安康铁路运输法院行政判决书（2019）陕7101行初123号 原告胡代才，男，1963年1月30日出生，汉族，住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人胡代平，男，1963年2月28日出生，汉族，住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人李波，陕西理衡律师事务所律师。被告安康市市场监督管理局，住所地安康市汉滨区，统一社会信用代码11610900MB2997625B。法定代表人张宗富，局长。委托代理人熊雁，女，安康市市场监督管理局工作人员。委托代理人于兴江，陕西腾浩律师事务所律师。被告汉滨区人民政府，住所地安康市汉滨区，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXX9812。法定代表人范传斌，区长。委托代理人刘恒君，男，汉滨区司法局工作人员。委托代理人唐荣生，陕西政源律师事务所律师。被告汉滨区市场监督管理局，住所地安康市汉滨区，统一社会信用代码11610902MB2936822L。法定代表人冯舟安，局长。委托代理人陈浩，男，汉滨区市场监督管理局公职律师。委托代理人周成宽，陕西智圣律师事务所律师。原告胡代才因要求确认被告汉滨区市场监督管理局（以下简称“汉滨区市监局”）、安康市生态环境局汉滨分局（以下简称“汉滨区生态环境局”）实施的行政强制行为违法，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，分别于2019年5月7日、5月8日向被告汉滨区市监局、汉滨区生态环境局送达了行政起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日第一次公开开庭审理了本案。因原告胡代才提起本次诉讼存在被告错误和遗漏被告的问题，本院释明后，经原告胡代才申请，本院准予其撤回对被告汉滨区生态环境局的起诉，追加安康市市场监督管理局（以下简称“安康市市监局”）、汉滨区人民政府为被告，于2019年9月29日第二次公开开庭审理了本案。原告胡代才的委托代理人胡代平、李波，被告安康市市监局的委托代理人熊雁、于兴江，被告汉滨区人民政府的委托代理人刘恒君、唐荣生，被告汉滨区市监局的委托代理人陈浩、周成宽到庭参加诉讼；原告胡代才未到庭参加诉讼，被告安康市市监局、汉滨区人民政府、汉滨区市监局的负责人因故未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡代才诉称，胡代才于2012年6月开办安康市汉滨区XX楼鱼庄(以下简称“XX楼鱼庄”)，办理了营业执照和食品经营许可证，经营场所位于汉滨区XX村XX组，2017年11月20日更换了《营业执照》。2018年5月，胡代才根据汉滨区市监局的要求，对餐饮设备进行升级改造，安装了油烟净化器，餐厨垃圾由专业公司回收处理，污水经处理全部运出水源保护区，各项环保设施设备、垃圾处理均按照环保部《集中式饮用水水源地规范化建设环境保护技术要求》进行完善，并向环保部门完成环评备案，于2018年6月开始营业。2018年9月，汉滨区市监管局未经任何调查，将XX楼鱼庄牌匾摘除。2018年10月29日，安康市市监局、汉滨区市监局等组成的检查组在未向胡代才作出任何事项告知和听取陈述、申辩的情况下，冒然驱散顾客，口头告知水源保护区禁止营业，强制要求XX楼鱼庄永久关停，并对经营场所进行查封。胡代才认为，胡代才是经行政许可的合法经营主体，三被告的行政行为违反行政处罚法和行政强制法的规定，属于暴力执法。请求人民法院判令确认被告安康市市监局、汉滨区人民政府、汉滨区市监局于2018年10月22日至2018年10月29日实施的强制原告胡代才停业的行政行为违法，诉讼费由三被告承担。原告胡代才为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：原告的身份证、营业执照、餐饮服务许可证。拟证明原告是经汉滨区市监局许可的合法经营企业。第二组：照片3张、建设项目环境影响登记表、《餐厨垃圾、废弃油脂收集处置服务合同》。拟证明原告按照汉滨区市监局的要求进行了设备改造和垃圾回收。第三组：汉滨区市监局的答辩状。拟证明原告按照汉滨区市监局的要求完成整改后获得准许经营和XX楼鱼庄被拆迁关闭的事实。