浙江省丽水市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)浙11行赔终9号 上诉人（原审原告）景宁远东特钢有限公司。住所地浙江省景宁畲族自治县梧桐乡梧桐坑村。统一社会信用代码：91331127575319020J。 法定代表人郑仕三，董事长。 委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所律师。 上诉人（原审被告）景宁畲族自治县梧桐乡人民政府。住所地浙江省景宁畲族自治县梧桐乡梧桐村江滨路7号。统一社会信用代码：113325290026666901。 法定代表人张伟鸿，乡长。 应诉负责人雷震，副乡长。 上诉人（原审被告）景宁畲族自治县住房和城乡建设局。住所地浙江省景宁畲族自治县红星街道建设路1号。统一社会信用代码：1133252900266605XL。 法定代表人童小平，局长。 应诉负责人叶华青，副局长。 上诉人（原审被告）景宁畲族自治县自然资源和规划局。住所地浙江省景宁畲族自治县鹤溪中路41号。统一社会信用代码：11332529MB1664810L。 法定代表人陈培春，局长。 应诉负责人潘焕岳，副局长。 三上诉人（原审被告）共同委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。 三上诉人（原审被告）共同委托代理人彭静如，浙江天册律师事务所律师。 上诉人景宁远东特钢有限公司与上诉人景宁畲族自治县梧桐乡人民政府、景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县自然资源和规划局强制拆除行政赔偿一案，双方均不服丽水市莲都区人民法院(2017)浙1102行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月9日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告企业属景宁县人民政府及相关部门招商引资企业。2015年2月16日，被告景宁畲族自治县梧桐乡人民政府、景宁畲族自治县住房和城乡建设局及原景宁畲族自治县国土资源局共同作出联字（2015）第30号限期拆除通知，责令原告自行拆除涉案违建厂房。2015年4月29日，三被告将原告景宁远东特钢有限公司建设的坐落于景宁畲族自治县梧桐乡梧桐坑村的厂房强制拆除。至涉案厂房被强制拆除时止，原告建设的案涉厂房没有房屋所有权证，也没有建设工程规划许可、用地审批手续。2015年6月24日，三被告共同向原告发出通知，催告原告于2015年6月25日17时之前将所有留置现场物品清理完毕。原告不服强拆行为，提起行政复议。景宁县人民政府作出景政复字（2015）21号行政复议决定，驳回原告请求确认三被告共同强拆行为违法的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼。2016年6月15日，松阳县人民法院作出（2015）丽松行初字第46号行政判决书，以三被告违反法定程序为由，确认其对原告案涉建筑强制拆除的行政行为违法。三被告不服，提起上诉。2016年11月8日，丽水市中级人民法院作出（2016）浙11行终93号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年1月22日至23日，原告分别向三被告提出行政赔偿申请，要求三被告赔偿违法强拆原告厂房造成的全部经济损失。2017年3月20日，三被告综合考虑各种因素，参照景宁县同类型企业的处置情况，作出景梧政赔决字（2017）2号行政赔偿决定书，决定由三被告共同给予原告行政赔偿计人民币987000元。原告不服，提起行政赔偿诉讼，要求三被告共同赔偿因其违法强拆造成的停产停业经营损失、房屋建筑物及构筑物损失、机器设备及附属设施损失、土地租金损失、工人技术培训费损失、环保治理投入损失、留用工人的工资费用损失、诉讼和上访维权的费用损失、利息损失等全部经济损失共计人民币33792265.9元。另查明，2018年3月7日，依三被告申请，该院依法委托绍兴兴业资产评估有限公司对三被告强拆原告案涉厂房等行为造成的直接经济损失进行评估。2018年9月30日，绍兴兴业资产评估有限公司作出绍兴业评（2018）337号资产评估报告，11月23日，作出绍兴业评（2018）337号资产评估补充报告，评估确定案涉机器设备及附属设施损失的评估价值为2354410元。