上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0115行初678号原告黄振江，男，1955年11月23日生，汉族，住上海市。委托代理人胡剑，上海正策律师事务所律师。被告上海市崇明区城桥镇人民政府，住所地上海市。出庭行政机关负责人李永林，该镇党委副书记。委托代理人王永俊。委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。被告上海市崇明区人民政府，住所地上海市。法定代表人李政。委托代理人宋凯峰。原告黄振江诉被告上海市崇明区城桥镇人民政府(下称城桥镇政府)、被告上海市崇明区人民政府(下称崇明区政府)乡政府行政强制及行政复议一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月8日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。原告黄振江及其委托代理人胡剑，被告城桥镇政府的副职行政负责人李永林及委托代理人王永俊、黄铁，被告崇明区政府的委托代理人宋凯峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。城桥镇政府于2019年2月14日作出(崇城桥)城管责拆决字〔2019〕第080005号《责令限期拆除违法建筑决定书》(下称《限拆决定》)，内容如下：经查，黄振江于2005年8月在城桥镇育麟桥路XXX号-1临至-9临及-14临至-18临处(下称案涉场地)搭建建(构)筑物(下称案涉建筑)。该搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(下称《城乡规划法》)第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《上海市城市管理行政执法条例》(下称《上海城管执法条例》)第十一条第一款第(八)项、《上海市拆除违法建筑若干规定》(下称《上海市拆违规定》)第八条的规定，责令黄振江自收到该决定书之日起20日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，将依法报请上海市崇明区人民政府强制拆除。黄振江不服，于2019年3月29日向崇明区政府提出行政复议，该府于同年6月24日根据《中华人民共和国行政复议法》(下称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，作出崇府复字〔2019〕第12号《行政复议决定书》(下称《复议决定》)，维持了上述《限拆决定》。原告黄振江诉称，2003年，崇明县工业园区为了建造甘霖坊小区，对原告合法建造的建兴汽车冲洗站、上海市崇明县菊英车容保洁用品经营部(下称菊英经营部)进行搬迁,原告放弃了宅基地及自有房屋的相应对价。为补偿原告，经该园区领导与原崇明县河道管理所(因机构改革已被撤销，下称崇明河道所)领导协商，后者同意由原告填平并使用城桥镇丧葬服务站外的废河。后崇明河道所与以原告妻子**英的名义设立的菊英经营部签订了租期为2006年7月1日至2008年6月30日的租赁合同，合同约定由原告承租该处土地并投资兴建案涉建筑，合同期满后，地上建筑物全部归出租人所有。后双方又数次续签租赁合同。自此，原告始终合法占有和使用案涉建筑并于2004年1月起在该地址办理了营业执照进行经营，至今已逾15年。在此期间，城桥镇政府均认可案涉建筑属崇明河道所管理，从未对原告采取行政行为。另外，案涉建筑所在场地为老南横引河河道，根据《中华人民共和国水法》(下称《水法》)及《中华人民共和国河道管理条例》(下称《河道管理条例》)等规定，其执法主体应是水行政主管部门或流域管理机构，适用的法律应为《水法》及《河道管理条例》，据此可知，城桥镇政府缺乏作出被诉《限拆决定》的职权依据，其适用的法律亦属错误。《复议决定》维持原行政行为亦属错误。综上，请求法院依法撤销上述《限拆决定》及《复议决定》。原告黄振江为证明其主张，向本院提交了如下证据：1.原告的身份证，证明其主体适格；２.河道临时使用情况表及租赁合同三份，证明其使用老南横引河作为经营场地获得了崇明河道所的许可，亦证明被诉《限拆决定》的执法对象应是崇明河道所；3.菊英经营部营业执照、情况说明(崇明河道所于2016年出具)，证明原告放弃拆迁利益后搬至案涉建筑所在场所，并将案涉建筑的地址登记于其个体工商户营业执照上；4.