河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫03行终258号上诉人（原审原告）河南腾威铜业科技有限公司，住所地：宜阳县产业聚集区。统一社会信用代码：91410327330204372Y。法定代表人王文金，执行董事兼总经理。委托代理人张雷，系该公司工作人员，一般代理。委托代理人**，该公司工作人员，一般代理。被上诉人（原审被告）宜阳县自然资源局，住所地：宜阳县北城区锦屏北路。统一社会信用代码：11410327MB1632499T。法定代表人鲍丰，局长。委托代理人周喜超，该局工作人员。一般代理。委托代理人刘现廷，河南凯仁律师事务所律师。特别授权。被上诉人（原审原告）宜阳县人民政府，住所地：宜阳县城关镇红旗中路5号。统一社会信用代码：11410327K246263377。法定代表人张汉智，县长。委托代理人王武江，司法局法制办工作人员,特别授权。委托代理人王杏，司法局法制办工作人员，一般代理。上诉人河南腾威铜业科技有限公司不服河南省洛阳高新技术产业开发区人民法院（2018）豫0391行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人河南腾威铜业科技有限公司的委托代理人张雷、**，被上诉人宜阳县自然资源局的委托代理人周喜超、刘现廷，被上诉人宜阳县人民政府的委托代理人王武江、王杏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年1月18日，洛阳市人民政府（甲方）与乙方深圳正威(集团)有限公司（乙方）签订《正威有色科技城项目投资合作协议》。协议在项目建设内容约定了正威有色科技城选址在洛阳市，项目总占地面积2915亩，其中:工业项目用地1854亩，为工业项目配套的研发中心、商贸物流中心、培训教育基地、专家公寓、职工宿舍等用地1061亩。本案涉及地块为协议一期项目用地的第一项。协议约定一期项目用地甲方力争于2015年3月31日前向乙方供应项目土地，若甲方不能按时供地或为乙方颁发全部土地证，乙方建设工期可相应顺延。还约定本协议签订后……若乙方依法竟得项目用地使用权，则按照相关程序与土地管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，并履行相关义务，若乙方未竟得项目用地使用权，则本协议自动失效。在基础设施配套项内约定:项目开工前，甲方应为乙方项目建设协调施工用电、用水等配套条件。甲方负责将用地红线内地上部分的人为建筑物、构筑物、坟地、树木等清除，上述附属物清理完毕后交付乙方使用。违约责任项内约定:若乙方在该地块上未按甲方批准规划进行建设，无故致使土地闲置一年以上，应按国家规定缴纳土地出让金总额20％的土地闲置费，无故连续两年未投资建设的，甲方有权按国家规定无偿收回该地块土地使用权，乙方所交土地出让金不再退还。2015年3月13日，深圳正威(集团)有限公司注册成立河南腾威铜业科技有限公司作为本项目建设公司。河南腾威铜业科技有限公司通过招拍挂的方式，取得了坐落于宜阳县四至为东至李营村耕地、夏街村耕地，西至河南捷威铜业科技有限公司用地，南至河南卓威铜业科技有限公司，北至李贺大道，面积为218440.4平方米土地的使用权人。2015年7月2日，宜阳县自然资源局与河南腾威铜业科技有限公司签订了豫(宜阳)出让(2015年)第00020号《国有建设用地使用权出让合同》，确定宗地编号为YDJY-2015-51，宗地总面积218440.4平方米，出让年期为50年，出让金为42595800元。双方在合同内约定:出让人同意在2015年9月30日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到按现状条件交付土地。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年10月31日之前开工，在2017年10月31日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。受让人在本合同项下宗地内进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理。受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费;土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。通过调查询问河南泰威投资控股有限公司总经理陈伟及对该宗土地进行现场勘测后形成调查报告，2017年11月29日，宜阳县自然资源局向河南腾威铜业科技有限公司送达宜国土闲字〔2017〕2号《闲置土地调查通知书》。2018年1月24日，宜阳县自然资源局作出宜国土闲[2018]13号《闲置土地认定书》。