郑州铁路运输中级法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）豫71行赔初145号原告袁文合，男，汉族，1945年5月10日出生。委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人虎强，区长。委托代理人李晨炜，管城回族区人民政府法制办工作人员。委托代理人魏效中，管城回族区十八里河镇办事处工作人员。原告袁文合诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）行政赔偿一案，本院于2017年12月12日作出（2017）豫71行赔初20号行政判决，原告袁文合不服，提出上诉。河南省高级人民法院经二审审理于2018年7月16日作出（2018）豫行赔终140号行政赔偿裁定，发回我院重新审理。本院依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案。原告袁文合及其委托代理人王庆，被告管城区政府的委托代理人李晨炜、魏效中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁文合诉称，原告系郑州市管城回族区十八里河镇十八里河村市场街的商户。1988年原十八里河乡人民政府、工商所对外公开招商。当时政府承诺“谁建设谁使用，占地价格优惠，发土地使用证，产权归己，可以继承、转让。”得到承诺后，原告缴纳土地使用费并建成了涉案房屋，一直用于商业，直到十八里河城中村改造。2013年11月管城回族区十八里河城中村改造项目启动，将“7”字型集贸市场（市场街）纳入拆迁范围，被告在未与原告就拆迁事宜达成一致未进行拆迁补偿的情况下，于2014年1月强行将涉案房屋拆除。2015年10月20日原告提起行政诉讼，2016年2月25日郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第338号行政判决，确认被告拆除原告房屋的行为违法，并要求对因拆迁行为造成的损失采取相应的补救措施。2016年7月7日河南省高级人民法院作出（2016）豫行终790号行政判决书，维持原判，并明确原告可就被告的违法行为造成的损失向被告提起赔偿请求或另行提起赔偿诉讼。原告于2016年9月21日向被告提出行政赔偿申请，被告于2016年11月20日作出管政行赔字[2016］第2号行政赔偿决定书，仅赔偿原告30余万元，其他损失不予赔偿。为维护合法权益，请求：1.撤销管城回族区人民政府管政行赔字[2016］第2号行政赔偿决定书。2.判令被告依据“管城回族区建设征用地附着物清点登记表”的实际数据，以1比1.13的面积比例，赔偿原告商业用房219.672平方;或参照同地段商业用房的市场价格以货币赔偿388.8万元。3.判令被告赔偿原告在拆迁过程中造成的财产损失8万元。4.判令被告赔偿原告经营损失6万元。原告向本院提交以下证据：1.管城回族区十八里河乡人民政府关于兴建“郑新市场”的通告、郑新市场建设简章。2.收据。3.门牌照片，郑州市管城区十八里河乡政府、郑州市工商行政管理局管城分局《关于建立基地管理委员会的决定》（郑管十字[1995］第19号），十八里河镇志。4.集体土地建设用地使用证及收据、十八里河改造指挥部会议纪要（管十指[2013］3号）、致广大商户的一封信、郑州市人民政府关于金水区沙口村等19个村（组）城中村改造有关问题的通知、十八里河村改造宣传手册。5.郑州市公安局十八里河分局不予立案通知书及复议决定书。6.管城区政府行政赔偿决定书。7.（2015）郑铁中行初字第338号行政判决书、（2016）豫行终790号行政判决书。8.估价结果报告及置业计划书（作为参考价格，按照住宅的交易价格是16790元，商铺的交易价格是24142元）。被告管城区政府辩称，1.被告作出的行政赔偿决定程序合法；2.被告作出的行政赔偿决定内容合法；3.原告要求被告赔偿其在房屋拆迁过程中造成的财产损失及经营损失没有事实与法律依据。综上，被告作出的行政赔偿决定没有任何违法之处，不应当被撤销，原告要求被告对其进行巨额赔偿没有任何事实与法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交证据如下：1.拆迁赔偿申请书。2.管城回族区建设征用地附着物清点登记表。3.十八里河村城中村改造“7”字型市场街拆迁安置补偿兑付表。4.十八里河村城中村承包地附属物兑付表。5.行政赔偿决定书（管政行赔字[2016]第2号）。6.管城回族区十八里河城中村改造工作指挥部会议纪要（管十指[2015]3号）。经庭审质证，本院对上述证据综合认证如下：原告提交的证据3、8与本案事实无关联性，本院不予认证，原告提交的其他证据本院予以确认。原告对被告提交证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以确认。经审理查明，管城区原十八里河乡人民政府于1988年发出关于兴建“郑新市场”的通告，在该乡十八河村兴建市场（以下称市场街）。市场建设采用以商户自建为主的办法，谁建设谁使用。1992年9月18日，管城区土地管理局对涉案土地颁发了集体土地建设用地使用证。原告袁文合在该市场内取得一处两层砖混房屋，用于经营。2013年管城区政府对该区域进行城中村改造，2013年7月4日管城区政府组织有关人员入户调查，对袁文合所属房屋面积进行了测量。同年11月27日，十八里河改造指挥部发出《致广大商户的一封信》，要求市场街内商户于2013年12月10日之前搬迁完毕，逾期不搬将予停水停电。2013年11月27日、2015年12月27日，十八里河改造指挥部召开会议研究十八里河村市场街商户的拆迁安置补偿事宜，并分别作出管十指（2013）3号和管十指（2015）3号会议纪要，对市场街商户相关补偿事宜作出规定，主要内容：1.