宁夏回族自治区盐池县人民法院行政判决书（2016）宁0323行初5号原告盐池县花马池镇红沟梁村民委员会。组织机构代码76322XXXX。负责人冯某，该村委会主任。委托代理人黄某、姚某，宁夏清之清律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告盐池县人民政府。统一社会信用代码116421260101557945（盐池县人民政府办公室）。法定代表人戴某，该县县长。委托代理人王某，盐池县人民政府法制办主任。代理权限为特别授权。委托代理人张某，宁夏言凯律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告盐池县国土资源局。组织机构代码01006XXXX。法定代表人夏某，该局局长。，委托代理人何某，该局副局长，代理权限为特别授权。第三人盐池县合力畜禽良种繁育有限公司。组织机构代码22840XXXX。法定代表人宋某1，该公司经理。，委托代理人宋某2，山东大阳律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告盐池县花马池镇红沟梁村民委员会（以下简称红沟梁村委会）不服被告盐池县人民政府（以下简称县政府）、盐池县国土资源局（以下简称国土局）于2007年6月11日向第三人盐池县合力畜禽良种繁育有限公司（以下简称合力公司）颁发的盐国用（2007）第0105号国有土地使用证，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月29日立案后，于2016年4月6日向被告县政府、国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，案外人合力公司于2016年4月15日以与本案具有利害关系申请作为本案第三人参加诉讼。本院于2016年5月4日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人黄某、姚某与被告县政府委托代理人王某、张某，被告国土局委托代理人何某，第三人合力公司法定代表人宋某1及其委托代理人宋某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县政府于2007年6月11日为第三人合力公司颁发了盐国用（2007）第0105号国有土地使用证，该证载明“土地用地为养殖、种植”、“土地使用权面积为197741.7平方米”、“使用权类型为出让”。原告诉称，盐池县合力畜禽良种繁育有限公司持有的《盐国用(2007)第0105号土地使用证》所涉及的297.9亩土地,原本为红沟梁村委会十六堡自然村的耕地,土地所有权人为盐池县花马池镇红沟梁行政村。作为集体所有的耕地,盐池县国土局和县政府未经村民委员会同意,就擅自将该土地批给原盐池县国有企业盐池县良种繁育场,并向盐池县良种繁育场颁发了集体土地使用证。2015年5月,原告所属的该村部分村民,得知合力公司将涉案的297.9亩集体土地办理了国有土地使用证后,向原告询问究竟，但原告作为集体土地的所有权人,对被告变更土地性质办理国有土地使用证一事并不知情。作为集体土地,若转变土地性质、变更土地用途,必须要有集体土地所有权人与企业或政府之间签订的协议,或者要由政府先将该土地进行征收后,方可进行处分,并且将集体土地变更为国有土地须报经省级人民政府批准。而二被告为合力公司颁发的盐国用(2007)第0105号国有土地使用证,不但未与原告签订过任何协议,且盐国用(2007)第0105号国有土地使用证的取得方式为出让。作为出让方式取得的土地,在原告调取了相关土地档案信息,在该地籍档案中根本没有出让协议,也没有任何缴纳土地出让金的凭证,更没有省级人民政府的任何批示。