安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖16行终98号上诉人（原审原告）秦宏畴，男，汉族，1977年12月5日出生，住安徽省淮南市田家庵区。委托代理人汝伟，安徽俊诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）涡阳县自然资源和规划局，住所地安徽省涡阳县城关街道紫光大道南侧聚力路东侧，统一社会信用代码113416210031763001。法定代表人盛亚民，局长。委托代理人周纪闽，安徽永恒律师事务所律师。上诉人秦宏畴因诉被上诉人涡阳县自然资源和规划局（以下简称涡阳自然规划局）不履行法定职责一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。上诉人秦宏畴及其委托代理人汝伟，被上诉人涡阳自然规划局的委托代理人周纪闽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年11月2日，恒金公司向被告书面申请，要求对其公司“香河花园”小区2#楼（第二批）客户进行预告登记，填写预告登记申请表，申请表记载：预告登记权利人秦宏畴，预告登记义务人涡阳县恒金置业有限公司，预告登记权利人身份证号码，预售商品房合同号xh2013-2-202,预售房屋坐落于涡阳县高炉镇建设东路，2幢1单元202号，预测建筑面积78.67平方米，委托公司员工**全权办理香河花园房产预告登记事宜。同时提供了**的身份证复印件、2013年11月2日签订的出卖人位置一栏加盖恒金公司印章与买受人位置栏签名为秦宏畴的编号为号xh2013-2-202商品房买卖合同一份（合同内容为2幢1单元202号房屋一套商品房、建筑面积78.67平方米、金额207531.46元），秦宏畴和马淑君的身份证影印件各一份，恒金公司与署名为秦宏畴的共同约定一份，恒金公司为秦宏畴办理香河花园2幢1单元202号房屋所有权预告登记的申请一份。被告接到上述材料后，经过受理、校核、初审、复审、审批程序，于2013年11月13日为原告秦宏畴颁发了涡房预字第134664号预告登记证。后原告发现预告登记的房屋与自己实际购买的房屋套数、面积、价款均不一致，认为自己实际购买的是70套房屋，申请预告登记的却是一套，于2018年10月29日向被告书面申请更正预告登记的内容，要求更正后涡房预字第134664号预告登记项下有70套房屋。被告接到申请以后，于2018年11月13日以涡不动产资[2018]22号文件形式对原告申请事项作出予以书面回复，回复主要包括：一、涡房预字第134664号预告登记项下一套房屋的预告信息情况；二、原告诉求的其他69套房屋经查阅档案信息不在原告秦宏畴名下，信息显示该69套房屋于2014年10月13日经恒金公司提供申请材料，预告备案到戴传莲、陆勤庞名下。之后陆勤庞、戴传莲与恒金公司共同申请于2016年8月22日、2016年10月18日申请注销了3幢、4幢的预告备案。恒金公司又于2016年11月3日将陆勤庞、戴传莲注销的其中40套房屋（也就是原告要求更正的40套）,在涡阳县房地产网备窗口，办理了预售备案，备案人为沈建洲、李伟、周伟、贾永林、余学满名下。三、告知如果办理更正预告登记，必须恒金公司及当事人陆勤庞、戴传莲、沈建洲、李伟、周伟、贾永林、余学满共同申请注销其名下预告，尔后由恒金公司和秦宏畴共同申请办理预告登记。原告认为被告不履行法定变更职责，2018年11月12日向亳州市不动产登记局申请行政复议，亳州市不动产登记局认为申请人以邮寄书面申请的形式向被申请人申请更正登记的时间是2018年10月30日，应当自被申请人收到申请之日起60日后申请行政复议，而申请人于2018年11月12日申请行政复议，不符合法律规定，于2019年1月3日作出亳不动产复决字（2018）第10号行政复议决定，决定驳回原告的复议申请。后原告接到被告作出的涡不动产资[2018]22号文件后，认为被告不予变更登记的行为属于不履行法定职责，侵害了自己的合法权益，依据法律相关规定，向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告拒绝恢复原告的原预告登记内容不作为的行政行为违法，请依法判令被告恢复原告的原预告登记内容，恢复登记后涡房预字第134664号预告登记项下为70套房产。本案诉讼费由被告承担。另查明：原告秦宏畴持有的预告登记证是恒金公司交给原告的，已经预告登记的房屋包括在原告主张的70套房屋之内。原告持有的封面上加盖房地产交易登记商品房预告登记印章xh2013-2-202商品房买卖合同（70套房屋），也是恒金公司交给原告的。庭审中，原告对被告预告登记的商品房买卖合同中原告本人签名的真伪及签名时间是否是2013年11月份申请鉴定，庭后，原告又主动表示放弃鉴定申请，经征求被告意见，被告同意原告放弃鉴定申请。从相关案件得知：2019年2月8日，亳州市委印发了《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》（亳发{2019}3号），该文件规定将市国土资源局、市林业局的职责，以及市城乡规划局的行政职能等整合，组建市自然资源和规划局承担。