广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书(2016)粤1302行初11号原告：方国顺，男，汉族，1964年5月4日出生，户籍住址：深圳市龙华新区，现住址：惠州市惠城区。委托代理人：丁志云，广东梦想律师事务所律师。被告：惠州市惠城区汝湖镇人民政府，住所地：惠州市惠城区汝湖镇兴湖路一号。法定代表人：陈志君，镇长。委托代理人：王会平、赖晓东，广东人为律师事务所律师。原告方国顺不服被告惠州市惠城区汝湖镇人民政府于2016年1月15日强制拆除其位于惠城区汝湖镇仍北村铁治派村民小组三间砖墙铁皮房的行政行为，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月14日立案后，于2016年4月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月13日公开开庭审理了本案。原告方国顺及其委托代理人丁志云，被告惠州市惠城区汝湖镇人民政府的副镇长罗德才及其委托代理人赖晓东、王会平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告惠州市惠城区汝湖镇人民政府于2016年1月15日对原告方国顺位于惠城区××仍北村铁治派村民小组三间砖墙铁皮房进行了强制拆除。被告在法定期限内向法院提交证据：1、粤国土资规划函[2011]932号批复、惠府函[2010]359号批复、惠城区汝湖镇土地利用总体规（2010-2020年）、惠城区汝湖镇建设用地管制和基本农田保护图，证明被答辩人违法修建砖墙铁皮厂房、宿舍所在的地块属于基本农田保护区，任何单位和个人均不得在该基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，答辩人的行政强拆行为具有明确的法律规范性文件依据。2、惠州市惠城区土地利用总体规划图（2010-2020年）局部、惠州市惠城区正射影像图（2015年度）局部卫片图、惠州市惠城区土地利用现状图（变更年度2014年）局部图、外业调查底图、现场勘测笔录及被答辩人用地红线图、被答辩人违建照片，证明被答辩人未经任何行政审批程序，擅自改变基本农田保护区现状，并在该地块上修建砖墙铁皮厂房、宿舍，该违建事实明显客观存在。答辩人的行政强拆行为主体合法，且有明确的事实依据。3、惠市国土资（仍图）监（改）字[2015]021号《责令改正国土资源违法行为通知书》、2015年8月17日《询问笔录》、惠市国土资（仍图）监（停）字[2015]093号《责令停止国土资源违法行为通知书》、2016年1月6日《询问笔录》、惠州市环境保护局惠城区分局《汝湖仍图联鑫（马建平）氧化厂案件调查报告》、《环境监督管理现场检查笔录》、《惠城区环境保护监测站监测报告》及惠城区环保分局查处照片，证明答辩人等单位在强制拆除被答辩人涉案砖墙铁皮厂房、宿舍前已多次明确告知其违法事实，并要求被答辩人在规定时限内自行整改。在被答辩人一直不作理睬的情况下答辩人等单位才将其强制予以了拆除，答辩人的行政强拆行为程序完全合法。另被答辩人将涉案砖墙铁皮厂房、宿舍一直出租给他人从事非法电镀加工经营活动，根本就没有从事农业建设。原告方国顺起诉称，2010年9月6日，原告与惠州市惠城区××仍北村铁治派村民小组（以下简称铁治派村小组）签订了《承包荒山地协议书》，铁治派村小组将多年丢荒的后背坑十多亩荒山地承包给原告种植，原告筹集大量资金投入进行种植发展农业，共种了伍仟棵沉香树木，同时搭建了工棚作为农业生产辅助设施用于搞温室种植反季节蔬菜及蘑菇之类，该工棚已向惠城区××仍北村民委员会及铁治派村小组办理过农业生产辅助设施备案，原告为了上述开发及发展农业生产，投入了大量人力、物力、资金。2016年1月13日，被告以基本农田保护区为借口组织人员强行拆除原告的工棚，并派勾机把场地毁掉。