山东省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）鲁民初67号 原告（反诉被告）：四川宏达（集团）有限公司，住所地四川省什邡市古镇成林村。 法定代表人：赵道全，董事长兼职总经理。 委托诉讼代理人：温勇，泰和泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：卢成龙，泰和泰（济南）律师事务所律师。 原告（反诉被告）：青岛千禧宏达体育娱乐有限公司，住所地山东省青岛市红岛经济区海洋科技开发区（青岛市城阳区红岛街道办）。 法定代表人：付明，董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：王世莹，泰和泰（济南）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：程凤，泰和泰律师事务所律师。 被告（反诉原告）：青岛市城阳区红岛街道办事处，住所地山东省青岛市城阳区红岛街道办。 法定代表人：周松，该办事处主任。 委托诉讼代理人：段超，山东众成清泰（青岛）律师事务所律师。 被告：青岛市城阳区人民政府，住所地山东省青岛市城阳区人民政府驻地。 法定代表人：李红兵，区长。 委托诉讼代理人：王瑞屏，山东海乐普律师事务所律师。 被告：青岛市城阳区自然资源局，住所地山东省青岛市城阳区顺城路**。 负责人：纪永伦，局长。 委托诉讼代理人：高显，山东海轩律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李杰，山东海轩律师事务所实习律师。 被告：青岛高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省青岛市高新区智力岛路**创业大厦。 法定代表人：尚立群，主任。 委托诉讼代理人：王超，山东众成清泰（青岛）律师事务所律师。 原告（反诉被告）青岛千禧宏达体育娱乐有限公司（以下简称千禧公司）、四川宏达（集团）有限公司（以下简称宏达公司）与被告（反诉原告）青岛市城阳区红岛街道办事处（以下简称红岛办事处），青岛市城阳区自然资源局（以下简称城阳区自然资源局）、青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）、青岛高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）合同纠纷一案，本院于2017年12月14日作出（2016）鲁民初109号民事判决，红岛办事处不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院于2018年9月28日作出（2018）最高法民终624号民事裁定，以一审认定案件基本事实不清由，撤销原判、发回重审。本院另行组成合议庭，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。千禧公司的委托诉讼代理人王世莹、程凤，宏达公司的委托诉讼代理人温勇、卢成龙，红岛办事处的委托诉讼代理人段超，城阳区自然资源局的委托诉讼代理人高显、李杰，城阳区政府的委托诉讼代理人王瑞屏，高新区管委会的委托诉讼代理人王超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 千禧公司、宏达公司向本院提出诉讼请求：1.依法判决解除宏达公司与青岛海洋技术开发区管理委员会（以下简称海洋开发区管委会）于2002年10月15日签订的《协议书》（以下简称“10.15协议书”）；2.依法判决解除宏达公司与城阳区国土资源局于2003年1月8日签订的《协议书》（以下简称“1.8协议书”）；3.依法判决解除千禧公司与城阳区国土资源局于2003年3月28日签订的《协议书》）以下简称“3.28协议书”）；4.依法判决红岛办事处、城阳区自然资源局、城阳区政府、高新区管委会向千禧公司支付前期高尔夫项目投资26，738，044.87元并赔偿损失（以23，564，596.11元为基数，按照同期银行贷款利率自2004年1月8日计算至实际支付之日止，暂计算至2016年8月8日为19，088，828.36元；以3，173，448.76元为基数，按照同期银行贷款利率自2006年4月1日起计算至实际支付之日止，暂计算至2016年8月8日为2，141，963.31元）；5.依法判决红岛办事处、城阳区自然资源局、城阳区政府、高新区管委会返还千禧公司前期土地出让金1，160万元并赔偿损失（包括：以1，160万元为基数，按照同期银行贷款利率自2003年7月16日计算至实际支付之日止，暂计算至2016年8月8日为9723397.11元；土地价值增值损失32，000，000元）；6.本案诉讼费、保全费及其他实现债权的费用（包括但不限于律师费、鉴定费、评估费等）由红岛办事处、城阳区自然资源局、城阳区政府、高新区管委会承担。事实和理由：2002年，宏达公司受城阳区政府招商邀请，与城阳区政府就开发红岛高尔夫球场及球场周边房地产开发项目达成合作意向。2002年10月15日，城阳区政府授权海洋开发区管委会与宏达公司签订《协议书》一份，双方在协议中约定：宏达公司承租海洋开发区管委会3085亩，开发建设国内一流36-45洞高尔夫球场，海洋开发区管委会保证将高尔夫球场周边1000亩土地出让给宏达公司用于房地产开发；海洋开发区管委会保证享有高尔夫球场用地的出租权及周边房地产用地的出让权；如海洋开发区管委会不能按照协议约定的地段、面积及价格出让给宏达公司房地产用地，则宏达公司前期投入的高尔夫球场费用由海洋开发区管委会承担返还义务；另外，上述协议还约定了海洋开发区管委会按照总体规划和上级要求协助办理项目立项、开工建设等有关手续，并要求宏达公司在2003年3月底前开工建设高尔夫球场；如因国家政策变动必须收回土地使用权时，海洋开发区管委会应按照有关规定给予补偿等内容。