江苏省如皋市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0682行初20号 原告海门市电碳二厂，住所地海门市包场镇刘浩路**。 法定代表人徐锡祥。 委托代理人李新民，江苏翔律律师事务所律师，特别授权。 被告南通市生态环境局，住，住所地南通市崇川区崇文路**/div> 法定代表人孙立新，局长。 出庭负责人许正娟，南通市海门生态环境局副局长。 委托代理人李洁，南通市海门生态环境局工作人员，特别授权。 委托代理人沈燕，江苏东洲律师事务所律师，特别授权。 原告海门市电碳二厂（以下简称电碳二厂）因不服海门市环境保护局（以下简称海门环保局）行政处罚，于2019年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并向海门环保局送达了起诉状副本和应诉通知书。2019年4月底，南通市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，海门市环境保护局变更为南通市海门生态环境局（以下简称海门生态局），系南通市生态环境局（以下简称南通生态局）的派出机构。2019年8月12日，原告申请将被告变更为南通市生态环境局。2019年7月17日，本院组织双方进行听证。2019年8月12日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告电碳二厂法定代表人徐锡祥及其委托代理人李新民，被告南通生态环境局及其委托代理人李洁、沈燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原海门环保局于2019年3月5日作出[2019]海环罚字第10号行政处罚决定书，认定：1.海门市电碳二厂未依法报批建设项目环境影响评价文件的违法行为因超过两年追溯期限，不予立案处罚；2.海门市电碳二厂石墨制品项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，限原告电碳二厂三个月内改正违法行为，罚款人民币20万元。 原告电碳二厂诉称，第一，原海门环保局作出被诉行政处罚决定属于滥用职权。原告从事的石墨制品生产过程中产生的粉尘、噪声的排放均达到国家规定的排放标准，也即原告的建设项目环境保护设施事实上是合格的，对环境没有危害。原告法定代表人曾于2019年1月27日向原海门环保局举报海门市包场镇36家石墨制品单位环境保护设施存在未经验收的情形，应予行政处罚，但海门环保局对原告的举报没有任何查处，显然海门环保局因他人举报对原告进行行政处罚属于选择性执法，不公平公正，属于滥用职权。第二，被诉行政处罚决定适用法律错误。原告的石墨制品建设项目投入生产发生于1989年，1992年原告搬迁至现址，并于当年底完成建设并投产至今，也即原告的大部分行为发生于2017年7月之前，根据刑事、行政处罚从旧兼从轻原则，被告应当根据1998年环境保护相应的规定进行处罚，海门环保局根据2017年《建设项目环境保护管理条例》第23条进行处罚加重了对原告的处罚，属于适用法律错误。现请求判决撤销原海门市环保局作出的[2019]海环罚字第10号《行政处罚决定书》。 原告为证明自己的主张向本院提交以下证据： 1.原告营业执照及法定代表人身份证明，证明原告主体适格； 2.[2019]海环罚字第10号行政处罚决定书； 3.2019年1月27日原告举报海门市36家企业环保设施均未经验收，要求被告对其进行处罚的举报书1份及36家企业名单1份。 被告南通生态局辩称，第一，被诉行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法。1.2018年11月29日，原海门环保局工作人员对原告进行现场检查，发现原告石墨制品项目于1989年10月建成并投产，于1992年搬迁至包场镇刘浩路104号，在当年底建设完成并投产，在未依法报批建设项目环境影响评价文件、建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收的情况下生产至今。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，石墨制品项目应办理环境影响报告表，原告擅自降低环境影响评价等级，于2018年11月5日填报《建设项目环境影响登记表》并办理备案手续，原告的违法事实存在；2.2018年12月4日，原海门环保局对原告违法行为进行立案查处，于2019年1月26日向原告送达[2019]海环罚告字第4号《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚的内容、事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年2月21日，原海门环保局根据原告申请，召开听证会。2019年3月5日，原海门环保局作出案涉行政处罚决定并向原告送达，程序合法。第二，被诉行政处罚决定适用法律正确，处罚种类适当，量罚适当。1.因原告石墨制品建设项目建设至调查之日，已超过两年的追溯期，故原海门环保局对原告未依法报批建设项目环境影响评价文件的违法行为不予立案处罚。原告石墨制品项目需要配套的环境保护设施未经验收，主体工程投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定进行处罚并无不当；2.根据自由裁量相关规定，原海门环保局根据原告的项目类别和项目规模、达标排放等情况，就低对原告处以20万元罚款，量罚适当。第三，被诉行政处罚决定不存在滥用职权。1.原告生产过程中粉尘、噪音的排放虽均达到了国家规定的标准，但并不影响案涉“未验先投”违法事实的成立，且这一情形在行政处罚时，已经进行自由裁量的考量；2.被告已对原告举报的36家石墨制品企业进行核查，发现原告举报情况与事实不尽相同。且根据原告提供的情况，被告已将全市电碳行业60家企业列入第一批整治名单，目前整治工作正在有序进行中。3.本案原告存在违法行为是被告在对上级交办的信访案件调查中发现的，对原告的查处是依法履职行为，不存在选择性执法，不是滥用职权。 被告南通市生态环境局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 1.原告营业执照，证明原告的基本信息； 2.