山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1103行初22号原告日照丰裕海鱼粉有限公司，住所地日照市岚山区碑廓镇鲁班大道南端路西，统一社会信用代码91371103082963862X。法人代表人赵加东，总经理。委托诉讼代理人王贞东，山东秋鉴律师事务所律师。委托诉讼代理人王金栋，公司承包经营者。被告日照市岚山区综合行政执法局，住所地日照市岚山区岚山西路337号-6，统一社会信用代码113711037834951092。法定代表人来永法，局长。出庭应诉负责人郑旭亮，副局长。委托诉讼代理人胡建新，山东德与法律师事务所律师。委托诉讼代理人徐辉，山东德与法律师事务所律师。原告日照丰裕海鱼粉有限公司诉被告日照市岚山区综合行政执法局行政处罚一案，本院于2019年5月27日立案受理,本院立案后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状和应诉通知书。并依法组成合议庭，于2019年7月18日公开开庭审理了本案。原告日照丰裕海鱼粉有限公司的委托诉讼代理人王贞东、王金栋，被告日照市岚山区综合行政执法局出庭应诉负责人郑旭亮及委托诉讼代理人胡建新、徐辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年11月26日，被告对原告未取得饲料许可生产证进行生产加工鱼粉的违法行为，作出了日岚综罚字[2018]40007号行政处罚决定，决定给予原告行政处罚：1、罚款人民币1489500元；2、没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨。原告不服该处罚决定，认为被告认定事实错误，程序违法。原告日照丰裕海鱼粉有限公司向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销被告作出的日岚综罚字[2018]40007号行政处罚决定书，并确认被告的行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：原告按照环保部门要求，进行环保燃烧锅炉超低排放改造的后续验收工作，至被告开始调查至作出行政处罚的期间，相关环保手续正在完善当中。只有取得环保手续，才能办理生产经营许可。原告为完善相关环保手续，在被告查处前进行了鱼粉加工，属于为取得环评检测数据的试生产过程。被告封存的鱼粉，并非为合格产品，被告却当作合格产品来认定对原告的处罚金额，故被告认定事实错误。被告单方封存样本等行为，以及被告委托价格评估认定部门作出的价格认定，不符合法定程序。总之，被告作出的行政处罚决定认定事实错误，程序违法，应予撤销。并且，由于被告的行为导致原告进行环保竣工验收的期限无限延长，试生产附属品无法及时处理，造成企业损失无法挽回。为此，原告向本院提起行政诉讼，请求依法公正裁判。被告日照市岚山区综合行政执法局辩称，原告诉称其为环保验收手续而进行试运行并生产鱼粉，与事实不符。对此，被告已发函给日照市岚山环境保护分局协助调查，从该环境保护部门出具的回函中可以知悉，2018年1月26日批复了噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见。被告对原告未取得经依法批准的饲料生产许可证，进行大量生产并销售的违法行为，经调查，被告现场查获了原告生产的鱼粉33.1吨，以及生产原材料虾糠1.8吨，并经价格认定中心认定，原告所生产的鱼粉总价值为148950元，被告根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款、第三十八条第一款及行政裁量基准的规定，对原告的违法行为作出生产鱼粉货值十倍罚款计1489500元，并没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨，事实清楚、证据充分，适用法律行政法规正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市岚山区综合行政执法局对其行为的合法性提供了如下证据、依据：1.岚山突出环境问题综合整治工作领导小组办公室交办单一份；2.省第16环境保护督察组交办案件一份。