海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼9028行初43号 原告：陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场，住所地：陵水县隆广镇丹录村墓山水库。 法定代表人：黄世结，负责人。 被告：陵水黎族自治县水务局，住所地：陵水黎族自治县椰林镇北斗路53号。 法定代表人：王文师，局长。 被告：陵水县西南水利工程管理处，住所地：陵水黎族自治县椰林镇北斗路53号。 法定代表人：郑秋煌，主任。 二被告共同委托诉讼代理人：潘利军，海南万理律师事务所律师。 二被告共同委托诉讼代理人：成永新，系西南工程管理处副主任。 原告陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场诉被告陵水黎族自治县水务局（以下简称县水务局）、陵水县西南水利工程管理处（西南水利工程管理处）行政撤销纠纷一案，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向原、被告送达了起诉书副本及证据材料，并依法组成合议庭，于2019年10月28日公开开庭进行了审理。原告陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场负责人黄世结，被告委托诉讼代理人潘利军、成永新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月26日，被告西南水利工程管理处向黄世结发出《通知》认为黄世结未经批准私自在水库投放网箱养殖行为，严重影响水库正常管理及对水库水质造成污染，故通知黄世结在收到通知后3个工作日内禁止投放鱼苗并拆除所有网箱，逾期未拆除撤离，西南水利工程管理处将联合水政执法部门对其进行整治和处置。原告陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场对以上处理意见不服，提起诉讼。 原告陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场诉称：1.本鱼场于2009年5月21日向隆广镇墓山水库管养所承包隆广镇丹录村墓山水库十五年至2024年5月21日止，从事观赏鱼网箱养殖。2013年隆广镇水库管理权移交给陵水水务局。本人于2019年4月1日向陵水黎族自治县水务局缴清最后5年到2024年的租金。领有工商登记，稅务登记，养殖登记。并非非法养殖经营。（附件：原件复印）2.该通知根据琼发[2019]6号和海南省海洋局与渔业厅关于促进水产养殖绿色发展指导意见，不具法律效力。3.依据合同法，不得因代表人变更而变更合同。4.依据2018中华人民共和国水法第六条：国家鼓励单位和个人依法开发，利用水资源，并保护其合法权益。5.依据海南省饮用水水源保护条例第十五条：饮用水水源保护区的划定，由相关市，县，自治县人民政府提出划定方案，报省人民政府批准，…经批准的饮用水水源保护区及准保护区由省人民政府向社会公告。陵水水务局既未规划报批水源保护区，又无省人民政府公告，可见墓山水库不是禁养区。且墓山水库为小一型水库主要任务为灌溉。6.第十七条因划定或者调整饮用水水源保护区及准保护区，对饮用水水源保护区及准保护区内公民，法人，或是其他组织的合法权益造成损害的，相关人民政府应当予以补偿。综上所述被告的通知违法，错误，已严重损害本人合法权益，本人迫于无奈求诉贵院，恳求贵院匡肃政风，维护本人合法权益。 原告陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场为证明其主张，向本院提交以下证据： 证据1.陵水水务局西南工程处通知，证明被告是行政主体，做出的通知法律依据有问题，认定事实不对，我的水库属于养殖区，在保亭县范围内。 证据2.邮政银行汇款收据副本，证明我已经向被告交了租金。 证据3.墓山水库承包合同副本，证明我可以在墓山水库养殖的合法性。 证据4.调查登记表，不能证明我同意撤离，只能证明我有那些东西。 证据5.收据，证明我交了2014年-2019年的租金。 证据6.转让合同，证明其他三个人把水库转让给我，我是代表人。 证据7.民事判决书，证明我有诉讼的资格。 证据8.海南省养殖水域滩涂规划（2018-2030），证明我现在承包的水库在省规划里是养殖区域，被告通知不合理。 被告县水务局、西南水利工程管理处答辩意见一致，共同辩称，依法驳回被答辩人美达鱼场的起诉。美达鱼场请求事项不属于行政审判权限范围，其不是涉案《水库管理使用权承包合同书》一方当事人，其原告主体不适格，不享有诉权，应当依法裁定驳回起诉。首先，涉案《水库管理使用权承包合同书》（以下简称合同书）的合同双方当事人为甲方即隆广镇墓山水库管理所（该管理所2012年已撤销，水库现管理单位为西南管理处）及乙方即黄世结、胡好卫、陈永平、谢金菊四人，美达鱼场不是合同书一方当事人。其次，2019年6月27日，西南管理处向合同书乙方之一的黄世结发送了关于禁止投放鱼苗并拆除所有网箱设施撤离水库禁区的《通知》，美达鱼场不是该通知的相对人。再次，2019年7月15日，黄世结作为合同书乙方的代表，同意撤离墓山水库，就最后一批养殖鱼起捕时间及生产经营的相关设施等，在陵水黎族自治县水产养殖数据调查登记表上签字予以确认。该登记表上记载的承包人为黄世结，不是美达鱼场。第四，县水务局及西南管理处未收取过黄世结缴付的2019年至2024年墓山水库租金。最后，西南管理处向黄世结送达《通知》的行为，不是行政行为，是合同书履行过程中，一方当事人告知另一方当事人终止合同的民事行为。综上所述，本案美达鱼场请求事项不属于行政审判权限范围，不是行政诉讼案件，且美达鱼场不是涉案合同书一方当事人，其原告主体不适格，不享有诉权，应当依法裁定驳回起诉。 