海南省文昌市人民法院刑事判决书（2018）琼9005刑初306号海南省文昌市人民法院刑事判决书（2018）琼9005刑初306号公诉机关海南省文昌市人民检察院。被告人王小飞，男，1964年7月14日出生，公民身份号码×××，汉族，大学本科文化程度，原任文昌市规划局局长，致公党党员，户籍所在地海南省海口市，住海南省海口市，因涉嫌滥用职权罪，2017年9月15日经文昌市人民检察院决定，于同日被文昌市公安局取保候审，2018年7月12日被本院取保候审。辩护人李晶瑜，海南如瑜律师事务所律师。辩护人林祥,海南瑞来律师事务所律师。被告人曾祥根，男，1983年6月17日出生,公民身份号码×××,汉族，硕士研究生，文昌市生态环境保护局原副局长，致公党党员，户籍所在地海南省澄迈县，现住文昌市，因涉嫌滥用职权罪，于2017年9月13日经文昌市人民检察院决定，于同日被文昌市公安局刑事拘留；2017年9月22日经文昌市人民检察院决定，于同日被文昌市公安局取保候审。2018年7月12日被本院取保候审。辩护人罗长立，海南凯志律师事务所律师。辩护人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。海南省文昌市人民检察院以文检公诉刑诉【2018】315号起诉书指控被告人王小飞、曾祥根犯滥用职权罪，于2018年7月9日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月16日、2019年7月26日依法适用普通程序公开开庭审理本案。海南省文昌市人民检察院指派检察官陈小姣出庭支持公诉，被告人王小飞及其辩护人李晶瑜、林祥，被告人曾祥根及其辩护人罗长立、吴康丽到庭参加诉讼。期间文昌市人民检察院以本案需要补充侦查为由二次建议本院延期审理，本院分别二次作出同意延期审理决定。现已审理终结。文昌市人民检察院指控：文昌市粮食局兴建的“粮油贸易大厦”项目，1997年6月经文昌市计统局（后更名为发改委）下达基建计划，7月经文昌市规划建设局批准取得《建设工程规划许可证》和《施工通知书》,批准建设十一层、建筑面积4000平方米、工程造价400万元。粮油贸易大厦项目在后续施工过程中，因资金不足多次停工，截止2005年仅建成地下一层和地上一层（面积1300多平方米）再次停工，期间文昌市粮食局将该项目土地过户到下属单位文昌兴文公司名下，不久兴文公司在“粮改”中机构被撤销，其名下资产又由文昌市粮食局下属单位“文昌市国有粮食企业资产管理中心”接管。2010年初，文昌市粮食局与海南万安房地产开发有限公司(以下下简称万安公司）协商决定合作续建“粮油贸易大厦”项目，并以文昌兴文公司名义与万安公司签订合作合同（后来因文昌市国资委提出兴文公司被撤销，其资产和业务被文昌市粮食企业资产管理中心接管，应以粮食资产中心名义签订合作合同，根据国资委意见，万安公司与粮食资产中心与2012年初重新签订了一份内容大体一样的合作合同。）,合同约定报建工作和建设工作由乙方（万安公司）牵头甲方（兴文公司）配合，以甲方名义进行报建，费用和建设资金全部由乙方投入。合同签订后，文昌市粮食局向万安公司移交了有关“粮油贸易大厦”项目的相关资料。2010年末2011年初，万安公司与文昌市粮食局商定续建的“粮油贸易大厦”项目总建筑面积要达到8700平方米左右，但文昌市粮食局移交给万安公司的原《建设工程规划许可证》复印件和原文昌市计统局下达的基建计划，载明的批准建筑面积仅有4000平方米，万安公司认为如果直接提交该《建设工程规划许可证》申请续建，超出原《建设工程规划许可证》批准的部分需要按规定办理增容手续并补交土地出让金。万安公司为节省该笔增容费的支出，就将原《建设工程规划许可证》复印件中的相关数据进行了篡改：将层高十一层篡改成十三层，建筑面积由4000平方米篡改成8700平方米，工程造价由400万篡改成900万。2011年1月，万安公司老总万某开始与规划局局长王小飞接触联系沟通粮油贸易大厦项目续建事宜，并用被其篡改过的《建设工程规划许可证》复印件向规划局提出粮油大厦项目续建及更名申请。为争取王小飞对续建项目的支持，万某于2011年1月底先后送给王小飞5000元购物卡，王小飞明知该续建项目建筑面积8700余平方米已经远超现行控规的容积率指标，以及明知该续建项目的1997年《建设工程规划许可证》早已失效多年且未按规定提交《建设工程规划许可证》原件不符合申请延期条件，但其既未根据现行控规要求万安公司按规定办理增容手续补交土地出让金，也未核验确认万安公司提交的《建设工程规划许可证》复印件的真实性，仅凭文昌市人民政府专题会议纪要第四期（2011年1月27日）关于同意招商引资合作续建以及关于续建面积的要求等内容表述，便于2011年3月9日违规决定以规划局名义发函同意按原批准方案续建并更名为安良大厦（以下该项目称安良大厦）,致使早已失效且被万安公司篡改过的《建设工程规划许可证》复印件未经办理增容手续补交土地出让金便得以延期发生效力。由于已经批准延期的1997年《建设工程规划许可证》没有载明相关技术经济指标，无法向文昌市建设局申请办理《建设工程施工许可证》，万安公司于2011年下半年开始向规划局申请规划报建方案的审批、备案，万方公司老总万某为了能让规划局局长王小飞最终审定该项目的规划报建方案，还曾于2011年7月、8月左右宴请王小飞并送其1万元红包。因安良大厦项目的规划报建方案由规划报建股工作人员曾祥根具体负责初审，为顺利通过规划报建方案的初审，万安公司老总万某于2011年9月、10月左右宴请曾祥根并送其5000元红包。被告人曾祥根在审核材料过程中，明知该续建项目的容积率（根据万安公司报送的安良大厦规划报建方案，项目总建筑面积8695.72平方米，容积率7.35)已经远超现行控规的容积率指标（根据2010年3月文昌市规委会审议通过的《文城东北片区控制性详细规划》，该项目用地容积率指标为2.0),而且明知万安公司没有按规定提交1997年粮油贸易大厦的规划许可证原件，但其既未提出要求万安公司按规定办理增容手续补交土地出让金的意见，也未核验确认万安公司提交的1997年《建设工程规划许可证》复印件的真实性，且未认真落实文昌市人民政府专题会议纪要第三十七期（2011年9月20日）关于规划局等部门做好该项目相关遗失手续的补办工作的要求，便初审通过万安公司报送的规划报建方案。随后，王小飞在对安良大厦项目规划报建方案进行审批时，其明知万安公司报送的安良大厦规划报建方案确定的容积率不符合现行控规的容积率指标，而且明知万安公司没有按规定提交1997年粮油贸易大厦的规划许可证原件，但其既未要求万安公司按规定办理增容手续补交土地出让金，也未核验确认万安公司提交的《建设工程规划许可证》复印件的真实性，且未认真落实文昌市人民政府专题会议纪要第三十七期（2011年9月20日）关于规划局等部门做好该项目相关遗失手续的补办工作的要求，便审定该项目的规划报建方案并加盖市规划局公章。事后，万某为表达谢意于2011年12月利用王小飞儿子做周岁酒的机会又送给王小飞1万元红包。由于曾祥根、王小飞在办理安良大厦规划方案的审批备案过程中，均未认真审核把关，致使万安公司依据被其篡改的《建设工程规划许可证》复印件制作的规划报建方案未经办理增容手续补交土地出让金便得以审批备案，该方案确定的容积率等技术指标成为后期申请《建设工程施工许可证》审批的重要依据。在办理《建设工程施工许可证》延期和审定规划报建方案后，万安公司因处理合同纠纷等原因未在延期期限内申请取得《建设工程施工许可证》，导致其已获准延期的《建设工程规划许可证》复印件再次失效。在2015年12月，万安公司再次用被其篡改过数据的《规划许可证》复印件向文昌市规划局提出延期申请，规划局局长王小飞明知根据《海南省城乡规划条例》的相关规定《海南省城乡规划条例》第四十四条：“……经批准可以延期一次，最长期限不得超过一年”）该项目已不能再申请延期，但仍同意受理并安排已升任规划局副局长并分管规划报建股工作的曾祥根负责办理，曾祥根明知万安公司原规划许可证原件已经遗失且没有补办，以复印件申请延期违反文昌市规划局关于办理许可证延期工作流程的相关规定，而且明知根据《海南省城乡规划条例》该项目已不能再申请延期，但其仅凭文昌市人民政府专题会议纪要第四期（2011年1月27日）关于同意招商引资合作续建以及关于续建面积的要求等内容表述，便安排规划报建股为其违规办理《建设工程规划许可证》延期手续，并于2015年I2月经曾祥根、王小飞签批发函违规批准同意延期。