江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初487号 原告沈某，男，1962年6月28日生，××族，现住南通市崇川区。 被告南通市崇川区综合行政执法局（原南通市崇川区城市管理行政执法局），住所地南通市青年中路128号。 法定代表人龚培湘，职务局长。 应诉负责人陈进，职务副局长。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被告南通市崇川区狼山镇街道办事处，住所地南通市崇川区世纪大道401号。 法定代表人孙亚栋，职务主任。 应诉负责人郁丽，职务街道领导班子成员。 委托代理人周玉华，江苏通南律师事务所律师。 原告沈某不服被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川综合执法局）、南通市崇川区狼山镇街道办事处（以下简称狼山街办）行政强制，于2019年4月12日向本院邮寄起诉材料提起诉讼，本院于4月18日立案后，于4月19日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告沈某，被告崇川综合执法局应诉负责人陈进及委托代理人季翔，被告狼山街办应诉负责人郁丽及委托代理人周玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告沈某诉称，2019年4月8日下午2时许，两被告组织了百十名不明身份人员开着挖掘机以拆除违章建筑的名义将原告一幢二层合法小楼强行拆除。原告之前没收到任何单位作出《行政强拆决定书》，原告也未和任何单位签订房屋搬迁协议。两被告的强拆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，请求确认两被告在2019年4月8日强拆原告合法房屋的行为违法，判令两被告恢复房屋原状。 原告沈某向本院提供了以下证据： 1.崇川集建（92）字第01130573号《集体土地建设用地使用证》，证明原告房屋经过审批取得合法用地手续。 2.2019年4月8日强拆现场照片，证明房屋强拆前后情况。 3.视频资料，证明强拆现场情况。 ４.行政处罚告知书、听证申请书，证明原告向崇川区综合执法局申请听证，崇川区综合执法局没答复。 被告崇川区综合执法局辩称，1.案涉被拆除房屋系违法建筑。1990年4月，沈某户申请建房，同年9月，当时的南通市郊区狼山乡人民政府在《南通市郊区村民建房审批证书》中批准原告“新建两底两楼两层楼房一幢计56m²(楼梯在室内)”。原告仅办理了土地使用证，没有办理建设工程规划许可证。此后，原告陆续建设，形成了建筑面积合计约190平方米的违法建筑(含71.17m²×2的二层楼房及46.95m²的平房)。原告的行为违反了当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定。原告没有改正，违法建筑对城市规划的影响呈持续状态，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，原告的违法建设，依法应当予以拆除。2.本次拆除行动非崇川区综合执法局具体组织实施。按照城管体制改革的要求，原城管执法队人员全部下沉街道，人员关系、工资奖金福利、日常工作安排全部由街道负责。2019年4月8日，狼山镇综合执法队队员去强拆现场系狼山街办直接指派，综合执法队员在强拆现场外围负责警戒，应视为狼山街办的行为，而非崇川区综合执法局的行为，不应由崇川区综合执法局承担法律责任。3.原告要求恢复房屋原状没有法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，当事人请求行政赔偿的前提是其合法权益受到行政机关及其工作人员的侵害。因案涉房屋属于违法建筑，不受法律保护，原告要求恢复原状没有事实根据和法律依据。请求人民法院依法判决。 被告崇川区综合执法局未向本院提供证据。 被告狼山街办辩称，1.原告坐落于本市崇川区××街道××社区××组的建筑物系违法建筑。1990年4月，沈某户申请建房，同年9月，当时的南通市郊区狼山乡人民政府在《南通市郊区村民建房审批证书》中批准原告“新建两底两楼两层楼房一幢计56m²(楼梯在室内)”。此后，原告陆续建设，形成了建筑面积合计约190平方米的违法建筑(含71.17m²×2的二层楼房及46.95m²的平房)。原告未按建房审批证书批准的面积建房，非法占用土地的行为，违反了城乡规划法和土地管理法的规定，其建设的违法建筑，依法应当予以拆除。2019年4月1日，崇川区综合执法局依法作出《行政处罚告知书》，并于4月2日送达原告。原告未在规定时间内提出陈述、申辩要求。2019年4月8日，崇川区综合执法局依法作出《行政处罚决定书》，责令原告于2019年4月8日下午14时之前自行拆除坐落于本市××街道××社区××区××号违法建设。原告置之不理。狼山街办遂组织有关单位对原告的违法建筑进行了帮拆，旨在消除其违法状态。2.原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。原告的违法建筑不受法律保护。原告要求确认对其违法建筑进行拆除的行为违法，并要求对其已经被拆除的违法建筑“采取补救措施，恢复房屋原状”，均缺乏事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 2019年5月5日，被告狼山街办向本院提供了以下证据、依据： 1.《南通市郊区村民建房审批证书》，证明经原南通市郊区狼山乡人民政府批准沈某户新建两底两楼两层楼房计56m²(楼梯在室内)。 2.建筑物测绘图，证明沈某户违法建设面积为71.17m²×2的二层楼房及46.95m²的平房。 3.通崇执法罚字[2019]2114号《行政处罚决定书》，证明2019年4月8日，崇川综合执法局依法作出《行政处罚决定书》，责令原告于2019年4月8日下午14时之前自行拆除坐落于狼山镇街道××社区××区××号的违法建设。 法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。 经庭审质证，原告对被告狼山街办提供的证据1无异议；对证据2不予认可，认为没有制作时间和制作单位；对证据3真实性无异议，但对合法性不予认可，认为原告上午才收到处罚决定书，下午被告就强拆原告房屋不合法。