青海省德令哈市人民法院   行政判决书   （2019）青2802行初15号   原告：孙会保，男，汉族，1971年3月1日出生。   委托诉讼代理人：苏合群，青海彰杨律师事务所律师。   被告：格尔木市自然资源局，住所地格尔木市。   法定代表人：郭贵恩，该局局长。   委托诉讼代理人：李积平，男，汉族，1990年2月10日出生，身份证号码×××，该局执法队工作人员，现住格尔木市。   委托诉讼代理人：齐远松，北京汉卓（西宁）律师事务所律师。   被告：海西州自然资源局，住所地德令哈市号。   法定代表人：王洪斌，该局局长。   委托诉讼代理人：韩明雄，男，汉族，1979年12月16日出生，身份证号码×××，该局副局长，现住德令哈市号。   委托诉讼代理人：文涛，青海大孚律师事务所律师。   委托诉讼代理人：程永凯，青海大孚律师事务所律师。   原告孙会保不服被告格尔木市自然资源局作出的格国土资罚字【2019】2号行政处罚决定书及被告海西州自然资源局作出的西自然资复【2019】7号行政复议决定书，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告孙会保及其委托诉讼代理人苏合群，格尔木市自然资源局委托诉讼代理人李积平、齐远松，被告海西州自然资源局委托诉讼代理人韩明雄、文涛、程永凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告格尔木市自然资源局于2019年2月20日作出格国土资罚字【2019】2号行政处罚决定书，决定书中认定原告孙会保租赁的格尔木农垦集团有限公司园艺公司土地，地类为耕地，其利用该宗用地经营餐饮服务，违反土地利用总体规划，未按土地法规定办理农转用审批及建设用地手续修建的房屋及相关设施，属违法用地行为。故要求其自本处罚决定书送达后15日内拆除占用耕地上的建筑物及构筑物。并注明不服处罚决定的可在收到决定书之日起60日内向海西州国土资源局或格尔木市人民政府申请复议，或者6个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，不提起行政诉讼，又不履行决定书的，将依法申请人民法院强制执行。原告孙会保不服，向被告海西州自然资源局申请行政复议，被告海西州自然资源局于2019年5月22日作出西自然资复【2019】7号行政复议决定书，该复议决定书认为孙会保租赁格尔木农垦集团有限公司园艺公司土地，地类为耕地，将面积733平方米的耕地在违反土地利用总体规划，未按土地法规定办理农转用审批及建设用地手续的情况下，修建房屋及相关设施从事餐饮服务，违反了法律规定，作出驳回孙会保行政复议申请，维持格尔木自然资源局作出了格国土资罚字【2019】2号行政处罚决定书，并写明如不服决定，可在接到本决定之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。   原告孙会保诉称，1、依法撤销被告一格尔木市国土资源局于2019年2月20日作出的格国土资罚字【2019】2号《行政处罚决定书》的具体行政行为；2、依法撤销被告二海西州自然资源局2019年5月22日作出的西自然资复【2019】7号《行政复议决定书》。事实和理由：2019年2月20日，被告一作出格国土资罚字【2019】2号《行政处罚决定书》，该处罚决定将导致原告的房屋被拆除，故与原告具有法律上的利害关系，原告认为，被告一作出的涉案具体行政行为违法、错误，应予以撤销，具体理由如下：第一，被拆除的房屋涉及农垦土地具有特殊性，原告作为处罚对象错误；第二，原告对被拆除的房屋享有合法的权利，被告一的处罚对象违法；第三，原告响应国家号召，租赁土地开办家庭农场项目，符合党的十九大作出实施乡村振兴战略的决策部署。综上所述，被告一作出的处罚决定违法，错误，严重侵害了原告的合法权益，被告二维持被告一作出的行政处罚决定亦缺乏事实和法律的依据，请求人民法院支持原告的诉讼请求。2019年2月20日，被告一作出格国土资罚字（2019)2号《行政处罚决定书》，该处罚决定将导致原告的房屋被拆除，故与原告具有法律上的利害关系，原告认为，被告一作出的涉案具体行政行为违法、错误，应予以撤销，具体理由如下:第一，被拆除的房屋涉及农垦土地具有特殊性，原告作为处罚对象错误。