西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2749号     原告谢平利，男，汉族，1967年2月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市周至县。   委托代理人刘玮，男，汉族，1962年4月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市新城区。   被告周至县国土资源局。住所地陕西省西安市周至县。   法定代表人黄河，局长。   委托代理人张建斌，该局工作人员。   委托代理人孟亚红，陕西金周律师事务所律师。   原告谢平利因不服被告周至县国土资源局（以下简称周至县国土局）于2018年12月14日向其作出的周国土监决发【2018】88号行政处罚决定，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2019年8月9日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告谢平利及其委托代理人刘玮，被告周至县国土局的委托代理人张建斌、孟亚红到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告周至县国土局于2018年12月14日向原告谢平利作出周国土监决发【2018】88号行政处罚决定，内容为“1、责令你退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；2、对你非法占用0.61亩（折合406.67平方米）土地的行为，按照《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》，处以每平方米15元的罚款，共计6100.05元的行政处罚。”   原告谢平利诉称，1、被告对标的土地权属界定不清，在对原告行政执法期间弄虚作假，涉嫌有违犯法律和行政规章制度的行为，《周至县国土资源局土地行政处罚决定书》不具备政府公信力。（1）原告具备自己权属土地在《中华人民共和国土地管理法》允许的法律范围内的土地使用权，任何人、任何组织都无权干涉；（2）2019年08月02日，原告被被告纠结各方强行闯入原告家中，原告首次接到周国土催字【2019】第24号《周至县国土资源局履行土地行政处罚决定催告书》时得知，此告知书涉及2018年12月14日被告作出的周国土监决发【2018】88号《土地行政处罚决定书》原告从未见过，2019年01月18日留置送达无从谈起；（3）从2018年07月24日周至县人民法院（2018）陕0124行审47号《行政裁定书》和被告周国土发【2018】39号《关于撤销谢平利非法占地一案作出的相关法律文书的决定》得知，被告蓄意先后以周国土监告发【2015】137号、周国土监告发【2015】138号、周国土监决发【2017】53号、周国土催字【2018】第4号等四个文件都是在拿政府公信力开玩笑，并且承认该案定性及法律依据不够准确的事实；2、被告存心不善，拿法律时效性作掩护，愚弄百姓，下发没有法律依据的周国土监决发【2018】88号《周至县国土资源局土地行政处罚决定书》，企图剥夺原告土地使用合法权益；3、原告拥有土地合法使用权，1993年，原告兄长谢权利代表全家17口人分得本村民小组7.52亩承包土地，于1993年6月建房开办纸箱厂，并将该片土地用围墙全部围入，因当时未批先建，被被告罚款2500元，1999年10月27日，办理了《房权证书》。原告兄长谢权利实际占用着全部承包土地，2002年纸箱厂停办以后还续办了《房权证书》，至此应视为实际合法占用原厂土地。由于该片土地权属全家17人所有，因此原告享有该片土地使用权、处分权、收益权，故原告在该片土地内按协议实际拥有1.0824亩承包土地使用权。2019年7月23日，被告又向原告发布《履行土地行政处罚决定催告书》，自称其向原告于2018年12月14日作出了土地行政处罚决定书，并于2019年1月18日向原告作了留置送达，然而，原告从未见到，也未见该行政处罚决定书或留置送达的相关依据。综上，原告认为被告程序严重违法，实体处分错误，故诉至法院，请求1、撤销周国土监决发【2018】88号《土地行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、《国土资源局土地行政处罚决定催告书》。证明原告起诉未超过起诉期限；2、房屋位置照片一张；3、《占用土地协议书》1份；4、《家庭承包土地分包协议》1份；5、《非诉执行申请书》1份；6、《陕西省周至县人民法院行政裁定书》1份；7、《国土资源局关于撤销谢平利非法占地作出的相关法律文书的决定》；8、《民事裁定书》；9、《刑事附带民事判决书》1份。以上证据证明原告1999年办理了99-1862号房权证，后将该房拆掉盖了新房，其建房合法。   被告周至县国土局辩称，1、周国土监决发【2018】88号土地行政处罚决定书认定事实正确，证据确凿，依据充分，程序合法，处罚正确。2014年12月底，原告未经依法批准占用原二曲镇镇丰村西二组纸箱厂土地建住宅。接群众举报后，被告立案开展调查工作，并向原告下发了责令停止土地违法行为通知书。经调查，原告占用原二曲镇镇丰村西二组纸箱厂土地0.61亩（折合406.67平方米）建住宅，未依法办理批准手续，占地四址为：东至张会民住宅后墙；西至居民住宅；南至出村路；北至原纸箱厂。占地类型为城镇村及工矿用地，规划用途为城镇建设用地区，符合土地利用总体规划。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三的规定，属于非法占用土地的行为。2018年10月18日，被告依法向原告送达了《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》，原告未在法定期限内提出陈述和申辩意见，也未依法申请听证。