广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终612号上诉人（原审原告）曾荣生。被上诉人（原审被告）国家税务总局佛山市顺德区税务局。法定代表人杜文，该局局长。委托代理人黎楚文，该局工作人员。委托代理人林培晓，广东兴顺律师事务所律师。上诉人曾荣生因与被上诉人国家税务总局佛山市顺德区税务局（以下简称顺德税务局）社会保障行政受理纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年5月6日，曾荣生作为申请人向顺德税务局递交一份《申请书》，载明：“由于本人已在佛山市缴纳社保127个月，现要求以个人灵活就业人员的身份办理社保登记并缴费，因为顺德第一税务分局的办事人员根据有关规定不予办理，所以本人要求税务分局给出具一份不予办理的书面材料”。当天，国家税务总局佛山市顺德区税务局第一税务分局作出案涉答复，并将该答复送达给曾荣生。2019年5月17日，顺德税务局作出一份《不予办理通知书》，对曾荣生要求以个人灵活就业人员身份办理社保缴费登记并缴费的申请，顺德税务局决定不予办理。该通知书顺德税务局于2019年5月21日送达给曾荣生。另查，曾荣生出生于1965年3月6日，户籍所在地为江西省赣州市宁都县******曾屋组。截至2019年4月，曾荣生在佛山市连续购买社保满十年。再查，广东省人力资源社会保障厅、广东省财政厅、广东省地方税务局于2016年3月28日作出粤人社规〔2016〕4号《关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》，该通知第一条规定：“参保条件。在我省以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的人员包括无雇工的个体工商户，未在用人单位参加企业职工基本养老保险的非全日制从业人员，以及其他灵活就业人员。具体条件如下：……（二）外省户籍灵活就业人员，男年满55周岁、女年满45周岁，且未达到法定退休年龄，在我省实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满10年，且在最后参保地实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满5年的，可在最后参保地参加企业职工基本养老保险。”2016年12月22日，佛山市人民政府作出佛府办〔2016〕60号《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市基本医疗保险管理办法的通知》，该通知第二条规定“本办法适用于本市行政区域内的下列单位和人员：……（四）在本市注册登记的无雇工的个体工商户及本市户籍灵活就业人员。”一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第六十条第二款规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。”《广东省社会保险费征缴办法》第四条第一款规定：“社会保险费由地方税务机关征收。”由此可见顺德税务局作为本行政区域内的社会保险费征收机构具有对灵活就业人员的社会保险费进行征收的职权。顺德税务局在2019年5月6日收到曾荣生的申请要求以灵活就业人员的身份办理社保登记并缴费后，于2019年5月17日作出案涉《不予办理通知书》，并于2019年5月21日送达给曾荣生，程序合法，予以确认。根据粤人社规〔2016〕4号《关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》第一条的规定：“参保条件。在我省以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的人员包括无雇工的个体工商户，未在用人单位参加企业职工基本养老保险的非全日制从业人员，以及其他灵活就业人员。具体条件如下：……（二）外省户籍灵活就业人员，男年满55周岁、女年满45周岁，且未达到法定退休年龄，在我省实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满10年，且在最后参保地实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满5年的，可在最后参保地参加企业职工基本养老保险。”本案中，曾荣生属于外省户籍灵活就业人员，因曾荣生年龄并未满55周岁，因此并不符合在广东省以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的条件。此外，根据佛府办〔2016〕60号《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市基本医疗保险管理办法的通知》第二条规定：“本办法适用于本市行政区域内的下列单位和人员：……（四）在本市注册登记的无雇工的个体工商户及本市户籍灵活就业人员。”曾荣生并非佛山市本地户籍人员，因此曾荣生亦不符合在佛山市以灵活就业人员身份参加基本医疗保险的条件。曾荣生认为顺德税务局援引的上述规范性文件违反了上位法，因此顺德税务局适用法律错误。《中华人民共和国社会保险法》第十条第二款、第六十条第二款均是对灵活就业人员可向社保征收机构缴纳社会保险费的一个概况性的规定，并未限制各地方可拟定规范性文件对缴纳社保问题进行细化，而顺德税务局援引的粤人社规〔2016〕4号《关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》及佛府办〔2016〕60号《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市基本医疗保险管理办法的通知》作为规范性文件，系对外省户籍灵活就业人员在广东省内办理社保缴费的一个规定，系对法律规定的一个细化，若曾荣生不符合广东省的相关缴纳社保的条件，曾荣生并非无任何路径可循，曾荣生完全可去户籍所在地的社保机构按灵活就业人员的身份办理社保缴费。因此曾荣生认为顺德税务局援引的规范性文件与上位法不符，不予支持。曾荣生还认为根据国办发〔2009〕66号《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》第五条第二款的规定，曾荣生有权在佛山市以灵活就业人员身份参与社保缴费。该行政法规限定的系养老保险关系转移接续，而并不适用灵活就业人员参加职工基本养老保险资格的审核，曾荣生上述意见系对法律的错误理解，不予支持。至于曾荣生认为粤人社规〔2016〕4号中表述是“可以”而非“才能”，且针对55周岁以上的人而言，对其他年龄段的人没有限制。粤人社规〔2016〕4号文中对外省户籍灵活就业人员在符合一定条件的情况下可在最后参保地参加企业职工基本养老保险，该文所认定的“可以”是针对符合条件的外省户籍灵活就业人员的一个选择权，即可以在最后参保地参保亦可在户籍所在地参保，该条文的理解并非曾荣生所释。综上，顺德税务局作出案涉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，予以确认。曾荣生要求撤销的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回曾荣生的诉讼请求。一审案件受理费50元，由曾荣生负担。