四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川06行初10号 原告重庆桑园置业有限公司，住所地重庆市开县汉丰新城南环路**。 法定代表人刘六俊，执行董事。 委托诉讼代理人杜学文，泰和泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人任璐璐，泰和泰律师事务所律师。 被告四川省广汉市人民政府，住所，住所地广汉市汉口路二段**div> 法定代表人杜尚武，市长。 委托诉讼代理人蔡文，广汉市司法局工作人员。 委托诉讼代理人卿立明，四川万寿律师事务所律师。 原告重庆桑园置业有限公司诉被告四川省广汉市人民政府（以下简称广汉市政府）其他行政管理其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院于2019年9月24日公开开庭审理了本案，原告重庆桑园置业有限公司法定代表人刘六俊、委托诉讼代理人杜学文、任璐璐、被告四川省广汉市人民政府委托诉讼代理人蔡文、卿立明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2019年4月22日，广汉市政府作出《四川省广汉市人民政府行政复议决定书》（广府行复字[2019]1号），驳回申请人重庆桑园置业有限公司的复议申请。 原告诉称，2014年3月3日，原告与四川广汉和平房产开发有限公司（以下简称广汉和平房产公司）、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某签订《土地转让协议》，约定共同出资、合作开发周某某实际拥有、挂靠在广汉和平房产公司名下、位于广汉市××××村狮堰冶炼厂拍卖用地（广汉市xxxx-xx＃拍卖用地、广国用xxxx第xxxxx号）。《土地转让协议》签订后，原告按照约定支付了200万元定金，并在一月内又支付了1000万元。从2014年3月3日至2015年9月9日，原告共转款2458万元，但周某某等并未按照协议与原告合作开发约定的国有土地。2018年6月13日，广汉市人民法院受理原告诉四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某等合资、合作开发房地产合同纠纷一案，案件审理过程中，通过周某某的举证，以及原告向工商、土地管理等部门查询，才得知2016年8月8日，王某某、广汉和平房产公司、周某某签订《合作权转让三方协议书》，将周某某实际拥有、挂名在广汉和平房产公司名下、实际面积为38.859亩（25906㎡）的土地（证号：广国用xxxx第**），以及土地上原有的旧房屋及附着物（部分土地因政府占用和农民房屋未拆迁），全部转让给王某某，转让价款为2230万元。2018年4月18日，广汉和平房产公司与王某某签订《投资入股协议书》，约定共同设立广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司。其中广汉和平房产公司以土地入股1685.6903万元。2018年5月，广汉和平房产公司与王某某、王某签订《股权转让协议》，广汉和平房产公司将所持广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司的股权，全部转让给王某某和王某。在合资、合作开发房地产合同纠纷案中，周某某提交的证据能够证明已收取了全部的土地转让款，《合作权转让三方协议书》已履行完毕。2018年4月，该宗土地已转让给广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，并办理了不动产转移登记。广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某等以签订《合作权转让三方协议书》的形式，假借项目资产转让之名，行非法转让土地使用权之实，以合法形式掩盖非法目的，其行为是非法转移土地使用权的行为，原广汉市国土资源局对上述违法行为负有法定查处职责。原告与周某某等签订了协议，且履行了出资义务，依法对协议中约定的共同合资、合作开发国有土地享有权利和利益，原广汉市国土资源局应依法履行法定的查处职责，查处结果和原告有法律上的利害关系。2018年12月11日，原告向原广汉市国土资源局邮寄了《依法查处非法转让土地使用权行为申请书》及相关证据，但该局未对原告所提供的事实、证据进行调查、核实、询问，而作出《关于四川广汉和平房产开发有限公司土地使用权转让情况的回复》，仅从表面得出该地块的使用权人从初始取得到办理变更登记均为广汉和平房产公司，不存在非法转让土地使用权的问题的错误结论。原告不服，2019年1月4日，向被告广汉市人民政府邮寄了《复议申请书》及相关证据，2019年5月1日，原告收到被告广汉市人民政府2019年4月22日作出的广府行复字[2019]1号《行政复议决定书》，复议机关认为原广汉市国土资源局的回复并未对原告的合法权益造成实质影响，不属于行政复议受案范围为由，驳回原告的复议申请。