重庆市涪陵区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0102行初155号原告湖北大禹水利水电建设有限责任公司，住所地湖北省武汉市东西湖新沟镇，统一社会信用代码91420112725754029E。法定代表人余中平，该公司董事长。委托代理人周夏志，重庆圣石牛律师事务所律师。委托代理人余向驰，重庆玉鼎律师事务所律师。被告垫江县应急管理局，住所地重庆市垫江县南街91号，统一社会信用代码115002310086789915。法定代表人刘元仕，局长。出庭负责人张国胜，副局长。委托代理人罗志，垫江县应急管理局法制中队长。委托代理人程飞鹏，重庆奇策律师事务所律师。被告重庆市应急管理局，住所地重庆市渝北区青枫北路105号（高新园拓展区双子座5号楼），统一社会信用代码11500000MB1907069L。法定代表人冉进红，局长。委托代理人朱佳，重庆市应急管理局政策法规处工作人员。委托代理人周慧林，重庆渝都律师事务所律师。原告湖北大禹水利水电建设有限责任公司（以下简称大禹水利公司）请求撤销被告垫江县应急管理局（以下简称垫江县应管局）、重庆市应急管理局（以下简称重庆市应管局）安全生产行政处罚决定一案，于2019年8月28日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，依法于同月30日向被告垫江县应管局、重庆市应管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告大禹水利公司的委托代理人周夏志、余向驰，被告垫江县应管局的出庭负责人张国胜及委托代理人罗志、程飞鹏，被告重庆市应管局的委托代理人朱佳、周慧林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月2日，垫江县应管局对大禹水利公司作出（垫）应急罚﹝2019﹞1-1号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称《处罚决定》），载明：2018年9月5日8时20分许，垫江县龙滩水库宝顶山隧洞工程在建设施工过程中发生一起瓦斯爆炸事故，造成2人死亡2人受伤。现查明，大禹水利公司是该工程的施工单位，存在以下行为：一是未严格执行《安全专项方案》中“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的规定；二是施工现场安全管理人员不具备相应资格且事发时缺位；三是事发当天隧洞内气体未经监测，气体浓度超标仍然作业；四是事故隐患整改不到位。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十一条“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”、《水利工程建设安全生产管理规定》第二十条第一款“施工单位应当设立安全生产管理机构，按照国家有关规定配备专职安全生产管理人员。施工现场必须有专职安全生产管理人员”、第二十五条第一款“施工单位的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员应当经水行政主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格”、《隧道施工安全九条规定》第五条“必须对有毒有害气体进行监测监控，加强通风管理，严禁浓度超标施工作业”和《安全生产法》第三十八条第一款“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”的规定，对本次事故负有责任。依据《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，决定对大禹水利公司处以罚款人民币叁拾万元的行政处罚。原告大禹水利公司不服，向被告重庆市应管局申请行政复议，被告重庆市应管局于2019年8月8日作出（渝）应急行复决字〔2019〕05号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕05号《复议决定书》），根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持（垫）安监罚﹝2019﹞1-1号《行政处罚决定书（单位）》。原告大禹水利公司向本院提出诉讼请求：判令撤销被告垫江县应急管理局作出的（垫）应急罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书（单位）》和重庆市应急管理局作出的（渝）应急行复决字〔2019〕05号《行政复议决定书》。事实和理由：一、二被告作出的《行政处罚决定书》《行政复议决定书》认定原告的违法事实不成立，证据明显不足。理由如下：（一）关于未按《安全专项方案》中“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的违法事实。1.鉴于施工图标注了“施工单位在施工期间加强洞内瓦斯检测的建议”，所以施工单位在《安全方案》中提出了“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”，但未得到监管部门及《安全方案》评审专家的采纳，未得到业主的采纳，没有增加措施费。2.本案所涉隧洞工程，地勘、设计、招标文件、施工合同、施工技术方案及工程措施费等均是按照非瓦斯隧洞要求及约定的。施工单位不具备“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的能力、设备、资质及检测费用。3.国家的法律法规及施工规范没有规定施工单位对非瓦斯隧洞在施工中需“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”。4.根据垫江县人民政府关于垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复，事故的直接原因是由于瓦斯突涌，机电设备不防爆产生电火花，有条件引发瓦斯爆炸。既然是瓦斯突涌，与是否进行空气取样分析也就没有因果关系。5.《水工施工建筑物地下开挖工程施工规范》（SL378-2007）条文说明第1.0.5条规定：“对地下开挖工程，应首先查清施工部位的地质条件。施工过程中的地质工作非常重要，它是确定施工方案与修改施工方案的主要依据，应由专业地质人员进行该项工作”。因此，专业地质人员要查清施工部位的地质条件，就应对洞内空气进行取样分析，所以“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”是地勘单位的专业技术人员应当履行的责任和义务。（二）关于“施工现场安全管理人员不具备相应资质且事发时缺位”的违法事实。1.原告单位承建的案涉工程项目机构健全，安全员张汉英具备相应资质。2.垫江县应急管理局将原告单位安排到项目部协助张汉英负责安全资料工作的罗新认定为案涉工程项目安全员，违背了客观事实；且事发当天罗新是否缺位不是发生瓦斯爆炸的原因，与事故本身无任何关联性。故被告认定这一违法事实明显是错误的，且缺乏证据支持。（三）关于“事发当天隧洞内气体未经检测，气体浓度超标仍然作业”的违法事实。1.被告认定这一事实前后自相矛盾，既然“气体未经监测”又何来气体浓度超标。被告认定“气体浓度超标”的依据是什么；气体浓度超标，是指空气中的哪种气体超标。2.现有施工规范中，没有任何规范（瓦斯隧洞施工规范除外）规定施工前必须进行空气监测。所以，被告认定原告的这一违法行为，既没有事实证据，又无法律依据。（四）关于“事故隐患整改不到位”的违法事实。1.关于监理通知单的问题。监理通知单（监理〔2018〕通知16号）要求“对气体物质进行鉴定，对浓度实时监测预报，加强通风等措施，确保安全前提下，方可进行下一循环施工”。其一，施工单位根本没有对气体物质进行鉴定的设备及能力；其二，施工单位更不具有对气体物质进行鉴定的资质；其三，依据招标、施工合同、施工措施、施工规范及工程措施费，施工单位既没有对气体物质进行鉴定的责任和义务，也没有对气体物质进行鉴定的措施费；其四，“对气体物质进行鉴定”应当由专业的地质人员进行该项工作，由鉴定机构进行鉴定。