山东省德州市德城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1402行初69号原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司,地址山东省德州市经济技术开发区北园路(晶华路与大学路十字路口向东300米路南)。法定代表人杨伟，董事长。委托代理人王攀峰，男，汉族，1985年7月6日出生，住址山东省德州市德城区，系公司员工。委托代理人刘雪晶，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告水利部海委漳卫南运河德城河务局,地址山东省德州市德城区德兴中大道28号。法定代表人蔡吉军，局长。委托代理人魏金辉，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。委托代理人申福成，山东众成清泰（德州）律师事务所实习律师。原告德州华翔汽车驾驶员培训有限公司（以下简称华翔驾校）诉被告水利部海委漳卫南运河德城河务局（以下简称德城河务局）水事行政命令案，2019年5月5日向本院提起行政诉讼，本院2019年5月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案，原告委托代理人王攀峰、刘雪晶，被告出庭负责人蔡吉军及其委托代理人魏金辉、申福成到庭参加诉讼。现已审理终结。被告2019年4月4日作出并向原告送达（（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行政通知书》，改正内容“你（单位）于2019年4月5日前改正，拆除建筑物模拟隧道、铁丝网护栏、标杆，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担。”原告诉称，诉讼请求:一、请求依法撤销被告于2019年4月4日针对原告作出的（（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行政通知书》；二、本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告依法租赁位于德州经济技术开发区××路××北东岩河堤内国有划拨土地非耕地200亩，按照土地租赁合同合法进行驾校经营。2019年4月4日，被告向原告送达了（（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行为通知书》，责令原告限期拆除位于德州经济技术开发区××北东岩河堤内的驾校训练场地，逾期不拆，则强制拆除。原告认为，被告作出涉案通知书之前并未进行调查、询问及取证等环节，亦未听取原告的陈述与申辩，其作出涉案通知的行为无事实依据，严重侵害了原告合法权益，实体及程序皆违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，提起行政诉讼，望法院依法支持原告诉讼请求。原告举证及证明内容：证据一、营业执照及法定代表人身份证明，原告与被告签订的《土地资源承包经营合同》,原告与齐桥村委会、芦庄村委会签订的《土地租赁合同》两份及德国用2005第185号土地证。以上证据证明原告具有行政诉讼主体资格，合法使用涉案承包土地，与本案具有利害关系。证据二、统一社会信用代码网查截图，证明被告具有行政主体资格。证据三、（（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行为通知书》，证明被告在无任何依据情况下向原告作出并下达涉案通知，未进行调查，未按照法定程序，明显违法。被告辩称，一、被告作出的（漳德城）责改字[2019]10号《责令改正水事违法行为通知书》属于行政命令，该行为不具有可诉性。首先，涉案行政行为系被告发现原告未经法定程序，在减河右岸桩号27+300河道管理范围内建设了模拟隧道、铁丝网护栏、标杆等建筑物的违法行为后，要求原告限期自行改正在河道管理范围内建设违法建筑物的违法行为的行政命令。其次，涉案行政行为既不是行政处罚，也不是行政强制，该通知并非惩罚性措施，也未对原告权利进行限制和剥夺，该通知因未影响原告权利义务从而不具有可诉性。第三，根据《行政处罚法》第二十三条规定，责令改正通知书是行政机关作出行政处罚行为的前置性、程序性、阶段性行为，不是一个完整的、结论性的行政行为，本身不具有作出实体内容的后果。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。该通知不具有可诉性。二、被告作出（漳德城）责改字[2019]10号《责令改正水事违法行为通知书》有事实和法律依据，程序合法。首先，针对涉案行为，被告依法进行了调查并制作了《水事违法案件调查笔录》，根据调查的事实，证明原告未经法定程序，在减河右岸桩号27+300河道管理范围内建设了模拟隧道、铁丝网护栏、标杆等建筑物。其次，《防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。《水法》第三十七条第二款也做了相同规定。原告上述行为违反了法律规定，其所建设的模拟隧道、铁丝网护栏、标杆等建筑物属于违法建筑。第三，《水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”。被告依据上述法律规定于2019年4月4日向原告下达了（漳德城）责改字[2019]10号《责令改正水事违法行为通知书》，要求原告限期自行改正违法在河道管理范围内建设违法建筑的行为。综上，请求驳回原告起诉。被告举证及证明内容，证据一《水事违法案件调查笔录》，证明：1、根据调查笔录调查的案件事实，原告未经法定程序，在减河右岸桩号27+300河道管理范围内建设了模拟隧道、铁丝网护栏、标杆等建筑物有事实依据。该行为违反了《防洪法》第二十二条第二款和《水法》第三十七条第二款规定，系违法建筑。2、被告在作出《责令改正水事违法行为通知书》时依法进行了调查并制作了调查笔录，程序合法。证据二（漳德城）责改字[2019]10号《责令改正水事违法行为通知书》，证明：1、被告根据调查笔录调查的案件事实并依照《水法》第六十五条规定作出责令改正水事违法行为通知有事实和法律依据，程序合法。2、该通知要求原告限期自行改正违法在河道管理范围内建设违法建筑物的违法行为，未对原告的权利义务产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。