甘肃省灵台县人民法院行政判决书（2018）甘0822行初7号原告杨某，甘肃省泾川县人，住泾川县。被告泾川县自然资源局（原国土资源局）。统一社会信用代码：11620821MB15107311。法定代表人梁某，任局长职务。委托诉讼代理人李某。一般代理。委托诉讼代理人赵某，甘肃翰维律师事务所律师。特别代理。第三人甘肃泾川王母泉啤酒有限公司。法定代表人董某，任董事长职务。委托诉讼代理人张某，北京市隆安律师事务所律师。特别代理。原告杨某诉被告泾川县自然资源局（以下简称“泾川县国土局”）、第三人甘肃泾川王母泉啤酒有限公司（以下简称“王母泉公司”）其他行政许可一案，由甘肃省白银市中级人民法院（以下简称“白银中院”）于2018年10月29日移送本院，本院审查后于同年11月12日受理，依法组成合议庭，适用普通程序审理。在审理过程中，被告于2018年11月29日向本院递交书面申请，以本案的审理将以白银市中院审理的杨某诉泾川县人民政府（以下简称“泾川县政府”）、第三人王母泉公司其他行政许可纠纷一案的审理结果为依据为由，申请本案中止诉讼。本院于2018年11月29日裁定中止本案的诉讼。2019年8月27日原告杨某申请恢复审理，同年8月29日本院审查后作出恢复审理本案的裁定，后于2019年9月16日依法公开开庭进行了审理。原告杨某，被告泾川县国土局的委托诉讼代理人李某、赵某，第三人王母泉公司的委托诉讼代理人张某到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出处理决定，现已审理终结。被诉具体行政行为：泾川县国土局2016年11月16日作出的《关于甘肃泾川县王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》中“该宗土地使用权不得再次转让”的内容。原告杨某诉称，2016年3月2日，原告与第三人王母泉公司签订了一份《资产转让协议书》，合同约定:王母泉公司将其全部资产(包括房屋及该房屋附着的土地使用权、机器设备、设施以及该公司的无形资产商标权、专利权)作价4800万元整体转让给原告；在协议签订当日转账付给王母泉公司定金500万元，2016年8月31日前王母泉公司向原告移交全部资产办理过户登记时，原告付清余款4300万元；若由于王母泉公司原因未能办理过户登记而造成转让标的资产无法办理过户手续的，由王母泉公司承担违约责任；若王母泉公司违约，应向原告支付违约金1000万元等。协议签订后，原告按约定向王母泉公司支付定金500万元，在合同履行期间，原告多次要求王母泉公司根据协议移交财产并办理过户手续，但被王母泉公司借故推拖。2016年8月25日，原告找到王母泉公司法定代表人董某协商履行协议事宜，董某称泾川县政府不准转让资产，协议无法履行。随后原告接到平凉市中级人民法院（以下简称“平凉中院”）送达王母泉公司起诉状，王母泉公司以泾川县政府不准转让资产为由要求解除双方之间的资产转让协议，原告提出反诉。该案一审判决后双方上诉，甘肃省高级人民法院（以下简称“省高院”）发回重审，现正在审理之中。在原一审庭审中，王母泉公司向法庭提交了泾川县政府2016年7月22日第6期《泾川县人民政府会议纪要》、泾川县工信局泾工信发〔2016〕60号《关于泾川王母泉啤酒公司拟转让资产问题的函复》、庭后提交泾川县国土局2016年11月16日作出的《关于甘肃泾川县王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》，上述三份文件均决定王母泉公司资产不得转让。根据法庭调查情况表明，王母泉公司为了达到其不想履行资产转让协议的目的，虚构原告受让后要进行房地产开发的事实，泾川县政府在未经调查核实的情况下，受王母泉公司误导作出了原则上不得转让的决议，被告泾川县国土局也依据泾川县政府会议纪要作出不得转让土地使用权的错误决定。这一行政文件成了王母泉公司不履行资产转让协议的借口。省高院发回重审时要求原告通过行政诉讼撤销被告的错误决定。综上，被告受王母泉公司虚构事实欺骗，作出王母泉公司土地使用权不得再次转让的错误决定，属于没有法律依据、滥用职权、以行政权力干预民事活动的违法行为，被告的行为严重侵害了原告的合法权利，也对政府形象和司法公正造成负面影响。据此，请求依法撤销被告泾川县国土局作出的《关于甘肃泾川县王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》中王母泉公司土地使用权不得再次转让的行政行为，案件受理费由被告承担。被告泾川县国土局辩称：一、从程序上讲，原告及第三人没有向原泾川县国土局提出相应的申请，原告当前起诉不符合条件。(一)泾川县国土局提交的关于机构职能、人员编制等文件可证明，泾川县国土局是有主管土地资源的法定职权的行政主管机关，作出回函的主体适格。但回函仅针对第三人作出，原告与“函”没有行政法上的利害关系。1.泾川县国土局是具有法定职权的土地管理机关，第三人王母泉公司提交的报告中涉及管理职责，故泾川县国土局予以书面函复。该“函”只是个过程性文件，而非行政决定，复函也不是可诉的具体行政行为。