山东省淄博市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁03行终249号上诉人（原审原告）淄博天聚工贸有限公司，统一社会信用代码9137030633451487XU，住所地：淄博市周村区周隆路778号。法定代表人甘学锋，董事长。委托代理人吴新忠，淄博市周村区新航法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）淄博市临淄区盐务局。住所地：淄博市临淄区雪宫路***号。法定代表人李钦忠，局长。委托代理人齐延军，山东法盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淄博市临淄区人民政府，住所地：淄博市临淄区广场路1号。法定代表人白平和，区长。委托代理人石德仁，淄博市临淄区人民政府工作人员。上诉人淄博天聚工贸有限公司因诉被上诉人淄博市临淄区盐务局盐务行政处罚及被上诉人淄博市临淄区人民政府行政复议一案，不服淄博市临淄区人民法院（2016）鲁0305行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人淄博天聚工贸有限公司的委托代理人吴新忠，被上诉人淄博市临淄区盐务局负责人蔡宏涛及其委托代理人齐延军，被上诉人淄博市临淄区人民政府的委托代理人石德仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年11月19日，被告淄博市临淄区盐务局在执法检查过程中发现原告淄博天聚工贸有限公司涉嫌违规销售其他用盐，遂以原告淄博天聚工贸有限公司的行为涉嫌违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定为由立案查处。被告淄博市临淄区盐务局经过对原告淄博天聚工贸公司法定代表人甘学锋的询问及现场调查勘验，查明原告淄博天聚工贸有限公司将其他用盐40吨销售给淄博爱翔工贸有限公司，被告淄博市临淄区盐务局依法进行了现场勘验、证据先行登记保存，行政处罚事先告知、责令（限期）改正违法行为通知书等程序后，于2015年11月26日作出了临盐政处罚字[2015]033号行政处罚决定书，认定原告淄博天聚工贸有限公司违规销售其他用盐40吨，违反了《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，设立盐业产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批准经营企业，第二十一条的规定，食盐由省盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业组织经销。根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予原告淄博天聚工贸有限公司1、没收其他用盐40吨；2、罚款人民币壹万捌仟元的行政处罚。原告淄博天聚工贸有限公司不服于2015年12月28日向被告淄博市临淄区人民政府提出行政复议申请，被告淄博市临淄区人民政府受理后，于2016年1月5日依法作出临政复决字[2015]第47号《行政复议决定书》，维持了临盐政处罚字[2015]016号《行政处罚决定书》。原告淄博天聚工贸有限公司不服，提起诉讼。原审法院认为，本案涉及四个争议的焦点。第一个争议的焦点是被告淄博市临淄区盐务局是否具有工业用盐的行政执法主体资格；第二个争议的焦点是被告淄博市临淄区盐务局适用《山东省盐业管理条例》对原告淄博天聚工贸有限公司作出处罚决定是否正确，《山东省盐业管理条例》是否与《中华人民共和国盐业管理条例》相冲突；第三个争议的焦点是被告淄博市临淄区盐务局作出的临盐政处罚字[2015]033号《行政处罚决定书》是否符合法律规定；第四个争议的焦点是被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复决字[2015]47号《行政复议决定书》是否正确。关于第一个争议的焦点，根据《中华人民共和国盐业管理条例》第三条以及《山东省盐业管理条例》第五条第一款的规定，省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。同时，根据鲁政发[1999]70号《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》、淄政发[2001]156号《淄博市人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》、鲁盐发[2002]9号《关于设立淄博市临淄区盐业经营管理机构甚至问题的批复》、淄盐字《关于临淄区盐业经营管理机构的批复》等文件的相关规定，确定被告淄博市临淄区盐务局为被告淄博市临淄区人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责本行政区域的盐业行业管理、盐政执法的行政管理工作。根据《山东省盐业管理条例》第三条的规定，其他用盐包括在“盐产品”这一概念范围之内，因此，被告淄博市临淄区盐务局有权对淄博市临淄区范围内包括其他用盐在内的盐业活动进行行政管理，有权对盐业违法案件进行查处并作出处罚，其具有合法的执法主体资格。关于第二个争议的焦点，《中华人民共和国盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。根据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。因此，《中华人民共和国盐业管理条例》与《山东省盐业管理条例》在盐产品批发业务的经营资质问题上，其规定是一致的，不存在作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》与作为行政法规的《中华人民共和国盐业管理条例》冲突问题，即不存在下位法违反上位法问题。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款之规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。因此，被告淄博市临淄区盐务局适用作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》对原告作出处罚符合法律规定。