湖南省涟源市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1382行初54号 原告卿美华，女，住新化县上梅镇城西路。 委托代理人李海，系卿美华女婿，住冷水江市冷水江街道办事处新建居委会。 委托代理人李娟，系卿美华侄女，住冷水江市同兴乡。 被告娄底市自然资源和规划局（复议机关），统一社会信用代码11431300MB1687772F，住所地娄底市湘中大道**。 法定代表人朱昌美，系该局局长。 应诉负责人黄小平，系该局工会主席。 特别授权委托代理人龚玲，女，系该局工作人员，住娄底市娄星区乐坪办事处。 委托代理人周介华，湖南德都律师事务所律师。 被告新化县自然资源局（原行政机关新化县城乡规划局），统一社会信用代码11431322006522803H，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。 法定代表人邹谊翔，系该局局长。 应诉负责人罗向凯，系该局副局长。 特别授权委托代理人方雄生，男，系该局干部，住新化县上渡办事处。 第三人李锋，男，住新化县上梅镇城西路。 第三人李剑，系李锋之弟，住新化县上梅镇城西路。 原告卿美华不服被告新化县自然资源局（原行政机关新化县城乡规划局）向第三人李锋、李剑核发《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为，不服被告娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，于2019年6月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月14日立案受理后，于6月19日经EMS向被告、第三人邮送达起诉状副本、应诉通知书等，于7月5日、10日分别收到被告新化县自然资源局、娄底市自然资源和规划局提交的证据及答辩状，于7月16日将二被告的证据及答辩状送达给原告、第三人。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告卿美华的委托代理人李海、李娟，被告娄底市自然资源和规划局的应诉负责人黄小平及特别授权委托代理人龚玲、委托代理人周介华，被告新化县自然资源局的应诉负责人罗向凯及特别授权委托代理人方雄生，第三人李锋、李剑，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 新化县城乡规划局2017年9月20日向李锋、李剑核发建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》，2018年9月11日在现场公示李锋、李剑住宅建设项目规划。卿美华在公示期间提出异议，经听证后申请行政复议。娄底市自然资源和规划局于2019年6月3日作出娄规复决字［2019］3号《行政复议决定书》，维持核发《湖南省建设用地规划许可证》。 原告卿美华诉称，请求判决撤销被告娄底市自然资源和规划局作出的娄规复决字［2019］3号《行政复议决定书》，确认被告新化县自然资源局（原新化县城乡规划局）为第三人发放建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》违法并依法予以撤销，诉讼费用由二被告共同承担。其事实和理由有，原告与第三人为邻居。第三人房屋系1998年从原告处受让，两家的房屋为前后错开布局，原告的进出通道为面向第三人房屋的后面空坪，原告房屋客厅面向第三人房屋、从后面空坪采光。2018年9月11日，新化县城乡规划局对第三人住宅进行规划审批公示，其改扩建方案侵害原告合法权益。2019年2月14日，新化县城乡规划局召开第三人住宅规划审批听证会，出示2017年9月20日发给李锋、李剑的建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》，原告才知道自身权益受到侵害。经行政复议，娄底市自然资源和规划局于2019年6月3日作出行政复议决定书，维持新化县城乡规划局的规划许可。原告认为，新化县城乡规划局违反城乡规划法第三十八条及湖南省实施办法第二十四条的规定，在没有核发《建设用地规划条件通知书》以确定用地性质和开发强度的情况下发放《湖南省建设用地规划许可证》，违反法律规定，而且在行政许可前没有履行法定告知义务亦程序违法。娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，将民房间的防火间距和消防通道错误地混同为消防车道，日照采光亦认定错误，土地出让合同的主体资格存在问题，土地出让合同中没有《建设用地规划条件通知书》致使该合同无效，现场公示的是“建设项目规划公示牌”而不是复议决定认定的“建设工程设计方案平面图”，复议决定认定事实不清，引用法律规范不当，不符合法定程序和法律规定。