山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0911行初129号原告高某民，女，汉族，1959年10月29日出生，住山东省泰安市岱岳区。原告蔡某勇，男，汉族，1982年10月21日出生，住山东省泰安市岱岳区。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。被告泰安市高新区综合行政执法局，住所地泰安市南天门大街777号龙泉派出所五楼502室。法定代表人张大山，局长。委托代理人于洪涛，山东宇慧律师事务所律师。委托代理人张学飞，山东宇慧律师事务所律师。被告泰安市岱岳区良庄镇人民政府，住所地泰安市岱岳区良庄镇驻地。法定代表人王文强，镇长。委托代理人于洪涛，山东宇慧律师事务所律师。委托代理人张学飞，山东宇慧律师事务所律师。原告高某民、蔡某勇诉被告泰安市高新区综合行政执法局（以下简称执法局）、泰安市岱岳区良庄镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制确认一案。本院于2018年9月28日受理本案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年10月19日，被告良庄镇政府、执法局提出管辖权异议申请，认为原告房屋及构筑物位于茅茨西村，该村现处于泰安市高新区管辖范围，本案应由泰安市高新区人民法院审理。2018年10月26日，本院作出（2018）鲁0911行初129号行政裁定，认为涉案标的物在被告良庄镇政府驻地，驳回两被告提出的管辖权异议，两被告不服，提起上诉，2019年5月20日，泰安市中级人民法院作出（2019）鲁09行辖终1号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了此案。原告蔡某勇及其委托代理人原江，被告执法局出庭负责人李刚、委托代理人于洪涛、张学飞，被告镇政府出庭负责人李昌伟委托代理人于洪涛、张学飞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告蔡某勇系原告高某民之子，二人均系泰安市岱岳区良庄镇茅茨东村村民，在该镇茅茨西村有宅基地房屋院落一套。2018年6月，泰安高新技术产业开发区管理委员会(以下称“泰安高新管委会”)、良庄镇人民政府、茅茨西村村民委员会以泰楼路拓宽项目建设需征收原告房屋为由带领有关人员对原告的上述宅基地房屋进行测量。根据该测量结果显示，原告宅基地面积为378平方米，房屋的建筑面积为298.8平方米(其中一层面积143.52平方米，二层面积143.52平方米，三层面积11.76)，地下室62.1平方米，瓦房27.3平方米，简易房两间共38.49平方米，空院落123.56平方米。2018年7月茅茨西村村民委员会以召开村民会议为由，与原告进行单独会谈，要求原告与其签署拆迁补偿协议。原告从未看到过泰安市人民政府及有关部门发布的征收土地公告和征地补偿安置方案公告等相关征地文件，认为该村民委员会实施征收其房屋的行为违法，且补偿标准明显偏低，无法保持原告的现有生活水平，故未与其签署拆迁补偿协议。2018年8月29日，泰安高新管委会向原告下发《协助调查通知书》(泰高综执协通字[2018]第9130013号)，要求原告在2018年8月30日前提供其位于泰楼路路西茅次西村段建设房屋的用地、建设、规划等相关手续报泰安高新区综合行政执法局，逾期不履行上述义务的，将视为未取得合法手续；2018年8月31日，茅茨西村村民委员会向原告下发《通知》，声称原告在规定时间内未提供房屋的土地、规划、建设手续，界定为违法建设，责令原告于2018年9月1日前自行拆除该建筑，逾期未拆，将由村委组织施工力量协助原告实施拆除。2018年9月4日二被告与茅茨西村村民委员会组织相关人员一百余人，在未出示任何合法法律文件和工作证件的情况下，强行进入原告房屋，利用大型机械设备将原告的涉案房屋及构筑物强行拆除，屋内生活物品悉数被毁。原告认为二被告强行拆除其涉案房屋的行为无事实和法律依据，理由如下：一、涉案房屋系原告的合法财产，并非违法建筑。