内蒙古自治区扎兰屯市人民法院行 政 判 决 书（2019）内0783行初18号原告：吕某，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：宋某，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：束某，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：孟某，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：李某1，医生，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：杨某1，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：杨某2，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：李某2，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：刘某1，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：王某1，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原告：谢某，现住内蒙古自治区扎兰屯市。原代：王殿成，男，1961年4月22日出生，汉族，无职业，现住内蒙古自治区扎兰屯市。诉讼代表人：束某、刘某1。委托诉讼代理人：刘某2，内蒙古云龙律师事务所律师。被告：扎兰屯市自然资源局。法定代表人：王某2。委托诉讼代理人：李某3，扎兰屯市自然资源局工作人员委托诉讼代理人：郑某，内蒙古政光律师事务所律师。第三人：北京华威建筑工程有限公司。法定代表人：蔺某。委托诉讼代理人：罗某，内蒙古政光律师事务所律师。原告吕某、束某等十二人不服原扎兰屯市规划局（以下简称“规划局”）为第三人北京华威建筑工程有限公司（以下简称“华威公司”）颁发建设工程规划许可证一案，本院于2019年5月7日立案后，于2019年5月13日向政府机构改革后继续行使城乡建设规划行政管理职能的扎兰屯市自然资源局（以下简称“资源局”）送达了起诉状副本和应诉通知书。因“华威公司”和除本案原告吕某、束某等十二人以外的本案涉及的不动产的其他业主，与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院分别于2019年5月21日、2019年5月31日依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，审判员石晓华、刘怡麟参加评议，叶晓刚主审，于2019年8月21日公开开庭进行了审理。原告吕某、束某等十二人的诉讼代表人束某、刘某1、邹会英及委托诉讼代理人刘某2、被告“资源局”的委托诉讼代理人、李某3、郑某、第三人“华威公司”的委托诉讼代理人罗某庭参加诉讼。第三人除本案原告吕某、束某等十二人以外的本案涉及的不动产的其他业主，在本院规定期限内未向本院表明是否参加诉讼的意见并陈述其主张，本院依法按其放弃诉讼权利处理。本案现已审理终结。原“规划局”于2019年1月8日为本案第三人“华威公司”颁发了建字第150783201900002号建设工程规划许可证。该许可证记载的主要内容为：建设单位（个人）“华威公司”；建设项目名称扎兰屯市明月花园2号楼一层商业改储藏室（车库）；建设位置××街；建设规模1288平方米；附图及附件名称（1）建设工程规划许可证报批表、（2）明月花园小区2号楼一层商业结构改造改修鉴定报告、（3）平面结构图。该证还记载了“遵守事项”的五项内容。原告吕某、束某等十二人诉称，2018年5月份，“华威公司”在未经任何部门批准的情况下，私自开始动工改造明月花园2号楼的商服楼，改造成车库并且已经改造完成，安装上卷帘门。2号楼楼上的相关业主遂找有关部门阻止。“华威公司”2019年1月3日才委托鉴定，原告认为，该鉴定属于事后鉴定，没有法律效力，程序违法，应予撤销，其后行政机关的批准改建亦是事后行为，程序违法。为此，原告多次找有关部门解决，但均无结果，故向法院起诉，请求法院撤销原“规划局”为“华威公司”颁发的建设工程规划许可证，并责令“华威公司”停止侵害，恢复原状。