广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2345号 原告：陈杏环，女，1968年9月13日出生，汉族，住广州市海珠区。 委托代理人：**刚，北京市浩天信和（广州）律师事务所律师。 被告：广州市海珠区人民政府官洲街道办事处，住所地广州市海珠区北山村北山大街10号。 法定代表人：罗亮，职务主任。 委托代理人：陈伟龙。 委托代理人：彭浩中，广东纬韬律师事务所律师。 第三人：广州市海珠区官洲街官洲经济联合社，住所地广州市海珠区官洲街仁义街2号。 法定代表人：陈承谦，职务社长。 委托代理人：陈敏超。 委托代理人：陈永光。 第三人：广州市海珠区官洲街官洲第一经济合作社，住所地广州市海珠区官洲街仁义街2号。 法定代表人：陈伟明，职务社长。 原告陈杏环不服被告广州市海珠区人民政府官洲街道办事处（以下简称官洲街道办）、第三人广州市海珠区官洲街官洲经济联合社（以下简称官洲经济联合社）、第三人广州市海珠区官洲街官洲第一经济合作社（以下简称官洲第一经济合作社）处理答复向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月5日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。原告陈杏环及其委托代理人**刚，被告官洲街道办的委托代理人陈伟龙、彭浩中，第三人官洲经济联合社的委托代理人陈敏超、陈永光，第三人官洲第一经济合作社的法定代表人陈伟明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈杏环诉称：原告于1995年12月前是第三人在册的农村集体经济组织成员。二十世纪80年代初，根据当时农村实行的以家庭承包的形式全面实行承包农田责任制的政策，原告所在的第三人实行农村农田承包责任制时，原告以母亲罗旺娣为户主共五人的家庭单位承包经营了官洲第一经济合作社所发包的土名为“新圹围、榄核田、大石右围”的责任田，承包期为二十年，并为此于1991年10月30日补签订了《土地承包合同书》。此承包合同签订后，原告与其家人依约定承包经营了该责任田，并履行及承担该承包合同约定的义务和责任。承包人承包经营这些责任田期间，原告在这些承包责任田分别由其及家人出资种植了黄皮树、龙眼树、杨桃树等果树。后原告因婚嫁已将户籍迁入了夫家，已不再为第三人在册的农村集体经济组织成员，但原告仍在原所承包经营官洲经济联合社所发包的土名“新圹围、榄核田、大石右围”的责任田继续进行承包经营。2005年5月间因城市发展的需要，广州市海珠区土地开发中心依法征用了原告与其父母家人所承包经营的该责任田。而有关征用单位与第三人签订了有关的征用补偿协议，依这些征用补偿协议的约定，有关征用单位依法征用原告与其父母家人所承包经营的该责任田时，已就原告及其父母家人在该承包责任田所种植的果树的征用以青苗补偿费的形式予以作了补偿，并交由官洲经济联合社代管及分配。依《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第二项及法释[2005]6号《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款和第二款以及《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十一条以及《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定之精神，并根据“谁耕种，谁收益”、“谁出资谁得益”的原则，有关征用单位征用原告所承包经营的该责任田时，已就原告在该责任田上所种植的果树予以征用后以青苗补偿的形式所支付相应有关的青苗补偿费，理应依法应归属原告所享有。然而官洲经济联合社却完全忽略上述的事实和法律所规定的原则，于2006年1月4日、2006年1月19日和2006年8月21日以及2013年1月17日分别将原告作为“外嫁女”应得的征用青苗补偿费，以分配时在册的登记股民为标准不予分配给原告，并制定仅凭分配时以在册登记股民为标准，分配有关征用单位征用原告所承包经营该责任田所种植的果树的青苗应补偿给的青苗补偿款时，以原告为“外嫁女”为由而不分配给原告的方案。而官洲第一经济合作社根据该方案，将官洲经济联合社所代管的而交由其分配有关征用单位征用原告所承包经营该责任田补偿给原告的青苗补偿款分配给他人，并没有分配给原告。关于官洲经济联合社制定有关征用承包责任田青苗补偿分配时，凭以在册登记股民为标准分配有关征用单位征用原告所承包经营该责任田所补偿的青苗补偿款方案及官洲第一经济合作社于此将官洲经济联合社所代管的而交由其分配有关征用单位征用原告所承包经营该责任田应补偿给原告的青苗补偿款分配给他人的行为，虽然是官洲经济联合社自治的范围，但该方案完全与《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第二项及法释[2005]6号《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一、二款和《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十一条以及《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款及《广东省实施办法》第二十三条的规定之精神相违背，依《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定之精神，该分配方案显然损害了原告所应享有的合法权益，是违法的方案应属无效的。