四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川1303行初45号 原告罗铌，女，汉族，生于1966年4月30日，住成都市青羊区，公民身份号码510103166××××××××。 委托代理人夏阳，四川博绅律师事务所律师。 委托代理人夏富林，四川博绅律师事务所律师。 被告南充市应急管理局。 住所地南充市顺庆区万年西路。 法定代表人王天配，局长。 单位出庭人员蒲松林，副局长。 委托代理人任天喜，副支队长。 委托代理人郑眯，北京盈科（成都）律师事务所律师。 原告罗铌与被告南充市应急管理局（以下简称市应急局）安监行政处罚纠纷一案，于2017年10月23日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，经审查，该案件的审判须以相关行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，故本案中止审理。2019年9月，中止诉讼的原因消除，案件恢复诉讼。本院于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告罗铌及委托代理人夏阳，被告市应急局的副局长蒲松林及委托代理人任天喜、郑眯均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原南充市安全生产监督管理局（现市应急局，以下简称市安监局）于2017年8月24日作出（南市）安监罚〔2017〕16号《行政处罚决定书》，主要载明：罗铌作为成都安彼隆建设监理有限公司（以下简称安彼隆公司）的法定代表人，未督促、检查安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际项目监理部的安全生产工作，及时消除该监理部存在的安全生产事故隐患，对该项目2016年8月22日发生的较大坍塌事故负有重要管理责任。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九十二条第二项的规定，对罗铌给予处人民币壹万玖仟肆佰壹拾伍元罚款的行政处罚。 原告向本院提出如下诉讼请求，一、责令停止执行《行政处罚决定书》(南市)安监罚(2017）16号，二、责令撤销《行政处罚决定书》并赔偿损失19415元及利息，三、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2017年8月24日，被告依据《南充市人民政府关于对阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查结案的批复》(南府函〔2017〕21号)(以下简称《结案批复》)对原告进行处罚，2017年9月18日将《行政处罚决定书》送达原告。然而，被告做出的《行政处罚决定书》存在事实认定错误，处罚依据错误等严重问题，已直接侵犯原告的合法权益。 一、《监理合同》是实施监理的直接依据，作为安彼隆公司法定代表人的原告只能根据《监理合同》的约定和相关规定，授权项目总监在监理合同范围内开展监理工作。对于发生“2016.8.22”较大坍塌事故的“装饰构架”因不在监理合同范之内，故原告没有授权总监对该部分实施监理。 二、根据《安全生产法》第五条“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”，第十八条“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作负有下列职责……”，作为安彼隆公司法定代表人的原告只能对“本单位”的安全生产工作全面负责，并承担相应的法律责任。然面，被告认定原告应对施工单位发生的生产安全事故承担法律责任。 三、根据《安全生产法》第九十二条“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款…”，条文注释中进一步明确“根据本规定，对主要负人的罚款有两个条件:一是其未履行本法规定的安全生产管理职责，二是发生生产安全事故”，然而安彼隆公司并不是2016.8.22较大坍塌事故的事故发生单位。 综上所述，为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告向法院提起行政诉讼。 由于被告仍然依据《结案批复》对原告执行行政处罚，这势必会给原告造成难以弥补的损失。为维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第五十六条第二款“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行。(二)原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的”的规定，原告向法院申请停止执行《行政处罚决定书》。 请法院依法及时判决，支持原告的诉讼请求。 被告辩称,一、案涉坍塌事故的装饰构架属于安彼隆公司的监理范围，《结案批复》没有回避监理合同约定的监理义务，没有扩大安彼隆公司的监理范围。根据《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《管理条例》）第十四条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改；情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。”第一、建设单位阆中市宏誉置业有限公司（以下简称宏誉公司）与安彼隆公司签订的监理合同，已明确监理范围包括施工图设计及工程变更，“装饰构架”属于监理范围的约定。第二、设计单位重庆大有建筑设计院提供给建设单位宏誉公司、监理单位安彼隆公司和施工单位四川宏云建设集团有限公司的“宏云·江山国际”建筑施工图上，发生事故的“装饰构架”图示清楚，且同时标注有“装饰构架详二次设计”的说明。