内蒙古自治区扎兰屯市人民法院行 政 判 决 书（2019）内0783行初12号原告：海拉尔建筑安装有限责任公司。法定代表人：孙某。委托诉讼代理人：徐某，内蒙古蒙石律师事务所律师。被告：阿荣旗人力资源和社会保障局。法定代表人：赵某1。委托诉讼代理人：张某1。委托诉讼代理人：张某2，内蒙古振吉律师事务所律师。被告：阿荣旗住房和城乡建设局。法定代表人：曲某。委托诉讼代理人：张某3。第三人：阿荣旗利民房地产开发有限公司。法定代表人：赵某2。原告海拉尔建筑安装有限责任公司（以下简称“建安公司”）不服被告阿荣旗人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）、阿荣旗住房和城乡建设局（以，于2014年3月6日向阿荣旗人民法院提起行政诉讼。阿荣旗人民法院经报请呼伦贝尔市中级人民法院指定管辖后，呼伦贝尔市中级人民法院将该案指定本院管辖，本院于2015年8月26日受理后，经审理于2015年12月4日作出（2015）扎行初字第6号行政判决书，驳回“建安公司”的诉讼请求。“建安公司”不服，向呼伦贝尔市中级人民法院提出上诉，呼伦贝尔市中级人民法院经审理于2016年5月15日作出（2016）内07行终22号行政判决书，驳回“建安公司”的上诉，维持原判。“建安公司”不服，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院经再审后于2018年10月19日作出（2018）内行申95号行政裁定书，指令呼伦贝尔市中级人民法院再审。呼伦贝尔市中级人民法院立案再审后，于2019年2月20日作出（2018）内07行再5号行政裁定书，撤销呼伦贝尔市中级人民法院作出的（2016）内07行终22号行政判决书、扎兰屯市人民法院作出的（2015）扎行初字第6号行政判决书，发回扎兰屯市人民法院重审。本院受理后依法组成合议庭，于2019年6月20日、2019年8月6日公开开庭进行了审理。原告“建安公司”的法定代表人孙某及委托诉讼代理人徐某、被告“人社局”的委托诉讼代理人张某1、张某2、“住建局”的委托诉讼代理人张某3到庭参加诉讼。第三人阿荣旗利民房地产开发有限公司（以下简称“利民公司”），经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。被告“人社局”、“住建局”于2011年12月18日联合向“利民公司”作出阿人社发〔2011〕24号《关于垫付学府小区工程拖欠农民工工资的通知》（以下简称“24号通知”），根据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定，限“利民公司”三日内将“建安公司”在学府家园项目拖欠的50万元农民工工资款划入“人社局”和“住建局”指定的账户。并告知“利民公司”，如逾期将该款项划入指定的账户，“人社局”、“住建局”将依据各自职能，暂停学府家园小区商品房的（预）销售、禁止“利民公司”在阿荣旗继续开发新项目、取消“利民公司”在阿荣旗的招投标活动、降低资质等级等事项。“人社局”、“住建局”于2011年12月20日联合向“建安公司”作出阿人社发〔2011〕25号《关于学府家园小区发放农民工工资的通知》（以下简称“25号通知”），通知“建安公司”关于“建安公司”在阿荣旗学府家园小区施工过程中拖欠农民工工资一事，建设单位“利民公司”将拖欠的农民工工资款50万元拨入“人社局”劳动保障监察大队指定的账户，限“建安公司”三日内协助“人社局”、“住建局”发放拖欠农民工工资款。“建安公司”逾期不来，“人社局”、“住建局”将会同“利民公司”发放拖欠的农民工工资。原告“建安公司”诉称，一、被告作出的两个“通知”违反法律规定，是超越职权、滥用职权的行政行为，直接剥夺了原告的合法权利。原告在2011年7月承包第三人建设的阿荣旗学府家园小区9号、12号住宅楼工程。