西 安 铁 路 运 输 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初1872号 原告余清瑞，男，1946年1月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人余锦琦，男，1976年11月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX7，汉族，住西安市雁塔区，系原告余清瑞之子。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地陕西省西安市高新区。法定代表人杨仁华，主任。委托代理人张海强，该单位工作人员。委托代理人李凯，陕西洪振律师事务所律师，原告余清瑞诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告高新管委会邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。原告余清瑞的委托代理人余锦琦，被告高新管委会的委托代理人张海强、李凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年XX月XX日，被告高新管委会组织相关人员拆除了原告余清瑞位于西安市XX路XX路XX社区XX号楼XX单元的违法建筑物。2018年9月12日，被告高新管委会向原告余清瑞作出西高新强拆字高新违建（2018）第332号《行政强制拆除决定书》，决定书内容：本机关决定强制拆除你（单位）位于西安市XX路XX路XX社区XX号楼XX单元的违法建筑物。同时告知原告余清瑞可在本决定书送达之日起六十日内申请行政复议，也可以在六个月内提起行政诉讼。原告余清瑞诉称，其房屋位于西安市雁塔区XX社区XX号楼XX单元。2018年9月12日，被告高新管委会向原告余清瑞作出了西高新强拆字高新违建（2018）第332号《行政强制拆除决定书》。从2018年XX月XX日开始，被告高新管委会组织人员拆除了原告余清瑞房屋的加建部分。原告余清瑞认为被告高新管委会强拆其房屋的行为违法，理由如下：一、被告高新管委会没有强拆其房屋的法定职权；二、被告高新管委会强拆其房屋实体违法；三、被告高新管委会强拆其房屋的程序违法；四、被告高新管委会强拆其房屋没有任何法律依据。请求：1.依法判决确认被告高新管委会于2018年XX月XX日强拆原告余清瑞位于西安市雁塔区XX社区XX号楼XX单元房屋的行为违法；2.被告高新管委会承担本案诉讼费用。原告余清瑞向本院提交了以下证据：1. 西高新强拆字高新违建（2018）第332号《行政强制拆除决定书》；2.照片。证明原告余清瑞与本案有利害关系。被告高新管委会辩称，一、根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”、《西安市XX乡规划条例》第七十一条“城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行”，根据上述规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另根据《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条：……强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定，被告高新管委会具有作出《行政强制拆除决定书》并责成有关部门进行强制拆除的相应职权。二、原告余清瑞未经规划部门审批加盖房屋的行为违反了我国法律及规章的规定，其加盖的房屋属于违法建设。原告余清瑞称强拆其房屋实体违法与事实不符。2007年，XX村XX村被依法征收拆迁，政府相关部门在统一设计规划的前提下，为该村包括原告余清瑞在内的近千户村民按照每户一栋独立三层（每层约120㎡）标准进行回迁安置，且均已获得了相应的补偿。但原告余清瑞在其独立三层房屋的基础上又加盖了多层房屋。根据我国《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条 “在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”、《西安市XX乡规划条例》第四十条“在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证。另根据《西安市产业片区规划范围图》对城市规划区的划定，原告余清瑞所加盖的违法建设也位于城市规划区范围内。2018年5月15日，西安市规划局高新分局根据市规罚（2017）50号《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》规定的职权，依法作出了西高规函（2018）6、87、129号《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》，明确认定了原告余清瑞加盖的房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑物，要求西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）依法拆除，经市城管局现场核查后情况属实，并对现场进行了勘验、拍照，制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》，固定了上述事实证据。综上，法律规定加建房屋需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告余清瑞加建房屋未办理任何审批手续的事实清楚，证据确凿充分，其行为违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产安全于不顾，其行为属于违法行为。三、被告高新管委会作出《行政强制拆除决定书》程序合法。（一）市城管局对原告余清瑞作出的行政处罚，具备相应职权、认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，执法程序合法。1.市城管局依据《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条第（二）项、2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告余清瑞的违建行为具有处罚、拆除等具体执法工作。2.市城管局对原告余清瑞进行行政处罚的程序合法有效。