福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0502行初237号 原告赵少煌，男，1968年10月9日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人赵南华、赖锦标，福建和晟律师事务所律师。 被告惠安县自然资源局，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇建设南街**，统一社会信用代码11350521MB1889585Y。 法定代表人许魂铭，局长。 委托代理人周庆彬。 委托代理人王锋，福建兴惠律师事务所律师。 被告惠安县人民政府，住，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇中山北街**/div> 法定代表人赖清正，县长。 委托代理人林捷新。 委托代理人许惠恩，福建兴惠律师事务所律师。 原告赵少煌不服被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》及被告惠安县人民政府作出的惠政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经原、被告同意，本案与（2019）闽0502行初236号、238号、239号案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告赵少煌的委托代理人赖锦标，被告惠安县自然资源局的委托代理人周庆彬、王锋，被告惠安县人民政府的委托代理人林捷新、许惠恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵少煌诉称，一、被告惠安县自然资源局和被告惠安县人民政府认定原告非法占用土地509平方米与事实不符。1.原告用地行为拥有《国有土地使用权转让合同书》依据，原告善意取得土地使用权应予保护。案外人陈海良与惠安县汾阳投资开发有限公司于2012年12月31日签订《惠安台商创业基地投资项目国有土地使用权转让合同书》，受让位于惠安县××镇××后郭村的土地，面积6149平方米，案外人陈海良按每亩28万元的价格，支付了258.16万元，案涉土地509平方米纳入其中。2.原告购买上述国有土地使用权作为建设用地居于特定历史条件支持政府具体征收拆迁工作的积极行为，并且当时是经被告惠安县自然资源局的同意，政府应当兑现承诺，不能失信于民。3.被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》的行为，与泉州市委办公室、市政府办公室印发的泉委办发〔2014〕16号《泉州市违法占地、违法建设认定及分类处置的指导意见》和惠安县整治违法占地、违法建设工作领导小组的惠整组〔2015〕2号《关于进一步明确“两违”治理工作中相关情况的通知》精神相抵触。原告在案涉土地的基建房屋完全是因为政府拆迁征地需要，不得已另觅土地迁建住宅，当时政府拆迁工作组承诺先建后申办用地手续;且早在2014年1月29日之前建成入住，不属于“两违”建筑物，被告惠安县自然资源局不顾特定历史原因作出行政处罚决定书容易引起民怨，破坏政府的公信力。4.退一步讲，即使不按照规划土地用途违规基建，将工业用地作为住宅使用，由此引起法律后果不应当是拆除建筑物，而应当是按照核定土地用途规范使用，从避免浪费社会财富和资源角度出发，原告承诺依照合同约定条件继续办理相关用地审批手续，并按土地规划的工业用地用途合理改造使用。二、被告惠安县自然资源局于2019年3月12日作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》已超过时效，被告惠安县人民政府的行政复议决定予以维持也属错误。根据我国《行政处罚法》的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案已超时效，不应再予处罚。而且，本案原告建设诉争房屋时，被告惠安县自然资源局是知情并同意建设的，当时拆迁指挥部也协助协调原告建房的用地事宜。综上，请求法院判决：1.撤销被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》和被告惠安县人民政府作出的惠政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》；2.二被告承担本案的诉讼费用。 原告赵少煌向本院提交以下证据： 1.身份证，证明原告的主体资格； 2.惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》及惠政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》各一份，证明本案被诉的行政行为； 3.《黄塘镇前郭村2013年11月影像图》一份，证明原告房屋于2013年11月之前已建设完毕； 4.宗地图一份，证明本案原告占用的土地在陈海良向惠安县汾阳投资开发有限公司购买的土地范围内； 5.申请书一份（陈文忠、陈海良、陈国伟、赵少煌等人向惠安县县道308线景观提升及黄塘镇区改造工程指挥部申请住宅用地），证明本案原告在房屋被拆迁后申请本案的住宅用地经被告惠安县自然资源局同意； 6.《情况说明》两份，证明本案诉争土地有部分在红线外是惠安县汾阳投资开发有限公司的过错造成的； 7.