上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪01行终857号上诉人（原审被告）上海市崇明区民政局，住所地上海市崇明区城桥镇崇明大道8188号商务中心3号楼5层。法定代表人施金星，局长。行政机关负责人龚如冰，副局长。委托代理人倪利芳，上海市崇明区民政局工作人员。委托代理人沈汉荣，上海聚隆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈海成，男，1949年2月25日出生，汉族，住上海市虹口区。委托代理人刘耀中，上海思济律师事务所律师。第三人胡振祥，男，1949年12月1日出生，汉族，住上海市虹口区。上诉人上海市崇明区民政局（以下简称：崇明区民政局）因注销登记证书一案，不服上海市浦东新区人民法院（2019）沪0115行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2009年9月25日，崇明区民政局出具《上海市社会福利机构设置批准证书》（以下简称：《批准证书》），该证书显示，上海崇明XX养老公寓（以下简称：XX养老公寓）位于原崇明县XX镇XX村，负责人为陈海成，业务范围为康复、养老，其设置有效期为2009年9月25日至2011年9月24日。2010年5月28日，陈海成向崇明区民政局递交行政许可申请材料，为XX养老公寓申请民办非企业单位（法人）登记，其申请书显示，该养老公寓的举办者为陈海成、胡振祥，法定代表人为陈海成。崇明区民政局于2010年8月向陈海成颁发了有效期为2010年8月6日至2014年8月6日的沪崇民民证字第0231号《民办非企业单位登记证书》（以下简称：《登记证书》）。崇明区民政局于2016年1月13日注销了该《登记证书》，并于同年8月24日在《崇明报》上予以公告。2018年2月，陈海成曾向有关部门申请政府信息公开，要求获取《登记证书》状态的政府信息。2018年4月19日，崇明区民政局根据陈海成的信访申请作出答复称：XX养老公寓的《登记证书》已过期未延期，该公寓2012年至2014年连续三年年检不合格，自成立后未开展业务活动，属于名存实亡的社会组织，崇明区民政局在通知陈海成并收到其上交的《登记证书》后，于2016年1月13日对该公寓实施了“清理”。陈海成不服，诉至原审法院，请求依法确认崇明区民政局于2016年1月13日注销《登记证书》的行政行为（以下简称：被诉行政行为）违法。原审另查明，2012年，XX养老公寓与上海XX有限公司签订养老公寓修缮改建合同，后双方在合同履行中产生纠纷，双方多次诉讼。该公寓未正式对外营业。2018年10月，陈海成曾向上海市浦东新区人民法院提起行政诉讼，要求崇明区民政局延长《登记证书》的有效期限，该院于2018年12月28日作出（2018）沪0115行初908号行政裁定，驳回了陈海成的起诉。原审认为，崇明区民政局具有作出被诉行政行为的法定职权。本案的争议焦点主要集中在陈海成的起诉是否超过起诉期限以及被诉行政行为的作出是否基于陈海成的申请。针对争议焦点一，崇明区民政局认为其于2016年1月作出被诉行政行为并于同年8月进行了公告，而陈海成于2019年1月才提起本案行政诉讼，明显已超过六个月的起诉期限。陈海成认为，其于2018年4月获悉被诉行政行为的内容后立即起诉，由于法院的原因于2019年1月才受理本案，其起诉未超起诉期限。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，崇明区民政局将《登记证书》注销后，未向陈海成等送达注销证明文件，未告知起诉期限，则陈海成的起诉期限应从其知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，根据陈海成提供的证据可知，其于2018年4月才知道被诉行政行为的内容，其起诉期限的起算时间应为2018年4月，陈海成于2019年1月提起本案行政诉讼，未超过一年的起诉期限。崇明区民政局主张陈海成的起诉超过起诉期限，对此其应承担举证责任，现其提供的证据不能证明该意见，故不予采纳。针对争议焦点二，崇明区民政局认为其在征得陈海成同意后，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称：《暂行条例》）第十六条的规定作出被诉行政行为，该行为合法，陈海成否认崇明区民政局曾征得其同意。