河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫03行初213号原告洛阳润久置业有限公司，住所地洛阳市高新区河洛路与三山路交叉口润升高科大厦****。法定代表人吴运久，董事长。委托代理人王武松，该公司办公室主任。特别授权代理。委托代理人王灏，河南洛河畔律师事务所律师。一般代理。被告新安县人民政府，住所地新安县新城，住所地新安县新城黄河大道**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人陈功，县长。委托代理人陈运良，洛新产业聚集区规划建设局副局长。特别授权代理。委托代理人杨清政，河南开物律师事务所律师。一般代理。被告洛阳市洛新产业聚集区管理委员会，住所地洛阳市新安县洛新，住所地洛阳市新安县洛新产业聚集区style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人陈拉锁，主任。委托代理人陈运良，洛新产业聚集区规划建设局副局长。特别授权代理。委托代理人杨清政，河南开物律师事务所律师。一般代理。第三人洛阳市洛新建设投资有限公司，住所地洛阳市新安县洛新，住所地洛阳市新安县洛新工业园区style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人周新营，总经理。委托代理人杨清政，河南开物律师事务所律师。一般代理。原告洛阳润久置业有限公司（以下简称润久公司）诉被告新安县人民政府（以下简称新安县政府）、被告洛阳市洛新产业聚集区管理委员会（以下简称洛新管委会）、第三人洛阳市洛新建设投资有限公司（以下简称洛新投资公司）行政协议一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告润久公司的委托代理人王灏，被告新安县政府和被告洛新管委会的委托代理人陈运良、杨清政，第三人洛新投资公司的委托代理人杨清政到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告润久公司起诉称，为加快洛新产业集聚区开发建设速度，新安县县委、县政府决定对辖区内的城中村进行改造建设并发布《新安县政府关于加快推进城中村及旧城改造实施意见（试行）》新政（2011）51号新安县政府文件。被告洛新管委会接到通知后，将洛新区城中村五里堡改造建设范围土地进行出让，用于社区居民拆迁及安置房建设。为响应政府号召，原告于2013年7月15日与被告洛新管委会签订《洛新产业集聚区城中村五里堡改造建设项目捆绑合作框架协议》（以下简称《合作框架协议》），双方就居民征迁安置与提供商品住房土地出让捆绑实施相关事宜达成一致。双方约定了具体的项目范围、合作模式、权利义务及违约责任。按该《合作框架协议》约定，被告应在征迁完成后力争三个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约，应向原告全额返还已支付的全部补偿款及原告投入本项目的其它合理费用，并付给原告违约金。同日，与第三人洛新投资公司签订了《洛新产业集聚区五里堡动迁安置房建设项目协议书》（以下简称《动迁安置房建设协议》），就前期的动迁安置问题做出了具体约定。《合作框架协议》签订后，原告依约支付了2000万元的拆迁补偿款并进行了工程建设准备，但被告洛新管委会及第三人洛新投资公司无法完成征地拆迁，后告知放弃项目建设。2014年，被告洛新管委会领导决定将学院路北头涧河边一块48亩土地由原告开发，原告按照要求支付500万元土地款并进行开发前工作，但之后又被告知土地性质无法变更导致无法开发。2016年，被告洛新管委会领导指令原告开发紧邻涧西区进入新安县地界处310国道以南数十亩土地，并进行相关开发前期工作，后又被告知不能由原告开发。此后，又让原告继续按《合作框架协议》开发，但由于是以洛新区建设局为开发单位对涉案项目进行招标，原告作为房地产开发企业无法继续履行《合作框架协议》开发该项目。为了尽快解决原告的困境，原告多次向新安县政府以信函的方式表达诉求，以求被告妥善处理原告的问题。但被告始终推脱，没有明确的解决方案。