广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终521号上诉人（原审原告）曾银花，女，1985年12月27日出生，汉族，住佛山市高明区。被上诉人（原审被告）佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区。负责人蔡子强，该办事处主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。原审第三人佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会古杨经济合作社。负责人区兆庭，该社社长。上诉人曾银花因诉被上诉人佛山市高明区荷城街道办事处（以下简称荷城街道办）行政处理纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：曾银花原是湖北省通城县居民，母亲是刘大风，父亲是曾汉林。2001年6月19日，刘大风和曾汉林经湖北省通城县人民法院作出的（2001）通民初字第361号《民事判决书》判决离婚，曾银花由刘大风负责抚养。2002年10月16日，刘大风与佛山市高明区荷城街道泰和村民委员会古杨经济合作社（以下简称古杨经合社）的村民区兆坤登记再婚。同年11月26日，曾银花随刘大风将户口迁入古杨经合社处，并随刘大风、区兆坤一起生活，由该两人共同抚养至成年。2012年1月，古杨经合社成立，曾银花参与了古杨经合社的成立和章程表决，古杨经合社将曾银花列入其成员名单。古杨经合社成立后，曾银花一直享有古杨经合社的集体收益分配等成员同等待遇。2017年2月14日，古杨经合社发放征地补偿款，但以曾银花是随嫁女为由，未向曾银花发放。2017年3月27日，曾银花向荷城街道办提交申请书，请求确认其具有古杨经合社的成员资格。经调查，荷城街道办于2018年1月12日作出荷办行决〔2018〕3号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认曾银花具有古杨经合社的农村集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇。荷城街道办分别于2018年1月29日、同年2月5日将上述《行政处理决定书》送达曾银花和古杨经合社。2018年10月25日，荷城街道办作出荷办行决〔2018〕3号《补充说明书》（以下简称《补充说明书》），补充说明如下：曾银花自申请之日（2017年3月27日）起享有古杨经合社的农村集体经济组织成员同等待遇，而且至今没有丧失该待遇。曾银花于2018年10月25日收到上述《补充说明书》。另查，《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室转发区委农办、区农业局〈关于深化农村集体经济组织管理体制改革实施意见〉的通知》（以下简称“《明办发〔2009〕1号文》”）第三条第（一）款第3点第（1）项规定：“符合下列条件，并履行法律法规和组织章程规定义务的，界定为农村集体经济组织成员：……⑥农村集体经济组织成员合法收养的子女，户口迁入本集体经济组织所在地的；……”第（2）项规定：“除上述情形外，对其他户口迁入、迁出农村集体经济组织所在地的居民，其成员资格界定如下：1982年1月1日起，户口迁入、迁出农村集体经济组织所在地的居民，其成员资格经社委会（理事会）审查，提交农村集体经济组织成员大会表决确定。法律、法规、规章、政策另有规定的，从其规定。”古杨经合社于2011年12月30日表决通过《荷城街道泰和村民委员会古杨经济合作社章程》，该章程第七条第（一）款第6点、第（二）款的规定与上述《明办发〔2009〕1号文》第三条第（一）款第3点第（1）项第⑥点、第（2）项的规定，内容相同。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十五条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇人民政府的法定职权。荷城街道办作为高明区人民政府的设立的街道办事处，享有乡、镇一级人民政府的职权。荷城街道办应曾银花的申请，对其请求事项予以处理，具有法律依据。经调查核实后，根据相关法规作出《行政处理决定书》，并送达曾银花及古杨经合社，履行了作出行政行为的相关程序。