福建省泉州市丰泽区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0503行初66号 原告石狮市永宁镇外高自然村高武献等村民，住所地石狮市。 诉讼代表人高武献，男，1965年9月6日出生，汉族，住福建省石狮市。 诉讼代表人高英俊，男，1963年7月28日出生，汉族，住福建省石狮市。 诉讼代表人高德志，男，1953年5月27日出生，汉族，住福建省石狮市。 诉讼代表人高贻进，男，1956年11月22日出生，汉族，住福建省石狮市。 诉讼代表人高飞雄，男，1953男11月10日，汉族，住福建省石狮市。 委托代理人周烘县，福建温亚律师事务所律师。 委托代理人黄丽红，福建温亚律师事务所律师。（代理权限自2019年9月16日起） 委托代理人黄素琴,福建温亚律师事务所律师。（代理权限截止至2019年9月15日） 被告泉州市发展和改革委员会，住所地泉州市行政中心交通科研楼**。 法定代表人陈方堃，主任。 委托代理人苏华明，男，泉州市发展和改革委员会政策法规科科长。 委托代理人蔡书榕，福建磊德律师事务所律师。 被告泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人王永礼，市长。 委托代理人黄庆福，男，泉州市司法局工作人员。 委托代理人陈丽冰，女，泉州市司法局工作人员。 第三人石狮市人民政府，住所地福建省石狮市公务大厦。 法定代表人黄春辉，市长。 委托代理人黄建钳，男，石狮市发展和改革委员会副局长。 委托代理人陈文鑫，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 第三人福建省京通万邦投资有限公司，住所地福州市鼓楼区。 法定代表人张大鲁，董事长。 委托代理人周伟坚，男，福建省京通万邦投资有限公司技术部经理。 原告石狮市永宁镇外高自然村高武献等村民诉被告泉州市发展和改革委员会建设项目核准行政行为、被告泉州市人民政府行政复议决定一案，于2017年2月20日向本院起诉，经本院告知原告补正材料，于2019年6月21日受理。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人周烘县、被告泉州市发展和改革委员会（以下简称泉州市发改委）的委托代理人苏华明、蔡书榕、被告泉州市人民政府（以下简称泉州市政府）的委托代理人黄庆福、第三人石狮市人民政府（以下简称石狮市政府）的委托代理人黄建钳、陈文鑫、第三人福建省京通万邦投资有限公司（以下简称京通公司）的委托代理人周伟坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，1、请求撤销被告泉州市发改委作出的泉发改审[2015]9号《泉州市发展和改革委员会关于泉州深沪湾港区梅林作业区梅林码头改扩建工程项目核准的复函》（以下简称《复函》）；二、请求撤销被告泉州市人民政府作出的泉政行复[2017]4号《行政复议决定书》；三、判令被告承担本案诉讼费及保全、勘探、鉴定、评估等所有费用。事实与理由：一、被告无视深沪湾的历史背景，未经多方调查研究，所作出的书面决定是错误的。历朝历代该海域使用权人及相关设施所有权始终为外高村人集体享有，外高村现有渔民**约1200人，该海域已是外高村人赖以生存的基本生产和生活资料。二、法律上对滩涂、海域等使用权具有明确的延续规定，被告无视原告集体享有的海域使用权等权益，尽管政府不给外高村人集体组织核发海域使用权证，但这并不能改变该海域使用权依法为外高村人集体享有的事实。三、《复函》程序严重违法，未进行考察与论证、未征询集体意见、未进行公示和举行听证会。第三人京通公司实际填海的面积远远超过50公顷，被告泉州市发改委违规立项，在深沪湾内重复批建码头。四、《复函》体现的码头与泉州市环保局的环评函[2015]书3号环评项目的性质、内容、规模和地点不符。五、深沪湾海底古森林遗迹自然保护区社会经济人文条件优越，在此填海建设码头，必将严重损害港区自然生态环境。 被告泉州市发改委辩称，一、原告等人不是诉争《复函》的相对人，与《复函》不具有利害关系，不具有原告的诉讼主体资格。首先，原告等人没有合法有效的《海域使用权证》，没有证据证明其系涉案海域的合法使用人，也没有证据证明《复函》侵犯其海域使用权。