山西省长治市潞州区人民法院行政判决书（2019）晋0403行初41号原告长治市水政监察支队。法定代表人张海云，职务支队长。住所地长治市长兴南路153号。委托代理人郭海文，山西恒烨律师事务所律师。被告长治市规划和自然资源局。法定代表人张俊杰，职务局长。住所地长治市潞州区府后西街355号。负责人曹三进，该局副局长。委托代理人赵斌，该局不动产登记中心主任。委托代理人黄德前，山西黎蜀律师事务所律师。原告长治市水政监察支队诉被告长治市规划和自然资源局行政不作为一案，本院于2019年8月15日受理后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。原告长治市水政监察支队法定代表人张海云、委托代理人郭海文，被告长治市规划和自然资源局负责人曹三进、特别授权代理人赵斌、委托代理人黄德前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2011年5月16日，原告（原名称为长治市水利物质供应站，2010年8月16日名称变更为长治市水利信息中心，2014年12月24日名称变更为长治市水政监察支队）与长子县鑫华房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权转让合同》，约定原告将位于长治市五一路8号5186.35平方米国有土地使用权（国有土地使用权证编号为长治市国用（2009）第0049号）转让给鑫华公司，之后案涉土地使用权转移登记至鑫华公司名下（国有土地使用权证编号为长治市国用（2012）第0003号）。2018年12月21日长治市中级人民法院作出（2018）晋04民终2555号民事判决，依法确认申请人与长子县鑫华房地产开发有限公司于2011年5月16日签订的国有建设用地使用权转让合同无效，随后鑫华公司不服，向山西省高级人民法院申请再审，省高院于2019年6月17日以（2019）晋民申677号民事裁定书依法驳回了鑫华公司的再审申请。根据《合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力，即鑫华公司据以办理案涉土地使用权登记的权利已经消灭。基于以上理由，原告根据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（三）项、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第一款、第二十八条第一款第（四）项的规定，申请被告注销就长治市五一路8号5186.35平方米国有土地的使用权为长子县鑫华房地产开发有限公司办理的土地使用权登记。原告认为，本单位提出的不动产登记申请完全符合相关登记法规的规定，被告应当依法注销案涉土地使用权登记（国有土地使用权证编号为长治市国用（2012）第0003号）。但被告却违法做出“关于长治市水政监察支队提出注销长子鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复”，决定不予受理原告的不动产登记申请，无奈之下，原告向长治市人民政府申请行政复议。经复议长治市人民政府于2019年5月22日做出复议决定，依法撤销了被告作出的“关于长治市水政监察支队提出注销长子鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复”。原告认为，被告的回复被撤销后，至今没有对于原告的不动产登记申请依法做出行政行为，且已经超过了法定的履职期限，被告的不作为行为违法，人民法院应依法判决确认被告未在法定期限内履行登记职责的不作为行为违法，判令被告依法注销就长治市五一路8号5186.35平方米国有土地的使用权为长子县鑫华房地产开发有限公司办理的土地使用权登记（国有土地使用权证编号为长治市国用（2012）第0003号）。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据材料：1、长治市水政监察支队长水支队（2019）1号关于注销土地使用权登记申请书，证明原告以书面形式向原告提出了注销申请，申请时间为2019年1月14日；2、原告给被告出具的长水支队函（2019）1号、长水支队函（2019）2号函两份以及被告向原告作出的《关于长治市水政监察支队提出注销长子县鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复》、长不动产函（2019）48号关于回复《长水支队函（2019）2号》的函、不动产登记补充材料通知书，证明原告认为案涉土地权利灭失，要求注销；3、长政行复（2019）第4号行政复议决定书，证明长治市人民政府经复议，撤销了被告作出的《关于长治市水政监察支队提出注销长子县鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复》，要求被告对原告的申请予以受理，关于注销土地使用权的事实，被告当庭答辩表示已受理，从市政府的复议决定作出之日，即2019年5月22日至原告起诉之日2019年8月12日，已超过一个月的法定期限，证明被告的行为已构成行政不作为。被告辩称，第一，原告在诉讼中表述的被告行政不作为与实际情况不符。首先，原告在诉状中认为被告违法做出的《关于长治市水政监察支队提出注销长子鑫华房地产开发有限公司土地使用权的回复》，并向长治市人民政府申请行政复议，后经复议，长治市人民政府于2019年5月22日作出复议决定，依法撤销了该回复后，至今被告没有对原告的不动产登记申请事项作出行政行为并已超过法定履职期限的情况，其表述与实际情况不符。