湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0611行初26号原告方岳明，男，1959年8月19日出生，汉族，居民，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人袁春，湖南惠风律师事务所律师。委托诉讼代理人张蹈，湖南惠风律师事务所律师。被告岳阳市岳阳楼区金鹗山街道办事处，住所地岳阳市岳阳楼区农工商路**。法定代表人周智勇，主任。委托诉讼代理人姜金洲，该办事处工作人员。第三人岳阳市岳阳楼区人民政府，住岳阳市巴陵中路**。法定代表人黄建文，区长。委托诉讼代理人罗爱民，岳阳楼区原中闽电机厂东生活区及朱家咀地段旧城改造项目部工作人员。委托诉讼代理人熊新星，湖南金骏律师事务所律师。第三人岳阳楼区金鹗山街道办事处岳荣社区居委会，，住所地岳阳市岳阳楼区云梦路**负责人涂桂桃，该居委会总支书。原告方岳明诉被告岳阳市岳阳楼区金鹗山街道办事处（以下简称金鹗山街道办）及第三人岳阳楼区人民政府（以下简称楼区政府）、岳阳楼区金鹗山街道办事处岳荣社区居委会（以下简称岳荣社区）要求履行行政协议一案，向岳阳市岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，岳阳市中级人民法院于2019年3月13日以（2019）湘06行初54号行政裁定书指定本院管辖。本院于2019年5月21日立案后，依法适用普通程序，分别于2019年6月14日、2019年7月17日公开开庭进行了审理。原告方岳明及其委托诉讼代理人袁春、张蹈、被告金鹗山街道办委托诉讼代理人姜金洲、第三人楼区政府委托诉讼代理人罗爱民、熊新星、岳荣社区负责人涂桂桃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月5日，岳荣社区作为甲方与作为乙方的方岳明及作为丙方的岳阳楼区原中闽电机厂东生活区及朱家咀地段旧城改造项目部（以下简称旧城改造项目部）签订《息访息诉承诺书》，《息访息诉承诺书》主要内容为：甲方依据2015年9月25日金鹗山街道办信访工作专题会议，参照《岳阳市人民政府关于印发的通知》的规定，按乙方被征收正屋的合法建筑面积补偿200元/平方米的选择货币安置奖和100元/平方米的寻找房源奖（乙方被征收房屋的合法建筑面积345平方米，应补偿金额为103500元），乙方承诺息访息诉。原告方岳明诉称，原告于2015年6月8日与岳阳楼区原中闵机电厂及朱家咀旧城改造项目建设指挥部（以下简称旧城改造指挥部）签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。因上述协议对原告的房屋征收补偿标准远低于同地段棚改项目的房屋征收价值。为此，原告多次上访。为息访息诉，经双方协商，原告与受被告委托的第三人岳荣社区、旧城改造项目部达成一致，签订了《息访息诉承诺书》，并出具了《领款凭单》，由受被告委托的岳荣社区补偿给原告信访维稳款103500元，大病救助款40000元（1人），共计143500元。岳荣社区在原告的《领款凭单》上盖章确认，负责人审批认可并签字。但被告及受其委托的岳荣社区均未按约定向原告支付相关款项，经原告多次催要，被告及受其委托的岳荣社区一直推诿不给，给原告造成了巨大的经济损失。故请求：1、确认原告与受被告委托的岳荣社区签订的《息访息诉承诺书》、《领款凭单》合法有效；2、判令被告履行《息访息诉承诺书》、《领款凭单》，向原告支付143500元；3、本案诉讼费由被告承担。原告方岳明为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据:1、息访息诉承诺书；2、领款凭单；3、房屋拆迁补偿安置协议书；以上证据拟证明原告于2018年3月5日与岳荣社区及旧城改造项目部签订了《息访息诉承诺书》，岳荣社区、旧城改造项目部没有按照承诺书约定履行义务。被告金鹗山街道办辩称，（一）答辩人并非本案的适格被告，答辩人既非征收主体，亦非拆迁款支付主体，更重要的是答辩人没有在《息访息诉承诺书》上签字盖章或署名，依据行政协议相对性原则，答辩人不是本案适格被告；（二）《息访息诉承诺书》尚未成立，《息访息诉承诺书》中作为甲方的岳荣社区没有在上面盖章或负责人签字，作为丙方的旧城改造项目部仅盖了一个公章，没有负责人签字认可，该《承诺书》未成立，同时，岳荣社区没有相关的职权，它只是一个居民自治组织，无权处理该事项，也没有经济支付能力；（三）《息访息诉承诺书》的承诺内容违法，被答辩人已于2015年6月8日与旧城改造指挥部签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，并按协议履行完毕，该安置协议是双方真实意思表示，且被答辩人房屋拆迁属于旧城改造，只能适用旧城改造的相关政策予以补偿，不能根据2015年9月25日《岳阳市加速推进市中心城区棚户区（旧城）区改造十大片区实施方案》再增加被答辩人200元/平方米的选择货币补偿奖和100元/平方米的寻找房源奖。