河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初157号原告齐秋云，女，1938年7月6日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人王利霞，女，1972年10月5日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人董润桃，河南天盈律师事务所律师。被告濮阳县人民政府，住所地河南省濮阳县红旗路东段。法定代表人孙庆伟，县长。委托代理人司少松，濮阳县人民政府办公室工作人员。委托代理人孙贯玲，河南长庚律师事务所律师。被告濮阳市人民政府，住所地濮阳市华龙区人民路**。法定代表人杨青玖，市长。委托代理人靳爱红，濮阳市司法局工作人员。委托代理人李杰，濮阳市司法局工作人员。第三人刘贵卿，男，1944年5月4日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人马自莲，女，1944年12月10日出生，汉族，住河南省濮阳县。委托代理人刘洪月，男，1978年9月5日出生，汉族，住河南省濮阳县。原告齐秋云诉被告濮阳县人民政府（以下简称濮阳县政府）、濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）及第三人刘贵卿撤销行政处理决定及行政复议决定一案，本院2019年7月9日立案受理后依法组成合议庭，于2019年10月8日公开开庭对本案进行了审理。原告齐秋云及委托代理人王利霞、董润桃，被告濮阳县政府委托代理人司少松、孙贯玲，被告濮阳市政府委托代理人靳爱红、李杰，第三人刘贵卿及委托代理人马自莲、刘洪月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告齐秋云诉称：齐秋云所持有的濮阳市郊区人民政府于1986年1月29日的宅基地使用权证书为有效证件。该宅基地使用证经村委会同意，乡政府、县政府依法审批，现场统一丈量后建立档案发放证书，政府机关保存档案不善，不应由齐秋云承担不利后果。就本案事件已终结所有诉讼程序，再次进行撤销不符合法律规定；行政复议决定书认定事实错误，涉案宅基地是原告长期使用，刘贵卿不是在涉案宅基地上建房，而是在涉案宅基地北边的宅基地上。刘贵卿不是行政相对人，没有证据证明自身权益受到侵害，不具有本案主体资格。涉案宅基地齐秋云自1986年划分颁证后实际使用多年，距离第三人提起复议申请已经31年，已经超出法定诉讼时效。请求：撤销濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定书及濮政复决〔2018〕5号行政复议决定。被告濮阳县政府答辩称：一、濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定书认定事实清楚，程序合法，内容适当，应予维持。落款为濮阳市郊区人民政府、日期为1986年1月29日、署名为任松先的宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府颁发，未经法定程序，是不具有法律效力的行政行为。根据《村镇建房用地管理条例》第十四条规定，涉案宅基地使用证缺少当时公社管理委员会及乡镇审核意见及签章，且村委会公章和任绪卿的私章是在宅基地使用证下发前已经盖上，不符合当时农村宅基地审批程序，根据濮阳县国土资源局调查，文留村土地并未进行实际丈量，发证工作也未实际进行，涉案宅基地使用证无效。二、根据濮阳县政府调查和2017年11月1日刘贵卿、任银锋询问笔录内容，刘贵卿是争议宅基地的权益相对人，与涉案宅基地有实际利害关系，具有本案诉讼主体资格。三、齐秋云持有的涉案宅基地使用证为无效证件，当时由于部分村民阻拦，未能完成发证工作，涉案宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府发放，该宅基地使用证所包含的相关资料不在存档范围之内，县政府对该宅基地使用证相关资料不承担责任。四、市政府复议决定、鹤壁市中级人民法院行政判决及河南省高级人民法院行政判决，均未证实涉案宅基地使用证据有合法性。请求驳回齐秋云的诉讼请求。被告濮阳市政府答辩称：一、齐秋云无原告诉讼主体资格。市政府作出的濮政复决〔2018〕5号行政复议决定书中申请人为任文七，第三人为刘贵卿，齐秋云与该复议决定不具有法律上的利害关系，不具有提起本案之诉的行政相对人资格。二、齐秋云起诉已超过法定起诉期限。市政府2018年3月13日作出濮政复决〔2018〕5号行政复议决定书，2018年3月19日邮寄送达申请人任文七，并告知起诉期限。齐秋云提起诉讼时间为2019年7月10日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，齐秋云提起诉讼的时间已超过法定期限。市政府作出的濮政复决〔2018〕5号行政复议决定书程序合法，适用法律正确，请求驳回齐秋云的起诉。第三人刘贵卿陈述称：根据刘贵卿家庭情况，涉案宅基地已经确权给刘贵卿使用，刘贵卿2014年翻建新房时，发生宅基争议。被告濮阳县政府庭审中出示以下证据：第一组：1．刘贵卿申请书；2．刘贵卿身份证明；3．濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定书；4.2018年1月8日送达回证。证明：县政府依法受理刘贵卿的申请，依据调查事实作出濮县政〔2017〕**行政处理决定书并送达申请人、被申请人，决定书是刘贵卿申请，被申请人是任文七，齐秋云不具备本案的主体资格。