四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川1303行初46号 原告成都安彼隆建设监理有限公司，住成都市青羊区槐树街46号。 法定代表人罗铌，总经理。 委托代理人夏阳，四川博绅律师事务所律师。 委托代理人夏富林，四川博绅律师事务所律师。 被告南充市应急管理局。 住所地南充市顺庆区万年西路。 法定代表人王天配，局长。 单位出庭人员蒲松林，副局长。 委托代理人任天喜，副支队长。 委托代理人郑眯，北京盈科（成都）律师事务所律师。 原告成都安彼隆建设监理有限公司（以下简安彼隆公司）与被告南充市应急管理局（以下简称市应急局）安监行政处罚纠纷一案，于2017年10月23日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，经审查，该案件的审判须以相关行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，故本案中止审理。2019年9月，中止诉讼的原因消除，案件恢复诉讼。本院于2019年9月24日公开开庭审理了本案。原告安彼隆公司的法定代表人罗铌及委托代理人夏阳，被告市应急局的副局长蒲松林及委托代理人任天喜、郑眯均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原南充市安全生产监督管理局（现市应急局，以下简称市安监局）于2017年8月24日作出（南市）安监罚〔2017〕15号《行政处罚决定书》，主要载明：安彼隆公司在对阆中市宏云·江山国际项目实施监理过程中，对项目经理不在岗、专职安全员未履职等违法违规的行为未能及时下达监理通知要求施工单位进行整改，对存在的事故隐患未及时下达暂停令要求施工单位暂停施工，对该项目2016年8月22日发生的较大坍塌事故负有重要管理责任。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第二项的规定，对安彼隆公司给予处人民币柒拾万元罚款的行政处罚。 原告向本院提出如下诉讼请求，一、责令停止执行《行政处罚决定书》(南市)安监罚(2017）15号，二、责令撤销《行政处罚决定书》并赔偿损失70万元及利息，三、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2017年8月24日，被告依据《南充市人民政府关于对阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查结案的批复》(南府函〔2017〕21号)(以下简称《结案批复》)对原告进行处罚，2017年9月18日将《行政处罚决定书》送达原告。然而，被告做出的《行政处罚决定书》存在事实认定错误，处罚依据错误等严重问题，已直接侵犯原告的合法权益。 一、被告回避《监理合同》约定的监理义务，扩大原告的监理范围。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第二百七十六条规定“建设工程实行监理的，发包人应当与监理人采用书面形式订立委托监理合同。发包人与监理人的权利和义务以及法律责任，应当依照本法委托合同以及其他有关法律、行政法规的规定”；《建设工程监理规范》GB/T50319-2013(以下简称《监理规范》)2.0.2条规定“工程监理单位受建设单位要求，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动”，以上条文解析中明确了“受建设单位委托是实施监理的前提”。宏云·江山国际是一个住宅小区开发项目，分期开发建设。2014年原告与建设单位签订的《监理合同》只是其中一部分，双方在合同中具体约定了监理范围。原告多次申诉，发生“2016·8·22”较大坍塌事故的“装饰构架”工程不在监理合同范国之内，原告对其不承担监理义务。然而，在听证会上被告仍然漠视原告的诉求，无视《合同法》第三百九十七条有关委托合同之委托范围的规定，即“委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务”，故意回避“装饰构架”工程不在监理合同范围之内这一客观事实，肆意扩大原告履行的安全生产管理法定职责的范围，认定原告应“对事故负有重要管理责任”。 二、被告认定原告应当“对事故负有重要管理责任”是事实认定错误，是基于与事实不符的错误证据做出的结论。“2016·8·22”较大坍塌事故发生后，原告一直积极配合调查。《行政处罚决定书》中举证的询问笔录，是事故调查小组对原告日常安全生产管理制度的建立和落实情况进行询问时所做的笔录;被告不能断章取义地将询问笔录嫁接到《监理合同》范围之外的“装饰构架”工程中，作为原告对“装饰构架”实施监理的证据。况且，被告举证的关键证据，即记载“装饰构架”内容的监理日志和监理通知单，是事故发生之后补记的，是不真实的。事实上，原告对“装饰构架”不存在事实监理的行为。《行政处罚决定书》中举证的《结案批复》，是南充市人民政府依据事故调查小组的《阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查报告》(以下简称《事故调查报告》）做出的，而《事故调查报告》的结论则是基于与事实不符的错误证据。为此，2017年7月17日原告己向南充市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判决责令撤销《结案批复》。 三、被告混淆“管理责任”和”监理责任”，错误适用《安全生产法》，处罚依据错误。