江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初536号 原告张某泉，男，1956年4月11日生，××族，住如皋市。 被告如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城街道福寿路379号。 法定代表人沙某某，主任。 应诉负责人毛某才，副主任。 委托代理人管某某，江苏如一律师事务所律师。 被告如皋市住房和城乡建设局，住所地如皋市行政中心B座四楼。 法定代表人苏某，局长。 应诉负责人袁某某，副局长。 委托代理人徐某某，如皋市房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人吴某某，江苏绘园律师事务所律师。 第三人如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市行政中心B座12层。 法定代表人纪某某，局长。 委托代理人周某某，江苏XX律师事务所律师。 原告张某泉因要求确认被告如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）、被告如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋住建局）强制拆除其房屋行为违法，于2018年10月26日向本院起诉。本院于11月1日立案受理，于11月6日向被告如城街办邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。被告如城街办于2018年11月19日向本院提供了答辩状及证据。后原告申请追加如皋住建局作为被告，本院经审核予以准许并向如皋住建局邮寄诉讼材料，如皋住建局在规定期限内向本院提交了答辩状及证据。因如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）与本案审理存在利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月11日、10月12日公开开庭审理了本案。原告张某泉，被告如城街办副主任毛某才及委托代理人管某某，被告如皋住建局副局长袁某某及委托代理人徐某某、吴某某，第三人如皋人社局的委托代理人周某某到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经报请江苏省高级人民法院批准，延长审限6个月，本案现已审理终结。 原告张某泉诉称，2005年原告父亲张某生购买薛某乐健康东村8号楼东侧房屋，后张某生去世，房屋由原告继承并取得房屋所有权。2017年，被告如城街办成立GJ2013-198#改造项目指挥部，对宁海路以北、健康东路以南、惠隆路以西、健康路以东地块进行棚户区改造，原告房屋位于改造区域内。被告项目部工作人员曾与原告进行协商，但未能协商一致。2017年12月18日，在双方未签订搬迁安置补偿协议的情况下，被告对原告房屋实施暴力拆迁。原告认为，被告的行为缺乏事实和法律依据，遂诉至法院，要求确认两被告强制拆除原告位于如皋市××健康东村××楼东侧房屋的行为违法并责令两被告将上述房屋恢复原状。 原告张某泉向本院提供了以下证据： 第一组证据：1、2005年2月26日售房协议、收条，证明父亲张某生2005年购买取得案涉房屋；2、2017年2月13日承诺书、委托书，证明张某生去世后，房屋由原告继承，原告取得所有权；3、2017年12月29、30、31日证明书，证明张某泉2013年年底对房屋进行装修，张某泉房屋系屋主，房屋具备财产价值与使用价值；4、1987年如皋市勘测院航拍图片、GJ2013-198#勘界图，证明原告房屋在1987年如皋市勘测院航拍图中便有标记，同时在GJ2013-198#勘界图，在被告的行政区划内；以上证据均可证明原告主体资格。 第二组证据：5、198#地块领导成员公示表图片；6、2017-5-19如城街道领导成员班子成员公分通知（网上打印件），证明如皋市GJ2013-198#改造项目指挥部人员总指挥为张长建，其负责如城街道搬迁安置工作，该项目部由被告如城街办成立，被告应当对其承担责任，张长建是拆迁指挥部负责人，同时也是如城街办副书记；以上证据证明被告是适格主体。 