咸阳市中级人民法院民 事 判 决 书  （2019）陕04民初59号     原告：陕西文化产业投资控股（集团）有限公司，住所地西安曲江新区。法定代表人：**，该公司董事长.委托诉讼代理人：丁晓静，陕西丰润律师事务所律师。委托诉讼代理人： 陈 媛，陕西丰润律师事务所律师。被告：兴平市人民政府，住所地兴平市县门街东路27号政府大院。法定代表人：贺建权，该市市长。委托诉讼代理人：郝明明，兴平市纪委监委驻民政局纪检组长。委托诉讼代理人：毋龙飞，陕西云德律师事务所律师。原告陕西文化产业投资控股（集团）有限公司（以下简称陕文投公司）与被告兴平市人民政府合同纠纷一案，本院于2019年4月29日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告陕文投公司的委托代理人丁晓静、陈媛与被告兴平市人民政府的委托代理人郝明明、毋龙飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陕西文化产业投资控股（集团）有限公司向本院提出诉讼请求：1、判令解除原被告签订的《欢乐东方文化城项目合作协议》；2、判令被告退还原告垫付的被征地农民社会保障费和耕地开垦费人民币5419.059万元；3、判令被告按照中国人民银行同期存款年利率标准支付原告自付款之日起至2016年2月24日期间的利息，共计人民币105.19万元；4、判令被告按照中国人民银行1-5年期同期贷款利率标准计算支付原告自2016年2月25日至实际退款之日期间的资金占用费（暂计算至2019年3月15日为797.24万元）；4、判令由本案被告承担所有诉讼费用。事实与理由：2014年2月28日，原告陕文投与被告兴平市人民政府签署《欢乐东方文化城项目合作协议》，其中约定兴平市政府分4年向原告提供项目土地，其中2014年供地5000亩，2015年供地8000亩，2016年供地5000亩，2017年供地4500亩。为履行该合作发开协议，2014年11月，兴平市人民政府与陕西文化产业投资控股（集团）有限公司先后签署两份《付款协议》，约定：由兴平市人民政府负责为陕文投集团落实欢乐东方主题乐园597.9105亩集体土地及欢乐东方文化城综合体项目593.1375亩集体土地的征收报批事宜；陕文投集团按照社会保障费每亩3万元、耕地开垦费每亩2万元的标准向兴平市人民政府垫付被征地农民社会保障费和耕地开垦费共5419.059万元；若因兴平市人民政府原因导致陕文投集团不能使用所报批土地，兴平市人民政府将依据陕文投集团原始缴费凭证在陕文投集团申请退款之日起2个月内足额退还，同时支付利息，利率为同期银行存款年利率，以实际款项缴纳天数为准计算（利息=本金*年利率/365天*使用天数）。上述两份《付款协议》签署后，陕文投集团分别于2014年11月5日及2014年11月21日支付兴平市人民政府人民币3847.3425万元、1571.7165万元，共计5419.059万元。因兴平市人民政府迟迟未能办妥欢乐东方主题乐园及欢乐东方文化城综合体项目完整的用地手续及落实双方合作协议约定的供地指标，陕文投集团于2015年12月24日向兴平市人民政府发送《陕西文化产业投资控股（集团）有限公司关于调整欢乐东方文化城项目用地选址意见的函》，申请兴平市人民政府退还根据《付款协议》支付的全部款项5419.059万元并支付相应利息91.1648万元，共计5510.2238万元。根据《付款协议》第二条第1款“甲方权利义务”第1.2之约定，兴平市人民政府应当在2016年2月24日前退还陕文投集团全部费用，并支付利息。但兴平市人民政府并未退还任何款项。基于此，陕文投集团于2017年1月委托陕西丰瑞律师事务所律师致函兴平市人民政府：要求退还全部款项，支付自付款之日起至2016年2月24日期间的存款利息以及自2016年2月25日起至实际退还款项之日止按照中国人民银行同期贷款利率标准计算的资金占用费。鉴于上述协议的目的无法实现，兴平市人民政府至今未退还任何款项、支付利息及资金占用费。为维护陕文投集团合法权益，向贵院依法提起诉讼：请求被告履行退款义务，并解除双方签订的《欢乐东方文化城项目合作协议》。被告兴平市人民政府答辩称:双方签订的协议并未约定解除的条件，被答辩人请求解除协议不符合法定的解除条件。答辩人按照合同约定积极履行义务，2014年12月31日，陕西省国土资源厅陕政土批【2014】552号《关于兴平市2014年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》审批土地件已下发至咸阳市国土资源局，其中该批件中包含了欢乐东方主题乐园及东方文化综合体用地指标。但因被答辩人未按照合同设立项目公司，也未按照要求缴纳新增建设用地有偿使用费和怠于提供申报材料，导致项目用地后续手续无法办理，已经构成明显违约，其无权要求解除协议。但被答辩人2015年12月24日通过函件要求答辩人退款，并没有就协议解除或者继续履行做出任何表示，在合同有效的情况下，被答辩人要求答辩人退款及承担相应利息没有任何依据，即使被答辩人擅自终止协议最终导致协议不能履行，那么也应该扣除答辩人在土地审批程序所受损失后无息退还。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院对证据认定如下：对原告提交的三组证据《欢乐东方文化城项目合作协议》、两份《付款协议》、付款银行记录及陕西省社会保险费缴费专用票据、《关于调整欢乐东方文化城项目用地选址意见函》（陕文投函[2015]48号）、陕文投函[2015]48号文件签收单、《律师函》（[2017]陕丰律函字第045号）、[2017]陕丰律函字第045号律师函送达记录的真实性和证明目的均予以认可。