辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1031号上诉人（原审原告）柳祖林，男。委托代理人李世伟，辽宁致远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凌源市人民政府。法定代表人于仁礼，市长。委托代理人张晓峰，凌源市房屋征收管理局工作人员。委托代理人徐辉，辽宁红山律师事务所律师。上诉人柳祖林因诉被上诉人凌源市人民政府房屋征收过程中行政强制行为违法并赔偿一案，不服朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原告柳祖林诉称：1.我位于凌钢西家属区0栋楼105室的房屋在未经合法征收且没有依法补偿的情况下，被告分别于以下时段违法采取强制措施强迫我搬迁：2014年8月22日，被告召开市长办公会，会议纪要明确要求有关单位切断电力、通讯、有线电视信号传输等；2015年5月26日，被告印发通告，全面停供管道煤气；2015年11月12日，被告同意凌北街道发放过冬安置补偿，令我们自行过冬；2016年1月，被告停发我们每月70元的液化气补贴；2016年11月，被告停发我的过冬临时安置费。2.被告所称煤气管道年久失修没有证据，违法停水、停电、停暖、停气等行政强制措施严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，也严重违反行政强制法。3.被告针对我的凌钢西家属区0栋楼105室房屋所作的征收决定，朝阳中院判决驳回我们的诉讼请求，省高院裁定发回重审；补偿决定被朝阳中院判决撤销，省高院维持了该判决。省高院（2017）辽行终625号行政判决书明确释明：威胁、强制等逼迁赔偿问题另案起诉，所以我才提起本案诉讼。请求人民法院确认被告在未合法征收房屋的情况下采取的停水、停电、停暖、停气等行政强制行为违法；采取补救措施保障正常居住；赔偿损失195,931.40元，其中：1.安置损失28283.40元；2.液化气补贴2520元；3.管道煤气使用权赔偿3080元；4.液化气与煤气差赔偿1760元；5.搬家费2000元；6.搬家劳务费6000元；7.逼迁物品损失20000元；8.看护费、交通费72,288元；9.房租费30000元；10.身体和精神损害抚慰金30000元。被告凌源市人民政府答辩称，我机关对原告房屋作出的征收补偿决定被朝阳中院判决撤销，省高院维持该判决，至今原告未与征收部门签订补偿安置协议，也未对其作出补偿决定，其诉称的房屋被威胁、强制搬迁无事实和法律依据。原告所诉我机关行政行为具有欺骗性和违法，我机关不知道原告所诉是哪个具体行政行为，如明确，原告可另行提起行政诉讼。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。原审法院经审理认定事实如下：2013年10月25日，凌源市五届人大常委会第三十二次会议通过了《关于对2012年凌源市国民经济和社会发展年度计划进行补充的报告》，将凌钢西区旧城区改建纳入2012年国民经济和社会发展年度计划。2013年11月25日，凌源市人民政府公告公示了《关于凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案（草案）征求意见的通告》及《凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案（草案）》。柳祖林的凌钢西家属区0栋楼105室房屋位于该区域。2015年6月20日，凌源市凌北街道办事处作出《关于凌钢西区居民使用液化气的通知》，通知称：根据《凌源市人民政府关于对凌钢西区暂停供应管道煤气的通知》，每月补贴居民一罐液化气70元，不足部分由居民自己支付。2015年11月12日，凌源市凌北街道办事处对西区房屋未置换户发出《通知》，决定对未置换户,按住户有照房屋面积给予临时过冬安置补偿。2015年12月14日，凌源市人民政府作出《关于凌钢西区旧城区改建房屋征收决定》（凌政征字〔2015〕4号），《凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案》作为该决定的附件同时予以公告公示。