2019年2月17日，涡阳县委印发了《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革的实施意见》（涡发{2019}3号），该文件规定将县国土资源局、县林业局的职责，以及县城乡规划局的行政职能等整合，组建县自然资源和规划局承担。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第二十条规定：“当事人签订房屋买卖或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权的效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”《不动产登记暂行条例》第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误，可以申请更正。权利人申请更正登记的应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料，证实不动产登记薄记载错误的材料以及其他必要材料。”第八十条第一款规定：“不动产登记权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记薄记载确有错误的，应当予以更正，但是，在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”由以上规定可以看出，被告作为不动产登记管理部门，依据法律法规的授权，代表国家对本辖区内的房屋行使行政管理职权，履行对房屋进行预告登记、变更登记、注销登记等相关登记的法定职责，每个登记行为都是独立的行政行为，不同的登记行为有不同的程序性及实体性要求。本案中，被告依据恒金公司提供的申请书、购房合同，委托书、原告的身份证复印件等相关材料为原告办理一套房屋的预告登记，并颁发预告登记证书。原告认为被告在自己与恒金公司签订的70套商品房买卖合同上加盖了预告登记专用章，预告登记证上合同编号与自己手中合同编号相同，预告登记的就是70套房屋，在得知被告预告登记的是一套房屋后，向被告申请变更登记。被告接到申请以后，认为该预告登记的房屋是原告诉请的70套房屋中的一套，其他69套已经分别被恒金公司申请预告登记在其他人名下，依据相关法律法规规定，不能直接办理更正登记，并针对原告的变更申请作出了实质性的回复，该回复已经送达给原告，因此，被告的回复行为应视为履行了相应的法定职责，故原告要求被告履行法定职责的诉讼请求不能成立，本院不予支持。庭审中，原告提出被告预告登记的一套房屋行为不合法的问题，因该预告登记属于另外一个独立的行政行为，原告可另行提起行政诉讼。恒金公司作为开发商对商品房买卖情况是清楚的，几次房屋预告登记均是恒金公司向被告申请并提供相关材料办理，因此，对于原告提出自己的合法权益受到损失的问题，可另行向恒金公司主张赔偿权利，在民事诉讼中加以解决。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告秦宏畴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。秦宏畴上诉称，原判认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人一审提交的恒金公司出具的“说明”，已证实恒金公司并没有就一套房屋向被上诉人申请预告登记，且认可上诉人持有的含有70套房屋的预告登记合同合法有效。被上诉人在上诉人作为房屋权利人未同意及到场的情况下，不尽审查义务，擅自将上诉人名下预告登记的69套房屋（唯一剩余的一套亦被被上诉人不负责任的对登记的内容予以变更）房屋给予撤销并变更为他人，同时，在上诉人多次申请的情况下，仍拒绝恢复上述房产的预告登记，其行为明显违法。综上，请求二审法院依法改判，维护上诉人合法权益。上诉人秦宏畴一审时向法院提交证据是：1.原告身份证，证明原告诉讼主体适格；2.2018年11月13日涡不动产资（2018）22号文件，证明在原告提出申请后被告行政不作为的行为事实，被告方以69套房屋信息未查到为由拒绝为原告恢复登记，这理由不充分，显然在避重就轻，没有对原告提交的70套产权房屋，预告登记证的真实性和合法性给予确认和解释，所以我们认为答复没有尽到其应当履行法定职责的义务和条件；3.2018年10月29日原告请求被告更正预告登记的申请，证明原告曾口头及书面多次向被告提出恢复登记的请求，但被告拒绝恢复，在内容方面可以看到原告对请求恢复的具体理由予以了明确，但被告在回复中没有正面去调查核实，所以被告不履行法定职责条件成立；4.关于办理商品房预告登记的确认函、关于请求撤销房屋原告登记的申请，证明恒金公司证实其与原告签订的70套房屋买卖合同继续有效，且言明没有向被告撤回与原告之间的房屋买卖合同预告登记，并同时向被告申请撤销涉及原告预告登记内容所涉及房屋的不实登记，并同意承担由此产生的责任，这份证据同时说明，作为原合同一方的当事人在明确向被告确认了与原告签订的合同真实性的情况下并对预告登记给予了申明，同时愿意承担恢复原告预告登记的责任；5.