广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终494号上诉人（原审被告）佛山市生态环境局禅城分局，住所地佛山市禅城区********。法定代表人李鸣一，局长。委托代理人张智海，该局工作人员。委托代理人林俊贤，广东循理律师事务所律师。被上诉人何金胜，男，1946年12月4日出生，汉族，住佛山市禅城区。被上诉人林群，女，1953年11月27日出生，汉族，住佛山市禅城区。被上诉人陈伟棠，男，1952年1月24日出生，汉族，住佛山市禅城区。被上诉人吴兆根，男，1957年8月21日出生，汉族，住佛山市禅城区。被上诉人叶润秋，女，1956年11月24日出生，汉族，住佛山市禅城区。被上诉人霍注，男，1954年10月12日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人何惠甜，女，1958年2月8日出生，汉族，住佛山市禅城区，系霍注的妻子。原审被告佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区*******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人唐少婷，佛山市司法局工作人员。原审第三人广东佛盈汇建工程管理有限公司，住所地佛山市禅城区。法定代表人汪伟民，总经理。委托代理人赖庆莲，广东卓领律师事务所律师。委托代理人蔡杏媚，广东卓领律师事务所律师。上诉人佛山市生态环境局禅城分局（以下简称“禅城生态环境局”）因与被上诉人何金胜、林群、陈伟棠、吴兆根、叶润秋、霍注（以下简称“何金胜等六人”）环境保护行政批准一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1357号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年7月4日，广东佛盈汇建工程管理有限公司（以下简称“汇建公司”）向禅城生态环境局提交《申请审批的函》《建设项目环境影响报告表》（以下简称《报告表》）《建设项目环境影响报告表的技术评估意见》等资料，申请禅城生态环境局对《报告表》审批。禅城生态环境局于2018年7月9日受理，并在佛山市禅城区人民政府门户网公告。2018年7月16日，禅城生态环境局在佛山市禅城区人民政府门户网公告《雾岗路（季华路）跨线桥工程建设项目环境影响报告表审批前公示》。2018年8月6日，禅城生态环境局根据相关利害人的申请举行了“雾岗路（季华路）跨线桥项目”环保听证会。经审查，禅城生态环境局于2018年8月17日作出《佛山市禅城区环境保护局关于雾岗路（季华路）跨线桥工程建设项目环境影响报告表的批复》（以下简称《批复》）。何金胜等六人对《批复》不服，于2018年8月27日向佛山市生态环境局提出行政复议申请。佛山市生态环境局于同日受理，并向禅城生态环境局作出《提出行政复议答复通知书》。2018年10月24日，佛山市生态环境局作出佛府行复〔2018〕199号《延长行政复议审查期限通知书》，将审查期限延长30日。该通知书于2018年10月26日分别送达给何金胜等六人、禅城生态环境局。经审查，佛山市生态环境局于2018年11月12日作出《行政复议决定书》，维持禅城生态环境局作出的《批复》。《行政复议决定书》于2018年11月15日分别送达给何金胜等六人、禅城生态环境局。另查明，《报告表》所涉及的雾岗路（季华路）跨线桥建设项目位于佛山市禅城区***，盘龙新村与该拟建设的跨线桥相邻，何金胜等六人均居住于盘龙新村，其房屋与拟建设的案涉跨线桥相邻。一审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，雾岗路（季华路）跨线桥属于城市桥梁建设项目，依法应填报环境影响报告表。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）第二十二规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。……审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。