山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初721号 原告穆世忠，男，1952年6月8日出生，回族，居民，身份证住址济南市历下区穆家园街14号，现住济南市天桥区柳云小区17号楼3单元102室。 委托代理人杨兆华（系原告穆世忠之妻），女，1954年2月11日出生，回族，居民，身份证住址济南市历下区穆家园街14号，现住济南市天桥区柳云小区17号楼3单元102室。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市。 法定代表人窦虎，区长。 出庭负责人李伟，副区长。 委托代理人张德圣，济南市天桥区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人宋传德，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 第三人山东瑞祥置业股份有限公司，住所地济南市。 法定代表人赵天山，董事长。 委托代理人林克英，该公司工作人员。 第三人济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人张兴红、刘正彬，该单位工作人员。 原告穆世忠不服被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）作出的济天政房征补决字（2018）154号《房屋征收补偿决定书》（以下简称154号补偿决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月26日立案后，依法向被告天桥区政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。由于山东瑞祥置业股份有限公司（以下简称瑞祥公司）、济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）与本案具有利害关系，本院依法追加其为第三人。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日、2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告穆世忠及其委托代理人杨兆华，被告天桥区政府的出庭负责人李伟及其委托代理人张德圣、宋传德，第三人瑞祥公司的委托代理人林克英，第三人高新管委会的委托代理人张兴红、刘正彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告天桥区政府于2018年9月21日作出154号补偿决定，对位于天桥区柳云小区17号楼3单元102室的房屋实施征收补偿。该房屋产权争议人分别为第三人瑞祥公司、高新管委会，实际居住人为原告穆世忠。 原告穆世忠诉称，由原告私有的、原在历下区穆家园街14号的房屋，因泉城广场商住经营项目占用拆迁，1997年由原拆迁部门安置入住现住房天桥区柳云小区17号楼3单元102室，被告有意避开原告对该住房所具有的合法权利事实，作出了154号补偿决定，即将对该住房进行不法征收和强制拆除，在154号补偿决定中，被告认定该房屋的权利主体为瑞祥公司和高新管委会，但事实情况却与此相反，早在征收之前，原告就对此向被告等行政机关提交了相关的民事判决等材料，并陈述事实、说明情况、提出合理适当的处置意见，但被告却置之不理。鉴于以上情况，原告认为154号补偿决定认定事实错误，相关法律关系的权利主体认定错误。诉讼请求：撤销154号补偿决定；案件受理费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1、济南市天桥区北园街道云锦社区居民委员会出具的长住证明； 2、请求确认产权关系的申请，要求区政府、建委等单位对涉案房屋在法律上给予认定； 3、产权调换协议（住宅房屋）； 4、拆迁安置协议（住户）； 证据3、4证明，在1997年1月31日前，由高新建筑总公司拆除了原告在穆家园的合法房屋，以产权调换方式安置到柳云小区7号楼（现10号楼）1单元102室，但这个房子当时有人居住，实际安置的是4号楼（现17号楼）3单元102室，原告是合法居住，合法占有。 5、1997年2月-7月缴纳房租收据； 6、济南市天桥区人民法院（2008）天民园初字第312号《民事判决书》； 7、催告书送达回证； 8、履行154号补偿决定的催告书； 9、关于对柳云小区17号楼（原4号楼）3单元102室房屋征收问题的答复意见； 10、2016年4月27日原告提交的证明材料及明细，证明在房屋征收调查期间，原告多次提供了相关证据，原告对房屋合法占有，享有主体权利； 11、2016年4月27日杨兆华提交的证明材料及明细，证明目的同证据10； 12、委托书，证明穆家园街1995年拆迁时，原告是全权代理人； 13、私房产权证明； 14、穆永华（原告之父）产权调换协议（住宅房屋）； 15、工程拆迁附属物勘估表； 16、拆除房屋补偿协议； 17、通知两份； 18、关于归还产权证的书面请求； 19、查询请求； 20、授权委托书（之二）； 21、宣判笔录； 22、民事答辩状； 23、王恩湖产权证； 24、房屋权属状况信息，证明涉案房屋目前权属状况，该房屋登记在济南市高新技术产业开发建设总公司名下，该公司已经改制，其权利义务由第三人瑞祥公司承继； 25、查询请求、营业执照等材料一宗； 26、庭审笔录； 27、穆永华等人死亡证明； 28、产权移交证明； 29、云锦居水电费收据。 被告天桥区政府辩称，一、原告不具备起诉主体资格，154号补偿决定与其不具有利害关系。2018年9月21日，被告对位于天桥区柳云小区17号楼3单元102室的房屋作出了154号补偿决定，经查，该房屋的登记产权人为济南市高新技术产业开发建设总公司，后经改制名称变更为“山东瑞祥置业股份有限公司”。