重庆市第五中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)渝05行初280号 原告重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂，住所地重庆市江津区。 法定代表人罗建桃。 委托代理人姜丹书，重庆智模律师事务所律师。 被告重庆市江津区人民政府，住所地重庆市江津区。 法定代表人毛平，区长 委托代理人胡祖波，重庆兴众律师事务所律师。 委托代理人郭方兴，重庆江津区司法局工作人员。 第三人重庆市江津区规划和自然资源局，住所地重庆市江津区。 法定代表人夏昭禄，局长。 委托代理人刘朝阳，重庆津舟律师事务所律师。 委托代理人李辞平，重庆市江津区规划和自然资源局工作人员。 第三人中电建路桥集团重庆江习高速公路投资发展有限公司，住所地重庆市江津区。 法定代表人：马福民。 委托代理人唐梦雪，重庆伟豪（江津）律师事务所律师。 原告重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂（以下简称页岩砖厂）诉被告重庆市江津区人民政府（以下简称江津区政府）、第三人重庆市江津区规划和自然资源局（以下简称江津区规自局）、第三人中电建路桥集团重庆江习高速公路投资发展有限公司（以下简称中电公司）其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月26日立案后，依法向各方当事人送达了当事人权利义务须知、开庭传票等法律文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭进行了审理。原告页岩砖厂的委托代理人姜丹书，被告江津区政府的委托代理人胡祖波、郭方兴，第三人江津区规自局的委托代理人刘朝阳、李辞平，第三人中电公司的委托代理人唐梦雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告页岩砖厂诉称：重庆市江津区高速公路建设指挥部（以下简称指挥部）是被告江津区政府组建设立并赋予管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构。该指挥部作出的行政行为，是被告作出的行政行为，应由被告承担法律责任。原告于2002年12月首次取得位于重庆市江津区李市镇龙吟龙泉村十社，开采矿种为砖用页岩的采矿许可证，生产规模3.75万吨/年。在江津区法院（2017）渝0116民初8038号案件审理中，中电公司举示了《关于江津区桦桦页岩砖厂相关问题的会议纪要》（津高指纪[2016]33号），用以证明原告无权获得矿产资源的压覆赔偿。该会议纪要是被告已经外部化的行政行为。会议纪要上载明原告参加了会议，但原告并不知道该会议纪要，也未签字确认该会议纪要，同时也未向原告送达，更没有告知原告对该会议纪要享有起诉的权利及期限。 被告于2014年3月21日向重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）出具《承诺函》，承诺由江津负责协调完善江习高速公路建设项目压覆矿产资源的审批，压覆矿报告涉及原告企业，望市国土房管局及时审批项目压覆矿手续。被告于2014年3月28日作出《关于江习高速公路项目地灾压覆审批有关事项的会议纪要》（2014-35，以下简称2014区府会议纪要），该纪要第三条规定，鉴于江习高速公路项目早已纳入了市级规划和重点项目范围，凡项目控制区（距项目用地红线500米内），一律不得审批采矿许可证延期。在被告安排江津区李市镇政府与原告签订《压覆矿产资源意向协议书》后，原市国土房管局于2014年4月22日作出《关于重庆江津至贵州习水高速公路重庆段推荐线工程建设用地压覆矿产资源的函》（渝国土房管函（2014）432号），确认江习高速公路推荐线压覆原告泥岩矿（122b)614kt。因中电公司未对压覆原告矿产资源进行补偿，原告不断向有关部门要求进行压覆矿产资源补偿和采矿权许可证延续登记。被告于2014年11月7日召开协调会，准许办理原告等三家企业的采矿权许可延续登记，同意延期6个月。原江津区国土房管局准许原告的采矿权许可证延期6个月（自2015年10月21日至2016年4月21日）。由于被告未废止2014区府会议纪要第三条中“凡项目控制区（距项目用地红线500米内）一律不得审批采矿许可证延期”的规定，原江津区国土房管局不再给予原告采矿权许可证期满后的延续登记。