安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖13行初184号 原告：灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组。 诉讼代表人：胡正青，男，汉族，1952年5月2日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 诉讼代表人：李红灵，男，汉族，1955年3月9日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 诉讼代表人：姚明学，男，汉族，1974年11月21日出生，住安徽省宿州市灵璧县。 被告：灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务中心，统一社会信用代码11341323003200462H。 负责人：武云峰，副县长。 委托代理人：王万超，灵璧县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人：潘树刚，安徽坦途律师事务所律师。 被告：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路。 法定代表人：杨军，市长。 委托代理人：张静，宿州市司法局工作人员。 第三人：灵璧县高楼镇朱庄村村民委员会。 法定代表人：朱士峰，该村委会主任。 原告灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组（以下简称郭庄二组）不服被告灵璧县人民政府土地确权决定及被告宿州市人民政府行政复议一案，于2019年8月2日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告灵璧县人民政府及宿州市人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭进行了审理。原告郭庄二组的诉讼代表人胡正青、李红灵，被告灵璧县人民政府的委托代理人王万超、潘树刚，宿州市人民政府的委托代理人张静到庭参加了诉讼。第三人灵璧县高楼镇朱庄村村民委员会（以下简称朱庄村委会）经本庭传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月16日，灵璧县人民政府作出灵土权决（2018）1号《关于高楼镇朱庄村郭庄二组与朱庄村民委员会土地权属争议处理决定书》（以下简称1号权属争议处理决定），确认争议土地所有权属高楼镇朱庄村集体所有。郭庄二组不服，向宿州市人民政府申请复议，宿州市人民政府于2019年7月9日作出宿复决字（2019）102号行政复议决定，以程序轻微违法为由，确认灵璧县人民政府作出的1号权属争议处理决定违法。 郭庄二组诉称：案涉土地共18.5058亩，该18亩土地在“四固定”时已经确认给郭庄二组。1970年，郭庄农场初建时共占郭庄二组土地40亩，后由其他组配地给二组充平。1975年，郭庄农场归属高楼区后，强行改变四至，再次占用郭庄二组土地。1981年在没有郭庄二组的人员参与的情况下，区干部和村干部签订合同，将包括大队和三、四小队（郭庄二组）的土地交给农场使用，合同上写明为40亩，但实际四至为58亩多，多占用了郭庄二组的土地18亩。1991年，郭庄农场解散，土地移交郭庄村，郭庄村未把郭庄农场多占的土地交还给郭庄二组，郭庄二组曾为此多次向郭庄村主张权利。2011年，郭庄村与其他四个村合并为朱庄村，郭庄二组因与朱庄村就案涉土地发生纠纷，向灵璧县人民政府申请确权，灵璧县人民政府将案涉争议的土地所有权确权归朱庄村共6000多农民集体所有，明显侵犯了郭庄二组的土地所有权。灵璧县人民政府的确权决定及宿州市人民政府的复议决定均认定1981年合同中约定的土地每亩为867平方米，违反国家公布的每亩667平方米的标准数据，也不符合高楼地区的风俗习惯，无任何依据。1981年合同中约定的郭庄农场四至无郭庄二组村民代表参予认可，对郭庄二组不产生约束力。郭庄农场占用郭庄二组18亩多土地多年，现应归还给郭庄二组。请求撤销灵璧县人民政府作出的1号权属争议处理决定，撤销宿州市人民政府作出的复议决定责，并承担案件受理费。 郭庄二组向本院提交以下证据：1、王德民的证明；2、耿玉喜的证明；3、农场用地合同书；4、2012年3月5日灵璧县高楼镇人民政府关于朱庄村郭庄农场土地权属的处理意见；5、土地勘测定界技术报告书。上述证据共同证明郭庄农场实际占用郭庄二组土地58亩，并非40亩。 灵璧县人民政府答辩称：灵璧县人民政府作出的处理决定证据充分，适用法律法规正确。一、涉案土地是发生在1970年，物权法是2007年10月1日施行，故本案不适用物权法的规定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》是解决土地权属争议的部门规章，灵璧县人民政府适用该规定并无不妥。二、高楼镇郭庄农场在1970年筹建时占用的郭庄二组土地，已由郭庄其余4个生产组配地冲平。1975年农场被高楼区收回，为方便管理，将郭庄二组的梨树地与原农场的土地进行调换。合同约定了农场的面积，明确了四至界限，且与实际用地一致。