辽宁省锦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽07行初68号 原告姚凤珍，女，汉族，1948年7月28日出生，农民，住辽宁省。 委托代理人张凤宾，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人张悦，北京楹庭律师事务所实习律师。 原告姚凤珍不服被告辽宁省北镇市人民政府做出的房屋征收补偿决定，于2019年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月2日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理本案。原告姚凤珍及其委托代理人张凤宾、张悦，被告辽宁省北镇市人民政府的委托代理人岳武、郝建森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案争议的行政行为是被告辽宁省北镇市人民政府于2019年2月27日作出北政补字【2019】第（6）号《房屋征收补偿决定》。 原告姚凤珍诉称，1．请求撤销被告2019年2月27日作出北政补字【2019】第（6）号房屋征收补偿决定的行政行为；2．本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告是辽宁省北镇市广宁乡XX村村民，在当地拥有合法的土地及房屋。2019年1月11日，被告作出房屋征收决定，决定对迎宾大道（XX-X屯）及其周边局部地块区域实施房屋征收。原告的房屋就在此区域内。因对该征收项目的合法性和事实认定情况存在异议，故一直未与被告达成征收补偿协议。2019年2月27日，被告作出涉案房屋征收补偿决定，原告认为该房屋征收补偿决定违法错误，应当依法撤销。具体理由如下：一、案涉土地为集体土地，未依法征收，被告作出被诉行政行为程序违法。原告土地及房屋位于北镇市XX村，土地性质为集体土地，根据《土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，应遵循先征收集体土地，再对地上附着物进行补偿的法定程序。被告在原告房屋所在集体土地未经依法征收的情形下，直接对原告房屋作出涉案房屋征收补偿决定，违反了法定程序。二、被告作出涉诉行政行为无法律依据。本案中，被告作出涉诉行政行为的依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第一条明确规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动……”，但如上所述，原告房屋所涉地块为集体土地，涉及集体土地征收，应当适用《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定进行。根据行政机关作出任何行政行为都应遵守“法无授权即禁止”的基本原则，如果没有任何法定依据情况下，就不能作出任何行政行为，即集体土地上房屋征收，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行，故被告作出涉案房屋征收补偿决定无任何法律依据，属于重大违法，应予依法撤销。三、最高人民法院也认为在集体土地上作出的房屋征收补偿决定违法。在最高人民法院（2018）最高法行申1189号行政裁定书中的本院认为部分明确写到：“本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该条例第二十六条第一款则规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地征收主要由《中华人民共和国土地管理法》调整。房屋征收补偿决定系在国有土地上房屋征收过程中，无法达成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确时，所作出的补偿决定，不适用于集体土地征收程序中。虽然中纪办发（2011）8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对现行集体土地房屋拆迀的相关工作予以改进。但是该规定只是一种改革的方向，并非普遍适用的做法，主要目的是充分保障被征收土地农民的合法权益，不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准予以安置补偿。司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，只有对于已经完成土地征收，但未给予房屋补偿且房屋所在地已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋，才可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。在集体土地征收过程中，直接对集体土地上的房屋及土地作出征收补偿决定，缺乏法律根据，亦违反土地管理法及相关规定。”由于本案中的情形与上述情形相同，故涉诉行政行为亦为违法行为，依法应予撤销。综上，被告作出房屋征收补偿决定无法律依据，程序错误，现特提起诉讼，请贵院依法维护原告的合法权益。 原告向本院提供了以下证据：证据1．房屋所有权证2个（证号：XX、XX）、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书，证明：1、原告在涉案范围内拥有合法房屋。2、涉案土地为集体土地；证据2．视频资料，证明：对评估报告提出异议。证据3．营业执照、户口本，证明：存在停产停业损失。 被告辽宁省北镇市人民政府辩称，为了加快城东新区建设，疏散古城人口，缓解古城交通，保护古城肌理，提升市民生活居住环境。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，根据《北镇市城市总体规划》的要求，对迎宾大道（XX一X屯）及其周边局部地块区域实施房屋征收补偿工作。本案原告只对征收的合法性提出质疑，对补偿方式和数额没有提出异议，证明原告对补偿方式和补偿数额是认可的。具体意见如下：一、原告提出涉案土地为集体土地，未依法征收，被告做出被诉行政行为程序违法。涉案项目在启动之前，土地已经征为国有。2018年4月27日，辽宁省人民政府关于北镇市2018年度第5批次建设用地的批复，辽政地（2018）314号，辽宁省人民政府关于北镇市2018年度第9批次建设用地的批复，辽政地（2018）315号，同意将25.0993公顷，14.3959公顷集体土地征为国有，作为北镇市实施县级规划建设用地。北镇市人民政府于2018年6月15日启动迎宾大道及周边局部地块征收地块红线方案。涉案土地变为国有土地之后，答辩人才做出房屋征收决定，故原告主张涉案土地为集体土地，没有事实依据。二、原告提出答辩人做出涉诉行政行为无法律依据，应该适用《土地管理法》。因本案是国有土地上的房屋征收，所以应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。三、原告提出最高法院认为在集体土地上作出房屋征收补偿决定违法。