被答辩人要求按照棚户改造政策补偿的诉求明显不符合旧城改造政策，属于不合理诉求；（四）被答辩人的103500元奖金和4000元大病救助款两笔共计143500元没有事实与法律依据。1、该143500元是独生子女补偿款，依据岳阳市人民政府办公室《关于进一步明确岳阳市城区集体土地征收与房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（岳政办发[2015]26号）规定，集体土地上房屋的独生子女家庭在拆迁时可以享受一次增加一人的征地补偿费分配份额和购房补助，即增加144000元的补偿。答辩人将方岳明名单上报给了相关职能部门，但在岳阳市国土资源局出具的《岳荣社区朱家咀地段旧城改造项目增补概算》的审查结论中，因在签订《房屋拆迁补偿安置协议》时已经对方岳明的儿子方宁、女儿方圆进行了补偿安置，其不符合独生子女补偿规定，对其进行了核减；2、根据规定，大病救助须有真实的病历和医药费发票。其认定的职能部门不是答辩人，也不是征拆项目部和社区居委会。答辩人既没有支付该笔救助款的职权，也没有支付该笔款项的法规依据。被告金鹗山街道办向本院提交了以下证据：1、金鹗山街道办统一社会信用代码证书及法定代表人身份，拟证明被告的主体资格；2、中共岳阳市岳阳楼区委办公室岳楼办【2013】23号文件、岳阳楼区原中闵电机厂生活区及朱家咀地段旧城改造建设项目部成员名单、岳阳市国土资源局征地补偿安置方案（岳土补征【2015】001号）、岳阳市人民政府征收土地公告（岳土公字【2014】10号），拟证明金鹗山街道办不是本案适格被告；3、方岳明《拆迁补偿安置协议书》，拟证明2015年6月8日，旧城改造指挥部已与方岳明签订了拆迁补偿安置协议，并已按协议履行完毕；4、岳阳市人民政府办公室关于进一步明确岳阳市城区集体土地征收与房屋拆迁补偿安置有关事项的通知（岳政办发【2015】26号），拟证明方岳明所诉实际属于独生子女补偿款;5、岳阳楼区人民政府办公室《关于岳荣社区朱家咀地段集体土地征拆有关事项的会议纪要》;6、旧城改造指挥部《关于请求确认认定中闵项目部岳荣社区朱家咀地段独生子女出家庭享受一次增加一人购房补助及增补概算的报告》;7、岳阳市国土资源局关于对《岳荣社区朱家咀地段旧城改造项目增补概算》的审查结论。证据5-7拟证明，岳阳市政府相关文件规定，集体土地房屋的独生子女家庭在拆迁时可以享受一次增加一人的征地补偿费分配份额和购房补助，但在签订《房屋拆迁补偿安置协议书》时已经对方岳明的儿子方宁、女儿方圆进行了补偿安置，不符合独生子女补偿政策。第三人楼区政府述称，（一）楼区政府的诉讼地位有待明确。本案实质上是一个行政协议纠纷，楼区政府不是签订《息访息诉承诺书》的当事人，旧城改造项目部是具体实施征地拆迁工作的临时机构，不具备法人主体资格和诉讼地位。若要求项目部履行《息访息诉承诺书》，那么组建项目部的楼区政府应是被告，应由岳阳市中级人民法院审理，若不要求项目部履行《息访息诉承诺书》，则楼区政府不是本案的适格被告；（二）《息访息诉承诺书》上只有项目部的章，没有项目部领导签字，征拆补偿款的支出，必须经指挥部集体研究讨论，领导签字才有效；（三）其他陈述意见与金鹗山街道办答辩意见一致。第三人岳荣社区述称，（一）岳荣社区诉讼地位有待明确。1，岳荣社区未在协议上签字、盖章，居民代表会议没有商讨过，没有集体研究决定；2、领条上岳荣社区没有签字，理事会李晓辉不是社区工作人员，其在领条上签字不能代表社区；（二）其他陈述意见与金鹗山街道办事处答辩意见一致。第三人楼区政府、岳荣社区未向本院提交证据。本院对双方提交的证据进行了证据交换和质证。对当事人没有异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：对原告方岳明提交证据的认定：对原告提交的《息访息诉承诺书》及领款凭单，被告对该证据的合法性有异议，认为该份证据内容违法，既缺乏实质要件也缺乏形式要件，没有依法成立。第三人楼区政府、岳荣社区均对该份证据的真实性及合法性有异议，认为《息访息诉承诺书》及领款凭单缺乏形式要件，没有相关人签字或盖章，且承诺书内容违法。本院认为，原告向本院提供了证据原件核对，本院对该份证据的真实性予以认可。对原告提交的《房屋拆迁补偿安置协议书》，被告及第三人均无异议，本院予以确认。对被告金鹗山街道办证据的认定：原告对证据1的三性没有异议，本院予以确认；对被告提供的证据2—7的真实性无异议，证明目的有异议，本院对证据2—7的真实性予以确认。本院根据采信的证据以及当事人各方陈述，本院认定事实如下：2015年，第三人楼区政府对朱家咀地段实施旧城改造，设立旧城改造指挥部。同年6月8日，旧城改造指挥部与方岳明签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，原告方岳明领取征收补偿款，并按协议履行了交房义务。