广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终568号上诉人（原审原告）叶铠彤，女，汉族，2014年3月10日出生，公民身份号码440************266，住佛山市南海区*******二巷2号。法定代理人叶燕开（系上诉人母亲），女，汉族，1985年1月7日出生，住址同上。上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区*****城区。负责人黄伟明，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人黄曦，广东金信方正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区**********。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人彭述海，南海区司法局工作人员。委托代理人邓小晶，南海区司法局工作人员。原审第三人佛山市南海区********股份合作经济社，住所地佛山市南海区狮山镇芦塘社区。负责人叶泽祥，社长。上诉人叶铠彤因与佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）镇政府行政确认及佛山市南海区人民政府（以下简称南海区府）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1393号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：叶铠彤于2014年3月10日出生，同年5月16日出生入户佛山市南海区*******，其出生符合计划生育政策。叶铠彤的母亲叶燕开属于佛山市南海区********股份合作经济社（以下简称新村经济社）的集体经济组织成员，享有该社成员同等待遇。因新村经济社不确认叶铠彤的成员资格，2016年9月28日，叶铠彤向狮山镇政府提出申请，请求：1.确认叶铠彤从2014年3月10日起具有新村经济社的成员资格，享有成员同等待遇，并落实全部股权权益；2.责令新村经济社向叶铠彤落实自2014年起的全部股权权益。经调查，狮山镇政府于2017年4月14日作出狮府行决〔罗村〕（2017）38号《行政处理决定书》（以下简称38号《行政处理决定书》），决定确认叶铠彤具有新村经济社集体经济组织成员身份，享有与新村经济社在册的集体经济组织成员同等待遇（权益自决定作出之日开始计算），并驳回了叶铠彤的其他申诉请求。叶铠彤不服上述行政处理决定，向南海区府申请行政复议。南海区府作出南海府行复〔2017〕213号《行政复议决定书》（以下简称213号《行政复议决定书》），对上述处理决定予以维持。新村经济社对复议决定不服，向法院提起行政诉讼。经审理，法院于2018年4月13日作出（2017）粤0606行初1171号行政判决，判决撤销38号《行政处理决定书》及213号《行政复议决定书》，并责令狮山镇政府在该判决发生法律效力后六十日内对叶铠彤的申请重新作出行政行为。经重新调查，狮山镇政府于2018年7月2日重新作出狮府行决〔罗村〕（2018）83号《行政处理决定书》（以下简称83号《行政处理决定书》），决定：一、确认叶铠彤具有新村经济社集体经济组织成员资格；二、新村经济社应自收到本决定书之日起10日内，为叶铠彤无偿配置相应股权；三、自本决定作出之日起，叶铠彤享有新村经济社集体经济组织成员同等待遇；四、驳回叶铠彤的其他申诉请求。上述决定书于2018年8月14日、8月18日分别送达给叶铠彤及新村经济社。叶铠彤对83号《行政处理决定书》不服，于2018年10月11日向南海区府申请行政复议，南海区府于同日受理，并于同日向狮山镇政府发出《提出行政复议答复通知书》。狮山镇政府于2018年10月12日收到上述《提出行政复议答复通知书》后，于同年10月17日提出书面答复，并提交相关证据材料。2018年10月11日，南海区府向新村经济社发出《第三人参加行政复议通知书》，通知其作为第三人参加行政复议。经审查，南海区府于2018年11月22日作出南海府行复〔2018〕724号《行政复议决定书》（以下简称724号《行政复议决定书》），决定维持狮山镇政府作出的83号《行政处理决定书》。2018年11月27日，南海区府分别将724号《行政复议决定书》邮寄给叶铠彤、新村经济社及狮山镇政府。另查，新村经济社的前身为佛山市南海区********经济合作社，于2014年末变更集体经济组织名称为现名。