广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终507号上诉人（原审原告）佛山市南海粤丰市场投资有限公司,住所地佛山市南海区。法定代表人杨丽萍。委托代理人郑勇，广东都汇律师事务所律师。委托代理人徐广东，广东都汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区应急管理局，住所地佛山市南海区。法定代表人彭健良，该局局长。委托代理人李捷，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。上诉人佛山市南海粤丰市场投资有限公司（以下简称粤丰公司）因诉被上诉人佛山市南海区应急管理局（以下简称南海区应急管理局）行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初431号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：上通汽车公司依法成立于2010年11月30日，其法定代表人为帅小兵，其经营范围为：三类机动车维修（供油系统维护及油品更换、涂漆）（持有效许可证经营）；批发，零售：汽车配件（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）2017年4月28日，粤丰公司与上通汽车公司的法定代表人帅小兵签订了《租赁合同》，合同约定粤丰公司将位于佛山市粤丰汽车配件批发市场自编第Dx区xx幢第xxx-xxx号的房屋出租给帅小兵用于经营汽车维修。双方约定了每月租金为7308元，租赁期限为2017年5月1日至2019年4月30日。双方还签订了《粤丰汽车配件批发市场商铺防火责任书》。帅小兵租赁上述房屋作为上通汽车公司经营的场所。2018年9月6日，原佛山市南海区安全生产监督管理局（以下简称原南海安监局）对位于上述租赁场所的上通汽车公司进行监督检查时，发现该司仓库内存放437桶汽车漆、稀释剂、油性漆，总重量1671.8千克，总容量2381升。原南海安监局对上述QC503稀释剂、QC126汽车漆、CP11汽车漆进行抽样取证，并于同年9月7日委托广州中科检测技术服务有限公司对上述物品进行鉴定，要求成分分析，确定上述物品是否属于危险化学品。经检测，广州中科检测技术服务有限公司于同年9月27日出具3份检测报告，检测认为上述被检测物品QC503稀释剂、QC126汽车漆、CP11汽车漆均属于危险化学品。上通汽车公司不能提供具备储存危险化学品的相关资质。原南海安监局认为粤丰公司涉嫌将场所出租给不具备储存危险化学品条件及未取得危险化学品经营许可证的上通汽车公司的违法行为，于当日立案调查。因需补充调查等原因，原南海安监局依法办理了案件延期审批手续，将案件的处理期限延期至2018年12月5日。后因案情复杂，原南海安监局将案件的处理期限再次经审批延长至2019年3月5日。经调查后，原南海安监局于2019年1月16日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知粤丰公司存在将场所出租给不具备安全生产条件或相应资质的上通汽车公司储存危险化学品，粤丰公司该行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条第一款的规定。依据《安全生产法》第一百条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第五十八条第（三）项的规定，拟对粤丰公司没收违法所得3593.1元，并处以10万元的罚款，并告知粤丰公司享有陈述、申辩及有权要求举行听证的权利。粤丰公司于同年1月17日向原南海安监局提出听证申请，原南海安监局于同年2月26日举行了公开听证会，听取了粤丰公司的陈述申辩意见。经复核讨论后，原南海安监局于2019年3月5日作出（南）安监罚〔2018〕409号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，决定没收违法所得3593.1元，并处以人民币10万元罚款的行政处罚，并于同日送达粤丰公司。粤丰公司对该《处罚决定书》不服，遂向法院提起行政诉讼。另查，根据南发〔2019〕3号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于印发〈佛山市南海区机构改革方案〉的通知》，组建应急管理局。将区安全生产监督管理局的职责，以及区委办公室、区政府办公室的应急管理职责以及其他部门的相关职责整合，组建被告南海区应急管理局，不再保留区安全生产监督管理局。案件被诉《处罚决定书》是原南海安监局基于安全生产监督管理的职责作出的，因机构改革，该职责已经由南海区应急管理局承接。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，原南海安监局的安全生产监督管理方面的相关职权已经由南海区应急管理局继续行使，因此，佛山市南海区应急管理局作为案件被告的主体适格。