山东省安丘市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0784行初78号 原告刘乐胜，男，1979年12月16日出生，汉族，居民，住安丘市，身份号码×××3517。 被告安丘市人民政府，住所地安丘市青云大街623号。 法定代表人贾勤清，代理市长。 委托代理人温莉，女，安丘市司法局工作人员。 被告安丘市自然资源和规划局，住所地安丘市青云大街627号。 法定代表人郑可德，局长。 委托代理人邰庆磊，男，该单位工作人员。 委托代理人张军，山东元仓律师事务所律师。 原告刘乐胜不服被告安丘市自然资源和规划局作出的土地行政征收行为及安丘市人民政府作出的行政复议行为一案，于2019年8月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月14日公开开庭进行审理。原告刘乐胜，被告安丘市人民政府的委托代理人温莉，被告安丘市自然资源和规划局的委托代理人邰庆磊、张军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告安丘市自然资源和规划局于2019年4月1日发布《安丘居委会（董家庄村、焦家庄村、三教堂村、岔河子村）拟征收土地补偿安置方案》（以下简称《拟征收土地补偿安置方案》），原告刘乐胜不服该方案提起行政复议，安丘市人民政府于2019年7月8日作出安政复决字［2019］18／22／28号行政复议决定书，决定维持被告安丘市自然资源和规划局作出的《拟征收土地补偿安置方案》。 原告刘乐胜诉称，2019年3月27日安丘市人民政府发布拟征收土地公告，同年4月1日安丘市自然资源和规划局作出《拟征收土地补偿安置方案》。因安丘市人民政府有关部门未对本人的土地予以清点确认，原告对土地补偿安置方案不服，在2019年4月10日向安丘市人民政府提出行政复议，在2019年7月10日收到复议决定，其对复议决定不服，理由：一、安丘市人民政府下属机关在土地拟征收过程中严重违反土地征收程序，存在没有依据等明显违法的情形，应确认无效。根据安丘市自然资源和规划局的行政复议答复和安丘市人民政府的复议决定，认定安丘市人民政府在2019年3月27日作出的拟征收土地行为对土地相关权利人的清点确认工作。在2018年2月份已经实施，并已经清点确认完毕，补偿款也已经发放，根据《山东省土地征收管理办法》第二章的规定，安丘市人民政府各部门在土地征收过程中，在拟土地征收公告发布之前进行清点确认的行为，没有法律依据，已经违法。其本人的承包土地0.42亩，现在本人正在耕种中，在2018年2月份新安街道组织的评估调查中，本人虽在补偿支款明细上签字，但未予认可和支款。就该签字及涉案土地使用权流转行为，其已提起诉讼，通过法院的法律文书，其认为2018年2月份新安街道组织的土地评估行为，是法院认可的不是土地征收过程中的清点确认程序，是一种民事行为。2019年3月27日安丘市人民政府发布拟征收土地公告，征收土地是国家机关的权利，具有强制性，但要给予其合理补偿，所以安丘市人民政府要对其土地予以评估清点确认。基于以上原因请求确认安丘市人民政府的土地征收行为无效。二、安丘市自然资源和规划局制定的土地补偿安置方案，没有严格贯彻和落实国家和省政府对失地农民的保障工作。首先，涉案土地补偿价格偏低，其村所处地片，处于城市建成区，在政府招拍挂网站上排出260万元一亩的高价，因此政府在制定方案时，没有考虑其村的区位优势，同地不同价对其村不公平，且该次土地征收，是商住用地，不符合征收土地是为了公共利益的需要，请求法院判定安丘市人民政府适当提高土地补偿金额。其次，根据《山东省土地征收管理办法》第二十四条、第二十六条的规定，安置补偿方案对失地农民没有落实任何保障措施，因此要求对土地补偿安置方案进行修改。综上，请求：1.撤销安丘市人民政府作出的［2019］18／22／28号行政复议决定书；2.请求确认安丘市拟征收土地行为，严重违反法律程序，确认无效，并要求对其所承包的土地予以清点确认评估；3.请求安丘市人民法院对安丘市自然资源和规划局作出的拟征收土地补偿安置方案作出调整，重新作出补偿安置方案。 原告庭审时提交下列证据：1、安丘市人民政府作出的拟征收土地公告一份；2、安丘市自然资源和规划局作出的《拟征收土地补偿安置方案》一份；3、安丘市自然资源和规划局行政复议答复书一份；4、行政复议决定书一份，以上证据证明原告起诉具有事实依据；5、安丘市国土资源局关于土地征收手续未办理的说明一份；6、（2018）鲁0784行初9号、（2018）鲁行终2956号行政判决书各一份；7、新安街道派出所所长短息记录一份，证明原告的赔偿款没有支取。 被告安丘市自然和规划局辩称，一、涉案土地征收程序是依照法律规定的程序进行的，程序合法，不存在无效的情形。首先，原告涉案土地属于汶中片区改造项目所在范围，该项目是安丘市政府确定的2018年重点改造片区，由安丘市人民政府组织实施，现在处于刚刚启动阶段，并未正式进入征收程序。2019年3月27日，安丘市人民政府制定了《安丘市人民政府拟征收土地公告》（安征公告[2019]4号），并在原告村委会进行了张贴公告，该公告中明确告知了拟征收土地的位置、范围、补偿标准等事项，并明确告知相关权利人对公告有异议的，可以在公告发布之日起内60日内向上一级人民政府提起行政复议，对清点确认行为有异议的，可以于行政行为作出之日起60日内提起行政复议。