市城管局在对违建现场进行勘验、拍照后制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》、送达了《责令停止行政违法行为通知书》，因原告余清瑞未停止违法行为，市城管局又向原告余清瑞作出《行政处罚预先告知书》，在原告余清瑞拒绝履行的情况下，又作出《行政处罚决定书》，在原告余清瑞拒绝履行的情况下，继续作出《催告通知书》，经市城管局催告，原告余清瑞仍不履行《行政处罚决定书》所确定的义务。（二）市城管局催告后，在原告余清瑞既没有履行确定义务也没有陈述和申辩的情况下，2018年9月12日，被告高新管委会依法向原告余清瑞作出并送达了《行政强制拆除决定书》。被告高新管委会依据市城管局作出的《行政处罚决定书》、《催告通知书》所作出的《行政强制拆除决定书》合法有效。（三）被告高新管委会责成有关部门对违法建筑实施强拆，符合法律的规定。针对甘家寨的违法建设问题，被告高新管委会已经按《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定在2018年8月23日（强制拆除前），即组织市城管局对甘家寨违法建设的行为发布了《关于全面拆除违法建设项目的联合通告》，通告明确未取得规划许可证的建设行为均属违法建设，限期自拆，否则政府将予以强制拆除。法律并未规定行政相对人对公告有任何救济权利，公告仅仅是强制拆除前的一个形式上的程序。另被告高新管委会在作出《行政强制拆除决定书》前已向包括原告余清瑞在内的每一位违建人作出并送达了《催告通知书》，明确告知并督促其履行义务。在强制拆除前，市城管局已向原告余清瑞作出并送达了诸多法律文书，但原告余清瑞均未行使陈述和申辩权。被告高新管委会根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定，责成市城管局依法强制拆除符合法律规定。四、原告余清瑞在起诉状中自认，其加盖的房屋是从2018年XX月XX日开始被强制拆除。那么自拆除事实发生时至其起诉时，已经超过六个月的起诉期限，故本案原告余清瑞的起诉已经超过法定的起诉期限，应依法裁定驳回原告余清瑞的起诉。被告高新管委会向本院了提交以下证据：第一组证据：1.《西安市产业片区规划范围图》；证明：1.西安市雁塔区甘家寨社区位于西安市城市规划区范围内，依法应当受《中华人民共和国XX乡规划法》关于城市规划区的相关法律规定调整；2.西安市规划局高新分局有权对被告高新管委会管辖范围内的甘家寨社区的房屋加盖情况作出是否属于违法建设的认定。第二组证据：2. 西高规函（2018）6、87、129号《西安市规划局高新分局关于甘家寨社区违法建设认定的函》；证明：1.原告余清瑞未取得建设工程规划许可证，其在其房屋上加盖房屋的行为属于行政违法行为，其加盖的建筑属于违法建设；2、原告余清瑞加盖的违法建设无法采取改正措施消除影响，必须予以拆除；3、市城管局依法有职权对原告余清瑞违法加盖行为进行查处，并且依据规划部门的违法建设认定，责令原告余清瑞停止建设后予以拆除。第三组证据:3.《行政处罚决定书》；4.《催告通知书》及送达回证、照片；5.《行政强制拆除决定书》及送达回证、照片；6.《联合通告》；7.《两委会通告》；证明：1.市城管局对原告余清瑞违法建设的案件调查事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，查处程序合法，处罚限度合理，行政处罚合法有效；2.市城管局执法人员根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，在原告余清瑞拒绝签收法律文书的情况下，由见证人见证将相关法律文书留置于原告余清瑞的住所，并采取拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效；3.被告高新管委会依据市城管局的调查结果及处罚决定，作出的《行政强制拆除决定书》，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，限度合理，拆除决定合法有效。第四组证据：8.《西安市人民政府关于印发市级部门行政职权目录的通知》；9.《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》；10.《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》。证明：市城管局有权依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》规定，对原告余清瑞的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告高新管委会依据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》、《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的规定，有职权对违法建设组织实施强制拆除，被告高新管委的行政行为没有超越法律规定的权限。经庭审质证，被告高新管委会对原告余清瑞提交的证据1的真实性、证明目的无异议；对证据2的真实性认可，证明目的不认可。认为该证据能证明原告余清瑞违法加盖的行为，不能证明被告高新管委会违法强拆原告余清瑞的房屋。原告余清瑞对被告高新管委会提交的证据1的真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议；被告高新管委会并非规划主管部门，无权出具规划范围图。该图只是西安市产业片区规划范围图，并不是城市规划区范围图，它仅是产业分布的划分，也无法证明原告余清瑞的房屋位于城市规划区内，备注说明第5条中的“产业共建区”不能等同于“城市规划区”。因此也就不能证明被告高新管委会具有法定职权。对提交证据2的合法性、证明目的不认可。理由：1.高新区规划分局本身不具备独立的行政主体资格，依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定，具有法定职权的只有县XX乡规划主管部门，即必须是具有行政主体资格的行政机关；2.高新分局未经实地查勘，入户检查，被告高新管委会也未提供其他检查及测绘的相关证据，认定函某某认定额总建筑面积104280平方米没有事实根据。对证据3的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。理由：处罚之前未书面告知处罚的事实理由和依据，未告知陈述权和申辩权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条的规定。处罚决定没有送达回证，并未生效。处罚决定后面的告知陈述申辩权，是处罚时的告知，不属于处罚之前的告知，不符合法律规定。对证据4的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。催告书送达方式不合法，没有直接送达而是采取留置送达。对证据5的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。