辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1082号上诉人（一审原告）王建增，男，1946年5月15日出生，汉族，住址辽阳市白塔区。委托诉讼代理人王宪（系王建增儿子），男，1968年4月3日出生，汉族，住址辽阳市白塔区。上诉人（一审原告）王宪，男，1968年4月3日出生，汉族，住址辽阳市白塔区。被上诉人（一审被告）辽阳市人民政府，住所地辽阳市文圣区新城路9号。法定代表人王一兵，该市政府市长。委托诉讼代理人韩雨晴，该市政府办公室工作人员。委托诉讼代理人王丹，该市政府办公室工作人员。被上诉人（一审被告）辽阳市白塔区人民政府，住所地辽阳市白塔区民主路33号。法定代表人佟恩凡，该区政府区长。委托诉讼代理人李永波，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人冯晓兰，辽宁弘旨律师事务所律师。被上诉人（一审被告）辽阳市住房和城乡建设局，住所地辽阳市文圣区新城路9号。法定代表人张永昶，该局局长。委托诉讼代理人赵保健，该局法规科科长。委托诉讼代理人高尚，辽宁玉乾律师事务所律师。上诉人王宪、王建增因诉辽阳市人民政府（以下简称辽阳市政府）、辽阳市白塔区人民政府（以下简称白塔区政府）、辽阳市住房和城乡建设局（以下简称辽阳市住建局）行政复议决定及确认违法并赔偿一案，不服辽阳市中级人民法院作出的（2019）辽10行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年9月23日组织各方当事人进行询问。上诉人王宪，被上诉人辽阳市政府的委托诉讼代理人韩雨晴、王丹，被上诉人白塔区政府的委托诉讼代理人李永波、冯晓兰，被上诉人辽阳市住建局的委托诉讼代理人赵保健、高尚到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年6月29日，中国人民解放军93123部队向白塔区政府提出申请，内容为：“我部园林路公寓区位于辽阳市××区园林路××里，由于疏于管理，环境卫生较差，并曾一度出现无业人员私自入住和强占，为配合辽阳市城市整体规划和市容美化，根据后发（2008）20号《军队公寓住房管理规定》文件要求，经我部研究决定，希望贵单位依法对园林路公寓区内违规建房、违规租住、乱圈乱占、种植养殖等不法行为进行清理，拆除危房险房。”2018年4月4日，辽阳市城市管理综合行政执法局（以下简称辽阳市行政执法局）向王宪下达《责令改正通知书》，内容为：“经调查核实，你于2018年4月4日在辽阳市××文化街区内擅自搭建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你立即停止上述违法行为，并限期在2018年4月9日17时0分前改正。”2017年为创建国家历史文化名城，打造省级历史文化街区，辽阳市委、市政府决定对广佑寺北侧园林家属院公寓区进行综合整治，白塔区政府负责具体实施，并对地上物给予适当补偿。在整治过程中，王建增委托王宪处理相关事宜。期间由于其提出的补偿诉求过高，王宪、王建增未能签订补偿协议。后经协商，王宪同意先拆后谈。2018年4月8日，白塔区政府将其主房以外的自建房拆除。2018年5月23日，王宪以辽阳市行政执法局、白塔区政府为被申请人向辽阳市政府申请行政复议，请求：1、撤销辽阳市行政执法局作出的辽市城管责改字（2018）第0142号《责令改正通知书》；2、对辽阳市政府和白塔区政府拆迁造成的损失给予合理安置和足额补偿；3、对王建增分配的房屋进行确权。2018年12月10日，辽阳市政府作出辽市行复决字（2018）8号行政复议决定，确认辽阳市行政执法局作出的辽市城管责改字（2018）第0142号《责令改正通知书》违法，驳回王宪的其他复议请求。另查，根据《印发〈辽阳市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，辽阳市行政执法局的职责划归辽阳市住建局。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告。本案中，王宪、王建增不服辽阳市政府作出的辽市行复决字（2018）8号行政复议决定，并以辽阳市住建局、白塔区政府为被告向法院提起行政诉讼。王宪、王建增主张行政复议决定应当撤销《责令改正通知书》，判令辽阳市政府和白塔区政府偿还被拆毁的历史遗留房屋，赔偿经济损失。因王宪、王建增提起行政诉讼的被告主体不同，各被告作出的行政行为亦不同，故属于被告不明确。且经该院释明，王宪、王建增仍坚持起诉所列的被告，故其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定：驳回王宪、王建增的起诉。案件受理费50元，返还王宪、王建增。上诉人王宪、王建忠上诉称，1、上诉人自建历史遗留房屋被拆、合法财产被毁，是三被上诉人充当不同角色、共同实施的违法行政行为，故其应作为本案共同被告；2、辽阳市政府在超过法定复议期限三个多月后作出行政复议决定属于程序违法，该行政复议决定虽然确认了《责令改正通知书》违法，但并未改变原行政行为的结果，属于维持原行政行为，上诉人将复议机关和作出原行政行为的机关列为共同被告，于法有据。