广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终539号上诉人（原审原告）佛山市顺德区明景糖尿病医院。法定代表人郑永健，董事长。委托代理人曾宪春，广东沛宇律师事务所律师。委托代理人陈婉莹，广东沛宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区城市管理和综合执法局。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人陈展豪，该局工作人员。委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。上诉人佛山市顺德区明景糖尿病医院（以下简称“明景医院”）因诉被上诉人佛山市顺德区城市管理和综合执法局（以下简称“顺德区城管局”）规划行政执行一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实：明景医院未取得《建设工程规划许可证》在位于佛山市顺德区****顺峰山旅游区的经营场所进行加建，用于医院的医疗场所及配套设施，加建部分总建筑面积为3732.43平方米。经佛山市顺德区发展规划和统计局核查，明景医院加建的建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。经调查，原佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称“原顺德环运局”）于2017年6月30日作出《责令改正（停止）违法行为通知书》，责令明景医院立即停止违法行为，并在2017年8月1日前自行拆除违法加建的建（构）筑物。2017年11月22日，原顺德环运局就明景医院的上述违法行为进行集体讨论，并于同年11月29日作出粤顺管良罚[2017]第A00116号《行政处罚告知书》，告知明景医院拟处罚事项和陈述、申辩权利。该告知书于同日送达给明景医院。2017年12月1日，明景医院向原顺德环运局提交《关于明景医院违建的申辩和请求》。原顺德环运局认为明景医院提出的暂缓处理意见，理由不充分，不予采纳。2018年1月12日，原顺德环运局作出粤顺管良罚[2017]第A00116号《行政处罚决定书》，决定拆除明景医院在佛山市顺德区****顺峰山旅游区内加建的总建筑面积为3732.43平方米的砖混结构及钢结构建构（筑）物。该决定书于同年1月15日送达给明景医院。因明景医院逾期未履行《行政处罚决定书》，原顺德环运局于2018年7月3日作出粤顺管良罚[2017]第A00116号《催告书》，催告明景医院在收到催告书之日起15日内必须拆除位于佛山市顺德区****顺峰山旅游区内加建的总建筑面积为3732.43平方米砖混结构及钢结构建构（筑）物，并告知明景医院如逾期不进行陈述申辩，又不履行处罚决定，将依法强制执行。该催告书于同年7月3日送达给明景医院。2018年7月28日，原顺德环运局作出《限期拆除公告》，限明景医院在公告公布之日起15日内自行拆除违法加建总建筑面积为3732.43平方米的砖混结构及钢结构建（构）筑物，逾期不履行，将依法强制执行。该公告于同日张贴于明景医院位于佛山市顺德区****顺峰山旅游区的经营场所。2018年8月13日，原顺德环运局作出《行政强制执行决定书》，以明景医院未履行粤顺管良罚[2017]第A00116号《行政处罚决定书》和《催告书》确定的义务为由，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，决定自决定书送达生效之日起六个月后依法强制拆除明景医院在佛山市顺德区****顺峰山旅游区内加建的总建筑面积为3732.43平方米的砖混结构及钢结构建（构）筑物。并于同年8月15日送达给明景医院。另查明，明景医院未对粤顺管良罚[2017]第A00116号《行政处罚决定书》申请行政复议和提起行政诉讼。再查明，因佛山市顺德区机构改革，原顺德环运局行使的城市管理综合执法权改由佛山市顺德区城市管理和综合执法局行使。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第二章主要职责中（十八）规定：“集中行使下列行政处罚权：……6.行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”顺府复〔2012〕6号《关于同意授权区环境运输和城市管理局查处违法建筑和强制执行的批复》规定：“一、同意由区环境运输和城市管理局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对经责令后当事人仍不停止建设或逾期不拆除违法建筑物的，依法实施查封施工现场、强制拆除等措施。二、同意由区环境运输和城市管理局根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等依法强制拆除。”据此，原顺德环运局依法具有对明景医院违法行为进行查处并作出《行政强制执行决定》的法定职责。并且，对违章建筑的面积予以测量亦是查处违章建筑的当然之义，故明景医院认为原顺德环运局超越职权作出《行政强制执行决定书》缺乏理据。