第二组：1.2017年9月1日濮阳县文留镇文留村委会1986年宅基证发放情况说明一份；2．刘贵卿说明材料一份；3.2017年11月6日任绪卿的说明一份；4.2017年11月17日濮阳县文留镇政府情况说明一份；5.2017年11月7日濮阳县文留镇文留村民委员会证明一份；6．四至图一份；7．对任银锋、任绪卿、刘贵卿询问笔录三份；8.2017年11月13日濮阳县国土资源局作出濮县国土告字（2017）第01号行政决定事先告知书一份；9．空白宅基证；10．任松先宅基证一份。证明：经调查，濮阳县政府根据上述证据证明齐秋云持有的任松先1986年宅基证为无效证件，涉案宅基地使用权证未经法定机关按照法定程序丈量和审批，不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证。被告濮阳市政府庭审中出示以下证据：1．行政复议申请书1份复印件；2．濮阳县人民政府行政处理决定书，濮县政土决［2017］1号；3．受理通知书，濮政复受［2018］5号；4．提出答复通知书，濮政复通［2018］5号；5．行政复议答复通知书，濮政复受［2018］5号；6．行政复议决定书，濮政复决［2018］5号；7．送达回证4份复印件；8．鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行初38号行政裁定书；9．河南省高级人民法院（2018）豫行终3528号行政裁定书。上述证据证明：濮阳市政府作出的行政复议决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，齐秋云不具备本案诉讼主体资格，在2015年刘贵卿第一次提出行政复议以后，任文七作为第三人参加行政复议审理，而齐秋云从未主张过权利，齐秋云起诉已经超过法定期限。原告齐秋云庭审中出示以下证据：第一组：齐秋云身份证、夫妻关系证明、任松先宅基证、宅基现场图、濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定书和濮政复决〔2018〕5号行政复议决定书。证明原被告主体适格，刘贵卿使用宅基和争议宅基不是同一块宅基地。第二组：同村村民任宗奇、任盼修、任宗学、任文北、张培显、张广青、任宗彦、任文先、任丙和、任建刚家宅基证复印件十一张。证明原告宅基证系合法取得，原告宅基证系政府依法统一颁发、统一领取，非经法定程序不得撤销，县政府受理第三人申请并作出具体行政行为是违法的。第三组：照片和同村村民李喜莲、任文士、杨某、任春风、安梅先、乔英、任绪平、任忠彦、李爱英、孙连芝证言及身份证复印件。证明刘贵卿申请及说明等内容与村民任绪卿证言均不属实。第四组：（2016）豫行终2554号行政判决书、（2015）鹤行初字第23号行政判决书及与审判人员谈话录音文字及光盘。证明原告盖房子是经过法院判决后经允许的合法行为，刘贵卿阻止施工违法。第五组：任松先教师身份证明。证明任松先不是村干部，被告和第三人的陈述不属实，任松先从1957年开始参加工作，身份一直是教师，1995年才转正。第六组：任绪卿两份不一样的证明。证明任绪卿在县政府的调查笔录中陈述话不属实，2014年时刘贵卿提交的证明内容有1986年文留村里统一丈量了桩基，不让量的是安庄村，不是文留村。第七组证据：任宗学、安书军的调查材料。证明调查材料不属实，他们是现任村干部，1986年时并未任职。第八组证据：2015年2月6日濮阳县政府答辩状和鹤壁市中级人法院传票。证明2015年濮阳县政府声称发放了一批宅基使用证，与本案中的答辩自相矛盾，本案中县政府陈述不属实，鹤壁市中级人民法院立案的案由为土地管理纠纷，对宅基地权属不存在争议，原告宅基使用证合法有效。庭审中，原告申请的证人杨某出庭作证并发表证言。庭审后，原告向本院提交加盖有濮阳县文留镇民政所及文留村委会公章的证明一份。第三人刘贵卿未提交证据，庭审中亦未出示证据。本案当事人庭审中出示的证据经过质证，证人证言听取了各方质证意见，原告庭审后补充的证据经过质证，本院作如下认证：被告濮阳县政府出示的第一组证据能够反映本案申请及处理过程，具有真实性，予以采信。但第一组证据关于处理决定合法及原告不具有主体资格的证明目的不予认定，两项证明目的需综合全案证据予以综合认定。被告濮阳县政府提交的第二组证据不能证明任松先的宅基证无效，对被告濮阳县政府的证明目的不予采信。被告濮阳市政府出示的证据能够证明行政复议程序合法，但不能证明齐秋云不具有主体资格及起诉超期，关于齐秋云主体资格及起诉是否超期问题，将在本院认为部分予以论述。原告齐秋云提交的第一组证据中的夫妻关系证明，与庭后齐秋云补充提交加盖有濮阳县文留镇民政所公章的证明能够相互印证，证明齐秋云与任松先系夫妻关系，本院予以采信。关于齐秋云主体是否适格问题，将在本院认为部分予以论述。第二组证据尚不能达到证明涉案宅基地使用权证系合法取得的证明目的，但对处理本案有一定的参考意义。原告第三组、第四组、第五组、第六组、第八组证据以及证人出庭证言，均与被诉行政处理决定的合法性无关，原告第七组证据与原告的证明目的不具有关联性，本院对上述证据不予认定。本院经审理查明：原告齐秋云与第三人刘贵卿均为濮阳县文留镇文留村村民，2014年刘贵卿与齐秋云两户发生宅基地使用权争议。齐秋云一户持有争议宅基地使用证，该宅基地使用证显示户主为任松先，东至丙和、西至寨、南至胡同、北至贵卿，落款为濮阳市郊区人民政府，日期为1986年1月29日。齐秋云与任松先1997年结婚，齐秋云与任文七系继母子关系。2017年9月4日刘贵卿以任文七为被申请人向濮阳县政府提出申请，请求确认署名为任松先的加盖有濮阳市郊区人民政府印章的宅基地使用证无效。