根据上述协议，城阳区政府与宏达公司于2003年1月8日就1000亩土地出让事宜签订了《协议书》一份，该协议书约定：城阳区国土资源局将高尔夫球场四周1000亩土地出让给宏达公司，宏达公司应在合同签订后30日内支付土地出让金总价款的10%共计1，160万元，在获取开发用地临时的《国有土地使用证》后全额支付；城阳区国土资源局如不能按照约定地段、面积及价格出让给宏达公司房地产用地，宏达公司前期投入高尔夫球场的所有资金利息及费用城阳区国土资源局承担返还义务，为有利于项目的开发，并在上述协议条件不变的前提下，项目公司与城阳区国土资源局另行签订协议。2003年3月，宏达公司按上述协议约定成立了千禧公司作为红岛项目的项目公司。千禧公司成立以后，城阳区政府也将原有海洋开发区管委会负责的红岛项目调整给红岛办事处管理负责，为此宏达公司在出具《授权书》给千禧公司后，千禧公司和红岛办事处于2003年5月签订《协议书》，将“10.15协议书”中海洋开发区管委会全部权利义务概括转让给红岛办事处。2003年3月28日，千禧公司与城阳区国土资源局根据“1.8协议书”第十条的约定，就1000亩土地出让另行签订了《协议书》，实际受让了“1.8协议书”中宏达公司享有的所有权利与义务，并于2003年7月16日按照该协议的约定，支付了土地出让金总价款的10%共计1，160万元。自“10.15协议书”签订后，宏达公司便按照协议约定，积极为高尔夫项目的开发建设进行前期准备。2003年2月26日，城阳区发展计划局批准了高尔夫球场项目建设可行性研究报告。千禧公司成立后，为配合项目规划需求，及时提交项目规划用地的相关申请材料。青岛市规划局分别于2003年4月10日、2003年6月18日为千禧公司办理了高尔夫项目的《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。期间，宏达公司按照合同约定开始了高尔夫项目的开工建设。2003年12月，因受当时国家政策调整之压力，红岛办事处通知千禧公司对高尔夫球场的开发建设暂时停工并撤场。千禧公司停工并撤场之后，红岛办事处与千禧公司共同委托青岛天和资产评估有限责任公司于2004年2月4日出具了青天评咨字（2004）第01号资产评估报告，结论为：青岛千禧宏达体育娱乐有限公司对青岛千禧宏达海滨高尔夫俱乐部球场项目建设截止评估基准日2004年1月8日的前期进度投资的评估值为41，031，720元。城阳区政府对评估结果无异议，同时表示将积极协调上级有关部门，完善有关手续，争取早日批准该项目，并郑重承诺由千禧公司继续运作该项目，期间千禧公司为该项目再次投入3，173，448.76元资金。但因本案红岛办事处、城阳区国土资源局、城阳区政府、高新区管委会等一直未办理高尔夫球场项目用地及开发建设审批手续，同时也没有办理周边1000亩房地产用地的出让审批手续，至今无法将1000亩房地产用地出让给千禧公司，千禧公司一直不能继续并完成高尔夫球场的建设，导致上述三份《协议书》的合同目的均无法实现，最终导致该项目于2006年全面停工。 红岛办事处辩称，原告的诉讼请求不能成立。理由：一、宏达公司不具备本案原告的主体资格。宏达公司已将其与海洋开发区管委会签订的《协议书》以及与城阳区国土资源局签订的《协议书》中的全部权利义务概括转让给千禧公司，不再是相关协议的当事人。前期高尔夫项目投资和1000亩土地的土地出让金均不是宏达公司出资。宏达公司仅是千禧公司股东之一千禧公司，并非宏达公司的全资子公司。二、尽管红岛办事处概括受让了海洋开发区管委会在其与宏达公司于2002年10月15日签订的《协议书》中的全部权利和义务，但由于海洋开发区管委会和红岛办事处均不具有出让土地使用权的职权，按照最高人民法院相关司法解释的规定，该《协议书》中关于红岛办事处负责将1000亩房地产开发用地进行出让的约定是无效的，案涉三份协议因国家政府调整导致无法履行，合同目的不能实现，应当解除。三、案涉项目因受制于国家禁止建设的政策而无法继续建设，进而导致相关协议亦无法继续履行，这属于国家政策调整引起的情势变更，对此各方当事人均没有过错且不可抗拒。在此情况下，宏达公司与千禧公司诉求将在高尔夫项目上的投资以及所谓的损失，全部由红岛办事处与城阳区国土资源局、城阳区政府、高新区管委会承担，既没有法律依据，也显失公平。四、原告依据青岛天和资产评估有限责任公司于2004年2月4日作出的资产评估报告书，作为确定前期投资的依据，其中有设计费、劳动保险费、建安支出、甲供材料及设备款、汽车等资产购置费、质量监督费、建设管理费、资金成本等部分项目依法不构成损失。五、就1000亩房地产开发用地的出让事宜，千禧公司和宏达公司与他人单独签订了专门的《协议书》，红岛办事处并非该《协议书》的当事人。千禧公司所缴纳的1，160万元的土地出让金，红岛办事处仅是受托代收，且已经按照约定全部用于对高尔夫项目所占用土地的原承包村民的补偿等。据此，千禧公司和宏达公司要求红岛办事处、城阳区国土资源局、城阳区政府、高新区管委会一起共同返还前期土地出让金并赔偿损失，没有合同和法律依据。另外，同样基于前述国家政策调整引起的情势变更原因，利息损失和土地增值损失并不存在的，若无视该情势变更因素而令红岛办事处、城阳区国土资源局、城阳区政府、高新开发区管委全部共同承担，同样显失公平。