……。”结合《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》《广东省环境保护厅审批环境影响报告书（表）的建设项目名录（2017年本）》《佛山市环境保护局关于发布佛山市环境保护局审批环境影响报告书（表）的建设项目名录（2017年本）的通知》，禅城生态环境局作为区一级环保主管部门，具有对汇建公司提交《报告表》审批的权限。禅城生态环境局受理汇建公司提交的审批申请，依法进行了受理公告、审批前公示和听证等程序，其作出的《批复》程序合法，法院予以确认。案件争议焦点是禅城生态环境局作出的《批复》以及佛山市生态环境局作出的《行政复议决定书》是否合法。庭审中，各方当事人均确认雾岗路跨线桥建设项目设置声屏障及进行交通管理、绿化减噪措施之后，相应的噪音污染仍未达到标准，因此需要在相邻房屋安装隔声窗进行进一步减噪的事实，该事实有《报告表》以及庭审中各方的陈述予以证实，法院予以确认。何金胜等六人认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款和第十一条的规定，在《报告表》存在对项目建成后车流量预测错误、声屏障降噪效果评估错误、绿化降噪作用无法实施以及相关权利人明确表示不同意在房屋加装隔音窗的情况下，禅城生态环境局仍作出《批复》违反了《条例》第十一条第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项的规定，该《批复》应予撤销。对此，一审法院综合分析如下：一、关于对项目建成后车流量预测问题。《报告表》根据佛山致正监测科技有限公司对案涉路段现状车流量的监测，对案涉跨线桥工程建成后的车流量进行了预测，该预测属于技术方面的专业预测。在编制《报告表》的国寰公司具有建设项目环境影响评价资质而何金胜等六人并未就其认为《报告表》车流量预测错误的主张提供证据的情况下，法院对《报告表》车流量预测予以采信，对何金胜等六人的该主张不予支持。二、关于声屏障降噪效果评估的问题。何金胜等六人认为，《报告表》对声屏障的降噪效果的预测没有考虑到跨线桥的坡度以及对盘龙新村建筑物高度计算错误。对此法院认为，诚然建筑物高度的判断、跨线桥坡度导致的声屏障高度变化，会影响对声屏障降噪有效楼层判断的准确性。本案中，《报告表》所确认的声屏障降噪效果为5dB左右，根据《报告表》中的《采取声屏障措施后敏感点噪音贡献值一览表（叠加路面交通噪声）》（表7-8），《报告表》对声屏障在每一楼层的降噪作用进行了具体的预测，但是该预测并没有考虑到跨线桥坡度对声屏障高度的影响，即即使为同一楼层，可能由于该楼层处于跨线桥不同的坡段，声屏障相对于地面的高度亦有不同，声屏障所起的降噪作用亦有所区别。在该问题上，《报告表》并没有作区分，因此其预测缺乏客观性和合理性。同理，根据何金胜等六人提交的盘龙新村11座、13座设计立面图，盘龙新村楼房高度应为30米，但《报告表》将高度确定为27米，其以此作出的噪音评价亦因此而缺乏客观性和合理性。但本案中，各方均确认单纯在桥面加装声屏障无法使跨线桥项目达到噪音标准，而需要实施另外的降噪措施，因此即使《报告表》中存在上述不当之处，但亦不能因此而否认在实施另外的降噪措施后噪音达标。假使在采取其他措施后噪音达标，则禅城生态环境局作出《批复》亦并无不当。三、关于绿化降噪措施的实施问题。何金胜等六人认为，根据案涉跨线桥建设项目所在位置的空间，《报告表》所提及的绿化降噪措施在盘龙新村旁根本无法实施。经查，根据《报告表》中的《声环境分析专章》，绿化降噪措施仅作为超标情况不严重的敏感点路段的主要降噪措施，绿化降噪措施是在敏感点不明显的地方辅助设施，且案涉跨线桥建设项目所需要进行降噪措施的敏感点有多个，因此该绿化措施并非专为盘龙新村设置的降噪措施，何金胜等六人以此为由否认《报告表》及《批复》的合法性缺乏理据，法院不予支持。四、关于加装隔音窗降噪措施的评价。经何金胜等六人、禅城生态环境局、佛山市生态环境局及汇建公司确认，何金胜等六人所居住的房屋与拟建的案涉跨线桥相邻，根据《报告表》均需要安装隔音窗。