广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初2068号 原告：秦伟雄，男，1978年3月5日出生，汉族，住广州市黄埔区。 委托代理人：李龙云，广东金桥百信（黄埔）律师事务所律师。 委托代理人：易俞孜，广东金桥百信（黄埔）律师事务所实习律师。 被告：广州市黄埔区人民政府南岗街道办事处，住所地广州市黄埔区黄埔东路**。 法定代表人：钟才雍，职务主任。 出庭负责人：徐翠，职务副主任。 委托代理人：郑泽森，广东懿舒律师事务所律师。 第三人：广州市黄埔区南岗街南岗股份经济联合社，住所，住所地广州市黄埔区南岗路**div> 法定代表人：徐绮梨，职务董事长。 第三人：广州市黄埔区南岗街南岗第三股份经济合作社，住所，住所地广州市黄埔区南岗北街大街**div> 法定代表人：秦智坚，职务董事长。 二第三人共同委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。 原告秦伟雄不服被告广州市黄埔区人民政府南岗街道办事处（以下简称南岗街道办）行政处理决定一案，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月16日受理后，依法组成合议庭，于2019年8月6日公开开庭审理了本案。原告秦伟雄的委托代理人李龙云律师、易俞孜实习律师，被告南岗街道办的负责人徐翠，委托代理人郑泽森律师，二第三人广州市黄埔区南岗街南岗股份经济联合社（以下简称南岗街道联社）、广州市黄埔区南岗街南岗第三股份经济合作社（以下简称南岗第三社）的共同委托代理人徐道春律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告秦伟雄诉称：一、南岗街道办不按原告签名确认的送达地址确认书送达广州市黄埔区人民政府南岗街道办事处行政处理申请询问通知书，造成原告不能在南岗街道办限定的时间接受询问，违反法定程序，实质上剥夺了原告陈述、申辩权。2018年10月31日，南岗街道办向原告邮寄送达广州市黄埔区人民政府南岗街道办事处行政处理申请询问通知书，要求原告于2018年11月2日上午9时30分到南岗街道办接受询问。原告明确告知南岗街道办称由于工作繁忙，难以在工作日赴南岗街道办接收询问，建议南岗街道办派工作人员到原告工作地点展开谈话等调查工作，但南岗街道办未就该建议给出答复。后南岗街道办再次向原告邮寄送达广州市黄埔区人民政府南岗街道办事处行政处理申请询问书通知书，责令原告于2018年11月19日上午9点到南岗街道办接受问话。由于南岗街道办送达通知书不是按原告确认的送达地址送达，原告收到通知书时已是2018年11月21日，根本无法在限定的时间前往南岗街道办处接受询问。因此，南岗街道办送达询问通知书未依法送达，明显违反法定程序，变相剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权。二、南岗街道办向原告所在的单位调查原告的人事档案，调查取证程序违法，其调取的证据不能作为处理决定的依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，2018年11月15日，南岗街道办仅派一名工作人员到广州市交警支队政治处调查原告的个人人事档案，违反法律规定调查不得少于两人的规定，应属于违法调查取证，调取的证据不能作为行政处理决定的依据。三、行政处理决定认定原告在股权固化日前，已是广州市交警支队在编人员，享受公务员待遇，与客观事实不符。行政处理决定认定原告已于2002年7月23日转正为民警，没有证据支持。南岗街道办违法调取的干部任免审批表没有载明原告实习截止和转正之始的具体日期，无法准确判断原告转正、享受公务员待遇的确凿日期，且与生效的（2018）粤7101行初2079号采信原告举证的享受公务员待遇的证据所反映的时间不符，即原告享受公务员待遇和转正的时间是2002年8月份，并非是2002年7月23日。因此，原告在2002年7月31日24时股权固化截止时间前，不是广州市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）的正式编制人员，尚未享受公务员待遇。四、原告的股权待遇不适用《南岗村经济联合社股份分配细则》第六条第一款第二项有关股权消失的村规。