重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2019)渝05行初303号原告雒晓书，女，汉族，1961年8月18日出生。住址：重庆市巴南区。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所律师。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人邓炜，该政府工作人员。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。第三人重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴南区龙洲大道108号。法定代表人张一兵，局长。委托代理人陈鹏，该单位工作人员。原告雒晓书因要求撤销被告重庆市人民政府（简称市政府）作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》一案，于2019年5月14日起诉来院。本院受理后，依法向被告市政府送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。因重庆市巴南区规划和自然资源局（简称巴南规划自然资源局）与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月28日公开开庭审理了本案。被告及第三人向本院提交了法定代表人不能到庭参加诉讼的情况说明。原告雒晓书及其委托代理人资云峰、宾杜芷梦，被告市政府的委托代理人邓炜、张菲麟，第三人巴南规划自然资源局的委托代理人陈鹏，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2019年4月28日根据原告雒晓书的申请，作出渝府地裁[2019]96号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，其主要内容为：申请人（户）共2人，户主雒晓书及其子廖乐飞，在征地实施时系光明村4社在籍农业人员。申请人持有《重庆市房地产权证》（X房地证X字第X号），房屋坐落于巴南区李家沱街道光明村4社，实测面积293.73平方米，证载面积193.85平方米。由于申请人未签订安置协议，巴南区征地办核算申请人户的补偿安置如下：一、人员安置2人（雒晓书、廖乐飞），人员安置费76000元，代扣养老保险费26266元后，应支付人员安置补偿费合计49734元。二、房屋补偿款合计122307.6元，有证房面积193.85平方米，按600元/平方米（砖墙预制盖）标准计算房屋补偿费116310元；无证房99.88平方米，按20元/平方米计算拆除工时费1997.6元；宅基地综合定额补偿费4000元（4000元/户）。三、住房安置2人（雒晓书、廖乐飞），住房安置面积标准30平方米/人，廖乐飞适龄未婚，增加15平方米，共应安置面积75平方米。1.选择住房货币安置形式，住房货币安置款225000元，货币安置装修费22500元，搬家补助费800元，搬迁补助费4000元，合计安置补偿252300元；2.选择统建优惠购房形式，600元/平方米，75平方米，购房款共45000元，代扣天然气安装费3500元/户，小计应缴纳48500元；搬家补助费1600元（800元/户，按2次计发），合计应缴纳46900元。综上，申请人户若选择住房货币安置方式合计补偿424341.6元；若选择统建优惠购房安置方式合计补偿125141.6元。另选择统建优惠购房安置方式的被拆迁户需要提前搬迁过渡的，以实际发生过渡费时间计算，第一年每人每月400元，每增加一年过渡费每人每月增加50元，最多不超过每人每月800元。申请人（户）的房屋所在土地性质属于集体土地，申请人要求依法参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置无事实基础和法律依据，巴南区征地实施单位对申请人（户）的房屋补偿和住房安置符合我市现行征地补偿安置政策规定；在批准的征地拆迁补偿安置方案中已对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用进行了明确；申请人在其签订人员安置协议后即可参加办理征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，属于裁决不予受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置办法》第六条、第八条、第二十一条、第二十三条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条、第二十五条、第二十九条等有关规定，对申请人提出的对申请人位于光明村4社的住房296.35平方米参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿的裁决请求不予支持；对申请人要求给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的请求，在申请人户签订拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照批准的征地拆迁补偿安置方案的规定支付；对申请人提出的依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的裁决请求予以驳回。原告雒晓书诉称，2011年，重庆市巴南区李家沱街道光明村4社农村集体土地因为实施城市规划被依法批准征收，原告的房屋及承包地在此次征收范围内；原告因对补偿安置标准有异议，向重庆市巴南区人民政府申请行政协调，协调未果后，以廖兴国、廖乐君、雒晓书三人名义向重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府作出不予支持的裁决决定，原告三人对此向法院提起诉讼，在诉讼过程中重庆市人民政府自行撤销了该行政裁决决定，并重新受理了原告的裁决申请。被告于2019年4月28日作出了渝府地裁[2019]96号《征地补偿安置争议裁决书》，原告对该裁决不服，认为：被告针对原告的裁决申请作出的行政裁决书事实不清，证据不足，适用法律法规错误，应依法予以撤销。