广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0606行初733号原告赵文波，男，1954年10月13日出生，汉族，住佛山市禅城区。被告佛山市禅城区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市禅城区金澜北路68号。法定代表人黄吉亮，局长。委托代理人姚楚嫣，该局工作人员。委托代理人方程，广东泽康律师事务所律师。原告赵文波诉被告佛山市禅城区住房城乡建设和水利局信息公开一案，于2019年6月6日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告赵文波，被告的委托代理人姚楚嫣、方程均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原佛山市禅城区国土城建和水务局于2018年12月26日向原告作出禅建信息〔2018〕68号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《信息公开答复》），就原告提出的信息公开申请作出如下答复：1.你申请公开的“办理《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）登记备案的经办人：黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息”政府信息，本局予以提供：黄宇超，系佛山市禅城区祖庙街道办负责房屋征迁的工作人员，受我局业务指导及委派，在升平片区改造项目指挥部负责日常动迁、合同备案等工作，办公地址：禅城区朝安北路23号；电话：8216×××6。2.你申请公开的“黄宇超等工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法问题受到审查及处理等相关信息”，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。原告诉称，原告名下一间房屋坐落“佛山古镇第一街区二期改造”拆迁范围，为配合禅城区政府实施“佛山古镇8号地块拆迁”处理“佛山古镇”烂尾善后工作要求，2013年9月7日由被告委派专人现场审核的情况下，在祖庙街道办事处（××庙街办)办公楼9楼，原告与禅城区土地储备中心、祖庙街道国土城建和水务局(简称拆迁人)签订《2013年9月7日佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同（编号：8DKO463S）》及补充协议(加盖了禅城区土地储备中心和祖庙街道国土城建和水务局印章)，同时被告在《拆迁合同》封面加盖了“佛山市禅城区国土城建和水务局佛山古镇改造项目房屋拆迁合同备案专用章”及“本合同已登记备案。经办人：黄宇超2013年9月7日”签字予以确认。据被告、祖庙街办及拆迁人当时介绍及解释：是禅城区政府授权被告、祖庙街办和拆迁人实施“佛山古镇8号地块拆迁”，禅城区土地储备中心、祖庙街道国土城建和水务局是被告下属机构，被告和拆迁人是“一套人马两块招牌”，黄碧君同志的身份是被告的副局长兼土地储备中心主任，黄宇超同志的身份是被告工作人员﹙现又称黄宇超是祖庙街道办负责房屋征拆的工作人员﹚，签署合同并已登记备案具有双保险的法律效力；后经双方协商达成合意，对《拆迁合同》进行修改补充，签订了2013年9月30日补充协议。但事后，被告及拆迁人的某些实际话事人却称“不会签名履行拆迁合同约定计付补偿款项﹙包括违约金﹚，因该合同涉及廉政问题，会坐监狱”。原告对此提出异议，向被告请求解释疑问未果后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第十七条、第二十六条规定，原告于2018年12月11日以邮政快递方式向被告递交2018年12月10日《政府信息公开申请书》，申请公开政府信息：“1.办理《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）登记备案的经办人：黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；2.黄宇超等工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息﹙以下简称“涉案政府信息”﹚。以上信息，原告要求将书面答复及其相关文件复印件（纸质、盖公章）以邮政快递方式寄给申请人”被告于2018年12月12日收到了原告上述申请。2018年12月30日原告收到被告于2018年12月28日以邮政快递方式邮寄《信息公开答复》。原告对该回复有异议，认为被告没有完整地公开原告依申请公开的信息和未按申请的形式公开信息，实际上拒绝履行或拖延履行了政府机关法定的信息公开职责，属于认定事实不清，法律适用错误，程序违法，明显不当。被告没有完整地公开原告依申请公开的信息，认定事实不清。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”。上述证明被告只是公开黄宇超是祖庙街办负责房屋征拆的工作人员，却有意回避黄宇超是属于机关事业单位编外人员的身份和被告选择性公开“涉案政府信息”的部分内容缺乏明确的依据，对原告行使知情权构成不当阻却，被告应当全面、准确、完整地履行政府信息公开职责。为查明本案事实，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十二条之规定，黄宇超同志的身份应由法院向佛山市禅城区社会保险基金管理局调取黄宇超的参保基本资料及参保缴费情况等信息的文件资料和向被告调取黄宇超的党政工作职务、职责等相关信息的文件资料，可以证实1.黄宇超同志属于机关事业单位编外人员；2.被告与祖庙街办等行政机关违反国务院规定直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。二、被告未按申请的形式公开信息构成违法。《信息公开答复》中被告只是作出了书面答复，未提供书面答复涉及的相关文件复印件（纸质、盖公章）给原告。行政机关履行信息公开职责应遵守依法行政原则的要求，依法公开政府信息既是政府的行政权力，也是政府的行政义务。