山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1002行初45号 原告李波。 被告威海市环翠区综合行政执法局。 法定代表人彭志成。 出庭负责人高胜华。 委托代理人王宇新。 被告威海市环翠区人民政府。 法定代表人徐明。 委托代理人王军。 委托代理人宋超颖。 原告李波与被告威海市环翠区综合行政执法局（以下简称区执法局）、威海市环翠区人民政府（以下简称区政府）不服规划管理限期拆除违章建筑纠纷一案，本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告李波、被告区执法局负责人高胜华及委托代理人王宇新，被告区政府委托代理人王军、宋超颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告区执法局于2018年12月18日对原告作出威环综执拆决字〔2018〕第00087号《限期拆除违法建设决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）：经查明,你于2003年在环翠区**路**号-*楼西南侧建设房屋2处，建筑面积分别为8.8平方米和40平方米，上述建设行为未经规划行政主管部门批准，经规划部门认定，未依法取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的行为。上述事实有询问（调查）笔录、现场勘验（检查）笔录、规划认定复函等证据为证。你的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，本机关于2018年12月3日对你作出了《限期拆除违法建设事先告知书》（威环综执违告字〔2018〕第00087号），并已于2018年12月3日依法送达。你于2018年12月3日提出陈述申辩，由于你的陈述申辩意见不影响规划认定结果，本机关决定不予采纳。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。本机关决定：限你自收到本决定之日起十五日内自行拆除上述违法建设。原告对该限期拆除决定书不服，向区政府申请行政复议。区政府于2019年3月27日作出威环政复决字（2019）4号《行政复议决定书》，确认被告区执法局2018年12月18日作出威环综执拆决字（2018）第00087号限期拆除违法建设决定书的具体行政行为违法。 原告李波诉称，一、原告不是被处罚的主体。2003年3月间，环翠区**老头包子灌汤店，为了减少噪音影响和美化环境搭建了涉案的建筑。**老头包子店的业主是李**，该处房产的所有者当时也是李**，其受罚主体应为李**，而不是原告李波。二、涉案建筑是在自院内具有良好的使用价值和美观功能的历史遗留产物，不适合拆除。早在2003年3月间，环翠区**老头包子灌汤店在自有院内所建房，目的是减少噪音和美化环境。虽然该搭建没有规划许可，但是在自院内所建微小建筑，不侵害他人利益，不适合拆除。如拆除排烟设备将外露，既增大噪音又不美观，造成极大浪费。综上，原告认为，被告作出的行政处罚决定和复议决定事实不清，处罚主体错误，故诉至法院，要求撤销被告区执法局作出的威环综执拆决字（2018）第00087号《限期拆除违法建设决定书》和被告区政府作出的威环政复决字（2019）4号《行政复议决定书》。 庭审期间，原告向本院提交营业执照一份，证明涉案**老头包子店的法定代表人为李**。 被告区执法局辩称，一、被告区执法局所作限期拆除决定事实清楚、证据充分。被告区执法局作出行政决定前，对涉案建设进行了调查，并书面征询了规划部门的意见。原告在询问（调查）笔录中承认，涉案建筑物由其建设，未办理相关审批手续。现该建筑为原告占有并使用。根据询问（调查）笔录、现场勘验笔录、规划认定复函等相关证据可以证明，位于**路**-*号西、南侧的建筑物未经规划部门批准并由原告使用。二、被告区执法局所作限期拆除决定所适用的法律正确。原告在2018年9月10日的询问（调查）笔录中自认，涉案建筑物的建设未申请相关的审批手续。被告区执法局书面征询了规划部门的意见，威海市规划局环翠分局作出了认定关于涉案建筑物属于无法采取改正措施消除影响的违法建筑的复函。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，原告未申请批准的建设行为明显违法。被告区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出的限期拆除决定适用法律正确。三、被告区执法局对原告所作限期拆除决定被处罚主体正确，且履行了相关程序及义务。