为此,原告作为上述土地的权利人,认为被告颁发土地使用证的行为,严重违反了法律的规定,也损害了原告的合法权益，请求依法确认盐池县人民政府于2007年6月11日颁发的盐国用(2007)第0105号国有土地使用证的行政行为违法；依法撤销盐池县合力畜禽良种繁育有限公司持有的盐国用(2OO7)第0105号国有土地使用证。原告向本院提交来源盐池县国土资源局的《土地登记发证申批表》两份，《土地登记申请书》两份、《盐国用2007第0105号国有土地使用权证书》一份，证明1、1997年盐池县良种繁育场申请登记的土地坐落于柳杨堡乡十六堡村，该土地性质为耕地；2、1997年申请登记该土地使用证并没有与土地使用权人及村集体签订任何协议，村集体自始不知；3、第三人申请办理的土地使用证占用的土地为耕地，其在土地上经营其他项目，改变用途，违反法律规定，并且该申批表中没有办理土地使用证的协议、出让手续、出让金缴费凭证，其办证程序不符合法律规定，自始违法，因此因违法行为产生的法律后果应当予以撤销。被告县政府辩称，一、原告提起行政诉讼已经超过了起诉期限。1979年，柳杨堡公社、盐池县畜牧局就建立种羊场召开会议，会议地点在十六堡生产队，参会人员有县革委会、柳杨堡公社、十六堡生产队、机井大队、县畜牧局等相关单位负责人。会议达成协议：柳杨堡公社同意在十六堡生产队地界内建场，十六堡生产队给种羊场2号井以东、东西大路以北水地300亩。此后，至盐池县畜禽良种繁殖场改制前，涉案土地先后由种羊场和良繁场管理控制、经营使用。1997年盐池县土地管理局？作出给良繁场颁发国有土地使用证的具体行政行为，2007年盐池县人民政府和盐池县国土资源局依法为改制后的盐池县合力畜禽良种繁育有限公司颁发国有土地使用证。涉案土地位于原告辖区内，一直由企业进行生产经营，若原告自认为是土地所有权人，在长达十余年的时间内却对自己所有的土地不管不问任由他人使用根本不符合常理。不论从1997年起算还是2007年起算，原告早已知道或者应当知道被告县政府作出的具体行政行为内容，均超过了六个月的起诉期限，请求驳回起诉。二、根据行政复议法、土地管理法等规定，本案争议事项应当先经盐池县人民政府行政复议，对复议结果不服方可向人民法院提起诉讼，原告直接向人民法院提起诉讼不符合法定程序。三、被告县政府1997年为盐池县良繁场颁发国有土地使用证的具体行政行为事实清楚，适用法律正确。1979年6月《柳杨堡公社、县畜牧局双方就畜牧局在十六堡生产队建种羊场协议书》就转移土地坐落、面积、等明确进行了约定，盐池县畜牧局对生产队给予了土地补偿金，经过了县政府批准。1981年种羊场正式建立。1985年盐池县良繁场成立后，种羊场将位于十六堡的300亩水浇地交良繁场作为饲料基地。盐池县土地管理局根据柳杨堡公社与盐池县畜牧局签订的协议，经盐池县人民政府批准及进行过补偿的事实，适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号）确认该土地为国有。因此，良繁场位于十六堡自然村的饲料基地土地使用权性质在1997年被依法确定为国有土地，被告县政府为盐池县良繁场办理国有土地使用证的行政行为合法有据。四、被告县政府2007年为盐池县合力公司颁发国有土地使用证的具体行政行为事实清楚，适用法律正确。良繁场在进行企业改制时，依法按照程序申请盐池县国有资产管理局对企业资产评估立项，经盐池县资产评估小组评估，良繁场资不抵债属于负资产企业，根据上述文件规定，可以用土地使用权弥补企业资产。1997年时，因涉案土地已属国有土地且良繁场已取得土地使用权，故不存在原告诉状中所述的变更土地性质、变更土地用途的问题，更不需要与原告签订协议或先将该土地征收。企业改制时被告县政府用土地使用权弥补企业资产，实际上等于将该地进行了出让，又将土地出让金收入作为国家资产计入良繁场企业净资产，在良繁场依然负债的情况下一次性剥离划转新企业（即盐池县合力公司）经营，故合力畜禽良种繁育有限公司取得国有土地使用权方式为出让而无缴纳土地出让金凭证。被告为盐池县合力畜禽良种繁育有限公司办理盐国用（2007）第0105号土地使用证程序合法、内容合法。