根据《南岗村经济联合社股份分配细则》第六条第一款第二项村规规定，出外读书的大中专毕业生一旦毕业就分配到国有企业或机关工作，明显属于计划分配性质，是对具有相同资格的人机会不均等的福利待遇，具有照顾的性质。原告大学毕业后，国家并没有安排、分配工作，而是通过自主择业，报考公务员，竞争上岗，公务员招考对所有相同资格的人是机会均等。该条村规的意思表示是国家给了福利待遇，集体就取消其福利待遇，然而，原告通过公务员考试，享受公务员待遇是其努力争取的，并非政府特别照顾给予。因此，原告不属于毕业后即被分配到机关工作的情形。南岗街道第三社错误引用村规取消原告的股东资格及相应的股东权益，不仅侵害了原告合法权益，也是一种职业歧视。南岗街道办以相同的村规为由驳回原告的行政处理申请，明显是不当适用村规。综上所述，南岗街道办作出的行政处理决定存在程序违法，认定事实错误，不当适用村规，请求判令：1、撤销南岗街道办作出的埔南街【2018】55号行政处理决定书；2、责令南岗街道办重新作出行政处理决定；3、本案诉讼费由南岗街道办承担。 被告南岗街道办辩称：2018年10月29日，我办通知秦伟雄领取行政处理申请告知书、举证通知书等文书及接受行政调查询问。秦伟雄到达我办后，不但当场拒绝签收相关文书，而且拒绝我办就案件事实对其进行的询问。2018年10月31日，我办通过EMS向秦伟雄送达了行政处理申请告知书、举证通知书、送达地址确认书、送达回证、询问通知书等文书，但秦伟雄依然没有到场接受询问，拒绝我办的行政调查。2018年11月16日，我办再次通过EMS向秦伟雄邮寄询问通知书，要求其到场接受询问、进一步履行其举证责任，但秦伟雄收到后继续漠视自己的权利义务。2018年11月19日，我办在审查核实秦伟雄和二第三人提交的证据材料、相应的案情陈述，及到市交警支队调取秦伟雄的个人档案后，根据政策、法律法规、二第三人的自治章程等，作出了行政处理决定书。我办所作出的行政行为符合法定程序，认定的事实准确，秦伟雄的诉讼请求没有事实依据和法律依据，应予以全部驳回。具体如下：一、在行政处理过程中，我办已在送达文书告知秦伟雄相应的权利义务、接收秦伟雄提交的所有材料，且多次要求秦伟雄到场接受调查询问，已充分保障其陈述申辩权，秦伟雄声称我办违反法定程序，与事实明显不符。基于行政调查权，我办组织秦伟雄与二第三人接受调查询问，以书面审查与询问谈话相结合方式处理双方的行政纠纷，改变单一的书面审查行政执法方式。然而，秦伟雄先是于2018年10月29日下午在我办当场拒绝接受询问，继而拒不按照2018年10月31日、2018年11月16日送达的文书配合调查询问。秦伟雄连续三次拒不配合我办的行政调查询问，藐视行政执法权威。因此，秦伟雄声称自己因工作无法到我办接受行政调查，与客观事实不符。另外，我办不仅在行政处理申请告知书、行政处理申请举证通知书中告知秦伟雄有权自行或委托代理人收集提交相关证据材料、反映案件事实，而且依法接收、审查秦伟雄所提交的材料，已充分保障秦伟雄在行政处理程序中享有的权利。即使秦伟雄拒不接受调查询问，也不影响我办依法作出行政处理。因此，秦伟雄声称我办剥夺其陈述申辩权，没有事实依据。二、我办的两名工作人员前往市交警支队调取人事档案，严格遵循法定程序，秦伟雄认为调取的证据不能作为行政处理决定的依据，不能成立。2018年11月15日，我办两名工作人员持查阅干部档案审批表，前往市交警支队政治处查询秦伟雄的人事档案。因政治处不允许直接复印档案资料，工作人员按照档案室管理规定将相应人事档案信息予以摘录后，由政治处审核并加盖印章予以确认。因此，我办调查取证的执法人员人数、流程均符合法律规定，将调取的人事档案资料作为行政处理决定的依据，并无不当。秦伟雄声称我办行政行为违法，毫无事实依据。三、根据人事档案，秦伟雄在股权固化前已经是市交警支队享受公务员待遇的在编人员，不具备持有社区股的资格。秦伟雄声称自己享受公务员待遇的时间为2002年8月份，与事实不符。首先，秦伟雄个人档案载明：2001年7月，市交警支队录用秦伟雄为见习民警。2002年7月23日，市交警支队给予试用期组织考察合格的考核意见，同意秦伟雄转正。即秦伟雄在2001年7月已经在党政机关工作，且在2002年7月转正。以上内容与秦伟雄个人档案干部任免审批表载明的“2001.07-2002.07广州市公安局交通警察支队黄埔大队见习民警”“2002.07-2011.11广州市公安局交通警察支队黄埔大队科员”“参加工作时间：2001.07”相互印证。