海南省海口市琼山区人民法院   行政判决书   (2019)琼0107行初49号   原告：海口建及土石方工程有限公司。住所地：海口市龙华区。统一社会信用代码：XXX。   法定代表人：邓勤杰，总经理。   委托诉讼代理人：王海凤，海南瑞来律师事务所律师。   委托诉讼代理人：吴朝景，海南瑞来律师事务所实习律师。   被告：海口市秀英区水务局。住所地：海口市秀英区。   法定代表人：黎宏，局长。   委托诉讼代理人：吴俊学，北京康达（海口）律师事务所律师。   原告海口建及土石方工程有限公司（以下简称：建及公司）不服被告海口市秀英区水务局（以下简称：秀英水务局）秀水监罚字[2018]第28号《水行政处罚决定书》（以下简称：第28号处罚决定），于2019年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月13日立案后，于2019年2月15日向被告秀英水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告建及公司的委托诉讼代理人王海凤，被告秀英水务局的委托诉讼代理人吴俊学到庭参加诉讼。本案现己审理终结。   被告秀英水务局于2018年8月30日作出第28号处罚决定，此决定主要内容：建及公司……，你单位因2018年8月23日在南渡江海口市××区段采砂作业的行为，违反了《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条的规定，依据《海南省河道采砂管理规定》第二十四条规定和《海南省水行政处罚自由裁量标准（河道采砂部分）》第3项“不按照采砂许可证规定采砂的”“一般”档的裁量基准，本机关决定对你单位作出如下处罚：1.处以100000元罚款。2.责令停止超时限采砂行为，扣押作业机具。……。   原告建及公司诉称，2015年9月25日，原告经招投标以36000000元成交价竞得海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权。2015年10月22日，原告与被告及海口市国土资源局秀英分局签订了《海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权出让合同》，合同约定被告出让给原告的采砂权矿区，位于东山镇东溪村委会的官仓村至卜校村的南渡江河段上，距南渡江上游东山镇约2.5公里；矿区面积0.25306平方公里，折合约379亩；出让的矿种为建筑用河砂矿，经济储量为52.92万立方米；生产规模为25万立方米/年，开采底板标高+7.0米，日开采量不超过1000立方米；本合同约定的采砂权出让年限为2年，自出让方向受让方颁发采砂许可证之日起算；合同还约定了双方的权利和义务及违约责任等内容。合同签订后，原告依约支付了全部出让金36000000元。2016年2月19日，被告向原告颁发了秀采砂准字[2016]第1号《河道采砂许可证》，采砂许可证载明:采砂有效期自2016年2月19日至2017年2月19日，批准最大开采量为1000立方米/日。2017年2月19日，被告向原告颁发了秀采砂准字[2017]第1号《河道采砂许可证》，采砂有效期自2017年2月19日至2018年2月18日，批准最大开采量为1000立方米/日。在作业过程中，因客观原因造成原告停工，被告根据原告的申请并经核实同意补偿原告受各项工作影响而停工的合理天数共328天，补偿日期为2018年2月19日至2019年1月12日。2018年5月25日，被告向原告颁发《河道采砂许可证》，采砂有效期自2018年2月19日至2019年1月12日，批准最大开采量为1000立方米/日。原告取得《河道采砂许可证》后，按照许可证的规定进行采砂作业。2018年8月30日，被告以原告违反《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条的规定，并依据《海南省河道采砂管理规定》第二十四条规定和《海南省水行政处罚自由裁量标准(河道采砂部分)》第3项“不按照采砂许可证规定采砂的”“一般”档的裁量基准，对原告作出第28号处罚决定，对原告处以100000元罚款；责令原告停止超时限采砂行为，扣押作业机具。被告作出的第28号处罚决定，没有事实和法律依据，且程序违法，依法应予以撤销。理由如下：原告按照出让合同的约定和采砂许可证的规定进行采砂作业，不存在超时限采砂行为。根据原告与被告所签订的《海口市东山镇多侃村建筑用河沙砂权出让合同》，原告认真履行合同的约定，没有违反合同中的任何条款，合同中也没有任何一个条款约定原告作业的时间。原告在2018年8月23日在多侃村段采砂作业过程中不存在超时限采砂行为。在作业过程中，原告严格按照《河道采砂许可证》中批准的开采范围、开采量进行作业。另外，被告向原告所颁发的《河道采砂许可证》并没有载明作业的时间，因此也谈不上原告超时限采砂作业。《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条规定：“砂场业主要严格按照批准的开采范围、开采量和作业时间方式进行作业，禁止越界开采、超量开采，保障防洪安全，维护河势稳定”。《海南省河道采砂管理规定》第二十四条规定：“违反本规定，不按照采砂许可证规定采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，扣押作业船舶、机具，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，没收违法采砂作业船舶、机具和违法所得，吊销河道采砂许可证，可以并处十万元以上二十万元以下罚款；给他人造成损失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《海南省水行政处罚自由裁量标准(河道采砂部分)》第3项规定，“对不按照采砂许可证规定采砂的”、“一般”档的没收违法所得，可以并处五万元以上十万元以下罚款。