广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤0606行初875号原告陆绍基，男，1971年12月9日出生，汉族，住佛山市南海区************，公民身份号码：440************433。委托代理人黄建明，广东东方星联律师事务所律所。被告佛山市南海区应急管理局，住所地佛山市南海区************。负责人彭健良，该局局长。委托代理人叶淑敏，该局工作人员。委托代理人李捷，该局工作人员。原告陆绍基不服佛山市南海区安全生产监督管理局（以下简称原南海安监局）作出的（南）安监罚〔2018〕210号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）一案,于2019年8月1日向本院提起行政诉讼,本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人黄建明，被告的委托代理人叶淑敏、李捷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原南海安监局于2018年8月21日作出《处罚决定书》，查明2018年4月19日15时20分左右，位于佛山市南海区*************的在建工地发生一起高处坠落事故，施工工人罗凯光在工地钢结构棚顶进行盖瓦作业时不慎坠落死亡。经查，刘美灵租用事故地块后，于2018年1月15日与原告签订转让合同。2018年3月31日原告将厂房改建工程发包给并无建筑资质的罗穗光。罗穗光聘请了罗凯光在内的5名工人进行施工作业，该5人均未持有特种作业操作证（高处作业）。原南海安监局查明，原告没有落实安全生产主体责任，对该事故的发生负有责任。原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条第一款、第一百零九条的规定，根据该法第八十三条第一款及第一百零九条第（一）项及《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三条第一款第（四）项的规定，决定对原告处以罚款20万元的行政处罚。原告诉称,2018年1月15日，原告与刘美灵签订厂房《转让合同》，之后原告支付首期转让款20万元，因厂房需要改建装修，刘美灵介绍罗穗光承包该改建装修工程。2018年3月31日，原告与罗穗光签订《工程施工协议》，协议约定：1.造价为95元每平方米；2.罗穗光保证工程质量,在施工过程中要做足各项安全措施保证工程顺利进行及负起所有安全责任。之后，罗穗光组织施工队进场施工，2018年4月19日下午3时20分左右，罗穗光聘请的施工人员罗凯光从五米多高处坠落,后马上被送往丹灶医院,后经医院抢救无效死亡。后原告、罗穗光、刘美灵与死者家属签订《赔偿协议书》，由原告赔偿35万元、罗穗光赔偿35万元、刘美灵赔偿10万元，共80万元赔偿给死者家属。2019年6月8日，原告手机收到银行账号被法院查封的信息，同月12日到南海区人民法院查询得知原南海安监局因此事对原告处罚20万元，后来以原告未缴为由，又加处罚款20万元，被告已经申请强制执行。2019年3月22日，原南海安监局更名为佛山市南海区应急管理局。原告认为，原南海安监局对原告的行政处罚不仅程序严重违法，而且处罚的主体及适用法律严重错误。具体理由如下：一、原南海安监局对原告的处罚没有履行合理的送达程序。原南海安监局在持有原告联系电话的情况下，没有电话通知原告，故意将文书在佛山市南海区************张贴、投递，导致原告在不知情的情况下错过提出行政复议、行政诉讼的时间。原告并没有收到《处罚决定书》及《加处罚款决定书》，原南海安监局也没有听取原告的陈述、申辩。原告在丹灶法庭查阅案卷后才得知原南海安监局采用在原告该住址张贴、向该地址邮寄的形式送达相关文书。但原告自1990年起就一直在外地经商，没有在该住址居住，原南海安监局在该住址张贴送达材料，原告并不知晓，而且原告并不在此处居住，导致邮寄材料无法签收被退回。原告认为，原南海安监局在持有原告联系电话的情况下，应当首选电话通知原告收取材料，告知处罚的结果，而不应当在明知原告不在该住址居住的情况下，在该处张贴文书，并邮寄文书，导致原告无法签收被退回。原南海安监局是故意让原告错过行政复议及行政诉讼的机会。原南海安监局的送达行为不符合法律的规定。二、原南海安监局处罚严重不公平，处罚对象严重错误，本案的安全责任应当由罗穗光承担。原南海安监局以原告将工程发包给无相应资质的罗穗光施工，没有落实安全生产主体责任为由对原告进行处罚，认定事实严重错误。原告只是工程的业主，涉案工程是由罗穗光承包，包工包料，双方签订了《工程施工协议》，协议约定：罗穗光保证工程质量，在施工过程中要做足各项安全措施保证工程顺利进行，及负起所有安全责任。原告作为工程的发包方，只是对工程队的选任存在过错，由此对事故承担民事责任，且原告也已经对被害人进行了赔偿，原告并没有参与本案的装修工程作业。罗穗光是刘美灵介绍，刘美灵称罗穗光长期从事建筑工程施工工作，具有相应的建筑工程施工管理经验，原告才将该工程发包给罗穗光，由罗穗光包工包料完成。不管是从双方协议的约定或者罗穗光在工地实际地位，罗穗光才是工地的实际负责人，是安全生产的责任人，罗穗光有义务、有责任对工程的安全尽到义务，所发生的安全事故也应当由其承担安全责任。