吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉01行初190号 原告商成明，男，1956年5月7日出生，汉族，公民身份号码×××，住址长春市绿园区。 委托代理人商成刚(系原告商成明弟弟)，男，1958年5月2日，汉族，公民身份号码×××，现住长春市绿园区。 委托代理人杨景才，吉林华航律师事务所律师。 被告长春汽车经济技术开发区管理委员会，住所地长春市东风大街7766号。 法定代表人程宇，主任。 委托代理人宁伟，系该单位法制科长。 委托代理人赵旭，吉林衡丰律师事务所律师。 原告商成明不服被告长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开管委会）房屋征收行政确认一案，于2019年5月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月31日公开开庭审理了本案。原告商成明及其委托代理人杨景才，被告汽开管委会的委托代理人宁伟、赵旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告汽开管委会于2019年1月10日作出长征未认决汽开字（2018）53号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定。该决定载明：未经登记建筑权利人商成明(身份证号码：×××)在位于东风大街与春城大街交汇处共有2处（1#-2#）未经登记建筑符合认定条件，均在“一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目”国有土地上房屋征收范围内。l#未经登记建筑建设现状为砖木结构、一层、建筑面积67.42平方米。2#未经登记建筑建设现状为砖木结构、一层、建筑面积41.91平方米。上述事实有现场勘察记录、调查询问笔录（或权利人自述书面材料）、2004版规划院航拍图、房屋测绘数据报告等附卷佐证。依据长春市人民政府、长春汽车经济技术开发区管委会关于国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理的相关法律、法规及规定，经履行房屋征收部门调查、联合工作组办公室审查、联合工作组联席会议审核程序，作出认定告知书。现认定告知书公示期已满，在认定告知书送达之日起七日内，权利人商成明书面提出异议，经联合工作组办公室复查，报联合工作组集体讨论复核后，现对上述1#-2#未经登记建筑作出如下调查、认定和处理决定：一、权利人商成明在“一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目”国有土地上房屋征收范围内共有2处（1#-2#）未经登记建筑，系在2005年建区前、确定房屋征收范围前建设，未取得国土、规划、建设、市容等相关部门许可（审批）手续、未受到过任何相关行政处罚；属权利人用于生产、生活的配套附属设施建筑。认定为“未严重影响城乡规划的违法建筑。若被征收人配合征收并同意签订房屋安置补偿协议的，可以给予适当补助或奖励；否则不予补偿”。二、由房地产价格评估机构按照多层住宅建筑安装工程造价结合成新予以评估确定补偿额。房屋结构、建筑面积、建设时间、房屋用途等以现场勘察实际为准。 原告商成明诉称:一、被告作出的认定决定事实部分有误。1.被告在其决定中以原告的两处房屋未取得相关手续为由，单纯认定为“违法建筑”与事实严重不符。事实是:原告所拥有的二处房产（1#67.42平方米、2#41.91平方米）均在70-80年代建成，此事实不仅有历史形成的房屋即地上附着物及证人证言为证，而且还有政府相关部门的1986-2004年的三次版规划航拍图等为证。上述证据足以证明原告所有的房屋是历史遗留下的合法房屋，且一直在从事合法个体工商经营；只不过是因政府下属业务部门的人为疏忽或其他因素，致使原告应当合法获得的产权证照而未获得。但是根据国家法律法规及政策规定，应当认定为历史形成的合法房屋。2.被告作出的决定在认定事实上自相矛盾，应予撤销。被告在决定中承认原告取得的房屋既未受过任何相关行政处罚，也未严重影响城乡规划，但却认定为“违法建筑”实属自相矛盾。二、被告作出的认定决定适用法律不当。基于上述事实，原告认为，原告所有房屋，应当本着尊重历史事实及法律的原则，本着法律不溯及以往的原则，根据民法、物权法、城乡规划法等规定，结合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《关于加快棚户区改造的意见》等规定，认定原告房屋合法并予以合法合理补偿。被告依据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》单纯的认定原告房屋为违法建筑，显然不仅与事实相悖、而且与上述法律法规规定相悖，理应予以撤销。综上，请求人民法院：1.依法撤销被告作出的长征未认决汽开字（2018）53号认定决定，责成被告对原告所有房屋重新作出确认为合法建筑物并依法予以补偿；2.