河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初179号原告李新喜，男，汉族，1965年3月23日生，住河南省西华县。委托代理人张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告西华县人民政府。法定代表人田庆杰，县长。委托代理人远学敏，西华县人民政府工作人员。委托代理人姚松峰，河南天坤律师事务所律师。原告李新喜于2019年7月5日向本院提起诉讼，请求确认被告西华县人民政府2019年5月13日对其宅基地住房实施强拆的行为违法。本院于2019年7月8日立案，于2019年7月10日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告李新喜及委托代理人张始清，被告西华县人民政府委托代理人远学敏、姚松峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李新喜诉称，原告是西华县娲城街道办事处将军路居委会居民,在本村拥有427.67平米的宅基地住房。2018年8月15日,被告制作《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》(西政办[2018]68号)。2019年1月7日,被告作出《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》(西政[2019]2号)。2019年1月22日,被告作出《西华县人民政府关于西华县2018年度第二批次城市建设用地征收土地方案的公告》(西政土公[2019]第3号)。原告房屋及房屋所在地块在上述三文件的征收范围内。2019年5月13日,原告房屋被强拆。原告认为,被告先后作出过上述三份文件，依照最高法院裁判文书观点可以推定是被告实施强拆行为。被告在没有履行任何合法程序的情况下，强拆原告宅基地住房的行为违法。请求：1.确认被告2019年5月13日对原告宅基地住房实施强拆的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。原告李新喜提供了下列证据：证据1、《关于户与宅基地认定的第二榜公示》；证据2、《西华县被征收“户”及“合法土地”认定表》。证据1-2证明目的：原告房屋及房屋所在地块在征收范围内，是本案利害关系人。证据3、《西华县人民政府办公室关于印发西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案的通知》（西政办【2018】68号）；证据4、《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》（西政【2019】2号）；证据5、《西华县人民政府关于西华县2018年度第二批次城市建设用地征收土地方案的公告》（西政土公【2019】第3号）；证据6、强拆前后照片。证据3-6证明目的：被告是强拆主体，其强拆行为违法。证据7、原告的宅基地使用权证书；证据8、被告征收前作出的评估认定表。证据7-8证明目的：原告房屋已经列入征收范围内，被告曾经对房屋进行过评估公示。被告西华县人民政府答辩称，原告所诉不属实，其诉讼请求应予驳回。1、县政府不是适格被告，原告的房屋系依照《城乡规划法》有关规定按照违法建筑被强制拆除，县政府是不适格被告。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取拆封施工现场、强制拆除等措施”。原告被拆房屋，经西华县有关部门立案调查，认定为非法建筑，西华县住房和城乡建设局依法作出了行政强制拆除决定。由于原告拒不履行行政决定，经县政府批示，组织有关部门予以强制拆除。3、原告的房屋确实在西华县将军路项目征收范围内，根据西华县有关征收文件，对征收范围内的违法建筑依法拆除。原告所称没有履行任何合法程序与事实不符，不应采信。综上所述，西华县有关部门依法拆除原告的违法建筑事实清楚，程序合法。原告的诉讼请求应予驳回。被告西华县人民政府提供了以下证据：证据1、行政处罚委托书；证据2、执法人员证件信息；证据3、案件登记表；证据4、西华县住房和城乡规划建设局责令停止违法行为通知书。证据1-4证明目的：原告方的建筑物没有取得建设工程规划许可证，进行了擅自施工建设。证据5、行政处罚文书送达回证；证据6、行政处罚案件立案审批表；证据7、询问笔录；证据8、现场检查（勘验）笔录。证据5-8证明目的：被告前期履行了相应的告知程序，并进行了现场检查勘验。证据9、案件调查终结报告；证据10、行政处罚审批表；证据11、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚事先告知书；12、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚听证告知书。证据9-12证明目的：处罚程序符合相关法律规定。证据13、行政处罚事先、听证告知书送达回证。证据14、西华县住房和城乡规划建设局行政处罚决定书；15、限期拆除决定书、催告书、强制拆除决定书及相应送达回证。证据13-15证明目的：行政机关拆除违法建筑程序合法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案相关事实的依据。对被告提供证据相关意见在本院认为部分阐述。经审理查明，原告李新喜在西华县娲城街道办事处将军路有宅基地及房屋一处，并办理了集体土地使用证。2018年8月15日，西华县人民政府印发《西华县将军路项目房屋征收与补偿安置实施方案》。2019年1月7日，被告作出（西政〔2019〕2号）《西华县人民政府关于西华县将军路土地征迁项目房屋征收的决定》，决定征收东至将军路、西至天泰花园、北至文明路、南至迎宾大道约120户房屋；征收主体为西华县人民政府，西华县娲城办事处承担房屋征收与补偿的具体工作。原告家房屋在征收范围内。