宁夏回族自治区石嘴山市惠农区人民法院民事判决书（2019）宁0205民初1878号原告：宁夏原草羊业有限公司，住所地石嘴山市惠农区礼和乡红柴梁村三队。法定代表人：焦红卫，宁夏原草羊业有限公司总经理。委托诉讼代理人：马晓林，宁夏宁和事务所律师。特别授权代理。被告：石嘴山市惠农区黄河湿地保护林场，住所地石嘴山市惠农区聚宝小学院内。法定代表人：贺加怀，石嘴山市惠农区黄河湿地保护林场场长。委托诉讼代理人：董小龙，石嘴山市惠农区黄河湿地保护林场职工。特别授权代理。委托诉讼代理人：刘先军，宁夏剑平律师事务所律师。特别授权代理。原告宁夏原草羊业有限公司(以下简称原草羊业公司)与被告石嘴山市惠农区黄河湿地保护林场(以下简称黄河湿地林场)农业承包合同纠纷一案，本院于2019年8月5日立案，于2019年9月25日依法适用简易程序公开开庭进行了审理，原告原草羊业公司的委托诉讼代理人马晓林、被告黄河湿地林场的委托诉讼代理人董小龙、刘先军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原草羊业公司向本院提出诉讼请求：1.依法判决被告单方解除《湿地林地承包协议书》的行为无效，该合同继续履行；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原草羊业公司是2011年经惠农区政府招商引资进入本地的牛羊养殖、屠宰、加工为一体的企业，目前已经投资固定资产及软硬件设施6000多万元。为支持企业发展，当地政府和惠农区林业局牵头，原草羊业公司与黄河湿地林场于2011年7月1日签订了《湿地林地承包协议书》，原草羊业公司承包黄河河滩湿地2万亩，承包期限30年，但2019年6月25日，黄河湿地林场突然书面通知解除该合同。此举对原草羊业公司而言无异于釜底抽薪，原草羊业公司多次与黄河湿地林场协商，不同意解除合同。鉴于双方对此始终无法达成一致意见，现诉至法院。黄河湿地林场辩称，原草羊业公司所诉请求没有事实依据和法律依据，应当驳回其全部诉讼请求。一、黄河湿地林场单方解除涉案《湿地林地承包协议书》是有事实依据的。为了全面贯彻落实党的十九大提出的乡村振兴战略，按照《石嘴山市共同缔造美丽家园试点方案》、《石嘴山市推动全域旅游实施方案》、《石嘴山市推进乡村旅游全域化实施方案》的文件精神，惠农区礼和乡人民政府申报自治区级黄河湿地公园项目，于2018年10月10日由惠农区人民政府区长办公会议通过决议，同意该项目实施，同时该项目包含《湿地林地承包协议书》所承包的黄河湿地、林地。2019年1月，宁夏惠农迎河湾自治区级湿地公园总体规划方案通过宁夏回族自治区林业和草原局组织的专家评审，2019年4月自治区资源厅会议审核基本同意自治区级黄河湿地公园项目实施方案，2019年6月19日，惠农区礼和乡人民政府向惠农区人民政府提出申请，要求申报的宁夏惠农区迎河湾自治区级湿地公园项目辖区土地使用权、管理权及经营权交惠农区礼和乡银河村股份经营合作社管理，并要求惠农区人民政府协调解除黄河湿地林场在2011年7月份与原草羊业公司签订的《湿地林地承包协议书》，上述事实足以认定涉案《湿地林地承包协议书》所承包的湿地林地确实是因国家政策调整、政府对河滩地重新规划，需要终止承包合同履行，黄河湿地林场单方解除涉案《湿地林地承包协议书》是有事实依据的。二、黄河湿地林场单方解除涉案《湿地林地承包协议书》符合法律规定。《中华人民共和国合同法》第九十二条规定：“双方协商一致可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同对应的条件成就时，解除权人可以解除”。黄河湿地林场系惠农区人民政府黄河湿地林场主管部门，与原草羊业公司在2011年7月1日签订的《湿地林地承包协议书》合法有效，该《协议书》第十条第一项约定：“如因国家政策调整、政府对河滩湿地重新规划，需解除合同的，黄河湿地林场提前告知原草羊业公司，原草羊业公司无条件退出并终止合同”，上述的事实证实了原草羊业公司所承包的黄河湿地林地确因国家政策调整，政府对河滩湿地重新规划，需要在此建设自治区级黄河湿地公园，黄河湿地林场依据政府的相关文件、指示及涉案《协议书》的约定，并以书面的形式告知原草羊业公司，其行为具有法律效力，原草羊业公司主张黄河湿地林场单方解除涉案《协议书》的行为无效于法无据，应当驳回原草羊业公司的诉请。原草羊业公司为支持其诉请，提交了如下证据，黄河湿地林场进行了质证，本院予以了认证：证据一，《湿地林地承包协议书》一份（复印件），证明原草羊业公司、黄河湿地林场于2011年7月1日在惠农区林业局监督下签订《湿地林地承包协议书》一份，该协议约定承包期限为2011年7月1日至2040年12月30日，承包地点及范围为平惠交界至兴惠泵站南，滨河大道景观水系以东，面积为20000亩。