何金胜等六人认为，根据《报告表》，案涉跨线桥建设项目需要加装隔音窗，项目噪音才能达标，但包括本案叶润秋在内的相关权利人已在禅城生态环境局举行的听证会上明确表示不同意在其所属的房屋加装隔音窗，何金胜等六人亦在本案中明确表示不同意在其所属的房屋安装隔音窗，禅城生态环境局在明知何金胜等六人及相关权利人不同意加装隔音窗的情况下仍作出《批复》不合法。对此，法院认为，《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此，任何单位和个人对他人合法财产施加行为影响权属人对物权行使的时候必须征得物权人的同意，即使基于公共利益亦需要与权利人进行协商并给予补偿后才得实施。本案中，根据《报告表》的专业意见以及各方当事人的确认，在房屋加装隔音窗确能使噪音达标，但是隔音窗的安装必须以权利人同意为前提，否则即使该措施在技术上可行，但实际上亦无法实施。在没有实施该措施的情况下，案涉跨线桥建设项目属于《条例》第十一条规定的建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准的情形，应不予批准。禅城生态环境局对《报告表》作出的《批复》于法不符，属于适用法律、法规错误，应予撤销。禅城生态环境局在《报告表》所附的《关于雾岗路（季华路）跨线桥项目行政许可听证主要观点的情况说明》认为权利人是否同意安装隔音窗不属环境影响评价审批所需要考虑的因素，并且安装隔音窗符合《地面交通噪声污染防治技术政策》的规定。对此法院认为，根据《条例》第九条第二款的规定，环保主管部门在审批环境影响报告表时应重点审查的内容包括建设项目的环境可行性、环境保护措施的有效性，并且禅城生态环境局作出的《批复》亦认为案涉的跨线桥建设项目在环境保护角度可行。因此，环保主管部门对环境影响报告表作出的《批复》是对建设项目在环保方面是否可行的判断，而“可行”并非单止技术方案的可行，还应包括该技术方案得以实施的条件是否可行，即是否有条件保障环境影响报告表提出的技术方案得到实施，否则即使提出的技术方案如何完美，但亦因为缺乏实施的条件而成为一纸空文。具体到本案，实施条件就是相应的业主同意建设单位在其房屋内加装隔音窗，在该条件不成立的情况下，《报告表》提出的方案并非有效可行的方案。另一方面，环境主管部门作为行政机关，其作出相应的行政行为时应该考虑社会和相关利害关系人的权利保障因素，不能仅仅从技术上可行即予批复，否则在该《报告表》经过批准，案涉跨线桥项目进入后续的建设过程后，包括何金胜等六人在内的相关权利人的相应权利则失去了救济的途径，只能被迫接受《报告表》提出的加装隔音窗的方案或者忍受超标的噪声污染。法院认为，案涉《报告表》提出的技术方案的实施必须以包括何金胜等六人在内的相关权利人的同意为前提，因此何金胜等六人在该方面的主张应是禅城生态环境局作出《批复》应予考量的因素，这也是禅城生态环境局举行审批前听证的意义之所在。禅城生态环境局提出的上述主张缺乏理据，法院不予支持。佛山环保局作为禅城生态环境局的上一级主管部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对何金胜等六人不服禅城生态环境局作出的《批复》提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。佛山市生态环境局在受理何金胜等六人的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达何金胜等六人、禅城生态环境局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，法院予以支持。但佛山市生态环境局在复议程序中，未查明在何金胜等六人及相关权利人不同意《报告表》提出的在其所有房屋加装隔音窗方案的情况下，作出《行政复议决定书》维持禅城生态环境局作出《批复》错误，应予撤销。综上，禅城生态环境局作出的《批复》、佛山市生态环境局作出的《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，但适用法律、法规错误，应予撤销。