四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行初59号 原告黄子安，男，1948年12月13日出生，汉族，住四川省丹棱县。 委托代理人黄建英（原告之女），1981年3月8日出生，汉族，住四川省丹棱县。 委托代理人王作山，北京杰睿律师事务所律师。 被告丹棱县人民政府。住所地，四川省丹棱县丹棱镇县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 出庭负责人邱鹏，副县长。 委托代理人殷花，女，丹棱县司法局局长。 委托代理人袁欣倩，女，丹棱县司法局工作人员。 被告丹棱县丹棱镇人民政府。住所地，四川省丹棱县丹棱镇滨河南路**。 法定代表人黄琴波，镇长。 出庭负责人李天明，副镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李彦，四川达宽律师事务所律师。 原告黄子安因要求确认被告丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县丹棱镇人民政府（以下简称丹棱镇政府）于2018年9月作出的土地行政强制违法及行政赔偿一案，于2019年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，于2019年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。原告黄子安的委托代理人黄建英、王作山，被告丹棱县政府的负责人邱鹏及委托代理人殷花、袁欣倩，被告丹棱镇政府的负责人李天明及委托代理人刘科、李彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄子安诉称，原告为丹棱镇兴隆村**村民，在该组承包1.6亩集体土地。2018年9月29日，丹棱镇政府发布通知，要求原告务必在10月15日前自行搬迁地面附着物，若逾期未搬迁清除的，将视为弃物处理。原告不同意二被告的征收补偿方案，被告强制以每亩31000元（含土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费三项费用）的标准，将补偿款打到原告账户，征收了原告承包的集体土地。被告的补偿行为违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，丹棱县政府是征地主体。请求：一、判决被告征收原告承包地未依法予以补偿的行政行为违法；二、判决被告支付土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费共计30万元（具体数额以实际评估为准）。 原告黄子安为证明其诉讼主张，提供了以下证据： 1.户口簿，拟证实原告家庭需安置的人口数；2.账户明细清单，拟证实被告征收了原告承包的集体土地，但未依法补偿，同时证明原告承包地的面积；3.丹棱镇政府通知，拟证实被告征收了原告承包的集体土地；4.承包土地基本情况登记表，拟证实原告承包的土地面积及需安置的家庭人口数；5.领款清单，拟证实原告认为不符合法定标准故未签字，证明被告未依法补偿；6.基本农田保护照片，拟证实原告被征收的土地原是基本农田，须经国务院批准，土地上的作物为经济作物；7.政府信息公开告知书，拟证实被告在征收土地时，没有相应批文，未依法补偿；8.丹棱县国土资源局丹棱国土资［2018］319号处理情况证明，拟证实原告在起诉前向有关部门反映过土地补偿违法的情况，已经相关部门协调。 被告丹棱县政府辩称：一、答辩人未实施原告诉称的征收其承包的集体土地的行为，答辩人在本案中作为被告的主体不适格。原告对答辩人的起诉没有事实依据，其起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的受理条件，应裁定驳回其起诉。本案中，原告认为丹棱镇政府发布通知和强制打补偿款，并认为答辩人根据土地管理法第四十六条规定，系征收集体土地的法律主体而应作为被告，可见，原告在本案中不能提供答辩人存在被诉行政行为的证据，事实上答辩人也无原告所诉行政行为，答辩人不能因法律规定而当然成为被告。二、原告诉讼请求不明确且没有法律依据，若经释明后仍不予明确的，应裁定驳回其起诉。根据土地管理法及其实施条例规定，集体土地征收是由取得土地批复、发布征地公告、发布补偿安置方案公告及具体组织实施等多个行为构成，涉及多个行政主体的多个行政行为，原告诉请确认征收未依法补偿行政行为违法的诉讼请求不具体明确。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，且安置补助费必须专款专用，原告诉请以实际评估为准直接支付其土地补偿款、安置补助费没有法律依据。三、原告将答辩人作为被告属滥用诉权，建议将本案移送至基层法院管辖。原告将答辩人列为被告，目的在于提高管辖层级，属滥用诉权。 被告丹棱县政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据： 1.四川省政府川府土［2018］1122号《关于S401线丹蒲快速路丹棱段建设工程（一期）建设用地的批复》，拟证实征地有批文；2.丹棱县政府丹棱府公［2019］3号《征收土地公告》及张贴照片，拟证实按征地程序进行了公告。 被告丹棱镇政府辩称：一、原告的诉讼请求不明确，若经释明后仍不予明确的，应裁定驳回其起诉。根据土地管理法及其实施条例规定，集体土地征收是由取得土地批复、发布征地公告、发布补偿安置方案公告及具体组织实施等多个行为构成，涉及多个行政主体的多个行政行为，原告诉请确认征收未依法补偿行政行为违法的诉讼请求不具体明确。二、原告就其补偿争议直接提起诉讼，不符合法定程序，应驳回其起诉。