山东省潍坊市坊子区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0704行初35号 原告杨建进，男，1958年5月26日生，汉族，雷沃退休职工，住潍坊市坊子新区。 委托代理人李克丽（系原告之妻），女，1969年6月23日生，潍柴退休职工，住潍坊市坊子新区。 被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局，住所地坊子区凤凰街道**。 法定代表人尹健，该局局长。 出庭负责人于相金，该局副局长，男，1968年1月13日生，汉族，住。 委托代理人王秋文，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 委托代理人李宇，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所实习律师。 被告潍坊市坊子区社会保险事业管理中心，，住所地：坊子区凤凰大街** 负责人周伟，该中心主任。 出庭负责人毛帮贵，该中心副主任，男，1967年4月5日生，汉族，住。 委托代理人王秋文，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。 委托代理人李宇，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所实习律师。 被告潍坊市坊子区人民政府，住所地，住所地坊子区凤凰大街**iv> 法定代表人张龙江，区长。 委托代理人秦增庆，男，1993年3月24日生，汉族，司法局工作人员，住。 委托代理人张国栋，山东诚公律师事务所律师。 原告杨建进诉被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局、潍坊市坊子区社会保险事业管理中心、潍坊市坊子区人民政府行政撤销及规范性文件审查一案，本院于2019年5月20日立案后，于2019年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告杨建进及其委托代理人李克丽、被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局的出庭负责人于相金及其委托代理人王秋文、李宇、被告潍坊市坊子区社会保险事业管理中心的出庭负责人毛帮贵及其委托代理人王秋文、李宇、被告潍坊市坊子区人民政府的委托代理人秦增庆、张国栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。同时，原告杨建进请求法院在本案中一并审查原山东省《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》中的第五条和原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》中的第一条中的第一项和第三项的合法性问题，本院现已审查终结。 原告杨建进诉称，原告于2018年5月26日退休，本人在《职工退休（职）审批表》中填写的缴费起始时间为1974年6月（包括视同缴费的连续工作时间),被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局（以下简称坊子区人社局）批准了该审批表。但被告潍坊市坊子区社会保险事业管理中心（以下简称坊子区社保中心）对原告作出的《企业职工退休审批表》没有按照坊子区人社局批准的《职工退休（职）审批表》中填写的缴费起始时间核算退休待遇，未将原告在农村插队劳动的9年零3个月，依法视同缴费年限。被告坊子区社保中心在作出对原告产生严重不利影响的行政行为时，未按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条之规定依法履行告知义务。直到原告于2018年10月22日到雷沃重工档案室借用《职工退休（职）审批表》办理住房公积金时方知在农村插队劳动的9年3个月，未依法视同缴费年限。为此，原告于2018年10月29日向潍坊市坊子区人民政府（以下简称坊子区政府）提出了以坊子区人社局为被申请人的行政复议申请，被告坊子区政府于同年12月28日作出行政复议决定书（坊复决字【2018】14号），以超过60日法定期限为由驳回了原告的申请。被告对原告的合法权益构成严重侵害，故请求法院1、撤销被告潍坊市坊子区人民政府2018年12月28日作出的行政复议决定书（坊复决字【2018】14号）；2、撤销被告作出的《企业职工退休审批表》批准雷沃重工股份有限公司给原告办理退休手续的行政行为；3、判决被告将原告下乡期间的9年3个月与回城参加工作的时间连续计算工龄；4、判决被告重新作出为原告办理退休审批的行政行为；5、本案诉讼费由被告承担。因本案中复议机关作出的驳回原告复议申请的复议决定，并非维持原行政行为，故不能作为本案共同被告，本院已向原告进行法律释明，原告对复议决定不服可另行提起行政诉讼，本案不予处理。 