江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初27号 原告盐城市亭湖区李灶草业专业合作社，住所盐城市亭湖区南洋镇利民村利明路88号。 法定代表人陈明宽，该合作社理事长。 原告陈明宽，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人包音泰、李华，北京市摩文律师事务所律师。 被告盐城市亭湖区人民政府，住所地盐城市希望大道59号。 法定代表人张宏春，该区区长。 出庭负责人支云峰，该区政府党组成员。 委托代理人蔡琪华，盐城大洋湾生态旅游景区管理办工作人员。 委托代理人陈乃广，江苏力海律师事务所律师。 原告盐城市亭湖区李灶草业专业合作社（以下简称李灶合作社）、陈明宽诉被告盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）强制拆除行为一案，原告于2019年1月24日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于次日向被告亭湖区政府送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告李灶合作社法定代表人暨原告陈明宽、两原告委托代理人包音泰、李华，被告亭湖区政府出庭负责人支云峰、委托代理人蔡琪华、陈乃广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告李灶合作社系依法成立的机构，从事农业经营，陈明宽是该合作社法人。2013年3月5日，李灶合作社经向各级政府及主管部门申请，获得总面积为13230平方米设施农用地的合法使用权，原告按照批准要求，修建经营所需的农用设施，从事秸杆综合利用经营。2018年9月18日上午9点左右盐城市大洋湾生态旅游景区建设管理办公室（以下简称大洋湾建管办）组织200多人对原告的农业设施进行强拆。强拆过程中，强拆人员未出示任何的合法手续和证件，不顾陈明宽及家人的劝阻，用大型挖掘机将李灶合作社经营所需烘干房及各大机械拆毁，并动手打伤原告陈明宽及其母亲范书兰，直到陈明宽报警，派出所民警出警后，强拆人员才停止违法行为离开。原告认为大洋湾建管办的行为明显违法，一是该办没有实施强拆行为的法定职权。二是大洋湾建管办实施的强拆行为实体和程序明显违法。李灶合作社依法取得设施农用地，有权按照批准要求建设相关农业设施，不存在任何违法行为。大洋湾建管办以违建为名实施强拆明显没有事实依据，自始至终，大洋湾建管办未向原告做出任何处罚决定，也未按照《行政处罚法》的规定履行法定程序，其次该强拆行为明显违反《行政强制法》的规定，未履行催告、公告程序，未告知原告依法享有的陈述申辩权，未保障原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利。三是大洋湾建管办作出该强拆行为没有任何法律依据。综上，大洋湾建管办强拆行为明显违法，严重侵害了二原告的合法权益。因大洋湾建管办是亭湖区政府设立的机构，非独立的行政机关，其行为后果应当由被告亭湖区政府承担。原告提起本案诉讼，请求：1、判决确认盐城市大洋湾生态旅游景区建设管理办公室组织人员对原告农业设施强拆的行为违法，该违法责任由被告承担。2、判决被告承担本案的诉讼费用。 二原告向法庭提交并经庭审质证的证据有： 证据1、原告的营业执照复印件。拟证明原告李灶草业合作社具有本案的诉讼主体资格。 证据2、盐城市亭湖区设施农用地备案表复印件一份。拟证明原告建造的农用设施是按照国土资源部农业部的文件规定向各级部门审批完成的，符合相关文件规定，是合法的。 证据3、信访事项处理意见书复印件一份。拟证明被告组建的大洋湾建管办组织实施了对原告农业设施的强拆，该行为的法律责任应当由被告承担。 证据4、强拆照片3页，5张。拟证明大洋湾建管办在未履行任何法律程序的情况下对原告的农业设施进行强拆，并对原告及其家人人身权利造成极大侵害，该行为明显违法。 被告亭湖区政府答辩称，1、盐城市大洋湾生态旅游景区建设管理办公室具有独立实施巡查发现、现场制止、拆除违法建筑的法定职权;2、被答辩人违法建设行为事实存在；3、大洋湾建管办实施制止、拆除案涉违法建筑符合法律规定。综上，大洋湾建管办和利民村委会现场制止、拆除原告违法建设的行为，符合法律规定，并未侵害原告的合法权益，原告诉求无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告亭湖区政府向法庭提交并经庭审质证的证据有： 证据1、土地流转协议。