对外发生法律效力的行政决定有一些特征，如:有文号、事实依据、法律条款、诉权诉期等内容。本案的“函”并不具备上述特征。因原告及第三人均未进行申请，未提交相关材料，泾川县国土局也没有进行审核，“函”不能取代不予受理或不予办理的行政决定。2.按《党政机关公文处理工作条例》第八条第(十四)项之规定，“函，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”涉案的“函”系用于答复问题，仅针对王母泉公司作出。“函”本身甚至不是土地管理部门在办理土地使用权转让中一个必定会出现的文件。原告与“函”没有行政法上的利害关系，无权评判或要求法院评判答复行为(事实行为)的合法性。(二)县国土局经法定程序办理土地使用权转移登记，根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》规定，土地使用权变更登记程序依申请启动;未经申请即启动行政诉讼的，不符合起诉条件。1.依申请原则是我国不动产登记的三项基本原则之一，其含义为:除法律、行政法规另有规定，登记机构只能依据当事人的申请登记；登记机构不能主动协助当事人完成登记;在登记完成前，申请人可以撤回登记申请。2.根据《条例》17条规定，登记申请达到了登记机构，就发生了程序法上的效果--启动了登记程序。符合条件的应书面告知申请人，不符合条件的，作出相应处理。根据《条例》第18条、22条规定，登记机构受理申请后，认为不符合条件，应当决定不予登记，并将该决定及理由书面告知申请人，申请人不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。3.原告及第三人未向主管行政机关提出申请，来启动相应的法定程序。未经申请直接向人民法院提起诉讼的，不符合法定起诉条件。(三)原告所诉行为不具备成熟性、终结性，因而不可诉。1.本案原告及第三人尚未启动相应的行政程序。行政机关职权范围内的事项，应当由行政机关作出最后决定。行政程序完成之前的行政行为，均属不可诉的不成熟行政行为(前述行为通常为最终的行政行为所吸收与覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉来获得救济)。可诉的行政行为，必须是行政机关作出的发生法律效力的行为。在行政程序未完结、行政机关作出最后决定之前，由于行政案卷、行政证据、行政决定的时间、内容尚处于不确定的状态，法院对行政行为进行审查或介入行政程序，会遇到操作上的困难，如，无法确定行政机关和公民之间纠纷的准确内容与性质等，因而可能会打乱正在进行的行政程序，遑论本案原告及第三人并未以申请启动相应的行政程序。原告此时起诉，为时过早。2.涉案的“函”不具有成熟性和终结性。“正常行政程序的最后阶段已经完成”--这是衡量行政行为成熟性的标准(只有成熟的、终结的行政行为才可诉)。本案的起诉时机尚不成熟，法院不宜过早介入行政程序。一个行政行为何时可以被起诉，涉及到起诉时机是否成熟的问题。一般来说，一个行政行为最终的决定作出来以后才可以被起诉。如果允许当事人起诉过程性行为，必会严重影响行政效力，浪费司法资源。二、即便探及实质内容，县国土局依行政合同约定所作答复亦不违法。(一)涉案宗地使用权流转过程中所形成的全部合同，其性质均为行政协议(行政合同)。1.涉案合同性质为行政合同。县国土局所提交的国有土地出让合同、泾川啤酒厂兼并合同、土地转让合同及资产转让合同等(详见后附涉案土地使用权出让转让过程所有合同文件)，其性质均为行政协议(行政合同)。上述合同发生在行政管理关系中，其目的主要是为了增进社会福祉。县政府与黄河集团的兼并行为，是依省委文件执行公务的活动；双方都没有太多选择交易对象的自由，只有形式上的协商而无实质上的意思自治;获取经济收益并不是出让合同和兼并主要和最终目的，上述行为的政治性质远大于经济性质，且所获经济利益的最终目的，仍在于保障社会公共利益。在非行政主体的合同中，其内容同样有关行政事务，或受到行政法规则的支配。所有合同目的中的公法意义明显占据更多比重，反映了其行政属性。契约只是形式和手段，行政才是实体和目的。2.行政合同具有存续力、既决力、实现力。行政合同一经成立，非有法律上之原因，得以不可争议地以及不可变更地持续存在(存续力);所有主体都应当尊重，并以该合同作为其活动的事实要件，行政主体在后续程序中不得予以规避或为实质变更,其他主体不得作出与之相左或相冲突的行为(既决力);还具有强制义务人履行合同以实现行政合同目标与内容的效力(实现力)。3.行政合同关系的本质是行政关系，应按公法规则调整。在行政合同中，行政主体的行政性权利主要有:①对行政合同的履行有经常性的监督指挥权、检查权，对合同履行依据其职权进行管理;②在符合合同目的及维持经济平衡前提下有权单方变更给付内容;③为防止或免除对公共利益之重大损失，经适当说明理由并支付合理补偿，有权单方解除合同；④当出现不可预见的重大情势变更，如相对人依原约定显失公平，行政主体为维护公益，有权在补偿相对人损失后，命其继续履行原约定义务;⑤对不履行行政合同义务的相对人，可依法强制执行并科以处罚；⑥在行政合同内容不明确或存在分歧的情况下，有权进行解释。