广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终563号上诉人（原审原告）潘明洪，男，汉族，1957年11月12日出生，住佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区勒流街道办事处，住所地佛山市顺德区勒流街道政和中路1号。负责人谭逢显，主任。委托代理人石湘彤，该办事处工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人何银，该府工作人员。委托代理人刘宇乐，该府工作人员。上诉人潘明洪因诉被上诉人佛山市顺德区勒流街道办事处（以下简称勒流街道办）政府信息公开及佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：潘明洪是佛山市顺德区x组小组长。2018年6月15日，潘明洪以个人名义向佛山市顺德区勒流街道国土城建和水利局（以下简称勒流国土局）提交《申请表》等资料，申请公开“勒流街道土地发展中心与解胜股份社提供签订征地面积18.2亩，按照被征地面积的15%计算留用地指标2.73亩已履行法定表决程序的文件”。2018年6月28日，勒流国土局作出顺勒建信复〔2018〕34号《政府信息公开答复书》（以下简称34号《答复》），并送达给潘明洪。潘明洪对该答复不服，向顺德区政府提出行政复议申请，顺德区政府于2018年9月20日作出顺府行复〔2018〕413号《行政复议决定书》（以下简称413号《行政复议决定书》），认为具有政府信息公开职权的应为各级人民政府及县级以上人民政府部门，作为勒流街道办直属机构的勒流国土局并无受理政府信息公开申请及作出答复的职能，其以自己的名义受理及答复政府信息公开申请超越了职权，顺德区政府为此作出413号《行政复议决定书》，决定撤销34号《答复》，并责令勒流街道办在法定期限内对潘明洪的政府信息公开申请重新作出答复。勒流街道办在2018年9月26日签收了413号《行政复议决定书》后，针对潘明洪申请重新进行调查，查明相关征地档案中并未存有潘明洪申请公开的信息内容。2018年10月22日，勒流街道办作出顺勒依公开〔2018〕7号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称7号《答复》），告知潘明洪，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，潘明洪申请公开的信息不属于其在履行职责过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存的信息。潘明洪于2018年10月25日签收了7号《答复》。潘明洪对上述答复不服，向顺德区政府申请行政复议。顺德区政府于2018年10月31日收到相关申请资料后，于同年11月5日决定受理，并向勒流街道办发出《提出行政复议答复通知书》。勒流街道办于2018年11月6日收到上述通知后，于同年11月15日提交了《行政复议答复书》等材料。经审查，顺德区政府于2018年12月29日作出顺府行复〔2018〕526号《行政复议决定书》（以下简称526号《行政复议决定书》），决定维持勒流街道办作出的7号《答复》。2018年12月29日，顺德区政府分别将上述复议决定书直接送达给勒流街道办及邮寄给潘明洪。另查，佛山市顺德区勒流街道土地发展中心（以下简称勒流土发中心）中心属于事业单位，其举办单位为勒流街道办。2017年11月3日，勒流土发中心与佛山市顺德区勒流街解胜股份合作经济社（以下简称解胜股份社）签订《原中国地质大学征地补偿补充协议书1》，内容为原中国地质大学征用解胜股份社149.98亩土地，其中冲鹤四组占13.35亩，解胜股份社占18.2亩，对解胜股份社的18.2亩已征土地增加补偿1130220元，其中819000元的计算依据为：根据解胜股份社所占的被征地面积18.2亩，按照被征地面积的15%计算留用地指标（2.73亩），按30万元/亩的标准对留用地指标折算货币补偿，补偿金额为819000元。一审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十四条第二款的规定，勒流街道办认为潘明洪申请公开的涉案信息不属于其制作和保存的政府信息，在收到顺德区政府413号《行政复议决定书》后在法定期限内作出7号《回复》，处理正确，程序合法。顺德区政府作为设立勒流街道办的人民政府，有权受理潘明洪不服勒流街道办作出的回复提起的行政复议申请。