安徽省宣城市宣州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1802行初36号 原告陈守富，男，1966年3月13日出生，汉族，住安徽省宣城市。 委托代理人张胜，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托代理人朱情，北京盈科（合肥）律师事务所实习律师。 被告宣城市宣州区飞彩街道办事处，住所地安徽省宣城市。 法定代表人陈筱林，主任。 委托代理人徐兴德，安徽众博律师事务所律师。 被告宣城经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省宣城市。 法定代表人刘家和，主任。 委托代理人倪伟，安徽明泉律师事务所律师。 委托代理人王德玲，该单位工作人员。 原告陈守富因要求确认被告宣城市宣州区飞彩街道办事处（以下简称“飞彩办事处”）、宣城经济技术开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）确认行政行为违法一案，本院于2019年6月6日立案后，于2019年6月11日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月9日公开开庭审理了本案。原告陈守富及其委托代理人张胜、朱情，被告开发区管委会委托代理人倪伟、王德玲到庭参加诉讼，被告飞彩办事处经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈守富诉称，原告于2000年与村委会签订了《长岗林场承包合同》，终止日期为：2049年12月31日。2002年5月10日，宣州区人民政府为陈守富颁发了《中华人民共和国林权证》，确认了陈守富为长岗林场林地权利使用人和林木所有权权利人。林场承包后陈守富投入大量的人力和财力将承包的荒山开发种植梨树，树种为早熟梨，林种为经果林，梨树成活率达到100%。经过长达十五年的精心培育，该早熟梨已经进入了盛果期。但两被告在没有通过合法的征收手续的情况下，在2015年4月13日强行毁坏了原告果园15.81亩。宣州区人民法院作出（2015）宣行初字第00051号判决书，判决被告毁坏原告果园的行为违法。2018年12月14日上午，两被告又在没有任何征收手续，没有通知、告知原告的情况下，带领多名公安、城管、消防人员，同时还召集了大量社会闲散人员对陈守富果园再次进行强行毁坏，十多台挖掘机将40多亩成熟果园夷为平地。当时陈守富不在家中，被告安排的人员将陈守富大门打破强行进入，将原告房内生活用品、生产设备、价值4万元的烘干脱水机全部砸成废墟。两被告在第一次违法行为还没有处理的情况下，又在没有任何合法手续的情况下，强行毁坏陈守富果园46.728亩并侵占该土地，致使陈守富合法承包的林地和多年的劳动成果被非法剥夺。为维护原告的合法权益诉至法院，请求法院依法判决确认两被告毁坏原告陈守富果园、侵占林地46.728亩的行为违法；由两被告承担本案的诉讼费用。 原告陈守富向本院提交如下证据： 1、长岗林场承包合同、林权证书，证明原告依法承包了长岗林场，并取得了合法的林权证书，依法享有该林木的所有权和林地的使用权，同时证明该承包合同是原告直接承包并非从他人手中转包； 2、（2015）宣行初字第00051号行政判决书，证明被告第一次毁坏原告林地的行为违法，在明知违法的情况下又强行毁坏原告的林地，明知故犯，更具有违法性； 3、视频、照片及光盘，证明两被告毁坏原告的林木、林地的违法行为； 当庭提交以下证据： 4、2016年7月10日通知书一份，证明两被告在未取得省政府的征地批复之前就开始实施征收原告的土地，证明被告行政行为违法； 5、补偿决定书一份，证明两被告在未有批复的情况下开始征收原告的土地，与第一次的补偿决定书相违背； 6、行政复议决定书一份，证明行政复议决定书的作出时间是2019年的2月25日，而实际强征土地的时间是2018年12月14日，也就是说行政复议程序在进行中就已经开始强制铲除，两被告未经法定程序，其行为违法。 被告飞彩办事处未到庭，在法定期限内提交了书面答辩状，辩称，案涉土地征收系经过了安徽省人民政府批准，征收中，宣城市人民政府颁发了相应的《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，应为合法。飞彩办事处系接受开发区管委会项目征收任务交办单具体实施本案的征地行为，应属受委托的征收实施单位。在实施具体征收中，与土地所有权人飞彩办事处富山村委员会业已签订了《宣城经济技术开发区飞彩街道办事处土地征收补偿协议》。与陈守富就其位于梨园内被征收的房屋于2013年5月28日签订了《宣城市创新路项目建设工程集体土地房屋征收补偿安置协议》，相关补偿款已发放，过渡费包括超期过渡费已领取，但陈守富一直未腾空交房。对陈守富梨园面积、苗木数量，飞彩办事处工作组分别于2018年10月13日、11月3日进行了测绘、清点，在公示的同时还向陈守富送达了《告知书》。