第四组：照片6张。XX楼XX庄XX楼鱼庄的事实。被告安康市市监局辩称，安康市市监局未向胡代才发出任何法律文书，也未实施任何行政强制行为。按照安康市中省环保督察巡查整改工作领导小组办公室（以下简称“安康市环保督查办”）文件和安排，安康市市监局是负责验收部门，验收行为在行政法上是层级监督行为，按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第八项之规定，验收行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求驳回原告胡代才的起诉。被告安康市市监局为证明其辩称，向本院提交下列证据：第一组：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明。拟证明安康市市监局的主体资格。第二组：安康市环保督查办的安环整改办发[2018]62号《关于集中式饮用水源地环境问题整改验收销号的通知》、安环整改办验字[2018]24号《环保督察整改销号验收通知单》，安康市食品药品监督管理局（以下简称“安康市食药监督局”）《关于中心城区2处集中式饮用水源地整改问题再次进行销号验收情况的报告》。拟证明安康市市监局根据安康市环保督查办的文件和要求实施验收行为。被告汉滨区人民政府辩称，汉滨区人民政府根据安康市环保督查办的文件和安排，落实水源地整改工作，具体由汉滨区市监局负责，汉滨区人民政府只是负责监督。汉滨区人民政府未向胡代才发出任何法律文书，没有实施任何行政强制行为，监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求依法驳回原告胡代才的诉讼请求。被告汉滨区人民政府未向本院提交证据。被告汉滨区市监局辩称：第一，2018年5月下旬，汉滨区市监局接到市、区两级政府下发的相关文件后，按照交办任务要求，严格遵照《安康市各级政府及部门环境保护工作职责规定（试行）》，对辖区饮用水水源地内未达到食品安全要求的相关餐饮经营户开展了规范整治工作，向相关经营户下达了《责令整改通知书》、《实施行政强制措施决定书》，要求限期整改。此后，相关餐饮经营户进行了整改，并按照环保要求在汉滨区环保局进行了建设项目环境影响备案登记，在市、区环保部门勘验后陆续重新开业经营。第二，关于2018年9月至10月拆除牌匾和禁止营业行为是上级机关的指令性行为，并非汉滨区市监局实施的行政强制行为。2018年9月初，汉滨区市监局接到上级有关部门文件及汉滨区XX号《专项问题黄色督办单》，要求对水源地保护区内的XX楼鱼庄、瀛涯渔业鱼庄、天诚农庄、汉水人家餐饮经营户的门头牌匾进行拆除，停止对外营业。随后，汉滨区市监局按照上级交办任务的要求，开展了相关餐饮营业户门头牌匾拆除工作，经宣讲政策，经营户理解并自行拆除牌匾，停止营业。2018年10月上旬，安康市环保督查办根据生态环境部办公厅的答复函，对建民市场监督管理所（以下简称“建民市监所”）辖区水源地餐饮相关单位进行了督查，督查组工作人员现场向经营户进行了政策宣传，口头要求相关餐饮经营户迁址、关闭。该关闭行为系上级部门落实生态环境部专项行动的指令性行政行为，而非水源地行政机关直接实施的行政强制措施。综上所述，原告胡代才要求确认被告汉滨区市监局行政行为违法的理由，不能成立，请求驳回原告胡代才的诉讼请求。被告汉滨区市监局为证明其辩称，向本院提交下列证据：第一组：汉滨区人民政府2018年5月24日的《专项问题办公会议纪要》。拟证明汉滨区市监局按照汉滨区人民政府的要求执行。第二组：安康市人民政府办公室的安政办函[2018]153号《关于切实做好生态环境部集中式饮用水源地环保专项督查反馈问题整改工作的通知》，汉滨区中省XX小组（以下简称“汉滨区XX组”）2018年5月25日的《专项问题整改督办单》。拟证明汉滨区市监局按照汉滨区人民政府的要求实施监管行为。第三组：安康市工商行政管理局（以下简称“安康市工商局”）的安工商发[2018]39号《关于印发的通知》、安工商函[2018]133号《关于做好生态环境部集中式饮用水水源地专项督查反馈问题整改的紧急通知》。拟证明汉滨区市监局按照上级要求开展工作的内容。第四组：汉滨区XX组2018年5月30日的第21号《专项问题交办清单》，汉滨区人民政府的汉政发[2018]5号《关于印发中心城区集中式饮用水水源地保护专项整治工作方案的通知》，汉滨区XX组2018年6月22日的第2号《专项问题黄色督办单》，汉滨区委办公室、汉滨区人民政府办公室的汉办字[2018]86号《关于成立汉滨区环境保护工作督查办公室的通知》。