贵州省铜仁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黔06行赔初10号原告德江县五行再生纸厂，地址贵州省铜仁市德江县钱家乡沙坝村。法定代表人胡可。委托代理人熊永梅，系胡可之妻。委托代理人敖小霞，贵州麒翔律师事务所律师。被告德江县人民政府，地址德江县玉水街道红旗路政府大院。法定代表人秦智坤，该县县长。出庭负责人宋劼，该县副县长。委托代理人倪再辉，贵州贵达律师事务所律师。委托代理人梁正霞，贵州贵达律师事务所律师。原告德江县五行再生纸厂诉被告德江县人民政府行政赔偿一案，本院于2018年9月18日作出（2018）黔06行赔初7号行政赔偿判决。原告不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2019年4月17日作出（2019）黔行赔终2号行政赔偿裁定，发回本院重审。本院于2019年5月31日立案后依法另行组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭进行了审理，原告五行再生纸厂法定代表人胡可及委托代理人熊永梅、敖小霞，被告德江县人民政府出庭负责人宋劼及委托代理人倪再辉、梁正霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告德江县五行再生纸厂起诉请求：1、判决德江县人民政府补偿停工停业损失、厂房、设备及土地补偿款等各项费用15368191.71元。2、本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：一、2009年11月，原告通过被告招商引资在德江县钱家乡沙坝村投资建设再生纸厂，2009年12月22日，原告与钱家乡人民政府签订《德江县年产1.5万吨再生纸厂项目合同书》，于2011年7月依法注册成立德江县五行再生纸厂。2014年11月26日，经德江县环境保护局验收，于2015年10月30日取得《贵州省排放污染物许可证》。2016年初，德务高速互通欲征收原告厂房，但双方因征收金额未能达成一致意见未对原告厂房进行拆迁。后原告就征收问题多次向被告及相关部门反映,要求依法进行拆迁，均未得到处理。2017年10月20日，被告作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》，对原告厂实施了关停。在修建德务高速互通之前原告为配合被告及德务高速拆迁评估、施工等开始停产。原告至今不能生产，给原告造成了巨大的经济损失。被告的行为违反了依法行政、诚实守信等原则，其作出的决定严重损害了原告的合法利益。德江县人民政府的行政行为造成的损失由三部分组成：一是高速公路的修建行为；二是政府的关停的具体行政行为；三是客观上因高速公路的竣工导致原告方无法通过进一步整顿、整改，恢复正常生产而产生的投入损失和预期利益损失。德务高速2014年12月11日开始动工建设，2016年初德务高速互通欲征收原告的厂房，修建德务高速公路期间，高速公路指挥部多次上门要求原告停业停产配合高速公路的的修建和组织评估工作。为配合被告及德务高速迁拆，施工，评估，挖断原告厂区运输道路等原告方开始停产停业。2016年5月6日德江县人民政府成立的指挥部委托铜仁嘉禾资信房地产评估有限公司对原告厂区资产进行评估。同时口头通知原告停止进货不能继续生产，当日向原告送达了房产评估委托书。之后一个月时间不到，高速公路指挥部挖断厂区进出道路，原告厂区完全处于停顿状态。导致原告无法正常生产而产生的损失（利润、人工工资、水电费、机器折旧等）和原告已经收购的原材料无法加工生产的直接损失。这部分损失是修建高速公路的行政行为所致，当然应当由德江县人民政府赔偿。2017年10月20日德江县人民政府以原告经营的再生纸厂不符合产业政策属于淘汰落后产能范畴为由实施关停的行政行为，该行政行为己被贵州省高级人民法院确认违法并予以撤销，从关停通知到被撤销期间的损失。德江县人民政府的这个关停的具体行政行为和修建高速路的行政行为共同给原告造成了不可估量的损失。高速公路2017年元旦建成通车，因高速路紧邻原告厂区相邻，根据《公路安全保护条例》第十一条，第十三条，第十八条，第五十六条以及《造纸行业原料场消防安全管理规定》第八条，第二十九条等相关法律规定高速公路五十米范围内禁止修建建筑物。本案中因高速公路的修建占用了原告厂区的道路，原告要继续生产势必要重新修建、规划道路，调整厂区功能区块划分，就会动工兴建，重新进行一系列的评估、规划、设计登记手续，这些过程当然会造成原告损失，本案的客观实际情况是因紧邻高速，原告方根本无法进行整改和整顿，那么原告的所有投资根本无法收回，这部分损失同样是德江县人民政府的行政行为所致，当然应由德江县人民政府予以赔偿。二、损失计算的起止时间和具体损失数额。