广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终646号上诉人（原审原告）麦津，男，汉族，1956年4月11日出生，住佛山市南海区。上诉人（原审原告）麦广全，男，汉族，1958年7月14日出生，住佛山市禅城区。上诉人（原审原告）麦清，女，汉族，1960年12月8日出生，住佛山市禅城区。上诉人（原审原告）麦玉，女，汉族，1963年6月3日出生，住佛山市南海区。上述四名上诉人的共同委托代理人何海有，广东都昇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人潘丽婷，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原审第三人梁润培，男，汉族，1980年11月12日出生，住佛山市南海区。原审第三人梁旺辉，男，汉族，1950年4月10日出生，住佛山市南海区。上述两名原审第三人的共同委托代理人罗国豪，广东中真律师事务所律师。上述两名原审第三人的共同委托代理人何智楚，广东中真律师事务所律师助理。上诉人麦津、麦广全、麦清、麦玉（以下简称麦津等四人）因诉佛山市自然资源局房屋更正登记一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初593号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：麦某与何某（均已故）是夫妻，麦津等四人均是二人共同生育的子女。梁旺辉是梁润培的父亲。1988年4月27日，位于佛山市南海区桂城街㙍岗社区南约第八住宅区80号，面积为93.12平方米的宅基地登记在梁旺辉名下，土地证号为：集用（1989）245664号。2016年1月22日，集用（1989）245664号土地证被注销，原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海区国土局）重新向梁旺辉颁发集用（2016）0100204号土地证，其中使用面积变更为114.6平方米。后梁旺辉将集用（2016）0100204号，面积为114.6平方米的土地使用权赠与梁润培，原南海区国土局于2016年4月29日向梁润培颁发集用（2016）0101194号土地证。现梁润培将该房屋拆旧建新，暂未颁发新的产权证。2017年10月18日，麦津等四人向原南海区国土局递交《土地使用权更正登记申请书》，申请要求“依照《土地登记办法》第五十九条规定，依法对梁润培名下位于佛山市南海区桂城街道（雷岗居委）南约第八住宅区80号宅基地土地使用权[证号为南府集用（2016）0101194号]进行更正登记，该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等四人所有。”与此同时，麦津等四人先后向原南海区国土局提交了如下材料：麦津、麦某、麦广全、麦清、麦玉的身份证、放弃继承声明书、居民死亡医学证明（推断）书、证明、梁润培身份证、梁旺辉常住人口基本信息、授权委托书、所函、律师证、土地登记办法节录、（2017）粤06行初34号行政判决书、桂城街南约住宅区80号宅基地平面图、南约大队（十一）生产队缴款凭单、现金收入凭证、律师对杨某、叶某一、叶某二、麦基的调查笔录、杨某、叶某一的身份证、（2010）佛中法民一终字第1964号民事裁定书、改建申请、梁旺辉房屋所有权证、梁润培房产证、土地证、材料接收凭证1、桂城镇村镇旧房改建申请表、建设用地许可证、桂城区个人建房竣工验收申请、调查、审批表、桂城区村镇旧房改建申请表、发票、人民法院诉讼收费专用票据、诉讼费预缴专用凭证（受理回单）、桂城街南约住宅区80号宅基地平面图、材料接收凭证3、（2016）粤0605民初19808号民事裁定书、梁润培土地宗地图、土地证、房产证、应诉通知书、（2016）粤0606行初1247号行政裁定书、行政处理申请材料接收凭证、（2017）粤06行初34号受理通知书、审理上诉案件通知书、（2012）佛中法行终字第101号行政判决书、2011年度佛南法行初字第167号法院卷宗的部分内容，包括封面、法院对李成溪的调查笔录、律师对麦基所作的调查笔录、法院对杨某所作谈话笔录、律师对杨某、叶某一、叶某二所作调查笔录、2010年度南民三初字第846号法院卷宗的封面。2017年11月20日，原南海区国土局对麦津及代理人何海有作《询问笔录》、2017年12月11日对麦津进行调查。在调查中，麦津对申请更正登记的事实及理由进行了充分的阐述。2017年12月15日，麦津等四人向原南海区国土局递交一份《延期举证申请书》，对案涉争议地块更正登记申请延期举证至2017年12月23日止。