广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3068号上诉人（原审原告）：卢月，女，1939年7月11日出生，汉族，住广州市荔湾区东漖兴隆坊**，公民身份号码：440************642。委托代理人：冯宝玲，广东大篆律师事务所律师。委托代理人：陈雅雪，广东大篆律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区城市管理和综合执法局（原广州市荔湾区综合行政执法局）。住所地：广州市荔湾区******。法定代表人：肖长安，局长。委托代理人：张毓，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区*******。负责人：毕锐明，区长。委托代理人：连泽璇，该府工作人员。委托代理人：肖潇，广州金鹏律师事务所律师。上诉人卢月因诉被上诉人广州市荔湾区城市管理和综合执法局（以下简称荔湾城市管理综合执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年10月31日，原广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称原荔湾执法局）对荔湾区中南街海中东约264号进行检查，具体情况记录如下：1.该址有一幢二层钢筋混凝土框架结构房屋在建，首层至二层主体框架已建好，首层已砌部分砖墙，未装修。房屋位于大沙河河边约3米处。2.该新建房屋占地面积为84.5㎡，第二层建筑面积为104.78㎡，总建筑面积为189.28㎡，楼高7m等。原荔湾执法局对现场拍照留存，并向卢月作出荔综水询字[2016]14024号《询问通知书》，要求其携带相关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。2016年11月2日，卢月的委托代理人赖雄英到执法机关接受询问。赖雄英在笔录中称：执法机关出示的2016年10月31日的检查笔录及现场照片内容与现场实际情况一致；荔湾区中南街海中东约264号有宅基地使用证（证号：：穗芳府地字第**，占地面积为47.45平方米，砖瓦平房，建筑面积为47.45平方米，使用人是其家婆卢月；由于大沙河截污工程导致房屋下沉开裂，存在安全隐患，被鉴定机构评定为“严重损坏房”（有《房屋安全鉴定报告》天鉴鉴字[2015]1645号为证），所以当事人将其拆除，建为目前一幢二层房屋。其可以保证宅基地使用证（证号：穗芳府地字：穗芳府地字第**东约264号房屋所使用的，有中南街海中联社证明为证；其对经实地测量，中南街海中东约264号新建一幢二层钢筋混凝土框架结构房屋占地面积为84.5平方米，第二层建筑面积为104.78平方米，房屋未封顶，目前总建筑面积为189.28平方米的意见无异议；其称新建房屋占地面积比宅基地证登记的占地面积大是因为宅基地证只登记了原2**房屋的面积，没有登记原址内的厨房、厕所、杂物房等旧有建筑，现新建房屋的面积包括了上述所有建筑，所以比宅基地证登记的面积要大；该址新建房屋就在大沙河边上，距离河边大约3米，该新建房屋没有向水务部门办理相关审批手续；该址新建房屋于2016年7月开始动工建设，由当事人（卢月）自行出资、设计、施工，工程造价为58万元，建成后将作自住用途使用。执法机关在询问笔录中告知因当事人卢月未经水务部门审批同意，擅自在大沙河河道管理范围内新建房屋的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，已构成违法建设，该派驻组将立案上报，同时责令当事人立即停止施工，等候处理结果。赖雄英在询问笔录中称其是出于排除安全隐患考虑对房屋进行拆旧建新，希望能以房屋面积置换补偿的方式，结合对水上人家的补偿标准对其房子进行征收，从而圆满解决其一家大小的住房问题。2016年11月17日，原荔湾区水务和农业局向原荔湾执法局作出《认定意见书》，该意见书认定：荔湾区中南街海中东约264号房屋，未经审批，擅自在大沙河河涌管理范围内进行拆除重建，影响了河势稳定，妨碍河道行洪，违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。该意见书附河涌蓝线及案涉建筑物位置附图，该附图显示案涉建筑物位于河涌蓝线与大沙河河道中心之间。2016年11月28日，原荔湾执法局再次对荔湾区中南街海中东约264号进行检查，检查笔录记录如下：1.该址一幢二层钢筋混凝土框架结构房屋已砌外墙，未装修，现场有施工人员施工等。