广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行赔初1号 原告全维兰，女，1958年9月3日出生，汉族，广西桂平市人,现住南宁市。 原告李平昌，男，1953年2月10出生，汉族，广西桂平市人，现住南宁市。 以上原告委托代理人陆福平，广西桂海天律师事务所律师。 被告南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地南宁市滨河路**火炬大厦。统一社会信用代码：11450100007578630X。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人何威强，南宁高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 原告全维兰、李平昌不服被告南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下称南宁高新区管委会）行政强制行为，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于同年5月20日公开开庭进行了审理。原告全维兰、李平昌及其委托代理人陆福平，被告委托代理人何威强、王德臻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年9月21日，被告以原告未经城乡规划行政主管部门批准擅自建设为由，对原告在南宁市××路北面、鹏飞路东面建设的一栋一层框架结构房屋和一栋五层砖混结构房屋予以强制拆除。 原告全维兰、李平昌起诉称，1994年6月，南宁市罗文园艺场将2.58亩荒闲土地发包给原告经营，期限至2064年6月18日止。随后原南宁市城北区政府与南宁市罗文园艺场签订协议，兴建城北区集体私营工业小区，得到南宁市人民政府和有关职能部门的批准同意。原告承包的土地属于工业小区规划范围内。2006年初，原告经口头请示相关部门同意，盖起了一栋五层楼房作仓库和职工宿舍(占地面积245.86平方米，建筑面积共1164.55平方米)。2012年，原告将1994年所建的另一栋厂房作了改建（改建后占地面积371.19平方米，建筑面积共460.03平方米)。两栋房屋总占地面积约617.05平方米，建筑面积约1624.58平方米。2013年9月，政府告知征收土地，因补偿问题未能达成一致意见，双方未签署补偿协议。2015年12月，原告获知被告认定上述房屋为违法建筑并限期搬离后，即提起行政复议和行政诉讼。在此期间，2016年9月21日，被告突然对上述房屋实施强行拆除，使原告财产受到严重损失。被告的行为违犯法律规定，主要表现为:1、将原告房屋定性为违法建筑错误。土地承包合同中允许“扩建房屋、楼宇、工厂”。原告一栋五层砖混结构楼房(面积共1164.55平方米)为2006年建设，而不是被告所称的2012所建。尽管当时未办理建设许可证，但建造时政府未制止，这是历史遗留问题，应区别对待。2、违反法定程序，未依法送达相关文件。上述房屋是否属于违法建筑，是否应当强制拆除，都应经过相应的程序，并告知当事人。被告没有依法送达处罚通知书和强制执行通知书，剥夺了原告的申辩权。被告几份送达回证内容造假，有“见证人”谢日利、梁文柏事后证实。2015年12月，原告提起复议和诉讼，在诉讼阶段，被告却强行拆除上述房屋，实不应该。3、超越职权。被告属于南宁市政府的派出机构，不属于县级人民政府，没有行使强制拆除的职权，所实施拆除行为无效。2018年8月31日，原告向被告提出赔偿申请，10月31日，原告收到被告不予赔偿的答复。请求：一、确认被告强拆原告房屋的行为违法；二、判令被告赔偿原告财产损失3215376.42元，其中：1、赔偿一栋一层框架结构房屋202571.5元;2、赔偿一栋五层砖混结构楼房2395499.92元;3、附着物损失共31900元:4、其他财产损失共201470元；5、土地（面积553.5平方米）赔(补）偿金383935元。 被告南宁高新区管委会辩称，一、原告起诉超过法定起诉期限，依法应当驳回起诉。1、原告起诉涉案强制拆除行为违法已超过法定起诉期限。涉案强制拆除行为发生在2016年9月21日，而原告起诉状的落款时间是2019年1月28日。根据《行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十四条、《行政复议法》第九条的规定，原告应当在知道或者应当知道涉案强制拆除行为作出之日起六个月内提起涉案强制拆除行为是否违法的诉讼，或者应当在知道或者应当知道涉案强制拆除行为作出之日起六十日内提起涉案强制拆除行为是否违法的行政复议申请，但原告并未在法律规定的期限内提起诉讼或申请复议，原告起诉涉案强制拆除行为违法已超过法定起诉期限。2、原告提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，也已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十九条的规定，原告提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，应适用行政诉讼法六个月的法定起诉期限，即原告一并提出的赔偿请求也已超过法定起诉期限。