汉 中 市 汉 台 区 人 民 法 院 行 政 判 决 书                           (2019)陕0702行初30号 原告汉中市昊晟实业发展有限公司。住所地：陕西省汉中市汉台区（汉中经济开发区北区）八里桥。法定代表人张秀芳，该公司执行董事。委托代理人范秀霞，北京市伟博律师事务所律师。委托代理人赵逸，北京市伟博律师事务所律师。被告汉中市不动产登记局。住所地：陕西省汉中市汉台区XX路XX街交叉口。法定代表人钟智勇，该局局长。委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。第三人汉中天利达实业有限公司。住所地：陕西省汉中市汉台区XX大道XX商务中心XX楼。法定代表人程飞，该公司执行董事。委托代理人韩杰，陕西嘉盟律师事务所律师。原告汉中昊晟实业发展有限公司诉被告汉中市不动产登记局及第三人汉中天利达实业有限公司履行法定职责一案。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告汉中昊晟实业发展有限公司委托代理人范秀霞、赵逸，被告汉中市不动产登记局委托代理人封卫宏，第三人汉中天利达实业集团有限公司委托代理人韩杰，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，汉中市不动产登记局作为本案被告主体格。 第三人汉中天利达实业有限公司（以下简称天利达公司）通过向汉中市不动产登记中心提交伪造材料，将原告名下汉中市房权证经济开发区字第104412号房屋所有权、汉市国用（土）第6628号土地及附属建筑物使用权转让至天利达公司名下，变更后产权证号为汉中市房权证经济开发区字第180407号房屋所有权、汉市国用（2015)第0108号土地使用权。原告为维护自身权益，于2018年12月20日依法向汉中市自然资源局（原汉中市国土资源局）申请撤销上述房产的不动产登记，汉中市自然资源局于2 019年1月1 6日做出《关于汉中市昊晟实业发展有限公司撤销不动产登记申请书的答复》，驳回了原告的申请。原告对该答复不服，于2019年1月17日向贵院提起行政诉讼[案号：( 2019)陕0702行初12号]，贵院已依法受理。在法院向汉中市自然资源局送达诉讼材料后，汉中市自然资源局向法院提交了《变更行政诉讼被告申请书》，该申请书表明，汉中市自然资源局和汉中市不动产登记局实行一套机构两块牌子管理体制，汉中市不动产登记局承担不动产登记工作，汉中市不动产登记局属于本案的适格被告；同时，汉中市自然资源局已申请将被告由汉中市自然资源局变更为汉中市不动产登记局。原告为便于诉讼程序的进行，已申请撤回( 2019)陕0702行初12号行政登记纠纷之诉。故汉中市不动产登记局作为本案被告主体适格。 二、原告在法院生效判决的执行程序中发现，在自身毫不知情的情况下，被告将原告名下的土地使用权及房屋所有权转移登记至天利达公司名下。原告汉中市昊晟实业发展有限公司原是上述土地使用权人与房屋所有权人。2013年10月11日，原告的全体股东（46名）与汉中市大地房地产开发有限公司（以下简称大地公司）签订股权转让协议，约定向大地公司转让全部股权并移交全部资产。该协议已经由（2015）汉中民二终字第00013号二审生效判决确认继续履行。在执行程序中原告却发现，在自身毫不知情的情况下，被告将本在原告名下的汉中市房权证经济开发区字第104412号房屋、汉市国用（土）第6628号土地及附属建筑物使用权转移登记至天利达公司名下。 三、被告办理转移登记时，所依据的董事会决议、《土地使用权转让协议》、《房地产买卖契约》均系伪造，被告依据虚假材料作出转移登记的行为欠缺合法基础，依法应予撤销。在前述（2015)汉中民二终字第00013号判决的执行程序中，通过汉台区人民法院执行庭调取材料，原告获知被告为天利达公司办理转移登记所依据的材料是一份所谓的“原告于2014年8月20日作出的董事会决议”、以原告名义与天利达公司于2014年9月10日签订的《土地使用权转让协议》、《房地产买卖契约》。上述文件约定将原告的五宗土地及一处房产全部转让给天利达公司。该五宗土地即包括涉案土地和房屋。但原告根本未曾召开该董事会决议所称会议，也从未就此事项进行过决议，更不会有董事在决议上签字及按指印。该决议及两份协议均系伪造，纯属虚假。该事实已经有陕西蓝图司法鉴定中心出具的[2018]文痕鉴字第63号《司法鉴定意见书》作为证据证明。