江西省上饶县人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣1121行赔初2号原告信州区祥和综合种养殖基地，住所地上饶市信州区沙溪镇铅岭村石塘蓬，统一社会信用代码92361102MA35T8445U。经营者蒋道万，男，1964年6月15日生，汉族，住江西省上饶市信州区。委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师，一般代理。被告上饶市信州区沙溪镇人民政府，住所地江西省上饶市信州区沙溪镇龙门路**，统一社会信用代码113609030147639069。法定代表人周宏亮，该镇镇长。委托代理人郑享洪，江西瀛赣律师事务所律师，特别授权。委托代理人聂丁万，系该镇农办副主任，特别授权。原告信州区祥和综合种养殖基地（以下简称祥和种养殖基地）诉被告上饶市信州区沙溪镇人民政府（以下简称沙溪镇政府）行政赔偿一案，原告于2019年4月17日以上饶市信州区人民政府为被告向上饶市中级人民法院提起诉讼，后因涉案被告变更为沙溪镇政府，2019年7月18日，上饶市中级人民法院作出（2019）赣11行初30号行政裁定书裁定本案移送上饶县人民法院处理。本院于2019年8月5日立案受理后，于2019年8月6日向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告祥和种养殖基地经营者蒋道万及其委托代理人周楚强，被告沙溪镇政府委托代理人郑享洪、聂丁万到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告祥和种养殖基地诉称，原告系上饶市信州区沙溪镇铅岭村村民，2005年原告为响应国家大力发展农村养殖号召，陆续投入资金近50万元，自行修路1.2公里在信州区沙溪镇铅岭村的荒山上建设了800多平方米的养猪场进行生猪养殖。2018年6月初沙溪镇政府工作人员到原告处声称因国家环保政策调整，根据上饶市信州区人民政府指示需要一律关停所有畜禽养殖行业，口头声称对原告养殖的母猪每头补偿500元，大猪每头补偿180元，小猪每头补偿80元。原告要求其提供法律依据及政策文件，但沙溪镇政府工作人员称文件在上饶市信州区人民政府处，后原告向上饶市信州区人民政府索要未果。2018年6月5日，沙溪镇政府张镇长带领工作人员将原告的养猪场拆毁，导致原告不得已将养殖的256头生猪以每斤4.5元的价格廉价紧急处理掉，造成原告巨额财产损失。不仅如此，由于原告投入巨资建设的养殖场因不能继续养殖使用，导致原告修路、建猪舍、建化粪池等投资损失近50万元。2018年6月29日，原告与同村被关停的养殖户陈维彬向上饶市信州区人民政府信访，2018年7月21日信州区农林水利局作出信访事项处理意见书（农信办复字【2018】01号），答复关闭养殖场系由上饶市信州区人民政府决定，依据“属地管理”原则，由沙溪镇政府组织人员实施清栏关闭工作。原告认为，沙溪镇人民政府应对强制关停养殖场行为承担责任，其强制关停原告的养殖场既无事实依据也无法律依据，其行为严重侵犯原告的合法权益。为此，特依法向贵院提起本行政诉讼，请求依法公正判决。原告请求：判令被告赔偿养猪场建设成本及生猪廉价处理等损失共计478,900元。原告祥和种养殖基地向本院提交了以下证据：1、蒋道万的身份证，证明其系沙溪镇村民；2、营业执照，证明蒋道万为进行生猪养殖办理了营业执照，名称为信州区祥和综合种养殖基地；3、照片四张，证明养殖场被关停前的房屋情况及2018年6月5日被关停时拆除的情况；4、信州区农林水利局办理蒋道万信访事项处理意见书（第二页3-7行），证明养殖场系沙溪镇政府实施清栏关闭工作；5、信州区蒋道万养殖场粪污治理整改方案，证明2018年4月16日，政府认可原告在划定可养区内，只是要求在2018年8月1日前完成整改，责任单位为沙溪镇人民政府；6、蒋道万为建设养殖场修建的路、水井、电线杆、化粪池照片，证明蒋道万为建设养殖场修建设施投入巨大资金，后又在