贵州省都匀市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2701行初150号 原告贵州雷格牧业有限公司。住所地：贵州省贵阳市南明区中华南路20号7楼。统一社会信用代码：9152010077533863X7。 法定代表人徐宏达，系该公司董事长。 委托代理人魏李霞、翟培云，系贵州北斗星律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告龙里县人民政府冠山街道办事处。住所地:龙里县冠山街道环北路。 法定代表人闻豪，系该街道办事处负责人。 委托代理人王谊祥。代理权限：一般代理。 委托代理人罗勇，系贵州晟仲合律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告龙里县自然资源局。住所地：龙里县冠山街道西关坡西环路5号。统一社会信用代码：11522730MB18934029。 法定代表人贺太忠，系该局局长。 委托代理人罗兴萍。代理权限：一般代理。 委托代理人王连友，系贵州贵达（贵定）律师事务所律师。代理权限：一般代理。 第三人贵州雷格经济发展有限公司。住所地：贵州省贵阳市南明区中华南路20号新大陆广场7层。统一社会信用代码：91520000722109307P。 法定代表人陈莹，系该公司董事长兼总经理。 委托代理人代建强、张定银。代理权限：特别授权。 原告贵州雷格牧业有限公司诉被告龙里县人民政府冠山街道办事处（以下简称冠山街道办事处）、龙里县自然资源局、第三人贵州雷格经济发展有限公司不服行政强制执行行为一案，于2019年6月21日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告贵州雷格牧业有限公司委托代理人魏李霞、翟培云、被告冠山街道办事处委托代理人王谊祥、罗勇、被告龙里县自然资源局委托代理人罗兴萍、王连友、第三人贵州雷格经济发展有限公司委托代理人代建强、张定银均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告贵州雷格牧业有限公司诉称，2004年8月20日，第三人依法取得龙里县冠山街道五新村毛栗坡集体土地荒地使用权。2005年8月23日，第三人和徐宏达等人共同投资设立原告，由原告在涉案荒地上开发建设运营养殖场，直至2017年原告停止传统农业养殖，转型升级为农产品加工、生产及农业生态旅游。由于原生产厂房破旧不堪，无法满足新型农业发展的需要，原告于2017年11月17日向五新村村民委员会提出翻建、新建房屋申请，经村委会同意，原告开始对涉案房屋及相关附属设施进行修建翻建。原告同时向被告冠山街道办事处申请办理修建翻建房屋的有关手续，但被告冠山街道办事处至今未予任何回复。 2018年1月16日、1月22日龙里县冠山街道综合执法局向原告作出《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除决定书》。同年9月13日，被告龙里县自然资源局向原告作出《责令停止违法行为通知书》。二被告均告知原告可以提出陈述和申辩，但均未对原告的陈述和申辩给予任何回复。2019年3月11日，被告冠山街道办事处仅以一份《告知书》，便于同年3月18日连同被告龙里县自然资源局组织人员将原告房屋及附属设施强制拆除。原告认为原告取得五新村委会同意实施修建翻建，建房手续也正在办理，原告建房不在规划红线内，所占土地也并未被征用。原告修建翻建的属于依法可以补办手续的房屋。二被告未经规划部门作出违法建筑认定，超越职权强制拆除原告房屋的行为，违反了《城乡规划法》、《行政强制法》等相关法律规定，显属行政违法，故起诉至人民法院，请求判决确认二被告2019年3月18日强制拆除原告位于龙里县毛栗坡的房屋及附属设施的行为违法，诉讼费用由被告承担。 原告贵州雷格牧业有限公司为证明其主张，向本院提供了以下证据材料： 1、营业执照、工商登记信息、法定代表人身份证明，拟证明原告主体适格以及第三人系原告股东之一； 二被告质证无异议； 2、集体土地使用证、村委会证明、收费票据、退出合作协议、拍卖非耕地使用权合同书、地理位置图，拟证明第三人将合法转让的荒山与徐宏达投资设立原告，由原告在该荒山上建设运营养殖场，根据荒山谁开发、谁所有、谁受益的原则，原告为满足新型农业发展需要，在该荒山上修建开发项目配套的加工业临时住房和农业基础设施（厂房、凉亭、亮化路面）符合荒山使用原则及《龙里县拍卖非耕地使用权合同书》的约定； 被告冠山街道办事处质证对集体土地使用证三性无异议，但认为原告没有得到审批手续就修建建筑；村委会证明没有原件，对三性不予认可；发票真实性由法院核实；对合同书、位置图真实性无异议，但认为恰好证明涉案房屋所占用土地需要进行报批，原告修建房屋是违建； 