南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1105号原告刘凤梅，女，1962年11月8日出生，汉族，住江西省南昌市高新技术开发区。委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师，执业证号：11101201810022410。委托代理人马丽媛，北京创为律师事务所实习律师，证号：01011905211270。被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住所地：江西省南昌市南昌县忠义路，统一社会信用代码：1136010001453277X4。法定代表人李建峰，该镇镇长。委托代理人王春玲，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601200411518475。委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201711279488。被告南昌市人民政府，住所地：江西省南昌市新府路118号。法定代表人刘建洋，该市市长。委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201910077061。委托代理人陈金强，该市司法局审理处工作人员。原告刘凤梅不服被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）拆迁行政强制及被告南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，由南昌铁路运输中级法院移送本院管辖，本院于2019年9月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。原告刘凤梅及委托代理人孙建伟、马丽媛，被告昌东镇政府委托代理人黄诗琴、昌东镇副镇长胡芳霞，南昌市政府委托代理人李虹辰、陈金强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告昌东镇政府2018年10月30日将原告刘凤梅位于南昌高新技术产业开发区昌东镇钱岗村南房刘家自然村的房屋强制拆除。被告南昌市政府于2019年7月5日作出洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，认为原告案涉房屋为违法建筑，确认被告昌东镇政府强制拆除原告房屋的具体行政行为程序违法。原告刘凤梅诉称，其合法拥有的房屋位于南昌市高新技术开发区昌东镇钱岗村南房刘家自然村，该房屋系1988年原告及家人征得本村村委同意后，在本村土地上自建用于长期居住，并对外出租经营。2017年因该地区涉及征收，原告多次配合昌东镇政府等部门进行补偿安置的协商，但最终未能签订安置协议。2018年10月30日，被告昌东镇政府组织人员对原告房屋进行强制拆除。原告于2018年12月25日向被告南昌市政府提出行政复议申请，并于2019年7月10日收到被告南昌市政府作出的《行政复议决定书》，原告认为被告昌东镇政府在征收过程中，强制拆除其合法房屋的行政行为在程序和实体上均严重违法，被告南昌市政府作出的《行政复议决定书》认定原告被拆房屋系违法建筑事实不清，理由不足，且适用法律错误，故诉请法院，请求1、依法确认被告昌东镇政府强拆原告房屋的行政行为违法；2、撤销被告南昌市政府作出的洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》；3、承担本案诉讼费用。原告刘凤梅为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据，1.原告身份证复印件；2.刘凤梅房屋拆迁情况说明；3.原告房屋未被拆除前照片；4.2006年厂房及设施外租协议，证明原告主体适格，且原告及家人自1988年即在此居住，原告对该房屋拥有合法所有权。第二组证据，南昌市人民政府《行政复议决定书》（洪府复字〔2019〕1号），证明被告主体适格。第三组证据，1.2017年8月26日昌东镇钱岗村征收房屋面积丈量计算表刘凤梅户及村长确认签字；2.2018年原告多次到村委、昌东镇政府及征收部门进行现场协商沟通，要求予以合法补偿的录音光盘；3.2018年10月30日原告房屋被违法强拆的现场视频光盘及照片，证明原告合法拥有的房屋涉及征收，征收部门在登记丈量后，原告多次请求依法依规进行合理补偿，协商未果后原告房屋于2018年10月30日遭到昌东镇政府强制拆除，造成损失严重，多次对话显示强拆行为系因征收补偿未能达成一致，并非是因原告房屋为违法建筑。且该强拆行为毫无事实及法律依据，亦未履行法定程序。第四组证据，南昌高新技术开发区国土资源局提供的信息公开答复，包括江西省国土资源厅征地批复、南昌高新技术开发区管委会征收告知书、征地红线图等材料，证明原告房屋所在区域的确存在征收项目，原告房屋亦被纳入征收范围，但征收单位并未依法进行征收并合理补偿被征收人，原告至今未获得被征房屋的任何补偿。第五组证据，恢复行政复议审理申请书及邮寄信息，证明南昌市政府严重延期于2019年7月5日作出行政复议决定。