综上，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，撤销被诉行政复议决定以及《责令改正通知书》，并支持上诉人提出的赔偿请求。被上诉人辽阳市政府答辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，被上诉人对上诉人提出的三项复议申请分别进行了审查，并对辽阳市行政执法局作出的《责令改正通知书》确认违法。因上诉人未能提供证据证明案涉地块存在国有土地上房屋征收行为，故其要求对房屋予以补偿的申请不属于行政复议范围；关于对王建增的住房进行确权的请求，应向具有相应职能的机关申请，亦不属于行政复议范围；故被上诉人驳回上诉人上述两项复议请求符合法律规定。一审裁定正确，请求二审法院予以维持。被上诉人白塔区政府答辩称，《责令改正通知书》系辽阳市行政执法局作出，与白塔区政府无关。上诉人违法建设的事实客观存在，法律规定拆除违建不予补偿，上诉人要求按照国有土地上房屋征收标准对其进行补偿没有事实根据和法律依据。一审裁定正确，请求二审法院予以维持。被上诉人辽阳市住建局答辩称，案涉行政行为系经过辽阳市政府复议的行政行为，且复议机关改变了原行政行为，故应以复议机关为被告，辽阳市住建局并非本案适格被告。上诉人所列被告主体不适格且起诉不符合法定条件，一审裁定驳回其起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。另查明，王宪、王建增于2018年9月26日以辽阳市政府、白塔区政府、辽阳市住建局为共同被告向辽阳市中级法院提起行政诉讼，请求撤销第0142号《责令改正通知书》，确认白塔区政府的行政行为违法并赔偿其损失。辽阳市中级法院于2018年11月28日作出（2018）辽10行初82号行政裁定，以复议程序正在进行、不能同时提起行政诉讼为由，驳回王宪、王建增的起诉。本院认为，王宪、王建增在起诉状中载明的诉讼请求为：1、撤销辽阳市政府作出的辽市行复决字（2018）8号行政复议决定，并彻底查明非法作出《责令改正通知书》的真正实施者。2、确认被告方的违法行政行为，并支持原告同时提出的行政赔偿请求，包括判令辽阳市政府和白塔区政府偿还王宪被拆毁的历史遗留房屋99.8平方米，赔偿其他各项经济损失共计957060元；判令辽阳市政府和白塔区政府偿还王建增历史遗留房屋30.56平方米，归还王建增成年奶山羊种羊8只、种羊羔3只，赔偿其他各项经济损失共计376259元。本案的焦点问题是王宪、王建增的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条、第一百三十三条、第一百三十四条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案中，王宪作为复议申请人以辽阳市行政执法局和白塔区政府为被申请人，向辽阳市政府申请行政复议，请求撤销第0142号《责令改正通知书》，对辽阳市政府和白塔区政府因拆迁而造成的王宪、王建增房屋和财产损失给予合理的安置和足额的补偿，确认王建增对其1980年分配到的84.1平方米住房享有全部所有权。针对王宪提出的第一项复议申请，被诉行政复议决定以认定事实不清为由确认第0142号《责令改正通知书》违法。针对王宪提出的第二项和第三项复议申请，被诉行政复议决定分别以王宪未提供证据证明存在国有土地上房屋征收行为以及对王建增的房屋进行确权的请求不属于行政复议范围为由，决定驳回王宪的该两项复议请求。由此可见，被诉行政复议决定既包括改变原行政行为的内容，又包括以复议申请不符合受理条件为由予以驳回的内容，但不包括维持原行政行为的内容，故依法应当以复议机关为被告针对复议决定提起行政诉讼，而不能以复议机关和原行政机关为共同被告，同时起诉原行政行为和复议决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（十）项规定，错列被告且拒绝变更、具有其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，王宪、王建增在行政复议程序中提出的第二项请求为对辽阳市政府和白塔区政府拆迁造成的损失给予合理安置和足额补偿，其在本案诉讼中提出的第二项请求系确认被告实施的行政行为违法，并支持其提出的行政赔偿请求。据此，王宪、王建增提出的第二项诉讼请求并非其申请行政复议的原行政行为，而是一个新的行政行为。因此，王宪、王建增提起本案诉讼既不符合前述法律和司法解释的规定，也不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。一审法院在庭审时已向王宪、王建增进行释明，但其仍坚持起诉状中的诉讼请求，故一审法院认定其起诉不符合法定条件，依法应当裁定予以驳回并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果得当，依法应予维持。王宪、王建增的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 蕊审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一九年十月二十四日法官助理倪弘毅书记员尹慧慧（代）