陕西省铜川市中级人民法院   行政判决书              （2019）陕02行初6号     原告：神木市西沙街道芦草沟村第九村民小组，住所地神木市。   负责人：邱小平，组长。   委托诉讼代理人：毛延亮，该小组法务办公室工作人员。   委托诉讼代理人：张海燕，北京杰睿律师事务所律师。   被告：神木市人民政府，住所地神木市。   法定代表人：李世书，市长。   委托诉讼代理人：姜雄，陕西神东律师事务所律师。   委托诉讼代理人：徐生亮，该市林业局工作人员。   被告：榆林市人民政府，住所地榆林市。   法定代表人：李春临，市长。   委托诉讼代理人：冯海波，该市司法局工作人员。   委托诉讼代理人：李彦军，该市政府法律顾问。   第三人：神木市尔林兔林场，住所地神木市。   负责人：李园伟，副场长。   委托诉讼代理人：单增光，陕西神东律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王瑞昆，陕西神东律师事务所实习律师。   原告神木市西沙街道芦草沟村第九村民小组(以下简称第九村民小组)不服被告神木市人民政府(以下简称神木市政府)作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》及被告榆林市人民政府(以下简称榆林市政府)作出的《行政复议决定书》，向陕西省榆林市中级人民法院提起诉讼。该院受理后，原告提出异地管辖申请，经陕西省高级人民法院裁定，本案由铜川市中级人民法院管辖。本院于2019年7月1日立案后，依法组成合议庭，于2019年10月15日公开开庭审理了本案。原告第九村民小组负责人邱小平及委托诉讼代理人毛延亮，被告神木市政府的委托诉讼代理人姜雄、徐生亮，被告榆林市政府的委托诉讼代理人冯海波、李彦军，第三人神木市尔林兔林场（同下简称尔林兔林场）负责人李园伟及委托诉讼代理人单增光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告神木市政府于2018年8月6日作出《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》（神政发[2018]33号），认为原告持有林权证与第三人尔林兔林场持有的林权证部分林地重叠，为保护第三人的先权利人利益，决定撤销原告持有的林权证。原告不服，向被告榆林市政府申请行政复议，被告榆林市政府于2018年12月5日作出《行政复议决定书》（榆政复字[2018]20号），认为神木市政府作出的决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，复议决定维持了神木市政府的撤销决定。原告亦不服，诉至法院，请求确认被告神木市政府作出的决定违法并撤销。     原告第九村民小组诉称，2018年8月6日，被告神木市政府仅凭其给第三人于1990年颁发的四个林权证，即作出神政发（2018）33号神木市人民政府关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定，原告复议至榆林市政府，榆林市政府维持了神木市政府的撤销决定。原告世代居住于此，和周边邻村从无争议。1985年经政府批准，原告将该片土地承包给本村村民，宜林则林，宜农则农。2008年前该土地农业税由本组交纳，2008年后国家至今付给村民承包地的种田补贴补偿款，该土地所有的林木和庄稼都是本村成员种植，改造土壤、治理沙丘等都是本组投入。神木市政府称2010年发给原告的林权证，是技术原因造成的重叠，图纸画错了，但是图纸画错了，也不能改变该土地是原告的事实。在买力湾土地上修建机场，近千亩的土地、林木要给予补偿，而征收和补偿的对象也是原告，第三人从未表示异议。第三人从未在所谓的林场“自己的土地”上，栽过一棵树，种过一亩地。只是在原告与被告因为补偿费用低而产生争议时，第三人才被神木市政府被动地牵扯进诉讼的。被告神木市政府不是依林场的申请撤销原告林权证，而是依职权主动撤销的，造成了原本不存在的原告与第三人之间的矛盾。请求1、依法判决确认被告神木市政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》违法并撤销；2、本案诉讼费由被告承担。   原告第九村民小组向本院提交了以下证据：   第一组证据：1、2005年颁发的林权证两份、神林证字（2010）000001557号林权证。拟证明000001557号林权证在颁发证前，政府还给原告颁发过两份林权证，后将两证合二为一；2、2010年《麻家塔乡买力湾村民小组外围勘界结果地形图》；3、林地外围勘界认定登记表；4、《标准地实测记录》；拟证明被告给原告颁发的000001557林权证，程序合法，有权属基础关系。   第二组证据：1、原告小组苗某西的荒山使用证一份，苗某祥的土地承包经营权证一份。拟证明涉案地历来归原告成员耕种的事实，进而证明土地归原告所有。2、征地补偿协议一份、收入通知单一份。