2016年7月，万安公司向文昌市住建局施工报建股申报《建设工程施工许可证》并开始动工，目前安良大厦已经封顶并对外出售。经文昌市国土资源局委托由海南立城土地评估有限公司出具的粮油大厦项目（后更名为安良大厦）地块需补缴地价款的评估报告，报告对粮油大厦项目需补缴的地价款评估为373.8266万元。针对指控的事实，公诉机关提交下列证据：1、书证：常住人口信息、关于王小飞同志办理提前退休的通知、干部任务审批表、到案经过、文昌市住房和城乡规划建设局公文处理卡（公文编号KW20110084)、文昌市粮食局文件、文昌市人民政府专题会议纪要第四期一研究文昌粮油大厦合作续建问题、文昌市建设工程规划许可证(文规建管字1997第9732号）、企业法人营业执照和中华人民共和国组织机构代码证、土地使用权证、文昌市规划许可证变更、延期申请表（项目编号2011BG0001)、文昌市住房和城乡规划建设局发文呈批单(F20110064)、文昌市规划局关于文昌市粮食局粮油大厦项目更名及续建的意见、文昌市住房和城乡规划建设局公文处理卡(SW20110909)、文昌市粮食局关于完善文昌粮油大厦相关手续的函、文昌市人民政府专题会议纪要第三十七期（2011年9月20日）、安良大厦公寓楼续建报建图及设计说明文昌市规划局报建方案审核意见表、文昌市规划局发文呈批单（LW20150568)、关于建设工程规划许可证延期的报告、文昌市规划局关于文昌市国有粮食企业资产管理中心申请规划许可证延期的函、杨某提供的粮油大厦项目1997年文昌市建设工程规划许可证、文昌市档案馆提供的《文昌市计划统计局关于市粮食局兴建“粮油贸易大厦”项目的批复》、文昌市粮食局关于申请扩建文昌市粮油贸易大厦项目的立项报告、国有土地使用证、文昌市档案馆提供的《文昌市计划统计局关于下达粮食局“文昌市粮油贸易大厦”基建计划的通知》、文昌市粮食局关于扩建文昌市粮油贸易大厦申请下达基建项目计划的函、文昌市建设局提供的粮油贸易大厦1997年申请施工报建的相关材料（文昌县建筑工程合同书审批表、文昌市建设工程规划许可证、施工合同书）、文昌市建设工程施工许可审批表（文建施许2016(72)号）、建筑工程施工许可证（编号469005201608100101)、文昌市政府国有资产监督管理委员会关于合作续建文昌粮油大厦同备案的批复、合作续建文昌粮油大厦合同、职工集资建房续建工程合作建房合同、粮油大厦项目国土资料、从海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台打印的1997年文昌市建设工程规划许可证、文昌市文城组团东片区控制性详细规划、建筑工程竣工验收报告、文昌市粮食局综合大楼桩基础单桩垂直静力荷载检测报告、建设工程质量安全监督登记表、施工图设计文件审查合格书、防雷装置初步设计核准书、建设工程消防设计复查意见书、建设工程质量安全监督通知书、混凝土强度、钢筋扫描检测报告、基桩竖向抗压记载试验报告、建设工程勘察合同、文昌市人民政府关于同意对规划审批实行“A、B证”制度的批复、文昌市城市规划委员会会议纪要、扣押决定书、海南非税收入一般缴款书；2、证人万某、陈某、王某、杨某、林某1、郑某1、黄某1、韩某、符某1、符某2、林某2、郑某2、林某3、黄某2、符某3的证言；3、被告人曾祥根、王小飞的供述与辩解；4、鉴定意见：土地评估报告。公诉机关认为，被告人王小飞，曾祥根分别担任文昌市规划局局长、副局长期间，审批粮油大厦（后更名为安良大厦）项目规划报建过程中，违规为安良大厦项目审定规划报建方案以及违规办理《建设工程规划许可证》第二次延期，致使安良大厦项目在没有办理增容手续并补交土地出让金的情况下，以篡改的规划许可证复印件骗取审定该项目的规划报建方案以及第二次批准延期，给国家造成土地出让金损失373.8266万元，情节特别严重。其二人行为均触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任，提请本院依法判处。被告人王小飞对公诉机关指控的事实提出异议：1、这个项目（“粮油贸易大厦”项目）在1997年已经批准报建，是符合规划的，不存在规划许可证过期问题。2、由于没有存在过期，所以也不存在控规问题，两次审批，其没有改变原来项目的性质。3、审批是规划局窗口审理，还有经过相关审核，层层把关，审核是否原件，不在他的职责之内。关于增容问题，也是业主任意篡改，如果造成损失，是可以追缴的。被告人王小飞的辩护人提出：一、被告人王小飞的行为不构成滥用职权罪。（一）、被告人主观上不具有滥用职权的故意。1、首先，本案的建设工程规划许可证，是开发商擅自篡改数字，欺骗行政机关行为，无证据证明被告人知情这一篡改规划许可证数字的行为。2、被告人王小飞作为局长，按照正常的工作审核流程，是由下面科室进行负责资料审查审核，而不是由局长对资料进行审查。3、本案中，文昌市粮食局作为一个行政国有单位，出具了证明，并经过文昌市人民政府纪要讨论通过同意建设面积8700平方米。4、本案工程是续建工程，在1997年已取得项目的规划许可并动工建设，不存在规划许可证时效及容积率超控规的问题，且项目的复工是不需要审查容积率控规指标的。5、本案不存在规划许可证失效的问题，控方指控被告人明知规划许可证失效没有依据。（二）、客观上被告人无滥用职权或超越职权的行为。1、起诉书指控规划许可证失效，两次延期违法的法律依据错误。本案工程在1997年7月已经取得《施工通知书》，并且已经开工建设，不存在建设工程规划许可证失效的情况。控方指控其滥用职权显然缺乏法律依据。2、被告人的审批行为没有改变原行政许可的具体内容，不产生行政法律效果。根据起诉书认定的事实及控方提供的证据，本案采取回函方式审批的，即按照原批准方案续建，其实质是审批续建，而且明确批复按照原审批方案续建，因此，该行为从内容上看，并没有违反法律规定。3、项目续建复工审查范围不包括容积率控规指标。本案工程项目是历史遗留的项目，在1997年已经取得建设工程规划许可证，根据法律规定其具有行政许可法效力，其规划涉及的指标已经确定，因动工后停工而复工，法律上并没有规定必须对其容积率指标进行重新审查。（三）、被告人的行为没有造成重大损失的结果。1、本案的工程尚未竣工验收，如果产生补缴地价款也应当根据竣工验收后。在工程没有竣工办理验收手续的情况下，指控造成地价款损失373.8266万元没有依据。2、开发商采取欺骗手段骗取规划许可和施工许可，其直接的法律后果是承担行政违法责任，不是补缴地价款合法化。控方以补缴地价款的方式作为结果显然是违反法律依据的。3、评估报告认定的373.8266万元是多种原因导致的价格差异，与本案被告人的行为无法律上因果关系。根据市政府报告显示，粮食局下属的企业改制所建设的项目地价款是可以享受优惠条件的，而控方没有考虑该因素显然是错误的。本案开发商具有足够的财产补缴地价款，在竣工验收后完全可以补缴地价款，不存在破产、潜逃、去向不明无法补缴或者不能补缴的客观情况出现，因此控方指控造成重大损失没有法律依据。二、即使认定被告人的行为构成犯罪，也应当判决免予刑事处罚。（一）、被告人王小飞在未刑事立案时，电话通知到人民检察院接受询问，当时尚未被采取强制措施，就主动到人民检察院，属自动投案，并且如实供述案件事实，属于自首。（二）、本案是被告人执行政府会议纪要产生的，其情节轻微，并且具有多种因果关系，被告人的行为的原因力与损失结果之间对比原因力较轻。被告人曾祥根对公诉机关指控的事实提出异议：1、评估的定价并不等于损失，因本案为划拨地，依法只按评估的40%缴交（在转让时）地价款，损失后果应由非常严重改为严重。2、本案的结果是多个原因造成的，其行为只是原因之一，作用很小。被告人曾祥根的辩护人提出：（一）、文昌市国土资源局出具意见及有关情况的函确认涉案土地使用权性质为划拨用地。划拨用地依法不需要补交土地出让金，起诉书认定涉案土地需补交土地出让金缺乏根据。（二）、在没有确认或调查清楚涉案划拨地已经审批同意办理转让手续、补缴土地转让金之前，不宜直接认定涉案土地为出让地，否则导致土地出让金损失。（三）、即使涉案土地使用权为出让地也不存在被告人的行为造成土地出让金损失的情形，国土部门可以随时征收需要补交的土地出让金。（四）、2010年3月文昌市规委会审议通过的《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》并未经文昌市政府批准通过，不能作为审批《建设工程规划许可证》的依据。