内蒙古自治区巴林左旗人民法院行政判决书（2019）内0422行初56号原告胡某，男，1964年8月9日出生。委托代理人李某，内蒙古木叶山律师事务所律师。被告巴林左旗林业和草原局，所在地：巴林左旗林东新城区。法定代表人布某，局长。委托代理人鞠某，巴林左旗森林公安局干警。委托代理人徐某，内蒙古百宽律师事务所律师。原告胡某不服被告巴林左旗林业和草原局行政处罚决定一案，于2019年9月2日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月2日立案后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案，原告胡某及其委托代理人李某，被告林业和草原局负责人浩毕斯哈拉图（巴林左旗林业和草原局副局长）及其委托代理人鞠某、徐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告巴林左旗林业和草原局于2019年8月16日对原告作出了左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定，决定1、责令停止违法行为；2、限期于2019年5月1日前恢复林地原状；3、处以擅自开垦林地每平方米10元罚款：166.48亩ｘ667平方米/亩ｘ10元/平方米=1110421.60元。原告诉称，一、被告对原告作出的左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚决定认定事实不清，证据不足。处罚决定书认定：胡某于1997年与2010年在保安堂村歪脖子沟大鼻子沟地块树趟子中间耕种农作物至今，经巴林左旗林业调查规划设计队勘验，胡某于1997年与2010年在保安堂村种植农作物总面积为265.83亩，保留树趟子为33.1亩，耕种林地面积为166.48亩，其它66.25亩不在林保范围内。即胡某耕种林地面积为166.48亩，林种为防护林，主要树种为山杏。1、原告对被告认定的事实并不认可，对于涉案歪脖子沟地块（也叫黑沟）和大鼻子沟地块，原告有经公证的“五荒”使用权有偿转让合同和农牧业专业承包合同书，此合同由内蒙古自治区相关部门根据《内蒙古自治区农牧业承包合同条例》统一制作，由发包方保安堂村村委会加盖公章、村委会主任签字、承包方原告签字、乡农业经营管理站盖章鉴证，巴林左旗公证处公证，是具有法律效力的合同，从合同中可以看出：黑沟地块原告承包土地26亩，其中要求种树只有5.6亩，大鼻子沟地块原告承包土地100亩，实际要求种树只有38亩，该合同性质是土地承包合同而不是林地承包合同，原告的行为是履行合同而不构成擅自开垦林地。2、原告对巴林左旗林业调查规划设计队认定的事实并不认可。(1)、2019年原告没有种植农作物，之前种植也就26亩，被告称原告耕种林地面积为166.48亩更是无稽之谈，整个保安堂村甚至全旗各乡村都有几十至几百户都存在在树地里不同裎度种植农作物的情况。(2)、涉案地块是原告承包，什么时间划为林地的没有任何人通知原告，也没有给原告办理过林权证。二、左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚决定违反法定程序。1、被告在下达行政处罚前未告知原告，剥夺了原告的陈述权、申辩权、听证权，违反了《行政处罚法》第三十一条、第四十二条之规定。2、左林罚决字(2019)第169号林业行政处罚决定处罚主体不明,该林业行政处罚决定书前面未注明行政处罚主体，即不知是哪个部门作出的处罚决定，整个林业行政处罚决定书中没有体现实施行政处罚的主体，只是在最后加盖了巴林左旗林业和草原局的公章，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第六项之规定。3、被告的林业行政处罚决定书告知原告不服此处罚向赤峰市林业局申请复议，可原告跑遍赤峰市也没有找到“赤峰市林业局”这一部门，另外，被告的林业行政处罚决定书告知原告不服此处罚在三个月内向人民法院提起诉讼的诉讼的期限是错误的，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条对此规定是六个月起诉期限，也违反了《行政处罚法》第三十九条第五项的规定。三、被告对原告作出的林业行政处罚决定适用法律错误。如果被告认定原告擅自开垦林地166.48亩，应适用《刑法》的规定而不是适用《森林法实施条例》的规定。四、被告对原告处罚显失公正。原告依据“五荒”使用权有偿转让合同、农牧业专业承包合同书履行权利义务，并不构成擅自开垦林地，原告承包土地在先，造林在后，且被告或任何部门都没有告知原告不允许在林地里种植农作物，原告所在的保安堂村有一百户左右承包土地，都在地里种植农作物，为什么只处罚原告一人，因此，对原告的处罚于情于法明显不公。综上所述，被告作出的左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，处罚显失公正，且有滥用职权之嫌，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起诉讼，请求依法撤销左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚决定，依法维护原告的合法权益，本案诉讼费由被告承担原告向本院提交如下证据：1、左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定书；2光盘。