证据1－2证实涉案系由省第16环境保护督察组交办案件，由岚山突出环境问题综合治理综合整治工作领导小组交办给被告，在省第16环境保护督察组督察期间，发现了原告存在没有取得生产许可的情况下，违法生产饲料添加剂（鱼粉、虾糠）的行为。3.责令停止违法行为通知书一份；4.行政处罚文书送达回证一份（责令停止违法行为通知书送达回证）。证据3－4，证实2018年9月7日被告到原告处进行调查，并出具了责令停止违法行为通知书，要求原告停止相应的违法行为。5.行政处罚立案审批表一份；证实原告存在违法行为后，经依法立案对原告行为进行依法立案调查。6.日照丰裕海鱼粉有限公司营业执照；法定代表人赵加东身份证复印件。证实涉案原告公司的基本信息。7.2018年9月7日被告在原告处的现场检查（勘验）笔录一份；8.2018年9月7日被告在原告处现场检查（勘验）影像证据一份；9.先行登记保存证据审批表一份；10.先行登记保存证据物品处理决定书一份；11.涉案物品清单一份；12.先行登记保存证据物品处理决定书送达回证一份；13.先行登记保存证据通知书、证据保存清单；14.实施行政强制措施审批表；15.查封（扣押）决定书、涉案物品清单；16.查封（扣押）生产的鱼粉决定书及送达回证一份；17.延期查封（扣押）决定书一份；18.延期查封决定书一份。证据7-18证实被告在原告处经勘查，发现了原告生产的袋装鱼粉600袋，散装鱼粉7吨左右（后期经原被告共同称重散装鱼粉62袋，为3.1吨），共计查获鱼粉33.1吨，662袋，另有虾糠60袋，共计1.8吨；装载机一台、筛鱼粉机一套、鱼粉生产设备一套、搅笼设备一套、日晒工业盐150袋。上述查获的货物及生产设备，于2018年9月7日依法先行登记保存，于2018年9月15日进行查封、扣押，于2018年10月15日进行延期查封、扣押，上述查封扣押决定书及先行登记保存的决定书均已送达原告。19.2018年9月8日王金杰调查（询问）笔录；20.2018年9月10日王金栋调查（询问）笔录；21.2018年10月22日现场检查（勘验）笔录；22.2018年10月22日现场检查（勘验）影像证据；23.2018年10月25日王金杰调查（询问）笔录；24.2018年10月30日王波调查（询问）笔录。证据19-24证实原告负责生产加工的王金杰在调查询问笔录中，明确陈述原告生产的鱼粉是饲料厂在饲料加工时用来添加在饲料里的，即用途是饲料添加剂，同时承认原告开始生产的时间是2013年9月，也就是说原告所陈述的是生产行为，不存在该批货物是在2018年生产出来的。根据经营负责人王金栋的陈述，原告所生产的鱼粉是面向大都是客户上门来拉，及原告存在没取得生产经营许可并销售的行为，其所陈述的试生产行为显然不能成立；根据王金栋的陈述被告所查获的鱼粉，原告已经加工完成，并且其明确承认在没有取得饲料生产许可的情况下，存在违法加工生产的行为。证据21-22，被告在2018年9月7日查获的约7吨左右的散装鱼粉，进行现场装袋称重。现场有原告负责生产的负责人王金杰在场。经对散装鱼粉进行称重，散装鱼粉共计62袋，每袋50公斤，总重3.1吨。25.日照市岚山区综合行政执法局价格认定协助书；26.价格认定标的明细表。证据25-26证实涉案鱼粉经日照市岚山价格认定中心依法予以认定，涉案鱼粉共计662袋，每袋50公斤，涉案被查获生产的鱼粉总价值为148950元。27.日照市岚山价格认证中心关于对涉案鱼粉的价格认定结论；28.日照市环境保护局岚山分局关于协助调查的复函；29.日照丰裕海鱼粉有限公司鱼粉加工项目噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见。根据该验收意见，原告于2013年8月开工建设并于次月投入试运行即，原告在2013年9月就已经开始试运行，原告不可能至今仍处于试运行阶段。根据验收组于2018年1月26日出具的验收意见，原告公司在验收期间，鱼粉加工项目工作稳定。在实施过程中基本按照环境文件及批复要求。配套建设和采取了相应的环境保护设施措施、噪声达标排放，固体废物得到妥善处置。符合噪声和固体废物污染物防治设施竣工环保验收条件。即原告在2018年1月26日通过环保验收。30.案件调查终结报告；31.案件集体讨论记录；32.行政处罚听证会告知书；33.行政处罚文书送达回证（行政处罚听证会告知书）；34.听证会申请书及委托代理手续；35.行政事项审批表；36.行政处罚听证会通知书；37.行政处罚听证会通知书及送达回证；38.