重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝05行初288号 原告赵长英，女，汉族，1964年9月6日出生。住址：重庆市南岸区。 委托代理人吴晓，重庆维祯律师事务所律师。 被告重庆市南岸区人民政府。住所地：重庆市南岸区长生桥镇广福大道1号。 法定代表人陈一清，区长。 委托代理人邓盼，重庆市南岸区农业农村委员会工作人员。 委托代理人宋国章，重庆市南岸区农业农村委员会法律顾问。 第三人重庆市南岸区长生桥镇南山村仁家山组。住所地：重庆市南岸区长生桥镇南山村仁家山组。 负责人史德伦，组长。 第三人赵长秋，男，汉族，1957年8月19日出生。住址：重庆市南岸区。 委托代理人赵伟（赵长秋之子），男，汉族，1982年2月27日出生。住址：重庆市江北区。 原告赵长英诉被告重庆市南岸区人民政府（简称南岸区政府）不履行法定职责一案，本院于2019年5月7日受理后，在法定期限内向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书，向被告南岸区政府发出了行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月19日公开开庭进行了审理。被告南岸区政府的负责人未到庭参加诉讼，并向本院提交了负责人不能出庭应诉的情况说明。原告赵长英的委托代理人吴晓，被告南岸区政府的委托代理人邓盼、宋国章，第三人重庆市南岸区长生桥镇南山村仁家山组（简称仁家山组）组长史德伦，第三人赵长秋及其委托代理人赵伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告赵长英从出生至今，居住和户籍均在第三人仁家山组处。第一轮农村土地承包时，原告户籍与第三人赵长秋在一个户头上，并在第三人仁家山组分得了承包地。原告成年后，与第三人赵长秋分户另行居住生活。分户时，第三人赵长秋分给了原告赵长英一份承包地，原告赵长英一直耕种该份承包地至今，但被告一直未给原告办理农村土地承包经营权证。原告现为维护自己合法权益，请求：1、依法判令被告为原告办理农村土地承包经营权证；2、判决本案诉讼费由被告承担。 原告在起诉时向本院提交并举示了以下证据： 1、常住人口登记表，常住人口登记卡及历史信息，拟证明原告是仁家山组久居村民。 2、林权证，拟证明原告在仁家山组有林权证。 3、2017年2月24日、2018年11月15日两次向南岸区政府提交的《土地承包经营权证办理申请书》及寄件回执，《南山村关于仁家山组赵长秋、赵长英土地的情况说明》（简称《情况说明》），EMS快递单，拟证明原告提交申请没有得到答复，再次邮寄申请后，南岸区人民政府将处理事宜交给重庆市南岸区农业农村委员会（简称南岸区农委）进行了回复。 被告辩称，1、原告对案涉土地的确权申请既未经发包方报送，也未通过两级政府农业行政主管部门的审核，而直接要求区政府颁证，不符合土地承包经营权证的法定申请程序。2、根据重庆市南岸区长生桥镇南山村民委员会提供的《情况说明》显示，在1996年第二轮土地承包确权时，赵长秋名下仅确权了4人土地，分别是赵长秋、邓明英、赵伟和夏银碧，并没有赵长英，在颁发给赵长秋的土地经营权证上也清楚记载着共有人为4人；且在1996年确权时，以赵长秋为户主的户籍薄中并没有原告赵长英的户口；另，原告在向被告申请确权时未提供任何诸如土地承包合同之类的能够证明其享有案涉土地承包经营权的相关材料，故赵长英不具备申请农村土地经营权证的资格。3、案涉土地的承包经营权存在争议，争议解决之前也不应确权。综上，原告起诉被告履行法定职责理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交并举示了以下证据： 1、赵长英、赵长秋、夏银碧、邓明英、赵伟常住人口登记表及村委会出具的赵长英1996年申请办理户口本的《证明》，拟证明原告赵长英不具有申请颁发农村土地承包经营权证的资格。 2、1996年二轮承包时，村委会出具的登记在赵长秋名下的承包地情况，拟证明原告赵长英不具有申请颁发农村土地承包经营权证的资格。 3、重庆市南岸区长生桥镇南山村民委员会出具的《情况说明》，拟证明原告赵长英不具有申请颁发农村土地承包经营权证的资格。 4、（2014）南法民初字第00338号民事裁定书，拟证明案涉土地的承包经营权存在争议，对争议的土地不应确权。 第三人仁家山组当庭述称，第三人生产队土地档案里面没有原告名字，没有与原告签订土地承包经营合同，因此没有办法确权给原告。第三人仁家山组未向本院提供证据。 第三人赵长秋未陈述意见，向本院当庭举示以下证据：土地承包使用权证，原巴县人民法院《民事判决书》，农业完税证、收据，拟证明和《情况说明》上一致，土地承包使用权证上面没有原告名字。户主是其婆婆夏银碧，土地是法院判决其父亲进行承包耕种，也没有原告的份，承包地耕种按四人进行了完税。 