海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2019）琼97行初116号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2019）琼97行初116号   原告儋州市大鑫建筑材料厂，住所地海南省儋州市那大镇人民大道41号第一进。   法定代表人彭某，厂长。   委托诉讼代理人吴某1，副厂长。   被告儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道。   法定代表人孟某，局长。   委托诉讼代理人吴某2，该局法规科工作人员。   委托诉讼代理人符某1，海南为先律师事务所律师。   第三人儋州市南丰镇尖岭村委会南茶村民小组（原儋州市南丰镇尖岭村南茶经济合作社），地址海南省儋州市南丰镇尖岭村。   负责人符某2，村小组组长。   委托诉讼代理人孙某，男，1965年8月21日出生，汉族，住址海南省儋州市。   原告儋州市大鑫建筑材料厂（以下简称大鑫材料厂）因诉被告儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市自规局）以及第三人儋州市南丰镇尖岭村委会南茶村民小组（以下简称南茶村小组）颁发集体土地所有权证纠纷一案，于2016年6月8日向本院提起行政诉讼，案经一审、二审和再审，再审法院中华人民共和国最高人民法院作出（2018）最高法行再156号行政裁定指令本院继续审理。本院于2019年6月13日重新立案受理后，依法组成合议庭，于2019年8月14日、9月25日公开开庭审理了本案。原告大鑫材料厂的法定代表人彭某及其委托诉讼代理人吴某1，被告儋州市自规局的委托诉讼代理人吴某2、符某1，第三人南茶村小组负责人符某2及其委托诉讼代理人孙某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：儋州市人民政府于2007年9月24日给南茶村小组（原南茶经济社）颁发的儋集有（南丰）第15115号《集体土地所有权证》（以下简称为第15115号土地证），该证项下土地总面积1.602公顷（即涉案土地），座落于公路东面，地号061A，图号G040024，地类为农用地。   原告大鑫材料厂诉称，原告系由原儋县那大人民公社于1958年设立的集体所有制企业。在上世纪七十年代初期，原告划归原儋县建设委员会主管。1983年10月，由于体制改革原告停产至今，但原告的职工仍在原厂内厂房和宿舍居住。原告建厂之初系由那大人民公社用水田和土地与第三人进行土地调换，调换六、七十亩土地作为办厂用地（除已经被侵占的之外，经测绘实测出原告的土地面积为53.23亩）。土地的四至范围为：东至南丰老公路，南至那麻村，西至南茶村土地界，北至南茶河。后因儋州市到南丰镇新开公路从上述土地中通过，导致原告的土地一分为二。一块四至边界为：东至南丰老公路，南至那麻村，西至新南丰公路，北至南茶河；另一块四至边界为：东至新南丰公路，南至那麻村，西至南茶村土地界，北至南茶河。2007年，原告和第三人对新南丰公路以东到老南丰公路之间土地界线进行确认。第三人于2007年1月29日出具的《证明》称：“关于原材料红砖厂职工驻地的来由问题现陈述清楚：原该地是当时人民公社化时期那大人民公社用其管理的田地与南茶经济社土地置换的，从那时起那大人民公社调换的土地归南茶经济社使用，原材料厂的住地仍留给该厂职工住地使用，双方都互不干涉”。同日，第三人再次出具《证明》称在南丰老公路与南丰新公路，南至南茶经济社符不二墙边，北至竹头的土地由材料厂安排使用，跟第三人无关。原告自1983年10月停产至今，但原告的车间土地和房屋至今仍然存在，房屋现有原告职工王亚兰、魏玉祥、钟春喜、金珠莲及其家属居住，且原告也将泥塘作为养殖池对外出租给承包人钟锦师至今。2015年7月，原告向原儋州市国土环境资源局申请办理红砖车间的土地使用权时，才得知儋州市人民政府于2007年9月24日已将原告的厂区登记在第三人名下，已侵犯了原告的合法权益。随后，原告向原儋州市国土环境资源局提出异议，2016年5月30日，原儋州市国土环境资源局作出儋土环资答复〔2016〕21号《关于儋州大鑫建筑材料厂与南丰镇尖岭村委会南茶村土地权属争议问题的答复》。综上，原告认为被告在向第三人颁证时，未经过调查核实，未依法履行程序就错误地将原告享有使用权的涉案土地确权登记发证给第三人，侵犯了原告的合法权益，故请求撤销第15115号土地证。   原告大鑫材料厂向本院提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明书、居民身份证，证明原告是具有独立法人资格的企业和彭某是原告的法定代表人以及代表人的个人身份信息；2.