江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初28号原告李福春，男，汉族，1974年1月26日出生，江西玉山人，住江西省上饶市玉山县。原告温群英，女，汉族，1973年6月13日出生，江西玉山人，住江西省上饶市玉山县。两原告共同委托代理人李小乐，北京京坤律师事务所律师，特别授权。被告玉山县四股桥乡人民政府，住所地江西省上饶市玉山县四股桥乡树窝。法定代表人杨宗华，乡长。委托代理人李玉栋，江西淮玉律师事务所律师，一般代理。被告玉山县人民政府，住所地江西省上饶市玉山县府前路1号。法定代表人徐树斌，县长。委托代理人柳胜杨，江西帝经律师事务所律师，特别授权。原告李福春、温群英诉被告玉山县四股桥乡人民政府（以下简称四股桥乡政府）、玉山县人民政府（以下简称玉山县政府）房屋强制拆除一案，于2019年4月8向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，于2019年5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月1日公开开庭审理了本案。原告温群英及其委托代理人李小乐、被告四股桥乡政府委托代理人李玉栋及常务副乡长何卫、被告玉山县政府委托代理人柳胜杨及行政机关负责人委托代理人姚荣和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月28日，原告李福春、温群英位于玉山县四股桥乡十七都村（玉紫公路东侧）的房屋被拆除。原告李福春、温群英诉称，玉山县政府及四股桥乡政府以G320改道建设为由，于2018年8月10日晚至次日凌晨通过非法拘禁、恐吓等方式逼迫原告于空白《玉山县农民房屋搬迁协议》中署名。原告于2018年11月22日就四股桥乡政府违法征收财物行为向玉山县政府申请行政复议，玉山县政府违法不受理，原告起诉至上饶市中级人民法院，该案仍在审理中。四股桥乡政府于2019年3月14日向原告送达《通知》，要求原告三日内搬离，否则将采取强制措施。原告于次日向上饶市人民政府申请行政复议，要求确认两被告征收财物行为违法并予以撤销，且一并对《通知》提出申请。上饶市人民政府法制办指导原告向玉山县政府提出申请并电话联系玉山县法制办告知该《通知》违法，要求其受理并纠正。原告于2019年3月15日下午向玉山县政府申请复议，玉山县政府未答复。上饶市人民政府已于2019日3月20日受理原告复议申请，被告明知原告已申请权利救济，于2019年3月28日对原告进行非法拘禁，在未送达任何拆除通知、也未向人民法院申请的情况下，组织国土局、公安等工作人员，强行拆除了原告房屋。两被告行为违法，理由如下：1.两被告征收原告房屋违法，强制拆除无合法前提。（1）程序违法。两被告征收前未公布征收补偿方案、未对征收补偿方案论证公布并征求意见；未对原告作出征收决定、未公告且未告知征收补偿方案及行政复议与诉讼权利；未对原告选定房地产评估机构，未对原告房屋进行评估并送达，征收程序违法。（2）实体违法。被告以集体土地上房屋征收重置价格征收原告国有土地商业用房，价格显失公平，在原告提出异议的情况强迫原告签署协议，强制征收原告房屋；两被告以非法限制人身自由、暴力恐吓等方式逼迫原告于空白的《玉山县农民房屋搬迁协议书》上签名，协议中搬迁期限、宅基地安置直数日期等内容空白，且至今未与原告达成完整协议，未约定搬迁期限、宅基地安置直数及搬迁安置费用、停业损失等。（3）《G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》（以下简称《G320补偿安置方案》）未经论证、公布、征求公众意见，内容缺少房屋征收评估机构选定办法、房屋征收实施单位等重要内容。且该方案中明确被征收房屋用地属国有土地性质的，按居民房屋征收房屋补偿安置办法及标准执行，居民房屋征收补偿安置办法及标准按县政府下发文件执行，故原告房屋不应适用集体土地上的房屋征收重置价格。2.两被告强制拆除原告房屋违法。（1）原被告之间未约定搬迁期限，被告无权单方强制要求原告搬离，其强制拆除房屋行为违反《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第27条之规定。