江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏03行初133号原告新沂市华硕新型墙体材料有限公司，住所地新沂市棋盘镇曹刘村。法定代表人陆敬良，该公司经理。原告新沂市棋盘镇巨龙新型材料厂，住所地新沂市棋盘镇曹刘村。法定代表人陆敬良，厂长。共同委托代理人倪爱娟，江苏茂通律师事务所律师。共同委托代理人赵鹏，江苏昭鹏律师事务所律师。被告新沂市人民政府,住所地新沂市市府路**。法定代表人陈堂清，市长。出庭应诉负责人王兆证，该市副市长。委托代理人任汶杰，江苏众耕律师事务所律师。委托代理人高晓晗，江苏众耕律师事务所律师。被告新沂市马陵山风景名胜区管理处,,住所地新沂市马陵山风景名胜区法定代表人方卫生，处长。出庭应诉负责人陈良，该处副处长。委托代理人马从志，江苏铸石律师事务所律师。原告新沂市华硕新型墙体材料有限公司、新沂市棋盘镇巨龙新型材料厂（以下分别简称华硕公司及巨龙材料厂）诉被告新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）、新沂市马陵山风景名胜区管理处（以下简称马陵山管理处）行政强制拆除并附带赔偿一案，本院于2017年4月17日立案受理。本院依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉及举证告知等相关法律文书，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人倪爱娟、赵鹏，被告新沂市人民政府负责人王兆证及委托代理人任汶杰、高晓晗，被告新沂市马陵山风景名胜区管理处负责人陈良及委托代理人马从志到庭参加诉讼。本案因需要资产评估依法扣除审限。本案现已审理终结。二原告诉称，原告华硕公司系于2009年9月响应新沂市政府的招商引资政策，在新沂市××镇选址建厂的新型墙体材料企业，该项目经新沂市发展改革及经济贸易委员会备案，并通过了新沂市环保局环评审批，用地系由村委员选址并经棋盘镇人民政府同意使用。在平等协商的基础上，原告与棋盘镇政府曹刘村委会自愿签订土地流转合同，原告拥有合法的土地使用权。2010年10月根据经营需要，在原址上又注册设立了巨龙材料厂。后因区划调整，原告所在地归属马陵山管理处。2017年2月18日，被告马陵山管理处根据被告新沂市政府的指示要求，向二原告发出《拆除砖窑厂紧急通知》，决定实施关停取缔，责令原告自行组织清理窑体、拆除生产设备设施。被告既未告知原告拆除的事实依据，也未告知法律依据以及原告依法享有的诉权，更没有充分听取原告的陈述、申辩意见。2017年2月25日被告马陵山管理处对原告再次下达通知“按照2017年2月17日徐州市砖瓦整治工作监督组意见，你企业因无环保及土地审批手续，属拆除企业。”然而在事实上，原告在2017年春节前已经按照环评及环保局要求，新上脱硫脱硝烟气除尘设施，烟气已经达标排放。2017年2月16日，原告已经向新沂市环保局提出环保验收申请，并转市主管领导批办。在此情况下，被告仍组织实施拆除原告厂房，且在通知中未告知原告拆除的依据以及诉权，该拆除行为显然违法。请求法院：1、判决确认被告拆除原告厂房、附属设施及设备的行政行为违法；2、判决被告赔偿因拆除行为给原告造成的经济损失2600万元或责令被告恢复原状至原告正常经营；3、本案诉讼费用由被告承担。