拟证明汉滨区市监局履行汉滨区人民政府及上级交办的工作。第五组：安康市食药监督局的安食药监函[2018]154号《关于对集中式饮用水源地餐饮业问题整改验收销号的通知》（附件：1、《陕西省秦岭生态环境保护条例》。2、《关于答复全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动有关问题的函》），安康市环保督查办的安环整改办发[2018]62号《关于集中式饮用水源地环境问题整改验收销号的通知》（附件：1、集中式饮用水源地环境问题验收销号申请单。2、集中式饮用水源地环境问题整改情况现场核查验收表。3、县级以上集中式饮用水源地问题整改验收标准。）拟证明汉滨区市监局按照文件履行相关职责。第六组：原告的《关于汉江二级水源保护区“XX楼鱼庄”停业情况说明》。拟证明安康市食药监督局在2018年10月22日口头责令原告关门停业。经当庭举证、质证，对各方当事人提交的证据认证如下：原告胡代才提交的证据：第一组，三被告无异议，予以确认。第二组，安康市市监局、汉滨区人民政府认为不能证明三被告实施了行政强制行为，登记表、合同没有原件核对，缺乏真实性；汉滨区市监局认为该组证据与争议焦点没有因果关系。经审查，照片3张不能证明环保达标，不予确认；《建设项目环境影响登记表》可以证明原告填写了《建设项目环境影响登记表》且该表已经完成备案，予以确认；《餐厨垃圾、废弃油脂收集处置服务合同》无原件核对，且与争议焦点无关，不予确认。第三组，三被告对真实性无异议，认为不能达到原告的证明目的。经审查，三被告的质证异议成立，该组证据仅证明汉滨区市监局答辩内容，对此予以确认。第四组，三被告认为，一部分照片是2018年9月5日拍摄，另一部分照片是2018年10月22日拍摄，2018年10月22日的照片反映内容为检查人员查看资料和交谈行为，不能证明实施了行政强制行为。经审查，2018年9月5日的照片与本案争议焦点没有关联性，不予确认。2018年10月22日的照片证明检查组实施了检查行为，对此内容予以确认。被告安康市市监局提交的证据：第一组，原告认为，不能证明其具有环境执法权；其他两被告无异议。经审查，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第二组，原告认为，对真实性无异议，但不能作为三被告执法的依据；其他两被告无异议。经审查，该组证据作为事实证据，具有真实性、合法性、关联性，予以确认。被告汉滨区市监局提交的证据：第一组，原告认为，会议纪要不能作为被告实施强制行为的合议依据；其他两被告无异议。经审查，该组证据可以证明专项会议的内容，予以确认。第二组，原告认为，不能作为被告实施强制行为的合法依据；其他两被告无异议。经审查，《关于切实做好生态环境部集中式饮用水源地环保专项督查反馈问题整改工作的通知》证明了客观事实，予以确认。《专项问题整改督办单》与本案没有关联性，不予确认。第三组，原告认为，该组证据只是方案，不能证明行政行为合法；其他两被告无异议。经审查，该组证据可以证明安康市工商局对环境整改问题作出方案和通知的内容，予以确认。第四组，原告认为，对真实性无异议，但不能作为执法依据；其他两被告无异议。经审查，《专项问题交办清单》、《专项问题黄色督办单》，与本案没有关联性，不予确认。《关于印发中心城区集中式饮用水水源地保护专项整治工作方案的通知》、《关于成立汉滨区环境保护工作督查办公室的通知》，可以证明案件事实，予以确认。第五组，原告认为，对真实性无异议，但不能作为执法的依据；其他两被告无异议。经审查，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第六组，原告无异议；安康市市监局认为，情况说明为单方陈述，思想动员工作不能认定为行政强制行为；汉滨区人民政府无异议。经审查，《关于汉江二级水源保护区“XX楼鱼庄”停业情况说明》为原告的陈述意见，当中关于安康市食药监督局在2018年10月22日单独口头责令原告关门停业的内容没有其他证据相印证，不予确认。在第一次开庭审理后，为查明案件事实，本院于2019年7月1日向安康市市监局调取了《集中式饮用水源地环境问题整改情况现场核查验收表》和照片7张，拟证明检查组于2018年10月22日的检查情况。