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，集体土地征收中，无论是补偿安置标准争议还是具体补偿安置行为争议，均应先申请行政机关协调和裁决，而不应直接向人民法院提起诉讼。根据原告的诉请及事实、理由，其是认为答辩人的补偿行为违法并认为标准过低而应以实际评估进行补偿，是针对补偿标准和行为争议提起的诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，应驳回其起诉。三、答辩人计算支付土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费的标准符合相关法律法规政策规定，未侵害原告合法权益。S401线丹蒲快速路项目为成眉同城化发展重大交通基础设施项目，为省、市重点工程项目，由答辩人按照属地管理原则作为工作主体具体实施征地拆迁补偿安置工作，在具体实施工作中，答辩人支付的相关补偿费符合相关法律法规政策标准。（一）根据四川省国土资源厅《关于组织实施征地统一年产值标准的通知》（川国土资［2009］54号）相关规定，四川省从2010年1月1日起实施征地统一年产值标准，作为征收耕地计算土地补偿费和安置补助费的年产值，倍数计算方法仍按《四川省政府办公厅转发四川省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函［2008］73号）的方式计算。目前，丹棱县征地最新的统一年产值标准为已报省政府备案的从2015年1月1日起实施的眉府函［2014］142号文规定的标准，即1880元／亩。答辩人与原告所在集体经济组织签订的《土地补偿协议》约定的土地补偿费和安置补助费包干补偿标准为31960元／亩，答辩人也实际按该标准计算后根据实际面积受托向原告支付了相关费用，该补偿标准实际高于前述法律法规政策规定的补偿标准；（二）丹棱县征收集体土地最新的地上附着物补偿标准系按川办函［2012］94号文执行，丹棱县政府于2018年3月21日印发了丹棱府发［2018］17号文，答辩人严格按该标准计算支付原告地上附着物补偿费；（三）答辩人还将按规定支付相关奖励，对符合条件的被征地农民，依法纳入城镇就业范围，并建立社会保障制度，购买失地农民社会保险，能使被征地农民生活水平不下降，长远生计有保障。四、原告诉请以实际评估为准直接支付其土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费没有法律依据，应依法予以驳回。（一）根据土地管理法及其实施条例规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，补偿标准按相关规定计算支付，并非按实际评估进行补偿；（二）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，且安置补助费必须专款专用，原告诉请直接支付其土地补偿款、安置补助费没有法律依据。请求依法驳回原告的起诉。 被告丹棱镇政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据： 第一组证据，四川省政府川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，拟证实省道S401线丹蒲快速路系成眉同城化发展五年行动计划中重大基础设施项目，为2018年省重点项目。 第二组证据，1.四川省国土资源厅川国土资发［2009］54号《关于组织实施征地统一年产值标准的通知》、2.四川省政府办公厅川办函（2008）73号《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》、3.眉山市政府眉府函［2014］142号《关于公布征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》、4.四川省国土资源厅川国土资发［2014］85号《关于执行新一轮征地统一年产值标准的紧急通知》、5.四川省政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，拟证实四川省从2010年1月1日起实施征地统一年产值标准，作为征收耕地计算土地补偿费和安置补助费的年产值，倍数计算方法仍按川办函（2008）73号通知确定的方式计算；丹棱县征地最新的统一年产值标准为已报四川省政府备案的从2015年1月1日起实施的眉府函［2014］142号文规定的标准，即1880元／亩，丹棱县征收集体土地最新的地上附着物补偿标准（含青苗补偿费标准）系按川办函［2012］94号文执行。 第三组证据，1.丹棱县政府丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》、2.《土地补偿协议书》、3.面积表及公示图片、付款依据，拟证实结合丹棱县实际，丹棱县政府印发了丹棱府发［2018］17号文，分城市规划区内外分别制定了补偿安置办法及补偿标准，答辩人已严格按标准计算并支付了相关补偿款，未侵害原告的合法权益。 第四组证据，1.四川省政府川府土［2018］1122号《关于S401线丹蒲快速路丹棱段建设工程（一期）建设用地的批复》、2.丹棱县政府丹棱府公［2019］3号《征收土地公告》及张贴照片，拟证实丹棱县现行的补偿标准与四川省政府批复一致。 第五组法律依据，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二、三款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条。 经庭审质证，被告丹棱县政府对原告黄子安所举证据的质证意见为：对证据1的关联性、合法性、真实性（以下简称证据三性）无异议，但对其证明目的不认可；对证据2－5的证据三性无异议；对证据6－8的证据三性无异议，对其证明目的不认可，信访处理不是协调决定。