河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终2966号上诉人（原审原告）张爱花，女，汉族，1960年5月31日出生，住河南省安阳市北关区。委托代理人任芝霞，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托代理人段新江，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市北关区人民政府，住所地安阳市灯塔路**。法定代表人路录平，系该区人民政府区长。委托代理人许长青，系该区人民政府工作人员。委托代理人郭付周，系该区自然资源局工作人员。上诉人张爱花因与被上诉人安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）不履行发布征收土地方案公告法定职责一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初67号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张爱花及其委托代理人任芝霞，被上诉人北关区政府的委托代理人许长青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人张爱花原审诉讼请求：确认北关区政府征收张爱花土地的行为违法，经原审法院释明，其明确诉讼请求为确认北关区政府未依法履行征收土地方案公告行为违法。原审法院经审理查明：张爱花系安阳市北关区张贺垒村村民，在该村有宅基地和自建房屋一处。2018年11月，安阳中原高新技术产业开发区管理委员会向村民发布棚户区改造安置补偿方案，并告知张爱花欲征收其宅基地及自建房屋。张爱花认为补偿标准过低，不予认可。2019年1月2日,张爱花向北关区政府申请政府信息公开。2019年1月25日，北关区政府作出信息公开告知书，并向张爱花提供了《河南省人民政府关于安阳市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕1088号）、安阳市人民政府征收土地方案公告（〔2013〕第12号）和《关于缑家垒、张贺垒、马家垒三村棚户区改造安置补偿方案》。2019年3月7日，张爱花向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求是要求确认北关区政府征收张爱花土地的行为违法。诉讼中，经原审法院释明，张爱花对其诉讼请求明确为：要求确认北关区政府未依法履行征收土地方案公告行为违法。庭审中，张爱花主张其宅基地及房屋不在上述2013年河南省人民政府批复和安阳市人民政府公告的征地范围内，同时主张2018年征收其宅基地和房屋的主体是北关区政府,北关区政府没有也未提供省政府或国务院针对案涉土地的用地批复。另查明，2019年6月19日，北关区政府根据《河南省人民政府关于安阳市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕1088号）、安阳市人民政府征收土地方案公告（〔2013〕第12号），发布了关于征收土地补偿安置方案的公告（〔2019〕第4号）。原审法院认为：张爱花提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条等条款对此作了明确规定，其中要求张爱花起诉应有具体的诉讼请求和事实根据。因此，张爱花的诉讼请求应当明确清晰具体，所诉行政行为不应当是笼统模糊的，对多个不同的行政行为的诉应当分别进行。本案中，张爱花的起诉不符合法定起诉条件，具体表现为：一、张爱花起诉请求是要求确认北关区政府征收张爱花土地的行为违法，因政府征收土地的行为是多阶段、多主体、多行为的过程，张爱花该诉请不明确具体，不符合行政诉讼一行为一诉讼的基本要求。二、庭审中，经原审法院释明，张爱花明确其诉讼请求为要求确认北关区政府未依法履行征收土地方案公告行为违法。该诉也不符合起诉条件。首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，安阳市人民政府根据《河南省人民政府关于安阳市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕1088号），已作出征收土地方案公告（〔2013〕第12号）。对此，北关区政府已明显无权再行发布同一征收土地方案公告。其次，张爱花主张其宅基地及房屋不在上述2013年河南省人民政府批复和安阳市人民政府公告的征地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和国土资源部《征收土地公告办法》第四条“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”之规定，被征收土地所在地的市、县人民政府发布征收土地方案公告的前提是征收土地方案经依法批准和收到征收土地方案批准文件。如按张爱花所称其宅基地及房屋被北关区政府无任何手续包括无征收土地方案批准文件征收，显然不存在北关区政府应当履行发布征收土地方案公告职责的可能性。因此，张爱花所诉要求确认北关区政府未依法履行征收土地方案公告行为违法缺乏事实根据。综上所述，张爱花本案起诉不符合行政诉讼法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告张爱花的起诉。上诉人张爱花不服原审裁定，提起上诉称：1.北关区政府被告主体适格，张爱花与被诉行政行为有利害关系。根据相关法律规定，北关区政府作为征地实施主体，其在2018年11月份欲征收张爱花的宅基地及房屋时未按相关规定履行张贴征地公告义务的行为已经严重侵犯了张爱花的合法权益。2.根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉”的规定,原审法院在本案审理中应就被告不适格问题进行释明但其未释明。3.本案中张爱花在庭审中已经明确了诉讼请求,且属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖,符合《行政诉讼法》第四十九的规定,不应当被驳回起诉。4.原审法院裁定驳回起诉适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的”的规定是人民法院在作出确认违法判决时适用的法条依据,而本案中原审法院根据该法条作出驳回起诉的裁定属于适用法律错误。综上,原审法院认定事实不清,适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审裁定,指令原审法院继续审理。被上诉人北关区政府答辩称：1.本案中张爱花的诉讼请求是确认北关区政府征收其土地的行为违法，因政府征收土地的行为是多阶段、多主体、多行为的过程，故其诉求不符合行政诉讼一行为一诉讼的基本要求。2.张爱花变更后的诉讼请求不符合起诉条件。经原审法院释明后，张爱花变更诉讼请求为要求确认北关区政府未依法履行征地方案公告行为违法。根据相关规定，安阳市人民政府已就涉案土地征收作出征收土地方案公告，北关区政府无权也不能再就同一征收土地方案发布公告。3.张爱花诉求无事实和法律依据。张爱花在其诉讼状中称“被告预征收其宅基地和房屋”，这表明北关区政府并未对涉案土地及房屋实施征收，其房屋仍存在，是张爱花自认为北关区政府存在违法行为。综上，原审裁定适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”故本案中北关区政府不享有发布土地征收公告的法定职责，无论张爱花所有的宅基地和自建房屋是否在案涉土地征收批复范围内，张爱花提起本案诉讼均缺乏事实和法律上的依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，原审法院裁定驳回张爱花的起诉并无不当。至于张爱花上诉称原审法院未就被告不适格问题进行释明的问题，本院认为，一审审理程序中，张爱花起诉请求确认北关区政府征收张爱花土地的行为违法，针对该诉讼请求，原审法院已经在庭审中予以释明，后张爱花明确其诉讼请求为要求确认北关区政府未依法履行征收土地方案公告行为违法，该诉讼请求具体，被告明确，原审法院据此予以审查，并无不当。综上，上诉人张爱花的上诉理由缺乏事实及法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇一九年十月二十三日法官助理张俊书记员宁文煜