黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终448号上诉人（原审原告）沈庆峰，男，1968年4月27日生，汉族，哈尔滨阳光门窗开发有限公司经理，住哈尔滨市香坊区。委托代理人赵洪艳，黑龙江鸿旭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市南岗区人民政府，住所地哈尔滨市南岗区宣化街261号。法定代表人高洪旗，该区区长。委托代理人马源，南岗区王岗镇政府行政办科员。委托代理人赵广瑞，黑龙江东禹律师事务所律师。上诉人沈庆峰因诉被上诉人哈尔滨市南岗区人民政府（下称南岗区政府）房屋征收补偿决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2019年9月6日组织双方当事人进行了询问。上诉人沈庆峰及委托代理人赵洪艳、被上诉人南岗区政府的委托代理人马源、赵广瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年2月8日，哈尔滨市人民政府作出2010年第3号征收土地公告，载明用地项目为哈尔滨市2009年度第一期城市建设农用地转用和土地征收实施，用地面积142.7307公顷（其中国有土地0.7181公顷），被用地单位王岗镇红星村、永丰村、跃进乡红旗村、新发镇松江村城乡村、东明村。王岗镇政府制定的《南岗区××红星村新农村建设工作方案》（以下简称工作方案）载明，（一）有合法证照的住宅房屋补偿政策。选择货币补偿：1.被征收的住宅房屋所有人选择货币补偿，根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积及成新等因素，以其房地产市场评估价格确定。2.搬家补助费10元/平方米（有照面积）……7.砖砌菜窖150元/平方米。（每户最多只能补助一个）。8.动力电1，200元/KAV。9.砖结构棚厦200元/平方米，猪牛鸡舍60元/平方米。（每户最多只能补助一个）。11.砖砌厕所300元/座。（每户最多只能补助一座）。14.临迁补偿费按被征收房屋建筑面积每月每平方米10元为标准，一次性给予6个月补助。选择住宅房屋产权调换的安置政策：1.被征收房屋的所有人选择产权调换方式补偿安置的，产权调换按以下方式进行：被征收房屋建筑面积在70平方米以上的，产权调换房屋70平方米以下（含70平方米）部分不结算结构差价；产权调换房屋建筑面积在70以上部分，按产权调换房屋建安成本与被征收房屋重置价格结合成新结算结构差价，超出原房建筑面积部分，按产权调换房屋综合建设成本交纳购房款；产权调换房屋建筑面积不得超过上限150平方米，超出限定面积以外部分实行货币补偿。……3.临迁补助费按被征收房屋建筑面积每月每平方米10元为标准，在临迁期间按月支付，每6个月发放一次。临迁期超过18个月的，自逾期之月起，以被征收房屋建筑面积每月每平方米20元为标准按月发放。4.电话、有线电视、网络及其他地上物补偿与货币补偿标准一致。（二）经营性住宅房屋的征收补偿政策。1.适用于本政策“经营住宅房屋”需同时具备下列条件：①具有住宅的合法证照；②在2008年底前依法取得营业执照等经营手续；③具有税务登记证并有纳税记录连续1年以上；④税务登记证证明的营业地点与该住宅一致；⑤目前该住宅房屋仍被用于经营。2.具备上述条件经营用住宅房屋，被征收房屋所有人可以选择货币补偿，也可以选择住宅房屋产权调换。选择货币补偿的，根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积及成新等因素，按住宅和非住宅的房地产市场评估价格平均值确定。选择住宅房屋产权调换安置的，可以比照住宅房屋产权调换的标准再上靠一个标准户型（建筑面积10平方米），超过被拆迁房屋建筑面积上靠产权调换安置户型的部分，可以按照综合建设成本交纳购房款。3.