灯塔市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1081行初52号原告李金城，男，1972年9月16日出生，汉族，工人，住辽阳市白塔区。原告商伟，男，1968年1月21日出生，汉族，退休干部，住辽阳市白塔区。被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局，住所地辽阳市白塔区劳动街31号。法定代表人赵洪新，系该局局长。委托代理人王畅，系该局工作人员。被告辽阳市生态环境局，统一社会信用代码11211000001180402D，住所地辽阳市文圣区新城路19号。法定代表人刘凤威，系该局局长。委托代理人刘汉武，系该局工作人员。委托代理人富望舒，系辽宁共宸律师事务所律师。第三人辽宁沈煤红阳热电有限公司，统一社会信用代码912110226800985819,住所地灯塔市西马峰镇。法定代表人李景顺，系该公司董事长。委托代理人段然，系该公司工作人员。委托代理人朱玫，系辽宁文正律师事务所律师。原告李金城、商伟不服被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局投诉举报回复及被告辽阳市生态环境局行政复议决定一案，于2019年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，分别向被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局、被告辽阳市生态环境局送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告李金城、商伟、被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局的委托代理人王畅、被告辽阳市生态环境局的委托代理人刘汉武、富望舒、第三人辽宁沈煤红阳热电有限公司的委托代理人段然、朱玫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局于2018年12月7日作出《关于中天御品小区换热站供暖泵房噪音扰民的回复》，其内容为：我分局收到市民来访关于《白塔区某小区换热站噪音扰民问题》的投诉件后，分局领导非常重视，立即带领执法人员到现场进行调查核实。经核实，该小区名为中天御品，换热站位于居民楼下的地下车库内。换热站是由红阳热力公司管理。根据环境保护部下发的《关于居民楼内生活服务设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》(环函[2011]88号)规定：《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》）未规定由环境保护行政主管部门监督管理居民楼内的电梯、水泵和变压器等设备产生的环境噪音。处理因这类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确规定的，适用地方性法规、地方政府规章；地方没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解，调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提起民事诉讼。我分局执法人员将此情况告知物业负责人并把投诉问题转至区城建局处理。原告不服，向被告辽阳市生态环境局申请行政复议，被告辽阳市生态环境局于2019年4月1日作出辽市环复决字[2019]1号不予受理行政复议申请决定书，其内容为：申请人向本机关申请行政复议，本机关于2019年2月26日收悉。本机关在收到该《行政复议申请》后，工作人员立即联系辽宁沈煤红阳热电有限公司（以下简称沈煤红阳热电公司）核实相关情况并要求该公司对申请人投诉事项予以高度重视并采取有效措施予以解决。2019年3月12日，辽阳市生态环境局工作人员会同沈煤红阳热电公司工作人员一同前往位于中天御品小区地下停车库内的换热站供暖泵房进行现场调查。经核实，沈煤红阳热电公司已积极进行整改，并从上海聘请专家到现场对申请人投诉事项进行考察、指导，采取换泵等多种方式进行降噪处理，申请人所投诉事项现已采取措施进行控制、解决。环保机关在接收到申请人的投诉后，积极履行了法定职责，进行实地考察的同时一直在督促沈煤红阳热电公司采取有效措施解决申请人投诉事项，沈煤红阳热电公司已采取积极措施解决申请人投诉事项。本机关认为：申请人申请行政复议的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，本机关决定不予受理。原告李金城、商伟诉称，2017年11月末，第三对人私拆供暖加压泵两端的膨胀节致原告卧室内噪音超标。