工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的某工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的某工作实施监督管理。某监督管理部门和对有关行业、领域的某工作实施监督管理的部门，统称负有某监督管理职责的部门。”从以上规定看，被告济南市某监督管理局作为济南市的某监督管理部门，对本行政区域内某工作进行监督管理是其法定职责。被告立案后，对安全事故进行了调查。被告作出处罚前，告知了原告某置业集团股份有限公司作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知了听证的权利。被告听证后，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》对原告作出行政处罚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告某置业集团股份有限公司要求撤销被告济南市某监督管理局作出行政处罚决定（[济]安监管罚[2014]2004-1号）的行政行为。 案件受理费人民币50元，由原告某置业集团股份有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  王 娟 人民陪审员  张荣霞 人民陪审员  王力平 二〇一六年九月十四日 书 记 员  张童瑜