广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0308行初1719号原告夏三军，男，汉族，1974年9月24日出生，住址湖南省邵阳县。委托诉讼代理人刘华丽，广东商达律师事务所律师。被告深圳市人力资源和社会保障局，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道深南大道8005号人才园，统一社会信用代码114403006955832485。法定代表人孙福金，该局局长。委托诉讼代理人李翠翠，该局工作人员。委托诉讼代理人罗嘉森，广东中全律师事务所律师。原告夏三军（以下简称原告）因不服被告深圳市人力资源和社会保障局（以下简称被告）作出的深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，于2019年5月8日向本院提起行政诉讼。本院依法通知深圳市宏运发物流有限公司（以下简称宏运发公司）作为第三人参加诉讼，宏运发公司书面表示自愿放弃参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人刘华丽、被告的委托诉讼代理人李翠翠、罗嘉森到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：2016年11月13日下午，原告在宏运发公司工作时受伤被送沙湾医院治疗，病历诊断为：1.轻度脑挫裂伤；2.脑震荡；3.左额骨骨肿瘤。原告的《入院记录》、《出院记录》与《疾病证明书》诊断结论记载一致。被告于2017年12月4日作出深人社认字（龙）[2017]第350370001号《深圳市工伤认定书》，认定原告属于工伤。深圳市劳动能力鉴定委员会（以下简称市劳鉴委）于2018年2月7日作出深劳鉴初字[2018]第490200号《深圳市工伤（职业病）职工劳动能力鉴定结论》。原告于2018年3月7日向广东省劳动能力鉴定委员会（以下简称省劳鉴委）申请再次鉴定。在等待省级劳动能力鉴定结论期间，被告向原告送达其于2018年8月22日作出的深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》，该认定书重新认定工伤事故伤情结论为1.脑震荡；2.左额骨肿瘤。原告认为该伤情结论漏掉了轻度脑挫裂伤这一项，当场提出异议。被告又向原告送达其于2018年9月4日作出的深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》，重新认定工伤事故伤情结论为脑震荡。原告再次提出异议认为该伤情结论漏掉了《疾病证明书》诊断结论中轻度脑挫裂伤与左额骨骨肿瘤二项。被告于同日修改后再次向原告送达深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》，重新认定工伤事故伤害部位为头；医疗诊断结论为脑震荡。原告第三次提出异议，认为该伤情结论仍漏掉轻度脑挫裂伤与左额骨骨肿瘤二项，并要求将认定结论更改为与医疗诊断结论一致，被告未作变更，原告提起行政复议。广东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）于2018年11月2日作出粤人社行复[2018]212号《行政复议决定书》，依法撤销被告作出的深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》。依照相关法律规定，《行政复议决定书》撤销了文号同为“深人社工重认决字[2018]001号”的三份《更改工伤认定结论决定书》，且并未要求被告重新作出新的具体行政行为，则原《工伤认定书》因未被更改而依法恢复效力。原告向省劳鉴委申请恢复劳动能力再次鉴定后，被告于2019年3月5日又向原告送达了其于2019年1月31日作出的深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，更改认定工伤事故医疗诊断结论为：脑震荡。原告主张：一、被告作出的《深圳市更改工伤认定结论决定书》更改认定原告医疗诊断结论的具体行政行为主要证据不足、认定事实不清，应当依法撤销。原告的《疾病证明书》显示医疗诊断结论为：1.轻度脑挫裂伤；2.脑震荡；3.左额骨骨肿瘤。而被告作出的《深圳市更改工伤认定结论决定书》更改认定工伤事故医疗诊断结论为脑震荡，这显然与《入院记录》、《出院记录》、《疾病证明书》等医疗诊断结论表明的事实不符。二、被告作出的《深圳市更改工伤认定结论决定书》将原告三项医疗诊断结论认定为一项的具体行政行为适用法律、法规错误，应当依法撤销。首先，更改决定书未依法载明作出具体行政行为所依据的法律条款。其次，更改决定书载明：“根据《工伤认定办法》第十九条第三项的规定，《认定工伤决定书》应当载明诊断结论”。《工伤认定办法》第十九条第三项规定是被告作出更改决定书的唯一法律依据，该规定的具体内容为：“《认定工伤决定书》应当载明下列事项：……(三）受伤害部位、事故时间和诊断时间或职业病名称、受伤害经过和核实情况、医疗救治的基本情况和诊断结论”。据此规定，被告作出《认定工伤决定书》应当载明医疗救治的基本情况和医疗诊断结论，被告亦无权将原告事实存在的三项医疗诊断伤情结论更改认定为一项。三、被告作出更改决定书的行政行为违反法定程序，应当依法撤销。