丹棱镇政府对原告黄子安所举证据的质证意见为：对证据1的证据三性无异议，对证明内容有异议，不能根据农户单独耕地面积计算补偿；对证据2的证据三性无异议，对证明内容有异议，该清单载明的金额证实被告按标准进行了补偿；对证据3的证据三性无异议，对证明内容有异议，反证被告履行了通知义务；对证据4的证据三性无异议，对证明内容有异议，该登记表只证实原告承包土地的位置及面积，不能证明本案所占用的土地位置及面积，对没有承包证的土地不予质证；证据5与被告无关；对证据6中基本农田保护区照片的合法性、真实性无异议，对其关联性不认可，不能证实与本案征地有关，照片2无拍摄时间、地点，不认可其证据三性；对证据7的合法性、真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议，与本案征地无关；对证据8的合法性、真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议，信访处理不是法定协调程序的证明文件，不能达到原告的证明目的。 原告对丹棱县政府所举证据的质证意见为，不能证明原告的承包地在批文范围内，该补偿行为是县政府单方行为，未取得省政府批准；被告无正当理由超期举证，不应采纳。丹棱镇政府对丹棱县政府所举证据的质证意见为，无异议。原告对丹棱镇政府所举证据的质证意见为：第一组证据与本案无关；第二组证据中的1－4号文件违反国土资发［2010］96号文规定，川国土资发［2009］54号文与土地管理法规定冲突，应认定为无效，其他文件没有动态调整补偿标准，为失效文件，5号证据严重违反经济规律，本案中被告笼统计算，没有具体算清每家需要安置的人口和补偿的费用，违反土地管理法规定；第三组证据中的1号证据恰恰证明本案的主体应是丹棱县政府，青苗补偿依据的是丹棱县政府文件，丹棱县政府无权制定该标准，2号证据是超越职权签订，无效，3号证据面积表规定了补偿数额，证明被告补偿违法，被告基于委托，将补偿款打到原告账户，该委托违法，原告提起行政诉讼符合法律规定；第四组证据证实丹棱镇政府违法征地，没有征地批文而作出的补偿及后续工作都是违法的。丹棱县政府对丹棱镇政府所举证据的质证意见为，对证据的三性无异议，丹棱府发［2018］17号文系按规定制定并经过征求意见、人大常委会讨论通过、门户网站公示，内容与省政府批复的内容一致，未侵害原告权益。 本院对上述证据认证如下：原告黄子安所举证据5系丹棱县石桥乡政府制作的针对案外人李成桂的面积确认表及补偿清单，与本案无关联性，不能作为本案证据采纳，原告所举其他证据，与本案具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳；被告丹棱县政府所举证据系丹棱县石桥乡区域内的征地批复和征地公告，与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳；被告丹棱镇政府所举证据与本案具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，原告黄子安系丹棱县丹棱镇兴隆村**村民，其家庭在该组承包的农田上种植了柑橘。2018年1月9日四川省政府作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至四川省蒲江县的S401线丹蒲快速路列为2018年全省重点项目。因该项目修建需要，在未取得征地批复的情况下，2018年4月3日，被告丹棱镇政府与兴隆村7组签订《土地补偿协议书》载明，征收兴隆村7组集体土地，以具体项目用地范围图为准，用地面积以实际测绘算面积，具体数量、种类以《面积确认表》为准，土地补偿费和安置补助费包干按每亩31960元计算，青苗等地面附着物补偿标准按丹棱县政府相关文件规定标准执行，直接补偿给所有权人。协议签订后在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，兴隆村7组在10日内交地。协议还对其他事宜进行了约定。该协议中被征收的原告承包地面积为1.23亩。2018年9月3日，丹棱镇政府将包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内的征地款61305元转入原告账户，其中土地补偿费、安置补助费合计为51615元，青苗补偿费9690元。2018年9月29日，丹棱镇政府作出通知，要求各被征地拆迁户务必在10月15日前自行搬迁地面附着物（果树等），若逾期未搬迁清除的将视为弃物处理。同月，原告承包地上的种植物被丹棱镇政府强制清理，承包地被丹棱镇政府占有。原告不服，遂提起诉讼，庭审中，经本院释明，原告变更其第一项诉讼请求为“确认丹棱镇政府违法占地的行为违法”。 另查明，2008年4月，四川省政府办公厅川办函［2008］73号《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》载明，征收每亩耕地的土地补偿费均按前3年平均年产值的10倍计算；安置补偿费依据被征地集体经济组织人均耕地面积，人均耕地1亩及以上的，每亩耕地按前3年平均年产值6倍计，人均耕地1亩以下的每个安置人口按前3年每亩平均年产值6倍计算，非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。2009年11月原四川省国土资源厅作出川国土资发［2009］54号《关于组织实施征地统一年产值标准的通知》载明，根据国土资源部关于制订征地统一年产值标准的有关要求，征地统一年产值标准从2010年1月1日起实施，作为征收耕地计算土地补偿费和安置补助费的年产值，土地补偿和安置补助费的倍数计算方法仍按四川省政府办公厅川办函［2008］73号通知规定的方式计算。该通知中还明确了丹棱县丹棱镇的耕地等别为13等。2012年5月，四川省政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》载明，原则上同意修订上报的补偿标准，其中丹棱县柑橘类盛果10年以上成片林每亩为6000元。