其中约定黄河湿地林场未经双方协商在承包期内不得单方向外发包，不得影响原草羊业公司正常经营，从而证实双方林地承包合同关系依法成立。黄河湿地林场对协议的真实性、合法性、关联性没有异议，认为该协议第十条第一项双方约定，如因国家政策调整，政府对河滩湿地重新规划，需终止承包合同的，黄河湿地林场可提前通知原草羊业公司，原草羊业公司无条件退出并终止合同，由此证实黄河湿地林场单方解除合同符合法律规定及双方的约定。因黄河湿地林场对此份证据的真实性没有异议，本院予以采信。证据二，解除合同通知书一份（复印件），证明2019年6月25日，黄河湿地林场以政府对河滩湿地重新规划为由书面告知原草羊业公司解除涉案林地承包协议书，但并未就政府重新规划向原告原草羊业公司出示任何政府批复文件予以印证，从而引发诉争。黄河湿地林场对证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。黄河湿地林场已经在解除合同通知书中明确告知了原草羊业公司解除合同的原因，黄河湿地林场依法定的程序也向原草羊业公司送达了书面的解除合同通知书。黄河湿地林场解除涉案协议符合法律规定。因黄河湿地林场对此份证据的真实性没有异议，本院予以采信。黄河湿地林场为支持其抗辩，提交了如下证据，原草羊业公司进行了质证，本院予以了认证：证据一、石嘴山市人民政府办公室文件《市人民政府办公室关于印发石嘴山市共同缔造美丽家园试点方案的通知》（石政办发（2017）203号）一份、石嘴山市人民政府办公室文件《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进乡村旅游全域化实施方案的通知》（石政办发（2017）208号）一份、石嘴山市人民政府办公室文件《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进全域旅游发展实施方案的通知》（石政办发（2017）257号）一份、石嘴山市惠农区人民政府区长办公会议纪要（2018.第16次）一份（以上文件均为复印件，与原件核对无异），证明石嘴山市惠农区礼和乡人民政府依据国家政策性文件精神欲申报自治区级迎河湾湿地公园项目，向惠农区人民政府请示，该请示于2018年10月10日由惠农区人民政府区长会议通过，待自治区林业厅项目审批通过后，由惠农区礼和乡人民政府负责项目实施的事实。原草羊业公司对《市人民政府办公室关于印发石嘴山市共同缔造美丽家园试点方案的通知》、《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进乡村旅游全域化实施方案的通知》、《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进全域旅游发展实施方案的通知》的真实性、合法性没有异议，对其关联性和证明目的有异议，该三份文件属于针对农村建设的远景规划和工作安排，其中《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进乡村旅游全域化实施方案的通知》（石政办发（2017）208号）文件明确记载黄河红柳湾、天河湾系已经成立的国家湿地公园，与礼和乡政府及本案诉争的承包合同无关；《市人民政府办公室关于印发石嘴山市共同缔造美丽家园试点方案的通知》（石政办法（2017）203号）明确记载依托黄河湿地打造湖泊垂钓美丽家园，并未涉及黄河湿地的四至及具体的地理范围；《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进全域旅游发展实施方案的通知》（石政办发（2017）257号）与本案没有关联，同时原草羊业公司补充一点，涉案承包林地位于黄河干道河道、行洪区内，按照法律规定，不得兴建人工设施、房屋，因此无论是石嘴山市政府文件还是区长办公会议纪要都无权对黄河干流河道行洪区进行商业开发。对惠农区人民政府区长办公会议纪要的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，该会议纪要并未针对黄河湿地林场作出任何批示，而且所谓迎河湾湿地公园也仅处于可行性论证阶段，还不具备现实可操作性，黄河湿地林场仅凭可能性而解除合同并无事实依据。黄河湿地林场所举证据均系政府文件及会议纪要，本院对其真实性予以确认。证据二，宁夏惠农迎河湾自治区级湿地公园总体规划及专家评审意见各一份，石嘴山市惠农区人民政府（惠政函（2019）9号、10号、11号）文件各一份，宁夏回族自治区自然资源厅文件【宁自然资发（2019）298号】一份，宁夏回族自治区人民政府办公厅专报一份（以上均系复印件与原件核对无异），证明2019年1月10日，惠农区礼和乡人民政府申报的《宁夏惠农迎河湾自治区级湿地公园总体规划》获得专家组的通过，并经过惠农区人民政府土地权属确认系国有土地，该项目位于石嘴山市惠农区东南部，规划区东起黄河西岸，西至惠农区滨河大道，南依黄河大桥，北邻第七排水沟，规划面积530.53公顷，该地界涵盖了涉案《承包协议书》所承包的地点和范围。