苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0508行初195号 原告孙家明，男，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 被告苏州市城市管理局，住所地苏州市姑苏区西环路713号。 法定代表人赵金龙，局长。 出庭负责人阎鸿泰，副局长。 委托代理人潘长军，该局法规处工作人员。 委托代理人张书豪，江苏剑桥颐华律师事务所律师。 原告孙家明不服苏州市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管综合执法局）作出的苏城法复（决）字[2019]第001号行政复议决定书（以下简称第001号行政复议决定书），以苏州市市容市政管理局（以下简称市市容市政局）为被告向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月26日受理后，次日向市市容市政局寄送起诉状副本及应诉通知书。因机构改革，市市容市政局更名为苏州市城市管理局（以下简称市城管局）。经向原告释明，原告同意将被告名称变更为市城管局。本院依法组成合议庭，分别于2019年6月18日、7月2日、7月23日、8月2日公开开庭审理了本案，原告孙家明，被告市城管局出庭负责人阎鸿泰（参加第一次庭审）及原委托代理人汪晓钰（参加第一次庭审）、委托代理人潘长军、张书豪（均参加第二、三、四次庭审）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月25日，市城管综合执法局作出第001号行政复议决定，载明：经查，2018年10月24日下午，阊门片区综合行政执法大队联合桃花坞公安派出所开展市容环境卫生整治活动，在南新桥堍邮政报亭发现申请人孙家明占用南新桥堍人行道堆放杂物，对周边市容环境造成较大影响，违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十五条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十七条第二款的规定，对物品实施先行登记保存，出具《证据先行登记保存通知书》(编号：GSXX2018100162)，并送达申请人。10月25日申请人到执法大队要求领回物品。但是申请人拒绝配合执法部门对其调查处理，因此执法部门也没有将物品返回申请人。申请人于2018年11月14日向本机关提出行政复议申请书称被申请人11月13日拿走其桌椅，但未提出具体的复议请求，也未提交被申请人作出具体行政行为的法律文书或证明具体行政行为存在的证据。本机关当日向申请人下发了〔2018〕苏城行复补第02号《行政复议申请材料补正通知书》要求其明确复议请求及限期提交被申请人作出具体行政行为的法律文书或证明具体行政行为存在的证据。申请人于2018年11月28日向本机关另行提交补正后的申请书及2018年10月24日被申请人作出的《证据先行登记保存通知书》(编号：GSXX2018100162)，但仍然未写明具体的复议请求。本机关又于2019年1月17日向申请人下发〔2019〕苏城行复更第001号《限期更正复议申请通知书》，要求申请人明确具体的复议请求及依据的事实理由。申请人于2019年1月23日向本机关明确复议请求为“确认被申请行政行为违法”。 本机关认为：申请人于2018年11月28日向本机关提交的申请书及2018年10月24日苏州市姑苏区综合行政执法局（以下简称姑苏综合执法局）作出的《证据先行登记保存通知书》(编号：GSXX2018100162)是对2018年11月14日行政复议申请的补充更正及提供证据的行为，故本机关以申请人2018年11月28日向本机关提交补正后的申请书及证据材料作为行政复议申请材料。被申请人作为综合行政执法机关，有权对行政违法行为进行查处，亦有权根据行政处罚法第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。但根据行政处罚法第三十七条第二款的规定，被申请人作出证据先行登记保存的行为前必须经行政机关负责人批准，且作出证据先行登记保存后应当在七日内及时作出处理决定。在本案中，被申请人于2018年10月24日对申请人相应物品“桌椅25、小摊车1”进行了证据先行登记保存，并向申请人出具《证据先行登记保存通知书》(编号：GSXX2018100162)。但被申请人向本机关提交的材料及证据中，并未有行政机关负责人对上述证据先行登记保存行为审批的证据，也未依法在七日内作出处理决定。自2018年10月24日被申请人对申请人相应物品予以证据先行登记保存至本机关作出该复议决定之时已经历时近四个月之久，被申请人仍然未对申请人作出处理决定，亦未对上述财产作出其他行政强制措施决定。显然被申请人对申请人的相应财产严重超出了证据先行登记保存行为法律规定的时限。