根据国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，申请人可以根据自己的生产、生活或科研需要，依法向政府申请公开有关政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年施行）第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”，这一规定体现了依申请提供政府信息“以申请人指定的形式为原则，以法律规定的其他形式为例外”的原则。因此，申请人在申请书中，对获取信息形式有具体要求的，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第一条规定“准确把握《条例》第十三条内涵《条例》的立法本意是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则”，便民原则要求行政机关在政府信息公开中尽可能地满足当事人的要求，减少当事人的程序负担，以节约当事人的办事成本。在能够满足申请人申请的情形下，被告未按照原告申请的形式公开信息构成违法。三、被告将涉及其履行土地房屋征收拆迁职责相关信息却以不属于政府信息为由不公开，违背常识；被告应当公开其工作人员在征地拆迁方面“涉及廉政问题，会坐监狱”的失误及责任追究情况，让民众心服口服。在取得禅城区政府授权情况下，被告先指令其下属禅城区土地储备中心及祖庙国土城建和水务局与原告签订《拆迁合同》并现场审核登记备案，后作出“不会签名履行拆迁合同约定计付补偿款项﹙包括违约金﹚，因该合同涉及廉政问题，会坐监狱”的决策结果，再以被告行政机关“黄宇超等工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息不属于政府信息”为由不公开，这种说法违反常识常理。政府信息公开，现在中国也已经成为一个常识，它“以公开为常态、不公开为例外”原则。这一原则体现在国务院制定并公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》中，成为推动“阳光政府”建设、促进依法行政的法治之轮。关于“政府信息”概念，《中华人民共和国政府信息公开条例》有最权威的解释，即“指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，否则一切政府信息都是可以公开的。建设“阳光政府”，主要内涵就是让政府决策过程、决策结果公开透明起来。如果不必公开，则政府需要公开什么接受社会监督。决策结果，从古至今，天然就是公开的，要不民众与执法部门如何执行？公开决策结果，根本就用不着立法推动。再者根据《广东省政务公开条例》第七条政务公开义务人应当公开下列事项：……第（二十）项“重大决策或重大管理事项失误及责任追究情况”……第（二十二）项“社会公众普遍关心、涉及公众切身利益的其他事项”等规定，被告应当公开其工作人员在征地拆迁方面“涉及廉政问题，会坐监狱”的失误及责任追究情况，让民众心服口服。国务院公布《中华人民共和国政府信息公开条例》和广东省人大常委会公布《广东省政务公开条例》，目的就是要将政府公开透明的要求由结果向过程推进，减少和消除密室政治、暗箱操作，让民众了解政府决策内幕，方便大家评议与监督。四、被告直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动，构成行政程序违法。依法行政是行政机关作出行政行为的基本准则。行政机关不得违反法律、法规规定和法定程序作出行政行为。依照《城市房屋拆迁管理条例》第二条“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用该条例”，《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知﹙国办发〔2004〕46号﹚》第五条“严格拆迁许可证的发放，……政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动”之规定是具体落实《城市房屋拆迁管理条例》相关条款的要求，该通知正是国务院为了进一步规范拆迁管理秩序、切实保障人民群众合法权益而制定下发，所重申和强调的行政程序各级政府都应当认真贯彻执行。特别是明令禁止的内容理应作为判断行政程序合法性、正当性的重要依据之一，除非该通知依相关程序被认定为不合法。被告“一套人马两块招牌”直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动，规避了应当先适用《城市房屋拆迁管理条例》的基本程序，既是运动员又是裁判员，显属不当。被告应当依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。被告在违反上述具体规定的情况下，伙同祖庙街办等行政机关直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动构成行政程序违法，造成“佛山古镇”项目难以挽回“烂尾”残局是众所周知的事实。据上述，原佛山市禅城区国土城建和水务局作出的《信息公开答复》违法，侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益请求法院判决：1.确认被告﹙原佛山市禅城区国土城建和水务局﹚作出的《信息公开答复》违法并予以撤销；2.责令被告在限期内向原告公开“黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；黄宇超等工作人员自2010年﹙特别是佛山古镇8号地块拆迁﹚以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息。以上信息，申请人要求将书面答复及其相关文件复印件（纸质、盖公章）以邮政快递方式寄给申请人”相关政府信息；3.