2019年7月15日该项目报请了宁夏回族自治区自然资源厅批准“将宁夏惠农迎河湾湿地批准为自治区级湿地公园”，并报请自治区人民政府办公厅同意设立的事实。原草羊业公司对宁夏惠农迎河湾自治区级湿地公园总体规划及专家评审意见真实性没有异议，对合法性、关联性及证明目的均有异议，该专家评审意见为拟设立迎河湾湿地公园的可行性论证报告，该报告内容与本案所争议的承包土地没有关系，也不符合黄河河道行洪区管理的法律禁止性规定，该规划总面积为530.53公顷，而原草羊业公司所承包的林地面积为20000亩，就面积而言原草羊业公司所承包林地远大于规划湿地公园面积，虽有重合但并非完全涵盖，黄河湿地林场单方全部解除合同实为不妥；对石嘴山市惠农区人民政府（惠政函（2019）9号、10号、11号）文件真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，三份政府公函均是向自治区林草局请示成立并开发建设迎河湾湿地公园的政府部门直接工作往来请示函件，所谓迎河湾湿地公园并未实际成立，而且根据迎河湾湿地公园范围图比例尺为1：20000显示，湿地公园处于黄河干流河道行洪区范围内，依据国家法律规定该区域不得进行商业开发，所以任何一级地方政府的请示均不可能得到国家层面的认可；对宁夏回族自治区自然资源厅文件【宁自然资发（2019）298号】的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，首先该文件是向自治区政府就相关问题进行请示的内部函件，是否成为现实还不得而知，对事实尚不具备成立条件的工作内部请示函无法成为黄河湿地林场认定黄河河滩湿地规划发生改变的事实依据，并据此解除合同；对宁夏回族自治区人民政府办公厅专报一份的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，首先“锐君同志”身份不明，作为政府专报既无自治区办公厅的公章，也无请示单位的印鉴，所以任何人都可以伪造；而且该份专报即使属实其记载时间为2019年8月16日，但是黄河湿地林场向原草羊业公司书面通知解除合同时间为2019年6月25日，从时间上可以看出黄河湿地林场在没有取得上级政府同意改变黄河干流河道行洪区功能范围的前提下，自行违法解除合同，从而引发不必要的纷争。黄河湿地林场所举宁夏惠农迎河湾自治区级湿地公园总体规划及专家评审意见原草羊业公司没有异议，本院予以采信；石嘴山市惠农区人民政府（惠政函（2019）9号、10号、11号）文件、宁夏回族自治区自然资源厅文件（宁自然资发2019298号）均系政府行文，本院对其真实性予以确认，对宁夏回族自治区人民政府办公厅专报，本院结合其他证据予以确认。证据三，林权登记申请表一份（复印件）、《湿地林地承包协议书》一份（复印件），解除合同通知书一份（复印件），证明涉案的黄河湿地保护区、林地为国有，所有权人为惠农区人民政府；2011年7月1日，原草羊业公司与黄河湿地林场签订了《湿地林地承包协议书》，2019年6月25日，因政策调整，政府将涉案承包的河滩湿地林地重新进行了调整，设立为“宁夏惠农迎河湾自治区级湿地公园”，对该土地重新进行了规划，由此，黄河湿地林场依据双方的协议第十条第一项的约定，以书面的形式依法通知原草羊业公司解除了《湿地林地承包协议书》，原草羊业公司于2019年6月28日收到解除合同通知书的事实。原草羊业公司对该组证据没有异议，本院予以采信。经庭审举证、质证，本院对以下事实予以确认：2011年7月1日，黄河湿地林场作为甲方与原草羊业公司作为乙方签订了《湿地林地承包协议书》一份，约定承包期限自2011年7月1日至2040年12月30日，共计30年，承包地点位于惠农区黄河湿地保护区：平惠交界-兴惠泵站南、滨河大道景观水系以东，经营面积2万亩（以实测为准）。合同第十条第1款约定：“如因国家政策调整、政府对河滩湿地重新规划，需终止承包合同的，甲方提前告知乙方，乙方无条件退出并终止合同”。双方对合同的其它权利义务进行了约定。2017年10月18日，石嘴山市人民政府办公室印发《市人民政府办公室关于印发石嘴山市共同缔造美丽家园试点方案的通知》（石政办法（2017）203号），方案要求：为了贯彻落实党的十九大提出的乡村振兴战略和自治区十二次党代会提出的生态立区、脱贫富民战略，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，进一步改善农村人居环境，增加农民收入，建设清洁宜居、环境优美、产业突出、生活和谐的美丽家园，促进城乡统筹协调发展，制定本试点方案。