原告在2018年9月10日的询问笔录中自认涉案建筑物由其自己建设。现涉案建筑由其实际占有使用。故原告李波未经规划建设，属违法建筑的建设、占有、使用人。且被告区执法局做出行政决定之前，经过立案、调查取证、书面征询规划部门意见、决定前告知、听取原告陈述申辩，作出决定，并送达决定书等相关法定程序。相关记录可以佐证被告区执法局均履行了法定程序和义务。四、原告违法扩建，以不影响公共环境、是历史遗留物的理由不成立。 法律规定城市规划区内建设需先取得规划许可，是为了更好的加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。城市是众多人利益的集合，只顾一己之利，私自违法扩建不仅违法更侵犯了所有公民之利益。原告声称扩建不影响他人利益，公共利益的维护岂止卫生市容，没有法律维护的公共环境所有人的利益都将不复存在。解决原告违法状态的唯一的途径，就是尽早依照法律规定纠正自己的错误。 综上，被告区执法局所作限期拆除决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、行政决定被处罚主体正确，且履行了相关程序及义务，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告区政府辩称，一、本案的事实。2018年8月，被告区执法局接到山东省环保督察组转办单，有他人举报**路**号相邻的方国饭店有自行建设房屋。后经查，该建筑属无法采取改正措施消除影响的违法建筑。后经区执法局调查，李波自认涉案违法建筑是由其2003年增建的，由此可见，违法建设的主体是李波个人，不是**饭店，也不是房屋所有权人李**。二、被告区政府受理程序及决定程序均合法。2019年2月12日，李波向区政府申请行政复议。区政府在法定期限内对其提交的材料进行审查后，认为其符合行政复议法的规定，于2019年2月15日作出受理通知书，并于2019年2月18日依法送达给李波。2019年2月19日，区政府根据行政复议法的程序，向区执法局送达了行政复议答复通知书。区执法局在规定期限内向区政府提交了行政复议答复书、证据、依据等相关材料。区政府对双方提交的材料进行审查后，认为环翠区行政执法局作出威环综执拆决字（2018）第00087号限期拆除违法建设决定书的具体行政行为违反法定程序，但对李波的权利义务不产生实际影响，故不予撤销，仍保留该具体行政行为。区政府于2019年3月37日作出威环政复决字（2019）4号行政复议决定书，并依法送达给李波和区执法局。三、区政府作出决定适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，且结合《山东省城乡规划条例》第七十二条规定，经规划部门认定，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的行为。故区政府保留原具体行政行为正确。综上，区政府认定事实清楚、适用法律正确、受理决定程序合法，应当驳回李波的诉讼请求。 被告区执法局及被告区政府向本院提交证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1、询问（调查）笔录； 2、现场勘验（检查）笔录及附图； 3、关于对建筑物进行认定的函； 4、关于对建筑物进行认定的复函及附图； 证据1-4证明案件事实、经过合法的调查、认定程序。 5、立案审批表； 6、案件处理审批表； 7、《限期拆除违法建设事先告知书》及其送达回证； 8、当事人陈述申辩笔录； 9、《限期拆除违法建设决定书》及其送达回证； 证据5-9证明程序合法。 10、《行政诉讼法》第六十九条，证明驳回原告诉讼请求的法律依据； 11、《城乡规划法》（部分），证明适用法律正确。 法律依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条；《行政诉讼法》第六十九条之规定。 被告区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1、行政复议来件处理审批及行政复议受理通知书，证明2019年2月15日，被告区政府针对原告的行政复议申请，依法进行审查并做出行政复议受理通知书； 2、威环政复受字（2019）4号《行政复议受理通知书》、送达回证，证明被告区政府将行政复议受理通知书依法送达给原告； 3、威环政复答字（2019）4号《行政复议答复通知书》、送达回证，证明被告区政府依法作出行政复议答复通知书，并送达至被告区执法局； 4、行政复议结案审批表及《行政复议决定书》，证明被告区政府对原告李波复议案件进行结案审批，并作出行政复议决定书； 5、行政复议决定书送达回证，证明被告区政府分别将复议决定书送达至原告及被告区执法局。 