福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽0302行初127号 原告莆田市经济开发总公司机械基础工程公司，住所地莆田市城厢区荔城路南段南湖公园对面。统一信用代码：913503021553450842. 法定代表人林凤飞，董事长。 委托代理人杜昌强，福建格中律师事务所律师。特别代理。 被告莆田市自然资源局，住所地：莆田市城厢区荔城中大道1998号市政府南广场Ｃ幢。 法定代表人陈景新，局长。 委托代理人陈琳，莆田市自然资源局工作人员。一般代理。 委托代理人苏勇，福建融成律师事务所律师。一般代理。 原告莆田市经济开发总公司机械基础工程公司不服被告莆田市自然资源局土地行政管理一案，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭进行了审理，原告委托代理人杜昌强，被告委托代理人陈琳、苏勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月25日，莆田市国土资源局、莆田市城乡规划局向莆田市城厢区人民政府作出莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》，其中“（三）根据市政府专题会议纪要【2011】32号及2017年9月4日协调会会议精神，鉴于该宗地规划尚未审批，容积率应按1.8委托评估，对申报容积率5.88已补缴的土地出让金予以退还。” 原告诉称：2001年间，莆田市经济开发总公司将讼争的土地转让给原告。2007年12月莆田市人民政府会议纪要同意并指出原告地块的项目用地规划指标调整方案，并明确由项目业主按规定补交土地出让金后，予以办理用地规划等相关审批手续。2007年12月28日，莆田市城乡规划局向莆田市国土资源局作出莆规城【2007】62号《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标的函》，确认原告地块用地面积为5321.64平方米，申报容积率5.88，总建筑面积31290.3平方米，超出容积率1.8的建筑面积21711.64平方米。2008年1月9日，莆田市国土资源局向原告作出莆国土资函【2008】4号《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标调整补交出让金的缴款通知》，通知原告将超出1.8容积率的建筑面积按楼面地价标准每平方米500元补交土地出让金1085.582元，原告收到通知后按足额补交了上述款项。后因客观原因，导致原告无法进行各项登记、审批、建设等。后市政府多次在专题会议中确定妥善解决对历史遗留问题，对未开发及历史遗留经营性房地产补交土地出让金，并同意市规划局在日后地块规划审批容积率计算过程中按原受让土地面积计算。之后，城厢区人民政府决定征收该土地，2017年9月25日，莆田市国土资源局、莆田市城乡规划局向莆田市城厢区人民政府作出莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》，认为“该宗地规划尚未审批，容积率应按1.8委托评估，对申报容积率5.88已补缴的土地出让金予以退还。”原告认为该复函确认的事实违背了客观和法律规定，对原告的权利义务产生实际影响。故请求撤销被告作出莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》。 原告向本院提交的证据材料有： 1、营业执照；法人身份代表证明；身份证各一份，证明原告诉讼主体适格。 2、市国土局、市规划局莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》，证明（1）原告地块属商住综合用地；（2）被告确认原告地块规划尚未审批，应按容积率1.8委托评估，按容积率5.88已补缴的土地出让金予以退还。（3）对原告的权利义务产生影响。 3、协议书两份；地块图；界址点坐标表；地块建设规划设计图一组，证明原告分别于6月20日和7月19日与莆田市经济开发总公司签订《协议书》两份；位于广化寺南侧部分地块总面积5991.079㎡、实用地面积为5321.48㎡的土地使用权属原告。 4、莆田市人民政府【2007】17号《专题会议纪要》；莆田市人民政府【2007】196号《专题会议纪要》；证明市政府为了解决历史遗留未开发利用的经营性房地产项目，确认超出容积率1.8的建筑面积按楼面地价标准补交土地出让金。因莆田市经济开发总公司工作交接不全和疏忽，致原告地块与福建迅捷通信技术服务公司部分用地重叠。 