湖北省枣阳市人民法院刑 事 判 决 书（2017）鄂0683刑初526号公诉机关湖北省枣阳市人民检察院。被告人马慎群，男，1968年2月15日出生于湖北省枣阳市，汉族，中共党员，大专文化，系原枣阳市城乡规划局村镇规划管理科科长，现在该局编制科工作，住枣阳市规划局家属院。因涉嫌犯滥用职权罪，2016年7月20日被枣阳市人民检察院取保候审。辩护人耿东歌、雷进涛，湖北真武律师事务所律师。枣阳市人民检察院以枣检公诉刑诉［2017］455号起诉书指控被告人马慎群犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭审理了本案。枣阳市人民检察院指派检察员靖河洲出庭支持公诉，被告人马慎群及其辩护人到庭参加诉讼。现已审理终结。公诉机关指控，2012年10月至2013年6月间，被告人马慎群身为枣阳市城乡规划局村镇规划管理科科长，明知湖北御湖房地产开发公司汪某1提供的襄土资函[2012]235号《关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复》文件是复印件，按照审核规定程序，应对申报资料的土地手续“验原件、留复印件或到国土部门进行核对复印件真实性”，而马慎群违反规定未加审核检验原件。当工作人员方某向马慎群提出需要验原件时，马慎群仍擅自决定复印件就行，在申报资料不齐全、不真实的情况下，在《乡村建设规划审批表》“市城乡规划主管部门审核意见”栏签写“符合规划，程序合法，拟核发乡村规划许可证”的意见，呈报批准汪某1的申请，给汪某1发放了“乡村建设规划许可证”。该许可证明确用地规模为50394.3平方米（折合75.59亩），建设规模56677.09平方米，层数2-6层。“御湖春晓”项目实际建设房屋21栋，总面积44543.39平方米（合66.81亩），造成国家土地损失。同时，由于“御湖春晓”项目的非法占地建设行为，引起兴隆镇白土村村民张大芬多次进京上访，造成社会不良影响。经鉴定，汪某1给马慎群提供的襄土资函[2012]235号《关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复》文件是复印件系变造的文件。公诉机关为证实被告人马慎群的犯罪事实，当庭宣读、列举了相关证据。公诉机关认为，被告人马慎群身为国家机关工作人员，不认真履行职责，违反规定处理公务，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人马慎群辩解称起诉书指控的不是事实，其没有罪。其辩护人辩解称起诉书指控被告人马慎群犯滥用职权罪事实不清，证据不足，其没有滥用职权的主观故意，罪名不能成立。公诉机关混淆了枣阳市城乡规划局与枣阳市国土资源局各自的法定职能，混淆了两个职能部门之间工作的先后顺序，颠倒了本与末的位置，将国土资源局的土地审批职能强加于城乡规划局，没有法律依据；“御湖春晓项目”必须适用增减挂钩试点的国家政策，公诉机关没有任何证据证实马慎群执行国务院“增减挂钩、迁村腾地政策”的行为具有违法性，增减挂钩、迁村腾地没有损害国有土地，该项目的损失结果与规划行为之间不存在直接的因果关系，起诉书指控因马慎群未依法审查的行为造成国家土地损失等理由不能成立，应依法判决宣告马慎群无罪。经审理查明，2012年10月至2014年8月间，被告人马慎群为枣阳市城乡规划局村镇规划管理科科长，该科的职责主要是对建设项目的申报资料进行批复或上报审查，负责核发《乡村建设规划许可证》。2012年2月，御湖公司在未办理用地审批手续的情况下，即在枣阳市兴隆镇白土社区六组动工建设“御湖春晓农村社区”，同年5月，该项目因没有办理土地使用手续，被兴隆镇政府、土管所叫停，并上报枣阳市土管局对御湖公司违法占用兴隆镇白土社区农用地4666平方米（合7亩）予以行政处罚，要求在建工程马上完善各种手续后才能再开工。2013年5月，马慎群明知“湖北御湖房地产开发公司”（以下简称“御湖公司”汪某1浩提供的襄土资函[2012]235号《关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复》文件是复印件，按照枣阳市城乡规划局办理《乡村建设规划许可证》审核规定程序，应对申报资料的土地手续“验原件、留复印件或到国土部门进行核对复印件真实性”，而马慎群违反规定在审核中未检验原件，也未到国土部门进行核实。当工作人方某菊向马慎群提出需要验原件时，马慎群仍擅自决定复印件就行，即在无建设用地批复原件，不能确定申报的建设用地准确位置及是否符合规划的情况下，滥用职权在乡村建设规划审批表“市城乡规划主管部门审核意见”栏签写“符合规划，程序合法，拟核发乡村规划许可证”的意见，并呈报局领导批准了御湖公司的申请，给汪某1的御湖公司发放了建设位置为兴隆镇316国道北侧，用地规模为50394.3平方米，建设规模56677.09平方米，层数2-6层“白土社区新农村建设”的《乡村建设规划许可证》。