原告吕某、束某等人向本院提交了以下证据、依据：第一组证据材料：原“规划局”2018年12月10日“关于明月花园小区2号楼一层商业用房改造项目的规划批前公示材料”、2018年12月13日明月花园小区2号楼业主致原“规划局”的函一份、建字第150783201800025号建设工程规划许可证（以下简称“25号许可证”）复印件三张。以上证据材料证实原告的起诉未超过起诉期限，原“规划局”在未听取原告等利害关系人陈述、申辩的情况下，违反法定程序为“华威公司”颁发建设工程规划许可证的事实。第二组证据材料：原“规划局”2018年12月29日“关于明月花园小区2号楼一层商业用房改造项目的规划批后公示”。证实原“规划局”应在改造前履行公示程序，但“华威公司”在2018年5月份已经改造完毕，行政机关在2018年12月29日公示，且公示的建设用单位与“25号许可证”的建设单位明显不一致，行政行为程序违法。第三组证据材料：扎兰屯市住房和城乡建设局2019年5月22日建设执法监字〔2019〕第004号“建筑市场检查整改通知书”。证实“华威公司”擅自改建2号楼的行为与该执法文书中的执法对象赵刚的违法行为相同，同样应当受到行政处罚。第四组证据材料：“华威公司”改造2号楼门窗、烟囱、热网管道的施工照片。证实“华威公司”对2号楼一层商服的改建行为，改变了主体结构，改造了热网主管道，用锤子砸了承重墙的施工方法，不符合鉴定报告中关于施工方式方法的要求。第五组证据材料：贴有扎兰屯市城市管理行政执法局封条的照片一张、视频资料一份。证实“华威公司”于2018年6月26日，在没有审批手续的情况下就已经将卷帘门安装完毕的事实，进而证明第三人审批后置违法改建。第六组证据材料：本案第三人“华威公司”申请办理建设工程规划许可证提交的“原设计单位关于明月花园小区2号楼一层部分改造的说明、申请书、鉴定报告”等材料。证实被告行政行为程序违法。第七组证据材料：原告方持有的不动产登记证书、购房合同。证实原告与被告的行政行为具有法律上的利害关系，具备本案的诉讼主体资格。被告“资源局”辩称，一、依据《城乡规划法》第二十条第二款的规定，原“规划局”具有法定职能为第三人颁发建设工程规划许可证。二、“华威公司”作为改建工程的所有权人，有权申请改建。三、原“规划局”为“华威公司”颁发建设工程规划许可证的行政行为符合《城乡规划法》第四十条、《行政许可法》第三十八条第一款的规定。四、原“规划局”颁发建设工程规划许可证的行政行为程序合法。综上，“资源局”认为，原“规划局”依照法定职责和法定程序，为“华威公司”颁发建设工程许可证行政行为应当得到法院的支持。被告“资源局”向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：认定事实的证据材料：第一组证据材料：扎兰屯市发改委2007年8月25日扎改备字〔2007〕13号文件、2007年8月24日建设项目选址意见书审批表、2007年8月29日建设项目用地规划许可证、2007年9月10日建设工程规划许可证、2007年7月18日建设用地批准书。证实扎兰屯市明月花园小区工程建设审批的合法性。第二组证据材料：呼伦贝尔市宏诚建筑设计有限责任公司2018年4月27日的“关于扎兰屯市××园部分改造的说明”。证实该楼房的原设计单位认为，“华威公司”对该楼的改造符合设计要求，不影响建筑结构安全的事实。第三组证据材料：齐齐哈尔市石成建筑工程质量鉴定中心、齐齐哈尔市石成建筑技术咨询有限公司分别于2018年8月15日、2019年1月8日作出的齐石技鉴字（2018）第125号和齐石技鉴字（2019）第005号“扎兰屯市明月花园小区2号楼一层商服结构改修鉴定报告”（以下简称“125号鉴定报告”和“5号鉴定报告”），证实“华威公司”对2号楼一层商服的改建施工行为无安全隐患，不影响其他住户的权益。第四组证据材料：扎兰屯市房地产测绘服务中心于2018年7月作出的房产分户图、房屋面积明细表各一份，证明房屋改造后的分户情况。第五组证据材料：2018年4月25日现场勘验记录，证实“华威公司”于2018年4月22日曾提出过改建的申请，原“规划局”指派工作人员到现场勘验的事实。第六组证据材料：2018年8月10日的定线图审核表及定线图三张，证实原“规划局”依据技术规范要求对该项目所做的技术性调查审查的事实。第七组证据材料：2018年5月30日扎兰屯市规划委员会“扎规委发（2018）1号”文件，证实“华威公司”的改造项目通过扎兰屯市规划委员会审批通过。第八组证据材料：法院判决及执行文书，证实“华威公司”对改造的房产依法拥有所有权。