河北省沧州市运河区人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0903行初100号原告庞树文，男，1976年9月16日出生，汉族，住沧州高新技术产业开发区。原告庞树彬，男，1980年5月22日出生，汉族，住址同上。委托代理人皮德智，河北沧狮律师事务所律师。被告沧州高新技术产业开发区管理委员会，住所地沧州市永济西路与吉林大道交汇口北行。负责人张前锋，管理委员会主任。委托代理人李同欢，该管委会经济社会发展局副局长。委托代理人柴艳茹，河北铭鉴律师事务所律师。被告沧州市人民政府，住所地沧州市运河区解放西路39号。法定代表人梅世彤，市长。委托代理人左东霞，市政府司法局工作人员。第三人沧州高新技术产业开发区**庄村村民委员会，住所地沧州高新技术产业开发区**庄村。负责人庞观营，主任。委托代理人张丙帅，河北榆轩律师事务所律师。原告庞树彬、庞树文因不服被告沧州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）所作责令改正村民代表决议的意见以及被告沧州市人民政府（以下简称沧州市政府）所作行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月25日作出（2018）冀0903行初123号行政判决书，驳回原告庞树彬、庞树文的诉讼请求。原告不服，上诉至沧州市中级人民法院。沧州市中级人民法院认为一审法院遗漏必须参加诉讼的当事人，于2019年5月23日作出（2019）冀09行终188号行政裁定书，撤销一审判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。因沧州高新技术产业开发区**庄村村民委员会（以下简称**庄村村委会）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告委托代理人皮德智，被告高新区管委会委托代理人李同欢、柴艳茹，被告沧州市政府委托代理人左东霞，第三人**庄村村委会委托代理人张丙帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告高新区管委会于2016年5月27日作出《关于责令**庄村改正2013.8.3村民代表决议的意见》（以下简称《意见》），决定：**庄村2013年8月3日村民代表表决结果无效，责令**庄村予以改正。原告庞树彬、庞树文不服，向被告沧州市政府申请行政复议，沧州市政府于2018年6月13日作出沧政复决字（2018）32号行政复议决定，维持了上述《意见》。原告庞树彬、庞树文诉称，2013年8月3日，**庄村召开村民代表会议，确认了庞观鹅、庞树文、庞树彬的家庭承包经营的9.84亩土地。2013年8月31日，以**庄村部分村民多次反映该问题为由，高新区管委会经济社会发展局作出《关于责令**庄村改正2013.8.3村民代表决议的意见》，决定**庄村2013年8月3日村民代表表决结果无效，责令**庄村予以改正。经原告向沧州市运河区人民法院起诉，该局自行撤回被诉行政行为，原告撤诉。但是高新区管委会在没有任何新的证据和法律依据的情况下，作出一样的《意见》，原告认为是错误的。经河北省人民政府法制办协调，原告向被告沧州市政府提出复议，沧州市政府作出沧政复决字（2018）32号《行政复议决定书》，维持了高新区管委会作出的《意见》。原告认为高新区管委会作出的《意见》是违法的，应予撤销，沧州市政府作出的沧政复决字（2018）32号《行政复议决定书》也应予撤销：一、被告高新区管委会无权作出《意见》。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，高新区管委会是沧州市政府的派出机构，不是乡、民族乡、镇的人民政府，未经法律、法规授权，无权对外以自己名义作出被诉《意见》，责令**庄村改正村民代表会议的决定。二、被告高新区管委会无权确认村民代表表决结果无效。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，被告高新区管委会无权确认村民代表表决结果无效。同时，高新区管委会没有指出村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触之处，或者是侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。三、庞观鹅、庞树文、庞树彬及家庭成员是**庄村的农户，符合家庭承包的承包方的主体资格，是**庄村农村集体经济组织成员。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，庞树文、庞树彬及家庭成员是**庄村的农户，且在该村居住，有沧县人民政府颁发的集体土地建设使用证，符合家庭承包的承包方的主体资格，是**庄村农村集体经济组织成员。