湖北省武汉市江汉区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0103行初24号原告武汉有研中贵实业有限公司，住所地武汉市江汉区中山大道744号工艺大楼3层。法定代表人吴鹏，总经理。委托诉讼代理人王怡珩，湖北山河律师事务所律师。委托诉讼代理人潘颖杰，湖北山河律师事务所律师。被告国家税务总局武汉市江汉区税务局，住所地武汉市江汉区淮海路7号。法定代表人刘启明，局长。行政机关负责人刘俊，副局长。委托诉讼代理人文锦，湖北华平律师事务所律师。第三人国家税务总局武汉市税务局稽查局，住所地武汉市江岸区澳门路106号。法定代表人商景路，局长。委托诉讼代理人杨振钢，男，系该局工作人员。委托诉讼代理人黄俊，湖北得伟君尚律师事务所律师。原告武汉有研中贵实业有限公司（以下简称“原告”）不服被告国家税务总局武汉市江汉区税务局（以下简称“被告”）锁定金税盘税控设备行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月15日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案在审理过程中，因案情复杂，依法报请湖北省高级人民法院延长审限三个月。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人王怡珩、潘颖杰，被告的行政机关负责人刘俊、委托诉讼代理人文锦，第三人国家税务总局武汉市税务局稽查局（以下简称“第三人”）的委托诉讼代理人杨振钢、黄俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告于2017年6月14日在武汉市江汉区工商局设立后，一直遵纪守法，严格在法律法规及政策的框架内合法经营，及时足额的缴纳税款。2018年8月24日，被告在未告知原告的情况下，突然将原告金税盘锁定，导致原告不能开具增值税专用发票。在长达四个月的期间内，原告多次主动沟通，且积极配合调查，并按照要求提供了相关资料，但被告始终不解锁原告金税盘。现原告因此被迫暂停营业。原告认为，被告作为行政机关，随意执法，在缺乏合法依据，且未经告知的情况下，强行锁定原告的金税盘，导致原告无法开具增值税专用发票，继而被迫暂停营业。其行为严重侵害了原告的合法权益，故诉至法院，请求：1、判令撤销被告江汉区税务局于2018年8月24日作出的锁定原告金税盘税控设备的行为；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据材料：证据1、营业执照复印件，证明原告主体适格；证据2、公证书，证明原告金税盘被锁；证据3、原告给被告的函件，证明原告税盘被锁后，原告多次与被告沟通，请求解锁金税盘，但被告拒不解锁；证据4、暂停营业的通知，证明被告的具体行政导致原告无法正常经营，原告被迫暂停营业；证据5、武国税二稽检通一[2018]144号税务检查通知书；证据6、调查账簿资料清单，证据5-6证明原告不存在拒签税务文书或税务文书无法送达原告的情形。被告书面答辩称：本局具有对江汉行政辖区内税收进行征收管理的行政职责，按国家税务总局确定的职责，负责本行政区域内的发票管理工作。2018年8月24日，第三人向本局下发《关于重庆黄金专案的稽查建议书》，经第三人调查认定原告短期内开票金额巨大，存在重大虚开嫌疑，为避免原告继续对外开具增值税专用发票，造成税款损失，建议本局对原告进行控票处理。当日，本局对原告采取了相应的限制性措施。上述事实有证据证明。本局认为：一、行政行为证据确凿。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。国家税务总局《关于稽查局职责问题的通知》（国税函[2003]140号）中明确规定，稽查局的现行职责是指稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。第三人对原告涉嫌虚开增值税发票的税收违法案件具有立案查处的行政职责，本局没有对税收违法案件进行调查取证的行政职权。第三人出具的《关于重庆黄金专案的稽查建议书》已经明确：对原告涉嫌虚开增值税发票的违法行为进行依法调查，认定原告存在重大虚开嫌疑。本局依据第三人对原告涉嫌虚开增值税发票违法行为调查核实的情况，对原告采取风险防范措施，确系证据确凿。二、行政行为适用法律法规正确。《中华人民共和国税收征收管理法》第五条规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理；《中华人民共和国发票管理办法》第四条规定，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作；以及《增值税发票风险管理办法（试行）》第一条以及第二条的规定，本局依法具有税收征收管理的行政职责，有权对增值税发票风险进行管理。《中华人民共和国发票管理办法》第四十四条第二款规定，国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票管理的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。因原告被确定存在重大虚开增值税发票风险，本局依据《增值税发票风险管理办法（试行）》第二十五条第一项以及第二十九条第一款的规定，对原告采取风险防范措施，适用法律法规正确。三、行政行为程序合法。