福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019）闽05行终304号 上诉人（原审被告）南安市住房和城乡建设局，住所地福建省南安市南山公园西北侧人防大楼，统一社会信用代码：113505830038379147。 法定代表人郑曙熙，局长。 出庭应诉负责人戴军榕。 委托代理人傅绿松、吕雅萍，福建正成功律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄阿楷，男，1973年4月19日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人黄雨狮（黄阿楷之弟），男，1975年12月19日出生，汉族，住福建省南安市。 原审第三人南安市美林街道办事处，住所地福建省南安市美林街道南美路**，统一社会信用代码：1135058300383844XJ。 法定代表人黄天福，主任。 出庭应诉负责人陈思盂，副主任。 委托代理人陈鸿纬，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 上诉人南安市住房和城乡建设局（以下简称南安住建局）因与被上诉人黄阿楷及原审第三人南安市美林街道办事处（以下简称美林街道办）城乡建设行政征收一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,本案现已审理终结。 原审判决查明，2011年6月9日，原告黄阿楷就其位于南安市××街道××组的房屋与南安市城市建设发展投资有限公司（以下简称南安城投公司）签订了《南安市城市综合体片区拆迁补偿安置协议》，同年7月，南安城投公司对该房屋进行拆除。2011年8月10日，原南安市规划建设局作出南建［2011］247号《关于南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋征收摸底调查情况的公示》，载明：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《南安市贯彻落实〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的实施意见（试行）》的精神，我局对上述范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了摸底调查，现将摸底调查情况进行公示……附件1：南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋征收摸底调查表2：征收范围红线图”。《南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋征收摸底调查表》即为《南安市城市综合体拆迁情况》，《南安市城市综合体拆迁情况》中对原告的房屋面积等予以记载。2011年8月12日，原南安市规划建设局作出《南安市规划建设局房屋征收告知书》，载明：“为加快城市发展步伐，提升城市品位，营造西溪北岸城市景观，根据市政府有关精神，拟对南安市城市综合体片区进行旧房整治改造。改造工程涉及美林街道办事处美林社区松脚、下角、许厝和梅亭村原防洪堤边的房屋及其附属物征收，征收范围（美林社区）：西至美林中心片区、东至规划的凤凰湖公园、南至江北大道美林路段、北至美林社区许厝。（具体范围以规划红线图为准）现将有关事项告知如下：一、建设项目：南安市城市综合体片区××房整治改造工程。二、房屋征收部门：南安市规划建设局。三、房屋征收实施单位：美林街道办事处……”。2011年11月11日，南安市人民政府作出南政〔2011〕85号《南安市人民政府关于征收南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋的决定》，该决定记载：“一、征收范围：东至规划的凤凰湖公园、西至美林中心片区、南至江北大道美林路段、北至美林社区许厝范围内（具体范围以规划红线图为准）土地上所有房屋及其附属物。二、房屋征收部门：南安市住房和城乡建设局作为房屋征收部门，征收实施单位美林街道办事处负责组织实施征收范围内土地房屋的征收与补偿工作。”南安市美亭城市综合体项目用地分别于2011年4月25日、2011年8月4日、2012年9月24日经省政府批复同意土地征收。原告于2018年5月16日提起本案诉讼，请求判决：确认被告组织实施征收原告在美林街道美林社区松元片17组的房屋行为违法。 原审判决另查明，2012年3月30日，南安市人民政府设立南安市住房和城乡建设局，原南安市规划建设局的城乡建设、房地产业行政管理职责划入南安市住房和城乡建设局。 