广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤09行终135号上诉人（原审原告）茂名市电白区林头镇林头村长坡第二经济合作社（原电白县林头镇林头村长坡第二经济合作社）。法定代表人蔡锦儒，社长。委托代理人陈光，广东佰仕杰律师事务所律师。委托代理人廖家梁，广东佰仕杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区自然资源局（原茂名市电白区国土资源局）。住所地：广东省茂名市电白区*********。法定代表人李勇，局长。原审第三人茂名市电白区新潮食品有限公司。住所地：广东省茂名市电白区*******边（林头国土所旁边）。法定代表人梁美，经理。上诉人茂名市电白区林头镇林头村长坡第二经济合作社（以下简称长坡二社）因诉被上诉人茂名市电白区自然资源局（以下简称电白自然局）土地行政登记一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初112号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：1992年10月15日，茂名市电白区新潮食品有限公司（以下简称新潮公司）与长坡二社签订《征用土地协议书》，征用长坡二社位于林头卫生院东侧的15386平方米土地（本案涉案土地）作建设用地。长坡二社9名代表在该《征用土地协议书》上签名，原电白县林头镇土地管理所在该《征用土地协议书》上加盖公章。1993年1月9日，新潮公司足额支付了568669.05元征地补偿费和安置费给长坡二社。1993年2月15日，茂名市国土局向原电白县国土局作出茂地证[1993]021号《关于电白县国土局征地的批复》，主要内容为：经茂名市人民政府审核同意，同意电白县国土局征用本案涉案土地有偿出让给电白县新潮食品有限公司（即第三人茂名市电白区新潮食品有限公司），作为农副产品加工厂建设用地。1993年，原电白县国土局向新潮公司颁发了涉案土地的《建设用地许可证》。1998年10月9日，原电白县国土局向新潮公司颁发了涉案土地的茂名市电白县（1998）补字第*号《建设用地批准书》。2000年8月，新潮公司提交相关材料向原电白县国土局申请涉案土地的登记发证。电白自然局经审查并报茂名市电白区人民政府（原电白县人民政府）批准后，于2000年11月21日向新潮公司颁发了本案涉案土地的电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》。长坡二社以本案涉案土地的《征用土地协议书》未经村民会议讨论决定，不是其的真实意思表示，及涉案土地未经茂名市人民政府批准征用等为由，认为电白自然局向新潮公司颁发涉案土地的《国有土地使用证》违法，遂于2018年4月3日诉至原审法院，要求撤销上述发证行为。原审法院另查明，2009年2月25日，长坡二社（当时该社的负责人为蔡万言）不服涉案土地征地行为，以非法买卖集体耕地，将农用地改为非生产性的建设用地为由，向茂名市人民政府提出申请，要求返还本案涉案土地。2010年1月18日，中国共产党电白县林头镇委员会和电白县林头镇人民政府共同对长坡二社反映的林头信用社非法买卖其村集体土地（即本案涉案土地）等问题，作出林发[2010]1号《关于林头镇长坡二队群众信访问题的答复》，告知原电白县国土局已向新潮公司颁发了本案涉案土地的《建设用地许可证》和电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》，并于2010年1月21日送达该答复给长坡二社。长坡二社不服该答复，向原电白县人民政府申请复查。2010年6月2日，原电白县人民政府作出电府复字[2010]1号《信访事项复查意见书》，告知本案涉案土地已颁发《建设用地许可证》和电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》给新潮公司，该通知于2010年6月13日送达长坡二社。长坡二社不服该复查意见，向茂名市人民政府申请复核。茂名市人民政府于2011年11月9日作出茂信复核[2011]3号《信访事项复核意见书》，告知原电白县国土局于1993年颁发涉案土地的《建设用地许可证》及于2000年11月2日颁发涉案土地的电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》给新潮公司的事实，并告知该复核意见为终结意见。长坡二社不服该复核意见，向广东省人民政府信访办公室申请复查。2015年12月15日，广东省国土资源厅对长坡二社反映的涉案土地违法征收问题，作出粤国土资访告字（2015）第118号《群众来访告知单》，告知长坡二社应当通过法律途径解决以及已经“三级终结”，不再受理。原审法院又查明，1993年9月14日，新潮公司向原电白县工商行政管理局申办了其公司的《企业法人营业执照》。2015年1月8日，新潮公司办理了本案涉案土地的用途变更登记，取得了电国用[2015]第00*号《国有土地使用证》；2016年，新潮公司又办理了本案涉案土地使用权的分割登记，取得了电国用[2016]第**7号《国有土地使用证》（登记的土地面积为：3510.59平方米）和电国用[2016]第**8号《国有土地使用证》（登记的土地面积为：11875.41平方米）。长坡二社于2018年1月25日向原审法院提起诉讼，请求撤销电国用（2000）字第**号《国有土地使用权证》。因起诉超过法定起诉期限，原审法院以（2018）粤0902行初41号行政裁定书驳回起诉，长坡二社不服提出上诉。茂名市中级人民法院于2018年10月15日以（2018）粤09行终137号行政裁定书予以维持。原审法院认为，电白自然局核发给新潮公司的电国用[2016]第**7号《国有土地使用证》和电国用[2016]第**8号《国有土地使用证》是由电国用[2015]字第00*号《国有土地使用证》分割登记换证而来，而电国用[2015]字第00*号《国有土地使用证》是因涉案土地用途变更而由电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》变更登记而来。