贵州省独山县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔2726行初141号原告石庆力，男，1982年12月11日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告蒙帮林，男，1984年4月25日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告蒙帮祥，男，1981年2月19日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石啟文，男，1962年3月10日生，布依族，贵州省都匀市人，住省都匀市。原告蒙帮雄，男，1986年3月30日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石正北，男，1959年4月22日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告唐显平，男，1967年7月15日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告吴国科，男，1975年7月28日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告蒙帮海，男，1984年4月15日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告杨加亮，男，1971年10月1日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告杨加方，男，1969年9月5日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告蒙帮学，男，1987年9月14日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告陆英标，男，1974年10月11日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告唐显彪，男，1970年4月15日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告潘可海，男，1977年6月12日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石维凯，男，1978年12月8日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石庆喜，男，1979年1月10日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告潘应全，男，1940年12月10日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石庆果，男，1984年9月22日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石正豪，男，1943年1月5日生，布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告蒙帮凯，男，1981年7月7日生，水族，贵州省都匀市人，住都匀市。21名原告诉讼代表人石正北。21名原告共同委托代理人高甬君，黔南州良正法律服务所法律服务工作者。被告都匀市匀东镇人民政府，地址：贵州省都匀市匀东镇大坪村，统一社会信用代码：11522700314388730R。法定代表人蒙胜利，镇长。委托代理人蒙祖荣，系该政府工作人员。被告都匀市人民政府，地址：贵州省都匀市文明路63号，统一社会信用代码：115227010098050165。法定代表人邓忠学，市长。二被告共同委托代理人董智先，贵州行者律师事务所律师。第三人胡兴群，女，1970年8月11日生,布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙有福，男，1972年4月5日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙祖良，男，1976年3月17日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙周昌，男，1967年3月15日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人刘延海，男，1973年6月9日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人潘进武，男，1975年5月10日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