山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁06行初71号原告烟台北展置业有限公司，住所地：烟台市芝罘区只楚路57号附1号。法定代表人徐学成，执行董事。被告烟台市芝罘区人民政府，住所地：烟台市芝罘区市府街76号。法定代表人杨波，区长。委托代理人王炜涛,该单位工作人员。委托代理人马爽,该单位工作人员。原告烟台北展置业有限公司不服被告烟台市芝罘区人民政府作出的行政复议不予受理决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告烟台北展置业有限公司的法定代表人徐学成、被告烟台市芝罘区人民政府的委托代理人王炜涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2018年2月8日向被告递交行政复议申请，被告以烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定拒绝行政复议，该决定被烟台市中级人民法院（2018）鲁06行初17号及山东省高级人民法院（2018）鲁行终2699号行政判决撤销。被告又作出烟芝政复驳字〔2019〕9号行政复议决定，该决定与〔2018〕1号行政复议决定一样，没有事实和法律依据。〔2019〕9号行政复议决定实质是维持了烟台市芝罘区人民政府只楚街道办事处（以下简称只楚办事处）私卖原告土石方的违法行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。前述法院生效判决认定原告是涉案土石方的权利主体，只楚办事处参与了土方处置，且土方处置所得款项也是由第三方行政机关收取。只楚办事处不正视违法行为，出具的材料前后矛盾。先是不承认私卖原告土石方，后以不是信访受理范围不受理，再到坚持是民事纠纷。涉案项目合法合规，原告土石方来源合法合规。土石方堆放在原告项目用地范围内，不在铁路用地征收范围内，只楚办事处无任何理由处置。请求撤销被告烟芝政复驳字〔2019〕9号行政复议决定。案件审理中，原告请求追加只楚办事处为本案共同被告。原告提交以下证据：1、《土方采购合同》。2、中国建设银行单位客户专用回单。3、幸福南路以南周边控制性详细规划。4、北展新城规划放大图。5、土方工程量清单。6、结算工程表。7、涉案土方所在地原始地形图。8、涉案土方所在地堆放土方后地形图。9、烟台北展置业有限公司用地规划图。10、《折价入股协议书》。11、《北皂仓储物流中心、北皂新村合作开发协议书》。12、《补充协议》。13、《协议书》。14、烟台市中级人民法院（2015)烟民一初字第130号民事判决书。15、山东省高级人民法院（2016)鲁民终660号民事判决书。16、行政复议申请书。17、烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定书。18、(2018)鲁06行初17号行政判决书。19、(2018)鲁行终2699号行政判决书。20、烟芝政复驳字〔2019〕9号行政复议决定书。21、报警、信访证据。22、项目审批证据（24份)。经庭审质证，被告对原告提交证据1、2的真实性没有异议。证据3-15主要涉及原告与北皂居委会之间民事纠纷，不予质证。对证据17-20的真实性没有异议。证据21系信访证据，不予质证。证据22与本案无关，不予质证。本院对前述证据的认证如下：证据1、2、16、17、18、19、20，被告对其真实性未提出异议，本院予以采信。证据14、15是人民法院作出的生效民事判决，本院予以采信。证据3-13、21、22，不影响本案的审理，本院不作评判。被告辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。只楚办事处、烟台市芝罘区铁路建设指挥部、中铁十局集团有限公司龙烟铁路站前Ⅲ标段项目经理部三分部三方于2016年9月签订的《土方采购合同》系平等权利主体间，遵循“平等、自愿、公平和诚实信用原则”等民事基本原则，经“协商一致”订立的民事合同。只楚办事处无铁路建设的管理职能，其向铁路施工单位出售土方，不具有履行公共管理职责的目的，其以签订民事合同的方式出售土方，显然亦未行使行政管理职权。