《工伤认定办法》第六条规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》,并提交下列材料：……（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）；……”，即应当以医疗机构出具的受伤后诊断证明书为工伤认定的依据，而非以市劳鉴委出具的伤情诊断结论为依据。《广东省工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位、工伤职工或者其近亲属应当在工伤职工医疗终结期满三十日内向统筹地区劳动能力鉴定委员会提出劳动能力鉴定申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。”因此提出劳动能力鉴定申请应当提交工伤认定决定，工伤认定诊断结论是劳动能力鉴定的前提条件。被告将后程序作出的劳动能力鉴定结论作为作出工伤认定决定的依据，更改工伤认定结论，属于程序违法。四、被告作出更改决定书的行政行为超越职权，应当依法撤销。省人社厅作出的粤人社行复[2018]212号《行政复议决定书》,依法撤销了被告作出的深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》，并未要求被告重新作出新的具体行政行为。而被告于2019年3月5日向原告送达的深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，属于其拒不执行上级机关省人社厅作出的行政复议决定，超越了被告的职权范围。五、被告作出更改决定书的行政行为滥用职权，应当依法撤销。被告不以医疗机构出具的入院记录、出院记录、诊断证明书等证据为依据，作出三份同一名称、同一文号、不同内容的工伤认定法律文书，后又针对一次工伤先后作出五次工伤认定结论，属于滥用职权。综上所述，被告所作出的行政行为明显不当,请求法院判令：1.撤销被告作出的深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，并确认原告的医疗诊断结论为：1.轻度脑挫裂伤；2.脑震荡；3.左额骨骨肿瘤；2.本案诉讼费用由被告承担。被告人社局辩称：一、原告系宏运发公司的职工，其在2016年11月13日在公司操作平台因日常工作受伤，后于2017年1月3日向被告提出工伤认定申请，经查实，原告受伤的情形符合《广东省工伤保险条例》第九条第（一）项的规定，属于工伤。被告于2017年12月4日作出深人社认字(龙)[2017]第350370001号《深圳市工伤认定书》。后在原告向省劳鉴委申请劳动能力再次鉴定程序中，省劳鉴委发现深圳市伤残评定时专家诊断意见与工伤认定书的伤情诊断不一致，随后将该情况书面告知被告。经确认，市劳鉴委作出“原诊断：1.轻度脑挫裂伤；2.脑震荡。现认为：脑挫裂伤诊断不成立”的诊断结论，因此被告重新认定工伤事故伤害部位为头、医疗诊断结论为脑震荡，并作出深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》。之后，因存在适用法律法规不当的问题，被告又自行撤销深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》，并于2019年1月31日作出深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，其中载明更改认定工伤事故医疗诊断结论为：脑震荡。二、原告的诉讼主张不成立。本案中，原工伤认定书诊断结论系根据原告受伤后前往医院就医时医院医师的初步诊断结论作出。由于伤者伤情尚未稳定，该初步结论具有即时性及一定的不稳定性,但为及时保护伤者的工伤权益，被告依据该初步诊断结论依法依规作出工伤认定，原《工伤认定书》载明的受伤部位系根据初步诊断结论作出。伤者伤情稳定后，经三位市劳鉴委医疗卫生专家检查原告医学影像发现未见明显脑挫裂伤，该结论与伤者初诊时由医院医师所作的初步诊断结论存在不一致的地方，亦与原《工伤认定书》中的诊断结论不一致。被告认为医疗卫生专家诊断结论系由三名具有医疗卫生高级专业技术职务任职资格的专家共同作出，是伤者伤情稳定后的最终的准确结论，故该结论更具可靠性和说服力。根据依法行政的原则，已经发生法律效力的行政行为，出现新的证据证实其不当，作出该行政行为的行政机关应予以变更，使相应行政行为符合依法行政的要求。因此被告以医疗卫生专家最终的诊断结论为依据，按照《工伤认定办法》第十九条规定的要求，依法更改了原告工伤认定的受伤部位载明事项。故被告作出深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》符合依法行政的要求。综上，原告的主张无事实和法律依据，依法应予驳回。经审理查明，原告以宏运发公司为用人单位于2017年1月3日向被告提交《工伤认定申请表》，称2016年11月13日下午，其在工作中因不慎摔伤被送至沙湾医院治疗，经医院诊断为：1.轻度脑挫裂伤；2.脑震荡；3.左额骨骨肿瘤。被告经审查于2017年12月4日作出深人社认字（龙）[2017]第350370001号《深圳市工伤认定书》，载明用人单位为宏运发公司，原告于2016年11月13日在公司操作平台因日常工作受伤，据原告提供的诊断书（或病历本）诊断为1.轻度脑挫裂伤；2.脑震荡，受伤部位是头。认定原告属于工伤。因原告向省人社厅申请劳动能力再次鉴定，2018年3月7日，省人社厅向原告发出[2018]0225号《广东省劳动能力再次鉴定通知书》。