云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）云25行初18号原告昆明泉海矿业有限公司。住所地：昆明市五华区祥云街华尔贝大厦20层B1号。法定代表人孟鸿芳，职务：董事长。委托代理人王建昆，云南南极律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托代理人杨伟革，昆明泉海矿业有限公司副经理。代理权限为一般授权代理。被告绿春县人民政府。住所地：云南省绿春县行政中心A幢五楼。法定代表人李涛，职务：县长。出庭应诉负责人杨福德，职务：副县长。委托代理人崔娥，云南铭萃律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。原告昆明泉海矿业有限公司（以下简称“泉海公司”）与被告绿春县人民政府（以下简称“绿春县政府”）地质矿产行政撤销一案，于2018年9月10日向本院起诉，本院于2018年11月8日作出（2018）云25行初24号行政裁定，裁定驳回原告泉海公司的起诉。泉海公司不服，向云南省高级人民法院上诉，云南省高级人民法院于2019年4月19日作出（2019）云行终51号行政裁定，撤销（2018）云25行初24号行政裁定，指定本院继续审理。本院于2019年6月3日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月5日公开开庭审理了本案。原告昆明泉海矿业有限公司的法定代表人孟鸿芳及其委托代理人王建昆、杨伟革，被告绿春县人民政府出庭应诉负责人杨福德、委托代理人崔娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年11月17日，被告绿春县人民政府作出绿政发[2016]163号《绿春县人民政府关于关闭绿春县半坡新寨金矿的决定》（以下简称“163号决定”），以贯彻落实《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》等省、州、县文件要求，根据云南省安监局2015年7月23日聘请的专家对昆明泉海矿业有限公司所有的绿春县半坡新寨金矿（以下简称“新寨金矿”）进行排查会诊时提出的将该矿山列为淘汰关闭建议，结合绿春县实际，经绿春县非煤矿山转型升级联席会议研究，决定关闭新寨金矿。原告对该决定不服，向本院起诉，请求：1、撤销被告作出的163号决定；2、诉讼费由被告负担。事实及理由：被告关闭原告矿山的行政行为违法，严重侵害了原告的合法权益。一、关闭决定程序违法。在关闭矿山前未听取原告的陈述与申辩，未举行听证会；未送达、未告知原告关闭决定的内容及救济途径。二、关闭决定实体内容无法律和事实依据。被告作出关闭决定无法律、法规依据，仅依据政府的几个文件；没有原告任何违法行为的事实依据；其关闭理由不能成立；被告不是吊销或注销采矿许可证、工商营业执照的主体，其行政行为超越职权。原告提交以下证据证实其主张：第一组证据：营业执照、法定代表人身份证明书，证明其主体资格。第二组证据：新寨金矿采矿权挂牌出让成交确认书一份，证明绿春县国土资源局受云南省矿业权交易中心委托，挂牌出让新寨金矿采矿权，原告被确认为最终竞得人。第三组证据：采矿许可证一份，证明原告依法有偿取得被告受委托出让的采矿权，成为采矿权人。第四组证据：关于新寨金矿矿山开采说明一份，证明原告取得的采矿权的矿区范围涉及国家自然保护区，矿山开发一直处在停产状态。第五组证据：云南黄连山国家级自然保护区管理局《证明》一份，证明保护区经修编后，原告矿山仍有一个拐点坐标在保护区之内。第六组证据：云南黄连山国家级自然保护区管理局《核查情况》一份，证明原告主动提出缩减矿区范围，其六个拐点坐标已不在保护区内，可以采矿。第七组证据：被告2016年8月18日回复州非煤矿山转型升级联席会征求意见的通知的意见一份，证明被告根据专家会诊原告矿山部分拐点坐标点处在保护区内，列为淘汰关闭对象。经相关部门调整规划修编后，原告矿山已不在保护区内，被告决定不关闭原告矿山，报上级部门。第八组证据：1、《采矿权行政管理合同》一份，证明原告取得采矿权后，被告进行了行政管理，约定了被告有义务为原告办理申请事项，且约定了违约责任。2、《采矿权延续申请登记书》一份，证明原告采矿权到期前向被告提出延期申请。3、《过期采矿权审查表》一份，证明原告的采矿权到期前向被告提出延期申请，被告已受理。被告转报红河州国土局，州国土局意见是同意上报延续。4、《采矿权变更登记申请书》一份，证明原告挂牌受让的采矿权，虽经国家修编后仍有一个拐点坐标在保护区内。5、《采矿权申请范围核查表》一份，证明原告提出的申请范围，被告已受理，经第三方机构测量没有交叉、重叠。6、《情况证明》一份、《证明》二份，证明原告2007年8月到国土局领取采矿证，进驻矿山后三年内未发生环境污染，不存在安全事故，也不存在安全隐患，不存在违法违纪情况。7、《交安监局资料清单》一份，证明州安监局予以存档。8-9、国土资源局文件各一份，证明矿山并不属于必须关闭的范围。