同日，原广州市荔湾区水务和农业局向卢月作出并在查处现场张贴荔水责改[2016]002号《责令限期改正通知书》，责令卢月：1.立即停止违法行为；2.责令其在2016年12月4日前自行拆除该新建房屋。2017年2月15日，原荔湾执法局再次对荔湾区中南街海中东约264号进行检查，检查发现当事人逾期未按要求自行拆除。后执法机关分别于2017年7月4日、2017年7月12日到上述房屋地址进行检查，2017年7月12日，原广州市荔湾区水务和农业局向卢月作出荔水责改[2017]002号《责令限期改正通知书》，要求当事人立即停止违法行为，责令其在2017年7月21日前自行拆除违法建设。2017年7月22日，执法机关对案涉房屋进行检查发现当事人逾期未按荔水责改[2017]002号《责令限期改正通知书》的要求自行拆除该址新建房屋。2017年8月1日，原荔湾执法局向广州市荔湾区***海中股份合作经济联合社负责人梁健洪进行调查询问。梁健洪称：海中东约264号旧房从1993年至2016年之间没有进行改建、扩建，从建成后一直保持原样，至2016年中下旬才进行拆建，海中东约264号旧房的面积没有占用联社集体土地；旧房面积与宅基地证证载面积不符的原因，有可能是当年经济落后，村民贫困，对自有房产的权属保护意识薄弱，当年颁发宅基地证登记面积是采用自报面积的方法，报的面积数越大，需要缴纳的发证费用越多，很多人为了节省几十元的发证费，往往将面积数报少，甚至拒绝领证等等。2017年11月24日，原荔湾执法局向卢月作出荔综水罚告字[2016]14008号《行政处罚事先告知书》，该告知书主要内容如下：经查，当事人在未经水务部门审批同意的情况下，于2016年7月擅自拆除荔湾区中南街海中东约264号旧平房（平房有宅基地使用证，证号：穗芳府地字第0029：穗芳府地字第**45平方米，砖瓦平房，建筑面积为47.45平方米，使用人为卢月；另据2000年地形图显示，该址原有旧平房建筑面积为63.26平方米），新建一幢二层钢筋混凝土框架结构房屋，天面另建梯屋。该工程项目由当事人自行出资、设计、施工，房屋占地面积为85.33平方米，第二层建筑面积为102.16平方米，天面梯屋建筑面积为13.05平方米，总建筑面积为200.54平方米，楼高10米。该新建房屋位于大沙河河道管理范围内，房屋已建好，已投入使用。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，我局拟对当事人新建房屋超出原旧平房面积(63.26平方米)的部分(即首层22.07平方米、第二层102.16平方米、天面梯屋13.05平方米，共计137.28平方米)作强制拆除，并处罚款叁万陆千元整的行政处罚。该告知书一并告知当事人提出陈述申辩及申请听证的权利，并于2017年12月5日送达卢月的代理人。2018年7月31日，原荔湾执法局作出荔综水罚决字[2016]14008号《行政处罚决定书》，认为当事人违法建设行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，该局根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，作出行政处罚决定如下：当事人自接到本决定书之日起十日内，自行无条件拆除新建房屋中超出原旧平房面积（63.26平方米）的部分（即首层22.07平方米、第二层102.16平方米、天面梯屋13.05平方米，共计137.28平方米），整饰现场，并处罚款叁万陆千元整的行政处罚。该处罚决定一并告知当事人申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。卢月对该行政处罚决定不服，于2018年9月28日向荔湾区政府申请行政复议。荔湾区政府于2018年9月29日作出荔湾府行复[2018]90号《行政复议受理通知书》予以受理该复议申请。并于同日向原荔湾执法局作出《提出行政复议答复通知书》，后于2018年10月8日向原荔湾执法局送达《提出行政复议答复通知书》。2018年10月18日，原荔湾执法局作出《行政复议答复书》答复荔湾区政府。2018年11月26日，荔湾区政府作出荔湾府行复[2018]90号《行政复议决定书》决定维持原荔湾区执法局作出的荔综水罚决字[2016]14008号行政处罚决定。另查明，根据穗芳府地字第002976号《村镇宅基地使用证》记载：使用人姓名：卢月；宅基地座落：东漖镇海中村1生产队；宅基地四至：东至西：7.3米，南至北：6.5米；面积47.45平方米；结构：砖瓦；层数：平房；建筑面积：47.45平方米；发证日期：93年2月25日。