山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1103行初27号原告潘永祥，男，1968年10月14日出生，汉族，住黑龙江省克山县，联系。委托诉讼代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。联系。被告日照市东港区秦楼街道办事处，住所地日照市东港区秦楼街道办事处驻地，统一社会信用代码11371102004227712A。法定代表人王文强，主任。出庭应诉负责人王洪国,秦楼街道办事处副主任.联系电话13376330026。委托诉讼代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。联系。被告日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会，住所地日照市学苑路与枣庄路交汇处，统一社会信用代码54371102ME0509860T。法定代表人张永成，村主任。委托诉讼代理人刘强，山东宝元律师事务所律师。联系。原告潘永祥诉被告日照市东港区秦楼街道办事处、日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会行政强制拆除房屋一案，于2019年6月18日向日照市中级人民法院提起行政诉讼。2019年6月20日，日照市中级人民法院作出（2019）鲁11行初50号案件移送函，将案件移送本院管辖。本院立案后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告潘永祥及其委托诉讼代理人孙清泉，被告日照市东港区秦楼街道办事处出庭应诉负责人王洪国及委托诉讼代理人丁志刚，日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会的委托诉讼代理人刘强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘永祥向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认被告对原告房屋进行强制拆除的行政行为违法。2.诉讼费由被告承担。事实和理由：原告的房屋位于日照市××区××街道××疃村，因项目建设的需要，原告的房屋被纳入征收范围，但未能就补偿问题达成协议。2019年4月28日上午8时许，在没有合法手续、未经法定程序的情况下，被告采用暴力手段，运用挖掘机强行拆毁了原告房屋，并导致屋内物品毁损，给原告造成重大财产损失。原告认为，被告的强行拆除行为没有事实依据和法律依据，程序违法。因此，原告向本院提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。被告日照市东港区秦楼街道办事处（以下简称秦楼街道办事处）辩称，日照市××区××街道××疃村民委员（以下简称荷疃村民委员会）根据日照市“城中村”改造的有关规范性文件，通过召开两委会议并制定了《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》，会议决定对城中村改造区域内的房屋实施拆迁，采取村民委员会与被拆迁户签订安置补偿协议的方式进行，对签订了房屋补偿协议的合法房屋和未签订协议的违法建筑实施拆除。该拆除行为属于村民委员会的村民自治行为，非行政诉讼受案范围，秦楼街道办事处未参与实施拆除活动，不是本案的适格被告。本案原告的房屋，系购买于荷疃村村民安茂海的购买他人违法建设的房屋，原告的户口并不在荷疃村内，其不属于荷疃村集体经济组织的成员，不享有在城中村改造拆迁中应当给予合法房屋补偿标准的权益。但荷疃村民委员会在拆除原告所居住的违法建筑前，仍通知了原告并按相关规定给予其房屋作价评估补偿。因原告不同意作价评估补偿的标准和价款，所以一直未能就原告房屋拆除事宜与荷疃村民委员会达成协议。为减少集体利益的损失，荷疃村民委员会再次通过两委会进行决议，决定对其房屋实施强制拆除，后由荷疃村民委员会组织人员将该房屋予以拆除。荷疃村民委员会与原告之间形成的补偿纠纷，依法不属于人民法院受理行政案件的范围。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荷疃村民委员会辩称的意见同上述被告。