广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初637号原告李丽锋，女，1977年3月25日出生，汉族，住佛山市顺德区，委托代理人杨伟，广东华法律师事务所律师。委托代理人郭子欣，广东华法律师事务所律师。被告佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区杏坛镇杏龙路镇政府大楼。负责人李广庆，局长。委托代理人苏豪中，杏坛镇人民政府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。被告佛山市顺德区杏坛镇人民政府，住所地佛山市顺德区杏坛镇杏龙路。法定代表人谭灿荣，镇长。委托代理人苏冠森，该府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。原告李丽锋诉被告佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局（以下简称杏坛镇国土局）、佛山市顺德区杏坛镇人民政府（以下简称杏坛镇政府）不履行法定职责纠纷一案，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案。原告李丽锋及其委托代理人杨伟、郭子欣，被告杏坛镇国土局的委托代理人苏豪中，被告杏坛镇政府的委托代理人苏冠森以及两被告共同的委托代理人覃春曙均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系佛山市顺德区杏坛镇安富村村民，因同一户口人员名下均无宅基地，原告于2018年10月向佛山市顺德区杏坛镇安富村民委员会（以下简称安富村委会）申请补办固化名单及宅基地。安富村委会审查后确认原告具备申请条件，于2018年11月1日将原告的《杏坛镇安富村（居）申请补办固化备案名单》予以公示。公示15天期间，该村村民并未提出异议，据此安富村委会出具了“公示期已满，无争议，同意办理”的意见，并将意见先后两次报送给被告杏坛镇国土局，但被告杏坛镇国土局在收到安富村委会意见及原告申请时，却以原告不具备申请条件为由口头拒绝受理该申请，且拒绝出具书面决定。原告认为，被告杏坛镇国土局不予受理的口头答复属于行政诉讼法上规定的可诉行政行为，且该行政行为实属违法，应予撤销，被告杏坛镇政府应依法履行法定职责，受理并批准原告补办固化备案名单及申请宅基地使用权，具体理由如下：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，以及顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第四条“各镇（街）在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村（居）留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补偿或剔除，并按规定进行公示、审核和备案”的规定，被告杏坛镇政府作为乡镇人民政府，依法具有对农村村民住宅用地、固化名单进行审核的法定职权，而被告杏坛镇国土局作为被告杏坛镇政府授权收集补办固化名单及宅基地申请相关资料的机构，理应依法收集资料报送被告杏坛镇政府进行审批。据此被告杏坛镇国土局的口头答复意见系依据被告杏坛镇政府的授权对外行使的职权，是受行政诉讼法规范的行政行为，其无权拒收原告申请的材料。2.该口头答复意见具有单行性和特定性，不是简单的咨询和解释行为。本案所涉的口头答复系被告杏坛镇国土局针对原告这一特定当事人和其提出宅基地审批这一特定事项作出的特定的行政行为，不同于一般的咨询行为，其与一般的咨询或者解释行为截然不同，实属法律规定的可诉行政行为。3.该口头答复对原告的权利义务产生了实质性影响，理应享有救济的权利。本案中，被告杏坛镇国土局针对原告的请求口头作出不予受理的答复，使得原告无法获得宅基地，不能享受相关权益，事实上承担了被告杏坛镇国土局作出该行政行为的法律后果。这种法律后果是由于被告杏坛镇国土局的行政行为所致，对这种权利上的减损应当获得救济，原告理应享有诉讼权利。4.根据顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第七条的规定：“符合条件的农村村（居）民申请使用宅基地的，应报经本集体经济组织或村（居）委会同意，并在村（居）委会、本集体经济组织或村民小组（经济上独立核算）张榜公示15日。公示期满无异议或异议不成立的，报经各镇（街）审核后，按法定程序批准”，安富村委会现已确认原告符合条件，并同意补办固化备案名单，同时已经公示，原告完全具备申请宅基地的条件，被告杏坛镇国土局理应收取原告的申请材料，交由被告杏坛镇政府按规定履行法定职责，受理审核批准原告的申请。退一步说，就算两被告认为原告不符合条件，也应列举相关法律规定，以书面形式做出行政决定。综上，原告由于离婚已无处安身，带着年幼的两个女儿生活十分艰辛，宅基地是原告生存生活的前提条件，也是原告赖以生存的根本，安富村委会已承认原告享有申请宅基地使用权的村民身份，两被告理应受理原告申请。为此，原告起诉请求：1.