贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行初141号 原告张家忠，男，1967年8月28日生，汉族，贵州省兴义市人，住贵州省兴义市。 委托诉讼代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师，一般授权代理。 被告兴义市人民政府，住所地：兴义市市府路**。 法定代表人田涛，市长。 委托诉讼代理人何瑞，兴义市司法局工作人员，特别授权代理。 委托诉讼代理人周先芳，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。 被告兴义市人民政府下五屯街道办事处，住所地：兴义市庄园路中段。 法定代表人张鲁涛，主任。 出庭负责人曾成富，街道办党工委书记。 委托诉讼代理人梁斌，贵州泳清律师事务所律师，特别授权代理。 原告张家忠诉被告兴义市人民政府（以下简称兴义市政府）、兴义市人民政府下五屯街道办事处（以下简称下五屯街道办）履行法定职责一案，本院于2019年5月23日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员陈蕊丽、王幼封参加评议，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告张家忠及其一般授权委托代理人胡宝岭，被告兴义市政府之特别授权委托代理人何瑞、周先芳，被告下五屯街道办之党工委书记曾成富及特别授权委托代理人梁斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于2018年12月7日向被告兴义市政府、下五屯街道办分别提出书面申请，要求二被告依法为原告安置预留地并赔偿损失。二被告在起诉之前一直未书面答复原告。 原告张家忠诉称，原告是下五屯街道办xx村民。自2009年开始，原告的承包土地被征收后，二被告承诺的按照征收土地10%的比例安置预留地的问题始终未兑现。2010年7月8日，下五屯街道办印发《关于解决原下五屯村、鸡场村等村组遗留问题的决定》。根据该《决定》的内容，下五屯街道办同意尽快兑现下五屯村、鸡场村、耳寨村原遗留下来的预留地划拨等问题，并同意耳寨村预留地安排在耳寨安置区。此后，下五屯村被征地农民的预留地按照上述《决定》的内容已全部兑现，鸡场村被征地农民的预留地也大部分兑现。但是，原告作为耳寨村村民，安置预留地的问题至今仍未解决，严重侵害了原告的合法权益。原告于2018年12月7日向二被告提出书面申请，要求二被告依法为原告安置预留地并赔偿损失。但截至目前，原告也未收到二被告作出的任何正式答复，被告也未履行安置预留地的职责。原告认为，行政机关在征收土地时承诺按照征收土地面积10%的比例安置预留地，应当依法及时履行安置预留地的职责。兴义市政府作为县级以上人民政府，按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，是行使补偿安置职权的法定主体，应当及时为原告安置预留地；下五屯街道办作为征收土地的具体实施主体，应当与兴义市政府共同履行安置预留地的职责。并且，《关于解决原下五屯村、鸡场村等村组遗留问题的决定》作为一种会议纪要，其所设定的职责也应当转化为下五屯街道办的一种法定职责。二被告拒不履行安置预留地的职责，已经构成不作为。故，原告诉至法院，请求：一、判决二被告限期履行为原告安置213.3平方米预留地的职责；二、本案诉讼费由二被告承担。 原告张家忠起诉时提交的证据材料： 第一组证据：《耳寨集体经济发展用地统计表》2份。拟证明：原告被征地的面积、留地比例（10%）以及每户的留地面积。 第二组证据：《西南环线安置区征地付款清册》。拟证明：征地时每户已扣除10%的预留地，未给予补偿款（征地补偿标准为38000元／亩，扣除一份预留地款3800元，实付补偿款为34200元／亩），每征收一亩耕地，政府应安置一分国有土地给被征收户，作为商业用地和失地农民生计用地，从清册上可以看出预留地款是从征地补偿款中扣除的。 第三组证据： 1.下五屯街道办文件-下办发(2010)08号《关于解决原下五屯村、鸡场村等村组遗留问题的决定》复印件。拟证明：根据《决定》的内容，下五屯街道办负有为原告安置预留地的职责，是本案适格的被告。 2.耳寨村大、小两个安置区照片2张（编号4）。拟证明：耳寨村有大、小两个安置区。2009年修西南环线征地后已经安置农户，同时应划拨预留地，但政府一直未划拨。 