一、原告的房屋依法应当参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿，被告作出的裁决书属于适用法律错误，本案中，《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知》最晚一次是在2017年5月16日才送达，即此时才向原告送达征收房屋财产确认通知，征收原告的房屋，依法应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，适用的法律应当是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，被告适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《重庆市土地管理规定》等规定属于适用法律错误；二、关于被征地人员养老保险一项的裁决错误。目前，第三人给被征地人员办理的是个体工商户养老保险，并非是城镇企业职工的基本养老保险，因而被告应当受理并作出行政裁决决定。三、关于无证房屋的补偿问题。原告的房屋必须参照国有土地上房屋征收补偿标准进行，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只要没有认定为违法建筑的都应依法补偿安置；四、缺乏相应的征地批复。被告在裁决书中认为征收原告房屋所在土地的批复为渝府地[2011]19号和渝府地[2011]21号，但根据相关部门认定，此不属于征地批复。五、被告行政裁决程序违法，未组织原告和第三人在裁决作出之前进行行政协调。综上，被告作出的裁决是完全违法的，且程序违法，应依法予以撤销，请求法院支持原告的诉求。故请求：1、撤销被告所作渝府地裁[2019]96号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；2、责令被告针对原告的行政裁决申请重新作出行政裁决决定；3、本案诉讼费用由被告承担。原告雒晓书为证明自己的主张，提供和举示了以下证据：1、廖兴国的《中华人民共和国国务院行政复议裁决申请不予受理决定书》（国复[2018]1844号）；拟证明本案法律意义上的征地批复并非是渝府地[2011]19号和21号；2、（2017）鲁行赔终17号《行政赔偿判决书》；3、最高法院对许水云案终审判决行政赔偿；证据2、3拟证明无证房屋应当按照有证房屋一样补偿安置。被告市政府答辩称：1、答辩人具有作出征地补偿安置争议裁决的法定职权；2、答辩人作出的征地补偿安置争议裁决程序合法；3、被诉《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚，适用法律正确。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款适用的前提条件是因政府原因未在征地补偿实施中履行补偿职责，而在本次征地实施中，被答辩人因认为标准低未完善补偿程序并非因政府自身原因怠于行使补偿职责导致，因此不适用该条款的规定参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。被答辩人请求依法办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险，在其签订人员安置协议后即可参加办理征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区政府协调，应当予以驳回。综上，答辩人作出的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。被告市政府向本院提供并举示的证据和依据有：1、《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》；2、《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协字[2018]05号）；3、《重庆市规划和自然资源局征地补偿安置争议裁决补正告知书》；4、《行政裁决申请书》及邮寄单；5、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]96号）；6、EMS快递单及快递单号查询网页截图；证据1-6拟证明被告作出被诉征地补偿安置争议裁决书程序合法，且原告申请办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险未经前置协调程序。7、《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地[2011]19号）及附件；8、《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地[2011]21号）及附件；9、《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发[2014]188号）；10、张贴记录4份；11、《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发[2015]18号）；12、张贴记录4份；13、《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2015]42号）；14、张贴记录3份；证据7-14拟证明：1.原告房屋位于李家沱街道光明村4社的集体土地已被征收，批准的安置补偿方案亦载明了各项补偿标准；2.本次系集体土地征收，原告要求按照国有土地上房屋标准进行补偿安置无事实基础和法律依据。15、户口页；16、房屋产权证（X房地证X字第X号）；17、征地房屋清理丈量记录表；18、谈话记录；19、《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知（拆房户）》及送达回证；20、《征地农转非人员安置协议书》；21、《征地房屋拆迁住房统建安置协议》；22、《征地房屋拆迁住房货币安置协议》；证据15-22拟证明：本次裁决认定事实清楚，征地部门多次与原告协商后，因原告未签订相关安置补偿协议，经测算出其各项应得费用，并通知完善手续，领取补偿费用，亦不存在怠于履行补偿安置职责的情形。第三人未向本院提交证据。第三人同意被告的答辩意见。经庭审质证，原告认为被告举示的证据1-4无异议，对证据5对其真实性、关联性认可，但不认可其合法性，这是本案诉讼标的，其事实不清、证据不足，缺乏法律依据。对证据6真实性无异议，确实收到了的。对证据7、8，原告的房屋应该是只有一处批文，被告认为这两份批文征收了原告土地是事实不清，他们认为渝府地[2011]21号和19号批文就是征地批复，但根据相关规定，该两份均不是法定征地批文，所以不具有合法性；国务院委托国土部门下发的才是征地批文，该两份都不是。