2016年3月3日，被告凌源市人民政府对柳祖林作出《关于凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿决定》（凌政征字〔2016〕4-47号）。柳祖林不服征收决定和补偿决定，分别提起行政诉讼。对征收决定，该院作出了（2016）辽13行初57号行政判决，判决驳回柳祖林的诉讼请求。对补偿决定，该院作出了（2016）辽13行初67号行政判决，判决撤销补偿决定，责令凌源市人民政府重新作出补偿决定。柳祖林不服上述行政判决，分别提起上诉。2018年7月20日，本院作出（2017）辽行终625号行政判决，维持了（2016）辽13行初67号行政判决。2018年10月25日，本院作出（2017）辽行终159号行政裁定，撤销（2016）辽13行初57号行政判决，发回重审。截至目前，就征收决定一案，该院已经立案，尚未审结。凌源市人民政府尚未与柳祖林达成补偿协议或重新作出补偿决定。原审法院庭审后依职权向凌源市人民政府调取了原告领取液化气费的证据，受凌源市人民政府委托，凌源市凌北街道办事处双园社区居民委员会向该院提交了情况说明，与原告柳祖林诉称意见一致，也即自2016年1月起，未再向柳祖林支付70元/月的液化气费，原审法院确认该事实。原审法院认为，凌源市人民政府对凌北街道办事处作出的中断供热、供气等事实无异议，亦表示涉案房屋必须被征收、目前已不具备居住条件。凌源市人民政府承认凌北街道办事处所实施的上述行为系落实凌源市人民政府的决定，则作为征收主体的凌源市人民政府，应对相关行政行为承担法律责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。本案，凌源市人民政府对柳祖林等被征收户采取中断供热、供气等行为发生在尚未作出征收决定、亦未与柳祖林达成房屋及地上物补偿协议前，属于违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条行为，亦应依法赔偿该违法行为造成的直接损失。柳祖林赔偿损失具体明细中的第2项请求有凌北街道办事处的相关文件作为依据，应予支持。就国有土地上房屋与地上物，无论是依法补偿，还是违法赔偿，均与相关直接损失对应，不存在惩罚性超额补（赔）偿的法律规定，柳祖林要求的第3、4项赔偿请求，无法律依据。第1、5、6、7、8、9项赔偿请求，属于对被征收房屋及地上物的法定补偿项目，双方可就上述项目进行协商，协议不能达到一致时，凌源市人民政府作出补偿决定时亦应一并作出补偿。如对相关补偿数额不服，应届时另行主张权利。其第10项赔偿请求，无法律依据。在此敦促凌源市人民政府，尽快与被征收人进行补偿协商，达不成协议时尽快作出补偿决定。协商或作出补偿决定时，要充分考虑被征收人的实际损失和合理诉求，既切实保障被征收户的合法权益，又有效提高行政机关的工作效率和公信力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，判决如下：一、确认被告凌源市人民政府在对柳祖林的房屋征收过程中违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定中断供热、供气等措施违法；二、被告凌源市人民政府在本判决生效后两个月内赔偿柳祖林自2016年1月停止支付燃气费时至2018年12月提起本案诉讼时的液化气费2520元（70元/月×36个月）；三、驳回柳祖林的其他赔偿请求。案件受理费50元，由被告凌源市人民政府负担。上诉人柳祖林不服一审判决向本院上诉称：原审认定事实不清，适用法律错误，严重侵害上诉人利益，事实与理由如下：1、原审认定事实不清。本案中断气、暖、水等关键问题不是被上诉人征收行为违法，而是行政侵权，因为被上诉人凌政征字(2015)4号《关于凌钢西区旧城区改建房屋征收决定》（简称《征收决定》）于2015年12月14日公告，被上诉人通告停煤气是2015年5月26日，发放液化气罐是2015年6月20日，停暖、停水是2015年11月12日，先于《征收决定》公告，与征收无关。本案强制搬家、指定评估机构，分别为2016年1月20日、2017年6月20日，均为《征收决定》公告之后，系被上诉人的征收行为。原审确认2013年10月25日将征收凌钢西区纳入2012年国民经济和社会发展年度规划为征收的起始点，但《征收决定》尚未正式公告。