《证明》，证明原“儋州市建筑材料厂”更名为“儋州市大鑫建筑材料厂”的事实；3.原儋县建筑材料厂用地状况示意图、原告的原办公室和宿舍现场、原儋县建筑材料厂红砖车间图，证明原告厂区内建有多间办公室用房和宿舍，虽然原告的厂在1983年10月停产至今，但部分员工仍然居住于原来的厂区内房屋的事实；4.《证明》（2007年1月29日），证明关于土地归属证明中证实“关于原材料红砖厂（指原告厂）职工住地的来由问题现陈述清楚；原来该地是当时人民公社化时期那大公社用其管理的田地与南茶村土地置换，从那时候起（1958年）那大交换的田地归南茶村使用，原材料厂的驻地仍留给该厂职工住地使用，双方都互不干涉”的事实；5.《证明》（2007年1月29日），证明关于土地范围证明：“关于原材料红砖厂职工驻地归属问题经讨论决定，原材料厂职工住宿地权属归材料厂管理（四至方位：东至老公路；西至新公路；南至南茶村符不二墙边；北至竹头）。该地权属弄清楚后，以后如何使用全由材料厂安排使用，与南茶村无关”的事实；6.《土地合同承包书》，证明原告一直使用和管理厂区土地，对该土地对外出租的事实；7.15115号土地证和儋集有（南丰）第15127号《集体土地所有权证》，证明儋州市人民政府未经查实违法将原告使用的土地错误确权给第三人所有，侵害了原告合法权益的事实；8.申请报告书、《关于儋州大鑫建筑材料厂与南丰镇尖岭村委会南茶村土地权属争议问题的答复》，证明儋州市人民政府在没有经过查实，没有依法履行程序就错误地将原告享有使用权的土地确权给第三人所有，已侵害了原告合法权益的事实；9.关于更名的答复，证明大鑫材料厂在上级主管部门批复后，将“儋州市建筑材料厂”更名为“儋州市大鑫建筑材料厂”的事实；10.儋州市大鑫建筑材料厂章程，证明原儋县建筑材料厂是现大鑫材料厂的前身；11.集体所有制工人介绍信，证明原儋县城市建设委员会将许如龙、何瑞祥、赵光远、黎日科等四人安排到原儋县建筑材料厂工作的事实，说明原告属于集体所有制单位，也说明原儋县城市建设委员会是原告上级主管部门的事实；12.1977年9月底前参加工作的职工登记表，证明原告在1977年9月底前参加工作的职工，也说明原告是集体所有制企业单位的事实；13.（2018）最高法行再字156号《行政裁定书》，证明撤销一审、二审行政裁定，原告具有主体资格。   被告儋州市自规局辩称：原告主张土地归原告所有，没有事实根据。首先，原告至今未提供证据证明涉案地属于原告。其次，涉案土地属于集体土地，原告请求撤销的是集体土地所有权证。而原告主体是集体企业，依法并不享有集体土地所有权，原告与被诉颁证行为没有法律上的利害关系。再次，被告颁证程序合法、事实清楚、证据充分，依法应予维持。涉案办证土地属于集体经济组织的范围，周围都是集体土地，有南丰镇人民政府的权属证明，也经过走界确认，被告认为给第三人颁发土地证是正确的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告儋州市自规局向本院提交以下证据：1.第15115号土地证、《土地登记申请审批表》，证明依法审批；2.《农村地籍调查表》，证明依照法定程序进行调查；3.《宗地地类及界址点成果表》、南茶经济合作社宗地图，证明界址清楚；4.《土地确权登记发证申请书》，证明依法申请；5.《南丰镇人民政府关于土地权属来源证明书》《土地登记公告结果证明》，证明颁证前无异议；6.《地籍调查法定代表人身份证明书》，证明身份合法；7.土地权属界线图、《土地权属界线核定书》，证明确定权属清楚；8.《指界通知书回执单》，证明依法通知指界；9.《土地登记卡》，证明依法登记。   第三人南茶村小组述称，被告对涉案土地进行确权登记，遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，组织与涉案土地相邻单位进行土地权属界线核定，并经过土地登记申请、地籍调查、土地登记注册记录、公告等程序后给第三人颁发第15115号土地证，事实清楚，证据依据充分，程序合法。根据土地管理法的规定，土地所有权的权利主体只能是国家和农民集体，其他任何组织和公民个人都不享有土地所有权。本案是农民集体土地所有权确权登记，原告不是农民集体，依法不享有土地所有权的权利主体。原告主张撤销被诉颁证行政行为无事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。   第三人南茶村小组向本院提交以下证据：1.（2011）儋民初字第903号《民事判决书》；2.（2011）海南二中民终字第496号《民事判决书》；3.