山东省潍坊市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁07行初123号原告谭永昌，男，1944年3月14日出生，汉族，住潍坊市潍城区。委托代理人肖玉良，山东康桥（潍坊）律师事务所律师。委托代理人谭洪起，男，1975年7月26日出生，汉族，住潍坊市潍城区，系谭永昌之子。被告潍坊市潍城区人民政府。住所地：潍坊市潍城区北宫西街7999号。法定代表人孙修炜，区长。出庭负责人杨效农，党组成员。委托代理人史洋、曾庆春，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。被告潍坊市潍城区人民政府西关街道办事处。住所地：潍城区西园街3号。法定代表人刘爱民，主任。委托代理人臧晨光，山东求是和信（潍坊滨海）律师事务所律师。被告潍坊市潍城区西关街道办事处黄家庄社区居民委员会。住所地：潍坊市潍城区西关街道办事处黄家社区。法定代表人考尚猛，主任。委托代理人郭成军，副主任。委托代理人季传洲，潍坊潍城蓝盾法律服务所法律工作者。原告谭永昌因认为三被告未依照法律规定程序在2007年2月13日、3月7日强制拆除其房屋的行为违法，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年6月27日作出（2018）鲁07行初88号行政裁定，以谭永昌已经超过起诉期限为由，驳回谭永昌的起诉。谭永昌上诉后，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2442号行政裁定，指令本院继续对本案进行审理。本院于2019年7月3日向谭永昌送达受理案件通知书，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月15日公开开庭审理了本案。原告谭永昌的委托代理人肖玉良、谭洪起，被告潍城区人民政府的负责人杨效农及其委托代理人史洋，被告潍城区人民政府西关街道办事处（以下简称西关街办）的委托代理人臧晨光，被告潍城区西关街道办事处黄家庄社区居民委员会（以下简称黄家庄居委会）的委托代理人郭成军、季传洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系西关街办黄家庄村的村民，在本村拥有合法的188.73平方米的宅基地及地上房屋。2004年1月15日，潍坊市人民政府发布潍政发【2004】9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》，2004年3月28日，潍城区人民政府发布《关于加快“城中村”改造的实施意见》，将原告所在村列为潍坊市改造范围的潍城区“城中村”名单。2006年10月13日，黄家庄村委发布《潍城区西关街办黄家村“城中村”改造实施方案》。2006年12月11日，黄家庄村委给原告下发通知，内容为：“经街办领导参加、村两委研究决定，你现房屋见知后限于2006年12月12日至17日内自行拆除，否则，后果自负。”2007年2月13日傍晚和3月7日傍晚，原告房屋遭到破坏。后原告提起行政诉讼起诉黄家庄村委请求依法确认其强制拆除原告房屋的行为违法，潍坊市坊子区人民法院和潍坊市中级人民法院均以原告所提供的证据尚无法证明黄家庄村委对其房屋实施了强制拆除行为为由，驳回了原告起诉。原告认为，公民的房屋住宅受法律保护，未经法定程序不得强制拆迁。为此，提起本案诉讼，请求依法判令：1、被告实施“城中村”改造过程中拆迁原告房屋的行为违法。2、被告按照188.73平方米新建住宅楼的市场价格赔偿原告损失，并以该地块建筑面积188.73平方米住宅楼2008年的市场价格为基数，自2008年12月31日起按照银行同期贷款利率支付原告利息，直到赔偿全部损失完毕。3、诉讼费由被告承担。庭审中，原告放弃要求被告承担利息损失的诉讼请求。原告谭永昌向本院提交如下证据：1、鲁潍潍城字第822923号房屋所有权证。2、办理房产确权、办证及土地使用费单据。证明原告对涉案房屋拥有合法权利。3、黄家庄村“城中村”改造实施方案。证明村委确认原告房屋在城中村拆迁范围。