广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行初59号原告何丽珠，女，。委托代理人王大潮，北京市东卫（广州）律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人李舒啸，北京盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人劳志强，佛山市自然资源局高明分局工作人员。原告何丽珠不服原佛山市高明区农林渔业局林业行政处罚决定，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年6月26日向被告佛山市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。原告何丽珠及其委托代理人王大潮，被告佛山市自然资源局的委托代理人李舒啸、劳志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年12月19日，原佛山市高明区农林渔业局（以下简称高明林业局）作出明林罚决字〔2018〕第27号《行政处罚决定书》（以下简称27号《行政处罚决定》），认定杨和镇西坑水库边有一处建筑物系未经林业主管部门批准和同意而擅自占用了林地，其权属人为何丽珠。被占林地为商品林，面积0.4155亩（277平方米）。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《广东省林业厅行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》的规定，决定对何丽珠处以：责令限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2770元人民币的罚款。原告何丽珠诉称：一、原高明林业局作出的27号《行政处罚决定》事实认定错误，证据不足，程序严重违法，依照《行政处罚法》第三十条之规定不得给予行政处罚。涉案土地和房屋系原告从他人手中转包而来，原告仅是转包房屋及用地的使用者，行政处罚书所描述之状况均不是原告所实施。2003年12月29日，杨梅镇西坑经济社与张**签订《山地承包经营合同》，承包期50年，期满后地上建筑物归西坑经济社所有。涉案土地上的房屋是经西坑经济社同意和批准，由张**建造。2015年3月13日，张**作为转包人、西坑经济社作为发包人、原告作为次承包人签订了《山地转包合同》，原承包人张**将涉案土地和建筑物转包给原告使用。在原告接受转包时，涉案土地及房屋已成现状，行政处罚的责任不应由原告承担。二、原高明林业局将属次承包人的原告作为行政处罚对象，属认定责任主体错误。该局认定原告为涉案土地和房屋的权属人缺乏事实依据，也与（2004）第014号林权证载明的涉案林地所有人和使用人不符。在发包方、转包方和次承包方签订三方转包合同时，西坑经济社在转包合同上签名盖章画押。原告作为普通公民在基层村组织的全程主导下，自然对其转包行为的合法性产生足够的法律信赖。三、西坑经济社作为涉案土地的发包方，张**作为涉案土地的承包方，假若本案行政处罚认定的改变林地用途的行为属实，西坑经济社和张**才是本行政处罚案适格的当事人。涉案林地所有权人西坑经济社对事情的前因后果和变化过程是全程主导并知情的，而涉案土地房屋是由原始承包人张**承包和建造的，相应的行政处罚责任应当由其二者承担。四、根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不应当再给予行政处罚。从2003年到2018年，前后时间跨越十五六个年头之久，一直未有执法部门认为本案情形属于违法行为，也从未被行政处罚过，为减轻各种损失，不应当再给原告科以行政处罚。综上所述，原高明林业局的行政处罚行为，不仅事实认定不清，而且错列、漏列法律主体，程序严重违法，故请求依法撤销原高明林业局作出的27号《行政处罚决定》。原告在诉讼中提交了以下证据：1.《山地承包经营合同》及《公证书》，拟证明承包合同的合法性经过公证机关认可；2.《山地转包合同》及收据，拟证明涉案土地的权属人为西坑经济社，原告为次承包人；3.27号《行政处罚决定》，拟证明提起本案诉讼的事由。被告佛山市自然资源局答辩称：一、原告作为涉案土地的用地人和管理人，与涉案土地具有法律上的利害关系，作为行政相对人的主体适格。根据原告签订的《山地转包合同》和2018年11月6日原告的《询问笔录》可知，原告以案外人何**的名义通过次承包方式获得涉案土地使用权并购买了地上建筑物，使用期限长达38年，是涉案土地使用权人和建筑物所有权人。二、原告作为实际用地人和涉案建筑物权属人，长期在涉案土地上占有使用无合法审批报建手续的违章建筑，是行政违法行为人，作为处罚对象的主体适格。即便该违章建筑是由他人承建，原告也不具有合法使用的理由，该违章建筑不因承包关系而洗白成合法建筑。