重庆市涪陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝0102行初218号 原告曹仕全餐饮经营部，统一社会信用代码92500119MA5UC8NN5A，住所地重庆市南川区南城街道办事处三环路明阳天下。 经营者曹仕全,男，1973年5月12日出生，住址重庆市南岸区。 委托代理人张勇，重庆市南川区和谐法律服务所法律工作者。 被告重庆市南川区南城街道办事处，统一社会信用代码11500384709479610E，住所地重庆市南川区南大街**。 法定代表人黎贵友，主任。 委托代理人韦军，重庆市南川区南城街道办事处宣传、统战委员。 委托代理人李先禄，重庆春意律师事务所律师。 第三人重庆市南川区南城街道办事处金佛社区居民委员会，住，住所地重庆市南川区南城街道大石路**/div> 负责人金云波，主任。 委托代理人刘小强，重庆尚泽律师事务所律师。 原告曹仕全餐饮经营部（简称曹仕全）诉被告重庆市南川区南城街道办事处（简称南城办事处）房屋行政强制一案，于2017年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告南城办事处送达了应诉通知书及起诉状副本，并依职权通知第三人重庆市南川区南城办事处金佛社区居民委员会（简称金佛居委）参加诉讼。本院审理后，于2018年4月20日作出（2017）渝0102行初180号行政裁定，驳回了原告曹仕全的起诉。原告曹仕全不服提出上诉，重庆市第三中级人民法院于2018年9月10日作出（2018）渝03行终84号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭审理了本案。原告曹仕全及委托代理人张勇，被告南城办事处的委托代理人韦军、李先禄，第三人金佛居委的负责人金云波及委托代理人刘小强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹仕全诉称，原告的经营者曹仕全系在外打拼的南川人，为响应国务院“大众创业，万众创新”的号召，抱着回乡投资，报效家乡父老的愿望回到南川创业。重庆市南川区南城街道三环路明阳天下旁，第三人称属其拥有土地使用权的有一片空地，当时垃圾堆积如山，群众怨声载道。原告与第三人于2015年1月1日签订租赁协议，对上述场地进行了整治和改造，创新建设了以蒙古包为特色的餐饮经营部，并办有营业执照、税务登记证、餐饮服务许可证等手续后，依法进行餐饮经营。2017年7月14日上午10时，原告接到经营部工作人员电话，称有两台挖掘机对原告的经营场所实施破坏性拆除，原告十分震惊，立即报警求助已被夷为平地，现场一片狼藉，蒙古包餐饮经营部的所有财产不知所踪。原告向“110”报警中心询问，获知系由南川区公安局交巡警支队勤务大队出警，出警警官名张海。原告随即往该大队要求其提供出警记录等相关材料。在该大队的出警记录上可见实施破坏性拆除的现场组织指挥者系被告的工作人。被告未履行法定程序，实施暴力拆迁，其行为违法，请人民法院依法判决确认被告强行拆除和损毁原告的经营场所、设施设备等行政行为违法。 原告曹仕全向本院提供了如下证据：1.场地租赁合同，拟证明原告与第三人签订租赁合同，原告处于不定期租赁状态，原告仍在经营中。2.返还场地通知书，拟证明第三人在2017年5月8日向原告发出返还通知，合同的到期时间是2016年12月31日止，该场地仍处于原告的租赁使用状态。第三人明确表示如果未返还和付清2017年5月的租金，将用诉讼方式解决争议。3.营业执照、税务登记证、餐饮服务许可证，拟证明本案原告是合法经营且经营地均登记于现被被告拆除的场地上。4.现场录像，证明现场的指挥者是被告的工作人员邓明勇。5.照片14张，拟证明原告在拆除前的经营状况以及在被被告违法损毁后的现状。6.就业失业登记证、发票领购簿，拟证明曹仕全是回乡创业就业失业人员，是合法经营者。 被告南城办事处辩称，原告诉称的拆除行为非答辩人所为，答辩人并未对原告与第三人间的民事合同关系作出任何具体行政行为：一、原告诉称拆除行为，事实上是其与第三人之间的民事合同即《场地租赁合同》履行问题，1.2014年11月12日，第三人将位于南川区三环路明阳天下旁拟用于修建金佛社区办公楼的约800〜1000平方米的建设用地租赁给原告，《场地租赁合同》约定了以下主要事项：（1）租赁期限为2015年1月1月起至2016年12月31日止；租金按每月8000×12=96000元计算；首付租金时间为2014年12月1日，租期为2015年1月1日到2015年6月30日，以后依次类推，按半年支付一次，每次提前一个月支付半年租金（先付租后用地)。（2）合同签订后，原告自行出资修建基础设施……租赁期结束后，可自行拆除自行出资的设施、设备。