山东省济宁市兖州区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0812行初16号原告袁欢欢，男，1985年6月6日出生，汉族，住山东济宁鱼台县。原告谢辉，男，1966年4月1日出生，汉族，户籍地山东，现住济宁市。二原告委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告济宁市太白湖新区管理委员会，住所地济宁市太白湖新区发展大厦A座。法定代表人曹广州，主任。出庭负责人陈运动，该单位副调研员。委托代理人秦发华，山东金华表律师事务所律师。委托代理人靳峰，该单位工作人员。原告袁欢欢、谢辉诉被告济宁市太白湖新区管理委员会强制拆除房屋一案，向济宁市中级人民法院提起诉讼。济宁市中级人民法院于2019年2月19日作出（2019）鲁08行初36号行政裁定书，裁定本案移送至本院管辖。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告谢辉、两原告委托代理人张元江,被告出庭负责人陈运动及其委托代理人秦发华、靳峰到庭参加诉讼。审理过程中，本院委托行政争议和解中心进行和解，和解未成。本案现已审理终结。原告诉称，2014年6月18日原告谢辉与山东济宁南阳湖农场签订土地租赁合同，约定将农场生态休闲渔业观光园2.65亩土地租赁给谢辉，租赁期限为30年，从2014年6月18日至2044年9月30日。具体由两原告共同投资建设菌类养殖场恒温室850平方米，并以袁欢欢名义领取了营业执照。2018年12月26日上午十点，被告组织大批队伍包括特警等100多人，指挥挖掘机强行拆除养殖场恒温室，造成原告巨大损失。原告认为，被告无任何手续强行拆除原告恒温室违法，在拆除过程中，在该区域内所有建筑物均无任何建设手续的情况下，对原告进行“选择性”执法，违反公平原则。请求确认被告强拆原告房屋行为违法。原告为证明其主张向法院提交了如下证据：1、土地租赁合同书（1份）、补充协议（1份）、土地承包合同（2份），证明原告对于涉案房屋及土地享有合法使用权；2、袁欢欢营业执照一份，证明袁欢欢为经营养殖场领取了合法手续；3、2018年12月20日被告发布的《济宁太白湖新区管委会关于彻底清理整治“大棚房”的公告》、照片，证明被告是拆除主体且组织特警实施了强拆的行为。被告辩称，1、原告与涉案房屋没有法律利害关系，不具备合法的诉讼主体资格。2014年6月18日原告谢辉与山东济宁南阳湖农场签订《土地租赁合同》，合同约定将农场生态休闲渔业观光园1.82亩土地租赁给谢辉，租赁期限30年。同时合同明确约定，租赁期内，乙方（谢辉）不得改变土地用途，建设行为应符合用地规划，否则甲方有权解除合同；不论何种原因合同终止时，乙方应在接到甲方通知之日起30日内撤离，将所有物品带走，不能带走的物品（如房子等）应保持完好并无偿归甲方所有。原告租用上述土地后，进行了房屋建设。2016年2月3日济宁市国土资源局依法作出《行政处罚决定书》（济国土资罚决字（【2016】17号），认定原告谢辉未经批准，擅自占用济宁南阳湖农场基本农田进行房屋建设，被定性为违法占地行为，并作出“退还非法占用的土地，拆除地上建筑物，恢复土地原状并处罚款”的处罚决定。谢辉对该处罚结果未提出任何异议，并履行了处罚决定书中的缴纳罚款的义务，但是始终未拆除地上建筑物，未恢复土地原状。2016年５月济宁市国土资源局发出《履行行政处罚决定催告书》（济国土催告字【2016】17号）催告履行，谢辉仍未履行。2018年11月23日，山东济宁南阳湖农场因谢辉从事非法占地进行房屋建设行为，违反合同约定，向谢辉发出了终止合同的《通知》一份，确定终止合同的时间为2018年12月24日。《土地租赁合同》解除后，按照合同约定，涉案房屋所有权应属于山东济宁南阳湖农场。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条第（一）项之规定，行政诉讼的适格原告应与被诉行政行为有利害关系，鉴于上述事实，原告对本涉案土地及地上附着物不再享有法律利益，不具备法律利害关系，故原告不具备诉讼主体资格。2、拆除涉案房屋是经房屋权利人同意且符合国家、省市政策要求的行为，原告主张没有事实和法律依据。2018年9月农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》（农农发【2018】3号），在全国范围内开展了“大棚房”清理和整治工作，省市区政府也作出具体的工作部署。