江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初503号 原告王某，男，1954年1月2日生，××族，住海安市。 委托代理人程昌明，江苏雉水律师事务所律师（法律援助）。 被告海安市自然资源局（原海安市国土资源局），住所地海安市中城街道江海东路22号。 法定代表人茆根明，职务副局长（主持工作）。 应诉负责人夏晶，职务副局长。 委托代理人荀顺建，海安市自然资源局工作人员。 委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。 第三人周某，男，1984年10月4日生，××族，住海安市。 原告王某不服被告海安市自然资源局（以下简称海安资源局）土地行政处罚，于2019年4月14日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于4月22日立案后，于4月24日向被告海安资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，因周某与本案存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告王某及委托代理人程昌明，被告海安资源局应诉负责人夏晶及委托代理人荀顺建、周希勤，第三人周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年10月17日，原海安县国土资源局作出海国土行决南[2017]3号《行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定书），认定周某在位于海安市××××组的土地建房，在实际建房过程中存在面积超标行为，经实地勘测，周某超标的建筑占地面积12.4平方米。周某非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第六十二条的规定，根据《土地管理法》第七十七条、《江苏省土地管理条例》第五十一条的规定，决定责令周某自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除超过批准面积占用的12.4平方米土地上所建房屋，退出非法占用的12.4平方米土地，恢复土地原状。 原告王某诉称，原告祖居海安市××××组，与原青东小学毗邻。2012年8月，周某层报批准搬迁到已闲置的校址建房，核准宅基地面积135平方米，建筑占地不超过94.5平方米。但周某建房占地多达500多平方米，前砌两层楼房占地112平方米，后建三间生活用房51平方米，侵占了原告及原告母亲长期种植的蔬菜地2米。原告多次举报，并书面申请被告对周某违法用地问题依法查处，被告以与原告无利害关系为由拒绝受理，原告不服提起行政诉讼，如东县人民法院（以下简称如东法院）审理后作出（2016）苏0623行初192号《行政判决书》（以下简称192号行政判决书），认定原告与被诉行为有利害关系，主体适格，判令被告在判决生效后六十日内对原告提交的查处违法用地申请作出处置。但被告逾期对周某作出名为处理实为保护的处罚决定，且不告知原告。经原告书面申请，才获知3号处罚决定书，该处罚决定仅责令拆除12.4平方米，对违法扩占宅基地376平方米的问题未作处置。原告申请行政复议，复议决定认为被告已履行了法定职责，驳回复议申请。原告仍不服，在法定期限内提起行政诉讼，如东法院作出（2018)苏0623行初90号《行政裁定书》（以下简称90号行政裁定书），认为被告不履行生效判决文书，属于执行范畴，不属行政诉讼受案范围，驳回原告起诉。原告提起上诉，南通市中级人民法院（以下简称南通中院）作出（2019)苏06行终80号《行政裁定书》（以下简称80号行政裁定书），维持原裁定的同时指出处罚决定认定违法事实是否全面，处罚决定是否合法的问题，应当通过针对该处罚决定的行政复议或行政诉讼途径解决。故原告提起本案诉讼，请求撤销被告作出的3号行政决定处罚书，责令被告重新作出处罚。 原告王某向本院提交了以下证据： 1.查处违法用地申请书，证明原告申请被告履行法定职责，查处周某超标准建房和超标准扩占宅基地的违法占地问题。 2.信访事项不予受理告知书，证明被告对违法占地行为拒绝受理，构成行政不作为。 3.192号行政判决书，证明被告的行政处罚决定未履行生效判决书规定的义务。 4.海安县村居民住宅用地审批表，证明周某超过了批准占地面积建房，应以非法占地论处。 5.周某非法占地草图，证明周某违法占地的事实。 6.周某土地利用现状图，证明周某房屋占地情况，被告未履职拆除的行政行为违法。 7.关于同意补办征用土地的批复，证明不论土地的性质是国有还是集体土地，不影响周某违法占地的认定。 8.照片，证明周某扩占宅基地建主楼和附房，侵害原告权益的事实存在。 9.证人周某,4的证言，证明周某扩占宅基地为其专用浇制的3.1米宽水泥道路侵占了原告的自留地。 10.3号处罚决定书、90号行政裁定书、80号行政裁定书，证明存在被诉行政行为。 被告海安资源局辩称，1.根据“一事不再理”原则，原告滥用诉权，本案应予驳回。2017年6月23日，如东法院作出192号行政判决书，判决被告在判决生效后六十日内对王某提交查处违法用地申请作出处置。被告于2017年8月15日立案调查，之后按照法定程序，对周某户的违法用地作出3号处罚决定书。