原、被告为实施政府项目，签订上述协议后，二被告始终无法履行兑现合同约定的义务，合同无法继续履行，合同目的无法实现。为履行上述协议，原告实际损失13062809.87元。原告曾长期多次要求被告给予补偿，被告虽答应采用一定方式给予一定额度的补偿，但一直不予兑现。因被告不能履行其义务，给原告造成了巨大的经济损失，因此依法向贵院提起诉讼。诉讼请求：一、解除原告与被告洛新管委会签订的《合作框架协议》；二、解除原告与第三人洛新投资公司签订的《动迁安置房建设协议》；三、判令被告与第三人补偿因违约给原告造成的各项经济损失13062809.87元；四、本案诉讼费用由被告与第三人承担。被告新安县政府答辩称：一、答辩人不是本案适格被告，应驳回原告对答辩人的起诉。案涉的两份协议，系原告与洛新管委会、洛新投资公司签订，答辩人并没有参与所涉协议的签订、履行。二、案涉的两份协议经润久公司申请已经终止履行，不存在解除问题。2013年7月15日案涉的两份协议签订后，原告先后分两次打入洛新管委会指定账户款项共计2000万元，洛新管委会花费大量人力、物力积极推进前期拆迁工作，但由于原告资金严重不足，无力进行该项目的开发建设。2014年3月17日，原告向洛新管委会递交申请，表示原告召开了全体股东大会，根据股东会决议中第一条“全体股东一致同意磁涧五里堡项目和洛新签订的城中村改造项目合同暂停中止”的决议，申请退还所支付的2000万元。考虑到企业的实际情况，洛新管委会同意并由洛新投资公司退还了该2000万元。至此，案涉的两份协议已终止，不再履行。原告要求解除案涉的两份协议没有任何事实与法律依据，依法应予驳回。三、原告要求支付经济损失的诉求，没有任何事实与法律依据，依法应予驳回。案涉的两份协议终止履行，系原告造成，其没有开发建设上述地块项目的能力，洛新管委会根据其退款的申请和要求，全部退还了其所交纳的款项，洛新管委会、洛新投资公司不存在违约事实，不存在原告所谓的经济损失。综上，请求驳回原告对答辩人的起诉或诉讼请求。被告洛新管委会及第三人洛新投资公司的答辩意见与被告新安县政府的上述答辩意见第二条、第三条一致。经审理查明：2013年7月15日，洛新管委会作为甲方与乙方润久公司签订《合作框架协议》，该协议主要内容如下：为了加快洛新产业集聚区开发建设速度，经县委、县政府研究，决定将洛新区城中村五里堡改造建设范围土地进行出让，其土地出让金扣除政策上缴外，产业区所得部分主要用于五里堡社区居民拆迁及安置房建设。经甲、乙双方友好协商，将居民征迁安置与提供商品住房土地出让捆绑实施。……二、合作模式。1.双方按捆绑方式，采取先实施安置区域和一期商住用地居民征迁，后启动安置房建设，商品住宅一次规划分期实施的原则进行。乙方投资对安置区和商品住宅区进行征迁，甲方分批按捆绑方式向乙方提供同价值商品住宅用地。乙方按协议实施动迁安置房建设和商品住宅房建设。2.乙方负责筹集商住房用地开发及安置房用地区域的征迁、附属物补偿费用等共计约6500万元。协议签订一周内乙方将首期安置区域和一期开发区域征迁、附属物补偿款约1500万元打入甲方指定账户，一个月内再打入500万元，共计2000万元。剩余款项根据需要由甲方通知乙方分期打入甲方指定账户。此款用于居民房屋的拆迁和补偿，双方签字支出，确保专款专用。3.甲方收到乙方首期征地拆迁和补偿款项后即启动安置区域和一期开发区域的征迁、附属物补偿，三个月内拆迁完毕，安置区域具备开工条件，商住开发区域具备挂牌出让。以后批次，以此类推。4.动迁安置房建设约42000平方米，总投资约5000万元。甲方委托乙方按照有关规定通过招标方式实施动迁房建设，其工程款从一期商住用地出让金返还洛新区所得中解决，一期商住用地出让金返还洛新区不足5000万元的部分，乙方在安置房工程前期无偿垫付。一期商住用地出让金返还洛新区超额5000万元的部分，偿还乙方首期甲方安置区域和一期开发区域征迁、附属物补偿款。……6.乙方筹集并打入甲方指定账户的开发商住房及安置房用地区域的征地拆迁、附属物补偿款等，甲方从第二期商品住宅用地出让金返还时起逐步偿还，还完为止。乙方在洛新区按新安县规划局批准的规划方案投资建设商品住宅房，确保5年内完成全部投资。7.甲方委托所属的洛新投资公司负责本项目实施。