江苏省苏州市相城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0507行初31号 原告：袁育铭，男，1956年5月2日生，汉族，住江苏省苏州市相城区。 委托诉讼代理人：于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王兰，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。 被告：苏州市相城区人民政府元和街道办事处，住所地苏州市相城区嘉元路959号。 法定代表人：周良兴，主任。 委托诉讼代理人：吴伟国，元和街道办事处动迁办主任。 委托诉讼代理人：陆福明，江苏力信律师事务所律师。 原告袁育铭诉被告苏州市相城区人民政府元和街道办事处（以下称元和街道办事处）房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月26日立案受理后，于同年6月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告袁育铭及其委托诉讼代理人于婷婷、王兰，被告元和街道办事处的动迁办主任吴伟国、委托诉讼代理人陆福明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告袁育铭诉称，原告在苏州市相城区元和街道凌浜社区拥有合法房屋，土地性质为集体土地。上述集体土地以及地上房屋于2010年被纳入征收范围，原告至今没有看到相关征收文件及相关安置补偿政策。2018年7月2日，原告房屋遭不明身份人强制拆除，此次强拆房屋给原告造成了重大损失。被告在当地发放《关于古巷拆迁小区高层安置有关问题的解答》、《拆迁政策摘要》等协议拆迁的宣传材料，2018年7月开始，被告在当地开展协议拆迁，要求当地居民签订《农户协商搬迁补偿协议书》。同时，从强拆现场拍摄的视频来看，强拆人员是政府的工作人员。根据上述情况，原告推定是被告对原告的房屋实施了强拆。为了维护自身的合法权益，现原告诉至法院，请求：1、确认被告强拆原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告袁育铭向本院提交了以下证据： 1、集体土地使用证原件一本，证明原告的房屋拥有合法的土地使用权和地上房屋所有权，与本案具有利害关系，原告具有本案的诉讼主体资格。 2、案涉房屋被拆后的照片复印件一份，证明被告房屋被强制拆除的事实。 3、《农户协商搬迁补偿协议书》复印件一份、《关于古巷拆迁小区高层安置有关问题的解答》复印件一份、《拆迁政策摘要》复印件一份以及光盘一份，证明：第一、被告与当地村民签订《农户协商搬迁补偿协议书》的事实，第二、被告进行拆迁政策宣传的事实，第三、现场光盘里有政府工作人员参与强拆的事实。同时，需向法院明示，《农户协商搬迁补偿协议书》的签订主体是被告，关于拆迁政策解答与关于安置房有关政策的摘要，作出主体均为元和街道办事处，因此原告推定被告是本案的适格主体。 被告元和街道办事处辩称，被告没有对原告的房屋实施行政征收行为，被告也没有强制拆除原告的房屋，故被告不是本案的适格被告，请求法院在查明事实的基础上依法驳回原告对被告的起诉。原告是凌浜社区的居民，约在1990年7月向所在的村委会提出了建房申请，并于1992年2月24日获批准，审批意见明确拆除原有的三间平房，宅基地归集体安排，但原告并未按照要求拆除原有的房屋以及将宅基地腾出归还给所在的村委会。根据建新房拆旧房的原则，原告在异地新建房屋时理应将原宅基地上的房屋拆除，因原告没有拆除，后由该房屋所在的元和街道凌浜社区居委会根据居民自治章程及居民公约，将其非法占有集体土地的房屋予以拆除。另，原告通过协商的方式于2010年7月18日签订了房屋拆迁安置补偿协议书，并根据该协议获得了相应的补偿安置。原告新建的房屋也已经交付拆除，因此在该地区是一个协议拆迁行为，并不是行政的征收行为。综上，被告认为被告不是本案行政诉讼的适格被告，请求法院依法裁决。 被告元和街道办事处向本院提交了以下证据： 1、村镇建房宅基地申请表和建筑房屋协议书各一份，证明原告在1992年申请出宅建房时，审批意见明确为拆除原有三间房屋，宅基地归集体安排，涉案房屋占地是非法行为。 2、凌浜社区居民自治章程、凌浜社区居民公约各一份，证明凌浜社区居委会拆除原告的房屋，系社区居民的自治行为。 