原审法院认为，根据《暂行条例》第十六条、第十七条、第十八条的规定，民办非企业单位注销登记行为是根据单位的申请，经过清算，在符合条件的情况下，登记管理机关才能作出准许注销登记的行政行为，且登记管理机关还应当向当事人发送注销证明文件，然后进行公告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。本案中，崇明区民政局辩称其在作出被诉行政行为前曾电话征得陈海成的同意，陈海成予以否认，对此崇明区民政局负有举证责任，现崇明区民政局未能提供证据证明该主张，故对崇明区民政局该主张难以支持。另外，崇明区民政局未提供证据证明其向陈海成或胡振祥发放了注销证明文件等，其注销登记程序亦与《暂行条例》的上述规定不符。崇明区民政局在未经XX养老公寓同意的情况下作出的被诉行政行为，存在重大且明显违法的情形，应当依法确认该行政行为无效。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决确认崇明区民政局作出的被诉行政行为无效，案件受理费人民币50元，由崇明区民政局负担。判决后，崇明区民政局不服，上诉于本院。上诉人崇明区民政局诉称，被上诉人陈海成自上诉人于2016年在《崇明报》刊登公告时，应当已知道被诉行政行为的内容，被上诉人于2019年提起本案行政诉讼，超过了一年的起诉期限。XX养老公寓持有的《登记证书》已过有效期，且连续三年年检不合格，上诉人作出被诉行政行为之前，与被上诉人电话联系，征得被上诉人同意，被上诉人亦将《登记证书》正、副本主动交还上诉人。上诉人注销《登记证书》时，被上诉人持有的《批准证书》及《登记证书》已失效多年，XX养老公寓名存实亡，没有恢复的必要和可能，原审判决确认被诉行政行为无效是错误的。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。被上诉人陈海成辩称，2018年4月，被上诉人通过信访知晓上诉人崇明区民政局注销《登记证书》的行为，至法院2019年1月受理本案，并未超过法定起诉期限。被上诉人在《登记证书》有效期内曾向上诉人申请延期，并按要求上交《登记证书》正、副本，以更换新证。被上诉人从未向上诉人申请注销《登记证书》，上诉人作出的被诉行政行为应予确认无效。故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。第三人胡振祥在二审中未发表诉讼意见。经审理查明，原审查明的主要事实无误，本院予以确认。本院认为，《暂行条例》第十六条规定，民办非企业单位自行解散的，分立、合并的，或者由于其他原因需要注销登记的，应当向登记管理机关办理注销登记。民办非企业单位在办理注销登记前，应当在业务主管单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，民办非企业单位不得开展清算以外的活动。第十七条规定，民办非企业单位法定代表人或者负责人应当自完成清算之日起15日内，向登记管理机关办理注销登记，须提交注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告。登记管理机关准予注销登记的，发给注销证明文件，收缴登记证书、印章和财务凭证。由此可见，上诉人崇明区民政局作为辖区内民办非企业单位的登记管理机关，虽有权对XX养老公寓作出准予注销登记的行政行为，但必须遵循完成清算工作、民办非企业单位法定代表人或者负责人申请办理并提交申请材料、发放注销证明文件等程序。本案中，上诉人未向原审法院提交XX养老公寓注销登记申请书、业务主管单位的审查文件、清算报告和注销证明文件等证据，且被上诉人陈海成作为XX养老公寓的法定代表人亦否认曾经提出过注销登记申请，故上诉人作出被诉行政行为属于重大且明显违法的情形，依法应予确认无效。另，上诉人崇明区民政局以在《崇明报》刊登过公告，认为被上诉人应当知道被诉行政行为的内容，并将公告刊登日作为一年起诉期限的起算时点，缺乏事实和法律依据，本院难以采信。综上，原审判决确认被诉行政行为无效，并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海市崇明区民政局负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  侯 俊审判员  李 弘二〇一九年十月三十日书记员  孙 莹附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……