再查，原南海安监局于2018年11月15日向上通汽车公司作出《现场处理措施决定书》，责令上通汽车公司立即停止储存危险化学品的行为，上通汽车公司于同日提交说明，显示该司于2018年9月7日已停止储存危险化学品的行为。原南海安监局根据其对上通汽车公司的委托人李杨所作的笔录，认定上通汽车公司是在2018年7月19日在案涉场所存放上述危险化学品的，并认定粤丰公司违法行为的违法所得为3593.1元（粤丰公司收取上通汽车公司每月每间厂房的租金7308元÷4÷30日×59天）。原审法院认为，根据《安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”及第一百一十条“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。……”《处罚办法》第六条第二款规定“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖……”因此，原南海安监局作为生产安全监督管理部门，也是安全监管监察部门，认为粤丰公司有违反安全生产违法行为，具有对粤丰公司的安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。实体方面。《安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”第一百条第一款规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。”案件中，根据上通汽车公司的营业执照、上通汽车公司的法定代表人与粤丰公司签订的《租赁合同》、现场检查记录、原南海安监局对粤丰公司的法定代表人卢惠青、粤丰公司的工作人员吴巧萍、李少莹、上通汽车公司的法定代表人帅小兵、上通汽车公司的工作人员李杨、周先俊所作的询问笔录，能显示粤丰公司将位于佛山市粤丰汽车配件批发市场自编第Dx区xx幢第xxx-xxx号的房屋出租给帅小兵，帅小兵将该场所作为其担任法定代表人的上通汽车公司作为汽车维修场所使用，同时，上述证据材料结合检测报告显示，2018年9月6日经原南海安监局检查发现，上通汽车公司在上述租赁场所中的xxx号铺位的仓库内存放了汽车漆、稀释剂、油性漆，总重量1671.8千克，总容量2381升，而上述存放物经鉴定均属于危险化学品，且该仓库不是危险化学品专用仓库，上通汽车公司亦未取得相应的储存危险化学品的资质的事实。另外，根据《危险化学品安全管理条例》第六条第（七）项“工商行政管理部门依据有关部门许可证件，核发危险化学品生产、储存、经营、运输企业营业执照”的规定，危险化学品的储存单位必须经过工商行政管理部门的行政许可。因此，上通汽车公司在上述场所存放的汽车漆、稀释剂、油性漆属于危险化学品，其存储、运输必须经过有储存危险化学品资质的单位进行。案件中，粤丰公司将其仓库出租给上通汽车公司经营使用，上通汽车公司使用案涉仓库违法储存危险化学品的事实清楚，证据确实充分。原南海安监局认定粤丰公司具有上述违法行为，粤丰公司的违法行为违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，对粤丰公司进行处罚并无不当。关于案件粤丰公司的违法所得，原南海安监局认定粤丰公司的违法所得为粤丰公司收取上通汽车公司违法储存危险化学品期间所收的租金3593.1元（粤丰公司收取上通汽车公司每月每间场房的租金7308元÷4÷30日×59天。）根据原南海安监局在2018年12月7日对李杨所作的询问笔录显示，上通汽车公司是于同年7月19日开始存放案涉危险化学品，结合该司于2018年9月7日已停止储存危险化学品的事实，法院确认上通汽车公司存放案涉危险化学品的时间为2018年7月19日至2018年9月6日合计50日，原南海安监局计算粤丰公司的违法所得为59日明显不当，庭审中，原南海安监局亦承认其对粤丰公司的违法所得计算错误。对于粤丰公司的违法所得，计算方法应为粤丰公司收取上通汽车公司每月每间厂房的租金7308元÷4间÷30日×50日，合计3045元。原南海安监局根据《安全生产法》第一百条第一款，结合粤丰公司违法行为的情节在法定幅度范围内，决定没收粤丰公司的违法所得人民币3593.1元，没收的违法所得计算错误，法院不予支持。根据上述法律规定，违法所得不足一万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款。因此，虽然原南海安监局将粤丰公司在案件中的违法所得计算错误，但实际的违法数额依然是不足一万元，不影响原南海安监局根据违法所得对粤丰公司进行罚款的处罚事项。原南海安监局根据粤丰公司的违法所得不足一万的事实，依照上述法律规定，给予粤丰公司10万元的行政处罚，并无不当。但因原南海安监局认定粤丰公司的违法事实清楚，仅仅只是对粤丰公司的违法所得计算错误，导致没收违法所得的处罚数额明显不当，但该违法所得的不当并未影响其对粤丰公司进行10万元的行政处罚，因此，对被诉《处罚决定书》的第二项处罚，法院予以确认。粤丰公司认为其将涉案场所出租给上通汽车公司是作正常的汽车维修用途，粤丰公司作为出租方没有过错，原南海安监局对粤丰公司进行处罚适用法律错误。