2017年12月18日，麦津向原南海区国土局递交一份《变更登记土地面积申请书》，麦基竞投所得的6.7平方米赠与给申请人，申请明确主张的土地使用权面积为68.1平方米，撤销原主张的60.94平方米，与此同时，麦津还提交了相应的坐标图。2018年4月11日，原南海区国土局作出回复编号为2018487号《关于〈土地使用权更正登记申请书〉的回复》，认为麦津等四人提供的南约大队十一生产队的缴费凭单、现金收入凭证并未标明何某夫妻所竞投的宅基地的四至和面积，也没有标明具体位置，无法凭此认定何某夫妻所竞投宅基地即为麦津等四人所提交坐标图中所示位置。麦津等四人提交的其他材料也无法证明何某夫妻所投宅基地的具体位置、面积以及所提交的坐标图所示位置土地的权利人，麦津等四人称麦基将其所投6.7平方米的土地赠与给其四人缺乏依据。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，因麦津等四人提交的材料未能证实涉案土地证登记有误，因此原南海区国土局决定不予更正。2019年3月8日，原南海区国土局将该回复送达给麦津等四人。一审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第三条、第七条的规定，原南海区国土局具有作出案涉回复的法定职权。因机构改革的原因，原南海区国土局已撤并，上述相关职责由佛山市自然资源局南海分局所承接，因佛山市自然资源局南海分局系佛山市自然资源局的直属机构，故佛山市自然资源局应为案件的适格的被告。案件争议焦点一：麦津等四人的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”，属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，公民、法人或者其他组织，对县级以上各级人民政府依职确认土地等自然资源的所有权或使用权并核发证书的行为不服，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。另，国土资源部办公厅给江苏省国土资源厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦对何为土地权属争议进行了解释，明确“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”案件中，麦津等四人所主张的68.1平方米争议土地登记在梁润培名下的南府集用（2016）第0101194号集体土地使用证范围内，为此麦津等四人申请更正登记，原南海区国土局受理并作出案涉的回复。因此案件的审查重点系原南海区国土局作出的案涉回复中不同意更正登记是否合法，而并不是审查原颁证行为的合法性。因此麦津等四人的起诉符合上述的法律规定，佛山市自然资源局答辩认为麦津等四人起诉属于同一事项重复起诉及超过起诉期限等意见法院不予采纳。麦津等四人起诉原南海区国土局作出的不同意更正登记的回复具有可诉性。案件争议焦点二：原南海区国土局作出的回复程序是否合法，认定的事实及适用的法律是否正确。1.首先认定事实和适用法律方面。《中华人民共和国物权法》第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”根据上述规定，麦津等四人是作为利害关系人申请更正，必须提供证实登记确有错误的材料，即不仅要求相关材料能够证实登记簿记载的某项内容确有错误，而且还应当证实“正确的登记应当是什么”或者说证明应当如何记载才是正确的。案件中，麦津等四人提供的现金收入凭证、缴款凭单仅能证明麦津等四人母亲何某通过竞投方式购得土地，但该土地四至及土地位置甚至面积均不清楚。此外，虽然麦津等四人的代理人在2010年对村民杨某等人做了调查笔录，但上述村民对何某竞投土地的具体位置、面积并未详细陈述，上述调查笔录作为证言在未有其他充分有力证据佐证的情况下，不能单凭证言及收入凭证而直接认定梁旺辉侵占何某的土地，因此麦津等四人提供的上述证据并不能证明原南海区国土局登记有误。麦津等四人还认为梁旺辉在多次办理变更登记，且每次均侵占何某竞投的土地。法院认为根据上文论述，麦津等四人提供的证据并不能证明梁旺辉办理变更登记时侵占何某竞投土地，且法院系审查不予更正登记的行为是否合法，并不审查原颁证或者原办理变更登记是否合法，因此梁旺辉将土地从93.12平方米变更后为114.6平方米法院不予评价，此外麦津等四人亦未提供证据证明与案涉土地面积变更存在利害关系。至于麦津等四人提及的其他登记错误的理由均涉及原登记行为是否合法的情形，均不是案件审理的范畴，法院亦不予评价。2.关于程序方面。