四川省西昌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川3401行初54号 原告西昌市光恒混凝土有限公司,住所地：西昌市小庙乡袁家山村二组，统一社会信用代码：91513401MA62H9AW2F。 法定代表人李跃，系该公司执行董事。 委托代理人刘虎，四川鼎仁律师事务所律师,代理权限为一般代理。 委托代理人赵正贵，男，汉族，1965年9月10日出生，西昌市光恒混凝土有限公司办公室主任，代理权限为特别授权。 被告西昌市应急管理局，住所地：西昌市胜利南路西眼井北巷7号，统一社会信用代码：115134017566439039。 负责人罗世福。 委托代理人张杰，四川谦亨(冕宁)律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告西昌市光恒混凝土有限公司（以下简称光恒公司）不服被告西昌市应急管理局（以下简称市应急局）行政处罚，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年6月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案。原告光恒公司的委托代理人刘虎、赵正贵，被告市应急局的负责人罗世福及委托代理人张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月18日，原西昌市安全生产监督管理局（现西昌市应急管理局）作出（西）安监罚〔2018〕1011号《行政处罚决定书》，内容为：光恒公司未按照规定组织劳动者进行职业健康检查、建立职业健康监护档案，违反了《用人单位职业健康监护监督管理办法》第八条第一款、第十九条的规定，依据《用人单位职业健康监护监督管理办法》第二十七条第一项的规定，决定给予警告，并处罚款人民币100000元的行政处罚。 原告光恒公司诉称：一、原西昌市安全生产监督管理局作出的处罚决定书认定事实及定性错误。处罚决定书对事实的认定没有客观根据，更无充分、全面、客观、合法、有效的证据予以支持，对案件的定性也没有事实基础而且于法无据，因此，必然导致认定事实及定性错误。二、处罚决定书适用法律错误。从适用法律的原则及基础、前提、方法、因果关系上看，处罚决定书适用法律具有原则性错误，而处罚决定书适用《用人单位职业健康监护监督管理办法》第八条第一款、第十九条、第二十七条第一项更是属于典型的适用法律错误。三、处罚决定书程序违法。本案从立案到作出具体行政行为，被告均未按法定程序依法行政，从而构成程序严重违法。为维护原告的合法权益，为保障正常有序的行政执法及处罚秩序，特向人民法院提起诉讼，请求：1.依法撤销原西昌市安全生产监督管理局于2018年12月18日作出的（西）安监罚〔2018〕1011号《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告光恒公司未向本院提交证据。 被告市应急局辩称：一、原西昌市安全生产监督管理局作出的处罚决定书认定事实清楚。原西昌市安全生产监督管理局2017年11月9日对原告公司进行现场检查过程中发现原告自2013年以来，未按照规定组织其劳动者进行职业健康检查，未建立职业健康监护档案。而且未按照规定对工作场所职业病危害因素进行检测、评估，未开展风险评估和应急资源调查。经报局领导同意立案调査后，原西昌市安全生产监督管理局于2017年11月13日、14日对原告执行董事长李跃、负责安全生产的行政办负责人赵正贵、实验室副主任杨明兵进行了调查询问。上述人员对于光恒公司未按照规定组织其劳动者进行职业健康检查，未建立职业健康监护档案等违法事实均予以确认。光恒公司也不能提供该公司对职工进行职业健康检査和建立职业健康监护档案等书面文件。因此原西昌市安全生产监督管理局对于光恒公司作出的处罚行为事实清楚，定性准确。二、原西昌市安全生产监督管理局作出的处罚决定书适用法律正确。根据《用人单位职业健康监护监督管理办法》第八条规定：用人单位应当组织劳动者进行职业健康检查并承担职业健康检查费用。劳动者接受职业健康检查应当视同正常出勤。第十九条：用人单位应当为劳动者个人建立职业健康监护档案，并按照有关规定妥善保存。职业健康监护档案包括下列内容：（一）劳动者姓名、性别、年龄、籍贯、婚姻、文化程度、嗜好等情况；（二）劳动者职业史、既往病史和职业病危害接触史；（三）历次职业健康检查结果及处理情况；（四）职业病诊疗资料；（五）需要存入职业健康监护档案的其他有关资料。第二十七条：用人单位有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处5万元以上10万元以下的罚款：（一）未按照规定组织职业健康检査、建立职业健康监护档案或者未将检查结果如实告知劳动者的。光恒公司自2013年以来未对职工进行职业病健康检查，也未建立劳动者个人职业健康监护档案，答辩人处罚适用法律正确。三、原西昌市安全生产监督管理局作出的处罚决定书程序合法。原西昌市安全生产监督管理局于2017年11月9日发现光恒公司的违法行为后，依法立案调査，在案件事实完全清楚后，又依法作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书。