拟证明2012年10月，盐城市亭湖区李灶草业专业合作社（下称李灶专业合作社）与盐城市亭湖区××镇××村村民委员会签订了一份《土地流转协议》，约定了流转土地的面积、位置、租金金额及交款时间、双方的权利和义务，同时约定李灶专业合作社如须搞设施建设，必须经主管部门同意或上级领导批准方可实施等内容。 证据2、盐城市亭湖区设施农用地备案表。拟证明2013年3月5日，李灶合作社申请设施农用地备案，申请使用年限两年，申请总面积13230平方米。2013年3月27日经区政府批准后区国土分局依规定备案，具体意见为：“该宗地经区政府批准后，由国土部门备案，不得修建永久性建筑物、构筑物，不得改变土地用途，如遇政府规划征用应及时归还，并自行拆除建筑物，恢复原貌。” 证据3、《违章建筑限期改正通知书》。拟证明2018年9月15日，原告进行违法建筑行为时，被大洋湾建管办、利民村村民委员会发现，利民村委会发给其《违章建筑限期改正通知书》，要求其停止违法建筑并于2018年9月18日前自行拆除违建。原告违法建筑行为事实存在。 证据4、照片2张。拟证明原告的违法建筑系永久性建筑物，2018年9月18日制止、拆除违法建筑时，该大棚房正在建设施工期间，同时证明该大棚房的墙体高度情况及大棚房存在的安全隐患情况，还证明了送达人员填写送达《违章建筑限期改正通知书》的情况。 证据5、利民村情况说明。拟证明2017年冬天下雪，原告陈明宽的钢架结构的大棚房被雪压垮，顶部垮塌，墙体倒塌的情况及2018年9月原告陈明宽重建大棚房，利民村发现后制止原告施工，并发给原告陈明宽违章建筑限期改正通知书，陈明宽不予理睬。 证据6、盐城市亭湖区人民政府《关于成立盐城市大洋湾生态旅游景区建设管理办公室的通知》（亭政发〔2017〕149号）。 证据7、《盐城市机构编制委员会关于同意成立盐城市大洋湾生态旅游景区建设管理办公室的批复》(盐编复〔2017〕18号)。 证据6-7，拟证明大洋湾建管办经亭湖区政府批准成立，管辖新洋、民航、洋湾、利民、柴坝五个自然村范围内的行政事务及综合执法工作包括违法建筑拆除等事务，亦由大洋湾建管办管理。大洋湾建管办具有独立实施制止、拆除违法建筑的法定职权。 被告亭湖区政府提交的法律依据有：《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第四条第（三）项；农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发〔2018〕3号)第三条第（二）项、第四条第（三）项；《江苏省城乡规划条例》第四十六条、第五十五条；《盐城市委办公室盐城市政府办公室关于印发盐城市区“三治三化”专项行动方案的通知》（盐办发〔2017〕72号）；《盐城市人民政府关于进一步推进市区城市建设管理重心下移的意见》（盐政发〔2012〕324号)第三条第（一）项。 经庭审质证，两原告对被告亭湖区政府提交证据的质证意见为：证据1、2三性认可，认可证明目的；证据3，真实性无异议，合法性、证明目的不认可，村委会不具有作出违章建筑限期改正的法定职责，也不具有认定违章建筑或者大棚房的法定职责。且被告也无权以村委会作出的该行为来证明其自身行为的合法性证据3与本案无关联性；证据4、5，真实性认可，证明目的不认可。原告建的是农业设施，不是大棚房，是根据被告的证据2审批表的要求来建造的农业设施，因为大雪造成了部分损毁，原告为了排除安全隐患进行了必要的修补，并未改变原农业设施的性质。村委会的情况证明可以证实原告对农业设施进行修补的原因；证据6、7，真实性认可，证明目的不认可。该文件只显示大洋湾建管办的职责只包括协助做好综合执法工作，并没有独立实施强拆的权力，且大洋湾建管办也没有法律规定的职权。 被告亭湖区政府对原告提交证据的质证意见为：证据1、3，三性无异议；证据2，真实性无异议，证明目的有异议。该备案表证明2013年3月区政府等部门批准农用地使用时间为2年，在使用时间到期后相关设施应当拆除，原告不但不拆除还新建大棚房。备案表中，大棚房的位置原来批准的是压块车间，现在原告将其改为粮食加工车间，变更了用途；证据4，真实性无异议，不能证明原告的证明目的，当时是原告在村委会限期拆除在建大棚房未果的情况下报告了大洋湾建管办，因此组织了相关人员对原告强行在建的大棚房予以制止。 