福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽0102行初356号 原告龙岩漳永高速公路有限责任公司，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道金鸡路口交通综合大楼13层，统一社会信用代码91350800574742062H。 法定代表人王珍华，董事长。 委托代理人戴永琦，福建天衡联合（龙岩）律师事务所律师。 被告福建省应急管理厅（原福建省安全生产监督管理局），住所地福州市鼓楼区东大路73号福建省直东湖大院1号楼2-4层。 法定代表人刘琳，厅长。 出庭负责人郭金星。 委托代理人潘鹏飞、吴剑萍，福建建达律师事务所律师。 第三人漳平市应急管理局（原漳平市安全生产监督管理局），住所地漳平市箐城街道通和巷5号，统一社会信用代码11350881MB1896929A。 法定代表人刘鹏飞，局长。 委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。 第三人漳平市白石坑采石场，住所地福建省漳平市芦芝乡华寮村白石坑，统一社会信用代码91350881798381104J。 法定代表人蔡阿福，矿长。 原告龙岩漳永高速公路有限责任公司（以下简称“漳永高速公司”）诉被告福建省应急管理厅、第三人漳平市应急管理局、漳平市白石坑采石场其他行为一案，经福建省漳平市人民法院（2016）闽0881行初24号行政裁定书，移送本院管辖。本院于2018年11月1日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限6个月。 原告漳永高速公司诉称，原告是漳州至永安高速公路龙岩（以下简称漳永高速公路）的建设单位。被告在没有法律法规规章授权的情况下，核查认为在建的漳永高速公路在第三人漳平市白石坑采石场爆破警戒范围内，矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患，认为核查不合格，于2013年12月26日作出《关于退回漳平市换证材料的通知》和2014年4月4日作出的《关于再次退回漳平市换证材料的通知》，不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证。由于原告与被告的不予延期《安全生产许可证》行为有重大利害关系，且可能导致原告承担巨额赔偿。原告根据《中华人民共和国行政许可法》第七条之规定提起行政诉讼，其理由是：一、被告的行政行为不符合法定程序。1、漳平市白石坑采石场处于原告在建的漳永高速公路东侧，该石场的安全生产许可审批结果直接关系原告的重大利益。但原告从未收到被告的告知，被告没有听取利害关系人的意见，剥夺了原告作为利害关系人的陈述、申辩权利。2、被告未告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，亦未组织听证。3、2013年12月漳平市白石坑采石场向被告申请延期换证，被告至今未明确答复，但以退件的行为不予第三人延期换证，严重违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。4、被告不予行政许可未告知当事人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。二、被告不予延期换证没有事实、法律依据。1、原告在建的漳永高速公路征地红线距离采石场矿界范围最近的直线距离为185.61米，距离采石场现在的开采点350多米。而根据原告的现场勘查、测量，距离采石场最近的矿界点直线距离也有186.5米。《公路安全保护条例》第十七条规定：“禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动：（一）国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米；……。”漳永高速公路属于海西高速公路网跨区域联络线漳州至永安，其编号为Ｓ开头，属于省道，适用自用地外缘起向外100米范围内禁止采矿的规定。原告高速公路用地外缘距离采石场的矿界范围的直线距离有185米以上，完全符合行政法规要求的安全距离。2、原告高速公路与漳平市白石坑采石场分属同一个山体彼此背向的两面山坡，两者不可通视，处于不可视范围内。采石场的开采不影响高速公路的建设、运营。3、2012年11月23日，国家安监总监办公厅《关于小型露天采石场安全距离问题的复函》（安监总厅管一函［2012］200号）明确规定，小型露天采石场与周边公路的安全距离应当执行《公路安全保护条例》等行政法规的有关规定。即应适用《公路安全保护条例》第十七条规定的100米。4、被告不予延期《安全声场许可证》依据的是《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》。上述依据属于技术规程或技术资料，没有一项属于法律、法规、地方性法或地方政府规章。而根据《行政许可法》第十四条、第十五条规定，行政许可应由法律、法规、地方性法规或地方政府规章方可设立。第十七条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”因此，被告根据《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》不予延期换证没有法律依据。三、《全省非煤矿矿山企业安全生产许可延期换证工作方案》［闽安监矿山（2009）24号］文件违法。1、被告委托县（市、区）安监局受理非煤矿山安全生产许可证延期换证申请的受理、收件与核查，不符合《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第四条的规定，明显违法。2、《行政许可法》规定行政许可只有申请、受理和答复三个程序，被告另设收件、核查程序，违反法律规定。3、被告委托县（市、区）安监局对核查不合格的非煤矿山安全生产许可证延期换证申请退回申办企业，导致申办企业行政许可申请不能得到答复，无法进行救济，侵害了行政相对人的权益。