广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终123号上诉人(原审第三人)罗志滔，男，1947年11月28出生，汉族，住广州市黄埔区******。委托代理人何柳辉，广东粤鑫律师事务所律师。委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。上诉人（原审被告）化州市自然资源局。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人曾木权，男，化州市自然资源局干部。委托代理人彭文龙，男，化州市自然资源局干部。被上诉人(原审原告)魏仲业，男，1956年8月16日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)朱和虎，男，1961年8月9日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)蔡汉传，男，1946年11月12日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)谢小球，女，1955年6月15日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)陈绘，男，1961年8月15日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)欧世中，男，1960年7月5日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)陈汉，男，1961年8月3日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)尤建红，男，1964年6月25日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)林元和，男，1969年2月15日出生，汉族，住化州市******163号。被上诉人(原审原告)李丽敏，女，1967年10月2日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)谢文汉，男，1956年7月4日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)谢荣富，男，1946年11月24日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)黄瑞珍，女，1936年3月23日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)谢春柳，男，1948年5月14日出生，汉族，住化州市*********。被上诉人(原审原告)赖恒辉，男，1951年12月8日出生，汉族，住化州市*********。被上诉人(原审原告)谢秀英，女，1934年5月6日出生，汉族，住化州市***********。被上诉人(原审原告)陈观传，男，1955年4月5日出生，汉族，住化州市**********。被上诉人(原审原告)林志，男，1954年6月8日出生，汉族，住化州市********。被上诉人(原审原告)李燕华，女，1955年11月20日出生，汉族，住化州市********。被上诉人(原审原告)张群英，女，1941年4月16日出生，汉族，住茂名市茂南区***************。以上二十名被上诉人推荐的诉讼代表人魏仲业，男，1956年8月16日出生，汉族，住化州市**********。以上二十名被上诉人推荐的诉讼代表人林志，男，1954年6月8日出生，汉族，住化州市********。以上二十名被上诉人的共同委托代理人黄俊杰，男，1958年1月6日出生，汉族，住化州市**************。以上二十名被上诉人的共同委托代理人黄柏源，男，1985年8月15日出生，汉族，住化州市**************。原审第三人化州市平定镇人民政府。法定代表人林伟权，镇长。委托代理人赖杰钧，男，化州市平定镇人民政府综治办主任。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人化州市平定农机厂。法定代表人董谷生，厂长。委托代理人傅一容，广东诚挚律师事务所律师。委托代理人何武龙，广东诚挚律师事务所实习律师。上诉人罗志滔及上诉人化州市自然资源局因被上诉人魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、谢秀英、陈观传、林志、李燕华、张群英诉其土地行政登记一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，本案争议的焦点一，原告是否本案适格主体。根据《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在本案中，根据查明的事实，经化州市计划委员会、化州市住房解困领导小组办公室及化州市建设局批准，在化府国用字(90)第09241XX34号《国有土地使用证》土地内准建957平方米，由职工私人出资解决，厂统一组织施工，房产权属归出资职工所有。