广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初859号原告佛山市亨泰金属材料有限公司，住所地佛山市禅城区行仁里15号首层A-B+1.5,3-4号。法定代表人黄伦炎。委托代理人徐强，广东龙浩律师事务所律师。委托代理人刘天喜，广东龙浩律师事务所实习律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人欧彤，佛山市自然资源局禅城分局工作人员。委托代理人刘敏，广东国龙律师事务所律师。原告佛山市亨泰金属材料有限公司诉被告佛山市自然资源局政府信息公开纠纷一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼，经审查，本院要求原告补充相关材料，原告依照要求补充相关材料后本院于同年7月24日立案受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人徐强，被告的委托代理人欧彤、刘敏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原市国土局）于2019年1月25日作出佛国土规划依公开〔2019〕10号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称10号答复），告知原告其申请公开的材料经原市国土局于2013年5月期间到实地察看，位于禅城区××号地块内的一个住宅小区出入口设置在该地块东面位置，且地块东面为该住宅小区的唯一出入通道。因此原市国土局根据现状认定禅城区××号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道。目前，根据《卫国路80号地块养老院项目规划条件研究》和《莲花路升平路老城区改造控制性详细规划》，地块南侧规划有7米宽规划路。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（一）项的规定，作出上述答复。同日，原佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称原禅城区国土局）作出禅建函〔2019〕188号《关于佛山市亨泰金属材料有限公司政府信息公开申请的答复》（以下简称188号答复），告知原告原禅城区国土局曾于2013年到实地察看，位于禅城区××号地块内的一个住宅小区出入口设置在该地块东面位置，且地块东面为该住宅小区的唯一出入通道。因此原禅城区国土局根据现状认定禅城区××号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公用道路。原告诉称，一、案涉两份答复不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，越权认定“禅城区××号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公用道路。”2019年1月，原告申请公开原市国土局及原禅城区国土局认定卫国路80号土地存在“公共通道”“公用道路”的依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。原市国土局及原禅城区国土局的答复显然不符合前述规定，对于原告申请公开的信息，并未明确答复究竟是否存在且再次越权对案涉土地的使用功能作出认定。二、原市国土局及原禅城区国土局认定涉案土地上为公共通道，无事实和法律依据。（一）原告依法取得涉案土地的土地使用权。2010年9月29日，原告通过拍卖方式取得位于禅城区××号土地使用权。2010年10月15日，汕尾市中级人民法院作出（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》，裁定将星光公司位于佛山市禅城区××号土地使用权一处过户至原告名下，原告可持本裁定书到相关国土管理机构办理相关产权过户登记手续等。同一日，汕尾市中级人民法院作出（2008）汕中法执一字第55-9号《协助执行通知书》，通知佛山市国土资源局禅城分局协助执行（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》。至此，原告依法取得涉案土地使用权。（二）原市国土局及原禅城区国土局在案涉答复中越权认定涉案土地的使用功能。原禅城区国土局在《关于禅城区人民法院调查取证[（2013）佛城法民一初字第393号]的复函》中认定涉案争议土地范围属于公共通道，原告认为认定没有事实和法律依据，遂于2019年1月7日向原市国土局及原禅城区国土局申请公开认定案涉土地为公共通道的相关依据，但原市国土局及原禅城区国土局不但没有按规定公开信息，反而再次越权认定案涉土地为公共通道。（三）原市国土局及原禅城区国土局仅凭现状认定案涉地块为公共通道是完全错误的，涉案地块并非必须向市二医院提供通行便利。市二医院已设置车辆出入口三个，以及市二医院楼侧有一条通道，可以用作救护车通道，同时佛山市公安局的复函也认定，在涉案地块的通道外，市二医院的消防车道已能满足消防要求，故本案所涉土地并非市二医院的必须通道，也不属于必要的便利。若认为在涉案地块通行能分流车辆、缓解压力也属于必要的便利，则是对必要便利的严重误解。三、原市国土局及原禅城区国土局作出的答复错误认定涉案土地为公共通道，导致原告合法权益遭受严重损害。在原告诉佛山市禅城区城市管理综合执法局其他行政行为纠纷一案中，一审判决直接将上述答复作为认定事实的依据并判决原告败诉。