所以施工单位就以确认单（承包〔2018〕确认09号）予以整改回复，未对监理通知单中“对气体物质进行鉴定”予以实质响应并无法履行。监理公司副总监代长成在该确认单上签署确认意见“经复查，已整改”，并已加盖弘禹监理公司印章。因此，监理单位作出的监理〔2018〕通知16号中要求施工单位对气体物质进行鉴定，根本不存在事故隐患整改不到位的事实。2.关于“整改措施方案”“通风方案”的问题。根据项目部管理人员杨尚君的证言及项目部副经理李彬与工程监理单位副总监代长成的微信记录，以及杨尚君在复议听证时的当场证言证明前述证据均是事故发生后，工程监理单位为了应付事故调查，推卸事故责仼而事后填写和重新制订的，属于伪造的证据，不应当作为认定原告违法行为的依据。二、案涉工程瓦斯爆炸事故的根源在于地勘、设计单位严重不履行职责；地勘单位将高瓦斯隧洞认定为非瓦斯隧洞，设计单位凭主观臆断将一个高瓦斯隧洞按照非瓦斯隧洞设计，并出具有重大错误的施工图纸，给事故的发生埋下直接的安全隐患。（一）前期工程的地质勘察：地勘单位严重违反了国家的法律法规及地质勘察规范的规定，对宝顶山隧洞仅通过地面调查的方式，未按规范的规定采取勘探的方法，查明宝顶山隧洞的不良地质现象；并且故意将龙滩水库的地勘报告替代宝顶山隧洞的地勘报告，致使将一个高瓦斯隧洞认定为非瓦斯隧洞。（二）前期工程的设计：设计单位严重违反了设计规范的要求，在未有合格的地质勘察报告情况下，仅凭主观臆断，将一个高瓦斯隧洞按照非瓦斯隧洞进行设计，并出具有重大错误的施工图纸，给事故的发生埋下了安全隐患。（三）后期工程的施工：其一，宝顶山隧洞在后期的开挖施工建设过程中，地勘设计单位仍然不执行国家的法律法规及规范的要求，对出口段作重大变更设计时，地勘单位仍然没有搞地质勘察，设计单位仍然在没有地质勘察报告的前提下，仍凭主观臆断对出口段作重大设计变更，导致出口段的掘进走向恰好穿越瓦斯赋存集中区，再次给事故发生的必然性埋下了直接的重大的安全隐患；其二，在2018年5月、6月出口段洞内出现不明气体时，地勘及设计单位不仅没有按规范的规定履行责任采取措施，反而把责任强加给施工单位，致使地勘单位未查清施工部位的地质条件，设计单位也未修正设计或施工方案，仍然按非瓦斯隧洞进行施工，最后于2018年9月5日隧洞出口段洞内突发大量瓦斯气体涌入洞内发生燃爆，导致事故的发生；其三，施工单位的掘进施工符合招标、合同约定、施工措施及规范的要求，其原因如下：施工单位在施工建设过程中：第一，严格按照设计的非瓦斯隧洞的施工图纸为依据；第二，按照招标文件、施工合同、合同技术条款以及监管单位审批的施工技术方案，以及按非瓦斯隧洞的要求配备施工人员、配置设施设备并采取非瓦斯隧洞的施工措施进行施工建设；第三，同时按照非瓦斯隧洞进行工程量计价、取费及工程款的结算；第四，施工建设符合勘察、设计、监理及业主的要求并严格履行了施工建设的责任和义务。所以，垫江“9.5”一般瓦斯爆炸事故虽然发生在施工环节，但原告作为施工单位，在施工掘进过程中自身工作不存在任何过错的行为，更没有违法的行为，实属受害者，对事故的发生不应当承担责任。因此，事故的根源在于地勘及设计单位未履行责任和义务，与事故的发生具有直接的因果关系，应当对事故负有重大责任。被告认定原告对“9.5”一般瓦斯爆炸事故负有责任的违法事实不清，证据不足，导致处罚结果错误，二被告的行政行为侵害了原告的合法权益。原告大禹水利公司在庭审中申请宝顶山隧洞项目副经理李彬、宝顶山隧洞项目技术负责人杨尚君出庭作证并向本院提供证据如下：1.《气体浓度检测记录表》，拟证明：①宝顶山隧洞从2017年5月20日至2018年9月5日7点，均对隧洞内的气体进行了检测，均未检测出可燃气体（含甲烷即瓦斯）；②原告在施工期间履行了义务；③被告认定2018年9月5日事发当天未对隧洞内气体进行检测以及认定气体超标仍进行作业是错误的。2.对罗新的询问笔录（2份），拟证明：①罗新以及其他管理人员在施工过程中，对隧洞内气体（含甲烷即瓦斯）进行了检测；②2018年9月5日早上罗新与李彬一起对隧洞内气体进行了检测；③被告认定事发当天隧洞内气体未进行检测、气体浓度超标以及认定事发当天管理人员缺位是错误的。3.对代长城的询问笔录（2份），拟证明原告已按监理单位的要求，在发现不明气体后对隧洞内气体进行检测，经监理单位确认隧洞内的空气质量达到要求。4.《瓦斯等级鉴定报告》，拟证明案涉工程隧洞为高瓦斯隧洞。5.《技术分析报告》，拟证明：①事故性质为瓦斯爆炸事故；②气体来源是瓦斯突涌（即突然涌出）；③地勘、设计单位未按《水工隧洞设计规范》第3.0.3条、第8.0.1条和《水利水电工程地质勘察规范》第6.9条规定查明岩层中有害气体或放射性元素的赋存情况，导致隧洞内有害气体的成分和性质及其渗出的位置，在施工期间未确定清楚；设计施工图未见有害气体段的结构具体指标参数要求。6.代长成与李彬的微信记录，拟证明事故发生后，监理单位的项目副总监代长成要求施工单位补充或伪造资料的相关内容。7.《合同技术条款》《水利水电工程标准施工合同》《工程量清单》，结合被告提交的《事故调查报告的批复》，拟证明宝顶山隧洞工程是按非瓦斯隧洞进行勘察、设计、施工，对工程施工中使用的原材料和设施、设备均无防爆的特殊要求。被告垫江县应管局辩称，一、被告垫江县应管局具备相应行政职能。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十二条第二款的规定和《垫江县人民政府关于垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复》（以下简称事故调查报告）的要求，被告垫江县应管局是事故发生地的县级安全生产监督管理部门，具备对本次事故责任单位实施行政处罚的行政主体资格。二、被告垫江县应管局作出行政处罚的程序合法。（一）调查的程序合法，事故调查报告取得垫江县人民政府批复。1.依法成立事故调查组。2018年9月5日，宝顶山隧洞瓦斯爆炸事故发生后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）、《重庆市安全生产条例》的规定和垫江县人民政府授权，被告垫江县应管局牵头成立由被告垫江县应管局、垫江县水利局（原垫江县水务局）、垫江县公安局、垫江县总工会、垫江县监委、湖北省武汉市东西湖区安监局（原告所在地安监部门）、重庆市江北区安监局（监理单位所在安监部门）组成的“垫江县‘9.5’一般瓦斯爆炸事故调查组”（以下简称事故调查组），对本次事故开展调查。2.事故调查报告依法作出并经垫江县人民政府批复。2018年9月6日，事故调查组聘请地质专家陈绍清、瓦斯专家余模华和张尚斌、水利专家赵斌韬组成事故调查专家组对本次事故进行技术鉴定。由于瓦斯爆炸事故发生后隧洞内情况不明，可能又集聚大量气体和发生冒顶、片帮和坍塌等次生事故，事故调查专家组无法立即进洞开展工作。2018年9月17日，建设单位委托中煤科工集团重庆研究院有限公司对隧洞内气体进行鉴定。因需排危后才能进洞侦查，进行气体釆样，此过程耽误时间较长，中煤科工集团重庆研究院有限公司于2018年10月20日才出具《有毒有害气体检测报告》。之后，事故调查专家组开展技术鉴定工作，2018年12月15日出具《技术分析报告》。2019年1月29日，事故调查组调查形成了《垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告》并报垫江县人民政府批复。垫江县人民政府于2019年2月2日对事故调查报告作出批复。被告垫江县应管局收到《垫江县人民政府关于垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复》（垫江府〔2019〕17号）后，按规定将事故调查报告上网公示。（二）行政程序合法。被告垫江县应管局根据批复于2019年2月18日对本次事故的包括原告在内的相关单位立案调查，依法查明相关单位违法事实。2019年2月22日，被告垫江县应管局向原告下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》；2月24日，原告向被告垫江县应管局提交书面听证申请；2月26日，被告垫江县应管局向原告送达《行政处罚听证通知书》；3月7日，被告垫江县应管局在本单位举行公开听证。