广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终567号上诉人（原审原告）广东力王起重机械有限公司，住所地佛山市南海区。法定代表人吕圣平，经理。委托代理人邱文杰，广东人可和律师事务所律师。上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人王东海，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人麦慧莉，广东楉泓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人陆林邦，该府工作人员。委托代理人蔡凌波，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人广东力王起重机械有限公司（以下简称力王公司）与上诉人佛山市生态环境局（以下简称市生态环境局）因力王公司诉原佛山市南海区环境保护局（以下简称原南海环保局）环保行政处罚及诉被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2018年4月9日，原南海环保局执法人员在力王公司处检查时发现，力王公司正在进行喷漆作业和手扫油漆作业，该工序没有配套废气治理设施，产生的废气无组织排放至厂外。同日，原南海环保局对力王公司的上述违法行为进行立案调查。同年6月13日，原南海环保局向力王公司作出并送达南环违改（丹）〔2018〕2号《责令改正违法行为决定书》，责令力王公司立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自扩建的违法行为；立即改正未在密闭空间或设备中进行喷漆和手扫漆生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为。同年6月19日，原南海环保局作出南环听告〔2018〕235号《行政处罚听证告知书》，告知力王公司拟对其上述违法行为罚款144000元和相应的陈述、申辩、听证权利。该告知书于同年6月22日送达给力王公司。同年6月24日，力王公司向原南海环保局申请听证。原南海环保局于2018年7月2日作出南环听通〔2018〕48号《行政处罚听证通知书》，通知力王公司听证事项，并于同年7月12日举行听证。2018年10月22日，原南海环保局到力王公司处检查未发现有手扫漆和喷漆工序。2018年10月24日，原南海环保局就力王公司的违法行为和处罚事项进行集体讨论，认为力王公司已停用手扫漆和喷漆工序符合从轻处罚的情节，但力王公司在2016年6月16日曾因环境违法行为被处罚，现再次被处罚应予从重，决定对力王公司罚款138000元。2018年10月26日，原南海环保局作出南环罚〔2018〕296号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），并于同年10月30日送达给力王公司。力王公司不服，于2018年12月24日向南海区政府申请行政复议。南海区政府于同日受理，并向原南海环保局作出南海府行复〔2018〕900号《提出行政复议答复通知书》。经审查，南海区政府于2019年1月29日作出南海府行复〔2018〕900号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），并分别于同年1月30日、2月1日分别送达给原南海环保局、力王公司。另查明，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》并经力王公司、原南海环保局确认，力王公司的喷漆工序属于需要提交环境影响报告表项目。力王公司喷漆工序和手扫漆工序适用的为水性醇酸树脂涂料。再查明，原南海环保局于2016年9月21日以力王公司在手扫油漆工序需配套建设的废气治理设施未建成的情况下主体工程已投入正式生产使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定为由，对力王公司作出南环罚〔2016〕184号《行政处罚决定书》，处罚款50000元。原审法院认为，案件中原南海环保局认定力王公司的违法行为发生在2018年4月，因此，案件适用2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第一百零八条第（一）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的”根据上述规定，原南海环保局作为县级人民政府环境保护主管部门对力王公司的违法行为进行查处具有职权依据，其作出《处罚决定书》依法送达力王公司，并告知相应的诉讼权利和义务，法院予以确认。但《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”案件中，原南海环保局对力王公司的违法行为于2018年4月9日立案，于同年10月26日作出《处罚决定书》，扣除鉴定、送达期限，明显超过了3个月的期限，处罚程序存在瑕疵，虽不影响《处罚决定书》的合法性，但法院予以指出。《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第四十五条规定：“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。”