贵州省龙里县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2730行初23号 原告王丰霖，男，1972年5月20日生，布依族，贵州省罗甸县人，住罗甸县。 委托诉讼代理人甘立权，北京京师律师事务所律师。特别授权代理。 被告罗甸县综合行政执法局（原罗甸县城市管理局），住所地罗甸县和平镇河滨南路。统一社会信用代码：1152227289782088C。 法定代表人张可塑，系该局局长。 出庭负责人文安乐。 委托诉讼代理人付扬，北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。一般授权代理。 原告王丰霖诉被告罗甸县综合行政执法局规划行政处罚一案，于2019年6月5日向本院提起诉讼。本院于2019年6月5日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉文书，并依法组成合议庭，于2019年7月10日公开开庭审理了本案。原告王丰霖及其委托诉讼代理人甘立权，被告罗甸县综合行政执法局副局长文安乐及委托诉讼代理人付扬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原罗甸县城市管理局于2017年9月11日向原告作出罗城管罚字（2017）第3号《行政处罚决定书》，认定原告未取得住建管理部门许可，擅自在龙坪镇××建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条对原告作出限期在2017年9月18日前自行拆除的行政处罚。 原告王丰霖诉称，2019年5月16日，原告王丰霖诉罗甸县人民政府撤销《行政处罚执行决定书》一案中，罗甸县人民政府提交证据中，有一份罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定书》。被告称2017年9月11日已向原告送达了罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定书》。原告认为，被告所称已于2017年9月11日向原告送达了罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定书》不是事实，原告从未见到该罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定》。被告未经法定程序，送达方式违法。原告的房屋是2008年以前，经过合法买卖取得，是合法建筑，不是违法建设。被告提交的罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定书》违法，应子撤销。为维护原告合法权益，特向法院起诉，请求撤销罗甸县综合行政执法局于2019年5月16日提交的罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定书》； 原告提交以下证据： 证据1．离婚证、离婚协议书、证明、欠条各一份，拟证明案涉房屋涉及案外人刘娟的财产。 被告质证意见：该组证据系当庭提交，已超过举证期限，依法不应当作为本案定案的依据；对离婚证真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不予认可；对离婚协议的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，单位出具证明的应当有制作人签字并加盖单位公章，该协议无制作人签字，且公章为骑缝章；即使该协议真实合法，也只能证实案涉房屋的占有人为王丰霖。针对欠条及证明，欠条中所称的30万元欠款的性质为债务，虽然原告出具的证明中称将该房屋门面抵押给刘娟，但该抵押行为因案涉房屋无产权无法实现抵押登记，即使办理抵押登记，也不产生不动产物权变动的法律效果。 证据2．建房工程合同、证明、土地转让协议书、土地转让示意草图，拟证明原告的建房时间及原告的房屋属于集体土地上的房屋。 被告质证意见：对建房工程合同真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，该合同的相对方为个人，不具有相应的建房资质，合同应属无效，另外该协议是否存在伪造无法核实；即使该协议真实合法，也仅能证明签署建房合同这一事实行为，是否依据该协议修建案涉房屋无法证明。此外，该建房合同的存在并不能掩盖案涉房屋未取得相关规划审批的事实，案涉房屋系违法建筑的性质并没有发生改变。对王丰慧出具的证明，真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，该证明的证据性质为证人证言，根据民事诉讼法的规定，王丰慧应当出庭作证，否则其证言不得作为本案定案依据，即使该组证据真实合法，也仅能证明王丰慧与原告同时签订建房合同，并不能证明案涉房屋的建造时间，及房屋性质。对土地转让协议书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，法律禁止或限制土地流转、土地买卖，即使属于同一集体组织之间的成员相互间流转土地也应当经集体组织的同意审批，而该协议中的甲方为龙坪镇五星村上八组成员，双方并非同一集体组织成员，转让协议违法。对土地转让示意草图的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，草图仅为手工勾画草图，不符合证据规定中关于证据要素的要求。