辽宁省大连市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽02行初110号 原告李东，男，1965年11月12日出生，汉族，住大连市保税区。 委托代理人张强，辽宁星业律师事务所律师。 被告大连保税区管理委员会，住所地大连保税区黄海西四路**。 负责人刘爱民，主任。 委托代理人董欣福，大连保税区法制办公室工作人员。 委托代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。 被告大连保税区二十里堡街道办事处，住，住所地大连保税区二十里堡街道/div> 负责人曹佃文，主任。 委托代理人王德超，该办事处工作人员。 委托代理人董建文，辽宁展恒律师事务所律师。 被告大连保税区规划和土地房屋局，住，住所地大连保税区管理委员会综合服务楼**/div> 负责人孙军，局长。 委托代理人张绍维，该单位工作人员。 委托代理人唐鹏林，辽宁展恒律师事务所律师。 原告李东因与被告大连保税区管理委员会（以下简称“区管委会”）、大连保税区二十里堡街道办事处（以下简称“区街道办”）、大连保税区规划和土地房屋局（以下简称“区房屋局”）行政补偿及赔偿一案，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年4月26日向被告送达起诉状副本及相关材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李东及其委托代理人张强，被告区管委会委托代理人董欣福、王飞，被告区街道办委托代理人王德超、董建文，被告区房屋局委托代理人张绍维、唐鹏林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李东诉称，请求：1.要求三被告履行职责，对原告所有的房屋、院内无证房屋及1200平方米的厂房以市场评估价格进行补偿；2.要求三被告赔偿原告2010年12月至2019年12月的租房费用97200元；3.要求三被告赔偿原告1200平方米厂房2010年12月至2019年12月的租金损失450万元。主要理由是：2010年6月开始，大连保税区管理委员会对富岭村动迁。原告是富岭村的坐地户，有一套在农村基地房屋，还有1200平方米的厂房。在没有与原告达成动迁补偿协议的情况下，2010年11月停止了向原告住宅及厂房的供水，造成原告的房屋无法居住，至今在租房居住，1200平方米的厂房无法使用，故诉至法院。 原告李东为证明其主张，向本院提交以下证据：1.关于印发《大连保税区房屋征收与补偿实施办法（试行）》的通知，大保管发〔2013〕38号；2.关于调整大连保税区动迁领导机构、工作机构和工作机制的通知，大保管发〔2011〕80号；3.征收土地公告；4.情况说明；5.房屋所有权证、土地使用证。 被告区管委会辩称：1.原告李东针对本案提出的诉讼请求不明确，法院应释明其明确诉讼请求，由应诉机关作出具有针对性的答辩和举证，从而便于案件的审理和裁判；2.大连保税区辖区的房屋征收与补偿工作，有明确的房屋征收部门和拆迁实施单位，相关部门均具有独立承担行政责任的能力。原告李东直接起诉保税区管委会履行补偿职责，有提高案件审级之嫌，保税区管委会作为本案被告主体不适格；3.原告提起本案诉讼，不符合“履行职责之诉”的法定受案条件；4.原告李东诉请三被告履行补偿职责，进而主张行政赔偿缺乏事实和法律依据。同时，原告起诉亦不具有单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，法院应裁定驳回其起诉；5.另根据我方庭前核实相关情况原告诉争的房屋可能涉及集体土地征收问题，但集体土地征收根据土地管理法及实施条例的相关规定涉及多个行政行为和多个行政机关行政部门，原告在本案中未明确其是针对集体土地征收中的哪一环节哪一行为而提起本案诉讼。 被告区街道办辩称：1.区街道办未针对原告李东实施过任何拆迁行为，我方作为本案被告主体不适格；2.原告提起本案诉讼，不符合“履行职责之诉”的法定受案条件。根据相关法律的规定，本案三被告未对原告诉称的房屋和厂房进行过拆迁行为，没有与原告签订过任何拆迁补偿协议，原告李东亦未针对案涉房屋及厂房的动迁补偿事宜向三被告提出过任何的履行补偿职责申请。据此，原告李东要求三被告履行补偿职责缺乏实体法上的请求权基础，不符合行政诉讼案件法定受理条件；3.原告李东诉请三被告履行补偿职责，进而主张行政赔偿缺乏事实和法律依据。同时，原告起诉亦不具备单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，法院应裁定驳回其起诉。 被告区房屋局辩称：1.原告在未经法定程序直接向法院提起履行法定职责之诉我们认为不符合履职之诉的法定要件；2.针对原告在诉状中提起的2010年11月停水一事因本案原告已多次另案起诉，在另案诉讼中确认是所在的富岭村未解决老百姓供水问题由村委会自行打的水井、铺设管道给老百姓供水，我方并没有实施原告所称的停水行为，实际上是村委会来处理具体的供水事宜；3.针对原告的第二项、第三项诉求，我们认为实质上是属于单独提起行政赔偿诉讼，现原告在没有证据证明我方对原告有履行法定职责或者其诉称的不作为被确认违法等，根据相关法律规定我们认为原告直接单独提起行政赔偿诉讼不符合法定条件；4.其他答辩意见跟区管委会一致。 被告区房屋局为证明其主张，向本院提交以下证据：原告位于富岭村房屋现状照片。 经庭审质证，原告对被告区房屋局提交的证据认为：这个照片只是房屋外观现状的照片，对真实性没有异议。被告区管委会对原告提交的证据认为：对证据一、二的真实性没有异议，确系被告管委会制订实施，但该两份文件属于行政机关作出的抽象性行为，并非具体的行政行为。