证据9认可其真实性和关联性，但不认可其合法性，因为该公告违反了一事一告的原则，且公告的批复文号是错误的；证据10原件的公示照片内容看不清楚，不确定公示的就是公告的内容，不认可其真实性和关联性；对证据11的真实性认可，对其合法性不认可，补偿安置方案是错误的，因为本案实际土地征收是2009年，而第三人2015年才发布补偿安置方案公告，那么补偿就应该根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，应该参照国有土地上房屋征收的补偿安置进行，所以补偿安置实体内容违法，对其关联性无异议；证据12质证意见同证据10；证据13真实性认可，合法性不认可，因为这份证据已经被重庆市第五中级人民法院判决确认违法，对其张贴记录同证据10，且张贴记录不能确认其真实性和关联性，因此不能达到被告的证明目的。对证据15真实性合法性无异议，对其关联性有异议，本案征地时并未一并征收原告房屋，且2009年征地到2017年发布通知书，补偿公告是2015年。中间相距6年时间，根据法律规定，时限已经超过司法解释规定的5年了，其怠于履职；对证据16原告的房屋所有权证书，对其真实性合法性认可，但不认可其关联性和证明目的，被告举示的房屋调查勘验记录表，补偿面积应当以丈量的实际面积293.73平米为准。征地补偿安置是以实际测量为准，同时根据最高院公布的典型案例看，并非无证房屋就不补偿；对证据17真实性认可，对其合法性不认可，因为征地是2009年，丈量登记时间是2015年5月16日，故第三人怠于履职。证据18三性均不认可，没有找本案原告谈话过。对证据19真实性认可，因为原告收到了这个通知，收到后才申请协调，但对其合法性不认可。对证据20三性不认可，因为我们没有签订，且这个协议只有一方签字，所以不合法。对证据21真实性不认可，原告没有签字，对该证据的合法性也不认可，按农村土地上房屋补偿是错误的。对证据22真实性合法性不予认可，不具有合法性主要是补偿安置上不具合法性，因其怠于履职，所以应当参照国有土地上标准进行。第三人对被告举示的证据无异议。被告对原告举示的证据1真实性认可，但不认可其关联性，该证据与被诉行政行为无关；对证据2、3不认可，该两份判例是证明法院的裁判观点，而非案件事实，不符合行政诉讼法对证据的定义，不能作为证据使用。第三人与被告的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：被告举示的证据真实、合法与本案有关联，能够证明本案征地补偿安置以及裁决相关事实和程序，予以采信；原告举示的证据与本案不具有关联，不予采信。经审理查明：根据国土资源部《关于重庆市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2009]671号），被告于2011年1月14日作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地[2011]19号）、《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地[2011]21号），同意巴南区人民政府上报的征收方案，征收李家沱街道光明村3社、4社全部集体土地。2014年12月24日，巴南区人民政府发布《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发[2014]188号）。2015年3月10日，原巴南区国土分局。巴南区征地办公室发布《重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发[2015]18号）。2015年4月3日，巴南区人民政府同意并批准了该补偿安置方案，发布《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2015]42号），并组织实施。原告位于巴南区李家沱街道光明村4社的房屋在本次征地红线内，该房屋权属证为《重庆市房地产权证》（X房地证X字第X号），证载面积193.85平方米，经巴南区征地办公室清理丈量，原告签字确认案涉房屋实测面积为293.73平方米。原告（户）共2人，户主雒晓书及其子廖乐飞，在征地实施时系光明村4社在籍农业人员。2016年7月21日，巴南区征地办公室对原告户作出《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知（拆房户）》，并于2016年8月4日送达原告。该通知告知原告：原告户住房安置方式及相关安置补偿费用（以下方案选其一）：一、选择住房货币安置形式，人员安置费76000元、住房货币安置费247500元、有证房补偿费116310元、无证房拆除工时费1997.6元、搬家补助费800元，搬迁补助费4000元、宅基地综合定额补偿费4000元，代扣养老保险费26266元，合计补偿424341.6元；二、选择统建优惠购房安置形式，人员安置费76000元、有证房补偿费116310元、无证房拆除工时费1997.6元、搬家补助费1600元、宅基地综合定额补偿费4000元，申请购买统建房75平方米，应缴纳购房款45000元、代扣天然气安装费3500元、代扣养老保险费26266元，合计补偿125141.6元。原告对房屋补偿标准有异议，向重庆市巴南区人民政府申请行政协调，请求：对申请人位于光明村4社的住房参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿安置；参照国有土地上房屋补偿标准给予搬迁费、过渡费和奖励费等相关费用。因协调未果，重庆市巴南区人民政府于2018年11月20日作出《重庆市巴南区人民政府征地房屋补偿争议协调意见书》（巴府行协字[2018]05号）。原告向被告申请行政裁决，请求：1、对申请人位于光明村4社的住房296.35平方米参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿安置；2、给予申请人搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置；3、对申请人及家人依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险。被告于2019年4月8日收到原告申请后，于2019年4月28日作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]96号）并邮寄送达。