广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行初83号原告罗国新，男，1955年8月4日出生，汉族，住信宜市********。委托代理人卢德杰，男，1956年4月17日出生，汉族，住信宜市***。委托代理人卢赟，男，1977年10月3日出生，汉族，住信宜市东镇街道六运社区******。被告信宜市人民政府，住所地：信宜市******。法定代表人王土瑞，市长。委托代理人潘金水，男，信宜市农业农村局副局长。委托代理人刘金，男，信宜市农业农村局工作人员。第三人罗志强，男，1962年3月14日出生，汉族，住信宜市********。委托代理人夏妹，广东宇杨律师事务所律师。委托代理人梁梅，女，1968年5月27日出生，汉族，住信宜市********，系第三人罗志强的妻子。原告罗国新不服被告信宜市人民政府（以下简称“信宜市政府”）土地承包经营权登记一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告罗国新诉称：被告于2017年12月5日行政登记颁发给第三人的信府农地承包权[2017]第440************019J号《农村土地承包经营权证》倒数第三栏登记的大塘0.2亩，地块编号440*************147，四至：东至大塘、南至房屋建筑、西至道路、北至房屋建筑，该地块的承包经营权不是第三人的。该土地被告早已登记在原告2005年1月21日的《土地承包经营权证书》的“大塘，地块名称分别为：咀一，尖咀二，面积分别为0.12亩和0.384亩(合计0.504亩）”当中。2017年信宜市乡村领导班子换届，第三人罗志强当选为岭砥村陈阳村民小组组长兼任陈阳经济合作社社长后，第三人为了一己私利而不顾土地承包经营事实，也不顾双方对该土地发生争议的情况，利用职权不公开也不公示就将属于原告承包经营的上述土地申请确权登记归其所有。而被告未经调查核实，亦未经土地四邻界至人指认或签名确认就将原属于原告承包经营的土地错误登记在第三人名下，给第三人颁发[2017]第004********19J号《农村土地承包经营权证》，从而导致第三人与原告为涉案土地纷争更复杂，更激烈。对此，信宜市池洞镇岭砥村人民调解委员会多次组织双方调解，池洞镇政府综治办也组织调解过。但由于第三人与原告从2017年2月起至今双方对该土地一直存在争议，因而双方无法达成调解协议，信宜市池洞镇岭砥村人民调解委员会于2019年4月8日给双方作出《调解终结书》，引导双方寻觅法律途径解决纠纷。综上所述，被告于2017年12月5日作出的上述土地承包经营权登记发证的行政行为，损害原告合法权益。诉讼请求：一、判决撤销被告信宜市政府于2017年12月5日颁发给第三人罗志强的信府农地承包权[2017]第440************019J号《农村土地承包经营权证》中№4承包地块情况所登记的地块名称：大塘，实测面积0.2亩，地块编号440*************147，四至“东至大塘，南至房屋建筑，西至道路，北至房屋建筑”的该项土地承包经营权登记。二、案件受理费由被告负担。被告信宜市人民政府辩称：一、第三人罗志强领取由信宜市政府颁发的[2017]第440************019J号《土地承包经营权证书》的事实清楚合法。经农业行政主管部门会同池洞镇政府、岭砥村委会实地对相关人员进行调查、了解，原告罗国新与第三人罗志强是亲兄弟，现在有争议的农田是地块名称：大塘，实测面积0.2亩；地块编号：440XXX147；四至：东至大塘，南至房屋建筑，西至道路，北至房屋建筑；该土地也登记在2005年1月21日原告罗国新领取的《土地承包经营权证书》的承包土地登记表（一）的第一、第二栏，地名：大塘，地块名称：尖咀一，面积：0.12亩，东至田、南至路、西至田、北至屋；尖咀二，面积：0.384亩，东至田、南至田、西至路、北至田；两地块共计面积0.504亩中的0.2亩责任田。据调查了解，该争议田在1995年是原告罗国新一直耕种使用至今，并在2005年申请办理了由信宜市政府颁发的《土地承包经营证书》，第三人罗志强说该争议田1995年之前是生产队发包给其本人的，是用该田兑换给原告罗国新代耕的。2017年，岭砥村根据上级指示精神对本村土地承包经营权进行确权登记颁证，原告与第三人因该争议田登记问题产生纠纷，双方从2017年2月起至今对该土地一直存在争议。经镇村多次组织双方调解，无法达成调解协议。调解无果后，信宜市池洞镇岭砥村人民调解委员会只好于2019年4月8日作出《调解终结书》，引导双方寻觅法律途径解决纠纷。