黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行再15号抗诉机关黑龙江省人民检察院再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐振东，男，1965年4月11日出生，汉族，住哈尔滨市南岗区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）哈尔滨市公安交通管理局，住所地哈尔滨市道里区经纬三道街13号。法定代表人常铁森，该局局长。行政机关负责人孙玉庆，该局副局长。委托代理人陈林，该局监察室控申科民警。委托代理人张扬，该局南岗大队民警。再审申请人徐振东因诉哈尔滨市公安交通管理局（下称市交管局）行政不作为一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行终532号行政裁定向检察机关申请监督。黑龙江省人民检察院于2018年12月13日作出黑检民（行）监[2018]23000000274号行政抗诉书，对本案提出抗诉。本院于2019年2月18日作出（2019）黑行抗3号行政裁定，裁定本案由本院提审。并依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭审理了本案。黑龙江省人民检察院派检察员邹丽平、王丹出庭，再审申请人徐振东，被申请人市交管局的行政机关负责人副局长孙玉庆及委托代理人陈林、张扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1997年8月19日,徐振东乘坐出租车发生交通事故受伤。2005年6月15日，市交管局下属南岗交警大队作出该起事故的责任认定,认定出租车驾驶员纪耀负事故全部责任，徐振东不负事故责任。2006年7月，市交管局向其送达了书面《通知书》，内容为：“你因1997年8月19日乘坐出租车受伤的单方交通事故上访，该事故的损害赔偿责任应由黑Ａ－×××××号出租车驾驶员纪耀承担。你可向法院提起诉讼解决。按照黑龙江省公安厅复核信访事项答复意见书第5059号的要求，考虑到你上访多年，决定给你困难补助人民币叁万元”。2015年9月9日，徐振东向市交管局提出申请。请求对其的交通事故依法作出处理，兑现给予其的困难补助以及对其非法限制人身自由作出书面说明并赔礼道歉，并对其长期维权作出赔偿。市交管局在法定期限内未依法对其请求作出处理。徐振东提起本案诉讼，请求确认市交管局对其请求未依法作出处理的行为违法，属行政不作为；判令市交管局对其邮寄的请求依法作出处理，并兑现三万元困难补助的决定，以维护其合法权益和社会的公平正义。一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。请求事项不属于行政审判权限范围内的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。徐振东要求市交管局答复的内容均属于信访问题，徐振东要求市交管局兑现给予徐振东叁万元困难补助的请求，系市交管局于2006年7月27日对徐振东作出的《通知书》，内容为“你因1997年8月19日乘坐出租车受伤的单方交通事故上访，该事故的损害赔偿责任应由黑Ａ-×××××号出租车驾驶员纪耀承担。你可向法院提起诉讼解决。按照黑龙江省公安厅复核信访事项答复意见书第5059号的要求，考虑到你上访多年，决定给你困难补助人民币叁万元。”该《通知书》是市交管局就徐振东的信访问题作出的，属于信访答复性质，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访工作机构依据《信访条例》履职行为及行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故对徐振东的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回徐振东的起诉。二审法院认为，根据最高人民法院[2005]行立他字第4号答复意见的规定，“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”《通知书》是按照5059号《黑龙江省公安厅复核信访事项答复意见书》的要求作出的，属于信访答复，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。徐振东向本院提出再审申请，被本院驳回。黑龙江省人民检察院查明，1997年8月19日，徐振东乘坐出租车时因驾驶员纪耀原因引起单方交通事故受伤。2005年10月31日，黑龙江省公安厅作出编号为5059的《黑龙江省公安厅复核信访事项答复意见书》，答复意见为：“交通事故赔偿问题，徐振东应向法院提请诉讼要求出出租车司机纪耀依法赔偿；交警队丢卷宗应承担部分责任，应与上访人协商经济赔偿数额，如达不成协议，可参照《国家赔偿法》相关规定作出赔偿决定，上访人不同意可按决定向法院提请诉讼解决。”2006年6月15日，市交管局下属南岗交警大队根据《道路交通责任事故处理办法》第十七条之规定，作出哈公交（字）南第[2015.133]号《道路交通责任事故认定书》，认定纪耀负事故全部责任。徐振东不负事故责任。2006年7月27日，市交管局作出《通知书》，内容为：“你因1997年8月19日乘坐出租车受伤的单方交通事故上访，该事故的损害赔偿责任应由黑Ａ－×××××号出租车驾驶员纪耀承担。