杭州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）浙8601行初112号原告蒋利娟，女，1956年1月27日出生，汉族，住杭州市萧山区。委托代理人汪水萍，女，1979年5月29日出生，汉族，住址同上，系原告蒋利娟的女儿。被告杭州市规划和自然资源局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路508号。法定代表人俞国雄，该局局长。委托代理人来春燕，该局工作人员。委托代理人王玥，浙江王建军律师事务所律师。被告杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区行政中心。法定代表人王敏，该区区长。委托代理人席巧玲、洪炜燚，该区行政复议局工作人员。原告蒋利娟不服被告杭州市规划和自然资源局萧山分局（以下简称萧山规资分局）政府信息公开及被告杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）行政复议决定，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同月15日立案，后在法定期限内向两被告发送《行政起诉状》副本及《应诉通知书》等。本院依法组成合议庭，于同年8月9日公开开庭审理本案。原告蒋利娟及委托代理人汪水萍、被告萧山规资分局负责人骆君明及委托代理人来春燕和王玥、被告萧山区政府委托代理人席巧玲和洪炜燚到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。2018年11月29日，原杭州市国土资源局萧山分局（后因机构改革，相关职能由被告萧山规资分局承继）向原告蒋利娟作出（2018）第144号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为“1.萧山区发展和改革局批准立项877.665亩地的建设用地项目使用目录、建设项目申报及审批情况本机关不掌握，建议向萧山区发展和改革局咨询（电话:0571--82898624）;17.8亿元资金来源，政府对资金来源的审核、拨款详细清单，城中村改造方案以及改造后效果图，城中村改造项目资金来源与金额、资金审核批准以及依据本机关不掌握，申请信息不存在;北干街道荣星区块城中村改造土地预审见附件1，城中村改造土地利用总体规划局部图见附件2，该项目经‘杭州市萧山区2010年度计划指标第十一批次’上报浙江省人民政府农转用及征收，报省政府审批资料如下:审批意见书见附件3，‘一书三方案’（含建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案）见附件4，用地分类面汇总表见附件5;至今为止土地出让或划拨文件见附件7、9、10、12。2.2010年至今，荣星村城中村改造地块涉及2宗经营性土地出让，分别为萧政储出［2014］7号地块和萧政储出［2015］12号:地块，其成交确认书和建设用地批准书见附件6-9，这2宗地的招拍挂公告可登录‘杭州市萧山区招投标管理信息网’查看（网址:××／Ｍｏｄｕｌｅ／ＭｏｄｕｌｅＶｉｅｗ.ａｓｐｘＭｏｄｕｌｅＩＤ＝19）。该地块还涉及2宗划拨土地，分别为北干街道办处荣星村城中村改造安置房项目和萧山区教育局金惠初中项目，其批准通知书（或建设用地批准通知书）和划拨决定书见附件10-13，相关投资金额、资金预算建议向萧山区教育局（电话:0571-826××××6）和萧山区北干街道办事处（电话:0571-828××××5）咨询。3.萧政储出［2014］7号地块和萧政储出［2015］12号地块由北干街道负贵做地，不涉及土地储备资金收支等问题。你申请的‘土地储备计划、土地储备资金收支、项目供应数量、土地储备贷款情况’和‘土地储备项目实施方案，土地出让金收益及预算情况、土地储备风险规避方案、土地储备开支情况’等信息本机关不掌握，建议向萧山区北干街道办事处（电话:0571-828××××5）咨询。”并附件:1.《关于北干街道荣星区块城中村拆迁建设项目用地的预审意见》（萧土资预［2010］147号）、2.荣星区块城中村改造土地利用总体规划局部图、3.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字Ａ［2010］-0153）、4.萧山区2010年度计划指标第十一批次“一书三方案”、5.用地分类面积汇总表、6.《成交确认书》（萧政储出［2014］7号地块）、7.《建设用地批准书》（萧山区［2015］萧土建字第039号）、8.《成交确认书》（萧政储出［2015］12号地块）、9.《建设用地批准书》（萧山区［2016］萧土建字第183号）、10.