辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）辽02行终195号上诉人（原审原告）大连福兴制革有限公司，住所地大连市金州区友谊街152号。法定代表人方国兴，董事长。委托诉讼代理人陈宁，辽宁昭明律师事务所律师。委托诉讼代理人苏崭，辽宁昭明律师事务所律师。上诉人（原审被告）大连金普新区人力资源和社会保障局，住所地大连经济技术开发区金马路199号管委会办公楼307。法定代表人林杉，局长。出庭负责人候玉斌，副局长。委托诉讼代理人刘娟，辽宁政德律师事务所律师。原审第三人陈永振，男，汉族，1989年9月19日出生，现住大连市金州区。原审第三人刘艳，女，汉族，1993年9月26日出生，住辽宁省瓦房店市。原审第三人王春雪，女，汉族，1986年3月18日出生，住辽宁省庄河市。原审第三人孙嫱薇，女，汉族，1994年1月15日出生，住辽宁省瓦房店市。上诉人大连福兴制革有限公司（以下简称“福兴制革公司”）、上诉人大连金普新区人力资源和社会保障局（以下简称“金普人社局”）因行政处理决定一案，不服大连市甘井子区人民法院（2020）辽0211行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2019年11月27日，周晶等16人向被告投诉原告存在拖欠2018年8月1日至2019年10月31日工资及欠缴2019年2月1日至2019年11月26日社会保险费的行为。同年12月2日，被告决定对原告涉嫌存在无故拖欠劳动者2018年8月1日至2019年10月31日工资及未按规定缴纳该期间社会保险费的行为进行立案。同年12月5日，原告向被告提供了其拖欠工资明细（2018.08.01-2019.10.31）汇总表，其中载明：2018年08月1日至2019年10月31日期间，分别拖欠陈永振工资为65549.38、刘艳工资32598元、拖欠王春艳工资为33224.15元；拖欠孙嫱薇工资为10480元。当日，被告对原告的委托代理人进行了调查，在调查中该代理人表明：“我单位由于效益不好确实拖欠裘世凯等24名劳动者2018年8月1日至2019年10月31日工资。详见我单位提供的《大连福兴制革有限公司（2018.08.01-2019.10.31）汇总表》。”当日，原告在监督检查登记表中认可存在的问题是：无故拖欠裘世凯等24名劳动者2018年8月1日至2019年10月31日工资及未按规定为13名劳动者缴纳2011年4月至2019年11月社会保险费的行为。同日，因原告存在无故拖欠裘世凯等24名劳动者2018年8月1日至2019年10月31日工资的行为，被告向原告送达了限期整改指令书，整改指令是限原告自收到该指令书起十日内整改，支付裘世凯等24名劳动者该期间工资569339.44元；同时，该整改指令书载明“你单位应认真执行上述指令，按要求完成整改工作，并将整改情况和相关凭证于2019年12月16日之前以书面形式报我局。逾期不整改或不按期限报送相关材料，将按有关规定，对你单位予以处理。”2019年12月20日，被告向原告送达了行政处理事先告知书，关于行政处理的事实、理由及依据向原告进行了告知。2020年1月3日，被告经负责人批准，作出被诉行政行为（具体内容详见上文）。2020年1月7日，被告向原告送达了行政处理决定书。原告不服上述处理决定，于法定期间内诉至本院，提出前述诉讼请求。原审法院认为，第一，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为，有权制止，并责令改正。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门，主管本行政区域内的劳动保障监察工作。条例第十一条规定，劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：㈥用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况。条例第十三条第一款规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。据此，被告作为原告的用工所在地的劳动保障行政部门，有权作出被诉行政行为。关于原告主张“投诉原告拖欠工资为16人，但行政处理决定认定拖欠工资为24人，被告违反不诉不理原则，超越职权”的观点，没有法律依据，不予采纳。第二，被诉行政行为认定事实的证据确凿充分。⒈被告提供的第三人等劳动者的身份证明及原告的企业信息、法定代表人证明等，能够证明职工及用人单位的身份信息，双方身份明确。⒉被告提供的询问（调查）笔录，能够证明原告拖欠第三人等劳动者工资的事实。⒊被告提供的拖欠工资明细（2018.08.01-2019.10.31）汇总表，能够证明原告拖欠第三人等劳动者工资的时间及金额。因此，被诉行政行为认定事实的证据是确凿充分的。关于原告诉称“已通过‘其他福利’向四位第三人支付了2019年5月前的社会保险费。行政处理决定核定的欠付工资数额，没有排除已付“其他福利”中包含的社会保险费”一节。《社会保险费征缴暂行条例》第四条第一款规定，缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。