上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终785号上诉人（原审原告）彭仁初，男，1960年10月22日出生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人程斐然，上海磊天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区奉城镇人民政府，住所地上海市奉贤区奉城镇兰博路2008号。法定代表人陈纪忠，镇长。委托代理人陈笛，上海市奉贤区奉城镇人民政府工作人员。委托代理人徐洁，上海理帅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区奉城镇洪东村村民委员会，住所地上海市奉贤区奉城镇洪东村盘灶1028号。法定代表人李华英，村主任。委托代理人赵春爱，上海景昊律师事务所律师。上诉人彭仁初诉被上诉人上海市奉贤区奉城镇人民政府（以下简称奉城镇政府）、上海市奉贤区奉城镇洪东村村民委员会（以下简称洪东村村委会）确认拆除房屋行为违法并要求赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，彭仁初在上海市奉贤区XX镇XX村（现为XX）XX号有一处宅基地房屋。2004年8月25日，彭仁初就该房屋与Z公司签订《上海市征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议》（适用货币补偿）。2004年3月26日，彭仁初以前述房屋遇开发，准备搬迁为由申请建房。原上海市奉贤区XX镇XX村民委员会写明“情况属实”并加盖公章后，彭仁初遂在上海市奉贤区XX镇XX村XX号建造房屋，合计面积为924平方米。在2018年奉城镇“五违四必”区域环境综合整治中，上海市奉贤区奉城镇规划土地和环境管理科认定上海市奉贤区XX镇XX村XX号房屋（以下简称系争房屋）未经合法审批，属于违法建筑。2018年8月10日，洪东村村委会出具《拆除违法建筑告知书》，告知彭仁初于2018年8月20日前自行拆除，逾期拒不拆除，执法部门将强制拆除。2018年8月21日，奉城镇政府组织人员将系争房屋内物品清空，放置于洪东村村委会，并于当日将该房屋予以拆除。彭仁初不服，遂诉至原审法院，请求法院：一、判决确认奉城镇政府、洪东村村委会于2018年8月21日拆除系争房屋的行政行为违法；二、判令奉城镇政府、洪东村村委会赔偿彭仁初经济损失人民币120万元。原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。奉城镇政府作为镇级人民政府，系争房屋位于其乡、村庄规划区内，故奉城镇政府具有对系争房屋涉嫌违法搭建行为进行执法并予以拆除的职权。本案中，奉城镇政府确认系其组织实施拆除行为，故奉城镇政府是本案的适格被告。洪东村村委会不是法定的拆违实施部门，未取得拆除违法建筑的法律授权，不具有本案行政主体资格，故洪东村村委会并非本案适格被告。彭仁初主张系争房屋为拆迁安置房屋，属于合法建筑。奉城镇政府认为拆迁是货币安置，系争房屋并非安置房屋，属于违法建筑。原审法院认为根据彭仁初提供的拆迁协议及建房申请，其建房申请日期早于拆迁协议签订日期，且彭仁初在原审庭审中陈述：原上海市奉贤区XX镇XX村民委员会在建房申请上写明“情况属实”并加盖公章后，其未向相关部门递交。因此，系争房屋并非是拆迁安置房屋，也未取得相关审批手续，且经上海市奉贤区奉城镇规划土地和环境管理科认定为违法建筑，故原审法院对彭仁初的主张不予采信。本案中，奉城镇政府在实施强制拆除前既未针对违法建筑作出限期拆除决定，告知当事人违法建筑认定的具体情况，也未听取当事人的陈述申辩及履行催告程序而径行实施强制拆除，违反了《城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规、规范性文件的相关规定，显属违法。针对彭仁初主张的赔偿请求，原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》第三十六条规定，对于财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。依据前述规定，国家赔偿的范围应当是合法财产且系直接损失。彭仁初未提供证据证明搭建的建筑物取得过合法审批手续，该系争房屋不具有合法性，故原审法院于2019年6月27日作出如下判决：一、确认奉城镇政府于2018年8月21日拆除位于上海市奉贤区XX镇XX村XX号房屋的行政行为违法；二、驳回彭仁初的其余诉讼请求。彭仁初不服向本院提出上诉，认为:原审法院认定系争房屋为违章建筑缺乏依据，因为系争房屋系奉城镇政府对彭仁初宅基地拆除的安置房屋，并非违章建筑，彭仁初此前已经按奉城镇政府要求提交了建房申请，也获得了同意，并由此缴纳了土地使用费及建房押金，系争房屋建房具有合法依据。奉城镇政府理应对彭仁初的该部分合法权益进行赔偿。故请求法院维持原审判决第一项判决主文，撤销第二项判决主文，判令奉城镇政府、洪东村村委会赔偿彭仁初因违法拆除行为造成的损失人民币120万元。被上诉人奉城镇政府辩称：经现场勘察和调查，系争房屋并不存在建房合法手续，故奉城镇政府对系争房屋实施了拆除行为。因此，即便拆除行为被确认为违法，并不表明奉城镇政府需要对系争房屋承担赔偿责任。故请求法院驳回彭仁初的上诉请求，维持原判。被上诉人洪东村村委会辩称：洪东村村委会并非本案适格被告，彭仁初的主张也不具有事实依据，故请求法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利；对于财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中彭仁初主张被拆除的系争房屋属于合法建筑，因为该房屋系彭仁初宅基地房屋被拆迁后的安置房源，且彭仁初此前就系争房屋的建造提交了申请，并缴纳了土地使用费。对此，本院认为，首先，根据彭仁初于2004年8月25日与Z公司所签订的《上海市征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议》的约定，对彭仁初宅基地拆迁补偿方式为货币补偿，并未约定对彭仁初户实施房屋安置，而仅从该协议中所约定的过渡费部分也不能推断出拆迁人将系争房屋作为安置房屋的事实；其次，彭仁初提交了相关建房申请书用以证明其曾申请建造系争房屋，然该申请日期早于前述《上海市征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议》，且申请并未获得相关部门的批准，彭仁初提交的证据未能证明系争房屋获得了合法审批；最后，上海市奉贤区奉城镇规划土地和环境管理科出具的违法建（构）筑物确认书亦载明系争房屋未经合法审批，属于违法建筑物。因此，原审法院对于彭仁初主张系争房屋属于合法建筑不予采信，并无不当。鉴于此，虽然奉城镇政府于2018年8月21日拆除系争房屋的行政行为被确认为违法，但由于系争房屋并不具有合法性，故彭仁初要求奉城镇政府予以赔偿的主张不具有事实和法律依据，不应获得支持。综上，原审法院对彭仁初的赔偿请求不予支持并判决驳回其诉讼请求并无不当。对于原审判决，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人彭仁初负担。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  孙 歆审判员  宁 博二〇一九年十月三十日书记员  贾 菁附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……