《征（使）用土地批准通知书》（萧土征字［2012］国划43号）、11.《国有建设用地划拨决定书》（［2012］国划43号）、12.《建设用地批准书》（萧山区［2012］萧土建字第284号）、13.《国有建设用地划拨决定书》（编号:20122824）。原告蒋利娟不服，向被告萧山区政府申请行政复议。2019年3月20日，被告萧山区政府作出杭萧复字［2018］第598号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持（2018）第144号《政府信息公开告知书》第一点答复、第二点答复中关于“建设项目招拍挂公告、中标确认书、政府投资建设项目种类、投资金额、资金预算”的答复、第三点答复中关于“土地储备资金收支、项目供应数量、土地储备贷款情况、土地储备项目实施方案、土地出让金收益及预算情况、土地储备风险规避方案、土地储备开支情况”的答复，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定撤销（2018）第144号《政府信息公开告知书》第二点答复中关于“城中村改造后土地出让的供地方案、土地征收后原土地登记注销情况”的答复和第三点答复中关于“土地储备计划”的答复，责令被告萧山规资分局限期重新答复。原告蒋利娟诉称：其根据萧土告（2018）76号《举报国土资源违法违规事项处理告知书》的内容申请政府信息公开，萧山规资分局作为土地管理部门，在法律上掌管征地、预审、注销、储备、拍卖、效益收支以及申报、审批等职权。在政府信息公开行为中，萧山规资分局没有履行全部的法定职责，所附信息资料部分答非所问。萧山区政府作出《行政复议决定书》认定事实不清，除决定撤销部分外，维持部分明显违法。故请求：1.撤销被告萧山区政府作出的杭萧复字[2018]第598号《行政复议决定书》第一项内容；2.撤销被告萧山规划资源分局作出的(2018)第144号《告知书》的相应内容，并责令被告萧山规资分局重新作出答复。原告蒋利娟在法定期限内向本院提交以下3组证据材料：1.萧土告[2018]76号《举报国土资源违法违规事项处理告知书》；2.(2018)第144号《告知书》及所附材料；3.《行政复议决定书》：证据1-3拟证明被诉行政行为存在的事实。被告萧山规资分局辩称：1.其已公开保存的政府信息。其对蒋利娟要求的各项信息内容进行核对,确认北干街道荣星区块城中村改造土地预审意见、土地利用总体规划局部图、农转用及征收项目报省政府审批资料、土地出让或划拨文件、成交确认书和建设用地批准书系萧山规资分局制作或保存的政府信息,通过提供复制件或查询网站的方式告知蒋利娟。蒋利娟要求公开的法律依据属于政策咨询范围，并非应当公开的政府信息。2.萧山规资分局的公开程序符合法律规定。因申请材料较多，萧山规资分局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十四条之规定，经政府信息公开机构负责人同意延长答复期，最后做出《告知书》寄送蒋利娟。3.萧山区政府作出的杭萧复字[2018]第598号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。被告萧山规资分局在法定期限内向本院提交以下6组证据材料：1.《告知书》及附件，拟证明其已将符合公开条件的政府信息公开给蒋利娟的事实；2.《政府信息公开申请表》，拟证明蒋利娟向萧山规资分局申请公开政府信息的事实；3.《政府信息公开延期通知书》；4.EMS快递回单、查询单据；5.书面延期审批意见；6.EMS快递回单、查询单；证据3-6拟证明案涉政府信息公开延期15个工作日的相关情况。被告萧山规资分局向本院提交以下法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》《浙江省政府信息公开暂行办法》。被告萧山区政府辩称：其作出行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，法律依据充分。故请求驳回原告蒋利娟的诉讼请求。被告萧山区政府在法定期限内向本院提交以下2组证据材料：1.《行政复议决定书》，拟证明其作出行政复议决定的事实；2.《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议决定延期通知书》及萧发改投资[2012]892号文件、送达依据等，拟证明其受理案件、通知复议答复、决定延期的事实。被告萧山区政府向本院提交以下法律依据：《行政复议法》。经庭审举证、质证和辩论，本院对各方当事人提交的证据材料认证如下：关于原告蒋利娟提交的3组证据材料：两被告对证据1-3均无异议，本院予以采信。