广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终676号上诉人（原审原告）佛山市禅城区张槎街道张槎股份合作经济联合社，住所地佛山市禅城区*******。负责人陈永升,董事长。上诉人（原审原告）佛山市禅城区张槎街道张槎上会股份合作经济社，住所地佛山市禅城区*******。负责人陈章，董事长。以上两上诉人的共同委托代理人黄亨平，广东都汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区张槎街道办事处，住所地佛山市禅城区*****。法定代表人孙近国，主任。委托代理人何淑敏，该办事处工作人员。委托代理人刘嘉惠，广东昊法律师事务所律师。原审第三人陈群甜，女，汉族，公民身份号码：440************822，住佛山市禅城区******号。委托代理人吴彩晃，广东通利达律师事务所律师。上诉人佛山市禅城区张槎街道张槎股份合作经济联合社（以下简称张槎经联社）、佛山市禅城区张槎街道张槎上会股份合作经济社（以下简称上会经济社）因诉被上诉人佛山市禅城区张槎街道办事处（以下简称张槎街道办）乡（镇）政府行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初413号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。张槎街道办于2018年9月18日作出禅张街行决〔2018〕第13号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定：陈群甜具有张槎经联社、上会经济社的原始股东资格，按照《张槎镇上会股份公司章程》（以下简称《1993年章程》）的规定可按年龄段享有原始股贰股。张槎经联社、上会经济社在收到决定书之日起十五日内，确认陈群甜上述的股东资格，陈群甜应享有的股份分配自决定书作出之日起计算。原审法院查明，陈群甜于19XX年X月X日出生，原系张槎村上会村小组村民，户口原属农业性质。陈群甜于19XX年X月X日与非农业户口的霍洪钧登记结婚，婚后户口至1996年12月9日前一直在张槎上会村。1996年12月9日，陈群甜将户口由张槎街派出所石湾区张槎管理区上会迁到佛山市禅城区*******。2017年9月27日，陈群甜向张槎街道办提出申请，要求张槎街道办确认其享有张槎村农村集体经济组织原始股东的资格。经调查，张槎街道办以张槎经联社、上会经济社为被申请人,于2017年11月23日作出禅张街行决〔2017〕第17号《行政处理决定书》，决定对陈群甜的申请不予支持。陈群甜不服该《行政处理决定书》，向佛山市禅城区人民政府申请行政复议，该府于2018年2月27日作出禅城府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》，维持张槎街道办作出的禅张街行决〔2017〕第17号《行政处理决定书》。陈群甜对上述两决定书不服，向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，该院经审理于2018年5月18日作出（2018）粤0606行初323号《行政判决书》，判决撤销张槎街道办作出的禅张街行决〔2017〕第17号《行政处理决定书》及佛山市禅城区人民政府作出禅城府行复〔2018〕10号《行政复议决定书》，并责令张槎街道办在判决书发生法律效力后六十日内重新作出行政行为。张槎街道办及佛山市禅城区人民政府不服该行政判决，向佛山市中级人民法院提起上诉，佛山市中级人民法院于2018年7月20日作出（2018）粤06行终449号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。经重新调查，2018年9月18日，张槎街道办针对陈群甜2017年9月27日的申请作出《行政处理决定书》，分别于同月25日送达给张槎经联社、上会经济社，于同月27日送达给陈群甜。另查，原佛山市石湾区张槎镇张槎管理区上会经济合作社于1993年5月29日制定的《1993年章程》第七条规定：“下列人员均有权享受股东资格：1.按1992年底属本村农业户口并由张槎治保会统计的农业人口底数，确定为有权享受股东资格的人员（嫁出本村一年以上的人员除外）；……”第八条规定：“有下列情况之一者，均不能享有股东资格：1.属1991年12月31日前结婚嫁出本村范围及其所生子女的人员；……”第九条规定：“从实行合作经济股份制起，按第七条所核定的有权享受股东资格的人员，均作为今后长期有权享受股东资格（包括今后因故死亡、结婚户口迁出，出国出境、招工招干、毕业分配、部队转业、农转非等户籍关系迁出的人员）……”第十一条规定：“……2.