安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖1881行初40号 原告：王先略，男，1967年11月5日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托诉讼代理人：夏李华，安徽半茶律师事务所律师。 被告：宁国市自然资源和规划局，住所地安徽省宁国市宁城北路土地大厦。 法定代表人：江泽洪，局长。 出庭应诉负责人：张怀宁，副局长。 委托诉讼代理人：徐晓华，安徽地益律师事务所律师。 原告王先略不服被告宁国市自然资源和规划局土地管理行政处罚一案，于2019年5月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王先略及委托诉讼代理人夏李华，被告宁国市自然资源和规划局的分管负责人张怀宁及委托诉讼代理人徐晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月30日，宁国市国土资源局（后变更为宁国市自然资源和规划局）对原告王先略作出宁国土资执罚（2018）18号《行政处罚决定书》，内容为：“……你（单位）于2017年7月未经批准，擅自在宁国市××村新桥桥头北侧转让基本农田的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定。……依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，决定处罚如下：没收当事人王先略非法转让土地所得款25万元。（注：转让给李健等4户25万元。）……” 被告向本院举证如下：第一组：1、《关于严厉打击非法买卖土地和违规建房行为的监察建议》；2、《关于万家乡集镇新桥路北侧占用基本农田建房的情况报告》（复印件）；拟证明案件来源，基层主管所作了初步调查，基本证实被处罚人有非法买卖土地的行为。第二组：1、《关于印发宣城市永久基本农田划定成果省级验收意见的函》；2、土地置换协议书（复印件）；拟证明王先略转让的土地是农用地而不是建设用地，土地取得的过程和原因不能证明转让土地的合法。第三组：1、土地转让协议；2、收据；3、谈话笔录；4、询问笔录；5、现场勘测笔录；6、调查报告；7、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证；8、案件延期呈批表、处罚决定呈批表、送达回证及照片（复印件）；拟证明王先略将置换来的农用地转让给他人，并收取了相应的款项，根据该行为定性为非法转让土地，事实清楚，证据充分。 原告的质证意见为：对第一组证据的三性有异议，该两份证据并未将原告行为确认为违法，达不到被告证明目的，且万家乡人民政府（以下简称“万家政府”）明确告知案涉地块是建设用地，取得合理对价可以转让。第二组证据，对证据1的三性有异议，达不到证明原告行为违法的目的，2018年6月7日被告知案涉地块是基本农田，此时已建房完成；对置换协议的真实性、关联性不持异议，系在万家政府及万家乡万家村村委会书记等多方协调下达成的协议，该协议内容违反了法律的强制性规定，应属无效。第三组证据，对土地转让协议及收条真实性没有异议，但是不能证明原告违法转让土地的事实，也不能证明原告转让土地违法；对王先略的笔录三性无异议，案涉25万元不是擅自转让国有划拨土地的采购站，是经乡政府同意的建设用地；对陈红才四人的谈话笔录三性均无异议，证明案涉土地是经过公示的，陈红才等四户依法申请建房，建房初始万家乡分管国土的副乡长雷方程及办事员小朱到现场放样核准四至，明确告知了陈红才四人可以建房；对证据4至8的三性均不持异议，但是无法达到被告的证明目的，只能说明案件一直在处理过程中，是否违法没有定论。 原告向本院提出诉讼请求：1、请求依法撤销被告作出的宁国土资执罚（2018）18号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：一、被告作出宁国土资执罚（2018）18号行政处罚决定无事实及法律依据。1、处罚主体错误。案涉地块是万家政府为修路需要提出与原告置换取得，且明确告知原告案涉地块为建设用地，原告依法取得。2、原告依法取得合理对价，并非非法转让。听证过程中原告提出充分有力证据证明，但被告无视上述事实，作出错误处罚。二、被告作出宁国土资执罚（2018）18号行政处罚决定程序不当。为查明案件事实，原告申请万家政府作为案件第三人参加听证，被告书面告知不同意，后原告对此提出异议申请，被告对异议申请未作出任何书面回复，原告认为，万家政府理应作为第三人参加听证会，被告无视原告提出的异议申请，在未作出任何书面回复的情况下坚持开听证会，程序违法，作出不当处罚。 