黑龙江省绥北人民法院行 政 判 决 书(2019)黑8111行初9号原告黑龙江省红旗农场，统一社会信用代码证号码91233008132098193U，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区王岗镇哈双路410号。法定代表人于海军，该场场长。委托代理人吕政辉，该场副场长。委托代理人刘云龙，该单位法律顾问。被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局，统一社会信用代码证号码11230000414006605T，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区大成街138号。法定代表人张志强，该局局长。委托代理人董春河，该局利用科科长。委托代理人焦开军，黑龙江宏珲律师事务所律师。原告黑龙江省红旗农场（以下简称红旗农场）诉被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局（以下简称哈局国土局）其他（行政机关行使自由权类城市规划管理行政撤销）纠纷一案，本院于2019年8月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法适用普通程序，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告红旗农场委托代理人吕政辉、刘云龙，被告行政机关负责人李靖（该局副局长）、委托代理人董春河、焦开军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告哈局国土局于2012年7月24日对原告红旗农场签发了编号为垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，将坐落于红旗农场场部，宗地编号240902002391的土地划拨给红旗农场用于建设红旗农垦现代城二期三区，建设经济适用住房，用地面积2.474096公倾。房屋建成后开发企业将经适房按商品房进行销售，无法办理产权证，为了解决办证问题2018年5月15日，原、被告签订了编号为3448的《国有建设用地使用权出让合同》，被告将涉案土地出让给原告使用。2019年3月18日，原告收到被告签发的出让金缴纳通知书及2019年6月3日委托律师的《律师函》，要求原告限期缴纳位于哈尔滨市××王岗镇农垦现代城二期三区土地出让金。原告诉讼请求：1.请求撤销被告颁发的垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告分别于2019年3月18日收到被告签发的出让金缴纳通知书及2019年6月3日委托律师的《律师函》各一份，要求原告限期缴纳位于哈尔滨市××王岗镇农垦现代城二期三区土地出让金。经原告调阅相关审批部门档案材料后查明，黑龙江省农垦总局城乡规划局哈尔滨分局颁发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的用地及建设单位均为黑龙江应赫房地产开发有限公司。被告颁布发的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》用地单位为黑龙江省红旗农场。规划审批部门与土地审批部门用地单位严重不符，原告的权利受到了侵害。2011年7月22日，黑龙江省农垦总局城乡规划局哈尔滨分局颁发的选字第201109037号《中华人民共和国建设项目选址意见书》建设单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。2011年7月29日颁发的地字第201109037号《中华人民共和国国有建设用地规划许可证》用地单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。2011年8月23日颁发的建字第201109037号《中华人民共和国国有建设用地规划许可证》建设单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。2014年8月12日黑龙江省农垦总局哈尔滨管理局房地产管理处颁发的《经济适用住房销售许可证》的售房单位为黑龙江应赫房地产开发有限公司。然而被告违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规划优先的强制性规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审批。”被告未尽到审查义务，却于2012年7月24日违法将用地单位变更为原告并颁发了编号为垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。