内蒙古自治区通辽市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内05行初30号原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区新华大街59号。负责人白某某，该公司总经理。委托诉讼代理人桑某某，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。委托诉讼代理人高某某，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。被告内蒙古自治区通辽市人民政府，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区。法定代表人郝某某，该市市长。委托诉讼代理人赵某某，北京市道成（通辽）律师事务所律师。委托诉讼代理人许某某，通辽市国土资源局工作人员。第三人通辽胶建铝业有限公司，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区明仁大街3519号。法定代表人郭某某，该公司董事长。委托诉讼代理人张某某，该公司工作人员。委托诉讼代理人丁某某，该公司工作人员。原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司与被告内蒙古自治区通辽市人民政府、第三人通辽胶建铝业有限公司土地行政登记一案，原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司于2017年2月9日通过邮政特快专递方式向本院邮寄起诉材料，本院于2017年2月14日收到原告起诉材料后，通知原告到本院现场核实起诉材料内容以及起诉是否为原告真实意思表示，原告一直未亲自到本院办理。2017年5月4日，内蒙古自治区高级人民法院作出（2017）内行初字2号行政裁定书，裁定本案由通辽市中级人民法院立案。本院于2018年3月6日立案，被告内蒙古自治区通辽市人民政府在提交答辩状期间，对管辖权提出异议。本院于2018年3月20日作出（2018）内05行初15号《行政裁定书》，裁定驳回被告内蒙古自治区通辽市人民政府对本案管辖权提出的异议。本院依法组成合议庭，于2018年6月4日公开开庭审理了本案，原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司委托诉讼代理人桑某某、高钢某某，被告通辽市人民政府委托诉讼代理人赵某某、许某某，第三人通辽胶建铝业有限公司委托诉讼代理人张某某、丁忠舟到庭参加诉讼。被告通辽市人民政府负责人未出庭应诉。本院于2018年9月3日以本案原告主体资格不适当且被诉行政行为是否侵害了其合法权益尚不明确为由作出驳回原告起诉裁定，原告不服提起上诉后二审法院作出指令本院继续审理的裁定，本案现已审理终结。原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司诉称，请求：1.撤销被告于2006年4月30日向第三人通辽胶建铝业有限公司颁发的通国用2006字第03xx号《国有土地使用权证》；2.被告将土地返还原告经营或按土地评估现值返还同等货币；3.被告偿还原告十多年来失去土地的损失费共计400万元；4.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：中国信达资产管理股份有限公司是经国务院批准设立并由财政部控股的金融机构，中国信达内蒙古自治区分公司是其在内蒙古地区的分支机构。1999年11月，根据国家有关政策，中国建设银行将通辽地区相关贷款转让到信达内蒙古分公司，其中包含对通辽市哲一建建筑工程有限责任公司的债权。为清偿贷款，2000年哲一建与原告达成协议，将位于通辽市××区【地号为：04-04-007-（1）】的17,000.20平方米土地使用权及其全部地上附着物抵偿所欠信达内蒙古公司的债务。2000年7月25日，通辽市科尔沁区人民政府向原告颁发了《国有土地使用证》【通科国用（2000）字第00xx号】。原告拟对该项资产处置时发现，公司拥有的该宗土地己被通辽市人民政府非法转让给通辽胶建铝业有限公司，并于2006年4月30日向通辽胶建铝业有限公司颁发了《国有土地使用证》【通国用（2006）字第03xx号】。2016年4月1日，原告依据2016年3月1日颁布实施的《物权法》司法解释（一）向通辽市科尔沁区人民法院起诉，该院于2016年5月3日做出不予受理的裁定（2016内0502民初2540号）。