贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黔行赔终246号上诉人（一审原告）蒙丙祥，男，布依族。委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵定县金南新区。法定代表人张丽芳，县长。一审被告贵定县昌明镇人民政府，住所地贵定县昌明镇。法定代表人温永盛，镇长。一审被告贵定县自然资源局（原贵定县国土资源局），住所地贵定县红旗路。法定代表人姚华富，局长。共同委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。上诉人蒙丙祥、贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）与一审被告贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）、一审被告贵定县自然资源局土地行政赔偿一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2018年7月25日作出（2018）黔27行赔初40号行政赔偿裁定，裁定将本案移送龙里县人民法院管辖。蒙丙祥不服，向本院提起上诉。本院于2018年10月12日作出（2018）黔行赔辖终2号行政赔偿裁定，裁定撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初40号行政赔偿裁定，本案由黔南布依族苗族自治州中级人民法院审理。该院于2019年6月21日作出（2018）黔27行赔初40号行政赔偿判决。蒙丙祥、贵定县政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，蒙丙祥系贵定县昌明镇（原旧治镇）桐荡村村民，其主张的两块涉案承包地“伏秋坝”登记在贵定县政府颁发给蒙丙祥为承包户的土地承包经营权证上，登记土地类别均为“水田”，面积分别为0.66亩、0.67亩。2012年12月24日，相关部门对蒙丙祥涉案土地进行了测量登记，《项目征（占）土地测量登记表》记载蒙丙祥被征占土地面积为1.7568亩，地类为水田。蒙丙祥当庭认可测量登记的土地系其主张的两块涉案土地“伏秋坝”。2013年9月22日，贵州省人民政府黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》，批准将贵定县旧治镇文江村、桐荡村、盘江镇清定桥村的集体农用地3.3518公顷（耕地3.1403公顷、林地0.1113公顷、其他农用地0.1002公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.4319公顷，共计5.2432公顷土地征为国有，作为贵定县2013年度第一批次工业用地，原贵定县国土局代表贵定县政府按照报批的3个方案组织实施。黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷。2013年9月27日贵定县政府发布《征（占）土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2013年度第一批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2013〕164号批准，拟征收旧治镇桐荡村、文江村集体土地0.5078公顷，征收集体土地补偿标准为根据黔南州人民政府黔府发〔2019〕31号《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。2015年4月8日贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了修建“老干妈油制辣椒产业园”项目的相关情况。经多次与蒙丙祥协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见。2015年12月29日，原贵定县国土局向蒙丙祥作出《责令交出土地决定书》，限其于15日内向昌明镇政府交出土地，送达后蒙丙祥拒绝签收。2016年5月昌明镇政府对蒙丙祥涉案土地上的附着物进行清除、挖毁，现涉案土地已用于“老干妈”项目建设。蒙丙祥不服该行政行为，遂在提起确认违法诉讼[（2018）黔27行初135号]时一并提起了本案行政赔偿诉讼，请求：1.判决赔偿蒙丙祥三年土地生产损失13000元；二、本案诉讼费用由被告承担。一审另查明：贵定县政府征收蒙丙祥主张的涉案土地未向其支付土地补偿款。在案涉项目的土地征收补偿程序中，贵定县政府及昌明镇政府均将相应土地的征收补偿款直接发放给被征收农户，且案涉土地所在地的集体经济组织桐荡村委会表示对贵定县政府将征收补偿款直接发放给被征地农户无异议及对征收补偿款不提留。黔南州人民政府于2009年12月31日公布的黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，该文件确定的贵定县昌明镇区域内综合地价征地补偿标准：统一年产值标准1065元/亩，补偿标准为25560元/亩，社保资金16000元。一审法院对另案审理的确认违法之诉已作出(2018)黔27行初135号行政判决书，已判决确认贵定县政府对蒙丙祥涉案“伏秋坝”土地实施的行政强制行为违法。该判决查明，黔府用地函〔2013〕164号《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷。因国家机构改革，原贵定县国土局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、蒙丙祥提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、本案赔偿义务主体的确定；三、蒙丙祥涉案土地赔偿范围及赔偿数额的确定。