广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终643号上诉人（原审原告）黄敬宗，男，汉族，1981年8月23日出生，住佛山市三水区。被上诉人（原审被告）佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区。负责人黎达贤，主任。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。上诉人黄敬宗因诉被上诉人佛山市三水区西南街道办事处（以下简称“西南街道办”）土地行政强制一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，黄敬宗是佛山市三水区村民，于2018年5月8日申请一份120平方米的宅基地，经西黄股份社和南岸村委会同意，但未经政府审核批准。在取得西黄股份社和南岸村委会同意后，黄敬宗即在位于佛山市三水区的地块进行建设。2018年11月15日，西南街道办作出《行政处罚预先告知书》，告知黄敬宗未经批准占用南岸村委会西黄村篮球场的土地进行非农建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定。西南街道办拟对黄敬宗的违法行为作出处理，责令黄敬宗立即停止违法行为，拆除违法建筑物，恢复土地原貌及功能，并于当日将《行政处罚预先告知书》留置送达黄敬宗。2018年11月22日，西南街道办作出西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为黄敬宗位于南岸村委会西黄村（原篮球场）的建筑未依法取得乡村建设规划许可，属违法建筑，并通知黄敬宗在收到通知后立即停止建设，十日内自行拆除违法建筑并恢复土地原状，逾期不拆除的，西南街道办将依法进行拆除。当日，西南街道办将西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》留置送达黄敬宗。2018年11月30日，西南街道办作出西催〔2018〕第43号《催告履行通知书》，催告黄敬宗于2018年12月13日前自行拆除违法建筑，否则西南街道办将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，强制拆除。2018年12月10日，西南街道办作出西拆〔2018〕第43号《拆除违法建筑通知书》，通知黄敬宗，西南街道办定于2018年12月13日对黄敬宗涉案违法建筑进行拆除，要求黄敬宗自行清理建筑内的私人物品。并告知黄敬宗若有异议，可在拆除期限前向西南街道办进行陈述和申辩。2018年12月11日，西南街道办将上述《拆除违法建筑通知书》留置送达黄敬宗。2018年12月14日，西南街道办对黄敬宗位于佛山市三水区的建筑物（地基）实施了强制拆除。另查，2018年11月5日，佛山市三水区国土城建和水务局作出三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》，告知黄敬宗实施了农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令黄敬宗立即停止违法行为，听候处理，并于当天留置送达黄敬宗。又查，根据佛山市自然资源局对法院的《复函》反映，涉案位于佛山市三水区的地块正在编制村庄规划，在城市土地利用总体规划中属于限制建设区，规划用途为农用地。西南街道办在庭审中确认涉案地块正在进行编制乡村规划，尚未报佛山市三水区人民政府审批。再查，南岸村委会于2019年2月1日出具《证明》，称西南街道办对地基进行拆除后，遗留在现场的建筑物料残渣，被南岸村委会用于对被破坏的篮球场进行地面填平。一审法院认为，关于西南街道办对黄敬宗建设的地基实施强制拆除的行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”西南街道办虽然主张黄敬宗被拆除的建筑处于乡、村规划区内，但并未提供证据证明，而且根据佛山市自然资源局的《复函》反映，涉案地块正在编制村庄规划，西南街道办亦确认尚未报佛山市三水区人民政府审批。故在西南街道办作出强制拆除行为时，涉案地块并不在乡、村庄规划区内，西南街道办的上述主张，没有依据，法院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”据此，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政机关是县级以上人民政府的土地行政主管部门，西南街道办作为街道办事处，并无对土地违法行为进行监督检查的法定职权，也无权责令黄敬宗停止建设及对黄敬宗建设的地基实施强制拆除，而且西南街道办也未提供三水区土地行政主管部门对西南街道办实施强制拆除行为的授权依据。综上，西南街道办对涉案地块上黄敬宗建设的地基实施强制拆除的行为违法，属于超越职权。关于西南街道办对黄敬宗提出的损失是否应承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”如上所述，虽然西南街道办对黄敬宗建设的地基实施强制拆除的行为违法，但是否需要赔偿，仍应审查该行为是否侵犯了黄敬宗的合法权益。根据佛山市自然资源局的《复函》反映，涉案位于佛山市三水区的地块在城市土地利用总体规划中属于限制建设区，规划用途为农用地。佛山市三水区国土城建和水务局对黄敬宗作出的三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》可证实黄敬宗属非法占用土地建住宅，其建设地基的行为亦属违法行为。黄敬宗建设地基的材料为水泥和钢筋，拆除后回收价值较小，建筑物料残渣已被南岸村委会用于对被破坏的篮球场进行地面填平。而且在地基建设尚未完工时，西南街道办已在2018年11月15日向黄敬宗发出《行政处罚预先告知书》，在更早前的2018年11月5日，佛山市三水区国土城建和水务局已向黄敬宗发出三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》。黄敬宗在明知其建设行为违法的情况下，仍然拒不停止，继续进行违法建设，属明知故犯，由此造成的损失，不属于黄敬宗合法权益的范畴，该损失应由黄敬宗自行承担，西南街道办无需承担赔偿责任。综上，西南街道办2018年12月14日对黄敬宗建设的地基实施的强制拆除行为超越职权，该强制拆除行为违法，但因拆除行为已施行完毕，故本案不具有可撤销内容，依法应判决确认违法，黄敬宗的该项诉讼请求成立，法院予以支持。