浙江省宁波市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2018）浙02行赔初23号之一 原告宁波杭州湾新区美名水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地。 投资人周美丽。 委托代理人李军民（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地杭州湾新区兴慈一路1号。 法定代表人**，主任。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 委托代理人许王斌（特别授权代理）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地慈溪市逍林镇三北大街3501号。 法定代表人胡利平，总经理。 委托代理人章伟（特别授权代理），浙江相联律师事务所律师。 委托代理人张红霞（特别授权代理），浙江相联律师事务所律师。 第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人黄展，董事长。 委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围垦一号区块内。 投资人胡引飞。 原告宁波杭州湾新区美名水产养殖场（以下简称美名养殖场）不服被告宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾管委会）行政强制赔偿一案，于2018年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）、慈溪市引飞农副产品有限公司（以下简称引飞公司）、宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产）与本案被诉行政行为或案件处理有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭进行了审理。原告美名养殖场委托代理人李军民，被告杭州湾管委会委托代理人许王斌、郭治年，第三人引飞公司的委托代理人章伟到庭参加了诉讼。2019年3月25日，因本案的审理需要以本院（2019）浙02行初24号案件的审理为依据，本案中止审理。2019年8月5日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1029号行政裁定，维持本院作出的（2019）浙02行初24号行政裁定。本案恢复审理，本案现已审理终结。 原告起诉称：原告2013年向引飞公司租赁承包经营位于杭州湾××区××区块（以下××围××区块）建成1373亩围涂荒地，订立《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，该合同经过了被告下属的海涂公司见证，租赁承包期限“至该地块被政府依法征用止”。其后，原告建成虾塘、鱼塘，每亩成本约4500元，投资约600余万元。被告以“保护滩涂资源，规范新区开发利用秩序”为由，于2017年3月、11月2次发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，不经合法程序，在2017年3月至2018年6月，陆续将原告的养殖虾塘、鱼塘及道路、河道等设施扒掉。被告清理整治的另一理由是土地用来建设“宁波市杭州湾新区通用机场”。后原告得知原告养殖场地所在的“十二塘围涂1号区块”，围海造地未经国务院审批。原告认为，被告未经国务院审批围海造地，指令下属单位出租经营完全错误。后遵照上级指示恢复海涂，其欺骗承租户，假装正经执法，更加错误。综上，请求确认被告强制清理整治行为违法，并赔偿损失6865514元。 被告杭州湾管委会答辩称：一、原告不具备行政诉讼原告主体资格。根据工商信息显示，美名养殖场为周美丽投资的个人独资企业，并不是周美丽本人的。从原告起诉提供的所有证据以及第三人引飞公司及其注册成立的双瑞水产提供的养殖区块各养殖户名单等材料可以看出，原告从未以自己名义在围涂1号区块与任何组织或个人签订过承包经营合同。同时，以周美丽名义签订的承包经营合同后续并未实际履行，没有任何证据显示原告及其投资人周美丽在上述地块从事过任何养殖投资经营活动，故不具备行政诉讼原告主体资格。二、原告所诉称的行为实为民事争议行为，不属于行政诉讼受案范围。围涂1号区块属于自然淤积的滩涂，不是集体所有土地，而是国家所有的自然资源，由海涂公司履行国有资产的日常经营管理职责。2012年12月25日，引飞公司中标围涂1号区块养殖基地的承包经营权。2013年1月1日，引飞公司与周美丽签订《临时出租合同书》一份，约定将中标的部分土地出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。但事实上，周美丽后续并未实际履行过该合同，未在该地块从事过任何养殖投资经营活动。2013年3月5日，海涂公司与引飞公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》并经慈溪市公证处公证，约定将围涂1号区块土地共9950亩出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定：承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，引飞公司无条件退回承包地。2013年3月7日，引飞公司注册成立双瑞水产，负责围涂1号养殖基地管理工作。2016年4月5日，海涂公司按照合同约定提前3个月以书面形式通知引飞公司收回承包的土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，引飞公司、双瑞水产书面出具回复函，对承包地回收予以同意，各养殖户均签字同意。后因引飞公司、双瑞水产迟迟不兑现承诺，不履行合同约定，不积极协调各养殖户撤离，导致承包土地迟迟得不到回收，使国有资产持续处于非法占用状态。为保护国有资产及维护自身合法权益，海涂公司在先后催告多次未果的情况下，遂采取自我救济手段，依据出租合同陆续对引飞公司、双瑞水产及各养殖户承包的滩涂进行了清理回收。由此可见，原告所诉称的行为实为海涂公司与引飞公司、双瑞水产之间就出租合同履行所产生的民事争议，属民事行为，不属于行政诉讼受案范围。