原告高某民原系茅茨西村村民，因继承取得其父母位于茅茨西村的宅基地房屋，后为配合茅茨西村建设需要，茅茨西村村民委员将上述宅基地收回，并另行选取了涉案房屋所在地段作为宅基地供原告一家建造房屋，2003年原告一家购买邻居李隆湖的房屋共同构成现有的宅基地房屋。涉案房屋系经茅茨西村村民委员会同意建造，自2003年建成，至今已有15年之久，原告一家一直在此居住，从未有人对该处房屋提出异议；茅茨西村村民委员会在对涉案房屋进行丈量过程中亦将原告登记为房屋所有人，也即涉案房屋系原告的合法财产。二、茅茨西村村民委员会无权行使行政处罚权，且其实施行政处罚的程序明显违法。(一)茅茨西村村民委员会并非法律规定的对违法建筑的认定主体，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条以及第六十八条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门和乡、镇人民政府才是违法建筑的认定和执行主体，茅茨西村村民委员会无权将原告的涉案房屋认定为违法建筑。(二)将原告房屋认定为违法建筑的程序违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条至第四十一条规定的行政处罚程序，茅茨西村村民委员会在作出拆除《通知》前，对涉案房屋的基本情况未进行调查核实，未提前告知原告作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据，并且未依法告知当事人依法享有的权利，剥夺了原告的陈述、申辩权，该处罚决定亦未经从事行政处罚决定审核的人员进行审核，故其作出的拆除涉案房屋的《通知》不具有法律效力。三、二被告联合茅茨西村村民委员会强行拆除原告涉案房屋的行政强制执行行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。二被告均未按照《行政强制法》的规定作出书面的强制拆除决定，亦未提供其他有权机关作出的行政处罚决定，即实施强制拆除涉案房屋的行为，明显违法。即便茅茨西村村民委员会作出的拆除《通知》合法，在强行拆除前，二被告及茅茨西村村民委员会均未履行催告义务，未听取原告的陈述和申辩，未作出强制拆除的决定，未依法出示执法证件，其强行拆除原告房屋的行为直接违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十七条的规定，属于滥用职权的行为。综上，二被告联合茅茨西村村民委员会强行拆除涉案房屋的行为存在主要证据不足、违反法定程序、滥用职权等违法情形。为依法维权，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规的规定，向贵院提起诉讼，请求法院判决确认二被告强制拆除原告位于泰安市××西春房屋及构筑物的行为违法，本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：1、户口薄；2、证明；3、被拆迁人院落房屋图；拟证明：1、原告对涉案房屋具有合法所有权；2、原告系涉案行政行为的相对人，为适格原告。4、《协助调查通知书》（泰高综执协通[2018]第9130013号），拟证明两被告均未下达过行政处罚决定或行政强制执行决定，其强制拆迁原告房屋的行为违法。5、《通知》，拟证明良庄镇村民委员对原告的房屋作出违法建设的认定，该通知因违法而无法律效力。6、强拆前后的照片；7、强拆视频，拟证明两被告及良庄镇村民委员会共同实施了强制拆除原告涉案房屋及附属构筑物的行为。被告执法局辩称，一、原告诉讼请求中提到的房屋拆除，实施主体并非被告，原告所诉被告错误，应予以驳回。而且原告在起诉状中称收到了茅茨西村村民委员会的《通知》，称“茅茨西村村民委员会无权行使行政处罚权”，称“实施行政处罚的程序明显违法”，称“即便茅茨西村村民委员会作出的拆除《通知》合法”等内容，可以看出原告对被告并非是实施主体是明知的。二、原告主体不适格。原告高某民、蔡某勇均不是茅茨西村村集体成员，不可能存在原告所称的“宅基地”。原告高某民称存在继承，又称继承的房屋已被收回，因此继承的房屋已经灭失；原告还称购买李隆湖的，但不是本村集体成员而购买本村房屋违法，宅基地更是不能异村买卖，因此原告对其涉案房屋物权存在严重瑕疵，更不存在宅基地一说。因此本案原告主体不适格，应该予以驳回。