4、潍城区人民政府关于加快城中村改造实施意见。证明潍城区人民政府确认原告所在村在城中村改造范围。5、潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见及补充意见。证明潍城区人民政府为本辖区城中村改造的第一责任人，具体组织实施城中村改造工作。6、公证书，证明2007年3月6日原告的房屋土地状况。7、山东省高级人民法院（2018）鲁行终2442号行政裁定书。证明原告起诉没有超过法定起诉期限。8、黄家庄村志第191页到192页，证明2006年11月15日拆迁工作全面开展，建成福安家园小区。被告潍城区人民政府辩称，1、被告未组织实施强制拆除原告起诉所涉房屋的行为，不存在侵犯原告合法权益的行政行为，因此，并非适格被告。该案作为行政案件，原告应当举证证明行政机关实施了侵犯其合法权益的行为，否则应当依法驳回其起诉。2、原告的起诉已经超过法定起诉期限。原告主张其房屋在2007年2月13日及3月7日遭到破坏，而原告于2018年5月30日向法院提起诉讼，已经超过法定的起诉期限，应当驳回其起诉。3、原告所诉拆除房屋的行为并非行政诉讼的受案范围。原告所主张的房屋系黄家庄村委代管的集体经济组织的财产，由村委自行组织拆除，被告并未组织实施拆除原告房屋的行为，原告起诉的拆除行为并非行政机关作出，非行政诉讼的受案范围；通过原告在诉状中事实与理由部分陈述的相关部门向其下达的相关通知及文件可以看出，均与被告无关；原告主张的土地征收合法性问题与本案诉求无关联性。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告西关街办的答辩意见同潍城区人民政府的意见。被告潍城区人民政府、西关街办未向本院提交证据。被告黄家庄居委会答辩称，1、被告主体不适格。被告未组织实施强制拆除原告起诉所涉房屋的行为，不存在侵犯原告合法权益的行政行为，因此，并非适格被告。原告所诉的涉案房屋的物权权利已经于1987年3月15日自愿交于原黄家庄村委会，系村委会的集体资产。涉案房屋在2007年“城中村”改造中与其他村民的房屋一并拆除，是被告作为土地所有权人及地上附着物所有权人的自由处分权。被告依据《村民委员会组织法》第二条的规定，于2005年进行“城中村”综合改造。2006年10月，依据村民自治，经过民主程序，前后经过三次论证、修改，在全村通过入户宣传、调查、广播、公示，通过了“城中村”改造实施方案，并报潍坊市人民政府同意。依据该方案，原告1987年经村委审批建设的宅基地使用权符合置换条件，共获得了424平方米（5套楼房）的置换补偿。2、原告起诉已超过法定的起诉期限。3、原告起诉拆除房屋的行为并非行政诉讼的受案范围。被告全体村民的房屋依据“城中村”改造实施方案，系自行拆除（当然包括村委的集体资产），原告起诉的拆除行为并非行政机关作出、指派或授权，因此，本案并非行政诉讼的受案范围。2、原告在诉状事实与理由当中所主张的土地征收行为没有事实与法律依据。涉案房屋拆除时，土地行政、权属并未改变，仍为被告所有的集体土地。综上，请求依法驳回原告的起诉。黄家庄居委会向本院提交如下证据：1、黄家庄村“城中村”改造方案。2、《关于新村规划的决议》原件（加盖黄家庄支部委员会及村民委员会印章），证明新村规约规定，建新房应拆旧房。3、谭永昌出具的拆旧建新申请书，证明谭永昌自愿将涉案房屋及宅基地交给村委处理。4、原告安置置换表，证明原告新建房屋已经按照方案规定置换5套楼房。诉讼中，针对原告是否具备诉讼主体资格，即是否对其起诉所涉的房屋享有权益。原告提交证据1鲁潍潍城字第822923号房屋所有权证及证据2办理房产确权的交费单据。经庭审质证，潍城区人民政府对证据1及证据2中1988年7月25日的两份单据的真实性均无异议，但认为依据土地管理法的规定，一户村民只能拥有一处宅基地，本案所涉及的未拆除的旧宅应当交回到黄家庄村委，因此，涉案房屋的所有权××黄家庄村委会所有，虽然原告持有房屋的所有权证书，但该证书并不能证实该房屋的所有权是原告。对2号证据中1995年5月18日的收款收据的真实性关联性均有异议，无法证明其出处，也无任何单位加盖公章，不能证实原告主张涉案房屋的权利具有关联性。