江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行初243号 原告南京苏秦电力设备安装有限公司，住所地南京市秦淮区大明路135－5号。 法定代表人程世文，南京苏秦电力设备安装有限公司董事长。 委托代理人韦雪萍，江苏东银律师事务所律师。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 委托代理人张燕艳，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人陈静，江苏德擎律师事务所律师。 原告南京苏秦电力设备安装有限公司（以下简称苏秦电力公司）诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）城建行政强制一案，原告苏秦电力公司于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案并在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月3日公开开庭审理了本案。原告苏秦电力公司的法定代表人程世文及其委托代理人韦雪萍，被告秦淮区政府的委托代理人张燕艳、陈静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苏秦电力公司诉称：因秦淮区南部新城红花机场地区C4-C8地块棚户区改造工程项目建设，被告秦淮区政府于2016年7月22日发布宁秦府征字〔2016〕9号《南京市秦淮E人民政府征收决定》（以下简称〔2016〕9号征收决定)，原告位于秦淮区大明路××号的厂房在征收范围内。被告在未与原告达成拆迁补偿协议且没有履行合法程序的情况下，自2018年11月29日起数次对原告厂房进行了强拆，于2019年4月1日强拆完毕。原告多次与被告相关部门协商，要求被告依法采用收益法的评估方式对涉案厂房进行合法评估，并多次向被告写信声明愿意配合征收工作及早日搬迁，但被告均以种种理由拒绝原告的合法请求，并在未对原告进行合法补偿的情况下实施强制拆除，侵害了原告作为被征收人的合法权益。综上，请求判令：1.确认被告拆除原告厂房的具体行政行为违法；2.责令被告对强拆房屋予以行政赔偿（包括房屋、装修附着物、停产停业损失、物品损失等)；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告苏秦电力公司向本院提交了以下证据： 1.《租赁协议》，证明2002年1月1日秦淮区红花街道红花村委会（以下简称红花村委会）与南京珠江客运有限公司（以下简称珠江客运公司）签订租赁协议，红花村委会将11亩土地租给珠江客运公司用做生产厂房和场地使用，租赁期限30年，同时约定如遇国家拆迁，乙方所投资厂房所得拆迁部门补偿的费用由乙方所得。 2.编号0103081的《南京市农村集体资产产权登记证》及《补充协议》，证明2008年1月5日珠江客运公司、南京龙珠宾馆有限公司（以下简称龙珠宾馆）及红花村委会三方签订协议，约定由龙珠宾馆承租红花村11亩土地，租赁期限至2031年12月31日止。 3.《合作协议》，证明2009年12月30日龙珠宾馆与原告签订合作协议，原告向龙珠宾馆支付600万元购买大明路××号厂房50%的所有权。 4.编号0103119的《南京市农村集体资产产权登记证》，证明南京市秦淮区农村集体资产管理办公室向南京珠江汽车租赁有限公司（以下简称珠江汽车公司）出具此证，涉案厂房为合法建筑； 5.《关于变更投资方名称的补充协议》，证明2013年1月5日龙珠宾馆、程世文、珠江汽车公司及原告签订协议，约定原告投资于大明路135-5房屋权利由程世文享有； 6.《协议书》及《房屋所有权转让协议书》，证明2014年5月13日珠江汽车公司法定代表人变更为桑松林，2014年12月17日珠江汽车公司将大明路××号厂房中的A栋出售给原告，原告支付购房款700万元； 7.《产权证明》，证明南京市秦淮区人民政府红花街道办事处（以下简称红花街道办）及红花村委会于2012年4月11日出具证明，承认大明路××号厂房为合法建筑物，房产产权归企业所有，土地为村集体所有，该处为非住宅用地； 8.《补充协议》，证明2015年1月15日，原告与秦淮区红花工贸公司签订协议，约定红花村委会和珠江汽车公司于2002年1月1日签订的11亩土地租赁费自2015年起由原告缴纳，租金为207634.6元，以后每年按3%递增，涉案厂房为合法建筑； 9.缴纳土地租金、房产税、土地使用税的票据，证明原告依法、依约缴纳了租金和房地产税、土地使用税； 10.《南京市房屋征收调查测绘成果图》、《关于原苏秦电力设备安装有限公司房屋评估确认意见》，证明原告厂房建筑物面积为2127.53㎡； 11.〔2016〕9号征收决定、《公告》，证明被告为涉案项目的征收主管单位，原告厂房位于征收范围内，是在被告主导下进行的强拆； 12.《南京市征收集体土地房屋补偿评估结果分户表》、《红花机场片区部分工业企业征收拆迁项目房屋装修及附属物评估明细汇总表》、两份《固定资产—机器设备、附属物预评估明细表》及补偿金额列表，证明原告的厂房情况及装修附着物、停产停业情况，江苏光大资产评估有限公司于2019年1月21日进行了预评估。被告因与原告就补偿无法达成一致意见，遂将原告房屋拆除。 13.函件5份，证明原告多次与被告相关部门协商补偿事宜，多次向被告提出要求依法按照国有土地上房屋进行补偿。 14.照片，证明被告数次违法强拆原告房屋。 15.估价咨询报告，证明原告自行委托有资质的评估公司对厂房进行了评估。 16.微信聊天截屏（征收负责人刘清河与原告法定代表人程世文）及照片，证明被告于2019年3月12日召开多部门会议，原告厂房是在被告组织下进行的强拆。 17.12月份工作任务分解表，证明原告厂房并非南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管局）拆除，而是在被告组织下的多部门行为。 