案件中，根据原南海环保局向力王公司法定代表人吕圣平所作的《调查询问笔录》和《水性醇酸树脂涂料行业标准》，力王公司所使用的水性醇酸树脂涂料会产生挥发性有机化合物（VOC），因此，力王公司在进行喷漆和手扫漆作业时没有在密闭空间或者设备中进行，也没有配套相应的防治设施违反了上述规定，原南海环保局依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第一百零八条第（一）项的规定对力王公司作出处罚，于法有据，法院予以支持。力王公司认为，喷漆和手扫漆工序中使用的水性醇酸树脂涂料不会对大气产生污染，原南海环保局也没有证据证明力王公司使用水性醇酸树脂涂料产生的挥发性有机化合物超过了行业标准，因此，原南海环保局作出的《处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误。对此，原审法院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第四十五条的规定,产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，需在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施，至于所排放的废气是否超过标准并非是适用该规定的前提条件，因此，力王公司的该主张缺乏依据，法院不予支持。至于原南海环保局适用《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》（以下简称《佛山自由裁量权规定》）作为确定处罚金额的裁量标准问题。原审法院认为，《佛山自由裁量权规定》是佛山市环境保护局根据环境违法行为的性质、情节对法律规定的细化，在法律规定处罚幅度大的情况下，有利于规范行政执法行为，避免行政执法的肆意，因此，《佛山自由裁量权规定》不违反上位法规定的情况下，原南海环保局以此作为裁量标准确定最终处罚额度并无不当。但是，在从重处罚的情节规定方面，根据原中华人民共和国环境保护部制定的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》(以下简称《环保部自由裁量权意见》)，对环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的，可从重处罚。而《佛山自由裁量权规定》规定为两年内因环境违法行为被第二次行政处罚，明显扩大了《环保部自由裁量权意见》的从重处罚标准，应不予适用。案件中，力王公司曾于2016年9月21日因环境违法行为被行政处罚，而案件的违法行为发生在2018年4月9日，超过了《环保部自由裁量权意见》规定的12个月内再次实施环境违法行为的期限，原南海环保局以此为由对力王公司从重处罚缺乏依据，明显不当，应予变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，综合考虑案件的违法行为、性质、情节和原南海环保局在确定处罚金额时的裁量，法院将处罚金额变更为134000元。至于力王公司提出案件应该适用《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准(试行)》确定处罚金额的主张，经查，《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准(试行)》于2011年1月21日制定，其所对应的是2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，而该法并没有具体规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动所需要采取的环保措施和相应的法律责任。并且，《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准(试行)》亦未就违反挥发性有机物废气防治措施的行为的处罚标准作出规定，因此，在2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》具体规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动所需要采取的环保措施和相应的法律责任的情况下，力王公司主张适用《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准(试行)》缺乏理据，法院不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，南海区政府作为原南海环保局的本级人民政府，对力王公司不服行政处罚决定提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。南海区政府在受理力王公司的复议申请后，在法定期限内作出《复议决定书》，并分别送达力王公司及原南海环保局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，法院予以支持。但南海区政府在复议程序中未查明原南海环保局认定力王公司具有从重情节并从重处罚，确定的处罚金额明显不当，作出维持决定错误，应予撤销。