2、原审判决认定事实与判决结果矛盾。本案中断供气、暖、水等对上诉人房屋财产和家庭生活造成直接、严重的损害发生在《征收决定》尚未出台，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称590号令)，而应该依据行政行为违法侵权赔偿的相关法律、法规审判本案，因为被上诉人没有相关法律、法规依据中断气、暖、水，上诉人到目前为止也不是征收和征收补偿的相对人，其行为完全是行政侵权。本案所涉两个要件：一是《征收决定》；二是《补偿决定》。《征收决定》己被辽宁省高级人民法院判决撤销原判，发回重审；《补偿决定》己被撤销。但是，案涉房屋的居住、占有、收益、处分等法定权利己因被上诉人行为灭失。3、原审判决不公正。同是行政机关行政违法政侵权造成损害的赔偿，唯燃气费1项赔偿，而1、3、4、5、6、7、8、9、10项不赔偿。本案不是原审的补偿，而是行政违法侵权的赔偿。《补偿决定》已经撤销，《征收决定》重审，合法性待定，在其合法性地位未定的条件下，不能确认上诉人房屋必须征收。用协商、补偿的判决羁束未来发生或不发生的事情，是一种设想或假设，没有事实根据和法律依据。原审无视己被撤销的《补偿决定》和被重审的《征收决定》事实，所做判决己对上诉人构成新的威胁、强制和逼迁。判决承诺“敦促”的两个“尽快”，没有具体时间限定，是没有契约效力、没有公信力事实的“空头支票”。上诉请求：1、撤销朝阳市中级人民法院（2019)辽13行初10号行政判决，依法改判或发回重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人凌源市人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。本案中，凌源市人民政府在案涉房屋所在区域征收决定尚未作出，与柳祖林亦未达成房屋及地上物征收补偿协议前，对被征收户采取中断供热、供气等行为违反了上述法律规定，原审确认其行政行为违法并无不当，本院予以维持。依据该条法律规定，造成损失的，依法应承担赔偿责任。柳祖林诉讼请求中第1、5、6、7、8、9项赔偿请求，属于对被征收房屋及地上物的法定补偿项目，其可待凌源市人民政府对其房屋及地上物进行征收时一并加以解决。若发生争议，亦可另行主张权利。柳祖林诉讼请求中第3、4、10项赔偿请求，因无法律依据，原审未予支持并无不当。柳祖林诉讼请求中第2项，系凌源市人民政府违法行政行为造成的直接损失，且有相关文件为依据，原审法院予以支持正确。关于柳祖林提出凌源市人民政府违法行政行为造成的损害发生在《征收决定》出台之前，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》上诉主张，凌源市人民政府实施的行为虽然发生在《征收决定》出台之前，但案涉房屋所在区域旧城区改建已被纳入凌源市2012年国民经济和社会发展年度计划，并经凌源市五届人大常委会第三十二次会议通过，且2013年凌源市人民政府公告公示了《关于凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案（草案）征求意见的通告》及《凌源市凌钢西区旧城区改建房屋征收补偿实施方案（草案）》，故凌源市人民政府实施的行为属于房屋征收过程中发生的行政行为，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，柳祖林该项上诉主张不能成立，本院不予支持。因案涉房屋已不具备居住条件，且凌源市人民政府一审庭审中亦表示该房屋必须被征收，原审法院从保障被征收人合法权益出发，敦促凌源市人民政府提高工作效率和公信力，尽快解决本案纠纷，其对本案当事人权利义务并未产生实质影响，不属于本案审查内容。柳祖林关于原审判决认定事实与判决结果矛盾，有失公正的上诉主张因缺乏事实和法律依据不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人柳祖林负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  蒋华明审判员  张宇庭二〇一九年十月二十八日法官助理刘进军书记员刘桐阳