即便假定如原告诉称“原告集体享有诉争海域使用权”，那有权提起诉讼的主体也应当是“集体”即村民委员会或者农村集体经济组织，而非原告。其次，原告主张诉争《复函》破坏了自然保护区生态应撤销，系行政公益诉讼，原告并没有提起该类诉讼的诉权。最后，原告以“石狮市永宁镇外高自然村高武献等村民”提起诉讼，诉讼主体也是错误的。原告等人于《共同行政诉讼代表人推举书》中的签名为710位，应，应提供户籍信息证据证明710人系均为石狮市永宁镇外高自然村的村民，出具710名村民同意诉讼代表人代为处分其实体权利的证明材料以供核实，但原告等人并未提供相应主体信息，其诉讼主体资格不明确。综上，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉应予驳回。二、被告泉州市发改委具有作出诉争《复函》职权来源和法律依据。三、被告泉州市发改委作出泉发改审[2015]9号《复函》认定事实清楚，材料齐全，依据正确，程序正当、合法。政府核准投资项目不属于《行政许可法》第四十六条规定的应当听证的事项。且诉争《复函》是针对特定对象作出的，不属于需要公示的文件范畴。申请人京通公司申报材料齐全且项目申请报告由具备相应资质的工程咨询机构编制，被告予以受理，并在承诺的工作时限内予以核准，符合《福建省企业投资项目核准管理办法》关于核准程序的规定。四、原告诉状理由不能成立。申请人京通公司的全部材料符合法律规定，被告核准复函系合法的。原告从未提供任何证据证实其系涉案海域的使用权人，原告自始就不享有该海域合法的使用权。诉争梅林码头改扩建工程项目不在福建深沪湾海底古森林遗迹自然保护区遗迹内。原告的诉求明显缺乏事实和法律依据，其诉讼请求应予驳回。 被告泉州市人民政府辩称，一、泉州市政府作出的泉政行复[2017]4号《行政复议决定书》符合法定程序。二、泉州市政府作出的诉争《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确。2016年7月11日，福建省海洋与渔业厅作出《关于石狮市永宁镇外高村村民行政许可异议申请书的答复函》，告知该项目由泉州市发改委立项，符合泉州市港口规划，并经泉州市港口管理局审查批准；该项目依法用海，省政府有权批准；该项目申请使用的海域范围内未设置任何海域使用权。2014年7月1人，福建深沪湾海底古森林遗迹自然保护区管理处复函京通公司，诉争项目界址具体坐标基本可以确认不在福建省深沪湾海底古森林遗迹自然保护区范围内。泉州市发改委作出诉争《复函》符合相关规定，程序合法，并无不当。综上，应予驳回原告的诉讼请求。 第三人石狮市人民政府述称，一、梅林码头改扩建工程是石狮市经济社会发展的需要。二、梅林码头改扩建工程项目核准符合国家、福建省投资项目核准管理规定。三、石狮市政府各职能部门依职权对梅林码头改扩建工程项目进行初审或审核。四、原告提出行政诉讼事项依法无据。外高村集体及其个人从未向海洋行政主管部门申请办理过该片海域的海域使用权及水域滩涂养殖证，外高村未在该片海域从事养殖活动，外高村渔业码头属违建设施。梅林码头改扩建工程在《福建省海洋功能区划》（2011-2020年）中位于“深沪湾港口航运区”，项目用海符合海洋功能区划。诉争项目界址不在福建深沪湾海底古森林遗迹自然保护区范围内。综上，应驳回原告的诉讼请求。 第三人京通公司述称，一、诉争《复函》是严格按照法律规定作出的，依法具有法律效力。二、原告的诉讼请求及理由，没有任何事实根据和法律依据，应该依法予以驳回。三、泉州深沪湾港区梅林作业区梅林码头改扩建工程符合《海洋自然保护区管理办法》。四、京通公司的合法权益（包括海域使用权）受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2015年1月26日，被告泉州市发改委作出泉发改审[2015]9号《泉州市发展和改革委员会关于泉州深沪湾港区梅林作业区梅林码头改扩建工程项目核准的复函》，根据申请人京通公司报来的申请报告及有关附件，经研究，同意项目单位京通公司建设泉州深沪湾港区梅林作业区梅林码头改扩建工程项目，项目建设地点为石狮市永宁镇梅林作业区，并对建设规模、主要建设内容等作出了核准。2016年10月17日，被告泉州市政府收到以“福建省石狮市永宁镇外高村全体村民”名义申请的行政复议申请书，请求撤销被告泉州市发改委作出的诉争《复函》。