广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2805号上诉人（原审原告）：王志超，男，1956年7月8日出生，汉族，身份证住址广州市天河区中山大道西55号华师大北区×××××××，公民身份号码440××××××××××××919。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：张丹丹，该局工作人员。委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。原审第三人：张帆，男，1964年11月1日出生，汉族，身份证住址广州市天河区中山大道西55号华师大中区×××××××，公民身份号码410××××××××××××07X。原审第三人：黄嗣殷，男，1961年5月4日出生，汉族，身份证住址广州市天河区中山大道西55号华师大中区×××××××，公民身份号码440××××××××××××814。原审第三人：李成君，男，1967年3月16日出生，汉族，身份证住址广州市天河区中山大道西55号华师大中区×××××××，公民身份号码420××××××××××××014。上诉人王志超因诉被上诉人广州市规划和自然资源局建设工程规划许可一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6439号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：案涉住宅楼位于华南师范大学中区29栋（东梯），该住宅楼共6层12户，为房改房，房改单位为华南师范大学。原告为案涉住宅楼的105房业主。2017年12月6日，案涉住宅楼三层至六层共八户业主出具《关于申请增设电梯项目规划报建及业主同意增设电梯意见书》并得到华南师范大学的同意。2018年1月10日，八户业主出具授权委托书，委托黄嗣殷、张帆、李成君办理案涉住宅楼加装电梯事宜。2018年1月，广东华方工程设计有限公司出具《华南师范大学中区29栋东梯教工宿舍电梯加建消防设计规范说明》，说明案涉住宅楼加建电梯满足消防设计要求；出具《华南师范大学中区29栋东梯教工宿舍电梯加建结构安全证明》，证明电梯加建结构安全可行。2018年4月2日，张帆、黄嗣殷、李成君就案涉住宅楼电梯工程向原市国规委递交申请，填写了《广州市规划局审批咨询服务申请表》并提交了申请函、同意加建电梯签名表、同意送审建筑设计方案签名表、《关于申请增设电梯项目规划报建及业主同意增设电梯意见书》《关于使用学校土地的申请》、业主协调会的情况说明、关于对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案、授权委托书、同意加装电梯业主的居民身份证、房地产权证复印件，以及上述《华南师范大学中区29栋东梯教工宿舍电梯加建消防设计规范说明》《华南师范大学中区29栋东梯教工宿舍电梯结构安全证明》、增设电梯工程的建筑设计方案资料（图纸）等申请资料。原市国规委以立案总序号201××××××××437号案件予以受理。2018年4月10日，原市国规委派员进行现场查勘。2018年4月16日，原市国规委发出穗国土规划咨询〔2018〕823号《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》，要求案涉住宅楼业主按照反馈意见的要求修改及办理后依照有关规定进行批前公示。2018年6月11日，原市国规委向案涉住宅楼业主作出穗国土规划业务函〔2018〕3361号《关于核发批前公示图的函》。案涉住宅楼业主于2018年6月21日至2018年7月10日对拟加装电梯的方案、业主签名同意情况等信息进行了批前公示，共20天。2018年7月10日，原告在被告网站提出异议认为增设电梯土地不属于案涉住宅楼业主们的共有不动产，不属于《中华人民共和国物权法》所列三分之二以上业主可以决定处置的事由。2018年9月12日，广州市天河区×××华南师范大学社区居民委员会、华南师范大学住房制度改革办公室就案涉住宅楼加装电梯事宜进行了调解。2018年10月10日，张帆、黄嗣殷、李成君等人向原市国规委申请办理增设电梯工程的建设工程规划许可证，提交了申请函、立案申请表、授权委托书、《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》、关于合法批前公示图的函及附件批前公示图、批前公示保全文件、设计方案图、地形图、同意加装电梯签名表等资料。原市国规委于2018年10月19日核发被诉规划许可证，建设单位为“黄嗣殷、张帆、李成君等华南师范大学中区29栋（东梯）住宅楼业主”，建设项目名称“住宅楼增设电梯工程”，建设规模“1宗，地上6层：59平方米”。原告对该规划许可行政行为不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，在2018年3月20日的《申请函》《同意加建电梯签名表》《同意送审建筑设计方案签名表》中，除涉案建筑三至六层住户签名外，205住户也签名同意，但205住户并未向被告提交房地产权证，因此被告并未将该户业主作为同意加建电梯的住户予以统计。