拟证明被告方承认涉案土地上的林木归原告方种植，进而证明土地归原告所有的事实。   第三组证据：听证会记录一份；拟证明被告作出决定时，正值夏季农作物生长旺盛季节，被告应当根据原告的主张至争议地现场查证，地上农作物究竟是原告，还是第三人种植。被告仅凭一张第三人的林权证，没有进行实地勘验就撤销原告林权证的行为违法。   第四组证据：农村集体经济组织登记证；拟证明至今被告方职能部门所登记的涉案土地权属仍归原告所有的事实。   第五组证据：1、协议书一份；拟证明神木市修建一级公路时，征收了涉案土地中的320亩土地，政府依法将征地性质认定为原告的集体土地，所有权归买力湾村民小组，征收补偿给原告。涉案土地既非国有，更非第三人对涉案土地及地上物进行了使用和管理。2、神木县林业局文件《关于麻瑶路樟子松基地造林林木权属归属的函》（神林便发[2010]13号）；拟证明麻瑶路占了涉案土地，被告下属部门神木市林业局分派原告植树，所占土地权属不变即地权归集体，林木归集体的事实。   苗品祥、苗润西证人证言，拟证明苗润西有荒山使用证，苗品祥有土地承包经营权证，作为村民，祖辈在争议土地上种植、生活的事实。     被告神木市政府答辩称，2018年4月，在神木市通用机场项目建设过程中，原告进行了阻挡，理由是通用机场项目部分建设用地是该村的集体林地，要求予以补偿，答辩人责成下属单位林业局进行调查核实。经林业局调查，1990年，神木市政府给本案的第三人尔林兔林场颁发了四份国有林权证，该四份林权证及配套小班图载明尔林兔林场经营管理的国有林地共为1085公顷。2010年林改工作期间，在向原告颁发林权证过程中，将上述部分国有林地登记至买力湾村集体，林权证号为神林证字[2010]第000001557号。经过对原告与第三人各自持有的林权证进行技术叠加分析和实地验证，原告与第三人林权面积重叠7315亩，造成部分林地出现“一地两证”的重复登记。2018年7月11日林业局召开关于撤销买力湾村集体林权证的听证会，组织第三人和原告进行举证质证，充分听取了各自的辩论意见。经查，第三人和原告重叠部分的林地、林木属于国有林地，一直由第三人管理经营。本着尊重历史、面对现实、有错必纠的原则，答辩人作出了神木市人民政府《关于撤销神林证字[2010]第000001557号的决定》。该决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当依法予以维持。   被告神木市政府向本院提交了以下证据：   第一组证据：1、林场外围勘界认定登记表；2、买力湾村外围勘界地形图（原始图）；3、神木县人民政府林权证四份及附件森林资源分布图一份（1989.10.1绘制）；4、买力湾村外围勘界结果地形图（国有林地与集体林地技术叠加效果图）。拟证明：1、神林证字（2010）000001557号所载林地四至和面积；2、尔林兔林场管理使用林地四至及面积；3、国营林地与神林证字（2010）000001557号重叠的部分面积为7315亩；4、向申请人颁发神林证字（2010）000001557号时将部分国有林地登记至买力湾村。    第二组证据：1、与高某荣的谈话记录；2、与苗某平的谈话记录。拟证明林场四至及神林证字（2010）000001557号林权证中有国有林地的事实。    第三组证据：1、听证告知书；2、送达回执；3、听证申请；4、会议记录及按印表；5、邱小平身份证复印件；6、苗润西身份证复印件；7、听证通知书；8、听证邀请书；9、尔林兔林场法人证书；10、杨玉文身份证复印件；11、单增光律师复印件；12、林场陈述；13、听证会记录及签到册。拟证明被告在撤销原告林权证前为进一步查明事实保证原告的权利依法进行了听证，撤销程序合法。   第四组证据：1、神林字（2018）32号文件；2、神林字（2018）47号文件。拟证明林业局在调查的基础上，形成初步意见，报请被告作出决定，撤销林权证事实清楚，程序合法。   被告榆林市政府答辩称，神木市政府作出《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》（神政发[2018]33号）前，经过对原告与第三人各自持有的林权证，进行技术叠加分析和实地验证，原告与第三人林权面积重叠7315亩，造成部分林地出现“一地两证”的重复登记。神木市政府作出撤销申请人持有的神林证字（2010）第000001557号《林权证》的决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。原告不服神木市政府的撤销决定向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理后，为了查明案件事实，采用了书面审理、调查取证等方式进行了全面审理，答辩人认为神木市政府作出的处理决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，故维持了该处理决定。综上所述，答辩人作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法予以维持，驳回原告诉讼请求。   