根据《建设工程项目管理规范》GB/150326-2006中2.0.2条：“运用系统的理论和方法，对建设工程项目进行的计划、组织、指挥、协调和控制等专业化活动，简称为项目管理”、2.0.5条:“受发包人的委托，按照合同的规定，对工程项目的策划、勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或分阶段承包的活动，简称为承包”，坍塌的“装饰构架”工程是施工承包人与发包人签订施工承包合同中的“标的”，是施工单位的建筑产品，即施工单位是“装饰构架”工程的生产经营单位。根据《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第四十五条:“施工现场安全由建筑施工企业负责”，故在建的“装饰构架”工程突然发生了坍塌事故，施工单位是事故发生单位，施工单位应对事故发生负有“管理责任”。《建筑法》第三十二条规定“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”，《监理规范》2.0.1条文解释:“工程监理属于咨询服务业。工程监理单位只是为建设单位提供管理和技术服务，不直接进行工程设计和施工，不是建筑产品的生产经营单位，因此，工程监理单位不对建筑产品质量、生产安全承担直接责任”，《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《管理条例》）第十四条规定“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”。然而，被告故意混滑“管理责任”和“监理责任”的本质区别，对“不对建筑产品质量、生产安全承担直接责任”且不是事故发生单位的原告，依据《安全生产法》第一百零九条第(二)项进行行政处罚，是因果关系和过错程度判定错误，是适用法律错误的行政行为。 综上所述，为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告向法院提起行政诉讼。 由于被告仍然依据《结案批复》对原告执行行政处罚，这势必会给原告造成难以弥补的损失。为维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第五十六条第二款“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行。(二)原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的”的规定，原告向法院申请停止执行《行政处罚决定书》。 请法院依法及时判决，支持原告的诉讼请求。 被告辩称,一、案涉坍塌事故的装饰构架属于安彼隆公司的监理范围，《结案批复》没有回避监理合同约定的监理义务，没有扩大安彼隆公司的监理范围。根据《管理条例》第十四条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改；情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。”第一、建设单位阆中市宏誉置业有限公司（以下简称宏誉公司）与安彼隆公司签订的监理合同，已明确监理范围包括施工图设计及工程变更，“装饰构架”属于监理范围的约定。第二、设计单位重庆大有建筑设计院提供给建设单位宏誉公司、监理单位安彼隆公司和施工单位四川宏云建设集团有限公司的“宏云·江山国际”建筑施工图上，发生事故的“装饰构架”图示清楚，且同时标注有“装饰构架详二次设计”的说明。第三、安彼隆公司在“宏云·江山国际”项目工程监理过程中，对大门装饰构架工程监理情况填写了监理日志，并要求宏云公司编制大门装饰构架工程高支模专项施工方案，已实际履行对“装饰构架”的部分监理职责。第四、安彼隆公司现场监理代华垦、总监唐国平和宏誉公司现场质量技术员**荣等人证实“装饰构架”（即两栋建筑之间具有一定装饰效果的大门）的修建属于监理工作范围，且属于危险性较大的分部分项工程。对存在安全风险的脚手架搭设，监理人员一开始就口头通知施工单位制定专项施工方案报审，并在“装饰构架”模架搭设过程中到现场看过，进行了巡视，参加了“装饰构架”高支模钢筋隐蔽工程验收，也证明“装饰构架”属于安彼隆公司监理范围并由监理人员在事实上进行了监理。 本案中，安彼隆公司作为“宏云·江山国际”项目的监理单位,依据上述法规规定，除对建设行为进行监控、督导和评价，对工程质量进行控制外，还应当对项目的安全生产履行监督义务，是安全生产经营的责任主体，项目建设施工的安全生产是监理的职责范围。因此，案涉坍塌事故的装饰构架属于安彼隆公司的监理范围。 二、被告认定原告应当“对事故负有重要管理责任”，是基于南充市人民政府作出的《结案批复》对原告进行行政处罚，属于事实认定清楚。第一，根据《安全生产法》第九条，《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）第三十二条第二款、第四十三条第一款的规定，市应急局作为安全生产监督管理部门，负有对其行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对区域内所发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职权。