如上述发证行为对长坡二社的权利义务产生了实际影响，只能是前置登记行为而不是后续发证行为。长坡二社诉请撤销电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》的行政诉讼已被我院（2018）粤0902行初41号行政裁定已超过起诉期限驳回起诉，该裁定已发生法律效力，涉案土地权属清楚明确。故本案被诉行政行为对长坡二社合法权益明显不产生实际影响。长坡二社起诉对其不产生实际影响的换发证行政行为，不符合法定的起诉条件。对长坡二社的起诉，依法不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回长坡二社的起诉。上诉人长坡二社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院未经开庭审理和庭审质证就迳行裁定驳回上诉人的起诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第十条、第五十四条和第八十六条的规定，该审判程序违法。二、本案的前证电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》，虽然已经（2018）粤0902行初41号行政裁定驳回起诉，但该案在审理过程中，根据案件的证据及开庭审理情况，已足以认定电白自然局发出电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》的行为违法，该发证行为明显损害了当事人的合法利益。即使该发证行为因超期起诉而被原审法院裁定驳回起诉，但并没有否认该发证行为违法，亦不妨碍国家行政机关依照职权撤销、更正电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》。在电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》违法应予撤销的前提下，本案涉诉的后续发证行为也缺乏合法的基础，依法应予撤销。三、本案所涉的土地征收程序违法，且新潮公司与上诉人前村干部所签订的《征用土地协议书》违反了《土地管理法》的强制规定。被上诉人在新潮公司未合法取得涉案土地权属的情况下，违反《土地管理法》《土地登记规则》向新潮公司发出电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》，继而又办理土地用途变更登记，发出（2016）**7号和（2016）**8号《国有土地使用证》，对上诉人追回土地物权的权利产生直接的、重大的影响，故上诉人与被诉发证行为有利害关系。综上，原审裁定程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。请二审法院依法支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。被上诉人电白自然局和原审第三人新潮公司没有提交书面答辩意见。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：本案系长坡二社因不服电白自然局向新潮公司颁发电国用[2016]第**7号《国有土地使用证》和电国用[2016]第**8号《国有土地使用证》的行为所提起的行政诉讼，而长坡二社是否具有起诉的权利和本案的原告主体资格，也是本案应当主动予以审查的内容。因被诉的电国用[2016]第**7号《国有土地使用证》和电国用[2016]第**8号《国有土地使用证》是由电国用[2015]字第00*号《国有土地使用证》从电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》变更登记而来，不是涉案土地的初始登记行为，而该地的初始登记行为是电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》的发证行为。如长坡二社认为上述发证行为侵犯其合法权益，那么只能是初始发证行为而不是其后续发证行为。故长坡二社对后续发证行为是否具有起诉的权利取决于其对初始发证行为是否具有诉权，当其对初始发证行为不具有诉权时，那么其对后续发证行为同样不具有起诉的权利。由于电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》的初始发证行为长坡二社在2018年1月25日已提起过行政诉讼，最终因超过起诉期限而被裁定驳回起诉，故长坡二社已丧失对电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》的起诉权利。在此情况下，长坡二社又对电国用[2000]字第**号《国有土地使用证》的后续登记行为提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。而且，根据生效的原审法院（2018）粤0902行初41号行政裁定的认定，本案所涉的土地在1993年已被征收为国有土地，不再属于农民集体所有的土地。电白自然局在该地已被征收为国有土地后向新潮公司颁发国有土地使用证的行为，与该地的原农民集体所有人及使用人，不具有法律上的利害关系。长坡二社即使是涉案土地的原所有人，那么其在土地被征收为国有土地后也已丧失了该地的所有权，故其对电白自然局在土地被征收后在该地所实施的行政行为不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，长坡二社亦不具有本案原告的主体资格，无权对本案被诉发证行为提起行政诉讼。原审法院据此裁定驳回长坡二社的起诉，并无不当。长坡二社认为其具有起诉的权利，没有法律依据，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张国平审判员  封桢莉审判员  黄志平二〇一九年九月二十五日书记员  邹君萍