施工中，将部分劳务作业承包给无资质的自然人沈宝强来完成，双方签订合同，并进行了结算，按合同约定基本付清了劳务费，当时只欠人工费34,525.70元，是扣留的未完工程款。后也给付完毕，沈宝强还多支走工程款418,000.00元。当有人投诉原告拖欠农民工工资时，“人社局”从来没有找原告调查核实过具体情况，只找了投诉人和劳务承包人沈宝强了解后，就作出了“24号”通知，并送达给了本案第三人，没有给原告送达。因此，“24号通知”违法的。沈宝强不是原告的员工，原告是拖欠农民工工资的主体，最有发言权，“人社局”必须到用工单位调查核实情况后，责令原告改正或作出处理决定，才符合法律规定。二被告的行为违背了《劳动保障监察条例》第十五条、第十八条和《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第二十六条、三十五条的规定，故意绕开原告，给本案第三人下达“24号通知”，未听取当事人的陈述和申辩、未告知听证权、未告知相应的救济权利，其处理依法不应成立。“24号通知”直接责令其划款的行为，明显违反了处理劳动保障行政案件法律、法规和规范性文件的规定，是属于超越职权、滥用职权的行为。原告有理由相信是二被告和本案第三人及沈宝强四方暗中勾结，损害原告合法权利，导致原告遭受58万元的巨额损失。二、被告作出的行政行为程序违法。拖欠农民工工资的主体是原告，二被告首先应该找原告调查核实有关情况，而不是绕开原告，威胁利诱第三人。因第三人是阿荣旗本土企业，容易受当地政府影响，被告的违法行为可以畅通无阻。原告是海拉尔的企业，不受阿荣旗政府的节制，有能力有胆量依法维权。二被告违法行政，绕开原告，给第三人下达扣划款的“24号通知”，不通知原告。下发“25号通知”时，不直接送达给原告，而是让第三人转达，明显违反《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第三十八条的规定，不符合法定的程序，是无效的行政行为，理应撤销。三、原告不存在拖欠农民工工资的事实。原告和沈宝强已经结清了工程款，沈宝强还多支走工程款418,000.00元。被告认定原告拖欠农民工工资事实唯一的证据是所谓沈宝强签字的欠据，但欠据上“沈宝强”的签名，经司法鉴定不是沈宝强本人书写，是伪造的。同时，还有相当一部分欠据是一个叫张雪莹出具的，他同原告没有任何关联性，是自己出具欠据，没有法律效力。四、被告作出的行政行为适用法律错误。被告依据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定作出行政行为，适用法律错误。本案中，是原告把工程中的部分劳务转包给无资质的自然人沈宝强，应该适用该条例第二十三条第二款的规定。在本案中，违法发包人是原告，违法承包人是沈宝强，而不是本案第三人。依据该条规定，劳动保障行政部门可以责令违法发包人或者违法承包人先予给付，而不是亲自动手代发农民工工资。综上，原告“建安公司”诉至法院，请求应撤销被告作出的“24、25号”通知，由二被告返还58万元工程款。原告“建安公司”为证实其诉求成立，向本院提交了如下证据、依据：第一组：“24号通知”、“25号通知”、58万元收据。证实被告收到58万元并存入个人账户是违法的。第二组：呼伦贝尔市中级人民法院（2013）呼民初字第81号民事判决书。证实“人社局”收到“利民公司”交付的58万元工资，58万元算到了“建安公司”与“利民公司”的工程款总额之内。第三组：《建设工程施工合同》、《施工协议书》、《2011年沈宝强工程队工程结算单》、《收据、欠据》。证实“建安公司”承建“利民公司”开发的阿荣旗学府小区9号、12号楼的事实及“建安公司”与沈宝强之间已经结清工程款，不存在拖欠工资款的事实。第四组：鉴定意见书。证实沈宝强出具的拖欠农民工工资的凭证中，有三个欠条涉及205,249.00元款项，不是沈宝强本人签名，是虚假的工资凭证事实。