第二，根据《处理条例》第十九条第二款“县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”、第二十九条“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告”、第三十条“事故调查报告应当包括下列内容：……（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；……”、第三十一条“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束”、第三十二条第一款“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”、第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”规定，南充市人民政府组织的事故调查组经调查作出事故调查报告后，依法报请南充市人民政府批复，南充市人民政府已经作出《结案批复》，该批复同意并公布涉案事故调查报告，事故调查报告已经发生效力，在南充市人民政府所作《结案批复》未被人民法院或有关部门撤销之前，均具有生效法律文件的效力，被告可依据《结案批复》作出行政处罚。根据国务院493号令，人民政府《结案批复》作出后，直接就可以作为有关机关进行行政处罚的依据，除非《结案批复》被撤销。安彼隆公司就《结案批复》向南充市中级人民法院和四川省高级人民法院提起撤销之诉被驳回诉讼请求，因此该《结案批复》未被法院撤销。也就是说《结案批复》至今仍具有法律效力，可以作为行政处罚的依据。 南充市应急管理局依法按照《结案批复》的结论对安彼隆公司作出相应行政处罚决定。被诉行政处罚决定有依法经过市一级人民政府批复同意的事故调查报告为据，事实清楚，证据确凿，依据充分。 根据《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，《事故调查报告》是在事故发生后，由多个部门派人组成的事故联合调查组作出的对事故性质和责任等问题的认定。该事故调查组是临时性工作机构，不是独立的行政主体，其作出的事故调查报告是在查明事故情况的基础上，在专业性、技术性的指导下，客观反映事故性质、产生原因及结果的书面结论，原告诉称《事故调查报告》的结论是基于与事实不符的错误证据，应当通过其他途径解决，不应成为本案的审查范围，并且《事故调查报告》不属于行政诉讼受案范围。 三、原告属于《安全生产法》中所称的生产经营单位，对本案中生产安全事故负有监理责任，被告依据《安全生产法》第一百零九条第（二）项对其进行行政处罚适用法律正确，并无不当。第一，原告属于《安全生产法》中所称的生产经营单位，所谓生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函（2007）39号）的规定，“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元。生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”安彼隆公司是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，在本案中其通过提供监理服务收取报酬的行为系从事生产经营活动，依法属于生产经营单位。根据《安全生产法》第二条：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产及其监督管理，适用本法”的规定，原告在生产经营活动中所涉及的安全生产，属于《安全生产法》调整的范畴。第二，原告对本次安全生产事故负有监理责任，其疏于履行监理职责，与该起安全生产事故的发生有因果关系。项目建设施工过程包括施工前的准备工作和施工后的扫尾工作，监理单位应当对项目建设施工的全过程实施监理。安彼隆公司在项目监理过程中,未按本单位制定的“宏云·江山国际”项目《安全监理实施细则》的规定实施监督,未按《建设工程监理规范》的规定履行管理职责,未按《管理条例》的规定妥当处置,特别是对施工单位宏云公司的项目经理长期不到岗、专职安全员不到位、“装饰构架”工程图纸不完善和施工单位未制定专项施工方案报审以及冒险野蛮作业等违法违规行为未予以纠正或督促整改,或者向当地建设行政主管部门报告,是造成阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故的重要原因之一。综上所述，安彼隆公司疏于履行监理职责，与该起安全生产事故的发生有因果关系，是安全事故发生的间接原因。第三，据前所述，安彼隆公司是项目安全生产的责任主体，因安彼隆公司未依法履行监理职责，对施工现场的安全监理不到位，与事故的发生有因果关系，是事故发生的间接原因。根据《安全生产法》第十四条的规定，国家实行生产安全事故的责任追究制度。发生安全生产事故，对负有责任的生产经营单位应依据《安全生产法》第一百零九条的规定处以罚款。同时，案涉调查报告经南充市人民政府批复，对事故发生的直接原因和间接原因作了全面分析，同时认定了事故性质为较大生产安全责任事故，建议对原告安彼隆公司进行处罚。为此，市应急局根据《安全生产法》第四条、第三十八条第一款、第一百零九条第二项的规定，以事故调查报告作为处罚原告的基本事实依据，作出被诉行政处罚决定书，适用法律正确，并无不当之处。 综上，本案被告市应急局作出（南市）安监罚〔2017〕15号行政处罚决定书认定事实清楚，法律适用正确，应当驳回原告诉讼请求。 经审理查明，2014年，安彼隆公司与宏誉公司签订了《建设工程监理合同》，安彼隆公司被聘为阆中市“宏云·江山国际”项目的监理，该合同通用条件2.1.2约定“除专用条件另有约定外，监理工作内容包括…（14）在巡视、旁站和检验过程中，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，要求施工承包人整改并报委托人”，专用条件2.1.1约定“监理范围包括施工图设计及工程变更”等。 