被告强拆之前没有向原告送达任何书面通知及其他书面决定，强拆过程没有依法定程序制作相关材料，原告认为，被告没有法定查处职权，主体不合法，强制拆除行为依据事实不清，强拆行为程序严重违法，适用法律不当等等，被告的强拆行政行为违法，同时该行为造成原告巨大经济损失，被强拆的有两栋工棚，每栋有415平方，宿舍160平方，共990平方，另付加200平方等等（具体损失详见经济损失清单），原告为维护自己合法权益，依据我国《行政诉讼法》、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等有关法律法规之规定，特提起诉讼，请求判令：1、确认被告的强拆行政行为违法。2、被告赔偿原告经济损失857676元。3、本案诉讼费用由被告承担。原告在起诉时向本院提交了如下证据：1、身份证、户口簿、证明，证明原告诉讼主体资格。2、承包荒山地协议、卫星图，证明原告有合法的土地承包经营权和铁治派村小组将多年丢荒的后背坑十多亩荒山地承包给原告种植的事实。3、申请报告，证明被强拆的工棚等向村小组、村委会办理过农业生产辅助设施备案事实。4、照片、财产损失明细表、收条，证明强拆中有经营设施及大量物品损坏情况，强拆中损坏的生产设备、建筑设施等数量和价值。被告惠州市惠城区汝湖镇人民政府答辩称，一、被答辩人修建砖墙铁皮厂房、宿舍所在地块为广东省国土资源厅等单位所依法划定的基本农田保护区。依照广东省国土资源厅粤国土资规划函[2011]932号《关于惠州市惠城区土地利用总体规划（2010-2010年）的批复》、惠州市人民政府惠府函[2010]359号《关于同意惠城区12个镇级土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》、《惠州市惠城区汝湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）》等相关规范性文件精神，被答辩人所承包的地块早就被依法划定为基本农田保护区。二、被答辩人未经任何审批程序，擅自改变基本农田保护区现状，并在该地块上修建砖墙铁皮厂房、宿舍，其行为已经违反了我国《基本农田保护条例》和《土地管理法》等相关行政法规及法律的规定，该违建事实明显客观存在。在2015年广东省第二次卫片执法检查中，卫片图斑明确显示被答辩人已在涉案基本农田保护区上违法修建了砖墙铁皮厂房、宿舍，依据我国《基本农田保护条例》第17条之规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，另我国《土地管理法》第36条第二款、《城乡规划法》第41条第三款、第四款还分别规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，被答辩人在未经任何行政审批程序的情况下，擅自改变基本农田保护区现状，并在该地块上修建砖墙铁皮厂房、宿舍，其行为已经违反前述行政法规及法律的相关规定，该违建事实明显客观存在。三、答辩人等单位强行拆除被答辩人砖墙铁皮厂房、宿舍的行政行为，主体完全合法，执行措施也是于法有据的。我国《基本农田保护条例》第33条明确规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另我国《土地管理法》第74条及《城乡规划法》第65条还分别规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，鉴于惠州市国土资源局惠城区分局已明确认定被答辩人在基本农田保护区上修建砖墙铁皮厂房、宿舍的行为系违法用地行为，另被答辩人在修建以上建筑物时也并未依法取得相应的乡村建设规划许可证等，因此，答辩人等单位依据前述行政法规及法律的相关规定强行拆除被答辩人砖墙铁皮厂房、宿舍的行政行为，主体完全合法，执行措施也是于法有据的。四、答辩人等单位在强制拆除被答辩人涉案砖墙铁皮厂房、宿舍前已数次明确告知其违法事实，并要求被答辩人在规定时限内自行整改，在被答辩人一直不作理睬的情况下答辩人等单位才强制予以了拆除。早在2015年3月，在惠城区汝湖镇仍图国土所发现被答辩人在基本农田保护区上修建建筑物的违法行为后，该所工作人员于2015年3月28日就向其下发了惠市国土资（仍图）监（改）字[2015]021号《责令改正国土资源违法行为通知书》，但被答辩人拒绝在该通知书上签名。