理由：1.依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四至四十四条的规定，作出处罚决定、催告履行、强制拆除决定的行政主体，应当是同一个行政机关，本案中，从被告高新管委会提交的证据来看，作出处罚决定、进行催告的机关是市城管局，那么作出强制执行决定也应当由市城管局作出，被告高新区管委会无权以自己的名义作出强制执行决定；2.送达程序不合法，作出强制执行决定的是被告高新管委会，但送达回证中的盖章单位却是市城管局，二者不一致。对证据6-7的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关应当在作出强制执行决定后，进行公告。被告高新管委会作出强制执行决定的时间是2018年9月12日，但公告的时间却是2018年8月23日，在没有做出最终决定强制拆除原告余清瑞房屋的情况下，做出公告，显然违反了上述法律规定。本院对上述证据认证如下：原告余清瑞提交的所有证据，被告高新管委会对其真实性均无异议，且证据来源合法，与本案具有关联性，故对真实性予以确认。被告高新管委会提交的所有证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，对其真实性予以确认。经审理查明，原告余清瑞系西安市雁塔区XX社区XX号楼XX单元的业主，原告余清瑞在其房屋上加建房屋时，未办理《建设工程规划许可证》。2018年7月13日，西安市规划局高新分局向西安市城市管理综合行政执法局高新分局作出西高规函（2018）87号《关于甘家寨社区新增违法建设认定的函》，该函称在位于科技四路北侧，科技二路南侧，白沙路西侧，甘家寨社区东西两区XX楼顶加盖行为（三层以上均为加盖部分），共计78户，建筑面积约24240㎡，上述建筑均未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设；建议责令停止违法建设，予以拆除。所附《甘家寨社区新增违法加盖统计表》中含有原告余清瑞位于XX社区XX号楼XX单元四层在建480㎡的房屋。为此，甘家寨社区两委会于2018年8月13日作出通告，2018年8月23日西安高新技术产业开发区城市管理局等12家单位联合作出《关于全面拆除违法建设的联合通告》。2018年8月24日，市XX城管执罚字高新违建（2018）第332号《行政处罚决定书》，内容为：责令原告余清瑞于该决定书送达之日起三日内自行拆除违法建筑物……如不服本决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉”。2018年8月28日，市XX城管强催告字高新违建（2018）第332号《催告通知书》，内容为：限原告余清瑞三日内限期拆除，如有异议可以在接到催告书之日起三日内提出陈述申辩，逾期不履行处罚决定且无正当理由的，市城管局将作出强制执行决定。因原告余清瑞未履行拆除义务，被告高新管委会于2018年9月12日向原告余清瑞作出并于同日留置送达了西高新强拆字高新违建（2018）第332号《行政强制拆除决定书》，决定强制拆除原告余清瑞位于西安市XX社区XX号楼XX单元的违法建筑物。2018年XX月XX日，被告高新管委会组织相关单位强行拆除了原告余清瑞所加盖的建筑物，原告余清瑞不服该强拆行为，向本院提起诉讼。 另查明，原告余清瑞在提起本案诉讼前，对上述《行政处罚决定书》、《行政强制拆除决定书》均未提起任何诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告余清瑞的起诉是否超过法定起诉期限；二、被告高新管委会强制拆除行为是否合法。关于焦点一，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，被告高新管委会在实施强拆行为时没有向原告余清瑞告知起诉期限，起诉期限应从原告余清瑞知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案强制拆除行为原告余清瑞诉称发生于2018年XX月XX日，被告高新管委会虽对此有异议，但未提交相关证据证明，故强拆时间应以原告余清瑞诉称时间为准，而原告余清瑞于2019年5月13日向本院提起诉讼，并未超过上述法定起诉期限，故对被告高新管委会关于原告余清瑞起诉超过法定起诉期限的辩称依法不予采信。关于焦点二，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”同时，依据《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》，强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，被告高新管委会作为西安市人民政府的派出机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有实施强制拆除行为的法定职权。行政机关应当严格按照法定程序实施行政行为，即使对违法建筑有强制拆除的权利，亦要严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，被告高新管委会虽提供了《联合通告》及《两委会通告》，但两份通告的落款时间均在强制执行决定作出前；从内容上看，两份通告与上述规定的强制拆除公告无关，本案被告高新管委会在强拆过程中未依法进行公告，属程序违法。另该条法律规定只有当事人在法定期限内不诉讼、不复议、又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。被告高新管委会在原告余清瑞诉讼期限未届满的情况下即将原告余清瑞房屋强制拆除完毕，该拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，被告高新管委会强制拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，因涉案房屋已被拆除，该强制拆除行为已不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告高新管委会于2018年XX月XX日强制拆除原告余清瑞在西安市XX社区XX号楼XX单元的房屋上加盖建筑物的行为违法。案件受理费50元，由被告高新管委会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审    判    长   冯  悦审    判    员   胡海军人 民 陪 审 员   肖恒有 二〇一九年九月二十九日 书    记   员   郭  晗         附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。1