福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽05行初29号 原告唐顺根，男，1959年9月18日出生，汉族，住福建省漳州市龙文区。 委托代理人董志武、杨董洁，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。 被告漳州市龙文区人民政府，住所地福建省漳州市龙文区政府综合大楼。 法定代表人胡栋良，区长。 出庭应诉负责人陈再顺，副区长。 委托代理人洪亚斌、郑秀燕，福建联合信实（漳州）律师事务所律师。 第三人漳州市龙文区蓝田镇人民政府，住所地福建省漳州市龙文区水仙大街**蓝田镇政府大院。 法定代表人黄阿木，镇长。 第三人漳州市龙文区城市管理局，住，住所地福建省漳州市龙文区蓝田经济开发区景山机关大院**/div> 法定代表人黄俊勇，局长。 委托代理人陈**平，该局工作人员。 委托代理人林志山，福建协兴律师事务所律师。 原告唐顺根诉被告漳州市龙文区人民政府（以下简称龙文区政府）及第三人漳州市龙文区蓝田镇人民政府（以下简称蓝田镇政府）、漳州市龙文区城市管理局（以下简称龙文区管理局）行政复议一案，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。唐顺根的委托代理人董志武、杨董洁，龙文区政府副区长陈再顺及委托代理人洪亚斌、郑秀燕，龙文区管理局的委托代理人陈**平、林志山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 龙文区政府于2019年1月4日作出漳龙政行复决〔2019〕1号行政复议决定书,决定:1.确认被申请人蓝田镇政府2018年8月1日强制拆除申请人房屋的行政行为违法;2.驳回申请人对被申请人龙文区管理局的行政复议申请。 原告唐顺根诉讼请求：1.撤销被告作出的漳龙政行复决〔2019〕1号行政复议决定书第二项决定，即“驳回申请人对被申请人龙文区管理局的行政复议申请”的决定，确认龙文区管理局于2018年8月1日强拆原告住宅行为严重违法；2.判令被告对第三人的违法行为给原告造成的财产损失作出赔偿决定。事实和理由：1994年原告为解决居住问题，根据当时的政策，向蓝田镇政府购买土地自建住房。2016年12月1日,蓝田镇政府因建元东路改建拆迁事宜，一直强令原告搬迁。2018年7月23日，原告主动向漳州市人民政府请求行政协调。漳州市人民政府于2018年7月27日向龙文区政府发出《关于做好唐顺根等原告行政协调申请事务的通知》，通知要求被告认真研究申请的协调诉求。蓝田镇政府得知通知情况，于2018年8月1日清晨，由其镇党委书记带领包括龙文区管理局执法人员，强行闯入私人住宅，并将原告位于蓝田镇小港村××号的前后两栋住宅拆毁，造成原告经济损失1000万元左右（具体以鉴定评估结果为准）。强拆当天，蓝田镇政府还以自己的名义在龙文区政府官网上发布所谓《关于依法拆除建元东路（小港段）唐顺根、唐福清等6户建筑物的情况说明》，声称原告拒不配合拆迁，甚至“造成不公平、不公正”，给原告身心造成了巨大的精神损失。2018年9月26日，原告向被告提起行政复议，请求：“一、确认被申请人蓝田镇政府、龙文区管理局于2018年8月1日强拆申请人住宅行为严重违法；二、责令被申请人及时对申请人安置并对相关责任人员进行问责”，后根据被告的要求，原告于2018年10月16日对复议请求二中的“安置”的内容进行明确，复议中提出赔偿明细如下：“一、产权调换部分。唐顺根被强拆住宅的282.96＋1608.70／2＋67.32／2即1121.18㎡（最终以测量面积为准）），请求给300㎡产权调换，最终产权调换面积按实际户型确定。二、临时过渡安置补助费。从2018年8月1日起按产权调换面积每月每㎡15元的标准给予临时补助费，超过两年未安置的，起按产权调换面积每月每㎡23元的标准给予临时补助费。三、货币化补偿部分。1.产权调换剩余面积821.18㎡（最终以测量面积为准），按长福棚改标准每㎡4264＋1600＋500即6364元给予货币化补偿，并给予30%的利息损失，计6793786.376元；2.被强拆的简易结构（420.46＋770.29）／2即595.375㎡（最终以测量面积为准），按长福棚改标准每㎡450＋216即666元给予货币补偿，计396519.75元。3.