村民的福利股，是将集体资产作价后的一部分（资产总额，集体股占50%以上，福利股占50%以下）量化到村民（个人），村民的股份数按年龄分为下列三个等级：出生～15岁（即1977年1月1日后出生）享受一股，16岁至30岁（即1962年1月1日至1976年12月31日出生）享受二股，31岁以上（即1961年12月31日前出生）享受三股。……”2006年3月13日，张槎村两级经济组织经股东代表大会修订并通过《张槎村股份经济联合社（经济社）章程》（以下简称《2006年章程》），该章程第四条规定：“为理顺集体资产归属关系，本社实行集体产权股份化。通过完善股权、配置股权、固化股权后，实行‘生不增、死不减，迁入不增、迁出不减’。”第八条规定：“股东资格的确认（一）第一次界定（1993年1月1日）的原始股东，其股东资格不变。（二）1993年1月1日至2005年12月31日符合原章程条件并已现金购股的新增人员，其股东资格不变。（三）1993年1月1日后按原章程规定符合条件的新增人员，若未现金购股的必须以现金购股后才能确认为股东资格。”第九条规定：“下列人员属于配股对象：……（三）在第一次界定股东资格前（1993年1月1日前）已经出嫁（含离婚），当时其户口在本村至2005年12月31日止未迁移本村的‘出嫁女’；……”又查，佛山市禅城区委、区人民政府于2003年下发禅发〔2003〕57号《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（以下简称禅发〔2003〕57号文），批转了《佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革的意见》。该意见第三点第（一）款第1点规定：“各村在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时其户口仍然留在本村的‘外嫁女’，从本文颁发之日的当年起享有股东资格和股份分配（如有违反计划生育政策的，按当时的计生政策和所在村的《股份制章程》的有关规定进行处理后才能享受股份分红），她们应占有的股份份额按各村的《股份制章程》规定予以确定。重新界定为股东的‘外嫁女’，其符合计生政策的子女，属于第一次界定股东前已经出生的，应与其母同时享有股东资格和股份分配（应占有的股份份额按各村的《股份制章程》规定予以确定）；属于第一次界定股东资格之后出生的，应按所在村的《股份制章程》的有关规定处理。有扩股条件的，以现金购股后才能享受股东资格。”原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，张槎街道办作为佛山市禅城区人民政府的派出机关，其根据陈群甜的申请及法院生效判决确定的期限，对请求事项予以处理，于法有据。张槎街道办经调查核实，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达张槎经联社、上会经济社及陈群甜，也依法告知了提起行政复议和诉讼的权利，程序合法，法院予以确认。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，陈群甜的成员资格应根据张槎经联社、上会经济社的组织章程规定来确认，但法律、法规、规章及县级以上人民政府另有规定的除外。佛山市禅城区人民政府于2003年9月5日下发了禅发〔2003〕57号文，该文属于佛山市禅城区人民政府针对农村集体经济组织成员中的妇女成员资格认定、合法权益保护等问题的专门性文件，在禅城区范围内具有效力，在认定妇女农村集体经济组织成员资格以及权益保护时，应当予以适用。根据查明的事实，陈群甜原是张槎村上会村民小组的村民，户口属于农业性质，于19XX年X月X日与非农业户口的霍洪钧登记结婚，婚后户口仍保留在张槎上会村，直至1996年12月9日才将户口迁出。虽然陈群甜是张槎经联社、上会经济社在第一次界定股东资格前（即1993年前）已经出嫁，但属于当时户口仍然保留在张槎经联社、上会经济社处的出嫁女，根据禅发〔2003〕57号文的规定，在没有其他法定理由的情况下，陈群甜应具有张槎经联社、上会经济社的股东资格。