原告不服被告不予颁发安全生产许可证行政许可纠纷案件，原告于2014年5月28日向漳平市人民法院提起诉讼。漳平市人民法院裁定驳回原告起诉。原告上诉后，2014年12月1日，龙岩市中级人民法院裁定撤销一审裁定，指令继续审理。2015年3月，漳平市人民法院作出一审判决后，原告不服上诉。2015年8月24日，龙岩市中级人民裁定撤销一审判决，发回重审。2016年4月13日，漳平市人民法院撤销漳平市安监局于2013年12月26日作出的《关于退回漳平市换证材料的通知》和2014年4月4日作出的《关于再次退回漳平市换证材料的通知》。漳平市安监局不服提起上诉。2016年10月13日，龙岩市中级人民法院裁定撤销一审判决，发回重审，并认为行政机关在没有法律法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。2016年12月21日，漳平市人民法院告知变更被告为原福建省安全生产监督管理局。综上，特请求：1、撤销被告不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证的具体行政行为，即撤销被告于2013年12月26日作出的《关于退回漳平市换证材料的通知》和2014年4月4日作出的《关于再次退回漳平市换证材料的通知》；2、请求一并审查《全省非煤矿矿山企业安全生产许可延期换证工作方案》［闽安监矿山（2009）24号］文件；3、本案诉讼费由被告负担。庭审中，原告撤回第二项诉讼请求。 被告福建省应急管理厅辩称，一、根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《国务院机构改革方案》和福建省机构改革方案部署要求，2018年11月初正式成立福建省应急管理厅，原福建省安全生产监督管理局的职责和权利义务由答辩人承继，因此本案被告原福建省安全生产监督管理局的诉讼主体资格及权利义务由答辩人承继，答辩人有权应诉本案。二、原告主体不适格，不具有本案诉权。答辩人认为，原漳平市安全生产监督管理局（以下简称“漳平安监局”）退回漳平市白石坑采石场申办《安全生产许可证》延期换证材料的行为与原告没有行政法上的利害关系。首先，本案中，原告诉称采石场因未被延期《安全生产许可证》致停产从而诉其承担财产损害赔偿责任。但原告仅提供应诉通知书和诉状，这些证据并不能证明已有生效判决判令原告已承担财产损害赔偿责任，因此不能证明其权益损害实际存在。即便有生效判决，也还要区分原告是因民事协议承担赔偿责任还是其他原因。而原告未向法院提交相应的证据材料，故其诉称不能成立。其次，即便原告已被生效判决判令承担财产损害赔偿责任，从而原告主张其民事权益被侵害，但原告所主张的民事权益并非行政规范所保护的。也就是说，相关部门在审查是否予以延期采石场的《安全生产许可证》时，其判断的基础是采石场是否符合安全生产许可的法定条件，给予许可是否可能侵害相邻权或公平竞争权，而非考虑不予许可会让其他主体承担民事责任，这种权益不是行政机关在行政许可时应当考虑或保护的。因此，原告是否要承担赔偿责任，因何原因承担赔偿责任，都未有定论，原告以尚未实际存在、且不属于行政规范保护的权益损害为由诉称与漳平安监局的行政行为有利害关系，没有事实和法律依据。据此，答辩人认为，原告主体不适格，不具有本案诉权。三、被告主体亦不适格，不应成为本案被告。被告曾委托县（市、区）安监局对非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证的申请进行收件、核查，其依据的规范性文件是闽安监矿山［2009］24号《全省非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案》（以下简称《工作方案》）。但该《工作方案》已于2013年8月3日被废止。2013年8月3日以后，此类对非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证进行管理的职权都依照《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第四条“省级安全生产许可证颁发管理机关可以委托设区的市级安全生产监督管理部门实施非煤矿矿山企业安全生产许可证的颁发管理工作；但中央管理企业所属非煤矿矿山的安全生产许可证颁发管理工作不得委托实施”的规定，委托给设区的市级安全生产监督管理部门行使。因此，漳平安监局于2013年12月26日作出的《关于退回漳平市换证材料的通知》及2014年4月4日作出的《关于再次退回漳平市换证材料的通知》不能视为是依据《工作方案》由答辩人委托其行使职权。换言之，在《工作方案》被废止后，漳平安监局就没有依据进行收件、核查，更不能视为是答辩人委托其行使的职权。因此在答辩人没有事实或文件委托的情况下，漳平安监局实施的行政行为不能视为系答辩人委托，答辩人被作为本案被告没有事实与法律依据，被告主体不适格。四、事实上，采石场的安全生产条件不符合《安全生产许可证》延期的法定条件。（一）《中华人民共和国安全生产法》第十条第二款规定：“生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准”；第十七条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第六条规定：“非煤矿矿山企业取得安全生产许可证，应当具备下列安全生产条件：……（十二）符合有关国家标准、行业标准规定的其他条件”。中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布的《爆破安全规程》（ＧＢ6722–2003）关于个别飞散物安全允许距离的规定是国家强制标准。本案中，2013年12月24日，漳平安监局组织工作人员和龙岩市非煤矿山安全生产专家组成员3人依法对采石场的安全生产条件进行检查、核查，并制作了《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》，该表第14项“矿山开采周边安全距离是否符合相关法律法规、标准的规定”的结论是“不合格”。