福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0802行初126号 原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司，住所地龙岩市新罗区南城溪南南环路（龙岩市新华书店）二层2号店，统一社会信用代码9135080056733807X0。 法定代表人赵辉，执行董事。 委托代理人林天四，福建同荣仁律师事务所律师。 委托代理人张发兰，福建同荣仁律师事务所律师。 被告龙岩市自然资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。 委托代理人傅建华，龙岩市自然资源局工作人员。 原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司不服被告龙岩市自然资源局土地行政管理一案，于2019年7月1向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司委托代理人林天四、张发兰，被告龙岩市自然资源局委托诉讼代理人莫延辉、傅建华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2018年12月29日，龙岩市国土资源局作出《征缴土地闲置费决定书》（龙国土资征缴字〔2018〕1号），经审查，龙岩市凯裕渣土处置有限公司与龙岩市国土资源局签订的《国有建设用地划拨决定书（电子监管号为3508002014A02350）》，宗地编号为2014-H03，宗地位置为新罗区南城街道新陂村（南城新陂建筑垃圾消纳场），面积为18539平方米，土地划拨价款为170.6859万元。龙岩市国土资源局认定上述宗地为闲置土地。根据《闲置土地处理办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报市政府批准，决定对龙岩市凯裕渣土处置有限公司上述2014-H03南城新陂建筑垃圾消纳场项目征缴土地闲置费34.1392万元（170.6959万元×20%=34.1392万元）。 原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司诉称，一、原告已按建设流程依法办理了相关的前期审批手续。本案土地拟建项目为“南城新陂建筑垃圾消纳场”，原告根据市住建局印发的《龙岩中心城市建筑垃圾消纳场建设流程》文件，依法办理了规划选址、用地规划、项目行业审查、建设用地、使用林地、环评水保、项目核准等前期审批手续，水利、环保、规划、林业、建设、国土、发改的相关手续，已合法领取了土地证，约定的开工日期为2016年8月21日前。二、原告已于2014年开始动工做“三通一平”的基础平整施工，但是龙岩市建筑材料运输及建筑废土处置专项治理办公室（简称市渣土办）等相关部门，以基础平整工作的施工存在安全隐患为由，责令原告停止施工。要消除该安全隐患，必须由相关部门配合，由市铁办、赣龙复线铁路有限公司提出可操作性的整改措施。但相关部门及市铁办、赣龙公司均相互推诿，导致整改工作无法开展。安全隐患未消除，我司便无法继续完成三通一平的施工工作。地面未平整，设计院无法根据平整地面出具《施工图》，没有施工图，也就无法办理建设工程施工许可证，也就无法获得相关部门的开工许可。故项目土地闲置超出合同约定一年动工开发期限的责任不在原告，而属于政府、政府有关部门的其他行为造成。原告在施工过程中，还分别接到市环保局、水利局、规划局和执法局的整改通知，要求原告暂停平整场地施工，先整改，完善安全措施，消除安全隐患后再进行相关的施工。实际情况是，原告如果按市渣土办要求先做坝体的话，则剩下三分之一的主体基础因交通问题即运土车辆无法穿过坝体，无法对主体基础进行填平，必然会造成堰塞湖，同样存在严重安全隐患。所以原告接到上述通知后，于2016年1月起分别向市渣土办、市政府、市国土资源局等相关部门提交《开工请示报告》、《关于南城新陂建筑垃圾消纳场的情况报告》，要求解决施工过程中有可能出现的安全隐患问题。市政府接到原告要求解决上述问题的报告后，指示市渣土办牵头协调此事。市渣土办根据市政府的指示，于2016年10月起草了《关于协调消除龙漳线K7+760~+819铁路弃砟场范围外弃土隐患的处置意见》（龙渣土办〔2016〕16号），并于2016年12月聘请了福建岩土勘察设计研究院对本案项目及周边进行安全评估。安全评估材料通过了铁路专家的审查。根据《处置意见》精神，第二步应由市铁办牵头，新罗区政府配合，赣龙复线铁路有限公司提出可操作性的整改措施。原告与市渣土办多次前往市铁办协调此事，但是赣龙公司不愿意提整改措施意见。