2018年5月根据环保要求进行环境整改，建设了化粪池；7、沙溪蓬砖厂出库单、江亚管道销售联、收款收据、销货清单、领条、收款收据、化粪池整改人工费，证明原告于2018年5月开始整改所投入的资金情况；8、国华饲料厂销货清单，证明原告在2018年5月29日还在购买饲料，2018年6月5日就强行关闭原告养殖场，造成原告重大财产损失，目前原告还欠饲料款17万元；9、2018年6月18日上饶县荣华生猪定点屠宰场提供的证明书，证明原告将生猪廉价处理，小猪4.2元每斤，大猪4.5元每斤进行紧急销售，比市场价格每斤低1.5元，共计销售64000斤，致使原告损失96,000元。被告沙溪镇政府辩称，一、答辩人没有对被答辩人的养猪场实施强制关停和拆除的行政行为，赔偿损失更是无从谈起。被答辩人所称养猪场关停和拆除的行为不是答辩人实施，被答辩人诉称答辩人对其作出了强制关停和拆除的行政行为与事实不符。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》三十九条规定：违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。第四十一条排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出限期治理决定后，应当会同同级人民政府农牧等有关部门对整改措施的落实情况及时进行核查，并向社会公布核査结果。依据以上规定，对被答辩人所经营的养猪场实通关停的行政行为，首先必须由县级以上人民政府环境保护主管部门依法作出关闭的行政决定，然后依据条例的要求实施相应的关停行为。答辩人及县级以上人民政府环境保护主管部门作为相关行政机关，未向被答辩人下达行政关闭决定文书，更未依照相关规定实施相应的关闭措施。被答辩人所诉称的关停的行为不是答辩人实施的了政行为，该行为与答辩人无关。因此，答辩人未对被答辩人作出关停养猪场的行政决定，也未直接或授权任何其他机关对被答辩人的养猪场实施关停和拆除措施，被答辩人诉求要求答辩人赔偿其经营损失没有任何事实依据。二、答辩人仅仅要求被答辩人对其养殖场进行整改，并未实施强制关停或拆除行为，故无需对被答辩人进行赔偿。（1）根据《江西省贯彻落实中央环境保户督察组督察反馈意见整改方案》《江西省贯彻落实中央环境保户督察组督察反馈意见的问题整改责任分工》的有关文件精神，被答辩人的养猪场属于可养区的整改对象，符合法律及相关政策规定。首先，被答辩人所经营的养猪场一直存在严重的环保污染问题，未建设污染防治配套设施也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，而直接向环境排放畜禽养殖废弃物。完全符合规定的整改对象。其次，上级行政机关将被答辩人列为整改对象，完全符合政策和法律要求。《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条，排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。为贯彻、执行《条例》的规定，国务院、江西省人民政府、上饶市人民政府、信州区人民政府先后以不同层面的政策文件，明确了牵头单位、配合单位，明确了整改目标、整改时限及整改措施。为此，将被答辩人列为整改对象符合政策法律要求。（2）由于被答辩人的养殖场没有办理环评备案审批手续，未按规定雨污分流，不符合环保要求，答辩人向被答辩人发出《信州区将道万养殖场粪污治理整改方案》目的在于引导被答辩人应补办相关手续完善相关生产设备设施，并未侵害或影响被答辩人的实质权利，因此答辩人出具的整改方案属于行政指导行为。且在该整改方案中也没有责令被答辩人关停，答辩人亦未实际实施拆除行为。因此，被答辩人要求答辩人赔偿其损失的诉求无事实和法律依据。三、本案已过法定起诉期限，请驳回被答辩人的起诉。