南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1185号原告琚只胜，男，1965年10月22日出生，汉族，住江西省贵溪市。原告琚小红，女，1970年7月17日出生，汉族，住江西省贵溪市。二原告委托代理人高世荣，江西时空律师事务所律师，执业证号13611198910442429。二原告委托代理人彭新华，江西时空律师事务所实习律师。被告贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室，住所地江西省鹰潭市贵溪市公共卫生中心十楼房产管理局，统一社会信用代码12360681MB19113833。主要负责人闻斌，该办公室主任。委托代理人姚志刚，江西信江律师事务所律师，执业证号13606199910955433。原告琚只胜、琚小红因要求被告贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室（以下简称贵溪征补办）变更征收补偿协议一案，于2019年10月8日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告琚只胜、琚小红及其委托代理人高世荣、彭新华，被告贵溪征补办委托代理人姚志刚到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。2018年1月7日，原告琚只胜与被告贵溪征补办签订了《贵溪市余信贵（贵溪段）建设项目集体土地上房屋征收与补偿协议书》(以下简称案涉协议)，双方就房屋状况、补偿方式、房屋补偿、过渡方式、过渡期限、搬家费和过渡费、协议奖励、腾空奖励、违约责任、结算支付等进行了约定。原告诉称，2017年12月25日，贵溪市人民政府（以下简称贵溪市政府）下发了贵府字〔2017〕69号文件，即《贵溪市人民政府关于余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋征收的决定》（以下简称69号征收决定），决定对余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋实施征收。原告是余信贵大道贵溪段滨江镇江南村（以下简称江南村）的被拆迁户。但69号文件（实施时）补偿方案房屋拆迁价格过低，损害了原告的合法权益。为了政府建设，原告只得一边向有关部门和上级反映，一边不得已与贵溪征补办签订案涉协议而拆迁。一年来，特别是2019年1月原告得知同路段迁的贵溪市滨江镇柏里村（以下简称柏里村）房屋拆迁补偿价格后，原告就一直向本市有关部门、上级有关部门反映要求，至2019年5月份，收到贵溪市信访局《信访事项申请复查不予受理告知书》答复“你们反映的问题不属于信访复查范围。根据《国有土地房屋征收和补偿条例》第三章第二十五条、第二十六条：被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”由此，原告才知并提起行政诉讼。原告认为，贵溪市政府有关部门（被告）对原告的拆迁，程序上不合规、不到位，存在多处瑕疵。特别是实体征收房屋的补偿标准太低，违背了国家《国有土地上房屋征收和补偿条例》，损害了拆迁户的合法利益。这次拆迁的地段已是贵溪市城市规划区域内，而贵溪市这次对原告房屋的拆迁价格，混合结构货币补偿是1850元／㎡，择地安置的是791元／㎡，显然补偿价格太低。首先，拆迁程序不合法。被征收的房屋属于原告夫妻两人的共有财产，在作出重大处分决定，需要经过共有人的同意。被告与原告琚只胜签订的房屋征收协议，只有原告琚只胜一人的签字，不符合《物权法》第97条及相关规定，此份协议属于效力待定。此后，原告琚小红在得知此事后，由于征收标准过低，表示不承认、不同意该份房屋征收协议，除非按照诉讼请求那样变更协议中征收标准，才会追认同意协议。重要的还有，对评估机构的选择、评估结果的送达和告知复核等程序均不合法规。其次，被告的拆迁行为违反了公平、公正的原则。国家的法律规定“被征收房屋类似房地产的市场价格”。当时贵溪市同地段（附近）的房地产市场价（贵溪御园）是3600元／㎡、4250元／㎡。在同一个建设项目，同样是农村房屋，同一时间段，同样结构房屋，同年拆房，同为贵溪市滨江镇的柏里村拆迁补偿价格，混合结构货币补偿是3620元／㎡。选择政府采购房产权调换现房和期房的，产权调换房屋单价为2980元／㎡。柏里村全部按3620元／㎡计算补偿款，而原告房屋超过360㎡面积的部分，却只能按照791元／㎡，几乎就是违建自拆的价格，显失公平。原告的房屋拆迁补偿只是市场价的45%，本段相邻拆迁补偿价的51%。在拆迁动员时，滨江镇的汤书记代表指挥部宣布了“贵溪段拆迁补偿价如果有比你们高的，我们按三倍补偿你们。”再次，国家规定房屋拆迁主要采取货币补偿和产权调换的安置措施。柏里村的拆迁被告是按此政策规定由拆迁户选择的，而江南村的拆迁则没有产权调换这项国家倡导要求的对拆迁户比较公平的安置措施，显然也是违法违规。最后，原告的拆迁补偿金额，根本不能保证我们的居住条件有改善、生活水平不降低，长远生计有保障，我们有的人家庭人口多，有的原告占地600多㎡，结果拆迁只给我们一块120㎡宅基地，其他院内空地只给73元／㎡补偿。请求：1.