涡房预字第134664号预告登记证，原告持有的xh2013-2-202商品房买卖合同（70套），证明原告于2013年11月13日即向被告申请办理了不动产预告登记，合同项下房屋共计70套，总面积7051.65平米，总房款17629125元，该预告登记所涉及的69套房屋均被被告撤销，变更为他人；6.xh2013-2-202商品房买卖合同（被告登记用的），证明他人伪造原告签字，利用虚假的房屋买卖合同变更了原告的原预告登记内容，被告没有依法依规尽到严格审查义务，致使原告的利益受损，行政行为构成违法；7.依法向人民法院提出申请调取的被告进行预告登记审批的相关资料（8页），证明被告登记依据的合同编号为xh2013-2-202合同（一套房屋）进行商品房预告登记系虚假登记。被上诉人涡阳自然规划局答辩称，由于开发公司在办理预告登记时，仅提供登记在上诉人名下的一套202室房屋，进行预告登记。房管局根据申请人的申请并对提供的相关资料进行审查，符合预告登记的条件，为其办理202室一套房屋的预告登记，涉案的69套房屋，上诉人其开发公司恒金公司没有向被上诉人申请预告登记，因此上诉人要求被上诉人为其恢复69套房屋的预告登记无事实及法律依据，上诉理由不能成立，请法院依法判决，维持原判。被上诉人涡阳自然规划局一审时向法院提交的证据、依据是：1.xh2013-2-202商品房买卖合同（备案时一套房屋）证明原告向被告申请商品房预告登记的房屋只有202一套，因此原告申请变更预告登记没有依据；2.请求涡阳县不动产登记局更正预告登记内容申请，证明原告于2018年10月29日向被告提出更正预告登记申请的事实；3.涡不动产资（2018）22号文件，证明被告及时向原告进行了告知其申请不符合规定，不予受理，被告及时履行了法定告知义务；4.亳不动产复决字（2018）第10号行政复议决定书；证明原告的申请不符合法律规定，依法被驳回复议申请的事实；5.涡阳县房屋所有权预告登记申请（审批）书，证明被告依据原告申请对202一套房屋的预告登记，结合相关法律规定符合受理条件，然后逐级进行审批，批准了原告关于202一套房屋的预告登记，审批程序合法。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，双方当事人二审所举证据及质证意见与一审基本一致。一审对双方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六条规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据亳发[2019]3号《中共亳州市委、亳州市人民政府关于市级机构改革的实施意见》及涡发[2019]3号《中共涡阳县委、涡阳县人民政府关于县级机构改革的实施意见》，涡阳县不动产登记局的行政职能已并入涡阳县自然资源和规划局，因此涡阳县自然资源和规划局是本案适格的被告。本案涡阳县不动产登记局根据开发商恒金公司提供的申请书、购房合同、委托书、上诉人的身份证复印件，为上诉人办理了一套房屋的预告登记，已进行了审慎的形式审查。至于上诉人秦宏畴诉称的要求恢复登记的其余69套房屋，亦是涡阳县不动产登记局根据恒金公司的申请及提交的材料，进行办理的预告登记。若上诉人秦宏畴认为恒金公司在办理预告登记的过程中，向涡阳县不动产登记局提供虚假材料，将其另外69套房屋预告登记在其他人名下，可以依法追究恒金公司相关人员的法律责任。《不动产登记暂行条例》第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误，可以申请更正。”第八十条第一款规定：“不动产登记权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记薄记载确有错误的，应当予以更正，但是，在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”案涉69套房屋现已登记在其他人名下，故秦宏畴要求涡阳县不动产登记局直接办理更正登记的请求，不具有现实可行性。涡阳县不动产登记局已针对秦宏畴提出的公开预告登记、更正预告登记的申请，作出《关于“涡房预字第134664号登记信息公开及更正预告登记申请”的回复》，一方面公开了涡房预字第134664号预告登记的现状，另一方面告知其诉求的“香河花园”小区69套房产的登记现状，且明确告知其办理更正预告登记的程序，应视为涡阳县不动产登记局已经履行了法定职责。综上，上诉人秦宏畴的要求判令被上诉人恢复70套房屋预告登记的上诉理由不能成立，依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人秦宏畴负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇一九年十月二十五日法官助理李英进书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。