另外，《1993年章程》第七条、第八条,《2006年章程》第九条第（三）项的规定，明显是对结婚后户口仍保留在张槎经联社、上会经济社处的出嫁女与该集体经济组织的男性成员予以了区别对待，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条第一款、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，侵害了陈群甜的合法权益，故《1993年章程》第七条、第八条不能作为认定陈群甜不具有张槎经联社、上会经济社成员资格的依据。综上，张槎街道办根据已查明的事实，作出认定陈群甜具有张槎经联社、上会经济社集体经济组织成员资格，并按照《1993年章程》规定的年龄段享有原始股二股的处理决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理正当，法院予以支持。对于张槎经联社、上会经济社提出的根据《1993年章程》第七条、《2006年章程》第九条第（三）项的规定，陈群甜不具有其股东资格，且上述章程是其自治的行为，并未剥夺女性股东资格，只是对享有股东资格设置一定的条件的主张，法院不予支持。至于张槎经联社、上会经济社认为，广东省人民政府于1990年5月16日发布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定，在张槎经联社、上会经济社章程并未规定陈群甜的情形属于应当予以配股的情况下，陈群甜于1996年12月9日迁出张槎经联社、上会经济社处时便不具有股东成员资格。该主张缺乏理据，法院不予采纳。需要指出的是，张槎街道办在《行政处理决定书》中责令张槎经联社、上会经济社对陈群甜的集体经济组织成员资格和福利待遇进行确认，陈群甜自决定书作出之日起享受股份分配的处理欠妥。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，张槎街道办具有保护公民合法财产以及对农村集体经济组织进行监督的职权，应在行政处理决定中直接对陈群甜的成员资格予以确认。张槎街道办作出的被诉行政处理决定，决定由张槎经联社、上会经济社对陈群甜的集体经济组织成员资格进行确认，处理上存在瑕疵，予以指正。另外，关于陈群甜的股份分配起算时间问题，一般情况下，乡镇人民政府对集体经济组织成员资格问题作出行政处理决定，是对陈群甜目前是否具有张槎经联社、上会经济社农村集体经济组织成员身份予以认定，并不具有溯及既往的效力。但陈群甜已于2017年9月27日向张槎街道办提出申请，要求张槎街道办确认其享有张槎村农村集体经济组织原始股东的资格，维护自身合法权益。因张槎街道办于2017年11月23日作出禅张街行决〔2017〕第17号《行政处理决定书》，决定对陈群甜的申请不予支持，而该决定被一、二审法院判决所撤销，张槎街道办经重新调查再次于2018年9月18日对陈群甜2017年的申请作出《行政处理决定书》，但陈群甜的合法权益不应因张槎街道办的违法行为而受到损害，因此从案件实际出发，陈群甜的股份分配享受时间应自张槎街道办就陈群甜的申请第一次作出行政处理决定之日即2017年11月23日起计算。张槎街道办在《行政处理决定书》中决定陈群甜自决定书作出之日起享有股份分配有误，亦予以指正。综上，张槎经联社、上会经济社请求撤销张槎街道办作出的《行政处理决定书》没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张槎经联社、上会经济社的诉讼请求；案件受理费50元，由张槎经联社、上会经济社共同负担。上诉人张槎经联社、上会经济社上诉称，一、一审法院适用现行的法律法规，调整上诉人过去的行为是错误的，违反“法不溯及既往”的原则。1.判断原审第三人陈群甜在第一次界定股东时是否应当具备股东资格，应当适用当年有效的法律法规。在2006年10月1日前，处理农村经济社成员身份问题应当适用《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》。根据该规定，在2006年10月以前，县级以上人民政府的规定不能作为认定经济社（经联社）股东资格的依据。同时，按照《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定，户口迁出，不具备经济社成员身份是原则。上诉人股权固化时间是2005年12月，在此之前，股权是变动的。原审第三人于1996年12月9日将户口从上诉人所在村迁出，户口性质为非农业户。按照当时生效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》的规定，原审第三人不应当具备成员资格。2.即使按照新的法规，根据上诉人在2006年表决通过的新章程规定，原审第三人的情况也不符合配股条件。