由于泵房的电器操作间在泵组的里屋“里走外”布局不合理，第三人担心膨胀节破裂漏水倒灌电器间，不予整改。2018年11月原告将《投诉辽宁沈煤红阳热电有限公司违反国家标准安装加压泵供热致噪音扰民问题》反映给被告白塔环境分局（以下简称被告1），被告1出具《回复》不予立案，依据是环境保护部函《关于居民楼内生活服务设备产生噪声适用环境保护标准问题的复函》(环函[2011]88号（下简称《环保部复函》，同时又向行政相对人下达整改件(原告作为被叫、行政相对人主叫的通话录音转文字。原告向被告辽阳市生态环境局（以下简称被告2）提出行政复议申请，要求被告2审查被告1行政行为的合理性，被告2出具《决定书》不予受理行政复议，同时责令行政相对人进行降噪整改。截止2019年4月初第三人仍然没有整改完毕。一、被告2的行政行为涉嫌违反《行政诉讼法》第七十条“(一)、(二)、(五)项之规定。1、被告2涉嫌违反法定程序，被告2是被告1的上级机关，是法定的行政复议受理人却不受理行政复议申请。2、被告2涉嫌适用法律、法规错误。被告2认定申请行政复议事项不属于《行政复议法》第六条而不予受理涉嫌适用法律错误。《行政复议法》第六条（九）“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育的法定职责，行政机关没有依法履行的。”据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（下简称《噪声法》）第一条“为防治环境噪声污染，保护和改善生活环境保障人体健康，促进经济和社会发展制定本法。”被告1应履行法定职责受理原告投诉、保障原告不受噪声侵害，被告1却出具《回复》不予立案，不履行法定职责。3、被告2涉嫌滥用职权。被告2出具《决定书》的同时，责令行政相对人进行整改涉嫌滥用职权。因为被告2是原告与被告1纠纷的裁判，暂不应涉及行政相对人。二、被告1不履行法定职责。三、原告认为被告1不予受理案件所依据的《环保部复函》确有错误，请贵院裁决。原告认为《环保部复函》与《社会生活环境噪声排放标准》(下简称《排放标准》冲突且违反《噪声法》，《环保部复函》不具有合理性且法律效力远低于环境保护部与国家质量督检验检疫总局联合发布的《排放标准》。1、《环保部复函》认为《噪声法》未规定由环境保护行政主管部门监督管理居民楼内的电梯、水泵和变压器等设备产生的环境噪声，但是《噪声法》并没有明确规定居民楼内电梯、水泵和变压器等设备产生的环境噪声污染防治不适用《噪声法》。《噪声法》第三条本法适用于中华人民共和国领域内环境噪声污染的防治。因从事本职生产经营工作受到噪声危害的防治不适用本法。可见《环保部复函》违反了《噪声法》。《排放标准》是依据《环境保护法》和《噪声法》制定的国家标准，具有强制执行的效力，其法律效力远大于《环保部复函》的法律效力。第三人利用设置在居民楼内的水泵从事经营活动产生噪声应当符合《排放标准》中规定的排放限值，即“4.2结构传播固定设备室内噪声排放限值4.2.1”项下;《排放标准》“7标准的监督实施，本标准由县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责监督实施”。所以被告1出具的《回复》是错误的。2、《环保部复函》明确列举了”电梯噪声“不在监管之列，而《排放标准》4.2.2对于在噪声测量期间发生非稳态噪声(如电梯噪声等)的情况，最大声级超过限值的幅度不得高于10dB(A)。却列举了“电梯噪音”排放限值，关于“电梯噪声”的监管环保部给出两个文件就有两个不同的结论，是否应再由环保部重新解释一下?综上，《环保部复函》与《排放标准》矛盾且违反《噪声法》，其根源在于国家环保部，显而易见是《环保部复函》错误。被告1不予立案调查导致行政相对人在两个供暖期都不解决噪声扰民问题，原告交纳取暖费却无法正常使用居住，被告1不对行政相对人私拆环保降噪设施行为下整改令、行政处罚，既涉嫌保护行政相对人，又使原告在民事侵权诉讼中处于被动地位，原告人身、财产权利得不到保障，而且《环保部复函》涉及民生范围极广不限于原告个案。现请求：一、请求判今撤销被告2出具的《辽阳市生态环境局不予受理行政复议申请决定书》辽市环复决字[2019]1号；二、判令撤销被告1出具的《关于中天御品小区换热站供暖泵房噪音扰民的回复》；三、诉讼费由被告1、被告2共同承担。原告李金城、商伟提供证据如下：1、录音资料一份（2018年11月30日上午9时53分李金城与第三人工作人员的通话录音），证明分局给第三人下达整改件，分局实施了行政行为；2、商品房买卖合同2份、结婚证复印件1份、八一社区出具的介绍信，以上证据证明二原告的主体资格；3、民心网投诉件及照片三张，证明第三人对二原告侵权的事实；4、风机、压缩机、泵安装工程施工及验收规范，证明高温管路应设置膨胀节；5、社会生活环境噪声排放标准，证明本标准是由市局和分局负责监督和实施。