其次，1999年7月23日村民代表会议讨论通过并当日开始执行的《南岗村经济联合社股份分配细则》第四条“股民资格”第2款、第六条，即秦伟雄所在的村社规定，已有党政机关工作的村民只享受当年的股权权益，第二年停止分配股权。因此，秦伟雄在2001年7月到市交警支队工作后，只能享受2001年当年的股权分配，无权享受2002年起的股权分配。南岗街道第三社停发秦伟雄2003年之后的股权分配，并没有侵害秦伟雄的权益，秦伟雄当前也不具备持有社区股的资格。四、根据中共广州市黄埔区委办公室印发的埔办【2003】50号文、《南岗街道村经济联合社股份分配细则》的规定，已在党政机关工作的原社区人员不具备社区股东资格。秦伟雄声称本案不适用村规民约，明显不成立。1999年7月23日，村民代表会议讨论通过的《南岗街道村经济联合社股份分配细则》第六条规定，已有国企或机关分配工作的，只可享受当年的股份分配，当年股份分配结束后，其股权随之消失。根据2003年11月11日中共广州市黄埔区委办公室、广州市黄埔区人民政府办公室关于印发《〈中共广州市黄埔区委广州市黄埔区人民政府关于完善社区经济组织股份合作制指导意见〉的实施细则》的通知（即埔办【2003】50号文）第二条“股权结构”第（二）项“社会股”的规定，即针对社区经济组织股权固化和社区经济组织自治章程中“已有国企或机关分配工作”的情形，中共广州市黄埔区委、广州市黄埔区人民政府已在政策文件中明确解释为“已在党政机关工作”。具体到本案，在2002年7月31日股权固化前，秦伟雄已在市交警支队工作，符合“已在党政机关工作”的情形，既不具备社会股东资格，也不具备社区股东资格。从待遇的性质上看，在党政机关工作的人员享受国家给予的公务员待遇，持有社区股的原村民享受社区经济组织给予的村民待遇，前者为国家福利待遇，后者为集体福利待遇，均属于同一性质不同层面的公共福利待遇，秦伟雄不得重复享受。因此，根据政府的政策、社区经济组织的自治章程，秦伟雄在股权固化前已在党政机关工作，不符合分配社会股与社区股的资格，其主张自身情形不适用村规民约，明显错误。综合以上四点，我办作出的行政处理决定符合政府政策、法律法规、社区经济组织自治章程，事实认定准确，行政程序合法，请求依法驳回秦伟雄的全部诉讼请求。 二第三人南岗联社、南岗第三社共同述称：我方同意南岗街道办的答辩意见，涉案行政处理决定事实清楚，法律适用正确，程序合法。秦伟雄作为行政处理的申请人本应该配合南岗街道办对相关事实进行查明，并作出正确行政处理决定，但是秦伟雄处处拒不配合，导致事实认定过程产生很多困难，秦伟雄应该承担举证不能的责任。根据股份固化时间节点的要求，秦伟雄不具有配备社区股的股东资格，请求驳回秦伟雄的诉讼请求。 经审理查明：秦伟雄，1978年3月5日出生，户口地址为广州市黄埔区南岗村三队，1996年12月12日因征地农转居，其户口迁入广州市黄埔区南岗村。1997年9月至2001年6月，秦伟雄在广东教育学院接受普通高等教育，获得本科学历。2005年11月2日，秦伟雄户口从广州市黄埔区南岗村迁往广州市黄埔区至今。2018年2月1日，秦伟雄向南岗街道办邮寄提交行政处理申请书，请求：1.责令南岗第三社恢复其股权和股东身份（秦伟雄当时有5股社区股，扩大45倍即恢复其社区股225股），重新分配和计算2003年后的社区股数，以及补发相应的分红金额，参加2003年后的股份分红；2.责令南岗联社恢复其股权和股东身份，并重新计算分配给其所得的社区股，以及2003年之后集体土地被征收后，其所得的征地补偿款项；3.作出行政处理决定，决定申请人享有社区股，分配的具体数额和股份分红。南岗街道办收到申请书后，于2018年3月13日出具关于提供本人学习工作等有关情况的函，要求秦伟雄提供本人高中毕业至今的有关学习工作简历并附相关证件及加盖单位公章的相关证明文件。2018年3月28日，秦伟雄向南岗街道办邮寄提交个人简历相关材料。因南岗街道办一直未作出行政处理决定，秦伟雄认为南岗街道办不履行法定职责，诉至本院。本院经审理，于2018年9月30日作出（2018）粤7101行初2079号行政判决书，判决南岗街道办于本判决发生效力之日起三十日内对秦伟雄2018年2月1日的申请依法作出处理，驳回秦伟雄的其余诉讼请求。 南岗街道办收到上述判决后，于2018年10月29日、2018年10月31日先后向秦伟雄送达行政处理申请告知书及举证通知书，秦伟雄未提交相关证据材料。