（五）、被告人曾祥根没有审核1997年《建设工程规划许可证》原件属情节显著轻微，不符合滥用职权罪的主观情形，且1997年《建设工程规划许可证》尚未失效，不存在违法办理延期手续的情形。被告人王小飞的辩护人向法庭提交的证据：1文昌市规划局内部管理制度。据此证明辩护人经过核对相关制度材料，此事件在制度里面对于具体的职责范围有规划报建股等人的职责，并不是被告人一人的责任；2、文昌市人民检察院关于咨询安良大厦继建项目用地涉嫌增加容积率缴交地价款问题的复函，3、文昌市法制司法信访局关于安良大厦续建项目有关问题的意见，4、文关于安良大厦合作续建项目处理意见的函，5、文昌市政府国有资产监督管理委员会关于安良大厦合作续建项目有关问题意见，6、文昌市规划委员会关于解决安良大厦项目历史遗留问题的建议，7、文昌市粮食局关于安良大厦续建项目有关问题的处理意见，8、文昌市国土资源局关于文昌市兴文经济开发公司文国用（2006）第W000829号宗地有关情况函，9、文昌市住房和城乡建设局关于“安良大厦”项目未取得预售许可的情况说明，10、文昌市司法局关于安良大厦合作续建项目有关问题的意见。提出2至10（九份）证据共同证明：（1）涉案项目没有办理产权证，增容费随时可以追缴。（2）、包括国土资源局在内的几个行政机关都无法认定是否存在增容费的问题，也就是无法认定损失是否存在。在无法律明确规定追缴增容费期限的前提下，公诉机关认定目前未追缴增容费即造成损失无事实和法律依据。被告人曾祥根的辩护人向法庭提交的证据：文昌市国土资源局文土资（2018）103号《关于安良大厦续建项目土地过户问题的再次意见》、文昌市国土资源局《关于文昌市兴文经济开发公司文国用（2006）第W000829号案宗地有关情况函》。据此证明该块地是划拨获得。经审理查明，1987年4月21日，通过转让方式，文昌市粮食管理局（原文昌县粮食局，以下简称粮食局）取得位于文昌市××镇一块面积为1109.05㎡国有土地使用权。1996年6月11日，文昌市原土地管理局为粮食局办理该块土地国有土地使用权证，记载土地用途为商业。1997年2月26日，粮食局向文昌市原计划统计局申请扩建“文昌市粮油贸易大厦”（以下简称“粮油贸易大厦”）项目立项。同年3月24日，文昌市原计划统计局批准粮食局建设“粮油贸易大厦”项目立项，并于同年6月16日下达1997年的基建计划，同意建设“粮油贸易大厦”总建筑面积4000m，总投资400万元（资金来源自筹），同时要求，如跨年续建，需申报续建计划。1997年7月10日，经文昌市原规划建设局批准，粮食局取得《建设工程规划许可证》（临时证）。该许可证记载，“粮油贸易大厦”项目性质为商住，用地面积1109.05㎡，建设十一层，建筑面积为4000m，工程造价400万元。取得《建设工程规划许可证》（临时证）和《施工通知书》后“粮油贸易大厦”便开始施工建设。因建设资金不足，截止2004年仅建成地下一层和地上一层（共面积1316.64m）就停止施工建设，并于同年6月11日对已建的桩基、地下**和地上**通过竣工验收，投入使用。2000年7月6日，粮食局将该项目土地使用权过户至其下属单位文昌市兴文经济开发公司（以下简称兴文公司）名下。文昌市原土地管理局为兴文公司办理国有土地使用权证（证号W0100829）记载宗地面积1099.45m，用途为商业，权属种类为出让。2010年3月，文昌市城市规划委员会审议通过的《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》确定该地块控制指标为：商业金融用地，容积率≤2.00，建筑密度≤35%，绿地率≥35%，建筑限高≤6层。后来，兴文公司在“粮改”中机构被撤销，其名下资产由粮食局下属单位文昌市国有粮食企业资产管理中心（以下简称粮食资产管理中心）接管。2010年7月5日，粮食局与海南万安房地产开发有限公司（以下简称万安公司）协商决定合作续建“粮油贸易大厦”项目，并以兴文公司名义与万安公司签订“职工集资建房续建工程合作建房合同”。合同约定，甲方（兴文公司）提供该项目的全部历史资料（原件），在该项目原有报建的基础上进行重新报建，并由甲乙双方联合建设，按新的报建手续完成全部项目工程建设。设计更改和建设标准由乙方（万安公司）确定完成，报建工作和建设工作由乙方牵头甲方配合（以甲方名义进行报建），费用和建设资金全部由乙方投入。合同签订后，粮食局把有关“粮油贸易大厦”项目原来批建的资料移交给万安公司。同时，万安公司与粮食局商定续建的“粮油贸易大厦”项目总建筑面积要达到8700m左右。由于移交的原来批准的《建设工程规划许可证》（临时证）复印件和文昌市原计统局下达的基建计划，载明批准建筑面积仅为4000m，万安公司认为，如果直接提交该《建设工程规划许可证》（临时证）申请续建，超出原来批准的部分需按照规定办理增容手续并补交土地出让金。为了逃避缴纳这笔土地出让金，时任万安公司法人代表万某授意公司人员将原《建设工程规划许可证》（临时证）复印件中的相关数据进行篡改，把层高十一层改成十三层，建筑面积4000m改成8700m，工程造价400万元改成900万元。2010年12月24日，粮食局用篡改过的1997年7月10日批准的《建设工程规划许可证》（临时证）复印件向文昌市规划局提出粮油大厦工程续建申请。2011年1月27日，文昌市人民政府召开专题会议研究文昌粮油大厦合作续建问题，并形成专题会议纪要（第四期）。会议要求，一是项目合作方由市粮食局负责选定。二是合作项目方前期返还投入200万元或200万元以上，用作处理原合作方相关事宜及清还拖欠税费等全部历史遗留问题。三是项目续建建筑面积要达到7200平方米以上，建设投资要达到2000万元以上。四是合作比例分成按三七分成，市国有粮食企业资产管理中心占三成，项目续建合作方案和处理原合作方相关问题的方案报市国资局备案。2011年2月10日，粮食局以兴文公司名义向文昌市规划局申请更名“粮油贸易大厦”为“安良大厦”。为了争取被告人王小飞对项目续建和更名申请工作的支持，2011年1月底，万某送5000元购物卡给被告人王小飞。经被告人王小飞审批，同年3月9日，文昌市规划局作出关于文昌市粮食局粮油大厦项目更名及续建的意见：一原则同意文昌市粮食局粮油大厦项目按原市规划建设局批准方案进行续建；二同意项目名称由粮油大厦变更为安良大厦。接着，粮食局委托海南华磊建筑设计咨询有限公司对“安良大厦”建设项目进行续建设计。2011年5月，该公司出具规划报建设计方案，方案中载明工程现状是该项目已完成桩基、地下室、地上**需续建地上**，建设主要经济指标是总用地面积1099.44m，总建筑面积8695.72m，已建一层建筑面积701.17m，已建地下室面积615.47m，拟建公寓建筑面积7379.08m、建筑密度63.77%、绿地率32.42%、容积率7.35。同年9月27日，粮食局向文昌市规划局申请规划报建设计方案审批备案。为了能让文昌市规划局审核同意该方案，同年10月间，万某先后宴请被告人曾祥根、王小飞，并分别送给被告人曾祥根5000元人民币、王小飞1万元人民币。同年11月8日，被告人曾祥根在《规划报建方案审核意见表》中，作出“报来的方案层数，面积与原建设局审批方案相符，并根据市政府第三十七期专题会议纪要，为支持并协助市粮食局做好项目的相关遗失手续的补办工作，盘活国有资产，拟同意办理续建手续，呈领导审核。”意见。同年11月10日，被告人王小飞作出“同意按市政府要求补办规划许可”意见，并在粮食局提供的报建方案总平面图纸上签写“归档，同意按此方案总平面实施”后盖上文昌市规划局印章。为表示谢意，同年12月在被告人王小飞设宴庆祝儿子满周岁时，万某再送1万元人民币给被告人王小飞。因兴文公司被撤销，其资产和业务被粮食资产管理中心接管，文昌市国资委提出，应以粮食资产管理中心名义与万安公司签订合作续建项目合同。于是，2012年4月28日，粮食资产管理中心（甲方）与万安公司（乙方）签订合作续建文昌粮油大厦合同。合同约定，项目建设土地面积为1099.44m（土地证号为国用【2006】第W01008**），项目性质为商住楼，原定名称为文昌粮油大厦，现更名为安良大厦。项目建筑总面积约8700m，其中商业门面约2100㎡，住宅面积约6600m，准确面积以批准报建为准。