程序合法的证据材料：2018年4月22日、2018年8月29日的××园商业改储藏室（车库）建设项目申请书两份、2018年11月21日购买改造后的储藏室的业主提出的请愿书、受理审批表、批前公示材料、准予行政许可审批表、准予行政许可决定书、建设工程规划许可证报批表、建设工程回话许可证、建设工程规划许可证送达回证、建设项目审批申请延期表、批后公示材料。证实原“规划局”履行相关法律程序，对“华威公司”的申请事项作出的行政许可行为程序合法。适用的法律、法规：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款。第三人“华威公司”述称，一、其是扎兰屯市明月花园小区2号楼一层1288.25平方米商业用房的所有权人。依据内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2017）内07执28号之二执行裁定书，确定该商业房抵给“华威公司”。二、“华威公司”对该房屋的改造行为符合法律规定。“华威公司”取得该商业用房的所有权后，发现该房屋已经闲置十多年，房盖漏雨，玻璃损坏，已经起不到原规划设计的用途。“华威公司”在承建该小区工程过程中，拖欠工人工资及材料款，考虑到对该房屋的再次利用，遂向该房屋的原设计单位呼伦贝尔宏诚建筑设计有限责任公司提出申请改造的要求，该公司于2018年4月27日出具了“关于明月花园2号楼一层部分改造的说明”，认为改造部分不影响原结构，不存在安全隐患。“华威公司”在确定改造不影响及安全隐患的前提下，依法向原“规划局”提交申请，一直未得到答复。“华威公司”于2018年5月20日开始施工。2019年1月8日，“资源局”向“华威公司”颁发了许可证，但原告阻却“华威公司”施工，给“华威公司”造成了巨大的损失。“华威公司”认为，其改造的工程经原设计单位及齐齐哈尔市石成建筑工程质量鉴定中心鉴定，不影响原结构及其他业主的安全，对城市建设及小区的规划利用起到了有利的作用，其改造行为符合法律规定，被告的行政许可有效，请法院驳回原告的诉讼请求，维护“华威公司”的合法权益。第三人“华威公司”未向本院提供证据、依据。经庭审质证，原告方和第三人对被告方“资源局”出示的证明原行政行为合法的证据、依据，质证意见如下：认定事实的证据材料。第一组证据材料：原告方对其真实性无异议，但其认为该组证据材料是针对整个明月花园小区工程开发建设的审批文件，与本案讼争的2号楼改造工程没有关系，不能证明“华威公司”改造行为的合法性，反而证实了“华威公司”的该工程施工改造在先，鉴定、申请审批在后，行政行为违反法定程序的事实。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。第二组证据材料：原告方对真实性无异议，但其认为，该说明中只阐述了采用填充墙分割方式改造，是在不改变主体结构的情况下在室内分成多个小场所，没有提到拆墙、扒门等改建方式，“华威公司”没有按照说明的方式进行改造，其改建行为是违法的。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议，其认为在施工前，经原设计单位设计认定不存在安全隐患的前提下进行施工，说明该改造工程不影响原告的合法权益。第三组证据材料：原告方认为，两次鉴定活动均是“华威公司”单方委托，未与相关人协商选择鉴定机构，鉴定活动涉嫌作弊。两份鉴定报告是在工程完工后出具，现场勘察不具有客观性，是不负责任违法的鉴定报告。“125号鉴定报告”的内容是2号一层商服窗下，不拆除主体结构，但“华威公司”没有按照鉴定要求施工，拆除了主体结构。“5号鉴定报告”明确要求非承重填充不得使用大型工具，不得破坏管道，但“华威公司”在拆除的时候用大锤砸掉，破坏承重结构，破坏热网管道的主管道，影响了相关人的居住安全，影响供热温度。同时，该报告作出的日期是2019年1月8日，与被告提供的规划许可证是同一天做出的，涉嫌作弊，证明被告的行政行为程序违法，应予撤销。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议，其认为，该组证据证明第三人的施工行为不存在安全隐患，未影响原告的合法权益。第四组证据材料：原告方认为，该图纸没有证明力，不能证实被告行为的合法性，第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。第五组证据材料：原告方对该组证据材料不认可，认为该勘验是在“华威公司”申请之前的勘验，勘验程序违法，说明被告的行政行为违法。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。