根据沧县杜林乡2003年农业税纳税清册可以证实，庞树文同其他368户农民一样，是**庄村家庭承包的承包方农户之一。四、**庄村将机动地承包给新增人口庞树文、庞树彬及家庭成员，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条的规定。五、**庄村村委会和庞观鹅、庞树文、庞树彬不能提供承包合同、承包证书，不能证明就没有土地承包经营权。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证，是确认土地承包经营权的行政确认行为，而不是土地承包合同生效的条件。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之口起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。原告作为9.84亩土地的承包方，已经耕种该土地二十余年，先后履行了缴纳三提五统、农业税、土地承包费等承包方义务，享受承包地使用、收益的权利，根据《中华人民共和国合同法》第三十六条的规定，原告与**庄村村委会的土地承包合同是成立的，是生效的土地承包合同。综上所述，请求法院：1、撤销被告沧州市政府作出的沧政复决字（2018）32号《行政复议决定书》；2、撤销被告高新区管委会2016年5月27日作出的《意见》。原告向本院提交了以下证据：1、沧县杜林乡2003年农业税纳税清册；2、原告父亲庞观娥以及原告庞树文向**庄村村委会缴纳2000年至2002年土地承包费的票据；3、庞观鹅的集体土地建设用地使用证；4、《关于庞观鹅承包地的表决结果》。被告高新区管委会辩称，一、高新区管委会具有合法的行政主体资格：通过原告针对高新区管委会的行为向沧州市政府提出复议申请以及沧州市政府受理复议申请并作出维持复议决定等行为可知，沧州市政府认可高新区管委会的行政主体资格。虽然高新区管委会的编制文件表述其为沧州市政府的派出机构，但是国办发[2017]7号《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中明确表述“开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关”，认可高新区管委会的行政主体资格。依据沧机编[2011]19号沧州市机构编制委员会文件、冀机编[2013]11号《河北省机构编制委员会文件》确定沧县杜林乡4个行政村和沧州市运河区小王庄镇2个行政村由沧州高新技术产业开发区托管，本案所涉及的**庄村在上述范围内。高新区管委会依据沧州市人民政府、沧州市市委的授权对辖区范围行使管理、监督、协调、服务职能。综上所述，高新区管委会在职能范围内对辖区事务进行管理并作出《意见》并无违法以及不当之处。二、高新区管委会作出的《意见》主体适格，程序正当，适用法律正确。2013年8月3日**庄村作出村民代表决议，将原告种植的机动地转化成承包地，为原告发放征地补偿款，该决议内容侵犯了**庄村其他村民的合法权益。**庄村分配承包地时，原告已将户口迁出，不是**庄村的村民，依据农村土地承包法的相关规定，原告不具有获得承包地的资格。况且，本案争议土地性质并非承包地，而是机动地。高新区管委会作为管理主体，接受**庄村部分村民对此事的反映意见，并组织相关部门严格依照程序进行调查，最终作出的《意见》合理合法。综上所述，高新区管委会作出的《意见》主体适格，程序正当，适用法律正确。请求法院依法予以认可并驳回原告的起诉。被告沧州市政府辩称，一、关于高新区管委会的行政主体资格问题。原告曾经以沧州市政府为被申请人，向河北省人民政府提出行政复议申请。2018年3月，河北省政府法制办将原告的行政复议申请书转送被告，要求被告接收该行政复议申请并依法办理。被告不否认高新区管委会在编制文件上登记为派出机构，所以当初原告以市政府为被告向省法制办提出行政复议申请时，被告依法向省法制办提交答辩。关于各市开发区主体资格问题，法律与实践出现不一致。行政诉讼法司法解释确认了开发区的诉讼主体资格，国务院办公厅出台文件也确认了开发区的派出机关地位。**庄村处于高新区管委会管理范围内，高新区管委会及相关部门对辖区内事务进行管理并无不当。如果不认可高新区管委会的行政主体地位，那辖区内各行政村的工作将无行政机关管理。如果原告不认为高新区管委会具有独立的主体资格，那应当以沧州市政府为单独被告提起，或者应当对省政府不办理其行政复议提起行政诉讼。二、关于案件事实。**庄村通过村民会议将原告的机动地视为承包地，为原告发放了征地补偿款，引起同村村民去高新区管委会上访。高新区管委会、派出所等相关部门对案件进行调查，认为**庄村村民会议侵犯了其他村民的合法权益，遂作出责令其改正的意见。涉案土地不具备承包地的条件，既没有签订承包合同，亦未尽过缴纳公粮的义务，且在分配承包地时，原告不具备**庄村户口，不具有分得承包地的主体资格。因此，涉案土地不应当认定为承包地。