北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2016)京02行终911号上诉人（一审原告）程相东，男，1968年2月16日出生。被上诉人（一审被告）北京市公安局东城分局，住所地北京市东城区大兴胡同45号。法定代表人张健，局长。委托代理人陈慧雅，北京市公安局东城分局干部。委托代理人陈宇，北京市公安局东城分局干部。上诉人程相东因诉北京市公安局东城分局（以下简称东城分局）不履行户口登记法定职责一案，不服北京市东城区人民法院（2015）东行初字第1045号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2015年11月16日、11月25日，程相东向东城分局提出申请办理收养女儿在京入户户口登记，东城分局对其作出当场答复：因程相东办理收养手续不满两年，该局不能为其办理户口登记。程相东在一审中诉称：其夫妻户籍所在地北京市东城区，依据《中华人民共和国收养法》等相关法律办理了收养女儿的手续。海南省海口市民政局于2014年12月23日向其颁发了《中华人民共和国收养登记证》。其于2015年11月16日到东城分局户籍大厅申请办理收养女儿在京入户户口登记，东城分局工作人员翻看了其材料后拒绝办理。2015年11月26日其再次到东城分局的户籍大厅申请办理收养女儿在京入户户口登记，东城分局仍拒绝办理。其认为，东城分局依法具有办理公民收养小孩在京入户的法定职责，在此前其提起的政府信息公开诉讼中，法院均在判决中确认东城分局依法具有该法定职责。《中华人民共和国收养法》、《中国公民收养子女登记办法》、《公安部、商业部关于被收养子女户口和粮食供应关系迁移问题的通知》、《户口登记条例》均对收养子女户口登记作出规定，其符合为收养女儿办理在京入户户口登记的规定，东城分局应依法为其女儿办理在京入户户口登记，但东城分局拒不履行行政职责。请求法院：1、判令东城分局履行行政确认户口登记法定职责，依法受理并办理程相东女儿的收养子女在京入户户口登记；2、一并审查京公人管字[2006]716号《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》（以下简称716号文）。东城分局辩称，2015年11月16日，程相东手持收养证到我局户政大厅咨询关于收养子女相关政策，民警在看完其收养证后，明确告知了收养子女入户条件，因其收养关系未满两年，暂不能办理，并建议其收养关系满两年以后再来大厅办理。针对程相东的咨询，我局已经尽到了解释和答复义务，不存在不作为的情形，请求法院驳回程相东的起诉。一审法院经审理认为，《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。根据该规定，东城分局作为户口登记主管机关，具有户口登记管理的法定职责。《中华人民共和国收养法》第十六条规定，收养关系成立后，公安部门应当依照国家有关规定为被收养人办理户口登记。中华人民共和国民政部令第14号《中国公民收养子女登记办法》第八条规定，收养关系成立后，需要为被收养人办理户口登记或者迁移手续的，由收养人持收养登记证到户口登记机关按照国家有关规定办理。上述法律和规章明确了收养关系成立后，被收养人办理户口登记的需按照国家有关规定办理。北京市公安局制定的716号文中关于收养子女的受理条件中，收养人的条件包括“（4）夫妻经区（县）级以上医院诊断一方患绝对不孕（育）症，年龄均满30周岁，收养子女须确立收养关系5年以上；夫妻年龄均满35周岁以上，收养子女须确立收养关系2年以上”，据此，收养人夫妻年龄均满35周岁以上的，收养子女须确立收养关系2年以上是为被收养人办理进京户口登记的条件之一。本案中，程相东在为其收养之女申请办理在京入户户口登记时，其与被收养之女的收养关系确立未满两年，东城分局据此当场答复告知其不能办理收养之女在京入户户口登记，并无不当。程相东在不符合上述条件的情况下要求东城分局履行为其收养子女办理在京入户户口登记的职责，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。关于程相东提出一并审查716号文的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定审查后认为，结合国发[1998]24号《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》、京政办发[2001]14号《北京市人民政府办公厅转发市公安局关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》等相关文件规定，各地公安机关作为本地区户口登记管理工作的主管机关，应当结合本地经济、社会发展的状况和综合承受能力，执行相应的户口登记管理政策。为规范户口审批标准，结合首都人口管理工作实际情况，按照既要维护人民群众切身利益，又要严格控制首都城市人口规模的原则，北京市公安局根据以上法律规定和相关文件精神，制定了有关户口审批工作的规定即716号文作为本市户口审批工作的依据。本案所涉的716号文中关于收养人的条件之规定既符合以上法律和文件精神中有关户口管理工作应当坚持“因地制宜”的原则和严格控制首都城市人口增长的要求，也能够在确保收养关系相对稳定的基础上，有效维护收养关系当事人尤其是被收养未成年人的合法权益。综上，716号文具有上位法依据且与上位法不存在冲突，合法有效，程相东认为该规范性文件不合法的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程相东的全部诉讼请求。