被告榆林市政府向本院提交了以下证据：   1、行政复议申请书；2、申请人及委托代理人身份证明；3、行政复议受理通知书；4、行政复议答复通知书；5、被申请人行政复议答复书；6、第三人参加行政复议通知书；7、延期审理通知书；8、送达回证。拟证明榆林市政府做出的《行政复议决定书》（榆政复字[2018]20号）程序合法。    第三人尔林兔林场答辩称，神木市政府做出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》是职责所在，程序合法。本案争议的林地历来是第三人所有、使用、收益，并得到神木市政府颁发的四份国有林权证。在答辩人经营管理的过程中发现答辩人所有的土地与原告所有的土地有重叠部分。答辩人向林业局汇报，林业局组织第三人和原告进行了听证。涉案林地一直以来由答辩人经营管理，答辩人持有的四份林权证可以证明这一点。神木市政府本着尊重事实，面对现实、有错必纠的原则，对神林证字（2010）第000001557号林权证进行撤销，该撤销决定书是在充分的法律依据及事实依据上作出的，并未侵犯原告的任何权利，其所认定的事实清楚，请求法院驳回原告的诉讼请求。   第三人尔林兔林场提交的证据与神木市政府的证据一致。另外提交了林权证的存根联复印件四份。   本案件承办法官于2019年10月17日对现场进行了实地勘查，争议林地内种植有大量成排沙柳；有原告村民的院落及承包地，种植有玉米等农作物；有一条公路贯穿其中；通用机场项目正在建设中。   经庭前交换证据和庭审质证，被告对原告提交的第一组证据中证据1、2、3真实性认可，证明目的不认可。证据1中2005年的两个林权证面积加起来小于2010年的林权证，不能证明2010年所发的林权证来源于2005年的林权证；证据2、3证明原告和第三人的两个证有重复，是被告撤销的依据和基础；证据4不认可，这只是个标准样板地，不能反映一个地的总面积。对原告提交的第二组证据中证据1苗某西的荒山使用证的真实性、证明目的不认可，对苗某祥土地承包权证真实性认可，但不能证明这两个证在涉案争议土地的范围内；对证据2的补偿协议没有原件，不符合证据的法定形式，对真实性、证明目的均不认可。对原告提交的第三组证据真实性没有异议，对证明目的不认可，召开听证会恰恰证明被告履行了相应程序。对原告提交的第四组证据真实性无异议，证明目的有异议。林权证已经被撤销是个事实，对权利是否拥有，不是以经济组织登记证为准，而是以林权证等物权登记证明为准。对原告提交的第五组证据没有原件，对真实性、证明目的均不认可。对证人苗润西、苗品祥证言不认可，认为证人作为村民参加了质证活动，又是另外案件的当事人，不能作为证人出庭作证。   被告榆林市政府和第三人尔林兔林场对原告提交的证据质证意见同神木市政府。   原告对被告神木市政府提交的第一组证据中，证据1、2认可；证据3、4不认可，证据3有篡改且没有使用权人或所有权人名称，不能证明是尔林兔林场的林权，林权证的附图没有名称，没有四至，没有四邻的签字。证据4是在证据2上篡改的。对被告神木市政府提交的第二组证据，因证人未出庭，不予质证。对被告神木市政府提交的第三组证据真实性，关联性均认可，但认为程序不合法，应当进行现场勘验。对被告神木市政府提交的第四组证据真实性、关联性均认可，但不具备合法性。   被告榆林市政府和第三人尔林兔林场对被告神木政府提交的证据均无异议。   原告对被告榆林市政府提交的证据真实性、关联性认可，但认为程序、实体不合法。   被告神木市政府和第三人尔林兔林场对被告榆林市政府提交的证据均无异议。   因第三人的证据与被告神木市政府的证据一致，原告质证意见同对神木市政府证据质证意见。对第三人补充提交的林权证的存根联复印件因无原件不予认可。   被告神木市政府和榆林市政府对第三人提交的证据无异议。   本院对上述证据认证如下：    对原告提交的第一组证据1、2005年颁发的林权证两份、神林证字（2010）第000001557号林权证；2、2010年《麻家塔乡买力湾村民小组外围勘界结果地形图》；3、林地外围勘界认定登记表；4、《标准地实测记录》。对证据1中神林证字（2010）第000001557号林权证和证据2、3，因被告和第三人对其真实性均认可，本院予以认定。证据1中2005年颁发的林权证两份因该证已经作废，不予认定。证据4不能证明与本案有关联性，不予认定 。   对原告提交的第二、五组证据及证人苗润西、苗品祥证人证言：1、原告村民苗某西的荒山使用证一份，苗某祥的土地承包经营权证一份；2、征地补偿协议一份、收入通知单一份；3、协议书一份；4、《关于麻瑶路樟子松基地造林林木权属归属的函》神林便发[2010]13号。因以上证据对原告村民在争议土地上生产、收益的事实能予以证明，本院予以认定。   对原告提交的第三组证据听证会记录一份因原、被告同时提供，予以认定。   对原告提交的第四组证据农村集体经济组织登记证，因林地权属应以林权证为准，该证据不能证明林地权属，本院不予认定。   