上诉人曾荣生诉称，一、《中华人民共和国社会保险法》第十条第二款、第二十三条第二款都已明文规定“其他灵活就业人员可以参加基本养老保险”“其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险”，第六十二条第二款规定“其他灵活就业人员可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费”，从以上法律条文的内容可知，曾荣生有参加社会保险的权利。二、《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设立减损公民、法人或者其他组织的权利或者增加其义务的规范”，既然《中华人民共和国社会保险法》没有规定限制参保的年龄条件，粤人社规[2016]4号文或者佛府办[2016]60号文都属于地方政府规章，则上述地方政府规章不能用来减损社会保险法赋予公民参加社会保险的权利。上述地方政府规章应认定无效。综上，一审法院适用法律错误，请求：一、撤销（2019）粤0606行初559号行政判决；二、确认顺德税务局不予办理曾荣生的社会保险登记及缴费的有关手续的行政行为违法；三、依法改判顺德区税务局应当依法办理曾荣生2019年5月及以后的社会保险登记及缴费手续；四、一、二审案件受理费由顺德税务局承担。被上诉人顺德税务局辩称，一、顺德税务局作出《不予办理通知书》的行为适用法律正确。顺德税务局根据粤人社规〔2016〕4号《关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》第一条的规定：“参保条件。在我省以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的人员包括无雇工的个体工商户，未在用人单位参加企业职工基本养老保险的非全日制从业人员，以及其他灵活就业人员。具体条件如下：……（二）外省户籍灵活就业人员，男年满55周岁、女年满45周岁，且未达到法定退休年龄，在我省实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满10年，且在最后参保地实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满5年的，可在最后参保地参加企业职工基本养老保险。”佛府办〔2016〕60号《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市基本医疗保险管理办法的通知》第二条规定：“本办法适用于本市行政区域内的下列单位和人员：……（四）在本市注册登记的无雇工的个体工商户及本市户籍灵活就业人员。”曾荣生不满足在广东省以灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的参保条件，亦不满足在佛山市以灵活就业人员身份参加基本医疗保险的条件。二、粤人社规〔2016〕4号文以及佛府办〔2016〕60号文并未否定灵活就业人员参加社会保险的权利，其只是对上位法明确、具体与细化规定，符合《中华人民共和国立法法》的相关规定，并无不妥。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请二审法院依法维持，驳回上诉。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人顺德税务局作出的《不予办理通知书》的职权依据及程序的合法性并无异议，本院予以确认。各方争议的焦点是曾荣生是否能在佛山市顺德区以灵活就业人员参加企业职工基本养老保险和基本医疗保险。粤人社规〔2016〕4号《广东省人力资源社会保障厅、广东省财政厅、广东省地方税务局关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》第一条第二项规定：“在我省以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险的人员包括无雇工的个体工商户，未在用人单位参加企业职工基本养老保险的非全日制从业人员，以及其他灵活就业人员。具体条件如下：（二）外省户籍灵活就业人员，男年满55周岁、女年满45周岁，且未达到法定退休年龄，在我省实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满10年，且在最后参保地实际缴纳企业职工基本养老保险费累计满5年的，可在最后参保地参加企业职工基本养老保险。”佛府办〔2016〕60号《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市基本医疗保险管理办法的通知》第二条第四项规定：“在本市注册登记的无雇工的个体工商户及本市户籍灵活就业人员适用本办法。”本案中，曾荣生为江西省户籍人员，且其于2019年5月6日向顺德税务局申请以灵活就业人员身份办理社保登记之时，年龄未满55周岁。根据上述文件规定，曾荣生不符合外省户籍灵活就业人员参加佛山市企业职工基本养老保险和基本医疗保险的条件。故顺德税务局依法作出《不予办理通知书》的行为，合法有据，本院予以确认。曾荣生上诉称，根据《中华人民共和国社会保险法》第十条第二款规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费”。该法条没有规定灵活就业人员参加基本养老保险的年龄条件，粤人社规[2016]4号文和佛府办[2016]60号文都不能用来减损上述法律赋予公民参加社会保险的权利，上述地方政府规章应认定无效。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十一条第二款规定：“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”第二十五条第二款规定：“城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。”根据上述规定可知，社会保障制度的实施与地方经济发展水平息息相关，属省级统筹项目，即公民社会保障权的实现必须以地方财政资金为保障。由于各地经济发展水平参差不齐，地方政府财政资金收入差异大，因此各地政府可以用来承担各项社会保障给付义务的财政资金水平并不相同，也意味着各地政府结合本省或本市实际情况规定灵活就业人员参加基本养老保险和基本医疗保险的具体条件，有其必要性和合理性。另外，对于灵活就业人员社会保险项目，一般以户籍所在地的有关机关进行管辖，其所交纳的社会保险费用应纳入户籍所在地的社会保险基金统一管理。现各地政府区分本地户籍和外地户籍，具体规定不同户籍的灵活就业人员参加基本养老保险和基本医疗保险的条件有其现实意义。可见，在上述法律并未对灵活就业人员参加基本养老保险和基本医疗保险的具体条件及实际操作等问题作出明确规定的情况下，粤人社规[2016]4号文和佛府办[2016]60号文以《中华人民共和国社会保险法》为依据，作出灵活就业人员具体参保条件的规定，于法不悖。故曾荣生的上述主张理据不足，本院不予支持。综上，顺德税务局依法作出《不予办理通知书》的事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审判决驳回曾荣生的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾荣生负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十月二十五日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