贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔04行初81号原告：关岭布依族苗族自治县永宁镇围墙村村民委员会。法定代表人：郭品华。该村村委会主任。委托诉讼代理人：周朝瑛，贵州同徽律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告：关岭布依族苗族自治县人民政府。法定代表人：韦朝虎，该县县长。委托诉讼代理人：汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人：吴国富，男，黎族，1983年3月29日生，住关岭布依族苗族自治县。代理权限为一般诉讼代理。第三人：关岭布依族苗族自治县永宁镇白岩村村民委员会。法定代表人：李学琴，该村村委会主任。委托诉讼代理人：刘志凡，男，布依族，1955年8月10日生，住贵州省关岭布依族苗族自治县，系该社区法律联络员。原告关岭布依族苗族自治县永宁镇围墙村村民委员会（以下简称“围墙村村委会”）与被告关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称“关岭县政府”）及第三人关岭布依族苗族自治县永宁镇白岩村村民委员会（以下简称“白岩村村委会”）土地行政管理一案，于2019年7月2日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭进行了审理。原告围墙村村委会及委托诉讼代理人周朝瑛、被告关岭县政府的委托诉讼代理人汪文卫、吴国富、第三人白岩村村委会及委托诉讼代理人刘志凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告请求：一、请求依法撤销关岭县政府2019年5月31日作出的《关岭县政府关于永宁镇围墙村与白岩村土地权属纠纷的决定》（以下简称《土地权属决定》），判决确认争议土地权属归围墙村集体所有；二、本案诉讼费由被告承担。主要事实及理由：原告因位于永××镇围墙村××、望城坡土地权属与白岩村发生争议，于2016年4月19日向关岭县政府申请确权。关岭县政府受理后，于2017年9月15日依法作出确权决定书，原告不服，于2017年10月11日依法向安顺市人民政府申请行政复议，复议期间，关岭县政府撤销了该决定，并于2019年5月31日作出《土地权属决定》。原告认为该《土地权属决定》事实不清，证据不足，应当依法予以纠正。该《土地权属决定》第二项决定：争议地“望城坡”（又名田边坡）上属于永宁镇围墙村客田组开荒地和种杉树部分地的所有权归永宁镇围墙村集体所有；属于永宁镇××××组开荒地和种杉树部分地所有权归永宁镇白岩村集体所有。通观全篇决定，没有查明“望城坡（又名田边坡）”上哪些是永宁镇围墙村客田组开荒地和种杉部分土地，哪些是永宁镇××××组开荒地和种杉树部分土地，主要事实不清。原告在被告组织的听证会上依法提交了围墙村弯腰树组村民左高仲的《土地房屋所有权证》和围墙村客田一、二、三、四组2015年申请砍伐林木时永宁镇人民政府对田边坡林木及土地属围墙村所有及管理使用的证明，证实该片土地所有权权属来源于围墙村弯腰树组村民左高仲土改时所取得，该片土地至今仍在围墙村管理使用中，白岩村对该片土地没有任何权利。但被告无视该证据，有意曲解，反而认为左高仲的《土地房屋所有权证》不能证实从1955年到第一、二轮承包到户后争议地的历史变迁，明显错误。二、《土地权属决定》以“豺狗地大坡”四周从第一、二轮土地承包至今都是白岩村后塞承包田地，山上系周明华于1985年承包本村土地栽的杉树和后寨组群众的土地及栽的杉树，认定“豺狗地大坡”属于白岩村所有，明显证据不足。周明华的承包合同不能证明白岩村后寨组从1984年就对“豺狗地大坡”进行管理和使用，更不能证明属白岩村所有。综上，关岭县政府作出的《土地权属决定》，认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。请求依法查明事实，判决确认争议土地属原告所有。原告提供了以下证据证明其主张：1、左高仲的《土地房屋所有权证》，证明原告从1955年起就对争议土地内的田边房背后（田边坡）、郭家老包、烂坝冲（毛藤坡）一带的山坡进行占有和管理使用。火灾林地林木权属证明及林木砍伐的会议材料，证明争议土地“田边坡”一直由原告的客田组、弯腰组所有和占有使用。律师调查笔录，证明争议土地中的望神坡（毛藤坡）与永宁镇中心村相邻，没有被白岩村的承包地包围；争议土地中的望神坡（毛藤坡）一直都是原告的放牛坡。