原告对被告证据的质证意见，对证据一的三性及证明目的不认可，未提供调查人员执法证件，无法确定该证据是否由具有职权的执法人员作出，并且原告认为被告所提供的证据一不是完整的证据，该证据存在造假可能，前后两页纸材质不同、格式不同，与原告庭前所拿到的复印件无法看出是一致的，该证据的真实性不予认可，合法性不予认可，该证据形成时间显示是2015年6月30日，而本案涉案行政行为作出时间是2019年4月4日，且该笔录针对的是原告未经被告同意使用其享有权利的土地进行的，而本案涉及的责令改正通知书是针对原告取得合法土地使用权的情况下，被告认为原告的建筑物等不合法作出的，由此可以证明，该笔录并非针对本案所诉的行政行为进行的前置调查，与本案无关，亦无法证明涉案行政行为合法。证据2属于本案被诉行政行为，不属于证据，对其违法之处，原告在辩论阶段进行陈述。被告提供的证据二与向原告送达的文书内容不符。原告收到的通知书受送达单位处是空白的，而被告当庭提交的证据上受送达人的名字是杨伟，这明显属于被告未查清案件事实。本案有关建筑物由原告建设使用，杨伟只是原告的法定代表人，原告具有独立法人资质，在庭前原告并未收到被告的送达回证，其证据中也没有列明该证据。原告认为根据《行政诉讼法》第六十七条规定，该证据属于非法定时间提交的证据，不能作为被告作出行政行为合法的依据，原告不予质证。被告对原告举出证据的质证意见，证据一：1、该证据不能达到原告的证明目的。根据《防洪法》第二十二条第二款和《水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。原告在河道管理区建设驾驶训练场地的行为属于违法行为，原告并非合法使用涉案土地。2、原告签订的承包合同不能对抗法律的强制性规定，原告提交的承包合同与本案没有关联性。3、原告不是涉案土地的合法使用权人，被告为涉案土地的合法使用权人。对证据二没有异议。对证据三真实性没有异议，认可向原告送达的文书没有填写被通知人，该证据不能达到原告的证明目的，理由如下：首先，2015年6月30日被告对原告在河道管理区建设驾驶训练场地的行为进行了调查，依法制作了《水事违法案件调查笔录》，该笔录记载了原告存在未经依法批准在河道管理区建设驾驶训练场地的行为，被告作出《责令改正水事违法行为通知书》有事实依据。其次，原告的上述行为违反了《防洪法》第二十二条第二款和《水法》第三十七条第二款规定，原告建设的驾校训练场地建筑物是违法建筑。且《水法》第六十五条规定了被告对于影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动，具有责令停止违法行为的职权，故被告作出《责令改正水事违法行为通知书》有法律依据。第三，被告作出的《责令改正水事违法行为通知书》仅是针对发现的原告违法行为，要求原告停止违法行为，消除不良后果，恢复原状的行政命令，不对原告的权利义务产生影响，不会侵害原告权益。本院对双方举出的证据认定如下：原告提交证据一能够证明其与被诉行为有利害关系。证据二能够证明被告资格，证据三系本案审查客体，不作为证据。被告提交的证据一调查笔录系2015年6月所作，此后原、被告双方签订了租赁合同，涉案通知系2019年作出，被告针对此调查的结果所作的决定应为签订租赁合同这一行为，并非本案涉诉通知行为，不能单独作为作出涉诉通知行为的证据。被告证据二系本案审查客体，不作为证据。经审理查明，2005年11月12日水利部海委漳卫南运河德城河务局取得德国用（2005）第185号土地使用权证，地号207-1-381，地类（用途）河流水面、水工建筑用地，使用权类型划拨，面积744，634㎡。2015年6月30日被告对原告进行调查，查明原告未经批准在减河右岸桩号27+300-28+800滩地内建设混凝土路面。2016年1月1日，原告与水利部海委漳卫南运河德城河务局签订《土地资源承包经营合同》租赁位于德州经济技术开发区××河右岸××、××村临河滩地桩号27+300-28+800，滩地全长1500米，共计200亩进行驾校经营。2019年4月4日，被告作出（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行为通知书》，被通知人处为空白，载明内容，“经查，你（单位）在减河右岸公里桩号27+300河道管理范围内建设的建筑物、模拟隧道、铁丝网护栏、标杆（的行为），违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国防洪法》第五十六条，《中华人民共和国水法》第六十五条规定，责令你（单位）于2019年4月5日前改正。改正内容（措施）：你（单位）于2019年4月5日前改正，拆除建筑物模拟隧道、铁丝网护栏、标杆，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由你（单位）负担。”原告不服，据此起诉。本院认为，涉案责令改正水事违法行为通知的内容为当事人设定了限期自行拆除等义务，应认定该通知对当事人的权利义务产生实际影响，具有可诉性，当事人可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。依上述规定，被告依法具有对在河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物作出责令限期拆除并强行拆除的职权。本案经查明原告所建建筑物、模拟隧道等在河道管理范围内，被告有权责令原告改正，限期拆除。但是被告启动行政执法程序应当遵从法定办结期限，被告2015年对原告进行调查，2019年作出通知行政行为，不符合《山东省行政程序规定》第九十三条第三款“行政机关应当自程序启动之日起60日内办结”的规定。且被告作出行政执法文书没有载明被通知人这一基本要素，也没有提交送达行政执法文书的送达回证，不符合《山东省行政程序规定》第八十五条规定的行政执法文书应当载明当事人基本情况和第九十六条送达行政执法文书应当有送达回证的规定。在适用法律上，《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第五十五条规定，违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的……。由此可见，违反本法二十二条第二款的，应适用本法第五十五条规定进行处罚，然而被告认定原告行为违反本法二十二条第二款，却适用本法第五十六条规定责令原告改正，第五十六条是对违反本法第十五条第二款、第二十三条规定的处罚适用的条文，适用法律条文不正确。因涉案建筑物、构筑物等已拆除，故确认被告通知行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告水利部海委漳卫南运河德城河务局2019年4月4日对原告作出的（（漳德城）责改字[2019]第10号）《责令改正水事违法行政通知书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  王艳丽人民陪审员  祖淑芳人民陪审员  左维新二〇一九年十月十四日书 记 员  杨瑞雪书 记 员  赵方圆