实际情况是：2019年1月14日，长治市水政监察支队向被告下属事业单位不动产登记中心办公室提交了《注销土地使用权申请》后便一走了之，未按照《不动产登记操作规范》第8.4.3之规定提交相关配套资料，更未将申请资料递交至被告所设立接收登记申请的业务前台，故被告未能按照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定现场作出是否受理登记的决定，后经被告工作人员阅读了留置《注销申请》后，认为原告提交的注销申请存在资料不足的问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定和《不动产登记操作规范》8.4.2的规定作出了《关于长治市水政监察支队提出注销鑫华公司土地使用权登记的回复》同时在《回复》中还给出了原告合理性的建议。该回复实质为建议性的告知，并不是原告认为的不予受理的通知单。其次，原告在收到此建议性《回复》时，认为被告不受理原告的申请事项，便向长治市人民政府提出了行政复议，要求撤销被告为原告作出的《回复》和依法注销鑫华公司持有的长治市国用（2012）第0003号国有土地使用权。2019年5月22日市政府下达了长政行复（2019）第4号《行政复议决定书》，撤销了被告作出的《回复》，主要原因为“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理，视为受理。已经受理的业务，不得再行不予受理”。同时，并言明本次仅审查《回复》的合法性，不审查其他事项。被告在收到《行政复议决定书》后，原告的申请事项无形中就成了受理状态，无奈之下被告根据《不动产登记操作规范》第4.1.2条规定为原告下达了补充材料通知书，要求原告补充身份证明信息和法院出具的协助执行通知书，办理注销鑫华公司的国有土地使用权后为原告办理土地登记。原告收到补充材料通知书后，向被告递交了原告的身份证明材料，但未提供法院出具的协助执行通知书，便来函被告，认为被告出具补充材料通知书行为违法，执意要求被告直接办理注销鑫华公司的国有土地使用权。被告又于2019年8月1日回函告知原告注销鑫华公司登记事项的建议和尽快完善资料补充材料。第二，单方申请要求被告注销鑫华公司国有土地使用权于法无据。根据原告提供的长治市中级人民法院作出的《民事判决书》诉讼请求中提到，要求确认2011年5月16日原告与鑫华公司签订的《国有建设用地使用权转让合同》无效；判令鑫华公司返还原告位于长治市城区五一路8号，证号为长治市国用（2012）第0003号国有土地使用权。在《民事判决书》中仅对国有建设用地使用权转让合同判决无效，其民事失效合同不能对行政登记确认进行干扰。原告单方申请要求被告注销鑫华公司的国有土地使用权，属于运用法律条文错误。具体理由如下：首先，被告依据《不动产登记操作规范》第8.4.2条明确规定关于国用建设用使用权注销登记的申请主体应当是不动产登记簿记载的权利人。其次，单方申请不动产登记依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。这个当事人应当是不动产登记簿记载的权利人。水政监察支队在法院未明确物权归属之前要求撤销鑫华公司名下长治市国用（2012）第0003号国有土地使用权，显然与法律相悖。如果转让合同双方协商一致的，可以持无效合同的生效法律判决文书，按照普通程序双方共同申请办理转移登记给原告。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第（一）项，可以直接办理不动产登记应该是人民法院持生效的法律文书和协助执行通知书要求不动产机构办理登记。综上，原告向被告提出的申请，被告已履职完毕，并且还为原告提出了合理性的建议，被告不存在行政不作为的情况。希望原告与鑫华公司的纠纷问题以正当的法律途径解决，被告也会依法办理相关登记业务。望贵院查明事实后，驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据材料：被告向原告作出的《关于长治市水政监察支队提出注销长子县鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复》、长不动产函（2019）48号关于回复《长水支队函（2019）2号》的函、不动产登记补充材料通知书以及长政行复（2019）第4号行政复议决定书，证明被告在受理原告的申请后，依照规定履行了职能。经庭审举证、质证，原、被告发表了如下质证意见：原告对被告提交的证据合法性不认可，被告要求原告补充的材料，原告认为不是法律规定的办理注销登记应当必备的资料，同时原告也无法提供。有关身份证明，原告已经提供。原告与长子县鑫华房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权转让合同》已经被法院确认无效，该块土地状态并未改变，只是办了个证。长治市中级人民法院作出的终审判决，确认合同无效。原告认为该终审判决没有可执行内容。该转让合同无效确认了长子县鑫华房地产开发有限公司获得土地使用权的事实基础已经丧失。被告对原告提交的证据1，原告并未按照指定程序向被告提出申请；证据2能够证明被告在受理原告的注销登记申请后，及时对原告进行了回复，并要求原告补充材料，由于原告拒不提供相应材料，导致无法办理注销登记；证据3行政复议决定书虽然撤销了被告的回复，但仅仅是说明被告应当受理原告提出的注销登记申请，至于受理后是否应当进行注销登记并不属于复议事项，未作出结论，而且被告在受理原告的注销登记申请后，已经依照规定向原告下发了补充提供材料通知书，原告未能提供。经合议庭评议，本院对以上证据认证如下：原、被告提供的证据与本案具有关联性，符合法律规定，本院予以确认。经审理查明，长治市水政监察支队诉长子县鑫华房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷一案，经原长治市城区人民法院一审，长治市中级人民法院终审，判决确认双方于2011年5月16日签订的《国有建设用地使用权转让合同》无效。此后，2019年1月14日，原告向被告不动产登记中心提交注销土地使用权登记申请，认为长子县取得长治市五一路8号5186.35平方米国有土地使用权的依据已经被法院确认无效，申请注销长子县鑫华房地产开发有限公司长治市国用（2012）第0003号国有土地使用权证。