开发单位（土地实际使用人）建设完成后将部分经济适用房以商品房进行销售，又因两证一书用地单位与国有建设用地划拨决定书用地单位不一致无法办理产权证，就此被告强迫原告为开发单位补交土地出让金。被告将自己严重违法的错误事实强加给原告的行为侵害了原告的合法权益。原告提交了以下证据：1.黑龙江省农垦总局城乡规划局哈尔滨分局颁发的编号为201109037号《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》。黑龙江省农垦哈尔滨管理局房地产管理处颁发的《经济适用住房销售许可证》。证明用地单位、建设单位、房屋销售单位均为黑龙江省应赫房地产开放有限公司，而非黑龙江省红旗农场。被告对证据的真实性无异议，对证明问题有异议。认为鉴于该项目由应赫公司建设，该文件不能证明划拨土地使用权人为应赫公司，同时鉴于应赫公司为私营公司其不具备取得划拨土地使用权主体资格。该证据不能证明原告想证明问题。应赫公司建设的。2.黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局颁发的编号为：垦哈土字第【2012】07《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。证明被告应按照规划部门颁发的两证一书土地使用人黑龙江省应赫房地产开发有限公司进行供地，被告违反城乡规划法规划优先的相关规定未尽到审查义务错误将土地划拨给黑龙江省红旗农场。被告对证据的真实性无异议，对证明问题有异议。认为被告下发划拨决定书程序合法，符合土地管理法及土地管理法实施规定。3.2016年8月4日黑龙江省国土资源厅《行政复议决定书》一份。证明哈尔滨农垦同达供热有限责任公司因黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局错误将土地划拨给黑龙江省红旗农场行为提起行政复议，黑龙江省国土资源厅做出行政复议决定，因两证一书与《划拨决定书》用地单位不符，被申请人违反《城乡规划法》第三十六条及《土地管理法实施条例》第二十二条规定，未履行规划优先原则及审查义务，撤销被申请人核发的《划拨决定书》，并责令被申请人依法处理。此案件与现审理的案件属于同类案件。被告对证据的真实性无异议，对证明问题有异议，该份证据与本案无关，证明不了代证事实。4.出让金缴纳通知书及律师函各一份，收到两份通知之后，我们认为我们权利受到侵害，收到两份证据至今未超过诉讼时效。被告对证据的真实性无异议，对证明问题有异议，根据行政诉讼法第四十六条之规定，行政诉讼法定时效应起始于原告知道或应当知道被告作出行政行为之日起，而并非原告所阐述认为权利受到侵害，根据被告提交的两组证据所显示的相应时间来看，原告应在提起诉讼之日起6个月以外时间就已知道被告作出划拨决定书。所以本诉超过诉讼时效，不能证明代证事实。被告辩称：1.原告起诉已超过法定诉讼时效。被告作出的垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》的签发时间为2012年7月24日，签发后即向原告进行了送达。原告在取得该决定书后，方可依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定到城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证等相关手续。原告在提起本诉六个月前即已知道该决定书，其未在法定期限内起诉，已超过诉讼时效，应驳回原告全部诉讼请求。2.原告所诉行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告作出垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》并进行土地登记及颁发划拨土地使用权证书后，根据本案诉争土地的实际用地情况，答辩人在原告的申请下又履行了划拨补办出让的土地性质变更程序，将原划拨使用权方式变更为出让方式，据此原被告双方又重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》。被告作出的垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》属于过程性行政行为，且在涉案土地使用权的取得方式变更为出让方式后，该决定书已失效。该行为并没有侵害原告的任何权利义务，原告所诉行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.被告作出的垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》符合相关法律规定。