辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1027号上诉人（原审原告）大连海源特种润滑油厂。投资人韩巧生，经理。委托代理人王闻达，辽宁申扬律师事务所律师。委托代理人吴秀丽，辽宁申扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市普兰店区人民政府。法定代表人申守勃，区长。委托代理人崔建纯，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连海湾工业区管理委员会（原大连普兰店经济开发区管理委员会）。负责人唐勇，主任。委托代理人于宏伟，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市交通运输局（原大连市交通局）。负责人王少成，局长。委托代理人王爱兰，该局工作人员。原审原告大连尚良生物科技有限公司。法定代表人姜元元，执行董事。上诉人大连海源特种润滑油厂因诉被上诉人大连市普兰店区人民政府、大连海湾工业区管理委员会、大连市交通运输局、原审原告大连尚良生物科技有限公司确认强制拆除行为违法一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初270号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年2月12日，大连××经济开发区管理委员会（现更名为大连海湾工业区管理委员会）对大连尚良生物科技有限公司作出《关于暂停使用项目用地的函》，主要内容为：“根据大连轻轨三号线工程规划设计，该工程路由经过贵公司位于大连××经济开发区海湾工业区项目用地。近期，大连普湾新区管委会将出台轻轨动迁安置方案，在此期间请贵公司暂停使用该项目用地。特此函告。”2016年7月29日，大连××经济开发区管理委员会对大连尚良生物科技有限公司作出《通知》，主要内容为：“因大连金普城际铁路工程建设需要，需对贵公司进行整体动迁。经大连天裕兴和资产评估有限公司对贵公司资产评估，贵公司本次动迁资产评估总额为人民币壹贰佰肆拾万肆仟柒佰肆拾肆元整（12,404,744元）。该评估结果经审核领导小组审核后，大连××经济开发区管委会多次告知贵公司，但贵公司一直没有签订补偿协议，领取补偿金。本通知送达后，请贵公司于5日内到大连××经济开发区管委会签订补偿协议，办理补偿款领取事项。特此通知。附：评估报告一份”2017年5月28日，大连海源特种润滑油厂作为甲方与作为乙方的大连尚良生物科技有限公司签订《确认土地及房屋的权属协议书》，约定：普兰店区铁西办事处麦多尔生物一侧的10亩土地及该土地上的4393.16平方米房屋、樱桃树及一切地面上的附属物权属归甲方所有，前述10亩土地及该土地上的4393.16平方米房屋若遇政府动迁时，该土地及房屋的动迁补偿权归甲方独自享有。该协议自双方盖章或者签字之日生效。2017年11月3日，大连尚良生物科技有限公司取得辽（2017）大连普兰店区不动产权第039000664号、第03900065号不动产权证书，登记的国有建设用地使用权分别为12267平方米、7955平方米，使用期限均为自2006年12月30日至2056年12月29日止，权利性质均为出让，共有情况均为单独所有。大连尚良生物科技有限公司、大连海源特种润滑油厂本案起诉状的落款时间为2018年10月9日。根据本案的人民法院诉讼收费专用票据（结算）显示，本案的诉讼费交纳时间为2018年10月19日。根据“当事人确认”一栏为“韩巧生”签字确认的本案《当事人送达渠道确认书》显示，该确认书的签字时间为2018年10月19日。根据该院《立案登记册》显示，大连尚良生物科技有限公司、大连海源特种润滑油厂本案的立案登记时间为2018年10月19日。在本案诉讼中，大连海源特种润滑油厂向法院提交了其与沈阳联美植物细胞工程有限公司分别于2006年5月23日签订的《购地协议》、于2008年4月8日签订的《购地协议补充协议》，以及其与大连尚良生物科技有限公司签订的前述《确认土地及房屋的权属协议书》，用以证明其系案涉土地及房屋的合法权利主体；向法院提交了前述《关于暂停使用项目用地的函》、《通知》和录音视频资料，以证明系被告大连市普兰店区人民政府、被告大连海湾工业区管理委员会、被告大连市交通运输局共同实施了案涉强制拆除行为。另查明，2018年10月9日，大连尚良生物科技有限公司签署授权委托书，委托大连海源特种润滑油厂的投资人韩巧生代为立案。同日，大连尚良生物科技有限公司签署授权委托书，委托北京市京师律师事务所律师孟雷、实习律师宋建作为其诉讼委托代理人。2019年1月25日，大连尚良生物科技有限公司出具介绍信，委托该公司职员刘洋签收该院的开庭传票。2019年2月27日，北京市京师律师事务所出具函件，函告本院大连海源特种润滑油厂已委托该所律师孟雷、实习律师宋建作为其诉讼委托代理人。