湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初88号原告万胜荣，男，1968年4月11日出生，汉族，住荆州市沙市区。委托诉讼代理人雷梦奇，女，1973年5月12日出生，汉族，住址同上。系原告万胜荣之妻。委托诉讼代理人付光强，北京市康达律师事务所律师。被告荆州市沙市区人民政府，住所地：荆州市沙市区长港路**。法定代表人黄勇，区长。负责人李峰，副区长。委托诉讼代理人孙会，沙市区司法局工作人员。委托诉讼代理人蔡宗华，湖北恒祥律师事务所律师。原告万胜荣诉被告荆州市沙市区人民政府（以下简称沙市区政府）行政征收决定一案，本院于2019年5月20日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告万胜荣及其委托诉讼代理人雷梦奇、付光强，被告荆州市沙市区人民政府出庭负责人李峰、委托诉讼代理人孙会、蔡宗华到庭参加诉讼。现已审理终结。原告万胜荣诉称，2017年以来，被告辖区立新街道办打着十号路升级的名义对原告所有的虹桥小区4栋1-3-3号、商铺6-7号房屋进行征收，但原告并未收到任何关于征收决定或补偿方案等材料。2018年12月26日，原告在另案的诉讼过程中才得知所在小区的征收项目并非十号路升级改造项目，而是沙北新区土地一级开发项目。土地一级开发项目不属于国有土地上房屋征收的调整范畴，被告不具有行政主体资格，其于2013年2月18日据此作出的沙政发〔2013〕5号《沙北新区国有土地上房屋征收决定》（以下简称征收决定）缺乏法律依据。其次，该征收决定严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，确定的征收范围既包括国有土地上房屋，也包含集体土地上房屋，货币补偿标准过低，产权调换方式不合情理，亦没有依法履行社会风险评估、现场勘测、价值评估、公告送达等程序，导致原告直至提起行政诉讼时才知道该征收决定的内容。综上，请求依法确认被告沙市区政府作出的征收决定违法并予以撤销，诉讼费由被告承担。在庭审过程中，原告万胜荣当庭变更诉讼请求为：依法确认被告沙市区政府作出的征收决定无效。原告万胜荣向本院提交如下证据（均为复印件）：1、征收公告及征收文件两份。第一期的征收公告用以证明原告房屋不在征收范围之内，但被告擅自将征收范围扩宽30米，将原告房屋囊括进去。第二期征收公告用以证明红桥小区不是被告所谓的85户，而是247户，征收方将红桥小区分为两期是为了不经市政府同意，逃避监管。沙市区政府只有监管权，没有征收的法定职权。2、沙北公司工商登记信息、张沟村委会企业工商登记信息。拟证明红桥小区247户被征收户是立新街道办监管，沙北公司审计，发放征收款，张沟村委会负责征收的具体工作，程序不合法。3、房屋所有权证、国有土地使用权证。拟证明原告房屋属于国有土地上房屋。4、张沟村十号路升级改造拆迁评估明细表。拟证明我的住房和商铺没有评估项目明细；征收部门一直写的征收项目是十号路升级改造。5、评估报告评估复核申请书及意见回复函。拟证明立新街道办拒绝回复。6、违法征收图片。拟证明立新街道办违法停电停水等。7、报警记录图片及回执。拟证明立新街道办违法堵路等并进行了报警的情况。8、政府信息公开申请答复书。拟证明沙市区政府没有房管局这个部门，也就没有征收涉案房屋的权利。9、案外人游东海已签的征收协议书。拟证明该文本不规范，签协议主体为立新乡街道办和张沟村委会。被告沙市区政府答辩称，原告的起诉已经超过了法定的起诉期限，应予驳回。答辩人作出的征收决定发布时间为2013年2月18日，在征收范围内进行了公告，2014年2月21日在沙市区人民政府网站公布。征收决定告知了被征收人提起诉讼的期限为三个月，2015年新修订的行政诉讼法第四十六条第一款规定的起诉期限为六个月，原告的起诉亦超过了该期限。征收部门与原告协商征收补偿事宜时，原告认为其房屋的装修价格过低，于2017年11月28日向征收部门提出书面申请，要求对其房屋的装修进行评估，故原告知道答辩人作出该行政行为的时间应在2017年11月28日前。综上，请求驳回原告的起诉。被告沙市区政府向本院提交如下证据（均为复印件）：1、《沙市区人民政府关于沙北新区国有土地上房屋征收决定的通告》（沙政发〔2013〕5号）及沙市区政府网站公布通告及补偿方案的页面。拟证明沙市区政府作出该行政行为的时间及公告时间为2013年2月18日，2014年2月21日再次在沙市区政府网站公布。2、原告的评估申请书、关于万胜荣门面拆迁情况的谈话记录。拟证明原告应当知道被告作出该行政行为的时间在2017年11月28日前，已超过沙政发〔2013〕5号通告规定的三个月的起诉期限。3、关于沙北新区红桥小区征收情况的说明。拟证明原告所在片区绝大多数人已签订补偿协议，该征收决定也不应被撤销。经庭审质证，被告沙市区政府对原告万胜荣提交证据发表质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，涉案征收决定明确征收主体是沙市区政府，征收部门是沙市区征收办，沙市区征收办可以授权张沟片区指挥部来实施具体的征迁工作，由其发布征迁公告是合法的。