诉讼费及其他费用由被告承担。 原告商成明向本院递交如下证据：翻建房屋申请书一份，证明在1989年4月15日前此房屋就存在，在1989年4月15日后进行了翻修，其中原任赵淑清主任亲笔签字同意进行翻建。 被告汽开管委会辩称：一、被告作出的认定决定所认定的事实正确，且有法可依，不应予以撤销。商成明在“一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目”国有土地上房屋征收范围内共有2处未经登记建筑，建筑面积分别为67.42平方米、41.91平方米、。联合工作组办公室经过调查，认定商成明的三处未经登记建筑，系在2005年建区前及确定房屋征收范围前建设,对于该事实被告与商成明不存在争议。但商成明未取得国土、规划、建委等相关部门的审批手续。依据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》第八条第二项之规定，1953年4月17日至1990年3月31日期间建设的建筑物，取得相关建设审批手续才可以参照合法建筑予以补偿。商成明的房产建设期间虽符合《处理办法》规定，但均没有取得任何建设审批手续，因此不能参照合法建筑予以补偿，被告作出的认定决定符合法律规定，不应予以撤销。二、被告作出的认定决定不存在矛盾之处。商成明没有收到任何相关行政处罚，并不代表其房屋即为合法房屋，建筑物未严重影响城乡规划亦不代表商成明的房屋符合城乡规划，绝不能认为“未受过行政处罚即为合法”以及“未严重影响规划即为符合规划”。《处理办法》中已明确规定“可参照合法建筑予以补偿须取得相关审批手续或者经过相关部门处罚完毕”，原告的情形不符合该条规定。但联合工作组办公室是考虑到尊重历史、依法合理、让利于民的原原则认定为“未严重影响城乡规划的违法建筑，若商成明配合征收并同意签订补偿协议的，可以给予适当补助或者奖励；否则不予补偿”。三、被告作出的认定决定适用法律、法规及规章正确。被告依据《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》对商成明的未登记建筑物进行调查、认定和处理，程序及实体均符合上述法规之规定，应予维持。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告汽开管委会向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.长春市重点棚户区改造工作实施指挥组会议纪要；2.长春市环境保护局出具的关于长春一汽名仕房地产开发有限责任公司4B街区危旧房改造项目环境影响报告书的批复；3.被告作出的7份关于批准4B棚户区（旧城区）及危旧房改造项目结转纳入下一年度国民经济和社会发展计划的决定；4.一汽4B棚户区改造项目征收公告公示；5.长春西新经济技术开发区管理委员会发布的长西新管发（2011）13号征收公告；6.一汽4B棚户区改造项目房屋踏查结果公示图片；7.长春市规划局西新经济技术开发区分局出具的关于确认一汽4B街区棚户区改造项目符合长春市控制性详细规划的证明；8.长春市国土资源局西新经济技术开发区分局出具的关于4B街区棚户区改造项目符合土地利用总体规划的情况证明；9.一汽4B棚户区改造项目征收补偿方案公示图片、一汽4B街区房屋征收补偿方案；10.长春西新经济技术开发区房屋拆迁管理办公室公布的价格评估机构名录、一汽4B街区抽选评估公司签名簿；11.长春西新经济技术开发区管理委员会制定的社会稳定风险评估报告12.房屋征收决定公告；13.长春西新经济技术开发区管理委员会作出的长西新管发（2011）43号关于一汽4B街区棚户区改造范围内房屋征收的决定；14.一汽4B棚户区改造项目房屋评估结果公示单；15.通知书。以上证据用以证明被告及其征收部门严格按照法律规定的程序对一汽4B棚户区改造项目范围内房屋进行合法征收，所有征收工作均符合法律规定。第二组：16.现场勘查记录会签表；17.国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定审查申请书；18.国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定审核申请书；19.未经登记建筑调查、认定和处理联合工作组集体讨论（审核）记录；20.认定告知书；21.送达回证；22.长春汽车经济技术开发区房屋征收经办中心对调查认定告知公示；23.未经登记建筑调查、认定和处理联合工作组集体讨论（复核）记录；24.“一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目”国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定公告；25.长征未认告汽开字（2018）53号告知书、决定书及其送达回证；以上证据用以证明房屋征收经办中心向联合工作组办公室提交审查申请，联合工作组办公室向联合工作组提交审核申请，联合工作组经过集体讨论审核，作出认定决定并公告。