成都市武侯区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川0107行初70号 原告广西富林景观建设有限公司。住所地：广西省南宁市青秀区民族大道**现代国际****房。 法定代表人戴焜。 委托代理人苟思，四川嘉世律师事务所律师。 委托代理人鲜江凌，四川嘉世律师事务所律师。 被告广安市住房和城乡建设局。住所地：。住所地：广安市广安区金安大道**v> 法定代表人腾继平，局长。 委托代理人唐振江，系该局分管负责人。 委托代理人苏龙安，系该局工作人员。 委托代理人苏翔志，四川信和信律师事务所律师。 被告四川省住房和城乡建设厅。住所地：。住所地：成都市武侯区人民南路四段**v> 法定代表人张正红，厅长。 委托代理人刘格，系该局工作人员， 委托代理人李泓甫，四川润方律师事务所律师。 委托代理人袁雪丽，四川润方律师事务所律师。 第三人广安交投神龙置业有限公司。住所地：广。住所地：广安市广安区金安大道**> 法定代表人张云峰。 委托代理人刘明蓉，系该公司员工。 委托代理人蒋叔容，四川亚美律师事务所律师。 原告广西富林景观建设有限公司（以下简称富林公司）不服被告广安市住房和城乡建设局（以下简称广安市住建局）、四川省住建厅）招投标投诉处理决定及行政复议决定一案，本院于2019年4月1日受理，因广安交投神龙置业有限公司（以下简称交投神龙公司）与本案审理结果有利害关系，遂于2019年5月15日通知其作为第三人参加诉讼，本院依法组成合议庭，并于2019年6月10日公开开庭进行审理。原告富林公司的委托代理人苟思、鲜江凌，被告广安市住建局的负责人唐振江及委托代理人苏龙安、苏翔志，被告省住建厅负责人委派的工作人员刘格及委托代理人李泓甫、袁雪丽，第三人交投神龙公司的委托代理人刘明蓉、蒋叔容到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 广安市住建局于2018年11月28日作出广市建局招投处（2018）1号《投诉处理决定书》，投诉处理决定主要内容为：被投诉人交投神龙公司作出《通知》取消投标人的中标资格符合招标文件约定，招标文件不存在排斥投标人或潜在投标人，也不存在违法违规行为。根据《工程项目建设招标投标活动投诉处理办法》第二十条之规定，本机关决定对投诉人的诉求不予支持，予以驳回。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内申请行政复议或者在六个月内依法提起行政诉讼。富林公司不服申请复议，省住建厅作出维持原投诉处理决定的行政复议决定。 原告富林公司诉称，其于2018年8月28日投标神龙山组团骨架道路建设工程---“三横两纵”道路（胜利大道）项目建设工程（以下简称案涉项目），招标人为第三人交投神龙公司，经评审委员会依法评选，其为第一中标候选人。公示期内，第三人委派人员前往原告公司实地考察，对投标文件真实性进行核实。公示期满，2018年10月23日，第三人通知原告取消中标，并不退还投标保证金。第三人通知引用“投标文件的真实性要求”条款，错将城市管理部门认定为招投标和招投标合同履行监督管理部门，错误认定原告弄虚作假，同时未报监管部门同意，径直取消原告中标资格，其通知不符合招标条款约定，应为无效。原告遂于2018年10月31日投诉，请求确认第三人通知无效。被告广安市住建局接到投诉后，作出投诉处理决定。原告认为，第一，建设行政主管部门认定招投标弄虚作假，认定“限制投标情形”，必须从法律依据出发。根据《中华人民共和国招投标法》（以下简称《招投标法》）第五章关于限制投标情形的规定，二被告存在投诉处理过程中随意解释问题，导致招投标投诉处理管理混乱，影响投标人合法权益。原告因施工围挡不规范不坚固被行政处罚，不影响原告与建筑施工合同相对人之间权利义务履行，其未说明或澄清行政处罚，系因其不属于“限制投标情形”。法定“限制投标情形”是一种独立的行政处罚，约定的限制投标情形，对投标人行为是否符合约定，属于民事认定，行政主管机关作出认定，系超越职权。第二，根据《国务院进一步推进相对集中行政处罚权的规定》，相对集中行政处罚权明确为城市管理，建设行政主管部门涉及城市管理的行政处罚权集中到城市管理部门，不是将对招投标及招投标合同履行的监督职权集中到城市管理部门。《招投标法》未授权各省自治区明确的招投标分工管理部门之外的其他部门行使招投标和招投标合同监督职责。广安市住建局基于城市管理行政处罚权，认定南宁市城市管理综合行政执法局有招投标及招投标合同履行的监督职权，系对招投标法律规定的误读。第三、基于公平原则，行政复议机关不能对城市管理部门的处罚是否属于招标文件约定的“限制投标的行为”作出不同解释。2015年5月29日省住建厅在四川理工学院第四实验楼施工招标投诉处理过程中，对成都市金牛区城市管理部门作出的行政处罚，明确了这种无碍建筑施工合同履行的较轻处罚，不属于招标文件规定限制投标情形。