汪某1的御湖公司违规拿到该证件后便继续建设，兴隆镇政府、兴隆国土所以汪某1有枣阳市规划局村镇科核发的《乡村建设规划许可证》，就没有再对其建设行为进行干预和限制。同年8月16日，经政府呈报由湖北省国土厅于批准为兴隆镇白土社区农民还建小区拨用30亩增减挂钩的用地指标，到2014年年底，“御湖春晓”项目实际建设房屋21栋，经枣阳市城乡规划局委托市规划测绘院实地测量，该项目实际占用土地44543.39平方米（合66.81亩）。2016年7月15日，襄阳市国土局根据枣阳市国土局的申请对御湖公司在枣阳市的建房及附属设施总占地面积33.32亩破坏程度进行鉴定，该宗地类为一般耕地，地上被建筑物及附属设施占用，建设占用24.17亩为耕地重度破坏。汪某1为此而犯非法占用农用地罪被依法追究刑事责任。经襄阳市人民检察院司法鉴定中心检验鉴定意见为，御湖公司为办《乡村建设规划许可证》向枣阳市规划局村镇规划管理科提供的襄阳市国土资源局襄土资函（2012）235号《关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复》文件复印件是复制而来的变造文件，御湖公司没有按照法律规定办理农用地转用审批手续。2015年11月9日上午，枣阳市人民检察院办案人员电话通知马慎群到检察院办案工作区接受讯问。上述事实，经庭审举证、质证，据以定案的证据有：（一）证人证言及被告人供述与辩解1.证人覃某（原枣阳市城乡规划局局长）证言证实，枣阳市城乡规划局村镇规划管理科是2010年10月成立的，马慎群是第一任科长。该科的职责主要是对建设项目的申报资料进行批复或上报审查，负责核发《乡村建设规划许可证》，该证是一证两用，一是审批土地的用地面积，二是建设规模面积，原来是《乡村建设规划用地许可证》和《乡村建设工程规划许可证》。办证的程序中要提供农用地转用手续和土地征收出让手续，同时要验原件收复印件，这是其局作为审核申报资料的硬性规定，必须要做的一项工作，最后在审批申请表上要有村委会、国土所、镇城建部门、镇政府的签字同意并加盖公章，没有这些部门同意意见，其局就不受理申请，申请人就办不成《乡村建设规划许可证》。2013年5月份，马慎群拿着御湖公司的申报《乡村建设规划许可证》的资料到其办公室找其签字，马给其汇报说“御湖公司”的资料齐全，各项手续到位，可以发证，并让其签字，其见琚某局长也签字了，就在审批表主管部门审核意见栏签了自己的名字，表示同意。但这个发证是建立在村镇科审核申报资料齐备合法的基础上，申报资料齐备合法是村镇科科长马慎群把关，申报资料出了问题就是马慎群负责。御湖公司申报《乡村建设规划许可证》的主体错误，应该由兴隆镇政府或白土村为主体申报，不应该给御湖公司发证。汪某1提供的2012年度41批次变造文件应该由马慎群核实，土地批复文件要由土地部门给回复函证明该文件是否属实，没有土地部门的回复函是马的问题，由马负主要责任。土地部门的证明信不能作为申报《乡村建设规划许可证》的要件，规划局认国土部门的农用地转用批复或者土地使用证。2.证人琚某（原枣阳市城乡规划局副书记、副局长）证言证实，其于2013年在负责村镇规划科工作，村镇规划科主要职责是对建设项目的申报资料进行批复或上报审查，负责核发《乡村建设规划许可证》，办证要审查土地权属证明（验原件、提供复印件，同时需要到土地部门去核实土地使用权的真实性），必须取得合法的土地使用权证或土地转用审批手续，建设单位或个人才能到其局办证，国土部门出具“证明”不能作为合法的土地证明使用，取得《乡村建设规划许可证》后再去土地部门申请办理用地审批手续。2013年四五月份，村镇规划科科长马慎群安排方某拿着御湖公司的枣阳市乡村建设规划审批表来找其签字，其看到这个工程的用地规模、建筑面积这么大，按规定应该上“四会”，就没有签。后来马慎群找他说覃某局长同意，他还问马慎群：“兴隆镇白土村社区新农村建设项目（御湖春晓项目）的申报资料你都审核过吗？”马说“都审核过，都没有问题”，他才在审批表上写：“同意按程序办理”。审批申请表上没有村委会（社区）、国土所、城建部门、镇政府的签字同意并加盖公章，其局就不受理申请，更不能办《乡村建设规划许可证》。审核把关申报单位或者个人提供的申报资料由村镇规划科科长马慎群全权负责审查，科长对他负责，他对实体程序提供的申报资料不进行实质审查。3.证人方某（原枣阳市城乡规划局村镇规划科工作人员）的证言证实，其村镇规划科办理《乡村建设规划许可证》的程序中有要提供农用地转用手续和土地征收出让手续，同时要验原件收复印件，怕存在土地批复文件造假，土地面积与规划面积不一致，这是局里对办证的专门规定。大约2013年春上的一天，马慎群科长领着御湖公司经理汪某1来到其办公室，要办兴隆镇白土村“御湖春晓项目”的《乡村建设规划许可证》，其给汪某1打了一份申请审批表，并对汪说了要提供办证的相关手续。过了一段时间，汪某1拿着准备好的资料先来到马慎群的办公室，马看后喊她将汪某1的申报资料收到。其接过资料发现枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复文件只有复印件，没有原件进行比对，就对马慎群说：“这个土地批复文件是复印件，需要到枣阳市国土资源局去核实”。