《惠安台商创业基地投资项目国有土地使用权转让合同书》，证明案外人陈海良向惠安县汾阳投资开发有限公司受让位于××村××后郭村的土地9.22亩，本案原告占用的土地在该土地范围内； 8.《土地房屋征收补偿安置协议书》，证明原告为配合惠安县县道308线景观提升及黄塘镇区改造工程，原有住宅被征用，为解决安置问题申请本案诉争土地建设住宅； 9.泉委办发〔2014〕16号《中共泉州市委办公室泉州市人民政府办公室关于印发等文件的通知》和惠整组〔2015〕2号《关于进一步明确“两违”治理工作中相关情况的通知》，证明上述文件规定，2008年1月1日至2014年1月28日建成的“两违”，确属农村村民“一户一宅”（城镇居民唯一自用住宅）、面积层高等符合个人建房审批条件、且不严重影响城乡规划、拆除后当事人无居住场所的，经县（市、区）“治违”领导小组研究同意，可以保留临时使用，符合上述情况的对相关人员不予问责。 被告惠安县自然资源局辩称，一、原告“未经批准,擅自占用土地建设为住宅及围墙”的事实是客观存在的。经查,原告未经有权机关批准，非法占用黄塘镇前、后郭村土地建设为住宅及围墙，经现场勘丈，实际占地面积为509平方米(村庄用地),该事实在被告惠安县自然资源局提供的询问笔录中原告也予确认，因此其违法占用土地的事实清楚。此有被告惠安县自然资源局依法制作的询问笔录、现场勘测记录、测绘图等证据予以证实。二、被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》依法有据。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。原告的行为已违反前述法律规定，未经批准违法占用土地的行为违反了上述法律规定，因此被告惠安县自然资源局根据该法第七十七条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”的规定，对原告作出惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定依法有据，应予维持。三、被告惠安县自然资源局对原告作出行政处罚决定的程序合法。四、原告提出的复议申请理由不能成立。（一）原告称其向惠安县汾阳投资开发有限公司购得涉案土地，对此并不能作为其合法使用土地的理由，惠安县汾阳投资开发有限公司并没有出让土地使用权的职权。（二）原告称其属于拆迁安置户，对此亦不能作为其占用土地的合法理由。拆迁安置与本案不属于同一个法律关系。对于原告的配合政府拆迁安置的行为，应当予以肯定，但并不影响本案违法行为的认定。（三）原告认为其建设行为不属于“两违”故不属于土地行政违法，是错误的观点。首先，土地行政违法并不依附于是否属于两违。其次,虽然根据泉州市委办公室及县政府的文件精神的规定，对于2008年1月1日至2014年1月28日期间建成的“两违”房屋，符合“一户一宅”、面积层高符合个人建房审批条件、且不严重影响城乡规划，拆除后当事人无居所的，可以酌情考虑是否予以拆除，但应通过合法程序处理，但本案原告并未办理用地手续。综上所述，被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求,维持被告惠安县自然资源局的具体行政行为。 被告惠安县自然资源局向本院提交以下证据及法律依据： 1.违法线索登记表，证明本案的违法线索来源； 2.现场勘测笔录、照片、宗地图，证明原告违法占用土地用于建设住宅的事实； 3.土地资源违法案件立案呈批表，证明被告惠安县自然资源局依法对原告土地违法行为进行立案审批； 4.询问笔录、身份证，证明原告及其委托人的身份情况，以及进行询问的事实，原告对其违法行为予以确认； 5.黄塘镇土地利用现状图（局部）、黄塘镇建设用地管制和基本农田保护图（局部），证明原告占用土地类别的事实； 6.土地违法案件调查报告，证明被告惠安县自然资源局在调查本案后依法作出调查报告； 7.案件讨论笔录，证明被告惠安县自然资源局对本案查明的情况进行分析讨论； 8.违法案件处理呈批表，证明被告惠安县自然资源局作出处罚前依法进行审批； 9.国土资源行政处罚告知书、国土资源行政处罚听证告知书、送达回证，证明被告惠安县自然资源局作出处罚前依法告知原告相关事项的事实； 10.土地违法案件行政处罚决定书、送达回证，证明被告惠安县自然资源局依法作出处罚决定，并送达原告的事实； 11.执法证，证明办案人员具有行政执法资格。 法律依据:《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十七条。 被告惠安县人民政府辩称，一、被告惠安县人民政府作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、合理合法，应予支持。根据相关证据可知,原告未经有权机关批准,非法占用面积为509平方米的黄塘镇前、后郭村土地建设为住宅及围墙，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权”、第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”的规定，原告占地建设住宅及围墙应依法申请土地使用权证书，经有权机关确认后方可使用建设。