被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局辩称，1、该信访投诉事项我分局无法定职责：根据环保部下发的《关于居民楼生活服务设备产生噪声使用环境保护标准问题的复函》（环函[2011]88号）规定：（《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》）未规定由环境保护行政主管部门监督管理居民楼内的电梯、水泵和变压器等设备产生的环境噪声。处理因这类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可以根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提出民事诉讼。原告投诉的信访事项属于居民楼内的生活服务性设备产生的噪声，依据该复函的规定，不属于环境保护行政主管部门职责范围，因此我分局无法定职责，给原告的信访回复符合法律的相关规定。2、我分局在处理过程中尽到协调责任：2018年11月20日原告来我分局进行信访投诉，分局领导高度重视，于21日到中天御品小区地下停车场内供暖泵房进行调处核实。经核实，该泵站由红阳热力公司负责运行维护，物业公司将情况反馈红阳热力公司，红阳热力已开始组织人员处理。同时为加快整改进程，我分局还将此情况反馈给红阳热力行业主管部门区住建局（原区城建局）。3、明确告知投诉人解决诉求的合理途径：鉴于投诉人对我们协调情况不满意，我们当面告诉投诉人并在信访回复函中明确写明应向人民法院提起民事诉讼，维护自己的权益。综上所述，我分局无法定职责，不存在不履行法定职责，恳请法庭依法驳回原告的起诉。被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局向本院提供作出行政行为的证据如下：1、《环保业务类举报投诉事项登记表》，证明原告向分局进行信访投诉的事实。原告于2018年11月20日到白塔区生态环境分局进行信访事项登记，投诉红阳热电有限公司的换热站产生噪声扰民，原告的行为属于信访行为；2、《投诉辽阳沈煤红阳热电有限公司违反国家标准安装加压泵供热导致噪音扰民问题》，证明原告向我分局提供的信访投诉问题；3、《环境保护部关于居民楼内生活服务设备产生噪声使用环境保护标准问题的复函》（环函[2011]88号），证明《噪声法》未规定由环境保护行政主管部门监督管理居民楼内的电梯、水泵和变压器等设备产生的环境噪声。以上居民楼内为本楼居民日常生活提供服务而设置的设备产生的噪声不适用《社会生活环境噪声排放标准》；4、送达回证，证明原告于2018年12月13日收到我分局出具的复函。被告辽阳市生态环境局辩称，一、原告对信访事项的处理意见不服向答辩人申请行政复议不属于行政复议的受理范围，答辩人不予受理原告的行政复议申请程序合法，适用法律正确。根据《信访条例》第二条第一款的规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，原告于2018年11月20日到辽阳市环境保护局白塔分局进行信访事项登记，对辽宁沈煤红阳热电有限公司（以下简称红阳热电公司）在中天御品小区地下停车场内的换热站所产生的噪音扰民问题进行投诉，辽阳市环境保护局白塔分局在收到原告的信访投诉后于2018年11月21日到中天御品小区地下停车场进行调查核实，并于2018年12月7日对原告信访投诉的事项作出了《关于中天御品小区换热站供暖泵房噪音扰民的回复》（以下简称《回复》）。据此，原告的行为应属于《信访条例》第二条所规定的信访行为，辽阳市环境保护局白塔分局对原告作出的《回复》属于对信访事项的处理意见。根据《信访条例》第三十四条的规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”原告对辽阳市环境保护局白塔分局作出的信访事项处理意见不服，应向答辩人申请复查而不是申请行政复议。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，对不服信访处理意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人需穷尽复查、复核程序或者自愿放弃救济，信访事项即告终结，而不能未经复查、复核程序另行提起行政复议或者行政诉讼。因此，对于行政机关依据《信访条例》对信访事项作出的处理意见、复查意见、复核意见不服，以及就信访事项申请行政复议不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，答辩人据此对原告作出辽市环复决字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》程序合法，适用法律正确。二、原告对答辩人处理信访事项的行为不服提起行政诉讼，不属于人民法院行政案件的受理范围，应依法驳回原告的起诉。