山东省平度市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0283行初76号原告赵国强。委托代理人董宝玉，平度永昌法律服务所法律工作者。被告平度市水利水产局，住所地平度市青啤大道620号。法定代表人高志强，局长。负责人宋明凯，党组成员。委托代理人赵培胜，平度市水利水产局水政监察员。委托代理人孙书铭，山东天正平律师事务所律师。原告赵国强不服被告平度市水利水产局（以下简称水利局）作出的平水罚字〔2018〕016号《行政处罚决定书》，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告赵国强的委托代理人董宝玉，被告水利局的负责人宋明凯及其委托代理人赵培胜、孙书铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告水利局于2018年11月1日作出平水罚字〔2018〕016号《行政处罚决定书》，认定：赵国强未经许可，擅自在东阁街道办事处白沙河沟西村段河道管理内种植林木的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款的规定。依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第三项的规定，决定作出以下行政处罚：1、将赵国强在东阁街道办事处白沙河沟西村段河道管理范围内栽植的林木予以清除，消除行洪隐患；2、罚款人民币50000元。原告赵国强诉称，首先，案外人王升波当年为了响应平度市东阁街道办事处（原崔召镇政府）的号召，同时基于防止沙土流失及乱拉沙土和植树造林需要，王升波于2006年11月1日与平度市东阁街道办事处大鱼脊山沟西村民委员会签订了租赁合同，并同时交纳了租赁费30000元，开始具体经营管理，投入了大量人力物力，后王升波于2011年9月1日与原告赵国强签订转包协议，因此原告赵国强是合法转包，正当经营，不存在任何违法情形。第二，平度市林业局于2012年4月10日为该租赁合同上的林木等合法办理了林权证，且当时市政府有关部门对王升波和赵国强奖励了部分育林基金。因此原告赵国强经营该租赁合同范围内的林木属于合法经营，不存在任何违法情形。第三，案外人王升波在租赁合同签订后，对该租赁河坝等进行了大量投入，且原告自2011年9月1日签订转包协议至今实际经营将近8年，也已经进行了资金投入，而被告在没有查明相关基本事实基础上对原告进行处罚与事实不符，于法无据。请求：1、依法撤销被告平度市水利局平水罚字〔2018〕016号《行政处罚决定书》；2、诉讼费由被告承担。原告赵国强向本院提交以下证据：1、租赁合同1份、转包协议1份。2、收据。3、林权证。4、行政处罚决定书。证明原告是合法经营，不存在任何违法现象，被告水利局作出行政处罚决定书没有事实和法律依据，原告是合法转包、正当经营，平度市林业局为原告种植的林木颁发了林权证，并颁发了相应的育林基金，原告不存在违法侵占河道的事实，应当撤销被告的处罚决定。5、证人杨某证言，证明2006年冬天赵国强在承包地栽树，2007年经林业局、财政局验收，发放了丰产林补偿费，数额记不清，大约2007年验收后就发钱了，申报补偿费时是以村为单位申报的，验收范围记不清，包括赵国强栽树的土地也申报了。被告水利局辩称，一、原告侵占河道泄洪区，在河道管理范围内土地种植树木违法事实清楚并客观存在。2018年8月10日经巡查发现原告在我市东阁街道办事处白沙河沟西村河段河道管理范围内种植树木，阻碍河道行洪，存在违法行为。随即派员进行现场勘验、调查当地村委负责人员、征询当地街道意见，明确了原告未经批准占用河道种植林木的违法事实，经直接与原告调查，原告在笔录中自认了未经批准种植桃树、杨树、白蜡、国槐等树木，占用泄洪河道土地的事实。有现场勘验笔录及勘验图、调查笔录、照片、东阁街道办事处占用土地平面图等为证。因此不论从原告自认事实及答辩人主动调查、勘验的事实及其所在办事处、村委的书面材料、原告的申辩材料、听证笔录，均证明了原告占用白沙河河道土地种植树木的违法事实是客观存在的。二、答辩人作出的行政处罚决定书程序合法。答辩人在查实原告存在违法事实后，为敦促违法当事人主动消除或减轻违法行为的危害后果，避免损失扩大，经水政监察大队相关人员集体研究讨论，作出限期将河道范围内树木予以清除的意见，于2018年8月10日制发了平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》，责令其于2018年8月14日改正清除完毕，逾期未改正的，将依法给予相应的行政处罚。