原审判决认为，本案的争议焦点：一是原告的起诉是否超过起诉期限；二是原告是否构成重复起诉；三是原告的主体资格是否适格；四是被告是否作出本案被诉行政行为；五是如被告作出了被诉行政行为，该行为是否事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。 争议焦点一：原告的起诉是否超过起诉期限。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案黄阿楷于2018年4月3日向南安市人民政府提出政府信息公开申请,2018年4月18日收到南安市人民政府作出的（2018）第7号《南安市人民政府关于黄阿楷申请政府信息公开告知书》,依申请公开资料,原南安市规划建设局南建（2011）247号《关于南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋征收摸底调查情况的公示》所附《南安市城市综合体拆迁情况》黄阿楷的房屋摸底调查表。黄阿楷通过申请政府信息公开才知道原南安市规划建设局作为房屋征收部门实施征收其房屋,其于2018年5月16日提起诉讼并未超过一年的法定起诉期限。被告、第三人辩称原告的起诉超过法定的起诉期限，不予采纳。 争议焦点二：原告是否构成重复起诉。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，原告的诉讼请求是确认被告南安市住房和城乡建设局组织实施征收原告在美林街道美林社区松元片17组的房屋行为违法，该诉讼请求并不同时具有《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定的情形，不构成重复起诉。被告、第三人辩称原告的起诉系重复起诉，不予采纳。 争议焦点三：原告是否具有原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式解决补偿问题，以减少纠纷。被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼。本案中，原告的房屋在南安市城市综合体片区××房整治改造工程项目范围内，原告虽与南安市城市建设发展投资有限公司签订了《南安市城市综合体片区拆迁补偿安置协议》，但原告仍可对被告的组织实施征收行为提起行政诉讼。因此，原告具有本案原告诉讼主体资格。被告、第三人辩称原告不具有本案原告诉讼主体资格，不予采纳。 争议焦点四：被告是否作出本案被诉行政行为。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。原南安市规划建设局作为南安市人民政府依法设立的房屋征收部门，具有组织实施南安市行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权。根据《关于南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋征收摸底调查情况的公示》、《南安市人民政府关于征收南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋的决定》，结合《南安市城市综合体拆迁情况》等证据，并综合原告房屋的拆除结果客观上有利于南安市城市综合体片区××房整治改造工程的顺利实施，契合了南安市人民政府的征迁意图。因此，可以认定被告原单位南安市规划建设局组织实施了征收原告址于美林街道美林社区松元片17组房屋的行政行为。 争议焦点五：被诉行政行为是否事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。 国有土地上房屋征收程序中，房屋征收部门组织实施征收房屋行为包括：1.可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，负责监督实施单位在委托范围内的行为并对其后果承担法律责任；2.拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；3.做好征收与补偿的宣传、解释工作；4.对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并向被征收人公布调查结果；5.确定确定机构，对被征收房屋进行评估；6.向因征收房屋造成搬迁的被征收人支付搬迁费，向选择产权调换的被征收人支付临时安置费或者提供周转用房；7.与被征收人订立补偿协议并在被征收人不履行补偿协议约定的义务时依法提起诉讼；8.报请市、县级人民政府作出补偿决定；9.