被告秦楼街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1.2017年10月29日，荷疃村全体党员和村民代表自治表决通过《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》时的会议记录一份。2.《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》一份。1－2证明通过村民自治的方式，在实施城中村改造拆迁房屋工作中应当给予合法房屋的产权置换和货币安置等补偿待遇；3.荷疃村合法房屋公示图一份。证明荷疃村的拆迁区域内合法房屋户主的公示情况。涉案原告房屋不在合法房屋范围之内，因系违法建筑的房屋。4.荷疃村村民安茂海于2017年10月31日与荷疃村民委员会签订房屋拆迁补偿安置协议一份。经荷疃村民委员会调查，村民安茂海的购买他人违法建设的房屋，并将该房屋出卖给原告。安茂海在本村已有合法房屋一处，按照其与该村委员会签订的拆迁安置补偿协议，享有产权置换180平方米的安置楼房等权益。其将该房屋出卖给原告，原告不能享有与拆迁安置户补偿标准的权益。5.荷疃村民委员会于2018年11月12日向原告发出搬迁腾空房屋的通知及回执各一份。证明村民委员会在实施拆除原告的涉案违法房屋之前已经履行了通知的程序。6.2019年4月9日，荷疃村民委员会全体党员和村民代表会议决议实施拆除包括原告房屋在内的会议记录一份。证明自2017年10月开始实施城中村改造区域内房屋拆迁工作，至2018年11月12日进行书面通知拆迁户，再到2019年4月9日全体党员和村民代表再次决议对原告的违法房屋实施强制拆除，因原告非法占据违法房屋而影响到全村拆迁户回迁达一年半时间，造成迟延安置楼房损失达一千万余元。7.荷疃村民委员会于2019年7月2日由全体党员和村民代表会议通过的实施拆除安置区内房屋、临时建筑及违法建筑所支付的机械台班费发票一份。法律依据：1.《行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”；2.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释[2018]1号）的有关规定。被告荷疃村民委员会的举证材料及证明目的同上述被告。经庭审质证，原告对证据1－2的真实性无异议，但对关联性、合法性及证明目的均不认可。与本案强拆行为违法之诉没有关联性。征收土地安置补偿方案的制定主体应是土地管理行政部门，审批主体应是市、县级人民政府，作为民间自治组织的荷疃村村委会无权制定安置补偿方案，违反《征收土地公告办法》第七条。该证据表明荷疃村民委员会越权行使行政职权，存在严重的违法行为，乃至犯罪。对证据3荷疃村合法房屋公示图的真实性无异议，但对关联性、合法性及证明目的均不认可，违反《城乡规划法》第六十八条的规定。作为民间自治组织的荷疃村民委员会越权行使城乡规划主管部门认定违章建筑的法定职权。对证据4荷疃村村民安茂海已与荷疃村民委员会签订房屋拆迁补偿安置协议，安茂海本人没有出庭作证，无法核实其真实性。证据5荷疃村民委员会于2018年11月12日向原告发出的搬迁腾空房屋通知及回执，对证据的真实性无异议，但对关联性、合法性及证明目的均不认可。该份证据显示村委会在拆迁中采用断水、断电的违法手段，该证据与本案强拆行为违法之诉没有关联性。对证据6，2019年4月9日，荷疃村民委员会全体党员和村民代表召开会议，决议实施拆除包括原告在内的房屋的会议记录的真实性无异议，但对证据的关联性、合法性及证明目的均不认可，质证意见同证据3。对证据7挖掘机租赁协议、荷疃村民委员会于2019年7月2日全体党员和村民代表会议表决通过的实施拆除秦楼街道荷疃村安置区内房屋、临时建筑及违法建筑等所支付的机械台班费发票，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。该证据证明不了被诉强拆行为的合法性，反倒证明了其强拆行为的违法性；该证据系于2019年7月2日取得，系对强拆行为于2019年4月28之后补充材料，根据相关规定，该证据不能作为证明本案被告强拆行为合法性的证据使用。原告在本案中提供如下证据：1.原告的居民身份证复印件；2.原告购房协议一份及土地使用权转让协议；证明原告当时购买了荷疃村村民安茂海的购买他人违法建设的房屋一处的事实。用途是为方便孩子上学和本人就近打工的生活需要。