马慎群说：“不需要，有复印件就行”，其当时想马是科长，工作上必须听领导的，马说不核实就不核实。汪某1在兴隆镇白土村“御湖春晓”项目资料都是马慎群亲自在办理审查，马也没有安排她去现场勘察过，资料放在马那由他找琚局长签字，领导签字后马又在发证通知书签字才办的《乡村建设规划许可证》，办好后就通知汪某1领的证。审批申请表上没有村委会、国土所、城建部门、镇政府的签字同意并加盖公章，都不能办证。申请农民建房的主体应该是村民委员会或者本村村民个人，不应该是御湖公司。4.证人汪某1（御湖公司法定代表人）的证言证实，2012年3月份，其御湖公司开始动工建设“御湖春晓社区”，当时建了5栋楼的地基，这5栋楼都是6层的。同年5月份，其建设到第3层时，枣阳市开始建筑大整顿停工，因为“御湖春晓社区”没有办理土地使用手续，被镇政府、土管所、城建办、土地监察大队叫停，要求在建工程马上完善各种手续，待手续齐备后才能再开工。当时“御湖春晓项目”报的是75亩土地，土地测绘大队根据他们提供的数字进行测量，绘制图纸，用于申报农用地转为建设用地审批手续，后兴隆镇镇政府安排兴隆国土所向市国土资源局申报了兴隆镇白土村“御湖春晓社区”75亩土地的农用地转用，最后没有审批下来。2012年10月份，其带着“御湖春晓社区”的设计方案、41批次的75亩的勘测定界图、建设工程用地规划红线图及与兴隆镇镇政府和白土村签订的协议等资料去市规划局办理规划许可证，并通过何某找到他的战友马慎群。2013年1月，其与堂哥汪某2一起到规划局找马慎群催办规划许可证的事，并说农用地转用手续还没申报下来。马慎群说：“你找国土部门出个证明，我也能给你批，证明这75亩地符合枣阳市土地利用总体规划。”后其找到兴隆镇国土所张某1所长出具了一个“兴隆镇白土村御湖春晓迁村腾地还建点小区县占地规划75亩，属有条件建设区，符合枣阳市土地利用总体规划，2012年农用地转用手续正在襄阳市审报”的证明。同年4月，其拿着乡村建设规划许可证审批表找相关部门签字盖章后交给了马慎群，后马慎群对他说：“你这有2012年度第41批次新农村建设用地勘测定界图，但没有这张图纸对应的批文，你需要把这个批复文件拿过来”。后来其找到市国土局耕保科复印了第41批次的批复文件，并将加盖“御湖公司”公章的批复复印件交给了方某。同年5月下旬，枣阳市规划局以编号枣乡规许字[2013]002号，将御湖公司的《乡村建设规划许可证》办了下来，许可证上载明：建设单位御湖公司；用地规模50394.3平方米；建设规模56677.09平方米；层数2-6层等内容，办证期间其在酒店里共请马慎群吃过三次饭。办证后其与多个建筑队老板签订了其它12栋楼的房屋建设协议，到2014年年底，所建工程全部完工，共建筑了21栋房屋。因其没有上述75亩地的审批手续，枣阳市规划局将其办理的《乡村建设规划许可证》撤销了，其公司在未取得合法的土地手续情况下，擅自开工建设房地产，造成违法占地24.17亩。5、证人张某1（枣阳市国土所所长）证言的证实，2012年5月18日，其所在巡查时发现汪某1未经批准擅自占用了白土村耕地7亩开发房地产，便给汪某1下了停工通知书，并移交枣阳市国土局土地监察大队处理，对汪某1的御湖公司下达了处罚决定书。同年10月，汪某1给其打电话说能不能把他那块地测一下，在2012年41批次给他个指标，其说行，当时土地勘测后测绘图出来了，其国土所就向枣阳市国土资源局规划科申报了《2012年度第41批次新农村建设用地（农民建房）》。在申报过程中，“御湖春晓”这宗75亩地新农村建房用地由于不符合枣阳市土地利用总体规划，这宗地当时坐标显示的是有条件建设区，适用于增减挂钩指标，不能申报为新农村建设用地，所以规划科没有申报上去。其国土所没有收到2012年度第41批次的批复及2012年规划测绘队测绘的75亩土地图纸，没有给汪某1提供过。2013年元月，汪某1和汪某2来找他，让他给写个证明，他就安排会计李某给汪某1写了一个证明，证明内容是：“兴隆镇白土村御湖春晓迁村腾地还建点小区现占地规划75亩，属有条件建设区，符合枣阳市土地利用总体规划，2012年农用地转用手续正在襄阳市申报”，并加盖了兴隆国土所的公章。同年4月，汪某1拿着乡村建设规划审批表让他盖章，他就盖了个兴隆国土所的公章，后汪某1办理了“御湖春晓”这宗75亩地的《乡村建设规划许可证》，汪某1又以该证在枣阳市国土局批了增减挂钩30亩土地的供地手续。其明知这宗75亩地不在2012年度41批次农用地转用之列，不该给汪某1出具75亩的占地规划证明，不该在乡村建设规划审批表上签同意意见并加盖公章。6.证人李某（枣阳市兴隆国土所支部委员、报账员）的证言证实，2013年1月6日，御湖公司的汪某1到所里找到他说在市规划局办理《乡村建设规划许可证》，要他们土管所写个证明，后所长张某1安排他按照汪某1的要求写了个证明，并加盖了兴隆土管所的公章。7.