山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1103行初26号原告日照益洋鱼粉有限公司，住所地日照市岚山区碑廓镇岳家村，统一社会信用代码913711030889003872。法人代表人刘昌团，总经理。委托诉讼代理人郭瑞艳，山东公存律师事务所律师。委托诉讼代理人柳清霞，山东公存律师事务所律师。被告日照市岚山区综合行政执法局，住所地日照市岚山区岚山西路337号-6，统一社会信用代码113711037834951092。法定代表人来永法，局长。出庭应诉负责人郑旭亮，副局长。委托诉讼代理人胡建新，山东德与法律师事务所律师。委托诉讼代理人徐辉，山东德与法律师事务所律师。原告日照益洋鱼粉有限公司诉被告日照市岚山区综合行政执法局行政处罚一案，本院于2019年7月3日立案受理,本院立案后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状和应诉通知书。并依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告日照益洋鱼粉有限公司的委托诉讼代理人郭瑞艳、柳清霞，被告日照市岚山区综合行政执法局出庭应诉负责人郑旭亮及委托诉讼代理人胡建新、徐辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年1月3日，被告对原告未取得饲料许可生产证进行生产加工鱼粉的违法行为，作出了日岚综罚字[2019]001号行政处罚决定，决定给予原告行政处罚：1、罚款人民币518175元；2、没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停1吨。原告不服该处罚决定，认为被告认定事实错误，处罚数额过高。原告日照益洋鱼粉有限公司向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销或变更被告作出的日岚综罚字[2019]001号行政处罚决定书；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：被告不是适格的行政执法主体，无权对原告作出行政处罚；被告以原告未取得生产许可证生产鱼粉为由处罚原告事实错误；被告相处的物品系原告为环保检查适用机器以及采集大气排放数据而生产的，在环保检查合格之前不能申请饲料生产许可证，故原告生产并不属于违规生产，且该物品只能作为有机肥料使用而并不会作为单一饲料使用。被告对查封的物品在网上拍卖三次均流拍，充分说明了其并不是单一饲料，没有任何的市场价值，并不是属于可以在市场流通的“供动物食用的产品”。从拍卖的情况来看，该物品的价值并不如评估的高，因此被告处罚的额度过高，违反了行政执法的合理性。为此，原告向本院提起行政诉讼，请求依法公正裁判。被告日照市岚山区综合行政执法局辩称，原告所称的“本次查处物品系为环保检查适应机器以及采集大气排放数据而生产的”与事实不符，原告早已于2018年1月26日经日照市环境保护岚山分局批复了噪声和固体废物污染防治设施竣工验收。对此，被告已发函给日照市岚山区环境保护分局协助调查，从该环境保护部门出具的回函中可以知悉，2018年1月26日批复了噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见。被告对原告未取得饲料生产许可证而生产鱼粉的违法行为处罚符合法律规定。经被告调查，原告鱼粉项目没有取得饲料生产许可证，答辩人现场查获鱼粉16.45吨，为确定货物的价格，经日照市岚山区价格认证中心鉴定，涉案鱼粉总价值为74025元。被告依据《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》及附件3，被告对原告未取得饲料生产许可证生产饲料的违法行为有权予以处罚。被告根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款、第三十八条第一款及行政裁量基准的规定，对原告的违法行为作出生产鱼粉货值七倍罚款计518175元，并没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停1吨，事实清楚、证据充分，适用法律行政法规正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市岚山区综合行政执法局对其行为的合法性提供了如下证据、依据：1.