众所周知，在中国农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，农垦集经济性与区域性为一体，是企业，又承担农村小城镇建设和办社会的职能：是生产单位，又具备本区域行政管理的职能。因此，农垦是自我管理垦区内一切经济和社会事务的特殊行政区划，通过划拨的方式取得垦区内的土地使用权，包括对农用地、建设用地、未利用地的占有、使用、收益、处分权。原告租赁的土地属于格尔木农垦集团有限公司园艺公司（以下简称：农垦集团园艺公司），土地编号为305177。根据2018年1月12日发布的《格尔木农垦集团有限公司土地经营管理办法（试行）》（以下简称：《农垦集团土地管理办法》）第四章建设用地管理办法第二十九条“公司建设用地可采用自建，租赁经营和合作开发的方式进行经营。农业公司建设收费标准：河东、河西公司收取标准不低于1000元/亩/年，园艺公司收取标准不低于4000元/亩/年。”第16条第二款“2、园艺公司：农家乐、花卉种植及花棚的租赁标准从2018年开始执行不低于4000元/亩/年的标准”，原告与农垦集团园艺公司签订的数次《格尔木农垦集团公司园艺公司农业土地租赁合同书》，约定交纳的租赁费用一直是按照建设用地租赁费交纳，而原告在租赁的土地上建设农家乐也是农垦集团响应国家盘活乡村经济，号召发展农家乐休闲农业的情况下，经过农垦集团同意并签订租赁合同交纳土地使用费后才建设的。根据《农垦集团土地管理办法》第六条“由集团公司委托有资质的规划设计单位按照公司各类土地用途负责编制土地利用总体规划，规划经相关专家、单位审查批准后执行。”可以看出农垦集团有权对垦区内的土地进行总体规划，充分体现了农垦对本区域的经济事务进行行政管理的职能》因此原告基于和农垦集团之间签订的协议及对发布的相关官方文件的信赖，尽到了一般人的注意义务，有合理理由相信租赁的土地为建设用地，不存在任何违法行为。退一步讲，即便存在违法行为，也是农垦集团存在违法行为，与原告无关，被告一以原告为行致处罚对象存在错误。第二，原告对被拆除的房屋享有合法的权利，被告一的处罚决定违法。原告作为农垦集团长期的承租户，根据《农垦集团土地管理办法》第二十二条承租户申请宅基地的条件和申请程序，3月确了承租户符合条件可以按照要求申请宅基地，经过审批后可以进行住房建设。原告在租赁的土地上建设住房符合上述要求并经过农垦集团批准，尽管房产证仍在办理中，但不影响原告对房屋的合法所有权。被告对原告自建的合法住房要求拆除的处罚决定，没有法律依据，该处罚行为违法。第三，原告响应国家号召，租赁土地开办家庭农场项目，符合党的十九大作出实施乡村振兴战略的决策部署。根据国土资规（2017)12号《国土资源部国家发展改革委关于深入推进农村供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，原告开办家庭农场项目符合该文件用地保障精神。相关部门应当依法为原告完善相关用地手续而非对申请人建设一拆了之。综上所述，被一告作出的处罚决定违法、错误，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销，被告二维持被告一作出的行政处罚决定亦缺乏事实和法律的依据，应予撤销。为了维护自身合法权益，现原告向贵院提起行政诉讼，请求法院核实案件事实，依法作出裁判。   被告格尔木市自然资源局辩称，一、原告认为被拆除的房屋涉及农垦土地具有特殊性，被告将其作为处罚对象错误，这一认识是错误的，与事实不符。1、原告与格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司签订了《农业土地租赁合同》，合同中第一条明确约定“乙方自愿租赁甲方农业土地进行农业生产，并严格遵守国家法律、法规和甲方的规章制度”。《格尔木农垦（集团）有限公司土地管理办法（试行）》第三条第二款规定“农用地不得擅自改变土地用途”，第十三条规定“禁止占用耕地建坟或擅自在耕地上建房”。因此，原告明知其所租赁的土地是农用地，不得擅自改变土地用途或占用耕地建房。