西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初2335号     原告张成武，男，汉族，1975年12月27日，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   原告张军智，男，汉族，1948年8月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   共同委托代理人冯涛，陕西弘达律师事务所律师。   原告张继锋，男，汉族，1973年1月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   原告张波，男，汉族，1977年11月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人夏斐，该局工作人员。   委托代理人赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。   原告张成武、张军智因不服被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）于2018年12月11日作出的市国土发【2018】4-63号土地违法案件行政处罚决定，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年7月4日受理后，于2019年7月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月18日公开开庭审理了本案。因庭审过程中查明涉案行政处罚决定是向原告张成武、张军智及案外人张波、张继锋4人共同作出，本院依法追加张波、张继锋为本案共同原告，并经询问被告，被告称其无需另行主张举证期限，其答辩理由及证据材料均适用于本案4原告，故本院于2019年10月16日进行第二次开庭审理。原告张成武、张军智的委托代理人冯涛、原告张波、张继锋，被告市自规局的委托代理人夏斐、赵晓俊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   被告市自规局于2018年12月11日向原告张成武、张军智、张波、张继锋（以下简称原告张成武等4人）作出市国土发【2018】4-63号土地违法案件行政处罚决定，内容为：“1、责令张军智等4人自接到本处罚决定书之日起，15日内按照法律规定进行复垦，恢复土地原状。2、对张军智等人非法压占破坏13055.2平方米（折合19.583亩）集体土地的行为，处以每平方米30元的罚款，共计人民币391656元。”   原告张成武等4人诉称，原告4人系惠东村村民，2017年与惠西村村民签订《土地承包合同》，将承包的土地临时堆放生活垃圾。之后其他社会人员亦将生活垃圾和建筑垃圾私自堆放到该处，且西安市未央区XX城管私自向社会人员收费，让其将建筑垃圾堆放到原告租赁的土地上。西安市未央区城市管理综合行政执法局于2018年12月1日以非法占用农用地为由，对原告等4人做出3万元的行政处罚。2018年12月5日，原告缴纳了3万元罚款。2018年12月8日，被告又以非法占用农用地为由，对原告等4人做出涉案土地行政处罚决定，根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”未央区城管执法局已对原告4人做出行政处罚，被告不得以相同事实理由和法律依据，对原告做出重复处罚。综上，被告对原告作出的行政处罚违反法律法规的相关规定，严重损害了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求1、撤销被告作出的市国土发【2018】4-63号土地违法案件行政处罚决定；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、西安市未央区检查委员会起诉意见书；2、西安市未央区人民检察院起诉书。以上证据证明原告张成武是以“涉嫌污染环境罪”被检察院决定逮捕，且涉嫌倾倒垃圾、污染环境的还有其他人员，被告不应只对原告等4人进行选择性处罚；3、原告张成武涉嫌污染环境罪、行贿罪刑事卷宗。证明（1）原告在承租涉案的土地时，该土地上已经堆积了大量的建筑垃圾和生活垃圾，该土地已不适宜耕种，土地承包人才将涉案的“非耕地土地”出租给原告张成武、张军智作为养殖使用；（2）自2017年起（原告承租土地之前），除原告之外，还有很多其他人在涉案的土地上倾倒生活垃圾和建筑垃圾，即在涉案的土地上倾倒垃圾的还有其他人，并非原告等4人，被告不应把全部违法后果全部计算在原告等4人名下，处罚的事实不清；（3）2018年12月1日，西安市未央区城市管理综合行政执法局以非法占用农用地为由，对原告等4人做出3万元的行政处罚。2018年12月5日，原告自动履行了3万元罚款。行政执法部门已对原告等4人做出了行政处罚，被告不能基于同一个事实（倾倒垃圾）对原告进行重复处罚，涉案处罚行为违法。   被告市自规局辩称，被告接到群众举报，XX街XX村倾倒建筑破坏耕地，随即立案调查。经调查核实，原告4人擅自占用惠西村集体土地倾倒垃圾压占耕地，造成耕种条件的严重毁坏。根据调查核实的违法事实，被告于2018年12月11日依法向原告等4人做出市国土发（2018）4-63号《土地违法案件行政处罚决定书》并依法送达。被告所做处罚决定事实清楚，程序合法。本案被告处罚并不属于重复处罚，属合法有效的行政处罚行为。城管执法部门与被告处罚系基于原告不同的违法行为及法律关系作出。综上，4原告的起诉事实和理由不能成立，依法应驳回其起诉。   被告市自规局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《土地管理法》第42条的规定；事实依据方面，1、现场勘测笔录及现场勘测绘图记录；2、张军智《询问笔录》及身份证复印件（两次）；3、张军（张继锋）《询问笔录》；4、西安普麦测绘服务有限公司《实测成果》；5、西安市未央区2017年土地利用现状图；6、西安市未央区土地利用总体规划图（2006-2020年）；7、市国土发（2018）451号《耕地破坏程度鉴定意见》及初步鉴定意见；8、土地承包合同5份。上述证据证明原告擅自占用集体土地倾倒垃圾压占耕地，导致耕地损毁严重损毁的行为，属违法占地行为的事实；处罚依据及适当性法律适用方面，依据《土地管理法》第42条及《土地管理法实施条例》第42、75条之规定；程序依据方面，1、《立案呈批表》；2、市国土未监字（2018）第3-1202号《责令停止土地违法行为通知书存根》；3、市国土未听告字（2018）第3-16号《行政处罚听证告知书存根》；4、市国土未处字（2018）第3-15号《土地行政处罚告知书存根》；5、市国土发（2018）4-63号《土地违法案件行政处罚决定书》及送达回证。