河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫行赔终469号上诉人（一审原告）：广东长城建设集团有限公司。住所地：广东省广州市越秀区寺右新马路**之8。法定代表人：何绍文，该公司总经理。委托代理人：耿玉娟、王永豪，河南仟问律师事务所律师。上诉人（一审被告）：新密市人民政府。住所地：河南省新密市青屏大街**。法定代表人：张红伟，该市市长。委托代理人：韩冠军，该市司法局工作人员。委托代理人：高建伟，河南京原律师事务所律师。上诉人广东长城建设集团有限公司因与上诉人新密市人民政府行政赔偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）豫01行赔初11号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人广东长城建设集团有限公司的委托代理人王永豪、耿玉娟，上诉人新密市人民政府的委托代理人韩冠军、高建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：广州长城建设集团有限公司持有新密市人民政府颁发的六个土地证，项下土地共1200亩。本案涉及的98118.6平方米（147.2亩）的土地属于上述1200亩土地中的一部分，案外人郑州裤都置业有限公司以出让方式取得涉案的147.2亩土地，并取得了新密国用（2007）第025号国有土地使用证。广州长城建设集团有限公司曾于2017年7月18日向该院提起行政诉讼，请求撤销新密市人民政府为郑州裤都置业有限公司颁发的编号为新密国用（2007）第025号土地使用证。该院于2017年9月26日作出（2017）豫01行初814号行政判决，查明郑州裤都置业有限公司持有的土地使用证项下的土地与原广州军区司令部企业管理局持有的土地使用证项下土地存在重合。认为新密市人民政府在给郑州裤都置业有限公司颁发土地证时对上述土地权利重合的事实认定不清，鉴于郑州裤都置业有限公司在取得土地后已经开发利用，撤销登记将会给社会公共利益造成重大损害，故作出了确认新密市人民政府为郑州裤都置业有限公司颁发涉案土地证行政行为违法的判决。本院二审维持了该院上述判决。之后广州长城建设集团有限公司以行政行为已被确认违法为由，向新密市人民政府提出按照同等地理位置的市场价格赔偿损失22080万元（150万元/亩）。新密市人民政府经审查认为广州长城建设集团有限公司所持有的土地使用权证项下土地为划拨土地。广州军区司令部企业管理局也没有对涉案土地按照城市规划的要求进行开发、利用、经营和缴纳土地使用税。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税”，第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”新密市人民政府可以无偿收回广州军区司令部企业管理局所持六个土地使用权证项下土地的划拨土地使用权。虽然新密市人民政府在收回上述土地使用权时程序上存在瑕疵，但并不影响新密市人民政府对该土地的合理开发、利用、经营及对土地管理。因所收回的土地上没有建筑物、构筑物和附着物，新密市人民政府在收回土地使用权时不应当予以补偿或者赔偿。综上，新密市人民政府决定对申请人广东长城建设集团有限公司不予赔偿。广东长城建设集团有限公司不服，诉至该院，请求按照同等地理位置的市场价格赔偿广州长城建设集团有限公司损失人民币22080万元。另查明，2016年2月，由于国家重新调整划设战区，广州军区被撤销，中央军委成立了广州军区善后工作办公室，负责处理广州军区被撤销之后的善后工作。2017年6月7日，广州军区善后工作办公室决定将原广州军区司令部企业管理局名下的新密市1200亩土地使用权及其债权债务由广东长城建设集团有限公司承继，由其全权处理相关事宜。又查明:1994年12月18日甲方“新密工业园实业(集团)公司”与乙方“广州军区司令部企业局汽车修理厂”签订的《土地使用转让合同》载明：“鉴于中原科技城已被新密工业园实业（集团）公司取代，为求取双方事业的进一步发展和繁荣，甲方与乙方经充分协商，就在河南省郑州市的新密市新密工业园内合作开发1200亩土地有关事宜达成如下协议，供双方共同遵守执行，以前的协议同时作废，以本合同为准。一、甲方经新密市人民政府批准，拥有新密市新密工业园的土地使用权，将新密工业园的壹仟贰佰亩土地使用权转让给乙方。二、甲方将新密市工业园内壹仟贰佰亩土地以每亩地贰仟伍佰元把土地使用权转让给乙方，作为乙方建设开发和招商引资用地。甲方负责为乙方办全该土地使用证，建设许可证等有关土地开发建设所需的文件和手续。该土地主要开发项目为商住、电子工业、汽车系列和工业厂房综合性开发，使用期限柒拾年。三、付款方式：1.该土地面积为壹仟贰佰亩，土地使用转让费共叁佰万元，分两次付清，第一期在签订合同三天内支付伍拾万元，余款在甲方办好土地使用证交乙方使用时，一次性付清给甲方。