江苏省无锡市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)苏02行终244号上诉人（原审原告）过锡昌。委托代理人过某某。委托代理人王炳峰，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）无锡市国土资源局，住所地江苏省无锡市滨湖区观山路199号。法定代表人吴春林，该局局长。委托代理人浦震东，该局工作人员。委托代理人费文滔，江苏英特东华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地江苏省南京市水西门大街58号。法定代表人李侃桢，该厅厅长。委托代理人肖琦琦，该厅工作人员。委托代理人陈磊，北京大成(南京)律师事务所律师。上诉人过锡昌与被上诉人无锡市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政决定、江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）行政复议决定一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2015）锡滨行初字第00050号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月4日立案受理并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定事实如下：2011年9月6日，国土资源部经国务院批准下发了《国土资源部批复》，市国土局于2011年11月15日呈报《建设用地项目呈报材料》，其中包含地块项目名称为“WX滨-2011-49-001(贡湖大道东侧地块)”，用地面积为9.4398公顷。2011年12月31日，省国土厅经江苏省人民政府（以下简称省政府）批准下发了苏国土资函[2011]925号《关于无锡市2011年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第1批次实施方案的批复》(以下简称《批复》)，同意无锡市2011年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第一批次实施方案。后无锡市人民政府(以下简称市政府)、市国土局于2012年1月13日分别发布了《土地征收方案公告》、《土地征收补偿、安置方案公告》，公告中包括了土地征收补偿标准及安置办法等，公告中载明征地补偿登记的时间为2012年1月13日至2月13日，登记地点为华庄街道南塘社区。上述两份公告均于2012年1月13日公示于南塘村委公告栏中。在公告期内，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未对公告内容提出异议。后《土地征用补偿、安置方案》实施审批表于2012年2月16日经市政府批准后实施。征地补偿安置费用已足额支付至无锡市滨湖区华庄街道办事处(以下简称华庄街道)。无锡市滨湖区华庄街道南塘社区过巷上某房屋的产权人为过锡昌，建筑面积为102.2平方米；土地性质为集体土地，土地使用者为过锡昌，建筑占地40.95平方米；该户户籍人口为两人，分别为过锡昌儿媳许某某、孙女过某某。过巷上某房屋所在地块在无锡市2011年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第一批次用地范围内，该房屋被列入征地拆迁范围。过锡昌(户)家庭成员均已纳入社会保障体系。过锡昌已领取征地安置补偿费8000元，另有青苗补偿款、树木补偿、地面附属物补偿款等共计2384元未领取。在征地实施过程中，过锡昌与房屋拆迁安置部门对拆迁补偿安置事宜未达成协议，故2013年5月19日，无锡市恒茂房地产土地评估有限公司(以下简称恒茂公司)对过巷上某房屋进行评估。后华庄街道结合评估结果和相关法律法规要求，制定了该户房屋拆迁补偿安置方案：按照产权调换的方案，提供贡湖苑某室房屋(建筑面积94.13平方米)与过锡昌的南塘社区过巷上某房屋(建筑面积103平方米)进行产权调换，双方结算差价。征地过程中，相关部门工作人员多次与过锡昌协商房屋拆迁补偿安置事宜，均未达成一致，过锡昌拒绝安置补偿方案，未腾房交地，影响了工程的正常进行。2014年12月1日，市国土局向过锡昌作出并送达《催告书》，要求过锡昌户在收到催告书后十日内接受安置补偿，依法履行交出土地义务。过锡昌户未履行义务，市国土局于同月17日向过锡昌作出并送达《责令交出土地决定书》，载明：华庄街道南塘社区过巷上某房屋所占用的集体土地，已经国务院依法批准征收，并于2012年1月13日分别进行了土地征收方案公告和土地征收补偿公告。2014年12月1日送达《催告书》，明确要求在十日内接受安置补偿，依法履行交出土地义务。但过锡昌户至今无正当理由仍然拒绝接受安置补偿，拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，责令过锡昌户自收到本决定书之日起十五日内交出上述土地。过锡昌收到《责令交出土地决定书》后不服，于2015年2月13日向省国土厅邮寄行政复议申请书。省国土厅于同月16日收悉后，于同月26日予以受理，并于同日通知市国土局提交书面答复及有关的证据材料。市国土局于同年3月5日提交《行政复议答复书》及相关证据材料。