宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）宁01行初1034号原告苗某，住宁夏回族自治区贺兰县。原告张某，住宁夏回族自治区贺兰县。共同委托代理人王某，宁夏瀛智律师事务所律师（特别授权）。共同委托代理人马某，宁夏瀛智律师事务所律师（特别授权）。被告贺兰县人民政府。法定代表人赫某。行政机关出庭人员南某，副县长。委托代理人白某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。原告苗某、张某与被告贺兰县人民政府土地行政管理一案，于2018年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月19日受理后，于2019年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告苗某、张某及其委托代理人王某、马某，被告贺兰县人民政府的副县长南晓清及其委托代理人白某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告苗某、张某诉称，1984年12月8日，被告向张茂盛(原告张某之父、苗某之夫，已故)颁发了2000亩土地的土地使用证。张茂盛在该土地上投入了大量资金和人力、物力。后该土地被原贺兰县金山乡(现并入贺兰县常信乡)人民政府分包给其他案外人。原告为此不断上访，要求被告作出复议决定，被告以超过复议申请时效为由，作出贺复不字[2011]1号不予受理决定书。原告不服，诉至法院，经过多次起诉、上诉、再审，银川市中级人民法院作出（2014）银行再终字第6号行政判决书，判决被告作出行政复议决定。被告于2015年10月8日作出贺复告[2015]1号行政复议告知书，告知原告本案所涉2000亩国有土地已发包给不同农户，并由给被告实施了确权发证行为，当事人应向银川市人民政府提出行政复议申请。原告向银川市人民政府提出行政复议申请，要求确认被告一地多证行为违法，但银川市人民政府以“原告提出的行政复议申请中所涉土地存在一地多证的情况，原告应当对涉案的土地权属向相关政府申请进行确权”为由，作出银政复中字[2015]4号中止行政复议通知书。2018年，原告向中央巡视组反映了该问题，后相关问题及材料被转送至当地政府。贺兰县国土资源局于2018年5月3日作出信访复字28号《关于苗某反映土地补偿问题信访事项的答意见书》，贺兰县洪广镇人民政府于2018年5月2日作出洪政字[2018]39号《关于苗某反映2000亩土地侵权问题信访项答复意见书》，均确认原告所持土地证合法有效。原告据此要求银川市人民政府恢复行政复议，但其迟迟不予答复。2018年11月30日，被告作出贺政发[2018]139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用证的决定》，其中明确载明“依法注销1984年12月8日颁发给张茂盛（证号：贺土地字第**）土地使用证”。被告的行为严重损害了原告的利益，故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告于2018年10月30日作出的贺政发[2018]139号文件违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：证据一：1-1开发土地审批表一份、1-2贺土地字第xxx号《土地使用证》一份。证明目的：原告张某父亲张茂盛于1984年从被告处承包2000亩土地用于农业开发。被告向张茂盛颁发了土地使用证，确认张茂盛承包土地面积为2000亩。张茂盛取得该块土地的使用权合法有效。证据二：2-1贺兰县国土资源局《关于苗某土地使用权确权问题的答复》一份、2-2贺兰县洪广镇人民政府洪政信字[2018]39号《关于苗某反映2000亩土地侵权问题信访事项答复意见书》一份、2-3贺兰县国土资源局信访复字28号《关于苗某反映土地补偿问题信访事项的答复意见书》一份。证明目的：1、在张茂盛土地承包期间，贺兰县金山乡人民政府将土地使用权本属于张茂盛名下的土地，违法划拨给了他人使用，侵犯了张茂盛的土地使用权。2、2018年5月2日、2018年5月3日，贺兰县洪广镇人民政府与贺兰县国土资源局分别作出答复意见书，确认张茂盛对涉案土地享有合法、有效的使用权。证据三：3-1贺政发[2018]139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用权的决定》一份、3-2贺政发[2018]153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》一份。证明目的：被告在侵犯张茂盛土地使用权后，又未经法定事由便注销张茂盛的土地使用证。该行政行为严重违法，应当予以撤销。