而被告化州市自然资源局(原化州市国土资源局)核发给本案第三人罗志滔的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》与化州市平定农机厂及化州市平定镇人民政府划定的交付拍卖的土地界至面积均不相同，从而与职工集资楼的面积部分重叠，致使在建的职工集资楼被强行拆除，造成原告的个人权益受到损害，该行政行为侵犯了本案原告的个人利益，因此，原告属适格主体。本案争议的焦点二，是否重复诉讼问题，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”合本案审查的事实，虽然围绕化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》本案的二十位原告曾于2018年以被告为化州市人民政府进行诉讼，因其在法院工作人员释明后仍不变更被告而被法院裁定驳回起诉，后原告重新以本案被告作为诉讼主体进行诉讼，不属于重复诉讼的情形，不予认定为重复诉讼。焦点三，被告行政行为是否合法的问题，根据本院审理查明的事实，被告化州市自然资源局(原化州市国土资源局)在核发给本案第三人罗志滔的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》过程中，不按交付评估、拍卖及缴纳税收的土地四邻界至进行审核发证，而是重新定位测绘了新的土地界至，造成拍卖的土地与发证土地不属同一地块的事实，因此被告化州市自然资源局在进行核发化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》的行政行为中存在土地来源及面积界至审查不清的事实，发证的主要证据不足的行政行为。原告的诉请符合法律规定，本院予以支持。综上所述，被告化州市自然资源局在核发化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》的过程中对土地状况及界至的事实审查不清，据与发证的证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决如下：一、撤销被告化州市自然资源局核发的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。并在法定期限内重新依法作出具体行政行为。二、本案案件受理费五十元由被告化州市自然资源局负担。上诉人罗志滔不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。1、平定农机厂原有面积8979平方米的原状是化府国用字(90)第09241XX34号《国有土地使用证》原有土地面积8979平方米，东边长108米，至交通路(当时路宽17米)，南边长120米，至厂内围墙，西边长为82.5米(65.7+3.8+10+3)，北边长66.3米(15.9+7.5+12+30.9)。2、农机厂评估拍卖4986.2平方米地块的地形。原审已查明2008年7月14日镇政府、平定国土所、规划建设办盖章确认，农机厂用地面积8979平方米，减除自留、路控和已建面积3992.8平方米，招标拍卖面积4986.2平方米，具体为东边长为93米（比原来108米减少15米)、南边长为110.9米(比原来120米减少17.1米)，西边、北边度长不变。即是东边留出17.1米为扩建交通路控制线，南边距厂围墙留出10.8米(西头)、15米(东头)为15米路控制线。3、农机厂推出评估、拍卖的地块范围包括在建工程。依化国用(2009)第00XX71号《国有土地使用证》所附的红线图发证数据分析，图示南边长104.71米明显是包括在建基础工程。这是原审已查明认定的事实。那么，加上西头留出的巷距3米，长度只是107.71米，尚没有达到原来长度的110.9米(尚相差3.19米)。也就是说，评估拍卖的地块面积大于发证的面积范围。既然发证南边104.71米的长度已包括在建工程基础，由此推算评估拍卖时南边长度为110.9米当然包括在建的基础(往东交通路方向超出约3.19米)。评估、拍卖的4986.2平方米地块所包括的在建基础因当时没有职工集资而不属职工的产权，产权属农机厂且是经职工大会决议推出拍卖给上诉人的，转让合法。虽然平定农机厂1998年经计委、建设局批准拟使用其土地东边临交通路面积957平方米(宽96.7米X9.9米)的土地建职工集资楼(北边一幢、南边一幢)，并分别将北边一幢包给林容富带资施工，南边一幢承包给黄俊杰带资施工。当时，北边一幢施工较快，建好了三层框架；南边一幢只建好基础，后因没有一个职工集资，两幢工程因缺乏资金投入而全部停建。至2004年7月15日，鉴于农机厂经营不善，经职工大会决议，农机厂关闭清产。2007年11月18日，经协议由农机厂将约6500平方米土地转让给上诉人，但因转让不符合处置资产的规定而取消。