2019年1月29日，被告下辖长治市不动产登记中心向原告作出《关于长治市水政监察支队提出注销长子县鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复》，回复原告向被告提交的申请，不具备受理条件，不予受理。此后，原告不服，向长治市人民政府提起行政复议，长治市人民政府经审理，于2019年5月22日作出长政行复（2019）第4号行政复议决定，认为不动产登记机构未当场书面告知不予受理，视为已经受理，故决定撤销被告作出的《关于长治市水政监察支队提出注销长子县鑫华房地产开发有限公司土地使用权登记的回复》。此后，2019年6月19日，原告向被告下辖长治市不动产登记中心送达长水支队函（2019）1号函，请求长治市不动产登记中心尽快履行职责，注销长子县鑫华房地产开发有限公司的土地使用权登记，恢复原告的土地使用权。被告此后于2019年7月1日向原告下发了不动产登记补充材料通知书，要求补充提供申请人的身份证明和人民法院下达的协助执行通知书。原告收到该通知书后，于2019年7月12日向被告作出长水支队函（2019）2号函，认为被告已经受理原告提出的注销登记申请，再行要求补充申请材料显然是错误的，同时认为原告申请登记的事实依据时人民法院确认相关土地使用权转让合同无效的生效判决，法律依据是《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第三项以及《不动产登记登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款第四项，即在人民法院生效法律文书消灭不动产权利时，原告可以单方申请注销登记，此申请登记与需要提供协助执行通知书的依嘱托登记没有任何关系，更何况人民法院生效判决仅确认土地使用权转让合同无效，依法不具有可供执行的内容，无法申请人民法院强制执行，人民法院亦不可能下达协助执行通知书，因此被告要求原告补充材料明显违法，恳请被告收函后及时办理注销登记。被告收到该2号函后，于2018年8月1日回函原告：一、长治市人民政府的行政复议决定仅审查了被告是否受理原告的注销登记申请，是否应当办理注销登记并未进行审查；二、被告要求原告补充材料并不是原告理解的受理前的一次性补充材料，而是在被告受理后在审核中需要进一步提供补充资料的规范依据，不存在违法行为；三、长治市中级人民法院的终审判决仅仅是对合同效力的判决，并未到土地使用权的归属进行判决；四、原告陈述该生效判决无执行内容，无法申请强制执行，故被告在法院没有对土地使用权明确归属之前，被告无法进行登记，且原告属于单方申请，不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第一款单方申请的规定；五、建议原告尽快向人民法院提起诉讼，确认物权归属，向被告下达协助执行通知书后，被告将依法办理登记。2019年8月15日，原告以被告收到原告的注销登记申请后，超过一个月的法定期限未予办理起诉至本院，请求确认被告未在法定期限内履行登记职责的不作为行为违法；判令被告依法注销就长治市五一路8号5186.35平方米国有土地使用权为长子县鑫华房产开发有限公司办理的长治市国用（2012）第0003号国有土地使用权证；案件受理费由被告承担。本院认为，被告长治市规划和自然资源局负责本行政区域内不动产登记工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案，原告长治市水政监察支队起诉请求法院确认被告未在法定期限内对原告提交的《关于注销土地使用权登记申请》办理不动产登记的行为违法，故本案是对被告受理原告《关于注销土地使用权登记申请》后处理行为的合法性进行审查。关于原告起诉要求本院判令被告注销长子县鑫华房地产开发有限公司长治市国用（2012）第0003号国有土地使用权证的诉讼请求，因办理注销登记系被告的法定职权，且能否办理注销登记应当由被告依照相关法律规定办理，该项诉讼请求不属于本案的审理范围。《不动产登记暂行条例实施细则》第三章登记程序第十九条规定：“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；（二）人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的；（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。不动产登记机构认为登记事项存在异议的，应当依法向有关机关提出审查建议”。该实施细则第四章不动产权利登记第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形”。依照上述法律规定，申请人单方持人民法院生效法律文书向不动产登记机构申请不动产注销登记，需提供生效判决书和协助执行通知书，而且办理注销登记的生效法律文书必须是导致不动产权利消灭的法律文书。本案中，原告单方向被告申请不动产注销登记。被告在受理原告提交的《关于注销土地使用权登记申请》后，经审查其提交的材料不符合单方申请办理注销登记的材料后，依法向原告下发了不动产登记补充材料通知书。原告在收到该通知书后，因无法提供人民法院协助执行通知书，故向被告作出长水支队（2019）2号函。被告在收到原告长水支队（2019）2号函后，就原告在该函中所提出的问题一一进行了审查，并函复原告进行了告知。综上，被告在收到原告提交的《关于注销土地使用权登记申请》后，依法履行了相关审查、告知义务，因申请人未能提供相关材料而未能办理注销登记，不构成行政不作为。而且，原告向被告提交的所有材料均以公文形式作出，亦不符合法律规定。故原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告长治市水政监察支队的诉讼请求。本案受理费50元，由原告长治市水政监察支队承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山西省长治市中级人民法院。审 判 长 杜树升人民陪审员 田 强人民陪审员 陈晓静 二〇一九年十月二十六日法官 助理 栗艳鹏书 记 员 魏 媛