队农户宅基地实际确权表、建设用地规划许可证的通知、拆迁补偿协议书、拆迁估价分户报告单，证明原告因主动放弃拆迁补偿利益后经协调搬迁至案涉场地；5.上海市房屋租赁证，证明崇明河道所系出租人，原告系承租人。被告城桥镇政府辩称，其具有作出被诉决定的法定职权。其接到举报后经现场调查及向原告进行询问后作出被诉《限拆决定》并送达原告，其执法程序合法。被告查明案涉场地位于城市、镇规划区，该地段的原有河道在2000年崇明水系调整中被填平，不再属于河道，原告在未取得相关审批手续的情况下在该地段违法搭建了案涉建筑，并占有、使用、控制案涉建筑。被告据此以原告为行政相对人作出被诉《限拆决定》，认定事实清楚，适用法律正确。原告主张其搭建案涉建筑与建造甘霖坊小区有关，缺乏依据。综上，原告的主张不能成立，请求法院依法驳回其诉请。城桥镇政府在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：一、法律依据1.根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《上海城管执法条例》第十一条第一款第(八)项及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第四条的规定，作为其作出被诉《限拆决定》的职权依据；2.《上海市拆违规定》第七条、第八条、第九条的规定作为其程序依据；3.《城乡规划法》第六十四条、《上海城管执法条例》第十一条第一款第(八)项和《上海市拆违规定》第八条作为其适用法律的依据。二、相关证据1.对原告的询问笔录、现场检查笔录及证据照片登记表，证明原告自认其于2005年8月在未办理规划许可证的情况下搭建了案涉建筑，并占有使用至今；2.立案审批表、送达地址确认书、案件调查终结审批表、送达回证及邮寄凭证，证明其执法程序合法。被告崇明区政府辩称，其具有作出被诉《复议决定》的法定职权。其在收到原告的复议申请后，依法受理、延长复议期限，在法定复议期限内作出《复议决定》，并依法送达，复议程序合法。经审查，原行政行为并无不当，其作出被诉《复议决定》，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。崇明区政府在法定期限内向本院提交了如下依据、证据：法律依据1．《行政复议法》第十二条的规定，作为其作出被诉《复议决定》的职权依据；2．《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定作为其程序依据；3．《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，作为其适用法律的依据。相关证据1．行政复议申请书、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议相关材料查阅登记表、延长审理期限通知书及送达回证，证明其受理了原告的复议申请，并延长审理期限等；2．《复议决定》及送达回证，以证明其作出《复议决定》，并依法送达。经庭审质证，原告对被告城桥镇政府职权依据有异议，认为其无权作出被诉《限拆决定》，且适用法律错误，对其程序依据无异议，对其证据1的真实性无异议，但对其关联性有异议，对证据2无异议。原告对崇明区政府的法律依据及证据无异议。两被告对原告的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2的真实性有异议，认为案涉建筑是违法建筑，以其为标的物的租赁合同无效，该证据亦不能证明案涉建筑已归崇明河道所所有；对证据3中的营业执照认为该执照的注册日期是2004年，房屋搭建于2005年，且登记地址与案涉建筑地址不一致，对情况说明认为，崇明河道所2009年已不存在，该说明的出具时间是2016年，明显违法，且该所亦无权认定案涉建筑是否合法；对证据4中的队农户宅基地实际确权表无异议，对其余证据认为与本案无关；对证据5不予认可。本院对各方当事人提供的证据认证如下：对原告证据1，本院予以确认。对原告证据3中的情况说明，崇明河道所在出具该份说明之前已被撤销，本院对其真实性不予确认。原告的其他证据，无法证明其曾放弃搬迁对价，亦无法证明案涉建筑合法。两被告提供的法律依据系合法有效的法律法规，本院予以确认，两被告的证据来源合法、内容真实，且与本案相关，本院依法予以确认。