2008年7月14日，经平定镇政府、平定国土所、规划建设办勘查确定从北边留出600平方米及北边一幢框架三层在建工程(占地400平方米)、道路控制用地共3992.8平方米外，推出评估拍卖4986.2平方米，最后经2009年5月4日的化州市府常务会议决定后，委托高州市拍卖行于2009年6月3日对这4986.2平方米地块进行拍卖，由上诉人竞得。农机厂从2007年协议转让土地给上诉人的卖地款中结清了16万元给黄俊杰承建南面在建基础的工程款。因此，客观上是不存在职工集资楼的，发证不存在侵犯职工的权益。既然是农机厂经职工大会决议推出评估、拍卖的，上诉人通过参加公开拍卖竟得，那么应当受法律保护。至于是否集资房，是否已结清施工方的工程款，是农机厂内部的事，与上诉人无关。即使农机厂未经职工大会决议，上诉人是善意取得，也受法律保护。何况，当时仍是经过该厂的职工大会议决议的。5、发证的面积界线范围与评估拍卖的面积界线是一致的，发证土地来源合法，事实清楚。图二是评估、拍卖4986.2平方米的地块红线图，图三是发证4986.2平方米的地块红线图，一个是手工绘制的，一个用仪器测绘的。在此，图三右上角清楚注明“同意按该红线图的界线转让4986.2平方米给罗志滔。化州市平定农机厂(盖章)，董谷生”是具有法律效力的，足以表明平定农机厂确认推出评估、拍卖并经高州拍卖行成功拍卖给上诉人的4986.2平方米土地使用权就是图三的红线所示。据此可见，原审被告给上诉人颁发土地证的界线范围包括林广华等七人原居住的房屋及在建部分基础地界，是与评估拍卖的界线范围是一致的，发证界线并没有改变原来评估拍卖的界线。原审查明称发证界至与拍卖及缴税图的界至完全不同，属于主要事实认定错误，依法应予撤销。二、原审判决认定被上诉人魏仲业等20人属适格原告主体错误。如前所述，虽然计委、建设局1998年批复许可平定农机厂用地957平方米由职工出资，厂统一施工建集资楼，房产权属归出资职工所有，厂也组织了施工，但是后因没有一个职工集资，两幢工程因缺乏资金而全部停建。至2004年7月15日鉴于厂经营不善，经职工大会决定农机厂关闭清产。由林容富施工已建至三层框架的保留外，另一幢由黄俊杰施工刚建好基础的，不存在职工拥有房产权。法院民事执行也只是拆除了基础，由视频、照片同步可证，原审查明称化州法院拆除了职工集资楼是无稽之谈!因而，评估、拍卖、发证的地块内是不存在职工集资楼，不涉及职工权益的。所以，20名被上诉人与发证行为没有法律上的利害关系，被诉行为没有侵犯其合法权益。20名被上诉人不是本案适格的原告，原审本应驳回其起诉。三、原审认为本案不属重复诉讼也是错误的。上诉人主张本案属重复诉讼并不是指与被上诉人2018年向茂名中院起诉化州市人民政府一案，而是指以林广华等七人早在2013年2月在上诉人起诉林广华等七人(2011)茂化法民初字第1737号民事判决排除妨碍一案的二审期间，林光华等七人已提起了(2013)茂中法行初字第16号案的诉讼，该案诉讼请求也是撤销本案所诉的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。当时已生效的省高院二审裁定维持一审关于林广华等七人不具备诉讼主体资格，而驳回林广华等人起诉的裁定。原审对上诉人的这一抗辩理由不作审理查明，却转移话题认为本案与2018年一案不属于重复情形而不予认定重复诉讼，显属认定事实错误不清。四、原审未对上诉人一审时提出的关于被上诉人的起诉已超过起诉期限的抗辩理由进行审理查明，也是认定事实错误不清。被上诉人的诉讼代表林广华等七人提起撤销之诉时的2013年2月起诉，历经2013年4月26日作出(2013)茂中法行初字第16号裁定书，到上诉省高院2015年7月15日作出(2015)粤高法行终字第142号行政裁定维持原审裁定，驳回林广华等七人的上诉，计到2018年7月11日被上诉人再次以化州市人民政府为被告向茂名中院提起诉讼时止远远超过了5年5个月，若计至2018年11月6日向原审法院起诉时止，则超过了5年9个月。重要的是，因林广华等七人不服(2013)茂中法行初字第16号裁定而于2014年12月26日向省高院上诉时，包括本案被上诉人魏仲业等20人及林保、李少清共22人均在《行政上诉状》签名捺指模，足以证明本案的被上诉人最迟在2014年12月26日很明显已知道了本案发证行为，他们却在2018年7月11日才作为原告再次以化州市人民政府为被告向茂名中院提起诉讼时止亦已超过了3年7个月，若计至2018年11月6日向原审法院起诉时止，则超过了3年11个月。可见，被上诉人所诉是明显超过法定起诉期限的诉讼。依法也应当裁定驳回起诉。综上所述，原审认定事实错误，运用法律错误，判处错误，上诉人的上诉理由充分。上诉请求：1、撤销(2018)粤0902行初317号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人化州市自然资源局不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审判决认定原告主体适格，属于认定事实错误。第一、批复及许可证只是说明农机厂可以集资建房，但不能证明有集资房在建工程。