根据上述条款规定，被告对原告作出处罚决定没有事实和法律依据。被告作出的行政处罚程序违法，依法应予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。该法第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”。该法第四十一条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。2018年8月30日，被告向原告作出第28号处罚决定。被告在作出第28号处罚决定之前，并未依法告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知原告依法享有陈述与申辩权利，而是在第28号处罚决定作出之后，于2018年9月5日才向原告送达《海口市秀英区水务局水行政处罚事先告知书》，被告的行为显然违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，被告的行政行为依法不能成立，应予以撤销。为维护原告自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，请求法院判决：1.撤销第28号处罚决定；2.案件受理费由被告负担。   原告建及公司向本院提交了以下证据:1.海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权挂牌出让成交确认书，证明：2015年9月25日，原告作为竞得人，以36000000元的成交价获得海口市××镇建筑用河砂采砂权。2.海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权出让合同，证明：2015年10月24日，被告依法出让给原告海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权；合同约定的采砂权出让年限为2年，自出让方向受让方颁发采砂权许可证之日起算；合同第八条第一款第1项约定，原告按《采砂许可证》规定的开采时间、期限、范围、审读、作业方式采砂；合同还约定了双方权利义务、办理采砂许可证及违约责任等内容。3.秀采砂准字[2016]第1号《河道采砂许可证》，证明：原告采砂有效期自2016年2月19日至2017年2月19日，批准最大开采量为1000立方米/日。4.秀采砂准字[2017]第1号《河道采砂许可证》，证明：原告采砂有效期自2017年2月19日至2018年2月18日，批准最大开采量为1000立方米/日。5.秀采砂准字[2018]第1号《河道采砂许可证》；证明：原告采砂有效期自2018年2月18日至2019年1月12日，批准最大开采量为1000立方米/日。6.秀水监罚告字[2018]第28号《水行政处罚事先告知书》，证明：被告以原告违反《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条为由，拟向原告作出行政处罚。7.送达回执，证明：被告未于处罚决定作出前送达事先告知书，原告于2018年9月5日才收到行政处罚事先告知书，被告侵犯了原告的陈述、申辩权。8.第28号处罚决定，证明：2018年8月30日，被告以原告违反了《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条为由向原告作出行政处罚毫无事实与法律依据。   被告秀英水务局辩称，2018年8月23日，被告对原告涉嫌违反《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条的规定进行立案调查。经调查，原告确实存在超时限采砂行为，主要是夜间还在采砂，严重影响周边村民的正常生活。被告依法调查、收集的证据充分证实原告确实存在超时限采砂行为。被告适用《海南省河道采砂管理规定》第二十四条、《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条、《海南省水行政处罚自由裁量标准(河道采砂部分)》第3项对原告作出第28号处罚决定，适用法律法规正确。2018年8月26日，被告作出《水行政处罚事先告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利。由于工作疏忽，被告没有按时将《水行政处罚事先告知书》送达给原告，送达程序仅存在瑕疵。   被告秀英水务局向本院提交了以下证据、依据:1.《水事违法案件立案呈批表》，证明：2018年8月23日，被告对原告涉嫌违反《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条的规定进行立案调查。2.《现场勘察笔录》及现场照片，证明：经调查，原告确实存在超时采砂行为，主要是夜间还在采砂，严重影响周边村民的正常生活。3.《水行政处罚事先告知书》及送达回执证，证明：2018年8月26日，被告作出《行政处罚事先告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，还有当事人依法享有的权利。由于工作疏忽，被告没有按时将《行政处罚事先告知书》送达给原告。4.第28号处罚决定，证明：2018年8月30日，被告对原告做出处罚决定。5.送达回证及收件人身份证，证明：2018年8月30日，被告将第28号处罚决定送达给了原告。6.海南省非税收入一般缴纳款书，证明：原告按时交纳了罚款。7.《海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权出让合同》，证明：该合同第八条约定“乙方在采砂经营活动中，应严格遵守有关法律法规及文件的规定，……”因此，被告适用《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条、《海南省河道采砂管理规定》第二十四条、《海南省水行政处罚自由采量标准（河道采砂部分）》第3项作出的行政处罚适用法律法规正确。