贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1311号上诉人（一审原告）刘德祥，男，汉族。委托代理人鄢广，贵州贵恒律师事务所律师，执业证号15201201620414764。被上诉人（一审被告）遵义市播州区人民政府。法定代表人张恺，区长。被上诉人（一审第三人）遵义市播州区龙坑街道办事处。法定代表人文绍江，主任。委托代理人刘富刚，贵州新长征律师事务所律师。委托代理人付为宗，贵州新长征律师事务所律师。上诉人刘德祥因与被上诉人遵义市播州区人民政府、遵义市播州区龙坑街道办事处房屋行政撤销一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初281号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。刘德祥一审诉称：按照遵义市龙坑片区城市建设整体规划要求，2003年原遵义县龙坑镇政府与刘德祥签署了《房屋拆迁协议书》，该协议书明确了双方的权利义务，对安置方式、补偿费、搬迁费、过渡费等进行了约定。协议签订后，刘德祥依据协议约定履行了义务，因行政规划等各种原因，被告未能依约履行安置还房等协议约定义务。在原告方共121家拆迁户反复督促下，2010年双方签署了《补充协议》，对安置方式、过渡费、奖励费等事项进行了补充约定，但被告仍然未能依约履行法定义务。原龙坑镇政府违反协议约定义务，自2003年签订协议至今长达16年的时间，一直未对原告进行安置补偿，应由被告承担迟延交房造成的经济损失。在建房过程中被告未与原告协商约定安置房付费数量及方式，龙坑街道办事处于2019年1月7日下发的《缴纳认购金通知》违反了《房屋拆迁协议》约定，属于擅自变更《房屋拆迁协议》内容，增加了刘德祥的经济负担，应属于无效行政行为，依法应予撤销。2016年遵义县行政区划调整为遵义市播州区，原龙坑镇政府调整为播州区龙坑街道办事处，故原龙坑镇政府和原遵义县政府的行政职责分别由龙坑街道办事处和播州区政府承担。为此，诉至人民法院请求：1.撤销被告于2019年1月7日作出的《缴纳认购金通知》；2.诉讼费用由被告承担。一审法院认为：刘德祥请求撤销的《缴纳认购金通知》系由龙坑街道办事处独立作出的行为，而播州区政府主张其对被诉《缴纳认购金通知》并不知情。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，龙坑街道办事处为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条关于“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定和第十五条第（一）项关于“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”的规定，本案适格被告为龙坑街道办事处，应由基层人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条关于“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送”的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，一审法院受理后，向刘德祥释明，刘德祥拒绝撤回对播州区政府的起诉。为此，应依法驳回刘德祥对播州区政府的起诉，并移送习水县人民法院审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条第（一）项、第二十二条、第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定：一、驳回刘德祥对遵义市播州区人民政府的起诉；二、本案移送习水县人民法院审理。案件受理费50元，退还刘德祥。刘德祥上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。主要事实和理由：一、一审认定播州区人民政府对龙坑街道办事处下发的《缴纳认购金通知》不知情不符合事实。《龙坑街道办事处关于张**同志反映信访事项的处理意见书》（龙街信复【2019】13号）内容表明，“药业园区安置对象是按照建筑面积800元/平方米缴纳房款的标准由红花岗区政府和遵义县政府及药业园区经过多次协商达成一致意见，龙坑街道办事处无权降低。”该文件足以证明播州区人民政府对该通知的内容事先不只是知情，而且是标准制定者之一。退一步说，即使播州区人民政府对龙坑街道办事处下发通知一事不知情，对制定认购金800元的标准也责无旁贷，无可推脱。此外，依据行政法原理，即使龙坑街道办事处独立下发了“缴纳认购金的通知”，也因无承担城市房屋拆迁有关行为法律责任的资格，其行为后果须由播州区人民政府承担。二、一审法院适用法律错误，播州区人民政府属于本案适格被告。理由一：播州区人民政府（原遵义县政府）是具有相应法定职权的行政主体，是本案适格被告。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二、第三款及《贵州省城市房屋拆迁管理办法》第五条第二、第三款的规定，县级以上人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上人民政府土地行政管理部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。因此，本案中遵义县龙坑镇区域的城市房屋拆迁工作，遵义县政府是具有法定职权的行政主体，依法应当承担法定责任。理由二：龙坑街道办事处（原龙坑镇政府）与红花岗区政府并不存在行政委托关系，红花岗区政府并非本案适格被告。理由三：龙坑街道办事处依法不能成为本案适格被告，其行政行为的法律后果均应由原遵义县人民政府承担。龙坑镇政府作为乡镇一级政府，不属于县级以上人民政府，不具备城市房屋拆迁的行政职权，也无其他法律法规授权，不能成为本案适格被告。其因行政拆迁项目实施的一切行政行为法律后果依法应由原遵义县政府承担。龙坑镇政府负责具体实施房屋拆迁工作性质上是执行上级政府行政决定的行为，龙坑街道办事处下发的缴纳房屋认购金的通知是行政拆迁项目的一个组成部分和具体行为，其法律责任同样应当由播州区人民政府承担。综上，请二审撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。被上诉人龙坑街道办事处二审辩称：本案应由习水县人民法院管辖。理由如下：1.本案中，涉案的“遵义市高新技术产业园建设征地拆迁项目”系遵义市红花岗区人民政府具体组织实施的重点建设工程项目，征地红线范围内的地上附着物及拆迁安置经会议讨论委托给原遵义县龙坑镇人民政府（现为龙坑街道办事处）负责。答辩人是按照会议的内容与红花岗区人民政府开展工作。2.在各上诉人向一审法院主张权利之前，已有涉案项目的其他2户被拆迁人就同案事实将答辩人作为被告诉至贵州省习水县人民法院。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。应当依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人遵义市播州区人民政府二审未答辩。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。本案遵义市播州区龙坑街道办事处是遵义市播州区人民政府的派出机关，属于能够独立对外承担法律责任的行政主体。被诉的《缴纳认购金通知》系遵义市播州区龙坑街道办事处作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，遵义市播州区龙坑街道办事处是适格被告。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”，但该条例第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”，因此，并非所有涉及房屋征收与补偿的工作都由市、县级人民政府完成，也并非所有的涉及房屋征收与补偿行政行为的法律后果均由市、县级人民政府承担。本案被诉《缴纳认购金通知》是遵义市播州区龙坑街道办事处独立作出，是为了履行遵义市播州区龙坑街道办事处与上诉人刘德祥户已经签订的房屋拆迁协议而作出的通知，并非受遵义市播州区人民政府的授权或委托所作，遵义市播州区龙坑街道办事处是本案的适格被告。上诉人刘德祥认为遵义市播州区人民政府是本案适格被告的主张无事实和法律依据。综上，上诉人刘德祥的上诉请求理由不充分，无事实依据及法律依据。对其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇一九年十月八日法官助理刘畅书记员吴晓娇