案件的第一个争议焦点是曾银花是否具有古杨经合社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”曾银花是户口迁入人员，根据上述规定，其是否具有古杨经合社处的成员资格，应按照古杨经合社处的组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，高明区政府另有规定的，从其规定。案件中曾银花的情形并不符合《明办发〔2009〕1号文》第三条第（一）款第3点第（1）项和《荷城街道泰和村民委员会古杨经济合作社章程》第七条第（一）款第6点的规定，无法依据高明区政府规范性文件和古杨经合社的章程规定取得古杨经合社的成员资格。根据《荷城街道泰和村民委员会古杨经济合作社章程》第七条第（二）款的规定，曾银花的成员资格需经社委会（理事会）审查，提交农村集体经济组织成员大会表决确定。案件现有证据无法证明曾银花的成员资格已经古杨经合社的成员大会表决确定，但在2012年1月古杨经合社成立时，曾银花参与了古杨经合社的成立及章程的表决，而且古杨经合社将曾银花列入其成员名单，古杨经合社成立后，曾银花一直享有古杨经合社的集体收益分配等成员同等待遇。可见，古杨经合社对迁入人员的成员资格审查，并未严格按照《荷城街道泰和村民委员会古杨经济合作社章程》的规定执行，该章程并非审查成员资格的唯一依据，古杨经合社已经在事实上确认了曾银花具有其成员身份。案件亦无证据反映曾银花是通过隐瞒、欺诈、串通等不合法的方式取得成员资格，荷城街道办据此确认曾银花属于古杨经合社的集体经济组织成员并无不当。案件的第二个争议焦点是曾银花享有古杨经合社成员待遇的起算时间。荷城街道办应根据行政合理性原则和行政行为的效力原则确认曾银花自涉案决定作出之日起享有古杨经合社成员同等待遇，不溯及之前的权益分配。本案荷城街道办作出《补充说明书》，确认曾银花从2017年3月27日提出申请时起享有古杨经合社的成员同等待遇，并不妥当，亦与我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法并不一致，法院对该瑕疵予以指正。由于曾银花的成员待遇应从涉案行政处理决定作出之日起计算，故曾银花关于古杨经合社向其发放2017年2月的征地补偿款的主张，理据不足，法院不予支持。荷城街道办辩称曾银花的起诉已超过了法定的起诉期限，依法应驳回曾银花的起诉。经审查，虽然曾银花于2018年1月29日收到涉案行政处理决定，但该行政处理决定并未确定曾银花何时享有古杨经合社的成员待遇。2018年10月25日，荷城街道办作出荷办行决〔2018〕3号《补充说明书》，并于作出当日送达曾银花。该《补充说明书》明确了曾银花享有成员待遇的起算时间，对曾银花的成员权益作出了实质性的处理，应视为对原行政处理决定的延伸和补充。在曾银花同时起诉原行政处理决定和补充说明的情况下，从充分保护曾银花合法权益的角度出发，案件应一并审理较为合理，曾银花的起诉期限应从其2018年10月25日收到本案《补充说明书》之日起算。荷城街道办的辩解意见，理由不充分，法院不予采纳。综上，荷城街道办作出的行政处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理虽有瑕疵，但并不足以达到撤销的法定条件。曾银花要求撤销上述处理决定和补充说明，并要求荷城街道办重新作出行政处理的理据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾银花的诉讼请求。案件受理费50元由曾银花负担。上诉人曾银花诉称：一、被上诉人荷城街道办关于荷办行决[2018]3号的行政认定，罔顾事实，应予撤销。在2012年1月古杨经合社成立之时，古杨经合社已将上诉人曾银花列于该社成员名单上，确认了成员身份。事实上上诉人也已经实际享受了该社集体收益分配等成员同等待遇。然而，被上诉人在2018年10月25日作出《补充说明书》，认定上诉人从申请行政处理之日(即2017年3月27日)起享有古杨经合社成员同等待遇。该确认事项与事实不符，缺乏事实依据，故上诉人认为应予撤销并重新作出。二、从结果看，荷办行决[2018]3号行政处理决定，不但不能起到应有的定纷止争、保护公民合法权益的作用，而且伤害了上诉人的合法权益。上诉人申请本次的行政处理，目的就是为追讨2017年2月14日分配的征地补偿款。然而，由于被上诉人的行政处理决定，上诉人对2017年3月27日以前(如：2017年2月14日)受侵害的合法权益的追讨维权(如申请司法强制执行)，也变得“没有依据”。