福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽05行终238号 上诉人（原审原告）陈阿快，女，1965年12月17日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人肖志云、潘华，福建温陵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南安市公安局美林派出所，住所地福建省南安市美林街道南美路28号。 法定代表人张金松，所长。 出庭应诉负责人吴伟斌，副所长。 委托代理人王清祥。 委托代理人刘志斌。 原审第三人黄阿快，男，1978年1月7日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人阮志强、洪开通，福建求达律师事务所律师。 上诉人陈阿快因与被上诉人南安市公安局美林派出所、原审第三人黄阿快行政管理一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈阿快及其委托代理人肖志云、潘华、被上诉人南安市公安局美林派出所及其委托代理人王清祥、刘志斌、原审第三人黄阿快的委托代理人阮志强、洪开通到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，南安市公安局美林派出所于2018年6月14日作出南公（美林〉行终止决字〔2018〕00002号《终止案件调查决定书》，决定书认定：陈阿快被殴打一案，因黄阿快属美林街道办事处工作人员，且系在执行职务，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。原告陈阿快不服，于2019年1月2日向法院提起行政诉讼，请求判决确认被告南安市公安局美林派出所2018年6月14日出具南公（美林）行终止决字〔2018〕00002号《终止案件调查决定书》，决定对黄阿快殴打原告的案件终止调查的行政不作为违法；被告承担本案的诉讼费用。 原审法院认为，国法秘函〔2005〕256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函规定：“行政机关工作人员在执行职务时在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。”本案中，第三人黄阿快系南安市美林街道办事处聘用的巡查协管员，其主要职责为负责溪洲村的土地巡查及土地纠纷调解工作，其在溪洲村土地纠纷调解过程中的侵权行为，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为。被告南安市公安局美林派出所接到报警后，依法履行了受案、询问、鉴定等职责，因第三人黄阿快的行为不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为，被告根据原《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第（四）项的规定，作出南公（美林）行终止决字〔2018〕00002号《终止案件调查决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。原告陈阿快的诉讼请求于法无据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈阿快的诉讼请求。 陈阿快上诉称，请求撤销一审判决，依法改判南安市公安局美林派出所没有依法根据中华人民共和国监察法第三十四条有关规定，没有将暴力执法的美林街道办事处的工作人员黄阿快移交到监察委处理的行为违法；由被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审判决认为国法秘函[2005]256号复函是有权机关对相关请示作出的复函，系被告作出行政行为适用的法律依据，是错误适用法律。国法秘函[2005]256号不是行政法规，无权界定《中华人民共和国治安管理处罚法》的违反治安管理行为，不得作为法院审理行政诉讼案件的法律依据。根据《中华人民共和国监察法》第三十四条规定：人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。二、被上诉人美林派出所没有独立作出终止案件调查决定的权利和资格，其以自己名义作出终止案件调查决定属于超越职权的行政行为，依法应确认违法。1、公安派出所不是独立行政机关，只是公安局的派出机构，其实施行政行为的法律后果依法由派出它的行政机关承受，被告证据3《呈请延长办案期限报告书》证明美林派出所为延长案件调查期限一个月请示并得到南安市公安局批准，而证据4《呈请终止案件调查审批报告》未经南安市公安局批准；2、一审法院依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条规定，错将美林派出所视为法律法规授权的组织，能够独立作出被诉行政行为，但《公安机关办理行政案件程序规定》只是行政规章，明显不是可以给某些组织授权的法律法规；3、现有法律法规关于派出所独立执法的规定是《治安管理处罚条例》第33条规定：公安派出所有权对违反治安管理的人作出警告或者50元以下罚款的处罚，这是法律、法规对公安机关的内部职能机构的执法权限作出的特殊规定、特别授权。根据该规定，美林派出所只有作出警告或者50元以下罚款的处罚才具有独立执法权，而本案的终止案件调查决定明显不在法规的授权范围，且美林派出所在作出终止决定之前延长办案期限是报经南安市公安局批准的，所以终止案件调查决定不是美林派出所有权独立作出的行政行为，美林派出所作出这个决定违法而无效。三、被上诉人终止案件调查以后，没有依法将第三人黄阿快移送监察委处理，错误移送美林街道办，办案程序违法。黄阿快的代理人当庭讲美林街道办已对黄阿快作出通报批评，完全违背国法秘函[2005]256号要求行政机关对违法侵权行政机关工作人员依法进行行政处分的本意，因为通报批评不属于行政处分。由于被上诉人移送错误，黄阿快至今没有受到有关部门处理和法律的追究。综上，一审法院以公安部门规章为认定事实依据，以没有行政法规效力的国法秘函[2005]256号作为本案适用法律，违背行政诉讼法。 被上诉人南安市公安局美林派出所答辩称，本案认定事实清楚，办案程序合法合规，证据确实充分，适用法律正确，裁量正确。请求驳回上诉人的诉讼请求。 原审第三人黄阿快答辩称，上诉人的诉讼没有事实和法律依据，应当予以驳回。被上诉人作出终止调查决定的事实清楚，程序合法。上诉人所诉美林派出所暴力执法是不存在的。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明事实与原审查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修正）第二条第二款、第二百三十三条的规定，被上诉人南安市公安局美林派出所负责本行政区域内治安管理工作，具有对公民的报警事项及时查处、作出被诉终止案件调查决定的主体资格和法定职权。被上诉人南安市公安局美林派出所提供的证据能够证实其在接到上诉人陈阿快的报警后，及时派警出警处理，在查明上诉人的报警事项是行政机关工作人员在执行职务过程中所发生的，依照国务院法制办公室国法密函（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函的规定，不属于公安机关管辖范围内的事件，遂即时作出案涉《终止案件调查决定书》，并依法送达上诉人陈阿快。据此，被上诉人作出的案涉《终止案件调查决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。国法密函（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，是2005年7月8日国务院法制办公室根据有关法律规定针对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为如何处理的规范性文件，不属于国务院部门和地方人民政府及其部门指定的规范性文件，故不在人民法院审查范围内，该文件现行有效。本案中，行政机关工作人员在执行职务过程中的侵权行为，不属于违反治安管理的行为，故被上诉人的处理行为并无不当。法律对于任何人都是公平的，对行政机关工作人员执行职务过程中的行为符合治安违法的行为类型，不是不受处罚，而是不由公安机关管辖，其该承担的责任由相应的机关追责，上诉人陈阿快可通过其他途径寻求救济。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法(​javascript:SLC(297380,0)​)》第六十九条(​javascript:SLC(297380,69)​)规定，判决驳回陈阿快的诉讼请求，并无不当，应予维持。上诉人陈阿快的上诉请求，理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈阿快负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  张爱玲 审判员  邱旭锋 二〇一九年十月十六日 书记员  吕顺达 附：本判决所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 —2— —3—