山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行终1460号上诉人（原审原告）孔虎，男，1974年2月17日出生，汉族，住济南市历城区。委托代理人吉光峰，济南历城彩石法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。法定代表人曹殿军，代区长。委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。委托代理人张学臣，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。孔虎因不服济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）拆迁安置补偿协议一案，不服济南市中级人民法院于2019年5月27日作出的（2018）鲁01行初1185号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山片区指挥部）2018年11月6日向原告孔虎作出告知书，其主要内容为：“2015年7月31日，本指挥部与你签订了编号为1-89的雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议（以下简称1-89号协议），并根据协议发放了过渡安置费、拆迁奖励费及搬家费，协议显示你户有人口2人，符合房屋安置的2人，经了解，1-89号协议安置的2人系重复安置。特告知你1-89号协议自本告知书送达后发生解除效力。请接到本告知书7日内到本指挥部交回1-89号协议，重新签订新的拆迁补偿协议，同时交回重复安置的2口人的过渡安置费。如对本告知书有异议，请接到本告知书后三日内到本指挥部提出陈述和申辩。”孔虎向原审法院起诉称：2015年7月原告所在村因旧村整合安置分配房屋，原告家庭共9人符合安置分配条件，2015年7月31日，2015年11月28日被告所设立的济南市历城区雪山片区建设指挥部分别与原告签订1-89号协议，现被告已向原告置换分配5人的安置房。2018年11月6日被告所设立的建设指挥部向原告下达了解除2015年7月31日济南市历城区雪山片区建设指挥部与原告签订的1-89号协议告知书，理由为：重复安置，原告家庭还有4人未得到安置，不存在重复安置的情况。被告所设立的指挥部未查清事实作出侵害原告安置权益的告知书，应属无效。为此原告提起行政诉讼。诉讼请求：1、请求依法判决确认被告2018年11月6日作出的告知书无效；2、请求判令被告继续履行1-89号协议，向原告安置分配房屋；3、依法判令被告支付原告房屋补偿费338756.3元，过渡费34000元，赔偿因违约给原告造成的经济损失71737.25元；4、诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明：一、2015年7月31日，雪山片区指挥部与原告户孔虎、孔宪勤签订了1-89号协议。安置原告户2人，按照《雪山片区四村整合拆迁安置办法》确定的47㎡/人标准，选房面积114㎡，超出的20㎡按照成本价3000元/㎡购买，并对减去安置面积后剩余房屋面积予以货币补偿。同时约定奖励费、搬家费、过渡安置费，原告孔虎在协议上签字。2018年11月6日，雪山片区指挥部向原告孔虎作出告知书，告知解除上述1-89号协议，并在收到告知7日内交回1-89号协议，重新签订新的拆迁补偿协议，同时交回重复安置的2口人的过渡安置费。原告孔虎不服该告知书诉至本院。二、原告户在济南市××沟镇××村有宅基两处，分别位于章灵丘二村306号（面积不详）和章××村××号（面积489.41㎡）。2003年为建设世纪大道工程拓宽道路，征占用原告户章灵丘二村306号房屋及宅基地，并将该户6口人安置于安家小区，安置人口为：孔宪勤、李修英、孔宝华、孔虎、乔修萍、孔琳琳。按照每人40㎡的安置标准，分给该户安置房两套，分别为安家小区2-1-602（面积160㎡）、4-2-302（面积80㎡）。2012年被告历城区政府启动雪山片区章一、章二、章三、安家四村整合项目，并制定《雪山片区四村整合拆迁安置办法》。安家小区也在整合范围之内。根据上述安置办法，对安家小区居民按原标准对应雪山合苑安置楼房现标准进行安置（现标准为每人按47㎡），雪山片区指挥部与原告方于2015年8月3日签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，根据协议，给予原告户安置的户型为：67㎡二套（含2004年8月23日，因原告户新增孔博睿一人，新增67㎡一套）、141㎡一套。另，因原告户已将原安家小区4-2-302（80㎡）出售给案外人田延良，按照《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第13条之规定，因原告无法购回该套楼房，故应予安置原告户的94㎡的雪山合苑安置房暂时无法给予对应分配。目前已将67㎡二套，141㎡一套雪山合苑安置房分配给原告户，且已入住。