广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0308行初469号 原告海丰县骏曜鞋业有限公司，住所地广东省汕尾市海丰县鹅埠镇西湖老农坑村工业区南侧，统一社会信用代码914415216731171663。 法定代表人古秀南，该公司总经理。 委托代理人彭学武，广东邦德尔律师事务所律师。 委托代理人杨东坡，广东邦德尔律师事务所律师。 被告海丰县鹅埠镇人民政府，住所地广东省汕尾市海丰县鹅埠镇中兴街，统一社会信用代码11441521007247460R。 法定代表人戴国钦，镇长。 出庭负责人孙火祥，副镇长。 委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。 委托代理人黎仕达，广东愿力律师事务所律师。 原告海丰县骏曜鞋业有限公司不服被告海丰县鹅埠镇人民政府解除协议行为，于2018年11月22日向广东省汕尾市城区人民法院提起行政诉讼，经该院移送至本院后，本院于2019年1月23日立案。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。原告法定代表人古秀南、委托代理人彭学武、杨东坡、被告出庭负责人孙火祥、委托代理人黎仕达、郭智明到庭参加诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案依法延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告诉称，为支持鹅埠镇经济发展，经海丰县人民政府审批同意，原告于2007年在被告所在地设立，双方于2007年10月8日签订了《征地协议书》，约定被告将位于广汕公路老隆坑地段以北范围内的土地交给乙方使用建设，用地面积约150亩（10万平方米），价格为每亩2万元人民币（以下币种均为人民币），土地款共计300万元。协议签订后，原告依约支付了全部价款，并投入逾千万元进行土地平整等开发工作。为履行双方签订的《征地协议书》，原告进行了巨大投入。2017年7月21日，被告利用原告法定代表人、唯一股东古秀南先生服刑期间（因古秀南先生被限制人身自由，原告公司处于瘫痪状态，无人管理，因而无法主张自己的合法权益。）违法违约单方通知终止协议，决定收回土地使用权，其行为严重违反协议约定，给原告造成无法承受的巨大经济损失。原告诉请：1.请求法院依法判令被告单方解除原被告双方于2007年10月8日签订的《征地协议书》违法且无效；2.撤销被告解除原被告双方于2007年10月8日签订的《征地协议书》的行为，判令继续履行双方签订的《征地协议书》；3.请求依法判令由被告承担本案的全部诉讼费用。 原告提交证据如下：1.《征地协议书》、荒坡地出让合同书、收据、收条、证明；2.原告、骏山汽车配件公司成立的批复、批准证书；3.《解除〈征地协议书〉的通知》、告知；4.异议书；5.刑事判决书（节选）、释放证明；6.海丰县人民政府常务会议纪要（2007年11月16日）；7.海府办函（2007）97号《关于要求建设海丰县骏曜鞋业有限公司的批复》；8.证明。 被告辩称，1.本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的起诉。被告与原告签订的《征地协议书》，并不是基于被告与原告之间管理与被管理的关系而订立，而是作为平等民事主体的协议双方对涉案土地使用权转让的约定，该协议不符合行政协议的特征，其性质应为民事协议，因该协议产生的纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的起诉。2.被告解除《征地协议书》具有充分的事实和法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求。2007年10月8日，被告与原告签订《征地协议书》，征用位于西湖村委老隆坑村“炮台下”88700平方米土地。协议签订后，原告一直没有依法办理相关用地手续，因此，被告一直没有将涉案土地交付给原告。深汕特别合作区设立后，根据相关政策文件，涉案土地由深汕特别合作区统一规划、统一征收，被告与原告签订的《征地协议书》依法不能继续履行，属因不可抗力致使不能实现合同目的的情形，被告依法享有法定解除权。