福建省莆田市城厢区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽0302行初133号 原告福建省莆田泓泰进出口有限公司，住所地莆田市城厢区龙桥街道东园西路。 法定代表人李陈，执行董事。 委托代理人元武、翁启标（实习律师），福建麦博律师事务所律师，特别代理。 被告国家税务总局莆田市荔城区税务局第二税务分局，住所地莆田市城厢区南门西路1119号。 法定代表人黄建宾，局长。 出庭行政首长黄建宾，国家税务总局莆田市荔城区第二税务局局长。 委托代理人吴国章、林少南，福建壶兰律师事务所律师，一般代理。 原告福建省莆田泓泰进出口有限公司不服被告国家税务总局莆田市荔城区税务局第二税务分局行政确认一案，于2019年7月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告法定代表人李陈、委托代理人元武、翁启标，被告出庭行政首长黄建宾、委托代理人吴国章、林少南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告福建省莆田泓泰进出口有限公司诉称，2015年9月-10月，原告从莆田市荔城区鑫丰鞋服有限公司（以下简称鑫丰公司）购进货物取得增值税专用发票150份。2015年12月，原告办理出口退税，退税额1860328.40元。2017年7月24日，被告制作《非正常户认定表》并认定鑫丰公司为非正常户。2017年9月，被告在抵扣凭证审查系统向原莆田市城厢区国家税务局推送鑫丰公司上述异常凭证信息，发票问题类型显示“属于失控”；附加说明栏内容显示“开票方企业走逃，已认定为非正常户”。2017年12月20日，因167份发票被认定为异常凭证，原莆田市城厢区国家税务局灵川分局暂缓办理原告的其他已审核的退税款。已经对原告的权利义务产生了实质性影响。2019年3月12日，在原告与莆田市税务局的其他行政诉讼案件中，莆田市荔城区税务局作为第三人提交了《非正常户认定表》，原告才确切知道上述行政确认行为的内容。原告认为，被告认定鑫丰公司为非正常户程序违法，认定其开具的150份发票为异常凭证法律适用错误，应当撤销。另外，《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》第二条第二项违反上位法《行政强制法》违法设定行政强制措施，应当确认违法。故请求法院：1、撤销被告作出认定鑫丰公司为“非正常户”的行政确认行为；2、依法撤销被告作出认定发票号为00613044等150份增值税发票为异常凭证（涉及退税额1860328.40元）的行政确认行为；3、对《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）第二条第二项的规定进行合法性审查。 原告向本院提交了以下证据： 1、纳税人涉税事项调查表； 2、纳税巡查工作底稿； 3、非正常户认定表一份。 证据1-3证明2017年7月24日，被告认定案外人鑫丰公司为非正常户的事实。 4、税务事项通知书（城国税通（2017）7737号）一份，证明2017年7月20日，因167份发票（实际为150份）被认定为异常凭证，造成暂缓办理原告的其他已审核的退税款。已经对原告的权利义务产生了实质性影响。 5、证据清单一份，证明2019年3月12日，国家税务总局莆田市荔城区税务局提交了《非正常户认定表》，原告知道了行政行为的内容。 补充证据：系统界面截图一份，证明发票类型为失控发票而不是异常凭证。 被告国家税务总局莆田市荔城区税务局第二税务分局辩称，一、被告认定鑫丰公司为“非正常户”及公司经营期间开具的票据凭证为“异常凭证”是内部文件交流行为，不是具体行政行为，也没有对原告的权利义务产生实际影响。不具有可诉性。依法应驳回原告的起诉。1、是内部推送行为，不是具体行政行为；2、推送行为未对原告的权利义务产生实际影响，不属于受案范围。二、被告对鑫丰公司关于“非正常户”、“异常凭证”的认定，程序合法，事实清楚，且使用法律正确。三、《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）第二条第二项并未违反上位法《行政强制法》，且被告并未适用该条款依据，与本案无关联。故请求法院驳回原告的起诉。 被告国家税务总局莆田市荔城区税务局第二税务分局向本院提交了以下证据、依据： 1、增值税纳税申报表；中华人民共和国企业所得税月（季）度预缴纳税申报表；税费欠缴明细清册各一份，证明（1）鑫丰公司（以下简称鑫丰公司）依法申报税款，2015年11月开始零申报至2016年12月底。2017年1月开始没有进行任何税款申报；2、鑫丰公司累计欠缴税费2598383.66元的事实。 2、税务事项通知书及相应的税务文书送达回证；税务行政执法审批表、税收强制执行决定书、扣缴税收款项通知书及相应的送达回证一份，证明被告已按规定进行催缴通知，并采取税收强制措施的事实。 3、责令限期改正通知书及送达回证一份，证明鑫丰公司未按期进行申报被荔城区税务局第二分局责令限期改正的事实。 4、税务检查通知书及送达回证、纳税人涉税事项调查表、纳税巡查工作底稿、非正常户认定表一份，证明经荔城区税务局第二分局依法对鑫丰公司进行税务检查，因查无下落，鑫丰公司被认定为非正常户的事实。 法律依据： 5、《税务登记管理办法》；《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》一份，证明被告荔城区税务局第二分局按规定认定鑫丰公司为非正常户的法律依据。 6、国家税务总局关于印发《异常增值税扣税凭证处理操作规程》的通知（税总发[2017]46号）；《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016第76号）各一份，证明被告荔城区税务局第二分局对鑫丰公司开具的增值税专用发票列入“异常凭证”的法律依据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据增值税纳税申报表、中华人民共和国企业所得税月（季）度预缴纳税申报表的真实性、合法性、关联性有异议，认为该份证据恰好可以证明，鑫丰公司自2015年11月至2016年12月仍进行纳税申报，不属于“走逃不申报”。对税费欠缴明细清册的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该份证据明确载明案涉发票的“税款所属期间”为2015年9月1日至2015年10月31日，而不是2017年被认定为非正常户之后。