原告将工程发包后，是由罗穗光管理工地，原告对罗凯光的死亡并无过错，原告并不是“负有责任的生产经营单位”，原告不应当受到行政处罚，受处罚的对象应当是罗穗光。三、原告属于个人，并不属于《安全生产法》所称的“生产经营单位”，原南海安监局适用法律严重错误。《安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款。原告属于个人，没有“单位”的性质，并不适用该法的处罚范围。四、原南海安监局将一般的民间雇佣关系产生的意外事故纳入《安全生产法》的处罚范围违背了立法的初衷，处罚过于严厉，不仅导致原告家破的结果，而且将导致普通百姓人人自危。本案事故是一般的民间雇佣行为产生的，是比较普遍的雇佣行为，《安全生产法》的调整范围应当是工厂生产过程中、或大型建筑施工中等产生的安全事故，《安全生产法》不应当适用于社会生活的方方面面。原告因为事故已经四处借款赔偿被害人家属35万元，现在原南海安监局对原告处罚40万元，就因为原告发包上的过失，结果导致原告一辈子的辛苦劳作一无所有，而且还负债累累。原南海安监局的处罚对原告的处境是雪上加霜。综上所述，原南海安监局作出的行政处罚没有合理地送达原告，原告不应当作为安全事故的主体，原告不属于生产经营单位。希望法院查清事实，依法撤销原南海安监局作出的行政处罚决定。因此,为维护原告的合法权益，原告向法院起诉请求:1.撤销原南海安监局于2018年8月21日作出的《处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中向本院提交了原告的身份证、被告的统一社会信用代码公示查询、《转让合同》《工程施工协议》《赔偿协议书》、罗国颖的身份证、承诺书、收据、收款收据、《处罚决定书》《加处罚款决定书》、证明、穗安钢构工程部门店照片等证据材料。被告辩称,一、原告提起诉讼超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。原南海安监局按照原告提供的收件人、送达地址、电话，依法向原告送达执法文书。原告于2018年4月20日签名确认的《当事人送达地址确认书》，证实原告提供的收件人为“陆绍基”（原告），送达地址为“佛山市南海区******”，与其身份证住址“广东省佛山市南海区************”相符。同时，原告确认的联系电话为“137*****500”。2018年8月9日，原南海安监局在丹灶镇安监局向原告直接送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告在阅读后拒绝签收执法文书，对于拒绝签收文书的情况有丹灶镇安监局的工作人员见证。2018年8月15日，根据原告上述确认的收件人、送达地址和电话，执法人员又将执法文书留置送达原告，并由丹灶派出所工作人员进行见证；与此同时，又于当日将上述执法文书邮寄给原告，邮件被拒收退回。2018年8月21日和2018年10月11日，执法人员根据原告提供的上述送达地址，在丹灶派出所工作人员的见证下，分别将《处罚决定书》《加处罚款决定书》依法留置送达原告，并在文书中书面告知原告相关复议、诉讼的权利。留置送达当日有原告成年家属（其父亲）在场。原告是清楚知道原南海安监局对其作出的行政处罚的，而不是其陈述的不知情。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，本案中，原南海安监局分别于2018年8月21日、2018年10月11日依法将《处罚决定书》《加处罚款决定书》送达原告，文书中已经依法告知原告诉权、起诉期限以及所作出的具体行政行为内容。然而原告的行政起诉状的落款时间为2019年8月1日，已经超过了法定六个月的起诉期限。另外，根据（2019）粤0605行审574号《申请执行受理通知书》，证实佛山市南海区人民法院已于2019年5月17日立案执行本案《处罚决定书》，更加能证实本案法律文书送达的合法性，证实本案已超过法定起诉期限。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的依法应当驳回原告的起诉”的规定，请求法院依法驳回原告的起诉。二、对原告的行政处罚是依法作出的。（一）原南海安监局作出的行政处罚决定，职权合法。根据《安全生产法》第九条第一款“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”及第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款”，以及根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”的规定，一般事故，由事故发生地的县级人民政府负责调查，也可以授权有关部门组织事故调查组进行调查。另外，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。本案事故造成1人死亡，直接经济损失约80万元，依据上述规定属一般事故。佛山市南海区人民政府授权原南海安监局组织事故调查组，对涉案事故进行调查。经调查，事故调查组形成调查报告，并建议由原南海安监局对相关责任主体违反《安全生产法》的行为依法进行调查处理。因此，原南海安监局作为安全生产监督管理部门，根据事故调查报告及《安全生产法》的上述规定，对原告的安全生产违法行为作出行政处罚，职权合法。（二）本案行政程序合法。