2.乙方所附的土地使用转让费包括青苗补偿费、转让手续费和有关税费等费用。四、甲方在一个月内办好1200亩土地的土地使用证、建设许可证及一切应办的文件和手续，如办不妥或超过规定月期限，须将收取的款项退还给乙方。……六、甲方准许乙方参照新密工业园的总体规划自行完成乙方开发区域的建设规划……八、该土地的区域界限详见国土证和红线图……”再查明，广州长城建设集团有限公司主张针对涉案的1200亩土地其实际支付费用为300万元，其提供的1993年6月13日的付款凭证显示转账200万元，因此本案审理过程中新密市人民政府仅认可可以协助其追回200万元。一审法院认为，土地是宝贵的生产资料，对人类来说，土地的重要性无可替代。人类的生存和发展、文明的兴盛都离不开对土地资源的开发和利用，无论社会如何发展，科技如何提高，人类对土地的基本依赖关系都不会改变。为避免土地被闲置甚至是恶意囤积，保证土地资源得到有效的开发和利用，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置和荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。上述法条从法律层面对闲置土地的行为作出了限制，明确连续两年未使用的，政府可以无偿收回。具体到本案中，广东长城建设集团有限公司所持有六本国有土地使用证涉及土地的性质系划拨还是出让不是本案的审查范围，不予评价，但是广东长城建设集团有限公司没有证据证明其曾对上述土地进行过任何的投入、开发、经营和利用。鉴于土地资源的特殊性，任何人或者单位在长期闲置土地之后，因土地升值而期望获得大额收益的主张不仅没有法律依据，亦不符合社会公共利益，因此对于广东长城建设集团有限公司取得土地证20余年未投资开发利用，而要求按照土地出让的市场价格予以赔偿的请求，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，广东长城建设集团有限公司是否可以得到赔偿、以什么标准得到赔偿取决于其关于涉案土地其直接损失有哪些。在判定广东长城建设集团有限公司直接损失时，该院考虑以下因素：1.新密市人民政府认可广东长城建设集团有限公司持有的六本土地使用证的真实性，因此广东长城建设集团有限公司对新密市人民政府的颁证行为具有信赖利益；2.新密市人民政府未按照法定程序收回广东长城建设集团有限公司闲置的土地，在行政程序上存在违法；3.新密市人民政府将涉案土地出让给案外人的行政行为已经被法院确认违法；4.广东长城建设集团有限公司认可从1992年发证开始，其未对上述土地进行投资、开发和利用。基于上述四方面因素，该院认为广东长城建设集团有限公司的直接损失是其当时为取得1200亩地实际支付的款项及该款项支付以来广东长城建设集团有限公司所损失的孳息，对此新密市人民政府应予赔偿。双方对实际支付的款项数额有异议，广东长城建设集团有限公司主张其支付了300万元，新密市人民政府仅认可有转账凭证的200万元，对于广东长城建设集团有限公司实际支付的款项，因为《土地使用转让合同》第三条付款方式中显示“土地使用转让费共叁佰万元，分两次付清，第一期在签订合同三天内支付伍拾万元，余款在甲方办好土地使用证交乙方使用时，一次性付清给甲方”。根据这一条款的约定，甲方将土地使用证交付乙方的前提是乙方将300万元款项付清给甲方，虽然作为合同乙方的广东长城建设集团有限公司提交的转账凭证与约定的具体交款方式及数额不完全相符，但是考虑付款时间是在26年前，时间久远证据保存难度较大，从新密市人民政府已经将土地使用证交付给广东长城建设集团有限公司这一事实来看，广东长城建设集团有限公司应当已经付清了300万元的款项。广东长城建设集团有限公司持有的土地证项下共计1200亩，其总结支付款项为300万元，经计算广东长城建设集团有限公司平均每亩的实际支付款项为2500元，针对本案涉案的51.7亩地，1993年支付的款项为129250元。新密市人民政府应当在返还广东长城建设集团有限公司本金129250元的基础上，支付广东长城建设集团有限公司付款以来上述款项孳息的损失。对于孳息的计算标准，在未有法律明确规定的情况下，考虑上述款项实际支付时间已逾20年，其间有通货膨胀等因素，按照款项支付之后五年贷款利率赔偿广东长城建设集团有限公司更为适宜。鉴于1993年广东长城建设集团有限公司支付土地款项以来，五年贷款利率多次调整，按有利于广东长城建设集团有限公司的原则，该院确定以1993年6月12日以来中国人民银行发布的五年贷款利率的最高值计算广东长城建设集团有限公司利息的损失。综上，一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条、第三十六条第八项之规定，判决：新密市人民政府于判决生效之日起三十日内向广东长城建设集团有限公司支付赔偿金368000元及利息。