2011年8月1日原告上报《黑龙江省红旗农场关于望哈作业区家属区、电镀厂家属区整体搬迁建设项目的请示》红场呈[2011]54号；2011年9月16日黑龙江省农垦总局发展和改革委员会作出《关于红旗农场望哈作业区家属区、电镀厂家属区整体搬迁项目立项的批复》哈垦发（2011）44号，原告提交红旗农垦现代城二期2011年整体搬迁住户明细表、建设项目用地申请书、供地方案等材料。2011年9月被告向黑龙江省农垦总局国土资源局及黑龙江省国土资源厅呈报国有土地使用权出让方案，该方案经审批后被告于2012年7月23日向原告下达了《关于红旗农垦现代城二期三区建设项目用地的批复》垦哈土资发（2012）19号，并核发了垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》及与原告签订了商服用地的《国有建设用地使用权出让合同》。被告作出的垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》符合相关法律规定。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告提交了以下证据：1.《黑龙江省红旗农场关于望哈作业区家属区、电镀厂家属区整体搬迁建设项目的请示》红场呈［2011］54号；《关于红旗农场望哈作业区家属区、电镀厂家属区整体搬迁项目立项的批复》哈垦发［2011］44号；红旗农垦现代城二期2011年整体搬迁住户明细表、建设项目用地申请书、供地方案；国有土地使用权出让方案审批表；《关于红旗农垦现代城二期三区建设项目用地的批复》垦哈土资发［2012］19号；垦哈土字第［2012］07号《国有建设用地划拨决定书》及与原告签订了商服用地的《国有建设用地使用权出让合同》、缴费发票。证明被告根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规之规定，作出垦哈土字第［2012］07号《国有建设用地划拨决定书》及与原告履行了涉案土地商服用地的使用权出让手续，原告已履行了缴款义务。原告对证据的对真实性均无异议，对黑龙江省农垦总局哈尔滨分局关于呈报红旗农垦现代城建设项目的请示》哈垦局呈［2009］66号是被告作出行政行为作出证据我方不认可。70文里面明确认定实施单位是黑龙江省应赫公司，其他证据由于土地局要求土地划拨必须划拨给农场否则不予供地。因此红旗农场出具相应材料。整体搬迁名单是由红旗农场提供的，但是在整体搬迁回迁过程中，部分回迁人放弃回迁和取得补偿后，所有人员不是很确切，多余房屋部分由开发企业按照商品房进行销售。土地部门违反规划优先原则，只是强调报送材料的过程忽略审查义务。2.《黑龙江省红旗农场关于红旗农垦现代城二期三区建设项目土地性质变更的请示》红场呈［2018］19号；国有土地使用权出让方案审批表；《关于农垦现代城二期三区整体搬迁用地部分面积补办出让项目用地的批复》垦哈土资发［2018］10号；2018年5月15日签订的编号为3448《国有建设用地使用权出让合同》；关于黑龙江省红旗农场资金状况的说明、缴款承诺书。证明原告在提起本诉六个月前既已知道被告作出的垦哈土字第［2012］07号《国有建设用地划拨决定书》，原告未在法定诉讼时效内提起行政诉讼。被告依法作出垦哈土字第［2012］07号《国有建设用地划拨决定书》并进行土地登记及颁发划拨土地使用权证书后，根据本案诉争土地的实际用地情况，在原告的申请下又履行了划拨补办出让的土地性质变更程序，将原划拨使用权方式变更为出让方式，据此原被告双方又重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》，遂原《国有建设用地划拨决定书》已失效，该行为并没有侵害原告的任何权利义务。同时，在土地划拨程序中，被告作出《国有建设用地划拨决定书》只是土地划拨程序的一部分，原告在取得该划拨决定书后还需办理土地登记，被告还需要向原告颁发划拨土地使用权证书，遂被告作出决定书的行为属于过程性行政行为。原告对证据的真实性无异议，对证明问题有异议，回迁安置供地必须提供划拨用地，土地局要求必须划拨给红旗农场，因五证不符造成无法为所有购房户办理房屋产权证，因此为解决群体性上访事件发生，因此无耐签署本协议（国有建设用地出让合同及相关文件），当时签署文件约定可以先办证后补交土地出让金问题，当时原告权利没有受到侵害，国土资源局2019年3月18日及黑龙江宏珲律师事务所发出律师函要求红旗农场限期缴纳土地出让金，拒不缴纳将诉讼解决，收到出让金缴纳通知书及律师函，我方认为权利受到侵害，因此我们将此案件诉至法院，接收出让金缴纳通知书及律师函文件至今没有超过诉讼时效。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4，被告对证据的真实性无异议，本院对真实性予以采信。被告对证据的证明问题有异议并说明了异议的理由，本院认为，原告提供的证据1、2、3、4能够证明发改委同意立项，项目由黑龙江省应赫房地产开发有限公司组织实施。