福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽0304行初57号 原告朱亚付，男，1975年12月17日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。 被告湄洲岛国家旅游度假区建设交通局，所在地福建省莆田市秀屿区湄洲镇湄洲北大道1588号。统一社会信用代码113503080934047325。 负责人唐亚咮，局长。 委托代理人何荣贵，该局工作人员。 委托代理人郑政煌，福建理顺律师事务所律师。 被告莆田市湄洲镇国土资源所，所在地福建省莆田市秀屿区湄洲镇兴岛路365号。统一社会信用代码12350300793766902T。 法定代表人陈冬鸣，所长。 委托代理人郑飞鹏，福建品秀律师事务所律师。 被告秀屿区湄洲镇高朱村民委员会，所在地福建省莆田市秀屿区湄洲镇高朱村兴业街888号。统一社会信用代码54350305ME1010981N。 法定代表人朱亚开，村主任。 委托代理人蔡莉莉，福建律海律师事务所律师。 第三人袁高权，男，1976年2月26日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。 原告朱亚付不服被告湄洲岛国家旅游度假区建设交通局（以下简称湄洲建交局）、莆田市湄洲镇国土资源所（以下简称湄洲国土所）、秀屿区湄洲镇高朱村民委员会（以下简称高朱村委会）行政许可一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因袁高权与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告朱亚付，被告湄洲建交局的委托代理人何荣贵、郑政煌，湄洲国土所的行政机关负责人陈冬鸣及委托代理人郑飞鹏，高朱村委会的负责人朱亚开及委托代理人蔡莉莉到庭参加诉讼。第三人袁高权经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 袁高权以原住宅系危房为由，于2016年11月15日提交《莆田市湄洲岛农村居民住宅用地和建设申请表（翻扩建类）》申请拆除旧宅重建。高朱村委会于2016年12月10日在该申请表中签署如下意见并盖章：“该户符合一户一宅改建条件，经村民代表大会会议审议通过，并公示十五天无异议。同意上报审批。公示时间：2016年11月23日至2016年12月8日止。”湄洲镇村镇建设规划站及湄洲国土所分别于2017年1月16日、17日予以审核并盖章，秀屿区湄洲镇人民政府于2017年1月25日作出“经镇党政专题会议研究，同意给予审批。”的审核意见并盖章。 原告朱亚付诉称，其位于莆田市××××号的原房屋与第三人袁高权之岳父朱金木家的原房屋相邻。2019年3月5日，原告经诉讼，从法院获取湄洲镇人民政府提交的关于第三人袁高权及其妻弟朱明德户申请翻建房屋的有关审批手续，方获知本案各被告分别于2016年12月10日、2017年1月17日等对第三人袁高权在秀屿区湄洲镇高朱村翻建房屋作出了关于莆田市湄洲岛农村居民住宅用地和建设审批手续、许可决定，方获知该审批许可手续方方面面的违法、虚假、伪造等情况。原告认为，被告给予第三人作出的翻建房屋审批手续行政许可存在诸多违法、虚假、伪造之处，该行政审批从实体到程序都存在严重违法，与被告刻意刁难、阻却原告申请办理翻建手续相比，各被告的行为不仅显失公平公正，而且侵犯了相邻原告和高朱村村民的合法权益。具体表现在：一、第三人袁高权于2006年7月15日与朱秀兰因结婚才将重庆市巫溪县胜利村4组的户籍迁移到秀屿区湄洲镇高朱上朱，且以其名义申请翻建房屋的前身不在其权属名下，也没有证据体现该旧房有确权登记，无法确认该建筑是否为违章建筑，可见，第三人袁高权不属于本集体经济组织成员，明显无权以其名义申请翻建房屋，各被告更不能审批给第三人翻建房屋。二、所谓审批手续中的四邻东至拟建村道严重造假，何谓拟建村道的规划依据、何审批依据在哪？客观事实是东至原告的旧房翻建房屋的宅基地，各被告及第三人刻意为回避四邻原告的签字，捏造东至拟建村道事实，明显虚假违法。三、各被告作出的所谓审批手续存在近期补办增造的嫌疑。四、所谓审批手续中的有关内容明显不真实。五、案外人朱明德、周丽玉与朱金木、郑瑞金、第三人袁高权等根本不是统一户籍内成员，案外人朱明德、周丽玉于2014年7月24日已独立一户。六、所谓审批手续中的签名存在明显造假，特别是申请人袁高权、经办人高建先、审核人签字、四邻户主签名等均明显不是同一人签字。七、所谓审批许可手续中，除湄洲镇政府有签署同意给予审批意见外，其他各被告及有关部门应当签署的审核意见均为空白，明显可见该所谓审批手续存在违法、虚假。根据填表说明第5、6、7点的明确规定工作队长及挂点领导需签署明确意见，如情况属实，同意上报。本表中的镇规划建设主管部门意见须对是否符合村庄规划和农村住宅建筑要求提出明确意见。