广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初1039号 原告：陈顺添，男，1968年10月20日出生，汉族，住广州市黄埔区。 委托代理人：周新明，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人：曾文峰，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：广州市黄埔区人民政府云埔街道办事处（原广州市黄埔区荔联街道办事处），住所地广州市黄埔区榕悦一街**。 法定代表人：陆辉，职务主任。 出庭负责人：孙功余，职务副书记。 委托代理人：李明时，广东金桥百信（黄埔）律师事务所律师。 被告：广州市黄埔区城市管理和综合执法局（原广州市城市管理综合执法局黄埔区分局），住所地广州市黄埔区水西路**凯达楼****。 法定代表人：钱澄青，职务局长。 委托代理人：孙英。 委托代理人：林勋华，广州金鹏律师事务所律师。 被告：广州市黄埔区水务局，住所，住所地广州市黄埔区水西路**凯达楼****div> 法定代表人：谢鸿滨，职务局长。 委托代理人：钟海威。 委托代理人：丁振凯，广东法丞律师事务所律师。 原告陈顺添诉被告广州市黄埔区人民政府云埔街道办事处（以下简称云埔街道办）、广州市黄埔区城市管理和综合执法局（以下简称区城管局）、广州市黄埔区水务局（以下简称区水务局）不服强制拆除行为及行政赔偿纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月28日公开开庭审理了本案。原告陈顺添原委托代理人苏婷、刘万强，被告云埔街道办出庭负责人孙功余、委托代理人李明时，被告区城管局委托代理人孙英、林勋华，被告区水务局委托代理人钟海威、丁振凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈顺添诉称，原告居住在广州市黄埔区，其在该地建有一处棚房、两栋瓦房结构的平房和一栋楼房且实际占有一处面积为120平方米的空地。广州市黄埔区人民政府以实施“细陂河综合整治工程”为由，对房屋进行征收拆迁，具体由被告云埔街道办、区水务局负责实施。但两被告未依法履行征收土地公告、征收补偿安置方案公告等法定程序，未依法与原告签订安置补偿协议的情况下，三被告于2018年10月23日将原告的一处棚房、两栋瓦房结构房屋及面积为120平方米的空地强制拆除。该行为严重违反了相关法律法规，超越法定职权，违反法定程序，依法应确认该行为违法。强制拆除过程中，三被告未对原告房屋内的物品进行清点、保管，致使屋内物品全部损毁，造成原告财产损失及正常的租金损失，依法应予赔偿。据此，诉讼请求法院判令：一、确认三被告于2018年10月23日组织实施强制拆除原告位于广州市黄埔区房屋的行政行为违法；二、三被告将违法拆除的前述原告房屋恢复原状或重建；三、三被告赔偿因违法强制拆除行为致原告的经济损失47000元及出租违约金损失6000元；四、本案诉讼费由三被告承担。 被告云埔街道办辩称，（一）案涉建筑属于涉水违建，拆除涉水违建是河涌整治的关键。近年来，广州坚持生态文明思想为指导，深入推进生态文明建设，坚决打好污染防治攻坚战，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，但河涌两岸的违法建设是河涌治理的严重障碍。2017年12月29日，广州市河长制办公室向黄埔区总河长下达了《广州市152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务》。2017年12月31日，黄埔区河长制办公室向被告下达《黄埔区14条／段黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》（以下简称黄埔百日行动任务书），其中涉及到本案的就是我办辖区细陂河段河涌管理范围。上述任务书附件《黄埔区细陂河、牛屎圳黑臭河涌管理范围内违法建设整治任务清单》中第3行“居民区”“榕环路沧联十二社”“细陂河涌右Ｎ：23°6′55″，Ｅ：113°32′34″”。（二）根据原告提交证据来看，原告拥有的合法产权为一栋一层总建筑面积66.97平方米的农房，而不是如原告诉状中所主张的“其在榕迳路19号建有一处棚房、两栋瓦房结构的平房和一栋楼房且实际占有一处面积为120平方米的空地。”原告未经报批，非法占用土地建住宅。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《实施办法》第五十三条规定，应对非法占用土地上建筑物或其他设施进行强制拆除。（三）河涌整治工程中的征拆是针对河涌管理范围内拥有合法产权的业主，而案涉房屋是属于非法占用河道，未取得合法的用地和报建手续，擅自搭棚扩建的违法建设，不存在补偿争议，应根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定处理。