第六组证据材料：原告方不认可该组证据材料，其认为该组证据材料是在违法的基础上形成的，“华威公司”改造后才形成的定线图，违反程序规定。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。第七组证据材料：原告方对真实性没有异议，但认为该文件不能证明被告具体行为的合法性，被告的审批是事后审批，程序违法。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。第八组证据材料：原告方认为，该组证据材料与本案没有关联性，没有证明力，所有权无法证明第三人改造行为合法性，无法证明被告具体行政行为的合法性。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。（二）程序合法的证据材料。原告方认为，证据材料中的“请愿书”无法证明被告的行政行为的合法性，但能证明第三人于5月份就已经将车库卖给请愿书中的人，造成请愿的人要求解决问题的事实，证明先改造后申请程序违法行为的存在。“准予行政许可决定书、鉴定报告、行政规划许可”都是2019年1月8日作出，鉴定报告与规划许可证同一天作出，说明鉴定机构与第三人有串通行为，程序违法具体行政行为全部违法。延期表原告认为不具有实际的证明力，5月已经施工完毕，是否延期与实际的施工没有关系。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。（三）适用法律、法规。原告方认为，被告作出的行政行为适用法律错误，该条款适用新城建设项目，而不适用旧楼的改造项目。第三人“华威公司”对该组证据材料无异议。经庭审质证，被告“资源局”的委托诉讼代理人、第三人“华威公司”的委托诉讼代理人，对原告方出示的证据材料质证意见如下：第一组证据材料：被告方对该组证据材料中的“批前公示、申请函”的真实性、对证实原告未超过起诉期限的事项无异议，但其认为该组证据材料不能证实“行政行为没有给相关人申辩日期、没有合法的听证、损害了相关人的利益、危及相关人员的生命安全”等事项。对于原告提供三份许可证的复印件，被告方否认作出过这样的许可证，关于本案的许可证，被告认可作出过一份2019年编号尾号为2号的许可证，对原告提供的许可证件上的编号，被告方认可就该工程的建设工程规划许可事宜，在2018年年底公示时使用过该编号。第三人“华威公司”对该组证据材料的质证意见与被告方的意见一致，其不认可收到过原告提供的许可证件。第二组证据材料：被告方认为，正常来说改造项目是无需批后公示的，由于双方当事人的争议较大，为了审慎起见，才进行的批后公示，公示是对行政许可内容的公示，不是对第三人建设项目的公示。第三人“华威公司”的质证意见与被告方一致。第三组证据材料：被告方认为，该组证据材料中行政相对人赵刚被处罚与本案没有关联性，其违法行为与行政许可没有关联性。第三人“华威公司”的质证意见与被告方一致。第四组证据材料：被告方认为，该组证据材料中的照片无法体现与本案的关联性。第三人“华威公司”认为该组证据没有拍摄时间，没有体现哪里是承重墙、主管道，与本案没有关联性。第五组证据材料：被告方认为，该组证据由于是原告方逾期提交的证据，不同意组织质证。第三人“华威公司”的质证意见与被告方一致。第六组证据材料：系被告方举证提供的证据材料，原告方意在证实被告方行政行为程序违法的事项，但因被告方对该工程建设项目先建设后审批的事实认可，原告方不重复出示。第七组证据材料：被告方及第三人对该组证据无异议。本院对上述证据认证如下：（一）行政行为认定事实的证据材料：第一组证据材料系开发建设明月花园小区工程的规划材料，客观真实，能够证实“华威公司”申请行政许可事项，依法提交了有关材料的事实，与本案具有关联性，本院予以采信。对原告方提出的质证意见，本院认为，“华威公司”改造的2号楼工程系在明月花园小区的范围内，能够证实其工程建设系改建行为，但该组证据材料与第三人“华威公司”改造在先，审批在后的事实不具有关联性，故对原告方的质证意见本院不予采信。第二组证据材料系该楼房的原设计单位对建设单位“华威公司”改造该楼一层大空间商业用房的可行性所做的专业说明，从建筑技术和安全的层面，认可了“华威公司”的改造方案，证实了“华威公司”对该楼一层商业用房的改造行为符合建筑技术安全标准，本院予以采信。对于原告方提出“华威公司”改造方式在建筑技术上的合理合法性意见，因涉及建筑业领域的专业技术事宜，在原告方没有充分证据证实“华威公司”改造行为在建筑技术和安全上存在问题的情况下，本院对其质证意见不予采纳。