被告如城街办辩称，第一，原告主体不适格。案涉房屋系如皋人事局临时搭建的工棚，原告并未取得案涉房屋所有权，原告无权仅凭私人协议就主张案涉房屋所有权。第二，被告主体不适格。被告并非案涉地块拆迁主体和实施单位，该地块拆迁主体系规划局和土地储备中心，具体实施单位为南通一鸣置业有限公司，拆卸单位系如皋市立新房屋拆迁有限公司，被告只是配合做好拆迁的政策宣传和群众工作。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告如城街办向本院提供了以下证据： 1、《国有资产私人买卖情况反映》，证明改造项目部向如皋市纪检反映的情况，改造过程中发现了薛志友（薛志勇是笔误）以儿子的名义将案涉工棚卖给了张某生，指挥部获悉后认为可能涉及国有资产流失，遂向纪检部门反映，目前纪检部门尚未做出任何处理决定。以上证明张某生取得该房并不合法，其并非该房屋合法所有权人，原告是张某生的继承人，更不是本案适格原告； 2、《如皋市人民医院东侧地块棚户区（GJ2013-198#地块）改造项目合作框架协议书》，证明是由如皋市规划局和如皋市土地储备开发中心作为合同甲方与南通一鸣置业有限公司作为合同乙方签订合同，如城街办并非该项目的拆迁主体和实施单位，拆迁主体应该是如皋市规划局和如皋市土地储备开发中心； 3、拆卸委托合同，证明南通一鸣置业有限公司作为委托方委托如皋市立新房屋拆迁有限公司进行具体的拆卸工作，与被告无关。 被告如皋住建局辩称，第一，原告主体不适格。案涉房屋系如皋人事局临时搭建的工棚，系违章建筑，案涉房屋的转让系私自转让，且转让时也对违章建筑拆除的后果作出了明确约定，原告并非该违章建筑的所有人，其无权主张案涉房屋的相关权利。第二，被告征收程序合法。如皋市政府对案涉地块进行了征收并于2016年张贴了房屋征收调查公告。同年12月，对198号地块房屋征收调查结果公示表进行了张贴公示，原告在公示期内未有异议。案涉房屋的评估报告已经依法向该违章建筑的当事人如皋市人事局进行送达。根据评估结果，已与人事局签订了拆迁安置补偿协议。据售房行为人反映，已将购房款全额退还给买受人，但买受人拒绝接受。原告称案涉房屋被强制拆除无事实依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告如皋住建局向本院提供了以下证据： 1、房屋征收调查公告，证明对案涉的征收已进行调查登记； 2、张贴证明单，证明已对房屋征收调查公告进行了张贴公示； 3、张贴现场照片，证明目的同上； 4、GJ2013-198#地块棚户区改造项目房屋征收调查结果公示表，证明原告非案涉地块的被征收人； 5、张贴证明单，证明上述公示表已经进行了张贴公示； 6、张贴现场照片，证明目的同上； 7、搬迁评估结果分户报告，证明案涉房屋被征收人为人事局，并非原告； 8、搬迁附属设施补偿分户测算表，证明已对案涉房屋进行评估，被征收人为人事局。 第三人如皋人社局述称，因年代久远，第三人只能向原人事局相关人员了解，但了解情况有限。第一次庭审结束之后其向吴圣和、薛某乐、金殿楼分别了解了案涉房屋的相关情况。吴圣和反映薛志远是当时人事局的工作人员，负责军转干部安置楼，在当时的拆迁地块上建造了两栋楼，其中一个是案涉8号楼。其反映在军转干部安置房建造时就已经建造了临时车棚，用于工程使用，车棚具体位置是在8号楼前侧东，工棚建设时间大概是80年代，距今已经三十多年。车棚没有产权，当时薛志远负责人事局干部的建房分房，车棚钥匙一直是由他掌控。工程完毕后车棚没有拆掉。吴圣和的妻子朱远萍当时是作为购房协议的见证人签字的，签售房协议时薛志远在场。当时卖房子是以薛志远的儿子薛某乐的名义出售的。薛某乐的谈话笔录中确认了和薛志远的父子关系，他不清楚关于他父亲安置楼的相关情况。关于售房协议中甲方的签字，他没有印象了。金殿楼是当时薛志远的同事，其陈述是在案涉纠纷发生之后，人社局的领导向其询问，才知道有纠纷存在，薛志远当时是负责军转干部安置以及军转干部楼的建造，但是对于案涉车棚的问题不清楚。第三人在收悉案涉诉讼材料之后，才发现有一份关于被搬迁人如皋市人事局的分户报告，在此之前第三人并不清楚该评估报告的情况，也没有签过任何补偿协议，没有领取过补偿款。经向原人事局的相关人员核实，并没有单位与他们签订相关的补偿安置协议。 