1、2016年5月6日收到德江县人民政府指挥部通知停业起到2019年4月17日省高院判决撤销政府关停决定书之日止，因这期间的停业系德江县人民政府的二个行政行为混合过错导致的停工停产损失，参照2015年正常生产时的产值计算每年150万（纯收入）计，合计应为450万。2、工人补偿金，因被告要求停工，原告被迫解除聘用工人后所支付的工资补偿金，以最后一个月支付的工资计算，15个工人，共计13.53万元。3、第三部分损失是被告的行政行为导致原告不能通过整改恢复生产而导致原告投入资本无法回本的，投资损失以德江县人民政府委托评估机构所作的评估报告为准。德江县政府答辩称，一、被告对原告施关停，未给原告造成任何损失。1、2019年4月17日，贵州省高级人民法院作出的（2019）黔行终2号行政判决书认定“2016年5月至今，德江县五行再生纸厂一直处于停产状态”。被告向原告作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》前其已经处于停产状态，被告的关停行为并未给原告造成任何损失。即原告诉称的损失与被告的行政行为无法律上的因果关系。2、原告在本案中亦未提交任何证据证明，因被告的关停行为给其造成损失。二、原告要求被告补偿停工停业损失、厂房、设备及土地补偿等各项费用的诉请，没有事实及法律依据，依法应当判决驳回。1、原告诉称其因为配合德务高速修建被迫停产的理由不能成立。2016年原告与被告双方洽谈征收补偿相关事宜时，原告在洽谈期间并未以任何形式要求被告停产停业，不可能导致原告纸厂停产，原告停产停业是其经营不善造成，其停产停业的损失与被告无关。2、原告诉称《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》作出后，导致其不能恢复生产，必然导致其损失没有事实依据。（1）被告对原告予以关停是因为上诉人的生产线属于国家政策规定的应当予以淘汰的落后产能，而且关停前原告已经停产，停产即没有任何收益，该关停并未造成被告任何损失。（2）原告所称其不能恢复生产，必然有损失，其所谓的损失是期待利益损失，不属于行政赔偿的范围。（3）现被告作出的关停行为已被撤销，原告可以继续使用其厂房及设备，原告要求被告补偿其损失，无事实及法律依据。综上所述，被告对德江县五行再生纸厂实施关停符合国家政策，符合社会公共利益，未给原告造成任何损失，原告要求被告补偿停工停业损失、厂房、设备及土地补偿等各项费用的诉请，没有事实及法律依据，依法应当判决驳回。原告提交的证据：1、德务高速征地拆迁补偿实施方案。拟证明德江县为修建德务高速对公路沿线范围进行征收补偿的方案和标准。被告质证无异议。2、房产评估委托书及业务约定书。拟证明因德务高速的修建，德江县政府拟对原告厂区进行征收，德江县政府自行委托第三方对原告厂区进行评估的事实。被告质证对真实性无异议，但是被告是在对原告厂房征收没有谈妥的情况下，才没有对其进行征收，与本案没有关联性。3、高速公路拆迁补偿方案。拟证明德江县政府拟征收原告厂区，给原告的补偿安置方案。被告质证认为没有盖章，不是被告出具的。4、律师函（2016年10月11出具）。拟证明德江县一直未履行征收承诺，原告委托律师发函询问征收事宜。被告质证无异议。5、德江县政府德高指办函（2016）6号文件及送达的存根。拟证明原告停产系因配合德务高速公路建设，而非自动歇业，停产。并且德江县政府于2017年5月10日才书面告知原告高速公路改道不予征收的通知。被告对该函真实性合法性没有异议，但不能达到原告的证明目的，该函并没有提到原告停产系因配合高速公路建设而停产，双方进行函的交流只是对高速经过纸厂的赔偿问题进行磋商，并没有磋商成功，高速因原告要求赔偿过高改变规划，所以该函不能达到原告的证明目的，同时也说明原告的停产停业并非因配合高速修建。对于存根，被告质证认为与本案无关，县政府调整规划通知原告不是被告的义务。6、德江县政府关于五行再生纸厂实施关停的通知（2017年10月20日），（2017）黔06民初3号民事判决书。拟证明原被告因赔偿问题，进入中院诉讼后，德江县政府对原告经营的厂实施关停的事实。被告质证认为与本案无关。7、送达回证。拟证明德江县政府于2017年11月15日向原告送达关停通知的事实。被告质证无异议。8、行政判决书二份。拟证明被告德江县政府行政行为违法被依法撤销的事实。被告质证无异议。9、厂区修建前后的现场照片。拟证明原告厂区修建前后的现场状况以及根据现行法律规定原告厂区不能扩建和兴建建筑物的事实，以及强挖厂区道路的事实。被告质证对真实性没有异议，对证明目的不予认可。10、产、销量流水记录。证明原告厂正常经营的情况下，每年的产值。被告质证认为预期产值不属于行政赔偿法赔偿范围。11、劳动合同以及工人工资清册，拟证明原告厂房停业后，解聘工人依法应当支付的工人工资数额共计13.53万元。