《2006年章程》第九条规定“在第一次界定股东前（1993年1月1日前），已经出嫁（含离婚），当时户口在本村至2005年12月31日止未迁移本村的外嫁女”，属于配股对象。原审第三人在1996年12月将户口从原村迁出，显然不符合章程规定配股的条件。二、一审法院对禅发〔2003〕57号文的适用及理解是错误的。1.当年有效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》尚未规定地方政府文件可以作为认定社员资格的依据。而禅发〔2003〕57号文只是禅城区政府探索农村股份合作制改革的指导意见，并不属于规范性文件。一审法院直接适用该文件作为认定原审第三人具备股东资格的依据，显然是错误的。2.禅发〔2003〕57号文第三条第一款规定中“当时其户口仍然留在本村”应当解释为，户口未迁出的持续状态，也即户口从第一次界定股东资格至颁布该文件时，户口一直未迁出的持续性状态。若是将禅发〔2003〕57号文的上述规定理解为户口只需1993年第一次界定股东资格那一年未迁出，作为具备股东资格的依据，显然和当年有效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条的规定相抵触，也有违股权固化的政策精神。综上，原审第三人不具备上诉人股东资格。请求二审法院：撤销原审判决；撤销案涉《行政处理决定书》；本案一、二审诉讼费用由被上诉人张槎街道办承担。被上诉人张槎街道办辩称，一、被上诉人具有作出行政处理决定的职权依据。二、被上诉人作出的案涉《行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第一款、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公室转发》（粤委办（2006）142号文）第二条第（二）项、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第二条、禅发〔2003〕57号文第三条第（一）款第1项的规定，原审第三人陈群甜的户口自出生之日起至1993年第一次界定股东资格时在张槎村，在第一次界定股东资格时，应属于张槎村上会小组集体经济组织成员，应认定其可享有所属集体经济组织的原始股东资格。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人张槎经联社、上会经济社的上诉请求。原审第三人陈群甜述称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人张槎经联社、上会经济社的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。……”根据以上规定，被上诉人张槎街道办作为佛山市禅城区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，具有保护本行政区域内劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的合法财产、保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责。对于原审第三人陈群甜请求确认其享有上诉人张槎经联社、上会经济社集体经济组织股东资格及相应待遇，被上诉人有作出处理决定的职权。被上诉人就原审第三人申请的事项，于2017年11月23日作出禅张街行决〔2017〕第17号《行政处理决定书》，该决定书被人民法院依法撤销后，被上诉人调查核实重新作出被诉的《行政处理决定书》并送达当事人，告知复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是：原审第三人陈群甜是否具有上诉人张槎经联社、上会经济社集体经济组织股东资格。本案中，原审第三人陈群甜原系张槎村上会村小组村民，且户口原属农业性质，19XX年结婚并于1996年将户口迁出上会村。各方当事人对上述事实均予以确认。上诉人认为原审第三人在上会经济社第一次界定股东资格时已登记结婚出嫁并在股权固化前将户口迁出，不具备两上诉人的原始股东资格。经查，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”禅发〔2003〕57号文规定：“各村在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时户口仍然留在本村的‘外嫁女’，从本文颁发之日的当年起享有股东资格和股份分配”。