福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽03行初492号 原告平潭县中楼乡南楼村民委员会（下称南楼村委会），住所地平潭县。 法定代表人林爱英，主任。 委托代理人郝少松、徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 被告福建省平潭县人民政府（下称平潭县政府），住所地平潭综合实验区。 法定代表人林文耀，县长。 委托代理人于静涛，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 委托代理人戴燕辉，平潭县人民政府工作人员。 被告平潭综合实验区自然资源与生态环境局，住所地福建省平潭综合实验区。 法定代表人阮伟忠，副局长。 委托代理人华燕，福建联合信实（福州）律师事务所律师。 委托代理人谢永生，平潭综合实验区环境与国土资源局工作人员。 第三人平潭县中楼乡凤楼村民委员会（下称凤楼村委会）。住所地平潭县中楼乡凤楼村。 法定代表人林孙勇，主任。 委托代理人吴玲玲，福建大佳（平潭）律师事务所律师。 原告南楼村委会诉被告平潭县政府、平潭综合实验区自然资源与生态环境局、第三人凤楼村委会不履行法定职责一案。原告于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月11日公开开庭审理了本案，原告南楼村委会的委托代理人郝少松、徐秋霖，被告平潭县政府的委托代理人于静涛、戴燕辉，被告平潭实验区自然资源与生态环境局的委托代理人华燕、谢永生，第三人凤楼村委会主任林孙勇及委托代理人吴玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告南楼村委会诉称：因福平大道建设项目需要，征收福平大道南侧S2地块旁的S1地块，约411.3623亩海滩耕地。在2010年9月22日开始征收补偿过程中，就引发原告与第三人就原凤楼大队411.3623亩海滩耕地所有权产生争议。2015年3月17日，原告向平潭县中楼乡人民政府申请解决该争议。2015年7月23日，平潭县中楼乡人民政府向平潭实验区国土局作出岚中政[2015]124号《关于请求对南楼与凤楼村土地所有权争议进行处理的报告》。平潭实验区国土局收到该《报告》后，于2015年8月25日作出岚环土函[2015]359号《关于要求提供南楼村与凤楼村土地权属争议相关材料的函》。平潭县中楼乡人民政府按照该《函》的要求，于2015年12月8日向平潭实验区国土局作出《关于中楼乡南楼村与凤楼村土地权属争议的情况说明》。之后，经原告申请政府信息公开得知，被告平潭县政府已向第三人颁发岚集有（2012）第028号《集体土地所有权证》。为此，原告向莆田市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《集体土地所有权证》。莆田市中级人民法院于2017年11月17日作出（2016）闽03行初154号行政判决，撤销了岚集有（2012）第028号《集体土地所有权证》。2018年5月25日，福建省高级人民法院作出（2018）闽行终243号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告认为，争议的海滩耕地所有权登记被撤销后，两被告应当依法恢复原告于2015年所提出的解决案涉海滩耕地所有权争议的处理程序，继续履行处理争议的法定职责，但两被告在终审判决后至今一年多仍未履行该职责。据此，特向法院提起行政诉讼，请求判令两被告立即对原告与第三人之间的土地所有权归属争议进行处理。 被告平潭县政府答辩称：1、原告从未向平潭县政府提出符合法律规定的申请，故无权直接起诉要求平潭县政府履行处理土地争议职责。2、案涉土地已被依法征收为国有建设用地，原告主张处理土地权属争议于法无据。3、原告起诉已超过法定期限，依法应当驳回起诉。 被告平潭实验区自然资源与生态环境答辩称：1、原平潭综合实验区国土局不负有处理土地权属争议的法定职权，原告要求原平潭实验区国土局履行此项职责于法无据。2、原告未向原平潭实验区国土局提出符合法律规定的申请，故无权直接起诉要求原平潭实验区国土局作出土地权属争议调处的行为。3、原告起诉已超过法定期限，依法应当驳回起诉。 第三人凤楼村委会述称：1、原告并未以个人名义向被告提出过土地权属争议申请的书面材料，应当驳回原告起诉；2、本案不属于行政案件的受案范围，人民法院不能替代行政权直接判决争议土地的归属。 