江苏省常熟市人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0581行初13号原告张家港新世纪空调有限公司，所在地张家港市杨舍镇金港大道1号。法定代表人葛建东，该公司总经理。委托代理人贺勤超，北京市明宪律师事务所律师。被告张家港市规划局，所在地张家港市人民中路68号。法定代表人彭炜，该局局长。委托代理人张宇洲，张家港市规划局副局长。委托代理人罗景远，江苏明荣律师事务所律师。原告张家港新世纪空调有限公司不服张家港市规划局作出的规划审查意见决定，于2016年1月向张家港市人民法院提起诉讼。本院根据江苏省苏州市中级人民法院于2016年2月14日作出的（2016）苏05行辖2号指定管辖裁定，于2016年3月15日受理了该案，并于2016年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告法定代表人葛建东及委托代理人贺勤超、被告的委托代理人张宇洲及罗景远到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告张家港市规划局于2015年11月10日对原告作出了关于“优成商厦建筑设计方案变更”的规划审查意见决定，主要内容为“你单位于2015年9月1日送审的‘优成商厦建筑设计方案变更’，经审查，具体意见如下：1、我局认为该项目与周边住宅项目存在利害关系，根据《江苏省城乡规划条例》第四十条第一款的规定，于9月9日至9月18日对该变更项目进行了公示，期间周边住户提出了听证申请；2、听证中住户认为原建设行为引起住户房屋裂缝造成安全隐患，且项目方至今未予以解决，反对该项目变更。由于项目前期施工中安全动态监测措施不到位，周边住宅产生裂缝的原因无法查明，张家港市工程质量投诉处理专家委员会认为不能排除优成商厦灌注桩施工对裂缝产生的影响；3、综合听证笔录和专家评审意见，我局认为该建筑建设过程中产生了住户认为的安全隐患，现再在原八层的情况下变更设计方案加建四层，致周边住户以安全问题为由强烈反对。根据《中华人民共和行政许可法》第三十六、第四十八条的相关规定，该方案变更尚不具备安全实施的条件，决定不同意本次方案变更，待相关问题得到妥善处理后可重新申请该项目的变更。”被告于2016年3月29日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、方案第一次公示资料-（1）规划设计方案公告、（2）市民投诉信、（3）南城花园居民信访件，该证据用以证明：居民对原告建设项目的设计方案提出了强烈反对；2、方案第二次、第三次公示资料-（1）规划设计方案公告、（2）关于优成大厦设计方案公告，该证据用以证明：原告对原设计方案进行了调整，并由被告对修改后的该方案进行了公告；3、优成商厦设计方案审核意见，该证据用以证明：被告对原告申领建设工程规划许可证提出了具体的要求；4、居民对被告审批方案的信访资料-（1）南城花园众居民的信访件、（2）信访摘报、（3）南城花园众居民向市领导提出的信访件、（4）信访局关于信访事项相关记录的说明，该证据用以证明：居民对原告工程施工的安全问题表示担忧、对调整后审批的方案仍表示反对；5、办理建设工程许可证的资料-（1）社会稳定风险评估评审表、（2）办理建设工程规划许可证申请表、（3）建设工程规划许可证及领证登记表，该证据用以证明：被告对原告申请的拟建项目进行了社会稳定风险评审，并于2014年8月5日依法向原告核发了《建设工程规划许可证》；6、原告施工期间的质量投诉资料-（1）居民的投诉、（2）居民住房墙体裂缝等的照片，该证据用以证明：原告在施工中对居民房屋造成的影响；7、关于优成商厦恢复原有建筑面积的申请、告知书、方案受理登记单；8、关于优成商厦建筑设计方案变更公示；9、居民对规划方案变更的投诉信访件；10、审查资料-（1）组织召开听证会资料（听证通知书、听证会签到表、听证会笔录、听证意见书、告知书）、（2）房屋质量咨询意见书、（3）关于调整工程质量投诉处理专家委员会成员的通知、（4）社会稳定风险评估评审报告表、（5）项目开工报告及施工日志、基坑开挖变形监测报表；11、关于优成商厦建筑设计方案变更的规划审查意见；12、依据：《中华人民共和国行政许可法》、《江苏省城乡规划条例》、中办发[2012]2号《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》、苏办发[2012]63号和[2013]31号《关于建立健全社会稳定风险评估长效工作机制的实施意见》；上述第7-11份证据和第12份依据用以证明：被告对原告提出的工程建筑设计方案变更申请，在受理登记后依法组织了听证，并经审查作出了不同意原告申请变更建筑设计方案的审查意见决定，符合法律规定。