广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤02行终189号上诉人（原审原告）陈伦华，男，1976年10月3日出生，汉族，住广东省乳源瑶族自治县********************。委托代理人孙国义，北京杰睿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县自然资源局。住所地广东省乳源瑶族自治县乳城镇迎宾桥头。法定代表人孙科军，局长。委托代理人穆漫云，乳源瑶族自治县自然资源局法规股股长。委托代理人刘羽洲，广东天行健律师事务所律师。上诉人陈伦华因与被上诉人乳源瑶族自治县自然资源局（以下简称乳源县自然资源局）土地行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，上世纪八十年代,乳源瑶族自治县人民政府颁发乳林证字第015367号《自留山使用证》给陈庭清等六户共43人。陈伦华称其父亲陈庭清的自留山登记在该证第三栏,该栏记载“地名:亚八子岭,面积:9亩半,四至:东至归脖塘以上大水利下公路界、南至大水利界、西至路佛冲岭顶中心直下界、北至黄坑排公路以进界”。2010年5月20日,乳源瑶族自治县桂头镇人民政府（甲方）与乳源瑶族自治县******委会（乙方）签订《基本农田保护责任合同书》,约定乙方应保护甲方在乙方范围内划定的基本农田保护区,共1片,面积2945.25亩。2010年5月24日,乳源瑶族自治县人民政府（甲方）与乳源瑶族自治县桂头镇人民政府（乙方）签订《基本农田保护责任书》,约定乙方应保护甲方在乙方范围内划定的基本农田保护区,共26片,面积37744.95亩,乙方在甲方划定保护区内的一级保护区面积不少于19200亩。2010年7月,乳源瑶族自治县******委会（甲方）与乳源瑶族自治县**************（乙方）签订《基本农田保护责任合同书》,约定茶元底村小组的受保护基本农田面积334.21亩,只能作粮食和经济作物生产使用,严禁作为其他非农业生产使用。2010年9月15日,广东省国土资源厅、农业厅对韶关市国土资源局、农业局联合下发《关于对乳源瑶族自治县基本农田调整划定验收确认的通知》,主要内容有“……二、韶关市下达给乳源瑶族自治县至新一轮土地利用总体规划期末（2020年）的基本农田面积目标是246270亩,实际划定面积258287亩,达到目标要求,现对划定的基本农田面积和范围予以确认。三、乳源瑶族自治县应按照《基本农田保护条例》、《广东省基本农田保护区管理条例》的规定,在3个月内对经验收确认的基本农田予以公告。基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自改变或者占用。……六、乳源瑶族自治县应强化基本农田保护日常监管,不断加大建设投入力度,积极探索建立基本农田保护补偿机制,提高基本农田保护和建设水平。进一步完善各项基本农田管理措施,村委会与村民小组没有签订基本农田保护责任书的要抓紧签订,相关地段没有设立标志牌的要抓紧设立。……”2011年1月6日,乳源瑶族自治县桂头镇人民政府发布《关于乳源瑶族自治县桂头镇土地利用总体规划（2010-2020年）成果批后公示的公告》,主要内容有“1.规划目标:规划到2020年,耕地保有量不低于2857.7公顷,基本农田保护面积不低于2516.36公顷。……3.发展规模:规划至2020年,建设用地总规模控制在1168.94公顷以内,城乡建设用地规模控制在609.67公顷以内,其中城镇工矿用地规模控制在120.46公顷以内。对于自然山体、河流（水域）、高压走廊等预留为生态功能的用地应严格进行规模控制。……”上述桂头镇土地利用总体规划成果已于2010年12月20日经韶关市人民政府《关于乳源瑶族自治县镇级土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》（韶府复[2010]158号文）批准实施。2011年4月13日,乳源瑶族自治县人民政府发布《乳源瑶族自治县土地利用总体规划（2010-2020年）公告》,主要内容有“一、规划目标。1.落实耕地保护责任。2020年末全县耕地保有量不得低于18657公顷,其中2015年末全县耕地保有量不得低于18863公顷。全县基本农田保护面积不低于16418公顷。2.控制建设用地规模。