再查明，涉案建筑105、205、305、405、505、605房屋面积为76.5838平方米，106房屋面积为76.6064平方米，206、306、406、506、606房屋面积为77.5746平方米。原告起诉时所列被告为原市国规委，因原市国规委的职责于2019年1月划入广州市规划和自然资源局，经原审法院释明，原告同意变更被告为广州市规划和自然资源局。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”对于案涉住宅楼增设电梯，原市国规委具有办理建设工程规划许可证的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。前款所指面积和业主人数的计算方式按照最高人民法院的有关司法解释和相关规定执行。分单元增设电梯不影响本幢其他单元房屋结构安全的，本条第一款所指总面积和总人数按照增设电梯单元的房屋独立计算。”第三人向被告申请办理增设电梯建设工程许可证，提交了土地使用权人华南师范大学同意申请增建电梯的证明即使用土地的有关证明文件、专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意的确认书，符合上述规定对既有住宅增建电梯的要求。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条规定：“既有住宅增设电梯应当向国土规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证，原批准图纸上已明确标识预留电梯井的除外。既有住宅增设电梯项目不需办理规划选址、建设用地规划许可和供地审批手续。国土规划行政管理部门应当核查既有住宅增设电梯的用地信息，用地超出权属范围的，应当要求增设电梯申请人取得相关土地使用权人的书面同意意见。”既有住宅加建电梯是对具有合法权属证明或者合法报批手续、已建成投入使用的住宅楼进行局部扩建，不需要办理供地审批等手续。原告主张第三人应通过土地出让取得使用权没有法律依据，原审法院不予支持。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。”第三人申请增设电梯建设工程规划许可证时，提交了申请表、总平面图、各层平面图、设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明、业主协调会的情况说明等申请材料，符合上述规定的要求。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十一条第一款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，按照以下程序办理：（一）申请人按照本办法的规定提交申请资料。（二）国土规划行政管理部门审查建筑设计方案。（三）国土规划行政管理部门按照本办法的规定组织批前公示。（四）批前公示结束后，国土规划行政管理部门依法核发增设电梯的建设工程规划许可证。”第三人按照规定提交资料，被告亦依法组织了第三人进行批前公示，被告作出被诉规划许可证程序合法。综上，案涉住宅楼业主申请在既有住宅增设电梯，提交了充分的申请材料，被告作出的被诉规划许可证程序合法、适用法律正确。原告请求撤销被诉规划许可证，理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王志超的诉讼请求。上诉人王志超上诉称：一、被上诉人向不持有《国有土地使用权出让合同》的原审第三人违法核发涉案《建设工程规划许可证》，许可其扩建永久建筑物连接上诉人的商品房，违反法律规定。（一）被上诉人违反法律规定为不持有《国有土地使用权出让合同》的原审第三人核发《建设工程规划许可证》，根据《中华人民共和国建筑法》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条、第四十条等法律规定，取得《建设工程规划许可证》的前提是取得《国有土地使用权出让合同》和《建设用地规划许可证》，而被上诉人提供的证据证明原审第三人并未持有《国有土地使用权出让合同》《建设用地规划许可证》。（二）被上诉人违反《中华人民共和国土地管理法》及相关土地管理行政法规规定，以《关于使用学校土地的申请》替代《国有土地使用权出让合同》。涉案住房于1996年已由原有的单位福利房转变为可自由买卖的商品房，所相邻土地的使用性质和权属早已变更。《中华人民共和国土地管理法》第八条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条、第二十九条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条、第二十条、第二十七条、第四十七条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《协议出让国有土地使用权规定》第十三条、第十六条等关于土地的性质或权属变更的法律清晰地表明，在国有土地上建设新建筑，必须先行依法取得《国有土地使用权出让合同》。