四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川1303行初532号 原告四川营达高速公路有限公司。 住所地四川省达州市达州区翠屏街道办事处盛达路166号。 法定代表人谢应文，执行董事。 委托代理人杨延风，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人王艺，四川公生明律师事务所律师。 被告营山县自然资源和规划局（原营山县国土资源局）。 住所地四川省营山县北坝街67号。 法定代表人郭显华，局长。 出庭负责人吕波，该局副局长。 委托代理人张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 被告营山县人民政府。 住所地四川省营山县正西街48号。 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人罗永强，该单位法制办主任。 委托代理人李冠军，该单位法制办工作人员。 原告四川营达高速公路有限公司（以下简称营达高速公司）与被告营山县自然资源和规划局、营山县人民政府行政管理行政撤销纠纷一案，本院受理后，由审判员曾诚与人民陪审员郑宗衡、何德华组成合议庭公开开庭进行了审理，原告四川营达高速公司的委托诉讼代理人杨延风、王艺和被告营山县自然资源和规划局的出庭负责人吕波、委托诉讼代理人张俊忠以及被告营山县人民政府的委托诉讼代理人罗永强、李冠军到庭参加了诉讼，现已审判终结。 原告诉称：1、判令撤销原营山县国土资源局于2018年5月4日作出的营国土资罚（2018）6号《行政处罚决定书》以及被告营山县人民政府于2018年8月27日作出的营府复决字（2018）5号《行政复议决定书》；2、依法判令两被告承担本案诉讼费。事实和理由：2018年5月4日，原营山县国土资源局以原告未依法取得合法有效的用地手续为由，作出营国土资罚（2018）6号《行政处罚决定书》，决定：责令原告三十日内退还非法占用的土地，没收在非法占用的1244.33亩土地上新建的建筑物和其他设施；并处非法占用的土地每平方米10元的罚款，共计8295574.8元。随后，原告不服该决定，依法向被告营山县人民政府提起了行政复议，被告营山县人民政府于2018年8月27日作出了营府复决字（2018）5号《行政复议决定书》，维持前述行政处罚决定。原告因不服前述《行政处罚决定书》《行政复议决定书》，故诉至贵院。2014年5月，南充市、达州市人民政府联合进行公开招标，成都华川公路建设集团有限公司依法中标并组建原告四川营达高速公路有限公司作为项目建设实施主体单位。2014年12月18日，南充市、达州市政府与原告签订了《营山至达州高速公路项目特许权协议》（下称特许权协议），政府赋予了原告营达高速公路项目的用地资格和修建资格。协议还约定：6.2.1甲方（南充市、达州市人民政府）以划拨方式向乙方（原告）提供项目的土地使用权。6.2.2乙方是建设用地主体，履行组卷报批的项目法人职责，并承担用地组卷及报批的相关费用。项目建设用地组卷报批工作由甲方履行工作主体责任，负责组织沿线地方政府、国土等单位在项目核准之日起90日内完成并上报省国土资源厅审查通过。2015年12月1日，四川省发展和改革委员会以川发改基础（2015）856号《关于营山至达州高速公路项目核准的批复》，批准营达高速公路项目立项，确定申请人为该项目业主，负责项目工程建设、经营管理及移交工作。2015年11月20日，四川省国土资源厅以川国土资规（2015）199号《关于营山至达州高速公路用地预审意见的函》明确：南充段不符合《营山县土地利用总体规划（2006-2020年）》，需按规定调整土地利用总规划。项目主线所需494.1540公顷新增建设用地规划指标从南大梁高速公路预留规划指标中调出185公顷，其余从省管预留的规划指标中调出。2016年6月21日，《关于营山至达州高速公路项目初步设计文件及概算的批复》（川交函（2016）357号）文件批准该项目规划设计。