以上证据证明被告作出处罚决定的程序合法。   经庭审质证，4原告对被告提交的职权依据无异议，对事实方面的证据真实性均无异议，对证明目的均不予认可，认为不能证明四原告有倾倒垃圾的事实；对法律依据不予认可，认为根据《行政处罚法》第24条的规定，对同一违法行为不能处以两次及以上的罚款；对程序方面的证据真实性无异议，对证明目的不予认可，认为该程序证据的2、3、4、5均未给原告张成武和张波送达，程序违法，侵犯了该两原告的申请听证和复议权利；对罚款适当性的依据不予认可，认为被告罚款金额过重，且属于重复处罚。   被告对4原告提交的证据真实性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，认为原告提交的刑事案件的证据与本案行政处罚的待证事实无关。   本院对原被告双方提交的证据认证如下：对原告提交的证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信。对被告市自然资源和规划局提交的证据因均有原件核对，来源合法、故对其形式要件的真实性均予以确认。   经审理查明，2018年12月2日，被告对张孟德、张成武、张军等4人非法租用惠西村19.6亩地倾倒垃圾一案进行立案调查。同日，被告作出市国土未监字（2018）第3-1202号《责令停止土地违法行为通知书》，该通知书“发往单位”栏为空白，“领导签发”、“接书人”栏均为空白，“送达人”栏字迹不清、名字不完整。2018年12月3日，被告制作《现场勘测笔录》及《现场勘测绘图记录》。该两份记录记载“勘测人：”、“单位及职务”、“记录人”栏中均为空白且仅有原告张军智一人签字，勘测情况为面积19.491亩。同日，被告向原告张军智及张继锋作出询问，张继锋对涉案土地的用地情况述称不知情。2018年12月5日，被告向原告张军智等4人作出市国土未听告字（2018）第3-16号《行政处罚听证告知书》及市国土未处字（2018）第3-15号《土地行政处罚告知书》，拟对上述四人作出“将压占的耕地依法进行复垦、恢复土地原状；对非法压占破坏73055.2平方米集体土地的行为处以每平方米30元的罚款。”的行政处罚决定，并告知陈述及申辩的权利。该两份告知书由原告张军智、张继锋签收。2018年12月11日，被告向原告张军智等4人作出涉案市国土发（2018）4-63号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为该四原告于2017年10月至2018年6月擅自占用惠西村集体土地倾倒垃圾压占耕地，占地面积为13055.2平方米（折合19.583亩），该行为违反了《土地管理法》第42条的规定，属非法占地行为，并对原告张军智等4人作出“1、责令张军智等4人自接到本处罚决定书之日起，15日内按照法律规定进行复垦，恢复土地原状。2、对张军智等人非法压占破坏13055.2平方米（折合19.583亩）集体土地的行为，处以每平方米30元的罚款，共计人民币391656元。”的行政处罚决定。该处罚决定书于2018年12月17日由原告张军智签收。2018年12月18日，原西安市国土资源局未央分局出具《西安市国土资源局未央分局耕地破坏程度初步鉴定意见》，记载其于2018年12月4日对汉城街办惠西村集体土地19.6亩土地进行现场踏勘，认为原告张军智等4人对上述集体土地进行倾倒垃圾，该宗地地类为耕地19.2亩，属于对耕种条件的严重破坏。2018年12月21日，被告（原西安市国土资源局）向其未央分局作出市国土发【2018】451号《西安市国土资源局关于未央区汉城街办惠西村一宗耕地破坏程度的鉴定意见》，同意该分局的初步鉴定意见。2019年6月11日，原告张军智、张成武向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案处罚决定；经本院依法追加张波、张继锋为本案共同原告，该二原告认为其未实施被告认定的涉案倾倒垃圾行为，且未收到该处罚决定，与原告张军智、张成武的诉讼请求一致。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局作出的市国土发（2018）4-63号《土地违法案件行政处罚决定书》是否合法，是否应当被撤销。 职权依据方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，被告市自然资源和规划局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。……”及8.2.4.6“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”之规定，根据本案查明的事实，被告作出的现场勘测笔录因不符合上述法定证据规定的形式要件，本院对其现场勘测的合法性及结论依法不予认可。另根据本案查明的事实，被告仅对原告张军智、张继锋作出询问，未对原告张波、张成武作出调查询问，且被询问人未认可涉案违法行为，故本院对被告以其提交的原告等4人的土地租赁合同复印件及不符合法定证据形式的现场勘测笔录，且其于作出处罚决定后才出具对涉案土地的鉴定意见，故本院对被告认定原告张成武、张军智、张波、张继锋具有“于2017年10月至2018年6月擅自占用惠西村集体土地倾倒垃圾压占耕地，涉案占地面积为13055.2平方米（折合19.583亩）”的违法行为并对该四人作出涉案处罚决定因认定事实不清、证据不足，对其处罚决定事实依据的合法性依法不予支持。程序依据方面，根据本案查明的事实，因被告未向本院提供其对原告张军智等4人作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》亦向原告张波、张成武送达的相关证据，且该二原告否认其收到上述两份告知书，故被告因未保障该二原告行使陈述、申辩及申请听证的相关权利，且未向本院提交其向原告张成武、张波、张继锋送达涉案处罚决定书的相关证据，故其送达程序构成违法。综上，被告市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，依法不能成立，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市自然资源和规划局向原告张军智、张成武、张波、张继锋作出的市国土发（2018）4-63号《土地违法案件行政处罚决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年十月二十五日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。            1