对于官洲第一经济合作社根据该方案，将官洲经济联合社所代管的而交由其分配有关征用单位征用原告所承包经营该责任田应补偿给原告的青苗补偿款分配给他人，该分配方案所涉及的法律关系显然不属于平等主体之间的民事法律关系。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定之精神，对第三人不依法向原告发放有关所承包经营该责任田补偿给原告的青苗补偿款，而侵犯原告的合法财产权利的行为，被告负有实施监督、责令第三人改正的义务。对此对上述第三人的侵权行为，原告寻求申请被告依法行政处理时，本应依法应由其处理的，而被告却以该申请事项属于平等主体之间的民事权利义务争议，属人民法院受理民事案件的范围，应向人民法院提起诉讼为由不予处理，并以处理答复书建议原告直接向人民法院提起诉讼解决为由不予处理原告所提请的申请行政解决事项。被告这样的处理行为显然是理解适用法律的错误，明显不当，依法应予撤销，并应重新对原告所提请申请行政解决事项予以重新作出具体行政处理。因此，请求判令：1、撤销被告作出的官洲街复字[2018]2号《关于的处理答复》，并判令被告重新对原告向其提请申请的解决征用承包责任田青苗补偿事项作出具体行政处理；2、本案的一切诉讼费用均由被告负担。 被告官洲街道办辩称：一、原告请求被告支付青苗补偿款，若基于身份关系，原告与第三人系不平等关系，被告可以受理，作出处理决定。因不存在第三人侵害集体经济成员合法权益的问题，只存在是否侵犯原告合法权益的问题，故基于身份关系侵权之诉，被告应作出处理决定。原告请求被告支付青苗补偿款，若基于合同关系，原告与第三人系平等关系，被告不受理，已受理则予以调解。基于平等主体提出的合同关系之诉，原告应通过民事诉讼解决。二、原告既不是第三人集体经济组织成员或村民，亦不是《土地承包合同书》缔约主体一方，仅是该方中的一名家庭成员，原告提出行政处理申请及行政诉讼主体不适格。结合原告申请书中的请求及事实与理由，原告主张其应获得青苗补偿款的请求依据是《土地承包合同书》，原告是合同缔约一方承包户中的一名家庭成员，与第三人即发包方具有合同关系。又，原告在第三人在2002年10月1日“股份固化”前已将户口迁离第三人所在地，已不属于第三人的集体经济组织成员或村民。为此，本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第一条第三款及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条之规定。三、原告与第三人之间系基于《土地承包合同书》的合同关系，且是主张青苗补偿款，故依法属于平等民事主体间的法律关系，应通过民事诉讼解决（有法律依据且有案例为证）。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条,及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二十二条之规定，还有最高人民法院[2002]民立他字第4号批复之内容，原告与第三人的青苗补偿款纠纷系基于合同关系而发生的纷争，属于平等民事主体间的法律关系。四、原告与第三人之间的纷争，被告没有法定职责作出处理决定，但出于人民政府为人民群众服务或保护人民群众人身、财产权方面的“口袋”或笼统职责,且保护人民群众人身、财产权的形式或途径是多样的，依申请予以调解处理。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第三条、第四条，《广东省农村集体资产管理条例》第十一条、《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项之规定，以及最高人民法院[2002]民立他字第4号批复之内容，明确规定被告不具有法定职责，依申请就是调解的职责。五、被告的调解答复行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼案件的受理范围，依法应驳回原告的起诉。人民政府保护人民群众人身、财产权的方式或途径是多种多样的，协调、调解亦是其中的方式，被告提交的诸多法律法规、规章及司法解释均明确了被告对本案的处理就是依申请调解。被告予以调解并作出答复，虽然依据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款第（二）项之规定，调解行为以及法律规定的仲裁行为是不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但是也是保护人民群众生命财产安全的行为。六、被告已对原告的申请作出答复处理，不存在违法行为，不具有可撤销性。被告本着为人民群众服务的宗旨，于2018年11月26日先行收取了原告的申请，2018年12月19日作出受理，2019年1月3日召开了调解会，被告于2019年1月21日作出处理答复并在2019年1月23日前将处理答复书送给了原告、2019年1月24日前送达给了第三人。在接收申请到调解会期间，被告还两次到第三人处调查与协调。为此，被告已参照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项规定的形式及第四十七条规定的时间作出答复，不存在任何违法行为。综上所述，本案不具有可诉性，亦不具有可撤销性，请求驳回原告的起诉。 第三人官洲经济联合社述称：我方同意被告的答辩意见。青苗补偿款是按股民发放，对在册的股民，以户的形式分配。