经审理查明，案涉场地原为崇明老南横引河，后该地段被填平，黄振江于2005年在该地段搭建了案涉建筑。2006年7月1日，崇明河道所(甲方)与菊英经营部(乙方)签订租赁期限至2008年6月30日的租赁合同，协议约定甲方将水系调整中填平的老南横引河的部分土地及现有建筑出租给乙方。合同到期后，双方续签了租赁合同。原告自述其租赁费用缴纳至2012年。自租赁合同签订时起至被诉《限拆决定》作出时，案涉建筑一直由黄振江占有或控制。2019年1月14日，城桥镇政府接举报称，案涉场地违法搭建有砖混结构建(构)筑物。城桥镇政府工作人员于当日赶赴现场，在黄振江在场的情况下，进行了现场检查、制作了检查笔录。同年1月17日，城桥镇政府对黄振江进行了询问并制作了询问笔录，黄振江在笔录中自认其于2005年8月搭建了案涉建筑。同年2月14日，城桥镇政府作出被诉《限拆决定》，并邮寄送达原告。城桥镇政府认定黄振江于2005年8月在未取得相关审批手续的情况下在属于城市、镇规划区的案涉场地内违法搭建了占地面积为458.94平方米的案涉建筑，用于经营和出租。黄振江不服上述《限拆决定》，于2019年3月29日向崇明区政府申请行政复议。崇明区政府受理该复议申请后，于同年5月27日延长审理期限30日，于同年6月24日作出《复议决定》，维持了上述《限拆决定》，并于次日向黄振江进行了邮寄送达。黄振江仍不服，遂成讼。本院认为，本案的争议焦点主要集中在：一是被告城桥镇政府是否具有作出被诉《限拆决定》的法定职权及该决定适用法律是否正确；二是被诉《限拆决定》将原告作为行政相对人是否适当。关于争议焦点一，原告认为案涉场地为河道，案涉建筑位于河道内，如其违法应由水行政主管部门或流域管理机构适用《水法》及《河道管理条例》的相关规定进行处理，被告城桥镇政府不具有作出被诉《限拆决定》的职权，其适用《城乡规划法》等亦属适用法律错误。两被告认为案涉场地原为河道，现已被填平，案涉建筑位于城桥镇辖区范围内，且未取得相关审批手续，城桥镇政府具有进行处理的法定职权，其适用《城乡规划法》等规定作出《限拆决定》，适用法律正确。本院认为，根据《上海城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行执法。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《城乡规划法》第四十条的规定，在城镇规划区范围内进行建筑物、构筑物等建设的，建设单位或个人应当向有关部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据查明的事实可知，涉案地块在案涉建筑搭建时已被填平，该处已不再属于河道，案涉建筑位于被告城桥镇政府的辖区范围，且在搭建时未取得建设工程规划许可证，城桥镇政府依法具有进行处理的职权，案涉建筑搭建后其违法情形持续至案发时，城桥镇政府适用《城乡规划法》等法律作出《限拆决定》，适用法律正确，两被告的意见成立，本院予以采纳。关于争议焦点二，原告认为其为案涉建筑的承租人，被诉《限拆决定》不应将其作为行政相对人。两被告认为，案涉建筑由原告搭建和控制，其应为被诉《限拆决定》的行政相对人。本院认为，案涉建筑系由原告搭建，且一直由其占用或控制，案涉建筑所产生的不当利益由其直接获取，城桥镇政府将其认定为《限拆决定》相对人并无不当。城桥镇政府在接到举报后，经立案、现场调查、询问等，依法作出被诉《限拆决定》并送达原告，其执法程序合法。原告关于城桥镇政府执法人员在执法时未出示执法证程序违法的主张，与原告签名确认的询问笔录中“出示执法证”的内容明显不符，本院不予采纳。被告崇明区政府受理原告的行政复议申请后，依法作出被诉《复议决定》并送达，复议程序合法，《复议决定》并无不当。综上，原告要求撤销被诉《限拆决定》及《复议决定》的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告黄振江的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告黄振江负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  赵忠元审 判 员  宋永强人民陪审员  钱文新二〇一九年十月三十一日书 记 员  吴丽娜附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。