根据信府办[2015]9号文件《信宜市人民政府办公室关于印发信宜市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》第（二）点的基本原则，说明本次土地确权登记颁证是以1995年责任田小调整后即系二轮延包为基础的。又根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证问题解答60问》的第60问之规定，本案争议田应暂缓确权登记颁证。请求法院根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》及今次土地确权登记颁证的有关规定依法判决。第三人罗志强述称：一、根据广东省农业厅粤家[2014]275号、茂名市政府办公室[2014]70号、信宜市政府办公室[2015]9号的规定，土地确权必须要经过多个部门、多道程序才能予以确认。特别是外业调查，要由镇（街主）、村（社区）人员共同组成农户承包地指界小组和承包农户一起到现场共同指界确认。如果涉案地存在争议，指界小组是不可能对涉案地块进行指界确认的。涉案土地一直是属于第三人罗志强承包地，原告罗国新趁罗志强全家外出打工之际，私自占用涉案土地导致两人发生纠纷。但在新一轮土地确权之前，两人的纠纷已经过岭砥村委会和池洞镇综治办等多方处理，确认涉案土地是罗志强的承包地，并同意由罗志强在新一轮土地确权中进行确权，并非原告在起诉状中陈述的第三人利用职权私自确权。罗志强虽是大塘经济合作社的队长，但也是一名承包农户，如果没有得到镇、村工作人员的同意，不可能私自将涉案土地确权给自己。二、本案争议的地块名为大塘，面积0.2亩（东至大塘、南至房屋建设、西至道路、北至房屋建筑）。2017年进行新的土地确权时，第三人作为地块的实际承包人，对该地块申请确权，2017年11月25日签订的《农村土地承包合同》中，明确注明该地块的承包人是第三人。而原告自称是该地块的实际承包人，在新一轮土地确权时，却没有申报该地块。之后原告于2018年6月28日出具的《申请书》也没有申请对该地块进行确权。被告根据原告与第三人自行申报的《农村土地承包合同》，按法定程序，依法公开公示，分别向原告和第三人核发了新的《农村土地承包经营权证》。原告在收到新的《农村土地承包经营权证》也没有提出异议，说明其认可涉案地块属于第三人罗志强的事实。被告于2017年向原告和第三人分别核发的《农村土地承包经营权证》事实清楚，程序合法，没有争议，依法应予维持。三、根据村民以及经济合作社的证明可知，原告罗国新与第三人罗志强是亲兄弟。1985年，两人的父亲罗绍忠将自己承包的一块约0.558亩的承包地分给两人耕种，其中原告约占0.358亩，第三人占0.2亩（即本案的争议地）。1993年原告在没有得到相关部门批准的情况下，在其所有0.358亩土地上非法建房，第三人则继续耕种0.2亩田地。因第三人的田地与原告家相邻，原告所养殖的家禽经常破坏第三人田地中的农作物。经协商，2002年第三人将涉案的0.2亩田地暂时交给原告种植，原告则提供另一处的田地给第三人种植，并同时保证只要第三人需要，原告随时归还涉案的0.2亩田地给第三人。但双方的承包关系没有变更过，涉案的0.2亩田地一直是属于第三人的承包地。谁知原告趁机非法占有第三人的承包地，建门楼、围墙等，还铺设了一条仅供自己家人通行的水泥路。为达到长期占有第三人承包地的目的，2005年，原告趁第三人及家人都不在家，将属于第三人的部分承包地登记到原告的《土地承包经营权证书》中，还私自帮第三人申办了《土地承包经营权证书》。直到2017年新一轮土地确权时，经村委会提醒，第三人多次要求，原告才将第三人2005年的《土地承包经营权证书》交还给第三人。该事实有当时的大塘经济合作社村长罗绍万以及村民容珍凤的证词予以证明。涉案的0.2亩承包地是基本农田，但原告未经批准，非法占用部分土地建房和铺路，属于非法占用基本农田建房和铺路的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。第三人将属于自己的承包地确权进行耕种，符合法律和政策的规定，依法应得到支持。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求，以保障第三人的合法权益。经审理查明，原告罗国新与第三人罗志强是亲兄弟，两人均是信宜市池洞镇岭砥村大塘经济合作社（以下简称“大塘经济合作社”）成员。