被告依法行使权利，于2017年7月21日向原告发出《解除的通知》，上述通知载明了被告依法解除双方于2007年10月8日签订的《征地协议书》，并按深汕特别合作区管委会的决定给予310元/㎡的经济补偿等内容，于同日送达原告处。上述补偿款已全额发放给原告，因原告未履行生效的裁判文书确认的给付金钱义务，而被海丰县人民法院、汕尾市中级人民法院强制执行提取上述全部补偿款。综上，因不可抗力致使被告与原告签订的《征地协议书》依法不能继续履行，合同目的已无法实现，被告解除《征地协议书》具有充分的事实和法律依据，且被告已对原告给予补偿，依法应驳回原告的诉讼请求。3.原告向人民法院起诉时，已超过法律规定的期间，依法应驳回其诉讼请求。被告于2017年7月21日向原告送达了《解除的通知》，但原告直至2018年12月13日才向人民法院提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条的规定：“……当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。综上所述，被告与原告签订的《征地协议书》不属于行政协议，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的起诉。被告与原告签订的《征地协议书》因不可抗力致使不能继续履行，合同目的已无法实现，被告解除《征地协议书》具有充分的事实和法律依据，且被告已对原告给予补偿，原告的诉求缺乏依据。另外，原告向人民法院起诉时，已超过法律规定的期间，依法应驳回原告的诉讼请求。 被告提交证据如下：1.《征地协议书》、荒坡地出让合同书、借条、收据、收条；2.《征地任务书》（2015年第14号）、深汕特别合作区管委会会议纪要（17）；3.通知、《解除〈征地协议书〉的通知；4.告知、海丰县人民法院执行裁定书（2018）粤1521执1058—1号、汕尾市中级人民法院执行裁定书（2016）粤15执恢3号；5.案件信息查询表。 经审理查明，2007年2月10日，广州骏曜进出口有限公司与海丰县鹅埠镇西湖老坑村民小组签订《荒坡地出让合同书》，约定将该村所属地一片荒地150亩转让给广州骏曜进出口有限公司经营办厂。原告经设立后，于2007年10月8日与被告签订《征地协议书》，约定：被告同意原告在老隆坑地段以北的范围内，征地约10万平方米（150亩）进行工业园区建设，其四至：东至老隆坑村“炮台下”的河边止，西至高速公路止；南至原径下路止；北至广汕公路预留地止（面积以测绘红线图为准）；双方议定土地价格每亩2万元，用地面积约10万平方米，共计款300万元，协议签字之日原告付给被告人民币100万元，余下款经测绘核实面积后的一个月内原告付给被告人民币200万元，以测绘红线图为准，按实结算，多还少补；原告所购买建设用地，所有权属于国家所有，使用权属于原告所有，使用期限按国家有关规定政策执行，被告协助原告办理国土证、准建证和其他各项证的申报手续，所有一切费用由原告负责；以及原告在建设过程中应办理定点报建手续、按规划设计进行建设，不得闲置土地、改变土地用途、私自买卖、做好环境保护工作等。原告支付了前述《征地协议书》中约定的土地价款，并称其对涉案土地进行了平整等开发工作，但未办理涉案土地的用地手续。 2015年6月2日，深汕特别合作区管理委员会对海丰县人民政府作出2015年14号《征地任务书》，确定委托征地任务的地块为位于鹅埠镇西湖村老龙坑片区的老龙坑地块，在2015年10月2日前完成所有补偿手续，移交已补偿土地。2016年6月29日，深汕特别合作区管理委员会召开2016年底17次管委会会议，会议纪要“三、审议《深汕特别合作区土地征收管理协调工作领导小组办公室关于要求解决合作区范围内征地工作存在问题的请示》”载明“3.