为保护自身合法权益，故此起诉。 原告卿美华为支付其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、卿美华的身份材料、房屋产权材料。 证据二、新化县城乡规划局建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》。 证据三、新化县城乡规划局规划公示图片（李锋李剑住宅建设项目规划公示牌）。 证据四、房屋图片（双方房屋外景照片七张）。 证据五、娄底政务中心办事指南之建设用地规划条件通知书。 证据六、娄底政务中心办事指南之建设工程方案设计审批。 证据七、娄底政务中心办事指南之城市、镇规划区内建设用地规划许可证核发。 证据八、新化县城乡规划局听证通知书和听证会笔录。 证据九、娄底市自然资源和规划局娄规复决字［2019］3号《行政复议决定书》。 证据十、新化县城乡规划局行政复议答辩提交材料目录。 证据十一、建筑设计防火规范。 证据十二、新化县国土资源局2017年7月5日与李锋、李剑签订的016017164号《国有建设用地使用权出让合同》。 证据十三、新化县国土资源局2018年3月16日核发给李锋、李剑的湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》。 证据十四、新化县城乡规划管理技术规定。 被告娄底市自然资源和规划局辩称，新化县城乡规划局向李锋、李剑核发用地规划许可证，认定事实清楚，适用法律法规及相关技术规范正确，程序合法；娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销的理由和请求不能成立；原告的诉讼理由和请求没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。 被告娄底市自然资源和规划局为证明其行政复议行为的合法性，向本院提交了以下证据、执法依据（均为复印件）： 证据一、娄底市自然资源和规划局的统一社会信用代码证书。拟证明其诉讼主体资格。 证据二、娄底市自然资源和规划局的法定代表人证明书。拟证明朱昌美系其局长。 证据三、卿美华的行政复议申请书。拟证明卿美华对新化县城乡规划局核发的建规［地］字第201713（用）号《湖南省建设用地规划许可证》不服，申请行政复议。 证据四、娄底市自然资源和规划局向新化县规划局发放的答复通知书。拟证明要求新化县规划局答辩和提交证据、法律依据。 证据五、请求延长审理行政复议的报告。拟证明当事人要求延期审理此行政复议案件。 证据六、行政复议延期审查通知书。拟证明同意当事人延期审理的申请。 证据七、娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定书。拟证明按程序作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 证据八、行政复议询问笔录。拟证明其工作人员到现场去调查过情况。 证据九、国有建设用地使用权出让合同。拟证明李锋、李剑与新化县国土资源局签订了合同，面积为130.7平方米。 证据十、不动产登记权证。拟证明李锋、李剑已取得土地使用权，共有宗地面积130.12平方米，房屋建设面积101.33平方米。 证据十一、建设用地规划许可证。拟证明用地性质为商品住房用地，用地面积130.7平方米。 证据十二、平面现场公示图片。拟证明新化县规划局2018年9月11日地现场公示了建设工程设计方案平面图。其公示的内容有：用地面积与建设基地面积均为130.7平方米，地下建筑**、地上建筑**，总建筑面积914.9平方米，住宅东西方向采光，山墙不准开窗。 证据十三、日照分析图。拟证明李锋、李剑拟建住宅满足旧区改建项目内的新建项目日照标准，对周边建筑日照没有影响。 执法依据：《行政复议法》《城乡规划法》《建筑设计防火规范》GB50116-2014（2018年版）等有关条文。 被告新化县自然资源局辩称，第三人2017年3月提出改扩建旧房申请，2017年7月持国有建设用地使用权出让合同申请办理用地规划许可，2018年3月新化县国土资源局为第三人办理不动产证书。根据2010年修订的2002－2020新化县城总体规划、当事双方1998年房屋买卖合同对四至与间距的约定、不动产证书等，经现场查勘，第三人住宅规划许可的建筑底面积为127.6平方米，与原告现有房屋北墙的最小间距为1.2米、最大间距为2.1米，未超出第三人现状围墙和旧房外墙，给第三人核发用地规划许可符合县城总体规划要求，符合湖南省“一书三证管理办法”的程序。