河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0811行初14号原告王立新，男，1968年11月14日出生，汉族，初中文化程度，住焦作市解放区。委托诉讼代理人李红伟，河南苍穹律师事务所律师。委托诉讼代理人程慧娟，河南苍穹律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局（原焦作市国土资源局），住所地：焦作市山阳区焦东路**。法定代表人钟会学，局长。委托诉讼代理人葛晓光，该局干部。委托诉讼代理人史广恒，河南达成律师事务所律师。原告王立新不服焦作市国土资源局国土行政处罚一案，于2019年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于5月5日立案，5月7日向被告焦作市自然资源和规划局（以下简称焦作资源规划局）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月16日公开开庭审理了本案。原告王立新的委托诉讼代理人李红伟、程慧娟，被告焦作资源规划局的委托诉讼代理人葛晓光、史广恒均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。焦作市国土资源局于2019年2月18日作出焦国土资罚字[2019]5007号行政处罚决定，认定：王立新擅自占用太极体育馆东侧、丰收路南侧建设用地6600平方米（合9.9亩）建物流和仓储。根据焦作市人民政府（焦政土字【1995】08号）土地管理文件显示，所占用土地为建设用地，该宗地符合土地利用总体规划。王立新的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《河南省实施＜土地管理法＞办法》第六十六条的规定，决定：1、没收在非法占用的6600平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的6600平方米建设用地每平方米处以5元的罚款，罚款额共计3.3万元。原告王立新诉称，1995年12月修武县政府下达修政土字（1995）37号文件，将该集体土地征用并变更为国有土地，出让给原告，作为办公、生产使用。同时原告又与修武县土地局签订了《国有土地使用权转让合同》，交纳了80000元的征地费用。由此看来，原告使用该地的手续齐全，并无违法之处。原告使用该地不存在违法行为的故意，更不属于违法用地，造成该状况应属于历史遗留问题。被告认定原告违法没有事实依据和法律依据，应撤销该处罚决定书。主要理由：1、被告作出该处罚决定书，并明确说明原告实施了什么违法行为，实属认定事实不清，适用法律不明。该处罚决定书一方面认定原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”，同时又依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”对原告实施处罚。在被告的该处罚决定书既认定原告违反了第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地“又说原告违反了”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的“，如此认定简直莫名其妙。首先，根据修政土字（1995）37号文件的规定，该地块的性质已经属于国有建设用地。根本不符合第四十三条第一款的规定。其次，原告使用该地经过了正常的征地手续，更没有欺骗政府部门。原告与修武县土地局签订的《国有土地使用权转让合同》合法有效，并未被认定为无效或撤销，何来的“欺诈”一说。2、被告作出的该处罚决定书适用法律错误。原告签订合同使用该地块的时间是1995年，而被告适用的《土地管理法》是1999年修订之后的规定，根据法不溯及既往的原则，被告适用该规定处罚原告实属错误。3、原告使用该地在之后一直到出让期限届满，但该时期恰逢焦作市高新区成立，原告多次找到高新区国土局和修武县国土局要求办理土地使用证，但二者相互推诿，致使原告在后期使用该土地的手续存在瑕疵。更何况，截至被告处罚原告之前，从来没有任何行政部门告知原告说该地属于违法用地。据此，原告王立新要求撤销焦作国土局焦国土资罚字[2019]5007号行政处罚决定，并由被告焦作资源规划局负担诉讼费。原告王立新提交的证据：1、行政处罚决定书；2、修武县人民政府土地管理文件（修政土字（1995）37号）、国有土地使用权出让合同。被告焦作资源规划局辩称，上述焦作市国土资源局焦国土资罚字[2019]5007号行政处罚决定认定事实清楚，处罚决定程序合法，原告的起诉与事实不符，适用法律正确，应当驳回原告王立新的诉讼请求。被告焦作资源规划局提交的证据：1、询问王立新的笔录；2、询问李其龙笔录；3、现场检查（勘测）笔录及勘验图；4、现场照片；5、张晓亮、李新国执法证；6、《焦作市人民政府土地管理文件》(焦政土字【1995】98号)；7、国有土地使用权出让合同；8.