福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0981行初133号 原告寿宁县托溪乡长鸿石板材厂，住所地寿宁县托溪乡溪坪村，注册号350924600000094。 负责人范圣斌，厂长。 委托代理人吴家林，福建凡圃律师事务所律师。 委托代理人陈洁，福建凡圃律师事务所实习律师。 被告寿宁县托溪乡人民政府，住所地福建省寿宁县托溪乡鹤兴中路55号。 法定代表人陈明忠，乡长。 出庭负责人余秀兰，副乡长。 委托代理人郭光榕，福建人文律师事务所律师。 原告寿宁县托溪乡长鸿石板材厂（以下简称长鸿石板材厂）因要求确认被告寿宁县托溪乡人民政府（以下简称托溪乡政府）于2016年12月25日与其签订的行政协议违法，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月25日收到原告的起诉材料，经原告补正后，本院予以立案受理。2019年3月14日，本院作出（2019）闽0981行初43号行政裁定，以本案为生态行政案件，不属于本院管辖为由，裁定案件移送寿宁县人民法院管辖。之后，寿宁县人民法院报请宁德市中级人民法院指定管辖。2019年5月28日，宁德市中级人民法院作出（2019）闽09行辖15号行政裁定，指定本案由本院管辖。本院重新立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。原告长鸿石板材厂的委托代理人吴家林、陈洁，被告托溪乡政府的副职负责人余秀兰及委托代理人郭光榕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月25日，原告长鸿石板材厂与被告托溪乡政府签订一份《托溪乡石材加工企业关闭拆除设备协议书》（以下简称《协议书》）。协议对原告拆除3台大切锯机及机座，被告给予原告拆除设备补助款12.5万元等事项作了约定。 原告诉称，原告于2004年7月响应寿宁县人民政府（以下简称寿宁县政府）招商引资的号召，在托溪乡际头村洋尾洋工业区成立长鸿石板材厂，并取得营业执照。原告为设立该厂，租用土地2亩，搭盖厂房1300多平方米，购买大切锯机3台，先后投入资金129万元。2016年12月25日被告根据《寿宁县石材加工企业整治方案》（以下简称《整治方案》）的规定，对包括原告在内的辖区全部石材企业进行无条件强制拆除。在被告强制下，原告被迫于2016年12月25日与被告签订了《协议书》。原告为此仅领取9.575万元补偿金，尔后企业即被强制拆除。原告认为，原告是响应寿宁县政府招商引资，发展、壮大寿宁乡村经济而办厂的，且投入大量资金，而被告却背信弃义，要求无条件拆除该厂。原告被迫与被告签订协议，给原告造成巨大损失。被告依据寿宁县政府于2016年12月13日作出的《整治方案》强迫与原告签订《协议书》，并作出拆除行为违法，理由如下：一、违背诚信原则。原告是被告通过“358”工程政策引进、鼓励的企业，并在被告确定的石材加工区投资建厂，且已经过环保测评。可被告却作出全部拆除的“一刀切”决定，违背了诚信原则。二、违背实事求是原则。办企业要符合环保规定是对企业的基本要求，但落实环保政策必须实事求是，不能一刀切。原告基本符合环保要求，稍作整改就能达标，但被告采取一刀切，全部限期拆除。三、补偿标准畸低。文件规定每台锯机根据功率大小政府补偿4-6.5万元不等，而原告办厂要租用土地、建造厂房及购置其他配套设施，已投入129万元。被告的补偿标准与原告实际损失差距较大，也与其他邻县的补偿标准相差甚远。如，一台大切锯机罗源县补偿55万元，连江县补偿35万元，古田县补偿33万元，而寿宁县只有6万元。四、程序严重违法。拆除原告等石板材厂涉及全县五十多家石板材厂的核心利益，寿宁县政府事先没有经过周密细致的调查研究，也没有广泛征求众多企业的意见和举行听证会。五、擅自设置处罚措施、滥用行政强制执行权。如，在未对拆除对象进行资产评估的前提下，即对不主动停产关闭拆除的石材加工企业采取切电等措施，予以关闭取缔、强制拆除，且没有任何协商余地。请求判令：⒈确认原告与被告于2016年12月25日签订的《协议书》违法；⒉对中共寿宁县委办公室、寿宁县政府办公室于2016年12月13日下发的《关于印发〈寿宁县石材加工企业整治方案〉的通知》（寿委办〔2016〕81号，以下简称寿委办〔2016〕81号文件）进行合法性审查。 