原告认为，原广汉市国土资源局应当按照法律规定查处周某某等非法转让土地使用权的违法行为，该查处结果直接影响到原告和周某某等签订的协议能否履行、违约责任的确定与承担等，关系到原告是否享有开发该宗土地的合同权利与合同利益。原广汉市国土资源局的回复直接损害了作为利害关系人的原告的实体权利，被告广汉市人民政府作出的复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第一款第十一项的规定，此外《中华人民共和国土地管理法》第六条、第七十二条规定了检举和控告权，行政机关对违反土地管理法律、法规的行为应当予以行政处罚。故原广汉市国土资源局未依法履行法定职责，负有责令其依法作出行政处罚决定法定职责的广汉市人民政府也负有法定职责，被告作出的行政复议决定错误认定事实，错误适用法律，应当予以撤销。请求：1.撤销被告广汉市人民政府2019年4月22日作出的广府行复字[2019]1号行政复议决定；2.判决被告广汉市人民政府重新作出具体行政行为；3.判决被告广汉市人民政府责令广汉市自然资源局（原广汉市国土资源局）依法履行查处四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某等非法转让土地使用权违法行为的法定职责，并予以行政处罚；或者由被告广汉市人民政府直接对四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某等非法转让土地使用权违法行为予以行政处罚。 原告向本院提交如下证据证明其主张： 1、《企业法人营业执照》、法定代表人身份证明；证明原告身份信息； 2、《行政起诉书状》； 3、广汉市国土资源局《关于四川广汉和平房产开发有限公司土地使用权转让情况的回复》复印件； 4、《依法查处非法转让土地使用权行为申请书》复印件； 证据3、4证明原告向广汉市国土资源局申请查处及广汉市国土资源局的回复。 5、2014年3月3日，原告与四川广汉和平房产开发有限公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某签订的《土地转让协议》及原告转账凭证、周某某收条，证明原告系土地有效财产权益人，依法对土地享有合作开发、共同处分、收益等财产权益，系涉案土地处分行为的直接利害关系人； 6、2016年8月8日，王某某、广汉和平房产公司、周某某签订的《合作权转让三方协议书》，证明王某某、广汉和平房产公司、周某某违法转让土地使用权，导致王某某成为土地实际控制人和房产项目实际开发人，严重损害国家利益和原告财产权益； 7、2018年4月18日，王某某、广汉和平房产公司等签订的《投资入股协议书》，证明王某某、广汉和平房产公司以合法形式掩盖王某某非法占用的目的； 8、周某某在广汉市人民法院受理的合资、合作开发房地产合同纠纷一案中提交的《答辩意见书》、《民事反诉状》、周某某《证据目录》、王某某支付土地转让价款凭证，证明周某某在合资、合作开发房地产合同纠纷中，明确承认涉案土地使用权存在违法挂靠在广汉和平房产公司名下、房产项目低价转让给王某某个人开发等违法行为，故涉案土地使用权流转存在非法转让的违法情形和违法交易行为； 9、原广汉市国土资源局作出的《关于无法执行（2018）川0681民初1579-1号民事裁定书的函》，证明广汉和平房产公司将土地使用权转让给广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，并办理转移登记，其行为严重危害国家利益、原告财产权益，原告有权要求被告依法查处并给与行政处罚； 10、《广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司股东王某某、王某关联关系图》、广汉市雒城客栈酒店管理有限公司《企业信息公示报告》、《企业股权结构报告》、广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司《企业信息公示报告》，证明王某某与王某为共同股东关联人身份，王某某对涉案土地使用权及房产开发项目的绝对控制权和处分权，从广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司的工商登记经营范围公示信息显示，不具备房地产开发资质，故王某某个人开发房产项目行为违法，涉案土地存在违法转让使用权的情况； 11、《复议申请书》、广汉市人民政府《行政复议决定书》广府行复字[2019]1号。证明原告申请行政复议，申请撤销广汉市国土资源局的回复，并责令其依法履行查处涉案土地使用权违法转让行为；被告未查清案件存在违法转让土地使用权的事实，驳回原告复议申请的决定损害了原告的合法权益； 12、《四川省广汉市人民法院民事裁定书（2018）川0681民初1579-3号》、《原地貌照片》、《四川省广汉市人民法院民事判决书（2018）川0681民初1579号》，证明民事诉讼中认定事实，案涉土地使用权的转移存在违法情形，应当予以依法查处。 