之后，对于李亚东提出的书面异议又进行了复核，最终被告作出长征未认决汽开字（2018）53号决定书并告知。该决定书认定事实清楚，合法合理。第三组：26.未经登记建筑现场勘查表；27.调查笔录；28.《房屋面积测绘调查表》；29.1990、2004、2017年航拍图。该组证据证明案涉房屋经过法定调查，认定原告所有房屋为未经登记建筑，原告未取得的任何审批手续，未受过行政处罚，不适用《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》中关于“参照合法建筑予以补偿”的规定。被告作出的认定决定具有事实依据、符合法律规定。关于以上证据用以证明被告对原告作出的认定决定存在上述事实依据。法律依据：《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》第八条第二项。 经庭审质证，原告商成明对被告汽开管委会提交的证据的质证意见是：对被告提交的证据均没有对其作出具体行政行为的事实及适用法律方面的提供证据证明，所以原告及其代理人对此不一一予以质证。代理人认为被告所举证据没有直接对作出具体行政行为相对应的直接事实和应适用的法律作出明确的认定和引用。第一组证据，没有质证意见。第二组证据原告没见过、没收到、没签字；对证据19属于被告机关内部行文，原告对此不清楚；证据25认定决定有异议，认为其认定事实和适用法律均有错误；收到事实无异议；证据29，对航拍本身无异议，1990的航拍图证明原告与被告争议房屋早在1990年前已经存在并形成。证据28，房屋测绘表不完全属实，当时原告没在现场，对面积有异议，少计算30平方米。证据26、27调查笔录不是商成明本人签字，更不是商成刚签字。 被告汽开管委会对原告商成明所举证据真实性有异议，由于同意人不在现场，不能证明该份文件的真实性。 本院对被告汽开管委会提交的上述证据认证如下：被告提供的第一组证据能够证明被告组织实施案涉国有土地上房屋征收相关事实，本院予以采纳；被告提供的第二组证据能够证明被告对案涉未经登记建筑进行认定的程序事实，本院予以采纳；被告提供的第三组证据证明的问题与其认定决定内容矛盾，本院不予采纳。本院对原告商成明提供的上述证据认证如下：原告商成明提供的上述证据不能证明当时申请翻修的是有证房还是未经登记房屋，本院对证据不予以采纳。 经审理查明，经履行一系列国有土地上房屋征收法定程序后，长春西新经济技术开发区管理委员会（被告曾用名称）于2011年10月15日作出长西新管发（2011）43号关于一汽4B街区棚户区改造范围内房屋征收的决定。原告所有的案涉未经登记建筑在此征收范围内。2018年11月28日长春汽车经济技术开发区房屋征收经办中心向区联合工作组办公室申请对案涉未经登记建筑调查认定进行审查。同日，区联合工作组办公室向区联合工作组（联席会议）申请对案涉未经登记建筑调查认定进行审核。2018年12月6日联合工作组作出审核决定。2018年12月11日长春汽车经济技术开发区房屋征收经办中心作出未经登记建筑认定告知书并进行了公示。2018年12月26日联合工作组作出复核结论。2019年1月10日被告对原告作出未经登记建筑认定决定书，并于当日进行公示。 本院认为：一、被告作出的认定决定认定事实的主要证据不足。本案被告作出的被诉认定决定中，认为原告所有的2处未经登记建筑，系在2005年建区前、确定房屋征收范围前建设，属权利人用于生产、生活的配套附属设施建筑。将其认定为“未严重影响城乡规划的违法建筑。若被征收人配合征收并同意签订房屋安置补偿协议的，可以给予适当补助或奖励；否则不予补偿。”但是该认定结论以及支持该结论的证据无法通过与“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”以及“无法采取改正措施消除影响的”等未登记建筑法定情形进行比照，从而对其合法性问题作出判断，因此被告作出的调查认定决定属认定事实的主要证据不足。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条的规定，“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”行为，即为违法行为。从大概念上讲，通常所说的“无证建筑”都属于违法建筑，其违法的原因就是“未取得建设工程规划许可证”。对未经许可或者未按照许可进行建设的违法建筑，依照城乡规划法第六十四条应区分违法的严重程度，采取不同的处理方式。一是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。所谓“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，包括两种情况：一种是建筑物本身可以进行必要修正，比如拆除一定的部分等，使得原本不符合规划的建设活动符合规划要求；另一种是建设活动虽然未取得规划许可，但是建设活动符合规划的要求，因此可以补办必要的规划审批手续。