消防通行、日照采光，均符合规定要求。现场公示已明确在施工时要注意文明施工，做好安全防护措施，确保原告房屋安全。至于土地出让合同主体资格，相关法律法规并未对土地受让人作出特别规定。原新化县城乡规划局作出的建设用地规划许可，娄底市自然资源和规划局作出的复议决定，均认定事实清楚，适用法律及技术规范正确，程序合法。本案不损害原告的合法权益，原告因此不具备诉讼主体资格。请求驳回原告的诉讼请求。 被告新化县自然资源局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、建规［地］字第2017013（用）号《建设用地规划许可证》，附2017-041号用地红线图和2018-171G号平面图。 证据二、合同编号为016017164号、宗地编号为新协出［2017］7号的《国有建设用地使用权出让合同》。 证据三、湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》。 证据四、卿美华与李初林1998年的《房屋买卖合同》。 证据五、见证人李益民出具的两份证明。 证据六与证据七、湘建规［2017］253号通知（部分资料）。 证据八、房屋图片及规划公示图片。 证据九、听证通知书。 证据十、新政办发［2018］6号文件（规划技术规范部分）。 证据十一、湘国土资发（2008）33号《湖南省土地市场交易规则》（部分）。 以上证据拟综合证明，该局作出的建设用地规划许可系依法依规作出，同时也证明娄底市自然资源和规划局的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。 第三人李剑、李锋述称，原告所诉实际上多处内容并不存在争议；超占土地的行政处罚、《建设用地规划条件通知书》的核发、《国有建设用地使用权出让合同》中的建设用地规划条件、现场公示的平面图类别等等，无论行政机关如何处理，都与原告无关，对原告权益不产生任何影响；没有在办理《建设用地规划许可证》前应当告知原告的法律规定；1988年买卖房屋时曾约定的1.2米间距，符合规定；在原告房屋北侧的第三人房屋，其改造不可能影响原告的采光。请求人民法院公正判决，驳回原告的诉讼请求。 第三人李剑、李锋没有向本院提交证据。 经庭审质证，对原告卿美华提交的证据，被告娄底市自然资源和规划局质证意见是：对证据一至证据四、证据八至证据十四，均没有异议；对证据五至证据七的真实性没有异议，但与本案没有关联性。被告新化县自然资源局，第三人李锋、李剑，均同意娄底市自然资源和规划局的质证意见。 对被告娄底市自然资源和规划局提交的证据，原告卿美华的质证意见是：对证据一、证据二没有异议；至于证据三至证据十三，本案原告所诉系2017年的建设用地规划许可问题，不能用2019年的材料作为证据，事后材料没有合法性与关联性。被告新化县自然资源局与第三人李锋、李剑的质证意见是：没有异议。 对被告新化县自然资源局提交的证据，原告卿美华的质证意见是：对证据一至证据三的合法性、关联性有异议，没有建设用地规划条件通知书；对证据四、证据五没有异议；对证据六至证据十一的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，因前期没有建设用地规划条件通知书，后续行为都是违法的。被告娄底市自然资源和规划局与第三人李锋、李剑的质证意见是：没有异议。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人对真实性均没有异议的证据，本院对其与本案相关的部分予以采信、对与本案没有关联性的部分不予采信；各方对真实性存有异议的证据，本院结合本案其他证据对与本案相关的部分予以采信。 根据各方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实： 1998年3月15日，甲方卿美华与乙方李初林（系李锋、李剑之父）签订《房屋买卖合同》，将位于新化县上梅镇茅铺下，东抵城西路、南抵甲方自有房屋、西抵坟山、北抵高频瓷厂，上下二层共四间房子卖给李初林，并约定：乙方必须在南向即与甲方自有房屋间留出壹点贰米的空地作为甲乙双方公用进出口通道，一层楼梯为公用楼梯。双方房屋前方靠城西路最近处相距约0.3米、后方最宽处相距约2.1米，均东西坐向、东邻主路（城西路），卿美华另有房屋建设在先、位于涉案转让房屋的南侧、在靠近涉案转让房屋一侧开有门窗。此后，李初林将房屋转让给李锋、李剑，并办理了产权转移登记手续。 