原告罗国新与第三人罗志强争议的农田地块即为第三人罗志强领取的信府农地承包权[2017]第440*******019J《农村土地承包经营权证》№4“承包地块情况”倒数第三栏登记的“地块名称‘*塘’，实测面积0.2亩，地块编号440*************147，四至为‘东至大塘，南至房屋建筑，西至道路，北至房屋建筑’”的地块。上述0.2亩争议地也包含在原告罗国新于2005年1月21日领取的《土地承包经营权证书》第5页“承包土地登记表（一）”第一栏登记的“尖咀一”0.12亩土地和第二栏登记的“尖咀二”0.384亩土地中。第三人罗志强的2005年《土地承包经营权证书》中没有登记争议地。从本案卷宗材料无法看出罗国新、罗志强在领取2005年《土地承包经营权证书》之前有无与其所在的村集体签订过农村土地承包合同，但从罗志强的2017年《土地承包经营权证书》的发证档案可见，罗志强与其所在的大塘经济合作社于2017年11月25日签订了《农村土地承包合同》，约定大塘经济合作社将包含本案0.2亩争议地在内的1.45亩土地发包给第三人罗志强承包经营，承包期限为30年，从1999年1月1日至2028年12月31日。原告罗国新认为被告信宜市政府将本案争议的0.2亩大塘地块登记颁证给第三人罗志强的行政行为侵害了其土地承包经营权，对该颁证行为不服，遂于2019年4月16日向本院提起行政诉讼，诉讼请求：1.撤销被告信宜市政府于2017年12月5日向第三人罗志强颁发的信府农地承包权[2017]第440******019J《农村土地承包经营权证》中№4“承包地块情况”倒数第三栏“地块名称‘大塘’0.2亩，地块编号440*************147，四至为‘东至大塘，南至房屋建筑，西至道路，北至房屋建筑’”的登记；2.案件受理费由被告承担。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可见，承包方依法享有的农村土地承包经营权是自其与农村集体经济组织签订的土地承包合同生效时取得，并非来源于后续的土地承包经营权证的颁发。而土地承包经营权的颁发行为，是县级以上地方人民政府根据土地承包合同的内容，对承包方享有的土地承包经营权进行的一种法律确认行为，该行为本身并不创设新的权利义务，颁证与否亦不影响承包方对土地承包经营权的取得。因此，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的内容颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中记载的内容侵犯其承包经营权的，应当先就对其权利义务产生实际影响的土地承包合同提起民事诉讼，而不是直接起诉后续的颁证行为。在土地承包合同未被依法撤销或确认无效之前，直接对根据土地承包合同内容而颁发的土地承包经营权证提起行政诉讼，不符合法定起诉条件。具体到本案而言，第三人罗志强与大塘经济合作社于2017年11月25日签订了《农村土地承包合同》，约定罗志强承包包含本案0.2亩争议地在内的1.45亩土地。根据上述法律的规定，承包方罗志强自该承包合同生效时即取得上述2.8亩土地的承包经营权。原告罗国新作为土地承包合同之外的第三人，如果认为罗志强的被诉土地承包经营权证中根据承包合同记载的内容侵犯其承包经营权的，应当先对该土地承包合同提起民事诉讼，因为对其合法权益产生实际影响的应是土地承包合同，而非颁证行为。在该土地承包合同未被依法撤销或确认无效之前，原告罗国新直接针对信宜市政府作出的颁证行为提起行政诉讼，不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”以及该解释第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，依法应当裁定驳回原告罗国新的起诉。综上所述，原告罗国新的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。原告罗国新与第三人罗志强之间的土地承包经营权纠纷，可另循民事诉讼途径解决。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第（八）项和第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告罗国新的起诉。本案免收案件受理费。原告罗国新预交的案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  封桢莉审 判 员  黄志平代理审判员  柯国梁二〇一九年十月二十四日法官 助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