大连海事法院行 政 判 决 书(2019)辽72行初44号原告：杜贤春，男，满族，1963年5月25日出生，住辽宁省大连市金州区。委托代理人：王柏，辽宁海晏律师事务所律师。委托代理人：毛艳国，辽宁海晏律师事务所律师。被告：大连经济技术开发区董家沟街道办事处，住所地：大连经济技术开发区淮河东路**。法定代表人：张春雨，系该单位负责人。出庭负责人：崔岩林，系董家沟街道人大工委主任。委托代理人：孙爱萍，辽宁竞业律师事务所律师。第三人：大连中石油国际储运有限公司，住，住所地：辽宁省大连保税区新港内海鲇路**/div>法定代表人：李华明，系该单位董事长。委托代理人：孙立新，北京市铭耕律师事务所律师。原告杜贤春诉被告大连经济技术开发区董家沟街道办事处、第三人大连中石油国际储运有限公司油污补偿纠纷一案，本院于2019年3月25日受理后，依法组成合议庭，于2019年7月29日、8月22日分别进行了公开开庭审理，现已审理终结。原告诉称，2002年4月25日，案外人李寿斌、宫志学与大连经济技术开发区董兴渔业公司(下称董兴公司)签订了《增养殖承包合同》，承包董兴公司所属海域的海底经营权，承包期限为10年，自2002年4月20日起至2012年4月19日止。合同签订后李寿斌、官志学约定各自承包以上海域的一半约5000亩并划定分界。2008年4月1日，李寿斌与原告签订了案涉海域《转让承包合同》，约定李寿斌将其从董兴公司处承包的5000亩海域交给原告承包经营，并由原告直接向董兴公司交纳海底承包费，承包期间为2008年9月1日至2012年4月20日。合同签订后,原告按照约定向董兴公司交纳了承包费,董兴公司收取并开具了付款人为原告的收据,原告与董兴公司已就涉案海域形成了实际承包合同关系。之后,原告投入了近百万元进行造礁以及购买海参苗、虾夷贝进行底播养殖。2010年7月16日,第三人原油发生泄漏,造成案涉海域污染。事故发生后,根据政府制定的大金管发(2011)30号文件《关于做好金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》所确定的补偿方案,原告承包的海域属于“一类污染区”，补偿标准为每亩1000元,原告承包的5000亩海底应获得补偿款共计500万元。原告按政府要求填报了赔偿申报表，但被告却以原告的承包合同无效为由,拒绝依法向原告支付补偿款。为此,原告不得不先向法院起诉要求确认原告与董兴公司之间的承包合同效力。经过多年审理,大连市中级人民法院作出(2017)辽02民再129号民事判决书,确认原告与董兴公司之间形成实际的承包合同关系合法有效,并于2017年12月29日将判决书送达本人。因此,被告拒绝按照政府文件向原告发放补偿款,已没有任何事实和法律依据,显属行政不作为。而第三人作为油污染事故的责任方,对原告因事故所产生的损失负有赔偿义务,其将污染赔偿金整体支付给政府,并不代表其已完成了对原告的损害赔偿责任,故其应对被告的给付义务承担连带责任。综上,被告不履行行政补偿职责的行为已经侵犯了原告的合法权益,原告特向法院提起行政诉讼,请求：1.判令被告向原告支付油污染补偿金500万元及利息（自2011年6月19日按中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日止）。2.判令第三人对被告的给付义务承担连带责任。3.判令被告承担本案的诉讼费用及其他法律费用。原告为证明其诉请，向本院递交了四组证据。第一组证据：证据1.增养殖承包合同；证据2.水域滩涂养殖使用证。证明：2002年4月25日案外人李寿斌、宫志学与大连经济技术开发区董兴渔业公司签订了《增养殖承包合同》，承包董兴公司所属海域的海底经营权，承包期限为10年，自2002年4月20日起至2012年4月19日止。合同签订后李寿斌、宫志学约定各自承包以上海域的一半约5000亩并划定分界。证据3.《转让承包合同》；证据4.海底承包费收据；证据5.（2017）辽02民再129号民事判决书。证明：原告在案涉海域的养殖是合法的。第二组证据：证据1.购苗费用收据；证据2.工业企业海上（海岸）污染赔偿申报表。该组证据证明：原告承包海域之后，投入了近百万元进行造礁以及购买海参苗、虾夷贝进行底播养殖。事故发生后，原告按政府要求填报了赔偿申报表。第三组证据：证据1.《关于做好金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发30号）；证据2.《金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿实施细则》（大金管发30号文附件）。该组证据证明：1.原告属于30号文及附件中规定的补偿对象。2.根据30号文件附件中的第五条第五项内容被告是适格的主体。3.证明补偿标准为1000元/亩。第四组证据：证据1.《关于杜贤春申请7.16事故污染补偿的答复意见》；证据2.