广东省清远市清新区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）粤1803行初204号 原告清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司。住所地：清远市清城区石角镇界牌村民委员会石岩码头。 法定代表人潘志东。 委托代理人邵其威，广东盈辉律师事务所律师。 委托代理人柳灿，广东智洋律师事务所律师。 被告清远市清城区应急管理局。住所地：清远市清城区澜水行政文化中心大楼。 法定代表人刘志军，局长。 出庭应诉负责人张春明，副局长。 委托代理人林少华，该局干部。 委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。 被告清远市应急管理局。住所地：清远市清城区洲心街道维港社区静福路21号德晟商务大厦。 法定代表人黄永华，局长。 出庭应诉负责人唐宁，副局长。 委托代理人钟小敏，广东优晟律师事务所律师。 原告清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司（以下简称扬帆公司）不服被告清远市清城区应急管理局（以下简称清城区应急局）、清远市应急管理局（以下简称清远市应急局）行政处罚决定纠纷一案，于2017年12月25日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年12月26日向被告清城区应急局、清远市应急局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。因本案需以原告扬帆公司诉清远市清城区人民政府撤销行政行为纠纷一案[案号为（2018）粤18行初8号]的审理结果为依据，故于2018年1月18日中止了诉讼，并于2019年5月15日恢复了诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告扬帆公司的委托代理人邵其威，被告清城区应急局的副局长张春明及委托代理人林少华、温福荣，被告清远市应急局的副局长唐宁及委托代理人钟小敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原清远市清城区安全生产监督管理局（以下简称原清城区安监局）对原告扬帆公司作出（城）安监罚﹝2017﹞执法-6号《行政处罚决定书》（单位）（以下简称涉案行政处罚决定）。原告不服，向原清远市安全生产监督管理局（以下简称原清远市安监局）申请行政复议。原清远市安监局作出（清）安监行复决﹝2017﹞1号《清远市安全生产监督管理局行政复议决定书》（以下简称涉案行政复议决定），维持了原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定。 原告扬帆公司诉称，一、涉案行政处罚决定以及涉案行政复议决定认定事实错误。原告并非事发船舶维修业务的承揽主体，对于维修业务没有法定或约定的管理职责，对于“4•29”淹溺事故的发生不负有责任。二、涉案行政处罚决定以及涉案行政复议决定所依据的证据得不出事实清楚、证据确实、充分的结论，达不到最基本的高度盖然性的证明标准，更达不到行政执法案件应达到的“清楚而有说服力”的证明标准。三、原清城区安监局在本案进行调查及作出行政处罚过程中存在违法行为。1.在本案调查过程中，原告的职工黄玉明多次在安监部门作出陈述笔录并提供调查线索，但从调查出示的证据来看，原清城区安监局并未对黄玉明的陈述进行复核。在听证会上，原告及代理人向安监部门出示了多份证据，对如何认定的事实提出了看法，但安监部门未对原告提出的质疑进行核查。原清城区安监局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定。2.原清城区安监局调查过程中收集并采信的多份证据由始至终都未向原告出示，违反了《中华人民共和国行政处罚法》中“向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据”的规定。3.原清城区安监局违反了《安全生产执法程序规定》的相关规定，在未经集体讨论便径行对原告处以行政处罚的行为严重侵害了原告的合法权益。国家安全监管总局2016年7月15日发布的《安全生产执法程序规定》中规定了安全生产行政处罚的程序。该规定第四章第七项“作出行政处罚决定的执行”中规定对50000元以上罚款的行政处罚，应当由安全生产监督管理部门的负责人集体讨论决定。本案中，原清城区安监局拟对原告处350000元的罚款，应遵循上述规定，由安全生产监督管理部门的负责人集体讨论决定。但从原清城区安监局向行政复议机关移送的《行政处罚集体讨论记录》所记载的讨论时间是2017年8月3日，而本案的听证会召开日期是同年的8月24日。即原告在听证会上发表的陈述申辩意见以及提交的证据材料并未经集体讨论。在同年8月30日直接以《听证会报告书》的形式，经区安监局负责人审核后对原告作出了涉案行政处罚决定。综上所述，两被告对原告作出的行政行为缺乏事实依据，证据严重不足，处罚程序严重违法。原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求判决：1.撤销原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定；2.撤销原清远市安监局作出的涉案行政复议决定；3.本案诉讼费由两被告负担。 原告扬帆公司向本院提交了以下证据：1.《工商营业执照》，证明原告的主体资格；2.涉案行政处罚决定，3.