2015年8月17日，该所工作人员再次就被答辩人的违法行为向其本人制作了相关询问笔录，且于当日向被答辩人下发了惠市国土资（仍图）监（停）字[2015]093号《责令停止国土资源违法行为通知书》，并由被答辩人签字予以了确认，但被答辩人仍然没有在法定期限内整改。2016年1月6日，惠州市国土资源局惠城区分局监察执法大队再次对被答辩人制作询问笔录，明确要求被答辩人必须在2016年1月13日前自行拆除建筑物，被答辩人也签字同意自行整改，但其在此之后却仍然一直完全无视以上整改通知，始终不作理会。无奈之下，答辩人等单位才在2016年1月15日联合对该涉案砖墙铁皮厂房、宿舍进行了强拆。答辩人等单位在强拆之前已尽到了明确告知义务，该行政行为程序完全合法。五、被答辩人在违法修建砖墙铁皮厂房、宿舍后，另将涉案砖墙铁皮厂房、宿舍出租给他人从事非法电镀加工经营活动，其根本就没有从事所谓的农业建设。据惠州市国土资源局惠城区分局监察执法大队于2016年1月6日对被答辩人所制作的询问笔录显示，被答辩人在违法修建砖墙铁皮厂房、宿舍后，于2015年中旬左右就将涉案砖墙铁皮厂房、宿舍出租给他人从事充电宝喷砂活动。而惠州市环境保护局惠城区分局在对该电镀厂违法行为进行调查的材料则显示，该非法电镀厂经营过程中所产生的废水含重金属及有毒物质等严重超标，不经处理直接向空气中排放，已严重污染了环境，现以上直接责任人已被公安机关移送相关部门追究刑事责任。综上，鉴于答辩人等单位强行拆除被答辩人违法修建的砖墙铁皮厂房、宿舍的行政行为，不仅具有明确的事实及规范性法律文件依据，且行政主体合法，行政程序也完全合乎我国相关法律的规定。被答辩人的诉请没有任何事实及法律依据，恳请贵院依法予以驳回被答辩人的全部诉讼请求。经庭审质证，本院对以下证据做如下确认：原告提交的证据4中的收条，缺乏其他证据佐证、缺乏独立的证明力，不能作为本案定案证据使用。原告提交的其他证据、被告提交的证据材料符合证据的客观性、关联性、合法性的要求，可以作为本案定案的依据。经审理查明，惠州市惠城区××仍北村铁治派村民小组和案外人方伟良于2003年4月1日签订《承包荒山地协议》，由村小组将后背坑荒山地发包给方伟良种植，承包期限30年，每年租金300元。2010年9月6日，经铁治派村民小组同意，方伟良将上述荒山地转包给原告种植。2014年开始，原告先后在该地段建设四间砖墙铁皮房，用作厂房和宿舍。2015年3月28日，惠州市国土资源局仍图国土资源所向原告发出惠市国土资（仍图）监（改）字[2015]21号《责令改正国土资源违法行为通知书》和惠市国土资（仍图）监（停）字[2015]21号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告立即停止擅自在仍北村铁治派小组非法使用土地490平方米、搭建铁皮房的行为，并在十五日内改正并恢复土地原状。2015年8月17日，仍图国土资源所工作人员对原告进行询问，原告称铁皮房占地约1200平方米，有村小组和村委会审批手续，用以农业种植和温室实验，现因资金未到位，暂时存放生产工具、给工人住。同日，仍图国土资源所向原告发出惠市国土资（仍图）监（改）字[2015]93号《责令改正国土资源违法行为通知书》和惠市国土资（仍图）监（停）字[2015]93号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告立即停止擅自在仍北村铁治派小组非法使用土地1200平方米、搭建铁皮房的行为，并在十五日内改正并恢复土地原状。原告在2015年9月将铁皮房出租给他人用作电镀氧化厂，因该厂严重污染环境于10月被惠州市环境保护局惠城区分局关停。2016年1月6日，惠州市国土资源局惠城区分局监察执法分队工作人员对原告进行询问，告知原告未经国土部门批准非法占用土地进行建设，责令原告在7天内进行整改拆除建筑物。2016年1月15日，被告组织相关部门对原告的三间砖墙铁皮房进行了强制拆除。原告不服，遂将被告诉至本院，并请求判如上述所请。