一方面，在信息公开申请的答复中对有争议事实进行认定不符合法律法规的规定，另一方面原市国土局及原禅城区国土局作出的认定没有任何证据支持，而是主观地以现状认定。综上，为维护原告合法权益，原告起诉请求：1.撤销原市国土局作出的10号答复，撤销10号答复中关于卫国路80号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道的认定；2.撤销原禅城区国土局作出的188号答复，撤销188号答复中关于卫国路80号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公用道路的认定；3.被告对原告的信息公开申请重新作出答复；4.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》、（2008）汕中法执一字第55-9号《协助执行通知书》、（2013）佛城法民一初字第393号《民事判决书》、（2014）佛中法民一终字第438号《民事判决书》，证明原告享有案涉土地的使用权。2.佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的复函》、佛国土规划依公开〔2019〕10号《关于政府信息公开申请的答复》、禅建函〔2019〕188号《关于佛山市亨泰金属材料有限公司政府信息公开申请的答复》，证明原市国土局、原禅城区国土局在无规划及其他依据的情况下，仅凭现状对案涉土地上东面与市第二人民医院地块之间相邻部分认定为公共通道。3.《佛山市公安消防局复函》，证明案涉通道并非唯一、必须的通道，佛山市公安消防局经实地核查后，认为除存在通行纠纷的通道外，第二人民医院的消防车道已能满足消防要求。4.（2015）佛城法民一初字第1037号《民事判决书》、（2015）佛中法民三终字第1146号《民事判决书》、（2016）粤民申6606号《民事裁定书》、粤佛禅管城祖决〔2018〕570号《行政处罚决定书》、（2019）粤0606行初249号《行政判决书》，证明案涉通道并非唯一、必须的通道，一审判决书查明佛山市第二人民医院共设置车辆出入口三个，二审判决对一审判决查明的事实予以确认。因为原市国土局、原禅城区国土局错误认定公共通道，原告的合法权益受到严重损害。被告辩称，一、被告因国家行政机关机构改革承接了原市国土局、原禅城区国土局相关行政管理职能。因《深化党和国家机构改革方案》将国土资源部等职责整合组建自然资源管理部门，以及根据《佛山市机构改革方案》的要求，将国土资源管理等职能整合，组建市自然资源局，并在区设立分局，实行市以下垂直管理体制，各区自然资源局承接原国土城建和水务局关于土地管理、不动产登记等行政职能，是市自然资源局的派出机构，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，佛山市自然资源局是本案适格的诉讼主体。二、本案的由来。2019年1月7日，原市国土局、原禅城区国土局分别收到原告提出的政府信息公开申请，要求公开：原市国土局在佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》、原禅城区国土局在禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》中描述卫国路80号土地认定存在“公用道路”“公共通道”相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料，如所申请公开的资料不存在也需要回复申请人，并要求将书面回复及其相关文件邮寄给原告。2019年1月25日，原市国土局作出案涉10号答复。2019年1月25日，原市国土局将10号答复以邮政快递的方式送达给原告，原告于2019年1月26日收到案涉10号答复。2019年1月25日，原禅城区国土局作出188号答复。2019年1月25日，原禅城区国土局将188号答复以邮政快递的方式送达给原告，原告于2019年1月26日收到案涉188号答复。三、原市国土局、原禅城区国土局依法有权对原告提出的政府信息公开申请作出处理，且作出的该政府信息公开行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。（一）原市国土局、原禅城区国土局具有承办本行政机关的政府信息公开日常工作的法定职责，依法有权对原告提出的政府信息公开申请作出处理。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作……”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。”原告分别向原市国土局、原禅城区国土局提出信息公开申请，原市国土局、原禅城区国土局具有承办本行政机关的政府信息公开日常工作的法定职责，依法有权对原告提出的政府信息公开申请作出处理。（二）原市国土局、原禅城区国土局已经对原告的信息公开申请作出处理，且作出的信息公开行政行为认定事实清楚。2019年1月7日，原告向原市国土局申请公开在佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》中认定禅城区××号土地存在“公共通道”的相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料。同日，原告向原禅城区国土局申请公开在禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》中认定禅城区××号土地存在“公用道路”的相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料。