临迁补助费按被拆迁房屋面积每月每平方米15元计算，选择货币补偿的一次性给予6个月补助；选择产权调换的在临迁期间按月支付，每6个月发放一次，临迁期超过18个月的，自逾期之月起，以被征收房屋建筑面积每月每平方米30元为标准按月发放。4.因拆迁房屋造成停产、停业的，以被拆迁人或者房屋承租人上年度月平均应纳税所得额和向劳动保障部门交纳劳动保险统筹基金确定的职工人数以及上年度本市职工月工资为标准，对实行货币补偿的被拆迁人或者房屋承租人，给予6个月损失补助。（四）无照房屋的处理。1.按照《哈尔滨集体土地征收补偿安置工作实施意见的规定》，对征地范围内未经依法审批的建筑物、构筑物、附着物一律不予补偿。2.对具备下列条件，被拆迁人在规定的拆迁期限内能够搬迁、支持征收工作的，被征收人无有照房屋的，独立私建房屋100平方米以内（含100平方米）部分可以执行“拆二还一”，超出部分根据被征收房屋的结构和成新，每平方米给予300元、500元、800元救助补贴等内容。王岗镇红星村村委会制定的《王岗镇红星村新农村建设项目拆迁改造须知》（以下简称拆迁改造须知）载明，……（二）非住宅房屋及住宅房屋用作经营使用（简称住改非）拆迁政策及补偿标准。……3.搬家费以实际发生为准；4.实行货币补偿的非住宅房屋临迁补助费按被拆迁房屋有照建筑面积每月每平方米15元一次性支付6个月补助。5.机器拆装、搬运、动力电、自来水设施等搬迁费用按实际发生计算等内容。沈庆峰的房屋在征地范围内。非住宅房屋（集体建设用地）拆迁摸底调查表载明：摸底时间为2010年2月9日，土地证产权证号南集建92字第12-015号，房屋面积375.90平方米，无照面积942.81平方米，厕所1个，菜窖1个，狗舍1个，动力电30瓦千。产权单位或使用单位处何宗群（沈庆峰岳父）签字。沈庆峰提交的南集建92字第12-015号集体土地建设用地使用证，载明土地使用者为沈庆峰，用地面积250平方米，其中建筑占地375.90平方米。沈庆峰提交的2002年5月24日哈尔滨市农村居民新（翻）建房审批表，载明申请人沈庆峰，现住房面积375.90平方米，拟建房面积258.90平方米，该审批表村民委员会意见一栏中南岗区××红星村委会加盖公章；乡镇规划土地办意见、区规划科经办人意见、区规划科领导审核、区规划局领导签发和市规划局核准意见均为空白。沈庆峰在此开办哈尔滨阳光门窗开发有限公司。征收中，沈庆峰与征收部门未达成安置补偿协议。2013年3月，案涉房屋被南岗区政府拆除。2018年7月20日，南岗区政府作出《关于对被征收人沈庆峰征拆补偿方案》（以下简称补偿方案），内容为：一、货币补偿。沈庆峰位于南岗区××红星村建筑面积375.9平方米有照房屋，经国源房地产估价咨询有限公司确定货币评估单价为3,380元/平方米，375.9平方米房屋货币补偿款为1,270,542元。无照房屋面积942.8l平方米，根据《南岗区××红星村新农村建设工作方案》，每平方米最高可以按照800元/平方米进行补偿，货币补偿金额942.81平方米x800元/平方米=754,248元。搬迁费按10元/平方米计算，建筑面积375.9平方米给付搬迁费3,759元。一次性支付6个月临时安置费，每月15元/平方米，375.9平方米×15元/平方米×6个月=33,831元。其他附属物补偿为菜窖1个800元、动力电30瓦千×1,200元=36,000元、厕所1个300元、畜禽舍60元，合计37,160元。如沈庆峰选择货币补偿，按补偿标准，可得补偿金总额2,099,540元，《房屋拆迁产权调换补偿协议》签订并经政府审核批准后发放补偿款。二、产权调换补偿。在南岗区红星城小区范围内安置一套建筑面积160平方米房屋，拆一还一面积为150平方米，在此基础上增加建筑面积10平方米，即10平方米×2,767元/平方米=27,670元。原有房屋70平方米范围内免交结构差价。所交结构差价款为（150-70）平方米×（1,750-430）元/平方米=105,600元。