第三、安彼隆公司在“宏云·江山国际”项目工程监理过程中，对大门装饰构架工程监理情况填写了监理日志，并要求宏云公司编制大门装饰构架工程高支模专项施工方案，已实际履行对“装饰构架”的部分监理职责。第四、安彼隆公司现场监理代华垦、总监唐国平和宏誉公司现场质量技术员**荣等人证实“装饰构架”（即两栋建筑之间具有一定装饰效果的大门）的修建属于监理工作范围，且属于危险性较大的分部分项工程。对存在安全风险的脚手架搭设，监理人员一开始就口头通知施工单位制定专项施工方案报审，并在“装饰构架”模架搭设过程中到现场看过，进行了巡视，参加了“装饰构架”高支模钢筋隐蔽工程验收，也证明“装饰构架”属于安彼隆公司监理范围并由监理人员在事实上进行了监理。 本案中，安彼隆公司作为“宏云·江山国际”项目的监理单位,依据上述法规规定，除对建设行为进行监控、督导和评价，对工程质量进行控制外，还应当对项目的安全生产履行监督义务，是安全生产经营的责任主体，项目建设施工的安全生产是监理的职责范围。 二、被告认定原告应当“对事故负有重要管理责任”，是基于南充市人民政府作出的《结案批复》对原告进行行政处罚，属于事实认定清楚。第一，根据《安全生产法》第九条，《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）第三十二条第二款、第四十三条第一款的规定，市应急局作为安全生产监督管理部门，负有对其行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对区域内所发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职权。第二，根据《处理条例》第十九条第二款“县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”、第二十九条“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告”、第三十条“事故调查报告应当包括下列内容：……（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；……”、第三十一条“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束”、第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”、第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”规定，南充市人民政府组织的事故调查组经调查作出事故调查报告后，依法报请南充市人民政府批复，南充市人民政府已经作出《结案批复》，该批复同意并公布涉案事故调查报告，事故调查报告已经发生效力，在南充市人民政府所作《结案批复》未被人民法院或有关部门撤销之前，均具有生效法律文件的效力，被告可依据《结案批复》作出行政处罚。根据国务院493号令，人民政府《结案批复》作出后，直接就可以作为有关机关进行行政处罚的依据，除非《结案批复》被撤销。安彼隆公司就《结案批复》向南充市中级人民法院和四川省高级人民法院提起撤销之诉被驳回诉讼请求，因此该《结案批复》未被法院撤销。也就是说《结案批复》至今仍具有法律效力，可以作为行政处罚的依据。南充市应急管理局依法按照《结案批复》的结论对罗铌作出相应行政处罚决定。被诉行政处罚决定有依法经过市一级人民政府批复同意的事故调查报告为据，事实清楚，证据确凿，依据充分。 根据《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，《事故调查报告》是在事故发生后，由多个部门派人组成的事故联合调查组作出的对事故性质和责任等问题的认定。该事故调查组是临时性工作机构，不是独立的行政主体，其作出的事故调查报告是在查明事故情况的基础上，在专业性、技术性的指导下，客观反映事故性质、产生原因及结果的书面结论，原告诉称《事故调查报告》的结论是基于与事实不符的错误证据，应当通过其他途径解决，不应成为本案的审查范围，并且《事故调查报告》不属于行政诉讼受案范围。 三、原告属于安彼隆公司的责任人，对本案中生产安全事故负有管理责任，被告依据《安全生产法》第九十二条第（二）项对其进行行政处罚适用法律正确，并无不当。第一，原告属于《安全生产法》中所称的生产经营单位的责任人，所谓生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函（2007）39号）的规定，“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元。生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”安彼隆公司是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，在本案中其通过提供监理服务收取报酬的行为系从事生产经营活动，依法属于生产经营单位。根据《安全生产法》第二条：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产及其监督管理，适用本法”的规定，安彼隆公司在生产经营活动中所涉及的安全生产，属于《安全生产法》调整的范畴。第二，原告对本次安全生产事故负有管理责任，其履行主要负责人安全生产职责不到位，未及时发现和消除安彼隆公司派驻阆中市宏云·江山国际项目监理部监理工程师不正确履行监理职责的行为，未能及时制止大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件、高支模作业五专项施工方案，且未组织专家论证重大安全隐患，对事故发生负有重要责任。第三，根据《安全生产法》第十四条的规定，国家实行生产安全事故的责任追究制度。