广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终576号上诉人（原审原告）：陈彩娣，女，汉族，1951年10月22日出生，住广东省惠东县吉隆镇吉联村委。上诉人（原审原告）：康少娥，女，汉族，1969年9月25日出生，住广东省惠东县吉隆镇吉联村委。上诉人（原审原告）：康伟良，男，汉族，1971年4月25日出生，住广东省惠东县吉隆镇吉联村委。上诉人（原审原告）：康智贤，男，汉族，1974年7月2日出生，住广东省惠东县吉隆镇吉联村委。上诉人（原审原告）：康智洪，男，汉族，1977年2月22日出生，住广东省惠东县吉隆镇吉联村委。上列上诉人共同的委托代理人：刘柏纯、唐磊成，均为广东一粤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县吉隆镇人民政府。法定代表人：周国合，镇长。委托代理人：钟谦益，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人：李小花，广东卓凡律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。法定代表人：魏荣君，县长。委托代理人：刘永年，惠东县人民政府法制局副局长。原审第三人：郑城，男，汉族，1953年8月22日出生，住广东省惠东县平海镇居委。原审第三人：江桂根，男，汉族，1958年10月4日出生，住广东省惠东县平海镇平海居委。原审第三人：蔡春燕，女，汉族，1974年3月4日出生，住广东省惠东县吉隆镇轿岭村委。上诉人陈彩娣、康少娥、康伟良、康智贤、康智洪（以下简称陈彩娣等五人）因与被上诉人惠东县吉隆镇人民政府（以下简称吉隆镇政府）、惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）、原审第三人郑城、江桂根、蔡春燕行政复议不予受理纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院作出的（2016）粤13行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：陈彩娣等五人于2016年4月8日向吉隆镇政府反映“位于吉隆镇（羊皮坡开发规划图）内，即金丰鞋业公司对面，有人打着众人公益修路的招牌派出挖土机、运泥车，强制侵占我们土地使用权进行修路”。吉隆镇政府经调查后，于2016年5月17日作出《关于康智贤等人信访事项的答复意见》，该答复意见的答复内容为：一、吉隆镇上步金山区H区10行2号、11行2号、12行2号、13行2号西侧的土地，目前，没有证据显示该地块的土地使用权属于你们任何个人，本府不予支持。二、关于巷道争议问题。城市规划区内的土地利用和各建设必须符合城市规划，服从规划管理，根据林家福、蔡燕等人提供的规划用地许可证、房产证件、转让协议等材料，吉隆镇上步金山区H区10行2号、11行2号、12行2号、13行2号西侧的土地，本府认定为公共巷道。如你对上述答复意见不服，可根据《信访条例》第四十条之规定，自收到本答复意见之日起30日内向上级行政关申请复查或直接向县人民法院提起诉讼。陈彩娣等五人不服上述答复意见，于2016年5月17日向惠东县政府申请行政复议，复议请求为：1、撤销吉隆镇政府于2016年5月17日作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》；2、确认陈彩娣等五人对该争议地（羊皮坡开发规划图内）的国有土地使用权。惠东县政府于2016年7月18日作出惠东府行复［2016］9号《行政复议申请不予受理决定书》，认为陈彩娣等五人作为申请人的行政复议申请不属于法律规定的受理范围，吉隆镇政府于2016年5月17日作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》属信访答复意见，该意见没有直接影响陈彩娣等五人的权利和义务，决定对陈彩娣等五人的行政复议申请不予受理。陈彩娣等五人仍不服，向原审法院提起了本案行政诉讼，请求：1、撤销吉隆镇政府于2016年5月17日作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》和惠东县政府作出的惠东府行复［2016］9号《行政复议申请不予受理决定书》；2、确认陈彩娣等五人对吉隆镇（羊皮坡开发规划图内10行、11行、12行、13行的1号）地块的国有土地剩余40年使用权；3、判决因惠东县政府提前40年违法收回上述地块进行规划修建7米公共巷道造成陈彩娣等五人经济损失的国家赔偿、补偿金额2368800元给陈彩娣等五人；4、本案诉讼费用由惠东县政府承担。原审法院在立案时对其起诉状指出其诉讼请求有多个请求事项，如第一项诉讼请求事项属于不同管辖法院受理，第二项诉讼请求不是行政诉讼受案范围，应先向行政机关申请确权，第三项诉讼请求要提交相关证据等，但陈彩娣等五人在释明后仍坚持不变更诉讼请求。在庭审过程中原审法院再次要求其确认诉讼请求，仍然坚持不变更，并当庭提出行政附带民事诉讼，经再次释明仍旧坚持。原审认为，陈彩娣等五人提起本案行政诉讼的请求为四项：1、撤销吉隆镇政府2016年5月17日作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》和惠东县政府作出的惠东府行复［2016］9号《行政复议申请不予受理决定书》；2、确认陈彩娣等五人对吉隆镇（羊皮坡开发规划图内10行、11行、12行、13行的1号）地块的国有土地剩余40年使用权；3、判决因惠东县政府提前40年违法收回上述地块进行规划修建7米公共巷道造成陈彩娣等五人经济损失的国家赔偿、补偿金额2368800元给陈彩娣等五人；4、本案诉讼费用由惠东县政府承担。