山东省邹城市人民法院行 政 判 决 书(2016）鲁0883行初243号原告：郑成娥，女，1946年1月12日出生，汉族，农民。委托诉讼代理人：孙宜平，女，1955年1月19日出生，汉族，农民，住邹城市。委托诉讼代理人：彭正华（特别授权代理），女，1963年8月13日出生，汉族，农民，住邹城市。被告：邹城市国土资源局，住所地邹城市岗山南路689号。法定代表人：梁富华，职务局长。委托诉讼代理人：刘红丽（一般授权代理）。委托诉讼代理人；王培国（一般授权代理），山东康桥律师事务所律师。被告：邹城市石墙镇人民政府法定代表人：张峰，职务镇长。委托诉讼代理人：贾祥华（特别授权代理）。委托诉讼代理人：刘玉琦（特别授权代理）。第三人：邹城市石墙镇大石二村村民委员会。法定代表人：路广德，职务××主任。第三人：邹城市石墙镇前沃村村民委员会。法定代表人：李兆启，职务××主任。原告孙祥芝因被告邹城市国土资源局、被告邹城市石墙镇人民政府不履行法定职责一案，原告于2015年4月22日向本院起诉，本院于2015年6月8日分别立案受理，通知第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会作为第三人参加诉讼，于2015年6月9日、6月12日向被告及第三人石墙镇大石二村民委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，于2015年10月9日作出(2015）邹某字第191-217号行政判决书，判决：“一、被告邹城市国土资源局履行法定职责；二、驳回原告其他诉讼请求。诉讼费50元由被告邹城市国土资源局负担。”判决送达后，原告原告韩某、孙宜平、郭某等27人和被告邹城市国土资源局不服，提起上诉，山东省济宁市中级人民法院经审理，于2016年5月25日作出(2016）鲁08行终字133-159号行政裁定书，认为原审判决程序违法，裁定：“一、撤销邹城市人民法院(2015）邹行初字第191号行政判决；二、发回邹城市人民法院重审”。发回重审后，本院依法追加邹城市石墙镇前沃村民委员会为第三人参加诉讼，于2016年7月28日向石墙镇前沃某委会送达了起诉状副本和应诉通知书，本院依法另行组成合议庭，于2016年8月22日公开开庭进行了审理，原告韩某、孙宜平、郭某等27人及原告委托诉讼代理人孙宜平、彭正华，被告邹城市国土资源局委托诉讼代理人刘红丽、王培国，被告邹城市石墙镇人民政府委托诉讼代理人贾祥华、刘玉琦到庭参加了诉讼，第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会法定代表人路广德、邹城市石墙镇前沃村民委员会法定代表人李兆启经本院合法传唤，没有到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告于2014年6月向被告信访反映，本案第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会强占耕地60亩进行违法建设，被告邹城市国土资源局于2014年7月21日进行了部分查处，被告邹城市石墙镇人民政府却无动于衷，被告在原告起诉之前没有履行法定职责。原告诉称：在2013年春天，第三人擅自将原告种植的承包田非法转让给他村，并进行违法建设，将浇地的大井填平，原告发现后向第三人交涉，并反映给被告，第三人向原告交待说是镇政府叫开发的，找到被告又推脱是你们村委会搞的，来回推诿，后来原告将问题反映到信访局，信访局电话协调后，又叫原告去镇政府解决或去土管部门处理。尔后我们去邹城市国土局、济宁市国土局、山东省国土资源厅反映后，分别于2014年6月23日、2014年7月28日，邹城市国土资源局进行了立案查处，同年7月21日、8月6日下达了行政处罚决定书《邹国土资罚字(2014）455号、488号》，作出：“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和基础设施，并处以每平方米20元的罚款，共计44300元、59400元”。时至今日，被告邹城市国土资源局自作出行政处罚决定书均已超过180日，第三人仍未拆除新建的建筑物和其他设施，也未退还非法占用的土地。为此提起诉讼，请求依法判令被告邹城市石墙镇人民政府履行法定职责，拆除第三人在耕地上的违法建筑物及基础设施，并对该宗土地恢复原状，赔偿给原告造成的损失，依法判令邹城市国土资源局履行法定职责，依照法定程序对其作出的行政处罚决定书实施落实，确保原告合法权益实现。