苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0508行初186号 原告钱国良，男，1967年8月3日生，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 委托代理人梁矢，江苏晟则律师事务所律师。 委托代理人朱建锋，江苏晟则律师事务所律师。 被告苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 出庭负责人焦红萱，该局副局长。 委托代理人姚雪，该局工作人员。 委托代理人敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。 第三人钱丽英，女，1961年3月22日生，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 委托代理人杨铮，江苏九胜律师事务所律师。 委托代理人杨绽，江苏九胜律师事务所律师。 原告钱国良不服被告苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）所作不动产更正登记行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案受理，次日向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。因钱丽英与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案，原告钱国良及其委托代理人梁矢，被告苏州资规局出庭负责人焦红萱及委托代理人姚雪、敖忠生，第三人钱丽英的委托代理人杨铮、杨绽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告钱国良诉称：一、原告申请苏国用（95）字第4691号国有土地使用证（以下简称第4691号土地证）的基本事实如下：1992年，钱丽英向原虎丘乡建房办申请在×××号西侧土地上建房，并向建房办缴纳保证金1000元。后由于钱丽英无钱建房，同时为了原告结婚需要，由父母提议并经钱丽英同意，原告用姚家浜南22号后面两间平房调换了钱丽英申请的×××号西侧之建房批复、村镇建设工程准建证（以下简称准建证），并由原告与钱丽英一起至建房办办理更名手续，后原告即出资在姚家浜东26号西侧土地上建房。1992年12月，建房办对原告所建房屋进行了验收，同年12月25日，原告与钱丽英共同办理保证金退还手续，建房办当场向钱丽英退还保证金1000元，并在更名后的准建证（即原告的准建证）上注明“保证金已退”字样。此后，原告一直居住、使用该房屋至今，而钱丽英一直使用姚家浜南22号后面两间平房（即调换后的两间平房）并出租至今。1995年，原告凭更名后的准建证向原苏州市土地管理局申请土地登记，该局向原告颁发了第4691号土地证。二、根据《土地登记办法》第五十八条的规定，被告在作出注销第4691号土地证的行政行为之前应当先报经人民政府批准，但目前是否报批原告不得而知。被告于2018年11月通知原告拟对上述土地证进行更正登记，但并未告知具体更正内容，后经听证，被告径直将更正登记的决定在网上公告，程序违法。三、原告自1995年取得土地证以来，在长达23年的时间里没有任何人提出过权属争议，亦无相关行政机关予以查处。现被告以原告提供虚假资料骗取登记为由对原告上述国有土地使用权证进行更正登记并注销，明显不当。综上，原告请求法院依法撤销被告作出的关于第4691号土地证更正登记行为，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1.林文龙证明；2.覃兵元证明；3.钱金官证明；4.钱韵芳、王世荣情况说明，证据1-4证明钱国良用×××号后面两间平房调换了钱丽英×××号西侧的建房批复，×××号两间平房的租金一直由钱丽英收取；5.第4691号土地证，证明经原告申请，原苏州市土地管理局依法向原告颁发了案涉土地使用证；6.抬头为“钱国良”的准建证，系原告从原苏州市国土资源局（以下简称原苏州国土局）档案室调取并复印，证明本案诉争的土地证对应的×××号地块房屋是由原告出资建设，第三人持有的准建证按规定已作废，原告的准建证原件在建房时已上交给当时的土地管理部门。 被告苏州资规局辩称：一、2018年9月，原告钱国良的姐姐钱丽英到被告处反映，原告办理×××号土地证时提供的准建证复印件系伪造，并提供了该准建证（编号828471）原件，要求被告注销原告名下第4691号土地证。经查询土地登记档案，钱国良于1995年凭准建证复印件办理案涉土地证，房产证从未办理。与钱丽英提供的原件对比，原告提供的准建证复印件除抬头由“钱丽英”更改为“钱国良”外，其他内容完全一致，且复印件上“钱国良”三字笔迹与其他内容笔迹明显不一致。后被告调取了姚家浜地区宅基地批准档案，经核实，钱丽英提供的准建证原件与宅基地批准档案中的准建证存根内容一致，涉案土地宅基地申请手续、《建房用地许可证》及相关缴费凭证均证实土地使用权是钱丽英办理，且相关缴费凭证原件至今由钱丽英保存。据此，可以判定，原告办理土地证时提交的准建证复印件系伪造。二、2018年11月9日，被告启动更正登记程序，并向原告发出不动产更正登记通知书。2018年11月23日，钱国良提交了《陈述申辩意见》，经会商，被告于12月5日再次向其发送通知书。