故被申请人答复所称其对申请人相应财产实施的证据先行登记保存属于过程性、合法的行政行为，不具有可复议性的意见，本机关不予以支持。本机关根据查明的事实和行政处罚法第三十七条第二款、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十七条、十八条、第二十四条、第二十五条第一款、第二款之规定，决定如下：一、苏州市姑苏区综合行政执法局2018年10月24日《证据先行登记保存通知书》(编号：GSXX2018100162)超出法律规定的期限，程序违法。二、撤销苏州市姑苏区综合行政执法局《证据先行登记保存通知书》(编号：GSXX2018100162)。三、苏州市姑苏区综合行政执法局于收到本决定书之日起7个工作日内将案涉物品予以返还给申请人(但根据法律法规属于违法、违禁品的按有关规定处理)。 原告孙家明诉称：城管金阊大队认定原告聚众赌博，于2018年10月24日哄抢被告物品，数量与证据登记保全的也不一致，另有报纸、被褥等物。城管更是用大力钳剪断原告的车锁，强行推车。上述情况被告作出的行政复议决定并未表述。原告几次前去处理均被轰了出来，并非如行政复议决定所述原告未去处理。2018年11月13日，原告又被抢，又去复议，被告的复议决定并未处理该情况。原告请求法院判令撤销被告作出的第001号行政复议决定，本案诉讼费用由及其他造成原告损失由被告负担。 原告向本院提供以下证据：1、第001号行政复议决定书；2、证据先行登记保存通知书，证据1-2证明被告曲解原告的行政复议申请内容，被告以原告无证据证明行政行为内容未将相应行政行为纳入行政复议不合法；3、原告在行政复议过程中与被告交涉的录音四段，证明原告向被告反映城管三次抢其东西，原告的观点是三件事情要分别出具复议决定书，被告工作人员说三件事情是一起的应当一起处理，另外被告受理程序违法。 被告市城管局辩称：原告提起本案行政复议针对的是姑苏综合执法局于2018年10月24日作出的《证据先行登记保存通知书》，请求确认违法，并未提及关于11月13日的任何执法行为。被告作出复议决定是以《证据先行登记保存通知书》登记的物品为依据，原告在申请行政复议过程中并未有证据证明其还有其他物品被拖走。原告称其被轰赶及限制人身自由的事实，并无相关证据予以证明，且与本案无关，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告于2019年5月10日向本院提供了以下证明行政复议决定合法的证据：1、2018年11月14日的行政复议申请书；2、原告的居民身份证；3、行政复议申请材料补正通知书；4、2018年11月28日的行政复议申请书；5、行政复议申请材料收文清单；6、原告提供的证明材料；7、行政复议受理通知书；8、提出答复通知书；9、行政复议答复书及证据材料；10、限期更正复议申请通知书；11、延期审理通知书；12、第001号行政复议决定书；13、文书送达材料，以上证明被告作出的行政复议决定，程序合法，适用法律正确。被告提供的法律法规依据有：行政处罚法，行政强制法。 经庭审质证，对于被告所举证据，原告认为证据1-2其复议申请过程中提供了执法仪、群众证言、监控、电话录音等证据证明行政执法内容；证据4对城管认定原告是聚众赌博有异议；证据7表明被告12月5日受理，但在30天内未答复原告，程序违法；证据8-9，原告有很多东西被抢，桌子椅子报纸衣服被子，还用大力钳把车锁剪断，这些都未写在证据先行保存通知书上，后原告多次去金阊执法大队接受处理被轰出来，原告至今未收到任何处罚决定书；证据10-11，被告未在30日内给原告答复；其他证据无异议。对于原告所举证据，被告对证据1-2无异议；认为证据3表明被告工作人员对原告的询问沟通和复议指导，指导了其复议需要的相应材料， 本院对以上证据作如下认定：被告所举证据表明被告受理原告复议申请的过程以及经延期后作出行政复议决定，与本案待证事实相关联，真实、合法，均予以确认。原告所举证据1-2与被告所举相应证据相一致，予以确认；证据3原告虽未提供录音的文字整理材料，但经当庭播放后被告未对其真实性提出异议，故本院对其真实性予以确认，但对原告的证明目的不予采信。 经审理查明，2018年11月14日，原告孙家明向市市容市政局提交行政复议申请书一份，反映11月13日下午，姑苏综合执法局阊区片区城管抢走其桌椅，未出具任何证明，其去交涉还被轰了出来，其目前只有几段录音可以证明。原告在该申请书中并未提出复议请求事项。市市容市政局当日出具补正通知书，要求原告限期15日明确姑苏综合执法局侵害其哪些权益，并提供证明具体行政行为的法律文书。同年11月28日，原告又向市市容市政局提交行政复议申请书一份以及证据先行登记保存通知书一份，反映10月24日下午3时许，姑苏综合执法局扣押其桌椅，用大力钳剪断其车锁，推走车子、报纸、被褥、衣服等，留下证据先行登记保存通知书，原告第二天要求处理被轰出来。原告在该申请书中仍未提出复议请求事项。同年12月5日，市城管执法局受理了原告不服先行登记保存通知书的行政复议申请事项并通知姑苏综合执法局答复。