原西昌市安全生产监督管理局的行政行为程序合法。综上所述，原西昌市安全生产监督管理局作出的处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法查明，驳回原告的诉讼请求。 被告市应急局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据： 被告统一社会信用代码证书、罗世福身份证明。 证明：被告的主体资格情况。 第二组证据： 1.现场检查记录；2.责令限期整改指令书；3.询问笔录及身份证复印件各三份；4.情况说明；5.整改计划书；6.延期整改报告；7.委托；8.验收申请；9.原告营业执照。 证明：原告存在未按照规定组织劳动者进行职业健康检查，未建立职业健康监护档案；未按照规定对工作场所职业病危害因素进行检测、评价等违法行为。原告违法事实清楚。 第三组证据： 1.行政处罚告知书（2017年12月4日）；2.行政处罚听证告知书（2017年12月4日）；3.行政处罚决定书（西安监罚〔2017〕003号）；4.行政处罚告知书（2018年12月11日）；5.行政处罚听证告知书（2018年12月11日）；6.行政处罚决定书（西安监罚〔2018〕1011号）；7.缴纳罚款催告书；8.文书送达回执（西安监回〔2017〕003号）；9.文书送达回执（西安监回〔2018〕1010号；10.邮政快递回执；11.留置送达照片；12.西昌市人民法院（2018）川3401行初30号行政判决书。 证明：原西昌市安全生产监督管理局依法向原告送达行政处罚告知书、听证告知书、处罚决定书，执法程序合法。虽然原告拒收相关法律文书，但被告通过留置送达和邮寄送达的方式均向原告送达了相关法律文书。 第四组证据： 1.立案审批表（2017年11月13日）；2.案件处理呈批表（2017年12月3日）；3.案件处理呈批表（2017年12月10日）；4.案件调查报告（2017年12月3日）；5.行政处罚集体讨论记录（2017年12月3日）；6.案件调查报告（2018年11月2日）；7.案件处理呈批表（2018年11月28日）；8.案件处理呈批表（2018年12月17日）；9.行政处罚集体讨论记录（2018年11月5日）。 证明：原西昌市安全生产监督管理局作出的行政处罚程序合法。 提供的法律依据： 1.《中华人民共和国职业病防治法》第二条、第十五条、第十六条；2.《用人单位职业健康监护监督管理办法》第二条、第二十七条；3.《中华人民共和国行政强制法》；4.《中华人民共和国行政处罚法》；5.《最高人民法院关于适用的解释》；6.《中华人民共和国行政诉讼法》。 经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第二组证据中的证据1提出异议，认为（1）该记录明确表明,被告检查的场所是企业职业病管理和生产安全事故应急预案管理工作，因而不能证明被告对原告的生产场所、生产作业、生产岗位和原告的办公场所、岗位以及原告的相关档案进行了检查。从而不能证明该记录载明的检查情况成立。（2）被告没有任何证据证明原告存在职业病危害的作业、岗位,也无证据证明原告的工作场所存在职业病危害因素，因而不能认定原告应当组织劳动者进行职业健康检查、建立职业健康监护档案,不能认定原告应当对工作场所职业病危害因素进行检测、评价，不能认定原告应当开展风险评估和应急资源调查，不能认定原告应当开展应急预案评审或论证。从而就根本不存在原告未按照规定组织、实施、开展上述工作的问题。该记录不能证明原告具有违法行为,也不能证明原告的违法事实清楚,更不能成为案涉处罚决定书的依据。 对证据2提出异议，认为（1）被告与原告之间系不平等主体，该整改指令系原告被动收取的。（2）该整改指令载明原告存在所谓的4个问题，应当以现场检查为基础，同时该4个问题要成立必须具有一个事实前提，这个前提就是原告存在职业病危害的作业、岗位，原告的工作场所存在职业病危害因素。然而，作为该整改指令基础的现场检查笔录不能成立，同时被告也无证据证明前述事实前提存在，所以该整改指令中的整改内容没有予以认定的基础和事实根据。因此，该整改指令不能证明原告具有违法行为，也不能证明原告的违法事实清楚，更不能成为案涉处罚决定书的依据。 对证据3提出异议，认为（1）组织职业健康检查、建立职业健康监护档案、对工作场所职业病危害因素进行检测评价、开展风险评估和应急资源调查、开展应急预案评审或论证的前提是原告存在职业病危害的作业、岗位,原告的工作场所存在职业病危害因素且原告的员工从事的是接触职业病危害的工作，唯有如此，才组织开展上述工作，而这一前提存在的举证责任在被告，但被告没有完成举证责任。该三份笔录也不能证明原告存在这一前提。（2）三份询问笔录的询问人均为被告的执法大队长蒋明和被告的政策法规科科长杨德伟，李跃笔录中的记录人也是杨德伟，赵正贵笔录中的记录人是被告政策法规科的工作人员谌业鑫。该三份笔录就严重违反了执法与审查必须分离这一安监执法的基本法定程序，属于典型的运动员与裁判员混同，不能达到公平公正，构成严重的程序违法。