广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2918号上诉人（原审原告）：广州市美博木业有限公司。住所地:广州市花都区***白蟮塘工业区18队（可作厂房用）。法定代表人：刘学武，总经理。委托代理人：赖星，广东粤兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市花都区**监督管理局（原广州市花都区**和质量监督管理局、广州市花都区质量技术监督局）。住所地：广州市花都区******。法定代表人：黄智慧，局长。被上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局。住所地：广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。上诉人广州市美博木业有限公司（以下简称美博木业公司）因与被上诉人广州市花都区**监督管理局（以下简称花都市场监管局）、广州市市*监督管理局（以下简称广州市场监管局）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1091号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年11月13日，花都市场监管局对美博木业公司进行执法检查时，发现该公司涉嫌超过允许工作参数使用锅炉及使用超过30天未办理登记的两台叉车等违法行为，当场下达（穗）质监特令字[440114（1711）]第（1312）号《特种设备安全监察指令书》，责令该公司于2017年11月28日前改正：为两台叉车（出厂编号：120948326、G5AD56496）办理使用登记、未取得相应特种设备作业资格的人员不得从事相应特种设备作业。2018年3月16日，花都市场监管局对美博木业公司立案调查，并向美博木业公司送达（穗花）质监查字〔2018〕0316401号《行政执法监督检查通知书》，通知该公司于当日接受检查。花都市场监管局再次现场检查发现美博木业公司仍未为两台涉案叉车办理使用登记，在用锅炉仍超过允许工作参数使用煤作为燃料，另新发现涉案叉车存在未经验收检验便使用的问题。美博木业公司称2017年11月14日已经指派工作人员报名参加特种设备作业人员安全技术培训及考试，因未能及时取得作业证而未能申请叉车的检验和办理使用登记；使用无烟煤作为锅炉燃料是因为燃烧生物质成型颗粒会产生大量的黑烟，周边村民意见很大，村委要求控制，并当场清走无烟煤，停用锅炉，承诺不再超过允许工作参数使用。花都市场监管局当场作出（穗花）质监（封）字〔2018〕0316401号《查封决定书》对两台涉案叉车予以查封，并作出《通知书》通知美博木业公司2018年3月20日前往花都市场监管局接受调查。2018年3月23日，美博木业公司授权委托人厂长周文道前往花都市场监管局接受调查，并提交了营业执照、授权委托材料、特种作业人员培训及考试票据、涉案锅炉《特种设备使用登记证》、特种设备培训班开班短信截图、锅炉安装竣工技术文件书、锅炉安装监督检验证书、说明等材料。2018年4月10日，美博木业公司向花都市场监管局提交《解封申请》及《场（厂）内专用机动车辆验收（定期）检验申请单》申请解封一台叉车（型号CPC30HB）。2018年4月11日，花都市场监管局作出（穗花）质监解（封）字〔2018〕0411401号《解除查封决定书》对叉车（型号CPC30HB）解封。2018年5月16日，花都市场监管局作出（穗花）质监罚告字〔2018〕第0516401号《行政处罚告知书》告知美博木业公司拟对其作出的行政处罚，并于2018年5月25日送达美博木业公司。美博木业公司收到该告知书后没有提出陈述、申辩意见和听证要求。花都市场监管局遂于2018年6月6日作出（穗花）质监罚字〔2018〕第0606404号《行政处罚决定书》，决定给予该公司“责令停止超过允许工作参数使用锅炉（产品编号：12-60L45），处罚款11.4万元；责令停止使用未经检验合格内燃平衡重式叉车（整机编号：120948326、G5AD56496），处罚款4万元；责令15日内改正使用叉车未按照规定办理使用登记的行为；责令限期30日内办理锅炉的使用管理人的变更登记”的行政处罚。花都市场监管局2018年6月11日将（穗花）质监罚字〔2018〕第0606404号《行政处罚决定书》留置于美博木业公司已空置的办公室内。鉴于未能找到美博木业公司，花都市场监管局于2018年6月12日发出穗花质监公告〔2018〕3号《公告》张贴于该局公告栏，对涉案处罚决定书进行公告送达；后又分别于2018年9月15日、2018年9月19日将行政处罚决定书通过邮政特快专递送达美博木业公司法定代表人的住所及营业执照上的住址。美博木业公司对该行政处罚决定不服，于2018年11月16日向广州市场监管局申请行政复议。广州市场监管局于2018年11月16日作出穗质监行复〔2018〕69号《行政复议申请受理通知书》，对美博木业公司的申请予以受理，并要求花都市场监管局进行答复。2018年11月26日，花都市场监管局作出穗花市监复字〔2018〕18号《行政复议答复书》并附证据材料提交广州市场监管局。因案情复杂，广州市场监管局于2019年1月2日作出穗质监行复〔2018〕69号《行政复议延期审理通知书》，决定延期审查30日。2019年1月3日，广州市场监管局作出穗质监行复〔2018〕69号《行政复议案件听证通知书》，通知美博木业公司听证的时间、地点、人员等情况。2019年1月8日，广州市场监管局举行听证，并制作了《行政复议听证笔录》。美博木业公司在听证中提出，涉案行政处罚决定书送达程序不合法，花都市场监管局对其在生产经营活动中将涉案锅炉的燃料由生物质成型颗粒改为煤进行处罚违反一事不二罚的原则等理由。