文书内容重庆市綦江区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0110行初105号原告重庆板楯甜茶种植专业合作社。住所地：重庆市綦江区南桐镇民权村斧头坝社周家塆。法定代表人张元春，理事长。被告重庆市綦江区南桐镇人民政府。住所地：重庆市綦江区南桐镇支路陈家湾。法定代表人张同忠，该镇镇长。出庭行政机关负责人万志茂，该镇副镇长。委托代理人广跃刚，该单位工作人员。委托代理人王开洋，重庆市万盛经开区南桐法律服务所法律工作者。被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会。住所地：重庆市万盛经济技术开发区新田路2号。法定代表人袁光灿，该委员会主任。委托代理人余波，该单位法制办公室主任。委托代理人刘德洪，该单位法制办公室科长。原告重庆板楯甜茶种植专业合作社诉被告重庆市綦江区南桐镇人民政府（以下简称南桐镇政府）、重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（以下简称万盛经开区管委会）不履行法定职责及行政复议一案，于2019年6月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月17日公开开庭审理了本案。原告法定代表人张元春，被告南桐镇政府行政机关负责人万志茂及其委托代理人王开洋、广跃刚，被告万盛经开区管委会委托代理人余波、刘德洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南桐镇政府于2019年4月11日根据原告的申请作出回复：一、你单位提出需改扩建“南桐镇金龙村花桥至渝南庙”的公路，属于交通运输部《农村公路建设管理办法》第二条第五款规定的“村道”。二、根据《农村公路建设管理办法》第十二条第二款规定：“乡道、村道建设规划由县级交通运输主管部门协助乡级人民政府编制，报县级人民政府批准。”，经查，你单位提出的以上村道改扩建项目，未纳入重庆市万盛经开区农村公路建设项目库。因此，不属于2019年度的农村公路建设项目。三、根据《中华人民共和国公路法》及相关法律、行政法规、规章的规定，你单位作为企业，不是申请农村公路项目建设的资格主体。原告不服该回复，向被告万盛经开区管委会申请复议，被告万盛经开区管委会于2019年6月4日作出万盛经开复[2019]4号《行政复议决定书》，维持被告南桐镇政府的回复。原告重庆板楯甜茶种植专业合作社诉称，因原告在依法实施“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”的投资建设中，原告依据《国务院关于投资体制改革的决定》、《中华人民共和国公路法》第4条、第8条、第21条规定以《板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路申请书》向被告南桐镇政府提交行政保护请求，该请求涉及南桐镇金龙村花桥到渝南庙的乡村公路的改、扩建内容，被告南桐镇政府应依法向原告作出准许决定的具体行政行为而不是违法作出《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》。被告万盛经开区管委会明知被告南桐镇政府《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》中所称原告信访的《建设项目申请书》并不存在和回复证据不足且自相矛盾等的事实，仍然违法作出万盛经开复(2019)4号《行政复议决定书》，违法维持被告南桐镇政府不具有法律强制力的信访决定，致使原告合法权益得不到保护并遭受损失。故依法向法院提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销被告南桐镇政府作出的《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》和被告万盛经开区管委会作出的万盛经开复（2019）4号《行政复议决定书》；2、判决二被告按照原告提交的建议申请重新作出决定。原告向本院提交如下证据、依据：1、2019年3月13日的申请书及被告南桐镇政府2019年4月11日作出的《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》，拟证明原告向被告南桐镇政府提出申请的时间和内容以及被告南桐镇政府作出回复的时间和内容；2、南桐镇收文处理笺；3、綦江区南桐镇金龙村村民委员会项目公路报告；4、金龙村村委会改扩建申请，宽达林业有限公司改扩建申请，重庆板楯甜茶种植专业合作社林权入社协议；以上2-4项证据拟证明原告作为平等市场主体依法享有投资、建设涉案公路的权利和南桐镇人民政府依法负有准许建设的权利；5、重庆市人民政府行政复议决定书二份（渝府复[2019]572号、724号），拟证明被告以及本案所涉违法具体行政行为、以及指使万盛经开区国土房管局和万盛经开区农林局等共同违法作出其具体行政行为和共同违法行政不作为的事实；6、项目合作协议书、机械设备租赁合同，拟证明原告由于本案所涉被告违法具体行政行为和被告违法行政不作为所遭受的损失应该由被告承担违法行政行为赔偿义务的事实；7、项目备案证；8、行政复议申请书及邮寄材料，拟证明原告向被告万盛经开区管委会提出复议申请的时间和内容。被告南桐镇政府辩称，原告提出申请的理由是本企业的项目建设公路，根据《公路法》第十一条“本法对专用公路有规定的，适用于专用公路。专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。”