《实施若干规定》第二十条规定，职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位未依法代扣代缴的，应当责令用人单位限期代缴。据此，我国实行社会保险强制参加制度，即不论劳动者是否要求缴纳社会保险，用人单位都应当依法代办代缴。原告的主张，与法相悖，不应采纳。第三，被诉行政处理决定适用法律错误，程序违法。《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定，用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：㈠克扣或者无故拖欠劳动者工资的。《劳动保障监察条例》第二十六条规定，用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：㈠克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的。该案中，原告拖欠第三人等劳动者工资，被告查实后已通过《限期整改指令书》限期原告支付。但是，原告未按要求予以支付。原告的行为，已经构成“逾期仍不支付”这一法定情形。对此，被告没有依法责令原告向劳动者加付赔偿金，而是以行政处理决定的形式再次对原告限期支付。该行政处理决定，明显构成适用法律错误。既然适用法律错误，被诉行政行为的程序肯定错误，已无需再审查。综上所述，被诉行政行为具备法定职权，证据确凿充分，但适用法律错误，程序违法，依法应予撤销；撤销后，被告应对周晶等劳动者的投诉重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第㈡项和第㈢项之规定，判决：一、撤销被告大连金普新区人力资源和社会保障局大金普人社理字[2019]4078号行政处理决定中关于第三人陈永振、刘艳、王春雪和孙嫱薇的决定内容；二、被告大连金普新区人力资源和社会保障局于本判决发生法律效力之日起的法定期限内对原告大连福兴制革有限公司涉嫌拖欠第三人陈永振、刘艳、王春雪和孙嫱薇工资的行为重新作出行政行为。上诉人大连福兴制革有限公司上诉称，请求撤销原审判决第二项。理由是：一、原审判决援引《中华人民共和国劳动法》第九十一条及《劳动保障监察条例》第二十六条，系适用法律错误。《中华人民共和国劳动法》第九十一条及《劳动保障监察条例》第二十六条规定中关于劳动报酬一节均表述为“克扣或者无故拖欠劳动者工资的”，可见我国劳动法规立法本意是倾向性保护劳动者的合法权益，同时也兼顾企业生存发展利益，以给劳动者提供更多的就业机会，从而维护社会的和谐稳定。如果是企业具有如生产经营、资金周转困难等客观原因，则不应认定为“克扣或者无故拖欠”劳动者工资。本案上诉人系因生产经营出现问题导致资金周转困难，进而难以及时支付员工工资，可见上诉人拖欠劳动者工资是不可归责于其本身原因导致的，其主观上无拖欠工资的故意，客观上亦存在合理理由。且上诉人正在积极筹措资金，以解决当前面临的严重财务危机，力图妥善处理欠薪问题，维护社会稳定，故不应认定上诉人存在“克扣或者无故拖欠”劳动者工资的行为。此外，《中华人民共和国劳动法》第九十一条的表述为“可以”责令支付赔偿金，可见是否责令用人单位支付赔偿金应由劳动行政部门审慎决定，原审法院认为被上诉人“必须”责令上诉人向劳动者加付赔偿金系对法律规定的错误理解，据此作出的裁判没有法律依据。二、原审判决的内容违反“不告不理”的基本原则，变相加重了上诉人的义务。上诉人提起本案行政诉讼的理由是被上诉人作出的行政处理决定核定的欠付工资数额没有排除上诉人已付“其他福利”中包含的单位和个人承担的社会保险费，导致上诉人实际欠付员工的工资少于行政处理决定所记载的金额。故原审法院应围绕被上诉人作出具体行政行为所依据的证据是否充分、有无明显不当加以审查。但是，原审法院径行援引《中华人民共和国劳动法》第九十一条及《劳动保障监察条例》第二十六条之规定，并据此撤销案涉行政处理决定，这不仅超出了本案上诉人与被上诉人的诉辩观点，违反“不告不理”的基本原则，同时变相增加了上诉人的义务，导致上诉人因采取合法途径申诉遭受了不利后果、被加重处罚。三、原审判决关于“被诉行政行为认定事实的证据是确凿充分的”一节错误，被诉行政行为认定的欠付工资金额有误。虽然被诉行政行为所依据的拖欠工资明细(2018.08.01-2019.10.31)汇总表是由上诉人提供的且加盖了上诉人单位的公章，但由于上诉人事后核实发现该表格记载的工资金额有误，未扣除上诉人通过“其他福利”的形式向原审第三人支付的款项。在此情况下，被上诉人作为行政机关有义务进一步向上诉人及原审第三人核实相关信息，从而查明准确的欠付工资金额。但被上诉人怠于履行该义务，导致行政处理决定记载的金额错误，原审法院对此亦未审查和纠正。上诉人大连金普新区人力资源和社会保障局上诉称，请求撤销大连市甘井子区人民法院(2020)辽0211行初126号行政判决书，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由是：一审法院对上诉人作出被诉行政行为的法律依据及适用有误。一、上诉人作出案涉行政处理决定，是依据劳动者的投诉及所调查的事实，依法对被上诉人拖欠劳动者工资的违法行为作出的处理，要求其限期支付拖欠的工资，具有充分的法律依据，且被上诉人及第三人均未对法律依据适用提出异议。