18.照片，照片中包括了红花街道办以及红花街道城管科工作人员，证明有多部门工作人员在强拆现场，原告厂房是被告组织下的多部门行为，并非秦淮区城管局拆除。 19.公众号“秦淮发布”中题为《南部新城征收工作展开“百日攻坚”》的文章截屏，证明2018年9月25日秦淮区召开南部新城征收工作“百日攻坚”动员部署大会，被告拆除原告厂房时间与百日攻坚要求一致。 20.中证房地产评估造价集团有限公司的函件，证明2019年4月15日该公司向原告发函，要求原告提供房屋所有权证书和土地使用权证书，原告厂房被拆是因为项目任务紧，原被告一直就补偿款协商但未达成一致意见。 21.秦淮区城管局与案外人桑松林的谈话视频，证明秦淮区城管局受秦淮区政府指示进行强拆。 被告秦淮区政府辩称：一、涉案建筑物系秦淮区城管局依法认定为违建后予以拆除，被告未实施拆除行为，本案被告主体不适格。2016年7月22日，被告依法作出〔2016〕9号征收决定，原告在大明路××号的6493.68平米建筑物在征收红线范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。秦淮区城管局依法对征收范围内的房屋进行调查。经秦淮区住房和建设局与南京市规划局核查，涉案建筑物未办理过任何规划手续，属于违法建设。后秦淮区城管局按照法定程序向原告作出并送达了《限期拆除决定书》、《强制拆除公告》、《强制执行决定书》等，告知原告将由秦淮区城管局组织强制拆除涉案违法建筑物的依据及相关权利等事项。因原告经告知后逾期仍未自行拆除违建，秦淮区城管局于2018年11月28日起分7次对涉案建筑物进行了拆除。二、非法财产不受法律保护，原告要求被告赔偿于法无据。涉案建筑物经秦淮区城管局依法认定为违法建筑，非法建筑不受法律保护，拆迁时亦不予补偿，且被告未组织、实施过强制拆除行为，依法不属于赔偿义务机关。原告主张由被告按照征收补偿标准赔偿房屋及装饰装修、附着物、停产停业等损失，没有法律依据。综上，请求依法驳回原告苏秦电力公司的起诉。 被告秦淮区政府向本院提交了以下证据： 1.〔2016〕9号征收决定，证明大明路××号的土地和房屋位于涉案项目征收范围内。 2.秦建规函字〔2016〕995号《关于商请认定大明路××号建筑物性质的复函》； 3.宁秦城法函字〔2016〕1291号《关于商请认定大明路C1-C3地块B片区建筑物性质的函》； 4.宁规函字〔2016〕133号《关于南京舜天汽车修理厂等26家企业建（构）筑物性质规划认定的复函》； 证据2-4共同证明经南京市、秦淮区规划建设相关部门调查核实，涉案大明路××号房屋未取得相关建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的违法建筑。 5.宁城法秦限告字（2016)第D64960号《限期拆除告知书》； 6.宁城法秦限拆字（2016)第D64960号《限期拆除决定书》； 7.宁城法秦行催字（2016)第D64960号《履行行政决定催告书》； 8.宁城法秦强公字(2016)第D64960号《强制拆除公告》； 9.宁城法秦强执字（2016)第D64960号《强制执行决定书》； 10.编号0602760的《强制拆除通知书》； 11.秦淮区城管局出具的《关于苏秦电力案件情况的说明》； 证据5-11共同证明涉案厂房是由秦淮区城管局按照违建拆除程序进行拆除，被告未实施也未组织相关部门实施强制拆除行为，部分自建厂房由原告自行拆除。原告至今未就秦淮区城管局作出的相关法律文书及强拆行为申请行政复议或提起诉讼。 被告秦淮区政府向本院提交了以下法律依据： 1.《中华人民共和国城乡规划法》; 2.《南京市城乡规划条例》; 3.《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》; 4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》; 5.《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》; 6.《中华人民共和国国家赔偿法》。 经庭审质证，被告对原告苏秦电力公司提交的证据1的合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，珠江客运公司租用该11亩土地时是以租赁方式缴纳租金，土地所有权属于红花村委会集体所有；对证据2、4的合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，不能证明该块土地上的自建厂房是合法建筑；对证据3的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可；对证据5、6、13的合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据7的证明目的不予认可；对证据8、9的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可；对证据10、11、14的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据12的真实性、合法性予以认可，对证明目的不予认可，涉案自建厂房位于征收决定所确定的范围内，并不因此说明征收范围内房屋均属于合法建筑；对证据15的真实性、合法性均不予认可，该份评估报告作出时涉案厂房已经由秦淮区城管局进行拆违；对证据16、18、19的真实性、合法性无法确认，对证明目的不予认可；对证据17的真实性、合法性不予认可；对证据20的真实性无法确认，对关联性不予认可，该函件可以证明涉案厂房没有取得合法权证；对证据21的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，认为秦淮区城管局对违法建筑的查处具有独立的行政执法权，不需要经过被告的同意和批准。 