文书内容重庆市渝中区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0103行初152号原告陈兴志，女，1958年6月13日出生，汉族，住址：重庆市九龙坡区。原告李娟，女，1982年8月13日出生，汉族，住址：重庆市九龙坡区。委托代理人聂荣，北京在明律师事务所律师。被告重庆市九龙坡区规划和自然资源局，住所地：重庆市九龙坡区直港大道17号。法定代表人蒋峰，局长。委托代理人李洪静，女，该局工作人员。委托代理人成延飞，重庆海外律师事务所律师。原告陈兴志、李娟诉被告重庆市九龙坡区规划和自然资源局责令交地决定一案，于2019年4月22日向九龙坡区人民法院提起行政诉讼并申请交叉管辖。同年5月27日，重庆市第五中级人民法院以（2019）渝05行辖191号行政裁定书指定该案由本院管辖。原重庆市九龙坡区国土资源管理局（以下简称原九龙坡区国土分局）因实施机构改革，重新组建为重庆市九龙坡区规划和自然资源局（以下简称九龙坡区规自局），故九龙坡区规自局系本案适格被告。本院于2019年7月10日受理后，依法向被告九龙坡区规自局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告李娟、陈兴志及其委托代理人聂荣到庭参加诉讼；被告九龙坡区规自局向本院提交了负责人不能出庭应诉的情况说明，其工作人员李洪静及委托代理人成延飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月25日，原九龙坡区国土分局作出九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》，查明李娟、陈兴志（户）在九龙坡区原华岩乡共和村1队的房屋所占土地经重建委征（1985）178号文件批准征收，但该房屋一直未拆除，经区政府审批同意于2017年6月6日启动剩余未拆除房屋的拆迁工作，上述房屋位于本次拆迁范围内。针对本次“四厂一校”征而未拆房屋补偿安置工作，原九龙坡区国土分局、重庆市九龙坡区征地办公室（以下简称九龙坡区征地办）分别制定按照农村和参照国有土地上房屋补偿两种标准供其选择。经多次做工作，李娟、陈兴志仍不接收补偿，也不自行拆除在征地范围内的房屋、交出已征土地，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，决定：责令李娟、陈兴志（户）自接到处理决定书之日起15日内自行拆除在已征地上的房屋，交出已征土地。原告陈兴志、李娟诉称，原告系九龙坡区“四厂一校”片区的居民，该区域现涉及征地拆迁，原告在九龙坡区原华岩乡共和村1队的房屋在此次拆迁范围之内。因原告对补偿安置标准有异议，认为此次征收行为不合法，且没有严格依照法定程序进行，存在严重违法征收的情形，故至今未与征收方达成征收补偿协议。2018年10月25日，被告作出九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》，责令原告在接到本处理决定书之日起15日内自行拆除在已征地上的房屋，交出已征土地。原告认为被告作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，理由如下：1、被告不具有作出本次行政处理决定的法定职权，被告提供职权来源的法律依据是土地管理法实施条例第四十五条，但该条对行政职权的授权具备严格的条件，只有在农村集体土地征收过程中存在拒不交地情形的，被告才能作出责令交地的行政处理。截至今天，被告并没有举示有效合法的证据证明相关征收主体依法办理了本次集体土地征收的行政批复。同时，被告作出行政处理决定内容中除了责令交出已征收土地以外，还责令原告在15日内自行拆除已征地上的房屋，现行有效法律规定并没有授予土地行政管理部门在征地程序中具有责令限期拆迁的行政处理，依据法无授权则不可为的基本行政法原则，被告不具有作出本次行政处理的法定职权；2、被告作出的行政处理决定缺乏事实依据，依照最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，责令交地必须具备法定情形。第一，征地方案需经有权机关依法审批，但被告举示的证据仅是地级市职能部门违法作出的批复，不具有征地审批的合法性，第二，必须依照《土地管理法及实施条例》规定的程序实施征地行为，因本次征地未经依法审批，所以征收主体根本不可能依法作出征地公告，同时，九龙坡区政府没有对涉案土地征收补偿安置方案予以公告，严重违反土地管理法规定；第三，被征收人应当依法足额获取补偿，或存在无正当理由拒不交地的情形，被告在原告已经选择按照国有土地房屋征收补偿的前提下，既没有履行国有土地房屋征收的法定职责，也没有对原告作出符合国有土地房屋征收补偿标准的足额补偿。