力王公司提出在原南海环保局作出的《处罚决定书》中明确“当事人提出的‘当事人所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用’申辩理由符合……从轻处罚情节，我局依法予以采纳”，南海区政府在无新的证据证明的情况下，改变《处罚决定书》认定的该事实缺乏理据。对此，原审法院认为，根据原南海环保局向力王公司法定代表人吕圣平所作的《调查询问笔录》和《水性醇酸树脂涂料行业标准》，力王公司使用水性醇酸树脂涂料进行喷漆和手扫漆工序作业时会产生废气，原南海环保局亦对《处罚决定书》的上述表述作出合理的解释，因此南海区政府予以纠正并无不当，力王公司的主张缺乏理据，法院不予支持。综上，原南海环保局作出的《处罚决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，但处罚金额明显不当，法院依法变更为134000元，力王公司提出的撤销原南海环保局作出的《处罚决定书》的请求法院不予支持。南海区政府作出的《复议决定书》未查明和纠正原南海环保局处罚金额明显不当的错误，应予撤销。力王公司提出的要求撤销南海区政府作出的《复议决定书》，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条的规定，判决如下：一、变更原南海环保局作出的南环罚〔2018〕296号《行政处罚决定书》中“处罚款人民币138000元”的处罚事项，改为“处罚款人民币134000元”；二、撤销南海区政府作出的南海府行复〔2018〕900号《行政复议决定书》；三、驳回力王公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原南海环保局、南海区政府负担。上诉人力王公司上诉称：一、原南海环保局作出的《处罚决定书》适用法律、法规错误。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第九至十四条的规定，佛山市环境保护局无权就法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，其制作的《佛山自由裁量权规定》没有任何法律效力，不能作为裁量标准。2.应当由省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定规章(政府规章)以规避行政执法的肆意性，佛山市环境保护局的行政级别并未达到可以细化法律法规的行政级别。3.《环保部自由裁量权意见》明确规定，环保部门行使自由裁量权的依据为“法律、法规和规章的规定”，涉案《处罚决定书》却依据地级市环保部门制定的规定来进行处罚，明显违法。二、《佛山自由裁量权规定》第十二条明显违反上位法，且一审判决已经认定该条规定违反上位法。三、《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第一百零八条规定的处罚幅度是“二万元以上二十万元以下”的罚款。但《佛山自由裁量权规定》的裁量标准却规定上诉人的违法处罚幅度是12万元以上16万元以下，明显属于大幅提高下限，违反上位法的规定。四、如本案真应处罚，也应适用《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准(试行)》的规定进行处罚。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决第一项，改判变更罚款为人民币30000元。2.案件诉讼费由市生态环境局、南海区政府承担。上诉人市生态环境局上诉称：一审法院认定上诉人作出的被诉《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，上诉人对此不持异议，但上诉人认为一审法院依据《环保部自由裁量权意见》的规定将涉案处罚决定的数额下调为134000元，属适用法律错误。一、《佛山自由裁量权规定》是针对佛山市地区的具体情况，在不违背上位法规定情况下做出的细化规定，有利于行政执法规范和避免肆意执法。该执行规定没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十四条之规定，依法有效。二、《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点是根据《环保部自由裁量权意见》第10条规定和佛山实际情况制定的，与《环保部自由裁量权意见》第13条从重处罚第(4)款的规定是并行关系，而非扩大制定。(一)依据《环保部自由裁量权意见》第10条的规定，环保部是要求各地环保部门要全面考虑违法者的态度和所采取的改正措施及其效果，考虑是否再犯，当然也允许各地按此原则制定自己的操作细则。(二)《环保部自由裁量权意见》第13条本意是指环境违法行为人被处罚后12个月内再犯的，“应当”从重处罚，但并没有禁止被处罚后超过12个月，或其他情形不能同样的从重处罚。(三)《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点的规定中“两年”的起算时间是“第一次违法行为检查之日”、截止时间点是“本次违法行为”，而《环保部自由裁量权意见》第13条规定中“12个月”的起算时间是“被处罚后”、截止时间点是“再次实施环境违法行为”，两个时间段是不同的，因此《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点不是扩大《环保部自由裁量权意见》第13条的规定，两规定其实是并行关系。