在工作目标中要在2018年确定10个美丽家园试点村，包括惠农区礼和乡银河村，依托黄河湿地、天然红柳、湖泊、清真产业园等生态环境优势，打造黄河湿地湖泊垂钓、休闲餐饮美丽家园。2017年10月20日，石嘴山市人民政府办公室印发《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进乡村旅游全域化实施方案的通知》（石政办发（2017）208号）文件，在主要任务中记载发展乡村观光旅游，到2020年，把黄河红柳湾、天河湾国家湿地公园打造成4A级景区。2017年12月27日，石嘴山市人民政府办公室印发《市人民政府办公室关于印发石嘴山市推进全域旅游发展实施方案的通知》（石政办发（2017）257号）文件。2018年10月10日，石嘴山市惠农区人民政府以区长办公会议研究了礼和乡人民政府关于申报礼和乡迎河湾湿地公园的请示，会议同意该请示，要求积极对接自治区林业厅，做好前期各项准备工作，并向自治区林业厅提出项目申请，争取通过自治区林业厅项目审批。2019年1月10日，自治区林业和草原局组织有关专家对《宁夏惠农迎河湾自治区湿地公园总体规划（2019-2023年）》进行了评审，专家组一致通过上述规划的评审，建议根据专家提出的意见修改完善后，按程序报批。2019年7月15日，自治区自然资源厅向自治区人民政府请示将惠农迎河湾（该项目位于石嘴山市惠农区东南部礼和乡银河村，规划区东起黄河西岸，西至惠农区滨河大道，南依惠农黄河大桥，北邻第七排水沟，规划面积530.53公顷）批准为自治区湿地公园。2019年6月25日，黄河湿地林场以由于国家政策调整，政府对河滩湿地重新规划，需终止合同，经催促未果，现行使解除权为由向原草羊业公司发出解除合同通知书。本院认为，本案立案案由为农业承包合同纠纷，农业承包合同纠纷是指当事人之间因订立、履行、变更、终止农业承包合同发生的权利义务纠纷。本案是双方当事人因履行湿地林场承包合同发生的纠纷，故本案案由应当为林业承包合同纠纷。本案中，黄河湿地林场作为甲方与原草羊业公司作为乙方2011年7月1日签订的《湿地林地承包协议书》系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方都应当按照协议约定履行自己的义务。黄河湿地林场与原草羊业公司在履行协议书过程中，石嘴山市人民政府开始实施缔造美丽家园、推进乡村旅游全域化方案，要求惠农区礼和乡银河村依托黄河湿地、天然红柳、湖泊、清真产业园等生态环境优势，打造黄河湿地湖泊垂钓、休闲餐饮美丽家园。后石嘴山市惠农区人民政府同意惠农区礼和乡人民政府申报礼和乡迎河湾湿地公园的请示，惠农区礼和乡迎河湾湿地公园也得到了自治区林业和草原局组织的专家评审。本案中，黄河湿地林场、原草羊业公司在双方签订的《湿地林地承包协议书》中第十条第1款约定：“如因国家政策调整、政府对河滩湿地重新规划，需终止承包合同的，甲方提前告知乙方，乙方无条件退出并终止合同”，也就是说，黄河湿地林场、原草羊业公司在双方签订的协议书中赋予了黄河湿地林场解除权，依据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定：当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。而依据本院查明事实，惠农区政府对惠农区黄河湿地进行了重新规划，打造迎河湾湿地公园，双方在庭审中也均认可迎河湾湿地公园与协议书的承包地存在重合，故可以认定黄河湿地林场依据协议书第十条第1款约定要求解除双方签订的《湿地林地承包协议书》并无不妥，原草羊业公司要求判决黄河湿地林场单方解除《湿地林地承包协议书》的行为无效的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十三条第二款之规定，判决如下：驳回原告宁夏原草羊业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元(减半实收)，由原告宁夏原草羊业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。在上诉期届满后七日内凭本判决书到石嘴山市中级人民法院预交上诉案件受理费，逾期不交，视为放弃上诉。审判员 王爱娣 二Ｏ一九年十月二十三日书记员 杨 帆附:《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第九十三条第二款当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。《中华人民共和国民事诉讼法》人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。