王某不服处罚决定，向南通市国土资源局（以下简称南通国土局）申请复议，复议机关作出了通国土资复(2018)11号《驳回行政复议申请决定书》，王某仍不服，向如东法院提起行政诉讼，如东法院作出90号行政裁定书，王某不服该裁定提起上诉，南通中院作出80号行政裁定书，维持了一审裁定，王某的诉求并未得到支持。2.被告对周某违法用地案件查处程序合法、事实清楚、证据充分、法律适用得当。经查，2002年8月，周某户经原海安县人民政府批准建住宅，所批准宅基地面积135平方米，建筑占地面积94.5平方米，南莫镇青墩村村委会将周某户新宅基地安排在原青东小学旧址上，周某户征得村委会同意后，将原小学部分房屋拆除，新建楼房、浇筑水泥地和三间副业用房。新住宅建成后，周某户将已经破损的原有住宅和附属用房等全部拆除，原有宅基地复耕。经实地勘测周某实际新建住房106.9平方米，住房前水泥场地86.79平方米，住房后水泥场地90.65平方米，副业用房面积49.83平方米。经对照南莫镇土地利用现状图和土地利用总体规划图，上述共334.17平方米土地均为建设用地，系允许建设区，符合南莫镇土地利用总体规划。根据海安县村民宅基地登记发证申请审批表(原王某户)和原青东小学有关界址书证材料，周某户建设占地均在原青东小学旧址范围内，与王某并无利害关系。针对周某户实际建住房106.9平方米，超过批准标准12.4平方米的问题，被告已立案查处并作出行政处罚决定。针对周某户在批准的135平方米宅基地之外仍然实际使用的部分，2002年县政府批准周某建房规定总面积135平方米，村委会安排其新宅基地时亦未明确指定四至范围，因此，只能原则上认定周某户超过县政府批准的宅基地面积199.17平方米。该宗地系建设用地，为南莫镇青墩村同意其使用，即青墩村赋予了周某户该宗建设用地实际使用的权利，不涉及占用农用地进行建设的情形。对于建设用地上的建设行为，应由规划、建设部门依照《城乡规划法》等法律法规规定管理。另据调查，周某户东侧有一条宽3.1米的水泥路，并不在周某宅基地范围内。王某与周某系东西邻居，王某在东，周某在西。王某西墙与周某东墙间隔6.5米，从现状看，该条道路在两户中间线西侧。周某《住宅用地审批表》载明其建筑占地四至“东至大树向西1米”，但该大树位置现无法确定且对周某宅基地界址无实际意义，而王某《宅基地登记发证审批表》中载明，其宅基地西侧界址为“西墙皮外1.67米以西”集体留地，因此，两户宅基地之间为集体留地(用作公用巷道)。而该巷道原系土路且偏于周某一侧，周某为方便通行，将原有路面固化，该道路固化尽管由周某出资，但并未改变其为村民共有的进出所使用的农村道路的性质，因此，周某修路的行为并未侵害王某合法权益，也未改变该宗地农用地性质，原告要求被告认定周某非法占地没有事实和法律依据。请求驳回王某的诉讼请求。 2019年5月9日，被告向本院提交了以下证据、依据： 1.通国土资复(2018)11号《驳回行政复议申请决定书》、90号行政裁定书和80号行政裁定书，证明案涉处罚决定已经经过行政复议和行政一、二审诉讼，本次诉讼属重复起诉。 2.3号处罚决定书、EMS快递单，证明３号处罚决定作出后按照法定程序进行了送达。 3.违法线索登记表、违法线索核查报告，证明案件线索来源。 4.立案呈批表； 5.延期申请； 6.关于配合建房情况调查的通知； 7.违法案件处理决定呈批表； 上述证据证明案件立案程序。 8.行政处罚、听证告知书、EMS快递单，证明被告作出案涉告知书及进行了送达。 9.调查报告； 10.周某的询问笔录； 11.南莫镇青墩村村支书周达兴的询问笔录； 12.周某户房屋地块的土地利用总体规划图及现状图的局部图； 13.海安县村居民住宅用地审批表； 14.海安县海城测绘有限公司出具的周某户勘测定界图； 15.关于王某反映周某违章建房的调查； 上述证据证明第三人违法用地事实清楚。 16.执法人员执法证复印件，证明本案被告执法过程中执法人员的身份。 17.立案后对王某告知的函及EMS快递单复印件，证明将立案查处情况告知原告。 18.南莫镇青墩村委会的证明，证明村委会安排周某户到原青东小学旧址上建房。 19.关于原青东小学地类权属的情况说明，证明原青东小学用地属于建设用地。 20.王某户《海安县村民宅基地登记发证申请审批表》，证明原告和第三人的建房情况。 21.关于周某户与王某户宅基地的分界情况说明，证明原告和本案没有利害关系，道路属于公用道路。 22.周某户土地利用现状图(局部)，证明案涉土地违法用地情况和建设情况。 23.海政发〔2011〕27号《关于印发海安县农村村民建设用地管理暂行办法的通知》，证明原告和第三人的宅基地面积不得超过135平米，建筑占地不超过宅基地面积的70％。 法律法规依据：《土地管理法》第四十三条、第六十二条、第七十七条，《江苏省土地管理条例》第五十一条。 第三人未陈述意见，亦未向本院提供证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但认为本案诉讼是基于南通中院裁定书指出的救济途径提起的诉讼，不属于重复起诉，达不到被告的证明目的；对证据2的真实性无异议，但认为被告未全面对第三人的违法行为进行处罚；对证据3、4认为立案超过法定期限；对证据10、11内容的真实性有异议，认为被告未将第三人主要的违法行为调查清楚；对证据23认为根据该文件，对周某非法占地面积认定不仅仅适用住房，也适用附房；对其他证据真实性无异议。 