判决变更被告与原告琚只胜签订的案涉协议、增加原告房屋征收补偿金额471951元，增加土地补偿金3487.66元，合计475422.76元；2.本案案件受理费由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：证据1：身份证、结婚证、户口本各一份，用以证明原告主体适格。证据2：江西省国土资源厅关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的批复一份，用以证明2017年，鹰潭市国土资源局经省国土资源厅同意，将贵溪市滨江镇浮桥村、江南村、柏里村等农村集体农用地转为建设用地并办理征收手续，应当保证被征地群众原有生活水平不降低，长远生计有保障。证据3：69号征收决定一份，用以证明贵溪市政府决定征收集体土地的范围涉及原告所有房屋，征收部门为被告，江南村、柏里村都在本次征收范围内。证据4：案涉协议一份，用以证明原告与被告、贵溪市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）签订房屋征收补偿协议。证据5：贵溪市余信贵大道贵溪段工程建设项目红线范围内柏里村委会集体土地上房屋征收与补偿协议（以下简称江喜林协议）一份，用以证明江喜林的房屋也属于被告征地范围内，其房屋征收补偿标注单价为3620元／㎡，还可以选择产权调换补偿方案，是原告房屋补偿标准的两倍，4人分两户。证据6：照片一张，用以证明被告征收集体土地上房屋的补偿标准为3620元／㎡。证据7：信访事项申请复查不予受理告知书一份，用以证明原告等人就被告的征地房屋补偿标准不一且过低的事情向贵溪市信访局反映，被告知应当走法律诉讼途径。被告贵溪征补办辩称，一、我办根据《征收方案》确定的补偿标准，对原告所属的房屋已全部足额补偿，且已全部履行了协议。我办根据原告房屋的面积、性质、用途，按照征收方案的规定，结合《房屋征收补偿估价分户报告》及原告的自身的选择，对原告所属房屋已征收补偿并达成征收协议，现已将原告房屋拆除完毕。二、原告将房屋交付拆除行为，足可视为原告均认可征收协议。三、原告以贵溪御园的价格来说明价格是错误的。被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格，并非指的是就近区位新建商品房的价格。四、柏里村的征收方案与原告所住的江南村的方案并不一致，不具有可比性。如江南村的征收方案有宅基地安置，柏里村就没有。综上，请依法驳回原告的全部诉请。被告贵溪征补办为支持其主张，向本院提交了以下证据：证据1：《征收补偿协议书》《贵溪市房屋征收与补偿结算单》《房屋征收补偿估价分户报告》各一份，用以证明对原告位于江南村的房屋经协商达成征收协议并全部补偿完毕。证据2：《征收决定》附征收方案一份，用以证明对原告房屋的征收完全符合征收方案确定的原则、标准及范围。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为，证据1，协议书只有琚只胜一人签字，没有琚小红签字，琚只胜的房屋补偿是货币补偿单价只有1850元/㎡，空地补偿单价只有73元/㎡，琚只胜的补偿结算单也是他一个人签字，他的爱人琚小红没有签字，房屋征收补偿分户报告，琚只胜、琚小红没有看过也没有签字，只有被告的单方签字。被告对原告提交的证据质证认为，对证据1三性无异议，对证据2-6真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，征收范围是不一样的，69号征收决定的征收范围里不涉及到柏里村的，仅指江南村。对房屋的征收决定、征收方案、征收标准、补偿时间，江南村和柏里村是不同的，江喜林协议与本案无关。庭审中，本院要求被告提交《贵溪市余信贵大道贵溪段工程建设项目红线范围内柏里村委会集体土地上房屋征收补偿方案》（以下简称85号补偿方案）；双方确认琚远顺与原告同村，琚远顺的房屋与原告的房屋在同一次征收决定中被征收，均适用69号征收决定及补偿方案。本院对上述证据认证如下：对双方无异议的证据，真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；对有异议的证据，分析认定如下：针对被告对原告提交的证据5的关联性及证明目的异议，本院认为，被告的异议成立。首先，两处房屋地点不同，江喜林与原告的房屋分别坐落在柏里村、江南村；其次，两处房屋征收的时间不同，江喜林房屋征收的时间为2018年10月，原告房屋征收时间为2017年10月；再次，两处房屋征收决定及补偿方案不同，江喜林房屋被征收适用85号补偿方案，原告房屋被征收适用69号补偿方案。对当事人有争议的证据，在说理部分一并分析认定。经审理查明，2015年11月3日，贵溪市政府制定了《贵溪市余信贵大道（贵溪段）建设项目土地征收工作方案》，拟征收贵溪市滨江镇辖区约6000亩土地。2016年12月8日，贵溪市政府发布了《关于贵溪市城西大道、工业大道建设项目征收土地告知书》，拟征收贵溪市滨江镇浮桥、江南、黄坑三个村委会15个村小组约500亩土地。2017年4月1日、6日，贵溪市国土资源局分别向贵溪市滨江镇江南村委会岭上琚家村小组琚告发等发出了《听证告知书》《听证通知书》等，并于2017年4月8日在滨江镇政府进行了听证。2017年7月16日，贵溪市政府发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》。