2017年2月16日，广州市荔湾区***海中股份合作经济联合社出具《证明》，主要内容如下：兹有宅宅基地证（穗芳府地字第0029**，使用人：卢月，该宅基宅基地证对应门牌地址为中南街海中东约2**房屋是墙体已有裂纹的破旧砖瓦平房（已对该房屋做了房屋安全鉴定），因此，该房屋持有人现将其破旧砖瓦平房拆旧建新。该宅基地地块因大沙河景观整治工程已征用，但地上房屋未进行征用补偿。对于该房屋持有人对破旧砖瓦平房的拆建行为，我联社的意见：尽快对该地块上原有房屋进行征用补偿，以完善大沙河河岸景观整治。根据广州市城市规划勘测设计研究院出具的工程编号为（2017）违22A110《广州市建设工程违法建设测量记录册》测量记录，中南街海中东约264号1层面积为85.33平方米，2层面积为102.16平方米，3层面积为13.05平方米，总面积为200.54平方米。再查，采用广州市平面坐标系统和高程系统的“2000年3月数字化测图”、“2007年7月修测”与“2013年8月修测”的三份地形图均显示海中东约264号为C结构房屋，房屋墙体外围有独立围墙，将263、264、265号房屋围成一个院子。上述三栋房屋南侧的262号在2000年3月显示为C结构房屋，在2007年7月显示为A3结构房屋，在2013年8月显示为空地。根据原告所提供的加盖“广州天鉴房屋安全鉴定有限公司房屋安全鉴定专用章”并注明鉴定日期为“2015-12-24”的《房屋安全鉴定报告》，海中东约264号旧平房被评定为“基本完好房”，海中东约263-265号围墙被评定为严重损坏构件。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”《广东省人民政府关于调整广州市荔湾区综合行政执法范围的公告》（粤府函[2018]33号）“广州市荔湾区综合行政执法范围……水务管理方面……城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权”，原荔湾执法局具有对在河道管理范围内非法建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，以及从事影响河势稳定，危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的行为进行查处的行政职能。《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，根据卢月所提供的加盖“广州天鉴房屋安全鉴定有限公司房屋安全鉴定专用章”并注明鉴定日期为“2015-12-24”的《房屋安全鉴定报告》，海中东约264号旧平房被评定为“基本完好房”，海中东约263-265号围墙被评定为严重损坏构件，结合采用广州市平面坐标系统和高程系统的“2000年3月数字化测图”、“2007年7月修测”与“2013年8月修测”的三份地形图均显示海中东约264号为C结构房屋，房屋墙体外围有独立围墙，将263、264、265号房屋围成一个院子的情况，案涉地址原有平房为基本完好房，仅房屋墙体外围的独立围墙为严重损坏构件，因此，案涉地址原有平房在进行安全鉴定时，仅从居住安全的角度而言，并无全部拆除重建的迫切需要。卢月未经水务部门审批同意情况下，不顾河势稳定及河流行洪安全，于2016年7月在荔湾区中南街海中东约264号将旧有平房拆除，新建设房屋的总建筑面积超过了其持有的穗芳府地字第002976号《村镇宅基地使用证》所记载的总建筑面积三倍多。根据水务主管部门广州市荔湾区水务和农业局向原荔湾执法局作出的认定意见书，荔湾区中南街海中东约264号房屋，未经审批，擅自在大沙河河涌管理范围内进行拆除重建，影响了河势稳定，妨碍河道行洪，违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。原荔湾执法局作出本案被诉行政处罚决定，要求当事人自行无条件拆除新建房屋中超出原旧平房面积（63.26平方米）的部分（即首层22.07平方、第二层102.16平方米、天面梯屋13.05平方米，共计137.28平方米），整饰现场，并处罚款叁万陆千元整，处罚内容与法条规定一致，处罚金额在法律规定的罚款额度内，且卢月新建设房屋的总建筑面积超过了其持有的穗芳府地字第002976号《村镇宅基地使用证》所记载的总建筑面积三倍多，且影响河势稳定、妨碍河道行洪的行为，对公共安全构成威胁，因此该罚款额度并无明显不当。原荔湾执法局在本案被诉行政处罚决定中并未要求卢月拆除其在案涉地址新建的与原有的实际存在的房屋建筑面积相等的新建房屋部分，也未要求卢月拆除其在案涉地址新建的与其持有的《村镇宅基地使用证》所记载的房屋建筑面积相等的新建房屋部分，因此，原有房屋的安全鉴定意见与本案被诉行政处罚行为的合法性并无直接关联性。