广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2772号 原告：陈汉宇，男，汉族，1978年3月20日出生，身份证住址广州市增城区。 委托代理人：谭豪杰、付鹏，均为广东品峰律师事务所律师。 被告：广州市增城区中新镇人民政府，住所地广州市增城区中新镇中福路**，统一社会信用代码114401170075202797。 法定代表人：叶舒畅，职务：镇长。 委托代理人：阮建豪，该府工作人员。 委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。 原告陈汉宇不服被告广州市增城区中新镇人民政府行政强制拆除及行政赔偿一案，于2019年5月24日向本院起诉，本院于2019年5月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年7月25日公开开庭审理。原告陈汉宇及其委托代理人谭豪杰、付鹏，被告广州市增城区中新镇人民政府的委托代理人阮建豪、刘水发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈汉宇诉称，我方系中新镇五联村下围社村民。2017年，经五联村村委会和被告审批同意后，我方于中新镇五联村下围社龙底（土名）建立了农村住宅。2019年4月25日，广州市规划和自然资源局以我方非法占用土地为由出具行政处罚决定书，责令我方限期拆除，但该决定书后于2019年4月28日就被作出单位以法律适用错误为由撤销，我方也认为此事已告一段落。但2019年4月29日，被告却在事先没有通知的情况下，出动城管、国土、公安前来强拆我方住房，造成我方巨额经济损失。我方认为被告的行政行为违法。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，强制拆除措施的执行主体系县级以上地方人民政府及其责成下的有关部门，被告作为乡镇一级人民政府无权进行强制拆除。其次，广州市规划和自然资源局作出的穗规划资源增资罚[2019]160号《处罚决定书》以于2019年4月28日被撤销，被告于次日作出的强拆行为没有执行依据。退一步说，即使该处罚决定没有被撤销，到2019年4月29日时处罚决定的履行期也未届满。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法建筑物需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，但被告强拆之前并未进行任何公告，而且是在没有任何通知的情况下“突袭”强拆的。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条的规定，被告对其违法行政行为给我方造成的损失应予赔偿，故我方根据该法第九条第二款之规定在本次诉讼中一并提出赔偿请求。综上，请求法院判令：一、确认被告于2019年4月29日强制拆除我方位于中新镇五联村下围社龙底（土名）房屋的具体行政行为违法；二、由被告赔偿我方因房屋被拆除损失的人民币514330.5元；三、本案诉讼费由被告承担。 被告广州市增城区中新镇人民政府辩称，一、原告不符合“一户一宅”条件，我府不可能批准原告建设新房。原告另有多处居住房屋，不符合“一户一宅”的条件。原告通过隐瞒相关事实，欲骗取建房资格和审批，如果因此骗取建房资格、申请备案或者审批，也是无效和可撤销的。二、涉案房屋没有向有关部门申请备案、没有通过备案和许可审批，没有取得《乡村建设规划许可证》《农村（墟镇）宅基地使用证》或《集体建设用地使用证》，未办理报建手续，属于违法建设，依法应当拆除。从法律程序和效果来看，申请备案和备案通过，只是解决建房是否符合一户一宅的问题，也就是确定建房资格的问题。三、根据执法过程中原告提供的其委托测量的《宗地图》里的界址点坐标表，对比执法中《土地勘测定界报告书》中的《图斑测绘报告》《图斑地形结合图》里的界址点坐标表，发现原告建房前地址与真正建房使用的地址发现了变化：一是面积变化，建房前的面积为120平方米，实际建房面积为154.16平方米；二是位置变化，即实际建房的位置向后位移了（以旁边经过的路为参照）。同时，对比原告《宗地图》里的界址点坐标表和《土地勘测定界报告书》中的《图斑测绘报告》《图斑地形结合图》里的界址点坐标表，以及《土地勘测定界报告书》中的《土地利用总体规划图》，发现建房前的占地是不占用基本农田的，实际建房占地位置后移后则占用了基本农田。原告房屋就是因为占用基本农田而被认定为需要拆除的房屋。四、房屋拆除时只是框架，没有砌墙装修，也没有门窗等。涉案房屋所占土地属于基本农田，原告未经土地主管部门批准，擅自在基本农田地上建设房屋，造成耕地红线被严重破坏，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，原告占用农田建房的行为是违法行为。原告因未办理用地审批手续建房，构成了非法占用土地事实，广州市规划和自然资源局于2019年4月25日对该行为作出行政处罚。后于2019年4月28日因适用法律错误撤销了该行政处罚，但在2019年5月5日对原告的非法占用土地建房行为重新作出行政处罚听证告知书，因此，原告占用农用地建房的事实非常确切。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定以及《广东省城乡规划条例》第五十一条、《广州市违法建设查处条例》第二条规定，涉案房屋未通过政府的审批、发证、报建，亦未取得乡村建设规划许可证而擅自进行建设，属于违法建设。