根据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定（（2005）行立他字第4号）：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。答辩人对原告作出《不予受理行政复议申请决定书》，是因为原告就信访事项申请行政复议不属于行政复议的受理范围，而原告不服答辩人作出的《决定书》提起行政诉讼，仍然属于不服行政机关处理信访事项的行为。因此，根据上述法律规定原告对该《决定书》不服提起行政诉讼不属于行政诉讼受理范围，应依法驳回其起诉。三、答辩人不存在滥用职权的行为。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条第二款的规定：“县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理”。辽阳市生态环境局作为生态环境主管部门有权对本市环境噪声污染的防治情况实施监督管理，有权责令红阳热电公司进行限期整改，并不存在滥用职权的行为。四、答辩人已依法履行了法定职责与义务。答辩人在收到原告的行政复议申请后，工作人员于2019年3月12日进行了现场调查核实，并要求红阳热电公司采取有效措施解决原告信访投诉事项。2019年5月20日，答辩人向红阳热电公司作出《限期整改通知书》，要求该公司在2019年8月中旬以前，完成整改方案；2019年10月20日前，对产生噪声的设备整改完毕，确保符合国家相关标准。答辩人已依法履行了法定职责与义务，不存在行政不作为情形。综上所述，原告就信访事项向答辩人申请行政复议不属于行政复议的受理范围，原告对答辩人处理信访事项的行为不服提起行政诉讼，亦不属于人民法院行政案件的受理范围。因此，恳请法庭依法驳回原告的起诉。被告辽阳市生态环境局向本院提供证据如下：1、《来访登记表》、视频截图；2、《环保业务类举报投诉事项登记表》；3、行政复议申请；4、《限期整改通知书》；5、《环境保护部关于居民楼内生活服务设备产生噪声使用环境保护标准问题的复函》（环函[2018]88号），以上证据证明复议程序合法。第三人辽宁沈煤红阳热电有限公司述称，1、同意二被告的答辩意见。2、第三人在接到原告的投诉后积极进行整改，通过加装避震喉、防音垫、更换屏蔽泵以及对墙壁进行扩孔的措施，已经达到了降噪的效果，使噪音控制到标准之内，截止到2019年4月供暖结束，噪音整改工作已经全部完成，待2019年供暖期到来时第三人再做检测，如有问题第三人将会继续及时进行整改，目前从第三人掌握的情况看，噪音已经符合相关的标准要求，原告所投诉的问题已经不存在，因此，请求法院驳回二原告的诉讼请求。第三人辽宁沈煤红阳热电有限公司提供证据如下：班前会安全教育记录4份，证明第三人对原告投诉所做出的整改工作，同时目前是否合格需要在今年的供暖期再进行测试。在本庭审理过程中，原告对被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局提供的证据1有异议，市局和分局不是人民政府设立的负责信访专门机构，我的投诉不适用信访条例；对证据2的真实性合法性没有异议，证明目的有异议，我是正常的投诉举报，不属于信访条例范围；对证据3有异议，该复函仅是解释，不能高过环境保护法、环境噪声污染防治法；对证据4没有异议。原告对被告辽阳市生态环境局提供证明复议程序合法的证据1、3没有异议；对证据2有异议，市局和分局不是人民政府设立的负责信访专门机构，我的投诉不适用信访条例；对证据4的合法性有异议，该通知书证明市局已经受理投诉事项，市局受理了分局为什么不受理，分局不受理的理由是环保部复函，同样一份司法解释分局认可，市局凭什么不认可，我到市局申请行政复议是想让市局作为原告和分局的裁判，市局没有履行法定职责受理投诉案件，因为市局限期整改通知书的内容陈述违反了噪声污染防治法第四十八条，我认为这是错误的，红阳热电违反了第五十条，红阳热电擅自拆除了环境噪声污染防治措施，致使噪声超标，环保部门的处罚应该是责令整改并处罚款，市局认为红阳热电违反了第四十八条，这是错误的，市局的行为违反了行政处罚法；对证据5有异议，该复函仅是解释，不能高过环境保护法、环境噪声污染防治法。原告对第三人辽宁沈煤红阳热电有限公司提供的证据有异议，第三人违反国家标准，对我造成侵权，噪音超标，第三人的侵权行为持续到2019年3月30日。被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局对原告提供的证据1有异议，我分局未给第三人下达整改件；对证据2有异议，无法证明二原告实际居住在涉案地点，二原告主体不适格；对证据3有异议，该投诉件与我单位无关；对证据4有异议，该证据与本案无关；对证据5有异议，该排放标准第一条、第三条明确了此标准的使用范围，只适用于营业性、文化娱乐场所、商业经营活动中使用的设备。