原市国土局、原禅城区国土局收到原告提交的信息公开申请后，经查询佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》、禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》及附件后，依法向原告公开2013年经过实地查看，根据现状认定禅城区××号地块东面与市第二人民医院西面之间的相邻部分为公用道路（公共通道）。原市国土局、原禅城区国土局作出的信息公开行政行为认定事实清楚。（三）原市国土局、原禅城区国土局作出的信息公开行政行为适用法律法规正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”原告要求原市国土局、原禅城区国土局公开在给禅城区人民法院的复函中认定禅城区××号土地存在“公用道路”“公共通道”的相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料。原市国土局、原禅城区国土局在收到原告的信息公开申请后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”根据上述规定，原市国土局及原禅城区国土局在规定时限内作出10号及188号答复并邮寄给原告，其作出的信息公开行政行为适用法律法规正确。（四）原市国土局、原禅城区国土局作出的信息公开行政行为程序合法。原市国土局、原禅城区国土局在收到原告提出的信息公开申请后，在规定时限内作出答复，并按照原告要求的方式送达给原告，故原市国土局、原禅城区国土局作出的信息公开行政行为历经申请-答复-送达程序，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，程序合法。四、本案是因原告不服原市国土局、原禅城区国土局作出的10号、188号答复的信息公开行政行为提起的诉讼，本案应当审查原市国土局、原禅城区国土局在作出该信息公开行政行为时是否依照《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关规定对原告的信息公开申请进行处理，即该信息公开行政行为是否合法的问题。原市国土局、原禅城区国土局在2013年给禅城区人民法院的复函中已经答复，禅城区××号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分是公共通道、公用道路，原告要求公开的也是在给禅城区人民法院的复函中认定卫国路80号地块存在公共通道、公用道路的依据。从上述答辩意见可知，原市国土局、原禅城区国土局已经依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定对原告的信息公开申请作出处理，向原告公开了在给禅城区人民法院的复函中认定禅城区××号地块存在“公用道路”“公共通道”的依据是根据现状，且告知原告地块南侧规划有7米宽规划路。而原告所主张的认定禅城区××号地块存在“公用道路”“公共通道”没有事实与法律依据，是对原市国土局、原禅城区国土局在给禅城区人民法院的复函中认定存在“公用道路”“公共通道”的行为不服，原告应当针对上述复函另案提起行政诉讼。综上所述，原市国土局、原禅城区国土局已经依法作出政府信息公开行政行为，原告的诉讼请求无任何事实与法律依据，请求法院依法予以驳回。被告在本案中提交如下证据：1.统一社会信用代码证书，证明被告的诉讼主体资格。2.政府信息公开申请表及附件（地形图）、佛山市政府信息公开申请表的网页截图、原告营业执照、韦远泉的身份证复印件、委托书，证明原告向原市国土局、原禅城区国土局提出信息公开申请。3.佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的复函》及附件、禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》及附件，证明原市国土局、原禅城区国土局在2013年给禅城区人民法院的复函中已经有对卫国路80号地块内存在“公用道路”、“公共通道”的认定，其作出涉案信息公开行政行为有相关事实依据。4.佛国土规划依公开〔2019〕10号《关于政府信息公开申请的答复》及附件《莲花路升平路老城区改造控制性详细规划》、禅建函〔2019〕188号《关于佛山市亨泰金属材料有限公司政府信息公开申请的答复》、EMS快递单及邮件全程跟踪查询截图各2份，证明原市国土局、原禅城区国土局依法在法定期限内作出涉案10号、188号答复，并按原告要求的方式送达给原告。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4，被告对其真实性无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。原告提供的证据3，该组证据与本案信息公开的行政行为审查无关，本院不予采纳。被告提供的证据1，该组证据系证明被告主体资格的证据，原告并无异议，本院予以采纳。被告提供的证据2系原告申请信息公开时所提交的材料，本院予以采纳。被告提供的证据3，该组证据系原告提供信息公开的原始依据，且原告对其真实性无异议，本院予以采纳。被告提供的证据4，该组证据系本案所审理的行政行为，故对真实性予以确认，对其是否合法将在本院认为部分中详细阐述。经审理查明，2010年9月29日，原告通过拍卖方式取得位于禅城区××号土地使用权。