第三组证据材料系“华威公司”对已改造的本案讼争的不动产委托具有专业技术鉴定资质的部门，对其将2号楼一层商服用房改造为储藏室（车库）是否影响2号楼整体结构安全，进行技术鉴定形成的报告，报告的结论为改造行为对整体结构安全无影响，建筑结构的安全性、实用性、可靠性满足设计规范要求，证实了“华威公司”改造行为的可行性，证实被告作出准予行政许可的依据充分，本院予以采信。对于原告方提出的对鉴定活动的合法性及“华威公司”施工方式的质证意见，本院认为，鉴定单位的鉴定活动是应“华威公司”的单方委托所做的鉴定，不是行政程序中行政机关组织所做的鉴定活动，因而不存在协商鉴定机构、征求相关人意见的情形。同时，鉴定报告内容中，勘查情况明确了鉴定前委托人已经对房屋结构的拆改情况，即鉴定机构是对改造中的建筑物进行的鉴定而得出的鉴定结论，因而原告方提出的鉴定未进行现场勘查，报告结论不具有客观性的意见，在无充分的证据材料支持的情况下，本院不予采纳。对原告方提出的“华威公司”的改造行为改变了建筑主体结构，影响居住安全，破坏了热网管道的意见，系原告方的单方判断，在无确实充分的证据证实的情况下，本院对其质证意见不予采纳。第四组证据材料系房产测绘部门对改造的不动产情况所做的书面记载，反映了改造后的建筑物的基本情况，与本案作出被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。第五组证据材料系2018年4月25日，原规划局工作人员对“华威公司”申请改建项目的行政许可所做的现场勘验记录，时间上能够与“华威公司”在2018年4月22日向原“规划局”申请行政许可的事实相互印证，本院对此予以采信。对原告方提出的勘验程序违法的质证意见，本院认为，该勘验是在“华威公司”2018年4月22日申请行政许可之后2018年8月9日再次申请行政许可之前进行的，程序上并无违法和不合理之处，故对原告方的质证意见不予采纳。第六组证据材料系政府规划部门审批的与本案讼争的不动产有关设施的规划位置数据，与本案的行政行为具有关联性，能够证实行政行为作出的依据，本院予以采信。对于原告方提出的是在“华威公司”改造后形成的图表，程序违法的意见，本院认为，从该图表上标注的时间表明，是原“规划局”正式受理“华威公司”的行政许可申请时形成的，虽然“华威公司”改造工程施工在先，办理行政许可在后，但不表明行政行为程序违法，故对原告方的质证意见不予支持。第七组证据材料系扎兰屯市规划委员会对城乡建设规划的有关事宜研究讨论后形成的规范性文件，能够证实明月花园小区2号楼一层的改造工程项目履行法定规划程序的事实，进而证实被告所做行政行为的合法性，本院予以采信，对原告方提出该项目系事后审批，行政行为违法的意见，本院认为，该建设项目确系先开工后审批，但不等于审批的行政行为违法，故对其质证意见不予支持。第八组证据材料系法院生效的裁判文书，能够证实本案第三人“华威公司”对改造房屋具有所有权的事实，本院予以采信。对原告方提出的证据材料与本案无关联性的质证意见，因与事实不符，本院不予支持。（二）作出行政行为程序合法的证据材料，客观真实，能够证实被告在处理本案第三人“华威公司”申请行政许可的事项时，履行行政许可的实施程序，符合法律规定，本院予以采信。对原告方提出的质证意见，本院认为，“华威公司”对改建项目施工在先，行政许可审批在后是事实，但这不能说明本案的行政许可实施程序违法，“第三人”的违法行为不等于行政机关的行为违法行为，故对其质证意见不予支持。（三）作出的行政行为适用的法律、法规。经庭审质证，本院认为，被告在审核“华威公司”提交的申请行政许可的材料的基础上，并经现场勘测勘验，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款的规定，作出准予行政许可的决定，适用法律正确。对原告方提出的质证意见，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条并未限定该许可事项是适用新建工程还是改建工程，故对其质证意见不予支持。（四）原告吕某、束某等十二人及其委托诉讼代理人提供的证据材料。第一组证据材料，各方当事人对该组证据材料中的“批前公示、申请函”真实性没有异议，能够证实原告等人主张权利未超过起诉期限的事实，对此，本院予以采信。