故省住建厅对城市管理处罚是否限制投标情形已有定论，现复议决定作出的相反解释，违反公平原则。综上，被告作出的行政行为，混淆法定限制投标与约定限制投标情形，未按行政处罚程序认定原告被限制投标，超出职权进行民事约定限制投标情形认定，违反公平原则。故原告诉至法院，请求法院判决：1.撤销广安市住建局作出的招投处（2018）1号投诉处理决定；2.撤销省住建厅作出的川建（2019）复决建字第6号行政复议决定。 富林公司为证明其诉讼主张，除举示了与广安市住建局证据1中的投诉书、证据4、证据11中的投诉处理决定、行政复议决定书一致的证据外，另举示了以下证据： 1.四川理工学院第四实验楼施工招标活动投诉处理会议纪要；2.专家论证意见。 被告广安市住建局辩称，根据调查结果，富林公司存在符合限制投标情形，其作出的投诉处理决定内容合法。第三人招标文件第1.4.3条第15项合法有效，南宁市城市管理综合行政执法局属于招标文件1.4.3条款中规定的监督部门，从被处罚的内容上考察，南宁市城市管理综合行政执法局处罚依据合法有效，将富林公司认定为投标限制情形合理、合法，不存在其扩大解释认定富林公司虚假投标或承诺不真实的情形；广安市住建局作为招投标项目的监督主管部门，依法依规受理富林公司的投诉，依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十一条规定，保障了被投诉人神龙公司的陈述、申辩权利，调取核实了案涉招投标项目文件和富林公司被行政处罚的文件。综上，其所作投诉处理决定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 广安市住建局于举证期限内向本院提供以下证据、依据： 第一组：职权及法律适用依据 1.中央机构编制委员会办公室《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》；2.《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条、第十四条、第十六条、第二十条、第二十一条；3.《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》；依据1-3系广安市住建局作为招投标监督部门受理富林公司投诉、审查并作出投诉处理决定的依据。 第二组：事实及程序证据 1.EMS快递单、投诉书、信访事项（处理、交办）呈批单；2.通知书、送达回证；3.《关于对广西富林景观建设有限公司投诉事项的陈述和申辩意见书》；4.《施工招标核查情况及处理结果的通知》；5.案涉项目施工招标文件;6.四川省发展和改革委员会等11部门联合印发的《关于印发四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求的通知》及《标准施工招标文件》（投标人须知部分）;7.南宁市城市管理综合行政执法局行政处罚决定书;8.非税收入一般缴款书（回单）;9.南宁市人民政府《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》;10.《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》。其中证据3-10，证明听取被投诉人陈述、申辩，调取核实富林公司被南宁市城市管理综合行政执法局处罚的情况，第三人招标文件中第1.4.3条第15项、10.16、10.22条约定不存在限制、排斥潜在投标人的情形，该条款合法有效；南宁市城市管理综合行政执法局行使该市城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，属于招投标监督执法机关，对富林公司工地围挡设置不符合标准给予行政处罚，富林公司隐瞒其受行政处罚的事实。11.《投诉处理决定书》、送达回证、EMS快递单、邮寄结果查询单。 被告省住建厅辩称，其作出的行政复议决定事实清楚。广安市住建局收到投诉后作出投诉处理决定符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十一条关于投诉处理时限的规定，程序合法。富林公司因施工围挡问题被南宁市城市管理综合行政执法局处罚属于案涉项目限制投标情形。根据《建筑施工安全检查标准》（JGJ59-2011）等规定，施工现场围挡设置属于文明施工范畴，是施工履约过程性行为，且其费用已包含在工程造价安全文明施工费中。同时，根据《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权限范围的通知》（南府发[2017]24号）第二条第六项之规定，南宁市城市管理综合行政执法局集中行使城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，是建设行政处罚的实施机关，案涉行政处罚是该局在建设领域方面的行政执法行为。