贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔27行初355号原告福泉市金山街道办事处城郊村桥边组（原阮家寨组）；诉讼代表人朱君华，女，汉族，1952年11月14日生，住贵州省福泉市。诉讼代表人杨昌菊，女，苗族，1987年3月25日生，住贵州省福泉市。委托代理人毛武松，福泉市城厢法律服务所法律工作者。被告福泉市人民政府，住所地福泉市金山街道办事处双桥村；法定代表人曾薇，该市政府市长；出庭应诉负责人杨胜文，该市政府副市长；委托代理人兰双龙，该市司法局副局长。第三人福泉市林业局，住所地福泉市金山街道办事处洒金大道176号；法定代表人何波，该局局长；出庭应诉负责人唐光荣，该局副局长。被告福泉市人民政府及第三人福泉市林业局共同委托代理人王纯剑，贵州望江律师事务所律师。原告福泉市金山街道办事处城郊村桥边组诉被告福泉市人民政府、第三人福泉市林业局林业行政登记行政复议一案，于2019年6月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告及第三人送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年9月29日公开开庭进行了审理。原告福泉市金山街道办事处城郊村桥边组诉讼代表人朱君华、杨昌菊及委托代理人毛武松，被告福泉市人民政府出庭应诉负责人杨胜文、委托代理人兰双龙，第三人福泉市林业局出庭应诉负责人唐光荣，被告福泉市人民政府及第三人福泉市林业局共同委托代理人王纯剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月18日，第三人作出《关于对桥边组（原阮家寨）申请登记颁发“萝布冲”林地林权证办理情况的答复》（以下简称“《答复》”）。原告不服，向被告申请行政复议。被告于2019年5月21日作出福府行复不字〔2019〕1号《行政复议不予受理决定书》（以下简称“1号复议决定”），决定对原告的复议申请不予受理。原告诉称，2009年12月28日，被告及第三人将原告持有的原福泉县委员会1963年3月16日颁发的《山林权证》中“萝布冲”林地登记颁发给福泉市金山街道办事处平山村贺家院村民组（以下称“贺家院组”）。2013年建设瓮马高速公路，因征地补偿款，原告与贺家院组对“萝布冲”林地权属发生纠纷。经被告及其职能部门调解，未达成协议。被告就滥用公权力，暗箱操作，将“萝布冲”争议林地约70万元的补偿款处分给贺家院组，明显违反了政策和法律规定。2014年9月28日，被告作出《复审意见》。2014年10月24日，原告向福泉市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给贺家院组的福府林证字〔2009〕第5227020900728—1/1《林权证》。经福泉市人民法院、黔南州中级人民法院判决，撤销了被告颁发给贺家院组的福府林证字〔2009〕第5227020900728—1/1《林权证》。原告根据生效法律文书，于2016年4月24日向被告及第三人申请对“萝布冲”林地颁发《林权证》，第三人直至2019年3月28日才作出《答复》。原告不服，向被告申请行政复议，被告于2019年5月21日作出1号复议决定，对原告的复议申请不予受理。原告认为该复议决定，认定事实不清，适用法律错误。特提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的1号复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。原告在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1.原告身份证复印件及诉讼代表人推举书，用以证明原告诉讼主体适格。2.涉案《答复》，用以证明该《答复》与事实不符。3.涉案1号复议决定,用以证明原告申请行政复议符合法律规定，被告作出的复议决定与事实不符。4.2013年12月17日的《报告》，用以证明原告与贺家院组林地权属发生纠纷已向政府申请调解的事实。5.2014年3月2日的《报告》，用以证明城厢镇人民政府收到原告的申请调解报告后，在组织调解时未通知原告参加，原告为维权，再次向政府报告，申请参加调处活动的事实，同时证明被告执政不公的事实。6.调解记录，用以证明政府启动调解程序及调解过程。7.调处意见书，用以证明调解未达成协议，政府依职权下达了调解意见书。8.关于重新审核坪山村和尚坡（打田坳）归属权的请示，用以证明本案从调解程序步入行政程序。9．处理意见，用以证明撤销城厢镇后，金山办事处再次启动调解程序及调解过程和结果。10．复审意见，用以证明原告与贺家院组林权纠纷业经复审走完了行政程序。11．林权归属的请示批复，用以证明林权权属纠纷调解终结进入行政程序过程。12．原告的《行政起诉状》，用以证明原告与贺家院组林地权属纠纷进入司法程序。13．福泉市人民法院《行政判决书》，用以证明原告与贺家院组林地权属纠纷业经福泉市人民法院审理一审判决撤销了贺家院组的《林权证》。14．原告与贺家院组林权争议地现场勘验图，用以证明福泉市人民法院一审判决采信组织双方当事人现场勘验的这一证据作为定案依据之一。15．《山林所有权证》，用以证明原告持有争议地“萝布冲”等“四固定”时期权属证据，法院采用这一证据作为定案判决的主要事实依据。16．贺家院组持有的被判决撤销的《林权证》，用以证明该证取得不合法，被福泉市人民法院判决撤销。17．本院《行政判决书》，用以证明贺家院组不服福泉市人民法院审理一审判决提出上诉，二审驳回上诉，维持原判。18．法律文书生效证明，用以证明原告与贺家院组林权纠纷走完司法程序，判决已发生法律效力，进入执行程序。