大连市旅顺口区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0212行初34号原告王锐，男，1985年3月20日出生，汉族，住大连市甘井子区。被告大连市西岗区卫生健康局，住所地大连市西岗区香园街3号。负责人赵爱燕，该局局长。出庭负责人蒋永斌，该局副局长。委托代理人伍会三，该局工作人员。委托代理人邵颖，辽宁住邦律师事务所律师。被告大连市卫生健康委员会，住所地大连市中山区人民路75号。负责人赵作伟，该委员会主任。委托代理人阴法皓，大连市卫生健康委员会工作人员。委托代理人隋秀英，辽宁君连律师事务所律师。第三人大连医科大学附属第一医院，住所地大连市西岗区中山路222号。法定代表人徐英辉，该院院长。委托代理人王俊杰，该医院心内科医生。委托代理人郑志伟，该医院医患关系协调办公室主任兼法律顾问。原告王锐不服被告大连市西岗区卫生健康局（以下简称西岗区卫健局）行政答复及被告大连市卫生健康委员会（以下简称大连市卫健委）行政复议决定，于2019年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王锐，被告西岗区卫健局副职负责人蒋永斌、委托代理人伍会三、邵颖，被告大连市卫健委委托代理人阴法皓、隋秀英，第三人大连医科大学附属第一医院委托代理人王俊杰、郑志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王锐诉称：祖父王国祯于2016年5月16日在大连医科大学附属第一医院二部冠心病三病房住院。5月17日起医院开始对患者使用“低分子肝素钠注射液”，医生及护士每次使用该药物前都提醒家属如果患者出现牙龈、鼻或便血等情况要通知医生或护士。5月18日17时50分左右发现患者便黑褐色血便，18时护士要进行肝素钠注射，陪护家属将便血情况反馈给护士并制止护士注射。护士采其便样化验，看是否是出血再决定是否继续用药，20时50分患者再次出现便黑褐色血便。当值医生在未取回化验报告的情况下于21时武断使用肝素钠注射液，21时13分化验回报，便常规潜血为阳性，证实患者18时已经出血。导致患者夜间至第二日白天便血9次，大量失血。其后，便血情况仍未好转，5月19日至25日输血共2800cc维持患者基本血量，至6月6日便样潜血仍为阳性。患者出院后，家属在一起讨论老人病情，发现院方可能出现违反医疗质量和卫生安全等方面问题。查看病历后才发现，当值医生在未取得化验报告的情况下武断使用有可能对患者造成伤害的药物。2016年7月至2017年12月，患者家属就此曾先后多次向辽宁省卫健委、大连市卫健委、西岗区卫健局以网上、信件、面谈等方式投诉院方诊疗行为是否符合医疗质量和卫生安全的规定，均未得到答复。2018年4月、5月间，原告先后两次向中央巡视组邮寄相关材料，举报大连市卫健委不作为并要求大连市卫健委明确是否有医疗质量和卫生安全监督管理的职责。后举报内容又被纳入信访事项中，但原告至今未收到相关不予受理告知书或信访事项告知书。2018年11月14日，原告向西岗区卫健局依法申请医疗行政调解，2018年11月20日，西岗区卫健局出具医疗纠纷行政调解不予受理告知书。原告不服向大连市卫健委提出行政复议，大连市卫健委出具行政复议决定书（大卫行复决字〔2018〕3号），认定西岗区卫健局不予受理的理由充分。2019年1月30日，原告向西岗区卫健局提交依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定的申请。2019年2月1日，西岗区卫健局出具答复，以无权监督检查和行政处罚为由，不予受理、调查。2019年2月13日，原告向大连市卫健委提出行政复议，2019年4月1日，原告收到行政复议决定书（大卫行复决字〔2019〕1号），该决定书维持原西岗区卫计局作出的决定。原告认为，根据《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗机构管理条例》《医疗质量管理办法》《医疗投诉管理办法（试行）》等相关规定，二被告具有相关工作职责。大连市政府部门权责清单（2018版）JCWS00060000、CFWS01290000规定，对医疗机构执业活动监督检查；对违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，由于不负责任延误急危病重患者的抢救和诊治等违反《中华人民共和国执业医师法》第三十七条行为的处罚。由于近三年来大连市卫健委行政不作为，原告应享有的各种权利受到侵犯，故提起诉讼。诉讼请求：1.撤销被告西岗区卫健局《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》；2.