因本案较为复杂不能在法定期限（30日）内办结，2019年3月15日，经被告垫江县应管局的主要负责人批准，将本案办结期限延长30日。2019年4月1日，被告垫江县应管局的相关负责人对本案进行集体讨论决定。2019年4月3日，被告垫江县应管局向原告下达了《行政处罚决定书》。三、行政处罚事实清楚、证据确实充分。1.原告制定经专家论证并经监理单位批准的《安全专项方案》载明：①隧洞内除了具有一般地质地段所具有的危险源外，还存在坍塌、突泥、突水、岩爆、初期支护结构出现大的垮塌、瓦斯爆炸、瓦斯突出等。②隧道内空气成分每月至少取样分析一次。经查证，原告未执行“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”的规定。原告未对洞内气体取样分析，未能及时发现瓦斯存在，致使未及时釆取有效防控措施，导致发生本次生产安全事故。原告这一行为与本次瓦斯爆炸事故存在因果关系。相关证据：（1）《安全专项方案》《批复表》（监理〔2017〕批复07号）、专家论证报告，证明：①《安全专项方案》经过专家论证，经过监理公司批准；②《安全专项方案》明确隧洞内存在瓦斯爆炸、瓦斯突出等危险源（第5页）；隧洞内空气成分每月至少取样分析一次（第58页）。（2）项目经理李志波询问笔录、项目副经理李彬询问笔录，证明原告未按《安全专项方案》的规定对隧洞内空气进行取样分析。2.原告存在施工现场安全管理人员不具备相应资格且缺位情形，违反《水利工程建设安全生产管理规定》第二十条第一款“施工单位应当设立安全生产管理机构，按照国家有关规定配备专职安全生产管理人员。施工现场必须有专职安全生产管理人员”、第二十五条第一款“施工单位的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员应当经水行政主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格”之规定。经查实，事发当天在事发前原告的负责检测隧洞内气体含量的现场安全管理人员罗新还未到施工现场，隧洞内气体未经检测的情况下，工人就进入洞内作业。现场安全管理人员不具备相应资格且事发时缺位，致使隧洞内气体未经检测合格工人就进洞作业未被及时发现和制止。该行为与本次事故发生存在因果关系。相关证据：（1）现场安全员罗新第1次询问笔录、建设单位（甲方）安全处处长朱思雨第2次询问笔录，证明罗新本人自2017年7月开始任垫江宝顶山隧洞现场安全员，其任现场安全员期间，该工地上没有其他现场管理人员。（2）现场安全员罗新第2次询问笔录，证明罗新未经水行政主管部门培训考核合格。（3）甲方（建设单位）现场代表李永明询问笔录等，证明垫江宝顶山隧洞的安全员是罗新。3.原告未严格执行《隧洞通风方案》“每班作业前，必须通风1小时，经专人检测洞内气体”、《隧洞瓦斯检查人员安全操作注意事项》“隧洞从外到内每班前必须检一次”、《整改措施方案（有毒有害气体检测）》“先通风、再检测、后作业”等相关规定。事发当天原告未对隧洞内有毒有害气体进行监测监控，未及时发现隧洞内瓦斯浓度超标（发生瓦斯爆炸证明隧洞内瓦斯浓度超标），工人就冒险进洞施工作业，引发瓦斯爆炸，违反《隧道施工安全九条规定》第五条“必须对有毒有害气体进行监测监控，加强通风管理，严禁浓度超标施工作业”之规定，与本次事故存在因果关系。相关证据：（1）项目副经理李彬、工人陈家国（送风工人）、夏万奎、汪廷富询问笔录，证明晚上隧洞内没有工作施工时，隧洞内不送风。（2）《隧洞通风方案》《隧洞瓦斯检查员安全操作注意事项》《整改措施方案（有毒有害气体检测）》，证明原告规定隧洞必须先通风、再检测、后作业。（3）现场工人夏于忠、夏万奎、陈家国、汪廷富询问笔录，证明事发前没有管理人员在现场，隧洞内气体没有进行检测。（4）《宝顶山隧洞施工进出洞人员登记表》及相关人员笔录，证明该隧洞经常存在工人先进洞作业再检测的情形。4.原告聘用不具有相应资质的现场安全管理人员，未对事故隐患进行整改到位，骗取监理单位确认，监理单位因此也被处罚。（1）地勘设计单位人员进洞开展地质工作时，曾于2018年5月、6月两次发现隧洞内溢出少量不明气体，在地质简报中建议对不明气体进行鉴定，加强通风等措施，确保安全前提下，方可进行下一循环施工，并将该地质简报抄送工程各参建单位。2018年5月24日、6月29日两次召开有原告参加的监理例会，通报了两次在隧洞内发现不明气体溢出的情况。2018年7月7日，监理单位向原告下达《监理通知》（监理〔2018〕通知16号），要求原告对气体物质进行鉴定，加强通风等措施,确保安全前提下，方可进行下一循环施工。原告于7月8日回复己收到《监理通知》及《监理通知》的所有内容。但是，原告未按本《监理通知》要求整改完毕，便于7月21日请监理公司确认，而确认内容未提及不明气体鉴定问题。（2）原告自2017年7月开始聘任罗新任该隧洞现场安全管理人员。经查，罗新不具备水利工程现场安全管理人员资格。调查发现，原告使用的KP826多功能气体检测仪具有可以检查瓦斯含量达到安全值（体积比1%）以下的浓度的功能，但由于罗新未能正确使用KP826多功能气体检测仪，没有及时发现隧洞内瓦斯的存在。加之原告对洞内有害气体存在未予足够重视，没有严格执行施工相关规范，最终导致本次事故发生。原告的这一行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”的规定，且与本次事故存在因果关系。相关证据：（1）会议纪要（监理〔2018〕纪要06、08号），证明原告知晓隧洞有发现少量不明气体溢出。（2）《监理通知》（监理〔2018〕通知16号），证明监理单位要求原告对不明气体进行鉴定，加强通风等措施，确保安全，方可进行下一循环施工。（3）《回复单》（承包〔2018〕回复09号），证明原告知晓监理单位要求整改的内容，并未提出异议。（4）《确认单》（承包〔2018〕确认09号），证明原告未对不明气体进行鉴定。（5）《KP826便携式气体检测报警仪使用说明书》，证明：①该检测仪中“可燃代表气体为甲烷”（第12页）；②可燃气体报警值出厂默认为20（爆炸下限的20%，即体积比为1%）；③按增加或减少键选择所需报警值。（4）罗新第2次询问笔录(第2页）、李彬询问笔录（第3页），证明原告未曾对KP826气体检测仪的报警值进行重新设置后检测隧洞内气体。原告的以上行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》及相关法律法规规定，对本次事故发生负有责任。四、适用法律正确。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门处以罚款。原告在本次事故中存在违法行为，且与事故发生存在因果关系，对本次事故负有责任，被告垫江县应管局依据该规定对原告实施行政处罚，适用法律准确。五、行政处罚适当。被告垫江县应管局根据原告在事故发生后，主动报告事故并如实陈述违法行为，符合《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十四条第四项规定的从轻情节，被告垫江县应管局对原告处以罚款三十万元人民币的行政处罚适当。六、原告诉称理由不能成立，没有事实根据。事故调查报告对事故发生原因及相关单位和个人的责任进行了划分，并经垫江县人民政府批复，己产生法律效力。综上所述，被告垫江县应管局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确、处罚适当，重庆市应急管理局作出的复议决定正确。为此，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告垫江县应管局在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：第一组证据：1.《授权书》，2.《垫江县机构改革方案》，拟证明被告具有行政职能。第二组证据：3.水利水电工程标准施工合同，4.