二、涉案强制拆除行为未经法定程序确认为违法，依法不应当赔偿。三、被告是合法的行政主体，依法可以作为城市管理综合行政执法主体，具有辖区内城乡规划行政管理职权。根据广西壮族自治区人大常委会《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条、第十四条、《中共南宁高新技术产业开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（南办发【2013】66号）、《关于南宁市开发区城市管理和城市管理综合行政执行体制调整涉及机构编制问题的通知）（南编【2007】72号）、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发【2012】68号）的规定，被告可以作为城市管理综合行政执法主体，具有辖区内城乡规划行政管理职权。四、涉案房屋是没有规划许可手续的违法建筑，依法应当予以拆除。1、涉案房屋没有规划许可手续的事实清楚。原告主张涉案房屋为2006年和2012年建设。2006年的《中华人民共和国城市规划法》第三条第二款规定：“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《城乡规划法》第二条规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《南宁市总体规划》（1995-2010）第八条规定：“本规划期市域范围仍以现行政区划为依据，包括南宁市区、邕宁县和武鸣县。市域总面积10029平方公里。其中南宁市区1834平方公里，邕宁县4725平方公里，武鸣县3470平方公里。”第三条规定：“城市总体规划经国务院批准后即具法律效力，在南宁市城市规划区范围内所发生的一切建设行为必须执行本总体规划。”第十九条规定：“南宁市城市规划区由以下三部分组成:1、南宁市市区。2、邕宁县部分乡镇：邕宁县蒲庙、吴圩、那马、大王滩、那陈、良庆、伶俐等七个乡镇的全部，九塘乡的昆仑关文物保护区。3、武鸣县部分乡镇：武鸣县城厢、双桥、马头、里建等四个乡镇的全部以及大明山自然保护区。南宁市城市规划区面积为4158平方公里，包括主要的城镇建设用地、吴圩机场、城市出入口公路沿线、城市铁路出入口沿线等交通设施用地，大王滩水库、伊岭岩、大明山、昆仑关等旅游风景区，大牛湾、陆平等工业预留用地，邕江两岸、左江两岸、右江两岸等水系保护区。在城市规划区内，一部分可在统一规划的前提下实行统一的规划管理，属邕宁、武鸣县行政区内的实行分级管理。”《国务院关于南宁市城市总体规划的批复》（国函【1999】10号）第三条载明：“同意《总体规划》确定的4158平方公里的城市规划区范围。在城市规划区内，实行城乡统一的规划管理。”《南宁市城市总体规划》（2011-2020）文本第6条载明：“城市规划区为南宁市市区，即市属六区所辖行政范围，面积为6559Ｋ㎡。”《国务院关于南宁市城市总体规划的批复》（国函【2011】121号）第三条规定，在《总体规划》确定的6559平方公里城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。根据上述规定及规划区界定图，原告在南宁市××园艺××路北面××路东面擅自建设一栋一层框架结构房屋及一栋五层砖混结构房屋（建筑面积1450.35平方米），依法应当取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可建设。原告违法建设的涉案房屋至2016年被强拆时都未能办理规划许可手续，违法状态一直持续，事实非常清楚。2、本案涉案房屋无法采取改正措施消除影响，依法应当拆除。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条明确规定:“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形:（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第八条规定:“对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理:（一）以书面形式责令停止建设:不停止建设的，依法查封施工现场;（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书;（三）对按期拆除的，不予罚款;对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款;（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”涉案建筑未取得建设工程规划许可证即开工建设，也没有取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，故无法采取改正措施消除影响，依法应当予以拆除。根据《城乡规划法》第六十四条及第六十八条的规定，涉案房屋依法应当予以拆除。