被告绿春县人民政府辩称：1、被答辩人已不具有合法的采矿权，无权主张权利，在原采矿证有效期内，被答辩人行使采矿权的行为违法；2、答辩人根据省、州、县非煤矿山转型升级的实施意见、实施方案及工作要求，对新寨金矿矿山进行关闭，符合法律政策规定，163号关闭决定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。3、答辩人已经依法履行了告知义务，被答辩人的起诉超过法定期限，不符合受理条件。请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告提交以下证据证实其主张：第一组证据：1、机构代码证一份，2-5、负责人身份证明四份，证明其主体资格。第二组证据：6、《绿春县半坡新寨采矿权延续登记时使用原资源储备报告和相关资料的申请》（滇泉海司发（2014）17号），7、《关于昆明泉海矿业公司云南省新寨金矿生产情况说明》（绿国土资发（2014）134号），8、《红河州国土资源局转报绿春县国土资源局关于云南省新寨金矿生产情况的说明》各一份，证明原告已不具有合法的采矿权，无权主张权利。绿春县及州国土资源局依法履行了为原告上报，转报采矿证延期换证申请的手续，依法履行了法定职责，原告未能继续取得合法有效的采矿许可证，责任不在被告。第三组证据：9、《告知函》、10、《复函》、11、《通知》、12、《关于昆明泉海矿业有限公司在黄连山保护区内（半坡新寨）违法探矿的情况调查报告》各一份，证明原告在采矿证有效期内，在未办理相关林业、土地、道路、用水、环保、安全生产许可等相关登记、备案、审批合法手续的情况下，擅自进行了探矿、挖路、修筑工棚设施等违法行为。黄连山管理局发出停工通知，责令其停止违法行为。第四组证据：13、《云南省绿春县新寨金矿采矿权出让合同》、划定矿区范围坐标表、矿区范围图各一份，14、《云南省其他服务统一发票》二份、15、《云南省财政收入缴款书（收据）》二份、16、《哈的新寨金矿拐点点位图》一份，证明被告不是挂牌出让采矿权的主体，挂牌出让采矿权的主体是云南省矿业权交易中心，出让方是云南省国土资源厅，矿区范围有1个拐点在保护区边界线上，1个拐点在保护区范围内。第五组证据：17、《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见（云政发（2015）38号）》一份，18、《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见（云政发（2012）234号）》一份，19、《红河州人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见（红政发（2015）59号）》一份，20、《绿春县人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见（绿政发（2015）92号）》复印件一份，21、《绿春县人民政府关于绿春县非煤矿山转型升级工作方案的请示》（绿政发（2015）146号）》一份，22、《红河州非煤矿山转型升级工作联席会议办公室关于绿春县非煤矿山转型升级实施方案的审查意见（红安监函（2016）12号)》一份，23、《专家排查会诊建议书》一份，24、《云南省红河州绿春县非煤矿山安全隐患排查总结报告》一份，25、《绿春县人民政府办公室关于印发绿春县非煤矿山转型升级工作会议联席会议制度的通知（绿政办发（2015）53号）》一份，26、《绿春县非煤矿山转型升级第一次工作联席会议纪要第18期（2015年11月23日）》一份，27、《非煤矿山转型升级联席会议记录及签到册（2016.8.18）》一份，28、《绿春县环境保护局关于昆明泉海矿业公司云南省新寨金矿的情况报告》一份，29、《绿春县林业局关于半坡新寨金矿进行探矿请求的意见》一份，30、《新寨金矿水土保持工作情况的说明》一份，31、《云南黄连山国家级自然保护区管护局关于对半坡新寨金矿的意见建议》一份，32、《新寨金矿、绿春县马宗铅锌矿相关工作情况报告》一份，33、《非煤矿山转型升级联席会议记录及签到册图片（2016年11月15日）》一份，34、《情况说明》一份，35、《绿春县人民政府关于关闭新寨金矿矿山的决定（绿政发（2016）163号）》一份，证明被告根据省、州、县非煤矿山转型升级的实施意见、实施方案及工作要求，对半坡新寨金矿矿山进行关闭，符合法律政策规定，作出的绿政发[2016]163号关闭决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，有相应的法律法规依据。