广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终124号上诉人(原审原告)杨中明，男，1967年7月17日出生，汉族，住茂名市茂南区**********。委托代理人曾诗涵，广东南天竹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市茂南区农业农村局，住所地：广东省茂名市茂南区****。法定代表人何江，局长。委托代理人刘叶传，男，茂名市茂南区农业农村局工会主席。委托代理人廖启康，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市茂南区人民政府，住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人廖述毅，区长。委托代理人庄海明，男，茂名市茂南区司法局干部。委托代理人林郁森，男，茂名市茂南区司法局干部。上诉人杨中明因诉被上诉人茂名市茂南区农业农村局、茂名市茂南区人民政府行政答复及行政复议决定一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，本案的涉案土地位于茂名市茂南区********，四至为：东至水沟、杨森屋，南至村路，西至果园，北至木峰租地，面积约2.5亩。涉案土地属农村集体所有的土地，其承包经营权尚未依法确定给任何村民。2015年，原告杨中明以杨君为被告、周克芳为第三人向原审法院提起民事诉讼[案号：(2015)茂南法镇民初字第294号]，请求：1、依法确认位于茂名市茂南区***************面，面积约2.5亩，四至为东至水沟、杨森屋，南至村路，西至果园，北至木峰租地的土地属原告承包经营；2、被告及第三人赔偿原告的损失人民币36000元(12000元/年x3年)；3、被告及第三人立即将其堆置在争议地上的杂物清开，将争议地交还给原告；4、被告承担所有诉讼费用。原审法院受理后，于2015年12月20日作出(2015)茂南法镇民初字第294-2号《民事裁定书》，认为原告未能提供其与发包方签订的土地承包合同或者有关土地权属证书，且现原告提供的证据并不能充分证明其对诉争的土地享有承包经营权，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”，据此，原告要求确认其诉争的土地享有承包经营权，不属于人民法院民事案件受理范围，原告可以向有关行政主管部门申请解决，遂裁定驳回原告杨中明的起诉。2016年3月3日，原告杨中明因上述(2015)茂南法镇民初字第294-2号《民事裁定书》认定其对涉案土地不享有承包经营权及建议其向有关行政主管部门申请解决，遂以其为申请人、杨君为被申请人向茂名市茂南城郊经济开发试验区管理委员会提交《确权申请书》，请求确认涉案土地的承包经营权属原告所有。茂名市茂南城郊经济开发试验区管理委员会于2017年1月6日向原告杨中明作出茂南经开管复[2017]1号《关于杨中明要求土地问题确权的回复》，内容如下：农村土地承包经营权确权登记颁证工作正在全面开展，茂南区的确权由中标单位广东邦鑫勘测科技股份有限公司操作；目前第一批确权村(居)已进入程序的第七第八次阶段――外业调查和内业调查，预计确权颁证工作可在2017年上半年完成；第二批确权村(居)将于第一批确权村居完成后，预计将于2017年下半年开始；因这次农村土地确认工作的科技含量和技术要求很高，必须要由有资质的技术单位才能操作，为统筹安排做好全区的土地确权工作，目前是茂南区实行整体推进，无法安排对个别农户进行单独确权，因此，你的土地确权申请只能等到第二批确权时按程序进行，目前无法单独对你户进行土地确权。2017年4月16日，茂名市茂南城郊经济开发试验区管理委员会向原告杨中明作出《关于杨中明要求土地确权问题的补充回复》，补充回复内容如下：1、你申请确权的土地属家庭承包经营的承包土地，根据《中华人民共和国农业部令》第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，你申请的土地确权属县级以上人民政府的职权，不属茂南开发区管委会的职权，你应按照相关规定依程序向茂南区人民政府申请办理；2、《茂南经开复[2017]1号》是告知你目前茂南区农村土地承包经营权确权登记颁证工作的方案和进展情况，茂南区人民政府正在按法定程序进行农村土地承包经营权确权。2017年6月5日，原告杨中明以其为申请人、以杨君为被申请人向被告茂名市茂南区人民政府提交《土地确权申请书》，请求对涉案土地的承包经营权进行确权处理。被告茂名市茂南区人民政府将原告杨中明的以上确权申请转原茂名市茂南区农业局处理。2018年8月10日，原茂名市茂南区农业局向原告杨中明作出《关于杨中明申请土地确权问题的答复》，内容如下：一、你申请确权的面积约2.5亩的土地是与杨君发生争议的土地，依照广东省农村土地确权有关工作要求，对发生争议的土地暂不确权，待争议解决后再确权；二、你的土地纠纷案已经茂名市茂南区人民法院受理，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十二条第二款“人民法院已受理该纠纷”的属不予受理情形，因此茂南区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会不再受理该土地纠纷案。原告杨中明不服原茂名市茂南区农业局作出的上述答复，于2018年9月6日向被告茂名市茂南区人民政府申请行政复议。