五、被告依法对涉案违法建设作出的强制拆除行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告对涉案违法建设行为进行了调查和现场勘查，下达了《综合行政执法检查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，限期自行拆除，期限过后，原告没有按期自行拆除。被告依法对原告作出《限期履行行政处罚决定催告书》后，原告仍未按催告书确定的期限自行拆除，被告遂作出了《限期拆除违法建（构）筑物公告》，并对原告作出《行政强制执行决定书》。以上通知书、告知书、催告书及决定书已依法送达，公告之后，原告仍未自行拆除该违法建筑，被告遂依法对涉案违法建筑进行强制拆除。因此，被告对涉案违法建筑强制拆除的行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。六、原告要求赔偿财物损失3215376.42元，没有事实和法律依据。1、涉案房屋为违法建筑，依法不应当赔偿。2、原告未能提供合法的证据证明在强制拆除时其存放于被拆房屋内有何财产，原告提供的财产清单为原告单方制作，没有合法的发票、付款凭证予以佐证，原告也没有证据证明被告的强制拆除行为给其造成损失。3、被告在强制拆除涉案违法建筑前，向原告及其租户已发出《限期搬离通知书》，被告提交的照片及视频反映涉案违法建筑内的物品已搬空，强制拆除行为并没有造成原告财物损失。七、被告作出的（2018）高管赔复2号《不予赔偿决定书》合法。综上，原告起诉已超过法定期限，依法应当驳回起诉；涉案强制拆除行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的起诉及诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 本院经审理查明，原告全维兰、李平昌均系广西桂平市人。2006年，原告在南宁市××路北面、鹏飞路东面其承包的国营南宁市罗文农工商公司、南宁市罗文园艺场的土地上建设一栋五层砖混结构房屋。2012年，原告将1994年在该地建设的厂房推倒重建成一栋一层框架结构房屋。上述房屋未办理规划审批手续。2013年8月26日，被告向原告发出《综合行政执法检查通知书》（南高管【规监】检通字【2013】第0826-16号），对原告上述房屋进行规划检查，并在原告在场的情况下，对上述房屋进行了现场勘查。经勘查，该栋一层框架结构房屋占地面积318.85平方米，建筑面积318.85平方米；该栋五层砖混结构房屋占地面积200.92平方米，建筑面积1131.5平方米。2013年9月2日，被告在上述房屋张贴《行政处罚告知书》（处告字【2013】第375号），告知原告上述房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设，拟对其作出限期拆除违法建筑的行政处罚，并告知原告接到告知书后3日内可以进行陈述、申辩及申请举行听证。2013年9月4日，原告向被告申请举行听证。同日，被告通知原告于2013年9月17日下午3:30在被告处举行听证。2013年9月17日，原告无故缺席听证会。2013年9月18日，被告作出《行政处罚决定书》（南高新管处字【2013】第375号），限原告在决定书送达之日起1日内自行拆除上述房屋，并将该处罚决定书张贴于上述房屋。2013年9月23日，被告作出《限期履行行政处罚决定催告书》（高新管催字【2013】375号），催告原告履行上述行政处罚决定，并将催告书张贴于上述房屋。2013年10月10日，被告作出《限期拆除违法建（构）筑物公告》（高新管强公字【2013】375号）和《行政强制执行决定书》（高新管强决字【2013】375号），决定对上述房屋实施强制拆除，并将该公告和决定书张贴于上述房屋。2015年12月15日，被告作出《限期搬离通知书》，限于2015年12月21日前搬离房屋，并将该通知张贴于上述房屋。2016年9月21日，被告以原告未经城乡规划行政主管部门批准擅自建设为由，在原告到场的情况下，对原告上述房屋予以强制拆除。2018年8月31日，原告以被告违法拆除其房屋为由，要求被告赔偿房屋等财产损失共计8327412.5元。2018年10月31日，被告作出《不予赔偿决定书》（【2018】高管赔复2号），以涉案强制拆除行为未经法定程序确认为违法，且原告损失证据不足为由，决定对原告的赔偿申请不予赔偿，并告知原告如不服该决定，可以自决定作出之日起三个月内向人民法院提起诉讼。2019年1月28日，原告提起本案行政诉讼。 另查明，2015年12月29日，原告向南宁市人民政府申请行政复议，请求撤销被告作出的上述《行政处罚决定书》（南高新管处字【2013】第375号）和《限期搬离通知书》。2016年2月2日，南宁市人民政府作出南府复议（2015）350号《行政复议决定书》，认为原告的申请不符合行政复议受理条件，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，于2016年3月4日向本院提起行政诉讼。2018年1月15日，本院作出（2016）桂01行初95号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。