广东省珠海市金湾区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0404行初168号原告：曾庆仁，男，汉族，1970年10月24日出生，住珠海市斗门区。委托诉讼代理人：赵进利，广东莱恩律师事务所律师。被告：珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会，住所地：珠海市斗门区白蕉镇白石村。法定代表人：欧文强。原告曾庆仁诉被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会（以下简称“白石村委会”）城建行政管理一案，本院于2019年4月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭进行了审理。原告曾庆仁及委托诉讼代理人赵进利到庭参加诉讼，被告白石村委会经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2019年1月14日，原告曾庆仁向被告白石村委会邮寄《建房申请书》及相关材料，请求被告出具原告宅基地住宅建设项目的审核意见。2019年1月15日，邮件显示投递并签收。但被告在收到原告的建房申请后，未就原告的申请作出回复。原告曾庆仁诉称，原告系珠海市斗门区白蕉镇白石村村民,1998年村集体分配给原告一块宅基地,原告在此宅基地上建设了三间砖瓦结构的住房,原告一家一直在此居住。经过近二十年,房屋破败不堪,墙体开裂，屋顶漏水,已无法居住使用。于是原告2017年底将此危房拆除,并且需在该宅基地上重建房屋。原告填写了《珠海市乡村建设规划许可证申请表》并备齐了建房所需的全部文件,向被告提出申请,请求出具书面同意意见,但是被告以种种理由推搪,拒绝回复。2019年1月14日原告将申请办理《乡村建设规划许可证》所需资料邮寄给被告,被告于2019年1月15日收到邮件,但至今已超过60日,被告仍未对原告的建房申请进行回复。原告认为,根据《珠海市村镇规划管理办法》(珠海市人民政府令第100号)第十六条的规定，被告出具书面同意意见是其在农村宅基地住宅建设审批过程中应行使的管理职能,其出具的意见属法规授权组织所作的行政行为,是审批的必经程序。被告是否出具书面同意意见直接影响到原告能否申请乡村建设规划许可证。而被告收到原告申请材料后拒绝回复,致使宅基地住宅建设审批程序无法进行,原告有权将其作为行政诉讼的被告,向人民法院提起行政诉讼。另外,根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条第一款规定，被告应当于法定期限内对原告履责申请作出明确答复。被告至今未作回复,其行为属怠于履行法定职责,故原告为了维护自身合法权益,诉请法院：一、责令被告立即对原告的宅基地重建房屋申请出具书面意见；二、本案诉讼费用由被告负担。原告向本院提交如下证据：1.《常住人口登记卡》；2.《集体土地使用证》；3.《建房申请书》；4.《珠海市乡村建设规划许可证申请表》；5.《幸福村居农民建房标准图集》；6.《成果说明》；7.《珠海市城市工程测量成果表》；8.EMS邮单及信息查询；9.（2018）粤0404行初138号《行政判决书》《生效证明》。被告白石村委会辩称，第一，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织并非行政机关,不是适格的主体,请法庭驳回原告的诉讼请求。白石村委会并不具备行政组织的功能和职责,按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是群众性自治组织,村民委员会签署意见不是法定的必备的程序,村民委员会也无这方面的权力，同时原告的诉讼请求也不符合行政诉讼法的受案范围。第二，《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条的规定是向镇村居建设管理服务机构提出申请,并非向村民委员会提出申请。原告所提的《珠海市村镇规划管理办法》，被告未能找到该规章,近似名称的《珠海市村镇规划建设管理办法》并未规定村民委员会签署意见是必须的前置审批程序,受理的机关也是镇规划部门,所以原告起诉被告没有法律依据。同时该规定也提到:村民委员会或村集体经济组织签署的书面同意意见,因此原告完全可以向村集体经济组织提出自己的请求。第三，村民委员会已认真履行了自己的职责,积极为原告利益考虑提供了服务。原告向村提出时,村工作人员积极为他解答了无法签署意见的原因,是上级规划部门不同意,并告知了如村签署意见,按照村民会议的要求是要支付三通费用,该费用是交了不能退的,为原告的利益考虑,不浪费损失该费用请原告考虑好,但原告却将白石村委会起诉到了法院。综上,请法庭查明事实维护被告的合法权益。