二原告向本院提供的证据有：1、新沂市市场监督管理局企业资料查询表一份（复印件），证明新沂市华硕新型墙体材料有限公司目前是吊销状态；巨龙材料厂企业资料查询表，企业核准时间至2017年1月19日；证明具备提起本诉的原告主体资格；2、新沂市砖瓦整治工作领导小组办公室于2017年2月17日下发的《关于开展砖瓦企业拆除工作的紧急通知》，该文件显示被告新沂市人民政府责令马陵山管理处限期强制拆除原告企业；3、被告马陵山管理处下发的拆除砖窑厂紧急通知，证明被告马陵山管理处系按照被告新沂市人民政府的要求拆除原告砖瓦厂；4、视频资料两份，证明原告被拆除前厂房、附属设施、设备情况及被告实施拆除的状况；5、营业执照、税务登记证，证明原告是经过工商注册、税务登记的合法经营企业；6、新沂市发改委企业投资项目备案通知书，备案号xxx，证明原告经营项目获得发改委备案；7、新沂市国家税务局开具的纳税证明；8、税收缴款书1份、增值税专用发票3张，证据7-8证明原告依法纳税；9、环保验收申请、文件批办传阅单，证明原告已按照环境保护部门要求新上设施并提请验收；10、全市砖瓦生产企业情况调查表一份，证明原告2010年8月通过环评审批，使用土地为工矿用地，与被告提供证据4新沂市国土局企业用地调查表显示的地类性质工矿用地、存量建设用地相互印证，另证明原告企业用土来源是外购页岩而非被告所称的当地取土；11、土地流转合同，证明原告拥有合法的土地使用权；12、新沂市棋盘镇政府出具的企业住所产权说明一份，证明原告系政府招商引资支持的新型墙体材料企业，政府证明无偿提供使用；13、新沂市棋盘镇政府批准的用地红线图，证明原告用地系政府审批通过；14、照片一组，证明砖窑厂拆除后状态。被告新沂市人民政府辩称，一、原告建厂使用土地为村集体所有，原告系以租代征，没有办理用地审批手续，应认定为违法建设。该厂建成后进行非法采矿、破坏环境，依法应予取缔。二、原告要求赔偿损失和恢复原状没有法律依据。三、答辩人是传达江苏省、徐州市有关文件精神，要求马陵山管理处及环保、土地管理部门按文件依法处理，但不是答辩人具体实施。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告新沂市政府在法定期限内向本院提供的证据依据有：1、苏政传发（2016）333号《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》；2、徐政办传（2016）233号《市政府办公室关于进一步做好全市砖瓦生产企业专项整治工作的通知》；3、新政办传（2016）56号《市政府办公室关于印发新沂市砖瓦生产企业专项整治工作实施方案的通知》。证据1-3均为传真件，证明被告新沂市政府是根据上级要求传达对砖瓦企业进行整治的文件精神。被告马陵山管理处辩称，一、原告在曹刘村所建砖窑厂为违法建设，依法应予取缔。首先，原告所建砖窑厂所使用的土地为村集体所有，没有办理合法用地手续；其次原告建厂采矿行为违反《风景名胜区管理条例》第四十条、第四十一条之规定，答辩人有权要求原告企业限期拆除。二、原告砖窑厂建成并投入使用无环保审批手续，造成非常严重后果，依法应予关闭。三、原告砖窑厂及附属设施系原告自行拆除，不存在强制性。四、原告提出赔偿2600万元或恢复原状无事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告马陵山管理处在法定期限内向本院提供的证据依据有：1、苏政传发（2017）55号明电；2、徐政办传（2016）233号明电；证据1-2为传真复印件，证明按照文件精神，原告企业属于文件中规定的取缔范围。3、新沂市砖瓦生产企业用地调查表（复印件），来源于新沂市国土资源局，证明原告企业无用地审批手续。4、新沂市砖瓦企业环保手续调查表（复印件），来源于新沂市环保局，证明原告企业无环保手续，属文件中规定应当整治范围。5、现场照片（打印件），证明原告非法取土，造成土地资源无法挽回的巨大损失。6、拆除砖窑厂紧急通知，证明被告接到上级通知后，通知原告自行拆除设备、设施等。7、关于加快窑厂拆除进度的通知（复印件），证明通知原告已开始自行拆除设备、窑室等，但没有按时完成，被告要求其加快拆除。