被告县水务局、西南水利工程管理处未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对原告所举证据2009年5月17日签订的两份《转让合同》经核对原件后对其真实性予以确认，可以作为定案依据。因行为发生在承包水库之前，不合常理，真实性无法确认。对原告提供的其他证据真实性予以认可。 经审理查明，2009年5月21日，隆广镇墓山水库管理所作为甲方与作为乙方的黄世结、胡好卫、陈永平、谢金菊四人签订《水库管理使用权承包合同书》，约定甲方将墓山水库承包给乙方搞养殖，承包年限15年（自2009年5月21日至2024年5月21日），年租金1000元。合同签订后，实际由黄世结以陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场（个体户）的名义经营网箱养殖至今。2012年原合同甲方隆广镇墓山水库管理所撤销由现陵水县西南水利工程管理处承接其权利义务。2019年6月26日，陵水县西南水利工程管理处向黄世结作出《通知》，责令黄世结收到通知后3个工作日内禁止投放鱼苗并拆除所有网箱设施撤离水库，否则将联合水政执法部门进行整治和处置。黄世结对该通知不服提起诉讼，请求法院依法撤销陵水县西南水利工程管理处作出的《通知》。 本院认为，本案争议焦点为，1.陵水县西南水利工程管理处作出《通知》是民事终止合同行为还是行政行为；2.关于原告陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场是否为本案适格原告；3.原告请求撤销《通知》是否应予支持。 一、关于陵水县西南水利工程管理处作出《通知》是民事终止合同行为还是行政行为。看该通知内容：目的在于加强水产养殖污染防治，对禁区内水库水产养殖进行整治，促进水域生态环境持续改善。其目的带有明显的行政管理职能。 看其用词：其用词上有“责令撤离”、“联合整治和处置”字眼，显然没有民事平等主体之间协商终止合同的意思表示，而是有命令作出行为，若不做则采取行政措施。故本院认为该《通知》属于行政行为，至于其行政行为的种类：由于陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场取得合法营业执照且负责人签订了《承包合同》，属合法经营，被告发出《通知》具有对相对人增加负担的惩戒性，类似于责令停业，应认定为行政处罚行为。 二、关于原告的主体资格问题。被告辩称，签订《水库管理使用权承包合同书》的为黄世结、胡好卫、陈永平、谢金菊四人，陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场非合同签订方；《通知》针对黄世结作出，而非陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场。经法庭调查可知，陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场为个体户，法定代表人为黄世结，黄世结承包水库，正是以陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场的名义经营，《行政诉讼法》关于原告资格的要求为行政行为相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人，或其他组织，陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场虽非相对人，但绝对是利害关系人，且作为个体户是有诉讼权利能力的。故本院认为，陵水隆广墓山水库台湾美达鱼场提起诉讼是本案适格的原告。 三、原告请求撤销《通知》是否应予支持。《通知》表明为“加强水产养殖污染防治，依法依规对禁区内水库水产养殖进行整治…”，但被告并没有提交证据证明涉案水库为禁区，以及原告网箱养殖给水库造成污染。我国《水污染防治法》规定饮用水源一级保护区禁止从事网箱养殖，饮用水源二级保护区内从事网箱养殖应采取措施，防止水污染。被告在法庭审理过程中称涉案水库为饮用水源，但没有提交证据证明。被告作出《通知》证据不足。 《通知》表述原告未经批准私自投放网箱养殖育苗并非事实，原告法定代表人黄世结通过签订承包合同并申请营业执照合法经营，现如果涉案水库被列为水源保护区，应该先通过民事诉讼解除双方的承包合同，以民事诉讼的方式解决纠纷，而不是以行政处罚手段强行干预民事诉讼纠纷。故被告作出《通知》认定事实不清。 被告作出《通知》的法律依据《琼发【2019】6号》、《海南省海洋与渔业厅关于促进水产养殖绿色发展指导意见》、《琼海渔函【2018】32号文件》，均为政策性文件，无相关法律依据，《中华人民共和国水污染防治法》对水污染的调查、认定、处理均有规定，再有相关法律规定的情况下，法律适用时法律明显优先于政策性文件，更具权威性。且不说被告引用政策是否正确，但在法律适用上明显没有遵循规范性文件的适用等级顺序。 另，作出通知的陵水县西南水利工程管理处为陵水黎族自治县水务局内设机构，被告陵水县水务局没有提交证据证明其内设机构有权以自己名义对外作出处罚通知，故被告陵水县西南水利工程管理处能否以自己的名义对外作出处罚《通知》存疑。 综上所述，被告陵水县西南水利工程管理处作出处罚《通知》，认定事实不清、证据不足，适用法律不正确，应予以撤。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告陵水县西南水利工程管理处于2019年6月26日针对水产养殖户黄世结作出的《通知》。 案件受理费50元，由被告陵水黎族自治县水务局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  方小宇 人民陪审员  陈彩琴 人民陪审员  吴一潮 二〇一九年十月三十日 法官 助理  （李玉 书 记 员  陈海涛 相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。