原告向本院提交了以下证据、依据:1、中共中央、国务院转发中央安置领导小组《关于安置工作会议的报告》（1965年4月22日）、《关于安置工作会议的报告》（1965年4月6日），证明原告以随父母下乡的名义，下乡所履行的义务，与中央安置城市下乡青年领导小组《关于安置工作会议的报告》及国家对劳动力的整体规划内容，时间截点都是高度一致的,同时证明了原告1974年6月-1983年9月是在履行与政府约定的义务，原告全家从下乡到回城的全部手续都是由政府办理，关于被告说的知青手续，政府没有办理，原告自然也就没有。2、下乡插队登记表、下乡调查表、申请农转非审批表等下乡回城手续复印件，来源于潍城区档案馆，证明原告下乡插队是响应党中央、国务院号召，是按照与政府的约定履行的知青同样的义务、应享有同样的法定权利和义务。从下乡到回城全部手续都是由政府统一办理，被告提出规定中的工龄认定表，是劳动部门没有为原告办理，非原告责任。3、原告的退休审批手续，证明杨建进本人填写的缴费起始时间，是1974年6月，被告坊子区社保中心更改为1983年12月，未依法履行告知义务，被告坊子区社保中心未将更改的审批表交付给原告所在的企业，系向原告隐瞒实情。4、行政复议决定书，证明被告坊子区人民政府对原告申请的答复处理。5、雷沃重工人事档案借阅登记表，证明原告的《企业职工退休审批表》是从企业的档案室借来的，非自行打印。6、江苏省劳动和社会保障厅《关于明确文革期间随父母下乡的子女连续工龄计算问题的通知》，证明其他省市不存在山东省类似的歧视性规定。 被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局辩称，一、被告对原告的退休申请进行审批的行为符合规定。原告的用人单位向被告就原告退休一事提出申请后，被告立即对原告的档案资料进行了审核，通过审核原告的档案资料确定原告实际缴费保险期限为1993年1月-2018年5月（共25年4个月），年满60周岁，不存在视同缴费情形的材料，符合退休条件，遂根据原告提供的资料及信息进行了审批，被告的审批行为符合规定，并无不当。二、原告下乡期限的9年3个月期间不符合计入缴费年限的条件。原告1964年随父母下乡，个人档案中仅有潍坊市潍城城关街办分别于1983年、1990年出具的户口回迁证明。按照山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知青计算工龄问题的复函》第一条规定：“凡属下列情况，都不能按下乡知青对待，在乡参加劳动时间不算工龄：1、“文革”前从城镇成户下乡带下去的子女，根据原省革委〔1976〕**、原省知青办〔75〕鲁知办字第25号文件规定下乡时不符合知青下乡条件的”。按照省劳动局、省人事局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决下乡知识青年插队期间工龄计算问题的补充通知》第一条规定：“按我省有关文件规定，“文革前”，经组织动员下乡插队(插场）或回农村原籍落户的城镇非农业户口的知青和一九六四年至“文革"前从城镇成户下乡带下去的子女，凡下乡时符合知青条件、补办了知青下乡手续并已经在县以上知青部门审查比准承认为上山下乡知识青年的，他们下乡在农村参加劳动的时间，计算为工龄”，第七条规定：“审定下乡知识青年的原始材料包括：动员城镇办理的下乡手续（证明），知青下乡或回城证件，补办或办理下乡知青手续材料和县以上知青部门审批件。招工（干）、升学、入伍通知书，离开下乡地点时所在大队、公社（单位）对本人签署的意见、鉴定、证明、公安、粮食及有关部门依据原始档案出具的本人下乡时的户口、粮食迁移证、县以上知青部门编制的下乡知青花名册等，其他单位或个人出具的证明，均不得作为审定的依据。”原告未提交任何符合上述条件的材料，其在随父母下乡期间不符合认定工龄的条件。三、原告的起诉超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第45条之规定，不服复议决定提起诉讼的期限为15天，第三被告于2018年12月28日作出复议决定，原告于2019年5月20日提起行政诉讼，已经超过起诉期限。综上，原告起诉无事实和法律依据，请求依法驳回。 被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据、依据：1、职工退休审批表，证明原告的用人单位于2018年5月8日就原告退休一事提出申请，被告立即进行了审批；2、原告档案资料，证明原告档案中不存在视同缴费情形的材料；3、省劳动局、省人事局〔85〕鲁劳薪字第286号《关于解决下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》、〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决下乡知识青年插队期间工龄计算问题的补充通知》第一条和第七条、山东省劳动局鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知青计算工龄问题的复函》第一条，证明我省各项规定中下乡期间能够计算工龄的条件。 