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据被答辩人起诉状的事实与理由部分的第三段“2018年6月5日，沙溪镇政府张镇长带领工作人员将原告的养猪场拆毁……”的陈述，意味着被答辩人在这个时间点就知道答辩人的具体行政行为了。姑且不论答辩人有无强制关停和拆除行为，退一万步讲，就算答辩人存在强制关停和拆除的行政行为，根据上述法律规定，被答辩人最晚也应在2018年12月5日前向法院提起行政诉讼，但被答辩人最终在2019年7月19日才向上饶市中级法院提起行政诉讼，明显早已超过法定起诉期限。再根据被答辩人提供的证据《信州区农业局办理蒋道万信访事项处理意见书》农信办复字（2018）01号，被答辩人收到该《处理意见书》的具体时间是2018年9月28日，就算按此时间计算起诉期限被答辩人最晚也应在2019年3月27日前提起行政诉讼。无论以哪一个时间点计算，被答辩人的起诉都超过《行政诉讼法》第四十六条所规定的6个月起诉期限。综上，被答辩人虽被列入整改对象，但答辩人并未向被答辩人作出强制关停的决定，既然答辩人不存在强制关停的事实行为，被答辩人要求答辩人赔偿其损失更无从谈起，且被答辩人的起诉已超过法定起诉期限。请求贵院驳回被答辩人对答辩人的起诉。被告沙溪镇政府向本院提交了以下证据：1、饶信府办发（2017）8号上饶市信州区人民政府办公室关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案的通知，证明被告系依据上级政府文件要求对当地养殖户的污染防治进行整改；2、2018年4月16日信州区蒋道万养殖场粪污治理整改方案，证明被告仅仅要求原告养殖场补办相关手续，以及进行整改，并未对被告实施关停和拆除的行政行为。经庭审质证，被告沙溪镇政府对原告祥和种养殖基地提交的证据质证认为：证据1、2无异议，证据3有异议，该组照片只能证明原告养殖场存在情况，不能证明系被告具体行政行为实施，证据4真实性无异议，但是同时该组证据里面，原告所述的内容并不能证明原告养殖场也被关停。被告未对原告养殖场进行关停和拆除行为，第五组证据被告仅仅是行政指导行为，要求原告进行整改，该行为系合法行为，并未侵犯或损害原告的实际权利，第六组证据真实性无法核实，原告将当地一条路拍照片向法庭举证，不能证明该路系原告修建，所以对其费用损失构成不合法不合理不存在，原告拍摄的几口井和电杆，不能证明为原告所有，不能达到证明目的，出库单、收款收据等真实性无法核实，完全可以找个店家，填单完成，不能证明事实情况。对于2018年5月12日罗贤发的领条，属于证人证言应当到庭作证，这种领条只说收到蒋道万挖机费用，没有显示时间，真实性无法核实，2018年5月17日的收款收据，客户名称为石塘蓬养殖场，与本案无关，对于2018年5月18日陈志州出具的说明应当证人本人到庭作证，且该证据证明对象是石塘蓬养殖场，与本案原告无关。2018年6月7日叶国华出具的销货清单一份，应当由证人本人作证，系个体户盖公章确认，是单位还是自然人作证无法核实，该货清单款项系蒋道万与他人之间的债权债务关系，与本案无关。关于证明书证明形式不合法，里面用词，当时我不知所措，作证是单位主体，使用当时我不知所措的字眼，单位为不存在肢体或者情绪上的反映，所以这份证据是单位证据还是自然人证据不能确定。第二这份证据，原告所述2018年6月5日，沙溪镇张镇长带人将原告养殖场予以拆除，并且说了一些名字，在该份证据中又出现2018年5月16日下午，张镇长等人前往原告养殖场人物与刚才法庭向原告核实2018年6月5日，沙溪政府，哪些人对养殖场拆除，人员存在完全重复重叠，说明原告在撒谎，他将2018年5月16日，被告及其水利局领导前往养殖场劝告整改移嫁到6月5日，2018年6月5日的行为完全是虚拟的。所以综合质证意见就是，被告没有实施关停和强拆行为，对原告损失不负赔偿责任。原告祥和种养殖基地对被告沙溪镇政府提交的证据质证认为：这两份证据恰好说明被告实施了拆除猪栏、强制关停行政行为，没有法律依据，给原告造成的损失应当予以赔偿。本院对上述证据认证如下：经原、被告质证无异议的证据予以确认。