河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行初272号原告肖书范，男，汉族，1948年2月24日出生，住河南省偃师市顾县。委托代理人柴予玲，河南坤达律师事务所律师，一般代理。委托代理人王林琳，河南坤达律师事务所律师，一般代理。被告偃师市人民政府，地址：偃师市民主路**。统一社会信用代码：11410381005401962L。法定代表人何武周，市长。委托代理人付成武，偃师市司法局工作人员，特别授权。委托代理人褚洪三，河南法魂律师事务所律师，特别授权。被告偃师市顾县镇人民政府，，地址：偃师市顾县镇统一社会信用代码：11410381005402092U。法定代表人薛超峰，镇长。委托代理人段富强，该镇副镇长，特别授权。委托代理人袁瑜勃，河南伊洛律师事务所律师，一般代理。原告肖书范诉被告偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）、偃师市顾县镇人民政府（以下简称顾县镇政府）确认强制拆除房屋违法一案，于2019年7月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告肖书范及其委托代理人柴予玲、王林琳，被告偃师市政府的委托代理人付成武、褚洪三，被告顾县镇政府的委托代理人段富强、袁瑜勃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告肖书范起诉称，肖书范系偃师市顾县镇营房（防）口村二组的村民，2019年1月17日，顾县镇副镇长段富强带队组织相关人员，将原告带到村委会后，强行进入原告位于偃师市顾县镇营房口村的房屋，进行砸窗、撬门等侵犯原告合法财产的行为，后将原告位于偃师市顾县镇营房口村的4层房屋予以强制拆除，屋内财产也彻底损毁。原告已经于2004年3月3日依法取得位于偃师市顾县镇营房口村房屋的偃师市宅基地使用证，被告在未与原告签订任何拆迁赔偿协议的情况下，强行拆除了属于原告的房屋。在土地征收程序中，市、县级人民政府在各项工作中居于主导地位，乡镇政府只能是在其主导下予以配合、辅助。因此，二被告行政行为，已严重侵犯了原告的合法权益。故，诉至法院，请求：1、依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据一：1、原告的身份证复印件；2、原告的户口本。证据二：1、河南省行政事业性收费基金专用票据；2、编号：偃宅基土字第0215350号宅基地使用证。证据三：1、强拆视频3个；2、强拆照片4张图片；3．房屋现状照片2张图片。证据四：1、偃师市政府网页截图5张；2、偃师市顾县镇营房口村民委员会通知1份。被告偃师市政府答辩称，答辩人没有组织和实施对原告房屋进行强拆的行政行为，故答辩人不是本案适格被告，原告起诉答辩人系诉讼主体错误，请裁定驳回原告对答辩人的起诉。被告偃师市政府未向本院提交证据。被告顾县镇政府答辩称，一、原告不具备主体资格，原告非案涉房屋的权利人。2002年5月1日，营房口村民委员会与原告签订《集资建房协议书》，该协议书明确约定，涉案房屋的土地系营房口村民委员会集体所有，集资建房用途为商业经营，原告每年向营房口村民委员会交上地使用费800元……若遇国家征用占用等，由营房口村民委员会统出面协调解决。据此，涉案房屋为商业用途，而非宅基地，原告取得宅基证违背了原告与营房口村民委员会的协议；另外从协议内容上看，营房口村民委员会才是涉案房屋的权利人，原告对涉案房屋没有实际处分权，原告不具备诉讼主体资格。二、答辩人并非本案的适格被告。根据《土地管理法》第七十七条和《城乡规划法》第六十四条之规定，责令退还非法占用的土地，拆除非法占用土地上的房屋非答辩人的法定职责，原告诉偃师市顾县镇人民政府主体错误。三、原告取得宅基地不合法，不应受法律保护。《土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。经了解，原告已有四处宅基，超出法律规定，原告所在的营房口村民委员会应予以收回。综上，请求驳回原告对顾县镇政府的诉讼请求。被告顾县镇政府向本院提交如下证据：证据1、集资建房协议书一份3页。证据2、偃师市使用宅基地申请表一份。证据3、偃师县宅基地使用证存根三份、协议书一份、顾县镇营房口村民委员会证明一份。证据4、顾县镇营房口村民委员会通知一份。