程相东不服一审判决，以一审判决认定事实不清、适用法律错误，北京市公安局制定的716号文未经过备案登记和备案监督，不得作为行政执法的依据，北京市公安局没有法定职权立法，其不能在没有上位法作为依据的情况下制定限制公民权益、增设公民义务的规范性文件，故716号文违法，东城分局未在一审答辩状中将716号文作为法律依据，亦未向其提供，一审法院在无依据的情况下认定《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》、《北京市人民政府办公厅转发市公安局关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》是716号文的上位法依据等理由提起上诉，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。东城分局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，东城分局提交并在庭审中出示了下列证据：2015年11月16日东城区行政服务中心视频监控录像，证明程相东来向东城分局咨询过，东城分局民警明确告知程相东其收养关系成立不满两年，不予受理其申请。同时，东城分局以716号文中关于“收养子女的受理条件”第四项即“夫妻年龄均满35周岁以上，收养子女须确立收养关系2年以上”之规定作为东城分局不予办理程相东申请事项的依据。在一审诉讼期间，程相东提交并在庭审中出示了下列证据：1、2015年11月25日其到东城分局户籍大厅申请办理收养子女在京入户登记的录像光盘及文字对话记录；2、东城区行政服务中心叫号单复印件。证据1、2证明其于2015年11月16日、2015年11月25日两次向东城分局当面口头提出申请的事实；3、中华人民共和国收养登记证，证明其提出申请时向东城分局提交了该材料，但东城分局以收养关系成立不满两年拒绝办理；4、（2015）东行初字第370号行政判决书；5、（2015）二中行终字第1225号行政判决书；6、北京市公安局政府信息答复告知书附件。证据4-6证明程相东曾向东城分局申请公开办理涉案行政审批的办理方式、所需资料和办事依据，其本次是正式向东城分局提出申请办理户口登记，并非咨询；7、公复决字[2016]2号行政复议决定，证明716号文是规范性文件，是东城分局办理户口审批的办事依据。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：程相东提交的证据1-3和证据7内容真实、取得方式和程序合法，与案件事实具有关联性，具有证明力，予以采信；证据4-6的证明目的与本案的争议焦点不具有关联性，对这三份证据的证明目的不予采纳。东城分局提交的证据视频监控录像客观真实，能够证明程相东向其提出申请的事实以及东城分局作出口头答复的事实，对该证据予以采信。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对双方一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。本院根据合法有效的证据，审理查明，2015年11月16日和11月25日，程相东持收养登记证到东城分局的户政大厅申请办理其收养之女在京入户户口登记手续。东城分局接待民警当场答复程相东因其办理收养手续不满两年，该局不能为其办理收养之女在京入户户口登记。程相东对此不服，向本院提起行政诉讼。另查明，海口市民政局于2014年12月23日向程相东发放了《中华人民共和国收养登记证》，收养人为程相东，被收养人为黎桐钰。本院认为，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。根据该规定，东城分局作为户口登记主管机关，具有户口登记管理的法定职责。根据《中华人民共和国收养法》第十六条、《中国公民收养子女登记办法》第八条以及北京市公安局制定的716号文中关于收养子女的受理条件规定，收养人夫妻年龄均满35周岁以上的，收养子女须确立收养关系2年以上是为被收养人办理进京户口登记的条件之一。本案中，程相东在为其收养之女申请办理在京入户户口登记时，其与被收养之女的收养关系确立未满两年，东城分局据此当场答复告知其不能办理收养之女在京入户户口登记，并无不当。程相东在不符合上述条件的情况下要求东城分局履行为其收养子女办理在京入户户口登记的职责，缺乏事实根据和法律依据，应不予支持。程相东所提对716号文进行合法性审查诉讼请求，结合《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》、《北京市人民政府办公厅转发市公安局关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》等相关文件规定，716号文属北京市公安局为规范户口审批标准，根据首都人口管理工作实际情况，在维护人民群众切身利益，又严格控制首都城市人口规模的原则指导下，结合本地经济、社会发展的状况和综合承受能力，制定执行相应的户口登记管理文件。本案所涉的716号文中关于收养人的条件之规定既符合以上法律和文件精神中有关户口管理工作应当坚持“因地制宜”的原则和严格控制首都城市人口增长的要求，也能够在确保收养关系相对稳定的基础上，有效维护收养关系当事人尤其是被收养未成年人的合法权益。716号文具有上位法依据且与上位法不存在冲突，合法有效，故程相东认为该规范性文件不合法的主张，应不予支持。因此，程相东的诉讼请求，缺乏事实依据和证据支持，依法予以驳回。综上，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。程相东的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由程相东负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  徐宁审判员  王元审判员  杨波二〇一六年九月十三日书记员  石颖