2、格尔木农垦（集团）有限公司土地管理办法（试行）》第二章第十六条第二款规定和第四章第二十九条分别对农用地管理和建设用地管理进行了区分，规定的农业用地和建设用地收费标准均为不低于4000元/亩/年，原告以其按照4000元的标准缴纳租赁费，就认为其租赁的是建设用地，与事实不符。3、原告认为农垦集团有权对垦区内土地进行总体规划，系断章取义，根据《格尔木农垦（集团）有限公司土地管理办法（试行）》第六条的规定，即使编制土地利用总体规划也应当在各类土地用途的基础上进行，农垦集团并没有权力将农用地变更为建设用地。4、原告在起诉状中亦自认了建设农家乐的行为系其本人所为，其擅自改变土地用途、占用耕地进行建设，因此，原告就是违法行为人，被告将其作为处罚对象正确。二、原告认为其对房屋享有合法权利，缺乏事实与法律依据。《格尔木农垦（集团）有限公司土地管理办法（试行）》仅仅是内部管理规定，不得与法律、法规的规定相违背。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地…农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原告并非农垦集团所辖农村村民，其占用耕地建房，未依法履行审批手续，且所建房屋亦并非住宅，违反了《土地管理法》的规定，因此其陈述的“宅基地”相关内容认识错误，其所建房屋为违法建筑。三、国家扶持农业农村发展、实施乡村振兴战略的政策及相关文件精神，并不代表对违法行为的纵容、默许，原告陈述的“相关部门应为其完善相关用地手续”缺乏法律依据，违反了先审批后建设的硬性规定。四、原告擅自将农用地改为建设用地，未履行任何审批手续在耕地上建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告在对原告作出行政处罚决定的过程中，严格按照《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的规定，履行了立案、调查、审理、决定的程序，保障了原告的合法权益，所作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法。综上，原告的诉讼请求缺乏事实、法律依据，被告作出的行政处罚决定合法，请人民法院依法驳回其诉讼请求。   被告海西州自然资源局辩称，被告作出的行政复议决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持；1、程序合法，被告按照《行政复议法》的规定，于2019年4月22日受理申请人孙会保诉格尔木市自然资源局的行政复议案，于2019年4月26日和2019年4月28日分别向申请人与被申请人送达了《行政复议通知书》和《行政复议答复通知书》。自然资复（2019）7号行政复议决定书，同时向申请人与被申请人送达，故被告行政复议程序合法；2、事实清楚，本案中，首先根据原告孙会保与格尔木市垦盛园艺场蔬菜种植有限公司签订的《农业土地租赁合同》足以证明，原告租赁的土地农作物耕地用途。其次，原告在明知租赁的土地为农作物耕地而未经过任何部门批准后，擅自改变土地用途，违法在耕地上建房并转租他人进行餐饮服务。再次，原告未取得相关的建设用地审批手续及建筑规划许可，擅自在耕地上建房，面积733平方米，以上事实根据《农业土地租赁合同》、现场勘测笔录、土地利用现状查询结果、现场照片充分能够证明原告违法事实。3、根据格尔木市自然资源局所提交的证据，经被告审核，被告认为格尔木市自然资源局作出行政行为，事实清楚，证据确已充分，程序合法，适用法律正确。综上所述，被告所作的行政复议决定书，事实清楚、程序合法、适用法律正确，理应予以维持，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。   原告孙会保向本院提交了以下证据：1.《农业土地租赁合同书》原件、《收据》原件各五份，拟证实原告建设农家乐房屋取得农垦集团同意并足额交费的事实；2.《农垦集团土地经营管理办法》原件一份，印发《通知》原件一份，拟证实农垦集团同意将原告用地作为建设用地确定收费标准的事实。