被告辩称，1、被告对原告作出的左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。被告在林业处罚决定书中认定的事实完全与客观事实一致，原告称其持有具有法律效力的合同，但该合同不能排除其客观违反法律、法规的事实。2、被告对原告作出的左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚决定符合法定程序。被告对原告进行行政处罚是严格按照法定程序进行的，被告在对原告进行行政处罚过程中，依法进行了立案、勘查、调查询问、录像拍照、处罚告知并送达、接受并审核异议申辩、审批后作出的处罚决定，符合法定程序。至于原告在起诉状中称“被告剥夺了原告的陈述权、申辩权、听证权”实属本人编造，另外，原告在起诉状中称“该林业行政处罚决定书前面未标明行政处罚主体”，但被告在行政处罚决定书末尾处已经加盖了被告的公章，原告也是认可被告已加盖公章的事实，这足以证明被告作出行政处罚的主体适格，被作出的行政处罚符合法定程序。3、被告对原告作出的左林罚决字（2019）第169号林业行政处罚适当。原告虽依据“五荒”使用权有偿转让合同、农牧业专业承包合同书履行权利义务，但这并不能证明其不构成擅自开垦林地，没有相关部门告知也不能成为可以违法行为的理由，被告根据原告的具体违法行为，依据法律、法规之规定对原告进行处罚适当。综上所述，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告为了证明其作出的行政行为合法，向本院提交了以下证据、依据：1、移送案件呈批表；2、巴林左旗人民检察院不起诉决定书、不起诉说明书；3、立案审批表、立案登记表、行政处罚意见书、权利义务通知书、处罚先行告知书、权利义务告知书、处罚听证权利告知笔录、送达回证两份；4、刑事案卷共176页，包括：现场勘验笔录、胡某两次询问笔录、吴国祥询问笔录、郭宏利询问笔录、杨国才三次询问笔录、孙国义询问笔录、刘贵清询问笔录、孙柏林询问笔录、李文军两次询问笔录、孙国义询问笔录、接受证据清单、承包合同公证书、调取证据清单、性质认定的说明、关于胡某两地块的说明、林地保护利用规划的批复及耕地分布图的公示、鉴定意见、勘验检查笔录、承包合同、有权转让合同、办案说明；5、补充侦查卷宗16页，包括：补充侦查报告书、传讯通知书、胡某询问笔录、蒋鹏两次询问通知书、保安堂村林保公示照片、补充鉴定意见。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、被告所举证据，证据1，原告质证对证据的真实性无异议，对合法性有异议，从呈批表里未发现巴林左旗公安局受理此案。本院对该证据的真实性予以确认。证据2，原告质证对证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不起诉决定书及说明书证明了不起诉的理由是涉案事实不清、证据不足，而被告收到不起诉决定书后没有进行任何调查即对原告作出了行政处罚，与人民检察院作出的不起诉决定书相矛盾。本院对该组证据的真实性予以确认。证据3，原告质证认为，对立案审批表真实性无异议，对合法性有异议，该审批表中承办人意见栏承办人为一人，承办单位和领导审批栏都没有公章不符合法定程序；对行政处罚先行告知书真实性无异议，该告知书未记载原告陈述和申辩的事实理由，被告也未进行调查取证；签署时间为2019年8月16日，而林业行政处罚听证权利告知书告知的时间为2019年8月16日，而不是2019年8月13日，此告知书是在8月16日原告领取行政处罚决定书时被告让原告一并签署的，8月13日原告并没有来过林东镇；对听证权利告知笔录合法性有异议，告知人只有办案人一人，违反法律规定，告知时间也是8月16日，而不是8月13日，因原告不清楚什么是听证，被告未向原告告知罚款，原告是要举行听证的；送达回证送达日期是8月16日，不是8月13日，是被告让原告写的此日期；对处罚决定送达回证无异议；对林业行政处罚立案登记表真实性无异议，对其合法性有异议，该处罚意见书中立案时间为2018年12月20日，与立案呈批表时间不一致，在处理意见中单位和审核领导的意见内容不一致，审批表中承报的意见第一项是2020年5月1日恢复原状，而处罚决定第一项是停止违法行为，行政审批栏中只有一名领导签字，没注明是单位领导集体讨论决定，也没有开会审批记录。本院对该组证据的真实性予以确认。证据4，原告质证认为，对鉴定意见真实性无异议，对合法性、关联性有异议，该鉴定是办案单位委托巴林左旗农调队进行的，但办案单位出现在鉴定意见书中，办案民警参与了此次鉴定过程，不符合法律的相关规定，无法保证公正性，此鉴定程序违法，此鉴定书后面注明的调查人只有孟庆旭一人，也违反鉴定的相关规定，因此此鉴定意见不能作为对原告处罚的证据使用；对林地保护规划真实性无异议，关联性有异议，原告并没有看到过此文件，被告和其他单位没通知过原告，原告对该公示内容不清楚，看不懂；合同书、公证书能够证明原告持有的合同符合法律规定，原告在承包的土地上种植农作物是履行合同，被告对原告作出的处罚不正确，该证据在检察院作出的不起诉决定书及不起诉理由说明书中已经作出阐明；询问笔录及证人证言都是在检察院作出不起诉决定之前形成的，在检察院作出决定书后，被告立为行政案件，原告没有看见过任何重新调查的证据材料，因此本案事实不清，证据不足。本院对鉴定意见的合法性不予确认，对其他证据的真实性予以确认。证据5，原告质证对报告书真实性无异议，证明原告的行为不违法；对通知书、询问笔录无异议，但不能证明原告的行为违法；对公示照片有异议，卷宗无照片，原告也没看见过此照片，内容不知情；对鉴定意见的真实性、合法性、关联性有异议，该鉴定意见没有鉴定人员签字，未给原告送达，违反法律规定。