重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2016)渝02行终262号上诉人（原审原告）侯德明，男，1963年1月29日出生，汉族，住重庆市梁平县。被上诉人（原审被告）重庆市梁平县蟠龙镇人民政府，住所地重庆市梁平县蟠龙镇青垭湾街道。法定代表人周淑平，镇长。委托代理人唐硕，该镇人民政府工作人员。委托代理人陈嘉，重庆文才律师事务所律师。上诉人侯德明因梁平县蟠龙镇人民政府其他行政行为一案，不服重庆市梁平县人民法院于2016年5月19日作出的(2016)渝0228行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，侯德明系重庆市梁平县蟠龙镇银河村5组村民。2009年，侯德明以其家位于银河村5组的房屋受地质灾害损害为由，向梁平县蟠龙镇人民政府（简称镇政府）申请政策性补助。侯德明未选择重建房屋，而是选择购房居住，于2010年11月签订房屋买卖合同，在梁平县城购置了房屋。2011年1月21日，镇政府核实候德明所购房屋后，向其支付建房补助6000元。2014年，梁平县启动高山生态扶贫搬迁工作。同年5月17日，侯德明申请参加高山生态扶贫搬迁，银河村委会将其申请材料提交至镇政府。该府审查后认为侯德明不属搬迁对象，未收其申请材料。同年6月3日，侯德明向镇政府书面咨询高山生态扶贫搬迁政策。同月12日，镇政府向侯德明进行了口头释明。同月15日，侯德明向镇政府提出高山生态扶贫搬迁申请，并要求书面回复。同月20日，镇政府对候德明作出《关于银河村村民候德明提出的＜高山生态扶贫搬迁申请＞一事的书面回复》，其第2项内容称，梁平县人民政府办公室梁平府办发〔2014〕27号《梁平县高山生态扶贫搬迁工作实施方案》中明确指出，梁平县的高山生态扶贫搬迁是为切实帮助困难群众解决住房难、生产条件差、发展能力不足等现实问题；梁平县发展和改革委员会（简称县发改委）梁平发改发〔2014〕101号《关于认真做好2014年度高山生态扶贫搬迁工作的通知》中亦明确，高山生态扶贫搬迁工作是党委、政府组织实施的重大民生实事之一，旨在解决老百姓住房难，提高居住质量，巩固退耕还林成果。而你2009年以你家房屋受地质灾害损害为由申请补助，镇政府审核后以重建住房名义给予你6000元的政策性补助，但你当时还是选择了在梁平县城购买房屋，于2012年搬入新居，你现在的居住条件不符合住房困难或生产条件差的这一政策要求，故不予受理和上报你的申请。侯德明对该回复内容不服，向梁平县人民政府申请行政复议，该府2014年7月8日作出梁平府行复〔2014〕2号不予受理行政复议申请决定，决定不予受理。侯德明不服，向重庆市人民政府申请复议，该府2014年8月21日作出渝府复〔2014〕734号不予受理行政复议申请决定，决定不予受理。侯德明由此信访。2016年3月14日，侯德明起诉至法院请求确认镇政府法定期限内不作出行政许可的行为违法；对其申请以信访方式进行回复的行为违法；擅自改变政策规定并自制搬迁方案，并作为审查其申请不符合条件、不予行政许可依据的行为违法。原审法院认为，镇政府在对侯德明不符合高山生态扶贫搬迁条件的书面回复中引用了梁平发改发〔2014〕101号文，对其合法性作如下评判：根据《梁平县高山生态扶贫搬迁工作实施方案》中职责分工里“由县发改委具体牵头，相关部门协调配合，乡镇（街道）具体落实该项工作。县发改委负责牵头协调高山生态扶贫搬迁工作，加强项目实施监督”，及渝府发〔2013〕9号《关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见》中关于搬迁对象的相关规定，县发改委制定的梁平发改发〔2014〕101号文并未超越法定权限，与法律、法规、规章及政策、规范性文件并无冲突。