对于被告提交的前两组证据《项目合作协议》、陕政土批[2014]552号审批土地件的真实性和证明目的均予以认可。对被告提交的第三至五组证据兴政函[2015]6号函、兴政函[2014]89号函、兴政函[2015]7号函、兴政函[2015]20号函的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。对被告提交的第六组证据两份《付款协议》的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。对被告提交的第七组证据陕文投函[2015]48号函的真实性和证明目的予以认可。根据本院审核的证据及当事人的陈述，认定事实如下：2014年2月28日，原告陕文投公司与被告兴平市人民政府签署《欢乐东方文化城项目合作协议》就“欢乐东方文化城”项目选址、规模、实施主体、土地供应、土地价格及双方的权利义务作为明确约定。其中第2.3项项目选址：项目位于咸阳市兴平市辖区内，南起渭河北岸，北起老西宝高速，东至咸阳新兴纺织园，西至兴平市阜寨镇东张村到XX村XX路（最终四至范围以规划部门出具的项目规划条件书为准），建设面积约15平方公里。第四项合作保障约定：“欢乐东方文化城15平方公里的土地指标须在4年内分期提供给项目，其中2014年供地5000亩，2015年供地8000亩，2016年供地5000亩，2017年供地4500亩。协议签订后，兴平市人民政府负责调整土地利用总体规划，按照国家、省、市文化产业用地政策，解决土地指标、确保项目按计划实现土地供应。所有项目用地都应符合土地利用总体规划和相关土地政策。项目15平方公里范围内的土地，按照陕文投公司提供的概念性总体规划方案，由兴平市人民政府编制并审批通过的园区城市规划方案，由陕文投公司自主开发。兴平市人民政府优先保证陕文投公司的项目用地报批并按照招拍挂程序出让。陕文投公司必须服从兴平市规划管理等行政管理。欢乐东方文化城15平方公里的基础设施和公共服务设施由兴平市人民政府发起，陕文投公司垫资建设，垫资费用由未来该区域土地出让形成的收益中优先支付。欢乐东方文化城15平方公里范围内的所有土地依照法定招拍挂程序出让，土地出让时的溢价部分在扣除各类税费并优先支付陕文投公司垫付的基础设施和公务服务设施建设费用后，按政策全部奖励给陕文投。项目规划范围内涉及集体土地的征收、房屋及地面附着物拆迁、安置、补偿工作，国有土地上房屋征收、补偿、安置工作，各类企事业单位国有土地使用权的回收、企事业单位搬迁、安置、补偿等工作由兴平市人民政府组织实施，以上所需费用由兴平市承担，陕文投公司按照实际进度分期垫付，垫付资金可抵土地出让价款。”为履行该合作发开协议，2014年11月，兴平市人民政府与陕西文化产业投资控股（集团）有限公司先后签署两份《付款协议》，约定：由兴平市人民政府负责为陕文投公司落实欢乐东方主题乐园597.9105亩集体土地及欢乐东方文化城综合体项目593.1375亩集体土地的征收报批事宜；陕文投集团按照社会保障费每亩3万元、耕地开垦费每亩2万元的标准向兴平市人民政府垫付被征地农民社会保障费和耕地开垦费共5419.059万元；若因兴平市人民政府原因导致陕文投公司不能使用所报批土地，兴平市人民政府将依据陕文投公司原始缴费凭证在陕文投集团申请退款之日起2个月内足额退还，同时支付利息，利率为同期银行存款年利率，以实际款项缴纳天数为准计算（利息=本金*年利率/365天*使用天数）。上述两份《付款协议》签署后，陕文投公司分别于2014年11月5日及2014年11月21日支付兴平市人民政府人民币3847.3425万元、1571.7165万元，共计5419.059万元。因兴平市人民政府迟迟未能办妥欢乐东方主题乐园及欢乐东方文化城综合体项目完整的用地手续及落实双方合作协议约定的供地指标，陕文投公司于2015年12月24日向兴平市人民政府发送《陕西文化产业投资控股（集团）有限公司关于调整欢乐东方文化城项目用地选址意见的函》，申请兴平市人民政府退还根据《付款协议》支付的全部款项5419.059万元并支付相应利息91.1648万元，共计5510.2238万元。根据《付款协议》第二条第1款“甲方权利义务”第1.2之约定，兴平市人民政府应当在2016年2月24日前退还陕文投集团全部费用，并支付利息。但兴平市人民政府并未退还任何款项。基于此，陕文投公司于2017年1月委托陕西丰瑞律师事务所律师致函兴平市人民政府：要求退还全部款项，支付自付款之日起至2016年2月24日期间的存款利息以及自2016年2月25日起至实际退还款项之日止按照中国人民银行同期贷款利率标准计算的资金占用费。2014年12月31日，经兴平市人民政府层层申报，陕西省国土资源厅陕政土批[2014]552号《关于兴平市2014年度第五批次农用地转用和土地征收的批复》审批土地件已完成被答辩人所需欢乐东方主体乐园及综合体项目1191亩用地指标。后2019年4月19日经咸阳市人民政府咸地字[2019]98号文件批准，才完成涉案前期1191亩土地的报批手续。本院认为，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。土地属于国家特殊的资源。土地的征收、出让等必须符合国家法律、行政法规的规定。涉案项目15平方公里土地选址范围内涉及大量的集体土地，兴平市人民政府必须在符合土地利用总体规划的前提下先将项目规划区的相应集体土地按照法律、法规规定的权限和程序征收为国有，然后履行相应的审批程序后按照法定的程序出让给原告陕文投公司,其中项目区域将基本农田和耕地征收为国有还需要国务院的审批。但是兴平市人民政府在未履行土地征收和审批等相关手续的前提下约定分4年向原告提供项目选址范围的22500亩土地，该约定明显违反《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》中的相关强制性法律规定，该合同为无效合同。