山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初641号 原告杜智勇，男，1977年6月12日出生，汉族，住黑龙江省鹤岗市。 原告杜磊，男，1984年2月10日出生，汉族，住济南市。 两原告共同委托代理人李三勇，北京市盈科律师事务所律师。 被告济南市济阳区人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙战宇，区长。 出庭负责人贾峻峰，副区长。 委托代理人袁玉亮，济南市济阳区老城片区改造指挥部工作人员。 委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。 原告杜磊、杜智勇不服被告济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）作出的济阳征字（2019）1号房屋征收决定（以下简称1号征收决定），于2019年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告送达了起诉状副本与应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月6日、10月18日公开开庭进行了审理，原告杜磊、杜智勇及其共同委托代理人李三勇，被告济阳区政府副区长贾峻峰及济阳区政府的委托代理人袁玉亮、程雅琼到庭参加了诉讼。本院现已审理终结。 被告济阳区政府于2019年1月28日发布济阳征告字（2019）1号房屋征收决定公告，称济阳区政府已经作出1号征收决定，对济阳区纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目国有土地上的房屋及附属物实施征收，征收范围：东至经一路东侧，西至经四路，南至纬三路，北至纬四路之间的围合区域及东至东环路，西至健康街，南至纬二路，北至纬三路之间的围合区域，房屋征收部门为济南市济阳区住房和城乡建设管理委员会，征收实施单位为房屋征收部门委托的各产权单位，征收补偿签约期限为2019年2月25日至2019年3月26日，征收补偿按照《济南市济阳区纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）执行。 原告杜磊、杜智勇起诉的主要理由：1.征收房屋的建设活动不符合公共利益的要求；2.《征收补偿方案》制定程序不合法，没有组织有关部门进行论证，听证代表的产生和听证程序不合法，也没有吸收公众代表参加听证，没有公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；3.征收决定作出前，济阳区政府没有依法进行风险评估，征收补偿费用没有足额到位。请求法院确认1号征收决定违法。 被告济阳区政府2019年8月16日庭审答辩的主要意见：1.该建设活动为旧城改建项目，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、济阳区城市总体规划，2019年1月21日，济阳区第十八届人民代表大会第三次会议批准济阳区2019年国民经济和社会发展计划草案，将其纳入济阳区2019年国民经济和社会发展计划。2.房屋征收部门拟定补偿方案后，济阳区政府城市改造征地拆迁工作领导小组组织有关部门进行了论证，并形成了会议纪要，又组织被征收人代表和公众代表共22人召开听证会，听证会后，又公布了征求公众意见及方案修改情况，《征收补偿方案》的制定程序符合规定。3.1号征收决定作出前，济阳区住房和城乡建设管理委员会、济南市济阳区城市更新服务中心依规定组织进行了社会稳定风险评估，结合房地产市场稳中下降的趋势，初步测算有10%的被征收人可能选择货币补偿，据此概算用于货币补偿的资金及补助和奖励费用共计约3亿元，已经足额存入房屋征收部门账户。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告济阳区政府2019年8月16日庭审提交的证据：1.1号征收决定及《征收补偿方案》；2.《济阳国资投资控股集团有限公司关于纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目房屋征收申请书》；3.《关于批准济阳县人民政府关于调整济阳县2018年土地和房屋征收计划的议案的决议》、《关于济南市济阳区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划草案的报告》、《济南市济阳区第十八届人民代表大会第三次会议关于济南市济阳区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》；4.《济阳县住房和城乡建设委会致济阳县发展和改革委员会征询意见函》、《济阳县发展和改革委员会复函》；5.《济阳县住房和城乡建设管理委员会致济阳县国土资源局征询意见函》、《济阳县国土资源局复函》；6.《济阳县住房和城乡建设管理委员会关于纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目是否符合规划要求的说明》；7.征收冻结通告及照片；8.房屋调查表、房屋调查结果公示的照片；9.《济南市济阳区房屋征收专题会议纪要》、《征收补偿方案论证意见书》、《征收补偿方案征求意见稿》；10.《关于公布征收补偿方案征求意见的通告》及照片；11.《关于协商选定征收方案听证会被征收人代表的通知》及照片；12.《被征收人代表名单》及公示照片；13.《征收补偿方案听证会通告》及公示照片；14.《听证会听证笔录》及现场照片；15.《关于公布征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况的通告》及公示照片；16.