宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）宁01行初1035号原告苗某，住宁夏回族自治区贺兰县。原告张某，住宁夏回族自治区贺兰县。共同委托代理人王某，宁夏瀛智律师事务所律师（特别授权）。共同委托代理人马某，宁夏瀛智律师事务所律师（特别授权）。被告贺兰县人民政府。法定代表人赫某。委托代理人白某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。原告苗某、张某不服被告贺兰县人民政府作出的贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》，于2018年12月19日向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月19日受理后，于2019年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月7日、9月9日公开开庭审理了本案。原告苗某、张某及其委托代理人王某、马某，被告贺兰县人民政府的委托代理人白某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告苗某、张某诉称，1984年12月8日，被告向张茂盛(原告苗某之夫、张某之父，已故)颁发了2000亩土地的土地使用证。张茂盛在该土地上投入了大量资金和人力、物力。后该土地被原贺兰县金山乡(现并入贺兰县常信乡)人民政府分包给其他案外人。原告为此不断上访，要求被告作出复议决定，被告以超过复议申请时效为由，作出贺复不字[2011]1号不予受理决定书。原告不服，诉至法院，经过多次起诉、上诉、再审，银川市中级人民法院作出（2014）银行再终字第6号行政判决书，判决被告作出行政复议决定。被告于2015年10月8日作出贺复告[2015]1号行政复议告知书，告知原告本案所涉2000亩国有土地已发包给不同农户，并由被告实施了确权发证行为，当事人应向银川市人民政府提出行政复议申请。原告向银川市人民政府提出行政复议申请，要求确认被告一地多证行为违法，但银川市人民政府以“原告提出的行政复议申请中所涉土地存在一地多证的情况，原告应当对涉案的土地权属向相关政府申请进行确权”为由，作出银政复中字[2015]4号中止行政复议通知书。2018年，原告向中央巡视组反映了该问题，后相关问题及材料被转送至当地政府。贺兰县国土资源局于2018年5月3日作出信访复字28号《关于苗某反映土地补偿问题信访事项的答复意见书》，贺兰县洪广镇人民政府于2018年5月2日作出洪政字〔2018〕39号《关于苗某反映2000亩土地侵权问题信访事项答复意见书》，均确认原告所持土地证合法有效。原告据此要求银川市人民政府恢复行政复议，但其迟迟不予答复。2018年11月30日，被告枉顾原告所持土地证已被贺兰县洪广镇人民政府及贺兰县国土资源局确认合法有效的事实，擅自以贺政发〔2018〕139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用证的决定》注销了1984年12月8日颁发给张茂盛的土地使用证。后又以贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》决定给予张茂盛10万元作为开发土地的补偿费。原告认为，被告的行为严重侵犯了原告对涉案土地的使用权，故原告诉至法院，请求依法判令：1.撤销贺兰县人民政府于2018年11月30日作出的贺政发〔2018〕139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用证的决定》并责令其重新作出具体行政行为即按照宁夏回族自治区2018年征地补偿标准向原告进行补偿;2.本案诉讼费由被告承担。原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：证据一：1-1开发土地审批表一份、1-2贺土地字第8号《土地使用证》一份。证明目的：原告的权利义务被继承人张茂盛于1984年从被告处承包2000亩土地用于农业开发，被告向张茂盛颁发了土地使用证，确认张茂盛承包土地面积为2000亩，张茂盛取得该块土地使用权。证据二：2-1洪政信字〔2018〕39号《关于苗某反映2000亩土地侵权问题信访事项答复意见书》、2-2《关于苗某土地使用权确权问题的答复》。