河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫17行初266号原告王保银，男，1935年3月15日出生，汉族，住河南省上蔡县。原告王雪山，男，1963年8月10日出生，住河南省上蔡县。系王保银之子。委托代理人张玉蝶，河南豫上律师事务所律师。被告上蔡县人民政府。地址：上蔡县蔡都大道中段北侧。法定代表人李卫明，县长。委托代理人尹先锋，男，上蔡县司法局工作人员。第三人上蔡县五龙镇人民政府。住所地：五龙镇五龙集。法定代表人刘亚峰，镇长。委托代理人田丹华，男，五龙镇人民政府工作人员。第三人王发户，男，1963年6月15日出生，汉族，住河南省上蔡县。原告王保银、王雪山诉被告上蔡县人民政府行政复议一案，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月3日立案后，于当月6月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告王保银、王雪山的委托代理人张玉蝶、被告上蔡县人民政府的委托代理人尹先锋，第三人上蔡县五龙镇人民政府委托代理人田丹华，第三人王发户到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月3日，被告上蔡县人民政府法制办对原告王保银、王雪山作出《行政复议不予受理通知书》，主要内容为“王保银、王雪山：你们对上蔡县五龙镇政府加盖公章的五龙乡高白玉村委于2015年6月10日作出的《关于王发户、王保银土地（烟叶地）纠纷的处理意见》不服，于2019年4月1日向本机关提出行政复议申请书。本机关经审查认为：现在对2015年乡（镇）、村处理意见提出行政复议申请，明显超过申请复议期限；2015年6月10日五龙乡高白玉村委《关于王发户、王保银土地（烟叶地）纠纷的处理意见》具有信访处理意见的意义，乡（镇）政府加盖印章确认不能认定为该乡（镇）政府具体行政行为。应按照信访程序处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。”原告王保银、王雪山起诉称，原告在80年代已管理与第三人争议的土地，在上面种植有树木。1994年村委将该块土地分配给原告作宅基地使用，2015年第三人王发户无任何理由起诉原告要求原告伐掉土地上的树木继而引起两家诉讼，两家排除妨碍诉讼案经驻马店市中级人民法院审理时，王发户提供了加盖有高白玉村委印章及上蔡县五龙乡人民政府印章的《关于王发户、王保银土地（烟叶地）纠纷的处理意见》，意见写明经村委研究两家纠纷的土地（烟叶地）应归王发户使用。是由于该虚假意见被法院采信导致原告败诉。原告知道该意见后经信访查明该意见是高白玉村委主任刘洪理所出的假证明、假证言。刘洪理被给予党内警告处分。原告因该虚假意见在民事诉讼败诉后，一直致力于民事诉讼的各种救济途径，在救济中原告向上蔡县人民法院提起了行政诉讼，要求撤销五龙乡人民政府作出的该处理意见。上蔡县人民法院（2019）豫1722行初7号行政裁定书认定该处理意见属可诉的行政行为，该行政行为侵犯的是土地使用权属行政复议前置程序，驳回了原告的起诉。原告起诉驳回后，向上蔡县人民政府提出行政复议申请，复议请求撤销该意见。但上蔡县人民政府法制办却以原告复议申请超过了申请复议期限，作出了行政复议不予受理通知书。上蔡县法制办不予受理错误。首先五龙乡人民政府作出该意见是原告不知也没有送达给原告，更没有告诉原告申请复议和起诉的权利及期限，原告在因该意见民事诉讼中败诉后行政诉讼到法院，再起诉被驳回后才知属行政复议前置，原告即提起行政复议申请。针对本案事实情况，法制办作出不予受理通知书明显是违背法律规定。请求1、依法撤销上蔡县人民政府法制办于2019年4月3日作出的行政复议不予受理通知书。2、依法责令上蔡县人民政府法制办依法受理原告申请撤销五龙乡政府于2015年6月15日作出的《关于王发户、王保银土地（烟叶地）纠纷的处理意见》并作出行政复议决定书。原告提供的证据有：1、2015年处理意见；2、原告在五龙土地管理所复印的王保银土地证号；3、信访意见书；4、上蔡县人民法院（2019）豫1722行初7号现在裁定书；5、驻马店市中级人民法院（2017）豫17民终3901号民事判决书；以上证明处理意见行为存在，原告2017年才知道作为民事证据出现，不知道具体行政行为，土地复印件证明争议地是原告的，行政裁定书证明处理意见是行政行为，才提起行政复议，信访意见书证明村委主任刘洪理因在处理意见上加盖印章收到纪律处分。被告上蔡县人民政府答辩称,1、原告申请复议超过期限。原告诉称2015年第三人王发户伐树引起诉讼，中级法院二审开庭审理时得知加盖有高白玉村委印章及五龙乡政府印章的《关于发户、王保银土地（烟叶地）纠纷处理意见》，原告当时应该按照行政复议法的规定在两个月复议申请期限内，向上蔡县政府提出复议申请。原告在二审判决生效后两个月内没有申请复议，由此可见，原告申请行政复议明显超期。答辩人上蔡县政府的复议承办机构法制办，根据行政复议法第十七条规定通知王保银、王雪山不予受理正确。