人吴隆科，男，1973年4月1日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人吴有成，男，1958年11月17日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙祖进，男，1973年8月16日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人刘延信，男，1957年2月15日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人潘进有，男，1970年5月1日生,布依族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙有权，男，1976年11月11日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人杨端明，男，1946年5月19日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人张荣芝，女，1990年12月10日生,苗族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙有顺，男，1963年8月15日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙国章，男，1952年4月1日生,贵州省都匀市人,住都匀市。第三人蒙有辉，男，1968年5月2日生,贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙有文，男，1972年4月18日生,贵州省都匀市人,住都匀市。第三人蒙有智，男，1977年9月19日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙文林，男，1987年8月29日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙有元，男，1966年6月3日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙有祥，男，1963年10月6日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。第三人蒙国九，男，1969年10月2日生,水族，贵州省都匀市人，住都匀市。原告石正北、蒙帮凯等不服被告都匀市匀东镇人民政府土地权属行政裁决、都匀市人民政府行政复议决定一案，于2019年8月30日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于9月5日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案，原告诉讼代表人石正北及委托代理人高甬君，被告都匀市匀东镇人民政府委托代理人蒙祖荣，被告都匀市匀东镇人民政府、都匀市人民政府共同委托代理人董智先到庭参加诉讼，第三人经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月12日，被告都匀市匀东镇人民政府作出匀东府决〔2019〕5号《都匀市匀东镇人民政府土地权属争议处理决定书》，决定争议的新塘水塘土地征收前属于大井寨所有。原告不服，向都匀市人民政府申请行政复议。都匀市人民政府于2019年8月16日作出匀府行复决字〔2019〕7号行政复议决定，维持了匀东府决〔2019〕5号处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。原告诉称，一、两被告认定事实错误，应予客观确认。两被告在查明事实部分认定：“约在50年代（大跃进时期）都匀县王司区新场乡兴隆大队大井生产队（本案第三人）为改善农业生产条件兴修水利，在位于拐龙冲（也称小山）处修筑多座土坝、水塘用于农田灌溉。其中一座起名‘新塘水塘’为涉案土地。该水塘由第三人使用至1980年国家实行农村土地承包，原兴隆大队大井生产队再将该水塘搭配给第三人一方的土地承包户继续蓄水灌溉农田，长期无争议”。这一事实是无据认定。首先，修筑土坝、水塘发生在60年代，而非50年代。其次，修筑土坝、水塘的目的是取水灌溉，而非土地的所有权和使用权。多座土坝、水塘，到底有几座？为何其他座都属于马寨乡，而唯独“新塘”即成了新场乡拐龙村（兴隆村）大井组的呢？其三，1980年国家实行农村土地家庭联产承包。“新塘”的土地属于马寨乡，怎么会被新场乡兴隆大队（拐龙村）搭配给第三人一方的土地承包户？承包协议在何处？是怎么搭配的？空口无凭，请提供证据！其四，长期无争议，不是对土地权属无争议，而是对第三人在原告的山林土地范围的“新塘”取水灌溉无争议。水资源是国家的，原告不可能阻止第三人取水灌溉。