8、借据一份（复印件），证明原告负责人提出没有资金进行自行拆除，被告安排工作人员借款给原告进行窑厂拆除，不存在强制拆除。9、拆除现场录像光盘一份，证明原告单位工作人员开挖机自行拆除窑厂，视频中开挖机的驾驶员为原告公司的工作人员陆敬石的儿子。庭审中，双方当事人对证据进行了质证，对原告方提供的证据二被告认为：证据1真实性无异议，但认为将巨龙材料厂与华硕同时列为原告不合适；证据2-3真实性无异议，但不能证明原告的观点；对于证据4未发表意见；证据5营业执照真实性无异议，税务登记证没有原件不予认可，即使真实亦不能证明用地和环保手续合法；证据6真实性无异议，但该通知书只对生产设备进行备案，不能证明原告建设砖窑厂的合法性；证据7-8真实性无异议，但不认可合法性；证据9中对于该环评验收申请是否提交环保部门，需进行复核，但该验收申请主体与印章单位名称不相符；证据10真实性有异议；对于证据11-14的真实性不予认可。对于被告新沂市政府提供的证据，二原告的质证意见为：证据1-3系传真件，真实性暂不予认可，且不能作为被告拆除行为合法性依据；被告马陵山管理处对被告新沂市政府提供的证据的三性均无异议。对于被告马陵山管理处提供的证据，二原告的质证意见为：证据1-8不能证明被告观点，但可以证明被告马陵山管理处是按照被告新沂市政府的要求实施拆除砖瓦厂；证据9不予认可，不能反映客观事实，原告厂房在马陵山管理处领导带队的情况下分别于2017年2月21日、2月22日、3月1日被实施拆除。被告新沂市政府对被告马陵山管理处提供的证据的三性均无异议。本院经庭审质证认证，对证据认定如下：原告提供的证据能够证明华硕公司及巨龙材料厂设立过程、环境整治背景及拆除前后状况，能够作为事实认定依据。被告新沂市人民政府提供的证据与原告提供的证据2-3内容相互印证，能够证实系根据环保整治要求进行的清理专项整治活动。被告马陵山管理处提供的证据1-2系背景文件，能够印证实施整治的事实；证据3-4均系复印件，虽无形成时间，但能够证明该区域内同类企业均未办理相关用地审批；证据5不能反映非法取土造成环境损害的行为系原告造成；证据6-9不能体现原告系主动自行拆除全部企业设施。庭审中，被告马陵山管理处主张原告单位使用的房屋产权不属于原告所有，是租用曹刘村委会的房屋。但马陵山管理处在法庭要求的期限内未提供证据证实该主张。在审理过程中，经双方共同选定，本院委托江苏中勤资产评估房地产估价有限公司于2018年5月21日对涉案被拆除厂房、机器设备、树木、存货等资产进行了评估，并出具了苏中勤评报字[2018]第28号评估报告。庭审质证过程中，双方均明确不要求评估人员出庭说明情况。原告对该评估报告认为相对客观不要求复核；被告新沂市人民政府认为其没有实施拆除行为，对评估报告不要求复议；被告马陵山管理处认为评估报告存在表述不全面，目前树木长势良好没有毁损，房产没有土地及房屋权属证书，评估报告记载不全面，勘查数据及评估依据有误等观点。马陵山管理处在告知复核期限届满后向本院递交申请复核材料，但其没有提供相关材料证实其观点。本院对评估报告的价格认定予以采信。本院经审理查明，原告华硕公司系响应新沂市政府的招商引资政策在新沂市××镇选址建厂的新型墙体材料企业，于2009年9月注册成立，公司类型为有限公司（自然人独资），经营范围为新型墙体材料加工、销售。该公司设立时经新沂市发展改革及经济贸易委员会备案，并通过了新沂市环保局环评审批同意建设。原告与新沂市棋盘镇曹刘村委会签订土地流转合同，在该地块投资建设。后因区划调整，原告厂房所在地由棋盘镇划入马陵山风景名胜区管理处。2010年10月，华硕公司投资人因经营需要在华硕公司的原址又注册设立“新沂市××镇巨龙新型墙体材料厂”，类型为个体工商户，资产没有区分，经营范围与华硕公司一致，之后投资人即以该名称进行生产、经营交纳税收等。