化州市计划委员会1999年2月19日作出《关于个体基建工程计划的批复》(化计字[1999]37号)，同意农机厂建公寓式职工私人住宅，资金来源由职工私人出资，由厂统一组织施工，房产权归出资职工所有。化州市住房解困领导小组办公室1999年12月30日作出《关于同意化州市平定农机厂组织职工集资建公寓式住宅的批复》(化住房解困办[1999]42号)同意农机厂拆旧建新时组织职工集资建公寓式住宅60套，但必须遵循集资者必须按实际造价全额集资，交足集资款后拥有房产权，土地使用权归农机厂。化州市建设局2001年3月为农机厂颁发相关建设规划许可证给农机厂，用地项目名称为“办公住宅楼”，用地面积为957平方米。第二、农机厂经营不善2004年决议关厂清产，政策及法律均发生重大变化，集资建房没有实现，职工无集资房的房产所有权及土地使用权。2004年7月15日，农机厂召开职工大会，决议关厂清产，决定将全部厂房、宿舍及其土地使用权转让。农机厂的土地是划拨的国有土地，其用途是工业用途，若要建房则需要报市政府批准改变为住宅用途，并补交相应的土地价款才能建房。2004年5月，建设部、国家发展改革委、国土资源部、人民银行联合制定的《经济适用住房管理办法》(建住房[2004]77号)，对集资建房进行了严格的限制。2006年8月，建设部、监察部、国土资源部联合发布《关于制止违规集资合作建房的通知》(建住房[2006]196号)，禁止集资建房。2007年8月，国务院作出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发(2007)24号)，开始大力推行廉租房建房，集资建房已成历史。农机厂的虽然有1999年、2001年的集资建房批准文件，但其一直没有集资建房，2004年开始土地管理及集资建房的政策、法律发生巨大变化，而且其持有的化州市住建局2001年3月颁发的建设许可证书也已失效。2006年中央开始禁止集资建房，职工集资建房已不可能。2001年化州市建设局颁发的建设用地许可证许可用地957平方米的项目是“办公住宅楼”，并不是“职工集资楼”，农机厂的职工没集资建房，从来就没有出现职工集资楼，而农机厂的土地的使用权一直属农机厂所有，职工无土地权属。一审法院根据1999年化州市计划委员会、化州市住房解困领导小组办公室的职工可以集资建房批复及化州市建设局2001年许可用地957平方米建办公住宅楼，就认定该957平方米土地是职工集资楼的土地，是没有事实依据的。因此，根据上级机关对农机厂集资建房的批复可知，就算农机厂集资建房，职工也只是有在房屋建成后拥有房产权，没有土地使用权，而且本案在没有职工集资楼的情况下，一审法院认定上诉人核发化国用(2009)第00XX71号《国有土地使用证》的土地与职工集资楼的土地部分重叠，侵犯被上诉人的权益，被上诉人据此认定原告主体适格，属于认定事实错误。二、一审认为被上诉人发证土地来源及面积界至审查不清，发证的主要证据不足，属于认定事实错误。平定农机厂因经营不善，2004年7月15日召开职工大会通过职工大会表决达成关厂清产的决议，决定将全部厂房、宿舍及其土地使用权转让。后农机厂报镇政府批准，委托高州市拍卖行拍卖化府国用字(90)第09241XX34号《国有土地使用证》土地中的4986.15m²。而拍卖所附的红线图只是手工简单绘制的草图，没准确的坐标点，而且面积约7000m²。第三人罗志滔通过拍卖方式取得4986.15m²土地的使用权。如果按拍卖所附红线图进行发证，则发证面积超出拍卖面积。因此，上诉人根据农机厂董谷生、化州市平定镇规划建设办公室、及国土所的指界，在农机厂的拍卖所附的红线图范围内利用坐标点确定4986.15m²土地发证给罗志滔。农机厂的土地使用权属农机厂所有，职工没有集资楼，没有房产所有权及土地使用权。发证土地在拍卖所附红线图的范围内，土地使用权属于农机厂，不是属于职工，被上诉人发证土地来源清楚，程序合法，而且没有侵犯职工的合法权益。综上所述，职工没有集资楼，没有土地使用权，发证的土地在拍卖的红线图土地范围内，一审法院认定发证土地与职工在建集资楼土地重叠，发证土地来源及界至不清，发证证据不足，属于认定事实错误。上诉请求：1、撤销(2018)粤0902行初317号行政判决；2、改判驳回原审原告的起诉；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、谢秀英、陈观传、林志、李燕华、张群英共同辩称：一、上诉人化州市自然资源局的上诉没有事实证据，并且上诉所依据的法律、行政法规都是在农机厂1999、2001年的集资建房批准文件之后才施行。所以，上诉人化州市自然资源局的上诉依据不具有溯及力。二、上诉人罗志滔的上诉同样没有事实证据和法律依据，既然本案上诉人的上诉状中都讲明，农机厂的土地是经职工大会决议推出评估、拍卖的，那么作为职工大会决议中签名的大多数人员，对被诉行为不服而提起本案诉讼，却不具有主体资格是没有法律依据的，并且被诉行为已侵害了被上诉人的集资楼，剥夺了被上诉人的居住权等合法权益。故被诉行为与被上诉人存在法律上的利害关系，被上诉人具有本案的主体资格。三、被诉行为的宗地图存在移位、篡改明显。