江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初769号 原告顾X泉，男，1948年7月5日生，××族，住如东县。 委托代理人顾X兵（系原告儿子），男，1969年11月12日生，住如东县。 被告江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会，住所地如东县掘港镇日晖东路3号。 法定代表人张X，主任。 应诉负责人顾X，城中街道办事处副主任。 委托代理人金XX，江苏XX律师事务所律师。 第三人如东县XX城建开发建设有限公司，住所地如东县掘港镇通海路3号。 法定代表人杨X，董事长。 委托代理人袁XX，江苏XX律师事务所律师。 原告顾X泉诉被告江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称为高新区管委会）、第三人如东县XX城建开发建设有限公司（以下简称XX公司）行政协议一案，于2018年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月21日立案后，于12月25日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。被告于2019年1月5日向本院提供了答辩状及证据材料。因原告诉请不明确，本院告知原告予以明确，原告于2019年1月9日向本院邮寄补正的起诉书，本院将补正的起诉书重新邮寄给被告。因XX公司与本案审理存在利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年5月15日、5月21日公开开庭进行了审理。原告顾X泉的委托代理人顾X兵，被告高新区管委会副主任顾X及委托代理人金XX，第三人XX公司的委托代理人袁XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告高新区管委会于2016年10月30日与原告顾X泉分别签订《房屋征收补偿安置协议（产权调换）》和《产权调换安置房选定协议》。 原告顾X泉诉称，2016年10月，被告以原告住宅位于“三河六岸”工程规划红线范围内需政府征收为由，动员原告签订安置协议给予最优惠待遇。被告工作人员告知原告，政府征收程序规范，且有纪检、财政、审计等部门共同监督的财审数字，不得突破。原告信以为真，按照被告提供的财审数字在征收协议上签字。2018年5月，原告经申请政府信息公开得知，经合法批准政府征收的事实不存在。被告在骗取原告签订协议过程中，发放的《评估报告》（初评）未提供平面示意图，未告知确权政策内容，将征收宣传提纲上的征收人高新区偷换为鑫荣公司等，使得原告违背真实意思在被告提供的征收行政协议上签字，致使原告不能确认被告主体资格而长时间不能提起诉讼。综上，被告对原告住宅实施征收未经合法审批，且使用欺诈手段，故请求法院：1、确认2016年10月30日签订的房屋征收补偿安置补偿协议（产权调换）、产权调换安置房选定协议无效；2、责令被告按照现行的征收补偿标准对原告进行赔偿；3、对如东县县城开发建设指挥部会议纪要（第15号）（以下简称15号会议纪要）、如东县集体土地上房屋征收操作指导办法（试行）（以下简称指导办法）进行合法性审查。 原告顾X泉向本院提交以下证据： 1、征收政策宣传提纲；2、第三人相关信息；3、原告身份证复印件；4、代理人身份证复印件；5、房屋征收分户评估初评报告；6、拆迁前原告房屋照片；7、拆迁后原告房屋照片；8、房屋征收补偿安置协议（产权调换）；9、产权调换安置房选定协议；10、原告当年的建房手续；11、所在村原分管建房工作的副支书陈秀生的证明；12、如东县集体土地上房屋征收操作指导办法；13、代理委托书；14、原告与代理人系父子关系证明；15、征收通知书；16、高新区向本人送达《拆迁评估初评报告》签收单；17、被告于2018年5月12日出具的政府信息公开答复意见；18、如东县住建局出具的东建依复201817号政府信息公开答复书；19、如东县人民政府东政信答201811号政府信息公开答复书；20、（2018）苏0691行初249号行政裁定书；21、高新区9月份向本人送达的《拆迁评估复议报告》；22、如东县县城开发建设指挥部会议纪要（2017年8月15日）；23、水韵名居安置房产权变更审批表；24、与如东县公证处主任王雨平的录音；25-31、网络搜集证据及视频证据，材料另行装订刻入光盘；32、省政府93号文；33、与征收工作人员短信记录；34、与高新区陈书记短信记录；35、高管答2017107号、高管答2017132号高新区对原告的两次信访答复意见；36、分居协议书；37、如东县集体土地上房屋征收评估工作导则；38、高新区对原告申请公开本户拆迁档案材料的答复，2018年8月6日被告出具的政府信息公开答复意见；39、水韵名居安置房购房结算表；40、（2018）苏0691行初167号行政裁定书；41、（2018）苏0691行初605号证据交换笔录、开庭笔录；42、评估公司工作人员电话录音（光盘）。以上证据证明被告在签订协议的过程中隐藏协议主体资格，谎报审批手续，虚拟财审数字，隐瞒政策标准和评估报告的手段影响原告正确判断，影响原告合法权益。 被告高新区管委会辩称，第一，被告主体不适格。第二，原告的诉请超过起诉期限。