广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终2719号上诉人（原审原告）：广州华银通信技术有限公司，住所地广州高新技术产业开发区科学城科学大道**创意大厦****。法定代表人：陈军。委托代理人：陈浩俊，男，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址广州市海珠区******之一，公民身份号码440************259，系原告公司员工。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：向奔，该局工作人员。委托代理人：唐俊，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。上诉人广州华银通信技术有限公司（以下简称华银公司）因诉被上诉人广州市规划和自然资源局收回国有建设用地使用权一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初214号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年3月29日，原广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定书内容如下：“广州华银通信技术有限公司：我委与你公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同编号：穗国地出合440116-2010-000048号，合同电子监管号为：4401162010B00645，坐落在广州开发区开源大道以北、永和隧道口西南方，地块编号为，地块编号为SDK-B-3000平方米，土地用途为工业用地，出让价款为1140万元。我委认定上述土地为闲置土地，已向你单位送达了《闲置土地认定书》（穗国土规划闲认[2016]15号）。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（二）项规定，经报请广州经济技术开发区管理委员会批准同意，我委依法无偿收回上述闲置土地使用权，单方解除土地出让合同。请你单位自本决定书送达之日起30日内，到我委办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我委将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本认定不服的，可依据《行政复议法》第九条的规定向广东省人民政府申请行政复议，或依照《行政诉讼法》第四十六条的规定向法院提起行政诉讼。”原告于2017年4月17日签收穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》。2017年5月31日，原广州市国土资源和规划委员会作出穗国土规划闲处[2017]5号《补正通知书》对穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》予以补正，通知的补正内容为：“该决定书第一页第三自然段‘对本认定不服的，可依据《行政复议法》第九条的规定向广东省人民政府申请行政复议，或依照《行政诉讼法》第四十六条的规定向法院提起行政诉讼。’应为‘对本决定不服的，可依据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定向广州市人民政府申请行政复议，或依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定向法院提起行政诉讼’”该补正通知书一并附有补正后的《收回国有建设用地使用权决定书》（穗国土规划闲处[2017]5号-1）。补正后的穗国土规划闲处[2017]5号-1《收回国有建设用地使用权决定书》与穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》两份决定书中认定事实、理由及处理结果内容一致，仅是改变了上述告知申请行政复议的复议机关部分内容。2017年5月23日，原告不服穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2017年5月26日受理该行政复议申请，并于2018年9月17日作出粤府行复[2017]291号《驳回行政复议申请决定书》，以原告选择行政复议被申请人及复议机关不符合法律规定为由驳回了原告的选择复议申请，并在复议决定书上明确告知，依法应列广州经济技术开发区管理委员会为被申请人向广州市人民政府申请复议。原告当庭确认其于2018年9月21日收到粤府行复[2017]291号《驳回行政复议申请决定书》。之后原告再以广州市国土资源和规划委员会为被申请人向广州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》，广州市人民政府于2018年11月14日作出穗府行复[2018]2560号《驳回行政复议申请决定书》以原告选择行政复议被申请人不符合法律规定为由驳回原告行政复议申请。后原告于2018年11月27日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》。另查明，因职能转变和机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的土地管理职责现由广州市规划和自然资源局行使。庭审中，原告申请变更本案被告为广州市规划和自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告于2017年4月17日签收穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定书已经告知原告如不服该决定，可以申请行政复议或依照行政诉讼法第四十六条的规定向法院提起行政诉讼。原告收到该决定书后，一直不针对该决定提起行政诉讼，而是针对该决定两次提起行政复议，第一次行政复议的复议机关广东省人民政府已经明确告知其正确的行政复议被申请人和复议机关，其又以错误的行政复议被申请人再次申请行政复议，导致第二次行政复议仍没有对原行政行为作出实体审查，其若对复议决定不服，仍可于收到复议决定之日起十五日内对复议决定提起行政诉讼。原告申请的行政复议均属可主动撤回的事项，其在知悉针对穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》可提起行政诉讼的权利和期限以及针对该决定不服可选择行政诉讼或行政复议的程序为互相排斥程序的情况下，一直未撤回行政复议申请，直至复议机关作出了复议决定后，其又不在起诉期限内针对行政复议决定提起行政诉讼，而是于2018年11月27日，针对原行政行为的起诉期限已经届满的情况下，针对原行政行为提起行政诉讼，其起诉已经超过了法定起诉期限，且不属于不可抗客观因素或非原告原因导致超过起诉期限，其起诉应予驳回。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告广州华银通信技术有限公司的起诉。上诉人华银公司不服原审裁定，上诉称：一、被上诉人作出闲置土地认定和穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》均违反法律法规规定的程序。被诉收回决定违背立法目的，违反行政比例原则。从项目地块建设情况看，继续建设是实现充分利用土地，集约节约用地目的最佳途径。二、因被诉收回决定书告知复议机关错误导致的起诉期限超期，属于非原告自身原因，应予扣除。请求二审撤销一审裁定，指令其继续审理。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，上诉人的起诉已超过法定起诉期限。被上诉人作出的收回决定事实依据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人主张未收到《补正通知书》的说法不能成立，且该补正通知书不会对上诉人行使诉权产生影响。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审审理查明，原审裁定查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，对于非复议前置行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。该法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”据此，对非复议前置的行政案件，公民、法人或其他组织既可选择提起复议也可以不经复议程序在法定起诉期限内直接提起诉讼。本案中，被上诉人作出的穗国土规划闲处[2017]5号《收回国有建设用地使用权决定书》，已明确告知上诉人如不服该决定，可以申请行政复议或依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定向法院提起行政诉讼。虽然其中告知复议机构不当，但该复议告知瑕疵行为并不影响原告直接向人民法院起诉该行政行为。且被上诉人随后亦补正了瑕疵。上诉人于2017年4月17日收到该决定书后，并没有在法律规定的起诉期限内直接提起行政诉讼，而是在提起行政复议被复议机关以不符合受理条件为由驳回后，再于2018年11月27日针对原行政行为直接提起行政诉讼，其起诉已经远远超过了前述法律规定的起诉期限，且不存在不可抗力或非自身原因耽误起诉期限的情形。原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人主张没有超过起诉期限的理由，本院不予采信。因本案未进入实体审理，上诉人关于收回国有建设用地使用权决定程序、实体均违法的理由，本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十月二十八日法官助理 汪姝丽书 记 员 梁绮琪