认定案涉土地存在已动工开发建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积三分之一和已投资额占总投资额不足百分之二十五的情况，按照《闲置土地处置办法》的规定，案涉土地被认定为闲置土地。2018年4月9日，宜阳县自然资源局向河南腾威铜业科技有限公司下达[2018]2号《闲置土地情况告知书》、[2018]2号《闲置土地处置听证权利告知书》。之后，宜阳县自然资源局就该宗土地的处置方案向宜阳县人民政府请示，县政府作出宜政土[2018]71号《关于收回河南腾威铜业科技有限公司国有建设用地使用权的批复》，同意县自然资源局的处置方案。2018年8月7日，宜阳县自然资源局作出宜国土资收[2018]2号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并于同年8月9日送达河南腾威铜业科技有限公司。河南腾威公司不服，向宜阳县人民政府申请行政复议，宜阳县人民政府于2018年10月24日作出宜政复决[2018]40号《行政复议决定书》，维持宜阳县自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，河南腾威铜业科技有限公司不服向法院提起行政诉讼，请求撤销县自然资源局作出的洛国土资收[2018]2号《收回国有建设用地使用权决定书》及县政府作出的宜政复决字[2018]40号《行政复议决定书》。原审法院认为，河南腾威铜业科技有限公司作为深圳正威(集团)有限公司组织承办在洛阳YDJY-2015-51地块项目的建设单位，应当按照深圳正威(集团)有限公司和洛阳市人民政府签订的正威有色科技城项目的相关事宜达成的框架协议进行后续工作。河南腾威铜业科技有限公司与宜阳县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，《出让合同》是在框架协议的前提下就双方的权利义务进行的落实和细化，在交付期限、交付条件和顺延工期等方面都有明确的约定，原、被告双方均应按照《出让合同》的约定履行相关义务，宜阳县自然资源局按照约定履行交付土地义务，河南腾威铜业科技有限公司也应按照合同约定的开工日期进行动工开发。通过调查询问河南泰威投资控股有限公司总经理陈伟及对该宗土地进行现场勘测后，案涉土地存在已动工开发建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积三分之一和已投资额占总投资额不足百分之二十五的情况，按照《闲置土地处置办法》的规定，案涉土地被认定为闲置土地。豫(宜阳)出让(2015年)第00020号《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条约定:受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费;土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。取得土地使用权证或按时交地后，公司应在约定期限开工建设，如有不能按期开工情况，可以提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。河南腾威铜业科技有限公司没有如期建设也未向出让人提出延期建设申请。河南腾威铜业科技有限公司与县自然资源局签订《出让合同》、《国有建设用地交地确认书》，说明接收土地时对该地块现状无异议。如果认为涉案土地被村民等其他自然人、法人侵占，可以通过其他途径维护其合法权益。河南腾威铜业科技有限公司提出洛阳市人民政府未按《投资合作协议》给付所有土地，合作协议一期所有土地分属洛阳市不同的行政区和县，其他区域开发用地是否交付并不影响本案争议地块的开工建设。原告主张因政府及政府相关部门原因造成土地闲置，没有相应的证据予以支持，不予认定。原告提出宜阳县人民政府不是适格复议机关，根据《行政复议法》规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，河南腾威铜业科技有限公司选择向宜阳县人民政府申请行政复议，再提出异议的理由不能成立。故宜阳县自然资源局作出的洛国土资收[2018]2号《收回国有建设用地使用权决定书》及宜阳县政府作出的宜政复决字(2018)第40号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决驳回原告河南腾威铜业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南腾威铜业科技有限公司承担。河南腾威铜业科技有限公司上诉称：一、一审判决认定本案基本事实不清。（一）《投资合作协议》主要内容一审判决未查明。