被告龙里县自然资源局质证对土地使用证三性无异议，但不认可证明目的；证明与本案无关，达不到原告证明目的；发票真实性请法院核实，达不到原告证明目的；退出合作协议明确载明原告建房占用土地为农用地中的养殖用地；合同书明确约定原告在该土地上可以从事种植、养殖业，如果用于非农建设应当报批，原告修建房屋明显违法，该组证据均达不到原告证明目的； 3、发文本、贵州贵安新区土地房屋征收办公室出具证明、原告向龙里县人民政府的报告、原告向五新村委会的报告，拟证明原告系贵安新区被征收企业，原告迁往龙里县麻芝乡新民村后，申请经村委会同意并报上级政府审批，才进行改建、修建行为，对荒山周边路面进行亮化、改建危旧猪圈、修建临时职工住房、饲料加工厂等生产所需临时附属设施； 被告冠山街道办事处质证认为贵安新区征收办的证明与本案无关，对于其他报告的三性和证明目的均不予认可；2017年11月17日的报告恰好证明原告并没有得到五新村的认可，其诉称自相矛盾，其修建房屋属于违建；发文簿系原告单方制作，且无相关部门签收，不予认可； 被告龙里县自然资源局质证对发文簿真实性、证明目的不予认可；贵安新区征收办的证明与本案无关；2016年8月18日的报告是原告单方制作，三性均不予认可，该报告也表明原告违法建设占用土地属养殖场农业用地，非建设用地；原告报告中修建的是道路，不是违建房屋；向村委会出具的两份报告一是对道路进行修缮，二未经有权机关审批，村委会无权也没有同意原告建房，达不到原告的证明目的； 4、龙里县国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》、冠山街道办事处作出的《告知书》、强拆现场照片，拟证明被告未经法律授权，也未通过司法程序申请强制执行，超越职权强制拆除原告房屋，应当依法确认违法。 被告冠山街道办事处对通知书、告知书三性无异议，认为恰好证明被告强拆程序合法；对照片的三性、证明目的均不予认可。 被告龙里县自然资源局对通知书、告知书三性无异议，照片真实性请法院核实，对证明目的不予认可；被告依法送达了相关文书，原告修建的是永久建筑，没有获得批准，违反规划被告才进行拆除。 第三人对原告提供的上述证据材料均无异议。 被告冠山街道办事处辩称：一、涉案土地使用权人系第三人，原告无证据证明与被诉行政行为存在利害关系，主体不适格；二、原告无证建设违法，龙里县人民政府和国土资源局下发的《非耕地使用权证》载明涉案土地为种养殖业，2017年原告在该土地上私自修建木亭、房屋、员工宿舍，未办理规划许可手续；五新村委会无权批准也并未同意原告建房。三、原告明知建房行为违法，在国土资源局发出《责令停止违法行为通知书》、城市综合执法分局进行调查处理后仍然继续实施违法建设；四、被告强制拆除涉案房屋的行为程序合法。龙里县国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》后，原告未提出陈述和申辩，也未在法定期限内申请行政复议或提起诉讼。被告下发《告知书》后，原告不自行拆除违法建筑，被告只能强制拆除。被告的行为不存在违法，请求依法驳回原告的起诉。 被告冠山街道办事处未在指定的举证期限内向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据。 被告龙里县自然资源局辩称：一、原告没有证据证明与涉案建筑具有利害关系，不是行政相对人，无权提起诉讼；二、原告未取得批准手续进行非农建设，违反了城乡规划法、土地管理法的相关规定，属于违法建设。三、被告并非强拆行为的实施主体，不是本案适格被告，请求驳回原告对被告的起诉；四、被告冠山街道办事处采取的强拆措施事实清楚、程序合法，原告多次接到被告及相关部门纠正违法行为的通知，既不主动拆除违法建设，也不申请复议或提起诉讼，冠山街道办事处强拆行为合法。请求驳回原告的起诉。 被告龙里县自然资源局为证明其主张，向本院提供了下列证据材料： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，拟证明被告诉讼主体资格； 原告、被告冠山街道办事处、第三人质证均无异议； 2、省政府、黔南州人民政府关于土地利用总体规划的批复、规划图，拟证明原告建房占用土地为农用地，不是建设用地，原告未经审批修建房屋，违反了规划法和土地管理法的相关规定； 原告质证对真实性无异议，但认为被告仅提供用地批文，没有提供“一书四方案”中与原告有利害关系的补充耕地方案，不能证明原告土地在补充耕地范围内，且该证据是2011年之后取得，原告取得非耕地使用权是在1997年； 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议； 3、《责令停止违法行为通知书》、《限期拆除告知书》、行政执法询问（调查）笔录、排查情况报告、拆除告知书及送达回证，拟证明原告未取得批准手续进行违法建设，被告依照法定程序作出处理，程序合法、事实清楚、证据充分； 原告质证对三性均不予认可，认为两份《责令停止违法行为通知书》认定原告非法占用土地的事实与颁证自相矛盾，原告使用的是经被告和政府颁证的非耕地土地；该证据证据恰好证明被告是强制拆除的主体；调查笔录等其他证据材料属逾期证据，不同意质证； 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议； 4、原告的陈述和申辩，拟证明原告明知未经审批修建房屋属于违法行为，仍然继续施工至完工，错上加错。 