广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行终2839号上诉人（原审原告）：广州市花都区******第二经济合作社。住所地：广州市花都区******。负责人：王有桔，社长。委托代理人：谭维红，广东穗华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：冯桂标，该局工作人员。委托代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。原审第三人：广州市花都区******第三经济合作社。住所地：广州市花都区******。负责人：钟炳铎，社长。委托代理人：吴炜，广东成悦律师事务所律师。委托代理人：沈宝欣，广东成悦律师事务所律师。上诉人广州市花都区******第二经济合作社（以下简称天和村第二经济社）因诉被上诉人广州市规划和自然资源局行政通知一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初148号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年12月23日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）向天和村第二经济社及广州市花都区******第三经济合作社（以下简称天和村第三经济社）核发（2017）广州市不动产权第08800443号、08800444号《不动产权证书》（以下简称涉案两证书），记载天和村第二经济社及天和村第三经济社共同共有坐落于广州市花都区******的集体土地所有权，不动产单元号为440114003032JA00052W00000000，面积为17006平方米，附记记载：登记案号2017登记03800536，如已核发国有土地证或国有土地房产证的，其土地所有权面积应从本宗地所有权面积中扣减，由原穗集有（2012）第03009278号《集体土地所有证》补发，等等。2018年6月26日，原市国规委作出编号为20180047的《不动产注销登记通知书》，通知天和村第二经济社及天和村第三经济社因涉案两证书与花东热镀锌厂9本房屋所有权证（粤房字第177323******241、177324******245号）、花东矽砂厂14本房屋所有权证（粤房字第177324******257、1773259、17732460号）宗地范围重叠，不动产登记簿记载事项错误，请接到通知之日起30日内申请办理注销登记，逾期未申请办理的，将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的事项进行注销登记。2018年8月9日，原市国规委作出编号为20180097的《不动产注销登记公告》，拟对涉案两证书不动产权利予以注销，如有异议可在十五个工作日内提出，逾期将予以注销登记。后天和村第二经济社提出异议，认为涉案两证书项下土地属于集体土地，从未被征用，也没有收取任何征地补偿款；且即使原市国规委列举的房产证属实，涉案两证书已记载“如已核发国有土地证或国有土地房产证的，其土地所有权面积应从本宗地所有权面积中扣减”，因此不应注销涉案两证书，等等。2018年12月5日，原市国规委作出编号为2018112的《不动产注销登记通知书》，具体内容与2018年6月26日作出的编号为20180047的《不动产注销登记通知书》基本一致，略有改动，修改内容认为涉案两证书与花东热镀锌厂9本房屋所有权证、花东矽砂厂14本房屋所有权证宗地发证范围和花东砖沙厂的国有土地登记范围存在重叠，即增加“花东砖沙厂的国有土地登记范围”的内容，并再次告知请接到通知之日起30日内申请办理注销登记，逾期未申请办理的，将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的事项进行注销登记。诉讼中，原市国规委认为编号为2018112的《不动产注销登记通知书》系对原编号为20180047的《不动产注销登记通知书》内容的补充，原编号为20180047的《不动产注销登记通知书》并未撤销。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”本案中,原市国规委于2018年12月5日作出编号为2018112的《不动产注销登记通知书》，通知天和村第二经济社及天和村第三经济社涉案两证书的不动产登记簿记载事项错误，请接到通知之日起30日内申请办理注销登记，逾期未申请办理的，将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的事项进行注销登记。根据上述通知书的内容可知，该通知并非终局的行政决定，在行政相对人未主动申请办理注销登记的情况下，原市国规委尚需经过公告、作出注销登记决定或办理注销登记的程序，因此上述通知书属于过程性行为，对天和村第二经济社及天和村第三经济社的合法权益尚未产生实际影响。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项，第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回天和村第二经济社的起诉。上诉人天和村第二经济社不服原审裁定，向本院提起上诉称:一、原市国规委作出被诉通知，指令天和村第二经济社对涉案不动产登记簿、不动产权证书办理注销登记，违法为天和村第二经济社创设义务，侵害了天和村第二经济社的合法权益，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的可诉行政行为。（一）天和村第二经济社和天和村第三经济社是涉案土地的共有人，依法享有涉案土地的所有权。（二）原市国规委作出被诉通知，指令天和村第二经济社对涉案土地所有权申请办理注销登记并注销涉案不动产权证书，侵害了天和村第二经济社的合法权益。（三）原市国规委作出的被诉通知可诉。1.原市国规委作出被诉通知前，已经分别于2018年6月26日和2018年8月9日向天和村第二经济社作出了编号20180047的《不动产注销登记通知书》和编号20180097的《不动产注销登记公告》；2.