河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)豫13行终291号上诉人（一审原告）张海斌，男，1974年7月24日出生，汉族，户籍地河南省邓州市。委托代理人高照祥，河南兆祥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）邓州市彭桥镇人民政府。统一社会信用代码11411381006032740P。法定代表人姚进儒，任镇长。委托代理人屈震，任副镇长。委托代理人宋大星，河南豫宛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）邓州市水利局。统一社会信用代码11411381006032265W。法定代表人杨春甫，任局长。委托代理人陈宁，邓州市法律援助中心法律工作者。上诉人张海斌因与被上诉人邓州市彭桥镇人民政府、邓州市水利局确认开闸泄洪行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2019）豫1303行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。南阳市卧龙区人民法院一审查明，原告张海斌于2017年11月28日在邓州市彭桥镇白龙泉水库下方租赁220亩土地种植白术。2018年5月18日下午17至19点段，彭桥镇降雨量较大，被告彭桥镇人民政府指令通知南岗村委对白龙泉水库打开灌溉渠闸放水，从当晚17点左右放水到凌晨12点左右。张海斌种植的147亩白术因水淹导致死亡，造成经济损失。邓州市防汛抗旱指挥部于2018年10月18日出具证明：“2019年5月18日下午，16：30分-17：30分，彭桥镇境内突降暴雨，造成白龙泉水库水位突涨，溢洪道已开始溢洪。当天17：30分白龙泉水库水位已涨至迅限水位170．5米。根据《中华人民共和国防洪法》第五章第四十四条和《中华人民共和国防汛条例》第四章第二十五条、第二十六条、第二十七条要求，邓州市防汛抗旱指挥部通知白龙泉水库主管部门彭桥镇人民政府严格落实防洪调度方案，立即开闸泄洪，降低水位，确保群众生命及财产安全。”邓州市防汛抗旱指挥部办事机构设在邓州市水利局。据邓州市彭桥镇白龙泉水库防洪抢险应急预案显示，该水库是一座以防洪灌溉为主，兼顾水产养殖、工业供水等综合利用的小（1）型水库。其中第四部分水库为应急调度与措施。1、水库洪水调度方案：当水位达到170．5米（汛限水位）时，水库值班人员职责不变，汛情要迅速上报各级防汛指挥部，并做好输水洞放水准备。当水库水位超过170．5米时即开闸放水，溢洪道出水时，应做好水位观测和洪峰预算。当水库水位升到172米时，如水位继续上涨，组织下游群众按照预案转移。2018年8月22日，原告张海斌曾以邓州市彭桥镇人民政府、邓州市水利局为被告提起民事诉讼，邓州市人民法院作出（2018）豫1381民初4588号民事判决，认为邓州市彭桥镇人民政府的行为是为了社会公众利益而实施的避险行为，应当对原告的损失给予适当的补偿。邓州市彭桥镇人民政府不服，提起上诉，南阳市中级人民法院作出（2019）豫13民终1129号民事裁定书，认为该案中邓州市彭桥镇人民政府、邓州市水利局对白龙泉水库放水的行为属于履行其行政管理的行政行为，本案原告与被告不是平等的民事主体，即使张海斌的损失客观存在，也不是平等的民事主体之间发生的民事行为，撤销邓州市人民法院作出的（2018）豫1381民初4588号民事判决，驳回张海斌的起诉。南阳市卧龙区人民法院一审认为，《河南省小型水库管理办法》第四条规定：县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内小型水库的监督管理。第六条规定：小型水库的管护由所在地县级人民政府水行政主管部门和乡镇人民政府分别负责。县级人民政府水行政主管部门是小（1）型水库以及对防洪、灌溉有重大影响的小（2）型水库的管护主体，乡镇人民政府是其他小（2）型水库的管护主体。本案中邓州市彭桥镇人民政府是白龙泉水库的管理人，可以作为行政诉讼的被告。原告称未宣布紧急状态，也未通知群众撤离，被告就开闸放水，导致其种植的白术被淹没，被告邓州市彭桥镇人民政府的行为违法。