（2）原告已依法申请行政复议、提起行政诉讼，且复议及诉讼尚在审限内，被告在此期间强制拆除原告房屋，违反《征补条例》第28条之规定。（3）即使需要强制拆除原告房屋，根据《征补条例》第28条及《江西省国有土地上房屋拆迁与补偿办法》（以下简称《江西省征补办法》）第39条之规定，玉山县政府应依法向玉山县人民法院申请强制执行并提交强制执行申请书、征收补偿决定等材料。两被告超出职权范围自行拆除原告房屋，严重违反法定程序。综上，请求：确认两被告拆除原告房屋行为违法并承担案件受理费。原告向本院提交以下证据：1.上饶市中级人民法院传票、饶府复受字［2019］11号行政复议申请受理通知书，证明原告已申请行政复议、提起行政诉讼，被告在复议及诉讼审理期间强拆原告房屋，违反法律规定。2.玉国用（2013）第726号国有土地使用权证、玉房权证玉山县字第××（1/2）号、第20131225025（2/2）号房产证，证明被决定征收的房屋系原告依法取得的国有出让土地上的商住房屋，被告强制以集体土地补偿标准征收原告房屋严重损害原告合法权益。3.《玉山县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》，证明该方案未经论证、公布、征求意见，且缺少房屋评估的内容，程序违法，对象为集体土地房屋，不应适用原告房屋且方案明确国有土地性质应适用其他标准。4.《玉山县农民房屋搬迁协议书》，证明两被告未对原告房屋评估即以集体土地上的房屋征收重置价格逼迫原告签署协议，且双方未就宅基地安置直数、搬迁期限达成约定，未确认签字日期，该不完整协议无法成为被告强拆原告房屋的依据。5.饶府复字［2019］11号行政复议决定书，证明原告对案涉房屋征收行为的合法性提出异议，上饶市政府已查明协议是在双方未协商一致且补偿标准不合理的情况下，逼迫原告于内容不完整的协议中署名，有违平等公平原则。6.《通知》，证明被告于行政诉讼审理期间以《通知》强制原告办理无法律依据，且于原告申请复议期间要求原告搬离及强制拆除原告房屋行为违法。7.行政起诉状，证明原告不服上饶市政府在确认玉山县政府征收程序不合法、补偿标准错误的情况下，对不合理补偿方案予以维持之行为，已另案起诉。8.光盘，证明强拆现场情况。被告四股桥乡政府答辩称，1.答辩人在征收过程中不存在暴力威胁、恐吓等强制逼迫原告签名行为。县项目部成员及乡村干部多次到其家做工作，原告于2018年8月11日自愿签订房屋搬迁协议，在场人为原告夫妻、温群英大儿子及县乡村工作人员。答辩人认可原告房屋为国有商住土地，在协议中明确重置安置土地为国有商住用地，且搬迁协议中注明国有土地办证由政府承担，说明原告同意以国有土地置换，不存在以集体土地房屋征收原告国有商住用地。在本次征收过程中，与原告情况类似的有6、7户，均采用统一标准，土地置换原则为先签先选。2.强制拆迁合理合法。对原告房屋拆迁补偿按照《G320补偿安置方案》进行，合规合法，原告于2018年8月11日签订搬迁协议书，但原告签字后半年多不主动搬迁，拖延时间并提出不合理诉求。经县、乡工作人员多次到其家里做工作未果。为此，答辩人按照程序向原告送达了要求其自动搬迁的《通知》，原告接通知书后仍以种种理由拒不搬迁，延误省、市重点工程进度，造成负面的社会影响。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告四股桥乡政府向本院提交以下证据：1.《玉山县农民房屋搬迁协议书》，证明原告与被告四股桥乡政府于2018年8月11日签订了搬迁协议，以及原告同意用国有土地置换的事实。2.2018年10月1日进账单，证明被告四股桥乡政府给李福春汇入搬迁补偿款1000600元，2018年10月17日汇入8万元用于做地基浇筑。3.江西省交通运输厅赣交规划字〔2016〕98号文、江西省发改委赣发改交通〔2016〕1469号文、社会风险评估资料汇编、江西省住建厅赣建规字〔2016〕45号，证明G320沪瑞线改建经过合法审批。被告玉山县政府答辩称，1.案涉事项是原告与四股桥政府之间的行政协议争议，答辩人未实施拆除原告房屋的行为，不是适格被告。2.原告就诉争房屋与四股桥乡政府自愿签订房屋搬迁协议，该协议属双务合同且内容不违反法律规定，应各自按照合同约定履行义务。