广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行初122号 原告李树明。 原告蒙天才。 原告闭玮珩。 被告南宁市人民政府，办公所在地南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人雷水娟，广西冠益律师事务所律师。 委托代理人胡承曦，南宁市住房和城乡建设局工作人员。 被告广西壮族自治区人民政府，办公所在地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，该自治区主席。 委托代理人曹吉锋，自治区司法厅工作人员。 委托代理人邹珍珍，广西东方意远律师事务所律师。 原告李树明、蒙天才、闭玮珩与被告南宁市人民政府房屋征收决定及广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议决定纠纷一案，本院于2018年3月7日作出（2017）桂01行初327号行政裁定，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月29日作出（2018）桂行终552号行政裁定指定本院继续审理，本院于2019年3月20日重新立案后，依法组成合议庭，于2019年7月17日公开开庭审理了本案。原告李树明、蒙天才、闭玮珩，被告南宁市人民政府的委托代理人雷水娟、胡承曦，被告自治区政府的委托代理人曹吉锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市人民政府于2017年5月11日作出关于《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），载明：因实施二塘煤矿片区棚户区改造项目，需征收邕宾路24-1、28、30、36号等共231户房屋及附属物，相关征收前期工作已按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发[2012]6号）、《南宁市国有土地上房屋征收补偿奖励与补助有关问题的通知》（南府规[2016]20号）等有关规定完成。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条规定，作出如下决定：“一、房屋征收范围：具体门牌及界线范围见项目规划蓝线图（附件1）。二、房屋征收部门：南宁市城乡建设委员会，日常管理工作由南宁市国有土地房屋征收补偿办公室负责。三、房屋征收实施单位：南宁市青秀区人民政府。四、征收补偿安置：具体补偿安置按照《二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（附件2）实施。五、房屋征收签约期限：房屋征收决定公告发布之日起4个月内。在规定签约期限内达不成补偿协议的，由本机关依法作出补偿决定，依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。”被告广西壮族自治区人民政府于2017年9月14日作出桂政行复[2017]51号《行政复议决定书》维持南宁市人民政府作出的《关于对二塘煤矿区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。 原告李树明、蒙天才、闭玮珩共同诉称，三原告是七十年代和八十年代被招进南宁市二塘煤矿的老职工和职工家属，因当时工资低，收入少，三原告无钱建自住房，分别住在二塘煤矿生活区的邕宾路28号84栋530号、28号11栋210号和28号79栋502号的公租房至今。2017年5月11日，南宁市人民政府作出房屋征收决定，决定征收24-1、28、30、36号等共231户的房屋及附属物，三原告所在的二塘煤矿片区28号84栋530号、11栋210号、79栋502号房屋也划入房屋征收范围。三原告认为被告的房屋征收决定违法。一是南宁市人民政府未召开协调会作出《房屋征收决定》程序违法；二是南宁市人民政府未按照《广西2013-2017年棚户区（危旧房）改造实施方案》的规定进行二煤矿的棚户区改造违法。三是南宁市人民政府是征地拆迁还是棚户区改造界限不明，并且棚户区改造的户数与拆迁户数的认定存在错误，违反拆迁许可程序。综上，请求法院：一、撤销南宁市人民政府作出的被诉房屋征收决定及自治区政府作出的被诉行政复议决定书；二、本案诉讼费用由两被告承担。 原告李树明、蒙天才、闭玮珩向本院提交了以下证据材料：1.身份证明，2.关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定及公告，3.南征补〔2017〕12号《征求意见情况及修改情况的公告》，4.公房承租户搬迁补偿安置方案，5.行政复议申请、桂政行复〔2017〕51号复议决定书，6.二塘煤矿片区棚户区改造项目房改公示名单，7.桂保障〔2014〕1号文件，8.可行性研究报告的批复、上海浦东银行南宁分行资信证明，9.征收社会稳定风险评估情况报告，10.南府发〔2003〕144号文件、南房改办字〔2003〕7号文件、桂房改〔2009〕7号文件，11.征拆工作情况报告，12.2017年8月23日南宁市青秀区建政街道办事处清退通知，13.住房（工龄）补贴申请核定表、水电费收据发票，14.2017年9月5日南宁市青秀区建政街道办事处签约通知，15.2017年南宁市青秀区建政街道办事处《证明》，16.南青办发〔2017〕37号文件，17.南房〔2015〕968号通知，18.南府规〔2016〕20号通知，19.新闻报道图片，20.2017年9月26日强拆照片，21.房屋征收补偿协议书，22.南房改复字〔1993〕第433号批复，23.南府发〔2003〕139号文件，24.南宁市中级人民法院（2018）桂01行初335号行政判决。 