三、从现实需要看，上诉人认为，由于上诉人与原审第三人古杨经合社的纷争尚没有得到解决，故被上诉人应重新作出行政处理决定。综上，请求二审法院：一、撤销原审行政判决；二、撤销被上诉人于2018年1月12日、2018年10月25日作出的荷办行决[2018]3号《行政处理决定书》、《补充说明书》；三、判令被上诉人重新作出行政处理决定；四、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人荷城街道办辩称：一、原审第三人古杨经合社成立时，上诉人参与了经济社的成立及章程的表决，古杨经合社亦将上诉人列入成员名单并给予上诉人集体收益分配等成员同等待遇，足以表明古杨经合社已经在事实上确认了上诉人的成员资格，被上诉人荷城街道办据此确认上诉人具有古杨经合社的成员资格有事实和法律依据。二、由于原审第三人古杨经合社不确认上诉人的成员资格、拒绝向上诉人分配征地补偿款的违法行为致使上诉人的合法权益受到损害，上诉人进而依法向被上诉人申请行政处理，被上诉人依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款等法律法规，作出行政处理决定，责令古杨经合社改正其违法行为。行政机关确认成员资格的行政处理决定需要经权利人申请才能依职权作出，且其本质是纠正违法行为的具体行政行为，故不具有溯及既往的效力。综上，上诉人的上诉请求既无事实依据，也无法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公平公正，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人古杨经合社在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人荷城街道办经调查核实后作出《行政处理决定书》及《补充说明书》，决定上诉人曾银花自申请之日（2017年3月27日）起享有原审第三人古杨经合社的农村集体经济组织成员同等待遇，而且至今没有丧失该待遇，并送达各方当事人，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，各方争议焦点是被上诉人荷城街道办作出被诉《行政处理决定书》及《补充说明书》适用法律及结论是否正确。具体来说是上诉人是否具有原审第三人成员资格及同等福利待遇，以及从何时起享有该经济社成员资格及同等福利待遇。经查，上诉人曾银花的母亲刘大风与古杨经合社的村民区兆坤结婚后，将户口迁入继父所属古杨经合社处，并随母亲刘大风、继父区兆坤一起生活，由该两人共同抚养至成年。在2012年1月古杨经合社成立之时，上诉人参与了古杨经合社的成立和章程表决，古杨经合社将上诉人列入其成员名单。古杨经合社成立后，上诉人一直享有该经合社的集体收益分配等成员同等待遇。由此事实可知，原审第三人已经在事实上确认了上诉人具有其成员身份。被上诉人据此确认上诉人属于原审第三人集体经济组织成员并无不当，本院予以确认。同时，本案中被诉《补充说明书》是对被上诉人作出被诉《行政处理决定书》具体内容的补充，补充确认自上诉人申请行政处理决定之日（2017年3月27日）起享有原审第三人农村集体经济组织成员同等待遇，而且至今没有丧失该待遇。本院认为，佛山市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题，确定了成员资格与其享受待遇同步的原则。依据该原则，一审法院将被上诉人确认的“自申请之日起”享受成员同等待遇的做法予以纠正，认定上诉人享有原审第三人农村集体经济组织成员同等待遇的时间应从行政机关确认其成员资格之日起计算，处理正确，本院予以支持。另外，因被上诉人作出确认上诉人成员资格及同等福利待遇的决定正确，只是在确认上诉人享有成员资格及同等福利待遇的起算时间上有瑕疵，经过法院纠正后，该问题得以解决，并未到达需要撤销该行政行为的条件，故上诉人要求撤销被诉《行政处理决定书》及《补充说明书》的主张，理据不足，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾银花负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年十月二十一日法官助理  杨 阳书 记 员  孔艳玲