涉案土地的用地单位、建设单位、房屋销售单位均为黑龙江省应赫房地产开放有限公司，而非黑龙江省红旗农场。被告在审批本案行政行为的过程中存在审查义务不严格的问题。涉案土地由划拨变更为出让的过程中，原告自收到被告的通知和律师函之后，才知道被告要求原告缴纳本案土地出让金，原告此时认为权利受到侵害。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原告的起诉未超过该条款规定的时效。本院对对原告提供的证据1、2、3、4证明的问题予以采信。被告提供的证据1、2，原告对证据的真实性无异议，本院对真实性予以采信。原告对证据的证明问题有异议并说明了异议的理由，本院认为，被告在履行行政职责的过程中，划拨土地必须划拨给国有企事业单位，但在后来由划拨变更为出让的过程中，出让土地可以由实际受让土地的主体来接受，而不是必须由国有企事业单位来接受，被告应严格审查受让土地和应当承担土地出让金缴纳义务的主体。被告在明知涉案土地是由应赫公司实际开发承建的情况下，仍与原告签订国有建设用地使用权出让合同。被告违反规划优先原则，违反《物权法》和国土资源部11号令的相关规定，未履行法定的招标、拍卖或挂牌程序向社会公开出让，而是在明知待审材料存在相互矛盾的情况下，审查义务不严格，草率做出行政行为。虽然原告在这个过程中也存在着过错，但这并不影响和免除被告承担相应法律责任。本案涉案土地最初性质为回迁安置用地，土地局要求必须划拨给红旗农场，红旗农场按照要求报送了相应审批材料，但这些审批材料存在相互矛盾之处，并与在先办理的规划手续中的相关材料亦相矛盾。被告在明知的情况下，审查不严，作出的垦哈土字第［2012］07号《国有建设用地划拨决定书》，将涉案土地划拨给红旗农场使用。而事实上红旗农场并未使用该土地，该土地的实际承建施工单位为应赫公司。被告在进行完土地登记及颁发划拨土地使用权证书后，根据本案诉争土地的实际用地情况，因五证不符造成无法为所有购房户办理房屋产权证，因此为解决群体性上访事件发生，原告无耐才与被告签署了国有建设用地出让合同及相关文件。在原告的申请下又履行了划拨补办出让的土地性质变更程序，将原划拨使用权方式变更为出让方式。据此原被告双方于2018年5月15日重新签订了编号为3448《国有建设用地使用权出让合同》。签署文件时约定可以先办证后补交土地出让金问题，当时原告权利没有受到侵害。国土资源局2019年3月18日及黑龙江宏珲律师事务所发出律师函要求红旗农场限期缴纳土地出让金，拒不缴纳将诉讼解决。原告收到出让金缴纳通知书及律师函后，才知道原告的权利受到了侵害。原告是2019年3月18日收到被告出让金缴纳通知书，2019年6月3日收到律师所出具律师函，接收及律师函文件至今没有超过诉讼时效。行政案件是对行政行为进行全面审查，被告作出的垦哈土字第［2012］06号《国有建设用地划拨决定书》是否是过程性行政行为，不影响法院全面审查行政行为。本院对被告举证证据1、2证明的问题不予采信。经审理查明，因红旗农场红旗农垦现代城建设项目问题，2011年8月1日原告上报《黑龙江省红旗农场关于望哈作业区家属区、电镀厂家属区整体搬迁建设项目的请示》红场呈[2011]54号；2011年9月16日黑龙江省农垦总局发展和改革委员会作出《关于红旗农场望哈作业区家属区、电镀厂家属区整体搬迁项目立项的批复》哈垦发（2011）44号，原告提交红旗农垦现代城二期2011年整体搬迁住户明细表、建设项目用地申请书、供地方案等材料。2011年9月被告向黑龙江省农垦总局国土资源局及黑龙江省国土资源厅呈报国有土地使用权出让方案，该方案经审批后被告于2012年7月23日向原告下达了《关于红旗农垦现代城二期三区建设项目用地的批复》垦哈土资发（2012）19号，并核发了垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》及与原告签订了商服用地的编号为3448《国有建设用地使用权出让合同》。黑龙江省农垦总局城乡规划局哈尔滨分局颁发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的用地及建设单位均为黑龙江应赫房地产开发有限公司。被告颁布发的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》用地单位为黑龙江省红旗农场。规划审批部门与土地审批部门用地单位不符。根据本案诉争土地的实际用地情况，因五证不符造成无法为所有购房户办理房屋产权证，因此为解决群体性上访事件发生，被告在明知涉案土地是由应赫公司实际开发承建的情况下，违反规划优先原则，违反《物权法》和国土资源部39号令的相关规定，未履行法定的招标、拍卖或挂牌程序向社会公开出让，于2018年5月15日，原被告签订了编号为3448的《国有建设用地使用权出让合同》，将原划拨使用权方式变更为出让方式。