省第十六环境保护督察组交办案件；2.岚山区突出环境问题综合整治工作领导小组办公室交办单；证实本案的案件来源。3.责令停止违法行为通知书。4责令停止违法行为通知书送达回证。5.行政处罚立案审批表。该案件系由山东省第16环境保护督察组发现日照市岚山区碑廓镇日照益洋鱼粉有限公司在没取得饲料生产许可证正的情况下违法生产鱼粉，向日照市岚山区综合行政执法局交办。证据3－5证实被告在发现原告存在违法生产饲料添加剂行为后，于2018年9月7日向被告下达了责令停止违法行为通知书，并对原告的行为进行立案调查。6.日照丰益洋鱼粉有限公司营业执照、法定代表人刘昌团身份证复印件。证实原告的公司基本情况及法定代表人为刘昌团。7.2018年9月7日现场检查（勘验）笔录；8.2018年9月7日现场检查（勘验）影像证据；9.先行登记保存证据审批表；10.先行登记保存证据物品处理决定书；11.证据保存清单；12.先行登记保存证据通知书；13.实施行政强制措施审批表；14.查封（扣押）决定书、涉案物品清单；15.查封（扣押）决定书及送达回证；16.延期查封（扣押）决定书；17.延期查封（扣押）决定书及送达回证。证据7－17证实经被告现场勘查查封扣押涉案物品袋装鱼粉240袋、12吨，散装鱼粉八吨左右，筛鱼粉机，碳酸氢钠100袋、五吨，氧立停是40袋两吨，生产设备六套，装载机一台。其中散装鱼粉在2018年10月22日经执法人员现场勘验过磅为4450公斤，即共计查获与为16.45吨，其中氧立停40袋，计2吨，是根据原告法定代表人刘昌团所称的每袋50公斤，清点袋数计算得出的。具体体现在2018年9月8日刘昌团所做的调查询问笔录，后经执法人员核实确定氧立停实际为每袋25公斤，即查获的氧立停实际重量为1吨。据此，被告撤销了日岚综罚字[2018]第40006号行政处罚决定书，重新作出日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定书，被告对查获的原告上述物品作出了查封扣押及延期查封扣押的决定书并向原告送达。18.2018年9月8日刘昌团调查（询问）笔录；19.2018年10月22日现场检查（勘验）笔录；20.2018年10月22日现场检查（勘验）影像证据；21.2018年10月25日刘昌团调查（询问）笔录；22.2018年12月4日行政强制现场笔录；该笔录并非被告作出查封、扣押物品的强制性要求，仅是被告在查封原告涉案物品时记录的原告的部分意见，在该笔录中其要求鱼粉放置在通风干燥的地方不要变质，要求被告妥善保管。因此在该份笔录原告没有签字，并不影响作出查封扣押决定的合法性。证据18－22，其中刘昌团的调查笔录中其明确承认从2013年4月开始在未取得生产许可证的条件下开始生产鱼粉，鱼粉的用途为饲料添加剂，而不是原告今天所称的作有机肥。现场检查勘验笔录证实了散装鱼粉的数量为4450公斤。23.日照市岚山区综合行政执法局价格认定协助书；24.价格认定标的明细表；25.日照市岚山区价格认证中心关于对涉案鱼粉的价格认定结论书；证据23－25证实了涉案鱼粉经日照市岚山区价格认定中心依法对涉案鱼粉作出了现场勘查，认定其货物总价值为74025元。根据其出具的单价，涉案鱼粉单价为4500元每吨。该价格与原告法定代表人刘昌团在调查询问笔录中所陈述的每吨5000元相近，甚至略低于该价格。26.日照市环境保护局岚山分局关于协助调查的复函；27.日照益洋鱼粉有限公司鱼粉加工项目噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见。证实在案发时原告早已经于2018年1月26日通过了噪声和固体废物污染防治的验收。28.案件调查终结报告；29.行政处罚听证会告知书；30.行政处罚听证会告知书及送达回证；31.听证会申请书；32.行政事项审批表；33.行政处罚听证会告知书；34.行政处罚听证会通知书及送达回证；35.听证会公告；36.案件集体讨论记录；37.行政处罚听证笔录；38.听证会签到表；39.行政处罚听证报告；40.行政处罚决定审批表；41.行政处罚决定书；42.行政处罚决定书及送达回证。证实该案经被告依法调查核实，对原告第一次作出的行政处罚为罚款人民币518175元、没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停2吨。