被告县政府向本院提交了以下证据以证实自己的主张：一、1、《柳杨堡公社、县畜牧局双方就畜牧局在十六堡生产队建种羊场协议书》，证明1979年6月21日柳杨堡公社、盐池县畜牧局就建立种羊场达成协议，柳杨堡公社同意在十六堡生产队地界内建场；十六堡生产队给种羊场2、3、4号机井并配套，并给2号井以东、东西大路以北水地300亩；畜牧局同意给生产队因机井成套设备、防渗渠道、水地陪产等建设费用13000元的事实；会议时间为1979年6月21日，会议地点在十六堡生产队，参会人员有县革委会、柳杨堡公社、十六堡生产队、机井大队、县畜牧局等相关单位负责人，据此柳杨堡公社、十六堡生产队对于签订土地转移协议一事知情。2、盐池县人民政府《关于畜牧局建立种羊场及有关问题的批复》盐政发1981第29号文件，证明种羊场于1979年开始筹建，1981年经县人民政府审核批准正式成立，种羊场系县畜牧局下属股级单位，成立、审批手续合法，1979年种羊场已经开始在涉案土地上开展生产经营。3、盐池县人民政府《关于成立畜禽良种繁殖场有关问题的批复》盐政发1985第190号；《关于新建“家畜家禽良种繁殖场”任务计划书》、盐牧字1985第52号；盐池县畜牧局、盐池县计划委员会《关于动用盐池县绒山羊基地部分建设投资扩建县畜禽良种繁殖场的请示报告》盐牧字1991第81号等文件，证明1985年经盐池县人民政府批准成立畜禽良种繁殖场，良繁场成立后将种羊场在十六堡的300亩水浇地交良繁场作为饲料基地，良繁场为县畜牧局下属单位。4、土地登记发证审批表；盐国用97字第集-076号国有土地使用证，证明1997年盐池县良繁场通过合法程序取得涉案土地使用权证，涉案土地性质为国有；二、1、自治区人民政府《关于进一步开放搞活中小企业的政策规定》（宁政发〔1998〕27号）；2、吴忠市人民政府《关于进一步加快中小型企业改革的意见》（吴党发〔1999〕42号）；3、盐池县人民政府《关于负资产企业改制土地使用权处置的暂行规定》；4、盐池县国有资产管理局《关于资产评估立项的批复》、盐国资发（2000）31号；5、盐池县资产评估小组《关于对盐池县家畜家禽良种繁殖场的资产评估报告》、盐资评（2000）8号；6、盐池县土地估价事务所《土地估价报告》盐土估（2001）1号，证明2000年，盐池县良繁场因进行企业改制，申请资产评估立项，盐池县国有资产管理局同意立项并要求良繁场委托盐池县资产评估小组进行评估。良繁场依法委托盐池县土地估价事务所就其拥有使用权的位于柳杨堡十六堡自然村的饲料基地进行估价。7、盐池县畜牧局《关于呈报的报告》；8、盐池县人民政府《关于盐池县畜禽良种繁殖场产权改制实施方案的批复》，证明经盐池县资产评估小组和土地估价事务所对良繁场全部资产进行评估，良繁场属于负资产企业，改制时将位于十六堡自然村的饲草料基地的国有土地使用权出让计入企业资产进行弥补，企业经改制变更登记为盐池县合力畜禽良种繁育有限公司；三、1、企业申请变更登记注册书；2、国有土地使用权出让登记审批表；3、土地登记申请书；4、土地登记发证审批表；5、盐国用2007第0105号国有土地使用证，证明2000年，盐池县开展企业改制工作时，盐池县畜禽良种繁殖场经资产评估属于负资产企业，根据自治区、吴忠市、盐池县党委、政府关于企业改革的有关规定对其国有土地使用权出让，计入企业资产进行弥补，改制后企业更名为盐池县合力畜禽良种繁育有限公司，经盐池县良繁场申请，2007年盐池县国土资源局为盐池县合力畜禽良种繁育有限公司办理国有土地使用证变更登记符合法定程序；四、1、关于县畜牧局占用十六堡自然村土地的情况反映；2、关于十六堡村民反映农牧局占用土地有关情况的信访事项答复意见书，盐池县农牧局盐农牧信答（2015）1号；3、送达回证，证明即使依照原告的自认，原告也至少于2011年知道具体行政行为内容，超过法定的6个月起诉期限，应当予以驳回起诉。被告国土局与被告县政府辩称一致，未向本院提交证据。