第三人对被告提供的证据无异议。 被告、第三人对原告提供的证据1-4、6、8、10无异议；对证据5认为与被告调查的位置基本一致，但面积有差异，被告认定12.4平方米系非法占地，其他不属于非法占地。对证据7的真实性无异议，但第三人建设时属于建设用地；对证据9不认可。 本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。被告提供的证据能够证明原告向其举报，被告依法查处的经过，至于处罚认定的违法事实是否清楚等问题涉及争议焦点，待后文一并阐述。原告提供的证据5系其自行绘制，不予认定；证据7的真实性予以认定，是否属于违法占地涉及争议焦点，待后文一并阐述；证据9不能达到其证明目的。 经审理查明，2002年7月8日，周某户申请建房，经原海安县南莫镇人民政府同意，由原海安县人民政府审批，同意周某户异地迁建住宅，核准宅基地面积135平方米，建筑占地94.5平方米，原宅基地还耕240平方米。后周某户实际建成楼房106.9平方米，附房49.83平方米，楼房前水泥场地86.79平方米，后水泥场地90.65平方米，所用土地为原青东小学建设用地。王某祖居房产位于周某宅基地东侧，之间相隔约6米，其中西侧已被周某建成3.03米宽水泥道路。 2016年6月25日，王某向被告海安资源局邮寄《查处违法用地申请书》，要求被告履行法定职责，查处周某非法占用集体土地和他人宅基地的违法行为。同年7月8日，被告作出海国土资信告〔2016〕9号《信访事项不予受理告知书》，告知王某不予受理，请向南莫镇政府提出。王某不服，以被告不履行法定职责为由向如东法院提起行政诉讼。2017年6月23日，如东法院经审理查明了前述事实，并作出192号行政判决书，判决被告于判决生效后六十日内对王某提交查处违法用地申请作出处置。 2017年8月15日，被告立案调查。后被告分别向周某以及村支书周达兴制作了调查笔录，并委托测绘公司对周某实际建房情况进行测绘，实测周某户所建楼房106.9平方米，附房49.83平方米，楼房前水泥场地86.79平方米，后水泥场地90.65平方米，房屋东侧建有宽3.03米水泥道路。10月17日，被告作出3号处罚决定书，并送达周某。王某获得3号处罚决定书后，于2018年3月4日向原南通市国土资源局申请行政复议，认为被告未履行如东法院生效判决依法查处违法用地行为，要求责令被告重新作出行政处罚。2018年5月29日，原南通市国土资源局作出通国土资行复[2018]11号《驳回行政复议申请决定书》，以被告在王某提起行政复议申请前即已履行了法定查处职责为由，驳回王某的行政复议申请。王某不服，向如东法院提起诉讼。2018年12月17日，如东法院作出90号行政裁定书，以王某主张被告未完整履行生效判决的内容，属于生效法律文书执行范畴，不属于可以提起行政诉讼的范围为由，裁定驳回王某的起诉。王某不服，向南通中院提起上诉，2019年3月15日，南通中院作出80号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。南通中院在裁定书中同时指出，被告在行政判决生效后，已经对王某所投诉的违法事项作出了行政处罚决定，并不存在未履行生效判决的情形，至于处罚决定认定违法事实是否全面，处罚决定是否合法的问题，应当通过针对该处罚决定的行政复议或行政诉讼途径解决。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.王某的起诉是否属于重复起诉；2.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、处罚是否适当。 关于本案是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告曾就被告不履行法定职责向如东法院提起行政诉讼，如东法院判决被告对王某提交查处违法用地申请作出处置，在被告作出3号处罚决定后，原告申请行政复议并提起一、二审诉讼，但复议机关和一审法院都未曾就被告已经作出行政处罚问题向原告释明，指引原告就处罚决定提起复议或诉讼。本案虽然与前案原、被告相同，但原告提起本案的诉讼系针对3号处罚决定，此前的诉讼审查的对象系被告不履行法定职责行为，前后案的诉讼标的和诉讼请求不同，故原告提起本案之诉并非重复起诉。本院同时注意到被告作出处罚决定是2017年10月17日，故原告起诉是否超过起诉期限应当考虑。在被告作出3号处罚决定后，原告曾申请行政复议并提起诉讼，要求责令被告重新作出处罚，但复议机关和一审法院均未指引原告就处罚决定进行复议或诉讼，仍然围绕被告是否履行法定职责进行审查，现原告根据南通中院作出的80号行政裁定书的指引提起本案诉讼，当属于有正当理由，应当视为未超过起诉期限。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、处罚是否适当的问题。 第一，被诉行政处罚决定认定事实不清。