证明目的：在原告的权利义务被继承人张茂盛拥有合法有效的土地证前提下，原金山乡人民政府将张茂盛承包开发的荒地划拨他人使用并颁发土地经营权证书，导致张茂盛无法实际占有并经营涉案土地。证据三：贺政发〔2018〕139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用证的决定》。证明目的：被告在适用法律错误的前提下作出139号决定，违法注销原告的权利义务被继承人张茂盛的土地使用证。证据四：贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》。证明目的：被告违法收回并注销原告的权利义务被继承人张茂盛土地使用证并予以错误补偿的事实。被告贺兰县人民政府辩称，被告依法作出的贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》符合事实和法律规定。首先，原告诉请按照宁夏回族自治区2018年征地补偿标准进行补偿不符合事实。1984年11月,张茂盛申请开发原金山乡以北2000亩荒地,并承诺在三年内开发完毕。同年12月8日,贺兰县土地管理科为张茂盛办理了贺土地字第8号《土地使用证》,证载面积2000亩,作为植树、种草、牧业用地。1984年12月19日,宁夏回族自治区人民政府下发宁政函[1984］116号批复,同意宁夏回族自治区农业厅土地管理局《关于在金山、芦草洼地区给个体和联户种草种树划拔荒地的报告》,明确要求金山地区划拨荒地、沙滩地必须进行开发性生产,并限于二至三年内开发利用。依据当时《中华人民共和国土地管理法》的规定，国有土地连续两年未使用的，可以收回土地使用权。1984年后,张茂盛未能按照规定期限开发利用,故上述2000亩划拨土地于1989年被收回。原贺兰县金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资,贺兰县金山乡人民政府筹资,修建水利设施,灌溉开发土地,该宗土地交由从陕西、内蒙、西海固等地迁至金山乡的农户及贺兰县金山乡本地村民耕种。1998年至1999年，二轮土地承包及2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间,上述土地确权至从陕西、内蒙、西海固等地搬迁的农户名下,并颁发了集体土地承包经营权证书。其次，张茂盛未按照规定期限开发利用上述2000亩划拨土地1989年被收回，并已确权至农户名下，因此，涉案土地应按1989年被收回时的标准进行补偿。最后，被告作出的补偿决定符合规定。贺兰县国土资源局与贺兰县洪广镇人民政府工作人员对原告苗某提供的知情人进行了调查，得知张茂盛实际开发土地在500-800亩之间，后又多次征询农牧、水务、开发办等相关部门意见及《关于金山乡北阳墩荒地开发工程投资预算的报告》（贺政发〔1985〕3号），参照当时每亩土地的开垦标准，综合以上情况决定给予张茂盛10万元作为开发土地的经济补偿合情合理，符合事实及法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：开发土地审批表、贺土地字第8号《土地使用证》、《关于四十里店乡光明村社员张茂盛等人联合开发荒地的报告》、《关于开发金山乡以北土地的申请报告》各一份。证明目的：张茂盛申请开发涉案土地获得批准利用，被告向张茂盛颁发土地使用证，张茂盛承诺在承包三年内全部开发完毕。证据二：贺兰县国土资源局《关于苗某土地使用权确权问题的答复》及谈话笔录各一份、调查笔录四份、贺兰县国土资源局《关于召开苗某信访事项听证会的通知》、送达回证、苗某听证会登记表、民事授权委托书、苗某听证会会议记录、贺国土资发〔2018〕431号《关于注销张茂盛土地使用证的请示》及情况说明各一份。证明目的：1984年后,张茂盛未能按照规定期限开发利用。1988年至1989年,原贺兰县金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资,贺兰县金山乡人民政府筹资,修建水利设施,灌溉开发土地,该宗土地交由从陕西、内蒙、西海固等地迁至金山乡的农户及贺兰县金山乡本地村民耕种。1998年至1999年二轮土地承包及2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间,上述土地确权至从陕西、内蒙、西海固等地搬迁的农户名下。故被告依法注销张茂盛的土地使用证。