第三人如皋人社局当庭向本院提供了薛某乐的谈话笔录、金殿楼的询问笔录及吴圣和的询问笔录，证明案涉房屋的相关情况。 经庭审质证，对被告如城街办提供的证据，原告质证认为：对证据1、2形式真实性认可，证明目的不认可，对证据3真实性无法确认。被告如皋住建局对被告如城街办的证据予以认可。第三人对被告如城街办的证据真实性合法性认可。对被告如皋住建局提供的证据，原告对真实性均不认可。被告如城街办对被告如皋住建局的证据予以认可。第三人对被告如皋住建局证据真实性、合法性没有异议，但表示对搬迁附属设施测算表和分户报告不知情。对原告提供的证据，被告如城街办、被告如皋住建局质证认为：对证据1真实性无异议，关联性、合法性不认可，薛某乐对案涉房屋不享有合法产权；对证据2真实性无法确认，证明目的不认可；对证据3真实性不予认可，证人没有出庭作证；对证据4真实性无异议，但不表明该房屋的存在合法；对证据5真实性无异议；对证据6真实性无异议，不认可证明目的。第三人对原告证据未发表有效质证意见。对第三人的证据，原告对真实性无法确认，被告如城街办、如皋住建局认可真实性。本院认为，各方提供的证据可以证明本案的相关事实，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，2005年2月26日，原如皋人事局工作人员薛志远以其儿子薛某乐的名义将案涉房屋出售给原告父亲张某生并签订售房协议。协议载明，薛某乐将如皋市健康新村原住房8号楼前东南侧81年建的一间车棚，约9平方米，出售给张某生，价格为人民币4500元。如因该房是违章建筑政府要求拆除，薛某乐应把所购房款全额退还给张某生，转让后的产权、使用权属张某生所有。协议落款处有薛某乐、张某生、见证人及见证人单位签名盖章。2017年2月13日，刘某芬、张某、张友萍等人出具承诺书，表示放弃继承权，由原告张某泉继承并享有。同日，上述人员出具委托书，表示全权委托原告张某泉办理张某生生前购买的案涉房屋拆迁事项。2017年12月29日，刘兰等人出具证明称，2013年底，原告请证明人安装自来水挖墙，原告给付五百元。2017年12月30日，张某、陈书林出具证明称，2013年底，原告请证明人对位于如皋市××东村××南侧××路鑫湖美食土菜馆对面的房屋进行木工装修，吊顶、防盗门及门套双包，共收2600元。同日，路玉根等三人出具证明称，2016年10月，原告请证明人为其位于如皋市××东村××南侧××路鑫湖美食土菜馆对面的房屋铺地面砖，共用地砖8箱，完工后收工钱600元，所用的水电都是张某泉自己家里的。2017年12月31日，杨玉华等三人出具证明称，2013年底，原告请证明人为其位于如皋市××东村××南侧××路鑫湖美食对门的一间房子做安装自来水、铺设下水道等活，原告支付1200元。 2016年11月29日，被告如皋住建局发布GJ2013-198号地块《房屋征收调查公告》并予以张贴，要求调查期间（2016年11月29日至12月5日）规划红线范围内的所有单位和个人应配合提供房屋、土地、经营、租赁、纳税、户籍等证据。同年12月29日，张贴公示了GJ2013-198号地块调查结果。案涉房屋在GJ2013-198号地块范围内。 2017年4月24日，如皋市人民政府发布《关于对如皋市GJ2013-198号地块棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，对宁海路北侧、健康路东侧、健康东路南侧、惠隆路西侧规划红线范围内的房屋和附属物实施征收。房屋征收部门载明为如皋住建局，房屋征收实施单位载明为如城街办。 2017年12月18日，案涉房屋被拆除。同日，原告报警称，案涉房屋被拆迁办拆掉，民警告知其通过合法途径解决。 2018年4月，GJ2013-198号地块挂牌出让，由南通一鸣置业有限公司竞得。 2018年11月14日，南通市金达信房地产评估有限公司接受被告如皋住建局的委托对案涉房屋作出搬迁评估结果分户报告，载明实测面积为12.2平米，房屋重置成新价为9666元，附属设施补偿为1472.4元。 另查明，如皋市相关行政机关未与原告或第三人签订搬迁补偿安置协议，案涉房屋拆除前未有任何行政机关向原告或第三人作出实质性安置补偿，亦未有任何行政机关作出过补偿决定。