证据四：第78号《中华人民共和国国土资源部令》一份。证明目的：国土资源部已于2017年12月29日废止了《土地登记办法》，被告于2018年10月31日依据《土地登记办法》注销张茂盛的土地使用证的行政行为违法。被告贺兰县人民政府辩称，1984年11月,张茂盛申请开发原金山乡以北2000亩荒地,并承诺在三年内开发完毕。同年12月8日,贺兰县土地管理科为张茂盛办理了贺土地字第8号《土地使用证》,证载面积2000亩,作为植树、种草、牧业用地。1984年12月19日,宁夏回族自治区人民政府下发宁政函[1984］xxx号批复,同意宁夏回族自治区农业厅土地管理局《关于在金山、芦草洼地区给个体和联户种草种树划拔荒地的报告》,明确要求金山地区划拨荒地、沙滩地必须进行开发性生产,并限于二至三年内开发利用。依据当时《中华人民共和国土地管理法》的规定，国有土地连续两年未使用的，可以收回土地使用权。1984年后,张茂盛未能按照规定期限开发利用,故上述2000亩划拨土地于1989年被收回。贺兰县金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资,原贺兰县金山乡人民政府筹资,修建水利设施,灌溉开发土地,该宗土地交由从陕西、内蒙、西海固等地迁至金山乡的农户及贺兰县金山乡本地村民耕种。1998年至1999年，二轮土地承包及2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间,上述土地确权至从陕西、内蒙、西海固等地搬迁的农户名下,并颁发了集体土地承包经营权证书。综上，被告作出的贺政发[2018]139号文件，符合事实及法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：开发土地审批表、贺土地字第xx号《土地使用证》、《关于四十里店乡光明村社员张茂盛等人联合开发荒地的报告》、《关于开发金山乡以北土地的申请报告》各一份。证明目的：张茂盛申请开发涉案土地获得批准利用，被告向张茂盛颁发土地使用证，张茂盛承诺在承包三年内全部开发完毕。证据二、贺兰县国土资源局《关于苗某土地使用权确权问题的答复》、谈话笔录各一份、调查笔录四份、贺兰县国土资源局《关于召开苗某信访事项听证会的通知》、送达回证、苗某听证会登记表、民事授权委托书、苗某听证会会议记录、贺国土资发[2018]431号《关于注销张茂盛土地使用证的请示》及情况说明各一份。证明目的：1984年后,张茂盛未能按照规定期限开发利用。1988年至1989年,贺兰县金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资,原贺兰县金山乡人民政府筹资,修建水利设施,灌溉开发土地,该宗土地交由从陕西、内蒙、西海固等地迁至金山乡的农户及贺兰县金山乡本地村民耕种。1998年至1999年二轮土地承包及2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间,上述土地确权至从陕西、内蒙、西海固等地搬迁的农户名下。故被告依法注销张茂盛的土地使用证。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下异议：对证据一中开发土地审批表的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予以认可。该证据可以证实张茂盛合法取得2000亩荒地合法使用权的事实。对贺土地字第8号《土地使用证》的真实性、合法性、关联性均予以认可。对《关于四十里店乡光明村社员张茂盛等人联合开发荒地的报告》的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。《关于开发金山乡以北土地的申请报告》因为是复印件，对其真实性无法确认，须由被告进一步提交证据证实该证据系张茂盛书写。对其合法性亦无法确认，该申请报告中张茂盛承诺三年内开发完毕只是对涉案土地的开发计划，没有承诺如三年内没有开发完毕将由政府收回发包给其他人，被告不能因此撤销张茂盛的土地使用证。对证据二中《关于苗某土地使用权确权问题的答复》的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。该证据证明两点：1、被告向张茂盛颁发了贺土地字第8号《土地使用证》，张茂盛对涉案2000亩土地持有合法使用权；2、被告有关部门自认将涉案土地发包给他人并与他人签订土地承包合同的做法不当。对听证程序所提交的所有材料的真实性、合法性、关联性均不予认可。对于谈话笔录的合法性：第一，该份笔录没有反映出进行调查的人员具有执行调查的资格。第二，注销张茂盛合法持有的土地使用权证的机关是被告，谈话笔录载明谈话人员却是贺兰县洪广镇的工作人员，不是作出具体行政行为机关的工作人员。