（2018）辽72民初656号民事裁定书；证据3.（2018）辽民终1039号民事裁定书。该组证据证明：生效民事判决作出后，原告要求被告支付补偿款，被告仍以不成立理由拒绝。原告向海事法院起诉，经二审裁定认为一审法院认定本案属于民事案由不妥，原告可向一审法院提起行政诉讼。答复意见证明被告拒绝支付补偿款属于行政不作为。原告于庭审后向本院提交补充证据：《关于成立新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组办公室的通知》（大金海渔〔2011〕88号），文件明确“补偿资金总额经市政府批准后，我区各街道与需补偿的单位和个人签订《补偿协议》。区审核工作组对《补偿协议》进行审查确认后，区财政局拨付补偿金，由各街道统一将补偿资金直接发放给被补偿单位和个人。”该证据证明被告具有发放补偿款的职责。被告辩称，一、原告的起诉属于民事侵权纠纷，不属于海事法院行政诉讼受案范围，应予驳回。二、原告杜贤春不属于“7.16”油污染补偿对象，不具有诉讼主体资格。根据《大连市人民政府办公厅关于印发南部海域养殖物清理整治实施方案的通知》(大政办发〔2006〕85号)规定,在清理整治范围内从事海底管护的,不予补偿,允许经营者限期采捕。根据《关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)的规定,7.16事故污染海域养殖生产先履行合法性和真实性认定程序;根据《关于做好金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》(大金管发〔2011〕30号文件)的规定,“7.16”油污染的补偿范围及对象为:油污染事故涉及的金州新区辖区海域的海水增养殖生产、苗种生产、水产品加工生产、近岸海域定置网具生产等单位和个人(“7.16”油污染事故发生前持有有效合法证件的、在海洋渔业主管部门登记备案的、与街道、村及其他经济组织签订承包协议或管护协议等)予以一次性补偿。原告没有证据证明其在所称海域实际承包5000亩海底从事养殖生产,且其所称的养殖生产也不在上述文件中规定的补偿范围内,不属于“7.16”油污染补偿对象,原告不具有诉讼主体资格。三、原告起诉被告要求支付油污补偿金,诉讼主体错误，原告的起诉应予驳回。原告起诉的油污染损失不是被告的行为造成的,被告没有支付油污染补偿金的法定职责。根据《关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔[2010]60号)及《大连市人民政府市长办公会议纪要》(2011年5月12日)、《关于做好金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》(大金管发[2011]30号文件)的规定,被告不是养殖生产合法性和真实性认定主体,也不是油污染补偿款审核、承担主体,原告起诉被告要求支付油污染补偿金,属于诉讼主体错误,原告的起诉应予驳回。四、原告起诉超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定:“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告应当在知道相关部门不予补偿之日起6个月内起诉,原告现提起诉讼超过法律规定的起诉期限。被告为证明其主张，向本院递交了四组证据。第一组证据：大连市人民政府市长办公会议纪要（附《“7.16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》），证明：1.原告起诉被告系诉讼主体错误。2.原告所主张的海底管养不在该文件规定的补偿范围内，原告不属于该文件规定的补偿对象。补偿款发放的主体应是管委会和市政府。第二组证据：关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知（大金海〔2010〕60号）。证明：原告所主张的养殖不符合该文件规定的养殖生产合法性和真实性认定的标准，根据规定以往清理过的区域不在本次补偿范围内，相关合法性需要相关程序认定的，最终认定是由海洋局来认定，原告不属于补偿对象。第三组证据：证据1.关于做好金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作的通知（大金管发[2011]30号），证明：1.原告不属于文件规定的补偿对象。2.该文件中第四条的工作要求，对于养殖的真实性、合法性认定，需要实行村、街、区三级自下而上的认定，也佐证了我们上一个证据提到的关于程序性在本文件也予以确认。证据2.大连金普新区农业农村局《关于对已动迁海域不予发放7.16污染补偿政策的说明》，证明：清理海域范围内的养殖不在7.16补偿范围内。第四组证据：证据1.