原告认为，照片没有时间，不予认可，对验收表无异议；三被告无异议。经审查，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：2017年11月20日，汉滨区市监局向经营者胡代才换发了《营业执照》，名称为XX楼鱼庄，地点在汉滨区XX村XX组，经营范围为中餐。2016年1月15日，汉滨区食品药品监督管理局向胡代才颁发《餐饮服务许可证》，有效期至2019年1月14日。2018年5月20日，生态环境部集中式饮用水水源地环境保护专项行动第251督查组进驻安康，开展中心城区地级以上引用水水源地环境专项行动督查工作，督查组向安康市交办14个环境问题。2018年5月25日，汉滨区人民政府召开专项问题办公会议，专题研究中心城市水源地环境整改问题，会议要求汉滨区市监局负责渔家乐的取缔工作。2018年5月25日，安康市人民政府办公室印发安政办函[2018]153号《关于切实做好生态环境部集中式饮用水水源地环保专项督查反馈问题整改工作的通知》，附件为《生态环境部督查安康市地级以上集中式饮用水水源地环境问题交办清单（第一、二批）》，其中，第14项为二级保护区内XX楼鱼庄等五家餐饮业，负责单位为汉滨区人民政府，监督部门为安康市食药监督局和安康市工商局，整改要求为按照相关法律、法规责令关闭或取缔，吊销营业执照。2018年5月26日，安康市工商局作出整改工作专项行政方案，要求汉滨区市监局对二级保护区的XX楼XX庄XX户按照相关法律法规责令关闭或取缔，吊销营业执照。2018年5月28日，汉滨区市XX楼鱼庄进行现场检查，要求XX楼鱼庄对污水、垃圾、油烟、废弃物处置问题进行整改。2018年5月30日，汉滨区人民政府印发汉政发[2018]5号《关于印发中心城区集中式饮用水水源地保护专项整治工作方案的通知》，附件1为《中心城区集中式饮用水水源地环境问题整改责任清单》，其中，第13项为二级保护区内的XX楼鱼庄等五家餐饮业，责任单位为汉滨区市监局，整改要求为按照相关规定对二级保护区内规范管理。XX楼鱼庄进行整改后，于2018年5月29日填写了《建设项目环境影响登记表》，并将该表在环保部门备案，2018年6月恢复营业。2018年8月29日，安康市环保督查办印发安环整改办发[2018]62号《关于集中式饮用水水源地环境问题整改验收销号的通知》，在附件3中，关于XX楼鱼庄检查验收标准为对保护区内餐饮业关闭或取缔，吊销营业执照，拆除门牌匾。负责验收部门为安康市食药监督局（牵头）、安康市工商局。2018年8月30日，安康市食药监督局向汉滨区市监局发出安食药监函[2018]154号《关于对集中式饮用水源地餐饮业问题整改验收销号的通知》。2018年10月8日，安康市环保督查办向安康市食药监督局发出安环整改办验字[2018]24号《环保督察整改销号验收通知单》，要求安康市食药监督局组织有关人员按照验收标准（即安环整改办发[2018]62号文件），开展现场核查验收和资料审核。2018年10月22日，安康市食药监督局、安康市工商局、汉滨区环境保护工作督查办公室、汉滨区市监局、建民市监所共同参加的XX组XX楼鱼庄进行检查，检查情况为：1、现场检查XX楼鱼庄门头牌匾已拆除。2、现场未见到悬挂《营业执照》和《食品经营许可证》。3、存在主要问题为后厨操作人员在加工食材，还在营业。XX组XX楼鱼庄关闭停业。2018年10月29日，检查组再次检查，XX楼鱼庄已停业。2018年10月30日，安康市食药监督局向安康市环保督查办报告，XX楼XX庄XX号要求，同意销号。另查明，2018年7月2日，汉滨区委办公室、汉滨区人民政府办公室印发汉办字[2018]86号《关于成立汉滨区环境保护工作督查办公室的通知》，汉滨区委、汉滨区人民政府决定成立汉滨区环境保护工作督查办公室，该机构为临时性常设机构；2019年1月，安康市人民政府实施政府机构改革，在《安康市机构改革方案》中，将安康市食药监督局、安康市工商局、安康市质量技术监督局的职责及安康市科学技术局等职责整合，组建安康市市监局，不再保留安康市食药监督局、安康市工商局、安康市质量技术监督局；2019年4月22日，汉滨区委办公室、汉滨区人民政府办公室印发汉滨区市监局《职能配置内设机构和人员编制规定》，规定汉滨区市监局管理建民市监所；现胡代才的《营业执照》尚未被吊销。