（二）政府根本违约的事实一审判决未查明。洛阳市人民政府履行投资合作协议约定的一期项目土地供地义务的基本情况是，位于宜阳县306亩工业配套商住地至今未挂牌，位于洛阳市60亩建设总部基地土地已缴纳土地出让金109,426,118元及相关税费，但政府至今既未颁发土地证也未交付土地，也未退还累计1.17亿元的土地出让及税费；已颁发土地证的其他土地根本不能满足双方约定的“九通一平”的交付标准，并存在各种双方约定本应由政府解决的阻碍开发的问题，各宗土地具体情况详见附表一。（三）一审判决遗漏了属于闲置土地处理办法第八条规定的其他情形。1、案涉宗地征地所涉及的土地覆盖了李营村、黄瑶村、夏街村和韩营凹四个村，自2015年政府颁发案涉宗地的土地使用权证以来，当地村民对坟莹的迁动速度极为缓慢，而在此期间，旧坟未迁而又增新坟，至2017年10月才有开始加快迁移的动向，2018年4月5日清明节前后出现较大规模的迁动，至今目标土地上仍留有部分坟莹未迁移完成。为处理迁坟事宜，涉宗地之上曾多次发生大规模群体性事件。2、案涉宗地之上长期存在文物勘探及挖掘任务，一审判决对属于《闲置土地管理办法》第八条第（五）项之事实未予查明。根据洛阳市文物考古研究院两次来函，自2016年起，洛阳市文物考古研究院一直在目的土地进行勘探及挖掘工作，该项工作持续2018年9月才能基本完成。案涉宗地暂停动工除符合《闲置土地管理办法》第八条第（五）项规定的不应无偿收回的情形外，也符合《中华人民共和国文物保护法》、《河南省＜文物保护法＞实施办法》等法律法规的要求。二、一审判决无视相关联系，并适用法律严重错误。上诉人认为，一方面土地出让合同是未经协商的且合同条款不可变更的全国适用的统一的格式条款，双方并无修改及取代投资合作协议的意思及表示；另一方面，在实际操作过程中，为了推进项目尽快落地，政府方面也声称为办理土地证所必需之程序，双方并未按此合同执行，且实际也不可能按照该合同执行。正威集团公司与洛阳市人民政府有关土地出让、开发建设、政策支持等都按照经双方充分协商签订的投资合作协议约定的内容在进行。洛阳市人民政府至今未向包括上诉人在内的正威集团公司在洛阳成立的项目公司供应306亩商住地和60亩总部基地商业用地，且其违约行为一直持续，至今仍未纠正，一审判决认为上诉人未向洛阳市人民政府提出延期建设的申请，显然忽视了政府先违约且违约行为持续存在的事实。在实际执行投资合作协议过程中，正威集团公司在洛阳市、宜阳县成立项目公司分别取得部分土地，洛阳市政府及洛阳市国土局，宜阳县政府及宜阳县国土局都具体执行了投资合作协议中的政府和企业各自权利义务，政府一方的主体与正威集团公司一方的主体，分别以其所代表一方受投资合作协议约束，因此被上诉人的任何有关主体不一致的抗辩都是缺乏根据的。上诉人系根据正威集团与洛阳市人民政府约定在宜阳县成立的项目公司，包括上诉人在内的项目公司自2015年下半年陆续取得案涉宗地土地证后，已经开始筹备项目建设。同时，就目前已颁发土地证的土地的交付情况、开发障碍以及未交付土地的处理问题一直与洛阳市政府沟通协商，但适逢2016年政府换届，新任政府领导对我方项目有不同看法，我方与洛阳市政府的口头、书面函件通常是石沉大海，项目建设的任何报批文件也都被拒之门外。如上诉人所提交证据，上诉人就当前的困难多次书面向洛阳市政府寻求解决，但洛阳市政府均置之不理，而仅待形式上距开工日期达到两年之时，既不深入调查不能开工的原因，也未正式书面督促上诉人开工，而是带有目的性的直接进入无偿收回程序，且土地收回程序未给予上诉人申辩权利，违背了行政行为谦抑性原则，并严重损害了企业一方的利益。综上，上诉请求：撤销河南省洛阳高新技术产业开发区人民法院作出的(2018)豫0391行初86号《行政判决书》，裁定将本案发回重审；或改判撤销宜阳县国土资源局作出的宜国土资收[2018]2号《收回国土建设用地使用权决定书》及宜阳县人民政府作出的宜政复决【2018】第40号《行政复议决定书》。被上诉人宜阳县自然资源局辩称:上诉人以2015年1月18日《深圳正威(集团)有限公司和洛阳市人民政府正威有色金属科技城项目投资合作协议》为上诉理由，要求撤销原判或改判撤销答辩人的《决定书》及宜阳县人民政府的《行政复议决定书》理由不能成立。被上诉人所说的《投资合作协议》，只是洛阳市人民政厅与深圳正威集团签订的平等主体之间民事类型的合作框架协议。而答辩人与上诉人之间签订的《国有土地使用权出让合同》是宜阳县人民政府与正威集团的合作项目之一。《出让合同》在土地交付日期、交付条件、和顺延工期等方面都有明确约定。双方均应按照《出让合同》的约定履行相关义务。1、根据《出让合同》第十六条和第十七条第一款有明确约定，交付土地时，该宗土地应达到的土地条件为现状条件。有关用水、用电、污水及其他设施与宗地外的主管线、用电变电站接口和引入工程，按有关规定办理。