湖北省宜都市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0581行初5号原告：宜都楚韵建材科技有限公司，住所地：宜都市红花套镇窑坡垴村**。法定代表人：李满元，系该公司执行董事。委托诉讼代理人：张建明，湖北君任律师事务所律师，特别授权。被告：宜都市环境保护局，住所地宜都市陆城街办园林大道**。法定代表人：苏春华，该局局长。出庭负责人：周磊，该局副局长。委托诉讼代理人：黄媛媛，该局法制科干部，一般授权。委托诉讼代理人：陈林，湖北夷洋律师事务所律师，一般授权。被告：宜都市人民政府,,住所地：宜都市陆城街办园林大道**法定代表人：谭建国，市长。委托诉讼代理人胡公谨，宜都市司法局副局长，一般授权。委托诉讼代理人李爱华，湖北启方律师事务所律师，一般授权。原告宜都楚韵建材科技有限公司诉被告宜都市环境保护局、宜都市人民政府环境保护行政管理（环保）行政处罚纠纷，本院于2019年3月27日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告宜都楚韵建材科技有限公司法定代表人李满元及其委托诉讼代理人张建明，被告宜都市环境保护局负责人周磊及其委托诉讼代理人黄媛媛、陈林，被告宜都市人民政府委托诉讼代理人胡公谨、李爱华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：请求撤销宜都市环保局作出的都环罚字(2018)66号《行政处罚决定书》和宜都市人民政府作出的都政行复决(2019)1号《行政复议决定书》。事实及理由：2018年12月29日宜都市环境保护局向原告宜都楚韵建材科技有限公司下达了都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》，作出了行政处罚10万元的决定。经原告提起行政复议，宜都市人民政府于2019年2月6日作出了都政行复决[2019]1号《行政复议决定书》，维持该《行政处罚决定书》。原告不服该复议决定，故提起行政诉讼。一、原处罚决定认定的基本事实错误。我公司的天然气锅炉和蒸压釜的蒸汽冷却水，都是采用水泵和塑料管抽排到污水循环池，再从污水循环池抽到车间地拌坑用于配料浇注，在正常生产经营活动中不存在污水排放的情况。原处罚决定书中认定的“污水”是我公司在例行年度锅炉检测前的准备工作中，提前释放锅炉里的储水，导致污水循环池水位上涨至顶部的排水管接口处，由于该接口处出现了以前从未发现的龟裂，而导致出现了之前从未发生的渗漏水至下水道，但渗漏量极小（8分钟只盛了半矿泉水瓶），因此这种情况不属于人为排放污水，而只是意外渗漏。同时，环境污染主要体现于其对受体的可能污染危害或实际污染危害，而不是其污染物含量的多少。因此，要查明本案是否存在污染，不应对污染物进行采样检测，而应对其污染的水域进行采样检测。二、原处罚决定中程序上存在违法。被申请人在本案中采取了现场取样的方式，虽然通过拍照记录了取样的过程，但却没有证据证明样本的保存是否符合国家相关环保标准和技术规范的要求，同时也没有证据证明采样的样本与检送的样本具有同一性，因而我公司对检测结果不予认可。三、原处罚决定适用法律错误。《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》采取的基本原则是处罚与教育相结合，责任与处罚相适应。本案中，我公司出现的“渗漏”只是意外、短暂发生的，没有造成危害后果，尚未达到污染的程度，且在第一时间就采取了有效措施，消除了渗漏。根据《行政处罚法》第二十七条和《环境行政处罚办法》第七条的规定，行为轻微并及时纠正，没有造成严重后果的，不予行政处罚。被告宜都市环境保护局辩称：一、行政处罚的事实依据和法律依据。2018年II月6日，宜都市环境监察大队执法人员到原告公司进行现场检查，提取了该公司厂区内污水循环池旁雨水排口水样一份，监测显示PH值11.6，化学需氧量140mg/L，氨氮3.2lmg/L，总磷0.52mg／L，均超过了国家规定的排放标准。原告上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。