六、涉案项目主要由高尔夫项目和1000亩房地产开发用地项目两部分组成，而高尔夫项目显然是整个涉案项目的核心，因此履行相关协议的所有阶段性结果，均系涉案项目整体的一部分，其中包括千禧公司取得的作为办公用房的2534.54平方米的房屋及其占用的6499.31平方米的土地使用权，以及作为管理用房使用的6667平方米的土地使用权。既然涉案项目全部终止，相关协议也均要解除，前述千禧公司取得的房屋和土地使用权理应一并返还。 城阳区自然资源局辩称，原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，应当依法驳回诉讼请求。理由：一、宏达公司不具备本案原告的主体资格。宏达公司已将全部合同权利义务概括转让给千禧公司，不再是相关协议的当事人，不具有原告主体资格。二、城阳区国土资源局与千禧公司2003年3月28日签订《协议书》后，国务院办公厅于2004年1月10日发布《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发[2004]1号），要求暂停新的高尔夫球场建设。山东省政府办公厅于2005年4月12日发布《关于做好和实施工作的通知》（鲁政办发[2005]27号），将“大型城市游乐设施”项目列为禁止供地项目。上述政府行政行为，是城阳区政府不能预见、不能避免克服的法定不可抗力因素，依法应予解除。同时不可抗力因素符合合同免责条款约定，城阳区国土资源局依法对合同解除不承担任何赔偿责任。三、千禧公司要求返还的所谓土地出让金1，160万元，因城阳区国土资源局与千禧公司之间并未签订和履行国有土地使用权出让合同，根据“3.28协议书”第四条第1款之约定，双方须在签订《国有土地使用权出让合同书》后千禧公司预交的所谓土地出让金1，160万元才能转化为土地出让金性质。由于其并未与城阳区国土资源局签订《国有土地使用权出让合同书》，该款项仍系千禧公司基于框架性协议预交的费用，在性质属于向红岛办事处的预借款，而非土地出让金，也没有收入国库，城阳区国土资源局没有返还该款项并赔偿损失的义务。千禧公司和宏达公司主张返还该款项的诉讼请求，无事实及法律依据。 城阳区政府辩称，请求原告驳回对城阳区政府的诉讼请求。理由：一、城阳区政府不是本案相关合同的当事人，根据合同相对性原则，依法不应承担合同责任。二、城阳区政府的授权和对评估结果的确认系行政机关原上下级之间的内部工作流程问题，不直接产生对外法律效力，其中也无承诺由城阳区政府承担责任或支付费用，且最终协议不是以城阳区政府名义签订，城阳区政府不应承担本案的任何责任。三、2007年11月，青岛市委、市政府重新调整青岛高新区管理体制，成立了新的青岛高新区工委、管委，作为市委、市政府的派出机构，行使副市级经济管理权限，在高新区胶州××区实施“四统一”管理，并对青岛高科技工业园、市南软件园、黄岛新技术产业开发试验区、市北科技街进行协调指导，逐步形成“一区多园”的发展格局。自2007年11月原归红岛办事处的人财物尤其是土地资源、财政收入、规划建设招商等经济职能整体转归高新区管委会，本案所涉土地及今后收益也归高新区管委会和红岛办事处，千禧公司和宏达公司支付的相关款项实际也交付到红岛办事处，因此从行政隶属、职能、款项去向、土地及今后收益等方面均证明，本案与城阳区政府无关。四、本案已超过法定诉讼时效期间，千禧公司和宏达公司的起诉，无论是否有事实、理由，均应丧失胜诉权。 高新区管委会辩称，应依法驳回千禧公司和宏达公司对高新区管委会的诉讼请求。理由：一、我方既不是千禧公司和宏达公司诉求的案涉诸协议的签约主体，也没有承继这些协议的权利和义务，不是本案适格的被告。二、就千禧公司和宏达公司关于支付前期高尔夫项目投资本金并赔偿损失的诉求而言，协议无法履行的原因在于案涉项目为国家政策禁止建设，因此其投入的资金属于千禧公司和宏达公司应当自行承担的商业风险范畴。三、就千禧公司和宏达公司关于返还前期土地出让金并赔偿损失的诉求而言，高新区管委会既没有与其签订土地出让协议，亦没有收取土地出让金，要求高新区管委会共同予以返还，没有合同和法律依据。 红岛办事处向本院提出反诉请求：1.请依法判令宏达公司、千禧公司连带支付拖欠的高尔夫项目用地的租金13，467，167元，并赔偿利息损失人民币4，946，385.64元，合计18，413，552.64元（暂计算至2016年9月30日，请求按照约定的标准判至实际支付日）；2.请依法判令将高尔夫项目恢复原状并限期交还给我方，若其拒绝恢复或恢复不能，则连带赔偿恢复费用暂定人民币1，340万元（具体数额以鉴定为准）；3.反诉费用全部由宏达公司、千禧公司承担。事实和理由：2002年10月15日，宏达公司与海洋开发区管委会签订一份《协议书》，约定：海洋开发区管委会出租给宏达公司土地3085亩，分两期用于高尔夫球场项目的建设，租赁期限为50年，年租金为每亩人民币660万元，宏达公司应在协议签订之日起30日内交付定金人民币100万元，可以抵扣第一年应付租金，租金自高尔夫球场正式开工建设之日起计算，每年12月30日前支付年租金一次。2003年，红岛办事处承接与千禧公司签订的《协议书》中的全部权利和义务。据此，高新区管委会作为该《协议书》的当事人，依约向千禧公司提供了高尔夫球场一期用地1623.7亩，千禧公司于2003年6月6日开始正式开工建设，晚于协议约定的2003年3月底前开工建设的时间。《协议书》签订后，除支付100万元的定金外，所有租金均没有支付，拖欠至今。