建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况向被征收人公布。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案被告南安市住房和城乡建设局在诉讼过程中未能向法院提供其作出被诉行政行为时的全部证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应认定被诉行政行为没有相应证据、依据，由此产生的不利后果，由被告承担。因被告组织实施征收原告房屋的行为已经完成，不具有可撤销的内容，故依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告南安市住房和城乡建设局组织实施征收原告黄阿楷址于美林街道美林社区松元片17组的房屋的行为违法。 南安住建局上诉请求：撤销原判，裁定驳回起诉或改判驳回黄阿楷一审全部诉讼请求。事实和理由：一、原审认定本案起诉未超过法定起诉期限错误。多份生效法律文书认定，黄阿楷自愿于2011年6月9日与南安城投公司签订《南安市城市综合体片区拆迁补偿安置协议》。协议签订后，黄阿楷自愿将其房屋交付南安城投公司并领取了相关补偿款，南安城投公司已于2011年7月对该房屋实施拆除。黄阿楷应当在2011年7月就已经知道该行政行为。首先，己生效的（2013）南行初字第8号《行政裁定书》第2页记载，“黄阿楷诉称，南安市人民政府于2010年10月11日颁布南政文（2010）283号《南安市城市综合体片区房屋拆迁补偿安置实施方案》，并组织实施南安市城市综合体片区征收工作，南安住建局作为南安市城市综合体片区××房整治改造工程的征收部门，委托美林街道办负责组织实施原告住所地房屋征收补偿安置工作，美林街道办即向被拆迁对象公布有关文件及补偿标准”；其次，（2015）厦行初字第52号《行政裁定书》第12页记载，“黄阿楷自认于2010年11月即已收到拆迁补偿安置实施方案，证明其在2010年11月已知拆迁补偿安置实施方案的内容”。显然，黄阿楷自认在2010年11月收到南政文（2010）283号文件时，就已知道黄阿楷所谓的第三人实施征收黄阿楷房屋的行为，与黄阿楷在本案中诉称的直至2018年4月18日之后才知道南安住建局作为房屋征收部门自相矛盾。前述裁定书均己生效，可以作为本案的定案依据。退一万步讲，黄阿楷在2011年7月房屋被拆除时就应当知道该行政行为，却直到2018年5月16日才起诉，己超过最长二年的起诉期限。二、原审认定本案起诉不构成重复起诉错误。多份生效法律文书均已认定，黄奕忍的行为构成重复起诉，本案也属于重复起诉。2013年，黄阿楷起诉南安市人民政府、南安住建局、美林街道办、南安城投公司房屋征收一案，经（2013）南行初字第8号《行政裁定书》、（2013）泉行终字第197号《行政裁定书》及泉检民（行）监（2016）35050000061号《不支持监督申请决定书》裁决。2016年，黄阿楷己起诉南安市人民政府房屋征收补偿行政行为一案，经（2015）厦行初字第52号《行政裁定书》、（2016）闽行终235号《行政裁定书》裁定。现黄阿楷再次就同一事实理由、同一征收行为再次起诉，属于重复起诉，违反“一事不再理”原则。三、原审认定黄阿楷具有原告主体资格错误。黄阿楷己签订拆迁补偿安置协议并实际履行，表明黄阿楷对拆除行为的认可，是处分其自身权益的行为，黄阿楷对诉争房屋上原有的权利己经不复存在，征收方的一系列行政行为己和其没有关联，其与被拆迁房屋、拆迁行为、征收行为、补偿行为等均没有法律上的利害关系，不再享有原告主体资格。首先，泉检民（行）监（2016）35050000061号《不支持监督申请决定书》记载，“黄阿楷于2011年6月9日...黄阿楷又按此协议获得了补偿安置并自愿将上述房屋交由南安城投公司进行拆除，故上述行为是黄阿楷与南安城投公司作为平等主体之间的民事法律行为。”（2016）闽行终884号认定，“黄阿楷就诉争土地上的地上物补偿安置已经和南安城投公司签订了补偿安置协议，该协议系双方的合意且已生效，黄阿楷在和征收方签订拆迁安置补偿协议后，对于诉争土地上原有的权利已经不复存在，征收方的一系列行政行为已和其没有关联。”多份生效法律文书均己认定，黄阿楷与被拆迁房屋无法律上的利害关系，不再享有原告主体资格。四、原审认定南安住建局作出被诉行政行为错误。黄阿楷与城投公司签订《拆迁补偿安置协议》及城投公司拆除房屋的行为，是平等主体之间的民事法律行为。法院生效裁定己多次认定黄奕忍诉请要求确认南安住建局征收黄奕忍房屋的行为违法缺乏事实与法律依据。