农垦集团的办法第六条是特殊单位，自己可以做规划，原告作为承租者，没理由不相信，原告缴费标准是按照建设用地的，所以作为原告不知道错没错；3.杨娜娜《租赁合同书》复印件一份，拟证实农垦集团将相邻出租土地作为“商业用地”的事实；4.农垦集团园艺公司《大棚房整治专题报告》原件一份，拟证实农垦集团是根据当时国家政策允许建设农家乐，因农垦历史原因，属地化管理不紧密与地方对接滞后导致问题发生，其意只是办理建设用地转换审批，如强制拆除应给予赔偿的事实；5.《整改通知》复印件三份、《停止违法行为通知》复印件一份、《行政处罚告知书》《处罚决定书》复印件、《复议决定书》复印件各一份，拟证实被告对原告作出错误处罚的事实；6.《中央关于推进农垦改革发展的意见》原件一份，拟证实农垦集团为特殊主体，发展中不能搞“一刀切”应促进，一二三产业融合发展的事实；7.《证明》复印件、营业执照原件各一份，拟证实农垦集团在2017年7月28日仍在协助原告办理“房产证”的事实；8.涉案地区航拍红线图，拟证实被告所划红线未做好与农垦的对接，致使大量已建成房屋被划入红线的事实；9.《格尔木市第三次国土普查自查审批表》原件一份，拟证实农垦集团建议将涉案房屋区域改为商业用地的事实。   被告格尔木市自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.被告统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件各一份，拟证实被告的诉讼主体资格；2.立案呈批表原件一份，拟证实2019年1月2日，执法人员林伟、刘洋在工作中发现孙会保非法占用耕地建设经营农家乐，报主管领导海彦胜批准后，立案调查的事实；3.国土资源违法案件现场勘测笔录、现场照片、土地利用现状查询、2016年12月5日、2017年11月12日卫星影像截图原件各一份，拟证实2019年1月9日，执法人员刘洋、李超前往格尔木市农垦集团园艺场实地调查勘测孙会保非法占用耕地建房的情况，经实测，地上建筑物面积733平方米（1.1亩）；该宗土地地类为水浇地；2016年12月5日该宗土地为空地，2017年11月12日该土地上已进行房屋建设；该宗土地使用权人为格尔木农垦（集团）有限公司的事实；4.格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司农业土地租赁合同原件、格尔木农垦（集团）有限公司土地经营管理办法原件各一份，拟证实孙会保明确知晓其租赁的土地系农业用地，只能及进行那个农业生产；管理办法中第三条、第十三条均明确不得变更土地用途、占用耕地进行建设；陈述、申辩及行政复议中原告也提交了该两份证据，足以证明其知道土地性质以及不得进行建设的事实；5.关于格尔木金樽月农家乐（孙会保）非法占地的调查报告原件一份，拟证实2019年1月24日，在调查基础上形成调查报告的事实；6.国土资源执法监察证原件一份，拟证实案件调查人员具有执法调查资格的事实；7.国土资源违法案件会审记录原件一份，拟证实2019年1月25日，针对格尔木金樽月农家乐（孙会保）非法占地案进行审理，审理结果为：限期15日内拆除占用耕地上的建筑物及构筑物的事实；8.国土资源违法案件处理决定呈批表原件一份，拟证实2019年1月25日，根据审理结果，拟作出限期15日内拆除占用耕地上的建筑物及构筑物的行政处罚决定，并报主管领导审批的事实；9.行政处罚告知书及送达回证原件、现场照片原件各一份，拟证实2019年1月25日，告知原告拟作出的行政处罚及陈述、申辩的权利，并依法送达的事实；10.行政处罚陈述、申辩书原件各一份，拟证实2019年1月27日，原告提交了陈述、申辩书，证明其收到了《行政处罚告知书》的事实；11.国土资源违法案件会审记录原件一份，拟证实2019年2月1日，针对原告的陈述、申辩，进行审理的事实；12.行政处罚决定书及送达回证原件、现场照片原件各一份，拟证实2019年2月20日，作出行政处罚决定，并依法送达的事实；13.行政复议申请书原件一份，拟证实原告收到了行政处罚决定书的事实；14.