5、莆田市城乡规划局莆规城【2007】62号《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标的函》、莆田市国土资源局莆国土资函【2008】4号《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标调整补交出让金的缴款通知》、国有土地使用权出让金专用发票。证明（1）原告地块用地性质为商住综合用地。（2）莆田市城乡规划局确认原告地块规划指标容积率为5.88。（3）原告应通知按5.88容积率超出1.8容积率的建筑面积按楼面地价每平方米500元补交土地出让金人民币1085.582元。 6、莆田市人民政府[2010]140号《专题会议纪要》；莆田市人民政府【2011】32号《专题会议纪要》一组，证明原告地块属莆田市122宗经营性房地产项目；超过容积率1.8的补交土地出让金的可进行建设等手续。 7、补偿协议书（文本），证明厢区人民政府已对原告地块进场施工。原告与城厢区人民政府对容积率1.8部分达成一致意见。原告与城厢区人民政府约定，超出1.8统计率部分双方协商，协商不成诉讼途径解决 8、房地产估价报告一份，证明城厢区人民政府委托福建光明资产评估房地产估价有限公司依据二被告莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》对原告地块进行价值评估。证明从报告的照片可以看出原告使用的地块上存在高压线路无法进行建设。 9、行政起诉状；受理案件通知书、传票、出庭通知书各一份，证明原告与城厢区人民政府因补偿提起诉讼的事实。 被告在法定期限内向本院提交答辩状，其辩称：一、其作出的莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》属于内部行政行为，不对外产生法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，依法不具有可诉性。二、其作出的上述复函事实清楚，依据充分，符合规定。综上，请求驳回原告的起诉。 被告于法定期限内向本院提供了被诉具体行政行为的证据材料： 1、莆田市国土资源局、莆田市城乡规划局《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》（莆国土资函[2017]184号）； 2、《莆田市城厢区人民政府关于商请明确广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的函》（莆城政函[2017]70号）； 3、《莆田市城厢区人民政府关于商请明确广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的函》（莆城政函[2017]71号）。 证据1-3证明（1）2017年9月12日，城厢区政府向原莆田市国土资源局来函商请明确有关莆田经开机械公司地块有关事项。2017年9月25日原莆田市国土资源局、原莆田市城乡规划局予以复函。（2）莆田土资函[2017]184号复函的行政相对人系城厢区政府，属于对外部不产生法律效力的行为，不具有可诉性。 4、《莆田市人民政府关于同意重新公布莆田市城镇基准地价的批复》（莆政综[2015]32号）； 5、莆田市人民政府《关于研究城建工程有关问题的会议纪要》（[2016]22号）； 6、莆田市人民政府《关于研究全市未开发利用经营性房地产项目和其他项目用地规划审批、工业项目供地等问题的会议纪要》（[2017]17号）； 7、莆田市人民政府《关于研究城建工作有关问题的会议纪要》（[2017]196号）； 8、原莆田市城乡规划局《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标的函》（莆规城[2007]62号）。 证据4-8证明（1）原莆田市国土资源局、城乡规划局作出的莆国土资涵[2017]184号复函事实清楚，依据充分，符合规定。（2）案涉地块容积率确定按1.8评估，符合地块实际状况，容积率管理法律法规规定以及市政府处理历史遗留未开发利用经营性房地产项目问题议定的各项规定。 9、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二点； 10、《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号第五条、第七条、第八条、第九条）； 11、《莆田市城市规划管理技术规定》（莆政综[2002]38号）； 12、《莆田市城市规划管理技术规定》（莆政综[2009]118号）； 13、《福建省人民政府关于福建省城市规划管理技术规定的批复》（闽政文[2017]33号）。 证据9-13证明国家、省、市政府及部门关于规划条件管理、容积率管理的规定。 