原告的营业执照和资质证书，拟证明原告具有独立法人资格，承建垫江宝顶山隧洞。第三组证据：5.《成立垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查组的通知》、会议签到表，拟证明原垫江县安监局依法组织相关单位成立垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查组开展事故调查。6.《关于商请参与调查垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故的函》（2份）、证人耿任红、李长华笔录，拟证明事故发生单位所在地安全生产监督管理部门参与事故调查。7.《关于商请参加垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故分析会的函》《东西湖垫江县应管局的复函》《事故调查人员签署意见表》，拟证明垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查结束，经事故调查组成员讨论形成事故调查报告。8.《调查组关于审定垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的请示》，拟证明事故调查报告形成后报请垫江县人民政府批复。9.《调查组关于审定垫江县“9.5”瓦斯爆炸事故调查报告的批复》及公示网页，拟证明：①《垫江县“9.5”瓦斯爆炸事故调查报告》取得垫江县人民政府批复同意并依法公示；②原告对本次事故负有责任，由垫江县应管局对原告依法处理。第四组证据：10.立案审批表、案件处理呈批表、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚听证申请书》《行政处罚听证会通知书》、听证笔录、《听证会报告书》、案件延期呈批表、行政处罚集体讨论记录、《行政处罚决定书》《送达地址确认书》、文书送达回执（2份）、邮政快递单及电子送达网页，拟证明行政处罚程序合法。第五组证据：11.龙滩水库施工地质简报，拟证明重庆市水利电力建筑勘测设计研究院开展施工地质工作时发现少量不明气体溢出，提出了处理建议。12.宝顶山隧洞施工图，拟证明原告应加强施工期间洞内瓦斯检测。13.工伤死亡赔偿协议书（2份），拟证明垫江县宝顶山隧洞在施工过程中发生瓦斯爆炸，造成2人死亡2人受伤的事实。14.《有毒有害气体检测报告》《技术分析报告》，拟证明：①隧洞内瓦斯浓度达到爆炸范围；②扒渣机作业时有条件产生火源引发瓦斯爆炸；③距掌子面（掘进工作面）最远的瓦斯突涌点至掌子面的距离为160米。15.《安全专项方案》《批复表》（监理〔2017〕批复07号）《专家论证报告》，拟证明：①原告制定《安全专项方案》经过专家论证和总监理核签；②《安全专项方案》明确隧洞内存在瓦斯爆炸、瓦斯突出等危险源，隧洞内空气成分每月至少取样分析一次。16.便携式气体检测报警仪（KP826）使用说明书，拟证明原告使用的便携式气体检测报警仪（KP826）具有检测出隧洞内瓦斯浓度低于安全值（体积比1％）以下的功能。17.《垫江县龙滩水库宝顶山隧洞工程隧洞通风方案》（以下简称《隧洞通风方案》）《隧洞瓦斯检查员安全操作注意事项》（以下简称《安全注意事项》），拟证明原告规定隧洞应先通风、再检测、后作业。18.会议纪要（监理〔2018〕纪要06、08号），拟证明原告知晓隧洞内发现少量不明气体溢出。19.《垫江县龙滩水库宝顶山隧洞工程整改措施方案（有毒有害气体检测）》（以下简称《整改措施方案》）《整改确认单》（承包〔2018〕整改确认1号），拟证明：①原告知晓便携式四合一气体检测报警仪可任意调节报警指标；②原告要求洞内不能停止通风；③原告自己规定做到“先通风、后检测、再作业”；④监理单位要求原告做到“先通风、后检测、再施工”。20.监理通知（监理〔2018〕通知16号）、回复单（承包〔2018〕回复09号）、确认单（承包〔2018〕确认09号），拟证明监理单位要求原告鉴定不明气体，加强通风，确保安全后施工，原告回复收到要求整改的内容，但未对不明气体进行鉴定的事实。21.宝顶山隧洞施工进出洞人员登记表，拟证明垫江县宝顶山隧洞经常存在未检测先施工作业的情形。22-25.对工人夏于忠、陈家国、汪廷富、夏万奎的询问笔录，拟证明：①事发时除渣车已熄火停在洞内，黄善友启动扒渣机时发生爆炸，事发当天工人进洞前没有管理人员在现场，没有对隧洞内气体进行检测；②平时洞内有人就通风，无人不通风，除渣时或放炮后才开风机向隧洞内送风；③平时都是工人进洞后，管理人员才到施工现场，事发当天工人进洞前，没有管理人员在场；④只有罗新负责检测洞内气体，都是工人进洞后或出洞后才能进行检测，事发当天工人进洞前罗新还未到场，事发后打电话给老板。26-27.对副总监理工程师代长成的询问笔录（2次），拟证明：①收到地址简报知晓洞内有少量不明气体溢出，向原告下发监理通知；②《安全专项方案》经监理批准；③方案中的所有内容应当由原告执行，原告没有每月对洞内气体进行鉴定；④施工单位现场安全管理人员先是张云菲后来是罗新，没有见过张汉英；⑤没有收到罗新关于水行政主管部门发的相关证书。28.对项目经理李志波的询问笔录，拟证明：①原告收到《地质简报》；②《安全专项方案》经过专家论证，经过监理批准；③罗新负责检测洞内气体含量；④未对洞内气体进行取样分析。29-30.对安全员罗新的询问笔录（2次），拟证明：①罗新自2017年7月开始至事发时一直任垫江县宝顶山隧洞材料员兼安全员，在其任该工地现场安全管理人员期间，该工地没有气体安全管理人员；②罗新未经水行政部门培训，未取得水行政部分发的安全员资格证书；③罗新未对便携式气体检测报警仪的报警值重新设置过。31-32.对建设单位安监处处长朱思雨的询问笔录（2次），拟证明：①罗新2017年任该工地现场安全管理人员；②罗新任现场安全员期间，工地上无其他现场安全管理人员。33.对建设单位现场代表李永明的询问笔录，拟证明该工程的安全员是罗新，李彬是项目执行经理。34.对项目副经理李彬的询问笔录，拟证明：①李彬是项目经理，总监是沈云，副总监是代长成；②有人在洞内时洞内就通风（中午吃饭除外），晚上没人在洞内时，没有通风；③原告收到地质简报；④原告没有对洞内气体进行取样分析。35.现场组织机构及主要人员报审表（湖北大禹水利水电〔2017〕2号），拟证明原告于2017年7月安排罗新担任安全员并报监理单位审批。第六组证据：36.《行政复议决定书》﹝（渝）应急行复决字〔2019〕05号﹞，拟证明行政复议机关维持垫江县应管局对原告作出的行政处罚决定。被告垫江县应管局适用的法律法规是：《安全生产法》《安全生产事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）《水利工程建设安全生产管理规定》《隧道施工安全九条规定》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》《建设工程质量管理条例》。被告重庆市应管局辩称，一、被告重庆市应管局是依照《行政复议法》履行行政复议职责的行政机关。二、重庆市垫江县应急管理局依法享有作出安全生产违法行为行政处罚的主体资格。三、被处罚人身份合法。湖北大禹水利水电建设有限责任公司的营业执照副本能充分证明被处罚单位的身份。四、行政处罚程序合法。事故发生后，由重庆市垫江县人民政府委托授权原垫江县安全生产监督管理局牵头，依法成立了事故调查组。经事故调查组调查后，提交了事故调查报告，垫江县人民政府对事故调查报告作出了批复。批复后垫江县应急管理局及时决定给予原告行政处罚的立案，被告重庆市垫江县应急管理局依法向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书，召开了听证会，经集体讨论之后，作出行政处罚决定并依法送达。五、违法事实清楚。（一）未严格执行《安全方案》中“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的规定；（二）未配备相应的气体检测仪器检测洞内气体；（三）施工现场安全管理人员不具备相应资格且事发时缺位；（四）隧洞内气体未经监测，气体浓度超标仍然作业；（五）隐患整改不到位。