原告所举证据不能证明被告实施了损坏原告财物行为，不具备证据的客观性不予采信。经审理查明，2017年8月10日，上饶市信州区人民政府办公室饶信府办发（2017）8号文件：《关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案的通知》。《信州区畜禽养殖污染防治整改方案》规定：为贯彻落实《中共信州区委办公室信州区人民政府关于〈信州区贯彻落实中央环境保护督查组督查反馈意见整改方案〉》（饶信办字［2017］16号）文件精神，切实做好中央环境保护督查组督查反馈意见禽畜养殖污染防治整改工作结合我区实际，制定整改方案。…二、整改工作目标：认真贯彻落实国务院《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治计划》、《“十三五”生态环境保护规划》、《禽畜规模养殖污染防治条例》和《江西省农业厅江西省环保厅关于切实做好环境保护督查组督查反馈意见禽畜养殖污染防治整改工作的通知》…，按照区城乡环境保护督查整改工作领导小组的统一部署，力争完成各项目标任务：1、到2017年年底前完成禁养区内确需关闭或搬迁的养殖场（小区）的关闭或搬迁；2、到2020年完成限养区、可养区内需整改的生猪规模养殖场（小区）配套建设粪便储存、处理、利用设施设备比例达85%以上，并保持正常运行。…三、整改对象，…3、限养区、可养区规模养猪场…。六、职责分工…按照“属地管理”的原则，各镇（街）是养殖业污染整治责任主体…（3）负责对辖区内现有畜禽养殖场（户）进行全面清查下发关闭、停养、拆除通知书，组织力量对辖区内禁养区、非禁养区畜禽养殖场（户）的关闭、拆除…。2018年4月16日，被告沙溪镇政府向蒋道万送达了《信州区蒋道方养殖场粪污治理整改方案》：一、存在问题：该场位于畜禽养殖区“三区”划定可养区内，治污设施不齐全。二、整改措施：1、补办环评备案审批手续；2、栏舍全部实施雨污分流改造，达到净水与污水分流；3、建有棚干粪堆积发酵间，容积不得少于40立方米；4、配套建设污水处理存储设施，容积不得少于100立方米，并达到防漏、防渗、防雨成效；5、粪污处理后实行还田还林、实现畜禽资源综合利用，粪污综合利用场地面积不得小于80亩。三、时间要求：2018年8月1日前完成。责任单位：沙溪镇人民政府，指导部门：上饶市信州区农林水利局、上饶市环境保护局信州分局。2018年6月5日，被告沙溪镇政府组织人员对原告养殖基地实施了清栏关停行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2018年6月30日，上饶市信州区人民政府饶信府字（2018）87号文件：关于《信州区养猪场（户）关闭、拆除补偿方案》的批复，同意上饶市信州区农林水利局饶信农林水字［2018］66号文件规定的《信州区养猪场（户）关闭、拆除补偿方案》。该补偿方案规定：为全面改善我区农村人居环境，加快推进我区农村老旧畜禽养殖场（户）猪栏及附属建筑物改建改造专项整治行动，全面贯彻落实国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）及习总书记对江西提出的“一个新希望、四个着力”，全力打造“魅力上饶、生态信州”。根据《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》及上饶市政府办公厅《关于印发2017年河长制工作要点及考核方案的通知》（饶府厅字［2017］55号）、《信州区畜禽养殖污染防治整改方案》（饶信府办发［2017］8号）及《信州区畜禽养殖三区划定方案及图集》（饶信府发［2017］10号）等文件要求，结合我区实际制定本方案。一、工作目标：对在规定时间内关闭或拆除的猪场给予合理补偿，为全面改善我区农村人居环境，保护生态环境，打造美丽生态信州幸福家园，实现全区生态文明建设和绿色崛起…三、关停范围1、禁养区规模以下养猪场；2、涉江、河、湖、库、塘周边养殖场；3、非禁养区规模以上无环保达标认可手续的养猪场…四、关闭时间：2018年6月7日前关闭涉江、河、湖、库、塘周边养殖场；关闭禁养区规模以下养猪场；关闭非禁养区规模以上无环保达标认可手续的养猪场。