被告南宁市人民政府辩称，原告李树明、蒙天才、闭玮珩不是被征收人，与征收决定无利害关系，被告依法具有作出征收决定的职权，被告作出征收决定符合法律规定。请求人民法院驳回原告起诉。 被告南宁市人民政府向本院提交了以下证据材料：1.《证明》《南宁市矿务局二塘煤矿生活区国有资产（含土地）、人员移交新城区人民政府管理》，证明三原告不是被征收人；2.《南宁市第十三届人民代表大会第七次会议关于南宁市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》《关于南宁市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，证明案涉项目列入本市2016年国民经济与社会发展计划；3.南规函[2016]3047号文件，证明项目符合城乡规划；4.南国土资函[2016]2976号、南国土审（预）函[2015]231号文件，证明项目符合土地利用总体规划；5.《资信证明》、南宁市青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目资金到位证明》，证明征收补偿费足额到位；6.《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》，证明征收部分对项目征收补偿事宜作出方案；7.房屋征收社会稳定风险评估报告，证明项目存在的社会风险较小；8.南建征预[2016]21号《征地预公告》与公布情况，证明征收部门将征收范围、限制事项公告告知公众；9.房屋登记调查结果及公布情况，证明征收部门履行对被征收房屋调查程序，同时证明原告并非被征收人；10.《征收补偿方案征求意见的公告》、公布情况以及意见反馈、修改、公布情况，证明向公众征求意见；11.征收补偿方案论证会会议通知、签到表、会议备忘录，证明政府各部门对征收补偿方案进行讨论；12.南建报[2017]228号文件，证明征收部门依法对征收决定进行请示；13.《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》及规划蓝线图，证明依法作出具体行政行为；14.南征[2017]12号《征收公告》及公布情况，证明依法进行征收公告；15.青发改字[2016]56号文件，证明项目名称曾经变更的事实。 被告广西壮族自治区人民政府辩称，被告行政复议程序合法。原告于2017年6月19日向被告提出行政复议申请。被告于2017年6月20日决定受理并制作《行政复议受理通知书》送达原告，被告的受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关处理行政复议申请的规定。南宁市人民政府向被告提交书面答复意见及证据、依据和其他相关材料后，被告指派2名行政复议人员对当事人提交的证据材料进行了核实。因案情复杂，被告于2017年8月4日作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出复议决定并送达各方当事人。2017年9月6日，被告组织双方当事人听证，该复议案件的审理方式符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条、第三十三条的规定。被告认为南宁市人民政府作出的房屋征收决定证据充分、事实清楚、程序合法，于2017年9月14日作出51号复议决定，维持被诉房屋征收决定并将行政复议决定书通过邮政特快专递送达各方当事人，该程序符合相关法律规定。 被告自治区政府向本院提交以下证据材料：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、行复议答复通知书及送达回证，2.行政复议立案审批表，3.桂政行复〔2017〕51号行政复议决定送达回证。 经庭审举证质证，原告提供的2-11号、12号证据和两被告证据均形成于被诉行政行为作出期间，与被诉行政行为有关联，本院对其证明力予以确认。原告提交的其他证据与本案无关，本院对其关联性不予确认。 经审理查明，原告李树明、蒙天才、闭玮珩系原二塘煤矿职工及职工家属，在原二塘煤矿生活区向所在单位租有房屋居住。李树明住南宁市××区××宾路××号房屋，蒙天才住南宁市××区××宾路××号房屋，闭玮珩住南宁市××区××宾路××号房屋。原告闭玮珩系谭英兰之子。因实施二塘煤矿片区棚户区改造项目，南宁市人民政府决定征收邕宾路24-1、28、30、36号等共231户的房屋及附属物并于2017年5月11日作出被诉房屋征收决定。2017年9月30日，谭英兰（原告闭玮珩的母亲）与南宁市城乡建设委员会、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿协议书（视同房改住户产权调换）》（编号：201607ETHQ119号），以谭英兰为涉案项目被征收人，对位于南宁市××区××宾路××号房屋的征收补偿事宜达成协议；同年10月26日，上述各方又达成《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补充协议》（编号：201607ETHQ119-1号）。同年10月14日，原告李树明与南宁市城乡建设委员会、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿协议书（视同房改住户产权调换）》（编号：201607ETHQ356号），以原告李树明为涉案项目被征收人，对位于南宁市××区××宾路××号房屋的征收补偿事宜达成协议。同日，原告蒙天才与南宁市城乡建设委员会、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿协议书（视同房改住户产权调换）》（编号：201607ETHQ351号），以原告蒙天才为涉案项目被征收人，对位于南宁市××区××宾路××号房屋的征收补偿事宜达成协议。