原告向本院提交了以下证据： ⒈营业执照、负责人身份证明、居民身份证，证明原告的诉讼主体； ⒉寿委办〔2016〕81号文件、《中共寿宁县委、寿宁县人民政府关于促进工业园区（小区）发展的若干规定》《寿宁县人民政府关于下发寿宁县2008年国民经济和社会发展计划执行情况及下达2009年国民经济和社会发展计划的通知》《寿宁县人民政府专题会议纪要》《寿宁县投资优惠政策》，证明原告系被告为发展寿宁县经济，引进、鼓励和支持的企业； ⒊《禁止环保“一刀切”工作意见》《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，证明被告采取一刀切的做法，违反党的实事求是原则，也不符合环保法的基本要求； ⒋《连江县人民政府办公室关于印发〈连江县敖江流域石材加工行业关停退出实施方案〉的通知》《罗源县关停167家石材企业和112座矿山》《古田县人民政府办公室关于印发古田县敖江流域饰面石材加工企业关停退出补偿办法的通知》，证明一台大切锯机罗源县补偿55万元，连江县补偿35万元，古田县补偿33万元，而寿宁县只有4-6万元，标准畸低； ⒌《协议书》，证明被告无权与原告签订环保方面的关闭拆除协议，行政主体不适格，且赔偿数额畸低，显失公平； ⒍工厂损失计算表，证明原告实际投入129万元，而强制拆除后的补偿仅9.575万元。 被告辩称：一、作出寿委办〔2016〕81号文件，不是具体行政行为，而是抽象行政行为，不可诉。该文件以中共寿宁县委办公室、寿宁县政府办公室作为联合发文单位，使用中共寿宁县委办公室文号，印发对象为各乡镇党委、政府、县直有关单位。下发该文件属地方党委政府履行保护生态环境职责和基于内部层级关系对下级党政部门、直属单位督促履行职责的内部行为。制定、印发《整治方案》的行为本身不对原告权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，原告要求对《整治方案》合法性审查的诉求，宁德市中级人民法院于2019年3月13日作出（2018）闽09行初176号行政裁定，驳回其起诉。原告不服上诉后，福建省高级人民法院作出（2019）闽行终294号行政裁定，驳回上诉。原告该项诉求已受生效裁定羁束，应予驳回。二、原告存在违法，为“关停并转”对象。原告工艺技术落后，且对环境污染严重，属于“关停并转”对象，其本身不符合国家规定。被告补助原告，并非被告侵害原告合法权益，而是被告为鼓励原告主动进行整治，而自愿给予的适当补助。三、《协议书》是平等主体之间的民事法律行为，拆除大切设备等是原告的自愿行为，原告还向被告出具《托溪乡石材加工企业关闭拆除设备承诺书》（以下简称《承诺书》），其未受到被告胁迫。四、原告超过起诉期限，且重复起诉。根据2018年2月8日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称新行政诉讼法司法解释）第六十九条第一款第二项关于“超过起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形的”及第六项“重复起诉”的规定，原告的起诉已超过法定六个月的起诉期限。原告再次向法院起诉，属于“重复起诉”。请法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据： ⒈统一社会信用代码证书、负责人身份证明、居民身份证，证明被告身份情况； ⒉《协议书》《承诺书》，证明关闭拆除设备系原告真实意思表示，未受到任何强制或胁迫等； ⒊银行转账凭证1张、领款凭证2张，证明原告领取被告的补助款人民币9.575万元； ⒋两份行政裁定书，证明原告已就同一事实、同一诉讼请求向宁德市中级人民法院提起过诉讼，且被裁定驳回起诉； ⒌法律依据：《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）第二十三条。 经庭审质证，双方当事人对相关证据发表如下质证意见：被告对原告提交的证据1的关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）无异议；对证据2的寿委办〔2016〕81号文件、证据5的“三性”无异议；对证据2的其他证据以及证据3、4的真实性、合法性无异议，但对关联性及待证目的有异议；对证据6的“三性”有异议。原告对被告提交的证据1的“三性”无异议；对证据2的真实性无异议，对关联性、合法性以及证明目的有异议；对证据3的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5和被告提交的证据2的《协议书》为诉讼审查对象。原告提交的证据1、证据2的寿委办〔2016〕81号文件符合证据的“三性”要求，予以采纳；证据2的其余证据、证据3、4缺乏关联性，不予采纳；证据6为原告单方制作，缺乏真实性，不予采纳。被告提交的证据1、证据2的《承诺书》、证据3、4内容明确，形式合法，与本案具有关联，予以采纳。 经审理查明，原告长鸿石板材厂成立于2007年7月23日，至今未办理排污许可证等环保手续。2016年12月13日，中共寿宁县委办公室、寿宁县政府办公室下发寿委办〔2016〕81号文件，文件分指导思想、整治范围与目标、整治措施、工作要求等四部分。文件指出，整治范围：全县区域内的所有石材加工企业。整治目标：关闭取缔县域内环保未达标的石材加工企业。清理整治步骤为调查摸底、动员宣传、主动退出、依法关闭、源头管控。其中，在“主动退出”部分载明：“在规定时间内主动停产关闭拆除厂房恢复耕地的板材厂由县政府给予一定的补助。牵头单位：县经商局。