第三人合力公司辩称，一、被告于2007年6月11日颁发给本案第三人盐国用（2007）第0105号《土地使用证》的行政行为合法。1、涉案土地自1979年6月21日起即成为国有土地。在1979年6月21日，由盐池县革委会、柳杨堡公社、机井大队、十六堡生产队、县畜牧局共同签订《柳杨堡公社.县畜牧局双方就畜牧局在十六堡生产队建种羊场协议书》，从该协议名称看，即明确说明是畜牧局单独建厂，并无合作建厂之意。从该协议第二条、第三条约定的内容可以看出，这就是一个征地补偿协议，十六堡生产队所“给”的300亩涉案土地，不管是支付对价的征购性质的“给”，还是赠与意义上的“给”，均意味着土地所有权的转移，而给地在前补偿在后的条款设置，也应理解为该补偿是对土地所有权及配套设备的整体补偿。该协议是经各方协商后达成一致的共识，否则原告及原实际权利人十六堡村不可能在长达36年的时间里从未就该宗土地提出任何权利请求，更不可能在2001年11月18日与第三人合力公司签订协议，将与涉案土地混在一起的7带树带地（约26亩）的永久使用权一并转让（该协议已实际履行，合力公司自该协议签订后至今一直耕种该7带树带地）。另外从常理上讲，涉案300亩土地就在原告村口，与原告众多村民的宅基地或所种耕地相连，面积也几乎是十六堡村全体400余户村民所耕种的耕地面积相当。自1979年6月21日开始，涉案土地一直由良繁场或第三人合力公司耕作种植，原告村民在这期间未从在该地取得任何收益或分红，在2015年4月以前原告及其村民也未就该地提出任何权利主张，正说明原告及其村民明了该土地自1979年6月21日协议签订之日，该土地已被征用，土地所有权已不属村集体所有，原告辩称不知该土地属国有，有违基本常理；2、涉案土地使用证是1997年8月22日盐国用（97）集-076号《国有土地使用证》的换证顺延，而盐国用（97）集-076号《国有土地使用证》是依据1979年6月21日签订的《柳杨堡公社县畜牧局双方就畜牧局在十六堡生产队建种养场协议书》的约定内容和国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（【1995】国土集字第26号）第十六条的规定颁布的。如上所述，涉案土地实质上自1979年6月21日起即成为国有土地，1997年8月22日依据上述规定对土地使用权进行登记，2007年6月11日根据企业改制文件办理土地使用权换证登记，被告盐池县政府和盐池县国土资源管理局所提交的相关证据证明，上述行政行为完全合法合规。二、原告要求撤销第三人持有的盐国用（2007）第0105号土地使用证的诉讼请求不能成立。1、如前所述，第三人合力公司是通过经县政府批准的企业改制方式取得涉案土地使用权，合法合规；2、退一步讲，作为善意取得涉案土地使用权的第三人，依照中华人民共和国《物权法》第一百零六条的规定，即使是两被告颁发涉案土地使用证的行政行为被认定为违法，也不应影响第三人合力公司对该土地享有的使用权。三、原告的起诉已过起诉期限。本案中，原告至少在以下几个时间点明确表明知道了行政行为作出的时间和内容：1、在2015年5月由原告72位村民签名按指印提交给盐池县纪检委的《关于县农牧局占用十六堡自然村土地的情况反映》第一段写明：“2007年在十六堡村村民毫不知情的情况下，县农牧局将此地转给宋某1个人名下，且属国有土地出让给宋某1。直到2011年政府征地实施吊庄移民时，村民才知道此事”。2、原告在本案起诉状中即明确表明：该村自2015年5月即已知道本案两被告已于2007年作出将涉案土地297.9亩颁发国有土地使用证给合力公司的行政行为。3、由于原告组织村民上访，盐池县农牧局代表政府于2015年6月9日作出《关于十六堡村民反映农牧局占用土地有关情况的信访事项答复意见书》，该文详细告知本案涉诉行政行为的作出依据、内容、时间、并在该文件最后一段依据《土地管理法》第十六条第三款的规定明确告知原告若对处理决定不服,在接到处理决定通知之日起30日申请复审或向人民法院起诉的诉权和起诉时间。