上诉人提供新证据（2019）闽行终31号黄奕忍诉南安市人民政府一案，省高院亦认定黄奕忍起诉请求南安市人民政府履行补偿安置法定职责，没有事实根据；闽检民（行）监（2018）35000000086号决定书认定，“黄雨狮已通过协议方式获得补偿自行处分了其自身权利义务，对涉案房屋已不存在可以主张的合法权益。因此，就涉案房屋的拆迁行为起诉南安市人民政府，请求确认拆迁行为违法并给予赔偿，缺乏事实和法律依据。”本案中，黄阿楷提供的所有证据均无法证明上诉人组织实施征收黄阿楷房屋的行为，黄阿楷起诉要求确认上诉人组织实施征收其房屋行为违法缺乏事实和法律依据。五、原审认定南安住建局未能提供其作出被诉行政行为时的全部证据和所依据的规范性文件，应认定被诉行政行为没有相应证据、依据错误。首先，南安住建局不存在组织第三人实施征收南安住建局房屋的行政行为，黄阿楷起诉要求确认南安住建局组织实施征收其房屋行为违法缺乏事实和法律依据。原审责令南安住建局提交证据显然就是错误的。其次，对于原审责令南安住建局提交的证据，南安住建局已在“说明”中详细作出解释，并不是如原审认定的未能提供其作出被诉行政行为时的全部证据和所依据的规范性文件，且无正当理由。最后，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置筹案件问题的批复法复》（1996）12号第二条规定，本案属于民事诉讼受案范围，不属于行政审理范围。 黄阿楷辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，南安住建局的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判，并加判责令采取补救措施。 美林街道办述称，一、黄阿楷于2013年以同一被告、同一诉请、同一事实理由提起行政诉讼，并经一、二审法院审理后驳回起诉。现黄阿楷再次起诉已构成重复起诉，原审认定黄阿楷不构成重复起诉是错误的。二、黄阿楷的房屋是通过民事协商的形式自行处置的，并已签订拆迁安置补偿协议，领取了相关的补偿费用，并将房屋交付拆迁，这是平等主体之间的民事法律行为，该事实已经各级法院审查认定，黄阿楷所提供的相关证据无法证明存在实施征收黄阿楷房屋的行为。因此，黄阿楷所谓的未依据法定程序征收黄阿楷房屋行为违法，缺乏事实和法律依据。因此，一审认定南安住建局对黄阿楷作出被诉行政行为是错误的。三、据黄阿楷所主张的其所要求的确认相关行政行为违法也已超过起诉期限，原审认定黄阿楷的起诉未超过起诉期限错误。请求撤销原判，支持南安住建局的上诉请求。 二审中，南安住建局提供以下证据：1.（2019）闽行终31号行政裁定书，证明省高院认定黄奕忍起诉请求南安市人民政府履行补偿安置法定职责，没有事实根据；2.闽检民（行）监［2018］35000000086号《不支持监督申请决定书》，证明黄雨狮已通过协议方式获得补偿自行处分了其自身权利义务，对涉案房屋己不存在可以主张的合法权益；因此，就涉案房屋的拆迁行为起诉南安市人民政府，请求确认拆迁行为违法并给予赔偿，缺乏事实和法律依据。3.（2015）闽行监字第29号《驳回申诉通知书》，证明依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复法复》〔1996〕12号第二条规定，本案属于民事诉讼受案范围，不属于行政审理范围；4.2012年3月16日的黄雨狮控告书，证明记载“房屋征收部门南安市住房和城乡建设局作为征收部门征收实施单位美林办事处负责组织实施征收”已超过法定起诉期限，应裁定驳回黄阿楷起诉；5.2012年8月17日的黄雨狮复查申请书，证明申请书第一页记载“由南安市规划建设局作为南安市城市综合体片区××房整治改造工程的征收部门，委托南安市美林街道办事处具体负责组织实施该项目的房屋征收补偿安置工作”，本案已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。黄阿楷认为，上述证据已经明显超过举证期限，不属于二审新证据，不予质证。美林街道办的质证意见为，对上述证据均无异议。 二审中，黄阿楷提供如下证据：1.《行政答辩状》，证明南安住建局组织美林街道办实施征收黄阿楷房屋行政行为；2.南政办〔2010〕282号《南安市人民政府办公室关于印发南安市美亭城市综合体片区整治建设工作方案的通知》，证明原南安市规划建设局、美林街道办在2010年11月30日前履行法定职责，制定征收补偿方案，实施征收原告房屋行政行为。南安住建局的质证意见为，上述证据已超过举证期限，《行政答辩状》的真实性由法院审查，且与本案无关，证据2没有原件核对，真实性由法院审查，与本案无关，也不能证明其证明目的。美林街道办对上述证据的质证意见与南安住建局相同。 