但对证实被告作出行政行为未听取当事人陈述和申辩，行政行为违法的事项，本院认为，“批前公示”的内容中明确告知了具有利害关系的业主有进行陈述申辩的权利及行使权利的期限，包括原告在内的该楼等业主2018年12月13日致规划原“规划局”的信函内容，表明其已经行使了陈述和申辩的权利，被告方对此予以认可，说明被告在行政程序中已经听取了利害关系人的陈述和申辩，故对原告证实的事项本院不予支持。该组证据材料中的三份“25号许可证”复印件，因无法与原件核对，从形式和内容上看，没有制发机关的公章和填发日期，明显与行政机关颁发的正式许可证件不符，不是发生法律效力的许可证件，本院不予采信。第二组证据材料，“批后公示材料”客观真实，证实被告作出的行政行为履行了法定的程序，“华威公司”的改建行为虽然在作出行政许可之前已经实施，但其不能证实行政行为的违法性，故对原告证实的事项，本院不予支持。第三组证据材料，系建设部门在检查建筑市场时对违法行为人作出的责令其整改的法律文书，并不是行政处罚文书，与本案规划部门的行政许可行为不具有关联性，不能证实本案被诉行政行为违法的事项。第四组证据材料，系建筑工程施工中的图片资料，在无其他材料印证的情况下下，从资料的本身不能体现出该工程系本案讼争的改建工程，亦不能证实“华威公司”的改建行为破坏了楼房主体结构和热网管道的事实。第五组证据材料，系原告方超过举证期限提交的证据材料，被告方不同意组织质证，本院依法对该组证据材料不予认证。第六组证据材料，系被告方证明行政行为合法性出具的证据材料，原告方用以证实被告行政行为违法，本院认证意见与前述一致。第七组证据材料，客观真实，能够证实原告与被诉行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼，本院予以采信。经审理查明，扎兰屯市明月花园小区2号楼系在2007年8月份经规划部门审批、发改部门备案建设已竣工投入使用的工程建设项目。本案第三人“华威公司”经法院执行生效判决，于2017年11月份取得了该楼2-1号（第一层）1,288.25平方米商业用房的所有权。“华威公司”于2018年4月22日向原“规划局”提出将该1,288.25平方米商业用房改建为储藏室或小商铺的申请。原“规划局”于2018年4月25日指派人员到该楼的现场勘验，并制作了现场勘验记录后，于2018年5月5日登记受理了“华威公司”办理建设工程规划许可证的申请。后因“华威公司”申请行政许可的“要件不齐全、改造项目需要规划委员会审议、改造项目存在争议，纪检监察部门正在进行调查”等原因，原“规划局”决定对“华威公司”的行政许可审批手续延期办理。2018年4月27日，该楼的原设计单位呼伦贝尔宏诚建筑设计有限责任公司向“华威公司”出具关于该楼一层部分改造的说明材料，认为“华威公司”将该楼一层部分重新划分为多个储藏室，采用填充墙分隔，由原结构底层改为框架结构，对原结构没有影响，不存在结构安全隐患，门窗洞口数量及宽度均符合规范要求。2018年5月20日，“华威公司”开始对该商业用房改造施工。2018年5月30日，扎兰屯市规划委员会第一次会议通过了“华威公司”的该改造项目规划，同意在满足建筑设计规范的条件下，将该楼的一层商业用房改为储藏室（车库）。应“华威公司”的申请，2018年7月23日，扎兰屯市房地产测绘服务中心经测绘，出具该一层商业用房的房产分户图和房屋面积明细表。该改造项目施工过程中，“华威公司”于2018年8月10日再次向原“规划局”提出办理改建1,288.25平方米商业用房的建设工程规划许可的申请。原“规划局”于2018年8月10日向“华威公司”正式作出“扎规许受字〔2018〕第（0016）号”行政许可受理通知书，并向其送达，决定受理“华威公司”的行政许可申请。同日，“规划局”指派工作人员对“华威公司”的改造项目定线审核。2018年8月11日，“华威公司”委托具有建筑工程质量鉴定资质的齐齐哈尔市石成建筑工程质量鉴定中心、齐齐哈尔市石成建筑技术咨询有限公司（以下简称“鉴定机构”），对其将明月花园小区2号楼一层商服改建为储藏室（车库）是否影响2号楼整体结构安全事宜进行技术鉴定。“鉴定机构”接受“华威公司”委托后，经对现场进行勘查、检测、审阅相关资料后，于2018年8月25日向“华威公司”出具“125号鉴定报告”，鉴定结论为：扎兰屯市明月花园小区2号楼一层商服用房，拆除10处窗下砌体对结构安全无影响；在一层室内增设非承重隔墙，改建为储藏室（车库），对该楼整体结构安全无影响。建筑结构安全性、使用性、可靠性标准满足设计规范要求。原“规划局”受理“华威公司”的建筑工程规划许可申请后，2018年9月6日，经研究决定，对“华威公司”的该行政许可审批再次延期，原因是该项目小区的部分业主的信访事宜纪检监察部门正在进行调查。