其中，证明、土地转让协议书、土地转让示意草图系原告当庭提交，已超过举证期限，依法不应当作为本案定案依据。 证据3．拆迁办房屋面积测绘图照片打印件，拟证明被告认可原告的房屋是合法的，并进行了测量，面积为310.37平方米，只是未达成拆迁协议。 被告质证意见：原告提交的该组证据已超过举证期限，不应当作为本案定案证据；该测绘表为复印件，内容模糊，无法辨认，证据显示为某服务有限公司所做测绘，并无拆迁办公章予以确认，且该测绘表中也无对案涉房屋性质作出认定，原告在该测绘表上无签字。该组证据与本案无关，不得作为本案定案依据。 被告罗甸县综合行政执法局辩称，被告依法具有作出案涉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《贵州省人民政府关于进一步推进城市管理相对集中行政处罚权工作的通知》、《罗甸县人民政府办公室关于印发〈罗甸县综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》等相关文件，被告具有行使本辖区城市规划行政处罚的法定职权。原告提起本案诉讼明显超过《行政诉讼法》规定的起诉期限，依法应当驳回起诉。案涉行政行为于2017年9月11日作出，被告于2019年6月起诉，已超过法定起诉期限。被告依法作出的案涉行政处罚决定，程序合法，实体正当。原告不能提供案涉房屋任何权属凭证，该房屋位于罗甸县县城总体规划区内，未向建设规划部门办理规划手续，是违法建筑。综上，原告提起的本案诉讼已超过起诉期限，被告作出的案涉行政行为事实清楚，程序合法，应依法驳回原告之起诉或诉讼请求。 被告罗甸县综合行政执法局在举证期限提交以下证据： 证据1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告主体资格适格。 原告质证意见：对真实性认可，没有见到由罗甸县综合行政执法局变更为罗甸县综合行政执法局的手续，被告应当提供变更手续，否则被告不具有执法职权。 证据2．案件来源登记表、立案审批表，拟证明经领导交办，对案涉房屋开展调查，立案程序合法。 原告质证意见：真实性、合法性、关联性均不认可，原告的房屋是2005年建造的，《中华人民共和国城乡规划法》是2008年后颁布实施的，被告法律适用错误。 证据3．罗城管调字（2017）第3号《行政执法调查通知书》、张贴照片、送达回执、行政执法现场询问（调查）笔录、行政执法现场检查（勘验）笔录，拟证明立案后，被告对案件开展调查，向原告送达执法调查文书，告知其提交相应权属凭证的事实。 原告质证意见：对真实性、关联性、合法性均不认可，被告从来没有找过原告询问过，也没有通知过原告。被告认为是通过留置送达，但被告未提交原告拒签的证据，送达回执上没有列明原告拒收的原因，没有注明签收的时间，上面的见证人身份不详，没有采用拍照或录像的方式记录留置送达的过程，故被告的送达程序违法。询问笔录没有原告王丰霖本人的签字，被告也没有询问过原告。现场检查笔录没有原告王丰霖本人的签字，被告没有证据证明原告拒绝配合调查及拒绝签字；笔录内容上原告的房屋实际占地建筑面积与地面建筑物与事实不符。 证据4．规划图、罗甸县城乡规划局出具的证明，拟证明案涉房屋位于规划区内，未办理规划审批手续，实为违法建设。 原告质证意见：规划图是复印件，对真实性不认可，上面没有公章，不知道是哪个部门进行规划；总体规划应该符合法律规定，该总体规划没有依据相关的法律作出，合法性、关联性不认可。对证明的真实性认可，关联性、合法性不认可，原告没有相关的规划手续是因为罗甸县城乡规划局不给原告办理；没有规划手续不能证明原告的房屋就是违法建筑，原告的房屋是2005年建造在集体土地上的房屋，《中华人民共和国城乡规划法》是2008年后颁布实施的，原告的房屋属于历史遗留，应当补办手续，不属于违法建筑。 证据5．行政处罚告知书、听证告知书复印件、张贴照片复印件、送达回执，拟证明综合行政执法局已经依法向原告作出处罚告知书及听证告知书等事实。 原告质证意见：听证告知书、张贴照片是复印件，真实性不认可；内容不清楚，合法性、关联性也不认可。行政处罚告知书、听证告知书真实性不认可，原告未收到行政处罚告知书、听证告知书；行政处罚告知书、听证告知书关于房屋的情况不详细；没有规划局作出原告是违章建筑的认定书，作出行政处罚告知书、听证告知书违反法定程序。占地建房应当是国土局来作出决定，被告没有作出占地建房行政处罚的职权。该行政处罚告知书、听证告知书适用法律错误，原告的房屋是集体土地上建设的房屋，是2005年建设的，违反法不溯及既往的原则。送达回执没有证据证明原告拒签；没有写明拒签的理由；见证人身份不详，没有按照法律的规定来说明见证人身份；留置送达应该采用录像或拍照记录送达过程，对送达回执的真实性、合法性、关联性均不认可。 证据6．罗城管罚决字（2017）第3号《行政处罚决定书》、张贴照片复印件、送达回执，拟证明经前述行为，综合行政执法局依法向原告作出涉诉行政处罚决定，因原告拒绝签收，故通过留置实现送达，并邀请见证人签字确认，程序合法，实体正当。 原告质证意见：照片是复印件，真实性、合法性、关联性不认可，张贴的形式不是法律规定的送达方式，张贴地点不详，张贴内容不清楚。