在作出该处罚结果之前依法告知原告有申请听证的权利，原告也依法申请了听证，听取了原告的陈述与辩解，作出该行政处罚决定程序符合法律规定。43.行政处罚撤销决定书；44.行政处罚文书送达回证；45.2018年12月26日调查笔录；46.行政处罚决定书；47.行政处罚文书送达回证。证实经被告对原告进行再次调查核实涉案氧立停每袋重量为25公斤，最后重新确定了氧立停实际总重量为1吨。据此，被告撤销了原行政处罚决定书，将没收氧立停的数量为改为1吨。48.《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》。根据该批复附件3，第九条东港区、岚山区成立综合行政执法局，在本行政区域内行使下列职权：农业含畜牧兽医农机管理方面，法律法规规章规定的行政处罚权。证实被告对原告未取得饲料生产许可证违法生产饲料添加剂的行为有权予以处罚。被告对原告作出的行政处罚的法律依据，根据中华人民共和国农业部公告1773号第四部分单一饲料品种，可以认定鱼粉为单一饲料，同时根据该公告，第一部分通则第八条，本目录第四部分所列的单一饲料品种是根据饲料和饲料添加剂管理条例，应当办理生产许可证和进口登记的产品及根据该规定原告生产鱼粉为饲料，应当取得生产许可证。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十五条、第三十八条规定，原告从事饲料，饲料添加剂生产应当向省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门提出申请并核发生产许可证，如未取得生产许可证生产饲料和饲料添加剂，由县级以上人民政府饲料管理部门责令停止生产、没收违法所得，违法生产的产品和用于违法生产饲料的饲料原料、单一饲料、饲料添加，添加剂与混合饲料以及用于违法生产饲料添加剂的原料、违法生产产品货值金额不足1万的并处1万以上5万以下罚款；货值金额在1万以上的，并处货值五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，没收其生产设备，生产企业的主要负责人和直接负责的主管人员十年内不得从事饲料添加剂经营活动。根据原告的行为对原告处以货值七倍的罚款并没收相关原料，符合法律规定。原告对被告提供的证据、依据进行了质证：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。被告2019年9月4日才提供证据，其已经超过了举证期限，因此其提供的证据不能作为其行政处罚的依据，视为其行政处罚没有证据，该证据也不能作为定案的依据。原告对被告提供的证据质证不代表对证据的认可。原告对被告的证据发表如下质证意见：证据1、2，对证据的真实性有异议，系复印件，对证据的合法性和关联性有异议。与本案没有关联性，原告没有违法生产的事实，仅仅是在进行环保验收的测试，以及在建设2期工程，根本就没有办法进行生产。该证据无法证明被告的案件来源。证据3-4，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。停止违法行为应该是正在进行的行为，而被告在对原告进行初次调查的时候，原告并未进行生产，由被告后续提供的勘验笔录也可以看出这一点。在没有进行调查的情况下，被告就下达通知书，没有事实依据。证据5，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。该立案审批表是针对日岚综罚字第40006号行政处罚，与本案没有关联性。其声称在现场调查中有生产迹象，没有任何的事实依据，对于鱼粉直接认定为生产完成的饲料，也没有任何的事实依据。证据6原告的营业执照和法定代表人身份证明复印件无异议。证据7，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。该现场勘验没有见证人签字，不符合《山东省行政程序规定》第70条的规定。两位执法人员的落款日期均为2018年9月27日，该证据存在瑕疵。该证据也是针对日岚综罚字第40006号行政处罚，与本案没有关联性。证据8，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。该证据可以看出，原告并没有在生产，而且也无法得出现场的鱼粉为饲料的结论。