（四）原告提交的《房屋完损性鉴定报告》证明案涉房屋系原告所有，但该报告既不能作为房屋产权证明，也不能证明案涉房屋属于原告的合法权益。（五）我办根据国务院、省、市、区统一部署，依法依规配合相关部门拆除涉水违建并无不妥。《清除黑臭水体污染源联合执法专项行动工作方案》《广州市河涌管理范围内违法建设专项整治实施方案》《广州市河长制实施方案》等文件明确了各单位以及区、街（镇）的职责分工。基层河长要落实“涌边三包，守水有责”（包卫生保洁、控违拆违、截污纳管），做到河道“五无”（河道无直排污水、河面无垃圾、沿岸无违章、堤岸无损坏、绿化无损毁）。我办根据黄埔区百日行动任务书制定《荔联街黑臭河涌管理范围内违法建设整治工作方案》，组织城管科、派出所、环保办、河长办、执法中队，按照职能和分工开展相应工作。（五）我办不是适格主体，所有文件下发的主体都是广州市黄埔区，河长办是有独立的行政主体资格。综上所述，原告房屋属违法建筑，原告诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告区城管局辩称，（一）本案所诉行政行为根据被告云埔街道办的意见是水污染防治的行政行为，本案中，被告云埔街道办也提交了相关证据证明所诉的行政行为都是在河长办的指导下实施的。相应的组织和落实都是由河长办组织和落实，河长办是有法律授权和明确行政主体资格的机关。本案三被告均不是本案适格被告，应予以驳回原告起诉。（二）本案所诉行政行为并非我局作出，也不是我局的职权和职责，请求法院考虑本案的行政行为性质及职责归属予以判定。 被告区水务局辩称，（一）涉诉房屋并未被实施拆除，被实施拆除的是涉案房屋附属违法建设部分。根据《广州市不动产登记查册表》（房产登记号：黄统字2006集登字11000349号），黄埔区沧联村榕迳路19号房屋产权人为原告，证载使用土地面积63.114平方米，建筑面积63.114平方米。该房屋并未被实施拆除，该房屋仍存在。被实施拆除的是涉案房屋附属违法建设部分。（二）拆除涉案房屋附属违法建设部分符合黑臭河涌管理范围内违法建设整治行动的有关规定。2016年8月25日，广州市水务局、广州市公安局、广州市国土资源和规划委员会、广州市住房和城乡建设委员会、广州市城市管理委员会联合发布了《关于印发广州市河涌管理范围内违法建设专项整治实施方案的通知》（穗水[2016]139号），要求2017年底前完成35条黑臭河涌管理范围内违法建设的整治。2017年6月26日，广州市人民政府办公厅发布了《关于印发清除黑臭水体污染源联合执法专项行动工作方案的通知》（穗府办函[2017]138号），要求各区确定“五违散乱污”经营企业的整治意见，且须遵循“属于违法建（构）筑物的，按市有关规定进行拆除”的原则。2017年12月29日，广州市河长制办公室向黄埔区总河长、副总河长发出《广州152条黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》，要求从2018年1月1日起，利用100天时间，将黄埔区14条/段黑臭河涌管理范围内违法建设全部拆除。2017年12月31日，广州市黄埔区河长制办公室向荔联街总河长发出《黄埔区14条/段黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》，要求从2018年1月1日起，利用100天时间，将荔联街细陂河、牛屎圳黑臭河涌管理范围内违法建设全部拆除，其中涉案房屋附属违法建设的部分位于上述黑臭河涌管理范围内。原荔联街道办根据上述文件规定，组织对涉案房屋附属违法建设的部分实施了拆除。另，我局同意被告云埔街道办、区城管局当庭补充的答辩意见。 经审理查明，原告是广州市黄埔区房屋产权人，穗集地证字第0111137号《集体土地房产证》登记：房屋用地面积63.114平方米，建筑结构为混合，层数1层。原告在榕迳路19号房屋后面相邻细陂河河道6米范围内加建1间棚房（面积为16.43平方米）、2间砖木房屋（面积为127.37平方米），铺设水泥地（面积为29.41平方米），砌围墙（面积2.94平方米），未办理相关报建手续及取得相应产权。 2017年12月31日，广州市黄埔区河长制办公室（以下简称区河长办）向荔联街总河长下发《黄埔区14条/段黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》，要求对细陂河河涌管理范围内违法建筑进行整治。2018年4月3日，黄埔区印发《黄埔区细陂河（荔联街段）、牛屎圳综合整治工程征收补偿方案》，其中对集体土地住宅房屋补偿标准中“无证面积”按房屋重置补偿标准补偿。9月28日，广州市黄埔区河涌管理所出具通知，要求原告所在村社村民于9月29日前自行清除细陂河道范围内的行洪障碍物。10月8日，被告区水务局发布《黄埔区细陂河综合整治工程建设通告》，确定对黄埔区细陂河进行综合整治，明确工程建设用地涉及的征收补偿安置工作，具体由原广州市黄埔区荔联街道办事处（以下简称原荔联街道办）、区水务局、黄埔区河涌管理所组织实施，原告加建建（构）筑物在征收补偿范围内。