广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行申288号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁夏，女，1977年7月5日出生，汉族，住柳州市柳南区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市柳南区城市管理行政执法局。住所地：柳州市柳太路13号。 法定代表人颜勇志，局长。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 委托代理人欧阳博明，广西众维律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）柳州市城市管理行政执法局。住所地：柳州市潭中东路66号。 法定代表人黄庆麟，局长。 再审申请人梁夏因诉被申请人柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局）、柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）规划强制执行决定一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行终71号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 柳州市柳南区人民法院一审查明：柳南区执法局于2012年8月13日作出柳城管柳南行决字〔2012〕第901号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（以下简称901号处罚决定），对位于城站路菜园屯竹鹅溪旁建设房屋的建设者（所有人或管理人）作出限期拆除违法建设的建筑总面积为1470平方米的行政处罚决定。在901号处罚决定送达后，梁夏未自行拆除违法建筑。柳南区执法局于2013年11月27日作出柳城管柳南行催字〔2013〕1488号《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》（以下简称1488号催告书）及柳城管（柳南）公字〔2013〕1488号《关于限期自行拆除违法建设的公告》（以下简称1488号公告），催告房屋建设者（所有人或管理人）于2013年12月7日前履行行政处罚决定。在1488号催告书限期的时间内，梁夏仍未履行义务。柳南区执法局于2014年3月24日就案涉房屋向柳南区政府作出《关于对无户主违法建设的建（构）筑物实施强制拆除的请示》，柳南区政府于2014年3月27日出具批复笺，同意柳南区执法局依法对案涉房屋实施强制拆除。2018年1月30日，柳南区执法局作出柳城管柳南执决字〔2018〕00002《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称2号强制执行决定）并公告送达。梁夏于2018年2月1日向柳州市执法局申请行政复议，柳州市执法局于2018年2月5日作出柳城管复受字〔2018〕第1号《行政复议申请受理通知书》，于2018年3月26日作出柳城管复决字〔2018〕2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称2号复议决定），驳回了梁夏的复议申请。因梁夏在诉讼过程中的庭审阶段提交了新的证据，柳州市执法局于2018年9月12日撤销2号复议决定，对原案继续进行审理，并于2018年10月10日作出柳城管复决字〔2018〕8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定），驳回梁夏的复议请求，维持2号强制执行决定。梁夏于2018年10月30日提起本案诉讼，请求撤销柳南区执法局作出的2号强制执行决定及柳州市执法局作出的8号复议决定。庭审中，柳南区执法局认可梁夏与被诉行政行为具有利害关系。 柳州市柳南区人民法院一审认为：柳南区执法局依照法律规定享有做出强制执行决定的法定职权，是本案适格被告。柳州市执法局作为行政复议机关，有权作出相应的行政复议决定，是本案适格被告。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，柳南区执法局认定案涉房屋为违法建筑后，先后作出901号处罚决定、1488号催告书、1488号公告并送达，但梁夏均未自行拆除违法建筑，柳南区执法局据此作出2号强制执行决定并公告送达，事实清楚，证据充分，程序合法。梁夏请求撤销柳南区执法局作出的2号强制执行决定，于法无据，应不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第（一）项规定，柳州市执法局作出8号复议决定驳回梁夏的复议请求，维持2号强制执行决定并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、《行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，判决驳回梁夏的全部诉讼请求。 柳州市中级人民法院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 柳州市中级人民法院二审认为：根据2010年《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条规定，柳南区执法局在经依法公告后仍无法确定建设单位、所有人、管理人或者建设单位、所有人、管理人仍拒不接受处理时，直接以未能具体确定的违法建设的建设单位、所有人、管理人为相对人作出相关执法文书符合规定。柳南区执法局作出901号处罚决定后，于2012年8月14日由执法人员到案涉违法建设处进行送达，因在场当事人拒绝配合，执法人员在见证人的现场见证下将901号处罚决定留置于违法建设的房屋内，该送达并无不当。至梁夏提起本案诉讼，早已超过901号处罚决定的起诉期限，亦无证据显示901号处罚决定经复议、诉讼或者其他法定程序予以否定，901号处罚决定已经发生法律效力。901号处罚决定具有法律效力，可以作为2号强制执行决定的基础和依据。对于梁夏主张901号处罚决定在行政行为实施主体、认定事实及适用法律等方面存在的合法性问题，不予审查。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定，送达901号处罚决定后，因无人按处罚决定规定的期限自行拆除违法建筑，柳南区执法局于2013年11月27日作出1488号催告书并送达，催告案涉房屋建设者、所有人及管理人及时履行义务，并告知陈述、申辩的权利。同日，根据《行政强制法》第四十四条规定，柳南区执法局作出1488号公告并张贴于违法建设现场。