广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行初240号 原告上林县乔贤镇乔贤村龙来经济联合社。 诉讼代表人韦喜乐，该社主任。 委托代理人周剑挥，广西通林律师事务所律师。 被告上林县人民政府，办公所在地上林县大丰镇明山大道116号。 法定代表人蓝宗耿，该县县长。 委托代理人戴传刚，广西达兰律师事务所律师。 委托代理人蓝家裕，上林县农业农村局工作人员。 第三人上林县乔贤镇龙保村岜承经济联合社。 诉讼代表人杨秀英，该经联社主任。 第三人韦玉香，女，1956年11月7日出生，瑶族，住广西上林县。 以上第三人的共同委托代理人覃茂江，广西南国雄鹰律师事务所律师。 原告上林县乔贤镇乔贤村龙来经济联合社与被告上林县人民政府土地承包经营证登记纠纷一案，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告上林县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法通知第三人参加本案诉讼并组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告、被告、第三人及其委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告上林县乔贤镇乔贤村龙来经济联合社起诉称，原告在上林县乔贤镇乔贤村堆桑处拥有一片山地，自古以来均是用来埋葬本庄死人的地方。1989年1月，乔贤镇乔贤村与龙保村因耕作区的界线有纠纷，经当时的乡政府及土地管理部门踏界划线后，双方达成了《权属界线协议书》，依据协议书1至23的各个拐点的连线西北面的土地归乔贤村所有，东南面的土地归龙保村所有。本案所涉土地在分界线的西北面4-5拐点处，属于原告所有。2016年初，乔贤镇龙保村岜承庄以涉案土地有纠纷不得埋死人为由，企图霸占为己有。后经乔贤镇人民政府多次调解，双方达成了口头协议，并于当时用钩机挖下壕沟为界，再次确认涉案土地为原告所有，2018年1月26日乔贤镇人民调解委员会作出《调解终结告知书》。尔后，龙保村岜承庄的石月明之子蓝显忠、蓝显才、蓝显福以涉案地块为其承包地为由，多次起诉原告的村民樊福庭、樊福新、蒙树光、蒙树华、蒙桂玲等人侵权，现此案正在一审当中，尚未作出判决，原告由此获悉被告于2018年10月22日给予早已病死的石月明颁发了上述涉案土地的承包经营证。原告认为被告给予石月明颁发桂（2018）上林县农村土地承包经营权第090711号证书的行为违法，特提起本案诉讼，请求人民法院予以撤销。 被告上林县人民政府答辩称，原告提供的1989年《权属界线协议书》无明确坐标。根据《自治区农村工作领导小组关于印发开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作意见的通知》（桂农发[2014]1号）规定的“开展农村土地承包经营权确权登记是在第二轮土地延包台账、三十年承包合同、经营权证书等土地承包相关原始资料基础上，通过航拍等现代技术手段，将农村土地承包经营权的承包关系、承包地块、面积、空间位置、用途、地类、登记等情况记录于专门的簿册，以确定农村土地承包经营权的一项工作”，本次确权登记以自治区统一航摄影像图为工作底图，采用大地2000坐标系。同时，岜承庄土地承包经营权确权登记颁证工作方案决议也明确“以1995年二轮延包土地范围为基准进行确权登记，土地面积以本次调查实测为准”，（2018）第090721号、（2018）第090722号土地承包经营权调查来源为1995年6月30日第三人岜承经联社与承包户签订《耕地开荒地承包合同书》，合同自1995年6月30日签订起至2017年乔贤镇农村土地承包经营权确权登记工作开展期间，农业行政主管未收到任何异议。原告所述第三人通过熟人关获得（2018）第090721号、第090722号土地承包经营权证与事实不符。乔贤镇土地确权登记工作于2016年立项，项目名称为“2016年上林县农村土地承包经营权确权登记颁证工作权属调查及航拍服务采购（A标段）”，项目由广西瑞真工程造价咨询有限责任公司代理招标，中标单位为广西指南针测绘有限公司。当时的调查工作人员为广西指南针测绘有限公司的工作人员，并非原告所称的“熟人关系”。乔贤镇土地确权登记工作于2017年4月28日开展，岜承经联社于2017年6月24日通过《农村土地承包经营权确权方案》，调查结果于2017年7月20日至7月26日进行张榜公示，公示结果无异议，由承包户签字确认并提交编号为450124105206010020J的《农村土地承包经营权登记申请书》，申请书经村民小组、村委会、乡镇人民政府、县农业主管部门、县人民政府意见同意给予登记发证。确权登记程序正确。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。 第三人述称，原告与第三人不存在权属争议，案涉土地所有权为第三人上林县乔贤镇龙保村委会岜承庄村民小组所有，承包经营权归第三人蓝显忠户和韦玉香户，原告所主张的“堆桑”非本案争议地块，被告颁发土地承包经营权证的程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求人民法院对原告的起诉予以驳回。 经审理查明，1995年，第三人上林县乔贤镇龙保村委会岜承经联社与兰京、韦玉香分别签订《耕地开荒地承包合同书》，将位于东江、良升等地的水田和位于塘受的畲地发包给兰京户承包经营；将位于东江的水田、良升、塘受等地的畲地发包给韦玉香户承包经营。上林县乔贤镇人民政府于2017年对辖区农村土地开展承包经营权确权登记颁证工作，被告上林县人民政府于2018年10月22日向第三人蓝显忠户颁发桂（2018）上林县农村土地承包经营权第090711号土地承包经营权证书、向第三人韦玉香户颁发桂（2018）上林县农村土地承包经营权第090721号土地承包经营权证书，原告认为该090711号证记载的地块代码编号为4501251052060100128号土地和该090721号证记载的地块代码编号为4501251052060100219号土地为其集体所有的土地，遂提起本案诉讼，要求撤销该证相关登记事项。原告另主张：“其与第三人上林县乔贤镇龙保村委会岜承经联社素来对案涉土地有权属争议，双方于1989年经协商将争议地划归原告所有，后双方再次发生争议，经上林县乔贤镇人民调解委员会于2018年调解后达成口头协议，该土地权属复归原告所有。”本案审理中，原告于2019年10月8日通过向上林县人民政府信访局提交信访件方式提交《土地权属争议处理申请书》。 本院认为，当事人寻求法律救济，必须厘清争议实质并直接围绕实质争议展开救济。