在实施征拆补偿安置过程中，被告云埔街道办就原告前述加建建（构）筑物委托广州泓诚资产评估房地产估价有限公司进行评估，评估公司出具《固定资产-建筑物及构筑物评估明细表》（评估基准日为2018年4月3日），确定产权人为陈顺添加建建（构）筑物的评估价格为54764.21元，重置价格为112651.25元，补偿方案价格为131390.8元（其中棚房补偿单价为600元，砖木结构房屋补偿单价为920元，水泥地补偿单价为120元，围墙补偿单价为280元）。10月23日，原告前述加建建（构）筑物被强制拆除，强制拆除部门未对屋内物品进行清点。10月24日，原荔联街道办向原告所在村社发出《细陂河综合整治施工通告》，要求村民于10月30日前将各自青苗、树林、构筑物等进行清除、迁移、拆迁，逾期则由被告区水务局进场施工。原告方不服强制拆除行为，向原荔联街道办信访。原荔联街道办于2018年11月20日作出回复，称榕迳路19号房屋因无法提供合法产权证明和有效批准文件，故组织街道执法队将房屋作为违法建筑进行强拆。 2019年8月27日，本院到现场进行勘查，涉案房屋后方距离细陂河河堤6米范围内建（构）筑物已被拆除。2019年9月11日，被告云埔街道办出具《情况说明》，说明细陂河征收补偿方案中未作规定的，按照2017年8月7日施行的穗府办规[2017]10号《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》中标准执行。 原告起诉时主张赔偿损失为屋内物品损失，清单为：电视机1200元/台，1台共1200元；电冰箱2000元/台，1台共2000元；热水器1100元/台，2台共2200元；洗衣机1200元/台，1台共1200元；沙发5000元/张，2张共10000元；饭桌500元/张，2张共1000元；床800元/张，3张共2400元；衣柜1000元/个，2个共2000元；电饭煲200元/个，2个共400元；空调2000元/台，2台共4000元；梳妆台5**元/张，1张共500元；录音机200元/台，1台共200元；高压锅100元/个，1个共100元。香蕉树200元/棵，8棵共1600元；风扇100元/台，2台共200元。根据原告提供的部分现场录像及照片显示，涉案房屋内基本财物已清理完毕，只余下个别杂物和木质家具。庭审中，原告明确第四项诉讼请求为赔偿强拆造成屋内的财产损失，并提交与案外人于2017年5月3日签订的《出租合同》（合同约定租赁期限为2017年5月3日至2019年5月3日；租金为3000元/月；租赁期间，任何一方终止合同须提前三个月通知对方，并支付对方总租金2倍的违约金。），增加赔偿出租违约金损失及因强拆导致主体房屋墙体破裂的赔偿请求，请求法院进行评估损失，无法修复则予以赔偿。2019年8月27日，原告向本院提出要求对房屋受损程度进行鉴定。2019年10月8日，原告出具书面意见明确鉴定、评估费用应由被告承担。 原荔联街道办于2018年8月31日被撤销并设立云埔街道办。原广州市城市管理综合执法局黄埔区分局于2019年3月25日因机构改革调整变更为区城管局，下设街执法队20个，为区城管局派出机构，负责执行街道办事处下达的日常执法任务与区城管局组织的综合执法活动等。庭审中，被告云埔街道办自述其以荔联街河长办身份对原告前述建（构）筑物进行强制拆除。被告区城管局、区水务局均否认参与强制拆除。庭审后，原告撤销原委托代理人苏婷、刘万强的委托代理权限，变更委托代理人为周新明、曾文峰。 以上事实有建房保证书、信访处理意见回复、示意图、建筑物确认表、《黄埔区14条/段黑臭河涌管理范围内违法建设整治百日行动任务书》《黄埔区细陂河（荔联街段）、牛屎圳综合整治工程征收补偿方案》《黄埔区细陂河综合整治工程建设通告》《固定资产-建筑物及构筑物评估明细表》《细陂河综合整治施工通告》、出租合同、机构改革文件、物品明细统计表、相片、视频、情况说明、鉴定评估费用承担的意见等证据予以证实。原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，原广州市黄埔区荔联街道办事处及原广州市城市管理综合执法局黄埔区分局因机构改革更名，其职能应由继续行使其职权的行政机关，即被告云埔街道办、区城管局承继。本案争议焦点为：一、本案适格被告的问题；二、涉诉强制拆除行为合法性的问题；三、原告主张行政赔偿理据是否充分的问题。 关于本案适格被告的问题，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第六十五条第一款规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”本案中，云埔街城管执法队既是被告区城管局的派出机构，同时又受被告云埔街道办的管理。因此，对于其强制拆除原告涉案建（构）筑物所产生的法律后果，应该由被告云埔街道办、区城管局共同承担责任。