重庆市石柱土家族自治县人民法院行 政 判 决 书(2016)渝0240行初61号原告马淑兵，女，1969年12月5日出生，土家族，住重庆市石柱土家族自治县。委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。委托代理人姚相琴，浙江坚定律师事务所律师。被告石柱土家族自治县大歇镇人民政府,住所地重庆市石柱土家族自治县大歇镇北斗街85号，组织机构代码71164348-3。法定代表人杨平，该镇镇长。出庭人胡峰，该镇副镇长。委托代理人陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。原告马淑兵诉被告石柱土家族自治县大歇镇人民政府（以下简称大歇镇政府）不履行查处违法建筑职责一案，于2016年8月1日向本院提起行政诉讼。本院向大歇镇政府依法送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何妙富，被告的副镇长胡峰及委托代理人陈江碧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告马淑兵诉称，2011年2月，冉隆发农户在已经有一处宅基地的情况下，非法受让了双会村马世玉的两间宅基地用于住房建设。冉隆发农户的违法建筑与原告房屋相邻，对原告房屋造成了危害，侵犯了原告相邻权。为此，原告多次向政府有关部门举报反映，但被告未依法办事。原告认为，履行法定职责、查处土地违法事件是国土资源和房屋管理局、乡镇人民政府的重要工作任务，请求法院判令被告履行法定职责，依法查处冉隆发的违法建筑。原告马淑兵为证明以上事实，向本院提供了如下证据，并当庭出示：1.《查处申请书》，拟证明原告向被告提出过申请的事实；2.挂号信函收据和邮件跟踪查询信息，拟证明被告收到了原告的申请书；3.冉隆发建造房屋的照片，拟证明冉隆发修建了违法建筑；4.人民调解协议，拟证明原告与冉隆发房屋相邻，双方因宅基地边界纠纷经调解委员会调解的事实；5.石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称石柱县国土局）《关于马淑兵查处申请书的回复》，拟证明冉隆发与原告房屋相邻的事实。被告大歇镇政府辩称：1.被告没有收到原告的申请书，应诉后才知晓原告的申请。2.原告不是本案适格的主体。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。本案中，原告须证明冉隆发有实施属于被告管理的违法行为，且该违法行为已经完成或正在发生，并侵犯了原告权利。但冉隆发没有在任何地方修建房屋，没有对原告的相邻权造成侵害，原告既不是行政相对人也不是利害关系人，无权提起本案诉讼。3.原告要求被告对冉隆发实施行政处罚没有事实和法律根据。乡镇人民政府是实施综合行政管理职能的基层行政机关，乡镇人民政府的职责中没有赋予政府行政处罚权，《城乡规划法》中规定政府对在乡村规划区内实施的违反乡村建设规划许可的规定进行建设的违法建筑，有权实施处罚，但本案冉隆发准备建房的地方没有在村镇规划区内，而且也没有实施建筑行为，乡镇人民政府无权处理，也没有处理的内容，故原告要求被告对冉隆发进行查处没有事实根据。请求法院裁定驳回原告起诉或者驳回原告诉讼请求。被告大歇镇政府未向本院提交书面证据。本院依法调取的证据：重庆市人民政府《关于同意石柱土家族自治县在城乡建设管理领域实施综合行政执法改革的批复》（以下简称《实施综合执法的批复》）。经庭审质证，被告大歇镇政府对原告提交的证据质证意见为：对证据1和2的真实性无异议，但原告提出的申请不属于被告的行政职责，要求被告履责没有法律依据；对证据3的真实性有异议；对证据4和5的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明冉隆发修建的房屋对原告的房屋有侵害。原告对《实施综合执法的批复》的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该文件不符合行政程序规定。被告对《实施综合执法的批复》无异议。本院对上述证据认证如下：原告举示的证据1和2，证明原告向被告邮寄了查处申请书，且已经妥投的事实，与本案具有关联性，本院予以采信；证据3的三张照片与证据5中石柱县国土局经调查核实的地块现场描述一致，相互印证了涉案宅基地的现状，与本案具有关联性，本院予以采信；证据4能够佐证原告与冉隆发系相邻关系且产生过纠纷的事实，与本案具有关联性，本院予以采信。本院依法调取的《实施综合执法的批复》，证明了本县于2015年经重庆市人民政府批准成为综合行政执法改革试点范围，土地违法案件的查处职能由石柱土家族自治县城乡建设综合执法大队（以下简称石柱县综合执法大队）统一行使的事实。与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，冉隆发受让了与原告相邻的宅基地准备建房，2011年冉隆发在挖地基的基础桩坑时，原告认为冉隆发没有遵守相邻协议，可能危及自身房屋安全不准其施工，双方发生纠纷未能化解。2016年3月15日，马淑兵向被告邮寄了一份《查处申请书》，举报了冉隆发农户受让两间宅基地违法建房，危害原告相邻权的情况，申请大歇镇政府履行法定职责，作出责令冉隆发户立即停止违法建设，限期拆除非法建筑等行政处罚决定。