鉴定意见表明董事会决议中辛贵、王国华、刘兆明三位董事的签名笔迹及《房地产买卖契约》中辛贵的签名笔迹均系伪造，且辛贵签名处的红色指印并非辛贵捺印。此外，董事会决议上有曹礼明作为董事签字，但曹礼明并非原告的董事，根本无权以董事身份在董事会决议上签字。因此，该董事会决议系伪造的虚假材料，基于虚假的董事会决议形成的《土地使用权转让协议》及《房地产买卖契约》，也明显不是原告真实的意思，该登记材料的真实性、合法性和有效性均不具备，被告的登记行为自然也欠缺合法基础。依据《不动产登记条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责……”，《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”。本案中已有明确的司法鉴定意见证实天利达公司提交的申请材料不具有真实性，被告根据虚假材料作出该转移登记行为，该行为依法应予以撤销。四、被告办理转移登记时未按程序审慎履行审核义务，该行政行为违反法定程序，对该转移登记行为应当依法予以撤销。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”第三十八条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。”《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的……”。本案天利达公司申请转移登记所依据的合同均为有偿转让，有偿转让中价款是否实际支付应当属于必要材料，而天利达公司的申请材料中明显缺少协议实际履行的价款缴纳凭证等必要材料，不动产登记部门在未按法定程序审核上述材料，亦未向原告核实相关事实的情况下，即为天利达公司办理了转移登记，明显违反了法定程序，该转移登记行为依法应当予以撤销。且对于土地使用权因转让而发生的转移登记往往涉及巨额资产所有权的归属问题，被告作为不动产登记行政管理部门在审查的过程中，更应当给予更充分而高度的注意，被告未尽审核义务而导致原告权益严重受损，被告应当承担相应的法律责任，依法应当保护原告作为真实物权人的合法权利。五、原告在获得明确证据证实本案登记材料确系虚假后，依法向被告申请撤销错误登记，被告应当履行保护原告财产权的法定职责，现被告不予受理的行为进一步导致原告合法权益受损。陕西蓝图司法鉴定中心于2018年10月28日受理汉台区人民法院的委托，于2018年11月20日出具[2018]文痕鉴字第63号《司法鉴定意见书》。如前所述，该证据证实本案被告办理转移登记依据的董事会决议和《土地使用权转让协议》、《房地产买卖契约》属于伪造的虚假材料。2018年12月20日原告依据上述新证据，向被告申请撤销将汉中市房权证经济开发区字第180407号房屋、汉市国用（2015)第0108号土地登记在天利达公司名下，但被告于2019年1月16日作出不予受理的回复。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”本案在原告已提交明确证据证实原转移登记行为系依据虚假材料作出，该行为具有违法性且显失公正，明显属于错误的登记行为，被告依法应当予以撤销，使其自始不发生法律效力，恢复涉案土地和房产至原告名下。但是被告不予受理原告的撤销申请，导致该登记行为予以维持，实际上是保护了天利达公司以虚假材料骗取登记的违法行为，不仅侵害了原告的物权，更可能侵害其他不特定善意主体的合法权益。综上所述，被告办理转移登记时依据的申请材料系虚假材料，被告违反法定程序未审慎履行审核义务，该转移登记的行政行为欠缺合法基础，依法应予撤销；被告对原告的撤销错误登记申请不予受理，被告的行为属于未依法履行保护人民财产权的法定职责，依法应予撤销并重新作出决定以恢复原告应当享有的物权。故原告依法向贵院提起诉讼，请求：1、依法判决被告撤销汉中市国土资源局（现汉中市自然资源局）于2019年1月16日作出的《关于汉中市昊晟实业发展有限公司撤销不动产登记申请书的答复》；2、依法判决被告重新作出决定；3、依法判决被告承担本案全部诉讼费用。被告汉中市不动产登记局辩称，一、汉中市国土资源局2019年1月16作出的答复，是在信访程序中的信访处理行为，不具有可诉性。（一）主体资格。根据《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条第一款之规定及汉中市编制委员会《关于组建不动产登记机构的通知》（汉编发[2015]15号）内容之规定，汉中市国土资源局和汉中市不动产登记局实行一套机构两块牌子管理体制，汉中市不动产登记局履行不动产登记的法定职责，另，汉中市国土资源局已于2019年2月13日挂牌成立为汉中市自然资源局。