安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖02行终161号 上诉人（原审原告）无为县泥汊镇金湾村村民委员会龙湾自然村，住所地无为县泥汊镇金湾村村民委员会龙湾自然村**。 负责人邹维好。 上诉人（原审原告）无为县泥汊镇金湾村村民委员会转塘自然村，住，住所地无为县泥汊镇金湾村村民委员会转塘自然村**/div> 负责人顾昌松。 上诉人（原审原告）无为县泥汊镇金湾村村民委员会潘村自然村，无为县泥汊镇金湾村村民委员会潘村自然村026号。 负责人潘正林。 被上诉人（原审原告）无为县泥汊镇人民政府，住所地，住所地无为县泥汊镇街道会信用代码11340217003273637X。 法定代表人范志庆，该镇镇长。 原审第三人无为县泥汊镇金湾村村民委员会钱村自然村，住所地，住所地无为县泥汊镇金湾村村民委员会钱村iv> 负责人张成福。 上诉人无为县泥汊镇金湾村村民委员会龙湾自然村（以下简称龙湾村）、无为县泥汊镇金湾村村民委员会转塘自然村（转塘村）、无为县泥汊镇金湾村村民委员会潘村自然村（以下简称潘村）因乡政府其他行政行为一案，不服安徽省无为县人民法院（2019）皖0225行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，因省道208线征地，涉无为县泥汊镇金湾村村民委员会区域内的大小龙塘征收补偿分配，村民钱望虎向无为县泥汊镇人民政府提出信该事项，要求尽快解决塘口权属问题。2018年12月27日，无为县泥汊镇人民政府受理该信访，并发出受理通知书。经调查了解后作出泥信［2019］18号《信访事项处理意见书》，该意见书提出了四点调解意见，且也认为争议的小龙塘应归泥汊镇金湾村村民委员会钱村自然村所有，征收的补偿款项为钱村所得。原告认为，该争议的水面本属于原告与第三人共有，而被告作出的意见书认为争议的水面是第三人所有，侵犯了原告的合法利益，系错误确权。同时认为被告对水面的所有权争议也无权进行确权，此种确权行为系越权行为，应当予以撤销。于是诉至本院请求撤销无为县泥汊镇人民政府作出的泥信[2019]18号《信访事项处理意见书》。 原审认为，无为县泥汊镇人民政府作出的《信访事项处理意见书》（泥信〔2019〕18号），是基于信访当事人钱望虎信访事项处理的调解意见，虽然在该意见中有“我们认为：小龙塘归钱村所有，征收的补偿款项应为钱村所得”表述，但此并不能认为系泥汊镇人民政府对该塘口的确权。该小龙塘系养殖水面，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，泥汊镇金湾村村民委员会的相关自然村之间对该水面所有权发生争议，当事人应当协商解决，协商不成的，由县级以上人民政府处理。原告潘村、转塘村、龙湾村对该信访事项处理意见书不服，可以依据信访的相关法律、法规的规定处理。原告因此而提起行政诉讼，不符合行政诉讼法定起诉条件。综上所述，无为县泥汊镇人民政府作出的《信访事项处理意见书》（泥信〔2019〕18号）是协调处理意见，对本案当事人不具有强制力，对原告当事人的实体权利义务不产生实质影响。依照《最高人民法院〈关于不服县以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理〉的批复》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定裁定驳回原告的起诉。 上诉人龙湾村、潘村、转塘村上诉称，本案信访意见是被上诉人以政府红头文件的方式答复，本质上是对上诉人与第三人之间争议的一种确权，依据具备具体行政行为的特征，已经对上诉人产生了实质性影响，实际上是一种确权的行政行为，系错误确权、越权确权，应予撤销。故提起上诉，请求二审法院判令撤销无为县人民法院（2019）皖0225行初85号行政裁定书，发回重审，支持上诉人的诉请。 被上诉人无为县泥汊镇人民政府二审未作书面答辩。 本院认为，一、本案的焦点是无为县泥汊镇人民政府作出的《信访事项处理意见书》（泥信〔2019〕18号）是否具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，被诉行为属于人民法院受案范围是提起诉讼的法定条件之一。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”本案中，无为县泥汊镇人民政府对信访人钱望虎作出《信访事项处理意见书》，该答复行为依法不属于行政诉讼的受案范围。《信访事项处理意见书》载明“现拿出以下调解处理意见如下：……”“我们认为：小龙塘应归钱村所有，……”，可见，该《信访事项处理意见书》系对案涉水塘所有权归属的倾向性意见，而不是对水塘所有权的确权决定，故上诉人认为该信访答复行为实际上是一种确权的行政行为上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”三上诉人可依据该规定针对该水塘所有权发生的争议与相关当事人协商解决，协商不成的，由县级以上人民政府处理。具体可按照《土地权属争议调查处理办法》第九条规定向有关部门提出调查处理申请。 二、村民小组在特定的情形下具体行政诉讼原告主体资格，但小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利的应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定履行民主议定程序。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”本案中，行政诉状中原告方仅有三名负责人签字，三上诉人未提交经本自然村村民民主议定程序决定由小组长以村民小组名义进行起诉和行使诉讼权利的相关材料，故本案三上诉人暂不符合提起行政诉讼的实质要件，不符合行政诉讼法的原告主体资格，依法也应予驳回起诉。 三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百条相关规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据高人民法院司法解释，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，故一审法院将最高人民法院相关批复作为本案裁判依据之一不符合法律规定，本院予以指正。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。上诉人龙湾村、潘村、转塘村的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇一九年十月二十八日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。