四股桥乡政府已支付搬迁补偿款，原告对补偿标准和数额有异议，系双方之间的合同纠纷，应按照合同法相关规定处理，与答辩人无关。综上，请求驳回原告对答辩人的起诉。被告玉山县政府向本院提供证据与四股桥乡政府提交的证据一致，证明原告与四股桥乡政府在房屋拆除之前自愿达成搬迁协议，四股桥乡政府按照合同约定向原告支付了全部搬迁款项，四股桥乡政府按照合同约定拆除原告应搬迁的房屋，属于履约行为，并非原告诉称的强制拆除。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：证据1真实性认可，原告本人签字，但当时签订的空白协议，金额、面积、款项均为空白，原告签字后由被告将协议收走，填完相关金额、面积后交还原告一份，该事实在上饶市人民政府［2019］11号复议决定书中体现，不认可该证据合法性；证据2真实性认可，但该打款未征得原告同意，是被告自行查询到原告账户后打入，原告未领取使用该款项，该金额并非原被告双方协商一致的真实意思表示，脱离市场价格，不合理。证据3真实性认可，但与本案无关，国道立项规划与本案强拆是否合法无关联性。被告四股桥乡政府对原告提交证据质证如下：证据1真实性无异议，但不能证明四股桥乡政府强制拆除原告房屋违法；证据2真实性无异议，但双方签订的协议书明确约定土地置换，不存在损害原告合法权益；证据3真实性无异议，但该方案是经过论证公布并张贴的；证据4真实性无异议，当时签订时并非全部空白，仅为装修部分空白，是为了多补偿原告5万元；证据5行政复议决定属实，但认定内容有误；证据6真实性无异议，双方签订协议后四股桥乡政府依据协议多次做工作要求原告搬离，原告拒绝搬离，才发出通知要求其三日内搬离，不存在严重违法问题；证据7不是起诉状的主体，不予质证；证据8真实性无法确认，系四股桥乡政府与乡村两级工作人员拆除。被告玉山县政府对原告提交的证据质证如下：证据1真实性无异议，对证明目的有异议，拆除房屋属于履约行为；证据2真实性无异议，但该两证均已注销，四股桥乡政府与原告签订协议，建筑物和装饰物补偿合理，土地也进行置换，故原告权益并未受损；证据3真实性无异议，原告与四股桥乡政府签订的协议不完全是按照方案征收，是双方达成的置换；证据4真实性无异议，是双方自愿签订的合法有效的合同，没有强制、协议大部分内容完整，总价格及置换方式原告均知晓，是双方磋商而非强迫签字的结果，即使有空白部分，原告将留有空白部分自愿签字也可视为原告对四股桥乡政府的无限授权；证据5原告已提起诉讼，效力待定；证据6真实性无异议，但玉山县政府未实施过强拆行为，且该拆除并非强制执行，而是四股桥乡政府依据协议的履约行为；证据7证明行政复议决定效力待定，本案并非依据补偿方案作出的房屋征收补偿，而是方案之外双方自愿达成的搬迁协议，方案可以作为参考，但不是唯一依据；证据8真实性无法确认，没有看见玉山县政府工作人员在现场。本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的证据真实性均无异议，证据来源合法，与本案有关联性，本院予以认定。原告对被告提交的证据真实性亦无异议，被告提交的证据3证明本案原被告双方签订协议的背景，与本案亦有关联，本院均予以认定。经审理查明，2016年，玉山县启动G320国道沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目。2016年3月30日-4月28日，玉山县政府召开该项目风险评估会、《G320补偿安置方案》座谈会及听证会。2016年4月，G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目管理处对该项目开展了社会稳定风险评估工作。2016年5月8日，玉山县委办公室、玉山县政府办公室发布《关于印发的通知》，通知载明《G320补偿安置方案》已经县委、县政府研究同意，予以印发。安置方案载明G320国道升级改造项目是县委、县政府实施的重点工程，明确了该项目征收范围及签约时限、集体土地上农垦房屋征收补偿安置办法和标准，明确凡被征收房屋属国有土地性质的，无论户主是居民还是农户，一律按居民房屋征收补偿安置办法及标准执行。居民房屋征收补偿安置办法及标准按县人民政府下发文件执行。