3.原告向二被告邮寄的申请材料复印件、快递单复印件、投递情况查询截图。拟证明：原告已依法向二被告就履行安置预留地职责提交书面申请，且二被告已经收到原告的书面申请。 第四组证据： 1.鸡场村吕志云、刘顺祥二户施工图、报批图复印件、建设住房（一楼为商用门面）的照片1张（编号6）。拟证明：同为下五屯街道办下辖被征地农户，鸡场村被征地农户的预留地安置问题已经得到解决，且已经实现商用，本案原告的情况与之相同，预留地始终未予兑现有违公平、公正原则。 2.污水处理厂安置区建房照片及谢志刚户建筑图（编号7）。拟证明：当时征收污水处理厂的土地时就在该土地上把每亩一分的预留地划给了被征地的农户自己管理，可以转让，可以搭石棉瓦出租，2017年政府已批准他们建房。该土地有耳寨村四组张家羽、张家册、张家坤的土地，他们也同样划得一亩一分的预留地。本案原告被征土地的情况与之完全相同，本着公平、公正的原则，理应得到安置预留地。 3.下五屯村安置预留地上建房照片及赵发友、李定凤二户的建房图纸（编号8）。拟证明：下五屯村村民的土地有先于原告被征的，也有后于原告被征的。因2012年征地发生纠纷，政府为了安定民心，在2014年安置地设施整好后，就把预留地划拨给村民了。而原告所在村有大、小两个安置区，但预留地一直没有划拨，显失公平。 4.下五屯街道办庄园社区王家屯组的刘洪村、魏元兵二户的预留地建房照片及施工图、报建图（编号9）。拟证明：该组的预留地也是长期没有划拨，村民们看到下五屯村的预留地已经划得建房，魏元兵和范秀英就去信访局找领导，结果就划得了。 第五组证据： 1.照片12张、光盘1份（编号10）。拟证明：预留地未安置的前提下，开发商强行施工，与被征地农户产生冲突。公安机关和下五屯街道办事处工作人员到现场处理。 2.2018年6月28日的现场照片8张（编号11）。拟证明：原告方的代表曾到市政府、州政府、省政府请求解决，上级领导让原告代表回来找当地政府解决，村民看到下五屯村、鸡场村、王家屯组的预留地都划拨，所以村民到社区请求解决。 3.2018年7月5日和2018年7月10日拨预留地的现场照片8张（编号12）。拟证明：原告一直在向政府主张安置预留地的权利，不可能放弃，如果这个问题长期得不到解决，不但原告的合法权益无法保障，而且矛盾和纠纷也将继续持续下去，也不利于社会的稳定。 4.2018年7月11日群众到永康社区要求划拨预留地的现场照片6张（编号13）。拟证明目的同上。 5.2018年7月12日群众到永康社区要求划拨预留地现场照片9张（编号14）。拟证明目的同上。 第六组证据：2010年耳寨村五个村民组的村民在三环路上阻止施工被打和被拘留的身份证复印件（编号15）、原告等5人于2017年4月13日第二次去省信访局身份证复印件（编号16）、原告等5人分别于2017年4月14日、5月24日去兴义市信访局身份证复印件（编号17、18）。拟证明：原告一直在积极主动地与政府沟通解决安置预留地的问题，但政府部门一直无视法律规定，拒不履行法定职责，甚至采用殴打、拘留等方式对原告进行报复、恐吓。 第七组证据：兴义市人民法院（2017）黔2301民初10号《民事判决书》1份、黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23民终23号《民事判决书》1份。拟证明：耳寨村的土地租赁合同因违反法律规定，已经被法院认定为违法和无效。 被告兴义市政府辩称，1.被答辩人诉请与事实不符，兴义市政府已履行为被征地集体安置集体经济发展用地（预留地）的职责。2009年至2015年，兴义市政府分批次征收下五屯街道办辖区的集体土地，根据征收安置补偿方案，政府按照被征收的耕地面积，减除公共设施用地后的4.6%划定地块，作为集体经济发展用地，用于壮大集体经济，另外房屋被征收的，每个承包经营权户划地安置120㎡或全产权房安置140㎡住房、40㎡商业用房、一个停车位。在2016年征收工作完成后，兴义市政府于2016年4月28日批准下五屯街道办对被征地的集体经济组织用地进行选址，下五屯街道办及时交付了安置的集体经济发展用地，耳寨村集体经济发展用地已经安置到耳寨村，该集体经济管理委员会已经实际管理了安置的集体经济发展用地并于2016年7月将该发展用地出租经营。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，集体经济发展用地或预留地属于集体所有土地，由集体经济组织或村民委员会经营管理。