（2011）海南二中行初字第83号《行政判决书》；证据1-3证明第三人及其村民符护年使用那大往南丰方向的公路东面的土地，而非原告使用，那大往南丰方向的公告东面的土地属第三人所有；4.NF209、NF210号南茶经济合作社宗地图、L1038号土地权属界线核定图，证明第三人实际用地北至南茶河，南茶河以北属那大镇辖区，南茶河以南属南丰镇辖区；5.NF060号南茶经济合作社宗地图、L927号土地权属界线核定图，证明南丰镇辖区存在另一个“南茶经济合作社”，该宗地图权利人是儋州市南丰镇头佑村南茶经济合作社；6.临时编号NF061南茶经济合作社宗地图、L2413、L921号土地权属界线核定图，证明儋州市南丰镇头佑村委会南茶经济合作社梁永昌与儋州市南丰镇头佑村那麻经济合作社符乃力于2004年期间参与指界，L2413号权属界线的指界人梁永昌的签名有涂改痕迹；7.临时编号NF060、NF061南茶经济合作社宗地图两个是相邻图，证明该宗地与实地状况不一致，是被告及其相关人员未经指界擅自编织土地权属界线图及宗地图；8.序号4和7的南茶经济合作社宗地图及本案宗地图，证明序号4的出具“南茶经济社”宗地图的单位是贵州有色地质工程勘察公司（儋州测绘队），是经儋州市人民政府委托测绘的中介机构，而序号7的出具的南茶经济合作社宗地图的服务有限公司，未经儋州市人民政府及第三人委托的测绘的中介机构，第三人对其出具的宗地图的真实性、合法性提出质疑；9.第三人的其他户农村土地承包经营权证书，证明第三人相关农户将其承包经营权流转给外村钟锦师作淡水养殖用地；10.儋集有（南丰）第12969号《集体土地所有权证》，证明2005年1月20日儋州市人民政府向南丰镇尖岭村海漫经济合作社颁发集体土地使用权证，2007年又重新走界，确定L769号等权属界线；11.《证明》，证明第三人未推荐符泽红对本宗地权属界线走界；12.原儋县国土局儋国土字〔1989〕10号《关于那麻村与南茶村争执的那朗田、坡仔地的处理决定》，证明第三人划入尖岭村委会，那麻村划入头佑村委会，各生产队的土地不动即不打破各生产队界线，那朗田及部分坡仔地由第三人自1957年至1989年耕作，所有权归国有，在尖岭村委会辖区内，由第三人的村民进行耕作，第三人与那麻村没有争议；13.法院的裁判文书，证明南丰与那大的界限问题，南茶以南的土地是南丰镇。   经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：   （一）关于原告提交的证据。被告质证称，对证据1、证据10-13的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2、证据6、证据8-9的真实性无异议；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议；证据4-5被告没有见过，以第三人意见为主；证据7的合法性由法院审查。第三人质证称，对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据8的关联性有异议；对证据9的合法性、关联性均有异议；对证据12的真实性有异议；对其他证据的质证意见与被告质证意见一致。   （二）关于被告提交的证据。原告质证称，对证据1-2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3-5有异议；对证据6-9关联性有异议。第三人质证称，证据1-9的真实性、合法性、关联性均无异议。   （三）关于第三人提交的证据。原告质证称，对证据1-13的关联性均有异议。被告质证称，对证据1-4、证据9、证据12的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5-8、证据10-11的真实性、合法性、关联性无异议；对证据13的关联性有异议。   本院对各方当事人提交的证据认证如下：   （一）关于原告提交的证据。本院认为，对证据1-2、证据6、证据10-11、证据13的真实性，被告及第三人均无异议，本院予以确认；证据3系原告自行绘制，无其他证据予以佐证，本院不予采纳；证据4、证据8-9已经最高人民法院（2018）最高法行再156号行政裁定认定，本院予以采纳；证据5与4互相印证，本院予以确认；证据7系被诉颁证行为的书面材料，不作为审查被诉行政行为是否合法的证据使用；对证据12的真实性予以确认。   （二）关于被告提交的证据。本院认为，对证据1-2的真实性、合法性、关联性，原告及第三人均无异议，本院予以确认；对证据3-9的真实性予以确认。   （三）关于第三人提交的证据。本院对第三人提交的证据1-13的真实性予以确认。   本院根据上述生效法律文书及有效证据，并结合当事人庭审中一致的陈述，认定以下事实：原告大鑫材料厂由原儋县建筑材料厂更名而来，其前身原儋县建筑材料厂，系由原广东省儋县那大人民公社（即今儋州市那大镇人民政府）于1958年通过土地交换方式，使用南茶经济社范围的集体土地设立而成，属于原那大人民公社举办的城镇集体所有制企业，职工主要由儋州市那大镇的城镇居民组成，儋州市住房和城乡建设局系该企业的主管单位。