2、原告的诉请应依法驳回。原告诉称处理意见属可诉行政行为，侵犯土地使用权应复议前置。1994年村委将该地作为原告的宅基地没有证据。乡政府有权根据《民间纠纷处理办法》《信访条例》等规定作出不同性质的处理决定、处理意见，但救济途径不同。本案属于原告所在村委作出的处理意见后乡政府加盖公章认可、性质为信访事项处理意见，应按《信访条例》规定向上蔡县政府信访复查委员会申请复查。如认为乡镇政府处理意见侵犯其宅基地使用权申请复议，应当在申请复议时提供宅基证等相关材料。然而原告在申请复议时，并没有在五日内提交合法材料证明其享有的宅基地使用权受到侵犯。故，复议机关承办机构作出不予受理通知正确。请求依法驳回原告诉请。被告提供的证据有：1、复议申请书；2、王雪山、王保银的身份证明；3、2015年6月10日处理意见；4、不予受理通知书及送达回证。以上证明行政复议超期，原告申请的事项不属于行政复议受理范围。第三人上蔡县五龙镇人民政府陈述，原告与第三人有纠纷，当时村委研究对两家土地纠纷作出的处理意见，乡政府并没有下达与其相关的处理意见，所以不属于政府行为。上蔡县五龙镇人民政府未提供证据。第三人王发户陈述，纠纷地是村组分给第三人的承包地，该地应该归第三人使用。第三人王发户提供的证据：证明一份，证明1998年分地，以后没有调整过土地。经庭审举证，原告对被告提供的证据真实性无异议，但证明目的有异议，原告没有超过行政复议期限。五龙镇政府及第三人王发户对被告的证据无异议。被告对原告提供的证据1有异议，意见是2015年作出的，原告也承认2017年该意见的存在，充分说明原告提出申请复议超过复议期限；对证据2有异议，该证据不能证明争议地归原告使用；对证据3信访意见书证明目的有异议，该证据证明了原告早已知道该意见书的存在，并进行了上访，说明原告也认为该意见是信访事项不是行政行为；对证据4、5构不成行政复议期限的中断和中止。五龙镇政府对原告提供的证据质证意见同县政府一致。第三人王发户对原告提供的证据质证意见为认为争议地归第三人使用，不是宅基地，是第三人的承包地，原告的宅基地已经建成房子。原告对王发户提供的证据质证意见该证据为复印件，没有村委印章，不属于村组证明。被告及五龙镇政府对王发户的证据认为是复印件，由法院认定。经庭审举证、质证，本院对被告提供的证据真实性予以认定，能够证明被告收到原告的复议申请书及被告作出行政行为。对原告提供的证据1、3、4、5真实性予以认定能够证明原告向被告申请行政复议，证据2是复印件不再认定。对王发户提供的证据属于复印件，不再认定。根据原、被告及第三人提交的有效证据及庭审查明，可以认定以下事实：原告王保银、王雪山系父子关系，2019年4月1日，原告对2015年6月10日加盖有上蔡县五龙镇人民政府和上蔡县五龙镇高白玉村委印章的《关于王发户、王保银土地（烟叶地）纠纷的处理意见》不服，向上蔡县人民政府提出行政复议申请。2019年4月3日，被告上蔡县人民政府法制办向王保银、王雪山作出《行政复议不予受理通知书》，并加盖“上蔡县人民政府法制办公室”印章。原告对该《行政复议不予受理通知书》不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议申请事项，履行下列职责：……”。该法第十七条第一款规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。根据上述法律规定，结合本案，被告上蔡县人民政府是本案行政复议机关，上蔡县人民政府法制办公室具体办理行政复议申请事项，对申请人提出的行政复议申请是否符合行政复议受理条件，须由行政复议机关作出是否受理的决定，上蔡县人民政府法制办公室不具有作出行政复议决定的法律职权。本案中，上蔡县人民政府法制办公室对原告作出《行政复议不予受理通知书》缺乏职权依据，应予确认无效。虽然原告请求撤销被诉的《行政复议不予受理通知书》并要求被告作出行政复议决定，但人民法院审查行政行为的效力应不限于原告的诉讼请求，故应判决确认无效。原告提出的行政复议申请是否符合受理条件属于行政机关的法定职责，人民法院不宜直接判决予以受理。故原告请求法院判决被告受理原告提出的复议申请，对其该项请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、七十六条之规定，判决如下：一、确认被告上蔡县人民政府于2019年4月3日以上蔡县人民政府法制办公室名义对原告王保银、王雪山作出的《行政复议不予受理通知书》无效。二、责令被告上蔡县人民政府自本判决生效后五日内重新审查并依法作出处理。三、驳回原告王保银、王雪山的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上蔡县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及上诉状副本九份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孟令华审判员  于发安审判员  马国中二〇一九年十月十五日书记员  吴秀芳