卢月声称其新建房屋获得村领导及中南街城管相关人员在现场口头确认，因上述人员均无权授权或许可卢月违反《中华人民共和国水法》的相关规定，因此无论该情况是否属实，均不影响被诉行政处罚决定的合法性。原荔湾执法局在作出被诉行政处罚决定前，进行了调查，认定违法事实证据充分，并依法告知卢月享有陈述申辩及申请听证的权利，程序合法。原荔湾执法局作出荔综水罚决字[2016]14008号《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，并无不当。荔湾区政府于2018年9月29日受理卢月的行政复议申请，并于同日向原荔湾执法局作出《提出行政复议答复通知书》，于2018年10月8日向原荔湾执法局送达《提出行政复议答复通知书》。后于2018年11月26日作出荔湾府行复[2018]90号《行政复议决定书》，行政复议程序符合法律规定，并无不当。卢月的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。若需要拆除违法建设部分房屋，应保证保留部分房屋、其他合法财产、人身及邻近合法房屋、防洪水利等设施的安全。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告卢月的诉讼请求。上诉人卢月不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实、适用法律错误。一、原审法院未对涉案房屋是否在原荔湾执法局的职权范围内进行审查，违反法律程序及证据规则。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、《广州市水务管理条例》第十九条的规定，水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。而原荔湾执法局并未对涉案房屋是否在河道管理范围以及是否已向社会公布的情况提供证据予以证明，应当视为其没有相应的证据。二、原审判决认定上诉人拆旧建新没有必要性属认定事实错误。上诉人原有旧房屋是上诉人唯一住房，建于1993年，距今已有二十多年，特别是2009年之后因截污工程受到严重损坏。结合天鉴鉴字[2015]1643号《房屋安全鉴定报告》，原旧房屋墙体出现裂纹，根据《城乡建设环境保护部房屋完损等级评定标准（试行）》的规定，原旧房屋已经不符合“完好房”的标准。上诉人对旧房屋完全有拆除重建的紧迫性。三、上诉人拆旧重建后的面积没有超过原来旧院子合法占有使用面积，原审判决认定不符合事实。根据2000年3月数字化测图、2007年7月修测、2013年8月修测均显示上诉人旧有房屋及院子的建筑面积共300平方米，且这300平方米是符合当时法律规定的。上诉人重建后的面积未超过原有合法占有使用的范围。四、原荔湾执法局以上诉人未经水务行政主管部门审批而重建为由对上诉人作出被诉行政处罚决定错误。被上诉人未对上诉人房屋位于河道管理范围作出合理解释，未在上诉人建房位置设立界桩，未作公告，故上诉人有理由认为所建房屋并不在河道管理范围，也无需经过水务部门审批。另外，原荔湾执法局并未对上诉人房屋如何危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪作出说明，认定证据不足。五、原荔湾执法局作出被诉行政处罚决定违反合理性原则。上诉人在拆旧建新之前就曾与村领导以及中南街城管部门沟通，并得到了以上人员的口头明确许可，且获得了中南街城管部门的自建房备案登记，上诉人的拆旧重建行为是合法的，应当受到保护。另外，原荔湾执法局作出的责令限期改正通知书并未直接送达上诉人，导致上诉人对此并不知情。直至2017年7月12日，上诉人的房子已经建好并入住，原荔湾执法局才告知上诉人需要拆除新建房屋，原荔湾执法局作出的被诉行政处罚决定不具有合理性和适当性。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案案件受理费由被上诉人承担。被上诉人荔湾城市管理综合执法局二审答辩称：坚持一审答辩意见和庭审意见。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉。被上诉人荔湾区政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，应当予以维持。原荔湾执法局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。