2019年1月23日，广州市场监管局经审查作出穗质监行复〔2018〕69号《行政复议决定书》，决定维持（穗花）质监罚字〔2018〕第0606404号《行政处罚决定书》，并于2019年1月25日送达美博木业公司。美博木业公司仍不服，向原审法院提起本诉。原审法院认为：本案系安监行政处罚纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是花都市场监管局作出的涉案行政处罚决定及广州市场监管局作出的涉案行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第五条：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。”《广东省特种设备安全条例》第四条第一款规定：“县级以上人民政府特种设备安全监督管理部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理，其他有关部门按照职责分工做好特种设备安全监督管理工作。”花都市场监管局作为花都辖区范围内的县级地方人民政府负责特种设备安全监督管理的主管部门，依法具有对本行政区域范围内的特种设备安全实施监督管理的法定职权。第一，关于本案行政处罚的事实认定及法律适用。《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第二款规定“本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”第三款规定：“国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。”经花都市场监管局调查，美博木业公司使用的3台特种设备存在：2台叉车，出厂编号为120948326、G5AD56496，未经检验验收、未办理使用登记且使用超过30天；1台锅炉使用煤和木柴为燃料，与设计燃料类型-生物质成型颗粒不符，系超过允许工作参数使用的问题。美博木业公司对前述两种违法事实的认定并无异议，但认为，花都市场监管局曾于2018年1月23日对其因在生产经营活动中将涉案锅炉的燃料由生物质成型颗粒改为煤的违法行为，作出责令改正及罚款3万元的行政处罚，现涉案行政处罚决定再次对该部分违法行为进行处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。对于该意见，因花都市场监管局是在不同时间发现美博木业公司存在将涉案锅炉的燃料由生物质成型颗粒改为煤的违法行为，该公司此次违法属于经处罚后再次违法经营的情形，而非同一个违法行为，故原审法院不予采纳。花都市场监管局认定美博木业公司违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第三十二条第一款、第三十三条及《广东省特种设备安全条例》第二十三条的规定，依据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十三条第（一）项、第八十四条第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《广东省特种设备安全条例》第五十条第（二）项的规定作出涉案行政处罚决定，对美博木业公司予以处罚，并无不当。第二，关于花都市场监管局（穗花）质监罚字〔2018〕第0606404号《行政处罚决定书》的送达程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”本案中，花都市场监管局作出涉案行政处罚决定后，于2018年6月11日前往美博木业公司住所地现场送达决定书，该址已无公司工作人员在场，花都市场监管局所采取的将文书留置方式并不符合前述规定中留置送达的条件。在未采取邮寄送达方式的情况下，花都市场监管局于2018年6月12日将处罚决定进行公告，以公告送达的方式将决定书送达，送达程序确有瑕疵。但为确保涉案行政处罚决定书送达行政相对人，花都市场监管局又于2018年9月12日、2018年9月18日向美博木业公司的法定代表人刘学武的住所、美博木业公司的法定代表人刘学武在美博木业公司的办公地点邮寄涉案行政处罚决定书，美博木业公司确认法定代表人刘学武于2018年9月19日签收。该邮寄送达方式合法，且未损害美博木业公司针对行政处罚决定提起行政复议或行政诉讼的权利。美博木业公司认为花都市场监管局于2018年9月19日才将行政处罚决定书合法送达，导致该局办理该行政处罚案件期限超过相关办案程序规定，致使涉案行政处罚决定不合法，应予撤销的主张，于法无据，原审法院不予支持。第三，广州市场监管局作出的涉案行政复议决定程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”美博木业公司不服花都市场监管局作出的处罚决定，向广州市场监管局申请行政复议，广州市场监管局有权受理美博木业公司的行政复议申请。关于复议行为的程序合法性，原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，花都市场监管局于2018年9月19日将行政处罚决定书邮寄送达美博木业公司法定代表人，美博木业公司不服，于2018年11月16日向广州市场监管局申请行政复议。广州市场监管局于2018年11月16日对美博木业公司的申请予以受理，并于2019年1月2日决定延期审查30日，后经审查于2019年1月23日作出涉案行政复议决定，程序并无不当。广州市场监管局认为虽花都市场监管局送达行政处罚决定书的送达程序欠妥，但已尽力通过各种送达方式并最终成功送达，保障了相对人的法益，经审查涉案行政处罚决定的事实认定清楚、法律适用正确与行政程序正当后，决定维持花都市场监管局作出的涉案行政处罚决定，符合上述法律规定。故美博木业公司起诉请求撤销涉案行政处罚决定和行政复议决定的理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回美博木业公司的诉讼请求。