答辩人认可对于涉案申请事项的处理，为了提高行政效率，原汉中市国土资源局将汉中市不动产登记局职责事项作为信访事项处理的法律责任应当由答辩人承担。（二）原告昊晟公司申请事项的法律关系性质。《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》没有规定不动产登记机构对登记行为的撤销权。只是授予不动产登记机构更正职权。不动产登记机构撤销登记行为，实质是确认不动产权利归属。登记机构的登记行为是基于申请人提交的申请材料，是一种程序性的行政行为。不能因为法律将登记作为物权变动的生效要件，而错误地认为物权是登记机关赋予的。物权变动的原因是当事人之间的实质法律关系，登记是因法律的规定成为物权变动的要件，但对物权变动的内容并没有决定权。原告昊晟公司撤销申请法律关系本质是确认自己为涉案物权的权利主体，答辩人没有职权对民事权源作出认定。（三）汉中市国土资源局作出涉案信访答复的事实依据和法律依据。信访是法定救济途径的补充。当事人为自身权益向主管行政机关反映问题，请求调处，如属法定救济途径处理范围，主管行政机关就此作出的处理，属于具体行政行为，可申请行政复议；没有法定救济途径的，才可循信访程序处理，主管行政机关作出的处理，属于信访答复，可申请复查、复核，但不可申请行政复议、提起行政诉讼。因撤销不动产登记行为不是答辩人的法定职权，根据“法无授权不可为，法定职责必须为”的行政法基本原则，答辩人在没有法定职权作出撤销处理或者不予撤销处理的情形下，只能按照《信访条例》相关规定作出信访答复。根据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）第2条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”涉案答复行为不可诉。二、涉案的物权权属已经被人民法院查封，应当驳回原告昊晟公司的起诉。涉案土地、房屋已经被汉中市中级人民法院查封，且申请查封的申请人为原告昊晟公司，对于已经查封的土地、房屋，本案继续审理违反法律规定，首先，根据原告昊晟公司起诉请求，其法律关系实质是确认涉案登记在第三人名下的土地使用权人、房屋所有权人为原告昊晟公司，对于已经被人民法院采取查封措施的财产，行政机关或者查封措施对应的案件之外的其他任何审判机关、仲裁机关都无权进行物权确权。其次，即使人民法院判决撤销涉案答复，责令答辩人重新作出行政处理，答辩人在作出行政处理之前仍然还要确认涉案物权的权利主体。因为涉案物权权属处于查封状况，答辩人依然无法作出撤销登记行为处理决定。根据《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(法发[2011]15号）第26条、《最高人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》（法发[2018]9号）第8条之规定，应当驳回原告昊晟公司的起诉。 第三人汉中天利达实业有限公司辩称，答辩人作为本案无独立请求权第三人，现就被答辩人汉中市吴展实业发展有限公司行政起诉状与答辩人有利害关系的第二项请求作如下答辩：首先，答辩人要向法庭阐明一下被答辩人的实际身份。本案的原告表面上是汉中市昊晟实业发展有限公司（下简称昊晟公司）。但众所周知，现在的昊晟公司是由案外人汉中市大地房地产开发公司（简称大地公司）于2016年7月21日通过股权变更登记以后才实际掌控昊晟公司的。由此可知，本案的实际原告就是大地公司。有一个不争的事实是，大地公司曾经与原昊晟公司达成过《股权转让协议》。后因无力支付受让股权的价款，原昊晟公司通过公证机关向大地公司送达了解除《股权转让协议》通知书。之后，原昊晟公司于2014年9月2日召开46名全体股东会议表决，一致同意将其名下的土地和房屋转让给答辩人天利达公司，天利达公司也依约支付了价款。后大地公司因此诉至法院。几年来双方为此诉讼接二连三，甚至被答辩人启动了刑事侦查程序，试图通过公安机关对答辩人在涉案土地和房屋变更登记中存在的瑕疵行为认定为犯罪，从而改变已经生效的法律裁决。这就是被答辩人提起行政诉讼的真实目的。那么大地公司在实际掌控了昊晟公司后能不能推翻原昊晟公司股东大会作出的资产处分的民事行为呢？答辩人的回答是否定的！因为原昊晟公司处分资产是经46名股东大会全票通过的，而一个企业的最高权利机构就是股东大会。