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条、第三十八条，《水工建筑物地下开挖工程施工规范》第11.3.5条，《水利工程建设安全生产管理规定》第二十条、第二十五条，《隧道施工安全九条规定》第五条等法律法规的相关规定。《垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告》及《垫江县人民政府关于垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复》，认定原告对该起事故负有责任，并同意给予原告处罚款的行政处罚，依据《安全生产法》给予人民币30万元整的行政处罚符合法律规定。六、原告属《安全生产法》所调整的生产经营单位，生产经营单位从事生产经营活动应当遵守安全生产方面的法律、法规、规章、国家标准和行业标准等规定，违反规定发生生产安全责任事故垫江县应管局应当给予责任单位相应的行政处罚。七、行政复议程序合法。被告重庆市应管局于2019年5月28日受理原告的复议申请，因案情复杂，本复议案依法延期三十日。受理后依法向垫江县应急管理局送达了行政复议答复通知书，垫江县应急管理局按时提交了答复意见和证据。重庆市应急管理局内设法制机构对垫江县应急管理局作出的（垫）应急罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书》进行了审查，并组织了听证，提出了意见，经负责人同意后于2019年8月8日依法作出行政复议决定，并依法送达。综上所述，垫江县应急管理局作出的（垫）应急罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，处罚程序合法，处罚幅度适当，原告的诉请及理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求，依法维持垫江县应急管理局作出的（垫）应急罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书》和被告重庆市应管局作出的《复议决定书》，保证全市各项安全生产工作顺利进行。被告重庆市应管局在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据、依据：第一组：《行政复议法》第十二条，拟证明重庆市应管局系履行行政复议职责的行政机关。第二组：1.《安全生产法》第九条、第一百一十条；2.《安全生产事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第43条，拟证明垫江县应管局系行政处罚的适格主体。第三组：拟证明原告主体身份以及认定原告违法事实和行政处罚程序合法的证据及依据与垫江县应管局出示的证据一致。第四组：1.行政复议申请书；2.行政复议申请受理通知书；3.行政复议答复通知书；4.垫江县应管局行政复议答复；5.授权委托书及证照复印件；6.延期审批表；7.行政复议听证申请书；8.行政复议听证笔录；9.听证复议答复及代理词；10.行政复议案件呈批表；11.行政复议决定书；12.文书送达回证及当事人送达地址确认书，拟证明行政复议程序合法。被告重庆市应管局适用的法律法规是：《安全生产法》《安全生产事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）《安全生产违法行为行政处罚办法》《行政处罚法》、《行政复议法》、《水工建筑物地下幵挖工程施工规范》《水利工程建设安全生产管理规定》《隧道施工安全九条规定》。经庭审质证，大禹水利公司对垫江县应管局提供的证据1、2、3、4、5、6、7、10、13、26-35的客观性、合法性和关联性无异议；对其他证据综合质证意见如下：1.对证据8、9的合法性无异议，对客观性及关联性有异议。事故调查报告和批复未对案涉工程勘察、设计单位的行为作出处理，违反了《重庆市水利水电工程勘察设计管理办法的通知》《中小水利水电工程地质勘察规范》《水工隧洞设计规范》《水工建筑物地下开挖工程施工规范》的事实查清，导致整个事故调查所认定的事实不清，漏列事故责任主体，对原告的责任划分错误，故该证据不能作为被告对原告进行行政处罚的依据。2.对证据11的客观性、合法性无异议，对作为行政处罚的关联性有异议。查明气体成分及含量是地勘单位的职责及分内的工作。3.对证据12的客观性无异议，对合法性及关联性有异议。（1）施工图中注明施工单位应加强瓦斯检测，仅作为一种提示事项。（2）设计单位在施工图中做该项提示，没有任何依据。如果在施工过程中进行瓦斯检测应由专职瓦斯检验员进行。这是针对瓦斯隧洞而应当配备的施工管理人员，但本案隧洞地勘和设计单位均是按非瓦斯隧洞进行的勘察、设计。原告每天对隧洞内空气（可燃气体）浓度进行了检测。4.对证据14的客观性、合法性以及证明目的无异议，但对该份证据作为行政处罚的关联性有异议。其中《技术分析报告》第7、8页明确记载，勘察设计单位未按照《水工隧洞设计规范》第3.0.3条《水利水电工程地质勘察规范》第6.9条规定，查明岩层中有害气体或放射性元素的赋存情况，导致该引水隧洞的有害气体的成分和性质在施工期间未确定清楚；有害气体渗出位置不详，未确定其全部位置；设计施工图未见有害气体段的结构具体指标参数要求。5.对证据15的客观性、合法性无异议，对关联性有异议。（1）《安全专项方案》是经工程业主单位、勘察、设计单位、监理单位、施工单位共同参与制定并经专案组论证后实施的方案，该方案全称为《垫江县龙滩水库工程输水部分宝顶山隧洞施工安全专项方案》，由原告单位进行编制、起草，经工程参建各方共同修改完善并经专家组论证后经监理批准实施的方案，对工程参建各方均有约束力，并非只约束施工单位即原告。（2）对空气中的成分每月进行抽样分析既不是原告单位的法定义务，也不是原告的合同义务。（3）按照规范要求，对空气成分进行抽样分析应由专门的地质人员进行。因此，该项职责应由勘察单位履行。6.对证据16的客观性、合法性无异议，但与行政处罚的关联性有异议。7.对证据17的客观性、合法性及关联性均有异议。该组证据系事故发生后，监理单位副总监授意原告方项目部李彬并由项目部技术负责人杨尚君与副总监代长成共同制定的，属于事后为应付事故调查而伪造的证据，不能作为认定原告单位违法行为的依据。8.对证据18的客观性、合法性无异议，对关联性有异议。（1）未明确不明气体由原告单位进行抽样鉴定。（2）按规范规定应由地勘单位的专业地质人员进行。9.对证据19的证据三性均有异议，异议理由同证据17，即事故发生后伪造的。10.对证据20的客观性无异议，对合法性、关联性有异议。（1）原告没有设备、资质、能力及费用对不明气体进行鉴定。（2）原告以确认单已经告知监理单位，原告没有完成此项工作；监理单位已签章确认“已经整改”。（3）对不明气体的鉴定工作按规范的规定应当由专业的地质人员进行，因此监理将责任强加给施工单位，实属张冠李戴，违反了法律法规及专业规范的规定。因此，该组证据不具有合法性，也不具有关联性。11.对证据21的证据三性均无异议，但不能达到被告的证明目的。现行法律法规和规范没有规定非瓦斯隧洞施工过程中必须先进行检测后作业。12.对证据22、23、24、25即夏于忠、陈家国、汪廷富、夏万奎的询问笔录的合法性无异议，对客观性、关联性有异议。（1）对管理人员何时到达施工现场，应以《进出口人员登记表》为依据，而不是根据证人证言。（2）对是否进行了空气检测，应以《气体浓度检测记录表》为依据。（3）水工隧洞工程没有任何一个施工规范规定必须进行班前检查和班后检查。13.对证据36的客观性、合法性无异议，对关联性有异议。因为重庆市应急管理局维持的是（垫）安监罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书》，而本案被告垫江县应急管理局作出行政处罚决定书是（垫）应急罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书》。大禹水利公司对重庆市应急管理局提供的第一、二、四组证据均无异议，对其他证据综合质证意见如下：1.