新村经济社并无单独制订相应的集体经济组织章程，其对本集体经济组织成员的资格确认、日常管理和收益分配均通过《南海区芦塘集团有限公司章程》（2004年6月28日制定，2008年10月22日修订，以下简称《2008年章程》）组织实施。该章程第五条规定：“本公司的股份设置为土地资源股。”第八条规定：“……一、以2004年7月31日为截止时间，土地资源股属自然配给。其对象为本公司属下各经济社在册农业户口者，十六周岁以下配五股，十六周岁以上（含十六周岁）配十股。二、从2004年8月1日起，取消自然配股，符合下列条件之一者，必须通过出资购买才可拥有相应档次的土地资源股：1.父母都是本公司属下各经济社农业户口的新生儿或合法收养的子女，以及符合计划生育政策规定出生或合法收养的入户本公司属下经济社，并且户口一直保留在本公司属下经济社的出嫁女子女……三、出资购股额标准为：以迁入户口时所属经济社上一年分红金额的两倍现金办理购股手续，购买相应档次的土地资源股，当年购买次年享受股份分红，购股现金可在两年内分期缴交或在股份分红中扣减，不购买土地资源股不得享受本公司的福利待遇……”又查，自2004年8月1日起，新村经济社的新出生成员无需出资购股即可原始取得该社的股权。一审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项及第四条规定，狮山镇政府作为镇一级人民政府，应叶铠彤的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。狮山镇政府在收到叶铠彤的申请后，经调查作出行政处理决定，在相关行政处理决定被法院撤销后，在法院指定的期限内重新进行调查，并作出新的行政行为，将相关决定书送达叶铠彤及新村经济社，履行了作出行政行为的相关程序。南海区府作为狮山镇政府的上一级地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对叶铠彤不服狮山镇政府作出的行政处理决定提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。该府在受理叶铠彤的复议申请后，在法定期限内作出724号《行政复议决定书》，并分别送达给各方当事人，程序合法，法院予以支持。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”案件中，叶铠彤的母亲属于新村经济社的集体经济组织成员，叶铠彤作为成员的子女，出生后于2014年随母入户新村经济社所在地，根据上述法规规定，叶铠彤在履行章程规定的义务后可享有新村经济社的成员资格。关于叶铠彤成员的义务，经查，虽然新村经济社《2008年章程》第八条规定，2004年8月1日后新出生的股东子女，必须通过出资购股才能成为该社的股东，但从狮山镇政府提供的佛山市智勤会计师事务所有限公司出具的《证明》、佛山市南海区*****社会管理处城乡统筹办公室出具的《证明》《南海区集体经济组织成员股权（股份）管理交易系统资料明细表》《2015年度年终收益分红情况审批表》《2017年度年终收益分红情况审批表》等证据可知，新村经济社实际未执行上述章程关于出资购股的规定，其对2004年8月1日后新出生的股东子女，至今仍实行无偿配股。因此，狮山镇政府认为叶铠彤在未履行出资购股义务的情况下仍具有新村经济社集体经济组织成员资格，并责令新村经济社为叶铠彤无偿配置相应股权处理正确。但对狮山镇政府决定自83号《行政处理决定书》作出之日起叶铠彤才享有新村经济社成员同等待遇的问题。法院认为，当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。本案也应该和其他类似案件作出相同的处理。狮山镇政府针对叶铠彤的成员资格问题初次作出38号《行政处理决定书》的时间是2017年4月14日。由于上述行政处理决定存在事实不清的情形，而被法院判决撤销，狮山镇政府又于2018年7月2日作出被诉之行政处理决定。叶铠彤的合法权益不应因狮山镇政府作出错误行政处理决定而受到影响。所以，叶铠彤享受集体经济组织成员待遇的起算时间应该以2017年4月14日为准。狮山镇政府关于叶铠彤应于83号《行政处理决定书》作出之日起享受成员同等待遇的处理，理据不足，应予纠正。叶铠彤认为其应自2014年9月28日起享有成员同等待遇的意见，不符合佛山市处理同类案件的一贯做法，法院不予支持。综上，狮山镇政府作出的83号行政处理决定主要内容合法，但其中第三项决定事项“自本决定作出之日起，申请人享有被申请人集体经济组织成员同等待遇”的处理不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，法院依法予以变更。