湖南省涟源市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1382行初55号 原告卿美华，女，住新化县上梅镇城西路。 委托代理人李海，系卿美华女婿，住冷水江市冷水江街道办事处新建居委会。 委托代理人李娟，系卿美华侄女，住冷水江市同兴乡。 被告娄底市自然资源和规划局（复议机关），统一社会信用代码11431300MB1687772F，住所地娄底市湘中大道**。 法定代表人朱昌美，系该局局长。 委托代理人肖瑞玉，女，系该局工作人员，住娄底市娄星区大科街道办事处。 委托代理人刘长中，系该局法律顾问、湖南泰涟律师事务所律师。 被告新化县自然资源局（原行政机关新化县国土资源局），统一社会信用代码11431322006522803H，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。 法定代表人邹谊翔，系该局局长。 特别授权委托代理人吴丹东，男，系该局工作人员，住新化县白溪镇。 委托代理人欧阳智，湖南迪坤律师事务所律师。 第三人李锋，男，住新化县上梅镇城西路。 第三人李剑，系李锋之弟，住新化县上梅镇城西路。 原告卿美华不服被告新化县自然资源局（原行政机关新化县国土资源局）向李锋、李剑核发《不动产权证书》的行政行为，不服被告娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，于2019年6月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月14日立案受理后，于6月19日经EMS向被告、第三人邮寄送达起诉状副本、应诉通知书等，于7月4日、7月8日分别收到被告新化县自然资源局、娄底市自然资源和规划局提交的证据及答辩状，于7月16日将二被告的证据及答辩状送达给原告与第三人。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告卿美华的委托代理人李海、李娟，被告娄底市自然资源和规划局的委托代理人肖瑞玉、刘长中，被告新化县自然资源局的特别授权委托代理人吴丹东、委托代理人欧阳智，第三人李锋，到庭参加诉讼。经本院传票传唤，第三人李剑无正当理由未到庭参加诉讼。经本院通知，被告娄底市自然资源和规划局、新化县自然资源局的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月16日，原新化县国土资源局向李锋、李剑核发湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》。卿美华不服，申请行政复议。2019年4月29日，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资复决字［2019］3号《行政复议决定书》，维持新化县国土资源局向李锋、李剑颁发不动产权证书的行政行为。 原告卿美华诉称，请求判决撤销被告娄底市自然资源和规划局作出的娄自然资复决字［2019］3号《行政复议决定书》，确认被告新化县自然资源局（原新化县国土资源局）为第三人发放湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》违法并予以撤销，诉讼费用由二被告共同承担。其事实和理由有，2018年9月11日，新化县规划局对第三人住宅进行规划审批公示，其改扩建方案侵害原告合法权益。新化县规划局于2019年2月14日召开第三人住宅规划审批听证会时，出示了新化县国土资源局与李锋、李剑签订的《国有建设用地使用权出让合同》及其发放的《不动产权证书》，原告才知道自身权益受到了侵害。经行政复议，娄底市自然资源和规划局作出行政复议决定书，维持原有行政行为。原告认为，李锋、李剑的《不动产权证书》记载非法超占土地88.7平方米，复议决定认定非法超占土地又同时认定宗地来源合法，前后矛盾，逻辑不通；在没有《建设用地规划条件通知书》以确定用地性质和开发强度的情况下发放《湖南省建设用地规划许可证》违反法律规定，没有《建设用地规划条件通知书》的土地出让合同是无效的；新化县国土资源局为第三人发放不动产权证书，明显是行政乱作为；在复议过程中，新化县国土资源局没有提交发证所依据的法律法规、办证程序和条件、对非法超占土地处罚的程序、办理国有土地出让合同的程序、该宗土地的《建设用地规划条件通知书》等材料，娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定认定事实不清，引用法律不当，依法应予撤销。为保护自身合法权益，故此起诉。 原告卿美华为支付其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、卿美华的身份材料、房屋产权材料。 