高新区管委会作出的《意见》并无不当。综上，被告作出的行政复议决定并无不当，关于高新区管委会的主体资格，恳请人民法院予以认可，驳回原告诉讼请求。被告高新区管委会以及被告沧州市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1、冀机编（2013）11号河北省机构编制委员会文件；2、国办发（2017）7号文件；3、2013年8月29日杜林乡派出所出具的户口证明；4、2013年8月24日**庄村村委会出具的证明、收据；5、2015年7月25日村民民意调查汇总表；6、2015年7月27日**庄村关于机动地依法承包的民意决策结果；7、调查谈话记录、询问笔录。被告沧州市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书及被诉行政行为；2、行政复议立案审批表；3、行政复议答复通知书；4、被申请人提交的证据目录；5、延期通知书呈文笺及延期通知书；6、行政复议案件呈文笺及行政复议决定书；7、送达回证。上述证据证明被告作出行政复议决定程序合法。经庭审质证，原告对二被告提交的证据1、2的真实性无异议，认为二被告提交的证据3-7为复印件，对该部分证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。对被告沧州市政府提交的证据1-7的真实性、合法性无异议。被告认为原告提交的证据1-3不能证明原告的主张，而原告提交的证据4可以证明被告高新区管委会作出的《意见》合法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3与本案不具有关联性，本院不予采信；二被告提交的证据3-7虽为复印件，但在（2016）冀0903行初18号案件审理过程中已由法庭与原件予以比对，原告在该案庭审中亦未对上述证据的真实性提出异议，经审核，本院对该部分证据的真实性、关联性依法予以确认；本院对原告提交的证据4的真实性、关联性予以确认；二被告提交的证据1、2为相关文件，本院对该部分证据以及被告沧州市政府提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以确认，并依法予以采信。经审理查明，**庄村村民代表会议表决了《关于庞观鹅承包地的表决结果》（以下简称《表决结果》），内容为：“目前庞观鹅在我村种着多块耕地，并耕种多年，而且都在四队地段内。但是庞观鹅没有土地承包合同（红本）和土地经营权证书（绿本），在村机动地承租台账中有其地块及亩数的标注。据庞观鹅讲这是1990年分给他的承包地，并且有原2002年村委会的证明为依据。根据以上事实村两委研究决定：按照河北省村民自治法的相关规定，重要决议由村民代表表决来决定。因此定于八月三日召开全体代表大会，通过表决决定庞观鹅是否具有以上土地的所有权问题。”在《表决结果》下有到会代表的签字，但未写明会议时间、表决情况以及最终的表决决定。因部分村民反映，高新区管委会经济社会发展局于2013年8月31日作出《沧州高新区经济社会发展局关于责令**庄村改正2013.8.3村民代表决议的意见》，后于2016年5月24日撤回。2016年5月27日，被告高新区管委会作出《意见》，决定：**庄村2013年8月3日村民代表表决结果无效，责令**庄村予以改正。原告不服，向被告沧州市政府申请行政复议，沧州市政府于2018年6月13日作出沧政复决字（2018）32号行政复议决定，维持了该《意见》。另查明，高新区管委会系经河北省委、省政府批准设立的开发区管理机构，托管沧县杜林乡的4个行政村和沧州市运河区小王庄镇的2个行政村。管辖范围包括**庄村，负责辖区社会事务管理工作。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，被告高新区管委会系经省政府批准设立的开发区管理机构，负责辖区范围内社会事务管理工作，**庄村在其管辖范围内，故被告高新区管委会具有作出被诉行政行为的行政管理职能，并具备本案被告主体资格。**庄村村民代表会议的《表决结果》上虽有到会代表的签字，但对于该会议所表决的“庞观鹅是否具有以上土地的所有权问题”，并未作出明确的表决决定，故该《表决结果》应属无效。关于二原告是否具有**庄村集体经济组织成员资格，不属于本案的审理范围，本案不予涉及。被告高新区管委会所作责令**庄村予以改正的《意见》以及被告沧州市政府所作行政复议决定虽与本院作出判决的理由不同，但结论正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告庞树文、庞树彬的诉讼请求。案件受理费50.0元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。审 判 长  陈庆鑫人民陪审员  张秀芹人民陪审员  苏 媛二〇一九年十月二十九日书 记 员  胡 芳