发生安全生产事故，对负有责任的生产经营单位责任人应依据《安全生产法》第九十二条的规定处以罚款。同时，案涉调查报告经南充市人民政府批复，对事故发生的直接原因和间接原因作了全面分析，同时认定了事故性质为较大生产安全责任事故，建议对原告罗铌进行处罚。为此，市应急局根据规定，以事故调查报告作为处罚原告的基本事实依据，作出被诉行政处罚决定书，适用法律正确，并无不当之处。 综上，本案被告市应急局作出（南市）安监罚〔2017〕16号行政处罚决定书认定事实清楚，法律适用正确，应当驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2014年，安彼隆公司与宏誉公司签订了《建设工程监理合同》，安彼隆公司被聘为阆中市“宏云·江山国际”项目的监理，该合同通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括…（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”，专用条件2.1.1约定“监理范围包括施工图设计及工程变更”等。 2016年8月22日18时26分，阆中市“宏云·江山国际”小区商住楼大门装饰构架工程在进行顶盖砼浇筑过程中高支模板支撑系统发生坍塌，造成6人死亡、4人受伤，直接经济损失约500万元的较大事故。事故发生后，南充市人民政府依法成立阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查组，由事故调查组通过现场勘验、调查询问、技术分析和查阅相关资料，查清事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况，认定事故性质和责任，提出对有关责任单位和责任人员的处理建议，形成了《事故调查报告》，并由市安委会报请省安委会对该《事故调查报告》进行审核。事故调查组按照省安委会对《事故调查报告》提出的审核意见又进行修改后，南充市人民政府2017年3月16日以南府函［2017］21号文作出了《结案批复》。该《结案批复》认为：“一、事故调查处理工作符合《处理条例》（国务院令第493号）和《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》（省政府令第225号）的相关规定；二、同意《事故调查报告》对事故原因和责任的分析和认定。阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故是一起生产安全责任事故；三、同意《调查报告》对事故责任单位和责任人员的处理建议。在收到批复文件2个月内，请相关单位将办理结果报市政府安委会办公室和市监察局备案…”。该《结案批复》所附《事故调查报告》中第13页载明：“三、事故原因和性质…（二）间接原因…3、监理单位不认真履职，现场监理形同虚设。（1）对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，项目监理部未向建设单位提出整改意见；（2）发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员，高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告”，第24页载明“四、事故责任认定及处理建议…（二）建议给予行政处罚的人员…13、罗铌，安彼隆公司总经理。履行主要负责人安全生产职责不到位，未及时发现和消除安彼隆公司派驻阆中市宏云·江山国际监理部总监理工程师和专业监理工程师不正确履行监理职责的行为，致使未能及时制止大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件、高支模作业五专项施工方案，且未组织专家论证重大安全隐患，对事故发生负有重要责任。建议由市安监局依法对其作出罚款的行政处罚。” 2017年6月10日，原市安监局对罗铌在阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故中所负责任立案调查，2017年6月19日，原市安监局通过邮政特快专递的方式向罗铌送达（南市）安监罚告（2017）16号行政处罚告知书、（南市）安监听告（2017）16号行政处罚听证告知书，告知罗铌拟对其处罚的事实、理由、依据、金额，并告知其有陈述、申辩及申请听证的权利，罗铌于2017年6月20日签收，向原市安监局申请听证。2017年7月10，经原市安监局负责人同意案件延期90日。2017年7月11日，原市安监局举行听证会，罗铌及委托代理人夏富林参加了听证会。原市安监局根据阆中市宏云·江山国际项目施工设计图、监理日志、监理通知单、建设工程监理合同、阆中市宏云·江山国际商住小区大门工程高支模架坍塌事故原因分析报告、询问罗铌笔录、询问庄瑞荣、唐国平、代华垦笔录、勘验笔录、接（报）处警登记表、事故调查报告、南府函［2017］21号《结案批复》，认定安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际项目实施监理过程中，未能及时下达监理通知要求施工单位对项目经理不在岗、专职安全员未履职进行整改，对存在的事故隐患未及时下达暂停令要求施工单位暂停施工，作为安彼隆公司总经理的罗铌对2016年8月22日发生的较大坍塌事故负有重要管理责任，于2017年8月24日作出了（南市）安监罚〔2017〕16号《行政处罚决定书》，依据《安全生产法》第九十二条第二项的规定，对罗铌给予处人民币壹万玖仟肆佰壹拾伍元罚款的行政处罚。该《行政处罚决定书》于2017年9月13日以特快专递方式邮寄送达，罗铌签收行政处罚决定书后，履行了缴纳罚款的义务。2017年10月23日，罗铌向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定书并赔偿其损失19415元及利息。 