2014年11月眉山市政府眉府函［2014］142号《关于公布征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》载明，征地统一年产值标准从2015年1月1日起实施，丹棱县所有乡镇的耕地补偿等别为13等，年产值标准为1880元。2018年3月，丹棱县政府丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》载明，县政府土地行政主管部门是土地征收的法律主体，乡镇政府按照属地管理原则为工作主体，具体实施征地、拆迁、补偿、安置工作；征收土地补偿费、安置补助费标准按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和川办函［2008］73号文规定执行；柑桔类盛果10年以上成片林每亩补偿标准为6000元。 丹棱镇政府给付黄子安土地补偿费、安置补助费的标准，是以丹棱县土地年产值标准1880元/亩的17倍计算，即31960元/亩，青苗补偿费标准为6000元/亩。 本院认为，本案的争议焦点为：一、二被告丹棱县政府、丹棱镇政府中谁实施了征收占有原告黄子安承包地的行政强制行为，该行为是否合法；二、原告的第二项诉讼请求能否支持。 关于第一个争议焦点，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，建设占用农村集体土地，应办理农用地转用审批手续，在依法定程序审批后，县级以上地方人民政府应当予以公告后组织实施。本案中，因2018年全省重点项目丹棱县至四川省蒲江县的S401线丹蒲快速路项目建设这一社会公共利益所需，在未依法取得征地批复的情况下，被告丹棱镇政府与原告黄子安所在的兴隆村7组签订土地补偿协议，征收包括原告部分承包地在内的集体土地，且强制清除了原告承包地上的种植物并占有土地，故应认定系丹棱镇政府征收并强制占有了原告的承包地，被告丹棱镇政府的行政强制行为主要证据不足且超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（四）超越职权的；”第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，应确认被告丹棱镇政府征收并强制占有原告承包地的行政强制行为违法。原告主张被告丹棱县政府征收其承包地的证据不足，将丹棱县政府列为本案共同被告不当。 关于第二个争议焦点，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；”第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，原告黄子安对被告丹棱镇政府的行政侵权行为，有取得国家赔偿的权利。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一、四、八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，因原告的承包地被丹棱镇政府违法征收并占有后，将用于道路建设，不能再返还原告，故丹棱镇政府应以赔偿金的方式赔偿原告的直接损失。本案中，原告主张的费用包括土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费三项，但是，依照《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第一、二款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费需根据安置方式确定归属，故原告主张丹棱镇政府向其直接支付土地补偿费和安置补助费的请求，不符合前述法律规定，本院不予支持。因丹棱镇政府在未取得征地批复的情况下实施违法征收并占地行为，应赔偿原告因此受到的违法占地收益损失。鉴于丹棱镇政府实施征地的目的是为修建“丹棱县至四川省蒲江县的S401线丹蒲快速路”项目，属重大基础设施建设这一公共利益所需，且原告未提供其主张的青苗损失金额的证据，故应酌定其地上附作物（果树）的损失。根据本案情况，酌定为在丹棱镇政府确定的地上附作物（果树）补偿标准的基础上上浮20％，即按每亩7200元（6000元／亩×120％）计算，从丹棱镇政府实施占地行为时起至案涉土地取得征地批复时止，按每年度支付一次，但应扣除丹棱镇政府已支付的第一年度的青苗补偿费。被告丹棱县政府未实施占用原告土地的违法行为，不承担国家赔偿责任。 综上所述，被告丹棱镇政府实施征收并强制占有原告黄子安户承包集体土地的行政行为主要证据不足且超越职权，应赔偿原告因此受到的违法占地收益损失。原告的部分诉讼请求成立，对成立部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项、第七十四条第一款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一、四、八项的规定，判决如下： 一、确认被告丹棱县丹棱镇人民政府于2018年9月违法征收并占有原告黄子安户承包集体土地的行政强制行为违法； 二、被告丹棱县丹棱镇人民政府应赔偿原告黄子安户因违法占地受到的收益损失，从2018年9月起至案涉土地取得征地批复时止，按每年度每亩7200元共1.6亩计算，但应扣除原告已收到的第一年度的青苗补偿费9690元，于每年度的9月30日前给付； 三、驳回原告黄子安要求被告丹棱县人民政府承担国家赔偿责任的诉讼请求。 本案受理费50元，由被告丹棱县丹棱镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长 葛 庆 审判员 陈继兵 审判员 姚俊辉 二〇一九年十月十一日 书记员 沈 兰