(二)县国土局依上述行政合同之约定、相关法律之规定所作的答复，言之有据。1.县国土局所作答复，有事实依据。涉案全部合同文件均围绕黄河企业集团兼并泾川啤酒厂进行，而这次企业兼并，是为了贯彻执行甘肃省委33号文件要求“对国有企业实施战略性改组，‘抓大放小’”。几天之内，涉案宗地就转到了黄河企业集团公司泾川分公司名下。兼并合同中约定应由黄河集团支付给县政府的1000万元(包含891万余元的土地使用权转让款)，但合同约定的支付方式是“黄河集团从县政府管辖的原泾川啤酒厂所欠银行贷款中转贷1000万元”且“由县政府协调向银行办理转贷手续”。事实上，黄河集团基于该合同的全部义务，包活受让的企业债务及1000万元银行贷款，均由后来的王母泉公司实际负担，出让方泾川啤酒厂在合同签订几天后即注销，其管理人县政府也没有得到土地使用权转让款;兼并合同中应由泾川县政府承担的合同义务，如负责转款前利息、清算解决历史遗留问题、补交养老金、为黄河企业集团提供返税五年的优惠及良好的外部服务等，并未间断。直至2006、2007年，县政府还出资近200万元为泾川啤酒厂原职工上交两金、给付身份置换补偿金。相关各方多年来一直按兼并合同等系列合同约定，实际履行各自义务。也正是基于以上事实，相关主体黄河企业集团公司、黄河企业集团泾川分公司、王母泉公司都认同并持续接受着县政府、县国土局对于企业权属变更、土地使用权流转的监管，在进行企业权属(含土地使用权)变更时向县政府及主管机关呈交了报批手续。对于涉案宗地流转及企业变更的情况，原告也是知情的。2.县国土局所作答复，有系列行政合同约定作为依据。前有述及，不再赘述。3.县国土局所作答复，有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、第二十一条规定，第三人未达到合同约定条件，不符合转让条件。三、涉案土地使用权的出让转让，实质是一个由社会政治经济改革产生或衍生的问题，实不宜用司法手段来评价解决。(一)涉案宗地历史沿革。1.因泾川县为贫困县，涉案宗地原是甘肃省政府批准来开办啤酒厂的划拨土地，国有企业泾川县啤酒厂为使用人，一直没有土地权证。2.为搞活国有中小企业、落实甘肃省委33号文件精神，泾川县政府按上级政府安排，推进泾川县啤酒厂与兰州黄河企业集团的兼并工作。当时政府面临时间紧、任务重的现实困难，所以采取了一揽子快速办理方案，先是县政府与兰州黄河企业集团签订兼并合同，以下同步操作:泾川县啤酒厂与县国土局签订土地出让合同，办理国有土地使用证；同一天，泾川县啤酒厂与兰州黄河企业集团泾川分公司签订土地转让合同，土地使用权权利人变更为黄河泾川分公司。泾川县啤酒厂随即被注销。同时，县政府下发了(1997)20号土地征拨文件，为黄河泾川分公司办理了(1997)0009号国有土地使用证。由于这次土地出让转让太过仓促，在泾川县啤酒厂与兰州黄河企业集团泾川分公司签订的土地转让合同中，特别约定“改变用途须土地局同意，重新办理出让转让及变更登记”。3.完成兼并换了名头的黄河泾川分公司把泾川啤酒厂承包给了董某等三人(即后来冰涛啤酒、王母泉公司的创始人)，啤酒厂由后者实际经营管理，并承担所有债权债务。4.2000年时遇企业股份制改造风潮，兰州黄河企业集团与董某等三人签订《资产转让合同》，将酒厂全部资产转让给董某成立的冰涛啤酒公司。县政府分别以泾土征字(2000)11号土地征拨文件(批复文件)，限定“仍为啤酒工作用地，不得改变用途;受让方概括承受(1997)01号出让合同权利义务”。又以2000年10月第4期会议纪要，限定“今后发生新的啤酒企业权属变更，政府另行研究”。上述资料均保存于该宗土地的宗地档案中，由国土局统一管理。(二)涉案土地使用权沿革过程中的经济分析。涉案宗地整个沿革完成，仅发生了一笔财政支出，即泾川县啤酒厂为办理国有土地使用权证，向财政局交纳了土地出让金356万余元，这也是兼并合同附件中记载的土地使用权的账面价值。兼并合同约定，泾川县啤酒厂全部资产(账面净资产为3864.32万元，其中土地重置评估值为891.2万元)，以1000万元出售给黄河企业集团。而这1000万元并不是现金给付，而是以政府协调银行、用新贷还旧贷的方式体现(这笔贷款持续多年，实际负担还款义务的是王母泉公司)，政府始终没有得到过土地转让款。黄河集团仅须确保产能增长，1998年底达2万吨，2002年底达5万吨。县政府却承担了大量的义务:遗留问题由县政府清算解决，办理土地房产使用权过户，安置419名职工，补交职工养老金，给企业5年返税政策并提供良好的外部服务。到黄河集团向董某三人转让资产时，转让款为750万元，扣减三人自1999年带资承包所交450万元，余款为现金给付;啤酒厂所有债权债务(含1000万元贷款)、涉土地使用权的全部权利义务均由董某三人承担继受。从上述合同及履行凭证看，涉案宗地仅缴纳过一笔356万余元土地出让金，从国有企业转到国家机关，国家资金从左口袋到右口袋。