经庭审质证，原告对被告区执法局提交的证据提出以下质证意见：对被告区执法局提交的证据均无异议，但主张其替其父亲签名的，涉案建筑是其父亲李方国建设的，与其无关。 原告对被告区政府提交的证明复议程序合法性的证据均无异议。 被告区执法局对原告提交的证据提出以下质证意见：对营业执照的真实性无异议，但对证明内容有异议，区执法局认为营业执照上注明注册日期为2009年12月29日，而涉案违法建设是在2003年建设的。被告区政府对原告提交证据的质证意见同上。 本院对上述证据认证如下：被告区政府提交的行政复议决定书系本案被诉行政行为，只能证明其作出该复议决定书，不能作为证明复议决定合法与否的依据。被告区执法局提交的证据及被告区政府提交的其他证据来源合法、符合证据的法定形式要件，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。被告区执法局提交的法律依据系法律，属于法院审查被诉行政行为合法性的依据，本院予以采纳。原告提交的证据营业执照仅能证明**老头包子灌汤店的注册日期为2009年12月29日，法定代表人为李**，不能证明涉案违法建筑的建设主体。 经审理查明，2018年8月，被告区执法局接省环保督察组转办单，有群众举报**路**号相邻的**饭店自行建设房屋2处。被告区执法局接到转办单后，于2018年9月10日对上述行为予以立案调查。2018年9月10日，被告依法对原告进行询问，并制作了询问笔录。在询问（调查）笔录中，原告陈述，**路**-*号饭店西南的阳光房系其于2003年建设，为玻璃、彩钢瓦结构，面积约50平方米，没有经过相关建设部门的审批。同日，被告区执法局对地下室进行了现场勘验。经勘验，四方路22号-1西南侧玻璃房分两部分：1、东侧东西长4米，南北宽2.2米，面积为8.8平方米，玻璃、彩钢瓦结构；2、西侧东西长10米，南北宽4米，面积40平方米，玻璃、彩钢瓦结构；东西两部分玻璃房面积共48.8平方米。2018年9月12日，被告区执法局去函威海市规划局环翠分局要求对涉案房屋建设的合法性进行认定，并确认对城市规划的影响程度。10月11日，威海市规划局环翠分局函复被告区执法局，认定李波于2003年在环翠区**路**号-*楼西南侧建设房屋2处，建设面积分别为8.8平方米和40平方米，经调查落实，上述建设工程未依法取得《建设工程规划许可证》，违反了《山东省城乡规划条例》第七十二条的规定，属于无法采取改正措施消除影响的行为。2018年12月3日，被告区执法局作出《限期拆除违法建设事先告知书》，并于同日送达至原告，同时告知原告享有陈述和申辩权。后原告于2018年12月3日提出陈述、申辩意见为，其认为涉案两处房屋对其他人没有什么影响，已经建成很长时间，2003年建的，属历史遗留问题，其看过远期规划，其建的板房占用了远期规划道路，规划需要的话其会坚决支持政府建设，无条件拆除。后被告区执法局认为原告的陈述、申辩意见不影响规划认定结果，决定不予采纳，于2018年12月18日作出涉案限期拆除违法建设决定书。 原告对被告区执法局作出的限期拆除违法建设决定书不服，于2019年2月12日向被告区政府提出行政复议申请，要求撤销被告区执法局作出的限期拆除违法建设决定书。被告区政府经审查后，决定予以受理，于2月18日向原告送达了《行政复议受理通知书》，并于2月19日告知被告区执法局提出书面答复。被告区执法局在法定期限内向被告区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。2019年3月27日，被告区政府作出涉案《行政复议决定书》，确认被告区执法局2018年12月18日作出威环综执拆决字（2018）第00087号限期拆除违法建设决定书的具体行政行为违法，并依法向原告和区执法局送达。原告对该复议决定不服，向本院提起行政诉讼。 另查，**路**-*号环翠区**老头包子灌汤店系个体工商户，经营者为李**，系原告李波的父亲。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条、一百三十五条之规定，本案的审理重点有两方面：1、被告区执法局作出的涉案决定书是否合法正确；2、被告区政府作出的复议决定程序是否合法。 （一）被告区执法局作出的涉案《限期拆除违法建设决定书》是否合法正确。参照《威海市人民政府关于修改的决定》（威政发【2013】51号）第一至四条、第三十四条的规定，被告区执法局作为威海市人民政府实施城市管理相对集中行政处罚权工作的主管部门，具有对本辖区内违反城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。 