涉案行政复议决定，证据2、3均证明两被告作出的行政行为；4.余楚华的《询问笔录》，证明余楚华是应林国聪的邀请参与到本次的维修中；5.黄某安的《询问笔录》，证明林国聪系几名工人的工头，死者系其雇佣来的；6.温建华的《询问笔录》，证明温建华在公司负责维修材料的购买以及日常煮食。林国聪原在根龙船厂承包船做，懂得换车叶、换油封、烧焊。温建华从未上事发船只与温桂清沟通维修事宜。维修所需要的工具，除了分割机及电力是向公司租借的，其他工具均是林国聪自己购买的。事发船舶在刘某辉处检测时，事发船只的维修工程仍在继续。公司与林国聪的合作关系是公司承接工程后，在需要林国聪的情况下临时雇佣林国聪；7.黄玉明的《询问笔录》，证明黄玉明是公司的业务主管，其没有与事发船只的船主接触过。温建华在公司从事煮饭、浮排操作的工作，并非管理人员。公司临时雇佣林国聪的合作模式为维修业务的洽谈过程由公司业务负责人黄玉明经手，维修时优先使用公司人手，所需用到的工具及材料由公司提供，在人手不足的前提下才雇佣林国聪，无需林国聪参与洽谈；8.温桂清的《询问笔录》，证明事发船只的维修业务系温桂清主动联系林国聪，与林国聪洽谈，并交由林国聪负责，维修需要的材料由林国聪提出，由温桂清购买。直到4月16日，事发船只从刘某辉浮坞处回到事发地点时，温桂清经过林国聪的介绍，才认识温建华，二人在船上闲聊了一会；9.现场照片四张，证明事发船只所停靠的区域不属于原告公司水域，该位置与公司浮坞间隔着抽砂船，与浮坞之间的距离超过50米；10.《关于的回复》，清远市清城区人力资源和社会保障局对出具的《关于清远市清城区石角镇4•29溺水事故的情况说明》进行了说明，回复内容实际上撤回了原情况说明。 被告清城区应急局辩称，一、原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。（一）认定事实正确、处罚程序合法。清城区政府作出城区府函〔2017〕51号《关于清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查结案的批复》，对该起事故的责任认定：“三、同意事故调查组对有关人员（单位）责任认定和处理建议……（二）扬帆公司安全管理混乱，在粤运盈666船舶停靠其水域范围进行维修时，现场无安全管理人员进行管理，没有对维修员工进行安全教育，没有对现场事故隐患进行排查，没有督促林国聪、余楚华、冯全卫佩戴劳动防护用品，导致此次事故发生，对此次事故发生负有责任……”原清城区安监局根据上述批复及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，于2017年7月5日对原告进行立案调查。同年7月24日上午，原清城区安监局对原告的法定代表人潘志东依法进行调查询问，询问过程中潘志东本人拒绝回答调查人员提出的有关问题。直到作出行政处罚告知和听证告知前，原告都未向原清城区安监局提供安全培训教育、劳护用品发放记录、隐患排查记录等安全管理档案资料以及从轻情节的证据。同年8月3日，经过原清城区安监局案审会集体讨论通过，于同年8月4日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并送达给原告。原告于同年8月6日提交《听证申请书》，原清城区安监局于同年8月9日送达《行政处罚听证通知书》给原告。原告于同年8月11日提交《延期听证申请书》，原清城区安监局于同年8月15日送达《行政处罚延期听证通知书》给原告，并对公开听证事宜进行公告。原清城区安监局于同年8月24日召开了听证会，原告的代理人黄玉明、黄洁梅、邵其威参加了会议，原告的随行人员有潘志东、温建华、余楚华等。听证会报告于同年8月30日上报局领导，同年8月31日，原清城区安监局召开局全体领导班子成员会议，经集体讨论，建议维持同年8月3日案审会对原告作出的行政处罚决定。原清城区安监局于同年9月1日向原告送达了涉案行政处罚决定。原告认为其并非事发船舶维修业务的承揽主体，对于维修业务没有法定或约定的管理职责，对于“4•29”淹溺事故的发生不负有责任。而清远市清城区人民政府城区府函〔2017〕51号《关于清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查结案的批复》已经明确了原告是涉案事故的责任单位。（二）适用法律正确。原清城区安监局根据上述事实，认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一项、第三十八条、第四十二条、第四十三条，遂依据该法第一百零九条及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》的规定，给予原告350000元罚款，处罚正确。二、原告认为原清城区安监局在本案调查及作出处罚过程中，有多项违法行为没有事实依据。（一）原告在听证会上出示的7份证据不属于本案处罚审查范围的证据。该证据均拟证明原告不是涉案事故的责任单位，并非证明原告有安全管理人员进行管理、维修员工进行安全教育、对现场事故隐患进行排查以及督促林国聪、余楚华、冯全卫佩戴劳动防护用品的证据材料，也不是证明原告具有从轻、减轻或者免予处罚情节的证据。（二）原告诉称原清城区安监局未告知给予行政处罚的事实、理由和依据，与事实不符。原清城区安监局根据城区府函〔2017〕51号《关于清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查结案的批复》认定的责任及处理意见进行调查并作出行政处罚。