《不动产登记暂行条例》第二十条的规定，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。案件中，麦津等四人最后一次提交《变更登记土地面积申请书》的时间是2017年12月18日，根据上述规定原南海区国土局必须在30个工作日内办结麦津等四人的更正登记申请，而原南海区国土局却在2018年4月11日作出案涉告知书，2019年3月8日向麦津等四人送达，原南海区国土局作出的案涉告知书明显违反上述程序性规定，属程序违法。根据上文论述，原南海区国土局作出的案涉告知书认定的事实和适用法律并无不当，仅为程序轻微违法，对麦津等四人权利不产生实际影响，故对原南海区国土局作出的编号2018487《关于〈土地使用权更正登记申请书〉的回复》法院依法确认违法，但并不撤销。关于麦津等四人第二项诉讼请求，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对麦津等四人的该请求法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认原佛山市南海区国土城建和水务局作出的编号2018487《关于〈土地使用权更正登记申请书〉的回复》违法；二、驳回麦津等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由佛山市自然资源局负担。上诉人麦津等四人上诉称：一、上诉人提交的证据足以证明集用（2016）0101194号土地证将位于佛山市南海区桂城街道（雷岗居委）南约第八住宅区80号宅基地南侧及西南侧68.1平方米土地使用权登记在在梁润培名下是错误的。根据相关证据材料及法院裁判文书可知，涉案68.1平方米的土地使用权是上诉人的母亲何某于1983年在桂城南约大队十一生产队通过公开竞投方式取得的，后被梁旺辉霸占建设了房产。虽然上诉人提交的《缴款凭单》《现金收入凭证》没有注明何某竞投地块的坐标，但坐标不是确定地理位置的唯一标准，仍可以通过实地查验及向村集体成员调查另行补充完善坐标位置，故原南海区国土局不能以没有坐标位置为由而推翻何某竞投涉案地块的事实。二、原南海区国土局就原登记行为存在其他严重错误，佛山市自然资源局应对原登记行为进行更正登记。梁润培持有的集用（2016）0101194号土地证来源于梁旺辉所持有的集用（2016）0100204号土地证。集用（2016）0100204号土地证又来源于集用（1989）245664号土地证。集用（1989）245664号土地证证载的土地红线图用地面积只有82.96平方米，但该证登记的土地使用面积却达到93.12平方米，而集用（2016）0100204号土地证的登记面积又增加到114.6平方米。由此可知，梁旺辉、梁润培在上述办证过程中，每次用地面积均有大幅增加。梁旺辉、梁润培所持有的证的北侧为2.4米的道路，界址不能变动，故上述逐次增加的用地面积均为霸占何某及其他村民竞投所得的宅基地。原南海区国土局早在2011年就知晓上诉人与原审第三人就涉案土地使用权存在纠纷，却还在2016年为原审第三人核发新证，并将原土地使用面积扩大到114.6平方米，违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，存在明显错误。三、一审法院举证责任分配明显不公。虽然《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定由利害关系人提供材料证明不动产登记记载事项有错误，但在审查不动产登记过程中，利害关系人基本上无法接触行政机关据以审核不动产登记的资料，客观上难以举证。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，行政机关应对其作出的行政行为负有举证责任。故利害关系人的举证责任应当限定在“必要”的范围内。本案中，上诉人已完成了必要的、充分的举证责任，鉴于何某竞投涉案土地的时间为上世纪八十年代，其所竞投的土地没有具体的四至、面积、坐标，是符合当时历史状况的。一审法院以上诉人不能提供涉案地块的坐标为由驳回上诉人的主张明显超出了上诉人的举证能力。四、不管是上诉人的更正登记请求，还是原南海区国土局不予更正的回复，本质上均是原登记行为是否正确。故一审法院在审查原南海区国土局作出的不予更正登记回复是否合法时，理应对原登记行为是否合法进行审查。同时，对于上诉人请求将涉案土地登记在上诉人名下的诉讼请求，由于当事人可以持人民法院的生效法律文书单方面申请不动产登记，即人民法院司法审查的结果可作为土地来源的依据，故上诉人的上述诉请属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，人民法院拥有司法审查权。