福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019）闽05行初57号 原告林土墩，男，1974年7月24日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 委托代理人李凤才，北京市鉴杜律师事务所律师。 被告东山县人民政府，住所地福建省漳州市东山县西埔镇白石街县府路3号。 法定代表人朱真，县长。 委托代理人施赐勇。 委托代理人陈平生，福建三和律师事务所律师。 第三人东山汇发水产有限公司，住所地福建省东山县西埔湾围垦区，统一社会信用代码91350600611478468P。 法定代表人邱明江，董事长。 原告林土墩不服被告东山县人民政府（以下简称东山县政府）及第三人东山汇发水产有限公司（以下简称汇发公司）不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 林土墩诉讼请求：1.判决被告履行特定法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条与林土墩签订东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）养殖场《拆除补助协议书》；2.判决被告给付林土墩建筑物资产补偿3186459.71元、奖励金637291.94元，合计3823751.65元。事实和理由：1999年9月6日，东山县西埔镇探石村民委员会（甲方，以下简称探石村委会）与东山汇发水产有限公司（乙方，以下简称汇发公司）签订《租赁合同》，探石村委会将东山县西埔镇探石村的30亩闲置土地租赁给汇发公司，租赁期限为15年，合同截止日期为2014年12月底，租赁期满后续租期10年（该《租赁合同》乙方签名处为胡美英、加盖汇发公司公章）。合同签订后探石村委会将30亩土地交付汇发公司使用。2012年1月7日，汇发公司（甲方）与林土墩（乙方）签订《租赁协议》，汇发公司将租赁探石村委会的30亩土地全部租赁给林土墩，合同主要内容为：甲方以自有址在乌礁湾沿海公路旁的场地30亩租给乙方使用;租期为十三年，即从2012年1月1日至2024年12月31日，前三年每年租金7.5万元，后十年每年租金9.5万元。第6条约定：“遇不可抗力或国家重大建设及军方需要征收村场地，甲乙双方均应无条件服从，本协议相应终止。场地及原有的地上建筑和甲方原有的设备补偿归甲方所有；乙方新建的地上建筑、新购的设备及生产经营性的补偿归乙方所有”。《租赁协议》签订后，林土墩按约定支付了租金，汇发公司将30亩土地及地上物交付林土墩使用。林土墩于2012年4月1日在上述土地上注册成立了东山县金协成水产有限公司，后独立经营。林土墩与汇发公司签订《租赁协议》后，出资近500万元对原有建筑进行了翻修、加建，并添置了生产设备，进行经营。2017年因东山港冬古作业匿疏港公路二期建设需要，东山县政府征收了东山港冬古作业区疏港公路二期探石卡口路段规划区的住房、养殖场及网寮。拆迁过程中，相关单位对租赁土地上的建筑物、生产设施进行评估，价值为4089993元，其中属于林土墩投资建设的资产价值为3823751.65元。2017年7月25日西埔镇政府作为甲方、胡美英作为乙方、探石村委会作为丙方签订了《东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）养殖场拆除补助协议书》，约定探石村委会给付胡美英经济补偿4907992元，其中建筑物资产4089993元、签约奖励金817999元（按建筑物资产20%比例给付），其中乙方签字处由胡美英签字、加盖汇发公司公章。林土墩对上述《拆除补助协议书》不服，认为建筑物资产中属于林土墩投资建设的价值为3186459.71元、胡美英不属于建筑物的产权所有人，东山县西埔镇人民政府（以下简称西埔镇政府）不具有征收主体资格为由，将西埔镇政府作为被告、胡美英、汇发公司、探石村委会列为第三人提出行政诉讼，要求确认《拆除补助协议书》属于无效的行政合同。此案由漳浦法院于2017年12月19日作出闽0623行初57号行政判决，该判决认为，汇发公司将其向探石村委会承租礁湾沿海公路旁的场地30亩转租给原告，原告是诉争物的使用者，与被诉具体行政行为有法律上利害关系，具备本案原告主体资格，西埔镇政府不具有行政主体资格，并判决确认上述《拆除补助协议书》违法，属无效的行政合同。西埔镇政府不服上诉，漳州中院于2018年7月6日作出闽06行终77号行政判决，该判决认为，东山县政府是东山港冬古作业区疏港公路二期建设需要征收土地及房屋的组织实施机关，因此西埔镇政府及探石村委会并非本案土地征收组织实施机关，亦不是本案征迁的补偿主体；汇发公司虽然是本案被补偿主体，但结合林土墩提供的《租赁协议》，可证实林土墩亦是讼争物的部分使用者，与被诉具体行政行为有法律上利害关系，亦是本案的被补偿主体之一，进而判决驳回上诉，维持原判。