因此，富林公司所受行政处罚属于《招标文件》第二章投标人须知第1.4.3条“近半年内的所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”限制投标情形。其作出行政复议决定在法定期限内，且已合法送达，故程序合法。综上，其行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。 省住建厅为证明其复议决定合法，于举证期限内举示了如下依据及证据： 一、证据 1.行政复议申请书及附件、介绍信、身份证复印件、行政复议申请书补充材料；2.行政复议答复通知书；3.行政复议答复书；4.行政复议决定书及邮寄送达凭证。 二、依据 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 第三人交投神龙公司陈述称，首先，被告广安市住建局认为招标文件相应条款是对四川省标准文本不加修改的引用，非第三人创设条款，不能认定属于限制投标人或潜在投标人条款，该条款合法合规，不违反强制性规定，第三人也不存在违法违规行为。其他投诉属于企业自由裁量权，不属于广安市住建局投诉受理范围。其次，建设行政主管部门有权对是否符合“限制投标情形”进行认定。建设行政主管部门认定投诉是否成立，需要判断第三人行为是否存在违法情形，而第三人作出中标无效的决定，主要依据原告是否存在限制投标的情形，建设行政主管部门审查依据是否成立，必然要对是否符合限制投标情形进行认定，但仅属于事实认定，不属于民事裁判性质的认定，广安市住建局未超出职权范围作出认定。第三，其取消原告中标资格，符合法律法规规章规定，且有事实根据。南宁市城市管理综合行政执法局有城乡规划、城乡建设、园林绿化、住房保障和房屋管理等领域行政处罚权，且其依据的是建设工程方面的规章作出行政处罚，该局作出的处罚内容属于招标文件第1.4.3条第15项的规定，其认定富林公司存在“限制投标情形”正确，取消中标资格正确，且其履行了口头报告程序。即便未按招标文件约定报监督部门同意，并不违反法律法规强制性规定，亦不属于本案审查范围。 交投神龙公司于举证期限内举示了如下证据： 1.《关于神龙山组团骨架道路建设工程---“三横两纵”道路可行性研究报告的批复》（广安发改﹝2016﹞393号）；2.案涉项目施工招标文件；3.中标候选人公示内容；4.匿名情况反映信；5.富林公司回复函及相关说明和诉求；6.富林公司提交的《投标文件真实性和不存在限制投标情形的声明》；7.南宁市城市管理综合行政执法局《行政处罚决定书》及缴款收据；8.《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号），该通知主要内容：为贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中法〔2015〕37号）、《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于深入推进城市管理执法体制改革的实施意见》（桂发〔2017〕26号）精神，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律法规和规章的规定，以及《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》（桂政函〔2017〕193号文件精神，对南宁市城市产管理领域的全部行政处罚权划转至城市管理综合行政执法机关行使”；9.富林公司授权委托书;10.《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号）、四川省公安厅关于印发《四川省印章业治安管理工作规定》的通知（川公发〔2011〕122号）；11.《关于神龙山组团骨架道路建设工程---“三横两纵”道路（胜利大道）施工招标核查情况及处理结果的通知》；12.《住房城乡建设领域失信联合惩戒对象名单管理暂行办法》；13.营业执照和法人身份证明;14.广安市发改委证明。 经庭审质证，富林公司陈述，对广安市住建局举示的证据真实性无异议，但对关联性有异议，不能达到其证明目的；对其职权有异议；对省住建厅举示的证据无异议；广安市住建局、省住建厅对案涉情形是否属于限制性投标情形无相应职权进行认定，系属当事人约定限制投标情形；对神龙公司举示的证据无异议。 广安市住建局陈述，对富林公司举示的证据1真实性无异议，该会议纪要中行政处罚与本案所涉行政处罚不是同一类别，不能类比；证据2专家意见不予认可。对省住建厅举示的证据无异议。对交投神龙公司的证据无异议。 