原顺德环运局于2018年1月12日作出《行政处罚决定书》，在明景医院在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，经催告、公告等程序后，作出《行政强制执行决定书》依法送达，并告知行政复议和诉讼权利，于法有据，程序合法。此外，明景医院认为，《行政强制执行决定书》没有告知明景医院可向原顺德环运局的上一级主管部门申请行政复议，损害了明景医院的合法权益，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定。根据粤府函〔2010〕193号《关于佛山市顺德区行政复议工作有关问题决定的公告》，对佛山市顺德区人民政府工作部门自2010年10月1日起行使相对集中行政处罚权作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，向佛山市顺德区人民政府提出。根据国法函[2000]143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，原顺德环运局作出的《行政强制执行决定书》属于该复函中规定的集中行政处罚权的范围。因此，原顺德环运局在《行政强制执行决定书》告知明景医院向佛山市顺德区人民政府申请行政复议符合上述规定。并且，明景医院亦就《行政强制执行决定书》向一审法院提起行政诉讼，明景医院的权益并未受到实质损害，明景医院以此否认《行政强制执行决定书》的合法性，不予支持。本案中，原顺德环运局执法人员对案涉建筑物的现场调查、对明景医院委托代理人陈某斯的调查询问、湖南省勘察测绘院顺德分院2017年6月29日测绘的《宗地平面图》和佛山市顺德区规划发展和统计局出具的顺规函〔2017〕374号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于顺德区明景糖尿病医院违法建设一案的复函》等证据能相互印证，证实明景医院未取得《建设工程规划许可证》在位于佛山市顺德区****顺峰山旅游区的经营场所进行加建，用于医院的医疗场所及配套设施，加建部分总建筑面积为3732.43平方米，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的事实。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，原顺德环运局作出的《行政处罚决定书》于法有据。明景医院认为，原顺德环运局在陈某斯委托手续不合法的情况下，所作的调查不具有合法性，不能作为证明行政行为合法的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”《中华人民共和国民事诉讼法》第五十九条第三款规定：“侨居在国外的中华人民共和国公民从国外寄交或者托交的授权委托书，必须经中华人民共和国驻该国的使领馆证明；没有使领馆的，由与中华人民共和国有外交关系的第三国驻该国的使领馆证明，再转由中华人民共和国驻该第三国使领馆证明，或者由当地的爱国华侨团体证明。”第二百六十四条规定：“在中华人民共和国领域内没有住所的外国人、无国籍人、外国企业和组织委托中华人民共和国律师或者其他人代理诉讼，从中华人民共和国领域外寄交或者托交的授权委托书，应当经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与该所在国订立的有关条约中规定的证明手续后，才具有效力。”本案中，明景医院为我国境内登记组织，陈某斯为中华人民共和国香港特别行政区居民，明景医院对陈某斯的授权不属于上述规定中需要经使领馆证明或者经公证程序确认的情况。并且，陈某斯作为明景医院的工作人员，经明景医院的授权作为代理人亦符合规定。明景医院的上述主张缺乏理据，不予支持。另外，就本案而言，在原顺德环运局作出《行政处罚决定书》后，明景医院在法定期限内并未申请行政复议或者提起行政诉讼，现明景医院在本案中又提出否认《行政处罚决定书》合法的理由，试图推翻《行政处罚决定书》，有违行政诉讼的起诉期限规定，不予支持。此外，明景医院还主张拆除案涉的违章建筑物将给社会公共利益造成重大损害。明景医院并未就该主张提供证据，应承担举证不能的法律后果，故明景医院的该主张难以成立，不予支持。综上，原顺德环运局作出的《行政强制执行决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。明景医院诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回明景医院的诉讼请求。一审案件受理费50元，由明景医院负担。上诉人明景医院上诉请求：1.撤销原判，改判支持明景医院的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由顺德区城管局承担。事实和理由：1.粤顺管良罚[2017]第A00116号《行政处罚决定书》依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出的“限期拆除”行政处罚决定属于适用法律错误。“限期拆除”属于行政命令，不属于行政处罚，应以行政命令的方式作出。国法秘函[2012]665号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》认为，根据行政处罚法第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第八十六条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。