3.原告房屋毁损前后的照片二张。证明原告房屋被毁损灭失的事实。4.被告强拆现场照片六张。3－4证据能够显示荷疃村民委员会支部书记张永成（兼村主任）、副书记秦玉坤，秦楼街道办事处星海社区办主任滕雪莲在强拆现场组织指挥强拆，同时有警察（不知是哪儿的警察）拉起警戒线，维持强拆秩序。证明原告房屋被拆毁，系被告秦楼街道办事处和荷疃村民委员会共同所为。经庭审质证，秦楼街道办事处对原告提供的购房协议真实性不清楚，即便是真实的，该买卖房屋协议及土地使用权转让协议均违反了法律行政法规的强制性规定。原告不是荷疃村集体经济组织成员，在荷疃村依法不拥有宅基地使用权。原告在购买该房屋后已经取得了房屋的使用价值，不能因为未能达到其购买价值就拒不拆除该违法房屋，否则将会影响整个拆迁活动的正常进行。对原告提交村民委员会支部书记张永成、副书记秦玉坤在涉案拆除现场的照片的真实性没有异议。该照片与被告提供的1-7份证据相互吻合，证实了涉案房屋的拆除，是荷疃村民委员会所为；对原告提交滕雪莲在现场的照片的真实性、合法性、证明目的均持有异议。即使照片是真实的，滕雪莲作为荷疃村民委员会所在星海社区的负责人，有义务对荷疃村民委员会根据村民自治对正在进行的房屋拆除的安全工作予以关心，并不能因此而证明秦楼街道办事处也参与实施拆除活动。荷疃村民委员会对原告提供的购房协议的真实性不予认可，原告只有提供房屋不动产产权证明，才能证实其可以作为本案的适格原告，否则，其不能作为本案的适格原告。其他质证意见同被告秦楼街道办事处。本院对上述证据认证如下：对被告秦楼街道办事处和被告荷疃村民委员会提供的证据的真实性，本院予以确认。对原告提供的购房协议的真实性在本案中，本院不予审查。对原告提供的被告荷疃村民委员会支部书记张永成、副书记秦玉坤在场指挥拆除房屋的照片的真实性及证明目的，本院予以确认。对原告提供的滕雪莲在场的照片的真实性予以确认，但对该证据证明被告秦楼街道办事处参与实施拆除活动，证据不足。滕雪莲作为星海社区负责人到场的证据，不足以证实原告主张的该项事实成立。经审理查明，2017年10月29日，荷疃村民委员会根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）文件，通过召开全体党员和村民代表会议进行讨论，出台了《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》。该方案明确，“拆迁人为荷疃村民委员会，被拆迁人为区域内合法房屋所有人。拆迁期限为自协议签订15日内完成”、“拆迁人依法对合法所有人的房屋拆迁补偿。住宅房屋改变使用性质的，以产权证用途栏里注明的使用性质进行补偿。改变房屋使用用途，未到土地局和房管局办理变更手续的，不予认可。房屋出租的应在拆迁通知之日起自行解除合同”、“房屋产权不明的，由被拆迁人自行协商解决”、“拆迁房屋被抵押的，自行到房管部门解押，不能按期解押而影响拆迁的不享受奖励，并按相关法律规定处理”、“房屋拆除由拆迁人统一组织实施，对房屋残值统一定价回购，一处规划5间正房给予房屋残值4000元；一处规划养老房（2.5间）给予房屋残值2000元（以规划正房为准，含其他建筑附属物）拆迁验收由村委负责”、“在签订拆迁协议时，被拆迁人应将房产证、土地使用证原件一并交给拆迁人，以便办理新产权证（拆迁后证件不上交的，证件作废）”、“拆迁人与被拆迁人在拆迁补偿方案规定期限内，达不成补偿安置协议的，由东港区人民政府做出房屋征收补偿决定，在规定时间内仍不拆迁的，申请人民法院强制执行”。荷疃村民委员会制定安置补偿方案并发布《荷疃村合法房屋公示图》，张榜公布，原告的房屋不在其合法房屋范围。原因是原告的房屋系购买了荷疃村村民安茂海的他人的违法建设的房屋，在本次城中村改造拆迁区域内房屋中，不享有合法房屋拆迁安置补偿标准。原告购买房屋的目的是为了方便孩子上学的生活居住需要。原告自居住涉案房屋以来，未取得荷疃村集体经济组织成员资格，户口仍在原籍，未迁入本村。2018年11月12日，荷疃村民委员会向原告发出拆除房屋通知，告知原告自本通知之日起村委会将启动安置区域内房屋腾空拆除工作。村委定于2018年11月14日至2018年11月18日委托评估公司对房屋进行丈量、评估，同时也通知了原告在上述规定时间内配合房屋丈量，并于2018年11月30日前自行完成腾空房屋，村委将于11月30日下午5时停止供水供电，若在规定时间内不丈量或未腾空房屋，后果自负。