听证会公告；39.行政处罚听证笔录；40.听证会签到表；41.行政处罚听证报告；42.行政处罚决定审批表；43.行政处罚决定书；44.行政处罚决定书及送达回证；45.行政处罚履行催告书；46.行政处罚履行催告书及送达回证；47.被告于2018年9月7日用执法记录仪拍摄的原告处堆放的涉案货物电子照片以及2018年12月4日公安机关拍摄的原告处堆放的涉案货物电子照片。证据30-46能够证实被告在作出行政处罚决定之前，依法举行了行政处罚听证会，并告知原告进行听证，原告也依法参与了听证会，经听证后，被告依法作出了对原告的行政处罚决定，行政处罚决定为：罚款原告人民币1489500元、没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨。当事人自收到本处罚决定之日起15日内到日照银行进行缴纳。逾期不缴纳的，每日按3%加处罚款。综上，原告存在未取得生产许可而违法生产饲料添加剂的行为，生产鱼粉货物的总价值为148950元。原告的行为违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，未取得饲料添加剂生产经营许可，以及该条例第三十八条规定，对于该违法行为处以货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，没收其生产设备等。故被告对原告的处罚符合法律规定。原告对被告提供的证据、依据进行了质证：对证据1－19，真实性无异议，但是对其合法性与关联性及其证明内容有异议。被告按照督查组及农林办交办意见，查处原告是否涉嫌违法，依法属于履行职责行为；但是，在这19份证据中，被告并没有询问原告是否办理“饲料生产许可证”的记录，只有督查组交办单中，存在原告企业“没有取得排污许可证和饲料生产许可证的情况下违法生产鱼粉，任意排放恶臭废气”的举报内容，而对于是否属实，依法应由被告进行查办，而不是仅凭举报或交办单，就认定原告存在被举报的事实内容，与事实不符。对证据20，王金栋询问笔录的真实性无异议，且原告企业经营负责人王金栋也承认，加工的鱼粉用作饲料添加剂，尚未办理生产许可证。但是，该笔录的询问时间是2018年9月10日，并非被告于2018年9月7日接受交办单、立案、查处，并先行登记保存证据、查封扣押涉案物品（包括生产设备等）的行为当日，反证被告2018年9月7日的相关查处办案程序违法。对证据21－24、30－31，真实性无异议，可以证实被告查封扣押的涉案鱼粉在2018年5月份前加工了600袋，散装后装袋的鱼粉62袋，是被告查处前（9月7日）加工的。王波的证言也证明，原告单位系按照地方政府的要求，整合搬迁至现生产厂区。对证据25至26，真实性无异议，合法性方面，被告于2018年10月26日移交的价格认定中心，协助价格认定书载明，其提供的资料有“笔录3份，照片1份，价格认定标的明细表1张”，并声明：对于灭失物及基准日形态已发生重大改变的标的，请根据我们确定的情况进行价格认定。被告确定的价格认定基准日是2018年9月7日；基准日形态未发生重大改变；基准日状态确定为全新状态；价格内涵为产品的出厂价格。委托时间与查处查封扣押时间相差50天，如何保证被告委托鉴定的鱼粉是否为全新状态？是否形态未发生重大改变？对证据27，真实性无异议，但是其合法性在认定价格过程中，因认定程序违法，依法不应采用。理由：1、未附注鉴定人员的关联资格证号；2、无鉴定当时市场价格的参照对比，既然采用市场法作出的价格认定分析测算，依法应附具参照对比表；3、价格认定书第二条第二项载明的被告提供价格认定材料为“询问笔录5份、照片6张”，与被告于2018年10月26日移交的价格认定中心的协助书载明的资料有“笔录3份、照片1张”，明显不一致；4、被告未向原告送达该价格认定书，证明其办案程序违法；5、价格认定书中已声明，“五、价格认定限定条件（一）本结论书的价格认定结论依据了被告机关提供的材料；（二）价格认定结论是在特定的前提和假设条件下做出的，仅在该前提和假设条件存在的情况下价格认定结论，方予成立”。也就是说，仅在被告提供的前提和假设条件存在的情况下价格认定结论方予成立，委托机关委托错了，非鉴定人的责任。对证据28、29，真实性无异议，但对应被告证据41，被告已使用[2013]27号环保审批意见内容，但被告未能提交，原告方认为被告故意隐瞒。