广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初309号 原告赵冰海。 委托代理人王雯，广西创想律师事务所律师。 被告南宁市兴宁区人民政府，办公所在地南宁市兴宁区厢竹大道63号。统一社会信用代码11450102007576360E。 法定代表人林涛，该区区长。 委托代理人冯培剑，该城区政府工作人员。 委托代理人覃清燕，广西全德律师事务所律师。 第三人李电。 第三人李业祥。 第三人方秀清。 原告赵冰海诉被告南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）行政强制执行违法一案，于2018年6月1日向本院提起诉讼，本院经释明当事人补正后于2018年6月20日立案受理。本院向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭于2018年9月27日公开开庭审理了本案。原告赵冰海的委托代理人王雯，被告的行政机关负责人符煜中、委托代理人覃清燕、冯培剑到庭参加诉讼，第三人李电、李业祥、方秀清经本院合法传唤无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告赵冰海起诉称，2015年5月21日原告与第三人方秀清、李业祥、李电签订借款合同，借款金额200万元。借贷双方于2014年12月31日共同到南宁市房屋产权交易中心就××区××大道××号房屋办理抵押登记，并获得邕房他证字第××号他项权证，原告自此获得兴宁区××大道××号房屋的抵押权。近期，原告获知该房屋已被兴宁区政府强拆，并将拆迁补偿款全额补给房屋所有权人方秀清、李业祥。原告认为兴宁区政府拆迁行为侵犯其合法权益。第一，根据《中华人民共和国担保法》第四十九条的规定：“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2000〕44号）第八十条的规定：“在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权所担保的债权未届清偿期的，抵押权人可以请求人民法院对保险金、赔偿金或者补偿金等采取保全措施”。本案中，昆仑大道380号房屋已办理抵押登记，原告应就补偿金优先获得受偿，但被告未通知原告即将补偿金付给债务人并拆除了房屋，侵犯了原告的优先受偿权。第二，《南宁市城市房屋拆迁管理办法》第三十四条规定：“拆除设有抵押权的房屋，实行产权调换的，由抵押权人和抵押人重新签订抵押协议。抵押权人和抵押人在市房屋拆迁主管部门依照本办法规定期限内达不成抵押协议的，由市房屋拆迁主管部门依照本办法第二十三条规定实施拆迁。拆除设有抵押权的房屋实行作价补偿的，由抵押权人和抵押人重新设立抵押权或者抵押人清偿债务后，方可给予补偿。”本案中，被告未经抵押权人允许迳行与抵押人签订补偿协议并实际拆除涉案房屋严重违反法律规定，侵害原告合法权益。为此，请求人民法院确认被告强制拆除涉案房屋的行为违法，赔偿原告200万元经济损失，本案诉讼费由被告承担。 原告赵冰海为证明其主张，向本院提交以下证据材料：1.《借款/担保合同》，2.银行流水，3.邕房他证字第××号《房屋他项权证》，4.借款合同及贷款展期申请书。 被告兴宁区政府辩称，第一，原告与《兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目房屋征收货币补偿协议书》（协议编号：兴工西地块二国房征字（2016）A08号）无法律上的利害关系。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”、第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定，原告系被征收房屋的抵押权人，不是被征收人，不是合同主体，且与该行政协议无法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格，应当驳回原告起诉。被征收房屋的抵押人未告知抵押权人，与房屋征收部门签订房屋征收与补偿协议，并领取了补偿金，抵押权人认为侵害其优先受偿权的，可以依照相关法律规定，另行主张权利。第二，被告与第三人李业祥、方秀清签订的《补偿协议》合法有效，不存在法定的撤销情形。南宁市兴工路西侧地块（一期）土地储备项目涉及征收兴宁区××大道××号房屋，房屋所有权人为第三人李业祥、方秀清。被告作为征收实施单位受南宁市城乡建设委员会的委托实施征收。被告与第三人李业祥、方秀清于2018年8月31日签订的《兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目房屋征收货币补偿协议书》（协议编号：兴工西地块二国房征字（2016）A08号），被告在签订该协议前，于2016年6月15日向南宁市房地产档案馆调取房屋档案，记载涉案房屋并不存在抵押情况，被告履行调查义务，并不清楚原告为涉案房屋的抵押权人，不存在损害原告利益的情形。原告请求撤销上述协议没有法律依据。第三，涉案房屋系第三人李业祥、方秀清主动交付给被告拆除，并非强制拆除。