证人候某（枣阳市国土局规划队工作人员）的证言证实，2012年10月，兴隆镇国土所为本镇农民报批建房，由所工作人员亢某来规划队带领他和杨某2到兴隆测量农民建房申报地块。其中316国道北的白土村范围内2012年41批次新农村建设用地一块50394.3平方米，此次范围由兴隆国土所亢某现场指界及结合规划图斑确定。其规划队只负责出图，用于农民建房申报，申报用图由兴隆所掌握。8.证人谢某（枣阳市国土局规划科科长）的证言证实，兴隆镇增减挂钩项目是从2011年开始申请立项的，当年10月省国土厅就批了这个项目，当时是以兴隆镇的名义申报的，具体拆旧还建选点是由镇政府进行确定，还建点的用地审批由国土局耕保科负责报批。兴隆镇在2011年增减挂钩项目中给御湖公司10亩，汪某1认为面积小了，要求镇政府重新调整，供地手续没有办理就作废了。2013年8月，省国土厅把兴隆镇增减挂钩项目的调整方案批下来了，这次批给御湖公司30亩，增减挂钩土地在开发房子的后面西北角位置，这30亩增减挂钩土地还没有建设。现在建设的这宗土地属耕地，虽然汪某1和村里签订了征地协议，但没有通过国土部门办理土地合法手续，实际上还是兴隆镇白土村的集体土地。汪某1开发的房子已经开始进入市场销售，但没有手续，其行为属于违法占地，所开发的房子属于违法建筑。9.证人奕琼（枣阳市国土局规划科工作人员）的证言及枣阳市国土资源局的证明证实，其没有给御湖公司汪某1提供过襄土资函【2012】235号襄阳市国土资源局关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复，征收、转用批文均由市国土局耕保科领取后保存在批次用地申报资料中，农用地转用批文复印件交相关国土所办理农民建房用地审批手续。10.证人杨某1（枣阳市国土局工作人员）的证言证实，上级批准的农民建房用批次的批复文件和其他上级批准的批复文件，耕保科是钟某科长在保管，只对准全市各乡镇的国土管理所提供，而且只给他们提供复印件，不对准个人和用地的企业提供，其未给汪某1复印过2012年度的41批次农民建房的批复文件。11.证人钟某（枣阳市国土局耕保科科长）的证言证实，其没有给汪某1提供过2012年度第41批次农民建房的批复文件，也没有安排科里其他人提供，批复文件他们只针对基层国土所，从不向用地单位或个人提供批复文件的复印件。12.证人亢某（枣阳市兴国土所支部委员）的证言证实，2012年5月份，其国土所所长张某1发现汪某1违法占地后，安排他们去处理，其要求汪某1停工后并上报枣阳市国土资源局监察大队对汪某1违法占地进行查处。其知道汪某1的“御湖春晓项目”是迁村腾地还建项目，土地利用勘测规划队将定界图纸制作出来后，就与其他四宗土地以农用地转用手续一并申报到市国土局规划科，规划科长张某2及办事人员审查后说那块地不符合土地利用总体规划，属于有条件建设区，不能申报农用地转用手续。随后其查了一下图纸发现确实不能办，就将“御湖春晓”将这块地的资料撤出销毁了，同年11月左右，其到市国土资源局去办事遇到了汪某1，就跟汪某1说他那块地不符合土地利用总体规划，办不成农用地转用手续。其没有给汪某1提供过“2012年度第41批次农用地转用批复”文件和该批次勘测定界图纸。13.证人张某2局规划科工作人员）证实。2012年九2012年九十月份，汪某1来问他：“御湖春晓”社区项目的地申报上去没有？其说“你那一种土地属于有条件建设区，不符合土地利用总体规划，是不能适用农用地转用的程序进行申报，规划科给你审核下来没有上报，你那宗地适用增减挂钩申报程序”。亢某问过他，他将这宗地审批情况对亢说过。14.证人汪某2（枣阳市政法委主任科员）证言证实，2013年初，其陪汪某1一起到兴隆国土所写证明，所长张某1安排别人写好加盖公章后交给汪某1，其为汪某1房屋拆迁问题一起去找兴隆镇张书记及随汪某1一起跑过规划局、发改局、建设局。15.证人涂某（兴隆镇白土社区党委书记）证实，其白土村和汪某1签订征地协议、土地流转合同时兴隆镇政府没人参与，白土村村委班子都参与了。征地价格都是村支委人员和汪某1洽谈的，签协议也是村里作为甲方由他签的字。2013年4月，汪某1拿了个乡村建设规划审批表找到他说，“御湖春晓”项目到枣阳市规划局申请《乡村建设规划许可证》，这个表需要村里签个同意意见，字让周某已经签好了，让他加盖个公章，他就在村委会、居委会意见栏上加盖了公章。“御湖春晓”项目所占的土地是属于耕地，其知道只给汪某1批了30亩的土地，但这没有通过村里，手续不知道怎么办的。证人胡某（兴隆镇白土社区农经站站长）证实的内容与涂某相一致。16、证人王某1（兴隆镇党委委员、副镇长）的证言证实，2011年五六月份，汪某1的御湖公司在兴隆镇白土村六组搞的“御湖春晓农村社区”项目，是其镇引进的新农村社区项目，计划征地200多亩，镇里为此项目专门召集有关部门召开了会议，在会上确定该项目他牵头，段某主抓，由开发商汪某1与兴隆镇政府、白土村委会直接协商并签订协议。2012年5月，枣阳市国土监察大队对汪某1的“御湖春晓”项目违法占地处罚过，其没有在御湖公司申请的乡村建设规划审批表镇人民政府意见栏上签：“同意申报”，后在2014年给汪某1办理了30亩的增减挂钩的土地。