广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤04行终73号上诉人（原审原告）：赵汝祥，男，1978年10月27日出生，汉族。身份证住址：珠海市金湾区。上诉人（原审原告）：赵社惠，男，1950年9月9日出生，汉族。身份证住址：珠海市金湾区。被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：珠海市香洲区吉大九洲大道中****号。法定代表人：袁学东，局长。委托代理人：涂泽华，珠海市国土资源局金湾分局工作人员。委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。上诉人赵汝祥、上诉人赵社惠因诉被上诉人珠海市国土资源局土地行政管理一案，不服珠海市香洲区人民法院（2016）粤0402行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，1990年8月20日和1992年7月25日，原珠海市国土局与原珠海市红旗管理区签订两份《征用土地协议书》，协议征用红旗管理区土地46618亩，应支付征地款总额为24722.67万元。截至2002年，陆续支付补偿款项共计13553.12万元。2002年4月8日，广东省国土资源厅印发粤国土资（办）函（2002）94号《关于对珠海市解决西部地区预统征地历史遗留问题有关方案的意见》。根据该意见，原珠海市规划国土局西区分局于2002年6月26日作为甲方，与乙方红旗镇人民政府、红旗控股公司签订《珠海市预统土地处理建设项目用地确认合同》，确认：涉及乙方范围内已经覆盖的建设项目用地共9块，面积共14892.5亩；已覆盖的建设项目用地，如属于市政府统征地，原征地补偿款已付清给乙方，但由于建设项目未有动工，政府委托乙方管理和继续保持农业生产的土地，待甲方落实项目动工日后，再行通知乙方交回用地给甲方，青苗附着物按规定给予适当补偿。之后，珠海市国土资源局将有关统征土地的处理结果统一上报广东省国土资源厅，并将征收的用地作为国有储备建设用地交由改制后的红旗镇人民政府进行管理。2003年1月16日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函（2003）3号《关于珠海市西部地区预征土地历史遗留问题处理结果的批复》，同意“1992年已办理预征地手续，并在1997年4月15日以前，按照原《广东省土地管理实施办法》在你市用地审批权限范围内已批准使用的项目用地报我厅备案”，“1992年已办理预征地手续，落实了部分征地补偿款，‘以钱折地’折算的50604.38亩统征土地，原已确定项目、符合土地利用总体规划、已纳入建设用地规模范围内的，按照1988年修订的《土地管理法》的规定给予补办用地手续”。2005年12月22日，赵社惠与聚隆公司签订《土地承包合同》，约定聚隆公司将坐落在三板大堤边土地15.12亩发包给赵社惠种养，承包期限从2005年1月1日起至2009年12月31日止。合同期满后双方有续期。2013年9月17日，珠海市国土资源局发布珠国土公告（2013）31号用地公告，告知：用地位于珠海大道以南，机场北路以东，双湖路以西，中心河以北，面积223.59公顷，土地性质为国有存量建设用地；为贯彻市委市政府开发建设西部生态新城的战略部署，为西部城区首期开发区域提供开工建设的用地保障，珠海市国土资源局金湾分局从公告之日起，对该用地范围内涉及的地上青苗及附着物进行现场调查、丈量确认；地上青苗及附着物（含临时设施）补偿标准按珠府（2010）6号《关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法的通知》的规定标准执行，文件规定以外的按市场信息价、周边补偿价或评估价为补偿依据。2013年10月，经现场丈量，赵社惠在《红旗镇西部生态新城（B片区）建设用地青苗及附着物补偿登记表》上签字确认：赵社惠的耕地面积为4.97亩，赵汝祥的耕地面积为65.62亩。赵汝祥、赵社惠于2016年1月25日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.依法确认珠海西区预统征无效，土地属性不变，仍为国有农业用地；2.本案的诉讼费用由珠海市国土资源局承担。一审庭审中，赵汝祥、赵社惠陈述，其是红旗农场职工，1990年、1992年不需要签合同，农场安排一块土地给其耕种。珠海市国土资源局述称，赵汝祥、赵社惠诉称的70.59亩土地在1992年7月25日《征用土地协议书》和《珠海市预统土地处理建设项目用地确认合同》确认的14892.5亩建设项目用地范围内。签订协议之前土地用途是国有农用地，之后是国有建设用地。原审法院认为，其一，赵汝祥、赵社惠与被诉行政行为没有法律上利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据前述规定，行政案件的原告必须是与被诉行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，只有其合法权益受到行政机关的侵犯并且不服这种侵犯，其才有资格作为案件的原告。