原告为支持其主张，向本院提交了一下证据：证据一、农村土地承包经营权证27份，旨在证明原告具有诉讼主体资格。证据二、2014年8月8日，邹城市国土资源局国土信访事项答复意见书，旨在证明原告因第三人占用耕地建设楼房，原告向邹城市国土局信访，国土局予以答复。证据三、2014年9月10日济宁市国土资源局国土资源信访事项复查事项书，旨在证明原告对于第三人石墙镇大石二村村委会强占本村镇政府东侧的土地进行建设，原告申请济宁市国土资源局进行复查，济宁市国土局复查后给予书面答复。证据四、2014年10月17日山东省国土资源厅信访事项复核意见书，旨在证明原告对济宁市国土局出具的《国土资源信访事项复查意见书》不服，申请山东省国土资源厅进行复核，2014年9月26日，山东省国土资源厅派员进行了复核，复核后于2014年10月17日作出山东省国土资源厅信访事项复核意见书，信核字(2014）40号，复核意见书确认：“大石二村村委会占地3.32亩建门头房，前沃村村委会占地4.455亩建办公场所，该宗地类为耕地”。证据五、石墙镇大石二村门头房分布示意图：证据六、原告现场丈量的第三人已经改变土地用途、被硬化毁坏的土地实际亩数表，原告丈量数目为11.02亩被硬化。证据七、现场照片四张；证据八、现场拍摄录像，张某、卢某、董某违法占用土地进行违法建筑；证据九、2016年6月24日邹城市国土资源局信访事项处理意见书，旨在证明，原告于2016年6月13日反映邹城市石墙镇人民政府及大石二村村委违法占地20亩修路，要求依法查处，邹城市国土资源局给予了书面答复。证据十、2016年7月18日济宁市国土资源局国土资源信访事项告知书，济国土资信告(2016)19号，旨在证明原告对邹城市国土局作出的信访处理意见书不服，申请济宁市国土局复查。被告邹城市国土资源局辩称：一、原告的起诉不符合行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。被告已经依法履行对土地违法行为查处的法定职责，对违法行为人邹城市石墙镇大石二村村民委员会进行了行政处罚。没有行政强制执行权的行政机关是否申请法院强制执行的行为，并不直接导致乙的财产权利受到了侵害，不属于上述法律规定的可诉的行政行为。原告认为自己的权益受到侵害，可以直接以违法行为人为被告提起土地侵权民事诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十条第二款的规定，享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。可见，原告也可以以利害关系人的身份向法院申请强制执行该处罚决定，不必然由被告提出强制执行申请。二、被告已经对涉案事项作出处理。2014年7月21日，被告对第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会作出《行政处罚决定书》（邹国土资罚字[2014]455号）。2014年10月21日，被告向第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会作出《行政处罚催告通知书》（邹国土资罚催字[2014]434号），催告第三人在10日内履行行政处罚决定。2014年10月31日，被告作出《国土资源行政处罚强制执行申请书》（邹国土资申字[2014]503号），申请邹城市人民法院强制执行行政处罚决定。2014年8月6日，被告对邹城市石墙镇前沃村村民委员会作出《行政处罚决定书》（邹国土资罚字[2014]488号）。2014年11月8日，被告向邹城市石墙镇前沃村村民委员会作出《行政处罚催告通知书》（邹国土资罚催字[2014]449号），催告第三人在10日内履行行政处罚决定。2014年11月20日，被告作出《国土资源行政处罚强制执行申请书》（邹国土资申字[2014]520号），申请邹城市人民法院强制执行行政处罚决定。三、原告的诉讼请求不应获得支持。《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”其中，第四十四条属于《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的规定。