答辩人已按照《出让合同》的约定期限和交付条件向上诉人交付了土地。并不存在上诉人所说的政府未按约定条件交付土地、目标土地不具备开发动工条件的问题。至于上诉人所说的其具有顺延工期的权利问题，答辩人认为：《出让合同》第十六条第二款对顺延工期对相关程序进行了具体约定：“受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的其项目竣工时间相应顺延。”据以上约定，上诉人如认为政府未全部供地，其可以申请顺延工期，但应提前30日向答辩人提出申请。但上诉人不仅未在约定的开工日前提出申请，而且时至今日上诉人也未提出。说明上诉人已经放弃了顺延工期的权利。上诉人未按照约定的开工日期进行动工开发，也未按《出让合同》的规定的程序申请延期，因此，目标土地的闲置原因不属于《闲置土地处理办法》第八条规定的情形。答辩人决定收回该土地的使用权符合法律规定。2、关于上诉人所说的目标土地涉及重点文物保护、新型大型输变电工程以及附近村民存在纠纷，影响土地开发的问题。答辩人认为：根据《出让合同》第十七条第二款的约定:“政府为公用事业需要敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，由此影响受让宗地使用功能的，政府或事业营建主体应当给予合理补偿。”上诉人所称的有关部门强行在目标土地上建设输变电工程，其可以依法要求补偿或者赔偿，而不能以此为由闲置土地。至于上诉人所称与有关单位和个人的纠纷问题。答辩人认为：上诉人已经持有土地使用权证，其应当及时通过法律渠道依法予以解决，其与有关单位或个人的纠纷未解决，不能成为闲置土地的理由。综上所述：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上，诉理由不能成立，应予驳回。敬请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人宜阳县人民政府辩称:同宜阳县自然资源局意见，一审认定事实清楚，使用法律正确，依法应予维持。1、上诉人的上诉理由不能成立，宜阳县人民政府不存在违约。2、上诉人的第二个上诉理由，投资协议和出让协议是一个整体这个说法不成立，《土地转让合同》是独立的一份协议，上诉人在取得土地使用权后，未动工开发，所以土地使用权应当予以收回上诉人的上诉理由不成立，应当予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，关于涉诉土地上项目的投资建设，2015年1月18日深圳正威（集团）有限公司与洛阳市人民政府签订的《正威有色科技城项目投资合作协议》及2015年7月2日与上诉人河南腾威铜业科技有限公司与被上诉人宜阳县自然资源局签订的豫（宜阳）出让（2015年）第00020号《国有建设用地使用权出让合同》均属有效，但签订在后的《出让合同》是在前《合作协议》的落实和细化，在交付期限、交付条件和顺延工期的程序方面都有约定，双方应当按照该出让合同的约定履行。被上诉人宜阳县自然资源局已按照约定的期限和交付条件向上诉人交付了土地，上诉人应在约定期限开工建设，如有不能按期开工情况，可以按照出让合同的约定，提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。河南腾威铜业科技有限公司没有如期建设也未向出让人提出延期建设申请。故目标土地闲置的原因并不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。另，经查实案涉土地存在已动工开发建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积三分之一和已投资额占总投资额不足百分之二十五的情况，按照《闲置土地处置办法》的规定，案涉土地被认定为闲置土地。被上诉人宜阳县自然资源局作出收回该宗地的土地使用权的决定符合法律规定。上诉人河南腾威铜业科技有限公司主张因政府或其它原因造成土地闲置的理由，没有向法院提交有力的证据予以支持，本院不予采纳。如果上诉人认为涉案土地被村民等其他自然人、法人侵占，可以通过其他途径维护其合法权益。故宜阳县自然资源局作出的洛国土资收[2018]2号《收回国有建设用地使用权决定书》及宜阳县人民政府作出的宜政复决字(2018)第40号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人河南腾威铜业科技有限公司要求撤销以上决定的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南腾威铜业科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 高 玲审判员 张 强审判员 李扬丽二〇一九年十月二十二日书记员 刘卓伦