经庭审质证，被告偃师市政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明方向有异议，该证据不能证明原告具有本案的诉讼资格。对证据2真实性无异议，对证明方向有异议。1、涉案房屋下面的宅基地，原告房屋超出了证载面积建房范围，部分属于违法建筑。2、根据原告和营房口村所签订的协议，涉案房屋和宅基地均有营房口村委会所主导，并且若遇国家土地征用道路建设均由村委会出面协调解决，原告应以全局为重，无条件服从。对证据3照片所显示的房屋不统一，前面是显示三层后边显示是两层，我们搞不清这个照片的来源，对它的真实性不予认可。该照片不能显示偃师人民政府参与强拆房屋。对视频不能显示是偃师人民政府参与强拆。对照片中显示的房屋现状我方没有参与，不清楚。对证据4截图证明方向有异议，偃师市人民政府的通告不是一种具体的行政行为，不具有可诉性，上面显示的只是范围，不针对特定的人，不能证明偃师人民政府就是原告所诉的强拆房屋行政行为的主导单位。对村委会通知真实性无异议，证明方向有异议，该证据恰恰证明了村委会告知原告该建筑的性质为集资建房，房屋以及宅基地根据协议的约定对原告的权利予以限制，进一步证明原告不具有本案的诉讼主体资格。被告顾县镇政府对原告提交的证据发表如下质证意见：同市政府意见一致，对照片和视频无异议，但是他的宅基和建筑超过了证载面积属于违建，拆除行为合法。他的宅基证是通过非法手段取得的。对第四组第二份证据，该通知系原告与村委会签订协议而来的，原告有违约的情形，原告作为本案诉讼主体资格是不适当的，不应该受到法律的保护。原告肖书范对顾县镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1宅基地使用证是国家机关颁发给村民的。那么集资建房协议书是有违国家关于不动产登记簿是物权归属和内容的根据的规定，所以该份协议书应当依法被排除。对证据2真实性无异议，证明方向有异议，该份宅基地申请表上既有村委会的签字盖章也有镇政府的签字盖章，那么原告已经通过合法的程序取得了该份宅基地。对证据3首先针对宅基地使用存根，结合第二个证据，我们可以看到申请户已对原宅基的处理意见是留子，肖书范已经将该宅基地给了他成年的孩子肖利阳，也就符合了一户一宅的规定。肖晓阳并非肖书范的孩子，我方可提供户籍证明。因此，肖晓阳与肖茂森的宅基地存根，我们不予质证。对证据4真实性没有异议，但该证据恰恰证明了被告的行政行为违法。拆迁依据法律的相关规定，拆迁的主体应当是法院，而非是一级政府，以及政府在实施强拆的时候并未向法院申请。因此政府的拆迁行为是违法的。本院对上述证据认证如下：原告肖书范和被告顾县镇政府提交证据均与本案具有关联性，真实、合法，可以作为认定本案事实的证据使用。经审理查明，原告肖书范系偃师市顾县镇营房（防）口村村民，2002年5月1日，营房口村民委员会与原告签订《集资建房协议书》，该协议书约定，涉案房屋的土地系营房口村民委员会集体所有，集体出租土地，乙方肖书范投资兴建，集资建房用途为商业经营，原告每年向营房口村民委员会交上地使用费800元……若遇国家征用占用等，由营房口村民委员会统一出面协调解决，涉及商品房有关赔偿按标准如数付给乙方肖书范。2004年3月3日，偃师市政府为肖书范颁发了涉案房屋占用土地的偃宅基土字第0215350号偃师市宅基地使用证。2016年9月18日，偃师市政府在偃师市政府网站发布落款日期为2016年8月21日的《偃师市人民政府关于实施S539偃师山化至顾县营房口改建工程征迁工作的通告》（偃政通〔2016〕12号），主要内容为迁坟事项。2018年8月1日发布了落款日期均为2018年7月20日的《偃师市人民政府关于发布S539山化至顾县营房口改建工程征收土地的通告》（偃政通〔2018〕21号）和《偃师市人民政府关于发布S539山化至顾县营房口改建工程安置方案的通告》（偃政通〔2018〕22号），载明经《河南省人民政府关于S539偃师山化至顾县营房口改建工程建设用地的批复》批准，市政府将征收包括顾县镇在内等集体土地共计40.7537公顷作为S539偃师山化至顾县营房口改建工程用地。同时该公告载明了征地用途、征地范围、征地面积、土地补偿及安置补助标准、青苗及附着物补偿标准。案涉房屋在征收范围内。2017年8月25日，顾县镇营防口村委会通知肖书范限期拆除涉案房屋。2019年1月17日，顾县镇政府组织实施拆除了案涉房屋。