19．申请登记颁发林权证报告，用以证明原告在法院判决发生法律效力后，依法申请办证，金山办事处、金山林业站滥用公权力不作为，不在该报告应盖章处盖章，导致原告申请办证在市林业局难已进入程序达四年之久。20．“我们的《林权证》何年何月能颁发?”,用以证明金山办事处、金山林业站利用公权力，故意不盖章，刁难原告办证，原告在走投无路情况下，向省委巡视组反映。21．盖章申请，用以证明原告向金山办事处、金山林业站申请盖章，但均不予盖章的事实。22．申请四至勘界报告，用以证明原告申请办证遭到金山办事处工作人员百般刁难，不组织勘界。23．盖章申请批复，用以证明金山办事处领导行政乱作为、批复否定人民法院生效的判决书，越权中止办理《林权证》，批复不准在原告申请办证报告上盖章。24．申请越级上访报告，用以证明原告在福泉市办证无门，向市委、市政府、市人大、市政法委申请越级上访，反映原告苦情。25．申请办理《林权证》需提供的材料，用以证明金山办事处领导要求原告提供办证所需材料。26．申请盖章报告，用以证明原告向金山办事处、金山林业站申请盖章，但金山办事处、金山林业站拒绝盖章。27．权属证明，用以证明争议地权属归原告所有。28．申办《林权证》会议记录，用以证明原告申请办证是按程序走的。29．《证明》，用以证明原告申请办证的林地是无争议的。30．《收条》，用以证明原告已向金山办事处提交了办理《林权证》所需证据。31．再次申请越级上访报告，用以证明市林业局、金山办事处、金山林业站长期行政不作为，原告再次向市委、市政府、市人大、市政法委申请越级上访，向中央、省、州党委、政府反映原告诉求。32．恳请省委巡视组为原告做主，为原告依法依规办证画上句号的上访信。用以证明原告为了维权办证再次向省委巡视组寻求帮助。33．《借条》，用以证明原告向市林业局借其提交的申请办证报告原件去金山办事处、金山林业站盖章的事实。34．《申请登记颁发林权证报告》，用以证明金山办事处、金山林业站在二年零八个月之久才依职权在原告报告上盖章，原告送市林业局的事实。35．《林权证》办理需提供的材料，用以证明市林业局要求原告向林业部门提供办证所需资料。36．《补充说明》，用以证明原告与贺家院组林权纠纷，不是边界纠纷，林权纠纷走过了政府调解和复核，走完了司法程序，进入办证程序。37．申请办证林地四抵四至的说明，用以证明原告按照林业局要求已提供给林业局。38．林业政策法规一组，用以证明原告依法依规申请办证。39．照片一组，用以证明原告申请办证林地四抵四至界线。40．原告向福泉市政府申请复议证据清单，用以证明原告申请颁发《林权证》过程中向被告及第三人提交了上述证据。被告及第三人对原告所举示证据共同发表质证意见为：对1—3号证据，真实性无异议，但对证明目的不予认可；对4—39号证据，真实性、关联性均不予认可；对40号证据无异议，但不能证明原告提交证据的合法性。被告及第三人在法定期限内均未向本院提交书面答辩意见。庭审中共同辩称，第三人于2018年3月15日收到原告的《申请登记颁发萝布冲林地林权证报告》后，经审查，原告提交的登记资料不齐并告知原告及时补齐。原告于2019年1月31日将资料补齐后，第三人与林权纠纷调处办、金山街道办事处、城郊村委、坪山村委及原告和相关权利人到“萝布冲”林地现场进行勘界确权工作，在勘界确权过程中，贺家院组与原告申请颁发《林权证》的林地发生了权属争议，导致勘界工作无法继续进行。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条第三款“申请登记的林地无权属争议”的规定，本案原告与贺家院组因“萝布冲”发生了权属争议，不具备登记颁证条件，故暂缓登记。为此，第三人作出《答复》，建议原告向当地政府或者市政府申请林地确权。原告不服该《答复》，申请行政复议，被告认为该《答复》只是第三人建议原告可以向人民政府或通过司法途径申请解决林地权属纠纷，并未对该林地的权属予以明确或进行处理，故第三人作出的《答复》不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，不属于行政复议的受案范围。为此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定作出1号复议决定，对原告的复议申请不予受理，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。被告及第三人在法定期限内共同向本院提供并当庭举示了以下证据，用以证明第三人作出的《答复》不是具体行政行为，对原告的权利义务没有影响，被告作出的1号复议决定合法：1.《答复》；2.1号复议决定。原告对被告及第三人所举示证据发表质证意见为：对1、2号证据的真实性无异议，但第三人没有作出答复的主体资格；原告申请的事由是履行颁证行为，被告作出不予受理决定错误。原、被告所举示的证据，经当庭质证，与本案具有关联，且真实合法，能够证明本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告（原城关公社七星关生产大队阮家寨生产队）持有的1963年3月16日原福泉县人民委员会《山林所有证存根》载明：编号2，地名萝布冲，林种草山，面积10亩，四至：东抵青洞坪、南抵望相台、西抵本队土、北抵闹鹰山。2009年12月25日，被告为贺家院组（原福泉市城厢镇）颁发福府林证字〔2009〕第5227020900728—1／1号《林权证》载明：林地所有权人坪山村；林地使用权权利人贺家院小组；森林或林木所有权权利人贺家院小组；森林或林木使用权权利人贺家院小组；座落福泉市城厢镇；小地名“打田坳”；面积214.74亩；主要树种火刺；林地使用期限70年；终止日期2078年1月1日；四至：东抵大坡组王武刚的土，南抵七星关的土，西抵阮家寨的土，北抵大坡组李秀荣的土。