2018年7月6日，广东省人社厅工伤保险处（省劳鉴办）向深圳市人社局工伤保险处、劳动能力鉴定委员会办公室发函，载明“因夏三军向省劳鉴委申请再次鉴定，我们在审核过程中发现你市在伤残评定时专家诊断意见与工伤认定书的伤情诊断不一致，现请你们共同专题研究，统一伤情诊断意见，并于2018年7月10日将书面意见回复我处（办）。”2018年8月22日，被告作出深人社工重认决[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》，重新认定原告工伤事故伤情结论为：1.脑震荡；2.左额骨肿瘤。该文书在送达给原告过程中因原告有异议，被告最终未送达给原告签收，原告以拍照方式留存该文书内容。被告又于2019年9月4日再次作出深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》重新认定原告工伤事故伤情结论为脑震荡。同样，该文书在送达给原告过程中因原告有异议，被告最终未送达给原告签收，原告以拍照方式留存该文书内容。当日被告修改后又作出深人社工重认决字[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》重新认定原告工伤事故伤害部位为头，医疗诊断结论为脑震荡。并于当日向原告送达。后原告向省人社厅申请复议。2018年11月2日，省人社厅作出粤人社行复[2018]212号《行政复议决定书》，认为被告作出的行政行为程序不当，适用法律错误，对上述《更改工伤认定结论决定书》予以撤销。2019年1月31日，被告作出深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，载明“深圳市劳动能力鉴定委员会出具的伤情诊断结论认为‘脑挫裂伤诊断不成立’，与原工伤认定诊断结论不一致”，更改认定工伤事故医疗诊断结论为：脑震荡。原告不服，向本院起诉。以上事实有工伤认定申请表、《深圳市工伤认定书》、病历、医院诊断证明、《广东省劳动能力再次鉴定通知书》、广东省人社厅工伤保险处（省劳鉴办）函件、《更改工伤认定结论决定书》、《行政复议决定书》、《深圳市更改工伤认定结论决定书》以及庭审笔录等相关材料在卷资证。本院认为，被告作为劳动保障行政主管部门，具有受理工伤认定申请并作出是否属于工伤的法定职责。《广东省工伤保险条例》第十三条规定:“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）……”。《工伤认定办法》第六条规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》并提交以下材料：……（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或职业病证明书（或者职业病诊断鉴定书）……”。原告向被告申请工伤认定时填写了《工伤认定申请表》并提交了医院的诊断证明等，被告据此作出了工伤认定书。其后被告先后作出了《更改工伤认定结论决定书》，虽被告主张[2018]001号《更改工伤认定结论决定书》仅有一份送达给原告签收，且该文书亦经省人社厅撤销，其余二份同文号的《更改工伤认定结论决定书》并未向原告有效送达。但，本院认为，被告对于尚不能作为结论、还需研究或修改的意见形成正式文书，加盖公章，向原告出示，且由原告拍照获取，被告的做法是不严谨、不适当的，极易让行政相对人合理怀疑被告行政行为具有任意性及缺乏依据。针对本案被诉行政行为，被告主张其作出深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》，更改工伤认定结论系依据粤人社规（2019）212号《广东省工伤保险基金省级统筹业务规程》第六十一条和六十二条之规定，其在发现劳动能力鉴定机构出具的伤情结论和工伤认定书上认定的伤情内容不一致时，根据劳动能力鉴定机构出具的文书作出了变更原工伤认定的决定。但被告提交的附件伤情情况表为打印件，在专家意见栏、主管科室意见栏、领导审批意见栏均无任何签名或签章，无法证明被告关于“劳动能力鉴定机构出具的伤情结论和工伤决定书上认定的伤情内容不一致”的主张。且被告在庭审中亦承认其在作出上述变更决定时，《广东省工伤基金省级统筹业务规程》仅有草案，尚未正式颁布实施，因此不能作为其更改工伤认定结论的依据。故即便劳动能力鉴定机构出具的伤情结论和工伤认定书上的伤情内容确为不一致，被告未做进一步的调查核实，直接援引劳动能力鉴定机构出具的伤情诊断结论更改工伤认定结论亦依据不足。综上，本院认为，被告作出的深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》主要证据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告深圳市人力资源和社会保障局作出的深人社工更认决字[2019]080500001号《深圳市更改工伤认定结论决定书》。案件受理费人民币50元，由被告深圳市人力资源和社会保障局负担。原告夏三军已预交案件受理费，被告深圳市人力资源和社会保障局应于本判决生效之日起十日内将应负担的案件受理费人民币50元迳付原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 冯 久 莉人民陪审员 董 黎 敏人民陪审员 吕 占 元二〇一九年十月三十日书 记 员 曾萍（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。