徐州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏8601行初770号 原告魏爱芝，女，1967年11月27日生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 原告蔡其元，男，1966年7月11日生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。 原告高玉梅，女，1963年10月8日生，汉族，住江苏省徐州市徐州经济开发区。 原告共同委托代理人王孝远，江苏它石律师事务所律师。 被告徐州经济技术开发区管理委员会，住所地徐州市城东大道9号科技大厦。 法定代表人邱成，该管理委员会主任。 委托代理人吕伟，该管理委员会工作人员。 委托代理人唐洁，江苏永伦律师事务所律师。 原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅诉被告徐州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）要求确认房屋安置补偿方案公告及相应告知书无效一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅诉称：一、被告经开区管委会是适格的主体。徐州经济技术开发区是经国务院批准的经济开发区（批准日期2010年3月、文号G321088)，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第二十一条规定，被告主体适格。二、被告规避法定职责。被告在答复政府信息公开申请书时称“孟家沟社区房屋征收决定”不存在，但是被告已在孟家沟实施了房屋征收，向社会公示了《孟家沟社区房屋征收安置补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》）并公告，又向孟家沟社区居民发出落款为“徐州经济技术开发区征迁管理办公室徐州经济技术开发区东环街道办事处2018年10月9日”的《告知书》（以下简称9日告知书），它们涉及到原告的实际权利义务，是具体行政行为。这样，被告违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条和第十三条规定，目的是为了规避其是征收主体的法律责任。考量《安置补偿方案》，其已明确被告是征收主体，征收工作部门由被告领导及机关工作人员、东环街道工作人员、社区工作人员组成的项目指挥部，东环街道办事处是房屋征收实施单位，由此被告应依法作出《房屋征收决定》并公告，但是以《安置补偿方案》及9日告知书代替《房屋征收决定》，被告规避法定职责，这样严重违反法律规定。三、《安置补偿方案》《告知书》严重违法。上述两文件引用《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通〔2011〕18号），这就说孟家沟社区的土地已是国有土地，那么征收该社区的房屋应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，不能适用《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》，不能适用《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》，在此请求一并审查《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》在本案中的合法性，考量这两个规范性文件如下两点，1.由《中华人民共和国立法法》第八条第（七）项规定，对非国有财产的征收、征用，必须由制定法律规定。我国没有对集体土地上房屋的征收进行立法；2.既然孟家沟社区的集体土地己征收为国有土地，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，就不能适用上述两个规范性文件。四、被告主张孟家沟社区为棚户区改造，没有事实依据。1.由照片反映的孟家沟社区房屋的全貌可见，不符合棚户区的定义；2.被告自认没有“公开认定孟家沟社区居民委员会区域内房屋为棚户区”的批准文件；3.被告自认没有听取、征询孟家沟社区居民的意见；4.被告在网络平台上公布了孟家沟社区简介，称孟家沟东临三环高架，西倚徐州北站，南挨圣戈班管道公司，北靠京杭大运河，区位优势明显。由此可知，孟家沟村交通便利，并社区建成了功能齐全、设施完备的工业园及物流园等，孟家沟社区不能是棚户区，因此被告称孟家沟社区棚户区改造既违背事实又无法律依据。原告认为被告于2018年8月24日作出的《〈孟家沟社区房屋征收安置补偿方案〉公告》（以下简称方案公告）及9日告知书代替房屋征收决定，被告征收孟家沟社区的房屋严重违反法定程序，违反法律规定，被告的行政行为是无效行政行为，请求本院确认方案公告、9日告知书无效，并对《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》的合法性进行审查。 被告经开区管委会辩称：一、原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅起诉超过起诉期限，应当予以驳回。被告于2018年10月9日作出《安置补偿方案》并公告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出；法律另有规定的除外。本案原告直至2019年4月19日才提起行政诉讼，明显超过起诉期限，应当予以驳回。二、原告对于《安置补偿方案》的起诉不属于法院受案范围，应当予以驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，原告对被告作出的《安置补偿方案》不服，应依照上述规定申请协调和裁决，直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院不予受理。三、9日告知书不具有可诉性，应当予以驳回。涉案《告知书》只是对《安置补偿方案》的重要内容及征收范围、安置地点、安置户型、征收期限等重要事项作出的提醒及告知，并分发到户，以促进被征收人对补偿安置政策的理解和认同，并不是直接产生效力的行政行为，且9日告知书也不是实际影响被征收人权利义务的文件，属于房屋征收实施过程中的阶段性或过程性行为，因此不具有可诉性。四、被告依据相关文件，征收孟家沟社区房屋的手续齐全、行为合法。案涉地块土地原属于集体建设用地，江苏省人民政府2011年1月19日作出《关于批准徐州市2010年度第23批次城市建设用地的通知》（苏政地〔2010〕1444号），将东环街道孟家沟村的38.2885公顷集体建设用地征收为国有。徐州市人民政府于2011年2月14日发布《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通〔2011〕18号），原徐州市国土资源局于2011年3月1日发布《徐州市国土资源局关于孟家沟村旧村改造项目征地补偿安置方案的公告》（徐征地通[2011]18号）。被告按照上述文件对涉案地块房屋进行征收于法有据。五、《安置补偿方案》适用法律法规正确。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。在《安置补偿方案》公告期间，包括原告在内的所有被拆迁户均未在居民代表大会上对于补偿标准提出异议，请求参照国有土地上房屋征收的有关标准予以安置补偿。