故被告因履行该合同收取原告的5419.059万元应予返还，故原告的该项诉讼请求本院予以支持。对于合同的无效，双方当事人都有过错，但是被告兴平市人民政府作为一级政府在熟知国家土地相关法律及本级政府的土地审批权限的情况下签订该合同，对于合同的无效存在主要过错，故对于原告要求被告按照约定承担5419.059万元利息的诉请，本院根据双方的过错程度，酌情判决被告兴平市人民政府以5419.059万元为基础按照同期银行存款利率标准承担从2016年2月14日起至实际付款之日止期间的利息。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第五十二条第五款、第五十八条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十七条、第十八条、第二十四条、第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：一、被告兴平市人民政府于本判决生效后十日内支付原告陕西文化产业投资控股（集团）有限公司5419.059万元及利息（以5419.059万元为基础按照同期银行存款利率标准从2016年2月14日起至实际付款之日止）二、驳回原告陕西文化产业投资控股（集团）有限公司的其他诉讼请求。案件受理费357874元，由原告陕西文化产业投资控股（集团）有限公司承担37874元，由被告兴平市人民政府承担320000元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。     审    判    长      陈军伟    审    判    员      王  磊      审    判    员       王  葆                                     二〇一九年十月八日       书    记    员      李姿言    《中华人民共和国合同法》第六条  当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。第五十二条  【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：   （五）、违反法律、行政法规的强制性规定第五十八条  【合同无效或被撤销的法律后果】合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条【建设用地使用权出让方式】设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。   工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《中华人民共和国土地管理法》第二条 【基本土地制度】中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。     全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。     任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。     国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十七条【编制依据和规划期限】各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。第十八条【规划权限】下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。    地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。    省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。第二十四条【土地利用计划管理】各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。   土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。第四十四条【农用地转用审批】建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。   省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。    在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。    本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。    第四十五条【国家建设土地征收】征收下列土地的，由国务院批准：   （一）基本农田；   （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；   （三）其他土地超过七十公顷的。     征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。    征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条  法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决 1