2017年7月5日，新化县国土资源局与李锋、李剑签订合同编号为016017164号（电子监管号为4313222017B01790）的《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为新协出［2017］7号、坐落于上梅镇城西路、宗地用途为其他普通商品住房用地、面积为130.70平方米的国有建设用地使用权，出让给李锋、李剑。该出让合同第十二条系宗地开发投资强度条款，但没有具体约定；该出让合同第十三条约定，本合同宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑容积率不低于1。该合同首页下部标明，由国土资源部、国家工商行政管理总局制定。 经第三人李锋、李剑申请并提交相关材料，新化县城乡规划局于2017年9月20日核发建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》。该证记载：用地人为李锋、李剑，项目名称为住宅楼，位置为上梅镇城西路35号，用地性质为商品住宅用地，用地面积为130.7平方米。 第三人李锋、李剑申请不动产登记，并提交相关材料。新化县不动产登记中心于2017年10月9日对李锋、李剑申请的位于上梅镇城西路35号的宗地开展不动产权籍调查。经调查，认定不动产来源合法，权属清楚，面积准确，符合权调要求。其调查表的界址签章表中记录：相邻宗地权利人李炳光、卿美华夫妻要求本宗地权利人李剑、李锋让出相当土地，而李锋、李剑不同意，故而李炳光、卿美华不同意在相邻权利人栏签字。 2018年3月1６日，新化县国土资源局核发湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》。该证记载：权利人李锋、李剑，坐落于上梅镇城西路**（永兴街）**，宗地代码431322001023GB00016，幢号F0001，权利类型为国有建设用地使用权/房屋所有权，权利性质为出让/自建房，用途为城镇住宅用地/成套住宅，共有宗地面积130.12平方米/房屋建筑面积101.33平方米，其中独用土地使用权面积57.80平方米。该证同时附记：登记原因为因买卖与土地协议出让申请国有建设用地使用权房屋所有权转移与首次登记；总用地面积130.7平方米，其中42平方米属李初林已取得的划拨地，另外88.7平方米属非法超占土地，原有划拨地上的房产已由李初林过户给其儿子李剑、李锋二人，现李剑等二人办理了整宗地的协议出让手续。 2018年9月11日，新化县城乡规划局在新化县人民政府官网就李锋、李剑住宅进行批前公示，并在现场张贴《建设项目规划公示牌》。该公示牌由“平面图”及文字说明二大部分组成，其说明的主要内容有：建设项目名称为李锋、李剑住宅，位置为城西北路旁，用地性质为住宅用地，总用地面积130.7平方米，总建筑面积893.2平方米，建筑基底面积127.6平方米，地下建筑**，地上建筑**，住宅东西方向采光，山墙不准开窗，地下室内施工时应采取保护措施，保证周边建筑物的安全。 在公示期间，卿美华提出异议。9月30日，新化县城乡规划局向卿美华作出书面回复。卿美华仍不服，要求听证。2019年2月14日，卿美华参加新化县城乡规划局召开的李锋、李剑住宅规划许可听证会。 卿美华以下列事项为由申请行政复议，要求撤销新化县城乡规划局发放给李锋、李剑的《建设用地规划许可证》：一是未履行法定告知义务和行政许可程序，违规向李锋、李剑发放建设用地规划许可证，一年后才举行听证会，其行政行为明显违法；二是以1998年的房屋买卖合同作为规划审批依据，明显违法；三是审批违反了规划离距、退距和消防间距、消防防火距离的强制要求，侵害了卿美华采光、通行、消防安全方面的合法权益；四是违背职业操守，对不具备法定条件、不具备申请资格的李锋、李剑违法核发建设用地规划许可证，依法应当确认违法并予以撤销。 2019年6月3日，娄底市自然资源和规划局作出娄规复决字［2019］3号《行政复议决定书》，维持新化县城乡规划局核发规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为。该复议决定认为，一是关于消防通行问题，卿美华房屋处于城西北路临街面，路幅宽约24米，符合消防通行规范要求；消防间距亦符合规定，且已在审查建设工程设计方案平面图时明确要求拟建房屋山墙不开窗，在下一步报建图审查阶段会要求设置防火墙。二是关于日照采光问题，李锋、李剑拟建住宅满足旧区改建项目内的新建项目日照标准，对周边建筑日照没有影响。三是关于程序问题，拟建房屋建设工程设计方案的总平面图2018年9月在现场进行了公示，公示内容与期限符合规定，且卿美华与李锋、李剑就拟建房屋事宜多次进行过座谈、协商。四是现场公示李锋、李剑拟建房屋层数为－1＋6F，与卿美华房屋山墙间距为1.2米，要求文明施工，做好安全防护措施，确保卿美华房屋安全。