海南省海口市美兰区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）琼0108行初32号 原告：海南世外桃源休闲农业有限公司，住所地海口市琼山区红旗镇至旧州镇公路7.5公里处那佑村。 法定代表人：张某，董事长。 委托诉讼代理人：刘某，海南大弘律师事务所律师。 被告：海口市琼山区旧州镇人民政府，住所地海口市琼山区旧州镇。 法定代表人：陈某，镇长。 委托诉讼代理人：欧某，男，系海口市琼山区旧州镇人民政府镇委委员。 委托诉讼代理人：王某，北京德和衡（海口）律师事务所律师。 原告海南世外桃源休闲农业有限公司（以下简称世外桃源公司）不服被告海口市琼山区旧州镇人民政府（以下简称旧州镇政府）于2019年3月28日做出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》以及于2019年4月4日做出的海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月10日立案后，依法组成合议庭，于2019年7月11日公开开庭审理了本案。原告法定代表人张某及其委托诉讼代理人刘某，被告的委托诉讼代理人王某与欧某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告旧州镇政府于2019年3月28日作出海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》，限定被通知人张某在收到文书之日起3日内自行拆除地上建(构)筑物，逾期不拆将依法强制拆除；于2019年4月4日作出海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》，决定依法对原告所建设的违法建(构)筑物进行强制拆除。 原告世外桃源公司诉称，海口市琼山区旧州镇堆插村新农村建设是海口市琼山区人民政府2009年招商引资的农家乐乡村休闲旅游项目。2009年12月1日，原告与堆插村民小组签订合作协议书，利用堆插村的额村内空闲地及生态资源，由原告投资对该村居住环境进行综合整治，建设乡村休闲养生旅游项目。2010年6月29日，琼山区人民政府【2010】第200号《关于的批复》，批准同意区政府规划局的规划设计方案。2011年1月18日，琼山区发改委【2011】7号“同意旧州桃源寻古绿色慢行系统建设项目备案”。之后，原告投入资金利用堆插村原有的水塘堤岸的荒坡费地、边角地建设了接待大厅、餐厅、客房、水上休闲平台以及设备机房、会议室、供水池等。同时，原告为该村建设约4公里的水泥路、一个养殖小区、2个100立方沼气池、一口深井供水到每家每户，极大改善村民居住环境。2012年7月30日，琼山区人民政府琼山府函【2012】192号就涉案项目土地的“农转用”问题致函给海口市国土资源局，申请调转12亩规划预留宅基地用地指标，办理该项目的农转用手续。因海口市国土资源局迟迟没有回复，致使该项目未能办理相关报建手续。在琼山区人民政府、旧州镇人民政府的积极推动下，堆插村新农村建设项目(包括被处罚的“世外桃源休闲中心”)于2012年12月全部完工，之后再也没有任何新的建筑。“世外桃源休闲中心”于2013年4月对外营业，被纳入海南省休闲农业示范点、海南省首批乡村旅游示范点，被评为海南首家“五椰级乡村旅游点”、中国休闲农业与乡村旅游五星级农庄、海南省首批共享农庄示范基地、海南省现代农业产业示范基地，海南省唯一获得“中国最美休闲农庄”荣誉，2017年列为海口市重点项目。2012年12月4日，海口市国土资源局做出土资执字【2012】954号《行政处罚决定书》，认定该项目非法占用土地，对原告作出“退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米30元罚款共计罚款203801元”的行政处罚。原告不服该处罚决定，向人民法院提起诉讼。2013年5月31日，海口市琼山区人民法院(2013)琼山行初字第11号《行政判决书》，判决撤销海口市国土资源局【2012】954号《行政处罚决定书》。2013年10月28日，海口市中级人民法院作出(2013)海中法行终字第176号《行政判决书》，终审判决维持原判。此后，海口市国土资源局始终没有对琼山区人民政府琼山府函【2012】192号作出回复，既没有同意办理农转用手续，也没有拒绝。2019年3月24日，被告海口市琼山区旧州镇人民政府以上述项目“涉嫌未经许可擅自建设建筑物”为由通知原告到旧州镇城管中队进行调查。同日，被告下达《责令限期改正通知书》，责令原告自行拆除违法建设的建(构)筑物。2019年3月28日，在没有听取原告陈述、申辩的情况下作出海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》，限定原告在3日内自行拆除地上建(构)筑物，逾期不拆将依法强制拆除。2019年4月4日，被告作出海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》，“本镇政府决定依法对你所建设的违法建(构)筑物进行强制拆除。”