(四)如认为《佛山自由裁量权规定》如此规定就是扩大从重处罚标准，那是否意味着除了《环保部自由裁量权意见》内的可从重处罚的情形外，各地就不能规定其他从重处罚情节，更增加了肆意执法的可能。故两规定条文并不冲突，《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点的规定应当适用于涉案处罚决定。三、即使认为两规定是冲突关系，《环保部自由裁量权意见》也规定要优先适用地方规定，因此涉案处罚决定仍应优先适用《佛山自由裁量权规定》。综上所述，涉案处罚决定适用《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点的规定从重处罚，并确定罚款金额138000元并无不当，请求二审法院：1.确认上诉人作出的南环罚(2018)296号《行政处罚决定书》中“处罚人民币138000元”的处罚事项无误，撤销(2019)粤0606行初237号《行政判决书》第一项，依法改判驳回力王公司全部诉讼请求。2.一、二审诉讼费用均由力王公司承担。被上诉人南海区政府辩称：一审判决认为对力王公司的再次违法行为不予适用《佛山自由裁量权规定》进行从重处罚，属于适用法律依据错误。理由如下：(一)《佛山自由裁量权规定》仅是佛山市环境保护行政主管部门就自由裁量权事项结合我市环境行政执法工作实际制定的规定，并未违反或突破任何法律、法规和规章的规定。(二)《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点规定与《环保部自由裁量权意见》第13条第(4)款规定均合法有效，并不存在适用冲突。上述两个条文规定均合法有效，并非非此即彼的排斥关系，而是属于不冲突的并行关系，地方生态环境部门制定的自由裁量权规范可以在本地区内适用。(三)根据《环保部自由裁量权意见》第二部分“严格遵守处罚原则”第10条第(5)款规定，地方生态环境部门应当在本地区自由裁量权规范中对违法行为人属初犯还是再犯作出区别评价。如环境违法行为人被处罚后超过12个月再次实施环境违法行为的不能对其作出从重处罚，则上述“严格遵守处罚原则”第10条第(5)款将因无法就违法行为人的再犯行为作出区别评价而失去规范意义。上述“严格遵守处罚原则”也印证了《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点规定可以在本地区内适用，与《环保部自由裁量权意见》第13条第(4)款规定属于并行关系，不存在适用冲突。综上所述，被上诉人处理南海府行复〔2018〕900号行政复议案件程序符合法律规定，复议结果合法有效。一审判决适用法律依据错误，请求二审法院依法改判。二审另查明，因机构改革，原佛山市南海区环境保护局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市生态环境局承继。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，原南海环保局作为县级人民政府环境保护主管部门对上诉人力王公司的违法行为进行查处具有职权依据，本院予以确认。在程序方面，依据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，原南海环保局作出的被诉行政处罚决定，在扣除听证、鉴定、送达期限后，仍明显超过了3个月的期限，处罚程序存在瑕疵，本院予以指出。原南海环保局作出《处罚决定书》依法送达力王公司，并告知相应的诉讼权利和义务，本院予以确认。综合诉辩双方的意见，各方当事人对2018年4月9日，上诉人力王公司被原南海环保局检查发现其在进行喷漆作业和手扫油漆作业时，未在密闭空间或设备中进行喷漆和手扫漆生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法事实无异议。原南海环保局作出被诉《处罚决定书》，决定因上诉人力王公司违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一项、《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》（以下简称《佛山自由裁量权规定》）第十一条、第十二条第（一）项第1点、第十二条第（二）项第1点及《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准》第二部分大气污染防治部分第14条编制环境影响报告表的建设项目的规定，处以人民币138000元的罚款。上述事实，本院均予以确认。本案的争议焦点是被诉《处罚决定书》适用法律和结论是否正确，具体是指：一、被诉《处罚决定书》所适用的《佛山自由裁量权规定》及裁量标准是否与上位法冲突。二、上诉人力王公司的环境违法行为是否符合从重处罚情节。关于《佛山自由裁量权规定》及裁量标准是否与上位法冲突的问题。