鉴于原告公司能积极改正，主动消除违法行为造成的危害后果，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项，作出《行政处罚决定书》，责令原告公司改正违法行为，处罚款10万元。二、被告对原告作出的处罚决定事实清楚、于法有据，污水超标排放是指企业水污染物的排放超过环评规定的最高允许排放浓度或者最高允许排放量。被告生产废水、锅炉除尘废水按规定循环使用，不得外排，如果出现生产废水外排现象且经检测证明超标的，就可以认定超标排放。2018年11月6日，宜都市环境监察大队对原告公司进行现场检查，发现公司厂区内污水循环水池旁边有一软管断裂，裂口出现废水渗漏，并违接至雨水口，可以说明原告存在废水外排的违法行为。三、被告调查过程程序合法，取样由红花套政府工作人员和原告共同参与，宜都市环境监测站具有合法资质。四、被告对原告作出的《行政处罚决定》适用法律正确。被告宜都市人民政府辩称：一、被告行政复议程序合法，认定事实清楚，证据确凿。二、被告认为宜都市环境保护局作出的《行政处罚决定书》（都环罚字[2018]66号）事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，内容适当，依法应予维持。宜都市环境保护局采样监测程序合法，在查明原告公司存在废水超标排放的违法事实基础上，作出的处罚决定，充分考虑了原告的违法行为被发现后及时改正，积极消除违法行为危害后果的情节，适用法律准确，请求驳回原告的诉讼请求。原告为证明其主张向本院提交了如下证据：1．宜昌市质量技术监督局特种设备安全检查部门对锅炉检验申请受理书、特种设备现场安全监督检查记录、楚韵公司在2018年11月6、7日车间员工考勤表、2018年11月3日楚韵公司在公司内通知停产检修的通告。证明2018年10月原告申请有权部门对锅炉设备进行年度检修，在检修实施过程中，原告公司停产，对锅炉进行预先冷却，11月6日发现的渗漏水是在锅炉检修过程中偶然出现的暂时的情况.原告没有排放污水的故意违法行为，也没有过失。2.2018年11月6日对渗漏水现场照片和当天下午13时左右原告公司组织人员对渗漏及时有效处理的微信聊天记录、视频，及当天给环保局的书面报告，证明原告在11月6日及时有效的消除了渗漏。被告宜都市环境保护局结合其辩称，向本院提出了如下证据：1．宜都市环境保护局环境违法行为立案审批表；2．宜都市环境保护局案件调查报告（2018年11月7日）;3．宜都市环境保护局现场检查（勘察）笔录（2018年11月6日），证明在2018年10月6日环保局执法人员朱波、杨俊在原告厂区内的雨水排口取水样的过程，及对水样初检，结果是呈碱性，原告法定代表人在现场并签字。4．宜都市环境监察调查询问笔录（李满元）（2018年11月6日）;证据1-4证明原告非法排放的违法事实，以及环保局依照法律规定和相关规范要求提取水样的过程，证明了取样的程序合法。5．宜都楚韵建材科技有限公司营业执照复印件，6．李满元身份证复印件，证明案件当事人的基本情况。7．监测报告[宜监宇（2018水）第159号]，证明环保局工作人员在原告处取样，检测出超标的事实。8．宜都市环境保护局关于长阳楚韵建材科技有限公司蒸压加气混凝土砌块生产项目环境影响报告表的审批意见复印件（都环保函[2012]63号）;9．宜都市环境保护局关于宜都楚韵建材科技有限公司蒸压加气混凝土砌块生产项目环境保护验收的批复（都环保函[2013]36号）；证据8.9证明依照环评报告及批复，原告生产用水应当循环利用，禁止外排；10.宜都楚韵建材科技有限公司厂区平面示意图（2018年11月6日）；11.关于宜都楚韵建材科技有限公司名称变更的说明；证据10.11证明长阳楚韵建材科技有限公司与宜都楚韵建材科技有限公司是同一企业；12.宜都楚韵建材科技有限公司关于本厂区环保问题自查自纠的情况报告，证明环保局检查发现原告有非法排放行为后，原告依照要求对违法行为进行整改，并报告整改情况的事实；13.现场照片（2018年11月6日）；14.宜都市环境保护局责令改正违法行为决定书（都环责改[2018]45号）及送达回证；15.宜都市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书（都环听告[2018]57号）及送达回证；16.