广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤52行终25号上诉人（原审原告）：黄丽芳，女，1945年10月29日出生，汉族，住广东省普宁市******************，公民身份号码：44************。委托代理人：周佳辉，广东律参律师事务所律师。委托代理人：王毓年，男，1958年8月21日出生，汉族，居住香港特别行政区，香港永久性居民身份证号码：****，系上诉人黄丽芳之子。被上诉人（原审被告）：普宁市自然资源局。住所地：广东省普宁市区*********。法定代表人：赖少坤，局长。委托代理人：陈涛，广东德万律师事务所律师。委托代理人：杨尉琪，广东德万律师事务所实习律师。原审第三人：王育周，男，1969年2月3日出生，汉族，住广东省普宁市***************，公民身份号码：44************。委托代理人：陈喜平，广东丰粤律师事务所律师。原审第三人：吕群英，女，1970年10月3日出生，汉族，住广东省普宁市***************，公民身份号码：44************。原审第三人：王淳彬，男，1996年7月28日出生，汉族，住广东省普宁市***************，公民身份号码：44************。原审第三人：王栩坤，男，1993年10月16日出生，汉族，住广东省普宁市***************，公民身份号码：44************。原审第三人：王卓惠，女，1970年12月11日出生，汉族，住广东省普宁市****************，公民身份号码：44************。原审第三人：陈泽森，男，1997年1月1日出生，汉族，住广东省普宁市****************，公民身份号码：44************。上诉人黄丽芳因与被上诉人普宁市自然资源局、原审第三人王育周、吕群英、王淳彬、王栩坤、王卓惠、陈泽森土地行政登记纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2018）粤5202行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人王育周、吕群英、王淳彬、王栩坤、王卓惠、陈泽森均系普宁市池尾街道新寮村村民，均于2013年1月13日经该村同意，于2013年1月28日向被告申请位于普宁市池尾街道新寮小学的宅基地土地使用权登记，经被告审查，对其土地权利予以登记并报经普宁市人民政府同意，均于2013年3月8日向王育周、吕群英、王淳彬、王栩坤、王卓惠、陈泽森分别颁发普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号《集体土地使用证》。原告认为涉案土地属原告与其丈夫王大秋（已故）所共有，现登记给6名第三人侵害了其合法权益，故诉至法院，请求撤销涉案6份《集体土地使用证》。另查明，原告黄丽芳与王某秋于1987年8月7日登记结婚，属再婚。共有子女6人，分别为儿子王某华、王某年、王某周，女儿王某君、王某玲、王某惠。王某秋于2009年9月16日（农历）去世，没有对生前财产归属作出处置的相关材料。原审法院认为，原告在本案中认为涉案的普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号、普集用（2013）第****号《集体土地使用证》中登记的18间土地产权均系王某秋遗产，其基础关系的继承等民事行为的定性决定着土地登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机不成熟，当事人应先解决民事争议。现原告对涉案行政行为不服提起行政诉讼，不符合受案条件，应驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告黄丽芳的起诉。原告黄丽芳预交的案件受理费50元予以退还。上诉人黄丽芳不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审裁定适用法律错误。上诉人作为与被诉行政行为具有利害关系的公民，就被上诉人所作的被诉行政行为提起行政诉讼，有具体的诉讼请求和事实根据，所诉行政行为属于人民法院的受案范围且原审法院有管辖权。因此，上诉人的起诉符合法定起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律依据错误。二、原审裁定认定“在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机不成熟，当事人应先解决民事争议”，属于认定事实错误。上诉人作为与被诉行政登记行为存在利害关系的行政相对人，依法提起撤销被诉行政登记的诉讼，原审法院应依法对被诉行政行为的合法性进行审查，而非抛弃被诉行政行为本身，另行要求上诉人先解决其他民事争议。首先，被诉行政行为违反法定程序。被上诉人在一审中称其所作的被诉行政行为系依据《土地登记办法》的规定作出的，而《土地登记办法》第二十三条明确规定，“对符合土地总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。”第二十四条规定，“公告期满，当事人对符合土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。”被上诉人违反了法定程序，未经公告即完成涉案土地登记。因被上诉人未对涉案土地登记情况进行公告，使上诉人无法得知涉案土地将登记于原审第三人名下，更无法就涉案土地的权属情况提出异议。因此，被上诉人违反法定程序所作出的行政行为不合法，且对上诉人的权利义务产生实际影响，故上诉人请求撤销上述违法登记的土地证应该得到支持。