2017年11月原告聘请福建安澜水利水电勘察设计院做好了坝体设计和排水系统的实施方案，通过了专家的评审，但铁路部门也迟迟未对原告的工程措施实施方案作出审查。被告在原告正与各方协调解决安全隐患时，未听原告辩解，于2018年1月5日针对原告作出了《闲置土地认定书》，并于2018年12月29日作出了《征缴土地闲置费决定书》。综上，本案项目土地闲置，是属于政府、政府有关部门的其他行为造成闲置，并非是原告原因造成的闲置。现诉至法院，请求判决撤销被告于2018年12月29日作出的《征缴土地闲置费决定书》（龙国土资征缴〔2018〕1号）。 原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司向本院提供的证据有：1、《征缴土地闲置费决定书》（龙国土资征缴字〔2018〕1号），以此证明被告于2018年12月29日向原告作出征缴土地闲置费34.1392万元的决定。2、《关于责令龙岩市凯裕渣土处置有限公司限期整改的通知》（龙新环监〔2014〕83号）、《关于立即停止新陂建筑垃圾消纳场倾倒建筑废土的通知》（龙渣土办〔2014〕12号）、《责令书》（南城新陂社区居委会）、《龙岩市城市管理行政执行局关于要求做好安全防护措施的函》（龙城执函〔2015〕110号）《关于新陂建筑垃圾消纳场暂停弃土的通知》（岩城规〔2015〕486号），以此证明政府相关部门在原告对项目进行“三通一平”基础平整施工时，政府相关部门以原告“尚未建设拦渣坝、排水工程等设施，危及下游龙厦铁路及居民”为由责令原告停止施工。3、龙岩市渣土办呈送给市政府的《关于赣龙铁路复线有限公司请求协调禁止并清除龙漳线K7+760+819铁路弃砟场范围外弃土的反馈意见》（龙渣土办〔2016〕13号）、《关于南城新陂凯裕建筑垃圾消纳场的情况报告》（龙渣土办〔2018〕2号），以此证明为解决涉案项目的“三通一平”的安全隐患问题，市渣土办按市政府的指示，协调相关部门一起协商解决，但市铁办及赣龙公司不配合提出整改措施，导致安全隐患迟迟未予以解决。4、《关于〈南城新陂建筑垃圾消纳场地三通一平报告〉的答复》（龙建综〔2017〕5号）、龙岩市住房和城乡建设局呈送给市政府的《关于南城新陂建筑垃圾消纳场项目情况的反馈意见》（龙建审（2017）132号）及市政府的批示，以此证明涉案项目三通一平基础平整施工安全隐患未消除，龙岩市住房和城乡建设局不予以办理相关的工程建设施工手续，安全隐患的消除非原告一家之力所能及。5、《开工请示报告》（分别向龙岩市政府、龙岩市渣土办、龙岩市国土资源局递交），以此证明原告就本案项目开工问题于2016年1月起分别向政府及政府相关部门递交开工请示报告，请求协调解决本案项目三通一平基础平整工作的安全隐患问题，希望能够按时开工，让项目早日投产，本案项目土地闲置非因原告自身原因。 被告龙岩自然资源局辩称，2014年8月21日，原告通过划拨方式取得本案案涉宗地，划拨宗地面积18539平方米，建设项目名称为南城新陂建筑垃圾消纳场。按规定，上述建设项目应于2016年8月21日前开工建设，并于2018年8月21日之前竣工。该地块已于2014年8月21日实际交付给原告。到2017年9月被告调查前，原告尚未取得建设工程施工许可证，未按照规定的期限开发建设，未动工开发已满一年，符合《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的闲置土地情形。2017年9月20日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，对原告未按规定的期限开发利用土地情况、闲置原因等开展调查。经调查，案涉建设项目在尚未建设拦渣坝、排水工程等设施的情况下，倾倒大量弃土，造成安全隐患，被相关行政执法部门要求停止并整改。但原告未按要求做好整改，土地闲置是原告自身原因造成。因此，2018年1月5日，被告作出《闲置土地认定书》，认定案涉地块为闲置土地，属企业原因造成闲置，于2018年1月9日送送原告，并于同日向原告送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告根据《闲置土地处置办法》的规定，将采取按划拨价款20%收缴土地闲置费的处置措施。原告如有异议，可以申请听证，后原告未在期限内申请听证。2018年8月31日，被告向龙岩市人民政府提出《龙岩市国土资源局关于龙岩市凯裕渣土处置有限公司（2014-H03）闲置土地处置方案的请示》。龙岩市人民政府于2018年12月19日作出《龙岩市人民政府关于龙岩市凯裕渣土处置有限公司（2014-H03）闲置土地处置方案的批复》，同意被告的处置方案。