证据二、新化县城乡规划局的规划公示图片（李锋、李剑住宅的建设项目规划公示牌）。 证据三、房屋图片（双方房屋外景照片七张）。 证据四、娄底政务中心办事指南之建设用地规划条件通知书。 证据五、新化县国土资源局2017年7月5日与李锋、李剑签订的016017164号《国有建设用地使用权出让合同》。 证据六、娄底市国土资源局公文送达回证（送达复议决定）。 证据七、娄底市自然资源和规划局娄自然资复决字［2019］3号《行政复议决定书》。 证据八、新化县国土资源局2018年3月16日给李锋、李剑的湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》。 证据九、新化县国土资源局行政复议答辩提交的《证据目录》。 被告娄底市自然资源和规划局辩称，受理复议申请的主体适格。作出的行政复议决定合法合规：第三人申请的不动产登记，属于国有建设用地使用权首次登记，申请材料齐全，符合法定形式；新化县国土资源局审查后确认宗地来源合法、权属清楚、面积准确，其颁发程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；对复议申请进行审查后作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告娄底市自然资源和规划局为证明其行政复议行为的合法性，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、行政复议申请及其附件，包括：卿美华的身份资料、房屋所有权证、国有土地使用权证，李锋、李剑的不动产证书，新化县城乡规划局的公示及异议回复，卿美华请求停止办理土地协议出让手续的报告、请求纠正公示内容的报告、申请听证的报告、关于听证的几点意见及房屋照片，听证会笔录，卿美华与李初林房屋买卖合同等。拟证明卿美华提出复议申请、提交了相关证据，启动了复议程序。 证据二、行政复议案件立案呈报表。拟证明2019年3月7日收到复议申请，经内部审查后于当月11日立案受理。 证据三、行政复议答复通知书存根、快递邮寄凭证。拟证明2019年3月11日向新化县自然资源局邮寄了《行政复议决定答复通知书》及复议申请书副本。 证据四、行政复议答辩状及证据等。拟证明新化县自然资源局提交了行政复议答辩状及证据，其颁发不动产权证书的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。 证据五、发文处理笺、娄自然资复决安［2019］第3号《行政复议决定书》。拟证明该局经法规科审查，拟定处理意见，局领导审核，作出复议决定，维持新化县自然资源局颁发不动产权证书的行政行为。 证据六、邮寄送达凭证、公文送达凭证。拟证明复议决定送达给了卿美华、新化县国土资源局。 被告新化县自然资源局辩称，复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以维持；核发不动产权证书的办证程序合法、适用法律正确，且所提交的申请材料齐全，符合办理国有建设用地使用权首次登记的要求，应当予以颁证，不存在应当撤销的法定事由。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告新化县自然资源局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据（均为复印件）： 证据一、新化县不动产登记申请书。 证据二、新化县二手房国有土地转让内审表。 证据三、询问笔录。 证据四、李剑的身份证复印件。 证据五、李锋的身份证复印件。 证据六、杨臻速的身份证复印件。 证据七、杨梅的身份证复印件。 证据八、李剑与杨臻速的结婚证复印件。 证据九、李锋与杨梅的结婚证复印件。 证据十、张佑云、李初林的常住人口登记卡。 证据十一、张佑云的身份证复印件。 证据十二、李初林的身份证复印件。 证据十三、新化县地方税务局房地产产权登记税收证明单（买方李剑、李锋，卖方李初林）。 证据十四、李初林与李剑、李锋的房屋买卖合同。 证据十五、新化县地方税务局房地产产权登记税收证明单（买方李剑、李锋，卖方新化县国土局）。 证据十六、湖南省非税收入一般缴款书（土地出让金等）。 证据十七、新化县房屋转让业务办结单。 证据十八、李初林房产证（新房字第S02059**）。 证据十九、李初林国有土地使用证（NO.010697097）。 证据二十、房屋的照片。 证据二十一、建设用地规划许可证（2017013号）。 证据二十二、不动产权籍调查表。 证据二十三、国有建设用地使用权协议出让方案呈报表。 证据二十四、新化县人民政府国有土地使用权出让审批单。 证据二十五、新化县不动产权籍调查申请书。 证据二十六、不动产权籍调查委托书。 