顺德区政府在受理潘明洪的复议申请后，依法通知勒流街道办进行答复，在法定期限内作出并送达526号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，予以确认。又因相关法律法规并未规定复议机关在出具的《行政复议受理通知书》中须告知申请人有查阅复议材料的权利，顺德区政府亦未对潘明洪的阅卷权进行限制，潘明洪以顺德区政府未告知其上述权利也未向其出示相关材料为由，认为行政复议程序违法的主张没有事实和法律根据，不予支持。案件争议的焦点是潘明洪申请公开的信息是否属于勒流街道办应公开的政府信息。潘明洪认为顺德区政府错误将潘明洪申请公开的政府信息认定为不属于勒流街道办制作或保存，被诉复议决定事实不清。经查，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。潘明洪要求勒流街道办公开“勒流街道土地发展中心与解胜股份社提供签订征地面积18.2亩，按照被征地面积的15%计算留用地指标2.73亩已履行法定表决程序的文件”，并认为上述信息属于勒流街道办制作或保存的政府信息。但从潘明洪描述的上述信息特征可知，其所称表决程序文件应为农村集体经济组织成员表决的材料。对上述材料是否属于政府信息的问题，法院认为，农村集体经济组织成员对征地问题进行表决，是农村集体经济组织的内部事务，行政机关并无组织农村集体经济组织成员进行表决的职责，因此，上述表决材料不属于勒流街道办在履行职责过程中制作或者获取的政府信息。勒流土发中心曾与解胜股份社签订《原中国地质大学征地补偿补充协议书1》不能作为认定勒流街道办有制作或保存相关表决材料的依据。且从勒流街道办提供的《中国地质大学征地补偿补充协议档案目录（解胜股份社）》可知，相关征地档案中并没有潘明洪申请公开的信息内容。潘明洪以《关于加快解决征地留用地历史遗留问题的通知》规定顺德区内关于征地留用地折算货币补偿事宜程序上要求需经“农村集体经济组织成员表决通过并与农村集体经济组织签订协议，全额支付补偿款”及顺府办发〔2016〕110号文规定各镇人民政府（街道办事处）负责征收土地的具体事务性工作为由，认为涉案信息属于勒流街道制作或保存，理据不足，不予支持。综上，勒流街道办根据《申请表》、《中国地质大学征地补偿补充协议档案目录（解胜股份社）》等证据，认为潘明洪申请公开的信息不属于政府信息未予公开，并作出7号《答复》告知潘明洪，事实清楚，证据充分，适用法规正确。顺德区政府复议维持上述答复处理正确。潘明洪要求撤销7号《答复》及526号《行政复议决定书》没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回潘明洪的诉讼请求；案件受理费50元由潘明洪负担。上诉人潘明洪上诉称：一、被上诉人勒流街道办有义务保存解胜股份社相关表决材料，而一审判决错误认为该材料不属于勒流街道办在履行职责过程中制作或获取的政府信息。根据《顺德区规范集体留用地管理暂行办法》第九条的规定，有关留用地的处置方案及表决结果应由街道办事处农村工作管理部门备案。勒流土发中心与农村工作管理部门皆为勒流街道办的内设部门。在勒流土发中心签订《原中国地质大学征地补偿补充协议书1》并由勒流街道财政局支付相应征收补偿款时就应将解胜股份社股东的相关表决结果提交至勒流街道办备案。案涉相关表决结果材料属于勒流街道办在履职过程中获取的政府信息。勒流街道办不予公开案涉表决信息违反法律规定。二、勒流街道办没有任何证据证明其在收到《提出行政复议答复通知书》之日起10日内提交《行政复议答复书》，属于程序违法。三、一审法院未依上诉人的申请去调取勒流街道办保存的《中国地质大学征地补偿补充协议档案目录（解胜股份社）》档案所包含的所有文件，属于认定事实不清。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决及勒流街道办作出的7号《答复》、顺德区政府作出的526号《行政复议决定书》；2.责令勒流街道办就要求提供“勒流土地发展中心与解胜股份社签订征地面积18.2亩，按照被征地面积的15%计算留用地指标2.73亩，已履行法定表决程序的文件”事宜重新制作政府信息公开答复书，公开所对应保存的解胜股份社股东进行集体表决同意征收的文件。3.本案诉讼费用由勒流街道办、顺德区政府负担。被上诉人勒流街道办辩称：一、勒流街道办作出7号《答复》行政主体适格、认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。