原告认为：被告上述编号均为海管法停JZ【2019】第051号的《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》存在下列违法之处：第一，与琼山区人民政府作出的行政处罚相抵触：对上述旧州镇堆插村新农村建设休闲旅游项目用地手续不完善的事实，琼山区人民政府于2019年3月28日《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出退还非法占用的土地、没收非法占用土地上新建的建筑物并罚款144169.8元的行政处罚。2019年4月4日，琼山区人民政府作出琼山土资执字【2019】152号《行政处罚决定书》，决定对原告作出“1.责令退还非法占用的332.64平方米土地(建设用地)，按照实际非法占用土地面积处以每平方米5元罚款，即罚款1663.2元。2.没收在非法占用的7125.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，按照实际非法占用土地面积处以每平方米20元罚款，即罚款142506.6元。”可见，琼山区人民政府和琼山区旧州镇人民政府对原告同时作出行政处罚决定书，被告处罚决定为“限期拆除”与“强制拆除”，与琼山区人民政府作出“退还土地”“没收建筑物”的行政处罚相抵触，且属于重复处罚。原告已缴纳了该项罚款。第二，堆插村新农村建设的报建主体不是原告，而是被告旧州镇人民政府，不论是否取得《乡村建设规划许可证》，都应由被告承担相应责任。《城乡规划法》第41条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。2010年初，旧州镇人民政府向琼山区规划建设局报送《旧州镇堆插村新农村建设规划申请》，琼山区规划建设局组织专家评审后向琼山区人民政府上报《旧州镇堆插村新农村建设规划设计初步方案》。2010年6月29日，琼山区人民政府【2010】第200号《关于的批复》，批准同意琼山区规划建设局的规划设计方案，其中第四条载明：“该规划经批复后，规划范围内的各项建设活动(包括建筑、绿化、道路等建设)，必须严格按照本规划确定规划布局和技术指标组织实施，不得随意变动，如需要调整应按有关规定上报审批。”依据海南住建厅关于新农村建设规划标准，新农村建设规划包含村庄建设规划、土地综合利用规划、产业规划“三规合一”。堆插村新农村建设除了本案被处罚的建筑物包括接待大厅、餐厅、客房、会议室、水上休闲平台、设备机房、会议室、供水池等外，还包括整个村庄的改造，包括村内4公里水泥路、两个沼气池、一个养殖小区、一口深井、全部绿化带、全部农户庭院、村内巷道、祠堂地面硬化、祖坟重修等等。按照《城乡规划法》第41条规定，这些建筑物的规划报建主体都应当是旧州镇人民政府向规划建设主管部门提出申请，是否取得《乡村规划建设许可证》，都是被告旧州镇人民政府的责任。第三，2019年3月28日作出海管法停JZ【2019】第051号的《限期拆除决定书》送达程序违法，没有送达到原告的住所地那佑村，所有的法律文书都是张贴在墙上，且没有告知原告申请听证的权利、没有事先的告知书、没有告知原告行政复议及提起诉讼的权利。我国《行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”，第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”被告于2019年3月24日通知原告法定代表人张某到旧州镇政府城管中队接受调查，三天后即3月28日就作出海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》。限期拆除的建筑物市场价值8000万元以上，可谓“数额巨大”。被告应当告知原告有权申请听证，并给原告提供证据、陈述申辩的合理期限。被告却采用简易处罚程序，未经听证就作出限期拆除的行政决定，处罚程序明显违法。2019年4月4日作出海管法停JZ【2019】第051号的《强制拆除决定书》剥夺原告的行政复议权和行政诉讼权。我国《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告于2019年3月28日作出海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》，告知原告“可在收到本决定书之日起60日内向海口市琼山区人民政府申请行政复议”、“也可以在知道作出行政行为之日起6个月内直接向人民法院提起诉讼”，我国的《行政复议法》、《行政处罚法》也有相关规定。可是，在原告申请行政复议及提起行政诉讼的期间均未届满、《限期拆除决定书》尚未发生法律强制效力的情况下，被告就急匆匆于2019年4月4日作出《强制拆除决定书》。显然剥夺了原告申请行政复议权和提起诉讼权。被告引用《行政强制法》第44条作出海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》没有法律依据。不论是《城乡规划法》还是《行政强制法》均没有赋予乡镇人民政府直接作出“强制拆除决定”的权力，《城乡规划法》第65条规定的仅仅是“可以拆除”，并非应当拆除。