山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁10行初69号原告夏仲颖,男,1950年9月19日生,汉族，住荣成市。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德大道**。法定代表人刘昌松，市长。原告夏仲颖诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）海域行政批复一案，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2007年4月27日，荣成市政府作出荣政字[2007]18号《荣成市人民政府关于同意荣成市宁津华洋水产养殖场变更海域使用权的批复》，内容为：“市海洋与渔业局：你局荣渔海字[2007]17号文《关于荣成市宁津华洋水产养殖场变更海域使用权的请示》收悉。鉴于荣成华洋水产有限公司已更名为荣成市宁津华洋水产养殖场，为更好地开展相关经营活动，经研究，同意将原荣成华洋水产有限公司所拥有的海域使用权（国海证033701218、033701219、033701220、033701221、033701222、033701223、033701224、033701225、033701226、033701227号）变更为荣成市宁津华洋水产养殖场，法人代表不变。”原告夏仲颖起诉称，1、原告系荣成宁津华洋水产有限公司股东。2019年4月30日，原告通过荣成市海洋发展局的信访事项答复书得知：“荣成宁津华洋水产有限公司名下的11宗海域使用权（国海证033701217-033701227）更名为荣成市宁津华洋水产养殖场后，国海证033701217-033701227号海域使用权证变更为083700265、083700266、083700267、083700268、083700273、083700274、083700275、083700276、083700277、083700278……此外，上述海域只是对海域使用权人进行了更名，海域具体用途、面积、法定代表人等信息都不变”。2、同时，原告了解到荣成市政府曾作过荣政字[2007]18号《荣成市人民政府关于同意荣成市宁津华洋水产养殖场变更海域使用权的批复》。原告自荣成市工商行政管理局、荣成市市场监督管理局查询得知，荣成宁津华洋水产有限公司已于2006年12月18日注销，公司法定代表人王传凤在公司注销当日设立了荣成市宁津华洋水产养殖场。综合上述材料可知，荣成宁津华洋水产养殖场系王传凤设立的个体工商户，并非由荣成宁津华洋水产有限公司更名而来。被告以荣成宁津华洋水产有限公司更名为荣成市宁津华洋水产养殖场为由，将原荣成宁津华洋水产有限公司名下的海域使用权批准变更到荣成市宁津华洋水产养殖场名下，明显是错误的。被告在作出审批时未严格依据法律规定进行审核，作出错误批复，请求法院依法判决撤销荣成市政府作出的荣政字[2007]18号同意荣成市宁津华洋水产养殖场变更海域使用权的批复。被告荣成市政府答辩称，1、荣成宁津华洋水产有限公司成立于2001年9月5日，股东为王传凤、王传通、夏仲颖。该公司于2006年10月15日召开股东会并形成股东会决议解散华洋公司，同时成立了清算组，原告也是清算组成员之一。2006年12月15日，该公司向工商行政管理部门申请注销公司登记，经核准于同年12月18日注销。原告要求撤销的涉案批复系2007年4月27日作出，在公司注销之后下达，对原告合法权益不产生影响，与原告没有利害关系，故原告主体不适格，不具备提起行政诉讼的主体资格。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉案海域使用权自2007年予以变更，原告自荣成宁津华洋水产有限公司注销后一直在王传凤的荣成市宁津华洋水产养殖场担任会计职务并工作至2012年，其对海域使用权变更一事早已知晓，其于十几年之后再提起行政诉讼，明显超过法定期限。3、《山东省海域使用管理条例》第十六条规定：“下列项目用海，由县（市）人民政府审批：（一）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海不满10公顷的；（二）增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、游泳、体育活动等开放型项目用海不满200公顷的。”涉案十宗开放式养殖用海面积均不超过20公顷，属于荣成市政府海域审批权限。荣成市政府根据原荣成市海洋与渔业局提交的请示所作的批复属于内部审核程序，法律上并未规定一定需要政府批复后才能作出变更登记的具体行政行为，该批复并非变更登记行政行为的前置性审批行为，系行政机关在日常工作中制作的内部管理信息，不直接对外发生效力，对原告的合法权益不产生直接的实质性影响，对当事人的权利义务产生实质影响的是海域使用权变更登记行为，该行为具有可诉性。被诉批复行为不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告的起诉。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第一款规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域”。第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”《山东省海域使用管理条例》第二十四条规定：“海域使用申请经依法批准后，由批准申请的人民政府登记造册，并向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自海域使用权证书领取之日起，取得海域使用权”。根据该条例第二十六条，海域使用权的取得、变更或者终止，应当按照国家规定进行登记。另根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十七条，因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准。综合上述规定，海域使用申请人申请使用海域或者变更海域使用权应当先向海洋行政主管部门提起申请，海洋行政主管部门对申请进行审核，并报有批准权的人民政府批准。地方人民政府依法批准后，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。本案中，荣成市政府根据原荣成市海洋与渔业局的请示作出被诉《荣成市人民政府关于同意荣成市宁津华洋水产养殖场变更海域使用权的批复》，该批复属于为颁发海域使用权证书而实施的层报审批行为，系行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，亦属于内部行为，未对外发生法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响。而可能影响原告权利义务的行政行为应当是颁发海域使用权证书的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。根据上述规定，原告应当以对外发生法律效力的文书提起诉讼，被诉批复行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告夏仲颖的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一九年十月二十四日书 记 员  陈智超