濮阳县政府经调查，于2017年12月27日作出濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定，决定：任文七所持有的署名为任松先，四至为：东至丙和、西至寨、南至胡同、北至贵卿，落款为濮阳市郊区人民政府，日期为1986年1月29日的宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证。任文七不服，向濮阳市政府申请行政复议，濮阳市政府于2018年3月13日作出濮政复决〔2018〕5号行政复议决定，决定维持濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定。任文七不服，向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼，鹤壁市中级人民法院2018年9月18日作出（2018）豫06行初38号行政裁定书，裁定驳回任文七起诉。任文七不服提起上诉，河南省高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）豫行终3528号行政裁定，裁定驳回任文七上诉，维持原裁定。现任文七之母齐秋云不服上述行政处理决定及复议决定，向本院提起行政诉讼。本院认为：本案争议焦点有三个，一是齐秋云是否具有本案的诉讼主体资格，二是齐秋云的起诉是否超过起诉期限，三是被诉行政处理决定及行政复议决定是否合法。一、关于第一个争议焦点。原告提交的证据能够证明齐秋云与涉案宅基地使用权证记载户主任松先1997年结婚，系夫妻关系。涉案宅基地使用权证记载发证日期为1986年1月29日，发证时间虽在齐秋云与任松先结婚之前，但因农村集体土地宅基地是以按户分配为原则，齐秋云作为任松先妻子及家庭的增加成员，对任松先户下的宅基地享有相关权益，齐秋云与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。二、关于第二个和第三个争议焦点。本案第二个争议焦点齐秋云的起诉是否超过起诉期限，需要通过分析濮阳县政府作出行政处理决定的性质、行政行为的合法性及效力等方面作出认定，故结合本案第三个争议焦点一并加以论述。（一）本案行政处理决定不属于对土地使用权争议的确权处理决定。本案行政处理决定的结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，并不是对宅基地使用权争议作出的确权处理决定。（二）本案行政处理决定不是对涉案宅基地使用证的自纠行为。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府具有通过颁发土地使用权证，确认集体土地使用权的职权。根据行政法理论，县级以上人民政府也相应地具有撤销、变更或确认其作出行政行为效力的职权。本案中，刘贵卿向濮阳县政府申请确认涉案宅基地使用证无效，而濮阳县政府作出结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，该处理结果并未对涉案宅基地使用证的效力作出认定，也未作出撤销或变更涉案宅基地使用证的处理，显然不是对颁发涉案宅基地使用证行政行为的自纠行为。（三）本案行政处理决定属于无效行政行为。行政处理决定的处理结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，该处理结论可能使人产生不同的理解，即涉案宅基地使用证可能是无效的，也可能是违法但有效的。结合本案处理决定，濮阳县政府诉讼中对涉案宅基地使用证的效力作出了属于无效的解释，而齐秋云则认为涉案宅基地使用证有效，两种截然相反的理解均源于本案处理决定结论的不明确，均属于一般人的正常理解。在行政处理决定结果意思表示不明确的情况下，本案行政处理决定无法产生一般行政行为的法律效力，不可能导致涉案宅基地使用权的产生、变更或消灭的后果，同时濮阳县政府作出的行政处理决定也明显没有法律依据，该行政处理决定应属于无效行政行为。（四）对无效行政行为的起诉不受起诉期限和当事人诉讼请求的限制，应判决确认无效。无效行政行为在法律上无效，但具有行政行为的外观，可能对当事人的合法权益造成侵害，因此应当允许当事人对无效行政行为提起诉讼。无效行政行为是一种自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为，作出无效行政行为的机关等有权机关可以随时宣告或确认其无效，对无效行政行政行为的起诉不受起诉期限的限制，也不受当事人的诉讼请求的限制。故齐秋云提起本案诉讼不存在超过起诉期限的问题，齐秋云的诉讼请求虽是撤销行政处理决定，因行政处理决定属无效行政行为，应依法判决确认行政处理决定无效，而不能判决予以撤销。（五）对本案行政复议决定应予撤销。濮阳市政府复议决定维持濮阳县政府行政处理决定明显不当，应予一并撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十九条的规定，判决如下：一、确认濮阳县人民政府于2017年12月27日作出的濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定无效；二、撤销濮阳市人民政府于2018年3月13日作出的濮政复决〔2018〕5号行政复议决定。案件受理费用50元，由被告濮阳县人民政府承担。如不服本判决可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾向阳审判员  葛传立审判员  张志启二〇一九年十月二十九日法官助理王雪贝书记员朱思根