根据济南市中级人民法院（2018）鲁01民终5188号民事裁定书，该房屋不属于改制剥离资产范围，瑞祥公司应为该房屋的实际所有权人。该房屋现由原告居住使用。根据济南市天桥区人民法院（2008）天民园初字第312号民事判决，原告虽系案涉房屋的现使用人，但与该房屋的征收补偿利益并无利害关系。因而原告起诉要求撤销154号补偿决定，不具备主体资格。二、原告起诉已经超过了起诉期限，应依法驳回其起诉。被告于2018年9月21日作出154号补偿决定，并于同年9月26日在征收范围内进行了公告。原告于2019年7月29日向法院提起行政诉讼已经超过了起诉期限。 被告天桥区政府向本院提交了以下证据、依据： 1、济南市中级人民法院（2016）鲁01行初161号判决书、山东省高级人民法院（2017）鲁行终491号裁定书，证明征收决定的合法性已经被法院确认； 2、关于选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告及公告照片（2014年9月5日发布）； 3、社区居委会等关于协商选定评估机构有关情况的说明； 4、关于协商选定北湖片区开发项目房屋征收评估机构的公告及公告照片（2015年5月20日发布）； 5、关于协商选定评估机构有关问题的申请； 6、关于投票选定北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构的通知及照片； 7、公证书； 8、天桥区北湖片区开发项目房屋征收房地产评估机构选定结果公告及照片； 9、北湖片区开发项目确定房屋征收范围会议会签单（附图）； 10、征收冻结通告； 11、房屋征收决定书、房屋征收决定公告（附房屋征收补偿方案）及公示照片； 12、房屋所有权证、房屋权属状况信息，证明案涉房屋登记产权人为济南市高新技术产业开发建设总公司； 13、济南高新区管委会关于济南市高新技术产业开发建设总公司国有产权转让有关问题的批复，证明案涉房屋登记产权人济南市高新技术产业开发建设总公司已经改制； 14、营业执照、公司登记基本情况，证明“济南市高新技术产业开发建设总公司”改制后名称变更为“山东瑞祥置业股份有限公司”； 15、济南市中级人民法院（2018）鲁01民终5188号民事裁定书，证明确认涉案房屋为改制资产，应归属于瑞祥公司所有； 16、分户平面图； 17、身份证复印件，证明房屋使用人身份情况； 18、济南市天桥区人民法院（2008）天民园初字第312号民事判决书，证明原告居住案涉房屋，但非产权人，原告不是征收补偿的利益主体，原告也不是按照政府规定租金标准出租的公有住宅房屋的承租人，被告对产权人作出征收补偿决定行为，不影响原告与产权人之间因使用房屋享有的权利和义务，原告不具备起诉的主体资格； 19、北湖项目住宅房屋征收调查表； 20、北湖片区开发项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告； 21、送达回证； 22、情况说明，证明室内装饰装修部分未补偿的原因； 23、说明，证明附属物及设施迁移费未补偿的原因； 24、协商谈话记录，证明征收部门多次与被征收人及使用人进行协商，但最终协商不成； 25、最后一次协商通知； 26、最后一次协商记录； 27、安置房屋资料（位置图、户型图、评估结果）； 28、关于组织召开北湖片区开发项目房屋征收补偿决定会议的请示； 29、会议纪要； 30、征收补偿决定书、送达回证、公告及照片； 31、工作日志、协商照片，证明原告多次到北湖片区指挥部协商，也应当知道征收补偿决定书的作出和公告。 第三人瑞祥公司未陈述意见。 第三人瑞祥公司提交以下证据：暂用房屋凭据，证明对原告原来安置的是10-1-102号，但有人住，拆迁办和原告协商，把17-1-102号及10-5-302号暂时借给原告居住，17-1-102暂时交房租，待安置房屋腾空后，上述102号和302号一并对换全部交还。但安置房屋一直未腾空，上述102号和302号一直未交还。 第三人高新管委会未陈述意见，未提交证据。 经庭审质证，被告对原告的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但不认可其证明目的；对证据3、4的关联性不认可；对证据5、6真实性无异议，但不认可证明目的；对证据7、8、9无异议；对证据10、11真实性无异议，但不认可证明目的；证据12-19与本案无关联；对证据20-22无异议；证据23与本案无关联；对证据24无异议；证据25、27-29与本案无关联；对证据26真实性无异议，但不认可其证明目的。对原告的证据，第三人瑞祥公司、高新管委会的质证意见与被告一致。被告及第三人高新管委会对第三人瑞祥公司的证据无异议；原告对该证据不予认可，认为该证据内容不是其真实意思表示。原告对被告的证据2-8合法性不予认可，对证据24-26真实性不予认可，对被告的其余证据未发表意见。第三人瑞祥公司、高新管委会对被告的证据无异议。 本院对各方当事人提交的证据分析认定如下：原、被告及第三人提交的证据均具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，1997年1月27日，原告之妻杨兆华作为乙方与济南高新技术产业开发区拆迁办公室签订拆迁安置协议，协议载明“甲方拆除乙方穆家园街14号合法房屋西屋2间、南侧西屋2间，……甲方将乙方固定安置在柳云小区7号楼1单元102号2室……”由于柳云小区7号楼1单元102号由案外人居住，原告及杨兆华入住柳云小区4号楼3单元102号，1997年1月30日原告交纳了柳云小区4号楼3单元102号房屋租金236.1元，租期为97.2-97.7，租金收据上盖有济南市高新技术产业开发建设总公司公章。原柳云小区7号楼1单元102号房屋现为柳云小区10号楼1单元102号；原柳云小区4号楼3单元102号房屋现为柳云小区17号楼3单元102号，该房屋一直由原告及杨兆华居住。