2016年10月21日，《营山至达州高速公路项目勘察定界验收报告》通过用地勘测定界验收。2016年11月8日，中共营山县委办、营山县人民政府办公室下发了《关于成立营（山）达（州）高速公路工程建设协调领导小组的通知》，营山县营达高速公路工程建设协调领导小组（下称协调小组）成立并由包括被告国土局在内的各职能部门组成，负责营达高速公路建设项目的征地、拆迁、补偿、人员安置的组织实施，为建设单位提供工程用地。2017年3月1日，原告与协调小组签订了《营山至达州建设征地拆迁工作协议书》。明确了征地拆迁费用原则上按10万元／亩包干使用。2017年3月27日，南充市交通局、市纪委与营山县高速办、营山县县委等参加的专门研究开工建设，并形成《关于营山至达州开工建设协调会会议纪要》，纪要要求业主公司如期建成投入使用。2017年5月，原告就已经递交了应由原告提交的报件手续资料，并在2017年9月按照规定将所有应当提供的手续资料全部补齐。原告多番催促报告，被告却因自身未能妥善解决被拆迁农民安置补偿问题，始终拒绝在原告提交的申报资料上盖章，至今未能完成相关报件手续。2017年9月1日，原告、被告及协调小组等形成《营达高速公路营山段征地拆迁推进会会议纪要》，明确了10月份交付土地，要求加快项目土地报批工作，确保项目用地合法，圆满完成工程建设等当年的任务。 原告以2017年11月24日营达函（2017）66号文、2017年12月13日营达办（2017）263号文、2017年12月15日营达函（2017）68号文、2017年12月18日营达函（2017）74号文、2017年12月18日营达函（2017）76号文、2017年12月24日营达函（2017）78号文、2017年12月24日营达函（2017）80号文，重申原告与被告营山县政府的征地拆迁工作协议书的约定：被告营山县政府应完成辖区内征地报建工作的申报手续，保证项目建设合法用地；征地拆迁费用原则上按10万元/亩包干使用。截止至2017年12月10目，原告已按协议约定及时、足额支付了全部征拆资金2.5亿元。原告还明确要求被告营山县政府、南充市政府、营山县营达高速公路工程建设协调领导小组等，缴存失地农民社保资金，请求暂将被告应给予原告享有的每公里300万元补助款计9267万元，借给被告营山县政府，用于缴存失地农民的社保资金。2017年12月，国土资源部下发了2017年度土地卫片图斑，显示营山至达州高速公路违法用地面积1244.33亩，被告了解了该情况。随即于当月30日，在原告不知情的情况下，协调小组与原告签订《土地移交确认书》，明确移交的项目用地已完成征收补偿，移交用地总面积2525.57亩并已征收。协调小组确保地块权属清楚，移交后，原告具有土地的开发和使用权。 移交后的第三天即2018年1月2日，原营山县国土资源局向原告发出《营山县国土资源局关于完善营达高速用地手续的函》（营国土资函[2018]5号），催告原告完善用地手续。2018年1月29日，向原告发出《责令停止违法行为通知书》（营国土资罚停[2018]1号）。 原营山县国土资源局正在调查处理过程中，2018年3月1日，南充市人民政府、南充市国土局、交通局及营山县政府等，形成南府阅[2018]14号《研究营山至达州高速公路项目建设有关事宜的会议纪要》，会议听取了营达高速公路项目建设的汇报，要求营山县政府和营达高速依法依规于3月15日前协商提出关于失地农民社保资金问题的解决办法。肯定了被告营山政府及建设单位圆满完成2017年的建设任务。2018年5月21日，四川省人民政府召开协调会，明确失地农民社保资金问题由地方政府解决。会后即2018年3月12日，原营山县国土资源局便作出《立案呈批表》（营国土资罚立[2018]6号）开始立案调查、现场勘测，最后出现前述的处罚决定。 综合以上事实证明：原告不存在被告认定的土地违法行为。