因租赁搬迁工作滞后的原因，“安良大厦”项目未按照2011年3月9日文昌市规划局批准的“按原市规划建设局批准方案进行续建”的意见申请《建设工程施工许可证》，施工续建。2015年6月18日，粮食资产管理中心以篡改过的1997年7月10日批准的《建设工程规划许可证》（临时证）复印件、“安良大厦”项目规划报建方案等资料向文昌市规划局申请《建设工程规划许可证》（临时证）延期。先后经过被告人曾祥根审核、被告人王小飞审批后，2015年7月9日，文昌市规划局作出《关于文昌市国有粮食企业资产管理中心申请规划许可证延期的函》回复给粮食资产管理中心，原则同意按原批准方案实施。2016年7月21日，粮食资产管理中心以该函、篡改过的1997年7月10日原文昌市规划建设局批准的《建设工程规划许可证》（临时证）、“安良大厦”项目规划报建方案等资料为依据向文昌市住房和城乡规划建设局申请《建设工程施工许可证》。同年8月10日该局为粮食资产管理中心核发《建设工程施工许可证》。取得施工许可证后，“安良大厦”项目便开始施工建设，现已竣工但未经过验收。目前该项目所建住房已对外出售。2017年9月15日，文昌市国土资源局委托海南立城土地评估有限公司对该项目使用地块使用条件（土地面积1099.407㎡，用途由批发零售用地调整为商住用地，建设面积从4000㎡增加到8695.72㎡，容积率由3.638调整为7.91）核定需补缴地价款进行评估。2017年9月18日，海南立城土地评估有限公司出具土地估价报告，估价结果为该项目用地调整土地使用条件自估价基准日2011年11月10日起算需补缴地价款为373.8266万元。至今该笔地价款尚未缴纳。另查明，2004年4月5日，经文昌市人民政府批准同意，兴文公司将文国用【2000】字第W0100829号国有土地使权转让给林静、吴飞飞。同年6月24日，文昌市原国土环境资源局给林静、吴飞飞核发文国（2004）第W0100829号国有土地使用权证，载明地类用途为商业，使用权类型为出让，使用权面积为1099.45m。由于双方执行土地转让合同全部条款有问题，2005年7月25日，双方签订《终止协议》恢复回原土地使用人申请书。同年12月14日，经文昌市人民政府批准同意恢复国有土地使用权。2006年3月8日，文昌市原国土环境资源局给兴文公司核发文国用（2006）第W0100829号国有土地使用权证，载明地类用途为商业，使用权类型为出让，使用权面积1099.45m。该幅土地就是兴文公司与万安公司合作续建“安良大厦”项目建设用地。2016年6月17日，经粮食局资产管理中心申请，文昌市住房和城乡规划建设局才给“安良大厦”项目核发建设用地规划许可证，载明用地面积为1008.4㎡、用地性质为商业用地、建设规模容积率≤2.0、建筑面积≤40%、绿地率≥20%、建筑限高≤6层。2017年9月12日，文昌市人民检察院对被告人曾祥根涉嫌滥用职权罪立案侦查，并当天传唤其到该院接受讯问。同年9月14日，对被告人王小飞涉嫌共同滥用职权罪立案侦查，并当天传唤其至该院接受讯问。2017年9月28日，被告人王小飞、曾祥根分别将其非法接受万某送给的财物25000元和5000元退缴至海南省财政厅财政性资金账户。上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据予以证实：1、书证（1）、常住人口信息、干部任免审批表、关于王小飞同志办理提前退休的通知，证明被告人王小飞出生于1964年7月14日、公民身份证号×××、汉族、致公党党员、大学文化程度、被告人曾祥根出生于1983年6月17日，公民身份证号×××、汉族、致公党党员、大学文化程度；2009年10月至2015年10月，被告人王小飞任文昌市规划局局长、2016年9月办理提前退休；2010年6月至2012年10月，被告人曾祥根任文昌市规划局科员，2012年10月至2014年12月任文昌市规划局规划报建股股长，2014年12月至2015年10月任文昌市规划局副局长。（2）、到案经过，证明2017年9月12日，被告人曾祥根被文昌市人民检察院传唤至该院接受讯问，同年9月13日，被告人王小飞被文昌市人民检察院传唤至该院接受讯问。（3）、文昌市粮食局《关于申请扩建文昌市粮油贸易大厦项目的立项报告》、文昌市计划统计局《关于市粮食局兴建“粮油贸易大厦”项目的批发》、转让楼房协议书、文国用（96）字第0101963号国有土地使用权证、文昌市粮食局《关于扩建文昌市粮油贸易大厦申请下达基建项目计划的函》、文昌市计划统计局《关于下达粮食局“文昌市粮油贸易大厦”基建计划的通知》、“粮油贸易大厦”（文）规建管字1997年第9732号《文昌市建设工程规划许可证》（临时证）、文昌市人民政府关于同意对规划审批实行“A·B证”制度的批复、文昌县建筑工程合同书审批表、施工合同书，证明1984年4月21日，通过转让方式，文昌市粮食管理局取得位于文昌市文城镇一块面积为1109.05㎡国有土地使用权。1996年6月11日，该局取得文昌市原土地管理局核发国有土地使用权证，记载土地用途为商业。1997年2月26日，该局向文昌市原计划统计局申请扩建“文昌市粮油贸易大厦”项目立项，同年3月24日，获得批准立项，并下达1997年的基建计划。总建筑面积为4000㎡，总投资为400万元（资金自筹）。同时要求，如跨年续建，需申报续建计划。同年2月10日，该局取得（文）规建管字1997第9732号《文昌市建设工程规划许可证》（临时证）和《施工通知书》，批准建设“粮油贸易大厦”项目性质为商住，建设十一层，建筑面积4000㎡、工程造价400万元。（4）、《职工集资建房续建工程合作建房合同》、《合作续建文昌粮油大厦合同》、文昌市政府国有资产监督管理委员会《关于合作续建文昌粮油大厦合同备案的批复》、《建筑工程竣工验收报告》、文昌粮局粮食大楼第一层出资建造及使用协议书、补充协议书，证明2010年7月5日、2012年4月28日，万安公司先后与兴文公司、粮食资产管理中心签订“粮油贸易大厦”项目合作续建合同。截止2004年，“文昌市粮油贸易大厦”建设项目仅建成地下一层和地上一层后停止施工建设，并于同年6月11日对已建的桩基、、地下**和地上**进行竣工验收投入使用。（5）、粮油贸易大厦项目国土资料（文昌市人民政府关于同意办理市粮食附营企业土地和房产确权手续的批复）、粮食局关于将粮改中划转给兴文经济开发公司和市军粮供应管理中心的用地进行划分申请、土地登记卡、文国用【2000】字第W0100829号国有土地使用权证，证明2000年7月6日，粮食局将“粮油贸易大厦”建设项目土地使用权过户至其下属单位“兴文公司”名下。（6）、文昌市城市规划委员会会议纪要（第12期、第13期）、《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》，证明①2010年3月文昌市城市规划委员会审议通过《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》。②“粮油贸易大厦”建设项目用地控制指标确定为：商业金融用地，容积率≤2.00，建筑密度≤35%、绿地率≥35%、建筑限高≤6层。（7）、粮食局《关于粮油大厦续建的函》、2011年1月27日文昌市人民政府专题会议纪要（第四期）、篡改过的（文）规建管字1997第9732号《文昌市建设规划许可证》（临时证）、企业法人营业执照、中华人民共和国组织机构代码证、文国用（2006）第w0100829号国有土地使用权证、文昌市规划许可证变更、延期申请表（项目编号20111G0001）、建设工程施工图设计文件审查合格书、建设工程质量安全监督登记表，证明2010年12月24日，粮食局用篡改过的1997年7月10日批准的《建设工程规划许可证》（临时证）复印件向文昌市规划局申请“粮油贸易大厦”建设项目续建指标为建筑面积8725平方米，13层（（地下**，地上**）的商住楼1997年7月10日批准的（文）规建管字1997第9732号《建设工程规划许可证》（临时证）层高11层改成十三层，建筑面积4000平方米改成8700平方米，工程造价400万元改成900万元。2011年1月27日，文昌市人民政府召开专题会议研究该项目续建问题，并形成会议纪要。（8）、文昌市住房和规划建设局公文处理卡（公文编号LW20110084、SW20110909）发文呈批单（F20110064）、文昌市规划局《关于文昌市粮食局粮油大厦项目更名及续建的意见》，证明经被告人王小飞审批，2011年3月9日，文昌市规划局作出关于粮油大厦更名及续建的意见。