同时，按照《征收土地公告办法》的规定，在征收主体没有依法发布征地公告和补偿安置方案公告、被告没有依法履行相关行政程序的情况下，原告作为被征收人，有权拒绝办理补偿登记。被告作出的本次责令限期拆除的行政决定，完全不具备最高法院司法解释所要求的法定情形，被告不能依据主观臆断的事实作出被诉行政处理决定；3、依照《土地管理法实施条例》第二条第五款的规定，结合本案客观事实，鉴于原告所在村集体整体建制已被撤销，集体经济组织已不存在，而包括本案原告在内的所有村民已经办理农转非的手续，原告认为涉案土地性质应认定为国有土地，对于国有土地上房屋的征收应严格按照国务院590号令的规定，履行房屋征收及征收补偿的法定职责，而不是参照适用。退一步讲，即使仍认定涉案争议宗地的性质为集体土地，被告及征收主体实施的征收行为应严格依照土地管理法的规定，履行集体土地征地批复及实施的行政职责，而不是从已经时隔几十年的行政文件中拿出一份没有任何法律依据的材料作为侵害原告实体物权的违法行政依据，被告在整个行政行为中所适用的所有法律法规的依据完全错误。综上所述，请求法院依法判决：1、撤销被告九龙坡区规自局作出的九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告陈兴志、李娟在法定期限内未向本院提交相关证据。被告九龙坡区规自局辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”之规定，被告作为被征收集体土地所在地的区级人民政府土地行政主管部门，作出责令原告交出土地的《行政处理决定》，主体适格。二、经重建委（1985）178号文件批准，原华岩乡共和村一队全部集体土地已被征收，原告的房屋在征地范围内。2017年6月6日，被告依法发布九国土征补公（2017）22号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置实施方案的公告》，重庆市九龙坡区征地办公室（以下简称九龙坡区征地办）发布了《“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置的实施方案》，并在征地范围内召开征地拆迁工作动员会向被征地对象进行了政策宣传解释。在多次约谈原告，要求其在规定期限内前往征地部门办理补偿登记未果后，2018年8月14日，九龙坡区征地办向原告送达了《关于办理补偿登记的通知》；同年8月21日，九龙坡区征地办依法向原告送达了《房屋和构附着物清理丈量确认通知书》，向原告告知其房屋清理丈量的面积，并要求原告如有异议可在规定时间内进行核实；同年8月28日，九龙坡区征地办向原告送达《关于选择拆拆迁补偿安置方式的通知》，书面告知了原告拆迁补偿安置方式，并要求其于规定时间做出书面选择。但原告在收到上述文书后，并未在规定时间内履行完善征地拆迁补偿安置相关手续。2018年9月13日，九龙坡区征地办向原告送达《补偿安置确认通知》，详细告知其补偿安置方式等内容，并要求原告于2018年9月21日之前，前往征地部门完善手续。2018年9月25日，九龙坡区征地办再次向原告送达《拆迁房屋补偿安置领款通知书》，通知原告在收到通知书之日起三个工作日内到征地部门核对并领取相关补偿费用。因原告拒不接受补偿和拒不交地的行为已经严重阻碍了国家建设，被告于2018年10月9日作出了《行政处理告知书》，并向原告进行了送达，告知拟对其作出行政处理决定，并告知其享有陈述、申辩的权利。然原告在收到《行政处理告知书》后仍未接受补偿和交出土地，被告遂于2018年10月25日作出了九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》，并向原告进行了送达。因此，被告作出的《行政处理决定书》程序合法。三、对于原告诉称其对补偿标准有异议问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，原告应首先向重庆市九龙坡区人民政府申请协调，协调不成的，可向重庆市人民政府申请裁决，原告对征地补偿、安置的争议不得影响征地方案的实施。因此，原告诉称理由不能作为其拒不交房、交地的合法理由。