关于董家沟街道部分海底养殖户因7.16污染补偿上访问题的函（大金海渔函[2012]82号），证明：是金州新区海洋渔业局致新区信访局的函，其回复原告争议的养殖区域不属于7.16补偿的范围。证据2.关于对《关于董家沟街道部分养殖户因7.16污染补偿上访问题的函》的相关说明，证明：原告的海域在当时清理海域范围内。原告的起诉超过起诉期限。证据3.大连市人民政府办公厅关于印发南部海域养殖物清理整治实施方案的通知（大政办发[2006]85号）；证据4.《关于印发大连开发区南部海域养殖物第三期清理整治工作方案的通知》（大开管办发[2008]66号）；证据5.测绘图一份；证据6.开发区事业管理局《关于限期清理海域养殖物的通告》，证明：1.原告主张的补偿海域位于政府确认的7.16清理海域范围内。2.原告主张的海域养殖属于管护。3.根据文件及通知规定，确认案涉海域是属于需要在2008年12月10日之前全部清理海域的养殖物（限期清理通知）。4.基于原告主张的民事判决书所确认的承包关系合法性，我方认为与案件中本组证据所确认的海域范围在清理之后其不再有承包经营权。第三人辩称，一、第三人不是本案的适格主体。根据辽宁省高级人民法院(2018)辽民终1039号民事裁定书,认定“被告不同意支付补偿款的理由是认为原告不符合7.16事故油污补偿认定标准，而关于补偿标准的争议属于行政审判审理的范畴”。但本案原告并没有按照省高院的要求提起补偿认定的行政诉讼,而是认为被告“行政不作为”,拒绝按照政府文件向原告发放补偿款,该“行政不作为”与第三人无关,不应将第三人列为本案的第三人。二、原告对被告提供的《关于开展7·16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)、2011年5月12日印发的《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》(大金管发〔2011〕30号)等政府文件均无任何异议,原告完全认可政府相关部门根据大连市政府及金州新区管理委员会和相关职能部门制定的标准和程序处理事故补偿事宜,也认可相关的认定及补偿标准。而被告正是依据两级政府及职能部门的相关文件,认定原告所在的海域属于管护区,已经被清理,不属于油污补偿的对象,据此不予补偿有理有据。三、原告与董兴公司之间的《增养殖承包合同》是否有效与原告是否应当得到油污补偿没有任何法律上的关系。该合同有效,只能约束原告与董兴公司,在该合同履行中,原告如因董兴公司违约所受的损失,其可以向董兴公司主张。而油污补偿认定过程中,已经明确前述合同所属海域确属限期采捕的管护区域,不应进行养殖,没有给予补偿的任何法律依据。四、7·16事故补偿由政府统一进行,资金也由两级政府部门按照补偿标准发放,即使本案原告应当得到补偿,其诉讼请求全部得到人民法院的支持,政府部门用于7·16事故补偿的专项资金也足够支付。原告在诉状中也明确表明污染补偿金已经整体支付给政府,因此,政府如何发放已与第三人无关,原告要求第三人承担连带责任没有任何事实和法律依据。第三人未向本院递交证据。经审理查明，2002年4月25日，案外人李寿斌、宫志学与大连开发区董兴渔业公司(下称董兴公司)签订了《增养殖承包合同》，约定李寿斌、宫志学承包董兴公司所属海底海域的增养殖区进行管理经营。承包经营期为10年，自2002年4月20日至2012年4月19日。合同签订后，董兴公司将案涉海域交付李寿斌、宫志学使用，二人约定各承包5000亩。2008年7月1日，李寿斌与原告签订了案涉海域《转让承包合同》，约定李寿斌将其从董兴公司处承包的原承包董兴公司的增养殖合同转包给原告，承包期间为2008年9月1日至2012年4月20日。并约定李寿斌自愿退包。合同签订后，原告投苗造礁，进行底播养殖。2010年4月，原告向渔业公司直接交付2009年4月至2010年4月的承包金2万元。2010年7月16日,第三人原油罐区输油管道爆炸引发火灾，输油管损坏，原油流入附近海域造成案涉海域污染。2010年10月25日，大连金州新区海洋与渔业局发布《关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)，其中第一条第（一）项“养殖生产认定标准”1.持有合法证件，包括国家海域使用许可证、海域使用权证书、养殖使用证……；”5.“污染发生时（2010年7月16日）从事养殖生产”。2011年5月12日，大连市人民政府办公厅印发《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》及附件《“7·16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》，会议原则通过了《“7·16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》，确定相关区政府（管委会）为渔业补偿工作主体，底播增殖一类污染区的补偿标准为1000元/亩。