第五组：呼伦贝尔市人力资源和社会保障局处理劳动保障行政案件的法律文书，证实处理劳动保障行政案件应履行的法律程序，进而证实被告行政程序中处理本案程序违法的事实。第六组：“利民公司”的注册登记信息。证实“利民公司”系阿荣旗企业，接受被告的行政管理，容易受被告节制。第七组：呼伦贝尔市中级人民法院2013年11月7日庭审笔录、“利民公司”在诉“建安公司”建筑施工合同纠纷案中提交的证据目录。证实原告知晓“24号”通知的时间及原告的起诉未超过起诉期限的事实。第八组：扎兰屯市人民法院2015年11月3日庭审笔录、呼伦贝尔市中级人民法院2019年1月15日庭审笔录、呼伦贝尔市中级人民法院向“利民公司”送达法律文书的送达回证。证实“利民公司”在本案的所有诉讼活动中均未出庭应诉的事实。第九组：“住建局”2016年4月9日的答辩状。证实已经发生法律效力的呼伦贝尔市中级人民法院（2013）呼民初字第81号民事判决书确认的“利民公司”支付的58万元冲抵了“建安公司”的工程款事实，被告“住建局”曾予以认可，但在本次答辩中以及“利民公司”在本次诉讼的陈述中，对这一事实的态度前后相互矛盾。第十组：“人社局”的权力和责任清单。证实被告的行政行为是超越、滥用职权的行政行为。被告“人社局”辩称，应驳回“建安公司”的诉讼请求，理由如下：一、“建安公司”的起诉已经超过了起诉期限。本案中两个通知的下发的时间2011年12月20日，且“建安公司”自认在2011年12月20日收到“25号通知”，至其起诉时已经明显超过《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，且无正当理由。因此，应驳回其诉讼请求。二、“建安公司”所诉内容与事实部分不符，要求赔偿无法律依据。主要的表现有：1.“利民公司”没有与“建安公司”进行工程款的结算，不存在给付“人社局”58万元钱款的情况，“利民公司”更没有划扣“建安公司”账户58万元工程款的事实。两个文件对“建安公司”和“利民公司”未产生法律处罚的结果，未剥夺或损害其合法权益。2.涉案的58万元是案外人通过阿荣旗信用合作联社汇款到“人社局”的个人银行卡上，不是“利民公司”或“建安公司”的汇款，该项款与其不存在任何法律关系，不存在赔偿和返还的问题。3.即使如“建安公司”诉称的是“利民公司”扣划了其账户的58万元，其也应按照民事诉讼的途径向“利民公司”主张权利，而不是要求“人社局”予以返还。三、“建安公司”要求撤销“24号通知”、“25号通知”没有法律依据。“24号通知”是下发给“利民公司”的，原告“建安公司”无权申请撤销。“25号通知”的主要内容是要求原告在三日内协助被告及第三人“利民公司”发放拖欠的农民工工资。原告接到该通知后，可以来协助也可以不来协助。该文件仅是要求原告来协助，没有侵犯、剥夺原告任何权利。该通知既不是处罚决定，也不是处理决定，不存在应告知原告听取其陈述、申辩、听证的权利。四、被告提交的证据材料已经在原一、二审中提供，没有新的证据材料提交。被告“住建局”辩称，原告“建安公司”提出撤销两个通知文件和返还58万元工程款的诉请是无理的请求。第一、在原来的庭审中“人社局”和“住建局”已经将拖欠农民工工资的相关证据提交，且提供了工地负责人沈宝强的询问笔录等相关证据，足以证明原告“建安公司”在阿荣旗学府家园小区施工过程中存在拖欠农民工工资的事实。第二、“24号通知”、“25号通知”为“人社局”和“住建局”联合发文，不是行政处理决定，也未立案，只是一个通知，目的是督促开发单位尽快解决拖欠农民工工资问题，让农民工早日回家过年。发放工资的行政行为是“人社局”依法、依职权进行的，并无违法之处，“住建局”没有这一行政职能。因此，与扣划58万元资金无任何关系。第三、据调查了解58万元资金既不是开发企业拨付，也不是原告划转的，是项目负责人焦某个人转账，与原告没有关系。“住建局”认为，呼伦贝尔市中级人民法院（2016）内07行终22号行政判决书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，是一份公正的判决。