（3）原告必须按约定时间缴纳租金。如拖欠租金，第三人有权向原告每天按实欠租金1%加收滞纳金，并按同期存款利息计息。（4）合同还特别约定：①在租赁期内，因政府城市规划建设，致使解除合同，由此造成的经济损失，双方互不承担责任；②租期满后第三人在自行修建办公楼时，不得补偿原告一切基础设施建设费用。2.原告在履行《场地租赁合同》中的违约事实。合同订立后，原告只向第三人缴交了首期租金（2015年1月1日至2015年6月30日），后至合同约定的租赁期满仍未缴交场地租金，且在未续签合的情况下仍强行占有该场地进行经营活动。3.原告诉称的拆除是因第三人修建办公楼，（1）2016年11月3日，第三人与重庆市南川区城市建设投资有限公司（简称城投公司）针对该租赁地块签订了《还房安置协议》，约定由城投公司建设开发还房安置金佛居委商业用房和办公用房，由第三人负责地块上经营者的及时搬迁，若因此影响土地挂牌及摘牌单位施工将承担相应的经济损失及责任。（2）2017年5月8日，第三人通过邮政特快专递向原告寄发《返还场地通知书》，明确指出：2014年11月12日签订的《场地租赁合同》已于2016年12月31日到期，请你在2017年5月11日前按合同约定自行拆除场地内的所有设施并返还我居委场地，同时应支付2015年7月至2017年5月期间的租金184000元并按每天百分之一计算的滞纳金。如到时未返还场地并付清租金，第三人将依法提起诉讼，由此产生的所有费用将由你承担。（3）在原告违背约定未缴交租金、租赁合同期限届满且经催告拒不撤离的情况下，第三人已与城投公司签约利用该地块修建商业和办公楼，若再不拆除第三人将可能赔偿城投公司损失的情况下，第三人于2017年7月14日对原告所称设施予以拆除。为减少原告损失，居委主任金云波特地安排将拆除物品放置于金佛B区物业用房下一层闲置房间中（原告已将部分物品予以处置）。第三人对原告所诉称的拆除实为其自助行为，完全因为原告不履行《场地租赁合同》所致，第三人因此产生的费用理应当原告承担。二、客观事实上，到拆除现场的是第三人的驻村组长，其职责只是配合第三人完成办公楼修建场地设施移除这一社区重点任务。驻村干部到达不具有改变第三人自助拆除的民事行为性质，驻村干部只是第三人自助拆除的配合者。中共重庆市南川区南城街道工作委员会、重庆市南城街道办事处《关于全面加强驻村工作的通知》（南城委发﹝2017﹞50号）规定挂片挂村工作的主要职责是：指导、督促社区（村)推进落实街道中心工作、重点任务，协助社区（村）抓好班子建设，配合社区（村）解决重大突出问题，统筹本片（社区、村）驻村包组工作。驻村组长的主要职责是：指导社区（村）日常工作，配合社区（村）推进落实街道安排的工作任务，参与社区（村）应急突发事件处置、重点人员维稳，坚持搞好村级财务管理，统筹本社区（村）驻村包组工作。3.重庆市南川区公安局交通巡逻警察支队城区交通勤务公巡大队的《接、处警情况登记》明确记载：“2017年7月14日10时24分，110指挥中心发布指令称明阳天下天香园烧烤有人打电话求助称房子被人拆了，我队接警后于2017年7月14日10时25分到达现场。现场没有找到报警人只有一工程队开挖机在拆房子，民警现场了解组织拆房的是南城办事处居委会，现场工作人员介绍天香园租居委会地皮开的烧烤铺，现租期已过，多次通知对方搬走，对方一直不出面，于是组织人将对方违章搭建的房屋拆除。民警在现场打报警人电话13808****XX,对方称人在重庆赶不回来，民警在电话中告诉报警人这是政府行为，可以找办事处居委会协商赔偿，协商未果可以走司法途径。”出警记录明确记录了原告诉称拆除的行为主体是居委会，拆除缘由是答辩人不履行租赁合同（含租期届满后的自行拆除义务)。虽然记录中笔误写为“这是政府行为”，但记录全文能清楚表明拆除非答辩人所为，更非是诉状所称的答辩人其他行政行为。三、原告属于滥用行政诉讼权利，应依法驳回其诉讼。本案中拆除是原告与第三人之间的民事合同履行问题。答辩人根本没有也不可能针对双方平等主体之间的民事行为做出任何具体行政行为，实质是原告违约又欲让第三人满足其无理赔偿要求。原告的诉讼没有提出任何事实依据表明答辩人作出具体行政行为。不符合行政诉讼法规定的起诉条件，根本不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原告起诉的理由缺乏依据，不能成立。根据《行政诉讼法》第四十九条规定和最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告南城办事处向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1.场地租赁合同，拟证明原告在合同期间未按约定支付租金且合同届满后在未续签合同的情况下强行占有土地继续经营，属于严重违约。