济宁市人民政府发布了《关于清理整治“大棚房”的通知》（通告【2018】2号），确定对以设施农业为名违法占用农用地建设“大棚房”（以下简称“大棚房”）进行清理整治。2018年11月22日济宁市“大棚房”专项清理办公室向太白湖新区管委会发出的《关于调查处理群众反映南阳湖农场19栋住宅等土地信访问题的函》。2018年12月12日济宁市“大棚房”专项清理办公室向山东济宁南阳湖农场发出的《关于山东济宁南阳湖农场土地问题的函》。2018年12月13日济宁“大棚房”专项清理办公室向太白湖新区“大棚房”专项清理办公室下达的《关于推进重点‘大棚房’问题整改工作的通知》。由以上文件可以看出：南阳湖农场系‘大棚房’问题整改主体责任，太白湖新区管委会系“耕地保护主体”，负责督促南阳湖农场主管部门落实“大棚房”具体整改。2018年12月22日山东济宁南阳湖农场向济宁市“大棚房”专项清理办公室提报了《关于请求尽快选定南阳湖农场承包租赁方十九栋‘大棚房’处理方案的报告》。2018年12月26日，为保障“大棚房”问题整改落实到位，在南阳湖农场同意且参与的前提下，对涉案房屋进行了拆除，拆除过程中无人提出任何异议，更没有第三人阻止或提出任何要求和主张。原告认为被告组织实施“强行拆除”没有事实和法律依据。被告为证明自己的主张在举证期限内向法院提交了如下证据：1、原告谢辉与山东济宁南阳湖农场于2014年6月18日签订的《土地租赁合同》1份，证明若原告改变土地用途，违反用地规划，山东济宁南阳湖农场有权解除合同，合同终止后原告应撤离，不能带走的物品（房子）归山东济宁南阳湖农场，山东济宁南阳湖农场亦有权要求原告清除地上附着物将土地恢复原状后交回，有权采取必要措施收回；2、济宁市国土资源局于2016年2月3日依法作出的（济国土资罚字【2016】17号）《行政处罚决定书》、谢辉缴纳罚款的《山东省非税收入通用票据》、济宁市国土资源局发出的《履行行政处罚决定催告书》，证明原告未经政府批准占用山东济宁南阳湖农场基本农田进行建房，属于非法占地行为，原告对该处罚无异议并履行了缴纳罚款的义务，但始终未履行拆除地上建筑物、恢复土地原状的义务；3、2018年11月23日山东济宁南阳湖农场向谢辉送达的《通知》一份，证明山东济宁南阳湖农场与原告签订的《土地租赁合同》于2018年12月24日已经解除，根据合同约定涉案房屋权属已归山东济宁南阳湖农场，已与原告不存在利害关系；4、2018年9月农业农村部自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，证明开展“大棚房”问题专项清理整治工作属于国务院同意的全国范围内的一项自上而下的专项清理整治工作；5、2018年11月22日济宁市“大棚房”专项清理办公室向被告发出的《关于调查处理群众反映南阳湖农场19栋住宅等土地信访问题的函》；6、2018年12月12日济宁市“大棚房”专项清理办公室向山东济宁南阳湖农场发出的《关于山东济宁南阳湖农场土地问题的函》；7、2018年12月13日济宁市“大棚房”专项清理办公室向太白湖新区“大棚房”专项清理办公室下达的《关于推进重点“大棚房”问题整改工作的通知》；以上三个文件证明山东济宁南阳湖农场19户住宅已改变土地用途不符合设施农用地，对其问题整改山东济宁南阳湖农场负主体责任，被告负耕地保护主体责任及督促整改责任。8、2018年12月22日山东济宁南阳湖农场向济宁市“大棚房”专项清理办公室提报的《关于请求尽快选定南阳湖农场承包方十九栋“大棚房”处理方案的报告》，证明“大棚房”问题处置方案系山东济宁南阳湖农场提报，由南阳湖农场作为拆除主体，被告协助维持秩序。被告在庭审中提交如下证据：1、2015年12月2日谢辉委托周长鹏的委托书以及询问笔录、送达回证、催告书的公告送达图片，证明原告土地建设违法，济宁市国土资源局作出行政处罚完全符合法定程序。2、南阳湖农场在2018年11月30日关于开展大棚房的汇报文件，证明南阳湖农场已经向19户依法送达了相关文书，合同均已经解除。经庭审质证，对于原告提交的证据，被告除对照片的真实性有异议外，对其他证据的真实性均无异议，但认为不能证明原告的主张。原告对于被告提交的证据的真实性没有异议，但认为，证据1不能证实被告的证明目的；证据2原告谢辉没有见到过，缴纳的钱款是误解；证据3原告没有收到；证据4不能证实被告行为的合法性；证据5并没将原告的房屋定性为住宅或借大棚房名义进行建设住宅；证据6不是农场真实意思，因为原告建设是经农场同意的；对于被告当庭提交的证据，原告认为被告不是在法定期限内提交。