关于历史招商项目用地回收问题，同意按以下四个原则对历史招商项目用地的回收及时妥善协商解决，一是历史招商项目中相关企业已取得合法用地（即已办理国有土地使用证）的类型，由我区根据相关规划和法律法规予以处理；二是历史招商项目中相关企业未取得合法用地，属于镇一级人民政府以上招商引资的历史招商项目、相关手续依据充分、有前期投入的，且不用再安排留用地的项目用地，原则上同意按照第三方评估机构的评估价或不超过每平方米300元（包括征地包干标准150元、平整费用和留用地货币补偿总额150元）的价格予以回收处理，其中的村留用地问题由镇政府按照货币补偿的办法在地块回收总价款中进行打包协商解决，同时要按照补办征地手续的办法完善各种手续，确保地块的合法性；三是历史招商项目中相关企业未取得合法用地，属于镇一级人民政府以上招商引资的历史招商项目、相关手续依据不够充分、没有实际的项目地块（即镇一级未依法依规向村一级实施征地），该历史招商项目不予以认定，由镇一级作为历史遗留问题自行解决；四是历史招商项目中相关企业未取得合法用地，由行政村或自然村一级与企业或个人自行签订投资项目协议的项目用地，根据国土法的相关规定，属于违法用地，不认定为历史招商项目。相关企业或个人接受协商解决的，按以上办法由镇政府负责包干解决。” 2017年7月4日，被告对原告法定代表人古秀南作出并送达《通知》，告知其《征地协议书》所征用的地块实际征用面积88700平方米，扣除划出给叶契金3000平方米，国道扩建已回收7800.14平方米，现该地块实剩77899.86平方米，古秀南至今未依法办理相关用地手续，现该地已由合作区统一规划、统一征收，《征地协议书》应依法解除，要求其在接到该通知之日起三日内到被告处镇政府办理解除合同相关手续，否则，被告将按规定依法解除合同。 2017年7月21日，被告对古秀南作出《解除〈征地协议书〉的通知》，内容为，其于2007年10月8日与被告签订《征地协议书》，征用位于西湖村委老隆坑村“炮台下”88700平方米土地，但至今未依法办理相关用地手续，现该地已由合作区统一规划、统一征收，双方所签订的《征地协议书》依法不能继续履行。鉴于以上实际情况，被告已于2017年7月4日向古秀南发出《通知》，要求其在接到《通知》之日起三日内办理解除合同的相关手续，但其一直没有办理。现被告决定解除双方于2007年10月8日签订的《征地协议书》，并按深汕特别合作区管委会的决定给予310元/㎡的经济补偿（实际征用面积88700平方米，扣除划出给叶契金3000平方米，国道扩建已回收7800.14平方米，实剩77899.86平方米），《征地协议书》项下土地交管委会统一规划，统一征收，请古秀南在接该通知之日起七日内到被告处办理补偿手续，否则被告将按规定依法办理公证提存。同日，被告通过看守所将该解除通知送达至古秀南。古秀南对该解除协议行为不服，于2017年7月24日委托律师向被告提交书面异议。 2018年6月20日，被告对原告及古秀南作出并送达《告知》，告知根据深汕特别合作区的整体规划及原告用地实际情况，被告与原告终止《征地协议书》，按照深汕特别合作区管委会所确定的补偿标准，被告与原告终止协议，收回土地使用权的补偿款为24149019.53元，该款项管委会已划到被告对公账户，原告（或委托代理人）可以到被告处依法办理领取手续。后相应补偿款因原告另案民事纠纷已由其他法院进行执行划转提取。原告对被告作出的解除征地协议行为不服，于2018年11月22日诉至广东省汕尾市城区人民法院。 庭审中被告明确，征地职权为县级以上政府，被告可以根据县政府的委托具体实施征地，涉案《征地协议书》的签订的目的是为了招商引资，协助原告办理用地手续，海丰县政府并未批准用地，常务会议纪要只是同意原告项目进入；同时称其并未收到原告关于办理用地手续的申请；截止庭审之日，涉案土地已被招拍挂。原告主张海丰县人民政府常务会议纪要已追认被告签订的《征地协议书》，同时涉案土地仍有两万余平方米土地没有被拍卖，已经拍卖的土地可以通过置换的方式解决，《征地协议书》具有继续履行的可能性。 另查明，原告法定代表人古秀南因另案刑事案件被判处有期徒刑一年三个月，羁押日期自2017年6月20日至2018年9月5日。 以上事实有原、被告提交的所有证据以及庭审笔录记录在案予以证实。 本院认为，原告因对被告解除《征地协议书》行为不服提起本案诉讼，本案存在如下争议焦点：1.被诉解除协议行为是否属于行政诉讼受案范围；2.原告提起本案诉讼有无超出法定起诉期限；3.被告解除《征地协议书》依据是否充分，程序是否合法。 关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理。