本院认为，（一）本案诉争的行政行为是有关行政机关在水源地环境问题整治中，对辖区XX户依法开展关于水源地环境保护方面的监督检查执法活动中作出的行政行为。对其合法性的审查，应依照《水污染防治法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》、《行政处罚法》等法律、法规进行审查。（二）《行政诉讼法》第二十六条第六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。在本案中，检查组由安康市食药监督局、安康市工商局、汉滨区环境保护工作督查办公室、汉滨区市监局、建民市监所组成，安康市食药监督局、安康市工商局以合并为安康市市监局，安康市市监局继续行使其职权，因此，安康市市监局为适格被告；汉滨区环境保护工作督查办公室由汉滨区人民政府组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力，因此，汉滨区人民政府为适格被告；建民市监所并非安康市人民政府、汉滨区人民政府确定的验收或责任单位，其参与检查活动的作用是协助、配合，且其为汉滨区市监局的被管理单位，因此，当事人对检查活动不服的，应以汉滨区市监局为被告。（三）《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《行政诉讼法》第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。在本案中，原告胡代才提供的证据证明检查组于2018年10月22日到XX楼鱼庄检查，安康市市监局提供的证据证明XX楼鱼庄于2018年10月29日关停。依据上述法律规定，被告安康市市监局、汉滨区人民政府、汉滨区市监局有义务提供证据证明其于2018年10月22日在XX楼鱼庄实施检查活动的全部内容，但是，其提供的证据不足以证明检查组实施检查的程序、开展的相关工作和告知的内容。因此，认定检查组共同实施了口头责令关停行为。原告胡代才在《关于汉江二级水源保护区“XX楼鱼庄”停业情况说明》中陈述，检查组实施口头责令关停行为，因此，不能认定检查组实施了强制关停行为。被告安康市市监局作为安康市人民政府确定的负责验收部门，被告汉滨区人民政府作为安康市人民政府确定的负责单位，被告汉滨区市监局作为汉滨区人民政府确定的责任单位，没有证据证明其没有参加检查和没有实施口头责令关停行为，应承担举证不能的法律后果。（四）被告安康市市监局、汉滨区人民政府、汉滨区市监局组成的检查组，依据安康市环保督查办的安环整改办发[2018]62号《关于集中式饮用水水源地环境问题整改验收销号的通知》实施检查活动，但该规范性文件中没有赋予检查组具有责令关停的权利，其实施的责令关停行为没有法律规范依据。同时，责令关停行为属于行政处罚，《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。检查组在没有行政处罚权的情况下，实施行政处罚，违反了《行政处罚法》第十五条、第三十一条等相关规定。综上所述，被告安康市市监局、汉滨区人民政府、汉滨区市监局在检查活动中，不具有行政处罚的主体资格，没有行政处罚的法律规范依据，实施责令原告胡代才关停XX楼鱼庄的行政行为，属于重大且明显违法，应确定为无效行为。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：确认被告安康市市场监督管理局、汉滨区人民政府、汉滨区市场监督管理局于2018年10月22日在原告胡代才经营的汉滨区XX楼鱼庄检查中实施的责令关停行为无效。案件受理费50元，由被告安康市市场监督管理局、汉滨区人民政府、汉滨区市场监督管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长  郭 世 军人民陪审员  朱    勤人民陪审员  方    玲 二〇一九年十月十八日 书  记  员  华 志 颖后附相关法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条 公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。  公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。       1