2018年12月14日，被告作出的周国土监决发【2018】88号土地行政处罚决定证据确凿、依据充分、程序合法、处罚正确，该处罚决定书已于2019年1月18日送达原告。2、原告的起诉已经超过了法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，被告于2019年1月18日依法向原告送达了周国土监决发【2018】88号土地行政处罚决定书，原告于2019年8月5日提起行政诉讼已经超过了法律规定的起诉期限。另外，因原告未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行处罚决定，经被告进行催告，原告仍未履行义务，被告已向周至县人民法院申请强制执行，该院于2019年8月19日立案受理。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告周至县国土局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第43条、76条及《土地管理法实施条例》第42条之规定；事实依据方面，1、周国土（2015）监字第010号《责令停止土地违法行为通知书》及送达回证；2、被告对原告的询问笔录1份；3、《土地违法案件现场勘测笔录》及现场照片4张；4、《土地利用现状图》及《总体规划图》截图；5、占地地类及调查报告；法律依据方面，依据《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条，及《陕西省国土资源国土处罚自由裁量适用标准》；程序依据方面，1、《周至县国土资源局土地行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证2份，送达现场照片3张；2、周国土监决发【2018】88号《土地行政处罚书》及送达回证，送达现场照片3张；3、《周至县国土资源局履行土地行政处罚决定催告书》及送达回证，送达现场照片4张；4、《非诉审查申请书》、《周至县人民法院受理案件通知书》。以上证据证明（1）周国土监决发【2018】88号土地行政处罚决定书证据确凿、依据充分、程序合法，处罚正确；（2）原告在2019年1月18日收到处罚决定书后未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行处罚决定，经被告催告仍未履行，被告已申请周至县人民法院强制执行，该院已经立案受理；（3）原告于2019年8月5日提起行政诉讼已经超过了法律规定的起诉期限。罚款适当性方面，依据《陕西省国土资源国土处罚自由裁量适用标准》的规定。   经庭审质证，原告对被告提交的职权依据无异议，对事实证据中的1、2及3中的现场勘测笔录真实性认可，合法性及证明目的均不认可；对证据3中的照片及证据4、5真实性、合法性及证明目的均不认可；对法律依据不予认可，认为被告适用法律错误；对程序证据中的1、2真实性不予认可，认为其未收到上述文书。对3真实性认可，证明目的不认可；对证据4真实性及证明目的均予以认可；对适当性依据不予认可，认为被告属于重复处罚。   被告对原告提交的证据1真实性认可，证明目的不认可，认为被告已于2019年1月18日向原告送达了涉案处罚决定书，原告起诉超过起诉期限；对证据2真实性认可，证明目的不认可，认为不能证明涉案房屋属于合法建筑，其所占用土地为村镇及工矿用地；对证据3、4真实性不认可，认为原告提交的为复印件，不符合证据形式要件，且说明涉案土地为口粮责任田，原告涉案建设行为不合法。对5、6、7、8、9真实性认可，对证明目的不认可，认为该民事裁定中认为涉案土地权属不清，原告占用土地不合法，涉案房屋权属为原告哥哥，并非原告，原告对涉案土地无合法使用权。   本院对原被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1因有原件核对且与被告提交的证据一致，故对其真实性予以认可，对原告提交的其余证据2、3、4因无原件核对且不符合证据法定形式要件，故对其不予确认，对证据5、6、7、8、9因与本案待证事实无关，故本院不予采信；对被告提交的事实证据4、5因无原件核对且不符合证据规定的形式要件，故对其不予采信，对其余证据因均提交原件，故对其形式真实性予以确认。   经审理查明，2015年2月2日，被告周至县XX镇XX村XX组谢平利未经有批准权的人民政府批准于2015年2月2日占用二曲镇镇丰村西二组土地0.61亩（折合406.687平方米）建住宅，违反了土地管理法第62条之规定，属于非法占地行为”为由，向原告谢平利发出《责令停止土地违法行为通知书》，并于同日送达原告。同日，被告下属的国土所向原告进行询问，该《询问笔录》中记载“问：你占用耕地建房是否有国土部门审批意见？”“答：有一个宅基地证（三间）及”……“你上述所说的情况，我们要进一步调查，现责令你停止施工，接受处理。XX镇XX村XX村XX组耕地建住宅”一案制作《土地违法案件现场勘测笔录》，该笔录中“勘测时间、被邀参加人”栏为空白，“勘测人王波、赵文”无身份说明及执法证复印件。2018年10月18日，被告周至县国土局向原告作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，以原告未经批准于2014年12月底占用二曲镇镇丰村西二组原纸箱厂土地0.61亩（折合406.67平方米）建住宅的行为属于非法占地行为为由，拟对原告作出“1、责令你退还非法占用的土地。2、对你非法占用0.61亩（折合406.67平方米）土地的行为处以每平方米30元以下的罚款。”并告知原告享有陈述、申辩及听证的权利。该两份告知书《送达回证》上“受送达人拒收理由”栏中记载“当事人谢平利已收到土地行政处罚（听证）告知书，但拒绝签字。