河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3340号上诉人(原审被告)泌阳县人民政府，住所地河南省泌阳县行政路中段。法定代表人魏华伟，系该县县长。委托代理人陈将，系该县司法局工作人员。被上诉人（原审原告）徐宗华，男，1976年3月7日出生，汉族，住河南省泌阳县。委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。委托代理人王丽媛，北京万典律师事务所实习律师。上诉人泌阳县人民政府因与被上诉人徐宗华撤销行政协议一案，不服河南省驻马店市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫17行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人泌阳县人民政府的委托代理人陈将，被上诉人徐宗华及委托代理人冯凯、王丽媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人徐宗华原审诉讼请求：撤销泌阳县人民政府委托泌阳县春水镇人民政府与其签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》。原审法院经审理查明：徐宗华于2015年从案外人处以55万元价格，购得位于泌阳县春水镇驻南路的一处房产。2017年6月15日，国土资源部作出国土资函〔2017〕412号《关于省道330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程建设用地的批复》，同意S330省道升级改造建设用地涉及的农用地转用及征收集体所有的农用地。2017年4月1日泌阳县人民政府作出泌政文〔2017〕50号《关于印发泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案的通知》，该安置方案第四条第（一）项第二款规定：“房屋补偿价值的认定，由法定程序依法选定的房屋评估机构进行评估确定。土地和房屋分别进行评估”。2017年12月30日，河南恒远房地产评估有限公司对徐宗华的房屋及附属物进行评估，估价时点为房屋征收决定公告之日—“2017年1月3日”，评估价格316005元。2017年6月17日，泌阳县人民政府作出泌政〔2017〕23号《关于对泌阳县S330快速通道升级改造工程规划范围内土地房屋实施征收的决定》。2018年2月26日，泌阳县人民政府向春水镇人民政府作出授权委托书，委托春水镇人民政府负责拆迁具体事宜。2017年12月13日，春水镇人民政府作为拆迁人与徐宗华签订了《房屋拆迁安置协议书》，各项补偿总额为319705元。为此，2018年1月17日，其他被征收人吉德珍、王道省向驻马店市发展和改革委员会申请公开泌阳县S330省道扩建项目的立项文件的政府信息。2018年1月23日，驻马店市发展和改革委员会向吉德珍、王道省进行了答复并附其委《关于省道S330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程可行性研究报告的批复》。2018年1月3日，吉德珍、王道省向泌阳县国土资源局申请公开“关于S330省道扩建项目泌阳春水段建设项目的征地批复和征地红线图”事项的政府信息。2018年5月7日，泌阳县国土资源局向吉德珍、王道省公开了《国土资源部关于省道330（原省道333）驿城区至焦桐高速段改建工程建设用地的批复》及泌阳县S330快速通道征地红线图。另查明，2010年8月3日，泌阳县人民政府作出泌政土[2010]41号《关于泌阳县粮食集团有限公司春水粮油购销公司变更土地用途的批复》，同意将春水粮油购销公司的2747平方米国有划拨土地协议出让给泌阳县粮食集团有限公司，出让用途为商业用地。2010年11月10日，泌阳县粮食集团有限公司春水粮油购销公司交纳了60万元的土地出让款。2018年8月6日，王道省、吉德珍、袁长全、汪成、徐宗华提起行政诉讼，请求撤销泌阳县人民政府的征收决定，原审法院于2019年1月24日作出（2018）豫17行初235号行政裁定，驳回王道省、吉德珍、袁长全、汪成、徐宗华的起诉。王道省等五人不服提出上诉。2019年7月23日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1131号行政裁定，撤销原判，指定原审法院继续审理。原审法院认为，泌阳县春水镇人民政府受泌阳县人民政府的委托，与徐宗华签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，应视为泌阳县人民政府的行政行为，徐宗华以泌阳县人民政府为被告提起行政诉讼，泌阳县人民政府系适格的被告。徐宗华系《房屋拆迁安置补偿协议书》当事人，具有本案原告主体资格。徐宗华得知春水镇人民政府是受泌阳县人民政府委托后，以泌阳县人民政府为被告提起行政诉讼，未超过六个月的起诉期限。本案中，虽然徐宗华的房屋不在征收决定红线图范围内，但征收红线从徐宗华的房屋所在建筑物中穿过，对于该建筑物的征收应当整体进行征收，而非分割征收其一部分，征收决定的效力涉及整个建筑物，亦应属于征收范围，故泌阳县人民政府对徐宗华的房屋实施征收，并未超越职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”，本案徐宗华请求撤销行政协议，其请求是否成立，还应按照《中华人民共和国合同法》规定的撤销合同条件予以审查。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院撤销合同。原审法院认为，案涉行政协议存在显失公平的情形，理由如下：首先，案涉房屋系国有土地上的房屋，根据《泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案》的规定，土地和房屋应分别进行评估，但泌阳县人民政府委托的评估机构所作的评估单中，仅显示对案涉房屋进行估价，对土地价值未另行评估；其次，徐宗华提供的证据证明其购买案涉房屋花费55万元，而泌阳县人民政府根据评估结果补偿徐宗华319705元，拆迁补偿安置费远低于徐宗华的购房费用。综上，泌阳县人民政府在与徐宗华签订《房屋拆迁安置补偿协议书》时，未按照拆迁补偿安置方案的规定对案涉土地和房屋分别进行评估，客观上造成当事人之间经济利益严重失衡的结果，违反了公平合理原则，徐宗华请求撤销该协议，有事实和法律依据，原审法院予以支持。关于泌阳县人民政府提出本案属于民事争议，不应作为行政案件受理的问题。