原清城区安监局在听证阶段已向原告提供了涉案处罚的证据、依据，因此，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》中关于“向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据”规定的情形。（三）原告诉称原清城区安监局未经集体讨论对其进行处罚，与事实不符。原清城区安监局根据立案调查的事实，于同年8月3日经案审委员会集体讨论通过，于同年8月4日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。原清城区安监局依原告的申请举行听证会，于同年8月31日经原清城区安监局负责人集体讨论，形成“由于事故责任方没有在听证会上提供新的足以令对拟行政处罚决定改变的证据。建议维持同年8月3日案审会对事故责任方作出的行政处罚决定”的意见，并于同年9月1日作出涉案行政处罚决定。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告清城区应急局向本院提交了以下证据、依据：1.《组织机构代码》、执法证，证明原清城区安监局的主体资格及执法人员的执法资格；2.《询问笔录》《关于清远市清城区石角镇“4•29”溺水事故的情况说明》《关于“粤运盈666”在“清峡船坞”船舶修理点修理作业时所在水域认定的说明》《清城区石角镇“4•29”溺水事故调查报告》《关于清城区石角镇“4•29”溺水事故调查结案的批复》《补正书》、居民身份证、相片，证明事故调查组对涉案事故调查的结论及处罚建议，本事故是一起一般生产安全责任事故，原告安全管理混乱，原告及其法定代表人对此事故发生负有责任，建议安全生产监督部门依法对原告及其法定代表人予以行政处罚，清远市清城区人民政府批复同意事故调查组的建议；3.《立案审批表》《询问通知书》《文书送达回证》《询问笔录》《关于清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司主要负责人潘志东询问笔录的情况说明》及居民身份证，证明原清城区安监局根据清远市清城区人民政府批复对原告进行立案调查，并对原告法定代表人进行询问；4.《案件延期审批表》，证明原清城区安监局办理了对本案的延期60天作出行政处罚决定的相关手续；5.《关于清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司在清城区石角镇“4•29”淹溺事故中负有责任的案调查报告》《行政处罚集体讨论记录》，证明原清城区安监局于2017年8月3日案审会集体讨论涉案事故行政处罚事宜；6.《案件处理呈批表》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《文书送达回证》及相片，证明原清城区安监局告知原告拟处罚的结果及享有听证权利；7.《行政处罚听证会通知书》《听证申请书》《延期听证申请书》及送达回证、公告，证明原告申请听证及延期听证、原清城区安监局通知原告参加听证，并对听证事宜进行公告；8.《调阅证据资料清单》及相片，证明同年8月18日原清城区安监局将拟作出行政处罚的相关证据提供给原告的代理人；9.《行政处罚申辩意见书》及证据、《听证笔录》，证明原清城区安监局于同年8月24日召开了听证会及听证的相关情况，原告提供的证据拟证明原告不属于涉案事故的责任单位；10.《听证会报告书》《安监局班子会议（记录）簿》《行政处罚集体讨论记录》，证明同年8月30日上报《听证会报告书》，同年8月31日原清城区安监局召开了局班子会议，讨论建议维持同年8月3日案审会对涉案事故责任方的处罚决定；11.涉案行政处罚决定、《文书送达回证》，证明原清城区安监局于同年9月1日作出涉案行政处罚决定，并于同日送达给原告；12.19份《询问笔录》及20组照片，证明清远市公安局石角派出所及事故调查组对涉案事故相关人员的全部调查笔录及全部照片。法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条、《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》（试行）。 被告清远市应急局辩称，一、涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿。2017年4月29日9时许，在清远市清城区石角镇界牌村民委员会石岩码头停靠修理的船只（船号为粤运盈666）发生一起淹溺事故，造成一人死亡。同年5月3日，原清城区安监局成立清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查组，对该起事故进行调查。清远市清城区人力资源和社会保障局于同年5月19日作出《关于清远市清城区石角镇“4•29”溺水事故的情况说明》；清远清城海事处于同年5月22日《关于“粤运盈666”在“清峡船坞”船舶修理点修理作业时所在水域认定的说明》。同年6月28日，清远市清城区人民政府作出城区府函﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”年淹溺事故调查结案的批复》，其中“三、同意事故调查组对有关人员（单位）责任认定和处理意见……(二)扬帆公司安全管理混乱，在粤运盈666船舶停靠其水域范围内进行修维修时现场无安全管理人员进行管理，没有督促林国聪、余楚华、冯全卫佩戴劳动防护用品，导致此次事故发生，对此次事故发生负有责任，由原清远市清城区安全生产监督管理局依法对其进行行政处罚。”二、原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定程序合法。