搬迁补助费：1121.18Ｘ6＋300Ｘ6，计8527.08元。四、其他财产损失。1.室内财产损失88100元，详见清单;2.厂房设备和其他物品损失500800／2即250400元。不含临时过渡安置补助费和产权调换，暂计损失赔偿7537333.21元。以上赔偿明细，主要是依据2017年龙文区执行的《漳州市龙文区长福棚户区改造项目土地与房屋征收补偿安置实施方案》提出的，符合现行拆迁政策。案经长达三个月的复议，复议期间，原告根据被告的释明已明确以上述赔偿申请作为安置请求，故被告应依法作出赔偿决定，然而被告罔顾事实称原告没有提出行政赔偿请求，以及龙文区执法局未参与强拆行为，于2019年1月4日（1月9日收到）作出复议决定，违法回避赔偿申请，仅确认蓝田镇政府强拆行为违法而回避安置问题，并未将蓝田镇政府滥用职权的行为移交监察处理，没有对第三人的违法行为进行有效的纠正。基于以上事实，原告特诉至法院，请求支持诉讼请求。 唐顺根向本院提交了以下证据: 1.行政复议申请书，证明申请人就第三人违法强拆依法提起复议； 2.赔偿明细、室内物品清单及邮寄凭证，证明申请人在行政复议中明确了赔偿明细，原告财产受损部分除被强拆的房屋，还包括其他室内财产； 3.行政复议决定书及签收凭证，证明原告于2019年1月9日收到复议决定书，该决定书回避了原告的赔偿申请； 4.报警回执及强拆照片，证明2018年8月1日第三人违法强拆，原告虽报警但仍然没能制止违法行为； 5.情况说明，证明蓝田镇政府于2018年8月1日在违法强拆的过程中，通过龙文区政府网站，以蓝田镇政府的名义发布强拆说明，给原告造成精神伤害； 6.《福建省人民政府关于漳州市龙文区2015年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》(闽政地〔2015〕744号)，证明2015年经福建省政府的批复，蓝田镇小港村的土地被确认在龙文区征地范围内； 7.漳州市龙文区土地和房屋征收工作服务协调领导小组办公室〔2015〕5号专题会议纪要，证明根据会议纪要，小港村征地拆迁中涉及属于村民自住房的部分，认定为有效住宅权属房源； 8.漳州市房屋实地勘丈成果图，证明原告房屋面积已经丈量，可以按丈量面积调换产权； 9.漳龙政行复补（2018）4号送达回证，证明原告于2018年10月11日下午到龙文区政府法制办核对身份证及就复议第二项安置进行明确，当天并做笔录； 10.邮件全程跟踪查询，证明2018年10月17日，原告将赔偿明细书面邮寄给被告法制办负责人； 11.照片，证明2018年8月1日强拆时，龙文区管理局第三大队副队长黄庆辉的照片; 12.龙文区管理局关于调整领导班子成员工作分工的通知，证明照片上人物的任职情况； 13.视频，证明原告提供的照片没有经过更改。 龙文区政府辩称，一、作出原行政行为的行政机关应为本案共同被告。原告只起诉复议机关错误。二、被诉复议决定正确。原告提供的证据不足以证明龙文区管理局对其房屋实施了拆除行为，龙文区政府驳回原告对龙文区管理局复议申请正确。原告提出申请安置的请求不能等同于其已提出行政赔偿请求，且其为提供拆除行为造成直接的财产损失的证据，故应视为其在申请复议时未一并提出行政赔偿请求。综上，被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序符合法律规定。原告诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。 龙文区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.申请人身份证明材料，证明原告申请行政复议的主体资格； 2.行政复议申请书，证明原告申请行政复议所提交的申请书； 3.行政协调申请书、漳州市人民政府《关于唐顺根等申请人行政协调申请事项告知书》(漳政协调告字〔2018〕1号)、蓝田派出所《报警回执》、照片、蓝田镇政府《关于依法拆除建元东路(小港段)唐顺根、唐福清等6户建筑物的情况说明》，证明原告申请行政复议所举的事实依据； 4.