南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）赣7101行初867号原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司，住所地：江西省鹰潭市月湖区南站路48号附10号，统一社会信用代码：91360600MA38A8DM9C。负责人汪献芬，该公司总经理。委托代理人张强，湖南屈平律师事务所律师，执业证号：14305201710707737。委托代理人彭永昆，该公司工作人员。被告国家税务总局鹰潭市月湖区税务局江边分局，住所地：江西省鹰潭市月湖区站江路17号。负责人郑庆，该局局长。委托代理人程锋，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201110283033。委托代理人黄靖，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师，执业证号：36011905110183。第三人鹰潭市商务局，住所地：江西省鹰潭市沿江路10号鹰潭海关大楼，统一社会信用代码：11360600014639032K。法定代表人余红艳，该局局长。委托代理人周武文，该局工作人员。委托代理人朱少敏，江西中鹰律师事务所律师，执业证号：13606199510520683。第三人国家税务总局鹰潭市月湖区税务局，住所地：江西省鹰潭市月湖区林荫东路105号，统一社会信用代码：11360602MB19438952。法定代表人徐庆涛，该局局长。委托代理人程锋，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201110283033。委托代理人黄靖?，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师，执业证号：36011905110183。第三人国家税务总局鹰潭市税务局，住所地：江西省鹰潭市月湖区胜利东路188号，统一社会信用代码：11360602MB19438952。法定代表人吴晨阳，该局局长。委托代理人王胜利，该局工作人员。委托代理人李黎，该局工作人员。原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司因诉被告国家税务总局鹰潭市月湖区税务局江边分局及第三人鹰潭市商务局（以下简称商务局）、国家税务总局鹰潭市月湖区税务局（区税务局）及国家税务总局鹰潭市税务局（以下简称市税务局）税务行政行为违法一案，于2019年6月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张强、彭永昆，被告出庭负责人郑庆及委托代理人程锋、黄靖?，第三人商务局出庭工作人员周武文及委托代理人朱少敏，第三人区税务局出庭负责人邹旭明及委托代理人程锋、黄靖?，第三人市税务局委托代理人王胜利、李黎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年2月27日作出的鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》。原告诉称，2018年12月14日，原告的总公司依法在鹰潭市市场和质量监督管理局注册成立分公司，并领取分公司营业执照，经营范围为二手车市场服务管理、二手车信息咨询等。后原告按程序办理了税务登记手续，原告也领购了二手车销售统一发票。2019年1月4日，第三人区税务局向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，暂停原告二手车销售发票领购权限。原告收到该通知后，即向鹰潭市人民政府、江西省国税局提出申诉，随后恢复了原告领取发票的权限。2019年2月19日，第三人商务局对第三人市税务局下发《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》，该函明确表示原告不具备发票开具服务。第三人市税务局经内部议事程序，由被告再次向原告下达变更发票票种《税务事项通知书》，迫使原告不能正常经营，处于停业状态。原告认为，第三人商务局对原告作出不予备案及提请税务机关暂停二手车销售统一发票的行政行为侵害了原告的经营权。根据国务院关于《促进二手车便利交易的若干意见》第七条及国家商务部《汽车贸易政策》第十六条之规定，原告系东莞市昆胜二手车交易市场有限公司下属的分公司，总公司已依法备案，分公司享有相同的经营权。第三人商务局作为二手车市场的监管部门，明知分公司无需备案，却仍以原告未备案为由行使行政职权阻碍经营，其行为构成行政越权。第三人商务局仅是二手车交易市场的监管部门，而不是市场准入管理机关，无权要求税务机关暂停发放税务发票。被告及第三人区税务局不仅在程序上违反一事不再罚的原则，且在实体上没有法定依据停供发票。据此，请求法院判令撤销被告于2019年2月27日作出的鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，恢复原告二手车销售统一发票领购权，并由被告负担本案案件受理费。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.原告的营业执照，用以证明原告主体适格；2.汪献芬的身份证、负责人身份证明，用以证明原告负责人的基本信息；3.鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，用以证明被告于2019年1月4日对原告作出暂停二手车销售发票领购权行政行为的基本事实；4.鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，用以证明第三人江边分局于2019年2月27日对原告作出变更发票票种行政行为的基本事实；5.《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》，用以证明第三人商务局于2019年2月19日作出提请税务机关对原告暂停发票开具服务行政行为的基本事实；6.鹰月税江通[2019]1号《税务事项通知书》，用以证明被告于2019年1月2日为原告票种核定为二手车销售统一发票的基本事实；7.原告总公司的营业执照，用以证明原告总公司的基本登记情况；8.《广东省商务厅关于二手车交易市场经营者备案函》及附件，用以证明原告总公司已经备案的事实；9.《广东省商务厅关于二手车交易市场经营者分公司备案问题的复函》，用以证明分公司无需备案的基本事实；10.商务部业务系统平台——汽车销售企业及二手车经营主体用户注册页面，用以证明分公司无需备案的基本事实。被告质证认为，对证据2、3、5、6的三性无异议；对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，注明为鹰潭分公司，非独立法人，并未被认可为二手车交易市场管理者或二手车经营主体，该营业执照也非商务主管部门认可的备案，与本案税务机关发售发票无关，且该营业执照的场所进行了变更；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，与本案无关，本案审理的是暂停的通知；对证据7、8的真实性、合法性无法核实，对关联性持有异议，与本案无关；本案原告是鹰潭分公司，营业执照是总公司的，不能证明本案所诉事项；对证据9、10的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，该份不能证明二手车分公司可以在异地经营，领取二手车销售统一发票，且查询记录不能证明在鹰潭市商务局备案。各第三人质证意见均同被告。本院对上述证据认证如下，对各方无异议的证据予以采信，对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对各方提出的其他异议，为本案的争议焦点，将在说理部分予以分析。被告辩称，依据第三人商务局《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》认定：原告不具备企业法人条件，即不具备备案的条件，应不予备案，原告也未按照要求在全国汽车流通信息管理应用系统录入相关信息，请求被告暂停对原告提供二手车销售统一发票开具服务。据此，原告不具备申请二手车销售统一发票的条件，但仍可申请普通发票。被告依据《中华人民共和国发票管理法》等相关规定作出案涉《税务事项通知书》要求原告变更票种的决定于法有据、证据充足。第三人商务局依据《二手车流通管理办理》《鹰潭市二手车行业发展规划》及请示省商务厅、国家商务部后向原告发函称：1.原告是二手车交易市场经营者和二手车经营主体，自取得营业执照之日起两个月内必须向所属地市级商务部门备案，外省备案在本地无效；2.目前为止未收到原告的任何备案信息。因此，原告不具备二手车经营相关资质，其要求恢复二手车销售统一发票领购权的申请于法无据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.原告的营业执照，用以证明原告的基本情况；2.《情况说明》、鹰府办发[2014]5号文件及赣商建字[2010]281号文件，用以证明原告经营信息不符申请二手车销售统一发票的资格，依法暂停向原告提供二手车统一发票的事实；3.发票发售和发票退票信息明细查询、《情况说明》及《二手车流通管理办法》，用以证据经调查核实，于2019年及时恢复原告申领二手车销售统一发票，后原告领取70份发票，原告的经营未受到实质损失，该《税务事项通知书》效力在事实上已经消灭，不存在撤销内容；4.《鹰潭市商务局关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》《关于二手车交易市场、二手车经营主体经营、备案相关问题的函》及《情况说明》，用以证明原告至起诉前仍未到本地商务局备案，不具备领取二手车销售专用发票的资格。原告质证认为，对证据1的三性无异议；对证据2中《情况说明》不符合法定形式，属于内部文件，对于其他证据属于地方政府文件，不是行政机关执法依据，不能达到被告的证明目的；对证据3中的《情况说明》意见同上，对其他证据无异议；对证据4的真实性无异议，但对合法性、关联性持有异议，商务局无权出函，其内容违法，其他意见同上。各第三人对上述证据均无异议。本院对上述证据认证如下，对各方无异议的证据予以采信，对真实性、合法性无异议的证据予以确认，对提出的其他异议，为本案的争议焦点，将在说理部分予以分析。第三人商务局述称，原告的总公司在广东省商务厅进行了二手车市场备案，代表总公司在广东省具有备案资格，可以合法经营。原告在取得营业执照后2个月内没有在江西省和鹰潭市商务部门进行备案，其经营行为违反了《二手车流通管理办法》、江西省商务厅等6部门下发的《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》（赣商建字[2010]281号）和《鹰潭市人民政府办公室关于印发鹰潭市二手车行业发展规划（2014-2020）的通知》等法规、文件的相关规定。