广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终679号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社，住所地佛山市南海区。负责人董日昇，社长。委托代理人叶燕玲，广东都昇律师事务所律师。委托代理人罗翠怡，广东都昇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人胡蝶，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇大榄村联丰股份合作经济社（以下简称联丰经济社）因与被上诉人佛山市自然资源局行政答复一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初657号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：1994年，官窑镇大榄第六经济社与原南海市国土局签订了《建设用地协议书》，协议约定原南海市国土局为了提供土地给佛山市陶瓷集团公司兴建陶瓷建材厂，需要征用官窑镇大榄管理区第六经济社位于土名为“流北岗”、“黎咀岗”、“潭边”的集体土地166.16亩，其中水田114.02亩，荒坡地52.14亩，共计征收土地款为3994325.28元。此外协议书还约定了减公粮任务数、安置剩余劳动力等。1994年12月26日，广东省国土厅作出粤地政[1994]255号《关于南海市藤荣陶瓷建材有限公司用地的批复》，同意原南海市国土局征用上述土地。2016年10月14日，原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海区国土局）向联丰经济社作出一份《关于狮山镇大榄村委会联丰、东升和朝阳经济社反映村内土地问题的答复》，在该答复中原南海区国土局表示，关于征收补偿款问题，由于用地档案并未要求提供征地补偿款的落实情况，所以并未保存征地补偿款支付的相关资料，经与狮山镇人民政府核查，原南海区国土局已致函佛陶集团了解当时的征地补偿款支付情况，佛陶集团至今未复函。联丰经济社对上述答复不服向佛山市国土资源和城乡规划局申请信访复查，2016年12月9日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划函〔2016〕1177号《佛山市国土资源和城乡规划局关于周伟明等人申请信访事项复查的复查意见》，意见中表示关于爱和陶（广东）陶瓷有限公司所使用土地征为国有的补偿款落实问题，根据1999年之前实施的《土地管理法》有关规定，征地补偿费由用地单位直接支付给被征地的农民集体。由于历史原因，市区两级国土部门并未保存该项目征地补偿费的支付情况相关资料，建议联丰经济社主动与佛陶集团进行协商，争取尽快化解矛盾，如协商不成，也可以通过司法途径维护自身的权益。2019年2月25日，联丰经济社向原南海区国土局提出《行政处理申请书》，申请要求原南海区国土局支付征地款3994325.28元，并从1999年10月1日起按中国人民银行同期贷款利率计算利息。2019年3月20日，原南海区国土局作出编号为2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》，认为根据1988年12月29日施行的《土地管理法》第二十七条、第二十八条规定，征地补偿款（包括土地补偿费、安置补助费等）由用地单位直接向被征地单位支付。请联丰经济社核实用地单位是否支付完毕征地补偿款，若用地单位尚未支付完毕征地补偿款的，建议直接与用地单位协商解决。2019年4月4日，原南海区国土局向联丰经济社送达该回复意见。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十七条及第二十八条的规定，当时的征地政策，土地补偿费及安置补助费支付对象为用地单位。案件中，虽然原南海市国土局作为征地单位签订了《建设用地协议书》，但在该协议书中并未约定土地补偿费由该局支付，在未有约定的情况下应遵从法定。根据当时现行有效的法律规定，土地补偿费就应由用地单位即“佛山市陶瓷集团公司”所支付，而原南海区国土局并不具有支付相关征地费用的合同义务及法定义务。若用地单位尚未向联丰经济社支付征地补偿款，该社完全可另行提起民事诉讼要求支付。因此，原南海区国土局不具备处理联丰经济社所申请事项的法定职权。虽然原南海区国土局曾因联丰经济社的信访向佛陶集团发函了解征地补偿款支付情况，该行为并非履行职权的表现，而是行政机关服务行政的体现，故以此判断原南海区国土局具有支付土地征地款的法定职权缺乏法律依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故应裁定驳回联丰经济社的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款，第九十三条的规定，裁定如下：驳回联丰经济社的起诉。上诉人联丰经济社上诉称：一、原南海区国土局作为《建设用地协议书》签订的相对方，有履行支付征地款的义务，亦有履行落实征地补偿款的职责。1994年11月18日，上诉人以当时最小行政单位官窑镇大榄第六经济社的名义，与原南海市国土局签订了《建设用地协议书》，约定该局为提供土地给佛山市陶瓷集团公司（现更名为佛山市陶瓷工贸集团公司）兴建陶瓷建材厂而征收上诉人所有的部分集体土地166.16亩，其中水田114.02亩，荒坡地52.14亩，共计征收土地款为3994325.28元。根据广东省国土厅于1994年12月26日所发《关于南海市滕荣陶瓷建材有限公司用地的批复》可见，原南海市国土局征收的上述土地已经变更为国有土地性质，但时至今日，上诉人始终未收到该局应付的征地款。原南海市国土局征收土地是为了提供给佛山市陶瓷工贸集团公司兴建厂房所用，爱和陶（广东）陶瓷有限公司为所征收土地的最终使用人。