徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8601行初702号 原告刘菊，女，1983年8月10日生，汉族，住江苏省徐州市经济开发区。 委托代理人王洪军（原告刘菊所在社区推荐的公民），1968年8月13日生，住江苏省徐州市泉山区。 被告徐州经济技术开发区市场监督管理局，住所地徐州市金桥路22号。 法定代表人徐新，该局局长。 出庭应诉负责人张雷，该局副局长。 委托代理人吴震，江苏彭隆律师事务所律师。 委托代理人郑天鹏，江苏彭隆律师事务所律师。 原告刘菊诉被告徐州经济技术开发区市场监督管理局（以下简称经开区市监局）食品、药品行政强制及行政赔偿一案，本院于2019年4月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人王洪军，被告出庭应诉负责人张雷及委托代理人吴震到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘菊诉称：请求撤销被告经开区市监局作出的《徐州××技术开发区市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（徐开市监强字〔2019〕03022501号）（以下简称03022501号决定书），判决被告赔偿原告因灶具被扣留而产生的幼儿园经营收入损失30万元及装修损失20万元并决定由被告负担本案诉讼费用。主要事实和理由为，被诉行政行为违反法定程序，被告2019年2月份突然到原告经营的幼儿园实施行政强制措施，对原告经营所需的灶具一套实施查封、扣押，被告实施行政强制措施的行为违反法定程序，属于违法实施的行政强制措施，因被告实施行政强制措施，导致原告的幼儿园无法经营，给原告造成巨大的损失；被告制作的03022501号决定书不规范，行政强制措施决定书是法定文书的一种，有规定的法定格式，特别是制作日期，而03022501号决定书缺少制作日期，该决定书不规范，应当予以撤销。 原告刘菊向本院提交了以下证据： 1.03022501号决定书，拟证明被告作出行政强制措施违法。 2.徐州××技术开发区岩岩餐饮服务部（以下简称岩岩餐饮服务部）营业执照、食品经营许可证，拟证明原告经营食品合法。 3.收费收据、原告自书幼儿花名册、徐州××技术开发区金龙湖街道办事处信访事项答复意见书《关于刘菊信访事项调查处理情况的答复》（金信复字26号）（以下简称26号答复），拟证明每名幼儿每个月收取学费600元的收费标准及2018年9月至12月末共112名，预计2019年3月幼儿可达150名。 被告经开区市监局辩称:一、被告配合徐州××技术开发区金龙湖街道办事处开展无证幼儿园专项检查，金太阳幼儿园涉嫌未办理食品经营许可证从事餐饮服务。（一）金太阳幼儿园涉嫌未办理食品经营许可证从事餐饮服务。2019年2月26日，徐州××技术开发区金龙湖街道办事处联合被告对金龙湖辖区内的无证幼儿园进行检查。当日，执法人员对原告刘菊开办的金太阳幼儿园进行现场检查。经检查，金太阳幼儿园位于徐州××技术开发区金龙湖街道办事处16号门面房，经营场所位于该门面房的一楼和二楼，其中金太阳幼儿园的食堂位于二楼至楼顶的楼梯旁，占地约三平方米，食堂内贴有三张已过期的健康证，存在食品安全隐患。被告执法人员向金太阳幼儿园负责人原告出示了行政执法证，并向其索要金太阳幼儿园食堂的食品经营许可证，原告当场向执法人员出示了徐州××技术开发区岩岩餐饮服务部的食品经营许可证，该许可证上主体业态为餐饮服务经营者，无法出示金太阳幼儿园食堂的食品经营许可证。执法人员当场核实，该幼儿园未办理民办非企业单位证书、未取得食品经营许可证。（二）金太阳幼儿园涉嫌规避办理托幼机构食品经营许可证。虽然原告向执法人员出具了住所地为徐州××技术开发区金龙湖街道办事处16号门面房的徐州××技术开发区岩岩餐饮服务部的食品经营许可证，但执法人员现场检查时在该场所内未发现任何标有徐州××技术开发区岩岩餐饮服务部的门头标识，现场检查时整楼均为幼儿园经营场所，经现场询问得知位于二楼至楼顶的楼梯旁的食品操作间，为金太阳幼儿园提供餐饮服务。现场检查时，原告自称有证经营，实为偷换概念。根据《食品经营许可管理办法》第十条第二款“食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂”的规定，幼儿园食品经营许可证的主体业态应该为单位食堂，主体业态备注应当为托幼机构食堂。市场监管局部门普通的餐饮服务经营者的操作间要求较单位食堂的要求低，故原告以办理徐州××技术开发区岩岩餐饮服务部的形式规避办理单位食堂的食品经营许可证。综上所述，原告经营金太阳幼儿园，未办理食品经营许可证而提供餐饮服务，属于无证经营。二、被告执法人员依法实施查封、扣押强制措施。根据《食品安全法》第一百一十条第（五）项，被告执法人员依法采取强制措施。由于现场检查时间，接近金太阳幼儿园小朋友就餐时间，执法人员考虑实际情况，对该食堂操作间进行查封、煤气锅采取扣押的强制措施，未对食堂已经做好正在保温的饭菜采取强制措施，并依法向当事人送达了行政强制措施告知书（该决定书载明了日期，见被告证据2），并制作现场检查笔录（见被告证据3）。2019年3月26日，被告执法人员联合徐州××技术开发区金龙湖街道办事处人员对金太阳幼儿园下达了行政强制措施延期决定书，在送达过程中，执法人员发现金太阳幼儿园处于关闭状态，执法人员从金太阳幼儿园隔壁理发店进入到金太阳幼儿园食堂（食堂位于理发店楼上，双方互通）并在食堂大门边将行政强制措施延期决定书留置送达（见被告证据4）。2019年4月26日，被告工作人员现场发现金太阳幼儿园已经转租，无法书面送达当事人，被告工作人员通过电话通知原告解除查封、扣押强制措施，并通知其领回被扣押物品，原告称正在上班，没有时间领回物品。