根据上述生效判决，东山县政府是本案土地及房屋征收的组织实施机关和征迁的补偿主体，林土墩和汇发公司均是被补偿主体。为此，2019年1月13日林土墩向被告寄出申请书，要求被告履行法定职责，与林土墩签订《东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）养殖场拆除补助协议书》，由被告给付林土墩建筑物资产补偿3823751.65元、奖励金764750.33元，合计4588501.98元。时至今日，被告未做出任何答复。 东山县政府辩称，一、原告所称的《拆迁补助协议书》应由土地行政主管部门与原告签订，其诉求答辩人与其签订补助协议及支付补偿、奖励金依法无据。征地补偿、安置实施部门是市、县人民政府土地行政主管部门，原告诉求的签订协议及支付补偿的职责履行主体非答辩人。二、原告与第三人之间的补偿权益归属系双方的合同纠纷，属于民事法律关系，本案原告诉求答辩人与之签订《拆迁补助协议书》的基础条件是其依法享有诉争构筑物的所有权，而诉争构筑物的权属存在争议，原告与第三人应先行解决权属争议问题，故原告要求答辩人与其签订《拆除补助协议书》及支付补偿等依法无据。三、原告诉称的址在东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）的养殖场是违法建设，也是违法用海，依法不应获得补偿。四、探石村委会是案涉东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）土地的所有权人，是被征收主体，若原告存在因与第三人或探石村委会租赁土地引起的民事纠纷，应通过其他途径主张权利。综上，请求驳回原告诉讼请求。 汇发公司未作陈述。 经审理查明，1999年9月6日，探石村委会与汇发公司签订《租赁合同》，约定：探石村委会将探石村30亩闲置土地有偿出租给汇发公司，租赁期限为15年，即至2014年12月，续租期10年；续租期满，动产归汇发公司所有，不动产归探石村委会所有。2012年1月7日，汇发公司与林土墩签订《租赁协议》，约定：汇发公司以自有址在乌礁湾沿海公路旁的场地30亩租给林土墩使用;租期为十三年，即从2012年1月1日至2024年12月31日；遇不可抗力或国家重大建设及军方需要征收村场地，双方均应无条件服从，本协议相应终止；场地及原有的地上建筑和汇发公司原有的设备补偿归汇发公司所有；林土墩新建的地上建筑、新购的设备及生产经营性的补偿归林土墩所有。2017年7月25日，西埔镇政府作为甲方、胡美英作为乙方、探石村委会作为丙方签订了《东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）养殖场拆除补助协议书》（以下简称《拆除补助协议书》）、《东山港冬古作业区疏港公路二期（探石卡口路段）住房及养殖场拆除征收协议书》，约定：因疏港公路二期建设需要，西埔镇政府需征收胡美英位于探石卡口路段规划区内的住房、养殖场及网寮；由探石村委会支付胡美英补助款4907992元，其中建（构）筑物资产4089993元、签约奖励金817999元。上述两份协议书落款的乙方签名处均有胡美英的签名并加盖汇发公司印章。林土墩对上述《拆除补助协议书》不服，以该协议书遗漏了补偿主体等为由，将西埔镇政府作为被告、胡美英、汇发公司、探石村委会列为第三人于2017年8月15日提出行政诉讼，请求确认《拆除补助协议书》违法，属于无效的行政合同。漳浦县人民法院于2017年12月19日作出（2017）闽0623行初57号行政判决，判决确认《拆除补助协议书》违法，属无效的行政合同。西埔镇政府不服上诉，漳州市中级人民法院于2018年7月6日作出（2018）闽06行终77号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年1月13日，林土墩向东山县政府邮寄《要求签订征收补偿协议申请书》及《律师函》，要求东山县政府履行法定职责，与林土墩签订《拆除补助协议书》，由东山县政府给付林土墩建筑物资产补偿3823751.65元、奖励金764750.33元，合计4588501.98元。因东山县政府未作答复，林土墩于2019年5月5日提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，有权提起行政诉讼的，是行政行为的相对人以及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。农村集体土地征收是国家对集体土地所有权的征收，系将集体所有的土地变为国家所有，征收的结果系国家取得土地的所有权。因此，农村集体土地征收行为的相对人是集体土地所有权人。