本案中,原告占用509平方米土地,其中399.8平方米的土地于2006年经福建省人民政府批准由农用地转为建设用地，尚未挂牌出让，原告还未取得合法使用权；剩余109.2平方米的土地为农用地，原告亦未提交证据证明其已依法取得土地使用权，原告未经有权机关依法批准使用即占地建设住宅及围墙，违反了上述规定，该事实有询问笔录、现场勘测记录、测绘图等证据予以证实。据此,被告惠安县人民政府认为惠安县自然资源局作出的行政处罚决定并无不当,故依法予以维持。二、被告惠安县人民政府作出的复议决定具有法律依据且程序合法。被告惠安县人民政府收到原告提出的复议申请后,于2019年5月20日通知原告补正，原告补正材料后，被告惠安县人民政府于2019年5月31日受理其复议申请，并向被告惠安县自然资源局发出《行政复议答复通知书》，惠安县自然资源局于2019年6月5日收到通知，于2019年6月11日提出答复意见并对此进行举证，被告惠安县人民政府于2019年7月30日作出复议决定,并送达原告。被告作出本案复议决定程序合法。综上所述,被告惠安县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当，请求法院予以维持。 被告惠安县人民政府向本院提交如下证据及法律依据： 1.行政复议申请书及证据，证明原告提起复议的事实； 2.补正行政复议通知书及送达回证、行政复议申请受理通知书及EMS快递单、行政复议答复通知书及送达回证各一份，证明被告惠安县人民政府受理行政复议，并通知被告惠安县自然资源局作出答复的事实； 3.行政复议答复书、证据清单各一份，证明被告惠安县自然资源局提出答辩意见并举证的事实； 4.行政复议决定书、送达回证、EMS快递单各一份，证明被告惠安县人民政府依法作出行政复议决定并送达各方当事人的事实。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。 经庭审质证，原告对被告惠安县自然资源局提供的证据、依据质证如下：对证据1、3、5-8的真实性不清楚；对证据2的真实性没有异议，但不能证明原告违法占用土地用于建设住宅的事实，原告建设住宅其实是有经过被告的同意；对证据4的真实性没有异议，但不能证明被告的主张，原告陈述的内容是把建设住宅的过程予以描述，不能证明原告建设住宅违法；对证据9的真实性没有异议；对证据10的真实性没有异议，对处罚的事实有异议，认定的案件事实没有考虑当时的特殊情况，原告用地是经过被告同意的；对证据11及适用的法律依据没有异议。被告惠安县人民政府对被告惠安县自然资源局提供的证据和法律依据均不持异议。 原告对被告惠安县人民政府提交的证据、依据质证如下：除行政复议答复书的真实性不清楚外，对其他证据的真实性及法律依据均无异议。被告惠安县自然资源局对被告惠安县人民政府提供的证据及法律依据均不持异议。 被告惠安县自然资源局对原告提供的证据质证如下：对证据1-2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3影像图的真实性无异议；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，无法证明原告是经合法手续受让涉案土地使用权；对证据5的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，不能证明原告已经履行了合法申请的手续，实际上当时原告有表达这种意愿，原惠安县国土资源局有同意原告的这种意愿，但是原告并没有经过合法的申请用地和基建的手续；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不能证明本案诉争土地在红线外仅仅是汾阳公司一方的过错造成，过错并不只在汾阳公司一方，原告没有审查汾阳公司是否有出让土地使用权的权限；对证据7的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，结合本案其他证据，可以证明汾阳公司也是非法转让涉案土地使用权，并且该合同不能作为原告依法受让涉案土地的依据；对证据8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该补偿安置协议书与本案没有关联，更无法证明被告惠安县自然资源局同意将案涉土地批准给原告进行基建房屋，且当时原告已经领取了安置补偿款；对证据9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告对两份政府文件断章取义，无法证明原告可以保留临时使用的依据，在两份文件的规定中明确，原告属于既未办理报建手续，也未经县“治违”领导小组研究同意，自2012年以来就非法占用涉案土地并进行基建，不属于不予问责的情形。 被告惠安县人民政府同意被告惠安县自然资源局对原告证据的质证意见，补充如下：证据3的真实性、合法性、关联性均无法确认；证据7的合同无效，汾阳公司无权出让土地使用权，涉案土地也不是汾阳公司的土地；对证据9，原告的层高、面积均不符合农村住宅的标准，不符合该文件的规定。 本院对上述证据认证如下：因二被告对原告提供的证据1-3、5-9的真实性不持异议，本院对该部分证据的真实性予以认定，但并不能证实原告合法拥有案涉土地的事实，也无法证实原告建设住宅的行为系得到被告惠安县自然资源局的认可且符合“保留临时使用”的情形；因原告提供的证据4与被告惠安县自然资源局提供的证据2中的宗地图一致，本院对该证据的真实性予以认定。