河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终2502号上诉人（原审原告）黄爱只，女，汉族，1948年6月9日出生，住河南省安阳市北关区。上诉人（原审原告）王爱英，女，汉族，1961年3月3日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王天魁，男，汉族，1954年12月11日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王凤英，女，汉族，1970年5月7日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）张春堂，男，汉族，1954年3月21日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王黎明，男，汉族，1965年11月27日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王爱民，男，汉族，1960年12月10日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王瑞英，女，汉族，1950年11月21日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王利军，男，汉族，1975年12月18日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）王增英，女，汉族，1958年2月24日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王增喜，男，汉族，1960年2月13日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王胖胖，女，汉族，1984年10月19日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王天祥，男，汉族，1955年4月11日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王三具，男，汉族，1964年1月9日出生，住安阳市北关区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王红军，男，汉族，1971年9月10日出生，住安阳市北关区。以上上诉人共同委托代理人张婷，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安阳市北关区人民政府，住所地安阳市北关区灯塔路**。法定代表人路录平，系北关区人民政府区长。委托代理人许长青，安阳市关区人民政府工作人员。委托代理人许法伟，安阳市关区彰北街道办公室工作人员。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住，住所地安阳市文峰大道东段**/div>法定代表人靳磊，系该市人民政府市长。委托代理人翟开林，安阳市人民政府工作人员。委托代理人李国青，安阳市人民政府工作人员。上诉人黄爱只、王爱英、王天魁、王凤英、张春堂、王黎明、王爱民、王瑞英、王红军、王利军、王增英、王增喜、王胖胖、王天祥、王三具等十五人（以下简称王增喜等十五人）与被上诉人安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）、安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）因征收土地补偿安置方案及不服行政复议决定纠纷一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初4号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人王增喜等十五人的诉讼代表人王增喜、王胖胖、王天祥、王三具、王红军及其共同委托代理人张婷，被上诉人北关区政府委托代理人许长青、许法伟，被上诉人安阳市政府委托代理人翟开林、李国青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人王增喜等十五人的原审诉讼请求：一、撤销北关区政府针对王增喜等十五人承包地区域作出的征收土地补偿安置方案；二、撤销安阳市政府作出的安政复决〔2018〕496－510号行政复议决定。原审法院经审理查明：王增喜等十五人均系安阳市北关区漳北街道西漳涧村**村民，在村内拥有承包地。2012年9月10日，河南省人民政府作出《关于安阳市实施2011年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕902号）。该批复主要内容为：安阳市实施2011年度第一批城市建设用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2011〕768号文件下达批复。