根据《二手车流通管理办法》及省、市的上述文件，二手车交易市场经营者、二手车经销和经纪机构应当具备企业法人条件，并依法到工商行政部门办理登记。二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件。设立二手车交易市场、二手车经销企业开设店铺，应当符合所在地城市发展及城市商业发展有关规定。根据江西省商务厅等6部门下发的《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》等文件中对设立二手车交易市场应当符合以下规定：1.符合设区市政府批准实施的二手车行业发展规划；2.具备企业法人条件；3.二手车交易市场场地面积不少于2万平方米，办公面积不少于1500平方米，交易大厅面积不少于500平方米；4.服务功能齐全，二手车交易市场应设立车辆展示交易区和交易大厅，具备配套服务功能齐全的设施，能为客户提供办理车辆鉴定评估、交易过户、转移登记、保险、纳税等服务；5.具备规范的内部管理制度，具备专业管理人员；6.符合其他有关法律、法规和规章的规定。因此，原告不具备法人条件，其设立时没有提请商务局研究，不符合鹰潭市政府批准实施的二手车行业发展规划，无任何二手车交易市场场地面积、办公建筑面积、交易大厅面积、配套服务设施及专业管理人员等相关证明材料。原告在工商注册时间为2018年12月14日，直至2019年3月15日才向商务局提交《备案申请书》，超过2个月备案时限，第三人商务局当即答复原告不具备法人资格，不符合相关法规、文件的有关规定，不予备案。故第三人商务局不予备案行为符合法律、法规及相关文件的规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人区税务局及市税务局述称，同意被告的答辩意见。各第三人均未提交证据。经审理查明，2018年12月14日，原告经其总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司设立后，即在鹰潭市领取分公司营业执照，经营范围为法律、法规、国务院规定禁止的不得经营；法律、法规、国务院决定规定应当许可（审批）的，经审批机关批准后凭许可（审批）文件经营；法律、法规、国务院规定无需许可（审批）的，市场主体自主选择经营；二手车市场服务管理、二手车信息咨询等。原告随即办理了税务登记手续，并领取了二手车销售统一发票。2019年2月19日，第三人商务局向第三人市税务局发出《关于二手车经营主体备案、信息录入相关问题的函》中载明：根据国家《二手车流通管理办法》二手车交易市场经营者和二手车经营主体，自取得营业执照之日起两个月内必须向所属地省级商务主管部门备案，（现备案权限已下放到市级）外省备案在本地无效。依照鹰潭市政府批准实施的鹰潭市二手车行业发展规划设立条件，原告不具备企业法人条件，也不具备备案条件，不予备案……提请贵局暂停对其提供发票开具服务。2019年2月27日，被告作出鹰月税江通[2019]52474号《税务事项通知书》，载明：依据商务局《关于二手车经营主体备案、信息录入相关的函》，你公司未按照《二手车流通管理办法》规定，自领取营业执照之日起两个月内，向经营所在地市商务部门备案（外地备案在本地无效），故你公司不具备二手车市场交易经营者和二手车经营主体资格。依据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条之规定，你公司不备案二手车经营相关资质，不得开具二手车销售统一发票。现通知你公司在收到税务事项通知书后来我局办理发票票种变更相关事宜。原告不服，遂将被告诉至法院，要求判如所请。另查明，2019年1月4日，第三人区税务局向原告送达鹰月税通[2019]20号《税务事项通知书》，该通知载明：依据鹰府办发[2014]5号、赣商建字[2010]281号文件，你单位备案资料不齐全，请按文件要求补充后再提交二手车销售发票领购申请，2019年1月4日，案涉[2019]20号《税务事项通知书》作出后，被告仍依原告的申请分别于2019年1月10日、1月16日、2月14日向原告发放了二手车销售统一发票，至2019年2月14日，原告领取了200份该发票。又查明，原告所属的总公司东莞市昆胜二手车交易市场有限公司已在广东省商务厅办理备案手续，且在商务部业务系统统一平台全国汽车流通信息管理网站中二手车交易市场信息备案登记表中载明总公司下设三家分支机构，原告亦在其中。该网站显示独立法人企业应进行备案，非独立法人分公司由母公司进行备案。再查明，2010年6月17日，江西省商务厅、江西省公安厅等六部门联合下发赣商建字[2010]281号《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》对新设立的二手车交易市场要求：1.应当设区市政府批准的发展规划；2.具备企业法人条件；3.场地面积不少于2万平方米，办公建筑面积不少于1500平方米，交易大厅面积不少于500平方米；4.服务功能齐全；5.具备规范的内部管理，具备专业管理人员；6.符合其他有关法律、法规和规章的规定。2014年1月26日，鹰潭市人民政府办公室下发鹰府办发[2014]5号《鹰潭市人民政府办公室关于印发鹰潭市二手车行业发展规划（2014-2020）的通知》，载明：在规划期内，二手车市场控制在4家，其中市城区2家、贵溪、余江各设1家，规划期内原则上不再增设。2015年6月24日，江西省商务厅作出赣商务办建字[2015]104号《关于下放二手车交易市场、二手车经营主体和汽车品牌经销商备案权限的通知》，载明：从2015年7月1日起，将二手车交易市场、二手车经营主体备案和汽车品牌经销商备案权限下放至设区市及省直管试点（县）市商务主管部门。