证据二十七、房屋买卖合同二份（李初林与李剑、李锋，卿美华与李初林）。 证据二十八、国有建设用地使用权出让合同（新化县国土局与李锋、李剑）。 以上证据亦系行政复议时所提交的证据，拟综合证明：李锋、李剑提交的资料齐全，符合办理国有建设用地使用权首次登记的要求，应当予以颁证，并且新化县国土资源局颁证程序合法，适用法律正确，不具备撤销的法定情形。 第三人李剑、李锋述称，自第三人2017年3月申请房屋改造起，原告即多次提交各种不正当理由的报告，有些纯属无理；原告所诉的88.7平方米土地已交纳了违章建筑罚款，经许可取得土地出让后，才下发的不动产证；在北面的第三人房屋改造并不影响原告房屋的采光，第三墙不在法律保护范围内；原买卖房屋时约定1.2米作为共同通道，现规划许可并未超出此范围。请求人民法院公正判决，驳回原告的诉讼请求。 第三人李剑、李锋没有向本院提交证据。 经庭审质证，对原告卿美华提交的证据，被告娄底市自然资源和规划局的质证意见是：对证据一的真实性没有异议，但其房屋产权材料与本案没有关联性；对证据二的“三性”没有异议，但佐证规划符合法定程序；证据三的真实性无法判断，不认可其证明目的；对证据四的真实性没有异议，但与本案没有关联性，佐证规划程序符合规定，不认可其证明目的；对证据五至证据九的证明目的都有异议，佐证规划程序符合规定。被告新化县自然资源局同意娄底市自然资源和规划局的质证意见，且证据四是娄底市政务中心的办事指南，其办证程序适用于办事指南所限定的特定情况，如通过招拍挂等形式获得土地的大型建筑，不适用于本案的情况。第三人李锋、李剑同意二被告的质证意见。 对被告娄底市自然资源和规划局提交的证据，原告卿美华的质证意见是：对证据一的真实性没有异议，但这是原新化县规划局的材料，是国土部门拿规划部门的材料来用；对证据二、证据三、证据六没有异议；对证据四、证据五的真实性没有异议，但不认可其证明目的。被告新化县自然资源局与第三人李锋、李剑的质证意见是：没有异议。 对被告新化县自然资源局提交的证据，原告卿美华的质证意见是：对证据一的真实性没有异议，但来源违法，对合法性有异议；对证据二的“三性”均有异议；对证据三的证明目的有异议；对证据四至证据十二的真实性没有异议；对证据十三、证据二十没有异议；对证据十四的“三性”均有异议，面积数值有变化；对证据十五的真实性没有异议，但不认可其证明目的；对证据十六的真实性没有异议，但与本案没有关联性；对证据十七至证据十九、证据二十一、证据二十二的“三性”均有异议，面积数值多有变化；对证据二十三的“三性”均有异议，是内部会议确定的方案，不能说明宗地来源合法，国土部门没有先处罚再补办的职权；对证据二十四的“三性”均有异议，对面积、单价等是如何确定的存疑，没有规划条件就不能出让土地；对证据二十五、证据二十六的真实性没有异议，但不认可其证明目的；对证据二十七中的父子间合同的“三性”均有异议，对另一合同没有异议；对证据二十八的“三性”均有异议，没有建设用地条件通知书。被告娄底市自然资源和规划局及第三人李锋、李剑的质证意见是：没有异议。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人对真实性均没有异议的证据，本院对其与本案相关的部分予以采信、对与本案没有关联性的部分不予采信；各方对真实性存有异议的证据，本院结合本案其他证据对与本案相关的部分予以采信。 根据各方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实： 1998年3月15日，甲方卿美华与乙方李初林（系李锋、李剑之父）签订《房屋买卖合同》，将位于新化县上梅镇茅铺下，东抵城西路、南抵甲方自有房屋、西抵坟山、北抵高频瓷厂，上下二层共四间房子卖给李初林，并约定：乙方必须在南向即与甲方自有房屋间留出壹点贰米的空地作为甲乙双方公用进出口通道，一层楼梯为公用楼梯。双方房屋前方靠城西路最近处相距约0.3米、后方最宽处相距约2.1米，均东西坐向、东邻主路（城西路），卿美华另有房屋建设在先、位于涉案转让房屋的南侧、在靠近涉案转让房屋一侧开有门窗。 2002年5月28日，李初林办妥房屋产权登记手续，其证号为房房权证新房字第S02059**建设面积101.33平方米。其后办妥国有土地使用权登记手续，其证号为新国用2004字第010723002A号，使用权面积为57.8平方米。 2017年4月30日，李初林与李剑、李锋签订《房屋买卖合同》，将房产证号为S0205966、国土证号为01072300**的房屋卖给李锋、李剑。2017年5月5日，申请办理产权转移登记手续。 2017年6月20日，新化县国土资源局草拟《国有建设用地使用权协议出让方案》，拟协议出让130.7平方米土地（其中42平方米属李初林已取得的划拨地，另88.7平方米属李锋、李剑非法超占）。