上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初377号原告上海香川饲料有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人林瑞良。委托代理人林向松。委托代理人刘军，上海大吉律师事务所律师。被告上海市松江区生态环境局，住所地上海市松江区。法定代表人金正斌。委托代理人马笑天，上海市申中律师事务所律师。被告上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人陈宇剑。委托代理人夏宏基。委托代理人戴国庆，上海市诚至信律师事务所律师。原告上海香川饲料有限公司(以下简称“香川公司”)不服被告上海市松江区环境保护局(以下简称“原环保局”)作出的行政处罚决定、被告上海市松江区人民政府(以下简称“区政府”)作出的行政复议决定，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月23日立案后，依法组成合议庭，于同年6月5日公开开庭审理了本案。诉讼中，因原环保局的职责已由上海市松江区生态环境局(以下简称“区生态局”)继续行使，原告遂变更被告原区环保局为区生态局。原告香川公司的委托代理人林向松、刘军，被告区生态局的副局长朱永良、委托代理人马笑天，被告区政府的委托代理人夏宏基、戴国庆，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年9月25日，被告区生态局向原告香川公司作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》(以下简称“被诉处罚决定”)，认定经对原告位于松江区中山街道科望路XXX号的生产场所(以下简称“涉案场所”)进行检查，测试报告显示3个采样点臭气浓度(无量纲)分别为15、12、14，均超过了《恶臭(异味)污染物排放标准》(DB31/1025-2016)(以下简称“《排放标准》”)表3中非工业区10的限值，该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》(2015年修订)(以下简称“《大气污染防治法》”)第十八条的规定，依据该法第九十九条第(二)项的规定，对其处以罚款人民币陆拾万元整。原告不服，向区政府申请行政复议。2019年1月24日，区政府作出沪松府复字(2018)第183号《行政复议决定书》(以下简称“被诉复议决定”)，维持了被诉处罚决定。原告香川公司诉称：一、被诉处罚决定认定的事实错误，被告对涉案场所进行检查时,其采样点设置不科学。二、被诉处罚决定的依据错误。涉案场所位于工业区，而不是非工业区。故请求法院依法撤销被诉处罚决定。被告区生态局辩称：2018年7月9日，被告至原告处进行现场检查，次日进行臭气浓度监测。2018年7月11日，测试报告结果显示3个采样点臭气浓度(无量纲)分别为15、12、14，均超过《排放标准》表3中非工业区10的限值。经调查核实，原告上述行为违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，依据该法第九十九条第(二)项的规定，被告拟作出罚款人民币陆拾万元整的行政处罚，遂于2018年7月26日向原告作出《行政处罚听证告知书》。原告于2018年8月2日作出《松江区环境保护局听证回执》，明确要求听证，故被告于同日向原告作出《行政处罚听证通知书》并由原告直接签收。2018年8月24日，原告参加了此次听证并向被告提交了百度词条、不动产权证书、区规划资源局《告知书》及相关手续材料，被告听取了原告的意见并制作了《听证笔录》。2018年9月25日，被告作出被诉处罚决定。综上，被告具有作出被诉决定的法定职权，且该决定认定事实清楚、程序合法、适用法律规范正确，故请求依法驳回原告的诉讼请求。被告区政府辩称：一、原告对被诉复议决定的起诉已经超过法定诉讼期间。《行政复议决定书》已于2019年1月27日依法送达原告，其中明确告知原告起诉期限，但原告直至同年3月18日才提起本案诉讼，已超过十五日的法定期限。二、区政府作出被诉复议决定的职权依据充分。依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“《行政复议法》”)第十二条之规定，区政府作为区一级人民政府对其工作部门原环保局作出的行政行为有权作出复议决定。三、被诉复议决定认定事实清楚。根据测试报告、询问笔录、听证笔录、松江保留工业园区位置图、营业执照等证据，可证实原告违法行为事实，区政府据此作出被诉复议决定，维持了被诉处罚决定。四、被诉行政行为适用法律正确。根据上述调查事实，区政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，依法作出了被诉复议决定。