签订征收补偿协议后，被征收人擅自毁约不按征收补偿协议约定的期限履行搬迁义务或有其他阻碍拆除房屋的行为导致无法拆除房屋的，取消所给予的奖励。涉及到房屋的拆除由县房屋征收办公室参照相关规定执行，以及被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼的，在征收决定规定的期限内不搬迁的，由县人民政府依法申请人民法院强制执行。2016年8月-12月，该项目规划选址获得江西省住房和城乡建设厅批准，可行性研究报告获得江西省交通运输厅及江西省发展和改革委员会批准。原告李福春、温群英的房屋位于玉山县四股桥十七都村，面积为507.27平方米，土地性质为国有出让用地，用途为商住，在G320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目征收范围内。2018年8月11日，李福春、温群英与四股桥乡政府签订房屋搬迁协议书，约定了被搬迁房屋补偿金额801201.55元、被搬迁附属物金额9904.12元及被搬迁房屋装饰装修金额269494.4元，共计人民币1080600元。但协议中第四项宅基地安置直数、第五项搬迁期限为空白，第六项备注中注明国有土地办证由政府承担。2018年10月1日、10月17日，四股桥乡政府分两次向李福春、温群英账户汇入人民币共计1080600元。2018年11月28日，原告李福春、温群英向玉山县政府提交行政复议申请，认为原告与被申请人四股桥乡政府签订的协议书存在强迫签订、补偿标准错误、征收程序不合法等违法行为，请求认定签订该协议书的行为属行政违法行为，并认定该协议及签订协议无法律效力，责令四股桥乡政府向李福春、温群英出示国有土地上商业住房征收补偿方案并按此标准另行协商征收补偿协议签订事宜。2018年12月3日，玉山县政府作出不予受理决定，认为原告复议申请不符合行政复议法第六条的规定，不属于行政复议受案范围，决定不予受理。原告不服，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，责令被告受理原告行政复议申请。2019年3月14日，四股桥乡政府向原告下发《通知》，告知已与原告签订协议，拆迁款已打入原告账户，原告至今未搬影响项目建设，经多次催促仍不搬迁，通知原告三天内搬空房屋内所有物品，如再逾期不搬，玉山县新320项目指挥部和四股桥乡政府将按协议依法强制搬离。次日，原告向上饶市政府申请行政复议，要求确认玉山县政府按照《G320补偿安置方案》对其征收房屋补偿的行政行为不合法。2019年3月20日，上饶市人民政府立案受理原告的行政复议申请。2019年3月28日，玉山县G320项目指挥部和四股桥乡政府对案涉房屋进行拆除。2019年4月3日，本院作出（2019）赣11行初1号行政判决，维持玉山县政府作出的不予受理决定。2019年4月8日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认两被告强拆原告房屋的行为违法并赔偿损失。2019年5月28日，上饶市人民政府作出饶府复字［2019］11号行政复议决定，认定原告与四股桥乡政府签订协议书时，协议书载明内容不完整，只有第六项备注里有内容，其他均为空白。复议决定认为《G320补偿安置方案》符合法律规定，但四股桥乡政府与原告签订的协议有瑕疵、不具有协议书载明的主要内容，造成原告处于不利地位，有违双方平等、公平的基础上签订协议。申请人房屋为国有土地性质上的房屋，应按方案中国有土地性质及安置原则规定进行补偿。复议决定：维持《G320补偿安置方案》；玉山县政府严格按照《G320补偿安置方案》的标准依法依规对申请人进行补偿。2019年6月11日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销该复议决定及《G320补偿安置方案》，责令玉山县政府按照《征补条例》和《江西省征补办法》对原告进行补偿并作出补偿决定。该案正在本院另案审理中。本院认为，原告李福春、温群英就房屋搬迁事项与玉山县四股桥乡人民政府签订协议，约定了被搬迁房屋及附属物、装饰装修补偿金额等，该协议系行政协议。