关于第三个争议的焦点，被告淄博市临淄区盐务局在执法检查中发现原告淄博天聚工贸有限公司违规销售其他用盐后，依法对案件予以立案，经过调查询问、现场勘验、证据先行登记保存，查明原告违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，通过向原告淄博天聚工贸有限公司送达行政处罚事先告知书，告知了原告陈述、申辩和要求听证的权利。在原告淄博天聚工贸有限公司未提出陈述、申辩以及要求听证的情况下，被告淄博市临淄区盐务局向原告淄博天聚工贸有限公司送达了责令限期改正违法行为通知书，并作出临盐政处罚字[2015]033号《行政处罚决定书》，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款”的规定，给予原告没收其他用盐40吨，并按照该批盐产品的价值处以罚款人民币壹万捌仟元的行政处罚，事实清楚，程序合法，法律适用正确。关于第四个争议的焦点，被告淄博市临淄区人民政府受理了原告淄博天聚工贸有限公司的行政复议申请后，依法对案件进行了听证，听取了各方当事人的意见，对案件进行调查核实后，依法作出了临政复决字[2015]47号《行政复议决定书》，维持了被告淄博市临淄区盐务局作出的临盐政处罚字[2015]033号《行政处罚决定书》，符合法律规定。综上所述，被告淄博市临淄区盐务局作出的临盐政处罚字[2015]033号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复决字[2015]47号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告淄博天聚工贸有限公司要求撤销被告淄博市临淄区盐务局2015年11月26日作出的临盐政处罚字（2015）033号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告淄博天聚工贸有限公司负担。宣判后，原审原告淄博天聚工贸有限公司不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决。其上诉称：依据2011年11月18日国家工业和信息化部消费品工业司公布的《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》中指出，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品。《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务，没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。综上，请求法院依法公正裁判。被上诉人淄博市临淄区盐务局答辩称：一、《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》及山东省（第230号）政府令都规定设立盐产品批发经营企业，由山东省盐业行政主管部门批准。上下规定一致，上诉人主张违反上位法是认识错误。二、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确。《山东省盐业管理条例》第二十条和第二十一条以及轻工业部号文均规定，违规购销盐产品应作出行政处罚。三、原审法院维持行政处罚决定正确。《中华人民共和国》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章，《山东省盐业管理条例》是地方性法规不在本案的审查范围，该条例是有效执法依据。故原审法院维持行政处罚的决定是正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律适当，程序合法，上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人淄博市临淄区人民政府答辩称：行政复议认定事实清楚、程序合法。二、淄博市临淄区盐务局作出的行政处罚认定事实清楚、程序合法。三、淄博市临淄区盐务局对上诉人作出的行政处罚决定符合法定程序。四、《山东省盐业管理条例》是山东省人大常委会制定的，现行有效的地方性法规。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。综上，淄博市临淄区盐务局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚内容适当，应当依法予以维持。各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。经审查，本院认定的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。其第四款的规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。根据上述法律规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方性法规只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。《盐业管理条例》没有设定盐产品批发经营企业需经审批的许可，地方性法规、规章不能设立这一许可。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的机遇行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《盐业管理条例》没有对其他企业经营盐的批发业务规定行政处罚，地方性法规亦不能对该行为设定行政处罚。故上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人淄博市临淄区盐务局作出的盐业行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人淄博市临淄区人民政府作出行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销淄博市临淄区人民法院（2016）鲁0305行初14号行政判决。二、撤销淄博市临淄区人民政府临政复决字[2015]第47号行政复议决定。三、撤销淄博市临淄区盐务局临盐政处罚字[2015]033号行政处罚决定。一、二审案件各受理费50.00元，由被上诉人淄博市临淄区盐务局负担。本判决为终审判决。审 判 长  姜 敏审 判 员  信德峰代理审判员  孙立平二〇一六年九月二十七日书 记 员  冯 媛