2015年10月11日，岳阳市人民政府办公室出台《关于进一步明确岳阳市城区集体土地征收与房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（岳政办发【2015】26号），该通知规定，集体土地房屋的独生子女家庭在拆迁时可以享受一次增加一人的征地补偿费分配份额和购房补助，即增加144000元征收补偿款。被告金鹗山街道办将方岳明作为独生子女家庭上报相关职能部门，但因在签订《房屋拆迁补偿安置协议书》时已经对方岳明的儿子方宁、女儿方圆进行了补偿安置，不符合独生子女补偿政策，岳阳市国土资源局将方岳明从增补名单中核减。同时，楼区政府在同地段以棚改名义开展征收工作。方岳明会同该项目其他拆迁户，以其属于同地段征收但旧改征收补偿标准明显低于棚改补偿标准为由，多次到市、区两级政府集体上访。为平息事态，2018年3月5日，岳荣社区受被告金鹗山街道办委托，以甲方名义与乙方方岳明、丙方旧城改造项目部签订了《息访息诉承诺书》。承诺书约定：1、甲方根据处理意见，参照《岳阳市人民政府办公室关于印发的通知》（岳政办发【2015】21号）的规定，按乙方被征收正屋的合法建筑面积补偿200元/平方米的选择货币安置奖和100元/平方米的寻找房源奖；乙方被征收房屋的合法建筑面积345平方米，应补偿金额为103500元（大写：壹拾万叁仟伍佰元整）；2、甲方在为乙方办理好付款手续后不再负任何其他经济或法律责任，乙方同意放弃其他被征收房屋的各项诉讼请求的权利，并承诺息访息诉。承诺书中没有对丙方的权利义务进行约定。方岳明在乙方处签字，旧城改造项目部在丙方处盖章，甲方即岳荣社区没有签字、盖章。2018年3月5日，方岳明分别签署了一张金额为103500元的信访维稳款领款凭单和一张金额为40000元的大病救助款领款凭单，岳荣社区监督理事会代表李晓辉作为财务支付监督人在该两张领款凭证签名，并加盖岳荣社区监督理事会公章。另查明，旧城改造项目部由楼区政府组建成立。本院认为，根据本案的证据及各方当事人陈述，对争议焦点综合评判如下：1、金鹗山街道办是否是本案适格被告。虽然金鹗山街道办不是涉案《息访息诉承诺书》的签订主体，但签订该承诺书的主要目的是为了通过协议平息方岳明的上访。根据《信访条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责、谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。本案方岳明的信访事项发生在金鹗山街道办的管辖范围内，对该信访事项的处理系金鹗山街道办的法定职责，而岳荣社区系其下辖社区，其与方岳明、旧城改造项目部签订《息访息诉承诺书》的行为应视为被告金鹗山街道办的委托，被告金鹗山街道办应对《息访息诉承诺书》中约定的权利义务承担责任，故金鹗山街道办是本案的适格被告。2、《息访息诉承诺书》是否成立。涉案《息访息诉承诺书》属于行政协议，故在其成立生效应遵循合同成立生效的一般要件。《合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。本案中，《息访息诉承诺书》的甲方是岳荣社区，乙方是方岳明，丙方是旧城改造项目部。现该承诺书仅有乙方签字和丙方盖章，承诺书中没有对丙方的权利义务进行约定，甲方既没有签字也没有盖章。由此说明，各方当事人虽然就承诺书约定内容有过协商并初步达成协议，但受委托人岳荣社区因没有得到本案被告金鹗山街道办的最后认可，没有在协议上签名、盖章，且事后也没有追认，该行政协议缺乏生效所必需的形式要件，故该《息访息诉承诺书》未成立。未成立的行政协议没有法律约束力，方岳明诉求没有事实和法律依据，本院不予支持。至于方岳明所诉岳荣社区监督理事会在领款凭单上签字、盖章。本院认为，监督理事会只是财务监督机构，只有监督权，没有决定权，无权决定该款项是否支付，该款项是否支付的决定权在被告金鹗山街道办和受其委托的岳荣社区。关于方岳明主张金鹗山街道办应履行领款凭单上的大病救助款。本院认为，大病救助属于民政事务，本案被告及第三人均无权就民政救助事项作出决定，且领款凭单仅仅是当事人领取账款的凭证，不能单独作为起诉的依据。另外，《息访息诉承诺书》中也没有对大病救助款进行约定，故方岳明的该诉求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回方岳明的诉讼请求。本案案件受理费50元，由方岳明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  毛学文审 判 员  李 平人民陪审员  罗 华二〇一九年十月二十三日法官助理刘雪情书记员董姣附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。