经公开开庭审理，被告平潭县政府在法定的举证期限内向法院提交证据如下： 1、平潭县中楼乡人民政府岚中政[2015]124号《关于请求对南楼与凤楼村土地所有权争议进行处理的报告》复印件一份，证明原告从未向平潭县人民政府提出过符合法律规定的处理土地权属争议申请； 2、福建省人民政府闽政文［2015］203号《关于新建福州至平潭××××段建设用地的批复》复印件一份； 3、原平潭实验区国土局岚环土征公告[2015]16号《征收补偿安置方案公告》复印件一份； 4、平潭综合实验区管委会网名综管综[2015]144号《征收土地公告》、附件1及征地红线图复印件各一份。 证据2-4证明案涉海滩地已经被征收，权属已变为国有。 被告平潭县政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据1真实性合法性和关联性均没有异议，但证明对象有异议。根据《土地权属争议处理办法》第九条规定，原告可以向土地管理部门申请，也可以向乡镇人民政府申请，乡镇人民政府认为不是其办理的应当转交给被告办理。根据原平潭实验区国土局给中楼乡政府的复函，原平潭实验区国土局已经进入调查程序，视为已经受理。证据2-4真实性、合法性由法院认定，关联性有异议。土地争议发生之后出现集体土地征收不影响权属争议的处理，根据平潭综合实验区管委会（2016）169号《会议纪要》第五点规定，平潭管委会同意先征地、后解决权属争议的。 被告平潭县政府提供的上述证据，经被告平潭实验区自然资源与生态环境局、第三人凤楼村委会质证没有异议。 原告南楼村委会向法院提供如下证据材料： 1、平潭县中楼乡人民政府的《行政答辩状》复印件一份。 2、平潭县中楼乡人民政府岚中政[2015]124号《关于请求对南楼与凤楼村土地所有权争议进行处理的报告》复印件一份。 3、原平潭综合实验区环境与国土资源局岚环土函[2015]359号《关于要求提供南楼村与凤楼村土地权属争议相关材料的函》复印件一份。 4、《关于中楼乡南楼村与凤楼村土地权属争议的情况说明》复印件一份。 证据1-4证明2015年3月17日，原告南楼村委会向平潭县中楼乡人民政府申请解决案涉海滩地的所有权归属争议。平潭县中楼乡人民政府认为该争议属于单位之间的争议，根据规定应由县级以上人民政府处理，并由原平潭实验区国土局负责调查、调解，拟定处理意见报同级人民政府作出决定，遂于2015年7月23日向原平潭实验区国土局作出岚中政[2015]124号《关于请求对南楼与凤楼村土地所有权争议进行处理的报告》。原平潭实验区国土局收到该报告后，于2015年8月25日作出岚环土函[2015]359号《关于要求提供南楼村与凤楼村土地权属争议相关材料的函》，要求平潭县中楼乡人民政府提供相关材料，平潭县中楼乡人民政府于2015年12月8日向原平潭实验区国土局作出《关于中楼乡南楼村与凤楼村土地权属争议的情况说明》。 5、原平潭实验区国土局（2016）第002号《政府信息公开告知书》复印件一份，证明原平潭实验区国土局于2016年8月1日向原告南楼村委会作出《政府信息公开告知书》，告知南楼村委会，平潭县政府已经向第三人凤楼村委会颁发岚集有（2012）第028号《集体土地所有权证》，将争议海滩地确权给第三人凤楼村委会所有。 6、莆田市中级人民法院（2016）闽03行初154号《行政判决书》复印件一份，证明莆田市中级人民法院判决撤销平潭县政府向第三人凤楼村委会颁发的岚集有（2012）第028号《集体土地所有权证》。 7、福建省高级人民法院（2018）闽行终243号《行政判决书》复印件一份，证明福建省高级人民法院作出驳回上诉，维持原判的判决。 8、中楼公社革委会凤楼大队《人口档案表》复印件二份，证明1968年平潭县政府划拨争议地块时原凤楼大队十五生产队的人口数量情况。 9、凤楼村委会《关于原凤楼大队海滩地开发利用的历史过程》复印件一份，证明凤楼村自己也确认原凤楼大队海滩地是按人口数分配到各生产队。 10、陈以敏的《证明材料》复印件一份，证明1970年-1981年任原中楼公社党委书记陈以敏同志证明原凤楼大队海滩地是按人口数分配到各生产队。 11、冯秉祥、曾国通的《证明材料》复印件各一份，证明平潭县人民政府派驻原凤楼大队农业学大寨工作队干部证明原凤楼大队海滩地是按人口数分配到各生产队。 12、何基生的《证明材料》复印件一份，证明参加海滩地分地的原凤楼大队支部书记何基生同志证明原凤楼大队海滩地是按人口数分配到各生产队。 13、《凤楼村几只老虎必须打--给党政各部门领导一封举报信》复印件一份； 14、村民代表身份证复印件各一份； 证据13-14证明，2016年10月31日，凤楼村部分村民代表在举报第三人凤楼村委会干部违法的信件中确认，案涉411.362亩海滩地系按人口分配给原凤楼大队5个自然村15个生产队。 15、人口档案表（1972年出具）复印件一份，证明1971年凤楼大队及各生产队人口情况。 