《行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》原件各一份，拟证实被告的行政行为符合法律、部门规章规定的事实。   被告海西州自然资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.被告组织机构代码证、法定代表人身份证明书、任职文件复印件各一份，拟证实被告的身份信息，具有诉讼主体资格；2.《行政复议通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证原件各一份，拟证实被告依法受理、依法作出复议决定书、依法送达的事实；3.行政复议法、土地管理法复印件一份，拟证实具有法律依据的事实。   经庭审质证，被告格尔木市自然资源局对原告证据1质证意见：真实性无异议，但是对其证明方向不予认可，农垦集团无权擅自将耕地变为建设用地，且2018年最新的租赁合同明确土地类型为耕地，只能进行农业生产，而原告签订该合同证明其对土地性质是知悉的，应知道是农业土地；被告海西州自然资源局对原告证据1质证意见：合同约定违法无效，农垦集团将耕地租赁给原告，并且约定在耕地上建设房屋的约定，违反法律法规强制性约定，违反法律规定，损害国家、集体利益，应认定为无效，故不能成为其建设房屋的合法理由。被告格尔木市自然资源局对原告证据2质证意见：真实性无异议，证明方向不认可，根据办法第3.13条约定，要严格执行土地管理用途，干涉保护耕地，禁止在耕地上建房，租赁合同明确是耕地，原告以缴纳租金为建设用地就认为可以建房与事实不符，即使农垦集团可以编制规划，也应当符合格尔木市土地利用总体规划的前提，且需要经过专家和单位审批后执行，本案所涉土地并未变更规划并经审批，原告所说的其不明知是耕地还是建设用地的事实仅仅是其主观判断，不能否认其违法行为的事实；被告海西州自然资源局对原告证据2质证意见：证明方向有异议，该证据无法证实同意原告作为建设用地；该管理办法并非是法律法规或者是规范性文件，即便该管理办法同意原告改变土地性质，该管理办法也违反了法律强制性规定，属无效。被告格尔木市自然资源局对原告证据3质证意见：该证据没有原件无法核实其真实性，而且与本案无关；被告海西州自然资源局对原告证据3质证意见：对证据真实性、合法性、关联性均不认可。被告格尔木市自然资源局对原告证据4质证意见：真实性不予认可，该证据没有原件也没有公章，其证明方向也不予认可，即使农垦集团响应国家号召，也应当依法办理相应的用地审批手续。同样根据土地管理法及耕地保护的相关规定，任何单位及个人不得随意侵占耕地进行建设；被告海西州自然资源局对原告证据4质证意见：对证据真实性、合法性、关联性均不认可。被告格尔木市自然资源局对原告证据5质证意见：真实性不持异议，其中垦盛园艺场蔬菜种植有限公司向原告下达的两份整改通知，也正好印证了原告所建的农家乐在园艺场耕地红线范围内，系非法占地，并要求其自行拆除整改，对于限期整改通知及《停止违法行为通知》《行政处罚告知书》《处罚决定书》《复议决定书》都是被告一和被告二依法所下达的相应的文书，所作出的处罚准确、程序合法；被告海西州自然资源局对原告证据5质证意见：前两份整改通知和被告一的质证意见一致，对于其他的证据证明被告按程序向原告依法送达的事实。被告格尔木市自然资源局及被告海西州自然资源局对原告证据6质证意见：真实性不持异议，但同时该文件中也明确了要依法办理用地审批手续，国家扶持农业农村的发展并不代表对于违法行为的纵容和默许，原告的行为已经违反了先审批后建设的硬性规定。被告格尔木市自然资源局对原告证据7质证意见：真实性不持异议，同时该证明也印证了原告违法建设房屋并租赁给牛海燕从事餐饮活动的事实，该违法建设的房屋也不可能办理房产证；被告海西州自然资源局对原告证据7质证意见：真实性不持异议，该证据充分证实原告未批准先建设的违法事实。被告格尔木市自然资源局及海西州自然资源局对原告证据8质证意见：证据来源不明，对于证据的三性均不认可。被告格尔木市自然资源局对原告证据9质证意见：真实性不予认可，所涉房屋所在的土地，是耕地的事实，不容否认；被告海西州自然资源局对原告证据9质证意见：该组证据充分证实土地为耕地，因原告违法建造，故农垦集团要求整改的事实。   