贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终391号上诉人（一审原告）杨啟友，男，1973年8月8日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟孝，男，1972年1月17日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟建，男，1956年12月22日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟生，男，1952年8月10日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨定忠，男，1968年3月26日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟树，男，1967年2月17日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨定军，男，1982年12月28日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨宗，男，1986年12月10日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟康，男，1973年1月9日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟会，男，1965年3月19日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨啟学，男，1963年4月21日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨国强，男，1974年9月15日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨定强，男，1983年9月7日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上诉人（一审原告）杨定寿，男，1970年8月18日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上述上诉人诉讼代表人杨啟友、杨定军、杨啟建。上述上诉人委托代理人钱庆喜，贵州他山律师事务所律师。上述上诉人委托代理人黄兴，贵州他山律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）正安县人民政府，住所地：正安县行政中心大楼。法定代表人吴起，县长。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府，住所地：贵州省遵义市汇川区人民路**。法定代表人魏树旺，市长。委托代理人谈谈，贵州名城律师事务所律师。委托代理人刘芳军，贵州名城律师事务所律师。一审第三人袁德勇，男，1966年6月14日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁继云，男，1986年2月15日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德旭，男，1963年11月4日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德友，男，1969年9月14日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁野，男，1983年11月25日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德开，男，1970年12月8日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德寿，男，1971年2月16日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德林，男，1965年10月11日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德胜，男，1963年8月21日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁可银，男，1953年7月11日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德杰，男，1975年11月11日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德会，男，1966年10月10日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德富，男，1962年4月7日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德忠，男，1971年5月15日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德伯，男，1958年10月9日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德智，男，1973年12月11日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。一审第三人袁德宽，男，1987年10月7日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。上述第三人委托代理人李松，正安县凤仪法律服务所法律工作者。一审第三人正安县凤仪街道办事处梨坝村郑家屋组。负责人李祥木，组长。上诉人杨啟友、杨啟孝、杨啟建、杨啟生、杨定忠、杨啟树、杨定军、杨宗、杨啟康、杨啟会、杨啟学、杨国强、杨定强、杨定寿与被上诉人正安县人民政府（以下简称正安县政府）、遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）、一审第三人袁德勇、袁继云、袁德旭、袁德友、袁野、袁德开、袁德平、袁德林、袁德胜、袁可银、袁德杰、袁德会、袁德富、袁德忠、袁德伯、袁德智、袁德宽、正安县凤仪街道办事处梨坝村郑家屋组（以下简称郑家屋组）林业行政管理一案，不服贵州省凤冈县人民法院（2019）黔0327行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：原告方原系灰石垭组村民，第三人方原系小沟湾组村民。原告方与第三人方争议林地位于正安县，涉及“大石头湾”和“中杠”两个地名，实属一整片林地，“中杠”包括“大石头湾”面积约200余亩，四至界畔为：东至“田边”为界，南至“大庆湾”水沟为界，西至“笼洞山”分水岭为界，北至“三步梯子”（“石灰窑子”直上抵“笼洞山”分水岭）为界。1981年左右，灰石垭组与小沟湾组因“中杠”地带的一幅山林权属发生争议。1981年12月14日，原正安县梨坝人民公社管理委员会作出《关于灰石垭、小沟湾山林纠纷问题的决定》，决定载明：“中杠”地带林地平均划分为二份，由灰石垭、小沟湾各占一半。该决定未确定林地的具体界畔。因原告与第三人就争议林地的权属问题发生争议，2015年8月20日，原告向凤仪镇人民政府申请依法确权。2016年9月22日，凤仪镇人民政府认为该纠纷超出了其职权范围，向正安县政府报告请求移转正安县政府处理，正安县政府将其移交给正安县林业局办理。2017年6月21日，正安县林业局分别向灰石垭小组和小沟湾小组进行了告知，通知其在2017年6月30日前提交相关依据。后正安县林业局先后对杨啟孝、袁德富等灰石垭和小沟湾组相关人员进行了调查，并制作了指界示意图。2018年7月20日，正安县人民政府作出正府裁字[2018]2号《行政处理决定书》，认为“中杠”林地已经原正安县梨坝人民公社管理委员会于1981年12月14日作出《决定》，确定争议林地“中杠”地带，由灰石垭、小沟湾各占一半。《决定》作出至今有30余年，依法应作为认定事实的证据。