（3）李跃笔录中的住址和电话是赵正贵的住址和电话，该笔录到底是对李跃询问还是对赵正贵询问形成的，还是对李跃、赵正贵混同询问形成的，不得而知；同时，李跃笔录第2页中第7行至第15行的问答与赵正贵笔录第2页中第14行至第22行的问答完全雷同，就连遣词造句、用词用语、标点符号都完全一样，这样的问答严重违反了调查取证的询问规则，违背了最起码的生活法则、常理。上述二份笔录中的问答就是通过严重违法的相互粘贴而成，不具证据效力。因此，该三份询问笔录不能证明原告具有违法行为，也不能证明原告的违法事实清楚，更不能成为案涉处罚决定书的依据。 对证据4提出异议，认为该说明不能证明原告具有违法行为，也不能证明原告的违法事实清楚，更不能成为案涉处罚决定书的依据，且接受检查的是赵正贵、费黄二人。 对证据5真实性无异议，对其证明目的有异议，认为被告与原告之间系不平等主体关系,该整改计划措施是原告在被告未完成举证责任的情况下被动作出的,其不能证明原告具有违法行为,也不能证明原告的违法事实清楚,更不能成为案涉处罚决定书的依据。 对证据6真实性无异议，对其证明目的有异议，认为（1）被告在未完成举证责任，未查清事实的情况下，发出责令整改指令，原告被动接受，但客观上又不能全面完成整改内容，遂于2018年1月4日提出延期15天的报告，该报告经过了被告批复，被告予以认可、同意。（2）该报告不能证明原告具有违法行为，也不能证明原告的违法事实清楚，更不能成为案涉处罚决定书的依据。 对证据7真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该委托不能证明原告具有违法行为，也不能证明原告的违法事实清楚，更不能成为案涉处罚决定书的依据。 对证据8真实性无异议，对其证明目的有异议，认为（1）原告被动进行整改,在整改期内，于2018年1月18日全部完成了被告指令的整改内容。（2）该申请不能证明原告具有违法行为，也不能证明原告的违法事实清楚，更不能成为案涉处罚决定书的依据。对证据9无异议。 对第三组证据中的证据1.2.3.8真实性无异议，对其合法性有异议，认为(西)安监罚〔2017〕3号处罚决定书已经被西昌市人民法院（2018）川3401行初30号行政判决予以撤销。对证据4.5.6.7.9.10.11真实性无异议，对其合法性及证明目的有异议，认为（1）上述文书认定事实、定性、适用法律均错误且程序违法。（2）在西安监罚告〔2018〕1018号行政处罚告知书及〔2018〕1004号行政处罚听证告知书中，均没有告知原告罚款的缴纳期限、缴至的银行及账号、到期不缴纳,每日按罚款数额的3%加处罚款。根据《行政处罚法》第四十一条的规定，西安监罚〔2018〕1011号处罚决定书中的相应内容依法不能成立。对证据12无异议。 对第四组证据有异议，提出原告在开庭质证过程中才看到该组证据中的证据1.2.3.4.6.7.8，对该证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据是被告对原告作出案涉行政处罚程序方面的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款规定，只有涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据才不能公开质证、复制，而被告的第四组证据不在此列。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。被告作出案涉行政处罚没有程序方面的证据，被告提供的第四组证据不能作为本案定案依据。 对第四组证据中的证据5.9提出异议，认为原告仅看了两份证据中的讨论记录时间及参加人员；该两份讨论记录是被告作出案涉具体行政行为程序方面不可或缺的关键证据，原告无法对其真实性、合法性、关联性发表质证意见，并且在无法证明其真实合法的情况下，被告作出的具体行政行为程序不合法。 对被告提供的法律依据提出异议，认为该组依据不能证明被告对原告作出案涉的行政处罚适用法律正确。 本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据、第四组证据具有行政诉讼证据的相关属性，对其证明效力，本院予以确认。被告提供的第二组证据已被本院生效的(2018)川3401行初30号行政判决予以确认，对其证明效力，本院予以确认。第三组证据中的证据1.2.3.8已被本院生效的(2018)川3401行初30号行政判决予以确认，对其证明效力，本院予以确认；原告对证据4.5.6.7.9.10.11的真实性无异议，且该证据具有行政诉讼证据的相关属性，对其证明效力，本院予以确认；证据12是生效的法律文书，对其证明效力，本院予以确认。被告提供的依据是现行有效的法律法规，适用于本案，本院予以确认。 经审理查明，2017年11月9日，原西昌市安全生产监督管理局的执法人员对原告光恒公司进行执法检查，发现原告存在未按照规定组织劳动者进行职业健康检查，未建立职业健康监护档案；未按照规定对工作场所职业病危害因素进行检测、评价；未按照规定开展风险评估和应急资源调查；未按照规定开展应急预案评审或论证。当日，原西昌市安全生产监督管理局对原告作出《责令限期整改指令书》，责令原告对上述问题于2017年11月28日前整改完毕。 2017年11月13日，原西昌市安全生产监督管理局对原告的违法行为进行立案调查。