被告“人社局”、“住建局”向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：认定事实的证据材料。劳动监察保障投诉书三份、询问笔录四份、工资表一份、施工协议书、建设工程施工合同书一份、拖欠农民工工资的票据、拖欠工资的农民工工人身份证复印件、工程结算单、借据、拖欠工资情况说明、联合下发的24号25号通知。证实原告“建安公司”拖欠阿荣旗学府小区沈宝强班组工人工资的事实。（二）程序合法的证据材料：投诉书、“24、25号通知书”，证明被告作出行政处理行为程序合法。（三）适用的法律、法规：《劳动监察保障条例》第二十三条第一款。第三人“利民公司”述称，原告“建安公司”的起诉与事实部分不符。一、该工程的实际施工人是杨峰及焦某，不是本案原告。二、“利民公司”没有与“建安公司”进行工程款结算，更不存在给付被告58万元的事实，“利民公司”也没有扣划原告账户58万元工程款的事实。三、两个通知的文件没有对“利民公司”产生法律处罚的相对结果，未剥夺或损害“利民公司”的合法权益，原告诉称的事实不存在。四、该案在原来的一审、二审、再审及本次的诉讼中，均未通知“利民公司”参加庭审。五、涉案的58万元是案外人通过阿荣旗信用合作联社汇款到被告单位，不是“利民公司”汇给被告的，该款与“利民公司”没有任何法律关系。“利民公司”认为，应驳回“建安公司”的诉讼请求。“利民公司”未向本院提交证据、依据。经庭审质证，原告“建安公司”的委托诉讼代理人对被告“人社局”、“住建局”出示的证明原行政行为合法的证据、依据，质证意见如下：（一）认定事实的证据材料。“建安公司”的委托诉讼代理人认为，当年阿荣旗学府小区开发建设了几十个楼盘，“建安公司”只承建了9号楼和11号楼，从三份投诉书和四份笔录的内容实看，投诉的这些工人在哪个工地干活并不清楚，不能证明工人工资系“建安公司”拖欠的事实。特别是宗贵云的询问笔录内容，能够证明被告的答辩意见中所称的58万元工资款与原告没有关系，原告不具备诉讼主体资格的意见是错误的。施工协议和施工合同原告“建安公司”的代理人认可，但对其证实的目的及工资表、欠条、票据、借据、情况说明等证据材料的真实性及证实的事项不认可。对工人身份证件的真实性认可，但不能证实在哪个工地干活，谁拖欠工资的事实。（二）程序合法的证据材料。原告的委托诉讼代理人对该部分证据材料的真实性认可，但认为其不能证实做出的行政行为程序合法。（三）适用法律、法规。原告的委托诉讼代理人认为，被告作出的行政行为，适用法律错误。经庭审质证，被告“人社局”、“住建局”的委托诉讼代理人对原告“建安公司”的委托诉讼代理人出示的证据材料，质证意见如下：第一组证据材料，被告的委托诉讼代理人认为，阿荣旗劳动保障监察大队在全呼伦贝尔市是唯一一家没有对公账号的劳动保障监察部门，所以只好把单位工作人员的银行卡号作为临时对公账户，这种情况已经向当地纪检监察机关备案。具体到本案，就是把58万元的工资款打到监察员程宇的个人账号上，然后以劳动监察大队的名义出具收据。第二组证据材料，被告的委托代理人认为，“建安公司”将承建的工程转包给沈宝强的行为是违法行为，其将工程款包括工人工资都支付给沈宝强，但沈宝强并没有支付工人工资，所以对于原告重复发放工资的主张不予认可。对判决书的真实性认可，但认为“利民公司”对该案不知情，该民事案件系原告自己为了行政案件虚构了一个自己和自己打官司的案件。第三组证据材料，被告的委托诉讼代理人对真实性无异议，但对证实的事项不认可，其认为该工程的实际施工人是焦某，焦某挂靠“建安公司”进行施工。原告方提供的工程结算单、收据、欠据等证据材料显示，形成的时间2013年，这不能证实2011年11月20日被告作出通知时沈宝强不拖欠工人工资的事实。