由此可见，涉案土地严格依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等文件的规定，保障了包括原告在内的相关权利人的知情权。其次，被告制作并发布了《拟征收土地补偿安置方案》，并在原告村委会进行张贴公告。该公告明确告知了拟征收土地的位置、地类、范围、补偿标准以及安置意见等事项，并明确列明对补偿安置方案有异议的，可以在公示结束之日起5个工作日内向被告提出听证申请，以及告知了其他提出异议的解决途径。方案公布后，被告以及其他单位并未接到任何人的听证申请，可以认定本案原告对安置补偿方案不持异议。涉案拟被征收土地由安丘市人民政府组织实施，地上附作物和青苗清点确认补偿工作由新安街道办事处具体负责。涉案地块于2018年2月份由新安街道办事处组织参与，并一同与原告进行了清点。至于清点工作在拟征收土地公告发布前还是发布后进行，均未对原告的权益造成不利后果，在性质上也不属于违反征收程序的行为。二、原告诉请被告对涉案《拟征收土地补偿安置方案》进行调整并重新作出补偿安置方案没有依据。首先，《拟征收土地补偿安置方案》中征地补偿安置费标准是按照《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价的通知》（鲁政字[2015]286号）文件拟定的（新安街道为5.5万元/亩），社会保障资金按照山东省土地征收管理办法（省政府令第226号）第二十三规定，政府补贴资金不低于每亩1.5万元标准执行拟定的，严格贯彻落实了国家、省的法律法规的规定。其次，涉案拟征收土地因部分村民不同意土地征收，导致前期土地征收工作处于停滞状态，涉案拟征收土地征收程序不再进行，不会对原告的权益造成影响，被告也没有必要重新拟定安置补偿方案。三、涉案的《拟征收土地补偿安置方案》未对行政相对人的权利义务产生影响，应裁定驳回原告的起诉。被告制定、发布的《拟征收土地补偿安置方案》需经过征地批准机关批准后，再行发布《征地补偿安置方案公告》，然后按照《征地补偿安置方案公告》组织实施，《拟征地补偿安置方案公告》的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见，《拟征地补偿安置方案公告》并不对被征收人的安置补偿利益产生影响。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告于举证期限内提交以下证据：1、《拟征收土地公安》照片一组；2、《拟征收土地补偿安置方案》照片一组，以上证据证明涉案公告均是依照法定程序进行的，不存在违法情形，征收分为征收前的准备阶段、报批阶段、实施阶段，拟征收公告和拟征收土地补偿安置属于征收前的准备阶段，不属于征收阶段，现在仅仅是征收前的准备阶段；3、原告征收补偿支款明细照片；4、原告支款证明，以上证据证明涉案地块由新安街道办事处进行清点确认。 被告安丘市人民政府辩称，原告刘乐胜行政复议二案（案号[2018]18号、[2019]22号），原告分别于2019年4月10日、4月16日向其提出行政复议申请，其收到申请当日立案受理，因案情复杂，分别于6月4日、6月14日作出延期决定，并依法送达原告。经原告申请，于2019年6月13日对该二案进行了听证，后经过审查，于2019年7月8日作出安政复决字[2019]18、22、28号行政复议决定书，并于当日向原告送达，该案已结案。其作出的复议决定书认定事实清楚，法律依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告于举证期内提交以下证据：送达回证四份、受理案件通知书一份、听证通知书一份、延期通知书一份及复议决定书的送达回证，证明作出复议决定程序的合法性。 对于原告提交的证据，二被告质证后认为，对证据1-6无异议，对证据6、7请求法院依法认定，不认可证据8的真实性。对于被告安丘市自然资源和规划局提交的证据，原告质证后认可在证据1-3，不认可证据4的真实性；被告安丘市人民政府无异议。对于被告安丘市人民政府提交的证据，原告及被告安丘市自然资源和规划局均无异议。 对以上证据，本院认证如下：对于原告提交的证据1-5客观真实、与本案待证事实有关联性，确认为有效证据；证据6-8与本案待证事实无关联性，本院不认确认。对于被告安丘市自然资源和规划局提交的证据1、2与本案有关联性，确认为有效证据，证据4、5与本案待证事实无关联性，本院不认确认。对于被告安丘市人民政府提交的证据，均客观真实，且本案待证事实有关联性，确认为有效证据。 经审理查明：2019年3月27日，被告安丘市人民政府作出安征公告［2019］4号《安丘市人民政府拟征收土地公告》，对位于南侧的土地，就拟征收的土地位置、范围、权属、用途、土地补偿标准及其他事项进行公告。2019年4月1日，被告安丘市自然资源和规划局就上述土地发布《拟征收土地补偿安置方案》，就拟征收土地的位置、地类及面积、土地补偿标准、安置意见、其他事项进行了公告，其中在其他事项中载明“此方案在本次征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以公示，公示期为5个工作日，自2019年4月2日起，至2019年4月9日止。本方案同时在山东省征地信息公开查询系统中公示。