第四，被告作出的海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》没有法律依据。《行政强制法》第34条规定：“具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，被告作为乡镇一级人民政府，法律并没有赋予强制执行的权力。根据《行政强制法》第四章行政机关强制执行程序的规定，“强制拆除”只是行政机关强制执行“行政决定”的措施之一。其中第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”、“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。可见，行政机关需要强制执行“行政决定”时，应当制作《强制执行决定书》，同时告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。综上，堆插村新农村建设作为海南省休闲农业旅游的标杆项目，为海南乡村振兴做出示范性的贡献。因政府部门等原因造成报建手续不全，被告作为该项目报建主体应当积极完善报建手续，而不是简单粗暴的作出拆除决定。被告作出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》适用法律错误、处罚程序违法、且剥夺原告的行政复议权和行政诉讼权。为此，特向法院提起诉讼，请求依法保护原告的合法权益。原告起诉：1.判决撤销被告于2019年3月28日做出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》；2.判决撤销被告于2019年4月4日做出的海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》；3.被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交以下证据： 1.被告于2019年3月28日、4月4日分别作出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》，证明被告的具体行政行为； 2.海口市琼山区人民政府于2019年4月4日作出的琼山土资执字【2019】152号《行政处罚决定书》，证明被告的上一级人民政府作出与被告完全不同的行政处罚。这个罚款已经缴纳，原告履行了行政处罚决定书的内容； 3.原告法定代表人张某与堆插村民小组于2009年12月1日签订的《合作协议书》，证明双方合作建设堆插村新农村项目，被告旧州镇人民政府在合作协议上加盖公章予以确认； 4.海口市琼山区人民政府于2010年6月29日作出琼山府函【2010】200号致琼山区规划建设局“海口市琼山区人民政府关于《旧州镇堆插村新农村建设规划设计初步方案》的批复”，证明堆插村新农村建设规划设计方案获得琼山区人民政府批准，规划范围内的建设活动已经取得琼山区规划主管部门的批准同意，该项目的建设是符合规划的； 5.琼山区发改委作出的【2011】7号《关于同意旧州桃源寻古绿色慢行系统建设项目备案的通知》，证明涉案堆插村新农村建设项目获得发改委备案； 6.海南省××区年3月31日的《会议纪要》，证明堆插村新农村建设(世外桃源休闲中心)将要纳入旧州古韵小镇建设规划范畴，要求旧州镇人民政府支持该项目加快建设速度。涉案项目在2012年底全部完工； 7.海口市琼山区人民政府琼山府于2012年7月30日作出的【2012】192号《关于申请调转12亩旧州镇堆插村规划预留宅基地用地指标的函》，证明琼山区人民政府为了解决世外桃源休闲中心的消防等报建问题，要求海口市国土资源局办理12亩土地的农转用手续，但市国土资源局至今没有回复，致使案涉项目用地手续不全； 8.海口市国土资源局于2012年12月4日作出的【2012】954号《行政处罚决定书》，证明海口市国土资源局以“未办理合法用地手续”为由，对原告作出“退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”。同时证明世外桃源休闲中心在2012年底已经全部完工，此后再也没有建设新的建筑物； 9.海口市琼山区人民法院于2013年5月31日作出的(2013)琼山行初字第11号《行政判决书》，证明人民法院判决撤销海口市国土资源局【2012】954号《行政处罚决定书》； 10.海口市中级人民法院于2013年10月28日作出的(2013)海中法行终字第176号《行政判决书》，证明终审判决驳回海口市国土资源局的上诉，维持一审判决； 11.海口市人民政府办公室于2017年9月30日作出《关于印发2017年市重点项目投资计划的通知》； 12.世外桃源休闲中心获得的荣誉； 证据11、12证明案涉世外桃源休闲山庄(已建成)被列为2017年海口市重点项目以及获得的荣誉； 13.海南省非税收入一般缴款书，证明原告于2019年4月18日向海口市琼山区人民政府缴纳罚款144169.8元，履行了琼山区人民政府作出的行政处罚决定书。 被告旧州镇政府辩称，一、答辩人已查证被答辩人未经许可擅自建设的违法行为，答辩人作出涉案文书认定事实清楚，证据充分。