2011年6月19日，大连金州新区管理委员会发布《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿实施细则》。通知按照市政府有关会议纪要和《“7·16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》精神，第三项“工作责任”中通知“各有关街道作为本辖区此次渔业损失补偿的责任主体……切实履行职责，具体做好辖区内的损失补偿工作”。附件《金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿实施细则》规定的补偿范围和对象为“确定油污染事故涉及的金州新区辖区海域的海水增养殖生产、苗种生产、水产品加工生产、近岸海域定置网具生产等单位及个人”。污染海域等级划分中，小窑湾的海底为一类污染区。底播增殖以亩为计算单位给予一次性补偿，一类污染区补偿标准为每亩1000元。2011年6月20日，大连金州新区海洋与渔业局发布《关于成立新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组办公室的通知》（大金海渔〔2011〕88号），其中第四条第（三）项规定：“补偿资金总额经市政府批准后，我区各街道与需补偿的单位和个人签订《补偿协议》。区审核工作组对《补偿协议》进行审查确认后，区财政局拨付补偿金，由各街道统一将补偿资金直接发放给被补偿单位和个人。”另查明，2010年8月7日，原告填写《工业企业海上（海岸）污染赔偿申报表（企业表）》，申请对油污染引起的底播养殖的直接损失间接损失共计5212万元给予经济赔偿，但被告在核对相关文件后，认为原告与董兴渔业公司的增养殖承包合同无效，未与原告签订补偿协议。又查明，大连市中级人民法院（2017）辽02民再129号民事判决书于2017年12月确认了董兴渔业公司与原告之间存在实际的增养殖承包合同关系，且原告提供的养殖使用证认定有效期至2014年1月19日，原告收到此判决书后，于2018年4月以判决书为依据申请被告发放油污补偿款，被告于当月出具答复意见，告知原告不符合7.16事故油污染认定补偿标准。再查明，渔业公司于2015年3月4日注销，其权利和义务由被告承继。上述事实有《增养殖承包合同》《转让承包合同》、海底承包费收据、购苗费收据、《关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)、《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》及附件《“7·16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿实施细则》《工业企业海上（海岸）污染赔偿申报表（企业表）》《关于成立新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组办公室的通知》（大金海渔〔2011〕88号）、大连市中级人民法院（2017）辽02民再129号民事判决书、关于杜贤春申请7.16事故污染补偿的答复意见等证据经庭审质证及庭审笔录加以佐证，本院予以认定。本院认为，本案为行政不作为赔偿纠纷。经过庭审及质证，本案的争议焦点为四项：第一，原告是否具有诉讼主体资格；第二，被告是否具有发放油污补偿款的职权；第三，油污补偿款标准和数额的确定；第四，原告诉请是否超过诉讼时效。关于第一个争议焦点，即原告是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，行政行为相对人和与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织具备行政诉讼的原告主体资格，有权提起行政诉讼。本案被告认为原告没有证据证明其在案涉海域实际承包5000亩海底从事养殖生产,且其所称的养殖生产也不在大政办发〔2006〕85号、大金海渔〔2010〕60号和大金管发〔2011〕30号等文件所规定的补偿范围内,不属于“7.16”油污染补偿对象,原告不具有诉讼主体资格。但原告在案涉海域承包并进行养殖生产的事实已经由大连市中级人民法院（2017）辽02民再129号民事判决书确认，该判决书确认了董兴渔业公司与原告之间存在实际的增养殖承包合同关系，且认可了原告提供的养殖使用证（与本案相同）的有效性及使用期限。由于该民事判决书现已生效，对该判决书确认的事实本院予以认可，即存在原告在案涉海域实际承包5000亩海域从事底播养殖生产的事实。根据《关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)中“养殖生产认定标准”的规定，原告因持有养殖使用证且在污染发生时（2010年7月16日）从事养殖生产，故符合养殖生产认定标准。