一是《土地移交确认书》明确协调小组代表两被告交付的土地已完成征收、权属清楚、具有土地的开发和使用权；依据《土地管理法》等相关规定，完成征收和赋予开发权、使用权，当然应视为已完成农用地转用审批和征地审批手续。二是两被告及市县政府、国土部门一直参与各级有关原告工程建设的会议，完全知晓土地的使用及工程建设进度，不但没有制止，反而，对圆满完成工程建设进度任务大加赞赏，正是因为“边建边批”是南充市人民政府及两被告以各种会议纪要形式确立的高速公路建设的精神和惯例。被告通过利诱、隐瞒等手段，并采取“钓鱼执法”的方法，收集原告的未取得合法使用土地的证据，该证据系违法证据，不应被采信。一是2017年12月30日前，尽管原告在土地上进行平整、放线和定界工作，但该工作系为被告的征收工作服务。被告方为拆迁、征收主体并占用该土地，被告才是违法行为主体。二是，当原营山县国土资源局知晓国土资源部2017年12月发布的非法占用土地图斑后，便隐瞒其未完成农用地转用审批和征地审批手续的真相，立即将其所谓的已完成征收、有开发权、使用权的土地交付给原告，诱使原告变为违法主体。三是被告未按《土地管理法》等相关规定，履行其法律赋予的法定职责，也未履行双方协议约定的相关报批义务。故意不申报，不依法、不诚实执法，从而导致原告构成未经批准占地。四是原告的工程建设项目占地，是应被告要求并同意的占有、使用，省、市、县各级政府相关部门均是明知的，而被告却认定原告违法，有失诚信。其处罚违反了“行政合法性、合理性”原则。二被告在自身违法行政在先的情形下，不顾原告是基于对被告的合理信赖、基于政府部门的多番要求才开始的施工，在刻意回避自身问题的情形下突然对原告课以重罚，明显存在“钓鱼执法”之嫌。二被告的行为不仅违反了“行政合法性、合理性”原则，还严重损害了政府的公信力，损害了原告对于政府行为的信赖利益。原告的开发建设行为有合法依据，履行了应当履行的用地手续，不属于非法用地的违法行为。并且原告本身不存在任何过错，原告的行为不仅没有造成任何的社会危害，还是有利于公共利益的行为，不应受到如此严苛的行政处罚。再者，被告作出的“责令原告三十日内退还非法占用的土地，没收在非法占用的1244.33亩土地上新建的建筑物和其他设施；”等处罚内容，因本项目投资建设已取得两市政府特许授权且政府要求尽快建成通车，故该处罚内容客观上根本无法执行，不具可操作性。 综上所述，被告营山县国土资源局于2018年5月4日作出的营国土资罚（2018）6号《行政处罚决定书》以及被告营山县人民政府于2018年8月27日作出的营府复决字（2018）5号《行政复议决定书》采信违法证据、认定违法主体错误、认定基本事实不清、适用法律错误，依法不能成立，特请求法院依法予以撤销。 被告营山县自然资源和规划局辩称：一、原告的诉称故意偷换概念、回避涉案关键事实。1、原告在诉状中称南充市人民政府、达州市人民政府与其签定《营山至达州高速公路项目特许权协议》是实，该协议“6.2.1获得土地使用权甲方（注：指南充市人民政府、达州市人民政府）将以划拨方式向乙方（注：指四川营达高速公路有限公司）提供项目的土地使用权、并协助乙方办理相关手续。6.2.2征地拆迁乙方是建设用地主体，履行组卷报批的项目法人职责，并承担用地组卷及报批的相关费用。显然，原告是建设用地主体，对是否取得用地批准手续应承担相应法律责任。原告系违法占地建设行为人，且实施了未经批准就占地开工建设的行为，毋庸置疑的是我局行政处罚相对人。2、四川省国土资源厅《关于营山至达州高速公路用地预审意见的函》（川国土资规【2015】199号）对原告明确答复“七、要按照土地管理法律法规和有关规定，依法办理建设用地报批手续。未办理建设用地报批手续的不得开工建设”，该项目用地未取得省政府建设用地批复，也未取得营山县政府划拨用地手续，原告明知未取得合法用地手续就动工修建营山至达州高速公路是事实。 二、我局作出营国土资罚（2018）6号《行政处罚决定书》的事实清楚、证据充分、程序合法。1、原告占用l244.33亩土地动工修建营山至达州高速公路未取得相应的批准，这是本案的关键事实。