而张槎村两级经济组织于2006年修订的《2006年章程》第九条第（三）项将享有股东资格的“外嫁女”的条件限缩为“在第一次界定股东资格前（1993年1月1日前）已经出嫁（含离婚），当时其户口在本村至2005年12月31日止未迁移本村的‘出嫁女’；......”，违背了上述禅发〔2003〕57号文的规定。禅发〔2003〕57号文是佛山市禅城区人民政府针对农村集体经济组织成员中妇女成员的资格认定、合法权益保护等问题发布的规范性文件，属于县级人民政府的规范性文件，在佛山市禅城区范围内具有效力。当县级人民政府的规范性文件与《2006年章程》的相关规定不一致时，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，应当优先适用规范性文件的规定。据此，依照禅发〔2003〕57号文的规定，原审第三人因在上会村1993年第一次界定股东资格时持有当地户口，应当享有上诉人张槎经联社、上会经济社的股东资格。被上诉人张槎街道办所作案涉《行政处理决定书》认为原审第三人具有原始股东资格，并依《1993年章程》关于第一次界定股东资格时年龄段配置股权份数享有原始股贰股，有事实及法律依据，本院予以确认。但《行政处理决定书》确认原审第三人应在该决定书作出之日起计算享有股份分配，未考虑到原审第三人提出申请的时间及被上诉人此前所作出的行政处理决定被确认违法而重新作出处理决定对原审第三人权益的影响等实际情况，处理存在瑕疵。虽然一般情况下，乡镇人民政府对集体经济组织成员资格所作的行政处理决定，并不具有溯及既往的效力。但本案中，原审第三人在2017年9月已就股东资格问题向被上诉人提出处理申请，被上诉人亦于同年作出行政处理决定，但因其行政处理决定被人民法院生效判决予以撤销而于2018年9月重新作出案涉《行政处理决定书》。若原审第三人的股份分配《行政处理决定书》作出之日起算，则将造成原审第三人的股份分配因被上诉人违法行为而推迟享有的情形。为此，原审法院从案件实际出发，指出原审第三人的股份分配享有时间应自被上诉人就原审第三人的申请第一次作出行政处理决定之日即2017年11月23日起计算，理据充分，指正正确，本院予以维持。此外，被上诉人在案涉《行政处理决定书》决定原审第三人具有两上诉人的股东资格，并责令两上诉人在指定期限内对原审第三人的股东资格予以确认。虽然未采取直接对原审第三人股东资格予以确认更为高效、便利的处理方式，但未给原审第三人的权利义务造成任何影响，仅属于行政机关处理方式的自主选择，原审判决认为此做法存在瑕疵并予以指正不妥，本院予以纠正。上诉人张槎经联社、上会经济社提出，当年有效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”根据以上规定，原审第三人陈群甜于1996年12月户口迁出上诉人处，其不应当具备经济社股东资格。经查，原审第三人属于上诉人的村民，户籍在第一次界定股东资格时在上诉人处，符合以上规定享有股东的条件。同时，《1993年章程》的第九条规定：“从实行合作经济股份制起，按第七条所核定的有权享受股东资格的人员，均作为今后长期有权享受股东资格（包括今后因故死亡、结婚户口迁出，出国出境、招工招干、毕业分配、部队转业、农转非等户籍关系迁出的人员）……”根据以上章程规定，上诉人的经济社股东资格取得后长期享有并不因结婚户口迁出等原因而取消。综上所述，即使如上诉人所主张的依据当年施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，原审第三人亦应享有股东资格，且不因户口迁出取消。上诉人的以上主张缺乏理据，本院不予支持。上诉人还提出，禅发〔2003〕57号文中“当时其户口留在本村的”是指户口从第一次界定股东资格至该文颁布时，均未迁出。以上主张系上诉人对规范性文件的错误理解，本院不予支持。上诉人又提出，应适用其《2016年章程》第九条第（三）项对原审第三人股东资格不予确认。如上文所述，以上章程规定与地方政府规章相悖，不作为判定原审第三人是否具有股东资料的依据。故上诉人的该主张，理据不足，本院不予支持。综上，原审判决驳回上诉人张槎经联社、上会经济社的诉讼请求，处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人佛山市禅城区张槎街道张槎股份合作经济联合社、佛山市禅城区张槎街道张槎上会股份合作经济社各负担25元。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 何丽容二〇一九年十月二十二日书记员 黄 妍