被告质证认为该合同的时间在2016年3月至2017年3月8日，而被告下发的关停通知是在2017年10月份，时间在被告下发通知之前，所以与本案无关。12、初测评估表册及评估报告书。拟证明原告的投资的厂房价值。（有项无账部分138.66万元，遗漏未统计进行评估的财产价值20.83万元及评估结论767.6万元，共计927.65万元）13、评估漏项统计表。拟证明评估报告书中已经列明但未计入资产总额的项目及金额。被告质证认为两份证据与本案没有关联性。14、厂区等高线地图。拟证明原告建厂时场地平场的情况（可以根据等高线计算出平场费用）。被告质证认为与本案没有关联性。15、德江县人民政府德府纪要[2009]66号会议纪要。拟证明原告系经过被告近半年的反复酝酿、论证、考察的符合国家产业政策的招商引资项目。被告无异议。16、德江县招商引资局德招商函[2010]04号文件。拟证明（1）德江县招商引资局在2010年2月6日国发[2010]7号文件印发后，于2010年9月6日仍致函德江县建设局原告系被告重点招商引资项目，符合国家产业政策，原告不属于国发[2010]7号文件所列淘汰落后产能企业；（2）经被告同意原告享受地方招商引资政策，项目规费地方所得部分按最低标准减半收取，符合国家产业政策。被告对文件真实性、合法性没有异议，但是不能达到原告的证明“原告不属于国发[2010]7号文件所列淘汰落后产能企业”这一目的。17、《德江县基本建设投资项目备案通知》、《德江县水利局关于钱家再生纸厂取水生产的意见》、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《土地使用权证》。拟证明原告符合被告相关政策，已经办理完结相关许可证书，系依法成立的企业。被告对真实性、合法性没有异议。18、《环境影响报告书》、《关于德江县钱家再生纸厂年产1.5万吨再生纸建设项目竣工环境保护验收的批复意见》、《贵州省排放污染物许可证》。拟证明经环评机构环评，2010年8月22日德江县环保局等部门评审原告符合国家产业政策、环保政策和当地发展规划，并于2015年10月30日取得排放污染物许可证，原告符合国家环境保护要求，符合国家产业政策要求。被告对真实性合法性无异议，但原告取得排放污染许可证与其排放污染物不达标是两个关系，所以这组证据与本案关联性不大。19、建设项目竣工环境保护验收申请。拟证明原告严格执行环评及批复要求，于2014年11月26日通过德江县环保局环境保护验收，符合国家产业政策要求。被告对真实性、合法性没有意见，但与本案无关。被告向法庭提交如下证据：第一组：1、《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》国发〔2010〕7号；2、中华人民共和国工业和信息化部公告，工产业[2010]第122号；3、关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的实施意见，黔经信原材料〔2017〕41号；4、关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的实施意见，铜工信〔2017〕145号。拟证明现行产业政策要求淘汰单条年产能力1万吨以下以废纸为原料的制浆纸生产线。原告认为不属于法律法规，不能作为处罚依据，原告以废纸为原料1.5万吨生产线，不是其主张的单条生产线，不是淘汰范围，不能达到证明目的。第二组：5、德江县住房和城乡建设局《关于德江县钱家乡五行再生纸厂调查报告》2017年5月12日；6、德江县投资促进局《关于对钱家乡五行再生纸厂目前的情况汇报》（2017年5月12日）；7、《德江县环境保护局现场检查（勘察）笔录》（2017年5月9日）及现场照片8、钱家乡五行再生纸厂调查调查情况（2017年5月9日）；9、德江县环境保护局《关于德江县钱家乡五行再生纸厂调查报告》（2017年5月10日）；10、德江县工业和商务局《关于德江县钱家乡五行再生纸厂调查报告的补充报告》（2017年5月12日）。拟证明经德江县住房和城乡建设局、德江县投资促进局、德江县工业和商务局、德江县环境保护局进行调查，钱家乡五行再生纸厂项目是2009年招商引资项目，共有三条生产线，年产再生纸1.5万吨，单条生产线产量0.5万吨，属于单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制浆生产线应当淘汰的范围。五行再生纸厂自2016年5月底之后一直处于停止生产状态，且原告建厂不符合城市规划用地性质，严重污染环境。原告认为城乡建设局调查报告与事实不符，原告取得了相关的规划许可，原告的生产线在2010年7号国发通知之后，其主张的单条生产线0.5万吨与文件要求不符，文件要求1万吨以下，并没有要求为单条生产线，原告停产原因不是自身原因，而是配合高速修建而停产，生产车间大门一直被堵塞，一直未恢复，原告的厂房经过规划许可。