三、原告的经营行为属于违法行为，被告未侵犯其合法权益。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务”，国家赔偿的范围仅限于“公民、法人和其他组织合法权益”。由于原告所开办的幼儿园无办学许可证、无食品经营许可证，按照《食品安全法》第一百二十二条第一款规定“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”，金太阳幼儿园至今未取得食品经营许可证与办学许可证，所有收入均为违法所得，不属于其合法权益。因此，对原告赔偿申请应当不予支持。 被告经开区市监局向本院提交了以下证据： 1.照片，内容为2019年2月26日现场检查情况，拟证明原告刘菊的经营行为存在违法性。 2.03022501号决定书及送达回证； 3.《徐州××技术开发区市场监督管理局现场检查笔录》（以下简称26日笔录），内容为被告工作人员于2019年2月26日现场检查相关情况； 证据2、3拟证明被告作出的行政强制措施及决定书程序合法、实体正确，并已依法向原告留置送达。 4.《徐州××技术开发区市场监督管理局延长行政强制措施期限决定书》（徐开市监强延字〔2019〕0302601号）（以下简称0302601号延长决定书）及送达回证，拟证明被告于2019年3月26日作出延期决定，并依法向原告留置送达。 经庭审质证，结合各方当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下： 对于原告刘菊提交的证据1、2，被告对其真实性无异议，其中部分内容能够与其他证据相互印证，能够证明被告作出被诉行政行为等情况，本院依法予以采信；对于证据3中的收费收据、原告自书幼儿花名册，被告对其真实性有异议，因该证据系原告自行制作，缺乏必要的证据予以佐证，本院依法不予采信；对于证据3中的26号答复，被告对其真实性无异议，能够证明有关单位对涉案原告经营活动的意见等情况，本院依法予以采信。 对于被告提交的证据，原告对其中证据3等内容的真实性无异议，其中部分内容与其他证据能够相互印证，能够反映被告作出被诉行政行为相关情况，本院依法予以采信。 经审理查明： 被告经开区市监局工作人员于2019年2月26日在徐州经济技术开发区××街道××大街进行现场检查并制作26日笔录，该笔录载明“地点：金山福地大街……当事人：（个人）姓名（字号名称）：刘菊（金太阳幼儿园）……检查情况：2019年2月16日，执法人员来到金太阳幼儿园进行检查，现场对该幼儿园的食堂进行了检查。该食堂幼儿园在3楼，食堂内贴有3张健康证……张贴健康证均已过期。该幼儿园向执法人员出具了一张岩岩餐饮服务部的食品经营许可证，该许可证的名称与幼儿园不符”。同日，被告作出03022501号决定书，该决定书载明“当事人：刘菊……经查，你（单位）涉嫌无证经营，本局根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，决定对有关物品、场所（详见附件），实施查封、扣押。实施行政强制措施的期限为30日。情况复杂，需要延长期限的，本局将另行书面告知。1.查封（扣押）地点：福地大街16号门面房厨房/煤气灶1台扣押地点东环办事处7052.查封（扣押）期限：30日”，并留存以直接填写方式制作的该文书一联（以下简称书写联），向原告送达复写方式制作的该文书一联（以下简称复写联），复写联上落款日期处未显示清晰日期。当日，03022501号决定书载明的灶具一台被带离。 被告制作0302601号延长决定书，该延长决定书载明“刘菊（金太阳幼儿园）：本局于2019年2月26日根据《实施行政强制措施决定书》（徐开市监强字〔2019〕03022501号）对你（单位）有关涉案财物（详见附件）采取行政强制措施。因情况复杂，依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，经本局负责人批准，决定将行政强制措施的期限延长30日……徐州××技术开发区市场监督管理局2019年3月28日”等内容。 被告工作人员于2019年4月28日以电话方式通知原告解除前述查封。至本案庭审之日，原告尚未取回03022501号决定书载明的灶具一台；本案庭审中，被告表示同意返还前述灶具。 另查明： 原告刘菊自述其投资并以负责人身份在徐州经济技术开发区××街道××大街××、××号经营金太阳幼儿园，该幼儿园未办理民办非企业单位等登记、注册，无相应证件。 岩岩餐饮服务部系个体工商户，市场监督管理部门登记的成立日期为2018年5月16日，经营者姓名为刘菊，经营范围为餐饮服务、预包装食品兼散装食品销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），经营场所为徐州经济技术开发区××街道××大街16号门面房。岩岩餐饮服务部于2018年6月23日取得食品经营许可，有效期至2023年6月22日，经营项目为预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售、散装食品（含冷藏冷冻食品）销售、热食类食品制售。原告自述岩岩餐饮服务部不独立核算，所有产品均供给金太阳幼儿园。 徐州××技术开发区金龙湖街道办事处于2019年3月25日作出26号答复，该答复载明“金太阳无证幼儿园位于蟠桃四期福地大街临街门面房……无消防安全证明，在二楼设置厨房（无食品经营许可证）……存在极大的安全隐患。1月22日，金龙湖街道开展无证幼儿园清理取缔工作以来……劝导幼儿家长将孩子送往周边有证幼儿园接收学前教育。截止3月10日，金太阳无证园所有孩子均已分流到周边持证幼儿园或者看护点”等内容。 