一审法院认为上诉人的该项诉请超出司法审查范围错误。综上，原南海区国土局对于上诉人提出的更正登记申请，没有依法进行审查便作出的被诉回复，明显缺乏事实和法律依据，一审法院确认该局作出的回复违法正确。请求二审法院维持一审判决第一项，撤销该判决书第二项内容，并改判撤销原南海区国土局作出的编号2018487《关于〈土地使用权更正登记申请书〉的回复》，将证号为集用（2016）0101194号土地证项下位于佛山市南海区桂城街道（雷岗居委）南约第八住宅区80号宅基地南侧及西南侧约68.1平方米土地使用权更正登记在上诉人名下，本案诉讼费由被上诉人佛山市自然资源局及原审第三人梁润培、梁旺辉承担。被上诉人佛山市自然资源局辩称：一、本案不符合行政诉讼法的受案范围，一审法院应当裁定驳回上诉人麦津等四人的起诉。1.原南海区国土局作出的编号2018487《关于〈土地使用权更正登记申请书〉的回复》并未改变涉案土地证的登记内容及其所确定的行政法律关系，没有对上诉人的权利义务产生新的影响，不属于可诉的行政行为。2.涉案回复本质上属于驳回上诉人对涉案土地登记行为提起申诉的重复处理行为，不属于可诉的行政行为。2011年3月30日，上诉人曾向原南海区国土局提交《土地确权申请书》以及相关证明材料（证明材料亦包含在本次申请材料中），请求依法确认位于佛山市南海区桂城南约下村8区80号楼房南面及西南面由梁旺辉建造的砖瓦平房所占地块的土地使用权归其所有。原南海区国土局收到上述申请后，于2011年4月18日作出《关于土地确权申请的回复》及于2011年6月14日作出《关于土地确权申请回复的补充说明》，认为土地使用权的确权依据为县级以上人民政府的用地批准文件，其所提交的材料不能作为其拥有土地使用权的确权依据。上诉人本次所提交的材料仍然不是法律规定的能证明其拥有土地使用权的材料，原南海区国土局再次告知由于其材料不符合要求，因此不予更正登记，该回复属于驳回上诉人对涉案土地登记行为提起申诉的重复处理行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项的规定，本案不属于行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。3.上诉人针对同一事项重复起诉，亦应当驳回其起诉。上诉人曾因涉案土地在2011年11月23日起诉原南海区国土局，并于2017年2月24日起诉佛山市南海区人民政府，现又提起本案诉讼。虽然三次起诉的诉讼请求表述稍有不同，但从本质上看，三个案件的诉讼标的均是对行政机关不确认其对涉案土地部分面积的权属的行为不服，诉讼请求均是要求行政机关履职，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，构成重复起诉。二、涉案回复作出不予更正登记的结论无误，一审判决对此认定清楚。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条的规定，证明不动产登记簿记载事项有错误的举证责任在于上诉人一方。经调查，上诉人所提交的材料不能证明涉案土地证登记有误，经查涉案土地证档案，未发现有登记错误，原南海区国土局作出的不予更正登记的回复依据充分，适用法律正确，一审法院不撤销该回复的处理符合法律规定。三、不动产登记的处理并非人民法院职权，一审法院不予支持上诉人的第二项诉请正确。不动产登记的处理职权属于不动产登记机构，人民法院仅对行政机关的行政行为的合法性进行审查，不能直接代替行使行政职权。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法改判驳回上诉人的起诉。原审第三人梁润培、梁旺辉述称，同意被上诉人佛山市自然资源局的答辩意见。同时，即使按照上诉人麦津等四人的陈述，其母亲何某在村集体竞投了涉案土地，但何某并未取得该宅基地的使用权。因何某对涉案地块不具有合法的权利，上诉人作为何某的继承人，与涉案地块更加没有法律上的利害关系，依法应驳回其起诉。上诉人与原审第三人存在多次诉讼，法院的生效文书均已驳回了其诉请，故其本次诉讼是滥用诉权的表现，人民法院应对其行为予以处罚。二审期间，上诉人麦津等四人向本院提交了以下证据材料：1.（2017）粤06行初34号案件中南海区人民政府提交的行政答辩状，拟证明南海区人民政府间接确认上诉人母亲竞投的宅基地就是原审第三人梁润培、梁旺辉侵占建房的土地，上诉人与涉案土地存在利害关系，该府还明确上诉人有权对涉案不动产权证提起行政诉讼；2.（2019）粤0605民初20448号之一《民事裁定书》，拟证明上诉人已穷尽司法途径仍未得到救济；3.