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下异议：对证据一中开发土地审批表的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予以认可。该证据可以证实张茂盛合法取得2000亩荒地使用权的事实。对贺土地字第8号《土地使用证》的真实性、合法性、关联性均予以认可。对《关于四十里店乡光明村社员张茂盛等人联合开发荒地的报告》的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。《关于开发金山乡以北土地的申请报告》是复印件，对其真实性无法确认，须由被告进一步提交证据证实该证据系张茂盛书写，对其合法性亦无法确认，该申请报告中张茂盛承诺三年内开发完毕只是对涉案土地的开发计划，没有承诺如三年内没有开发完毕将由政府收回发包给其他人，被告不能因此撤销张茂盛的土地使用证。对证据二中《关于苗某土地使用权确权问题的答复》的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。该证据证明张茂盛对涉案2000亩土地持有合法使用权，被告有关部门自认将涉案土地发包给他人并与他人签订土地承包合同的做法不当。对听证程序所提交的所有材料的真实性、合法性、关联性均不予认可。认为谈话笔录没有反映出调查人员具有执行调查的资格，注销张茂盛合法持有的土地使用证的机关是被告，谈话笔录载明的谈话人员却是贺兰县洪广镇的工作人员，涉案土地早在30年前被政府部门收回，被告却在30年后才进行调查取证，程序违法，对其合法性不予认可。该谈话笔录恰好说明张茂盛对涉案土地拥有合法的使用权，涉案土地被贺兰县金山乡人民政府违法发包给案外人的事实。且与被告作出的具体行政行为没有关联性，与被告的证明目的无关。对四份调查笔录的真实性、合法性、关联性均不予认可。调查笔录相当于证人证言，证人证言必须要求证人出庭当庭陈述事实。具体行政行为发生30年之后由被调查人作出的陈述很难完全、客观的还原当年的案件事实且各被调查人之间的陈述内容明显矛盾，说法各不一致，有关内容背离常识和当事人客观情况。被调查人年事已高，对于30年前的事实还记得多少，记忆是否准确表示怀疑。调查的主体资格不合法，虽然调查笔录列明了调查人员，但却不能反映调查人员的具有合法的调查权及主体资格。被调查人员只有姓名，无法核实被调查人员身份的合法性、真实性。调查的程序不合法，调查人员并没有向被调查人员表明身份且在30年之后才进行调查取证，程序明显违法。行政机关对被调查人没有进行单独询问。对调查笔录的证明目的不予认可。对贺兰县国土资源局《关于召开苗某信访事项听证会的通知》的真实性、合法性、关联性均不予认可。该通知不能证明被告注销张茂盛土地使用证之前经过了合法的听证程序。被告称贺兰县国土资源局依据《宁夏回族自治区信访事项听证办法》作出听证通知，该办法的有效性有待核查。被告未提交该办法，应视为听证程序没有法律依据。对于送达回证，因被告未提供原件，故对其真实性、合法性、关联性均不予认可。对苗某听证会登记表的真实性、合法性、关联性不予认可。对民事授权委托书，因被告未提供原件核实，故对其真实性、合法性、关联性不予认可。对苗某听证会会议记录的真实性、合法性、关联性不予认可。且根据《宁夏回族自治区行政听证程序规定》第二十一条的规定，最终应当形成听证报告，被告并没有形成结论性的意见，该听证材料不符合法律规定。对贺国土资发〔2018〕431号《关于注销张茂盛土地使用证的请示》及情况说明的真实性、关联性认可，但对其合法性及证明目的均不予认可。该证据证明被告注销张茂盛的土地使用证，将张茂盛合法享有土地使用权的土地发包给案外人，导致张茂盛对涉案土地无法实际进行开发利用。被告对原告提交的证据提出以下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，认为原告当时取得承包地2000亩是合法的，但当时并没有签订承包合同和缴纳承包费，是根据当时的政策进行划拨的。对证据二的真实性无异议，对其证明目的有异议。原金山乡人民政府是将涉案土地依法收回后承包给当地村民，不是违法划拨。洪广镇人民政府及贺兰县国土资源局的答复意见中并没有确认原告对涉案土地的合法使用权和有效性。同时该机关也并不具备这样的法定职能。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。该决定是在经过调查核实由贺兰县国土资源局进行请示后根据相关事实作出的决定，是合法的。