2017年7月27日，鹰潭市国土资源局向江西省国土资源厅提交了《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的请示》。2017年10月16日，江西省国土资源厅向鹰潭市国土资源局作出《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕109号），经省政府批准，同意贵溪市将滨江镇浮桥村、江南村、柏里村、泗沥镇杨山村、桃源村的农村集体农用地53.1270公顷转为建设用地并办理征地手续。按呈报的土地开发用途用于工业、街巷项目建设。该批复要求鹰潭市国土资源局督促贵溪市严格依法履行征地批后实施程序。贵溪市政府收到赣国土资征〔2017〕109号批复后，于2017年10月23日发布了《关于贵溪市2017年度第二批次城市建设用地批复公告》，该征收土地公告包括1.征收批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；2.被征收土地权属人、位置、地类及面积；3.征收补偿标准和农业人口安置途径；4.办理征地补偿登记的期限、地点等。并在征收范围张贴了该公告。2017年12月26日，贵溪市政府作出69号征收决定，决定对余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋实施征收，并作出了69号补偿方案。该方案明确的征收范围为：1.东至金山米岭，南至余信贵大道，西至岭上小学，北至邓建辉，占地面积约25506㎡；2.徐胜太、郑来华、郑韶华房屋，占地面积2768㎡。同时明确了补偿有货币补偿、宅基地安置两种方式，被征收人可选择两种方式之一进行补偿：货币补偿是指对被征收人房屋建筑面积360㎡/户以内部分按房屋征收决定公告公布之日的市场评估价格进行补偿、房屋建筑面积超过360㎡/户以上部分按单体建筑成本价（具体见附表2）进行补偿的补偿方式；宅基地安置是指被征收人提供宅基地供其选择、被征收房屋按单体建筑成本价补偿、市征收办与被征收人签订房屋征收补偿协议并按约定结算的补偿方式。并明确了搬迁补助、临时过渡补助、停产停业损失补助及奖励办法。奖励办法明确：1.选择货币补偿的，在第一时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋评估价值的15%给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予50000元的搬迁腾空奖；在第二时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋评估价值的10%给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予30000元的搬迁腾空奖。2.选择宅基地安置的，在第一时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋面积300元/㎡给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予50000元的搬迁腾空奖；在第二时间节点前签订补偿协议的，按被征收房屋面积200元/㎡给予签订协议奖，在协议约定的期限内搬迁腾空并交付的，再给予30000元的搬迁腾空奖……。附表2中明确了单体建筑成本价，其中简易结构为472元/㎡、木结构为664元/㎡、土（石）木结构为638元/㎡、混合结构（1-7层）为791元/㎡、框架结构（7层以下）为1235元/㎡、框架结构（8-12层）为1380元/㎡、框架结构（13-15层）为1569元/㎡、框剪结构为1713元/㎡。江南村琚只胜、琚金太、琚有太、琚卫群、琚远顺的房屋在本次征收范围内。在69号征收决定公布前，被告委托江西方信房地产评估有限公司（以下简称方信评估公司）对征收范围内的房屋征收补偿价值（含装饰装修部分）进行了评估，评估的时间节点为2017年12月26日。方信评估公司作出了估价结果后，无证据证明有被征收人提出了复核评估申请。方信评估公司根据估价结果对原告作出了《房屋征收补偿估价分户报告》，该分户报告载明：正房价值单价为1850元/㎡，余地价值单价为76元/㎡。被告向原告送达了该分户报告。琚只胜与琚小红为夫妻关系，双方共有的案涉房屋在本次征收范围内。2018年1月7日，案涉房屋登记的权利人琚只胜作为乙方在第一时间节点，与作为甲方的被告签订了案涉协议，双方约定：乙方房屋为石混结构，面积为266.63㎡，空余地7.64㎡；乙方房屋征收选择货币补偿，合计补偿612218.49元；协议奖励为73989.83元、腾空奖励为50000元；还约定了过渡方式、过渡期限、搬家费和过渡费。本协议补偿款及签订协议奖励合价696265.94元。协议由被告及滨江镇政府加盖了公章，原告琚只胜签了字。双方已履行了案涉协议的全部内容，原告亦领取了相应的奖励。2019年4月4日，滨江镇政府对包括原告琚只胜在内的13人的信访，作出了《信访事项处理意见》2019年4月15日，原告琚只胜等不服《信访事项处理意见》，向贵溪市政府提出了《信访事项复查申请书》，认为应当对被征收人给予公平补偿，要求按柏里村的标准予以补偿。