河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3180号上诉人（原审原告）洛阳宝铁物流服务有限公司，住所地河南省洛阳市西工区九都路上阳花园******。法定代表人蔺现关，该公司董事长。委托代理人王森、裴杰，河南洛太律师事务所律师。被上诉人（原审被告）渑池县人民政府。住所地。住所地渑池县会盟路中段iv>法定代表人谢喜来，该县县长。委托代理人王新强，该县政府办公室工作人员。委托代理人李柯，河南国银律师事务所律师。上诉人洛阳宝铁物流服务有限公司（以下简称宝铁公司）因与被上诉人渑池县人民政府确认行政违法一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初75号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宝铁公司委托代理人王森、裴杰，被上诉人渑池县人民政府委托代理人王新强、李柯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。宝铁公司一审起诉时提出的诉讼请求：1、依法确认渑池县人民政府（渑池县环境污染防治攻坚战领导小组办公室）“渑环攻坚办（2018）255号《关于对洛阳宝铁物流服务有限公司依法取缔到位的督办通知》”（以下简称《督办通知》）和英豪镇人民政府“依法取缔通知书”违法并撤销。2、本案诉讼费由渑池县人民政府承担。一审法院认为：宝铁公司起诉时提出的诉讼请求为，依法确认渑池县环境污染攻坚战领导小组办公室《督办通知》和英豪镇人民政府“依法取缔通知书”违法并撤销。宝铁公司在起诉时并未将英豪镇人民政府列为本案被告，在举证期限内亦未提出追加英豪镇人民政府为被告。在庭审过程中经本院释明，宝铁公司确认其诉求内容为“确认渑池县环境污染攻坚战领导小组办公室（2018）255号督办通知违法并撤销。”该《督办通知》是政府部门之间基于上下级监督关系作出的内部督促履责的行为，并未对外产生效力，亦未对相对人的权益产生直接的影响，该行为不属于可诉的行政行为。且根据宝铁公司的陈述及起诉的证据可知，宝铁公司主要认为取缔煤场的行为违法并据此提出赔偿请求，但作出取缔决定并实施取缔行为的主体是英豪镇人民政府，根据《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》可知，“散乱污”企业综合整治工作由地方各级人民政府负责落实，英豪镇人民政府的取缔行为系其职责范围，应是取缔行政行为的主体。综上所述，宝铁公司诉求的《督办通知》不是可诉的行政行为，渑池县人民政府亦非取缔行为的实施主体。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项、第六十九条第一款第一项、第一百零一条第二款之规定，裁定驳回宝铁公司的起诉。宝铁公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院程序错误，严重剥夺了宝铁公司的上诉权利。英豪镇人民政府作为《依法取缔通知书》的作出者，并且具体实施了《督办通知》的取缔行为，是一审中应当追加的被告。一审中，宝铁公司在法庭辩论终结前要求追加英豪镇人民政府为被告，一审法院以不符合法律规定为由在未出裁定的情况下口头不予支持，严重剥夺了上诉人的诉讼权利。根据法律规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加，当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回。申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。即使一审中宝铁公司要求追加英豪镇人民政府的申请理由不成立，一审法院也应当以裁定的形式驳回，宝铁公司对该裁定有上诉权利。二、一审法院事实认定错误，《督办通知》不是政府部门之间基于上下级监督关系作出的内部督促履职行为，而是针对宝铁公司作出的具体行政行为。该《督办通知》在未调查取证也未听取宝铁公司申辩情况下，直接认定宝铁公司存在违法经营散煤销售，未办理环评手续和建设污染防治措施的违法行为，该认定违反法律程序，基于违法的认定所作出的取缔措施更违反了行政行为应当告知、听证等法定程序，属于明显的违法行为。三、一审法院法律适用错误。法律规定只有单纯的督促履职的行为才不属于行政诉讼的受案范围，而渑池县人民政府作出的《督办通知》虽然名称上是督办通知，但实际内容不仅仅是对宝铁公司的行为进行了违法定性，并且有明确的取缔主体、取缔措施和取缔时间，是明确的具体行政行为，而非督促履职行为。故宝铁公司针对该《督促通知》所提起的诉讼，属于人民法院的受案范围。综上，一审法院程序错误，严重剥夺了宝铁公司的诉讼权利，事实认定错误，将具体行政行为仅仅依据名称认定为督促履职行为，法律适用错误。请求：撤销三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初75号行政裁定，依法改判支持宝铁公司一审的诉讼请求或者发回重审。诉讼费用由渑池县人民政府承担。