但不可能你来我水井挑水，最后水井都变成你的了。两被告在查明事实部分认为：“1992年，原拐龙村（原兴隆大队）与原五星村签订《村土地权属界线协议书》，该水塘位于五星村行政区域内，双方仍保持原有使用现状不变，直到该土地被征收”。原告对1992年涉案的两个村曾签有村界协议，且依据该协议，“新塘”位于五星村区域内无异议，但对保持原有使用现状不变，直到该土地被征收，有异议。首先，原告使用现状，在1980年土地承包到户时就已经改变，不属于王司区新场乡兴隆大队（拐龙村）的土地，怎么使用权（承包经营权）属于你们呢？其次，在1992年的村界协议书上，明确“新塘”这块地是（塘埂寨）的。第三，2008年林权改革、林地下放到户，“新塘”及周边的山林都承包给了石正北户管理使用。要说取水，的确没有改变过，我们不可能改变水的自然流向。两被告在查明事实部分认定：“2008年国家实行林权制度改革，五星村委会将新塘周边林地发包给唐显彪、石正北、吴永兰三户，申请人以此主张权利，经核实该三户林权证证上载明的承包林地四至范围均未覆盖争议地”。原告认为，从石正北的林权证四至显示，是覆盖了新塘并抵到唐显彪山界，两被告的所谓核实是错误的。说透彻一点，即使说“新塘”未承包给五星村塘梗寨任何人，那也是塘梗寨的土地，不可能变成拐龙村大井寨的。两被告在事实查明部分认定：第三人在处理期间是未提交相关证据。但本案调解质证时已查明该涉案土地至少在1986年之前由第三人修筑并使用至现在，双方无异议，为众所周知的事实。这一认定是非常错误的。首先，调查查明或调解时当事人的称述，不能成为对当事人不利的证据。这是证据规则对证据采信的原则规定。其次，1980年之前的事实，因1980年土地承包到户而改变。严格意义上说，1980年以后，第三人对争议土地既无所有权，更无使用权，唯一享有的是取水权而已。第三，原告等21户都是现在才知道第三人不仅享有取水权，连土地的所有权和使用权都想一并占有，怎么能成为“众所周知”的事实呢？这是两被告在维护第三人的非法利益。二、两被告使用法律错误，应依法予以纠正。由于两被告认定事实错误，必然导致适用法律错误。1980年农村土地实行家庭联产承包责任制，当时第三人属于王司区新场乡兴隆大队（拐龙村）大井组，原告属于马寨乡塘梗寨，两个寨子不仅有乡界、村界，还有小组界限，争议的“新塘”一直属于原告村组的土地，即使说1980年没有承包给村民，也属于六组集体土地。1992年两村划界再一次明确“新塘”是属于（塘梗寨）的土地。2008年，林权改革、山林承包到户，环“新塘”三面均是原告石正北山林，第四面与唐显彪山林为界，就覆盖了整个“新塘”。这是经两被告签字盖章才获得的《林权证》，具有法律效力。所以，两被告放着国家《森林法》、《农村土地承包法》不适用，而去适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，是典型的适用法律错误。综上，请求撤销被告都匀市匀东镇人民政府匀东府决〔2019〕5号土地权属争议处理决定书和都匀市人民政府匀府行复决字〔2019〕7号行政复议决定书，判令被告都匀市匀东镇人民政府依法重新确权。原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证、户口簿复印件。拟证明原告的诉讼主体资格。2、地块图。拟证明涉案的“新塘”周边的林地承包经营权实际上就是石正北家和唐显彪家。3、石正北、吴永兰、唐显彪林权证。拟证明涉案的“新塘”周边林地承包经营权人都为原告所在村组，没有出现被告认定的第三人承包周边林地的事实，从石正北的林权证四至南面来看包含“新塘”抵到唐显彪的山界。4、争议地“新塘”图片。拟证明“新塘”属于，承包经营权是石正北，修筑的水塘现在也是属于原告所在村组，与本案第三人没有任何关系。5、匀东镇五星村村民委员会证明。拟证明新塘坐落在的客观事实。6、土地权属界线协议书。拟证明“新塘”离原告与第三人所在组界有100米。7、11号路东段建设项目土地征收补偿兑现表。拟证明新塘集体土地征收补偿费已经被当时的村主任领取。8、匀东府决〔2019〕5号土地权属争议处理决定书、匀府行复决字〔2019〕7号行政复议决定书。拟证明原告对被告认定的事实不认可。被告都匀市匀东镇人民政府辩称，一、被告作出的处理决定有事实和法律依据，依法应当判决维持。2018年11月，蒙帮凯、石正北、吴国科等25人因大井寨新塘水塘土地权属纠纷一案，向被告依法成立的调解委员会申请调解，经依法查明争议的土地权属没有证据证明合并后的五星村委会对该水塘进行过划分，而是一直作为被申请人一方农田灌溉所用的事实的基础上，经调解无效后，依法作出处理决定。这一处理决定有事实和法律依据，依法应予判决维持。二、石正北等21原告诉请无理，依法应当判决驳回。石正北等21原告在没有事实依据的情况下，提出起诉，其诉求依法不能成立，请法院查明事实，依法驳回其诉求。被告都匀市匀东镇人民政府向本院提交了以下证据：第一组程序方面：1、土地确权申请书；2、授权委托书；3、申请人户口簿、身份证复印件；4、人民调解受理登记；5、匀东镇人民调解委员会案件受理通知书；6、匀东镇人民调解委员会送达回证。