三、本案涉案房屋是违法建筑。原告称其房屋是2003年建造，依据当时生效的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《山东省实施办法》第十五条和第十六条规定，农村村民建住宅的，村民委员会同意只是第一步，还需要由乡镇人民政府批准。被答辩人无相关政府批准手续，房屋属于违法建筑。因此本案原告主体不适格、列被告错误并且涉案房屋属于违法建筑，请求贵院依法予以驳回。被告执法局在法定举证期限内未向本院提交证据。被告良庄镇政府同被告执法局答辩意见。被告镇政府在法定举证期限内未向本院提交证据。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：被告执法局对原告提交的户口本真实性无异议，但是对其证明目的有异议，该户口本显示的户籍信息并非登记的不动产权；对房屋院落图真实性有异议，该院落图一没有盖章，二没有村委或相关部门的任何签字，只有原告一方签字，不具有证据效力，且两被告也与此没有关联；对村委会通知以及协助调查通知书可以证明原告诉讼请求中事实行为的实施并非两被告，且该两份证据中也证实了原告涉案房屋无法提供需要办理的法定手续，属于违法建筑。协助调查通知书真实性无异议，但对证明目的有异议，且对其与本案的关联性有异议，如果说原告称本案拆除行为是具体行政行为的话，那么第一被告作为高新区管委会下设组织部门，没有承担具体行政行为法律责任的职能，那么原告列第一被告不适格，且该协助通知书是一个调查性、过程性材料，对于本案中涉案当事人的权利义务没有发生法律影响，且该协助通知书下达后原告未提交任何相关房屋建设手续，也可以证实原告涉案房屋是违法建筑。对于其通知直接可以证实原告诉讼请求中所称的房屋拆除这一事实行为是茅茨西村村民委员会主体，与两被告无关。对其拆除视频真实性、完整性和法律证明力均有异议，首先其视频经过截取，不应作为证据予以参考，存在断章取义，只针对第一被告进行录制，视频中未发现有第二被告，相反视频中出现了给其下通知的村委人员，也可以证实村委在实施该行为，在现场第一被告工作人员未有任何参与拆除的行为，均站在外围，处于维持秩序状态，且视频中还可以看出处于维持秩序状态的还有派出所人员，因此，其内容与事实情况不符，两被告未实施其拆除行为，且视频中也可以显示被告人员处于维持秩序和安全监管职责，如果说在现场的部门单位都是拆除主体，那么当时在现场的医疗机构人员是不是也要成为承担责任的主体。对其提供的强拆前后照片真实性有异议，其照片中没有任何证据显示其所拍的物品和景象就是原告所有，同时该照片与本案两被告也不具有关联性，本案实施主体并非两被告。被告良庄镇政府同被告执法局质证意见，认为视频中也没有出现两被告具体实施拆除行为致使房倒屋塌的现象。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1户口薄、2证明、3被拆迁人院落房屋图能够证实原告在良庄镇有房屋院落的事实，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。证据4《协助调查通知书》（泰高综执协通[2018]第9130013号）是泰安市高新技术产业开发区管理委员会作出的法律文书，内容真实、来源合法，能够证实本案相关事实，本院依法予以确认。证据5《通知》系良庄镇村民委员作出，该通知内容真实，但良庄镇村民委员对原告蔡某勇房屋界定为违法建设违反法律规定，对其效力本院不予认定。证据6强拆前后的照片及7强拆视频能够相互印证，证实两被告及良庄镇村民委员会共同实施了强制拆除原告涉案房屋及附属构筑物的行为，本院予以确认。经审理查明，原告蔡某勇系原告高某民之子，二人均系泰安市岱岳区良庄镇茅茨东村村民，在该镇茅茨西村有房屋院落一套。2018年8月29日，泰安高新管委会向原告蔡某勇下发《协助调查通知书》(泰高综执协通字[2018]第9130013号)，要求原告在2018年8月30日前提供其位于泰楼路路西茅次西村段建设房屋的用地、建设、规划等相关手续报泰安高新区综合行政执法局，逾期不履行上述义务的，将视为未取得合法手续；2018年8月31日，茅茨西村村民委员会向原告蔡某勇下发《通知》，内容为：原告在规定时间内未提供房屋的土地、规划、建设手续，界定为违法建设，责令原告于2018年9月1日前自行拆除该建筑，逾期未拆，将由村委组织施工力量协助原告实施拆除。