该现场勘验检查也没有见证人，不符合《山东省行政程序规定》第70条的规定，且没有执法人员的签字，证据不具有合法性。证据9-17，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，先行登记保存证据的需要在7日内做出处理决定，而被告在2018年9月7日先行登记保存证据，2018年9月15日才做出对物品的处理决定。其做出的扣押决定，明显事实证据不足，其仅仅只有原告没有生产许可证的事实，却没有现场勘验的鱼粉为单一饲料的事实，因此其扣押的证据不足，而且，其扣押清单中的数量与实际情况也不相符，比如氧立停是50斤/袋,而其写明100斤/袋，说明其所有的现场勘验的数据错误，不能作为行政处罚的依据。证据18，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。被告调查是事先没有告知原告调查事项和依据，违反了《山东省行政程序规定》第59条的规定，该证据不具有合法性，不能作为行政处罚的依据。而且原告陈述的是作为鱼粉加工厂，规范化生产之后的主要作业类型、作业情况以及销售渠道并不是指库房里的鱼粉是生产的饲料，也不是指这批鱼粉要被销售。该证据可以看出原告并没有销售。证据19-20，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。该现场勘验没有见证人签字，不符合《山东省行政程序规定》第70条的规定，不能作为处罚的依据。证据21，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。被告调查事先是没有告知原告调查事项和依据，违反了《山东省行政程序规定》第59条的规定，该证据不具有合法性，不能作为行政处罚的依据。而且原告陈述的是对这一个行业的基本知识，并不是对本次调查事项陈述。可以看出原告并没有将鱼粉出售。证据22，2018年12月4日行政强制现场笔录，对证据的真实性有异议，对证据的合法性和关联性有异议。该证据没有当事人的签字也没有执法人员的签字，该证据不具有合法性，不能作为行政处罚的依据，也看不出任何与行政强制有关的内容。证据23-25，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。被告没有向原告送达价格认定结论书，没有给予原告申辩的权利。价格认定是对作为饲料鱼粉的2018年9月7日的一个通行价格，不是涉案鱼粉的价值，因为价格认定机关没有对鱼粉进行现场查看，也没有取样验证鱼粉的品质，是否为全新等，价格认定机关就以全新的饲料鱼粉的出厂价格认定其价值是错误的。价格认定机关的鉴定过程也违反了《山东省价格鉴定操作规范》，不能够作为处罚的依据。而且价格鉴定机关选取的评估基准日错误，在价格鉴定的过程当中，基准日应该选取在每月的月末，离9月7日最近的应为8月30日作为评估的基准日，或者选取9月30日作为评估的基准日，而不应是9月7日的价格，其是不可能鉴定的。证据26-27，对证据的真实性无异议，对证据的证明内容有异议。该证据恰恰证明原告需要后续环保验收，是在监测的过程中。证据27第六条第2项明确表示需要申请后续验收，因此环保并没有完全验收完成，这也是导致我们直到2019年才取的饲料许可证的原因。证据28，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。被告没有证据证明原告无证生产饲料，而且整个调查取证的过程中多次违反法定程序，调查笔录现场勘验笔录等均存在错误，不能作为处罚的依据。被告按照七倍处罚没有法律依据及裁量的标准。证据29-39，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议。该听证是针对日岚综罚字第40006号行政处罚，对于本案的行政处罚，被告没有给予听证的权利，也没有给拟处罚决定书，程序不合法，应该撤销本次行政处罚决定。听证报告中的很多数字错误，比如氧立停2吨等，因此不能作为处罚依据，也不能作为证明其程序合法的依据。在听证的过程中被告仅仅向原告出示了两份针对原告法定代表人的调查询问笔录，并未出示所有的调查取证的材料，其没有充分保证原告的听证权。证据40-42，对证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议，与本案没有关联性，该行政处罚已经被撤销。