南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初1287号原告王宜芳，男，1980年2月7日出生，汉族，住江西省南昌市湾里区。委托代理人闵康，江西振宇律师事务所律师，执业证号13601199710201238。委托代理人章文华，江西振宇律师事务所律师。被告南昌市湾里区招贤镇人民政府，住所地江西省南昌市湾里区兴湾大道中段，统一社会信用代码11360105014528850R。法定代表人陈敏，该镇镇长。委托代理人胡帮梅，该镇工作人员。委托代理人刘建波，江西联创律师事务所律师，执业证号13601199810772296。原告王宜芳认为被告南昌市湾里区招贤镇人民政府（以下简称招贤镇政府）未按照约定履行拆迁安置补偿协议，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告招贤镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告王宜芳及其委托代理人闵康、章文华，被告招贤镇政府委托代理人胡帮梅、刘建波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年5月9日，原告作为乙方与作为甲方的被告签订了编号为霞麦村下王自然村239号《湾里区天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿协议书》（以下简称案涉协议）。协议对拆迁安置的相关内容进行了约定，其中十五条的内容为手写，其他内容为打印。原告王宜芳诉称，2013年5月9日，根据《湾里区招贤天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿方案》（以下简称补偿方案）的精神，原告与被告签订了案涉协议。原告同意将位于拆迁范围内的房屋进行拆迁，被告同意按相关规定对原告进行拆迁安置补偿。案涉协议第十五条约定“该房056号临麦庄路，按同类房享受房屋分配待遇，在所属小区内分配（056号一层面积）临街一层。临街面积95.84㎡”。安置房在2018年建好后，位于南昌市湾里区霞麦村安置房C区。原告多次要求被告按案涉协议的约定，向原告交付位于南昌市湾里区霞麦村安置房C区的临街一层的安置房，面积应为95.84㎡，但被告以各种理由拒不向原告交付相应的安置房，拖延至今没有任何结果。2019年9月29日，原告以特快专递方式，向被告发出《要求镇政府履行的申请书》，请求被告在收到申请书后十五日内明确答复：是否会切实履行案涉协议，向原告交付相应的安置房。但时至今日，被告没有任何回复，也没有向原告交付相应的安置房。为此，原告为维护自己的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求：1.判令被告立即履行《湾里区天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿协议书》（编号：霞麦村下王自然村239号）的约定，向原告交付位于南昌市湾里区霞麦村安置房C区的临街一层的安置房，面积应为95.84㎡；2.本案诉讼费由被告承担。被告招贤镇政府辩称：因南昌市湾里区规划建设需要，对所辖招贤镇所属天宁路以北地块进行城中村农房改造，原、被告双方就原告位于改造红线内的房屋进行拆迁，经区、镇、村和原告本人到场测量，先签订了案涉协议。在拆迁整个过程中的丈量明细表、安置补偿明细表及协议书正文当中，均明确记载了原有临街一层为0.00㎡，还建临街一层房屋为0.00㎡，其中修改的面积并非被告修改，不是被告真实意思表示。所有协议文本均依照政府政策和方案制定，统一格式，充分体现了政策执行的统一性和公平公正性。原告原有房屋在南昌市湾里区麦庄路，并不在规范性文件界定的临街一层农房区域范围内，原告提出要求安置临街一层违反规定，也违背了拆迁区域所涉群众的公平公正，我镇无法超越规定予以安置，仅同意按照政策统一标准予以安置，但原告予以拒绝，至今不同意接收我镇依照政策提供的安置房屋，责任应由原告自担。综上所述，原告诉请的事实、理由与客观事实不符，缺乏证据，理由不充分，恳请贵院依法裁判，驳回原告诉请。原告王宜芳为支持其主张，向本院提交了以下证据：证据1：原告身份证一份，用以证明原告主体资格。证据2：案涉协议一份，用以证明：1.被告实施了对原告房屋拆迁安置的具体行政行为；2.被告对原告的拆迁安置方案；3.被告在案涉协议第十五条承诺“该房056号临麦庄路，按同类房享受房屋分配待遇。在所属小区内分配（056号一层面积）临街一层。临街面积95.84㎡”。证据3：《要求镇政府履行〈拆迁安置补偿协议书〉的申请书》、EMS特快专递单各一份，用以证明原告要求被告按案涉协议第十五条约定交付相应安置房。被告招贤镇政府为支持其主张，向本院提交了以下证据：《关于同意湾里天宁路以北旧城改造农房拆迁安置补偿方案的批复》（湾府办字〔2013〕21号）《关于同意湾里区天宁路以北旧城改造农房拆迁安置补偿有关问题处理办法的批复》（湾府办字〔2013〕22号）各一份，用以证明原告原有房屋不属于政策界定的临街一层区域范围，拆迁丈量、安置及文本正文均确认原告并无临街一层安置房屋。拆迁工作应当一视同仁，公平公正。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为，对证据真实性合法性无异议，关联性证明目的有异议，从两份文件中看到，被告是受南昌市湾里区政府授权组织本次拆迁，根据授权，与原告签订的补偿协议应当是有效的。因为文件是对被告出示的，原告不得而知，原告只能根据合同进行约定。文件只能约束被告的行为，不能约束我方。被告对原告提交的证据质证认为，对证据1三性无异议；对证据2中打印字部分三性无异议，手写部分，内容没有经过正常工作程序，内容违反政策，不是被告的真实意思表示，该手写部分文字应属无效，该部分手写文字如何形成，纪检部门尚在调查当中；对证据3真实性无异议，合法性关联性有异议，该申请违反了拆迁政策，不合法，不应得到实现，被告只能按照政策给予原告方相应拆迁安置补偿。