第三，涉案土地早在30年前被政府部门收回，被告却在30年后才进行调查取证，程序违法。对于关联性：该谈话笔录恰好说明张茂盛对涉案土地拥有合法的使用权，涉案土地被贺兰县金山乡人民政府违法发包给安外人的事实。除此之外，与被告作出的具体行政行为没有关联性，与被告的证明目的无关。对四份调查笔录的真实性、合法性、关联性均不予认可。对于陆金春、铁国壁调查笔录的真实性：第一、该份调查笔录相当于证人证言，必须要求证人出庭陈述事实才符合证据的形式。第二、该调查笔录是在具体行政行为发生30年之后，其陈述很难完全、客观的还原当年的案件事实。第三，被调查人与其他被调查人员之间的陈述、内容明显矛盾，说法各不一致，有关内容背离常识和客观情况。第四，被调查人年事已高，对于30年前的事实记忆是否准确表示怀疑。对于合法性：第一，调查的主体资格不合法，虽然调查笔录列明了调查人员，但却不能反映调查人员的具有合法的调查权及主体资格。第二，被调查人员只有姓名，连身份证号都没有，无法核实被调查人员身份的合法性、真实性。第三，调查的程序不合法，调查人员并没有向被调查人员表明身份，出示相关执法证件。被告在30年之后才进行调查取证，程序明显违法。第四、行政机关对被调查人进行询问应单独进行询问。根据几份调查笔录所载时间及该调查笔录内容“与铁国壁与王伟说的一样”，可以看出对被调查人进行调查时没有单独询问。对于关联性：与被告的证明目的无关。对于朱玉生调查笔录的真实性、合法性与陆金春调查笔录的质证意见一致。对于关联性：与被告的证明目的无关。从调查内容看，被调查人是畜牧局的技术人员，只是清楚涉案土地的位置。对于张茂盛开发了多少亩荒地其并不清楚。但被调查人却能证明在其看涉案荒地位置时，涉案荒地已经种植了树木，并不是被告所称张茂盛对涉案荒地未开发。对于王伟的调查笔录的真实性、合法性与陆金春调查笔录的质证意见一致。对于关联性：与被告的证明目的无关。从调查内容看，被调查人关于张茂盛承包的荒地亩数记不清，对于张茂盛开发的荒地亩数表示大约几百亩，说明被调查人对于30年前的事已经记不清了。对贺兰县国土资源局《关于召开苗某信访事项听证会的通知》的真实性、合法性、关联性均不予认可。该通知不能证明被告在注销张茂盛土地使用权证之前经过了合法的听证程序。被告称贺兰县国土资源局依据《宁夏回族自治区信访事项听证办法》做出听证通知，该办法的有效性有待核查。被告未提交该办法，应视为听证程序没有法律依据。对于送达回证，因被告未提供原件，故对其真实性、合法性、关联性均不予认可。对苗某听证会登记表的真实性、合法性、关联性不予认可。关于真实性，该听证会没有任何参与听证会人员的签字，无法证实该份证据是否真实。关于合法性，因听证程序不合法，该登记表的合法性也无法确认。关于关联性，该听证会的内容没有任何证明效力，不能证明被告在注销张茂盛土地使用权证之前经过了合法的听证程序，被告也不能依据该登记表所载听证结论作出注销张茂盛土地使用权证的行政行为。对于民事授权委托书，因被告未提供原件核实，故对其真实性、合法性、关联性不予认可。对苗某听证会会议记录的真实性、合法性、关联性不予认可。关于真实性，第一，该份记录记载的时间是2010年10月9日，而被告作出注销张茂盛土地使用证的时间是2018年10月31日，两者之间在时间上相差八年之久。第二、该份记录的内容明显不全面，且在该份笔录上签字时，原告明确表示该份笔录部分内容缺失，原告只认可执法记录仪记录的内容，并不认可该份笔录记载的内容。关于合法性，该份记录只有部分听证会参与人在会议记录最后一页签字，听证会参与人闫继荣、杨彩娥、陈丽娟并未在会议记录上签字。关于关联性，该份证据的内容与被告的证明目的无关。同时根据《宁夏回族自治区行政听证程序规定》第二十一条的规定，最终应当形成听证报告，被告并没有形成结论性的意见，该听证材料不符合法律规定。对贺国土资发[2018]431号《关于注销张茂盛土地使用证的请示》及情况说明的真实性、关联性认可，但对其合法性及证明目的均不予认可。该证据证明了被告注销张茂盛合法持有的土地使用权证，将张茂盛合法享有土地使用权的土地发包给案外人，导致张茂盛对涉案土地无法实际进行开发利用。被告对原告提交的证据提出如下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，张茂盛当时取得承包地2000亩是合法的。当时并没有签订承包合同和缴纳承包费，是根据当时的政策进行划拨的。对证据二的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。原贺兰县金山乡人民政府是将涉案土地依法收回后承包给当地村民，不是违法划拨。贺兰县洪广镇人民政府及贺兰县国土资源局的答复意见中并没有确认张茂盛对涉案土地的合法使用权和有效性。且上述机关并不具备这样的法定职能。