被告潍坊市坊子区社会保险事业管理中心辩称，被告系山东省潍坊市坊子区人力资源与社会保障局的直属事业单位，无对企业职工进行退休审批的职能。本辖区内履行退休审批职能的主体为坊子区人力资源与社会保障局，且涉诉行政行为的作出主体也为坊子区人力资源与社会保障局。原告起诉被告无事实和法理依据。综上，请求依法驳回对被告的起诉。 被告潍坊市坊子区社会保险事业管理中心向本院提交以下证据、依据：坊编发〔2007〕13号、坊编办字〔2008〕5号，证明履行退休审批职能的主体为被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局，被告潍坊市坊子区社会保险事业管理中心为被告潍坊市坊子区人力资源和社会保障局的直属事业单位，无行政管理职能。 原告申请对〔86〕鲁劳薪字第153号、〔86〕鲁劳薪函字第12号进行规范性文件合法性审查，本院根据《最高人民法院关于适用的司法解释》第147条，向山东省人力资源和社会保障厅征询意见，山东省人力资源和社会保障厅向本院出具了《关于对〔86〕鲁劳薪字第153号、〔86〕鲁劳薪函字第12号文件合法性的回复意见》。 经庭审质证，对于原告提交的6份证据，被告坊子区人社局对证据1不予认可，因为没有相应的文号、没有出具机关的盖章，真实性无法确定，即便内容是真实的，也仅能证明1965年党中央、国务院发出了动员城市知识青年和闲散劳动力上山、下乡的号召，至于原告基于何种原因下乡无法证明，对证据2系复印件，没有潍城区档案馆的正规公章，真实性无法确定，即便内容是真实的，通过该组证据记载的内容不能证明原告系符合规定的、可以认定工龄的知青，对证据3的真实性无异议，该证据中缴费起始时间系原告自行书写，缴费时间的确定需结合实际缴费记录及职工档案认定，被告不存在擅自改写的行为，原告对于1974年-1983年是否实际缴纳过社保，应当知情，被告并未隐瞒实情,对证据4的真实性无异议，通过该证据说明原告的起诉超出起诉期限，对证据5系复印件，无法认定其真实性，且与本案无关联性，对证据6的真实性无法确定，系自行打印，即便是真实的，出具的单位为江苏省劳动与社会保障厅，不适用于山东省；被告坊子区社保中心对原告提交证据的质证意见同被告坊子区人社局的质证意见。 对于被告坊子区人社局提交的3份证据，原告对证据1-3的真实性无异议，对1983年参加工作的事实无异议，但对〔86〕鲁劳薪字第153号、〔86〕鲁劳薪函字第12号两份文件有异议，认为该两份文件不合法，因为〔86〕鲁劳薪字第153号是内部掌握执行文件，〔86〕鲁劳薪函字第12号是函字，不是正式文件。不符合知青条件，随父母下乡，后遣返回乡的未成年人，不论其父母是何种原因下乡、回乡，与其没有关系，他们在农村结束学业，插队劳动，后来按照政策回城就业，其在农村劳动的这段时间应平等的享有法律规定的一切权利，不应区别对待。上述该两份文件，对该类人员实行双重标准，对成户下乡的子女设置了歧视性条款，违反宪法、法律相关规定，与宪法相抵触。原告认为该两份规范性文件不合法，被告的行政行为没有法律依据，属于行政行为重大且明显违法；被告坊子区社保中心对证据1真实性无异议，该证据证明履行退休审批职能的主体为被告坊子区人社局，被告坊子区社保中心并非适格主体，对证据2真实性无异议，该证据说明原告不存在视同缴费情形的材料，对证据3无异议，证明原告下乡期间不具备能够认定工龄的条件。 对于被告坊子区社保中心提交的证据，原告对该两份文件的真实性无异议，但被告坊子区社保中心将原告的退休审批表更改，未履行告知义务。认为被告坊子区社保中心是独立法人单位，应该对自己的行政行为承担法律责任；被告坊子区人社局对该两份文件的真实性无异议，履行行政管理职能的确为被告坊子区人社局，被告坊子区社保中心无任何行政管理职能。 对于山东省人力资源和社会保障厅出具的《关于对〔86〕鲁劳薪字第153号、〔86〕鲁劳薪函字第12号文件合法性的回复意见》，原告对该回复意见不予认可，认为该两份文件不合法，且违反《山东省行政程序规定》，该两份文件未通过公开发布，不是合法文件；被告坊子区人社局对该回复意见无异议，该两份文件现行有效，原告提出的《山东省行政程序规定》的实行时间为2012年，不能作为认定此两份文件是否合法的依据；被告坊子区社保中心对该回复意见无异议，同被告坊子区人社局的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-6，证据真实合法，与原告所诉行政行为有关联，本院依法认定为有效证据；被告坊子区人社局提交的证据1-3及被告坊子区社保中心提交的证据证明被诉行政行为作出的依据，与本案具有关联性，本院依法认定为有效证据；山东省人力资源和社会保障厅出具的回复意见，系本院根据法律规定，向山东省人力资源和社会保障厅征询后其出具的意见，该证据真实合法，与本案有关联，本院依法认定为有效证据。 经审理查明，1964年，原告杨建进6岁时随父母到农村插队，1974年6月年满16周岁，原告初中毕业后在农村劳动，1983年原告回城在潍坊柴油机厂参加工作，2018年5月26日从雷沃重工股份有限公司处退休。