原告分别于2019年3月18日收到被告签发的出让金缴纳通知书及2019年6月3日委托律师的《律师函》各一份，要求原告限期缴纳位于哈尔滨市××王岗镇农垦现代城二期三区土地出让金。原告此时认为其权益受到行政行为的侵害，于2019年8月15日诉至本院。本院认为，行政诉讼中的全面审查原则是指，人民法院应当针对被诉行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审批。”本案中，涉案土地上的建设工程的建设单位为应赫公司，而并非本案原告。原告欲实现红旗农场现代城建设项目，向被告和其他部门报送了相应的审批材料，办理审批手续。被告在履行行政职责的过程中，划拨土地必须划拨给国有企事业单位。被告在履行行政职权的过程中，审查不严，未尽到审慎的审查义务，在明知土地实际开发建设使用人为应赫公司，原告报送审查的相关材料互相矛盾，申请使用土地的材料与规划许可审批材料也相互矛盾的情况下，于2012年7月24日向原告颁发了编号为垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。涉案的土地原本就是由原告管理使用，被告将本就由原告管理使用的土地划拨给原告使用，属于重复划拨土地使用权的违法行为。虽然被告在原告提取诉讼前以土地使用权转让的方式变更了土地划拨行为，但原告仍要求确认原土地划拨行为违法，人民法院应当依法确认该行政行为违法。关于《国有建设用地使用权出让合同》的性质及效力问题。国土资源部39号令第四条明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标拍卖挂牌方式出让。六类情形的土地必须实行招标拍卖挂牌方式，即(1)供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地；(2)其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；(3)划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；(4)划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；(5)出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；(6)依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。根据上述规定，《国有建设用地使用权出让合同》是行政机关许可出让国有土地使用权的最终书面表现形式，具有行政许可的属性。本案中，被告未按照法律、法规、规章的规定实行招标拍卖挂牌方式出让土地，而是为解决群体性上访事件发生，原、被告双方于2018年5月15日签订了编号为3448的《国有建设用地使用权出让合同》，将原划拨使用权方式变更为出让方式，意在以合法形式掩盖非法目的，该土地出让行为不具有合法性及合理性，由于该土地出让行为严重违反法定程序，土地出让行为应确认无效，同时应责令被告采取补救措施。关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”本案中，原告请求撤销编号为3448《国有建设用地使用权出让合同》确认的国有土地出让行为，本院经审查认为，该国有土地出让行为严重违反法定程序，系无效的行政行为，应当作出确认无效的判决。无效的行政行为自始无效，确认行政行为无效，不受起诉期限的限制。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款的规定判决如下：一、确认被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局于2012年7月24日对原告黑龙江省红旗农场作出的编号为垦哈土字第（2012）07号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》的行政行为违法；二、确认被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局与原告黑龙江省红旗农场于2018年5月15日签订的编号为3448《国有建设用地使用权出让合同》中所确定的国有土地使用权出让行为无效；三、责令被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局在法定期限内采取补救措施。四、驳回原告黑龙江省红旗农场的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局哈尔滨分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省农垦中级法院。审判长 高 勇审判员 任正中审判员 杨永宏二〇一九年十月三十日书记员 宋艳双