2019年2月28日，北京市京师律师事务所律师孟雷、实习律师宋建于该院开庭审理时，当庭表示其不作为大连尚良生物科技有限公司的诉讼委托代理人参加诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；…”本案中，从现已查明的事实看，原告大连尚良生物科技有限公司经法院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，依照前述规定，对其起诉应当按照撤诉处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；…”本案系原告大连海源特种润滑油厂提起的要求确认三被告强制拆除其房屋及地上附着物违法的诉讼案件。根据前述规定，从行政法律关系上看，原告大连海源特种润滑油厂应当提交证据证明其系所述被拆除的案涉房屋及地上附着物的所有权人或者其他物权人。从现有证据看，案涉土地登记的国有建设用地使用权人自2006年12月30日起仅为大连尚良生物科技有限公司。原告大连海源特种润滑油厂提交的《购地协议》和《购地协议补充协议》仅能证明其与沈阳联美植物细胞工程有限公司之间存在相关民事合同，无法证明其系案涉土地的合法使用权人。从原告大连海源特种润滑油厂与大连尚良生物科技有限公司签订的《确认土地及房屋的权属协议书》的内容看，该协议的签订时间和生效时间为2017年5月28日，而据原告大连海源特种润滑油厂所述，案涉强制拆除行为的作出时间为2016年10月11日。这即是说，在案涉强制拆除行为作出之时，原告大连海源特种润滑油厂并非该协议书约定的房屋及地上附着物的所有权人。而且，原告大连海源特种润滑油厂也未提供其他证据证明签署于2017年5月28日的该协议书约定的房屋及地上附着物包括其所述已于2016年10月11日被拆除的2000平方米厂房和500平方米地下室。因此，从行政法律关系上看，原告大连海源特种润滑油厂无法证明其与所诉案涉强制拆除行为之间存在利害关系，即其不具有提起本案诉讼的原告资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，退一步讲，即便其具有原告资格，按照原告大连海源特种润滑油厂所述，案涉强制拆除行为作出于2016年10月11日。而根据原告大连海源特种润滑油厂的庭审陈述可知，其在案涉强制拆除行为作出时即已知晓该行为的实施主体。原告大连海源特种润滑油厂如认为案涉强制拆除行为侵犯其合法权益，应当依法及时提起诉讼，现其于2018年10月19日提起本案诉讼，显已超过前述规定的一年起诉期限，即便从充分保护当事人诉权的角度出发，其也已超过前述规定的二年起诉期限。虽然原告大连海源特种润滑油厂主张其于2018年10月9日提起本案诉讼，但从现有证据看，仅其起诉状的落款时间与之相同，无据证明其是于当日向该院递交起诉状，故对其该主张，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”所谓“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行协调、处理的期间。本案中，从现有证据看，无据证明原告大连海源特种润滑油厂超期起诉存在前述规定的应予扣除的情形。综上，原告大连海源特种润滑油厂的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原告大连尚良生物科技有限公司的起诉依法应当按照撤诉处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第五十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下：一、驳回原告大连海源特种润滑油厂的起诉；二、对原告大连尚良生物科技有限公司的起诉，按照撤诉处理。二原告已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。大连海源特种润滑油厂上诉请求：一、撤销大连市中级人民法院（2018)辽02行初270号行政裁定；二、确认被上诉人实施的暴力强制拆除上诉人房屋及地上附着物的行政行为违法；三、诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由是：一、被上诉人强拆的行为严重侵害了上诉人的合法权益，上诉人作为涉案厂房及土地的权利人，与涉案的强拆行为存在法律上的利害关系。一审法院认定上诉人大连海源特种润滑油厂不具有提起本案诉讼的资格严重错误，依法应当撤销原裁定。首先，大连尚良生物科技有限公司对案涉土地登记证只具有对外对抗第三人的效力，但实际上大连海源特种润滑油厂已经通过签订《购地协议》、《购地协议补充协议》以及《确认土地及房屋的权属协议书》的方式获得了案涉土地及厂房的物权，大连尚良生物科技有限公司和上诉人大连海源特种润滑油厂对案涉土地及厂房等物权自始至终也并无争议。大连海源特种润滑油厂提交的《购地协议》和《购地协议补充协议》证明了大连海源特种润滑油厂系案涉土地的权利人。