和第十五条第一款“专用公路规划由专用公路的主管单位编制，经其上级主管部门审定后，报县级以上人民政府交通主管部门审核。”之规定，南桐镇政府不具有原告申请的项目建设专用公路立项的法定审批职责。同时依据《公路法》第八条、第十四条以及交通运输部《农村公路建设管理办法》的规定南桐镇政府不具有审批乡村公路的法定职责，原告也不具有申请建设乡村公路的主体资格；2019年4月11日被告南桐镇政府对原告提交的《项目建设申请书》进行了回复，告知原告提出扩建的“南桐镇金龙村花桥至渝南庙”公路，属于交通运输部《农村公路建设管理办法》规定的“村道”，未纳入万盛经开区农村公路建设项目库，且依据《公路法》及相关法律、法规、规章规定，原告作为企业，不是申请农村公路建设项目的资格主体，因此，被告南桐镇政府在本案中不承担任何责任。南桐镇政府认为作出的回复是在查清事实基础上依法依规按程序作出的，是正确的，请法院依法维持。被告南桐镇政府向本院提交了如下证据：2019年4月11日作出的《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》，证明被告南桐镇政府已在法定时间内履行答复的职责。被告万盛经开区管委会辩称，一、原告不是申请建设村道的资格主体。《农村公路建设管理办法》（中华人民共和国交通运输部令2018年第4号，下同）第二条第一款规定：“农村公路新建、改建、扩建的管理，适用本办法。”。《农村公路建设管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”，《农村公路建设管理办法》第二条第五款规定：“村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。”。原告提出改扩建“南桐镇金龙村花桥至渝南庙”公路，属农村公路中的“村道”。依据《农村公路建设管理办法》第五条第二款“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”和第五条第三款“村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。”之规定，原告作为企业，不是申请建设村道公路的资格主体。二、原告申请改扩建公路的性质属企业专用公路性质。原告在向南桐镇政府提交的《板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路申请书》中明确提出是为利于其项目建设车辆通行而提出改扩建南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路，以及被告万盛经开区管委会在行政复议中对原告法定代表人张元春进行询问时，张元春明确表示南桐镇金龙村花桥至渝南庙现在公路不能满足其运输需要，向南桐镇人民政府申请改扩建。根据《中华人民共和国公路法》第十一条“本法对专用公路有规定的，适用于专用公路。专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。”之规定，原告申请改扩建南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路的性质属企业专用公路性质。三、南桐镇人民政府不具有批准村道建设的规划职责和不具有准许专用公路建设的职责。依据《农村公路建设管理办法》第十二条第二款“乡道、村道建设规划由县级交通运输主管部门协助乡级人民政府编制，报县级人民政府批准。”之规定，南桐镇人民政府作为乡级人民政府不具有批准乡道、村道建设的规划职责；且依据万盛经开区农村公路工作领导小组办公室《关于下达2019年“四好农村路”（通组公路）建设计划的通知》（万盛经开农路办发[2019]2号），原告申请改扩建的村道“南桐镇金龙村花桥至渝南庙”公路不属于南桐镇纳入2019年度农村公路的建设项目。根据《中华人民共和国公路法》第十五条“专用公路规划由专用公路的主管单位编制，经其上级主管部门审定后，报县级以上人民政府交通主管部门审核。专用公路规划应当与公路规划相协调。县级以上人民政府交通主管部门发现专用公路规划与国道、省道、县道、乡道规划有不协调的地方，应当提出修改意见，专用公路主管部门和单位应当作出相应的修改。”之规定，南桐镇人民政府不具有准许专用公路建设的职责。四、万盛经开区管委会作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，应判决驳回原告诉讼请求。万盛经开区管委会2019年4月12日收到原告提交的《行政复议申请书》后，于2019年4月16日依法受理；2019年6月4日，万盛经开区管委会根据上述事实和《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出了维持南桐镇人民政府作出的《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》的行政复议决定，并于2019年6月6日向原告法定代表人张元春直接送达了《行政复议决定书》（万盛经开复[2019]4号）。综上所述，南桐镇政府作出的《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》和万盛经开区管委会作出的万盛经开复[2019]4号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。根据《行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，请求法院判决驳回原告诉讼请求。被告万盛经开区管委会向本院提交了如下证据：第一组：程序证据。