山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1724号 上诉人（原审原告）宋怀兰，女，1938年11月13日出生，汉族，住淄博市张店区。 委托代理人王立君（系上诉人宋怀兰之子），男，1965年9月20日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，住所地淄博市张店区新村西路226号。 法定代表人王学刚，区长。 委托代理人田学锋，淄博市张店区司法局工作人员。 委托代理人王涛，淄博市张店区司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区房镇镇人民政府，住所地淄博市张店区房镇镇公园北路中段。 法定代表人宋守孝，镇长。 原审第三人淄博市张店区房镇镇于营村村民委员会，住所地淄博市张店区房镇镇于营村。 法定代表人于修武，主任。 宋怀兰因诉淄博市张店区人民政府(以下简称张店区政府)、淄博市张店区房镇镇人民政府（以下简称房镇镇政府）、第三人淄博市张店区房镇镇于营村村民委员会（以下简称于营村村委会）不履行法定职责一案，不服淄博市中级人民法院（2019）鲁03行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2009年，淄博市张店区房镇镇于营村实施旧村改造，在本村建设楼房。于营村实施农村住房建设得到了张店区政府的批复以及规划部门的规划和用地许可。在《房镇镇于营村旧村改造还房实施方案》（以下简称《实施方案》）中载明：按照上级的有关规定和法律法规，本着集约节约利用土地的原则……经村两委反复商讨研究，并交村民代表大会讨论，广泛征求村民意见，同意率达到98%，特制定旧村改造方案。该《实施方案》规定：……二、按集体土地建设使用证，经测量核定土地面积，确认无误后，村委与拆迁户签订旧村改造拆迁兑换协议。……五、旧村拆迁：村委与拆迁户签订拆迁协议后，旧房归村民，由村民自主拆迁，材料归村民，旧房土地使用证交村委归档保管。拆迁费房租费：签订正式合同自旧房拆除验收合格之日起由村委补每户村民拆迁费3000元，租赁费每户每月360元，直至交房分钥匙为止。……八、本方案由村委负责实施。九、本方案如有补充变动，经村两委研究，党员大会、村民代表大会通过后变更生效。十、本方案自2009年5月28日起实施。该《实施方案》加盖了于营村村委会的印章，同时加盖了房镇镇政府和淄博市张店区建设社会主义新农村办公室的印章。2009年6月30日，于营村村委会与宋怀兰之子，即本案宋怀兰的委托代理人王立君，签订了改造拆迁还房协议书，该还房协议书已经得到履行。 宋怀兰之夫王希祥后以于营村村委会为被告向淄博市张店区人民法院提起民事诉讼，称王希祥是淄博市张店区房镇镇于营村村民，在该村有住房一套，2009年7月26日因旧村改造被拆迁，当时达成口头协议，后于营村村委会未还房给王希祥，并拖欠房租费，请求判令于营村村委会支付租房费等。淄博市张店区人民法院经审理后认为，涉案争议实为在于营村旧村改造过程中形成的拆迁安置补偿纠纷，旧村改造过程中拆迁安置补偿方案的制定与实施并不属于平等主体之间的争议，不属于民事诉讼管辖范畴；只有农村集体经济组织与其成员之间达成拆迁安置补偿协议的情况下，村集体经济组织成员就协议的履行起诉的，人民法院才作为民事诉讼案件予以受理。经查，所诉涉案老宅拆迁安置补偿问题并未签订书面协议，王希祥起诉的依据仅为其根据于营村村委会先期向其发放搬家费、租房费等行为进行的推断，在双方没有签订协议的情况下，于营村村委会前述行为的性质及依据并不明确，不能认定双方已就拆迁安置补偿问题达成了协议，涉案争议并不具备民事诉讼立案受理的条件。另王希祥是否具备享受拆迁安置补偿待遇的资格属于于营村集体经济组织自治范畴，人民法院无管辖权。淄博市张店区人民法院遂作出（2015）张民初字第1161号民事裁定，驳回了王希祥的起诉。后王希祥分别提出上诉和申请再审，（2016）鲁03民终1852号民事裁定和（2018）鲁民再344号民事裁定均维持了张店区人民法院（2015）张民初字第1161号民事裁定。 原审法院对制定《实施方案》时任于营村村委会主任的李行忠和现任于营村村委会主任于修武进行了调查，两人均称该《实施方案》是于营村村委会自行制定、实施的，与张店区镇镇政府均没有关系。 另查明，宋怀兰之子亦即宋怀兰的委托代理人王立君，惯用名为王立军。 再查明，淄博市人民政府在2015年曾对于营村会部分土地进行了征收。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求以及相应的事实根据，应当承担举证责任初步证明所诉的被告行政机关实施了行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，我国实行村民自治制度，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。从本案《实施方案》来看，方案明确表明系经于营村村两委反复商讨研究，并交村民代表大会讨论，广泛征求村民意见，在同意率达到98%上制定的。方案由村委负责实施。方案如有补充变动，经村两委研究，党员大会、村民代表大会通过后变更生效。从宋怀兰之子王立君与于营村村委会签订并已经履行的改造拆迁还房协议书来看，协议订立和履行的双方也是于营村村委会和王立君。