原审法院认为，行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议是否有效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿责任和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。故无论根据现行法律及司法解释，还是审判实践，因行政协议产生的争议均属于行政诉讼受案范围。泌阳县人民政府的主张系对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的错误理解，原审法院不予支持。关于泌阳县人民政府提出案涉房屋系违章建筑不应补偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。本案中，泌阳县人民政府作出征收决定前，未对案涉房屋进行调查，亦未认定案涉房屋系违法建筑，且泌阳县春水镇人民政府与徐宗华签订拆迁安置补偿协议时，已认可案涉房屋的合法性并委托评估机构作出评估，泌阳县人民政府在诉讼中主张案涉房屋系违法建筑，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十三条第一款、第七十条第六项，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，判决撤销泌阳县人民政府于2017年12月13日委托泌阳县春水镇人民政府与徐宗华签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》。上诉人泌阳县人民政府不服原审判决，提起上诉称：1.涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》不符合《合同法》第五十二条第一款第二项关于显失公平的情形。涉案房屋的补偿价值系上诉人委托的评估机构评估的结果，符合相关规定，而原审法院仅凭被上诉人提供的收条就认定房屋的价值，缺乏依据。2.被上诉人的户籍可以证明其不是涉案土地所有权人和使用权人，涉案房屋没有相关的“四证一照”，违反了房屋开发建设的相关规定，系违章建筑。3.本案属于民事争议，不应作为行政案件受理。4.本案遗漏当事人。应把无独立请求权的“开发商”列为本案第三人参加诉讼。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，直接改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人徐宗华答辩称：泌阳县人民政府在作出房屋征收决定前并未对涉案房屋进行调查认定，未认定涉案房屋系违法建筑，与徐宗华签订了《拆迁安置补偿协议》后，又委托评估机构对涉案房屋进行评估，认可了涉案房屋的合法性。依据“房随地走、地随房走、房地一体、不可分离”的物权基本原则，涉案房屋属于徐宗华所有，则涉案房屋所依存的土地为徐宗华使用，土地价值自然属于徐宗华所有。按照泌阳县人民政府制定的《泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案》，土地和房屋是分别进行评估，但评估机构出具的评估单中仅显示对房屋价值进行了评估，对土地价值未进行评估，无法体现涉案房屋的真实价值，对徐宗华明显不公平。徐宗华提供的收条注明了房屋价值和收款人，涉案房屋是按照商铺购买并按商铺实际使用，徐宗华购买房屋后，房屋价格已经升值几倍，泌阳县人民政府支付的拆迁补偿费低于徐宗华的购房款，明显显失公平。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：一、关于涉案《房屋拆迁安置补偿协议书》是否应予撤销问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定,房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下,由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额,但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。依据上述规定,国有土地上房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回，即使房屋与土地分属不同的所有人，也应该一并处理。对被征收房屋的市场价格补偿,不低于被征收房屋类似房地产的市场价格,应当考虑被征收房屋的区位、用途等影响被征收房屋价值的因素综合评估确定。本案中,泌阳县人民政府制定的《泌阳县S330快速通道房屋拆迁补偿安置方案》第四条第（一）项第二款规定，“房屋补偿价值的认定：由法定程序依法选定的房屋评估机构进行评估确定。土地和房屋分别进行评估”。但泌阳县人民政府委托的评估机构所作的评估单中，仅显示对案涉房屋进行估价，未对土地价值另行评估，亦未考虑土地使用权等因素，明显无法体现涉案房屋的真实价值。并且徐宗华提供的证据证明其购买涉房屋支出55万元，而泌阳县人民政府根据评估结果仅补偿徐宗华319705元，补偿费明显低于徐宗华购买涉案房屋支出的费用。故原审法院以泌阳县人民政府在与徐宗华签订《房屋拆迁安置补偿协议书》时，未按照拆迁补偿安置方案的规定对案涉土地和房屋分别进行评估，客观上造成当事人之间经济利益严重失衡的结果，违反了公平合理原则，撤销该协议书，并无不当。二、关于泌阳县人民政府称本案属于民事争议的问题。本案中，徐宗华要求撤销的是泌阳县人民政府与徐宗华签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，《中华人民共和国行政诉讼》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，因此，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人关于本案属于民事争议的上诉理由不能成立，本院不予支持。三、关于泌阳县人民政府称本案遗漏当事人的问题。本案徐宗华要求撤销的是泌阳县人民政府与徐宗华签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，该协议书内容并不涉及第三人的权利义务，因此，泌阳县人民政府关于本案遗漏当事人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人泌阳县人民政府的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人泌阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 董 抒审判员 李平均审判员 荆向丽二〇一九年十月二十二日法官助理张俊书记员赵狄