本院对当事人在庭审中提交的证据作如下确认：对原告提交的证据1-4，被告对真实性、合法性无异议，本院予以认定；对被告提交的证据1－7，原告对真实性无异议，本院予以确认。 本院经审理查明，2013年3月5日，李灶合作社经申请，获得位于亭湖区××镇××村总面积为13230平方米设施农用地的使用权，使用期限为两年。原告在该设施农用地上，修建钢架结构大棚房，从事秸杆综合利用经营。2017年冬天大雪，大棚房被大雪压垮，顶部垮塌，部分墙体倒塌。2018年9月李灶合作社开始拆除重建垮塌的大棚房。亭湖区××镇××村委会于同年9月15日对陈明宽作出违章建筑限期改正通知书，限定其于9月18日前自行拆除。因原告未自行拆除，2018年9月18日，大洋湾建管办组织人员对李灶合作社重建的大棚房进行强制拆除。后原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，一、关于原告陈明宽是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有明确的诉讼请求和事实依据。本案中，李灶草业合作社和其法定代表人陈明宽作为共同原告就案涉拆除行为向本院起诉，但本院审理期间，原告陈明宽没有提交证据证明案涉拆除行为对其个人人身和财产造成侵害，故陈明宽提起本案诉讼，缺乏事实依据，不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对陈明宽个人的起诉，应予驳回。 二、关于被告主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。案涉拆除行为由大洋湾建管办组织人员实施。大洋湾建管办是被告亭湖区政府经盐城市编制委员会批准成立的机构，其没有独立的主体资格。所以亭湖区政府是本案适格的被告。 三、关于案涉建筑的性质问题。2013年3月5日，原告李灶草业合作社取得案涉设施农用地的使用权，使用权期限为两年。亭湖区国土部门在审批备案表上明确注明：“不得修建永久性建筑物、构筑物”。后李灶草业合作社在该设施农用地修建钢结构大棚房，从事秸杆综合利用经营。2017年冬，大棚房被大雪压塌。2018年9月，原告李灶草业合作社对大棚房拆除重建时，其设施农用地使用权已经过期。根据《江苏省城乡规划条例》第四十六条规定，在城市、镇规划内进行的临时建设，应当向城市、县城乡规划主管部门申请临时建设工程规划许可证。原告李灶草业合作社并未提交证据证明其取得临时建设工程规划许可。故原告李灶草业合作社修建的案涉建筑，属于违法建设。 四、关于案涉拆除行为的认定问题。根据《江苏省城乡规划条例》第五十五条规定，街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时予以制止，并配合城乡规划部门予以处理。居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为，有权予以制止，并及时向城乡主管部门或者乡、镇人民政府报告。本案中，原告李灶草业合作社进行违法建设行为时，其所在利民村村委会发现后，于2018年9月15日发给其《违章建筑限期改正通知书》，要求其停止违法建筑并于2018年9月18日前自行拆除。大洋湾建管办和利民村委会在对原告履行告知、限期拆除程序后，在其拒绝签收《违章建筑限期改正通知书》、拒绝停止并拆除违法建设的情况下，采取现场制止并拆除违法建设，措施及时、有效，避免违法事实产生严重后果，既降低执法成本，亦避免原告更大的经济损失。其行为并无不当。 综上，原告陈明宽起诉不符合起诉条件，应予驳回。原告李灶草业合作社要求确认案涉拆除行为违法，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告陈明宽对被告亭湖区人民政府的起诉。 二、驳回原告盐城市亭湖区李灶草业专业合作社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告盐城市亭湖区李灶草业专业合作社负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  李 村 审 判 员  秦广林 人民陪审员  左曙光 二〇一九年十月二十三日 书 记 员  李诗平 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件: （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。