贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1278号上诉人（一审原告）鲁永，男，汉族。被上诉人（一审被告）赫章县人民政府，住所地赫章县白果街道党校内。法定代表人胡海，县长。委托代理人吴敏，赫章县司法局工作人员。上诉人鲁永因与被上诉人赫章县人民政府土地行政强制一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。鲁永一审诉称：2009年12月30日，被告依据贵州省人民政府批复的黔府用地函（2007）325号批复，组织大批警力将原告位于赫章县沙田片区合法承包经营土地强行征收，而该片区土地为基本农田区域，对此原告一直不接受和不承认被告征地行为。从2009年12月30日至今，被告多次组织施工推毁原告复种的土地。2017年3月2日被告又组织施工将沙田片区耕地全部推毁。2017年2月27日，赫章县国土资源局下发《不动产登记公告》，拟将沙田片区登记给第三方毕节市兴隆房地产开发有限公司。原告以该片土地已登记于原告土地承包经营权证下，期间并没有进行土地使用权变更，原告才是该片土地的合法使用权人，向赫章县国土资源局申请第三方土地使用权暂缓登记，该局依法受理并于2017年4月5日作出赫国土资信复字（2017）第7号答复，明确说明该地块的批复文件是黔府用地函（2010）64号，批复日期是2010年3月。而原告的该片土地却被被告于2009年12月30日强行征收。据此，被告征收土地行为属未批先征违法征收土地行为，且被告黔府用地函（2010）64号报批材料并没有经过原告本人及其他农户本人签字确认，报批事宜原告和其他农户一无所知。被告也未以黔府用地函（2010）64号批文征收过白果镇沙田片区土地。国家法律规定，土地征收的目的是公共利益的需要，而被告将违法所征土地通过拍卖方式转让给毕节市兴隆房地产公司搞商业房地产开发，赚取巨额经济利益，却以产值标准补偿被征地农户，严重损害原告土地收益权。《土地管理法》依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《土地承包法》第九条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。原告合法承包经营土地属于基本农田，贵州省人民政府无权审批。《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。《中华人民共和国物权法》第四十二条，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。综上，被告在没有将原告土地依法征收的前提下，非法强制使用原告合法承包的基本农田，使沙田片区基本农田这一稀缺自然资源彻底消失，侵犯原告土地承包经营权，且侵权行为从2009年12月30日以来，从未停止过。严重损害原告的土地收益。原告依法提起诉讼，请求确认被告强制使用原告土地、侵犯原告土地承包经营权的行为违法，并由被告承担本案的一切费用，包括原告车旅生活费、材料费等暂定1000元。一审法院认为：2017年5月22日，原告曾向本院提起过行政诉讼，诉讼请求为：1、确认赫章县人民政府未批先征的土地征收及施工行为违法，并侵犯原告土地承包经营权；2、被告征地施工立即停工，恢复土地耕种功能，归还土地让原告继续享有该片土地承包经营权；3、本案产生的一切费用由被告承担；4、一并审查黔府用地函[2010]64号批复文件合法性。本院于2017年11月17日作出（2017）黔05行初44号行政裁定，裁定驳回原告起诉。原告不服该裁定，向贵州省高级人民法院上诉，贵州省高级人民法院于2018年10月31日作出（2018）黔行终380号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。经审查原告本次提起的诉讼与2017年5月提起的（2017）黔05行初44号行政诉讼案件诉讼事实和理由相同，本诉与前诉的当事人相同，本次提出的两个诉讼请求已被前诉的四个诉讼请求所包含。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”之规定，原告的起诉构成重复起诉。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；”之规定，裁定：驳回原告鲁永的起诉。案件受理费50元，全额退还原告鲁永。鲁永上诉请求：１.撤销一审裁定；2.确认被上诉人强制使用上诉人土地的行为违法，并侵犯上诉人土地承包经营权的行为违法；3.本案所产生的一切费用（包括原告车旅生活费，材料费等）暂定2000元由被上诉人承担。主要事实和理由：征收土地行为是由一系列行政行为组成，并非一个独立的行政行为，当事人对土地征收行为提起行政诉讼，应当明确被诉行政行为指向其中哪一个或几个行政行为，这一点在立案法官就是如此明确；上诉人于2017年所提起的诉讼请求为征收土地的行为，并非本案起诉的土地使用行为，这是两个不同的行政行为，一审法院以重复起诉驳回起诉，本身就不合理。