2018年9月4日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2018）桂行终字498号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向最高人民法院申请再审。2019年5月13日，最高人民法院决定立案审查。 以上事实，有《综合行政执法检查通知书》等行政执法文书、勘查笔录、听证申请书、文书张贴照片、视听资料、邮寄单、人民法院生效行政判决书、最高人民法院受理通知书、当事人陈述等证据证实。 本院认为，当事人不服行政行为，通过诉讼方式要求行政赔偿的，应当遵守法律关于起诉期限的规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”本案中，原告请求确认涉案强拆行为违法并要求赔偿，属于在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，而不是直接适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定的“两年”。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被诉强拆行为实施于2016年9月21日，原告当时也在场，因此，原告于2016年9月21日已经知道被诉行政行为，其于2019年1月28日提起本案行政诉讼，超过了上述规定的最长“2年”期限。对其起诉，人民法院应不予立案；已经立案的，应当驳回起诉。 被告在被诉强拆行为未被依法确认违法的情况下，在其《不予赔偿决定书》中告知原告如不服本决定，可以自决定作出之日起三个月内向人民法院提起诉讼，没有法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”该规定适用于行政行为被确认违法后单独提出行政赔偿的情形，本案被诉强拆行为并未被确认违法，被告告知原告不服其不予赔偿决定，可以自其决定作出之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼，系出于对该规定的误读。但基于下文说明的理由，被告的错误告知，对原告起诉期限的计算没有影响。 需要说明的是，对于被诉行政行为侵权的救济途径，法律规定了行政复议和行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释【2000】8号）第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期限内。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”当事人在行政行为的起诉期限内，向作出被诉行政行为的机关等有关机关申诉信访的，是当事人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择。在法律已经规定了行政复议和行政诉讼救济途径的前提下，除非受理申诉信访的机关以明示方式作出将予处理、让其等待的承诺，当事人没有正当理由一定要等到受理申诉信访的机关作出处理后再提起行政诉讼。因此，除受理申诉信访的机关以明示方式作出将予处理、让其等待的承诺外，当事人的申诉信访不能作为起诉期限被耽误的合法理由，其申诉信访的时间，属于当事人自身放弃法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不能从起诉期限内予以扣除。本案中，虽然原告在2016年9月21日房屋被拆之日至2018年9月21日的2年内，向被告提出了赔偿申请，但没有证据证明被告对其明示作出了将予处理、让其等待的承诺，因此，其要求被告赔偿等申诉信访的时间，不能从起诉期限中予以扣除。而被告上述关于起诉期限的错误告知，是在原告起诉期限于2018年9月21日届满之后，故对原告起诉期限的计算没有影响。 另外，原告对本案被诉强拆行为之前的行政处罚决定和限期搬离通知等前置行为申请行政复议和提起行政诉讼，不能成为其耽误本案起诉期限的正当事由，相关时间也不能从本案起诉期限中依法扣除。一般而言，强拆行为是一个独立的行政行为，对其提起行政诉讼并不要求以前置行为被确认违法为前提，况且前置行为违法，因违法情形和程度不同，强拆行为也不当然违法。因此，以前置行为是否违法尚在行政复议或者行政诉讼过程中，无法对强拆行为提起诉讼为由，主张强拆行为起诉期限的耽误具有正当事由，理由不能成立。事实上，原告提起本案诉讼时，其此前起诉的行政处罚决定和限期搬离通知也尚未被确认违法，结合其庭审中陈述的理由，其耽误起诉期限的真实原因是出于对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定的“两年”的误读。 综上，原告起诉超过规定期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告全维兰、李平昌的起诉。 本案不收案件受理费。原告全维兰、李平昌已预交的案件受理费50元，由本院退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一九年十月二十五日 书记员  彭 丹 附相关法律规定： 《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。