原告授权委托书及受委托人身份证复印件、2018年11月28日南通市环保局通环督查[2018]124号《环境监察通知书》、2018年11月29日现场检查（勘察）笔录、2018年11月29日海门市环保局现场勘验示意图、2018年11月29日海门市环保局环境违法案件调查图片证据4张、2018年11月29日海门市环境监察大队调查（询问）笔录、2018年12月27日海门市环境监察大队调查（询问）笔录、原告于2018年11月29日向被告提交的投资说明及征用土地协议书、2018年11月5日原告网上备案的建设项目环境影响登记表、（2018）环监（监督）字第（259）号监测报告，证明原告电碳二厂石墨制品项目需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用的违法事实存在，被告作出案涉行政处罚存在事实依据。 3.2018年12月4日环境违法行为立案登记表、[2019]海环罚告字4号《行政处罚听证告知书》及送达回证、2019年1月27日原告提出的听证申请、陈述申辩意见书、[2019]海环听通字第1号《行政处罚听证通知书》及送达回证、[2019]海环听告字第1号《行政处罚听证公告》、行政处罚听证会签到表及听证笔录、[2019]海环罚字第10号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告对原告的行政处罚程序合法。 4.《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款、《建设项目环境影响评价分类管理名录》、环政法函[2018]31号《关于建设项目未批现建违法行为法律适用问题的意见》、《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第十条、第二十条，证明被告适用法律正确。 经庭审质证，被告南通生态局对原告提供的证据质证认为：对证据1、2三性无异议；对证据3关联性有异议，本案处理的是原海门环保局对原告的处罚行为是否违法，证据3与本案处理无关联性。 对被告南通生态局提交的证据、依据，原告质证认为：对证据1、2、3真实性没有异议，对关联性有异议，上述证据与原告的诉讼请求及相关事实和理由没有关联性；对证据4有异议，《建设项目环境保护管理条例》是2017年10月1日施行的，而本案原告的行为在1992年开始发生，被告应当依据当时生效的环境保护法对原告进行处罚。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分关于新旧法律规范的适用规则，应当适用行为发生时的法律规定。综上，本案原海门环保局对原告的处罚适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1、2的真实性、合法性本院予以确认，对证据3的关联性将在下文详述；被告南通市生态环境局提供的证据均是其在行政执法过程中依职权制作或收集的，能够证明案件事实，对其真实性、合法性、关联性本院予以认定。 经审理查明：海门市电碳二厂成立于1989年10月20日，于1992年从海门县刘浩乡中心校原址搬迁至包场镇刘浩路104号，从当年7月开始建设，于当年年底建设完成并投入生产，经营范围为电碳等石墨制品生产。 2018年11月29日，原海门市环境保护局执法人员对原告电碳二厂进行检查，现场检查情况为：电碳二厂位于海门市包场镇刘浩路104号，占地约1200平方米，法定代表人徐锡祥，经营范围为电碳、塑料圈、劳保用品（制造、加工、销售）。 经现场对原告公司副总张玲红进行询问，发现原告单位投资额约30万，主要生产设备有：车床6台、磨床7台、锯床3台、废气处理设施1套，生产工艺为：原料-切割-打磨-车加工-成品，生产过程中有粉尘、噪音、固废产生，粉尘通过收集后经滤筒除尘设施处理后无组织排放，固废为加工过程中产生的粉尘和边角料，收集后外售处理，通过合理布局并采取隔声措施防治噪声污染。现场检查时，电碳二厂正在生产，废气处理设施正在运行。电碳二厂未办理环保审批及验收手续。海门环保局工作人员现场监察意见为：配套建设的环保设施经验收后方可投入生产。 2019年1月25日，原海门环保局作出[2019]海环罚告字4号《行政处罚告知书》，载明了拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩及申请听证的权利，告知因原告石墨制品项目建设至调查之日已超过两年追溯期限，对原告未依法报批建设项目环境影响文件的违法行为不予立案处罚，并于次日向原告送达。在规定期限内，原告提出陈述、申辩和听证申请。被告于2019年2月21日组织听证，原告法定代表人徐锡祥及副总张某参加听证。海门环保局于2019年3月5日作出被诉处罚决定，并于2019年3月7日向原告送达。原告不服，于2019年1月15日诉至本院，要求判如所请。 另查明，2018年11月5日，原告电碳二厂在网上办理建设项目环境影响登记表备案，备案号201832068400000428。2018年11月14日，海门市环境监测站对原告电碳二厂工业废气（无组织）、总悬浮颗粒物厂界噪声及敏感点噪声进行监测，并出具（2018）环监（监督）字第（259）号监测报告，结论为：监测结果依据《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）中表2中标准：总悬浮颗粒物无组织排放浓度限值达标。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。故原海门环保局作为县级地方人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域内环境违法行为进行查处的职责。 本案的争议焦点是原海门环保局作出行政处罚决定是否合法？主要包括：认定事实是否清楚、适用法律是否正确、被告是否存在滥用职权、程序是否合法、量罚是否适当。 本院认为，原海门环保局作出的被诉行政处罚决定合法，具体理由如下： 第一，被诉行政处罚决定认定的违法事实存在，证据确凿。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九条56项规定，石墨及其他非金属矿物制品其他类别应当编制环境影响报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。该法第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上述规定，本案原告电碳二厂石墨制品项目应当依法编制环境影响报告表，其配套建设的环境保护设施经验收合格之后方可投入生产或者使用。