广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终2151号上诉人（原审第三人）：王敬辉，男，19**年*月*日出生，汉族，住广州市南沙区*************，公民身份号码440************531。上诉人（原审第三人）：梁钜林，男，19**年*月*日出生，汉族，住广州市南沙区**************，公民身份号码440************537。上诉人（原审第三人）：王照南，男，19**年*月*日出生，汉族，住广州市南沙区*************，公民身份号码440************536。上诉人（原审第三人）：卢锦勇，男，19**年*月*日出生，汉族，住广州市南沙区*************，公民身份号码440************514。上诉人（原审第三人）：王志强，男，19**年*月*日出生，汉族，住广州市南沙区**************，公民身份号码440************513。上述五上诉人共同委托代理人：何平毅，广东和其中律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市南沙区******民委员会，住所地广州市南沙区***********。负责人：高锡钊，主任。被上诉人（原审原告）：广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社，住所地广州市南沙区***********。法定代表人：高锡钊，社长。两被上诉人共同委托代理人：曹忠明，广东极视律师事务所律师。原审被告：广州市南沙区东涌镇人民政府，住所地广州市南沙区********。法定代表人：惠立新，镇长。上诉人王敬辉等五人因与被上诉人广州市南沙区******民委员会（以下简称细沥村委会）、广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社（以下简称细沥经济联社）、原审被告广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初6051号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年12月，广州南沙开发区土地开发中心（甲方）、细沥经济联社（乙方）与广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《广州市*******线2#中间风井借用土地协议书》，约定甲方、丙方因广州市*******线项目2#中间风井工程建设需要，受托临时借用乙方59796.13平方米土地作临时施工用地，借地时间暂定为30个月，借地补偿费用为每月每平方米补偿3元，共计5381651.7元等。前述借用土地此前分别由细沥村东一队、东二队、下围队承包经营，细沥经济联社收到前述补偿款后依据相关村民会议决议，将补偿款的50%拨付给各生产队。第三人王敬辉、梁钜林、卢锦勇系广州市南沙区**********民，第三人王照南、王志强系该村东二队村民。2018年6月30日，五第三人向被告东涌镇政府提交行政处理申请，请求被告责令细沥村委会与细沥经济联社将广州市*******线项目2#中间风井借地补偿费剩余的50%支付给包括申请人在内的东一队、东二队村民。2018年9月21日，被告作出南东府行决[2018]001号《行政处理决定书》，认为：本案借地补偿费的性质为临时使用土地补偿费，根据《土地管理法》第五十七条的规定，细沥村委会与细沥经济联社作为涉案地块的所有权人，有权签订本案借用土地协议；根据《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条的相关规定，细沥村委会与细沥经济联社并非涉案地块的土地承包经营者，因此无权取得该地块临时借用土地补偿费，由于本次临时借用土地补偿费的性质并非《土地管理法》第四十七条所规定的征地“土地补偿费”，因此相关法律法规对于征地“土地补偿费”的分配规定不适用于本案。被告同时认为东一队、东二队、下围队对涉案地块的发包情况更为清楚，因此，细沥村委会与细沥经济联社可以将属于涉案土地承包经营者的临时用地土地补偿款下发至上述三个村民小组，再由各个村民小组根据组内土地发包情况发放款项。综上，被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，决定：责令细沥村委会与细沥经济联社在收到本决定书三十日内将“地铁十八号线借地项目”剩余的临时借用土地补偿费发放至东一队、东二队、下围队。两原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”本案第三人系细沥村东一队、东二队集体经济组织成员，其不服细沥经济联社对于借用土地补偿费的分配而提起本案行政处理申请，本案属农村集体土地的借用补偿费在细沥经济联社与相应生产队之间的分配纠纷。根据上述规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由农村集体经济组织经营、管理，不属于农民个人或部分人所有。因此，本案第三人就细沥经济联社对于涉案借地补偿费向生产队的分配存在异议，应通过法定的途径和形式，将农民个人意愿转化为集体的意愿，以集体经济组织的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表农民集体对外主张权利，包括提起行政处理或提起行政诉讼。在相应生产队未对借地补偿费的分配提出异议的情况下，本案第三人以自己名义迳行向被告提出行政处理申请缺乏法律依据，被告未予审查即作出本案行政处理决定不符合法定程序，故其作出的行政处理决定依法应予撤销。原告关于审查《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》第三条第二款中相关规定合法性的主张与本案审查处理结果并无关联，不存在审查必要，该院对此不予审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告广州市南沙区东涌镇人民政府2018年9月21日作出的南东府行决[2018]001号《行政处理决定书》。上诉人王敬辉等五人不服一审判决，上诉称：一、上诉人属于本案租借土地补偿费的利害关系人，无须队集体授权就可以向被上诉人主张相关款项，可以请求原审被告就本案租借补偿费分配作出行政处理决定。被上诉人已将租借补偿费50%分配给上诉人等村民，无须通过队集体，所租借的土地是被上诉人代表全体村民所有，而非代表各队所有，且其中50%的租借费已依据东一队、东二队、下围队被租用土地的户数人口，直接分配给村民，在实际分配中无须通过队集体。二、村民自己个人的诉求或是涉及上诉人等村民全体集体利益的诉求，均有权请求原审被告依照法律的规定作出行政处理决定。根据广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十一条的规定，村民委员会作出的决定侵害村民个人合法权益的，受侵害的村民可以向乡镇人民政府申诉，相关政府应当进行调查并作出处理。三、被上诉人提出撤销被诉行政处理决定的二点理由均不能成立，其诉讼请求应予驳回，原审判决不能擅自为被上诉人主张其他理由撤销被诉行政处理决定。四、原审判决不利于保护村民个人的合法权益，将导致不良后果。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人细沥村委会、细沥经济联社二审均未提交答辩意见。原审被告东涌镇政府二审未提交意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是上诉人以自己的名义提起涉案行政处理申请是否适当。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；……”第五十七条规定，建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地的，土地使用者应当根据土地权属，与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款第（三）项规定，农村集体土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依照法定程序经本集体成员决定。本案中，因地铁施工需要而借用的涉案土地，权属属于被上诉人所有，借用土地协议亦由使用者的委托方与被上诉人所签，该临时使用土地补偿费由被上诉人收取，符合法律规定和合同约定。虽然临时使用土地补偿费与征收土地补偿费有别，但农村集体经济组织收取临时使用土地补偿费后应如分配，未有特别明确的法律规定。根据本案查明的事实，涉案借用土地由东一队、东二队、下围队承包经营。上诉人王敬辉等人请求将剩余的临时使用土地补偿费支付给东一队、东二队村民，其请求并非仅限于对其个人利益进行处理。被诉行政处理决定的决定内容也是将涉案临时借用土地补偿费发放至东一队、东二队、下围队，确定的是该临时借用土地补偿费在被上诉人及其村内农村集体经济组织的分配问题。故上诉人以细沥村东一队、东二队集体经济组织成员身份对涉案借用土地补偿费的分配而提起的本案行政处理申请，本质上属于农村集体土地的借用补偿费在被上诉人与相应生产队之间的分配纠纷。在相应生产队明确未对借地补偿费的分配提出处理申请或委托村民提出处理申请的情况下，上诉人以自己名义迳行向原审被告提出涉案行政处理申请缺乏法律依据。原审判决据此撤销被诉行政处理决定，并无不当。上诉人的上诉理由，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人王敬辉等五人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一九年十月二十五日法官助理 汪姝丽书 记 员 梁绮琪