…。补偿办法：（一）清栏补偿：根据已核定的清栏数量，按能繁母猪500元/头、种公猪500元/头、育肥猪180元/头、仔猪80元/头。2018年7月21日，信州区农林水利局作出农信办复字［2018］01号《办理蒋道万信访事项处理意见书》，该意见书写明：蒋道万同志：2018年6月29日，你（们）反映信州区生猪养殖关停补偿问题等问题。我局根据《信访条例》的有关规定予以受理。根据调查核实的情况，我们依照有关法律法规和政策规定进行了处理。现按照《信访条例》第三十二条的规定，特向你（们）进行答复：一、主要诉求……。二、调査核实情况……，根据2017年7月26日区政府印发的《信州区畜禽养殖污染治理目标责任书》中二、整改要求第3点：“根据环保、农业部门指导要求：沙溪镇负责制定辖区内规模畜禽养殖场“一场一方案”，并督促整改到位”。为此，沙溪镇于今年在环保、农业部门指导下制定了整改方案，方案由镇政府、区环保分局、区农水局三方共同盖章后下发给了相关养殖场，并责令整改到位。5月28日，区政府召开了中央环保督察反馈意见整改工作领导小组会议，会议明确了对因整改不到位而环保不达标的规模养殖场予以关闭的决定。依据“属地管理”原则，6月7日前，沙溪镇组织人员对养殖场因环保不达标实施了清栏关闭工作，关闭补偿按全区统一标准执行……。蒋道万、陈维彬于2018年9月28日在该意见书上签名，蒋道万签署意见：“属事不清”，陈维彬签署意见：“不同意”。本院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告是否应当承担赔偿责任。一、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告于2018年6月份关停原告祥和种养殖基地时并未告知其法定的起诉期限，原告于2019年4月17日已向上饶市中级人民法院提起涉案诉讼，故本案未超过起诉期限。二、原告养殖基地属关停范围，但被告关停原告祥和种养殖基地前，既未作出行政决定或达成补偿协议，又未告知原告陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，也没有证据证明其向原告履行相应催告程序，故被告于2018年6月5日关停原告祥和种养殖基地的行为程序违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。被告沙溪镇政府违反法定程序关停原告祥和种养殖基地，给原告造成损失应当予以赔偿。《国家赔偿法》第十五第一款规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。被告依据《信州区畜禽养殖污染防治整改方案》对原告养殖基地实施关停，且信州区制定了《信州区养猪场（户）关闭、拆除补偿方案》。原告所提供的养殖基地被关停损失的证据不客观真实，原告也无证据证明被告在实施原告养殖基地清栏关闭过程中损坏原告财物。故原告向本院提出鉴定申请的理由不成立，不予采纳。据此，被告应按《信州区养猪场（户）关闭、拆除补偿方案》规定对原告给予赔偿。综上所述，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项、第十五第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，判决如下：一、限被告上饶市信州区沙溪镇人民政府在本判决生效后三十日内按照本判决对原告信州区祥和综合种养殖基地予以行政赔偿；二、驳回原告信州区祥和综合种养殖基地其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上饶市中级人民法院。审 判 长  徐亚英人民陪审员  廖远贵人民陪审员  连红根二〇一九年十月二十二日书 记 员  彭偲毓