一、原则的同意文昌市粮食局粮油大厦项目按原市规划建设局批准方案进行续建；二、同意项目名称由粮油大厦变更为安良大厦。（9）、安良大厦公寓楼续建报建图及设计说明、总平面图、文昌市粮食局《关于完善续建文昌粮油大厦相关手续的函》、2011年9月20日文昌市人民政府专题会议纪要（第三十七期）、文昌市粮食局综合大楼桩基础单桩垂直静力载检测报告、混凝土强度、钢筋扫描检测报告、基桩竖向抗压记载试验报告、建设工程勘察合同，证明2011年9月27日，粮食局向文昌市规划局申请报建设计方案审批备案。文昌市人民政府2011年9月20日召开第三十七期专题会议，要求市发改委、规划局、住建局、房产局、国土环境资源局等有关部门要协助市粮食局做好该项目相关遗失手续的补办工作，完善续建手续确保该项目能够顺利推进；并要求委托有资质的评估检测单位对该项目的原桩基进行科学评估检测，委托有资质的设计单位对该项目的施工设计进行评审，若未能通过评审，则需严格按照国家现行标准进行重建。(10)、文昌市规划局《规划报建方案审核意见表》，证明2011年11月8日，被告人曾祥根在《规划报建审核意见表》中，作出“报来的方案层数，面积与原建设局审批方案相符”，并根据市政府第三十七期专题会议纪要，为支持和协助市粮食局做好项目的相关遗失手续的补办工作，盘活国有资产，拟同意办理续建手续，呈领导审核”意见。同年11月10日，被告人王小飞作出“同意按市政府要求补办规划许可”意见。并在粮食局提供的报建方案总平面图纸上签写：“归档，同意按此方案总平面实施”后盖上文昌市规划局印章。（11）、《关于建设工程规划许可证延期的报告》、文昌市规划局发文呈批单（LW20150568）、文昌市规划局《关于文昌市国有粮食企业资产管理中心申请规划许可延期的函》、文建施许2016（72）号文昌市建设工程施工许可证审批表、《建筑工程施工许可证》（编号469005201608100101），证明因“安良大厦”项目未按照2011年3月9日文昌市规划批准的“按原市规划建设局批准方案进行续建”的意见申请《建设工程施工许可证》进行施工建设。2015年6月18日，粮食局资产管理中心以篡改过的1997年7月10日批准的《建设工程规划许可证》（临时证）复印件、“安粮大厦”项目规划报建方案等资料向文昌市规划局申请《建设工程规划许可证》（临时证）延期。经被告人曾祥根审核、被告人王小飞审批后，同年2015年7月9日，文昌市规划局作出原则同意按原批准方案实施，同年8月10日文昌市住房和城乡规划建设局为粮食资产管理中心核发《建设工程施工许可证》。（12）、关于补办文昌市安良大厦规划用地许可证的申请、地、地字第**《建设用地规划许可证》明2016年6月17日，文昌市住房和城乡规划建设局核发给文昌市国有粮食企业管理中心，粮油大厦（安良大厦）项《建设用地规划许可证》，载明用地性质为商业用地，用地面积1008.4平方米，建筑规模容积率≤2.0、建筑密度≤40%、绿地率≥20%、建筑限高≤6层。在此之前，该项目尚未取得《建筑用地规划许可证》。2、证人证言（1）、证人万某证言，证明①在文昌市粮食局的主导下，2010年7月万安公司和兴文公司签订合作续建“粮油贸易大厦”项目，合同约定报建工作和建设工作由乙方（万安公司）牵头甲方（兴文公司）配合，以甲方名义进行报建，费用和建设资金全部由乙方投入。2011年1月，文昌市粮食局向市政府汇报关于招商引资合作续建“粮食贸易大厦”项目并列成市政府专题会议纪要，会议纪要确定合作收益万安公司占七成，粮食部门占三成，并且要求合作续建面积要达到7200㎡以上。根据纪要要求，万安公司和粮食局协商决定总面积8700㎡左右，并由粮食局向规划局发函申请规划报建。因为原有的《建设工程规划许可证》（临时证）建筑面积为4000㎡，如果正常申请报建，就要补交4700㎡的增容费用，为了与粮食局的报建文件内容相符，又为公司节省这笔报建费用。他就让公司员工去复印店把原有（1997年7月10日批准）《建设工程规划许可证》（临时证）中的11层改为13层，建筑面积4000平方米改为8700平方米，工程造价400万元改为900万元。②为了能使“粮油贸易大厦”建设项目续建报建、更名、规划报建方案审批通过，2011年1月底，万某送5000元购物卡给被告人王小飞。2011年7月至10月间，万某先后宴请被告人王小飞、曾祥根，并分别送1万元和5千元给他们俩人。2011年12月，被告人王小飞设宴庆祝其儿子满1周岁时，万某送1万元给被告人王小飞。（2）、证人陈某、王某的证言，证明①文昌市国有粮食企业资产管理中兴杨某于2016年7月下旬提供给王某的“粮油贸易大厦”项目1997年7月10日批准的《文昌市建设工程规划许可证》（临时证）记载的层数11层，建筑面积是4000平方米，而他接手“安良大厦”项目建设时，万某交给他的1997年《建设工程规划许可证》的复印件记载的层数是13层，建筑面积是8700平方米。②陈某受王某的委托，帮忙把“粮食贸易大厦”项目申请《建设工程施工许可证》申报材料上传“海南省房屋建筑工程全过程监管信息平台”。（3）、证人杨某的证言，证明①在2012年左右，文昌市国资委认为兴文公司改制后的资产全部归文昌市国有资产管理中心管理，不能以兴文公司的名义进行项目报建，所以决定将“粮油贸易大厦”（后更名为“安良大厦”）续建项目交给粮食资产管理中心来负责。2012年4月左右，粮食资产管理中心与万安公司签订《合作续建文昌市粮油大厦合同》，一起开发粮油大厦（后更名为“安良大厦”）续建项目。②资产管理中心留存的文规建管字1997第9732号《建设工程规划许可证》（临时证）上记载的是层数11层，建筑面积是4000平方米，他曾提供给万安公司王某申请《建设工程施工许可证》这份《建设工程规划许可证》是真实的。③2015年6或7月份，万安公司廉明拿《关于建设工程规划许可证延期的报告》找他盖章时说要办理规划许可证延期，附件中的文规建管字1997第9732号《建设工程规划许可证》（临时证）记载是层数13层、建筑面积是8700平方米，不知是谁提供的。（4）、证人林某1的证言，证明1997年7月10日审批“粮油贸易大厦”项目的文规建管字1997第9732号《建设工程规划许可证》（临时证）是他本人填写的，内容是层数11层，建筑面积4000平方米，工程造价400万元。后来“粮食贸易大厦”项目（更名为“安良大厦”项目）续建申请《建设工程规划许可证》提供的文规建管字1997第9732号《建设工程规划许可证》（临时证）复印件记载的层数十三层、建筑面积8700平方米、工程造价900万元是篡改的。（5）、证人郑某1的证言，证明万安公司王某拿相关资料来申请“粮油贸易大厦”项目（更名“安良大厦”项目）续建《建设工程施工许可证》时，他查阅了当时的报建档案，1997年的档案文规建管字1997第9732号《建设工程规划许可证》（临时证）中批准的建筑面积为4000平方米，他便将这问题向申请人王某反馈。王某就拿来一本安良大厦的续建报建图册，图册中的蓝图上写有“归档，同意按此方案实施”并盖有文文昌市规划局的公章，加上当时有市里的会议纪要对建设面积作出具体的描述，他就认可这份设计图册的各项指标，把写有“归档，同意按此方案实施”并盖有文昌市规划局公章的蓝图复印下来放入申报材料，就做出“该项目为续建工程，基本材料齐全，可以办理施工许可”意见通过股长和分管副局长审批，向“安良大厦”项目核发《建设工程施工许可证》。（6）、证人黄某1的证言，证明1987年他任粮食局副局长时，粮食局与罐头厂买了一块一千一百多平方米的地，就是后来“粮油贸易大厦”项目用地。“粮油贸易大厦”项目建设，因为当时资金问题，粮食局申请中央财政资金拨款500万元用于项目建设，但1997年文昌市财政只下拨项目资金100万元，所以粮食局就打算多方筹措资金建设。1997年核发的《建设工程规划许可证》批建层数是十一层，建筑面积4000平方米，投资规模400万元。后来建设过程中没有筹措到资金，只有把桩基和地下室建好就停工。2000年，文昌市粮食系统改革，实行政企分开，粮食局就把这块地过户给兴文公司。（7）、证人韩某、符某2的证言，证明他存档的1997年《文昌市建设工程规划许可证》（临时证）中记载的内容是建筑面积4000平方米，工程造价400万元。（8）、证人符某1的证言，证明“粮油贸易大厦”项目的更名和规划许可证延期是以兴文公司名义办理报建的。