赵汝祥、赵社惠起诉的是珠海市国土资源局1992年的预征地行为，而非2013年的用地行为。涉案土地在1992年珠海市国土资源局与原珠海市红旗管理区签订《征用土地协议书》之时本为国有农业用地，原珠海市红旗管理区为土地使用权人。赵汝祥、赵社惠不是涉案土地的使用权人，其是经红旗农场安排或其后通过签订承包合同使用涉案土地，与珠海市国土资源局1992年的预征地行为没有直接的利害关系。其二，赵汝祥、赵社惠的起诉超过诉权最长保护期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”珠海市国土资源局于1992年7月25日与原珠海市红旗管理区签订《征用土地协议书》，赵汝祥、赵社惠起诉与涉案土地有关的预征行为发生在1992年，其于2016年1月25日提起行政诉讼，已超过法定20年的诉权最长保护期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定”的规定，对已经立案受理的原告赵汝祥、赵社惠的起诉，应当裁定驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回赵汝祥、赵社惠的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回赵汝祥、赵社惠。上诉人赵汝祥、赵社惠不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，改判支持赵汝祥、赵社惠的一审诉讼请求，一、二审诉讼费由珠海市国土资源局负担。其上诉理由如下：（一）原审法院对赵汝祥、赵社惠提出的珠海市国土资源局预统征错误行为并没有审理，明显存在偏袒。（二）1992年，珠海市国土资源局与原珠海市红旗管理区签订征地合同，剥夺了赵汝祥、赵社惠的生产经营权。赵汝祥、赵社惠作为红旗农场四十多年的老职工，是涉案土地的实际使用者，征地行为和赵汝祥、赵社惠息息相关，赵汝祥、赵社惠是本案的适格原告。（三）赵汝祥、赵社惠至2015年底才知道涉案土地被征，虽然离预统征已有26年之久，但由于珠海市国土资源局的刻意隐瞒，赵汝祥、赵社惠一直毫不知情，且珠海市国土资源局并没有签订合同，合同理应无效。本案起诉期限应当由赵汝祥、赵社惠确切知道预统征的时间，即2015年12月17日开始计算。珠海市国土资源局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院予以维持。其答辩理由如下：（一）原审裁定查明事实清楚。1990年8月20日和1992年7月25日，原珠海市国土局与原珠海市红旗管理区签订两份《征用土地协议书》，协议征用红旗管理区土地46618亩，应支付征地款总额为24722.67万元。截至2002年，陆续支付补偿款项共计13553.12万元。涉案土地包含在上述征用土地范围内。根据广东省国土资源厅批复，原珠海市规划国土局西区分局、红旗镇人民政府、红旗控股公司于2002年6月26日签订确认合同，按已支付的征用土地价款折算出实际征用土地面积为14892.5亩。赵社惠系红旗农场职工，不是涉案土地使用权人，其是经红旗农场安排或其后通过签订承包合同使用涉案土地。（二）赵汝祥、赵社惠的起诉依法应当驳回。赵汝祥、赵社惠与原珠海市国土局1992年的征用土地行为没有直接利害关系，不享有原告资格。本案征用土地行为发生在1992年，而诉权最长保护期限为二十年，赵汝祥、赵社惠于2016年1月针对征用土地行为提起行政诉讼，已超过法定20年的诉权最长保护期限。各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据。赵汝祥、赵社惠在二审法庭调查时称，其提交的2010年至2015年红旗农场每年发布的土地承包通知、以及聚隆农业公司与赵社惠签订的《土地承包合同》，均载明涉案土地性质为国有农业用地。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，赵汝祥、赵社惠的起诉已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，赵汝祥、赵社惠诉请要求确认珠海西区预统征无效，而涉案预统征行为发生在1992年，赵汝祥、赵社惠于2016年1月25日提起的行政诉讼已超过20年的诉权最长保护期限。不动产行政案件20年的诉权最长保护期限自行政行为作出之日起起算，并不以行政相对人“知道或应当知道”作为标准，赵汝祥、赵社惠关于起诉期限应从2015年12月其知悉土地性质变更之时起算的主张，于法不符，本院不予采信。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。赵汝祥、赵社惠的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  唐 文审 判 员  涂远国代理审判员  黄莎莎二〇一六年九月二十九日书 记 员  林静丽