广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终541号上诉人（原审被告）佛山市自然资源局。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人邝欢澄，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐标平。原审被告佛山市南海区人民政府。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人曾晓璐，该府工作人员。委托代理人陈景聪，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人佛山市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）因与被上诉人徐标平和原审被告佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）土地行政处罚及行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明事实：原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称“原南海区国土局”）于2018年12月28日作出丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》，查明徐标平从2017年3月至今，未经依法批准擅自对佛山市南海区***********“六巷9号”地段（四至及范围详见违法用地红线图WF0520000353的土地），用作建设农村住房的行为。经现场勘查及南海区土地测绘所测算，徐标平非法占用土地面积12.4平方米。上述土地在佛山市南海区土地利用总体规划中用途为城镇建设用地，上述土地在佛山市南海区2016年土地利用变更调查成果中地类为建设用地。徐标平上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十二条的规定，原南海区国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定对徐标平作出如下处罚：1.责令徐标平拆除位于佛山市南海区***********“六巷9号”地段土地上新建的住宅；2.责令徐标平退回非法占用的土地给佛山市南海区********股份合作经济社。徐标平不服，向南海区政府申请复议。南海区政府于2019年3月23日作出南海府行复〔2019〕59号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持原南海区国土局于2018年12月28日作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》。2018年8月24日，原南海区国土局就坐落于佛山市南海区***********“六巷9号”地段的农村房屋建设问题向徐标平制作《询问笔录》，询问时，徐标平表示涉案房屋为其2017年3月开始动工建设，建设基底占地面积约80平方米，其在该地原有一间旧屋土地证面积33.8平方米，陈某桂向徐标平提供一个46.46平方米的土地证，徐标平按照相关部门要求办理过户手续，后经相关部门调查46.46平方米土地并不对应该地块，陈某桂称该证对应其在六巷另外一个地块。后徐标平在《询问笔录》上拒绝签名，但由原南海区国土局工作人员拍摄确认。与此同时，原南海区国土局对现场进行勘查，并制作《现场勘查笔录》，后徐标平亦对《现场勘查笔录》拒绝签名。2018年8月24日，原南海区国土局对该案立案调查，认为涉案房屋占地面积约80平方米，其中67.6平方米办理了土地使用权证，其中证号为集用（2016）第0500872号、证载面积为33.8平方米登记在徐讲平、徐标平名下，证号为集用（1989）062816号、证载面积为33.82平方米登记在陈某桂名下。2018年10月23日，原南海区国土局认为涉案地块属于拆旧建新宅基地，但建设范围超出土地使用证范围约12.4平方米。由于村集体本身对用地人使用该地并未提出异议，且该地已建成三层房屋，对该地块进行立案拆除处理存在较大不稳定因素，另一方面由于今年南海区出台宅基地批少用地补办政策，建议优先引导用地人补办该地手续，但经多次沟通，用地人始终未理解，以手续繁复为由拒绝补办，鉴于上述原因，原南海区国土局经批准决定将该案办理期限延期至2019年1月18日。2018年11月9日，原南海区国土局向徐标平送达丹国土执（听告）字〔2018〕第001号《国土资源行政处罚告知与听证告知书》，告知徐标平拟作出的处罚事实、法律依据和其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利，原南海区国土局通过张贴该告知书在徐标平家门口的方式进行留置送达，庭审中，徐标平表示并未收到过听证的告知书。同年12月28日，原南海区国土局作出丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》，并于2019年1月14日通过在徐标平家门口张贴该决定书的方式进行留置送达给徐标平。