（2019）粤0606行初949号案件中被上诉人佛山市自然资源局提交的行政答辩状、证据清单及法律法规依据，拟证明被上诉人应当提供四邻无异议登记证明及其他材料来证明涉案土地证的核发的合法性；4.〔2018〕桂来访不予受字33384号《不予受理告知书》、回复编号为20191459的《佛山市自然资源局关于的回复》，拟证明上诉人就梁润培抢建房屋向被上诉人及有关部门提出意见，穷极救济途径；5.《行政处罚决定书》，拟证明上诉人就原审第三人梁润培、梁旺辉侵占上诉人宅基地事项在主张权利过程中身陷囹圄。经庭审质证，被上诉人及原审第三人对上诉人提交的上述证据的真实性、合法性均无异议，但认为与本案无关。本院认为，本案审查的焦点是原南海区国土局针对上诉人提出的更正登记申请作出不予更正的决定是否合法，故上诉人提交的上述材料与本案被诉行政行为的合法性无关，本院对被上诉人及原审第三人的质证意见予以采纳，对于上诉人提交的上述材料依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：各方当事人对于原南海区国土局作出本案被诉之编号2018487《关于〈土地使用权更正登记申请书〉的回复》的职权依据及被上诉人佛山市自然资源局的被告主体资格无异议，本院予以确认。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”《房屋登记办法》第七十四条第二款规定：“利害关系人申请更正登记的，还应当提供权利人同意更正的证明材料。”本案中，上诉人麦津等四人认为原审第三人梁润培所持有的集用（2016）0101194号土地证登记的土地面积有误，认为该证载面积其中68.1平方米系其母亲何某向村集体竞投所得，因此申请将梁润培持有的集用（2016）0101194号土地证的证载使用面积114.6平方米更正为46.5平方米，并将上述68.1平方米宗地土地使用权登记在上诉人名下。但上诉人作为利害关系人申请更正登记，并未提供任何证据材料证明集用（2016）0101194号土地证的权利人梁润培同意更正。同时，如一审所述，上诉人提交的更正登记申请材料仅能证明上诉人母亲何某通过竞投方式购得村集体的部分地块，但该地块的具体位置及面积均不清晰。故上诉人向原南海区国土局提供的证据材料不足以证明集用（2016）0101194号土地证登记存在错误，其提出的更正登记申请不符合上述法规规定，原南海区国土局决定不予更正并无不当。但需要指出的是，由于原南海区国土局作出的被诉回复明显超过《不动产登记暂行条例》第二十条规定的法定期限，且未在合理期限内向上诉人送达，故一审法院确认该回复违法并无不当。上诉人主张一审法院在审查原南海区国土局作出的回复是否合法时，理应对原登记行为是否合法进行审查。对此，本院认为，原南海区国土局向梁润培核发集用（2016）0101194号土地证的行为与该局针对上诉人的申请所作出的不予更正登记回复属于不同的行政行为。虽然申请人提出的更正登记申请可能会导致原登记内容发生变更，但变更的原因在于申请人所提交的更正申请材料足以证明原登记事项存在错误，即更正登记审查的是申请人提交的材料是否符合更正登记的条件，而非对原颁证行为的合法性进行审查。如按上诉人的理解，那么当事人则可通过申请更正登记对超过起诉期限的原登记行为提出司法审查，起诉期限对于原登记行为也毫无意义可言，显然上诉人对更正登记存在错误理解。故一审法院对上诉人主张的原登记行为是否合法不予审查正确。至于被上诉人认为涉案回复对上诉人现有的合法权益明显不产生实际影响，上诉人不具有提起本案诉讼主体资格的主张。如前所述，《不动产登记暂行条例实施细则》明确规定相关权利人、利害关系人具有申请更正登记的法定权利，并规定不动产登记机构需要对申请人提交的更正申请材料进行审核的法定义务，故虽然原南海区国土局作出的不予更正登记的回复对上诉人现有的权利义务并未产生新的影响，但实质上已对上诉人提交的材料是否满足办理更正登记的条件进行了处理，即是对上诉人申请更正登记的一种权利处分行为，故上诉人与被诉回复具有法律上的利害关系，其具有提起本案诉讼的主体资格。被上诉人的上述主张理据不足，本院依法不予支持。综上，一审法院确认原南海区国土局作出的涉案回复违法并驳回上诉人的其他诉讼请求正确，依法应以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人麦津、麦广全、麦清、麦玉共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月二十三日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