本案不是集体土地上的房屋征收，而是国有土地上的房屋征收，所以是合法的。答辩人在征收工作中依法确定房屋征收的评估机构，并以通知形式进行公示。依法向原告送达了评估机构出具的分户估价报告。原告在法定期限内没有对估价报告提出异议，可以视为对估价报告的认可。综上，北镇市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的北征补字［2019］第（6）号房屋征收补偿决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。请锦州市中级人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交下列证据：第一组证据：1．政府工作报告；2．省政府土地批件；3．规委会会议纪要；4．申请书；5．规划处意见函、红线图；6．发展和改革局意见函；7．国土资源局意见函；8．三部门意见函公示照片；9．房屋征收通告、自选评估机构通知；10．公示照片；11．通知、房屋及附属物调查公示表；12．公示照片；13．房屋征收补偿方案论证会议纪要；14．通告、征收补偿方案（意见稿）；15．公示照片，送达回证、照片；16．通告（未修改方案），公示照片。证据1-16，证明迎宾大道及其周边局部地块房屋征收是为了建设城东新区修建迎宾大道，是为了公共利益的需要，是在集体土地变为国有土地上的房屋征收与补偿。适用《国有土地房屋征收与补偿条例》。第二组证据：17．选定评估机构通知；18．评估机构资质证、公示照片；19．参加会议人员签到簿；20．被征收人签到簿；21．选票；22．会议记录；23．会场照片；24．确定评估机构通知、公示照片；25．估价业务委托书；26．评估通告、价格公示表；27．影像照片。证据17-27，证明依法选择评估机构并依法评估。第三组证据：28．社会稳定风险评估会议纪要；29．社会稳定风险评估报告。证据28-29，证明进行了社会稳定征收评估，属于低风险。第四组证据：30．资金证明。证明征收资金已到账。第五组证据：31．通告、房屋征收决定；32．房屋征收补偿方案；33．公示照片、电视台视频照片。证据31-33．证明征收合法并依法公示和送达。第六组证据：34．申请书、名单；35．通告、公示照片；36．房屋及附属物调查表；37．房屋产权证明；38．调查笔录；39．评估分户报告、送达回证及照片；40．房屋征收补偿决定；41．送达回证及照片。证据34-41，证明依法进行分户调查和评估，被征收人在期限内，没有提出评估异议，证明对评估结果认可；证据42．辽宁省行政事业单位资金往来结算票据及发放表，证明涉案地块已经征收为国有，土地补偿款已经打入土地储备账户，并且已经足额发放到该村被征收户；43．勘测土地红线图，证明原告房屋及土地坐落位置已经转化为国有土地。 经庭审质证，本院对原被告提供的证据认证如下：原告提供的证据来源合法，能够证明原告合法拥有房屋的所有权。被告提供的证据1-41来源合法，能够证明征收的程序和过程，证据42-43来源合法，能够证明涉案土地的征收补偿款已经发放给北镇市广宁街道办事处XX村民。 经审理查明，2019年1月11日，被告辽宁省北镇市人民政府对迎宾大道（XX一X屯）及其周边局部地块区域的房屋作出了北政征字【2019】第（1）号房屋征收决定，并于同日发布征收公告及房屋征收补偿方案，确定的签约期限为“从2019年1月11日起至2019年2月28日止”。原告姚凤珍系辽宁省北镇市广宁乡XX村村民，在当地拥有合法的两户房屋，两户房屋在此次征收范围内，两户房屋所有权证证号分别为：XX、XX，所有权性质为私有。2019年1月11日，辽宁兴华房地产资产评估有限责任公司对被征收房屋作出房地产征收估价分户报告，文号为辽宁兴华征估报字【2019】第Z101-6号，评估报告确定估价对象的评估时点为2019年1月11日，价格总计为人民币457645.00元，实地勘察日期为2018年9月20日-2018年9月22日。2019年1月11日，房屋征收部门将该份分户评估结果报告在原告家中进行送达，原告拒签。房屋征收部门与原告就征收事宜进行了协商，原告未与房屋征收部门达成房屋征收补偿协议。2019年2月27日，被告辽宁省北镇市人民政府作出北政补字【2019】第（6）号房屋征收补偿决定。原告不服，诉至法院。 本院认为，本案系原告姚凤珍不服被诉房屋征收补偿决定所提起的诉讼，故本案审查的对象是被告辽宁省北镇市人民政府作出房屋征收补偿决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。该条例第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，原告与房屋征收部门在征补方案确定的签约期限内未达成补偿协议，经房屋征收部门报请，被告具有依法作出房屋征收补偿决定的法定职权和相应职责，其作出的本案房屋征收补偿决定涵盖了《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的有关事项，形式内容并不违反法律法规的规定。 关于原告提出的涉案土地属于集体土地，被告征收适用法律错误问题。经本院庭审查明，涉案土地的征收补偿款已经发放给北镇市广宁街道办事处XX村民，综合涉案土地的辽宁省政府的土地批件可以认定涉案土地完成了土地征收，被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上的房屋进行征收符合法律规定。 关于原告认为其对评估报告提出异议，被告未予处理的问题。经本院庭审质证，原告提交的视频资料并非其向被告提出评估异议的视频，而是2018年10月12日，原告在被告临时办公地点针对补偿方案提出处理意见时录制的视频，故原告关于评估复核程序违法的问题，本院不予采信。 关于原告认为评估机构没有入户调查的问题。被告提交了评估机构作出评估报告所依据的记载原告房屋证号及类型的房屋分户表及现场勘查房屋的照片等材料佐证，本院予以采信，故原告关于评估程序违法的问题，本院不予采信。 关于原告认为室内生产设备、桌椅等没有记录等问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，室内物品应由原告自己搬迁，不会产生毁损，并非征收补偿的对象。另由于原告房屋登记用途为住宅，原告亦未向被告提交营业执照和停产停业损失等相关证据，故被告作出的补偿决定没有计算停产停业损失并无不当，原告如存有停产停业相关损失可另行与被告协商处理。 综上，被告作出的北政补字【2019】第（6）号房屋征收补偿决定适用法律正确，证据确凿，程序合法，裁量适当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，判决如下： 驳回原告姚凤珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告姚凤珍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张学毅 审判员  李 勇 审判员  王锦鹏 审判员  张小凡 审判员  闻 伟 二〇一九年十月二十九日 书记员  张艾嘉