说明被告明知环保验收并非只有噪声和固体废物污染防治两项验收项目，至少还应包括废气、废水和其他环境保护设施等三项环保验收项目；而被告故意隐瞒[2013]27号环保审批意见这一对原告有利的证据，显然不符合法律规定及其要求。同时证明被告认定原告企业已完成环保验收，不需要继续环保验收进行环保监测试运行的事实不成立。对证据30－31真实性无异议，是被告单方制作的；但是在合法性方面，被告故意隐瞒了原告企业尚需后续继续进行环评检测及验收的事实，导致作出了错误认定。而被告在具体办案中，故意隐瞒了原告企业尚需后续继续进行环评检测及验收的事实本身，即为违法办案。对证据32－40，真实性无异议，原告参与了听证，也提出了进行环保验收试运行所加工的鱼粉，不能作为认定违法生产范围和认定事实的依据。对证据41，真实性无异议，但不能证明被告的事实认定成立。尤其在被告已使用[2013]27号环保审批意见内容，并明知环评验收至少包含五项的情况下，仍认为通过了噪声和固体废物污染防治两项验收项目，就完全通过了全部验收项目，属于认定事实错误，属于违法办案。对证据42－44，真实性无异议，对其合法性质证意见同证据30、31、41。对证据45－46，真实性无异议，原告已收到；但是，原告已于2019年5月27日到法院立案，执行催告书已没有实际意义。原告向本院提交如下证据以证明自己的主张：1.日照市岚山区人民政府《专题会议纪要（10）》；证明原告新建厂区，系地方政府整合搬迁至现厂址，可与被告提交证据24即2018年10月30日对王波的询问笔录相互印证，“为配合政府工作搬迁整合到现在位置”。会议纪要印发时间为2013年3月29日，是参照招商引资政策，新上的符合环保要求的鱼粉加工项目。2.山东省日照市岚山住房和城乡建设局于2013年5月24日出具的规划证明；证明原告公司驻地在岚山现代生态高效农业示范区范围内，该证明出具时间为2013年5月24日，与证据1结合证明，原告新设开办鱼粉加工项目，符合《饲料和饲料添加剂生产许可证管理办法》第六条及《饲料和饲料添加剂管理条例》第十四条规定的“应当符合饲料工业发展规划和产业政策”办理生产许可证的前提要件。3.岚环表[2013]27号环保审批意见；证明2013年8月19日，日照市环保局岚山分局作出审批意见，其中，第二条明确，第一项为锅炉燃烧废气要达标；第二项为恶臭气体排放要达标；第三项为大气污染物排放要达标；第四项为排放废水要达标；第五项为排放污水要达标；第六项为厂界环境噪声排放要达标；第七项建设10吨、15吨燃煤锅炉两台，其中10吨锅炉，不符合新规条件应停止使用；第八项全厂污染物排放总量要达标。第四条明确，项目建成后，应提交试生产申请，经检查同意后方可投入试生产，并在三个月试生产期内按规定程序申请环境保护验收，经验收合格后，方可正式投入运营。第五条明确，自批准之日起超过五年方决定项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报我局重新审核。4.环保局查封扣押决定书、环境违法行为改正通知书；证明2018年6月7日，日照市环保局责令限期拆除10吨锅炉主体；2018年10月26日环保局查封锅炉等，至2018年11月24日，说明从2016年至2018年6月前，环境保护法在修改，所以说才出现了先验收噪声和固体废物两项，至于废气、废水，这两项环保局至今还没有定下来什么时间进行验收。5.燃煤锅炉超低排放改造项目及锅炉烟气检测报告；证明原告于2018年8月21日完成，2018年1月12日项目竣工环境保护验收会意见，第五条结论及后续要求，第二项要求的燃煤锅炉超低排放改造项目检测。证据都是从日照市岚山区人民政府有关部门提供的复印件，无原件，但查封扣押决定书有原件二份。被告对原告提供的证据进行了质证：对原告提交的上述五份证据都有异议。第一，对它的真实性有异议，第二，对它的关联性有异议，不管原告的设备是否符合运营条件，原告在没有生产许可证的情况下都不得生产销售。不管是正常生产还是试运行生产，都必须在具备生产许可的情况下方可进行。原告所提交的环评检测报告，不能证实本案原告行为就是试运行的生产行为。被告认为，原告所提交的证据和本案不具有关联性，不能证实原告的证明目的，本案的焦点不仅在没有取得生产许可的情况下生产了饲料添加剂，更为关键的是，在于原告还出售相应货物。在试运行生产情况下，原告不应当出售。原告存在出售的行为，证实了原告的行为不是试运行生产，而是生产经营销售行为。