本院认为，被告未向法庭提交照片的证据，鉴定意见未有鉴定人签字，因此，本院对鉴定意见的合法性不予确认，对其他证据的真实性予以确认二、原告所举证据，证据1，证明被告给原告送达的行政处罚决定书违反法律规定，该决定书与被告当庭提供的处罚决定书不一致，两份决定书中起诉期限不一致、格式内容不一致。被告质证认为，给当事人送达的模板与原件模板不一致。本院对原告的证明点予以采纳证据2，证明原告承包的地块与相邻承包的地块一致，而原告今年恰恰没有种植农作物，别人却在种植农作物，被告的处罚明显不公正。被告质证认为，这是对原告去年的处罚，并不是对今年的处罚。本院对该证据的真实性予以确认。经本院审理查明，1997年1月1日原告与保安堂村民委员会签订了“五荒”使用权有偿转让合同，保安堂村民委员会将没有土地名称、位置，没有土地的性质、状况，只有四至及面积为17亩的土地承包给了原告，合同约定了原告每年栽树及成活率的标准，2000年1月1日原告与保安堂村民委员会又签订了承包合同，保安堂村民委员会将集体所有的土地26亩承包给原告用于栽树治理，2010年1月19日蒋鹏将其承包的100亩用于栽树治理的土地转包给原告，原告承包后根据合同约定，在承包合同规定的土地上栽树后，在树趟子内种植农作物至2018年，2018年12月20日巴林左旗森林公安局对原告在树趟子内种植农作物的行为刑事立案侦查，2019年7月30日巴林左旗检察院作出了左检公诉刑不诉（2019）42号不起诉决定书，以原告犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件为由决定对原告不起诉，2019年8月1日被告决定将该案移送至巴林左旗森林公安局隆昌派出所处理，2019年8月5日巴林左旗森林公安局隆昌派出所以原告在树趟子中间种植农作物为由立案查处，2019年8月13日被告对原告作出左林罚意字（2019）第169号林业行政处罚意见书，拟对原告作出的处罚为：1、责令2019年5月1日前恢复林地原状；2、处以擅自开垦林地每平方米10元罚款：166.48亩ｘ667平方米/亩ｘ10元/平方米=1110421.60元，2019年8月13日被告向原告送达了左林罚权告字（2019）第169号林业行政处罚先行告知书，告知拟对原告作出的处罚为：1、责令停止违法行为；2、限期于2019年5月1日前恢复林地原状；3、处以擅自开垦林地每平方米10元罚款：166.48亩ｘ667平方米/亩ｘ10元/平方米=1110421.60元，2019年8月13日被告向原告送达了左林罚听权告字（2019）第169号林业行政处罚听证权利告知书并向原告作了林业行政处罚听证权利告知笔录，2019年8月16日巴林左旗森林公安局隆昌派出所出具了涉案案件调查终结报告，报告处理意见决定对原告拟作出以下处罚：1、责令停止违法行为；2、限期于2019年5月1日前恢复林地原状；3、处以擅自开垦林地每平方米10元罚款：166.48亩ｘ667平方米/亩ｘ10元/平方米=1110421.60元，2019年8月16日被告以原告违反《中华人民共和国森林法》第四十四条，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条二款之规定对原告作出了林罚责通字（2019）第169号责令停止违法行为通知书，责令原告停止在隆昌镇保安堂村歪脖子沟与大鼻子沟地块内种植农作物，2019年8月16日被告以原告违反《中华人民共和国森林法》第二十三条，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条二款之规定对原告作出了左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定，并于当日向原告给送达，原告不服该处罚决定于2019年9月2日向本院提起行政诉讼，要求撤销左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。被告林业和草原局对原告作出1110421.60元的处罚，是重大的处罚行为，被告的负责人应当集体讨论后再作出决定，但被告未履行该程序，即对原告作出了处罚决定，程序违法。2、巴林左旗森林公安局隆昌镇派出所于2018年8月16日才出具了涉案案件调查终结报告，而被告在2018年8月13日就向原告作出了林业行政处罚先行告知书和林业行政处罚听证权利告知书，在对原告的行为调查未终结的情况下，被告就作出了拟处罚决定，且被告作出的拟处罚意见书与拟处罚告知书拟处罚结论不一致，属于认定事实不清，程序违法。3、被告向原告送达的左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定书及被告向本院提交证据中的左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定书认定事实及告知权利均不一致，亦属于适用法律错误，认定事实不清。综上，原告的诉讼请求理由充分，本院予以支持。被告的答辩理由不充分、证据不足，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（三）项之规定，判决如下：撤销被告巴林左旗林业和草原局于2019年8月16日作出的左林罚决字（2019）第169号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 刘庆雨审 判 员 武荣华人民陪审员 贾玉珠 二0一九年十月十四日书 记 员 陈丽敏