履行项目的建设管理职责，负责前期征迁、附属物补偿、动迁房回购，居民回迁安置等工作。投资公司设专用账户对项目资金加强管理，确保专款专用。协助乙方办理土地、建设等相关手续，协调与周边群众关系。乙方参与并协助甲方进行征迁、附属物补偿等工作。8、动迁安置房建设协议书由甲方委托洛新投资公司与乙方另行签订。其商品住宅房作为产业区的配套生活园，乙方以市场优惠价格出售给产业工人。9、甲方承诺根据捆绑方式提供给乙方商品住宅用地。土地出让按有关政策规定通过投标挂牌方式进行。乙方承诺届时及时投标摘牌，土地价格最终以市场成交价格为准。若乙方摘牌价格高于挂牌价格，高出部分，扣除政策上缴资金后集聚区所得政府纯收益的50％作为奖励返还乙方。若最终土地挂牌标被乙方以外的公司摘牌，摘牌价格高出挂牌价格的部分，扣除政策上缴资金后集聚区所得政府纯收益的50％作为动迁房建设的奖励资金奖励乙方，甲方协助清算本期挂牌土地上乙方投入的合理费用，乙方退场。10.安置房用地甲方另行提供。三、其他事项与约定。……4、乙方在收到安置房用地后启动安置房建设，安置房建设18个月（仅限于多层设计）内一次建成约42000平方米。商品住宅用地甲方分期提供，乙方接到甲方通知，及时投标摘牌，否则，即视为放弃权利。如因安置房设计发生变更，其工期要求另签补充协议。……。四、违约责任、1.甲方按协议有关规定出让土地，征迁完成后力争三个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约，应向乙方全额返还已支付甲方的全部补偿款及乙方投入本项目的其它合理费用，并付给乙方违约金。2.协议签订后，乙方不能如期足额打入征迁、附属物补偿费或在甲方交付安置房用地后不能履行协议实施安置房建设，或不能按协议如期交付安置房，甲方有权终止协议，乙方前期所有投资不予退还。……。根据上述《合作框架协议》的约定，同日，洛新投资公司作为甲方与乙方润久公司又签订了《洛新产业集聚区五里堡动迁安置房建设项目协议书》（以下简称《动迁安置房建设协议》），该协议明确：为推进集聚区五里堡区域安置房建设，以项目合作方式，由乙方投资建设五里堡区域单位及居民安置房，安置房总建筑面积约42000平方米，总用地面积约33亩，总投资约5000万元。协议同时对小区规划设计和建设要求、安置房成本价计算方法、双方责任义务及建设管理要求等事项进行了约定。上述两份协议签订后，2013年7月22日洛新投资公司收到润久公司1500万元，2013年9月5日洛新投资公司收到润久公司500万元。后因拆迁工作受阻，润久公司认为短时间内开发五里堡改造建设项目可能性不大，经全体股东会决定，润久公司于2014年3月17日向洛新管委会提出书面申请，请求对双方签订的两份协议暂停中止。为避免更大的损失，润久公司请求洛新管委会退还前期投资2000万元。洛新管委会法定代表人2014年3月18日在申请上签字同意退款。2014年3月19日，洛新投资公司退还润久公司2000万元。上述事实由经庭审举证、质证的《合作框架协议》、《动迁安置房建设协议》、润久公司支付2000万元的相关票据、洛新投资公司退还2000万元的相关票据、润久公司股东会决议、润久公司退款申请等证据以及庭审笔录予以证明。本院认为，本案涉及的《安置房建设协议》属于《合作框架协议》的组成部分，两份协议属于行政协议且具有不可分性，故原告润久公司的起诉属于行政诉讼受案范围且符合法律规定。人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。一、关于案涉两份协议是否已经解除的问题。《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款规定：当事人协商一致，可以解除合同。案涉两份协议签订后，润久公司依约支付2000万元，后经润久公司认为因五里堡建设项目的拆迁工作遇到阻碍，短期内开发可能性不大，申请暂停中止履行协议并退还前期支付的2000万元，洛新管委会同意并退还2000万元，但不能仅因退款即证明案涉的两份协议已经依法解除。洛新管委会及洛新投资公司主张退款行为说明两份协议已经解除的理由不能成立。二、关于违约责任的认定问题。