重庆市江北区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝0105行初153号 原告刘武元，男，汉族，1967年5月13日出生，住重庆市沙坪坝区。 被告重庆市律师协会，住所地重庆市江北区建新东路88号金融街融景中心1单元9楼，统一社会信用代码51500000504023898F。 法定代表人袁小彬，会长。 负责人宋卫东，副会长。 委托代理人熊伟，重庆静昇律师事务所律师。 委托代理人沈仁刚，上海锦天城（重庆）律师事务所律师。 原告刘武元诉被告重庆市律师协会（简称市律协）行政行为无效一案，于2019年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于8月27日公开开庭审理了本案。原告刘武元，被告市律协的负责人宋卫东及委托代理人熊伟、沈仁刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘武元诉称，2018年1月3日，原告依法申请并获准在重庆修能律师事务所担任实习律师。2019年3月31日，原告通过被告官网（西部律师网）提交律师资格证书、实习证等材料，网上申请正式执业考核。应被告要求，原告于4月2日到被告办公现场提交上述申请材料。因被告迟迟未安排原告参加考核，4月19日和24日，原告先后通过重庆市人民政府（简称市政府）公开信箱直接催告被告以及请求重庆市司法局（简称市司法局）催告被告回复原告申请。4月26日，被告通过市政府公开信箱回复原告：因原告未按要求参加实习律师集中培训，故不能安排其参加考核。被告系我国律师法授权管理公共事务的组织，其要求原告参加集中培训的行为属于可诉的行政行为。该行为没有法律依据，被告据以作出行为的《申请律师执业人员实习管理规则》（简称《规则》）亦不合法。请求确认被告要求原告参加实习律师集中培训的行政行为无效，并对《规则》进行附带审查。 在开庭审理前，原告向本院提供了政府公开信箱回复，并经当庭质证，拟证明被告就原告信件作出回复。 被告市律协辩称，被告组织并要求实习人员参加集中培训属于依法进行的行业自律性管理行为，并非依据法律、法规规章授权实施的行政行为。原告的起诉不符合人民法院受理行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。即使上述行为属于行政行为，被告的行为亦符合法律规定。《规则》系中华全国律师协会（简称全国律协）依据《中华人民共和国律师法》授权制定的合法有效的文件，不属于我国行政诉讼法第五十三条所规定的规范性文件审查范围。请求驳回原告的起诉。 在法定举证期限内，被告向本院提供了以下依据、证据，并经当庭质证：1.社会团体法人登记证书；2.实习申请书；3.实习协议书；4.承诺书；5保证书；6.申请律师执业人员实习证；7.《中华人民共和国律师法》第五条、第六条、第四十三条、第四十六条；8.《中华全国律师协会章程》第二条、第六条第三项；9.《重庆市律师协会章程》第二条；10.《律师执业管理办法》第六条第一款第三项、第四款、第十一条；11.《中华全国律师协会关于印发〈申请律师执业人员实习管理规则〉的通知》第三条、第十四至十八条；12.《司法部关于指导律师协会做好申请律师执业人员实习管理考核工作的通知》；13.《司法部关于印发中华全国律师协会关于进一步加强和改进申请律师执业人员实习管理工作的意见的通知》。 被告提供上述依据、证据拟证明：被告是依法设立社会团体法人，是行业性自律性组织。我国律师法授权律师协会组织管理实习人员的管理活动并进行考核，被告具有组织管理实习人员的管理活动并进行考核的职责。被告要求原告参加集中培训符合法律规定。全国律协有权制定行业规范和惩戒规则，《规则》合法有效。 经庭审质证，原告对被告提供的依据、证据发表如下质证意见：对所有证据的真实性予以认可，但不能证明被诉行为具有合法性。全国律协具有行规制定权，并不能证明其制定的《规则》具有合法性。 被告对原告提供的证据发表如下质证意见：被告将相关情况告知市司法局后，市司法局回复了原告，该回复的内容是合法的，但无法核实其真实性。 本院对前述证据、依据认证如下：原告和被告提供的各项证据、依据均与本案具有关联性，内容客观真实，收集程序合法，本院予以确认。 经审理查明，1996年8月14日，原告取得法律职业资格（律师资格）证书。2017年12月25日向被告提出《实习申请表》等材料，申请在重庆修能律师事务所兼职实习律师。2018年1月3日，被告向原告颁发《申请律师执业人员实习证》。2019年3月31日，原告通过被告官网（西部律师网）提交材料，申请正式执业考核。4月2日，原告到被告办公现场提交申请材料，被告工作人员当面告知提交材料不全。4月24日，原告以被告未安排原告参加正式执业考核为由，通过市政府公开信箱请求市司法局回复。