南海区人民政府于2018年6月21日作出《佛山市南海区人民政府关于“4•19”丹灶高处坠落事故结案的意见》，同意事故调查报告认定的事实和提出的处理意见。原南海安监局于2018年6月27日对本案事故进行立案，因案情复杂，经审批，依法办理了延长案件处理的手续，将本案查结期限延期至2018年9月25日。原南海安监局于查结期限内，经负责人集体讨论决定作出被诉《处罚决定书》，并依法送达原告，符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条、第二十九条第三款、第三十二条等法律法规的有关规定，程序合法。（三）原告违法事实清楚、证据确凿，对事故的发生负有责任。一是根据《中华人民共和国建筑法》第二十六条第一款“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程”，结合罗穗光在第1次询问笔录的陈述“工程队没有相应资质”和《工程施工协议》，证实罗穗光以个人名义承接涉案工程，其没有涉案工程施工资质。二是根据《“4•19”丹灶高处坠落事故调查报告》《“4•19”丹灶高处坠落事故技术分析意见书》、询问笔录、《工程施工协议》等现有证据材料，证实原告与罗穗光之间是承发包关系，原告将厂房改造的工程发包给无相应资质的罗穗光施工，没有落实安全生产责任，对本起事故的发生负有责任。三是根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。因此，自然人亦属于生产经营单位的范畴，原告是生产经营单位，是适格的行政处罚对象。三、本案法律适用准确。根据《安全生产法》第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”、第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，……”的规定，生产经营单位对生产安全事故负有责任的，即违反了该条文。本案中，原告将厂房改造工程发包给无相应资质的罗穗光施工，对事故发生负有责任，而其与罗穗光之间的民事约定、对死者家属的民事赔偿等不能免除行政法律法规所明确规定的责任，原告应当受到相应的行政处罚。另外，根据《安全生产法》等法律法规的有关规定，结合本起事故的事实和证据，罗穗光对本起事故的发生亦负有责任，原南海安监局已依法对其进行处罚。综上所述，原告将厂房棚顶改造的工程发包给无相应资质的罗穗光施工，没有落实安全生产责任，对本起事故的发生负有责任。原告的行为已违反《安全生产法》第四十六条第一款、第一百零九条的规定，原南海安监局根据该法第八十三条第一款、第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三条第一款第（四）项的规定，决定对原告处以20万元的罚款，证据确凿充分，适用法律准确，行政程序合法，处罚得当。另外，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》文件的精神，将南海安监局的职责，以及区委办公室、区政府办公室的应急管理职责等整合，组建佛山市南海区应急管理局，按中央有关改革部署实施。不再保留南海安监局。2019年3月22日佛山市南海区应急管理局领取了统一社会信用代码证书。南办发〔2019〕23号《中共佛山市南海区委办公室佛山市南海区人民政府办公室关于印发〈佛山市南海区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》于2019年3月25日印发，规定佛山市南海区应急管理局依法行使安全生产综合监督管理职权。因此，原南海安监局职责由被告承接。诉讼中,被告向本院提交了被告的统一社会信用代码证书、《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》《中共佛山市南海区委办公室佛山市南海区人民政府办公室关于印发〈佛山市南海区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》、（2019）粤0605行审574号《申请执行受理通知书》《佛山市南海区人民政府关于授权区安全生产监督管理局组织调查一般生产安全事故的批复》《关于成立“4•19”丹灶高处坠落事故调查组的通知》《南海安监局关于“4•19”丹灶高处坠落事故结案的请示》《佛山市南海区人民政府关于“4•19”丹灶高处坠落事故结案的意见》、向佛山市南海区国土城建和水务局（住建）发出的《关于协助提供“4•19”丹灶高处坠落事故资料的函》《佛山市南海区国土城建和水务局关于“4•19”丹灶高处坠落事故的原因分析汇报》、向佛山市公安局南海分局发出的《关于协助提供“4•19”丹灶高处坠落事故资料的函》、佛山市公安局南海分局对龙禄清、梁月记作出的询问笔录、向区卫生和计划生育局发出的《关于协助提供“4•19”丹灶高处坠落事故资料的函》、抢救记录、居民死亡医学证明（推断）书第一联、关于“4•19”中安大道林斛段在建工地高空坠落事故的报告、情况说明、现场事故照片5页、证明、特种作业操作证查询信息截图5页、“4•19”丹灶高处坠落事故技术分析意见书（附专家资质证书）、询问笔录、当事人送达地址确认书、刘美灵的身份证、《事故调查报告书》（附表一）及（附表二）、事故现场平面图2张、《工程施工协议》《租地合同》《转让合同》《赔偿协议书》、罗凯光的身份证、《居民死亡医学证明（推断）书》（第二联）、火化证、《公证书》、签到表、立案审批表、案件延期审批表、“4•19”丹灶高处坠落事故案件分析-2、法制审核意见书、行政处罚集体讨论记录、《案件处理呈批表》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》《佛山市南海区行政处罚罚款通知书》《缴纳罚款催告书》《加处罚款决定书》《行政强制执行事先催告书》、文书送达回执、送达文书照片、快递详情单及投递情况等证据材料。