据此，《行政处罚决定书》依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出“限期拆除”的行政处罚决定属于适用法律错误。“限期拆除”属于行政命令，是指行政主体要求行政相对人为或不为一定行为而发出的具有强制力的意思表示，它有别于行政处罚。2.根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。据此，明景医院收到粤顺管良罚[2017]第A00116号《催告书》后，在整个催告期（15日内）都享有陈述和申辩权。但催告书仅给了3日时限，属于适用法律错误，限制了明景医院享有的陈述和申辩权。3.根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，原顺德环运局作出的《限期拆除公告》中，没有告知明景医院在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，属于适用法律错误。4.佛山市顺德区发展规划和统计局在顺规函[2017]374号中认为建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设行为，但该复函中违法建设的建筑面积没有进行统计。违建面积的认定及测量属于佛山市顺德区发展规划和统计局的职权范围，原顺德环运局自行委托湖南省勘察测绘顺德分院进行违建面积的测量，属于超越职权，其作出的违建面积的认定不具有法律效力。5.原顺德环运局在2017年6月30日制作的《调查询问笔录》第三页“我局执法人员于2017年4月28日与湖南省勘察测绘院顺德分院的工作人员到明景医院处对建筑物进行测量……”但原顺德环运局对2017年4月28日的证据收集没有制作笔录，当天的证据收集也没有当事人签名或盖章，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款的规定。6.行政处罚权不同于行政强制执行，国法函[2000]143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》发文于2000年只对集中行政处罚权进行了授权规定，而2012年1月1日起实施《中华人民共和国行政强制法》后，国务院及广东省人民政府并未向顺德区颁布“对强制执行决定不服而申请行政复议的向区人民政府提出”的相关文件。故，粤顺管良罚[2017]第A00116号行政强制执行决定书未全面告知行政相对人救济途径，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，在程序上损害了行政相对人权利救济知情权与权利救济途径。粤顺管良罚[2017]第A00116号行政强制执行决定书未告知明景医院其有权向上一级主管部门申请行政复议，排除了其向上级行主管部门申请行政复议的救济途径，损害了行政相对人的合法权益。被上诉人顺德区城管局答辩称：1.顺德区城管局作出粤顺管良罚[2017]第A00116号行政强制执行决定的程序合法。顺德区城管局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《催告书》《限期拆除公告》《行政强制执行决定书》，均有依法送达，所有法律文书都有告知明景医院给予限期拆除、催告和强制执行的相关事实、理由和依据，以及依法享有的权利。顺德区城管局作出《行政强制执行决定书》通过公告送达给明景医院，该行政强制执行决定根据广东省人民政府粤府函[193]号《关于佛山市顺德区行政复议工作有关问题决议的公告》的内容告知了明景医院对顺德区城管局“行使相对集中行政处罚权作出的行政处罚决定不服而申请行政复议的，向区人民政府提出”，且明景医院在收到强制执行决定书后并未申请行政复议，而是直接提起了本案诉讼，故该权利告知也并未损害其合法权益。明景医院对之前依法送达的所有法律文书均没有提起过复议或诉讼，仅对本案所涉《行政强制执行决定书》直接起诉，明景医院在进入强制执行阶段后，再对此前已经发生法律效力的法律文书提出异议，认为该文书剥夺或限制其陈述申辩及复议诉讼权利，既与事实不符也没有相应的法律依据。2.顺德区城管局具有相关行政职能及职权，作出粤顺管良罚[2017]第A00116号行政强制执行决定认定事实清楚，适用法律正确。顺德区城管局对明景医院作出“限期拆除”决定，系以《行政处罚决定书》的方式作出，但内容实质是“限期拆除”，并相应给予明景医院救济权利。明景医院在收到该《行政处罚决定书》后，并未提起复议或诉讼，在该处罚决定书发生法律效力后，由于该限期拆除决定不应以行政处罚决定方式而应以行政命令方式作出，其主张不应得到支持。3.顺德区城管局委托有资质的第三方对违法建设的建筑物进行测量，以明确违建的具体数量，系查处违法建设的必然程序。明景医院主张测量违法建设面积也属顺德区发展规划和统计局的职权，没有法律依据。综上一审判决认定事实清楚，适用法律正确，明景医院的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院于2002年8月22日发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。