原告诉称，1999年，原告通过补办出让的方式取得了杨舍镇金港大道西侧面积为4009.7平方米、用途为综合用地、出让年限为50年的国有建设用地使用权。2011年，根据规划、土地、城投公司、土地储备部门的意见，将该地块的用途调整为商业用地，出让年限为40年（2009年12月11日至2049年12月10日止），规划指标按照被告出具的20091019号建设项目规划条件执行。该地块建设项目规划条件为：总用地面积约4010平方米、容积率2.75、建筑密度30%、绿地率20%、建筑限高12层（小于等于52米），项目规划条件建造建筑面积为11000平方米。原告于2009年12月14日缴清了因土地用途调整需补交的土地出让金1122.13万元，并办理了该土地的登记手续。原告建设的“优城商厦”目前建造面积6264.32平方米（容积率1.56），与《建设项目规划条件》中容积率2.75的建筑面积差4735.68平方米。原告在建设施工中根据规划条件于2015年5月向被告提出了增建并恢复原有建筑面积的申请，被告于2015年9月1日进行了受理登记，并将该项目的建筑设计方案变更进行了现场公示。2015年11月10日被告对原告申请作出了决定不同意本次方案变更的规划审查意见。原告认为，被告作出的该规划审查意见决定缺乏事实根据和法律依据。为此，要求撤销被告作出的该规划审查意见决定。原告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1、原告的营业执照、组织机构代码证、税务登记证；2、被告的组织机构代码证；上述第1-2份证据用以证明：原、被告的主体资格。3、张家港市土地储备中心报给市领导的“对葛建东位于金港大道西侧地块扩建情况处理的请示”；4、公告-张家港市国土资源局关于调整位于杨舍镇港城大厦西侧地块土地用途的公示；5、张家港市土地储备中心出具的“说明”；6、张土补让合（1999）第173号行政划拨土地使用权补办出让合同及附件-土地使用规则；7、张土补让合（1999）第173号国有土地使用权出让合同变更协议2份；8、张家港市建设项目选址意见书、选址红线图；9、企业投资项目备案通知书；10、建设项目规划条件；11、建设工程规划许可证；上述第3-11份证据用以证明：对照原告受让取得该地块明确的规划条件和被告核发的建设工程规划许可证，其中的建筑面积、容积率等没有超过限定的规划条件，还有剩余指标。12、关于优成商厦恢复原有建筑面积的申请；13、告知书、方案受理登记单；14、关于优成商厦建筑设计方案变更的规划审查意见；15、房屋质量咨询意见书及照片；16、鉴定报告；上述第12-16份证据用以证明：原告的建设施工与周围居民住宅房屋质量问题不存在因果关系，被告对原告申请作出的规划审查意见决定没有事实根据。被告辩称，原告系优成大厦的建设单位，被告依其办理建设工程规划许可证提出的申请，于2010年4月13日起就原告递交的优成大厦工程设计方案依法在拟建项目所在地进行了公示。期间，因相邻南城花园1-3幢居民的投诉、质疑和强烈反对，经被告解释和协调，原告经二次自行修改调整了优成大厦工程设计方案，最终确定由原来的主楼12层降至8层、高度由49.35米降至31.80米，裙房仍为3层，高度由18.90米降至15.30米。由此才平息了相邻关系矛盾。2013年11月27日被告对优成大厦工程设计方案出具了规划审查意见，并对原告申领建设工程规划许可证作出了具体要求。2014年8月5日，被告向原告核发了该项目的《建设工程规划许可证》。之后原告在施工过程中因发生相邻房屋墙体裂缝、渗水，又遭相邻居民多次投诉。2015年5月4日，原告为考虑建设成本和有效利用国有土地，向被告递交了“关于优成大厦恢复原有建筑面积的申请”，被告根据《江苏省城乡规划条例》第三十九条的规定出具给了原告告知书，并于2015年9月1日受理登记了原告送审的优成大厦工程建筑设计方案。原告的该工程建筑设计变更方案经公示后，又引起了相邻南城花园居民的强烈反对。