确认被告及属下的部门应履行下列规范性文件所确定的法定监管职责和管理职责：（1）广东省人民政府办公厅转发《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知﹙国办发〔2004〕46号﹚》﹙粤府办〔2004〕75号﹚；（2）广东省建设厅、发展改革委、监察厅、国土资源厅转发《建设部等四部委关于贯彻》（粤建房〔2004〕182号）；（3）广东省建设厅关于转发建设部《城市房屋拆迁工作规程（建住房〔2005〕200号）》的通知﹙粤建房字〔2006〕154号﹚；（4）广东省国土资源厅、财政厅、中国人民银行广州分行《转发国土资源部财政部中国人民银行关于印发土地储备管理办法的通知﹙国土资发〔2007〕277号﹚》（粤国土资利用发〔2008〕44号）；（5）佛山市人民政府关于印发《佛山市区房屋拆迁管理规定》的通知﹙佛府〔1998〕071号﹚；4.判令被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提交了以下证据：1.原告身份证复印件、原禅城区国土城建和水务局机构代码证，证明原、被告主体适格。2.《政府信息公开申请书》及邮寄凭证、《信息公开答复》及邮寄凭证，证明被告的行政行为违法：（1）被告没有完整地公开原告依申请公开的信息，只是公开黄宇超系祖庙街办负责房屋征拆的工作人员，却有意回避公开黄宇超是属于机关事业单位编外人员和被告是以何种形式委托祖庙街办或是直接委托黄宇超履行拆迁管理事项；（2）被告未按申请的形式公开信息，只是作出了书面答复，未提供书面答复涉及的相关文件复印件（纸质、盖公章）给原告；（3）被告将涉及其履行土地房屋征收拆迁职责的相关信息以不属于政府信息为由不公开，违背常识；被告应当公开其工作人员在征地拆迁方面“涉及廉政问题，会坐监狱”的失误及责任追究情况；（4）被告直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动，构成行政程序违法。被告辩称，一、被告作出的案涉行政行为符合法律规定。（一）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，被告于2018年12月12日实际收到原告提交的《政府信息公开申请书》，申请公开：1.办理《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》登记备案的经办人黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；2.黄宇超等工作人员自2010年以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息。被告受理申请后，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，分别作出如下答复：1.对其中属于公开范围的文件内容，被告已经明确告知了原告经办人的职务、职责、办公地址及电话等相关信息。2.对于其中不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围的，被告也已经明确告知。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息公开必须指向特定的、且以一定形式记录、保存下来的政府信息。本案中，原告向被告申请公开“黄宇超等工作人员自2010年以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理的相关信息”，其申请的事项并不指向特定的、有一定载体的政府信息，而是就某个具体的事项向行政机关进行的询问和咨询，其目的不是要求行政机关提供特定的政府信息，而是要求行政机关对其咨询事项作出具体解答，并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。被告也按照程序明确告知原告。（二）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）规定，行政机关不能当场答复申请人的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，被告作出的行政行为符合上述法律规定：被告于2018年12月12日实际收到原告邮寄提交的《政府信息公开申请书》，经审查后，于2018年12月26日作出《信息公开答复》，并通过邮寄的方式送达原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二十四条“行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定。二、原告提出的第三项诉讼请求应当被依法驳回。第一，原告提出的第三项诉讼请求并不符合“有具体诉讼请求”的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼，应当有明确的诉讼请求和事实依据，而《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条详细列举了“有具体的诉讼请求”的各种情形，而本案中原告提出的第三项诉讼请求显然不符合法定“有具体诉讼请求”的情况，因此并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。第二，本案的案由为信息公开纠纷，解决的争议焦点问题是被告作出的案涉信息公开答复是否符合法律规定，原告所提出的第三项诉讼请求不属于本案的调整范围。第三，无论是法律还是部门规章等文件，在制定时就已经明确了约束的范围和主体，受约束力的行政机关应当遵照执行，而无需通过法院确认行政机关是否应当履行。若原告认为被告没有履行法定职责损害了其合法权益，可以另案诉讼主张被告行政不作为，而并非在本案中在未提供任何证据的情况下一并主张，要求法院进行处理。第四，原告第三项诉讼请求中的第1、2、5项规范性文件均已失效。综上所述，被告履行了法定职责，且作出的行政行为也符合法律法规的规定，原告的诉讼主张没有任何事实和法律依据，请法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼，维护被告的合法权益。被告在诉讼中向本院提供的证据：《政府信息公开申请书》及邮寄、签收记录，《信息公开答复》及快递单（EMS单号：1057203896229），证明原禅城区国土城建和水务局于2018年12月12日收到原告提交的信息公开申请，后已经按照法律程序书面答复原告，履行了法定职责。