五是关于主体资格问题，李锋、李剑与新化县国土资源局2017年7月签订国有建设用地使用权出让合同，成为该宗土地的受让人，相关法律法规并未对土地受让人作出特别规定。 卿美华对娄底市自然资源和规划局作出的上述行政复议决定仍然不服，即提起本案诉讼。 另查明，经政府机构改革，新化县城乡规划局、新化县国土资源局于2019年4月合并成立为新化县自然资源局。 本院认为，行政机关调整及职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在机构改革后，新化县自然资源局概括承受原新化县城乡规划局、新化县国土资源局的权利与义务。李初林1988年3月向卿美华购得房屋，双方均应按照法律规定依约履行，妥善处理相邻关系。此后，李锋、李剑从李初林处购得原系卿美华的房屋，办理产权转移登记手续，即依法取得该房屋的所有权。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区以内出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用”。在本案中，新化县国土资源局2017年7月与李锋、李剑签订的《国有建设用地使用权出让合同》，其首页标明由国土资源部、工商行政管理总局制定，约定将相应土地协议出让给李锋、李剑，虽然对建筑总面积、建筑限高、建筑密度、绿地率等内容约定不明，但明确约定了宗地编号、地块位置、宗地用途及性质、新建建筑物应符合规划管理部门确定的出让宗地规划条件（其中建筑容积率不低于1）。该合同并非没有规划条件，不违反法律规定，不损害国家与他人合法权益，合法有效。原告卿美华关于该合同没有用地规划条件以确定用地性质和开发强度的主张，与本案查明的事实不符，本院对此不予采信。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定有“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效”。原告卿美华关于该合同因缺少《建设用地规划条件通知书》而无效的主张，与法律规定不符，其理由不能成立，本院对此不予支持。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。在本案中，第三人李剑、李锋以出让方式依法取得国有土地使用权后，申请建设用地规划许可，其所交材料齐全，原新化县城乡规划局向第三人李剑、李锋发放《湖南省建设用地规划许可证》符合法律规定，程序合法，依法应当予以支持。原告卿美华要求确认新化县城乡规划局发放《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为违法并予以撤销，没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。 娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。原告卿美华关于复议决定在消防通道与间距、日照采光、土地出让合同主体资格等多方面存在错误的主张，与本案查明的事实不符，本院对此不予采信。原告卿美华要求撤销行政复议决定的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。 被告新化县自然资源局在庭审中关于本案不损害原告卿美华合法权益、原告因此不具备诉讼主体资格的主张，依法不能成立。 综上所述，原告卿美华请求判决撤销被告娄底市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》，确认被告新化县自然资源局（原新化县城乡规划局）为第三人发放《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为违法并予以撤销的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法均应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告卿美华的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告卿美华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。 审 判 长  何雪竹 人民陪审员  谭显元 人民陪审员  万 虹 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  梁 蓉 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。