本表中镇国土资源主管部门意见须对是否符合土地利用总体规划、是否符合宅基地用地限额和是否位于地质灾害易发区提出明确意见。但该审批手续中的应签署内容均欠缺。八、根据填表说明第8点：本申请表由区建设交通局、区“两违”办、镇人民政府、镇村规划建设部门、国土资源所和申请人各执一份。可见，审批手续还应报被告湄洲岛管委会建设交通局审核，但本审批不见被告的审核意见，明显违法。九、各被告为对付原告举报控告、应付上级检查、推卸责任联合造假所作的审批许可手续。根据填表说明第2点：本表封面的编号由国土资源所统一进行编号填写。但是各被告给予第三人作出的审批申请上的编号是空白的，可见该宗所谓用地许可明显不是合规、依程序作出的。十、所谓审批手续中该表中只有第三人的申请用地面积，没有各被告明确核准的用地面积，表明第三人申请的100平方米用地面积并没有在各被告的审批许可手续，仍准许其违建，明显违法。审批手续中湄洲岛农村居民住宅用地和建设现场核实表中的地梁核验栏目记载“核对申核面积128平方米”，实际占地160平方米，由此可见，各被告的所谓审批行为关于面积部分明显不一致，且各被告完全是纵容第三人超申请面积违法占地建房，其审批行为的违法性不言自明、昭然若揭。各被告的前述违法审批行政行为不仅对原告不公，而且侵犯了原告的相邻权益，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条等规定，原告有权提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十四条等规定，各被告是本案的适格被告，根据司法解释规定，村委会在履行部分职能也可以成为行政诉讼的被告。现请求撤销被告于2016年12月10日、2017年1月17日对第三人袁高权申请在位于秀屿区湄洲镇高朱村翻建房屋作出的关于莆田市湄洲岛农村居民住宅用地和建设审批手续行政许可决定。 被告湄洲建交局辩称，其不是本案适格的被告，依法应驳回对答辩人的起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十五条、第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，村民住宅用地由乡镇人民政府审核，县级人民政府批准，住宅改建的建房审批由乡镇人民政府审批，湄洲建交局并非乡镇人民政府，也未在《莆田市湄洲岛农村居民住宅用地和建设申请表》上盖章，不是本案适格的被告。为此，根据《最高人民法院关于适用く中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条的规定，依法应驳回对湄洲建交局的起诉。 被告湄洲国土所辩称，被告对于第三人袁高权农村住宅建设用地审批依法合规，不存违法违规问题。第一、被告系湄洲镇政府的下属职能部门，在本案履行行政职责，依法对于审批行为履行职责，不存在违法违规行为。第二、现场放样是农村居民住宅建设用地审批的后续程序，是为了预防违规建设的一种行政监督行为，不属于依法审批的行政行为。根据《关于进一步完善农村居民住宅（翻扩建类）审批建设管理的通知》第五条第七项放样验收的规定，是指农村居民住宅用地和建设审批完成后10个工作日内，镇村建审核工作领导小组组织镇规划建设和国土资源管理部门一起到实地放样定界的一种行政监督行为，并不属于本案行政审批行为的范畴。故放样行为是否存在瑕疵，并不影响行政审批行为的合法性。第三、本案原告与本案具体行政行为不具有利害关系，本案原告不是本案的适格的诉讼主体。袁高权与其妻子在原宅基地建房，并未侵占村集体村道也没有侵犯到原告的宅基地问题，故本案被诉的具体行政行为与原告没有直接的利害关系，本案原告不是本案的适格的诉讼主体，依法驳回原告的起诉。第四、原告起诉超过起诉期限，应当驳回原告的诉讼请求。该申请表于2017年1月25日作出后在高朱村委会宅基地的使用地方公示，所以原告的起诉已经超过起诉期限。综上所述，本案中，本案被告的具体行政行为不存在违法违规问题，故原告诉求没有事实和法律根据，依法应当驳回原告的诉讼请求。 被告高朱村委会辩称，被告对于第三人袁高权农村住宅建设用地审批程序中依法合规，不存违法违规问题，依法应当驳回原告的诉讼请求。在本案中，被告接到袁高权户《莆田市湄洲岛农村居民住宅用地和建设申请表》及相关申请材料，鉴于该户系旧房原址改建，被告依法召开会议审议并通过，之后，在本村张榜公布征询本村村民的意见，在张榜公布期间，并没有任何村民提出异议。为此，被告将《莆田市湄洲岛农村居民住宅用地和建设申请表》及相关申请材料上报给湄洲镇政府依法审批。根据相关法律法规的规定，被告在本案的具体行政行为中不存在违法违规，原告的诉讼请求没有事实和法律根据，依法应当驳回原告的诉讼请求。 第三人袁高权未做答辩。 