宜都楚韵建材科技有限公司听证申请书及申辩材料；17.宜都市环境保护局听证通知书（都市环罚听[2018]44号）及送达回证；18.宜都市环境保护局行政处罚听证笔录；19.宣都市环境保护局行政处罚听证报告；20.法制领导小组会议讨论记录；证据14-20，证明环保局作出行政行为的程序合法，行政处罚内容适当，根据水污染防治法八十三条第二项的规定，对原告的排放行为可以处以10万元以上，100万元以下罚款，由于在违法事实被发现后，原告积极改正，环保局充分听取了陈述申辩中合理合法的部分意见，对其作出了罚款10万元的行政处罚。21．宜都市环境保护局行政处罚决定书（都环罚字[2018]66号）及送达回证，证明环保局作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，内容适当。被告宜都市人民政府结合其主张，向本院提出如下证据：1．行政复议受理通知书；2．行政复议申请收件回执；3．宜都市人民政府行政复议受理送达回证；4．都政行复决(2019)1号宜都市人民政府行政复议决定书；5．行政复议决定书送达回证。以上证据证明行政复议受理、决定程序合法，事实清楚。经审理，本院对如下事实予以认定：1．宜都楚韵建材科技有限公司成立于2011年4月12日，经营范围：蒸氧加气、混凝土砌块的研究开发、生产销售；陶粒系列砖生产销售。根据宜都市环境保护局对该企业环境影响报告表及环境保护验收的批复，该企业生活污水经化粪池处理后排入市政污水管网，生产废水、锅炉除尘、废水循环使用，不得外排。废水执行《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准。2.2018年10月18日，宜都市质量技术监督局对楚韵公司进行特种设备现场安全监督检查，发现锅炉超期使用，责令停止使用，迅速报检，待检验合格后方可使用。同年10月25日，湖北特神设备检验检测研究院宜昌分院受理楚韵公司的锅炉检验申请，定于同年11月7日进行内部检验。同年11月3日楚韵公司发出停产检修通知，通知“因锅炉检修，公司决定2018年11月6日和11月7日停产两天，锅炉房工作人员不休息，完成锅炉、蒸压釜的关停和相关处理工作：排空锅炉和蒸压釜里面的水及蒸汽，锅炉完全冷却，确保专家对锅炉进行年度检查时的作业安全”。3.2018年11月6日，宜都市环境保护局对红花套窑坡垴工业园区进行执法检查。在对原告公司的检查过程中，发现锅炉房和循环水池附近靠近车间一侧的雨水口有一连接到循环水池的黑色软管断裂，裂口连接至雨水排口。循环水池内水位较高，水温较高，有蒸汽，循环水池旁厂区公路外侧有一雨水口，该雨水口接通城市管网，雨水口有少量蒸汽出现，执法检查人员现场用PH试纸对该雨水口外排水测试，呈碱性。在楚韵公司负责人现场陪同下，宜都市环境保护局执法人员在厂区公路外侧的雨水排口提取了半矿泉水瓶的排水（取水样时，雨水排口的出水管道只有少量水流出），当天，楚韵公司向红花套政府、宜都市环境保护局提交“关于本厂区环保问题自查自纠的情况报告”，报告中“关于天然气锅炉溢水和蒸压釜底下的冷却蒸馏水，排到污水循环使用沌水池后，有少量渗漏到厂区以外的问题”，“我公司在渗漏现场对渗漏原因分析后，决定将渗漏的池壁风镐挖除，重新用水泥混凝土现浇防渗墙，以彻底解决循环使用沌水池少量污水渗漏到厂区以外的问题”。宜都市环境监测站对宜都市环境保护局的送样监测后，于2018年II月7日出具宜监字[218水]第159号监测报告，监测结果：PH值11.6，化学需氧量140mg／L，氨氮3.32mg/L，总磷0.52mg/L。2018年11月8日，宜都市环境保护局对楚韵公司作出都环责改[2018]45号《责令改正违法行为决定书》，认定楚韵公司存在以下环境违法行为：1.经取样检测，该公司存在污水超标排放的环境违法行为2.执法人员检查发现，厂内污水循环池有一软管断裂，裂口连接至雨水排扣，该公司存在以逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，责令立即改正违法行为，停止排放水污染物。2018年11月9日，楚韵公司向宜都市环境保护局提交落实整改情况的报告。