广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终538号上诉人（原审原告）佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社。负责人冯永锋，该经济社社长。委托代理人肖永胜，广东华生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区乐平镇人民政府。法定代表人邓志东，该镇镇长。委托代理人**维，该府工作人员。委托代理人肖迪尧，广东百浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府。法定代表人胡学骏，该区区长。委托代理人李梓琪，该府工作人员。原审第三人陈润明，女，1956年9月20日出生。原审第三人冯结宜。原审第三人冯结丽。上述三原审第三人的共同委托代理人邝根发，广东连越律师事务所律师。上诉人佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社（以下简称格坑经济社）因与被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称乐平镇政府）以及被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）乡政府行政处理和行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，冯某文于1949年1月15日出生，2017年12月16日因病死亡，生前一直享受格坑经济社的股份分红分配等成员福利待遇。陈润明是冯某文的妻子，冯结丽、冯结宜是冯某文和陈润明夫妇的女儿。2017年12月3日，格坑经济社表决通过《关于征收佛山市三水区乐平镇隔坑股份合作经济社土地补偿方案表决书》，确定了位于格坑经济社所在隔坑村“塘底”“半路布”“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿方案。2018年1月12日，格坑经济社和乐平镇政府签订《征收土地合同书》。2018年3月，格坑经济社按230336元/人的标准向其成员发放征地补偿款，但未向冯某文发放。2018年7月17日，冯结丽、冯结宜和陈润明向乐平镇政府提出行政处理申请，要求确认冯某文生前享有格坑经济社所在隔坑村“塘底”“半路布”“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿款230336元的分配权利以及格坑经济社向冯结丽、冯结宜和陈润明支付上述征地补偿款。2018年8月3日，乐平镇政府作出《行政处理告知书》，并于同年8月8日送达格坑经济社和冯结丽、冯结宜和陈润明。经调查核实后，乐平镇政府于2018年8月20日作出乐府行决〔2018〕109号《行政处理决定书》，决定：1.确认冯某文生前享有格坑经济社所在隔坑村“塘底”“半路布”“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿款230336元的分配权利；2.格坑经济社应自收到决定之日起十日内向冯结丽、冯结宜和陈润明支付隔坑村“塘底”“半路布”“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿款230336元。乐平镇政府于2018年8月30日将《行政处理决定书》送达冯结丽、冯结宜、陈润明和格坑经济社。格坑经济社不服上述行政处理决定，于2018年10月17日向三水区政府申请行政复议，三水区政府于当日予以受理。经审查，三水区政府于2018年12月7日作出三府行复〔2018〕116号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持乐平镇政府作出的行政处理决定。三水区政府分别于2018年12月10日、同年12月11日将《行政复议决定书》送达乐平镇政府、格坑经济社。另查，格坑经济社于2017年11月3日生效施行的《三水区乐平镇源潭村民委员会隔坑村股份合作社章程》（以下简称“格坑经济社章程”）第二十六条规定：“股权的界定和配置：分配方案要以签定合同当天在册户口为准，（现役军人、学生因学业迁出的除外）。凡持有股权的股东都自然地享受征地款的分配资格，每人一股，不设上下限，成人股。（因违法或劳动教养五年内不能回村的不予以分配）。”又查，根据佛山市三水区公证处（2019）粤佛三水第1924号《公证书》反映，冯某文生前没有订立遗嘱，其父母均已先于冯某文死亡，冯某文的法定第一顺位继承人为冯结丽、冯结宜和陈润明。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇人民政府的法定职权。本案中，乐平镇政府作为镇一级人民政府，应冯结丽、冯结宜和陈润明的申请，对请求事项予以处理，依法有据。乐平镇政府在收到冯结丽、冯结宜和陈润明的申请后，作出决定前向格坑经济社和冯结丽、冯结宜和陈润明送达《行政处理告知书》，告知当事人享有陈述、申辩等权利。经调查核实后，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达格坑经济社及冯结丽、冯结宜和陈润明，履行了作出行政行为的相关程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，三水区政府作为乐平镇政府的上一级人民政府，有权受理格坑经济社不服乐平镇政府作出的行政处理决定而提起的行政复议申请。三水区政府在受理格坑经济社的复议申请后，经审查，在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，并送达格坑经济社、乐平镇政府，程序合法，予以支持。各方对冯某文在生前属于格坑经济社的集体经济组织成员，生前一直享有格坑经济社的成员待遇均无异议，源潭村民委员会亦于2018年7月19日出具《证明》，证明冯某文在2017年12月16日病故前一直享受村的股份分红及成员福利。一审法院确认冯某文生前具有格坑经济社的成员资格和待遇。