安徽省凤阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1126行初22号 原告张学忠，男，1970年9月30日出生，汉族，住安徽省凤阳县。 委托代理人庞具奎，凤阳县府城镇法律服务所法律工作者。 被告凤阳县自然资源和规划局（原凤阳县国土资源和房产管理局），住所地安徽省凤阳县新城区。 法定代表人郭泽峰，该局局长。 出庭负责人张玉磊，该局不动产登记中心主任、党组成员。 委托代理人赵岩，该局工作人员。 委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。 被告滁州市自然资源和规划局（原滁州市国土资源和房产管理局），住所地安徽省滁州市龙蟠大道**龙蟠大道。 法定代表人朱林，该局局长。 委托代理人方辉，该局工作人员。 委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。 原告张学忠不服被告凤阳县自然资源和规划局土地管理行政处罚及被告滁州市自然资源和规划局行政复议一案，本院于2019年5月17日立案后，依法向被告凤阳县自然资源和规划局、滁州市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张学忠及其委托代理人庞具奎，被告凤阳县自然资源和规划局出庭单位负责人张玉磊及委托代理人赵岩、赵雷雨，被告滁州市自然资源和规划局的委托代理人方辉、曾朝阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月25日，凤阳县国土资源和房产管理局作出凤国土房执罚决字（2018）328号行政处罚决定。凤阳县国土资源和房产管理局认定，原告于2008年5月起未经合法批准，在凤阳县××××镇黄泥铺社区、凤阳县园艺场占用土地4.9亩建木材厂，建筑物占地面积1181平方米，水泥地坪1187平方米，碎石地坪901平方米。经核查土地利用现状图，建设用地3.43亩，符合土地利用总体规划；耕地1.47亩，其中1.13亩不符合土地利用总体规划，0.34亩符合土地利用总体规划。凤阳县国土资源和房产管理局认为，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，作出如下处罚：1、责令立即退还非法占用的4.9亩土地；2、责令张学忠15日内拆除在非法占用的1.13亩土地上新建的建筑物及其附属设施，恢复土地原状；3、没收在非法占用的0.34亩土地上新建的建筑物及其附属设施；4、对非法占用的3.43亩土地处以10元／平方米罚款（2289平方米×10元／平方米＝22890元），0.34亩土地处以20元／平方米罚款（227平方米×20元／平方米＝4540元），1.13亩土地处以30元／平方米罚款（753平方米×30元／平方米＝22590元），共计罚款人民币50020元。 原告对凤阳县国土资源和房产管理局的行政处罚决定不服向滁州市国土资源和房产管理局提出行政复议，滁州市国土资源和房产管理局于2019年1月16日作出滁国土资复字（2018）11号行政复议决定,决定维持凤阳县国土资源和房产管理局的处罚决定。 原告张学忠诉称，一、凤阳县国土资源和房产管理局《行政处罚决定书》认定事实错误。1、原告购买的废弃公路东侧不是基本农田。2007年4月22曰，原告与原黄泥铺镇人民政府签订了《关于转让废弃合蚌路段土地使用权的协议》，原黄泥铺镇人民政府以96750元将黄泥铺南1公里处3.225亩的土地使用权转让给原告用于木材加工厂使用；《转让黄泥铺镇废弃合蚌路附图》显示：张学忠受让的废弃公路北侧宽15米、南侧宽28米、西侧长100米距离公路15米、东侧长108米邻水沟，土地面积2150平方米。黄泥铺社区证明证实：张学忠受让的废弃公路西侧路沟约15米、东侧水沟约3米，已按社区要求填埋建过水桥、设涵管，水路畅通。因此，张学忠受让的废弃公路东侧是水沟，不是基本农田，而凤阳县国土资源和房产管理局认定为基本农田违背了客观实际，属于按图索骥，照搬硬套规划图，没有尊重历史，遵循客观事实。根据《安徽省土地监察条例》第三章第14条“处理土地违法案件，必须以事实为依据，以法律为准确，做到事实清楚，证据充分，定性准确，处理合法恰当，手续完备。”根据《土地调查条例》第六条规定：“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“违法用地占用地类认定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”根据上述法规规定，“土地地类应当依据及时变更的土地利用现状调查结果确定。土地利用现状变化时，应当在年度土地变更调查中及时变更土地利用现状图；未及时变更，导致土地利用现状图与土地实际状况不一致的，应当按照实际利用现状认定地类。”