经广东省人民政府决定，佛山市顺德区设立佛山市顺德区环境运输和城市管理局相对集中行使行政处罚权，其职能包括“行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”原顺德环运局拥有对城乡规划违法行为进行处罚的行政职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”可见，县级以上地方人民政府是被授予行政强制执行权的主体。又根据佛山市顺德区人民政府顺府复〔2012〕6号《关于同意授权区环境运输和城市管理局查处违法建筑和强制执行的批复》，原顺德区环运局为佛山市顺德人民政府授权采取强制拆除违法建设建筑物的行政机关。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”综上，原顺德环运局具有作出本案被诉之《行政强制执行决定书》的行政职权。2019年4月，佛山市顺德区进行机构改革，组建佛山市顺德区城市管理和综合执法局，承继原顺德环运局相关职能。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故，顺德区城管局是本案适格被告。明景医院未取得《建设工程规划许可证》进行工程建设，原顺德环运局于2018年1月12日作出粤顺管良罚[2017]第A00116号《行政处罚决定书》，决定：拆除明景医院在顺德区大良街道顺峰山旅游区内加建的总建筑面积为3732.43平方米的砖混结构及钢结构建（构）筑物，并限令明景医院在收到行政处罚决定书之日起十五日内自觉履行该决定。明景医院在收到该《行政处罚决定书》之后，在法定期限内没有申请行政复议也没有提起行政诉讼，该《行政处罚决定书》已经发生法律效力。该行政处罚决定为独立的行政行为，不属于本案审查范围。对于明景医院针对该《行政处罚决定书》提出的异议，包括：限期拆除不属于行政处罚、原顺德环运局委托其他单位测量违建面积超越职权、原顺德环运局对2017年4月28日的证据收集没有制作笔录等意见，本院不予支持。明景医院收到粤顺管良罚[2017]第A00116号行政处罚决定后，没有履行自行拆除案涉违法建（构）筑物的义务，经原顺德环运局催告，仍未自行拆除违法建（构）筑物。原顺德环运局作出行政强制执行决定认定事实清楚，适用法律正确。原顺德环运局于2018年7月3日作出粤顺管良罚[2017]第A00116号《催告书》，责令明景医院在收到催告书之日起15日内拆除案涉违法建设的建（构）筑物，并告知如逾期不进行陈述申辩，又不履行处罚决定，将依法强制执行。同日将该《催告书》送达给明景医院。2018年7月28日，原顺德环运局作出《限期拆除公告》，张贴于明景医院位于佛山市顺德区****顺峰山旅游区的经营场所，责令明景医院在公告公布之日起15日内自行拆除案涉违法加建的建（构）筑物，逾期不履行，将依法强制执行。2018年8月13日，原顺德环运局作出本案被诉之《行政强制执行决定书》，并于同月15日送达给明景医院。原顺德环运局作出被诉《行政强制执行决定书》符合《中华人民共和国行政强制法》关于“行政机关强制执行程序”的规定，程序合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条要求催告应当有告知当事人依法享有的陈述权和申辩权的内容，对当事人提出陈述、申辩的时间没有限定。粤顺管良罚[2017]第A00116号《催告书》要求明景医院在三日内提出陈述申辩，符合相关规定。明景医院关于原顺德环运局仅给三日时限，属于适用法律错误的意见没有法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的公告属于程序性告知行为，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。该法条中提到的行政复议或者行政诉讼针对的应当是决定拆除违法建筑的行政行为。且，《限期拆除公告》中载有如果明景医院“在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，本机关将依法予以强制拆除”的内容。明景医院关于原顺德环运局作出的《限期拆除公告》没有告知在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，属于适用法律错误的上诉意见不能成立，本院不予支持。相对集中行使行政处罚权的行政机关，拥有作出行政处罚决定的职权，同时拥有与作出行政处罚决定相关的调查取证、依法申请人民法院执行或者依法自行强制执行行政处罚决定的职权。明景医院关于原顺德环运局作出行政强制执行决定不属于其集中行使行政处罚权的职权范围的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。综上所述，原顺德环运局作出的粤顺管良罚[2017]第A00116号行政强制执行决定合法。上诉人明景医院的上诉意见均不能成立。一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人佛山市顺德区明景糖尿病医院负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年十月二十五日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