涉案住房所处的华南师范大学中区全部房屋在上世纪90年代已完成房改，“土地用途”已经发生改变，由原有的“教育用地、无偿取得划拨土地使用权的土地”转变成了商业住宅用地，随之，除房产证（或不动产证）上所列的专有土地的使用权属于业主私人外，相邻土地的使用权依据上述相关法律法规回归国有。根据上述法律规定，华南师范大学早已经丧失了此块土地的使用权，其无权“同意”任何人使用国有土地。被上诉人作为国土管理部门，以相关申请替代《国有土地使用权出让合同》，为原审第三人核发涉案《建设工程规划许可证》没有法律依据。（三）被上诉人承认涉案工程是扩建，且涉案电梯井使用的是原建筑基础之外的土地。属于业主“专有部份”的土地在房产证中已有特别注明，扩建所增加土地并不属于原建筑业主的“专有部分”，而是属于国家所有（包括使用权），使用者需要先取得《国有土地使用权出让合同》，否则，即可视为侵占国有资产。按照《中华人民共和国土地管理法》及相关行政法规规定，对于并不属于业主“专有部分”而需要增加的土地，即使业主们百分之百地同意，也必须先行取得《国有土地使用权出让合同》。被上诉人及原审第三人曲解《物权法》，将《物权法》中仅限于“改建、重建”的限制偷换成“扩建”。被上诉人向原审第三人核发涉案《建设工程规划许可证》，违反《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款的规定，应予撤销。二、原审判决违反了《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》的规定。（一）原审判决称根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，原审第三人向被上诉人申请增设电梯建设工程许可证，提交了土地使用权人华南师范大学同意申请增设电梯的证明即使用土地的有关证明文件，符合对既有住宅增设电梯的要求。关于房改房的土地使用权问题，上诉人已引用相关法律作了详细说明并提交了书面材料，被上诉人也承认领导的批字并非国有土地使用证。国家法律对土地的使用性质、使用权限、使用资格、使用条件是有严格规定的，使用国有土地需取得《国有土地使用权出让合同》。原审判决认定可以以单位负责人的批字“同意”来代替现行国有土地的法律规定及已建成投入使用的住宅楼进行局部扩建不需要办理供地审批等手续，无法律依据。（二）原审法院以《广州市既有住宅增设电梯办法》为本案的判案依据，否定与土地管理和建筑相关的法律法规，作出违法判决。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《中华人民共和国城市房地产管理法》《协议出让国有土地使用权规定》《中华人民共和国物权法》等法律法规才应该是判案的依据。应依据《中华人民共和国立法法》第七十三条、第八十八条、第九十六条等规定撤销原审判决。综上，请求撤销原审判决及被诉《建设工程规划许可证》，本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、原审判决查明事实清楚、适用法律正确、裁决理据充分，依法应予维持。原审第三人黄嗣殷、张帆、李成君等华南师范大学中区29栋（东梯）住宅楼业主申请增设电梯工程规划行政许可事项符合我国《物权法》第七十六条及增设电梯的地方行政规范性文件确定的多数同意之法定条件，同意增设电梯的住户业主的户数及面积均超过“两个三分之二”比例；原审第三人的申请材料齐备，真实、合法、有效。经初步审核申请材料，华南师范大学中区29栋（东梯）住宅楼中同意增设电梯的住户业主的户数及面积均超过“两个三分之二”比例，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第三条的规定。2018年4月10日，我局对涉案住宅楼进行了现场踏勘，同年年4月16日发出《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》（穗国土规划咨询〔2018〕823号）。同年6月11日，我局以《关于核发批前公示图的函》（穗国土规划业务函〔2018〕3361号）向业主代表黄嗣殷、张帆、李成君等涉案住宅楼业主核发批前公示图，批前公示时间为2018年6月21日到2018年7月10日，共20天。具体公示在涉案住宅楼现场及我局政务网站同时进行。因存在异议情形，原审第三人和上诉人等利害关系人之间就分歧争议多次进行调解、协商，形成并向我局提交了情况说明、会议记录等，体现了异议事项的协商过程。2018年10月10日，黄嗣殷、张帆、李成君等涉案宅楼业主向我局申请核发《建设工程规划许可证》并按规定要求重新提交了相关材料。我局受理后经审查，涉案住宅楼业主提交的增设电梯工程申请资料真实、合法、有效，建筑设计方案符合有关技术规范的要求。