另外，因集体土地征收补偿安置费用高于国有土地上房屋征收安置补偿费用，从充分保障被拆迁人利益的角度，在原告未在公示期间内明确提出请求参照国有土地上房屋进行征收补偿安置的情况下，被告适用集体土地房屋补偿标准并无不当。被告依据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》（徐州市人民政府令第146号）以及《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》（徐开管〔2017〕37号）文件对涉案房屋进行征收符合法律规定。六、被告发布《安置补偿方案》程序合法，没有违反法定程序。被告发布《安置补偿方案》严格按照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》规定的程序，在实施征收前，孟家沟社区召开了居民代表座谈会，被告委托徐州鑫盛项目管理咨询有限公司对孟家沟社区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，征收部门对征收范围内的房屋进行了调查摸底，并将调查摸底情况在征收范围内进行了公布，通过居民代表大会选取了具有资质的房地产估价评估机构。被告于2018年8月21日发布并公告了《安置补偿方案》，广泛征求被征收人意见，30天公告期内被告未收到被征收人针对补偿安置方案的听证申请，被告于2018年10月9日对《安置补偿方案》公告，并于同日将9日告知书分发入户。被告发布《安置补偿方案》程序符合法律规定。作出征收决定是国有土地上房屋的征收程序，涉案地块为集体土地房屋征收，因此不存在以《安置补偿方案》和9日告知书代替征收决定的情形。七、孟家沟社区房屋征收工作已基本结束，签约率达到90%以上，涉及重大社会公共利益，《安置补偿方案》和9日告知书即使程序有瑕疵，也不应被确认无效。孟家沟社区与徐州的老工业区相邻，环境污染严重、房矮路破、基础设施落后，根据《市政府关于印发徐州市2018年度城建重点工程计划的通知》（徐政发〔2018〕1号），为改善该地区群众居住环境的目的，基于公共利益的需要，被告将孟家沟社区列为东三环路以西片区棚户区（城中村）改造一期项目。该项目涉及征收房屋1200余户，目前签约率已达90%以上，房屋亦已拆除。即便被告作出的《安置补偿方案》和9日告知书程序上存在瑕疵，其补偿标准等内容并未侵犯原告等被征收人的合法权益，如被确认为无效行政行为，必将会给社会公共利益造成重大损害。 经审理查明： 被告经开区管委会于2018年8月24日作出方案公告，该公告载明“根据《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通〔2011〕18号），经开区对孟家沟社区房屋实施征收。现依据《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》（市政府146号令）、《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》（徐开管〔2017〕37号）等文件精神，制定此方案。一、征收范围孟家沟社区房屋和附属物（详见规划选址图）。二、征收时限本项目房屋征收签约期为30天（起止时间以告知书为准）。三、征收补偿方式及原则合法宅基地上住宅房屋（以下简称住宅房屋）征收补偿安置……四、合法建筑面积认定（一）住宅房屋的合法建筑面积是指……五、补偿与安置办法（一）补偿1、被征收房屋价值……（二）房屋产权调换1、产权调换安置房位置及价格……六、组织实施……七、补偿决定……八、法律责任……（徐州经济技术开发区印章）2018年8月24日”等内容。 原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅提起本案诉讼时向本院提交的9日告知书载明“尊敬的孟家沟社区居民：根据《徐州市人民政府征收土地方案公告》（徐政通〔2011〕18号），现对孟家沟社区居民（以下简称被征收人）房屋进行征收，为维护被征收人的合法权益，保障征收工作顺利进行，根据省有关法规、《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》（市政府146号令）和《徐州经济技术开发区集体土地房屋征收安置补偿实施细则》（徐开管〔2017〕37号），本着公开公正公平的原则，现就孟家沟社区居民房屋征收有关事项告知如下：一、安置地点……二、安置户型……三、征收期限……四、安置补偿方式……五、住宅房屋征收补偿结算标准……六、搬迁补助等费用……七、奖励……”等内容。 本院认为： 根据《征收土地公告办法》（2001年10月22日中华人民共和国国土资源部令第10号公布根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）第五条规定，征收土地公告应当包括下列内容，(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。房屋征收决定或相应公告亦应当明确包括与前述规定类似的足以确定征收房屋具体情况及相应法律效力的内容。本案中，被告经开区管委会作出的方案公告、9日告知书虽载明了“经开区对孟家沟社区房屋实施征收”等表述，但方案公告或9日告知书内容不包括前述规定确定的征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途等征收土地公告或征收房屋决定应当包括的核心、实质内容。方案公告或9日告知书并非法律意义上的征收决定或公告，不具有合法征收房屋或土地的效力。在原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅、被告提交的证据不足以证明被告依据方案公告或9日告知书征收土地或房屋，且被告否认其依据方案公告或9日告知书征收土地或房屋的情况下，原告主张被告依据方案公告或9日告知书征收土地或房屋且方案公告或9日告知书替代征收决定或具有征收公告所具有的效力，缺乏必要依据。如原告认为被告客观上征收房屋或实施行政强制迫使原告搬离且对原告合法权益产生影响，可依法另行寻求救济。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，方案公告或9日告知书所公告或告知的主要内容为补偿安置标准等事项，并不直接确定原告个体所应获得的具体补偿数额等相关具体利益，对原告合法权益明显不产生实际影响。原告起诉请求确认方案公告、9日告知书无效，本院依法应当裁定驳回。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。对规范性文件进行审查必须是在对行政行为提起诉讼时一并提出。本案中，因原告起诉请求确认方案公告、9日告知书无效，本院依法应当裁定驳回，对原告提出的规范性文件附带审查相关诉讼请求，本院亦依法不予审查。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅的起诉。 本案不收取案件受理费。原告魏爱芝、蔡其元、高玉梅预交的案件受理费50元由本院退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长 焦琰茹 审 判 员 李勇辉 审 判 员 姜 川 法官助理 王 静 二〇一九年十月二十一日 书 记 员 蒋宗佑 附：本裁定适用的相关法律依据: 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。