2018年11月21日，购买了“华威公司”改造的2号楼1层储藏室的16人联名共同向原“规划局”提交请愿书，请求尽快解决该楼的改造事宜，保护其购买的不动产。后原“规划局”在审查了改造项目原设计单位出具的意见及“鉴定机构”的鉴定结论后，于2018年12月10日对该改造项目的行政许可事项进行批前公示，告知与本改造项目有利害关系的业主，在2018年12月11日至2018年12月17日内有权提出陈述和申辩，逾期视为放弃权利。2018年12月13日，包括原告等人在内的共18人联名共同向原“规划局”提出了不同意“华威公司”该改造项目的陈述和申辩意见。2018年12月28日，原“规划局”审批了“华威公司”申请的建设工程规划行政许可事项，并于2019年12月29日向明月花园小区业主进行了批后公示，公示的主要内容是：“华威公司”关于明月花园小区2号楼一层商业用房改造为储藏室（车库）的项目，经审核符合城市总体规划及小区功能布局，现予以正式批复公示。项目改造的主要内容为：储藏室建筑面积1288平方米，其中一层南立面开门18处，一层北立面开门6处。工程规划许可证号为建字第15078320180025。2019年1月3日，“华威公司”再次委托鉴定机构对扎兰屯市明月花园小区2号楼商服一层E轴（北纵墙）部分砌体拆除，是否影响2号楼整体结构安全进行技术鉴定。“鉴定机构”接受“华威公司”委托后，经对现场进行勘查、检测、审阅相关资料后，于2019年1月8日向“华威公司”出具“5号鉴定报告”，鉴定结论为：扎兰屯市明月花园小区2号楼商服，拆除一层E轴（北纵墙）非承重填充砌体对该楼整体结构安全无影响。建筑结构安全性、使用性、可靠性满足设计规范要求。同时，鉴定鉴定机构在鉴定结论中提出了三条处理意见：1.为了保护相邻结构构件不受损坏，应采取减小振动的施工方法，不得使用大锤等工具。遇有拉结钢筋，应仔细切断；2.按照图中给定尺寸拆扩洞口时，如遇到上部楼层公用生活管道和其他设施，应以管道、设施位置为准，减少洞口拆扩尺寸，并注意保护管道和其他设施，不得损坏；3.拆除砌体后应在洞口上方按规范要求重新设置过梁；4.不得损坏框架梁、柱等构件。2019年1月8日，原“规划局”向“华威公司”颁发了建字150783201900002号建设工程规划许可证。原告吕某、束某等十二位业主对该行政行为不服，于2019年5月7日向本院提起行政诉讼。本院认为，《建设工程规划许可证》是城市规划区内，经城市规划行政部门审定，许可建设各类工程的法律凭证。根据本案查明的事实可以确认，“华威公司”系明月花园小区2号楼一层商业用房的所有权人，其有权按照法律规定对该商业用房进行改建。“华威公司”依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，于2018年4月22日向原“规划局”提出申请，办理改建工程项目的建设工程规划许可证，并按照该法的规定，提交了申请行政许可所需要的资料。因涉案工程涉及包括原告等人在内的信访、缺乏申请要件、等待规委会审批等原因，原“规划局”决定延期办理“华威公司”提出的行政许可事项。2018年8月10日，“华威公司”再次向原“规划局”提出办理建设工程规划许可证事项的行政许可申请后，原“规划局”依法向“华威公司”作出受理行政许可的通知书，并在审核其提交的材料的基础上，按照《中华人民共和国行政许可法》实施行政许可程序的规定，对“华威公司”申请的行政许可事项，进行了批前公示和批后公示，认为“华威公司”的行政许可申请，符合城市总体规划及小区功能布局，于2019年1月8日向“华威公司”颁发了建设工程许可证，准予其申请的行政许可事项。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原“规划局”作为扎兰屯市的城乡规划主管部门，具有对工程建设规划行政许可的职权职责。原“规划局”根据“华威公司”的申请，对其提交的材料对照相关规划管理规定进行了审查，并在公示后，向“华威公司”颁发了涉案建设工程规划许可证，许可其将明月花园小区2号楼一层商业用房改造为储藏室（车库）建设项目的行政许可，在认定事实和适用法律上并无不当。关于原“规划局”在实施该行政许可中是否违反法定程序问题。本院认为，按照《行政许可法》第四十七条的规定，包括原告等人在内2号楼的全体业主，作为与“华威公司”所有的改建的一层商业用房存在民事上的相邻关系人，判断其与该行政许可行为之间是否存在存在“重大利益”关系，原“规划局”在作出行政许可决定前，是否告知利益关系人依法享有的听证权利，是判断本案行政行为程序是否违法的关键。