第三，原告认为签订协议的过程中使用了欺诈手段与事实不符，在征收过程中是按照提纲操作的，签订协议是双方的真实意思表示，且协议已履行完毕，安置补偿均已到位，原告要求确认协议无效无法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告高新区管委会向本院提供了以下证据、依据： 1、《房屋征收补偿安置协议》及公证书，证明安置协议上面积是70平方，原告是认可的； 2、《产权调换安置房选定协议》及公证书，证明选房协议上面的面积也是70平方米，原告也是认可的； 3、《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》试行第二条第三款第三项证明可以比照测算合法面积； 4、关于颁发《如东县城乡居民建房管理暂行办法的通知》东政（1992）134号，该文件的第十条第六款载明两人户按所在地区四人一下标准一人份增加50%，第十条的第一款农村乡镇农民家庭户四人一下一个人28平方，第六款增加一人的50%正好17平方。该户共有两个人，顾X泉和张红珍； 5、2016年11月15日顾X泉房屋空房验收单，证明原告已经将房屋腾空交给拆除公司； 6、2016年11月12日补偿款给付凭证，证明案涉房屋补偿款已经交付给原告； 7、2016年12月12日交房奖金，证明原告是自愿交房且已经领取了交房奖金； 8、2018年12月5日情况说明，证明原告的房屋已经在2016年12月予以拆除。 第三人XX公司述称，原告与第三人签订的房屋征收补偿安置协议和产权调换安置房选定协议，均是双方协商一致后自愿签订的，且已经过公证处公证，原告及第三人均按照协议履行了各自的义务，协议已完全履行，请求依法驳回原告诉请。 第三人XX公司未向本院提供证据。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：证据1-2证明目的不认可；证据3真实性无异议，合法性不认可；证据4-7真实性无异议，但认为原告系在被告欺骗下作出的行为；证据8真实性不予认可。第三人对被告的证据均无异议。对原告提供的证据，被告、第三人质证认为：对证据1内容有异议；证据2、3、4、5无异议；证据6、7真实性有异议，证据8、9无异议；证据10不能证明已经进行了审批，仅仅是村里面签署的意见，镇政府没有批准；证据11真实性有异议；证据12证明目的有异议；证据13、14、15、16、17无异议；证据18真实性无异议，内容有异议；证据19、20、21、22、23无异议；证据24同上次开庭的书面意见；证据25-31由法庭审核；证据32没有关联性；证据33、34真实性无法确定；证据35无异议；证据36有异议，没有关联性；证据37真实性无法确认；证据38、39、40、41无异议；证据42真实性无法确认。 本院对各方当事人无异议的证据予以认定。原、被告提供的证据形式真实，与待证事实相关联，案涉协议的效力涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，2016年10月，因如东县城“三河六岸”环境整治需要，对掘苴河两侧（大东桥以北）范围内的房屋实施搬迁。同年10月18日，如东高新区城镇建设管理局出具《县城“三河六岸”环境整治掘苴河两侧（大东桥以北）房屋征收补偿安置政策宣传提纲》(下称《提纲》)，该提纲载明征收人为被告高新区管委会。 2016年10月27日，江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司（以下简称金宏业评估公司）受被告高新区管委会的委托，对原告顾X泉户房屋出具《房屋征收分户评估报告》，载明以2016年10月19日为征收基准日，评估确定被征收房屋补偿补助款（含附属设施、装饰装璜及各种补助）为146258元。2016年10月28日，送达人陈俊辉、高成向原告顾X泉送达《房屋征收评估分户报告》和《房屋征收项目签约须知》。2016年10月30日，原告顾X泉与XX公司签订《房屋征收补偿安置协议》（产权调换）和《产权调换安置房选定协议》。两份协议主要内容如下：被征收房屋坐落于如东县××镇××组，产权性质为私有，土地使用权性质为集体。被征收房屋合法建筑面积70平方米，其中选择货币安置的合法建筑面积为0平方米，用于产权调换安置的合法建筑面积为70平方米，总合计产权调换安置基准价面积为70平方米。经评估公司评估，顾X泉户应得房屋征收补偿款为204979元（复议后金额）。奖励费分段给付，签约奖励为7000元，交房奖励为7000元。安置房位于水韵名居2栋1502室，面积约为94.09平方米。2016年11月1日，金宏业评估公司出具房屋征收装潢复议清单，对用于产权调换安置的合法建筑复议评估补差56047元。2016年11月10日，上述两份协议均经如东县公证处公证。 2016年11月25日，原告儿子顾X兵签署被征收房屋空房交接验收单，载明水表、电表已拆除，费用已结清，所有征收房屋内物品已搬空，交由拆除公司。2016年11月12日，原告顾X泉在付款事由为三河六岸（范堤）征收补偿款、金额为211979元的现金付据上签字。2016年12月12日，原告顾X泉在付款事由为三河六岸交房奖、金额为7000元的现金付据上签字。 2017年8月，原告儿子顾X兵曾因房屋征收问题致信被告处赵书记，2017年10月10日，被告高新区管委会出具高管答[2017]107号信访答复意见，主要内容为顾X兵户财审金额与签约金额一致，县政府2000年已对规划区内停止建房审批，但在拆迁中已将顾X兵父母作为单独一户确认，被征收户在选择安置房时给予靠套型优惠，用于被征收户选房调节适用，可用、可不用、可少用，但最多不超过30平方米等。2017年10月25日，原告顾X兵再次至如东县信访部门就征拆五个方面的内容反映问题。2017年12月18日，被告高新区管委会出具高管答[2017]132号信访答复意见，第二项答复主要内容为县政府约2000年对规划区内停止建房审批，顾X兵父母的建房报告未能批准，但在拆迁中已将顾X兵父母按照拆迁政策确认了合法面积并给予了补偿安置。 另查明，案涉协议的安置房购房款均已结算完毕，且原告顾X泉已实际入住水韵名居安置房。 本院认为，本案系集体土地上房屋协议搬迁纠纷，一般认为，公法领域的法律关系可以通过契约建立、改变或者消除，只要法律法规未予明确禁止。