辽宁省阜新市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）辽09行初64号 原告闫会坤，女，1961年3月18日出生，满族，退休工人，现住辽宁省彰武县。 原告闫会凡，女，1963年4月22日出生，满族，退休工人，现住辽宁省彰武县。 二原告委托代理人张洪伟，辽宁凯旋律师事务所律师。 被告彰武县人民政府，地址辽宁省彰武县彰武镇人民大街65号。 法定代表人杨敬忠，该县政府县长。 行政机关负责人李瑞奇，该县政府副县长。 委托代理人温红，该县政府工作人员。 委托代理人梁向军，辽宁公合律师事务所律师。 第三人国有彰武县柳河林场，地址辽宁省彰武县中华路南段路东。 法定代理人张某，该林场场长。 委托代理人张志宏，该林场工作人员。 原告闫会坤、闫会凡诉被告彰武县人民政府（以下简称彰武县政府）收回林地补偿一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼,本院立案后依法组成合议庭，于2019年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依职权追加国有彰武县柳河林场（以下简称柳河林场）为本案第三人，于2019年8月2日公开开庭审理了本案。原告闫会坤、闫会凡及其委托代理人张洪伟，被告彰武县政府行政机关负责人李瑞奇及其委托代理人温红、梁向军，第三人柳河林场委托代理人张志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 闫会坤、闫会凡诉称，二原告退休前均为柳河林场工人，1996年柳河林场将23.9亩土地折抵工资，交由二原告无偿耕种，原告在该土地上经营苗圃，种植各类苗木。2009年被告将23.9亩土地收回。收回国有土地使用权应当参照征收集体土地的补偿程序进行，而具体土地征收程序当中必须与地上物所有权人签订地上物补偿协议，且公告职工的安置方案，以上程序被告全部缺失。根据国土资厅函2009（850）号《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关问题的复函》的规定，被告收回国有农场农用地，对长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的职工，安置补助费应当给予个人。根据土地管理法第47条的规定，被告应当对原告经营林地上的树木进行评估，予以补偿并且对原告进行合理安置，安置不能应当给予安置补偿费用。根据《国土资发2008（202）号国土资源部农业部关于加强农用土地管理的规定》第三条，关于规范国有农场土地使用权收回行为的相关规定，被告拟收回国有土地使用权，报批前必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知该农场和所涉及的职工，对拟收回土地的现状调查结果必须经所涉及的职工确认，并将其材料作为收回土地报批的必备材料。国有农场因土地被收回而不具备失地职工安置条件，应将失地职工纳入城市失地职工再就业体系。在本案中，被告没有对原告进行合理的安置，没有对收回土地上的地上物进行现状调查，与本人确认，也没有与原告签订地上物补偿协议，综上，被告收回土地的行为程序违法。故原告诉请：一、确认被告收回原告经营的林地的行为程序违法；二、判令被告向原告给付地上物补偿款902795元及利息，利息按照最高人民法院关于审理民间借贷案件年利率24%，从2009年6月4日计算至全部给付完毕。三、诉讼费用由被告承担。经进一步询问，二原告表示其两项诉请相互联系，第二项以第一项为前提，因被告收回林地行为违法故要求其支付补偿款。 闫会坤、闫会凡提供了以下证据：1.《国土资发2008（202）号国土资源部农业部关于加强农用土地管理的规定》；2.国土资厅函2009（850）号《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关问题的复函》的规定。证据1、2共同证明被告的行为不符合规定。3.彰武县人民武装部关于征占柳河林场苗圃地补偿费用的请示；4.柳河林场向彰武县政府的请示。证据3、4共同证明征占了柳河林场的土地。5.