徐标平不服原南海区国土局作出的《国土资源行政处罚决定书》，于2019年2月1日向南海区政府申请行政复议，南海区政府当日依法予以受理，并于同月11日向原南海区国土局送达《提出行政复议答复通知书》。原南海区国土局于2019年2月21日提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年3月23日，南海区政府作出《行政复议决定书》，于2019年3月27日向徐标平及原南海区国土局送达。另查明，涉案土地位于已颁发佛山市南海区********股份合作经济社的所有权证范围内。涉案土地在佛山市南海区土地利用总体规划（2010年至2020年）中用途为建设用地区，在佛山市南海区2016年度土地利用现状数据中地类为建设用地。再查，2016年9月12日，徐标平与陈某桂签订《房屋转让协议》，协议约定徐标平同意购买陈某桂拥有的坐落在佛山市南海区丹灶镇西联社区居民委员会二**小组六巷9号的平房及土地使用权，面积为46平方米，成交价为23000元。其中陈某桂向徐标平提供一份南府集建字〔89〕第062815号《集体土地建设用地使用证》，证载显示用地面积为46.46平方米，该地地籍号为2-69。又查，2017年1月8日，南海区地方税务局出具《土地增值税纳（免）税证明》，证明陈某桂转让佛山市南海区丹灶镇西联社区*民委员会二**小组六巷9号之一的房地产，面积44.8平方米，经审核，已按属免税范围的房地产转让办理纳税事项。此外，徐标平向相关税务部门缴纳相关的税费。因机构改革，原南海区国土局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，原南海区国土局作为南海区的土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出处罚的职权。因机构改革的原因，原南海区国土局已撤并，上述相关职责由佛山市自然资源局南海分局所承接，因佛山市自然资源局南海分局系市自然资源局的派出机构，故市资源局应为本案的适格的被告。南海区政府作为原南海区国土局的本级人民政府，具有受理徐标平对原南海区国土局作出的行政行为不服提起的行政复议并作出复议决定的法定职责。关于程序。原南海区国土局依职权对徐标平进行调查询问，调查询问前出示了执法证件，并由两名工作人员对其进行调查，调查前告知相关的权利和义务，故原南海区国土局对证据的调取程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定。此外，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”原南海区国土局于2018年8月24日对徐标平涉嫌国土资源违法行为立案调查，于同年10月23日依法将办案期限延期至2019年1月18日，并于2018年12月28日作出行政处罚决定，其行为符合上述规定的期限要求。原南海区国土局拟对徐标平处罚的事项包括拆除房屋及退回非法占用的土地，符合《国土资源行政处罚办法》第二十八条应当进行听证的范畴，因此听证程序是案涉处罚的必经程序。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场，无法实施留置送达。本案中，从市资源局提供的送达照片来看，当时送达《国土资源行政处罚告知与听证告知书》时，并未显示徐标平或同住成年家属在场，因此在徐标平并不在场的情况下，市资源局并不能采取留置送达的方式进行送达。本案徐标平否认收取《国土资源行政处罚告知与听证告知书》，无法认定原南海区国土局对徐标平送达《国土资源行政处罚告知与听证告知书》有效。因原南海区国土局并未合法有效向徐标平送达陈述、申辩及听证告知材料，应认定并未向徐标平告知陈述、申辩及听证的权利，属程序违法。庭审中，市资源局认为案涉处罚决定书亦通过上述方式送达，因此听证告知书送达有效。处罚决定书及听证告知书的送达是两个不同时间段的送达，不具有类比性。即便处罚决定书送达存在问题，因徐标平承认收到处罚决定书而使送达目的得到实现，而《国土资源行政处罚告知与听证告知书》在徐标平否认收取的情况下，市资源局应当按照法律规定举证证明留置送达的合法性，而本案中市资源局所举证的材料经上文论述并不能证明送达合法，故对《国土资源行政处罚告知与听证告知书》送达材料均不予采纳。南海区政府受理徐标平的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”根据上述规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并经人民政府审批，否则不得从事住宅建设。本案中徐标平所建的房屋占用两处地块，一块为集用（2016）第0500872号土地使用权证，面积为33.8平方米，该地块登记徐标平名下，故徐标平对该地块使用不存在非法用地的情形，故对该地块使用应为合法。庭审中，徐标平认为自己所有的地块实际为37.23平方米，但我国物权法是登记生效主义，集用（2016）第0500872号土地使用权证证载面积为33.8平方米，故徐标平认为自己所在地块面积为37.23平方米缺乏事实依据，不予采纳。关于另一块地的问题。庭审中市资源局认为徐标平所占用的系案外人陈某桂所有土地证号为062816号面积为33.82平方米的土地，并认为徐标平与案外人陈某桂所签订的协议中徐标平所购买土地为证号062815号土地。但该事实并未向案外人陈某桂调查，并未查清徐标平与案外人陈某桂所交易土地的真实交易对象。