江苏省丹阳市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏1181行初41号 原告张春根,性别：××,汉族,××年××月××日生。 被告丹阳市皇塘镇人民政府，统一社会信用代码×××06Ｊ，住所地丹阳市皇塘镇常溧路**。 法定代表人邵翔，该镇镇长。 出庭应诉负责人张涛，该镇副镇长。 委托代理人蒋燕翔，江苏荣誉祥律师事务所律师。 被告丹阳市人民政府，统一社会信用代码×××24Ｃ，住，住所地丹阳市开发区兰陵路**/div> 法定代表人黄万荣，该市市长。 出庭应诉负责人陈思寒，该市司法局副局长。 委托代理人杨玉，江苏荣誉祥律师事务所律师。 第三人张雨扣，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人张志扣，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人张春娣，性别：××，汉族，××年××月××日生。 第三人张东娣，性别：××，汉族，××年××月××日生。 原告张春根诉被告丹阳市皇塘镇人民政府（以下简称皇塘镇政府）变更行政协议、丹阳市人民政府（以下简称丹阳市政府）行政复议一案，于2018年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月10日立案，并于4月12日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院于2018年10月8日作出（2018）苏1181行初47号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉后，江苏省镇江市中级人民法院于2019年4月3日作出（2019）苏11行终3号行政裁定书，撤销本院原裁定，指令本院继续审理，本院于2019年4月28日重新立案。因张雨扣、张志扣、张春娣、张东娣不愿意作为原告参加诉讼，又不放弃实体权利，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭进行了审理。原告张春根、被告皇塘镇政府出庭应诉负责人张涛及委托代理人蒋燕翔、被告丹阳市政府出庭应诉负责人陈思寒及委托代理人杨玉、第三人张志扣到庭参加诉讼。第三人张雨扣、张春娣、张东娣经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张春根等与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部签订《房屋移民搬迁安置协议》，原告张春根不服该协议，向被告丹阳市政府申请行政复议，被告丹阳市政府作出[2017]丹行复第62号行政复议决定书，维持该《房屋移民搬迁安置协议》。 原告张春根诉称，原告家庭共五人，被安置面积64.28平方米，达不到居住条件。原告在其他地方无任何合法建筑，无正当工作，家庭生活无保障。被告丹阳市政府作为本次拆迁人，没有作为甲方在安置协议上签字盖章，且行政复议案件现场勘查笔录作假，丹阳市有《丹阳市农村集体土地房屋拆迁补偿和安置暂行办法》却不依法拆迁。综上，原告请求：1、撤销丹阳市政府作出的[2017]丹行复第62号行政复议决定书；2、变更《房屋移民搬迁安置协议》，按照人均40平方米进行安置，且甲方应当是丹阳市政府。 原告起诉时向本院提交如下证据： 1、房屋移民搬迁安置协议，证明该协议不合理、不合法； 2、张雨扣身份证复印件； 3、张春娣身份证复印件； 4、崔连喜身份证复印件； 5、张志扣身份证复印件； 6、张吐扣身份证复印件； 7、张东娣身份证复印件。 证据2-7证明该房屋不属于原告一人； 8、常住人口登记卡6张，证明原告家中有五口人，原告母亲自己主张； 9、宅基地使用证，证明宅基地为127.2平方米； 10、蒋字第140124号房屋所有权证，证明原告房屋合法； 11、[2017]丹行复第62号行政复议决定书，证明该复议决定书不合法。 被告皇塘镇政府辩称，一、皇塘镇政府为本案所涉征地移民工作的具体实施部门，其搬迁安置工作符合法律、法规的相关规定。新孟河延伸拓浚工程是国家发改委及国家水利部等批准实施的国家重大水利工程。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条规定，县级以上人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。丹阳市政府为保障项目的实施，成立了新孟河延伸拓浚工程建设指挥部，并将指挥部各成员单位职责进行了明确分工，皇塘镇政府负责辖区内征地移民的各项具体工作。为方便征地移民工作具体实施，皇塘镇政府参照市级指挥部设置组建皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部，该指挥部负责皇塘镇辖区内征地移民的各项具体工作。