本院认为，本案的主要争议焦点有四个：一是原告主体是否适格；二是案涉房屋的拆除主体；三是本案适格被告问题；四是强制拆除行为是否合法。对此，本院分述如下：一、原告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从行政诉讼法保护诉权、化解争议的功能和目的看，上述规定虽然对原告的资格作出了两种分类，但实际上是基于一个共同的标准，即是否与被诉行政行为有利害关系。就本案而言，案涉房屋系由原告投资兴建，其所占用土地最初是租用营房口村的，但2004年3月其取得了偃宅基土字第0215350号偃师市宅基地使用证，并且案涉房屋建成后，原告一直使用此房屋至拆除前，因此，拆除房屋的行为，对原告的财产利益造成的直接侵害显而易见，肖书范与被诉行政行为具有利害关系。顾县镇政府辩称根据《集资建房协议》的约定，营房口村委会是案涉房屋的权利人，对此，本院认为该《集资建房协议》并未明确约定案涉房屋为营房口村委会所有，顾县镇政府的主张不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”基于此，本院认为肖书范与房屋的拆除行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。二、案涉房屋拆除主体问题。关于这一问题，顾县镇政府庭审中自认组织拆除了案涉房屋，并称其系自主行为，且未有证据证明有其他主体实施或组织实施了强制拆除行为。本院对该事实予以确认。三、本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”。依据上述规定，在涉诉土地被河南省人民政府依法批复征收为建设用地后，由偃师市政府及其职能部门按照法律规定实施征收及安置补偿事项，偃师市政府具有组织征收集体土地以及拆除涉案房屋的法定职责。偃师市政府也发布了S539山化至顾县营房口改建工程征收土地和安置方案通告，庭审中，顾县镇政府自认拆除了案涉房屋。本院认为，从偃师市政府的法定职责，顾县镇政府的行政管理职责，以及双方当事人在征收过程中的利益权衡等方面进行综合分析考量，在征收过程中镇政府拆除被征收房屋显然是偃师市政府实施征收需要达致的目的，故，拆除案涉房屋的法律后果理应由偃师市政府承担，因此，偃师市政府是本案适格被告。因具体实施拆除行为的是以顾县镇政府为主体的，故，顾县镇政府也是本案适格被告。顾县镇政府辩称其不具有责令退还非法占用的土地，拆除非法占用土地上的房屋的法定职责，因而不是适格被告。本院认为，其在庭审中已经自认拆除了案涉房屋，原告起诉的就是拆除房屋的事实行为，故其被告主体适格，顾县镇政府的主张不能成立，本院不予支持。四、强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，偃师市政府和顾县镇政府在未与肖书范达成征收补偿协议的情况下，即强行拆除了其房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，应当认定其拆除行为违法。被告辩称原告是通过非法手段取得宅基证，违背了一户一宅的规定，且案涉房屋超过了证载面积，部分建筑违法。本院认为，行政行为具有公定力和确定力，案涉房屋的宅基证并未经有权机关确认违法或撤销，因此，该宅基证是合法有效的。即使顾县镇政府认为案涉房屋超出了证载面积，部分属于违建，但其并未提供证据证明其遵循了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》对违法建筑的认定和拆除程序的规定，就迳行拆除案涉房屋，应确认违法。综上，虽然从拆除的事实行为上讲，具体的拆除行为是顾县镇政府实施的，然而从法定职责上讲，征收是偃师市政府职责范围，因此，二被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，故该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告偃师市人民政府、偃师市顾县镇人民政府对原告肖书范位于偃师市营房口村房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由偃师市人民政府、偃师市顾县镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  李扬丽审判员  张 强审判员  高 玲二〇一九年十月十二日书记员  吴 迪