被告崇川区综合执法局对狼山街办提供的证据无异议。 被告崇川区综合执法局对原告提供的证据1无异议，但认为案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，系违章建筑；对证据2的真实性由人民法院审核；对证据3认为城管人员只是在外围维持秩序，没有参与拆迁；对证据4认为其没有收到过听证申请，告知书与本案没有关联性。 被告狼山街办对原告提供的证据1真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告被拆除的建筑是合法建筑，且从土地使用证反映当时已经超过审批的建筑占地面积；对证据2、3无异议；对证据4中告知书无异议，无法确认是否提出过申请书。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告狼山街办提供的证据1、2能够证明原告户建房时的情况，予以认定；对证据3的真实性予以认定，合法性问题本案不予评判。原告提供的证据1-3能够证明申请建房以及拆除时的情况，予以认定，至于拆除主体及合法性问题涉及争议焦点，待后文一并阐述；证据4中申请书无法证明原告确实提出过。 经审理查明，1990年4月，沈某户申请建房，经原南通市郊区狼山乡人民政府批准，同意该户拆除老房四间计47.96平方米，新建两底两层楼房一幢计56平方米（楼梯在室内）。此后，沈某户超平方建成楼房占地71.17平方米，平房46.95平方米。 2018年4月8日，被告崇川区综合执法局作出通崇执法罚字[2019]2114号《行政处罚决定书》，认定原告户1994年始在狼山镇××社区××区××号建设建筑物，建筑面积总计190平方米，其中合法建筑面积为112平方米，违法建筑面积为78平方米。违法建筑至今未取得建设工程规划许可证，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，决定责令原告于2019年4月8日下午14时之前自行拆除坐落于狼山镇街道××社区××区××号的违法建设。 2019年4月8日下午，被告狼山街办组织人员以拆除违法建筑的名义强行拆除原告位于南通市崇川区××街道××村××区××号的房屋。拆除房屋时，崇川区综合执法局有工作人员在现场。 另，原告房屋所在地块属于华新水泥厂周边地块搬迁范围。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.实施拆除行为的主体如何认定；2.拆除行为是否合法。3.原告要求恢复原状的主张应否支持。 关于实施拆除行为的主体如何认定问题。被告狼山街办当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故狼山街办是实施拆除行为的主体毋庸置疑，本院予以认定。双方主要争议在于被告崇川区综合执法局是否为实施案涉拆除行为的主体。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）、《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发〔2001〕14号）以及《南通市相对集中行政处罚权试行办法》（通政发〔2001〕84号）、《南通市人民政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发〔2013〕17号）的规定，相对集中行政处罚权工作限在城区进行。崇川区综合执法局系崇川区政府集中行使行政处罚权的机关，其职权范围包括集中行使市区市容环境卫生管理方面全部行政违法行为的行政处罚权和市区规划、绿化、市政、工商、公安交通管理方面部分行政违法行为的行政处罚权。可见，针对崇川区范围内的违章建筑的查处职权应由被告崇川区综合执法局行使。事实上，被告崇川区综合执法局已于2019年4月8日对原告作出通崇执法罚字[2019]2114号《行政处罚决定书》，在拆除房屋时也有崇川区综合执法局的工作人员在场，应当认定狼山街办与崇川区综合执法局共同实施了案涉强制拆除行为。 关于拆除行为是否合法的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。即便原告建设房屋的行为存在违反法律规定之处，依法应受到相应的处理，行政机关对违法建设行为的处理应当按照法定职权、依照法定程序依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，行政处罚决定尚在起诉期限内，两被告实施强制拆除前，没有依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等，两被告的强制拆除行为违反了法定程序，应当确认违法。 关于原告要求恢复原状的主张应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，原告要求恢复房屋原状，根据南通市现行政策，南通市区范围内已经不允许审批建设村镇私有住房，恢复房屋原状明显不符合南通市规划要求，而且案涉地块早在1995年已经农改居，现被列入华新水泥厂周边地块房屋搬迁范围，在此情况下，再行恢复房屋原状，而后再次实施征收补偿安置，纯属浪费资源，不符合经济效益原则。原告可以就案涉房屋的补偿安置与被告协商解决，协商不成的，还可以通过行政机关作出征收决定或者申请国家赔偿等方式解决，没有恢复原状之必要。 综上，两被告实施的强制拆除行政行为违法，原告要求恢复原状的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告南通市崇川区综合行政执法局、南通市崇川区狼山镇街道办事处2019年4月8日强制拆除原告沈某位于南通市崇川区狼山镇街道临江村五区92号房屋的行为违法。 二、驳回原告沈某的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区狼山镇街道办事处、南通市崇川区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  沈惠群 人民陪审员  吴桂萍 二〇一九年十月八日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。