本院经审查认为,根据双方的质证意见，对南安住建局及黄阿楷二审提供的证据的真实性均予以确认。 经审理查明，对一审判决查明的事实，除黄阿楷对一审判决书第17页查明的事实有异议，认为系美林街道办拆除本案房屋外，对其余事实双方当事人均无异议。对双方当事人均无异议的事实，本院予以确认。 二审争议焦点为：1.本案起诉是否已超过起诉期限；2.本案起诉是否构成重复起诉；3.黄阿楷是否系适格原告；4.被诉行政行为是否系南安住建局作出；5.被诉行政行为是否合法。 本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。经审查，南安住建局及美林街道办提供的证据均不足以证明黄阿楷知道或者应当知道被诉行政行为的实际组织实施主体等主要内容的时间，依法应承担不利的法律后果。故依法可以黄阿楷自认其通过申请政府信息公开方式于2018年2月27日后才知道被诉行政行为的实际组织实施主体等主要内容的时间作为本案起诉期限的起算点，一审认定黄阿楷于2018年5月16日起诉未超过法定起诉期限正确。 黄阿楷在本案起诉之前提起的行政诉讼的被告及诉讼请求与本案的被告及诉讼请求均不同，即前诉与后诉的当事人及诉讼请求均不同，故一审认定本案起诉不构成重复起诉正确。 被征收人签订相关补偿安置协议并领取相应补偿费用后，不能当然视为其与征收行为不再具有利害关系，如被征收人坚持认为征收行为违法，仍有权依法起诉。因此，黄阿楷虽就本案征收已签订了相关补偿安置协议，但该补偿安置协议中约定的合同主要债务即房屋产权调换至今尚未履行，其与本案征收行为仍具有行政法上的利害关系，一审认定其系本案适格原告正确。 根据《南安市人民政府关于征收南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋的决定》（南政〔2011〕85号）、《关于南安市城市综合体片区××房整治改造工程房屋征收摸底调查情况的公示》（南建〔2011〕247号）、《南安市规划建设局房屋征收告知书》、《南安市规划建设局关于南安市美亭城市综合体住宅小区项目房屋征收房地产价格评估机构选定情况公示》（南建〔2011〕287号）及《南安市规划建设局关于南安市城市综合体片区××房整治改造工程征求意见及修改情况的公告》（南建〔2011〕372号）中载明的内容，结合本案其他在案证据，一审认定南安住建局系被诉行政行为的实际组织实施主体，并无不当。 根据黄阿楷一审提供的原南安市国土资源局于2018年3月1日作出的《关于美林街道美林社区黄奕忍反映有关问题的调查报告》、原泉州市国土资源局于2018年3月5日作出的《整改意见书》中载明的内容及本案房屋的位置,可以认定本案被征收房屋所占土地位于南安市美亭城市综合体项目的用地范围内,该项目于2012年9月24日经福建省人民政府以闽政地〔2012〕912号文批准农用地转用和土地征收。因此，本案被征收房屋所占土地属于集体土地，对本案房屋所占土地征收的组织实施依法应适用农村集体土地征收的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》二十五条及《征收土地公告办法》第四条、第五条、第六条、第七条规定，征收土地的组织实施应以征收土地方案经依法批准后为前提，收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内应进行征收土地公告，被征地的相关权利人应当在公告规定的期限内办理征地补偿登记手续；有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告；征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案被征收土地在征收土地方案未经省政府批准之前就组织实施，存在未批先征情形，程序违法。另南安住建局提供的证据均无法证明其在组织实施本案被征收土地的过程中已履行了上述法条规定的“两公告一登记”程序及已支付了本案被征收土地的各项费用，程序违法。鉴于上述违法情形不具有可撤销内容，依法应确认南安住建局组织实施征收本案土地的行为违法。 综上所述，南安住建局的上诉请求,理由不成立，应予驳回；一审判决的相关说理虽存在不当，但判决结果正确，故予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由南安市住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年十月二十四日 书记员  庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。