五、被诉复议决定的程序合法。区政府负责法制工作的机构于2018年12月6日受理行政复议申请后，即将行政复议申请书副本等发送原环保局，并要求原环保局应当自收到申请书副本之日起十日内对该复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；同时，在受理通知书上明确告知原告可以查阅书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，充分保障了原告的权利。综上，请求依法驳回原告的诉请。被告区生态局向本院提交了以下证据：1、《大气污染防治法》第十八条、第九十九条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条至第四十三条；证据1-2证明区生态局有权作出被诉处罚决定，且适用法律正确，执法程序合法。3、《上海市松江区环境保护局现场检查笔录》，证明2018年7月9日区生态局前往原告处进行现场检查；4、2018年7月11日任务编号XF180056《测试报告》及《排放标准》，证明测试报告结果显示3个采样点臭气浓度(无量纲)分别为15、12、14，均超过《恶臭(异味)污染物排放标准》表3中非工业区10的限值；5、《上海市松江区环境保护局询问笔录》，证明2018年7月11日区生态局制作了该询问笔录；6、原告的营业执照、法定代表人的身份证复印件、委托书及林向松的身份证复印件，证明原告在询问时提供了上述材料。7、2018年7月17日《立案报告表》，证明区生态局就原告的行为进行了立案；8、2018年9月25日第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》、《行政处罚罚款裁量幅度表》，证明区生态局依法作出被诉处罚决定，且《行政处罚罚款裁量幅度表》(来源于上海市生态环境局沪环规[2017]3号文件)中针对废气超标排放行为的罚款幅度裁定列明了标准，大气污染物超标0.5以上不到1的取值10%，超标因子数超标1项的取值10%，排放污染物的性质为其他污染物的取值5%，应当编制环评报告表的取值15%，未采取整改措施的取值20%，综合后对原告处罚60万元，未超过100万元；9、上海市松江区环境监测站《(臭气浓度)气体现场监测采样单》，证明采样点的选取是根据《排放标准》5.3.1，被告选取采样点符合规定且经过原告签字确认；10、沪府规[2012]36号《关于同意的批复》及《松江区SJC10010单元控制性详细规划》普适图则，证明根据《恶臭(异味)污染物排放标准》3.15的规定，工业区是根据政府规划确认来判断的，从现行规划文件来看，原告所处地块性质并非工业用地而是城市发展备置地，属195地块(即规划工业区块外集中建设区内的现状工业用地，会进行存量工业用地的转型)，而非104地块(规划为工业地块)，且原告所处地块的周边有居民区和非工业区设施，针对原告臭气问题的信访投诉量很大，时间也很长，故结合规划和实际使用情况，被告认为涉案场所位于非工业区；11、2018年7月26日《行政处罚听证告知书》及《文书送达回证》，证明区生态局依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，告知原告有要求举行听证的权利；12、2018年8月2日原告出具的《听证回执》，证明原告要求举行听证；13、2018年8月2日《行政处罚听证通知书》及《文书送达回证》，证明区生态局通知原告举行听证的时间、地点；14、2018年8月24日《行政案件听证笔录》、原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明书、原告法定代表人的身份证复印件、林向松委托书、上海大吉律师事务所刘军律师授权委托书及公函、上海茸北工业区百度词条、松江区科望路XXX号《不动产权证书》、2018年7月31日上海市松江区规划和土地管理局向原告出具的《告知书》，证明听证的过程及原告提供的材料；15、2018年9月25日第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》及《文书送达回证》，证明区生态局作出《行政处罚决定书》并送达给原告。经质证，原告对证据1-2中的职权和程序依据均无异议，对法律适用依据有异议，认为涉案场所位于工业区，臭气浓度限值为20无量纲，故原告的排放未超过相应标准。对证据3、5-7、11-15无异议。对证据4的真实性无异议。但认为监测报告不规范，采样单确实经过原告签字，但按照采样程序应有时间段而非仅有时间点，并持续监测1个小时以上，但区生态局没有提供相应证据。对证据8中处罚决定书的真实性无异议，对幅度表，原告进行了关停，且原告在7月11日之后还对配方进行了调整，已经没有气味，故区生态局称原告未整改没有依据。对证据9的真实性认可，但反映不出采样的持续时间。