南昌铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）赣71行初79号原告柳小林，男，汉族，1958年12月26日生，住江西省九江市湖口县。被告江西省人民政府，所在地江西省南昌市红谷滩新区卧龙路999号。法定代表人易炼红，该省省长。委托代理人邓文平，江西省司法厅工作人员。委托代理人彭颖，江西省司法厅工作人员。原告柳小林诉被告江西省人民政府（以下简称省政府）其他行政行为一案，于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，原告于2018年5月1日，向省政府寄送《1、履行柳小林＜行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号通知＞审查的结果依法送给柳小林的行政申请书；2、履行国务院国法复〔2017〕873号告知书所述依法处理的职责义务的行政申请书》，被告未按法定条件和程序向原告作出处理决定。理由如下：1．省政府信函回复称已对《关于柳小林申请行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号文进行审查转送件》进行了合法性审查并提出了审查意见，于2015年5月8日函复了九江市人力资源和社会保障局（以下简称九江市人社局），因该审查请求是九江市人社局向被告提出，被告无需向原告送达审查结果。但原告认为被告审查意见没有经过行政复议听证程序及质证程序，九江市人社局至今没有针对被告的审查意见作出复议决定，故此，被告函复审查意见无需向原告送达该审查结果没有法律依据。2．被告在向国务院法制办沟通时承诺了对原告向九江市人社局申请的行政复议附带规范性文件合法性审查一事依法处理，但经过被告审查后，被告既没有将审查结果告知原告，九江市人社局也没有将附带审查结果的复议决定书给原告，给原告带来一系列诉讼、信访及经济损失。3．被告认为九江市人社局作出了两份行政复议稽查函及2016年5月31日作出的《受理通知书》和九人社复受字〔2016〕3号文件即已履行监督义务，原告认为两份稽查函系作假行为，原告诉求没有真正得到处理。而《受理通知书》和九人社复受字〔2016〕3号不是针对附带审查（2015年01号关于撤销柳小林养老保险的决定）作出的复议决定，而是针对2016年01号关于撤销柳小林养老保险的决定作出的复议决定。因此，原告认为被告未依法履行国务院国法复〔2017〕873号告知书的义务。现原告起诉至法院，请求：1．撤销省政府2018年5月10日制作的回复，并依法限期其重新作出处理决定；2．本案诉讼费由被告承担。被告省政府辩称，1．原告2018年递交的《行政申请书》诉求并非行政复议范围。原告提交的申请，一项是向其送达赣人社发〔2013〕58号文的合法性审查结果，另一项是履行国务院国法复〔2017〕873号告知书所述职责义务。原告第一项要求中所指的《行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号通知的审查》，源于原告2015年向九江市人社局提出的行政复议时附带提出，因该规范性文件层级原因，九江市人社局将其转送答辩人审查，答辩人审查后将意见函复九江市人社局。对规范性文件的审查不独立于行政复议案件单独进行，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，且审查结果对外披露职责主体非答辩人，而是九江市人社局。原告第二项要求所指的“履行国务院国法复〔2017〕873号告知书所述由你江西省人民政府法制办依法处理到位的职责义务”，实质是要求答辩人受理原告以九江市人民政府不履行对九江市人社局的行政复议监督职能为由提起的行政复议申请。原告2016年即以该事项为由向答辩人提交过申请，因以上级机关不履行行政复议监督职责为由申请行政复议不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，答辩人向原告作出《不予受理行政复议决定书》（赣府复字〔2016〕33号），原告转而又以答辩人“没有作出任何处理”这一并不符合事实的理由向原国务院法制办申请复议监督，继而以履行监督为由，于2018年向答辩人“旧事重提”，陷入循环，因此，原告两项要求均不是行政复议事项，属于一般性来信申诉，故答辩人书面进行了答复。2．答辩人已在职责范围内对原告“行政申请书”作出答复告知。答辩人告知原告规范性文件审查结果已于2015年5月8日函复九江市人社局，且在职责范围内查明九江市人民政府已履行复议监督职责，此事实有九江市人民政府对九江市人社局做出两份《行政复议稽查函》予以证明。早在2015年原告第一次以九江市人社局和九江市人民政府为被申请人提出行政复议时，答辩人就在对其作出的不予受理行政复议决定书中告知了救济渠道，并将其申请材料转送九江市人民政府及时督促九江市人社局。2015年至2018年，答辩人就原告提出的申请作出过两次不予受理决定、一次答复告知，已在职责范围内充分履职。3．原告诉求并非行政诉讼受案范围。答辩人的答复告知对原告权利义务不产生实质性影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，原告诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。4．原告起诉已超过法定起诉期限。答辩人2018年5月10日向原告作出书面答复，并于5月11日交邮，原告于2019年5月28日提起行政诉讼，早已超过起诉期限。综上，答辩人对原告“行政申请书”的回复并无不当，原告诉求于法无据，请求法院依法驳回原告起诉。