综上所述，被告作出的九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》主体适格，程序合法，原告诉请撤销的理由依法不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告九龙坡区规自局向本院提交了以下证据、依据：证据1、重建委征（1985）178号《关于九龙坡区政府征地办公室统一征用九龙坡区华岩乡共和村一队全部土地的批复》；证据2、九国土征补公（2017）22号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置实施方案的公告》及公示照片；证据3、《“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置的实施方案》及公示照片；证据4、渝九高征地文（2017）10号《关于“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置实施方案的请示》、九龙坡国土文（2017）116号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置方案的请示》、重庆同诚房地产土地资产评估有限公司出具的咨询函；证据5、九龙坡府（2017）32号《关于“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置实施方案的批复》、九龙坡府（2017）71号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置方案的批复》，以上证据拟证明原告所在集体土地早已被依法征收，原告房屋属于征而未拆的范围，房屋拆迁补偿方案经过九龙坡区人民政府批准，并进行了公告，房屋拆迁补偿行为合法有效。证据6、原告及其家庭成员身份信息；证据7、征地拆迁约谈笔录、记录；证据8、《关于办理补偿登记的通知》及送达回证；证据9、《登记调查表》两份；证据10、《房屋和构（附）着物清理丈量确认通知书》及送达回证；证据11、《关于选择拆迁补偿安置方式的通知》及送达回证；证据12、《补偿安置确认通知》及送达回证；证据13、《拆迁房屋补偿安置领款通知书》及送达回证；证据14、《征用华岩乡共和村一组全部土地对农民实行“农转非”的报告》、九龙坡区人民政府中梁山街道办事处及共和村村委会出具的《证明》、九龙坡区人民政府中梁山街道办事处及半山一村社区出具的《证明》；证据15、中国银行华玉路支行出具的专户余额证明材料；证据16、九龙坡区征地办出具的《情况说明》，以上证据拟证明被告核查了原告的基本情况，清理丈量了原告户房屋等情况，征地实施部门书面告知了原告可获得具体补偿的项目和补充标准，并告知其提出异议的时间和途径，被告补充资金足额到位，被告与原告协商搬迁补偿事宜，原告无正当理由不交出土地。证据17、九国土处理告知（2018）37号《行政处理告知书》及送达回证；证据18、九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》及送达回证，以上证据拟证明原告户拒不接受、拒不交地行为已阻碍征地方案的实施，在保证原告可依法获得足额补偿的前提下，被告作出责令交地的行政处理决定。法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条、《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市九龙坡区征地实施细则》、重庆市规划局九龙坡区分局《关于加强我区村民新建自用住宅规划管理的通知》、《重庆市九龙坡区土地管理规定》第五十三条。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告九龙坡区规自局提交的证据1-15、17、18真实、合法，与本案具有关联性，本院依法予以采信；证据16达不到被告的证明目的，本院不予采信。经审理查明，1985年11月26日，原重庆市城乡建设委员会为保证重庆变压器厂、重庆轮胎厂、重庆电机厂、中梁山电器厂及橡胶技工学校等单位的建设用地需要，作出重建委征（1985）178号《关于九龙坡区政府征地办公室统一征用九龙坡区华岩乡共和村一队全部土地的批复》：同意九龙坡区政府征地办统一将华岩乡共和村第一生产队辖区的土地全部征用；决定撤销该生产队建制，全队172户，578人由农业户口转为非农业户口；关于此项征地的撤队转户、集体财产的处理、劳动力安置、生活安排、各种补偿等，请按照征用土地的有关规定，由九龙坡区政府征地办公室提出具体方案，报市政府征地办公室审查批准后执行。