本院认为： 根据《中华人民共和国食品安全法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事食品生产和加工、食品销售和餐饮服务及用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营活动，应当遵守该法；根据第一百一十条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守该法的情况进行监督检查，（一）进入生产经营场所实施现场检查……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品，（五）查封违法从事生产经营活动的场所。本案中，被告经开区市监局具有对原告刘菊在徐州××技术开发区范围内涉及食品安全的生产经营活动进行监督检查，依法实施现场检查、采取查封被告认定的原告从事涉及食品安全的生产经营活动场所的职权，但扣押限于有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定，用于食品生产经营的工具、设备，指在食品或者食品添加剂生产、销售、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。本案中，被告扣押的灶具，不属于食品或食品添加剂，原、被告提交的证据亦不能充分证明该灶具系直接接触食品或食品添加剂的食品相关产品，原、被告亦未提交其他证据、依据证明被告具有实施被诉扣押灶具行政强制措施的职权依据。被告决定扣押灶具，缺乏必要法律依据。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守实施前须向行政机关负责人报告并经批准、由两名以上行政执法人员实施、制作现场笔录等规定；第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；根据第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行该法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，查封、扣押决定书应当载明查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量及行政机关的名称、印章和日期等事项，查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。本案中，被告在实施被诉行政强制措施过程中，制作了现场笔录，笔录中记录了出示执法证件、听取当事人的陈述和申辩等情况，但原、被告提交证据不能充分证明其遵守了实施前须向行政机关负责人报告并经批准或在二十四小时内向行政机关负责人报告并补办批准手续等规定。被告向原告交付了查封、扣押决定书即03022501号决定书，载明了查封、扣押的场所、财物的名称、数量等信息，但复写联上落款日期处未显示清晰日期，无法表明查封、扣押决定的作出日期，缺少法定要件。被告作出被诉行政强制措施，程序违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有主要证据不足、违反法定程序等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销。本案中，被告作出被诉03022501号决定书，决定查封、扣押相关场所、灶具，存在主要证据不足、违反法定程序等情形，本院依法应当判决撤销载于被诉03022501号决定书的行政强制措施。被告依法应当在本判决生效后及时解除前述行政强制措施。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。根据《幼儿园管理条例》第十一条规定，国家实行幼儿园登记注册制度，未经登记注册，任何单位和个人不得举办幼儿园。根据《江苏省学前教育条例》第二十二条第一款规定，设立幼儿园，必须具备有符合规定的组织机构和章程等基本条件；根据第二十三条规定，县级人民政府教育行政部门负责审批各类幼儿园，幼儿园实行年检制度，由审批机关每年进行一次复核审验；根据第二十四条规定，幼儿园实行法人登记制度。国有资产参与举办的民办幼儿园。本案中，原告自述被查封、扣押的场所、灶具用于向其经营的金太阳幼儿园供餐，并请求判决被告赔偿幼儿园经营收入损失及装修损失。但原告在被告实施被诉行政强制措施及本案诉讼过程中均未提交证据证明其具有开展幼儿园经营活动的合法资质，庭审中原告亦自认其经营金太阳幼儿园未办理登记、注册，无相应证件，原、被告提交的证据不能充分证明原告主张的幼儿园经营收入损失系原告合法权益损失，亦不能充分证明被告实施查封行政强制措施直接造成了幼儿园装修损失，即不能充分证明原告请求判决被告赔偿的损失系因被告或被告工作人员行使职权侵犯原告合法权益而造成。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，本院依法应当判决驳回原告的赔偿请求。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告徐州经济技术开发区市场监督管理局作出的载于《徐州经济技术开发区市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（徐开市监强字〔2019〕03022501号）的行政强制措施； 二、驳回原告刘菊其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告徐州经济技术开发区市场监督管理局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长 焦琰茹 审 判 员 李勇辉 审 判 员 姜 川 法官助理 王 静 二〇一九年十月十日 书 记 员 蒋宗佑