三、被告并未实施被诉强制清理整治行为，不是适格被告。该清理行为的主体是海涂公司，而不是被告。从发出土地回收函、律师函、到后续土地清理回收的整个过程均是由海涂公司实施。同时，海涂公司收回滩涂时出于人道主义考虑已对各养殖户进行了合理补偿。按照原《协议书》的约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，承包人应无条件退回承包地。综上，美名养殖场不具备行政诉讼原告主体资格，其诉请事项属于民事争议，不属于行政诉讼受案范围，本案被告主体不适格。原告在围涂1号区块从未进行过任何养殖投资经营活动，就不存在遭受损失，其主张6865514元的行政赔偿，无任何事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的起诉。 第三人海涂公司答辩称，周美丽与引飞公司虽订立了《临时出租合同书》，但该合同没有实际履行，从实际养殖的基地平面图及养殖户补偿面积清单看，从未出现周美丽及美名养殖场，因此，原告及周美丽与本案没有法律上的利害关系。请求驳回原告的起诉。 第三人引飞公司与双瑞水产未作书面答辩，在庭审中辩称同意被告意见，同时认为他们没有任何过错，请求依法驳回原告的起诉。 本院经审理查明，2011年5月，原宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，引飞公司中标围涂1号的承包经营权。 2013年1月1日，引飞公司与周美丽签订《临时出租合同书》一份，约定引飞公司将中标的围涂1号1-8A/8B土地分包给周美丽用于鱼塘、虾塘养殖。海涂公司为该合同的见证方。合同约定承包经营期限为2013年1月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务。 2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订《合同协议书》一份，双方对承包经营面积、承包期限、承包期内或承包期满海涂公司收回土地的处理、承包经营权的流转、承包金及交付方式、地上物的处置、合同的变更和解除、违约责任的承担等权利义务作了约定。2013年3月26日，引飞公司作出《关于杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地经营权的决定》，该决定明确：今后围涂1号由双瑞水产独立经营，所涉一切事务由双瑞水产处理。海涂公司在该决定上盖章同意。 2016年4月5日，海涂公司作出《收回通知函》，告知引飞公司因土地另有他用，故根据招标文件与《合同协议书》约定收回土地，并要求引飞公司在2016年7月15日前无条件退回围涂1号全部承包地。夏新林等养殖户在该通知函上签字确认收阅该通知。2016年4月6日，引飞公司及双瑞水产向海涂公司作出《回复函》，夏新林等养殖户在该回复函上签字同意。2016年4月8日，引飞公司召开养殖户代表大会，夏新林等养殖户代表在《会议纪要》上签字。2017年3月11日，被告作出《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，通告明确：1.整治区域为十二塘围涂1号区块，南起十一塘塘裙、北至十二塘护塘河、东靠四灶浦排涝河、西至5号隔堤；2.整治重点为该区域内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回。逾期不退回的，将依法予以强制清理整治。3.本通告自发布之日起实施。2017年3月24日，双瑞水产召开养殖户代表大会，会上明确：海涂公司要求收回围涂1号全部养殖基地，海涂公司暂定对合同用地补偿1040元/亩，暂留地（含湖泊）150元/亩；所有养殖户原则上同意上述补偿，并积极配合新区进场，另要求处理好高压线、变压器，鱼、鳗等未抓完要求延长时间，但不影响目前新区施工进度，最迟到7月底。会议形成会议纪要一份，王志土等养殖户在会议纪要上签字同意。后海涂公司陆续对滩涂进行了清理。 美名养殖场系2013年4月24日周美丽申请设立的个体工商户，2013年11月8日转型升级为个人独资企业，住所地为围涂1号-8A/8B号，经营范围和方式为水产养殖。 以上事实由周美丽与引飞公司签订的《临时出租合同书》，美名养殖场工商登记资料，本院（2018）浙02民终170号民事判决书，本院（2019）浙02行初24号行政裁定书，浙江省高级人民法院（2019）浙行终1029号行政裁定书，海涂公司《收回通知函》，引飞公司及双瑞水产《回复函》、养殖户代表大会《会议纪要》等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。周美丽2013年1月1日虽与引飞公司签订过《临时出租合同》，但当时美名养殖场尚未成立，事后美名养殖场也从未以自己名义在围涂1号区块与任何组织或个人签订过承包经营合同。同时原告又认为，涉案养殖区域系案外人华梁向双瑞水产承包，周美丽又向华梁转租进行养殖，并向法庭提供了华梁出具的《确认函》，及夏新林的银行流水单，本院认为，周美丽不能提供华梁与其之间的转租合同，华梁出具的《确认函》，应属于证人证言，华梁未能到庭作证，故该《确认函》，不能证明其目的。夏新林的银行流水单，仅能证明夏新林与华梁之间有资金往来，夏新林与周美丽虽为夫妻，但夏新林投资的养殖场已另案起诉。因此，银行流水单与周美丽也没有关系。结合被告提供的第三人引飞公司及其注册成立的双瑞水产提供的养殖区块各养殖户名单等材料，可以看出以周美丽名义签订的承包经营合同后续并未实际履行。原告提供的证据尚不能证明原告及其投资人周美丽在涉案地块从事过养殖投资经营活动，故不具备行政诉讼原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，已经立案受理，应当裁定驳回起诉，因原告要求确认强制行为违法的行为被裁定驳回，故其要求赔偿的起诉也应当裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告宁波杭州湾新区美名水产养殖场的起诉。 如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  贾红霞 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  薛春红 二〇一九年十月十一日 书 记 员  王 静