甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终397号上诉人（原审原告）甘肃省春秋靖远羊羔肉科技有限公司。住所地：甘肃省靖远县刘川工业集中园区。法定代表人朱亚君，该公司总经理。委托代理人朱奶秋，该公司工作人员。委托代理人樊成廉，甘肃昊峒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）靖远县人民政府。住所地：靖远县北城区。法定代表人刘力江，该县县长。委托代理人吴红平，靖远县自然资源局干部。委托代理人魏广林，甘肃润山律师事务所律师。上诉人甘肃省春秋靖远羊羔肉科技有限公司（以下简称春秋公司）因诉白银市靖远县人民政府（以下简称靖远县政府）会议纪要一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2018）甘10行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2006年6月14日，原告春秋公司经靖远县工商局核准成立，住所地位于靖远县刘川工业集中园区。同年8月24日，白银市发改委以市发改工业（备）(2006)12号《关于甘肃省春秋羊羔肉科技有限公司新建班产2000只羊羔肉屠宰加工生产线项目登记备案的通知》同意春秋公司建设；10月19日，靖远县城乡建设局以编号2006字第27号《建设项目选址意见书》，同意春秋公司在刘川工业集中区占地320亩；11月，白银市环境监测站以白环评监字（2006）第20号环评报告通过项目环评；12月27日，刘川乡政府给原告出具《土地使用范围图》，确认春秋公司使用土地位于刘川工业集中区5#6#区（红线范围内328亩）;2007年3月12日，被告靖远县政府第7次常务会议决定：“春秋公司刘川工业集中区建设项目，土地供给面积为150亩，供给方式是以每亩8000元为底价挂牌出让”。2006年9月4日，经白银市商务局批准，原告春秋公司与英属维京群岛远见集团有限公司（以下简称远见公司）合资成立了甘肃圣农牧业发展有限公司（以下简称圣农公司），注册资本人民币1600万元。原告春秋公司认缴出资人民币640万元，占注册资本的40%，远见公司认缴出资美元120万元，占注册资本的60%，以美元现汇投入。同年12月29日，甘肃省工商局给圣农公司颁发了营业执照。2009年5月20日,被告靖远县政府作出第30次常务会议决议，原则同意万隆达农业科技有限公司建设用地供地方案。会议议定，在通过司法程序终止与圣农公司用地合同的前提下，以挂牌出让的方式将刘川工业集中区150亩土地出让给万隆达农业科技有限公司，土地类型为荒山荒坡，使用性质为工业用地，供地期限50年，根据《靖远县招商引资和促进民间投资优惠政策（试行）》，与用地方签订用地出让合同，限期开发，一年之内办理用地手续，按《全国工业用地出让最低标准》（每平方米84元）的百分之三十收取出让金，一年之后按百分之六十收取。2012年9月4日，春秋公司就靖远县羊羔肉自动化屠宰及深加工项目停建问题向靖远县政府及刘川工业集中区管委会进行上访，同年10月19日，刘川工业集中区管委会对原告提出的问题进行了答复。春秋公司不同意刘川工业集中区管委会的答复，于同年10月23日向白银市信访局提交《申请复查材料》，12月31日又向甘肃省信访局提交《申请复核材料》，省信访局于2013年1月4日以甘政信复告字（2013）3号《朱奶秋信访事项申请复核审查告知书》告知“该信访事项退靖远县人民政府复查并答复你们”。2017年11月23日，靖远县信访局对原告股东朱奶秋作出答复：您提出的信访事项属人民法院职权范围。一审法院认为，本案争议的焦点为：被告靖远县政府2009年5月20日第30次常务会议纪要是否具有可诉性。本案中，被告靖远县政府常务会议决定：通过司法程序解除其与圣农公司用地合同后，可以将刘川工业区150亩土地以挂牌出让的方式出让给万隆达农业科技有限公司，但并未明确将该涉案土地直接出让给万隆达农业科技有限公司。目前靖远县政府与圣农公司之间的用地合同未通过司法程序解除，该会议纪要对外不产生法律效力，且涉案土地至今仍由原告实际占有使用。因此，靖远县政府2009年5月20日第30次常务会议纪要对原告的权利义务未产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，原告的请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（八）项之规定，裁定：驳回原告春秋公司的起诉。上诉人春秋公司上诉称：1.上诉人与上诉人合资的甘肃圣农牧业发展有限公司（以下简称圣农公司）并非同一企业法人，一审裁定未予区分，于法相悖。