被告昌东镇政府辩称，案涉房屋是原告在没有任何合法审批手续的情况下擅自搭建的，且搭建的房屋既不属于在原有宅基地上建房，又不属于经批准的农用地上建房，事后也未向政府相关部门补办手续，其房屋的违法建设状态一直持续到今，故南昌市政府认定案涉房屋系违法建筑于法有据，依法应当支持。被告昌东镇政府为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、刘凤梅房屋情况说明；证据二、不动产登记资料查询结果证明；证据三、关于高新区刘凤梅房屋批建手续的函复；证据四、《关于南昌县尤口乡将原县造船厂转让予省防汛器材仓库协议书》及附图；证据五、情况说明，证明经被告向有关部门核查，涉案房屋无任何批建档案资料，属于违章建筑，且案涉房屋系占用原江西造船厂的用地，房屋位置也不再钱岗村南房刘自然村本村内，既不属于在原有宅基地上建房，又不属于经批准的农用地上建房。被告南昌市政府辩称，原告在申请行政复议期间未提交其建房用地批准手续及规划许可手续，且系占用原江西造船厂的用地，房屋的位置也不在钱岗村南房刘家自然村本村内，该房屋既不属于在原有宅基地上建房，又不属于经批准的农用地上建房，故原告所搭建的房屋属于违法建筑，且事后也未向政府相关部门补办手续，其违法建设状态一直持续。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》认定原告的房屋系违法建筑并无不当。昌东镇政府在对原告违法建筑强制拆除时未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，在未履行事先催告义务及原告依法享有救济途径的情况下，强制拆除原告房屋的行为程序违法，故被告南昌市政府确认被告昌东镇政府强制拆除原告房屋行为程序违法，于法有据。被告的受理、延期、中止、恢复、决定、送达等程序符合法律规定。故请求驳回原告诉讼请求。南昌市政府为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、行政复议申请书、送达地址确认书；证据二、行政复议申请受理通知书；证据三、行政复议答复通知书；证据四、行政复议答复书；证据五、行政复议延期通知书；证据六、行政复议中止通知书；证据七、行政复议恢复审理通知书；证据八、行政复议决定书；证据九、行政复议文书送达回执、邮寄单及投递记录，证明南昌市人民政府履行行政复议职责符合法定程序。经庭审质证，原告对被告昌东镇政府提交的证据一、证据二、证据三真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，房屋拆除时间为2018年10月30日，不能证明强拆合法的依据，也不能作为行政复议的依据，情况说明虽然在行政复议中予以载明，但其提交时已经属于在行政复议审查期限终止之后，复议机关提交的证据中也没有提交被告昌东镇政府延期提交的说明，不能达到被告的证明目的，该三组证据反而可以证明其在强拆之前没有进行调查、认定等认定房屋为违法建筑的事实工作，属于事实认定不清，在复议阶段认为其是违法建筑，只是拆除的说辞；证据四三性均有异议，证明目的有异议，没有原件，也没有核对无异或调取公章，乡级人民政府无权出让土地，协议为无效协议，该协议附具的范围图无法看出是否包含原告的房屋，被告没有提交造船厂具有土地权证，不能达到被告证明目的；证据五三性均有异议，证明目的有异议，在复议之后出具的证据，不能作为强拆行为的合法依据，村委会开证明之前没有对原告进行调查，没有其他证据佐证该证明的真实情况。对被告南昌市政府提交的证据一、二、三三性均无异议；证据四真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议，所载明的事实与实际事实不符，不能证明镇政府在复议阶段实施的强拆行为合法；证据五、六三性均无异议；证据七真实性、关联性无异议，合法性有异议，本案在行政复议中复议机关以及被申请人曾与申请人进行过案外调解，并且以需要案外调解为理由进行中止，双方调解未成功后，原告及时向市政府递交恢复行政复议审理申请书，被告没有及时恢复审理，而是于3个月之后才恢复审理，并于7月5日作出行政复议决定；证据八为被诉行政行为，不予质证；证据九三性均无异议。被告昌东镇政府对原告提交的第一组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。并不能达到原告的证明目的；第二组证据三性均无异议；第三组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。因案涉房屋属于征迁范围内，登记丈量只是基本的摸底的情况，只能证明被告对其进行过丈量勘查，并不能证明其房屋符合补偿的标准。关于强拆，已由南昌市政府确认了强拆违法，被告无异议；第四组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，案涉房屋不属于征收范围红线图内，案涉房屋属于拆违事件；证据五与被告无关。对被告南昌市政府提交的证据三性均无异议。被告南昌市政府对原告提交的第一组证据中对于证据1三性均无异议；对于证据2情况说明三性均有异议，仅从该情况说明内容上看，涉案房屋是在村外的荒地上建设，证明该房屋并非村内集体土地；对于证据3、4三性均有异议，图片拍摄地点、拍摄时间均无法确认，租赁协议并不能证明原告的房屋享有所有权或使用权。