另查明，安彼隆公司不服南充市人民政府作出的南府函［2017］21号《结案批复》，向南充市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销《结案批复》。南充市中级人民法院经过审理认为《结案批复》对安彼隆公司的责任认定及处理建议有事实和法律依据，遂于2018年1月22日作出（2017）川13行初76号行政判决书判决驳回安彼隆公司的诉讼请求。2019年8月8日，四川省高级人民法院作出（2018）川行终317号行政判决书，判决维持南充市中级人民法院（2017）川13行初76号行政判决。 还查明，因机构调整，原市安监局已被撤销，其安全生产监督管理职权由新组建的市应急局继续行使。 认定以上事实有事故调查组对事故相关人员的调查笔录、监理合同、建设工程质量安全监督记录、事故调查报告、南府函［2017］21号结案批复、行政处罚决定书、（2017）川13行初76号行政判决书、（2018）川行终317号行政判决书。 本院认为，《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”、第五条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”、第九十二条第（二）项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款”，以上条款规定了安全生产监督部门具有对生产经营单位主要负责人作出行政处罚的法定职权，在市安监局被撤销后，依照《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，继续行使安全生产监督管理职责的市应急局是本案适格被告。 原、被告对于案涉安全事故的发生不持异议，本案的争议焦点为原市安监局对罗铌作出的行政处罚适用法律是否正确。 根据《管理条例》第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”、第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”的规定，安彼隆公司作为阆中市宏云·江山国际项目的监理方，应当依照法律规定及合同约定全面履行其职责，保证建设工程安全生产。本案中，安彼隆公司作为监理单位，不认真履职，未就项目大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件向建设单位提出整改意见；在发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员、高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患的情况下，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告，未能尽到监理职责。 作为安彼隆公司主要负责人的罗铌，履行主要负责人安全生产职责不到位，对阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故的的发生负有重要管理责任。该次事故致6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，根据《处理条例》第三条第一款第（三）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”的规定，属于较大事故。市应急局依照《安全生产法》第九十二条第（二）项的规定，对罗铌处罚款19415元，符合法律规定。市应急局在作出行政处罚前，亦履行了立案、调查、告知权利义务、举行听证、作出行政处罚等程序，程序正当，符合法律规定。 罗铌认为，在安彼隆公司与南充市人民政府行政批准一案中，不管是南充市中级人民法院还是四川省高级人民法院的裁判文书中，均以《管理条例》第五十七条的规定确认安彼隆公司在事故中应当承担责任，主张不应当对其适用行政处罚。本院认为，《管理条例》是根据《中华人民共和国建筑法》、《安全生产法》等制定，其目的是为了加强建设工程安全生产监督管理、保障人民群众生命和财产安全。其第四条规定，工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。该条例第五十七条规定，工程监理单位有未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的、发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的、施工单位拒不整改或者不停止施工未及时向有关主管部门报告的、未依照法律法规和工程建设强制性标准实施监理的四种行为之一的，责令其限期改正，逾期未改正的，责令停业整顿，并处罚款。该条规定是针对工程监理单位在生产经营中被发现有四种行为之一、且未在规定的期限内未予改正时对其进行的处罚，而本案是基于在生产经营活动中已经发生的生产安全事故作出的处罚决定，因此原告主张不应对其进行处罚的理由不能成立，本院不予支持。 综上，市应急局依据《安全生产法》的规定结合相关案件事实作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、符合法定程序。罗铌要求撤销并停止执行行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告罗铌的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告罗铌负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  何晓莉 人民陪审员  杜国用 人民陪审员  何德华 二〇一九年十月三十日 书 记 员  王 灿