法律法规依据： 1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条、第四十条一份，证明对出让土地规划条件管理、规划许可管理的有关规定。 2、《福建省国有土地使用权招标拍卖管理办法》（省政府令64号），证明经营性房地产项目用地必须采取招标、拍卖方式出让国有土使用权，但经济适用住房用地除外。 3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条引二款第（五）项，第（十）项一份，证明下理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 上述证据经庭审举证、质证，原告对被告提供的第一组证据的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，对证明内容有异议，针对复函内容已经对原告的权利义务产生实际的影响。城厢区政府发函承认相关事实，并没有要求对被告的相关事实作出处理结果。认为原市规划局与国土资源局超出复函职权范围，作出不当的决定。对第二组证据的真实性以及关联性没有异议，对证明内容有异议，对2017年184号文件认为无法证实该文件确定的事实，原规划局同意原告申请的容积率由1.88调整为5.88。人民政府多份会议机要明显说明可以调整容积率。对第三组证据的真实性与合法性没有异议，文件当中反而可以证实容积率是由省规定，市政府有自行调整的权利会议纪要，均可以证实容积率是可以依法调整的。对法律依据的真实性与合法性均有异议，部门规章与法律规定并不影响原告容积率的调整，是否是行政诉讼受案范围，行政法是规定具体行政行为是可以提起行政诉讼，从最高人民法院的案例来看，行政机关的决定影响相对人的权利义务是可诉的。 被告对原告提供的证据1的三性没有异议，对证明内容有异议，认为只能证明本案原告身份信息的情况，不能证明原告的主体适格，本案的复函行政相对人是城厢区人民政府并不是原告，因此原告的诉讼主体是不适格的。对证据2的三性没有异议，对证明内容第1点没有异议，对第2、3点有异议，认为184号复函确认案涉地块按容积率1.8进行评估，对原告申报5.88的容积率并没有经过法定的批准，未经有权机关确认超过的部分出让金予以退还。本案复函是根据城厢区人民政府两个来函，对象是城厢区人民政府并不是本案的原告，因此对原告的权利义务没有造成影响。对证据3协议书两份；地块图；界址点坐标表的真实性没有异议，对地块建设规划设计图的真实性有异议，原告没有提供原件，对关联性也有异议，这是原告自己制作的平面图，因此没有证明力，对第1个证明内容没有异议，对第2个证明内容有异议，原告案涉地块是5321.48㎡，原告要证明地块面积是5991.079㎡，该组证据并没有体现该事实。两份协议书约定用地手续都是由原告办理。对证据4的三性没有异议，对证明对象认为莆田市以历史遗留的房地产项目进行了专题会议研究，确认了历史遗留项目的统一容积率是1.8，如果要增加需要依规定补交出让金并办理审批手续。17号会议纪要的事项并没有包括原告地块如何解决的内容，196号纪要是研究了确定原告的地块面积是如何计算的。对证据5的三性没有异议，对证明内容有异议，62号是城厢规划局向国土局发函，体现原告有向规划局申报容积率是5.88，这是双方的发函，并不是有关部门批准的函，也没有体现城厢规划局是否有对申报容积率进行确认。被告根据原市规划局通知原告按申报容积率补缴，但容积率应当以法定的审批机关审批的容积率为准，并不能以补缴出让金来认定容积率。对证据6三性没有异议，对证明内容有异议，应当以法定的批准容积率为准。补交土地出让金并不代表可以进行建设，项目能够建设还需办理相应的动工手续，需要规划许可审批和实施许可审批。对证据7的真实性没有异议，对关联性有异议，认为协议书是原告与城厢区人民政府之间双方签订的协议，与本案被告无关。协议书内容可以反应双方对容积率如何确定是存在异议的，进一步证明复函并没有对原告产生直接的影响。对证据8的真实性无法认定，且与本案无关。评估报告是由委托人委托评估机构根据设定的条件进行评估，如何依据设定条件是由委托人来确定。对证据9是原告与城厢区人民政府之间的诉讼相关的材料，认为与本案无关。 对上述当事人提供的证据，本院作如下确认：对原、被告提供的证据真实性（除原告提供的地块建设规划设计图外），本院予以确认。 经审理查明,2017年9月12日，莆田市城厢区人民政府向莆田市国土资源局发函《莆田市城厢区人民政府关于商请明确广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的函》：（摘要）根据“广化寺片区有关地块收储工作会议”精神要求，我区委托福建光明资产评估房地产估价有限公司对莆田市经济开发总公司机械基础工程公司位于广化寺路口的土地使用权进行市场价值评估。