因被答辩人位于海口市××区的世外桃源项目可能涉及“大棚房”问题，答辩人在处理被答辩人“疑似大棚房处置”问题过程中，核实被答辩人项目内的建筑物、构筑物存在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下擅自进行建设。为进一步明确事实，答辩人查询海南省疑似违法建筑卫星航拍系统，图斑显示被答辩人位于海口市××区的世外桃源项目存在疑似违法建筑。为此，答辩人城管中队于2019年3月24日现场调查世外桃源项目，现场清点有46宗建筑物、构筑物涉嫌未经许可擅自建设。同日答辩人向被答辩人发出《案件初查通知书》，要求当事人在2019年3月27日以前持相关土地、规划手续或材料到旧州镇政府配合调查。被答辩人在期限内未提供有效土地、规划手续或材料。由此可以确认，被答辩人在世外桃源项目内未经许可擅自建设46宗建筑物、构筑物，答辩人认定被答辩人的违法事实清楚，证据充分。二、答辩人有依法查处乡、村庄规划区内违法建筑作出拆除决定并实施强制拆除的法定职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”规定，答辩人作为乡镇人民政府，具有查处辖区内乡、村庄规划区内违法建筑的职权，且依法赋有强制执行权。三、答辩人作出涉案的《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》适用法律正确，处理结果恰当。涉案建筑位于在旧州镇的乡、村庄规划区内范围内，根据《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。被答辩人为旧州镇堆插村建设世外桃源项目的建设单位，应根据前述规定应当依法向镇人民政府提出申请，并在取得核发乡村建设规划许可证后方可进行建设。但被答辩人在未取得乡村建设规划许可证情况下擅自建设涉案违法建筑物、构筑物，其行为违反《城乡规划法》，应依法处理。根据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第一款第一项“未取得规划许可又不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除”及第二款“乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除”规定，该项目所在地已在海口市“多规合一”中被确定为一般耕地及保护林地用地，不具备补办有关规划手续条件，于此，答辩人对被答辩人的违法行为依法作出《限期拆除决定书》，限期内自行拆除违法建筑适用法律正确；在被答辩人在规定期限内未自行拆除的，答辩人作出《强制拆除决定书》。答辩人依据《城乡规划法》作出《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》适用法律正确，处理结果恰当。四、答辩人作出的涉案《限期拆除决定书》和《强制拆除决定书》程序合法。答辩人执法过程中依法表明身份出示证件，于2019年3月24日向被答辩人发出《案件初查通知书》要求协助调查。在依法调查下，对涉案建筑下达海管法停JZ【2019】051号《责令改正违法行为通知书》，责令当事人于2019年3月27日前自行拆除违法建筑、自行清理建筑垃圾并恢复原状。2019年3月28日，答辩人作出海管法停JZ【2019】051号《限期拆除决定书》，限违法行为人在收到之日起3日内自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除，并告知其依法享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。2019年4月1日，被答辩人未自行拆除违法建筑物，答辩人下达《催告》督促履行限期拆除决定，限其于2019年4月4日前自行拆除。2019年4月4日，被答辩人逾期不拆除违法建筑，答辩人下达海管法停JZ【2019】051号《强制拆除决定书》，并在违法行为地张贴公告。以上文书因被答辩人拒绝到场签收文书，答辩人根据相关法律规定，留置送达被答辩人涉案建筑所在地即海口市××区世外桃源项目内，并邀请村干部见证留置送达，采用拍照方式记录送达过程，送达程序符合法律规定。综上，答辩人在本案的立案调查、作出法律文书及送达程序均符合《城乡规划法》等相关法律规定，程序合法。答辩人作出的涉案文书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，应当判决驳回被答辩人的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1.案件初查通知书，证明被告于2019年3月24日针对世外桃源休闲中心内46宗涉嫌未经许可擅自建设建（构）筑物，要求被通知人持有关证件或材料到旧州镇政府配合调查。 2.责令限期改正通知书（海管法停JZ【2019】第051号），证明被告于2019年3月24日责令被通知人改正违法行为，自行拆除违法建设或加建建（构）物，自行清理建筑垃圾，恢复原状。 3.