国家税务总局《关于进一步做好以查促管工作的通知》（国税发[2010]115号）第四条完善以查促管长效机制的规定，按照税源与税收征管状况监控分析一体化要求，税收、收入规划、大企业、国际税收、纳税服务、征管科技等部门须及时将税源管理和征管状况监控信息、需立案查处的涉税违法行为信息等及时提供给税务稽查部门。税务稽查部门要及时将稽查中发现的税源及征管漏洞向上述部门反馈，上述部门要根据稽查部门的建议，研究提出堵塞税收漏洞的相关政策和管理措施。本局按照国家税务总局以查促管工作程序的规定，根据第三人的建议，依据《增值税发票风险管理办法（试行）》第二十九条第一款的规定，对原告采取风险防范的管理措施，符合工作程序的规定。本局按照《增值税发票风险管理办法（试行）》第二十九条的规定，依法对原告采取风险防范管理措施，当原告涉嫌虚开增值税发票的风险排除后，本局才能依法解除管理措施，本局行政行为程序合法。四、行政行为的目的在于防范双方税收风险，对原告合法权益未产生实际影响。第三人对原告涉嫌虚开增值税发票的违法案件的调查尚未终结，原告诉称的合法经营行为并未经调查程序依法确认。本局采取风险防范措施的目的在于防范税收风险，系临时性、阶段性措施，第三人调查终结后认定原告虚开增值税风险排除的，本局将按照《增值税发票风险管理办法（试行）》的规定立即解除措施，因此，风险防范措施对原告的合法权益显然不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，应当驳回原告起诉。被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下事实证据材料及规范性文件依据：一、事实证据材料：国家税务总局武汉市税务局稽查局《关于重庆黄金专案的稽查建议书》，证明：1、被告对原告采取风险防范措施证据确凿；2、被告对原告采取风险防范措施符合国家税务总局规定的工作程序，行政行为程序合法。二、规范性文件依据：《税收征收管理法》第五条、第十四条；《发票管理办法》第四条、第四十四条第二款；《税收征收管理法实施细则》第九条；《国家税务局关于稽查局职责问题的通知》；《增值税发票风险管理办法（试行）》第一条、第二条、第二十五条第五项、第二十九条；《国家税务总局关于进一步做好以查促管工作的通知》第四条。第三人述称：一、本局是依法设立的税务机构。根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条规定：“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。”按照《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函[2003]140号）规定，稽查局的现行职责是指：“稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。”因此，本局系专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件查处的税务机构。二、本局未对原告作出锁定税盘税控设备的行为。根据《税务稽查工作规程》（国税发[2009]157号），第二条规定“税务稽查由税务局稽查局依法实施。稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》、《税收征管法细则》有关规定确定。”第二十三条规定：“实施检查时，依照法定权限和程序，可以采取实地检查、调取账簿资料、询问、查询存款账户或者储蓄存款、异地协查等方法。”因此，本局无对纳税人进行锁定税盘税控设备的职权。根据武汉市江汉区人民法院于2019年4月16日进行的法庭调查，本局未对原告作出锁定税盘税控设备的行为。三、本局的《关于重庆黄金专案的稽查建议书》属于内部往来文书。2018年7月，我局在对武汉有研中贵实业有限公司立案检查后，发现本案存在窝案嫌疑。根据《国家税务总局关于进一步做好以查促管工作的通知》（国税发（2010）115号）第四条“按照税源与税收征管状况监控分析一体化要求，税政、收入规划、大企业、国际税收、纳税服务、征管科技等部门须及时将税源管理和征管状况监控信息、需立案查处的涉税违法行为信息等及时提供给税务稽查部门。税务稽查部门要及时将稽查中发现的税源及征管漏洞向上述部门反馈，上述部门要根据稽查部门的建议，研究提出堵塞税收漏洞的相关政策和管理措施”规定，我局向国家税务总局武汉市江汉区税务局发出《关于重庆黄金专案的稽查建议书》，建议“对有研中贵、金钱树、汇腾四海三公司进行控票处理为妥”。四、本局不是本案适格第三人。根据《行政诉讼法》第二十九条规定，确定第三人的标准是法律上有无利害关系，原告起诉主张的诉讼请求是要求撤销锁定税盘税控设备行为，本案中本局没有对原告作出锁定税盘税控设备行为，本局首先不是行政相对人，其次本局也不是本案所诉行政行为的利害关系人，无论法院对本案所诉锁定税盘税控设备行为作出何种处理结果，均不影响本局依法对原告所进行的稽查工作，换言之，法院对本案的判决结果对本局权利义务不会造成实质影响或预决性影响，因此本局不是本案的适格第三人。本局没有对原告做出锁定税盘税控设备行为，经对原告行政诉讼材料的审查，也没有任何证据表明本局对原告做出锁定税盘税控设备行为。因此，原告将本局追加为被告无事实与法律依据。综上，本局系专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件查处的税务机构。本局严格按照《税收征管法》、《税收征管法细则》、《税务稽查工作规程》等规定实施税务稽查。