2004年1月，国务院出台专门文件，停止新建高尔夫球场的建设，双方间的协议因此无法继续履行。2016年6月1日，宏达公司、千禧公司共同发函，决定解除所有相关协议。在此情况下，宏达公司、千禧公司应当将占用的土地恢复原状并返还给红岛办事处，但截至目前其并没有履行。 千禧公司、宏达公司针对反诉辩称，红岛办事处的反诉请求不能成立。理由：一、红岛办事处既然在本诉及反诉中均主张宏达公司在原《协议书》中的权利义务已经全部转让给千禧公司，宏达公司不再继续享有合同实体权利，就无权对宏达公司提出诉讼请求，宏达公司无义务承担支付租金及恢复原状的责任。二、千禧公司、宏达公司与红岛办事处签订《协议书》明确约定：“如甲方不能按协议约定的地段和面积以及价格出让给乙方房地产用地，则乙方前期投入的高尔夫球场费用由甲方承担返还义务”。基于此，红岛办事处未能按照协议约定为我方提供1000亩房地产开发用地，对于由此而造成的一切法律后果及损失均应由红岛办事处承担，红岛办事处不但不能够单方要求作为合同守约方的答辩人按照原有协议主张缴付租金，而且对于千禧公司、宏达公司已缴付的租金1，016，800元及其他相应损失还应当予以赔偿、返还。三、青岛天和资产评估有限责任公司出具的《资产评估报告书》可以了解，本案项目一期占地为1600亩，千禧公司、宏达公司实际交接土地动工的时间为2003年6月6日，截止该评估基准日2004年1月8日之前即已按照红岛办事处要求停工，根据合同约定在此期间所实际使用土地应计算的租金为616，000元。而千禧公司、宏达公司所向红岛办事处预付的租金金额为1，016，800元，远远超过了应付租金，所以红岛办事处无权要求千禧公司、宏达公司缴付租金。四、本案项目停工后，1600亩土地即由红岛办事处实际控管，随后，红岛办事处及本诉各被告对红岛经济开发区（包括案涉土地）进行了规划及招商宣传。2013年，高新技术产业开发区审批同意，由青岛红岛开发建设集团有限公司在原本案项目用地中规划修建了市政道路（经二路），该土地的控制权及使用收益已归红岛办事处享有。五、案涉土地目前土地使用权登记在原权利人即各居委会名下，对于该土地恢复原状的物上请求权，应由土地权利人行使，红岛办事处主张土地恢复原状等诉讼请求缺乏相应的权利基础。 城阳区政府、城阳区自然资源局陈述称，红岛办事处的反诉与其无关。 高新区管委会陈述称，对红岛办事处的反诉无意见。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2002年10月11日，青岛市城阳区人民政府出具《授权书》，授权海洋开发区管委会与宏达公司签订占地3082亩高尔夫球场开发租赁协议，同意在球场周边规划1000亩的房地产用地，由宏达公司进行房地产开发建设，土地价格为11.6万元/亩。 2002年10月15日，海洋开发区管委会（甲方）与宏达公司（乙方）签订协议书，主要内容如下：一、双方一致认为。1.在红岛建一个国内一流的高尔夫球场是切实可行的。既符合青岛市的总体规划，又符合城阳区的社会经济发展需要。2.根据中国其他城市开发高尔夫球场的实际情况，如果球场不与房地产配套开发，没有任何投资商愿意投资，为此双方一致认为，该项目应当与房地产开发项目相结合。3.根据上述内容双方达成共识：甲方保证依法享有高尔夫球场用地出租权及周边1000亩房地产的出让权。乙方保证合法享有承担高尔夫球场用地和受让周边1000亩房地产用地的主体资格。二、具体项目内容。1.乙方承租甲方土地，开发建设国内一流的36-45洞高尔夫球场，具体球场洞的多少，根据土地面积以设计单位的设计为准，其中18洞为灯光球场。项目投资拟2.566亿元。2.乙方在建设高尔夫球场的同时，将在球场周边规划用地中建设房地产项目。甲方应予保证1000亩的房地产项目用地。房地产项目投资拟12亿元。三、项目用地位置及面积。高尔夫球场用地：东至岙东路，南至海边，西至环岛路，北至纬六路。总面积约为3085亩（以实际测绘界定和测量为准）等。四、项目用地开发周期及分期开发计划。五、项目用地形式计价款。1.高尔夫球场用地：用地形式为租赁。租赁期限为50年。租金为每亩陆佰陆拾元。租赁期满后，乙方可继续租赁，价格另议。2.房地产用地：用地形式为有偿出让。出让期限为70年。土地出让价格为每亩壹拾壹万陆仟元。（含城市配套费和报建费）。六、付款方式及期限。1.高尔夫球场用地：乙方应在签订本协议之日起30日内向甲方交付定金100万元。协议正常履行的情况下，定金可抵扣乙方第一年应付甲方租金。租金收取计算日从高尔夫球场正式开工建设之日起计算（不迟于双方约定的开工日期）。租金以实际占用面积计算为准。每年12月30日前支付年租金一次。2.房地产用地：甲方以乙方交纳的土地出让金支付土地审批以及房地产用地和高尔夫球场建设用地范围所需要的拆迁和青苗补偿等费用。（1）乙方于本协议生效并与国土局正式签订土地出让合同之日起30日内，向甲方支付房地产开发用地出让金总价款的10%。（2）乙方在获取开发用地的临时《国有土地使用证》后10日内向甲方支付到土地出让金总价的70%。（3）乙方在取得开发用地的政府批复文件和正式《国有土地使用证》后向甲方支付用地的剩余出让金。七、甲乙双方权利义务。1.甲方权利义务。（1）甲方按约定收取租金及出让金，保证履行协议书中的各项条款。（2）甲方应在2003年6月底前搞好道路、供水、用电、通讯、排水的配套建设并通到用地红线。红线内由乙方自行解决。（3）甲方应按双方约定的用地时间，负责球场用地和房地产用地的拆迁工作，所需前期拆迁费用不足部分甲方以借款方式向乙方借款，借款金额在土地出让金中抵扣。