被上诉人存在违反《中华人民共和国劳动法》等相关法律法规的规定，拖欠劳动者工资的违法事实。《劳动保障监察条例》第十八条及《关于实施若干规定》第三十五条内容基本一致，均规定了劳动保障行政部门对违反劳动保障法律法规或规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：(一)对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；(二)对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；(三)对情节轻微，且已改正的，撤销立案。据此上诉人依法对被上诉人拖欠劳动者工资的违法行为作出处理，要求其限期支付拖欠的工资。而一审法院却径自适用加罚赔偿金的有关规定，认定上诉人适用法律错误请二审法院予以纠正。二、是否应当加罚赔偿金并不在案涉行政处理决定的内容范围内，原告及第三人也并未对此提出主张或异议，一审法院应当围绕案涉行政处理决定书的内容及合法性作出审理及认定，其现在以应当额外加罚赔偿金为由撤销案涉行政处理决定已经超出了法院的审理范畴，请二审法院予以纠正。上诉人认为，案涉大金普人社理字〔2019〕4078号“行政处理决定”是一个明确具体的、有法律依据、事实依据且程序合法的行政处理决定，是基于案涉劳动者的投诉以及上诉人的调查，针对被上诉人拖欠劳动者工资的违法事实，要求其限期支付工资而作出的行政处理，处理决定的内容本身并不包括加罚赔偿金的问题。基于此，本案的被上诉人要求撤销的是案涉的“行政处理决定”，并未对加罚赔偿金问题提出请求或质疑，本案的第三人也并未同时起诉提出该加罚赔偿金的主张，一审法院应当围绕上诉人作出该限期支付工资的处理决定的法律依据本身是否合法有效而作出审理和认定，而不应超出该范畴对上诉人是否应当加罚赔偿金作出超范围的审查。三、上诉人作出的《限期整改指令书》系过程性行为，上诉人基于案涉事实最终作出的案涉《行政处理决定书》才是行政处理结论，被上诉人拒不履行该《行政处理决定书》的情况下才构成“逾期不支付”。在现有的状况下，被上诉人尚不构成适用《劳动保障监察条例》第二十六条加罚赔偿金的条件。一审法院对此理解适用有误。涉案的劳动保障监察《限期整改指令书》仅属于上诉人在实施劳动保障监察的过程中，依法履行责令、告知用人单位有关存在违法事实及指令整改的过程性行为，该指令书包括多种，如责令用人单位报送材料的指令书、在有基础证据的情况下责令用人单位整改违法行为的指令书等。但指令书属于上诉人依法行政的中间性程序的法律文书，只是劳动保障监察行政行为中的过程性行为，用人单位还有机会依法报送自己的材料，提出陈述或申辩等，并不对被上诉人等用人单位产生最终性的法律效力。《关于实施若干规定》第三十九条中规定：“作出行政处罚、行政处理决定的劳动保障行政部门发现决定不适当的，应当予以纠正并及时告知当事人。”其中并未将指令书包括在内，显然从立法本意上讲，指令书也并不是行政处理的最终结论，而只是过程性行为。同时，现有的法律法规规定并未要求在作出《限期整改指令书》前赋予用人单位法定的陈述申辩权利，而《劳动保障监察条例》第十九条仅规定了劳动保障行政部门作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩。换言之，直接以被上诉人未按《限期整改指令书》改正为由认定其存在上述《劳动保障监察条例》第二十六条规定的“逾期不支付”的情形，变相的剥夺了被上诉人的陈述申辩权利。因此，《限期整改指令书》只是上诉人实施劳动保障监察的过程性法律文书，尚未完全保障用人单位的陈述申辩权利，在此情形下被上诉人未按照指令整改而向劳动者支付工资，并不能直接视为其属于“逾期不支付”，当然也无法产生“逾期即加罚赔偿金”的法律效果。四、上诉人作出案涉行政处理决定程序完全合法，一审法院以“适用法律错误则程序肯定错误”为由，无事实与法律依据。上诉人作出案涉行政处理决定完全依照了《劳动保障监察条例》第十四条至第二十条、《关于实施若干规定》等相关规定进行，并不存在任何违法违规之处，案涉的有关当事人也并未提出任何异议。一审法院采纳了上诉人的证据，并且依法认定了案涉的事实清楚，但却以“适用法律错误则程序肯定错误”为由，认定上诉人程序违法，对程序何处违法却只字不提，无事实与法律依据。五、另，一审法院本身对案涉有关事实已经予以确认，只是以法律适用错误为由要求上诉人撤销案涉行政处理决定，那么应当对案涉的行政处理决定中涉及的多人作出统一的认定。但在本案中，案涉的行政处理决定书涉及到24名劳动者的拖欠工资问题，但却只因为被上诉人对其中的4人即本案第三人的工资金额有异议，一审法院在最终的判决结论中就予以区别对待，明显与本身案件的事实认定等自相矛盾，也不合理。原审第三人陈永振、刘艳陈述意见称，同意金普人社局的意见。原审第三人王春雪、孙嫱薇未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为，有权制止，并责令改正。”《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门，主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十一条规定，“动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……㈥用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况。”