本院认为，根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定，村民个人申请住宅建设的，应当持相关材料向村委会提出申请，村委会应当依法召开村委会议或者村民代表会议，对申请材料和村民建房宅基地安排情况进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见；在张榜公布之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，应当在《村民住宅建设和用地申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅情况和家庭成员现居住情况和确认宅基地情况，并报镇乡人民政府。镇乡人民政府应当自收到村委会上报的村民建房申请材料之日起5个工作日内，组织镇乡规划建设、国土资源管理机构一同到实地勘测，并对是否符合住宅建设和用地申请条件，是否符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划，是否符合房屋建设技术标准，是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。经审核符合条件的，镇乡规划建设、国土资源管理机构现场确定规划用地范围，在5个工作日内绘制建设用地规划红线图，并分新建、扩建和改建两种情形报批。属利用原宅基地改建的，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批。本案中，第三人袁高权申请旧房改建，其手续由秀屿区湄洲镇人民政府审批，不需报被告湄洲建交局审核，被告湄洲建交局亦未在申请表中签署意见或盖章，故原告起诉被告湄洲建交局缺乏事实根据。被告高朱村委会在申请表中签署意见，被告湄洲国土所对申请表的审核，均系为政府对第三人袁高权的改建审批而实施的准备、层报等过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告朱亚付对被告湄洲岛国家旅游度假区建设交通局、莆田市湄洲镇国土资源所、秀屿区湄洲镇高朱村民委员会的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈豪杰 人民陪审员  刘金水 人民陪审员  郑黎霞 二〇一九年十月十五日 书 记 员  沈丽思 附：本裁定适用的相关法律法规条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《福建省农村村民住宅建设管理办法》 第十四条村民个人申请住宅建设的，应当持下列材料向村委会提出申请： （一）《村民住宅建设和用地申请表》一式五份； （二）户口簿及家庭成年成员的身份证影印件； （三）申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村民委员会或村民小组重新安排使用的承诺书（没有旧住宅的除外）； （四）属危房改建的，应提供原住宅权属证明以及危房鉴定部门或村镇建设管理机构出具的危房鉴定书； （五）拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者在申报图纸（含四至范围）上签字确认，协议应当经过当地村委会见证或者依法公证； （六）具有相应资质的建筑设计单位、具备注册执业资格的设计人员绘制的设计图，或者选用标准通用图。 村委会应当根据村庄修建性详细规划和整治规划要求，与建房户充分沟通，合理安排建房宅基地，并在接到申请之日起7个工作日内，或者每一个月集中申请材料，依法召开村委会议或者村民代表会议，对申请材料和村民建房宅基地安排情况进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见；在张榜公布之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，应当在《村民住宅建设和用地申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅情况和家庭成员现居住情况和确认宅基地情况，并报镇乡人民政府。 第十五条镇乡人民政府应当自收到村委会上报的村民建房申请材料之日起5个工作日内，组织镇乡规划建设、国土资源管理机构一同到实地勘测，并对是否符合住宅建设和用地申请条件，是否符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划，是否符合房屋建设技术标准，是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。经审核符合条件的，镇乡规划建设、国土资源管理机构现场确定规划用地范围，在5个工作日内绘制建设用地规划红线图，并分新建、扩建和改建两种情形报批。 第十六条属利用原宅基地改建的，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇乡人民政府根据镇乡、村庄规划进行审批，符合条件的在10个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，村民即可开工建设。