2018年12月21日，被告召开听证会，原告在会上充分发表了意见。2019年1月9日，因原告未在30个工作日内办理更正登记，不动产登记中心召集原告代理律师座谈，希望其主动申请注销案涉土地证，但原告方表示不愿意。同日，被告下属的不动产登记中心发布不动产更正登记公告（编号201900001),并在原苏州国土局门户网站及不动产所在地进行刊登及张贴。2019年1月31日，因公告期满，不动产登记中心刊登不动产权证书作废公告（编号苏权证废[2019]002号）。2019年2月3日，原告名下第4691号土地证被注销。综上，被告所作土地使用证更正登记行为，事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院驳回原告诉请。 被告在法定期限内向本院提交以下证据：1.钱国良1995年办理土地证时提供的准建证复印件及钱丽英提供的准建证存根复印件；2.宅基地批准档案中的准建证存根，证据1-2证明钱国良1995年办理涉案土地证时提供的准建证复印件系伪造；3.《苏州市郊区宅基地申请审批表》、《苏州市郊区农村、城镇居民建房用地许可证》[编号(1992)75号]、江苏省村镇规划建设管理费统一收据、苏州市郊区行政事业性收费收据、粮食开发基金收取凭单，证明案涉宅基地及建房用地的权利人为钱丽英，且钱丽英保留了相关缴费票据等材料原件；4.2018年11月9日《不动产更正登记通知书》、钱国良2018年11月23日的《陈述申辩意见》、2018年12月5日《通知书》及邮寄凭证，证明原苏州国土局告知原告拟进行更正登记并听取了其陈述申辩；5.《听证通知书》、《听证笔录》、钱国良身份证及授权委托材料、2019年1月9日不动产更正登记公告（编号201900001)、网站截图及公告张贴照片、2019年1月31日不动产权证书作废公告（编号苏权证废[2019]002号）及2019年3月19日告知书，证明被告依法办理的不动产更正登记程序合法。被告提供作出本案变更登记行为的法律依据有《不动产登记暂行条例实施细则》、《土地登记规则》(1989年11月18日国家土地管理局发布）。 第三人钱丽英述称：被告对涉案土地登记更正、注销行为事实清楚、证据充分、程序合法，原告请求撤销该登记无事实和法律依据。 第三人向本院提交如下证据：钱丽英的准建证原件、江苏省农业重点开发建设资金收款收据、江苏省耕地占用税税票及耕地占用税纳税通知书，证明第三人系×××号土地使用权人，并保留有相关票据凭证。 经庭审质证，关于被告所举证据，原告对证据1中钱国良1995年办证时提供的准建证无异议，认为钱丽英提供的准建证真实性无法确认；对证据2-3真实性无异议，关联性不予认可；对证据4-5没有异议。第三人对被告举证均无异议。 关于原告所举证据，被告认为证据1-4属于证人证言，且均形成于原告与第三人纠纷之后，对其真实性、关联性及证明效力均不予认可；证据5真实性无异议，但认为原告系提供伪造的准建证骗取了不动产登记；对证据6的出处无异议，但强调登记档案中仅有该复印件，不存在原告所述“原件已提交登记部门”及“更名后重新颁发准建证”的事实，若重新颁证编号不会与原证一致。第三人表示质证意见与被告一致。 关于第三人所举证据，原告认为第三人没有建造房屋，其准建证应已作废，对其他证据无异议。被告对钱丽英的准建证真实性予以确认，认为相关票据原件可以证明第三人是准建证的权利人。 本院对上述证据认证如下：被告所举证据表明其应第三人申请、经调查核实对原告持有的第4691号土地证进行变更登记并注销的经过，与本案待证事实具有关联性，本院均予认定。原告所举证据1-4系证人证言，因缺乏其他证据佐证，原告证明目的，本院不予认可；证据5真实性本院予以认定；证据6来源的真实性本院予以认可，但该证据对原告主张的“准建证原件已上交”缺乏证明力，本院不予认定。第三人所举证据表明其系案涉准建证的申请人，且办理了相关审批手续，其真实性本院予以认定。 经审理查明，第三人钱丽英与原告钱国良系姐弟关系。1992年5月7日，原虎丘乡建房办向钱丽英颁发了编号为828471的准建证，建设性质为新建住宅，建设地点“×××队”。1995年9月27日，原苏州市土地管理局向钱国良颁发了第4691号土地证，登记地址为“×××号西侧”（即上述建设地点）。2018年9月，钱丽英至原苏州国土局反映，钱国良办理上述土地证时提供的准建证复印件系伪造，要求注销该土地登记。原苏州国土局遂向苏州高新区档案局查询了案涉地块的宅基地登记档案，发现档案内保存的准建证存根与钱丽英提供的准建证原件编号及准建内容均一致，宅基地申请审批表、建房用地许可证登记的权利人均为钱丽英，相关建设管理费亦由钱丽英缴纳。而原告持有的第4691号土地证地籍管理档案中所附土地权属证明书仅有抬头为“钱国良”的准建证复印件，该证抬头处有较为明显的修改痕迹，与钱丽英提交的准建证原件及上述宅基地登记档案中的准建证存根除抬头名称以外，其他对应内容均一致。据此，原苏州国土局认为钱国良系提供虚假材料骗取案涉土地登记，第4691号土地证存在登记错误。2018年11月9日，该局向原告发送不动产更正登记通知，要求自接到通知之日起30个工作日内办理更正登记，逾期未办理的，该局将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的错误事项进行更正，同时告知其可提出陈述申辩。