该方案经层报，新化县人民政府于6月25日批准。 2017年7月5日，新化县国土资源局与李锋、李剑签订合同编号为016017164号（电子监管号为4313222017B01790）的《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为新协出［2017］7号、坐落于上梅镇城西路、宗地用途为其他普通商品住房用地、面积为130.70平方米的国有建设用地使用权，出让给李锋、李剑。该出让合同第十二条系宗地开发投资强度条款，但没有具体约定；该出让合同第十三条约定，本合同宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑容积率不低于1。该合同首页下部标明，由国土资源部、国家工商行政管理总局制定。2017年７月６日，李锋、李剑在新化县地方税务局缴纳土地出让金及交易服务费。 经第三人李锋、李剑申请并提交相关材料，新化县城乡规划局于2017年9月20日核发建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》。该证记载：用地人为李锋、李剑，项目名称为住宅楼，位置为上梅镇城西路35号，用地性质为商品住宅用地，用地面积为130.7平方米。9月21日，李锋、李剑在新化县地方税务局缴纳契税及印花税。 第三人李锋、李剑申请办理不动产权登记，并提交了不动产登记申请表、身份证明材料、用地规划许可证、用地红线图、土地出让合同及审批单、宗地红线图、税费缴纳凭证等材料。2017年10月9日，新化县不动产登记中心对李锋、李剑申请的位于上梅镇城西路35号的宗地开展不动产权籍调查。经调查，认定不动产来源合法，权属清楚，面积准确，符合权调要求。其调查表的界址签章表中记录：相邻宗地权利人李炳光、卿美华夫妻要求本宗地权利人李剑、李锋让出相当土地，而李锋、李剑不同意，故而李炳光、卿美华不同意在相邻权利人栏签字。 2018年3月1６日，新化县国土资源局核发湘（2018）新化县不动产权第0001494号《不动产权证书》。该证记载：权利人李锋、李剑，坐落于上梅镇城西路**（永兴街）**，宗地代码431322001023GB00016，幢号F0001，权利类型为国有建设用地使用权/房屋所有权，权利性质为出让/自建房，用途为城镇住宅用地/成套住宅，共有宗地面积130.12平方米/房屋建筑面积101.33平方米，其中独用土地使用权面积57.80平方米。该证同时附记：登记原因为因买卖与土地协议出让申请国有建设用地使用权房屋所有权转移与首次登记；总用地面积130.7平方米，其中42平方米属李初林已取得的划拨地，另外88.7平方米属非法超占土地，原有划拨地上的房产已由李初林过户给其儿子李剑、李锋二人，现李剑等二人办理了整宗地的协议出让手续。 2018年9月11日，新化县城乡规划局在新化县人民政府官网就李锋、李剑住宅进行批前公示，并在现场张贴《建设项目规划公示牌》。该公示牌由“平面图”及文字说明二大部分组成，其说明的主要内容有：建设项目名称为李锋、李剑住宅，位置为城西北路旁，用地性质为住宅用地，总用地面积130.7平方米，总建筑面积893.2平方米，建筑基底面积127.6平方米，地下建筑**，地上建筑**，住宅东西方向采光，山墙不准开窗，地下室内施工时应采取保护措施，保证周边建筑物的安全。 在公示期间，卿美华提出异议。9月30日，新化县城乡规划局向卿美华作出书面回复。卿美华仍不服，要求听证。2019年2月14日，卿美华参加新化县城乡规划局召开的李锋、李剑住宅规划许可听证会。 卿美华申请行政复议，要求撤销新化县国土资源局为李锋、李剑核发的不动产权证书，其理由有：根据相关法律规定，土地管理部门对违法占地行为只有行政处罚的权利、没有对违法占有土地进行行政许可的权利；该宗地不具备不动产登记的条件；对不符合法定条件、不具备申请资格的第三人违法发放不动产权证，给原告的合法权益造成严重影响。 2019年4月29日，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资复决字［2019］3号《行政复议决定书》，维持新化县国土资源局对李锋、李剑颁发湘（2018）新化县不动产权第0001494号证书的行政行为。该复议决定认为，李锋、李剑申请的不动产登记，属于国有建设用地使用权首次登记；李锋、李剑递交不动产登记申请，接受不动产首次登记询问，同时按规定递交了《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权籍调查表、土地出让价款以及相关税费缴纳凭证等资料；根据李锋、李剑提交的资料及颁发程序向其颁发不动产证，颁发程序合法，适用法律正确，且资料齐全，符合办理国有建设用地使用权首次登记的要求。 