其中第一项诉讼请求中有两个行政行为，吉隆镇政府作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》和惠东县政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》，因依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，两项行政行为分属不同级别人民法院管辖，前者为基层人民法院管辖，后者为中级人民法院管辖，并且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条的规定，本案中陈彩娣等五人起诉的吉隆镇政府、惠东县政府并不属于共同被告，经原审法院多次释明，陈彩娣等五人仍不变更诉讼请求，原审法院依法对此项诉讼请求中的复议行为进行审理，即对惠东县人民政府作出的惠东府行复［2016］9号《行政复议申请不予受理决定书》进行审查，对于陈彩娣等五人诉请的撤销吉隆镇政府作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》不作处理。陈彩娣等五人的第二项、第三项诉讼请求与原审法院决定审查的行政行为并无直接法律关系，并经向陈彩娣等五人释明，本案亦不作处理。关于惠东县政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”公民、法人或者其他组织对认为侵犯其合法权益的行政行为，可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不要受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”陈彩娣等五人并无证据证明其系涉案土地权利人，包括涉案四块土地在内的羊皮规划区内20533.4平方米土地已办理了国有土地使用权证，登记的土地使用权人为惠东县房产开发有限公司。惠东县政府所作决定并未增加陈彩娣等五人义务或减损其权利，惠东县政府依据上述规定，决定对于陈彩娣等五人的行政复议申请不予受理并无不当，陈彩娣等五人请求撤销被诉《行政复议申请不予受理决定书》的理由不成立，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈彩娣、康少娥、康伟良、康智贤、康智洪的诉讼请求。上诉人陈彩娣等五人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律不当，程序错误。对于陈彩娣等五人提出的第二项、第三项诉讼请求，一审法院不作审查，违反便民原则。且一审法院把确权问题认定为信访事项，也是适用法律错误。二、根据陈彩娣等五人一审时提供的证据可证实，吉隆镇政府与惠东县政府故意串通，使陈彩娣等五人受到巨大经济损失。请求：撤销一审判决，予以改判。被上诉人吉隆镇政府于二审时书面答辩称：一、陈彩娣等五人不是适格的原告，在土地确权、征收补偿方面吉隆镇政府不是适格的被告。陈彩娣等五人如对涉案土地确权有异议，对征收补偿决定有异议的，应以作出行政决定的机关为被申请人申请行政复议或者提起行政诉讼。二、涉案土地权属明确，依法应予驳回陈彩娣等五人的确权请求。陈彩娣等五人主张的经济损失，没有客观根据和法律依据，依法应予驳回。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人惠东县政府于二审时书面答辩称：一、陈彩娣等五人的复议事项属于处理信访事项，不是行政复议的受案范围，惠东县政府作出被诉《行政复议申请不予受理决定书》，符合法定程序，处理适当。二、吉隆镇政府及陈彩娣等五人分别作出的行政行为分属不同级别的人民法院管辖。三、一审法院认定事实清楚，程序合法，判决正确。请求依法驳回陈彩娣等五人的诉讼请求。原审第三人郑城、江桂根、蔡春燕二审时未提交书面答辩意见。二审经审查，对一审法院审理查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案是行政复议不予受理纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”依据上述规定，在复议机关不予受理复议申请的情况下，作出原行政行为的行政机关和复议机关不属于共同被告。当事人应选择作出原行政行为的行政机关或者复议机关作为被告，向相应有管辖权的法院提起行政诉讼。本案中，陈彩娣等五人向原审法院起诉请求撤销吉隆镇政府作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》和惠东县政府作出的惠东府行复［2016］9号《行政复议申请不予受理决定书》，经原审法院释明后，仍不变更诉讼请求。原审法院根据上述法律及司法解释确立的管辖原则，对于吉隆镇政府作出的信访答复行为不作审查，而审查惠东县政府作出的被诉不予受理行政复议申请决定的合法性，理据充分。由于陈彩娣等五人并无证据证明其系涉案土地的权利人，包括涉案四块土地在内的羊皮规划区内20533.4平方米土地已办理了国有土地使用权证，登记的土地使用权人为惠东县房产开发有限公司，因此，惠东县政府认为吉隆镇政府作出的《关于康智贤等人信访事项的答复意见》未直接影响陈彩娣等五人的权利和义务，并依据《中华人民共和国行政复议法》第六条及第十七条第一款的规定，作出惠东府行复[2016]9号《行政复议申请不予受理决定书》，决定对陈彩娣等五人的行政复议申请不予受理，并无不当。至于陈彩娣等五人起诉请求确认其对吉隆镇（羊皮坡开发规划图内10行、11行、12行、13行的1号）地块的国有土地剩余40年使用权，及判决因惠东县政府提前40年违法收回上述地块进行规划修建7米公共巷道造成陈彩娣等五人经济损失的国家赔偿、补偿金额2368800元。该两项诉讼请求均与本案审查的行政行为属于不同的法律关系，且原审法院已释明告知陈彩娣等五人，因此，一审法院对于陈彩娣等五人主张的有关土地确权及违法收回土地导致的赔偿、补偿二项诉讼请求未作处理，亦无不当。综上所述，一审法院判决正确，本院依法予以维持；陈彩娣等五人上诉主张一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求改判等，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈彩娣、康少娥、康伟良、康智贤、康智洪共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年十月三十一日书记员  肖 威王秋喆