本案中，法律没有规定被告邹城市国土资源局可以强制执行《行政处罚决定书》（邹国土资罚字[2014]455），被告没有行政强制执行权，只能申请人民法院强制执行该行政处罚决定，而不是依据《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”中的第四十四条的规定，自行实施强制执行。因此，原告请求判令被告拆除第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会在集体土地的违法建筑，恢复原状，赔偿损失，明显不符合法律规定。综上，原告的起诉不符合行政诉讼受案范围，被告已经对涉案事项作出处理，请求贵院依法驳回原告的起诉。被告邹城市国土资源局为证明其主张，当庭提交了一下证据：证据一、2014年7月21日《行政处罚决定书》及《法律文书送达回证》（邹国土资罚字[2014]455号）；证据二、2014年9月17日《行政处罚决定执行笔录》；证据三、2014年10月21日《行政处罚催告通知书》及《法律文书送达回证》（邹国土资罚催字[2014]434号）；证据四、2014年10月31日《国土资源行政处罚强制执行申请书》（邹国土资申字[2014]503号）；证据五、2014年10月31日邹城市人民法院《回执单》。一至五号证据证明：2014年7月21日，被告对第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会作出《行政处罚决定书》。2014年10月21日，被告向第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会作出《行政处罚催告通知书》，催告第三人在10日内履行行政处罚决定。2014年10月31日，被告作出《国土资源行政处罚强制执行申请书》，申请邹城市人民法院强制执行行政处罚决定，已经履行法定职责。证据六、2014年8月6日《行政处罚决定书》及《法律文书送达回证》（邹国土资罚字[2014]488号）；证据七、2014年11月1日《行政处罚决定执行笔录》；证据八、2014年11月8日《行政处罚催告通知书》及《法律文书送达回证》（邹国土资罚催字[2014]449号）；证据九、2014年11月20日《国土资源行政处罚强制执行申请书》（邹国土资申字[2014]520号）；证据十、2014年11月20日邹城市人民法院《回执单》。六--十号证据证明：2014年8月6日，被告对邹城市石墙镇前沃村村民委员会作出《行政处罚决定书》。2014年11月8日，被告向邹城市石墙镇前沃村村民委员会作出《行政处罚催告通知书》，催告第三人在10日内履行行政处罚决定。2014年11月20日，被告作出《国土资源行政处罚强制执行申请书》，申请邹城市人民法院强制执行行政处罚决定，已经履行法定职责。被告邹城市石墙镇政府辩称：一、原告不具有合法的诉讼主体资格，本案所涉土地属于集体所有，又因该土地于2014年被邹城市国土局查处，根据《行政诉讼法》第26条之规定，被答辩人无诉讼主体资格。二、答辩人没有履行被答辩人所诉的行政义务。被答辩人的诉请，在行政法律法规的范畴中属于行政强制行为，根据《行政强制法》及有关法律规定，答辩人没有法律、法规授权答辩人该行为职责。三、本案不得重复处罚。由于2014年该案所涉及事实已经由其他行政机关依法查处，所以，被答辩人的要求违背“一事不再理”的原则。四、本案不属于行政诉讼受案的范围。根据被答辩人的诉讼请求，本案应属于行政机关依法强制执行或根据法院强制执行的行为，而不属于诉讼审查的范围。综上所述，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。第三人邹城市石墙镇大石二村委会没有陈述意见。第三人邹城市石墙镇前沃村委会述称：石墙镇群众服务中心办公楼，原计划前沃某搬迁地址相邻，与前沃某共同使用，后经前沃村村民代表实地查看，面积过小，不够前沃某使用建设，后又重新选址，现服务中心大楼及占地与前沃某无关。被告邹城市国土资源局对原告提交的证据质证意见如下：对证据一的真实性没异议，对证据二、三的真实性没异议，但是与本案邹城市国土资源局是否履行法定职责没关系，证据五合法性真实性、关联性都有异议，这个证据是原告自行绘制，不符合证据的要求，这个证据没有与现场相核对，对真实性不认可，与被告国土局是否履行职责没有关系，对证据六的真实性、合法性、关联性都有异议，只是原告自行写的几个数，不属于证据的范畴，也没法与实物相核对，与被告国土局是否履行法定职责没有关系，对证据七的真实性和关联性有异议，这个没法与现场相核对，与被告国土局是否履行法定职责没有关联性，对现场录像与本案没有关联性，是否与被告国土局履行法定职责没有关系，对证据九、十真实性、合法性没有异议，但是与本案被告国土局是否履行法定职责没有关系。