本案被征收的土地属于集体土地,该地的所有权人为集体,而非林土墩,显然,林土墩不是本案被诉行政行为的相对人。 在集体土地征收中，国家和集体土地所有权人之间的关系属于公法上的关系。集体土地所有权人和土地承租人之间的关系是通过租赁合同建立的，属于平等民事主体之间的关系。承租人转租的，原租赁合同继续有效，承租人与出租人的关系不受影响。承租人将土地转租，其与次承租人之间的关系是通过转租合同建立的，也属于民事法律关系。次承租人与承租人直接发生关系，而与集体土地所有权人即出租人之间不存在合同关系，即次承租人与出租人之间不存在直接的权利义务关系。根据合同约定，承租人才获得租赁权，因此，租赁权在性质上属于债权。而集体土地及其地上房屋的征收行为，一般而言仅对土地所有权人、使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响，因此，普通承租人即债权人与征收行为之间不具有利害关系，不能针对征收行为提起行政诉讼。且集体土地的承租人，并不属于征收集体土地需补偿安置人员的范围，《中华人民共和国土地管理法》规定的征收集体土地应当支付的补偿费用也不包括土地承租人的相关补偿费用。本案中，汇发公司与探石村委会签订《租赁合同》后，单方另行与林土墩签订《租赁协议》，将其租赁的土地再转租给林土墩。因此，探石村委会、汇发公司、林土墩分别系被征收土地的出租人、承租人、次承租人，汇发公司与林土墩签订的《租赁协议》实质上属于转租合同。林土墩通过转租合同取得的租赁权性质上属于债权，而非物权。林土墩既未直接与探石村委会签订租赁合同，也未提供证据证明汇发公司的转租行为已经探石村委会的同意。生效的（2017）闽0623行初57号行政判决查明，汇发公司主张案涉养殖场上的建筑和设备均归汇发公司所有，林土墩对相关设施没有所有权。生效的（2018）闽06行终77号行政判决仅系基于林土墩与汇发公司的转租合同关系认定林土墩系讼争物的部分使用者，而未认定林土墩系本案房屋等地上附着物及生产设施的所有权人。显然，汇发公司与林土墩就本案被征收地上物的权属存在争议，而本案被征收地上物的权属关系到林土墩是否享有被征收地上物的所有权，是否系被征收地上物的物权人，是否系被诉征收补偿行为的利害关系人，即本案被征收地上物权属的确认是解决被诉征收补偿行政行为争议的基础。而被征收地上物权属的确认，以及该权属确认必然涉及到的本案转租合同的效力及履约情况等相关事实的确认均属于民事争议，且鉴于林土墩并非被征收土地首次承租人，以及其本案提供的证据均不足以证明其系本案被征收地上物的所有权人，因此，在林土墩未先行通过民事诉讼等方式解决上述民事争议前，林土墩与被诉征收补偿行为是否存在行政法律关系上的利害关系无法得到确认，其本案起诉时机尚不成熟，尚不具备本案诉讼的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。至于林土墩与汇发公司之间的转租关系属于民事法律关系，对于其作为承租人享有的权利可通过民事途径予以主张。 另不履行法定职责案件的被告，是依法享有相应法定职权的行政机关。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第十二条第一款规定，在集体土地征收中，被征收人起诉不履行征收补偿法定职责行为的，应当以依法享有作出征收补偿决定法定职权的市、县人民政府为被告；起诉不依法履行签订征收补偿协议义务行为的，应当以依法享有签订补偿协议法定职权的土地行政主管部门为被告。本案属于集体土地征收中发生的争议，林土墩提起的系请求按其主张的补偿项目及标准履行签订《拆除补助协议书》之诉，实质上系起诉不依法履行签订征收补偿协议义务的行政行为，因此，应当以依法享有签订补偿协议及拨付征地补偿、安置费用法定职权的土地行政主管部门作为本案被告。林土墩诉求东山县政府履行与其签订征收补偿协议并支付相关补偿款的法定职责不属于东山县政府的权限范围，依法也应裁定驳回起诉。 综上所述，林土墩的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款规定，裁定如下： 驳回原告林土墩的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈鹏腾 审 判 员  邱旭锋 人民陪审员  邱有潘 二〇一九年十月三十一日 书 记 员  庄贞贞 附:本裁定适用的法律及司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条第一项提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 第九十三条第二款人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。