16、《关于海滩地属南楼村集体所有的紧急报告》复印件一份，证明2015年3月17日，原告向中楼乡人民政府提交相关申请材料，申请处理案涉海滩权属争议。 17、平潭综合实验区管委会（2016）169号《重点项目交办会议纪要》复印件一份，证明2016年7月18日，平潭综合实验区管委会印发的会议纪要议定，先征地后解决案涉海滩地权属争议，该会议纪要已分送被告平潭实验区国土局执行、落实。 18、福建省高级人民法院（2018）闽行终243号《法律文书生效证明书》复印件一份，证明福建省高级人民法院作出的（2018）闽行终243号南楼村委会与平潭县政府土地行政登记一案的行政判决已于2018年7月2日发生法律效力。 原告提供的上述证据，经被告平潭县政府质证认为，证据1-4真实性由法庭认定，关联性和证明对象有异议，该组证据不能证明原告向被告提出土地争议申请，反而证明原告向中楼乡政府提出要求，申请对象错误，因而不是有效申请，被告没有接到中楼乡政府的转办材料，也不认为属于法定转办的情形。该《报告》仅能证明中楼乡政府知道原告的请求，并将该请求进行汇报。证据5真实性由法院审查，合法性无异议，关联性有异议，但该政府信息告知书与本案无关。证据6-7没有异议，法院判决撤销《集体土地所有证》的理由是基于颁证程序问题，而不是认为争议海滩地归属原告所有。证据8真实性由法院审查，合法性无异议，关联性有异议。证据9真实性和关联性均有异议。证据10-12证人身份不明，且与本案无关。证据13-15、17-18与本案不履行法定职责无关。证据16证明原告向不是有权处理的机关申请，其申请不符合法律规定。 经被告平潭实验区自然资源与生态环境质证认为，证据4、6-14、17-18均与本案无关。证据1-3、16真实性由法院认定，证明对象不能成立。该紧急报告恰恰证明原告申请对象错误，而且申请的时间是2015年，已经超过起诉期限。证据2报告不属于转办案件，原告申请对象错误。证据3复函是行政机关内部程序要求，不是权属争议处理办法作出的行政行为。证据5说明原告所主张的权属争议不存在。涉案土地已经在2012年就确权说明权属清晰。 经第三人凤楼村委会质证认为，证据1真实性由法院认定，关联性及证明对象有异议，首先，原告申请处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，该份证据仅提到原告向中楼乡政府提出过案涉土地存在权属争议，但并未提供其向中楼乡政府申请调查处理土地权属争议的书面申请；其次，案涉争议是属于单位之间的土地权属争议，原告应当向县级以上人民政府提出书面的处理申请，不是向中楼乡政府提出争议处理申请，中楼乡政府在答辩状中也明确指出其无权对原告提出的土地争议进行处理。原告仅提供中楼乡政府的答辩状，不能证明原告向被告提出过书面申请，故该份证据与本案没有关联性。证据2-4真实性、关联性及证明对象均有异议。该组证据的行为主体都是中楼乡政府和原平潭实验区国土局，并不涉及原告，没有提及原告向中楼乡政府申请解决案涉土地争议事宜，原平潭实验区国土局与中楼乡政府的行为属于内部行政行为，不具有可诉性。土地权属争议调查处理是依职权申请的行政行为，原告并未向被告提交过任何书面申请，原告主张被告不作为缺乏事实法律依据，该组证据均与本案不具有关联性。证据5真实性无异议，关联性有异议。案涉土地的权属证书是在2012年就颁发给第三人凤楼村委会，原告于2015年才提出案涉土地权属存在争议，被告平潭县政府在2012年确权颁证行为并无不当。证据6-7真实性、合法性无异议，但关联性和证明对象有异议。该组证据仅是以被告平潭县政府颁证行为的程序违法作出撤销岚集有（2012）第028号《集体土地所有证》，并未对土地权属问题进行确认。且土地确权属于行政职能范畴，法院不能代替行政机关直接作出行政确权的判决结果。证据8-9与本案无关，真实性、合法性及证明对象均有异议。证据10-12均有异议。该证人的身份及该证明是否证人本人真实意思表示都无法确认核实，也未出庭作证，其证言不能采纳。由于客观原因，南楼村的生产队只完成片区挖沟后便放弃了案涉海滩地开发，由公社统一收回重新分配给凤楼村生产队（第三人前身）开垦。1982年实行农村土地承包制,所开发得海滩地按照人口重新分配到各家各户去耕作。1989年，凤楼大队分为南楼和凤楼两个行政村，村财和物资进行拆分，但各生产队分得土地不变。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。距1982年超过30多年，案涉土地所有权应××村集体所有。证据13-14真实性、合法性和关联性及证明对象均有异议，与事实不符，侵害了凤楼村委会的权益。证据15真实性、合法性均有异议，且与本案无关。证据16不能证明原告向平潭县政府或者中楼乡政府提交法定申请材料。根据法律规定，单位之间的争议由县级以上人民政府处理。