而且本案中关于原告擅自改变林地用途的违法事实的认定和查处，是对现有违法状态事实的认定和查处，与该违章建筑物历史上由谁建筑的事实并不冲突。三、涉案土地类型属于林地，原告在用地过程中，以违章建筑物违规占用林地，属于擅自改变林地用途的行为。四、原告自2015年4月开始承包涉案土地并对地上建筑物占有使用，一直未将土地恢复原状，直至本案查处时涉案土地被破坏的违法状态处于持续状态，该违法行为不适用《行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效。五、本案属于国家林业部门挂牌督办案件，原高明林业局根据上级单位在林业督查工作中认定的违法事实，查处行政违法行为，执法主体适格，处罚对象正确，程序合法，适用法律正确，处罚结果适当。从立法条文及立法目的来看，《森林法》第十八条规定各项建设工程必须履行审批手续，否则构成违法事项，该违法事项即包括违法建造，也包括使用违法建筑的违法行为。执法实践中，查处违章建筑大都处于使用状态。因此根据《森林法实施条例》第四十三条的规定，只要未经县级以上人民政府林业部门审核同意，擅自改变林地用途的，均可责令恢复原状并处罚款。原告作为违法使用人，依然具有在占有使用期间改变林地用途的违法行为，且在占有使用期间未办理任何占用林地手续，属于擅自改变林地用途。原高明林业局作出行政处罚前，告知了原告陈述、申辩权利，也责令原告限期改正违法行为，充分保障了原告程序权利。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在诉讼中提交了以下证据：1.27号《行政处罚决定》及罚款通知书，拟证明被诉行政行为的内容；2.国林穗监函〔2018〕125号《国家林业和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况监督检查存在问题限期整改的函》、明林罚立字〔2018〕第27号《行政处罚立案登记表》，拟证明根据上级交办予以立案查处；3.《关于位于杨和镇西坑水库涉嫌违法占用林地位置的情况说明》、《证明》，拟证明涉案违法行为发生地点属于林地；4.何丽珠、李建雄、李荣生的询问笔录，拟证明原告购买的涉案建筑物没有合法审批报建手续；5.《公证书》、《山地承包经营合同》、《山地转包合同》、收据、张**及何翠淋身份证，拟证明原告通过次承包方式获得土地使用权；6、鉴定聘请书、《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》，拟证明涉案建筑物占用林地面积；7.明林证字（2004）第014号《林权证》、《案涉西坑水库八栋别墅位置示意图》，拟证明涉案建筑物占用的是林地；8.行政处罚先行告知书、行政处罚听证权利告知书、责令限期改正违法行为通知书、邮寄单，拟证明履行了权利告知程序。经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：原告提交的全部证据及其拟证明内容，被告无异议，本院予以采信。被告提交的证据1，原告无异议，本院予以采信。被告提交的证据2，原告对证据的真实性无异议，本院认为该组证据可以证明原高明林业局根据上级提供的违法行为线索对本案予以立案查处。被告提交的证据3，原告认为该证据是原高明林业局的内部材料，不能做证据。本院认为，该证据与被告提交的其他证据相互印证，可以证明涉案违法行为的发生地点，应予采信。被告提交的证据4，原告对证据的真实性无异议，但认为土地和房屋都属于承包，而非购买房屋。本院认为，根据《山地转包合同》、收据及何丽珠的调查笔录可以证实，张**将其承包的林地转包给原告，同时地上建筑物转让给原告。被告提交的证据5、6、7，原告对该组证据及拟证内容无异议，本院予以采信。被告提交的证据8，原告对涉案文书送达无异议，本院予以采信。经审理查明：2018年9月12日，国家林业局驻广州专员办发出国林穗监函〔2018〕125号《国家林业和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况监督检查存在问题限期整改的函》，对佛山市高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件予以挂牌督办。原高明林业局根据该函的要求进行了初步调查后，于2018年11月6日对原告何丽珠涉嫌擅自改变林地用途的行为予以立案查处。原高明林业局对原告何丽珠、西坑村村民李**、杨和镇林业站人员李*等人进行了调查询问，收集了涉案土地的《林权证》、《山地承包经营合同》、《山地转包合同》及付款收据等材料，并对涉案建筑物占用林地性质、面积进行了鉴定。2018年12月7日，原高明林业局作出明林罚听权告字〔2018〕第27号《行政处罚听证权利告知书》、明林罚权告字〔2018〕第27号《行政处罚先行告知书》，上述告知书在涉案建筑物张贴，并通过邮寄方式于同月13日向原告送达。