山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1458号上诉人（原审原告）黄小良，男，汉族，1971年9月14日出生，重庆交通建设（集团）有限责任公司原董事长，住重庆市渝北区。委托代理人刘喜红，重庆交通建设（集团）有限责任公司工作人员。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人夏信强，济南市应急管理局工作人员。委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。黄小良因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的事故调查批复及山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，不服济南市中级人民法院于2019年4月18日作出的（2019）鲁01行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。被上诉人济南市政府于2018年7月31日作出《关于对济南市××标段“3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故调查报告的批复》（济政字[2018]48号，以下简称48号批复）；被告省政府于2018年12月18日作出鲁政复决字[2018]562号行政复议决定书（以下简称562号复议决定）予以维持。黄小良向原审法院起诉称：案涉事件发生时，原告系重庆交通建设（集团）有限公司（以下简称重庆交建）董事长、法定代表人。2018年9月4日，济南市安全生产监督管理局（以下简称“济南市安监局”）作出（济）安监罚〔2018〕5009–1号行政处罚决定书，认定重庆交建存在如下违法事实：“1.未严格落实企业安全生产主体责任，对建设施工项目未实施有效安全管理，对承包单位的安全生产工作未进行统一管理；将项目发包给不具备安全生产条件和相应资质的单位，对事故发生负有主要责任。2.在济南市××标段“3?8”重庆交通建设（集团）有限责任公司一般物体打击事故中，存在瞒报事故的行为”。进而决定“第一项处伍拾万元罚款，第二项处三百万元罚款”，合并给予对重庆交建350万元罚款的行政处罚。同时，认定原告“全面负责公司安全生产工作，对事故瞒报负有直接责任”，决定对原告作出83,714.88元罚款的行政处罚。上述处罚主要依据是被告济南市政府作出的48号批复。该批复认定：重庆交建“未严格落实企业安全生产主体责任”，建议济南市安监局对重庆交建处以50万元罚款；案涉“事故是一起建设施工工程生产安全责任事故”，重庆交建“瞒报事故”，建议济南市安监局对重庆交建处以300万元罚款。同时，该批复还认定：原告“对事故发生负有重要领导责任”、“对事故瞒报负有直接责任”，建议由济南市安监局对原告合并处以上一年年收入100%的罚款。2018年11月，针对48号批复，原告向山东省政府提起行政复议申请。2018年12月18日，山东省政府作出562号行政复议决定予以维持。原告认为，48号批复和562号行政复议决定，不符合案件基本事实，缺乏法律根据，特提起行政诉讼。1.依法撤销48号批复和被告省政府作出的鲁政562号行政复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明：重庆交建承建了济南至东营高速公路工程第三标段工程项目。2016年1月11日，重庆交建将部分土石方工程分包给济南磐诺公司。济南磐诺公司与鲁Ｇ×××××货车车主亓京华达成运输协议，由亓京华运送第三人济南磐诺公司分包工程项下的部分土石方。2016年3月8日凌晨，亓京华雇佣的驾驶员王某在自行修理车辆过程中后挡板突然脱落，导致王某和帮忙修车的周祥滨因重物打击当场死亡。另查明，2016年11月1日，济南市安监局向济南市政府作出《关于成立济东高速三标段”3?8”物体打击一般事故调查组的请示》，该请示中有如下描述：“2016年3月14日，我局接群众举报，反映在济阳、商河两县交界处发生了一起在道路营运过程中死亡2人的生产安全事故……事故发生地点疑为商河县，事故单位由于质疑济阳县无权处理该事故，经向济阳县政府法制办申请复议，已作出济阳县无权管辖的裁决。……建议由济南市政府专门成立“济东高速三标段‘3?8’物体打击一般事故调查组”按照“四不放过”原则，依法进行调查处理。”2016年11月3日，济南市政府成立了由济南市安监局、济南市公安局、济南市总工会、济阳县政府、济阳县安监局为成员的济东高速三标段“3?8”物体打击一般事故调查组，开展事故调查工作。经过工作，2016年12月16日，济东高速三标段”3?8”物体打击一般事故调查组作出《调查报告》，对基本情况、事故发生经过及事故救援、事故造成的人员伤亡和经济损失、对事故责任认定及事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施建议等方面进行分析。《调查报告》认定涉案事故是一起企业安全主体责任不落实，安全教育培训不到位，现场安全管理不到位，从业人员安全意识淡薄，导致的安全生产责任事故。该《调查报告》中，还以重庆交建违反《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等相关规定为由，建议由济阳县安监局对重庆交建公司处以400万元罚款，建议对济南磐诺公司处以30万元罚款。2016年12月16日，济南市安监局作出《关于报送的请示》，并将该请示及作为附件的《调查报告》一并上报济南市政府。2016年12月22日，被告济南市政府作出济政字〔2016〕74号批复，同意《调查报告》对事故的分析定性及防范整改意见；同意《调查报告》对事故有关责任人员和单位的处理，落实事故防范和整改措施；……。重庆交建不服，诉至本院。本院经审查认为，事故调查组组成不符合规定，程序不合法，作出(2017)鲁01行初889号行政判决，撤销了被告济南市政府作出的济政字〔2016〕74号批复，并判令其重新作出具体行政行为。被告济南市政府重新组成事故调查组，于2018年重新作出事故调查报告。报告认为：1、重庆交建未落实企业安全生产主体责任对建设施工项目未实施有效安全管理，对承包单位的安全生产未进行统一管理，将项目分包给不具有安全生产条件和相应资质的单位……，建议按照《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条第二款规定，建议由济南市安监局对重庆交建处50万元罚款；2、重庆交建存在瞒报事故的行为，建议依据《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项规定，罚款300万元。