原告以村委会未按合法房屋补偿标准给予补偿，故未搬离腾空房屋，亦未配合村委的丈量评估工作。荷疃村民委员会仍以临时性房屋（每平方米700元价格）的拆迁补偿标准，与原告协商拆除房屋事宜，但原告不同意，也拒不拆除房屋。2019年4月9日，荷疃村民委员会召开党员和村民代表会议，会议决议对包括原告在内的区域内违法建设的房屋，在做好宣传工作的基础上，决定予以强制拆除，以进一步推动区域内房屋拆迁工作。2019年4月28日，荷疃村民委员会召集人员并组织机械设施等，对包括原告在内的房屋全部进行了强制拆除，被告秦楼街道办事处未参与实施拆除活动。原告对两被告共同实施强拆行为以及因强拆造成原告房屋内物品损坏的主张，均未能提供充分的证据予以证明。根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）文件及附件《全区城中村改造片区布局规划一览表》，文件要求“坚持政府主导、社会参与。由区政府统一组织实施全区城中村改造工作，动员引导社会力量广泛参与城中村改造和基础设施建设的活动”、“坚持统一规划、有序实施。安置楼房根据城市规划和片区改造规划，实行集中安置”、“实施城中村拆迁改造，街道办事处是责任主体，村（社区）是实施主体”、“对村（社区）坐落土地属国有土地的，由区房屋征收部门依法对地上房屋进行征收；对村居坐落的土地性质属集体性质的，根据省政府同意转为国有土地的批复，经国土部门认定为国有土地的，在协议拆迁的同时，按照国有土地上房屋征收的程序依法征收，逾期仍不拆迁的，依法申请人民法院强制执行”、“违法违章建设处理。对城中村改造范围内的违法违章建筑，依据有关法律法规须无偿自行拆除，拒不拆除的，由有关部门依法强制拆除”、“村集体经济组织成员认定。村集体经济组织成员资格的认定，由街道办事处组织各村（社区）按照遵守法律和政策，尊重群众意愿，尊重历史，以及公开公平、维护稳定的原则，以是否具有本村农业户籍为基础，以是否在本村形成较为固定的生产、生活，是否依赖于本村集体土地作为生活保障及是否履行村集体义务、享受村福利待遇等为基本条件进行认定”。秦楼街道城中村改造片区，其中滨州路片区，为“临沂路以东、学苑路以南、北京路以西、山东路以北区域”，涉村居（社区）为“西碌碡沟村、荷疃村、田家村”。庭审中，经本院释明，原告同意将起诉时列为第三人的荷疃村民委员会的主体资格，变更为本案的被告，并主张秦楼街道办事处和荷疃村民委员会为共同被告。本院认为，本案争议的焦点是，荷疃村民委员会进行城中村改造片区拆迁房屋的行为，是否属于国有土地征收或者集体土地征收的性质；两被告是否共同实施了强拆原告房屋的行为；原告的房屋是否属于合法房屋还是违法建筑；荷疃村民委员会实施强拆行为，是村民自治行为还是履行行政管理职责，如属于履行行政管理职责，则其强拆行为是否合法。荷疃村民委员会所进行的区域内房屋拆迁和违法建设房屋拆除的改造活动，是根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）文件而实施的。东港区人民政府的此项规范性文件，规划出辖区内各街道负责实施的改造片区，荷疃村民委员会所在区域属于秦楼街道改造片区内区域之一。根据东港区人民政府城中村改造实施方案具体部署和要求，在改造区域范围内，主要或者首先应当采取由村委会与被拆迁户协议拆迁的方式方法，其次是对拒不拆迁的被拆迁户应当按照法律程序实施征收征用措施，整个动迁工作，具有整体性、连续性的特点。城中村改造的目的是为了加快实现“村民变市民、集体土地变国有土地、集体经济变股份制经济、村庄变社区”的转变，进一步提升城市形象，促进经济社会全面协调可持续发展。可谓具有明显的公益性。整个区域内的房屋拆迁，并非原告所诉的属于市、县级人民政府及其土地管理部门进行国有土地征收或者集体土地征收的行为。在东港区人民政府统一组织实施和协调的城中村改造工作中，实施方法和步骤主要靠动员引导社会力量，广泛参与城中村改造和基础设施建设。因此，荷疃村委员会所在区域，大部分村民已按照村民会议和党员会议以及根据上级文件有关规定讨论通过的房屋拆迁安置补偿方案，自愿与村委会签订了安置补偿协议并自行搬迁腾空房屋，基本实现了协议拆迁的主要工作。东港区人民政府对于统一实施城中村改造的指导思想明确，思路是清晰的。该项文件还进一步明确，对违法违章建筑须无偿自行拆除，拒不拆除的，由有关部门依法予以强制拆除。