8.《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》《海南省河道采砂管理规定》《海南省水行政处罚自由采量标准（河道采砂部分）》，处罚的法律依据。   经庭审质证，对于被告提交的证据：1.《水事违法案件立案呈批表》，原告对其真实性没有异议。经本院审核，本院对此证据予以认定，可作为本院认定被告立案调查事实的依据。2.《现场勘察笔录》及现场照片，原告对其真实性、证明力均不予认可。经本院审核，现场照片两份为黑白复印件，模糊不清，无法显示真实情况，告知被告庭后提交原载体，被告出具说明：由于原秀英区水政监察大队大队长李伟奋本人提供，李传奋本从已被秀英区纪委监委双开，并移送检察机关，目前检察机关已对李传奋提起公诉，因此被告联系不到李传奋本人，对于上述图片来源无从得知。被告无法提供照片原件予以核对，本院无法确认其真实性，亦无法核实照片的内容。《现场勘察笔录》只有被告执法人员王传伟、陈亚明和记录人李传奋的签名，并没有原告方及第三方的签名，属被告方单方制作的笔录，在无其他有效证据予以佐证的情况，本院对此笔录不予认定。因此，此两份证据不能作为认定原告超时采砂的依据，本院对此两份证据的真实性和证明力均不予认定。3.《水行政处罚事先告知书》及送达回执证，原告对其真实性没有异议，但认为其程序违法。经本院审核，本院对此两份证据的真实性予以认定，足以证明被告作出告知书并送达给原告。4.第28号处罚决定，5.送达回证及收件人身份证，原告对其真实性没有异议。经本院审核，本院对此两份证据予以认定，可作为本院认定事实的依据。6.海南省非税收入一般缴纳款书，原告对其真实性没有异议，但认为此缴纳款不是本案处罚，与本案无关。经本院审核，此缴款书显示缴款时间为2018年8月30日即原告收到第28号处罚决定的时间，金额与第28号处罚决定的处罚金额一致，原告未提供证据反驳，本院对此证据的真实性、关联性均予以认定，可作为本院认定本案事实的依据。7.《海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权出让合同》，原告对其真实性没有异议。经本院审核，本院对此证据予以认定，可作为本案认定事实的依据。对于原告提供的全部证据，被告对其真实性、关联性、合法性均无异议，经本院审核，本院对该些证据予以认定，均可作为本案认定事实的依据。   经审理查明，位于海口市××镇建筑用河砂采耗砂权，经挂牌后，原告以36000000元竞得。竞得后，被告、海口市国土资源秀英分局作为出让人（甲方）与原告作为受让人（乙方）于2015年10月22日签订《海口市东山镇多侃村建筑用河砂采砂权出让合同》，第八条第1款其中载明：“乙方在采砂经营活动中，应严格遵守有关法律法规及文件的规定，……”，2016年2月19日被告给原告发秀采砂准字（2016）第1号《河道采砂许可证》（采砂有效期限为自2016年2月19日至2017年1月12日，批准最大开采量为1000立方米/日）、2017年2月19日被告给原告发秀采砂准字（2017）第1号《河道采砂许可证》（采砂有效期限为自2017年2月19日至2018年2月18日，批准最大开采量为1000立方米/日）、2018年5月25日被告给原告发秀采砂准字（2018）第1号《河道采砂许可证》（采砂有效期限为自2018年2月19日至2019年1月12日，批准最大开采量为1000立方米/日）。被告以巡查发现原告2018年8月20日至8月22日全天开采作业以及8月23日晚间11时采砂作业，涉嫌违反《海南省河道采砂现场监督管理暂行规定》第十三条规定为由，对原告进行立案调查。2018年8月30日，被告对原告作出第28号处罚决定，处罚原告100000元罚款，同日送达给原告，当日原告缴纳了100000元罚款。2018年9月5日，被告给原告送达秀水监罚告字（2018）第28号《水行政处罚事先告知书》（此告知书载明于2018年8月26日作出），告知拟处罚的内容和陈述申辩权。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，被告应当对其作出第28号处罚决定的合法性负有举证责任。本案中，被告提供的证据无法证实原告存在超时采砂的事实。因此，被告认定原告超时采砂的事实，证据不足。被告于2018年8月30日作出第28号处罚决定并送达给原告后，于2018年9月5日才给原告送达《水行政处罚事先告知书》，告知拟处罚的事实、理由及依据和陈述申辩权。可见，被告作出行政处罚前没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，亦没有告知原告依法享有的权利。被告作出的第28号处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”、第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，程序违法。   综上所述，被告作出的第28号处罚决定，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)（三）项规定，判决如下：   撤销被告海口市秀英区水务局于2018年8月30日对原告海口建及土石方工程有限公司作出的秀水监罚字[2018]第28号《水行政处罚决定书》。   案件受理费50元，由被告海口市秀英区水务局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审判长 冯成壮   人民陪审员 王 海   人民陪审员 张 富     二〇一九年十月二十一日   书记员 吴珊珊   速录员 符周婷   附:相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。