故梁平发改发〔2014〕101号文在镇政府作出的《关于银河村村民侯德明提出的＜高山生态扶贫搬迁申请＞一事的书面回复》”中适用并无不当。对镇政府是否履行法定职责作如下评判：虽侯德明2014年5月17日提出了高山生态扶贫搬迁申请及材料，但因其不符合搬迁条件，镇政府未接收银河村委会代交的材料。2014年6月12日，镇政府向侯德明进行了口头释明。同年6月20日，镇政府对侯德明作出书面回复，告知未受理其申请的理由。根据渝府发〔2013〕9号文中关于对搬迁对象的规定，即“符合下列条件的贫困农户，列入高山生态扶贫搬迁对象：1、居住在深山峡谷、高寒边远地区，生产生活极为不便、生存环境十分恶劣的；2、居住地属重要生态修复保护区，根据规划必须搬迁的；3、居住地的水、电、路、通讯等基础条件难以完善，建设投资大且效益不好的。对其中鉴定为D级危房的，优先实施搬迁”，侯德明已在梁平县城购买房屋居住，不属于上述三类贫困农户，镇政府以其居住条件不符合住房困难或生产条件差这一理由，未受理侯德明的高山生态扶贫搬迁申请，并无不当。侯德明称镇政府未履行法定职责的理由不成立。遂判决驳回候德明的诉讼请求。侯德明上诉称，原审法院采信证据、认定事实、适用法律、政策均错误，请求二审人民法院依法改判。镇政府未提交书面答辩。镇政府举证期限内提交，并在原审庭审举示如下证据：1、6月6日的群众来信来访登记表；2、6月18日的群众来信来访登记表；3、镇政府6月20日对候德明的书面回复；4、梁平府办发〔2014〕27号文、梁平发改发〔2014〕101号文；5、渝府发〔2013〕9号文；6、证明、建住房补助发放名册；7、梁平府行复〔2014〕2号不予受理行政复议申请决定书；8、渝府复〔2014〕734号不予受理行政复议申请决定书；9、梁平县信访办公室来信转送函及候德明信访等的相关资料。侯德明原审庭审举示如下证据：1、渝府发〔2013〕9号文、梁平府办发〔2014〕27号文；2、邮政快递单、收件记录及证明；3、房屋垮塌照片及居住地点照片打印件；4、镇政府6月20日对候德明的书面回复；5、信息公开申请的回复；6、会议纪要；7、候德明身份证复印件。原审法院对上述证据认证认为，侯德明举示的3、5号证据，达不到其证明目的，与本案不具关联性，不予采信；对候德明举示的其他证据、镇政府举示的全部证据，对其本身真实性无异，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。二审补充查明，重庆市为促进农村贫困人口走上自我发展、脱贫致富路子，积极探索实施高山生态扶贫搬迁，市人民政府2013年1月以渝府发〔2013〕9号出台《关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见》，明确高山生态扶贫搬迁工作的目标任务为：2013－2017年全市完成高山生态扶贫搬迁50万人，分三年下达计划并启动实施，2017年基本完成阶段性的任务；工作原则为：坚持政府引导、群众主体；明确符合下列条件的贫困农户作为搬迁对象：1、居住在深山峡谷、高寒边远地区，生产生活极为不便、生存环境十分恶劣的；2、居住地属重要生态修复保护区，根据规划必须搬迁的；3、居住地的水、电、路、通讯等基础条件难以完善，建设投资大且效益不好的。对其中住房经鉴定为D级危房的，优先实施搬迁。……；搬迁安置方式为：转户进城安置、梯度转移安置等。据此，梁平县人民政府办公室2014年3月以梁平府办发〔2014〕27号出台《梁平县高山生态扶贫搬迁工作实施方案》，对梁平县的贫困农户启动高山生态扶贫搬迁工作，计划搬迁1765户，分三年下达计划。并责成县发改委具体牵头，相关部门协调配合，乡镇（街道）具体落实该项工作。