（9）、证人林某2的证言，证明文昌市规划局《关于文昌市粮食局粮油大厦项目更名及续建的意见》是他根据局领导的意思拟稿并经郑某2股长、林某3副局长、王小飞局长签批后发文的。（10）、证人黄某2、符某3的证言，证明文昌市国有粮食企业资产管理中心《关于建设工程规划许可证延期的报告》以及文昌市规划局《关于文昌市国有粮食企业资产管理中心申请建设工程规划许可证的延期函》的收发文是曾祥根副局长批给规划报建股办理，符某3股长指定黄某2办理。当时黄某2问符某3这个业务怎么办？符某3说，请示领导后再回复她。过后，符某3交代黄某2参照文昌市规划局2011年给文昌市粮食局发的《关于文昌市粮食局粮油大厦项目更名及续建的意见》内容来办理。黄某2就重新拟一份《关于文昌市国有粮食企业资产管理中心申请规划规划许可证延期的函》，主要内容是原则同意按原批准方案实施。这个函经符某3、副局长曾祥根、局长王小飞分别签批后，最后以文昌市规划局名义给粮食资产管理中心发函。（11）、证人郑某2的证言，证明2011年1月中旬，规划局窗口转来规划报建股有关安良大厦项目的规划许可证申请延期材料，他指定林某2经办。当时业主提供的是1997年的规划许可证复印件，他让林某2向业主要原件，业主说原件已丢失没法提供。他把这一情况分别向林某3副局长和王小飞局长汇报过。当时王小飞说让业主提供市政府同意该项目的批文后以回文的形式办理。通知业主后，2011年1月末业主拿来一份《研究文昌粮油大厦合作续建问题》的文昌市人民政府2011年第四期专题会议纪要，王小飞局长交代他根据此会议纪要发文给粮食局同意按原市规划建设局批准方案进行续建并同意更名为安良大厦。他就让林某2按王小飞局长的意思拟文层报王小飞局长审批后正式发文给粮食局。（12）、证人林某3的证言，证明2011年初，文昌市粮食局许达超局长与王小飞和他协调过粮油大厦（安良大厦）项目续建的事情。具体相关材料是规划报建股股长郑某2安排林某2审核办理。因粮油大厦项目是1997年批建的。该项目的《建设工程规划许可证》已经过期失效，经王小飞召集他和郑某2商议，不能办理延期，如果按正常程序办理就得重新报建，考虑到是历史遗留问题，就决定以回文形式同意该项目续建。2011年下半年，粮食局又递交该项目的规划报建方案，该方案是由郑某2安排曾祥根负责审核，并经王小飞局长批准同意该项目的规划报建方案。3、被告人的供述与辩解（1）、被告人曾祥根的供述与辩解，证明①2011年10月，他在文昌市规划局规划报建股任科员，“文昌市粮油贸易大厦”项目（后更名“安良大厦”）申请规划报建股方案审批，规划报建股股长郑某2安排他经办。当时他发现该项目提交的是1997年批准的《建设工程规划许可证》复印件，他审核相关材料先后呈报郑某2、分管副局长林某3、局长王小飞批准后同意“安良大厦”项目报建方案，并由规划局办公室在总平面上盖章。2015年6月，王小飞局长交代他办理该项目申请《建设工程规划许可证》延期手续，他便交给符某3去办理。2015年7月，规划报建股办事员黄某2拟写《关于文昌市国有粮食企业资产管理中心申请规划许可证延期的函》，经符某3、他、王小飞局长签批后正式发文。②他不知道“安良大厦”项目申请续建时提供的1997年批准的《建设工程规划许可证》复印件是经过篡改的，没有认真核查复印件的真实性，就按历史遗留问题办理了。③2011年10月间，万某送5000元人民币给他。④当时，“安良大厦”项目未取得建设用地规划许可证。（2）、被告人王小飞的供述与辩解,证明①他在同意发文粮油贸易大厦更名和续建之前没有审核该项目1997年批准的《文昌市建设工程规划许可证》（临时证）复印件的原件。在文昌市粮食局下属单位兴文公司提出的粮油贸易大厦《文昌市规划许可证书变更、延期申请表》（2011BG0001）时，因为没有看到业主提供1997年的《建设工程规划许可证》（临时证）原件，他让郑某2问过业主，说是找不到原件了，然后他又让郑某2通知业主提供政府关于项目续建的文，后来业主就提交一份文昌市政府2011年第四期《专题会议纪要》，看到会议纪要要求该项目续建面积要达到7200平方米以上的表述，他和林某3、郑某2商议决定回文同意粮油贸易大厦更名和续建，没有审核过该项目的土地性质和容积率是否符合控规要求。②他不清楚“粮油贸易大厦”（后更名为“安良大厦”）项目提交的1997年批准的《建设工程规划许可证》（临时证）复印件中的建筑面积、层数等数据是篡改的，否则就不同意该项目办理规划报建及许可证延期。③2011年春节前，万某送一张5000元购物卡给他、2011年9月，万某送1万元给他、同年12月，万某又在他儿子周岁酒宴上送1万元给他。④当时“安良大厦”项目未取得建设用地规划许可证。4、鉴定意见海南立城土地评估有限公司（海南）立城[2017]土（估）字第B022号《土地估价报告》，证明2017年9月15日，文昌市国土资源局委托海南立城土地评估有限公司对“安良大厦”项目使用土地（宗地证号文国用（2006）第W0100829号，土地面积1099.49平方米，原用途批发零售用地，转用途商住用地，建筑面积从4000平方米增加到8695.72平方米，容积率由3.638增加到7.91）调整土地使用条件需补缴地价款进行评估。估价结果为该项目用地调解土地使用条件，自估价基准日2011年11月10日起算，需补缴地价款373.8266万元。上述证据经过庭审举证、质证，证据来源合法，内容客观真实，证据之间能够相互印证，且与本案具有关联性，本院予以确认。被告人王小飞的辩护人向法庭提供10份证据，被告人曾祥根的辩护人向法庭提供2份证据。经法庭质证，控方对证据来源的合法性没有异议，认为该项目具有营利性质，不符合划拨地用地建设要求，应当依法实行有偿使用建设用地，国土部门也委托评估，需缴纳土地出让金。法庭评议认为，对被告人王小飞辩护人提供的证据合法性和真实性予以确认，但提出“2-10项证据证明包括国土资源局在内的几个行政机关无法认定是否存在增容费问题，目前未追缴增容费即造成损失无事实和法律依据”的证明效力，与查明的事实不符，并且没有相关证据证明，不予确认。对被告人曾祥根辩护人提供的证据合法性和真实性予以确认，但提出“两份证据证明该项目建设用地是划拨获得”的证明效力，与查明事实不符，且缺乏相关证据证明，不予确认。针对公诉机关指控两被告人的犯罪事实、罪名和两被告人的辩解及其辩护人的辩护意见，结合本案查明的事实和证据，本院综合评判如下：本案控辩双方争议的焦点是，1、本案中，两被告人主观上是否有滥用职权的故意？客观上是否有滥用职权的行为？2、本案中，两被告人按照文昌市人民政府会议纪要要求审核、审批该项目续建的行为是否构成滥用职权？3、本案中是否给国家造成土地出让金损失373.8266万元？若造成损失，此损失后果与两被告人的滥用职权行为是否存在刑法上的因果关系？4、两被告人的行为是否构成自首？关于本案中,两被告人主观上是否有滥用职权的故意，客观上是否有滥用职权的行为问题。本院认为，按照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第一条第一款的解释，《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定的“国家机关工作人员滥用职权”是指国家机关工作人员超越职权，违法决定，处理无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务的行为。本案中，“粮油贸易大厦”（“安良大厦”）是1997年2月26日，经当时文昌市粮食局申请，文昌市原计划原计划统计局批准立项并下达基建计划的建设项目。1997年7月10日，该项目取得文昌市原规划建设局核发的《建设工程规划许可证》（临时证），批准建设指标为商住楼，建设十一层，建筑面积为4000平方米，工程造价400万元。因建设资金不足，该项目仅建设地下、地上各一层（面积共1316.6、地上各**竣工验收，投入使用。2010年7月5日，文昌市粮食局与万安公司协商决定合作续建该项目，并于2010年12月24日、2011年9月27日、2015年6月18日先后向文昌市规划局申请续建和该项目规划报建设计方案审核备案。由于1997年7月，文昌市还没有编制控制性详细规划，2010年3月才编制，因此根据有关法律法规规定，1997年7月10日核发的《建设工程规划许可证》（临时证）所批准的建设指标已经不能作为该项目的续建依据，但是被告人王小飞、曾祥根通过违法违规审核、审批，同意该项目按照原核发的《建设工程规划许可证》（临时证）批准方案续建，致使该项目建设不符合建设用地规划条件。