同时，被告方认为沈宝强所承包的工程为“清工”，不含材料款，只有劳务费用，“建安公司”将劳务费用全部支付给沈宝强，未支付给劳动者本人，对拖欠的工人工资也有责任。第四组证据材料，被告方对真实性不认可，因为鉴定时材料的检材原件在被告处保存，原告方使用复印件做科学技术鉴定，不具有真实性。同时，原告方鉴定“钢筋款”的检材内容系与工程材料有关的票据，但本案争议的只涉及劳务费用，未涉及工程材料款项。第五组证据材料，被告认为与本案没有关联性，被告并没有将本案作为劳动保障行政案件立案处理。第六组证据材料，被告对其真实性无异议，但不能证实被告对本地企业“利民公司”在行政执法中有强迫、威胁行为。第七至第十组证据材料，因系原告当庭提交的证据材料，被告不同意组织质证。本院对上述证据认证如下：行政行为认定事实的证据材料。系被告“人社局”在处理宫银龙、佟振宇、蔡井东等112人投诉阿荣旗学府小区家园工程中拖欠工人工资案件形成的材料，其中的“投诉书、询问笔录、工票、借据”等证据材料可以初步证实该工程有拖欠工人工资的事实。“建设工程施工合同书”、“施工协议书”能够证实“建安公司”承建了“利民公司”开发的阿荣旗学府家园住宅小区一期工程及将承建的9号、12号楼主体工程分包给沈宝强施工的事实。但“投诉书”和“询问笔录”中均未明确拖欠工资的主体为“建安公司”，特别其中的“工程结算单”与所有“工票”记载的拖欠工人工资的数额明显不一致，对“利民公司”会计宗贵云的询问笔录内容亦不能证实“建安公司”与“利民公司”之间工程款结算的数额，故上述认定事实的主要证据结合起来，不能确实、充分地证实该小区中拖欠工人工资的主体为“建安公司”及拖欠工资具体数额的事实，故本院认为，被告在“24号通知”中，认定“建安公司”拖欠工人工资50万元的事实，主要证据不足。行政行为程序合法的证据材料。被告仅提供“24、25号通知”，不能证实被告在行政程序中处理拖欠工人工资劳动保障行政案件的程序合法，被告未按照《劳动保障监察条例》规定的程序处理该劳动保障案件。（三）对原告作出行政行为适用的法律、法规。经庭审质证，本院认为，在未查清拖欠工资的主体、数额的情况下，被告适用《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定，对“利民公司”作出“24号通知”直接影响原告的权利义务，属于适用法律错误。（四）原告提交的证据材料。第一组证据材料，系被告对原告作出的行政行为和该行为产生的结果，能够证实“建安公司”系该行政行为的利害关系人，有权提起本案的行政诉讼，本院予以采信。第二组证据材料，系法院作出的生效裁判，能够证实因被告的行政行为，导致58万元款项被生效裁判确认为冲抵“利民公司”拖欠“建安公司”在建设阿荣旗学府家园小区9号、12号楼的工程款，致使原告利益可能受损的事实，本院予以采信。第三组证据材料，系“利民公司”与“建安公司”之间就开发建设阿荣旗学府家园小区工程达成的书面材料，能够证实“建安公司”承建该工程及将该工程转包给沈宝强施工建设的事实，对此本院予以确认。但该组证据中的“工程量结算单”，本院认为，该证据材料内容显示系沈宝强署名出具的书面材料，但因沈宝强已经死亡，在本案的诉讼中无法核实该证据材料的真实性，在“建安公司”与沈宝强之间的工程款结算及工人工资事宜，未经依法确认的情况下，本院对该证据材料不予采信。第四组证据材料，系“建安公司”一方就署名“沈宝强”的三张欠据上“沈宝强”签名的真实性申请所做的科学技术鉴定意见，因被告方对该鉴定意见不予认可，其提出该鉴定活动中的“检材”系复印件，鉴定意见可能不准确的理由具有合理性，且本次鉴定活动未经讼争当事人共同委托或经司法机关委托，故本院对该证据材料及证实的事项不予采信。第五组证据材料，系原告方提供劳动保障监察部门在处理“建安公司”涉及劳动保障监察的其他案件中形成的程序性法律文书材料，因与本案不具有关联性，故本院对该组证据材料不予采纳。