贵州省凯里市人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔2601行初63号原告蓝鸿泽,男,汉族,1957年4月20日出生,汉族,住重庆市渝中区长江一路3号。委托代理人（特别授权）田再建，贵州维律律师事务所律师。被告镇远县不动产登记中心。住所地镇远县人民政府政务服务中心一楼大厅。负责人舒义成，该中心主任。委托代理人（一般代理）张鹏程，镇远县不动产登记中心法律顾问第三人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司。法定代表人蓝鸿泽,总经理。委托代理人（一般代理）文生关，贵州维律律师事务所律师。蓝鸿泽不服被告镇远县不动产登记中心2013年4月10日向第三人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司颁发的镇国用（2013）第13号《国有土地使用证》一案，于2018年12月10日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法进行了审理。现已审理终结。蓝鸿泽诉称：原告认为镇远县人民政府颁发给第三人的镇国用(2013)第13号《国有土地使用权证》属于违法颁证,依法应当予以撤销。主要理由是：（一）镇远县人民政府对本案涉及土地实际是多次违法、违规变更土地用途和换发土地证。1、1997年至198年间,镇远县人民政府在没有报请省人民政府批准的情况下就以所谓“征用”名义,直接征用位于羊坪镇燕子岩村的集体土地87.43亩。对如此大面积征用集体土地行为镇远县人民政府未经法定程序审批,明显违反《中华人民共和国土地管理法》之规定。更为严重的是之后镇远县人民政府就直接将前述土地登记在黔东南燕子岩旅游娱乐有限公司名下,并给其颁发了4本《国有土地使用权证》(镇国用(1997)字第40号(用地面积963.92平方米,用途为停车场)、镇国用(1998)字第41号(15979平方米,用途为旅游用地)、镇国用(1998)字第42号(平方米,用途为旅游用地)镇国用(1998)字第43号(24368平方米,用途为旅游用地)。在颁证过程镇远县人民政府也没有对前述土地进行实际招拍挂。属于擅自将土地使用权予以公司使用之行为,违反《贵州省实施(中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)办法》第十五条:“土地使用权出让可以采取招标、拍卖、协议方式进行,但经营性用地须采用招标、拍卖方式。经营性用地是指商业、旅游业、房地产业、金融业、娱乐业等用地”之规定。2、2007年8月,不知道什么原因镇远县人民政府又为黔东南燕子岩度假旅游有限公司将前述土地办理了土地用途变更登记由原“旅游用地”变更为“城镇混合住宅用地”并换发了4本《国有土地使用证》。其中:镇国(2007)字第968号(用地面963.92平方米,用途为城镇混合住宅用地,使用年期从2007年8月28日至2077年8月28日)、镇国(2007)字第969号(用地面积15979平方米,用途为城镇混合住宅用地,使用年期从2007年8月25日至2077年8月28日)、镇国(2007)字第970号(用地面积16979.6平方米,用途为城镇混合住宅用地，使用年期从2007年8月28日至2077年8月28日)镇国(2007)字第971号(用地面积24368平方米,用途为城镇混合住宅用地，使用年期从2007年8月28日至2077年8月28日)。上述土地证载明：土地使用类型为出让，面积为58290.52平方米（折合87.43亩），也就是说镇远县人民政府在没有经过法定程序前提下，就直接改变了土地用途，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十八条之规定。3、2009年11月，黔东南燕子岩度假旅游有限公司原法定代理人雷帮桦及股东彭金江、于香锦、吴增义直接申请注销了该公司，并以原股东身份重新注册成立了贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司。2010年初，雷帮桦等人为用前述涉案的87.43亩土地用于银行抵押贷款，向镇远县国土资源局缴纳人民币155万元整。同年4月，该局与贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》（合同编号：镇远县[2010]01号）用于贷款。同年5月，镇远县人民政府又再次为贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司颁发了3本《国有土地使用证》。