第三组：11、铜仁市环境保护督察整改工作领导小组办公室关于报送中央环保督察室整改工作“五个一批”问题清单的报告》铜环督改办呈〔2017〕3号；12、德江县工业和商务局《关于对德江县钱家乡五行再生纸厂进行关停的请示》德工业商务呈〔2017〕85号；13、德江县人民政府办公室公文处理笺；14、德江县人民政府《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》（2017年10月20日）；15、德江县工业和商务局文书送达回证；16、德江县工业和商务局环境保护简报。拟证明2017年8月30日，铜仁市中央环保督查整改工作领导小组办公室根据前述调查报告将钱家乡五行再生纸厂列入不符合产业政策、属淘汰落后关停企业名单。德江县工业和商务局于2017年10月12日向德江县人民政府提交关停钱家乡五行再生纸厂的请示，德江县人民政府于2017年10月14日做出关停的处理意见，德江县工业和商务局组织钱家乡人民政府、县环境保护局、县市场监管局、县安监局等部门于2017年11月15日将《德江县人民政府关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》送达当事人。被告的行政行为合法。原告认为内部行为不具有处罚的依据，也不属于处罚的事实行为，不能达到其证明目的。第四组：17、《德江县环境保护局现场检查（勘察）笔录》（2016年4月21日）；18、《德江县环境保护局调查询问笔录》（2016年4月21日）；19、现场照片（2016年4月21日）；20、德江县环境保护局责令改正违法行为《决定书》德环改字〔2016〕1号及送达回证；21、《整改报告书》；22、现场照片（2016.6.16）；23、《德江县环境保护局现场检查（勘察）笔录》（2016年6月27日）及现场照片。拟证明县环保局因原告故意不正常使用水污染处理设施，要求原告整改，并在原告整改之后，2016年6月27日发现原告处于停产状态。与2017年5月9日调查时原告法定代表人所述自2016年五月开始停业停产相互印证，证明原告自2016年五月就已经停业停产，且停业后只有一个员工。县政府的关停行为没有造成原告任何损失。原告认为该笔录不是处罚的依据，没有经过调查等系列程序，而且在停产的情况下也不可能造成环境污染，停产原因是配合高速路的修建，且有车间大门被堵塞。本院对上述证据认证如下：被告提交的第一、二、四组证据真实、合法，与本案相关联，本院予以采信；提交的第三组证据，本院对其真实性予以采信，但不能达到被诉行政行为程序合法的目的。原告提交的证据，本院对其真实性予以采信,对其损失数额酌情认定。经审理查明，2009年，原告通过被告招商引资在德江县钱家乡沙坝村投资建设再生纸厂，并于2011年7月26日注册成立德江县五行再生纸厂。2015年7月6日，被告作出德府办发2015（80）号《关于印发德江至征地拆迁安置补偿实施方案的通知》，原告的部分厂区在征地拆迁范围之内。2016年4月22日，因原告生产中故意不正常使用水污染处理设施，将全部生产废水直排于外部环境。被德江县环境保护局作出德环改字（2016）1号责令改正违法行为决定书，责令其立即停止违法行为，并采取措施消除污染。后原告停产整改。同年5月，被告与原告商议拆迁补偿事宜，高速公路建设方将原告大门前的道路挖断。在征收商议过程中，经评估，原告房地产价值767.76万元（不含机电）。同年10月14日，被告作出《关于对德江县五行再生纸厂德务高速公路项目建设设计规划征收补偿有关事宜的函》，明确因原告要求一次性补偿25969091.37元，双方多次协商未果，现高速公路规划路线已进行变更，不再经过厂区。后续工作主要是解决原告厂区大门的移位恢复问题。2017年8月30日，铜仁市环境保护督查整改工作领导小组办公室根据相关调查报告将德江县五行再生纸厂列入不符合产业政策，属淘汰落后关停企业名单，德江县工业和商务局于2017年10月12日向德江县人民政府提交关停德江县五行再生纸厂的请示，2017年10月20日，德江县人民政府作出《关于对钱家乡五行再生纸厂依法实施关停的通知》，2017年11月15日，德江县工业和商务局组织德江县钱家乡人民政府、德江县环境保护局、德江县市场监管局、德江县安监局等部门对该厂实施了关停。另查明，德江县五行再生纸厂共有三条生产线，年产再生纸1.5万吨，属于单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制浆生产线。还查明，2016年5月至今，德江县五行再生纸厂一直处于停产状态。本院认为，其一，根据贵州省高级人民法院（2019）黔行终2号生效行政判决认定，原告从建厂以来一直以年产再生纸1.5万吨，即单条年生产能力为0.5万吨进行建设和生产，被告及相关职能部门也按照单条年生产能力为0.5万吨为其生产建设提供相应的审批、许可，原告于2011年7月26日登记注册。