原告向本院举证如下：1、国有土地使用证；2、民事裁定书；3、协议；4、协议书（2001年8月6日）；5、收条；6、协议书（2011年6月8日）、土地置换协议书及图纸、征地补偿款发放表；7、土地转让协议书及照片；8、宁国土资执罚（2018）19号行政处罚决定书及宁复决字（2019）8号行政复议决定书；9、宁自然资规执告（2019）6号、13号行政处罚告知书（复印件）；10、证人黄某、董某、章某的证言。 被告的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，与本案没有关联性，本案针对的是18号处罚决定书，而不是该地块，所以达不到原告的证明目的；对证据2的真实性、合法性没有意见，但是与本案没有关联性，理由同上；对证据3的真实性没有异议，与本案没有关联性；对证据4的质证意见同上；对证据5的真实性不能确认，与本案没有关联性，收取的转让款不是案涉土地的；对证据6的真实性没有异议，但是本案并非讨论原告转让土地的来源，而是将置换的土地进行非法转让的事实，所以不能证明其是合法转让；对证据7，达不到的证明目的，转给四户的是行政处罚的案涉土地，虽然证明了该土地的来源是万家政府与原告置换的，但是被置换的土地应当有相应的批准手续再进行转让，没有合法手续之前进行转让就是非法转让；证据8是事实，但19号行政处罚决定书被撤销并不意味着18号行政处罚决定书是错误的，是针对两个地块的处罚；对证据9，不是同一个程序或同一个处罚，不是同一行为作两次处罚，所以达不到原告证明目的。 被告辩称：被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律适当，原告诉请应予驳回。事实理由如下：一、原告非法转让土地的违法事实清楚，证据确实充分。原告诉称案涉土地是万家政府为修路需要提出与之置换取得并在转让给他人其足以合理对价转让给他人的等等，意在表明其没有非法转让。原告所述事实如土地的取得和取得土地转让给他人是真实的，但并不能因此定性为合法转让土地。首先，非法转让土地不限于以何种方式取得土地使用权，但转移土地使用权须依法转让。其次，如若土地使用权需转移的，该转移的土地需符合用地总体规划和年度计划，且符合《土地管理法》第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条规定进行审批。涉及到农用地的还应进行相应的“转用”审批程序，原告所转让的土地未经合法审批。最后，若该宗地即使是“宅基地”或并未依法确认为建设用地，其土地使用权依据《土地管理法》第六十三条之规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。原告在转移土地使用权中未有任何合法审批手续即转移，此行为定性为非法转让土地定性正确。在市监察委的交办中及我局执法中，通过当事人陈述、勘察等证据核实，充分证实了原告非法转让土地行为的客观性、真实性。二、行政处罚程序合法、适用法律正确。根据市监察委移送的相关材料及我局依法立案查实的基本事实，进行立案、制作并送达相关责令改正通知、违法告知、陈述申辩和听证等救济途径和方式，所有的执法程序符合国土部有关行政处罚的程序性规定。在处罚决定书制作前，我局依照国土部的听证程序规定，接受原告的听证申请，并依法组织听证，但原告以万家政府为第三人作为申请为由全然不顾我局对其这一要求作出答复，其若为查明案件情况可以申请万家政府为证人的告知意见，坚持不同意即不出席听证会的意见，根据听证规则，视为原告（听证申请人）放弃听证这种处理并无不当。根据已查明原告非法转让的事实和证据材料，和原告非法转让的行为，依《土地管理法》第七十三条进行处罚，适用法律正确。 经庭审质证，本院对证据作如下认定：原告提供的证据1、2、3、4、5所涉及的地块（即万家采购站），并非案涉行政处罚所针对的地块（即《土地置换协议书》中的“地块二”），故上述证据与本案审理对象不具有关联性，在本案中不予认定；原告提供的证据6中的协议书，系万家政府与章林都就临时使用原收购站院落所签订，与本案亦不具有关联性，在本案中不予认定；原告提供的证据6中的征地补偿款发放表，仅凭该份证据，无法证明“地块二”被征收及系建设用地的事实；原告提供的证据8、9与本案不具有关联性，在本案中不予认定；原告提供的三位证人的证言，与原告庭审陈述相结合，能够基本反映案涉《土地置换协议书》签订的相关过程，但无法证实原告转让“地块二”行为的合法性。被告提供的《关于印发宣城市永久基本农田划定成果省级验收意见的函》，能够证实“地块二”属农用地的事实，同时也证明在转让时“地块二”尚未被划定为基本农田；原、被告提供的其他证据，符合证据的真实性、关联性，合法性，本院予以认定。