限期拆除决定书（海管法停JZ【2019】第051号）及送达回证，证明被告于2019年3月28日根据《城乡规划法》六十五条规定，限被通知人收到决定书之日起3日内自行拆除违法建（构）筑物。 4.催告（海管法停JZ【2019】第051号）及送达回证，证明被告于2019年4月1日督促催告被通知人履行限期拆除决定。 5.强制拆除决定书（海管法停JZ【2019】第051号）及送达回证，证明被告于2019年4月4日根据法律规定，针对被通知人逾期不拆除的行为，作出强制拆除决定。 6.公告及送达回证，证明被告于2019年4月4日根据法律规定，对实施强制拆除依法进行了公告。 7.旧州镇城管中队下单通知书，证明被告已依法进行留置送达。 8.当事人询问笔录，证明张某在镇政府“关于疑似大棚房处置”的询问过程中回答案涉的部分建（构）筑物有批文但没有规划许可证。 9.琼山区旧州镇联丰村委会上报省系统违建叠加二调村庄、集体土地分布图，证明被告通过核查海南省疑似违法建筑图斑，发现世外桃源休闲中心中存在疑似违法建筑。 10.海口市国土测绘院椰乡世外桃源二调现状地类面积统计表，证明涉案地位于旧州镇规划区内、涉案建筑的面积、以及涉案建筑不符合乡、村庄规划的情况。 11.世外桃源46宗违法建（构）筑航拍图。 12.旧州镇城管工作日记。 证据11、12共同证明涉案违法建筑的编号及位置。 13.合作协议书及补充协议，证明被告调取的张某与堆插村民小组合作协议。 经庭审质证，（一）对于被告提交的证据，原告的质证意见：对证据1的真实性无法确认，原告没有收到《初查通知书》，对被告留置送达的合法性也有异议，这种情形不符合留置送达的条件和程序；对证据2的真实性无法确认，原告没有收到《责令限期改正通知书》，对被告留置送达的合法性同样有异议，这种情形不符合留置送达的条件和程序，因为被告有条件直接送达，就不应当留置送达或者公告送达。实际上被告是将该法律文书张贴在不知何地的某处墙面上，这不是留置送达，而是公告送达，因为留置送达是指将法律文书留置在受送达人的住所。原告的住所地是红旗镇至旧州镇公路7.5公里那佑村，而不是堆插村；对证据3文本的真实性没有异议，但对合法性有异议。该决定书认定事实不清，适用法律错误，送达程序违法，不符合留置送达的条件和程序。被告有条件直接送达，就不应当留置送达。且原告的住所地是红旗镇至旧州镇公路7.5公里那佑村，而不是堆插村。再者，从案件初查到作出拆除决定，间隔只有3天时间，被告的行为剥夺了原告的行政申辩权、提供证据的权利、要求听证的权利等等；对于证据4，原告没有收到《催告》，被告是通过公告送达的方式将该法律文书张贴于不知何地的某处墙面上，送达方式不符合法律规定；对证据5《强制拆除决定书》文本的真实性没有异议，对合法性有异议，因为该决定书认定事实不清，适用法律错误。且原告的住所地是红旗镇至旧州镇公路7.5公里那佑村，而不是堆插村，被告却同样通过公告送达的方式将该法律文书张贴于不知何地的某处墙面上，不符合法定送达的条件和程序；对证据6文本的真实性无异议，这是被告所为，但对其合法性有异议；对证据7下达通知书的照片的真实性和合法性都有异议。所有的法律文书被告都没有直接送达给原告，原告的住所地是红旗镇至旧州镇公路7.5公里那佑村，被告却将各类法律文书张贴在不知道是哪里的墙面上，属于公告送达。被告的送达程序违法，等于没有送达，相应法律文书不发生法律效力。签名的在场人的身份也不明确；对证据8询问笔录的真实性没有异议。在询问笔录上已经注明“单位地址：××区”“联系电话139XXXXXXXX”，证明被告完全可以将各类法律文书直接送达给原告的法定代表人。同时，张某作为原告的法定代表人已经申辩：虽然没有规划许可证，但是该新农村建设的设计方案是经琼山区规划建设局上报琼山区人民政府批准的，也就是建设方案是符合规划的，且已经列为2012年重点项目，并且相关部门已将相应土地调整为旅游用地；对证据9的真实性、合法性都有异议。证据上没有加盖出图单位印章，也就是说该“分布图”来源不明；对证据10现状地类面积统计表，这一组证据由图和表组成，其中第19-23页是图，第24-26页是表格，第27-30页是示意图。既然是地类统计，不论是图例还是表格，都应当加盖测绘院或国土部门的印章，但这份证据上没有任何印章，也没有任何人签名，这些图表不具有书面证据的效力。事实上，堆插村新农村建设项目符合土地利用总体规划，被告提供这些证据不能证明上述项目不符合乡村建设规划，因为被告提供的是地类，也就是土地利用规划，而不是乡村建设规划；对证据11的真实性、合法性、关联性都有异议，该份航拍图来源不明；对证据12的真实性、合法性、关联性都有异议。没有任何人签名的工作日记，证据类别应当属于现场勘查笔录，按照现场勘查程序，应当有政府工作人员以及原告工作人员或者村委会在场人员的签名确认；对证据13的真实性没有异议，对合法性有异议，被告提供合同文本的来源不明，没有提供人的签名也没有调取人员的签名，所以被告调取证据的程序违法。 （二）对于原告提交的证据，被告的质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性以及证明内容没有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议。