省国土厅经审查后，于2015年3月31日作出《行政复议决定》，维持市国土局作出的《责令交出土地决定书》。该决定书于次日向双方邮寄送达。后过锡昌不服《责令交出土地决定书》及《行政复议决定书》，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案中，无锡市2011年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第一批次实施方案，已经国务院、省政府依法批准征收，并由市政府、市国土局分别发布《土地征收方案公告》、《土地征收补偿、安置方案公告》，征收补偿安置方案经市政府批准实施，征地补偿安置费用也已足额到位，涉案地块土地征收、补偿程序具有合法性。过巷上某房屋所在的土地属于上述批准征收范围内，相关部门提交的安置补偿方案，经审查，已给予了足额的补偿，且未违反法律和政策的规定，具有合法性和合理性，过锡昌应当及时腾房交地。过锡昌在协调过程中拒绝接受补偿方案，至今未腾房交地，致使涉案地块无法全面施工，该拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，影响了建设工程的正常进行。市国土局催告过锡昌履行搬迁腾地、交出土地义务后，过锡昌仍拒绝履行义务，市国土局作为具有法定职权的土地行政管理部门，作出《责令交出土地决定书》，事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。第二十二条规定行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条规定行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。本案中，省国土厅受理原告过锡昌的行政复议申请后，要求市国土局提供书面答复及相应的证据材料，依法及时审查并作出《行政复议决定》，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。过锡昌要求确认市国土局作出的《责令交出土地决定书》违法、撤销省国土厅作出的《行政复议决定》的诉讼请求，于法无据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回过锡昌的诉讼请求。上诉人过锡昌上诉称，1、被诉行为程序违法导致实体错误未被确认。未经裁决程序直接作出交地决定违法。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，设立了征地实施过程中的裁决程序。本案中，双方达不成协议的主要原因是补偿标准，那么就应当直接启动协调和裁决程序，而不是直接启动责令交出土地决定程序。作出交地决定程序本身违法，应当确认其违法。市国土局在征地报批前没有履行告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记，因此其在征地报批的同时拟定征地补偿安置方案。征地批准后，其将征收土地公告和征地补偿安置方案公告同步进行是违法的，且没有提供充足的证据证明其将两公告在法定时间内在过锡昌土地所属村、组内以书面形式公告，剥夺了其发表意见及申请听证的权利。根据《征收土地公告办法》第十四条的规定，在未依法进行两公告的情形下，并且也没有提供证据证明征用土地的各项费用在征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。因此，市国土局无视以上情形作出责令交地的决定必然是违法的。2、本案中补偿标准未达到不让被征收人生活水平不因征收生活水平降低的标准，且严重违法。本案中，当事人房屋103平，置换房只有94平，而且更严重的是只有这一个房屋置换方案，没有货币补偿方案，显然已经降低了被征收人的生活水平。另外根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，本案中过锡昌的房屋在城市规划区内，这一点是基本事实，本就应当参照国有土地上房屋征收补偿标准。请求：1、撤销一审判决，改判确认锡滨国土资责交【2014】27号《责令限期交出土地决定书》违法，并撤销省国土厅作出的行政复议决定。2、诉讼费由市国土局、省国土厅承担。被上诉人市国土局答辩称，本案在一审中已经查明事实并正确适用法律，作出了正确的判决，请求依法驳回过锡昌的上诉请求。被上诉人省国土厅答辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、过锡昌的上诉理由缺乏事实和法律依据。过锡昌认为未经裁决程序直接作出交地决定违法，该主张没有法律依据。根据《江苏省政府办公厅关于印发江苏省征地补偿安置争议协调裁决颁发的通知》（苏政办发【2007】141号）第九条、第十六条之规定，过锡昌有权就征地补偿安置提起协调和裁决的申请。但该救济程序系依申请人的申请启动，而非职能部门依职权主动履行，其并非作出责令交出土地的前置程序；过锡昌认为市国土局作出责令交出土地决定程序违法的主张没有事实和法律依据；涉案地块的土地征收补偿标准符合法律规定。本案中经市政府批准的《土地征收补偿、安置方案公告》确定的土地征收补偿标准及安置办法按照锡政发【2011】161号和锡政发【2004】103号文件执行，以上文件符合相关法律、政策规定，涉案地块的土地征收补偿标准并不违法。