上诉人力王公司认为《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第一百零八条规定的处罚幅度是“二万元以上二十万元以下”的罚款，但《佛山自由裁量权规定》规定此情形处以“12万元以上16万元以下”的罚款违反了上位法。本院认为，原环境保护部制定的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（以下简称《环保部自由裁量权意见》）中明确指出各级环保部门应当建立健全环境行政处罚自由裁量权的监督机制。因此，佛山市环境保护局有权根据本地区环境行政执法工作实际制定《佛山自由裁量权规定》。该规定是结合本地区环境违法行为的性质、事实、社会危害后果等具体情节，对实施行政处罚作出的种类、幅度等细化，在佛山地区具有法律效力，可以作为裁量标准。经查，《佛山自由裁量权规定》所附的《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》中，对上诉人力王公司所符合的《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第一百零八条第一项违法情形的处罚标准作出了更为具体规定，将该违法情形具体分为“编制环境影响登记表的建设项目”、“编制环境影响报告表的建设项目”、“编制环境影响报告书的建设项目”三类，而上诉人力王公司环境违法行为所涉项目属于“编制环境影响报告表的建设项目”，对应的处罚标准是处以“12万元以上16万元以下”的罚款。该条处罚标准正是佛山市环境保护局根据不同违法情形、危害程度所作的细化规定，确保了环保行政处罚的合法性、合理性，避免了执法的肆意，且该处罚标准是在上位法规定的处罚幅度范围内设定的，故上诉人力王公司认为该标准与上位法冲突的主张于法无据，本院不予支持。关于上诉人力王公司是否符合从重处罚情节的问题。上诉人力王公司主张《佛山自由裁量权规定》第十二条第（一）项第1点违反上位法规定。而上诉人市生态环境局认为《佛山自由裁量权规定》第十二条第(一)项第1点与《环保部自由裁量权意见》第13点的第（4）小点规定是并行关系，而非扩大制定。经查，《佛山自由裁量权规定》第十二条第（一）项第1点的规定是以“违法行为检查之日”为起算点，对“两年内因环境违法行为被第二次行政处罚的”违法行为人从重1个调整系数的处罚。而《环保部自由裁量权意见》第13点的第（4）小点规定“屡罚屡犯的，从重处罚”，具体标准就是“环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的”，且明确以“被处罚后”为起算点。本院认为，不论是原环境保护部，还是原佛山市环境保护局制定的规范性文件，均使得界定环境违法行为人再次违反相关环境法律法规的情形有了明确的标准，具有可操作性。上述两种规定在某些情况下会重合，但具体到本案中，上诉人力王公司上一次环境违法行为被处罚的时间是2016年9月21日，距离本次2018年4月9日被检查发现环境违法行为的时间已超过12个月，明显不符合《环保部自由裁量权意见》第13点的第（4）小点规定的从重处罚的情形。另外，《环保部自由裁量权意见》明确了为进一步规范环境行政处罚自由裁量权，确立了“高位法优先适用规则”,故本案应适用《环保部自由裁量权意见》第13点的第（4）小点的规定。原南海环保局对上诉人力王公司从重处罚缺乏依据，明显不当。对此法律适用问题，上诉人市生态环境局还主张《环保部自由裁量权意见》第4点明确规定“地方法规优先适用……与环保部门规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用环保地方性法规或者地方政府规章”。本院认为，《佛山自由裁量权规定》是由原佛山市环境保护局制定的规范性文件，并非地方性法规或地方政府规章，其法律效力低于原环境保护部制定的《环保部自由裁量权意见》，故该项主张本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、《佛山自由裁量权规定》第十一条、第十二条的规定，原南海环保局作出《行政处罚决定书》中“处罚款人民币138000元”的处罚事项，应变更为“处罚款人民币134000元”。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被上诉人南海区政府作为原南海环保局的本级人民政府，对上诉人力王公司不服行政处罚决定提起的行政复议申请有权作出行政复议决定，其复议程序合法，本院予以确认。但由于被上诉人在复议程序中未查明原南海环保局认定上诉人力王公司具有从重情节并从重处罚，确定的处罚金额明显不当，作出维持决定错误，应予撤销。综上所述，上诉人力王公司和上诉人市生态环境局的上诉理由，存在对法律适用问题的理解错误，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确,判决变更处罚金额为134000元，撤销被上诉人南海区政府作出的《复议决定书》，驳回上诉人其他诉讼请求，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人广东力王起重机械有限公司与上诉人佛山市生态环境局共同承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十月二十八日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