第十三条第一款规定，“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”故，金普人社局具有作出被诉行政行为的法定职权。《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……”本案中，金普人社局提供的询问（调查）笔录、欠缴员工工资明细表、监督检查登记表等证据可以证明被诉行政处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。关于福兴制革公司所述具有生产原因、资金周转等客观原因，则不应认定“克扣或者无故拖欠的劳动支工资”一节于法无据，本院不予支持。至于福兴制革公司所述欠付工资数额没有排除其已付“其他福利”中包含的单位和个人承担的社会保险费，其实际欠付的数额少于行政处理决定的数额，因福兴制革公司无据证明，本院不予支持。依据《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”第一百条规定，“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金。”最高人民法院办公厅在关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复中认为，“一、关于《劳动监察责令改正指令书》的适用问题。在劳动和社会保障行政执法中，发现用人单位有违法行为，对违法行为轻微并能及时改正的，应口头责令其改正，对立即改正确有困难的，应下达《劳动监察限期改正指令书》，责令其限期整改，对拒不整改的，劳动和社会保障行政部门应依法给予行政处罚。对单位的违法行为，依法应给予行政处理或行政处罚的，劳动和社会保障行政部门可在责令其改正的同时，给予行政处理或行政处罚。”《最高人民法院关于劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书是否属于可申请法院强制执行的具体行政行为的答复》认为，“…劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。…”原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十五条第一款规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微，且已改正的，撤销立案。”本案中，金普人社局认定福兴制革公司未按规定为原审第三人足额缴纳社会保险费，作出《限期整改指令书》，要求其限期改正、补缴社会保险费，在福兴制革公司逾期仍不补缴的情况下，金普人社局作出案涉行政处理决定，符合前述法律规定，并无不妥。从现有证据看，案涉《限期整改指令书》作出的目的在于要求福兴制革公司改正违法行为，属于劳动监察指令书或者劳动监察限期改正指令书的范畴，而非金普人社局针对福兴制革公司应当改正而未改正违法行为时作出的行政处理决定，不属于可申请人民法院强制执行的行政行为。原审法院关于金普人社局没有依法处以罚款，而是以行政处理决定的形式再次对福兴制革公司限期缴纳，构成适用法律错误、程序违法的观点，是对案涉《限期整改指令书》性质的错误理解，本院在此予以指正。《劳动保障监察条例》第十七条规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十条规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”第三十七条规定，“劳动保障行政部门立案调查完成，应在15个工作日内作出行政处罚（行政处理或者责令改正）或者撤销立案决定；特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。”本案中，金普人社局于2019年12月2日决定对福兴制革公司涉嫌拖欠劳动者保险费的行为立案，于2020年1月3日作出案涉行政处理决定，未超过法定期限，程序合法。综上，案涉行政处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十六条和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销大连市甘井子区人民法院（2020）辽0211行初126号行政判决；二、驳回原审原告大连福兴制革有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原审原告大连福兴制革有限公司负担，二审案件受理费50元，由上诉人大连福兴制革有限公司负担（已预交），上诉人大连金普新区人力资源和社会保障局预交的二审案件受理费50元应予退还。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  徐建海二〇二一年六月七日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。