第六组证据：36、《绿春县人民政府关于依法关闭新寨金矿矿山的通告》一份，37、《关于昆明泉海矿业有限公司云南省新寨金矿妥善安排从业人员情况说明》一份，38、2016年l2月4日《情况说明》一份，39、2016年l2月4日《新寨金矿矿山水土保持工作情况的说明》一份，40、2016年12月9日《证明》一份，41、2016年12月9日《情况说明》一份，42、2016年12月2日《情况说明》一份，43、2016年12月3日《证明》一份，44、2016年12月5日《证明》一份，45、2016年12月3日《绿春县工业商务和信息化局关于关闭新寨金矿矿山有关情况说明》一份，46、2017年2月28日《关于新寨金矿的有关情况说明》一份，47、2016年12月12日《证明》一份，48、2016年12月12日《绿春县环境保护局关于关闭新寨金矿矿山有关情况说明》一份，49、2016年12月4日《证明》一份，50、《绿春县2016年度非煤矿山淘汰关闭检查验收表》一份，51、《绿春县安全生产委员会关于开展绿春县非煤矿山转型升级工作总结》一份，证明其对非煤矿山关闭工作的宣传、摸底排查，由省安监局指派的专门部门进行评价，进行会诊。根据要求进行公告，作出决定程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据无异议；第二组证据三性无异议，但不认可被告的证明目的；第三组证据三性均不予认可，认为出具证据的单位是被告的下属机构，有利害关系，不能作为证据，且与原告的举证相矛盾；第四组证据三性予以认可，但不认可被告的证明目的。认为被告与出让人系委托与被委托关系，存在连带责任问题，出让人出让的采矿区范围存在严重错误，当时出让给原告的采矿权坐标全部都在保护区范围内；第五组证据中对17、18、19、20、22、25、26号证据的三性无异议，认为虽均有依法关闭的论述，但被告对这些文件理解、执行有误。对21号证据的合法性和证明目的有异议。对23、24号证据的三性有异议，对非煤矿山排查单位主体资格存疑，排查单位是企业，不是有资质的中介机构，没有资格作相关报告及提议。对27号证据的三性有异议，认为系手写的材料，涉嫌造假，不能作为证据采信。对28、29、30号证据认为与关闭矿山行为无关。32号证据的三性认可。33号证据的三性不予认可，会议纪要仅有一句话是同意关闭矿山的，不能确定会议是否同意关闭矿山。34号证据的三性不予认可，出具的日期是2018年9月26日，是在一审诉讼期间，是无效的，且无单位法定代表人签字及单位盖章。对35号证据的合法性不认可。36-51号证据都是在关闭决定作出之后作出的，不予认可。此组证据均不能证明被告的证明目的。且作出绿政发（2016）163号关闭决定的行政行为程序中没有公告、没有通知、没有送达，也没有听证，程序违法。被告对原告提交的第一组证据无异议；第二组证据的三性认可，证明目的不予认可；对第三组证据《采矿许可证》的三性认可，证明目的不予认可。认为在采矿期内取得采矿权不代表可以随意行使；第四组证据《开采说明》的三性认可，证明目的不予认可。第五组证据的三性予以认可，证明目的不予认可。不能证明是修编以后的采矿权范围，仅是对拐点坐标进行核实确认，拐点坐标与原来的采矿许可证一致。第六组证据的三性予以认可，证明目的不予认可。该文件并没有明确可以采矿。对第七组证据的三性无异议，但不认可证明目的。认为文件只是关闭矿山前阶段性的意见，不是结论。第八组证据中的证据1《采矿权行政管理合同》三性认可，不认可证明目的。证据2《采矿权延续申请登记书》系单方制作，不予认可。证据3《过期采矿权审查表》的真实性认可。证据4《采矿权变更登记申请书》系单方制作，三性不予认可。证据5《采矿权申请范围核查表》的三性认可，证明目的不予认可。证据6三份《证明》的三性认可，证明目的不予认可。证据7《交安监局资料清单》，认为与本案没有直接因果关系，仅是说明了关闭矿山的过程。证据8、9国土资源局的2份《文件》，没有文号，不是规范的文件格式，真实性有异议，证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：被告提交的第一、二组证据，原告对其三性无异议，本院予以采信；第三组证据，原告对三性不予认可，但未提交相关登记、备案、批准手续予以反驳，本院对三性予以采信；第四组证据三性予以采信；第五组证据中的第34号证据《情况说明》，系原告起诉后被告下属单位制作，三性不予采信。第35号证据为本案被诉行政行为，不作为本案证据使用，其余证据三性予以采信；第六组证据中的第36号证据的三性予以采信，第37-51号证据虽系163号决定作出后，在对新寨金矿关闭矿山工作检查验收时由被告下属部门出具，但与第三组证据的证明内容一致，故对上述证据的三性予以采信，该组证据仅能证实原告未办理林地使用手续和相关环保手续、未取得安全生产许可证。原告提交的第一至五组证据，被告对证据的三性无异议，本院予以采信；第六组证据三性予以采信，但该证据仅能证明原告自愿缩减矿区范围，依据《中华人民共和国矿产资源法》第十八条第二款的规定：“矿山企业变更矿区范围，必须报请原审批机关批准，并报请原颁发采矿许可证的机关重新核发采矿许可证。”原告未提交证据证实云南省国土资源厅同意其变更矿区范围并重新核发采矿许可证，因此不能证实原告可以在新寨金矿进行采矿的主张；第七组证据的真实性、关联性予以采信，但不能证实相关部门修编后，原告矿山已不在保护区内；第八组证据的三性予以采信。本院经审理查明如下事实：2006年12月4日绿春县国土资源局受云南省矿业权交易中心委托，公开挂牌出让新寨金矿采矿权，原告泉海公司以89万元的价款竞拍获得新寨金矿采矿权。