并于同日将通知书送达给原告。但原告仅对答辩人的《责令限期改正通知书》提起复议和诉讼。2018年8月14日答辩人作出水事违法案件调查终结报告。次日，经集体讨论研究决定对原告予以限期清理，处以罚款50000元，并经审批通过，制作了行政处罚决定审批表。2018年8月16日向原告发送了水行政处罚事先告知书，告知其可行使申辩、陈述权利。原告于2018年8月20日提交了书面申辩意见。2018年8月27日答辩人向原告送达了平水听告字（2018）016号行政处罚听证会告知书，并进行了公告，于2018年10月25日公开召开了听证会，原告未到会但提供了书面听证意见。答辩人经进行听证，制作了听证报告，处罚决定适用法律正确，程序合法、内容适当，原告应当依法履行。答辩人于2018年11月1日制发了平水罚字〔2018〕016号《行政处罚决定书》。据上，答辩人严格履行了立案、勘验、调查取证、集体讨论决定、责令限期改正通知、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书等行政处罚程序，完善送达程序，程序上是合法的。三、答辩人制发的行政处罚决定书适用法律正确。鉴于原告违法占用河道管理区范围内的土地，种植林木，堵塞泄洪渠道，从而影响河道泄洪功能，其行为违反了《水法》第三十七条“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物”的规定。第六十六条规定：有在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物的；围湖造地或者未经批准围垦河道行为之一的，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水政主管部门或者河域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。《防洪法》第二十二条“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。”第五十五条“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物的。”第五十七条“围海造地、围湖造地、围垦河道的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款；既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担”。同时《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”，所以原告的违法行为应当受到行政处罚，答辩人依法作出的行政处罚决定适用法律正确。四、原告未经批准占用河道种植林木，本身就是违法行为，危害极大。普及防洪知识，提高水患意识，增强防御洪水能力，这是目前汛期的迫切要求。责令改正通知书所涉及的土地已经明确用途为河道用地，担负着防洪抗旱的功能，并非是正常的林地。目前受厄尔尼诺现象的影响，多地出现短时强降雨，导致河水泛滥，给人民的生命、财产造成重大损失，其中原因之一是人为因素占用河道致水流泄洪不畅造成的。如果人人都按照原告的做法去做，那么任何的河道泄洪功能必将会遭到彻底的破坏，遇到水灾、洪灾损失的是广大群众的利益，损害的是公众的人身财产安全。《防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”，所以责令原告清除河道内种植的林木，是防洪、泄洪的需要，是为了保护广大群众也包括原告的人身安全、财产安全的需要。五、原告所称其签订承包和领取林权证不影响认定其违法占用河道土地种植林木及高杆作物的违法事实。原告诉称案外人王升波与当地村委签订了承包合同，原告予以转包，并经营多年，但在该承包合同履行中，不应当在泄洪河道内种植林木或其他高杆作物，这是法律的禁止性规定，原告行使合同约定的权利时，不应违背法律规定，更不能作为原告进行违法行为的借口。至于林权证是林业部门根据《森林法》、《农村土地承包法》的规定，依照一定程序，对王升波所有的地上林木发放的所有权证明，是明晰产权和办理采伐手续的依据，不是占用河道种植林木的批准证书。答辩人系河道管理的主管机关，负有国家赋予的行政管理职责，承担抗旱、防汛的任务，其他任何部门均无权作出准许原告占用河道进行影响河道泄洪功能的行为。据上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。