《济南市济阳区纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》；17.《济南市济阳区纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目房屋征收费用概算表》及国内支付业务收款回单；18.济阳区政府常务会议纪要；19.济阳征告字（2019）1号房屋征收决定公告及公示照片。 被告济阳区政府2019年10月18日补充答辩意见：1号征收决定作出后，房地产行情出现持续下降的趋势，前期多数意向选择产权调换的被征收人改选货币补偿，被告追加补偿资金18亿5千9百万元，截至第二次开庭之前，签约被征收人的补偿费、过渡费和安家费均已发放到位，目前签约率达到98。14%，90%被征收人选择货币补偿。被告在2019年10月8日庭审中补充提交证据20.银行对账单7张。 经庭审质证，原告对被告证据1、4～6、19、20以及证据8中房屋调查表公示照片的真实性没有异议；对被告提交的其他证据均不予认可，认为公示照片既没有见证人，也没有公证机关的公证，会议纪要和听证笔录均没有参与人员或部门的签字、签章，并质疑证据3、15均为后补的证据，证据20中的到账资金均发生在1号征收决定作出后，不能证明征收补偿资金在征收决定作出前就已经足额到账。 本院对被告济阳区政府提交的证据作如下确认：被告证据1.4～6、19，原告对其真实性无异议，来源与形式合法，本院予以确认；被告证据7中的通告加盖了济阳区政府公章，来源与形式合法，照片能显示张贴地点、张贴人员和旁观群众，人员着装与通告时间能够吻合，本院证据7的真实性予以认可；被告证据8包括房屋调查表和房屋调查结果公示照片，原告虽对房屋调查表的真实性有异议，但认可房屋调查结果公示照片，说明原告实际是不认可调查结论，但认可被告履行了房屋调查及公示程序，据此，证据8可以证明被告履行了房屋调查及公示程序，原告如对被告调查确认的本人房屋面积等情况有异议，可以在后续的补偿争议中继续主张；被告证据2，加盖了制作单位公章，来源与形式合法，时间内容上能与证据4～6互相印证，本院予以确认；被告证据3中包括两份人大常委会决议，一份为原济阳县人大常委会《关于批准济阳县人民政府关于调整济阳县2018年土地和房屋征收计划的议案的决议》（济阳人发[2018]23号），一份为《济南市济阳区第十八届人民代表大会第三次会议关于济南市济阳区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年计划的决议》，其中前一份决议形式为原济阳县人大常委会红头文件，后一份决议加盖了济南市济阳区人民代表大会常务委员会印章，形式和要素齐备合法，时间内容上也能与其他证据互相印证，本院对被告证据3中的三份证据予以确认；被告证据9～15，系对《征收补偿方案》组织论证和听证以及修改的证据材料，其中《济南市济阳区房屋征收专题会议纪要》，加盖了济阳区城市改造征地拆迁工作领导小组办公室公章，载明了时间、地点、主持人、出席人、议题、主要内容和附件，要素齐备、符合政府会议纪要的形式要求，其他通知、通告和公示材料均加盖了被告或济阳区住建委的公章，来源与形式也合法，听证会笔录有听证会主持人和发言代表的签名，上述证据与对应照片及其他证据能够互相印证，本院对被告证据9～15的真实性予以确认；被告证据16～17，即社会稳定风险评估报告、征收费用概算表、国内支付业务收款回单，加盖了制作单位公章，来源与形式合法，能够互相印证，本院对其真实性予以确认；被告证据18，即济阳区政府常务会议纪要，表现为济阳区政府红头文件，来源与形式合法，要素齐全，本院对其真实性予以认可；被告证据20，是金融机构出具的对账单，来源与形式合法，被告对其真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，2018年9月24日，济阳国资投资控股集团有限公司向原济阳县住房和城乡建设管理委员会申请对纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目范围内国有土地上房屋实施征收。2018年9月28日，原济阳县国土资源局、原济阳县住房和城乡建设管理委员会分别确认该项目符合土地利用总体规划、济阳县城市总体规划。2018年10月10日，原济阳县第十八届人大常委会第十九次会议，决定将纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造项目纳入济阳县2018年土地和房屋征收计划。2018年10月14日，济阳区发展和改革委员会确认该项目符合济阳区国民经济和社会发展规划，项目及征收范围纳入《2018年济阳县国民经济和社会发展计划》。2018年10月17日，济阳区政府发布《纬三路北、纬四路南、经四路至经一路东侧棚户区改造冻结通告》，征收冻结期限为一年。 2018年10月20日，原济阳县住房和城乡建设管理委员会概算安置房建设费用为176340万元，其他征收费用为29998.97万元。2018年11月9日，济阳区城市改造征地拆迁工作领导小组组织有关部门和产权单位对《征收补偿方案（讨论稿）》进行了论证，并于11月14日发布征求意见的通告，确定征求意见期限自2018年11月14日至2018年12月13日。2018年12月13日，济阳区住建委发布通知，请被征收人于3日内，在所在各产权单位范围自行协商选定1名听证会被征收人代表，如在规定期限内未能协商选定的，由各产权单位负责在各自单位辖区内推荐被征收人代表。2018年12月18日，济阳区老城片区改造指挥部办公室对被征收人代表进行了公示，并告知被征收人代表是在被征收人协商不成的情况下采取项目范围内各产权单位推荐的方式选定，并交代了被征收人享有的异议权利和行使方式。2018年12月21日，《征收补偿方案》听证会召开。 2019年1月2日至3日，济阳区住房和城乡建设管理委员会对项目范围内被征收房屋及附属物调查结果进行公示。