被告惠安县自然资源局提供的证据2、4、9-11，因原告及被告惠安县人民政府对上述证据的真实性均不持异议，本院对该部分证据的真实性予以认定。被告惠安县自然资源局提供的证据1、3、5-8，该部分证据系被告惠安县自然资源局依法定程序制作的文书，形式完备，本院对其真实性和合法性予以认定。因被告惠安县自然资源局认可被告惠安县人民政府提供的复议答复书的真实性，本院对被告惠安县人民政府提交的所有证据的真实性均予以认定，可以证实被告惠安县人民政府复议程序的合法性。 经审理查明，接上级交办，被告惠安县自然资源局于2019年1月25日对赵少煌非法占地行为立案查处，经调查询问被告惠安县自然资源局于2019年1月29日作出土地违法案件调查报告,并于2019年2月3日召开讨论会对本案的情况进行分析讨论。2019年3月4日被告惠安县自然资源局作出《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》,并送达给原告,原告未在法定期限内要求听证。2019年3月12日,被告惠安县自然资源局作出惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定原告赵少煌于2012年6月期间，未经有权机关批准，擅自占用黄塘镇前、后郭村拟作为工业用地的原征用土地建设为住宅及围墙，经现场勘丈，实际占地面积为509平方米（村庄用地）。原告赵少煌未经有权机关批准，非法占用拟作为工业用地的原征用土地建住宅及围墙，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，已构成“未经批准，非法占用土地建住宅及围墙”的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，处罚如下：责令赵少煌退还非法占用的509平方米土地，限期15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。原告赵少煌对该行政处罚不服，向被告惠安县人民政府提起行政复议。被告惠安县人民政府于2019年7月30日作出惠政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》，维持被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告赵少煌对二被告的行为不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告赵少煌对被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》的程序合法性不持异议，对被告惠安县人民政府作出的惠政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》的程序合法性亦不持异议。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》是否已超过处罚时效？二、被告惠安县自然资源局作出的惠国土资监罚〔2019〕9号《土地违法案件行政处罚决定书》是否做到事实认定清楚、证据确实充分，适用法律法规正确？ 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，至被告惠安县自然资源局对该案立案查处时，原告赵少煌的非法占用土地行为仍然存在。被告惠安县自然资源局对原告赵少煌作出行政处罚并未超过处罚时效。 关于争议焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告在未取得土地使用权证书及建设许可证的情况下占用黄塘镇前、后郭村509平方米土地建设住宅及围墙，其行为已构成“未经批准，非法占用土地建住宅及围墙”。原告赵少煌并未能提供证据证实其建设住宅所占用的土地使用权系合法受让，不适用善意取得。原告赵少煌亦不符合《泉州市违法占地、违法建设认定及分类处置的指导意见》和惠整组〔2015〕2号《关于进一步明确“两违”治理工作中相关情况的通知》等文件规定的“可以保留临时使用”的情形。被告惠安县自然资源局在履行了立案、调查、告知等法定程序后，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，对原告赵少煌处以责令退还非法占用土地，并限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，处罚适当。被告惠安县人民政府作出的维持被告惠安县自然资源局行政处罚的复议决定，程序合法、结果正确。原告赵少煌的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵少煌的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵少煌负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  杨 芳 审 判 员  李凤美 人民陪审员  邓耀模 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  陈墨墨 本判决书引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 1-