证据1-6拟证明被告依法按程序审查、受理、处理该土地权属争议案件，程序合法。7、调解参加人员签到册、调解图片；8、人民调解笔录；9、匀东府决〔2019〕5号土地权属争议处理决定书。证据7-9拟证明被告依法组织调解、开展调查，依法作出处理决定，程序合法。第二组实体方面：1、石正北户1998年《都匀市农村土地承包经营权证书》、石正北、吴永兰户2009年《林权证》。拟证明原告承包管理范围未覆盖争议地。2、石正北、吴永兰户《森林、林木、林地四至范围图》。拟证明原告承包管理范围未覆盖争议地（地号：00055、00056、00057、00058）。3、1992年《土地权属界线协议书》。拟证明单位之间允许有插花地的存在，该协议不代表农户土地权属依据。4、组长唐显忠及村委会《证明》。拟证明争议地“新塘”历来是大井组管理要水灌溉农田。5、《纠纷情况说明》、《关于请求调解林地纠纷的请求报告》。拟证明争议地“新塘”80年代前由原都匀县新场乡拐龙村与马寨乡五星村协商修建用于第三人灌溉使用。6、五星村村民委员会《证明》。拟证明争议地“新塘”水塘约在50年代大跃进时期，由当时的都匀县王司区新场乡兴隆大队大井生产队（第三人）投工投劳修筑，用于农田灌溉，长期无争议。7、大井寨新塘水班排班时间。拟证明第三人使用争议地水源灌溉承包地。8、11号路东段建设项目土地征收补偿兑现表。拟证明争议地被征收后，受益户（第三人）的承包地灌溉水源灭失。9、匀东镇11号路东段建设项目工地征收测绘图。拟证明争议地坐落与原告承包地位置未重合。10、调解笔录。拟证明原告认可争议地系第三人修建，对第三人长期实际管理的事实未否认，第三人长期使用管理无争议。被告都匀市人民政府辩称，2018年11月，石正北、吴国科等人因不服匀东镇人民政府匀东府决〔2019〕5号处理决定，向被告提出行政复议，经依法查明匀东镇根据依法查明争议的土地权属没有证据证明合并后的五星村委会对该水塘进行过划分，而是一直作为被申请人一方农田灌溉所用的事实的基础上，经调解无效后，依法作出处理决定。这一处理决定符合事实和法律规定，依法应当维持，故依法作出复议决定，这一决定合法有据，依法应当判决维持。被告都匀市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、送达回证。拟证明被告依法受理原告复议申请，通知匀东镇、第三人提出答复。2、匀东镇行政复议答复书。拟证明匀东镇依法提出行政复议的答复。3、延期审理通知书及送达回证。拟证明被告依照法律规定延期并送达当事人。4、行政复议决定书及送达回证。拟证明被告都匀市人民政府依法作出复议决定并送达第三人。第三人经传票传唤未到庭参加诉讼，也未向本院提交陈述意见和证据。经庭审质证，原告对被告都匀市匀东镇人民政府提供的程序方面的证据1-9无异议；对实体方面的证据1认为石正北的林权证的四至恰好证明是包含争议地的，涵盖整个“新塘”；证据2证明石正北、吴永兰、唐显彪的山林就在“新塘”周边，吴永兰是石正北的母亲；证据3真实性认可，达不到证明目的，土地界线协议正好证明争议地属于石正北所在组，也没有所谓的插花地，塘离两个小组的界线至少有100米；证据4证明“新塘”权属一直属于石正北所在的六组，不能证明是大井组管理，大井组只是取水；证据5情况说明只是说明第三人只是在此取水灌溉，不能证明“新塘”是第三人的；证据6只是证明取水灌溉的事，原告无争议，长期管理原告不认可，争议地一直属于原告所在的五星村；证据7只能证明第三人确实在争议地取水，不能证明水塘属于第三人的，达不到被告证明目的；证据8领取征地费用的是当时的村主任，现在的支书，达不到证明目的；证据9即使未重合也不属于拐龙村的土地；证据10原告认可因为取水灌溉修建水塘，但争议地属于原告的土地范围之内，所以是属于原告的，修筑也不是第三人的行为，是集体的行为。原告对被告都匀市人民政府复议程序无异议，对认定事实和最后的复议决定不认可。被告都匀市匀东镇人民政府对原告提供的证据1认可；证据8真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可；证据3都是原告一方所举的证据，从林权证后面的附图看原告林权证没有包含涉案土地，不认可证明目的；证据5五星村证明并没有明确与权属有关的内容，不认可证明目的；证据7兑现表恰恰证明因为征收第三人的承包地灭失；证据6国家明确规定允许有插花地存在，不限于边界范围，土地权属界线协议书是由国土资源部门组织各村在1992年详查过程中签署的协议，不代表土地权属依据；证据2、4地块图及现场图片无异议，地块图是征收测绘的图片，原告林地没有覆盖争议地。被告都匀市匀东镇人民政府对被告都匀市人民政府提供的证据无异议。被告都匀市人民政府对原告提供的证据的质证意见与被告都匀市匀东镇人民政府一直，认为都匀市人民政府作出行政复议决定维持匀东镇人民政府处理决定，主要事实依据是本案原告提供的证据，原告提供的林权证刚好证明二被告的决定有事实和法律依据，原告提交的林权证没有包括本案争议地。