1991年农场解散，将农场用地移交原郭庄村，后区划调整，郭庄村与其他三个村合并为朱庄村。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、第五十六条的规定，灵璧县人民政府本着从实际出发、尊重历史，有利于经济发展和安定团结的原则，作出的处理决定，证据充分，适用法律法规正确。请求驳回郭庄二组的诉讼请求。 灵璧县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、农场用地合同书，证明1981年时，郭庄农场对占用郭庄二组的土地已进行了补偿；2、调查笔录及证明一组，证明郭庄农场占用了郭庄二组的土地，但已对占用土地进行了补齐，郭庄农场调换土地时是按867平方米一亩计算的；3、孟山乡人民政府证明，证明郭庄村1978年至1990年实际纳税土地面积未减少，郭庄二组的土地无变动。4、郭庄二组村民名册、郭庄村纳税表、高楼镇张场村郭庄二组农业税清单、1983年郭庄大队农业税征收手册、灵璧县土地利用现状图；证明在1997年前，郭庄大队对土地亩数计算不规范，郭庄二组的纳税土地未减少；5、高楼镇人民政府土地权属处理意见，证明争议土地系郭庄农场土地，未多占郭庄二组土地；6、土地确权申请书、案件通知书、答辩通知书、朱庄村委会答辩状、灵璧县国土资源局土地确权意见请示、1号权属争议处理决定书及送达回证，证明灵璧县人民政府依法作出确权决定。 宿州市人民政府答辩称：一、宿州市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，证据充分；二、宿州市人民政府作出复议决定程序合法。请求驳回郭庄二组诉讼请求。 宿州市人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、行政复议申请书及相关材料，证明郭庄二组提出复议申请；2、行政复议答复通知书及快递单据、行政复议答复通知书；3、参加行政复议答复通知书及快递单据；4、行政复议决定书及送达回证。上述证据证明宿州市人民政府在收到郭庄二组的复议申请后，依法向各方送达了法律文书，在法定期限内作出复议决定并送达，复议程序合法。 经庭审质证，灵璧县人民政府对郭庄二组的证据质证意见为： 对证据的真实性无异议，但不能达到郭庄二组的证明目的，1981年合同中确定的40亩土地每亩面积为867平方米，且郭庄农场占用土地四至与合同约定一至。灵璧县人民政府对宿州市人民政府提交证据的真实性均无异议，可以达到证明目的。 宿州市人民政府对郭庄二组的证据质证意见为：对证据的真实性无异议，但不能达到证明目的。宿州市人民政府对灵璧县人民政府提交证据的真实性均无异议，可以达到证明目的。 郭庄二组对灵璧县人民政府的证据质证意见为：对证据的合法性、真实性不认可，根据1981年的合同书郭庄农场面积应为40亩，但郭庄农场实际占用了58亩土地，多占郭庄二组18亩多土地，应予返还。郭庄二组对宿州市人民政府提交的证据均予以认可。 本院对上述证据认证如下：对郭庄二组提交证据的真实性予以认可，但不能达到证明目的。对灵璧县人民政府提交证据的真实性予以认可，对其中相关证人证言、调查笔录的证明目的，本院将予以综合认定。对宿州市人民政府提交证据的真实性予以认可，可以达到证明目的。 经审理查明：灵璧县高楼镇郭庄农场筹建于1970年。在建设之初，农场由高渔路路北部分及路南部分组成，均占用了郭庄二组的土地。其中，路南占用土地5亩左右，路北所占土地均为郭庄二组土地。路北的农场地块为南北走向，东至郭庄二组的梨树地，西至南北沟，北至生产路，南至高渔路。为补齐占用郭庄二组的土地，郭庄大队协调一组、三组、四组、五组给郭庄二组配地；为方便耕种，即由三组、四组、五组将土地统一调给一组，再由一组配给郭庄二组。1975年，郭庄农场被灵璧县高楼区收回。后为方便管理，经时任郭庄大队书记宋德勋等人协商，将高渔路路北农场中（中间靠北）的横沟北部的土地与郭庄二组的梨树地进行调换，调换后，横沟北部的原农场土地由郭庄二组村民耕种，原农场东的梨树地由农场耕种。1981年，经高楼区干部杨春民、刘坤銮及高楼区财政所所长刘夫芬，村干部宋德勋、丁庭银、时任农场场长王道文等人协商，由高楼区社队企业办与郭庄大队签订了农场转让合同，合同约定：现农场所在地占有郭庄土地〔包括大队和三、四小队（即郭庄二组）土地，三、四小队的土地、树等由大队土地、树调换〕永远交农场使用；东至闸河小沿，西至南北沟，北至横沟，南至高渔路，计40亩（依现有界限为准）。1991年，因高楼农场经营不善，经高楼镇委、镇政府同意，将高楼农场移交给原郭庄村。2011年，原郭庄村与其他村合并为朱庄村。郭庄二组认为原郭庄农场占用其土地，即到有关部门反映问题。2016年9月1日，灵璧县国土资源局受理了郭庄二组的土地确权申请；9月11日灵璧县国土资源局向朱庄村委会发送答辩通知书；10月朱庄村委会提交答辩意见；2018年8月10日，灵璧县国土资源局形成调查处理意见，报灵璧县人民政府。灵璧县人民政府于2018年10月16日作出案涉的土地权属争议处理决定。郭庄二组不服，向宿州市人民政府申请复议，宿州市人民政府于2019年7月9日，作出宿复决字（2019）102号行政复议决定，以程序轻微违法为由，确认灵璧县人民政府作出的1号权属争议处理决定违法。 