对第三组证据的质证意见与垫江县应管局提供的对应的证据的质证意见相同。2.对第五组证据即适用的法律、法规中的《隧道施工安全九条规定》有异议，其他无异议。《隧道施工安全九条规定》适用于铁路、公路隧道，不适用水工隧洞，本案应适用《水工建筑物地下开挖工程施工规范》。垫江县应管局对大禹水利公司提交的证据综合质证意见如下：1.对证据1三性有异议，其提供的证据与我们在行政程序中原告举示的宝顶山隧洞施工人员进出洞登记表不一致，因此当庭举示的该证据不真实。2.对证据2-5与被告在调查程序中搜集一致的部分无异议；如有不一致的，我们不予认可其三性及证明目的。3.对证据6三性及证明目的有异议。原告举示的该证据没有来源合法性的相关依据，也没有在被告作出行政行为调查过程中向被告提交，且该证据不能证明其系依法依规进行施工作业。4.对证据7三性无异议，但证明目的有异议，这些法律条款不仅适用于瓦斯隧洞还适用所有隧洞。重庆市应管局对大禹水利公司提交的证据综合质证意见如下：1.对证据1三性有异议。同意垫江县应管局的质证意见。2.对证据2-5，垫江县应管局也向法庭举示，真实性无异议，原告利用垫江县应管局的证据材料不能达到原告的证明目的，本案瓦斯隐患的存在于2018年5月21日和6月22日监理部门在监理会上已经明确告知原告，涉案施工隧洞存在不明气体应该进行检测才能施工，该隧洞的安全隐患一直存在，原告没有进行排除仍然施工导致事故。3.对证据6，同意垫江县应管局的质证意见。本案事故调查组在事故调查中搜集到相关的证据系原告及其相关的行政相对人依法提交的，原告今天当庭陈述垫江县应管局提交的证据17、19是虚假伪造的，应急管理部门有权对提供虚假证据的相关单位及人员予以100-500万元的罚款。4.对证据7中原告所举示的合同技术条款、施工量清单，没有向事故调查组提供，我们在复议时审查时也没有提供，事故调查、行政处罚结束再当庭提交，我方认为该证据不足以证明其观点，请合议庭对原告提供的证据不予采信。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。经审理查明，2017年9月6日，垫江县人民政府出具《授权书》，授权：垫江县安全生产监督管理局组织事故调查组对发生在全县范围内一般生产安全事故进行调查。2019年1月25日，根据中共垫江县委、垫江县人民政府印发《关于印发〈垫江县机构改革方案〉的通知》（垫江委发﹝2019﹞2号）文件要求，组建垫江县应急管理局，整合了原县安全生产监督管理局（以下简称垫江县安监局）职责，作为县政府工作部门。大禹水利公司于2000年12月20日登记成立，营业期限2000年12月20日至2020年12月19日，经营范围：水利水电工程、建筑工程、市政工程、环保工程、输变电工程、爆破工程、钢结构工程、公路与桥梁工程、水利水电机电安装工程、基础处理工程、河道疏浚工程、地质灾害处理工程、水污染治理、试验检验工程等等。2016年3月24日，大禹水利公司取得D142003411号《建筑业企业资质证书》，资质类别及等级为水利水电工程施工总承包壹级，有效期至2020年12月9日。2016年11月28日，大禹水利公司（承包人、甲方）与垫江县华辰水利投资有限公司（发包人、乙方）签订《水利水电工程标准施工合同》约定，经招投标，大禹水利公司系垫江县龙滩水库工程输水部分宝顶山隧洞施工工程（以下简称宝顶山隧洞工程）的中标人，由大禹水利公司承建该工程；承包人项目经理李志波，技术负责人汪大斌，安全负责胡刚；其中《重庆市水利工程建设安全生产合同》分合同约定，工程内容为宝顶山隧洞工程施工开挖、衬砌、洞内金属结构设备及安装，工程主要危险源为施工用电、爆破、坍塌、有毒气体；乙方的权利义务为：1.乙方应严格执行安全生产法律法规，水行政主管部门的规定，按照工程建设规范要求，特别是强制性规范对安全施工的各项规定，依法履行安全生产管理职责和义务。2.乙方应承诺本单位依法取得符合本工程要求的《安全生产许可证》；本单位的主要负责人、拟投入本项目负责人以及专职安全生产管理人员具有合法有效的安全资质证书。3.为保证施工现场安全管理体系有效运行，乙方应当设立专职的安全生产管理机构，并配备专职安全生产管理人员，建立健全安全生产规章制度和操作规程，对工程建设进行经常性的安全检查，并做好安全检查记录。……。9.乙方应按照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的要求，主动承担起隐患排查、治理和防控的主体责任，建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制。10.乙方应当按照重庆市水利局、重庆市应管局《重庆市重点水利工程危险性较大单项工程安全专项施工方案编制和审查管理（暂行）办法》（渝水基﹝2010﹞15号）的要求，对危险性较大的单项工程编制安全生产专项方案，并严格履行审核、审查批准程序后方可实施等等。其中，合同技术条款4.1.3.1施工措施计划条款约定，承包人应在本项工程开挖前28天内，按施工图纸和本技术条款的规定，向监理人提交一式四份包括下列内容（但不限于）的施工措施计划，在没有收到监理人书面批准前不得进行施工作业。……；（6）通风和散烟、除尘及空气监测措施；……。合同技术条款4.1.3.3施工记录表条款约定，在洞室（井）开挖过程中，承包人应按监理人指示，定期提交施工记录报表，其内容应包括：……；（6）特殊工程地质与水文地质情况及其处理；（7）工作面空气监测资料及实测成果；……。合同技术条款4.6.2通风、防尘及排烟条款约定，（1）地下开挖作业的卫生标准以及通风、防尘和防有害气体的要求，应遵守《水工建筑物地下开挖工程施工技术规范》DL/T5099-1999中第12.1节至第12.3节规定；（2）承包人应按发包人的指示，配置监测气体浓度所必须的仪器仪表，以及报警信号系统。这些设备及仪表应由具有鉴定资质的单位进行鉴定和校正等等。2018年9月5日8时20分许，大禹水利公司承建的宝顶山隧洞工程出口段在施工过程中发生一起瓦斯爆炸事故，造成2人死亡2人受伤。事故发生后，由垫江县安监局牵头，迅速成立了县公安局、县总工会、县水务局、重庆市江北区安监局、武汉市东西湖区安监局等部门派员参加的“垫江县‘9.5’一般瓦斯爆炸事故调查组”（以下简称调查组）开展调查。2019年1月29日，垫江县应管局代调查组向垫江县人民政府请示对《垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）予以审定。垫江县人民政府于2019年2月2日作出《关于垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复》（垫江府﹝2019﹞17号），批复如下：一、事故调查处理程序符合《安全生产法》和《安全生产事故报告和调查处理条例》（国务院令493号）的相关规定。二、同意对事故原因分析和事故性质的认定。三、同意对事故责任的认定以及对事故责任人和责任单位的处理建议。四、请各有关单位严格落实《事故调查报告》中提出的事故防范和整改措施，及时消除安全隐患，举一反三，防止事故发生。请有关单位依照法律、法规规定的权限和程序，对事故责任人和责任单位进行处理，并在处理结束后一个月内将结果报县应管局备案。2019年2月18日，垫江县应管局对大禹水利公司“9.5”一般瓦斯爆炸事故案立案。经呈批，垫江县应管局于同年2月20日作出并向大禹水利公司送达了（垫）应急罚告﹝2019﹞1-1号《行政处罚告知书》和（垫）应急听告﹝2019﹞1-1号《行政处罚听证告知书》。2019年2月24日，大禹水利公司提交行政处罚听证申请。2019年3月7日，垫江县应管局主持听证。2019年3月11日，垫江县应管局作出（垫）应急听报﹝2019﹞1号《听证会报告书》，并经单位负责人审核。2019年3月15日，因案情复杂，垫江县应管局依法申请将本案件办结时限延长30日。2019年4月1日，本案经垫江县应管局集体讨论。2019年4月2日，垫江县应管局作出并向大禹水利公司送达了《处罚决定》。大禹水利公司不服《处罚决定》向重庆市应管局申请复议，该局于2019年5月28日受理，并于当日向垫江县应管局作出（渝）应急管行复答复﹝2019﹞7号《行政复议答复通知书》；垫江县应管局于2019年6月12日提交《行政复议答复书》。