上世纪80年代初，因经营不善，原儋县建筑材料厂长期停产，但该厂在涉案土地上所建职工宿舍，一直由留厂职工居住使用至今。2007年1月29日，南茶经济社出具书面证明，主要内容是：原儋县建筑材料厂红砖车间职工的驻地，是当时那大公社用其管理的田地与南茶经济社土地相换取得，从1958年换地时起，原儋县建筑材料厂的住地留给该厂职工使用，双方互不干涉。2007年5月10日，儋州市南丰镇人民政府出具了《关于土地权属来源证明书》，主要内容：坐落在公路东面的土地，东至新村用地，南至那麻村用地，西至公路，北至南茶村用地，面积16023.704平方米（24.04亩），是南茶经济社集体所有，来源是解放后人民政府划拨，该经济社从人民公社成立后一直经营、管理、使用至今。2007年，南茶经济社向儋州市人民政府申请颁证，儋州市人民政府在进行地籍调查时未通知大鑫材料厂参与指界，亦未对涉案土地上附着物即大鑫材料厂职工宿舍及用地权属进行核准，即于2007年9月24日为南茶经济社颁发了第15115号土地证，该证项下的土地包括原儋县建筑材料厂一直使用至今的职工宿舍用地。2015年7月，原告向原儋州市国土环境资源局申请办理国有土地使用权证。2016年5月30日，原儋州市国土环境资源局作出儋国土资答复〔2016〕21号《关于儋州大鑫建筑材料厂与南丰镇尖岭村委会南茶经济社土地权属争议问题的答复》，明确答复：该厂与南茶经济社争议的53.23亩土地，市政府已经于2007年9月24日给南茶经济社颁发第15115号集体土地证。2016年6月8日，原告向本院提起本案行政诉讼，请求撤销第15115号土地证。案经本院一审审理后作出（2016）琼97行初136号行政裁定，以原告主体不适格为由，驳回原告的起诉。海南省高级人民法院二审作出（2017）琼行终123号行政裁定，以同样的理由驳回上诉，维持原判。原告不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年11月29日作出（2018）最高法行再156号行政裁定，撤销（2016）琼97行初136号和（2017）琼行终123号行政裁定，指令本院继续审理本案。   另查明，2016年4月28日，大鑫材料厂经儋州市工商行政管理局核准成立，企业类型为集体所有制，法定代表人为彭某，注册资金三十万元，经营期限自2016年4月28日至2036年4月27日，经营范围为河沙、碎石、水泥制品加工、销售。大鑫材料厂成立后，原儋县建筑材料厂的一切资产及债权债务由大鑫材料厂承接所有。   再查明，2019年2月19日中共儋州市委办公室、儋州市人民政府办公室下发儋委办发〔2019〕8号《关于印发〈儋州市机构改革方案〉的通知》，根据该方案部署，组建市自然资源和规划局，将国土资源局、市规划委员会的职责整合，作为市政府工作部门，不再保留市国土资源局、市规划委员会。   本院认为，本案被诉颁证行为发生在2007年，则应适用当时的法律、法规、规章进行审理。《国家土地管理局土地登记规则》（1996年2月1日实施，2008年2月1日失效）第六条规定：   “土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”根据上述规定，地籍调查、权属审核等是土地登记的重要程序，权属审核应包含土地权属来源证明以及地上附着物权属证明。本案被诉的第15115号土地证项下的土地包括原儋县建筑材料厂一直使用至今的职工宿舍用地在内之事实，已经最高人民法院（2018）最高法行再156号行政裁定予以确认，但被告在对该土地权属进行地籍调查时未对上述职工宿舍及用地情况进行调查核实，亦未要求南茶经济社提供该涉案土地上附着物权属证明，且未通知大鑫材料厂参与指界情况下即为南茶经济社颁发第15115号土地证，属于土地权属来源不清，程序严重违法，依法应予以撤销。   综上所述，被诉颁证行为认定事实不清楚，程序严重违法，依法应予以撤销。原告诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第三项的规定，判决如下：   撤销儋州市人民政府于2007年9月24日给儋州市南丰镇尖岭村委会南茶村民小组颁发的儋集有（南丰）第15115号《集体土地所有权证》。   案件受理费50元，由被告儋州市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○一九年十月三十日   （法官助理 林朝霞   书记员 赵瑛瑛   附：相关的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。