1、行政复议申请及相关材料，证明被告收到原告的行政复议申请；2、《板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路申请书》复印件；3、行政复议笔录复印件；证据2、3拟证明原告申请改扩建南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路的性质属企业专用公路性质的申请；4、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明被告受理行政复议申请并通知被申请人进行答复；5、《行政复议答复意见书》，拟证明南桐镇人民政府对县政府已作了答复；6、《行政复议决定书》及送达回证，拟证明被告在法定时限内作出了行政复议决定，并送达了原告；第二组：事实证据。7、万盛经开区农村公路工作领导小组办公室《关于下达2019年“四好农村公路”（通组公路）建设计划的通知》（万盛经开区农路办法[2019]2号），证明南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路未纳入2019年农村公路建设计划；8、《南桐镇农村公路路线明细表》，证明南桐镇金龙村花桥至渝南庙公路属农村公路中的“村道”。经庭审质证，各方发表质证意见如下：原告对被告南桐镇政府举示的证据有异议，认为该证据证明被告南桐镇政府未履行法定职责。原告对被告万盛经开区管委会举示的1-6项程序证据无异，认为证据7、8真实性无法确认，且与本案无关联。被告南桐镇政府对原告举示的证据1、2、8无异议，对证据3-7真实性无异议，但认为与本案无关联。被告万盛经开区管委会对原告举示的证据2因未在行政复议程序中涉及而未发表质证意见，对原告举示的其他证据的质证意见与被告南桐镇政府一致。被告南桐镇政府对被告万盛经开区管委会举示的证据无异议。被告万盛经开区管委会对被告南桐镇政府举示的证据无异议。经本院审查，对本案证据认定如下：原告举示的证据1、8真实、合法且与本案具有关联性，本院予以采信；原告举示的证据2、3、4具有真实性、合法性和关联性本院予以采信，但不能达到原告证明目的。原告举示的证据5、6、7与本案无关联性，不作认定本案事实的证据。被告南桐镇政府、万盛经开区管委会举示的证据真实、合法且与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告重庆板楯甜茶种植专业合作社于2019年3月14日向被告南桐镇政府提出《板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路申请书》，要求被告南桐镇政府批准同意原告投资改扩建南桐镇金龙村到渝南庙约10公里乡村公路为20米（最窄处）宽和不高于30度坡度“板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路”。被告南桐镇政府于2019年4月11日根据原告的申请作出《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》，认为“南桐镇金龙村花桥到渝南庙”的公路属于村道，原告不是申请农村公路项目建设的资格主体。原告不服该回复，于2019年4月14日向被告万盛经开区管委会申请复议，被告万盛经开区管委会于2019年6月4日作出万盛经开复[2019]4号《行政复议决定书》，维持被告南桐镇政府的回复。本院认为，根据《农村公路建设管理办法》第二条第一款、第二款和第五款规定：“农村公路新建、改建、扩建的管理，适用本办法。”，“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”，“村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。”，原告提出改扩建“南桐镇金龙村花桥至渝南庙”公路，属农村公路中的“村道”。依据《农村公路建设管理办法》第五条第二款和第三款规定，“乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。”和第五条第三款“村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。”之规定，故被告具有对涉案公路建设管理职责，但原告作为企业不具有申请建设村道公路的主体资格。原告根据其本企业生产经营所需，经商请当地村民委员会同意，经过村民自愿、民主决策和一事一议制度程序后也应以当地村民委员会名义向被告南桐镇政府提出。现原告直接以自己名义向被告南桐镇政府提出，被告南桐镇政府作出的回复事实清楚、定性符合相关规定，处理正确。被告万盛经开区管委会在收到原告的复议申请后，在法定期间内作出了复议决定，并送达给各方当事人，其事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。因此，原告要求撤销被告南桐镇政府作出的《关于重庆板楯甜茶种植专业合作社建议的回复》和被告万盛经开区管委会作出的万盛经开复（2019）4号《行政复议决定书》、并判决二被告按照原告提交的建议申请作出决定的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆板楯甜茶种植专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆板楯甜茶种植专业合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  姚代正人民陪审员  秦 莉人民陪审员  王兴国二〇一九年十月三十日法官 助理  李江南书 记 员  李佳谋