同年11月23日，钱国良提交书面意见称，1992年由钱丽英申请办理姚家浜东26号西侧准建证，后其与钱丽英共同办理了准建证的更名手续，并于1995年以更名后的准建证办理了国有土地使用证。原苏州国土局要求原告提交“更名后的准建证原件或相关机构出具的档案件”，否则将依法对案涉不动产登记簿进行更正。2018年12月21日，应钱国良申请，原苏州国土局召开听证会，原告充分陈述了意见。2019年1月9日，苏州资规局分别在该局网站及不动产所在地对案涉土地证进行更正登记公告，更正内容为“注销苏国用（95）字第4691号国有土地使用证”，同时告知了异议申请程序。2019年1月31日，因无法收回案涉土地使用权证书，苏州资规局公告第4691号土地证作废。同年3月19日，苏州资规局书面告知原告，上述土地使用权证的登记簿状态为注销。原告对该更正登记行为不服，诉至本院，并提出前述诉讼请求。 另查明，第4691号土地证自1995年首次登记至本案变更登记之前，未发生相关不动产权利处分的登记，该土地上附着的房屋自始未办理过权属登记。 再查明，2016年1月起，苏州市区实施不动产统一登记，原苏州国土局为姑苏区、吴中区、相城区、虎丘区范围内的不动产登记机构。2019年1月7日，中共苏州市委机构编制委员会发布苏编办通〔2019〕5号《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》，将原苏州国土局与相关部门的职责整合后组建设立苏州资规局。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第三条规定，“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第七条第一款规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。苏州资规局作为本市不动产登记主管部门，对辖区范围内的不动产具有登记管理法定职权。 本案争议焦点在于，被告苏州资规局对原告持有的第4691号土地证所作变更登记是否合法。《土地登记规则》(1989年11月18日国家土地管理局发布）第十二条规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定，“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。”第八十条第一款规定，“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”本案中，根据地籍档案显示，原告申请案涉土地使用权首次登记时提供的土地权属来源证明仅有一份抬头为“钱国良”（修改痕迹较为明显）的准建证复印件，该复印件与第三人持有的抬头为“钱丽英”的准建证原件除抬头名称以外的内容均相同，但上述名称修改未见相关说明材料；而第三人的准建证原件与案涉地块宅基地登记档案中的准建证存根经比对一致，且第三人系宅基地申请审批表、建房用地许可证登记的权利人并持有相关土地缴费凭证。因土地使用权登记是依申请的行为，申请人应当保证其提交的申请材料真实、合法。根据以上比对结果，被告认定原告提供的准建证材料虚假，案涉土地使用权登记簿存在错误并启动更正登记程序，并无不当。原告认为，其提供的准建证系由钱丽英更名为钱国良后的批准材料，但在行政程序及本案诉讼过程中，原告均未能就其主张的准建证更名事项提供相应证明材料；退一步讲，即便如原告所述，其与第三人曾就案涉土地置换达成约定，鉴于宅基地的使用及村镇建设工程的建造均须经土地、城建等主管部门的审查批准，不属于行政相对人意思自治范畴，原告与第三人的约定不能直接产生土地权属变更的法律效果，对行政机关的登记亦不具有对抗效力，原告以此否定被告更正登记行为的合法性，本院不予支持。另据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”第二十三条规定，“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。”在办理案涉更正登记前，被告履行了通知、听证、公告等程序，充分保障了原告的陈述、申辩权利，因原告在规定期限内未能提出有效异议，案涉土地在首次登记后亦未发生涉及权利处分的登记，被告在公告15个工作日后作出注销案涉土地证的更正登记并宣告该证书作废，符合上述规定程序。原告认为，被告在办理注销登记前未依照《土地登记办法》第五十八条的规定履行报批手续，构成程序违法。因本市于2016年起实行不动产统一登记，按照新法优于旧法的原则，被告根据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定启动更正登记程序，并无不当。综上，经对被诉行政行为全面审查，被告苏州资规局所作不动产变更登记，事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求撤销该登记行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告钱国良的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告钱国良负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 审 判 长  许林华 审 判 员  徐 柯 人民陪审员  陈 欣 二〇一九年十月十七日 法官 助理  李 闯 书 记 员  周 宇