两被告人的行为构成滥用职权。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十八条规定，建设单位使用国有土地，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同约定或者土地使用权划拨批准文件规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，其中在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城乡规划行政主管部门同意。该项目建设用地的国有土地使用权证载明用途是商业用地。未经报批，1997年7月10日核发的《建设工程规划许可证》（临时证）便擅自改变该项目用地为商住用地，明显违反上述法律法规规定，改变土地建设用途。然而被告人王小飞、曾祥根明知原核发《建设工程规划许可证》（临时证）违法违规改变项目土地建设用途，仍审核、审批同意该项目按原核发《建设工程规划许可证》（临时证）进行续建，系滥用职权行为。第二，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）第五条规定，对建设单位、个人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行用地和项目建设，以及擅自改变规划用地性质、建设项目扩大建设规模的，城市规划行政主管部门要采取措施坚决制止，并依法给予处罚；触犯刑律的，依法移交司法机关查处。该项目自1997年批建至2015年申请续建，一直都未取得建设用地规划许可证，并且擅自改变规划用地性质，扩大建设规模。两被告人却在明知的情况下，通过审核、审批同意该项目按1997年7月10日核发的《建设工程规划许可证》（临时证）批准的方案续建，显然违反上述行政法规规定，系滥用职权行为。第三，2010年3月，文昌市城市规划委员会审议通过的《文昌市文城组团东片控制性详细规划》确定该项目用地控制指标为：商业金融用地，容积率≤2.00，建设密度≤35%，绿地率≥35%，建设限高≤6层。2015年6月18日，该项目向文昌规划局申请续建时，提供经篡改的1997年7月10日核发的《建设工程规划许可证》（临时证）记载的建设指标是：商住，层高十三层，用地面积1109.05㎡，建筑面积8700㎡，工程造价900万元；提供的规划报建设计方案记载的建设指标是续建地上十一层，总用地面积1099.44㎡，总建筑面积8695.72㎡，已建一层建筑面积7379.08㎡，建筑密度63.77%，绿地率32.42%、容积率7.35。可以看出，该项目申请报建的容积率远超过控制性详细规划确定的容积率。中华人民共和国住房和城乡建设部2012年3月1日施行的《建设用地容积率管理办法》第八条规定，国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：（一）建设单位或个人向控制性详细规划组织编制机关提出书面申请并说明变更理由；（二）控制性详细规划组织编制机关应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并组织人员、相关部门、专家等对容积率修改的必要性进行专题论证；（三）控制性详细规划组织编制机关应当通过本地主要媒体和现场进行公示方式征求规划地内利害关系的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证;（四）控制性详细规划组织编制机关提出修改或不修改控制性详细规划的建议，向原审批机关专题报告，并附有关部门意见及论证、公示等情况。经原审批机关同意修改的，方可组织编制修改方案；（五）修改后的控制性详细规划应当按法定程序报城市、县人民政府批准。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果;（六）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。该项目报建时的容积率已超过控制性详细规划确定的容积率，根据前述规定，应当报请文昌市人民政府依照规定程序批准调整容积率后，方由主管部门办理后续的审批。两被告人明知该项目报建容积率超出控制性详细规划所确定的容积率情况下，违反规定，超越职权审核、审批，使该项目违规建设的行为系滥用职权。关于本案中，两被告人按照文昌市人民政府会议纪要要求审核、审批该项目续建的行为是否构成滥用职权的问题。本院认为，2011年1月27日，文昌市人民政府召开专题会议研究该项目合作续建问题，形成的专题会议纪要（第四期）要求，该项目续建建筑面积要达到7200㎡以上，容积率已明显超出控制性详细规划所确定的该项目建设用地的容积率。作为行政公文的一种，政府的会议纪要是用来记载、传达会议情况和议定事项的文件，不产生法律上的效力，不具有强制力。中华人民共和国住房和城乡建设部2012年3月1日施行的《建设用地容积率管理办法》第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替程序调整容积率。可见，确需调整容积率的，需报请人民政府按照规定程序批准调整，不能以政府会议纪要等形式代替程序调整容积率。未经规定程序报批，两被告人便以政府会议纪要要求为由审核、审批，同意该项目违规建设的行为违反前述规定，构成滥用职权。关于本案中，是否给国家造成土地出让金损失373.8266万元；若造成损失，此损失后果与两被告人的滥用职权是否存在刑法上的因果关系问题。本院认为，为逃避缴纳土地出让金，该项目采取篡改报建资料数据和虚报规划报建设计方案内容等手段，隐瞒调整增加容积率的事实真相，以续建名义申请报建。由于两被告人违法违规审核、审批，致使该项目通过报建手续，并完成了施工建设。从报建审批内容的形式看，该项目系续建，不存在扩大建设规模和增加容积率。也就是说，两被告人的违法违规审核、审批，掩盖了该项目通过欺骗手段扩大建设规模、增加容积率，已经完成了偷逃缴纳土地出让金373.8266万元的客观事实，给国家经济造成了重大损失。故，本案中造成国有土地出让金373.8266万元损失后果与两被告人滥用职权存在刑法上的因果关系。关于两被告人的行为是否构成自首问题。本院认为，2017年9月12日，文昌市人民检察院对被告人曾根祥涉嫌滥用职权罪立案侦查，并当天传唤其到该院接受讯问。同年9月14日，对被告人王小飞涉嫌共同滥用职权罪立案侦查，并当天传唤其到该院接受讯问。并非两被告人犯罪后自动投案，也非被采取了强制措施，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行，不符合自首的构成要件，两被告人的行为不构成自首。综上所述，本院认为，被告人王小飞、曾祥根在“粮油贸易大厦”（“安良大厦”）项目报建审批工作中，超越职权，违法违规审核、审批，致使该项目违法违规建设，给国有土地出让金造成损失373.8266万元，情节特别严重，其行为均已构成滥用职权罪。公诉机关指控罪名成立，应予以支持。被告人王小飞的辩护人提出“被告人主观上不具有滥用职权故意，客观上无滥用职权或超越职权行为，其行为没有造成重大损失的结果，故其行为不构成滥用职权罪。”“被告人王小飞在未刑事立案时，电话通知到人民检察院接受询问，尚未被采取强制措施，主动到人民检察院，属自动投案，并且如实供述案件事实，属于自首；本案是被告人执行政府会议纪要产生的，其情节轻微，并且具有多种因果关系，被告人的行为的原因力与损失结果之间原因力对比较轻，故即使认定被告人的行为构成犯罪，也应当判决免于刑事处罚。”的辩护意见，缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，不予采纳。被告人王小飞辩解称“1997年该项目已批准报建，符合规划，此次续建两次审批没有改变原来项目性质;增容是业主任意篡改，如造成损失，可以追缴。”、其辩护人提出“本案开发商具有足够的财产补缴地价款，在竣工验收后完全可以补缴地价款，不存在破产、潜逃、去向不明无法补缴或者不能补缴的客观情况，控方指控造成重大损失没有法律依据。”的辩护意见。经审查，1997年7月10日，文昌市原规划建设局批准核发该项目的《建设工程规划许可证》（临时证）已经擅自改变该项目建设用地用途，属违法违规行为。