2019年1月16日，河南省人民政府作出（豫政土〔2019〕46号）《关于西华县2018年度第二批城市建设用地的批复》；2019年1月22日，西华县人民政府发布西政土公〔2019〕3号《关于西华县2018年度第二批城市建设用地征收土地方案公告》，原告的宅基地及房屋位于该征地批文范围内。西华县娲城街道办事处将军路社区居民委员会及西华县娲城办事处将军路居委会居务监督委员会对李新喜的宅基地作出《西华县被征收“户”及“合法土地”认定表》。西华县人民政府对李新喜的房屋及地上附属物进行了评估，出具了《西华县房屋征收评估分户报告》，双方没有达成安置补偿协议。2019年5月13日，被告西华县人民政府组织西华县娲城办事处、将军路居委会等相关单位将原告房屋强制拆除。原告对强制拆除行为不服，向本院提起诉讼。另查明，被告提供证据显示，2018年10月22日西华县住房和城乡规划建设局对李新喜作出西住建罚决字〔2018〕第18185号《行政处罚决定》，处罚内容为：限期拆除。2019年4月23日，西华县住房和城乡建设局对李新喜作出西住建限拆字（2019）第19009号《限期拆除决定》。2019年4月26日，西华县住房和城乡建设局对李新喜作出西住建催字[2019]第19107号《违法建筑拆除催告通知》。2019年4月29日，西华县住房和城乡建设局对李新正作出西住建强拆决字〔2019〕第19107号《行政强制拆除决定》。2019年5月6日，西华县住房和城乡建设局向西华县人民政府作出《关于拆除娲城办事处将军路南段路西安庄村李大旺等人违法建筑的请示》，西华县人民政府作出西政文〔2019〕47号批复，批复同意上述请示事项，要求该局会同城管、娲城街道办事处等有关单位对违法建筑依法拆除。2019年5月9日，西华县住房和城乡建设局对李新正作出西建强制决字〔2019〕第19107号《行政强制拆除执行决定》。本院认为，一、对于被告辩称对原告家房屋的拆除，系对违章建筑进行强拆的说法，本院不予认可。理由如下：1、从原告提供的证据来看，2018年8月份被告西华县人民政府拟对原告家住宅房屋依照《国有土地上屋征收与补偿条例》进行征收，制定了补偿方案，进行了评估，作出了征收决定。之后由于原告家所在地是集体土地，该地在2019年1月16日被河南省人民政府批准征用，被告遂又作出征地方案公告，依照集体土地征收程序进行，但补偿仍然依照之前补偿方案进行。2、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告提供的所有限期拆除处罚及强制执行决定法律文书的送达回证中均只在代收人栏中显示有“拒签”，不能说明系谁拒签；送达地址栏为空白不能说明是在原告住所地送达，也不能说明该处罚决定书是否留在了原告的住所地；送达回证上没有说明拒收原因；所以被告提供的送达回证不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达文书的要求，且原告也不承认收到上述法律文书，被告也未提供拍照或者录像的证据，再结合原告系被征收人的事实，本院认定被告提供的所有限期拆除的处罚及强制执行决定相关法律文书并未向原告合法送达。被告提供的询问笔录没有当事人签名，现场笔录没有制作人签名，本院不予采信。3、拆除违章建筑的目的是对违反城市规划行为的处罚，对建筑所使用的土地则不能被收回，而在本案中房屋被拆除后原告所使用的土地在事实上已被征收。况且原告系在自家宅基地上建房居住多年，并申领有土地使用证，由于历史以及行政机关不作为等诸多原因造成原告所在村庄普遍没有申领建设工程规划许可证的现象，针对这种客观情况，不能把没有申请建设工程规划许可证的建筑都认定成违章建筑，这与国情、法律及行政机关的执法目的都是相违背的。综上，本院认定被告系因土地征收的原因将原告家房屋强行拆除，被告辩称原告建筑为违章建筑以及系对违章建筑进行强制拆除的理由不能成立。二、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为（包括对违章建筑的强拆）对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都是县级以上政府的法定职责均应由其组织实施；从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，从原告所举证据及被告答辩情况看，强制拆除原告房屋是在被告组织下主要有西华县娲城办事处、将军路居委会等多家机构、组织的参与下进行的，上述派出机构及村民自治组织的行为的法律后果应当由被告承担。况且西华县娲城办事处系派出机构，不具有独立的行政主体资格，其行为后果本应由西华县人民政府承担。综上，可以认定西华县人民政府是本案适格被告。三、关于被诉强拆行为合法性问题。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该条规定，即便已经给原告家补偿，被告也没有强制拆除原告家房屋的权力，而应当是在相关职能部门作出责令交出土地的决定后，申请法院强制执行。并且被告在强制拆除时没有依照《中华人民共和国行政强制法》规定，履行催告、清点登记等义务，强制拆除的程序也是违法的。2、即使是对违法建筑物的强制拆除，也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、公告。在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正。本案中，被告提供的所谓按照违法建筑进行强制拆除的有关法律文书，均不能认定为合法送达，其强拆就没有事实和法律根据，且程序严重违法。综上所述，被告组织实施强制拆除原告家房屋的行为缺乏事实和法律依据，超越职权且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西华县人民政府于2019年5月13日组织实施强制拆除原告李新喜家房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西华县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十月十日书记员  孙龙辉