到2020年末,全县建设用地总规模控制在9441公顷以内,其中:城乡用地总规模控制在3135公顷以内,城镇工矿用地不超过1208公顷,人均城镇工矿用地不超过121平方米。3.实行耕地占补平衡。规划期内,全县新增建设占用耕地不超过509.72公顷,通过开发整理补充耕地不低于509.72公顷。……四、规划分区:按土地利用空间管制进行分区,其中允许建设区3134.51公顷,有条件建设区620.06公顷,限制建设区190984.72公顷,禁止建设区35161.23公顷。按土地用途的差异性分区,其中城镇村建设用地区2928.35公顷,独立工矿建设用地区206.16公顷,风景旅游用地区178.88公顷,基本农田保护区19150.02公顷,一般农地区4337.22公顷,林业用地区162622.14公顷,生态安全控制区5622.26公顷,自然与文化遗产保护区29538.97公顷。”上述《乳源瑶族自治县土地利用总体规划（2010-2020年）》已经广东省人民政府批准实施,批准文号:粤国土资规划函[2011]196号。2016年3月3日,乳源瑶族自治县工商行政管理局颁发营业执照给陈伦华,该执照记载“名称:乳源瑶族自治县茶元种养场,类型:个体户,经营场所:乳源县桂头镇小江村委会茶元底村小组亚八子岭,经营范围:种植、销售:水果、树木;养殖、销售:家禽、牲畜”。2017年8月10日,乳源县国土局执法大队经巡查发现陈伦华未经批准,擅自在乳源县桂头镇小江村委会茶元底村道路边占用土地0.9亩,其中一般农用地0.26亩、基本农田0.64亩搭建铁棚。当日,乳源县国土局对陈伦华发出《责令停止违法行为通知书》,责令陈伦华立即停止违法行为,听候处理。次日,乳源县国土局立案查处。2017年8月11日,乳源县国土局对陈伦华作询问笔录。陈伦华称,我是小江村委会茶元底村村民,我在桂头镇小江村委会茶元底村路边搭建铁棚是用来建木材加工厂,这块地是我家自留山,我是1996年开荒的,以前是种果树、养鸡、挖鱼塘。2013年,我将果园、鱼塘平整,建设100平方米左右平房。2017年5月底开始搭建一套600平方米左右钢结构铁棚,四至为:东至必背公路、南至鱼塘、西至变电站空坪、北至道路。原地类是林地。我已办理了营业执照,并于2013年到乳源县林业局办理了相关手续。2017年8月14日,乳源县国土局进行现场勘测。勘测情况:现场已建成钢架结构的铁皮棚,全部硬底化,四至范围:东至必背公路、南至鱼塘、西至变电站空坪、北至道路,占地类型:基本农田、其他农用地,占地总面积:800平方米。2017年8月18日,乳源县国土局对陈伦华发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》,告知拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据,如有异议,可在三个工作日内提出陈述或者申辩意见;如要求举行听证,可在三个工作日内提出申请。2017年8月24日,乳源县国土局对陈伦华作出乳国土资执罚字[2017]111号《行政处罚决定书》。查明陈伦华未经批准，在没有办理合法用地审批手续的情况下，于2017年5月擅自在乳源县桂头镇小江村委会茶元村破坏基本农田627平方米、非法占用其他农用地173平方米建设木材加工厂。认为陈伦华的上述行为违反了《基本农田保护条例》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：责令退还非法占用的土地，限期自行拆除在非法占用的土地上兴建的建筑物和其他设施，自行改正和治理被破坏的耕地，恢复土地原状，并处以基本农田的耕地开垦费2倍（即每平方米76元），其他农用地每平方米20元，共计51112元的罚款。2018年2月1日,乳源瑶族自治县林业局（甲方）与乳源县茶园木材加工厂（乙方、经营者陈伦华）签订《乳源瑶族自治县林业安全生产责任书》,要求木材加工企业切实抓好安全生产工作。陈伦华不服乳源县国土局作出的前述行政处罚决定,于2018年2月14日向一审法院提起行政诉讼,请求判决:一、确认乳源县国土局作出的乳国土资执法字[2017]111号处罚决定书无效，并予以撤销；二、诉讼费由乳源县国土局负担。2018年11月26日,一审法院作出（2018）粤02行初76号《行政判决书》,认为在陈伦华持有涉案地块自留山的情况下,乳源县国土局提交的证据不能证明涉案地块已依法定程序调整为基本农田及其他农用地。