经审理查明,2018年4月19日15时20分左右，位于佛山市南海区*************的在建工地发生一起高处坠落事故，施工工人罗凯光在工地钢结构棚顶进行盖瓦作业时不慎坠落死亡。该事故发生后，根据佛山市南海区人民政府的批复要求，组织成立了“4•19”丹灶高处坠落事故调查组，调查组出具事故调查报告对事故的基本情况、事故发生的经过及原因、对有关责任单位的处理意见等方面作出了认定报告，并建议原南海安监局对原告依据《安全生产法》进行调查处理。原南海安监局依法立案后，经调查讨论后，原南海安监局于2018年8月9日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知原告原南海安监局拟对其进行处罚的事实、依据并告知原告其享有的陈述申辩及要求举行听证的权利。该告知书原南海安监局于同日直接向送达原告时，原告到场后拒绝签收。因此，原南海安监局同年8月15日留置在原告在地址确认书中确认的地址“佛山市南海区**********”（该地址亦为原告的身份证登记地址）。同时将该两份告知书邮寄送达原告，但该邮件遭到退件，原告表示其未收到该两份告知书。2018年8月21日，原南海安监局作出《处罚决定书》，决定对原告处以罚款20万元。该决定书原南海安监局于同日留置送达原告的上述地址，原南海安监局亦在当日按照该地址邮寄送达原告，但遭到退件。原告在庭审中表示未收到该决定书，原告称其在2019年6月才得知该决定书内容，因此于2019年8月1日向法院提起本案诉讼。另查，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，组建应急管理局。将区安全生产监督管理局的职责，以及区委办公室、区政府办公室的应急管理职责以及其他部门的相关职责整合，组建被告佛山市南海区应急管理局，不再保留区安全生产监督管理局。本案被诉《处罚决定书》是原南海安监局基于安全生产监督管理的职责作出的，因机构改革，该职责已经由南海区应急管理局承接。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案原南海安监局的安全生产监督管理方面的相关职权已经由南海区应急管理局继续行使，因此，被告佛山市南海区应急管理局作为本案被告的主体适格。再查，原南海安监局作出被诉《处罚决定书》后，因原告未履行，于2018年9月11日作出《缴纳罚款催告书》，催告原告履行决定书记载的罚款义务。原告仍未履行后，被告于2019年5月17日向佛山市南海区人民法院申请法院准予执行其于2018年8月21日作出的《处罚决定书》，佛山市南海区人民法院立案受理了被告的申请，并于2019年5月29日作出（2019）粤0605行审574号《行政执行裁定书》，裁定对于被告申请的《处罚决定书》，对被执行人（本案原告）逾期欠缴的罚款200000元和加处罚款200000元，准予强制执行。经过执行，南海区人民法院于2019年8月27日作出（2019）粤0605执8768号之四《执行裁定书》，认为本案经执行，执行款7214.79元已经退款至被告指定的银行账户内，因被执行人无可供执行的财产，裁定终结本次执行程序。本院认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告起诉请求撤销原南海安监局作出的《处罚决定书》，但是经本院查实，虽然原告对该《处罚决定书》的送达有异议，认为原南海安监局没有有效向其送达该决定书，但是被告在2019年5月向佛山市南海区人民法院就该份《处罚决定书》申请法院准予执行，南海区人民法院经审查后作出的（2019）粤0605行审574号《行政执行裁定书》，认为原南海安监局作出的案涉处罚决定认定原告将厂房棚顶改造的工程发包给无相应资质的罗穗光施工，没有落实安全生产主体责任，对“4•19”丹灶高处坠落事故负有责任的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，并裁定准许了被告对该决定书申请的强制执行，该裁定并已经经过南海区人民法院进入强制执行程序。因此，案涉《处罚决定书》已经经生效的（2019）粤0605行审574号《行政执行裁定书》初步审查后确认生效，因此本案被诉处罚决定的合法性已经经南海区人民法院审查并作出生效裁定，本案原告起诉的诉讼标的已经为生效裁判所羁束，故原告的起诉应予以裁定驳回，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定,裁定如下:驳回原告陆绍基的起诉。本案不收取受理费（原告陆绍基已预交的受理费50元,原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交上诉状副本,上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  关自强人民陪审员  叶东航二〇一九年十月十七日书 记 员  麦瑞婷