因评估工作需要，商请贵局明确以下事项：由于该宗地土地使用权证书尚未办理，请贵局给予确认、明确该宗地的使用权类型、地类（用途）、面积、宗地使用年限及容积率。2017年9月25日，莆田市国土资源局、莆田市城乡规划局向莆田市城厢区人民政府作出莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》：（摘要）关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司地块，（一）经查询有关档案资料，该地块尚未办理土地出让手续。根据市政府1997年办公会议纪要第六十五期、莆政【1998】综64号及有关“以地养路”纪要精神，为求项目资金平衡，当时为解决历史遗留问题，本着尊重历史、实事求是的精神，根据市政府【2007】196号专题等会议精神，原对办理出让手续及容积率1.8没有再收取土地出让金。鉴此，该公司原缴纳给市经济开发总公司的款额视同与土地出让金等价。（二）根据市政府【2007】196号会议精神及莆规城【2007】62号等文件，该地块用地性质为商住综合用地，用地面积为5321.48平方米（不含代征道路）。宗地使用年限应从2001年7月起算。（三）根据市政府专题等会议纪要【2011】32号及2017年9月4日协调会议议定精神，鉴于该宗地规划尚未审批，容积率应按1.8委托评估，对申报容积率5.88已补缴的土地出让金予以退还。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2007年12月28日，莆田市城乡规划局向莆田市国土资源局作出莆规城【2007】62号《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标的函》，载明：根据2007年12月6日市政府专题会议纪要精神｛【2007】196号｝，现就莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标函告如下：该项目用地位于中心××××路口，用地性质为商住综合用地，用地面积为5321.64平方米，申报容积率5.88，总建筑面积31290.3平方米，超出容积率1.8的建筑面积9578.66平方米，其超出容积率1.8的建筑面积21711.64平方米。2008年1月9日，莆田市国土资源局向原告作出莆国土资函【2008】4号《关于莆田市经济开发总公司机械基础工程公司项目用地规划指标调整补交出让金的缴款通知》，通知原告将超出1.8容积率的建筑面积按楼面地价标准每平方米500元补交土地出让金1085.582万元。2008年1月31日，原告向莆田市财政局缴纳了上述款项。后因各种客观原因，原告对该宗地未能进行各项登记、审批及建设等。2018年7月13日，原告与莆田市城厢区人民政府签订《补偿协议书》，其中约定该宗地块的土地使用权价值按容积1.8进行评估（原告不予认可）。 本院认为，被告（原莆田市国土资源局、莆田市城乡规划局）作出莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》，明确确定讼争地块按容积率应按1.8委托评估，该确定对原告权利义务已产生实际影响，故该行政行为是可诉的。根据行政法上的正当法律程序原则，行政机关作出影响当事人权益的行政行为之前，应当事先告知当事人作出行政行为的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩及要求听证的权利。因被诉的复函中直接认定该地块按容积率1.8予以评估，对原告的权利义务具有重大影响，理应赋予原告陈述、申辩及要求听证的权利。但本案查明的事实可知，被告在作出复函之前，未召开听证听取原告的陈述、申辩，其行为明显有悖正当法律程序原则。故该复函程序明显不当，依法应予撤销。被告认为“该行政行为属于内部行政行为，不对外产生法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，依法不具有可诉性。”没有法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告莆田市自然资源局（原莆田市国土资源局、莆田市城乡规划局）于2017年9月25日作出的莆国土资函【2017】184号《关于广化寺片区周边黄肖青等2宗地块有关状况的复函》。 本案受理费人民币50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  曾广霖 人民陪审员  梁素梅 人民陪审员  林喜凤 二〇一九年十月十四日 书 记 员  施明英 附引用法律的条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 -2-