土方款项由第三方行政机关或民事主体收取，不影响只楚办事处出售土方行为的民事法律行为性质。据只楚办事处在复议答复期间提交的答复书及证据，其系受烟台市芝罘区只楚街道办事处北皂居民委员会（以下简称北皂居委会）的委托出售土方，所得相关款项已交付北皂居委会。原告主张所有的土石方本身既存在争议，只楚办事处未经其许可处置其所有的土石方，给其造成财产损失，系民事纠纷。只楚办事处出售土方是否侵犯原告财产权利，涉及《土方采购合同》的效力认定、土方所有权的确认、只楚办事处与北皂居委会的委托关系、出售土方是否有权处分等民事法律关系及事实的认定处理，此类事项均已超出行政复议机关的职权。不存在原告申请复议的具体行政行为，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。二、被告作出被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序正当。被告根据山东省高级人民法院作出的（2018)鲁行终2699号生效判决，于2019年2月26重新受理行政复议申请，并下达答复通知书。2019年3月10曰，只楚办事处在法定期限内提交行政复议答复书及相关证据材料。被告全面审查原告及只楚办事处提交的相关证据，审慎考量双方复议请求及答复意见后，提出复议事项系民事争议而不属于具体行政行为的意见，经负责人同意后，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定于2019年4月16曰作出复议决定。被告提交以下证据：1、烟台市中级人民法院（2018）鲁06行初17号及山东省高级人民法院（2018）鲁行终2699号行政判决书。2、原告的行政复议申请书及提交的有关材料。3、只楚办事处提交的行政复议答复书及证据材料。4、烟芝政复驳字〔2019〕9号行政复议决定书及送达回执。经庭审质证，原告对被告提交的证据1没有异议。证据2是被告提交，但资料不齐。认可证据3是只楚办事处在复议期间提交，但对其真实性、合法性不予认可。对证据4的真实性没有异议。本院对前述证据的认证如下：证据1是人民法院作出的生效行政判决，本院予以采信。原告认可证据2是其在行政复议期间提交，但主张这只是其中一部分，本院对此予以确认。原告认可证据3是只楚办事处在行政复议期间提交，本院对此予以确认。原告对证据4的真实性没有异议，本院对该证据予以采信。经审理查明，2010年3月27日，建盛实业公司与原告签订《建设工程施工合同》。合同约定原告将北展新城3-4#楼发包给建盛实业公司施工，工程位于烟台市××村。建盛实业公司对合同所涉工程进行了施工。2010年6月10日，建盛实业公司、原告、北皂居委会签订《协议书》。协议约定，烟台北展新城（北皂大龄青年安居房）项目由北皂居委会、原告合作开发，经烟台市招标办依法招标，确定3#、4#楼（两座11层住宅楼）由建盛实业公司进行施工建设；依据北皂居委会签订的合作开发协议，烟台北展新城（北皂大龄青年安居房）项目以北皂居委会的名义进行项目的报建审批，全部资金由原告出资建设，北皂居委会不出资；北皂居委会不承担该项目建设过程中的任何债务；原告是北皂居委会的经营实体（烟台北泰实业总公司）与徐学成共同出资成立的有限公司，依据北皂居委会、原告签订的合作开发协议，烟台北展新城（北皂大龄青年安居房）项目全部资金由原告出资建设，并由原告负责该项目施工建设，承担该项目的债权及债务。2016年9月，中铁十局集团有限公司龙烟铁路站前Ⅲ标段项目经理部三分部（甲方）、烟台市芝罘区铁路建设指挥部（乙方）、只楚办事处（丙方）签订《土方采购合同》。合同约定，因龙烟铁路里程GDK112+257.935-GDK112+879.27范围内目前有大量弃土，为加快龙烟铁路建设进程，依照合同法及其它有关法律、行政法规，遵循平等自愿、公平和诚实信用原则，在乙方见证监督下甲方就土堆收购等事宜与丙方达成协议。合同约定土方数量为27000方，总价为3653100元，合同期限自2016年9月27日至工程结束为止。乙方指定的收款单位为烟台市芝罘区旧城旧居改造工作办公室。合同签订生效后，甲方收购该土堆并对此土堆进行施工，甲方在施工开始至施工结束期间，丙方应保证地方不得干涉施工。施工完成后，铁路红线以内相关设施产权由铁路方负责，红线外剩余丙方土方由丙方自行处理。合同还对其它事项进行了约定。