南海区府作出的724号《行政复议决定书》对狮山镇政府的行政处理决定作出概括性维持，处理有误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条的规定，判决如下：一、变更狮山镇政府作出的狮府行决〔罗村〕（2018）83号《行政处理决定书》第三项决定事项，改为“自2017年4月14日起，申请人叶铠彤享有被申请人佛山市南海区********股份合作经济社集体经济组织成员同等待遇”；二、撤销南海区府作出的南海府行复〔2018〕724号《行政复议决定书》。案件受理费50元由狮山镇政府、南海区府共同负担。上诉人叶铠彤上诉称，自2014年起叶铠彤多方上访向各部门请求纠正原审第三人新村经济社的违法行为，但均未得到处理。叶铠彤无奈之下于2016年9月28日以书面形式向狮山镇政府提出行政处理申请，但狮山镇政府仍未对叶铠彤的申请作出相应的处理，直至在（2016）粤0606行初1167-1177号案件中，狮山镇政府才承诺作出行政处理决定，并在之后作出了38号《行政处理决定书》，在经过被法院依法撤销后又重新作出了本案被诉之83号《行政处理决定书》。该决定书虽然确认了叶铠彤的集体经济组织成员资格，但却认定叶铠彤自决定作出之日起才享有原审第三人的集体组织成员待遇。然而叶铠彤提出书面申请的时间在2016年9月28日，根据行政诉讼法有关行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起诉讼的起诉期限的规定，本案应自叶铠彤主张权益之日追溯两年落实叶铠彤的成员待遇，即叶铠彤的成员待遇应自2014年9月28日起起算。综上，狮山镇政府认定叶铠彤自决定书作出之日起才享有原审第三人的组织成员待遇没有法律及事实依据，侵犯了叶铠彤的合法权益。一审法院以不符合佛山市处理同类案件的一贯做法而非依照相关法律法规的规定确认叶铠彤享有原审第三人成员资格的时间亦存在不当，请求二审法院撤销一审判决及南海区府作出的724号《行政复议决定书》，变更狮山镇政府83号《行政处理决定书》中的第三项，确认叶铠彤自2014年9月28日起享有原审第三人的组织成员同等待遇，本案诉讼费由狮山镇政府及南海区府承担。上诉人狮山镇政府辩称：一、狮山镇政府作出的38号《行政处理决定书》已被依法撤销，该决定书自撤销之日起不再生效，后狮山镇政府又作出83号《行政处理决定书》，该决定书是目前合法有效的法律文书，一审法院依据已失效的法律文书作出时间认定叶铠彤的集体经济组织成员待遇起算时间是错误的。二、被诉行政行为属于行政确认的一种。行政确认行政行为仅能就相关事实进行法律确认，并不具有救济功能，根据法不溯及既往的原则，叶铠彤的集体经济组织成员待遇起算时间应自83号《行政处理决定书》作出之日起起算是合法的，一审法院要求狮山镇政府将叶铠彤的集体经济组织成员待遇时间追溯至已失效的38号《行政处理决定书》作出之日起缺乏法律依据，也超越了狮山镇政府的行政职责范围。三、一审法院认为狮山镇政府没有根据同类案件的处理惯例对本案作出相同处理是不成立的。狮山镇政府对于集体经济组织成员待遇的确定均是自作出合法有效的行政处理决定之日起起算，本案因38号《行政处理决定书》已被法院撤销，故狮山镇政府根据之前惯例以生效的83号《行政处理决定书》作出之日作为叶铠彤享有集体组织成员待遇的起算点没有与之前的处理惯例相违背。综上，一审法院判决变更83号《行政处理决定书》及撤销南海区府作出的724号《行政复议决定书》缺乏依据，应予以改判，请二审法院予以支持。被上诉人南海区府辩称，南海区府作出724号《行政复议决定书》内容合法、程序合法，一审判决适用法律依据错误，并导致判决结果错误。叶铠彤述称其权益应从出生开始计算，请求变更83号《行政处理决定书》。但行政机关对于农村集体经济组织与成员之间成员资格及股权的争议本质上属于行政确认，即对当前是否具有农村集体经济组织成员资格、享有相应股权待遇的确认，该确认并不具有溯及既往的效力。因此，狮山镇政府作出的83号《行政处理决定书》未对叶铠彤以往是否具有相关农村集体经济组织成员资格和相应股权待遇进行确认并无不当。一审法院作出的变更判决实质已就本案行政确认行为予以溯及既往，既与一般法理相悖，亦缺乏法律依据。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”本案属于行政确认之诉，并非行政处罚，也未对涉及款项的确定、认定有误，不属于上述规定可以判决变更的情形，一审法院适用上述规定作出变更判决，属于适用法律错误。