3、照片四张、凌浜社区居民公约会议纪要一份，证明凌浜社区召开社区成员代表会议，通过居民自治章程与居民公约的情况，以及公示的情况，进一步证明居民自治章程的制定和居民公约的制定符合相应的规定。 4、告知书一份，证明凌浜社区居委会在实施拆迁之前，提前向原告进行了告知。 经庭审质证，对原告提供的上述证据，被告元和街道办事处认为，1、对集体土地使用权证形式上的真实性没有异议，该证颁发是不合法的。该证所记载的是原告原使用的宅基地，后原告申请出宅建房，原告应按照批复要求拆除原有平房，宅基地归集体安排，但原告一直没有拆除。后因社区领导层的更换，导致了应拆房屋一直保留下来，并因工作人员的疏忽，导致原告在2001年的普遍登记中获得了本证。原告形成了一户二宅的情形，违背了一户一宅的强制性规定。被告认为因原告获得的土地使用权证违反了规定，不应作为有效的权证。2、证据二是原告制作的照片，因被告没有实施对涉案房屋的拆除，故无法确认其现场的真实性和照片的真实性，但经被告向凌浜社区核实，原告所属本案的房屋已经被拆除。3、证据三中的协商补偿协议书，因涉及到案外人，不清楚原告是否征得案外人的同意，可以作为本案的证据来使用。被告对该协议书的真实性没有异议，但与原告的主张缺乏关联性。该协议书签订的主体是元和街道凌浜社区居委会与案外人，而非被告与案外人所签订，该协议的性质是协议搬迁，由农户所在的社区居委会与农户协商一致后，签订协商搬迁协议。该协议书中的第八条明确如今后涉及协商搬迁或征收，乙方再有宅基地房屋，不再享受安置房及土地综合补贴。该条款也体现了一户一宅的原则。而原告在宅基地上的协议搬迁，已在2010年7月签订了相关协议，涉案的宅基地系原告的第二处宅基地，违反了协议书上一户一宅的原则。对于有关安置问题的解答和拆迁政策的摘要，对该文件的真实性没有异议，被告确实在2009年和2010年时印发的，相关资料当时系原告宅基地协商搬迁时的材料，但上述材料与原告的主张之间缺乏关联性。该文件的有关规定，主要是指导协商搬迁的公平、公正、公开地开展，不要造成偏差，但不是被告在实施搬迁的行为。对于光盘中视频的真实性无法确认，因被告没有实施对涉案房屋的拆除行为。但在原告所在地的凌浜社区居委会了解到，凌浜社区认为原告占有的宅基地违反了一户一宅的原则，在该宅基地上的房屋是违章建筑，由社区根据居民自治公约和章程所实施的拆除。在拆除时因为原告方没有人在场，所以社区居委会邀请了社区的公安、城管、司法等部门进行见证，见证拆除时房屋的状况及拆除的过程，尽量避免将来发生不必要的争议，但是这些部门的人员没有参与拆除的行为。 上述证据经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1、证据2、证据3与本案具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。 对被告元和街道办事处提交的相关证据，原告袁育铭认为，对第一组证据建筑房屋协议书和建房申请表的真实性予以认可，合法性和关联性不予认可，证明目的不予认可。在1992年袁育铭申请建房时，明确写明是新建房屋，在平面草图中也写的是新建宅基样式图样，当时的凌浜村委会与乡土管部门均同意原告新建三间楼房，而非拆除后重建，且该申请和建房事实在1992年，但原告对于涉案宅基地取得登记的日期是2001年。即使原告在1992年宅基地归村集体所有，但是根据物权法以及不动产权登记原则，自2001年之后所涉宅基地的使用权归本案原告。对于第二组证据居民自治章程，居民公约以及张贴公告，真实性予以认可，关联性和证明目的不予认可，自治章程中均未提到和本案有关的任何事项，反而在自治章程第四章第20条规定在国家宪法法律和政府法令法规范围内开展社区民主自治活动，任何一个法律或者政府规章均未将拆除房屋纳入民主自治活动的范围。这也恰恰证明了被告答辩中所说的由居民委员会实施的拆除，是没有法律规章和居民自治章程的依据的；其中第四章第23条第7点规定，居民委员会协助区政府和街道办事处做好与居民利益相关的事务，该点也明确规定居委会有协助街道办事处的义务，而非街道办事处来协助居民委员会。根据凌浜社区居民公约第16条的规定，服从村镇建房规划，原告房屋存在年代久远，而且此处本身就属于宅基地，是在村镇规划范围内，所以该房屋不可能属于违法建筑，且根据该条规定，如有历史遗留的应拆未拆性质的房屋，宅基地已归集体所有，一旦发现应予拆除。该条规定的前提是宅基地已归集体所有，但本案中宅基地一直归本案原告一家所有，而非村集体。会议纪要以及照片张贴情况均与本案无关。