广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初906号原告郭焯斌，男，1962年3月12日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人岑宇安，广东凤南律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人胡广昌，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。被告佛山市南海区桂城街道办事处，住所地佛山市南海区桂城街道南港大道中。法定代表人岑灼雄，主任。委托代理人吴锦雄，该办事处工作人员。委托代理人陈小玲，广东杰泰律师事务所律师。原告郭焯斌诉被告佛山市自然资源局（以下简称市资源局）、佛山市南海区桂城街道办事处（以下简称桂城街办）行政规划纠纷一案，于2019年8月9日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审查。本案现已审理终结。原告诉称，原告的房屋坐落于南海区桂城街道林岳西二村中岸坊8巷3号，郭铭祺申请在南海区桂城街道林岳西二村中岸坊8巷1号地块改建房屋。原告发现获批公示图中，8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》的东面墙超出原房屋墙体线约1.5米，这规划不符合法律规定，影响原告房屋东南风吹入和阳光的照射，严重影响原告采光、通风的权利。另外，原告的原始房屋距离郭铭祺的原始房屋最窄处0.6米，最宽处1.3米，原告在2001年改建房屋时，按当时政策和郭铭祺母亲的要求，在自己的建设红线范围内退缩了约0.7米。郭铭祺母亲当时也向原告口头承诺自己房屋改建已按照原告进行退缩距离改建。根据公平原则，现郭铭祺改建房屋，也应在建设红线范围内进行退缩，使得原告与郭铭祺两屋之间的间距扩至最窄处2米，最宽处2.71米，以保证两屋通风透光，灾害发生时道路通畅。原告认为，8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》既有程序错误同时存在实体错误，严重侵害原告合法权益。因此原告于2019年6月17日向被告市资源局提交《行政处理申请书》，请求撤销8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》，重新为该地块制作正确的个人建房建设红线图。被告市资源局回复表示8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》系由佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局审批制作，建议原告向该局重新提交申请。原告于2019年7月18日向佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局提交《行政处理申请书》，请求撤销8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》，重新为该地块制作正确的个人建房建设红线图，但该局工作人员没有出具收件回执并建议原告把申请书交到桂城街道信访办。原告于当天把《行政处理申请书》交到桂城街道信访办。2019年7月19日桂城街道信访办作出《不予受理告知书》，对此事项不予受理，建议原告向法院提起诉讼。综上，为维护原告合法权益，原告起诉请求：1.撤销佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局制作的南海区桂城街道林岳西二村中岸坊8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》（权属人为郭铭祺，地号为440605001016JC02787）；2.两被告重新为该地块制作正确的个人建房建设红线图；3.诉讼费由两被告承担。原告提供的证据材料有：南府集用（2002）字第020403号《集体土地使用证》、宗地平面图、粤房地证字第C1265499号《房地产权证》、南海区桂城街道林岳西二村中岸坊8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》、行政处理申请书两份、答复编号20191484《佛山市自然资源局关于行政处理申请书（郭焯斌）的回复》、群众来访登记表、[2019]桂访不予受字177号《不予受理告知书》。被告市资源局辩称，南海区辖区范围内宅基地个人建房审批由各镇人民政府（街道办事处）负责，原告诉称的《桂城街道个人建房建设红线图》并非由被告市资源局制作，市资源局不是适格被告。1.从起诉材料可知，原告是对南海区桂城街道国土城建和水务局制作的8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》不服。根据南府函〔2015〕23号《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》第一点规定可知，南海区辖区范围内宅基地个人建房审批由各镇人民政府（街道办事处）负责。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告市资源局从未收到郭铭祺提交相关申请且从未为其制作《桂城街道个人建房建设红线图》，另外从起诉材料可知，原告诉称的《桂城街道个人建房建设红线图》由佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局制作，佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局是被告桂城街办内设机构，并非被告市资源局的内设机构。综上，请求法院驳回原告对市资源局的起诉。被告市资源局向本院提交的证据材料有：南府函〔2015〕23号《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》、佛山市南海区桂城街道办事处职能简介网页打印件。被告桂城街办辩称，一、被告桂城街办依法享有对本行政区域内的利用农村宅基地建设的个人自建住宅进行规划建设管理的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”、《广东省城乡规划条例》第五条第一款、第三款“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作，其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。