撤销被告大连市卫健委（大卫行复决字〔2019〕1号）行政复议决定书；3.依法判令被告西岗区卫健局根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条规定，调查第三人违反医疗质量和卫生安全等行为；4.依法判令被告大连市卫健康委赔偿原告近三年诉求所花费的时间精力及钱财支出，共计人民币1元；5.依法判令被告西岗区卫健局因阻碍原告依法申请行政部门调查的权利，导致原告诉求多花费的时间精力及钱财支出，共计人民币1元；6.判令二被告共同承担诉讼费用。原告王锐向本院提交了以下证据：1.调解不成告知书（大医调字〔2016〕第461号）；2.大连市卫生和计划生育委员会信访事项不予受理告知书（大卫计信访函字〔2017〕156号）；3.信访事项处理意见书（西卫访函〔2018〕001号）；4.医疗纠纷行政调解申请不予受理告知书；5.关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复；6.行政复议决定书（大卫行复决字〔2018〕3号）；7.行政复议决定书（大卫行复决字〔2019〕1号）；8.民意网回复查询密码。被告西岗区卫健局辩称：一、大连医科大学附属第一医院的业务管理及监督检查，不是被告的管辖范围，作出不予受理原告提出的《申请西岗区卫计局依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定》的行政行为合法。《医疗机构管理条例》第十一条规定，单位或者个人设置医疗机构，应当按照以下规定提出设置申请：…（二）床位在100张以上的医疗机构和专科医院按照省级人民政府卫生行政部门的规定申请。第十七条规定，医疗机构的执业登记，由批准其设置的人民政府卫生行政部门办理。《卫生监督处罚程序》（卫生部令53号）第六条规定，县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。省级卫生行政机关可依据卫生法律、法规、规章和本地区的实际，规定所辖区域的分工。《医疗机构监督管理行政处罚程序》（卫生部令36号）第六条规定，省、自治区、直辖市卫生行政部门负责查处发生在所辖区域内的违反条例的重大、复杂的违法行为。第七条规定，以上管辖权的具体分工由各省、自治区、直辖市规定。原辽宁省卫计委下发的《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）第三条及附件规定，大连医科大学附属第一医院的日常卫生监督管理由辽宁省卫计委负责。按照原大连市卫计委《关于加快推进行政审批制度改革的实施意见（试行）》（大卫发〔2015〕217号）“谁审批、谁负责、谁监管”的原则规定，大连医科大学附属第一医院的行政审批、业务管理及监督检查，由辽宁省卫健委负责，对其监督检查不是被告的法定职责，被告对原告的申请无权进行管辖。原告要求被告受理并立案调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的申请没有法律依据。二、被告作出行政行为程序合法。2019年1月30日，原告向被告提交对大连医科大学附属第一医院进行违反医疗质量和卫生安全调查申请，被告于2月1日根据上述法律、法规、规范性文件作出答复，并将答复内容送达原告，原告已签收，被告作出该行政行为的程序合法。三、原告请求被告赔偿其损失没有事实和法律依据。根据《国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告依据事实和法律，在法定期间内对原告的申请作出答复，不存在阻碍其申请行政部门调查的权利，未给原告造成损失，因此，原告请求对其赔偿没有事实和法律依据。被告西岗区卫健局向本院提交了以下证据：《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》，用以证明被告依据事实和法律及时作出答复并送达，被告作出答复行为时程序合法，适用法律正确，未对原告造成实质性损害。被告大连市卫健委辩称：一、被告市卫生健康委作出的《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2019〕1号），认定事实清楚，适用法律、法规正确。《医疗机构管理条例》第十一条第二款规定，单位或者个人设置医疗机构，应当按照以下规定提出设置：…（二）床位在100张以上的医疗机构和专科医院按照省级人民政府卫生行政部门的规定申请。第十七条规定，医疗机构的执业登记，由批准其设置的人民政府卫生行政部门办理。《卫生监督处罚程序》第六条规定，县级以上卫生机关负责查处所辖区域的违反卫生法律、法规、规章的案件，省级卫生行政机关可依据卫生法律、法规、规章和本地区的实际，规定所辖区域的分工。