2010年10月15日，汕尾市中级人民法院作出（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》，裁定将广东星光机电有限公司位于佛山市禅城区××号土地使用权一处过户至原告名下，原告可持该裁定书到相关国土管理机构办理相关产权过户登记手续。同时，汕尾市中级人民法院作出（2008）汕中法执一字第55-9号《协助执行通知书》，通知佛山市国土资源局禅城分局协助将广东星光机电有限公司名下的涉案地块过户至原告名下。2013年3月26日，原告诉佛山市第二人民医院返还原物纠纷一案至禅城区人民法院，禅城区人民法院在审理该案过程中发函至原禅城区国土局及原市国土局，原禅城区国土局于2013年8月27日作出禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》，原市国土局于2013年5月24日作出佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》，原市国土局及原禅城区国土局回函中表示卫国路80号土地存在公共通道（公用道路）的问题。2019年1月7日，原市国土局、原禅城区国土局分别收到原告提出的政府信息公开申请，要求公开：原市国土局在佛国土规划函〔2013〕388号《关于禅城区人民法院调查取证的函》、原禅城区国土局在禅建函〔2013〕1379号《关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》中描述卫国路80号土地认定存在“公用道路”“公共通道”相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料，如所申请公开的资料不存在也需要回复申请人，并要求将书面回复及其相关文件邮寄给原告。2019年1月25日，原市国土局作出10号答复，原禅城区国土局作出188号答复，原市国土局及原禅城区国土局均通过邮寄方式于2019年1月26日送达给原告。其中原市国土局作出10号答复中向原告公开一份《莲花路升平路老城区改造控制性详细规划》，根据庭审查明该规划系2018年才形成，与原市国土局、原禅城区国土局针对法院复函的内容无关。另查，佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》规定，组建市自然资源局，市自然资源局在区设分局，实行市以下垂直管理体制，不再保留市国土资源和城乡规划局。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第四条的规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜……”原告申请公开的事项系关于规划道路认定的材料，原禅城区国土局、原市国土局对原告的申请有权作出处理。关于程序问题，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，原禅城区国土局、原市国土局自收到原告申请至作出案涉答复，符合上述法律规定，程序合法。本案争议焦点为原市国土局作出的10号答复、原禅城区国土局作出的188号答复是否合法。本案中，原告向原市国土局、原禅城区国土局申请的内容系对上述两个部门曾经复函法院表示卫国路80号土地存在“公用道路”“公共道路”的相关依据包括但不限于图纸、文件等证明材料。由此可见，原告希望通过信息公开的方式获取卫国路80号土地被认定为“公用道路”“公共道路”的相关证明材料。本案中，原市国土局、原禅城区国土局系通过解释的方式向原告答复当初回函法院时对卫国路80号土地存在“公共通道”的依据，即实地察看得来。虽然案涉两份答复中并未明确表示认定公共通道没有相关的资料，但从原市国土局及原禅城区国土局作出的答复可以明显反映出当初认定是基于实地察看，况且从庭审查明的内容来看，被告亦表示在2013年，案涉地块并未制定控制性详细规划，原市国土局及原禅城区国土局系基于历史现状及实地察看作出认定，此外，根据调查情况来看，原告在地块拍卖前已被充分披露案涉地块存在需保障相关单位通行权利的瑕疵，换言之原告拍卖时就知晓卫国路80号土地存在公共通道的问题。因此原市国土局作出的10号答复及原禅城区国土局作出188号答复并无不当。原告主张要求撤销，本院不予支持。关于原告诉状中提及原市国土局、原禅城区国土局认定卫国路80号土地存在公共通道错误的问题，因本案系信息公开纠纷，审查的系信息公开答复是否合法，对于认定公共通道是否正确不是本案的审理范畴，对此本院不予评价。关于原告主张撤销案涉两份答复中“关于卫国路80号地块东面与市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道（公用道路）的认定”的请求，本院认为在政府信息依申公开法律关系中，行政机关的义务在于对其在履行法定职责中制作或获取的信息进行公开，行政机关对于公开信息内容合法性不负有审查义务，原告的该项诉讼请求系对公开信息的内容合法性有异议，并不属于政府信息公开案件审查范围，故对该项请求本院亦不予支持。综上，被告作出的案涉行政行为所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告请求撤销没有事实和法律依据，本院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市亨泰金属材料有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告佛山市亨泰金属材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  吴嘉敏审 判 员  陈 威人民陪审员  陈志雄二〇一九年十月十五日书 记 员  胡怿之