省住建厅陈述，对原告举示的证据1真实性无异议，但与本案无关，对其证明目的有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议。对广安市住建局的证据无异议；对交投神龙公司的证据无异议。 交投神龙公司陈述，对原告举示的证据与二被告质证意见一致；对广安市住建局、省住建厅的证据无异议。 本院对上述证据认证如下： （一）关于被告广安市住建局的证据及依据。证据1-11经当事人质证后对真实性不持异议，系广安市住建局收到原告的投诉举报后予以受理、调查、核实并作出投诉决定并送达的情况，与本案具有关联性，故对该组证据，本院予以采信。依据系其作出被诉行政行为时应当适用的规章、地方性法规，且、地方性法规法定期限之内，于本案具有适用性。 （二）关于省住建厅举示的证据及依据。该组证据经当事人质证后不持异议，真实、合法，能反映其受理复议申请并调查核实相关情况作出复议决定的事实和经过，与本案具有关联性，故本院予以采信。依据于本案具有适用性。 （三）关于原告富林公司举示的证据。证据1，经质证各方当事人对证据真实性无异议，但该证据载明的行政处罚内容与本案行政处罚内容不同，属于不同类别的行政处罚，故对于原告关于该证据的证明理由，本院不予采纳；证据6专家意见，属于当事人陈述范畴，对其有关本案的观点和意见与本院查明的事实不一致，故对其证明理由，本院不予采纳。 （四）关于第三人神龙公司举示的证据。证据1-14经当事人质证不持异议，真实、合法，与本案具有关联性，故对该组证据，本院予以采信。 经审理查明，第三人交投神龙公司系案涉项目施工招标业主，组织公开招投标活动。原告富林公司参与投标，中标结果于2018年8月30日至9月3日在四川公共资源交易信息网等网站进行中标公示，富林公司作为案涉项目的第一中标候选人。后因投诉，交投神龙公司经调查于2018年10月23日作出取消富林公司中标候选人资格的通知。富林公司于2018年11月2日向广安市住建局投诉，广安市住建局调查后认定：交投神龙公司作出通知取消富林公司中标资格符合招标文件约定，招标文件是对《四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求》标准文本不加修改的引用，不存在排斥、限制投标人或潜在投标人的条款，该条款合规合法，被投诉人依据该条款认定投诉人的情况属于“限制投标情形”，不违反法律法规强制性规定。南宁市城市管理部门集中行使城乡建设规划领域的处罚权，处罚的法律依据是建设领域的地方性法规，南宁市城市管理部门作出的处罚属于监督部门的处罚，被投诉人的认定符合招标文件约定。被投诉人依据文本条款认定投诉人对受处罚事实未予说明构成隐瞒，属于虚假投标，其认定符合招标文件约定，且不违反法律规定。2018年11月28日，广安市住建局作出投诉处理决定，对富林公司的投诉不予支持，并驳回投诉请求。原告不服提起行政复议，省住建厅受理后，于2019年1月29日作出维持原行政行为的行政复议决定。原告仍不服，遂诉至本院。 本院认为，根据《招标投标法》第七条“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付”；《四川省人民政府办公厅转发省编委办关于省级有关部门实施招标投标活动行政职责分工意见的通知》（川办发[2000]80号）第三条的规定，被告广安市住建局作为广安市住房城乡建设主管部门具有受理房屋建筑和市政基础设施工程招标投诉、举报并依法作出处理决定的职权。 本案争议焦点为：一、被告广安市住建局对原告富林公司是否存在限制投标情形的事实认定是否正确，即富林公司是否存在违反本项目招标文件投标人须知第1.4.3第15项关于“半年内在所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”规定的限制投标情形；二、被告广安市住建局基于原告富林公司存在限制投标情形，进而认定虚假投标行为是否正确；三、被告省住建厅是否违反公平原则，对招标文件中“限制投标情形”作相反解释。 关于原告富林公司是否存在招标文件规定的限制投标情形。第一、被告广安市住建局是否超越职权对原告存在限制投标情形进行认定。原告诉称招标文件限制投标情形约定事项属于民事合同法律关系，广安市住建局系超越职权对民事约定进行认定。根据上述职权法律法规及规章，被告广安市住建局具有就原告富林公司投诉、举报作出处理决定的职权。就第三人交投神龙公司作出的认定原告存在隐瞒其限制投标情形的意见，被告广安市住建局于调查处理过程中，为调查第三人交投神龙公司作出取消中标资格依据的事实是否成立，必然要依据投诉请求，对原告富林公司是否存在限制投标情形进行事实认定，也即对是否存在违反招投标文件约定事项的事实进行判断。作为受理投诉行使相应职权的行政机关，其当然有相应事实的判断权，且并不影响当事人因招投标而产生的民事法律纠纷。