2016年8月22日18时26分，阆中市“宏云·江山国际”小区商住楼大门装饰构架工程在进行顶盖砼浇筑过程中高支模板支撑系统发生坍塌，造成6人死亡、4人受伤，直接经济损失约500万元的较大事故。事故发生后，南充市人民政府依法成立阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故调查组，由事故调查组通过现场勘验、调查询问、技术分析和查阅相关资料，查清事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失等情况，认定事故性质和责任，提出对有关责任单位和责任人员的处理建议，形成了《事故调查报告》，并由市安委会报请省安委会对该《事故调查报告》进行审核。事故调查组按照省安委会对《事故调查报告》提出的审核意见又进行修改后，南充市人民政府2017年3月16日以南府函［2017］21号文作出了《结案批复》。该《结案批复》认为：“一、事故调查处理工作符合《处理条例》（国务院令第493号）和《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》（省政府令第225号）的相关规定；二、同意《事故调查报告》对事故原因和责任的分析和认定。阆中市宏云·江山国际“2016·8·22”较大坍塌事故是一起生产安全责任事故；三、同意《调查报告》对事故责任单位和责任人员的处理建议。在收到批复文件2个月内，请相关单位将办理结果报市政府安委会办公室和市监察局备案…”。该《结案批复》所附《事故调查报告》中第13页载明：“三、事故原因和性质…（二）间接原因…3、监理单位不认真履职，现场监理形同虚设。（1）对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，项目监理部未向建设单位提出整改意见；（2）发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员，高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告”，第24页载明“四、事故责任认定及处理建议…（五）建议给予行政处罚的单位…3、安彼隆监理有限公司。该公司未认真履行项目监理职责，对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件，未向建设单位提出整改意见；对施工单位项目经理长期不到岗、备案安全员不到项目履职的情况未及时下达监理指令；对高支模施工无专项施工方案且未经组织专家论证、未进行安全技术交底等事故隐患，未要求施工单位暂时停止施工，对事故发生负有重要管理责任，建议由市安监局依法对其作出罚款的行政处罚，由南充市住房城乡建设局报请省住房城乡建设厅依法对其资质等级进行降级处理。” 2017年6月10日，原市安监局对安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故中所负责任立案调查，2017年6月19日，原市安监局通过邮政特快专递的方式向安彼隆公司送达（南市）安监罚告（2017）15号行政处罚告知书、（南市）安监听告（2017）15号行政处罚听证告知书，告知安彼隆公司拟对其处罚的事实、理由、依据、金额，并告知其有陈述、申辩及申请听证的权利，安彼隆公司于2017年6月20日签收，向原市安监局申请听证。2017年7月10，经原市安监局负责人同意案件延期90日。2017年7月11日，原市安监局举行听证会，安彼隆公司法定代表人罗铌及委托代理人夏富林参加了听证会。原市安监局根据阆中市宏云·江山国际项目施工设计图、监理日志、监理通知单、建设工程监理合同、阆中市宏云·江山国际商住小区大门工程高支模架坍塌事故原因分析报告、安彼隆公司法定代表人罗铌、员工庄瑞荣、唐国平、代华垦等询问笔录、勘验笔录、接（报）处警登记表、事故调查报告、南府函［2017］21号《结案批复》，认定安彼隆公司在阆中市宏云·江山国际项目实施监理过程中，未能及时下达监理通知要求施工单位对项目经理不在岗、专职安全员未履职进行整改，对存在的事故隐患未及时下达暂停令要求施工单位暂停施工，对2016年8月22日发生的较大坍塌事故负有重要管理责任，于2017年8月24日作出了（南市）安监罚〔2017〕15号《行政处罚决定书》，依据《安全生产法》第一百零九条第二项的规定，对安彼隆公司给予处人民币柒拾万元罚款的行政处罚。该《行政处罚决定书》于2017年9月13日以特快专递方式邮寄送达，安彼隆公司签收行政处罚决定书后，履行了缴纳罚款七十万元的义务。2017年10月23日，安彼隆公司向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定书并赔偿其损失70万元及利息。 另查明，安彼隆公司不服南充市人民政府作出的南府函［2017］21号《结案批复》，向南充市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销《结案批复》。南充市中级人民法院经过审理认为《结案批复》对安彼隆公司的责任认定及处理建议有事实和法律依据，遂于2018年1月22日作出（2017）川13行初76号行政判决书判决驳回安彼隆公司的诉讼请求。2019年8月8日，四川省高级人民法院作出（2018）川行终317号行政判决书，判决维持南充市中级人民法院（2017）川13行初76号行政判决。 