广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂02行初276号 原告韦庆财，男，1964年5月5日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告苏桂盛，女，1969年7月29日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告陈秀青，女，1965年6月19日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告韦承鲜，女，1956年2月28日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告沈金水，男，1964年2月14日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告沈丽萍，女，1992年12月24日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告覃佩莲，女，1975年9月10日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告覃佩凤，女，1978年4月2日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告佘六九，女，1969年3月8日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告张妹，女，1960年5月25日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 原告沈运连，女，1968年2月10日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 上述十一原告共同委托代理人莫正隆，男，1952年2月12日生，汉族，住柳州市城中区。代理权限为特别授权。 被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人张建梅，广西众维律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 委托代理人张良干，柳州市北部生态新区管理委员会工作人员。代理权限为诉讼代理。 原告苏桂盛、覃佩凤、覃佩莲、佘六九、韦承鲜、沈丽萍、张妹、韦庆财、沈运连、陈秀青、沈金水（以下简称原告苏桂盛等十一人）不服柳州市政府作出的行政批复，于2016年8月30日向本院提起行政诉讼，本院受理后于2017年3月20日作出（2016）桂02行初232号行政裁定驳回原告苏桂盛等十一人的起诉。原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西区高院）上诉，广西区高院于2018年6月15日作出（2017）桂行终1278号行政裁定，裁定撤销（2016）桂02行初232号行政裁定，指令柳州市中级人民法院继续审理。本院对本案继续审理后，于2018年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法重新组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告苏桂盛、韦承鲜、张妹、韦庆财、沈运连、陈秀青及原告委托代理人莫正隆，被告柳州市政府的委托代理人张建梅、张良干到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年8月10日，柳州市阳和工业新区管理委员会（以下简称阳和管委会）针对柳州市鱼峰区社湾村村民委员会（以下简称社湾村委）《关于鱼峰区社湾村十一队整村推进的报告》作出编号〔2012〕30号《关于社湾村十一组要求开展新农村整村推进工作的批复》（以下简称30号批复），批复同意社湾村民委员会第十一组村民小组（以下简称社湾村十一组）开展新农村整村推进工作，并对工作开展的部分具体事项进行答复。 原告苏桂盛等十一人诉称，原告是社湾村十一组的村民。2012年7月期间，村民小组召开群众会议，小组长向大家宣传上级政府意见，准备在本小组开展新农村整村推进工作，主要精神是政府帮助建设社会主义新农村，帮助把分散的农房统一规划建设为成排别墅，然后无偿按户分配，一户一栋；帮统一规划土地成片耕作，以利机械式耕种；帮修水利、建养老院、还安排三产用地等。建成社会主义新农村后无偿移交给社湾村十一组全体村民。大家觉得这是党和政府的关怀，当即大部分村民表示同意开展新农村整村推进工作。之后，原告等村民并未看到开展新农村整村推进工作的文件和具体方案，相反看到的是政府开始强行征地、强拆民房，然后恒大等房地产开发项目开始建设。