另查明：郭庄二组申请确权时称其与朱庄村委会争议土地共18.5058亩，依据郭庄二组提供的勘测定界图，郭庄农场总面积为39005.58平方米，按每亩667平方米计算约为58.48亩，按每亩867平方米计算约为44.99亩，结合灵璧县人民政府提供的土地利用现状图，横沟以北土地为3335平方米，按每亩667平方米计算为5亩，按每亩867平方米计算约为3.85亩，横沟以南土地为35670平方米，按每亩667平方米计算为53.48亩，按每亩867平方米计算约为41.14亩。1981年合同书中约定郭庄农场北至为横沟，且郭庄农场横沟以南土地已超40亩（按867平方米每亩计算），故横沟以北3335平方米土地自合同书签定后已不属郭庄农场所有，不应列入双方争议土地范围，双方实际争议土地为横沟以南的13亩多土地。 本院认为，本案的争议焦点为：一、灵璧县人民政府作出的1号权属争议处理决定结果是否正确；二、宿州市人民政府作出的行政复议决定结果是否正确。 一、对于第一个争议焦点，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条之规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。本案中，根据1981年郭庄农场与郭庄大队签订的土地使用权转交合同书的约定，东至闸河小沿、西至南北沟、北至横沟、南到大路范围内的土地均为郭庄农场使用的土地，合同书中记载亩数为40亩，该范围内土地实测面积为35670平方米，按每亩667平方米计算约为53.48亩，按每亩867平方米计算约为41.14亩，在实地面积与合同约定面积不一致的情况下，应按实地界线确定土地的使用权和所有权，故合同书中记载四至范围内的土地使用权均应归原郭庄农场，郭庄二组主张郭庄农场多占其13亩多土地的理由不能成立，在郭庄农场已解散的情况下，灵璧县人民政府将案涉争议土地所有权确认归朱庄村集体所有并无不当。 对于郭庄二组提出在1981年签订用地协议时郭庄二组没有人员参加签字的理由，经审查，用地协议中约定将原高渔路路北的农场中横沟以北的土地与郭庄二组的梨树地进行调换，协议签订后，梨树地即实际由农场使用，横沟以北的土地也实际由郭庄二组的村民耕种，说明郭庄二组虽然未在用地协议上签字，但之后双方均已按照协议内容实际履行，郭庄二组对协议的内容是知道也是认可的，故对郭庄二组提出的这一理由本院不予支持。 二、对于第二个争议焦点。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见；因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案中，灵璧县国土资源局于2016年9月1日受理了郭庄二组的确权申请，于2018年8月10日才形成调查处理意见报灵璧县人民政府，且未提供证据证明办理了延长期限的审批手续，调查处理程序超出法定期限。因灵璧县国土资源局的调查处理程序是灵璧县人民政府对权属争议处理程序的组成部分，灵璧县国土资源局的处理程序超出法定期限，也导致灵璧县人民政府作出确权决定超出合理期限，程序存在瑕疵。按照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款（二）项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，应确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条（一）项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”。本案中，虽然灵璧县人民政府作出确权决定的时间超出合理期限，但并未对郭庄二组的听证、陈述、申辩等权利产生实质影响，故应确认灵璧县人民政府的土地权属争议处理决定违法。宿州市人民政府作出的行政复议决定依法确认案涉土地权属争议处理决定违法符合法律规定。 综上，郭庄二组的诉讼请求不能成立，本院不予支持。灵璧县人民政府作出的土地权属处理决定虽程序存在瑕疵，但认定事实清楚，确权结果并无不当。宿州市人民政府认定灵璧县人民政府确权程序存在瑕疵，依法确认该权属处理决定违法并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组负担。 如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款单位全称：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户银行：中国农业银行股份有限公司合肥庐阳区支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，同时递交汇款凭证复印件1份） 审 判 长  程 旭 审 判 员  庄明义 人民陪审员  刘加亮 二〇一九年十月二十七日 法官助理吴鹤 书记员戚萍 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。 《确定土地所有权和使用权的若干规定》 第五十六条土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。