证据43-44，对证据43的真实性无异议，对证据44的真实性有异议，该证据针对同一事实，2018年12月24日，被告撤销了日岚综罚字[2018]第40006行政处罚决定书，并说明要“依法按程序另行做出处罚决定”。但是，在后续的行政处罚中，被告没有进行重新勘验调查，且没有向原告送达拟行政处罚决定书以及正式的送达行政处罚决定书，侵犯了原告的合法权益。证据45，调查笔录。对证据的真实性有异议，对证据的合法性和关联性有异议。该证据没有被调查人的签字，不能作为处罚的依据，物品的数量、重量应该是被告勘验为准，而不是原告的陈述为主。证据46-47，对证据46真实性无异议，对证据47真实性、合法性均有异议。证据47昨天被告提供的证据复印件中没有送达人的签字，送达地址也没有载明、备注当中，也没有载明当事人拒签的字样，但在今天提供的原件当中，却写明了送达地址、送达人，也已经签字且备注当中还载明了原告拒签，由此可见该份证据系伪造，没有作为定案的依据。该行政处罚决定没有送达给原告，且送达回证上也没有原告或者工作人员的签章等，作出该行政处罚之前，被告没有履行告知义务、没有履行听证以及送达拟处罚决定书等，存在严重的违法，因此应予以撤销。对48的真实性无异议。被告对原告的证据质证如下：第一、被告2019年8月20由被告工作人员签收相关开庭通知、举证通知，被告提供证据没有超出举证期限。第二、对于涉案物品认定为鱼粉由原告于2018年9月8日在调查询问笔录中所陈述的其公司从事加工鱼粉生产的陈述，并且依据中华人民共和国农业部1773号文件中明确规定了鱼粉为单一饲料，因此被告对于其生产物品为鱼粉的认定符合事实。第三、被告通过2018年9月8日对原告法定代表人刘昌团的调查询问，可以认定其没有取得饲料生产许可加工鱼粉，且存在销售全国各大饲料厂的行为，其对于涉嫌违反《饲料和饲料添加剂管理条例》的行为，此在笔录中明确清楚。因此被告对原告公司的涉案物品进行先行登记保存以及延期查封、扣押有确凿的事实依据及法律依据。第四、被告发现原告存在违法生产饲料行为的时间为2018年9月7日现场勘查时间，登记保存证据的时间也为2018年9月7日选取该时间作为认定价格的基准日更符合涉案物品的准确价值，原告所陈述的基准日选取没有法律依据。第五、被告的日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定书，是对日岚罚字[2018]第40006号处罚决定书的修改,新处罚决定书仅是因处罚决定中没收的氧立停数量，在认定过程中因原告陈述错误，认定为2吨，后将该物品的实际数量改为1吨，予以没收，减少了没收氧立停的数量，且在日岚综罚字第40006号行政处罚中作出时已经向原告下达了相关的申请听证的告知书已经充分听取了原告的意见。原告为证明自己的主张提交如下证据：1.行政处罚撤销决定书复印件。证明2018年12月24日被告撤销了日岚综罚字[2018]第40006行政处罚决定书并说明要“依法按程序另行做出处罚决定”。但是，在后续的行政处罚中，被告没有进行重新勘验调查，且没有向原告送达拟行政处罚决定书以及正式的送达行政处罚决定书，侵犯了原告的合法权益。被告的现场勘验笔录存在错误。2.行政处罚决定书日岚综罚字[2019]第001号复印件。证明2019年1月3日被告以原告违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第38条第1款的规定处罚原告，罚款518175元以及没收鱼粉和氧立停1吨。被告无证据证明没收的物品属于单一饲料的鱼粉，价格认定存在错误，处罚没有事实依据。被告没有向原告送达本行政处罚决定书，程序违法。3.网络拍卖情况打印件。证明被告三次拍卖没收的物品均流拍。没收的物品没有价值尤其是不可能高达鉴定的价值。被告处罚没有事实依据，处罚的金额、裁量基准均没有事实依据。4.成交确认书复印件。证明张守便拍得的标的物成交金额为41200元，扣除氧立停的价值8000元至10000元，那么鱼粉的价值为不超过33200元。被告对鱼粉是单一饲料还是作为有机肥使用的其他产品，没有调查勘验，因此其处罚没有事实依据。被告对原告提供的证据进行了质证：对于证据1真实性没有异议，证据2真实性没有异议，证据3－4的真实性、关联性均无异议，涉案鱼粉根据原告陈述经三次流拍，流拍的价格显然不是货物的市场价格，不具有可参考性。以在拍卖中拍卖的价格取决于参与竞拍的人员范围以及参与竞拍人员对于相关货物的需求程度，因此流拍价格不是相关货物的市场价格。