即便徐标平与案外人陈某桂所签订的协议所购买系062815号土地，但徐标平实际占用的为案外人陈某桂062816号土地，该占用的行为是否合法亦未征求案外人陈某桂的意见。此外，按通常理解，非法占用土地面积应以徐标平拆旧建新房屋占地面积减去合法使用土地面积，本案中未有证据显示原南海区国土局对徐标平新建房屋所占地的面积进行测量，因此案涉处罚认定的非法占用12.4平方米土地证据不足。退一步说，即便原南海区国土局所认定徐标平违法占地12.4平方米成立。比例原则是行政法合理性基本原则的内容之一，一般来说，比例原则适用于行政裁量范围内的行政行为，是否符合比例原则属于对行政行为合理性的判断内容。行政审判对行政行为的合法性进行审查，但是，对涉及行政行为合理性的滥用职权和明显不当的行政行为可判决撤销。本案中，徐标平的房屋已建成，即便存在违法占地12.4平方米，原南海区国土局可要求徐标平拆除所非法占用地段的建筑物，且庭审中市资源局表示徐标平非法占用土地12.4平方米并不影响房屋的主体结构，原南海区国土局不应当责令徐标平拆除整个土地上新建的住宅，这样的处罚方式违反了行政比例原则。而且，庭审中市资源局表示即便徐标平存在非法用地亦可以根据现有政策补办手续。原南海区国土局在对徐标平处罚时应当充分考虑其所作的行政行为是否对违法建设人居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡用地规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。徐标平房屋已于2017年建成，即便存在违法用地，在处罚前完全可以引导徐标平补办手续，但原南海区国土局却直接处罚责令徐标平拆除新建住宅，明显影响徐标平的正常生活，原南海区国土局所作的处罚违反了行政比例原则。综上所述，原南海区国土局作出的行政处罚决定程序违法，认定事实有误，适用法律错误，徐标平主张要求撤销，予以支持。因原行政行为与维持的复议行为具有同向性，南海区政府在原行政行为明显不当的情况下，作出行政复议决定维持原行政行为，该复议决定亦应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条规定，判决：一、撤销原佛山市南海区国土城建和水务局作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》；二、撤销南海区政府作出的南海府行复〔2019〕59号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由市自然资源局、南海区政府负担。上诉人市自然资源局上诉请求：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初461号行政判决，依法改判驳回徐标平的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由徐标平承担。事实和理由：1.市自然资源局通过现场勘查以及不动产管理系统、影像图已经查清与徐标平，住宅用地相邻的土地即为案外人陈某桂062816号土地，该事实无需向陈某桂调查确认。徐标平也确认陈某桂向其提供的土地证与实际提供给其建房的土地不一致，由此可印证徐标平实际占用的土地与其交易的土地不同。其次，徐标平与陈某桂，所交易土地的对象实际与案涉处罚决定无关。市自然资源局仅对徐标平实际占用的土地是否是已经批准的可以使用的土地进行查证，至于其与陈某桂之间的民事关系，不影响对违法用地范围的认定。另外，一审法院认为市自然资源局未对徐标平新建房屋的占地面积进行测量存在错误。通过现场勘查及修测，市自然资源局已经确定徐标平住宅占地范围及地形，通过在“南海自然资源分局电子政务综合管理平台”中进行数据分析即能够测算出实际占地面积。同时通过对比陈某桂土地证范围、徐标平土地证范围，扣除合法用地红线范围后即计算出违法用地的范围，该数据具有准确性和精确性，徐标平在笔录中也承认其建设占地面积约80平方米。市自然资源局已经提供询问笔录、现场勘查材料、徐标平违法占用土地位置示意图及相关的不动产登记信息查询结果作为证明，依据充分。一审法院认为市自然资源局没有查清违法用地面积，理由牵强，与事实不符。2.市自然资源局仅要求拆除违法占用土地上的建筑没有违反比例原则。被诉行政处罚决定第一项处罚“责令徐标平拆除位于佛山市南海区****************土地上新建的住宅”，处罚决定书中已经明确该地段的范围：该地段范围的四至及范围详见违法用地红线图（WF0520000353）。而红线图中仅指违法占用的12.4平方米，而非徐标平全部房屋占地范围。市自然资源局只要求徐标平拆除12.4平方米以上的建筑，一审法院认为要求拆除全部建筑物是对案涉决定意思的误解。其次，徐标平违法用地的事实清晰，市自然资源局仅要求其拆除超出用地面积的部分建筑，不影响市自然资源局依据法律规定作出处罚决定。一审法院在错误理解案涉处罚决定要求拆除范围的基础上，进一步认为，依据行政比例原则市自然资源局有指引徐标平完成补办手续的义务缺乏依据。为减少徐标平的损失，市自然资源局在作出处罚前已经建议徐标平补办手续，但徐标平应认为其没有超出面积建房及资金空缺暂缓办理。是否补办手续是徐标平的选择，市自然资源局无法强制办理。在徐标平拒不补办手续的情况下，其违法用地的状态得不到改正，市自然资源局对其作出处罚决定完全符合法律规定。