被告广汉市政府答辩称，广汉市人民政府作出的广府行复字（2019）1号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2009年4月3日，广汉和平房产公司通过竞拍取得位于广汉市××外乡××村狮堰冶炼厂拍卖用地，并办理了国有土地使用权证（广国用xxxx第xxxxx号）。2014年3月3日，原告签订《土地转让协议》中仅有周某某和原告的法定代表人刘六俊签订，并无土地使用权人和广汉和平房产公司的签字盖章。2018年4月23日，广汉和平房产公司以该宗土地使用权出资入股设立广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，并办理了不动产权登记，将土地使用权人变更为广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司。2018年12月11日，原告向广汉市国土资源局提交《依法查处非法转让土地使用权行为申请书》，广汉市自然资源局作出《关于四川广汉和平房地产开发有限公司土地使用权转让情况的回复》（[2018]-234号），属于依法履职。被告认为，在涉案土地的土地使用权变更过程中，原告从未成为过该宗土地的法定权利人，故原告与该宗土地权属变更行为不具行政法上的利害关系，并非适格的行政复议申请人，且广汉市自然资源局作出的回复并未造成原告合法权益造成实质影响，原告对该回复提起行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交如下证据证明其主张： 1、《国有建设用地使用权出让合同》； 2、《拍卖成交确认书》； 3、《广国用（xxxx）第xxxxx号土地使用权证》； 4、《土地使用权变更情况》； 以上四份证据主要证明广汉和平房产公司取得涉案土地使用权的过程，即广汉和平房产公司通过正常的手续得到涉案的土地使用权证。 5、《广汉市国土资源局行政复议答辩状》，证明原广汉市国土资源局对涉案行政复议中的答辩情况； 6、《四川省广汉市人民政府行政复议受理案件通知书》广府复字[2019]1号； 7、《四川省广汉市人民政府延期审理通知书》广府行复字[2019]1号； 证据6、7证明，被告未超期作出行政复议决定。 经庭前证据交换质证及庭审质证，被告质证认为：对证据1、2、3、4的真实性无异议，对证据5、6、7、8的关联性有异议，不能到达原告的证明目的，对证据9真实性无异议，不能达到原告的证明目的，对证据10、12的关联性有异议，与本案无关，对证据11真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。原告对被告证据质证认为：对证据1、2、3、4的真实性、合法性和关联性无异议，但不能达到被告的证明目的；对证据5无异议；对证据6、7有异议。 本院对上述证据的认定如下：原告提供的证据1、2、3、4、5、11与本案具有关联性，且被告对上述六项证据的真实性、合法性无异议，本院予以采信；原告提供的6、7、8、9、10、12证据与本案不具有关联性，本院不予采信。关于被告提交证据，符合真实性、合法性及关联性，本院予以采信。 经审理查明，2014年3月3日，原告（乙方）与广汉和平房产公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某（统一称甲方）签订《土地转让协议》（广汉和平房产公司未在协议尾部当事人签名处盖章或者代表人签字署名），约定：“一、甲方现有国有土地位广汉市××外乡××村村狮堰冶炼厂拍卖用地（广汉市xxxx-xx＃拍卖用地、广国用xxxx第xxxxx号，使用面积25906.00㎡两个地块，约42亩，最终以国土证面积为准），此土地实为周乐华所有，现挂靠在四川广汉和平房产开发有限公司。二、甲乙双方商定本土地单价按90万元∕亩计算，甲方占20%的股份，乙方占80%的股份，签订协议时乙方向甲方支付定金200万元，一月内再支付1000万元，剩余2200万元（银行贷款1500万元，私人借款700万元，两宗借款按银行贷款利息计算），甲乙双方按合作股份的比例承担银行利息。（票据约1400万）”。由于合同未完全履行，2018年6月13日，原告向四川省广汉市人民法院提起民事诉讼要求继续履行合同，原告认为其在该民事诉讼中才得知2016年8月8日、2018年4月18日，王某某、广汉和平房产公司、周某某签订有关协议，进行名为股权投资实为买卖土地的行为，遂向广汉市国土资源局申请查处广汉和平房产公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某非法转让土地使用权违法行为。广汉市国土资源局作出《广汉市国土资源局关于四川广汉和平房产开发有限公司土地使用权转让情况的回复》（[2018]-234）答复涉案地块的使用权人从初始取得到办理变更登记均为广汉和平房产公司，不存在非法转让土地使用权的问题。原告不服该回复，向广汉市人民政府提起复议申请。四川省广汉市人民政府作出《四川省广汉市人民政府行政复议决定书》广府行复字[2019]1号复议决定驳回原告的复议申请。原告不服，以四川省广汉市人民政府作为被告，向本院提起行政诉讼。 