2019年6月17日，大禹水利公司向重庆市应管局申请复议听证，重庆市应管局于2019年7月26日主持听证。2019年7月20日，因案情复杂，重庆市应管局依法申请延长办案期限30日。经呈批，重庆市应管局于2019年8月8日作出〔2019〕05号《复议决定书》），根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持（垫）安监罚﹝2019﹞1-1号《行政处罚决定书（单位）》，并于2019年5月30日送达大禹水利公司。大禹水利公司不服上述处罚决定，遂向本院提起诉讼。庭审中，大禹水利公司陈述涉案工程项目合同约定安全员为张汉英，实际施工过程中由罗新担任，对隧洞气体进行检测的工具是KP826便携式气体检测报警仪，对隧洞气体进行检测没有固定人员，只要会操作仪器的人都可以，公司规范对隧洞气体检测没有规定，进去工作的人员认为需要检测就检测。证人李彬陈述，罗新专职负责隧洞气体检测，其他人员也进行检测，施工期间均按照公司制度，即《垫江县龙滩水库工程输水部分宝顶山隧洞施工安全专项方案》（以下简称《安全方案》）进行检测，保证隧洞空气质量才能进洞施工，不然进去几个遭几个；事故当天其与罗新一起进洞，其因其他事情先行离开，由罗新一人进行检测；罗新任职时取得建筑安全证，但未经水行政部门对其进行考核培训；进洞检测使用KP826便携式气体检测报警仪，该仪器未曾调整过，每次检测根据仪器显示数据记录，检测人员不在检测记录表签名，进洞检测有时签名有时不签名，但要在进洞记录表签名；检测仪器能够检测到甲烷，因其公司没有相关资质所以未曾对隧洞空气取样分析；被告垫江县应管局出示的《隧洞通风方案》《安全注意事项》《整改措施方案》以及《整改确认单》均系事故发生后由其项目技术负责人杨尚君制定的。证人杨尚君陈述，在安全员不在的情况下其也会对施工隧洞气体进行检测，检测使用便携式气体检测报警仪，进洞后打开仪器开关不报警即视为安全；《隧洞通风方案》《安全注意事项》《整改措施方案》以及《整改确认单》系事故发生后应监理单位要求完善规章制度，之前其公司对于瓦斯方面制度系空白，事故后提的比较多，包括瓦斯的管理制度、检测事项等；《安全方案》是其项目部指定的，由项目部副经理李彬制定的。另查明，宝顶山隧洞工程建设单位为垫江县华辰水利投资有限公司（以下简称华辰公司），地勘、设计单位为重庆市水利电力建筑勘测设计研究院（以下简称勘测设计院），监理单位为重庆市弘禹水利咨询有限公司（以下简称弘禹咨询公司）。2016年12月，勘测设计院完成了《重庆市垫江县龙滩水库工程宝顶山隧洞施工图》，施工图中注明：“宝顶山隧洞施工过程中应注意洞内排水措施和瓦斯检测措施”“施工单位应加强施工期间洞内瓦斯检测”。2016年12月，大禹水利公司编制《安全方案》，其中，危险源载明：洞内除了具有一般地质地段所具有的危险源以外，还存在坍塌、突泥、突水、岩爆、初期支护结构出现大的垮塌、瓦斯爆炸、瓦斯突出等；控制原则载明：瓦斯工区施工中应遵循各项关于瓦斯检测、隧洞通风以及各项施工的操作规程。坚持瓦斯数据检测发现问题及时上报，瓦斯浓度超标应立即撤出人员进行通风及其他应急处理；施工通风与防尘载明：隧道内空气成分每月至少取样分析一次。2017年3月4日专家论证《安全方案》修改稿时，建议针对危险源的施工安全保障措施应进行详细介绍，并对《安全方案》进一步修改，送监理、业主、安监等单位审批或备案。2017年3月6日，弘禹咨询公司对大禹水利公司向其报送的《安全方案》作出（监理﹝2017﹞批复07号）《批复表》，批复意见如下：该方案已于2017年3月3日进行了专家论证，请你方按照本方案及《水工建筑物地下开挖工程施工规范》SL378-2007组织施工，并严格执行《水利工程建设标准强制性条文》（2016年版）。大禹水利公司制定的落款时间为2017年3月的《安全注意事项》第1条规定，瓦斯检查员必须经过专门培训，经考试合格持证上岗；第3条规定，严格执行巡回检查制度，隧洞内从外到内每班前必须检一次，班中复检一次，严禁空班、漏检、假检，异常情况要特别交待并汇报值班长，并认真填写日报和台账。2017年7月20日，大禹水利公司向弘禹咨询公司提交了《现场组织机构及主要人员报审表》，载明安全员为罗新，并附罗新持有的由重庆市城乡建设委员会颁发的渝114400405XXXX号证书（起讫年月2013年6月至2015年6月）和编号为渝建安C（2007）00XXX35重庆市建筑施工企业管理人员安全生产考核合格证书（有效期为2016年12月11日至2019年12月10日）。弘禹咨询公司在该报审表中签署“同意进场开展安全工作”审核意见。2018年5月21日，勘测设计院制作了（2018）院龙施地字第05期（总14期）《龙滩水库施工地质简报》，其中载明：“桩号K5+085.00~K5+100.00m附近底板（岩性为灰白色砂岩）有少量不明气体溢出”；2018年6月22日，勘测设计院制作了（2018）院龙施地字第06期（总15期）《龙滩水库施工地质简报》，其中载明：“桩号K4+975.00~K4+980.00m附近底板（岩性为灰白色砂岩）有少量不明气体溢出”，均建议：“对该气体物质进行鉴定，对浓度实时监测预报，加强通风等措施，确保安全前提下，方可进行下一循环施工。”2018年5月24日、6月29日，由弘禹咨询公司主持，大禹水利公司派员参加的2018年5月和6月安全生产例会针对宝顶山隧洞工程桩号K5+085.00~K5+100.00m和K4+975.00~K4+980.00m附近底板（岩性为灰白色砂岩）有少量不明气体溢出均再次建议“对该气体物质进行鉴定，对浓度实时监测预报，加强通风等措施，确保安全前提下，方可进行下一循环施工”。其中，5月安全生产例会还要求“施工单位每天对工人进行班前教育，专职安全员对施工现场进行全面检查，发现隐患及时整改”和“深入贯彻《安全生产法》和《水利水电工程施工安全管理导则》（SL721-2015）等法律法规和行业规程规范，狠抓各项规章制度及各类方案等的落实，认真履行安全生产的法定职责”等。2018年6月12日，大禹水利公司委托重庆市特种设备检测研究院对KP826便携式气体检测报警仪进行检验，结果为符合GB15322.3-2003技术要求规定，检测合格。KP826便携式气体检测报警仪使用说明书载明该仪器可以检测甲烷，报警仪的探测器依次共有报警记录查看功能、低报设置、高报设置、零点平移、零点微调、标定等功能，不同的功能应经过相应的程序设置。2018年7月5日，弘禹咨询公司出具监理[2018]通知16号《监理通知》，载明：“隧洞出口桩号K4+975~K4+980段附近底板有少量不明气体溢出，应对该气体物质进行鉴定，对浓度实时监测预报，加强通风等措施，确保安全前提下，方可进行下一循环施工。”2018年7月8日，大禹水利公司宝顶山隧洞工程项目部作出承包[2018]回复09号《回复单》，载明：“隧洞出口桩号K4+975~K4+980段附近底板有少量不明气体溢出，项目部加强对空气质量进行监测，对该气体进行鉴定，并加强通风，确保施工安全”，项目经理李志波在该回复单上签名；弘禹咨询公司在该回复单上签署审核意见：“同意回复内容，落实后报我部确认。”2018年7月20日，大禹水利公司宝顶山隧洞工程项目部作出承包[2018]确认09号《确认单》，载明：“隧洞出口桩号K4+975~K4+980段附近底板有少量不明气体溢出，进行了空气质量监测，空气质量满足井下作业空气质量标准”，项目经理李志波在该回复单上签名；弘禹咨询公司在该确认单上签署审核意见：“经复查，已整改。”