被告水利局向本院提供了作出行政行为的证据及法律依据：1、立案审批表，证明被告在巡查过程中发现原告在河道内种植林木的违法事实，决定立案调查。2、责令（限期）改正通知书、送达回证、送达照片，证明被告发现原告存在违法事实的情况下立即下达书面通知，责令其限期改正。3、行政复议申请书、行政复议决定书，证明原告在收到责令限期改正通知书后向市政府复议，市政府作出复议决定予以维持。4、赵国强调查笔录，证明原告认可在河道内种植了林木。5、沟西村支部书记调查笔录，进一步确认原告占用河道泄洪区域种植林木的事实。6、现场检查（勘验）笔录，证实了原告在河道内占用河道种植树木的区域范围。7、现场检查（勘验）照片证据，证实了原告在河道内栽植了林木。8、水事违法案件调查终结报告。证实了原告未在限期内将占用河道内的林木予以清除，未消除行洪隐患，并予以处罚。9、违法案件集体讨论笔录，证明被告经过集体讨论原告违法事实清楚，证据确凿，应当予以处罚。10、水行政处罚事先告知书、送达回证，证实被告在处罚前将拟作出的行政处罚告知了原告。11、行政处罚听证会告知书及送达回证，证实被告在处罚前告知原告享有申请听证的权利。12、原告听证申辩意见、陈述申辩意见，证明原告行使了陈述、申辩及听证权利。13、听证笔录，证实了被告对原告的违法事实进行了充分举证、质证。14、行政处罚决定书及送达回证，证明了被告已经作出行政处罚决定并依法予以送达。15、大鱼脊山沟西村关于王升波承包河滩的情况说明，证明原告的违法事实。经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性均无异议。对证据1有异议，根据行政法及相关法律规定，行政机关的具体行政行为应当遵循及时、高效、便民原则，而原告赵国强合法转包、合法经营，且林业局对其经营办理了林权证，市政府颁发了相应的育林基金，原告租赁合同经营的相应涉案林木是2006年租赁的，被告从来没有过相应的消除隐患等告知义务，因此被告违反了及时、高效、便民原则，造成了本案的诉讼。本案的被告显然存在着有意和无意的行政不作为行为。同时，因被告工作人员到原告处送达材料时没有文明执法，与原告发生了摩擦和冲突，在被告下达处罚时，依据防洪法第55条第三款规定，顶格处罚5万元显失公平，在办案中原告并没有侵占河道进行种植，而是合法转包、合法经营，从2006年至今，并没有在实质上对防洪泄洪造成实际影响和危害，顶格处罚显然没有事实和法律依据。被告水利局对原告提交的证据1真实性无异议，原告仅仅是根据租赁合同和转包协议获得了该区域的土地使用权，但是原告在行使个人权利时不能违背国家强制性规定，防洪法第22条规定，禁止在河道内栽植林木和高杆作物，但是不排除其种植不影响泄洪的一些农作物。所以租赁合同不能证实原告在河道内栽种林木视为合法批准。因为王升波和赵国强都不是沟西村村民，根据土地承包法，非本村组织成员承包土地必须经过本村三分之二以上的村民同意，并经乡镇人民政府批准，原告没有提供王升波和赵国强承包租赁时办理相关批准手续的证据材料，所以其租赁协议、转包协议从法律上讲是无效的，所以原告依据无效的协议无权主张相关权利。对证据2收据无异议，与本案无关。对证据3林权证真实性无异议，是林业部门根据森林法及相关法律对地上所有的林木发放的产权证明，是明晰产权和采伐证的依据，不属于河道管理范围内的批准使用证书。所以不影响界定原告在河道管理范围内栽植林木，影响泄洪、防洪的违法事实。对证据4无异议，原告在接到限期改正通知书后迟迟不予改正，依照法律规定，处50000元以下罚款，所以该罚款金额是在法律规定的处罚限额内。对证据5有异议，该证人证言对本案毫无价值，只是证实林业局对赵国强发过钱和补助，不能界定范围，即使能够证实河道内发过补偿也是无效的，因为只有水利部门对河道部门具有管理权，林业部门对河道没有管理权，林业部门是一种越权行为，不能影响水利部门对河道的管理和处罚。本院对原、被告提交的证据认定如下：被告水利局提交证据的真实、合法，且与本案相关联，本院予以确认。对原告提交的证据真实性予以确认，但该证据不能证明原告在河道内种植林木行为的合法性。经审理查明，被告水利局在巡查过程中发现平度市东阁街道办事处白沙河河道管理范围内大鱼脊山沟西村段种植林木，2018年8月9日，被告水利局的执法人员对平度市东阁街道办事处大鱼脊山沟西村书记吕吉星进行了询问。2018年8月10日，被告水利局的执法人员对原告赵国强进行了调查，原告认可在白沙河河道内种植了桃树、杨树、白蜡、国槐。