山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行初54号原告司秀文，女，1955年12月30日出生，汉族，山西省忻州市村民。委托诉讼代理人金成华（系原告丈夫），男，忻州轧钢厂退休工人，住山西省忻州市。被告山西省人民政府，住所地：太原市小店区省府街**。法定代表人楼阳生，省长。委托诉讼代理人刘致华，男，山西省自然资源厅政策法规处副处长。委托诉讼代理人李劲，山西中吕律师事务所律师。原告司秀文不服被告山西省人民政府行政裁决，于2019年5月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年5月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告司秀文及其委托诉讼代理人金成华，被告山西省人民政府委托诉讼代理人刘致华、李劲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告山西省人民政府于2019年2月22日作出晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决书》（以下简称3号裁决书），认为申请人司秀文被征地块所在区域的征地补偿标准已经高于山西省人民政府制定的标准，实际补偿中已经考虑了申请人合理生产生活情况，依据《土地管理法》第47条、《土地管理法实施条例》第25条的规定，裁定维持被申请人忻州市人民政府确定的征地补偿标准。原告司秀文诉称，原告是十里后村村民，依法承包本村土地2.27亩，2011年被征收1.1427亩，2014年10月被强行征收1.1273亩（征收前种植香椿）。征收补偿按照忻政发【2012】2号文件执行，征地补偿费和安置补助费执行的是山西省统一年产值标准，生产生活补助费是按区片综合地价执行。违反了征地批准文件规定的严格执行《省政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》的规定，违反了《土地管理法》第47条规定的“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”及征地补偿同地同价的补偿原则。区片综合地价制定不符合以行政村为基本单元的原则规定。同属长征街办管辖的卢野村和十里后村补偿标准不同，卢野村全部按一类补偿，十里后村区别了一、二类的差别。造成了多分地的补偿费高，少分地的补偿费少的结果，而承包土地是按照土地产量和产值决定承包地的数量，好地人均不足0.8亩，差地可分1.5亩。以出让底价作为补偿要素不合法、不公平，侵害了被征地农民的公平受偿权，不能作为征地补偿的依据。被告所作裁决书程序违法，未组织协调直接裁决违反相关规定。适用法律法规错误，裁决书应当依据国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二项第一、二条的规定，对2号文件的合理合法性和适用标准及计算方法进行审查，还应依规对其制定程序进行审查。该裁决书没有说明是否对补偿标准制定及产生程序的合法性进行审查，却以2号文件为裁决依据，置国家法律法规规定的征地补偿安置原则和经其审理查明的事实于不顾，认为申请人要求按照一类区增加生产生活补助费每亩6万元缺乏事实和法律依据，裁决书还混淆了依法补偿和生活补助的区别，是完全错误的。综上所述，请求人民法院1、依法审查忻政发[2012]2号《忻州市市区土地征收供应管理办法》（暂行）第三章的合法性、合理性和公平公正性；2、判决撤销晋政征裁20183号《山西省人民政府征地补偿标准争议裁决书》并作出相应的补救措施。原告向本院提供如下证据、依据：1、2019年2月22日被告所作晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决书》；2、2012年2月2日忻政发[2012]2号《关于印发忻州市市区土地征收供应管理办法（暂行）的通知》；3、土地管理法相关规定。被告山西省人民政府辩称，答辩人作出的3号裁决书程序合法，实体合法。原告司秀文在提出裁决申请之前已依法向批准征地补偿安置方案的忻州市人民政府申请协调，2018年8月7日作出《行政协调意见书》，认为申请人不认可按现有征地政策补偿标准对其土地及附着物进行补偿。因协调不成，司秀文向答辩人提交裁决申请，要求增加生产生活补助费每亩6万元，合理增加香椿补偿费。2018年9月18日受理，10月8日忻州市人民政府作出《征地补偿标准争议裁决答复书》并提交了相关证据材料，答辩人2019年2月22日作出3号裁决书并邮寄送达申请人及被申请人。原告司秀文系忻州市忻府区十里后村村民，依法承包十里后村上楼地耕地2.27亩。2016年9月22日，山西省人民政府作出228号《关于忻州市二〇一五年第五批次建设用地的批复》，批准征收忻州市十里后村集体土地2.8287公顷，原告1.1273亩被征收地块在该批复范围内。实际征地安置补偿中，当地政府按照二类区每亩22万元/亩的标准支付土地补偿费、安置补助费和生产生活补助费。原告承包的土地性质为耕地，用途为种植农作物香椿。晋政发【2013】22号文件规定，只包括土地补偿和安置补助费，不包括青苗和地上附着物补偿等费用。当地政府按照《2014年忻州城区基础设施建设工程地上附着物补偿标准》中香椿的补偿标准，按株树补偿给司秀文1.952万元。答辩人经审查认为，忻州市人民政府在省政府制定的土地补偿费和安置补助费的基础上，增加了生产生活补助费，作出了22万元/亩的征地补偿标准已经高于省政府制定的78400元/亩的标准。忻州市在实际执行中，相邻土地因区域划分不同补偿标准有所不同，故原告要求按照土地一类区增加生产生活补偿费每亩6万元，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。22号通知规定不包括青苗和地上附着物补偿标准，忻州市政府按照14号文中香椿树木的补偿标准，按株补偿给申请人1.952万元已经考虑了申请人合理生产生活情况，故对原告要求合理增加香椿补偿费的请求，依法不应支持。