第六组证据材料系“利民公司”的工商登记信息，对其真实性本院予以确认，但对证实“利民公司”的生产经营活动受被告行政管理节制的事项，系原告方的主观认定，就本案而言有该情形存在的可能性，但并无确实充分证据材料证实“利民公司”的所有生产经营活动，均受被告的行政管理节制，故本院对证实的事项不予采信。第七至第十组证据材料，虽系原告方当庭提交的证据材料，被告方不同意组织质证，但从证据材料的内容看，均系已经存在并发生的客观事实或系法院生效裁判确定的事实，按照证据的裁判规则，属于法院依法可以直接认定的事实，故对该四组证据材料证实的“原告起诉未超过起诉期限、“利民公司”对民事诉讼知情、被告“住建局”对58万元工程款认识前后矛盾、被告的行政行为不当”等事项，本院予以采信。经审理查明，“建安公司”与“利民公司”于2010年6月20日签订《建设工程施工合同》，“利民公司”作为发包方将阿荣旗学府家园小区住宅一期工程发包给“建安公司”，“建安公司”作为承包方，承包了该工程的“土建、采暖、给排水、电照”等工程。该合同签订后，“建安公司”将学府家园小区住宅9号、12号楼的主体工程转包给沈宝强施工。2011年10月中旬，宫银龙、佟振宇、蔡井东等112人到“人社局”投诉学府小区工地沈宝强拖欠工资事宜。“人社局”劳动监察大队接受投诉后，在2011年10月14日对投诉人宫银龙、蔡井东进行了询问，宫银龙、蔡井东在笔录中表示，项目经理沈宝强拖欠工人工资。在2011年12月16日对“利民公司”会计宗贵云、工地负责人沈宝强进行了询问。“利民公司”会计宗贵云在笔录中表示，“利民公司”还欠“建安公司”工程款，具体拖欠数额未对账结算；沈宝强在笔录中表示其共拖欠工人工资款565,180.00元，拖欠原因是施工单位未拨付工程款。“人社局”劳动监察大队在调查中收集了《建设工程施工合同》、施工协议、投诉工人的身份证件、沈宝强出具的拖欠工资凭证等证据材料。“人社局”、“住建局”于2011年12月18日联合向“利民公司”作出“24号通知”，通知的内容为：根据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定，限“利民公司”三日内将“建安公司”在学府家园项目拖欠的50万元农民工工资款划入“人社局”和“住建局”指定的账户。并告知“利民公司”，如逾期将该款项划入指定的账户，“人社局”、“住建局”将依据各自职能，暂停学府家园小区商品房的（预）销售、禁止“利民公司”在阿荣旗继续开发新项目、取消“利民公司”在阿荣旗的招投标活动、降低资质等级等事项。2011年12月20日，“人社局”、“住建局”联合向“建安公司”作出“25号通知”，通知“建安公司”关于“建安公司”在阿荣旗学府家园小区施工过程中拖欠农民工工资事宜，建设单位“利民公司”将拖欠的农民工工资款50万元拨入“人社局”劳动保障监察大队指定的账户，限“建安公司”三日内协助“人社局”、“住建局”发放拖欠农民工工资款。“建安公司”逾期不来，“人社局”、“住建局”将会同“利民公司”发放拖欠的农民工工资。“人社局”和“住建局”作出“24、25号通知”后，案外人焦某指派人员分别于2011年12月20日、2011年12月28日通过阿荣旗信用合作联社向“人社局”指定的账户汇款共计58万元。2011年11月28日,“人社局”、“住建局”、沈宝强组织向113名工人发放工资款共计565,180.00元，余款后经沈宝强、焦某同意支付其他工人工资。2012年1月5日“人社局”劳动保障监察大队向案外人焦某出具58万元收据一份，收据载明：代收利民房地产公司学府小区项目部垫付海拉尔建安公司阿荣旗项目部沈宝强工人工资。沈宝强死亡后于2015年5月12日注销户口。另查明，“建安公司”与“利民公司”因建筑施工合同发生纠纷，向呼伦贝尔市中级人民法院起诉。呼伦贝尔市中级人民法院于2013年9月25日立案受理，于2013年12月25日作出（2013）呼民初字第81号民事判决书。在该判决书中以“24、25号通知”作为重要证据，予以采信，确认本案讼争的58万元应冲抵“利民公司”拖欠“建安公司”的工程款。