西关街办的质证意见同潍城区人民政府的质辩意见，另补充：1号证据房屋所有权证书的注意事项中注明房屋翻建、扩建以及拆除时应当按规定在期限内申报或注销登记，原告建新未拆旧的行为明显违反了土地管理法的规定及房产证载明的注意事项。黄家庄居委会的质证意见同潍城区人民政府、西关街办的意见，另补充：该证据系居委会第一次见到，原告持有该证据被告并不知情，城中村改造时，原告在拆迁的现场及选房的现场，都未将该证据出示在全体居民面前。该证据的取得不合法，原告是在涉案土地房屋一并交给村委，同意拆旧建新后，又利用其在党支部担任村主任的职权私自办理，同时期办理城镇私房所有权证的只有三个人，这三个人均系村党委村委成员，均系向村委申请拆旧建新但实际未拆除旧房的人，上述三人的行为以貌似合法的形式，达到其非法的目的，故对此证据不予认可。被告黄家庄居委会提交了证据3谭永昌出具的拆旧建新申请书，原告质证后认为，该申请书的书写时间是1987年3月15日，潍城区人民政府颁发城镇房屋所有权证的时间是1988年7月3日，潍城区人民政府颁发所有权证的程序首先是村委盖章、乡镇政府同意，才由区政府颁证，因此居委会提供的该证据不具有任何证明力，其陈述毫无事实根据；该申请书已经作废，当时村委会并未批准该申请，而是拆除了原告父母二间房屋及申请书中的三间半房屋后，对涉案房屋进行了确权。潍城区人民政府及西关街办对该证据无异议。针对被告主体是否适格的问题，原告主张是潍城区人民政府组织实施的拆除行为，理由同起诉状，并提供如下证据：3、黄家庄村“城中村”改造实施方案。证明村委确认原告房屋在城中村拆迁范围。4、潍城区人民政府关于加快城中村改造实施意见。证明潍城区人民政府确认原告所在村在城中村改造范围。5、潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见及补充意见。证明潍城区人民政府为本辖区城中村改造的第一责任人，具体组织实施城中村改造工作。经质证，潍城区人民政府对上述三份证据的真实性均无异议，认为从黄家庄村“城中村”改造实施方案第三条可以看出，按规定应拆而未拆的旧房一律不作为调换对象，本案中原告主张的房屋即属于未拆除的旧房的范围，不应当得到补偿。从《潍坊市人民政府关于加快中心市区城中村改造的意见》第三页第三自然段可以明确看出，区政府不具体组织实施城中村改造工作，而是在城中村改造过程中担任协调指导的责任，根据行政诉讼法的相关规定，行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中原告所诉的是拆除行为，原告应当举证证实拆除主体而不能以该份证据推定潍城区人民政府是实施拆除行为的主体，其推定不合法，也不符合证据规则。西关街办对三份证据的真实性无异议，认为街办在该三份证据中均未出现，因此，不能证明西关街办是适格被告，黄家庄村“城中村”改造实施方案是由黄家庄村委制定，与街办无关，另外两份证据均为指导性意见，与原告所诉的直接拆除行为没有直接关系。黄家庄居委会对三份证据的真实性均无异议，认为城中村改造实施的是一村一策，由该村全体村民制定城中村实施改造方案，由下而上报街办、区政府、市级有关部门备案批复同意，改造过程中包括房屋的拆除、权属的确认、补偿安置均系村委会自主进行，与被告潍城区人民政府、西关街办无关。针对本案是否超过起诉期限的问题。原告提交证据7山东省高级人民法院（2018）鲁行终2442号行政裁定书，证明原告起诉没有超过法定起诉期限。经质证，潍城区人民政府对该证据的真实性无异议，但是对该裁定书认定未超过起诉期限的释明有异议，原告在没有超过起诉期限之时同样可以变更诉讼被告，即拆除房屋的实施主体进行起诉，原告怠于行使诉权，是由于其自身原因导致，并非由于不可规归责于原告的正当理由，应当驳回起诉，且该裁定书也载明确实超过了起诉期限。西关街办及黄家庄居委会的质辩意见同上。另，黄家庄居委会称其拆除本案所涉房屋符合规定，并提供证据2即1986年3月《关于新村规划的决议》，该决议的形成时本案原告在村里担任村主任及副书记，该决议中第一条明确约定申请建新房必须拆除原有的旧房，该决议的效力适用于全村村民及所有拆旧建新的村民，结合原告本人书写的申请书，可以证明村委拆除房屋的行为合法。