《福建人民政府关于漳州市龙文区2015年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》(闽政地〔2015〕744号)、《漳州市龙文区人民政府关于漳州市龙文区2015年度第五批次农用地转用和土地征收的公告》(漳龙政〔2015〕146号)、《漳州市国土资源局龙文分局关于漳州市龙文区2015年度第五批次建设用地征收补偿安置方案公告》(漳龙国土公告〔2015〕11号)、《漳州市龙文区人民政府关于同意漳州市龙文区2015年度第五批次建设用地征收补偿安置方案的批复》(漳龙政〔2015〕167号)、建元东路(蓝田镇段)《漳州市龙文区房屋征收补偿协议书》及房屋附属物项目补偿清单、征收房屋奖励及搬迁补贴表、漳州市房屋实地勘丈成果图，证明蓝田镇政府对原告申请行政复议进行答复所举的事实依据； 5.补正行政复议申请通知书及送达回执，证明被告通知原告申请行政复议时所需的补正材料的事实； 6.行政复议申请受理通知书及送达回执，证明被告受理原告行政复议申请的事实； 7.行政复议答复通知书及送达回执，证明被告通知蓝田镇政府、龙文区管理局对原告申请行政复议进行答复的事实； 8.行政复议答复书，证明蓝田镇政府、龙文区管理局对原告申请行政复议进行答复的事实； 9.行政复议决定书及送达回执，证明被告对原告行政复议申请作出行政复议决定并送达当事人的事实； 10.延期审理审批表、延期审理通知书及相应送达回证，证明复议决定是在法定期限内作出的； 11.行政强制法第4、18、34、35、37、53条，行政复议法第6、10、12、13、17、22、23条、第28条第一款第（三）项、第29、31条，行政复议法实施条例第28、29、45、48条。 龙文区管理局述称，2018年8月1日，龙文区管理局并未派人参与对原告的房屋进行强拆，也不清楚这起强拆事件。原告请求确认龙文区管理局强拆其房屋行为违法没有事实和法律依据。原告在其复议请求中并没有要求被告作出赔偿决定，因而，被告没有作出赔偿决定合法。综上，原告的诉讼请求没有法律和事实依据，应予驳回。 龙文区管理局向本院提交了中共漳州市龙文区委《关于城市管理执法体制改革专题会议纪要》（〔2018〕1号），证明根据该会议纪要要求，下派到蓝田镇的区城管执法局在编工作人员、协管人员除工资由区城管执法局管理之外，绩效考核、评优评先、提拔推荐以及日常管理等方面由所在镇负责，接受所在镇的统一管理和调配。 蓝田镇政府未作陈述及未提交证据。 经庭审质证，龙文区政府对唐顺根提供的证据质证如下：对证据1真实性及内容均无异议；对证据2赔偿明细、室内物品清单的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明所要证明的内容，对邮寄凭证的真实性无异议；对证据3真实性无异议，但不能证明决定书回避了原告的赔偿申请，由于原告申请书中提到的上述赔偿明细，属于补偿安置请求，不属于行政赔偿请求，这在决定书中有阐述，因此没有回避了原告的赔偿申请；对证据4报警回执的真实性没有异议，但是报警回执上也体现原告报警只是针对蓝田镇政府的拆迁纠纷，并未涉及龙文区管理局，对照片的真实性有异议，无法证明龙文区管理局有直接参与强拆；对证据5真实性无异议，对其要证明是由蓝田镇政府强拆的这一内容没有异议，但未给原告造成任何精神伤害；对证据6没有异议；对证据7真实性无异议，但不能证明原告的房屋属于有效住宅权属房源；对证据8真实性没异议，但不能证明要按丈量面积调换产权，且原告要按丈量面积调换产权，调换产权的征收人为漳州市龙文区房屋征收服务中心，委托征收人为蓝田镇政府，漳州市龙文区房屋征收服务中心是要与原告签订《房屋征收补偿协议书》，但原告拒绝签订；对证据9真实性没有异议，复议的第二项请求是10月17日才邮寄，当天没有明确；对证据10真实性没有明确，内容还是安置的请求；对证据11真实性有异议，原告未在申请复议时提交，也无法证明照片上的人物代表的机关及实施的行为；证据12由法院认定，第三人质证；证据13原告开庭时才提供，没有必要进行质证，且第三人也否认了黄庆辉的身份。 龙文区管理局对唐顺根提供的证据质证如下：对证据4中照片的真实性有异议，来源不清，是否经过P图，合法性关联性也不明确，很多拆迁队的人员并不是城管的服装；对证据11的照片真实性有异议，来源不清，该份照片不真实，9月16日一切是完好的，照片不客观真实，照片上体现的人物也不是第三大队副队长；对证据12真实性没有异议，黄庆辉是市局直属三大队的的工作人员，该份证据不能证明原告要证明的内容；对证据13的真实性有异议，该视频来源不清；对其他证据的质证意见与龙文区政府的质证意见相同。 