原告孙会保对被告格尔木市自然资源局出示的证据1、2、6、9、10、13无异议，对证据3质证意见：2016年12月5日地不是空地，已经建成了，与实际情况不相符，地块有一部分是宅基地，另一部分是占地，这块部分是一个整体，如果拆除的话涉及原告的宅基地，破坏合法建筑物的完整性。国土资源违法案件现场勘测笔录画多了，实际上整块地是一千多平方米，三百平方米是原告的宅基地，被告画大了，写的没有错，边缘是靠马路的，是原告的宅基地；对证据4质证意见：没有反应出真实的情况，被告只提交了一份租赁合同，不能反映出整体情况，实际上租赁合同有五份，农垦集团的土地办法明确写明农家乐用地要多少钱，农垦集团也认为涉案是建设用地，而不是耕地，我们更认为它是建设用地；对证据5质证意见：调查报告内容有误，内容为原告明知是耕地却改变土地用途，这是有误的，实际上在农垦集团的同意下，改变的，不是明知有误的情况下建设的。农垦集团没有履行监管义务，真正的责任方是农垦集团，不是原告；对证据7质证意见：真实性无异议，同样出现实际上是在农垦集团同意原告去建设用地，而不是没有及时制止。内部意见也有一定的分歧，能不能变更土地用途，办理合法的手续；对证据8质证意见：真实性无异议，内容确实是错误的，处罚了一个并没有什么错误的原告；对证据11质证意见：真实性无异议，内容错误，明明申辩意见是土地租赁费是按建设用地，故认为是建设用地，但被告认为原告确知道耕地，实际上原告不知道，2016年12月5日，根据卫星截图，实际上我已经建设好的，当时建筑物上覆盖了塑料纸，由于资金问题我是一点一点建筑的，不是一次性建筑完毕的；对证据12质证意见：文书确实送达了，但是处罚决定是错误的；对证据14质证意见：依据本身无异议，但被告认定事实出现根本性错误，故处理结果也是错误的，被告海西州资源资源局对被告格尔木市自然资源局出示的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14均无异议。   原告孙会保对被告海西州自然资源局出示的证据1无异议；对证据2质证意见：不服复议决定，对证据3质证意见：法律依据无异议，但是被告处理错误。被告格尔木市自然资源局对被告海西州自然资源局出示的证据1、2、3均无异议。   本院对上述证据认证如下：   一、对原告提交的证据作如下确认：   1、《农业土地租赁合同书》、《收据》。该证据能证实原告与农垦集团签订了租赁合同并交纳了租赁费但无法证实农垦集团同意原告建设农家乐，对原告的证明目的本院不予认定。   2、《农垦集团土地经营管理办法》，《通知》。该管理办法及通知不能反映出农垦集团同意原告将用地作为建设用地的事实，故对原告的证明目的，本院不予认定。   3、杨娜娜《租赁合同书》中农垦集团将相邻土地出租给案外人作为商用，不能证明原告土地也为商用的事实，其证明目的本院不予认定。   4.农垦集团园艺公司《大棚房整治专题报告》无原始文件，且无任何单位的公章，故对其真实性、合法性、关联性本院均不予认定。   5.《整改通知》、《停止违法行为通知》、《行政处罚告知书》《处罚决定书》、《复议决定书》。其中整改通知书为垦盛园艺场蔬菜种植有限公司向原告发出的，原告的证明目的本院不予认可。   6.《中央关于推进农垦改革发展的意见》。该文件系一个意见，不能违反法律法规的规定，故原告的证明目的本院不予认可。   7.《证明》、营业执照。该证据证实原告在建设房屋时未取得相关手续，该证据本院予以认定。   8.涉案地区航拍红线图。该证据来源不明，且不能证实原告的证明目的，本院不予认可。   9.《格尔木市第三次国土普查自查审批表》。该证据无原件，真实性无法确定，本院不予认定。   二、对被告格尔木市自然资源局提交的证据作如下确认：   1.被告统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件。原告无异议，本院予以确定。   2.立案呈批表。原告无异议，本院予以确定。   3.国土资源违法案件现场勘测笔录、现场照片、土地利用现状查询、2016年12月5日、2017年11月12日卫星影像截图。