为此社湾村十一组的100多位村民于2015年3月24日，2015年4月13日两次向阳和管委会书面反映要求，最后阳和工业新区征地拆迁安置办公室作出阳征地办字〔2016〕第01号《关于陈秀青提出信访事项的处理意见》给予答复。该《意见》第2页中提到“2012年8月20日阳和管委会作出30号批复，批复同意将社湾村十一组作为试点开展整村推进工作。”原告等人不服继续反映，阳和管委会于2016年4月21日作出阳管信(复)字〔2016〕2号复查意见，该意见与征地办的答复意见基本一致。原告认为，被告作出的30号批复从未公开过，也未向社湾村十一组的群众传达和讨论过，该文的内容原告等群众从未知晓，是违法的，具体理由：一、被告作出的30号批复违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第二十二条、第二十六条的规定，没有经村民会议和代表会议讨论同意，也未公示30日。二、根据被告给原告的答复意见，被告依据30号批复要征收完社湾村十一组集体的全部土地，村民的房屋也要全部拆迁，但被告没有得到国务院和广西区政府有权机关关于批准农用地转用和征收土地的批准文件。三、被告引进恒大等房地产开发项目的用地属于商业利益行为，不是公共利益的需要，也违背了《城乡规划法》第十八条的规定。四、被告依据30号批复在社湾村十一组进行的所有建设项目没有一个经过立项、规划，没有一个按照《城乡规划法》第六十五条的规定取得《乡村建设规划许可证》，也没有一个项目是为农村农民建设，没有任何项目安排农民长远生计。综上，被告作出的30号批复名为“开展新农村整村推进”，实际全部是政府推行的土地财政和商业利益，政府的财政收入猛增，原告等村民的生活倒退几十年，政府承诺的新农村推进完全是一句空话，农民受到了欺骗。为此，原告被迫提起诉讼，请求法院撤销30号批复。 原告苏桂盛等十一人向本院提交如下证据： 证据1、关于社湾村十一组要求开展新农村整村推进工作的批复，证明被告作出了违法的行政行为。 证据2、（2017）桂行终1278号行政裁定书； 证据3、（2016）桂02行初232号行政裁定书。 证据2-3证明广西区高院裁定柳州市中院的裁定错误，要求中院继续审理。 证据4、信访报告和答复。证明原告向政府提出六方面的信访要求，政府不予受理。 被告柳州市政府辩称，一、30号批复是针对社湾村委转社湾村十一组提交的《关于鱼峰区社湾村十一队整村推进的报告》(以下简称《报告》)所做出的回复，属于内部文件，不具有外部法律效力，对原告的利益不直接产生实际影响，故而不具有可诉性。从《报告》内容来看，是社湾村十一组向阳和管委会提出申请，要求根据我国相关政策和柳州市政府的规定，将社湾村十一组纳入整村改造范围，并请求阳和管委会对社湾村十一组的整村改造工作进行指导。从批复的内容来看，阳和管委回复同意《报告》的申请内容，将社湾村十一组作为试点，拟成立工作领导小组进行工作指导，并制定相关方案，在相关方案和政策未出台之前，参照其他项目进行前期准备工作。可见，30号批复是针对社湾村十一组提出的整村改造申请做出的内部指示和工作指导，并没有对征地拆迁等行为做出权利和义务的设定，也没有对原告的权益产生任何实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当驳回原告起诉。二、社湾村十一组整村推进工作中所征收的土地均按照不同的项目依法取得征地批复，并按照法律规定履行了征地程序。社湾村十一组整村推进工作中，所征收的土地均获得了自治区人民政府和自治区国土资源厅的批准征收，具体批文为：《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2008年度城市建设用地第一批农用地转用和土地征收实施方案的批复》(桂政土批函〔2008〕318号)、《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2010年度第四批次中心城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》(桂政土批函〔2011〕138号)、《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2012年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》(桂政土批函〔2013〕144号)和《广西壮族自治区国土资源厅关于柳州市2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》(桂国土批函〔2013〕757号)。柳州市政府就征收的土地已依法做出《柳州市人民政府征收土地公告》(〔2008〕24号、〔2011〕4l号、〔2013〕26号和〔2014〕23号)，柳州市国土资源局也依法作出了相应的〔2009〕10号、〔2009〕1l号、〔2011〕53号、〔2013〕37号和〔2014〕28、29、30号《征地补偿安置方案公告》。