区政府和镇政府是不同的行政主体，具有不同的行政职权，两者根据不同的法律作出的行政行为并不违法，不存在重复处罚的问题。琼山土资执字【2019】152号《行政处罚决定书》是琼山区政府对原告违法占地这一违法行为作出的行政处罚，海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》与海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》是被告对原告未经许可擅自建设建（构）筑物这一违法行为作出的行政处罚，针对的违法行为不同，不属于重复处罚。依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条之规定，被告作出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》与海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》符合法律规定，处理结果得当，并不因琼山土资执字【2019】152号《行政处罚决定书》与其关于违法建筑物的处理相冲突而违法；对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，与被告提交的证据13是相同的。虽然镇政府在该协议上加盖公章，但是不能证明该项目经过了规划报建手续，获得规划许可证；对证据4真实性有异议，没有原件核对，即使退一步说是真实的，从它文件的名称来看，仅是新农村建设的一个方案，并不是规划许可，而且区政府没有颁发规划许可证的权利。从文件的第八点来看，明确该规划批准后，建设项目应按规定报批，由此可以看出该项目仍然需要报建规划手续。至今为止并没有看到原告提交的规划报建手续；对证据5的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明内容有异议。这只是一个项目备案，跟本案的建设项目没关系。发改委也不是规划报建的主管部门；对证据6的真实性有异议，没有原件核对，即使是真实的，因为出具这份纪要的单位叫海××区，并不是规划主管部门，其出具的会议纪要也不是规划许可；对证据7真实性、合法性没有异议，关联性有异议。这是用地指标问题，跟规划没有关系。而且反证其建设手续存在问题，不仅规划违法用地还违法。对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容以我方举证内容为准。用地处罚不能取代规划许可；对证据9-12的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明内容不予认可。（2013）琼山行初第11号《行政判决书》、（2013）海中法行终字第176号《行政判决书》、海口市人民政府办公室关于印发2017年市重点项目投资计划的通知、世外桃源休闲中心获得的荣誉与原告未依法取得乡村建筑规划许可证的情况下擅自进行建设这一违法事实无关，与本案无关。对证据13的真实性不予认可，没有原件核对，即使是真实的，也跟案涉项目的规划许可没有关系。用地违法跟规划违法是两个不同概念，可以有两个不同的行政主体进行处理。 本院对上述证据认证如下： （一）对被告提交证据的认证意见，被告提交的证据1-8、证据13均有原件核对，本院对这些证据的真实性予以认可；被告提交的证据9××镇联上报省××庄、集体土地分布图，该证据未加盖相关单位的公章，无法确定证据来源，本院对该证据的真实性不予认可；对被告提交的证据10海口市国土测绘院椰乡世外桃源二调现状地类面积统计表，该统计表无相关统计人员签字，无相关统计单位盖章，无法确定证据来源，本院对该证据的真实性不予认可；对被告提交的证据11世外桃源46宗违法建（构）筑航拍图，该航拍图无相关单位盖章，无法确定证据来源，本院对该证据的真实性不予认可；对被告提交的证据12旧州镇城管工作日记，该证据无相关调查人员签字，未加盖相关调查单位公章，无法确定证据来源，本院对该证据的真实性不予认可。 （二）对原告提交证据的认证意见，原告提交的证据1-3、证据5、证据7-12均有原件核对，本院对以上证据的真实性予以认可；对原告提交的证据4、证据5即2010年6月29日琼山区人民政府琼山府函【2010】200号致琼山区规划建设局“海口市琼山区人民政府关于《旧州镇堆插村新农村建设规划设计初步方案》的批复”、琼山区发改委【2011】7号“关于同意旧州桃源寻古绿色慢行系统建设项目备案的通知”，以上两份证据原告虽无法提供原件予以核对，但根据原告提交的证据9海口市琼山区人民法院(2013)琼山行初字第11号《行政判决书》及证据10海口市中级人民法院(2013)海中法行终字第176号《行政判决书》，两级法院的生效裁判文书中均已对原告提交的上述两份证据的真实性予以确认，故本院对原告提交的上述两份证据的真实性予以认可；对原告提交的证据13海南省非税收入一般缴款书，经庭后核实，本院对该份证据的真实性予以认可。 经审理查明，海口市琼山区旧州镇堆插村新农村建设项目是2009年海口市琼山区人民政府通过招商引进的“农家乐”乡村休闲旅游项目。