被告于2018年12月29日作出《征缴土地闲置费决定书》，告知原告征缴决定，并于2019年1月2日送达原告。综上，被诉行政行为合法，原告的诉讼请求应依法予以驳回。 被告龙岩市自然资源局向本院提供以下证据、依据：一、证据：1、《国有建设用地划拨决定书》、,以此证明2014年8月21日，原告通过划拨方式取得案涉宗地，划拨宗地面积18539平方米，建设项目名称为南城新陂建筑垃圾消纳场；上述建设项目应于2016年8月21日前开工建设，并于2018年8月21日之前竣工。2、《国有建设用地交地确认书》，以此证明案涉宗地已于2014年8月21日实际交付给原告。3、龙国用（2014）第013319号土地使用权证，以此证明原告已于2014年10月20日取得案涉宗地的土地使用权证。4、《关于督促龙岩市凯裕渣土处置有限（2014-H03）项目用地开工建设的通知》（龙国土资〔2016〕391号）、《关于南城新陂建筑垃圾消纳场的情况报告》，以此证明因原告逾期开工，被告于2016年10月14日督促原告加大开工建设力度，提供开工申报及相关材料，并告知原告若未建设造成土地闲置，被告将依照《闲置土地处置办法》有关规定处理；原告在情况报告中陈述在做土地平整时被市渣土办责令停止施工，至今无法开工。5、《闲置土地调查通知书》（龙国土资闲调字〔2017〕14号）及送达回证、调查笔录及附件（法定代表人身份证明、《委托书》、身份证）、调查人员执法证、闲置土地现场照片、《关于对龙岩市凯裕渣土处置有限公司2014-H03涉嫌土地闲置的调查意见》、备忘录（〔2017〕17号）、《闲置土地认定书》（龙国土资闲认字〔2018〕3号）及送达回证、《闲置土地处置听证权利告知书》（龙国土资闲听告字〔2018〕1号）、公告（《闲置土地认定书》），以此证明被告依法履行了闲置土地调查、集体讨论、认定、听证告知、公告、送达等程序，认定案涉地块为闲置土地，并告知原告相关权利。6、原告在闲置土地调查阶段提供的《关于立即停止新陂建筑垃圾消纳场倾倒建筑废土的通知》（龙渣土办〔2014〕12号）、《龙岩市城市管理行政执法局关于要求做好安全防护措施的函》（龙城执函〔2015〕110号）、《关于南城新陂建筑垃圾消纳场项目情况的反馈意见》（龙建审〔2017〕132号），以此证明经被告调查，案涉建设项目在尚未办理工程建设施工等手续，未按相关部门要求建设拦渣坝、排水工程等设施的情况下，原告倾倒大量建筑弃土，造成安全隐患，被相关行政执法部门要求停止并整改；原告未按要求做好整改，土地闲置是原告自身原因造成，并非原告主张的由于政府部门的原因导致闲置土地。7、原告提供的征地款等支付凭证、《使用林地审核同意书》、《龙岩市人民政府关于龙岩市2013年度第05批次城市建设用地征收土地方案的公告》（公告〔2013〕22号），以此证明案涉划拨价款的组成及金额，最终核算的划拨价款金额为170.6959万元。8、《龙岩市国土资源局关于龙岩市凯裕渣土处置有限公司（2014-H03）闲置土地处置方案的请示》（龙国土资〔2018〕409号）及附件、《龙岩市人民政府关于龙岩市凯裕渣土处置有限公司（2014-H03）闲置土地处置方案的批复》（龙政地〔2018〕185号），以此证明被告向龙岩市人民政府请示案涉地块的处置方案：“征缴土地闲置费，按土地划拨价款（170.6959万元）的百分之二十征缴土地闲置费，即征缴34.1392万元，缴入市财政”，龙岩市人民政府于2018年12月19日批复同意。9、《征缴土地闲置费决定书》（龙国土资征缴字〔2018〕1号）及送达回证，以此证明被告于2018年12月29日作出《征缴土地闲置费决定书》，告知原告决定征缴土地闲置费34.1392万元，并于2019年1月2日送达原告。二、依据：1、《闲置土地处置办法》第二条、第四条至第十条、第十四条至第十七条、第三十条。2、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条。3、《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条；4、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。 原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司经质证对被告龙岩市自然资源局提供的证据认为：证据的真实性无异议，但不能如实反应涉案土地闲置的原因；在被告调查中，原告反复强调造成土地闲置的原因是政府或政府有关部门协调不成，并非原告自身的原因。