至2013年起，华硕公司工商登记状态一直为吊销。2016年12月24日，江苏省人民政府办公厅以苏政传发（2016）333号电传方式下发《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，徐州市人民政府办公室于12月26日以徐政办传（2016）233号明电方式作出《市政府办公室关于进一步做好全市砖瓦生产企业专项整治工作的通知》。12月31日新沂市人民政府办公室下发新政办传（2016）56号《市政府办公室关于印发新沂市砖瓦生产企业专项整治工作实施方案的通知》，要求辖区内各单位认真落实，组织实施，对无市场监管、国土、发改、环保等审批手续的，一律按照彻底断水断电、彻底捣毁生产设备、彻底清理厂房、彻底没收生产原料、彻底没收产品的要求关闭取缔；对有审批手续但污染防治不到位的，一律停产整治，整治完成后，经政府研究同意后，方可恢复生产。2017年2月18日，被告马陵山管理处根据整顿要求，向二原告发出《拆除砖窑厂紧急通知》，责令原告自行组织清理窑体、拆除生产设备设施、处置产品，做好窑厂拆除取缔后的善后工作。同时，告知原告“即日起，我处将组织力量对辖区内砖窑企业逐一进行拆除，望自觉配合”。被告曾借款给原告企业要求加快拆除速度。根据原告提供的视频资料，原告厂房设备于2017年2月20日、23日被分次拆除，剩余部分直至3月拆除完毕。另查明，原告根据当地环保部门要求，为企业达标新上脱硫脱硝烟气除尘设施，于2017年2月16日向新沂市政府提出环保验收申请，有关部门正在验收批办过程中。再查明，原告申请设立企业过程中向登记机关提交的企业住所产权说明中所载明的“建筑面积600平方米的房屋系棋盘镇政府所有”的表述，仅是为设立企业而作出的产权说明，实际上在企业设立时是空地，厂房设施等均是原告建厂时所建设。本院认为，关于原告主体资格问题。华硕公司与巨龙材料厂投资人均为同一人，企业资产没有分割,在诉讼过程中，华硕公司与巨龙材料厂出具书面意见，同意对案涉财产作为共同权利人。且二被告在多次调查统计中以及马陵山管理处两次拆除通知中均载明主体“新沂市华硕新型墙体材料有限公司（新沂市××镇巨龙新型材料厂）”，在企业被拆除且物品毁损的情况下，华硕公司与巨龙材料厂作为共同原告主张权利并无不当。被告新沂市人民政府在此次整治活动中，按照上级机关文件提出整治要求，责令区域范围内企业进行整改，但现有证据不能体现新沂市人民政府实际参与了拆除，新沂市政府不是本案适格被告。根据影像资料等相关证据并结合拆除通知等，能够认定组织实施被诉拆除行为的是马陵山管理处，该管理处是本案的适格被告。关于被诉行政行为的合法性问题。本院认为，各级人民政府为彻底解决砖瓦生产企业环境污染问题开展各种整治活动，其目的是保护环境，有着积极的社会意义。但在实际实施过程中应当依法进行。一、关于被告马陵山管理处实施被诉行为的事实依据。被告提供的依据之一江苏省政府办公厅苏政传发（2017）55号明电对整治工作的内容，主要是针对超标排放等大气污染违法行为要求依法严肃查处。而被告马陵山管理处针对本案的答辩意见，主要认为原告单位存在违法用地、违法建设、违法采矿行为，且无环保审批手续。根据查明事实，原告华硕公司设立时作为当地政府招商引资项目，在公司设立时经相关职能部门立项审批，当地政府对原告公司土地使用提供了便利条件，并出具厂址证明等协助注册登记。原告企业设立时亦按照规定委托具备资质的机构进行环评并经主管部门同意后投资建设并生产，原告投资行为是基于对政府招商政策的信赖。根据被告调取的国土部门统计资料显示，该市区域内二十余个砖瓦生产企业大都没有合法的用地手续，在此情况下，不能简单将违法用地、违法建设等责任推由原告承担。