此外，在本案三被告均认为涉诉建（构）筑物是因河涌两岸管理范围内的违法建设而拆除的情形下，鉴于对黄埔区河涌两岸管理范围内违法建设拆除的工作是由被告区水务局牵头并负责，具有查处职权的被告区水务局也应是本案适格被告。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”规定，应认定三被告联合执法，具有本案适格主体资格。三被告陈述的荔联街河长办并不具有行政主体资格，本院不予采纳。 关于涉诉强制拆除行为合法性的问题，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”按照上述行政机关强制执行程序的规定，行政强制执行机关在实施强制拆除前应按照上述规定履行程序，包括作出行政决定、催告、作出强制执行决定等。本案中，三被告对涉案建（构）筑物实施强制拆除前并没有书面作出强制执行决定，也没有对原告进行书面公告、催告并告知给予合理的履行期限及享有陈述、申辩权等，故三被告于2018年10月23日对原告实际使用的涉案建（构）筑物进行强制拆除的程序违法，依法应予撤销。鉴于涉诉强制拆除行为已实际完成，不具有撤销内容，应予确认违法。 关于行政赔偿的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。……”第三十六规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”如前所述，三被告强制拆除原告涉诉建（构）筑物的行政行为违法，故三被告应对其违法行为对原告合法财产权益所造成的直接损失予以赔偿。本案中，原告实际主张赔偿项目为：1.对被拆除建（构）筑物恢复原状或重建；2.赔偿屋内物品损失及果树损失；3.出租违约金损失；4.对主体房屋墙体破裂进行评估并赔偿损失。本院分别认定如下：1.对被拆除建（构）筑物恢复原状或重建的问题，本案中，虽然涉诉建（构）筑物未进行合法报建，但鉴于已纳入征拆补偿范围且已经评估部门进行评估，双方对建（构）筑物所适用补偿方案中房屋结构、规格类型并未提出异议，故三被告应当参照补偿方案标准予以赔偿，即三被告应赔偿原告被拆除建（构）筑物损失131390.8元。2.屋内物品损失及果树损失，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任……当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任……”本案中，由于三被告在强制拆除过程中并没有进行清点，本院结合原告提供证据及主张，依据生活经验、常识酌情判定被告赔偿原告5000元。至于果树损失，原告未能提供相应证据证实，故本院不予支持。3.出租违约金损失，根据前述规定，国家赔偿只对直接损失予以赔偿，主要是指既得利益的损失或现有财产的减少。间接损失则是可得利益的丧失或未来财产的减损，是相对人未实际取得的期待利益，不能排除因意外情况的发生而导致无法实际取得的风险。如果房屋正在出租、租金正在收取，因房屋被强制拆除导致正在收取的租金被迫中断或支付相应违约金，属于实际损失，是既得利益的丧失和现有财产的减少。但房屋租赁合同的实际履行应通过租金支付、房屋实际占用使用情况等多方面判断。本案中，原告仅提交与案外人签订的出租合同不足以证实该租赁合同实际履行情况，故对其主张，本院不予支持。4.主体房屋墙体破裂修复及赔偿问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”本案中，原告主张要求被告赔偿拆除行为导致主体房屋破裂修复损失，首先应对房屋损坏与拆除行为之间存在关联性承担相应举证责任。根据前述规定，原告不同意预付鉴定费用的，应承担举证不能的法律后果，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）、（六）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告广州市黄埔区人民政府云埔街道办事处、广州市黄埔区城市管理和综合执法局、广州市黄埔区水务局于2018年10月23日强制拆除原告陈顺添所有的广州市黄埔区房屋附属建（构）筑物的行政行为违法； 二、被告广州市黄埔区人民政府云埔街道办事处、广州市黄埔区城市管理和综合执法局、广州市黄埔区水务局于本判决发生法律效力之日起十五日内赔偿原告陈顺添所有的广州市黄埔区房屋附属建（构）筑物损失131390.8元及屋内物品损失5000元，共计136390.8元； 三、驳回原告陈顺添的其他赔偿请求。 本案诉讼费50元，由被告广州市黄埔区人民政府云埔街道办事处、广州市黄埔区城市管理和综合执法局、广州市黄埔区水务局共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  何欣颖 人民陪审员  谢见日 人民陪审员  刘立平 二〇一九年十月三十日 书 记 员  吴佩文