需要交纳房屋差价共计133,270元。剩余有照面积给予货币补偿（375.9平方米-l50平方米）×3,380元/平方米=763,542元。无照房屋面积942.81平方米，根据《南岗区××红星村新农村建设工作方案》，每平方米最高可以按照800元/平方米进行补偿，补偿金额942.81平方米×800元/平方米=754,248元。其他附属物补偿为菜窖1个800元、动力电30瓦千xl,200元=36,000元、厕所1个300元、畜禽舍60元，合计37,160元。搬迁费10元/平方米，选择产权调换按照两次搬迁费计算，建筑面积375.9平方米给付搬迁费7,518元。如沈庆峰选择产权调换补偿，按征收标准，可在南岗区红星城小区范围内安置3套总建筑面积为160平方米左右的房屋，须缴纳房屋差价款133,270元。以上全部项目冲抵后，需给沈庆峰返款1,429,198元。补偿方案未告知沈庆峰诉权及起诉期限。双方当事人均承认南岗区政府作出补偿方案几日后向沈庆峰送达。2018年8月，沈庆峰、哈尔滨阳光门窗开发有限公司起诉南岗区政府，请求确认南岗区政府拆除房屋行为违法，将房屋恢复原状，如不能恢复原状，判令南岗区政府在原地点按拆一还一赔偿一楼门市；赔偿被埋设备损失169500元，赔偿被埋物品损失37500元；租房费用130000元；赔偿办理生产许可证、节能产品认证证书费用9430元；其他请求赔偿的项目、金额与本案诉讼请求一致。2019年1月15日，哈尔滨市中级人民法院作出（2018）黑01行初327号行政判决，认为南岗区政府作出补偿方案已对房屋价值、附属物价值作出处理，在补偿方案效力未被否定情况下，沈庆峰重复要求赔偿缺乏依据，沈庆峰如对补偿方案处理结论有异议，可在补偿方案案件中依法主张权利。工作方案和拆迁改造须知中规定了停产停业补偿政策，沈庆峰认为南岗区政府应给予停产停业收入、职工工资及社保费用支出而未给予，亦可在补偿方案案件中依法主张权利。判决确认南岗区政府拆除案涉房屋行为违法；南岗区政府给付物品损失10万元；驳回其他诉讼请求。判后，双方当事人均未上诉。2019年4月15日，哈尔滨国源土地房地产估价有限公司作出沈庆峰拆迁补偿所涉及的有证房屋市场价格房地产估价报告，载明：案涉房屋估价时点为2010年6月8日，现行市值单价为3380元/平方米。南岗区政府没有向沈庆峰送达评估报告，未告知沈庆峰申请复核评估和鉴定的权利。诉讼中，沈庆峰提交了哈尔滨机电技工学校、哈尔滨市瑞和机械加工厂的评估报告，要求按此标准予以补偿。经查，哈尔滨机电技工学校、哈尔滨市瑞和机械加工厂与案涉房屋不是同一个征收项目，哈尔滨机电技工学校、哈尔滨市瑞和机械加工厂是根据2010年第43号征收土地公告实施的征收，案涉房屋是根据2010年第3号征收土地公告实施的征收；哈尔滨机电技工学校与哈尔滨市瑞和机械加工厂房屋的评估时点是2014年5月5日，案涉房屋评估时点是2010年6月8日；哈尔滨机电技工学校房屋用途是非住宅，哈尔滨市瑞和机械加工厂房屋用途是办公，案涉房屋用途是住改非。沈庆峰还主张比照与案涉房屋同时拆除的张祥龙房屋进行补偿。南岗区××红星村村民委员会出具情况说明：张祥龙的房屋于2013年3月被拆除后至出具说明之日止未与红星村达成任何补偿协议。2018年12月6日，沈庆峰提起本案诉讼，请求撤销南岗区政府对其作出的征收补偿方案，并赔偿各项损失。原审法院认为，本案争议焦点为有照房屋面积、案涉房屋性质及价值、停产停业损失、职工工资及保险费用、临迁补偿费、搬迁费。南岗区政府作出的征拆补偿方案性质是征收补偿决定。《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作的实施意见规定》规定各区政府是征地主体，落实征地补偿安置工作的具体事宜。南岗区政府作为征地主体有权作出补偿决定。沈庆峰不服补偿决定有权提起行政诉讼。沈庆峰认可补偿方案中对附属物的补偿意见，但对其他各项均有争议。围绕争议焦点，分述如下：关于有照房屋面积问题。