关于被告萧山规资分局提交的6组证据材料：原告蒋利娟对证据1的合法性有异议；对证据2-6无异议。被告萧山区政府对证据1-6均无异议。本院经审查后认为，证据1-6与本案有关联，形式与来源合法，内容真实，故予以采信。关于被告萧山区政府提交的2组证据材料：原告蒋利娟表示相关证据由法院审查。被告萧山规资分局对证据1、2无异议。本院认为，证据1、2系萧山区政府在履行行政复议职责过程中制作、获取的书证和收集的证据，证实行政复议程序合法，故予以采信。经审理查明：2018年10月22日，萧山规资分局收到蒋利娟寄送的《政府信息公开申请表》，要求公开萧土告（2018）76号《举报国土资源违法违规事项处理告知书》相关的“1.拟用地87.665亩建设项目用地(包括:建设用地项目使用目录、建设项目申报及审批情况);17.8亿元资金来源、政府对资金来源的审核、拨款详细清单;北干街道荣星区块城中村改造土地预审、城中村改造规划范围图、城中村改造方案以及改造后效果图;城中村改造项目资金来源与金额、资金审核批准以及依据;法律规定报省政府审批城中村改造申报资料(包括:城中村改造后土地出让的审批文件和法律依据)。2.城中村改造后土地出让的供地方案以及建设项目招拍挂公告，政府投资建设项目种类、投资金额、资金预算；土地储备计划、土地储备资金收支、项目供应数量、土地储备贷款情况;建设项目用地招拍挂中标确认书;土地征收后原土地登记注销情况;3.土地储备项目实施方案，土地出让金收益以及预算情况、土地储备风险规避方案、土地储备开支情况。”同年11月9日，萧山规资分局经审批延长答复期限15个工作日。同年11月29日，萧山规资分局作出案涉《告知书》并邮寄送达给蒋利娟。蒋利娟不服，向萧山区政府申请行政复议。同年12月25日，萧山区政府受理案件并通知萧山规资分局提交行政复议答复材料。2019年1月7日，萧山规资分局提交《行政复议答复书》及证据材料。同年2月18日，萧山区政府因案情复杂决定延长行政复议期限。同年3月20日，萧山区政府作出《行政复议决定书》，并邮寄送达争议各方当事人。本院认为：因各方当事人对案涉《行政复议决定书》第二项决定无异议，故本案的争议焦点为除第二项决定涉及的“城中村改造后土地出让的供地方案”“土地征收后原土地登记注销情况”及“土地储备计划”信息外，萧山规资分局的其他答复内容是否合法。《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径……”。在本案中，关于“北干街道荣星区块城中村改造土地预审”“城中村改造规划范围图”“法律规定报省政府审批城中村改造申报资料(包括:城中村改造后土地出让的审批文件)”“建设项目招拍挂公告、政府投资建设项目种类”“建设项目用地招拍挂中标确认书”信息，萧山规资分局以《告知书》及附件形式向蒋利娟予以公开，符合法律规定。作出《告知书》时仍然有效的原《政府信息公开条例》第二十一条之规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……”。在本案中，关于“拟用地87.665亩建设项目用地(包括:建设用地项目使用目录、建设项目申报及审批情况)”“17.8亿元资金来源、政府对资金来源的审核、拨款详细清单”“城中村改造项目资金来源与金额、资金审核批准以及依据”“建设项目……投资金额、资金预算”信息，因萧山规资分局并非上述信息的制作或保存机关，故萧山规资分局答复不掌握相关信息并建议蒋利娟向有关部门咨询，并无不当。关于蒋利娟在信息公开申请中包含对相关法律依据的咨询，因该请求并非政府信息公开申请，不纳入本案政府信息公开诉讼的审查范围。本案中需要重点审查的两个问题现分析如下：1.关于“城中村改造方案以及改造后效果图”信息根据浙江省高级人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干具体问题的解答》的规定，被告主张政府信息不存在的，应当说明理由。（1）被告能够说明其不可能制作或获取该信息的，无需进一步提供证据（如申请公开的信息不属于被告的职权范围，被告无合理理由和机会制作或获取）；（2）被告属于政府信息公开义务主体，但能提供已经尽合理搜索义务却仍不能收集到该政府信息的证据；（3）对原告已提供政府信息线索的，被告提供已按原告提供的信息文号、标题、制作时间等线索，进行了检索、查询的证据，或者提供相关信息公开指南、年度报告、归档目录等关联性证据；（4）原告提供相关线索，并要求法院调取相关卷宗材料、文件等，人民法院可以调查，必要时也可以主动调查；（5）申请公开的政府信息可以认定客观已形成（依法应形成）或获取后，由于行政机关自身在制作、保管、移交等方面出现的疏漏导致丢失或灭失的，人民法院可判决确认未予公开行为违法；确因客观原因丢失或灭失的，可判决驳回原告诉讼请求。