工程指挥部成立后，根据相关法律规定，结合皇塘镇的实际情况，依法制定了皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案，并至丹阳市新孟河延伸拓浚工程建设管理处报备。皇塘镇政府于2017年8月26日对外公示该搬迁安置补偿方案，并将皇塘镇新孟河拓浚工程移民安置服务手册、评估补偿价格表及房屋移民搬迁通知一并送达给原告，由原告本人签字领取。二、被告与原告签订的房屋搬迁安置协议符合法律规定。1、原告具有签订协议的主体资格。因房屋所有权人张金银已病故，原告作为张金银的继承人代表，在取得所有继承人的书面委托后签订了《房屋移民搬迁安置协议》；2、《房屋移民搬迁安置协议》的内容符合法律规定。该协议内容符合皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案的规定，不存在违反法律强制性规定的情形，且协议内容是在与原告协商一致的情况下签订，符合法律、法规的规定，并照顾了原告的家庭情况，合同内容是原告真实意思的表示，合法也合理。三、原告的主张不符合法律、法规及皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案的规定。《房屋移民搬迁安置协议》系原告与其协商一致签订，是原告的真实意思表示，符合法律规定，被告也已按合同约定履行了义务。原告主张变更不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销或变更的情形，其主张无事实及法律依据。原告要求将其选定的房屋共计180平方米全部按房屋重置价计算无事实及法律依据。首先，原告的主张不符合皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案的规定；其次，根据《丹阳市征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十二条规定，征收宅基地涉及农民住房的，应当保障被征收人的居住条件。能够重新安排宅基地的，对其住房按照重置价格结合成新给予补偿；未能重新安排宅基地的，按照与被征收住房面积相当的原则安排住房，或者按照市场评估价格给予补偿。原告父亲的房屋原面积为64.28平方米，其仅能享有与其房屋相当的住房，原告选择安置的房屋面积共计180平方米，远远超过原房屋面积，因此超出部分不能按房屋重置价格计算。综上，被告皇塘镇政府与原告签订的《房屋移民搬迁安置协议》系双方协商一致签订，符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。 被告于法定举证期限内向本院提交了以下证据： 1、丹政办发[2016]114号《关于新孟河延伸拓浚工程（丹阳段）工程的实施意见》，证明皇塘镇政府为丹阳市政府确定的负责辖区内征地工作的具体实施部门； 2、丹政发[2014]110号《关于成立丹阳市新孟河延伸拓浚工程建设管理处的通知》，证明丹阳市政府成立该部门作为工程的项目法人； 3、皇发[2017]17号《关于成立皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部的通知》，证明皇塘镇政府成立皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部具体负责皇塘镇辖区内征地移民的各项具体工作，符合法律规定； 4、皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案，该补偿方案在皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民安置服务手册中，证明依法制作了移民搬迁安置补偿方案； 5、丹阳市新孟河延伸拓浚工程建设管理处出具的证明，证明移民搬迁安置补偿方案经项目法人确认，符合法律规定； 6、照片2张； 7、张贴记录。 证据6-7证明皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部对移民工作的安置方案及面积均进行公示； 8、送达回证，证明皇塘镇政府已向原告送达服务手册，原告签字确认并收取； 9、新孟河延伸拓浚工程（丹阳市境内）皇塘段房屋重置价格评估表； 10、新孟河延伸拓浚工程（丹阳市境内）张金银迁装移位费及附属物评估补偿价格表； 11、新孟河延伸拓浚工程（丹阳市境内）张金银装饰装修及附属物评估补偿参考价格表。 证据9-11证明评估机构依法对原告父亲的房屋进行测量并评估； 12、成交通知书，证明评估机构具有评估资质； 13、关系证明； 14、委托书6份。 