2018年10月29日。”“受送达人拒收时见证人签章”栏中记载“张建斌 王波 2018年10月29日”2018年12月14日，被告作出涉案土地处罚决定书，以“1、谢平利本人户籍证明；2、谢平利询问笔录；3、违法占地现场照片；4、土地利用现状图及总体规划图截图；5、占地地类及调查报告等。”为事实依据，认为原告于2014年12月占用二曲街道镇丰村西二组原纸箱厂土地0.61亩（折合约406.67平方米）建住宅项目的行为违反了土地管理法第四十三条之规定，决定处罚如下：“1、责令你退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；2、对你非法占用0.61亩（折合406.67平方米）土地的行为，按照《陕西省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》，处以每平方米15元的罚款，共计6100.05元的行政处罚。”2019年1月18日，该决定书《送达回证》上“受送达人”拒收理由为“拒收”，“收件人”、“受送达人拒收时见证人签章”、“不能送达理由”栏中均为空白。2019年7月23日，被告向原告作出周国土催字【2019】第24号《履行土地行政处罚决定催告书》，告知原告涉案土地处罚决定书已于2019年1月18日向原告留置送达，如原告在该催告书送达十日后仍未履行，被告将申请人民法院强制执行。原告于2019年8月2日签收该催告书。2019年8月5日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案土地处罚决定书。2019年8月19日，被告向周至县人民法院申请强制执行该处罚决定书内容，该院于同日立案，至今尚在审理过程中。   本院认为，本案的争议焦点为1、原告谢平利的起诉是否超过法定起诉期限；2、被告周至县国土局作出的周国土监决发【2018】88号土地行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。   针对焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。另根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条“《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等国土资源法律文书作出后，应当及时送达当事人、并制作《法律文书送达回证》，送达人应当为两人以上。国土资源法律文书一经送达，即发生法律效力。国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况。送达回证上记明的日期为送达日期。……”之规定，文书送达应当采用直接送达，直接送达有困难的，可采用留置送达，送达法律文书时工作人员均应为二人以上。根据本案查明的事实，被告在向原告送达涉案处罚决定书时未注明受送达人拒收及被告不能送达的理由，且无见证人签章，并未向本院提交其向受送达人同住成年家属拒绝接收该文书及邀请有关基层组织或者受送达人所在单位代表到场、说明情况的相关证据，故其不符合留置送达的法定条件且未尽到行政机关的审慎执法义务。故被告周至县国土局向原告谢平利送达涉案处罚决定文的行为因不符合上述法律关于送达的规定，依法不产生送达的法律效力，本院对被告认为其已于2019年1月18日向原告留置送达该处罚决定书，原告于2019年8月5日向本院提起诉讼，超过法定起诉期限的辩称依法不予认可。   针对焦点2，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”之规定，本案中，被告周至县国土局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，被告执法人员在向原告询问“占用耕地建房是否有国土部门审批意见”时，并未认定并得出原告认可性的回答及结论，且被告未向本院提交其对涉案现场进行勘测为何时、邀请相关参加及见证人、其勘测人员身份证明的相关证据，故根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6第二款“现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，本院对被告现场勘测程序的合法性依法不予认可，对其认定涉案占地四至、类型、面积的结论依法不予支持。另根据该《规程》9.2.2“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”之规定，因被告向本院提供的《土地利用现状图》及《总体规划图》截图复印件不符合上述法定形式要求，且其向本院提供的《关于二曲镇镇丰村西2组村民谢平利非法占地建房的调查报告》无来源、原件及单位签章，无法核对其真实性，故本院对其依据“谢平利询问笔录、违法占地现场照片、土地利用现状图及总体规划图截图、占地地类及调查报告等”即认定原告占用建设用地，涉案房屋无土地审批手续的事实认定不予认可，被告据此作出案涉处罚决定因调查事实不清、证据不足，本院对其作出案涉处罚决定的事实依据依法不予支持。另根据上述焦点1中本院认定的事实，因被告对涉案处罚决定书的送达行为不符合法定形式，其处罚程序构成违法，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告周至县国土资源局向原告谢平利作出的周国土监决发【2018】88号土地行政处罚决定；   案件受理费50元，由被告周至县国土资源局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年十月二十五日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1