2013年12月26日龙岩市非煤矿山安全生产专家组成员3人出具了《漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证现场核查安全技术意见书》，该意见书的结论是：“矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患，矿山现场不符合《爆破安全规程》《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题》《矿山开采设计》《修改工艺设计》的要求”。同日，漳平安监局将现场检查的情况告知采石场，并责令限期整改。2014年3月31日，采石场提交《漳平市白石坑采石场安全检查的整改报告》，告知“因漳永高速公路作为国家重点项目工程，不可能因我场原因进行改线，而我矿山采矿范围90%以上在爆破警戒范围内，所以以上问题无法进行整改”。2014年4月3日，漳平安监局又再次组织专家现场核查，经检查认定采石场仍不具备延期换证条件，漳平安监局对此向采石场作出《整改复查意见书》，提出意见：“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内，矿山开采爆破作业对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患的问题至今无法进行整改”。据此可知，采石场爆破作业因不符合国家标准，监管部门对其申办《安全生产许可证》延期材料予以退件，是符合法律规定的。这既保障采石场的安全生产，也保障原告建设的高速公路上人、车的安全，换言之，监管部门因采石场不符合安全生产条件而予以退件的行政行为所投射的利益事实上是有利于原告的。（二）原告认为应当适用《公路安全保护条例》第十七条规定的100米。答辩人认为，原告诉称不能成立。首先，国家安监总局办公厅《关于小型露天采石场安全距离问题的复函》（安监总局厅管一函［2012］200号）属于个案解释，不具有普遍指导性，且已于2018年6月1日宣布失效了。其次，《公路安全保护条例》第十七条规定的100米是对公路两侧100米特定区域的绝对禁止，这是最低限度的安全要求。但对超出这100米范围能否进行相关安全生产活动，应当由安全生产法等其他法律法规规范性技术标准予以规范。而《爆破安全规范》作为国家强制性标准，其涉及公共安全，是法定标准，应当严格的作为判断采石场《安全生产许可证》是否予以延期的前置条件之一。这也是监管部门履行保障生产安全、公共安全的职责所在。五、采石场目前已丧失采矿权，不符合《安全生产生产许可证》延期条件。采石场也是因与原告高速公路最近距离不符合法律规定，其《采矿许可证》于2015年6月23日到期后，漳平市国土资源局就不再予以延期。因此，采石场自2015年6月23日之后就丧失了采矿权，而《安全生产许可证》的申领是以采矿权为前提，没有了采矿权，也不可能再颁发《安全生产许可证》。综上所述，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人漳平市白石坑采石场述称，原告没有诉权，不具备本案原告主体资格。2010年12月15日原告项目前期经办机构龙岩市高速公路建设管理处（现更名为龙岩市公路建设管理处）在签订的《漳永高速公路项目矿厂压覆协商意向书》中已明确：根据设计路线方案和周边矿产调查，白石坑采石场所属矿区为公路设计路线的影响范围，并承诺日后将解决赔偿问题。2011年6月1日，原告漳永高速公司才成立。因此原告所承担的赔偿责任系其建设侵权行为引起的。此侵权事实及侵权民事法律后果早在本案行政行为发生前就已形成，故，非本案行政行为导致其侵权赔偿责任。从另一方面讲，假设被告同意延续换证，但之后也会因原告业已形成的侵权事实而导致石场换证后仍无法正常生产，仍须停产关闭，终原告仍须承担赔偿责任。故原告与本案行政行为不存在行政法意义上的利害关系，其没有诉权，应驳回其起诉。 另，福建省龙岩市新罗区人民法院于2018年8月22日作出（2016）闽0802民初8329号民事判决书，判决漳永高速公司向漳平市白石坑采石场赔偿财产损失及支付评估鉴定费。福建省龙岩市中级人民法院于2019年2月26日作出（2018）闽08民终2047号民事判决书，撤销上述判决，发回重审。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产许可证条例》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》等规定，安全生产监督管理部门对安全生产许可证的颁发和管理行为，主要是从加强安全生产监督管理、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进经济发展等方面，判断生产经营单位是否具备安全生产条件。考察上述一系列规定，并无任何条文要求安全生产监督管理部门必须保护或者考量可能涉及某项目的征迁补偿或者赔偿的问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于原告在建设漳永高速公路可能涉及的民事责任。涉案的安全生产许可证延期申请被退回的行为，是安全生产监督管理部门对采石场是否具备安全生产条件依法进行核查后作出的行政行为，该行为产生实体影响的利害关系人是延期申请人漳平市白石坑采石场，对其他人的合法权益并不产生直接影响。故原告与被告作出的具体行政行为之间不具有利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原告的起诉，不符合法定起诉条件，本院应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告龙岩漳永高速公路有限责任公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄人堃 人民陪审员  赵玉琴 人民陪审员  吴志君 二〇一九年十月二十四日 书 记 员  宋 恒 附录： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。