被告都匀市人民政府对被告都匀市匀东镇人民政府提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1证明原告身份信息，本院予以认定；原告提供的证据2、3系石正北、吴永兰、唐显彪林权证及地块图，通过对比，争议地“新塘”并未包含在林权证范围内，达不到原告的证明目的；原告提供的证据4证明争议地“新塘”现状，本院予以认定；原告提供的证据5、6拟证明争议地“新塘”位于范围内，被告认可，本院予以认定；原告提供的证据7证明争议地“新塘”被征收，补偿款领取的事实，本院予以认定；原告提供的证据8证明被告都匀市匀东镇人民政府作出确权决定的事实，也是引起本案诉讼的原因，本院予以认定；被告都匀市匀东镇人民政府提供的程序证据1-9、实体证据1-10证明被告都匀市匀东镇人民政府根据原告的确权申请，组织调解，在调解未果的情况下，根据争议双方提供的证据等作出确权决定的事实经过，本院予以认定；被告都匀市人民政府提供的证据1-4证明复议程序，本院予以认定。经审理查明，21名原告所在自然寨名“塘埂寨”，六十年代属于马寨公社，后为马寨乡，后又为大坪镇。23名第三人所在自然寨名“大井寨”，原属王司区新场乡兴隆大队大井生产队，后为大坪镇拐龙村大井七组，2004年与原告所在“塘埂寨”合并为匀东镇。2018年，原告石正北、蒙帮凯等以胡兴群、蒙国礼等为被申请人，向被告都匀市匀东镇人民政府提出确权申请，要求确认新塘水库所占集体土地的所有权归21名原告所属“塘埂寨”集体经济组织所有。调解未果后，被告匀东镇人民政府根据争议双方提供的证据，于2019年4月12日作出了匀东府决〔2019〕5号《都匀市匀东镇人民政府土地权属争议处理决定书》，认为原告土地承包经营权证、林权证均未覆盖争议地，在双方未有权属依据的情况下，争议地虽在原告一方行政区域范围，但该水塘第三人50年代修筑后使用至今，决定双方争议的新塘水塘土地征收前属于被申请人大井寨所有。原告不服，向被告都匀市人民政府申请行政复议。都匀市人民政府于2019年8月16日作出了匀府行复决字〔2019〕7号行政复议决定，维持了匀东府决〔2019〕5号处理决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，匀东府决〔2019〕5号《都匀市匀东镇人民政府土地权属争议处理决定书》和匀府行复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》上所列的被申请人蒙国礼已去世。本院认为，本案是土地确权案件，审查被诉行政行为的合法性，首先应当判明当事人申请裁决的权利性质，对于土地权属而言，存在着所有权权利争议和使用权权利争议。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。从以上规定可知，农村集体土地的所有权权利人只能是农村集体经济组织，不存在土地所有权归个人所有。简言之，如因集体土地所有权发生争议，争议当事人只能是集体经济组织，不应是个人；如个人之间发生集体土地权属争议的，争议的只能是集体土地使用权。本案中，21名原告所在的“塘埂寨”自然寨和23名第三人所在的“大井寨”自然寨因“新塘”水塘权属发生争议，但“塘埂寨”和“大井寨”2004年已经合并为新的匀东镇，其原所属的村民组已不存在，故双方的土地权属争议属个人之间的争议，个人之间产生集体土地权属争议的，只能是使用权权属争议，即土地征收前的经营、管理权争议。被告都匀市匀东镇人民政府作出的土地确权决定所列当事人均系个人，而结果却将土地确权给大井寨所有，混淆了争议主体是集体经济组织还是个人，争议权属性质是所有权还是使用权，该确权决定应予撤销。都匀市人民政府复议予以维持亦属不当。需要指出的是，在土地确权、行政复议过程中，在已经查明蒙国礼已去世的情况下，仍错误的将其列为当事人不当。另外，在申请人申请事项不明确、不准确的情况下，应该进行释明，引导申请人明确申请事项，才有利于作出合法准确的行政决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告都匀市匀东镇人民政府2019年4月12日作出的匀东府决〔2019〕5号土地权属争议处理决定；二、撤销被告都匀市人民政府2019年8月16日作出的匀府行复决字〔2019〕7号行政复议决定；三、被告都匀市匀东镇人民政府在本判决生效六十日内重新作出土地争议行政裁决。案件受理费50元，由被告都匀市匀东镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。审 判 长 张 明人民陪审员 金 荻人民陪审员 孟正仙二〇一九年十月二十三日法官助理陆盛姗书记员孟柔附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。