唐顺根对龙文区政府提供的证据质证如下：对证据1没有意见且是在龙文区政府提交的；对证据2没有意见；证据3是当时提交复议的材料，对真实性没有异议；对证据4中的744号文件的真实性没有意见，对协议书的真实性无法确认，因为没有签名，对清单及丈量示意图的真实性没有异议；对证据5、6、7、8的真实性没有异议，但是证据5中没有提交补正笔录；证据6、7、8、9中的送达回证程序违法；对证据10没有异议；证据11中引用的法律与本案没有关联性。 龙文区管理局对龙文区政府提供的证据均没有异议。 唐顺根对龙文区管理局提供的证据的真实性没有异议，但认为该证据的合法性无法确认，即使是合法的，也不能确认执法的工作人员可以和区管理局一起执法，文件最多只能体现镇委托管理，对外仍是管理局的身份。 本院对上述证据认证如下：对双方当事人对对方提供的真实性无异议的相关证据的真实性予以确认。 经审理查明，唐顺根于2018年9月26向龙文区政府提出行政复议申请，请求：一、确认被申请人蓝田镇政府、龙文区管理局于2018年8月1日强拆申请人住宅行为严重违法；二、责令被申请人及时对申请人安置并对相关责任人员进行问责。龙文区政府于2018年9月29日作出《补正行政复议申请通知书》，并于唐顺根提交补正复议申请材料的当日即2018年10月11日受理了唐顺根的行政复议申请。复议期间，唐顺根于2018年10月17日向龙文区政府邮寄了《被强拆房屋赔偿明细》及《家具、电器及其他物品清单》，对其第二项复议请求中请求“安置”的内容明确为产权调换部分、临时过渡安置补助费、货币化补偿部分以及其他财产损失338500元，暂计损失（不含临时过渡安置补助费和产权调换）应赔偿7537333.21元。龙文区政府于2018年10月18日收到上述邮寄的赔偿明细及物品清单。法定复议期间，龙文区政府以情况复杂，不能在法定期限作出复议决定为由，经该政府负责人批准，延长复议期限至2019年1月7日，并将该延长情况告知了申请人和被申请人。龙文区政府于2019年1月4日作出漳龙政行复决〔2019〕1号行政复议决定书,决定:1.确认被申请人蓝田镇政府2018年8月1日强制拆除申请人房屋的行政行为违法;2.驳回申请人对被申请人龙文区管理局的行政复议申请。唐福清于2019年1月9日收到上述复议决定书，于2019年1月21日向本院提起本案诉讼。 另查明，2018年12月，由于漳州市龙文区机构改革实施方案的实施，漳州市龙文区城市管理行政执法局被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，其原作为本案第三人的诉讼地位应由继续行使其职权的漳州市龙文区城市管理局承接。 本案争议焦点为：1.蓝田镇政府、龙文区管理局是否应作为本案共同被告；2.龙文区政府驳回原告对龙文区管理局的复议申请是否合法；3.龙文区政府对原告的“安置”请求未进行实体审理是否合法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十三条第一款的规定，龙文区政府具有作出被诉复议决定的职权。蓝田镇政府、龙文区管理局不应列为本案共同被告，而应列为本案第三人，该事实已经福建省高级人民法院于2019年6月3日作出的已生效的（2019）闽行辖终2号行政裁定书确认。因此，蓝田镇政府、龙文区管理局在本案的诉讼地位应为第三人。龙文区政府主张作出原行政行为的行政机关应列为本案共同被告，理由不成立，不予支持。 蓝田镇政府并不具有行政强制执行本案房屋的法定职权，其对本案房屋实施的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国强制执行法》第五十三条规定，超越职权。蓝田镇政府在实施被诉强拆行为前，既缺乏据以强制执行的基础性行政决定，也未依法作出催告书、强制执行决定书并依法送达唐顺根，以及未依法听取唐顺根的相关陈述、申辩意见，违反了《中华人民共和国强制执行法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，其实施的被诉强拆行为缺乏合法依据且程序违法。因此，被诉复议决定确认蓝田镇政府实施的被诉强拆行为违法符合法律规定。 行政机关组织实施行政强制行为可能会抽调或借用其他单位的人员参与，因此，行政强制行为的实施主体应当以以其名义对外实施的行政机关为认定依据。