证据13-14证明原告系受该房屋所有继承人的委托，作为其代表签订的协议，原告有签订协议主体资格； 15、房屋移民搬迁安置协议，证明原告与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部签订移民搬迁安置协议，该协议系双方真实意思表达，符合法律规定； 16、房屋移民搬迁补偿安置费用结算单，证明皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部已与原告就移民安置费用进行结算； 17、移交旧房凭证（存根），证明原告已按约将房屋交于皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部； 18、关于安置房定销价的情况说明，证明皇塘镇安置房屋价格的组成。 被告皇塘镇政府同时提供了以下法律依据：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》摘录、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》摘录、《丹阳市征地补偿和被征地农民社会保障办法》摘录、《中华人民共和国合同法》摘录。 被告丹阳市政府辩称，原告认为其与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部签订的《房屋移民搬迁安置协议》不合理，向丹阳市政府申请行政复议。因原告复议请求不明确，丹阳市政府向原告制作了询问笔录，明确其复议请求后，依法予以受理。丹阳市政府受理后，向皇塘镇政府寄送了行政复议答复通知书，皇塘镇政府向丹阳市政府提供了相关证据材料，并向丹阳市政府递交了行政复议答复书。丹阳市政府对各方所提供的证据材料进行审查，认为原告与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部签订的《房屋移民搬迁安置协议》系双方自愿达成，且皇塘镇政府在与原告签署协议过程中履行了公示、评估等程序，协议内容也无不当之处，因此丹阳市政府依法适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了该《房屋移民搬迁安置协议》。综上，丹阳市政府作出的[2017]丹行复第62号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求驳回原告的诉讼请求。 被告丹阳市政府在法定举证期限内提交了以下证据： 1、房屋移民搬迁安置协议，证明原告提交复议申请的事实依据； 2、补正行政复议申请通知书、送达回证及国内挂号信函收据，证明依法向原告送达补正申请通知书； 3、2017年12月29日对张春根的询问笔录，证明向原告依法明确复议的具体请求； 4、行政复议申请书，证明原告书面明确行政复议申请； 5、行政复议答复通知书、送达回证及国内挂号信函收据，证明依法向被告皇塘镇政府送达复议答复通知书； 6、行政复议答复书，证明被告皇塘镇政府依法对行政复议作出答复； 7、延期审理通知书； 8、送达回证及国内挂号信函收据。 证据7-8证明依法延期审理并向原告及被告皇塘镇政府进行送达； 9、2018年3月9日对张春根的调查笔录，证明依法对原告调查关于变更房屋安置房价格的事实； 10、对眭彤冠的调查笔录； 11、2018年3月12日对张春根的调查笔录。 证据10-11证明依法对被告皇塘镇政府及原告张春根调查关于变更房屋安置房价格的事实； 12、行政复议调查笔录及照片，证明依法对补偿方案张贴地点进行核实； 13、行政复议案件现场勘察笔录，证明依法确认本案所涉房屋是否在皇塘镇新孟河工程项目征地范围内； 14、项目征地红线图； 15、皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部出具的证明； 16、苏国土资函（2018）125号《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于新孟河延伸拓浚工程（丹阳段）建设用地的批复的函》。 证据14-16证明原告父亲房屋所在位置不在征地红线范围内，而是位于堆土区范围内； 17、[2017]丹行复第62号行政复议决定书，证明依法作出行政复议决定； 18、送达回证及国内挂号信函收据，证明依法对行政复议决定书进行送达。 被告丹阳市政府同时提供了法律依据：《中华人民共和国行政复议法》摘录、《中华人民共和国行政复议法实施条例》摘录。 第三人张志扣述称，其未授权原告张春根签订《房屋移民搬迁安置协议》，请求撤销该协议，其未向本院提交证据。 第三人张雨扣、张春娣、张东娣未陈述意见，也未向本院提交证据。 本院依法调取了下列证据： 1、选房确认单2份； 2、皇塘镇新孟河拓浚工程移民安置选房工作联系单（存根）； 3、关于皇塘镇新孟河移民补偿安置房增加面积的申请。