非但如此，原昊晟公司股东大会处分资产的行为后来又经西安仲裁委员会裁决书确认。大地公司对此不服向汉台区人民法院提起诉讼，汉台区人民法院(2016)陕0702民初2248号《民事判决书》作出不利于大地公司的判决后，大地公司不服一审判决提起上诉，汉中市中级人民法院经开庭审理，维持了汉台区法院的一审判决。正如生效的判决所述：“关于涉诉土地房产及相关权利证照的归属问题，根据汉中市中级人民法院（2015）汉中民二终字第00013号民事判决书内容，原告（大地公司）的这一请求实质上属于生效判决的执行问题；而根据西安市仲裁委员会于2015年6月10日做出西仲裁字(2015)第659号裁决书的内容，本案诉争的土地房产相关权利证照的权利主体为被告汉中天利达实业有限公司…… 汉中天利达实业有限公司与汉中市昊晟实业发展有限公司土地使用权转让协议的效力已经西仲裁字(2015)第659号裁决书确认为合法有效，事实上无论上述协议的效力如何，都改变不了本案诉争的土地房产及相关权利证照的归属已为生效的法律文书所认定的事实”。汉台区法院的判决说明一个不可改变的事实，即无论答辩人在依法取得案涉土地使用权和房屋所有权后变更登记时存在什么瑕疵，都无法改变生效法律文书确定的涉案土地使用权和房屋所有权的权属主体是汉中天利达实业有限公司这一事实。被答辩人试图通过本案行政诉讼改变已经生效的法律判决和仲裁裁决都是徒劳的，请合议庭特别注意这一事实，并依法判决驳回被答辩人的第二项诉讼请求！经审理查明，2014年9月10日，第三人天利达公司与原告昊晟公司签订《汉中天利达实业有限公司与汉中市昊晟实业发展有限公司土地使用权转让协议》一份，协议约定昊晟公司将其拥有的位于汉中市的五宗土地（土地证号分别为汉市XX号、XX号、XX号、XX号、XX号）及与之相关的项目开发权、收益权、地面建筑物、附属物转让给天利达公司，总价款为3300万元。协议还对其他事项作了约定。之后双方发生争议，第三人天利达公司向西安市仲裁委员会申请仲裁，请求裁决原告昊晟公司继续履行《土地使用权转让协议》中的合同内容。西安仲裁委员会于2015年6月10日作出西裁仲字（2015）第659号裁决书，认定“2014年9月10日申请人与被申请人签订的《土地使用权转让协议》合法有效，并裁决如下：一、被申请人汉中市昊晟实业发展有限公司在收到本裁决后15个工作日内，将协议约定的五宗土地（地证号分别为汉市XX号、XX号、XX号、XX号、XX号）的土地使用权证及所附房产产权登记证书（产权证号210XXXXXXXXXX）、项目开发审批文件等资料的原件交付申请人汉中天利达实业有限公司。二、被申请人汉中市昊晟实业发展有限公司在收到本裁决书后的15个工作日内，将协议项下的五宗土地及附属房产和设施全部移交给申请人汉中天利达实业有限公司。三、被申请人汉中市昊晟实业发展有限公司在收到本裁决书后的15个工作日内，配合申请人汉中天利达实业有限公司备齐协议项下五宗土地使用权转让变更登记手续的全部资料，配合申请人汉中天利达实业有限公司将本裁决书第一项土地使用权变更登记至申请人名下。四、被申请人汉中市昊晟实业发展有限公司在收到本裁决书后的15个工作日内，支付申请人汉中天利达实业有限公司违约金207900元。”西安仲裁委员会西仲裁字（2015）第659号裁决书生效后，原告昊晟公司按照《汉中市昊晟实业发展有限公司资产移交清单》，向第三人天利达公司移交了相关资料，并将勉国用（2013）第076号土地使用权项下土地使用权、汉市国用土第6628号土地使用权证下土地使用权及附属建筑物和汉市国土第6631号土地附属办公室的所有权过户到第三人天利达公司名下。2018年12月20日，原告汉中市昊晟实业发展有限公司向汉中市国土资源局提出申请，以第三人天利达公司利用其掌管原告公章的机会，伪造了《董事会决议》、《土地使用权转让协议》、《房地产买卖契约》为由，请求撤销：1、汉中市房权证经济开发区字第180407号、第182742号、第182743号、第182744号房权证，并将房屋所有权恢复至申请人名下。2、汉市国用（2015）第0108号土地证，并将土地使用权恢复至申请人名下。2019年1月16日，汉中市国土资源局作出《关于汉中市昊晟实业发展有限公司撤销不动产登记申请书的答复》，并向原告送达。该答复载明：经我局审查，汉市国用（2015）第0108号土地使用证变更登记，汉中市房权证经济开发区第180407号房屋所有权证转移登记资料齐全，符合《土地登记办法》第四十条、《房屋登记办法》第三十三条和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条之规定，你公司称登记资料系伪造一事，建议通过司法程序处理。