综上，被告所作3号裁决书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、2018年8月28日原告《集体土地征收补偿裁决申请书》；2、1999年4月原告土地使用权证；3、2018年8月17日忻政行协字（2018）第1号《行政协调意见书》；4、司秀文身份证复印件；5、2018年9月18日晋政征裁字[2018]3号《征地补偿标准争议裁决受理通知书》；6、受理通知书快递邮寄单及查询单；7、答复通知书；8、答复通知书快递邮寄单及查询单；9、2018年10月8日《征地补偿标准争议裁决答复书》；10、晋政发[2009]38号《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》；11、2012年2月2日忻政发[2012]2号《关于印发忻州市市区土地征收供应管理办法（暂行）的通知》（同原告证据2）；12、2014年7月18日忻府征指[2014]14号《忻府区征迁总指挥部关于印发的通知；13、2016年9月22日晋政地字[2016]228号《关于忻州市二〇一五年第五批次建设用地的批复》；14、2016年11月20日忻府区人民政府《征收土地和补偿安置方案公告》；15、2013年5月31日晋政发[2013]22号《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》；16、晋政征裁字[2018]3号裁决书（同原告证据1）；17、裁决书快递邮寄单及查询单；18、法律依据：《土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定。经庭审质证，被告对原告提供证据没有异议，但认为证据2与本案没有关联性。原告对被告提供证据1-9、13、15-17没有异议，对证据10、11真实性没有异议，但认为证据11第三章不合法，生产生活补助费不符合《土地管理法》按用途补偿的规定和国务院同地同价的规定；对证据12真实性、关联性没有异议，对其制定程序是否合法存疑，没有证据证明有听证程序；认为证据14不合法，在征收土地时没有看到。本院对上述证据认证如下：原、被告提供证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源合法，形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院均予以采信。经审理查明，原告司秀文系忻州市忻府区十里后村村民，承包本村上楼地耕地2.27亩，其中1.1273亩土地位于忻州市二零一五年第五批次建设用地的范围（现已修成道路），被征收前由原告种植香椿作物。当地政府按照二类区每亩22万元标准支付征地补偿款，原告应获得相应的土地补偿费、安置补助费、生产生活补助费共计21.1037万元，香椿补偿费1.952万元。2012年2月忻州市人民政府以2号文件通知各县（市、区）人民政府执行《忻州市市区土地征收供应管理办法（暂行）》，该《管理办法》第三章对忻州市市区土地征收补偿安置作出规定，将市规划区土地分为四个补偿安置类别区，其中一类地区补偿标准为28万元/亩，二类地区补偿标准为22万元/亩。原告司秀文不服忻州市人民政府确定的上述征地补偿标准，于2018年9月3日向被告提出书面裁决申请，请求增加生产生活补助费每亩6万元，合理增加香椿补偿费。被告9月18日受理后于同日向被申请人邮寄《答复通知书》，忻州市人民政府于10月8日作出书面答复。被告于2019年2月22日作出3号裁决书，认为被申请人在实际执行中相邻土地因区域划分不同补偿标准有所不同，香椿补偿已经考虑申请人合理生产生活情况，申请人的申请缺乏依据。依据相关法律规定维持被申请人忻州市人民政府确定的征地补偿标准。该裁决书3月1日经邮寄送达原告。在此之前，原告司秀文曾向忻州市人民政府反映补偿标准偏低及地上附着物补偿事宜，经协调未达成一致意见。另查明，2009年底山西省人民政府以38号文公布实施全省征地统一年产值标准的使用及说明，2013年5月31日山西省人民政府以22号文通知调整全省征地统一年产值标准，其中明确忻府区城市规划区统一年产值2800元/亩，土地补偿倍数10倍，安置补助倍数18倍，补偿费用78400元/亩，比2009年的统一年产值标准2243元/亩有所提高。2014年7月忻府区征迁总指挥部通知各有关单位执行《2014年忻州城区基础设施建设工程地上附着物补偿标准》，其中对香椿经济树规格及补偿金额等做出了明确规定。本院认为，原告司秀文提起本案行政裁决撤销之诉时，一并提出的对涉案2号文件第三章规定进行合法合理性和公平公正性审查的请求，不属于我国《行政诉讼法》第五十三条规定的对规范性文件进行审查的情形。本案争议的行政行为是被告作出的3号裁决书，该裁决书针对司秀文申请事项，依据山西省人民政府22号通知精神对本案所涉2号文件相关内容进行了审查并裁决予以维持，并非依据该2号文件作出涉案裁决行为。被告维持了被申请人的征地补偿标准，司秀文诉请撤销裁决的请求与其要求审查2号文件的诉求竞合，本案应就被告的裁决行为是否合法进行审查。原告司秀文就提高被征收土地的征地补偿事宜，先后向忻州市人民政府要求协调处理、向山西省人民政府申请裁决、向人民法院提起行政诉讼，其核心诉求是要求按照一类地区增加每亩6万元的生产生活补助费并合理增加香椿补偿费。涉案土地已按二类地区的补偿标准予以补偿，当地政府如何确定土地补偿安置类别区不属于本案审查范围，原告司秀文要求按照一类地区补偿标准进行安置补偿的理由不充分，该主张不能成立。原告司秀文就香椿树木获得的补偿费，已经高于当地政府确定的地上附着物补偿标准，其要求合理增加香椿补偿费但未提交相应证据加以佐证，该项诉求不能获得支持。被告山西省人民政府认定司秀文被征收土地所属二类地区所确定的征地补偿标准已经高于山西省人民政府22号文中确定的每亩78400元，说理清楚，依据充分。被告依据相关法律规定所作3号裁决书认定事实清楚，程序合法，并无不当，原告要求予以撤销的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告司秀文的诉讼请求。案件受理费五十元由原告司秀文负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 张翠萍审 判 员 刘 栋审 判 员 安源生 二O一九年十月十八日法官助理 郭 祺书 记 员 吴 彤