被告马陵山管理处在向原告发出拆除通知时，未出示环境保护主管部门对原告单位存在污染的认定或查处证据，亦未向原告出示原告企业是否存在污染或者污染超过法定标准的相关资料，直接强制要求拆除原告企业显属事实不清。被告马陵山管理处两次发出紧急通知，并实际参与拆除，该行为属行政强制行为。案件审理过程中，马陵山管理处未向本院提供证据证明其按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，赋予原告陈述和申辩的权利，程序亦不符合法律规定。综上，被告马陵山管理处对原告企业实施的拆除行为应确认违法。关于原告诉请的赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”；第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，马陵山管理处对原告企业实施拆除，缺乏事实依据且违反法定程序，对原告的损失应予赔偿。因原告企业所在地划归马陵山风景名胜区，结合目前对环保的形势要求，原告企业主张恢复原状的请求不能实现。对二原告的损失本院确定以货币方式予以赔偿。关于赔偿范围，因原告使用的土地系租用集体土地，本次评估不含土地价值。关于地上附着物赔偿问题。本院认为，就地上房屋的权属及机器设备等情况，被告当时负责招商引资的负责人向法庭陈述工商登记资料中“企业住所产权证明”中载明曹刘村提供给原告企业使用的房屋在当时并不存在，仅是为了工商登记提交手续而出具。故该区域地上房屋应当认定为原告所建，因原告无办理相关权属证书的客观条件，故对该部分厂房及办公用房采取集体土地上附着物重置价值结合成新率进行评估，评估结论中有关建筑物部分5821700元应予赔偿。被告负责招商工作人员对企业客观存在的两条生产线及设备亦进行了详细陈述，结合原告列举的设备清单及影像资料确定设备数量及毁损情况，该部分设备根据使用年限及成新率进行了折算确定价值，价值为3015990元。因原告认可在拆除过程中自行处置了部分被拆除设备残值约人民币80万元，该部分收益应从评估价值中予以扣除。被告认为原告将设备转移至其他厂区，但未有证据证实，该观点不予采信。关于其他资产部分，因被告在拆除过程中未形成影响资料或其他证据证实拆除现场客观状况，该部分以原告提供的录像及清单综合分析认定。原告列举现场有页岩石、煤矸石、煤泥煤灰等原料损失，但结合原告提供的影像资料不能体现该部分物品存在，该部分物品损失本院不予支持。原告提供的影像资料能够显示成品砖、半成品砖客观存在，但不能体现原告所列举的数量，该部分物品本院酌情以评估价值的20%损失予以认定，即人民币213600元；评估价值关于原告所列举的花木价值，在诉讼过程中，被告陈述该部分物品尚维持现状，原告亦予以认可，但原告认为厂房被拆除后其无法继续该部分花木种植，该部分树木评估价值155600元亦列入赔偿范围，树木全部交由被告马陵山管理处自行处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第六十九条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条和第三十二条之规定，判决如下：一、驳回原告新沂市华硕新型墙体材料有限公司、新沂市棋盘镇巨龙新型材料厂对新沂市人民政府的起诉；二、确认被告新沂市马陵山风景名胜区管理处对二原告实施拆除行为违法；三、被告新沂市马陵山风景名胜区管理处在本判决书生效之日起15个工作日内向二原告支付赔偿款8406890元；四、驳回二原告的其他诉讼请求。案件受理费50元及评估鉴定费用70000元由被告新沂市马陵山风景名胜区管理处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  刘 红审 判 员  房 涛人民陪审员  徐觉慧二〇一九年十月二十九日书 记 员  王 楚