对证据10的真实性无异议，但该文件是2012年出台的，原告自1999年起就已正式营业，该规划变更不具有溯及力，且看不出将涉案地块所在地块改成了非工业用地，周边情况只是实际发展所致，不能否认该地块系工业用地的事实。对此，被告区生态局质辩称：《测试报告》由上海市松江区环境监测站所作，该监测站具有相应资质，采样点也由原告签字确认，故不存在程序上的错误。被告区政府对上述证据均无异议。被告区政府提供了下列证据：1、《行政复议法》第十二条第一款、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条，证明区政府有权作出被诉复议决定，且执法程序合法；2、《松江保留工业园区位置图》，证明区政府重点关注了原告提出的涉案场所是否位于工业区，对区生态局举证的材料进行了核实确认，涉案场所不在政府规划确认的工业区内，工业区和工业用地不是一个概念，涉案场所的土地系工业用地但不在工业区内，工业区是有专门的标准规定的，故区生态局适用法律正确、认定事实清楚。其余事实部分的证据同区生态局。3、原告的《行政复议申请书》、沪松府复字(2018)第183号《行政复议申请受理通知书》、沪松府复字(2018)第183号《行政复议答复通知书》、《封发清单》及物流信息，证明区政府负责法制工作的机构于2018年12月6日受理行政复议申请后，即将行政复议申请书副本等发送区生态局，并要求其自收到申请书副本之日起十日内对该复议申请提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并明确告知原告可以查阅区生态局提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并将相关材料送达给了各方当事人；4、沪松府复字(2018)第183号《行政复议决定书》、《封发清单》及物流信息，证明区政府对区生态局作出的被诉行为进行书面审查后，认为该行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持，并于2019年1月24日作出《行政复议决定书》，于同月27日送达原告，该决定书同时载明“如不服本决定，可以在收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉”。经质证，原告对证据1、3和4均无异议。对证据2中的位置图，认为工业区和工业园区是不同的概念，工业园区是划定一定范围的土地先行规划专供工业使用的区域，工业区则是另外的概念，故该位置图与本案无关。对其他事实证据的质证意见同前。对此，被告区政府质辩称：其核对了规划图，结合所有证据可判断涉案场所不在规划的工业区之内。被告区生态局对上述证据均无异议。原告向法庭提交了以下证据：1、上海招商网上上海各区县主要开发区一览，证明该表上有上海松江茸北工业区，原告公司正好位于该工业区内；2、易发生活网网页，证明有人提问松江有哪些经济园、工业园区和开发区，答案第二页倒数18行中提到了上海松江茸北工业区(其他)是区一级工业区，故上海松江茸北工业区属于工业区。经质证，被告区生态局对上述证据均不予认可，认为来源均非相关的政府网站或者官方的信息披露平台，且工业区是根据政府规划确认的，上述证据中内容与政府规划无关。被告区政府对上述证据均不予认可，无法确认两份材料来源于哪个网站，证据2无法证明涉案场所是否在其中，故与本案无关，且原告在区生态局举行的听证中未陈述该情况，在区政府行政复议期间也未提供，并非合法证据。对此，原告质辩称：其在听证时提交过百度词条的上海茸北工业区，对该工业区位置描述是南靠沪杭铁路、沪杭高速公路和沪松公路……，涉案场所恰好在沪松公路边上，位于该工业区范围内，原告公司的社会培训都是茸北工业区做的，另，行政诉讼也是在原告依法维权的过程中，举证并不迟延。本院对上述证据认证如下：两被告提供的法律法规在作出行政行为时均合法有效，本院予以确认。被告区生态局提供的原告在听证时提交的百度词条及原告提供的证据均无法证明涉案场所位于工业区内，故本院不予确认。两被告提供的其他有关认定事实、执法程序方面的证据均符合真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认经审理查明：2018年7月9日被告区生态局至原告处进行现场检查，次日由上海市松江区环境监测站进行臭气浓度监测。同月11日，上海市松江区环境监测站出具任务编号：XF180056《测试报告》，显示原告处3个采样点的臭气浓度(无量纲)分别为15、12、14，均超过《排放标准》表3中非工业区10无量纲的限值。2018年7月17日，区生态局决定立案。经调查核实后，区生态局认定原告的上述行为违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，依据该法第九十九条第(二)项的规定，于2018年7月26日向原告作出《责令改正违法行为决定书(按日计罚)》，责令原告改正，并于同日向原告作出《行政处罚听证告知书》，告知拟作出罚款人民币陆拾万元整的行政处罚及要求听证的权利。