其作为兴隆镇主管土地、城建和迁村腾地的牵头领导没有督办到位，忽视了对汪某1“御湖春晓”社区项目的监管，造成耕地被大面积违法占用，负有失职的领导责任。证人张某3（兴隆镇党委副书记、人大主席）证实的内容与王某1相一致。17.证人段某（兴隆镇政府干部）的证言证实，其协助王某1负责土地、城建、城乡一体化建设工作，“御湖春晓”项目的引进及建设与王某1证言相一致。其知道汪某1的“御湖春晓”项目办理有规划局的红线图和《乡村建设规划许可证》、国土局30亩的增减挂钩批复；新农村建设、增减挂钩、迁村腾地等项目的正规手续是先通过国土所向上级国土部门申报用地指标，用地指标批下来后缴纳各项税费，而后取得规划部门的《乡村建设规划许可证》，取得国土部门的用地通知（土地使用权证）后才能动工建设。18.证人贺某（原兴隆镇城建服务中心主任）的证言证实，“御湖春晓新农村社区”是当时镇党委书记引进的新农村建设项目，为该项目兴隆镇政府开过办公会和现场会，其都参加了。兴隆镇城建办是兴隆镇的下属单位，对汪某1在项目建设中是否办理土地、规划手续，没有进行过监督检查，也没有征收过各种费用。政府牵头的新农村建设必须按照法律规定办理合法手续，不办理土地、规划手续动土地搞建设的都是违法占地、违法建设行为。其看到“御湖春晓”社区建了一大批房子，门面楼上挂的有广告牌，已经进入市场在销售。新农村建设的手续办理应先去规划部门做规划，取得规划后去申报土地转用、征收手续，后再去规划部门办理建设规划许可证，取得建设规划许可证后到国土部门办理用地审批手续，取得用地审批手续后才能建房。2013年4月，汪某1曾拿一个乡村规划审批表让他签意见，他没有说啥就在表上城建部门意见一栏签了：“同意申请。兴隆镇城建服务中心”，并加盖了公章，办证应由枣阳市规划局审批机构把关，但没有他的签字，汪某1办不下来《乡村建设规划许可证》。19.证人何某的证言证实，其与马慎群在部队时是一个连的战友，其弟弟认识汪某1公司做事的一个姓汪的，汪某1通过他联系上马慎群，并在一起吃了一顿午饭，让马慎群为汪某1在房地产规划手续时给予帮忙，其就是给汪某1和马慎群之间起个搭桥作用。20.证人周某的证言证实，在2013年的4月份，汪某1拿一个办理乡村建设规划许可证审批表，让他在白土社区一栏签字，他就签了个：“经社区居委会研究同意，报请上级有关部门审批”。同年9月，其从御湖公司承包“御湖春晓项目”的建筑工程，只负责建筑，办理手续则由该公司负责，不知道汪某1的土地、规划手续情况，还有其他人也承包了“御湖春晓项目”的建筑工程。证人任某、刘某、王某2承包“御湖春晓项目”建筑工程的证言与周某基本一致。21.被告人马慎群的供述与辩解，其于2011年10月至2014年9月在枣阳市规划科任科长，该科工作主要职责是枣阳市乡村镇各类规划的编制，乡村各类建设用地工程一书三证的规划审批、发放（包括乡村建设规划许可证），配合乡镇做好规划管理等，以上的建设用地规划由其科受理、审批，农民建房、新农村建设等集体土地性质的用地的《乡村建设规划许可证》是一证两用，即土地用地的审批和建设规划许可的审批，主要依据《城乡规划法》、《湖北省规划条例》以及地方政府颁布的相关法规、方针政策等。办证的程序是申报单位或个人先在其村镇规划科领“乡村建设规划审批表”，然后由申报单位或个人自己去土地所在的村委会（居委会）、当地土地管理部门、城建部门、土地所在当地政府主要领导签意见、加盖单位公章，待意见签完及准备的各项资料齐备后，交由其科受理。其科负责该项目工作人员对项目所提供的资料是否真实进行程序性审核，如土地使用证和土地部门提供的用地批复、环保、发改等单位提供的相关资料，其科都要到这些单位进行核实真实性。核实后其会先安排测绘院进行测绘地形图，之后由规划院做规划图，然后由科长按照村镇规划科规定的申报资料目录审核申报单位或个人提供的申报资料是否齐全，对提供资料的真假也有审核职责，提供土地权属证明或用地批准文件（占用农用地的项目需提供农用地转批手续）按市规划局规定要验原件、留复印件，这样做主要是核实土地批复文件的真实性，为预防土地批复文件的造假。后由他审核签字同意，再报局分管领导、局主要领导签字同意后，由档案室统一发放《乡村建设规划许可证》。2012年10月份左右，其通过随县的战友何某的引见认识了汪某1，何某提出汪某1在枣阳市兴隆镇白土村搞房地产开发，涉及到办理规划手续时多给予关照。汪某1的“御湖春晓项目”是兴隆镇镇政府以文件的形式报市规划局的，要求办理规划手续，并完成测图、规划等前期工作。同年12月底，汪某1与汪某2一起来到其办公室咨询办证的手续，其就告诉了汪某1办证所需手续，并安排科里方某过来，向方介绍说御湖公司的汪总要办兴隆镇白土村“御湖春晓项目”的《乡村建设规划许可证》，让方把汪某1提供的资料先收着，给汪打一份申请审批表，拉一份申报资料清单。方某办理后就申报资料清单给汪做了一番介绍，要汪按照清单准备资料，并说土地农用地转用手续和土地征收出让手续这个他们要验原件收复印件，在审批表上还要有村里、国土所、城建办、镇政府签字同意并加盖公章等。