原告质证对三性无异议，但认为恰好证明原告接到被告责令停止违法行为的通知书后，向龙里县人民政府提出陈述和申辩，但县政府及相关部门至今未给予回复； 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议； 5、合同书、非耕地使用权证、收购协议、林界权属说明，拟证明原告可在涉案土地上开办种植、养殖业，如用于非农建设须按照非农建设用地审批程序报批，不允许在宗地范围内修建永久性建房； 原告质证对三性无异议，但认为该组证据证明原告是在合法转让的荒山上修建临时建筑，符合拍卖约定可修建加工业配套及农用设施的要求，该组证据与被告第一组证据主张原告土地已经纳入耕地范围相矛盾，原告至今仍然持有非耕地使用证； 6、关于大棚房问题专项清理整治工作的通知，拟证明拆除原告违法修建的大棚房，不仅有法律依据，也具有政策依据； 原告质证对关联性和证明目的不予认可，认为大棚整改是在耕地上的行为，拆除主体是县级政府，原告占用的是非耕地，不论被告是以大棚房还是以违章建筑拆除，主体和程序都不合法；文件制作时间是在被告制作执法文书之后； 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议； 7、拆除工作方案，拟证明经多次催告原告自行拆除违法建设无效后，冠山街道办事处根据相关法律、政策规定，抽调包括被告等单位人员组成违法建筑拆除工作组，对原告房屋实施了强制拆除； 原告对真实性、关联性无异议，认为该方案认定原告占用基本农田和土地错误，方案显示拆除小组是二被告和城管工作人员，证明二被告是联合执法，是拆除行为的行政主体； 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议； 8、委托书、承诺书、身份证复印件、签收文书照片、违法建设照片，拟证明拆除原告违法建设事实清楚、证据充分、程序合法； 原告质证对证明目的不予认可，认为委托办理的是临时建筑手续申报，不是委托接收被告作出的执法文书； 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议； 9、限期拆除告知书，拟证明被告按照法定程序对原告的违法行为进行告知，程序合法。 原告质证认为并未收到该份告知书，且告知书未按法律规定告知原告陈述、申辩的权利和救济途径；再次证明二被告是联合执法，二被告主体适格。 被告冠山街道办事处、第三人质证无异议。 经审理查明，1997年8月25日，原龙里县麻芝乡人民政府与案外人刘灵签订《龙里县麻芝乡（镇）拍卖非耕地使用权合同书》，约定将位于该乡××、××、××组，地名为毛栗坡的54亩荒地使用权拍卖给刘灵，拍卖期限为50年。双方在合同中约定允许刘灵在该非耕地上进行与非耕地开发项目相配套的加工业和农业基础设施建设，开办种植业、养殖业。如用于非农建设，应按照非农业建设用地审批程序报批。当日，原龙里县国土资源局向刘灵颁发了龙里县（市）（1997）非耕地用字第1号《非耕地使用权证》。后刘灵将在上述荒地上经营的种养殖场及土地使用权一并转让给第三人贵州雷格经济发展有限公司。2004年8月20日，龙里县人民政府向第三人贵州雷格经济发展有限公司颁发了龙集用（2004）第0125号《集体土地使用证》，登记地类（用途）为种养殖业，使用权类型为拍卖荒山使用权，终止日期为2047年7月，使用权面积为40255.15㎡；该证书记事栏载明该宗地97年由刘灵以拍卖荒山使用权取得集体土地使用权，现刘灵将使用权转让给贵州雷格经济发展有限公司，主要用途为种养殖业开发，不允许在宗地范围内修建永久性建筑物。2005年8月23日，第三人贵州雷格经济发展有限公司与徐宏达等人共同出资设立原告贵州雷格牧业有限公司。2017年原告贵州雷格牧业有限公司在涉案土地上修建房屋、凉亭等建筑物，但未办理农用地转用审批手续及规划许可手续。