作为权利人，县政府没有实际收到过土地转让款(即涉案宗地由划拨转向出让、转让的过程中，政府没有任何收益),涉案宗地应比照划拨土地进行管理。政府多年来持续履行了兼并合同下的清算等诸多义务，至原告与第三人就民事纠纷起诉过程中，也仍在接待、安抚老啤酒厂的上访职工。现王母泉公司在职的二三十名职工中，多数也是过去泾川县啤酒厂的职工，他们在啤酒厂干了一辈子，同样有很大的信访风险。为维护社会稳定，同时发展区域经济、防止国有资产流失的法定管理职责，政府部门必须保持对该宗土地使用权流转的监管。(三)涉案土地使用权沿革过程中的社会效果分析。政府为了发展区城经济、扶持起本地一个龙头工业企业，在各方面给予倾斜扶持，但啤酒企业所有权的历次流转，没有如土地出让合同、土地转让合同之约定，给地方财政和就业带来相应回报。涉案土地使用权的出让，发生在以行政手段推进经济发展的大背景下。其出让转让，与国有企业兼并合营、股份制改造密切同步，泾川县政府没有实际得到任何土地使用权出让转让权益，也没有达到发展啤酒行业企业、建成地方龙头企业的目标。国土局以未达成行政合同之约定回复不可转让土地使用权，无可厚非。(四)涉案土地使用权沿革过程中的法律分析。涉案宗地历次土地使用权的权利主体包括王母泉公司，都概括承受了(1997)01号《土地使用权出让合同》、《兼并(购买)泾川啤酒厂合同》、泾土征字(2000)11号批复中关于产能扩大、不改变啤酒工业用地用途、期满无偿收回土地及全部地上定着物的合同义务，也都经历了必经的向县政府报批的程序。1.应当强调的是，与土地出让、兼并购买有关的几份合同，性质均为行政合同，其约定对后手合同双方均有约束力。泾川县政府(具体通过国土局)基于受让人对土地出让合司权利义务的概括承受，仍然享有对合同履行的监督权。前述合同是县政府为履行行政职能，为了公共利益、按上级政府文件精神签订的合同。在合同的签订、履行过程中，县政府居于主导地位，享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权等权利，行政职权在合同履行中起主导作用(即行政优益权)，故其性质应为行政合同。2.2000年10月第4期会议纪要中明确指出“今后发生新的啤酒企业权属变更，政府另行研究。”换言之，县政府(含具体执行机关国土局)基于土地出让系列合同拥有对土地使用权转让合同履行的监督权，基于曾给予啤酒厂(含王母泉公司)税费支持优惠和各项支持，对其企业权属变更拥有监督权。基于前述合同及文件的约定，王母泉公司向国土局报送请示、国土局作出答复，均无不妥。3.原告与第三人协议中涉及国有土地使用权转让的部分，必须先遵守土地管理法律法规，先依法再依约。泾川县政府作为土地所有权人、出让方，基于受让人对涉案土地出让合同权利义务的概括承受，当然享有(通过具体行政部门)对合同履行的监督权。本案属物权法143条规定中“法律另有规定”的除外情形。《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条之规定，是土地使用权转让须审批的法律依据。具体到本案，《土地出让合同》等系列合同、政府关于土地转让的历次批复文件和会议纪要，是王母泉公司须接受行政监管的依据。涉案宗地出让转让，首先是一个特定社会条件下的历史遗留问题，一个由社会政治经济改革产生或衍生的问题。对本案，宜以历史的眼光看待遗留问题，从维护公众权益和社会稳定出发，充分考虑土地使用权流转时的公共政策，以及当时行政管理体制和经济发展的实际情况，尊重历史，实事求是，不宜以现行法律法规要求过去的行为。尊重历史恐怕是最稳妥可行的选择。另外，本案应适用6个月的普通时效，原告所诉已过诉讼时效。综上，原告起诉及诉求，于法无据，请求贵院依法驳回。第三人王母泉公司述称，1.本案由灵台县人民法院（以下简称“灵台法院”）管辖违反了法律规定和管辖恒定原则：杨某发起行政诉讼，向白银中院起诉泾川县政府、泾川县工信局、泾川县国土局案，经一审后被省高院以应分案解决为由发还重审。依据管辖恒定原则，杨某起诉泾川县工信局、泾川县国土局两案仍应由白银中院管辖。最高人民法院（以下简称“最高院”）行政诉讼法司法解释第十一条规定，发回重审案件，不予审查管辖异议。即，发回重审案件均由原一审法院管辖。最高院关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的复函(1995年7月3日，法函〔1995〕95号)中明确:管辖恒定原则以起诉时为准。管辖恒定包括级别管辖和地域管辖恒定。灵台法院受理本案，违反了法律规定和管辖恒定原则，存在审判程序违法。2.王母泉公司向县国土局递交报告，是基于公司概括承受了既往土地使用权出让、转让合同中的相应义务，国土局的“函”也仅对第三人作出，与原告无关，原告无权起诉。3.县国土局的“函”不同于决定，原告此时起诉、法院对其进行判断，都为时过早。县国土局得是在正常的办事流程当中给出的行政决定，不管对或不对，它是生效的，可诉的。这时法院才能质疑、判断，这是行政行为的逻辑。法院要尊重行政机关的裁量权，不能提前去判断，这是行政诉讼的常识。