2014年3月6日，“建安公司”针对“24、25号通知”向阿荣旗人民法院提起行政诉讼。阿荣旗人民法院经报请呼伦贝尔市中级人民法院指定管辖后，呼伦贝尔市中级人民法院将该案指定本院管辖，本院于2015年8月26日受理后，经审理于2015年12月4日作出（2015）扎行初字第6号行政判决书，驳回“建安公司”的诉讼请求。“建安公司”不服，向呼伦贝尔市中级人民法院提出上诉，呼伦贝尔市中级人民法院经审理于2016年5月15日作出（2016）内07行终22号行政判决书，驳回“建安公司”的上诉，维持原判。“建安公司”不服，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院经再审后于2018年10月19日作出（2018）内行申95号行政裁定书，指令呼伦贝尔市中级人民法院再审。呼伦贝尔市中级人民法院立案再审后，于2019年2月20日作出（2018）内07行再5号行政裁定书，撤销呼伦贝尔市中级人民法院作出的（2016）内07行终22号行政判决书、扎兰屯市人民法院作出的（2015）扎行初字第6号行政判决书，发回本院重审。本院认为，被告“人社局”和“住建局”作为行政机关，在劳动保障监察和房地产市场行政管理活动中作出的“24号通知”和“25号通知”对“建安公司”与“利民公司”之间的权利义务产生了实质影响，应为一种行政行为。“建安公司”对其不服，作为利害关系人有权提起行政诉讼。故本院对被告提出的“其行为不是行政行为、原告起诉主体不适格”的意见不予支持。关于原告“建安公司”的起诉是否超过起诉期限的问题。本院认为，根据原审时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，虽然“建安公司”在2011年12月17日接到“25号通知”，然而对其权利义务产生实质影响的是“24号通知”垫付工资款的内容。就该工资款应否由“建安公司”承担问题，涉及“建安公司”与“利民公司”之间的建筑施工合同纠纷事宜。对此，“建安公司”已经向呼伦贝尔市中级人民法院提起民事诉讼，并于2013年9月25日被法院立案受理。因该款项实际上是由案外人按照被告通知的内容交付的，故应以该民事裁判作出并生效后，才能确定“建安公司”权利义务是否因被告的行政行为而受到影响。呼伦贝尔市中级人民法院于2013年12月25日作出的（2013）呼民初字第81号民事判决书中，以本案被诉行政行为作为主要证据，确认本案讼争的58万元应冲抵“利民公司”拖欠“建安公司”的工程款。故本案的起诉期限应从该民事判决生效之日起计算。理由是：一方面，由于起诉期限设定的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故在“建安公司”已就相关争议提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，予以排除，而不应计入起诉期限；另一方面，本案中，建安公司虽然在“25号通知”中知道了被诉行政行为，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中，相关民事裁判作出并生效后，“建安公司”才能确定其权利义务是否因行政行为而受到影响。因此，在“建安公司”从“25号通知”中知道行政行为存在的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从民事判决确认行政行为对其权利义务产生实质影响，且该判决生效之日起计算。据此建安公司的起诉期限应当从2013年12月25日作出的（2013）呼民初字第81号民事判决书生效之日起计算。“建安公司”于2014年3月6日针对“24、25号通知”，向阿荣旗人民法院提起行政诉讼，不超过前述法定起诉期限。关于被告作出的行政行为证据是否确凿的问题。