因此，下五屯街道办将集体经济组织发展用地交给耳寨村集体经济组织符合法律的规定。该集体经济组织已经实现管理、经营权益，政府征收安置的义务已经履行。2.本案应属于集体经济组织内部的承包经营权纠纷，属于民事争议范畴，被答辩人应另案解决。被答辩人的诉请为安置预留地到个人，但根据法律的相关规定，依法应属于村民集体所有的集体经济发展用地的经营权，由村集体组织发包，不属于行政机关职能范围。3.案涉的耳寨村集体经济发展用地虽然由集体经济组织管理和经营，但经营所得均按户核算发放，被答辩人的实体权益并未受到损害。综上，被答辩人提起的诉请没有事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。 被告兴义市政府在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据：兴义市政府办公室社会信用代码证，法定代表人身份证明，法定代表人身份证复印件各一份。拟证明：兴义市政府基本信息。 第二组证据：《兴义市人民政府关于印发中国万峰林国际旅游城项目土地房屋征收搬迁安置补偿方案的通知》（兴府发[2013]135号）。拟证明：2015年征收下五屯街道办土地房屋适用该补偿方案，方案确定对耕地的补偿包含划定集体经济发展用地，对房屋的补偿系其他方式。 第三组证据： 1.《兴义市国土资源局、市城乡建设局、下五屯街道办事处关于对下五屯永康社区鸡场、耳寨、景家屯集体经济发展用地选址的请示》一份及附图四张； 2.《兴义市人民政府关于下五屯街道办事处关于对下五屯永康社区鸡场、耳寨、景家屯集体经济发展用地选址的批复》一份； 3.《耳寨集体经济发展用地（预留地）租赁合同》三份。 拟证明：耳寨村集体经济发展用地于2016年6月以前安置到位，耳寨村集体经济组织于2016年6月即实际管理集体经济发展用地并用于出租，政府的划拨预留地的义务已经履行。 第四组证据：《耳寨集体经济发展用地统计表》、《耳寨集体经济发展用地（预留地）租金分配汇总表》第一批次、《耳寨一组集体经济发展用地（预留地）租金分清册》、《耳寨二组集体经济发展用地（预留地）租金分清册》、《耳寨三组集体经济发展用地（预留地）租金分清册》、《耳寨四组集体经济发展用地（预留地）租金分清册》、《耳寨五组集体经济发展用地（预留地）租金分清册》。拟证明：耳寨村集体经济组织已将预留地按户核算统计，并将集体经济发展用地的收益按户核发，未侵害原告的实际利益。 被告下五屯街道办答辩称，1.答辩人已依法履行原告所在的耳寨村集体经济发展用地即“预留地”的行政管理职责，原告诉称理由与事实不符。为切实解决集体经济发展用地遗留问题，答辩人已于2016年4月11日与相关部门共同现场勘查，涉及耳寨村五个村民组集体经济发展用地确定拟选地块位于西南环线两侧，共四幅地块，面积为113.5亩（其中，2016年征地应预留95.72亩，2018年“上品湾”项目预留2.65亩），在确定地块、面积后，答辩人于2016年4月12日报请兴义市政府批准，兴义市政府于2016年4月28日作出批复，同意答辩人的报请。2.涉及耳寨村集体经济发展用地已由该村经济管理委员会统一管理经营，且涉征土地农户（5个村民组）已得到相应的利益分配。自兴义市政府批复后，耳寨村经济管理委员会已于2016年7月16日将四个地块进行了出租，出租期限均为18年，并将所得租金收益进行第一批分配，所属的5个村民组农户绝大部分领取了租金。其中，耳寨村一组、四组、五组村民除个别农户外，均同意领取了租金分配。在二、三组村民农户中，除本案48户农户不同意领取租金分配外，其余101户均领取了租金分配。3.答辩人已按被征土地比例安置集体经济发展用地至村级集体经济组织，原告主张划地安置到户的诉求，均与相关法律及上级人民政府规定的安置补偿政策相悖。综上，答辩人已依法履行相应的行政管理职责，原告的诉请于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告下五屯街道办所提供证据与兴义市政府一致。 经庭审质证，原告对被告兴义市政府、下五屯街道办提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性认可，对第二组、第三组、第四组证据的真实性认可，但合法性及证明目的不认可。 被告兴义市政府、下五屯街道办对原告提供的第一组、第二组、第三组、第四组、第六组、第七组证据的真实性认可，但对证明目的不认可，认为第五组证据与本案不具有关联性。 