2.重庆市农村集体经济组织收据，拟证明原告未按《场地租赁合同》约定向第三人交场地租赁费用，属于更严重违约。3.还房安置协议，拟证明《场地租赁合同》到期后，原告在未与第三人续签合同的情况下，继续强占场地不归还，属于严重违约，侵害第三人的合法权益，第三人与城投公司2016年11月3日签订了还房安置协议，不可能和原告续签合同。4.返还场地通知书及邮政单据，拟证明原告在租赁合同到期后拒不拆除设施拒不返还场地，侵害第三人权益，第三人有权拆除原告设施。5.蒙古包拆除物品存放照片8张，拟证明第三人是自助拆除主体，根本不存在原告诉称的行政行为。6.接、处警情况登记，拟证明原告所称拆除是第三人在原告拒不履行拆除义务下的自助拆除行为，是民事行为。7.《关于全面加强驻村工作的通知》(南城委发﹝2017﹞50号)，拟证明驻村干部到金佛居委拆除蒙古包（天香园烧烤）现场，是对金佛居委拆除工作的指导、配合、协助，不代表拆除主体，实施拆除主体仍然是第三人。8.南川区新城区27号地安置房委托建设协议，拟证明第三人对27号地块属于社区办公楼用地上的蒙古包拆除与南城街道无关。9.还房协议（闲置土地整治还房协议）及附件，拟证明27号地块中属于南城街道的地块与金佛居委的地块与原告无关,蒙古包属于27号地的第三人用地之上。补充提交了民事起诉状、重庆市南川区人民法院受理案件通知书，拟证明拆除蒙古包是第三人的自主维权行为，虽然被告派出了驻村组长，但不能改变拆除主体是第三人的事实。 第三人金佛居委陈述称，原告所称蒙古包被拆除的事实，但不是被告拆除，是第三人在没有办法的情况下实施的。原告承认的损失应由其自行承担，对于原告拖欠第三人租赁费及拆除费用，第三人保留追偿权。 第三人金佛居委向法庭出示的证据与被告南城街道办事处出示的证据1-5一致。 经庭审质证，原告曹仕全对被告南城办事处出示的证据1、3、6-9无异议；对证据2、4的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据5三性有异议，不能达到被告证明目的，对被告南城办事处补充提交的证据的质证意见是第三人起诉是在行政诉讼中对实施蒙古包拆除作出了承认，而行政诉讼并未确认其行为就是第三人所实施的。第三人又提起民事诉讼，实际上是让原告在行政诉讼和民事诉讼中进入两难的状态，即在行政诉讼中引导和在民事诉讼中引导可能对原告不利，被告出示的证据并不能达到被告行政违法行为不是其作为的证明目的。 被告南城办事处对原告曹仕全出示的证据1、2无异议；对证据3、5、6的关联性有异议；认为证据4系原告工作人员自行录制，视频不能完整现场的完整情况。第三人金佛居委对原告曹仕全出示的证据无异议。 原告曹仕全对第三人金佛居委出示的证据的质证意见与对被告出示的证据的质证意见相同。被告南城办事处对第三人金佛居委出示的证据无异议。 原告曹仕全、被告南城办事处、第三人金佛居委对本院根据原告曹仕全餐饮经营部的申请向重庆市南川区公安局交通巡逻警察支队城区交通警务（公巡）大队调取的2017年7月14日到原告处出警的视频资料均无异议。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告及第三人均出示的场地租赁合同、返还场地通知书，证明原告租赁第三人场地，在合同约定期满后第三人通知原告返还场地的事实，予以确认。原告出示的其它证据及被告出示的证据6、7，结合本院调取的重庆市南川区公安局交通巡逻警察支队城区交通警务（公巡）大队的处警视频资料，证明原告在租赁的场地上搭建蒙古包，并办有营业执照，在2017年7月14日被拆除，以及拆除现场人员之一系被告驻第三人驻村组长的事实，予以确认。其它证据与本案无关联，不能作为本案的证据使用。 经审理查明，曹仕全（乙方）与金佛居委（甲方）于2014年11月12日签订《场地租赁合同》，合同约定甲方将南川区三环路明阳天下旁（金佛社区修建办公楼）建设用地，出租给乙方，约定租赁期限自2015年1月1日至2016年12月31日，并约定了租金计算及支付方式等。曹仕全在租赁场地上搭建了蒙古包，并办有营业执照。合同期满后的2017年5月8日，金佛居委向曹仕全邮寄了《返还场地通知书》。2017年7月14日，曹仕全在租赁场地上搭建的蒙古包被拆除。拆除当日，重庆市南川区公安局交通巡逻警察支队城区交通警务（公巡）大队的《接、处警情况登记》简要案（事）情处载明：“2017年7月14日10时24分，110指挥中心发布指令称明阳天下天香园烧烤有人打电话求助称房子被人拆了，我队接警后于2017年7月14日10时25分到达现场，现场没有找到报警人，只有一工程队开挖机在拆房子。民警现场了解组织拆房的是南川办事处、居委会，现场工作人员介绍天香园租居委会地皮开的烧烤铺，现租期已过，多次通知对方搬走，对方一直不出面，于是组织人将对方违章搭建的房屋拆除。