重庆市南岸区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）渝0108行赔初13号 原告邓德辉，男，汉族，1945年11月11日出生，住重庆市南岸区。 被告重庆市南岸区经济和信息化委员会,住所地重庆市南岸区长生桥镇广福大道****楼2201。 法定代表人王怀奇，主任。 委托代理人吴启均，重庆中世律师事务所律师。 原告邓德辉诉被告重庆市南岸区经济和信息化委员会（以下简称“南岸区经信委”）行政赔偿一案，原告邓德辉于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及《行政诉讼当事人权利义务及须知》，本院依法组成合议庭进行了书面审理。本案现已审理终结。 原告邓德辉诉称，2016年5月10日，原告以邮政快递的方式向被递交申请材料，被告不履行法定职责，到2017年11月17日被告才作出回复（南岸经信函[2017]105号），但对原告档案损失赔偿申请没有作出回复，拖延时间。为此，请求法院判决被告因拖延履行职责，造成原告的经济损失和精神伤害108000元。 原告提交的证据有：1、南岸区法院立案庭告书；2、南岸区电线厂证明；3、南岸区经信函[2017]105号；4、申请材料清单彭杰签收单；5、彭杰电脑备案打印单据；6、申请书。 被告南岸经信委辩称,一、答辩人不是适格被告。1998年5月8日，原重庆南岸电线厂（以下简称“原电线厂”）向答辩人及重庆市南岸区体制改革委员会提出《关于重庆市宇宙花生物工程有限公司对重庆南岸电线厂实施兼并的请示》。1998年5月13日，重庆市南岸区体制改革委员会作出了《关于重庆市宇宙花生物工程有限公司兼并重庆南岸电线厂的批复》（南体改委发[1998]28号），同意重庆市宇宙花生物工程有限公司（以下简称“宇宙花公司”）兼并原电线厂。答辩人根据重庆市南岸区体制改革委员会的批复于1998年5月15日作出了《关于同意重庆市宇宙花生物工程有限公司兼并重庆南岸电线厂的批复》（南经发[1998]55号），同意宇宙花公司兼并原电线厂。由于宇宙花公司属于有限责任公司，该公司对职工的安置有自主决定权，答辩人不是该公司的主管部门，因此答辩人对于宇宙花公司不存在管理上的法定职责，故，不会导致原告任何合法权利受到侵犯，原告诉请行政赔偿108000元无法律依据，答辩人不是原告诉请行为的行政相对人。因此，答辩人认为，答辩人依法审批的行为并不是导致原告权利遭受损失的原因，同时，由于答辩人对于宇宙花公司不存在管理上的法定职责，故对原告所称邮寄的申请材料是否回复并不会任何侵犯原告合法权利的行为。故答辩人不是本案适格的赔偿义务机关和被告。 二、答辩人没有流动人员档案管理职责，不应承担赔偿责任。由于宇宙花公司属于有限责任公司，根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条规定：“流动人员人事档案管理机构为县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构(以下简称有才流动服务机构)，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。”答辩人不是党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，因此没有管理宇宙花公司流动人员人事档案的法定职责。 三、原告的本次起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，依法应当予以驳回起诉。（一）原告诉请赔偿无事实根据。根据我国《行政诉讼法》第三十八条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。在本案中，原告主张答辩人的行为对其合法权利造成损失，但原告并未举示任何证据证明答辩人的行为给其造成损失的相关事实，应承担举证不能的不利后果。（二）答辩人的行为并未被确认为违法。根据我国《国家赔偿法》第九条的规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”本案中，原告系单独提起行政赔偿诉讼，但原告并未提供证据证明答辩人存在侵犯其合法权益的行政行为，更不能证明侵犯其合法权益的行政行为已经被确认违法，且原告无证据证实其向答辩人提出过赔偿申请及答辩人针对该申请进行过处理，故原告的起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。 综上所述，答辩人认为，答辩人作出兼并批复的主体适格、程序合法并已经依法认真履行相关职责，原告的起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件且未举示答辩人对其合法权益造成损失的相关证据，请求法院依法驳回原告起诉。 被告提交的证据：1.《关于重庆市宇宙花生物工程有限公司对重庆南岸电线厂实施兼并的请示》;2.《关于重庆市宇宙花生物工程有限公司兼并重庆南岸电线厂的批复》（南体改委发[1998]28号）;3.《关于同意重庆市宇宙花生物工程有限公司兼并重庆南岸电线厂的批复》（南经发[1998]55号）；4.《证明》；5.《在职职工个人账户基本信息表》、《重庆南岸电线厂职工结构分类统计》、《1990年1月-12月份全厂职工考勤》；6.原劳动部办公厅《关于职工辞职有关政策问题的复函》（劳办发56号）；7.原国家劳动总局《关于家居城镇工人要求辞职问题的复函》（1981年8月13日[81]劳总劳字83号）；8.宇宙花公司工商登记变更信息。 经审理查明：2016年5月5日，原告邓德辉向被告邮寄了申请书，其主要内容为：2005年其退休时去厂里查询自己档案，但未找到，又去街道办理查询也没有查到。