福建省南安市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0583行初145号 原告颜全法，男，1951年9月11日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人雷爱珍，女，1977年10月28日出生，畲族，住福建省晋江市，系原告儿媳。 被告晋江市东石镇人民政府，住所地福建省晋江市东石镇石东路80号，统一社会信用代码11350582003832259G。 法定代表人李德铭，镇长。 委托代理人蔡永助，该府工作人员。 委托代理人曾志群，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原告颜全法不服被告晋江市东石镇人民政府（以下简称东石镇政府）土地承包经营权确权登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告颜全法诉称，请求确认被告东石镇政府对原告家庭所承包的土地确认登记的行为违法，并责令其依法对原告家庭所承包的土地予以确认登记到户到地。理由如下：一、原告所诉的不是颁发土地承包经营权证前的审核过程行为，而是被告依据《农村土地承包法》、《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、农经发〔2015〕2号联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》、《晋江市人民政府办公室关于印发晋江市农村土地承包经营权登记颁证工作实施方案的通知》、《东石镇人民政府关于印发东石镇农村土地承包经营权登记颁证工作实施方案的通知》等法律法规对原告家庭所承包的土地实施确认登记的行政行为，具有可诉性。农村土地承包经营权确权登记颁证程序中，农村土地承包经营权确权登记颁证各相关部门组织实施确权登记颁证行为包括：成立组织、制定方案、调查摸底、制作调查工作底图、现场调查指界、制作宗地图及相关资料、农户确认、结果公示、清查核实、张榜公布、颁发证书、资料归档等一系列程序。原告请求确认被告对原告家庭所承包的土地实施确认登记的行为违法，人民法院应对其实施确认登记的行为进行全面的合法性审查。二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定及原告提供的证据《东石镇人民政府关于印发东石镇农村土地承包经营权登记颁证工作实施方案的通知》第四条第一款第一项规定，可证明被告辩称其不是适格被告实属错误。《东石镇人民政府关于印发东石镇农村土地承包经营权登记颁证工作实施方案的通知》第三条第二项规定工作方法报镇政府批准后实施；该通知第四条第三项规定各（社区）及村（居）民小组对土地承包相关原始资料档案进行收集、归档、整理等，可证实埔头村村委会是在被告授权下收集原告家庭所承包的土地相关原始资料，被告辩称本案原告家庭所承包的土地确权工作是由东石镇埔头村村委会负责实施，并非由被告实施明显错误。三、被告在开展××××头村农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中,对原告家庭所承包的土地予以确权登记时,未严格按照法律规定和标准规范开展工作，没有让原告到现场指界确认家庭承包所属地块，未见承包农户承包地块宗地图，更未让原告对承包地宗地图进行最终确认;未明确原告家庭承包地的范围、四至不清，未将原告家庭所承包土地确认登记到户到地；违背原告意愿，原告的事不让原告自己做主，剥夺原告的知情权、选择权、决策权等违法行为，明显违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、农经发〔2015〕2号联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》等规定，被告辩称将原告家庭所承包的土地采取确权确面积确大四至方式是村民代表大会表决通过的实属错误，明显违反上述规定，严重侵害了原告的合法权益，故被告对原告家庭所承包的土地予以确认登记的行为违法。 被告东石镇政府辩称，原告颜全法要求确认在实施农村土地承包经营权确权登记颁证中，被告对其承包土地的确权方式违法。但是，土地承包经营权确权的具体实施主体并非被告。原告将东石镇政府列为本案被告属于错列被告，东石镇政府在本案中不是适格被告。首先，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条明确了农村土地承包经营权证的办理程序及要求，即由土地发包方负责将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况，承包合同等材料报送乡级人民政府，乡级人民政府初审后认为材料符合要求的，向县级以上地方人民政府提出颁发土地承包经营权证的申请，县级以上人民政府农业行政主管部门经过审核认为材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报送同级人民政府为农户颁发土地承包经营权证。原告诉请确认土地确权方式违法，实际上是发生在发包方报送土地承包方案、承包方及承包土地详细情况的第一步骤中。