本案审理中，本院将起诉状副本发给被告后，原告申请变更诉讼请求及追加被告。对此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由除外。”的规定，本案原告无正当理由变更诉讼请求及追加被告，本院不予准许。 另查明，原告诉四川广汉和平房开发有限公司、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司、周某某合资、合作开发房地产合同纠纷一案在广汉市人民法院进行审理，并于2019年7月24日作出（2018）川0681民初1579号《民事判决书》。该一审判决认定该案为建设用地使用权转让纠纷，但广汉和平房产公司未在协议尾部当事人签名处盖章或者代表人签字署名，且广汉和平房产公司当庭拒绝对该协议进行追认，广汉和平房产公司不是《土地转让协议》的签订主体。 本院认为，本案的争议焦点有三项：第一、关于原告不服对申请查处事项处理行为的复议申请是否符合受理条件问题；第二、关于被告作出复议决定是否超过法定期限问题；第三、关于原告提出判决被告责令广汉市自然资源局依法履行查处职责或由被告直接作出行政处罚的诉请问题。 一、关于原告不服对申请查处事项处理行为的复议申请是否符合受理条件问题。 首先，关于原告申请查处非法转让土地使用权行为的性质。本案案涉土地，系广汉和平房产公司于2009年4月通过公开拍卖方式竞得并办理了《国有土地使用证》。依物权法规定，广汉和平房产公司为案涉土地的使用权人，后广汉和平房产公司以该土地使用权入股设立广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，土地使用权人变更为广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司，并办理了不动产登记。原告申请查处非法转让土地行为，最终指向应为土地使用权人变更为广汉市庄升晓月餐饮管理有限公司的权属变更事实，不论是否是因周某某、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司的行为而达成，依物权法定原则，本案原告所称“转让行为”所涉及的是以广汉和平房产公司为主体的致土地权属变更的行为，故当原告与广汉和平房产公司存在无争议或经法律程序确认的双方具有合法之债（讼指合同之债）的关系时，才成立其系为维护自身合法权益向行政机关投诉的性质。由于原告在本案中尚未能证实其与广汉和平房产公司具有合同关系，其申请查处的转让土地行为，属于对可能存在的违法行为提请行政机关立案调查、履行监督执法职责的举报性质。本案中，原告系举报人而非投诉人。 其次，原告向广汉市自然资源局（原广汉市国土资源局）举报后，广汉市自然资源局经调查后向原告作出了书面回复，原告不服向被告提起复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理条件，原告对举报处理行为不服提起行政复议，需具备其与举报处理行为具有法律上的利害关系。原告与案涉土地使用权人之间没有合同上的利益，其虽与周某某、四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司签订有涉案土地的《土地转让协议》（四川省广汉市华鑫建筑工程有限责任公司未在协议尾部当事人签名处盖章），但该所涉利益，并非行政法上对案涉土地使用权人发生权属变更应需考虑的利益，行政机关对原告举报的处理行为，不产生对原告合法权益的实质影响，原告与其举报的处理行为不具有法律上的利害关系，不具有申请复议的主体资格。故复议机关即本案被告在受理后复议申请后，发现复议申请不符合受理条件而作出驳回申请人即原告的复议申请，并无不当。 二、关于被告作出复议决定是否超过法定期限问题。经查，本案被告于2019年1月28日受理复议申请，于2019年4月22日作出复议决定，其间因以情况复杂延期30日，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于复议期限经延期不超过90日的规定。原告关于被告程序违法应予撤销的主张，本院不予采纳。 三、关于原告提出判决被告责令广汉市自然资源局依法履行查处职责或由被告直接作出行政处罚的诉请问题。原告基于对举报处理行为不服，在申请复议时提出撤销回复，继而要求复议机关责令广汉市自然资源局履行查处职责或由其直接作出行政处罚，此系针对撤销回复的后续处理要求，该项处理以对举报处理行为符合复议受理条件为前提。如前所述，原告对举报处理行为不具有法律上的利害关系，其提出本项诉请，其主体亦不适格。 综上，原告诉请撤销本案的复议决定及要求被告重新作出行政行为不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告重庆桑园置业有限公司的诉讼请求。 案件审理费50元，由重庆桑园置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 黄晓宇 审 判 员 王 剑 审 判 员 陈洪斌 二〇一九年十月二十四日 法官助理 蔡亚淋 书 记 员 付生宇