庭审中，本院为查明案件事实，依职权要求南昌市湾里区招贤镇霞麦下王自然村党支部书记王建明出庭作证。王建明证实如下事实：1.案涉协议第十五条中手写部分的内容为招贤镇政府工作人员书写，该部分内容上的公章是在其签名后补盖的；2.当时其签名时就对招贤镇政府工作人员明确，没有临街店面安置；3.所建小区有临小区路的一层住宅安置；4.其本人被征收的房屋所在的位置与王宜芳的被征收房屋均临南昌市湾里区麦庄路，为一路之隔，其有部分房屋安置于安置小区内临路的一层住宅。本院对上述证据认证如下，对双方无异议的证据，真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。针对被告对原告提交的案涉协议中第十五条内容的异议，本院认为，被告的异议涉及手写部分内容是否属于其真实意思表示，及如何解释该条相应的内容，该判断应结合相应的规范性文件、协议签订前的工作过程、协议目的综合分析，将在说理部分认定。经审理查明，根据补偿方案的规定，原告及案外人王建明的房屋在该城中村改造农房拆迁安置范围内。为妥善处理各类实际问题，2013年4月18日，南昌市湾里区人民政府办公室批复了《湾里区天宁路以北旧城改造农房拆迁安置补偿有关问题处理办法》，该办法规定：临街一层农房是指天宁路以北旧城工程拆迁范围内涉及的磨盘山南路、幸福南路、兴湾公路、夏泽路两侧临街首次一次性建成地面一层的农房住房（附建不算）。2013年5月9日，原告作为乙方与作为甲方的被告签订了案涉协议。协议约定，一、经区、镇、村和乙方本人四方到场测量，乙方共有砖混结构287.52㎡，其中临街一层0.00㎡，经营房屋面积0.00㎡。二、甲方在B号地块安置乙方砖混或框架结构住房面积287.5㎡，还建乙方临街一层房屋0.00㎡。……十五条“该房056号临麦庄路，按同类房享受房屋分配待遇，在所属小区内分配（056号一层面积）临街一层。王建明。临街面积95.84㎡。”其中十五条的内容为手写，其他内容为打印。案涉协议安置及补偿明细表中临街一层房屋及临街一层经营面积栏均为空白。案涉协议签订前，被告对原告被征收房屋进行了丈量登记，该丈量登记明细表中，其中临街、经营、新建栏均为空白。案涉协议签订后，双方履行了除十五条之外的约定义务。双方就案涉协议十五条的内容理解产生重大分歧，未履行。原告为此向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明，王建明系南昌市湾里区招贤镇霞麦下王自然村党支部书记，其本人被征收的房屋所在的位置与王宜芳的被征收房屋均临南昌市湾里区麦庄路，为一路之隔。其有部分房屋安置于南昌市湾里区招贤镇霞麦村安置小区内临路的一层住宅。根据诉辩意见及本案查明的事实，本案争议的焦点为在双方对案涉协议十五条理解有争议时，如何确定该条款的真实意思。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，案涉协议的争议属于行政协议纠纷。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；另一方面，当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，可在合同法的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”规定，合同解释的原则是，首先应从文义解释入手，如出现两种以上的结果，应适用其他原则，其中符合合同目的是合同解释的核心原则。本案中，原、被告双方对案涉协议十五条的约定，出现了两种不同的解释，原告认为，该条理解为应安置在所属小区内的临街一层经营用房；被告认为，该条应理解为安置在所属小区内的临路一层住宅。本院认为，从符合合同目的解释，应采信被告的解释，理由如下：首先，从规范性文件规定来看，案涉被拆迁房屋并不属于临街一层，更非临街一层经营用房。其次，从意思表示来看，案涉协议签订前，包括原、被告在内对案涉房屋进行了丈量，丈量登记表上并未载明有临街一层房屋；在案涉协议打印内容中，临街一层面积为零，这是双方均确定的基本事实。再次，从协议十五条的表述来看，“所属小区内”结合相关规定、丈量登记来理解，应解释为在安置小区范围内安置一层住宅，而不应做扩大的理解，更何况该条内容也未约定是一层经营用房；同时，按“拆一还一”的安置原则，拆除的并非临街一层经营用房，安置的当然不涉及经营用房。最后，从类似情况的安置来看，王建明被安置于“所属小区内”的临路一层住宅，这不仅符合合同目的，更符合公平原则。综上，原、被告签订的案涉协议，合法有效，双方应按符合合同目的的真实意思表示全面履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第一百二十五条的规定，判决如下：一、责令被告南昌市湾里区招贤镇人民政府于本判决生效之日起30日内按《湾里区天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿协议书》（编号为霞麦村下王自然村239号）的约定，在南昌市湾里区招贤镇霞麦村安置小区内，向原告王宜芳交付95.84㎡的临路一层住宅；二、驳回原告王宜芳的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌市湾里区招贤镇人民政府负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  李卫国人民陪审员  吴小文人民陪审员  王惠珍二〇一九年十月二十八日法官 助理  周兵兵书 记 员  闵文峰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。