因为2007年，原黄泥铺镇人民政府已经将涉案土地转让给原告用于建设木材加工厂，涉案土地属于建设用地。原告将废弃公路东侧、西侧路沟、水沟填埋设置涵管是按照黄泥铺社区要求建设，涉案土地不是基本农田，不是张学忠私自非法占有土地。2、认定原告占用土地面积计算错误。凤阳县国土资源和房产管理局依据《凤阳县××××镇张学忠涉嫌违法占地现状图》所认定占有土地面积对张学忠进行行政处罚，该现状图显示：张学忠房屋混3（图北面）向西标注10.36米十3.90米（共14.26米）土地，原告并未占有，此水泥路面是房屋与公路之间15米的路沟，也符合《公路安全保护条例》第十一条：省道距离公路路中心点25米不允许有任何建筑的规定。为通行方便，张学忠按社区要求填埋路沟建过水桥、设涵管进行改造，该路面仅仅是公共通道，原告没有占为私用。因此，凤阳县国土资源和房产管理局将此面积1374.66平方米（宽14.26米×长96.4米）认定为原告非法占用的土地不符合客观事实，属于认定事实错误。二、张学忠所建房屋经政府部门合法批准。凤阳县城乡规划建设申请表、凤阳县建设局建设规划许可证、凤阳县××××镇人民政府、凤阳县××××镇城建办公室证明材料均证实张学忠所建房屋经过政府部门合法批准。三、张学忠实际占用土地面积为2182.45平方米，多占土地面积约为0.0487亩。原告从黄泥铺镇人民政府转让了涉案3.225亩土地使用权，对涉案土地使用权系合法取得，并不存在非法占用土地4.9亩的情况。2018年11月29日，原告向滁州市国土资源和房产管理局申请行政复议，该局于2019年1月16曰作出滁国土资复决字（2018）11号《行政复议决定书》维持（凤国土房处罚决字（2018）第328号《行政处罚决定书》。两被告作出的行政行为，属于认定事实错误，适用法律不当，故请求予以撤销。 原告向本院提交如下证据： 一、建设工程规划许可证，证明规划许可证记载的面积并不是非法占用面积，该证是县建设局颁发，颁发该证时村、镇、县建设局都去现场测量，并确定面积、四至。 二、转让废弃合蚌路段土地使用权协议书，证明被告处罚界定的面积包含黄泥铺人民政府转让给原告的土地，该地块不属于原告非法占用，转让图纸确认公路两边有水沟并不是土地。 三、黄泥铺社区证明，证明被告处罚确定的4.95亩土地其中有原告住宅前的水沟，经村委会同意转让给原告使用，并有原告埋设涵管、修复水道，并不是基本农田范围。 被告凤阳县自然资源和规划局辩称：一、土地性质是否是基本农田应当以土地利用总体规划予以确认，本案经测绘部门对照土地利用现状及总体规划认定原告占用基本农田依据充分；二、原告实际占用的面积是依据测绘机构出具的测绘结论进行认定，且现场测绘时原告也是参加的，并予以签字确认；三、原告认为其有合法的建房证，答辩人认为与本案没有关联性，因截止目前原告仍没有取得合法的用地手续，按照法律规定办理建设工程规划的前提条件就是应当具备合法的用地手续，所以即使原告提供的相关的建房手续与法律规定也是相冲突的。综上，对原告作出的处罚土地性质清楚、面积准确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告凤阳县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 一、2018年8月13日对张学忠所做的《询问笔录》1份、原告身份证复印件1份，证明原告在案涉地点未办理用地审批手续进行建设的事实。 二、照片6张，证明被告调查时原告的占地现状。 三、现场勘测笔录1份、测绘报告书1份，证明1、原告非法占地面积4.9亩，其中占用黄泥铺社区3.12亩、凤阳县园艺场1.78亩；2、房屋占地面积1.77亩、碎石地坪占地1.35亩、水泥地坪占地1.78亩；3、根据土地利用现状核查，其中3.43亩建设用地符合土地利用总体规划，1.13基本农田不符合土地利用总体规划，0.34亩耕地符合土地利用总体规划。 四、违法线索登记表1份、国土资源违法案件初查报告1份、立案呈批表、违法案件处理决定呈批表1份、调查报告1份、违法案件审理记录1份、案件申请延期报告1份、行政处罚告知书1份、行政处罚听证告知书1份、申请听证1份、听证通知书1份、行政处罚听证会笔录1份、违法行为告知函1份、法律文书送达回证3份，证明被告作出处罚决定程序合法。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第三十条。 被告滁州市自然资源和规划局辩称，一、凤阳县国土资源和房产管理局对张学忠作出的行政处罚合法。1、关于案件事实。处罚决定书认定的事实有测绘报告书、询问笔录等证据予以佐证，认定事实清楚，证据确凿。2、关于处罚程序。