本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的证据真实无异议，本院予以确认。被告对原告提供的证据均有异议，但对原告提供的证据真实性，本院予以确认。对双方当事人提供证据的证明目的，本院将结合案件事实作进一步的分析认证。对原告认为被告未能提交[2013]27号环境保护验收批复意见书属于故意隐瞒问题，因日照市岚山环保分局于2018年1月26日作出也部分环保项目验收批复，并在批复中对原告应当继续做好后续申报验收已提出了明确的建议，且被告作出的行政处罚决定在认定事实方面，未涉及到2018年1月26日以前原告生产加工的鱼粉，故对原告的该项主张事由不予确认。经审理查明：2013年8月，原告在日照市岚山碑廓镇建设鱼粉厂加工项目。因环评监测需要，原告于2013年9月投入试运行阶段。2018年1月26日，由日照正荣环境工程有限公司编制的《日照丰裕海鱼粉有限公司鱼粉加工项目噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收监测报告》，经日照市环境保护局岚山分局组织召开验收会议，批复了噪声和固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见。该意见报告的验收结论为：“该项目环境保护手续齐全，在实施过程中基本按照环评文件及批复要求配套建设和采取了相应的环境保护设施，措施、噪声达标排放，固体废物得到妥善处置，符合噪声和固体废物污染防治设施竣工环保验收条件。”该批复并提出了后续工作建议：其中，“企业应定期进行达标校核（包括问题校核），按照省市各级环保部门要求完成项目燃煤锅炉超低排放改造，并申请后续验收。”原告在取得该验收批复意见后，在未取得饲料生产许可证的情况下，继续进行生产加工鱼粉并对外销售。2018年9月7日，被告接山东省第16环境保护督察组交办案件的查处任务，对原告企业进行了现场勘查，原告不能提供饲料生产许可证等有关审批手续。经执行法人员询问原告企业直接负责的主管人员王金桡，查明原告为取得环保监测数据在未取得饲料生产许可证的情况下进行试运行生产加工鱼粉，并对外销售，销售方式为客户上门取货。经被告行政机关负责人批准，在查验现场，执法人员先行登记保存了原告已经加工生产完毕的鱼粉600袋、散装鱼粉7吨左右、生产原材料虾糠60袋及装载机一台、筛鱼粉机一套、鱼粉生产设备一套、搅笼设备一套、日晒工业盐150袋等货物及生产设备。被告对先行登记保存物品制作了清单和现场勘验笔录，并向原告送达先行登记保存物品通知书，涉案法律文书均由直接负责生产的人员王金杰签收和确认。2018年9月15日，经被告行政机关负责人批准，被告将先行登记保存证据物品决定予以查封扣押，暂查封扣押在原告公司的库房内。被告已向原告送达了先行登记保存物品处理决定书和查封（扣押）物品决定书，并制作了查封扣押清单和现场查封笔录，以及对查封扣押物品与地点进行了拍照。查封期间为自2018年9月15日至2018年10月15日。涉案法律文书仍由直接负责生产的人员王金杰在场签收和确认。本次查封，确认了原告已生产加工的鱼粉数量，共662袋，每袋50公斤，计33.1吨，生产原材料虾糠1.8吨。对查封期限，被告根据办案需要，由行政机关负责人批准决定延长30日。2018年10月26日，被告委托日照市岚山价格认定中心作出价格认定，原告所生产加工的鱼粉总价值为148950元。平均每吨4500元。2018年11月8日，被告经过集体讨论案件，对原告作出拟处罚决定，并于该日向原告送达了听证告知书，告知处罚事实、理由和依据，并告知原告享有可以申请听证的权利。2018年11月12日，原告申请听证，被告于2018年11月21日组织听证。原告直接负责的主管人员王金栋及其委托代理律师王贞东参加了本次听证会。被告制作了听证笔录及书面听证报告。经听证，被告认为原告所称的为完善环保检测后续验收而生产加工鱼粉不属于违法事实的范围不存在。2018年11月26日，被告认定原告无证生产单一饲料的行为属实，该行为已违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定，并参照山东畜牧厅公布的行政裁量基准，对原告的违法行为作出生产鱼粉货值十倍罚款共计1489500元的罚款，并没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨。限自处罚决定之日起十五日内缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款金额的3%加收罚款。并告知原告有权自收到决定书之日起六十日内申请行政复议申请或者自收到决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。另查明，原告于2017年4月30日将企业生产经营权承包给王金栋、王波两人，经营期限为7年。王金栋为该企业的直接负责的主管人员，王波未实际参与经营管理。另外，企业内王金杰为直接负责生产的人员。2018年6月7日，日照市环境保护局岚山分局曾向原告发出环境违法行为改正通知书，限原告在30日内拆除锅炉主体。2018年10月16日，日照市环境保护局岚山分局向原告发出查封（扣押）决定书，对原告厂内的锅炉观察口和锅炉配电箱予以查封。查封期限为2018年10月26日至2018年11月24日。本案宣判前，原告通过邮寄的方式向本院提交了一份其于2019年8月15日取得的饲料生产许可证的复印件。因该证据在法庭辩论终结前未能提出，且所证明目的不涉及取得生产许可证之前原告无证生产的违法行为事实认定问题，故本院不对该证据组织质证。庭审中，原告对鉴定价格过程及鉴定人的资质提出了异议。日照市岚山价格认定中心于2018年11月6日作出价格认定，该价格认定意见书中明确说明，如对价格认定结论有异议，可于价格认定结论书送达之日起60日内向日照市价格认定中以提出复核申请。本案被告于2018年11月8日作出了拟处罚事实、理由和依据的告知，原告于2018年11月12日提出听证申请，被告于2018年11月21日组织了听证，并于2018年11月26日对原告的违法行为作出行政处罚决定，原告已知道或者应当知道被告所依据的价格认定的结论性意见，在此期间内仍未超过可以对价格认定意见书提出复核申请的期限。本院认为，本案争议的焦点是，原告在未取得饲料生产许可证的情况下生产加工鱼粉，是否属于应当受到行政处罚的违法行为；被告原告的违法行为作出属于严重违法情形的认定是否正确，处罚数额是否适当；被告是否存在程序违法的情形。第一，关于原告未取得饲料生产许可证即生产加工鱼粉的行为，是否完全为了取得环保监测数据之目的。原告自2013年9月即开工建设并投入试运行以来，多年未能通过全面的环保验收和审批，因此也就未能申请饲料生产许可审批手续，但原告却一直未能停止过生产加工鱼粉饲料。既使原告称其为后续工作的申报而进行生产加工鱼粉，其所生产出来的鱼粉是非合格产品，其理由也不能符合实际情况。被告在接到省第16巡察组交办案件后立即行动，并当场查获原告已经生产加工完毕的成品鱼粉共计33.1吨、生产原材料1.8吨，生产数量巨大，不能说明原告长期无证生产鱼粉的行为完全是为了环保监测数据的取得而为之的目的。且据被告调查企业直接负责的主管人员王金东和直接负责生产的人员王金杰，均陈述上述鱼粉为原告在2018年5月至9月期间生产加工的，故对原告的陈述申辩理由不成立，本院不予支持。第二，关于原告所生产加工的鱼粉是否进行出售的问题。根据原告企业的主管经营和主管生产的人员王金栋、王金杰陈述，原告所生产加工出来的鱼粉均被销售，价格每吨在5000元左右，此与原告于庭审当中又称其所生产的鱼粉为非合格产品，被告依据了非合格产品进行货值认定的主张自相矛盾，其理由不成立，本院不予支持。综上，对被告调查王金栋、王金杰笔录证据的真实性，以及对其证实生产加工鱼粉并已出售的事实，本院予以确认。原告在未取得饲料生产许可证的情况下存在长期生产加工鱼粉饲料并进行销售的行为，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，应当给予行政处罚，被告对作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，且被告根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定作出行政处罚，适用法律行政法规正确。第三，关于被告的执法主体资格及作出行政处罚的结果是否合理的问题。被告作为日照市岚山综合行政执法部门，根据《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]228号）及附件三，被告有权作出涉案的行政处罚，其处罚的主体合法。