从平定国土资源所2008年7月14日在平定农机厂用地宗地图附加的说明：“农机厂用地面积8979平方米，减除自留、路控制和已建面积3992.8平方米，招标、拍卖面积4986.2平方米”，该图并附有平定镇规划建设办公室的意见以及平定镇人民政府公章。该图虽然是手工绘图，但很明确要减除自留、路控制和已建面积，并注明招标拍卖面积4986.2平方米，而不是上诉人化州市自然资源局上诉状所讲的约7000平方米。被诉行为的宗地图面积是4986.15平方米，与招标、拍卖的宗地图面积4986.2平方米，两宗地图的面积虽然只相差0.5平方米，但被诉行为的宗地图的移位、篡改直接造成平定农机厂损失大约2400平方米，并侵犯了被上诉人的集资楼。正如上诉人化州市自然资源局在上诉状中所说：“拍卖所附的红线图只是手工简单绘制的草图，没准确的坐标，而且面积约7000平方米”，这么草率的行政作风、重大的错误，竟然通得过土地评估、招标、拍卖、成交、缴税、确认、发证的层层严格的审核。这种草率的行政作风构成了违法的渎职罪，被上诉人请求二审法院向公安、检察机关发出司法建议，依法追究有关人员的法律责任。综上，上诉人的上诉没有事实证据、没有法律依据，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。原审第三人化州市平定镇人民政府述称：一、化州市平定农机厂土地资产处置程序合法。化州市平定农机厂因市场环境变化及经营不善，已处于停产状态，濒临破产，为妥善安置好职工，解决历史遗留问题，2004年7月15曰，农机厂召开职工大会，决议关厂清产，决定将全部厂房、宿舍及其土地使用权转让。2007年11月18日，经协议农机厂与罗志滔签署协议将农机厂约6500平方米的土地转让给罗志滔，但因转让不符合资产处置的规定而协议无效。2009年经化州市政府常务会议研究决定同意参照破产企业资产处置办法，依法、依规、公开处置平定农机厂资产。化州市平定农机厂将其国有土地使用权评估价值76.3万元的评估结论报请被上诉人审查后，2009年8月4日，化州市财政局核准国有资产评估项目备案。2009年8月25日，化州市国土资源局作出化国土资（用地）函[2009]050号《关于平定农机厂转让国有土地使用权给罗志滔的批复》同意土地转让。2009年10月21日，化州市国土资源局核发化国用(2009)第00XX71号《国有土地使用证》给罗志滔。因此，化州市平定农机厂土地资产处置程序合法。二、一审判决认定事实错误，请法院依法支持上诉人化州市自然资源局的上诉请求。一审判决认定魏仲业等20人诉讼主体适格，认定发证土地与与职工集资楼的面积部分重叠，侵犯魏仲业等20人的合法权益，发证的主要证据不足，属于认定事实错误。第一、1999年化州市计划委员会、化州市住房解困领导小组办公室批复农机厂可以组织职工建集资房，但资金由职工私人出资解决，集资者须按实际造价全额集资，交足集资款后拥有房产权，土地使用权仍属于农机厂。一审法院在没有证据证明职工已交款集资和化建[平]字2001第XX号《建设用地规划许可证》许可用地是职工集资楼用地的情况下，认定职工已集资建房而且化建[平]字2001第XX号《建设用地规划许可证》许可的用地就是职工集资楼用地，这属于认定事实错误。第二、2004年7月15日，农机厂召开职工大会，决议关厂清产，决定将全部厂房、宿舍及其土地使用权转让。发证土地在拍卖所附红线图的范围内，土地使用权属于农机厂，化州市国土局发证土地来源清楚，程序合法，一审认定发证侵犯被上诉人的合法权益，被上诉人作为原告的主体适格，这属于认定事实错误。综上所述，一审法院判决认定事实错误，请求法院依法支持上诉人化州市自然资源局的的上诉请求。原审第三人化州市平定农机厂述称：1、化州市平定农机厂在本案中处置涉案土地是经合法召开职工大会，由职工签名同意决议关厂、清产，依法对涉案土地进行处置。2、在拍卖涉案土地时不存在一审判决认定的拍卖土地与职工集资楼重叠的情形，没有侵犯职工的合法权益。经审理查明，涉案土地位于化州市******，原登记在原审第三人化州市平定农机厂名下，证号为：化府国用字(90)第09241XX34号《国有土地使用证》，面积8979平方米。原审第三人化州市农机厂成立于1981年9月5日，是城镇集体所有制企业。该厂自上世纪八十年代以来，一直处于停产状态。2004年7月15日，平定农机厂经职工大会决议，决定进行关厂清产，将该厂位于平定镇交通路的全部厂房、宿舍及土地使用权对外转让。2007年11月18日，平定农机厂及职工代表与罗志滔签订《协议书》，由该厂以83万元的价格转让其中6500平方米房地产给罗志滔。由于该买卖行为未经公开拍卖程序，被化州市纪委、监察局查处，认为属违纪行为宣布无效，该《协议书》被废止。2009年5月4日，经化州市人民政府第十三届三十二次常务会议决定，参照破产程序公开处置平定农机厂财产。后农机厂报请镇批准，委托高州市拍卖行对该厂名下的上述化府国用字(90)第09241XX34号《国有土地使用证》土地中的4986.15平方米土地使用权进行公开拍卖。罗志滔于2009年6月3日以人民币76.3万元竞买得该土地使用权。2009年10月21日，化州市人民政府向罗志滔核发了化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。