被告在诉讼中提供了以下法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》。本院依法调取的证据：《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1-2及被告提供的证据，当事人均对其真实性无异议，仅对证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。对于本院依法调取的证据，该证据反映了合同各方的签章情况，对此原告并未提出相反的证据推翻，本院对该证据予以采纳。经审理查明，2018年12月11日，原告向原佛山市禅城区国土城建和水务局邮寄了信息公开申请，要求公开的信息为：1.办理《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）登记备案的经办人：黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息；2.黄宇超等工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息。被告于2018年12月12日收到原告的信息公开申请，并于同年12月26日作出《信息公开答复》，对原告的申请事项予以答复，并于2018年12月28日将上述答复邮寄送达给原告。另查，涉案的《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）首页加盖了“佛山市禅城区国土城建和水务局佛山古镇改造项目房屋拆迁合同备案专用章”，经办人为黄宇超。另外，因机构改革需要,原佛山市禅城区国土城建和水务局的住房和城乡建设、水行政管理、水利建设、人民防空、防震减灾和给排水管理等职责被整合，上述职能由被告行使。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第四条第一款规定：“各级人民政府以及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”原佛山市禅城区国土城建和水务局作为佛山市禅城区人民政府的职能部门，具有依法对政府信息公开的申请作出行政处理的法定职责。收到原告的信息公开申请后，原佛山市禅城区国土城建和水务局在法定期限内作出了《信息公开答复》，并依法送达给原告，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点在于，原告所申请公开的信息是否属于政府信息，被告对原告申请的处理是否合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二条规定：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及出于讨论、研究或者审查中的过程信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日实施）第十六条第一款规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”本案中，原告申请公开的第一项信息为：“办理《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》（编号：8DK0463S）登记备案的经办人：黄宇超等工作人员的职务、职责、办公地址及电话等相关信息”。由于涉案的《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》经原佛山市禅城区国土城建和水务局登记备案，并加盖了该局“佛山古镇改造项目房屋拆迁合同备案专用章”。为此该合同备案行为对外是以“佛山古镇改造项目房屋拆迁合同备案专用章”作为行为完成的依据，黄宇超仅是该备案行为的具体经办人，对合同的备案行为不产生影响。作为备案行为的经办人，黄宇超的姓名、职务、职责、办公地址及电话属于备案机关在日常工作中的内部管理信息，行政机关可以不公开。本案中虽然原佛山市禅城区国土城建和水务局公开了黄宇超的职务、职责、办公地址及电话，但该行为也没有违反法律的强制性规定。至于原告要求公开的“黄宇超等工作人员自2010年（特别是佛山古镇8号地块拆迁）以来有否因廉政等违法违纪问题受到审查及处理等相关信息”，本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息，是指行政机关在对外行使行政职责过程中形成制作或者获取的信息，而且该信息是现有的，不需要政府收集、加工或者整理的信息。原告的第二项申请明显不属于行政机关行使行政管理职权所得到的信息。实际上，原告的该项申请属于向行政机关的咨询行为，原佛山市禅城区国土城建和水务局认为原告所申请公开的该项内容不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，处理正确，本院予以支持。原告认为，被告未按照其要求的方式公开所申请的信息，对此本院认为，被告已按照原告的要求提供了书面回复，而对于原告要求被告提供的相关文件复印件，实际是要求行政机关对所公开的信息提供证据佐证，该要求不属信息公开形式的要求，对原告的上述主张本院不予支持。至于原告在本案中的第三项诉讼请求，从原告提供的起诉状的内容及本案的庭审可反映，本案被诉的行政行为是被告针对原告的信息公开申请所作出的答复行为，而被告所作出的信息公开答复并不涉及原告第三项诉讼请求中所列的规范性文件。另外，本案中，原告也未能明确要求被告履行何种监管职责和管理职责，属于诉讼请求不明确，本院对该诉讼请求不予支持。综上，被告作出的《信息公开答复》事实清楚，证据充分，处理正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵文波的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告赵文波负担。服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  吴小峰人民陪审员  伍少婷二〇一九年十月二十九日书 记 员  黎嘉健