《医疗机构监督管理行政处罚程序》第六条规定，自治区、直辖市卫生行政部门负责查处发生在所辖区域内的违反条例的重大、复杂的违法行为。第七条规定，以上管辖权的具体分工由各省、自治区、直辖市规定。原辽宁省卫计委《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）第三条规定，我委全面负责辽宁省人民医院等20家医疗机构（名单见附件）的日常卫生监督管理，《附件20家省属医疗机构名单》第十二位为“大连医科大学附属第一医院”。原大连市卫计委《关于加快推进行政审批制度改革的实施意见（试行）》（大卫发〔2015〕217号）第二条、第七条明确医疗机构“谁审批、谁负责、谁监管”的基本原则。根据上述规定，大连医科大学附属第一医院的行政审批、业务管理及监督检查的法定职权在辽宁省卫生健康委员会（即辽宁省卫生和计划生育委员会），而不在被告西岗区卫健局，因此，被告市卫健委作出维持西岗区卫健局《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律法规正确。二、被告市卫健委作出的《行政复议决定书》程序合法。原告王锐于2019年2月13日向被告市卫健委申请行政复议，要求撤销原西岗区卫计局于2019年2月1日作出的《答复》，被告接到王锐的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十七条、第二十八条的规定，在7日内将行政复议申请书副本送达了西岗区卫健局，西岗区卫健局收到申请书副本后10日内向被告市卫健委提出了书面答复意见，并提交了作出具体行政行为的证据，被告市卫健委于2019年3月29日作出了《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2019〕1号），2019年4月2日通过邮政快递送达给原告。因此，被告市卫健委作出的《行政复议决定书》程序合法。三、本案中，原告无权对被告市卫健委单独提出诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。原告在本案中有两项诉讼请求，第一项诉讼请求是基于对本案第二被告西岗卫健局作出的《答复》不服，向被告市卫健委提起行政复议，对被告市卫健委作出《行政复议决定书》不服，将被告市卫健委和第二被告西岗卫健局一并提起的诉讼，原告就本案向旅顺口区人民法院起诉，是选择由最初作出行政行为的行政机关，西岗卫健局管辖地人民法院起诉。原告对被告市卫健委的另一项诉讼请求，是请求法院判令被告市卫健委因未履行告知义务，赔偿其人民币1元。且不说原告的该项诉讼请求没有相应的证据和法律依据，但因该项请求是独立的，与被告市卫健委作出的行政复议决定没有任何关联性。原告对被告市卫健委的该项诉讼请求不存在与第一项诉讼请求合并起诉的情形，原告对被告市卫健委单独提起的诉讼，应当到对被告市卫健委有管辖权的人民法院另行起诉。因此，被告市卫健委请求合议庭在程序上，驳回原告对被告市卫健委的该项起诉。综上所述，被告市卫健委作出的《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2019〕1号），认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政复议程序合法，请求依法驳回原告的第一项诉讼请求；驳回原告要求被告市卫健委赔偿其人民币1元的起诉。被告大连市卫健委向本院提交了以下证据：1.《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2019〕1号）；2.行政复议申请；3.原西岗区卫计局《关于王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和安全的答复》；4.大连市卫健委行政复议答复通知书（大卫行复决字〔2019〕1号）；5.西岗区卫健局《关于申请人王锐提出行政复议的答复书》（西卫行复字〔2019〕1号）；6.送达函件存根；7.原辽宁省卫计委《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）；8.原大连市卫计委《关于加快推进行政审批制度改革的实施意见（试行）》（大卫发〔2015〕217号）。上述证据用以证明被告大连市卫健委对原告的复议申请作出的行政复议决定，认定事实和程序合法。第三人大连医科大学附属第一医院述称：我院经过调查核实及专家组讨论后，认定我院医护人员是依据患者的具体病情，采取了合适的医疗措施，并无过错，也无违规违法行为。原告不接受我院的调查结论。在医疗纠纷调解过程中，经第三方医学专家对我院的医疗行为进行判断，认为我院诊疗行为没有过错，原告对专家意见不予接受，因此人民调解终结。