因此，虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对集体土地房屋搬迁的补偿制度没有明确、具体规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议的效力，而《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿。”考虑到集体土地房屋搬迁与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。 结合原、被告诉辩意见，本案的争议焦点主要有三个方面：一是高新区管委会是否为适格被告；二是案涉协议是否存在无效的情形；三是15号会议纪要、指导办法的合法性应否在本案中一并审查，如需审查，是否合法。 关于适格被告的问题。首先，集体土地上的房屋搬迁是基于国家公共利益的需要，体现的是国家公权力，任何无行政管理权限的公民、法人或其他组织无权进行搬迁。所以，签订合同的XX公司不能成为适格主体。其次，《提纲》中明确载明征收人为高新区管委会，金宏业评估公司亦接受高新区管委会的委托对案涉房屋进行评估，而被告又未能提供证据证明搬迁主体系其他行政主体，因此，在有证据表明被告高新区管委会为搬迁主体而被告又未提供反证予以否定的情形下，被告应作为该项目搬迁主体承担相应的法律责任，其作为本案被告主体适格。 关于15号会议纪要和指导办法的合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。从该规定可以看出，对规范性文件进行合法性审查应当满足以下几个条件：一是规范性文件是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的文件，不含规章；二是该规范性文件是行政机关在作出具体行政行为时所直接适用的依据；三是只能在对行政行为提起诉讼时一并请求审查，即附带性审查。结合本案查明的事实，案涉协议的签订与履行均发生在15号会议纪要之前，因此，该会议纪要明显不是被诉行政行为时所直接适用的依据，不符合规范性文件一并审查的条件。在原告提出对指导办法的合法性审查后，本院函告该文件制作机关如东县住建局、如东县自然资源局，要求两机关就该文件的制定情况作出书面说明。两机关随后向本院出具了书面说明，结合说明来看，该指导办法系为规范集体土地上房屋征收行为，在参照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《省土地管理法实施条例》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律法规的基础上，经征求社会各界意见和建议并协商讨论后报如东县人民政府同意而以[2011]42号文件形式上网公布的。本院认为，该指导办法是结合如东县实际情况，参照上级法律法规之精神而作出的具体操作办法，其规定不违反法律、行政法规强制性规定，且案涉拆迁是被告组织的协议搬迁，区别于经省政府批准同意的法定征收，原告将该指导办法与法定征收相关文件进行对比，不具有可比性。 关于案涉补偿安置协议、安置房选定协议是否存在无效情形的问题。 首先，被告作为搬迁主体不存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”同时，参考《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。本案中，《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》系案涉房屋拆迁补偿安置规范性文件，不违反法律、行政法规强制性规定，依法可以作为本案签订案涉协议的规范性依据。本案中，被告高新区管委会作为辖区内一级人民政府与被搬迁户按照《如东县集体土地上房屋征收操作指导办法》协商签订安置协议，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的重大且明显违法的情形。 其次，案涉协议体现了双方协商的一致性，不存在法定的合同无效的情形，且已经实际履行完毕。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。行政协议纳入行政诉讼的受案范围，既要审查其行为的合法性，也要审查其行为的合约性，即避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或恶意履约，损害公民、法人或其他组织的合法权益。本案中，原告被征收房屋的评估分户初评报告已在签约前向原告直接送达，在原告对初评报告提出异议后评估公司也进行重新评估予以补差，案涉协议的签约金额与重新评估补差后的金额相吻合，案涉协议均经如东县公证处予以公证，且原告已按约交房予以拆除，被告已按约支付补偿款和提供安置房，原告业已实际入住。综合上述情形分析，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，且各方均已按约履行各自义务。 综上，案涉协议不存在无效的法定情形，原告顾X泉的诉请依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告顾X泉的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告顾X泉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  于 佳 人民陪审员  曹 钤 二〇一九年十月二十五日 书 记 员  郁佳依 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。