2019年4月29日，贵溪市信访局作出《信访事项申请复查不予受理告知书》，告知该信访事项不属于信访复查范围，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。故，原告向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明,2018年10月15日，贵溪市政府作出85号补偿方案，该方案明确的征收范围为东至冶金大道、西至信江河、南、北至余信贵大道贵溪段工程建设项目用地红线；补偿方式为货币补偿与房屋产权调换，由被征收人自行选择。2018年11月16日，江喜林与被告签订了江喜林协议，双方约定：江喜林选择了产权调换的补偿方式；被征收房屋评估单价为3620元/㎡。又查明，2018年5月24日，琚远顺不服贵溪市政府房屋征收决定及鹰潭市人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月31日作出驳回琚远顺诉讼请求的判决，琚远顺不服，提起上诉，二审维持了原判。生效判决确认了贵溪市政府征收决定程序符合法律规定的事实。根据诉、辩双方的意见，及本案查明的事实，本案争议的焦点为：一、案涉协议是已生效，还是效力待定；二、案涉协议在订立时是否显失公平，依法是否可变更。关于焦点一本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、第三款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，征收集体土地，应当对被征收人给予公平补偿。一般情况下，被征收人应为被征收土地上房屋及其他不动产的土地权利人。本案中，涉案房屋登记的权利人为琚只胜。2016年12月8日，贵溪市政府发布了《关于贵溪市城西大道、工业大道建设项目征收土地告知书》，拟征收贵溪市滨江镇浮桥、江南、黄坑三个村委会15个村小组约500亩土地。2017年7月16日，贵溪市政府发布了《城西大道建设项目用地征收土地补偿标准和安置方案公告》，至2018年1月7日，被告与琚只胜签订案涉协议，历时一年多时间，原告琚小红对于其共有房屋属于征收范围应当知情。征收期间，被告工作人员就房屋补偿安置事宜入户做工作，在完成了相应程序后，琚只胜与被告签订了案涉协议。在实际征收中，要求每一户被征收人家庭全体成员均参与补偿协议的协商与签订，既无必要也缺乏可操作性。同时，两原告按案涉协议的约定在第一时间节点签订案涉协议，领取了相应的奖励，亦表明两原告对案涉协议的内容均是知悉的，且无证据证明原告琚小红提出过对被征收补偿的异议和权利主张，在此情况下，被告以琚只胜作为户代表并与其签订补偿协议，并不违反法律规定，也符合农村的风俗习惯。被告与琚只胜签订的补偿协议不违反法律，达成的补偿标准符合发布的相应征收补偿安置方案的标准，没有违反程序，合法有效，且已经履行完毕。关于焦点二本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范；当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，应在合同法的框架内主张权利。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，判断案涉协议是否显失公平，应从征收是否是为了社会公共利益需要；应从订立协议时是否存在一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则来分析。关于社会公共利益。贵溪市政府决定对余信贵大道（贵溪段）建设项目区域集体土地上房屋实施征收，目的是优化人居环境，完善城市功能，提升城市品位，改善百姓出行，是为了公共利益的需要。关于订立协议时是否存在一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则。本案中，原告据于证明其主张的主要证据为江喜林协议，主要理由是同在余信贵大道上，同是集体土地上房屋，同为滨江镇村民，但补偿价格相差甚远。本院认为，原告的主张于法无据，理由是，首先，案涉协议与江喜林协议存在如上分析的三点不同外，还存在协议所涉征收房屋的位置、周边设施不同及征收补偿评估价格不同；其次，并无证据证明案涉协议在订立时违反公平、等价有偿原则，原告以简单类比的方式得出的判断，于法无据；再次，判断是否显失公平，应以订立协议时的征收补偿价格是否明显违反公平、等价有偿原则为时间节点，而不能以此后的征收补偿价格作为判断节点，案涉协议签订以后的征收补偿价格变化不能构成显失公平。综上，本院认为，原告主张案涉协议效力待定，内容显失公平，依法应变更并增加相应补偿款的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告琚只胜、琚小红的诉讼请求。案件受理费8431元（原告已预交8440元），由原告琚只胜、琚小红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  李卫国人民陪审员  吴小文人民陪审员  王惠珍二〇一九年十月三十一日法官 助理  周兵兵书 记 员  闵文峰附：相应法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。