同月，县发改委作出梁平发改发〔2014〕101号《关于认真做好2014年度高山生态扶贫搬迁工作的通知》，载明：搬迁补助标准为8000元/人；安置方式采取集中安置；搬迁对象须是县林业局认可的退耕还林户；蟠龙镇搬迁目标任务为100人。原审中，候德明对其第3项诉求明确为请求法院对梁平发改发〔2014〕101号文进行合法性审查。诉讼中，经法官释明，候德明表示其诉求实质就是认为，镇政府书面回复中所称其不属高山生态扶贫搬迁对象的理由，均不成立。其现在虽是居住在梁平县城，但户籍尚属银河村5组，其家房屋亦地处偏远山区，其应属高山生态扶贫搬迁对象，应享受高山生态扶贫搬迁政策。本院认为，高山生态扶贫搬迁是重庆市各级党委、政府探索实施的扶贫开发新方式，其工作原则为坚持政府引导、群众主体，通过转户进城、梯度转移等安置方式，达到促进贫困农户早日脱贫致富的目的。高山生态扶贫搬迁工作目前尚无明确的法律法规规定，属政策性调整。侯德明提出高山生态扶贫搬迁申请，镇政府对此作出《关于银河村村民候德明提出的＜高山生态扶贫搬迁申请＞一事的书面回复》，认为候德明现在居住的条件不符合住房困难或生产生活条件差的这一高山生态扶贫搬迁政策的要求，认定候德明不属高山生态扶贫搬迁对象，不能享受高山生态扶贫搬迁政策。该回复对候德明权利义务产生实际影响，候德明不服起诉至法院，候德明具有原告主体资格，镇政府为本案适格被告。候德明将是否属高山生态扶贫搬迁对象、是否享受高山生态扶贫搬迁政策理解为行政许可。对此认为，这是候德明对行政许可的认知错误。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。如驾驶汽车，须事先获得资格许可后才能从事驾驶汽车的活动。本案所涉事项不符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条关于可以设定行政许可事项的规定。候德明请求对县发改委梁平发改发〔2014〕101号《关于认真做好2014年度高山生态扶贫搬迁工作的通知》进行审查。审查认为，渝府发〔2013〕9号、梁平府办发〔2014〕27号两文件对高山生态扶贫搬迁工作的目标任务、工作原则、搬迁对象、安置方式、职责分工等作了规定。县发改委在履行行政职责，牵头实施该项工作时，制定了梁平发改发〔2014〕101号文，确定的搬迁目的、目标任务、补助标准、安置方式以及工作要求等内容，与渝府发〔2013〕9号、梁平府办发〔2014〕27号文件不相冲突，亦无违反法律、法规的禁止规定。候德明认为，虽其居住在梁平县城，但户籍尚属银河村5组，其房屋亦处偏远山区，其应属高山生态扶贫搬迁对象，应享受该扶贫搬迁政策。诉讼中，候德明明确诉求实质为，对镇政府认定其不属高山生态扶贫搬迁对象、不应享受高山生态扶贫搬迁政策的回复不服。对此认为，渝府发〔2013〕9号文中对贫困农户列为高山生态扶贫搬迁对象作了明确规定，强调贫困农户是居住在生存环境恶劣、重要生态修复保护、基础条件难以完善等地区。本案中，候德明申请参加高山生态扶贫搬迁，但其2010年在梁平县城购买了房屋，且现在生活在梁平县城，其现在的居住情况确不符合渝府发〔2013〕9号文中对搬迁对象的规定，亦不符合高山生态扶贫搬迁是为切实帮助困难群众解决住房难、生产条件差、发展能力不足的搬迁目的。镇政府对候德明提出的申请，其回复理由成立，并无不当。另，原审法院对候德明诉求实质予以审查，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确。侯德明的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人侯德明负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈克梅审 判 员  程鸿声代理审判员  吴 丹二〇一六年九月十九日书 记 员  胡绍娟