原告对证据2质证后认为，《关于新村规划的决议》的制定没有法律依据，是村委会任意制定，对原告及本案不具有约束力及证明力。关于损失，原告提交委托评估申请书一份，申请对本案所涉房屋、土地的价值，依照判决时相同区位新建房屋的市场价格进行评估。本院对上述证据认证如下：原告及被告黄家庄居委会提交的经庭审质证的证据均具有真实性，合法性、关联性，认定为有效证据。关于1986年3月份制定黄家庄村《关于新村规划的决议》时，谭永昌是否担任该村主任及副书记，原告代理人称需回去核实，但在本院限定时间内未提交书面核实材料，应承担不利法律后果。经审理查明，谭永昌系原西关街办黄家庄村的村民，1988年7月3日潍城区人民政府针对该村内的四间房屋向谭永昌颁发了鲁潍潍城字第822923号城镇私房所有权证，该四间房屋在2006年2月13日和3月7日被原黄家庄村委拆除。2004年1月15日，潍坊市人民政府发布潍政发【2004】9号《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》，规定：各区政府为本辖区“城中村”改造的第一责任人，要成立以区长为组长的“城中村”改造领导小组及办公室，设置政策法律、确权安置、规划建设、监督管理、房地产纠纷协调拆迁等专门机构，抽调专职人员具体组织实施“城中村”改造工作。2004年3月28日，潍城区人民政府发布《关于加快“城中村”改造的实施意见》，将原告所在村列为潍坊市改造范围的潍城区“城中村”名单。2006年10月13日，黄家庄村委发布《潍城区西关街办黄家村“城中村”改造实施方案》。另查明，1986年在谭永昌担任黄家庄村主任及副书记期间，黄家庄村制定了《关于新村规划的决议》，其中第一条规定：申请建房户必须彻底拆除原有的旧房，拆除后有专人负责验收合格后再划给新房基。1987年3月15日，谭永昌向村委出具拆旧建新申请书一份，载明：我叫谭永昌，全家七人，其中男孩二人，大的25岁，小的13岁，现有房宅地一处，…为了适应村统一规划，我自愿把全部建筑物和所有附属物一次性处理掉。并将旧房宅地全部交村统一规划，并申请重新建房8间。…。庭审中，黄家庄居委会陈述当时“城中村”改造实行的是“一村一策”，村委根据该村的改造实施方案对涉案房屋实施了拆除。本院认为，本案原告谭永昌持有涉案房屋的房产证，与涉案房屋的拆除之间具有利害关系，具有诉讼主体资格。本案各方争议的主要焦点问题是原告主张潍城区人民政府或西关街办实施了拆除行为依据是否充分，被告潍城区人民政府及西关街办作为被告主体是否适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因此，本案潍城区人民政府及西关街办作为适格被告的条件是作出了原告所诉的行政行为，即实施了原告所诉的拆除房屋的行为。原告主张其房屋是潍城区人民政府组织实施的拆除，但双方未举证房屋拆除之前在涉案土地上存在以政府为责任主体的征收行为，原告除提交潍坊市人民政府及潍城区人民政府发布的关于城中村改造的相关意见外，未提交事实方面的证据，且黄家庄居委会庭审中陈述当时的“城中村”改造实行的是“一村一策”，并明确认可是村委对涉案房屋实施了拆除。因此，原告主张潍城区人民政府或西关街办实施了房屋拆除行为，依据不足，潍城区人民政府及西关街办作为本案被告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；…。”本案原告主张潍城区人民政府或西关街办实施了房屋拆除行为，证据不足，因不存在原告所主张的行政行为，故本案也不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告起诉。综上，原告提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告谭永昌的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李长明审 判 员  郭明明人民陪审员  王 莹二〇一九年十月十七日书 记 员  赵 倩