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告皇塘镇政府对证据1的真实性无异议，认为该协议由原告签字确认，系原告真实意思表达，符合法律规定；证据2-8的真实性认为由法院认定；证据9的真实性有异议，根据原告出具的声明称并未办理土地使用权证，该证上户主名称与实际不符合；证据10的真实性无异议，认为只能证明房产的登记面积，实际房产面积应以评估报告为准；证据11的真实性无异议，认为无法证明原告主张。被告丹阳市政府的质证意见与被告皇塘镇政府一致。第三人张志扣对证据1的真实性有异议；对证据2-11无异议。 对被告皇塘镇政府提供的证据，原告认为证据1-3的真实性无法判断；证据4的真实性无法判断，认为该方案无单位盖章及落款，咨询电话是空号；证据5的真实性无法判断，无落款时间；证据6-7、12的真实性无法判断；证据8无异议，认为送达回证上无签发人及签发单位；证据9的真实性有异议，该表没有评估公司公章、评估人、复核人、法人、发标人、评估公司地址电话、评估时间及评估过程，没有填写土地使用权证、土地面积、房屋地址；证据10-11认为公章不清楚；证据13、17无异议；证据14的真实性无异议，认为协议是9月13日签的，委托书是9月17日签的；证据15的真实性无异议，认为签订时有重大误解，协议中甲方及价格需要变更；证据16的真实性无异议，认为车库价格算错；证据18的真实性有异议。被告丹阳市政府对皇塘镇政府提供的证据均无异议。第三人张志扣对被告皇塘镇政府提供的证据14中其签名捺印的真实性无异议，对其他证据认为由于不懂，无法质证。 对被告丹阳市政府提供的证据，原告对证据3有异议，认为询问人有改动；证据4有异议，认为该申请书中写的是见原申请书，但被告丹阳市政府未提供原复议申请书；证据6、9、11的真实性无异议，但对内容有异议；证据12认为未提供原件；证据13有异议，认为其中“是我本人签字，实际未收到”这行字不是原告所写，其没有收到服务手册，签字是原告所签；证据14的真实性不予质证，签协议前没有出示；证据15认为没有日期，不认可其证明目的；证据16的真实性无法判断；证据1-2、5、7-8、10、17-18无异议。被告皇塘镇政府对丹阳市政府提供的证据均无异议。第三人张志扣对被告丹阳市政府提供的证据认为由于不懂，无法质证。 原告、被告皇塘镇政府、被告丹阳市政府对本院调取的证据的真实性均无异议；第三人张志扣对本院调取的证据认为与其无关，不予质证。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、11、被告皇塘镇政府提供的证据15及被告丹阳市政府提供的证据1、17均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告提供的证据2-7、9-10与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认;原告提供的证据8具有真实性，本院予以确认。被告皇塘镇政府提供的证据1-14、16-18、被告丹阳市政府提供的证据2-16、18及本院调取的证据与本案具有真实性、关联性、合法性，本院予以确认。 经审理查明，新孟河延伸拓浚工程是国家重大水利工程。丹阳市人民政府为保障项目的实施，成立了新孟河延伸拓浚工程建设指挥部，并将指挥部各成员单位的职责进行了明确分工，皇塘镇政府负责辖区内的征地移民的各项具体工作。为方便征地移民工作具体实施，被告皇塘镇政府于2017年2月19日组建了皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部。工程指挥部成立后，制定了皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案，并至丹阳市新孟河延伸拓浚工程建设管理处报备。2017年8月26日，皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部在张埝村村委会张贴了房屋移民搬迁公告、房屋面积公告及皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案，并将皇塘镇新孟河拓浚工程移民安置服务手册（包含搬迁安置补偿方案）、房屋重置价格评估表、评估补偿价格表及房屋移民搬迁通知一并送达给原告张春根。经评估，涉案房屋重置成新评估价格为31749元，迁装移位费及附属物评估价格为7546元，装饰装修及附属物评估补偿价格为360元。原告张春根未提出异议。 涉案房屋登记在原告父亲张金银（已故）名下，房屋所有权证中登记建筑面积64.3平方米，实际测量建筑面积64.28平方米。张金银与配偶崔连喜共生育女儿张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣及儿子张春根。