还查明，因机构调整，原市安监局已被撤销，其安全生产监督管理职权由新组建的市应急局继续行使。 认定以上事实有事故调查组对事故相关人员的调查笔录、监理合同、建设工程质量安全监督记录、事故调查报告、南府函［2017］21号结案批复、行政处罚决定书、（2017）川13行初76号行政判决书、（2018）川行终317号行政判决书。 本院认为，《安全生产法》第二条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”、第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照规定处以罚款”，以上条款都明确规定了安全生产监督部门具有对生产经营单位作出行政处罚的法定职权，在市安监局被撤销后，依照《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，继续行使安全生产监督管理职责的市应急局是本案适格被告。 原、被告对于案涉安全事故的发生不持异议，原告在事故中是否应当承担责任在已生效的裁判文书中也予以明确。因此，本案的争议焦点为原市安监局对安彼隆公司作出的行政处罚适用法律是否正确。 根据《管理条例》第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”、第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”的规定，安彼隆公司作为阆中市宏云·江山国际项目的监理方，应当依照法律规定及合同约定全面履行其职责，保证建设工程安全生产。本案中，安彼隆公司作为监理单位，不认真履职，未就项目大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件向建设单位提出整改意见；在发现施工单位项目经理长期不到岗、项目部无专职安全生产管理员、高支模施工未编制专项施工方案且未组织专家论证等重大安全隐患的情况下，未下达书面整改通知或停工指令，对施工单位拒不整改的情况未及时向有关主管部门报告，未能尽到监理职责，是造成阆中市宏云·江山国际2016·8·22事故的重要原因。该次事故致6人死亡，4人受伤，直接经济损失约500万元，根据《处理条例》第三条第一款第（三）项“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”的规定，属于较大事故。市应急局依照《安全生产法》第一百零九条第（二）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，对安彼隆公司处罚款七十万元，符合法律规定。市应急局在作出行政处罚前，亦履行了立案、调查、告知权利义务、举行听证、作出行政处罚等程序，程序正当，符合法律规定。 对原告是否是生产经营单位的问题，本院认为，《安全生产法》中的生产经营单位是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体。安彼隆公司作为企业法人，对工程提供监理服务、收取监理费用，其行为属于生产经营活动，受《安全生产法》调整。安彼隆公司认为其不属于生产经营单位，不应当按《安全生产法》的规定对其进行行政处罚的理由不能成立。 安彼隆公司认为在其与南充市人民政府行政批准一案中，不管是南充市中级人民法院还是四川省高级人民法院的裁判文书中，均以《管理条例》的规定确认原告在事故中应当承担责任，主张对其的处罚应当适用《管理条例》第五十七条的规定。本院认为，《管理条例》是根据《中华人民共和国建筑法》、《安全生产法》等制定，其目的是为了加强建设工程安全生产监督管理、保障人民群众生命和财产安全。其第四条规定，工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。该条例第五十七条规定，工程监理单位有未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的、发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的、施工单位拒不整改或者不停止施工未及时向有关主管部门报告的、未依照法律法规和工程建设强制性标准实施监理的四种行为之一的，责令其限期改正，逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款。该条规定是针对工程监理单位在生产经营中被发现有四种行为之一、且未在规定的期限内未予改正时对其进行的处罚，而本案是基于在生产经营活动中已经发生的生产安全事故作出的处罚决定，因此安彼隆公司主张应对其适用《管理条例》的规定进行处罚的理由不能成立，本院不予支持。 综上，市应急局依据《安全生产法》的规定结合相关案件事实作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、符合法定程序。安彼隆公司要求撤销并停止执行行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告成都安彼隆建设监理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告成都安彼隆建设监理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  何晓莉 人民陪审员  杜国用 人民陪审员  何德华 二〇一九年十月三十日 书 记 员  王 灿