再查明，事故发生后，垫江县应管局向工人夏于忠、陈家国、汪廷富、夏万奎，弘禹咨询公司副总监理工程师代长成，大禹水利公司宝顶山隧洞工程项目经理李志波、项目副经理李彬、项目安全员罗新，华辰公司安监处处长朱思雨、宝顶山隧洞工程甲方现场代表李永明进行调查询问，其中陈家国、汪廷富、夏万奎均陈述隧洞气体由安全员罗新进行检测，其均在工人进洞工作后或出洞后去检测，没有先进洞检测后才让工人进洞的情况；夏于忠陈述，事故当天没有管理人员在场，也没有人对洞内气体进行检测；代长成陈述其公司是按照设计的非瓦斯隧洞的要求将有毒有害气体进行预防和处置，要求施工期间应当先通风、再检测、后施工，加强有毒有害气体检测，施工单位未对隧洞内空气进行取样分析和鉴定，其在施工现场未见到专职安全员张汉英，也未收到罗新关于水利行业的相关证书；李志波陈述《安全方案》由其组织编制并经专家论证，施工图纸提及瓦斯问题，施工单位未对涉事隧洞内气体进行取样分析；李彬陈述《安全方案》由其组织编制并经监理公司批准，对专家论证《安全方案》提出意见未就瓦斯方面意见进行修改，平时由罗新使用KP826便携式气体检测报警仪对隧洞内进行检查，有时其也进行检测，检测时打开仪器开关手持仪器进洞检测；罗新陈述其未经水行政主管部门组织相关培训，主要由其使用KP826便携式气体检测报警仪对涉事隧洞内气体进行检测，检测时打开电源让仪器自检；朱思雨陈述罗新担任安全员期间，施工现场没有其他安全管理人员；李永明陈述施工单位收到地质简报后未对隧洞内气体采集鉴定，只是进行监测，罗新担任安全员期间，施工现场没有其他安全管理人员。2018年10月，中煤科工集团重庆研究院有限公司（以下简称中煤科工公司）出具《垫江县龙滩水库工程输水部分宝顶山隧洞出口段有毒有害气体检测报告》（以下简称《有毒有害气体检测报告》），结论为：经对宝顶山隧洞出口段进行洞内现场侦查，对洞内气体进行现场检测，对现场采集的气样送实验室进行化验分析。宝顶山隧洞出口段洞内空气中含有甲烷气体CH4，含有微量乙烷C2H6和二氧化碳CO2，不含有一氧化碳CO、乙烯C2H4和乙炔C2H2。该隧洞出口段因地质条件较为复杂，处于黄泥塘背斜两翼地质带上，破碎带裂隙发育，经过钻爆法施工后，造成局部地质松动，导致气体通过裂隙突发大量涌入隧洞出口段内。2018年12月，调查组下设技术组出具《重庆市垫江县龙滩水库工程‘9.5’宝顶山隧洞瓦斯爆炸事故直接原因技术分析报告》（以下简称《技术分析报告》），结论为：1.通过现场勘测和资料分析，该事故定性为瓦斯爆炸事故；2.直接原因为（1）K4+825~K4+960段有少量煤线、地层裂隙、有瓦斯突涌点，瓦斯浓度值达到爆炸范围；（2）扒碴机动力电机不具备防爆性能，电机启动产生的电火花，有条件引发瓦斯爆炸。2019年4月，中煤科工公司出具《垫江县龙滩水库工程输水部分宝顶山隧洞出口段瓦斯等级鉴定报告》，载明：“宝顶山隧洞目前判定为高瓦斯隧洞。”本院认为，根据《安全生产法》第九条、第一百一十条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第四十三条的规定，垫江县应管局具有调查、处理企业安全生产事故的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，重庆市应管局作为垫江县应管局的上级主管部门，具有对垫江县应管局作出的行政处罚进行复议的法定职责。大禹水利公司发生安全事故后，垫江县应管局依授权牵头组织成立事故调查组，在调查报告经县政府批复同意后，对大禹水利公司发生的事故进行立案调查。本案中，根据垫江县应管局举示的《水利水电工程标准施工合同》《安全方案》《龙滩水库施工地质简报》《重庆市垫江县龙滩水库工程宝顶山隧洞施工图》《现场组织机构及主要人员报审表》《安全注意事项》《监理通知单》《回复单》《确认单》《会议纪要》《事故调查报告》《关于垫江县“9.5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复》《有毒有害气体检测报告》《技术分析报告》《KP826便携式气体检测报警仪使用说明书》《询问笔录》等证据能够证明以下事实：2018年9月5日8时20分许，大禹水利公司承建的宝顶山隧洞工程出口段在施工过程中发生一起瓦斯爆炸并造成二死二伤的事故。该起事故经事故调查组调查，分析了事故的直接原因是：（1）K4+825~K4+960段有少量煤线、地层裂隙、有瓦斯突涌点，瓦斯浓度值达到爆炸范围；（2）扒渣机动力电机不具备防爆性能，电机启动产生的电火花有条件引发瓦斯爆炸；间接原因是：1.大禹水利公司主体责任落实不到位，如《安全方案》执行有差距，未执行“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的规定、施工现场安全管理人员不具备相应资格且事发前缺位、洞内气体浓度超标仍然作业、事故隐患整改不到位等；2.弘禹咨询公司监理不到位；3.华辰公司业主责任落实不到位；4.垫江县水务局监管不到位等多个方面。后又经垫江县人民政府作出批复，同意了事故调查组的调查报告，并认定该起事故是一起由于大禹水利公司主体责任落实不到位（如《安全方案》执行有差距，未执行“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的规定、施工现场安全管理人员不具备相应资格且事发前缺位、洞内气体浓度超标仍然作业、事故隐患整改不到位等）、弘禹咨询公司监理不到位、华辰公司业主责任落实不到位、垫江县水务局监管不到位等原因造成的一般生产安全责任事故。由此，垫江县应管局认定大禹水利公司存在未严格执行《安全专项方案》中“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的规定，施工现场安全管理人员不具备相应资格且事发时缺位，事发当天隧洞内气体未经监测，气体浓度超标仍然作业，事故隐患整改不到位的违法行为，属认定事实清楚。大禹水利公司称《安全方案》中“对洞内气体进行取样分析”制度要求，未得到业主采纳，相关法律法规及规范对此亦无规定，取样分析与否与事故无因果关系，且取样分析系地勘单位义务；案涉工程安全员张汉英具有相应资质，罗新系协助张汉英负责安全资料工作且事发当天罗新是否缺位不是事故的直接原因；认定“事发当天隧洞内气体未经监测，气体浓度超标仍然作业”相互矛盾，且没有规范规定施工前必须进行空气监测；因其无资质、设备和能力对洞内气体进行鉴定，也没有相应的措施费，且监理公司签署了确认意见且本案事故系由设计、地勘单位设计勘察不当将瓦斯隧洞设计成非瓦斯隧洞造成的，故大禹水利公司对本次事故的发生无任何过错和责任的诉称理由，与上述事故调查报告及批复中查明的事实不符，且根据调查报告及批复中查明的事实，垫江县应管局适用《安全生产法》及《水利工程建设安全生产管理规定》等相关规定足以认定作为施工单位的大禹水利公司对本次事故负有责任。关于设计、地勘单位是否承担责任不是作为施工单位大禹水利公司免责理由，亦不是本案审理范围。因此，大禹水利公司上述诉称及反驳理由不能成立，本院不予支持。又根据垫江县应管局举示的《立案审批表》《案件处理呈批表》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚听证会通知书》《听证会报告书》《案件延期呈批表》、听证笔录、行政处罚集体讨论记录、《行政处罚决定书》、文书送达回执等证据，足以证明垫江县应管局作出的行政处罚程序合法。根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款，因本次事故是一起一般生产安全责任事故，故垫江县应管局适用该法条之规定，对大禹水利公司处以人民币叁拾万元的罚款，其罚款数额符合相应的处罚幅度，适用法律正确。重庆市应管局收到大禹水利公司的行政复议申请后，依法组织听证，经审查在法定期限内作出复议决定并依法送达，程序合法。关于重庆市应管局作出的〔2019〕05号《复议决定书》载明，“维持（垫）安监罚﹝2019﹞1-1号《行政处罚决定书（单位）》”中“安监”二字系属笔误，且未实际损害大禹水利公司利益，不能成为撤销具体行政行为的理由。综上所述，大禹水利公司请求撤销行政处罚决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告湖北大禹水利水电建设有限责任公司请求撤销被告垫江县应急管理局作出的（垫）应急罚〔2019〕1-1号《行政处罚决定书》和重庆市应急管理局作出的（渝）应急行复决字〔2019〕05号《行政复议决定书》的诉讼请求。本案受理费50元，由原告湖北大禹水利水电建设有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  常洪艳人民陪审员  陈开会人民陪审员  黎兴玲二〇一九年十月二十六日书 记 员  关 茜