2018年11月15日，南岗街道办前往市交警支队，摘录秦伟雄的个人档案如下：国家公务员（人民警察）录用审批表：“录用单位：市交警支队；职位：见习民警；试用期组织考核意见：试用期组织考察合格，同意按期转正（市交警支队政治处），2002年7月23日。”干部任免审批表：“1、2001.07-2002.07广州市公安局交通警察支队黄埔大队见习民警；2、2002.07-2011.11广州市公安局交通警察支队黄埔大队科员；3、参加工作时间：2001.07；4、现任职务：广州市公安局交通警察支队高速公路五大队四级警长。”其后，南岗街道办对南岗街道联社的法定代表人徐绮梨进行调查并制作询问笔录。 2018年11月19日，南岗街道办作出埔南街【2018】55号行政处理决定书，认为：秦伟雄系南岗第三社的原集体经济组织成员，南岗第三社与南岗联社均为独立核算的特别法人。虽然南岗第三社是南岗联社的股东，但是本案是秦伟雄与南岗第三社之间的集体经济组织成员权纠纷，与南岗联社无关。本案存在三个争议焦点，一是否应恢复秦伟雄在南岗第三社的股东身份，并重新配置社区股；二是否应补发秦伟雄2003年之后的股份分红；三是否应向秦伟雄发放2003年之后南岗第三社集体所有土地征收补偿款。第一，秦伟雄能否恢复南岗第三社的股东身份及社区股。首先，在1996年12月12日征地“农转非”后，秦伟雄在1997年6月至2001年6月完成广东教育学院的四年制本科学习，并于2001年7月被市交警支队录用为见习民警，2002年7月23日试用期考核合格后转正，享受公务员待遇。其次，根据1999年7月23日村民代表会议讨论通过并当日开始执行的《南岗村经济联合社股份分配细则》第四条“股民资格”第2款、第5款、第六条的规定，秦伟雄在2002年7月31日24时股权固化截止时间前，已经是市交警支队的在编人员，享受公务员待遇。根据股权固化前的政策及惯例，秦伟雄不得再重复享受原来村社集体经济组织成员的待遇，南岗第三社取消其股东身份和社区股，并无不当。第二，南岗第三社是否应向秦伟雄发放2003年之后的股份分红。首先，虽然秦伟雄在2001年7月被市交警支队录用进入公务员队伍，但南岗第三社一直到2003年之后才取消秦伟雄的社区股股份分红。其次，根据《南岗村经济联合社股份分配细则》第六条的规定，股民在进入机关工作后，从下一年开始不再享受股份分配。因此，秦伟雄于2001年7月进入市交警支队后，从2002年开始不应再享受股份分配。南岗第三社在得知秦伟雄成为公务员后，并于2003年之后停止其股份分配，并无不当。第三，秦伟雄能否取得原村社2003年之后集体土地征收的补偿款。首先，原农村集体经济是原村民几十年劳动积累的结果，社区经济组织股份合作制的完善过程中须尊重这一历史事实。2002年7月31日24时，南岗第三社将原有的社区集体经济组织全部资产“折股量化到人”，按劳动合作与资本合作相结合的方式形成股份合作经济组织，从而实现股权固化，股东享受集体经济组织成员权益。其次，根据《南岗村经济联合社股份分配细则》第六条的规定，秦伟雄已然不具备股民资格。再次，根据《广州市黄埔区南岗街南岗股份经济联合社章程》第九条关于社区股的规定，若出现《南岗街道村经济联合社股份分配细则》中规定的不具备股民资格的情形，也将不具备社区股股东资格。因此，秦伟雄已经不享有社区股、不具备社区股股东资格，显然不能再享受南岗第三社集体经济组织成员才有的权益，不应再得到集体所有土地征收的补偿款。因此，秦伟雄不享有南岗第三社的社区股、不具备其股东身份，不再享有股份分红及集体所有土地的征收补偿款，决定驳回秦伟雄的全部行政处理请求。 另查明，1999年7月23日村民代表会议讨论通过并当日开始执行的《南岗村经济联合社股份分配细则》第四条股民资格规定：“2、本村一九八四年后（含一九八四年）国家征地农转居，户籍在本社，无安排工作的居民人口……5、现役的义务兵和在校学生。”第六条规定：“本村有股权享受资格的人员，有下列情况之一，只可享受当年的股份分配，当年股份分配结束后，其股权随之消失。1.征地转居人员，已有国企或机关分配工作的。2.义务兵提干后；复退军人、出外读书的毕业生，已有国企或机关分配工作的……”《南岗股份经济联合社章程》（2003年12月31日南岗联社股东代表大会通过）第九条规定：“一、社区股。社区股是指在2002年7月31日24时前按1999年7月23日村民代表大会通过的《南岗村经济联合社股份分配细则》及相关规定享有股份分红资格的原村民【包括原享有股份分红的居民（下同）】所持有的股份，包括未满16周岁的原村民所持有的股份。