被告经质证对原告提供的证据认为：证据1、2、3、4的真实性，可证明是由于原告在未建设相关设施即倾倒大量建筑弃土，造成安全隐患，且未按要求做好整改导致土地闲置，并非政府或政府部门原因。证据5中《开工请示报告》（向龙岩市人民政府、龙岩市渣土办提交的）真实性有异议；向被告提交的《情况报告》真实性无异议，但原告是在被告多次催促原告尽快开工、不要造成土地闲置的情况下，对被告的回复。 经审查，原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司提供的证据5中《开工请示报告》（向龙岩市人民政府、龙岩市渣土办提交的），系原告单方陈述，本院不予确认。对原、被告所举的其他证据，双方对真实性没有异议，来源合法，与本案具有关联性的，本院予以确认。对被告提供的法律规定，确认为本案的审查依据。 经审理查明:2014年8月21日，龙岩市国土资源局签发《国有建设用地划拨决定书》，摘要：“批准机关：龙岩市人民政府；划拨建设用地使用权人：龙岩市凯裕渣土处置有限公司；建设项目名称：南城新陂建筑垃圾消纳场；总面积：18539平方米；本建设项目应于2016年8月21日之前开工建设，并于2018年8月21日之前竣工”。同日，龙岩市国土资源局将宗地实际交付给原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司。南城新陂建筑垃圾消纳场土地划拨价款为170.6959万元。2014年10月20日，原告取得上述宗地的土地使用权证（龙国用〔2014〕第013319号）。后，龙岩市国土资源局发现原告在《国有建设用地划拨决定书》规定动工开发建设日期,未动工开发建设的情况,涉嫌构成闲置土地,被告对此进行了调查。2017年9月4日，龙岩市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》（龙国土资闲调字〔2017〕14号），并向原告进行了送达。2017年11月7日，龙岩市国土资源监察支队，出具《关于对龙岩市凯裕渣土处置有限公司2014-H03涉嫌土地闲置的调查意见》，认为，经调查南城新陂建筑垃圾消纳场在开工建设时，因倾倒大量建筑弃土尚未建设拦渣坝、排水工程等设施造成安全隐患，被行政执法部门要求停止建设并整改，该项目业主未按要求做好整改，其造成土地闲置是企业业主自身原因造成。2017年12月28日，龙岩市国土资源局就辖区部分闲置土地事宜召开了会议，会议议定原告项目用地属企业自身的行为造成土地闲置；该宗地闲置满一年但未满两年；按土地划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，纳入市财政。龙岩市国土资源局于2018年1月5日作出《闲置土地认定书》（龙国土资闲认字〔2018〕3号），并进行公告，于2018年1月9日送达给原告。2018年1月5日，龙岩市国土资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》（龙国土资闲听告字〔2018〕1号），于2018年1月9日送达给原告。2018年8月31日，龙岩市国土资源局向龙岩市人民政府提交《关于龙岩市凯裕渣土处置有限公司（2014-H03）闲置土地处置方案的请示》（龙国土资〔2018〕409号）。2018年12月20日，龙岩市人民政府作出《关于龙岩市凯裕渣土处置有限公司（2014-H03）闲置土地处置方案的批复》（龙政地〔2018〕185号），同意对原告征缴土地闲置费。龙岩市国土资源局于2018年12月29日作出被诉决定，并于2019年1月2日送达至原告。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 另查明，2014年11月19日，龙岩市建筑材料运输及建筑废土处置专项治理办公室作出《关于立即停止新陂建筑垃圾消纳场倾倒建筑废土的通知》（龙渣土办〔2014〕12号），认定，经该办现场勘察，龙岩市凯裕渣土处置有限公司承建的南城新陂建筑垃圾消纳场现处建设初期，已倾倒大量建筑弃土，尚未建设拦渣坝、排水工程等设施，下游为龙厦铁路及居民区，存在安全隐患，不符合建筑废土处置相关规定。根据《龙岩市建筑材料运输及建筑废土处置管理暂行规定》第二十二条规定，请从即日起立即停止在新陂建筑垃圾消纳场内倾倒建筑弃土，抓紧按各部门批准的设计方案建设，尽快消除安全隐患。2015年5月18日，龙岩市城市管理行政执法局作出《关于要求做好安全防护措施的函》（龙城执函〔2015〕110号），认定，经巡查发现龙岩市凯裕渣土处置有限公司位于南城新陂建筑垃圾消纳场场地无排洪沟等必要的水土保持措施，现场可见堆土平台被雨水冲刷，堆场已出现裂缝，局部出现下沉，容易造成塌方等次生灾害事故。