本院认为，本案中，被告据以作出行政行为的主要证据材料是“工人的投诉材料、工人、沈宝强、利民公司会计宗贵云的询问笔录、《建设工程施工合同》施工协议、投诉工人的身份证件、沈宝强出具的拖欠工资凭证”等证据材料。综合全案的证据材料内容看，只能证实该小区工地存在拖欠工人工资的事实，并不能充分证实拖欠工资的主体为“建安公司”。故本院认为，被告作出的行政行为认定事实的主要证据不足。关于被告作出的行政行为的程序是否合法的问题。本院认为，被告未按照《劳动法》和《劳动保障监察条例》的规定，处理拖欠工人工资事宜，特别是在未听取“建安公司”的陈述和申辩的情况下，即做出对其权利义务产生实质影响的行政行为，该行政行为依法不能成立。关于被告作出的行政行为适用法律是否正确的问题。本院认为，在未查清拖欠工资的主体、数额的情况下，被告适用《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十三条第一款的规定，对“利民公司”作出“24号通知”，直接影响到原告的权利义务，属于适用法律错误。关于被告是否承担行政赔偿责任，返还原告58万元工程款问题。本院认为，国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，在受害人的人身、财产损失与其自身和第三人之间的纠纷存在因果关系的情况下，即使行政机关的行政侵权行为对受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由第三人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现第三人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。具体到本案，原告“建安公司”58万元工程款的损失，系因被告作出错误的行政行为，导致在其与“利民公司”的建设工程施工合同纠纷民事诉讼中，被法院确认直接冲抵了“利民公司”拖欠“建安公司”的工程款。“建安公司”可在撤销被告的行政行为的判决生效后，通过再审或申诉的途径纠正原生效的民事判决，实现弥补其损失的权益。同时，原告将工程违法发包给无资质的自然人沈宝强，导致拖欠工人工资事实的发生，其自身亦有一定的责任。故本案中被告不应直接承担返还原告58万元工程款的责任。综上，本院认为，被告作出的“24号通知”和“25号通知”，认定“建安公司”拖欠工人工资事实的主要证据不足，程序违法，适用法律不正确，应予撤销。因在本案的行政程序中拖欠的工资款已经发放完毕，涉案当事人沈宝强已经死亡，时过境迁，责令其重新调查核实涉案工程中拖欠工人工资的事实已无实际意义，故本院针对实际情况，不再责令被告重新作出行政行为。关于原告要求被告返还58万元工程款的主张，可在本判决生效后，通过再审或申诉的方式向第三人“利民公司”主张权利，故对其该项请求暂不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、撤销被告阿荣旗人力资源和社会保障局、阿荣旗住房和城乡建设局于2011年12月18日向阿荣旗利民房地产开发有限公司作出的阿人社发〔2011〕24号《关于垫付学府小区工程拖欠农民工工资的通知》；二、撤销被告阿荣旗人力资源和社会保障局、阿荣旗住房和城乡建设局于2011年12月20日向海拉尔建筑安装工程有限责任公司作出的阿人社发〔2011〕25号《关于学府家园小区发放农民工工资的通知》；三、驳回原告海拉尔建筑安装工程有限责任公司的其他诉讼请求。诉讼费用50元，由被告阿荣旗人力资源和社会保障局、阿荣旗住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。审判长  叶晓刚审判员  石晓华审判员  崔 翔二〇一九年十月十六日书记员  贾哲宇附：本判决所依据的法律规定一、《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。