贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔05行初113号原告章正勇，男，1974年9月6日出生，汉族，住贵州省大方县。原告章伟，男，1979年12月19日出生，汉族，住贵州省大方县。二原告委托代理人（特别授权）邓警护，北京市中业江川律师事务所律师。二原告委托代理人（特别授权）丁光海，北京市中业江川律师事务所律师。被告毕节市人民政府。地址：贵州省毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人张集智，该市市长。委托代理人喻迪，毕节金海湖新区法制办负责人。委托代理人李海龙，贵州本芳律师事务所律师。原告章正勇、章伟诉被告毕节市人民政府行政强制一案，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月24日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月15日公开审理了本案。原告章伟、章正勇及其委托代理人邓警护、丁光海，被告委托代理人喻迪、李海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告章伟、章正勇诉称，2017年12月，金海湖管理委员会拆迁部门及竹园乡人民政府因毕节市金海湖“竹园内陆港”项目施工，掩埋原告章伟、章正勇承包的青杠坡脚土地上的农作物，并将施工机械、材料及建筑和施工垃圾等堆放在涉案土地至今，金海湖管理委员会实施的上述行为直接导致原告长期无法正常使用涉案土地而产生较大经济损失。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定，金海湖新区管理委员会系被告毕节市人民政府组建并赋予行政管理职能，但其不具有独立承担法律责任的能力。原告不服金海湖管理委员会就毕节金海湖“竹园内陆港”项目进行的土地和房屋征收、拆迁及施工行为的，应当以毕节市人民政府为被告。请求：1、判决确认被告在金海湖“竹园内陆港”项目建设过程中占用原告承包的青杠坡脚土地的行为违法；2、判决被告将占用原告承包土地恢复原状；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据，并经庭审举证、质证：第一组证据：毕节市人民政府办公室于2018年9月28日出具的《毕节市人民政府信息公开答复书》。证明目的：1、毕节金海湖新区管理委员会为中共毕节市委、毕节市人民政府派出的正县级机构；2、被告主体适格。被告质证：对该证据的真实性无异议，对关联性有异议。首先，该答复出具的是给贺贞孟的，不是给本案原告；其次，文件中说明金海湖与毕节经济开发区是一套人员，两块牌子，但是同一个名称，毕节经济开发区是获得省政府的批复，即是金海新区获得省政府批复，故本案被告主体不适格。第二组证据：竹园乡人民政府于2017年12月12日出具的《情况说明》、2018年8月20日老街社区出具证明。证明目的：原告章伟、章正勇所承包的青杠坡脚土地因毕节金海湖“竹园内陆港”项目施工被占用、地上农作物被掩埋。被告质证：对该组证据的三性不认可。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权是基于土地承包合同生效才产生，本案中能证明原告享有土地承包经营权的是生效的土地承包合同或土地承包经营权证，同时证明和情况说明的内容是相互冲突的，达不到原告证明目的。本案中，若原告章伟、章正勇所述涉案地块的经营权证的登记人为其母亲尚木秀为事实，其母亲还在世，应由其母亲作为原告起诉。第三组证据：证人孙某、张某证言。证明目的：1、原告所承包涉案的土地因毕节金海湖“竹园内陆港”项目施工被占用、地上农作物被掩埋；2、原告所承包涉案土地的具体范围。被告质证：对证据的三性及证明目的均不认可。土地权属应以土地承包经营权合同或土地承包证为准。原告申请证人张某、游某出庭作证。证明目的：1、原告所承包涉案的土地因毕节金海湖“竹园内陆港”项目施工被占用、地上农作物被掩埋；2、原告所承包涉案土地的具体范围。被告质证：对三性及证明目的均不认可，土地权属应以土地承包经营权或土地承包证为准，且证人均不知晓涉案地块被谁毁坏的，故达不到原告证明目的。第四组证据:六页十一张照片。证明目的：政府没有合法征收涉案土地，就交给有色金属公司使用，在照片上显示相关金海湖征收局的政府工作人员。被告质证：对证据的三性及证明目的不认可，该照片没有明确拍摄时间、地点，也不符合证据的形式。被告答辩称，1、根据《行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第二款第（三）项之规定，原告认为其享有涉案土地的承包经营权，应当在起诉时提交相应土地承包经营权合同予以证明，否则应当驳回原告的起诉。2、本案中，涉案“内陆港”（竹园物流中心）项目系贵州毕节内陆港投资建设运营管理有限公司统一管理运营，实际由中国有色金属工业第十四冶金建设公司牵头进行勘察设计施工，被告及被告下辖的任何行政机关均未对原告作出任何行政侵权行为，故被告主体不适格，且原告诉请无事实及法律依据。3、即使认定毕节金海湖管理委员会在本案中作出了行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，应当以毕节金海湖管理委员会为被告。请求驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、法定代表人身份证明；2、法定代表人身份证复印件。