责任单位：县财政局、国土局，各乡镇人民政府。”此外，文件对不同功率的锯台确定补助标准为4-6.5万元。2016年12月25日，原告与被告签订一份《协议书》，约定：一、长鸿石板材厂自愿在2016年12月25日前与托溪乡政府签订关停拆除设备协议，保证在2017年2月15日前自行拆除大切设备，并对机座进行毁坏性拆除。二、经托溪乡政府组织人员到长鸿石板材厂现场审核确认，长鸿石板材厂现有大切锯机3台。三、根据《整治方案》规定，托溪乡政府按《寿宁县石板材加工企业关停拆除补助标准》给予长鸿石板材厂除设备补助金额12.5万元。四、长鸿石板材厂按托溪乡政府的要求在规定时限内拆除设备后，向托溪乡政府提出设备拆除验收申请，经托溪乡政府组织人员现场确认同意后，在15个工作日内将拨付设备拆除转产补助款50%，余下50%待长鸿石板材厂完成厂地清理、恢复土地、营业执照注销、供电销户后一次性给予付清。当日，原告向被告出具一份《承诺书》，承诺在2017年2月15日前无条件全部拆除大切生产设备（生产线），确保产能不恢复、不转移、不重新生产。2017年3月，被告拆除上述3台大切锯机和机座。至原告起诉时，被告按约共向原告支付设备拆除转产补助款9.575万，剩余的补助款因原告未按照协议约定注销营业执照，被告未支付。 另查明，原告等23家寿宁县石材厂曾起诉寿宁县政府，请求确认寿宁县政府《关于印发的通知》违法。2019年3月13日，宁德市中级人民法院作出（2019）闽09行初176号行政裁定，驳回原告等23家寿宁县石材厂的起诉。原告不服上诉后，福建省高级人民法院于2019年6月24日作出闽行终294号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本案争议的焦点为：⒈原告的起诉是否超过起诉期限？⒉原告的起诉是否构成重复起诉？⒊被诉《协议书》是否违法？⒋寿委办〔2016〕81号文件是否属于人民法院可以一并审查的规范性文件？对此，本院分析认定如下： 一、关于原告的起诉是否超过起诉期限问题 原告认为，原告的起诉没有超过起诉期限。被告认为，原告的起诉超过法定六个月的起诉期限。 本院认为，修改前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”修改后的新行政诉讼法司法解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的新旧法律规范适用规则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于行政相对人行使诉权的角度选择适用的司法解释。即当事人如果对2018年2月8日之前发生的行政行为提起诉讼，人民法院应当依据旧司法解释规定的二年的起诉期限。当事人如果在2018年2月8日后起诉，应当执行一年的起诉期限。二年的起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，截止至2019年2月8日。如在2018年2月8日至2019年2月8日期间届满二年的，则按届满时的日期计算。本案中，原告与被告于2016年12月25日签订《协议书》，本院在2018年12月25日收到原告的起诉材料，未超过二年。为此，被告抗辩原告超过起诉期限，不予采信。 二、关于原告的起诉是否构成重复起诉问题 原告认为，原告的起诉不属于重复起诉。被告认为，原告已于2018年12月3日就本案诉求向宁德市中级人民法院提起过行政诉讼，现原告再次起诉，构成重复起诉。 本院认为，新行政诉讼法司法解释第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案前诉被告为寿宁县政府，与本诉被告托溪乡政府不同。此外，后诉与前诉的诉讼标的及诉讼请求虽有关联，但不相同。为此，被告的该项抗辩，依据不足，不予采信。 三、关于被诉《协议书》是否违法问题 原告认为，被告与原告签订《协议书》时不具有行政主体资格、适用法律错误等，存在违法。被告认为，原告工艺技术落后，对环境污染严重，属于“关停并转”对象，原、被告经平等自愿协商达成协议，不违反法律法规规定，合法有效。 本院认为，被诉《协议书》合法有效，受法律保护，理由如下： 第一，被告具有签订被诉行政协议的行政主体资格。环境保护法第二十八条第一款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”根据上述规定，乡人民政府有采取有效措施，改善环境质量的法定职责，亦有办理上级人民政府交办的其他事项的法定职权。本案中，寿宁县政府交办被告负责办理“在规定时间内主动停产关闭拆除厂房恢复耕地的板材厂由县政府给予一定的补助”的工作事项。被告为改善环境质量，落实寿宁县政府交办的工作事项，与愿意主动停产关闭拆除相关设备的原告签订《协议书》，并给予一定的补助，不违反法律规定。 第二，《协议书》意思表示真实、内容不违反法律及社会公共利益，且有履行可能。