同年7月5日，原清城区安监局对原告进行立案调查，并于同年8月4日作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。原告于同年8月6日提交《听证申请书》。原清城区安监局于同年8月9日向原告送达《行政处罚听证会通知书》。原告于同年8月11日提交《延期听证申请书》，原清城区安监局同年8月15日送达《行政处罚延期听证通知书》，并于同年8月24日召开听证会。原清城区安监局于同年9月1日对原告作出涉案行政处罚决定，并于同日送达给原告。三、原清远市安监局办理该行政复议案件符合法定程序。原清远市安监局收到原告的行政复议申请后，于同年9月13日作出《行政复议受理通知书》，并于同年9月18日将《行政复议受理通知书》送达给原告，将《申请人答复通知书》及相关材料送达原清城区安监局。原清远市安监局于同年9月27日收到原清城区安监局提交的《行政复议答复书》及相关材料。因该案相关事实和证据需进一步调查核实，原清远市安监局于同年11月13日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于同日送达给原告。经审查案件事实后，原清远市安监局于同年12月8日作出涉案行政复议决定，并于同年12月12号送达原告。原清远市安监局对原告的行政复议申请予以受理，进行审查，作出涉案行政复议决定的程序均符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告清远市应急局向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及相关材料，证明原告向原清远市安监局申请行政复议；2.《行政复议申请受理通知书》及送达回执，证明原清远市安监局依法受理原告的行政复议申请；3.《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》及送达回执、《停止执行具体行政行为通知书》及送达回执、《延期申请书》、《延长行政复议审查期限通知书》及送达回执、涉案行政复议决定及送达回执，证明原清远市安监局依照法定程序办理原告提出的行政复议案件；4.（2018）粤72民初257号《民事判决书》，证明2019年3月22日广州海事法院作出的（2018）粤72民初257号《民事判决书》中认定原告与死者冯全卫之间成立雇佣关系，原告对事故发生负有过错责任。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 经庭审质证，原告扬帆公司的质证意见是：一、对被告清城区应急局提供的证据1、4、6、8均没有异议；证据2中林国聪《询问笔录》的合法性、关联性没有异议，林国聪所陈述的温建华与温桂清当面沟通维修事宜以及温建华要求其多带几个人来参与维修与实际情况不符。该证据证实：（1）林国聪无固定工作，以打短期工为主，公司安排工作需要根据其工作安排决定，符合包工头的工作特点；（2）公司安排林国聪工作的模式为公司承接到业务，在人手不足的情况下，安排林国聪工作；（3）银行流水显示的是公司此前聘请林国聪的款项，与本案无关；（4）事发船只的维修业务由温桂清接洽并承接；（5）冯全卫（死者）、余楚华、黄永亮以及吴应坚是林国聪联系参与。余楚华《询问笔录》的真实性、合法性以及关联性没有异议。该证据证实：（1）林国聪致电余楚华，请求余楚华上船帮手，余楚华于4月27日上船；（2）结算由林国聪结算并支付；（3）维修所使用的烧焊机并非原告所有；（4）余楚华在林国聪处兼职，原告并不知情。黄某安《询问笔录》的合法性、关联性没有异议，鉴于黄某安属于温桂清的员工，而本案的处理与温桂清具有利害关系，因此对于黄某安陈述的真实性有异议，此时距离事发已经过去一个多月的时间，黄某安对于具体细节的清楚陈述不符合记忆规律。办案人员在询问的过程先告知黄明安利害关系人林国聪与温桂清的陈述，以此向黄明安核实，属于串供诱供，违反法定的询问程序。温建华作为公司的看守人员，在事发船只维修期间上船走动，合情合理，符合一般生活习惯。现场照片没有异议。《关于清远市清城区石角镇4.29溺水事故的情况说明》的真实性有异议，该证据不具备客观性，清远市清城区人力资源和社会保障局仅仅根据事故调查组提供的林国聪于2017年5月11日以及温桂清于同年5月10日所作的笔录，根据二人的单方陈述即认定双方建立临时雇佣关系，而该二人对于本案的处理具有利害关系。合法性有异议，劳动关系或劳务关系是否存在，应当由劳动人事仲裁委员会或人民法院依法认定，人力资源和社会保障局无权对此作出认定。此外，该证据已经被清远市清城区人力资源和社会保障局于同年10月30日作出的《关于的回复》所否定。《关于“粤运盈666”在“清峡船坞”船舶修理点修理作业时所在水域认定的说明》有异议，（1）水域的划定对象是船厂，并非船坞。船坞是一种专门用于修、造船的槽形平底工程船舶，是一种维修的工具，依附于船务公司，其工作水域也是附属于公司的，海事局试图对工具划定工作水域实属本末倒置。此外，船厂工作水域是一个客观的区域，是海事部门依照划定规则划定的，不受电力资源所能到达的距离等因素的限定，也不能据此推定一个船厂的工作水域。（2）根据中华人民共和国交通运输部2014年第15号《水上交通事故统计办法》，清远市海事局以及原清远市安监局应根据文件通知要求，在2015年对清远市辖区内所有船厂的工作水域进行划定和备案，原告作为船务公司，在石岩码头拥有固定的工作地点，海事部门及安监部门从未对原告工作水域进行划定，更没有进行备案，据原告管理人员所知，清远市没有船厂对工作水域进行了划定。