五、我府拆除涉案违法建设是合法的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款、第二十条第三款的规定，我府有对辖区内违反乡村建设规划管理的违法建设进行查处的职权，并对逾期不改正的违法建设具有强制拆除的职权。拆除前，我府也向原告送达了《责令限期改正通知书》等，因此我府的拆除行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。六、涉案房屋属于违法建设，故原告请求赔偿经济损失没有法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第七条的规定，只有受损的是合法权益，才能得到法律保护，获得国家赔偿。综上所述，我府作出拆除涉案违法建设的具体行政行为是符合法律法规的，拆除的是违法建设，不是原告的合法权益，故请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2017年7月20日，原告填写编号为中农建备五联村00001号《中新镇农村建房登记备案表》，申请在五联村下围社村庄规划用地上建一幢楼房，其中家庭成员为陈骏豪（原告之子），广州市增城区中新转五联村下围经济社同意并盖章，广州市增城区村民委员会记录情况属实并盖章。 2017年9月1日，江西核工业测绘广州分院制作《宗地图》，记载：宗地编号00××03，权利人原告，房屋座落中新镇五联村下围社新屋二路，宗地面积120平方米，并在图中标出界址点坐标章。诉讼中原告称江西核工业测绘广州分院系原告申请报建时被告委托的测绘公司，原告仅负责支付测绘费用，并按照测绘的放线位置建设。被告称其并未委托该测绘机构，是原告自行委托的。 2017年10月24日，被告的农村规划建设办公室填发《中新镇农村建房登记备案证明》，对原告的建房申请登记备案，原告遂开始建设。被告于诉讼中主张上述备案证明并非建房许可文件，只是建房资格审查文件。 2017年11月6日，被告派员到广州市增城区下围社菜场对面检查并制作《检查笔录》，记载：现场一在建地基，建基面积120平方米，未能提供相关报建手续，等等，该笔录无原告签名。被告现场拍照并制作简易勘验图，并向原告发出《责令限期改正通知书》，责令原告停止房屋建设行为，自行整改，该通知书由原告签收。 2018年9月7日，被告的农村规划建设办公室对原告作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》，记载：原告于2017年9月28日取得的《中农建备五联村xxx号》农村建房登记备案资格，因涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定予以取消，并告知有异议可在7个工作日内提出复核申请，并申明理由。原告于2018年9月14日签收该通知书。 2018年11月，广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院作出《广州市增城区土地利用动态遥感监测图斑陈汉宇2018年土地巡查土地勘测定界报告书》，记载：用地单位为原告，座落地址中新镇五联村下围社龙底，图斑面积154.16平方米，合0.231亩，占耕地面积0平方米，2016年、2017年土地利用现状分类一级类为园地，二级类为果园；土地利用总体规划地类（2010-2020年）一级类为园地，二级类为其它园地，其中占基本农田保护区16.8平方米。诉讼中，被告主张根据系统套图显示原告建房的位置与江西核工业测绘广州分院制作的《宗地图》确认的位置不一致，位置有所偏移；原告则主张其是根据江西核工业测绘广州分院的放线位置建设的，测量时放线一次，建设地基时放线一次，之后被告才审批同意并填发《中新镇农村建房登记备案证明》，因此建设位置没有偏移。 本院比对上述《宗地图》和《广州市增城区土地利用动态遥感监测图斑陈汉宇2018年土地巡查土地勘测定界报告书》中的《图斑测绘报告》，其中，《宗地图》中宗地形状为长方形，面积120平方米，坐标点为J1-J4，而《图斑测绘报告》中宗地形状为多边形，图斑面积154.16平方米，坐标点为1-6，经比对上述坐标，《宗地图》中J1、J2、J4与《图斑测绘报告》中的1、2、6应为对应的坐标，其中J1的X为xxx，Y为xxx；而1的X为2579602.995，Y为464815.225；J2的X为2579601.925，Y为464830.707，而2的X为2579603.929，Y为464827.185；J4的X为2579590.537，Y为464820.015；而6的X为2579591.725，Y为464816.105，因此从两幅图的坐标来看，上述位置略有不同。 2019年4月25日，广州市规划和自然资源局对原告作出穗规划资源增资罚[2019]160号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为原告未办理用地审批手续从2017年10月开始非法占用中新镇五联村下围社龙底（土名）的土地进行农村住宅建设，非法占地154.16平方米，责令原告退还土地并自行拆除地上建筑，恢复土地原状。次日，原告向广州市人民政府申请行政复议。