申请人（灰石垭）一直在管护和使用“大石头湾”林地，对此有调查形成的笔录材料佐证，故申请人享有争议地“大石头湾”林地的使用权。依据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第七条第（四）项、第十二条和《贵州省林地管理条例》第十九条第（六）项之规定，作出如下决定：一、争议地“中杠”林地，东至“田边”（养殖场到“笼洞山”公路）为界，南至“大庆湾水沟”（大龙洞组林地）为界，西至“笼洞山”林地为界，北至“中杠”分水岭为界，该部分林木、林地归被申请人使用。二、争议地东至“田边”（养殖场到“三步梯子”到“石灰窑子”）为界，南至“中杠”分水岭为界，西至“笼洞山”林地为界，北至“三步梯子”（“石灰窑子”直上抵“笼洞山”分水岭）为界，该部分林木、林地归被申请人使用。《行政处理决定书》于2018年7月31日送达灰石垭与小沟湾组，2018年8月3日送达郑家屋组。原告与第三人对正安县政府确定的边界均无异议，但对处理结果有异议，认为不应以《决定》作为确权依据。原告对《行政处理决定书》不服，向遵义市政府申请行政复议。遵义市政府于2018年11月19日作出遵府行复[2018]286号《行政复议决定书》，认为：申请人与第三人争议的涉案林地“中杠”与“大石头湾”实属一整片林地，该林地的权属已经由原正安县梨坝人民公社管理委员会于1981年12月14日作出《决定》予以明确，根据《林木林地权属争议处理办法》规定，以上文书是处理林权争议的依据；该文书确定争议林地“中杠”地带，由申请人（灰石桠）、第三人（小沟湾)各占一半；该《决定》作出至今三十余年，系梨坝人民公社管理委员会组织申请人与第三人两队的队长、会计和大队干部在公社协议作出的决定，该决定对各方均产生效力；根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”及第七条第（四）项“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：人民政府作出的林权争议处理决定”之规定，及第十二条“土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”，以及《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（六)其他证明林地权属的材料”之规定，本案中该《决定》依法应作为认定事实的证据。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出决定：维持正安县政府作出的正府裁字[2018]2号《行政处理决定书》。原告不服，向一审法院提起诉讼。另查明：原申请确权的杨啟超户因分家，已分为杨定军、杨宗两户。一审法院认为，就案涉争议林地的权属问题，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，正安县政府依法具有处理权限。正安县政府在处理过程中，基于原正安县梨坝人民公社管理委员会作出的《决定》及正安县政府调查的情况作出上述行政处理决定，本案争议的实质是原正安县梨坝人民公社管理委员会作出的《决定》能否作为案涉争议林地确权的依据。对此，一审法院认为，《决定》的作出时间是1981年，所能反映的是双方确因案涉林地的权属发生过争议并进行过处理，至于《决定》的性质，不应只单纯地以调解或是行政机关的行政行为来予以评判，且正安县政府并未仅按照《决定》的内容来草率认定，而是依法全面进行了调查、走访、实地勘察，根据收集的证据结合管理情况来进行事实认定，其作出的处理决定并无不当。原告方认为《决定》是伪造的，但并未在庭审中提供证据加以证明，对该辩解理由应不予认定。遵义市政府受理原告的复议申请后，依法进行了核实，其作出的复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回杨啟友、杨啟孝、杨啟建、杨啟生、杨定忠、杨啟树、杨定军、杨宗、杨啟康、杨啟会、杨啟学、杨国强、杨定强、杨定寿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方承担。宣判后，杨啟友等14人不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审判决；撤销正安县政府正府裁字[2018]2号《行政处理决定书》；撤销遵义市政府遵府行复字[2018]286号《行政复议决定书》。其理由：一、一审判决认定事实不清。《关于灰石垭与小沟湾山林纠纷问题的决定》（简称1981年《决定》）不具有合法性，不能作为定案依据。1.1981年《决定》的作出主体梨坝公社管理委员会没有对山林作出处理的法定职权，该决定本质是一个未达成一致意见的调解意见，并不是行政处理决定，故对双方不产生法律约束力。2.即便1981年《决定》是一个行政处理决定，在程序上应经过调查、作出决定、送达给当事人，因该决定没有送达给当事人，故对当事人没有约束力，是一个未成形的行政行为。3.据调查，当时大部分领导、干部均不清楚1981年《决定》的事情，该决定不具有合法性。二、一审判决更改正安县政府作出的正府裁字[2018]2号《行政处理决定书》程序违法。三、小沟湾组现山林面积773.8亩，灰石垭组现无争议山林面积230亩，加上争议林地约520亩，若将本案争议林确定给小沟湾组，则明显不符合公平原则。依照“四固定”时期的法律、政策，本着有利于生产、方便管理的原则，争议林地依法应当确定给上诉人。被上诉人遵义市人民政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚、程序正当。1.1981年《决定》作出的时间是1981年12月，而被答辩人所依据的《中华人民共和国土地管理法》出台的时间为1986年，根据法不溯及既往的原则，该法第十三条对土地所有权及使用权纠纷处理的政府级别并不对1981年《决定》的作出主体构成任何限制。2.一审法院认定1981年《决定》并非被上诉人正安县人民政府作出《行政处理决定书》的唯一依据。3.根据《土地管理法》第十七条之规定，人民法院有权审理土地确权案件，《行政诉讼法》相关规定也对诉至法院的具体行政行为的改判提供了法律支持。在土地确权案件中法院作出改判或作出变更具备权源基础。二、答辩人作出的行政复议决定事实清楚、程序适当，适用法律正确。一审第三人袁德勇等17人答辩称，一审判决认定事实清楚，正安县政府作出的行政处理决定书、遵义市政府作出的行政复议决定书程序合法、适用法律正确。上诉人质疑1981年《决定》但未提交可推翻该证据的有效证据。被上诉人正安县政府在法定期限内未提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，1981年《决定》处理结果为：“中杠”地带林地平均划分为二份，由灰石垭、小沟湾各占一半。该决定中未确定争议林地的具体界畔、亦无具体界限划分，因此不能直接依据该决定得出现有的分界。且1981年《决定》没有档案或其他材料相佐证。正安县政府作出的正府裁字[2018]2号《行政处理决定书》以1981年《决定》为主要依据，证据不充分。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”的规定，本案应当根据林地权属原始取得及其历史变迁事实、使用情况等进行确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”之规定，正安县政府作出的行政确权决定应当撤销。撤销后，上诉人与第三人的争议处于待定状态，正安县政府应当重新作出处理决定。遵义市人民政府的行政复议决定未进行全面审查，其复议决定应当一并撤销。综上，一审判决认定事实不清，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省凤冈县人民法院（2019）黔0327行初30号行政判决。二、撤销正安县人民政府正府裁字[2018]2号《行政处理决定书》；三、撤销遵义市人民政府遵府行复字[2018]286号《行政复议决定书》四、由被上诉人正安县人民政府重新作出处理决定。二审案件受理费50元，由被上诉人正安县人民政府、遵义市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  王 伟二〇一九年十月二十三日法官助理瞿胜黎书记员张枝茂