本局既无锁定税盘税控设备的职权，也没有对原告做出锁定税盘税控设备行为，本局不是本案第三人，因此，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的事实证据材料证明内容和目的有异议：第一、该建议书中关于原告存在重大虚开票嫌疑的内容被遮盖，无法释明原告所谓重大虚开票的事实，即使释明，也不等同于税务稽查报告中查明的税收违法事实，两者不能混为一谈；第二、该建议书中关于对原告进行控票的处理，并不等同于被告对原告进行锁盘即禁止开票处理，前者属于限制性措施，后者属于禁止性措施，两者具有本质差别，具体到本案，依据被告提供的规范性文件《增值税风险管理办法（试行）》第二十九条第一款规定，被告有权采取本办法第二十五条第五项所列限制性措施处理，即使原告具有该条规定列明的任一情形，被告有权采取第二十五条第五项所列的十项限制性措施中也没有锁税盘的禁止性措施；第三，被告没有依据《增值税风险管理办法（试行）》第一条、第五十九条，《税收管理法实施细则》第八章关于文书送达的规定，在对原告作出锁盘前，书面通知并送达给原告，其行为不符合法定程序，明显属于程序违法。原告对被告提交的规范性文件依据意见为：《发票管理办法》无异议，《国家税务总局关于进一步做好以查促管工作的通知》有异议，不能作为其行政行为合法的规范性文件，理由为该通知中第四条仅原则上规定被告要根据稽查部门的建议研究提出堵塞税收漏洞的相关政策和管理措施，并未明确规定被告在接到稽查部门建议的当天有权实施锁定税盘的禁止性措施，故该通知无法作为被告作出行政行为合法的依据。第三人对被告提交的证据材料均无异议。被告对原告的证据质证意见为：证据1无异议，证据2证明目的有异议，被告将原告纳入纳税风险人的名单，并未锁定其金税盘，该措施属于限制性措施，仅对金税盘的使用进行了限制性管理；证据3、4有异议，两份证据为原告单方出具，也不能证明原告暂停营业的真实原因，不能达到原告的证明目的，与本案无关；证据5、6分别是原告与市税务局和市税务局第二稽查局之间的文书往来情况，与被告无关。第三人对原告的证据质证意见为：证据1无异议，证据2无异议，证据3、4真实性有异议，属于原告单方作出；证据5、6真实性无异议，关联性有异议，与本案无关。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：对于被告提交的《关于重庆黄金专案的稽查建议书》的真实性本院依法予以采信。对被告提交的规范性文件依据，本院依法予以采信。对原告提交的证据1、2的真实性本院依法予以认可，可以证明被告锁定了原告的税控设备，原告无法通过税控设备开具发票。证据3、4为原告自行制作的材料，对其内容真实性本院无法认定，对两份证据本院依法不予采信。证据5、6的真实性本院依法予以认可。综合以上证据材料，本院查明如下事实：2018年8月24日，被告收到第三人出具的《关于重庆黄金专案的稽查建议书》，其中载明“反映武汉有研中贵实业有限公司（母公司）、武汉金钱树新材料有限公司（子公司）连续两年税负明显偏低且企业在经营活动存在购销品名明显不匹配，涉嫌增值税专用发票虚开或虚低的行为”，“鉴于上述三家企业短期内开票金额巨大，存在巨大虚开嫌疑，为了避免企业继续对外开具增值税专用发票，造成税款损失，现将该案案情转交你局，建议对上述三户企业武汉有研中贵实业有限公司、武汉金钱树新材料有限公司、武汉汇滕实业有限公司进行控票为妥”。被告收到以上建议函后，于同日将原告列为风险纳税人，对其进行控票处理，限制原告通过开票系统开具增值税发票。原告使用金税盘开具发票时，系统提示已进入锁死期无法开具发票。原告不服，提起本次行政诉讼。本院认为：根据《中华人民共和国发票管理办法》第四条第一款的规定：“国家税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。”本案中，原告的住所地为武汉市江汉区，被告依法享有对其开具增值税发票进行管理的职权。根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条的规定：“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机关，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。”本案中，第三人依法享有对原告涉嫌增值税专用发票虚开或虚低的行为进行查处的职权。第三人在收到相关线索后，对企业纳税申报、增值税发票使用情况进行调查，认定原告短期内开票金额巨大，存在重大虚开嫌疑，故根据国税发〔2010〕115号《国家税务总局关于进一步做好以查促管工作的通知》第四条，向本案被告发出了《关于重庆黄金专案的稽查建议书》。被告根据第三人的建议，认定原告存在《增值税发票风险管理办法（试行）》第二十九条的情形，从而依据《增值税发票风险管理办法（试行）》第二十五条第（五）项的规定，对原告采取限制性措施，并无不妥。被告采取以上限制性措施，原告通过开票系统提示已经知晓，故对其主张被告未书面通知从而程序违法，本院依法不予支持。本案在审理过程中，原告存在的税收风险嫌疑并未排除，对其撤销锁定金税盘税控设备行为的请求本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告武汉有研中贵实业有限公司的诉讼请求。本案受理费人民币50元由原告武汉有研中贵实业有限公司负担（原告武汉有研中贵实业有限公司已预付）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  梅小丽人民陪审员  陈桂荣人民陪审员  叶桃英二〇一九年十月十一日书 记 员  刘宇强