三原告据此获得产权置换安置、临时安置补助费、搬迁奖励费等。 另查明，南宁市第十三届人民代表大会第七次会议于2016年2月20日审议通过《关于南宁市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》《关于南宁市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，涉案的二塘煤矿片区棚户区项目被纳入2016年国民经济和社会发展计划。2016年12月20日，南宁市规划管理局出具《关于青秀区二塘煤矿棚户区改造项目规划工作情况的函》（南规函〔2016〕3047）明确青秀区二塘煤矿棚户区改造项目已列入自治区2013-2017年棚户区改造规划，该局已于2016年12月12日重新核发该棚改项目蓝线图（编号：LX0101201600206号），总用地面积约364亩。2016年12月23日，南宁市国土资源局作出南国土资函〔2016〕2976号《关于青秀区二塘煤矿棚户区改造（一期）工程项目土地利用总体规划有关情况的复函》，证明涉案项目已纳入《南宁市土地利用总体规划（2006-2020）》。2016年10月20日，南宁市城乡建设委员会作出南建征预〔2016〕21号《关于青秀区二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收预公告》公告房屋征收范围及限制事项，由南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室在二塘煤矿片区内进行张贴。2017年1月20日，南宁市城乡建设委员会拟定《二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》并作出《征求意见的公告》，在征收范围内予以张贴，并通过《南宁日报》和南宁建设信息网向社会公布，征求对补偿方案的意见，征求意见期限为30天。2017年2月17日，南宁市城乡建设委员会在二塘煤矿片区张贴《青秀区二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收调查结果公布》，其中房屋征收面积139600.94平方米，被征收户数226户，被征收单位12个。2017年3月10日，南宁市青秀区人民政府出具《青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会风险评估情况报告》，结论为青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目的房屋征收社会稳定风险等级较低。同日，南宁市城乡建设委员会组织召开讨论会，对《补偿方案》收集到的反馈意见进行讨论并对《补偿方案》进行修改。2017年4月26日，上海浦东发展银行股份有限公司南宁分行出具《资信证明》，证明征收补偿款额到位，计720257057.92元。同日，青秀区人民政府作出《南宁市青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目资金到位证明》，内容为该项目征收补偿保障资金7.2亿元已到位。2017年4月28日，南宁市城乡建设委员会向南宁市人民政府报送《关于对二塘煤矿片区棚户改造项目实施房屋征收决定的请示》（南建报〔2017〕228号）。2017年5月11日，南宁市人民政府审定并同意作出《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》。次日，南宁市人民政府发布《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目实施房屋征收的决定的公告》（南征〔2017〕12号），公布了征收决定、国有土地上房屋征收补偿安置方案及项目建设用地规划蓝线图及《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，同时公布《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见情况及修改情况的公告》，在征收范围进行张贴并在《南宁日报》上进行发布。《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》载明：“。七、单位自管公房的补偿，征收单位自管公房住宅，承租人经房屋产权单位同意，市房产管理部门批准并办理房屋相关手续后，房屋征收部门可对该房屋视同已房改并给予补偿。” 原二塘煤矿于2002年关停。南宁市人民政府于2003年11月发布南府发[2003]144号《南宁市人民政府批转市关闭市矿务局所属煤矿工作领导小组办公室关于市矿务局所属四矿关闭后生活区、资产、人员、土地划拨、矿办小学交接工作方案的通知》。该方案明确“按属地管理原则负责各矿生活区及非经营性资产交接工作。各矿生活区土地按属地划归所在地社区管理，保留国有划拨”。2003年12月，以南宁市关闭市矿务局所属煤矿工作领导小组办公室为移交单位，新城区人民政府为接受单位，南宁市财政局为监交单位，三方共同签署《南宁市矿务局二塘煤矿生活区国有资产（含土地）、人员移交新城区人民政府管理协议书》，将二塘煤矿生活区国有资产（含土地）全部划拨给新城区政府接收。根据《二塘煤矿职工住宅房屋移交新城区政府管理登记表》，三原告所居住的房屋属于被移交范围。青秀区建政街道办事处出具证明证实：2005年新城区人民政府更名为青秀区人民政府。南宁市原二塘煤矿邕宾路28号公房产权归属于青秀区人民政府，现公房由青秀区建政办事处代为管理。