首先，从签订协议的形式看，被诉《协议书》为原、被告签订的书面协议，双方加盖了公章，原告的经营者还在协议上签名、捺印。此外，原告出具的《承诺书》进一步印证签订协议系属原告自愿行为。其次，从协议的内容看，未违反法律、行政法规的效力性、强制性规定和社会公共利益。根据环境保护法第四十五条规定，实行排污许可管理的生产经营者未取得排污许可证的，不得排放污染物。本案原告的经营范围是石材加工、销售，其在石材加工中，不可避免需要排放污水，污染环境。被告出于保护生态环境，有效治理石材加工企业对环境的污染，保障群众健康等公共利益考量，在原告拆除相关设备后，按中共寿宁县委、寿宁县政府确定的补助标准给予补助，不违反法律规定。针对原告提出被告的补助标准与邻县的补助标准相比明显偏低，且与原告实际损失差距较大问题。本院认为，被告给予的是补助，而非生态保护补偿，且原告已领回拆下的大切锯机。虽然环境保护法第二十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，依照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。”但该法未对支持的形式或者标准作出具体规定，且其他法律、法规、规章或者寿宁县政府的上级人民政府亦未就案涉事项的补助标准作出规定。在此情形下，原告依此主张被诉《协议书》违法，缺乏法律依据，不予采信。其三，从协议履行的可能看，《协议书》有可履行性，且大部分已实际履行。 第三，被告与原告签订《协议书》的行为未违反法定程序，且未发现协议存在无效情形。首先，在程序方面。现行法律法规未就行政机关签订行政协议的程序作出规定，被告与原告经协商后书面签订《协议书》，且按《协议书》约定支付补助款，不违反法律法规规定。其次，在效力方面。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，没有证据证实原、被告签订的《协议书》存在上述规定情形。此外，《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”第五十五条第一项规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；”根据上述规定，如果原告以被告用胁迫的手段使原告在违背真实意思的情况下订立的合同为由，请求人民法院撤销的，应当自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权，而原告在签订《协议书》之日至提起本案诉讼时，已超过一年，其撤销权消灭。 四、关于寿委办〔2016〕81号文件是否属于人民法院可以一并审查的规范性文件问题 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但本案寿委办〔2016〕81号文件并非寿宁县政府制定的规范性文件，而是中共寿宁县委、寿宁县政府为贯彻落实上级决策部署，根据有关法律规定，结合本地实际，基于内部层级监督关系对所领导的单位或者下级行政机关作出的执法检查、督促履责等进行部署的文件，该文件不属于人民法院合法性审查范畴。原告主张对该文件进行合法性审查，缺乏法律依据，不予支持。 综上所述，本院认为，被告托溪乡政府依法对其辖区范围内环境质量负责，其为改善环境质量，与原告签订的《协议书》为当事人真实意思表示，未违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效，受法律保护。原告关于被告与原告签订的《协议书》违法之诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告寿宁县托溪乡长鸿石板材厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。 审 判 长  王耀楠 审 判 员  杨文英 人民陪审员  李 明 二〇一九年十月二十八日 法官助理欧阳丽丽 书记员王珊珊 裁判文书引用或相关的法律条文： ⒈《中华人民共和国环境保护法》 第六条一切单位和个人都有保护环境的义务。 地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。 企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。 公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。 第四十五条国家依照法律规定实行排污许可管理制度。 实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。 ⒉《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。 前款规定的规范性文件不含规章。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 -16-