2016年5月9日，原告上诉于通辽市中级人民法院，2016年7月5日，通辽市中院（2016）内05民终1038号民事裁定书，驳回上诉维持原裁定。原告不服通辽市两级法院的裁定，于2016年8月16日向内蒙古高级人民法院申请再审，请求撤销一、二审民事裁定，依法对本案进行受理，2016年12月28日，内蒙古高院驳回再审申请。三级法院均以案件因行政机关的具体行政行为引发，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回起诉。原告于2017年1月22日向内蒙古自治区政府提出行政复议申请，2017年1月26日内蒙古自治区政府法制办做出不予受理行政复议申请决定书（内政复不字2017第2号）。根据《中华人民共和国土地管理法》第一十三条、第一十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第七条的规定，原告认为：2000年7月25日，通辽市科尔沁区人民政府颁发的《国有土地使用证》【通科国用（2000）字第00xx号】是信达内蒙古分公司依法取得且合法有效的。通辽市人民政府将信达公司合法拥有的土地使用权擅自转让给通辽胶建铝业有限公司，导致出现“一地两证”的严重问题，该行为不仅违反《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及实施条例的相关规定，而且严重损害了中国信达公司的权益，造成了中央财政金融资产流失的恶果。有鉴于此，根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，为防止国有资产流失，保证财政资产安全，特向贵院提起诉讼，请求撤销通辽市人民政府颁发的《国有土地使用证》【通国用（2006）字第03xx号】，同时依法对该行政行为给信达公司带来的巨大损失，由被告按该土地评估现值返还同等货币补偿；由被告补偿原告十多年来失去土地的损失费共计400万元(后请求变更480万元)；本案诉讼费用由被告承担。被告内蒙古自治区通辽市人民政府答辩称，1、请求法院依法驳回原告的诉讼请求。2、诉讼费用由原告承担。事实和理由:原告在诉状中所述的事实不符合实际情况。被告在向本案第三人通辽胶建铝业有限公司颁发《国有土地使用权证》（通国用2006字第03xx号）的程序合法。并不存在原告在诉状中所说的：通辽市人民政府将该宗土地擅自、非法转让给通辽胶建铝业有限公司的事实。2004年，被告根据通辽市委《研究新泰林林业有限公司年产30万M细木工版项目建设事宜》书记办公会议纪要([2003129号）、通辽市人民政府《关于通辽市新泰林林业有限公土地使用权出让申请的批复》（通政发【2004】第14号），将位于东郊四委的207194.41平方米国有土地使用权出让给通辽市新泰林林业有限责任公司，其中161764.61平方米为国储地，45429.80平方米为原哲一建构件厂土地。2004年2月23日经通辽市国土资源局审核后，被告向通辽新泰林林业有限责任公司颁发《国有土地使用权证》，土地证号通国用（2004）字第0119号，土地坐落东郊四委，面积207194.41平方米。2006年4月30日，被告依据通辽胶建铝业有限公司的申请、通辽市人民政府2005年11月29日第102号市长办公会议纪要、通辽市人民政府《关于通辽胶建铝业有限公司土地使用权申请的批复》（通政发［2006」第34号）收回通辽新泰林林业有限公司位于东郊四委的土地使用权，出让给通辽胶建铝业有限公司。按照相关规定被告给通辽胶建铝业有限公司办理了土地登记，颁发了《国有土地使用权证》（通国用2006字第03xx号）。综上所述，原告给通辽胶建铝业有限公司办理土地登记，颁发《国有土地使用权证》（通国用2006字第03xx号）的行为都是依法进行的，并不存在违法行为。故请求法院驳回原告的诉讼请求。原告的请求二、三也就不成立。第三人通辽胶建铝业有限公司述称，1、请求依法驳回原告的诉讼请求。2、本案诉讼费用由原告承担。事实和理由:一、市政府向第三人颁发涉案土地及地上附属物产权证书的具体行政行为系经法定程序，符合法定情形，其行为合法有效。第三人胶建铝业公司是涉案土地使用权及地上房屋所有权唯一的合法使用和所有权人。2005年4月26日和6月26日，市政府、通辽市科尔沁区人民政府（以下简称科尔沁区政府）与胶建铝业公司的母公司青岛市胶建集团有限公司（现中启胶建集团有限公司，以下简称中启胶建公司）分别签订了《合作协议书》约定：由中启胶建公司一次性买断通辽市新泰林林产业有限公司（以下简称新泰林林业公司）位于通辽市××街的土地及地上附属物，包括厂区内铁路线产权及使用权。