根据《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）和《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本)》（工产业〔2010〕第122号）文件要求：“2011年底前，淘汰单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制桨生产线”。原告的三条生产线均属于单条年生产能力1万吨及以下以废纸为原料的制浆生产线，明显属于淘汰落后产能范畴，依法应予淘汰。而贵州省经济和信息化委员会等部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的实施意见》和铜仁市经济和信息化委员会等部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的实施方案》均要求依法依规推动落后产能退出，对达不到强制性能耗限额标准要求的产能，应在6个月内整改，逾期未整改或经整改仍未达标的，才依法关停退出。但被告及相关职能部门并未在上述文件出台后及时通知该厂进行扩能整改，而是以该厂不符合产业政策，属淘汰落后产能范畴为由，对该厂直接实施关停，剥夺了德江县五行再生纸厂通过扩能整改得以生存的机会。其二，在德务高速建设过程中，因原规划需占用原告厂区，2016年5月期间，在征收磋商过程中，被告一方将原告厂区大门阻断，造成原告继续生产困难。同时，在双方磋商中因对补偿意见未达成一致意见，被告高速公路改道，但在改道后，距离原告厂区未达到安全要求，最近处仅两米左右。根据《公路安全保护条例》第十一条规定，“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为……属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米”，第十三条规定，“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建……”，故在此距离之下，必然对原告的改建工程造成实际困难。以上两点应属被告之过错。而对于原告而言，其一，2010年国务院发布了在2011年底淘汰落后产能工作的通知，原告建厂之时其设备就临近淘汰之列，虽然德江县政府未及时通知其扩大产能，但其2011年7月26才注册登记成立，即便行政部门及时通知其扩大产能，而原告在陈述中也讲到准备赚钱后再扩大生产线，故在几个月时间内也几乎不可能完成。原告进入造纸这类高耗能和污染行业，却缺乏对政策的把握和行业动向的研判，其2012年以后的生产均已不符合国家的产业政策，依法应予关停淘汰。故该部分风险也应由其自行承担。其二，2016年5月左右，被告建设高速公路需要占用原告的厂区，而高速公路建设对我地经济建设有巨大带动作用，系加快我地经济建设的重大举措，属公共利益范畴，故在征收磋商过程中，原告如在利益方面作出适当让渡，本可一次性解决产能落后、即将被淘汰等存在的问题。但其未能作出妥协，致高速公路改道。原告在风险决策和机遇把握等方面的失当，对造成现存困境也有相应责任。对于原告主张的损失，其中征收厂房设备的主张，因高速公路改道后并未征收，该项主张不能成立。对于其主张2016年至今停业的损失利润，属于预期收益，并不必然发生，故不予支持。对于停业造成辞退工人的损失，可酌情考虑。故原告的损失主要在于投入资本后停产的预期收益损失和设备闲置造成的折旧损失，而其土地房屋的利用价值仍然存在。对于被告而言，国务院已在2010年发布淘汰落后产能工作的通知，并要求于2011年底全部淘汰，而被告却对原告的生产予以许可，未尽到审慎义务，以致原告投入生产资本，造成损失。在原告生产过程中，也未尽到扩大产能通知义务，造成原告几年违规生产，且未经必要程序，一纸通知要求原告关停企业，严重违反法定程序和对行政相对人的信赖保护原则。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”和第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，本院酌情认定赔偿数额。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款、第九十七条、《贵州省高速公路管理条例》第三十条第一款之规定，判决如下：一、由被告德江县人民政府赔偿原告德江县五行再生纸厂各项经济损失共计一百万元。限本判决生效后六十日内付清。二、驳回原告德江五行再生纸厂的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  刘贵波审判员  谢稼祥审判员  王永生二〇一九年十月八日书记员  周 祥