广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终662号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇洞边村。负责人黄永坚。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人涂水冰，佛山市司法局工作人员。委托代理人陈钻华，佛山市司法局工作人员。原审第三人佛山市南海区宏唐实业投资有限公司，住所地佛山市南海区狮山镇俊景南路商贸D区16号一楼之三。法定代表人李棣贤。委托代理人林洪铭，广东法品律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇洞边村旧南股份合作经济社（以下简称旧南经济社）因与被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初564号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审法院查明，2012年1月16日，佛山市南海区宏唐实业投资有限公司（以下简称宏唐公司）竞得佛山市南海区狮山镇小塘三环西工业园区地段的国有建设用地使用权，并于2012年2月28日办理土地登记，土地权属性质为国有土地使用权。2012年3月5日，原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海国土局）根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，向宏唐公司颁发地字第x号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》），其中用地位置为佛山市南海区狮山镇小塘三环西工业园区**，用地面积为9227.400平方米。2019年1月9日，原佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称原佛山国土规划局）对黄炽英等人的政府信息公开申请作出佛国土规划依公开〔2019〕3号《佛山市国土资源和城乡规划局关于政府信息公开申请的答复》，同意将《建设用地规划许可证》及宗地平面图予以公开。旧南经济社不服原南海国土局向宏唐公司的颁发《建设用地规划许可证》，于2019年3月6日向市资源局申请行政复议，原佛山国土规划局于同日作出佛府行复〔2019〕41号《行政复议受理通知书》对旧南经济社的复议申请予以受理，并告知旧南经济社根据《佛山市机构改革方案》，需要按照相关程序重新刻制改革后法定行政复议机构的行政复议专用章，现以原佛山国土规划局作为复议机关，待新的印章到位后，再重新予以告知。2019年3月6日，原佛山国土规划局向原南海国土局作出佛府行复〔2019〕41号《提出行政复议答复通知书》。经审查，市资源局于2019年4月26日作出佛府行复〔2019〕41号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定书》），并分别于同年4月27日、4月28日送达给旧南经济社、原南海国土局。另查，《建设用地规划许可证》对应的用地位置与宏唐公司的《土地登记卡》登记的土地坐落位置一致，旧南经济社在庭审中亦予以确认。再查，由于佛山市行政机构改革，原由原佛山国土规划局承担的职责现改由市资源局行使。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，旧南经济社主张权利的佛山市南海区狮山镇小塘三环西工业园区**为国有土地，土地使用权人为宏唐公司，《建设用地规划许可证》的颁发对象为宏唐公司，因此，在旧南经济社并未提供充分证据证明上述地段为其所管理的集体土地且《建设用地规划许可证》的颁发对其权利义务产生影响的情况下，《建设用地规划许可证》与旧南经济社之间并不具有利害关系，其作出并不产生增加或者减损旧南经济社权利义务的后果。基于此，旧南经济社不服原南海国土局颁发的《建设用地规划许可证》向市资源局提起行政复议申请，市资源局作出《驳回行政复议申请决定书》对旧南经济社提起的该行政复议申请不予受理，亦不会对旧南经济社的合法权益产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，鉴于案件已经立案，应驳回旧南经济社起诉。综上，旧南经济社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回旧南经济社的起诉；案件不收取受理费。上诉人旧南经济社上诉称：一、涉案土地性质仍为上诉人管理的集体土地，而非国有土地。涉案土地并未通过《土地储备管理办法》第十条规定的方式成为国有储备土地。原南海国土局亦未提供南国土储出复〔2011〕00043号《关于佛山市南海区狮山镇小塘三环西工业区地段国有建设用地使用权公开出让的批复》所涉及到的佛府南复〔2011〕51号批复文件及实地公示材料等证据证明案涉土地属于国有土地。一审裁定认定涉案土地属于国有土地，土地使用权人为原审第三人宏唐公司，属于认定事实不清。二、上诉人系涉案土地的合法所有权人，亦系被诉之《建设用地规划许可证》的利害关系人。原南海国土局直接在涉案集体土地上设定城市规划许可，改变了土地规划，直接影响到上诉人的重大利益。一审裁定认定涉案规划许可对上诉人不产生实际影响，亦属于认定事实不清。三、原南海国土局在原审第三人未提供申请材料，未履行公示、告知、听证等程序作出的《建设用地规划许可证》违反法律规定，依法应当予以撤销。四、上诉人是向被上诉人市资源局提出申请，但《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》是由原佛山国土规划局作出，亦未重新告知。被上诉人市资源局作为复议机关，未按法律规定使用印章。即使由于机构调整，无法加盖公章，也应当提供原印章作废的说明，而不是由既非原南海国土局的上级也与本案没有利害关系的原佛山国土规划局负责受理。此外，被上诉人加盖公章并不能证明其已按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出复议决定。综上，被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审法院撤销一审裁定并指令一审法院继续审理，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人市资源局辩称：一、其坚持一审的书面答辩意见和庭审意见。被诉之《建设用地规划许可证》涉及的建设项目用地为国有土地。上诉人旧南经济社称案涉土地为其管理的集体土地没有事实依据，其与《建设用地规划许可证》没有法律上的利害关系。二、被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人宏唐公司述称：一、原审第三人于2012年1月16日通过公开交易竞得位于佛山市南海区狮山小塘三环西工业园区地段土地，并与原佛山国土规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，成为涉案土地的土地使用权人。二、原审第三人依法向原南海国土局（规划）申请办理建设用地规划许可证，案涉《建设用地规划许可证》核发程序合法合规。上诉人旧南经济社并非本案利害关系人，应当裁定驳回起诉。综上，上诉人的上诉主张理据不足。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是上诉人旧南经济社提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人因不服原南海国土局作出的《建设用地规划许可证》而向被上诉人市资源局申请行政复议，请求撤销上述规划许可证。经查，《建设用地规划许可证》所核发的对象为原审第三人宏唐公司，且该许可证所涉及的佛山市南海区狮山镇小塘三环西工业园区**的权属性质为国有土地使用权，所登记的权利人亦为原审第三人。因此，上诉人既非《建设用地规划许可证》的行政相对人，亦非该许可证所涉土地的权利人。在上诉人并未提供有效证据证明案涉土地为其所管理的集体土地且《建设用地规划许可证》对其权利义务产生影响的情况下，其与《建设用地规划许可证》之间并不具有行政法律上的利害关系，其权利义务亦不因此而增加或减损。基于此，上诉人因不服原南海国土局核发的《建设用地规划许可证》而向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人作出《驳回行政复议申请决定书》不予受理上诉人就案涉规划许可证提起的行政复议申请，亦不会对上诉人的合法权益产生影响。因此，上诉人提起的本案诉讼不符合上述法律规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，依法应驳回上诉人的起诉。上诉人主张涉案土地并未被收储为国有土地，仍是由其管理的集体土地。然而，如前所述，根据被上诉人提供《土地登记卡》及南国土储出复〔2011〕00043号《关于佛山市南海区狮山镇小塘三环西工业区地段国有建设用地使用权公开出让的批复》可知，涉案土地的性质为国有土地，确已登记在原审第三人的名下。上诉人亦未能提供有效证据证明其对涉案土地享有权利。上诉人的该项上诉主张没有事实依据，本院不予支持。上诉人又主张的《建设用地规划许可证》的核发程序和条件不合法及《驳回行政复议申请决定书》违法等意见，但案涉规划许可证及《驳回行政复议申请决定书》的合法性与本案审理的焦点即“上诉人提起本案诉讼是否符合起诉条件”无关，本院对此不予评判。综上，上诉人的上诉理由均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月二十八日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