本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的认为真实无异议的证据，本院予以确认。被告对原告提供的证据的真实性无异议，本院予以确认。对双方当事人提供证据的证明目的，本院将结合案件事实作进一步的分析认证。经审理查明；2013年12月，原告在日照市岚山区碑廓镇岳家村西南处建设鱼粉厂加工项目。因环评监测需要，原告投入试运行阶段。2018年1月26日，由日照正荣环境工程有限公司编制的《日照益洋鱼粉有限公司鱼粉加工项目（一期工程）噪声和固体废物污染防治设施竣工环境保护验收监测报告》，经日照市环境保护局岚山分局组织召开验收会议，批复了噪声和固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见。该意见报告的验收结论为：“该项目环境保护手续齐全，在实施过程中基本按照环评文件及批复要求配套建设和采取了相应的环境保护设施，措施、噪声达标排放，固体废物得到妥善处置，符合噪声和固体废物污染防治设施竣工环保验收条件。”该批复并提出了后续工作建议：其中，“企业应定期进行达标校核（包括问题校核），按照省市各级环保部门要求完成项目燃煤锅炉超低排放改造，并申请后续验收。”原告在取得该验收批复意见后，在未取得饲料生产许可证的情况下，继续进行生产加工鱼粉并对外销售。2018年9月7日，被告接山东省第16环境保护督察组交办案件的查处任务，对原告企业进行了现场勘查，原告不能提供饲料生产许可证等有关审批手续。经执行法人员询问原告企业法定代理人刘昌团，查明原告为取得环保监测数据在未取得饲料生产许可证的情况下进行试运行生产加工鱼粉，并销往全国各大商户。经被告行政机关负责人批准，在查验现场，执法人员先行登记保存了原告已经加工生产完毕的鱼粉240袋、12吨、散装鱼粉八吨左右，以及氧立停40袋计2吨、碳酸氢钠100袋计5吨、筛鱼粉机一台。被告对先行登记保存物品制作了清单和现场勘验笔录，并向原告送达先行登记保存物品通知书。2018年9月15日，经被告行政机关负责人批准，被告将先行登记保存证据物品决定予以查封扣押，暂查封扣押在原告公司的库房内。被告已向原告送达了先行登记保存物品处理决定书和查封（扣押）物品决定书，并制作了查封扣押清单和现场查封笔录，以及对查封扣押物品与地点进行了拍照。查封期间为自2018年9月15日至2018年10月15日。涉案法律文书仍由企业法定代表人刘昌团在场签收和确认。本次查封，确认了原告已生产加工的鱼粉数量，共329袋，每袋50公斤，计16.45吨，氧立停40袋，计2吨。对查封期限，被告根据办案需要，由被告行政机关负责人批准决定延长30日。2018年10月26日，被告委托日照市岚山区价格认定中心作出价格认定，原告所生产加工的鱼粉总价值为74025元。平均每吨4500元。2018年11月8日，被告经过集体讨论案件，对原告作出拟处罚决定，并于该日向原告送达了听证告知书，告知拟处罚事实、理由和依据，并告知原告享有可以申请听证的权利。2018年11月12日，原告申请听证，被告于2018年11月21日组织听证。原告直接负责人员刘昌团及其委托的代理律师参加了本次听证会。被告制作了听证笔录，并制作了书面听证报告。经听证，被告认为原告所称的在环保验收过程中生产饲料是用于环保监测以及不是饲料和处罚标准过重不成立。2018年11月26日，被告认定原告无证生产单一饲料的行为属实，该行为已违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定，并参照山东畜牧厅公布的行政裁量基准，对原告的违法行为作出生产鱼粉货值七倍罚款共计518175元的罚款，并没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停2吨。限自处罚决定之日起十五日内缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，每日按罚款金额的3%加收罚款。并告知原告有权自收到决定书之日起六十日内申请行政复议申请或者自收到决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。被告后发现行政处罚决定没收的氧立停数量错误，正确数量为1吨，为此，被告修改没收氧立停数量后，并于2019年1月3日作出日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定。