征占用林地补偿费用明细表，证明被告没有对原告林地上的林木进行补偿。6.征占用林地调查表，证明调查表上写的林木是国家的，实际林木是原告个人的。7柳河林场和武装部签订的征占林地补偿协议，证明补偿协议和请示内容不符，没有向原告支付地上林木补偿费用。8.征占林地缴纳森林植被恢复费协议，证明这份协议是假的。9.情况说明（2015年4月17号），证明该情况说明是后补的。10.彰武县政府办公室依申请公开政府信息告知书，证明被告告知的信息当中不存在征占林地补偿协议和地上物补偿协议及县政府对柳河林场申请各项补偿的批复件，证明程序违法。11.领取苗木移植费的表格，证明二原告于2009年10月26日各收到苗木移植费1.5万元。12.2009年6月3日预算拨款凭证，证明被告委托林业局拨付给柳河林场苗木移植费，金额是28万元，不是苗木的补偿费，原告收到的苗木移植费为23万元，柳河林场还有5万元的苗木移植费没有给付原告。13.移植发放明细表，证明原告于2009年6月4日收到柳河林场苗木移植费20万元和政府购买原告的各种材料费1.4万元，合计21.4万元。证据11-13证明二原告总计收到苗木移植费23万元、各种材料费1.4万元。14.柳河林场于2009年4月15日向彰武县政府的请示，证明上述费用并不是原告与被告协商的结果。15.2009年12月30日预算拨款凭证，证明拨付的71.7万都应该给原告作为苗木补偿。16.2009年6月3号记账凭证，证明这笔28万元也应该归原告所有。17.2009年12月24日收款凭证，证明这笔5万元也应该给原告。18.2009年12月30日记账凭证，证明林业局拨给柳河林场71.7万以外还有3笔，分别为2万、3万、3万，也是应该补偿给原告的费用。 彰武县政府辩称：一、政府的行为是收回土地使用权的行为。本案涉及的土地是国有林地，当初政府无偿划拨给柳河林场，现政府收回土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》58条规定，政府收回土地使用权，不存在补偿问题。苏国土资函【2003】312号可供参考。二、政府的行为符合法定程序。本案争议土地属国有林地，根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，占地过程中政府履行了如下程序：根据彰武县发展改革局作出了彰发改发【2009】18号《关于下达彰武县人民武装部综合楼建设计划的通知》，同意彰武县武装部建设规模4300平方米综合楼，彰武县武装部提交占用柳河林场林地建设军事训练和办公楼的《申请》，彰武县森林调查设计队作出了《占用林地设计》，依据《征占用林地设计》到现场实地勘察作出了《彰武县人民武装部综合楼征占用林地现场勘察报告》，依据上述材料彰武县人民武装部与柳河林场签订了《征占林地补偿协议》和《征占林地缴纳森林植被恢复协议》，彰武县政府实际拨款林地补偿费71.7万元、苗木移植费23.9万元、地上附属设施3.928万元。三、原告属于柳河林场员工，柳河林场已对原告地上物作出全额补偿。1997年柳河林场将20亩苗圃地承包给二原告抵顶工资，2009年原告在该地上栽种了杨树苗，当年武装部盖综合楼时柳河林场给了二原告如下费用：1、苗木移植补偿费20万元。2、购买杨树插穗、备耕生产资料及生产工具等材料费14000元。3、另外二原告有3亩荒地补偿苗木移植费3万元。综上，原告已得到全额的地上物补偿。鉴于以上理由，政府不存在对原告收回土地补偿违反法律程序、拖欠原告地上物补偿费的问题，请求法院驳回原告的诉请。 彰武县政府提供了以下证据：1.彰发改发【2009】18号《关于下达彰武县人民武装部综合楼建设计划的通知》，证明建武装部占用国有林地有批准文件。2.被占用或者被征用林地的权属证明、《彰武县人民武装部综合楼征占用林地现场勘查报告》，证明建武装部所需国有林场权属。3.彰武县人民武装部综合楼建设拟征占用林地现状调查报告、征占用林地设计、彰武县人民武装部综合楼工程项目征占用林地可行性报告，证明有资质的单位为项目林地作出可行性报告。4.与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议,证明用地单位彰武县武装部与柳河林场签订了《征占林地补偿协议》和《征占林地缴纳森林植被恢复协议》。