《广东海事局关于做好辖区船厂水域范围划定及报备工作的通知》属于内部通知，通知的对象是广东省各海事部门，原告对于该通知的内容并不知情，也更不可能依照该通知的要求递交申请。船厂工作水域的划定是海事部门的行政职责，没有相关的证据证明海事部门已经通知原告递交申请资料，相反，同行刘某辉的《询问笔录》亦证实其船厂未划定工作水域，海事部门存在失职行为。此外，广东省部分地级市船舶修造企业的船厂水域划定规则为“企业所占岸线长度及其岸线水末线离岸50米以内的水域范围”，参照该划定规则，事发水域不能认定为原告的工作水域。（3）维修过程中，林国聪向原告租借电力，使用了原告的风割机，何某昌所签字确认的收据证实维修所使用的焊机、乙炔、氧气等工具、资源均系林国聪提供或温桂清购置。（4）原告提交了的《生产现场情况说明》（附现场图）说明了原告所承接的船舶会停靠的三个位置分别为生活住宿船与服务之间约35米宽的位置或浮坞上或浮坞与抽砂船之间的32米宽的位置，现场图也证明了事发时该三个便于维修的位置均是空置状态，事发船舶停靠的位置极不便于船舶维修，认定该位置属于原告的工作水域极为牵强。（5）事发位置是否在原告的工作水域与本次事故责任的认定并无直接或间接的关系，认定事故责任的关键在于认定本次维修业务承接方。《清城区石角镇4.29溺水事故调查报告》《关于清城区石角镇4.29溺水事故调查结案的批复》有异议，该报告是原清城区安监局在未对事故进行客观、公正、全面的调查的情况下作出的，事故报告对事故原因和性质的认定以及对事故责任划分和对有关责任人员和单位的处理建议均不客观、不公正、不科学。该报告落款为清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查组，但系由原清城区安监局盖章，违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定。批复同意调查报告的原因分析、性质认定、责任认定和处理建议亦有误；证据3中《立案审批表》《询问通知书》《文书送达回证》《询问笔录》及公民身份证没有异议，对《关于清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司主要负责人潘志东询问笔录的情况说明》的真实性有异议，潘志东的《询问笔录》业已经其本人签字确认，询问程序已经完结，该情况说明认为潘志东致使调查询问中断与笔录内容不符；证据5中《关于清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司在清城区石角镇“4•29”淹溺事故中负有责任的案调查报告》有异议，基于事故调查报告认定事实有误，该报告继续引用报告内容亦有误。该报告未有签章，调查人员的签名是打印，真实性存疑；《行政处罚集体讨论记录》没有异议；证据7的真实性、关联性没有异议，合法性有异议。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第三项、《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二条以及国家安全监管总局发布的《安全生产执法程序规定》第三十条均规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行，原清城区安监局两次决定不公开举行听证会议违反了上述规定。原清城区安监局向原告送达通知证人到场通知书，将通知证人的义务转移原告，违反《中华人民共和国行政处罚法》关于行政机关必须充分听取当事人的意见、必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据的规定，属于拒绝听取当事人的陈述、申辩；证据9中原告提交的申辩意见书及证据是原告在行政处罚阶段提交，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，在原告提交大量证据证明事发船只的维修业务并不是由原告承揽的情况下，被告应依法进行复核，但被告均没有对相关人员进行核实。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，涉案行政处罚决定不能成立。《听证笔录》没有异议；证据10中《听证会报告书》没有异议，《安监局班子会议（记录）簿》（节选）、《行政处罚集体讨论记录》的真实性有异议，该证据系在本案立案后收集并提交，原清城区安监局是否按照《安全生产执法程序规定》第二十六条第二款第七项的规定，由安全生产监督管理部门的负责人集体讨论决定存疑。该证据的形式与原清城区安监局所提交的其他审批材料不相符，其他材料都是打印件，而该班子会议则是笔记本手写记录。其次，在班子领导在个人笔记本上签字明显违反常理，再次，即使召开了会议，与原清城区安监局提交的行政处罚集体讨论记录相对比，参与本次会议的人员也不符合规定，多个部门的负责人缺席本次会议；证据11、12有异议。原清城区安监局适用法律错误。二、对被告清远市应急局提供的证据1-3的真实性、合法性以及关联性均没有异议，对于处理结果有异议；证据4有异议，该判决尚未发生法律效力。原清远市安监局适用法律错误。 被告清城区应急局的质证意见是：一、对原告扬帆公司提供的证据1-3均没有异议；证据4-10的真实性没有异议，但原告所举的《询问笔录》不齐全，特别是缺少委托维修方温桂清的《询问笔录》，证明内容不予认可。二、对被告清远市应急局提供的证据及法律依据均没有异议。 被告清远市应急局的质证意见是：一、对原告扬帆公司提供的证据1-3均没有异议；证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容有异议。