同日，被告水利局对原告赵国强一案立案，并向原告送达了平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》，通知原告赵国强在白沙河东阁街道办事处大鱼脊山沟西村段河道管理内种植林木的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，责令赵国强立即改正，清除河道管理范围内种植的林木（限于2018年8月14日前改正完毕）、逾期未改正的，将依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，依法给予相应的行政处罚。并于同日将通知书送达给原告。2018年8月13日，原、被告对现场进行勘验，经测量，原告在河道内栽植桃树约41亩。2018年8月14日，被告作出水事违法案件调查终结报告。次日，经集体讨论研究决定对原告予以限期清理，处以罚款50000元，并经审批。2018年8月16日，被告向原告发送了水行政处罚事先告知书，告知其享有申辩、陈述权利。原告于2018年8月20日提交了书面申辩意见。2018年8月28日，被告向原告送达了平水听告字（2018）016号行政处罚听证会告知书，同日，原告向被告提交申请进行听证。被告于2018年10月22日向原告送达行政处罚听证会通知书，并于2018年10月25日召开了听证会。2018年11月1日，被告作出平水罚字〔2018〕016号《行政处罚决定书》，于次日送达原告。原告不服于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。另查明，原告不服被告作出的平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》，向平度市人民政府申请行政复议，申请撤销该《责令（限期）改正通知书》。平度市人民政府于2018年10月12日作出平政复决字[2018]87号行政复议决定书，维持被告作出的平水责改字〔2018〕02-810号《责令（限期）改正通知书》。原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2018年12月14日作出（2018）鲁0283行初165号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告不服向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院于2019年5月27日作出（2019）鲁02行终161号行政裁定书，撤销原判，驳回原告的起诉。本院认为，被告水利局作为县级地方人民政府水政主管部门，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。”被告水利局在履行巡查职责过程中发现原告在白沙河大鱼脊山沟西村河段河道管理范围内种植林木，原告的行为违反了上述法律规定。《中华人民共和国防洪法》第五十五条规定，“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物的。”依据上述规定，被告水利局履行了立案、勘验、调查取证、责令限期改正通知、集体讨论决定、行政处罚事先告知、听证告知、听证、作出行政处罚决定等，该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告辩称转包土地合法、林木办理了林权证也是合法的，原告的行为并不违法。本院认为，原告提交的租赁合同、转包协议、收据，只能证明原告对涉案土地享有使用权，对涉案土地上的林木享有所有权，其是否合法有效均不属于本案的审查范围，本案不予评判，原告提交的证据不能证明原告在白沙河河道内种植林木的合法性。关于被告对原告罚款五万元是否显失公平问题。根据现场勘验及询问原告，原告在河道内栽植桃树面积约41亩，被告参照《青岛市水利局行政处罚裁量基准》认定原告的行为影响行洪较大，属于特别严重的情形，对原告处以五万元罚款并无不当。综上，被告的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚得当。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵国强的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵国强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  潘汝锋人民陪审员  代玉娥人民陪审员  刘春梅二〇一九年十月八日书 记 员  刘晓宁