证据1-4共同证明被告收回土地的行为受法律保护。5.使用林地申请表、建设用地规划许可证，证明建设用地经过审批。6.省林资许准字【2009】61号、彰林发【2009】8号文件，证明武装部建设用地经过审批。 第三人国有柳河林场辩称，林场是经手人，是按照政府要求做的，对政府行为无异议。补偿应该是武装部与被占用单位林场之间的补偿，与二原告无关。二原告是林场职工，林场给本案二原告各经营十亩苗圃地，用经营收入抵顶生活费，二原告经营的苗圃地被占用之后林场接着就给发放生活费了，一直到退休。建设武装部不是强推苗圃地，是经过原告同意的。林场给原告的苗木移植费是23万，其中20万是原告的法定面积，另外3万是原告开荒面积，1.4万是材料费。补偿协商的时候一亩就给一万块钱，林场和原告口头协商过，原告是同意的，领款时没有异议，领款的证据原告自己已经提供了。 柳河林场没有提供证据。 被告对原告提供的证据质证认为：证据1、2两份复函是农业部发布的，不是林业厅发布的，本案土地为林地，两份函不适用本案；证据3-10与本案没有关联，是征收还是收回应以土地性质决定，不应以瑕疵性文书为依据，原告要求的补偿及安置项目适用于集体土地或国有农场，不适用国有林场；证据11-13真实性无异议，林场给原告的苗木移植费应该是23万，其中20万是原告的法定面积，另外3万是原告开荒面积，1.4万是材料费，补偿应该是武装部与被占用单位林场之间的补偿，与二原告无关；证据14真实性无异议，划拨给使用权的是林场，补偿是政府对林场的补偿；证据15-18真实性无异议。 第三人对原告提供的证据质证认为：对证据1-10没有意见，对证据11-14同意政府意见，对证据15-18认为拨付的71.7万元是土地补偿费，5万元是场圃管理费，是财政局常规性给林场拨放的，其余钱也是林业局给林场的往来账，不能证明是给原告的。 原告对被告提供的证据质证认为：证据1与本案没有关联性，该18号文件只是彰武县人民武装部办公楼的土地批复，并不是收回国有土地使用权的批准文件，也不是建设用地的审批文件。证据2不能证明当初是划拨还是出让，两份文件的时间不一致，文件不真实。证据3并没有对被征收土地地上物的种类、数量、权属进行调查。证据4，只对林地进行了补偿没有对林木进行补偿，植被恢复费协议与本案没有关联性。证据5-6，只能证明项目建设占用林地经林业部门审查批准，要证明建设用地合法，被告需要提供国土资源部门土地审批的文件及手续。 第三人对被告提供的证据没有意见。 本院对原被告双方提供的证据认证如下： 对原告提供的证据：证据1、2为农用地管理规定，本案所涉为林地，故证据1、2与本案无关联性。对证据3-18真实性予以确认，该证据证明了彰武县人民武装部占用柳河林场内二原告经营的苗圃地，经武装部、柳河林场请示，彰武县政府拨付给柳河林场相关费用，二原告自柳河林场领取相关费用等事实。 对被告提供的证据：对证据真实性予以确认，该证据证明彰武县人民武装部为建设综合楼占用柳河林场林地的审批经过。 综上证据情况，本院审理查明： 二原告原系柳河林场职工，林场交给二原告各十亩苗圃地用于经营，经营收入抵顶林场应发给的生活费。 彰武县人民武装部为建设综合楼需要占用土地，2009年2月，武装部向彰武县林业局提出征占柳河林场林地的申请，提交《征占用林地设计》、《征占用林地现场勘验报告》、《征占用林地现状调查报告》、《征占用林地可行性报告》及与柳河林场签订的《征占林地补偿协议》、与彰武县林业局签订的《征占林地缴纳森林植被恢复费协议》等材料，对此彰武县林业局下发彰林发（2009）8号文件，审查认为项目建设符合国家林业法律法规有关规定，同意上报上级林业部门审批。2009年2月25日，彰武县发展改革局下发彰发改发(2009)18号文件，下达彰武人民县武装部综合楼建设计划，总投资450万元，资金自筹。2009年3月2日，彰武县城乡建设局为彰武县人民武装部综合楼建设工程下发建设用地规划许可证。2009年3月21日，辽宁省林业厅下发辽林资许准字（2009）61号《使用林地审核同意书》，同意彰武县人民武装部综合楼工程占用柳河林场3小班国有林地1.34公顷。彰武县人民武装部经审批同意占用的林地即为二原告经营的苗圃地。 