贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初304号原告钟仕琼，女，1982年1月25日出生，汉族，贵州省龙里县人，住贵州省龙里县。委托代理人李华清，贵州星安律师事务所律师。被告龙里县人民政府，住所地:龙里县兴隆广场太平寺。法定代表人陈曦，该县政府县长。委托代理人柯熙，该县政府工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人罗勇，贵州晟仲合律师事务所律师，代理权限为一般代理。第三人贵州龙溪城市经济带建设指挥部，住所地:贵州省龙里县谷卿镇总部基地1号楼。法定代表人石磊，该指挥部指挥长。原告钟仕琼诉被告龙里县人民政府（以下简称“龙里县政府”）及第三人贵州龙溪城市经济带建设指挥部（以下简称“龙溪指挥部”）确认行政协议无效一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本，应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告钟仕琼及其委托代理人李华清，被告龙里县政府委托代理人柯熙、罗勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告钟仕琼诉称，2016年5月以来，被告成立并委托龙溪城市经济带建设指挥部启动龙溪大道项目，将原告的宅基地及房屋列入征收拆迁范围。原告认为：一、本案为行政诉讼，属于人民法院的受理范围，龙里县政府为适格被告，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条之规定，案涉安置补偿协议为行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、签订安置补偿协议不是原告真实意思表示，被告未在原告所在村张贴任何征收公告，未出具和公布任何有关征地批准的审批文件，在征收拆迁过程中，被告使用非法手段迫使原告同意征收。三、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条之规定，案涉补偿安置协议无效。四、案涉安置补偿协议没有经过合法评估，补偿标准过低，并且比照同类别拆迁标准也过低，严重损害了原告合法权益，特诉至人民法院。请求：依法确认被告委托贵州龙溪城市经济带建设指挥部与原告签订的《房屋征收安置补偿协议》无效。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《龙里县县城市管理局关于尹光华信访事项的答复意见》；2、《信访事项处理意见书》；3、《信访事项受理告知书》；4、龙信复字﹝2016﹞3号《关于钟仕琼信访事项的复查意见》；5、黔南府复字﹝2017﹞65号《黔南州人民政府关于龙里县钟仕琼信访事项的复核意见》，拟证明：被告所调查核实的情况存在同等情形补偿标准不同，类似情形不同处理，存在区别对待有失公平公正的情形。原被告双方签订安置补偿协议后，原告一直对补偿协议不服，向有关行政机关提出自己的主张，且相关的主管机关已对原告的主张作出了书面的答复意见，该答复意见与原告第一次向法院提起的行政诉讼的起诉时间均是连续的，原告起诉没有超过起诉期限。第二组证据：6、照片14张，拟证明：信访答复意见中提到的8户人的房屋概貌。他们的补偿标准与原告的补偿标准不一致。其中只有两家和原告的相同，其余的参照合法建筑标准，都是按1700-1900元每平米进行补偿。第三组证据：7、（2018）黔2701行初113号《行政裁定书》；8、（2019）黔27行终32号《行政裁定书》；9、（2018）黔2701行初191号《行政裁定书》，拟证明：1、本案属于行政诉讼的受案范围，8号证据在本院认为部分明确该案件的争议属于人民法院的受案范围，该裁定书是生效的终审裁定。2、原告在签订协议后对安置补偿协议不服，连续向有关单位主张自己的权利，相关单位书面答复不能实质解决原告的诉求，原告向都匀市法院提起行政诉讼在法定起诉期限内。3、都匀市法院一审裁定书驳回原告起诉的理由是不属于行政诉讼受案范围，不是以超过起诉期限驳回。因此，原告的起诉并未超过法定起诉期限。第四组证据：10、龙里县国土局关于钟仕琼申请信息公开的情况说明；11、贵州省政府办公厅﹝2018﹞51号《政府信息公开答复书》，拟证明：被告与原告签订的征收补偿协议所涉及的土地未按照法定程序办理用地审批手续，其拟征收原告房屋的前置程序不合法。进而得出被告实施的征收以及签订合同的行为不合法。