被告茂名市茂南区人民政府受理后，经审查，于2018年10月29日作出茂南府行复[2018]16号《行政复议决定书》，认为原告杨中明未能提供其与发包方签订的土地承包合同或者有关土地权属证明，原告杨中明提供的证据并不能充分证明其对于涉案土地享有承包经营权，且该涉案土地存在土地使用权争议，因此，原茂名市茂南区农业局作出对涉案土地上承包经营权不予确权的答复事实清楚、证据充分、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(一)款的规定，决定维持原茂名市茂南区农业局于2018年8月10日作出的《关于杨中明申请土地确权问题的答复》，该《行政复议决定书》于2018年11月5日送达给原告杨中明。原告杨中明认为原茂名市茂南区农业局作出《关于杨中明申请土地确权问题的答复》及被告茂名市茂南区人民政府作出茂南府行复[2018]16号《行政复议决定书》认定事实错误、证据不足、适用法律错误，遂于2018年11月12日诉至原审法院，诉讼请求：1、依法撤销被告茂名市茂南区农业农村局于2018年8月10日作出的《关于杨中明申请土地确权问题的答复》；2、依法撤销被告茂名市茂南区人民政府于2018年10月29日作出的茂南府行复[2018]16号《行政复议决定书》；3、责令被告茂名市茂南区农业农村局对原告土地确权的申请进行确权。4、本案诉讼费由被告茂名市茂南区人民政府负担。原审法院另查明，根据2019年2月14日中共茂名市茂南区委办公室印发的《茂名市茂南区机构改革方案》，茂名市茂南区农业局已整合入茂名市茂南区农业农村局，不再保留茂名市茂南区农业局，茂名市茂南区农业局的职权由茂名市茂南区农业农村局承继。原审法院认为，本案的审理焦点是被告是否有权对土地的承包经营权作出确权处理决定。本案中，涉案土地是农村集体所有的土地，原告杨中明未能提供对涉案土地享有承包经营权的土地承包合同或承包经营权证等权属凭证，并未实际依法取得涉案土地的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年3月1日施行)第五十一条第一款“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决”的规定，《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款对未实际依法取得土地承包经营权的，虽规定应向有关行政主管部门申请解决，但该款规定的“申请解决”，并非赋予有关行政主管部门对农村土地承包经营权具有直接的确权职能，农村集体土地承包经营权的确认依法属村集体自治范畴，应先由村集体内部进行处理，在村集体未作出处理决定前，政府部门只能以调解员的身份参与调解，不能先行以政府裁决的形式对农村土地承包经营权的权属直接作出处理决定，否则超越职权。原茂名市茂南区农业局和茂名市茂南区人民政府均不具有确定土地承包经营权权属的法定职权，不能运用行政职权裁决处理土地承包经营权的确权纠纷。故，原茂名市茂南区农业局对涉案土地的承包经营权不予确权的处理结果正确，但答复的理由不当，应予纠正；茂名市茂南区人民政府的被诉行政复议决定处理结果正确，但作出的行政复议决定认定的理由同属不当，也应予纠正。原告杨中明请求撤销原茂名市茂南区农业局作出的被诉答复和茂名市茂南区人民政府作出的被诉行政复议决定，以及请求责令现茂名市茂南区农业农村局对原告土地确权的申请进行确权，依据不足，原审法院不予支持。原告杨中明与杨君对涉案土地的承包经营权纠纷，可通过双方协商解决，也可请求二人共同所在的村(居)民委员会、镇人民政府(街道办)等调解解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨中明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨中明负担。上诉人杨中明不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决以上诉人不能提供土地承包合同或土地承包经营权证等权属凭证为由认定上诉人并未依法取得涉案土地的承包经营权,与客观事实严重不符。第一，涉案土地是上诉人所在农村集体所有的土地，上诉人实际已经依法取得涉案土地的承包经营权。1979年，农村实行家庭承包责任制后，上诉人一家四口分有4.5亩土地，为提高土地收益，1981年上诉人与同村其他几户村民杨春明、杨亚庆、杨木峰调换其分得的责任田后，将调换所得土地挖成一口占地约3.5亩的鱼塘，涉案土地就包含在原来的鱼塘中，鱼塘四至为东至水沟、杨森屋，南至村路，西至果园，北至木峰租地，塘基周围种植杨桃树等果树。从1981年起至2012年，上诉人一直经营上述鱼塘长达三十年，没有发生过任何争议。直至2012年5月，因当时茂南大道开通，上诉人将上述鱼塘的三分之二面积填平，与塘基周围果园形成约2.3亩土地出租给周边商户老板作停车场使用时，第三人才以是其祖宗留下来的土地为由强行将其中0.2亩土地(即涉案土地)占为己用，引致本案纠纷。上诉人已实际使用涉案土地长达三十年无人提出异议，有村民证人证言为证，故上诉人实际已经依法取得涉案土地承包经营权的事实十分清楚明确。上诉人未能提供涉案土地承包经营合同或未取得涉案土地承包经营权证书是由于历史原因造成的，有很大一部分农村村民在1979年或1998年分田到户时都没有就相关土地办理农村土地承包经营权证，故有无土地承包经营权证书与有无土地承包经营权没有必然的因果关系。此外，村民杨春明、杨亚庆、杨木峰出具《证明》证实涉案土地系上诉人1981年与他们调换的，足以证明上诉人就涉案土地享有以家庭为单位的土地承包经营权的事实。第二，正因上诉人就涉案土地享有土地承包经营权，但却没有土地承包经营权证书，才需要行政机关对涉案土地承包经营权属于上诉人的事实进行确认。如果上诉人持有土地承包经营权证书，就不需要再多此一举申请确权。二、一审判决认为在村集体内部未作出处理决定前政府部门只能以调解员的身份参与调解，不能先行以政府裁决的形式对农村土地承包经营权直接作出处理决定，否则超越职权，是对法律规定的严重歪曲。(一)本案涉案土地早已经在1979年就以家庭承包的方式将承包经营权发包给了村民个人，不存在土地承包经营权未发包，仍归村集体的事实。