且按照《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿实施细则》，原告亦符合其中关于补偿对象的规定。因此，原告属于7·16油污补偿的对象，具备诉讼主体资格。关于第二个争议焦点，被告是否具有发放油污补偿款的职权问题，即被告诉讼主体是否适格的问题。本案被告主张原告起诉的油污染损失不是被告的行为造成的,被告没有支付油污染补偿金的法定职责，其不是养殖生产合法性和真实性认定主体,也不是油污染补偿款审核、承担主体。但是《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）第三项“工作责任”中通知“各有关街道作为本辖区此次渔业损失补偿的责任主体……切实履行职责，具体做好辖区内的损失补偿工作”，明确了街道办事处作为此次渔业损失补偿的责任主体。且《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）文件发布于《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》(2011年5月12日)之后，应以该文件中确定的责任主体确定本案油污补偿款的发放主体。另外，在《关于成立新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组办公室的通知》（大金海渔〔2011〕88号）文件中再次明确与需补偿的单位和个人签订《补偿协议》以及发放补偿资金的主体为街道。故本案有权发放油污补偿款的主体为本案被告，被告具有发放油污补偿款的职权，具备诉讼主体资格。被告辩称的原告污染损失系第三人过错造成，其不是侵权主体无过错的主张，因为上级政府已经以政策和文件的方式授权被告解决，被告如依法处理，原告即应得到补偿。关于被告赔偿款的来源，属于被告与上级部门及第三人等的内部工作流程关系，不影响其对外的支付义务。关于原告主张第三人对被告支付油污补偿承担连带责任的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，第三人大连中石油国际储运有限公司属于企业，不是行政机关，原告请求第三人对被告的补偿承担连带责任没有法律依据。关于第三个争议焦点，油污补偿款的标准和数额的确定问题。根据《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》《关于做好金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7·16油污染事故渔业损失补偿实施细则》等规定，案涉海域位于小窑湾，属于一类污染区，底播增殖一类污染区补偿标准为每亩1000元。本案原告承包进行养殖生产的海域面积为5000亩，故其应获得的补偿数额为5000000元（1000元/亩×5000亩）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。为实质性化解行政争议，根本性解决社会矛盾，本案被告应直接向原告发放油污补偿款5000000元。由于被告未及时正确履行工作职责，应承担给原告造成的利息损失。关于第四个争议焦点，原告诉请是否超过诉讼时效问题。被告是补偿政策确定的与养殖户签订7.16油污补偿协议的责任主体，其在原告递交补偿申请后告知原告不符合油污补偿条件，不能与原告签订油污补偿协议。无论是如原告诉称被告否定原告与董兴渔业公司承包合同的真实性，还是如被告辩称因为前述承包合同约定的海域已经被清理而导致承包合同无效，原告知悉后为消除被告给付油污补偿款的障碍，向人民法院起诉确认承包合同的效力，属于以诉讼方式对自己权利的救济行为，依法产生诉讼时效中断的法律后果。原告在取得确认承包合同合法有效的生效判决后，以书面形式通知被告，并要求被告依政府文件给予补偿，被告收到原告的申请后并未将有关情况向上级政府汇报即直接回复原告不符合7.16油污事故补偿标准，属于直接拒绝与原告签订补偿协议的独立行政行为，原告在收到被告书面通知的六个月内提起诉讼，没有超过诉讼时效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条和第七十三条之规定，判决如下：一、被告大连经济技术开发区董家沟街道办事处于本判决生效之日起三十日内履行行政职责，向原告杜贤春发放油污补偿款5000000元及自2011年6月19日起至实际给付日按中国人民银行公布的同期定期存款利率计算的利息；二、驳回原告杜贤春的其他诉讼请求。案件受理费（原告已预交）100元由被告大连经济技术开发区董家沟街道办事处承担。如不服本判决，可以在本裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审 判 长  郭凌川人民陪审员  陶珏文人民陪审员  冷慧宇二〇一九年十月二十八日书 记 员  李琳琳