2009年12月1日，世外桃源公司与堆插村民小组签订合作开发新农村建设项目的《合作协议书》。双方协议约定由堆插村民小组提供土地和生态资源，世外桃源公司提供资金对堆插村村民居住环境进行整治，增添生产生活设施，同时建设乡村休闲养生旅游系列项目。为推进堆插村新农村项目建设，世外桃源公司将《关于报批海南旧州镇堆插村新农村建设规划设计初步方案的请示》报送琼山区规划建设局，区规划建设局审查并上报琼山区人民政府审批。2010年6月29日，琼山区人民政府作出琼山府函[2010]200号《关于的批复》，批准同意该规划设计方案的实施。该建设项目已经琼山区发改委备案。该项目建设的规划设计方案被批准实施后，世外桃源公司便在堆插村启动该项目开发建设，利用该村前面的水塘堤岸的荒坡废地、边角地建起了慢行系统接待中心、雨林餐厅、客房等21幢二层楼房及水上休闲平台，还在水塘对面的坡地上建设3幢办公区的平房。同时，世外桃源公司还为堆插村建设约4公里水泥硬化的村庄道路和村内巷道，为村民建设1个养殖小区，2个100立方米的沼气池，打一口深水井供自来水至村中每家每户。2012年7月30日，琼山区人民政府向海口市国土资源局发出琼山府函【2012】192号《关于申请调转12亩旧州镇堆插村规划预留宅基地用地的指标函》，申请就涉案项目调转12亩规划预留宅基地用地指标，办理该项目的农转用手续，但海口市国土资源局未回复。2012年12月4日，海口市国土资源局做出土资执字【2012】954号《行政处罚决定书》，认定涉案项目非法占用土地，作出“退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米30元罚款共计罚款203801元”的行政处罚。世外桃源公司不服该处罚决定，向海口市琼山区人民法院提起诉讼，海口市琼山区人民法院于2013年5月31日作出(2013)琼山行初字第11号《行政判决书》，以海口市国土资源局认定世外桃源公司非法占地证据不足及违反法定程序，判决撤销海口市国土资源局【2012】954号《行政处罚决定书》。海口市国土资源局不服，提起上诉，海口市中级人民法院于2013年10月28日作出(2013)海中法行终字第176号《行政判决书》，维持原判。 2019年3月24日，旧州镇人民政府以上述项目“涉嫌未经许可擅自建设建筑物”为由作出《琼山区旧州镇人民政府案件初查通知书》，通知世外桃源公司法定代表人张某应于2019年3月27日到旧州镇城管中队进行调查。同日，旧州镇人民政府下达海管法停JZ【2019】第051号《责令限期改正通知书》，以世外桃源公司法定代表人张某未经许可擅自建设或加建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，责令世外桃源公司法定代表人张某应于2019年3月27日前自行拆除违法建设的46处建(构)筑物。2019年3月28日，旧州镇人民政府作出海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》，限令世外桃源公司法定代表人张某在3日内自行拆除违法建设的46处建(构)筑物，逾期不拆将依法强制拆除。2019年4月1日，旧城镇人民政府发出《催告》，限令世外桃源公司法定代表人张某于2019年4月4日前自行拆除违法建（构）筑物，若届时未能自行拆除，镇政府将组织相关职能部门依法进行强制拆除，该《催告》告知张某有权自收到《催告》书之日起3日内进行陈述、申辩。2019年4月4日，旧州镇人民政府作出海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》，决定对世外桃源公司法定代表人张某所建设的违法建(构)筑物进行强制拆除。同日，旧州镇人民政府作出《公告》，限世外桃源公司法定代表人张某自公告发布之日起5日内搬离违建建（构）筑物内所有财务，逾期不履行，区政府将组织镇政府相关职能部门依法实施强制拆除。 另查明，被告作出《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》，送达回证显示送达对象为原告世外桃源公司法定代表人张某，送达地址为××区世外桃源，备注理由为受送达人不在场，由见证人（村委会人员）签名或盖章见证，将执法文书张贴于违建当事人的门上或所修建的违法建筑物明显位置，并通过拍照、影像资料记录，其中《琼山区旧州镇人民政府案件初查通知书》、《责令限期改正通知书》，旧州镇人民政府未能提供相关送达记录。 再查明，2019年4月4日，琼山区人民政府作出琼山土资执字【2019】152号《行政处罚决定书》，决定对世外桃源公司作出“1、责令退还非法占用的332.64平方米土地(建设用地)，按照实际非法占用土地面积处以每平方米5元罚款，即罚款1663.2元。2、没收在非法占用的7125.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，按照实际非法占用土地面积处以每平方米20元罚款，即罚款142506.6元。”世外桃源公司于2019年4月18日向琼山区人民政府缴纳罚款144169.8元，履行了琼山区人民政府的作出的行政处罚决定书。 