双方均承认案涉房屋共1，318.71平方米，其中375.90平方米为南集建92字第12-015号集体土地建设用地使用证上记载的建筑面积，按有照房屋予以补偿。双方对剩余942.81平方米房屋是否应按有照房屋予以补偿存在争议。沈庆峰主张应按有照房屋补偿，提交了2002年5月24日哈尔滨市农村居民新（翻）建房审批表。1993年11月1日施行的《村庄及集镇规划建设管理条例》第十八条规定“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。”第十九条规定“兴建乡（镇）企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。”依据上述规定，沈庆峰无论是建设住宅还是兴建企业用地都应经建设行政主管部门、土地管理部门、县级以上人民政府审批。但沈庆峰提交的哈尔滨市农村居民新（翻）建房审批表仅有村民委员会意见，未履行其他审批程序，942.81平方米房屋未办理建设审批手续，应为无照房屋。征拆补偿方案认定有照房屋375.90平方米，无照房屋942.81平方米正确。关于房屋性质问题。沈庆峰提交的南集建92字第12-015号集体土地建设用地使用证记载，使用者沈庆峰，土地类别住宅，用途住宅。沈庆峰在此开办哈尔滨阳光门窗开发有限公司。沈庆峰提交了该公司的营业执照、税务登记证，符合《工作方案》规定的“经营住宅房屋”的条件，征拆补偿方案认定案涉房屋性质为经营住宅房屋正确。关于房屋价值问题。征拆补偿方案确定的房屋价值是依据哈尔滨国源土地房地产估价有限公司作出的房地产估价报告。该评估报告的估价时点为2010年6月8日。本案征收土地公告于2010年2月8日作出。2013年3月，案涉房屋被强制拆除。2019年1月，强制拆除行为被生效判决确认违法。沈庆峰至今未得到补偿。从有利于保护被征收人合法权益的角度出发，应以南岗区政府作出征拆补偿方案时点即2018年7月20日的案涉房屋类似房地产市场价格为基准确定。案涉补偿决定确认的估价时点不当，应予纠正。另，房屋评估价值是房屋补偿的基本依据，南岗区政府未向沈庆峰送达评估报告，未告知复估、鉴定的权利，程序违法。沈庆峰主张哈尔滨机电技工学校、哈尔滨市瑞和机械加工厂与沈庆峰开办的哈尔滨阳光门窗开发有限公司同为手续齐全的工厂，评估价格差距过大。哈尔滨机电技工学校、哈尔滨市瑞和机械加工厂与案涉房屋不是同一征收项目，房屋用途不同，评估时点相隔四年，故哈尔滨机电技工学校、哈尔滨市瑞和机械加工厂与案涉房屋评估价格不具有参照作用，沈庆峰该项主张理由不足，不予支持。沈庆峰提出与其同一天房屋被拆除的案外人张祥龙得到的补偿金额远高于沈庆峰，无事实依据，亦不应支持。关于停产停业损失问题。工作方案中经营性住宅房屋征收补偿政策规定：“因拆迁房屋造成停产、停业的，以被拆迁人或者房屋承租人上年度月平均应纳税所得额和向劳动保障部门交纳劳动保险统筹基金确定的职工人数以及上年度本市职工月工资为标准，对实行货币补偿的被拆迁人或者房屋承租人，给予6个月损失补助。”沈庆峰要求南岗区政府对案涉房屋进行货币补偿，视为其选择了货币补偿的安置方式，沈庆峰提交2009年度月平均应纳税所得额票据、2009年度向劳动保障部门交纳劳动保险统筹基金确定的职工人数证明，符合给付停产停业损失的条件，南岗区政府应当依据上述规定给付6个月停产停业损失。由于征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间。同时，房屋所有人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关承担。沈庆峰提出给付67个月停产停业损失，没有法律依据，不予支持。关于职工工资及保险费用的问题。法律、法规未规定征收房屋应当补偿职工工资及保险费用，工作方案、拆迁改造须知中亦没有规定补偿职工工资及保险费用，且停产停业损失已包括交纳劳动保险的职工工资，故沈庆峰的该项主张缺乏法律和事实依据，不予支持。