此时贸然撤销“函”，会影响行政机关正常行使职权职能，造成司法权与行政权的混乱。4.涉案宗地相关的土地出让、转让系列合同是有机统一的整体，应综合认识评价，其性质均为行政协议(行政合同),应尊重保护其安定性：①涉案宗地相关的土地出让、转让系列合同，系通过行政手段得以推进，体现的是公权力和公共政策的作用，不依赖于合同双方之间的意思自治，其性质为行政合同；自政府与黄河集团就啤酒厂的兼并合同开始，合同即强调应符合公共政策等非正式法源的要求，啤酒厂的资产转让、土地使用权变更等均是通过行政手段才得以推进，充分体现了公权力和公共政策的作用；县政府为落实省委文件精神，为维护社会和谐稳定、为实现公共利益和行政管理职能的需要，先后与啤酒厂经营方达成的若干协议或发出的批复文件，目的均在于实现公共利益，提升泾川县经济发展和经济水平；合同约定的权利义务内容，不是依赖于当事人双方之间的意思自治，其行政性非常明显，故历次土地出让、转让合同性质应为行政协议(行政合同)；②行政协议(行政合同)的基础是行政自由裁量权，司法机关亦应尊重、保护体现在行政协议之中的行政行为的安定性，做到结合历史评价、客观评价，不能动辄以超越职权为由认定行为违法或协议无效；最高院江必新副院长曾在讲话中强调，不能只看行政公文的效力层级，只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，从行政法的角度就不能简单地置之不理；③依据有关行政协议之约定，县政府有权(通过国土局)监管企业所有权变更和土地使用权流转，第三人有义务请示呈报(与第三人民事合同中也有关于报批义务的约定)；企业股改转制过程中配套文件中约定，发生新的啤酒企业权属转移，由县政府另行研究；相关合同履行过程中，县政府并未实际收取土地转让款，不但免除了历次土地交易税费、给予企业五年返税，为解决国企改制遗留问题，县政府至今仍在努力解决职工安置等善后问题，为维护社会稳定和公众利益，县政府有权(或通过国土局)对涉案宗地流转等相关问题进行监管；王母泉公司(原冰涛啤酒)由全民所有制企业逐步转制而来，且概括承受了土地出让系列合同的权利义务，按转制过程中配套协议、文件的约定，第三人应当按行政合同约定，就资产转让中涉及企业权属变更、土地使用权转让的部分，向县政府(及相关部门)办理报批手续；原告与第三人签订的《资产转让协议》第八条及附件三，明确要求由第三人完成转让审批手续;原告对涉案宗地的历史沿革也是清楚的，第三人是根据双方民事合同约定向政府请示相关事项，而非私设行政前置手续。5.原告杨某诉称事实不属实。杨某对王母泉公司历史、涉案宗地的沿革均知悉、了解，按规定进行报批手续在双方民事合同中也有约定。王母泉公司是据实上报资产转让情况。杨某所称“平凉市中院告知原告通过行政诉讼撤销被告的错误决定”这一事实，与事实及法定程序均不相符。6.同意泾川县国土局对本案的全部答辩意见。原告及第三人均未向县国土局提出相应的申请，原告当前起诉不符合起诉条件；县国土局依据涉案宗地系列行政协议(行政合同)约定所作的答复未违法；本案所涉土地使用权的出让转让，是历史遗留问题，是社会政治经济改革的衍生问题，不宜用司法手段来评价解决。且原告杨某提起行政诉讼时，6个月诉讼时效已过。综上，请求法院予以驳回原告请求。庭审中原告向法庭提交了白银中院（2018）甘04行初34号行政判决书、省高院（2019）甘行终226号行政判决书、泾川县政府2016年7月22日《泾川县人民政府会议纪要》、泾川县国土局2016年11月16日作出的《关于甘肃泾川县王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》。被告泾川县国土局、第三人王母泉公司质证认为，对以上证据的真实性无异议，会议纪要和函与本案无关联性。被告泾川县国土局、第三人王母泉公司未提供证据。以上证据来源合法，内容真实，互相关联，本院予以确认，作为本案定案依据。经审理查明，王母泉公司位于××县，其前身为原泾川啤酒厂，系1986年成立的国有企业。1997年泾川县政府与兰州黄河企业集团公司签订《关于兼并(购买)泾川啤酒厂合同书》，将原泾川啤酒厂出售给兰州黄河企业集团，2000年黄河企业集团又将该企业转让给董某等三人，后更名为王母泉公司，性质为有限责任公司。2016年3月2日,原告杨某与王母泉公司签订《资产转让协议书》，协议约定将王母泉公司全部资产作价4800万元整体转让给原告，在2016年8月31日前王母泉公司向原告移交全部资产办理过户登记时，原告付清余款4300万元。协议签订后的次日，原告按协议约定支付了定金500万元。在协议履行期间，王母泉公司于2016年6月28日向泾川县工信局递交泾啤发〔2016〕13号《关于泾川王母泉啤酒有限公司拟将整体资产进行转让的请示报告》，就该公司资产、公司名下国有土地使用权转让以及转让后能否进行房地产开发等事项进行请示。泾川县工信局接到该请示后向泾川县政府报告:王母泉公司不能转让资产、建议政府有偿回收企业资产以及若发生企业资产转让行为，王母泉公司应妥善安置职工。