经庭审质证，被告、第三人仁家山组对原告举示证据1、2真实性无异议，但与本案无关联性，第三人赵长秋表示真实性无异议，但其他不清楚；被告对原告举示证据3中2017年2月24日邮寄的申请，真实性、关联性不认可，对其他证据无异议；第三人仁家山组对原告举示证据3表示不清楚；第三人赵长秋对原告举示证据3认为：原告申请中的内容不认可，《情况说明》中村委会的建议不专业。原告对被告举示的证据1-3认为不能达到其证明目的，反而能够证明分家时第三人赵长秋已将承包地分给了原告；对证据4真实性无异议，但不能达到其证明目的。第三人仁家山组、赵长秋对被告举示的证据无异议。原告对第三人赵长秋举示的证据认为不能达到证明目的，被告、第三人仁家山组对第三人赵长秋举示的证据无异议。 经审查，本院对各方当事人举示的证据作如下确认：原告提交的证据2、证据3中2017年2月24日的《土地承包经营权证办理申请书》，与本案无关联，不予采信；原告提交的其他证据真实、合法、与本案有关联，予以采信。被告提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。第三人赵长秋提供的证据土地承包使用权证符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信；其他证据与本案无关联，不予采信。 经审理查明：原告赵长英与第三人赵长秋（原告之兄）均系仁家山组村民，1996年，赵长秋取得编号为11的《农村土地承包经营权证》，该证记载赵长秋户包地人口4人。原告赵长英认为分户时，第三人赵长秋分给了自己一份承包地，自己一直在耕种，但却未予办理农村土地承包经营权证，故于2018年11月15日向被告南岸区政府邮寄《土地承包经营权证办理申请书》，请求南岸区政府为其办理农村土地承包经营权证。被告于次日收到原告的申请，口头交办南岸区农委进行处理，南岸区农委在有重庆市南岸区长生桥镇人民政府签注“情况属实”、重庆市南岸区长生桥镇南山村民委员会签章的《情况说明》上，签注“同意镇村意见”并盖章后，直接将《情况说明》送达原告。原告不服，诉至本院。 本院认为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，故被告南岸区政府具有确认原告享有土地承包经营权，颁发农村土地承包经营权证的职权和职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证；实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案原告提起的是履行法定职责之诉，在所有事实和法律上的前提条件已经具备的情形下，人民法院可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责；如果履行规定法定职责所需的事实和法律上的前提条件尚需调查或者存在行政裁量判断余地，法院则应作出答复判决。基于此，本案应当审查被告南岸区政府为原告颁发农村土地承包经营权证的事实和法律上的前提条件是否具备，即能否根据原告的申请向其颁发农村土地承包经营权证。本案原告申请被告颁证，既未提供其与集体经济组织签订的承包合同，也未经报送审核程序，故被告向原告颁发农村土地承包经营权证的事实和法律上的前提条件均不具备，被告南岸区政府无法仅依据原告的一纸申请为其颁发农村土地承包经营权证。 但因被告南岸区政府是法定农村土地承包经营权证颁证行政部门，即便经审查发现颁证前提条件不具备，也应当对原告的申请进行相应答复。本案中，被告南岸区政府收到原告申请后，仅口头交办南岸区农委，由南岸区农委将重庆市南岸区长生桥镇南山村民委员会出具的《情况说明》签章后送达原告，并不能证明被告南岸区政府已经履行了答复义务。本案本应判决被告履行答复义务，鉴于被告庭审答辩意见已经清楚陈述了其不能对原告颁证的事实和理由，原告已经知悉，故判决被告再履行答复义务已无意义。 此外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证的事实基础，故原告应先通过仲裁或向人民法院提起民事诉讼的方式寻求救济。 综上，虽然原告赵长英要求被告南岸区政府直接为其办理农村土地承包经营权证的诉讼理由不能成立，但被告南岸区政府未履行对原告的答复义务违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下： 确认被告重庆市南岸区人民政府未对原告赵长英提交的《土地承包经营权证办理申请书》履行答复义务的行为违法。 本案案件受理费50元，由被告重庆市南岸区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  周 琦 审 判 员  张小明 人民陪审员  金祥惠 二〇一九年十月二十九日 法官 助理  何小莉 书 记 员  刘 怡