案件的争议焦点是冯某文生能否享有土地征收补偿款230336元。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”本案格坑经济社在2017年12月3日表决通过《关于征收佛山市三水区乐平镇隔坑股份合作经济社土地补偿方案表决书》，明确了征收土地的范围、面积、土地补偿金额、安置补助金额等，属于上述规定中的征地补偿安置方案。而冯某文于2017年12月16日死亡，即征地补偿安置方案确定时，冯某文并未死亡，仍然属于格坑经济社的成员。根据上述规定，冯某文请求支付土地补偿费的，格坑经济社应予支持。被告乐平镇政府据此认定冯某文生前享有格坑经济社所在隔坑村“塘底”“半路布”“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿款230336元的分配权利，合法有据，予以支持。格坑经济社诉称根据《三水区乐平镇源潭村民委员会隔坑村股份合作社章程》第二十六条的规定，分配方案要以签定合同当天在册户口为准，格坑经济社和乐平镇政府于2018年1月12日签订《征收土地合同书》，是在冯某文死后才签订，故冯某文不能享有征地款分配。而且2018年8月9日，经格坑经济社全体股民会议表决，不同意向冯某文支付土地征收款。对此，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，格坑经济社以章程规定和表决不同意为由拒绝向冯某文支付征地补偿款，该章程规定和表决内容违反《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，侵犯冯某文的合法财产权利，乐平镇政府有权纠正，格坑经济社的上述主张，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国继承法》第三条规定，涉案征地补偿款是冯某文死亡时遗留的个人合法财产，属于其遗产范围。冯某文生前没有订立遗嘱，其父母已先于冯某文死亡，按照《中华人民共和国继承法》第十条的规定，陈润明、冯洁宜和冯洁丽是冯某文的法定第一顺序继承人，依法应享有上述征地分配款230336元的继承权。乐平镇政府作出决定，确定格坑经济社应自收到决定之日起十日内向陈润明、冯洁宜和冯洁丽支付隔坑村“塘底”“半路布”“九仔坑”（土名）等土地的征收补偿款230336元，于法有据，予以支持。三水区政府作出行政复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持乐平镇政府作出的行政处理决定，适用法律正确，予以支持。综上，乐平镇政府和三水区政府作出的行政决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确，格坑经济社要求撤销乐平镇政府和三水区政府作出的上述行政决定，并确认格坑经济社无需向陈润明、冯洁宜和冯洁丽支付征地补偿款230336元的诉请，理由不成立，于法无据，不予支持，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回格坑经济社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由格坑经济社负担。上诉人格坑经济社上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误，应予撤销。一、格坑经济社于2017年11月3日制定并实施的《三水区乐平镇源潭村村民委员会隔坑村股份合作社章程》第二十六条规定：“股权的界定和配置：分配方案要以签订合同当天在册户口为准。”该条规定不违反法律，且符合实际。二、2017年12月3日，格坑经济社表决通过的《关于征收佛山市三水区乐平镇隔坑股份合作经济社土地补偿方案表决书》只就征收的土地范围、面积以及征地补偿金额进行了表决，即上述表决只确定是否同意征地；是否同意政府征地补偿款的金额；是否同意征地面积的内容，并未就人员安置进行表决。由于格坑经济社表决上述土地补偿方案时，其并未与政府签订征地合同，所以乐平镇政府和三水区政府适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》来处理本案，适用法律错误。三、格坑经济社于2018年1月12日才与乐平镇政府签订《征收土地合同书》，才处理土地征收等相关事项。但此时冯某文已经死亡，其民事权利已经归于消灭，冯某文已经不具备取得土地征地补偿款的资格。综上，请求二审法院：一、撤销（2019）粤0606行初5号行政判决；二、撤销乐平镇政府作出的乐府行决[2018]109号《行政处理决定书》；三、撤销三水区政府作出的三府行复[2018]116号《行政复议决定书》。被上诉人乐平镇政府辩称，一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）（六）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，乐平镇政府具有对案涉事项进行行政处理的法定职责。二、乐平镇政府作出案涉《行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，证据确凿，内容适当，程序合法。三、格坑经济社在冯某文死亡前表决通过的《关于征收佛山市三水区乐平镇隔坑股份合作经济社土地补偿方案表决书》已经明确了征收土地的范围、面积、土地征收补偿标准、安置补偿标准等，上述表决书属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》第二十四规定的征地补偿安置方案。冯某文在上述表决书通过时尚未死亡，应仍属格坑经济社的成员，享有案涉征地补偿款的分配权利。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法维持，驳回上诉。被上诉人三水区政府辩称，乐平镇政府作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。