凤阳县国土资源和房产管理局严格按照《国土资源行政处罚办法》等规定进行立案查处，对当事人进行了询问并听取申辩意见，依法送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，依当事人申请组织了听证，根据听证结果制作《行政处罚决定书》并按规定送达当事人，程序合法。关于适用依据情况。原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，属于违法占地行为。凤阳县国土资源和房产管理局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定进行处罚，适用法律正确。二、滁州市自然资源和规划局依法受理原告复议申请，对凤阳县国土资源和房产管理局作出的行政处罚进行审查，认为其认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，经机关负责人同意，作出《行政复议决定书》，决定维持该行政处罚行为，并送达双方。因此，复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回原告诉讼请求。 滁州市自然资源和规划局提交了以下证据、依据： 一、凤阳县国土资源和房产管理局张学忠违法占地案卷宗（复印件），（同凤阳县自然资源和规划局出示的证据）证明对原告作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，行政处罚行为合法。 二、复议申请书、行政复议受理呈批表、行政复议提出答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书、EMS快递单及查询信息等，证明被告作出的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，行政复议决定合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 经庭审质证，凤阳县自然资源和规划局对原告出示的证据一真实性无异议，证明目的不予认可，建设工程规划许可证并不是土地使用审批，原告未经合法审批占用土地该行为是违法的；证据二真实性无异议，但证明目的不能成立，按照法律规定土地分为出让和转让两种情形，本案中黄泥铺人民政府并不是法定的土地出让主体，因此从土地出让程序来看，本协议不是合法的用地协议，对于转让必须是已经取得合法的土地权属证书并且符合法律规定的转让条件尚可以进行转让，对于废弃公路部分原为国家基础设施，黄泥铺人民政府并没有经过出让的方式取得该宗地的土地权属，因此原告不能通过该方式取得合法的土地使用权；证据三真实性、合法性、关联性均有异议，土地的使用现状、占用的具体四至、面积已经通过具备资质的机构予以现场测绘，因此相关的数据、信息应当以测绘报告为准。滁州市自然资源和规划局质证意见同上，另提出原告申请建设工程规划许可证是2008年，当时适用的是城乡规划法，在取得乡村建设许可证后方可办理用地许可，原告取得建设工程规划许可证后应当办理土地使用手续，否则使用该土地并不合法。 原告对凤阳县自然资源和规划局提供的证据一,询问笔录有原告签字;证据二,照片不能真实反映原告占用土地的事实不予认可;证据三,测绘报告书测绘的事实无异议，测绘内容有异议，黄泥铺社区3.12亩、凤阳县园艺场1.78亩，测绘部门只能测绘现场，不能确认土地的类型;证据四,程序证据无异议，但处罚事实不清，缺乏法律依据。滁州市自然资源和规划局对证据无异议。 原告对滁州市自然资源和规划局提供的证据一质证意见同对凤阳县自然资源和规划局证据质证意见；证据二复议程序真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，达不到其证明目的，凤阳县自然资源和规划局认定的事实不清，适用的法律不当。凤阳县自然资源和规划局对证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据真实性，予以确认，但不能证明原告已依法取得合法用土手续。对两被告提供的证据真实性、合法性、关联性均予以确认。 经审理查明，2007年4月22日，原凤阳县黄泥铺镇人民政府与张学忠签订《关于转让废弃合蚌路段土地使用权的协议》，将位于黄××××废弃公路土地面积为2150平方米使用权转让给张学忠，使用期限为40年。后张学忠在该处建设，2008年5月30日，以“凤阳县忠兴木材旋切厂”办公楼为建设项目获批《建设工程规划许可证》，批准建设一层八间，建筑面积196平方米。现已建成四间三层、十二间二层、瓦房十二间及院落等。张学忠占地4.9亩，建筑物占地面积1181平方米、水泥地坪1187平方米、碎石地坪901平方米，其中建设用地3.43亩、耕地1.47亩，建设用地符合土地利用总体规划，耕地中1.13亩不符合土地利用总体规划，0.34亩符合土地利用总体规划。