勒流街道办收到上诉人潘明洪申请内容后，查阅了相关征地项目的档案资料并根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条的规定，认定上诉人申请公开的信息属于农村集体经济组织在履行办理集体资产经营管理事项过程中依法进行表决产生的文件，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的信息，因此，勒流街道办作出7号《答复》告知上诉人潘明洪并说明理由，适用法律正确，程序合法。二、勒流土发中心与解胜股份社签订的《原中国地质大学征地补偿补充协议书1》不能作为认定勒流街道办具有制作或保存相关表决材料之依据。且根据勒流土发中心的相关材料存档，未发现保存有上诉人所申请公开的政府信息。此外，农村集体经济组织成员对征地问题的表决是农村集体经济组织内部事务，行政机关对此不具有组织表决之职责。上诉人在一审庭审时亦明确，其知道解胜股份社并未履行相关表决程序。换言之，上诉人是知道相关表决材料实际并未提交至勒流街道办下属的农业工作管理部门备案。故上诉人所申请公开的信息不属于勒流街道办在履行职责制作或者保存的政府信息。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人顺德区政府辩称：一、上诉人潘明洪所申请公开的信息为农村集体经济组织成员表决的材料。农村集体经济组织成员对征地议题进行表决，是农村集体经济组织的内部事务。行政机关无组织农村集体经济组织成员进行表决的职责。因此，上述表决材料不属于被上诉人勒流街道办在履行职责过程中制作或者获取的政府信息。二、勒流土发中心与解胜股份社签订的《原中国地质大学征地补偿补充协议书1》不能作为认定勒流街道办具有制作或保存相关表决材料之依据，且《中国地质大学征地补偿补充协议档案目录（解胜股份社）》亦反映相关征地档案中并没有上诉人所申请公开的信息内容。勒流街道办因此作出7号《答复》认定上诉人所申请公开的信息不属于政府信息而未予公开，认定事实清楚，适用法律正确。三、顺德区政府在一审诉讼时提交的证据清单上记载了其签收勒流街道办提交行政复议答复材料的时间。上诉人认为勒流街道办未在法定期限内提交复议答复材料，没有事实依据。四、顺德区政府作出的526号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉主张均理据不足。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人潘明洪向本院提交顺府办发〔2011〕25号《顺德区规范集体留用地管理暂行办法》及佛山12345服务网页截图，拟证明农村集体经济组织的有关留用地处置方案及表决结果应提交至镇政府（街道办事处）的农村工作管理部门备案，该《顺德区规范集体留用地管理暂行办法》仍然在有效施行中。经查，上诉人提交上述材料为政府规范性文件，并不属于证据材料，且根据该办法第三条的规定，该办法适用于已安排实地的留用地管理，故亦不能证明被上诉人勒流街道办制作或获取了解胜股份社的相关表决材料，本院依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”本案审查的焦点是被上诉人勒流街道办作出的7号《答复》是否合法。本案中，上诉人要求勒流街道办公开“勒流街道土地发展中心与解胜股份社提供签订征地面积18.2亩，按照被征地面积的15%计算留用地指标2.73亩已履行法定表决程序的文件”。经查，从勒流街道办提供的《中国地质大学征地补偿补充协议档案目录（解胜股份社）》可知，相关征地档案中并没有上诉人申请公开的信息内容。此外，农村集体经济组织成员对相关征地议题的表决是农村集体经济组织的内部事务，即上诉人申请公开的信息属于农村集体经济组织在履行办理集体资产经营管理事项过程中依法进行表决产生的文件。而上诉人所主张勒流土发中心与解胜股份社签订的《原中国地质大学征地补偿补充协议书1》亦不能作为认定勒流街道办制作或获取相关表决材料之依据。即现有的证据并不足以证明勒流街道办在履行职责过程中制作或者获取了上诉人所申请公开的信息。故勒流街道办作出7号《答复》，认为其未在履行职责过程中制作或者获取上诉人所申请公开的信息，并告知上诉人相关复议及诉讼的权利，并无不当，本院予以确认。被上诉人顺德区政府在受理上诉人的复议申请后，依法通知勒流街道办进行答复，在法定期限内作出526号《行政复议决定书》维持勒流街道办的7号《答复》并送达当事人，程序合法，结果正确，本院亦予以确认。综上，上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘明洪负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月三十日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