其也对汪某1说他缺的资料还多，土地手续、政府立项、发改、环评等都没有，汪某1说他土地手续还在办，没批下来，汪问其没有土地手续规划手续能不能办？其说：“按以前的惯例，只要土地部门出证明，证明土地符合土地利用总体规划等相关内容，我就能给你把规划手续办下来”。2013年4月左右，汪某1拿着枣阳市政府的批复文件和发改委立项批复文件、市环保局的环评报告等资料到村镇规划科办公室交给方某，而后汪某1拿着“2012年度第41批次农用地转用勘测定界图纸”对其说资料都齐了。其看过后说光有图纸不行，必须有批复文件，批复文件和图纸加一起才是完整的土地手续。汪某1说批复文件还在国土资源局，要去国土资源局找一份，后汪某1为设计方案和效果图又找过其两次，其不清楚汪某1是什么时间提交的兴隆镇国土所出具的证明和2012年度第41批次农用地转用的批复文件和图纸，提供了农用地转用的批复文件、图纸，兴隆镇国土所的证明没起到作用。其是在方某收集齐资料后交给他初审签字时看到的，没有按规定验土地手续原件收复印件，他也没有安排方某去土地部门核实土地手续的真实性，就擅自决定在“乡村建设规划审批表”中“市城乡规划主管部门意见”的“审核意见”一栏签了“符合规划，程序合法，拟核发乡村建设规划许可证。马慎群。2013.5.20”，他这种不按规定的行为是滥用职权的行为。他签字后就把“乡村建设规划审批表”和申报资料交给方某，安排方报送琚某局长、覃某局长签字，办好后汪某1他们就将证领走的了。汪某1办理“御湖春晓项目”的“枣乡规许字[2013]002号乡村建设规划许可证”的用地规模是50394.3平方米（75亩），建设规模是56677.09平方米，层数：2-6层，他听说该项目实际占地66亩多，建筑面积是4万多平方米，因汪某1提供虚假的土地手续，枣阳市规划局已将该证撤销了。（二）书证1.枣阳市人民政府办公室文件枣政办发（2010）96号、中共枣阳市委组织部文件枣组干（2012）28号、中共枣阳市城乡规划局委员会证明、身份证复印件证实，枣阳市城乡规划局主要职责、内设机构（村镇规划管理科）职责和人员编制，马慎群自2012年9月至2014年8月任枣阳市城乡规划局村镇规划管理科科长职务的事实。2.枣阳市城乡规划局关于御湖春晓占地和建设的证明及实际测量图证实，经委托市规划测绘院实地测量，“御湖春晓项目”已建设有21栋建筑物，实际占用土地44543.39平方米（合66.81亩）的事实。3.枣阳市城乡规划局的证明证实，枣阳市城乡规划局办理乡村建设规划许可证要求提供资料的第（五）项规定，土地权属证明或用地批准文件（占用农用地的项目需要提供农用地转批手续）要验原件，留复印件的事实。4.枣阳市国土资源局关于2012年度第41批次（农民建房）用地有关情况说明、枣阳市人民政府文件、襄阳市国土资源局襄土资函（2012）235号关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复及建设用地明细表、勘测定界图等证明，枣阳市土地利用勘测规划队于2012年10月测量的面积为50394.3平方米（75.59亩）的地块（指枣阳市兴隆镇白土村的御湖春晓项目用地）不在枣阳市2012年度第41批次申报面积内的事实。5.枣阳市国土资源局证明、情况说明证实，国土部门对已审批的土地使用者发放建设用地批准通知书或土地使用证，土地使用者持建设用地批准通知书或土地使用证到规划、城建等有关部门办理相关手续；御湖公司2012年3月占用兴隆镇白土村土地4666平方米建迁村腾地还建小区符合土地利用总体规划，但根据法律规定取得合法用地手续方能进行建设。枣阳市国土资源局情况说明(辩护人提交)证实，御湖春晓迁村腾地小区位于北侧）于2012年动工建设，目前该建设项目占地符合土地利用规划面积32.48亩；在2016年规划调整完善中兴隆镇申请为该项目调入允许建设区56.34亩，合计88.82亩。6.枣阳市城乡建设局证明证实，枣阳市兴隆镇白土村“御湖春晓”工程项目未在该局申请领取建筑工程施工许可证。7.枣阳市城乡规划局关于兴隆镇白土村“御湖春晓”项目办理乡村规划许可的情况说明、枣规撤字（2016）01号告知书及02号决定书、乡村建设工程规划许可证存根、御湖公司办理《乡村建设规划许可证》提供的有关文件、兴隆土管所证明、批复、图纸、投资建设合同书、对接协议书、红某等资料证实，兴隆镇白土社区新农村建设纳入枣阳市土地增减挂钩试点，御湖公司办理白土社区新农村建设的《乡村建设规划许可证》提供的全部申报资料、许可证所确定的建设位置、用地规模、建设规模及御湖公司提供虚假土地材料以欺骗手段取得的枣乡规许字[2013]002号《乡村建设规划许可证》被依法撤销的事实。8.乡村建设规划审批表、发证通知证实，御湖公司于2013年4月申请白土社区新农村建设项目的“乡村建设规划审批表”，由所在的白土居委会、兴隆国土所、兴隆城建部门、兴隆镇政府签同意意见并加盖单位公章后，由马慎群在审批表“市城乡规划主管部门意见”的“审核意见”一栏签发“符合规划，程序合法，拟核发乡村建设规划许可证”，并经市规划局领导签字后，马慎群又在发证通知上签字发证的事实。