关于何为“重大利益”，《行政许可法》第四十七条没有作出具体规定，将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。一般来讲，行政许可申请人与第三人之间的民事相邻权关系的，应认定为重大的利益关系。因为申请人拟在某地实施一个建设项目，该项目将对其周围的个人、组织的生产经营和生活带来较大的影响。但本案中2号楼一层的改建工程，在改建之前该楼的整体建设工程已经依法规划审批建成竣工投入使用，“华威公司”对2号楼一层的改建行为将会导致一层建筑外立面的改变，故其需要申请行政许可。但对该楼一层外立面改变的行政许可，客观上来讲对二层以上的其他业主的生产生活并不会产生重大影响。至于“华威公司”在一层改造中的室内建设施工行为，可能会涉及与其他业主的建筑物相邻关系，但这属于建设部门主管的建设工程施工许可的事项，不涉及本案建设工程规划许可的内容。故原“规划局”在行政程序中未告知原告等人在内2号楼的全体业主有听证的权利，不违反法定程序。对于原告方提出的本案第三人“华威公司”的改建项目，存在未批先建的行为，被告作出的行政行为违法的理由。本院认为，通过本案查明的事实表明，“华威公司”的该改建项目确实存在未批先建，边批边建的违法事实。对此，被告和第三人亦认可，但第三人的行为违法不等于被告作出的行政行为违法，第三人的违反行政法律的行为，其依法应承担行政法律上的责任，并不必然导致行政行为的违法或无效，故本院对原告起诉的该理由不予支持。对于原告方提出的原“规划局”在办理行政许可中存在的“一号多证、一证两号”程序违法问题，本院认为，行政诉讼中，法院以其对外发生法律效力的行政行为作为审查对象。原告方提出的该理由，经本院核实，原“规划局”在办理该行政许可事项过程中，其批后公示的建设工程规划许可证号码与其向“华威公司”正式颁发的建设工程规划行政许可证号码确实存在不一致的事实，说明原“规划局”在行政许可证件制发的行政管理程序中存在不规范的问题，但这是行政机关内部的行政管理事宜，并不导致对外行政行为的程序违法，亦不是行政诉讼的审查范围，故对原告方的该理由本院不予支持。关于原告方诉讼中提出的根据《物权法》的规定，商混的改建必须经业主同意的理由。本院认为这是原告方对物权法的不当理解。《物权法》第七十六条第一款第七项确实规定了“改建、重建建筑物及其附属设施”应经业主共同决定的内容。同时，该条第二款还规定了“……决定前款第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意……”的内容。《物权法》的该内容规定在“业主的建筑物区分所有权”一章中，该内容主要是涉及业主对建筑物的整体及共有部分为处分事宜时对业主的约束，因为建筑物及其附属设施的改建、重建，涉及费用的负担，事情重大，需要业主共同决定。而本案的改建项目涉及的是业主对建筑物专有部分的处分，并不是对建筑物的整体和共有部分的处分。同时，根据《物权法》第七十七条规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。本条是对住宅改变为经营性用房的规定。本案中，“华威公司”改造的项目本来就是商业用房，并不适用该条的规定。“华威公司”作为本案讼争的标的物的业主，对其享有建筑物的专有部分进行改造并出售，属于行使物权权利的行为，依照现行法律规定，只需履行行政管理法律上的义务，不需要履行该楼全体业主一致同意的义务。否则，其在现实上实现自己权利的可能性会大打折扣，影响了对其享有所有权的物的效用的发挥。综上，本院认为，原“规划局”为本案第三人“华威公司”颁发建设工程规划许可证的行为，尽管存在内部程序管理上的不规范现象，但对外发生法律效力的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告等人对该行政行为不服，提出的诉讼理由，按照现行法律规定不能成立，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吕某、束某等十二人的诉讼请求。诉讼费用50.00元，由原告吕某、束某等十二人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审判长  叶晓刚审判员  石晓华审判员  刘怡麟二〇一九年十月十六日书记员  贾哲宇附：本判决所依据的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。