后来该项目以续建名义报建，又采取篡改该《建设工程规划许可证》（临时证）所批准的建设指标，虚增容积率，扩大建设规模，提供虚假规划报建设计方案等欺骗手段，隐瞒原来批准的建设指标真相，骗取通过两被告人审核、审批，完成了建设，逃避缴纳土地出让金373.8266万元已经得逞。自检察机关立案侦查至今仍未追回该笔土地出让金。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题解释（一）》第八条第一款规定的“经济损失”是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关的犯罪立案时已经造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。立案后提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失。故认定本案已给国家造成经济损失373.8266万元。根据本解释第八条第三款“渎职犯罪或者与渎职犯罪相关的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节”的规定，本案中，今后即使司法机关或者有关单位及上级主管部门追回该笔土地出让金，也不能作为实际经济损失扣减的依据，只能作为酌定从轻处罚的情节。故被告人的辩解及其辩护人的辩护意见缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，不予采纳。被告人曾祥根辩解称“评估的定价并不等于损失，因本案为划拨地，依法只按评估的40%缴交（在转让时）地价款，损失后果应由非常严重改）地价款”、其辩护人提出“文昌市国土资源局出具意见及有关情况的函确认涉案土地使用权性质为划拨用地，依法不需要补交土地出让金，起诉书认定涉案土地需补交土地出让金缺乏根据；在没有确认或调查清楚涉案划拨地已经审批同意办理转让手续，补交土地出让金之前，不宜直接认定涉案土地为出让地，否则导致土地出让金损失；即使涉案土地使用权为出让地也不存在被告人的行为造成出让金损失的情形，国土部门可以随时征收需要补交的土地出让金。”的辩护意见。经审查，1987年4月21日，通过转让方式，粮食局取得该项目建设用地使用权，1996年6月11日，取得国土部门核发的国有土地使用权证，记载土地用途为商业，面积为1109.05㎡。经文昌市人民政府批准同意，粮食局将该块土地过户其下属单位兴文公司。2000年7月6日，兴文公司取得国土部门核发的国有土地使用权证（证号W0100829），记载面积1099.45㎡，用途商业，权属种类为出让。2004年4月5日，经文昌市人民政府批准同意，兴文公司将该块土地转让给林静、吴飞飞。同年6月24日，两人取得国土部门核发的文国用（2004）第W0100829号国有土地使用权证，记载面积1099.45㎡，用途商业，使用类为出让。2005年12月14日，经文昌市人民政府批准同意恢复国有土地使用权。2006年3月8日，国土部门给兴文公司核发文国用（2006）第W0100829号国有土地使用权证，记载面积1099.45㎡，用途商业，使用权类型为出让。2017年9月15日，文昌市国土资源局委托海南立城土地评估有限公司对该块土地需要补缴地价款进行评估时，载明的土地用途、性质也分别是商业和出让。国土主管部门经过规定程序核发的国有土地使用权证是证明土地使用者使用国有土地的法律凭证，受法律保护。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条规定，对原划拨用地，因发生土地转让、出租或者改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。该地块既发生转让，也改变土地用途和容积率，故须缴纳土地差价。被告人及其辩护人仅凭国土部门出具的意见及其有关情况函便确认该地块为划拨地和不需补交土地出让金的辩解及辩护意见缺乏事实根据和法律依据，理由不充分，不予采纳。被告人曾祥根辩解称“本案的结果是多个原因造成的，其行为只是原因之一，作用很小”。本院认为，“多因一果”是指某一危害结果由多个原因造成的，而且每个原因都起到关键的作用。本案是申请报建工作，属规划建设主管部门审批的职责范围，正是由于两被告人违法违规审核审批才致使该项目违规建设，造成国有土地出让金损失373.8266万元。两被告人的滥用职权行为对此损失结果的发生起到了关键作用，具有直接的因果关系，本院前面也作了分析阐述。故被告人的辩解意见缺乏事实根据和法律依据，理由不充分，不予采纳。被告人曾祥根的辩护人提出“《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》未经过文昌市人民政府批准通过，不能作为审批《建设工程规划许可证》的依据”的辩护意见。经审查，《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》于2010年3月24日已经过文昌市城市规划委员会审议通过，并于2012年8月修改提交最终成果。2009年10月1日施行的《海南省城乡规划条例》第八条第二款规定，市、县、自治县人民政府可以设立市、县、自治县城乡规划委员会，作为本级人民政府城乡规划决策的议事机构。据此规定，《控制性详细规划》经过城市规划委员会审议通过，应视为人民政府批准通过。故前述辩护意见缺乏事实根据和法律依据，理由不成立，不予采纳。被告人王小飞辩解称“在该项目报建审批过程中，其没有收受万安公司原法人代表万某送给的财物”与本院查明的事实不符，并且缺乏相关证据予以证明，理由不充分，不予采纳。被告人王小飞、曾祥根分别退缴收受关系人送给的财物25000元和5000元，系违法所得，依法应当没收，上缴国库。鉴于该项目批建的历史原因、政府的某些行政行为影响与本案发生存在一定关系，故对两被告人可以酌情从轻处罚。综合考虑本案的犯罪性质、情节、两被告人所起的作用、危害社会的程度及公诉机关提出的公诉意见，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款、第六十四条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、被告人王小飞犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。二、被告人曾祥根犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。三、对两被告人退缴的25000元和5000元，予以没收，上缴国库。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向海南省第一中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。审 判 长 余益明人民陪审员 林明干人民陪审员 周昌颖 二〇一九年十月二十八日书 记 员 邱 莉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：（一）犯罪情节较轻；（二）有悔罪表现；（三）没有再犯罪的危险；（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所、接触特定的人。被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。第六十四条犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。《最高人民法院最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；（二）造成经济损失150万元以上的；（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；（四）造成特别恶劣社会影响的；（五）其他特别严重的情节。《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第一条第一款的解释滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。