原告不服，诉至本院，请求撤销被告作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]96号）。另查明，原告户至今未选择住房安置方式、未签订征地补偿安置协议。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，被告重庆市人民政府具有对原告提出的申请进行裁决的职权和职责。原告因对补偿标准有争议，经区政府协调，在协调未果的情况下，原告向被告申请裁决。被告受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，巴南区人民政府在组织实施征收原告房屋所在的集体土地时，并不存在未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形，故原告认为应按照上述规定对涉案房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，于法无据。巴南区征地实施部门对原告的房屋实际清理丈量后，按照巴南区人民政府批准的补偿安置方案，对原告户作出《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知（拆房户）》，该补偿标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发[2013]58号）、《重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发[2015]42号）的规定。被诉裁决书认为原告的房屋土地使用权类型为宅基地，属于集体土地上住宅，对原告申请要求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的裁决请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定不予支持，认定事实清楚，适用法律正确。被诉裁决认定原告户在籍人员2人属于案涉征地住房安置对象，巴南区征地实施部门提供统建优惠购房和货币安置住房两种住房方式供其选择，住房安置标准符合现行征地补偿安置政策规定，该认定也并无不当。关于原告要求给予申请人搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的裁决请求。按照案涉补偿安置方案，住房安置存在统建优惠购房和货币安置住房两种方式，如选择住房货币安置形式则存在搬迁补助费这一项补偿费，如选择统建优惠购房安置形式则没有搬迁补助费这一项补偿费，但可能产生过渡费这一项补偿费。因原告尚未选择住房安置方式，也未签订住房安置协议，故现在不能确定原告户上述费用的项目，但被诉裁决中已对原告户的统建优惠购房和货币安置住房两种方式的补偿安置明细予以了列明，该标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、巴南府发[2015]42号等的规定，一旦原告户选择了住房安置方式，上述补偿费用则可对应享受。在条件不成熟的情况下，被诉裁决对原告的该项裁决请求裁决以申请人户签订拆迁安置协议、选择安置方式为前提，并由征地实施机构据实支付，并无不当。但是，根据案涉补偿安置方案，获得奖励费的条件为：若选择货币安置形式的，在规定时限内拆除旧房的，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。而在被诉裁决中，对原告户是否可以获得奖励费，或者哪种情况下可以获得奖励费，未做查明，对原告该项裁决请求没有做出裁决，属于遗漏申请人申请的裁决事项，被诉裁决认定事实不清，依法应当撤销，重新裁决。关于原告要求对其及家人依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的问题。《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发[2008]26号）第十一条规定：各级劳动保障行政部门是被征地农转非人员基本养老保险的行政主管部门。各级城镇企业职工基本养老保险经办机构负责被征地农转非人员基本养老保险的经办工作；各级国土行政管理部门负责被征地农转非人员参保资格条件的认定，以及被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费的代缴。因此，依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险应当按照上述规定办理，而非属于征地补偿安置争议裁决范围。本案中，原告提出依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的裁决请求，该请求并非《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六、七条规定的可以申请裁决的范围。该请求在实质上属于请求履行法定职责，系履职请求，不属于裁决解决的征地补偿安置方案异议、征地补偿安置标准异议的范围。被告在裁决中认定原告签订人员安置协议后即可办理参加征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条第（三）项规定的不予受理范围，故对该项裁决请求予以驳回，与上述规定并不相符，属于对该项裁决请求的理解和适用法律不当，但裁决驳回结果并无不当。综上所述，被告市政府作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]96号）存在认定事实不清、证据不足的情形，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告于2019年4月28日作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]96号）；二、责令被告在法定期限内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告重庆市人民政府负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  龙晓波人民陪审员  邱 彦人民陪审员  杨仕文二〇一九年十月三十日法官 助理  曹 怡书 记 员  温夏秋附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。