2011年11月8日，罗志滔持上述化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》到化州市人民法院以林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人为被告，提起排除妨害民事诉讼。化州市人民法院于2012年7月23日作出(2011)茂化法民初字第1737号民事判决，判令林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人立即停止对罗志滔位于化州市******的土地使用权[证号：化国用字(2009)第00XX71号,面积4986.15平方米]的侵权行为，并限其于该判决生效后三个月内搬离上述地点，将土地交还给罗志滔使用。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人不服该民事判决，向本院提起上诉。后因该七名上诉人不在期限内预交诉讼费，本院于2013年4月7日作出(2013)茂中法民一终字第35号民事裁定书，裁定该案按上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉自动撤回上诉处理。2013年2月4日，林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人又向本院提出行政诉讼，请求撤销化州市人民政府核发给罗志滔的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。本院于2013年4月26日作出(2013)茂中法行初字第16号行政裁定书，以林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回其起诉。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人于2014年12月11日收到该行政裁定书之后，于2014年12月26日向本院递交《行政上诉状》，向广东省高级人民法院提起上诉。该《行政上诉状》中虽将林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人列为上诉人，但在“事实与理由”部分述称“上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人联名在原审法院提起诉讼是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的”，该上诉状的落款处有23名职工签名并盖指模。2015年7月15日，广东省高级人民法院作出(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书，认为化州市平定农机厂是城镇集体所有制企业，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条第一款和第九条的规定，化州市平定农机厂职工集体若对被上诉人将该厂原土地使用权向罗志滔核发《国有土地使用证》的行政行为不服，依法应由化州市平定农机厂的职工（代表）大会决议，以该厂的名义起诉。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人在一审期间以个人名义起诉请求撤销被诉发证行为依法不具备原告主体资格，原审法院裁定驳回起诉并无不当，遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。上述民事判决及行政裁定均发生法律效力后，罗志滔于2017年3月15日向化州市人民法院申请执行上述(2011)茂化法民初字第1737号民事判决，执行案号为（2017）粤0982执230号。林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人向化州市人民法院提出执行异议，化州市人民法院于2017年10月24日作出（2017）粤0982执异48号执行裁定书，驳回林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人的异议申请。林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人不服，向本院申请复议。本院于2018年2月8日作出（2018）粤09执复3号执行裁定书，驳回林保、林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等五人的复议申请，维持化州市人民法院（2017）粤0982执异48号执行裁定。至本案诉讼前，该案已执行完毕。2018年7月11日，魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、谢秀英、陈观传、林志、李燕华、张群英、薛李青等二十一名职工以涉案土地转让行为未经厂职工代表大会同意就变更登记给罗志滔，损害了厂职工的合法权益为由，以化州市人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，请求撤销化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。