原告在股份固化前迁出，没有股民证，不应享有青苗补偿款。 第三人官洲第一经济合作社述称：我方同意被告的答辩意见。 经审理查明：原告作为家庭成员之一以户的名义于1991年10月30日与官洲第一经济合作社签订了《土地承包合同书》，承包期为1992年1月1日至2012年12月31日止。原告在官洲经济联合社及官洲第一经济合作社于2002年10月1日股份固化前已将户口迁出。2005年原告所在家庭户承包的土地被征收，官洲经济联合社及官洲第一经济合作社没有向原告支付青苗补偿款。2006年和2013年官洲经济联合社发出的征地补偿款的分配方案及相关通知显示，青苗补偿款由全村股民平均享有，每位股民所分配的数额相同。 2018年11月26日，原告向被告提出《申请处理征用承包责任田青苗补偿书》，认为原告作为家庭成员之一以家庭户的名义与官洲第一经济合作社签订了《土地承包合同书》，其与其他家人一起在该承包土地上种植了果树，原告所在家庭户承包的上述土地被征收后，官洲经济联合社及官洲第一经济合作社没有向原告支付青苗补偿款，请求被告责令官洲经济联合社及官洲第一经济合作社向原告支付青苗补偿款50000元。被告受理后，向官洲经济联合社和官洲第一经济合作社发出告知书，要求其针对原告的请求提出申辩意见及证据材料。2019年1月3日被告主持原告与官洲经济联合社和官洲第一经济合作社进行调解，未能调解成功。2019年1月21日，被告作出官洲街复字[2018]2号《关于的处理答复》，认为原告请求的依据是《土地承包合同书》，本案的法律关系是农村集体土地承包合同的法律关系，根据最高人民法院[2002]民立他字第4号答复的内容，以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第一条之规定，原告的户口既不在官洲经济联合社和官洲第一经济合作社的辖区，又不是上述两社的集体经济组织成员，因此，本案属于农村集体土地承包合同平等主体之间的民事权利义务争议，应向人民法院提起民事诉讼解决，不适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款作出行政处理的规定；但为了更好的保护各方当事人的合法权益，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（四）项及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条第一款、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条之规定，被告履行行政调解的法定职责，进行调解处理，因各方当事人意见分歧大，不能达成一致意见，调解不成功，建议原告直接向人民法院提起民事诉讼解决。原告不服，诉至本院。 以上事实有官洲街道群众来访登记表、告知书、户籍证明、会议签到表、询问笔录、年终结算表、委托书、签收表、户籍登记信息、官洲村村规民约、关于官洲征地有关补偿款分配的方案、通知、广州市海珠区官洲经济联合社章程、《土地承包合同书》《申请处理征用承包责任田青苗补偿书》《关于的处理答复》、各文书送达情况等证据予以证实，原告、被告及第三人亦当庭陈述在案。 本院认为，本案争议的焦点问题是被告有无职权对原告申请的事项作出处理。首先，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”据此规定，具有农村集体经济组织成员身份的前提条件是户口保留在农村集体经济组织所在地，原告的户口在官洲经济联合社及官洲第一经济合作社股份固化前已经迁出，原告已不属于官洲经济联合社及官洲第一经济合作社的集体经济组织成员，不能享有与官洲经济联合社及官洲第一经济合作社其他社员同等福利待遇。 其次，原告作为非集体经济组织成员依据其户口迁出前以农户为单位与村、社签订的《土地承包合同书》来主张其青苗补偿款有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。第三十一条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。因此，虽然原告因结婚将户口迁出官洲经济联合社及官洲第一经济合作社，但其在承包期内仍享有土地承包经营权，原告对其在承包经营的土地上种植的农作物主张青苗补偿款具有法律依据。 最后，原告户口迁出后在承包期内享有土地承包经营权，是基于农村集体土地承包合同而产生的，而非基于原告的集体经济组织成员资格享有村民待遇而产生。进而原告主张青苗补偿款也是基于农村集体土地承包合同，但原告作为非集体经济组织成员，基于民事合同关系主张权利，被告对此不具有作出行政处理决定的法定职权。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”被告作为区人民政府的派出机关，对其辖区内的涉案事务具有协调和管理的职责，其为了化解纠纷，组织双方当事人进行调解，并在调解不成时书面回复原告，并无不妥。 综上，被告作出的涉案处理回复认定事实清楚，适用法律正确，原告要求撤销上述回复没有依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈杏环的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告陈杏环负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长 李 佳 审判员 姜巧玲 审判员 屈玲红 二〇一九年十月二十五日 法官助理马昊 书记员张近贝 欧祎