2016年7月22日泾川县政府常务会议听取了泾川县工信局汇报后，对王母泉公司拟将整体资产转让作出决议:1.王母泉公司是一户县属规模以上企业，除特殊原因外，原则上不得进行转让;2.王母泉公司用地属工业用地，未经政府同意，企业不得擅自改变土地用途，不能用于房地产开发;3.由县工信局负责，组织专业人员尽快对王母泉公司开展资产转让风险评估，根据评估报告再以书面形式正式答复企业。2016年7月27日，泾川县工信局根据县政府的会议安排，在对王母泉公司资产转让风险情况进行评估后，认为该企业存在资产回收和经济下滑两个风险，并依据风险评估和县政府的会议纪要，作出泾工信发〔2016〕60号函复，决定王母泉公司不能进行整体资产转让。之后，2016年8月25日王母泉公司向平凉中院提起买卖合同民事诉讼，以王母泉公司与杨某签订的《资产转让意向协议书》和《资产转让协议书》因政府主管机关明令不得转让而不能继续履行，请求依法解除双方签订的资产转让协议，并向法院提交了2016年7月22日泾川县政府的会议纪要及泾工信发〔2016〕60号函复等证据。在诉讼期间，王母泉公司就该企业转让涉及的国有土地能否进行转让问题于2016年10月28日向被告泾川县国土局递交《关于甘肃泾川王母泉啤酒有限公司拟转让国有土地使用权的报告》。泾川县国土资源局就王母泉公司的请示，于2016年11月16日作出《关于甘肃泾川王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》，该函认为按照1997年县政府与兰州黄河企业集团公司签订《关于兼并(购买)泾川啤酒厂合同约定书》、2000年县政府《关于兰州黄河企业集团公司泾川啤酒分公司土地使用权转让的批复》及2016年7月22日县政府常务会议决定“王母泉啤酒公司是一户县属规模以上企业，除特殊原因外，原则上不得进行转让”。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、第二十一条的规定，王母泉公司至今未达到合同约定的5万吨产量投资开发规模，未履行《关于兼并(购买)泾川啤酒厂合同约定书》的内容，因此该宗土地使用权不得再次转让。遂后王母泉公司将泾川县国土局的函复作为证据向平凉中院提交。2016年12月9日平凉中院就该买卖合同纠纷作出一审判决:解除王母泉公司与杨某的资产转让合同;由王母泉公司支付杨某定金1000万元;驳回王母泉公司和杨某的其他诉讼请求。双方对此判决结果均不服，提起上诉，省高院二审裁定发回重审。在重审中，平凉中院就泾川县政府会议纪要向杨某释明是否提起行政诉讼，杨某于2017年7月向白银中院提起行政诉讼，要求撤销泾川县政府2016年7月22日第6期《泾川县人民政府常务会议纪要》第五项关于王母泉公司拟将整体资产进行转让的意见、泾川县工信局2016年7月27日泾工信发〔2016〕60号《关于泾川王母泉啤酒公司拟转让资产问题的函复》、泾川县国土局2016年11月16日《关于甘肃泾川王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》。白银中院受理后，平凉中院民事案件中止诉讼。2017年12月13日，白银中院就前述案件根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(四)项之规定，作出(2017)甘04行初16号一审行政判决：1.撤销泾川县政府2016年7月22日常务会议纪要第五项关于王母泉公司不得进行资产转让意见的决议；2.撤销泾川县工信局2016年7月27日作出的泾工信发〔2016〕60号《关于泾川王母泉啤酒公司拟转让资产问题的函复》的行政行为；3.撤销泾川县国土局2016日11月16日作出的《关于甘肃泾川王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》的行政行为；4.案件受理费50元，由被告泾川县政府、泾川县工信局、泾川县国土局承担。之后，第三人王母泉公司不服，向省高院提起上诉。省高院审理后认为，县政府《会议纪要》、工信局的函复、国土局的函，系三个行政机关分别作出的三个不同的行政行为，不属于应当列为共同被告的情形。原审原告对以上三个行政行为不服同时提起诉讼的，一审法院应当分别将其列为单独被告分案处理。一审法院未作分案处理，而是将泾川县政府、泾川县工信局、泾川县国土局列为共同被告并作出实体判决，属程序违法，应予纠正。遂于2018年5月24日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(四)项之规定，作出(2018)甘行终170号二审行政裁定:1.撤销白银中院(2017)甘04行初16号行政判决;2.本案发回白银中院重新审理；3.二审案件受理费50元，退还上诉人王母泉公司。嗣后，白银中院于2018年10月29日将杨某诉泾川县国土局其他行政许可案移送本院，本院审查后于同年11月12日予以受理，并于11月29日裁定中止了本案的审理程序。白银中院对杨某诉泾川县政府其他行政许可一案继续进行了审理，认为：1.