能反映现场的情况，本院予以认定。   4.格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司农业土地租赁合同、格尔木农垦（集团）有限公司土地经营管理办法。该证据的真实性、合法性、关联性本院予以认可，但无法反应出原告是否明知不可建筑而建筑，故证明目的本院不予认可。   5.关于格尔木金樽月农家乐（孙会保）非法占地的调查报告。该证据反应出被告在调查、取证的过程中形成的，本院予以认定。   6.国土资源执法监察证。原告无异议，本院予以确定。   7.国土资源违法案件会审记录。对于原告违建被告进行了审理，该证据本院予以认定。   8.国土资源违法案件处理决定。对于处理结果形成决定并报主管领导审批，对该证据本院予以认定。   9.行政处罚告知书及送达回证、现场照片。原告无异议，本院予以确定。   10.行政处罚陈述、申辩书。原告无异议，本院予以确定。   11.国土资源违法案件会审记录。该证据被告对原告提出的陈述、申辩进行了审理，本院予以认定。   12.行政处罚决定书及送达回证、现场照片。该证据能证实对原告进行了文书送达，本院予以认定。   13.行政复议申请书。原告无异议，本院予以确定。   14.《行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》。该证据是被告作出行政处罚决定的法律依据，本院予以认定。   二、对被告海西州自然资源局提交的证据作如下确认：   1.被告组织机构代码证、法定代表人身份证明书、任职文件复印件。原告无异议，本院予以确认。   2.《行政复议通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证。该证据反映出向原告送达文书情况，本院予以认定。   3.行政复议法、土地管理法复印件。该证据是被告作出行政处罚决定的法律依据，本院予以认定。   经审理查明，原告孙会保与格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司签订了《格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司农业土地租赁合同》，原告租赁的土地性质为耕地，原告在租赁地上建设了农家乐，被告格尔木市自然资源局发现其建设的农家乐所用土地为耕地，且未经批准，随告知原告要拟作出行政处罚及有陈述、申辩等权利并进行了送达，原告经陈述、申辩，最终作出格国土资罚字【2019】2号《行政处罚决定书》，并告知原告的救济途径。原告不服行政决定书向被告海西州自然资源局申请行政复议，海西州自然资源局依照复议程序作出西自然资复【2019】7号行政复议决定书，驳回了原告的复议申请，维持了原处罚决定书。原告在建设农家乐时其认为因为缴纳的租赁费用是建设用地的费用，故该用地应为建设用地。原告并未向出租单位申请建设农家乐，也未取得可以改变土地性质并建设农家乐等相关审批手续，直至庭审阶段原告也未取得建设农家乐的审批手续。   本院认为，原告孙会保在耕地上建设农家乐，未经审批，违反了法律法规强制性规定，被告格尔木市自然资源局及海西州自然资源局的行政行为程序合法，适用法律正确，现原告主张撤销被告格尔木市自然资源局作出的格国土资罚字【2019】2号《行政处罚决定书》及撤销被告海西州自然资源局作出的西自然资复【2019】7号《行政复议决定书》的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定的规定，判决如下：   一、驳回原告孙会保请求撤销被告格尔木市自然资源局作出的格国土资罚字【2019】2号《行政处罚决定书》的诉讼请求；   二、驳回原告孙会保请求撤销被告海西州自然资源局作出的西自然资复【2019】7号《行政复议决定书》的诉讼请求。   案件受理费50元由原告孙会保承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。   审 判 长 李婉君   审 判 员 李桂香   人民陪审员 郑明寿     二〇一九年十月十一日   书 记 员 李国珍