对税务事项通知书及相应的税务文书送达回证的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该份证据恰好可以证明，鑫丰公司在2015年10月23日和11月17日仍有人签收税务文书，不存在失联情形。此时，案涉的150份发票已经开具。对税务行政执法审批表、税收强制执行决定书、扣缴税收款项通知书及相应的送达回证其真实性、合法性、关联性无异议。对证据三真实性、合法性、关联性无异议。对证据4的税务检查通知书及送达回证、纳税人涉税事项调查表、纳税巡查工作底稿、非正常户认定表真实性无异议,对合法性和关联性有异议，认为该组证据不能证明税务局对非正常户认定的程序合法。税务局既没有提供实地走访的照片，也没有提供向周边居委会或村委调查的笔录，恰恰证明了税务局对鑫丰公司的非正常户认定流于形式，没有遵照税务执法程序。税总发(2016)172号第一条第一项有注明，应当现场拍照制作现场笔录，该份文件是税务机关的内部的文件已经明确规定，因此认为税务机关没有按照执法程序。 被告对原告的证据1-3真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据4真实性、合法性没有异议，对证明对象有异议，通知书提到的内容是异常凭证，所以城厢分局暂缓办理原告的出口退税，是因为异常凭证并不是非正常户认定引起的，非正常户认定并不影响原告的利益，原告不具有诉权。原告认为已审核通过就产生物权，这是错误的。对证据5真实性没有异议，对证明对象有异议，该份证据是被告在另案诉讼期间提供的，可以证明原告在向城厢税务局申请复核期间已经知道了被诉行政行为。对补充证据的真实性没有异议，对证明对象有异议，不管是异常凭证还是失控发票，都是城厢分局内部推送行为，以城厢分局最终认定结果为准。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据可以证明本案事实，本院予以确认。对于原告提供的证据真实性予以确认，但证据5不能证明原告知晓本案被诉行政行为的时间。 根据上述证据及双方当事人庭审一致陈述，本院对事实认定如下：2017年7月20日，原莆田市荔城区国家税务局黄石税务分局对鑫丰公司进行涉税事项调查，调查结论为查无下落。2017年7月24日，原莆田市荔城区国家税务局黄石税务分局作出《非正常户认定表》，将鑫丰公司认定为非正常户，认定原因为“查无下落”。同日，被告对鑫丰公司所开具的案涉发票进行调查核实后，认为案涉发票属于“异常凭证”。同时，将该调查情况推送给城厢税务局。2017年12月20日，原福建省莆田市城厢区国家税务局灵川税务分局对原告作出城国税通【2017】7737号《税务事项通知书》，事由：增值税一般纳税人取得异常凭证；依据：《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》国家税务总局公告2016第76号第二条第二项；通知内容：你公司取得发票号码为00613044等167份异常凭证，涉及税额2130729.78元，已退税额1860328.4元。根据规定，已经办理出口退税的，税务机关可按照异常凭证所涉及的退税额对该企业其他已审查通过的应退税款暂缓办理出口退税……如对税务机关认定的异常凭证存有异议的，应当自收到《税务事项通知书》之日起20个工作日内，向主管税务机关提出核查申请……。现原告对被告将鑫丰公司认定为非正常户及将发票号为00613044等150份增值税发票认定为异常凭证（涉及退税额1860328.40元）的行政确认行为不服，向法院提起行政诉讼，同时要求法院一并对规范性文件《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）第二条第二项的规定进行合法性审查。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告将案外人鑫丰公司认定为非正常户，原告并非该认定行为的行政相对人。虽然原告诉称被告认定非正常户的行为导致原告被暂缓退税，对其合法权益产生了实质影响，但根据税务事项通知书（城国税通（2017）7737号）及原告法定代表人在庭审中的陈述，税务部门对原告暂缓办理出口退税的原因是原告取得异常凭证而非正常户的认定。故原告不是被告作出非正常户的认定的行政相对人，该认定行为也没有侵犯原告的合法权益，原告对被告认定鑫丰公司认定为非正常户的行政确认行为提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五、六项之规定，以下行为不属于人民法院的受案范围：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案中，被告将原告发票号为00613044等150份增值税发票认定为异常凭证，并将相关异常凭证情况推送至国家税务总局莆田市城厢区税务局等行政行为，均是税务机关的内部行为，并不对外产生外部法律效力。同时，最终上述发票是否按照异常凭证处理，将视城厢税务局对原告的核查申请以及相关材料核实情况而定，被告的行为是税务机关作出最终行政处理决定之前的过程性行为，并未直接对原告的相关发票作出最终处理，也未对原告的权利义务产生实际影响。如果法院对该过程性行政行为进行司法审查，将会妨碍和干预税务机关税收管理工作的正常进行，不符合行政诉讼的立法目的。故原告对被告认定异常凭证的行为提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告要求对《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号）第二条第二项的合法性一并进行审查，但该条文并非被告作出案涉行政行为的依据，故本院对该规范性文件不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定如下： 驳回原告福建省莆田泓泰进出口有限公司的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于莆田市中级人民法院。 审 判 长  曾广霖 人民陪审员  林喜凤 人民陪审员  蔡素娥 二〇一九年十月十五日 书 记 员  施明英 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条(?javascript:SLC(239820,49)?)规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的情形。 -2-