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 2017年7月7日，原告王先略（甲方）与宁国市××村村民委员会（乙方）签订《土地置换协议书》一份，内容包括：“一、置换土地概况：1、甲方地块：位于万宁路道路旁（原万家采购站房屋），所置换地块为一条长度为60ｍ，宽度为6ｍ,面积约为360㎡的路基，……2、乙方地块：地块一：位于万家新桥桥头，面积300㎡。……地块二：位于新桥桥头，面积667㎡。东至:万云路南至：（空白）西至：方卫民农田北至：河堤路……”2017年7月21日，王先略（甲方）与谢继飞、徐福祥、陈红财（才）、李健签订《土地转让协议》一份，内容为：“甲方为配合乡政府集镇规划和道路建设，将原收购站房屋置换给乡政府用于道路建设，现置换了新桥头一块建设用地，面积667平方米，现经甲乙双方商定，甲方同意将换的二号新桥头的667平方米的土地转让给乙方，双方约定达成如下协议：一、土地地点面积、地点：万家村新桥头，面积667平方米，四址范围见置换协议。二、价格：25万元。三、付款方式：签订协议是（时）一次性付款。……”谢继飞等四人依约向王先略支付了25万元。 2018年7月，宁国市国土资源局（以下简称“市国土局”）对王先略涉嫌非法转让土地一案进行调查，先后对王先略、陈红财、李健等人进行了询问，并进行了现场勘测。2018年9月30日，市国土局作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》并送达王先略，王先略提出了听证申请，并要求将万家政府作为案件第三人参加听证，市国土局告知原告根据规定可让万家政府作为证人而非作为第三人参加听证，但原告坚持要将万家政府作为第三人。2018年11月30日，市国土局作出案涉行政处罚决定，王先略不服并诉至本院。 另查明：案涉“地块二”系农用地，于2017年11月被划定为永久基本农田。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。故被告具有对辖区内非法转让土地行为进行调查处理的行政职责。本案的争议焦点为：一、被告作出案涉行政处罚决定是否有事实及法律依据；二、万家政府未以第三人身份参加听证会是否构成程序不当。 对争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得。本案中，原告未依照法律规定办理相关手续，即将同万家政府置换所得的“地块二”以25万元的价格转让给李健等四人，并实际收取了转让款，该行为违反了《土地管理法》第二条规定，被告依照《土地管理法》第七十三条的规定对原告进行没收违法所得25万元的行政处罚，有事实及法律依据。虽然“地块二”在原告转让时属一般耕地尚未被划定为基本农田，被告在行政处罚决定中将原告行为表述为“转让基本农田”存在不当，但是该错误并不影响对原告非法转让土地的事实的认定，也不影响处罚结果。至于原告陈述的“地块二”系同万家政府置换而来、万家政府告知其地块属于建设用地等事实，因案涉行政处罚所针对的系原告将“地块二”转让给李健等人的行为，即原告取得置换土地之后的行为而非置换行为本身，且无论土地性质为何，其使用权的转让均应办理相应手续，故对原告该节意见本院不予采纳。 对争议焦点二。《国土资源听证规定》第六条规定，听证参加人包括拟听证事项经办机构的指派人员、听证会代表、当事人及其代理人、证人、鉴定人、翻译等，上述规定并未包含“第三人”的概念，原告要求万家政府作为第三人参加听证无法律依据。另一方面，原告申请万家政府以第三人身份参加听证的目的在于查明置换土地的相关事实，而万家政府作为证人参加听证，同样能实现原告的申请目的，被告这一处理对原告权利并未造成实际影响，故对原告主张听证程序违法的意见本院不予采纳。 综上，原告王先略请求撤销宁国土资执罚（2018）18号《行政处罚决定书》理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王先略的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王先略负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  施 璟 审 判 员  陈木三 人民陪审员  占家兵 二〇一九年十月二十八日 书 记 员  黄 兴 刘聪佳 附本案适用法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。