上诉人未经水务部门审批，于2016年7月拆除旧平房，新建一栋二层钢筋混凝土框架结构房屋，天面另建梯屋，该新建房屋经水务部门认定影响河势稳定，妨碍河道行洪。原荔湾执法局在多次到现场检查并作出责令改正通知未果的情况下，作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。荔湾区政府收到上诉人提出的行政复议申请后依法受理，根据查明事实在法定期限内作出被诉行政复议决定，并依法送达各方当事人，程序合法。上诉人所称涉案原旧平房拆迁补偿事宜，与本案争议无关。无论涉案原旧平房是否存在拆迁补偿情况，都不能成为上诉人违法建设的合理理由。上诉人主张涉案旧平房因房屋存在安全隐患拆旧建新，亦不成立。根据上诉人提供的房屋鉴定报告，涉案旧平房被评定为“基本完好房”，且该房屋鉴定报告对原荔湾执法局针对上诉人未经审批建房违法行为作出被诉行政处罚决定并无影响。上诉人所称当年经济落后村民为了省钱而少报面积亦不可作为其违法建设的合法理由。上诉人拆旧建新超出其旧平房原有面积，被水务部门认定影响河势稳定，妨碍河道行洪，原荔湾执法局作出被诉行政处罚决定要求上诉人拆除新建房屋中超出原旧平房面积的部分，适用法律正确。此外，上诉人所称与村领导及中南街城管商量并作自建房备案登记不符合法律规定，村领导及中南街城管均不是法律授权进行审批的单位。二、原审判决适用法律正确，应当予以维持。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款及第六十五条第一款的规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，2019年1月28日，中共广东省委机构编制委员会印发的粤机编发[2019]4号《关于印发〈广州市荔湾区机构改革方案〉的通知》载明：“……组建区城市管理和综合执法局。将区城市管理局和区综合行政执法局的职责整合，组建区城市管理和综合执法局。不再保留区城市管理局、区综合行政执法局。……”故原荔湾执法局的职权由荔湾城市管理综合执法局继续行使。本院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，上诉人卢月未经水务部门审批同意擅自拆除位于河道管理范围内旧有平房，并新建一幢占地面积和总面积均超过旧有平房面积的二层钢筋混凝土框架结构房屋。经荔湾区水务和农业局认定，该新建房屋影响河势稳定，妨碍河道行洪。在原荔湾执法局以及荔湾区水务和农业局多次到现场检查，并向卢月作出责令限期改正通知要求其立即停止违法行为及自行拆除涉案房屋的情况下，卢月仍继续施工将涉案房屋建好并投入使用。原荔湾执法局据此在事先告知了卢月拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的陈述、申辩权利之后，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。荔湾区政府收到卢月提出的行政复议申请后，依法受理并在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法，本院予以维持。关于卢月提出其系因原旧平房存在严重安全隐患拆旧建新的主张，根据卢月提交的天鉴鉴字[2015]1645《房屋安全鉴定报告》，依照《房屋完损等级评定标准》（城住字[84]第678号）涉案原旧平房被评定为“基本完好房”，处理建议为对房屋损坏处做修缮处理，同时要求房屋所有人或使用人应对房屋加强检查，若出现异常情况，应及时采取安全措施并报告有关部门，故涉案原旧平房并不存在需要立即拆除的安全隐患。卢月提出的上述主张缺乏事实依据，本院不予采纳。关于卢月提出荔水责改[2016]002号《责令限期改正通知书》及荔水责改[2017]002号《责令限期改正通知书》未有效送达，从而导致其利益受损的主张，根据本案查明事实，原荔湾执法局于2016年11月2日对卢月的代理人赖雄英所作的《询问笔录》中即已明确告知其所建涉案房屋属违法建设，并要求其立即停止施工。并且，荔湾区水务和农业局送达荔水责改[2016]002号《责令限期改正通知书》及荔水责改[2017]002号《责令限期改正通知书》时，因“当事人不在现场”及“当事人年纪大不懂写字”而在涉案房屋处张贴上述通知，并有拍张为证，属合法送达。故卢月提出的上述主张，理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人卢月负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇一九年十月二十九日法官助理  郑小敏书 记 员  罗 涛