一、关于蒙丙祥提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。蒙丙祥主张的涉案土地“伏秋坝”于2016年5月被贵定县政府挖毁占用，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，贵定县政府对蒙丙祥涉案的土地及地上附着物实施强制铲除、挖毁行为时，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定的2年起诉期限。蒙丙祥于2018年4月3日在提起确认违法之诉时一并提起本案行政赔偿诉讼，符合法律规定，并未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，贵定县政府辩称蒙丙祥起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立,一审法院不予采纳。二、关于本案赔偿义务主体的确定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，一审法院作出的（2018）黔27行初135号行政判决书已确认贵定县政府于2016年5月对蒙丙祥涉案“伏秋坝”土地实施的行政强制行为违法，蒙丙祥有取得赔偿的权利，为本案适格原告；贵定县政府系本案赔偿义务机关。贵定县自然资源局（原贵定县国土局）和昌明镇政府并非本案赔偿义务机关，不是适格被告，应当驳回蒙丙祥对贵定县自然资源局和昌明镇政府的起诉。三、关于蒙丙祥涉案土地赔偿范围及赔偿数额的确定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，国家赔偿以支付赔偿金方式为主，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。经查，涉案承包地已经有权机关批准征收且实际用于项目建设，蒙丙祥要求恢复土地原状已不具可能性。因此，本案应采取支付赔偿金的方式进行赔偿。本案系集体土地征收过程中引发的行政赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项及《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，本案中蒙丙祥的直接损失可视为其作为集体土地被征收人依法享有的征收补偿权益，即征收主体应按征收土地原用途给予的补偿，涉案地块为耕地，则应包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。一审法院（2018）黔27行初135号行政判决已查明，涉案土地征收审批系黔府用地函〔2013〕164号批复同意，并于2012年12月24日实际开展测量登记。故对蒙丙祥征收补偿权益的确定应依照当时施行的征地补偿标准以及具体征收补偿安置标准，即《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）中确定的昌明镇耕地补偿标准25560元/亩，以及贵定县政府2013年9月27日作出的《征地补偿安置方案公告》确定的土地补偿标准：“耕地26625元/亩（含1倍青苗费）”。基于赔偿不低于补偿原则，综合考虑贵定县政府行为的违法性，且未及时将征地补偿费用交付被征收户，当地物价上涨和经济发展情况，以及同一项目内被征地农户群体内的利益衡平之考量，在桐荡村委会认可并明确表示对涉案项目征地补偿款直接发放给被征收农户无异议的前提下，一审法院在前述补偿标准的基础上酌情上浮10%，即按照26625元/亩×110%=29287.5元/亩之标准计赔。一审法院作出的（2018）黔27行初135号行政判决已经确认蒙丙祥被征收土地为1.7568亩，依前述计赔标准，本案赔偿金额确定为29287.5元/亩×1.7568亩=51452.28元。至于蒙丙祥在诉讼过程中提出的恢复原状以及三年土地生产损失13000元的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。综上所述，贵定县政府应支付蒙丙祥赔偿金51452.28元，对蒙丙祥的诉讼请求一审法院予以部分支持。为此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条、第三十二条、第三十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条之规定，作出如下判决：一、贵定县政府于本判决生效之日起三十日内支付蒙丙祥赔偿金人民币51452.28元；二、驳回蒙丙祥对贵定县自然资源局、昌明镇政府的起诉；三、驳回蒙丙祥的其他诉讼请求。上诉人蒙丙祥的上诉请求：1.依法撤销（2018）黔27行赔初40号行政赔偿判决；2.依法改判贵定县政府对其承包的位于征收范围内被挖毁的土地恢复原状；3.责令贵定县政府赔偿蒙丙祥土地生产损失13000元；4.一、二审诉讼费用由贵定县政府承担。事实和理由：（一）一审判决认定贵定县政府征收蒙丙祥的土地已经取得有权机关的合法审批，属认定事实错误。1.仅本次系列诉讼的10户被征土地远大于省人民政府黔府用地函[2013]164号批复所批准土地面积，用地建设项目占地远大于批复所批准的用地面积。2.被征土地系基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，应由国务院批准，省政府无权批准。3.一审庭后贵定县政府提供的《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》只有测绘公司的公章，而无省政府建设用地审批专用章。（二）一审判决以涉案土地已经有权机关批准征收且实际用于项目建设，蒙丙祥要求恢复原状已不具有可能性，从而采取支付赔偿金方式进行赔偿，认定事实和适用法律错误。1.涉案土地征收未经合法批复。2.相关机关并未提供建设项目前期的相关用地审批手续。3.征收的土地仅部分用于建设，大部分处于闲置状态。