柳云小区17号楼房产证号为济房权证天字第075302号，证载房屋所有权人为济南市高新技术产业开发建设总公司。2006年，“济南市高新技术产业开发建设总公司”改制后名称变更为“山东瑞祥置业股份有限公司”。 2015年10月23日，被告天桥区政府作出济（天桥）征字（2015）10号房屋征收决定（以下简称10号征收决定）及《补偿方案》，柳云小区17号楼3单元102号房屋位于征收范围内。案外人刘昕彧不服10号征收决定，于2016年3月11日向本院提起行政诉讼。本院经审理后作出（2016）鲁01行初161号行政判决，驳回了刘昕彧的诉讼请求，案件各方当事人未提出上诉，判决发生法律效力。 被告天桥区政府于2018年9月21日对涉案房屋作出154号补偿决定，该决定确定的房屋产权争议人分别为第三人瑞祥公司、高新管委会。154号补偿决定主要内容为：一、对柳云小区17号楼3单元102号房屋实施征收补偿，给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，征收部门向被征收人支付货币补偿金额591619元，10%货币补偿奖励费59161.90元，共计货币补偿金额650780.90元。三、如被征收人选择产权调换。将其安置于西安置片区A小区19号楼1单元2405室（期房）（建筑面积93.71平方米，其中公用分摊面积23.48平方米），产权调换房屋价值为741995.78元（产权调换房屋评估单价7918元/平方米），产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款110789.65元由房屋征收部门承担。按政策优惠扣减后的产权调换房屋总价款为631206.13元。被征收人与征收部门结清产权调换差价款39587.13元，如产权调换房屋实测面积与上述面积有差异，据实结算。四、征收部门应向被征收人支付搬迁费、临时安置费、室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等费用。被征收人选择货币补偿的，发放一次性搬迁费2251.50元，6个月临时安置费13509.00元。被征收人选择产权调换的，自行解决过渡用房，搬迁费4503.00元（按照两次搬迁计发），临时安置费每月2251.50元，过渡期限36个月（自被征收房屋交付之日起至2019年5月31日一次性计发临时安置费，剩余过渡期限内的临时安置费按月计发）。因房屋征收部门责任延长过渡期限的，自逾期之月起临时安置费增加一倍支付。被征收人室内装饰装修补偿费、附属物补偿费、设备迁移补助费等其他需付费用待确定后给予补偿。五、限被征收人于收到本决定书之日起5日内到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点选择补偿方式，逾期未选择的，对被征收人实行产权调换安置方式。六、被征收人自收到本决定书之日起60日内，到征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点办理房屋征收补偿安置手续，将被征收房屋腾空，移交征收实施单位济南市天桥区房屋征收服务中心拆除。七、补偿款及相关费用支付时间。被征收人应在房屋腾空之日起5日内到济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点领取补偿款及相关费用，逾期不领的，依法提存至山东省济南市天桥公证处相关专户。154号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。穆世忠对154号补偿决定不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销天桥区政府作出的154号补偿决定；案件受理费由天桥区政府负担。 另查明，2008年7月28日，济南市高新技术产业开发建设总公司以杨兆华、穆世忠为被告向天桥区人民法院提起民事诉讼，请求判决杨兆华、穆世忠腾退柳云小区17号楼3单元102号房屋，天桥区人民法院于2008年8月28日作出（2008）天民园初字第312号民事判决，驳回了济南市高新技术产业开发建设总公司的诉讼请求，上诉后本院予以维持。2018年1月，高新管委会以瑞祥公司为被告提起民事诉讼，请求确认涉案房屋所有权，天桥区人民法院于2018年6月1日作出（2018）鲁0105民初1012号民事裁定，驳回了高新管委会的起诉，上诉后本院予以维持。 本院认为：一、关于原告穆世忠诉讼主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告作出的154号补偿决定除被征收房屋价值的补偿内容外，还包含因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及室内装修价值补偿、房屋附属物的补偿内容，穆世忠虽然不是涉案房屋的所有权人，但其作为涉案房屋的长期使用人，154号补偿决定内容与其具有利害关系，应当具有原告主体资格。 二、关于原告穆世忠提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。 被告于2018年9月21日作出154号补偿决定，于2018年9月26日予以公告，公告中载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。经本院查证，原告于2019年3月22日即向本院递交了起诉材料，并进行诉前调解，由于诉前调解未果，本院于2019年7月26日立案。诉前调解期间应予扣除，原告提起本案诉讼未超过起诉期限。 三、关于被告天桥区政府作出的154号补偿决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。本案中，10号征收决定及附属的征收补偿方案的合法性已经得到了法院生效判决的确认，原告本诉中涉及征收程序的合法性问题，本院不予审查。