2019年1月16日，济阳区政府对《征收补偿方案》征求公众意见及方案修改情况进行了公示。2019年1月21日，济阳区第十八届人民代表大会第三次会议，批准济阳区2019年国民经济和社会发展计划草案，决定2019年全面完成老城片区三期改造，完成棚改旧改三期2866户居民、35万平方米拆迁和前期未征收房屋的拆迁征收工作。济阳区住房和城乡建设管理委员会、济阳县城市更新服务中心出具社会稳定风险评估报告，认定本案项目国有土地上房屋征收社会稳定风险中等，有引发一般性群体性事件的可能性，目前的系列风险防范措施，在一定程度上能起到降低以致消除风险的效果。2019年1月25日，济阳国资投资控股集团有限公司将3亿元汇入原济阳县住房和城市建设管理委员会账户。同日，济阳区政府常务会议决定作出1号房屋征收决定。2019年1月28日，济阳区政府发布济阳征告字（2019）1号征收决定公告，并在征收范围内进行了公告。截至2019年10月18日，济阳区政府多次追加补偿资金共计约18亿5千万元。 本院认为，被告济阳区政府作为县级人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，有权作出1号征收决定。结合双方当事人的争议，本院围绕该房屋征收决定的合法性，重点对以下三方面的问题进行了审查。 第一、关于征收房屋的建设活动是否符合规定。 本院认为，涉案项目属于旧城区改造项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，如需征收房屋，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入市、县级国民经济和社会发展计划。本案中，国土、发改和住建部门确认涉案项目符合济阳城市规划和土地利用总体规划。原济阳县人大常会将其列入2018年土地和房屋征收计划，济阳区人大常委会将其纳入2019年国民经济和社会发展计划，说明该项目符合国民经济和社会发展规划和2018、2019年国民经济和社会发展计划。征收房屋的建设活动符合法律规定。 第二、关于《房屋征收补偿方案》的制定程序是否合法。 本院认为，人民法院审查1号征收决定的合法性，对《房屋征收补偿方案》制定程序是否合法进行审查，原告如不能与房屋征收部门依据《房屋征收补偿方案》达成补偿协议，济阳区政府后续还应当作出房屋征收补偿决定，原告还可以就房屋征收补偿决定提起诉讼，人民法院在审查房屋征收补偿决定合法性的过程中，将对《房屋征收补偿方案》的内容以及房屋征收补偿决定是否公平进行审查。 关于《房屋征收补偿方案》的制定程序是否合法。房屋征收部门拟定方案后，济阳区政府组织有关部门进行了讨论并予公布，确定了30日的征求公众意见期限，并组织听证会，根据听证会情况修改方案并进行了公布。关于被征收人代表的产生，济阳区住建委保障了被征收人协商选定代表的权利，在协商不成的情况下，由产权单位在各自单位辖区内推荐22位被征收人代表，并将推荐产生的被征收人代表进行了公示，保障了被征收人的异议权利，被征收人代表产生方式符合项目实际情况，也不违反法律、法规和规章的规定。被征收人代表异议期满后，房屋征收部门组织了听证会，听证会上有16名被征收人代表发表意见，并有人大代表作为公众代表参加听证会并发表意见。听证会结束后，济阳区政府发布通告，将征求公众意见和修改情况作了说明，并说明意见是否采纳的理由，以上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、十一条的规定，保障了被征收人和社会公众的知情权和参与权，《房屋征收补偿方案》的制定程序符合法律规定。 第三、关于1号征收决定的程序是否合法。 本院认为，原济阳县政府于2018年10月17日对征收范围内土地房屋及地上附属物进行了冻结，冻结期限1年，在征收冻结期内，房屋征收部门对被征收房屋情况进行了调查，并制定了《房屋征收补偿方案》，在征收范围内公布了房屋调查结果，房屋征收决定作出前通过了社会稳定风险评估，并将3亿元征收补偿费用存入原济阳县住房和城乡建设委员会账户。被告济阳区政府常务会议作出1号房屋征收决定后，在被征收范围内进行了公告，相应程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二、十三、十五条的规定。 第四、关于房屋征收决定作出前，征收补偿费用是否足额到位。 《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时，应当符合国家质量安全标准，并产权清晰，无权利负担。”本案中，被告在1号征收决定作出前，结合房地产市场稳中下降的趋势，初步概算用于货币补偿的资金及补助和奖励费用共计约3亿元，已经足额存入房屋征收部门账户，符合上述规定和国有土地上房屋征收的实际情况。1号征收决定作出后，鉴于房地产行情的变化，实际选择货币补偿的被征收人不断增多，被告又多次追加补偿资金约18亿5千万元，保障了已签约被征收人的利益，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位”的立法目的。 综上，济阳区政府1号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。原告如不能与房屋征收部门达成补偿协议，还可以就被告济阳区政府后续作出的房屋征收补偿决定提起行政诉讼，由人民法院对房屋征收补偿决定的合法性与公平性进行审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杜智勇、杜磊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杜智勇、杜磊负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 陈 伟 人民陪审员 董 霞 人民陪审员 朱艳静 二〇一九年十月二十五日 书 记 员 郭 萍