第三人是国企，原告所诉的产生噪音设备是供暖设备，为居民日常生活提供服务的设备，不属于商业经营性活动所产生的噪声不属于社会生活噪声。该标准不适用本案。被告辽阳市生态环境局对原告提供的证据1有异议，该份证据不能证明分局给第三人下过整改件，录音主体是第三人与原告，无法确认该证据的合法性真实性，该份证据原告自认分局对原告的信访投诉行为履行了职责，分局不存在行政不作为；对证据2有异议，同意分局的质证意见；对证据3有异议，与我市局无关，投诉件中所提及的噪音分贝超标是原告单方面检测，不具有真实性客观性，对噪音检测应专业设备，专业机构进行，该证据无法证明存在侵权事实；对证据4有异议，该证据与本案无关；对证据5有异议，同意分局的意见。第三人对原告提供的证据1有异议，该录音无法证明分局是否向第三人下发了整改文件，如果下发应以书面送达回证为准；对证据2有异议，同意分局的意见；对证据3有异议，该证据只能证明原告存在投诉行为，不能证明第三人的侵权行为，因为第三人是否侵权需要有相关的司法鉴定和法院的生效判决；对证据4有异议，该证据与本案无关，不能证明第三人的设备不符合规范要求；对证据5有异议，同意分局的意见。第三人对被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局、辽阳市生态环境局提供的证据均无异议。被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局、辽阳市生态环境局对第三人提供的证据均无异议。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局提供的作出行政行为的证据1-4、被告辽阳市生态环境局提供的证明复议程序合法的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性特征，本院对其效力予以认定。原告提供的证据1可以证明，电话180××××1026作为主叫与电话135××××6337作为被叫的通话情况；证据2可以证明二原告的主体资格；证据3可以证明商伟向民心网投诉内容；证据4可以证明风机、压缩机、泵安装工程施工及验收规范内容；证据5可以证明社会生活环境噪声排放标准内容。经审理查明，2018年11月20日，原告李金城、商伟向被告辽阳市环境保护局白塔分局举报，反映中天御品小区楼下有一个辽宁沈煤红阳热电有限公司供暖加压泵有噪音。2018年12月7日，被告辽阳市环境保护局白塔分局作出关于中天御品小区换热站供暖泵房噪音扰民的回复。原告不服，向被告辽阳市生态环境局申请复议，辽阳市生态环境局于2019年4月1日作出辽市环复决字[2019]1号不予受理行政复议决定书，决定不予受理。原告不服，诉至本院。本院认为，《关于居民楼生活服务设备产生噪声使用环境保护标准问题的复函》（环函[2011]88号）规定：（《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》）未规定由环境保护行政主管部门监督管理居民楼内的电梯、水泵和变压器等设备产生的环境噪声。处理因这类噪声问题引发的投诉，国家法律、行政法规没有明确作出规定的，环境保护行政主管部门可以根据当事人的请求，依据《民法通则》的规定予以调解。调解不成的，环境保护行政主管部门应告知投诉人依法提出民事诉讼。据此规定，二原告投诉的辽阳市中天御品小区楼下有一个辽宁沈煤红阳热电有限公司供暖加压泵24小时有噪音问题，不属于被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局的职权范围，被告白塔环境分局作出答复意见并送达二原告，并无不当。被告辽阳市生态环境局经过调查，不受理二原告的复议申请，亦无不当之处。二原告诉称二被告程序违法、适用法律错误、滥用职权，但其提供的证据均不能支持其诉请。二原告认为环保部复函错误，但该项事由不属于本院审查范围。故二原告要求撤销被告辽阳市生态环境局白塔区生态环境分局于2018年12月7日作出《关于中天御品小区换热站供暖泵房噪音扰民的回复》及被告辽阳市生态环境局作出的辽市环复决字[2019]1号不予受理行政复议申请决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，经合议庭评议并报请审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李金城、商伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李金城、商伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。审 判 长  高尚萍人民陪审员  刘 映人民陪审员  单敬红二〇一九年十月二十二日书 记 员  李林静