（4）甲方应按总体规划和上级要求协助乙方及时办理项目立项、开工建设等有关手续。2.乙方权利义务。（1）应按时足额缴纳租金及土地出让金。保证履行协议书中的各项条款。八、违约责任。双方应当严格履行协议，积极配合、互谅互让。除不可抗力因素外任何一方不得解除协议。如一方违约，违约方应向对方支付违约金，违约金不足对方损失的部分还应当赔偿对方由此造成的经济损失。九、免责条款。由于地震、台风、火灾、战争或其他法定的不可抗力原因影响本协议书的履行，由甲乙双方协商决定解决方法，对于不可抗力所造成的损失，任何一方不得提出赔偿要求。十、其他约定。1.高尔夫球场用地租赁期内，除不可抗力因素外，甲方不得解除租赁协议，不得收回土地使用权。如因国家政策变动必须收回土地使用权时，甲方应按国家有关规定给予补偿。2.乙方在租赁土地上投资的固定资产所有权（房屋、建筑物、包括土建及草坪设施等）归乙方。……十三、本协议自双方签字盖章之日起成立，自高尔夫球场项目及房地产开发项目经政府主管部门批准之日生效。 在该份协议第三条“违约责任”部分，双方明确约定：“具体1000亩房地产用地的位置，由甲方（海洋开发区管委会）、乙方（宏达公司）另行签订的协议具体确定。但确定的位置必须是球场周边。如甲方不能按协议约定的地段和面积以及价格出让给乙方房地产用地，则乙方前期投入的高尔夫球场费用由甲方承担返还义务。” 2003年1月8日，城阳区国土资源局（甲方）与宏达公司（乙方）签订协议书，主要内容为：根据海洋开发区管委会与宏达公司2002年10月15日签订的就乙方在青岛海洋科技开发区内开发建设高尔夫球场及在球场周边开发房地产协议书中约定的事项和城阳区政府授权书中的内容，甲乙双方就高尔夫球场周边房地产开发用地事宜达成如下协议：二、1.以上项目用地为有偿出让，出让期限70年（居住用地）。甲方出让给乙方进行房地产项目开发，土地用途为商业用房和住宅，出让价款为每亩11.6万元，总出让金约为1，016万元。2.项目用地之价款为乙方获取项目用地之全部价款：包括土地出让金、土地有偿使用费、耕地复垦费、土地补偿费、人口安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物拆迁费、地上附着物补偿费、耕地占用税、水土保持费、管理费和登记费、城市基础设施配套补偿费、报建费等。三、项目开发周期。四、付款方式及期限。1.本协议为甲方出让给乙方1000亩房地产开发用地的总合同，分期办理时再签定相应出让面积的《国有土地使用权出让合同书》。2.乙方于本协议正式签订之日起30日内向甲方支付房地产开发用地出让金总价款的10%。3.甲方在办理开发用地的临时《国有土地使用证》前10日通知乙方将所受让土地出让金总价的70%，汇至甲方所指定银行的乙方账户，甲方确认后，开始办理开发用地的临时《国有土地使用证》。4.乙方在获取开发用地的临时《国有土地使用证》后10日内向甲方支付到所受让土地出让金总价的70%。5.乙方在取得开发用地的政府批复文件和正式《国有土地使用证》后向甲方支付所受让土地的剩余出让金。五、甲乙双方权利义务。1.甲方权利义务。甲方应按双方约定的用地时间，负责用地的拆迁工作做到不影响乙方的工程进度要求。甲方按照要求为乙方及时办理相关的手续。2.乙方权利义务。（1）应按时足额缴纳土地出让金。保证履行协议书中的各项条款。（2）乙方应按时提供有关办理该项目手续所需材料。（3）保证合法的开发、使用项目用地。六、违约责任。双方应严格履行协议，积极配合、互谅互让。除不可抗力因素外任何一方不得解除协议。如一方违约，违约方应按协议要求相对方支付违约金，赔偿对方由此造成的经济损失等内容。七、免责条款。由于地震、台风、火灾、战争的不可抗力原因影响本协议书的履行，双方协商解决方法，对于不可抗力造成的损失，任何一方不得提出赔偿要求……十、为有利于项目的开发乙方需另行组建项目公司对高尔夫球场和本项目进行运作，项目公司成立以后乙方指定公司在条件不变的前提下签订本协议。 在该份协议第六条“违约责任”部分，双方明确约定：“本协议约定的1000亩土地为乙方（宏达公司）在红岛建设高尔夫球场的先决条件，若甲方（城阳区国土资源局）不能按协议约定的地段和面积及价格出让给乙方房地产用地，则乙方前期投入高尔夫球场的所有资金、利息及费用甲方要承担返还义务。” 2003年2月26日，青岛市城阳区发展计划局批复同意案涉高尔夫球场项目可行性研究报告。2003年3月20日，宏达公司组建千禧公司具体负责高尔夫球场项目，并授权千禧公司代表宏达公司全权负责办理“1.8协议书”、“10.15协议书”等事宜。 2003年3月28日，城阳区国土资源局与千禧公司签订协议，千禧公司取得“1.8协议书”中宏达公司的权利义务，该协议第六条“违约责任”部分，双方明确约定：“本协议约定的1000亩土地为乙方（千禧公司）在红岛建设高尔夫球场的先决条件，若甲方（城阳区国土局）不能按照约定地段和面积及价格出让给乙方房地产用地，则乙方前期投入高尔夫球场的所有资金、利息及费用甲方要承担返还义务。” 2003年5月，红岛办事处与千禧公司基于“10.15协议书”签订协议书并约定：海洋开发区管委会所属之责权利等所有权责，因机构调整现全部转属红岛办事处，宏达公司所属之责、权、利等所有权责，依据宏达公司对千禧公司授权书，现全部转属千禧公司。2003年6月18日，青岛市规划局对高尔夫球场项目颁发了建设用地规划许可证。 2003年7月1日，城阳区国土资源局向千禧公司发出付款通知：“请贵公司将合同约定的10%的土地出让金1160万元付给城阳区红岛街道财政所，并由红岛街道财政所代为出具‘土地出让金’收款凭证，再由红岛街道财政所缴付给城阳区国土资源局。”