王立新身份证，拟证明依照《焦作市人民政府土地管理文件》(焦政土字【1995】98号)及国有土地使用权出让合同，将该地块的国有土地使用权出让给修武县天龙橡胶厂使用,出让年限为10年,用途为工业用地,但该宗地使用年限已于2005年12月8日到期，修武县天龙橡胶厂未再办理合法用地手续,后王立新未经批准擅自实际占用该地块进行建设并使用；9、违法线索登记表、立案呈批表、责令停止违法行为通知书和回证，责令改正违法行为通知书和回证、案件调查终结报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表，10、行政处罚事先告知书及送达回证、送达现场照片；11、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及送达回证；12、延期下达违法案件处理决定呈批表、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回证；13、法律文书呈批表、非法财物移交书（焦国土资罚没财移字[2019]第5011号）、移送案件涉案物品清单及送达回证，拟证明上述行政处罚决定书严格按照相应程序进行，程序正当合法，应予以维持；14、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《河南省实施办法》第六十三条，《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》，拟证明上述行政处罚决定书适用法律正确。经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：关于原告王立新提交的证据。被告质证后认为：1、认可行政处罚决定书；2、不认可修武县人民政府土地管理文件（修政土字（1995）37号）、国有土地使用权出让合同的证明指向。上述恰恰证明了原告违法占地的事实。该地块的国有土地使用权本出让给修武县天龙橡胶厂,出让年限为10年,用途为工业用地,该宗地使用年限已于2005年12月8日到期。修武县天龙橡胶厂未再办理合法用地手续。王立新未经批准擅自实际占用该地块进行建设并使用，可见上述违法占地事实清楚。关于被告焦作资源规划局的证据等。原告王立新质证后认为：1、询问王立新的笔录，2、询问李其龙笔录，上述询问笔录内容上询问时间记载不完整，被询问人个人信息未记载完整，且未附证人身份证件。无论是原告的笔录还是证人的笔录均显示原告多次申请续期，因被告的不作为行为导致涉案土地未办理续期手续。其中2018年10月25日11:50对原告的笔录显示，“刚才我们问李其龙笔录时，你也在场”，违反了《国土资源行政处罚办法》第二十一条“询问应当个别进行，并制作笔录”的规定；3、现场检查（勘测）笔录及勘验图，4、现场照片，现场检查（勘测）笔录，程序上未告知被检查（勘测）人申请回避等权利，未显示向被检查（勘验）人出示执法证件。内容上该笔录记载不完整，未显示执法人员执法证号、具体检查（勘验）时间及原告对该记载内容的意见。现场勘验图，未显示执法人员执法证号、具体勘验时间及原告对勘验内容的意见。执法证件显示执法人员非被告工作人员，被告未对案件情况进行实际调查；原告认可5、张晓亮、李新国执法证，6、《焦作市人民政府土地管理文件》(焦政土字【1995】98号)，7、国有土地使用权出让合同，8.王立新身份证等证据的真实性，《焦作市人民政府土地管理文件》、国有土地使用权出让合同可以看出原告不具有非法占地故意，涉案土地系原告经合法出让手续取得使用权。权利到期后，原告多次分别向修武县国土资源局和被告等单位要求续约，但上述单位互相推诿，故未能及时续期系非因原告原因所致。根据行政合理原则，原告由此未能及时办理续期而继续使用土地的行为不应定性为非法占用土地。根据国有土地使用权出让合同第12条规定涉案土地被收回使用权的，该土地上的建筑物及其它附着物应当予以补偿；关于9、违法线索登记表，立案呈批表，责令停止违法行为通知书，责令改正违法行为通知书，送达回证，案件调查终结报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表，10、行政处罚事先告知书及送达回证、送达现场照片；11、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及送达回证；12、延期下达违法案件处理决定呈批表、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回证；13、法律文书呈批表、非法财物移交书（焦国土资罚没财移字[2019]第5011号）、移送案件涉案物品清单及送达回证等，原告认为根据被告的责令改正违法行为通知书日期，被告应系在2018年10月24日前认定原告存在违法行为，而违法线索登记表时间为2018年12月4日，前后存在矛盾。另根据《国土资源行政处罚办法》第12条，被告应在10个工作日内进行立案，被告程序存在违法。案件调查报告显示排查时间为2018年10月24日而非违反线索登记表显示时间。根据《国土资源行政处罚办法》第32条规定，被告应在立案之日起60天内做出行政处罚。案情复杂的可以适当延期。但被告提交的违法案件处理呈批表显示被告系在案件超期后方进行批准延期，程序违法。另根据被告提交的证据材料均形成于2018年，说明不存在案件复杂需要进行调查延期情形。且根据被告提交的违法案件处理决定呈批表显示同一天内既申请延期又申请处理决定的审批，存在相互矛盾。