格坑经济社表决通过的《关于征收佛山市三水区乐平镇隔坑股份合作经济社土地补偿方案表决书》已经明确了征收土地的范围、面积、土地征收补偿标准、安置补偿标准等，上述表决书属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》第二十四规定的征地补偿安置方案。之后通过的《格坑股份合作经济社关于征地补偿安置款分配方案的表决书》只是在其内部分配已经收到的土地补偿款，为土地补偿款分配方案而非征地补偿安置方案。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，格坑经济社的诉讼请求没有依据，恳请二审法院予以驳回。原审第三人陈润明、冯洁宜、冯洁丽述称，一审判决没有遗漏法律事实，格坑经济社补充的事实并未法律要件，故一审判决认定事实清楚，证据充分，应以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，乐平镇政府作出案涉行政处理决定以及三水区政府作出的行政复议决定具有相应的行政职权，认定的基础事实清楚，程序合法，各方当事人亦无异议，本院予以确认。各方当事人对于本案法律适用问题存在争议，具体问题有二：1.案涉征地补偿安置方案确定的时间是以格坑经济社表决同意征地补偿方案的时间，还是以格坑经济社和乐平镇政府签订《征收土地合同书》的时间为准。2.格坑经济社章程第二十六条关于“分配方案要以签订合同当天在册户口为准”的约定是否合法。对此，本院分析如下：《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，格坑经济社成员大会于2017年12月3日表决通过了“征收佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社土地补偿方案”，该表决方案载明“乐平镇政府拟征收格坑经济社土地，有关征收格坑村土地及补偿方案公示如下……”该表决通过的方案包含征地面积、土地补偿费、安置补助金以及青苗补偿款的标准和支付方式等内容。格坑经济社成员大会的表决是格坑经济社针对政府拟定征地补偿安置方案通过民主议定程序作出同意与否的决定，体现格坑经济社的集体意志。但是，格坑经济社成员大会的表决确认了格坑经济社的集体意志，属于对征地补偿方案征求意见过程中的行为，案涉征地补偿方案最终确定的标志是格坑经济社和乐平镇政府签订《征收土地合同书》。故，案涉征地补偿安置方案确定的时间应以格坑经济社和乐平镇政府签订《征收土地合同书》的时间为准。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：农村集体经济组织享有“独立进行经济活动，管理内部事务”的权利。第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。”“农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……（七）收益分配制度……”本案中，格坑经济社章程第二十六条规定：“股权的界定和配置：分配方案要以签定合同当天在册户口为准……”该条款是格坑经济社章程关于收益分配的约定，其内容与最高人民法院司法解释的精神一致，并不违反我国法律、法规和规章的规定，是合法的条款，应当得到遵守和执行。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国民法通则》第九条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”冯某文于2017年12月16日死亡，其民事权利能力自其死亡时终止，其作为格坑经济社成员的获取收益分配的民事权利亦自其死亡时终止。格坑经济社和乐平镇政府于2018年1月12日签订《征收土地合同书》，以行政协议形式确定征地补偿安置方案，此时，冯某文已经死亡，格坑经济社之后在内部向成员分配征地补偿款时没有将冯某文纳入分配名单，符合法律规定和格坑经济社章程约定。综上所述，乐平镇政府作出的乐府行决〔2018〕109号行政处理决定，确认冯某文生前享有格坑经济社的土地征收补偿款230336元的分配权利、格坑经济社应向冯结丽、冯结宜和陈润明支付土地征收补偿款230336元，适用法律错误。三水区政府作出的三府行复〔2018〕116号行政复议决定，维持乐平镇政府作出的行政处理决定，亦适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，应撤销乐平镇政府作出的乐府行决〔2018〕109号行政处理决定和三水区政府作出的三府行复〔2018〕116号行政复议决定，并责令乐平镇政府重新作出行政行为。一审法院判决驳回格坑经济社的诉讼请求，适用法律错误，本院予以改判。上诉人格坑经济社关于撤销原判和乐平镇政府行政处理决定以及三水区政府行政复议决定的上诉理由成立。行政审判对被诉行政行为合法性进行审查，行政行为适用法律错误的应责令行政机关重新作出行政行为，人民法院不能代替行政机关作出行政处理。故，格坑经济社关于判令其无需向冯结丽、冯结宜和陈润明支付征地补偿款的上诉意见不符合法律规定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初5号行政判决；二、撤销被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府作出的乐府行决〔2018〕109号行政处理决定；三、撤销被上诉人佛山市三水区人民政府作出的三府行复〔2018〕116号行政复议决定；四、责令被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府在法定期限内对冯结丽、冯结宜和陈润明提出的行政处理申请重新作出行政行为；五、驳回上诉人佛山市三水区乐平镇格坑股份合作经济社的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十月二十八日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