广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终2797号上诉人（原审原告）：邓志勋，男，1956年6月24日出生，汉族，身份证住址广东省广州市越秀区**********，公民身份号码************。委托代理人：王卫，国信信扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。住所地：广东省东莞市东城区********。法定代表人：赖健伟，局长。委托代理人：方晓培，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人邓志勋因与被上诉人东莞市自然资源局、广东省自然资源厅违法用地举报答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1997年1月16日，原东莞县沙步乡土地坑村民委员会与邓志勋签订《鱼塘承包经营合同》，约定邓志勋承包“平岭”（土名）一带面积约9亩的鱼塘，同时有偿提供鱼塘边约6亩的农田给邓志勋作堆鱼塘泥使用，承包期限30年，自1997年1月1日起至2026年12月31日止。2011年3月29日，土地坑村民小组作为甲方与邓志勋作为乙方签订《鱼塘承包经营合同附加与集体互换地说明》，互换地内容为“将乙方与禾录岭相隔边7.24亩农田，跟集体平岭水塘口扣高压线架方向7.3亩农地与乙方互换”。2013年7月22日，原东莞市国土资源局（下称原东莞国土局）分别对东莞市******民委员会（下称沙步村委会）、东莞市******土地坑经济合作社作出东国土资（执法）字〔2013〕512、513号《土地行政处罚决定书》，认为上述单位未办理建设用地审批手续，擅自在沙步村“哨吓”（土名）建设工业厂房，上述行为违反了《中国人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，构成未经批准、非法占用土地的违法事实，分别作出罚款100996元、92135.9元的行政处罚。沙步村委会、东莞市******土地坑经济合作社分别于2013年8月19日、2013年8月22日缴清罚款。2017年8月31日，原告邓志勋向原东莞国土局递交《土地违法行为举报信》及附件材料，举报邓卫洪、叶创华、黄东环、眭建团、土地坑村民小组违反土地管理法，在土地坑农田（位置在上地坑村水塘边）擅自改变耕地用途，建造工厂厂房，要求予以查处。原东莞国土局经比对材料，认为原告举报地块属于东国土资（执法）字〔2013〕512、513号《土地行政处罚决定书》中被非法占用的地块，且上述处罚决定已于2013年8月履行完毕，故于2017年10月26日作出东国土资（执法）函〔2017〕9之6号《复函》，内容为：“经查，你反映的地块位于大朗镇沙步村‘哨吓’（土名），2013年2月，沙步村委会未经依法批准，擅自在该地块上动工建设厂房，占地面积约20亩，我局已于2013年7月对该违法用地行为予以立案查处。”并于同日邮寄送达原告。原告不服被诉复函，于2017年11月27日向原省国土厅申请行政复议。原省国土厅于2017年11月28日受理，并于2018年1月18日作出粤国土行复〔2017〕205号《行政复议决定书》，维持原东莞国土局作出的被诉复函，并于2018年1月23日送达给原告。原告不服，诉至原审法院。另查明，邓志勋与沙步村委会农村土地承包合同纠纷一案，广东省东莞市中级人民法院于2017年10月10日作出（2017）粤19民终6366号《民事判决书》，维持广东省东莞市第二人民法院（2016）粤1972民初10863号民事判决，该一审判决的判决内容为“一、确认原东莞县沙步乡土地坑村民委员会与邓志勋于1997年1月16日签订的《鱼塘承包经营合同》及东莞市************民小组与邓志勋于2011年3月29日签订的《鱼塘承包经营合同附加与集体互换地说明》于2016年10月29日解除。……”判决书还确认了以下事实：土地坑村民小组已经法定村民代表会议表决决定撤销；土地坑村民小组已纳入沙步村委会辖下管理，不具备独立主体资格；土地坑村民小组名义签订的合同由沙步村委会承继。原省国土厅的职责于2018年10月划入广东省自然资源厅，原东莞国土局的职责于2019年1月划入东莞市自然资源局。原审庭审中，原告主张其举报的违法用地北面有一小块土地是属于原告与土地坑村委会所签订承包合同中的农田。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”有权提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为具有利害关系。原告主张其投诉的违法用地中有一小块土地是属于原告与土地坑村委会所签订承包合同中的农田。但是，根据生效的（2017）粤19民终6366号《民事判决书》，原告与土地坑村民委员会、土地坑村民小组分别于1997年1月16日、2011年3月29日签订的《鱼塘承包经营合同》《鱼塘承包经营合同附加与集体互换地说明》于2016年10月29日解除，即原告在投诉涉案违法用地时对涉案土地已不享有合法的承包权，原告与被告对其投诉事项的处理行为没有利害关系。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审法院裁定驳回原告邓志勋的起诉。上诉人邓志勋不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定上诉人与被上诉人对其投诉事项的处理行为没有利害关系，而驳回上诉人的起诉显然是认定事实不清，法律适用错误。首先，上诉人向被上诉人东莞市自然资源局举报涉案土地违法案件中所涉及的22亩耕地中有7亩属于上诉人与东莞市************村民小组承包经营的土地，因此上诉人与本案存在利害关系。其次，上诉人向东莞市自然资源局举报涉案土地违法案件是在上诉人的承包期限内。再者，上诉人向被上诉人东莞市自然资源局举报涉案土地违法案件中所涉及的22亩耕地，属于非法占用土地应当追究刑事责任的情形。