社湾村十一组整村推进工作中的征地工作依据上述各批次的征地批复进行，均依法进行了两公告，并非依据批复进行。三、《报告》经社湾村十一组村民集体讨论通过，符合法律规定的程序。社湾村十一组提交的《报告》中注明经三分之二以上村民签字同意，证明报告是社湾村十一组村民通过民主评议程序做出的集体意思表示，社湾村十一组绝大多数村民均支持社湾村的整村推进工作。综上所述，30号批复是内部文件，没有对外产生法律效力，没有对原告设立权利和义务，亦没有对原告的权益产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 被告柳州市政府在法定期限内向本院提交证据如下： 证据1、柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的通知（柳政办〔2009〕141号）； 证据2、柳州市人民政府办公室印发《柳州市城中村改造管理办法》的通知（柳政办〔2012〕266号）。 证据1-2证明社湾村属于柳州市首批“城中村”改造试点之一，阳和管委会负责社湾村“城中村”改造项目的具体实施工作。根据该文件的规定，项目所涉及的用地均由相关部门依法办理农用地转用、征收土地等报批手续。2012年柳州市制定了城中村改造管理办法，该文施行后取代证据1。阳和管委会作为阳和工业新区城中村改造工作的城区政府，具体负责社湾村十一组的整村改造工作，本案被诉批复属于城中村改造工作的具体细则内容之一，阳和管委会有权作出批复，但批复并不是对外部具有约束力的行政行为，而是内部工作文件。 证据3、《报告》； 证据4、三淋村城中村改造办公室与社湾村十一组村民代表会议过程简要及会议内容记录。 证据3-4证明社湾村十一组向阳和管委会申请将其纳入“城中村改造”范围，该申请经社湾村十一组的村民代表开会讨论同意，并经含90%以上村民签字确认并同意。 证据5、广西壮族自治区人民政府关于柳州市2008年度城市建设用地第一批农用地转用和土地征收实施方案的批复（桂政土批函〔2008〕318号）； 证据6、广西壮族自治区人民政府关于柳州市2010年度第四批次中心城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复（桂政土批函〔2011〕138号）； 证据7、广西壮族自治区人民政府关于柳州市2012年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复（桂政土批函〔2013〕144号）； 证据8、广西壮族自治区国土资源厅关于柳州市2013年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复（桂国土批函〔2013〕757号）。 证据5-8证明社湾村十一组“城中村改造”工作中所征收的土地按照不同的项目进行了报批手续，并均获得自治区人民政府和自治区国土资源厅的批准予以征收。 证据9、柳州市政府征收土地公告（〔2008〕24号）; 证据10、柳州市政府征收土地公告（〔2011〕41号）; 证据11、柳州市政府征收土地公告(〔2013〕26号); 证据12、柳州市政府征收土地公告(〔2014〕23号)。 证据9-12证明柳州市政府对社湾村十一组“城中村改造”工作中所征收的土地按照不同项目、不同批次均依法进行了公告。 证据13、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2009〕10号）； 证据14、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2009〕11号）； 证据15、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2011〕53号）； 证据16、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2013〕37号）； 证据17、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2014〕28号）； 证据18、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2014〕29号）； 证据19、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2014〕30号）。 证据13-19证明柳州市国土资源局对社湾村十一组“城中村改造”工作中所征收土地的相关征地补偿安置方案按照不同项目、不同批次均依法进行了公告。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 对被告提交证据1、2、5-19的真实性原告无异议，本院予以确认。