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。本案中，原告主张涉案土地所有权，第三人也主张土地所有权，双方实际已形成土地权属争议，双方当事人必须通过人民政府的土地行政确权程序解决争议。原告在土地确权程序之外提起行政诉讼要求撤销被告的土地承包经营权证书既无必要，亦不符合受理条件。 原告没有提供初步证据证明其与被诉行政行为有利害关系。一方面，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，确认土地承包经营权。此说明土地承包经营权证书是对土地承包经营权而非土地所有权的确认，在性质上主要是明确发包方和承包方的承包经营权关系。从被诉证书的记载内容来看，该证书亦仅载明案涉土地的发包方和承包方，未涉及到土地所有权的确认。原告主张土地所有权直接受到该证侵害与事实不符。另一方面，虽然家庭承包土地一般以土地所有权归本集体经济组织为前提，但此仅为推定状态，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条并未禁止原告在第三人取得土地承包经营权证书后申请土地确权，第四条、第三十条、第三十三条、第三十四条也都规定土地权属以土地改革、“三包四固定”、“林业三定”等历史时期证据并兼顾经营事实确定，土地承包经营权证书并非确定权属的法定依据，即使从实际经营角度来看，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。第三人亦不能因持有土地承包经营权证而单方面改变土地利用现状。此说明该证的存在未实际对原告主张土地权属产生任何程序和实体方面的不利影响。综上，在双方未遵照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定程序确定土地权属前，原告尚不能证明与被诉行政行为有法律上的利害关系，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。 原告本案诉讼因不能实质化解争议而不符合受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，实质解决行政争议是行政诉讼法的立法宗旨，当事人的起诉事项应符合直接解决行政争议或者是直接解决争议的必经程序这一立法宗旨。如当事人的起诉事项不能实现该立法宗旨，则不应纳入行政诉讼的实体审查范围。这也是《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（十）项在起诉形式、主体资格、起诉期限之外设定其他受理条件的原因。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。故土地承包经营权证作为确认土地承包合同的行政行为，如果证书记载的内容与承包合同无异，该证书并不会在承包合同之外对任何人产生影响。原告起诉撤销土地承包经营权证书并不能实现其权利保护目标。此外，土地权属争议必须经人民政府的确权程序解决，原告起诉本案无法解决土地权属争议。在原告向有权机关申请土地权属争议调处后，有权机关将结合各方证据情况从源头对涉案土地所有权作出评判，家庭承包经营权作为土地所有权的派生权利将同步得到确认，原告提起本案诉讼没有任何实际意义。 本案不符合中止审理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止审理。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第八十七条第（六）项规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未终结的，应予中止审理。也就是说，如果有其他救济途径影响本案审理且相关争议还必须通过本案才能解决的，本案应中止审理。但土地承包经营权作为土地所有权的派生权利，该争议必然因土地所有权的确定而不复存在，土地确权程序已可吸收解决本案争议，本案不符合中止条件。 综上，原告起诉不符合受理条件。本院应对其起诉予以驳回。需要指出的是，所谓土地权属争议是指不同当事人对同一土地的权属有不同主张，不以涉案土地的客观权属状况为评价标准。本案中，原告已积极向有权机关提出土地权属纠纷调处申请，有关机关应依法审查受理，第三人亦应积极配合行政机关的调处工作。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告上林县乔贤镇乔贤村龙来经济联合社的起诉。 本案不收取案件受理费，原告预交的案件受理费50元，由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇一九年十月十八日 书记员  谢其珈 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。 在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。 《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 第八十七条在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼： （一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的； （二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的； （三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的； （四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的； （五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的； （六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的； （七）其他应当中止诉讼的情形。 中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。 《中华人民共和国土地管理法》 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 第二十四条国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。 登记机构除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。