根据通知，千禧公司于2003年7月1日、7月16日，分两次向红岛街道财政所付款1160万元，财政所开具了两份山东省行政事业性收费政府性基金票据作为收款凭证，红岛办事处主张已将上述款项分别发放给了高尔夫拟租用土地的原土地承包人，用于支付拆迁和青苗补偿费用。 2004年1月10日，国务院办公厅发布《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发[2004]1号），要求暂停新的高尔夫球场建设。2005年4月12日，山东省政府办公厅发布《关于做好和实施工作的通知》（鲁政办发[2005]27号），明令禁止向高尔夫项目供地。 2004年1月8日，红岛办事处与千禧公司在城阳区审计局的协调下，共同委托青岛天和资产评估有限公司，就千禧公司海滨高尔夫俱乐部球场前期进度投资进行了评估。2004年2月4日，青岛天和资产评估有限责任公司出具青天评咨字[2004]第01号资产评估报告书，结论为：截止评估基准日2004年1月8日的前期进度投资的评估值为41，031，720元。其中包括综合办公楼及占用的土地使用权5，867，123.89元，房地产开发土地出让金预付款1，160万元。2004年9月16日，城阳区政府复函千禧公司，对4，103万元的评估结果无异议，并明确提出因财力紧张且收取的土地出让金已用拆迁安置等原因，决定对土地出让金1160万元不予退还，是否承担利息由红岛办事处与千禧公司协商解决。 2010年11月30日，青岛市国土资源和房屋管理局向青岛市政府督查室建议：（1）解除相关协议书；（2）按照协议约定将宏达公司款项予以退还；（3）对宏达公司在高尔夫球场项目上的投入进行评估后予以补偿。时任青岛市人民政府负责同志作出了批示。此后，宏达公司与城阳区委、区政府进行了洽谈协商，但未能达成一致意见。 2012年，中共青岛市委、青岛市人民政府下发了《关于青岛红岛经济开发区管理体制的通知》，明确红岛经济开发区享有青岛高新区的市级经济管理权限，管理辖区党务、行政、经济建设及社会事务，红岛经济开发区管工委与青岛高新区管工委一套班子、两块牌子，青岛高新区管委会下辖一区两个街道，其中红岛办事处辖区划归红岛经济开发区管理。青岛高新区管委会在本案庭审中陈述称，青岛高新区仅是功能区而非行政区，相关经济管理方面的职能至今没有完全调整到位，红岛办事处对外仍然以“青岛市城阳区红岛街道办事处”名义履行职能。 2013年4月24日，宏达公司向红岛办事处发文协商解决方案。2015年1月6日，宏达公司、千禧公司联合发函至红岛办事处要求解除合同，后于2016年6月1日向四被告发函要求解除合同。 关于案涉土地的现状，经查相关土地的使用权现登记在青岛市城阳区红岛街道高家社区居民委员会、青岛市城阳区红岛街道沟角社区居民委员会、青岛市城阳区红岛街道观涛社区居民委员会、青岛市城阳区红岛街道劭哥庄社区居民委员会、青岛市××街道××庄××区居民委员会等名下。宏达公司、千禧公司主张，千禧公司在2003年12月停工后即退场，现在土地由红岛街道办事处占有管理和使用，并在该土地上栽种了树木，修建了水塘等；千禧公司还提交了青岛高新区经济发展局文件、红岛片区规划道路图及现场照片证实，青岛市相关政府部门已对包括案涉土地在内的红岛经济开发区进行了重新规划和招商宣传，且青岛高新区经济发展局已于2014年批准青岛红岛开发建设集团有限公司在土地范围内修建了经二路及管线、路灯、景观环境工程综合配套工程，其中道路总长2624米、宽40米、两侧绿化带各20米，现道路已建成通车。红岛街道办事处认可相关部门确实在涉案土地上修建了道路，但提出建设道路占用的土地面积仅约为107.22亩，并主张红岛街道办事处包括各相关居委符没有接手该土地，也没有在上面新栽树木或修建构筑物。城阳区政府主张现在土地已经归高新区管委会管理使用，高新区管委会则主张现场现在仍是长有杂草的荒地。 以上事实，有国务院、山东省政府、青岛市政府等相关文件通知，城阳区政府授权文件，宏达公司与海洋开发区管委会、城阳区国土资源局签订的相关协议，千禧公司与城阳区国土资源局与签订的相关协议，青岛天和资产评估有限责任公司出具的资产评估报告书、缴款凭证、各方当事人之间的往来函件等书证，以及各方当事人陈述在案为凭，已经庭审质证和本院审查，可以作为认定案件事实的依据。 本院认为，本案争议焦点为：一、宏达公司、千禧公司所诉案涉相关协议的合同效力及是否解除；二、合同解除的法律后果；三、千禧公司损失数额的确定；四、合同责任主体的确定；五、红岛办事处反诉请求应否得到支持。 一、关于合同效力及解除问题 首先，关于合同效力。《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”本案双方当事人签订合同的主要内容系宏达公司、千禧公司投资以租赁土地的方式建设高尔夫球场，作为投资的补偿对价，城阳区国土资源局承诺以每亩11.6万元的价格出让给对方1000亩建设用地使用权。上述协议是当事人真实意思表示，签订时并不违反法律、行政法规的强制性规定，因此案涉宏达公司与海洋开发区管委会、宏达公司与城阳区国土资源局、千禧公司与城阳区国土资源局签订的三份协议均为合法有效。 其次，案涉合同在履行过程中发生了情势变更情形。案涉合同签订以后，千禧公司已预付了1，160万元土地出让款，青岛市规划局也对高尔夫球场项目颁发了建设用地规划许可证，但此后根据国务院和山东省政府的相关文件通知，政府明令禁止向高尔夫项目供地，案涉项目的开发建设无法继续进行，双方合同客观上已无法履行，合同目的已落空。