之后，被告依法就原告工程建筑设计方案变更规划组织了听证，并根据听证意见、房屋质量咨询意见、再次组织的社会稳定风险评估结论等于2015年11月10日对原告作出了决定不同意本次优成大厦工程建筑设计方案变更的规划审查意见，待相关问题得到妥善处理后可重新申请该项目变更。被告认为，由于原告在前期施工过程中安全动态监测措施不到位，不能排除原告施工对相邻房屋裂缝产生影响，在安全隐患未查明和消除之前如果同意原告继续加层施工，有可能会加剧安全隐患的发生，社会矛盾的激化。被告对原告作出的规划审查意见决定，程序合法，具有事实和法律根据，并无不当。原告的诉讼理由不能成立。要求驳回原告的诉讼请求。在庭审质证中，原告对被告提供的第1、2份证据认为非原告本次申请的内容，该证据与本案不具有关联性；对第3、5份证据的真实性无异议，认为该证据反映的内容恰恰能证明原告的建设项目设计方案符合规划条件，且通过了相应的风险评估，被告也核发给了原告建设工程规划许可证；对第4、6份证据认为不具有真实性，且与本案无关联，也不能证明被告主张的事实；对第7、8、11份证据和第12份依据的真实性、效力无异议，但认为该证据和依据并不能证明被告对原告作出的规划审查意见决定符合法律的规定；对第9份证据认为不具有真实性，且居民的信访与原告无关；对第10份证据认为并不能证明被告主张的事实。被告对原告提供的第1-11份证据均无异议，认为原告在其取得的国有土地上进行建设按规定申领了一书两证，且原告已按被告核发的建设工程规划许可证核准的内容进行了施工建设；对第12-15份证据的真实性无异议，认为其对原告申请变更工程建筑设计方案作出不同意变更的规划审查意见具有事实根据和正当理由，该证据并不能证明原告主张的事实；对第16份证据认为是原告在被告作出审查意见决定后取得的，且该鉴定报告针对的仅是一家住户，该证据并不能作为定案依据。经庭审质证，本院对原、被告提供的以下证据作如下确认：原告提供的第1-11份证据符合证据要件，应予认定，该十一份证据所反映的内容能证明“原、被告的主体资格；原告经过批准以变更受让人的方式取得了杨舍镇金港大道西侧面积为4009.7平方米、用途为商业用地、出让年限为40年、规划指标按照被告出具的20091019号建设项目规划条件执行的国有建设用地使用权；2014年8月5日，原告取得了由被告核发的建设项目名称为优成大厦的《建设工程规划许可证》”；第12-16份证据符合证据要件，应予认定，该五份证据反映的内容能证明“2015年11月10日，被告根据原告于同年5月4日提出的变更建设项目规划申请作出了不同意原告本次建筑设计方案变更的规划审查意见决定”，但并不能直接证明被告作出的该行为缺乏事实根据。被告提供的第1-5份证据符合证据要件，应予认定，该五份证据反映的内容能证明“2014年8月5日，被告依原告申请核发给了原告建设项目名称为优成大厦的《建设工程规划许可证》；在办理过程中，因相邻居民对原公示的建设项目建筑设计方案表示反对，由原告自行对其该方案进行了修改”；第6份证据依其反映的内容和证明目的与本案不具有关联性，应予排除；第7-11份证据符合证据要件，应予认定，该五份证据反映的内容能明“被告受理原告向其提出的变更优成大厦建设项目规划申请后，经公示变更的建筑设计方案、组织听证、社会稳定风险评估、审核于2015年11月10日作出了不同意原告本次建筑设计方案变更的规划审查意见决定”，但并不能直接证明其该行为符合法律的规定；第12份依据系有效的法律、法规、规范性文件，应予认定。经审理查明：2011年2月17日，原告经张家港市国土资源局批准，以变更国有土地使用权受让人的方式取得了张家港市杨舍镇金港大道西侧面积为4009.70平方米、用途为商业用地、出让年限为40年、规划指标按照被告出具的20091019号建设项目规划条件执行的国有建设用地使用权。该地块的规划指标，按被告于2009年11月27日出具的控制性规划意见（建筑红线图编号为20091019号）确定，其中的控制指标为：总用地面积约4010平方米、容积率小于等于2.75、建筑密度不大于30%、绿地率不小于20%，建筑限高-主楼不超过12层（小于等于52米）、裙房不超过4层（小于等于20米），机动车停车位不小于50个/万平方米建筑面积。2014年8月13日，原告作为建设单位经申请取得了由被告于2014年8月5日核发的建设项目名称为优成大厦（商业服务用房）、建设位置为金港大道西侧-南苑路南侧、建设规模为总建筑面积11469.56平方米（其中：商业用房6264.32平方米、地下车库4066.24平方米、地下人防1139平方米）的张字第320582201431035号《建设工程规划许可证》。