南昌铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）赣71行初51号原告:许卓云，女，1941年11月9日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌市红谷滩新区，现住江西省南昌市红谷滩新区。委托诉讼代理人:毛红霞（系许卓云之女），女，1963年9月12日出生，户籍所在地江西省南昌市红谷滩新区，现住江西省南昌市红谷滩新区。被告：南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人：刘建洋，该市市长。委托诉讼代理人：董峰，江西豫章律师事务所律师。律师执业证号：13601201410547866。原告许卓云诉被告南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）土地管理行政行为一案，本院于2019年5月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告许卓云诉称：根据江西省高级人民法院于2018年11月27日作出的（2018）赣行终896号行政裁定书认为“但案涉房屋所占土地为集体土地”，证明案涉征收土地违法。且案涉土地批复已超过法定两年期限，依法失效，不具有任何法律效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及司法判决精神等规定，请求依法确认被告征收南昌市红谷滩凤凰洲片区A-3地块的行政行为违法并负担本案诉讼费用。原告许卓云向本院提供了居民身份证复印件、江西省高级人民法院（2018）赣行终896号《行政裁定书》。被告南昌市政府答辩称：1、答辩人非原告所称征收集体土地行为违法的适格被告，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，本案中，答辩人因城市建设发展的需要，将红谷滩新区内部分地块纳入南昌市2004年度第二批次城市建设用地范围并报请江西省政府审核，后江西省政府依法向国务院报请审批，中华人民共和国国土资源部于2005年8月18日作出《关于南昌市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（国土资函﹝2005﹞668号），该批复明确《关于要求批准南昌市2004年度第二批次城市建设用地的请示》（赣府文﹝2005﹞46号）业经国务院审批同意。作出征收集体土地行政行为的单位应当为省级及以上人民政府，答辩人作为市一级人民政府非本案适格被告。2、被答辩人目前的诉讼请求不具体、不明确，人民法院应当向其释明，原告拒绝变更的，应当依法驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条第三款的规定，原告的诉请为要求人民法院依法确认答辩人征收南昌市红谷滩凤凰洲片区A-3地块的土地的行政行为违法，但集体土地征收行为并非单独、独立的行政行为，其包含征收土地批复的作出、征收土地公告的公布、征收安置补偿的事实等等内容，故其属于典型的多层次、多步骤、多阶段的行政行为，在这种情况下，原告应当明确其具体诉讼所指向的内容，否则即属于诉讼请求不明确，明显不符合起诉条件，人民法院据此应当向其进行释明并要求其明确诉讼请求，原告无法明确或拒绝明确的，根据行政诉讼法及其司法解释的规定，人民法院应当依法裁定驳回其起诉。南昌市人民政府向本院提供了中华人民共和国国土资源部《关于南昌市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（国土资函[2005]668号）、南昌市第二批次城市建设用地呈报材料、建设用地项目承包材料“一书三方案”、《征收土地协议书》等证据材料。本院认为，本案原告因与行政机关存在征地拆迁争议，已向人民法院提起81件行政诉讼案件，本案即是其中一件，为正确处理本案，准确执行立案登记制，进一步规范行政诉权行使，发挥好行政诉讼解决争议的法治功能，先就以下三个问题分析如下：一、关于本案起诉是否符合受理条件的问题本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三款规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，本案中原告的诉请为请求确认南昌市政府征收原告集体土地的行政行为违法，但根据相关法律法规规定及在卷相关材料，案涉土地征收过程中的行政行为，涉及征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、实施征地补偿安置、执行等多个行政行为，且这些行政行为系在征地不同环节由不同行政机关具体实施。原告以南昌市政府为被告提起诉讼，但南昌市政府在此过程中作出何种外部行政行为，其并未提供相应的证据加以证明。原告的诉讼请求不明确，提起诉讼没有事实根据。经本院依法释明，原告仍坚持上述诉讼请求并拒绝提供相关证据，致本院无法对原、被告的诉讼主体资格、被诉行政行为的可诉性、起诉期限等起诉条件进行审查。因此，原告的起诉不符合法律规定的起诉条件。二、关于本案起诉是否构成滥诉的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此，行政诉权作为公民、法人或者其他组织所享有的法定权利，人民法院首先应当予以保护。事实上，许卓云已向本院及南昌铁路运输法院提起一审诉讼42件，其中立案受理37件，许卓云的诉权得到了保障。但是，在强调人民法院保障公民、法人或者其他组织行政诉权的同时，国家也要求公民、法人或者其他组织依法规范行使诉权。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十六条要求，人民法院依法维护登记立案秩序，推进诉讼诚信建设。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》更是进一步规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。