取得1992年颁发的《集体土地建设用地使用证》，按证上注明的使用面积或缴纳的地款面积两层以下77%的建筑面积，按3800元/㎡由商户出资购买进行安置；两层以下剩余23%建筑面积按600元/㎡给予货币补偿；三层按实际建筑面积给予600元/㎡货币补偿；四层以上（含四层）按实际建筑面积给予300元/㎡的拆工费。2.一次性货币补偿的，按1992年颁发的《集体土地建设用地使用证》注明的使用面积或缴纳的地款面积，两层以下（含两层）按实际建筑面积给予1800元/㎡货币补偿；三层按实际建筑面积给予600元/㎡货币补偿；四层以上（含四层）按实际建筑面积给予300元/㎡拆工费。被告在未与原告签订拆迁补偿安置协议的情况下，于2014年1月将涉案房屋强制拆除，该强制拆除原告涉案房屋行为，被法院生效判决确认违法。2016年9月21日，原告向被告提起行政赔偿申请，2016年11月20日，管城区政府作出管政行赔字[2016]第2号行政赔偿决定书，决定：1、房屋赔偿按照《郑州市管城区十八里河镇城中村改造工作指挥部会议纪要》管十指（2015）第3号的规定，如果选择货币补偿，证内房屋面积184.08㎡，按照1800元/㎡补偿金额331344元；证外房屋面积10.32㎡，按照300元/㎡补偿金额3096元。如不选择货币补偿，可按照2000元/㎡购买安置房141.74㎡。2、对房屋附属物和屋内物品：空调2台、水囤、地、地坪14㎡，计补偿738元。并认为拆除房屋时房内未发现其它物品，不予赔偿。经营损失等证据不足、依据不充分，不予赔偿。原告袁文合为此诉至本院。本案在审理过程中，本院依法委托评估机构对涉案房屋价值进行评估鉴定。评估机构作出终止鉴定函，理由为：集体建设用地上经营性房屋价值评估缺相关法律依据，评估依据不足，决定终止对该项目的鉴定评估。本院认为，（一）关于原告被违法强制拆除房屋损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。鉴于本案情况，原告的房屋及财产已实际不可能返还或者恢复原状，原告提起本案行政赔偿诉讼，提出房屋置换或货币赔偿的选择性诉请，不符合上述法律规定，本院不予支持。被告应当就违法拆除行为给原告造成的直接损失支付赔偿金，被告对违法拆除原告房屋的损失作出货币补偿或定价购置安置房屋的赔偿方式，不符合国家赔偿法的立法精神，被告作出的管政行赔字[2016]第2号行政赔偿决定明显不当，本院不予支持。（二）关于原告主张房屋损失的赔偿问题。根据国家土地管理法规的相关规定，农村集体土地的用途包括农业生产用地、宅基地、集体建设经营性用地三种。本案涉案房屋系管城区原十八里河乡于1988年为招商引资筹建市场时，由原告自建房屋，具有一定历史原因。原告诉请按照国有土地上临街商铺用房市场价赔偿于法无据，本院不予支持。本案在审理过程中，原、被告双方对房屋价值确定争议较大，本案依法委托评估公司评估，因集体建设用地上经营性房屋价值评估缺相关法律依据，评估依据不足，故无法进行房产价值评估。在对包括原告袁文合在内的市场街商户的相关补偿问题，管城区政府成立的十八里河改造指挥部专门作出管十指（2015）3号会议纪要，分别对房屋货币补偿和实物补偿标准作出了规定。本案系被告强拆违法行为引发的赔偿诉讼，对于强拆行为给原告造成的房屋损失，依法应当予以赔偿。涉案房屋价值参照上述会议纪要确定的购买价值计算，对涉案房屋两层以下（含两层）证内面积按3800元/㎡的价值计算，证外面积按600元/㎡价格计算。被告应赔偿原告涉案房屋二层以下证内面积184.08㎡×3800元=699504元；证外房屋面积10.32㎡×600元=6192元。共计705696元。（三）关于原告主张被告强拆行为造成财产损失的赔偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告的违法拆除行为致使原告无法对物品受损情况举证，故该具体损失情况依法应由被告承担举证责任。被告未提供证据证明被告拆除原告涉案房屋时，依法对屋内物品进行清点、登记造册并由原告签字确认，或者在原告在场或公证机关在场的情况下对屋内物品进行拍照、录像固定证据。对该部分损失难以具体确定，结合登记兑付表及被拆除房屋的实际情况，考虑房屋用途，生活水平等情况，基于符合常理和公平原则，酌情确认被告赔偿原告室内物品损失人民币50000元。（四）关于原告主张经营损失的赔偿问题。该项赔偿既不属于集体土地上房屋的赔偿范围，也不属于国家赔偿所规定的直接损失，本院对该项请求不予支持。综上，被告作出的管政行赔字[2016]第2号行政赔偿决定明显不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销被告郑州市管城回族区人民政府管政行赔字[2016]第2号行政赔偿决定书。二、被告郑州市管城回族区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告袁文合各项损失共计人民币755696元。三、驳回原告袁文合的其他赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  王赤星审 判 员  黄 键审 判 员  郝 剑二〇一九年十月二十九日代理书记员  刘淑亚代理书记员  马 英附法律条文：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（8）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）、（八）项侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（8）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。