该答复文件经送达，原告于2015年7月6日签收。上述证据表明：原告至少在2011年即已知道涉案的具体行政行为作出的时间和内容，至少在2015年7月6日知道诉权和起诉期限，但原告直到2016年2月29日才向人民法院提起诉讼，诉状具状日期也写明为2016年1月11日，均已超过《土地管理法》十六条规定的30日起诉期限和《民事诉讼法》四十六条规定的6个月的起诉期限。依照上述法律规定，人民法院应当认定，原告已因超过起诉期限而丧失诉权。此外，原告早在2001年11月18日曾与第三人合力公司签订《关于原良繁场现合力公司饲草料基地内树带地永久使用权与十六堡自然村的协议》，该协议经原告盖章并由当时村委会所有成员签字并已实际履行。据此可以认为，原告在该协议签订时的2001年11月18日，就知道涉案土地使用权由合力公司享有，但原告却在长达15年的时间里从未因认为其权利受侵害而提出诉讼。第三人合力公司向本院提交《关于原良繁厂现合力公司饲草料基地内树带地永久使用权与十六堡自然村的协议》，证明1、2001年11月18日原告已经知道涉案土地的使用权由第三人享有；2、对七个树带地做了永久性转让，证明原告各树带地相连的300亩涉案土地的国有土地使用权、国有土地使用性质清楚。经庭审质证，一、原告提供的《土地登记发证申批表》、《土地登记申请书》、《盐国用2007第0105号国有土地使用权证书》，二被告及第三人对该组证据三性均无异议，但均认为涉案土地经1979年各方达成协议且支付相应款项后，该土地性质应变为国有性质，至于国有土地使用权确认给第三人与原告无关，土地部门严格按照法律规定办理相关手续。二、对被告县政府提供的第一组证据中《柳杨堡公社、县畜牧局双方就畜牧局在十六堡生产队建种羊场协议书》、盐池县人民政府《关于畜牧局建立种羊场及有关问题的批复》盐政发1981第29号文件、盐池县人民政府《关于成立畜禽良种繁殖场有关问题的批复》盐政发1985第190号文件、《关于新建“家畜家禽良种繁殖场”任务计划书》、盐牧字1985第52号文件、土地登记发证审批表、盐国用97字第集-076号国有土地使用证，原告对上述证据真实性均无异议，对其合法性及关联性有异议，原告认为《柳杨堡公社、县畜牧局双方就畜牧局在十六堡生产队建种羊场协议书》只能证明十六堡公社与盐池县革委会于1979年6月21日就畜牧局在十六堡生产队建立种羊场双方达成协议，该协议并没有对十六堡生产队的土地进行处分，该协议并非是土地转让协议，也不能证明在土地所有权发生转移后，被告就土地问题给原告依法进行补偿，只能证明各方共同承担建设双方使用的草原，畜牧局同意因机井成套设备等建设费用给十六堡生产队，并未给生产队其他关于土地的任何费用。对土地登记发证申批表，因没有土地转让或承包协议，也没有原告的签字盖章，该申批程序违法，不予认可；盐国用97字第集-076号国有土地使用证中涉案土地实为集体土地使用证，在未经法定征收程序即变更为国有使用土地，其发证程序违法，不予认可；对盐池县畜牧局、盐池县计划委员会《关于动用盐池县绒山羊基地部分建设投资扩建县畜禽良种繁殖场的请示报告》盐牧字1991第81号文件，因只是请示报告，也没有提请请示单位的批复，该证据不符合证据要件，也不具有效力。原告认为第一组其余证据与本案土地所有权转让无任何关系。被告国土局及第三人对被告县政府提供的第一组证据三性均无异议。