本院对上述证据认证如下：原告提交的土地租赁合同及补充协议、营业执照、公告及部分拆除涉案房屋的照片可以证实本案的待证事实，本院予以确认；原告对于被告提交证据的真实性并无异议，对于能证实本案待证事实的部分，本院予以确认；被告当庭提交的证据不是本案的审查范围。本院认定事实如下：2014年6月18日，山东济宁南阳湖农场（甲方）与谢辉（乙方）签订了《土地租赁合同书》，约定甲方将位于农场生态休闲渔业观光园（农场蓄水池）西沿的土地1.82亩（对应智能双1号棚）租赁给乙方用于农业生产经营，租赁期限为30年，自2014年6月18日至2044年9月30日。原告在其上建设了菌类养殖场恒温室。2016年2月3日济宁市国土资源局对谢辉作出济国土罚决字【2016】17号《行政处罚决定书》，认定谢辉于2015年7月未经政府批准擅自占用济宁南阳湖农场国有土地1231平方米（1.84亩，土地类型为基本农田、沟渠，不符合土地利用总体规划）建房，属非法占地行为，并给予谢辉“1、退还非法占用的土地；2、限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的1231平方米土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额为人民币36930元整”的处罚。谢辉于2016年3月10日履行了缴纳罚款的义务，但是始终未拆除地上建筑物，未恢复土地原状。2016年5月8日济宁市国土资源局向谢辉发出济国土资催告字【2016】17号《履行行政处罚决定催告书》，催告谢辉履行义务。谢辉仍一直未履行。2018年8月7日山东济宁南阳湖农场与谢辉双方签订上述合同的《补充协议》，约定自2017年4月18日起土地租赁面积由1.82亩变更为2.65亩。2018年11月22日济宁市“大棚房”专项清理办公室向被告发出了《关于调查处理群众反映南阳湖农场19栋住宅等土地信访问题的函》，称群众举报，山东济宁南阳湖农场存在违规建设19栋住宅及大棚房等问题，请查处整改并上报整改结果。次日，山东济宁南阳湖农场向谢辉发出通知，称谢辉违反了《土地租赁合同书》第四条第二款约定，农场于2018年11月24日终止本合同，但谢辉称未收到该通知。2018年11月27日，袁欢欢以“济宁北湖省级旅游度假区南阳湖生态休闲渔业观光园（农场蓄水湖）西沿智能双1号棚”为经营场所，注册成立了名称为“济宁北湖省级旅游度假区中美菌类种植场”的个体工商户。同年12月20日，被告济宁太白湖新区管理委员会发布了《关于彻底清理整治“大棚房”的公告》，限公告发布之日起五日内，对假借设施农业名义建设的“大棚房”，必须自行拆除，恢复土地原貌；…对限期内未按要求整改的，将采取强制措施。同年12月26日，原告认为是被告组织人员对涉案房屋进行了违法拆除，遂提起本案诉讼。本院认为，本案审理的焦点问题为：一、原告是否具备本案的诉讼主体资格；二、被告是否实施了强制拆除原告房屋的行为及其行政行为是否合法。对于原告的诉讼主体资格问题，被告提供的济宁市国土资源局作出的行政处罚决定书的行政相对人是原告谢辉，原告袁欢欢亦提供了以其名义领取的营业执照，涉案房屋被拆除的行为与谢辉、袁欢欢有利害关系，二人具有提起本案的诉讼主体资格。对于第二个焦点问题，根据原告提供的被告发出的公告内容及拆除现场的照片证实的内容，且被告提供的证据不能证实系其他民事主体实施了被诉行政行为的情况下，应当推定被诉强制拆除行为系由被告组织实施。被告关于未组织实施被诉行政行为，只是现场维持秩序的主张不能成立，本院不予支持。被告未履行任何程序，未进行任何告知，即组织相关人员将原告租赁土地上的涉案房屋程序违法，且其在诉讼中亦未提供其作出被诉强制行为的证据和依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。故应认定本案被告作出被诉行政行为没有证据。原告请求确认被诉行政行为违法的理由成立，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(一)项之规定，判决如下：确认被告济宁市太白湖新区管理委员会强制拆除原告袁欢欢、谢辉租赁土地上涉案房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告济宁市太白湖新区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  宋兆霞人民陪审员  刘培金人民陪审员  赵 双二〇一九年十月十日书 记 员  许志明