按照《医疗纠纷预防和处理条例》的规定，在医患双方协商不成，医调委组织调解不成的情况下，原告可以向我院所在地的人民法院提起诉讼，而原告想通过向卫生行政主管部门施压的方式迫使我院予以赔偿的做法，我院不予接受，也不同意进行行政调解。第三人大连医科大学附属第一医院向本院提交了以下证据：王国祯住院病案复印件一册。用以证明住院期间第三人的医疗行为无过错，不存在违规违法行为。本院对上述证据认证如下：原告、第三人对被告西岗区卫健局的证据真实性无异议，原告对证明事项有异议，认为根据辽卫函字〔2011〕190号规定，辽宁省卫健委已委托下级卫生行政主管部门受理卫生事故投诉监管事项；被告大连市卫健委对被告西岗区卫健局的证据无异议。原告、第三人及被告西岗区卫健局对被告大连市卫健委的证据均无异议。二被告对原告证据1-4、6、8的关联性有异议，认为涉及另外的行为，不属于本案审查范围，即使起诉也超过法定期限；第三人对原告证据的质证意见与二被告一致。原告、二被告对第三人的证据真实性均无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人对彼此证据真实性均无异议，本院予以确认。经审理查明，原告王锐的祖父王国祯于2016年5月17日在大连医科大学附属第一医院心脏重症监护室住院治疗，2016年6月13日出院。患者出院后，原告及其家属在一起讨论患者病情和查看病历时，认为当值医生在未取得化验报告的情况下使用有可能对患者造成伤害的药物，可能存在违反医疗质量和卫生安全等方面问题。2016年7月至2018年4、5月份，原告王锐就此先后以网上、信件、面谈等方式向省、市、区级等相关部门投诉。期间，大连市医疗纠纷人民调解委员会于2016年11月30日向王国祯出具了《调解不成告知书》（大医调字〔2016〕第461号），主要内容为：“您与大连医科大学附属第一医院的医疗纠纷，本委于2016年11月23日受理，经过调解，因医患双方对于赔偿金额意见分歧太大，故终止调解，特告知当事人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定向人民法院提起诉讼。”2018年11月20日，原大连市西岗区卫生和计划生育局（以下简称西岗区卫计局）向原告王锐出具《医疗纠纷行政调解申请不予受理告知书》，主要内容为：“因医疗机构不同意行政调解，根据《医疗纠纷预防和处理条例》（国务院令第701号）第四十条、第三十一条第一款有关规定，我机关决定不予受理。”原告对此告知书不服，向原大连市卫生和计划生育委员会（以下简称大连市卫计委）申请行政复议，大连市卫计委于2019年1月14日作出《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2018〕3号），决定维持西岗区卫计局作出的告知书，并驳回原告提出的“根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条所规定对院方进行追责和行政调解”的请求。2019年1月30日，原告王锐向西岗区卫计局提出“申请西岗区卫计局依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定”的诉求。西岗区卫计局于2019年2月1日向原告王锐作出《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》，主要内容为：“经核实，大连医科大学附属第一医院的《医疗机构执业许可证》由辽宁省卫生行政部门发放，按照‘谁审批、谁负责、谁监管’的原则，该机构和人员的注册登记和监督管理，由辽宁省卫生健康委员会负责组织实施。”“按照《医疗机构管理条例》、《大连市卫生计生委关于加快行政审批制度改革的实施意见》有关规定，您在诉求中提出‘申请西岗区卫计局依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定’，西岗区卫计局无权就您反映的问题对大连医科大学附属医院进行监督检查和行政处罚。建议您直接向辽宁省卫生健康委员会提出诉求。”原告王锐对此答复不服，于2019年2月13日向被告大连市卫健委申请行政复议。大连市卫健委于2019年3月29日作出《行政复议决定书》（大卫行复决字〔2019〕1号），主要内容为：“被申请人依据《医疗机构管理条例》、《医疗机构监督管理行政处罚程序》（卫生部令36号）、原辽宁省卫计委《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）和原大连市卫计委《关于加快推进行政审批制度改革的事实施意见（试行）》（大卫发〔2015〕217号）等法规规章和文件，认定申请人投诉举报的大连医科大学附属第一医院应由辽宁省卫生健康委（原辽宁省卫生计生委）负责日常监督管理；向申请人出具的《关于对王国祯家属申请依法调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全的答复》答复并无不妥之处。”