陈守富梨树面积为31152.02平方米（46.728亩），梨树2154棵，香樟树48棵，泡桐树5棵，一般树木102棵。在上述测绘、清点的此基础上，参照宣州区人民法院（2016）皖1802行赔初字6号行政判决确定的赔偿标准，于2018年11月8日向陈守富发送了《补偿决定书》，并于11月14日按照补偿金额进行了打款，但陈守富拒收。后因某某项目施工任务重、工期紧，飞彩办事处遂开展了相应的征收行为。综上，飞彩办事处的具体征收行为合法，请求驳回陈守富的诉讼请求。 被告飞彩办事处未到庭，在举证期限内向本院提交如下证据： 1、安徽省人民政府皖政地[2016]1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、安徽省人民政府皖政地[2017]625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》各一份，证明案涉征地经过了有权机关的批准； 2、宣征字[2017]16号《宣城市人民政府征收土地公告》、宣征补字[2017]16号《宣城市人民政府征地补偿安置方案公告》各一份，证明案涉土地的征收主体为宣城市人民政府及补偿标准； 3、宣城经济技术开发区管委会土地及房屋征迁任务交办单，证明对原告土地的征收由开发区管委会交由飞彩办事处具体实施； 4、《宣城经济技术开发区飞彩街道办事处土地征收补偿协议》一份，证明飞彩办事处与土地所有权人飞彩办事处富山村委员会就土地征收补偿达成一致； 5、《宣城市创新路项目建设工程集体土地房屋征收补偿安置协议》一份，证明飞彩办事处与陈守富就梨园内房屋的征收补偿达成协议； 6、《告知书》、《公示》各一份，证明飞彩办事处对陈守富的梨园面积、苗木的品种和棵数进行了测绘和清点，程序合法； 7、《补偿决定书》一份，证明飞彩办事处在测绘和清点的基础上，依据（2016）皖1802行赔初字6号行政判决书确定的赔偿的标准向陈守富制发了《补偿决定书》，其补偿标准符合法律规定； 8、（2016）皖1802行赔初6号行政判决书一份，证明本案适用的补偿标准。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款。 被告开发区管委会辩称，一、根据2016年12月30日皖政地［2016］1616号关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复和2017年6月19日皖政地［2017］625号关于宣城市2017年第6批次城市建设用地的批复，原告诉请的所谓强拆部分即为批准征收范围内。上述省政府批复下达后，宣城市人民政府于2017年2月6日分别作出宣征字［2017］6号征收土地公告和宣征补字［2017］6号征地补偿安置方案公告；于2017年7月6日分别作出宣征字［2017］16号征收土地公告和宣征补字［2017］16号征地补偿安置方案公告。上述公告发布后，开发区管委会即开始分步实施征收工作，向飞彩办事处下达任务交办单，其后飞彩办事处依法行使职权。二、开发区管委会不是本案适格主体。本案所涉土地征收的主体是宣城市人民政府，开发区管委会是接受委托办理相关征迁管理工作，并向飞彩办事处下达了交办单，由飞彩办事处具体落实相关征迁工作。三、飞彩办事处在处理征迁过程中已依法履行了职责，并没有实质损害原告的合法权益，如补偿标准有争议，完全可以通过评估进行确定。四、飞彩办事处及开发区管委会依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定实施土地征收行为合法，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告开发区管委会向本院提交如下证据： 1、皖政地［2016］116号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、皖政地［2017］625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》各一份；2、宣征字［2017］6号《宣城市人民政府征收土地公告》、宣征补字［2017］6号《征地补偿安置方案公告》；3、宣征字［2017］16号《宣城市人民政府征收土地公告》、宣征补字［2017］16号《征地补偿安置方案公告》；以上三组证据均是证明征收主体是宣城市人民政府，征地行为是有法律依据的，符合法律规定。 经庭审质证，开发区管委会对陈守富提交的证据质证如下：对证据1的真实性予以认可，但对其关联性以及证明目的均不予认可，林权证上明确所有权仅仅是森林或林木，案涉苗木也不包括原告强调的使用权。对证据2的“三性”予以认可，案涉的补偿决定是依据征收补偿安置方案的相关文件并结合已生效的相关判决书作出的，原告的证明目的与本案不具有关联性。对证据3的真实性予以认可，但对关联性以及证明目的有异议。关于原告当庭提交的证据4、5的真实性请求法庭核实，对行政复议决定书的真实性予以认可，对证据6-8的关联性及证明目的均不予认可。 陈守富对开发区管委会提交的证据质证意见如下：证据1没有提供原件，对其真实性保留意见，对其关联性和合法性有异议。