关于被诉的会议纪要是否具有可诉性。泾川县政府《会议纪要》第五项关于禁止王母泉公司资产转让的决议，从其形式上看，会议纪要是政府的内部公文，并不直接对行政相对人的权利和义务产生影响，但该会议纪要直接限制了王母泉公司进行资产转让的民事活动，且已作为民事证据使用，并已引起相关民事诉讼中止的法律后果。同时，会议纪要还直接影响到泾川县工信局、泾川县国土局关于企业资产转让意见函复的作出。会议纪要和函复成为第三人解除与原告签订的民事合同的理由，导致原告杨某无法从已签订并部分履行的民事合同中获益，对原告的权利义务产生直接影响。故会议纪要已外化为对外产生效力的行政行为，属可诉的行政行为。2.关于原告起诉是否超过诉讼时效期间。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。经查，被诉会议纪要的具体内容，是原告在2016年9月左右从民事诉讼过程中获知，原告于2017年7月21日向本院提起行政诉讼，未超过2年的法定起诉期限。3.关于是否应当撤销会议纪要第五项关于王母泉啤酒公司不得进行资产转让意见的决议。第三人王母泉公司，作为企业法人具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任，有权以自己名义整体出售公司资产，属于民事行为。《中华人民共和国物权法》第四条明确规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，本案中泾川县政府作出限制王母泉公司资产转让的决定，缺乏事实和法律依据。综上，被告泾川县政府超越法定职权，其所作的行政行为应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(四)项之规定，于2018年12月20日重审后作出(2018)甘04行初34号一审行政判决：1.撤销泾川县政府2016年7月22日常务会议纪要第五项关于王母泉公司不得进行资产转让意见的决议；2.案件受理费50元，由被告泾川县政府承担。针对上述判决，被告泾川县政府、第三人王母泉公司不服，向省高院提起上诉。省高院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定:“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”本案中，一审法院判决撤销被诉会议纪要的部分内容，既没有判决王母泉公司承担义务，也没有减损其权益，其无权提起上诉，虽然其提交了上诉状，?并预交了上诉费，但也不能因此承认其上诉人的身份。对被告泾川县政府的上诉，省高院审理后认为：1.关于本案中会议纪要的可诉性问题。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转换为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，被诉会议纪要是为了研究解决是否同意王母泉公司资产转让问题的决议，虽然该会议纪要当时没有直接针对杨某作出,但是在之后的民事诉讼中，该会议纪要的内容为杨某所知悉，且该会议纪要是泾川县工信局、泾川县国土局作出关于企业资产转让意见函复的依据，与函复一起成为王母泉公司解除与杨某2016年3月2日签订的《资产转让协议书》的主要事由，导致杨某从已签订并部分履行的民事合同中获益不能，对其权利义务产生直接影响，故会议纪要和函复已外化为对外产生法律效力的行政行为，属于可诉的行政行为。2.关于原审原告杨某提起的本案之诉是否超过法定起诉期限的问题。由于泾川县政府作出被诉会议纪要并不是直接针对杨某的，作出时也没有向其送达，不可能告知其诉权或起诉期限，因此本案不适用行政诉讼法关于起诉期限的一般规定(即6个月)。杨某于2017年7月21日提起本案诉讼，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。又根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。本案中杨某在2016年参加民事诉讼活动中知悉被诉会议纪要的具体内容，泾川县政府及王母泉公司并没有向一审法院举证证明杨某何时知道诉权或起诉期限，且杨某起诉时距离其知道被诉会议纪要内容的时间不足2年。因此，其起诉没有超过法定期限。3.关于被诉会议纪要中有关王母泉公司不得进行资产转让的内容是否合法的问题。《企业国有产权转让管理暂行办法》第七条规定:“国有资产监督管理机构负责企业国有产权转让的监督管理工作。”第二十五条规定:“国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。”第二十一条规定:“转让企业国有产权涉及国有划拨土地使用权转让和由国家出资形成的探矿权、采矿权转让的，应当按照国家有关规定另行办理相关手续。