9.汪某1提供的建筑协议书证实，御湖公司的“御湖春晓项目”建筑工程自2011年12月至2013年9月，即在办理《乡村建设规划许可证》前后对他人发包承建的事实。10.御湖公司支付白土村征地款的账目、专业凭据及还建房、出售房屋明细、售房合同、枣阳市电视台都市频道提供汪某1销售御湖春晓房屋做广告所签的合同和交付条据等证实，御湖公司支付“御湖春晓项目”的征地款、补偿款及房屋建成后还农民房屋、用房屋抵付工程款、做广告对外销售房屋的事实。11.兴隆镇人民政府兴政文（2011）41号文件证实，2011年8月28日，兴隆镇人民政府向枣阳市政府请示兴建“御湖春晓白土新村”新农村建设项目，项目占地217亩。12．枣阳市城乡规划局、枣阳市国土资源局文件证实，2015年5月6日，二局联合下文通过“发函”的形式进行工作衔接。13．兴隆镇白土社区居委会证明证实，汪某1于2013年在316国道北七组地段建还建房占地准确面积不清，拆迁后还出面积实际大体在28亩左右，版图面积15亩左右。14．兴隆镇人民政府兴政文（2016）12号文件、信访情况统计表、重点地区上访人员报告单及张大芬的笔录证实，兴隆镇白土村村民张大芬以“御湖春晓”项目于2012年12月非法占其耕地及与白土村有其它纠纷而两次进京上访，兴隆镇政府对该信访事项已经化解的事实。15.枣阳市兴隆镇人民政府关于“御湖春晓”项目建设情况说明证实，汪某1“御湖春晓”项目的土地、规划、城建房产手续应按新农村建设和迁村腾地还建区建设的相关要求进行申报，但汪某1动工建设之前未按规定办理手续。兴隆镇政府通过巡查发现了汪某1的违法建设行为，及时组织国土、城建对其下达停工整改通知书，并报枣阳市国土局下达了行政处罚决定书，后汪某1出示了枣阳市规划局村镇科核发的《乡村建设规划许可证》，兴隆镇就没有再对其建设行为进行干预和限制。16.枣阳市兴隆国土所关于御湖公司违法占地巡查情况证明证实，2012年2月14日、2015年12月18日，兴隆土管所到白土社区巡查时发现御湖公司正在占用白土社区土地进行非农业建设，其所当即下达停工通知书，并报告镇政府和市国土监察大队。随后兴隆镇政府组织带领国土所、城建办到施工现场进行停工，御湖公司拿出规划许可证等证明有手续，镇政府见有规划许可证，就让国土、城建不再管了。17.湖北省人民政府关于在枣阳市开展相对集中行政处罚权工作的批复和枣阳市防控和查处违法建设暂行办法证实，枣阳市对于违法建设的监管部门和分工，“御湖春晓”项目不在办法适用范围内，其违法建设应由兴隆镇监管。18.湖北省国土资源厅2013年8月16日关于枣阳市2011年兴隆镇城乡建设用地增减挂钩项目调整方案的复函、枣阳市国土资源局建设用地批准通知书证实，经枣阳市政府报请省国土厅批准为兴隆镇白土村（增减挂钩）农民还建小区征用兴隆镇白土村（居委会）土地30亩的事实。19.湖北省襄阳市中级人民法院刑事判决书证实，汪某1非法占用农用地及被判处刑罚的事实。20.到案经过证实，2015年11月9日上午，枣阳市人民检察院办案人员电话通知马慎群到枣阳市人民检察院办案工作区接受讯问。（三）鉴定意见1.襄阳市人民检察院司法鉴定中心检验鉴定意见书（卷四P38-48）证明，御湖公司为办《乡村规划许可证》向市规划局村镇规划管理科提供的盖有“御湖公司”印文的襄阳市国土资源局襄土资函（2012）235号《关于枣阳市2012年度第41批次建设用地（农民建房）的批复》文件不是原文件的完整复制件，是原文件正面与襄土资函（2012）236号批复背面组合复制而来的变造文件。2.襄阳市国土资源局襄土资函（2016）130号耕地破坏程度鉴定意见书、枣阳市国土资源局枣土资文（2016）91号鉴定的请示及鉴定的情况说明证明，御湖公司未经批准在建房及附属设施总占地面积33.32亩，经现场勘查，其占用农用地（一般耕地）面积为24.17亩，鉴定为耕地破坏，程度为重度。2013年8月16日和10月28日分别经省国土资源厅及襄阳市国土资源局批准，调整枣阳市316国道以北30亩为增减挂钩还建区，该30亩系合法取得，未认定为违法占地。本院认为，被告人马慎群身为国家工作人员，超越职权，违反规定为御湖公司办理了“白土社区新农村建设”的《乡村建设规划许可证》，属滥用职权的行为，并致使御湖公司在枣阳市建房及附属设施占用一般耕地面积33.32亩，其中建设占用的24.17亩为耕地重度破坏，给村集体公共财产造成重大损失，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人马慎群犯滥用职权罪罪名成立。但起诉书指控的该项目实际占用土地44543.39平方米（合66.81亩），造成国家土地损失，虽有枣阳市城乡规划局出具的证明及其委托市规划测绘院的实际测量图为依据，但该宗土地中有通过政府呈报省国土厅批准拨用的增减挂钩土地30亩为合法取得，不应认定为国家土地损失，故对该指控不予支持。