县级人民政府应当明确镇人民政府办事机构承担村镇规划建设管理职责”、《建筑工程施工许可管理办法》第二条第一款“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证”的上述规定，以及根据《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》第一条“对于利用农村宅基地建设的个人自建住宅，由各镇街负责管理”、《佛山市南海区**宅基地管理规定》第十一条“农村集体经济组织成员申请使用农村居民点内土地新建以及改建、扩建、迁建住宅的，区人民政府委托镇人民政府（街道办事处）审批”、《佛山市南海区***民自建住宅施工报备和验收管理实施细则》第三条“凡在我区范围内进行新建、扩建、改建和迁建的农村住宅，涉及新增用地或用地红线发生改变的，应取得农村住宅建设用地许可证和规划审批文件；不涉及新增用地和用地红线发生改变的，应取得土地使用权证书或不动产权证书等土地权利证书和规划审批文件。按规定向所在镇（街道）建设行政主管部门申请办理施工报备手续后方可动工建设”等的上述规定，被告桂城街办依法享有对本行政区域内的利用农村宅基地建设的个人自建住宅进行规划建设管理的职权，佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局属被告桂城街办的内设机构，负责履行对本行政区域内的利用农村宅基地建设的个人自建住宅进行规划建设管理的职权。二、佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局于2019年1月7日盖章出具的《桂城街道个人建房建设红线图》程序正当，依据充分，合法有效。佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局于2019年1月7日盖章出具的《桂城街道个人建房建设红线图》是根据涉案农村住宅业主郭铭祺提出的申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》以及人民政府相关的文件要求，依法经过受理申请、出具个人建房建设红线公示稿予以公示等程序，最终于2019年1月7日盖章出具了作为建设及办证依据的《桂城街道个人建房建设红线图》，该红线图在郭铭祺享有土地使用权的范围内，建设红线与原告房屋建筑间距最窄处为1.5米，最宽处间距为2米，符合《佛山市南海区桂城街道个人建房暂行办法》及《佛山市南海区桂城街道农村宅基地个人自建住宅规划建设管理办法》的规定。原告要求撤销该红线图，并要求郭铭祺的房屋建设红线与其房屋建筑间距扩至最窄处2米、最宽处2.71米，没有任何法律依据。综上所述，佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局制作的《桂城街道个人建房建设红线图》程序正当，依据充分，合法有效，请人民法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。被告桂城街办向本院提交的证据材料有：统一社会信用代码证书、个人建房申请表、郭铭祺的身份证复印件、郭铭祺的户口本、不动产权证、2017年6月26日至2017年7月11日第一次桂城街道个人建房建设红线公示照片7页、林岳社区国土房建投诉受理表2页、2017年12月29日出具的第二次桂城街道个人建房建设红线公示图1页、2017年12月29日至2018年1月12日第二次桂城街道个人建房建设红线公示照片6页、南海区桂城街道林岳西二村中岸坊8巷1号《桂城街道个人建房建设红线图》。经审查查明，2017年2月7日，郭铭祺提出个人建房申请，申请在位于佛山市南海区桂城街道林岳居委西二村中岸坊8巷1号集体土地改建房屋，郭铭祺为此提供身份证复印件、户口本复印件、不动产权证明等材料。被告桂城街办受理后出具个人建房建设红线图并在林岳居委会、房屋现场、西二村址予以公示，公示期从2017年6月26日至同年7月11日。2017年7月10日，原告对案涉第一次个人建房建设红线图进行投诉，当日国土部门组织各方到房屋现场进行实地测量和调解，原告要求郭铭祺建房退缩30厘米，郭铭祺表示考虑一下。后郭铭祺同意房屋间距最窄处只能退缩为1.5米，佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局依照规定按郭铭祺同意的房屋间距最窄处为1.5米修改了建设红线图并在林岳居委会、房屋现场、西二村址予以公示。公示期2017年12月29日至2018年1月12日。2019年5月9日，佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局作出案涉《桂城街道个人建房建设红线图》,该图载明郭铭祺在8巷1号土地上建造的房屋的用地红线与原告房屋间距为1.5米至2米之间，该房屋东面的用地红线与其相邻的建筑物间距为1.05米，土地发证面积为111平方米，批准建筑基地面积为109.76平方米。另查，2015年2月11日，南海区人民政府发布南府函〔2015〕23号《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》第一点规定，南海区辖区范围内宅基地个人建房审批由各镇人民政府（街道办事处）负责。2014年11月5日，佛山市南海区桂城街道办事处发布桂街〔2014〕98号关于印发《佛山市南海区桂城街道个人建房暂行办法》的通知，该暂行办法第十一条规定，申建房屋建筑红线须在土地发证红线内审批。2019年1月11日，佛山市南海区桂城街道办事处发布桂街〔2019〕4号关于印发《佛山市南海区桂城街道农村宅基地个人自建住宅规划建设管理办法》的通知，该通知附件《桂城街道农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》第二条规定农村宅基地个人自建住宅建设，建设红线原则上与相邻住宅建筑间距不少于1米为宜，若公示期间四邻直接利害关系人提出异议，且无法协商一致的，则以1.5米滴水间隔双方共同留置原则处理，在至少保证1米间距的基础上，先建先退。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案是原告不服被告桂城街办出具红线图的行为而提起的行政诉讼，出具红线图的目的是在设计房屋报建图时确定房屋尺寸和具体位置所作出的过程性行政行为，待红线图公示期满后，被告桂城街办会作出相应的建房许可证，此外案涉红线图在郭铭祺土地使用权范围内，无占用他人的土地使用权。故案涉的行政行为属于行政机关为作出行政行为而实施的准备等过程性行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，对原告的起诉应不予受理，鉴于本案已受理，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告郭焯斌的起诉。本案不收取受理费，原告郭焯斌预交的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后向本院申请退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  吴嘉敏审判员  陈 威审判员  王晓晓二〇一九年十月二十二日书记员  胡怿之