上述房屋不在新孟河延伸拓浚工程项目征地红线范围内，而是位于堆土区范围内。新孟河延伸拓浚工程（丹阳段）建设用地已经国土部批准。2017年9月17日，原告张春根提出皇塘镇新孟河移民补偿安置房增加面积的申请。2017年9月18日（协议书面日期2017年9月13日），崔连喜、张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣委托张春根（乙方）与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部（甲方）签订《房屋移民搬迁安置协议》，该协议约定被搬迁房屋合法建筑面积64.28平方米，经江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司评估，房屋补偿款合计56040元。乙方选择产权调换，甲方以蒋墅小区22-2-203室，建筑面积141.6平方米，车库22-21、22-22号，建筑面积分别为12.25、26.4平方米，总价格399702元的房屋对乙方实行统一安置。经结算，乙方付给甲方343662元产权置换差价后，产权归乙方所有。2017年9月18日，原告腾空房屋，并将该旧房屋钥匙交给搬迁人，现该房屋已被拆除。 2017年12月18日原告张春根申请行政复议，要求变更行政协议。经补正后，被告丹阳市政府于2018年1月2日予以受理并作出行政复议答复通知书，并于当日邮寄送达给被告皇塘镇政府，于2018年2月6日作出延期审理通知书，于次日邮寄送达被告皇塘镇政府和原告。被告丹阳市政府经调查核实，于2018年3月23日作出[2017]丹行复62号行政复议决定书，认定《房屋移民搬迁安置协议》系双方自愿达成，张春根在协议签订后以协议中确定的安置房价格不合理为由请求变更，事实和法律依据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了该《房屋移民搬迁安置协议》，并于2018年3月27日分别送达给原告和被告皇塘镇政府。原告仍不服，诉至本院。 本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一款规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，被告皇塘镇政府负责辖区内的征地移民的各项具体工作，皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部系被告皇塘镇政府为开展征地移民工作需要设立的临时机构，其在征地移民中实施的行为，由被告皇塘镇政府承担责任，因此，被告皇塘镇政府作为本案被告主体适格。 行政协议兼具行政属性与民事属性，这直接决定了审理行政协议之诉时除了适用行政法律规范之外，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，《房屋移民搬迁安置协议》系协议双方在协商基础上达成，该协议对被搬迁房屋合法建筑面积、补偿方式、房屋补偿款、搬迁时间、安置房屋面积及价格等事项均作出了明确约定。上述约定事项符合移民搬迁安置补偿方案的规定，亦不违反法律法规的强制性规定，且原告未能提供证据证明该协议签订过程中存在欺诈胁迫或重大误解、显失公平等可变更情形，应视为双方真实意思表示，应确认上述协议合法有效，对双方当事人具有法律约束力。被告丹阳市政府对原告张春根的行政复议申请予以受理并通知被告皇塘镇政府答复，将延期情况告知双方，经审查后在法定期限内作出[2017]丹行复62号行政复议决定书并予以送达，其作出的行政复议决定符合法律规定。综上所述，原告要求变更《房屋移民搬迁安置协议》及撤销[2017]丹行复第62号行政复议决定书的诉讼请求依据不足，本院不予支持。第三人张志扣要求撤销《房屋移民搬迁安置协议》的观点，本院不予采纳。第三人张雨扣、张春娣、张东娣经本院传票传唤无正当理由不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下： 驳回原告张春根的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张春根负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。 审 判 长  郦 超 人民陪审员  郦国富 人民陪审员  陈苏成 二〇一九年十月二十三日 书 记 员  曹 菊 附本案适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十九条…… 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 ……