因化州市人民政府的土地登记职权已由化州市国土资源局承接，化州市国土资源局应为该案适格被告，但经本院向魏仲业等二十一名原告释明后，其仍不同意变更被告为化州市国土资源局，本院遂于2018年9月17日作出(2018)粤09行初57号行政裁定，驳回魏仲业等二十一人的起诉。魏仲业等二十一人未上诉，该行政裁定已发生法律效力。2018年11月6日，原告魏仲业、朱和虎、蔡汉传、谢小球、陈绘、欧世中、陈汉、尤建红、林元和、李丽敏、谢文汉、谢荣富、黄瑞珍、谢春柳、赖恒辉、谢秀英、陈观传、林志、李燕华、张群英等二十人又以化州市自然资源局为被告，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被告向罗志滔颁发的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，人民法院在审理行政案件时，应当首先审查当事人提起行政诉讼是否符合法定起诉条件，只有符合法定起诉条件，案件才能进入实体审理。本案中，原审第三人化州市农机厂是城镇集体所有制企业，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条的规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。集体企业实行厂长（经理）负责制。集体企业职工的民主管理权和厂长（经理）依法行使职权，均受法律保护。”由于林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人因不服化州市人民政府向罗志滔核发化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》的行政行为，曾于2013年2月4日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。本院已作出(2013)茂中法行初字第16号行政裁定书，以林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉不具备原告主体资格为由，裁定驳回其起诉。林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人不服，于2014年12月26日向本院递交《行政上诉状》，向广东省高级人民法院提起上诉。该《行政上诉状》中虽将林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人列为上诉人，但在“事实与理由”部分述称“上诉人林广华、林保、林志、朱和虎、李少清、谢春柳、赖恒辉等七人联名在原审法院提起诉讼是经过现有全体职工23人开会选举出来作为代表提起诉讼的”，该上诉状的落款处亦有23人签名并盖指模。该案经广东省高级人民法院二审，广东省高级人民法院已于2015年7月15日作出(2015)粤高法行终字第142号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。且广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第142号生效行政裁定已向林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等人释明，化州市平定农机厂职工集体若对被上诉人将该厂原土地使用权向罗志滔核发《国有土地使用证》的行政行为不服，依法应由化州市平定农机厂的职工（代表）大会决议，以该厂的名义起诉。但是，包括林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等人在内的二十名被上诉人又以个人名义再次提起本案行政诉讼，请求撤销化州市人民政府给罗志滔核发的化国用字(2009)第00XX71号《国有土地使用证》。原审法院在一审期间，未对二十名原审原告的主体资格予以审查，未查清化州市平定农机厂现有职工的人数、提起本案诉讼是否经过化州市平定农机厂的职工（代表）大会决议、是否以化州市平定农机厂的名义起诉等事实，亦未查清包括林志、朱和虎、谢春柳、赖恒辉等人在内的二十名被上诉人的起诉有无超过法定起诉期限、是否构成重复起诉等事实。因此，原审法院未查清本案二十名原审原告的起诉是否符合法定起诉条件等程序事实就直接进入实体审理并作出判决，属于基本事实认定不清，主要证据不足，依法应撤销原判，发回重审。两名上诉人请求撤销原审判决的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初317号行政判决；二、发回茂名市茂南区人民法院重审。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年九月二十六日法官助理 吴嘉怡速 录 员 古博宇