我局在立案查处前也曾向原告去函，原告的任何辩解或托词只要不能提供相应的批准手续就不能改变这一事实。2、我局作出此处罚决定书的事实证据有书证《营山县国土资源局关于完善营达高速用地的函》、营达高速公路所涉乡镇、村、社被占用土地的面积明细、现场勘丈图、影像截图、实地照片、询问笔录（4份）、《四川省国土资源厅关于营达高速公路用地预审意见的函》等。法律法规依据《土地管理法》第43条、第44条、第76条和《土地管理法实施条例》第42条和《四川省国土资源行政处罚裁量标准》等。3、我局作出行政处罚决定书的程序合法、处罚适当。2018年1月初，我局在依法立案以前，因考虑营达高速公路建设的特殊情况，就催告原告完善用地手续，可原告不理不睬更没有及时完善用地手续，我局因其继续施工而送达《责令停止违法行为通知书》。2018年3月，我局依法立案并调查、收集证据，并依法告知原告陈述、申辩及申请听证的权利。2018年4月，原告申请听证，我局依法举行听证会。2018年5月，我局依法作出并送达行政处罚决定书。我局因为充分听取了原告的陈述和申辩，鉴于原告修建的营达高速公路系我省重点建设项目等，才按照相关法律法规规章的最低线作出的处罚，体现了行政处罚适当性原则。综合以上事实理由，我局作出《行政处理决定》（营国土资罚（2018）6号）的事实清楚、程序合法、证据充分，请法院予以维持。 被告营山县人民政府的答辩意见：1、我方作出的《营山县人民政府行政复议决定书》（营府复决字（2018）5号）认定事实清楚。 2014年5月，南充市、达州市人民政府联合进行公开招标，成都华川公路建设集团有限公司依法中标并组建原告作为项目建设实施主体单位。2014年12月，南充市、达州市政府与原告签订了《营山至达州高速公路项目特许权协议》(简称：特许权协议）(协议约定：6.2.1甲方(南充市、达州市人民政府)以划拨方式向乙方(原告)提供项目的土地使用权……6.2.2乙方是建设用地主体，履行组卷报批的项目法人职责，并承担用地组卷及报批的相关费用。项目建设用地组卷报批工作由甲方履行工作主体责任...…）。2015年12月1日，《关于营山至达州高速公路项目核准的批复》(川发改基础（2015）856号)文件批准营达高速公路项目立项，确定原告为该项目业主。2017年6月，原告在营山境内陆续动工修建营达高速公路。2017年12月，国土资源部下发了2017年度土地卫片图斑，疑似营山至达州高速公路违法用地面积1244.33亩。2018年1月2日，原营山县国土资源局向原告发出《营山县国土资源局关于完善营达高速用地手续的函》（营国土资函（2018）5号)，催告原告完善用地手续。2018年1月29日，原营山县国土资源局向原告发出《责令停止违法行为通知书》(营国土资罚停（2018）1号)，2018年3月12日，原营山县国土资源局作出《立案呈批表》（营国土资罚立（2018）6号)开始立案调查、现场勘测并询问相关人员。2018年5月4日，原营山县国土资源局作出《行政处罚决定书》（营国土资罚[2018]6号)，作出如下行政处罚：1、责令三十日内退还非法占用的土地，没收在非法占用的1244.33亩土地上新建的建筑物和其他设施；2、并处非法占用的土地每平方米10元的罚款，共计8295574.80（大写：捌佰贰拾玖万伍仟伍佰柒拾肆元捌角）。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第四十五条规定“..……征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续..……”本案中，原告未经农用地转用审批和征地审批，擅自占用集体土地建设高速公路，违反了上述规定。同时，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地...….”。建设单位进行建设需使用土地的，应依法申请使用国有土地并经批准，通过划拨或出让等法定方式取得国有土地使用权，未经批准不得擅自使用国有土地。