同意安阳市实施转用并征收北关区等2个区彰北街道办事处等2个街道办事处（乡）的集体土地76.3143公顷（包含西漳涧村集体土地37.9219公顷），作为安阳市实施2011年度第一批城市建设用地，及安阳市国土资源局拟订的农用地转用和土地征收实施方案。2012年9月29日，安阳市政府发布〔2012〕第22号《征收土地方案公告》，将经批准的征收土地方案内容和有关事项予以公告。其中征收补偿标准明确为：“按河南省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行，地上附，地上附着物补偿标准按照有关政策执行16年9月8日，北关区财政局和北关区纠风办在安阳日报刊登征地补偿公告，将涉及征收西漳涧村192.855亩（包含在批准征收的西漳涧村37.9219公顷集体土地范围内）集体土地的补偿安置等内容予以公告。2016年9月18日，北关区国土局对安阳市北关区漳北街道西漳涧村作出安北国土征告字〔2016〕第11号《征地告知书》和《征地听证告知书》，将征用土地用途、位置、面积、土地补偿标准、听证权利等内容予以告知，并张贴在安阳市北关区漳北街道西漳涧村委会（以下简称西漳涧村委会）办公场所。同日，北关区政府在西漳涧村委会及村民代表明确表示对补偿标准等内容没有异议并放弃听证权利后，确定征收土地补偿安置方案，作出〔2016〕第02号《安阳市北关区人民政府关于征收土地补偿安置方案的公告》，并张贴在西漳涧村委会办公场所。该公告的内容主要有征收土地位置和用途、被征收土地村及面积、补偿安置费用、支付对象和支付方式等内容，其中补偿标准与2016年安阳市市区征地区片综合地价标准所载明的补偿标准一致。2016年12月20日，西漳涧村委会出具证明，证明上述192.885亩集体土地的征地补偿款、青苗费、附着物等相关费用已补偿到位。2017年9月8日，王增喜等十五人向北关区国土局申请政府信息公开，要求公开王增喜等十五人位于水木清华小区东侧、元泰中华园西侧、漳河大道（已规划未建设）南侧、北辰大道北侧的承包地，被征收为国有的批准文件及申报材料、勘测定界图、土地征收补偿安置方案及公告等。2017年10月10日，北关区国土局作出关于王凤英等村民申请信息公开答复情况，称该地块为城市批次，2015年前均由安阳市国土资源局组卷报批存档，建议王增喜等十五人向该局申请信息公开，并公开了《河南省人民政府关于安阳市实施2011年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕902号）、〔2012〕22号《征收土地方案公告》、〔2016〕第02号《安阳市北关区人民政府关于征收土地补偿安置方案的公告》、征地调查确认表。王增喜等十五人不服北关区政府作出的上述征收土地补偿安置方案，于2018年9月18日向安阳市政府提出行政复议申请，请求撤销该征收土地补偿安置方案。安阳市政府受理后，向北关区政府送达了行政复议申请书副本及案件受理通知书，于2018年11月13日作出安政复决〔2018〕496－510号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持北关区政府作出的〔2016〕02号《关于征收土地补偿安置公告》。王增喜等十五人于2018年11月17日收到安阳市人民政府邮寄的该行政复议决定书，北关区政府于2018年11月15日直接领取该行政复议决定书。另查明，2017年11月11日，王增喜等十五人向安阳市政府申请行政复议，要求撤销上述征收土地补偿安置方案。2017年11月17日，安阳市政府作出安政复受否〔2017〕575－589号《行政复议决定书》，认为王增喜等十五人提出行政复议申请超过法定期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定的受理条件，决定不予受理王增喜等十五人提出的行政复议申请。王增喜等十五人不服，向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该行政复议决定并责令安阳市政府履行行政复议法定职责。濮阳市中级人民法院作出（2018）豫09行初2号行政判决，以王增喜等十五人申请撤销该征收土地补偿方案不属于行政复议受理范围为由，驳回原告的诉讼请求。王增喜等十五人不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2018年8月20日作出（2018）豫行终1866号行政判决，以王增喜等十五人申请行政复议事项属于行政复议的受案范围且未超法定申请期限为由，撤销原审判决和上述行政复议决定，并责令安阳市政府受理原告的行政复议申请。原审法院认为：本案属于当事人对征地补偿安置方案争议的案件。从王增喜等十五人起诉状中对事实和理由的陈述及其在庭审中陈述的内容看，王增喜等十五人主要是认为北关区政府作出被诉征收土地补偿安置方案程序不符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，北关区政府和安阳市政府提交的豫政土〔2012〕902号批复、征收土地方案公告等证据，可以证明案涉土地的征收主体系安阳市政府。虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置方案由被征收土地所在地的市、县土地行政主管部门会同有关部门拟订并公告，但是该条款并未限制征地补偿安置方案拟订和公告的主体只能是土地行政主管部门。结合上述第四十八条规定，北关区政府作为被征收土地所在地的县级人民政府及本次土地征收的具体组织实施者，其可以会同有关部门拟订被诉征收土地补偿安置方案并公告。北关区政府和安阳市政府提供的证据，可以证明北关区政府将确定的被诉征收土地补偿安置方案公告前，针对案涉土地的具体补偿安置事宜，该区财政局和纠风办在安阳日报刊登了征地补偿公告，该区国土局在西漳涧村委会办公场所张贴了相关告知书。北关区政府在西漳涧村委会和村民代表明确表示对补偿安置事宜没有异议和放弃听证权利的情况下，确定被诉征收土地补偿方案并予以公告，程序并无不当。安阳市政府受理王增喜等十五人的行政复议申请后，向北关区政府送达了行政复议申请书副本及行政复议案件受理通知书，经听证后作出被诉行政复议决定并送达当事人，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，王增喜等十五人的所诉理由不能成立，其诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王增喜等十五人的诉讼请求。上诉人王增喜等十五人不服原审判决，提起上诉称：一、原审认定事实不清、证据不足、适用法律错误。1.北关区政府和安阳市政府均未提供征地批文所对应的勘测定界图，无法证明涉案土地位于征收范围。2.按照国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发（2004）237号第十四条之规定，土地征收被依法批准后，市、县政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。本案的征地批复是在2012年，2016年组织征收应重新报省政府或国务院审批后再征收拆迁。二、涉案土地补偿方案程序严重违法。1.涉案补偿安置方案确定后，未经安阳市政府批准。按照土地管理法实施条例第二十五条之规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，而本案《补偿安置方案》由北关区政府制定并自行实施，违反法定程序。2.涉案补偿安置方案未听取村民意见，属重大程序违法。根据征用土地公告办法第九条、第十条之规定，被征地的村民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见或要求听证的，应当在公告之日起10日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出，要求听证的，应当举行听证会。但本案《征地公告》、《听证告知书》、村委会出具的《放弃听证权利的声明》、涉案《补偿安置方案》均为2016年9月18日，足以推定制定补偿安置方案没有听取村民异议，未保证村民听证权利。综上，请求撤销原判，支持王增喜等十五人的上诉请求。被上诉人北关区政府答辩称：一、涉案土地征收及补偿均合法有效。1.涉案土地在征收补偿范围内，涉案土地征收经省政府豫政土［2012］902号批复批准，一审中王增喜等十五人在起诉书及庭审中均予认可，如涉案土地不在征收范围，王增喜等十五人则不具有诉讼主体资格。2.分批次供地用地符合《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作意见》，豫政土［2012］902号批复不存在失效问题。筹资金、摸底调查等都是实施补偿安置方案的一部分。3、补偿安置方案制定合法。土地法实施条例第二十五条第三款规定，补偿安置方案由市、县土地行政主管部门会同有关部门拟定并公告，但该条款并未限制征地补偿安置方案拟订和公告的主体中只能是土地行政主管部门，同时安阳市政府安政办［2014］107号规定各区政府依法制定征地补偿安置方案，故北关区政府制定并公告《征收土地补偿安置方案》并不违法。4.安置补偿程序合法、标准合法。2016年9月18日北关区土地局公告了《征收土地补偿安置方案》并在村委公告栏张贴，告知了征收土地范围、补偿标准，听证权利等，村委会签署了没有异议的声明。补偿标准依法制定，款项已拨付至村集体，多数被征地人已领取补偿款。二、安政复决［2018］496-510决定严格按照行政复议法的规定履行受理、审查、送达等手续，并进行听证，保障王增喜等十五人的权利，所作出的复议决定合法适当，应予维持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回王增喜等十五人的上诉。被上诉人安阳市政府答辩称：一、安阳市政府作出的安政复决［2018］496-510复议决定程序合法。