经催告和公告后，仍无人自行拆除案涉违法建筑，亦无人向柳南区执法局提出正当理由，根据《行政强制法》第三十七条的规定，行政机关可以作出强制执行决定。柳南区政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定于2014年3月27日作出同意柳南区执法局对案涉违法建筑进行强制拆除的批复，柳南区执法局于2018年1月30日作出2号强制执行决定并送达，主要证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。柳州市执法局对梁夏的复议申请进行立案受理，经查明事实后在法定期限内作出8号复议决定，并送达各方当事人，程序合法，复议结果正确，依法亦应予维持。 一审判决对证据的采信符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，认定并无不当。对于梁夏提出的柳南区执法局于2012年8月12日作出901号处罚决定，时隔五年多才于2018年1月30日作出2号强制执行决定，说明案涉房屋不具有社会危害性，没有强制执行必要的上诉意见。我国现行法律法规尚没有明确关于具有强制执行权的行政机关作出处罚决定至作出强制执行决定的期限规定，从维护社会秩序稳定，促进行政机关及时行使职权的角度考虑，柳南区执法局作出2号强制执行决定的时间跨度确有怠于履职的可能，但据此认定违法，则于法无据。并且违法建设的存在属于持续状态，其社会危害性并不因执法机关未及时行使职权而消失。因此，该上诉意见无事实和法律依据，不予支持。至于梁夏提出2号强制执行决定公告送达违法。经查，柳南区执法局是以案涉违法建筑无法确定建设人、所有人、管理人或者建设人、所有人、管理人拒不接受处理的情形作出2号强制执行决定，故该强制执行决定采取在违法建设现场张贴的方式进行公告送达并无不当。梁夏自认案涉房屋一直有人居住，并且在法定期限内对强制执行决定提起了行政复议及诉讼，其救济权利未受减损，因此，对以上观点不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 梁夏申请再审称：1.柳南区执法局作出2号强制执行决定缺乏合法前提，所依据的901号处罚决定违法。首先，对无法确定违法建设工程的建设单位或者所有人、管理人的，应当发布不少于15日公告，案涉901号处罚决定未经15日公告确认，直接认定案涉房屋为无主违法建筑显属违法。其次，申请人的房屋位于集体土地上，柳南区执法局对此没有行政处罚的职权。申请人于2002年建设完成，到2012年已过去十年之久，即使是违法建设，也不应再予以行政处罚。2.柳南区执法局作出作出901号处罚决定一年后才作出催告，在作出催告五年后才作出2号强制执行决定，严重违反法律规定。3.案涉2号强制执行决定并未合法有效送达申请人，2002年建房后申请人一直实际居住，不存在下落不明情况，柳南区执法局公告送达于法无据。处罚决定认定案涉房屋无主，则不知道其所有人、建造者或者管理者的情况下，就不可能准确送达给申请人。综上，请求依法再审本案，撤销一、二审判决，改判撤销2号强制执行决定和8号复议决定。 柳南区执法局答辩称：被申请人具有对违法建筑进行强制拆除的行政职权，在作出901号处罚决定并公告后，没有任何人提起复议或者行政诉讼，该处罚决定已生效。被申请人经催告、公告后，作出强制执行决定，认定事实清楚，程序合法，法律依据充分。请求驳回梁夏的再审申请。 经审查，本院确认一、二审查明的事实。 另查明，梁夏于2018年2月26日提起诉讼请求撤销900号、901号处罚决定。柳州市柳南区人民法院于2018年8月7日作出（2018）桂0204行初14、15号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回梁夏的起诉。梁夏不服，提起上诉。柳州市中级人民法院于2018年11月26日作出（2018）桂02行终141、142号行政裁定，认定柳南区执法局于2012年6月8日在案涉房屋张贴公告，又于2012年7月18日作出行政处罚告知书并送达，于2012年8月13日作出900号、901号处罚决定，于2012年8月14日送达，已将900号、901号处罚决定和内容告知梁夏，但其直到2018年2月26日才提起诉讼请求撤销900号、901号处罚决定，已超过法定起诉期限，遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。该案一、二审行政裁定已经发生法律效力。 本院认为，《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，当事人受到催告书后有权进行陈述和申辩。本案中，根据原审查明事实，柳南区执法局对梁夏的案涉房屋作出901号处罚决定并留置送达，在行政复议和行政诉讼期限内，没有任何人对该处罚决定提出过异议，该处罚决定已经发生法律效力。在柳南区执法局作出催告、公告并张贴于案涉房屋现场，催告案涉房屋建设者、所有人及管理人自行拆除，告知陈述、申辩权利。在梁夏仍未在期限内自行拆除违法建设的情形下，柳南区执法局作出2号强制执行决定，已依法履行了催告、公告、给予当事人陈述申辩权等程序，符合法定程序。一、二审判决经审查认定901号处罚决定无重大明显违法情形下，确认2号强制执行决定合法并无不当。梁夏主张901号处罚决定未经依法公告、超越职权等理由，系对901号处罚决定不服，应在法定期限内通过行政复议或者行政诉讼寻求救济，原审法院对此不予审查正确，本院予以支持。虽然梁夏于2018年2月26日对901号处罚决定提起行政诉讼，但此时距该处罚决定作出并送达时间已超5年之久，早已超过行政复议和诉讼的法定期限，且系在2号强制执行决定作出后才提起的诉讼，不能以此为由主张2号强制执行决定违法。 关于梁夏主张柳南区执法局在处罚决定作出五年、催告一年后才作出2号强制执行决定违反法律规定的再审申请理由。从提高行政效率、维护社会秩序稳定的角度考虑，柳南区执法局确有怠于履职的可能，但现行法律法规对行政机关应在处罚决定作出后多长期限内作出强制执行决定尚无明确规定，且违法建设的事实处于持续状态，不因行政机关未及时履职而合法化，故梁夏据此主张2号强制执行决定违法于法无据，本院不予支持。 关于梁夏主张2号强制执行决定未合法送达的再审申请理由。因处罚决定、催告、公告等程序中，梁夏均未主张其是案涉违法建设权利人，故柳南区执法局以该违法建设无法确定权利人或者权利人拒不接受处理的情形作出2号强制执行决定，将该决定张贴于该违法建设现场，并无不当，故该理由不成立，本院不予支持。 综上，梁夏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回梁夏的再审申请。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇一九年十月三十一日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青