此种政府政策调整是当事人均无法预见的，也超出了正常商业风险的范畴，属于法律意义上的情势变更情形，由此导致合同不能履行的，双方均有权要求解除合同。 再者，案涉合同已经解除。根据查明的事实，青岛市国土资源和房屋管理局早在2010年11月30日，即向青岛市政府督查室建议解除案涉合同。此后，宏达公司、千禧公司先于2015年1月6日向红岛办事处发函要求解除合同，又于2016年6月1日向四被告发函要求解除合同，四被告未予回复。对此《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条进一步明确：“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”本案四被告在收到千禧公司解除合同的通知后，均未予回应，千禧公司关于解除合同的通知已发生法律效力，案涉合同已经解除。况且，城阳区自然资源局、红岛办事处在本案诉讼中，均主张案涉合同应当解除。因此，依法确认案涉合同解除，亦符合双方当事人的真实意思表示。 二、关于合同解除的法律后果 首先，关于合同解除的法律后果，相关法律有明确规定。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。” 其次，关于土地不能如约出让时是否返还前期投入的建设资金及相关费用，双方合同亦有明确约定。在案涉合同中，城阳区国土资源局、海洋开发区管委会均承诺，如不能按照约定地段和面积及价格出让房地产用地，则承担宏达公司、千禧公司前期投入的资金、利息及费用返还义务。此种承诺并不违反法律规定，具有法律效力，城阳区国土资源局、海洋开发区管委会应当履行承诺，依约承担相关资金返还义务。 再者，案涉项目属政府招商引资项目，投资人的信赖利益应当得到法律保护。案涉项目是城阳区政府的招商引资项目，在项目落地进行开发建设过程中，因上级政府政策调整而无法继续履行合同，虽然双方当事人对此均无过错，但宏达公司、千禧公司作为民营企业，系基于对政府信用的信任和招商引资政策的信赖，与政府授权的相关部门签约进行投资开发建设，如果仅因城阳区政府及相关部门对政府政策调整不能预见为由而免除法律责任，让企业自行承担因政府政策调整变化产生的合同风险，既有失公平，也不利于各类市场主体对政府招商引资行为形成合理预期，不利于营造良好的营商环境，不利于地方经济社会长远发展。 据此，无论是基于法律规定还是合同约定，无论是基于公平原则还是政府诚信，城阳区国土资源局、海洋开发区管委会均应履行合同承诺，承担返还投资及赔偿相应损失的法律责任。当然，此种返还及赔偿责任的范围，应当限于企业就项目建设实际投入的直接损失，而不包括可得利益损失。 三、关于合同责任主体 本案所涉争议自2002城阳区政府授权海洋开发区管委会与宏达公司签订协议租赁3082亩土地进行高尔夫球场开发，并在球场周边规划1000亩的房地产用地，至今已超过17年；自千禧公司与城阳区国土资源局于2003年3月签订协议并支付土地出让金1，160万元，已超过16年；自2004年项目建设因政府政策调整而搁置，已超过15年；即便自青岛市国土资源和房屋管理局于2010年11月向青岛市政府督查室建议解除案涉合同，并提出按照合同约定退还款项、补偿高尔夫球场项目投入起，也已近9年时间。期间，千禧公司既未得到政府承诺出让的土地，也未获得任何补偿，甚至连预付的1160万元土地出让金也不能收回，案涉争议一直作为遗留问题长期搁置。对此，城阳区政府、城阳区自然资源局、红岛办事处、高新区管委会均表示不应承担责任。本院认为，城阳区政府、城阳区自然资源局、红岛办事处等被告的主张均不能成立。 首先，关于城阳区政府的责任。本案争议是因政府招商引资而引发，本案中城阳区政府先是出具授权书，授权海洋开发区管委会于2002年与宏达公司签订关于租赁3082亩土地建设高尔夫球场，出让球场周边1000亩土地进行房地产开发的协议，继而由城阳区国土资源局于2003年与宏达公司签订土地出让协议，后又由区审计局于2004年协调红岛办事处与千禧公司进行了前期投资评估，期间城阳区政府也与宏达公司就争议解决进行洽谈调解。因此本案整个高尔夫球场项目建设，包括土地出让出租及前期争议处理，都是在城阳区政府的主导下进行，城阳区政府对于本案纠纷发生及相关损失的产生，负有一定责任。 其次，关于城阳区自然资源局的责任。千禧公司预付的1160万元土地出让金是根据城阳区国土资源局的指令，并由红岛办事处代为收取、处分分配的。城阳区国土资源局在与宏达公司签订的土地出让协议中，明确承诺若不能按照约定地段和面积及价格出让房地产用地，则承担宏达公司前期投入的所有资金、利息及费用返还义务。城阳区国土资源局在未履行出让土地义务的情况下，收取上述土地出让金，显然已没有合同依据和法律依据，理应予以返还并赔偿相应损失。城阳区自然资源局作为机构改革后城阳区国土资源局权利义务的承继主体，应当作为责任承担主体。 再者，关于红岛办事处的责任。在宏达公司与海洋开发区管委会、城阳区国土资源局签订协议后，因机构调整，原海洋开发区管委会的权利义务，由红岛办事处承担，宏达公司亦授权千禧公司全权行使宏达公司的相关权利义务，加入合同的签订及履行。据此，宏达公司、千禧公司、海洋开发区管委会、城阳区国土资源局均系案涉合同主体。红岛办事处作为机构调整后海洋开发区管委会权利义务的承继主体，应当作为责任承担主体。 综上，城阳区自然资源局、红岛办事处应当作为责任主体，共同承担相关款项的返还及赔偿责任，城阳区政府应当承担补充赔偿责任。高新区管委会并非案涉合同的签订及履行主体，青岛市人民政府作出的关于青岛红岛经济开发区管理体制的调整，并不导致本案城阳区政府相关法律责任的转移，高新区管委会与城阳区政府之间不存在权利义务承继关系。