四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行初141号 原告：高兴华，男，1949年2月22日出生，汉族，住四川省双流县。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 原告：张戈军，男，1952年10月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 原告：左学荣，男，1960年1月1日出生，汉族，住四川省双流县。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 原告：陈保前，男，1946年9月16日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 原告：肖运，男，1948年5月22日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 原告：代开林，男，1962年12月15日出生，汉族，住四川省成都市都江堰市。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 原告：郭永光，男，1965年7月19日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 委托诉讼代理人：任欢，四川蓉城律师事务所律师。 被告：峨眉山市人民政府，住所地四川省峨眉山市绥山西路7号。 法定代表人：吴小怡，市长。 出庭负责人：林寿洪，峨眉山市司法局副局长。 委托诉讼代理人：赵康靖，峨眉山市司法局工作人员。 原告高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光诉被告峨眉山市人民政府不予受理行政复议决定一案，七原告于2019年8月29日向本院递交行政诉状，本院于2019年8月29日受理立案后，于当日向被告峨眉山市人民政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书以及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告张戈军及七原告委托诉讼代理人任欢，被告峨眉山市人民政府出庭负责人林寿洪及该府委托诉讼代理人赵康靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月26日，被告峨眉山市人民政府作出峨府复〔2019〕174号《峨眉山市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（以下简称174号《不予受理行政复议申请决定书》），其主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条“严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发……农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。涉案房屋位于黄湾镇龙洞村4组，系农民集体所有土地上的房屋,高兴华等7人非村集体经济组织成员，与涉案房屋无法律上的利害关系，其就黄湾镇责限拆（2019）第347号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称347号《限拆违决定书》）不具有提起行政复议的主体资格。据此，对高兴华等7人提起的复议申请决定不予受理。 原告高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光诉称，原告承租彭文祥于黄湾镇龙洞村4组的涉案房屋，因房屋内部结构老化，原告于2013年10月8日向龙洞村村委会、景区管委会和乡政府申请维修改造，在获得批准手续后，原告自2014年至2016年对涉案房屋进行了改造。2019年6月，峨眉山市黄湾镇人民政府作出黄湾镇责限拆347号《限拆违决定书》，原告遂向被告申请行政复议。2019年8月6日，原告收到被告作出的174号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为其与案涉房屋有直接的利害关系，且原告向被告提出的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被告作出的《不予受理复议申请决定书》在法律适用、事实认定方面均存在严重错误与不当。据此，原告起诉至法院，请求法院判决：1.撤销被告作出的《不予受理行政复议决定书》；2.责令被告在法定期限内重新作出行政复议决定；3.被告承担本案诉讼费用。 被告答辩称，原告系非村集体经济组织成员，与涉案房屋无法律上的利害关系，其既非347号《限拆违决定书》的行政相对人亦非利害关系人，不具有提起行政复议的主体资格。 经审理查明，2013年，原告高兴华与峨眉山市黄湾镇龙洞村四组村民彭文祥户签订《峨眉山龙洞自在小筑BOT项目经营协议》，约定乙方彭文祥户将其位于黄湾镇龙洞村四组24号的房屋出租给甲方高兴华开办小筑项目（农家乐），租赁期限为2013年10月1日至2043年9月30日，租金为每年2万元。其中，协议第四条第1款约定：“经营（租赁）期满甲方有权收回房屋”。第五条第1款约定，“经营（租赁）期间，因政策因素导致本合同终止，且甲方获得任何第三方的房屋赔偿款（或补偿、补助款等，下同），在本合同期第1至5年内甲方所获得的赔偿总额，由甲、乙双方按三、七比例分配，即甲方得所获得的赔偿总额的30%，乙方得所获得赔偿总额的70%；在本合同期第6年以后甲方获得赔偿总额，由甲、乙双方按五、五比例分配，即甲方得所获得的赔偿总额的50%、乙方得所获得的赔偿总额的50%”。第3款约定:“房屋的维修、改建、装饰所产生的费用由乙方支付。”第十条第4款约定：“在乙方维修、改建的自在小筑的房屋中，甲方同意乙方拥有四间房间的永久使用权，并承诺在政策许可时为乙方办理产权（或使用权）证书。四个房间为现房左侧横房的二楼四间，楼梯为共有产权。”2013年12月8日，七原告签订《关于在峨眉山市龙洞村合作众筹康养休闲住所的合作投资协议》。 2013年10月8日，彭文祥申请进行房屋维修。庭审中，原告自述其实际出资于2013年10月至2016年对案涉房屋进行维修改造，因房屋主体老化无法局部维修遂对案涉房屋进行了重建。2016年3月7日，峨眉山风景名胜区管理委员会规划建设监察大队出具票据收取彭文祥缴纳违建罚款16万元。 2019年6月18日，四川省峨眉山市黄湾镇人民政府对彭文祥户作出347号《限拆违决定书》。2019年6月29日，七原告就347号《限拆违决定书》向被告申请行政复议。2019年7月2日，被告收到申请书后认为材料不齐，遂通知七原告补正材料。2019年7月23日，被告收到补正材料。2019年7月26日，被告作出174号《不予受理复议决定书》。同年7月31日，被告向七原告邮寄送达174号《不予受理复议决定书》。七原告不服于2019年8月19日起诉至我院。 以上事实有原、被告提交的身份信息、《峨眉山龙洞自在小筑BOT项目经营协议》《关于在峨眉山市龙洞村合作众筹康养休闲住所的合作投资协议》《收条》四张、违建罚款票据一张、347号《限拆违决定书》、174号《不予受理复议决定书》以及庭审笔录等证据予以证明。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，行政复议机关对当事人申请行政复议符合法定的申请行政复议条件的，应当依法予以受理；对于不符合法定申请条件的，依法决定不予受理，并书面告知申请人。 综合双方诉辩意见，本案的争议焦点系七原告就347号《限拆违决定书》是否具有提起行政复议的资格，即七原告与347号《限拆违决定书》是否具有利害关系。七原告主张其系案涉房屋的承租人、实际建设人和居住人，与347号《限拆违决定书》具有利害关系。被告则认为原告与案涉房屋之间属于民事法律关系，与347号《限拆违决定书》不具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“利害关系”应当是指行政行为与当事人之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系。在本案中，根据原告高兴华与彭文祥户所签的协议可知，虽然协议中有关于维修、改建等费用由承租人支付，案涉房屋中的四间房屋原告享有永久使用权等明显区别于一般租赁法律关系的权利义务内容，但原告入住后对案涉房屋并不享有完整的控制权，协议中诸如租赁期满彭文祥户有权收回房屋等约定，均表明彭文祥户才系案涉房屋的物权权利人。347号《限拆违决定书》必须通过原告与彭文祥户的债权债务关系才能对原告产生影响，故原告与347号《限拆违决定书》之间不具备直接的、必然的利害关系，其针对347号《限拆违决定书》不具有提起行政复议的主体资格，被告峨眉山市人民政府据此作出174号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。原告认为自身利益受损，应当另寻途径救济。 综上，原告与347号《限拆违决定书》之间不具备直接的、必然的利害关系，其针对347号《限拆违决定书》不具有提起行政复议的主体资格。被告峨眉山市人民政府基于此在法定期限内作出并送达174号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高兴华、张戈军、左学荣、陈保前、肖运、代开林、郭永光负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  潘德军 审判员  易晓芸 审判员  刘 平 二〇一九年十月二十五日 法官助理  韩俊 书记员 朱蕾汀 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国行政复议法》 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。