2019年4月28日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源增资罚撤[2019]7号《撤销行政处罚决定书》，因法律适用错误而决定自行撤销穗规划资源增资罚[2019]160号《土地违法案件行政处罚决定书》。 2019年4月29日，被告将原告在广州市增城区下围社龙底（土名）建设的建筑拆除。关于建设情况，原告称其自2017年经审批同意后开始建设，2018年10月被迫停工，已建成框架结构建筑（三层，部分四层），现场还有建筑材料（包括红砖、水泥和沙石）堆放在建筑内，强拆时被掩埋而无法使用。关于建房费用，项目包括钢材（103304元）、水泥（16753元）、土方、沙、石、红砖（共计99635元）、排水、排污、水电安装材料（共计9450元）、下水道、化粪池包工包料（共计13500元）、混泥土（87112.5元）、人工费用（184576元），共计514330.5元。原告提交了收据、转账记录等证明其费用支出情况，并要求被告赔偿上述款项。 被告提供了其农村规划建设办公室出具的陈宇航、陈汉宇在五联村的房屋情况表，共有5处房屋的记录，其中位于五联村新屋一路5号的建筑面积分别为95.03和13.69平方米，位于五联村下围社的建筑面积分别为21.55和16.57平方米，位于五联村下围社新屋一路的建筑面积为32.82平方米；被告据此认为原告不符合一户一宅政策。原告表示陈宇航是其弟弟，上述建筑除了面积为95.03平方米的房屋外（该房屋由陈宇航和父母居住），其余分散在村内，无法居住，建设涉案建筑时已约定好涉案建筑归原告，父亲的宅基地归陈宇航；因此原告本人只有一个涉案房屋，且原告已分户，是户主，符合一户一宅政策。原告并提供了户口簿，该户口簿为广州市公安局福和派出所于2015年12月4日签发，户主为原告，住址为广州市增城区，常住人口有陈骏豪，为原告之子。 以上事实，有《中新镇农村建房登记备案表》《宗地图》《中新镇农村建房登记备案证明》《检查笔录》《责令限期改正通知书》《关于取消农村建房登记备案的通知书》《广州市增城区土地利用动态遥感监测图斑陈汉宇2018年土地巡查土地勘测定界报告书》《土地违法案件行政处罚决定书》《撤销行政处罚决定书》、房屋情况表、户口簿等证据及各方当事人陈述予以证实。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”因此，被告有权查处未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为。本案中，原告于2017年7月20日申请建设，被告的农村规划建设办公室于2017年10月24日填发《中新镇农村建房登记备案证明》，对原告的建房申请登记备案。后被告的农村规划建设办公室于2018年9月7日对原告作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》，认为原告涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定取消建房备案。因此，原告建房所依据的《中新镇农村建房登记备案证明》已经被撤销，被告有权对原告的建房行为进行查处，但被告于2019年4月29日将原告在广州市增城区下围社龙底（土名）建设的建筑迳行拆除，而未根据《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定的“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像”履行相关程序，被告的强制拆除行为程序违法。 关于原告请求损失赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”被告的农村规划建设办公室于2018年9月7日对原告作出《关于取消农村建房登记备案的通知书》，认为原告涉嫌提交“一户一宅”虚假资料，决定取消原《中新镇农村建房登记备案证明》。根据原告提供的户口簿显示，原告于2015年12月4日已经分户并为户主，其户籍地址为广州市增城区；但根据被告提供的其农村规划建设办公室出具的陈宇航、陈汉宇在五联村的房屋情况表，共有5处房屋的记录，其中位于五联村新屋一路5号的建筑面积分别为95.03和13.69平方米。因此原告现户籍地已有居所，即广州市增城区的房屋，原告主张其新建房屋的行为符合“一户一宅”政策，证据尚不充分。原告建房的依据已被撤销，其建房所产生的建筑材料成本、人工成本等损失不属于合法权益，不应予以赔偿。关于原告主张尚有部分建筑材料（包括红砖、水泥和沙石）堆放在建筑内，强拆时被掩埋而无法使用，因被告未制作执法笔录、现场拍照、录音录像，也未制作物品清单，因此对于原告该部分赔偿请求本院酌情支持10000元。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告广州市增城区中新镇人民政府于2019年4月29日强制拆除原告陈汉宇位于广州市增城区下围社龙底（土名）的建筑的行政行为程序违法； 二、被告广州市增城区中新镇人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿原告陈汉宇10000元； 三、驳回原告陈汉宇的其他赔偿请求。 本案受理费50元，由被告广州市增城区中新镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  周 琴 人民陪审员  李月桂 二〇一九年十月二十九日 法官助理刘静 书记员陈秋燕