现要求该公司按照规划设计要求立即整改，做好堆场土方夯实，表面硬化，恢复裸土植被，完善挡土坝和排洪沟饮水工程，消除安全隐患，防止事故发生。2017年6月26日，龙岩市住房和城乡建设局作出《关于南城新陂建筑垃圾消纳场项目情况的反馈意见》（龙建审〔2017〕132号），认为，龙岩市凯裕渣土处置有限公司未按消纳场建设流程规定办理工程建设施工手续，未按规划、住建、环保、水利、发改等部门的审批要求建设拦渣坝及防洪水保设施，未按国土部门规定的期限开工建设，未经许可擅自将未完成建设的建筑垃圾消纳场投入使用，存在重大安全隐患。鉴于新陂建筑垃圾消纳场下方是铁路弃砟场，且下游有已建的龙厦铁路和新建安置居民区等较敏感目标，为确保铁路运输安全，南城新陂建筑垃圾消纳场必须先整改，消除安全隐患后，再办理相关手续。 再查明，2018年12月19日中共龙岩市委办公室文件岩委办发〔2018〕28号《关于印发的通知》中的“3.新组建和优化职责的机构：（1）组建市自然资源局。将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及市发展和改革委员会的参与编制主体功能区规划职责，市环境保护局的组织划定生态保护红线职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草地资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局……”。 本院认为,根据《闲置土地处置办法》第四条，《中共龙岩市委机构编制委员会关于印发龙岩市不动产统一登记职责整合、机构组建和人员编制方案的通知》，《中共龙岩市委办公室、龙岩市人民政府办公室关于印发〈龙岩市机构改革事实方案〉的通知》，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施由龙岩市国土资源局行使，即由组建后的龙岩市自然资源局行使。因此，龙岩市自然资源局作为被告主体适格。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定:“本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，《国有建设用地划拨决定书》约定,涉案宗地开工建设日期为2016年8月21日之前,至被告于2018年1月5日作出闲置土地认定,涉案宗地已超过一年以上未动工开发,符合上述规定构成闲置土地的情形。至于2014年11月至2017年6月间,涉案宗地被政府有关部门责令整改，并不影响被告依职权对涉案宗地构成闲置土地这一事实的认定。关于闲置原因是否系原告自身原因以及被告作出的《征缴土地闲置费决定书》是否合法问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定:“有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为。”从本案查明的情况来看，原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司未经许可擅自将未完成建设的建筑垃圾消纳场投入使用；涉案建筑垃圾消纳场在开工建设时因倾倒大量建筑弃土、尚未建设拦渣坝、排水工程等设施造成安全隐患，被行政执法部门要求停止建设并整改；原告作为项目业主未按要求做好整改是造成土地闲置的原因，即涉案宗地闲置原因属于原告自身原因。《闲置土地处置办法》第十四条第(一)项规定“除本办法第八条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:(一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本”。本案中，对原告闲置的土地，被告报经龙岩市人民政府批准后，以土地划拨价款170.6959万元的20%征缴土地闲置费34.1392万元,符合上述规定。被告依法履行了权利告知、送达等义务,程序合法。综上，原告提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告龙岩市凯裕渣土处置有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 谢  兰  兰 人民陪审员 李  克  如 人民陪审员 郭  笑  萍 二〇一九年十月十日 书 记 员 林飞虹（代） 附注： 本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。