据此判决:撤销乳源县国土局作出的乳国土资执罚字[2017]111号《行政处罚决定书》。乳源县国土局不服一审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉。2019年3月22日,本院作出（2019）粤02行终8号《行政裁定书》，以本案存在基础性事实不清楚为由发回一审法院重审。2019年2月15日,在乳源瑶族自治县机构改革中,乳源县国土局不再保留,新设立乳源县自然资源局,涉案的行政职能由新设立的乳源县自然资源局行使。陈伦华同意变更本案被告为乳源县自然资源局。2019年5月21日，乳源县自然资源局对桂头镇小江村委会主任赖彩发、原桂头镇小江村委会茶元底村村长陈朝旬作询问笔录。赖彩发称,2010年,小江村委会与桂头镇人民政府签订了基本农田保护责任书,当时赖彩发看过桂头镇基本农田保护区地块面积登记表(图幅号:G49G073087,片区编号:10420601,图斑号:54/013地名为水井面,地块面积为10.95亩),并盖章。随后,小江村委会与茶元底村小组亦签订了基本农田保护责任书。陈朝旬称,茶元底村小组与小江村委会签订了基本农田保护责任书。乳源县自然资源局提交的证据21《乳源瑶族自治县2016年度土地利用现状图（局部）》标示“2017年第三季度土地矿产遥感图斑违法用地范围线”中陈伦华在桂头镇小江村委会茶园底村的违法用地范围位于53-114地块和54-013地块之中。证据22《乳源瑶族自治县土地利用总体规划图（局部）》标示53-114地块为一般农地区,54-013地块为基本农田保护区。证据23《乳源瑶族自治县************（陈伦华）违法用地图》标示涉案陈伦华违法用地面积800平方米,其中基本农田627平方米,其他农用地173平方米。证据34《桂头镇基本农田保护区地块面积登记表》记载图斑号54-013的地名为“水井面”,面积:10.95亩,属旱地,该登记表中有桂头镇小江村委会主任赖彩发签名确认。证据36《乳源瑶族自治县基本农田调整分析图》标示53-114地块和54-013地块均为基本农田调整划定（不变）。一审法院认为，乳源县自然资源局作出的乳国土资执罚字[2017]111号《行政处罚决定书》合法，理由如下：乳源县自然资源局2017年8月11日对陈伦华在乳源县桂头镇小江村委会茶元底村的违法用地行为立案后，对陈伦华发出《责令停止违法行为通知书》,对其作询问笔录，进行现场勘测,运用广东省国土资源在线巡查系统进行测绘等。查明陈伦华未经批准，在没有办理合法用地审批手续的情况下，于2017年5月擅自在乳源县桂头镇小江村委会茶元村地名为“水井面”的54-013地块（基本农田保护区）和53-114地块（一般农地区）之中破坏基本农田627平方米、非法占用其他农用地173平方米建设木材加工厂。认为陈伦华的上述行为违反了《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定,占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理,恢复原种植条件,处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的,罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，在履行处罚前告知、听证告知等手续后，对陈伦华作出“责令退还非法占用的土地，限期自行拆除在非法占用的土地上兴建的建筑物和其他设施，自行改正和治理被破坏的耕地，恢复土地原状，并处以基本农田的耕地开垦费2倍（即每平方米76元），其他农用地每平方米20元，共计51112元的罚款”的行政处罚决定，符合法律规定。陈伦华请求撤销的理由不充分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈伦华的诉讼请求。上诉人陈伦华不服一审判决向本院提起上诉称,一、一审法院对乳源县自然资源局提交的明显违法或伪造的证据均予以采纳，而在判决书说理时对陈伦华提出的质疑未作出解释、说明。陈伦华提交的证据，尤其是作为重要证据的林权证，一审法院却没有采纳，也未阐明不予采纳的理由。二、桂头镇人民政府与小江村委会签订的责任合同书所显示的小江村仅有一片基本农田保护区且面积达2945亩，与实际情况不相符，因为小江村没有可以达到2945亩的基本农田保护区，该责任合同书系伪造。