原告提出被告对作出的日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定书未送达给原告，属于程序违法，被告当庭作出了合理解释，并提交相关的送达回证，证明被告已向原告留置送达，本院对此予以确认。庭审中，原告提交了其于2019年8月15日取得的饲料生产许可证的复印件。被告对该证据的真实性不认可，认为该证不涉及取得生产许可证之前原告无证生产的违法行为事实认定问题。原告还对鉴定价格过程及鉴定基准日等问题提出了异议。日照市岚山区价格认定中心于2018年11月6日作出价格认定，该价格认定意见书中明确说明，如对价格认定结论有异议，可在价格认定结论书送达之日起60日内向日照市价格认定中心提出复核申请。本案被告于2018年11月8日作出了拟处罚事实、理由和依据告知，原告于2018年11月12日提出听证申请，被告于2018年11月21日组织了听证，并于2018年11月26日对原告的违法行为作出行政处罚决定，原告已知道或者应当知道被告所依据的价格认定的结论性意见，在此期间内仍未超过可以对价格认定意见书提出复核申请的期限。本院认为，本案争议的焦点是，原告在未取得饲料生产许可证的情况下生产加工鱼粉，是否属于应当受到行政处罚的违法行为；原告生产加工鱼粉是否存在销售的事实；被告原告的违法行为作出属于较重违法情形的认定是否正确，处罚数额是否适当；被告是否存在程序违法的情形。第一，关于原告未取得饲料生产许可证即生产加工鱼粉的行为，是否完全为了取得环保监测数据之目的。原告自2013年12月即开工建设并投入试运行以来，多年未能通过全面的环保验收和审批，因此也就未能申请饲料的生产许可审批手续，但原告却一直未能停止过生产加工鱼粉饲料。既使原告称其为后续工作的申报而进行生产加工鱼粉，未生产饲料或饲料添加剂，其理由也不能符合实际情况。被告在接到省第16巡察组交办案件后立即行动，并当场查获原告已经生产加工完毕的成品鱼粉共计16.45吨，生产数量较大，不能说明原告长期无证生产鱼粉的行为完全是为了环保监测数据的取得而为之的目的。且据被告调查企业直接负责人刘昌团，其陈述上述鱼粉为原告在2018年9月2日前的期间生产加工的，对其无证生产表示认可，对被告执法人员的为环境保护手续取得而需要生产多少吨以及所依据的相关文件或证明的提问，无以回复。故对原告的陈述申辩理由不成立，本院不予支持。第二，关于原告所生产加工的鱼粉是否进行出售的问题。根据原告企业主要负责人刘昌团陈述，原告所生产加工出来的鱼粉均被销售，每吨价格在3000元至5000元左右。此与原告于庭审当中又称其所生产的鱼粉非单一饲料，而是作有机肥使用的其他产品的主张自相矛盾，其理由不成立，本院不予支持。综上，对被告调查刘昌团笔录证据的真实性，本院予以确认。原告在未取得饲料生产许可证的情况下存在长期生产加工鱼粉饲料并进行销售的行为，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条第一款的规定，应当给予行政处罚。被告对作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，且被告根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条第一款的规定作出行政处罚，适用法律行政法规正确。第三，关于被告的执法主体资格及作出行政处罚的结果是否合理的问题。被告作为日照市岚山区综合行政执法部门，根据《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]228号）及附件三，被告有权作出涉案的行政处罚，其处罚的主体合法。但是，对于处罚结果，原告认为处罚不当，罚款数额过重，应当予以撤销变更。被告在作出行政处罚时未能充分考虑到原告生产行为所具有的合理性因素。原告为环保监测数据取得，进行后续申报工作仍需要一定时间和范围内的试运行。毕竟原告于2018年1月26日已经取得了噪声和固体废物处理两项环保验收意见的批复，与2018年9月份继续生产加工鱼粉饲料时间间隔不长，将其视为不完全为了环保监测数据取得进行后续申报而生产加工鱼粉饲料的情形也是情有可原的。事实上，原告因一直未能获得环评监测的全部项目的验收。但是，原告对被告提出的需要生产多少数量以及依据的相关证明等问题，原告答复不能。