本院认为，一、关于被告旧州镇政府作出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。本案中，根据被告提交在案证据显示，被告是以原告世外桃源公司未经许可擅自建设建筑物进行行政处罚，但《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》处罚对象均为违建业主张某（世外桃源公司法定代表人），无法区分案涉违法建筑物的建设者，故被告作出的案涉限期拆除决定、强制拆除决定，认定事实不清，证据不足。 二、关于被告旧州镇政府作出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》程序是否合法的问题。被告作出的《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》等文书的送达问题，在被告没有提交法律、法规明确有关送达规定的情况下，可以参照《建设行政处罚程序暂行规定》第二十七条公布日期1999.02.03时效性现行有效第二十七条执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。 受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书或者有关文书留在受送达人处，即视为送达。“执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书或者有关文书留在受送达人处，即视为送达”、第二十八条“不能直接送达或者直接送达有困难的，按下列规定送达：（一）受送达人不在的，交其同住的成年家属签收；（二）受送达人已向执法机关指定代收人的，由代收人签收；（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期；（四）受送达人下落不明的，以公告送达，自公自发布之日起三个月即视为送达”的规定进行文书送达。根据被告的陈述及在案证据，送达记录显示送达对象为原告世外桃源公司法定代表人张某，送达地址为××区世外桃源，备注理由为受送达人不在场，由见证人（村委会人员）签名或盖章见证，将执法文书张贴于违建当事人的门上或所修建的违法建筑物明显位置，并通过拍照、影像资料记录。既然受送达人张某或原告世外桃源公司相关人员并不在场，如何拒绝签收被告作出的《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》，被告的送达方式显然不符合以上《建设行政处罚程序暂行规定法规标题建设部建设行政处罚程序暂行规定制定机关建设部效力等级部门规章公布日期1999.02.03时效性现行有效》中有关送达的规定。被告在作出本案限期拆除决定、强制拆除决定过程中，未依法送达相关文书，剥夺了原告的陈述、申辩权利。由于拆除违法建筑涉及当事人重大的财产利益，应当在程序上着重保护当事人陈述和申辩权利，充分给予当事人表达意见的机会和时间。本案中，被告在作出案涉限期拆除决定、强制拆除决定未给予原告陈述和申辩的权利，意味着被告在作出案涉限期拆除决定、强制拆除决定前未听取原告陈述和申辩，侵犯了当事人重要程序性权利，程序违法。 综上，被告旧州镇政府分别于2019年3月28日、同年4月4日作出海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》，认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告海口市琼山区旧州镇人民政府于2019年3月28日作出的海管法停JZ【2019】第051号《限期拆除决定书》； 二、撤销被告海口市琼山区旧州镇人民政府于2019年4月4日作出的海管法停JZ【2019】第051号《强制拆除决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告海口市琼山区旧州镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。 审 判 长  阳力平 人民陪审员  陈锦海 人民陪审员  谭 川 二〇一九年十月八日 书 记 员  赖玲玲 附：相关法律条文 《建设行政处罚程序暂行规定》 第二十七条执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。 受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书或者有关文书留在受送达人处，即视为送达。 第二十八条不能直接送达或者直接送达有困难的，按下列规定送达： （一）受送达人不在的，交其同住的成年家属签收； （二）受送达人已向执法机关指定代收人的，由代收人签收； （三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期； （四）受送达人下落不明的，以公告送达，自公自发布之日起三个月即视为送达。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。