本案中，原告并未通过出让或划拨等法定方式取得涉案土地使用权，就擅自占用集体土地建设高速公路，属于未经批准，非法占用涉案土地的行为。 2、我方作出《营山县人民政府行政复议决定书》（营府复决字（2018）5号）程序合法，适用法律正确。 我方于2018年7月2日收到原告的行政复议申请，于当日立案后，向原营山县国土资源局发出《营山县人民政府行政复议答复通知书》(营府复答字[2018]6号)。原营山县国土资源局于2018年7月8日作出书面答复并提交相关证据。我方于2018年8月15日组织原告和原营山县国土资源局当面了解案情，听取双方意见。经审查，我方依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定于2018年8月27日作出《营山县人民政府行政复议决定书》（营府复决字（2018）5号），适用法律正确，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序。经原告要求，我方于2018年8月30日采取邮寄方式向原告及其代理人进行了送达。 综上，我方作出的《行政复议决定书》（营府复决字[2018]5号）认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2018年5月4日，原营山县国土资源局以原告未依法取得合法有效的用地手续为由，作出营国土资罚(2018)6号《行政处罚决定书》，决定：责令原告三十日内退还非法占用的土地，没收在非法占用的1244.33亩土地上新建的建筑物和其他设施；并处非法占用的土地每平方米10元的罚款，共计8295574.8元。随后，原告不服该决定，依法向被告营山县人民政府提起了行政复议，被告营山县人民政府于2018年8月27日作出了营府复决字[2018]5号《行政复议决定书》，维持前述行政处罚决定。原告因不服前述《行政处罚决定书》《行政复议决定书》，故诉至贵院。 2014年5月，经南充市、达州市人民政府联合进行公开招标，原告四川营达高速公路有限公司中标成为项目建设实施主体单位。同年12月18日，南充市、达州市政府（甲方）与原告营达高速（乙方）签订了《营山至达州高速公路项目特许权协议》（下称特许权协议)。双方在该协议中约定：6.1.2.(1)甲方应协助乙方做好项目前期工作，协助乙方办理项目核准手续和土地报批手续；6.2.2乙方是建设用地主体，履行组卷报批的项目法人职责，并承担用地组卷及报批的相关费用。项目建设用地组卷报批工作由甲方履行工作主体责任，负责组织沿线地方政府、国土、林业、社保等单位在项目核准之日起90日内完成并上报省国土资源厅审查通过。 2015年11月20日，四川省国土资源厅针对原告营达高速公司《关于营山至达州高速公路项目用地预审的请示》作出川国土资规（2015）199号《关于营山至达州高速公路用地预审意见的函》，该函明确：原则同意通过用地预审。南充段不符合《营山县土地利用总体规划（2006-2020年）》，需按规定调整土地利用总规划。项目主线所需494.1540公顷新增建设用地规划指标从南大梁高速公路预留规划指标中调出185公顷，其余从省管预留的规划指标中调出。 2015年12月1日，四川省发展和改革委员会以川发改基础（2015）856号《关于营山至达州高速公路项目核准的批复》，批准营达高速公路项目立项，确定原告营达高速为该项目业主，负责项目工程建设、经营管理及移交工作。 2016年6月21日，四川省交通运输厅作出《关于营山至达州高速公路项目初步设计文件及概算的批复》（川交函(2016）357号），对营达高速的初步规划设计和概算予以了批复。2016年10月21日，《营山至达州高速公路项目勘察定界验收报告》通过用地勘测定界验收。 