2018年11月11日，宜都市环境保护局向楚韵公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，次日，楚韵公司提出听证申请，同年11月23日，宜都市环境保护局公开举行听证。2018年12月29日，宜都市环境保护局作出都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》，以“对楚韵公司提取水样、监测后PH值11.6，化学需氧量140mg/L，氨氮3.32mg/L，总磷0.52mg/L，均超过了国家规定的排放标准，公司存在污水超标排放的环境违法行为”为由，依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条，第八十三条第二款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，决定责令楚韵公司改正违法行为，处罚款10万元。楚韵公司不服处罚决定，申请行政复议，2019年3月6日，宜都市人民政府作出都政行复决[2019]1号《行政复议决定书》：维持宜都市环境保护局2018年12月29日作出的都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》。原告不服行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院认为本案争议的焦点有以下三点：1.行政处罚决定书认定的违法事实是否恰当；2.取样监测程序是否合法；3.适用法律是否正确。关于第一个问题，都环罚字[2018]66号《行政处罚决定书》认定：“宜都市环境监察大队执法人员于2018年11月6日对宜都市楚韵公司进行现场检查，提取你公司厂区内污水循环池旁雨水排口水样1份，宜都市环境监测站监测显示PH值11.6，化学需氧量140mg/L，氨氮3.32mg/L，总磷0.52mg/L，均超过了国家规定的排放标准，你公司存在超标排放的环境违法行为。”根据宜都市环境保护局对楚韵公司项目环境报告审批意见：生活污水经化粪池处理后排入市政污水管网，生产废水，锅炉除尘废水循环使用，不得外排。废水执行《污水综合排放标准》(GB8978-1996)三级标准。对照该标准，取样监测显示的废水排放浓度，只有PH值超标。化学需氧量、氨氮、总磷均未超标，处罚决定认定的违法事实有误。经查明，楚韵公司接通城市污水管网的雨水排口的流水管出现少量锅炉溢水和蒸压釜冷却水，按规定，生产废水和锅炉除尘废水循环使用，不得外排。无论是利用连接循环水池的软管排放还是循环水池池壁出现渗漏，楚韵公司均存在违反禁止外排废水的情况。宜都市环境保护局认定该公司存在超标排放的环境违法行为不当。关于第二个问题，环境执法监测人员在水质采样样品保存和管理方面应严格遵循国家制定的环境方法标准.HJ493-2009《水质采样、样品的保存和管理技术规定》中对样品保存、容器的选择、准备、最少采样量等均有明确规定，本案中环境执法人员在采样、送样过程中存在瑕疵。关于第三个问题，针对楚韵公司雨水排口的流水管出现少量生产废水外排的情况，究竟是楚韵公司利用断裂软管偷排，还是因锅炉检修导致循环水池水位上涨，池壁渗漏，以及是否造成危害后果，《行政处罚决定书》中没有明确。外排原因不明，即对具体的环境违法行为认定不明，且没有关于是否造成危害后果的认定。在此情况下，宜都市环境保护局以楚韵公司违反《水污染防治法》第十条“排放污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，依据《水污染防治法》第八十三条第二项的规定，予以行政处罚，属适用法律不当。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，判决如下：一、撤销宜都市环境保护局作出的都环罚（2018）66号《行政处罚决定书》和宜都市人民政府作出的都政行复决（2019）1号《行政复议决定书》；二、由被告宜都市环境保护局于本判决生效之日起15个工作日内重新作出行政行为。本案诉讼费50元，由被告宜都市环境保护局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长  冯其斌审判员  王 伟审判员  贾 琪二〇一九年十月十五日书记员  方 茜