对被告神木市政府提交的第一组证据：1、林地外围勘界认定登记表；2、买力湾村外围勘界地形图（原始图）；3、神木县人民政府颁发的四份林权证及附件森林资源分布图一份（1989.10.1绘制）；4、买力湾村外围勘界地形图（国有林地与集体林地技术叠加效果图）。对证据1、2、3本院予以认定。对证据4因原告虽不认可，但该证据能证明被告对争议林地进行了技术叠加的事实，本院予以认定。   对被告神木市政府提交的第二组证据：1、与高某荣的谈话记录；2、与苗某平的谈话记录。因该笔录是被告单方作出，且护林员系被告工作人员，该谈话笔录中第三人林场四至仅为大致方位，故本院不予认定。   对被告神木市政府提交的第三组证据：1、听证告知书；2、送达回执；3、听证申请；4、会议记录及按印表；5、邱小平身份证复印件；6、苗润西身份证复印件；7、听证通知书；8、听证邀请书；9、尔林兔林场法人证书；10、杨玉文身份证复印件；11、单增光律师复印件；12、林场陈述；13、听证会记录及签到册。能够证明被告作出决定前进行了听证的事实，本院予以认定。   对被告神木市政府第四组证据：1、神林字（2018）32号文件；2、神林字（2018）47号文件。能够证明市林业局报请被告作出决定的事实，本院予以认定。   对被告榆林市政府提交的证据因能证实榆林市政府对原告复议申请进行了审查程序，本院予以认定。   经审理查明，2010年被告神木市人民政府(原神木县人民政府)向原告神木市西沙街道芦草沟村第九小组（原神木县麻家塔乡买力湾村）颁发了神林证字(2010)第000001557号林权证。2018年在神木市通用机场项目建设过程中，因部分建设用地在000001557号林权证的范围内，涉及到补偿问题，被告神木市政府下属部门市林业局对此宗土地权属启动了调查。经查，市林业局认为1990年被告就涉案的土地已经颁发了四宗林权证，该四份林权证由第三人尔林兔林场持有。后市林业局通过技术叠加，认为第三人尔林兔林场所持林权证和原告持有的000001557号林权证中有部分林地重叠，重叠面积7315亩，该重叠部分的林地、林木属国有林地，由尔林兔林场进行经营管理。2018年7月11日市林业局组织召开林地权属纠纷调查听证会，原告和第三人均参加了听证会。听证会中第三人认为在国有林权证未被撤销前，1990年的林权证合法有效，应撤销买力湾村的林权证。原告认为争议土地一直由原告管理使用，其持有的2010年林权证是有效的，不同意撤销。后市林业局就此情况向被告神木市政府作出神林字（2018）47号报告。被告神木市政府于2018年8月6日作出《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》（神政发[2018]33号）。原告不服，向榆林市政府申请复议，榆林市政府于2018年12月5日作出榆政复字[2018]20号行政复议决定书，维持了神木政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》。原告不服，诉至法院。   另查明，争议林地内种植有大量成排沙柳；有原告村民的院落及村民承包地，种植有玉米等农作物；有一条公路贯穿其中；通用机场项目正在建设中。   以上事实有原告、被告、第三人提交的证据、本院现场勘查的照片和庭审笔录在卷佐证。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院起诉。本案原告第九村民小组认为被告神木市政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》、被告榆林市政府作出榆政复字[2018]20号《行政复议决定书》侵犯其合法权益，向人民法院起诉，符合法律规定。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定:单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，故被告神木市政府有对本案涉及的林权纠纷作出处理决定的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告榆林市政府作为神木市政府的上一级政府具有对复议申请进行处理的职权。根据各方当事人的诉辩意见,本案争议的焦点：一、被告神木市政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》是否合法；二、被告榆林市政府作出榆政复字[2018]20号《行政复议决定书》是否合法。   一、关于被告神木市政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》是否合法，即该决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序。   1、该决定认定事实是否清楚。   关于原告持有林权证和第三人持有林权证是否存在林地重叠。本案第三人尔林兔林场持有的四份林权证，该国有林权证记载有坐落、四至、面积、走向和主要树种，未记载林权经营管理人名称。