被告龙里县政府对原告钟仕琼所举示证据的质证意见：对第一、二组证据的三性均不认可；对第三组证据的三性予以认可，证明目的不予认可；对第四组证据不予质证。被告龙里县政府辩称，原告钟仕琼就涉案房屋已签订安置补偿协议，合同编号：（货币）龙溪大道2016005，协议签订后被告已按照协议约定向原告全额支付征收补偿款421313.32元，补偿协议已经履行完毕。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，原告钟仕琼请求确认案涉协议无效，不属于行政诉讼受案范围，其提起的附带赔偿请求，因欠缺法律基础，不符合法定受理条件，人民法院应依法驳回。被告龙里县政府在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据、依据：第一组证据：1、《房屋征收安置补偿协议》[（货币）龙溪大道2016005]；2、贵州省龙溪城市经济带龙里指挥部兑现清册，拟证明：原、被告达成合法有效的补偿协议，且已履行完毕，本案不属于行政案件受案范围。第二组证据：3、龙府办发﹝2016﹞58《县人民政府办公室关于印发、及的通知》及附件；4、房屋分层分户平面图；5、房屋建筑及房屋装饰照片；6、房屋建筑面积测绘统计表；7、房屋征收安置补偿计算表（货币补偿）；8、贵州双龙航空港经济区征收补偿费兑现清册9、龙府房征决字﹝2016﹞3号《龙里县人民政府房屋拟征收决定》及张贴图片；10、龙溪大道建设项目征收范围红线图（图片），拟证明：因龙溪大道项目建设，被告依法对原告的涉案房屋进行征收，原被告双方已经签订了征收补偿协议，并依约兑现补偿款，合同义务已经履行完毕。第三组证据：12、（2016）川07行终148号、（2017）苏1202行初109号、（2018）苏12行终10号《行政裁定书》，拟证明：在四川和江苏对类似案件均认定履行完毕的征收补偿协议不属于行政案件受案范围。第四组证据：13、（2018）黔2701行初113号《行政裁定书》，拟证明：原告曾向都匀市法院起诉，后撤诉。原告钟仕琼对被告龙里县政府所举示证据的质证意见：对第一组证据的安置补偿协议真实性无异议，对证明目的有异议，安置补偿协议的签订主体不是案涉房屋的征收部门或征收人，不具有签订协议的主体资格；对第二组证据的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，被告征收原告房屋的前置程序均不合法，因此被告与原告签订的协议亦不合法；对第三组证据的关联性不予认可，认为与本案无关；对第四组证据的真实性、合法性无异议。经庭审举证、质证，本院对原、被告双方所举示的证据认证如下：被告所举示的第三组证据与本案无关联性，本院不予采信，原告所举示的全部证据及被告所举示的其余证据客观真实、来源合法，与本案有关联性，能够认定本案基本事实，本院予以采信。经审理查明，为实施龙溪大道项目建设，2016年6月24日，龙里县人民政府办公室下发龙府办发﹝2016﹞58号《县人民政府办公室关于印发、及的通知》，要求贵州龙溪经济带指挥部遵照执行，并附《贵州龙溪带区域内房屋征收安置补偿实施方案》，该方案明确征收补偿范围：贵州龙溪经济带开发建设中相关建设项目规划红线内的各类建筑物构筑物及附属设施，地上附着物等。征收工作组织机构：龙里县人民政府委托贵州龙溪城市经济带建设指挥部及相关成员单位参与，对本项目征收补偿工作进行总协调并组织实施。兑现补偿：签订征收补偿协议后，由贵州龙溪城市经济带建设指挥部纪实出具征收补偿名册送指定的征收资金专户银行，由专户银行向被征收人兑现补偿资金。2016年7月22日龙里县人民政府作出龙府房征决字﹝2016﹞3号《龙里县人民政府房屋拟征收决定》，明确建设项目为龙溪大道建设项目，征收范围为龙山镇龙山社区、比孟村、水场社区属龙溪大道规划范围的区域；征收部门为龙里县房屋产业征收局，征收实施单位为贵州龙溪经济带指挥部。原告位于龙里县的房屋在征收范围内。2016年8月1日，第三人制作了《房屋征收安置补偿计算表》及《贵州双龙航空港经济区征收补偿费兑现清册》，载明对原告的补偿金额为421313.21元，原告在上述两份表上签字认可。同日，原告（乙方）与第三人（甲方）签订了《房屋征收安置补偿协议》，协议约定：一、房屋现状：乙方房屋属空心混转结构，建筑面积478.66平方米；二、征收安置补偿方式：乙方自愿选择被征收房屋货币补偿安置方式；三、征收安置补偿金额及给付期限：乙方被征收的房屋、宅基地、空地、附属物、室内外装修，以及水、电、电话、闭路电视、宽带网户头、搬家费、搬家奖励、临时周转过渡费等款项共计421313.32元，乙方腾空房屋交甲方处置后，甲方十日内一次性全额支付给乙方。