该批复用地范围有某某村、某某村、某某村等共六个村和社区，本案所涉的林地是否在该批复范围之内无法证明，应当根据勘测定界图来确认，因此被告并不能证明所铲除的原告的林地在该批次范围之内。征用林地必须向林业部门办理审批手续、交付植被恢复费。但是本案被告并没有举证证明安徽省林业部门的审核意见、也没有支付林地恢复费的票据，所以该行政批复未经林业主管部门审批前置程序，不具有合法性。该批复第三项明确写明征地补偿费费用不到位、社会保障资金和措施不落实，不得强行使用被征土地，但本案被告没有依法支付征地补偿费用就强行毁坏果树和林地，证明被告的强拆行为违法。对证据2征地补偿安置方案公告真实性保留意见。同时该征地公告也未在被征地范围内进行公告和张贴，同样不具有合法性和关联性。首先，该公告具体的位置应当根据勘测的定界图，但是本案被告未提供定界图，所以征收土地的位置、地类和面积无法确认，不能证明所铲除的原告的林木在该公告的范围之内。其次，该征地补偿安置工作方案公告第二条第三款明确写明土地补偿费的70%和安置补偿费的全部支付给被征地农户个人账户，土地补偿费的30%支付给被征收农村集体经济组织，但是本案中被告并没有支付原告任何土地补偿费及安置补助费用。在未付任何费用的情况下，就强行毁坏果园，征用土地，证明其征地行为违法。对宣城市人民政府征收土地公告的质证意见同对前面两份证据质证意见。对证据3的质证意见同证据2，再说明一点，从被告举出了两个批次的证据可以看出被告自己可能也不清楚所铲除的原告林地到底是在哪个批次范围之内，所以本案中如果无勘测定界图予以证明，就不能证明所铲除的原告的林木是在这两个批次任何一个批次之中。对规范性文件的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，不能证明被告已经履行了征地相关的法律手续，本案所涉原告的土地属于林地。首先征收林地，根据《森林法实施条例》第十六条的规定，需要向林业部门申请，林业部门同意后才能征收。第二点，在征用林地前必须拥有采伐许可证，被告在未取得采伐许可证前擅自毁坏果树、林地，另外根据《土地管理法》第四十五条的规定，应当先由自然资源部门责令被征收人交出土地，对拒不交出的，申请人民法院强制执行，而本案被告并没有申请法院执行而擅自强行铲除，因此其行为违法。 陈守富对飞彩办事处提交的证据质证意见如下：对证据1、2的质证意见同对开发区管委会的质证意见。对于证据3，证明开发区管委会交办飞彩办事处办理拆迁手续，两被告是共同行为从而造成强行毁坏原告的果树和林地，两被告应当共同承担相应的责任。该交办单征收任务是合围区域内地上的建筑物，但是飞彩办事处将原告的林地也予以强行毁坏，属于超出了任务范围，故飞彩办事处强行毁坏果园的行为是违法行为。对证据4，首先该协议不具有合法性。该协议是在2016年6月14日签订，而省政府的批复分别是2016年6月30日、2017年6月19日作出，即未有批复而先开始征地，该征地行为不具有合法性。其次，该征地补偿协议将土地补偿费、安置补助费还有青苗赔偿费全部支付给富山村委会，支付对象错误。根据土地管理法、征地补偿条例规定以及两被告所提供的征地补偿安置方案的规定，征地补偿应当和被征地的农户签订相应的征收补偿协议，富山村委会签订协议的主体错误，赔偿范围错误，因此不具有合法性。证据5与本案无关。对证据6的真实性和合法性均有异议。因为飞彩办事处2018年10月13日、11月3日现场进行测绘以及清点时并没有通知原告到场，而是被告单方的行为。其所测量的面积以及果树的棵数，均与事实有出入，不具有合法性。飞彩办事处在2018年10月13日和11月3日进行测绘，在11月5日同时进行告知和公示，而且告知和公示的时间仅仅只有三天，不符合征地补偿安置方案规定的公告公示的时间，因此不具有合法性。证据7补偿决定书不具有合法性。第一，征地补偿应当根据土地管理法以及征地补偿安置的规定，给予相应的赔偿，但是该补偿决定书根据个别案例进行赔偿，其法律依据错误；第二，征收土地以及林地应当给予土地补偿费、安置补助费以及青苗赔偿费，但是该份补偿决定书仅仅只对青苗赔偿，对土地补偿以及安置补助并没有任何赔偿；第三，该补偿决定书是第二份补偿决定书，其与第一次的补偿决定书的补偿标准相互矛盾。第一次补偿决定书是按20600元/亩的标准进行补偿，第二次是按照以前的一个判决书的标准进行补偿。之前的补偿决定书上面写明的是世行贷款西扩二期项目，2018年的补偿决定书写的是亚德林项目，两个决定书相互矛盾。对规范性文件本身没有异议，但对本案的适用有异议。该条文写明对补偿标准有争议，由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，被告作出补偿决定之后，原告进行了复议，而在复议期间被告就将原告的林地毁坏，可见被告的征地行为违法。该条文所说的征地补偿安置争议不影响土地方案实施的前提是所有的征地手续均合法，如果被征农户拒不交出，依法申请法院强制执行。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3及被告提交的证据均具有真实性，本院作为认定案件事实的证据。