证据3系社湾村十一组经村民签字同意，向阳 和管委会提出关于开展整村推进的报告，有社湾村委的盖印、社湾村十一组组长的签字以及村民的签名确认；证据4为三淋村城中村改造办公室与社湾村十一组村民代表会议的过程简要及会议内容记录，有社湾村委盖印、社湾村十一组组长以及村民代表的签名确认。原告否认被告证据3、4的真实性，但未能提供证据予证明，本院不予支持，对被告证据3、4的真实性，本院予以确认。被告证据1-19的来源、形式合法，与本案事实相关联，对被告证据1-19的合法性及关联性，本院亦予确认。 对原告证据1-4的真实性被告无异议，本院予以确认，证据的来源、形式合法，与本案事实相关联，对证据的合法性及关联性本院亦予确认。 经审理查明，2012年7月20日，社湾村十一组向阳和管委会提交《报告》，申请将社湾村十一组纳入柳州市城中村改造即整村推进的工作范围，请阳和管委会进行指导。2012年8月10日，阳和管委会针对社湾村委转来的《报告》作出30号批复，在批复中同意社湾村十一组开展新农村整村推进工作，指出社湾村十一组可以作为先行试点独立推进，阳和管委会将制定切合社湾村十一组的征地补偿、三产、拆迁回迁安置房建设用地及社会保障方案、村集体经济股份制改造方案、资产及资金管理等系列方案上报市政府批后实施。因同时柳州市柳东新区防洪堤（路）一期工程（古亭滨江段）即将开工建设，需要征收社湾村十一组的部分土地和拆迁部分房屋，而社湾村及社湾村十一组的整村推进工作方案及相关政策尚未能制定出台，阳和管委会在30号批复中说明柳东新区防洪堤（路）一期工程（古亭滨江段）项目需要征用土地及拆迁房屋的，在整村推进工作方案及政策尚未出台前，征地补偿参照《阳和新区六座村城中村改造（一期）征地安置补偿方案》，房屋拆迁按柳政函〔2011〕38号文件规定的政策原则执行，村民可以按柳政发〔2010〕2号文的规定领取相应地类青苗补偿费。阳和管委会在30号批复的第五点中继续说明“社湾村十一组因防洪堤（路）一期工程项目被征收土地或拆迁房屋补偿费均要按将来制定的整村推进工作方案执行……”在后续开展整村推进工作的过程中，被告根据陆续取得的广西壮族自治区人民政府的批复作出征收土地公告，由柳州市国土资源局作出征地补偿安置方案公告后实施征地拆迁及补偿工作。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，原告苏桂盛等十一人不服阳和管委会作出的30号批复，以柳州市政府为被告提起诉讼，被告的诉讼主体适格。 本案中，柳州市政府在进行城市管理，规范和推进城中村改造，实施撤村建居改革试点工作的过程中，根据社湾村十一组申请纳入柳州市城中村改造即整村推进工作范围的《报告》作出30号批复。该批复的主要内容为同意社湾村十一组的申请，在社湾村十一组开展新农村整村推进工作，拟根据社湾村十一组的实际情况制定具体的实施方案以及征地拆迁安置补偿政策，在整村推进工作方案及政策尚未出台前涉及即将开展的柳东新区防洪堤（路）一期工程（古亭滨江段）建设项目需要对社湾村十一组部分土地房屋进行征地拆迁的，可以参照相关已经发布实施的征地拆迁补偿方案政策执行，被征收土地或者拆迁房屋补偿费均要按将来制定的整村推进工作方案执行。从30号批复的整体内容来看，均为对社湾村十一组开展整村推进工作的抽象性的指导意见，并没有实际制定规划、征收具体的土地、实施具体的补偿安置、作出具体的行政允诺等实质性内容。原告认为被告根据30号批复要征收完社湾村十一组的全部土地和拆迁完全部房屋，而本案实际查明的情况是被告根据广西壮族自治区人民政府的批复以及征收土地决定、征地补偿安置方案来实施涉及整村推进工作范围内的征地拆迁工作，并非依据30号批复来实施。原告认为被告引进的商业开发项目不具有公益性，实施的项目未经立项、规划等，而30号批复中并无涉及具体的建设项目开发及实施可能导致原告权益减损的内容。从原告的诉讼意见来看，导致原告认为权益受损的应为政府在开展整村推进工作过程中实施征地拆迁等具体的行政行为时对原告权利义务可能造成侵害的情形，但并非作出的30号批复所致。因此，柳州市政府根据社湾村十一组关于申请将其纳入柳州市城中村改造即整村推进工作范围的《报告》作出30号批复并无不当，原告未能提供证据证明被告作出的30号批复侵害其合法权益并具有应予撤销的情形，应对其举证不能承担诉讼不利的风险。 综上，原告苏桂盛等十一人提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告苏桂盛、覃佩凤、覃佩莲、佘六九、韦承鲜、沈丽萍、张妹、韦庆财、沈运连、陈秀青、沈金水的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告苏桂盛等十一人负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广西区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 人民陪审员  邱丽慧 人民陪审员  凌 林 二〇一九年十月三十一日 法官 助理  此 兴 书 记 员  张 楠