并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持西岗区卫计局2019年2月1日作出的答复，同时驳回原告提出的“根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条所规定依法介入调查，并将调查进展及书面调查结果告知患者家属”的请求。被告大连市卫健委于2019年4月2日通过邮政快递，将该《行政复议决定书》送达给原告。原告对西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复及被告大连市卫健委于2019年3月29日作出的大卫行复决字〔2019〕1号《行政复议决定书》不服，提起本诉。另查，根据2019年1月16日实施的《大连市机构改革方案》有关规定，原大连市卫生和计划生育委员会的职责，由新组建的大连市卫生健康委员会承担。自2019年3月6日（统一社会信用代码证书颁发日期）起，原大连市西岗区卫生和计划生育局的职权由新成立的大连市西岗区卫生健康局继续行使。第三人大连医科大学附属第一医院是由辽宁省事业单位登记管理局登记设立的事业单位法人，其医疗机构执业许可证由辽宁省卫生和计划生育委员会颁发。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。据此，原告王锐对原西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复行为不服，在原西岗区卫计局被撤销后提起诉讼的，应当由继续行使其职权的大连市西岗区卫生健康局作为被告。根据原告的诉讼请求，本案的争议焦点为原西岗区卫计局、被告大连市卫健委是否具有“调查大连医科大学附属第一医院违反医疗质量和卫生安全等相关规定”的职权。2016年11月1日起施行的《医疗质量管理办法》（国家卫生计生委令第10号）第一条规定：“为加强医疗质量管理，规范医疗服务行为，保障医疗安全，根据有关法律法规，制定本办法。”第三条规定：“县级以上地方卫生计生行政部门负责本行政区域内医疗机构医疗质量管理工作。”根据上述规定，对医疗机构的医疗质量和医疗安全管理由本行政区域内县级以上地方卫生计生行政部门负责。《卫生行政处罚程序》（2006年2月13日修改）第六条规定：“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。省级卫生行政机关可依据卫生法律、法规、规章和本地区的实际，规定所辖区内管辖的具体分工。”原辽宁省卫计委于2013年下发的《关于认真落实〈辽宁省人民政府关于取消和下放一批行政职权项目的决定〉的通知》（辽卫函〔2013〕629号）第三条明确规定：“我委全面负责辽宁省人民医院等20家省属医疗机构（名单见附件）的日常卫生监督管理。”该文件附件：《20家省属医疗机构名单》第十二家为“大连医科大学附属第一医院”。从该文件以及第三人的医疗机构执业许可证是由原辽宁省卫计委审批颁发的情况可知，第三人大连医科大学附属第一医院是辽宁省的“省属医疗机构”，其日常监管由省级卫生健康行政部门负责。原西岗区卫计局于2019年2月1日作出的答复以及被告大连市卫健委于2019年3月29日作出的大卫行复决字〔2019〕1号行政复议决定，具有事实和法律依据。原告请求二被告对第三人履行医疗质量和医疗安全管理等卫生监管职责的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十六条的规定，行政行为被人民法院判决确认违法或者无效的，可同时依法判决被告对给原告所造成的损失承担赔偿责任，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，二被告作出的被诉行政行为具有事实和法律依据，不存在违法或无效的情形，且原告也没有提供证据证明因二被告的被诉行政行为导致损失的证据。故原告要求二被告赔偿损失的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王锐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王锐负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  李玉东人民陪审员  傅 莉人民陪审员  阎玉晶二〇一九年十月十二日书 记 员  苗雪婷附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。