对此原审法院认为，上通汽车公司虽然是一家有汽车维修资质的公司，但案件中上通汽车公司将危险化学品存放到仓库并且长达50日之久，如非原南海安监局突然检查，或许存放的时间更长，粤丰公司作为该仓库的出租者，理应对上通汽车公司在其出租过程中的出租行为负有管理监督的义务，并且，根据粤丰公司提交的粤丰市场消防安全检查（复查）记录表显示，粤丰公司在2018年7月至9月有对上通汽车公司进行不定期的检查，检查包含了“场所内是否存放易燃易爆危险物品”等内容。而粤丰公司的三次检查中对于该项检查均是显示否的。而上通汽车公司存放案涉危险化学品的时间段是2018年7月19日至9月6日，粤丰公司在该期间也对上通汽车公司进行了是否存放危险物品的检查，但并未检查出上通汽车公司存放案涉危险化学品并责令上通汽车公司整改的事实。因此，粤丰公司在上通汽车公司长达50天的违法行为中，其在已经对上通汽车公司进行了案涉存放危险物品行为检查的情况下，表示对上通汽车公司的涉案违法行为不知情，法院不予确认。退一步而言，即使粤丰公司没有主观故意，其客观上已经违反了《安全生产法》第四十六条第一款的上述规定，其违法行为的事实是客观存在的，不因粤丰公司与上通汽车公司签订了《消防安全责任书》而免除，也不因粤丰公司没有主观故意而免除。安全生产是我国的一项长期基本国策，粤丰公司将案涉场房出租给上通汽车公司使用，上通汽车公司在不具备储存危险化学品条件也未取得危险化学品经营许可证的情况下，非法储存危险化学品，虽未造成安全事故的发生，但是隐患亦是客观存在的。原南海安监局发现违法行为后，对粤丰公司适用《安全生产法》的相关规定进行处罚，符合《安全生产法》的立法初衷和旨意。因此，对粤丰公司的上述主张，法院不予支持。程序方面。《处罚办法》第二十三条规定：“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。”第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”案件中，原南海安监局于2018年9月6日立案调查案涉违法行为，因取证复杂，原南海安监局依法办理了案件延期审批手续，将案件的处理期限延期至2019年3月5日。经调查后，原南海安监局于2019年1月16日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知粤丰公司其拟对粤丰公司作出处罚的事实，并告知粤丰公司享有陈述、申辩及有权要求举行听证的权利。经粤丰公司申请，原南海安监局于同年2月26日举行了公开听证会，依法听取了粤丰公司的陈述申辩意见，后经调查讨论后于2019年3月5日作出《处罚决定书》并送达粤丰公司，程序符合上述法律规定。综上，原南海安监局对粤丰公司所作的《处罚决定书》认定事实基本清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，对粤丰公司的违法所得的认定并没收该违法所得的处罚数额计算错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”之规定，为节省行政及司法资源，减少当事人的诉累，原审法院对于没收粤丰公司的违法所得该项内容直接予以变更。粤丰公司请求撤销原南海安监局作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条的规定，判决如下：一、变更原南海安监局作出被诉《行政处罚决定书》的处罚事项“没收违法所得3593.1元，并处100000元罚款”，改为“没收违法所得3045元，并处100000元罚款”；二、驳回粤丰公司的其他诉讼请求。上诉人粤丰公司上诉称：一、上诉人已尽到合理的安全责任管理义务，案涉违法行为是上通汽车公司的自身行为。上诉人将涉案房屋出租给上通汽车公司时，已在其能尽的能力范围内，对上通汽车公司的企业信息、经营范围、失信情况进行了审查，同时与上通汽车公司签订了消防安全责任书，并定期对其进行安全生产检查。上诉人已对其出租行为尽到了合理的管理监督义务，上通汽车公司隐瞒事实，将汽车漆存放在公司，上诉人完全不知情，也从未允许过上通汽车公司的该违法行为，这完全是上通汽车公司的个人行为。二、一审法院对违法事实认定错误，适用法律错误。上诉人只是合法的出租行为，并不存在违法事实，无论主观还是客观上均不可能违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，一审法院认定事实、适用法律均错误。三、原南海安监局违反了合理行政原则，对上诉人给予10万元的处罚严重不公平。上诉人合法出租并没有违法，案涉违法行为也未造成安全事故的发生，却对上诉人作出如此严重的处罚违反《行政处罚法》的立法初衷和旨意。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决及被诉《行政处罚决定书》；2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人南海区应急管理局辩称：一、上诉人未尽到合理的安全责任管理义务，主观存在故意过错。退一步说，即使上诉人在出租涉案场地给上通汽车公司使用不存在故意，亦存在过失。