被告大歇镇政府对该申请书未作处理，也未回复原告。同时，原告还向石柱县国土局递交了《查处申请书》，申请查处冉隆发违法建房行为，石柱县国土局于2016年4月14日给原告出具了《关于马淑兵查处申请书的回复》，说明其已将原告的申请书急转石柱县综合执法大队调查处理，并将调查情况回复为：“经查明，冉隆发在大歇镇双会村会家组准备建房的地方与马淑兵房屋相邻，目前该地块现状只有地基，长满杂草，至今未动工。县综合执法大队复函我局，认为你反映冉隆发未经合法审批违规建房事实不成立。”另查明，2015年5月27日，重庆市人民政府作出《实施综合执法的批复》（渝府[2015]26号），同意石柱县在城乡建设管理领域实施综合行政执法改革，纳入全市行政执法体制改革试点范围，由石柱县综合执法大队行使城乡规划管理方面、城乡建设管理方面、国土资源和房屋管理方面等法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的行政强制、监督检查职能。本院认为，本案的争议焦点有三个：一是原告是否向被告提出了要求履行查处违法建筑的申请；二是原告主体是否适格；三是被告是否具有相应的查处违法建筑的职责？其未予答复原告的申请是否合法。现综合评判如下：一、关于原告是否向被告提出了要求履行查处违法建筑的申请的问题。根据《行政诉讼证据规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，原告向被告邮寄了《查处申请书》的事实有挂号信函收据、邮件跟踪信息佐证，被告对其真实性没有异议，也未提出反证，故本院对原告已经向被告提出了要求履行查处冉隆发违法建筑的申请的事实予以确认。二、关于原告主体是否适格的问题。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。不履行法定职责行政案件原告的主体资格标准与一般行政案件的标准是一致的，即具有法律上利害关系的标准。同时又有一定的特殊性，不履行法定职责案件的原告一般是指向行政主体提出过申请，或者当其人身、财产权受到侵犯时有作为义务的行政主体没有作为，其认为合法权益受损的公民、法人和其他组织。本案中，原告与冉隆发系相邻关系，其认为冉隆发在相邻地基准备修建违法建筑的行为对原告的房屋造成了危险，可见行政机关履责与否对原告而言具有诉的利益，马淑兵依法具有原告资格，对于被告抗辩原告不具有原告主体资格的理由，本院不予支持。三、关于被告是否具有相应的查处违法建筑的职责，其未予答复原告的申请是否合法的问题。根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第三条和第四条的规定，违法建筑的查处工作实行属地管理，市、区县（自治县）、乡镇人民政府统一领导和组织本行政区域内违法建筑的查处工作……实行综合执法的，由综合执法部门按照职责权限对违法建筑进行查处。根据本县实际情况，2015年5月27日，重庆市人民政府作出的《实施综合执法的批复》，同意本县在城乡建设管理领域实施综合执法，由石柱县综合执法大队行使国土资源和房屋管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的行政强制、监督检查职能，其他行政主体在职能调整后依法不再行使上述监督处罚权。因此，自本县批准成立石柱县综合执法大队后，对于本县行政区域内的土地违法案件查处工作统一由石柱县综合执法大队行使，被告大歇镇政府依法不再行使该项职能，即大歇镇政府不再具有相应的查处违法建筑的职责。故对于原告要求被告大歇镇政府履行查处冉隆发违法建筑职责的请求，本院不予支持。但是，根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第八条规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当建立违法建筑日常巡查机制，及时制止修建违法建筑的行为，并向负有查处职责的行政主管部门报告”。可见，乡镇人民政府即使没有查处违法建筑的职责，仍有向负有查处职责的行政主管部门报告的作为义务，而本案中，大歇镇政府未将原告的申请转送或报告城乡建设综合执法大队，构成不履行法定职责，但因原告向石柱县国土局申请查处冉隆发违法建筑时，石柱县国土局已经将原告的申请转送石柱县综合执法大队调查处理并对原告进行了回复，故判决被告履行转送或报告职责已经没有实际意义，依法应当确认被告未报告原告申请查处冉隆发违法建房的行政行为违法。综上，被告没有依法履行向负有查处职责的行政主管部门报告的职责，而判决履行已经没有意义，依法应当确认被告的该行政行为违法。同时，因被告并不具有查处冉隆发违法建筑的职责，对原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、被告石柱土家族自治县大歇镇人民政府未将原告马淑兵的《查处申请书》向负有查处职责的行政主管部门报告的行政行为违法；二、驳回原告马淑兵的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告马淑兵负担25.00元，被告石柱土家族自治县大歇镇人民政府负担25.00元。如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  陈 静人民陪审员  张辉红人民陪审员  马小兰二〇一六年九月二十七日书 记 员  吴 平