天和村第二经济社已经向原市国规委提交了书面异议，但原市国规委接到书面异议后非但拒绝回复，反而直接作出了被诉通知，直接指令天和村第二经济社办理注销登记；3.根据被诉通知要求，天和村第二经济社要么自行办理注销登记，要么逾期后由原市国规委进行注销登记，结果都是天和村第二经济社和天和村第三经济社依法享有的土地所有权被非法剥夺。二、原市国规委作出被诉通知缺乏事实根据和法律依据。（一）原市国规委未举证证明涉案两证书与花东热镀锌厂、花东矽砂厂共23本《房屋所有权证》宗地发证范围存在重叠。1.上述23本《房屋所有权证》既未加盖广东省人民政府房屋所有权证专用章，也未获得国家核发的国有土地使用证；2.无证据证实上述23本《房屋所有权证》宗地发证范围均在涉案两证书宗地登记范围之内；3.根据涉案两证书附注3，即使上述23本《房屋所有权证》合法有效且其宗地发证范围均在涉案两证书宗地登记范围之内，前者的土地所有权面积应从后者土地所有权面积中扣减。（二）原市国规委未举证证明涉案两证书宗地登记范围与花东砖沙厂的国有土地登记范围存在重叠。1.原市国规委不能证明编号10的《土地登记审批表》所载的9690平方米工矿用地事前为国有土地或者事后被征用为国有土地；2.原市国规委不能证明存在花东砖沙厂这个用地主体，编号10的《土地登记审批表》所载的用地主体为花东矽砂厂；3.原市国规委不能证明上述9690平方米土地登记范围均在涉案两证书宗地登记范围内；4.上述编号10的《土地登记审批表》既非不动产登记簿，也非不动产权证，而且涉嫌造假；5.即使上述编号10的《土地登记审批表》为真，也不具有法律效力，当年的花县人民政府根本无权审批，花东矽砂厂自始至终没有获得上述9690平方米土地的合法使用权。（三）原市国规委作出被诉通知缺乏法律依据。1.涉案土地不存在《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定的情形；2.涉案土地的登记主体，包括天和村第二经济社和天和村第三经济社均无义务也无理由向不动产登记机构申请办理注销登记；3.原市国规委适用《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定作出被诉通知，明显适用法律错误。三、原审法院未查明案件事实，无视原市国规委作出被诉通知及指令天和村第二经济社对涉案不动产登记簿、不动产权证书办理注销登记的行为的违法性，裁定驳回天和村第二经济社的起诉缺乏合法依据。综上，请求二审法院裁定：1.撤销原审裁定；2.撤销原市国规委作出的编号为2018112的《不动产注销登记通知书》；3.本案的诉讼费用由广州市规划和自然资源局负担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、涉案两证书尚未被注销，原市国规委作出被诉通知，属于为注销涉案两证书而实施的过程性行为，不产生外部法律效力，涉案两证书尚未注销，对天和村第二经济社的权利义务不产生实际影响，故天和村第二经济社的起诉不属于行政诉讼受案范围。二、原市国规委向天和村第二经济社作出被诉通知，适用法律正确，程序合法。三、原市国规委作出被诉通知有充分的事实根据和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人天和村第三经济社二审未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明，因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会的职责由广州市规划和自然资源局继续行使。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，或者对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该解释第六十九条第一款第（一）（八）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，或者行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本案中，原市国规委经核查，认为天和村第二经济社与天和村第三经济社共有的涉案土地与花东热镀锌厂、花东矽砂厂宗地持有的房屋所有权证宗地发证范围及花东砖沙厂的国有土地登记范围存在重叠，遂作出被诉通知，通知书中载明“请接到通知之日起30日内申请办理注销登记，逾期未申请办理的，将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的事项进行注销登记”。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，涉案土地的所有权未经注销登记，不发生消灭效力，因此，上述通知并未真正产生注销登记涉案两证书不动产权利的后果，意即未使天和村第二经济社和天和村第三经济社对涉案土地共同享有的所有权实际消灭，该通知仅系原市国规委为作出正式注销登记而实施的过程性行为，对天和村第二经济社的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回天和村第二经济社的起诉并无不当，本院予以维持。关于天和村第二经济社上诉提出原审法院未查明案件事实直接作出裁定的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。如前所述，被诉通知对天和村第二经济社的合法权益明显不产生实际影响，原审法院经过阅卷认为不需要开庭审理，迳行裁定驳回其起诉，符合上述规定。天和村第二经济社的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，天和村第二经济社的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十月二十五日法官助理 江妙龄书 记 员 颜悦怡