张学忠至今未取得合法用土地手续。 2018年8月10日，凤阳县国土资源和房产管理局对张学忠涉嫌非法占地立案调查。调查后，凤阳县国土资源和房产管理局于2018年9月3日作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并送达张学忠。张学忠申请听证，凤阳县国土资源和房产管理局于2018年9月17日举行听证。2018年10月25日，凤阳县国土资源和房产管理局作出凤国土房执罚决字（2018）328号行政处罚决定。张学忠不服，于2018年12月4日向滁州市国土资源和房产管理局申请行政复议。2019年1月16日，滁州市国土资源和房产管理局作出滁国土资复字（2018）11号行政复议决定,决定维持凤阳县国土资源和房产管理局的处罚决定。张学忠不服，遂向本院提起诉讼。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》规定，原凤阳县国土资源和房产管理局具有对本辖区内违反土地管理的违法案件查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，审理不服下级部门的具体行政行为的行政复议，系原滁州市国土资源和房产管理局的法定职责。两被告均为本案适格被告。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……。第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。本案中，原告未经批准非法占用4.9亩土地，其中建设用地3.43亩，符合土地利用总体规划，耕地1.47亩（其中基本农田1.13亩，耕地0.34亩符合土地利用总体规划），原告在该宗土地上建有四间三层楼房、十二间两层楼房、十二间瓦房及院落等，原告的行为违背了上述法律规定。原凤阳县国土资源和房产管理局认定事实清楚，证据确凿。原凤阳县国土资源和房产管理局依法进行立案、调查，在作出行政处罚决定前已依法向原告送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，以及拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并依原告申请举行听证，其处罚程序合法。原凤阳县国土资源和房产管理局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《基本农田保护条例》第三十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对原告的处罚适当。原告对原凤阳县国土资源和房产管理局处罚不服申请复议，原滁州市国土资源和房产管理局受理后依法进行审查，作出维持原凤阳县国土资源和房产管理局处罚决定，程序合法、适用法律正确。 关于原告诉称购买的废弃公路东侧不是基本农田。基本农田保护区是政府依据《基本农田保护条例》的规定依法划定，原凤阳县国土资源和房产管理局委托测绘机构测绘，原告占用基本农田1.13亩，原告称不是基本农田无依据，不予采纳。 关于原告诉称认定占用土地面积计算错误，原凤阳县国土资源和房产管理局委托安徽国地不动产评估测绘有限公司对原告非法占地面积进行测绘，测绘时并经原告现场指界，原告称面积计算错误，无事实依据，不予采信。 关于原告诉称所建房屋经政府部门合法批准，不是非法占地。原告提供的建设工程规划许可证反映当时批准建设房屋仅为8间一层，196平方米，并非所建房屋均经政府批准，经向工商登记部门核实，没有“凤阳县忠兴木材旋切厂”工商登记信息。本案是原凤阳县国土资源和房产管理局对原告非法占用土地违法行为的处罚，原告行为是否属于非法占地，应以原告是否依法取得用地手续来认定，原告至今未取得合法用地手续，因此，对原告的处罚，符合法律规定。 综上，原凤阳县国土资源和房产管理局作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。原滁州市国土资源和房产管理局11号《行政复议决定书》，程序合法，复议决定正确。对原告的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张学忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张学忠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  杨春权 审 判 员  刘克旺 人民陪审员  陆 海 二〇一九年十月十六日 书 记 员  胡楠楠 附相关法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。