再查明，原景宁畲族自治县国土资源局于2019年1月24日变更为景宁畲族自治县自然资源和规划局。 原审法院认为，三被告强制拆除原告坐落于景宁县梧桐乡××村的建筑物及构筑物的行为已被一、二审法院生效法律文书确认违法，故依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第二款及第三十六条第（八）项之规定，三被告为共同赔偿义务机关，应当对原告合理损失进行赔偿。该案中，原告虽提出多项赔偿请求，鉴定机构也对其中房屋建筑物及构筑物、机器设备及配套设施、预付土地租金等损失作出了评估。但国家赔偿金额的确定，首先应认定是直接损失还是间接损失，从而确定赔偿项，对认定为直接损失应予赔偿的，也应考量双方的过错程度和原因力大小来确定赔偿金额。该案中，涉案建筑物没有建设工程规划许可、用地审批手续系客观事实，故原告申请该项赔偿缺乏法律基础。但考虑到原告企业系受景宁县政府及相关部门招商引资政策吸引而到景宁投资设厂，被告应给予合理的补偿或赔偿。三被告作出的赔偿决定系参照景宁县同类型企业的处置情况和政策并综合各种因素作出，补偿标准已将招商引资等背景因素纳入考量，亦与未起诉的其他多数企业达成谅解，具有一定合理性，故其确定的987000元赔偿金额可作为原告建筑物和构筑物的损失以及预付土地租金损失的赔偿金额。此外，原告主张的机器设备及配套设施的损失也客观存在，亦属直接损失。三被告在实施拆除行为时虽未遵循法定程序，存在一定过错。但案涉建筑物在被拆除前，被告曾发布了限期拆除通知书，在拆除后也发布了要求清理机器设备离场的清场通知书，但原告作为机器设备等资产的所有权人，未对机器设备等的后续保管尽到充分保护及减少损失的义务，放任损失的扩大，应对该损失承担主要责任。综合上述因素，该院酌情确定三被告承担机器设备及配套设施评估损失10%的赔偿金额，计人民币235441元。原告主张的其他损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的“直接损失”范畴，且原告未提供充分有效的证据和依据，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，对原告的该部分赔偿主张均不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决：一、被告景宁畲族自治县梧桐乡人民政府、景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县自然资源和规划局共同赔偿原告人民币1222441元，限三被告于本判决生效之日起三十日内赔偿支付到位。二、驳回原告的其他赔偿请求。案件受理费依法免收，评估鉴定费41020元，由三被告承担。 景宁远东特钢有限公司上诉称：一、原判对强拆导致直接损失的范围和计算标准认定错误。依据赔偿责任大于补偿责任、信赖利益保护的原则，因违法强拆、正常搬迁情形下能够获得的一切补偿都应作为直接损失由行政机关赔偿。景宁县政府对与上诉人一样性质的招商引资企业实施搬迁时，发布了景政发（2012）31号文件，该文件规定的所有补偿项目都应作为本案直接损失纳入赔偿。上诉人系招商引资企业，未取得土地、房屋手续系政府违反承诺所致，即上诉人厂房系经过政府部门许可，并非违法占地违法建设。政府部门违法强拆造成上诉人停产，实质是行政许可的撤销。依据《行政许可法》规定，上诉人有权就财产损失获得补偿，损失范围包括经营性资产不能继续用于生产经营而遭受的损失，包括实物资产和无形资产。一审以景宁县政府将招商引资企业厂房作为违法建筑处置的补偿政策标准作为对上诉人厂房和土地损失的确定依据，实际上等于没有就违法强拆给予任何赔偿，其他企业是否认可该补偿政策与上诉人无关。就厂房和土地损失应当对比评估值和景政发（2012）31号文件认定直接损失。一审未将无形资产和盗窃遗失财产认定为直接损失错误。无形资产是上诉人生产经营过程中人财物投入积累而成，具有相应价值，强拆导致上诉人无形资产价值归零，应予赔偿。政府部门强拆后没有履行保障财产安全的职责，造成被盗和遗失，应当承担赔偿责任。这部分财产与遭受强拆损失的其他财产的区别仅在于是否有残值以及残值如何处理，因缺失的财产没有残值，比其他财产损失更大。