案件诉讼费50元，由美博木业公司负担。上诉人美博木业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决仅审查被诉行政处罚决定的合法性，但对其合理性未作审查，有违公平公正原则。首先，行政执法要具有合法性，同时也要具有合理性，遵循高效便民原则。其次，美博木业公司被处罚主要是因为未按管理部门要求进行登记，但主观上并无不配合或逃避管理的恶意，且在花都市场监管局下达整改通知后并未继续违规生产，一直处于停业和关闭状态，花都市场监管局作出的巨额处罚缺乏合理性，美博木业公司根本无力承担。二、根据《中华人民共和国特种设备安全法》《广东省特种设备安全条例》《中华人民共和国行政处罚法》规定，花都市场监管局作出的被诉行政处罚决定缺乏合理性。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条并没在时间上有特别规定，因此可确定同一个违法行为是不得作出两次罚款的。其次，美博木业公司作为法人企业，对特种设备安全意识淡薄是国内中小企业普遍存在的问题，增强特种设备安全意识离不开行政部门的领导和教育。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决；2.变更花都市场监管局作出的（穗花）质监罚字〔2018〕第0606404号《行政处罚决定书》；3.变更广州市场监管局作出的穗质监行复〔2018〕69号《行政复议决定书》；4.考虑企业实际困难并适当减轻行政处罚；5.本案的诉讼费用由美博木业公司负担。被上诉人花都市场监管局、广州市场监管局二审未提交书面答辩意见。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十三条第（一）项规定，特种设备使用单位使用特种设备未按照规定办理使用登记的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止使用有关特种设备，处一万元以上十万元以下罚款。根据该法第八十四条第（一）项规定，特种设备使用单位使用未取得许可生产，未经检验或者检验不合格的特种设备，责令停止使用有关特种设备，处三万元以上三十万元以下罚款。《广东省特种设备安全条例》第二十七条规定，特种设备使用管理人不得使用国家或者省明令淘汰和已经报废的特种设备，不得超过允许工作参数使用特种设备，不得将非承压设备作为承压设备使用。根据该条例第五十九条第（三）项规定，特种设备的使用管理人违反本条例第二十七条规定，超过允许工作参数使用特种设备的，责令停止使用有关特种设备，处三万元以上十五万元以下罚款；情节严重的，处十五万元以上三十万元以下罚款。本案中，花都市场监管局在执法检查时，发现美博木业公司存在以下违法行为：未为在用的2台叉车（整机编号：120948326、G5AD56496）办理使用登记；上述2台叉车未经检验便投入使用；在用的1台锅炉（产品编号：12-60L45）使用煤作为燃料，与设计使用的生物质成型颗粒燃料类型不符；上述锅炉登记的使用管理人尚未变更为美博木业公司。花都市场监管局经依法告知，在未收到美博木业公司陈述、申辩意见和听证要求的情况下，根据上述法律法规规定，作出被诉行政处罚决定，对美博木业公司超过允许工作参数使用锅炉的行为责令停止并处罚款11.4万元，对其使用未经检验合格的叉车行为责令停止并处罚款2万元，对其使用未办理使用登记的叉车行为责令限期改正，对其使用未办理使用管理人变更登记的锅炉行为责令限期办理，事实清楚，程序合法，并无不当。广州市场监管局在法定期限内作出被诉行政复议决定，维持该行政处罚决定，符合法律规定。原审法院不予支持美博木业公司要求撤销花都市场监管局作出的（穗花）质监罚字〔2018〕第0606404号《行政处罚决定书》及广州市场监管局作出的穗质监行复〔2018〕69号《行政复议决定书》的请求并无不当，本院予以维持。关于是否适用“一事不再罚”原则的问题。本案中，花都市场监管局曾于2018年1月23日对美博木业公司使用煤作为涉案锅炉燃料的行为作出责令改正并罚款3万元的行政处罚，但直至同年3月16日花都市场监管局再次现场检查时，美博木业公司并未停止涉案锅炉的燃煤行为，意即美博木业公司一直处于超过允许工作参数使用锅炉的持续违法状态，其在2018年1月23日被处罚后继续使用煤作为涉案锅炉燃料的行为已经构成了一个新的违法行为，花都市场监管局对其实施的新违法行为作出新的行政处罚，不属于对同一个违法行为的重复处罚，不违反“一事不再罚”原则。因此，美博木业公司关于被诉行政处罚决定违反“一事不再罚”原则的上诉理由不成立，本院不予采纳。关于处罚是否合理的问题。如前所述，美博木业公司在2018年1月23日被处罚后继续使用煤作为涉案锅炉燃料的行为与前次被处罚行为并非同一个违法行为，被诉行政处罚决定针对的是新的违法行为，且新的违法行为发生在前次违法行为被处罚后的两年内，花都市场监管局参照《广州市质量技术监督局规范行政处罚自由裁量权暂行规定》第十条第一款第（六）项规定，认定美博木业公司具备从重处罚情节，对其处11.4万罚款，并未超出《广东省特种设备安全条例》第五十九条第（三）项规定的处罚幅度，应属合理。至于被诉行政处罚决定的其他项内容，亦在法定处罚幅度内。因此，美博木业公司关于被诉行政处罚决定不合理的上诉理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人美博木业公司上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市美博木业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十月十一日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