我局于2018年10月19日向黄嗣殷、张帆、李成君等涉案住宅楼业主核发了《建设工程规划许可证》（穗国土规划建证〔2018〕4161号）及其附件《建设工程审核书》，并进行了批后公布。据此，我局向原审第三人核发建设工程规划许可行为事实清楚、证据充分、程序合法。二、上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。所谓既有住宅加建电梯用地必须取得国有土地使用权出让合同及建设用地规划许可证，乃是对《物权法》《城乡规划法》《土地管理法》等法律法规的机械理解和错误解读。涉案住宅楼在房改实施完毕后经不动产登记已取得房屋、土地权属，其对用地红线范围内的土地有权决定用于局部扩建工程，对于用地红线范围外的邻接土地，基于相邻权、地役权等有权向土地使用权人华南师范大学请求准予使用。华南师范大学同意其使用邻接土地加建电梯，并未改变土地规划用途，至于其如何处理划拨土地使用权用于原房改房加建基础设施的邻接用地有关流转关系，不是规划行政许可的前置审批范围，不影响被上诉人作出规划行政许可。原审判决多处参考适用《广州市既有住宅增设电梯办法》有关规定，是对法律、政策的准确把握。《广州市既有住宅增设电梯办法》符合《物权法》《城乡规划法》《土地管理法》等法律法规的立法精神和具体规定，是在现有立法基础、基本原则上的专门配套政策，司法机关在因既有住宅加建电梯引发的行政纠纷案件中，以该行政规范性文件作为参考依据，符合法律适用的基本原则，也是保障该类个案顺利审结之必要。综上所述，请二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人张帆、黄嗣殷、李成君二审均未提交书面意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（六）项及第二款规定，改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定，并应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款、第十一条、第十二条亦对既有住宅增设电梯的办理条件以及申请建设工程规划许可证的程序和需要提交的资料作出明确规定。本案中，被上诉人经审查原审第三人提交的关于既有住宅增设电梯工程办理建设工程规划许可证的申请材料并进行现场勘查后，作出《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》，要求原审第三人补充和完善相关手续。原审第三人按照前述反馈要求办理并再次提交申请，被上诉人经审查认为原审第三人的申请符合上述法条所规定的许可条件，在对该工程进行批前公示后，向原审第三人核发了被诉《建设工程规划许可证》，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。关于上诉人认为被上诉人向未取得《国有土地使用权出让合同》的原审第三人核发被诉《建设工程规划许可证》的意见。《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”第七十二条规定：“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。业主转让建筑物内的住宅、经营性用房，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。”第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。”根据上述法律规定，案涉增设电梯所占用的土地属于小区业主共有，所涉土地的使用权权利主体与其所有权权利主体一致，同样属于小区业主，房地产登记机构从未也并不需要就小区共有部分向业主个人另行核发房地产权属证明。原审第三人作为小区业主，依据其房地产权证即享有对小区内建基面积之外的土地的共同所有权及共同使用权。该权利属法定权利，小区内业主的房地产权证即属于“使用土地的有关证明文件”。被上诉人对申请人提供的业主房地产权证的审查，即属于依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条对“使用土地的有关证明文件”的审查。同时，《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条第一款对既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证应当提交的资料作出明确规定，原审第三人亦提交了该规定要求的建筑设计单位出具的结构安全证明和满足消防设计规范说明。上诉人仅以涉案工程未取得《国有土地使用权出让合同》为由主张撤销被诉《建设工程规划许可证》，理据不足。因此，对上诉人的上诉主张，本院不予支持。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人王志超负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇一九年十月十日法官助理  张丽敏书 记 员  苏瑛琪