该组证据显示被告作出行政处罚程序存在多处违法，依法应予以撤销；关于14、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《河南省实施办法》第六十三条，《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律依据，原告质证后认可真实性，但涉案土地系原告经合法受让手续取得使用权，不存在违反法律规定情形，不适用被告所述的法律规定。本院对上述证据认证如下。本院认为，被告提交的现场检查（勘测）笔录及勘验图、现场照片、执法证、《焦作市人民政府土地管理文件》(焦政土字【1995】国有土地使用权出让合同、王立新的身份证等经当庭查证属实，可以采信；被告提交的询问王立新、李其龙笔录未能反映主要事实等，不予采信；被告提交的违法线索登记表、立案呈批表、责令停止违法行为通知书和回证，责令改正违法行为通知书和回证、案件调查终结报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚事先告知书及送达回证、送达现场照片，违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及送达回证，延期下达违法案件处理决定呈批表、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回证，法律文书呈批表、非法财物移交书（焦国土资罚没财移字[2019]第5011号）、移送案件涉案物品清单及送达回证多属书证，虽然部分内容时间不合逻辑，但不影响主要争议内容的确定，可以采信。原告提交的修武县人民政府土地管理文件（修政土字（1995）37号）、国有土地使用权出让合同经查属实，可以采信。经审理查明：1995年12月，焦作市人民政府作出《关于修武县人民政府对修武县天龙橡胶厂出让国有土地使用权》的批复，同意修武县人民政府在丰收路南侧征用修武县李万乡张建屯村集体土地6600平方米（折合9.9亩），并将该地块的国有土地使用权出让给修武县天龙橡胶厂使用，出让年限为10年，用途为工业用地。当年12月，修武县人民政府转发“焦作市人民政府《关于修武县人民政府对修武县天龙橡胶厂出让国有土地使用权》的批复”通知，载明上述集体土地6600平方米（折合9.9亩）中耕地5100平方米（折合7.65亩）、非耕地1500平方米（折合2.25亩），用途为办公、生产用地，出让年限为10年。依照上述修武县土地管理局与修武县天龙橡胶厂签订了有关上述土地国有土地使用权出让合同。2018年10月24日，焦作市国土资源局向李其龙（王立新）发出责令停止和责令改正违法行为通知书，认定李其龙（王立新）未经依法批准擅自动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，责令停止上述违法行为并予以改正。2019年元月29日，焦作市国土资源局向原告王立新送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书。2019年2月18日，焦作市国土资源局作出焦国土资罚字［2019］5007号行政处罚决定书，认定：王立新擅自占用太极体育馆东侧、丰收路南侧建设用地6600平方米（合9.9亩）建物流和仓储。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《河南省实施＜土地管理法＞办法》第六十六条的规定，决定：1、没收在非法占用的6600平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用的6600平方米建设用地每平方米处以5元的罚款，罚款额共计3.3万元。另查明，2018年12月，根据焦作市机构改革实施方案组建成立焦作市自然资源和规划局，焦作市国土资源局职责划归焦作市自然资源和规划局。本院认为，焦作市国土资源局负有本行政区域内的土地管理工作的法定职责。机构改革后，被告焦作资源规划局承继了焦作市国土资源局的职责，原告王立新不服上述行政行为向人民法院起诉，被告焦作资源规划局是本案适格的被告。上述焦国土资罚字［2019］5007号行政处罚决定中，缺乏对违法占地时间的认定。且早前修武县天龙橡胶厂依据土地出让合同，已经依法获得上述涉案土地使用权。当前修武县天龙橡胶厂是否存续，其利用土地建设状况以及与原告王立新的关系等均不明。综上，焦作市国土资源局［2019］5007号行政处罚决定主要证据不足，依法应予撤销。原告王立新的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销焦作市国土资源局焦国土资罚字[2019]5007号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告焦作市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  张保方人民陪审员  刘兴利人民陪审员  王树秀二〇一九年十月三十一日书 记 员  马 建附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。