其次，被诉行政行为违反法定程序、不合法，应予撤销，故该行政行为的存废与涉案土地上是否存在民事争议并无关联。即使原审法院认为涉案土地存在民事争议，但该民事争议并非决定着土地登记行为存废的基础，原审法院不应以被诉行政行为最终产生的结果是否有误，作为判断该行政行为是否合法或存废的基础。被上诉人作为作出被诉行政行为的主体，对被诉土地登记行为负有审查义务，未经调查、排除涉案土地存在其他权利人的情况下，便断然作出予以登记并颁发土地证的行为，显然严重违反法定程序。若原审法院要求上诉人先行解决民事争议，以验证违反法定程序作出的行政行为可能“无误”，而以此作为不予撤销该行为的依据，那么法定程序的设置即形同虚设，助长了行政主体以侥幸心理处理关乎人民重大利益之事的歪风。因此，原审法院审理被诉行政行为的存废问题，应就被诉行政行为本身的合法性进行审查，而非越过被诉行政行为反去追究该行为是否产生了错误结果。三、被上诉人在对涉案土地进行登记前，对原审第三人的申请资格未审查到位，请求二审法院依法改判，支持上诉人的请求。被上诉人在收到原审第三人的土地登记申请时，对原审第三人的申请资格未审查到位，未发现原审第三人并不具备申请资格。被诉行政行为是对普宁市池尾街道新寮村村民住宅用地进行土地登记的行为，而6名原审第三人在申请之时已非普宁市池尾街道新寮村村民，已不具备申请土地登记的资格。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：四）（对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；”的规定，上诉人诉请撤销被上诉人对不具备申请资格的原审第三人颁发土地证的请求应该得到支持。综上所述，被上诉人所作的被诉行政行为存在严重违反法定程序以及存在可撤销的情形，并严重侵害了上诉人的合法权益，被诉行政行为应予撤销。原审裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误、认定事实错误。请求二审法院撤销原裁定，并依法改判决支持上诉人的诉讼请求，以充分维护上诉人的合法权益。被上诉人普宁市自然资源局辩称，一、一审裁定驳回上诉人的起诉符合本案事实和法律规定，应予维持。上诉人黄丽芳起诉撤销案涉土地登记行政行为，其诉讼目的和主张是认为案涉土地及房产归其所有。也就是说，上诉人系因不动产归属问题产生争议而提起了本案诉讼。不动产归属问题明显属于民事争议，应当通过协商、民事调解、诉讼、仲裁等程序和渠道解决，而不能直接通过行政诉讼解决。此外，土地行政登记仅仅是对业已存在的土地权利进行登记，其本身并不创设当事人的实体权利。在当事人之间对案涉不动产的归属争议未解决之前，行政审判难以对案涉行政登记行为进行实质性审查，所以本案行政争议的处理时机尚不成熟。一审裁定以此为由驳回上诉人的起诉符合本案客观事实和法律规定，应予维持。二、被上诉人作出涉案土地登记行政行为合法。2013年1月28日，普宁市池尾街道新寮村村民王某周等6人分别向被上诉人申请土地使用权登记，并分别提交了相关材料。被上诉人根据《土地登记办法》的规定进行审查登记并报经普宁市人民政府同意后，分别向王育周等6人颁发6份涉案《集体土地使用证》，符合《土地登记办法》的规定，涉案行政行为合法。综上所述，一审裁定认定事实正确、适用法律正确，裁定正确，应予维持。同时，被上诉人作出的涉案行政行为合法。请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。原审第三人王育周坚持原审的陈述意见；原审第三人吕群英、王淳彬、王栩坤、王卓惠、陈泽森均未作陈述。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，因政府机构改革，2019年3月25日，原普宁市国土资源局现更名为普宁市自然资源局。本院认为，本案争议的主要焦点为上诉人黄丽芳的起诉是否符合受案条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织：”的规定，与被诉行政行为具有法律上的利害关系是行政诉讼原告资格的必备条件，也是行政诉讼受案的基本条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，其一，上诉人黄丽芳在提起诉讼时，向法院提交了结婚证、公司股份协定书、分拆合约等证据，以证明其丈夫王某秋于2003年3月1日通过拆伙分得涉案的土地及地上房屋（富芳新城全楼），但现有在案证据无法证明上诉人对涉案财产享有所有权或者相关财产权益。上诉人主张涉案财产系其与丈夫所有，其与被诉土地行政登记行为有利害关系，事实依据不足，本院不予采纳。其二，本案被上诉人提交的证据显示，原审第三人王育周等6人并非通过遗产继承取得涉案土地的使用权，而原审法院于2018年11月29日向上诉人所作的调查笔录中，上诉人主张涉案的财产是其丈夫在世时口头分给七个孙子及其所有，但未能提供证据予以佐证。在此情况下，涉案土地及地上房屋是否涉及遗产继承等纠纷，当事人应另循其他法律途径解决。只有在民事基础关系解决完毕后，当事人方能就涉案土地行政登记行为主张权利。据此，原审裁定认定上诉人的起诉不符合受案条件，并驳回其起诉正确，本院予以维持。上诉人称原审裁定认定事实和适用法律错误，理由不成立，予以驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 陈 锋审 判 员 林国伟二〇一九年十月二十一日法官助理 姚奕声书 记 员 卢思琪附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。