报告认为原重庆交建董事长黄小良对事故发生负重要领导责任，对事故瞒报负直接责任，建议对其处一年年收入的100%的罚款；重庆交建济东高速第三项目部负责人尹某对事故瞒报负有直接责任对其处一年年收入的100%的罚款。报告还对其他责任单位和人员提出了处罚的建议。被告济南市政府于2018年7月31日作出涉案48号批复，同意事故调查组对案件事实及性质的认定，同意对涉案单位及人员的建议处理意见。原告向被告省政府提起复议，请求撤销该批复。被告省政府于2018年12月18日作出562号复议决定予以维持。原告不服，向法院提起诉讼，形成本案。本案争议的焦点在于涉案事故是否属于建设工程安全生产责任事故？若构成，处罚数额是否适当。原审法院认为：一、本案系建设工程安全生产责任事故。首先，本案系安全生产事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（第493号）第二条的规定，生产安全事故指“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失”的事故。根据涉案项目建设的特点，从取土地点到用土地点往返区间都应当视作重庆交建生产作业区间。事故发生在死者为重庆交建承建项目运送土方的过程中。涉案事故非交通安全事故，系运输车辆装载车厢挡板脱落所致。根据《建设工程安全生产条例》第九条、第三十五条的规定，确保施工机械设备性能安全应当是建设工程安全生产的应由之义。本案，运土车辆无论是满载还是空载，是正在作业过程中还是在停止作业自行维护设备过程中违规操作发生的事故，均为安全生产事故。原告主张依据公安机关的认定，本案应系意外事件，不应定为安全事故。本院认为，公安机关对本案的判断系基于是否构成刑事案件，与安全生产事故的认定非同一价值判断，原告的主张不能成立。其次，本案系建设工程安全生产事故。《建设工程安全生产条例》第二条规定：“……本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”高速公路建设，理应为《建设工程安全生产条例》所调整。再次，本案系责任事故。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务……”。第四十六条规定：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。重庆交建作为施工总承包单位，在与磐诺公司签订合同时未审查其《安全生产许可证》等资质和安全生产条件。发包后未对劳务分包单位磐诺公司安全生产工作进行统一管理，未对磐诺公司作业人员进行安全培训教育。涉案事故发生,除了死者安全意识淡漠外，客观上系重庆交建安全教育不到位、安全制度未落实，死者在未采取有效安全措施的情况下，冒险作业所致。二、关于处罚数额是否适当。（一）关于原告主张的对重庆交建第一项处罚50万元是否适当的问题。《安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”涉案事故，系一般生产安全事故，应处二十万元以上五十万元以下的罚款。对重庆交建处罚五十万元，系行政机关的自由裁量权。（二）关于原告主张的对重庆交建第二项处罚300万元是否适当的问题。行政机关给予重庆交建处罚300万元的理由，系认为重庆交建在济南市××标段”3?8”一般物体打击事故中，存在瞒报事故的行为。原告则认为不存在被告所言瞒报行为，不应给予处罚。原告的逻辑为：本案系意外事件而非生产安全事故，无需报告；即使是安全生产事故，重庆交建作为总承包单位对案涉事件不负有报告义务；重庆交建没有瞒报案涉事件或者事故的行为。所谓瞒报，在主观上应以故意为必要，重庆交建不存在隐瞒的故意。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，没有及时上报事故，除了谎报、瞒报行为外，还存在迟报、漏报等行为，应区分处理。对此，本院具体分析如下：1、重庆交建是否有报告的义务。《安全生产事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”《建设工程安全生产管理条例》第五十条第二款规定：“实行施工总承包的建设工程，由总承包单位负责上报事故”。因此原告认为其认为不负安全生产事故报告义务于法无据。2、重庆交建是否构成瞒报。原告主张，瞒报须以主观故意为必要。原告一直认为该事故是意外事件因而未报告，不存在隐瞒的故意，所以不应认定为“瞒报”。根据2007年6月1日起施行的《安全生产事故报告和调查处理条例》第四条第一款的规定：“事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。”2015年5月1日施行的《生产安全事故罚款处罚规定》第五条，进一步明确《安全生产事故报告和调查处理条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报，依照下列情形认定：“（一）报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报；（二）因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报；（三）故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报；（四）隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。”2014年修订的《安全生产法》第八十条也规定：“生产经营单位发生生产安全事故后,……按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者迟报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。”“隐瞒不报”在此应系同义互文，不报即为隐瞒。非因个人主观认识为转移，非以故意为必要。之所以这样规定，盖因“安全生产，重于泰山”。进一步强化报告义务单位、人员的责任，更能体现立法者的本意。而根据相关询问笔录记载的事实，涉案事故发生后，作为工程分包方的济南磐诺公司已报告给重庆交建项目部负责人，重庆交建并未按规定向有关职能部门报告，直到2016年3月14日，死者周某亲属将事故发生情况向济南市安监局进行举报。因此，重庆交建构成“瞒报”，其行为违反了《安全生产法》第八十条、《生产安全事故报告和调查处理有条例》第四条第一款第九条第一款及《建设工程安全生产管理条例》第五十条的规定。