嗣后，该队范围内的全部土地被实施征收，实施了人员安置等工作，该队被撤销整体建制，原告位于征地范围内的九龙坡区半山二村XXXX号房屋未被拆除。重庆同诚房地产土地资产评估有限公司向九龙坡区征地办出具了《致咨询委托人函》，咨询结果为该片区80年代混合结构房屋单价为6210元/平方米，楼面地价为2250元/平方米。2017年5月22日，九龙坡区征地办向九龙坡区政府报送渝九高征地文（2017）10号《关于“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置实施方案的请示》。2017年6月6日，九龙坡区政府作出九龙坡府（2017）32号《关于“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置实施方案的批复》，同意九龙坡区征地办上报的补偿安置实施方案，要求九龙坡区征地办、原九龙坡区国土分局等政府相关部门严格按照方案要求认真组织实施。同日，原九龙坡区国土分局发布了九国土征补公（2017）22号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置实施方案的公告》，将房屋拆迁范围、房屋拆迁住房安置对象、房屋拆迁补偿标准、住房安置，搬家费、过渡费及搬迁补助费，水、电、气及闭路电视、电话的补偿，拆迁奖励，拆迁时间及要求等予以了公示。九龙坡区征地办亦于同日发布《“四厂一校”片区参照国有地上房屋征收补偿安置的实施方案》公告，公示了拆迁补偿对象、参照执行的条件、房屋拆迁补偿安置等补偿安置的具体内容。2017年7月14日，原九龙坡区国土分局在“四厂一校”片区现场指挥部办公室组织了听证。2017年7月31日，原九龙坡区国土分局向九龙坡区政府报送九龙坡国土文（2017）116号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置实施方案的请示》，九龙坡区政府于2017年9月25日作出九龙坡府（2017）71号《关于“四厂一校”片区房屋拆迁补偿安置实施方案的批复》，同意原九龙坡区国土分局上报的补偿安置方案，要求原九龙坡区国土分局、九龙坡区征地办等区政府相关部门严格按照方案要求认真组织实施。2018年8月7日及9月13日，九龙坡区征地办与李娟、陈兴志进行约谈，双方未达成安置补偿协议。2018年8月14日，九龙坡区征地办向李同伦、李同贵及陈兴志、李娟两户送达《关于办理补偿登记的通知》，告知其将于2018年8月16日会同原九龙坡区国土分局对房屋面积进行调查确认登记，并以此调查确认结果作为补偿依据。2018年8月16日，原九龙坡区国土分局、九龙坡区征地办对上述两户房屋进行了丈量，并于同月21日向原告等人送达《房屋和构（附）着物清理丈量确认通知书》，告知了清理丈量的结果，同时告知如对丈量结果有异议，请于2018年8月24日前持相关证明资料到现场办公室进行核实并签字确认，逾期未提出异议的，将以此清理丈量结果作为补偿依据。同月28日，九龙坡区征地办会同两户制作了《登记调查表》，对两户各自的房屋面积进行了具体区分，并送达《关于选择拆迁补偿安置方式的通知》，告知其可根据家庭人员结构选择其中一种方案进行拆迁补偿安置，于2018年8月30日前将书面选择结果交至现场办公室，逾期仍未作出选择的，将依照农村征地拆迁补偿方案对其进行拆迁补偿安置。2018年9月13日，九龙坡区征地办向原告送达《补偿安置确认通知》，确认该户家庭成员的基本情况；清理丈量面积为688.67平方米，结构为砖混、砖墙石棉瓦、简易；认定合法产权面积165平方米，结构为砖混，补偿金额653400元；其他建筑面积为523.67平方米，结构为砖混、砖墙石棉瓦、简易，补助金额93713元；构（附）着物补偿金额7534元；可在以下两种方式中任意选择一种安置方式：（一）货币安置方式。按被征收房屋认定合法产权建筑面积和补偿单价计算货币补偿金额，一次性支付，补偿安置终结。（二）产权调换安置方式。安置房屋户型可自行调配，最大可安置210平方米，其中165平方米以内（含165平方米）按3960元/㎡计，超出面积按4914元/㎡计，告知如对家庭成员、房屋和构（附）着物补偿安置有异议，可以在2018年9月21日前到九龙坡区征地办现场办公室进行核实，逾期未提出异议的，将按该通知的内容进行补偿安置。2018年9月25日，九龙坡区征地办向原告送达《拆迁房屋补偿安置领款通知书》，要求其在收到通知书3个工作日内到该办现场办公室再次进行核对并领取相关补偿费用。