行政处罚决定书真实性不认可，原告是在2019年5月16日在起诉行政强制决定书违法一案时从法院复印被告的证据中获得了被告的行政处罚决定书；合法性不认可，行政处罚决定书事实调查不清楚，没有写明案涉房屋的结构、楼层面积，且该房屋涉及案外人刘娟（该房的第一层属于刘娟）。原告的房屋不属于违章建筑，应当补办手续；被告适用法律错误。被告滥用职权，在拆迁的过程中对房屋进行了测量，未达成拆迁协议，被告的强拆行为是为了降低成本，属于滥用职权，且留置送达程序不合法。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1内容客观真实，可以证实原告是本案利害关系人，本院予以采信；原告提交的证据2、3与本案无直接关联，本院不作为本案证据采信。被告提交的证据1证明了被告的诉讼主体资格，本院予以采信；被告提供的证据2仅有执法文书内容照片无留置现场照片，见证人身份不明且无联系方式，不能证实执法文书确已留置送达原告，本院不予采信；被告提交的证据3、4，被告提供的2017年8月10日《行政执法询问（调查）笔录》及《行政执法现场检查（勘验）记录》均无王丰霖签字的，未能提供现场检查照片及制作的示意图及见证人签字，不能证实开展相关调查情况，本院不予采信；被告提交的证据5能够相互印证，可以证实被告从规划管理部门调查的相关情况，被告提交的证据6可以证实被告作出行政处罚文书内容，但留置现场照片没有原告或其成年家属，不能体现留置内容，见证人身份不明且无联系方式，本院不予采信。 经审理查明，2017年8月7日，原罗甸县城市管理局因“领导交办”对原告王丰霖位于罗甸县涉嫌违法立案，遂后展开调查，后于2017年9月11日作出罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定，认为原告王丰霖未取得建设规划管理部门许可，擅自在罗甸县，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，根据“房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书”相关证据认定为违法事实，遂依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条之规定，决定给予原告王丰霖限期拆除的行政处罚，限期于2017年9月18日前自行拆除。2019年5月16日，原告在其他诉讼案件中得知被告的罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定内容，遂于2019年6月5日向本院提起诉讼。 本院认为，罗甸县人民政府部门职能转变和机构改革情况已报经上级政府批准，现罗甸县城市规划管理行政处罚权已明确由罗甸县综合行政执法局行使，故被告罗甸县综合行政执法局具有作出规划行政处罚的法定职权。 从审理查明的事实看，被告作出的罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定，有“房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书”相关证据认定违法事实，而本案中被告未提供“房屋现状图、停工通知书、限期拆除通知书”三份证据。被告在作出行政处罚时，对涉案房屋的主体结构、建筑高度及面积、建设时间和建设主体等具体情况均未提供充足的证据予以证实，被告作出的涉案行政处罚缺乏主要证据。 在程序上，被告的送达存在瑕疵，不能证实作出行政处罚前向原告告知行政处罚决定的事实、理由、依据及原告依法享有的权利，不能确保原告方能够收到并知晓相关内容，无法充分保证原告的知情权、参与权和救济权。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条之规定，被告作出的涉案行政处罚不能成立。另，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，调查终结后，应当由行政机关负责人根据调查结果作出处理决定，对情节严重或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中限期拆除的行政处罚直接涉及行政相对人的居住权及重大财产权利，应视为较重行政处罚，而被告的证据不能证实该处罚决定已由行政机关负责人经集体讨论决定。 综上，被告作出的涉案行政处罚缺乏主要证据且违反法定程序，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下： 撤销被告罗甸县综合行政执法局（原罗甸县城市管理局）于2017年9月11日作出的罗城管罚决字（2017）第3号行政处罚决定。 本案受理费50元，由被告罗甸县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  朱二胜 审 判 员  李晓燕 人民陪审员  冯明祥 二〇一九年十月二十四日 书 记 员  邓 雪 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1．《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 2．《中华人民共和国行政处罚法》 第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定： （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。