2016年11月8日，中共营山县委办、营山县人民政府办公室下发了《关于成立营（山）达（州）高速公路工程建设协调领导小组的通知》，营山县营达高速公路工程建设协调领导小组（下称营达高速建设协调小组）成立，负责营达高速公路建设项目的征地、拆迁、补偿、人员安置的组织实施，为建设单位提供工程用地。 2017年3月13日，原告营达高速（甲方）与营达高速建设协调小组签订了（乙方）《营山至达州建设征地拆迁工作协议书》。协议约定：乙方为营达高速公路征地拆迁工作的实施主体，协助甲方及国土部门完成辖区内征地报件工作的申报手续，保证项目建设合法用地，征地拆迁费用原则上按10万元／亩包干使用。 2017年3月27日，南充市交通局、市纪委与营山县高速办、营山县县委等参加的专门研究开工建设，并形成《关于营山至达州开工建设协调会会议纪要》，纪要要求业主公司如期建成投入使用。 2017年（具体时间不详），原告营达高速（甲方）与营山县地价评估事务所（乙方）签订了《营山至达州高速公路项目（营山境内）规划调整和征地报件委托协议书》，协议约定：乙方在接到正式勘测定界资料45个工作日内，将所有需县政府和县国土局提交的成果资料报到省地籍地政事务中心，并确保审查合格。 2017年9月1日，原告营达高速公司及营达高速协调小组在南充市高速办的主持下，对营达高速公路营山段征地拆迁进行协调，形成了《营达高速公路营山段征地拆迁推进会会议纪要》，会议对“力争红线内土地在10月底交付；加快项目土地等前置要件报批工作。由营达高速公司牵头、营山县高速办协助，协调县国土资源局、县林业局等单位按程序和政策规定缴纳相关税费，尽快办理完善营达高速建设项目相关报建手续”等达成共识。 2017年12月，国土资源部下发了2017年度土地卫片图斑，显示营山至达州高速公路违法用地面积1244.33亩。 2017年12月30日，营达高速协调小组办公室与原告签订《土地移交确认书》，明确移交的项目用地已完成征收补偿，移交用地总面积2525.57亩并已征收。协调小组确保地块权属清楚，移交后，原告具有土地的开发和使用权。 2018年1月2日，原营山国土局向原告发出《营山县国土资源局关于完善营达高速用地手续的函》（营国土资函[2018]5号），催告原告完善用地手续。2018年1月29日，被告营山县国土局作出《责令停止违法行为通知书》（营国土资罚停[2018]1号），并于同年2月1日送达给原告营达高速。 2018年3月1日，南充市人民政府主持研究营达高速项目建设协调会议，市人社局、市国土局、营山县政府、蓬安县政府、营达高速公司等参会，会议形成南府阅（2018）14号《研究营山至达州高速公路项目建设有关事宜的会议纪要》，会议要求营山县人民政府和营达高速公司依法依规于3月15日前协商提出关于失地农民社保资金问题的解决办法。 2018年3月12日，原营山国土局对原告营达高速公司违法占地行政处罚一案进行立案调查。4月8日，原营山国土局向原告营达高速公司作出了营国土资罚听（2018）6号《行政处罚听证告知书》并进行了送达。经原告申请，被告营山县国土局于2018年4月27日举行了行政处罚听证会。 2018年5月4日，原营山县国土局向原告营达高速公司作出营国土资罚(2018)6号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、责令三十日内退还非法占用的土地，没收在非法占用的1244.33亩土地上新建的建筑物和其他设施；2、并处非法占用的土地每平方米10元的罚款，共计8295574.80元。 2018年6月28日，原告营达高速公司就案涉行政处罚向被告营山县人民政府申请行政复议。2018年8月27日，被告营山县人民政府作出营府复决字（2018）5号《行政复议决定书》，维持了原营山国土局营国土资罚(2018)6号《行政处罚决定书》。 另查明，诉讼过程中按照南充市机构改革的要求，原营山县国土资源局已变更为营山县自然资源和规划局。 本院认为：营达高速公司建设中客观存在违法征地和用地的事实，但对其处以责令退还土地和没收非法建筑物，并处罚款的行政处罚的事实不清，且明显不当。