不将盗窃遗失财产纳入赔偿相当于将政府部门过错造成的损失转嫁给上诉人，与法理相悖，与一审法院委托评估公司作出的评估报告界定的直接损失不符。本案有证据证明强拆前上诉人确有相关财产，而在一审评估时该资产因盗窃不复存在。一审未将依据供电合同约定应得获得的违约损失、维权费用、利息损失纳入赔偿错误。二、上诉人没有过错，一审判令政府部门仅对机器设备及配套设施损失按评估值的10%承担责任没有依据，显失公平。政府部门违法强拆，上诉人在强拆过程中没有过错。强拆后政府部门发布清场通知，此时上诉人的损失已经形成，且一审委托评估的评估报告并未将盗窃遗失财产计算在内，故损失与后续保管无关。政府部门发布清场通知不能作为减免责任的理由。对于后续保管导致的机器设备损失仅涉及被盗窃遗失部分，其他财产没有扩大损失的情形，一审认定上诉人对扩大损失承担主要责任错误。且强拆是政府行为，其对强拆范围内的财产有安全保管的法定义务，由于没有安全保管造成的扩大损失也应由政府部门承担责任，上诉人没有过错，不应承担90%的责任。综上，请求二审撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。 景宁畲族自治县梧桐乡人民政府、景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县自然资源和规划局共同上诉称：一、原判将绍兴兴业资产评估报告作为认定直接损失的依据错误。评估报告将全部有形资产、无形资产纳入评估范围于法无据，本案评估的是行政行为造成的直接损失，并非企业的资产评估，评估机构在缺乏法律专业知识的情况下对什么是直接损失予以扩大解释，代替司法机关作出认定，超出评估委托范围，违背评估程序。行政行为造成的直接损失属于侵权损失，应基于因果关系，损失金额应当是强拆前的残值减去现有残值，且根据《国家赔偿法》规定，能够返还财产或者恢复原状的予以返还财产或者恢复原状，但评估报告却建议将残值判给政府。对方当事人在一审中称派专人留守现场，因此强拆行为造成的直接损失均应留于现场，评估应以对现场进行勘察记录为准，将后期添附、强拆时已搬离的机器设备认定为强拆损失没有依据。对方当事人强拆前自行委托评估，对于现场的机器设备予以明确，一审委托的评估机构将未出现在前一评估范围的机器设备纳入评估，违背不告不理原则。原料、半成品、产成品、机物料等存货以及办公、生活用品具有流通性，在未灭失的情况下不应作为直接损失。纳入机器设备及配套设施错误。对方当事人已向评估机构提供机器设备型号、厂家等信息，评估机构在现场机器设备无铭牌、原始合同票据缺失的情况下应当与厂家联系核对，无法核实的参照同类设备评估，不能按照对方当事人的申报陈述以及前一评估报告进行确定。即便引用原评估报告也应符合《资产评估执业标准》相关规定，本案显然不适用。二、原判适用法律错误。案涉房屋建筑物及构筑物均为违章建筑，不属于合法权益，不应纳入国家赔偿。根据生效判决认定，强拆的房屋系对方当事人向乡镇政府租赁，产权属于政府，强拆的厂房无规划许可、用地审批，权利凭证，不属于《国家赔偿法》规定的应予赔偿的合法权益范畴。一审认定政府因招商引资而应当承担赔偿或补偿没有依据，招商引资不能作为对方当事人无规划许可、用地审批建房的背书，更不能作为赔偿依据。如双方达成招商引资协议，可另行主张违约责任。预付土地租金不应纳入国家赔偿。对方当事人在土地租赁过程中擅自将耕地转为工业工地使用，违反强制法律规定，属于无效合同。即便提前支付租金，也应根据合同相对应原则向出租人主张返还。评估费应当按照判决支持的比例各自承担。根据《诉讼费用缴纳办法》，部分胜诉部分败诉的案件，由法院根据案件具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额，一审判令政府全额承担于法相悖。综上，请求二审撤销原判，改判驳回景宁远东特钢有限公司的原审诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审判决采信并据以认定事实的相关证据符合证据三性，本院亦予以确认。二审中，景宁远东特钢有限公司申请提交证据，经本院审查，该部分材料中变更诉讼请求申请书、对评估报告的异议说明的落款时间在一审期间，损失物清单系其单方制作，照片、视频等形成于本案诉讼前，且由其自行持有，不属于新证据。经本院释明，景宁远东特钢有限公司确认该部分材料仅供本院参考，不作为证据提交。 