三、对被告县政府提供的第二组证据中的自治区人民政府《关于进一步开放搞活中小企业的政策规定》（宁政发〔1998〕27号）、吴忠市人民政府《关于进一步加快中小型企业改革的意见》（吴党发〔1999〕42号）、盐池县人民政府《关于负资产企业改制土地使用权处置的暂行规定》、盐池县国有资产管理局《关于资产评估立项的批复》（盐国资发〔2000〕31号）、盐池县资产评估小组《关于对盐池县家畜家禽良种繁殖场的资产评估报告》（盐资评〔2000〕8号）、盐池县畜牧局《关于呈报的报告》、盐池县人民政府《关于盐池县畜禽良种繁殖场产权改制实施方案的批复》，原告对其真实性均无异议，其中自治区人民政府《关于进一步开放搞活中小企业的政策规定》（宁政发〔1998〕27号）、吴忠市人民政府《关于进一步加快中小型企业改革的意见》（吴党发〔1999〕42号）不能证明被告办理土地相应手续的合法性，也不能够证明被告有权处置属于原告的土地；对盐池县人民政府《关于负资产企业改制土地使用权处置的暂行规定》、盐池县国有资产管理局《关于资产评估立项的批复》（盐国资发〔2000〕31号）不能以政策性文件来确定土地使用权，土地使用权的处置并须严格依据《宪法》及《土地管理法》的规定；对盐池县资产评估小组《关于对盐池县家畜家禽良种繁殖场的资产评估报告》（盐资评〔2000〕8号）系违法行为所产生的后续行为，自始无效，且该资产评估报告没有盖章，不具有合法性，不能证明被告的证明目的；对盐池县畜牧局《关于呈报的报告》、盐池县人民政府《关于盐池县畜禽良种繁殖场产权改制实施方案的批复》，与本案土地所有权争议无关；对原告提交的盐池县土地估价事务所《土地估价报告》盐土估（2001）1号三性均不予认可，认为该报告是违法行为的后续结果。被告国土局及第三人对被告县政府提供的第二组证据三性均无异议。四、原告对被告县政府提供的第三组证据中的企业申请变更登记注册书真实性无异议，但该注册书与本案土地争议无关；对国有土地使用权出让登记审批表三性不予认可，该土地审批不符合法律程序，无法核对真实性，且没有原告对涉案土地处置协议；对土地登记申请书真实性无异议，但不符合法律规定，也不能证明其对涉案土地享有合法所有权；对土地登记发证审批表三性均不认可，无国土资源局的盖章，也没有最终的审批意见，所以不能够证明该办证程序符合法律规定；对盐国用2007第0105号国有土地使用证三性均不认可，认为土地使用证既无审核日期，没有测绘、审核相关人员签字，不符合办证程序，并且该土地使用证是依据已经作废并且不具有相关权利人的自始违法的土地使用证演变而来，被告主张该作废印章是办理新证后加盖的，但是没有加盖作废印章的时间，无从显示是在2007年办理新证后加盖。被告国土局及第三人对被告县政府提供的第三组证据三性均无异议。五、对被告县政府提供的第四组证据关于县畜牧局占用十六堡自然村土地的情况反映、关于十六堡村民反映农牧局占用土地有关情况的信访事项答复意见书、送达回证，原告对其真实性、合法性无异议，但该组证据的主体并非本案的原告，只是十六堡村个别村民向盐池县县委、政府反映，县农牧局给出的答复，不能证明原告于2011年就知道被告作出的具体行政行为，不能够以此证明原告起诉超过起诉期限。被告国土局及第三人对被告县政府提供的第四组证据无异议。六、对第三人合力公司提供的《关于原良繁厂现合力公司饲草料基地内树带地永久使用权与十六堡自然村的协议》，原告对其三性均不认可，认为该协议签订主体为第三人与十六堡自然村，非本案原告，且该协议只能证明第三人与案外人就树带地进行了处分，不能够证明与本案的土地具有关联性，不能够证明原告在2001年就知道涉案土地使用权人及使用性质。被告县政府认为若该证据属实，能够证明本案原告方在2001年知晓土地使用权人和土地使用性质，已超过法定起诉期限。被告国土局同被告县政府质证意见。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据，因二被告及第三人对其三性均无异议，本院予以认定；对被告县政府提供的第一组证据，原告对该组证据的真实性无异议，该组证据能够证实经原盐池县革委会参与批准，1979年6月21日柳杨堡公社（包括机井大队、十六堡生产队）与县畜牧局签订在十六堡生产队建立种羊场的协议，约定将涉案土地转移给种羊场，畜牧局对十六堡生产队给予13000元补偿款，及1997年良繁场经依法审批取得国有土地使用权证的事实，本院予以认定。