其中镇国用（2010）第410号（用地面积966.81平方米，用途为城镇混合住宅用地，使用年期从2007年8月28日至2077年8月28日）、镇国用（2010）第411号（用地面积17131.16平方米，用途为城镇混合住宅用地，使用年期从2007年8月28日至2077年8月28日）、镇国用（2010）第412号（用地面积35737.73平方米，用途为城镇混合住宅用地，使用年期从2007年8月28日至2077年8月28日），土地出让类型均为出让，面积共计52868.89平方米（79.3亩），事实上当时并不存在土地出让的事实。事实证明直到此时涉案土地依然属于集体土地性质。也就是说从1997年至2012年上半年期间,镇远县人民政府直接将涉案的集体土地直接颁发土地证、变更土地用途及换发土地证等行为均构成违法。（二）2012年6月涉案的87.43亩土地经贵州省人民政府黔府用地函【2012】219号文件批准,将集体用地转为国有建设用地后,镇远县人民政府仍然未经招拍挂程序,2013年4月直接为贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司在原违法颁发的《国有土地使用权证》的基础上换发2本《国有土地使用权证》,其中:镇国用（2013）第13号土地证(用地面积27740.29平方米,用途为城镇混合住宅用地,使用年限从2013年4月至2063年4月),土地使用类型为出让。前述行为同样违反《贵州省实施(中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)办法》(省人民政府令第6号)第十五条之规定。（三）原告购买贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司全部股权后,因为发现原股东转让给原告的土地容积率存在严重问题引发纠纷。因原告损失惨重而向有关部门反映,在省政府主要领导的批示和州人民政府的高度重视下,组织有关部门深入调查、核实,黔东南州国土资源局于2018年5月28日给原告送达《关于对镇远县燕子岩信访问题答复意见告知书》,该告知书明确告知原告，被告前述颁证行为属于违法颁发。至此,本案镇远县人民政府颁发给贵州省黔东南新鸿基房地产开发有限公司两本被诉撤销的土地使用权证属于违法颁发的事实原告才知晓。即原告自始才知晓自己权益受到严重损害的根源始于镇远县人民政府的违法颁证行为。综上所述:原告之所以购买黔东南新鸿基房地产开发有限公司股权,是认为本案涉事土地为黔东南新鸿基房地产开发有限公司合法取得,可供开发,但事实是镇远县人民政府违法颁发的土地证使原告不能正常投资开发,给原告作为外来投资企业造成无法估量的损失。应当指出的是镇远县人民政府的违法颁证行为不仅损害了原告的合法利益,亦损害了国家利益。实际获得违法颁证利益的是原黔东南新鸿基房地产开发有限公司雷帮桦及股东等人。因在我国《不动产登记暂行条例》实施后,镇远县人民政府职权发生变化,依照我国《行政诉讼法》第二十六的规定和黔东南州人民法院行政审判庭的释明,因被告承接了镇远县人民政府的登记职权,应当将其列为被告。为维护原告合法权益,请人民法院依据案件事实依法支持原告诉讼请求,撤销镇远县人民政府颁发的镇国用(2013)第13号《国有土地使用权证》之行政行为。本院认为，行政诉讼的原告应与被诉行政行为有法律上的利害关系。该法律上的利害关系是指直接的利害关系，即实际或必然受到行政行为的影响。本案中，被告镇远县自然资源局（原镇远县国土资源局）向第三人贵州省黔东南州新鸿基房地产开发有限公司颁发了镇国用（2013）第13号《国有土地使用证》，蓝鸿泽的起诉状认为其与该证具有利害关系的理由系其购买了第三人的股权，系第三人的股东。根据公司法的相关原理，公司具有独立的人格，公司和股东人格互相独立，股东一旦出资，就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有的股权。公司的股东并非能代表公司，故一般情况下公司股东对行政行为而言不具有直接的利害关系。且《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三章关于诉讼参加人的规定，并未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。因此，蓝鸿泽以其系公司股东为由，就涉案的《国有土地使用证》提起行政诉讼，显然不具有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。综上，同时依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回蓝鸿泽的起诉。蓝鸿泽交纳的案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达当事人之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本裁定发生法律效力。审 判 长 刘 江人民陪审员 刘 涛人民陪审员 范正强二〇一九年十月六日书 记 员 王 滢