对证据2的真实性无异议，但不能证明征收程序违法。沙北公司审计发放补偿款，均是由征收实施单位张沟指挥部授权实施的行为，不违反法律规定。对证据3的真实性没有异议。证据4-7与本案没有关联性。证据8不能证明沙市区政府不是征收主体，沙市区政府有作出本案征收决定的职权。证据9与本案没有关联性，但可以证明原告应当知晓沙市区政府作出征收决定的事实。该协议的签订时间是2018年5月10日，亦可证明原告的起诉超过了起诉期限。原告万胜荣对被告沙市区政府发表质证意见如下：对证据1的真实性无异议，证明目的有异议。原告提起的是确认行政行为无效的诉求，不适用有关起诉期限的规定；被告作出的征收决定是有期限的，之后据我们了解，区政府对征收决定作出了一系列的延长；红桥小区没有一户被征收户有这个文件和宣传册，原告是2019年5月向市政府申请信息公开才知道这个通告。对证据2的关联性和证明目的不予认可，该组证据显示通知原告所在小区要进行十号路升级改造，征收机构是张沟片区拆迁指挥部。对证据3的真实性关联性合法性均不认可。红桥小区有国有土地出让的是110户，土地性质是划拨的有125户，还有12户什么证都没有，被告所说的85户不真实。而且我们没有收到任何文件，签订协议的主体也不是拆迁指挥部。本院对上述证据认证如下：被告对原告所举证据1-3的真实性均无异议，本院对其真实性予以认可；原告所举证据4-7、9与本案征收决定不具有关联性，不予认可；原告所举证据8不能达到其证明目的，不予认可。原告对被告所举证据1、2的真实性无异议，本院对其真实性予以认可；被告所举证据3与本案不具有关联性，不予认可。经审理查明，被告沙市区政府于2013年2月18日作出《沙市区人民政府关于沙北新区国有土地上房屋征收决定的通告》（沙政发〔2013〕5号）及附件《沙北新区土地一级开发项目国有土地上房屋征收与补偿方案》，该征收决定载明的项目名称：沙北新区土地一级开发项目；征收部门：荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室；征收范围：东起红星路，南至荆沙大道，西到襄荆高速公路，北抵荆岳铁路线；征收期限：以各项目房屋征收通告时间计算为准。2014年2月21日，上述通告及附件在沙市区政府网站上予以公示。2017年11月5日，荆州市沙北新区张沟片区拆迁指挥部作出《房屋征迁公告》：因十号路升级改造，征收十号路道路东侧边线延伸三十米（张沟村范围内）的房屋，并载明房屋征收补偿标准。原告万胜荣在沙市区××乡××路有两间房屋位于本次征收红线范围内。2017年11月28日，原告万胜荣因认为装修费用过低，申请进行评估。2018年3月9日，荆州市沙北新区张沟片区拆迁指挥部再次做出《房屋征迁公告》：根据荆州市城市建设要求，对十号路以东（张沟村范围内）地）地块上房屋进行征收载明房屋征收补偿标准。荆州市沙北新区张沟片区拆迁指挥部工作人员后于2018年5月17日、7月8日两次与原告协商征收补偿事宜。另查明，2017年11月30日，荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室作出《关于沙北新区国有土地上房屋征收期限有关问题的批复》回复原立新乡人民政府（现立新街道办），按照《沙市区人民政府关于沙北新区国有土地上房屋征收决定的通告》（沙政发〔2013〕5号）的内容，因项目未能如期完成征收等原因，将有关问题批复如下：一、征收范围：南至荆沙大道，北至铁路，红门北路中心线45米范围，所涉及的国有土地上所有建筑物（含企事业单位）具体范围参照沙北新区控制性详细规划图。二、实施单位：立新乡人民政府。三、征收期限：2017年12月1日—2018年5月31日。四、征收方案内容不变。本院认为，原告万胜荣请求确认涉案征收决定无效，故人民法院应当审查被诉行政行为是否属于无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条之规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被诉行政行为的实施主体为被告沙市区政府，其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，有权作出涉案征收决定，具备行政主体资格。被告沙市区政府作出涉案征收决定具有法律上的依据，没有重大且明显违法情形，故本案被诉行政行为不属于无效行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案经释明后，原告仍坚持确认被诉行政行为无效的诉请，拒绝变更诉讼请求，依法应当驳回其诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决如下：驳回原告万胜荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万胜荣承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 杨 文审判员 欧阳庆审判员 孙开炎二〇一九年十月二十三日书记员 王文娟