2018年12月19日，原高明林业局作出27号《行政处罚决定》，具体内容如前所述，该决定书于同月21日向原告邮寄送达。另查明，2003年12月29日，张**与原高明市杨梅镇西坑经济合作社（现高明区杨和镇西坑经济合作社）签订《山地承包经营合同》，由张**承包西坑经济社所属位于竹山塘（土名）一带约2亩的土地，承包期五十年（2003年8月21日至2053年8月20日），总承包金为1.5万元。2004年5月14日，佛山市高明区人民政府颁发了明林证字（2004）第014号《林权证》，载明上述承包林地所有权人为西坑村民小组、林地使用权人为张**、林地使用期至2053年8月20日。2015年3月30日，西坑经济社作为出租方、张**作为转租方、何**作为承租方签订了《山地转包合同》，由张**将其承包的上述林地转包给何**，转包期从2015年4月1日至2053年8月20日。2015年3月31日，张**收到何**支付的上述林地包括建筑物转让承包款38万元。同时，何丽珠在调查笔录中确认何**是代表其购买涉案建筑物并承包上述林地的使用权，实际权属人是何丽珠。涉案建筑物为张**在其承包上述林地期间所建。还查明，涉案建筑物位于西坑水库旁，所占林地类型为乔木林，占地面积277平方米，该建筑物的建设未经林业主管部门审核也未办理建设用地审批手续。又查明，由于机构改革，原属佛山市高明区农林渔业局的职能由佛山市自然资源局承接。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业主管部门，依法具有对森林、林木、林地实施监督和管理的职权。该局对擅自改变林地用途的违法行为作出本案被诉之27号《行政处罚决定》，执法主体适格，职权依据合法，本院予以确认。本案中，被告提交的证据足以证明涉案建筑物占用了林地且未经林业主管部门审核同意，亦未办理建设用地审批手续，诉讼当事人争议的焦点是行政处罚对象是否正确，即违法行为的责任承担主体问题。首先，本案中擅自改变林地用途的违法行为是以未经审批的建筑物占用林地的方式予以表现，该违法行为构成不仅包括涉案建筑物的建造，还包括建成后建筑物持续占用林地的状态。其次，从《山地转包合同》、收据及原告何丽珠的调查笔录可知，原告何丽珠作为次承包人获得了明林证字（2004）第014号《林权证》所载林地的使用权，同时该林地上的涉案建筑物亦由张**转让给了原告，即2015年4月1日之后，原告何丽珠成为该林地的使用权人和地上涉案建筑物的所有权人。原告认为其只是涉案建筑物的承租人的主张显然与事实不符，本院不予支持。根据本案擅自改变林地用途的违法行为构成，虽然原告何丽珠不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为本案擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，原告依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。原高明林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，以原告为责任主体，责令其限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2770元人民币的罚款，适用法律正确，本院予以确认。原告认为其不应作为本案违法行为的处罚对象的主张，本院不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序事实办法》第五条的规定，本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴，原高明林业局在履行了处罚先行告知等程序后，作出本案处罚决定符合法定程序要求，本院予以确认。至于原告认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，本案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚的主张。如前所述，本案擅自改变林地用途的违法行为一直处于继续状态至今，应适用该条第二款的规定予以查处。综上所述，原高明林业局作出的27号《行政处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销该处罚决定的诉请依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何丽珠的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元由原告何丽珠承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十月十五日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