根据土地管理法第六十六条及《土地违法案件查处办法》第十七条的规定，被上诉人对上诉人投诉的事项具有法定处理职责。二、原审法院以东莞市************村民小组没有组织机构代码和登记证明为由，对其作出退出诉讼决定是非法剥夺当事人的合法权益的行为，应予纠正。1.沙步村委会土地坑村民小组是违法案件涉案土地所有权人，也是与上诉人签订《鱼塘承包经营合同》的发包人及《鱼塘承包经营合同附加与集体互换地说明》的合同相对人；2.东莞市第一人民法院审理（2017）粤1971行初248号行政诉讼案件中，确认了****村民小组作为该案当事人，并传唤其参加了诉讼。该法院依职权向东莞市民政局发出协查函调查大朗镇沙步村委会土地坑村民小组撤销情况，根据复函，该村民小组至今仍然具有独立主体资格，不存在被沙步村委会撤销的情况。东莞市第二人民法院审理（2016）粤1972行初8262、10863号农村土地承包合同纠纷案件中，沙步村委会当庭承认土地坑村民小组的存在。以上事实说明****村民小组具有独立诉讼主体资格，与本案存在利害关系，属于必须参加本案诉讼的参与人。原审法院剥夺其诉讼资格错误。查处土地违法案件、维护国家土地管理秩序是被上诉人的法定职责。上诉人实名举报涉案土地违法行为，是法律赋予上诉人的合法权利。原审法院裁定驳回起诉和决定****村民小组退出诉讼，违法限制了诉讼权利，应予以撤销并责令其继续审理。综上请求：1.撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初117号行政裁定；2.撤销原审法院作出的退出诉讼决定；3.责令原审法院继续审理本案。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、被上诉人对涉案举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序适当，合法有效。1.作出涉案复函符合法定程序。2017年9月1日，上诉人提交《违法用地举报登记表》，举报叶创华等人擅自改变耕地用途，建造工厂厂房，要求予以查处。经我方调查，对上诉人举报的违法行为已经于2013年7月立案查处，遂于2017年10月26日作出涉案复函并邮寄送达给原告，符合履职时限的规定。2.被上诉人对上诉人的举报事宜已依法履责，事实清楚，依据充分。经核查上诉人举报材料所附地块图件，我局此前已发现该地块由沙步村委会和沙步村土地坑经济合作社（已因村组合并而撤销）未经依法批准擅自建设工业厂房，占地面积约20亩，并于2013年2月作出东国土资（执法）停字〔2013〕朗010号《责令停止土地违法行为通知书》，3月函告镇相关部门共同制止土地违法行为，7月作出东国土资（执法）字〔2013〕512、513号《土地行政处罚决定书》，对该非法占地行为进行罚款，当事人于同年8月履行了处罚决定。根据行政处罚法第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，我局已对举报所涉的违法占地行为作出行政处罚，上诉人要求对该行为再予处罚于法无据。省自然资源厅作出涉案行政复议决定事实清楚，依据充分，应予维持。二、上诉人与涉案复函不具有利害关系，不具有原告主体资格。本案中，上诉人并未提供相应证据证明其起诉符合法定条件，未提供与涉案地块存在关联性的证明材料，涉案举报并非为维护其自身合法权益，不具有提起诉讼的原告主体资格。原审裁定依法应予维持。被上诉人广东省自然资源厅答辩称：一、原审裁定认定上诉人与涉案投诉事项处理行为没有利害关系，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，原审裁定依据已生效的（2017）粤19民终6366号《民事判决书》已经认定上诉人与土地坑村民委员会、土地坑村民小组分别于1997年1月16日、2011年3月29日签订的《鱼塘承包合同》《鱼塘承包经营合同附加与集体互换地说明》于2016年10月29日解除，上诉人在投诉涉案违法用地时对涉案土地已经不享有合法承包权，既不是该土地的所有权人也不是使用权人，与东莞市自然资源局的投诉处理行为没有利害关系。上诉人主张其投诉的涉案土地中有7亩属于承包地，但没有提供证据证实。二、东莞市自然资源局已对所举报的违法行为进行处理，我厅作出涉案行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。对于上诉人的投诉举报事项，原东莞市国土资源局已于2013年7月22日向沙步村委会、土地坑经济合作社作出《土地行政处罚决定书》，违法用地单位已依法缴纳罚款，其作出涉案复函告知上诉人查处事实并无不妥。上诉人提出再次查处的要求于法无据。我厅作出涉案行政复议决定，维持涉案复函，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对何谓“与行政行为有利害关系”进行了列举，其中第（五）项规定“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”。本案中，上诉人向原东莞国土局举报他人违法占用土地，是否对该局的答复行为享有行政诉权，取决于上诉人与该行政行为是否具有利害关系。原审法院已查明，根据广东省东莞市中级人民法院2017年10月10日（2017）粤19民终6366号民事判决，土地坑村民委员会与邓志勋于1997年1月16日签订的《鱼塘承包经营合同》及东莞市************民小组与邓志勋于2011年3月29日签订的《鱼塘承包经营合同附加与集体互换地说明》已经于2016年10月29日解除。由此，上诉人对涉案土地已经不享有承包权和其他土地使用权，并非基于自身利益对涉案土地违法占用行为进行投诉举报，原审法院认定上诉人与被诉投诉处理行政行为没有利害关系，并无不当，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 石晓利二〇一九年十月九日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