本院认为，针对各方当事人的诉、辩意见及审理情况，本案争议焦点有如下几点:1.原告作为其总公司设立的分支机构是否需要在异地办理备案登记；2.被告作出的行政行为是否合法。关于争议焦点1，《中华人民共和国公司法》第十二条规定：“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准。”第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”《汽车贸易政策》第十六条规定：“国家鼓励二手车流通，建立竞争机制，拓展流通渠道，支持有条件的汽车品牌经销商等经营主体经营二手车，以及在异地设立分支机构开展连锁经营。”《国务院办公厅关于促进二手车便利交易的若干意见》第七条规定：“积极推动二手车流通模式创新。推动二手车经销企业品牌化、连锁化经营，提升整备、质保等增值服务能力和水平。”据此，国家法律、法规及部门规章均对二手车经营主体设立分支机构亦予以支持。但是，《二手车流通管理办法》第八条规定：“二手车交易市场经营者、二手车经销企业和经纪机构应当具备企业法人条件，并依法到工商行政管理部门办理登记。”第三十三条规定：“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体的有关备案情况定期报送国务院商务主管部门。”据此，国家对二手车交易市场经营者有着特殊且严格的要求，必须是法人的主体取得营业执照后到省级商务部门备案，再由省级商务部门将备案者相关信息报送到国务院商务主管部门，完成最终监督、管理的行政目标，而对于备案管理中的省级备案应仅指注册经营地的省级部门，系属地备案管理，只有在完成注册经营地备案义务后，二手车经营主体及分支机构即可在本省范围内开展经营二手车相关业务。本案中，虽原告作为法人公司设立的分支机构，但该法人公司未在江西省内的商务部门进行备案，亦不符合属地管理下的备案要求，故原告不符合领取二手车销售统一发票的资格。关于争议焦点2，首先，《二手车流通管理办法》第七条第二款规定：“省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作。”第二十四条规定：“二手车经销企业销售、拍卖企业拍卖二手车时，应当按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。进行二手车直接交易和通过二手车经纪机构进行二手车交易的，应当由二手车交易市场经营者按规定向买方开具税务机关监制的统一发票。”据此，二手车销售统一发票的开具具有严格的条件限制，且对二手车的管理是多部门共同监督，并在行政职权中分权管理的。其次，《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条规定了税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。《中华人民共和国发票管理法》第十五条规定了发票的种类、数量以及领购方式。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。被告作为辖区内的主管税务机关，其根据原告的实际经营状况，对原告领购发票的种类作出确认符合法律规定。因此，根据《二手车流通管理办法》的规定，二手车经营方式和业务具有行业特殊性，二手车经营主体如果领购特殊发票，应该遵守该办法的相关规定，而本案税务部门发票管理的职责范围内进行发放、收缴和停供发票，并不违反法律规定。最后，江西省商务厅等六部门联合作出的赣商建字[2010]281号《关于进一步规范二手车经营行为促进二手车市场发展的意见》中规定的领用二手车统一发票必须是依法到工商部门注册并具有法人资格的二手车交易市场、二手车经销企业等，并经当地商务主管部门备案的企业，并对经营场所面积及所具备的经营条件作出的明确规定。本案中，原告不具有企业法人条件，不仅未依法备案，也未达到二手车交易市场的条件，不具有领取二手车销售统一发票的主体资格。因此，被告根据查明的事实，在案涉行为作出前，先由税务部门作出暂停供票的通知，要求原告完成相关义务，应当视为履行了相关告知义务，在原告未能完成整改等情况下，依法作出的停止供票及变更票种的行政处理行为并无不当，本院予以维持。关于本案第三人的问题，行政诉讼中的第三人，是指与被诉行政行为具有利害关系，依申请或人民法院通知参加到行政诉讼中来的公民、法人或者其他组织。在起诉时，原告一般没有能力判断第三人是否在案件中适格，其提起诉讼时将第三人列为案件当事人是原告享有的诉讼权利。但通过法院的审理，若第三人适格，即应当根据实际情况，判令其是否应当承担责任。若第三人不适格，为减少诉累，则应在判决书中说明理由，一并在实体中予以处理。本案中，本院以查明案件事实及实际化解行政争议为目的，通知各第三人参加诉讼，并不意味各第三人主体即适格。经审查，原告所列第三人均与案涉行政行为并无公法上的利害关系，故在实体判决中一并予以处理。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告东莞市昆胜二手车交易市场有限公司鹰潭分公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  楼 赟人民陪审员  丁洪发人民陪审员  孙 莉二〇一九年十月十六日法官 助理  彭 颖书 记 员  张玉茹附：相应的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼。