青海省海北藏族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2016)青22行终2号上诉人闫排（又名严排），系青海省祁连县牧民。委托代理人杨公，系青海省祁连县牧民。（系上诉人儿子）委托代理人刘发春，祁连县法律援助中心律师。被上诉人祁连县默勒镇人民政府。住所地：祁连县默勒镇。法定代表人郭建林，该镇政府镇长。委托代理人索南多杰，该镇政府副镇长，现住青海省祁连县八宝镇。委托代理人苏志国，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。第三人麻青云（又名格日），男，系青海省祁连县牧民。原审原告闫排不服被告祁连县默勒镇人民政府草原行政处理决定一案，已由祁连县人民法院于2016年5月21日作出(2016)青2222行初2号行政判决。原告闫排不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人闫排委托代理人杨公、刘发春，被上诉人祁连县默勒镇人民政府委托代理人索南多杰、苏志国，第三人麻青云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，原告闫排系祁连县默勒镇瓦日尕村二社牧民，第三人格日系默勒镇才什土村四社牧民，两家的冬春草场相邻。1993年草原实行“一包四定”时，原告家分得位于秀龙滩和日更的三块草场，草原面积共计5196.55亩。其中冬春2645.14亩,秋季1470亩，夏季1081.41亩。第三人格日分得位于克什查、雪肉、日更的三块草场，面积共计2670.04亩。其中冬春1627.33亩，秋季316.83亩，夏季725.88亩。两家草原均确定了详细的四至界线。2014年6月18日第三人以原告侵占自己的草场为由，向祁连县默勒镇人民政府提出申请，请求调解解决，后镇政府组织草原监理站技术人员到现场进行丈量，确定第三人格日与原告闫排争议草场划分界限以湟嘉公路127公里里程碑以东444米处、126公里里程碑以西556米处向南以水沟为界确定界线。祁连县默勒镇人民政府据此于2015年10月12日作出默勒镇行处字（2015）第1号《默勒镇人民政府行政处理决定书》，确定了格日与闫排争议草场的以上划分界线。原告不服该行政决定，于2015年12月29日向祁连县人民政府提出行政复议申请，请求撤销行政处理决定书，祁连县人民政府以超复议期限为由,于2016年1月7日作出《不予受理行政复议申请决定书》。原告提起行政诉讼，请求撤销默勒镇行处字（2015）第1号《默勒镇人民政府行政处理决定书》。原判对被告祁连县默勒镇人民政府出示的第三人格日的申请、第三人格日和其继父徐成贵的《草原承包经营权证》、关于默勒镇瓦日尕村二社牧民严排与才什土村四社牧民格日草场面积测量的说明、“一包四定”格日冬春草场原始划分记录、原告及第三人草原面积测量的详细说明、参加“一包四定”草场划分工作组技术员调查记录、《默勒镇人民政府行政处理决定书》等证据予以认定。原判认为，祁连县默勒镇人民政府作为基层一级行政机关，有权对原告与第三人之间的草场使用权发生的争议作出行政处理决定。并且在作出的《默勒镇人民政府行政处理决定书》之前，向原告及第三人送达了《行政处理事前告知书》，通过对原告及第三人的草场面积测量，冬季草场四至界线现场的明确记录核实，结合“一包四定”时，原告及第三人冬春草场原始划分记录和草场划分工作组技术员的调查记录，查明的事实，有证据证实；祁连县默勒镇人民政府依照《中华人民共和国草原法》第九条、第十一条、第十二条、第十三条、第十六条和《农村土地承包法》第二十条及青海省实施《中华人民共和国草原法》办法第九条、第十一条、第十二条、第十八条的规定，于2015年10月12日作出的默勒镇行处字（2015）第1号《默勒镇人民政府行政处理决定书》，并无不当。应当认定为程序合法，证据确凿，适用法律正确。因此，原告请求判令撤销被告祁连县默勒镇人民政府作出行政处理决定书的理由不足，不予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告闫排的诉讼请求；案件受理费50元，由闫排承担。闫排不服一审判决，提出上诉称：上诉人与第三人格日原系同村牧民且相邻居住，60年代，将该村划分为瓦日尕和才什土两个村，上诉人划分在瓦日尕村，第三人划分在才什土村,在划分两村草山界线时也是以现在的界线为准，近50年来，两村的草山界线一直没有变动，沿用至今。1993年草场一包四定时，草山界线也是以此为界的,同时,这也是瓦日尕村和才什土两村的草山界线。后祁连县政府在给上诉人核发《草原承包经营权证》时，也是依据该界线而核发的。原判在认定本案事实时，完全依照被上诉人的处理决定作出的，而被上诉人的处理决定又是完全按照第三人单方之言和自己的主观臆断进行了跨界测量，把上诉人已核实在经营权证内的草场误认为是“争议草场”，划分给第三人所有。第三人格日的草原承包经营权证中，没有详细记载草山的四至界线，只有简单的记载为“详见图”。而原审法院在审理时，被上诉人根本没有出示一包四定确定的图纸或划分蓝图，没有证据证明第三人的草场面积和四至界线。更为重要的是这不仅是上诉人和第三人之间的草山界线，也是瓦日尕、才什土两村之间的界线。一审法院的判决适用法律错误：我国《草原法》第十三条规定：“在草原承包经营期内，不得在承包经营使用的草场进行调整”。被上诉人在没有经过法定相关程序和上级相关部门批准的前提下，擅自作出处理决定。原审判决结果直接涉及到了瓦日尕村和才什土村原始草山界线的变动和重新划分，这完全不是个人之间的草原使用权纠纷，而是两个村（单位）之间的争议。依据我国《草原法》第十六条规定，被上诉人是越俎代庖、超越权限，其作出的行政行为违法。但原审判决却对以上给予了认定，实属适用法律错误和不当。故一审法院在审理本案时，不仅认定事实不清，且在审查行政行为时出现了明显的判断错误，损害了上诉人合法取得的草原承包经营权利。请求二审法院在查明事实的基础上，纠正一审错误判决，切实维护上诉人的合法权益。祁连县默勒镇人民政府答辩称，本案的起因是上诉人闫排多占了第三人格日的草场，第三人申请祁连县默勒镇人民政府按照事实和法律规定，进行调查处理。默勒镇人民政府是根据《草原法》、《农村土地承包法》等法律规定，依据法定程序重新到现场进行核实闫排和第三人格日的草场亩数和四至界线。后经调查核实与现场勘测，根据事实和原始记录等证据，充分证明闫排多占了第三人格日的草场。而且默勒镇人民政府的行政处理决定只是按照第三人提出的申请，重新核实闫排和第三人格日的草场亩数和四至界线，至今并没有改变和变更闫排草场使用权证的内容，对其未产生实质影响。所以，根据《行政诉讼法》司法解释第3条的规定，应该依法驳回上诉。一审判决事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人闫排的上诉请求，维持一审判决。第三人麻青云未提出答辩意见。根据上诉人及委托代理人、被上诉人委托代理人及第三人当庭陈述的事实及理由，法庭认为本案的争议焦点是：祁连县默勒镇人民政府作出的默勒镇行处字（2015）第1号《默勒镇人民政府行政处理决定书》是否合法。各方对以上争议焦点均无异议。被上诉人祁连县默勒镇人民政府委托代理人庭审中向法庭出示了如下证据，以证实其作出行政行为的合法性：1、麻青云（格日）的申请书，欲证明第三人与上诉人闫排发生草原纠纷，并申请默勒镇政府解决的事实；2、麻青云《草原承包经营权证》（2份）、麻青云户口簿复印件一份，欲证明麻青云和其继父徐成贵冬季草场登记面积为5456亩（折合一级草场为1627.33亩和813.67亩，合计2441亩）；麻青云又名格日，为同一个人的事实；3、关于默勒镇瓦日尕村二社牧民闫排与才什土村四社牧民格日草场面积测量的说明（附3份四至界线明确记录），欲证明上诉人与第三人的草场四至界线明确；4、“一包四定”格日冬春草场原始划分记录；“一包四定”闫排冬秋草场原始划分记录；草场面积测量的详细说明，欲证明闫排冬季草场面积为8673亩，格日冬季草场面积为5456亩。按实际利用现状丈测面积，闫排冬季草场面积为12062.13亩，格日冬季草场面积为3325亩。争议部分草场面积为2362.5亩的事实；5、参加“一包四定”草场划分工作组技术员调查记录（4份），欲证明上诉人与第三人的草场四至界线明确；争议部分草场坐标点也明确有上诉人及第三人签字的事实；6、《默勒镇人民政府行政处理事前告知书》、送达回证，欲证明对争议草场提前向双方告知拟确定的界线及享有的陈述和申辩权利的事实；7、《默勒镇人民政府行政处理决定书》、送达回证，欲证明决定书核实了上诉人闫排和第三人格日的草场四至界线，而不是重新确权；明确争议草场的四至界线；告知享有的申请行政复议及提起诉讼的权利和义务，并送达行政处理决定书的事实；8、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、青海省实施《中华人民共和国草原法》办法，欲证明作出行政处理决定的法律依据。上诉人闫排委托代理人对《默勒镇人民政府行政处理事前告知书》及《默勒镇人民政府行政处理决定书》的送达程序无异议。对其它证据均不予认可。对申请质证认为是第三人写给默勒镇人民政府的，证明方向不对，不能作为作出行政决定的证据；格日的《草原经营权证》只能证明当时的原始档案记录，不能作为证据使用。其冬季草场面积为1627.33亩，四至界线不明。如被上诉人所丈测格日的实际利用现状面积3325亩草场中不包括争议草场部分，那么格日的冬季草场面积远远大于1627.33亩，说明格日的草场并没有减少；对草场面积测量的详细说明的证明方向、测量人员的资质及真实性提出异议，认为程序不合法。四至界线不仅是两个人的，也是两个村的，被上诉人为何要将有明确四至界线的上诉人的草场作为争议草场，第三人的经营权证中并没有四至界线，而争议草场正好在上诉人的四至界线内；对参加“一包四定”草场划分工作组技术员调查记录的真实性无异议，对证明方向有异议，质证认为当时的公路是土路，没有路程碑，一包四定前，两村的草山界线主要是以沟、梁、河等为界，并没有里程碑及公路以西以东之说，而且当时被上诉人测量时，上诉人拒绝签字。对《默勒镇人民政府行政处理决定书》的证明方向提出异议，质证认为只能证明单方的事实及理由，并没有按照法律规定的程序进行，应召集本村三分之二的村民通过的情况下才能进行处理。对被上诉人出示的法律法规未发表质证意见，但认为按照草原法十六条规定，应是单位之间的争议，而被上诉人当成个人之间的纠纷进行处理，程序错误。第三人对上述证据未提出异议。上诉人闫排委托代理人对祁连县默勒镇人民政府委托代理人所出示证据中的《默勒镇人民政府行政处理事前告知书》及《默勒镇人民政府行政处理决定书》的行政执法送达程序无异议，予以确认。对上诉人闫排委托代理人提出的以上质证意见，法庭认为，第三人为了维护自己的权益，向默勒镇人民政府提出申请，要求重新测量其和上诉人闫排的草原面积及两家的草山界线。默勒镇人民政府协同草原监理部门对上诉人和第三人的草山进行实际利用现状丈测并无不当。上诉人闫排委托代理人提出，闫排与格日之间的草原使用权争议涉及到了瓦日尕村和才什土村两村的草原界线，根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定，“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，默勒镇人民政府为超越职权。法庭认为，本案的草原争议为个人之间，只是牵扯到了两村的草原界线，而两村之间并未发生争执。第三人《草原经营权证》中虽然未注明详细的四至界线，但与上诉人闫排的草原毗邻是事实。被上诉人未要求测量人员出示资质，为行政执法当中的瑕疵。以里程碑做为草原界线是现今草原监理部门的一种方式，同“一包四定前”以沟、梁、河等为界并不冲突。故上诉人闫排委托代理人的以上质证意见不能成立，不予支持。上诉人闫排委托代理人向法庭出示了闫排的《草原承包经营权证》1份，欲证明上诉人的冬季草场为5196.55亩，涉及本案的有冬春和秋季草场，折合一级草场4115.14亩，两处草场的四至界线十分清楚的事实。被上诉人祁连县默勒镇人民政府委托代理人对其证明方向不予认可。质证认为，档案记载闫排的冬季草场为8673亩，格日的是5456亩，现实际利用丈测面积闫排为12062.13亩，格日为3325亩，与原始档案不相符，少了2362.5亩。第三人对以上证据未发表质证意见。第三人麻青云未向法庭出示任何证据。二审查明的事实与一审查明的事实基本相同。另查明，根据“一包四定”原始底册，上诉人闫排位于克什查滩秋冬草原总面积共计8573亩，其中冬季草场占80%为6858亩，实际可利用面积为3086亩，与闫排的《草原承包经营权证》分户面积之和相吻合。第三人格日位于克什查滩冬季草原总面积共计5424亩。实际可利用面积为2441亩，与格日的《草原承包经营权证》分户面积之和相吻合。本院认为，默勒镇人民政府就本案中上诉人闫排与第三人麻青云诉争的位于默勒镇克什查的草场纠纷，依第三人格日请求政府部门解决草原纠纷的申请，在查明事实的基础上，依法会同草原监理部门对纠纷双方草原进行实地测量、查阅核实原始档案资料，执法程序合法，作出的默勒镇行处字（2015）第1号《默勒镇人民政府行政处理决定书》事实清楚，证据充分，应予以支持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，审判程序合法，予以维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决；一、二审案件受理费各50元由上诉人闫排承担。本判决为终审判决审 判 长  陈志刚审 判 员  央 措代理审判员  胡乙西二〇一六年九月三十日书 记 员  党菁欣