故应当撤销行政处罚决定和行政复议决定。 （一）、原告营达高速积极履行了建设用地报批义务。 2015年11月20日，省国土资源厅通过营达高速公路的用地预审，2016年10月21日，营达高速项目勘测定界通过验收。2017年3月13日，原告营达高速公司与营达高速建设协调小组签订《营山至达州建设征地拆迁工作协议书》并按每亩10万元支付了征拆费用。同时也委托了营山县地价评估事务所将所有需县政府和县国土局提交的成果资料报到省地籍地政事务中心，并确保审查合格。上述事实可以证明原告营达高速公司积极履行了报批义务。未及时通过建设用地审批的责任不在原告营达高速公司。同时，从被告营山县自然资源和规划局提交的证据来看，对认定违法占地面积为1244.33亩，没有客观可信的测绘数据予以证实，同时因为征地拆迁与施工建设同步进行，临时用地和建设用地混杂在一起，也难以区分具体原告营达高速违法占地的具体面积，且案涉项目为修建高速公路，土地已经投入使用无法退回，因此被告营山县自然资源和规划局责对其处以责令退回土地、没收非法建筑物并处罚款的证据并不充分也明显不当。 （二）、原告营达高速公司对违法占地负有一定责任，但并不是应负全部责任。 1、营达高速建设是省重点建设项目，南充市政府、市交通局对高度重视项目建设进度。2017年3月29日，市交通局召开营达高速营山段开工建设协调会，协调项目建设进度，要求营达高速公司加强管理，抢时间、抓进度、保质量。2018年2月27日，南充市政府组织市交通局、市国土资源局、市人社局、营山县人民政府、营达高速公司等召开协调会议，对项目建设存在的问题和困难进行协调解决。这表明，营达高速公司开工建设该项目，营山县人民政府和相关职能部门是知情默许的。 2、《营山至达州高速公路项目特许权协议》中约定原告营达高速公司是项目业主，也负有组卷报批的相关义务。同时也约定了南充、达州市政府负有划拨项目建设用地的义务，并且负责组织沿线政府、国土、林业、社保等单位在项目核准之日起90日内完成并上报省国土资源厅审查通过项目建设用地审批。由此可见项目建设用地的组卷报批任务，应该是由原告营达高速公司和营山县人民政府及相关职能部门相互配合、协同合作完成。 3、根据《中华人民共和国土地管理》第四十五条第三款的规定，案涉的建设用地转用审批和征地拆迁审批是应当同时进行的。被告营山县自然资源和规划局是实施征地拆迁的法定主体，案涉土地由营达高速协调小组办公室在2017年12月30日移交给了原告营达高速公司，说明被告营山县自然资源和规划局的征地拆迁也是没有经过审批的。2017年12月底国土资源部通过卫片发现违法占地的事实，营达高速协调小组随后就在2017年12月30日将土地移交给原告营达高速公司。基于对政府行政活动的合理信赖，原告有理由相信营达调整协调小组所移交的土地是符合使用条件的。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案应由营山县自然资源和规划局作为被告参加诉讼。 综上，被告营山县自然资源和规划局作出的营国土资罚(2018)6号《行政处罚决定书》及被告营山县政府作出的《行政复议决定书》证据不足、明显不当，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告营山县自然资源和规划局于2018年5月4日作出的营国土资罚(2018)6号《行政处罚决定书》以及被告营山县人民政府于2018年8月27日作出的营府复决字[2018]5号《行政复议决定书》； 二、被告营山县自然资源和规划局在本判决生效后三十日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告营山县自然资源和规划局与营山县人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 员  曾 诚 人民陪审员  郑宗衡 人民陪审员  何德华 二〇一九年十月二十四日 书 记 员  徐 曦