在本案中，针对蒋利娟的申请，萧山规资分局仅简单表示“本机关不掌握，申请信息不存在”，没有说其非制作、保存相关信息主体的理由，亦未提交证明其已尽勤勉检索义务的相关证据。（备注：庭后方才提交，超过法定举证期限。）故萧山规资分局作出案涉《告知书》的相关内容主要证据不足，依法应当撤销并责令重作答复。2.关于“土地储备资金收支、项目供应数量、土地储备贷款情况”“土地储备项目实施方案，土地出让金收益以及预算情况、土地储备风险规避方案、土地储备开支情况”信息《土地储备管理办法》第三条规定“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”《土地储备资金财务管理暂行办法》第三条规定“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。”第十六条规定“土地储备机构应当于每年第三季度参照上一年度土地储备计划，按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。”第二十五条规定“各级财政、国土资源管理部门应当加强对土地储备资金使用情况、土地储备零星收入缴入国库情况以及土地储备机构执行会计核算制度、政府采购制度等的监督检查，确保土地储备资金专款专用，督促土地储备机构及时足额缴纳土地储备零星收入，努力提高土地储备资金管理效率。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第五点规定“土地储备实行项目预决算管理，国土资源管理部门应当于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核；每年年度终了，要按照规定向财政部门报送土地储备资金收支决算。”根据以上规定，萧山规资分局作为萧山区国土资源管理部门，对土地储备资金收支预决算具有编制和报送的职责，对于土地储备资金使用情况具有监督职责。在本案中，萧山规资分局以“萧政储出[2014]7号地块和萧政储出[2015]12号地块由北干街道负责做地，不涉及土地储备资金收支等问题”为由答复不掌握前述信息，但并未提供相关法律依据和事实证据予以支持，亦未予以合理说明。萧山区政府作出的《行政复议决定书》称“被申请人经检索后未发现相关内容”，但被告却未提供勤勉检索的证据。因此，萧山规资分局的答复缺乏事实和法律依据，依法应当撤销并责令重作答复。鉴于萧山规资分局作出《告知书》中部分答复内容应当予以撤销，萧山区政府作出维持案涉《告知书》的案涉行政复议决定第一项内容，依法应当一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十六条第一款、第三款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告杭州市萧山区人民政府作出的杭萧复字[2018]第598号《行政复议决定书》中维持（2018）第144号《政府信息公开告知书》第1项中关于“城中村改造方案以及改造后效果图”信息、第3项中关于“土地储备资金收支、项目供应数量、土地储备贷款情况；土地储备项目实施方案，土地出让金收益以及预算情况、土地储备风险规避方案、土地储备开支情况”答复部分的复议决定。二、撤销被告杭州市规划和自然资源局萧山分局作出的（2018）第144号《政府信息公开告知书》第1项中关于“城中村改造方案以及改造后效果图”信息、第3项中关于“土地储备资金收支、项目供应数量、土地储备贷款情况；土地储备项目实施方案，土地出让金收益以及预算情况、土地储备风险规避方案、土地储备开支情况”信息的答复内容，并责令被告杭州市规划和自然资源局萧山分局在本判决生效之日起十五个工作日内重新作出答复。三、驳回原告蒋利娟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告杭州市规划和自然资源局萧山分局负担。如不服本判决，可在《行政判决书》送达之日起十五日内，向本院递交《行政上诉状》，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。审 判 长  何淼人民陪审员  马菁人民陪审员  盛放二〇一九年十月十六日书 记 员  洪婷附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定合原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。……《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需要被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。