另查，根据被告提供的惠城区汝湖镇土地利用总体规划图、惠城区汝湖镇建设用地管制和基本农田保护图及惠州市国土局惠城区分局的卫星图片，原告承包的土地性质为农用地（面积11.24亩），其中耕地面积为7.6亩。本院认为，被告于2016年1月15日组织相关部门对原告的3间砖墙铁皮房进行了强制拆除，强制拆除的理由是原告修建的砖墙铁皮房位于基本农田保护区内、原告未经审批程序擅自改变土地现状、修建的砖墙铁皮房属违章建筑，即原告存在违法用地、违法建设行为。《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费１倍以上２倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，县级以上人民政府及其土地行政主管部门有权对违法用地行为进行查处，乡镇人民政府有权对乡、村规划区内的违建行为进行查处。被告作为乡镇一级人民政府，无权对违法用地行为进行查处，但有权对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违建行为进行查处、强制拆除。关于被告的强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案被告在强制拆除原告建筑前，没有详细告知原告有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，没有作出书面的强制拆除违章建筑物的处理决定，也没有下发催告通知。对于强拆行为，被告未提前公告或以其他形式告知强制拆除的具体时间，且在拆除过程中未制作财物清单，未制作笔录并录像，违反了法定程序和正当程序原则。被告抗辩称惠州市国土资源局仍图国土资源所已向原告发出《责令改正国土资源违法行为通知书》、《责令停止国土资源违法行为通知书》，对此本院认为，仍图国土资源所系惠州市国土资源局惠城区分局的派出机构，与被告无行政隶属关系。综上，被告对违章建筑具有查处的职权，但在强拆过程中存在程序违法。因强拆不具备可撤销内容，本院确认被告强制拆除原告三间砖墙铁皮房的行政行为违法。关于原告是否应当获得赔偿的问题。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”根据被告提供的惠城区汝湖镇土地利用总体规划图、惠城区汝湖镇建设用地管制和基本农田保护图及惠州市国土局惠城区分局的卫星图片，原告承包的土地性质为农用地。原告提供加盖仍北村委会及铁治派村小组公章的《申请报告》以证明其完善了报建手续，而根据上述规定，仍北村委会或铁治派村小组无权批准原告建设铁皮房。原告没有办理农用地转用手续，原告建设的三间砖墙铁皮房没有经过报建手续，属违章建筑。原告被拆除的三间砖墙铁皮房并不是合法权益，依法没有取得国家赔偿的权利。此外，原告仅提供方淑强、刘智彪、汪建国等人手写的《收条》，无合同、支付凭证等予以佐证，无法证明被告对该砖墙铁皮房进行强制拆除时，铁皮房价值多少、房屋内有无其他财物、有什么财物、财物价值多少等。原告请求被告赔偿其土建工程费、水电安装费、租金、仓库货物搬迁损失、误工费等经济损失共计857676元，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及上述所引用法律、法规的规定，判决如下：一、确认被告2016年1月15日强制拆除原告方国顺位于惠城区汝湖镇仍北村铁治派村民小组三间砖墙铁皮房的行政行为违法。二、驳回原告方国顺的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告惠州市惠城区汝湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  黄 艳代理审判员  陈希希二〇一六年九月七日书 记 员  陈淑花附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第六十一条乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。