本院对上述证据认证如下：对被告兴义市政府、下五屯街道办提供的第一组至第四组证据的真实性认可；对原告提供的第一组至第七组证据的真实性认可，第四组证据与本案不具有关联性。 经审理查明：原告是兴义市下五屯街道办xx村民。自2009年，兴义市政府开始分批次征收下五屯街道办辖区的集体土地。2010年7月6日，下五屯街道办作出《关于解决原下五屯村、鸡场村等村组遗留问题的决定》，该《决定》载明，本次征地按照以前的标准划拨预留地，耳寨村预留地统一安排在耳寨安置区，明确征地价格为38000元／亩，扣除1分预留地款，实付农户款34200元／亩，并明确规定逾期不领款的农户不予划拨预留地。之后，下五屯街道办制作了《耳寨集体经济发展用地统计表》，该表详细登记了耳寨村（五个村民组）村民被征收土地的面积以及每户的预留地面积，由村民小组核实后，在村组进行公示。 2016年4月12日，下五屯街道办就耳寨村集体经济发展用地的拟选址问题，向兴义市政府进行请示。2016年4月28日，兴义市政府作出兴府函[2016]133号《关于下五屯街道办事处永康社区鸡场、耳寨、景家屯村集体经济发展用地选址的批复》，批复同意耳寨村集体经济发展用地选址于西南环线两侧，涉及四个地块，编号分别为：YD-1(10.6亩)、YD-2（9.2亩）、YD-3（60.7亩）、YD-4(33亩)，面积共计113.5亩。得到兴义市政府的批复后，下五屯街道办将上述集体经济发展用地交付给下五屯街道办永康社区耳寨经济管理委员会（以下简称耳寨经管委）进行管理、经营。耳寨经管委于2016年7月16日分别与案外人文才权、兴义市汇峰农业科技有限责任公司、许林签订《耳寨集体经济发展用地（预留地）租赁合同》，将上述四幅地块出租，制作《集体经济用地（预留地）分配清册（第一批）》，并将租金进行分配。原告因不同意分配方案，未领取租金。2018年12月7日，原告等48人以EMS快递方式分别向二被告邮寄了《预留地安置申请书》，请求二被告限期履行安置预留地的职责，并请求赔偿。二被告收到原告的书面申请后未在法定期限内进行答复，原告诉至法院，请求判如所请。 另查明，案外人文才权与耳寨经管委因租赁合同纠纷一案诉至法院，经兴义市人民法院与本院两级法院审理后作出终审判决。兴义市人民法院在（2017）黔2301民初5805号《民事判决书》中审理查明部分载明“2007年11月因设立庄园社区、永康社区，按照要求撤销庄园社区、纳吉村、鸡场村、耳寨村行政区划，成立下五屯、纳吉、鸡场街、耳寨四个经济管理委员会，继续行使原下五屯村、纳吉村、鸡场村、耳寨村的各项管理职能和管理日常事务。” 本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：被告是否已履行法定职权。 首先，关于耳寨村集体经济发展预留地的性质问题。集体经济发展预留地，是指政府因建设需要，对农村集体所有的土地实施征收后，提供给被征地集体经济组织一定数量的建设用地，作为村集体经济发展和无宅基地村民住宅建设之用,其目的是保障被征地农民基本生活和长远生计，发展壮大集体经济。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。既然是耳寨村集体经济发展预留地，其性质应当是耳寨村集体所有，应由村集体相关组织负责经营、管理。 其次，本案中，被告兴义市政府已对耳寨村五个村民组的集体发展用地的选址进行批复，并将四幅地块交付给具有管理耳寨村集体日常事务的耳寨经管委经营、管理。由此可知，被告已经履行了划拨集体经济预留地的法定职权，至于耳寨经管委如何利用该预留地，如何分配所得利益，应由村民会议或村民代表会议讨论决定，这属于村民的自治范畴，不属于政府的职权范围。因此，本案的原告请求被告将预留地安置给个人的请求没有法律依据。 另外，虽然被告在收到原告书面申请后，在法定时限内未予书面答复，但被告已用实际行动履行了其职权,其未进行书面答复的行为并不影响原告的权利义务。 综上，原告的诉讼请求均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张家忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张家忠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 陈蕊丽 二〇一九年十月二十五日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 杨 艳