2018年10月11日，原九龙坡区国土分局向原告送达九国土处理告知（2018）37号《行政处理告知书》，告知将对其作出“限期拆除在已征地上的房屋，交出已征土地”的行政处理决定及其享有的陈述、申辩权利。2018年10月26日，原九龙坡区国土分局向原告送达九国土处理决定（2018）32号《行政处理决定书》，责令原告自接到处理决定书之日起15日内自行拆除在已征地上的房屋，交出已征土地。原告不服该《行政处理决定书》，向人民法院提起行政诉讼。另查明，九龙坡区征地办在中国银行股份有限公司重庆华玉路支行设有“四厂一校”项目征地补偿款专用账户（帐号91742000XXXXXXXX），截止2018年9月20日，该账户余额为8981321元。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《重庆市土地管理规定》第四条第二款、《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款之规定，原九龙坡区国土局是该行政区域内土地管理的主管机关，具体负责实施征地补偿、安置工作，其主体资格符合法律法规的规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案“四厂一校”片区涉及的原九龙坡区华岩乡共和村一队全部集体土地已于八十年代完成了人员安置等征地工作，土地行政部门针对该片区在实施征地后遗留下来的未拆除房屋问题启动拆除及安置补偿工作，首先应当继续沿用相关农村集体土地征收程序，其次，鉴于该片区的现状，土地行政部门参照国有土地上房屋的补偿标准制定了两种实施方案供当事人选择，实施方案经过公告、听证、报经九龙坡区政府批准同意实施，符合土地管理法规的相关规定，亦符合上述司法解释的规定。原告代理人认为还应当重新办理征收集体土地的行政批复以及原告要求完全按照国有土地上房屋征收程序、补偿标准实施房屋征收的意见，本院不予支持；至于原告代理人认为原征地批文不合法的意见，则不属于本案的审查范畴。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”本案中，原九龙坡区国土局、九龙坡区征地办在实施征地工作中，对原告家庭基本情况进行了核查，完成了房屋丈量及构（附）着物的确认等工作，先后两次找到原告进行协商，但未达成拆迁补偿安置协议。在此期间，九龙坡区征地办还向原告发出了《关于选择拆迁补偿安置方式的通知》，要求原告在规定期限内提交选择其中一种拆迁补偿安置方案的书面意见，鉴于原告未在规定期限内提交，九龙坡区征地办向原告送达《补偿安置确认通知》，从有利于当事人的角度参照了国有土地上房屋补偿标准，并结合当地相关政策，确认了认定为合法产权面积部分、其他建筑部分、构（附）着物的补偿金额，选择货币安置或产权调换的安置方式，符合该片区实施的补偿安置方案。嗣后，九龙坡区征地办还向原告送达领款通知书，限其在收到通知书之日起3个工作日内到现场办公室再次进行核对并领取相关补偿费用。在原告拒绝办理相关手续的情况下，九龙坡征地办已将足额安置补偿款存入银行专用账户，土地行政管理部门已经完成了实施征地补偿安置的工作，征地补偿费用到位。被告在向原告送达限期交地告知书后，原告仍不搬迁，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地”的情形，被告据此作出限期交出土地决定并无不当。由于房屋与土地密不可分，交出土地必然需要拆除房屋，原告代理人认为土地行政部门在责令交地决定中无权责令拆除房屋的意见显然不能成立。至于对补偿安置标准、是否有权享受征地补偿安置方案所列某项补偿项目等方面存在争议的问题，原告可以根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”以及国土资源部《征用土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，依法申请协调及裁决予以解决，但不能以此为由拒绝搬迁。综上所述，原告要求撤销责令交地决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈兴志、李娟的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈兴志、李娟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  陈代伟人民陪审员  彭晓谦人民陪审员  周永红二〇一九年十月二十四日法官 助理  刘晓蒙书 记 员  王 蕾