基于土地权属纠纷的不同，级别就不同，申请的对象也不同，本案应向县级以上人民政府提出权属争议申请。紧急报告恰恰证明原告并未按照法定申请的形式提出申请。证据17真实性、合法性和关联性及证明对象均有异议，属于行政机关内部行为，不能作为原告的权属依据。证据18真实性无异议，但与本案无关。 根据原、被告及第三人的举证及发表的质证意见，本院认为，原告提供的证据1-7、17-18，被告平潭县政府提供的证据1真实合法有效，可以作为定案依据。原告提供的证据8-9、13-15与本案无关。证据10-12证人证言不能采信。证据16真实性不能确认；被告平潭县政府提供的证据2-4真实性予以确认，说明涉案土地已被依法征收为国有建设用地。 根据上述有效证据，本院对案件的事实查明认定如下： 1989年，平潭县中楼乡凤楼村民委员会拆分为两个行政村，即第三人的凤楼村和原告的南楼村。2012年5月，因福平大道建设及相关项目建设需要，征收了涉案土地。为此，原告和第三人就涉案土地所有权归属发生争议。2015年原告南楼村委会向平潭县中楼乡人民政府提出处理涉案土地争议申请，平潭县中楼乡人民政府于2015年7月23日向原平潭实验区国土局作出岚中政[2015]124号《关于请求对南楼与凤楼村土地所有权争议进行处理的报告》，认为两村的土地权属争议属于单位与单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理，申请原平潭实验区国土局进行处理并作出决定。2015年8月25日，原平潭实验区国土局向平潭县中楼乡人民政府作出岚环土函[2015]359号《关于要求提供南楼村与凤楼村土地权属争议相关材料的函》，要求平潭县中楼乡人民政府提供相关材料并加盖公章。2015年12月8日，平潭县中楼乡人民政府还向原平潭实验区国土局作出《关于中楼乡南楼村与凤楼村土地权属争议的情况说明》。在土地争议处理过程中，原告通过申请政府信息公开得知，涉案土地于2012年就颁发给第三人凤楼村委会《集体土地所有权证》。为此，原告于2016年8月11日向本院提起行政诉讼，请求撤销该本《集体土地所有权证》。经本院和福建省高级人民法院判决，撤销被告平潭县人民政府向第三人凤楼村委会颁发的岚集有（2012）第028号《集体土地所有权证》。行政判决于2018年7月2日生效。2019年7月5日，原告南楼村委会向本院提起行政诉讼，认为争议的涉案土地所有权证被撤销后，两被告应当依法恢复原告于2015年提出的解决案涉土地所有权争议的处理程序，继续履行处理争议的法定职责，请求判令两被告立即对原告与第三人之间的土地所有权归属争议进行处理。 另查明，平潭实验区管委会（2016）169号《会议纪要》中就涉案土地争议，同意按照先征收后解决权属争议的思路，与凤楼村签订征收协议，补偿款先发放至中楼乡人民政府，由南楼村、凤楼村共同参与补偿款监管。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协调不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。本案土地权属争议系原告南楼村委会与第三人凤楼村委会之间的纠纷，属于两单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。说明当事人应当向有权处理土地权属争议的人民政府提交书面申请。原告南楼村委会虽于2015年向平潭县中楼乡人民政府提交处理涉案土地争议的申请，但平潭县中楼乡人民政府发现不属于其处理后，就向原平潭实验区国土局报告并请求原平潭实验区国土局处理并作出决定。可见，原告南楼村委会并没有依法向被告平潭县人民政府或原平潭实验区国土局提出书面申请要求处理土地权属争议。原告南楼村委会主张**潭县中楼乡人民政府应当转交给被告平潭县人民政府办理没有法律依据，本院不予采纳。原告南楼村委会应当在法院判决撤销岚集有（2012）第028号《集体土地所有权证》生效后向平潭县人民政府提出处理土地权属争议书面申请，却没有申请。现要求被告平潭县人民政府履行法定职责，处理其与第三人之间的土地权属争议，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告平潭县中楼乡南楼村民委员会的诉讼请求。 本案一审案件受理费人民币50元由原告平潭县中楼乡南楼村民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈金发 审 判 员  张鹏程 人民陪审员  陈 鸿 二〇一九年十月三十日 书 记 员  郑 毅 附适用本案的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 -2-