证明目的：毕节市人民政府诉讼主体事项。原告质证：无异议。第二组证据：1、毕节金海湖经济发展局《关于毕节金海湖竹园物流中心项目可行性研究报告的批复》（金海经发通【2016】155号）；2、毕节金海湖竹园物流中心项目一期勘察设计施工总承包中标公示；3、毕节金海湖竹园物流中心项目一期勘察设计施工总承包合同；4、贵州毕节内陆港投资建设运营管理有限公司企业信用信息公司报告。证明目的：本案中，涉案地块所在的“内陆港”（竹园物流中心）项目系业主单位贵州毕节内陆港投资建设运营管理有限公司统一管理运营，且实际由中国有色金属工业第十四冶金建设公司牵头进行勘察设计施工，毕节市人民政府及下辖的任何行政机关均未对原告作出任何行政侵权行为，若认定原告诉讼主体适格，但原告的诉请无事实及法律依据，也应驳回原告的诉请。原告质证：对该组证据的真实性无异议，证明目的不予认可。该工程由中国有色金属工业第十四冶金建设公司牵头进行勘察设计施工，但原告的承包土地首先是政府机关非法征收以后交给该公司来施工。第三组证据：1、《贵州省人民政府关于同意设立贵州毕节经济开发区的批复》（黔府函【2011】319号）；2、中共毕节市委办公室、毕节市人民政府办公室关于印发《毕节经济开发区双山新区一体化发展整合方案》的通知（毕委办字【2015】119号）；3、《中共毕节市委、毕节市人民政府关于支持金海湖（贵州毕节经济开发区）全面深化改革实现又好又快发展的实施意见》（毕党发【2016】2号）；4、《毕节市人民政府关于研究双山新区与毕节经济开发区一体化发展整合方案的会议纪要》（毕府专议【2015】124号）。证明目的：即使认定毕节金海湖管理委员会在本案中作出了行政行为，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条之规定，毕节金海湖新区管理委员会系由贵州省人民政府批复成立的开发区管理机构，应以毕节金海湖管理委员会为被告，故毕节市人民政府的被告主体资格身份不适格，应驳回原告的起诉。原告质证：对第3号真实性无异议，不认可证明目的，恰好证明被告主体适格；第1号证据证明省政府同意设立的是经开区并不是金海湖，两个区名称不一样，管辖范围也不一致；第2、3、4号证据都是毕节市人民政府同意设立金海湖的文件，并不能证明金海湖新区是省政府同意设立，不符合行政诉讼法司法解释第二十一条规定。该组证据达不到被告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据与本案无关联性，不予采纳；第二、三组证据予以采纳涉案土地因“竹园内陆港”项目适用被占用、地上农作物被掩埋的基本事实。被告提交的三组证据，与本案具有关联性，用于证明本案基本事实，予以采纳。经审理查明：2011年7月23日，贵州省人民政府印发《省人民政府关于同意设立贵州毕节经济开发区的批复》（黔府函[2011]319号，载明：“同意将毕节经济开发区设为省级经济开发区，并定名为贵州毕节经济开发区。”2015年9月21日，毕节市人民政府办公室印发《毕节市人民政府关于研究双山新区与毕节经济开发区一体化发展整合方案的会议纪要》（毕府专议[2015]124号），载明：“充分授予整合后新区拥有其他县区同等的行政权力，其他县区没有获得授予的行政权力，市级层面也可根据实际创造条件下放。”2015年11月16日，中共毕节市委办公室印发《毕节市委办公室、毕节市人民政府办公室印发的通知》（毕委办字[2015]119号），载明：“中共毕节金海湖（贵州毕节经济开发区）工作委员会、毕节金海湖（贵州毕节经济开发区）管理委员会，为中共毕节市委、毕节市人民政府派出的正县级机构，实行‘一套人员、两块牌子’的管理体制。”2016年1月14日，中共毕节市委作出《中共毕节市委、毕节市人民政府关于支持金海湖（贵州毕节经济开发区）全面深化改革实现又好又快发展的实施意见》（毕党发[2016]2号），载明：“决定授予新区县级行政区划职责”。金海湖管委会根据上述文件设立，拥有与其他县区同等的行政权力，享有县级行政区划职责。2019年4月24日原告认为毕节金海湖管理委员会在毕节市金海湖“竹园内陆港”项目建设过程中实施了占用其承包土地的行政侵害行为，且认为毕节金海湖管理委员会不具有法定主体资格，故以毕节市人民政府为被告，提起本诉，请求判如前述。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，依据《毕节市人民政府关于研究双山新区与毕节经济开发区一体化发展整合方案的会议纪要》（毕府专议[2015]124号）、《毕节市委办公室、毕节市人民政府办公室印发的通知》（毕委办字[2015]119号）、《中共毕节市委、毕节市人民政府关于支持金海湖（贵州毕节经济开发区）全面深化改革实现又好又快发展的实施意见》（毕党发[2016]2号）等文件，毕节金海湖新区管理委员会享有与其他县区政府同等的行政权力，且其已经实际行使该权利，具有相应的行政主体资格。现原告认为毕节金海湖管理委员会实施了占用其承包土地的行政侵害行为，应以毕节金海湖管理委员会为被告提起诉讼，经本院释明，原告仍坚持以毕节市人民政府为被告提起诉讼，其提起的本案之诉被告主体不适格，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告章正勇、章伟的起诉。案件受理费人民币50元，免于收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张多周审 判 员 黄塑希审 判 员 吴 岚二〇一九年十月十日法官助理 贾伟茜书 记 员 黎 朗