被告未造成原告经济损失，依法无需对被告进行赔偿。原告作为抵押权人，借款200万元给第三人，原告应通过借贷关系主张其权益，而非向被告主张。综上，请求驳回原告起诉。 被告兴宁区政府向本院提交以下证据材料：1.房屋所有权证存根，2.《兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目房屋征收货币补偿协议书》（协议编号：兴工西地块二国房征字〔2016〕A08号），3.收款凭证，4.房屋移交单。 经庭审质证，各方当事人对对方证据的真实性无异议，本院予以确认，可以作为认定本案有关事实的依据。 经审理查明：兴宁区××大道××号房屋系第三人李业祥、方秀清房屋，李业祥、方秀清持有的《房屋所有权证存根》载明房屋坐落于兴宁区××大道××、建筑面积982.5平方米。该房屋位于《南宁市兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目》的征收范围。南宁市城乡建设委员会于2016年6月20日发布南建征预[2016]9号《关于南宁市兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目国有土地上房屋征收预公告》。南宁市兴宁区人民政府受南宁市城乡建设委员会的委托，承担上述项目房屋征收与补偿的具体工作。2016年8月31日，南宁市城乡建设委员会（甲方）、南宁市兴宁区人民政府（乙方）和方秀清、李业祥作为丙方签订《兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目房屋征收货币补偿协议书》（协议编号：兴工西地块二国房征字〔2016〕A08号），该协议约定：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发[2012]6号）、《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规[2016]20号）等有关法规和文件规定，征收位于兴宁区××大道××／测绘编号：A08号房屋（房屋所有权证证号：邕房权证字第××号、国有土地使用权证号：南宁国用（1998）字第8002757号），给予丙方合计4008311.91元补偿补助费和1040971元奖励费用。乙方在协议生效后15个工作日内将上述房屋的货币补偿（补助）费用存入丙方银行账户，丙方应在本协议生效后15个工作日内自行（或通知承租人）搬迁并腾空房屋，结清水电费，将房屋移交乙方验收。此后，方秀清收到补偿补助费用和奖励费用，并于2016年10月7日将涉案房屋移交给乙方实施拆除。兴宁区政府主张于2016年10月15日委托相关公司拆除涉案房屋。原告主张于2017年7月知悉该房屋被拆除。 2014年12月25日，原告（贷款人）与方秀清、李业详、李电（借款人），方秀清、李业祥（抵押人）签订《借款/担保合同》，原告向借款人出借200万元，借款期限3个月，抵押人方秀清、李业祥以上述位于兴宁区××大道××号的涉案房屋作为抵押物。上述当事人于2014年12月31日针对上述抵押向南宁市住房保障和房产管理局办理抵押登记，取得邕房他证字第××号《房屋他项权证》。经本院委托南宁市不动产登记中心协助调查，查明上述抵押登记尚未注销，亦未办理变更登记。原告提供的证据还反映，上述《借款/担保合同》当事人于2015年5月21日签订《借款/担保合同》，约定借款200万元，期限4个月，仍以涉案房屋作为抵押物。2015年10月3日，李电、方秀清、李业祥向原告出具《贷款展期申请书》，申请对2015年5月25日的贷款250万展期一个月，此后又于2015年10月25日再次申请展期二个月，于2016年5月25日申请展期至2016年7月23日。在本案审理过程中，经本院释明，原告申请撤回本案赔偿请求，明确案涉行政赔偿问题另案主张。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合行政诉讼案件的各项受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与被诉行政行为有利害关系的当事人可以提起诉讼。《中华人民共和国物权法》第一百八十八条规定，以本法第一百八十条第一款第一项至第四项规定的财产抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。第二百零二条规定，抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。第一百九十五条规定，债务人不履行到期债务的，抵押权人可以对抵押财产主张权利。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条第二款规定，担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的二年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持。