1998年企业兼并时，甲乙双方交接职工名册清单遗漏了原告，并且档案材料遗失，到档案馆也没有查找到。2015年9月23日，原告到工商部门查询得知，企业兼并后改制，变更为重庆南岸区电线厂，2016年1月该厂证实劳动档案遗失。原告从1966到1982年的工龄档案遗失，造成原告17年工龄无法计算，给原告退休待遇造成损失。原告为维护合法权益，根据法律规定，向被申请人（主管部门现南岸经信委）请求依法赔偿劳动档案损失200000元。被告收到后，但未就原告邓德辉的个人申请要求赔偿工龄损失进行回复。原告为此，提起行政诉讼赔偿诉讼，诉如所请。 另查明，2016年5月10日原告邓德辉与吴正光、张宜斌（均已另案起诉）还向被告提出申请要求解决工龄、社保、医保等问题的赔偿申请。2017年11月17日，被告作出南岸经信函[2017]105号《重庆市南岸区经济和信息化委员会关于吴正光等人要求行政赔偿的回复》，在该回复中告知邓德辉、吴正光、张宜斌3人：一、兼并经过；二、吴正光、张宜斌已于企业兼并前被企业开除，邓德辉已于1982年主动向企业辞职。重庆南岸电线厂在被兼并时，你们与企业没有劳动关系，已不是重庆南岸电线厂的职工；三、被告同意企业兼并合法。 还查明，原告邓德辉原系原重庆南岸电线厂职工，1982年自愿申请辞职。1998年5月8日原重庆南岸电线厂第四届职工代表大会会第六次会议作出决议，同意重庆市宇宙花生物工程有限公司对原重庆电线厂实施兼并。1998年5月15日重庆市南岸区经济委员会作出南经发[1998]55号《关于同意重庆市宇宙花生物工程有限公司兼并重庆南岸电线厂的批复》，同意了该次兼并事宜。原重庆南岸电线厂发生兼并时，原告邓德辉已不是该厂职工。重庆市宇宙花生物工程有限公司至今仍存在。 由于机构改革，原重庆市南岸区经济委员会的职能整合，组建了重庆市南岸区经济和信息化委员会。 本院认为：本案核心问题是原告邓德辉的起诉是否符合法定起诉条件，其在本案中所主张的要求被告赔偿因拖延履行法定职责是否成立行政不作为赔偿之诉。诚然，向行政机关申请解决有关事项是公民向有关有部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。对该类申请的处理存在不同的处理方式，在有法律、法规等规定的情况下，行政机关应当根据法律、法规等规定应及时进行处理，公民对行政机关未按规定履行职责的，构成行政不作为之诉。在没有法律、法规规定的情况下，行政机关出于对群众反映的一些事项尽量进行解答的原因，而作出某种释明式的回复，此类回复即使存在拖延的情况，也并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为。通常，只有当申请人有明确证据证明申请事项涉及自身合法权益、且法律、法规等规定了行政机关对该申请行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为，进而对不作为造成的损失才成存在行政赔偿。本案中，从原告起诉时提交的证据和被告答辩时提交的证据来看，根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条的规定：“流动人员人事档案管理机构为县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构(以下简称有才流动服务机构)，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。”被告不是党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，没有管理原告人事档案的法定职责。同时，《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》中明确规定“保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理”。原告认为由于被告同意了企业兼并改制，而兼并企业将其人事档案丢失，因此申请被告赔偿档案丢失的损失，而被告没有对其申请进行回复，属于拖延履行法定职责，从而提起行政赔偿。本案被告虽是企业改制的主管部门，但不是档案的保管部门，原告如果要求追究档案丢失并赔偿经济损失的责任，应找相应的档案保管单位，并按上述规定，提起民事诉讼，而不是向被告提出赔偿申请。加之，也没有法律、法规等规定被告对原告的个人人事档案遗失赔偿申请有限期答复义务和具体处理程序。且《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法；（5）赔偿义务机关已先行处理超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”原告现在单独提起的行政不作为赔偿，也未经确认该不作为行为是否违法。因此，原告即使向被告提出了赔偿申请，而被告没有答复，原告也不应直接提起行政赔偿诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。综上，原告邓德辉的起诉，不符合上述关于提起诉讼的规定。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（1）、（4）、（6）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告邓德辉的起诉。 本案不收取诉讼费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审判长 唐政审判员姚坚审判员周俐莎 二Ο一九年十月二十日书记员曹婷婷