确认两被告2019年4月26日作出的口头不予受理原告宅基地申请的决定；2.两被告履行法定职责，受理原告在佛山市顺德区杏坛镇安富村补办固化备案名单及申请宅基地使用权；3.两被告对原告补办固化备案名单及申请宅基地使用权作出相应的书面行政决定。原告在诉讼中提供了以下证据：1.居民身份证、全国组织机构统一社会信用代码公示查询，证明原告及被告诉讼主体资格。2.杏坛镇安富村（居）申请补办固化备案名单公示、照片、安富村委会至2008年底符合申请住宅用地人员名册两页、安富村（居）委会2018年度符合申请住宅用地条件人员初查表、户口本、常住人口底册登记表两页，证明原告向佛山市顺德区杏坛镇安富村民委员会申请补办固化名单及宅基地，安富村委会于2018年11月1日将原告的《杏坛镇安富村（居）申请补办固化备案名单》予以公示，公示15天期间，该村村民并未提出异议，安富村委会明确表示“同意办理”，且安富村委会也在《安富村委会至2008年底符合申请住宅用地人员名册、初查表》盖章确认原告符合住宅用地申请资格，故安富村委会在审查原告材料后确认原告具备申请条件。3.顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》，证明根据该通知第四条的明确规定：“各镇（街）在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村（居）留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案”，被告杏坛镇政府作为乡镇人民政府，依法具有对农村村民住宅用地、固化名单进行审核的法定职权。4.视频光盘一张、视频笔录，证明原告已多次向被告杏坛镇国土局提出补办固化名单及宅基地的申请，但被告杏坛镇国土局一直拒绝接收材料，仅口头答复不予受理原告申请，且并未提供任何依据。被告杏坛镇国土局、杏坛镇政府共同辩称，两被告认为原告并未正式提出申请，原告虽前往杏坛镇行政服务中心，但该行为实质上属于日常的咨询、沟通，并非正式的宅基地申请。因此原告的诉请没有事实和法律依据。具体如下：1.根据顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第七条规定：“符合条件的农村村（居）民申请使用宅基地的，应报经本集体经济组织或村（居）委会同意，并在村（居）委会、本集体经济组织或村民小组（经济上独立核算）张榜公示15日。公示期满无异议或异议不成立的，报经各镇（街）审核后，按法定程序批准。”2.本案当中，现有资料可以反映以下事实：原告申请使用宅基地事宜，并未经本集体经济组织或村（居）委会同意，原告不具备顺建函〔2016〕553号文规定的申请宅基地的最基本的前提条件。同时，即使股份社同意补办固化备案名单并不等同于原告已经向股份社提出宅基地使用申请并获得股份社同意。3.根据杏坛镇行政服务中心放置在办公现场提供群众查阅的资料、办事指南以及日常生活常识可知：申请宅基地应当有宗地图、四邻协议、位置图、住宅用地公示及相片等，即宅基地位置明确、获得股份社同意用地、四邻关系清晰无争议等基本要素，但本案当中并未有任何证据可证实原告具备此等要件。综上可见，原告主张的申请宅基地使用事宜并未获得股份社正式同意，不符合启动宅基地申请的基本前提条件，且无宗地图、四邻协议、位置图等申请宅基地的基本要件，故两被告认为原告在杏坛镇服务中心提出的申请，实质上是由于原告不了解办理宅基地申请的基本前提条件导致的沟通不顺畅，但该行为不构成正式意义的宅基地申请，故不存在原告所主张的两被告不履行法定职责的情形。请法院驳回原告的全部诉讼请求。被告杏坛镇国土局、杏坛镇政府在本案中提供的证据有：1.顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》，证明该通知第七条规定：“符合条件的农村村（居）民申请使用宅基地的，应报经本集体经济组织或村（居）委会同意，并在村（居）委会、本集体经济组织或村民小组（经济上独立核算）张榜公示15日。公示期满无异议或异议不成立的，报经各镇（街）审核后，按法定程序核准。”原告主张的申请宅基地使用事宜实际上并未获得股份社正式同意，不符合启动宅基地申请的基本前提条件，故原告本次前往行政服务中心不构成其认为的宅基地正式申请。2.杏坛镇行政服务中心现场照片打印件六张，证明根据杏坛镇行政服务中心放置在办公现场提供给群众查阅的资料、办事指南并结合日常生活常识可知：申请宅基地应当有宗地图、四邻协议、位置图、住宅用地公示及相片等，即宅基地位置明确、获得股份社同意用地、四邻关系清晰无争议等基本要素，但本案当中并未有任何证据可证实原告具备此等基本要件。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1-4，两被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。两被告提供的证据1，原告无异议，本院予以采纳。两被告提供的证据2，该组照片无法证实原告申请办理宅基地时现场相关文件已存在，故对该组证据本院不予采纳。经审理查明，2018年11月1日，安富村委会对原告申请补办固化备案名单进行公示，公示单显示“原告家庭成员现有宅基地情况：原告及两个女儿均无宅基地”。