安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终1114号 上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道**。 法定代表人李命山，区长。 委托代理人方仰勇，合肥市包河区司法局复议应诉科科长。 委托代理人陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）合肥市包河区南光煤球厂，住，住所地安徽省合肥市包河区十八岗私营园一社会信用代码92340111MA2ND8XT1H。 诉讼代表人何宗清，男，1966年8月19日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，系合肥市包河区南光煤球厂经营者。 合肥市包河区南光煤球厂（以下简称南光煤球厂）诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）行政强制一案，安徽省合肥市中级人民法院于2019年7月25日作出（2019）皖01行初143号行政判决。包河区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年10月10日公开开庭审理了本案。上诉人包河区政府的委托代理人方仰勇、陈娟娟，被上诉人南光煤球厂的经营者何宗清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南光煤球厂向一审法院起诉称，2018年7月20日早晨5时许，被告包河区政府组织区环保局、城管局、公安局等单位对原告经营场所实施断电、毁坏生产设备以及抢走原材料及设备，侵犯了原告的合法权利。为此，向法院提起行政诉讼，请求确认被告包河区政府于2018年7月20日组织联合执法的行为违法。 一审法院经审理查明，原告依法经营煤球加工销售业务，系个体工商户，经，经营地址位于合肥市包河区018年7月20日其经营场所被实施断电、毁坏生产设备以及抢走原材料及设备等，后原告通过包河新闻网2018年7月27日的《我区依法关停十八岗南光煤球厂》一篇报道获知该行为系由包河区环境保护局、包河区市场监督管理局、包河区城市管理委员会、合肥市公安局包河分局、合肥市包河区常青街道办事处（以下简称常青街道办）等多家单位联合实施。原告据此认为前述联合执法行为系由包河区政府组织实施，为此，原告以包河区政府为被告向该院提起行政诉讼，请求确认该联合执法行为违法。另查明，在该院继续审理期间，2019年5月24日，常青街道办出具情况说明一份，载明2018年7月20日5时多，由常青街道办牵头，联合环保局、市场监督管理局、城管局、公安局对辖区内的南光煤球厂进行了清理。 一审法院认为，本案的争议焦点是被告是否实施了原告诉称的组织联合执法行为，是否是适格的被告。该联合执法行为是否合法。 联合执法是指多个单位联合实施执法行为，其既包括该多个单位的共同上一级单位组织该多个单位实施执法行为，也包括该多个单位中的某一个单位主导并联合其他单位共同实施执法行为。结合本案，从原告证据2的新闻报道来看，“区环境保护局、区市场监督管理局、区城管委、区公安局、常青街道联合开展整治行动”的表述尚不能确定属于哪一种联合执法行为。该院继续审理期间，常青街道办虽然出具情况说明，载明2018年7月20日5时多，由常青街道办牵头，联合环保局、市场监督管理局、城管局、公安局共同实施了案涉的联合执法行为，但像这种规模较大的联合执法行为并不能由常青街道办主导。因此，本案的联合执法行为应当属于多个单位的共同上一级单位组织该多个单位实施的联合执法行为，据此，应当由前述多个单位的共同上一级单位即包河区政府承担该联合执法行为的法律责任，其应系本案的适格被告。因此，对被告包河区政府辩称其被告主体不适格的意见不予采纳。 另，本案原告的厂房设施、煤球及制造煤球的原料均系其合法拥有的财产，这些财产未经法定程序不应受到损坏。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条之规定，行政机关实施强制行为之前必须依法作出行政强制决定，而在作出行政强制决定之前必须催告行政相对人履行，并给予陈述、申辩的权利。但从本案证据材料来看，包河区政府组织联合执法行为并未作出相应决定书，亦未向本案原告发出催告，违反了上述法律的基本规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告合肥市包河区人民政府于2018年7月20日组织合肥市包河区环境保护局、合肥市包河区市场监督管理局、合肥市包河区城市管理委员会、合肥市公安局包河分局、合肥市包河区常青街道办事处对原告合肥市包河区南光煤球厂实施的联合执法行为违法。 包河区政府上诉称，一、原判决认定事实不清，证据不足。1、在全国探索执法权限下沉的大背景下，由被上诉人所在辖区街道办事处组织了清理工作。2019年5月24日，常青街道办出具情况说明，载明2018年7月20日5时多，由常青街道牵头，联合环保局、市场监督管理局、城管局、公安局对辖区内的南光煤球厂进行了清理。一审法院认为该种执法活动不能由街道主导没有事实和法律依据。2、上诉人并未组织联合执法行为，被上诉人起诉时并未提供被诉行政行为存在的证据。