原告主张该步骤中的土地确权方式不合法，不应将东石镇政府列为被告。因为根据《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（闽政办〔2014〕113号）第四条第（三）款清查核实的规定，农村土地的现场确权工作由村委会组织实施。即前述的发包方报送土地承包方案、承包方及承包土地详细情况的第一步骤，均是由村委会具体组织实施的。故具体的农村土地确权方式亦由村委会组织实施即原告家庭所承包的土地确权工作是由东石镇埔头村村委会负责实施，并非由被告实施。其次，本案中土地承包经营权确权登记采取确权确面积确大四至方式是符合规定的。根据《福建省农村土地承包经营权确权确面积确大四至或确权确股不确地方式工作规程》（以下简称《工作规程》）规定，在特殊情况下土地承包经营权是可以采取确权确面积确大四至方式，只要采取该确权方式符合流程规定。根据《工作规程》规定，采取确权确面积确大四至方式应由村（居）申请、乡镇（街道）核实、县（市、区）确认的程序依法依规开展。即采取确权确面积确大四至方式关键在于村（居）是否提出申请。具体到本案，东石镇埔头村村委会已于2017年3月5日召开村民代表大会表决通过在本村土地承包经营权确权中采取确权确面积确大四至方式。原告在本案中提出应采取确权到户的方式，实际上是认为东石镇埔头村村民代表大会所作出的决定侵犯其合法权益。采取确权确面积确大四至方式的决定并非由被告作出，原告将东石镇政府列为本案被告属于错列被告。再者，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条的规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”，及《福建省实施若干问题的规定》（闽常〔2005〕18号）第四条：“县级以上地方人民政府应当自本规定实施之日起三十日内向承包方颁发相应的权属证书”。因此，被告并非土地承包经营权证的颁证机关，无权对土地承包经营权证颁证环节之前的确权工作的具体实施方式进行干涉。最后，纵观整个农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程，从一开始的采取何种方式确权登记，到能否采取该方式，以及最后的颁证环节，被告均无权直接决定，仅仅是负责监督指导。被告在土地承包经营权确权登记中所作的行为均属于过程性行为，并且该过程性行为并未外部化，不直接对外产生行政效力，不对原告的合法权益产生直接影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（八）项规定，被告参与土地承包经营权确权登记中的工作，并未直接对原告创设行政法上的权利义务关系，对涉及原告的承包土地的后期情况并不直接产生实际影响。原告将东石镇政府列为本案被告依法属于错列被告。综上，原告诉请确认其承包土地确权方式违法的诉讼中，东石镇政府不是适格被告，原告将东石镇政府列为本案被告属于错列被告。请求驳回原告的起诉。 本案在审理过程中，被告东石镇政府向本院提供晋江市人民政府于2018年11月30日印制的原告颜全法一家的《农村土地承包经营权证》。 本院认为，本案原告颜全法的诉讼请求是：确认被告东石镇政府在对原告家庭承包土地确认登记过程中，所实施的成立组织、制作方案、调查摸底、制作调查工作底图、现场调查指界、制作宗地图及相关材料、农户确认、结果公示、清查核实、张榜公布、颁发证书、资料归档等一系列程序违法，并责令被告依法对原告家庭所承包的土地予以确认登记到户到地。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，在农村土地承包经营权确权登记的程序中，有发包方、乡（镇）人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门及县级以上地方人民政府共同参与，而且各自负有不同职责，乡（镇）人民政府只负责对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，并向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，材料不符合规定的，在15个工作日内予以补正。本案中，原告已明确表示其所起诉的不是被告在颁发土地承包经营权证前的审核过程行为，但根据上述条文的规定，原告请求确认被告对原告家庭承包土地确认登记过程中一系列行为违法所罗列的行为，并不属于被告的职权范围。因此，原告的起诉没有事实根据，依法应予驳回。鉴于晋江市人民政府已为原告一家办理了《农村土地承包经营权证》，原告如有异议，可通过合法途径予以救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告颜全法的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  洪江波 审 判 员  洪本合 人民陪审员  黄新法 二〇一九年十月二十一日 书 记 员  叶俊妮 附：相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。