对证据三贺政发[2018]xxx号文件的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。该决定是在经过调查核实，由贺兰县国土资源局进行请示后根据相关事实作出的，是合法的。证据四是法律适用问题，请法院依法处理。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、四，来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。证据二与本案无关，本院不予采信。对证据三的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。对被告提交证据的真实性予以认可，但其所作的涉案决定适用法律、法规错误，不具有合法性，故对其证明目的，本院不予采信。经审理查明，张茂盛系贺兰县常信乡光明村八社村民。1984年12月8日，被告贺兰县人民政府向张茂盛颁发贺土地字第8号《土地使用证》，证载土地面积为2000亩，地权为国有，为植树、种草、木业用地。后原贺兰县金山乡人民政府认为张茂盛未按计划完成开发，将上述2000亩土地分包给多名案外人并给案外人颁发了土地使用权证。2012年12月，张茂盛去世。原告苗某系张茂盛之妻，原告张某系张茂盛之子。二原告一直向相关部门反映涉案土地问题。2018年10月9日，贺兰县国土资源局召开苗某信访事项听证会。2018年10月30日，贺兰县国土资源局作出贺国土资发[2018]431号《关于注销张茂盛土地使用证的请示》，称张茂盛未按照承诺在三年内进行开发。1989年，原贺兰县金山乡人民政府收回该2000亩国有荒地，由金山乡农经站作为发包方，每亩土地按照等级发包给从陕西等地迁来的农户承包耕种，且颁发了《土地承包经营权证书》，现向被告申请注销贺土地字第8号《土地使用证》，收回张茂盛土地使用权。2018年10月31日，被告作出贺政发[2018]139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用权的决定》，称因张茂盛未按照规定开发利用，涉案2000亩土地于1989年被收回，并已确权至农户名下，张茂盛名下的贺土地字第xx号《土地使用证》应予注销。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，《土地登记办法》第五十条等相关规定，决定依法注销1984年12月8日颁发给张茂盛（证号：：贺土地字第**土地使用证。原告不服，诉至本院，请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，被告贺兰县人民政府具有对其辖区内土地登记造册，核发证书，确认所有权的法定职责。被告认为张茂盛未按照规定开发利用涉案2000亩土地，且被告已将涉案土地收回并确权至其他农户名下，故于2018年10月31日作出贺政发[2018]139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用权的决定》，决定注销1984年12月8日颁发给张茂盛的贺土地字第8号《土地使用证》。但被告所作的涉案决定依据的法律条文是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《土地登记办法》第五十条。国土资源部已于2017年12月29日发布第78号令《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》，废止《土地登记办法》（国土资源部令第40号）。故被告作出的涉案决定适用法律、法规错误，依法应予撤销。但鉴于被告已将涉案土地确权至其他多名农户名下，撤销涉案决定会给社会公共利益造成重大损害，且原告诉讼请求为确认涉案决定违法，故本院依法确认被告于2018年10月31日作出的贺政发[2018]xxx号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用权的决定》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告贺兰县人民政府于2018年10月31日作出的贺政发[2018]xxx号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用权的决定》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长  刘煜姗审 判 员  宁 丽人民陪审员  刘明飞二〇一九年十月十五日书 记 员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。《中华人民共和国土地管理法》第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。