社区股股东是指持有原农村经济组织股份的原村民……二、社会股：……（一）以下人员不具备社会股股东资格，本次配股时不配给股份：……2、原在党政机关、群团组织以及事业单位工作现已享受离退休待遇的原本社区人员；现已在党政机关、群团组织以及事业单位工作的原本社区人员……” 以上事实有工作记录、行政处理申请告知书、举证通知书、询问通知书、送达地址确认书、查阅干部档案审批表、秦伟雄个人档案记录摘抄、询问笔录、《南岗村经济联合社股份分配细则》《南岗股份经济联合社章程》、各文书送达情况、当事人身份证明材料、行政判决书、行政处理决定书、秦伟雄户口本复印件、户籍档案查询摘抄记录、毕业证书、关于土地征用补偿费分配的说明等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，南岗街道办作为广州市黄埔区人民政府的派出机关，在其领导下负责辖区内的行政管理工作，依法有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分红作出处理决定，是本案适格的被告。 《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”2003年11月11日，中共广州市黄埔区委办公室、广州市黄埔区人民政府办公室关于印发《〈中共广州市黄埔区委广州市黄埔区人民政府关于完善社区经济组织股份合作制指导意见〉的实施细则》的通知（埔办【2003】50号文）第二条“股权结构”第（二）项“社会股”规定：“……1、以下人员不具备社会股东资格（也不具备社区股东资格），本次配股时不配给股份：（1）征地时或征地后‘农转非’已领取或带走安置补助费以及征地招工安置者；（2）原在党政机关、群团组织以及事业单位工作现已享受离退休待遇的原本社区人员；现已在党政机关、群团组织以及事业单位工作的原本社区人员……”本案中，根据秦伟雄户籍、档案资料记载，秦伟雄1996年12月12日因征地农转居，其户口迁入广州市黄埔区，1997年9月至2001年6月，秦伟雄在广东教育学院接受普通高等教育，获得本科学历，2005年11月2日，秦伟雄户口从广州市黄埔区南岗村迁往广州市黄埔区南岗北街至今。2001年7月被市交警支队录用为见习民警，并于2002年7月23日转正。其户口存在迁入迁出的情形，秦伟雄是否具有南岗第三社集体经济组织成员资格，应当依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，经第三人的社委会或理事会审查和成员大会表决确定。秦伟雄自2001年7月起已经在党政机关工作，并于2002年7月23日转正，根据上述规定及《南岗村经济联合社股份分配细则》《南岗股份经济联合社章程》，其已不具备社会股东及社区股东身份，不应享有2003年之后的股份分红。因此，南岗街道办认定秦伟雄不享有南岗街道第三社的社区股、不具备股东身份，不再享有股份分红，并无不当，本院予以支持。 关于秦伟雄是否享有集体土地补偿费问题。经查，根据《黄埔区南岗街南岗社区集体经济组织财物管理制度》第五十一条的规定，征地补偿款实行专户管理制度。经联社、各经济社要设立专门的结算账户，专门用于征地款收支的结算。第五十四条的规定，土地补偿费不得用于股东分配。经联社动用土地补偿款（征地款）应召开董事会会议形成决议，并提交股东代表会议通过，报街道审批备案后执行……根据上述村规民约，南岗第三社的土地补偿款依法归集体经济组织所有，不用于股东分配，因此，秦伟雄主张要求获得集体土地征收后的征地补偿款无法律依据，南岗街道办作出行政处理决定书驳回秦伟雄的上述行政处理请求并无不当。 综上，南岗街道办作出的埔南街【2018】55号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。秦伟雄请求撤销上述行政处理决定书，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告秦伟雄的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告秦伟雄负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  李 佳 人民陪审员  何国梅 人民陪审员  梁敏勤 二〇一九年十月九日 法官助理马昊 书记员欧祎 梁诗琪