1990年4月1日起施行的《城市规划法》第三十二条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定:“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。” 2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”综上，无论是根据1990年的《城市规划法》还是2008年的《城乡规划法》，在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可径自进行建设的，主管部门应依法作出处理。 本案中涉案2处房屋均为原告李波于2003年建设，并未办理相应的规划许可，依照建设行为发生时的法律法规规定，属于违法建设，且这一影响城市规划的违法行为存在继续状态，在《城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。被告区执法局就该涉案2处房屋向市规划局环翠分局发出征求意见函，征询对城市规划的影响程度，市规划局环翠分局的复函中作出属于无法采取改正措施消除影响的答复，故被告区执法局将其认定为无法采取改正措施消除影响之情形，作出责令限期拆除的处罚决定，事实清楚、证据充分。对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，被告区执法局适用2008年的《城乡规划法》作出处罚决定，并未违反法不溯及既往的原则和有利于行政相对人的原则，适用法律并无不当。 对于原告提出其并非**老头包子店的法定代表人，其父亲才是法定代表人，故其不应作为被处罚主体的主张，对此，本院认为，根据2008年《城市规划法》第四十条的规定，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚对象是违法建筑的建设者，本案中，在被告区执法局对原告所作的询问笔录及原告提交的行政复议申请书中，原告自认其涉案2处房屋的建设者，且该2处房屋从建设之初至今的使用主体并未改变，故原告作为涉案违法建筑的建设者，系本案适格的被处罚对象。此外，原告主张涉案2处房屋系建在自院内，并未影响他人利益，未造成噪音影响，故不适合拆除等理由，本院认为，原告上述主张与其是否取得建设工程规划许可证没有关联，不能证明其建设行为的合法性，该主张理由不当，本院不予支持。 《山东省行政程序规定》第九十三条规定，法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。…。本案中，被告区执法局接省环保督察组转办单后，于2018年9月10日立案，在未依法办理延期的情形下，于2018年12月18日作出涉案限期拆除违法建设决定书，超过《山东省行政程序规定》中关于办案期限的规定，程序轻微违法，但并对原告的权利义务产生实际影响，故不予撤销。 （二）被告区政府作出的复议决定程序是否合法。被告区政府在收到原告的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，履行了受理、答复通知等法定程序义务。后根据审查查明的事实，于法定期限内作出被诉复议决定书，并送达至原告，其行政复议程序合法。因被告区执法局作出的《限期拆除违法建设决定书》程序违法，但对原告权利义务不产生实际影响，故被告区政府经审查后，作出确认被告区执法局作出的限期拆除违法建设决定书的具体行政行为违法的复议决定合法正确。原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求于法无据，本院不予支持。 综上，被告区执法局作出的处罚决定行政程序轻微违法，但对原告的权利义务不产生实际影响，故应确认其违法，但保留该行政行为的效力。被告区政府作出的确认违法的复议决定合法正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用解释》第二十二条、第一百三十六条的规定，判决如下： 一、确认被告威海市环翠区综合行政执法局作出的威环综执拆决字（2018）第00087号限期拆除违法建设决定书违法； 二、驳回原告要求撤销被告威海市环翠区人民政府作出的威环政复决字（2019）4号行政复议决定书的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李波负担25元，被告威海市环翠区综合行政执法局负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  邹艳茹 人民陪审员  李胜端 人民陪审员  祝业昌 二〇一九年十月九日 书 记 员  陈敏伦