4月26日，市司法局在征询被告意见基础上作出回复，告知原告按照《规则》规定，先参加申请律师执业人员集中培训，并按照规定提交合格的面试材料，向被告申请律师执业人员面试考核。原告不服并诉至本院，请求确认被告要求原告参加实习律师集中培训的行政行为无效，并对《规则》附带审查。 本院认为，根据原被告的诉、辩意见和庭审查明的事实，本案争议的焦点有四项：即被告主体是否适格、被诉行为是否可诉、《规则》应否附带审查、被诉行为是否合法。对此，本院分别述评如下： 一、关于被告主体是否适格问题。根据《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第五项的规定，组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核是律师协会的法定职责。被告要求原告在实习期间参加集中培训，其性质属于组织管理实习活动的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第三款的规定，原告对市律协根据法律授权实施的行为不服，可以以市律协为被告提起行政诉讼。 二、关于被诉行为是否可诉问题。被告组织实习人员培训及考核，是依据法律授权实施行为，并非行业自律性管理行为。因此，对被告的该项辩解意见不予采信。从表面上看，被告要求原告参加集中培训，属于行政过程中的通知行为，但从实质上讲，该通知行为导致原告申请实习考核事实上的终止，对原告权利义务产生了实际影响，为避免诉讼程序空转、方便权利救济，应赋予当事人诉权。因此，本院认为被诉行为具有可诉性。 三、关于《规则》应否附带审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”该规定赋予了公民、法人或其他组织对规章以下层级规范性文件一并提起行政诉讼的权利。虽该规定未明示法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件是否属于附带审查范围，但在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。立法目的是立法者通过制定法律文本调控社会关系的内在动机，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条关于立法目的的规定，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，既然同行政机关一样，法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为亦具有可诉性，则该类组织所制定并据以作出行政行为的规范性文件，与国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件一样，理应属于附带审查范围。本案中，《规则》系被诉行政行为的主要依据，且《规则》的合法性与被诉行政行为的合法性具有密切联系，是判断被诉行政行为合法性的关键因素。为充分保障权利救济，依法应予附带审查。因此，对被告的该项辩解意见不予采信。 四、关于被诉行为及《规则》的合法性问题。根据《中华人民共和国律师法》第四十六条第一款第三项、第二款的规定，律师协会具有制定行业规范和惩戒规则的法定职权，但不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。《规则》第三条规定：“实习人员在实习期间应当参加律师协会组织的集中培训和律师事务所安排的实务训练，遵守实习管理规定，实习期满接受律师协会的考核。”第十四条至第十八条规定由省、自治区、直辖市律师协会或者设区的市级律师协会组织进行，并对集中培训进行了具体规范。《规则》系全国律协为管理申请律师执业人员的实习活动所制定的行业规范。该规则由第七届中华全国律师协会第五次常务理事会审议通过并发布，未超越《中华人民共和国律师法》的授权范围，亦未与《中华人民共和国律师法》及其他法律、行政法规、规章相抵触。《规则》关于集中培训等内容相关规定于法有据，并未违法增加实习人员的义务或和减损实习人员的合法权益。因此，被告要求原告进行集中培训，于法有据，并无不当，本院予以支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘武元的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告刘武元负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 长  黄玉文 人民陪审员  蔡 韵 人民陪审员  高 唐 二〇一九年十月二十九日 法官 助理  王明辉 书 记 员  龚玉君