三、乳源县自然资源局提供的图斑与陈伦华的木材加工厂的图斑明显不相符，两者并非同一地块，涉案土地为林地毋庸置疑。上诉请求：一、撤销一审判决，并依法改判；二、一、二审诉讼费由乳源县自然资源局负担。被上诉人乳源县自然资源局答辩称，涉案土地为基本农田事实和依据充分，根据《基本农田保护条例》第十一条：“基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。”的规定，涉案土地已由广东省国土资源厅、广东省农业厅验收确认为基本农田。而且，涉案土地确认为基本农田时也有工作报告书和基本农田保护责任合同书，确认了基本农田保护责任人以及保护措施，并同时将相关规划图进行了公告，因此涉案土地确认为基本农田时也履行了相关的合法程序。请求依法驳回陈伦华的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，乳源县自然资源局作出的乳国土资执罚字[2017]111号《行政处罚决定书》合法。一、乳源县自然资源局于2017年8月11日对陈伦华在乳源县桂头镇小江村委会茶元底村的违法用地行为进行立案调查，查明陈伦华未经依法批准，在未办理合法用地审批手续的情况下，擅自在乳源县桂头镇小江村委会茶元村破坏基本农田627平方米、非法占用其他农用地173平方米建设木材加工厂。乳源县自然资源局认为陈伦华的上述行为违反了《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定,占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理,恢复原种植条件,处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的,罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，在保障了陈伦华的陈述、申辩、听证等权利后，对陈伦华作出乳国土资执罚字[2017]111号《行政处罚决定书》，证据确凿，程序合法。二、根据《基本农田保护条例》第十一条：“基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。”的规定，涉案土地已由广东省国土资源厅、广东省农业厅验收确认为基本农田，以上事实有乳源县自然资源局提交的《基本农田保护责任合同书》、广东省国土资源厅、农业厅对韶关市国土资源局、农业局联合下发《关于对乳源瑶族自治县基本农田调整划定验收确认的通知》、乳源瑶族自治县桂头镇人民政府发布《关于乳源瑶族自治县桂头镇土地利用总体规划（2010-2020年）成果批后公示的公告》、韶关市人民政府《关于乳源瑶族自治县镇级土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》（韶府复[2010]158号文）、《乳源瑶族自治县2016年度土地利用现状图（局部）》等证据予以证实，其中《乳源瑶族自治县2016年度土地利用现状图（局部）》标示“2017年第三季度土地矿产遥感图斑违法用地范围线”中陈伦华在桂头镇小江村委会茶园底村的违法用地范围位于53-114地块和54-013地块之中、《乳源瑶族自治县土地利用总体规划图（局部）》标示53-114地块为一般农地区,54-013地块为基本农田保护区；《乳源瑶族自治县************（陈伦华）违法用地图》标示涉案陈伦华违法用地面积800平方米,其中基本农田627平方米,其他农用地173平方米；《桂头镇基本农田保护区地块面积登记表》记载图斑号54-013的地名为“水井面”,面积:10.95亩,属旱地,该登记表中有桂头镇小江村委会主任赖彩发签名确认；《乳源瑶族自治县基本农田调整分析图》标示53-114地块和54-013地块均为基本农田调整划定（不变）。因此，乳源县自然资源局认定涉案土地性质依据充分，本院予以采纳。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。陈伦华上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈伦华负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇一九年十月二十三日法官助理  吴文才书 记 员  郑翠莹