原告不服该答复，遂向本院提起诉讼。另查，根据汉中市编制委员会《关于组建不动产登记机构的通知》，2019年2月汉中市国土资源局和汉中市不动产登记局实行一套机构两块牌子管理体制，汉中市不动产登记局即本案被告履行不动产登记的法定职责。   被告汉中市不动产登记局向本院提交以下证据：1、2019年1月16日《汉中市国土资源局关于汉中市昊晟实业发展有限公司撤销不动产登记申请书的答复》； 2、《撤销不动产登记申请书》（含附件）； 3、《汉中市不动产登记交易服务中心协助查封冻结申请表》（含附件）； 4、汉市国用（2015）第0108号登记案卷；5、汉中市房权证经济开发区第180407号登记案卷。以上证据经当庭质证，对证据效力予以认定。原告汉中市昊晟实业发展有限公司向本院提交以下证据：1、变更行政诉讼被告申请书；2、关于汉中昊晟实业发展有限公司撤销不动产登记申请书的答复；3、公司登记基本情况（昊晟公司）；4、（2015）汉中民二终字第00013号民事判决书； 5、陕西蓝图司法鉴定中心司法鉴定意见书；6、汉市国（土）地6628号土地证；7、汉市国（土）地6629号土地证；8、汉市国（土）地6630号土地证；9、汉市国（土）地6631号土地证；10、汉中市房权证经济开发区字第104412号房权证；11、勉国用（2013）第076号土地证； 12、汉市国用（2015）第0108号；13、汉中市房权经济开发区字第180407号房产证。14、汉中不动产登记交易服务中心备案的《单位授权委托书》；15、汉中市公安局经济开发区分局开公[经]鉴通字[2019]1号鉴定意见通知书、开公[经]鉴通字[2019]2号鉴定意见通知书； 16、汉中市昊晟实业发展有限公司资产移交清单；17、天利达公司变更汉中市房权证经济开发区字第180407号房屋、汉市国用(2015)第0108号土地的相关材料。18、汉中市公安局经济开发区分局《立案告知书》。19、（2019）陕0702民初210号民事判决书。以上证据经当庭质证，对证据效力予以认定。 第三人汉中天利达实业有限公司向本院提交以下证据：1、西仲裁字（2015）第659号《裁决书》复印件一份；2、汉台区人民法院（2016）陕0702民初2248号《民事判决书》复印件一份；3、汉中市中级人民法院（2018）陕07民终1092号《民事判决书》复印件一份。以上证据经当庭质证，对证据效力予以认定。    本院认为，被告汉中市不动产登记局作为辖区内不动产登记管理行政机关，负有对辖区内房屋和土地权属登记管理的法定职责。被告汉中市不动产登记局在办理涉案土地使用权和房屋所有权变更登记过程中，申请人提交的登记资料齐全，符合《土地登记办法》、《房屋登记办法》和《不动产登记暂行条例实施细则》之规定，转移登记程序合法，其行政行为并无不当。被告汉中市不动产登记局作为不动产登记机关，在办理房屋和地产登记或转移登记时，应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务，也就是说，房屋登记机关在审查登记行为时，主要对申请材料是否完整和齐备，是否符合法定形式进行审查。对于相关材料的实质真实性及合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。原告认为被告在办理转移登记时，第三人天利达公司提供的董事会决议、土地使用权转让协议、房地产买卖契约等系伪造，应通过民事诉讼确认协议或行为无效。但本案原告并未提交生效法律文书确认土地使用权转让协议及买卖合同等无效，以及涉案土地使用权及房屋权属归原告所有。故被告于2019年1月16日作出的《关于汉中市昊晟实业发展有限公司撤销不动产登记申请书的答复》，行政行为符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《土地登记办法》第四十条、《房屋登记办法》第三十三条和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条之规定，判决如下：驳回原告汉中市昊晟实业发展有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汉中市中级人民法院。  审  判  长  余  兰         人民陪审员  李桂生人民陪审员  蔡  建   二〇一九年十月二十一日  书  记  员  屈  静 1