协议签订后原告已领取房屋安置补偿款。原告认为与被告签订的《房屋征收安置补偿协议》存在合同无效情形，故诉至法院，请求判如所请。本院认为：本案焦点为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、龙里县人民政府是否系本案适格的被告;3、案涉《房屋征收安置补偿协议》是否存在无效情形。关于争议焦点1、本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，本案中，案涉安置补偿协议是被告为实施龙溪大道项目建设，与原告签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。原告诉请要求确认协议无效，属于行政诉讼的受案范围。关于争议焦点2、龙里县人民政府是否系本案适格的被告问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，本案中龙里县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，贵州龙溪经济带指挥部负责具体实施工作，二者对龙里县龙溪大道项目建设系行使行政管理职能的行为，在此过程中，第三人与原告签订《房屋征收安置补偿协议》将被征收房屋的征收工作交由第三人实施，该情形属于行政委托行为，不发生行政责任主体转移。龙里县政府作为征收的组织实施主体，贵州龙溪经济带指挥部作为具体实施单位，其签订补偿安置协议的后果应由龙里县政府承受，因此，龙里县人民政府是本案适格的被告。关于争议焦点3、案涉《房屋征收安置补偿协议》是否存在无效情形的问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。但因行政协议属于一类特殊类型的行政行为，故对于行政协议无效的判断，不能脱离行政协议的行政行为属性，首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，即首先依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。行政协议无效应具备以下情形，一是实施行政行为的行政机关不具有行政主体资格，二是行政主体实施的减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据以及行政行为的内容在客观上不可能实施等。同时，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。本案中，原告主张案涉安置补偿协议存在无效情形，理由是：一是案涉协议是被告通过欺骗和威逼利诱方式迫使原告签字；二是案涉房屋占地未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十五条的规定，未履行农用地转用审批手续故对房屋实施征收的行为，属于违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的违反法律、行政法规的强制性规定的行为；三是案涉协议中的房屋未经过合法评估，补偿标准比同类别拆迁标准低，显示公平。根据原告提出的以上理由及其提交的证据，未发现被告通过欺骗和威逼利诱方式迫使原告签字，亦未发现前述法律规定的无效情形。同时，行政征收行为是复合性行政行为，在不同阶段包含不同的行政行为，不能笼统将行政征收行为视为一个行政行为。故案涉安置补偿协议中的房屋占地是否履行农用地转用审批手续以及该协议所涉房屋是否经过评估而获得补偿，是被告在签订案涉协议前所进行的前期审批行为及作出征收决定、制定补偿安置方案的行为，该行为应独立于本案签订协议的行政行为，故不应列入本案的审查范围。综上，原告诉请要求确认案涉安置协议无效无事实和法律依据，应不予采纳。经本院向原告进行释明，原告坚持其诉讼请求。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告钟仕琼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钟仕琼承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。审 判 长  金长虹审 判 员  刘玉冰人民陪审员  楼裕华二〇一九年十月二十三日法官助理冉玲书记员李楠