二、上诉人认为一审法院对违法事实认定错误，适用法律错误的观点是不正确的。三、原南海安监局法律适用准确，对上诉人处罚适当且公平、公正。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。另查，因机构改革，原南海安监局不再保留，原南海安监局的安全生产监督管理方面的相关职权已经由南海区应急管理局继续行使，因此，佛山市南海区应急管理局作为本案被上诉人的主体适格。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对原南海安监局作出被诉《行政处罚决定书》的职权依据和行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。各方对上诉人将其位于佛山市粤丰汽车配件批发市场自编第D4区14幢第xxx-xxx号的场地出租给上通汽车公司用作汽车维修经营使用，但上通汽车公司用于经营的同时，使用案涉场地违法储存危险化学品的事实无异议，本院予以确认。本案中，原南海安监局作出被诉《行政处罚决定书》，决定因上诉人违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百条第一款和《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十八条第（三）项的规定给予上诉人没收违法所得叁仟伍佰玖拾叁元壹角，并处壹拾万元罚款的行政处罚。综合诉辩双方的意见，本案主要的争议焦点是上诉人的行为是否构成《安全生产法》第四十六条第一款规定的违法行为。上诉人认为其将涉案房屋出租给上通汽车公司进行汽车维修，且与上通汽车公司签订了消防安全责任书，并定期对其进行安全生产检查。上诉人已对其出租行为尽到了合理的管理监督义务，上诉人对上通汽车公司违法存储危险化学品的行为完全不知情，不存在主观故意，因此不适用《安全生产法》第四十六条第一款的规定，不应根据该法第一百条第一款以处罚。本院认为，关于行政处罚归责原则，我国学界主流观点坚持主观归责说，即：任何应受行政处罚的违法行为，都以主观过错即故意或过失为要件，主观上无过错则不应承担法律责任。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”其中“应当给予行政处罚的”情形中应包含行为人主观上的过错。《安全生产法》第四十六条第一款禁止生产经营单位将生产经营项目、场所、设备出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。该法第一百条第一款明确了违反上述禁止性规定的法律责任。适用上述规定的条件之一是，经营单位将场所或设备出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。具体到本案中，上诉人向上通汽车公司出租的是普通厂房，而上通汽车公司是具有汽车维修经营资质和许可的单位，上诉人将涉案场所出租给上通汽车公司符合其生产经营条件和资质。且上诉人在租赁合同中明确约定“乙方用于经营汽车维修，乙方不按约定用途经营的，视为乙方违约”、“乙方及其员工应当守法经营，遵守消防、安全、工商、劳动、合同、消费者、产品质量、侵权赔偿责任”、“乙方应守法经营，做好环保和消防防火及其他安全工作”。另外，上诉人与上通汽车公司签订了《消防安全责任书》，履行了一定程度的安全生产管理职责。“出租场所给不具备安全生产条件或者相应资质的个人或单位储存危险化学品”和“承租人在不具备安全生产条件或者相应资质的情形下在厂房里储存危险化学品”两种情形下出租人的主观过错和客观行为的内容均不同，其法律责任也不一样，不可混淆。上通汽车公司在租赁案涉场地进行汽车维修经营过程中，超出其经营资质范围在厂房存放了危险化学品的事实客观存在，但是依据该事实推断得出上诉人将涉案场所出租给上通汽车公司违规储存危险化学品的结论，属于结果归责，不符合该条款中违法行为构成的认定逻辑。因此，被上诉人认定上诉人违反《安全生产法》第四十六条第一款的规定并根据第一百条第一款的规定作出涉案行政处罚，存在适用法律不当，本院不予支持。综上所述，上诉人粤丰公司的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人南海区应急管理局作出的（南）安监罚〔2018〕409号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，但适用法律错误，依法应予撤销。一审判决适用法律错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初431号行政判决；二、撤销佛山市南海区应急管理局作出的（南）安监罚〔2018〕409号行政处罚决定；一、二审案件受理费共100元，由被上诉人佛山市南海区应急管理局承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十月二十一日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