之后，原告就该优成大厦建设项目进行了施工。2015年5月4日，原告以“其建设的优成大厦项目正在施工，为考虑建筑成本、有效使用受让的国有土地，要求增加楼层至12层、增加建筑面积4735.68平方米”向被告提出了关于优成商厦恢复原有建筑面积的申请。被告在收到原告提交的该申请并告知其申请办理建设工程规划许可证应当提交的相关材料后，于2015年9月1日以“你单位送审的优成商厦建筑设计方案变更经我局初审同意受理登记”出具给了原告方案受理登记单。2015年11月10日，被告经对原告变更建筑设计方案公示、组织利害关系人听证、社会稳定风险评估、审核后作出了决定不同意本次优成商厦建筑设计方案变更的规划审查意见，并将该规划审查意见送达给了原告。原告认为被告对其申请作出的该规划审查意见决定缺乏事实和法律根据，侵犯了其合法权益，而提起本案诉讼。另查明，原告在申请办理优成大厦建设项目建设工程规划许可及申请办理变更建设工程规划许可的过程中，其公示的工程建筑设计方案、施工影响等曾引发了该建设项目相邻房屋居民的反对、投诉、信访。本院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款、第三款、第四十五条第一款的规定，建设单位或者个人因变更规划条件和规划许可的内容申请办理建设工程规划许可证的，应当向城乡规划主管部门提交“建设项目批准、核准、备案文件；使用土地的证明文件；建设工程设计方案；符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；法律、法规规定的其他材料”等申请材料；城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人提供的申请材料进行审查，认为变更的内容符合控制性详细规划和规划条件的，应当核发建设工程规划许可证，认为变更的内容不符合控制性详细规划和规划条件的，应当不予批准。依上述条例的规定，建设单位或者个人申请变更规划条件和规划许可的内容办理建设工程规划许可证的，其提供的建设工程设计方案、建设工程施工图设计文件申请材料均是城乡规划主管部门决定是否准予申请人规划许可的条件之一，城乡规划主管部门经审查认为申请人提供的该建设工程设计方案不符合规划条件和控制性详细规划、建设工程施工图设计文件不符合国家设计规范的，则应当对申请人作出不予批准或者不予许可的决定。本案中，原告在取得被告核发的优成大厦建设项目《建设工程规划许可证》后，在建设施工中于2015年5月4日向被告提出的要求增加楼层至12层、增加建筑面积4735.68平方米申请，其该申请的性质属于变更规划许可内容办理建设工程规划许可证的申请。被告在原告按其告知提供了《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定的申请材料后于2015年9月1日出具给了原告方案受理登记单，其该行为应当视为被告对原告提出的变更规划许可内容办理建设工程规划许可证申请的受理。之后，被告仅对原告提供的优成大厦建设工程设计方案进行了审查，并作出了不同意该方案变更的规划审查意见，而未对原告变更规划许可内容办理建设工程规划许可证提出的申请作出是否许可的决定。被告以规划审查意见的形式作为对原告申请变更规划许可作出的决定，其该行为并不符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，应当认定其为缺乏法律根据，属于适用法律错误。被告作出的该规划审查意见这一行为，应当依法予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告张家港市规划局于2015年11月10日对原告张家港新世纪空调有限公司作出的关于优成商厦建筑设计方案变更的规划审查意见。二、被告张家港市规划局于本判决生效后二个月内重新对原告张家港新世纪空调有限公司于2015年5月4日提出的申请作出处理决定。本案案件受理费人民币50元，由被告张家港市规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  谷建昌审 判 员  周建萍人民陪审员  张红培二〇一六年九月五日书 记 员  陆 澄