江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣07行初174号原告赣州市上犹县黄埠镇黄沙村英稍关口村民小组，住所地：上犹县黄埠镇黄沙村英稍黄沙村关口组。诉讼代表人苏照林，男，汉族，1966年2月16日生，住上犹县，委托代理人杨凯峰，广东华埠律师事务所律师。被告上犹县人民政府，住所地：江西省上犹县东山镇犹江大道16号。法定代表人余业伟，县长。原告赣州市上犹县黄埠镇黄沙村英稍关口村民小组诉被告上犹县人民政府土地行政征收一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告诉称,在未经有权机关批准农用地转用并办理征地审批手续的情况下,被告批准以上犹县土地房屋征收办公室的名义，分别于2018年8月8日、2018年9月30日作出2018第18号和2018第25号两份《土地征收公告》，这两份《土地征收公告》载明系经被告批准，征收包括上坝组、关口组、河坎组和岭下组所有的基本农田、菜地、林地等全部集体农用地在内的土地共1284亩，用于上犹工业园北区扩区建设项目。2018年8月10日，被告批准其内设机构上犹县人民政府办公室印发《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》（上府办发[2018]64号）（以下简称《方案》），该方案载明已经县政府研究同意，自公布之日起实施。随后，该《方案》确定的房屋征收实施单位黄埠镇人民政府进驻英稍实施土地征收工作。被告未经原告同意强制向原告集体内农户银行账户打入征地款、推挖原告圆岭上集体所有的土地。原告认为，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》明确规定征收农用地，应当办理农用地转用手续和征地审批手续。被告超越职权批准征收土地的行政行为，以及超越职权印发的两份《征收公告》的内容、程序、公告主体均违法；征地补偿方案未依法征求被征地集体经济组织和农户意见，也未进行公告，违反法定程序；被告依法应将除地上附着物补偿款外的土地补偿款项支付给原告集体，由原告依法分配，而不应直接支付到原告集体内农户的银行账户；被告未经原告同意强制向原告集体内的农户银行账户打入征地款、推挖原告圆岭上集体所有的土地的的征收土地行为违法。请求：1.依法确认被告未经有权机关批准，超越职权批准征收原告集体所有土地用于上犹县工业园北区扩区建设的行政行为违法，并予以撤销；2.依法撤销被告批准以上犹县土地房屋征收办公室名义于2018年8月8日作出的2018第18号和2018年9月30日作出的2018第25号两份《土地征收公告》；3.依法确认被告批准上犹县人民政府办公室2018年8月10日制定的《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》违法，并予以撤销；4.依法确认被告未经原告同意强制向原告集体内农户银行账户打入征地款、推挖原告圆岭上集体所有的土地行为违法并予以撤销，恢复该土地耕种条件；5.本案诉讼费用由被告承担。被告上犹县人民政府辩称，原告不服答辩人征收其土地用于上犹县工业园北区扩区建设的行政行为，及2018第18号和2018第25号两份《土地征收公告》和《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》等行政行为，已经于2019年4月向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府已依法受理。2019年5月30日，赣州市人民政府下达赣市府复字〔2019〕49号中止复议通知书，决定自2019年5月30日起中止该行政复议案件的审理，并将视情况恢复该案的审理。目前该行政复议案件仍在法定复议期间。现原告又就相同的行政行为向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2018年8月8日，上犹县土地房屋征收办公室作出《上犹县土地房屋征收办公室土地征收公告》（2018第18号），2018年9月30日，上犹县土地房屋征收办公室作出《上犹县土地房屋征收办公室土地征收公告》（2018第25号），公告载明经被告上犹县人民政府批准，拟征收黄埠镇黄沙村上坝、关口、河坎、岭下等组土地及房屋，用于上犹工业园北区扩区建设项目。2018年8月10日，被告批准其内设机构上犹县人民政府办公室印发《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》（上府办发[2018]64号）。2019年4月10日，原告因对被告批准征收土地的行政行为、案涉两份《土地征收公告》及《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》等不服向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府作出赣市府复字〔2019〕49号中止复议通知书，决定自2019年5月30日起中止该行政复议案件的审理。2019年8月13日，原告就上述诉求向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日向原告作出《告知书》，就其起诉不符合受理条件进行法律释明，包括告知其第二项诉求属于错列被告，原告2019年8月27日作出《答复意见书》，针对第二项诉求，其回复本院拒绝变更被告。另查明，上犹县土地房屋征收办公室为案涉项目房屋征收部门，负责组织实施案涉项目的房屋征收与补偿工作，上犹县土地房屋征收办公室委托上犹县黄埠镇人民政府为案涉项目房屋征收实施单位，承担案涉项目房屋征收与补偿的具体工作。本院认为，关于上犹县人民政府批准征收原告集体所有土地用于上犹县工业园北区扩区建设的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于行政诉讼的受案范围，本案中，上犹县人民政府批准征收原告集体所有土地的行政行为是行政机关在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生直接影响，不具有可诉性。关于案涉两份《土地征收公告》，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，被诉两份《土地征收公告》均是以上犹县土地房屋征收办公室名义作出的，并非被告上犹县人民政府作出，原告起诉上犹县人民政府属于错列被告。本院已于2019年8月19日作出《告知书》告知原告错列被告，原告2019年8月27日的《回复意见》拒绝变更被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”据此，应当裁定驳回原告起诉。关于案涉《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，首先，从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需相关征收部门继续组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征。其次，从对被征收人的具体权利产生影响情况看，补偿安置方案本身一般并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，需要通过补偿决定才能对被征收人的权利义务产生实际影响。最后，从征地补偿安置方案内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，本案中被告上犹县人民政府批准征地补偿安置方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。本案中，原告第四项诉讼请求为确认被告未经原告同意强制向原告集体内农户银行账户打入征地款、推挖原告圆岭上集体所有的土地行为违法并予以撤销，恢复该土地耕种条件，但现有证据不能证明系被告上犹县人民政府实施了以上行为，原告起诉上犹县人民政府缺乏事实根据，不符合提起诉讼的条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案原告已于2019年4月向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府已受理。2019年5月30日，赣州市人民政府作出赣市府复字〔2019〕49号中止复议通知书，决定自2019年5月30日起中止该行政复议案件的审理，并将视情况恢复该案的审理。目前该行政复议案件仍在法定复议期间。现原告又就相同的行政行为向人民法院提起行政诉讼，应当裁定不予立案。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，原告的起诉依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项，第十九条，第二十六条，第六十九条第一款第（一）、（三）项，第三款之规定，裁定如下：驳回原告赣州市上犹县黄埠镇黄沙村英稍关口村民小组的起诉。案件受理费50元，予以退回原告赣州市上犹县黄埠镇黄沙村英稍关口村民小组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  赖朝晖审判员  周洋发审判员  刘定丰二〇一九年十月二十八日书记员  郭燕华