内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   2019内02行终115号   上诉人（原审原告）包头市华冠房地产开发有限责任公司。   法定代表人柴政。   委托代理人崔乐，住包头市。   被上诉人（原审被告）包头市自然资源局（原包头市规划局）。   法定代表人李兰维。   委托代理人李景春。   委托代理人庄海涛，内蒙古承达律师事务所律师。   原审第三人包头市华悦房地产开发有限责任公司。   法定代表人李连贵，该公司董事长。   委托代理人王鹏，内蒙古字仁律师事务所律师。   委托代理人王峰，内蒙古字仁律师事务所律师。   上诉人包头市华冠房地产有限责任公司因请求确认包头市自然资源局作出的建字第150203201800012号《中华人民共和国建设工程规划许可证》办证行为违法一案，不服昆都仑区人民法院（2019）内0203行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，第三人华悦房地产于2013年8月19日与原告华冠房地产、包头市蒙古族中学签订了《补充协议》，该协议签订后原《土地置换框架协议》中原告华冠房地产享有的权利义务由第三人华悦房地产享有和承担，第三人以其公司名义摘得包头市蒙古族中学旧校区的土地并从事开发经营活动。2018年4月16日第三人华悦房地产因“未批先建”被昆区城市管理综合执法局行政处罚，对其处以项目建设工程造价款5%即474542元的罚款，并责令其在三个月内到规划部门补办建设工程规划许可证。第三人缴纳罚款后，依据包头市国土资源局《国有建设用地使用权出让合同》（蒙）G2018030于2018年11月7日取得（2018）第25号建设用地批准书，11月8日取得地字第150203201800021号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，11月9日向被告申请办理建设工程规划许可证，11月16日取得建字第150203201800012号《建设工程规划许可证》。   原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告包头市自然资源局是包头市城乡规划主管部门，具有主管本市行政区域内的城乡规划工作的主体资格，核发《建设工程规划许可证》是其法定职责，第三人向被告提交建设用地批准书、建设用地规划许可证等书面材料申请办理建设工程规划许可证，在第三人“未批先建”行为已经受到有关部门行政处罚，不能作为阻止《建设工程规划许可证》取得的必然事由的情况下，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定依法进行审查，向第三人核发《中华人民共和国建设工程规划许可证》建字第150203201800012号《建设工程规划许可证》的行政行为事实清楚，证据充分，办理程序合法。综上，原告华冠房地产的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告包头市华冠房地产开发有限责任公司的诉讼请求。   上诉人包头市华冠房地产开发有限责任公司上诉称，原判认为“根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告市自然资源局是包头市城乡规划主管部门，具有主管本市行政区域内城乡规划工作的主体资格，核发《建设工程规划许可证》是其法定职责，第三人向被告提交建设用地批准书、建设用地规划许可证等书面材料申请办理建设工程规划许可证，在第三人‘未批先建’行为已经受到有关部门行政处罚，不能作为阻止《建设工程规划许可证》取得的必然事由的情况下，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定依法进行审查，向第三人核发……事实清楚，证据充分，办理程序合法。”与客观事实不符，理由如下：1、原包头市规划局官方网站2017年7月7日发布的“建设项目选址（含规划条件）审批办事流程”中，必须做退件处理的第一项便是“未批先建”。并且，原包头市规划局昆区规划分局早在2018年10月24日对我公司股东司焕明的答复意见中就明确确认，“‘华悦府’项目开工前未在包头市规划局昆区规划分局办理《建设工程规划许可证》，属于未批先建”。而被上诉人向第三人颁发建字第150203201800012号《建设工程规划许可证》的时间是在2018年11月16日，从时间上不难看出，被上诉人在为第三人颁发《建设工程规划许可证》之前，就已明知第三人涉及“未批先建”的违法行为，被上诉人不但没有按照其向全社会公示的办事流程对其已经确认的第三人“未批先建”项目退件，还违法违规为第三人颁发了《建设工程规划许可证》。2、“《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上的地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”“《包头市城乡规划条例》第八十四条城乡规划主管部门和城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，旗县区人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”，由此可见，无论是国家法律还是包头市对城乡规划工作制定的管理条例，对“未批先建”的处理方式都不仅仅是原判决所谓的“‘未批先建’行为已经受到有关部门的处罚，不能作为阻止《建设工程规划许可证》取得的必然事由……”,那么，对于行政罚款未能阻止的“未批先建”行为，难道行政主管部门就要视而不见？原判这样的认定，存在法律法规的重大误解，明显不符合相关法律和条例的规范要求。综上，被上诉人为“未批先建”的违法项目办理的建字第150203201800012号《中华人民共和国建设工程规划许可证》存在严重的违法情形，请法庭依法撤销内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2019）内0203行初22号《行政判决书》，并依法确认被上诉人颁发的建字第150203201800012号《中华人民共和国建设工程规划许可证》颁证行为违法。   被上诉人包头市自然资源局（原包头市规划局）答辩称，1、华冠房地产既不是建字第150203201800012号《中华人民共和国建设工程规划许可证》的行政相对人，也不是该宗土地的原权利人和相邻关系人，不属于本案的适格原告；2、昆区城市管理综合执法局已对华悦府项目的未批先建行为作出了罚款474542元、责令补办建设工程规划许可证的行政处罚，且第三人已经履行完毕；3、被告颁发《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第150203201800012号）符合法律规定。   原审第三人包头市华悦房地产开发有限责任公司述称，1、同意被上诉人的答辩意见；2、上诉人上诉状中没有一条指明被上诉人在办理证件过程中存在违法行为；3、原审第三人是在2018年10月26日竞得土地，并于2018年11月1日与国土局签订了土地成交确认书，2018年11月7日与国土局签订了土地出让合同，2018年11月8日取得了用地规划许可证，2018年11月16日取得本案诉争的建设工程规划许可证，系依法取得本案诉争的《建设工程规划许可证》，在程序上无瑕疵。综上，请求法院依法驳回上诉人上诉请求。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，原审第三人包头市华悦房地产开发有限责任公司按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定提交了办理《建设工程规划许可证》的相关材料及申请，经被上诉人包头市自然资源局（原包头市规划局）核实符合法律法规规定的核发条件。被上诉人包头市自然资源局（原包头市规划局）依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款之规定对原审第三人包头市华悦房地产开发有限责任公司作出核发《建设工程规划许可证》的行政行为所依据的事实清楚，程序合法。原审判决并无不当。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人包头市华冠房地产开发有限责任公司负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 张 磊   审 判 员 王雅琴   审 判 员 梁雪超     二○一九年十月二十三日   法官助理 赵丹萍   书 记 员 高艺楠   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。