2018年9月18日受理行政复议申请后，及时向北关区政府送达了申请书副本及受理案件通知书，北关区政府于当月29日提交了作出具体行政行为的证据，同年11月13日，安阳市政府作出涉案复议决定，后送达各方当事人。二、涉案复议决定事实清楚，证据确实、充分。2012年9月10日省政府作出豫政土［2012］902号《关于安阳市实施2011年度第一批城市建设用地的批复》，同意安阳市政府征收包括涉案土地在内的集体土地。当月29日安阳市政府作出〔2012〕第22号《征收土地方案公告》，征收西漳涧村集体土地37.9219公顷。2016年9月18日北关区政府作出（2016）第02号补偿安置方案，按安阳市政府有关文件规定进行补偿。三、王增喜等十五人上诉状理由不能成立。1.涉案土地征收补偿合法。北关区政府作出（2016）第02号补偿安置方案并已张帖，王增喜等十五人所在村委会放弃听证权利，也出具证明征地补偿款、青苗费、附着物等相关费用已补偿到位。北关区政府也提供证据证明部分农户已领取补偿款。2.根据土地管理法及其实施条例，北关区政府作为被征收土地所在地的县级政府及具体组织实施者，可以会同有关部门拟订被诉征收土地补偿安置方案并公告。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回王增喜等十五人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：关于涉案土地是否在本案批复征收范围问题，由于王增喜等十五人本案诉讼请求为撤销北关区政府针对王增喜等十五人承包地区域作出的征收土地补偿安置方案；撤销安阳市政府作出的安政复决〔2018〕496－510号行政复议决定，因此，本案主要审查征收土地补偿安置方案的合法性，涉案土地是否在本案批复征收范围之内，不属于本案审查范围。对于王增喜等十五人上诉认为安阳市人民政府因发布公告迟延是否导致其所依据的批复已失效的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款的规定，河南省人民政府具有批准征收涉案土地的法定职权。2018年4月16日，河南省国土资源厅作出豫国土资发〔2018〕82号通知显示，经河南省人民政府同意，对全省2007年至2012年已批而未用土地，按照以用为先的原则，重新盘活利用，即河南省人民政府作为具有批准职权的行政机关，同意对全省2007年至2012年已批而未用土地以用为先，重新盘活利用，因此，对王增喜等十五人认为涉案的批复文件已失效的上诉理由，本院亦不予支持。对于涉案土地征收安置补偿方案程序是否合法，应否撤销问题。北关区政府和安阳市政府提交的放弃听证的声明和西漳涧村委会的证明，能够说明北关区国土局作出《征地告知书》和《征地听证告知书》后，西漳涧村村民代表明确表示放弃听证，且西漳涧村委会已经收到涉案土地的补偿款，证明北关区人民政府的土地补偿款已经发放到位。因此，王增喜等十五人认为涉案补偿安置方案未听取村民意见，征收程序重大违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》四十六第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在由被征收土地所在地的乡、村予以公告，听取被征收土地所在地农村集体经济组织和意见。征地补偿方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。一审中，北关区政府和安阳市政府提交的豫政土〔2012〕902号批复、征收土地方案公告等相关证据，能够证明案涉土地的征收主体为安阳市政府，因此，依法拟订征地补偿安置方案的机关应当为安阳市土地行政主管部门。而本案中，由北关区政府拟订征地补偿安置方案，显然未严格依法行政，但鉴于北关区政府拟订的补偿安置方案所适用的补偿安置标准符合规定，且本案王增喜等十五人已经针对安置补偿方案向安阳市政府申请复议，安阳市政府作出复议决定维持北关区政府的补偿安置方案，说明安阳市政府已经同意北关区政府的补偿安置方案。假若撤销北关区政府拟订的补偿安置方案，由安阳市土地行政主管部门重新拟订补偿安置方案，对王增喜等十五人的权利并不会产生实际影响，且会给稳定的因征收行为而产生的行政管理关系带来混乱，给社会公共利益造成损害。故本案不宜因此撤销北关区政府针对包括王增喜等十五人承包地区域作出的征收土地补偿安置方案。安阳市政府受理王增喜等十五人的行政复议申请后，向北关区政府送达了行政复议申请书副本及行政复议案件受理通知书，经听证后作出被诉行政复议决定并送达当事人，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审法院依据上述证据，判决驳回王增喜等十五人该项诉请并无不当。综上，上诉人王增喜等十五人的上诉理由没有事实依据及法律依据，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由王增喜等十五人负担。本判决为终审判决。审判长  田伍龙审判员  荆向丽审判员  董威颉二〇一九年十月二十八日法官助理崔璐书记员金硕