对本方案有异议的，可在公布结束之日起5个工作日内，向自然资源和规划局提出书面听证申请，由安丘市自然资源和规划局按规定组织听证；也可以在本方案公示之日起10日内，向安丘市人民政府提出书面协调申请；协调不成的，可自收到本协调告知书之日起15日内向省政府申请裁决；也可以在本方案公示之日起60日内向安丘市人民政府申请行政复议。”上述公告均张贴于门口。原告对被告安丘市自然资源和规划局作出的《拟征收土地补偿安置方案》不服，于2019年4月10日、4月16日分别向被告安丘市人民政府提起行政复议，要求：1、请求判定被申请人在征地清点确认程序实施过程中行政不作为；2、要求被申请人对其承包土地重新评估清点确认；3、请求安丘市人民政府撤销被申请人制定的安置方案，并重新拟定；4、请求安丘市人民政府召开听证会。被告安丘市人民政府于2019年7月8日作出安政复决字［2019］18／22／28号行政复议决定书，决定：一、维持被申请人作出的《拟征收土地补偿安置方案》；二、驳回申请人刘乐胜的其他复议请求。现原告刘乐胜对该复议决定及拟征收土地补偿安置方案均有异议，提起本次诉讼。 另查明，原告刘乐胜系村民，其所在的村庄属于上述拟征收土地的范围，其本人在该村尚有0.48亩土地，现原告仍耕种该土地。被告安丘市自然资源和规划局当庭述称，涉案土地未进入征收程序。 本院认为，本案争议的焦点系涉案拟征收土地补偿安置方案行为是否具有可诉性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟定征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此规定，被告安丘市自然资源和规划局作为土地行政主管部门有制定并公布拟征收土地补偿安置方案的职责。同时据上述规定，拟征收土地补偿安置方案只有经过批准后才会被组织实施，被告安丘市自然资源和规划局公告拟征收土地补偿安置方案的目的系让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法以及对此持有异议时，可采取的权利救济途径。据此，拟征地补偿安置方案不会对拟被征收人的安置补偿利益产生影响。其次，拟征收土地补偿安置方案系作出征收土地补偿安置方案行政行为的一个程序性环节，不属于独立的行政行为，并不直接影响行政相对人的权利义务。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”及第（十）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，据此，涉案拟征收土地补偿安置方案行为不具有可诉性，依法应裁定驳回原告要求对安丘市自然资源和规划局作出的拟征收土地补偿安置方案进行调整及重新作出补偿安置方案的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。”本案中，原告要求确认安丘市拟征收土地行为无效，首先该行为作出的主体系安丘市人民政府，据上述法律规定，本院作为基础法院无管辖权，本院告知原告后，原告坚持起诉；其次原告未就安丘市人民政府作出的拟征收土地公告行为申请行政复议，在被诉的行政复议决定书中不涉及该行为，因此对于原告要求确认安丘市拟征收土地行为无效的诉讼请求，不属于本院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。 因本案涉案土地尚未进入土地征收程序，庭审中原告亦认可其现仍实际耕种其所有的位于的土地，也证实涉案土地未被征收，原告的权利义务未产生实际影响，故原告要求被告对其所承包的土地予以清点确认评估，无事实和法律依据，依法应驳回起诉。 被告安丘市人民政府作出的安政复决字[2019]18/22/28号复议决定书，28号复议决定书的申请人为李科学，因李科学与原告刘乐胜的复议内容一致，被告安丘市人民政府作出了安政复决字[2019]18/22/28号复议决定书，但李科学未对该复议决定书提出异议，因此对于28号复议决定书，本院不作处理。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定:“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，被告安丘市人民政府作出的安政复决字[2019]18/22号复议决定,属于复议维持的情形，故，安丘市人民政府作为共同被告,参加本案行政诉讼,符合法律规定。同时，因原告刘乐胜起诉安丘市自然资源和规划局而提起的本案诉讼不符合行政诉讼的受理条件，应予驳回。因此，对原告刘乐胜要求撤销被告安丘市人民政府作出的安政复决字[2019]18/22号复议决定的起诉,应当一并予以驳回。 综上，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项、的规定，判决如下： 驳回原告刘乐胜的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉， 向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  李娜娜 人民陪审员  赵金义 人民陪审员  孙晓乐 二〇一九年十月二十八日 书 记 员  韩惠莲