本院经查，2013年8月9日，江西省人力资源和社会保障厅作出赣人社发〔2013〕58号《关于实施前曾在城镇用人单位工作过未参保人员补缴养老保险费参加城镇职工基本养老保险有关问题的通知》（以下简称赣人社发〔2013〕58号文），规定凡同时具备下列条件的人员，本人自愿，可按个人身份参加职工基本养老保险，补缴在原单位工作期间的基本养老保险费：（一）2011年6月30日前曾经与我省城镇企业（包括城镇集体企业、劳服公司、五七工厂、家属工厂等）、机关、事业单位、社会团体等用人单位建立劳动关系或形成事实劳动关系，后因各种原因解除劳动关系或离开原单位，且能提供有效原始材料的未参加城镇职工基本养老保险的人员（包括未参保的返城未安置就业知青）；（二）2010年12月31日及办理参保缴费手续时均具有我省城镇户籍。2013年12月16日，柳小林向湖口县人力资源和社会保障局（以下简称湖口县人社局）申请参加城镇职工基本养老保险，填写并递交了《江西省实施前曾在城镇用人单位工作过未参保人员补缴养老保险费参加城镇职工基本养老保险申报审核表》，该表说明1的内容为此表为符合江西省人力资源和社会保障厅赣人社发〔2013〕58号文件规定的人员申请参加城镇职工基本养老保险时填写所用。后湖口县人社局为柳小林办理参保手续，并于2013年12月25日向柳小林发放职工养老保险手册。2015年2月1日，湖口县人社局以柳小林非城镇户籍为由作出湖人社字〔2015〕第01号《关于撤销柳小林同志要求参加58号文规定养老保险的处理决定》（以下简称湖人社字〔2015〕第01号文）。随后，柳小林以湖口县人社局为被申请人，向九江市人社局申请行政复议，要求撤销湖人社字〔2015〕第01号文并附带对赣人社发〔2013〕58号文第一条第（二）项的合法性进行审查。因文件层级关系，九江市人社局将该规范性文件转至省政府进行审查，省政府于2015年5月8日作出审查结果并于2015年5月20日送达九江市人社局。2016年3月19日，柳小林以九江市人社局受理复议申请后未作出复议决定为由向九江市人民政府递交《监督复议不作为执法程序申请书》，同时，以九江市人社局未受理《行政复议附带审查对赣人社发〔2013〕58号通知第一条第（二）项的合法性、合理性进行审查的申请书》，请求九江市人民政府依法履行对九江市人社局的行政复议监督职责。2016年5月24日，柳小林以九江市人民政府未在法定期限内就上述两项申请作出处理决定违法为由，向省政府申请行政复议，请求确认该行政行为违法并责令九江市人民政府受理其申请并在法定期限内作出“督办到位处理决定书”。省政府在职责范围内查明九江市人民政府已履行复议监督职责，且原告的复议申请不属于行政复议范围为由作出《不予受理行政复议决定书》（赣府复字〔2016〕33号），后柳小林以省政府“未作出任何处理”为由向原国务院法制办申请行政复议，2017年4月24日，国务院法制办回复（国法复〔2017〕873号）柳小林“已经与江西省人民政府法制办公室沟通，并将你提交的有关材料转给江西省人民政府法制办公室依法处理”。据此，柳小林于2018年5月1日向省政府寄送《1、履行柳小林＜行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号通知＞审查的结果依法送给柳小林的行政申请书；2、履行国务院国法复〔2017〕873号告知书所述依法处理的职责义务的行政申请书》，省政府于2018年5月10日作出回复。柳小林认为该回复违反法定程序诉至本院，请求判如所请。本院审查认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于原告柳小林向省政府提出申请的第一项内容，即要求省政府向其答复行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号文的审查结果，本院认为省政府针对该项申请仅能履行行政复议监督职责。行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号文的审查申请系原告柳小林向九江市人社局提出，因附带性审查文件层级关系，九江市人社局移交至省政府进行审查，省政府于2015年5月8日向九江市人社局作出回函，九江市人社局《恢复行政复议审理通知书》（九人社复恢审字〔2015〕第01号）亦显示其在2015年5月20日收到审查结果。因此，向柳小林送达行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号文的审查结果之义务机关系九江市人社局而非省政府。此外，根据规范性文件合法性审查的附带性属性，柳小林亦不可向省政府单独提出对赣人社发〔2013〕58号文审查申请。综上，柳小林要求省政府答复行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号文的审查结果，其本质是要求省政府针对九江市人社局行政复议履行监督义务。关于原告柳小林向省政府提出申请的第二项内容，即要求省政府履行国务院要求省政府依法处理的职责义务，本院认为该项申请亦属于行政复议监督范畴。原告柳小林因不服湖人社字〔2015〕第01号撤销决定向九江市人社局申请行政复议附带对赣人社发〔2013〕58号文合法性审查，又以九江市人社局怠于履行复议职责向九江市人民政府申请复议监督，后以九江市人民政府怠于履行复议监督职责向省政府申请复议监督，再以省政府未履行监督职责向国务院法制办申请复议监督，在得到国务院法制办回复后转而以此要求省政府履行国务院要求其履行的监督职责。在此过程中，柳小林向省政府、国务院提出“行政复议申请书”、“监督申请书”、“履行职责申请书”等各类文书，都是针对九江市人社局的行政复议而提出的监督请求，均不具有行政复议性质。针对行政复议监督，本院认为，该行为系上级人民政府或其部门基于组织法的规定而行使的层级监督职权，依法不属于行政诉讼受案范围。省政府2018年5月10针对柳小林申请的回复属于行政机关内部监督答复行为，对原告的权利义务不产生实际影响，亦不属于人民法院司法监督范畴。故原告针对省政府的回复提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告柳小林的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  郑红葛审判员  项 伟审判员  刘 巍二〇一九年十月三十日法官助理熊霓书记员刘世莹