《合作框架协议》第二条第3项规定：甲方收到乙方首期征地拆迁和补偿款项后即启动安置区域和一期开发区域的征迁、附属物补偿，三个月内拆迁完毕，安置区域具备开工条件，商住开发区域具备挂牌出让。以后批次，以此类推；第四条第1项规定：甲方按协议有关规定出让土地，征迁完成后力争三个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约，应向乙方全额返还已支付甲方的全部补偿款及乙方投入本项目的其它合理费用，并付给乙方违约金。关于案涉两份协议无法履行的原因，润久公司主张系因洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁，无法进行项目开发建设。洛新管委会及洛新投资公司主张系因为润久公司资金严重不足，无力进行项目开发建设。根据润久公司申请退款的理由及洛新管委会同意并实际退款的事实，可以认定造成案涉两份协议无法履行的原因系因洛新管委会无法依约按期完成征地拆迁而导致润久公司无法进行项目开发建设。洛新管委会及洛新投资公司主张系因为润久公司资金严重不足，无力进行项目开发建设无事实依据。三、关于洛新管委会及洛新投资公司是否应当支付润久公司经济损失的问题。《合作框架协议》第四条第1项规定：甲方按协议有关规定出让土地，征迁完成后力争3个月内完成用地性质及土地使用权的变更。如违约，应向乙方全额返还已支付甲方的全部补偿款及乙方投入本项目的其它合理费用，并付给乙方违约金。润久公司请求判令洛新管委会及洛新投资公司补偿其经济损失实质是《合作框架协议》第四条第1项规定的“润久公司投入本项目的其它合理费用以及违约金”，润久公司主张的1300万余元经济损失主要包括润久公司购买资产费用，管理费用，相关工程款支出，公司电费、欠款、房租及违约金、律师费，公司依约2500万元的利息损失。对此，本院认为，润久公司列举的经济损失除依约支付洛新管委会的2000万元的利息损失属于润久公司投入五里堡改造建设项目的合理费用外，其他相关费用（包括2014年3月27日案外人洛阳润升置业有限公司支付的500万元订金）不能证明属于润久公司在履行案涉两份协议中因五里堡改造建设项目投入的合理费用。综上所述，《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。……；《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。根据上述规定，案涉的两份协议因洛新管委会及洛新投资公司违约在先，导致合同目的已经不能实现，依法应当解除。洛新管委会及洛新投资公司应当赔偿润久公司投资款2000万元的利息损失。被告新安县政府虽然是案涉的五里堡改造建设项目的批准机关，但并非案涉两份协议的当事人，在本案行政协议纠纷中不是适格被告，故不应承担相应的法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、解除原告洛阳润久置业有限公司与被告洛阳市洛新产业集聚区管理委员会于2013年7月15日签订的《洛新产业集聚区城中村五里堡改造建设项目捆绑合作框架协议》；二、解除原告洛阳润久置业有限公司与第三人洛阳市洛新建设投资有限公司于2013年7月15日签订的《洛新产业集聚区五里堡动迁安置房建设项目协议书》；三、被告洛阳市洛新产业集聚区管理委员会、第三人洛阳市洛新建设投资有限公司于本判决生效后共同赔偿原告洛阳润久置业有限公司投资款2000万元的利息损失（其中：1500万元的利息自2013年7月22日起计算至2014年3月19日，500万元的利息自2013年9月5日起计算至2014年3月19日，按照中国人民银行同期贷款利率计算），在本判决生效之日起二十日内履行完毕，逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，同时支付双倍的同期中国人民银行贷款利息至付清款项之日；四、驳回原告洛阳润久置业有限公司的其他诉讼请求。一审诉讼费50元，由被告洛阳市洛新产业集聚区管理委员会、第三人洛阳市洛新建设投资有限公司共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇一九年十月二十五日书记员 水浩浩