综上，省国土厅作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院据此作出的判决正确合法，过锡昌的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。原审被告市国土局向原审法院提供的证据有：第一组证据：《国土资源部批复》及附件。第二组证据：《建设用地项目呈报材料》。第三组证据：1、建设项目土地利用现状图；2、建设项目规划位置图；3、范围位置图。第四组证据：《批复》；第五组证据：《土地征收方案公告》。第六组证据：《土地征收补偿、安置方案公告》。第七组证据：1、现场张贴照片两张；2、无锡市滨湖区华庄街道南塘社区居民委员会(以下简称南塘村委)出具的《证明》。第八组证据：南塘村委出具的《土地征收补偿登记情况说明》。第九组证据：《土地征收补偿、安置方案》实施审批表。第十组证据：1、《关于预存征收补偿款的证明》；2、江苏省行政事业单位资金往来结算票据及存根；3、《滨湖区华庄街道市民中心东侧区域环境整治项目征地补偿到位证明》；4、《情况说明》。第十一组证据：1、《证明》两份；2、过某某个人缴费明细；3、《无锡市征地保障安置人员缴费年限核定花名册》；4、《过巷上10号、某实际人口居住情况》；5、《户籍摘录》；6、《关于房屋所有权人的说明》；7、《关于过巷上某房屋的情况说明》；8、《无锡市村镇房屋基本情况调查表》；9、土地(宅基地)登记卡；10、征地安置8000元发放明细表三张；11、《关于青苗补偿的情况说明》；12、工程征地青苗补偿款发放清单；13、附属物统计表；14、过巷自然村树木补贴明细表。第十二组证据：1、致委托方函；2、无锡市住宅房屋拆迁补偿价综合评估表；3、企业法人营业执照；4、组织机构代码证；5、法定代表人身份证明；6、情况说明；7、《过锡昌户拒绝评估的情况说明》；8、评估报告送达回执；第十三组证据：1、《关于对过巷某过锡昌户房屋拆迁补偿安置方案》；2、《产权置换用房承诺书》；3、无锡市房产平面图。第十四组证据：谈话记录三份。第十五组证据：1、过锡昌房屋周边情况说明；2、双方协商差距；3、不肯搬迁理由；4、关于过巷上某过锡昌(户)阻扰市民中心东侧区域环境整治项目征地拆迁的说明。第十六组证据：过巷上某房屋现状照片。第十七组证据：1、《催告书》；2、送达回证。第十八组证据：1、《责令交出土地决定书》；2、送达回证。原审被告省国土厅向原审法院提供的证据有：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证；2、[2015]苏国土资行复第11号《行政复议受理通知书》及邮寄凭证；3、[2015]苏国土资行复第11号《行政复议答复通知书》；4、《行政复议答复书》及相关证据材料；5、《行政复议决定书》及邮寄凭证。原审原告过锡昌向原审法院提供的证据有：1、锡房权字第××号《房屋所有权证》；2、锡土集建(1997)字第41451号《集体土地建设用地使用证》；3、《责令交出土地决定书》；4、《行政复议决定书》。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。本院认为，2011年9月6日，国土资源部经国务院批准下发了《国土资源部批复》，2011年11月15日，市国土局依程序呈报《建设用地项目呈报材料》，其中包含地块项目名称为“WX滨-2011-49-001（贡湖大道东侧地块）”。2011年12月31日，省国土厅下发了《关于无锡市2011年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第1批次实施方案的批复》，获得征收土地方案批准文件。2012年1月13日，市政府发布了《土地征收方案公告》。同日，市国土局发布了《土地征收补偿、安置方案公告》，在规定期限内未接到被征地农村集体经济组织、农村农民或者其他权利人对公告内容提出的书面意见，后《土地征收补偿、安置方案》实施审批表报市政府批准后实施，因此该项目已经完成“两公告一登记”等法定程序。过锡昌过巷上某的房屋所在的土地属于无锡市2011年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第1批次的土地征收范围，有《建设项目规划位置图》等证据予以证明。相关部门为过锡昌（户）制定了补偿安置方案，经审查，该补偿安置方案未违反当前法律和政策的规定，具有合法性和合理性。虽然过锡昌户对征地补偿、安置存在争议，但是不应该影响征收土地方案的实施，依法应当及时腾房交地。相关部门针对安置补偿与过锡昌经过多次协商，但其拒绝接受补偿方案，致使该项目无法全面开工建设，该拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地。市国土局在作出责令交出土地决定前已催告过锡昌履行义务并告知其享有陈述、申辩的权利，经催告后该户在规定期限内仍然拒不交出土地，因此市国土局依此作出的责令交出土地决定符合法律规定。省国土厅在受理过锡昌提出的行政复议申请后，依法通知市国土局提交书面答复，并在规定期限内作出复议决定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人过锡昌负担。本判决为终审判决。审 判 长 何 薇代理审判员 王 强代理审判员 崔晓萌二〇一六年九月十八日书 记 员 孙 莉