上诉人是2006年6月14日经靖远县工商局核准成立的内资企业法人，而圣农公司则是2006年9月4日经白银市商务局批准，经甘肃省工商局核准成立的中外合资企业，这是两个企业法人。上诉人提起诉讼的原因是被上诉人将上诉人使用的土地，未经依法收回，将圣农公司混同为上诉人，在第30次常务会议决议剥夺了上诉人合法土地使用权，决定由万隆达农业科技有限公司使用。2.一审裁定对上诉人提交的第8、10、11、12、15、16组证据不予认定，违反证据认定“三性”规则。第8组和第10组证据是被上诉人指定上诉人分别交付刘川乡政府的土地场地平整费，交付靖远县土地整理储备交易中心的挂牌出让保证金及土地出让金；第11组证据是靖远县国土局证明，证明同意上诉人使用土地400亩，用地手续正在办理中；第12组证据是被上诉人与圣农公司签订的虚假合同；第15组和第16组证据，证明上诉人使用建成的厂房遭到违法侵害。3.一审裁定认定被上诉人的30次会议纪要对外不产生法律效力，与事实不符。万隆达公司根据被上诉人30次会议纪要，在上诉人用地范围内已实际占用150亩土地，建成了自己的厂房，更对上诉人产生法律效力。请求二审撤销一审裁定，改判被上诉人违法。被上诉人靖远县政府辩称：1.会议纪要属于政府内部决议，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。2.上诉人未取得涉案土地的合法使用权,第三十次常务会议纪要关系到圣农公司，上诉人与圣农公司并非同一企业法人,上诉人不具备本案行政诉讼主体资格。3.常务会议纪要合法有据。4.上诉人的起诉已超过起诉期限。被上诉人作出的2009年5月20日的第三十次常务会议，距今已经长达9年时间，已经远远超过了法律规定的行政诉讼起诉期限。请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是上诉人春秋公司的起诉是否符合法定起诉条件，主要涉及以下两个问题：涉案会议纪要是否可诉。会议纪要作为内部公文，属于内部行政行为，一般不具有可诉性，但会议纪要在对外发生法律效力时具有可诉性。会议纪要对外发生法律效力，需满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。就本案而言，一方面，被上诉人靖远县政府作出的靖政会通字[2009]5号第三十次常务会议纪要中载明，在通过司法程序终止与圣农公司用地合同的前提下，以挂牌出让的方式将刘川工业集中区150亩土地出让给万隆达农业科技有限公司，土地类型为荒山荒坡，使用性质为工业用地，供地期限50年。在甘肃省兰州市中级人民法院作出生效的（2010）兰法民再字第66号民事判决，撤销春秋公司与远见公司于2007年2月10日签订的股权转让协议的情况下，上述会议纪要直接涉及到原合资企业圣农公司用地，而上诉人春秋公司作为原合资企业圣农公司合营者一方，涉案土地由上诉人春秋公司实际占有使用，故该会议纪要内容直接涉及上诉人春秋公司的权利义务。另一方面，经询问，被上诉人靖远县政府称涉案会议纪要作出后通过政府网站对外公开，且上诉人春秋公司提交的证据材料显示，涉案第三十次常务会议纪要通过被上诉人靖远县政府网站信息公开取得，故该会议纪要通过法定途径正式公布已外化。可见，本案涉诉会议纪要已对外发生法律效力，具有可诉性。一审裁定论理不当，对此予以指正。二、上诉人春秋公司的起诉是否超过法定起诉期限。一般而言，认定当事人起诉是否超过法定起诉期限，需要考虑以下四个因素：起诉期限的起算点、法律规定提起诉讼的期限、当事人向人民法院提交起诉状的时间、超过起诉期限是否存在正当理由。本案中，从上诉人春秋公司提交的政府网站下载的涉案会议纪要截图来看，该会议纪要公布时间显示为2009年6月15日，且春秋公司曾向靖远县政府提交的《关于续建靖远羊羔肉屠宰深加工项目情况反映和要求的报告》中载明，“在法院审理期间靖远县人民政府第三十次常务会议纪要（2009）年5月20日第九项中止的是篡改后的合同”。可见，春秋公司至少于该报告落款日即2012年9月4日已经知道靖远县人民政府第三十次常务会议纪要的内容。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。因此，本案应适用司法解释有关2年起诉期限的规定。上诉人春秋公司从2012年9月4日知道行政行为内容起至2018年4月19日向一审法院提起诉讼，已超过了上述法律规定的2年起诉期限，且春秋公司仅提交了曾信访的相关材料，而未提交其超过起诉期限存在正当理由的相关证据材料。据此，上诉人春秋公司的起诉不符合法定起诉条件。综上，一审裁定驳回起诉结果正确。上诉人春秋公司的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 徐文娟审 判 员 吕 强审 判 员 朵利民 二〇一九年十月二十八日法官助理 耿翠萍书 记 员 张 婷