由于西南街道办的违法拆除行为并未对黄敬宗的合法权益造成损害，西南街道办无需对黄敬宗的损失承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决如下：一、确认西南街道办于2018年12月14日对黄敬宗建设的位于佛山市三水区的地基实施强制拆除的行为违法；二、驳回黄敬宗的其他诉讼请求。案件受理费50元由西南街道办负担。上诉人黄敬宗上诉称，一、黄敬宗申请建房地块，合法合规合程序。二、黄敬宗建房没有获得完全审批原因是西南街道办工作人员隐瞒土地利用总体规划情况和村庄规划未编制完成的情况，不收件、不审批，但黄敬宗并没有放弃过走程序。三、西南街道办涉案行政行为事实不清，程序不当。四、黄敬宗没有属于自己的住房，建房安居是黄敬宗作为公民最基本的权利。根据《中华人民共和国宪法》第五条、第十三条、第四十一条第三款以及《中华人民共和国物权法》第四条、第六十四条的规定，黄敬宗的建房地基不能认定为违法，西南街道办行政强制拆除属侵权行为。五、一审法院对黄敬宗提供的证据西黄村老人见证，认为并非有权机关出具而不予采纳，但采纳西南街道办提供的调查笔录。一审法院没有核查调查笔录来源的合法性、黄敬宗签名与调查笔录内容的真实性和整体性，轻信超越职权的西南街道办工作人员调查笔录的内容，没有核查西南街道办工作人员是否有另一种行政违法行为，作出采纳和判决，违反法律法规。综上，请求二审法院：1.撤销（2019）粤0606行初201号行政判决；2.本案一、二审诉讼费用由西南街道办承担；3.判决西南街道办属侵权行为，给黄敬宗造成损失应由西南街道办承担侵权责任并赔偿黄敬宗财产损失120000元以及承担黄敬宗的精神损失和一审律师费12000元；4、判令西南街道办向黄敬宗书面道歉。被上诉人西南街道办辩称，一、西南街道办无需向黄敬宗赔偿财产损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民、法人和其他组织只有在其合法权益受到损害时才取得国家赔偿的权利。黄敬宗在涉案地块建设地基的行为，属于违法行为。黄敬宗在明知其建设行为违法的情况下，仍然拒不停止，继续进行违法建设，属明知故犯，损失的扩大其自身亦有责任。黄敬宗建设地基的材料为水泥和钢筋，拆除后回收价值较小，建筑物料残渣已被南岸村委会用于对被破坏的篮球场进行地面填平，西南街道办不是处理建设残渣的单位，无需赔偿。因此，因黄敬宗的违法行为给自身造成的损失，不属于黄敬宗的合法权益范畴，损失应由黄敬宗自行承担，西南街道办无需承担赔偿责任。二、精神损失和一审律师费12000元并不是本案的审理范围，黄敬宗提出此上诉请求，没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于西南街道办作出被诉行政强制拆除是否合法、应否向黄敬宗进行赔偿。本案中，西南街道办作出西责〔2018〕第43号《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为黄敬宗涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可，属违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定责令黄敬宗限期拆除，逾期未拆除的，西南街道办将依法进行拆除。经查，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该条文适用的前提条件是“在乡、村庄规划区内”进行违法建设，但根据本案证据和西南街道办的自认，在西南街道办作出被诉强制拆除行为时，在西南街道办作出被诉强制拆除行为时，涉案地块并不在乡、村庄规划区内，故西南街道办作出被诉行政强制拆除行为缺乏职权依据。即使根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，对违反土地管理法律、法规的行为拥有监督检查职权的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，西南街道办作为街道办事处无权对土地违法行为进行监督检查、责令停止建设或实施强制拆除，西南街道办作出被诉强制拆除行为仍缺乏职权依据。因此，西南街道办作出被诉行政强制拆除行为缺乏职权依据，但因该拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，一审法院对此确认违法，处理正确，本院予以确认。对于黄敬宗提出的赔偿请求能否得到支持的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。本案中，黄敬宗主张被诉强制拆除行为对其造成了12万元损失并要求赔偿，但未提供证据证明其损失，故其请求赔偿的主张理据不足，一审法院对黄敬宗的赔偿请求不予支持并无不当。黄敬宗上诉主张，其建房合法合规合程序，不应认定为违法。本院认为，黄敬宗进行案涉建设行为已被佛山市三水区国土城建和水务局作出的三国土停工〔2018〕1162号《责令停止违法行为通知书》确认为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的行为，该行为并非本案被诉行政行为，不属本案审查范围，黄敬宗可另循合法途径解决，故本院对该主张不予评判。黄敬宗上诉还主张，一审法院对其提供的证据西黄村老人见证签名表不予采纳，但对西南街道办提供的调查笔录予以采纳不当。经查，黄敬宗于一审时提交的西黄村老人见证签名表未附签名者的身份信息，不能确认签名者的身份，该证据的真实性无法确定，且其中描述的涉案地块历史渊源亦非有权机关作出的专门认定，故一审法院对该证据不予采纳并无不当。相反，西南街道办提供的调查笔录附有询问人的工作证和西南街道办出具的任职证明，亦有询问人、记录人及被询问人的签名确认，该证据形式、来源合法，一审法院对该证据予以采纳亦无不当。黄敬宗的该项上诉主张理据不足，本院不予支持。综上，西南街道办作出被诉行政强制拆除行为缺乏职权依据，因该拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，应予确认违法。黄敬宗未能提供证据证明其损失，一审法院对其提出的赔偿请求不予支持并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄敬宗负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月二十九日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