原告对被告秦淮区政府提交的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据2-4的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明目的不予认可，认为市、区规划部门只是确认涉案厂房没有取得相关工程建设规划许可证，并未认定为违法建筑，原告厂房系珠江客运公司合法建造，原告支付对价购买，属于合法建筑；对证据5-11的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，原告并未收到秦淮区城管局的任何通知，原告厂房被强拆系被告组织下的多部门行为。 本院对上述证据认证如下：原告苏秦电力公司提交的证据1-10能够反映原告通过协议方式取得位于大明路××号自建厂房的相关案件事实，与本案待证事实具有关联，本院对该10项证据的证明力予以确认；证据11、12、14来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联，本院予以确认；证据15、20、21与本案待证事实缺乏关联，本院不予确认；证据16-19均系照片及手机截屏复印件，被告对其真实性不予认可，本院不予确认。被告秦淮区政府提交的证据1-11均来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联，本院予以确认。 经审理查明，2016年7月22日，被告秦淮区政府就秦淮区南部新城红花机场地区C4-C8地块棚户区改造工程项目作出〔2016〕9号征收决定，原告位于大明路××号的涉案房屋被划入项目征收范围内。2018年10月28日，红花街道办针对大明路××号房屋，以苏秦电力公司为被调查人，作出《关于原苏秦电力设备安装有限公司房屋评估确认意见》，其中载明：由北京仁达房地产评估有限公司南京分公司出具的《南京市房屋征收调查测绘成果图》，房屋编号为1-37号，总建筑面积为7020.19㎡，其中测绘图中房屋编号为2-16、23-37，建筑面积为5902.05㎡归属苏秦电力公司（程世文）所有。 另查明，自2016年4月13日起，秦淮区城管局针对大明路××号的6493.68㎡建（构）筑物，向苏秦电力公司、珠江汽车公司先后作出《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除公告》、《强制拆除决定书》、《强制拆除通知书》。2019年5月9日，秦淮区城管局出具《关于苏秦电力案件情况的说明》，称秦淮区城管局自2018年11月28日开始对苏秦电力公司的房屋实施强拆，拆除中违建内物品由公证处公证后同红花街道交接给当事人，征收单位负责清空房屋，多次的强拆并未拆除全部建筑物，部分建筑物是当事人自行拆除。 再查明，本案庭审中，原告苏秦电力公司明确其所诉强拆行为针对的房屋即《南京市房屋征收调查测绘成果图》中编号为11-13、31-37的房屋，总面积为2127.53㎡，并称涉案房屋系珠江汽车公司在2002年租赁红花村委会土地后建设，建房时未取得审批手续，原告于2014年向珠江汽车公司购买取得。同时，原告法定代表人程世文在庭审中称涉案房屋被拆除时，其看到红花街道办及秦淮区城管局工作人员出现在现场，涉案房屋拆除前秦淮区城管局曾告知其房屋是违建要拆除，但并未向其送达相关文书。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被告秦淮区政府作出〔2016〕9号征收决定，原告位于大明路××号的涉案房屋被划入项目征收范围内，原告据此主张秦淮区政府对涉案房屋组织实施了强拆行为。被告秦淮区政府对此予以否认，称涉案房屋系由秦淮区城管局认定为违建后予以拆除，并提交秦淮区城管局作出的《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除公告》、《强制执行决定书》、《强制拆除通知书》等证据予以佐证。同时，根据秦淮区城管局出具的《关于苏秦电力案件情况的说明》，秦淮区城管局自认对苏秦电力公司的涉案房屋实施了强拆行为。据此，现有证据能够认定涉案房屋的拆除行为系由秦淮区城管局实施。原告主张秦淮区政府实施了强制拆除行为，但其所提交的照片等证据不足以证明其诉讼观点，庭审中原告亦陈述在强拆现场看到红花街道办及秦淮区城管局工作人员，对是否有秦淮区政府工作人员在现场并不知晓。原告提起本案诉讼，缺乏事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项所规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”上述规定表明，行政机关的行政赔偿责任以行政行为违法为前提。本案中，原告主张被告秦淮区政府实施强拆行为缺乏事实依据，故原告一并提起的行政赔偿之诉亦不符合起诉条件。 原告苏秦电力公司在庭审结束后，申请追加秦淮区城管局为共同被告。对此本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案并无证据能够证明强拆行为系由秦淮区政府及秦淮区城管局共同实施，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于级别管辖的规定，以秦淮区城管局为被告的案件应由基层人民法院管辖。故对于原告的该项申请，本院依法不予准许。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，裁定如下： 驳回原告南京苏秦电力设备安装有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  付 双 二〇一九年十月十七日 书记员  孙 皓