但是，对于处罚结果，被告在作出行政处罚时未能充分考虑到原告生产行为所具有的合理性因素。原告为环保监测数据取得，进行后续申报工作仍需要一定时间和范围内的试运行。毕竟原告于2018年1月26日已经取得了噪声和固体废物处理两项环保验收意见的批复，与2018年5至9月份继续生产加工鱼粉饲料时间间隔不长，将其视为不完全为了环保监测数据取得进行后续申报而生产加工鱼粉饲料的情形也是情有可原的。事实上，原告因一直未能获得环评监测的全部项目的验收，至被告作出行政处罚时，原告还收到了被环境保护主管部门责令改正，并限期其拆除锅炉主体的通知。但是，原告对被告提出的需要生产多少数量以及依据的相关证明等问题，原告答复不能。本案被告如果不考虑原告生产所具有的合理性因素，单一地按照生产货值已经达到行政裁量基准的处罚标准，来认定原告违法行为属于严重违法情形，并按照严重违法情形给予其生产货值金额十倍罚款，未免有失公允。本案从原告已经发生了违法行为和其具有的合理性因素两个方面分析，被告作出涉案行政处罚结果具有单一性，未能包容原告生产所具有的合理性因素，故而被告的行政处罚结果存在明显不当的情况。第四，关于原告对被告所依据的价格认定结论提出异议，该价格认定结论能否作为被告作出处罚的定案根据的问题。行政机关在依法履行职责的过程中，为作出行政处罚的必要，有权自行委托评估鉴定部门作出价值认定。对价格认定结论有异议，当事人应当在行使陈述申辩权或者申请听证权利时要及时行使，逾期不行使该项权利视为自行放弃了该项权利。对被告自行委托的价格认定结论，行政法律法规当中没有规定必须送达行政相对人，但行政相对人对行政机关作出的行政处罚的事实、理由和依据可以充分行使陈述、申辩权。本院认为，在充分保障当事人对行政行为享有陈述申辩权或者申请听证的权利时，对于价格认定结论是否送达行政相对人，不属于行政程序限制的必要条件。即使行政机关对价格认定结论没有送达行政相对人，也并不必然导致被诉行政机关作出的行政行为违法。本案在被告组织涉案行政处罚听证时，仍在价格认定结论说明的可以提出复核申请的期限内，原告未能对价格认定结论在此期限内提出复核申请，逾期后视为其自行放弃了该项权利。在本案中，本院经审查认为，日照市岚山价格认定中心并非违反法律规定进行价值认定，事实上，该价格认定结论与市场价格基本相近，结论符合实际情况，未影响到原告的实际权利义务，没有出现较大偏差或者违背实际情况的情形，故被告可以将其作为认定事实和作出行政处罚的依据。第五，关于行政程序当中被告未能向原告送达行政处罚事先告知书存在程序轻微违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案被告以向原告送达申请听证告知书的形式，代替了行政处罚事先告知书，虽然在申请听证告知书中也全面告知了对原告的拟处罚事实、理由和依据，并告知其享有申请听证的权利，之后原告也根据该申请听证告知书提出了听证申请，被告也按时组织了听证，并充分听取了原告陈述申辩的事由，该项程序性行政行为未给原告行使陈述申辩权造成障碍，但是，此毕竟不符合行政处罚法的程序规范，在不影响当事人充分行使陈述申辩权的前提下，对不符合规范性程序的行政行为，可认定其属于程序轻微违法。综上所述，涉案行政处罚决定，处罚主体合法，对处罚事实认定清楚，证据充分，适用法律行政法规正确，但对罚款的数额存在明显不当。行政诉讼法规定，对罚款数额存在明显不当的情形，人民法院可以判决变更；以及存在程序轻微违法的情形，人民法院确认其行政行为违法，但不撤销行政行为。因本案涉及行政处罚款额明显不当，故可以判决变更。因此，原告请求撤销被告作出的行政处罚决定的理由不足，本院不予支持；但请求确认行政行为违法的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告日照市岚山区综合行政执法局于2018年11月26日作出的日岚综罚字[2018]第40007号行政处罚决定程序违法；二、变更被告日照市岚山区综合行政执法局作出的日岚综罚字[2018]40007号行政处罚决定中的罚款数额为生产货值五倍罚款计744750元；其他处罚事项，没收涉案鱼粉33.1吨、虾糠1.8吨的处罚不变。案件受理费50元，由被告日照市岚山区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  刘从刚人民陪审员  邢立书二〇一九年十月二十五日法官助理吴媚书记员孟竹格