被告邹城市石墙镇人民政府对于原告提交的证据，质证意见如下：首先尊重和同意被告国土局的质证意见，但是证据二、三、四、九、十不是被告石墙镇政府做出的，与被告石墙镇政府无关，这些证据的真实性没异议，证据一真实性没异议，但与本案无关，证据五、六、七、八真实性没法核实，不予认可。对于被告邹城市国土资源局提交的证据，原告的质证意见为：邹城国土资源局处罚的钱是假的，交给哪个银行了应该给我们公开，这个钱实际上没交，如果交了请提交交款的证据证明，国土局要求法院拆除，我们也要求拆除。被告邹城市石墙镇政府的质证意见为：对行政处罚决定书的真实性没异议，通过国土资源局提交的证据可知，根据行政处罚法一事不再罚的原则，涉案土地已经由国土资源局进行处罚，被告石墙镇政府既没有资格也没有权利再次对其进行处罚。经审核：对于原告提交的证据一至四、证据七、八、证据九、证据十、具有真实性、合法性、关联性予以采信。对于证据五、六是原告自行绘制，真实性不能确定，不予采信。对于被告提交的证据一至五，具有真实性、合法性、关联性予以采信，对于证据六至十属于超过举证期限提交的证据，本院不予采信。经审理查明：因原告等27人举报第三人石墙镇大石二村委会违法占地情况，被告邹城市国土资源局经调查认定，第三人石墙镇大石二村委会于2013年9月，未经政府批准擅自占用本集体土地2215平方米建设门头房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条的规定，属于非法占用集体土地的行为。据此于2014年7月21日，被告邹城市国土资源局作出邹国土资罚字(2014)455号行政处罚决定书，给予第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会以下处罚：1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米20元罚款，共计44300元，处罚决定书于2014年7月21日送达给第三人石墙镇大石二村委会，2014年9月17日现场督催第三人执行，2014年10月21日给大石二村委会下达行政处罚催告通知书。被处罚人石墙镇大石二村民委员会对于行政处罚决定书没有申请行政复议也没有提起行政诉讼。2014年10月31日，被告邹城市国土资源局向本院提交了邹国土资申字(2014）503号案卷复印件一宗，以此申请本院执行。原告分别于2014年6月份、8月13日、9月26日以第三人石墙镇大石二村委员会违法占地为由，向山东省邹城市国土资源局、济宁市国土资源局、山东省国土资源厅信访，三级国土资源部门分别进行了调查和书面回复。其中山东省国土资源厅于2014年10月17日制发的信核字(2014）40号信访事项复核意见书载明：“邹城市石墙镇大石二村孙宜平、李春荣、徐召兰、薄克英等人：……你们反映：石墙镇大石二村村委会强占镇政府东侧土地进行建设的问题。经复核：你们反映的大石二村村委会强占镇政府东侧土地进行建设的问题，实际为大石二村村委会占地3.32亩建门头房和前沃村村委会占地4.455亩建办公场所。一、大石二村村委会未经批准，于2013年9月占用集体土地3.32亩建门头房，该宗地为耕地，符合土地利用总体规划。对此，2014年6月23日，邹城市国土资源局进行立案查处，2014年7月21日下达了《行政处罚决定书》(邹国土资罚字2014第455号)，作出1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以没平方米20元的罚款，共计44300元。因起诉期限未到尚未移交法院强制执行。二、前沃村村委会未经批准，于2013年10月占用集体土地4.455亩建设办公场所，该宗地类为耕地，符合土地利用整体规划。对此，2014年7月28日，邹城市国土资源局进行立案查处，2014年8月6日下达了《行政处罚决定书》(邹国土资罚字2014第488号)，作出1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米20元的罚款，共计59400元。因起诉期限未到尚未移交法院强制执行。为此，我厅作出如下复核意见：对大石二村村委会占地3.32亩建门头房和前沃村村委会占地4.455亩建办公场所的违法行为，邹城市国土资源局已立案查处并依法处理。