2017年5月26日，中共南宁市青秀区区委办公室、南宁市青秀区人民政府办公室根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、南宁市人民政府批准的《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》等依据，共同作出《关于印发的通知》（南青办发〔2017〕37号），对公房承租户的补偿方式、征收奖励办法、自建房屋的补助、装修补偿、临时周转过渡、搬迁补助、选房内容等事项进行规定。 三原告认为涉案的征收决定不合法，于2017年6月19日向自治区政府申请行政复议，自治区政府于同日受理后，于2017年6月20日通知南宁市人民政府答辩。因案情复杂，自治区政府于2017年8月4日书面告知三原告延期30日（至2017年9月19日前）作出行政复议决定并于次日向三原告送达。此后，自治区政府于2017年9月14日作出被诉复议决定并于2017年9月29日向三原告送达。三原告不服该《行政复议决定书》，于2017年9月26日向本院提起本案诉讼，本院于2018年3月7日以三原告已经签订履行补偿协议，不再与被诉征收决定形成实际影响为由，对三原告的本案起诉予以驳回。三原告不服向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，该院于2018年12月29日作出裁定，以虽然三原告已经签订补偿协议，但三原告对补偿协议的诉权至今尚未超过起诉期限，该补偿协议尚未产生确定力，撤销了本院上述裁定，指定本院继续审理本案。本院另行组成合议庭于2019年7月17日公开开庭审理此案，三原告当庭明确至今仍未对案涉的补偿协议提起诉讼。 本院认为，三原告与被诉行政行为的利害关系已被广西壮族自治区高级人民法院的生效裁判文书所确认，被告南宁市人民政府主张三原告与被诉行政行为无利害关系，本院不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要的，可以对房屋实施征收。案涉的二塘煤矿片区房屋因建设时间早、安全性不高、生活配套设施相对落后，三原告对此亦予认可，南宁市人民政府为推进城市化发展而对该片区进行旧城改造，符合国家因组织实施对危房集中改建而征收的条件，可以对相关房屋实施征收。至于原告主张二塘煤矿属于关闭而非破产的问题，与被告是否能够依法实施房屋征收无关，本院对此抗辩理由不予采纳。原告认为应按照1993年《南宁市二塘煤矿住房制度改革实施方案》、南府发[2003]139号《南宁市住房补贴办法》、南房改办字[2003]7号《关于关、停、并、转或破产企业（单位）职工住房公积金和住房补贴资金的管理意见》和桂房改[2009]《危旧房改住房改正有关问题的处理意见》等对其租住公房进行改造，但上述文件系不同时期住房保障的政策选择，不足以否定被告南宁市人民政府涉案征收行为的合法性。更为关键的是，上述政策系国家住房保障手段，受诸多主客观因素影响，三原告以必须实现其上述福利待遇为国家推动旧房改造的前提条件没有任何事实和法律依据，此系三原告对有关政策的误读，本院不予支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第九条规定，确需征收房屋的，应当符合国民经济和社会发展规划，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。从本案证据材料来看，被告南宁市人民政府在作出被诉征收决定前已经依照上述条款履行了相应程序，原告主张被告作出征收决定程序不合法没有事实依据。原告主张被告南宁市人民政府未征求原告及其他被征收人意见及被告的征求意见程序不合法等，但原告已签订了相关补偿协议，且原告提供的证据足以反映其长期关注并参与被诉征收决定的程序，本院对其主张不予采纳。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十八条规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，人民政府应当优先给予住房保障。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。据此可知，国家征收房屋应对房屋所有权人予以公平合理补偿，保障房屋所有权人的居住权益。本案中，原告系国家公有房屋的承租人，租住国家公有房屋已属享受国家福利，《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦未规定征收公有房屋须对房屋承租人予以安置补偿，故三原告作为公有房屋的承租人并无直接获得补偿安置的法律依据。在此情形下，南宁市人民政府在收回国家公有住房时，专门制定《青秀区二塘煤矿片区棚户区改造工程项目公房承租户搬迁补偿安置方案》，已是倾斜保障三原告居住权的惠民做法。更为关键的是，该方案系按照房屋征收的法定标准对三原告实行同等安置，并优先选择产权置换的方式与三原告签订补偿协议，相关补偿协议也已实际履行，此充分说明三原告认可相关补偿方案所确认的补偿标准，本院对原告主张现有补偿低于法律法规规定不予采纳。综上，三原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。被告南宁市人民政府作出被诉征收决定未违反法律规定，被告自治区人民政府的复议决定程序合法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告李树明、蒙天才、闭玮珩的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告李树明、蒙天才、闭玮珩负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  戴声长 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇一九年十月二十五日 书记员  覃馨月