2017年11月15日，原告向原西昌市安全生产监督管理局递交《西昌市光恒混凝土有限公司职业健康评价整改计划书》，载明：“现拟定整改计划如下：一、首先根据安全生产法规，确保安全生产，按照规定安排职工在西昌市防疫疾控中心进行体检。并建立职业健康监护档案，预计在12月20日前完成……以上整改措施方案，光恒公司将依照市安监局的整改指令书逐一完成、落实，达到安全生产规范。”经调查，原西昌市安全生产监督管理局于2017年12月11日作出（西）安监罚〔2017〕3号行政处罚决定书，决定给予原告警告并处罚款100000.00元的行政处罚。2018年1月4日，原告向原西昌市安全生产监督管理局提出《延期整改报告》，载明“......整改项目因为多种原因以及职评公司也在加紧推进整改工作。请市安监局准予我公司延期15天，公司能认真完善各项整改项目”，次日，原西昌市安全生产监督管理局负责人批准了原告延期15天的整改报告。2018年1月18日，原告向原西昌市安全生产监督管理局申请验收，经验收，2018年1月26日，原西昌市安全生产监督管理局向原告出具《整改复查意见书》，载明：“你单位已按照规定组织劳动者进行职业健康检查，并建立了职业健康监护档案”。 原告不服原西昌市安全生产监督管理局作出的（西）安监罚〔2017〕3号行政处罚决定书，于2018年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月31日作出（2018）川3401行初30号行政判决书，以原西昌市安全生产监督管理局作出的上述行政处罚违反法定程序为由，判决撤销了原西昌市安全生产监督管理局作出的（西）安监罚〔2017〕3号行政处罚决定书。 2018年11月，原西昌市安全生产监督管理局就原告存在的上述违法行为重新启动处罚程序，于同年12月11日作出（西）安监罚告〔2018〕1018号行政处罚告知书及（西）安监罚告〔2018〕1004号听证告知书，告知原告未按照规定组织劳动者进行职业健康检查、建立职业健康监护档案的行为，违反了《用人单位职业健康监护监督管理办法》第八条第一款、第十九条的规定，依据《用人单位职业健康监护监督管理办法》第二十七条第一项的规定，拟对原告作出警告，并处罚款100000.00元的行政处罚。告知原告如对行政处罚有异议，有权在收到告知书之日起3日内进行陈述、申辩、提出听证的申请，逾期不提出申请的，视为放弃权利，同时于当日向原告送达了行政处罚告知书及听证告知书。在规定的期限内原告未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请。经原西昌市安全生产监督管理局部门负责人集体讨论后，原西昌市安全生产监督管理局于2018年12月18日作出（西）安监罚〔2018〕1011号行政处罚决定书，并于当日向原告送达。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原西昌市安全生产监督管理局于2019年2月更名为西昌市应急管理局。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，原西昌市安全生产监督管理局的执法主体资格合法。对原告存在未按照规定组织劳动者进行职业健康检查、建立职业健康监护档案行为的事实，已被本院生效的（2018）川3401行初30号行政判决所认定，因此，原西昌市安全生产监督管理局作出的被诉行政处罚事实清楚。原西昌市安全生产监督管理局在作出被诉行政处罚前履行了相关的调查取证、审批、告知等相关程序，在经部门负责人集体讨论后对原告作出了行政处罚，处罚程序合法。根据《用人单位职业健康监护监督管理办法》第二十七条第一项“用人单位有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处5万元以上10万元以下的罚款：（一）未按照规定组织职业健康检查、建立职业健康监护档案或者未将检查结果如实告知劳动者的”的规定，原西昌市安全生产监督管理局作出的被诉行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，结合本案原告在收到安全生产监督管理部门的整改指令后便着手进行整改，且经安全生产监督管理部门验收，整改合格的事实，不应对原告进行顶格罚款处罚。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条的规定，判决如下： 一、变更原西昌市安全生产监督管理局（现西昌市应急管理局）（西）安监罚〔2018〕1011号《行政处罚决定书》之罚款100000.00元为罚款80000.00元； 二、驳回原告西昌市光恒混凝土有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告西昌市光恒混凝土有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审 判 长 周 红 春 审 判 员 苏 红 英 人民陪审员 赤黑挖曲 二〇一九年十月十二日 书 记 员 刘 丹 艳 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。