后原告要求听证，区生态局于2018年8月2日向其作出《行政处罚听证通知书》，并于同月24日举行了听证会。原告在听证时提交了百度词条、不动产权证书、上海市松江区规划和土地管理局《告知书》及相关手续材料，区生态局听取了原告的意见并制作了听证笔录。2018年9月25日，区生态局向原告作出第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》，原告于同月29日签收。后原告不服，于2018年11月26日向被告区政府申请行政复议。区政府于2018年12月6日受理后，依法进行审查，并于2019年1月24日作出被诉复议决定。原告于2019年1月27日收到后仍不服，于同年2月11日向本院邮寄行政起诉状，起诉原区环保局要求撤销被诉处罚决定，后经本院告知，原告补正增加了区政府为共同被告。另查明：2012年2月3日，上海市人民政府作出沪府规[2012]36号《关于同意的批复》，原则上同意《松江区SJC10010单元控制性详细规划》内容。涉案场所位于《松江区SJC10010单元控制性详细规划》普适图则中的40-06地块范围内，该地块的用地性质为城市发展备置地，不在松江保留的工业区范围内。本院认为：依据《大气污染防治法》第九十九条之规定，被告区生态局具有作出被诉处罚决定的法定职权。依据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告区政府具有作出被诉复议决定的法定职权。本案的争议焦点如下：一、原告的起诉是否超过法定期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”诉讼中，被告区政府称原告未在十五日法定期限内对被诉复议决定提起诉讼，故超过了法定起诉期限。本院认为，起诉期限的规定主要是为了督促当事人依法行使起诉权利，以便人民法院公正、及时对行政行为的合法性进行判断，从而有利于行政管理的稳定性。本案中，原告于2019年1月27日收到复议决定书后，于同年2月11日向本院起诉原区环保局要求撤销被诉处罚决定，后经本院依法告知，遂补正追加了区政府为共同被告。可见，原告在收到行政复议决定书后的十五日内即向人民法院提起本案诉讼，并未怠于行使行政诉讼权利，其起诉时虽遗漏了共同被告区政府，但也依法进行了补正。故对于被告区政府的上述意见，本院难以采纳。二、关于被诉处罚决定的合法性问题。《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……”《排放标准》3.15规定了工业区是根据政府规划确认的用于进行集中工业生产的区域，4.2规定了现有源自2018年7月1日起，新源自本标准实施之日起，周界监控点的臭气浓度限值应符合表3规定，表3规定的臭气浓度限值工业区为20无量纲，非工业区为10无量纲；5.3.1规定了周界恶臭(异味)污染物监控点应设置在污染源的下风向侧或者有臭气方位的边界上。本案中，涉案场所位于非工业区内，经臭气浓度监测显示3个采样点的臭气浓度(无量纲)分别为15、12、14，均超过上述标准中关于非工业区10无量纲的限值，被告区生态局据此认定原告违反了上述规定，对其作出被诉决定，事实认定清楚，适用法律正确，处罚并无不当。原告诉称涉案场所位于茸北工业区，不应适用非工业区的限值，但对此未能提供所称的“茸北工业区”系根据政府规划确认的用于进行集中工业生产的区域的相关证据；原告提出采样点设置不合理的意见，亦与上述规定不相符，故本院对其上述意见均难以采纳。另，原告称其在本案查处过程中进行了整改，却未能提供整改的相关证据予以证实，被告区生态局对此不予认可，故本院对该意见亦不予采纳。另，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一、二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案中，被告区政府在收到原告的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出被诉复议决定，并将决定书送达各方当事人，于法有据。综上，原告的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海香川饲料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海香川饲料有限公司负担(已交)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇一九年十月十五日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。