余楚华在《询问笔录》中回避了其是原告员工的事实，其与原告具有利害关系。余楚华既然是原告的员工，但是在工作时间及公司范围内瞒着原告对外兼职的陈述不符合常理；证据5的真实性、合法性和关联性没有异议，证明内容有异议。黄某安在《询问笔录》中只是陈述了案件发生的经过及其身份；证据6的真实性没有异议，《询问笔录》陈述内容的真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议。2017年4月29日及同年5月15日的《询问笔录》中温建华均表示其为原告的管理人员，此与原告需证明温建华只是煮饭、内勤并非管理人员的内容不一致。温建华在陈述中表示林国聪是原告的临时工，此前是与原告的其他正式员工一起参与原告承接的维修业务，与原告有雇佣关系，维修粤运盈666船只用电、拿乙炔、氧气等由原告提供，“4•29”淹溺事故发生前没有接私活到原告附近水域进行船只维修的情况，但是无提供实质证据证实“粤运盈666”船维修业务由林国聪承接，其证明内容与原告所要证明与其无关相矛盾。温建华是原告的员工，其与原告具有利害关系，案件的事实应当以清远市清城区人民镇府作出的城区府﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查结案的批复》对该起事故查明和认定为准；证据7的真实性没有异议，《询问笔录》陈述内容的真实性、合法性、关联性以及证明内容均有异议。黄玉明是原告的管理人员，其与原告具有利害关系，案件的事实应当以清远市清城区人民镇府作出的城区府﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查结案的批复》对该起事故查明和认定为准；证据8有异议，在证据中未附有相应的证据材料，因此无法质证；证据9的关联性、证明内容有异议，因清远清城海事处于2017年5月22日作出的《关于粤运盈666在清峡船坞船舶修理点修理作业时所在水域认定的说明》已经认定“粤运盈666”船在清峡船坞船舶修理作业时停泊的水域为清峡船坞船舶修理点的作业水域；证据10的真实性、合法性没有异议，关联性和证明内容有异议。因2019年3月22日广州海事法院作出的（2018）粤72民初257号《行政判决书》中认定原告与死者冯全卫之间成立雇佣关系，原告对事故发生负有过错责任。二、对被告清城区应急局提供的证据及法律依据均没有异议。 本院对上述证据认证如下：一、原告扬帆公司提供的证据2、3，被告清城区应急局提供证据11中的涉案行政处罚决定，被告清远市应急局提供证据3中的涉案行政复议决定，均是本案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分论述。二、原告提供的证据1，被告清城区应急局提供的证据1-8，证据9中的《听证笔录》，证据10，证据11中的《文书送达回证》，证据12，是清远市公安局石角派出所及事故调查组对涉案事故相关人员调查作制作的《调查笔录》及相关照片，被告清远市应急局提供的证据1-4，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。三、原告提供的证据4-10，本院对其真实性及关联性予以采信，证明内容不予采信。四、被告清城区应急局提供的证据9中的《行政处罚申辩意见书》及证据，是原告的陈述、申辩意见，本院不予采信。 经审理查明，原告扬帆公司于2013年9月12日成立，类型为有限责任公司，住所地为清远市清城区石角镇界牌村民委员会石岩码头，经营范围为船舶建造、维修、检测、拆解；船用产品、航标制售。清远市运盈船务有限公司是“粤运盈666”船登记的船舶所有人，该船的实际出资人及所有人为温桂清，温桂清将该船挂靠在清远市运盈船务有限公司名下管理。黄玉明、温建华、余楚华是原告的员工，林国聪是原告聘请的船舶维修工，林国聪不具备维修船舶的资质。自2015年2月起，原告便陆续聘请林国聪到其所承揽的需要维修的船舶从事维修作业，双方没有签订用工合同。2017年2月至4月间，原告聘请林国聪在其所承揽的需要维修的编号为西保08船舶、西保09船舶及西保06的逃生艇上从事维修工作，林国聪带着工人进行维修，原告公司员工有时参加，船主对原告以每日每人500元进行结算，原告收到船主支付的维修款后，再与林国聪结算，原告向林国聪支付的维修费为每日每人320元。同年4月7日，温桂清联系林国聪，称“粤运盈666”船需要维修，后林国聪联系原告的员工温建华，经得温建华同意后，温建华于同年4月9日上了“粤运盈666”船与温桂清当面沟通，协商了该船需要维修的事项。温建华同意温桂清将该船停泊在原告船坞作业水域进行船舶维修，并与温桂清商定维修费为每日每人500元，维修材料由温桂清购买，维修后结算。林国聪帮温桂清作维修材料预算，温建华帮温桂清咨询维修材料规格、价格等。由于维修工期较长，温建华要求林国聪找几个人一同维修，林国聪分别联系了冯卫全及原告的员工余楚华，三人一起进行维修作业。船舶维修完毕经双方核对后，由原告向林国聪、冯卫全等人支付每日每人320元。修理“粤运盈666”船所需要的切割器、焊接器及电力均由原告提供。原告没有对维修人员进行安全教育及对现场隐患进行排查。2017年4月10日至12日下午，林国聪、冯卫全和余楚华做维修前的准备工作。同年4月12日下午至16日，“粤运盈666”船在白庙船厂北江浮坞9号水域检测，同年4月16日13时，该船重新驶回原告水域的维修工位进行维修。