根据我国土地有偿使用的规定，取得土地使用权应当支付相应的使用对价款，因为佛山市陶瓷工贸集团公司、爱和陶（广东）陶瓷有限公司是否履行支付土地使用对价款的义务，可能会直接影响到上诉人获得土地征收款，根据佛山市国土资源和城乡规划局于2016年12月9日作出的《关于狮山镇大榄村委会联丰、东升和朝阳经济社反映村内土地问题的答复》中“关于爱和陶（广东）陶瓷有限公司所使用土地征为国有的问题征地补偿款问题”陈述可知，被上诉人佛山市自然资源局的用地档案资料没有显示佛山市陶瓷工贸集团公司、爱和陶（广东）陶瓷有限公司已经向上诉人支付相应的土地使用对价款，因此佛山市陶瓷工贸集团公司、爱和陶（广东）陶瓷有限公司应当对实际使用了上诉人的土地，而上诉人自始未收到相应征地款的事实承担连带支付责任。二、为保障基层土地所有权人的合法权益，被上诉人应就上诉人提出的行政处理申请作出具体的行政处理决定，切实履行行政机关的职能。上诉人曾就此事于2019年2月25日向被上诉人提出行政处理申请，要求被上诉人支付征地款3994325.28元，并从1999年10月1日按中国人民银行同期贷款利率计算利息，但被上诉人仅于2019年3月20日作出编号2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》，认为征地补偿款应由用地单位即佛山市陶瓷工贸集团公司直接向征地单位支付，若用地单位尚未支付完毕征地补偿款的，建议直接与用地单位协商解决，而并未就此作出具体的行政处理决定，但上诉人却根本无法与用地单位取得有效的沟通协商。上诉人认为，原南海区国土局作为协议签订的相对方有义务有职责就征地补偿款是否落实到位进行核实，而非为用地单位签订协议，将土地提供其使用后便对此不再过问。综上，上诉人依法提起上诉，请求二审法院依法撤销一审裁定及被上诉人作出的编号2019416《佛山市自然资源局南海分局关于狮山镇大榄村联丰股份经济合作社行政处理申请书的回复意见》，并判令被上诉人在一定期限内对上诉人提交的《行政处理申请书》所申请事项作出具体的行政处理决定，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人佛山市自然资源局辩称：一、涉案回复属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不影响上诉人联丰经济社的权利义务。关于涉案征地款的落实问题，佛山市国土资源和城乡规划局曾于2016年12月9日作出佛国土规划函〔2016〕1177号《佛山市国土资源和城乡规划局关于周伟明等人申请信访事项复查的复查意见》，告知上诉人根据1999年之前实施的《土地管理法》有关规定，征地补偿费由用地单位直接支付给被征地的农民集体，建议其主动与佛陶集团进行协商。涉案回复再次告知上述内容，并没有改变征地行为中原有的行政法律关系，也没有对上诉人的权利义务产生新的影响，属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被上诉人不具有处理上诉人所投诉事项的法定职责，上诉人要求被上诉人作出行政处理决定缺乏依据。上诉人申请的本质是对征地补偿款的支付问题有异议，虽然当年的《建设用地协议书》是由原南海市国土局作为征地单位盖章，但根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）的规定，由用地单位支付土地补偿款、安置补助费等费用。因此，被上诉人不具有支付相关费用的义务。三、上诉人的起诉方式拟规避法律法规关于起诉期限及利害关系的限制，不应得到支持。从《建设用地协议书》可知，被征地的单位为当年的南海市官窑镇大榄第六经济合作社（现时的佛山市南海区狮山镇大榄村第六股份合作经济社）而非上诉人，上诉人并未证明其与该征地行为存在利害关系。因此，上诉人实际无权对征地过程中的行为包括款项的支付提出异议，且征地行为发生在1994年，距今已超过20年，上诉人现提起诉讼也有规避起诉期限的嫌疑。综上，本案不符合行政诉讼受案条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点在于上诉人联丰经济社提起的本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，上诉人要求被上诉人佛山市自然资源局支付的征地补偿款所涉土地已于1994年被原南海市国土局征用，并提供给佛山市陶瓷集团公司使用。根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十七条第一款“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”及第二十八条第一款“国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费。”的规定，涉案土地的土地补偿费及安置补助费应由用地单位支付，即原南海区国土局并非涉案征地款的法定支付主体。同时，根据官窑镇大榄第六经济社与原南海市国土局签订的《建设用地协议书》可知，该协议书中并未约定土地补偿费由原南海市国土局支付，即原南海区国土局亦非合同约定的支付主体。故原南海区国土局并不具有支付相关征地费用的法定义务及合同义务，上诉人要求被上诉人向其支付征地补偿款缺乏实体法上的请求权基础，根据上述司法解释的规定，依法应裁定驳回上诉人的起诉。上诉人主张其无法与用地单位取得有效的沟通协商，原南海区国土局作为协议签订的相对方有义务就征地补偿款的落实承担责任，而非对此不再过问。经查，虽然被上诉人不具有向上诉人给付征地款的义务，但在收到上诉人反映的相关情况后，被上诉人仍就相关情况进行了核查。因上诉人与用地单位之间就征地补偿款给付问题属于平等主体之间的民事纠纷，故如一审所述，上诉人如认为用地单位未向其支付征地补偿款，可另行提起民事诉讼要求用地单位支付，其要求被上诉人承担责任的主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月三十一日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