在签订时间为2008年4月8日的《购地协议补充协议》中，有大连尚良生物科技有限公司的签章，可以认定大连尚良生物科技有限公司认可《购地协议补充协议》的内容，同时，该《购地协议补充协议》还包括附件一：大连海源特种润滑油厂与沈阳联美植物细胞工程有限公司于2006年5月23日所签《购地协议》，即大连尚良生物科技有限公司认可《购地协议》和《购地协议补充协议》的所有内容。虽然“从现有证据看，涉案土地登记的国有建设用地使用权人自2006年12月30日起仅为大连尚良生物科技有限公司”，但是，大连海源特种润滑油厂通过签订《购地协议补充协议》获得案涉土地及相关权利。同时，沈阳联美植物细胞工程有限公司董事长及大股东为刘汉石，持有大连尚良生物科技有限公司95%股权的大股东也为刘汉石，两公司的最大股东为同一人，两公司有很大关联性，并且在《购地协议补充协议》中大连尚良生物科技有限公司也认可沈阳联美植物细胞工程有限公司与大连海源特种润滑油厂签订《购地协议》和《购地协议补充协议》的行为。其次，大连海源特种润滑油厂与大连尚良生物科技有限公司于2017年5月28日签订的《确认土地及房屋的权属协议书》，是为了进一步确认案涉厂房及土地的权利人为大连海源特种润滑油厂。签订《确认土地及房屋的权属协议书》的时间与案涉厂房被强拆的时间并无直接联系，而与大连海源特种润滑油厂有权提起行政诉讼，与案涉强拆行为有利害关系存在直接联系。从相反的角度分析，如大连海源特种润滑油厂不认可大连尚良生物科技有限公司与沈阳联美植物细胞工程有限公司的混同关系，在大连尚良生物科技有限公司未出资的前提下，大连海源特种润滑油厂将购买的土地登记在大连尚良生物科技有限公司名下不符合常理。同时，大连尚良生物科技有限公司如不认可大连海源特种润滑油厂对案涉土地及厂房之物权，其与大连海源特种润滑油厂签订《确认土地及房屋的权属协议书》及在《购地协议补充协议》上签章的两行为则难以解释，且违背常理。因此，三公司对土地及房屋所有权无疑是明确的，大连尚良生物科技有限公司对大连海源特种润滑油厂拥有案涉土地及房屋所有权是认可且明确的。再次，在《行政起诉状》中，有大连海源特种润滑油厂和大连尚良生物科技有限公司的签章，也说明了两公司认可《行政起诉状》中的内容。说明大连尚良生物科技有限公司既认可了大连海源特种润滑油厂享有案涉厂房及土地的权利，也认可案涉厂房及土地被强制拆除的事实。最后，上诉人大连海源特种润滑油厂通过提交视频及录音等方式证明了案涉被强制拆除的厂房为上诉人通过签署协议的方式取得之房屋及地上附着物。因此，从行政法律关系上看，上诉人大连海源特种润滑油厂证明了其依法享有案涉厂房及土地的合法权益，与所涉强制拆除行为之间存在利害关系，大连海源特种润滑油厂具有提起行政诉讼的主体资格。一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销原裁定。二、上诉人大连海源特种润滑油厂提起本案诉讼的时间为2018年10月10日，在法定起诉期限内。一审法院认定上诉人大连海源特种润滑油厂超过起诉期限存在认定事实不清，适用法律错误的情形，依法应当撤销原裁定。实际上，上诉人于2018年10月10日是通过邮寄的方式提起诉讼，邮寄单号为1089230988330,根据跟踪单显示一审法院于2018年10月11日单位签收。后上诉人又于2018年10月12日（星期一）再次去一审法院提交案件材料，法院立案部门收取材料7天后，通知上诉人签字并交纳诉讼费，完成立案。因此，上诉人提起诉讼的时间为2018年10月10日，而非本案的立案时间2018年10月19日。在一审庭审中，上诉人大连海源特种润滑油厂已经就本案提起诉讼的时间作出了详细阐述，因一审法院将本案的争议焦点归结为案涉强拆行为是否应当由被上诉人承担法律责任，在庭审中也未对起诉期限问题进行审查。但，一审法院在最终的裁定却以上诉人超过起诉期限为由作出驳回起诉的裁定，明显侵害了上诉人的辩论权。一审法院基于上诉人超过起诉期限作出驳回起诉的裁定，却未对上诉人的实际提起诉讼时间作出严格审査，明显属于认定事实不清，并且是一种不负责任的行为。上诉人提起诉讼的时间为2018年10月10日，在法定的两年的起诉期限的范围内。一审法院认定上诉人是提起诉讼的期限为2018年10月19日属于认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销原裁定。三、被上诉人实施的强制拆除上诉人房屋的行为违反法律的强制性规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第十三条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定并及时公告。依据第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，需要征收房屋的应当首先作出房屋征收决定，如在法定期限内与被征收人未达成补偿协议的，应当由相关部门依法作出补偿决定并公告。