此外，参照我市两级法院此前针对农村集体经济组织成员资格认定类案件的做法，如法院认为基于行政合理性原则，确有必要前溯一定时间，亦可以通过裁判分析予以纠正处理。综上，一审判决适用法律依据错误，判决结果不当，请求二审法院撤销一审判决，并驳回叶铠彤的各项诉讼请求。原审第三人新村经济社二审期间经本院合法传唤未到庭参与诉讼，亦未提交书面陈述意见。二审期间，上诉人叶铠彤向本院提交《承诺书》，拟证明原审第三人新村经济社要求本社外嫁女签署放弃子女享有股权的承诺，但叶铠彤母亲并未签署，狮山镇政府没有积极维护叶铠彤等外嫁女子女的合法权益。经质证，狮山镇政府及南海区府对该证据的真实性、关联性、合法性均不予确认。经查，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，因上诉人在一审程序中并未向法院提交该资料，故本院依法不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，狮山镇政府具有对上诉人叶铠彤提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。狮山镇政府在其作出的38号《行政处理决定书》因事实不清被依法撤销后，经重新调查后作出本案被诉之83号《行政处理决定书》并依法送达当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。被上诉人南海区府在收到叶铠彤的复议申请后，经审查在法定期限内作出本案被诉之724号《行政复议决定书》送达给各方当事人，告知诉讼的权利，其行为程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院亦予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，叶铠彤的母亲是原审第三人新村经济社的成员，婚后户口仍留在新村经济社所在地，叶铠彤出生后随母入户新村经济社，且户口从未迁移，根据上述规定，叶铠彤在履行章程规定的义务后可享有新村经济社的成员资格。关于叶铠彤是否已履行章程规定的义务问题，如一审所述，虽然新村经济社《2008年章程》规定需出资购股才能成为该社的股东，但该社实际并未执行上述章程关于出资购股的义务，该社自2004年8月1日起，新出生的股东子女无需出资购股即可原始取得该社的股权，故狮山镇政府直接确认叶铠彤具有新村经济社的组织成员资格，并责令该社为叶铠彤无偿配置相应的股权并无不当。但叶铠彤、狮山镇政府及南海区府均认为一审法院判令叶铠彤自2017年4月14日起享有新村经济社的集体经济组织成员同等待遇有误。对此，本院认为虽然行政处理决定一般自作出之日起才具备相应效力，对作出之前的权益分配一般不具备溯及力，但仍需兼顾行政合理性原则。具体到本案，本案被诉之83号《行政处理决定书》系狮山镇政府在作出38号《行政处理决定书》被依法撤销后重新作出的，叶铠彤对此并不存在过错，其享受成员待遇的时间不应受到狮山镇政府作出错误处理决定的影响。故83号《行政处理决定书》第三项决定自该决定书作出之日起叶铠彤才享有新村经济社成员同等待遇不当。叶铠彤认为其应自2014年9月28日起享受成员待遇的主张亦缺乏事实依据。一审法院为避免诉累，直接变更83号《行政处理决定书》第三项决定事项，以狮山镇政府第一次作出处理决定之日即2017年4月14日作为叶铠彤享受新村经济社成员待遇的起算时间点并无不当。同时，因南海区府概括性维持了83号《行政处理决定书》的内容，但如前所述，83号《行政处理决定书》第三项决定事项存在不当，故724号《行政复议决定书》的处理结果错误。如不撤销该复议决定，显然与83号《行政处理决定书》变更后的内容相冲突，且叶铠彤的诉请之一为撤销南海区府作出的724号《行政复议决定书》，故一审法院在变更83号《行政处理决定书》第三项决定事项的同时，依法撤销了南海区府作出的724号《行政复议决定书》正确。南海区府认为一审法院仅需通过裁判分析对叶铠彤享有新村经济社成员待遇的时间进行纠正处理的主张理据不足。综上，叶铠彤及狮山镇政府的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人叶铠彤、佛山市南海区狮山镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年十月十六日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