渑池县人民政府答辩称，一、原审裁定程序合法。在一审庭审过程中，经法庭释明，宝铁公司确认其诉讼请求是确认《督办通知》违法并撤销。本案一审前，宝铁公司因同一事实同一理由在卢氏县人民法院起诉英豪镇人民政府的行政诉讼中，宝铁公司自愿撤回起诉，本案追加英豪镇人民政府为被告，无合法依据。二、原审裁定认定事实清楚。被诉的行为是不可诉的内部督促履职行为，也是一个不可诉的完整行为。渑池县环境污染攻坚战领导小组办公室的督办通知是上下级行政机关基于内部层级监督关系，对下级机关作出的督查履职行为，不是外部行政行为，不具有外部外延的法律效力，对相对人的权益不产生直接的影响，不属于人民法院的受案范围，不具有可诉性。宝铁公司主要认为取缔煤场的行为违法，并据此提出赔偿请求，但作出取缔决定并实施取缔行为的主体是英豪镇人民政府，原审法院认定事实清楚。三、原审裁定适用法律正确。四、宝铁公司不具备原告资格，非法权益不受保护，渑池县人民政府没有实施任何取缔行为。宝铁公司是洛阳一家铁路物流公司，注册地、营业地都在洛阳，其在渑池县英豪镇铁路货场的经营者在渑池并未注册，根据《公司登记管理条例》45、46、47条的规定，属于无证无照非法经营。另外，宝铁公司与英豪镇煤矿铁路货场没有直接关系。在没有注册分公司且没有取得环评手续的情况下，经营原煤仓储和销售，属于非法经营，所获经营收入和收益属于非法权益，不受法律保护，其经营活动不但给附近居民造成严重的扬尘污染，而且被周边群众在8天内举报12次，省委省政府督察组挂号督办，市、县两级专项督办，英豪镇人民政府先后两次责令整改并未整改，英豪镇人民政府于2018年12月26日对英豪镇辖区内铁路货场内的煤炭进行了代为转运和清运，将原煤和煤泥运送到合法堆放场所，加以妥善封存，宝铁公司不存在损失。综上，原审裁定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。经审理查明，2018年10月28日渑池县环境污染防治攻坚战领导小组办公室对英豪镇人民政府作出《关于对洛阳宝铁物流服务有限公司依法取缔到位的督办通知》【渑环攻坚办（2018）255号】”，主要内容为：“2018年10月23日，环境监察执法人员现场检查时发现你镇境内洛阳宝铁物流服务有限公司仍在违法经营散煤销售，且未办理环评手续和建设污染防治措施，大量露天堆存散煤，未任何减尘抑尘措施，严重污染周边环境，近期，不断接周边群众举报，影响十分恶劣。鉴于以上情况，请你镇按照‘散乱污’取缔标准‘二断三清’要求进行取缔，督促其在2018年10月31日上午12时前完成取缔任务”。2018年11月9日英豪镇人民政府对宝铁公司发出依法取缔通知书。2018年12月26日英豪镇人民政府将涉案铁路货场内的煤炭等进行了转运和清运。本院认为，一、从主体上看，本案所诉《督办通知》的发文主体是渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室，而该领导小组及领导小组办公室的行为均应视为渑池县人民政府的行为，行为后果应由渑池县人民政府承担。行政相对人针对渑池县污染防治攻坚战领导小组及领导小组办公室的行为提起行政诉讼应以渑池县人民政府为被告。二、从内容上看，《督办通知》明确认定了宝铁公司的“违法行为”，即“仍在违法经营散煤销售，且未办理环评手续和建设污染防治设施，大量露天堆存散煤，未采取任何减尘抑尘措施，严重污染周边环境”，“影响十分恶劣”，明确要求英豪镇人民政府按照“散乱污”取缔标准“二断三清”要求进行取缔，督促宝铁公司在2018年10月31日上午12时前完成取缔任务，也就是说，《督办通知》的内容有明确的行政相对人，有行政相对人的违法事实，有明确的处罚措施和时限要求，具备了行政处罚决定的基本要件。在此情形下，渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室以《督办通知》形式对英豪镇人民政府提出执法要求应认定为行政委托，受委托的英豪镇人民政府在《督办通知》要求范围内作出的行为应视为渑池县人民政府的行为，行为后果也应由渑池县人民政府承担。三、从实施行为及后果看，英豪镇人民政府向宝铁公司发出取缔通知及转运清运货场煤炭等行为正是落实《督办通知》的具体行动，其行为也使《督办通知》相关内容外化，对宝铁公司的权利义务产生实际影响。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，宝铁公司请求确认《督办通知》及英豪镇人民政府“依法取缔通知书”违法，渑池县人民政府是适格的被告。一审裁定以《督办通知》不是可诉的行政行为，渑池县人民政府亦非取缔行为的实施主体为由，驳回宝铁公司的起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销，本案应当继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初75号行政裁定；二、本案指令河南省三门峡市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 荆 伟审判员 李平均审判员 荆向丽二〇一九年十月二十九日法官助理董亚伟书记员朱远秀