原告当庭提交的证据未在法定举证期限内提出且无正当理由，本院不予认定。 经审理查明，2000年1月1日，陈守富与宣城市宣州区古泉镇付村村民委员会签订长岗林场承包合同。2002年5月10日，陈守富办理了宣州林证字（2002）第零零肆号《林权证》。林权证载明：林地所有权人古泉付村村委会，林地使用权权利人陈守富，森林或林木所有权权利人、使用权权利人陈守富，林地坐落于宣州区古泉镇付村村，面积50亩，林地使用期50年，终止日期2049年12月31日，主要树种早熟梨，林种经果林……。根据安徽省人民政府皖政地［2016］1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》及皖政地［2017］625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》，经安徽省人民政府批准，同意宣城市人民政府申报的宣城市宣州区飞彩办事处某某村、某某村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。2017年2月6日，宣城市人民政府作出宣征字［2017］6号《征收土地公告》，同年7月6日，宣城市人民政府作出宣征字［2017］16号《征收土地公告》，均确定征地补偿安置工作由开发区管委会具体实施。开发区管委会以任务交办单的形式将土地预征收任务交飞彩办事处具体实施。2016年6月14日，飞彩办事处与富山村民委员会签订土地征收补偿协议，就土地补偿费、安置补助费、地上青苗和苗木、附属物补偿进行了约定。该协议中约定征收林地246.1732亩。2018年11月5日，飞彩办事处向陈守富户发出《告知书》和《公示》，告知并公示了在亚德林项目（不含创新路、承接路道路项目）陈守富户梨园苗木面积为31152.02平方米。2018年11月8日，飞彩办事处向陈守富户发出《补偿决定书》，确定在环山北路与承接路地块中包含富山村委会集体林场土地上陈守富户承包经营的梨园，该地块中某某项目涉及陈守富户梨园面积为46.728亩（31152.02平方米），决定对陈守富户被征收的经果林及其他树木共计补偿928759元，并告知该户于11月12日前与飞彩办事处签订补偿协议并提供银行账号。陈守富因对《补偿决定书》有异议，于2018年12月2日向宣城市人民政府提出行政复议申请。2019年2月25日，宣城市人民政府作出宣行复字［2018］85号行政复议决定，维持飞彩办事处于2018年11月8日作出的《补偿决定书》。2018年12月14日，开发区管委会组织相关人员对案涉林木进行了铲除。陈守富不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。经安徽省人民政府批准，因城市建设需征收宣城市宣州区古泉镇富山村等集体土地。案涉林地的所有权属于富山村委会，陈守富对该林地享有的是使用权，飞彩办事处与富山村委会就土地征收补偿双方已达成协议，原告称两被告侵占林地违法无事实和法律依据。 关于毁坏原告林木的行政主体问题。原告认为两被告实施了毁坏果树及侵占林地的行为，并提供了录像、照片，结合任务交办单及双方当事人的陈述，能够证明飞彩办事处相关人员参与了强制铲除行为，故原告起诉飞彩办事处实施毁坏其果树行为，事实清楚，证据确凿。开发区管委会是该项目的实施主体，但并未直接实施对原告果树的强制铲除行为，开发区管委会不是本案适格主体。 关于被诉行政行为合法性问题。土地管理法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第二十六规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据上述规定，本案案涉果园林地属宣州区古泉镇富山村委会集体所有，林地上果树属陈守富所有，飞彩办事处与宣州区古泉镇富山村委会签订了土地征收补偿协议，但果树补偿标准未与陈守富达成协议，飞彩办事处在未遵循相应法定程序的前提下，就直接实施强制铲除行为，属程序违法。因原告果树已被强制铲除，该强制行为已不具有可撤销内容，应确认强制铲除行为违法。飞彩办事处经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本案依法缺席审判。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告宣城市宣州区飞彩街道办事处毁坏原告陈守富果树的行为违法； 二、驳回原告陈守富的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告宣城市宣州区飞彩街道办事处负担。 如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  左 梅 人民陪审员  刘顺莲 人民陪审员  钟祥珠 二〇一九年十月二十九日 法官助理冯晶蕊 书记员王白灵 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……