(二)本案中发生的土地承包经营权纠纷实际属于村民之间的土地使用权争议，而不属于农村土地承包经营合同争议，故本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定处理，由被上诉人对上诉人的土地确权申请进行依法确权。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果严重偏袒被上诉人，既违反法律规定，也违背公平正义，判决结果严重损害了上诉人的合法权益，依法应当撤销。上诉请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人茂名市茂南区农业农村局于2018年8月10日作出的《关于杨中明申请土地确权问题的答复》及茂名市茂南区人民政府茂南府行复[2018]16号《行政复议决定书》；3、责令被上诉人茂名市茂南区农业农村局、茂名市茂南区政府依法对上诉人与原审第三人的土地争议确权纠纷进行确权；4、本案的一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人茂名市茂南区农业农村局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉没有事实及法律依据，应当依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。二、直至目前为止，上诉人都未能提供对涉案土地享有经营权的土地承包合同或者承包经营权证等权属凭证，上诉人并未实际依法取得涉案土地的承包经营权。三、被上诉人不具有确定土地承包经营权权属的法定职权，不能运用行政职权裁决处理土地承包经营权的确权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年3月1日施行)第五十一条第一款“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决”的规定，《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款对未实际依法取得土地承包经营权的，虽规定应向有关行政主管部门申请解决，但并非赋予有关行政主管部门对农村土地承包经营权具有直接的确权职能，农村集体土地承包经营权的确认依法属村集体自治范畴，应先由村集体内部进行处理，在村集体未作出处理决定前，政府部门只能以调解员的身份参与调解，不能先行以政府裁决的形式对农村土地承包经营权的权属直接作出处理决定，否则超越职权。故被上诉人不具有确定土地承包经营权权属的法定职权，不能运用行政职权裁决处理土地承包经营权的确权纠纷。四、本案涉案土地存在权属争议，根据广东省农村土地承包经营权确权登记颁证的相关政策，目前全省正在进行农村土地确权工作，且只是对承包经营权归属清楚的才颁发土地经营权证。对农村土地承包经营权权属存在争议的土地，待争议解决后再予确权登记；对存在矛盾纠纷的，应通过镇村调解，县（市、区）仲裁等形式解决争议后再予确权登记。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实依据及法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决，以维护被上诉人的合法权益及法律的尊严。被上诉人茂名市茂南区人民政府辩称：1、一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。2、茂名市茂南区人民政府的行政复议决定书及茂名市茂南区农业农村局的答复事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院予以认定。经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据我国《农村土地承包法》的有关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。承包方在取得土地承包经营权之后，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。由此可见，土地承包经营权的发包和确认，均属于村集体经济组织或者村民委员会的村民自治权范畴，被上诉人不具有对土地承包经营权进行确权的法定职权，不能先行以行政裁决的形式对农村土地承包经营权的权属直接作出处理决定，否则超越职权。由于上诉人既未持有涉案土地的土地承包合同或土地承包经营权证书，也未提供能够证明村集体已将涉案土地发包给其承包经营的有效证据，故不能证明其已合法取得涉案土地的承包经营权。上诉人杨中明要求被上诉人对涉案土地的承包经营权进行确权，但其未先行向其所在村集体申请解决，而是直接向被上诉人提出土地承包经营权的确权申请，故其申请依法不属于政府确权处理的职权范围，其请求缺乏事实根据和法律依据。被上诉人茂名市茂南区农业农村局对上诉人的土地确权申请不予受理的处理结果正确，但答复的理由不当；被上诉人茂名市茂南区人民政府作出的被诉行政复议决定的处理结果正确，但理由欠妥。原审法院对被诉答复和复议决定的理由予以纠正之后判决驳回杨中明的诉讼请求，并无不当。上诉人杨中明与案外人杨君之间因涉案土地的承包经营权产生的纠纷，可另寻其他途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院应予维持。上诉人杨中明的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨中明负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 张国平审 判 员 黄志平二〇一九年十月八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