两份文件针对的是对保税区辖区内房屋征收补偿工作的指导，系规范性指导文件，针对的是涉及房屋征收与补偿的行政行为相对人，适应的前提应是征收补偿行为的存在并非针对如原告这样特定的行为对象而制订实施的。在针对原告诉请的征收补偿行为并不存，本案三被告从未对其实施过任何的征收拆迁或协议补偿的情形下，其适用该两份文件要求三被告履职，没有事实依据。同时大保管发〔2013〕38号文件第40条明确说明文件自2013年9月1日起实行，而被告注意到原告在其提交的起诉状以及相关证据中，说明其诉称的是2010年6月动迁行为，其提供的征收公告系2012年1月发布，也就是其诉称的行为均在大保管发〔2013〕38号文件实施之前，该文件不具有溯及力，对此原告也无权依据该文件要求被告履行相应法定职责。对证据三、四的真实性没有异议，但对其证明问题有异议。证据中提及的征收土地征收行为还是动迁行为均是不明确的行为，2012年保税区管委会发布征收土地公告，该公告系集体土地征收程序中的征前公告，不是具体的行政行为，不具有可诉性。该征收土地公告并未对原告的实体权益、义务产生影响，也不能以此公告来佐证其诉称征收动迁补偿行为的存在。我们认为征收土地行为涉及动迁补偿安置、拆除等若干个行政行为，而结合本案，根据原告的庭审陈述足以确认三被告并未对原告诉称的房屋进行过任何的动迁、拆除行为，也没有与其签订过任何的行政协议或补偿协议，所以其以该组证据来要求被告履行补偿职责没有事实依据。对证据五房屋所有权证的真实性没有异议，但对其证明关联性有异议。该证据只能说明原告有一处宅基地房屋，并不能说明原告诉称的对其征收补偿行为的存在，同时根据被告保税区规划局提供的现场照片也不能够完全印证原告诉称的该处房屋现完好无损，所以在此情形下其要求被告对其举证的该处房屋进行动迁和补偿没有事实和法律依据。被告区街道办对原告提交的证据认为：同意区管委会的质证意见。被告区房屋局对原告提供的证据认为：同意区管委会的质证意见。补充：根据我方庭前提供的原告位于保税区××里堡街道××村房屋现状照片，该照片拍摄于本案原告起诉后，根据该照片显示原告诉称的房屋仍然存在并且是完好无损的，由原告在行使所有权人的权利。故综上所述，我们认为原告以保税区管委会的两个文件来诉法定职责是不成立的。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4，被告大连保税区规划和土地房屋局提交的证据，与案件有关，予以采信。 经审理查明，原告李东于1997年取得集建（1997）字第1101754号集体土地建设用地使用证，于2002年在自家园地盖建自用房屋若干，于2006年12月13日取得位于金州区××里堡镇××79.1平方米房屋权证（证号：金村房字××号）。上述房屋占用土地为村集体土地，位于金州区××富岭村。因行政区划调整，二十里堡镇富岭村划归大连保税区管辖。2012年12月25日，大连保税区规划和土地房屋局发布征收土地公告，对二十里堡镇富岭村的土地进行征收。 本院认为，本案系原告提起的要求三被告履行动迁补偿职责的履责诉讼案件。从各方当事人的诉辩意见看，本案争议的焦点在于：1、被告主体适格问题；2、相关的要求动迁补偿的事实前提即征收的事实是否存在；3、相关的要求履责并赔偿的诉讼请求能否成立。 首先应当审查的是三被告是否具有相应的补偿职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。…征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“…征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。…”根据上述规定可知，三被告在组织实施征收行为的过程中，均具有对被征收的集体土地上的房屋等地上附着物的权利主体给予相应补偿的法定职责。但在相应权利主体未达成确定的土地补偿时，只有被告大连保税区管理委员会才具有作出补偿决定的法定职权。因此，就本案而言，被告大连保税区规划和土地房屋局、被告大连保税区二十里堡街道办事处实际上不是本案适格被告。 关于原告的履责请求应否得到支持。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”从现已查明的事实看，原告系案涉征收区域范围内地上附着物的权利主体，在其与土地征收实施主体未达成补偿协议的情况下，被告大连保税区管理委员会作为组织实施征收行为的有权机关，依法应当及时对原告的补偿事宜作出补偿决定，双方达不成补偿协议不能成为其拒绝履行补偿职责的法定理由。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”虽然案涉纠纷系因征收集体土地而产生，该规定并不适用于本案，但是为了顺利推进政府机关依法组织实施的集体土地征收补偿工作，被告大连保税区管理委员会针对地上附着物的情形应当作出相应处理，按照相关动迁补偿规定作出补偿决定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”从现有的事实及证据看，该处房屋依旧由原告控制，无据认定被告行政行为违法造成损失并引起行政赔偿。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告大连保税区管理委员会于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告李东作出补偿决定。 二、驳回原告李东的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告大连保税区管理委员会负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  车兆东 审判员  徐建海 审判员  李 健 二〇一九年十月十日 书记员  王 阳