本案中《征地协议书》内容包括对涉案土地的四至、价款、以及双方就土地使用管理方面权利义务的确定，原告依据《征地协议书》交纳了土地价款并进行了相应投入，围绕该征地协议书产生的纠纷应属于公共行政管理范畴，故原告对被诉解除协议行为提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围。被告辩称其并无土地管理职权，《征地协议书》并非被告行使行政管理职权所签订，故涉案纠纷属于民事纠纷。本院认为被告是否具有土地行政管理职权并不影响涉案协议因涉及土地使用管理权利义务，引起的纠纷属于行政管理范畴，其合法性判断应纳入行政诉讼进行审查的认定，故对该项辩称本院不予采信。 关于第二个争议焦点，在案证据并无证据证明被告在2017年7月21日解除《征地协议书》时告知原告法定代表人相应的起诉期限，故原告对解除协议行为不服应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于一年的起诉期限之规定，并从2017年7月22日开始起算。同时，原告法定代表人自2017年6月20日至2018年9月5日被羁押，故2017年7月22日至2018年9月5日这段期间属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不属于公民、法人或其他组织自身原因耽误起诉期限的情形，应予以扣除。原告于2018年11月22日向法院起诉，并未超出前述一年的法定起诉期限。被告关于原告已超法定起诉期限之抗辩，无相应事实及法律依据，本院不予采信。 关于第三个争议焦点，《征地协议书》签订时生效的2004年版《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。而根据当时生效的1998年版《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第五条规定，依法用于非农业建设的农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府依申请登记造册、核发土地使用权证书，确认使用权。根据前述法律法规，县级以上人民政府土地行政主管部门方有土地管理、登记、监督职责。本案中，被告作为镇政府并无土地行政管理职权，其与原告签订的《征地协议书》约定涉案土地使用权属于原告所有，具体的土地价格以及使用期限按国家有关规定政策执行已超出被告职权范围。而原告提交的2007年11月16日海丰县政府常务会议纪要、海府办函[2001]97号《关于要求建设海丰县骏曜鞋业有限公司的批复》仅记载了同意引进原告公司立项，并要求按法定程序办理土地租赁等相关手续，海丰县国土资源局鹅埠国土资源管理所出具的证明亦仅记载了原告经批复立项后上报完善手续中，并不能证明县级以上人民政府土地行政主管部门通过追认的方式同意将涉案土地使用权确定为原告所有，原、被告在庭审中也明确涉案土地未办理用地手续。因此，综合上述情形，《征地协议书》属于被告超出行政职权而签订，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（四）款规定的重大且明显违法情形，属无效。同时，根据查明的事实可知，涉案土地已由深汕特别合作区管理委员会征地，并已招拍挂，该协议中关于被告协助原告办理国土证、准建证和其他各项证的申报手续的约定，亦已无法履行。被告经告知原告后，于2017年7月21日解除《征地协议书》，并无不当。原告诉请撤销被告作出的解除《征地协议书》行为，并要求继续履行该协议书，理由不成立，本院不予采信。原告如对因解除协议获得的补偿存在异议，应另循法律途径解决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海丰县骏曜鞋业有限公司的全部诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告海丰县骏曜鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 杨    琨 审 判 员 王  瑞  瑾 人民陪审员 丘  淑  梅 二〇一九年十月二十三日 本件与原本核对无异 书 记 员 林育坤（兼）  附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。