据此，人民法院有权依职权审查公民、法人或者其他组织是否构成滥用诉权，当然，为最大限度地保护其诉权，滥诉认定应当从严把握。对公民、法人或者其他组织行使诉权构成滥用的认定，主要的规范依据是《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十七条之规定。该条明确，在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。本案中原告许卓云丈夫毛毓汉、女儿毛红霞于2004年4月13日申请两块宅基地，位于南昌市红谷滩凤凰洲管理处原昌北农场，在实际建设过程中合并建成一栋房屋，后该房屋于2016年12月30日由于土地收储被拆除。经过本院整理，许卓云诉讼活动具有以下主要特点：1.起诉次数多，且逐年递增。许卓云2017年6月28日起至本案审查之时，提起的81件行政案件中，向本院及南昌铁路运输法院提起一审诉讼42起，分别为2017年2件，2018年15件，2019年至今25件，呈逐年上升趋势。2.涉及行政机关多。许卓云提起的诉讼涉及到的行政机关多达十余个，包含多级政府、自然资源部门、治安管理部门、城乡规划部门等。3.缺乏诉的利益、部分起诉目的明显不符合相关法律法规的规定。其中45件一审案件中涉及到政府信息公开的近30件，如2017年7月11日，许卓云向南昌市国土资源局邮寄《政府信息公开申请表》，要求公开“毛老师保育院的集体土地征收为国有土地建设用地的政府信息”，在收到回复后以“回复文件不是原告申请的政府信息，违反了《中华人民共和国信息公开条例》的规定”为由诉至法院；2018年4月12日，许卓云向南昌市红谷滩新区管理委员会提交《政府信息公开申请表》，申请公开“管委会对毛老师保育院的集体土地的征地补偿标准不服所作出的裁决”，管委会回复该政府信息不存在，许卓云不服诉至法院但明确表示无证据证明南昌市红谷滩新区管理委员会制作或者保存了该政府信息；2019年2月27日许卓云向南昌市红谷滩新区凤凰洲管理处申请公开“制作《请求报告》作出人员、审批负责人的姓名、职务及家庭住址等信息”；同日向南昌市公安局申请公开“许卓云信访案件被列为公安部挂牌督办的重点案件的批准文件及督办案件人员姓名、职务及联系方式”，行政机关告知其申请内容不属于政府信息公开的范围，后仍诉至法院。诸如此类，存在诸多重复内容，原告也应当明知部分信息不属于《中华人民共和国信息公开条例》中规定的政府信息的范畴，仍然一再围绕其被拆除的房屋申请政府信息公开，不论政府及相关部门如何答复，均执意提起行政复议和行政诉讼。针对原告征地拆迁补偿安置实质诉求，行政机关与其已经多年协商，至今未达成一致。在此过程中，许卓云房屋被行政机关强制拆除。许卓云本人也认为政府强制拆除行为违法，维护其合法权益最直接、最有效的方式应当为以适格行政机关为被告，向管辖法院依法起诉确认行政机关的行政强制行为违法，并请求行政赔偿。但原告于2018年1月25日和2019年4月15日向本院起诉了（2018）赣71行初172号和（2019）赣71行初46号案件，其中（2018）赣71行初172号案件以南昌市人民政府为被告要求确认强拆行为违法，经本院释明案涉房屋强制拆除行为系南昌市红谷滩新区管委会组织实施，应以管委会为被告并向有管辖权的法院起诉后，明确表示不同意变更被告。（2019）赣71行初46号案以南昌市红谷滩新区管理委员会为被告在本院起诉要求确认强拆行为违法，在本院向其再次释明应由南昌铁路运输法院管辖后，坚持向本院起诉。原告两次起诉都在本院释明的情况下，对法律的规定显然明知，结合其多次诉讼的行为也应当知道如何正确维护自身的合法权益，在其明知其诉请不会得到支持的情况下却坚持起诉、最终均被本院驳回起诉。由此可见，许卓云越来越多的起诉行为已经明显缺乏诉的利益，其起诉多次未获人民法院的支持，而其仍频繁提起行政诉讼。至于其频繁起诉的目的，从行为来看，显露出借诉讼表达不满、实现拆迁利益最大化的明显迹象。考虑上述种种因素，对许卓云提起本案诉讼依法认定其构成滥诉。三、关于对许卓云今后可能的滥诉行为如何制止的问题《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十七条规定，对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。关于如何及时有效制止，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定，在规定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的裁定不予立案，并载明不予立案的理由。据此，今后许卓云再次提起行政诉讼，依据其起诉状内容，可判断其起诉缺乏必要的事实根据，不能证明其有诉的正当利益而再次构成滥诉的，人民法院应当给予指导和释明。经一次指导和释明后，其在指定期限内不愿补正或经补正说明仍缺乏诉的正当利益的，人民法院可综合运用退回诉状并记录在册、裁定不予立案等方式予以制止。当然，应当认识到，对滥用诉讼权利行为的制止，本质上是为了更好的畅通立案渠道，引导当事人合理表达诉求，促进行政争议实质化解，而不是阻碍当事人依法行使诉权。若许卓云合法权益受到行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯，具备诉的利益，符合起诉条件的，仍可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼，人民法院仍将依法保障其诉权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，裁定如下：驳回原告许卓云的起诉。案件受理费50元，退回原告许卓云。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 项 伟审判员 张庆文审判员 刘 巍二〇一九年十月三十一日法官助理熊雨辰书记员刘世莹