根据《采访条例》第三十五条规定，本复核意见为该国土资源信访事项的终结意见。山东省国土资源厅，2014年10月17日。”原告信访未果，于2015年6月8日，向本院提起行政提起诉讼。本院认为本案的争议焦点为以下两个方面：一、原告是否具有本案诉讼主体资格问题。第三人邹城市大石二村村民委员会非法处分原告村集体土地所有权的行为，侵犯了原告的土地承包经营权，原告为土地承包经营权人，原告在土地承包经营权利受到侵害的情况下，有权请求被告依法履行保护人身权、财产权的法定职责，原告与具体行政行为具有法律上的利害关系，《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此原告具有本案诉讼主体资格。二、被告是否具有法定职责问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第73条、76条、第81条的规定，被告国土资源局具有权对违法占地行为进行处罚，没收违法所得、责令退还非法占用的土地、进行罚款等处罚措施。《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。”据此，被告邹城市石墙镇人民政府具有法律赋予的职责，被告邹城市国土资源局作出行政处罚后，已经在法定期限内对于第三人石墙镇大石二村民委员会的违法占地行为作出处理，向本院提交处罚石墙镇大石二村案件卷宗复印件，作为申请法院强制执行的依据，对于第三人石墙镇前沃村民委员会的行政处罚，因在举证期限内，没有向法院提交证据，视为没有证据，《中华人民共和国行政强制法》第55条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提交下列材料：一、强制执行申请书；二、行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；三、当事人的意见及行政机关的催告情况；四、申请强制执行标的情况；五、法律、行政法规规定的其他材料。强制申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”被告国土局虽然在申请执行的期限内向本院提交了案卷复印件，但没有提交由本机关负责人签发的强制执行申请书及相关其他材料，法定形式欠缺，应视为没有完全履行法定职责；被告邹城市石墙镇人民政府，对于违法建筑，应当依职权主动查处而没有作出处理，属于行政不作为。其次，被告石墙镇人民政府的行政处罚不违反“一事不再罚”的原则。被告国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》进行处罚后，被告石墙镇人民政府仍然可以依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，作出不同种类的行政处罚。本院认为，原告诉请被告履行法定职责，对于第三人违法占地进行处理，理由成立，应当予以支持，鉴于被告邹城市国土资源局没有完全履行法定职责，对于原告请求国土资源局履行职责的请求，依法予以支持；对于请求被告邹城市石墙镇人民政府履行法定职责的请求，与法有据，予以支持。第三人邹城市石墙镇大石二村民委员会、前沃村村民委员会法定代表人经合法传唤，没有到庭参加诉讼，视为放弃举证权利。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第25条、第34条、72条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第26条、第49条第3款、第60条第2款、第91条、《中华人民共和国行政强制法》第55条之规定，判决如下：被告邹城市国土资源局继续履行法定职责，应当在判决生效之日起三十日内向本院提交申请强制执行申请书及相关材料。被告邹城市石墙镇人民政府应当在判决生效之日起三十日内履行法定职责，对于第三人邹城市石墙镇大石二村村民委员会、邹城市石墙镇前沃村民委员会违法建设行为作出处理。驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费50元由被告邹城市国土资源局、被告邹城市石墙镇人民政府共同负担。如不服本判决，可自判决送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审判长  马洪超审判员  顾克芹审判员  胡 兵二Ο一六年九月二十七日书记员  刘 聪