对于告知书，对该证据的证明目的及三性均不予认可，该告知书写明的是经建房批复查实房屋是三间旧房，但是根据2001年土地使用权证登记的图片以及原告房屋在被拆除之前存在的实际情况是只有两间房屋，而非居委会所说的三间旧房，本案被告与该告知书的制作单位有直接的指导和监督关系，出具的告知书及内容均不符合客观事实，退一步讲，即使居委会在2018年6月28日制作了该告知书，但是并不能证明居委会将该告知书告知了原告。本案原告看到该份告知书是从被告提交的证据中才得知有该份内容。在房屋被拆之前，原告根本没有看到任何关于拆除房屋的告知内容。又因居委会属于自治组织，法律法规包括居民自治章程均未规定居委会有拆除房屋的权利，所以该告知书告知的内容也违反了法律的规定。 上述证据经庭审质证，本院认为，被告提供的证据1、证据2、证据3、证据4与本案具有关联性，且真实、合法，本院予以确认。 经审理查明，原告袁育铭于1990年提出村镇建房宅基地申请，所在镇土地管理部门于1992年2月24日给予批复意见：拆除原有三间平房，宅基地归集体安排，出宅新造三间楼房。1992年2月24日，袁育铭与陆墓镇村镇建设办公室签订《建筑房屋协议书》，约定了出宅新建房屋事宜。后袁育铭即在批准的新址建造了三楼三底房屋，该新建房屋于2010年7月经协商搬迁并已得到了相应的补偿与安置。2001年，在陆慕镇进行普遍登记时，袁育铭的原老宅基地于2001年4月获得集体土地使用权证，该证登记的土地使用者是原告袁育铭。原告称，原宅基地上的三间平房在1992年出宅新建房屋后拆除，后因家里人多住不下，又在原宅基地上建造了两间房屋，该两间房屋即是在2018年7月2日被拆除的房屋。被告则认为原宅基地上的房屋，袁育铭一直没有拆除，并因社区（村）领导层的更换，致该应拆房屋被保留下来，并因工作人员的疏忽，导致在2001年普遍登记中袁育铭获得了土地使用权证，直至2018年7月被元和街道凌浜社区居委会实施拆除。另查明，被告元和街道办事处于2009年和2010年印发了《关于古巷拆迁小区高层安置有关问题的解答》与《拆迁政策摘要》等相关宣传材料。原告认为，被告印发拆迁政策文件，是被告在原告所在区域开展征收拆迁，因此推定原告的房屋在2018年7月2日被强制拆除是被告所为，并且被告拆除原告房屋的行政行为没有事实及法律依据，严重侵害了原告的合法权利，故原告诉至法院，要求确认被告强拆原告房屋的行政行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据以上规定，原告提起行政诉讼要有证据证明行政行为存在且诉讼请求指向行政行为，并且原告对所诉行政行为存在负有初步的举证责任。本案中，原告诉请要求确认被告拆除其房屋的行政行为违法，被告辩称其从未自行或授权他人进行过任何强拆行为。庭审中，原告提供的宅基地使用证仅能证明其是该土地使用者，不能证明被告是否做出了原告诉称的行政行为。原告提供的元和街道办事处印发的《关于古巷拆迁小区高层安置有关问题的解答》、《拆迁政策摘要》，不能证明被告在原告所在区域内有行政征收行为，更不能推定被告拆除了原告的房屋。原告提供的《农户协商搬迁补偿协议书》是案外的第三人与凌浜社区签订的民事搬迁协议，也不能证明被告在原告所在区域有征收行为。原告提供的视频和照片中虽有社区城管、司法等工作人员在场，但并不能说明是被告或有被告授权人员具体参与了拆除原告房屋的行为。而根据被告提供的凌浜社区居民自治章程、居民公约及其会议纪要、公示的照片和向原告发出的告知书等，可以证明拆除原告房屋的行为系凌浜社区居委会所为。综上所述并根据优势证据原则，原告诉请要求确认被告行政行为违法，在被告否认实施行政行为的情况下，原告并无有效证据初步证明行政行为的存在，其应当承担举证不能的不利后果。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，判决如下： 驳回原告袁育铭的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告袁育铭负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时向该院（开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，账号：10×××76，户名：江苏省苏州市中级人民法院）预交上诉案件受理费。 审 判 长 苏 林 泉 人民陪审员 徐 秀 英 人民陪审员 周 云 生 二〇一九年十月三十一日 法官 助理 实习黄冬 书 记 员 姚 丽 君