故而高新区管委会与本案民事争议没有直接关系，不应作为责任承担主体。 四、关于千禧公司损失数额的确定 首先，关于项目前期建设投入。案涉项目停工后，红岛办事处与千禧公司在城阳区审计局协调下，双方共同委托评估机构作出评估报告，确定截止评估基准日2004年1月8日，前期进度投资的评估值为41，031，720元，其中包括综合办公楼及占用的土地使用权5，867，123.89元，房地产开发土地出让金预付款1，160万元。在2004年收到评估报告后，红岛办事处与千禧公司均未提出异议，城阳区政府也正式复函对评估结论予以认可，因此该份评估报告确定的数额应当确定项目前期建设投入的依据。千禧公司明确对土地出让金单独主张，并提出综合楼投入与本案无关，据此千禧公司就案涉项目前期建设投入的资金数额应为23，564，596.11元，城阳区自然资源局、红岛办事处应予返还，并应以此为基数，按照中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率计算，自2004年1月8日起支付利息至实际付清之日。城阳区政府亦应对该项损失承担补充赔偿责任。 其次，关于预付的土地出让金。本案千禧公司系根据城阳区国土资源局通知，向红岛办事处缴纳土地出让金1，160万元。在不能依约出让土地的情况下，城阳区国土资源局、红岛办事处理应返还千禧公司预付的土地出让金，并应以此为基数，按照中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率计算，自2003年7月16日支付利息至实际付清之日。城阳区政府亦应对该项损失承担补充赔偿责任。 对于千禧公司主张的土地增值收益及其他投入损失，证据不足，也缺乏法律依据，本院不予支持。 五、关于红岛办事处的反诉请求 首先，从法律关系上看，案涉土地目前土地使用权登记在原权利人即各居委会名下，因此红岛办事处关于土地恢复原状等诉讼请求，缺乏相应的权利基础。其次，从土地使用及现场情况看，尽管根据政府部门的说法，案涉剩余大片土地撂荒至今，但当地政府部门已实际使用部分土地进行了市政道路及附属设施建设，已是不争的事实。因此，现有证据不足证实案涉争议土地目前仍处于宏达公司、千禧公司的实际控制之下。两者，需要特别指出的是，要求宏达公司、千禧公司承担恢复土地原状的法律责任，还意味着要拆除政府新近投资修建的市政道路及附属设施，此种破坏市政公用设施、损毁国有资产的行为可能产生的法律后果，显然是宏达公司、千禧公司无法承受的。故对红岛办事处的反诉请求不予支持。此外，对于红岛办事处抗辩提出的千禧公司于2003年从青岛海旺角处取得的办公楼及所占用土地、以及从城阳区政府取得的6667平方米国有土地应予返还的问题，因红岛办事处并非相关不动产权利人，且该部分土地房产已办理完不动产登记，具有合法产权，千禧公司请求返还的投资款项中亦不包括该部分建设资金投入，本院对此不予一并处理，权利人可另行主张。 综上所述，宏达公司、千禧公司的诉讼请求部分成立，应予支持。红岛办事处的反诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款、第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条规定，判决如下： 一、确认四川宏达（集团）有限公司与青岛海洋技术开发区管理委员会于2002年10月15日签订的《协议书》，四川宏达（集团）有限公司与青岛市城阳区国土资源局于2003年1月8日签订的《协议书》、青岛千禧宏达体育娱乐有限公司与青岛市城阳区国土资源局于2003年3月28日签订的《协议书》均已解除； 二、青岛市城阳区自然资源局、青岛市城阳区红岛街道办事处于本判决生效后十五日内给付四川宏达（集团）有限公司、青岛千禧宏达体育娱乐有限公司投入的前期项目建设资金23，564，596.11元及利息（以23，564，596.11元为基数，按照中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率计算，自2004年1月8日起支付至实际付清之日止）； 三、青岛市城阳区自然资源局、青岛市城阳区红岛街道办事处于本判决生效后十五日内返还四川宏达（集团）有限公司、青岛千禧宏达体育娱乐有限公司预付的土地出让金1，160万元及利息（以1，160万元为基数，按照中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率计算，自2003年7月16日起支付至实际付清之日止）； 四、青岛市城阳区人民政府对于上述二、三两项给付义务，在青岛市城阳区自然资源局、青岛市城阳区红岛街道办事处不能清偿的范围内，承担补充责任； 五、驳回四川宏达（集团）有限公司、青岛千禧宏达体育娱乐有限公司的其他诉讼请求； 六、驳回青岛市城阳区红岛街道办事处的反诉请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费548，261.2元，由四川宏达（集团）有限公司、青岛千禧宏达体育娱乐有限公司负担248，261.2元，由青岛市城阳区人民政府、青岛市城阳区自然资源局负担300，000元；案件反诉受理费100，434元，由青岛市城阳区红岛街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。 审判长  李永生 审判员  毕中兴 审判员  丁国红 二〇一九年十月九日 书记员  李亚宁