综合上述两份证据和其他现有证据不能证明张店区镇镇政府系《实施方案》的制定和实施主体，尽管房镇镇政府与淄博市张店区建设社会主义新农村办公室在《实施方案》上加盖了公章，但在有关文件、方案上加盖公章，并不完全意味加盖公章的单位即是该文件、方案的制定、实施单位，也可以表现为对文件、方案的批复或备案等。依据现有证据，只能认定《实施方案》的方案制定和具体实施主体均系于家村村委会，村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》实施的行为，并不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院亦无权对此类行为进行司法审查。宋怀兰要求确认张店区镇镇政府不履行《实施方案》的行政行为违法的主张，未能提供证据证实，对其诉求，不予支持。 宋怀兰主张张店区镇镇政府作为于营村土地的征收实施主体应当对被拆迁户的安置负责，由于本案《实施方案》制定和实施时，宋怀兰主张的涉及于营村土地征收尚未实施，且该征收行为也非张店区镇镇政府所实施。因此对宋怀兰的相关主张，不予采信。 综上，宋怀兰的起诉，没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回宋怀兰的起诉。 宋怀兰不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并指令继续审理本案。主要理由如下：1.于营村实施的旧村改造实质上是张店区镇镇政府对上诉人房屋实施的征收行为。根据《实施方案》确定的内容，于营村旧村改造腾空的土地作为储备用地，因此旧村改造不是原审法院认定的村民自治行为。2.张店区政府是涉案土地征收的实施主体，应当对征收行为承担责任。淄博市张店区建设社会主义新农村办公室在《实施方案》中盖章，但鉴于其属于张店区政府的内设机构，故作出的行为应当由张店区政府承担责任。原审法院认为盖章行为系批复或者备案行为，没有事实和法律依据。3.张店区政府和房镇镇政府在《实施方案》中盖章，应当认定为具体实施主体，应当在征收上诉人房屋后承担补偿安置的职责。上诉人按照《安置方案》的要求和被上诉人的承诺完成房屋拆除，被上诉人应当按照《安置方案》的内容履行相应承诺。 被上诉人张店区政府提交书面答辩意见称：1.本案系旧村改造中房屋拆迁安置待遇争议，属于农村集体经济组织内部自治事项，不属于集体土地或者国有土地上的房屋征收，不是行政征收行为。2.市、县人民政府是土地征收的实施主体，被上诉人作为区级政府不具有征收土地的资格，上诉人要求被上诉人承担土地征收补偿安置职责缺乏事实和法律依据。 房镇镇政府、于营村村委会未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：本案的争议焦点在于宋怀兰要求确认张店区镇镇政府不履行《实施方案》的行为违法是否符合提起行政诉讼的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。根据以上规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求以及相应的事实根据，应当承担初步举证责任证明行政机关实施了被诉行政行为。 本案中，宋怀兰要求确认张店区镇镇政府不履行《实施方案》的行为违法，虽然有明确的被告，但还应当有具体的事实根据。宋怀兰主张张店区镇镇政府应当履行《实施方案》中的安置补偿职责，应对其主张提供相关证据予以证明。从《实施方案》的具体内容来看，系“经村两委反复商讨研究，并交村民代表大会讨论，广泛征求村民意见，同意率达到98%，特制定旧村改造实施方案……本方案由村委负责实施……方案如有补充变动，经村两委研究，党员大会、村民代表大会通过后变更生效”，结合王立君陈诉其与于营村村委会签订及履行改造拆迁协议的过程来看，涉案《实施方案》的制定和实施主体是于营村村委会，签订和履行拆迁协议的双方也是于营村村委会和村民个人。双方当事人提交的现有证据不能证明张店区镇镇政府系《实施方案》的制定和实施主体，虽然房镇镇政府与淄博市张店区建设社会主义新农村办公室在《实施方案》上加盖了公章，但在有关文件或方案上加盖公章，并不能表明加盖公章的单位即是该文件或方案的制定、实施单位，也可能为盖章单位对文件或方案的批复、备案等。根据目前查明事实，《实施方案》的制定和实施主体均系于家村村委会，宋怀兰要求张店区镇镇政府履行《实施方案》中的安置补偿职责，缺乏足够的事实根据，故宋怀兰不符合提起诉讼的法定条件。 关于宋怀兰主张张店区镇镇政府作为于营村集体土地的征收主体应当承担安置补偿职责的问题。本院认为，宋怀兰起诉不履行《实施方案》中安置职责违法问题涉及的是于营村村委会于2009年开展的旧村改造项目，其陈诉的土地征收则是淄博市人民政府在2015年对于营村部分集体土地进行的征收。由于《实施方案》制定和实施时，涉及于营村集体土地征收尚未实施，且张店区镇镇政府也非征收行为的实施主体，因此本院对宋怀兰的主张不予支持。 综上，宋怀兰对张店区镇镇政府的起诉缺乏足够事实根据，不符合提起诉讼的法定条件。如果宋怀兰认为其房屋在旧村改造中未进行相应安置，可以以于营村村委会为被告另行向法院提起诉讼。鉴于宋怀兰诉讼知识的不足，本案诉讼期间可以不计算在法定起诉期限内。 原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。宋怀兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 侯 勇 审判员 李 拙 审判员 李莉军 二〇一九年十月二十三日 书记员 杨柳青