荷疃村民委员会制定出台的房屋拆迁补偿安置方案，仅对合法房屋给予产权置换或货币置换的补偿标准。但是，在方案之外荷疃村民委员会仍对区域内的临时性建筑和违法性建筑按照有关标准亦给予房屋所有人自行拆除费用和房屋残值的适当补偿，并对所有房屋进行了丈量评估工作。区域内房屋动迁实施主体为荷疃村民委员会，秦楼街道办事处为责任主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在实施荷疃村区域内房屋拆迁当中，荷疃村民委员会对动迁工作也实际进行了实施活动，属于协助基层人民政府履行行政管理职责。在动迁过程中，荷疃村民委员会对违法建筑的房屋未按照东港区人民政府文件要求交有关部门予以强制拆除，并且，对本村民委员会自行实施强制拆除也未依照法定程序进行，由此而引发的涉案行政争议，依法由其承担行政法上的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第五款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，荷疃村民委员会单独实施了强拆原告房屋的行为，对该事实，荷疃村民委员会予以自认；被告秦楼街道办事处未实际参与实施涉案强拆活动，故秦楼街道办事处与荷疃村民委员会不是原告所诉称的共同实施同一行政行为的共同被告。根据行政诉讼法的规定，原告可以向人民法院提供证据证明被告秦楼街道办事处亦参与实施涉案强拆活动的事实，但原告未能提供充分的证据予以证明，对原告的该项主张，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款的规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述查明的事实，本案无证据证明荷疃村民委员会是受任何行政机关或者人民政府的委托，而实施强制拆除原告房屋的。没有证据证明荷疃村民委员会是受有关的行政机关或者人民政府委托的情况下，而荷疃村民委员会又自认其作出了涉案强制拆除行为，故荷疃村民委员会应当承担强制拆除房屋的行政责任。本案原告可以对荷疃村民委员会作为本案的被诉行政主体提起行政诉讼。根据我国土地管理制度，一户拥有一处宅基地。在用地审批上，严格落实土地用途管制，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划；要合理安排宅基地用地，严格控制新增宅基地占用农用地，不得占用永久基本农田；涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续。按照“一户一宅”原则，涉案原告房屋系购买荷疃村他人违法建设的房屋，不会因其购买而改变其原有房屋的违法性，荷疃村民委员会已对本村内合法房屋进行了公示，原告的房屋并不在其列，说明荷疃村民委员会对原告不具有本村集体经济组织成员资格已经作出认定，原告在荷疃村不拥有宅基地使用权。对其房屋作为违法建筑应当予以拆除。但是，对本案原告拒不拆除房屋的情形，荷疃村民委员会仅靠通过召开党员会议和村民代表会议的形式，讨论决定涉案房屋进行强拆，是把村民自治和履行行政管理职责两者混为了一谈。在未履行行政强制法定程序的情况下，荷疃村民委员会实施强拆行为，违反了行政法上的程序法定原则。被告荷疃村民委员会认为该行为符合村民自治原则，与原告产生的纠纷为民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围理由不成立。综上所述，被告荷疃村民委员会在城中村改造的片区内房屋拆迁活动中，未能履行法定程序将涉案原告的房屋予以强制拆除，程序违法。原告请求确认其行为违法，本院予以支持。被告秦楼街道办事处未实际参与实施强拆活动，原告请求确认其行为违法，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、确认被告日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会强制拆除原告潘永祥房屋的行为违法。二、驳回原告潘永祥对被告日照市东港区秦楼街道办事处的诉讼请求。案件受理费50元，由原告日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  刘从刚人民陪审员  杨克明二〇一九年十月十二日法官助理吴媚书记员孟竹格