被上诉人提供的新闻只能证明包河区环保局、区市场监管局、区城管局、区公安分局、常青街道联合开展了整治行动，依法关停被上诉人的经营场所，而以上各部门均系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，上诉人并未组织联合执法行为，亦未直接实施对外发生法律效力的行为。故被上诉人在起诉时，未能证明被诉行为存在，其起诉没有事实和法律依据。 二、原判决适用法律错误，组织行为本身应属于行政机关的内部工作安排，相关职能部门已依法对被上诉人作出行政处罚，只有直接对外发生法律效果的行为才是可诉的行政行为。“组织行为”本身需要通过有关部门依职权针对相对人作出相应的处理才能实现，对外发生实际法律效果的行为仍然是各职能部门自身的行政行为，组织行为本身应属于行政机关的内部工作安排，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院判决由属于多个单位的共同上一级单位即上诉人承担责任，适用法律错误。2018年6月21日，合肥市包河区环境保护局依据《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款，依法对上诉人作出包环罚字〔2018〕022号行政处罚决定，对上诉人罚款叁拾万元整，责令其15日内改正环境违法行为。2018年6月25日，合肥市包河区市场监督管理局对上诉人作出（包常）市监罚字〔2018〕03号行政处罚决定，认为其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条之规定，责令其改正并对其作出行政处罚。在联合执法活动中，各执法部门在各自的执法权限范围内依法行使法定职权，能够独立对外承担责任。 综上，上诉人并未组织联合执法行为，组织行为本身应属于行政机关的内部工作安排，不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。原判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求依法撤销一审判决；驳回南光煤球厂对包河区政府的起诉；判令由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 南光煤球厂答辩称，一审法院对案件继续审理后作出的判决，事实认定清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的请求，依法维持一审判决。 一审原告南光煤球厂向一审法院提供的证据及证明目的：1、原告营业执照及经营者身份证件，证明原告身份；2、新闻报道两份，证明本案被诉的行政行为及被告系本案适格被告。 一审被告包河区政府向一审法院提供的证据及证明目的：1、合肥市包河区环境保护局作出包环罚字〔2018〕022号行政处罚决定书，证明2018年6月21日，合肥市包河区环境保护局依据《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款，依法对原告作出包环罚字〔2018〕022号行政处罚决定书，决定对原告罚款三十万元整，责令其15日内改正环境违法行为；2、合肥市包河区市场监督管理局对原告作出的（包常）市监罚字〔2018〕03号行政处罚决定书，证明2018年6月15日，合肥市包河区市场监督管理局对原告作出（包常）市监罚字〔2018〕03号行政处罚决定书，认为其违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零三条之规定，责令其改正并对其作出行政处罚。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人南光煤球厂为证明包河区政府组织实施了被诉强制行为，向法院提供了包河区政府门户网站发布的新闻报道《我区依法关停十八岗南光煤球厂》，该文章载明，“7月20日上午，区环境保护局、区市场监督管理局、区城管委、区公安分局、常青街道联合开展整治行动，出动约百余人及装载机、铲车等机械5台，依法关停十八岗南光煤球厂。……”根据当前行政管理体制及现实状况，能够组织五个互不隶属的行政机关联合执法的，应当推定为其共同的上一级行政机关即包河区政府，因此，包河区政府应对涉案强制行为的法律后果承担责任。且本院作出的（2019）皖行终163号行政裁定已经认定南光煤球厂的起诉符合法定条件，现包河区政府仍然主张南光煤球厂未能证明被诉行政行为存在，以及被诉行政行为不具有可诉性等，明显与生效裁定不符，本院不予支持。包河区政府组织实施涉案强制行为前，并未经过催告、作出强制执行决定等程序，亦未给予相对人陈述、申辩的权利，该强制行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，一审法院确认包河区政府组织合肥市包河区环境保护局等机关对南光煤球厂实施的联合执法行为违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人包河区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人合肥市包河区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  王新林 审判员  钟祖凤 二〇一九年十月二十三日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 …… -1-