2018年9月13日，原龙里县国土资源局对原告作出2018-27号《责令停止违法行为通知书》，认为原告于2018年9月在冠山街道五新村××组占用土地2亩修建房屋、水塘、亭子等建筑物的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第六十七条和第七十三条的规定，责令原告立即停止上述违法行为，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年3月11日，被告冠山街道办事处对原告作出《告知书》，认为原告自2015年12月25日以来，在位于五新村××组毛栗坡的建设施工行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》，龙里县国土资源局已于2018年9月13日向原告下达了2018-27号《责令停止违法行为通知书》，建议原告主动于2019年3月17日前消除违建行为，拆除违章建筑，逾期后果自负。次日，被告冠山街道办事处组织强制拆除了原告在涉案土地上修建的上述房屋及相关设施。原告不服，认为二被告超越职权实施的强拆行为侵害其合法权益，故起诉至人民法院，请求判决如上述诉请。 另查明，2009年11月5日，贵州省人民政府作出黔府函﹝2009﹞223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2014年乡镇行政区划调整，将原麻芝乡合并属被告冠山街道办事处。2019年1月，龙里县进行机构改革，组建龙里县自然资源局，将原属龙里县国土资源局的行政职能划入该局。 上述事实，有双方当事人或代理人的陈述，原、被告提供的《责令停止违法行为通知书》、《告知书》、《拍卖非耕地使用权合同书》、《集体土地使用证》，原告提供的营业执照及工商登记信息，被告提供的统一社会信用代码证书、非耕地使用权证、收购协议、林界权属说明、拆除工作方案等证据予以证实，本院予以确认。原告提供的发文本、贵州贵安新区土地房屋征收办公室出具证明、原告向龙里县人民政府的报告、原告向五新村委会的报告，以及被告提供的关于大棚房问题专项清理整治工作的通知、委托书、承诺书、身份证复印件、签收文书照片证据材料，与本案待证事实不具有关联性或不具有证明力，本院不予采信。 本院认为：一、关于原、被告的诉讼主体资格问题。本案原告能够提供营业执照、工商登记信息等证据证明涉案房屋系其修建，且被告龙里县自然资源局提供的《责令停止违法行为通知书》、《告知书》均将原告列为当事人，故原告系被诉行政强拆行为的相对人，具备原告主体资格。对二被告辩称原告主体不适格的意见，本院不予采纳。被告龙里县自然资源局虽向原告作出《责令停止违法行为通知书》，但并未参与实施被诉强拆行为，不是本案适格被告。故对被告龙里县自然资源局辩称其被告主体不适格的意见，本院予以采纳。二、关于被诉强拆行为是否合法的问题。原告贵州雷格牧业有限公司未办理农用地转用审批手续及建设工程规划许可证，即在龙里县城规划区内修建房屋等建筑物，属违法建设，但法律并未授权被告冠山街道办事处有对城市规划区内违法建设行为进行查处的职权，更未授权其实施行政强制拆除行为。被告冠山街道办事处亦未在法定期限内提供被诉行政强拆行为合法的证据，视为没有相应证据。原龙里县国土资源局作为土地行政主管部门，虽有权对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的行为进行查处，但亦不具有行政强制执行权。故对被告冠山街道办事处辩称龙里县国土资源局对原告作出《责令停止违法行为通知书》后，原告未在法定期限内申请行政复议或起诉，其实施强拆行为合法的意见，本院不予采纳。被告冠山街道办事处对原告房屋等设施实施行政强制拆除，属于超越职权的违法行为，本应予以撤销，但该强拆行为已然付诸执行，不具有可撤销的内容，故应当判决确认违法。原告贵州雷格牧业有限公司诉请理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第四十四条、第五十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、第八十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第四款、第六款、第三十四条、第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告龙里县人民政府冠山街道办事处2019年3月18日强制拆除原告贵州雷格牧业有限公司违法修建位于冠山街道办事处五新村××组毛栗坡处房屋及相关设施的行为违法； 二、驳回原告贵州雷格牧业有限公司对被告龙里县自然资源局的起诉。 案件受理费50元，由被告龙里县人民政府冠山街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长 勾    宇 人民陪审员 武    智 人民陪审员 广  家  雍 二〇一九年十月二十三日 书 记 员 牟健英（代）