也就是说，抵押权作为法定的物权，是权利人基于债权而可对特定物主张的权利，不仅债务人要予以尊重，即使其他相对人亦应予以保障。本案原告抵押权已经登记生效且尚在主债权的诉讼时效之内，即意味着原告在特定情形下可以直接对涉案房屋主张特定权利。被告拆除涉案房屋必然侵犯其所可能享有的该项权利，原告与被诉行政行为有法律上的利害关系，可以提起本案诉讼。需要指出的是，由于第三人经本院合法传唤无正当理由不到庭，本院无法查实原告与第三人借款合同的履行程度，故本院对原告主张的第三人欠款额度不予确认，但鉴于该抵押登记尚未被注销，且被告系原告可以主张抵押权期限内拆除涉案房屋，故原告与第三人之间的具体借款额度不影响原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”，因此，行政机关的拆除行为是否应被定性为行政强制执行行为，关键是该拆除行为是否已征得权利人的同意，在违背权利人意愿情形下实施的拆除应属行政强制执行行为。本案中，现有证据反映涉案房屋权利人并非仅有房屋所有权人，此外还有抵押权人，且《中华人民共和国物权法》第一百九十一条已对设定有抵押权情形的标的物所有权人权利行使的限制，故即使被告主张其并不知悉涉案房屋已设定抵押权人，此不影响被告拆除房屋系在部分权利人不知情的情形下实施，在性质上应为行政强制执行行为。被告主张拆除行为不属于行使行政职权的行政强制执行行为于法无据，本院不予支持。虽然被告是接受委托开展房屋征收的相关工作，但该委托内容并未涉及到强制拆除行为，故此案应由其作为适格被告参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，当事人可在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从知道之日起计算，但从知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第四条第二款规定，被告认为原告超过法定期限的，由被告承担举证责任。虽然被告主张其已于2016年10月15日实施拆除行为，但被告并未提供向原告告知相关内容的有效证据，故本院确认原告在2017年7月知悉房屋被拆除后于2018年6月提起本案诉讼未超过法定期限。综上，原告起诉符合行政诉讼的受理条件，被告主张原告起诉不符合受理条件于法无据，本院不予支持。 关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。也就是说，被告作为承担行政职能的人民政府，虽然有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定开展房屋征收的实施工作，但被告在开展房屋征收工作应当切实保障房屋所涉各项权利人的合法权利，在征收程序中查明被征收房屋的权属状况应是被告的基本工作。本案中，被告仅在所有权人同意征收情况下即与所有权人签订补偿协议、向所有权人支付补偿款并实际拆除房屋显然存在认定事实不清问题。至于被告主张其已向有关部门核实涉案房屋有无其他物权登记的问题，被告并未提供证据予以证明且与客观事实不符，本院对其抗辩主张不予支持。在涉案房屋不属于权利人主动交出拆除情形下，《中华人民共和国行政强制法》已经明确规定行政强制执行的程序，被告亦未履行相应程序，原告主张被告拆除房屋违法于法有据，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告南宁市兴宁区人民政府对兴宁区昆仑大道380号房屋实施拆除的行为违法。 本案诉讼费50元，由被告南宁市兴宁区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇一九年十月二十二日 书记员  覃馨月 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 《中华人民共和国物权法》 第一百八十八条以本法第一百八十条第一款第四项、第六项规定的财产或者第五项规定的正在建造的船舶、航空器抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。 第一百九十一条抵押期间，抵押人经抵押权人同意转让抵押财产的，应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。 抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。 第一百九十五条债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。协议损害其他债权人利益的，其他债权人可以在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内请求人民法院撤销该协议。 抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。 抵押财产折价或者变卖的，应当参照市场价格。 第二百零二条抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。