对此理由，评述如下：2018年5月18日，彭桥镇人民政府是接到邓州市防汛抗旱指挥部的命令开闸泄洪的，水库库容已经达到防洪预案中开闸放水的水位，溢洪道已经溢洪，彭桥镇人民政府开闸放水是为了防止出现险情采取的应急行为，系合法行为。宣布紧急状态、通知群众撤离需要满足一定的条件，未作出上述行为不是导致该行政行为违法的情形，故原告请求确认违法理由不足，不予支持。原告主张被告赔偿经济损失，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；法律规定的其他情形。”本案中被告邓州市彭桥镇人民政府接受上级指令按照防洪预案打开灌溉渠闸门泄洪合法，通过灌溉渠分洪的水量较小，原告损失虽然客观存在，但其损失是降雨、地势等综合情况所致，与灌溉渠分洪无直接因果关系，原告请求邓州市彭桥镇人民政府赔偿损失理由不能成立，不予支持。被告邓州市水利局未就泄洪作出相关行政行为，不是本案适格被告。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张海斌的诉讼请求。本案受理费50元由原告张海斌负担。张海斌上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、被上诉人邓州市彭桥镇人民政府打开灌溉渠闸门泄洪的行为与上诉人的损失之间存在直接因果关系，一审认定无因果关系错误。2、一审认定“水库库容已经达到防洪预案中开闸放水的水位”错误。3、一审应当认定被上诉人将灌溉抗旱设施作为泄洪设施使用违法而没有认定错误。4、一审认定被上诉人“开闸放水是为了防止出现险情采取的应急行为，系合法行为”错误。二、一审判决适用法律错误。上诉请求：1、依法撤销南阳市卧龙区人民法院（2019）豫1303行初31号行政判决。2、依法改判为支持上诉人的一审诉讼请求，或者发回原审人民法院重审。邓州市彭桥镇人民政府答辩称：一、上诉人偷换概念、混淆事实。上诉人将“设计洪水位”当作“开闸放水的水位”是故意混淆概念。二、上诉人夸大其词，企图将自然灾害人为转嫁至人民政府。本案中，答辩人是根据上级主管部门的指示开闸泄洪，政府及其工作人员在履行职务过程中没有行为过错，依法不应当承担赔偿责任。即使上诉人有所损害，也是不可抗力造成的，应当按照自然灾害申请政府救济，不应当将政府的合法行为诉诸国家赔偿。三、上诉理由违背事实和法律，依法应当驳回。邓州市水利局答辩称：答辩人主体资格不适格，不应当承担赔偿责任。本院二审查明事实与一审查明相一致。本院认为：一、被上诉人邓州市彭桥镇白龙泉水库防汛抢险应急预案显示该水库的汛限水位为170.5米，当水库水位超过该汛限水位时即开闸放水。2018年5月18日，邓州市彭桥镇人民政府在水库库容已经达到防洪抢险预案开闸放水水位的情况下，根据邓州市防汛抗旱指挥部的命令开闸泄洪，其行为属履行职责的合法行为，不存在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的应当承担赔偿责任的情形。二、上诉人张海斌不能证明其全部损失与被上诉人邓州市彭桥镇人民政府开闸泄洪有因果关系。上诉人所种植白术位于白龙泉水库下方，地势较低，且紧邻一自然河道。2018年5月18日该地所降暴雨为历史罕见，该地农作物普遍遭受了自然灾害；被上诉人虽开闸泄洪，但其开闸泄洪的排灌渠较小，只有0.5米宽、0.5米深，其溢出的水量有限，且该水库本身有一个较宽的溢洪道同时在泄洪。上诉人在自然灾害发生后，应加强田间管理，积极排涝以减少损失发生而没有采取；且当年5月发生水灾，上诉人可以积极补种其他作物以减少损失也没有采取。上诉人所种植白术遭受的损失一方面由水灾造成，本案也不能排除上诉人在经营管理上存在的其他问题。三、上诉人主张的损失没有充分的证据证实。综上，上诉人的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持；一审判决结果适当，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人张海斌负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 冯兴民二〇一九年十月十八日法官助理朱立波书记员高明博