2009年12月30日，被告依据贵州省人民政府批复的黔府用地函［2007］325号批复，组织动用大批警力将原告位于赫章县沙田片区合法承包经营土地强行征收，而该片区土地为基本农田区域，对此原告一直不接受和不承认被告征地行为。从2009年12月30日至今，期间被告多次组织施工推毁原告复种的土地。2017年3月2日，被告又组织施工将沙田片区耕地全部推毁。2017年2月27日，赫章县国土资源局下发《不动产登记公告》，拟将沙田片区登记给第三方毕节市兴隆房地产开发有限公司使用。原告以该片土地已登记于原告土地承包经营权证下，期间并没有进行土地使用权变更，上诉人才是该片土地的合法使用权人，向赫章县国土资源局申请第三方土地使用权暂缓登记，该局依法受理并于2017年4月5日作出答复（赫国土资信复字［2017］第7号），明确说明该地块的批复文件是黔府用地函［2010］64号，批复日期是2010年3月。而上诉人的该片土地却被被上诉人于2009年12月30日强行征收。据此，被上诉人征收土地行为属未批先征违法征收土地行为，且被上诉人黔府用地函［2010］64号报批材料并没有经过上诉人本人及其他农户本人签字确认，报批事宜上诉人和其他农户一无所知。被上诉人也未以黔府用地函［2010］64号批文征收过白果镇沙田片区土地。国家法律规定，土地征收的目的是公共利益的需要，而被上诉人将违法所征土地通过拍卖方式转让给毕节市兴隆房地产公司搞商业房地产开发，赚取巨额经济利益，却以产值标准补偿被征地农户，严重损害上诉人土地收益权。《土地管理法》依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《土地承包法》第九条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。上诉人合法承包经营土地属于基本农田，贵州省人民政府无权审批。《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。《中华人民共和国物权法》第四十二条，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。综上，被上诉人在没有将上诉人土地依法征收的前提下，非法强制使用上诉人合法承包的基本农田，使沙田片区基本农田这一稀缺自然资源彻底消失，侵犯上诉人土地承包经营权，且侵权行为从2009年12月30日以来，从未停止过。严重损害上诉人的土地收益。上诉人依照国家相关法律向法院提起诉讼，维护自身合法权益。请二审支持上诉人的上诉请求。被上诉人赫章县人民政府二审辩称：一、上诉人的起诉构成重复起诉，一审法院驳回其起诉认定事实清楚，适用法律正确。上诉人于2017年5月22日提起诉讼，经贵州省高级人民法院（2018）黔行终380号行政裁定，驳回其上诉。此后，上诉人于2019年又将该案起诉至法院，其将诉讼请求表述稍作修改，起诉的事实和理由与上次诉讼基本保持原状，即使其在语言表述上稍作修改，但其请求毫无疑问包含于前次诉讼。且其上诉状所称征收土地行为和土地使用行为并不是法律意义上的不同具体行政行为，更不能用以支撑其起诉不是重复起诉。综上，请二审驳回其起诉。本院认为：本案上诉人鲁永认为赫章县人民政府的征地及施工行为侵犯其土地承包经营权，其侵权行为从2009年12月30日至今从未停止过，于2017年5月22日起诉赫章县人民政府，请求法院：1.确认赫章县人民政府未批先征的土地征收及施工行为违法，并侵犯原告土地承包经营权；2.被告征地施工立即停止，恢复土地耕种功能，归还土地让原告继续享有该片土地承包经营权；3.本案产生的一切费用由被告承担；4.一并审查黔府用地函[2010]64号批复文件合法性。贵州省毕节市中级人民法院作出（2017）黔05行初44号行政裁定，裁定驳回鲁永的起诉。鲁永不服该裁定，向本院提起上诉。本院经审理，作出（2018）黔行终380号行政裁定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。本案鲁永一审诉讼请求是：1.确认赫章县人民政府强制使用原告土地的行政行为违法，并侵犯原告土地承包经营权的行为违法；2.本案产生的一切费用由被告承担，包括车旅生活费，材料费等暂定1000元。从鲁永于2017年5月22日起诉的情况来看，其诉讼请求是确认赫章县人民政府未批先征的土地征收及施工行为违法，并侵犯了原告的土地承包经营权，包含了违法征收、强行征收及占用行为。而本案鲁永的诉讼请求是确认赫章县人民政府强制使用原告土地的行政行为违法，与2017年5月22日提起诉讼的第一项诉讼请求的内容基本一致，均指向赫章县人民政府的征收行为。同时，本案第二项诉讼请求与前案第二项请求完全一致。故，鲁永提起的本案诉讼属于重复起诉，一审裁定驳回其起诉并无不当。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人鲁永的上诉理由不充分，对其上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇一九年十月二十四日法官助理谭华良书记员马如意