2018年2月8日，原告向被告提出行政复议申请，请求其责令只楚办事处赔偿原告土石方款365万元。原告在申请行政复议的事实和理由中述称，涉案土方是原告开发建设北展新城（北皂大龄青年安置房）时出资100万元委托第三方挖掘而来，只楚办事处未经原告许可，私自将原告土方卖给中铁十局并收取该局支付的365万元土方款。2018年2月13日，被告作出烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定，对原告的行政复议申请不予受理。原告不服，诉至本院，请求撤销该决定。本院于2018年8月15日作出（2018）鲁06行初17号行政判决：撤销被告作出的烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定。被告不服，向山东省高级人民法院提起上诉。该院于2019年2月12日作出（2018）鲁06行终2699号行政判决：驳回上诉，维持原判决。判决认为，对该复议申请进行审查时，应当查清只楚办事处是否为出于履行公共管理职责的目的对涉案土方进行处置以及实施该行为时是否行使了行政管理职权，并在作出的决定中说明理由。2019年2月26日，被告立烟芝政复立字〔2019〕9号案受理原告的行政复议申请，并通知只楚办事处进行书面答复。只楚办事处答复称，《土方采购合同》是平等主体之间的民事合同，不存在履行公共管理职责的内容，不属于行政行为。原告对涉案土方不享有使用权，无权要求只楚办事处进行赔偿。该土方的实际权利人是南仓居委会、北皂居委会，只楚办事处系受南仓居委会、北皂居委会委托处分上述土方，土方款已分别全额支付给南仓居委会、北皂居委会。如原告对南仓居委会、北皂居委会土方权利有异议，应当与之通过民事诉讼方式解决。2019年4月16日，被告作出〔2019〕9号行政复议决定：驳回原告2018年2月8日提出的行政复议申请。决定认为，《土方采购合同》系平等权利主体之间，遵循“平等、自愿、公平和诚实信用原则”等民事基本原则，经“协商一致”订立的民事合同。只楚办事处无铁路建设的管理职责，其向铁路施工单位出售土方，不具有履行公共管理职责的目的，其以签订民事合同的方式出售土方，显然未行使行政管理职权。本院认为，在烟芝政复不〔2018〕1号行政复议不予受理决定被本院（2018）鲁06行初17号及山东省高级人民法院（2018）鲁行终2699号行政判决撤销后，被告立烟芝政复立字〔2019〕9号案受理原告的行政复议申请，并通知只楚办事处进行答复。只楚办事处答复称，《土方采购合同》是平等主体之间的民事合同，不存在履行公共管理职责的内容，不属于行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”依照该规定，申请行政复议的事项应是具体行政行为，对民事行为提出的复议请求不属行政复议受案范围。原告作为行政复议的申请人，应当证实其申请复议的行政行为存在。只楚办事处通过《土方采购合同》对涉案土方进行了处置，该办事处是被告的派出机构，不具有铁路建设管理的法定职责，也未受其他行政机关委托行使该项职责。只楚办事处主张其是受南仓居委会、北皂居委会之托出售涉案土方，出售土方的行为是民事法律行为，而非行政行为，原告也未能证实只楚办事处是为履行行政管理职责的目的而出售涉案土石方及实施该行为时行使了行政管理职权。原告主张只楚办事处处置土方的行为是行政行为，证据不足，依法不应支持。原告因不服前述行为而提出的行政复议申请，不属于行政诉讼的受案范围，被告作出驳回原告行政复议申请的决定妥当。原告主张被告作出的不予受理决定实质是维持了只楚办事处的行政行为，并请求追加只楚办事处为本案共同被告，理由不成立，本院不予支持。原告如认为只楚办事处处置土石方的行为损害了其合法权益，可通过民事诉讼等途径寻求权利救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告烟台北展置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告烟台北展置业有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉人民陪审员  徐建春人民陪审员  高风秋二〇一九年十月十六日书 记 员  肖 晨