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《江苏省土地管理条例》第三十四条第一款规定，农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行：（一）城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县，每户宅基地不得超过一百三十五平方米；（二）人均耕地在十五分之一公顷以上的县，每户宅基地不得超过二百平方米。本案中，2002年7月，经原海安县人民政府批准，周某户获得135平方米宅基地使用权，允许建造占地面积94.5平方米的楼屋，但经被告委托的测绘公司测绘，周某实际建成楼房占地的面积为106.9平方米，故被告认定周某所建楼房超出批准面积12.4平方米违法，并无不当。 周某还实际建成三间附房49.83平方米，楼房前水泥场地86.79平方米，后水泥场地90.65平方米，房屋东侧建有宽3.03米水泥道路。被告对于周某所建附房及楼房前、后的水泥场地、水泥道路是否属于违法占地行为未作认定。被告认为周某建设的其他建构筑物在集体建设用地范围，属允许建设区，符合南莫镇土地利用总体规划。《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。《江苏省土地管理条例》第三十四条第三款规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划，鼓励建造公寓式住宅，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。结合《土地管理法》第六十二条的规定来看，村民即使在集体建设用地范围内建造住宅，亦应当符合乡镇土地利用总体规划，并经乡镇人民政府审核，县级人民政府批准同意。超出批准范围用地的，应以非法占用土地论处。被告当庭陈述在集体建设用地范围建住宅也需要经批准，周某建设附房、水泥场地等行为并未经过批准，故被告应对此用地行为依法认定并作出处理。 至于被告当庭主张根据原国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，周某建设的附房、水泥场地属于设施农业用地，只需要备案即可，无需处罚的问题。国土资发[2014]127号文第一条规定，根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。其中明确，生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3.水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4.育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。还明确严禁随意扩大设施农用地范围。第二条第一项规定，设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。第三条规范设施农用地使用中明确需要签订用地协议，用地协议报国土资源部门和农业部门备案。文件明确严禁随意扩大设施农用地范围，周某户建设的附房和前后水泥场地、道路用地显然不属于生产设施用地和附属设施用地，至于是否属于配套设施用地，对照国土资发[2014]127号文中的规定来看，配套设施用地建设主体是农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，周某也不属于此类主体。而且被告也当庭陈述，周某户并没有向国土部门备案。综上，被诉处罚决定认定的事实不清。 第二，被诉处罚决定处罚不当。《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。经测绘，周某户实际占用土地为楼房占地106.9平方米，附房49.83平方米，楼房前水泥场地86.79平方米，后水泥场地90.65平方米，房屋东侧建有宽3.03米固化道路，被告仅对周某户楼房超过批准面积部分的12.4平方米作出处罚，处罚不当。 第三，被诉处罚决定程序存在瑕疵。被告当庭陈述3号处罚决定系根据192号生效判决而为。如东法院于2017年6月23日作出192号行政判决，责令被告在判决生效后六十日内对王某提交查处违法用地申请作出处置。被告于2017年8月15日方立案调查，后于10月17日作出3号处罚决定，显然超出了生效判决确定的履行职责的期限，在有生效判决确定了行政机关履行职责期限的情况下，行政机关应当严格按照生效判决确定的期限履行其行政管理职责，而不应当视生效判决于无物，自行确定履行职责期限，这也是原告起诉的原因之一。因此，被诉处罚决定程序存在瑕疵。 综上，被告海安资源局作出的行政处罚决定认定事实不清、处罚不当，程序存在瑕疵，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告海安市自然资源局作出的海国土行决南[2017]3号《行政处罚决定书》。 二、责令被告海安市自然资源局于本判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。 案件受理费人民币50元，由被告海安市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  吴桂萍 人民陪审员  顾春宇 二〇一九年十月二十二日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的。