2013年，因修建瓮马高速公路需对“打田坳”部分林地征用，涉及征地补偿，原告与贺家院组为“打田坳”林地权属发生争议。原告于2013年12月17日向原福泉市城厢镇人民政府申请调处，该镇人民调解委员会于2014年2月23日作出《关于城厢镇坪山村贺家院村民组与大坡村民组林地权属争议调处意见》，认为争议林地所有权应归贺家院村民组。2014年3月3日，原告向第三人申请撤销福府林证字〔2009〕第5227020900728—1/1号《林权证》，第三人及金山街道办事处于2014年9月28日作出《关于坪山村大坡组、贺家院组、城郊村桥边组（原阮家寨组）为坪山村和尚坡（打田坳）山林归属权争议的复审意见》，维持福府林证字〔2009〕第5227020900728—1/1号《林权证》的合法性。2014年11月6日，原告以福泉市政府为被告，贺家院组为第三人，向福泉市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告于2009年12月28日颁发给贺家院组的福府林证字〔2009〕第5227020900728—1/1号《林权证》。福泉市人民法院于2015年9月24日作出（2015）福行重字第3号行政判决，撤销被告于2009年12月28日颁发给贺家院组的福府林证字〔2009〕第5227020900728—1/1号《林权证》。贺家院组不服，提出上诉。本院于2016年3月17日作出（2016）黔27行终72号行政判决，驳回上诉，维持原判。据此，原告自2016年4月24日，多次向被告及第三人申请登记颁发“萝布冲”林地《林权证》。第三人于2019年3月18日作出《答复》，告知原告申请登记颁发的“萝布冲”林地权属与贺家院组发生权属争议，不具备登记颁证条件，故暂缓登记，待将权属纠纷处理好后方能登记颁证。同时建议：1.由原告向当地政府或市人民政府提出书面申请处理该林地权属纠纷；2.通过司法途径解决处理该林地权属纠纷。原告不服该《答复》，向被告申请行政复议，被告于2019年5月21日作出1号复议决定，以第三人所作出的《答复》，只是建议原告可以通过人民政府或司法途径申请解决林地权属纠纷，并未对该林地的权属予以明确或进行处理。因此，该《答复》不是具体行政行为，不属于行政复议受理范围，故决定对原告的复议申请不予受理。原告遂向本提起行政诉讼，诉如前述。本院认为：本案争议焦点为第三人所作出的《答复》是否属于行政复议的受理范围。首先，根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”及《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第一条“县级人民政府是行政管辖范围内集体林地所有权，以及依法取得国有、集体林地使用权和该林地上的森林和林木所有权、使用权的登记造册、确权发证机关。其具体事务由县级林业主管部门办理。”的规定，第三人具有依法履行林权登记的行政职权。其次，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十二条“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。”第十三条“对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。”的规定，本案中，第三人在办理原告提出的“萝布冲”林地《林权证》登记申请过程中，经现场勘界，贺家院组与原告申请颁证的“萝布冲”林地存在权属争议，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的登记条件。因此，第三人对原告作出书面《答复》，并告知其不予登记的理由，符合法律规定。第三，关于第三人作出的《答复》是否属于行政复议的受理范围问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的规定，本案中，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销第三人作出的《答复》，但该《答复》系第三人在办理林权证登记过程中，因原告申请颁发《林权证》的“萝布冲”林地与贺家院组发生权属纠纷，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的颁发《林权证》的条件而向原告作出的告知性行为，第三人并非该《答复》而终止其颁证行为。原告可按该《答复》建议，就争议林地所有权向所在地人民政府申请确权后获得救济。因此，第三人所作出的《答复》并非具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于前述法律规定的行政复议受理范围。被告所作出的1号复议决定，并无不当。综上所述，被告作出的1号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉请撤销1号复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告福泉市金山街道办事处城郊村桥边组（原阮家寨组）的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告福泉市金山街道办事处城郊村桥边组（原阮家寨组）负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审 判 长  游昌新审 判 员  郑天成人民陪审员  楼裕华二〇一九年十月十四日法官助理王晓宏书记员张迪佳