唐顺根在复议期间提供的照片等证据虽然体现确有头戴标有“城管执法”头盔且身穿制服的工作人员在强拆现场，但均不足以证明被诉强拆行为有以龙文区管理局的名义对外组织实施，且龙文区管理局也否认其系被诉强拆行为的实施主体。因此，被诉复议决定认定龙文区管理局不是适格的复议被申请人，进而驳回原告对龙文区管理局的复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项、第四十八条第一款第二项规定。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”、《中华人民共和国国家赔偿法》第十一条：“赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿请求”及第三十二条:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”规定，申请人在申请行政复议时有权一并提出行政赔偿请求，且有权提出数项赔偿请求；国家赔偿的主要赔偿方式为金钱赔偿、返还财产和恢复原状；复议机关在决定确认具体行政行为违法时，应在对被申请人提出的赔偿请求进行实体审查后，依照国家赔偿法对赔偿方式、项目、计算标准等的相关规定，同时依法作出赔偿决定。本案中，唐顺根虽在其复议申请中提出的系“安置”请求，但唐顺根在被诉复议决定作出前已按龙文区政府要求，向龙文区政府邮寄了《被强拆房屋赔偿明细》及《家具、电器及其他物品清单》，对其“安置”请求的内容明确为产权调换部分、临时过渡安置补助费、货币化补偿部分以及其他财产损失338500元，暂计损失（不含临时过渡安置补助费和产权调换）应赔偿7537333.21元。显然，唐顺根的上述“安置”请求的内容包含了金钱赔偿和实物赔偿，而非仅包含以产权调换方式实现的实物赔偿，且其明确了金钱赔偿的总数额。即唐顺根系以金钱赔偿和实物赔偿的两种赔偿方式作为实现其“安置”请求的方式，也即名义上请求的系“安置”，实质上系请求赔偿。该“安置”内容的违法赔偿性特征明显与集体土地征收过程中涉及的合法补偿性特征的“安置”内容不同。另结合唐顺根请求确认强拆行为违法的第一项复议请求内容，应认定唐顺根在其复议请求第二项中提出的“安置”请求实质上系在主张强拆行为违法的前提下，以包含金钱赔偿和实物赔偿的两种赔偿方式的“安置”方式请求对因违法强拆行为对其造成的财产损害予以行政赔偿，该请求属于行政赔偿请求，依法应一并作出行政复议决定。至于唐顺根主张的“安置”请求中涉及的赔偿方式和计算标准是否符合国家赔偿法规定的赔偿方式和计算标准，是否予以支持，不属于行政复议受理条件的审查范围，而属于受理该赔偿请求后进行实体审查的范畴。根据唐顺根在行政复议期间提供的《被强拆房屋赔偿明细》、《家具、电器及其他物品清单》、蓝田镇政府《关于依法拆除建元东路(小港段)唐顺根、唐福清等6户建筑物的情况说明》，结合蓝田镇政府在行政复议期间提供的房屋附属物项目补偿清单、漳州市房屋实地勘丈成果图等证据，应认定唐顺根已就其本案主张的受损害情况尽到了初步举证责任。被诉复议决定以唐顺根未一并提出行政赔偿请求及未提供相关损失证据等为由对原告“安置”的赔偿请求未进行实体审查处理，属于认定事实错误，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序。龙文区政府应按照国家赔偿法等相关规定对本案赔偿请求进行实体审查后，依法作出复议决定。另因问责行为属于内部行政行为，故被诉复议决定认定唐顺根关于对相关责任人员进行问责的复议请求不属于行政复议范围合法。综上所述，唐顺根的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项规定，判决如下： 一、责令漳州市龙文区人民政府在法定期限内对唐顺根的行政赔偿请求依法作出行政复议决定； 二、驳回唐顺根的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由漳州市龙文区人民政府负担25元，唐顺根负担25元。 如不服本判决，可以在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  庄希文 审判员  谢火生 审判员  邱旭锋 二〇一九年十月二十五日 书记员  赵 芳 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。