卿美华对娄底市自然资源和规划局作出的上述行政复议决定仍然不服，即提起本案诉讼。 另查明，经政府机构改革，新化县国土资源局、新化县城乡规划局于2019年4月合并成立为新化县自然资源局。 本院认为，行政机关调整及职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在机构改革后，新化县自然资源局概括承受原新化县国土资源局、新化县城乡规划局的权利与义务。李初林1988年3月向卿美华购得房屋，双方均应按照法律规定依约履行，妥善处理相邻关系。此后，李锋、李剑从李初林处购得原系卿美华的房屋，办理产权转移登记手续，即依法取得该房屋的所有权。 新化县国土资源局2017年7月与李锋、李剑签订的《国有建设土地使用权出让合同》，其首页标明由国土资源部、工商行政管理总局制定，约定将相应土地协议出让给李锋、李剑，虽然对建筑总面积、建筑限高、建筑密度、绿地率等内容约定不明，但明确约定了宗地编号、地块位置、宗地用途及性质、新建建筑物应符合规划管理部门确定的出让宗地规划条件（其中建筑容积率不低于1）。该合同并非没有规划条件，不违反法律规定，不损害国家与他人合法权益，合法有效。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定有“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效”。原告卿美华关于在没有《建设用地规划条件通知书》以确定用地性质和开发强度的情况下发放《湖南省建设用地规划许可证》违反法律规定，没有《建设用地规划条件通知书》的土地出让合同无效的主张，与法律规定不符，其理由不能成立，本院对此不予支持。至于超占土地是否进行行政处罚，不是土地出让以及不动产权证书颁发的必经前置程序，分别属于不同的法律关系，不属于本案的审查对象。 第三人李锋、李剑提交不动产登记申请表、身份证明材料、用地规划许可证、用地红线图、土地出让合同及审批单、宗地红线图、税费缴纳凭证等材料。新化县不动产登记中心对宗地开展权籍调查，认定宗地来源合法、权属清楚、面积准确。新化县国土资源局根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条有关“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料”的规定，向第三人李锋、李剑核发《不动产权证书》，符合相关法律规定，程序正当，依法应当予以支持。娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以支持。原告卿美华关于认定非法超占土地又同时认定宗地来源合法相互矛盾，原新化县国土资源局没有提交发证所依据的法律法规、办证程序和条件、对非法超占土地处罚的程序、办理国有土地出让合同的程序等材料而发放不动产权证书是行政乱作为，复议决定认定事实不清、引用法律不当等主张，均与本案查明的事实不符，本院对此不予采信。 此外，被告娄底市自然资源和规划局、新化县国土资源局在庭审中关于原告卿美华与行政机关在本案中的颁证行为没有法律上的利害关系，原告因此不具备本案的诉讼主体资格，应当裁定驳回原告起诉的主张，依法不能成立。第三人李剑经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。 综上所述，原告卿美华请求撤销娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定书，确认原新化县国土资源局向李锋、李剑发放《不动产权证书》的行政行为违法并予以撤销的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法均应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院适于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 驳回原告卿美华的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告卿美华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。 审 判 长  何雪竹 人民陪审员  谭显元 人民陪审员  万 虹 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  梁 蓉 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院适于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。