本案被告如果不考虑原告生产所具有的合理性因素，单一地按照生产货值已经达到行政裁量基准的处罚标准，来认定原告违法行为属于较重违法情形，并按照较重违法情形给予其生产货值金额七倍罚款，未免有失公允。本案从原告已经发生了违法行为和其具有的合理性因素两个方面分析，被告作出涉案行政处罚结果具有单一性，未能包容原告生产所具有的合理性因素，故而被告的行政处罚结果存在明显不当的情况。第四，关于原告对被告所依据的价格认定结论提出异议，该价格认定结论能否作为被告作出处罚的定案根据的问题。行政机关在依法履行职责的过程中，为作出行政处罚的必要，有权自行委托评估鉴定部门作出价值认定。对价格认定结论有异议，当事人应当在行使陈述申辩权或者申请听证权利时要及时行使，逾期不行使该项权利视为自行放弃了该项权利。对被告自行委托的价格认定结论，行政法律法规当中没有规定必须送达行政相对人，但行政相对人对行政机关作出的行政处罚的事实、理由和依据可以充分行使陈述、申辩权。本院认为，在充分保障当事人对行政行为享有陈述申辩权或者申请听证的权利时，对于价格认定结论是否送达行政相对人，不属于行政程序限制的必要条件。即使行政机关对价格认定结论没有送达行政相对人，也并不必然导致被诉行政机关作出的行政行为违法。本案在被告组织涉案行政处罚听证时，仍在价格认定结论说明的可以提出复核申请的期限内，原告未能对价格认定结论在此期限内提出复核申请，逾期后视为其自行放弃了该项权利。在本案中，本院经审查认为，日照市岚山区价格认定中心并非违反法律规定进行价值认定，事实上，该价格认定结论与市场价格基本相近，结论符合实际情况，未影响到原告的实际权利义务，没有出现较大偏差或者违背实际情况的情形，故被告可以将其作为认定事实和作出行政处罚的依据。原告以涉案拍卖竞价情况衡量其物之所值理由不当，本院不予支持。第五，关于行政程序当中被告未能向原告送达行政处罚事先告知书以及实施强制措施未能当场制作现场笔录存在程序轻微违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案被告以向原告送达申请听证告知书的形式，代替了行政处罚事先告知书，虽然在申请听证告知书中也全面告知了对原告的拟处罚事实、理由和依据，并告知其享有申请听证的权利，之后原告也根据该申请听证告知书提出了听证申请，被告也按时组织了听证，并充分听取了原告陈述申辩的事由，该项程序性行政行为未给原告行使陈述申辩权造成障碍，但是，此毕竟不符合行政处罚法的程序规范，在不影响当事人充分行使陈述申辩权的前提下，对不符合规范性程序的行政行为，可认定其属于程序轻微违法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当制作现场笔录。现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。本案被告对先行登记保存的物品实施查封扣押措施时未能制作现场笔录，被告于2018年10月22日补办现场笔录，原告法定代表人刘昌团在笔录上签名确认。基于原告对查封扣押物品质量、规格、数量等无异议的前提，被告对补正现场笔录，本院予以确认，但对被告违反法律程序的规范性，因未影响到原告享有的陈述申辩权或者申请听证的权利，对被告该行为认定为可认定其属于程序轻微违法。综上所述，涉案行政处罚决定，处罚主体合法，对处罚事实认定清楚，证据充分，适用法律行政法规正确，但对罚款的数额存在明显不当。行政诉讼法规定，对罚款数额存在明显不当的情形，人民法院可以判决变更；以及存在程序轻微违法的情形，人民法院确认其行政行为违法，但不撤销行政行为。因本案涉及行政处罚款额明显不当，故可以判决变更。原告请求撤销或者变更被告作出的行政处罚决定理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告日照市岚山区综合行政执法局于2019年1月3日作出的日岚综罚字[2019]第001号行政处罚决定程序违法；二、变更被告日照市岚山区综合行政执法局作出的日岚综罚字[2019]001号行政处罚决定中的罚款数额为生产货值五倍罚款计370125元；其他处罚事项，没收涉案鱼粉16.45吨、氧立停1吨的处罚不变。案件受理费50元，由被告日照市岚山区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  杨克明人民陪审员  牟乃聚二〇一九年十月二十八日法官助理孙玮书记员孟竹格