本院认为，本案二审争议焦点在于：景宁远东特钢有限公司主张的赔偿项目中哪些属于因政府强拆造成的直接损失,损失金额如何确定并承担。 针对房屋建筑物及构筑物。景宁远东特钢有限公司存在违法占地、违法建设行为以及行政机关具备强制拆除职权的事实已经生效行政判决予以认定，行政机关的强制拆除行为被确认违法系因其在强拆前未予以公告等程序问题，该结论并不会导致景宁远东特钢有限公司的违法占地、违法建设行为合法化，故违法占地、违法建设的建筑物及构筑物本身不能主张赔偿。但本案的情况较为复杂，行政机关在招商引资及后续过程中曾作出将案涉建筑物及构筑物合法化的承诺，存在一定过错，应当承担相应赔偿责任。本案中，在景宁远东特钢有限公司依据人民法院确认强拆行为违法的生效判决向赔偿义务机关提出赔偿申请后，赔偿义务机关依照法定程序，综合考虑各种因素并参照景宁县同类型企业处置情况作出了赔偿决定，即包括返还企业2012—2014年度地方纳税以及按照企业违法建筑面积给予145元/平方米的赔偿，总金额为987000元。根据行政赔偿案件审理原则，人民法院对于赔偿义务机关作出的准予赔偿的决定应当进行合法性审查，本院认为，案涉赔偿决定结合招商引资因素对房屋建筑物及构筑物损失予以考量，没有明显不当，应予确认。对案涉建筑物及构筑物的赔偿处置已经及于其所占用的土地，两者均受违法占地、违法建设行为的约束，一审将其在房屋建筑物及构筑物损失项中一并予以认定并无不当。景政发（2012）31号文件系搬迁安置文件，与本案不具有可比性，景宁远东特钢有限公司主张按照该文件确定房屋建筑物及构筑物损失缺乏依据，本院不予支持。 针对机器设备及附属设施。行政机关行使强制拆除权应当以最大限度降低合法财产的损失为准则，同时，财产所有人有责任采取措施防止损失扩大。本案中，没有证据指向行政机关强制拆除案涉厂房的方式超出了合理范围且造成了机器设备及附属设施的损坏，但其在强拆过程中未对厂房内的机器设备及附属设施登记造册，手续上存在瑕疵。景宁远东特钢有限公司在行政机关通知清场后拒绝领取机器设备及附属设施，放任财物露天放置数年之久，造成的扩大损失应由其承担主要责任。一审法院据此认定该项损失由景宁远东特钢有限公司自身承担90%的责任，由行政机关承担10%的赔偿责任并无明显不当。一审法院委托绍兴兴业资产评估有限公司对案涉机器设备及附属设施进行评估，鉴定机构及鉴定人员具备资格，鉴定程序合法。该次评估启动于强拆行为发生三年后，在此期间机器设备及附属设施是否存在遗失或者添附没有充分证据证明，故以双方现场清点确定评估范围并无不当。对于机器设备的型号、厂家等信息，评估机构在现场难以核实的情况下根据景宁远东特钢有限公司的申报以及强拆前该公司自行委托形成的资产评估报告予以确认，不违反法律、法规和资产评估准则。双方当事人对于该评估报告提出的质疑，鉴定人员已出庭接受质询，评估报告、补充报告以及针对质疑的解答作为一个整体较为客观地反映了机器设备及附属设施的损失情况，一审予以采信并无不当。本案中，机器设备及附属设施至一审判决作出前已基本丧失使用价值，客观上无法通过返还财产或者恢复原状的方式予以赔偿，行政机关主张以返还机器设备及附属设施残值的方式予以赔偿缺乏依据，本院不予支持。 针对景宁远东特钢有限公司主张赔偿的其他项目。《国家赔偿法》第三十六条第（六）项规定，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。本案行政赔偿系基于强制拆除违法占地、违法建设的厂房引起的财物损失，与吊销许可证和执照、责令停产停业造成的经常性费用开支损失不同，与罚款、罚金、追缴或者没收金钱、冻结存款或者汇款造成的利息损失亦不同，不能混淆适用。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。景宁远东特钢有限公司主张赔偿的其他项目不属于强制拆除造成的财物直接损失，一审认定不予赔偿正确，本院予以确认。行政机关对一审评估鉴定费的承担提出异议，本院认为，评估鉴定费属于诉讼费用的范畴，人民法院有权根据案情对诉讼费用的承担作出决定。 综上，上诉人的上诉请求依法均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 李月群 审 判 员 邹一峻 审 判 员 黄 维 二〇一九年十月八日 代书记员 吴美珠 -?*MERGEFORMAT?11?-