广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3067号上诉人（原审原告）：蒋海鹰。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：杨颖宜，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。法定代表人：温国辉，职务：市长。委托代理人：董筠，广州市司法局工作人员。原审第三人：周庆松，男。上诉人蒋海鹰因与被上诉人广州市规划和自然资源局、被上诉人广州市人民政府（下称市政府）、原审第三人周庆松规划行政许可纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1203号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2016年3月25日，原广州市规划局向广州市越秀区×××××××住宅楼（西梯）的周庆松等业主核发了穗规建证[2016]482号建设工程规划许可证（以下简称482号规划许可证），建设项目名称：扩建临时电梯间及连廊工程1宗；建设位置：广州市越秀区×××××××，建设规模：地上**，建筑面积83.28平方米；附建筑施工图1份，附建设工程审核书1份；附注：本证有效期1年，有效期从证上载明的发证日期开始计算……需要办理延期手续的，应当在有效期届满30日前提出申请。原告蒋海鹰为广州市越秀区×××××××住宅楼（东梯）204房业主。2017年1月20日，原广州市国土资源和规划委员会（下称原市国规委）以396号复函将482号规划许可证延期至2017年9月25日。2017年8月29日，原市国规委以4391号复函将482号规划许可证延期至2018年3月25日。原告对396号复函与4391号复函分别申请了行政复议，市政府分别作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2018〕1722、1723号），以396号复函、4391号复函适用依据错误但延长期限已届满为由，确认违法。2018年2月9日，涉案建筑业主代表周庆松向原市国规委申请办理涉案规划许可证延期使用，同时提交了申请函、委托办理加装电梯确认表、加装电梯书面意见确认表、房屋权属证明文件等材料。原市国规委经审核，于2018年2月27日作出1065号复函，内容为根据《广州市城乡规划程序规定》第二十五条，同意482号规划许可证有效期延长至2018年9月25日，其他要求仍应按原规划许可证及附件、附图有关要求办理。原告不服1065号复函，向市政府申请行政复议。2018年8月27日，市政府作出1724号复议决定，认定原市国规委根据《广州市城乡规划程序规定》第二十五条规定作出1065号复函为适用依据错误，应适用《广州市城乡规划程序规定》第二十四条，决定撤销原市国规委作出的1065号复函，并责令其在收到决定书之日起30个工作日内对延期申请事项重新作出处理。2018年9月21日，原市国规委根据《广州市城乡规划程序规定》第二十四条的规定，作出《关于建设工程规划许可证延期使用的函》（穗国土规划业务函〔2018〕5852号，以下简称被诉规划许可延期复函），同意482号规划许可证有效期延长至2018年9月25日，并于2018年9月22日送达周庆松等业主。原告不服，于2018年12月12日向市政府提起行政复议。市政府予以受理后，于2019年2月1日作出被诉复议决定，维持原市国规委作出的被诉规划许可延期复函，并于2019年2月3日送达原告。原告仍不服，于2019年2月13日诉至原审法院。《广州市城乡规划程序规定》于2011年10月21日广州市人民政府令第59号公布，根据2015年9月30日广州市人民政府令第132号《广州市人民政府关于因行政区划调整修改等93件政府规章的决定》第五条规定，删除《广州市城乡规划程序规定》第六条和第二十八条第二款以及第四十条第二款，即原第二十五条为现第二十四条。2019年1月，原市国规委的职责划入广州市规划和自然资源局。广州市越秀区×××××××住宅楼分西梯与东梯两个单元，各有独立的楼梯口。原告认为虽然电梯没有建在其所居住的单元，但该电梯的建设可能对整栋楼的安全有影响，而且因为建设电梯将草皮铲掉影响环境，消防通道也不符合法律规定。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告蒋海鹰并非加建电梯的住宅单元楼的业主，与原广州市规划局就涉案扩建电梯工程作出的被诉规划许可延期复函没有利害关系。原告认为该电梯可能对整栋楼的安全及其他方面产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”的规定，原告个人对涉及业主共同权益的行政行为没有诉权。因此，原告的起诉不符合行政诉讼受理条件。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告蒋海鹰的起诉。上诉人蒋海鹰不服原审裁定，向本院提起上诉称:一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应当撤销。一、一审裁定认定上诉人与被诉规划许可延期复函没有利害关系错误。在建筑区域内的建设活动，每一项行政许可的设立或变更，都与建筑区域内的业主有因果关系和利害关系。上诉人符合物权法中业主条件，有行使业主的权利和承担义务的能力；上诉人的物业与涉案工程规划许可证建设人的物业及涉案工程同处于原建筑区域同一幢建筑物内，存在物权法中规定的相邻关系。涉案工程改变了原住宅楼的外型和结构，占用了规划通道、空地，将原属于建筑区域内的不特定人公共通行或使用的通道和空间改变为其他人特定使用的私人用地，损害了包括上诉人在内的不特定人对该通道的通行权和使用权。上诉人是核发涉案工程规划许可证的行政行为相对人。被诉规划许可延期复函是基于涉案工程规划许可证效力时限变更的行政行为，当然也与上诉人有利害关系。二、一审裁定认为“原告认为该电梯可能对整幢楼的安全及其他方面产生影响”，依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定剥夺上诉人的诉权，认定事实不清，适用法律错误。上述司法解释没有对其他诉讼参加人在行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为时的诉权作出排除、限制或禁止的规定。上诉人符合该司法解释第十二条规定的与行政行为有利害关系，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条及第四十九条的规定，是适格的原告。被上诉人广州市规划和自然资源局在法律没有规定的情况下，滥用职权，以数次延期批复，达到超越建设工程规划许可延期不得超过六个月的规定，是明显违法行为。综上，请求：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1203号行政裁定；2.撤销广州市人民政府作出的穗府行复(2018)2820号《行政复议决定书》；3.依法改判。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：一、上诉人与本案无利害关系，主体不适格。广州市越秀区×××××××住宅楼分西梯与东梯两个单元，各有独立的楼梯口，电梯没有建在其所居住的楼梯口，蒋海鹰并非加建电梯的住宅单元楼的业主，其与被诉规划许可延期复函没有利害关系。二、根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条的规定，既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案不需经非本单元专有部分占建筑总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。三、上诉人认为涉案工程可能对整栋楼的安全及其他方面产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条，上诉人个人对涉及业主共同权益的行政行为没有诉权，其起诉不符合行政诉讼受理条件。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。被上诉人市政府答辩称：市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用依据正确。原审裁定正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人在二审期间未陈述意见。经审理，原审查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是建设工程规划许可证延期使用复函。原广州市规划局于2016年3月25日核发涉案住宅楼加装电梯的482号规划许可证，上诉人没有针对482号规划许可提起复议或者诉讼，但先后四次对规划许可延期的四个复函提起复议，本案审查的是2018年9月21日作出的第四个复函。被诉规划许可延期复函是根据《广州市城乡规划程序规定》，准许涉案建设工程规划许可实施延期，属于工程规划许可实施过程中的程序性事项，本身并不创设新的权利义务，也不会给当事人的权利义务造成增减。显然，在规划许可合法存在的基础上，同意被诉规划许可延期实施，不会对上诉人的权利义务造成实际影响。上诉人针对规划许可延期的复函反复纠诉，复议机关又一再受理审查处理，没有实际意义。原审裁定关于上诉人的原告主体资格的论述充分，本院不再赘述。原审裁定驳回上诉人的起诉，处理正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 陈雪梅审 判 员 彭铁文二〇一九年十月二十一日法官助理 张雨晴书 记 员 林润华