2009年4月15日，彰武县人民武装部及柳河林场分别向彰武县政府上报《关于武装部征占柳河林场苗圃地补偿费用的请示》，请求政府补偿柳河林场被征占地补偿费、苗木移植费、地上附属设施补偿费等费用。两份请示中（一）武装部请示：征占面积为23.9亩，补偿总计费用为99.7万元，具体明细为：1.林地补偿费71.7万元（补偿标准3万元/亩）；2.苗木移植费23.9万元（补偿标准1万元/亩）；3.地上附属设施费4.1万元（包括机井1.5万元、井房1.2万元、生产资料1.4万元）。（二）柳河林场请示征占面积为23.9亩，补偿总计费用为99.528万元，具体明细为：1.林地补偿费71.7万元（补偿标准3万元/亩）；2.苗木移植费23.9万元（补偿标准1万元/亩）；3.地上附属设施费3.928万元（包括大井1万元、井房0.288万元、排水管0.24万元、电缆1.8万元、杨树插穗0.6万元）。 2009年6月3日彰武县政府拨付给柳河林场28万元，预算拨款凭证记载用途为苗木移植费，记账凭证上记载用途为拨出柳河林场苗木费。2009年6月4日，柳河林场向二原告发放武装部征占苗圃地职工苗木移植费及材料等款各10.7万元。2009年10月26日，柳河林场向二原告发放武装部征占地苗木移植费各1.5万元。2009年12月30日，彰武县政府拨付给柳河林场76.7万元，预算拨款凭证记载用途为场补5万、占地费71.7万，记账凭证记载用途为占地费71.7万元、林场场补5万元。综上，彰武县政府为彰武县人民武装部占用柳河林场林地一事共向柳河林场拨付费用99.7万元，即按照彰武县人民武装部所请示总数额予以拨付，林场发放给二原告苗木移植费各11.5万元、材料费各0.7万元。 二原告经营的苗圃地被占用之后，柳河林场为二原告发放生活费直至其退休。 本院认为，本案争议焦点为：彰武县政府是否具有收回林地的行为及该行为程序是否合法，是否应给予原告补偿。虽然原告主张彰武县政府行为是收回国有土地行为，作为被告的彰武县政府亦表示其行为系根据本次修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权的行为，但本案审核并未发现被告有作出收回国有土地使用权的行为。本次修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，据此规定，收回国有土地使用权，须由土地行政主管部门明确提出，并报政府报批准，而本案中原被告双方提供的证据中并无此项内容和表示，故不能认定彰武县政府有收回涉案林地土地使用权的行为。另据《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行各项建设工程必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，据此规定，如建设工程需占用国有林地，经政府林业主管部门审核同意后，还需办理建设用地审批手续，而非必须经过收回国有土地使用权的程序。综上两点，本案中不能认定彰武县政府实施了收回涉案林地土地使用权的行为，二原告关于收回土地使用权程序违法的意见自然不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合四项条件，其中第三项为有具体的诉讼请求和事实根据，本案二原告诉请确认收回土地使用权程序违法即不具有事实根据，二原告与收回土地使用权行为也没有利害关系。因原告要求支付地上物补偿款的请求系以确认彰武县政府收回涉案林地土地使用权程序违法为前提，现因前提的诉请没有事实根据，则与之相关的补偿请求亦不能成立。另外本案占用林地的单位是彰武县人民武装部，原告诉彰武县政府违法占地补偿被告错误，原告的两项诉请也不应在一案中提出，且已超过起诉期限。 综上，因二原告的起诉没有事实根据，故不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：驳回原告闫会坤、闫会凡的起诉。 案件受理费50.00元退还二原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长 吴 晖 审判员 焦海龙 审判员 王 玥 二〇一九年十月十日 书记员 殷浩楠