被告县政府提供的第二组证据来源合法，能够证明盐池县畜禽良种繁殖场因进行企业改制，申请资产评估立项，经盐池县资产评估小组和土地估价事务所对良繁场全部资产进行评估，良繁场属于负资产企业，改制后将位于十六堡自然村的饲草料基地的国有土地使用权出让计入企业资产进行弥补，企业经改制变更登记为第三人合力公司的事实，本院予以认定。被告县政府提供的第三组证据系盐池县畜禽良种繁殖场在企业改制时，资产评估属于负资产企业，根据自治区、吴忠市、盐池县党委、政府关于企业改革的有关规定对其国有土地使用权出让，计入企业资产进行弥补，改制后的企业即第三人合力公司，经盐池县良繁场申请，2007年盐池县国土资源局为第三人合力公司办理国有土地使用证变更登记的手续，该手续符合法定程序，本院予以认定；被告县政府提供的××组县委、政府反映情况，县农牧局给出的答复，不能证明原告于2011年就知道被告作出具体行政行为，对被告县政府的该项证明目的本院不予采纳。对第三人合力公司提供的《关于原良繁厂现合力公司饲草料基地内树带地永久使用权与十六堡自然村的协议》，该协议只能证明第三人与十六堡部分村民就树带地进行了处分，不能够证明原告在2001年就知道涉案土地国有土地使用权、国有土地使用性质，对第三人的证明目的本院不予采纳。经审理查明：一、1979年6月21日，盐池县革命委员会、柳杨堡公社、机井大队、十六堡生产队和盐池县畜牧局经过协商，柳杨堡公社与盐池县畜牧局达成就畜牧局在十六堡生产队建种羊场协议，协议约定：“1、柳杨堡公社（包括机井大队、十六堡生产队）方面同意在十六堡生产队地界内建场；2、十六堡生产队给种羊场2、3、4号机井并配套，并给2号井以东、东西大路以北水地300亩（涉案土地，后登记实为297.9亩）；3、畜牧局同意给生产队因机井成套设备、防渗渠道、水地陪产等建设费用13000元；…”。1981年4月14日，盐池县人民政府同意在涉案土地建立种羊场，组织经营生产，并就人员编制、经费开支等问题进行了批复。1985年6月19日，盐池县人民政府批准成立“盐池县畜禽良种繁殖场”，确定该场性质为盐池县畜牧科下属的集体性单位，确定经营方式及人员问题。后盐池县人民政府畜牧科、盐池县畜牧局又分别于1985年7月20日、1991年12月28日提请在涉案土地成立的盐池县畜禽良种繁殖场上新建“家畜家禽良种繁殖场”和扩建“畜禽良种繁殖场”。1997年8月22日盐池县土地管理局为盐池县家畜家禽良种繁殖场颁发涉案土地盐国用（97）字第集076号国有土地使用证。二、2000年12月31日盐池县畜牧局按照宁政发（1998）27号和吴党发（1999）42号文件规定委托盐池县资产评估小组对盐池县畜禽良种繁殖场资产评估为1653521.04元、负债总计1790673.13元、净资产-155152.09元，并由盐池县国有资产管理局予以确认，委托盐池县土地估计事务所对涉案土地（盐池县畜禽良种繁殖场所在土地）估计为886762.06元，并向盐池县人民政府呈报《盐池县畜禽良种繁殖场企业产权改制实施方案》。盐池县人民政府于2001年2月16日同意《盐池县畜禽良种繁殖场产权改制实施方案》开展改革，将盐池县畜禽良种繁殖场由国有企业改制为股份合作制企业，涉案土地按照盐池县人民政府盐政发（1999）77号文件，将国有土地使用权以划拨方式出让，计入企业资产进行弥补。2001年8月28日盐池县畜禽良种繁育场申请变更为盐池县合力畜禽良种繁育有限公司即第三人，2007年6月11日经盐池县国土资源局审批为该公司颁发盐国用（2007）第0105号国有土地使用证。三、第三人合力公司于2001年11月18日与盐池县花马池镇十六堡自然村达成《关于原良繁场现合力公司饲料基地内树带地永久使用权与十六堡自然村》的协议，双方协议由第三人合力公司一次性支付十六堡自然村林地补偿费1800元，十六堡自然村将饲料基地内老树带地7带使用权归第三人合力公司所有。另，盐池县花马池镇十六堡自然村系本案原告盐池县花马池镇红沟梁村委会民委员会下辖自然村。