退休手续办理过程中，原告在《职工退休（职）审批表》中填写的缴费起始时间为1974年6月，被告坊子区社保中心对原告作出的《企业职工退休审批表》，工作时间认定为1983年12月，原告认为应按照其在《职工退休（职）审批表》中填写的缴费起始时间核算退休待遇，其在农村插队劳动的9年零3个月，应视同缴费年限。原告不服被告对其工龄的认定，因此向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告坊子区人社局为履行退休审批职能的主体，被告坊子区社保中心为被告坊子区人社局的直属事业单位，无行政管理职能，不是适格被告，据此驳回原告对被告坊子区社保中心的起诉。 关于本案中的规范性文件审查问题。原告请求法院对原山东省中的第五条《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算的补充通知》和原山东省劳动局〔86〕鲁劳薪函字第12号《关于原下乡知识青年计算工龄问题的复函》中的第一条中的第一项和第三项的合法性问题进行审查，本院经审查未发现该两份规范性文件存在超越权限或与上位法抵触等不合法的情形，无违反原劳动人事部《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》的情形，系原山东省劳动局结合本省情况作出的具体适用规定，经本院审查认为该两份规范性文件合法。 关于本案中原告的工龄认定问题。原劳动人事部作出的劳人培〔1985〕23号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。”该通知还规定：“解决原下乡知识青年插队期间的工龄计算问题，由各省（区、市）根据本通知原则规定，结合实际情况，制定具体办法后组织实施。”原山东省劳动局、人事局作出的〔85〕鲁劳薪字第286号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“……下乡知识青年系指：1、根据国家和我省有关规定，经组织动员并办理了下乡知青手续的，原系城镇非农业户口，到我省各地插队（含插场或到“五·七”干校）或到原籍农村插队的知识青年。2、按我省有关文件规定，经县以上知青办审查批准，补办了下乡知识青年手续的；3、按国务院知青办和我省有关文件规定，办理从外省（市）来我省或我省由甲地到乙地转迁手续，经县以上知青办批准转点的。”从上述规定可以看出，下乡知识青年需满足两个条件：一、必须是经组织动员下乡插队；二、办理了下乡知识青年手续或经县以上知青办审查批准，补办了下乡知识青年手续；从外省（市）来我省或我省由甲地到乙地的，需经县以上知青办批准转点并办理转迁手续。本案中原告提供的材料不能证明其身份是下乡知识青年。原山东省劳动局、人事局〔86〕鲁劳薪字第153号《关于解决下乡知识青年插队期间工龄计算问题的补充通知》第一条规定：“按我省有关文件规定，“文革前”，经组织动员下乡插队(插场）或回农村原籍落户的城镇非农业户口的知青和一九六四年至“文革"前从城镇成户下乡带下去的子女，凡下乡时符合知青条件、补办了知青下乡手续并已经在县以上知青部门审查批准承认为上山下乡知识青年的，他们下乡在农村参加劳动的时间，计算为工龄”，第七条规定：“审定下乡知识青年的原始材料包括：动员城镇办理的下乡手续（证明），知青下乡或回城证件，补办或办理下乡知青手续材料和县以上知青部门审批件。招工（干）、升学、入伍通知书，离开下乡地点时所在大队、公社（单位）对本人签署的意见、鉴定、证明、公安、粮食及有关部门依据原始档案出具的本人下乡时的户口、粮食迁移证、县以上知青部门编制的下乡知青花名册等，其他单位或个人出具的证明，均不得作为审定的依据。”从上述规定可以看出，随父母下乡插队的子女，只有下乡时符合知青条件、补办了知青下乡手续并已经在县以上知青部门审查批准承认为上山下乡知识青年的，其下乡在农村参加劳动的时间才能计算为工龄。本案中，原告于1964年随父母到农村插队时为6岁，后于1983年回城参加工作，原告未提交此期间任何上述审定下乡知识青年的原始材料，不足以证明原告的下乡知青身份，其随父母在农村劳动的期间不符合认定工龄的条件。关于本案的诉讼时效问题，原告曾于2019年1月8日向本院递交起诉状，故未超过诉讼时效规定。 综上，本案现有材料无法认定原告下乡知青身份，依照相关规定，原告下乡的9年3个月不能计算为工龄。因此，被告坊子区人社局对原告办理退休手续审核时，认定原告实际缴费保险期限为1993年1月-2018年5月，共25年4个月，不存在视同缴费情形，事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨建进的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨建进承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于潍坊市中级人民法院。 审 判 长  曹东华 审 判 员  单连东 人民陪审员  滕祖恒 二〇一九年十月十八日 法官 助理  李伟丽 书 记 员  王 雪