事故调查报告认定事实清楚。三、该项处罚的数额是否适当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）谎报或者瞒报事故的；（二）……”。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条及国家安监总局2015年发布的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全监管总局13号令）第十二条的规定，建议给予重庆交建300万元的罚款，对原告建议处上一年年收入100%的罚款，均在规定的处罚范围幅度内。综上，涉案事故调查报告批复，认定事实清楚，定性准确；被告省政府经复议予以维持并无不当。原告于本案的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条规定，判决驳回黄小良的诉讼请求。黄小良不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原判决，支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由为：1、案涉事件不是建设工程安全生产责任事故，车主亓京华与磐诺公司建立了即时清结的运输合同关系，车主亓京华和死者王某是雇佣关系，接受案涉事件发生时车辆已经脱离了建筑活动，系王某接受亓京华指令进行车辆维修，此时车辆已退出运土工作。上诉人作为总承包单位对案涉事件不负有报告义务，应由车主报告。上诉人已经依法履行了安全生产管理职责。2、对上诉人的处罚及数额均不适当。上诉人未瞒报事故，未实施隐瞒行为，只是构成迟报、漏报行为。被上诉人济南市政府的答辩意见为：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款和《建设工程安全生产管理条例》第五十条第二款规定，判定上诉人为涉案工程的总承包人，按法定程序上报事故是其法定义务。2.答辩人《事故调查报告》认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人瞒报事实清楚，证据确凿充分。3.《事故调查报告》对有关责任单位、责任人的行政处罚处理建议适用法律法规正确，处罚数额适当。被上诉人山东省政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点在于涉案事故是否构成建设工程生产安全事故，上诉人是否存在瞒报的行为，对上诉人的处罚是否合理的问题。一、涉案事故是否构成建设工程生产安全事故，上诉人应否承担责任上诉人承建济东高速公路建设，属于《建设工程安全生产条例》所规定的建设工程。根据证人纪某、左修刚等人的证言证实，事故发生时是运输工作时间。车辆损坏是在运输工作过程中所致，死者王某在工作时间选择自行维修而不是到距离较远的维修点，也是为了尽快恢复生产。根据事故现场示意图，事故发生地点在运输道路的附近，即使按照上诉人和证人纪某的说法，事故发生地系自由形成的停车场，车辆发生故障后工作人员将车辆停在不影响通行的位置进行维修符合正常逻辑。综上，应当认定王某未脱离施工现场，因此，该起事故应当认定为建设工程生产安全事故。根据《建设工程安全生产条例》第二十四条的规定：“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。……总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。”本案重庆交建承建济南至东营高速公路工程第三标段工程项目，应对本项目的安全生产负责。上诉人和济南磐诺公司签订了协作合同，但劳务分包单位济南磐诺公司未取得安全生产许可证，上诉人和其签订协议时，未尽到注意义务，没有核实该公司的资质即将工作进行发包，发包后未对磐诺公司安全生产工作进行统一管理，未对该公司作业人员进行安全培训教育。对于生产中出现的责任事故，上诉人具有上报的义务，应对事故承担责任。二、重庆交建是否属于迟报、漏报还是谎报、瞒报根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条的规定：“《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报，依照下列情形认定：（一）报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报；（二）因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报；（三）故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报；（四）隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。”根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的第九条规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告，单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”根据雷平、李某、尹某和纪某等人的证言证实，重庆交建项目经理和安全负责人等均于事故发生后即了解到事故情况，且知晓发生事故后应报告安监部门的规定。而安监部门出具证明证实，直到事故发生多日后才因为死者家属的信访了解到事故情况，远超出法律规定要求上报的时间，且安监部门证实之后上诉人仍未向其汇报该事故。虽然上诉人辩解系其自认为没必要所以才未报告，但无法否认其知道事故发生且未汇报的客观事实。上诉人的行为不属于迟报、漏报的情形，一审认定其属于瞒报事故并无不当。三、处罚数额是否适当《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）谎报或者瞒报事故的……”。事故调查报告建议对上诉人处以上一年年收入100%的罚款，并无不当。综上，事故调查组作出的事故调查报告，程序合法，内容适当。济南市政府做出的同意事故调查报告对事故的定性及建议处理意见的批复并无不当。山东省政府复议程序合法，内容并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉,维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人黄小良承担。本判决为终审判决。审判长 谢 萍审判员 蒋海年审判员 罗 莹二〇一九年十月三十日书记员 苏 惠