同年4月29日8时许，林国聪、冯卫全及余楚华三人在停靠在原告水域的维修工位的“粤运盈666”上从事维修工作，现场没有安全管理人员进行管理，冯卫全在没有佩戴劳动防护用品的情况下在船艏右方主甲板通过卷扬机搬运制造沙斗的钢板，违规进入操作范围。时至9时许，钢板偏离位置向船艏部右方滑落，余楚华立即停止卷扬机，钢丝绳在钢板重力作用下拉扯，导致挂钩脱落，钢丝绳快速扫向冯卫全并绊在其脚上，导致其落水。余楚华等听到有人落水后划着小艇救人，将冯卫全救上小艇，并运送到浮排上，林国聪对冯卫全进行急救，并拨打报警电话及救护电话。120急救车约20分钟后到达现场，冯卫全经医生抢救无效死亡。 2017年5月3日，原清城区安监局成立了清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查组，对该起事故进行调查。同年5月19日，清远市清城区人力资源和社会保障局出具《关于清远市清城区石角镇“4•29”溺水事故的情况说明》，简述了本次维修“粤运盈666”船事宜的经过。同年5月22日，清远清城海事处出具《关于“粤运盈666”在“清峡船坞”船舶修理点修理作业时所在水域认定的说明》，推定“粤运盈666”船在“清峡船坞”船舶修理点作业时停泊的水域为“清峡船坞”船舶修理点的作业水域。同年6月27日，清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查组作出《清城区石角镇“4•29”溺水事故调查报告》。同年6月28日，清远市清城区人民政府作出城区府函﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”年淹溺事故调查结案的批复》，其中“三、同意事故调查组对有关人员（单位）责任认定和处理意见……(二)扬帆公司安全管理混乱，在粤运盈666船舶停靠其水域范围内进行修维修时现场无安全管理人员进行管理，没有督促林国聪、余楚华、冯全卫佩戴劳动防护用品，导致此次事故发生，对此次事故发生负有责任，由原清远市清城区安全生产监督管理局依法对其进行行政处罚。”同年7月5日，原清城区安监局根据上述批复及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，对原告进行立案，并依法进行调查取证，向相关知情人进行调查询问，并制作了《询问笔录》。同年8月4日，原清城区安监局向原告送达（城）安监罚告﹝2017﹞执法－3号《行政处罚告知书》及（城）安监听告﹝2017﹞执法－3号《行政处罚听证告知书》。同年8月6日，原告向原清城区安监局提交《听证申请书》。同年8月9日，原清城区安监局向原告送达《行政处罚听证通知书》。同年8月11日，原告提交《延期听证申请书》。同年8月15日，原清城区安监局向原告送达《行政处罚延期听证通知书》，并对公开听证事宜进行公告。同年8月24日，原清城区安监局召开了听证会，并制作了《听证笔录》，且原告提交了《行政处罚申辩意见书》及相关材料。但原清城区安监局对原告的陈述、申辩意见不予采纳。同年9月1日，原清城区安监局认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第三十八条、第四十二条、第四十三条的规定，遂依据该法第一百零九条及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》（试行）的规定，对原告作出涉案行政处罚决定，处罚款350000元，并于同日送达给原告。原告不服，向原清远市安监局申请行政复议。原清远市安监局按照行政复议程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于同年12月8日作出涉案行政复议决定，维持了原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定，并依法送达给各方当事人。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2018年1月11日，原告扬帆公司因要求撤销清远市清新区人民政府行政行为纠纷一案，向清远市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销清远市清城区人民政府作出的城区府函﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”年淹溺事故调查结案的批复》；2.诉讼费由清远市清城区人民政府负担。同年8月13日，清远市中级人民法院以上述批复不对原告产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围为由，作出了（2018）粤18行初8号《行政裁定书》，驳回了原告的起诉。原告不服，向广东省高级人民法院提出上诉。同年11月28日，广东省高级人民法院作出（2018）粤行终1742号《行政裁定书》，维持了清远市中级人民法院作出（2018）粤18行初8号《行政裁定书》。 诉讼中，原告于2019年5月5日及同年6月13日先后向本院申请证人何某昌、何某棠、黄某亮、周某铿、黄某安、刘某辉出庭陈述证言，本院认为原告的申请理由不成立，故对其申请不予准许。 又查明，因机构改革，原清远市清城区安全生产监督管理局现已变更为清远市清城区应急管理局，原清远市安全生产监督管理局现已变更为清远市应急管理局。 本院认为，本案是不服行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定及原清远市安监局作出的涉案行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。 