由市政府、科尔沁区政府负责将原属于新泰林林业公司的土地使用权及其地上附属物所有权收归国有，一次性出让给中启胶建公司，由中启胶建公司注册成立胶建铝业公司，即本案第三人。所出让使用权地块的土地及房屋过户手续由市政府、科尔沁区政府负责办理过户至胶建铝业公司名下。随后，市政府依法批复收回了原属新泰林林业公司位于××区东郊四委的土地使用权，面积为199341.09平方米，其中商业用地面积34409.84平方米，工业用地164931.25平方米，通辽市国土资源局与胶建铝业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为199341.09平方米，其中商业用地面积34409.84平方米，工业用地164931.25平方米的土地出让给胶建铝业公司，胶建铝业公司足额缴纳了土地出让金。2006年4月，市政府向胶建铝业公司颁发了位于科尔沁区东郊四委使用权面积为199341.09平方米的通国用（2006）字第03xx号土地使用权证。2008年9月11日、11月3日通辽市房产管理局分别向胶建铝业公司颁发了该宗土地地上6栋房屋的房屋所有权证。鉴于以上事实，市政府将涉案土地使用权出让给胶建铝业公司，并向其颁发相应土地使用权证的行为，完全符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《中华人民共和国国土资源部令》第21号部门规章的规定，其行为符合法定程序和法定情形，合法有效。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。胶建铝业公司是涉案土地使用权及地上房屋所有权唯一的合法使用和所有权人。二、原告在未办理涉案土地使用权出让手续的前提下，依法不能依以物抵债方式取得该土地的使用权。原告在起诉状中所述，中国建设银行将对通辽市哲一建建筑工程有限责任公司（以下简称哲一建）享有的贷款债权转让给了信达内蒙古分公司，为清偿贷款债务，哲一建与信达内蒙古分公司协议将位于××区地号为：04-04-007(1）的17000.20平方米土地使用权及其地上附属物抵偿所欠信达内蒙古分公司的债务。2000年7月25日，科尔沁区政府颁发了通科国用（2000)字第00xx号《国有土地使用证》。以物抵债的该宗土地为国有划拨土地，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、国家土地管理局令第1号《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者；不得转让土地使用权。原告在未按法律规定办理出让手续且缴纳出让金的前提下，不能取得涉案土地的使用权。退一步讲，即使涉案纷争的部分土地使用权人为原告，但原告自2000年7月25日获取国有土地使用证之后，直到2016年4月1日，就土地权属问题才首次向科尔沁区人民法院提起诉讼，在长达近16年的时间里对该土地管理存在重大疏漏，未尽到使国有资产保值增值职责，如果存在原告所称的资产流失，该责任人正是原告自己。原告非但不检讨自己的不当行为，反倒将责任推卸到市政府为胶建铝业公司颁证行为上来，实属明哲保身，不敢担当之举。三、原告不是涉案土地的使用权人，其无权主张权利。2000年7月15日，科尔沁区土地管理局向中国信达资产管理公司太原办事处呼和浩特业务部（以下简称太原办事处）下发《关于划拨土地使用权的批复》同意将哲一建17000平方米土地使用权划拨给太原办事处。就在2000年的7月15日将涉案土地证颁发给了中国信达资产管理公司呼和浩特办事处，即本案原告。但原告注册成立的时间为2001年3月17日，即颁证之日原告还未成立，何来土地使用权主体资格，与常理不符。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，原告不是涉案土地的合法使用权人，与本案无直接利害关系，不具备本案原告资格，应依法予以驳回起诉。综上所述，市政府以法定程序将涉案土地使用权地上附属物所有权向胶建铝业公司颁发相应权利证书的行为合法有效，应予以维持，胶建铝业公司依法拥有的权利理应受到法律保护。原告在未办理相应土地出让手续并缴纳土地出让金的前提下，不能依法获得将国有划拨土地通过以物抵债方式的土地使用权，而且原告也不是涉案土地使用权人，与本案无直接利害关系，不是本案适格原告。原告无理缠诉的行为应予纠正。恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1999年9月2日，中国信达资产管理公司作出《关于设立中国信达资产管理公司太原办事处呼和浩特业务部的通知》（信总发[1999]58号），决定在中国信达资产管理公司太原办事处下设呼和浩特业务部。