94㎡安置房待原告户将安家小区4-2-302（80㎡）楼房回购后再予以分配。三、原告之姐孔延华于1982年1月18日与安德民结婚，婚后育有一女安桂莹。2003年因修建世纪大道占用安德民户宅基，安德民、孔延华、安桂莹三人安置在安家小区安置楼房120㎡（每人安置40㎡）一套，楼号3-3-601室。2004年11月19日安德民、孔延华协议离婚，离婚协议书中夫妻财产分割显示安家小区3-3-601安置房归安德民所有，孔延华分得潘庄教师公寓楼一套，安桂莹归孔延华抚养和居住生活。2007年7月6日孔延华、安桂莹的户口迁至原告户的济南市××沟镇××村180号。2012年雪山片区四村整合项目启动后，安家小区安德民户3-3-601安置楼房（120㎡）对应雪山合苑安置楼房4-1-701（141㎡）安置完毕，安置人员为安德民、孔延华、安桂莹三人。雪山片区指挥部后因认为原安家小区3-3-601安置楼为安德民、孔延华、安桂莹三人共有，安德民、孔延华离婚时将属于安桂莹的安置房份额进行了分配，不符合法律规定，同时认为安桂莹本人在雪山片区四村整合中享受47㎡安置房的权利，于2018年11月2日向安德民作出告知书，解除2014年12月4日与安德民签订的《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，将对应安置安德民户雪山合苑4-1-701安置房收回，于7日内到雪山片区指挥部重新选择94㎡安置房一套并重新签订协议。四、2018年11月9日，雪山片区指挥部单独与安桂莹签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，对应安置安桂莹雪山合苑67㎡安置房一套，（47㎡安置+20㎡成本价购买）原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”本案中，雪山片区指挥部系被告历城区政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其依据《济南市土地征收管理办法》《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见》等有关规定制定《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，并据此与原告方签订拆迁安置补偿协议，目的是为了实现公共管理目的和社会公共利益需要，属于上述法律规定的行政协议范畴，由此产生的法律后果由被告历城区城府承担，雪山片区指挥部2018年11月6日向原告方作出告知书的行为，属于被告历城区政府单方解除行政协议的行为，原告对此告知书不服提起诉讼，其实际是对被告历城区政府单方解除行政协议的行为不服提起诉讼，原、被告主体适格。关于被告历城区政府单方解除行政协议理由是否成立的问题，本院结合庭审争议，分述如下：一、1-89号协议中被安置的两口人是谁？对于该问题，被告主张被安置的两口人系孔延华和安桂莹，原告对此不予认可。本院认为，被告单方解除协议的理由是上述协议中被安置的两口人系重复安置，因此明确该两口人是认定是否重复安置的前提。根据本院查明的事实，2003年修建世纪大道时，拆除原告方章灵丘二村306号房屋，并将原告方6口人予以安置在安家小区，分别是孔宪勤（原告的父亲）、李修英（原告的母亲）、原告本人孔虎、乔修萍（原告的妻子）、孔琳琳（原告的女儿）、孔宝华（原告的姐姐之一）。2012因雪山片区四村整合，将安家小区纳入整合范围，根据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第13条的规定，系对安家小区居民按原标准对应雪山合苑安置楼房现标准进行安置，且对已经出售安家小区的，只对原房主安置，原告方据此与雪山片区指挥部签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，该协议能够证明，在雪山片区四村整合中，对上述6人已经按政策予以安置，同时，对于原告户新增人口孔博睿一人也予以相应安置。结合原告方庭审中自述需要安置的9人身份情况，只有原告孔虎的姐姐孔延华、外甥女安桂莹尚未安置，结合该协议第四条载明的“需要对减除安置面积后剩余房屋面积予以货币补偿”和孔延华、安桂莹两人的户口2007年7月6日迁至原告户的济南市××沟镇××村180号的事实，故本院认定签订1-89号协议系基于原告户位于章××村××号房屋宅基在四村整合中被拆迁，1-89号协议中被安置的两人系孔延华和安桂莹。二、关于1-89号协议中孔延华和安桂莹两人是否重复安置的情形。根据本院查明的事实，2003年因修建世纪大道占用安德民户宅基，安德民、孔延华、安桂莹三人安置在安家小区3-3-601室。2012因雪山片区四村整合，将安家小区纳入整合范围。根据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第13条的规定，系对安家小区居民按原标准对应雪山合苑安置楼房现标准进行安置，安德民据此与雪山片区指挥部签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，安德民、孔延华、安桂莹三人安置于雪山合苑4-1-701室，面积141㎡。