二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。所谓“无法采取改正措施消除影响的”，是指建设活动严重违法，而且这种违法不仅仅是程序上违反城乡规划法规定的管理程序，同时这种违法行为还违反城乡规划本身，并且是严重违反城乡规划，从而无法对建筑物进行修正，也不允许补办必要的规划审批。对于这类行为，必须拆除违法建筑，或者没收实物或违法收入，才能维护城乡规划的权威。本案争议的建筑属于上述哪种法定情形，被告在认定决定中并未作出确定结论。 二、被告在未登记建筑调查认定决定中关于“若被征收人配合征收并同意签订房屋安置补偿协议的，可以给予适当补助或奖励；否则不予补偿”等涉及补偿问题的表述不当，应予纠正。对未登记建筑进行调查和认定，目的是为依法补偿提供依据。对于“无法采取改正措施消除影响的”这种严重违反城乡规划的建筑依法不应予以补偿，即使被征收人配合征收也不能满足其违法的补偿要求。对于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建筑，由于违法建筑的成因复杂，按照合理行政的基本要求，不能“一刀切”。这就要求行政机关对征收范围内的未经登记建筑认定时，应当对未经登记建筑的建成时间、结构特点、使用功能、是否影响周边建筑的正常使用等情形进行调查核实。在此基础上,本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素，适用未经登记建筑建成时的法律、法规对未登记建筑是可以补办规划审批还是可以修正进行判定，进而作出公平补偿决定。结合征收补偿实践，对未登记建筑应从整体到局部，充分考虑建设目的、使用功能等相关因素。首先，应从整体的角度对未登记建筑是属于“主房”还是“附属设施”进行性质界定，因为这一性质界定直接关系到是否适用“拆一还一”等补偿政策。其次，对于建设目的是为了获取更多补偿利益的建筑（俗称“抢建建筑”），即使属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”也不应给予补偿；对于其他未登记建筑，不能因为客观上可归类于违法建筑就不予补偿，而应根据补偿方案及实际情况进行处理。最后，对于“可以进行必要修正”和“可以补办必要的规划审批”的补偿原则应加以区分，对确属为满足使用功能而建设的附属设施在是否属于严重违反城乡规划的认定上可适度放宽。具体到本案，未登记建筑调查和认定是为了依法作出补偿决定提供条件，而不是在这个环节对如何补偿作出决定。况且，达成补偿协议应基于被征收人自愿，是否达成补偿协议只影响提前搬迁奖和整体搬迁奖等奖励政策能否适用，而不能因此导致未登记房屋的性质发生改变。因此，被告在未登记房屋调查认定结论中确定的“罚则”以及对补偿问题作出处理的行为应予纠正，补偿问题的解决应通过依法达成补偿协议或作出征收补偿决定的法定方式实现。 三、原告要求法院责成被告对原告所有房屋重新作出确认为合法建筑物并依法予以补偿的诉讼请求，应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（五）项的规定，当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，在作出房屋征收决定前，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理及在其后征收补偿阶段决定是否给予补偿均是市、县级人民政府的法定职责。另外，提起请求金钱赔偿或者补偿的一般给付之诉，必须是请求金额已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。本案中，被告组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理及决定是否予以补偿均属于其法定职责范围内的首次判断处理事项，不属于本案审理范围。综上，被告汽开管委会作出长征未认决汽开字（2018）53号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定行为主要证据不足，应予撤销。原告要求法院责成被告对其所有的房屋重新作出确认为合法建筑物并依法予以补偿的诉讼请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告长春汽车经济技术开发区管理委员会作出长征未认决汽开字（2018）53号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定行为。 二、驳回原告商成明的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告长春汽车经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审 判 长 姜 楠 审 判 员 厉 丽 人民陪审员 姚 坤 二〇一九年十月二十八日 书 记 员 候天航