四、盐池县花马池镇十六堡自然村村民向盐池县纪检委提交《关于县农牧局占用十六堡自然村土地的情况反映》的书面申请，该书面申请花马池镇十六堡村村民称2011年政府征地事实吊庄移民时，村民才知道涉案土地为国有土地，且已经出让给本案第三人。2015年6月9日盐池县农牧局依据该书面申请向盐池县花马池镇十六堡村村民出具《关于十六堡村民反映农牧局占用土地有关情况的信访事项》的答复意见书。本院认为，一、1979年6月21日盐池县柳杨堡公社与盐池县畜牧局在盐池县革命委员会等组织的协调下就在涉案土地建立种羊场达成的协议，系双方真实意思表示，其中约定十六堡生产队给种羊场涉案土地300亩，畜牧局给十六堡生产队水地陪产等建设费用13000元，该条款“给”的字样，按照协议原意应理解为十六堡生产队向盐池县畜牧局建立种羊场的馈赠，或者是盐池县畜牧局因涉案土地向十六堡生产队给予13000元的补偿后与十六堡生产队达成协议取得的涉案土地，按照1979年的经济情况，可以认为13000元已经对涉案土地进行了相应足额补偿。1995年3月11日国家土地管理局【1995】国土字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用农民集体所有的土地，有签订过土地转移等有关协议或进行过一定补偿或接受农民集体馈赠的，其土地所有权应属于国家所有。盐池县畜禽良种繁殖场性质为盐池县畜牧科下属的集体所有制单位，因此适用该国家土地管理局的部门规章，涉案土地因视为已经转化为国家所有土地，盐池县土地管理局于1997年为盐池县家畜家禽良种繁殖场颁发了国有土地使用证。后盐池县畜禽良种繁殖场按照相关规定进行企业改制，由国有集体所有制企业转为民营企业即本案第三人合力公司，涉案土地使用权计入改制前企业资产进行弥补，所以涉案土地视为改制后的企业以出让的形式从被告盐池县人民政府获得，后经第三人申请，被告盐池县人民政府于2007年6月11日颁发了盐国用（2007）第0105号国有土地使用证，该发证的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，对原告的诉请本院不予支持。二、被告及第三人认为2015年5月由原告72位村民签名提交给盐池县纪检委的情况反映中说明2011年村民就知道县农牧局将此地转给宋某1个人名下，且属国有土地出让给宋某1，以及盐池县农牧局于2015年6月9日作出答复意见书中已告知诉权，据此说明原告的起诉已过起诉期限的辩解，因向农牧局反映情况及农牧局作出答复的对象都是十六堡村民，而非本案的原告，且原告要求确认的是被告县政府于2007年6月11日颁发的盐国用(2007)第0105号国有土地使用证的行政行为违法，并撤销该行政行为，并非针对该答复意见提起的诉讼，对此辩解本院不予采纳。三、关于本案是否属于复议前置的案件。《行政复议法》第三十条规定应该为土地权属争议行政诉讼案件复议前置适用于行政相对人对行政机关作出的侵犯其已经客观取得权属的土地所有权或者使用权的行政裁决行为不服向人民法院提起的行政诉讼案件，被告县政府为第三人合力公司颁发国有土地使用证的行为为产权登记行为，是被告县政府对第三人合力公司对涉案土地使用权的客观事实的确认，属于行政确认。所以原告在对被告县政府的行政确认行为不服时，可以直接选择提起行政复议或行政诉讼，不需经过复议前置程序。综上，本案经本院审判委员会讨论决定,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告盐池县花马池镇红沟梁村民委会员的诉讼请求。案件受理费50元，由原告盐池县花马池镇红沟梁村委会民委员负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。审 判 长 李银颜审 判 员 张德慧代理审判员 魏树浪 二〇一六年九月九日书 记 员 黄建兴附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。