在征收决定生效的情况下，本院可以就被诉补偿决定的合法性作出裁判。 1．关于被告槐荫区政府作出154号补偿决定的条件、权限及程序问题。 《条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，天桥区政府作出10号征收决定后，由于涉案房屋所有权存在争议并提起民事确权诉讼，天桥区政府根据《条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。被告作出涉案补偿决定后，在征收范围进行了公告，并依法送达给本案第三人，行政程序符合法律规定。 2.关于评估机构选定、评估时点的确定、评估报告结论能否采用等问题。 本案房屋评估机构资质及评估机构选定的问题，本院已生效的（2016）鲁01行初161号判决对此已有认定，本案不再赘述。 《条例》第十九条第一款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，评估时点的确定符合上述规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。 根据《条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。涉案评估报告送达后，相关权利人未在法定期限内行使复核、复核鉴定的权利。分户评估报告结论可以作为作出补偿决定的依据。 3.关于涉案补偿决定内容是否全面问题。 《条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，按照被征收人认可的实测房屋面积，对被征收房屋价值作出补偿，且对被征收房屋和预留产权调换房屋的评估皆为同一时点，因被告预留的是产权调换安置方式，在此情况下，补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定，并未损害相关权利人的合法权益。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则。补偿决定规定了临时安置费的发放标准，考虑了《补偿方案》公布以来的安置房屋建设实际，未剥夺相关权利人依法在过渡期限内获得安置补偿的合法权益，符合公平补偿的要求。 4.涉案补偿决定是否保障相关权利人选择货币补偿和产权调换的权利、补偿内容是否公平问题。 《条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被诉补偿决定提供了合理的选择期限，保障了相关权利人选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被告作出房屋补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，明显不足以保障相关权利人的合法权益，补偿决定中被告根据评估确定的市场价格作出货币补偿，同时按照低于被征收房屋单价的标准，对相关权利人提供了同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，对超过安置面积的房屋差价，依照低于被征收房屋的评估单价的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则。补偿决定确定，产权调换房屋公用分摊面积价款大于被征收房屋公用分摊面积价款由房屋征收部门承担，符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条第二款“被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担”的规定。综上，被告提供的用于产权调换的同类新建房屋面积超过被征收房屋面积，位于项目改建地段附近，根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在上涨，同类房屋不同时段涨价的因素对相关权利人的实际补偿利益并未造成损害，故补偿决定并未损害相关权利人的实质利益。 被诉房屋征收补偿决定除包含对被征收房屋价值的补偿和产权调换房屋外，还与相关权利人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并按照《补偿方案》确定的标准，对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作了明确规定，有的还执行了新的标准，具有《条例》第二十五条第一款规定的补偿协议事项，项目、标准和数额符合《条例》和《补偿方案》的规定。征收补偿决定规定室内装修费待入户评估和作价后另行补偿，并不违反《条例》和《补偿方案》的规定，未侵害相关权利人的合法权益。 四、关于本案涉及的其他问题。 本院需要指出的问题是，本案原告穆世忠未能取得涉案房屋的所有权，但其作为涉案房屋的实际使用人，具有一定的补偿权益。被告天桥区政府在后续房屋搬迁过程中要注意保护原告的合法权益，并妥善解决原告的居住问题。至于原告与第三人之间的房屋所有权纠纷，属于以往拆迁的遗留问题，且时间长、原因复杂，超出了本案审理范围。原告可待154号补偿决定生效后，针对154号补偿决定确定的补偿利益另行向第三人主张。 综上所述，被告天桥区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告穆世忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告穆世忠负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  王立福 人民陪审员  陈 健 二〇一九年十月十日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