但因2004年11月19日安德民、孔延华协议离婚，离婚协议书中将属于安桂莹的安置房份额进行了处分不符合政策规定，故决定解除上述协议，将雪山合苑4-1-701安置房收回，告知安德民7日内选择94㎡安置房一套。安德民与孔延华离婚时，夫妻财产分割显示安家小区3-3-601安置楼房归安德民所有，孔延华分得潘庄教师公寓楼一套，孔延华在离婚时已经处分了自己的安置份额给安德民，故在后续雪山合苑安置过程中享受的47㎡亦对应处分给了安德民，上述94㎡安置房中包含孔延华的安置份额，故孔延华无论是在2003年世纪大道工程安置安家小区过程中，还是在2012雪山片区四村整合过程中，均享受了对应安置。依据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，1-89号协议将孔延华再予安置属于重复安置。同时，在解除安德民与雪山片区指挥部签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》后，因安桂莹本人在雪山片区四村整合中享有获得47㎡安置房的权利，2018年11月9日，雪山片区指挥部与安桂莹签订《原东区指挥部安家小区安置楼拆迁安置及房屋收回协议》，安桂莹获得67㎡安置房一套。虽然1-89号协议签订于2015年7月31日，在上述协议之前将安桂莹予以安置，但根据《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第13条的规定，安桂莹获取雪山合苑安置房的基础是其在安家小区3-3-601享有安置份额，并非基于原告户的章××村××号房屋宅基纳入四村整合，被告2018年11月6日告知书认定1-89号协议对安桂莹的安置属于重复安置的说法虽有不当，但鉴于安桂莹本人已单独享受雪山合苑67㎡安置房一套，故被告认定1-89号协议应予解除并无不当。综上，因1-89号协议对孔延华、安桂莹的安置不符合《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，且孔延华、安桂莹在2012年雪山片区四村整合过程中的安置权利已经获得保障，故被告单方解除1-89号协议并不不当。原告孔虎的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告孔虎的诉讼请求。孔虎不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原判，将本案发回重审或者依法改判。主要理由如下：1.一审法院认定事实不清，1-89号协议是基于上诉人位于章××村××号集体土地房屋而签订的。上诉人上交了集体土地建设使用证，拆除了房屋，履行了所有义务，被上诉人却要求重新签订拆迁协议，系不履行合同的违约行为。2.一审认定事实无法律依据，没有对拆迁安置的文件进行审查，做出了错误认定。3.被上诉人应按约履行自己的安置义务。安家小区在雪山片区项目启动之前已为国有土地，二者土地性质、权属、安置来源和安置基础并不相同。上诉人家庭户口有9人，只安置了5人，尚有4人没有安置，因此1-89协议不存在重复安置。被上诉人济南市历城区人民政府的答辩意见为：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。涉案1-89号协议中安置的两人为孔延华和安桂莹，两人在雪山片区四村整合过程中的安置权利已经获得保障，上诉人解除协议对其不再进行安置并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求。本院认为，根据一审查明的事实，上诉人家庭户口有9人，目前已经按照5人进行安置，因上诉人户将原安家小区4-2-302（80㎡）出售给案外人田延良，由于无法收回原房屋，被上诉人对该房屋对应的安置房暂时不予分配并无不当。该安置房面积对应2人的安置面积，因此，本案争议焦点在于剩余2人的安置是否已经完成。本院认可一审对于剩余2人是孔延华和安桂莹的认定，且根据一审查明的事实，安桂莹已经签订协议并获得安置房一套。被上诉人因孔延华与安德民的离婚协议约定，将孔延华的安置房由安德民获得。孔延华和安桂莹的安置，是基于2003年两人户籍所得。而孔延华和安德民的离婚协议，是对房屋进行的处置，不涉及对两人身份的认定。被上诉人将孔延华的安置房由安德民获得是基于离婚协议对房屋进行的处分，因此对孔延华如何安置，出现了基于户籍和基于房屋两种不同的标准，且被上诉人并未对此作出合理解释。一审法院对此认定事实不清，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项之规定，裁定如下：一、撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初1185号行政判决；二、本案发回济南市中级人民法院重审。审判长 谢 萍审判员 蒋海年审判员 罗 莹二〇一九年十月三十一日书记员 苏 惠