2018年9月4日被告执法局、良庄镇政府与茅茨西村村民委员会组织人员对原告的涉案房屋及构筑物实施拆除。本院认为，综合各方诉辩主张，本案争议焦点有二个：一是原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二是两被告主体是否适格，如两被告实施了被诉行政行为，该行为是否合法。关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，根据原告提交的居民户口簿、证明、被拆迁人院落房屋图能够证实原告对涉案房屋具有合法所有权，原告系涉案行政行为的相对人，原告提交的《协助调查通知书》及《通知》亦可以证实原告在良庄镇拥有涉案房屋的事实，该房屋于2018年9月4日被拆除，原告因认为其合法权益受到侵害，依法可以提起诉讼，故原告具有提起本案诉讼的主体资格，两被告辩称原告高某民、蔡某勇均不是茅茨西村村集体成员，不可能存在原告所称的“宅基地”，原告主体不适格理由不能成立，本院不予支持。关于两被告主体是否适格，如两被告实施了被诉行政行为，该行为是否合法。第一，两被告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定第（三）项之规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”，原告对被告实施被诉行政行为有举证责任，其起诉两被告强制拆除其房屋其构筑物，首先应证实该行政行为系由两被告实施。本案中，《协助调查通知书》明确告知原告“将房屋用地、建设、规划等相关手续报被告执法局，若逾期不履行上述义务，将视为你（单位）未取得合法手续，由此产生的法律责任及后果由你（单位）承担”，该通知书系泰安市高新技术产业开发区管理委员会作出，茅茨村村委会作出的《通知》中告知原告“逾期未拆，将由村委组织施工力量协助你实施拆除”，原告提交的强拆视频证实两被告的工作人员及良庄镇村民委员会工作人员均出现在拆除现场，综合上述证据，两被告作为泰安市高新技术产业开发区管理委员的下属单位，推定强制拆除行为系两被告及茅茨西村村民委员会共同实施。被告辩称拆除现场被告均站在外围，处于维持秩序状态理由不能成立。第二，两被告实施的被诉行政行为违法。本案被诉行政行为是两被告强制拆除原告房屋及构筑物，属行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第二款第(四）项规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；”依据上述法律规定，由于拆除房屋对行政管理相对人的权利产生影响，法律规定了相应的程序即催告、作出行政强制执行决定、公告，以规范行政机关依法行使职权，同时也赋予了行政管理相对人的救济权利即陈述权、申辩权、申请行政复议或者提起行政诉讼。其立法目的是保障和监督行政机关依法履行职责，保护行政管理相对人的权利免受非法侵害，本案两被告均未在法定期限内提交证据材料证实被告强制拆除原告涉案房屋的行为履行了法定程序，明显违反上述法律规定，损害了原告的合法权益。故两被告实施的强制拆除行为违法。被告辩称原告无相关政府批准手续，房屋属于违法建筑，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”即便原告房屋是违法建筑，被告在强制拆除时也应当遵循法定程序，而本案被告并未履行法定程序。综上，被告执法局、良庄镇政府强制拆除原告房屋的行政行为违反法定程序，依法应予撤销，但涉案房屋已被拆除完毕，被诉行政行为已不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告泰安市高新区综合行政执法局、被告泰安市岱岳区良庄镇人民政府于2018年9月4日拆除原告房屋及构筑物的行政强制行为违法。二、案件受理费50元，由被告泰安市高新区综合行政执法局、被告泰安市岱岳区良庄镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  王西宏人民陪审员  刘丽华人民陪审员  司书敏二〇一九年十月二十九日法官助理付福云书记员罗慧