第二组证据三性均无异议。第三组证据中对于证据1三性均有异议，计算表没有任何行政部门的盖章，不能确认原告对其中的土地享有使用权；对于证据2、3三性均有异议，录音和视频不能反映沟通对象的主体身份，制作时间和地点也无法确认。第四组证据真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，该证据仅能反映其所设区域存在征收，本案中原告房屋之所以被拆除，并非由于征收，而是由于属于违法建筑；第五组证据真实性无异议，合法性、关联性、证明目的均有异议，原告与被告昌东镇政府在中止期间，一直在协商，并且被告南昌市政府于2019年3月13日曾向高新区规划建筑局发函核实具体情况，相关部门反馈也需要时间，最终被告南昌市政府恢复行政复议是被告南昌市政府的职权，于2019年7月恢复审理并无不当。对被告昌东镇政府提交的证据三性均无异议。本院认证认为，对双方无异议的证据予以确认；对原、被告提供的证据的真实性予以确认，对证据的关联性和证明目的的异议为本案争议的焦点，将在说理部分予以分析。经审理查明，原告在南昌高新技术产业开发区昌东镇钱岗村南房刘家自然村村庄附近建有房屋。2016年11月16日，江西省国土资源厅作出《关于南昌市2016年度第一批次建设用地（涉及征收集体建设用地）的批复》，2017年5月3日，南昌市国土资源局高新分局作出《南昌市国土资源局关于富大有堤改造项目地块征收土地补偿安置方案公告》，案涉房屋在征收红线图内。2017年8月26日，被告昌东镇政府和钱岗村委会对案涉房屋进行测量登记，2018年10月30日，被告昌东镇政府组织人员对案涉房屋进行了强制拆除。原告向被告南昌市政府提出行政复议申请，被告南昌市政府于2019年1月2日收到原告申请后于同年1月4日决定受理，因原告以正在与昌东镇政府进行协商为由提出中止审理申请，被告南昌市政府于同年4月1日决定中止审理，并于同年7月4日恢复审理。2019年7月5日，被告南昌市政府作出洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，认为原告案涉房屋为违法建筑，被告昌东镇政府违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在未依法履行公告、催告义务的情况下，在未下达限期拆除违法建设通知书和作出行政强制执行决定之前，对案涉房屋实施强制拆除属于严重程序违法。原告认为被告昌东镇政府在征收过程中，强制拆除其合法房屋的行政行为在程序和实体上均严重违法，被告南昌市政府作出的《行政复议决定书》认定原告被拆房屋系违法建筑事实不清，理由不足，且适用法律错误，故诉到法院，请求判如所请。本院认为，被告昌东镇政府强制拆除案涉房屋的行政行为缺乏事实根据和法律依据，依法应确认违法。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出的，申请人民法院强制执行”的规定，案涉房屋已纳入征收范围，相关征收部门已启动征收补偿安置工作，被告昌东镇政府不遵循法定的组织实施程序，径行将案涉房屋强制拆除，属于超越职权。其次，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，尤其在上世纪九十年代以前，农村集体土地上房屋普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设、规划手续的，这是一种客观现实。被告昌东镇政府在没有充分调查核实，调取证据且未作出违法建设认定的情况下，径行以拆除违法建筑为名拆除原告案涉房屋的行政行为主要证据不足。最后，被告昌东镇政府强制拆除案涉房屋，已经违反法律规定。但鉴于征收确系因公共利益需要，且房屋已被强制拆除，该行政强制行为不具备可撤销内容，故依法应当确认违法。被告南昌市政府在行政复议过程中履行了受理、中止、恢复、送达等程序，并在法定期限内作出复议决定，复议程序合法。但被告南昌市政府在复议决定中未指出被告昌东镇政府强制拆除的行政行为系超越职权，且在案涉房屋已被纳入征收范围，被告昌东镇政府未作出违法建筑认定的情况下，被告南昌市政府依据被告昌东镇政府在作出行政强拆行为后，在复议过程中自行收集的相关证据，认定案涉房屋系违法建筑依据不足且违反法律规定，故该《行政复议决定书》依法应予撤销。综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府强制拆除原告刘凤梅房屋的行政行为违法；二、撤销被告南昌市人民政府作出的洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》；本案案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担，并于本判决生效之日起十日内迳付原告。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  储 军人民陪审员  张玉梅人民陪审员  丁洪发二〇一九年十月三十一日法官 助理  沈明琪书 记 员  张玉茹附：相应的法律条文第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。