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定:“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第七条第一款规定:“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房地产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。”由此可见，王母泉公司与杨某签订资产转让协议，约定对企业资产进行转让，如果其中涉及企业国有资产和土地使用权转让事项，应当依照关于企业国有资产监管及土地管理的相关规定办理。确需人民政府审批的，也应当由相关职能部门经过初步审查形成意见后报请人民政府作出决定。泾川县政府在未经相关职能部门审查的情况下，以会议纪要的形式迳行作出限制企业资产转让的决定，于法无据，该部分内容应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果适当，应予维持。上诉人泾川县政府的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，于2019年7月31日作出了(2019)甘行终226号二审行政判决:1.驳回上诉，维持原判；2.二审案件受理费50元由上诉人泾川县政府负担，原审第三人王母泉公司预交的上诉费50元予以退还。上述白银中院及省高院的判决书生效后，本院于2019年8月29日裁定本案恢复审理程序，于2019年9月16日公开开庭进行了审理。另查明，2019年1月泾川县印发的机构改革方案中，将原国土局的全部职责整合于新组建的泾川县自然资源局，不再保留泾川县国土局。本院认为，关于争议的被告泾川县国土局2016年11月16日作出的《关于甘肃泾川县王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》的可诉性问题、原告杨某提起的本案之诉是否超过法定起诉期限的问题，白银中院及省高院已在其生效的判决书中进行了论述，即该函具有可诉性、原告的起诉未超过法定起诉期限，其查明的事实和理由本院予以援引，不再阐述。被告、第三人对此问题的意见及认为杨某无权起诉的意见本院不予采纳。关于本案的管辖问题，第三人提出仍应由白银中院管辖，本院管辖违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第十一条规定和管辖恒定原则。本院审查认为，省高院以白银中院合并审理泾川县政府、工信局、国土局作为被告的其他行政许可一案程序违法为由发还重审，明确指出应分案审理。在分案后，泾川县国土局作为被告的其他行政许可案继续由白银中院审理，既违反级别管辖规定，又违反地域管辖规定，白银中院将泾川县国土局作为被告的行政案件移送本院是合法的，本院受理并进行审判也是合法的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十一条规定不审查管辖权，是指当事人对发还重审案件在原审法院重审中提出管辖权异议时不予审查，但本案在白银中院移送前，当事人并未提出管辖权异议，本院受理后，第三人在庭审中才提出管辖权问题，未在行政诉讼法规定的接到起诉书副本后15日内书面提出，故第三人对司法解释断章取义理解，提出本院审判本案程序违法的意见不符合法律规定，不予采纳；管辖恒定原则是针对民事案件而言，且该原则的前提是原受理案件的法院有管辖权，而白银中院无论从级别还是地域上对本案均无管辖权，故第三人在未分清法律原则适用的条件和前提下，提出本院管辖本案违反管辖恒定原则的意见于法无据，不予采纳。关于泾川县国土局2016年11月16日作出的《关于甘肃泾川县王母泉啤酒有限公司用地有关事宜的函》中该宗土地使用权不得再次转让的答复是否合法的问题。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，泾川县国土局作为人民政府的土地管理部门，对土地使用权的出让、转让有监督检查权，对第三人王母泉公司上报的《关于甘肃泾川王母泉啤酒有限公司拟转让国有土地使用权的报告》中该公司用地有关事宜进行函复，是其职责范围内的法定事项。其依据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地”、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让”及第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权力、义务随之转移”的规定，认为王母泉公司在企业运营期间，未达到合同约定的5万吨产量投资开发规模，未履行《关于兼并(购买)泾川啤酒厂合同约定书》的内容，对第三人作出该宗土地使用权不得再次转让的函复，无论程序和实体内容，均不违反法律规定，其所作的行政行为合法，原告的诉讼请求应依法驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。审 判 长 张志强审 判 员 干荣科人民陪审员 *** 二○一九年十月十日法官 助理 周菊红书 记 员 武 平