关岭县永宁镇延长农村土地承包情况调查表，证明争议土地附近有原告村民承包的土地；被告决定书认定“豺狗地大坡”四周从第一、第二轮土地承包至今都是后寨组承包土地错误。永宁镇养马村（白岩村）林权登记资料，证明养马村（白岩村）林地登记只有屯坡、坳地坡，不在争议土地范围内；周明华没有林权证，持有的林地股权在屯坡、坳地坡，不在争议土地范围；周明华承包“豺狗地大坡”土地种树的事实没有证据证实。被告关岭县政府辩称：一、答辩人所作的《土地权属决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。1、被答辩人与第三人的土地权属争议，答辩人在接到被答辩人的申请后，根据《土地权属争议调查处理办法》依法予以受理，并依法对被答辩人及第三人提交的证据进行审查。在调查的基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，作出了《土地权属决定》，该《土地权属决定》不存在违法的情形。2、被答辩人与第三人所争议的土地系“望城坡”及“豺狗地大坡”的土地。首先，关于“望城坡”的土地权属问题，第三人白岩村后寨组村民陈开香、王国权等20户村民在争议地上有承包地。围墙村客田组的罗文义、郭家兵等四户在争议地上也有承包地。所争议的其它土地在上世纪80年代已被白岩村后寨组的村民、围墙村客田组的村民分别用作开荒地和种杉树，彼此的土地互相交错，无法区分两村的土地权属边界及归属。该事实有被答辩人及第三人提交的证据，陈开香、王国权、罗文义、郭家兵等村民提交的承包证，证人证言，现场指界记录等证据证实。基于上述事实，答辩人根据相关法律规定，依法决定“望城坡”争议地上属于围墙村客田组村民的开荒地及种杉树地的所有权归围墙村所有；属于白岩村民的开荒地及种杉树地的所有权归白岩村所有；被答辩人诉状中所称的认定事实不清的理由根本不能成立。其次，关于“豺狗地大坡”的土地权属问题。白岩村提供的关证字（1985）第14号公证书证实原后寨村于1985年已将“豺狗地大坡”的土地承包给本村村民周明华，争议地上是周明华于1985年承包争议地后种植的杉树和后寨组利用争议地种植的杉树，四周一、二轮土地承包至今都是白岩村后寨组村民的承包土地。虽然围墙村提供了1955年颁发给客田组左高仲户的《土地房屋所有权证》，但该证所载的土地位置不在“豺狗地大坡”的争议地范围，仅有一处叫“烂坝冲”的北面抵小烂坝与争议地周边的“小烂坝”重名。左高仲户土改时期的土地在弯腰树和沙树冲，不在争议的范围，且左高仲户自上世纪60年代就搬到荒田组，第一、二轮土地承包时已在荒田组分得承包地，左高仲的《土地房屋所有权证》不能证实争议地从土改时期至今就是围墙村管理使用。答辩人根据相关法律规定，依法依职权决定争议地“豺狗地大坡”归白岩村集体所有，被答辩人诉称的理由不能成立。二、本案属于复议前置的范畴，被答辩人对答辩人作出的《土地权属决定》不服，应根据《行政复议法》第三十条第一款的规定先进行行政复议，对行政复议决定不服的，方可提起行政诉讼。被答辩人未经行政复议前置程序，直接提起行政诉讼不符合法律规定。综上所述，被答辩人的起诉无事实及法律依据，适用程序错误，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。关岭县政府提交以下证据证明其主张：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明及法定代表人身份证，证明被告主体资格及法定代表人的身份信息。第一次确权资料，证明被告受理原告的土地确权申请，根据原告及第三人提交的证据，在调查的基础上，于2017年9月15日作出《土地权属决定》，并依法送达给原告及第三人的事实。《〈撤销土地权属决定〉的决定》，证明行政复议期间，被告撤销了2017年9月15日作出《土地权属决定》，安顺市人民政府决定终止行政复议案件审查的事实。第二次确权资料，证明被告在第一次调查的基础上，通过进一步调查，依法第二次作出《土地权属决定》，并于2019年6月17日依法送达给原告及第三人的事实。第三人白岩村村委会辩称：1、被答辩人和我都是请求确认争议纠纷单位的所有权，没有提出要求确认各自双方的某户农户在“田边坡”上的使用权边界范围。2、被答辩人提供左高仲的《土地房屋所有权证》的地块范围和现在的土地管理变化现状不一致，更是有原客田村客田组和弯腰树组的村民证实左高仲土改时的土地不在争议范围内。3、被答辩人提供客田村一、二、三、四组2015年申请砍伐“田边坡”林木的证明，只是申请砍伐属于客田村一、二、三、四组村民在“田边坡”上的树木，不是砍伐所有的树木，而且没有得到主管单位关岭自治县林业局的批复同意。