一、认定事实方面。本案的关键所在是原告是否为修理“粤运盈666”船的承揽主体，发生涉案事故，其应否承担责任。首先，结合本院查明的事实及确认的有效证据等综合分析，原告扬帆公司具有船舶维修的经营资质，林国聪不具备维修船舶的资质。原告的员工温建华对外是以原告的名义从温桂清处承接“粤运盈666”船维修业务后，将该船停泊在其维修船坞的作业水域范围内进行维修，实际管理、控制、安排该船的维修事宜，其聘请林国聪、冯卫全等人修理该船，并约定了支付劳动报酬的方式，虽然双方没有签订用工合同，但提供劳务方与接受劳务方之间实际已形成雇佣关系，且修理该船所需要的切割器、焊接器及电力均由原告提供，故应认定原告为修理“粤运盈666”船的承揽主体；其次，冯卫全为提供劳务方，原告为接受劳务方。冯卫全在为原告提供劳务时死亡，原告作为雇佣方，对冯卫全负有指挥、监督、管理的职责，也负有保障工作场所安全和为维修人员提供充分劳动保护的义务。原告安全管理混乱，没有对维修人员进行安全教育及对现场隐患进行排查，督促维修人员佩戴劳动防护用品，导致此次事故发生，原告没有履行上述安全保障义务，应对此负有责任；再次，原清城区安监局成立的清城区石角镇“4•29”淹溺事故调查组通过现场勘验、查阅资料、调查取证，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况。清远市清城区人民政府根据上述调查报告作出了城区府函﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”年淹溺事故调查结案的批复》，明确了原告对此次事故发生负有责任，原清城区安监局在查明事实的基础上认定原告为事发船舶维修业务的承揽主体，依法对其进行行政处罚，并无不当。原告称其并非事发船舶维修业务的承揽主体，林国聪才是承揽主体，对于维修业务没有法定或约定的管理职责，对于“4•29”淹溺事故的发生不负有责任，与事实不符。原告应为其主张提供证据予以证实，但其在行政处理程序或诉讼中均未能提供充分有效的证据予以证实。综上，原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。故本院对原告上述主张不予采信。 二、适用法律、法规方面。原告扬帆公司的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第三十八条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”第四十二条“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”第四十三条“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人，有关负责人应当及时处理。检查及处理情况应当如实记录在案。生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。”的规定，原清城区安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》（试行）的规定，对原告处以罚款350000元，处罚适当，适用法律、法规正确。 三、程序方面。原清城区安监局根据清远市清城区人民政府作出的城区府函﹝2017﹞51号《关于清城区石角镇“4•29”年淹溺事故调查结案的批复》及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，对原告扬帆公司进行立案，向相关知情人进行调查询问，继而向原告发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。原清城区安监局依原告的申请，依法举行了听证会，听取了原告的陈述、申辩意见，在查明事实的基础上依法对原告作出涉案行政处罚决定，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，整个行政处理程序符合法律规定。原清远市安监局受理了原告的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2017年12月8日作出涉案行政复议决定，维持了原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定，复议程序合法，实体处理得当。原告称原清城区安监局在本案调查及作出行政处罚过程中程序违法，严重侵害了原告的合法权益，本院不予采信。 综上所述，原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定及原清远市安监局作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销原清城区安监局作出的涉案行政处罚决定及原清远市安监局作出的涉案行政复议决定缺乏事实依据和法律依据，证据不足，理由不充分，本院不予支持。被告清城区应急局、清远市应急局的抗辩理由成立，本院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告清远市清城区扬帆船务发展有限责任公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。 审 判 长  陈炳聪 审 判 员  陈桂清 人民陪审员  陈焕潮 二〇一九年十月十九日 书 记 员  曾蕾欣 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。