被告人马慎群辩解称起诉书指控的不是事实，其没有罪。经查，御湖公司在未办理用地审批手续的情况下，即在兴隆镇白土社区六组动工建设“御湖春晓农村社区”。2012年5月，该项目因没有办理土地使用手续，被兴隆镇政府、土管所叫停，并上报枣阳市土管局对御湖公司违法占地予以行政处罚，要求在建工程马上完善各种手续后才能再开工。2013年5月，被告人违反规定为御湖公司办理了“白土社区新农村建设”的《乡村建设规划许可证》，御湖公司的汪某1在拿到该证后便继续建设，兴隆镇政府、兴隆国土所以汪某1有枣阳市规划局核发的《乡村建设规划许可证》就没有再对其建设行为进行干预和限制，致使御湖公司占用村集体一般耕地33.32亩，且24.17亩为耕地重度破坏的重大损失，庭审中公诉机关已提供了充分证据予以证实，该损失结果的发生与被告人违规办证等因素构成多因一果，具有法律上的因果关系，其行为已构成滥用职权罪，故对被告人的辩解意见不予支持。关于辩护人辩解称起诉书指控被告人马慎群犯滥用职权罪，事实不清，证据不足，其没有滥用职权的主观故意，罪名不能成立。公诉机关混淆了枣阳市城乡规划局与枣阳市国土资源局各自的法定职能，混淆了两个职能部门之间工作的先后顺序，颠倒了本与末的位置，将国土资源局的土地审批职能强加于城乡规划局，没有法律依据。经查，被告人马慎群超越职权，违反规定为御湖公司办理《乡村建设规划许可证》，属滥用职权的行为，该事实公诉机关已提供充分的证据予以证实，被告人也对其违规办证的滥用职权行为做出了供述，应予认定。至于被告人的滥用职权行为是否致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失成为本案争议的焦点，按照《城乡规划法》的规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。根据该规定御湖公司在取得《乡村建设规划许可证》时，其所使用农用地应当在国土部门已经依法办理了转为建设用地的审批手续，该证对用地面积和建筑面积已进行规划许可，在乡村建设中持有了《乡村建设规划许可证》，一般就认为办理了合法的建房手续，对于用地手续可能就是边建边办，建好后补办为常态，故被告人的办证行为在一定程度上使御湖公司进行房屋建设成为合法化，作为监管部门的兴隆镇政府、兴隆国土所基于御湖公司以上合法手续就没有再对其建设行为进行干预和限制，致使村集体公共财产遭受重大损失，该损失结果的发生与被告人违规办证等因素为多因一果，具有法律上的因果关系。被告人在不能确定御湖公司提供的农用地转用审批手续真伪的情况下，违反法律和部门规定为该公司办理了《乡村建设规划许可证》，存在滥用职权的主观故意，其行为构成滥用职权罪的事实清楚，证据能够相互印证，对辩护人的辩解意见不予采信。辩护人辩解的“御湖春晓项目”必须适用增减挂钩试点的国家政策，公诉机关没有任何证据证实马慎群执行国务院“增减挂钩、迁村腾地政策”的行为具有违法性，增减挂钩、迁村腾地没有损害国有土地，该项目的损失结果与规划行为之间不存在直接的因果关系，起诉书指控因马慎群未依法审查的行为造成国家土地损失等理由不能成立，应依法判决宣告马慎群无罪。经查，2013年8月16日，经政府层报由湖北省国土厅批准为兴隆镇白土村（居委会）农民还建小区拨用30亩增减挂钩的用地指标，该增减挂钩土地为御湖公司合法取得，但这在被告人马慎群违规办理《乡村建设规划许可证》而致使御湖公司在枣阳市亩，且造成24.17亩耕地重度破坏之外，该违法占地行为与御湖公司执行“增减挂钩、迁村腾地政策”并无直接关联，该损失结果的发生与被告人规划行为具有法律上的因果关系，其未依法审查的行为属滥用职权，且致使公共财产遭受重大损失，已构成滥用职权罪，故对辩护人的辩解意见不予采信。综上，被告人马慎群滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成滥用职权罪。被告人及辩护人辩解称起诉书指控马慎群犯滥用职权罪事实不清，证据不足，其没有滥用职权的主观故意，罪名不能成立，应依法判决宣告马慎群无罪的辩护意见，不符合本案审理查明的事实、证据，不予采信。被告人马慎群滥用职权行为致使公共财产损失刚达到犯罪起点，且该损失结果的发生为其犯罪行为及其他原因共同造成，属多因一果，并能够主动到案，其犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条、最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条、最高人民检察院《关于加强查办危害土地渎职犯罪工作的指导意见》第二条之规定，判决如下：被告人马慎群犯滥用职权罪，免予刑事处罚。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省襄阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审判长  李有保审判员  孙俊波审判员  王家海二〇一九年十月十八日书记员  陈 鹏