故对原告富林公司该起诉意见，本院不予采纳。第二，原告富林公司是否存在限制投标情形，也即是否因招投标和招投标合同履行监督管理部门履行职责而受到行政处罚。本案中，第三人交投神龙公司的招标文件根据四川省发展和改革委员会等职能部门制定的《四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求》标准文本直接引用，对投标人限制投标情形作出有”近半年内在所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”规定，不违反法律规定。原告富林公司承包施工的南宁东盟文化园配套道路工程绿化工程，属于招投标合同的履行行为，其履行合同过程中于2018年5月11日所受行政处罚违法行为的定性，从两方面来予以认定：一是从行使相应职权的行政机关的职权划分范围来看，本案中，《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）、《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于深入推进城市管理执法体制改革的实施意见》、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》等文件对南宁市城市产管理领域的全部行政处罚权划转至城市管理综合行政执法机关行使”，根据该规定，南宁市城市管理综合行政执法局作为城市管理综合行政执法机关，具备城乡规划、城乡建设、园林绿化等城建领域的行政处罚权，其必然会将原来由该市住房城乡建设主管部门监督招投标合同履行行使的行政处罚权由其行使，因行使相应住房城乡建设行政处罚权，属于当然意义上的享有部分住房城乡建设监督职权的行政机关。原告富林公司起诉称南宁市城市管理综合行政执法局仅属于行使市容市貌管理的“城市管理”机关，与上述文件对该机关职权划分范围不符，故对其该意见，本院不予采纳。二是从行政机关执法过程中适用的法律依据来看，南宁市城市管理综合行政执法局依据的《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》系该市制定的涉及建设工程施工现场管理的规范性文件，而非单纯市容市貌的“城市管理”，则承包该市工程项目的施工单位在履行招投标合同过程中需要遵守该规范性文件规定内容，因违反该规范性文件而受到处罚的，属于违反城乡建设领域规范的违法行为，相应行使该职权的行政机关作出的行政处罚属于执行城乡建设领域法律法规或规范性文件。故原告富林公司所受行政处罚属于招标文件对投标人作出的“近半年内在所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”的情形。 关于被告广安市住建局认定原告富林公司存在虚假投标行为是否正确。基于上述存在限制投标情形的事实，原告富林公司于投标时未向第三人交投神龙公司告知其受处罚的事实，虽属于对所受行政处罚定性认识的偏差，但构成招标文件约定的虚假投标情形。故被告广安市住建局依据招投标文件约定作出认定，并无不当。故对原告的该起诉意见，本院不予采纳。 关于被告省住建厅是否违反公平原则，对“限制投标情形”作出相反解释。原告富林公司诉称被告省住建厅与相同案件处理中作出过相反解释，对成都市金牛区城市管理部门作出的无碍建筑施工合同履行的较轻行政处罚，不属于招标文件规定限制投标情形。原告富林公司举示的会议纪要内容载明，会议议定成都市金牛区城市管理部门作出的金执处字（2014）第364号行政处理决定书不属于招标文件1.4.3条第15项规定的限制投标情形。但上述成都市金牛区城市管理部门是否与南宁市城市管理综合行政执法局享有相同职权，且系依据城乡建设领域法律法规行使相应职权，并不清楚。故对被告的抗辩意见，本院予以采纳。 被告省住建厅收到原告富林公司不服投诉处理决定的行政复议申请后，对被告广安市住建局查明的案件事实进行了核查，并就当事人权利义务进行了告知，于法定期限内作出行政复议决定并送达，故其作出的行政复议决定程序合法。 综上，被告广安市住建局作出的投诉处理决定，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。被告省住建厅作出的行政复议决定程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告广西富林景观建设有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广西富林景观建设有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李小卫 人民陪审员  梁义东 人民陪审员  谢再琼 二〇一九年十月九日 书 记 员  吕 丹