广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤09行终137号上诉人（原审被告）茂名市电白区自然资源局(原茂名市电白区国土资源局)，住所地：广东省茂名市电白区*********。法定代表人李勇，局长。委托代理人蔡志明，茂名市电白区自然资源局工作人员。委托代理人许安颜，广东义法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）茂名市电白区龙记燃气有限公司，住所地：广东省茂名市电白区******口。法定代表人曾兆云，经理。上诉人茂名市电白区自然资源局（以下简称电白自然局）因与被上诉人茂名市电白区龙记燃气有限公司（以下简称龙记公司）不履行法定职责一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初33号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年12月，龙记公司申请在茂名市电白区林头镇曙光农场内(土地使用权属广东省水丰农场)建设林头镇燃气储配站项目。2014年1月13日，茂名市电白区发展和改革局批准该项目。2014年8月16日，电白自然局召开了《电白县林头镇土地利用总体规划》(2010-2020年)修改方案听证会，一致同意林头镇燃气储配站项目所占用的1.6178公顷农用地(园地)修改调整为城乡建设用地，同时相应从林头镇水丰农场调出1.6178公顷建设用地，调出后的地块由建设用地调整为农用地(园地)。修改调入、调出地块不涉及占用耕地和基本农田。2015年5月29日茂名市人民政府作出了《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)的批复》(茂府函[2015]171号)，批准林头镇燃气储配站建设项目所需用地1.6178公顷修改调入为建设用地。该批复同时要求茂名市电白区人民政府在本批复下达30个工作日内，按要求做好成果公告及备案工作，并同步更新县级规划数据库。广东省国土资源厅于2015年7月30日作出了《广东省国土资源厅关于茂名市电白县土地利用总体规划修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)成果备案的复函》(粤国土资规划改备[2015]332号)，同意茂府函[2015]171号文。2016年5月11日，茂名市城乡规划局电白分局根据龙记公司的申请，依法为其名下的燃气储配站建设项目颁发了茂规(电白)地字第[2016]**号《建设用地规划许可证》。之后龙记公司向电白自然局申请办理上述燃气储配站建设项目的《建设用地批准书》，电白自然局告知该项目使用的1.6178公顷用地仍然为农用地(园地)，不是建设用地，无法进行相关报建程序。2018年5月22日，龙记公司向电白自然局递交了《关于调整落实电白区龙记燃气有限公司燃气储配站项目建设用地的请示》，请求电白自然局落实《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)的批复》中，批准电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目用地1.6178公顷农用地(园地)调入为建设用地的行政事项。电白自然局于2018年6月28日收到上述申请，但未作出任何答复。龙记公司遂于2019年1月8日向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，茂名市电白区国土资源局于2019年3月25日更名为茂名市电白区自然资源局。原审法院认为，根据国土资源部、农业部颁布的国土资发[2018]202号《关于加强国有农场土地使用管理的意见》和茂名市国土资源局、茂名农垦局制定的《茂名市关于规范国有农场土地管理的意见》的规定，电白自然局作为县级以上地方国土资源管理行政机关，负有对其辖区内国有农场土地的土地利用规划、建设用地审批、土地登记发证和土地执法监察等环节实施统一管理的法定职责。本案中，当事人提供的证据及庭审查明的事实均证实，电白自然局在落实茂名市人民政府作出的茂府函[2015]171号《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)的批复》过程中，虽已按规定报了广东省国土资源厅备案，但由于未同步更新县级规划数据库，致使《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案》电脑版图上显示林头镇燃气储配站项目1.6178公顷用地性质仍为农用地(园地)，而不是建设用地，导致龙记公司无法申请建设用地批准书。龙记公司据此向电白自然局递交了《关于调整落实电白区龙记燃气有限公司燃气储配站项目建设用地的请示》，要求电白自然局在《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案》版图中调整落实电白区龙记燃气有限公司燃气储配站项目建设用地的相关事宜。电白自然局于2018年6月28日收到龙记公司的请示材料后，在法律规定的两个月期限内未作出任何的答复，其行为构成未在法定期限内履行职责。电白自然局辩称已按茂府函[2015]171号《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)的批复》履行了职责，2016年土地利用总体规划在修改完善前电白自然局已将燃气储配站的建设项目用地规划调整为建设用地，同时承认因工作疏忽，2018年电脑上显示《电白县林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案》版图上燃气储配站的项目用地仍为农用地(园地)。原审法院认为，电白自然局工作疏忽导致涉案建设项目用地性质登记不当，理应依职责进行更正。综上，龙记公司请求电白自然局履行法定职责，落实《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)的批复》(茂府函[2015]171号)的行政事项，有事实根据和法律依据，遂判决限电白自然局在本判决生效后六十日内对龙记公司提交的关于调整落实龙记公司燃气储配站项目建设用地的请示履行法定职责。上诉人电白自然局不服原审判决，向本院上诉称：一、涉案履行职责行为不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款,涉案职责属于行政行为前的过程性行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、原审判决程序错误，遗漏诉讼主体。并且，被上诉人的请求不具备实体法上请求基础。被上诉人起诉要求履行调查和调整镇级土地利用总体规划职责，根据《广东省土地利用总体规划实施管理规定》第二条，本案所涉履行职责行为的责任主体是被上诉人所在行政区域的镇人民政府，被上诉人的起诉违反了行政法中的权责统一原则。履行职责之诉并不意味公民、法人或者其他组织可以随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，因此，被上诉人的请求并不具备实体法上请求基础。综上所述，原审判决事实认定错误，程序错误，使用法律错误。特上诉请求：一、依法撤销茂南区人民法院(2019)粤0902行初33号行政判决，驳回被上诉人一审的诉讼请求。二、被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人龙记公司未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，龙记公司因办理涉案土地《建设用地批准书》的需要而向电白自然局提出调整用地性质的申请，根据《广东省土地管理实施办法》第二条第一款关于“省国土厅、市、县（区）国土局是同级人民政府主管本行政区域内土地统一管理工作的职能机构，负责《土地管理法》和本实施办法的组织实施和检查监督。”以及该办法第二十二条关于“乡（镇）、村企业和公共设施、公益事业建设需要使用土地的，必须经乡（镇）人民政府审核，持县级以上人民政府批准的计划任务书或其他批准文件，向县级人民政府国土管理部门提出用地申请，按照本实施办法第十三条的批准权限规定办理，并按照本实施办法第十四条、第十五条规定支付补偿费”的规定，龙记公司的上述申请事项属于电白自然局应当履行的法定职责。由于涉案土地的用地规划已经茂名市人民政府作出茂府函[2015]171号《茂名市人民政府关于电白区林头镇土地利用总体规划(2010-2020年)修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)的批复》，并经广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于茂名市电白县土地利用总体规划修改方案(电白区龙记燃气有限公司燃气储配站建设项目)成果备案的复函》(粤国土资规划改备[2015]332号)批准同意，涉案土地的性质已为建设用地，不再属农业用地，故电白自然局应当依据龙记公司的申请履行调整用地性质的职责。但电白自然局自收到龙记公司提交的《关于调整落实电白区龙记燃气有限公司燃气储配站项目建设用地的请示》后，在法定的期限内既不履行调整职责，也不作出任何答复，其行为已构成行政不作为的情形。原审法院据此判决电白自然局履行职责，并无不当。电白自然局上诉主张龙记公司的申请事项，不属行政诉讼的受案范围，也不属其应当履行的职责，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，裁判结果正确，本院予以维持；上诉人电白自然局的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年十月十五日书记员  邹君萍速录员  车嘉贤