同年12月7日，姑苏综合执法局进行书面答复并提交证据先行登记保存通知书一份作为证据。同年12月17日，原告又在上述第二份行政复议申请书上补充反映同年12月16日下午城管拿掉桌子及报纸，将放在桌子上的碗和压板扔掉。2019年1月17日，市城管综合执法局作出限期更正复议申请通知书，以原告仍未明确复议请求为由要求原告在5日内明确复议请求以及依据的事实和理由。同年1月28日，市城管综合执法局决定延期30日审理。同年2月25日，市城管综合执法局作出第001号行政复议决定，认定姑苏综合执法局作出的证据先行登记保存通知书程序违法；撤销证据先行登记保存通知书；要求姑苏综合执法局收到复议决定后7个工作日内将案涉物品返还原告。原告不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。 另查明，市市容市政局，挂市城管执法局牌子，为市政府工作部门。2019年1月，市市容市政局更名为市城管局，加挂市城管综合执法局牌子，不再保留市城管执法局牌子。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案被告市市容市政局作为姑苏综合执法局的上一级行政机关，复议决定中含撤销原行政行为内容，属改变原行政行为，系本案适格被告。 本案有二个主要争议焦点：一、被告受理原告复议申请所确定的复议对象有无不当；二、第001号行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一：原告先于2018年11月14日提交行政复议申请反映11月13日姑苏城管的执法行为，但并未提交证明该行政行为存在的证据，在被告要求补正后原告又于11月28日重新提交行政复议申请反映10月24日姑苏城管的执法行为，并提交了证明行政行为的证据先行登记保存通知书。作为一起行政复议案件，只能就一个被申请复议的行政行为进行审理，在此情况下，被告在12月5日决定受理时选择原告所反映的10月24日的执法行为作为复议审查对象并无不当。原告认为被告在本案中未对其所反映的其他执法行为进行处理属违法的意见，本院不予采纳。对于原告所反映的其他执法行为，原告在完善申请条件后可另行要求被告进行复议。行政复议法第十一条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。但本案中，原告在申请行政复议时均未明确行政复议请求事项，并且在被告受理后发出通知书要求原告明确复议请求以及依据的事实和理由后，原告仍未予以明确。对此，被告对申请条件不完善的复议申请予以受理及处理均存在不足之处，但鉴于原告反映的是执法行为侵犯其权益，一般而言原告本意是提起撤销请求，且从保护原告救济权利角度考虑，本院对被告仍进行复议并作出复议决定的程序并不反对。 关于争议焦点二：姑苏综合执法局在复议答复时仅提交证据先行登记保存通知书一份，记载保存桌椅25个，小摊车1个，当事人核对处为空白，并未提供为何要采取证据先行登记保存措施的证明材料，也未提供见证人的签章或现场执法视频以证明被登记保存的内容，属于事实认定不清，证据不足。被告在复议中未对此结合证据进行审查，亦属事实认定不清。 关于行政复议的程序合法性问题，行政复议法第十七条第二款规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案被告于2018年11月14日收到原告的复议申请之后，当日要求其补正，11月28日原告重新提交了复议申请书进行了补正，因原告两次复议申请书针对的是不同的行政行为，故本院认为根据上述规定，应以2018年11月28日作为复议受理日期。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案被告办理了延期审理手续，故被告至迟应在受理之日起九十日内（也即2019年2月26日之前）作出复议决定，现被告于2019年2月25日作出复议决定，仍在法定期限内。被告受理后，通知姑苏综合执法局答复，经审理后作出行政复议决定，程序合法。 综上，被告作出的第001号行政复议决定认定事实不清，证据不足。原告诉请撤销行政复议决定的部分理由成立，本院予以支持，但其要求被告承担其他损失的诉请，于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决如下： 撤销苏州市城市管理综合行政执法局于2019年2月25日作出的苏城法复（决）字[2019]第001号行政复议决定书，责令被告苏州市城市管理局自本判决书生效之日起六十日内重新作出行政复议决定 案件受理费人民币50元，由被告苏州市城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 审 判 长  陈 勇 审 判 员  李丽鲜 人民陪审员  樊美华 二〇一九年十月二十五日 法官 助理  马 林 书 记 员  钱园园