2015年12月，原江津区国土房管局向被告提交《关于江习高速公路建设项目压覆矿产资源问题调查情况的报告》，载明原告合法矿区范围与江习高速公路项目的最近水平直线距离约280米，虽未在江习高速征地红线范围内，但仍在经审定的两侧500米区域，鉴于渝国土房管函（2014）432号函审查认可江习高速公路建设项目推荐线压覆了原告的砖瓦用页岩矿产资源，且该项目的实施线与推荐线基本无变化，建议中电公司尽快补偿。在中电公司不补偿，被告不废止2014区府会议纪要第三条中“凡项目控制区（距项目用地红线500米内）一律不得审批采矿许可证延期”的情况下，原告于2018年9月向原江津区国土房管局邮寄办理采矿权延续登记的申请书。原江津区国土房管局于2018年9月30日作出江津国土房管发（2018）223号《批复》，认定原告未在期满前提交延续登记手续，原告的采矿权许可证已经废止，不予办理延续登记。原告的采矿权不能延续登记，是由于2014区府会议纪要第三条中“凡项目控制区（距项目用地红线500米内）一律不得审批采矿许可证延期”所致。故诉至法院，请求撤销重庆市江津区高速公路建设指挥部作出的《关于江津区桦桦页岩砖厂相关问题的会议纪要》（津高指纪[2016]33号），并对《关于江习高速公路项目地灾压覆矿审批有关事项的会议纪要》（2014-35）第三条中“凡项目控制区（距项目用地红线500米内）一律不得审批采矿许可证延期”进行合法性审查。 被告江津区政府辩称，原告的诉讼请求不具体明确，不符合行政诉讼起诉条件，也导致被告无法针对性的举证及答辩。津高指纪[2016]33号会议纪要系调解行为，并非行政行为，未损害原告利益，对原告不产生强制约束力，对原告实体权利义务不产生实质性影响，不具有可诉性。（2014-35）会议纪要充其量仅系行政指导行为，不具有可诉性。同时，该会议纪要也非规范性文件，不是津高指纪[2016]33号会议纪要作出的依据，原告要求在本案中进行一并审查，无法律依据。指挥部并非单纯由被告设立的组织机构，而是由中国共产党重庆市江津区委员会办公室以江津区委[2011]96号文件设立，系代表江津区委行使相关职能的机构，并非单纯的行政机关，从这个意义上讲，原告将指挥部作为被告内设机构并不适当。 第三人江津区规自局述称，原告诉称第三人依照津高指纪[2016]33和（2014-35）会议纪要对其采矿权许可证的延续登记进行办理，不是事实。第三人办理采矿权许可证的延续登记系依照国务院令第241号矿产资源开采登记管理办法的规定。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人中电公司述称，第三人并未参与原告诉称的两次会议，会议纪要与第三人无关。江习高速公路是否压覆原告矿产资源以及第三人是否向原告作出赔偿属于民事争议，与本案无关。 经审理查明，2003年4月21日，罗建桃成立原告页岩砖厂。2013年7月5日，原江津区国土房管局向页岩砖厂颁发《采矿许可证》，许可页岩砖厂开采砖瓦用页岩，生产规模为3.75万吨/年，有效期自2013年7月15日至2014年7月15日。原江津区国土房管局又于2015年10月11日向页岩砖厂颁发《采矿许可证》，许可页岩砖厂自2015年10月21日至2016年4月21日开采砖瓦用页岩。 2014年3月28日，被告江津区政府作出《关于江习高速公路项目地灾压覆矿审批有关事项的会议纪要》（以下简称2014-35号会议纪要），第三条载明：关于严控项目沿线采矿到期续采审批问题，会议决定鉴于江习高速项目早已纳入了市级规划和重点项目范围，凡项目控制区（距项目用地红线500米内）一律不得审批采矿许可证延期，以避免认为扩大补偿范围。 2014年4月22日，市国土房管局向重庆市江津区交通委员会回复《关于重庆江津至贵州习水高速公路重庆段推荐线工程建设用地压服矿产资源的函》（渝国土房管函（2014）432号），载明“（一）我局认可重庆市地质矿产勘查开发局南江水文地质工程地质队编制的评估报告、重庆市地质矿业协会出具的评审意见书的结论意见，即重庆江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）推荐线压覆重庆市江隆缸瓦厂泥岩（122b）153kt、页岩砖厂泥岩（122b）614kt、重庆市江津区虹桥建材有限责任公司泥岩（122b）83kt。（二）为支持重庆市重点项目建设和江津区经济社会发展，我局同意待重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）正式业主确定并与矿业权人签订正式补偿协议后，由江津区国土房管局履行重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）压覆矿产资源审批和压覆储量登记职责。