民警在现场打报警人电话13808****XX，对方称人在重庆赶不回来，民警在电话中告诉报警人称这是政府行为，可以找办事处、居委会协商赔偿，协商未果可走司法途径”。 曹仕全、南城办事处及金佛居委在庭审中对本院调取的重庆市南川区公安局交通巡逻警察支队城区交通警务（公巡）大队的出警视频资料均一致认可的内容为：与出警民警对话的人为被告驻第三人的驻村组长邓明勇，其他人员均不是被告及第三人的工作人员。因周围环境嘈杂，仅能听见邓明勇与出警民警介绍了原告及第三人纠纷发生的原因及经过，在视频资料40秒处，邓明勇称“我是办事处的，我是南川政府的……”，1分25秒时称“办事处找个地势（方言，指地方）把东西给他搬走……”2分55秒时称“要得、要得，你就打电话回复他，是办事处有人在这里拆他的个……” 另查明，2017年6月21日，南城办事处印发《中共重庆市南川区南城街道工作委员会、重庆市南川区南城街道办事处关于全面加强驻村工作的通知》，载明驻村组长的主要职责是：指导社区（村）日常工作，配合社区（村）推进落实街道安排的工作任务，参与社区（村）应急突发事件处置、重点人员稳控，监督搞好村级财务管理，统筹本社区（村）驻村包组工作。金佛社区驻村组长为邓明勇。 2018年9月26日，金佛居委债务原告以曹仕全（个人）为被告，向重庆市南川区人民法院提起民事诉讼，要求：1.判决被告支付拖欠原告2015年1月1日至2016年12月31日期间的场地租赁费144000元；租赁费逾期缴纳的违约金（滞纳金）100800元〔含截止2015年12月31日的利息11520元（48000元×2%×12）；截止2016年6月30日的利息11520元（96000元×2%×6）；2016年7月1日后至今的利息77760元（144000元×2%×27)〕；截止2017年7月14日的场地超期占有使用费52000元（8000×6.5）及利息14560元（52000元×2%×14)；2.判决被告支付原告代履行蒙古包拆除费用20250元，合计331610元；3、判决被告承担所有诉讼费用。庭审中，原告增加诉讼请求，请求以场地超期占有使用费52000元为基数，按照月利率2%计算利息至付清款项时止。2019年3月26日，该法院作出（2018）渝0119行初6805号民事判决：一、被告曹仕全于本判决生效之日起十日内向原告重庆市南川区南城街道金佛社区居民委员会支付下欠的租赁费144000元、逾期付款违约金100800元、场地占有使用费51466.71元，合计296266.71元；二、驳回原告重庆市南川区南城街道金佛社区居民委员会的其他诉讼请求。金佛居委不服提起上诉。重庆市第三中级人民法院于2019年7月19日作出（2019）渝03民终769号民事判决：驳回上诉，维持原判。 生效的民事判决并未认定曹仕全的餐饮经营场所是被金佛居委拆除的。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据“谁行为、谁被告”的规则，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。本案中，原告诉请确认被告强制拆除行为违法，当事人双方对涉案房屋被强制拆除的事实无异议，争议在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。根据本院调取的南川区公安局交通巡逻警察支队城区交通警务（公巡）大队的《接、处警情况登记》和出警视频资料显示，拆除现场有南城办事处工作人员邓明勇，其表明的身份为政府工作人员，并表明“是办事处有人在这里拆他的个……”因此，本院确定南城办事处为本案被告。 根据2015年《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依照现已经查明的事实，原告曹仕全的经营场所“明阳天下天香园烧烤”所新建的建（构）筑物尚未取得相关批准手续，被告南城办事处无权对其实施处罚。被告南城办事处对原告曹仕全的经营场所实施拆除的行为系超越职权。因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款第四项之规定，判决如下： 确认被告重庆市南川区南城街道办事处2017年7月14日拆除原告曹仕全餐饮经营部位于重庆市南川区南城街道办事处金佛社区居民委员会的经营场所“明阳天下天香园烧烤”的行为违法。 本案案件审理费50元，由被告重庆市南川区南城街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。 审 判 长  陈 彬 人民陪审员  徐新春 人民陪审员  王 芳 二〇一九年十月二十三日 书 记 员  刘寿杰