该林权证的附图，亦无名称，无四邻的签字。庭审中尔林兔林场称该四份林权证存根上有经营管理权人名称，但其未按期提供该存根原件。原告所持林权证书内容完整，所附《麻家塔乡买力湾村民小组外围勘界结果地形图》有四邻签字，该四邻中并无第三人尔林兔林场。被告神木市政府未对双方林权的四邻进行调查，仅以技术叠加作出双方林权证重叠的认定。庭审中，第三人称其四个林权中第0326号、第0322号、第0319号和原告林权相邻。被告称第0318号林权证与原告相邻但是不重叠。第0322号、第0319号与原告重叠。原告称从对比图上看是与第0319号、0322号这两个林权证相邻，与第0318号、第0326号不相邻。对此，被告并未调查清楚，对四个林权证具体哪个林权证和原告的林权证存在重叠，各个林权证重叠的具体面积均未查清。故被告神木市政府对林地重叠认定事实不清，证据不足。   关于争议林权、林地的管理者和经营者问题。第三人称一直由其经营管理。原告称其世代在争议的土地上生活、耕种。经现场勘查，争议范围的林地内种植有大量成排沙柳，此现状与第三人称的植被是天然形成的不符；林地内有原告村民的院落、承包地；有一条公路贯穿其中，通用机场项目在建设中，原告称以上建设项目均对其进行了补偿，补偿款均已收到。对争议林地存在的实际状况，被告神木市政府作出决定前未进行调查，对争议林地林木的管理者和经营者认定事实不清，证据不足。    2、该决定程序是否合法。   《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，处理林权争议，必须遵守本办法。《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十八条、第十九条规定了争议处理程序，林权争议发生后，由双方当事人协商解决，协商不能达成协议的，向林权争议处理机构申请处理。林权争议机构应对争议进行调解，调解达成协议报同级人民政府或林业行政主管部门备案。未达成协议，林权争议处理机构应当制定处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中被告神木市政府发现林权存在争议，依据《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》启动调查。但未按照《林木林地权属争议处理办法》的规定履行林权争议处理程序，故被告作出的决定程序违法。   3、该决定适用法律是否正确。    《林木林地权属争议处理办法》是为了处理林木、林权纠纷，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定制定的办法。本案中被告在处理林权纠纷中，作出的决定未适用该办法属于适用法律不当。   二、被告榆林市政府作出榆政复字[2018]20号《行政复议决定书》是否合法。   本案中榆林市政府收到原告的复议申请后，书面审理原告的复议，在法定期限内作出复议决定符合法定程序。但该复议决定未对争议林权进行调查核实，认定事实错误,适用法律错误。   综上，原告的诉讼理由成立，对其诉讼请求应予支持。本案原告诉状中未要求撤销被告榆林市政府作出榆政复字[2018]20号《行政复议决定书》，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条的规定，复议机关维持原行政行为的，人民法院在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。被告神木市政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》认定事实不清、证据不足、程序违法，应予撤销。被告榆林市政府作出的榆政复字[2018]20号行政复议决定认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项、第七十九条的规定，判决如下：   一、撤销神木市人民政府作出的《关于撤销神林证字（2010）第000001557号的决定》（神政发[2018]33号）；   二、撤销榆林市人民政府作出的《行政复议决定书》（榆政复字[2018]20号）。     案件受理费50元，由被告神木市人民政府和榆林市人民政府各负担25元。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                                          审 判 长  项欣                                                             审判员  杨阳                                人民陪审员  王秦                                  二〇一九年十月二十九日                                  书 记 员  任瑞        1