何金胜等六人提出的诉讼请求于法有据，法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销禅城生态环境局作出的《批复》；二、撤销佛山市环境保护局作出的佛府行复〔2018〕199号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由禅城生态环境局负担。上诉人禅城生态环境局上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.一审判决根据何金胜等六人暂不同意安装隔音窗就认定《报告表》不具环境保护可行性错误、认定必须以何金胜等六人的主张作为作出《批复》的应予考量因素错误。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条、第十七条、第二十二条的规定，环保措施仅为具体环保措施的技术路径、经济保障方案，不涉及考虑任何人的主观意愿。没有任何法律、法规、规章、国家技术规范规定《报告表》的编制须以有关人员（包括敏感点建筑物物权人）的主张、主观意愿作为环境可行性、环保措施有效性必要考量因素。《报告表》通过了专家组评审和技术评估，环保措施在技术上可行，在经济上可行，在环保角度可行。禅城生态环境局行使的行政许可属于公权，公权力的行使必须有法律的明文规定，在法无明文规定时，禅城生态环境局不可能在审批《报告表》创设性地将何金胜等六人的主张、主观意愿作为审查《报告表》在环境保护角度是否可行应予考量的因素。2.在项目建成后，何金胜等六人如确实遭受严重噪声污染的，可通过投诉、诉讼等途径解决，并非没有救济出路。至于建设单位如何细化补偿条件、受影响群众是否通过合法途径争取权益，都与本案行政许可无关。二、一审法院适用法律错误。1.一审判决违反职权法定，错误扩大禅城生态环境局的职权，将何金胜等六人的主观意愿作为考量因素并无法律依据。2.一审判决将《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定的环境保护设施的有效性转换概念为环境保护设施的可行性错误，从该条规定的字面理解，环境保护设施的有效性不等于环境保护设施的可行性。3.何金胜等六人不同意安装隔音窗的意见是个别的、少数人的主观意见，属于个人权利的滥用，其实质是对社会公共利益实现的一种阻挠与损害。要禅城生态环境局做批复时必须符合所有公众的主观想法是不现实的，若按本案一审判决开此先河，则任何公共利益项目都会因无法满足全部个人意愿而无法建设。四、结合其他类似项目可知，本案涉案项目不可能、也不需要完全满足全部利害关系人的意愿才可通过环评。请求二审法院依法予以改判，撤销一审判决，驳回何金胜等六人的全部诉讼请求。被上诉人何金胜等六人辩称：一、一审法院认定事实清楚、证据确凿。1.何金胜等六人从未表示过“暂不同意安装隔音窗”，自始至终明确表示拒绝安装任何形式的隔音窗，住宅权利人有权拒绝他人在窗户安装任何设施。2.安装隔音窗并不能确保室内噪声达标（昼间45分贝、夜间37分贝）目前盘龙新村7、8、13座室外噪声已达昼间75分贝、夜间68分贝，而隔音窗的实际降噪量是20至25分贝，两者相减，可知安装隔音窗后室内噪声昼间仍达50分贝、夜间47分贝以上。3.已有居民在2016年安装了隔音窗，但效果不佳，经检测室内噪声仍达昼间57分贝、夜间48分贝以上，根本不能达标。3.隔音窗降噪的首要条件是紧闭门窗，但后果是通风散热不良，造成室内空气污染和闷热。4.故意忽略桥梁坡度对声屏障高度的影响，故意降低低层高度，增大减噪范围，且只对跨线桥的桥面噪声有效，对辅道和季华四路的噪声无效。二、一审法院适用法律完全正确，质疑是无理取闹。何金胜等六人的主张是绝大多数权利相关人的意见代表。本案只有何金胜等六人是政府强烈要求选出代表发表意见，住户们配合搞好政府办公秩序，采纳了政府的意见，并非其他居民均赞成。何金胜等六人没有反对兴建跨线桥，只是反对在拟采取的污染防治措施不能确保噪声污染物排放达标的情况下兴建跨线桥，更无过激行为。三、根据目前生效的法律法规，案涉项目确实不需要满足利害关系人的意愿才可通过环评，但应符合2017年10月1日生效的《建设项目环境保护管理条例》第九条和第十一条的规定。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审维持原判。