本案中，2018年11月29日，原海门环保局对原告电碳二厂现场检查时，原告公司上述项目正在生产，废气处理设施正在运行。该项目仅于2018年11月5日在网上进行建设项目环境影响登记表备案，至检查之日原告电碳二厂上述石墨制品项目仍未通过环保竣工验收，并有现场检查（勘察）笔录、调查（询问）笔录、现场调查照片、建设项目环境影响登记表、海门市环保局案件调查报告等证据证明，且原告电碳二厂在听证及庭审过程中就上述事实均无异议，故本院认定原告电碳二厂石墨制品项目存在需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用的违法事实。 关于原告主张的石墨制品生产过程中产生的粉尘、噪音的排放均达到国家规定的排放标准，也即原告的建设项目环境保护设施事实上是合格的观点，本院认为，建设项目环境保护管理条例规定的“三同时”验收制度是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，通过强化源头管控，对环境可能造成影响的建设项目进行管理并建设环境保护设施。（2018）环监（监督）字第（259）号监测报告是针对原告石墨项目投产后工业废气、工业企业厂界噪声进行监测，与上述建设项目环境保护管理条例规定的“三同时”验收制度为不同的情形，并不因其监测结果显示其生产过程中产生的粉尘、噪音的排放均达到国家规定的排放标准而否认其石墨制品项目存在需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用违法事实的存在。且被告亦表示已将原告电碳二厂生产过程中产生的粉尘、噪音的排放均达到国家规定的排放标准的情形作为酌情从轻处罚的情节在自由裁量范围内进行考量。 第二，被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。2017年7月16日修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中原告电碳二厂石墨制品项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用的行为违反了《环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》相关规定，海门环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对原告案涉违法行为作出处罚，并无不当。关于原告提出的应当适用1998年的环保法相应规定对原告进行处罚的问题。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，虽然原告“未验先投”的违法行为起始于2017年之前，但环保部门于2018年11月对原告进行执法检查时，原告未经验收环保设施正在运行，其石墨制品项目正在生产，说明该违法行为并未实施终了，即其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为处于正在发生之中，故对正在发生中的违法行为不宜适用2017年修订之前的《建设项目环境保护管理条例》，原海门环保局依据2017年新修订的《建设项目环境保护管理条例》对原告进行处罚，并无不当。对原告方的前述观点，本院不予采信。 第三，被诉行政处罚决定程序合法。本案中，原海门环保局于2018年11月29日现场检查发现原告电碳二厂的违法行为后，于2019年1月25日作出《行政处罚告知书》，告知载明了拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩及申请听证的权利，并于次日向原告送达。在规定期限内，原告提出陈述、申辩和听证申请。被告于2019年2月21日组织听证，原告法定代表人徐锡祥及副总张某参加听证。海门环保局于2019年3月5日作出被诉处罚决定，并于2019年3月7日向原告送达。该程序符合法律规定，并无不当。 第四，关于原告电碳二厂认为原海门环保局存在滥用职权的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（五）滥用职权的；（六）明显不当的。行政滥用职权的表现形式主要为：一是行政机关运用自由裁量权的目的不当；二是行政机关作出行政行为时考虑了不相关因素或者相关因素未予考虑；三是行政行为内容不符合客观规律，不合理；四是行政行为反复无常、朝令夕改，不符合既往的惯例，侵犯了相对人的合理信赖。本案中，被诉行政处罚决定认定的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、量罚适当，不存在上述滥用职权的情形。关于原告电碳二厂提出的其法定代表人曾举报海门市包场镇其余36家石墨制品单位环境保护设施未经验收，要求进行行政处罚，海门环保局对原告的举报没有任何查处，却根据他人举报对原告进行行政处罚的问题，本院认为，首先，公民、法人或者其他组织只要存在违反行政管理秩序行为的，行政机关在查明事实的基础上，均应当依法给予行政处罚，原海门环保局根据举报情况，在查明违法事实的基础上对原告电碳二厂作出处罚，并无不当；其次，对于原告举报的其余36家石墨制品企业是否存在环境保护设施未经验收即投入生产的情形，需要环保主管部门根据查处的事实结合法律法规进行综合判断，该部分内容并不在本案审查范围之内。故关于原告提出的上述意见，本院不予采纳。 综上，原海门环保局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、量罚适当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海门市电碳二厂的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告海门市电碳二厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南京市中级人民法院，账号：43×××18，开户行：中国工商银行南京汉口路支行）。 审 判 长  吴亚红 审 判 员  薛 专 人民陪审员  崔益琪 二〇一九年十月十四日 法官 助理  陈方圆 书 记 员  黄欣蓉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。