你可向法院提起诉讼解决。按照黑龙江省公安厅复核信访事项答复意见书第5059号的要求，考虑到你上访多年，决定给你困难补助人民币叁万元”。黑龙江省人民检察院认为，哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行终532号行政裁定遗漏诉讼请求。主要理由：徐振东在一审起诉状中写明的诉讼请求是确认市交管局对其请求未依法作出处理的行为违法，属于行政不作为；判令市交管局对徐振东邮寄的请求依法作出处理，并兑现给予徐振东三万元困难补助的决定。在二审卷中记载，审判人员问：“是否知道哈尔滨公安交通管理局已经作出处理”徐振东答：“确实作出了交通事故责任认定书，但事故没处理完，根据《道路交通管理条例》和《道路交通事故处理办法》第五条、第二十七条、第三十二条、第三十三条应对责任人进行处罚，对损害赔偿进行调解。”分析上述内容，可以确认本案徐振东的诉讼请求包括三个方面的内容，一是确认市交管局对徐振东依据《道路交通事故处理办法》第五条的规定，要求市交管局履行处罚交通事故责任者，对损害赔偿进行调解的职责的请求未依法作出处理违法，属于行政不作为；二是判令市交管局对交通事故责任者作出行政处理，对损害赔偿作出调解意见；三是兑现2006年7月27日《通知书》中补助徐振东三万元的承诺。本案中《通知书》的内容中并未涉及哈市交管局处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解等履行职责的情况，只有给徐振东困难补助人民币三万元的事项，故原审法院直接认定《通知书》属于信访答复，不属于人民法院受案范围，没有对徐振东的前两项诉讼请求予以审理并作出裁判，遗漏了徐振东的诉讼请求。综上所述。哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行终532号行政裁定遗漏了诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第六项、第九十三条第一款的规定，特提出抗诉。请求依法再审。徐振东补充意见称，市交管局作出困难补助的承诺不属于信访答复意见。请求支持其诉讼请求。市交管局答辩称，困难补助是根据黑龙江省公安厅下达的信访答复要求作出的，考虑徐振东多年上访才作出的，属于信访行为，不属于行政行为。请求驳回徐振东的再审申请。本院再审查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”从上述规定来看，当事人申请行政机关履行法定职责的，申请人应先行向行政机关提出申请，法院亦应围绕当事人提出申请的内容是否属于行政机关的法定职责等情况进行审查，作出相应裁判。本案中，徐振东于1997年发生交通事故，市交管局于2005年作出交通责任事故，认定纪耀负事故全部责任。其后，徐振东长期上访，市交管局于2006作出《通知书》称，考虑到徐振东多年上访决定给其困难补助三万元。后徐振东未就相关行政行为提起诉讼。2015年9月9日，徐振东向市交管局提出申请，内容为：“本人提出如下要求，请贵局依法作出处理：1.依法对本人交通事故案作出处理；2.兑现2006年作出的给予其本人三万元困难补助的决定；3.对本人非法限制人身自由作出书面说明并赔礼道歉；4.对本人长期维权作出赔偿。”徐振东提出的“依法对本人交通事故案作出处理”其中包涵处罚事故责任者及对双方进行调解的内容。因事故发生于1997年，市交管局已于2005年作出交通事故责任认定。此时，行政机关就应行使首次判断权，即是否应对交通事故责任者进行处罚作出判断。行政机关不履行职责，未作出处罚决定，徐振东应在法定期限内提出申请，但其于2015年才提出申请，要求行政机关履行法定职责，已经超过了正常的请求履行法定职责的期限，此时提出的申请应视为信访事项。同时，徐振东提出多项申请，不仅要求处理交通事故责任者和调解，同时还包括其信访时行政机关承诺的困难补助、非法限制人身自由以及赔偿问题。综合分析徐振东提出的申请，并非是要求行政机关履行某项特定的法定职责，而是就交通事故发生后一系列行为提起的信访诉求。根据最高人民法院[2005]行立他字第4号答复意见，行政机关依据《信访条例》作出的登记、受理、交办等行为不属于行政诉讼受案范围，故原审裁定驳回徐振东的起诉并无不当。但原审仅就《通书知》的承诺给付三万元的事项进行论述不当。因行政不作为案件是围绕当事人提出申请事项进行审查，徐振东超过正当请求期限提出履职申请，提出的申请事项均属于信访事项，故不存在遗漏诉讼请求的问题。综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确，检察机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，裁定如下：维持哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行终532号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 鹏 跃审判员 张 俊 伟审判员 皇甫延玉二〇一九年十月三十一日法官助理任夫亮书记员吴迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。