广东长城建设集团有限公司上诉称，新密市人民政府将其公司享有的土地使用权出让给第三人的行政行为侵犯了其公司的物权，应当按照涉案土地的市场价值赔偿损失。案涉土地闲置的原因系新密市人民政府未完成地上附属物征收补偿义务，未按约定实现“三通一平”的土地开发利用条件，案涉土地前期由当地农民继续耕种，后期由第三人开发建设，从未闲置或荒芜，不具备无偿收回的条件，新密市人民政府也没有收回土地。300万元是该公司取得土地的原始投资而非借款，一审判决按照借款性质判决新密市人民政府返还购地价款，混淆了物权和债权的区别。一审法院对新密市人民政府超出举证期限提出的证据进行审查，审理程序违法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销一审判决，改判支持广东长城建设集团有限公司的一审诉讼请求，本案诉讼费、律师代理费由新密市人民政府承担。新密市人民政府答辩并上诉称，一、广东长城建设集团有限公司持有的土地使用权证属于无效权证，该公司针对证据和程序问题提出的上诉理由不能成立。二、案涉土地证的存根中注明“使用性质为全民”，土地使用权证没有到期日期，该公司没有与新密市人民政府签订土地出让合同，没有缴纳土地出让金，土地性质应为划拨。三、广东长城建设集团有限公司闲置和荒芜土地长达27年，要求按照出让土地市场价值进行赔偿的上诉理由不能成立。四、案涉土地使用权证的办理超出新密市人民政府的审批权限，广东长城建设集团有限公司持有的土地使用权证为非法证件，新密市人民政府已于2019年6月13日作出批复收回案涉土地使用权证并予注销，案涉土地上没有广东长城建设集团有限公司的建筑物、构筑物和附着物，收回时依法不应给予任何补偿或赔偿。五、广东长城建设集团有限公司为取得1200亩土地实际支付的款项为200万元，原判认定为300万元，认定事实错误。六、原判要求按照五年贷款利率支付贷款利息，没有法律依据，不符合国家赔偿法第三十六条规定的赔偿条件，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回广东长城建设集团有限公司的诉讼请求或将本案发回重审。广东长城建设集团有限公司辩称，一、一审判决广东长城建设集团有限公司为取得1200亩土地使用权实际支付的土地使用权价款为300万元，事实清楚，证据充分，新密市人民政府关于广东长城建设集团有限公司支付300万元价款缺乏证据的上诉理由不能成立。二、新密市人民政府的行政行为已被生效判决确认违法，一审判决新密市人民政府向广东长城建设集团有限公司承担行政赔偿责任正确，对于由此产生的法定孳息也应当支付给广东长城集团有限公司。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯财产权的其他违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，广东长城建设集团有限公司以其公司的土地被新密市人民政府违法出让给第三人，给其公司造成损失为由，向新密市人民政府申请赔偿。因新密市人民政府在广东长城建设集团有限公司土地证未被收回之前，将案涉土地出让给第三人的行政行为，已经生效行政判决确认违法，新密市人民政府的违法行为由此给广东长城建设集团有限公司造成损失依法应当予以赔偿。关于损失数额如何确定的问题。因广东长城建设集团有限公司的权利系从原广州军区司令部企业管理局继受取得，原广州军区司令部企业管理局在通过转让取得案涉土地使用权后长达二十余年对该土地未予投资建设，没有开发利用，根据土地管理法的相关规定，案涉土地应当予以收回，交由原农村集体经济组织恢复耕种。但直至新密市人民政府将案涉土地出让给第三人、广东长城建设集团有限公司提出赔偿申请时，新密市人民政府尚未收回案涉土地土地使用权证。一审法院根据双方提交的证据，结合调查核实的情况，将原广州军区司令部企业管理局为取得案涉土地使用权所支付的款项及利息认定为广东长城建设集团有限公司的直接损失，并为体现对行政机关违法行为的惩罚性，判决新密市人民政府按照五年贷款利率赔偿利息损失，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，处理并无不当。对于原广州军区司令部企业管理局为取得案涉土地使用权所支付的款项，新密市人民政府仅认可有转账凭证的200万元，但一审法院根据《土地使用权转让合同》约定的款项支付条件以及土地使用权证已经办理在原广州军区司令部企业管理局名下的事实，综合本案案发事实年代久远的情形，认定广东长城建设集团有限公司直接损失本金数额为300万元亦无不当。综上，广东长城建设集团有限公司和新密市人民政府的上诉请求均不能成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审判长  付景辉审判员  王文科审判员  王 刚二〇一九年十月十四日法官助理上官宁书记员陈康达