呼和浩特业务部作为太原办事处的派出机构，在办事处的领导下开展业务。2000年7月15日，科尔沁区土地管理局作出《关于划拨土地使用权的批复》【通科土管（2000）第55号】，内容为：“中国信达资产管理公司太原办事处呼和浩特业务部：根据甲、乙双方协议，同意将哲里木盟第一建筑安装工程总公司17000平方米土地使用权划拨给你单位使用，详见附图。请接此批复10日内到我局办理划拨手续，核发土地使用证，其他事宜按有关规定办理。”2000年7月25日科尔沁区人民政府将坐落“东郊四委”、地号“04-04-007-（1）”、使用权面积为“17000.20平方米”的土地以“划拨”方式为“中国信达资产管理公司呼和浩特办事处”颁发了《国有土地使用证》【通科国用（2000）字第00xx号】。2000年9月9日，中国人民银行作出《关于中国信达资产管理公司增设办事处的批复》（银复[2000]202号），批准中国信达资产管理公司增设呼和浩特办事处，办事处以下不设分支机构。2000年9月27日，中国信达资产管理公司作出《关于增设中国信达资产管理公司呼和浩特等四个办事处的通知》，正式增设中国信达资产管理公司呼和浩特办事处。2000年9月30日，2000年12月2日哲里木盟第一建筑安装工程总公司与“中国信达资产管理公司太原办事处呼和浩特业务部”分别签订《债务清偿协议书》《关于以土地偿还债务协议书》。2001年3月17日，中国信达资产管理公司呼和浩特办事处办理营业执照。2010年6月28日，经中国银行业监督管理委员会批复，中国信达资产管理公司改制设立中国信达资产管理股份有限公司。2010年7月2日，中国信达资产管理股份有限公司将原各办事处名称进行变更，其中原“中国信达资产管理公司呼和浩特办事处”更名为“中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司”。2004年2月23日，通辽市人民政府将坐落“通辽市科尔沁区东郊四委”的地号为“04-04-067”、使用权面积为“商业42263.16平方米、工业164931.25平方米”的土地以“出让”方式为通辽市新泰林林产业有限责任公司颁发了《国有土地使用证》【通国用（2004）字第0119号】。2006年4月30日，通辽市人民政府将坐落“通辽市科尔沁区东郊四委”的地号为“04-04-067”、使用权面积为“199341.09平方米”的土地以“出让”方式向通辽胶建铝业有限公司颁发了《国有土地使用证》【通国用（2006）字第03xx号】。被告通辽市人民政府自认2006年4月30日向第三人通辽胶建铝业有限公司颁发的【通国用（2006）字第03xx号】《国有土地使用证》面积包含原告所持有的【通科国用（2000）字第00xx号】《国有土地使用证》面积。对此原告也认可。本院认为，本案原告即中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司由原“中国信达资产管理公司呼和浩特办事处”更名而来，并持有内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府为“中国信达资产管理公司呼和浩特办事处”颁发的【通科国用（2000）字第00xx号】《国有土地使用证》。而被告通辽市人民政府向第三人通辽胶建铝业有限公司颁发的【通国用（2006）字第03xx号】《国有土地使用证》的面积包含原告所持有的【通科国用（2000）字第00xx号】《国有土地使用证》面积。《土地使用证》是人民政府颁发的确定土地权属(土地使用权)的凭证。被告通辽市人民政府将原告持有土地使用证的土地确认给第三人通辽胶建铝业有限公司，造成“一地两证”、“土地使用证重叠”的后果，致使原告与第三人之间发生了土地权属争议。根据《土地管理法》的规定和《确定土地所有权和使用权的若干规定》，本案争议地块的土地使用权归属，应由通辽市人民政府重新确认。另，原告提起的其他诉请，因涉案争议土地需重新确认，故其请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项及第三款之规定，裁定如下：驳回原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司的起诉。案件受理费50元，退还原告中国信达资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审 判 长  王胜利审 判 员  荣 贵人民陪审员  张建华二〇一九年十月二十三日书 记 员  朝鲁门