被告白石村委会向本院提交证明行政行为合法的以下证据：2011年12月17日《会议纪要》（会议签到表、会议记录、会议决议签名表）。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见如下：对证据的真实性、合法性、关联性有异议，与本案无关。经审理查明，原告曾庆仁系珠海市斗门区白蕉镇白石村村民。1998年村集体分配给原告一块地号为2140995的宅基地，使用权面积为97.5平方米。后因宅基地上旧屋破败，原告将旧屋拆除，并预备在该宅基地上修建新屋。2019年1月14日，原告向被告邮寄《建房申请书》及相关材料，请求被告出具原告宅基地住宅建设项目的审核意见。2019年1月15日，邮件显示投递并签收。但被告在收到原告的建房申请后，未就原告的申请作出回复。另查明，2011年12月17日，被告召开村“两委”会议和村民代表会议，会议到会人员表决同意：村口西围一带用地，200平方米用地之内按6万一块收取配套费用，200平方米之外的用地按其平方数收取配套费用。以上事实，有原、被告提供的证据及《开庭笔录》在卷佐证。本院认为，白石村委会属于本案适格的被告主体。《珠海市村镇规划建设管理办法》第十六条第一款，第二款，第三款规定：“使用原有宅基地进行拆改扩建或者在规划生活自留地范围内使用新宅基地进行村民宅基地住宅建设的，应向镇（街道）村居建设管理服务机构提出申请。申请乡村建设规划许可证应当提供下列材料：（一）乡村建设规划许可申请表；（二）村民委员会或村集体经济组织签署的书面同意意见；（三）使用土地的有关证明文件；（四）拟建房屋地形图或准确的邻里关系尺寸图；（五）施工图文件；（六）申请人户口簿和身份证明材料；（七）法律、法规规定的其他材料。经审查符合规划的，自接到申请之日起二十个工作日内由市城乡规划管理部门的派出机构办理乡村建设规划许可证。市城乡规划管理部门可以委托镇人民政府核发乡村建设规划许可证。”据此，白石村委会虽然不是行政机关，但是其在农村村民宅基地住宅建设的审核批准过程中承担行政管理职能已被地方政府规章授权。在此情况下，白石村委会对村民宅基地住宅建设的审核意见属于规章授权组织的行为。因此，白石村委会系本案适格的被告主体。被告认为其没有审核宅基地住宅建设申请的法定职责的抗辩不成立。并且，根据上述规章的规定，由村民委员会收取村民建房申请和签署审核意见是进行宅基地住宅建设审批手续的第一道程序，该程序是整个住宅建设审批手续中不可或缺的基本环节。村民委员会是否受理村民的建房申请，是否在建房申请上签署意见直接影响到村民能否使用宅基地建设住宅的合法权益。本案中，被告白石村委会拒绝对原告建房申请提出审核意见，致使原告宅基地住宅建设审批手续无法向前推进。因此，被告的这种拒绝审核行为对原告的权利义务产生了实际影响，具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。被告认为原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围的抗辩不成立。关于被告是否应审核原告提出的宅基地建房申请的问题。被告认为按照村委会的决定，原告必须先缴纳宅基地配套费用才能出具意见。本院认为，本案中，被告主张原告应先缴纳配套费用的依据是2011年12月17日的村“两委”会议和村民代表会议形成的决定，但是宅基地需要缴纳配套费用的事项涉及全村村民宅基地的利益，必须由村民会议来讨论决定或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定，而被告没有提交任何证据证明2011年12月17日的村“两委”会议和村民代表会议是由村民会议授权召开的，因此被告认为原告必须先缴纳宅基地配套费用才能出具意见的主张，于法无据，本院不予支持。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2019年1月14日向被告邮寄建房申请书及相关文件材料，请求被告审核原告提出的宅基地建房申请。但被告于2019年1月15日收到后至本案开庭审理时仍未就原告的建房申请书作出审核意见，属于行政不作为。因此被告应当依法定职权审核原告提出的宅基地建房申请。综上所述，原告请求责令被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会履行法定职责，立即对原告曾庆仁的宅基地建房申请出具书面意见，事实清楚、于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会于本判决生效之日起十日内就原告曾庆仁的宅基地建房申请出具书面审核意见。案件受理费人民币50元，由被告珠海市斗门区白蕉镇白石村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长  吴郁郁审 判 员  吴作栋人民陪审员  吴彦玲二〇一九年十月九日法官助理滕菲书记员官海纯