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点有三，第一，原告有无资格提起本起行政诉讼；第二，两被告谁为本案适格主体，进而承担相应法律责任；第三，被诉拆除房屋行为是否合法。 关于争议焦点一。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般指公法上的利害关系。对于公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案中，原告对案涉房屋进行了装饰装修，由原告对该房屋实际使用。房屋拆除行为是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内的动产以及房屋实际使用人依法享有的相关居住权益。且不论原告对案涉房屋是否享有合法所有权，拆除房屋行为有可能造成其屋内财产损失，该行为对原告作为实际使用人而言，对其权利可能产生实际影响。基于此，原告与被诉拆除行为之间具有利害关系，有权提起本案诉讼。 关于争议焦点二。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在行为系事实行为等特殊情况下，行政机关否认作出了行政行为，行为的主体难以确定，人民法院只能根据职权法定的原则，依照法律法规的规定结合具体个案的审理情况进行认定或推定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除房屋的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除的权力。在市、县人民政府将征收实施工作交由房屋征收部门的情况下，除非房屋征收部门能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，否则应推定强制拆除系房屋征收部门委托实施，人民法院可以认定房屋征收部门为实施强制拆除的行政主体，并承担相应的法律责任。具体到本案，虽然两被告均否认强拆行为系由其组织实施，但如皋住建局系如皋市人民政府确定的房屋征收部门，承担房屋征收与补偿安置工作。案涉房屋在如皋市人民政府决定征收的GJ2013-198号地块范围内，被告如皋住建局也承认作为房屋征收部门委托对案涉房屋进行了评估。因此，对于房屋征收过程中发生的房屋被强制拆除行为，在被告如皋住建局未能举证证明被诉拆除行为系其他主体所为的情况下，法院应首先推定系如皋市人民政府确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。据此，被告如皋住建局应为本案的适格被告。 关于争议焦点三。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，征收国有土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等均进行了系统、严密的规定。具体到本案，被告如皋住建局未与原告达成过补偿协议，从未作出过补偿决定，亦未给予原告任何实质性补偿。综上分析，被告如皋住建局对案涉房屋组织实施的强制拆除行为缺乏法律依据，属行为违法。 至于原告提出的原地恢复原状的诉讼请求，因原告房屋已被如皋市政府决定征收，且案涉地块已经挂牌出让，故而原告对房屋所在地的土地使用权已经丧失，其要求将房屋在原地恢复原状的请求于法无据，本院碍难支持。 综上，被告如皋住建局实施强制拆除行为缺乏事实和法律依据，程序亦不合法。对于原告要求确认拆除行为违法的主张予以支持，对于原告要求恢复原状的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告如皋市住房和城乡建设局2017年12月18日拆除位于如皋市如城镇健康东村8号楼东侧房屋的行为违法； 二、驳回原告张某泉的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告如皋市住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  周袁芳 二〇一九年十月二十五日 书 记 员  张杨瑶 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。