2017年1月24日，被告泉州市政府经审理作出泉政行复[2017]4号《行政复议决定书》，决定维持泉州市发改委作出的诉争《复函》。并于2017年2月6日将复议决定书送达给原告。原告不服，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。 另查明，本院立案庭于2017年2月27日至2019年5月间多次以电话通知、笔录告知、邮寄告知书等方式向高武献及原告代理律师释明告知，要求其明确诉讼主体并提供相关主体证明材料，但原告均未予明确及补正材料。在本案审理期间，本院于2019年8月19日向原告发出《补正材料通知书》，要求其明确原告具体身份并提供身份证明等材料，原告于8月20日收到该《补正材料通知书》，但原告未按通知要求提供补正材料。 以上事实有被告在法定期限内提供并经庭审质证的以下证据泉发改审[2015]9号《泉州市发展和改革委员会关于泉州深沪湾港区梅林作业区梅林码头改扩建工程项目核准的复函》、行政复议申请书、补正行政复议通知书、行政复议受理通知书、泉政行复[2017]4号《行政复议决定书》等相关证据为证。以及原告提供的复议决定书快递信封单据及查询记录，另还有本院制作的询问笔录、《补正材料通知书》、本案庭审查明的事实、送达凭证等为证。 本院认为，本案争议焦点为“石狮市永宁镇外高自然村高武献等村民”是否具有本案原告主体资格。原告主张其系以外高村全体村民的名义起诉，且与本案《行政复议决定书》中所列的申请人名称一致。被。被告泉州市发改委认为本案原告不是被诉行政行为的利害关系人，有原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条规定“依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限”。《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，是提起行政诉讼应当符合的条件。第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告提交的起诉状中列明“原告石狮市永宁镇外高自然村高武献等村民”、“具状人：高武献、高德志、高贻进、高英俊、高飞雄”。经查，原告对于其身份仅向本院提交了一份《共同行政诉讼代表人推举书》复印件、以及五名诉讼代表人的身份证复印件。本院多次告知原告补正相关材料，限期要求其明确原告的身份，并提交原告的姓名、出生日期、家庭住址等具体身份情况及人数，同时提供原告的身份证或户籍证明复印件，并提供原件核对。但原告收到本院发出的《补正材料通知书》后未提供任何补正材料，甚至其所列五名诉讼代表人的身份证原件也没有提供核对。本院认为，根据上述法律规定，原告应该提供证据证明其与本案被诉行政行为具有利害关系，且应证明其身份情况。但原告提供的材料无法明确原告的具体身份情况及人数，虽然原告提供的《共同行政诉讼代表人推举书》中有700余人签名及捺手印，但是该推举书及推举书的签名手印均是复印件，其中部分人员的签名未能显示完整的名字，且未能提供所签名人员的身份证明，本院对该《共同行政诉讼代表人推举书》的真实性无法确认，亦无法认定是否是村民本人提起诉讼的真实意思表示。故本案原告主体不明确，无法证明与本案被诉《复函》具有利害关系，不具有原告诉讼主体资格，不符合起诉条件。因原行政行为不符合行政诉讼受理条件，被告泉州市人民政府又有作出维持原行政行为复议决定的，人民法院应当裁定一并驳回原告对原行政行为和复议决定的起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告石狮市永宁镇外高自然村高武献等村民的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  黄 婷 审 判 员  李红艳 人民陪审员  林清华 二〇一九年十月三十日 书 记 员  吴桂芬 附本案引用的法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法(?javascript:SLC(297380,0)?)第四十九条(?javascript:SLC(297380,49)?)规定的； …… 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。