4、周明华在此坡上种有树木是包括客田村的人都认可有的，有没有进行林权登记和得到林权证是主管单位的工作问题，也是当事人的选择问题。争议地“豺狗地大坡”，有我村提供1955年原养马村后寨组周明华种植商品林的协议书和公证书，从周明华种植商品林到争议发生有32年的时间，此期间内被答辩人均未提出异议，理由就是不是被答辩人的土地，证实该处属于我村所有。我村后寨组村民提供在争议地范围内的《延长农村土地承包情况调查登记表》证实我村在此范围内的土地承包耕种管理情况。我村后寨组在“田边坡”种地和栽树的事实是客田村村民都是认可的，而且两个村村民相互交叉种树更是不变的事实，这是不争的事实。被答辩人提供关于永宁镇中兴村村民蒋其美、丁和忠、谭光美等人的证人证言，因为是被答辩人的代理人独自一人调查取得的证据，所以未能被采用。综上，关岭县政府作出的《土地权属》决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，更是在尊重事实、维护现有土地现状和国家现行法律权威的基础上做出的，依法应予维持。请求贵院驳回被答辩人的无理请求。第三人白岩村村委会在举证期间未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见是：对被告提交的证据，对文书类的证据真实性无异议，对笔录类证据的真实性有异议。被告对原告提交的证据的质证意见是：被告对原告提交的第1、2组证据的证明目的不认可；第3组证据，认为不符合证据采集的法律规定不认可；第4组证据，认为不能直接证明争议地就是属于原告方管理使用；第5组证据，真实性无异议，关联性有异议。本院对双方当事人所举证据认证如下：对原告提交的第1、2、4、5组证据的真实性予以采信；对原告提交的第3组证据，因系原告自行采集、没有其它证据与之佐证，本院不予采信。对被告提交的证据因其来源合法、客观真实，本院予以采信。经审理查明：原告围墙村村委会与第三人白岩村村委会争议的土地坐落于关岭自治县围墙村和白岩村的交界，地名叫“望城坡（又名田边坡）”、“豺狗地大坡（谭家坟、大垭口）”。原告围墙村村委以其原村民左高仲持有《土地房屋所有权证》为由，主张争议地归其集体所有，第三人白岩村村委以其村民持有《土地承包经营权证》、其村民周明华1985年承包土地栽杉树的公证书为由，认为争议地系其村集体所有。原告于2016年4月19日向被告关岭县政府申请确权，被告受理后，于2017年9月15日作出《关于永宁镇围墙村与白岩村土地权属纠纷确权决定书》，原告对该决定书不服，于2017年10月11日依法向安顺市人民政府申请行政复议，复议期间，被告于2018年1月19日撤销了该决定书，并于2019年5月31日重新作出《关岭县人民政府关于永宁镇围墙村与白岩村土地权属纠纷的决定》，决定：一、争议地“豺狗地大坡（谭家坟、大垭口）”归永宁镇白岩村集体所有；二、争议地“望城坡（又名田边坡）”属于永宁镇围墙村客田组开荒地和种杉树部分地的所有权归永宁镇围墙村所有；属于永宁镇××××组开荒地和种杉树部分地的所有权归永宁镇白岩村所有。原告不服该决定，向本院提起诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”，原告围墙村村委会认为被告关岭县政府作出的《土地权属决定》侵犯了其土地所有权的，应当先申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”，本案原告围墙村村委会应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，原告围墙村村委会直接向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；……”，原告围墙村村委会未按照法律、法规规先向行政机关申请复议，依法应当裁定驳回原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（五）、第一百零一条第一款（二）的规定，裁定如下：驳回原告关岭布依族苗族自治县永宁镇围墙村村民委员会的起诉。案件受理费50元，退回原告关岭布依族苗族自治县永宁镇围墙村村民委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  阮素芬人民陪审员  林贤珍人民陪审员  叶 萍二〇一九年十月二十八日法官助理王竣谊书记员江伟（代）