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。收回土地发生在1989年，该决定仅涉及补偿的问题，并不解决收回土地合法性的问题，不能达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据二中的贺兰县国土资源局《关于召开苗某信访事项听证会的通知》、送达回证、苗某听证会登记表、民事授权委托书、苗某听证会会议记录、贺国土资发〔2018〕431号《关于注销张茂盛土地使用证的请示》及情况说明均为证明其注销张茂盛土地使用证的相关材料，与本案不具关联性，本院不予采信。被告提交的其他证据及原告提交的证据来源合法，可以证明案件事实，本院予以采信。经审理查明，张茂盛（已故）系贺兰县常信乡光明村八社村民，原告苗某系张茂盛之妻，原告张某系张茂盛之子。1984年10月11日，张茂盛向原贺兰县人民政府土地管理科提交《关于开发金山乡以北土地的申请报告》，申请开发未开垦荒土2000亩，称此地位于金山乡以北、防洪沟以东、金北大队以西。计划以每亩投资200元的费用，共计400000元，三年开发完毕。1984年10月20日，原贺兰县人民政府土地管理科同意张茂盛开发金山乡以北2000亩荒地。1984年12月8日，被告贺兰县人民政府向张茂盛颁发贺土地字第8号《土地使用证》，证载土地面积为2000亩，地权为国有，为植树、种草、木业用地。后原贺兰县金山乡人民政府认为张茂盛未按计划完成开发，将上述2000亩土地分包给多名案外人并颁发了土地承包经营权证。2012年，张茂盛去世。二原告一直向相关部门反映涉案土地问题，要求重新确权和予以赔偿。2018年10月31日，被告作出贺政发〔2018〕139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用证的决定》，决定依法注销1984年12月8日颁发给张茂盛的贺土地字第8号《土地使用证》。后被告作出贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》，称“……为了妥善解决张茂盛信访突出遗留问题，维护社会和谐稳定，依照公平公正、合理合情的原则，经组织县国土资源局与洪广镇工作人员对苗某（张茂盛妻子）提供的知情人王伟、铁国壁、陆金春、朱玉兰等进行了详细调查询问，判定张茂盛实际开发土地面积在500-800亩之间。经征询农牧、水务、开发办等相关部门意见，并查阅了《关于金山乡北阳墩荒地开发工程投资预算的报告》（贺政发〔1985〕3号），综合以上情况，决定给予张茂盛10万元作为开发土地的补偿费。”原告不服，诉至本院，请求判如所请。本院认为，被告贺兰县人民政府于2018年10月31日作出贺政发〔2018〕139号《贺兰县人民政府关于注销张茂盛土地使用证的决定》决定注销张茂盛的土地使用证，但考虑到张茂盛对涉案土地开发利用的实际，为妥善解决涉案土地的遗留问题，决定对张茂盛开发土地的费用给予补偿，不违反法律规定。被告作出的贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》称判定张茂盛开发土地面积在500-800亩之间，经征询相关部门意见并查阅《关于金山乡北阳墩荒地开发工程投资预算的报告》（贺政发〔1985〕3号）文件，决定给予张茂盛10万元的开发土地补偿费，但该处理决定中并无明确的补偿标准和计算依据，被告亦未向本院提交《关于金山乡北阳墩荒地开发工程投资预算的报告》（贺政发〔1985〕3号）文件。故被告作出的涉案处理决定的事实不清，证据不足，应予撤销。关于原告提出的补偿标准，应由被告就张茂盛开发利用涉案土地的实际情况进一步核实后予以确定并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告贺兰县人民政府作出的贺政发〔2018〕153号《贺兰县人民政府关于张茂盛开发土地补偿费的处理决定》；二、被告贺兰县人民政府于本判决生效之日起六十日内对张茂盛开发土地的补偿费重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告贺兰县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长  宁 丽审 判 员  刘煜姗人民陪审员  刘明飞二〇一九年十月十四日书 记 员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。