（三）一审判决仅按照黔南府发[2009]31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》中的耕地补偿标准25560元/亩酌情上浮10%计算赔偿，明显过低。1.黔南府发[2009]31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》不能作为涉案土地的征收补偿标准。2.征收涉案土地时已是2015年，离2009年公布的标准已六年多，物价上涨不止10%。3.征地补偿的目的是保障农民原有的生活水平，而不是掠夺老百姓的财产。（四）蒙丙祥请求贵定县政府赔偿3年的生产损失，合情合理。贵定县政府上诉请求：1.撤销（2018）黔27行赔初40号行政赔偿判决；2.发回重审或驳回蒙丙祥起诉及全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由蒙丙祥承担。事实和理由：（一）本案强制交出土地的行为系昌明镇政府、原贵定县国土局作出，一审判决认定贵定县政府作为赔偿义务主体缺乏事实依据与法律依据。（二）本案已过行政起诉期限，依法应当驳回蒙丙祥的起诉，一审法院未予驳回错误。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案行政起诉期限为1年，而非一审判决认定的2年。（三）昌明镇政府、原贵定县国土局以社会公共利益大局为重，所实施的征收行为与征地实际相结合，并无不当，不应确认为违法。（四）一审判决确定的赔偿金额缺乏事实依据与法律依据。一审被告贵定县自然资源局、昌明镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、本案赔偿义务机关的确定；二、蒙丙祥提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；三、赔偿方式、范围和标准。一、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，业已生效的行政判决已确认贵定县政府于2016年5月对蒙丙祥位于贵定县“伏秋坝”土地实施的行政强制行为违法。贵定县政府强制挖毁蒙丙祥土地的行为给蒙丙祥造成的损失，应予以赔偿，其系本案适格的赔偿义务机关。贵定县自然资源局、昌明镇政府并非本案的赔偿义务机关，一审判决驳回蒙丙祥对其起诉适当。对贵定县政府所提一审判决认定其作为赔偿义务机关缺乏事实与法律依据的上诉理由，本院不予采纳。二、当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，贵定县政府于2016年5月对涉案的土地及地上附着物实施强制挖毁时，未告知蒙丙祥的诉权和起诉期限，其于2018年4月3日提起确认违法诉讼时并未超过2年的法定起诉期限。故，蒙丙祥一并提起本案行政赔偿诉讼亦未超过法定起诉期限。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。该法第三十六条第（四）项、第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，涉案承包地已经有权机关批准征收且实际用于项目建设，恢复土地原状已不具可能性，本案应采取支付赔偿金的方式进行赔偿。土地生产损失并非直接损失，故蒙丙祥所提贵定县政府对其位于征收范围内被挖毁的土地恢复原状及赔偿土地生产损失13000元的诉讼请求，本院不予支持。本案系集体土地征收过程中引发的行政赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项及《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，本案的赔偿范围应为蒙丙祥作为集体土地被征收人而依法享有的征收补偿权益。涉案土地征收经贵州省人民政府黔府用土函〔2013〕164号批复同意，对蒙丙祥征收补偿权益的确定应当依照当时生效实施的征地补偿标准以及具体的补偿安置标准，即《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）中确定的昌明镇耕地补偿标准25560元/亩，以及贵定县政府2013年9月27日作出的《征地补偿安置方案公告》确定的土地补偿标准：“耕地26625元/亩（含1倍青苗费）”。但该统一年产值标准发布于2009年，土地补偿标准制定于2013年，而本案强制挖毁行为发生于2016年，基于赔偿不低于补偿的原则，综合考虑贵定县政府行政行为的违法性，当地物价上涨和经济发展情况，在村委会认可并明确涉案项目征地补偿款直接发放给被征收农户的前提下，一审酌情上浮10%尚不足以弥补蒙丙祥的损失，应在上述标准的基础上酌情上浮30%，即按照26625元/亩×130%=34612.5元/亩进行赔偿。生效判决已确认蒙丙祥被贵定县政府强制挖毁的承包地为1.7568亩，故本案的赔偿金确定为34612.5元/亩×1.7568亩=60807.24元。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，但一审判决赔偿金偏低，本院予以改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初40号行政赔偿判决第二项、第三项，即：驳回蒙丙祥对贵定县自然资源局、贵定县昌明镇人民政府的起诉；驳回蒙丙祥的其他诉讼请求。二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初40号行政赔偿判决第一项。三、责令上诉人贵定县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人蒙丙祥人民币60807.24元。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇一九年十月二十四日法官助理刘畅书记员吴晓娇