但在本案中，相关部门未依法作出房屋征收决定，房屋征收部门未与被征收人达成补偿协议的情况下，也未依法作出补偿决定并公告。因此，被上诉人在实施强制拆除上诉人房屋前，未依法作出房屋征收决定以及补偿决定的程序明显违反法律的强制性规定。四、被上诉人不具备实施强制拆除上诉人房屋的主体资格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，征收主体作出征收补偿决定后，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，依法应申请人民法院强制执行。而就本案而言，即使被上诉人要强制拆除上诉人的房屋，也只能申请人民法院强制执行，被上诉人本身并不具备实施强制执行的主体资格。因此，被上诉人在未向法院申请的前提下就强制拆除上诉人房屋的行为属于违法的行政行为。被上诉人大连市普兰店区人民政府答辩称，案涉征收项目征收单位是原大连普湾新区管委会，并非大连市普兰店区人民政府，上诉人要求大连市普兰店区人民政府承担强拆的责任无事实和法律依据，上诉人的上诉理由不能成立。被上诉人大连海湾工业区管理委员会答辩称，第一，三份协议不能证明上诉人是适格原告。其协议的真实性不予认可，因为该三份协议均是由上诉人与大连尚良生物科技有限公司签订的，与大连海湾工业区管理委员会无关。即便三份协议真实，该协议仅对协议各方有约束力，不对第三方产生约束，不能作为行政诉讼的证据使用。依据法律规定物权法定，物权登记生效，故三份协议不能作为上诉人物权凭证，上诉人不能证实与本案有利害关系。第二，上诉人起诉超过法定期限。本案起诉期限应适用1年的起诉期限。根据案件事实，上诉人自认其在2016年10月11日即知道案涉拆迁行为实施主体，故上诉人应在2017年10月11日之前起诉方能得到法律保护。上诉人于2018年10月19日立案诉讼超过法定起诉期限，不能得到法律保护。第三，大连海湾工业区管理委员会既没有组织也没有实施案涉拆迁行为，拆迁行为不存在，也就不存在是否违法的基础，因此原审对是否实施违法拆迁不予进行实质性审查合法。第四，关于案件第三人问题。本案是行政诉讼案件，两个第三人均不是行政机关，上诉人请求确认本案被上诉人的拆除行为违法，不涉及两个第三人，原审法院在开庭时已经予以说明，两个第三人不应成为本案当事人，法院因此没有通知其参加诉讼，原审不存在程序违法问题。上诉人的上诉请求不成立，请求依法予以驳回。被上诉人大连市交通运输局答辩称，一、上诉人依据的三份合同，未经法庭确权程序，不能作为本案适格主体。二、本案适用1年起诉期限，上诉人应于2016年10月11起不超过1年时间予以起诉。本案上诉人在2018年10月提起诉讼，已经超过法定起诉期限。三、大连市交通运输局没有强拆的法定职权，也没有实施强拆行为，上诉人的请求无事实和法律依据，应当予以驳回。二审期间，上诉人大连海源特种润滑油厂向本院提交以下二份证据，邮寄单号为1089230988330EMS快递单和该快递查询单，证明其在2018年10月10日向一审法院寄出本案起诉状。被上诉人对上述证据质证意见是：上诉人在一审时没有提交，不属于新证据，对于其真实性不予认可，不能证明上诉人证明目的。且上诉人于2018年10月10日寄出，于10月12日又到一审法院提交了起诉状，不符合常理。本院对大连海源特种润滑油厂二审期间提交的证据认证如下：仅凭该快递单及快递查询单尚不足以证明上诉人向法院递交了本案起诉状并立案登记，且上诉人在二审期间提交的两份证据，亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，故本院对该二份证据不予采信。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，关于大连海源特种润滑油厂是否具有提起本案诉讼的原告资格问题。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，案涉土地登记的国有建设用地使用权人为大连尚良生物科技有限公司，大连海源特种润滑油厂仅提出通过签订《购地协议》、《购地协议补充协议》以及《确认土地及房屋的权属协议书》的方式获得了案涉土地及厂房的物权主张不符合该项法律规定，且大连海源特种润滑油厂不能提交充分证据证明其与所诉案涉强制拆除行为之间存在利害关系，故原审认定其不具有提起本案诉讼的原告资格并无不当。关于大连海源特种润滑油厂提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，大连海源特种润滑油厂自认案涉强制拆除行为发生于2016年10月11日，现其于2018年10月19日提起本案诉讼，确已超过二年起诉期限，故原审法院认定其提起本案诉讼超过起诉期限并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李永财审判员  蒋华明审判员  张宇庭二〇一九年十月二十八日法官助理刘进军书记员刘桐阳