原审被告佛山市生态环境局述称：其坚持一审的书面答辩意见及庭审意见，同意禅城生态环境局的上诉意见。一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决。原审第三人汇建公司述称：一、禅城生态环境局的职责是审查建设项目的环境影响可行性，一审法院随意扩大其审查范围严重错误。根据《建设项目环境保护管理条例》第九条的规定，一审法院认为禅城生态环境局应对技术方案的具体实施条件进行审查明显扩大了审查范围，没有任何事实和法律依据。一审法院以何金胜等六人的主观意见作为审批依据是严重错误的。二、《报告表》已按照楼层的不同高度对声屏障的降噪效果进行预测，一审法院认为《报告表》的噪声评价缺乏客观性和合理性是错误的。1.盘龙新村11座、13座设计立面图，不是该建筑物的竣工图纸，没有施工单位确认，一审法院以该设计图确认楼房高度为30米没有事实和法律依据，楼房高度应以《报告表》记载的27米为准。2.《报告表》已按照楼层的不同高度对声屏障的降噪效果进行预测，并确定声屏障对盘龙新村3层的降噪效果。三、一审法院撤销《行政复议决定书》没有事实和法律依据。请求二审法院在查明案件事实的基础上依法改判，驳回何金胜等六人的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对于禅城生态环境局具有作出涉案《批复》的法定职权并无异议，本院予以确认。《建设项目环境保护管理条例》(2017修订)第十一条第三项规定：“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：……（三）建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏；……”本案中，关于通过加装隔音窗降噪能否使声环境质量达标的问题。《报告表》第81页显示，噪音敏感点的噪音明显超标，其超标最大值是39.3dB，最小值是22.3dB，《报告表》认为通过加装隔声窗可使室内噪声达标，但该《报告表》未明确不同噪声敏感点需要加装的隔声窗的等级，无法说服环境敏感点的居民相信环保措施在技术上可行。事实上，在2018年8月6日的听证会上，包括本案叶润秋在内的利害关系人已在听证会上明确表示不同意在其住宅上加装隔音窗。因隔音窗属于环保设备，必须依附于现有房屋之上才能发挥降噪功能，而何金胜等六人作为噪音敏感点的房屋所有权人，有权同意或拒绝建设单位在其房屋上加装隔声窗，如其拒绝加装环保设备，将导致《报告表》设计的噪声污染防治措施无法确保噪声排放达到国家排放标准，故环境保护行政主管部门按照上述规定不应批准建设单位提交的《报告表》。禅城生态环境局作为审批机关，在作出涉案《批复》时明确否定了叶润秋等人在听证会上提出的不同意见，批准了汇建公司提交的《报告表》，属于适用法律错误，一审法院判决撤销正确，本院予以支持。禅城生态环境局上诉称不同意安装隔音窗的意见仅是少数人的主观意见，属于个人权利的滥用和对社会公共利益的损害。对此本院认为，禅城生态环境局并未提交多数居民同意加装隔声窗的证据，且加装隔声窗确实会影响房屋的通风采光、影响居住的舒适性和便利性。政府在新建公共设施造福社会的同时也应兼顾既有的个体利益，不能借口维护公共利益而漠视个体利益，更何况本案何金胜等六人的住房购买、使用在先而涉案的跨线桥工程尚处于筹备阶段。在沿线部分居民反对现有方案时，建设单位应进一步调整、优化建设方案，争取附近单位与居民的理解与支持，将好事办好而不是相反。此外，佛山市生态环境局作为禅城生态环境局的上一级主管部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对何金胜等六人提出的行政复议申请有权作出行政复议决定。因复议行为与被其维持的原行政行为具有同向性，故在原行政行为被判决撤销的同时，佛山市生态环境局作出的复议决定亦应一并撤销。综上所述，禅城生态环境局的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由佛山市生态环境局禅城分局负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月十八日法官助理 温颖聪书 记 员 刘圣玺