同年12月22日，云南省国土资源厅与原告签订了《云南省绿春县新寨金矿采矿权出让合同》，原告按合同约定于2007年2月5日向云南省国土资源厅交清了89万元的采矿权价款。因其采矿权所划定的整个矿区范围都在云南省黄连山国家级自然保护区之内，经该保护区管理局报国务院、环保部批复后，同意修编、缩小保护区面积。修编后，新寨金矿的四个拐点中，点A处在保护区边界线上，点B和点D在保护区范围之外，点C处在保护区实验区范围内。拐点连接形成的闭合区域占用保护区面积1.19125平方公里（合计286.875亩），原告一直未进行采矿工作，矿山仅留有两名人员看守。原告于2007年8月13日取得了云南省国土资源厅颁发的采矿许可证，2010年10月28日采矿期延期至2013年10月28日止，2013年4月22日，原告申请延续采矿证有效期限，县、州两级国土资源局均同意上报延续，但云南省国土资源厅一直未批准延期。原告自获得新寨金矿采矿权后，至今未办理林地使用手续和相关环保手续，未取得安全生产许可证。2015年初，被告绿春县政府根据省、州非煤矿山转型升级的实施意见开展“非煤矿山转型升级工作”。2015年7月23日，云南省安监局聘请的专家对该矿进行排查会诊时提出该矿山因矿山许可证已过期，矿山部分地处黄连山国家级自然保护区中，且未见有关主管部门同意采矿活动的批复文件，建议将该矿山归属淘汰关闭范围。被告依据专家的建议于2016年11月17日作出163号决定，决定关闭新寨金矿。同年11月20日被告在《绿春周讯》刊登《绿春县人民政府关于依法关闭新寨金矿矿山的通告》、2016年11月21日在绿春县电视台播放关闭该矿山的公告、2016年11月21日在绿春县原交通局现广电局办公楼岔路口和绿春县街心花园吉安良缘停车场入口处张贴关闭该矿山的公告，2016年12月7日对该矿山坑口实施了封堵关闭措施。2017年9月19日，绿春县国土资源局收回了原告的采矿许可证副本。本院认为，《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发〔2012〕54号）中明确：“对决定关闭的矿山，由县级以上地方人民政府组织有关部门依法实施关闭，并组织验收。”《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》（云政办发[2012]234号文件）规定，“由州、市或县、市人民政府对需关闭矿山依法作出决定并进行公示，将关闭矿山决定抄送有关职能部门”。因此，被告绿春县政府对该县辖区内的矿山有作出关闭决定的职权。行政机关作出行政行为，应当以事实为依据。被告作出的163号决定中仅以“根据专家对新寨金矿进行排查会诊时提出的淘汰关闭建议”，但未明确新寨金矿存在哪些需取缔关闭的情形，即决定对该矿山进行关闭，属认定事实不清；《中华人民共和国行政强制法》第十八条第六项规定：行政机关实施行政强制措施应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩。被告未提交证据证实在作出163号决定前其已依法告知原告享有的权利，听取原告陈述和申辩等，程序违法。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区”。第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施”。《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款规定：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”。本案中，新寨金矿采矿权范围与云南省黄连山国家自然保护区实验区的范围部分重叠，未重叠部分也逼近保护区外围，如撤销163号决定，允许原告在该矿山继续探矿或开采，必将对黄连山保护区的自然资源或景观造成破坏，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。且原告至今未办理林地使用手续和相关环保手续，未取得安全生产许可证，不具备合法开采的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，被告作出的163号决定虽存在认定事实不清，程序违法，依法应予撤销的情形，但因撤销后会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本院确认被告作出的163号决定违法，但不予撤销。综上所述，被告作出的163号决定依法应确认为违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告绿春县人民政府2016年11月17日作出的绿政发[2016]163号《绿春县人民政府关于关闭新寨金矿矿山的决定》违法。案件受理费50元，由被告绿春县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 薛 辉审判员 莫云辉审判员 王宏伟二〇一九年十月十日书记员 邹媛婷