后名单公示期满无争议，安富村委会在公示单中加具意见并盖章确认。2019年4月26日，原告前往杏坛镇行政服务中心申请办理宅基地，办理过程中，被告杏坛镇政府工作人员口头告知原告不符合资格所以不收原告的文件，故被告杏坛镇政府在原告申请中并未收取原告任何文件。为此原告通过视频方式录下与被告杏坛镇政府工作人员之间的对话并作为证据提交。另查，顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第四条规定：“各镇（街）在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村（居）留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案”；第七条规定：“符合条件的农村村（居）民申请使用宅基地的，应报经本集体经济组织或村（居）委会同意，并在村（居）委会、本集体经济组织或村民小组（经济上独立核算）张榜公示15日。公示期满无异议或异议不成立的，报经各镇（街）审核后，按法定程序批准。”本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中被告杏坛镇国土局系被告杏坛镇政府的内设机构，所作的行政行为应视为被告杏坛镇政府委托，故被告杏坛镇政府应为适格的被告。杏坛镇国土局作为杏坛镇政府的内设机构并非相应的行政机关，故不能作为被告参与诉讼，经本院释明，原告不同意撤回对杏坛镇国土局的起诉，因此原告对杏坛镇国土局的起诉本院应依法裁定驳回。本案所诉的是一个事实行为，即被告杏坛镇政府工作人员口头不予受理原告申请办理宅基地行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告所诉的行政行为属于行政诉讼的受案范围。首先，被告杏坛镇政府是否具有相应的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同时，根据国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。根据国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。根据上述规定，被告杏坛镇政府作为乡镇一级人民政府，有权对原告宅基地用地申请作出审核决定。本案争议焦点系被告杏坛镇政府工作人员口头告知不予受理原告申请办理宅基地行为是否具有事实和法律依据。本案中从原告提供的证据来看，安富村委会仅对原告补办固化备案名单进行了公示，换言之，安富村委会仅对原告及户名下成员是否有宅基地进行了公示。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”根据上述规定，原告是否符合宅基地分配条件属于涉及宅基地的使用方案等村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理。本案中，原告并未提供本集体经济组织或村（居）委会同意原告申请宅基地等相关证据材料。因此原告向被告杏坛镇政府提出案涉的申请尚不符合法律规定。况且，原告向被告杏坛镇政府申请宅基地，应提供宅基地位置图、宗地图等材料，否则被告杏坛镇政府即便受理亦无法进行审核。故被告杏坛镇政府口头告知不予受理并无不当，原告要求确认违法本院不予支持。原告可在手续材料齐全时另行再向被告杏坛镇政府申请宅基地用地审核。关于原告提出的要求被告杏坛镇政府审查补办固化备案名单的问题。本院认为，根据顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》的规定，被告杏坛镇政府审查固化名单系作为宅基地审核的一个环节，并不是一个单独的申请事项，根据上文论述，宅基地用地申请原告尚不具备条件，故原告要求审查固化名单缺乏依据。即便审查固化名单可作为一个单独的申请事项，原告亦未提供证据证明向被告杏坛镇政府提出过该申请，故对原告要求被告杏坛镇政府履行固化名单审核缺乏事实依据，本院不予支持。最后本院还要指出的是被告杏坛镇政府作为人民政府，在收到群众申请事项后，即便材料不齐不符合受理条件,也不应当通过口头不予受理的方式来处理，否则将会激化群众与政府之间的矛盾。被告杏坛镇政府应当通过耐心细致的回复告知申请人如何解决和处理纠纷，这种义务是行政权力的本质特性以及服务行政的必然要求所决定的，是任何行政主体都应当遵守的基础性义务。被告杏坛镇政府应当在今后工作中改变工作方式，承担起积极的社会职能。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回原告李丽锋对佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局的起诉；二、驳回原告李丽锋的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李丽锋负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  谭金环人民陪审员  欧建柳二〇一九年十月十二日书 记 员  胡怿之