（三）如重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）最终实施线路与推荐线不一致时，应严格按规定重新开展建设项目压覆矿产资源调查评估工作。” 2016年11月4日下午，指挥部组织江津区安监局、区国土局、区环保局、李市镇、页岩砖厂相关负责人就页岩砖厂审批手续办理问题进行了专题研究。指挥部作出《关于江津区桦桦页岩砖厂相关问题的会议纪要》（以下简称津高指纪[2016]33号会议纪要）：“一、页岩砖厂因四面山高速公路线位调整线路改变，在确保安全的前提下可以继续生产，但须按相关规定申报办理审批手续；二、页岩砖厂不搬迁、不停业、不补偿；三、区环保局、区安监局、区国土局本着特事特办的原则，在企业提供相关资料后立即办理；四、企业不申请、不提供资料而造成的停工、停产以及由此而产生的经济损失和法律责任由企业自行负责；五、由李市镇协助企业办理相关手续。”该会议纪要未送达页岩砖厂。2017年9月7日，在页岩砖厂诉中电公司等财产损害赔偿纠纷案庭审中，原告知晓了该会议纪要的内容。 另查明，《中共重庆市江津区委办公室重庆市江津区人民政府办公室关于成立江津区高速公路建设领导小组的通知》（江津委办（2011）96号）载明，根据2011年6月23日区政府第101次常务会议精神，决定成立江津区高速公路建设领导小组；领导小组下设建设指挥部，在领导小组领导下具体负责高速公路的前期工作、招商引资、建设管理和征地拆迁等工作，指挥部设在区交委。原告在庭审中陈述重庆市江津至贵州习水高速公路项目（重庆段）实际上并未压覆其矿产资源。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。重庆市江津区高速公路建设指挥部是被告江津区政府设立的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其法律责任应当由其设立机关江津区政府承担。故江津区政府是本案的适格被告。 起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案中，原告页岩砖厂提出的诉讼请求有两项：一是请求撤销重庆市江津区高速公路建设指挥部作出的《关于江津区桦桦页岩砖厂相关问题的会议纪要》（津高指纪[2016]33号）；二是要求对《关于江习高速公路项目地灾压覆矿审批有关事项的会议纪要》（2014-35）第三条中“凡项目控制区（距项目用地红线500米内）一律不得审批采矿许可证延期”进行合法性审查。本院认为，页岩砖厂的上述两项诉讼请求均不符合法定的起诉条件。主要理由分述如下： 一、关于津高指纪[2016]33号会议纪要 当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”现行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，指挥部作为江津区政府为高速公路建设设立的临时机构，组织江津区安监局、区国土局、区环保局、李市镇及页岩砖厂相关负责人参加会议，研究页岩砖厂审批手续办理问题并形成津高指纪[2016]33号会议纪要。该会议纪要属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项进行的协调或工作安排，不直接对外产生法律效力，也没有直接为当事人设定权利义务，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、关于2014-35号会议纪要 2014-35号会议纪要属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的工作安排，并非规范性文件，也不是津高指纪[2016]33号会议纪要作出的依据，故原告要求在本案中对2014-35号会议纪要进行合法性审查，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原告页岩砖厂提起的诉讼请求不属于人民法院受理行政诉讼的范围，依法应当裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂的起诉。 案件受理费50元，原告重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂已缴纳，应退回原告重庆市江津区龙吟桦桦页岩砖厂。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  冉崇高 审 判 员  陈 霞 人民陪审员  许培英 二〇一九年十月二十八日 书 记 员  魏 来