原告认为协议依据的补偿标准错误、征收程序违法及被强迫签署该协议，被告据此拆除原告房屋于法无据；被告认为被告拆除原告房屋是依据该协议进行的履约行为，且玉山县政府未实施拆除行为。故本案的争议焦点为：一、玉山县政府是否为本案适格被告；二、被告实施的拆除原告房屋的行为是否合法。具体阐述如下：一、玉山县政府是否为本案适格被告。根据四股桥乡政府向原告下发的《通知》及四股桥乡政府当庭陈述、原告提供的光盘，G320项目指挥部和四股桥乡政府共同对原告房屋实施了拆除行为。被告玉山县政府主张G320项目指挥部不是玉山县政府成立的临时机构，可能是玉山县交通局成立的临时机构。本院要求被告玉山县政府提交成立G320项目指挥部的相关资料，以查明该项目指挥部的性质。但玉山县政府至今未提交。根据被告提交的《G320补偿安置方案》、风险评估材料、听证会会议记录等，该项目是玉山县委、县政府实施的重点工程，玉山县政府组织召开项目风险评估会、补偿方案听证会，成立矛盾纠纷排除调处工作领导小组，制定应急预案等，因此玉山县政府有能力提交该项目指挥部的相应资料。玉山县政府有能力提交相关材料却怠于提交，应承担相应不利后果。G320国道升级改造项目涉及房屋征收等相关工作，只有玉山县政府具有相应职权。玉山县政府有能力提交证据证明G320项目指挥部成立情况但拒绝提供，本院根据职责对应原则及被告提供的听证会、风险评估资料等相关资料，推定该项目指挥部是玉山县政府为顺利开展该项目而成立的临时性机构。项目指挥部是为项目顺利开展而成立的临时性机构，不能独立承担相应责任，应由成立该指挥部的相关单位承担相应的法律责任。原告房屋系四股桥乡政府与G320项目指挥部共同拆除，玉山县政府应为该项目指挥部的行为承担相应责任，故玉山县政府是本案适格被告。二、被告拆除原告房屋是否合法。根据《征补条例》第二十五条之规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《江西省征补办法》第三十七条规定，按照补偿协议已完成搬迁或者按照补偿决定确定的搬迁期限已完成搬迁的房屋，房屋征收部门负责组织实施拆除。本案中，G320国道升级改造项目土地和房屋征收的主体是玉山县政府。原告李福春、温群英房屋在该项目征收范围内，四股桥乡政府亦是为完成该项目征收工作而与原告签订案涉房屋搬迁协议。协议注明系一式三份，由原告及四股桥乡政府、领导小组办公室各一份，同时四股桥乡政府向原告发出的搬离通知也载明原告房屋位于新320国道改建项目范围，已签订协议且拆迁款已打入原告账户，四股桥乡政府向原告打款凭证注明系320国道征迁费用。综上，四股桥乡政府与原告签订房屋搬迁协议是因G320国道项目升级改造而对原告房屋进行征收补偿的行为，应适用《征补条例》与《江西省征补办法》。玉山县政府主张系原告与四股桥乡政府另行自主协商确认的搬迁，理由不成立。原告房屋系国有土地上的商住房屋，原告与四股桥乡政府签订房屋搬迁协议未约定搬迁时间及违约责任。四股桥乡政府与原告签订协议后，按照协议约定支付了补偿款，但原告拒绝搬离并交付房屋给四股桥乡政府，且在四股桥乡政府向原告送达搬离通知时，已就该协议及征收行为申请行政复议、提起行政诉讼。原告已积极主张权利，明确表明拒绝搬离并交付房屋。因原告拒绝履行搬迁协议，四股桥乡政府应按照《征补条例》第二十五条之规定，就该协议提起诉讼，要求原告履行协议义务。原告未向四股桥乡政府交付房屋，协议未约定搬离期限，也未约定四股桥乡政府在原告拒绝搬离时可直接拆除其房屋。四股桥乡政府和项目指挥部在未约定搬离时间、未交付房屋、也未约定原告拒绝搬离时可直接拆除的情况下，在原告就案涉协议及征收行为主张司法救济期间，直接拆除原告房屋缺乏法律依据。被告四股桥乡政府及玉山县政府主张该拆除行为系履约行为，本院不予采纳。综上，两被告强制拆除原告房屋的行为不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告玉山县人民政府、玉山县四股桥乡人民政府于2018年3月28日强制拆除原告李福春、温群英位于玉山县四股桥十七都村房屋的行为违法。本案受理费50元，由被告玉山县人民政府、玉山县四股桥乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年十月十七日书记员 张耀龄