关于临迁补助费的问题。工作方案中经营性住宅房屋征收补偿政策规定“临迁补助费按被拆迁房屋面积每月每平方米15元计算，选择货币补偿的一次性给予6个月补助；选择产权调换的在临迁期间按月支付，每6个月发放一次，临迁期超过18个月的，自逾期之月起，以被征收房屋建筑面积每月每平方米30元为标准按月发放。”拆迁改造须知中规定“实行货币补偿的非住宅房屋临迁补助费按被拆迁房屋有照建筑面积每月每平方米15元一次性支付6个月补助。”沈庆峰要求南岗区政府对案涉房屋进行货币补偿，视为其选择了货币补偿的安置方式，南岗区政府应当按照上述规定按有照房屋面积补偿沈庆峰6个月临迁补助费。沈庆峰主张按全部房屋面积计算给付69个月临迁补助费，缺乏事实依据，不予支持。关于搬迁费的问题。工作方案中住宅房屋征收补偿政策规定“搬家补助费10元/平方米（有照面积）。”拆迁改造须知中规定“搬家费以实际发生为准；机器拆装、搬运、动力电、自来水设施等搬迁费用按实际发生计算。”按照上述规定，搬家费应以实际发生为准。沈庆峰诉称强拆前没有搬运物品，强拆违法及行政赔偿案件中，法院已判决南岗区政府赔偿沈庆峰因强拆造成的物品损失。补偿方案中给付搬迁费不当，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销南岗区政府作出的关于对被征收人沈庆峰征拆补偿方案；二、南岗区政府于本判决生效之日起两个月内重新作出处理决定；沈庆峰上诉称，原审法院应以审判时房地产市场价格确定房屋价值，直接作出赔偿，而不应责令南岗区政府重新作出处理决定，此种判决方式增加其诉累。且南岗区政府未提供证据证明哈尔滨机电技校和哈尔滨瑞和机械加工厂的拆迁项目与本案不是同一项目，原审法院认定哈尔滨机电技校和哈尔滨瑞和机械加工厂的拆迁项目与本案项目不具有参考性证据不足。同时因房屋被拆除后，其未找到合适的地点经营，这是南岗区政府强拆造成的后果，故停产停业损失应由南岗区政府承担。综上，请求撤销原审判决第二项，以审判时房屋的价格直接判决赔偿。南岗区政府答辩称，其作出安置补偿方案事实清楚，程序合法，适用法律正确，沈庆峰要求赔偿其房屋的损失不符合相关规定，既然原审判决撤销其作出的安置补偿方案，并责令重新作出，考虑到本案具体情况，同意重新作出安置补偿决定。请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，南岗区政府作出的被诉征收补偿方案，在评估时点的确定、评估报告的送达及告知被征收人申请复估、鉴定的权利等程序上均存在违法之处，原审法院对此已进行充分论述，本院予以认可。结合原审判决和沈庆峰的上诉理由，本案应重点审理原审法院责令南岗区政府重新作出处理决定是否适当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”本案中，因南岗区政府作出的征收补偿方案所依据的评估报告违法，故原审法院在撤销该征收补偿方案的同时，判决南岗区政府重新作出处理决定，符合法律规定。原审法院对南岗区政府应如何作出处理决定，已作出清晰明确的阐述，此种判决方式并未剥夺上诉人获得合理补偿的权利，故上诉人请求法院直接判决南岗区政府给予补偿款有违司法权不宜介入行政权的基本原则，本院不予支持。关于停产停业损失的问题，属于重新作出处理决定的内容之一，原审判决已经阐述，本院不再赘述。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。沈庆峰的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈庆峰负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 顾 栩 菲审判员 冷  慧二〇一九年十月十八日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。