一审法院要求市自然资源局承担徐标平拒不补办手续的不利后果没有依据，也不合理。3.《国土资源行政处罚告知与听证告知书》的送达程序合法。由于徐标平在电话中以各种理由不签收，因此市自然资源局邀请见证人到场后直接将文书留在徐标平的住所，市自然资源局在送达案涉决定书时，也是采取同样的送达方式，市自然资源局能收到案涉决定书，也应当能收到案涉告知书。即使认为送达有瑕疵，由于徐标平违法用地的事实清楚，至今也无提出其合法占用案涉土地的依据，该送达上的瑕疵也不会影响事实的认定。一审法院没有必要撤销案涉处罚决定。被上诉人徐标平答辩称：1.徐标平自有位于二甲村六巷9号旧瓦房屋一间，在拆除前由南海区国土部门于2016年4月26日最终测绘的结果是实际占地面积37.23平方米，但是1987年的土地证登记只有33.8平方米，应该按照房屋的实际占地面积37.23平方米才是实事求是。徐标平在2016年9月12日向陈某桂购买位于二甲村六巷9号之一瓦房屋一间，当时由卖方买方和村长徐邦华三方共同核实占地面积是46平方米，完全没有误解，符合宅基地管理规定。买卖双方成交后再次去到西联村委会进行全面核对、并且核对交易的对象位置和占地面积，然后村委会负责人核定出新的房屋座标地址为六巷9号之一地址证明。徐标平自有宅基地37.23平方米加上买来的46平方米，实际合共有83.23平方米的宅基地使用权。市自然资源局于2018年8月24日单方自行编制红线图，此时该地块的原有房屋早已经拆除，没有实物、只靠推算、歪曲了事实。2.处罚程序不合法。市自然资源局在2018年8月24日对徐标平的询问时，笔录内容是自行编制的，格式和文字早已经做好，所以徐标平拒绝签名。市自然资源局丹灶镇国土所的工作人员于2018年11月9日将《国土资源行政处罚告知与听证告知书》张贴在六巷9号新建房屋外墙，而不是用标准的邮寄方式寄给徐标平收。所谓留置送达却不送到徐标平的住处。相关行政部门剥夺了徐标平的陈述、审辨、听证的权利。原审被告南海区政府述称：1.市自然资源局已经通过现场勘查、电子修测等查清徐标平违法用地面积，陈某桂与徐标平之间的民事关系不影响本案行政行为内容合法性的认定。2.徐标平一直不同意补办用地手续，市自然资源局才作出行政处罚，且要求徐标平拆除违法占用土地上的建筑，并不要求拆除整体建筑，未违反比例原则。3.南海区政府作出涉案行政复议决定的程序合法。综上，南海区政府处理南海府行复〔2019〕59号行政复议案件程序符合法律规定，复议结果合法有效。一审法院认定事实错误，请求二审法院依法改判。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审判决认为被诉行政处罚决定认定事实有误、程序违法、适用法律错误，此为本案二审重点审查问题，本院分析如下：关于事实认定。第一，徐标平和徐讲平原共有佛山市南海区丹灶镇西联社区*民委员会二**小组六巷9号33.8平方米宅基地，徐标平旧宅北面与陈某桂一间旧屋相邻，2016年徐标平购买相邻的陈某桂旧屋，之后，徐标平在上述宅基地上拆旧房建新房。陈某桂和徐标平于2016年9月12日签订的《房屋转让协议》第一条明确约定徐标平购买陈某桂坐落在“二**小组六巷9号的平房以及土地使用权”。可见，徐标平购买陈某桂平房和宅基地的对象明确具体，不存在徐标平购买与自己旧宅不相邻的陈某桂房屋和宅基地的可能。原南海区国土局认定徐标平实际购买陈某桂土地证号062816面积33.82平方米的宅基地，有证据证实，可予支持。原南海区国土局就此问题没有向陈某桂调查，虽有不足，但不影响该事实的认定。第二，市自然资源局提交的《违法用地红线图》由佛山市南海区土地测绘所绘制，证明力较强，可采信。该红线图上标明了徐标平违法占用土地范围的界址点坐标，根据坐标数据计算违法用地面积，并无不当。第三，市自然资源局还提供了询问笔录、现场勘查笔录、违法用地位置及四至范围示意图、现场照片、2016年影像图、2010-2020年土地利用总体规划图、2016年土地利用现状图、徐标平违法占用土地位置示意图、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果2张[集用（2016）0500872、集用（1989）062816]等证据。根据徐标平的陈述，其新建住宅占地约80平方米，扣除徐标平既有宅基地〔集用（2016）0500872〕面积33.8平方米和陈某桂原有宅基地〔集用（1989）062816〕面积33.82平方米，徐标平超占土地面积约12.38平方米。这与原南海区国土局认定的违法用地12.4平方米基本吻合，可以印证《违法用地红线图》反映徐标平违法用地面积为12.4平方米的准确性。综上，一审判决关于被诉行政处罚认定徐标平非法占用土地面积12.4平方米证据不足的意见，与案件实际不符，本院予以指正。关于程序问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案中，原南海区国土局经调查取证后拟作出责令徐标平拆除新建住宅、退回非法占有的土地的行政处罚，根据上述规定原南海区国土局在作出行政处罚前应当向徐标平告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及享有陈述、申辩和申请听证的权利。2018年11月9日，原南海区国土局两名工作人员会同一名见证人将丹国土执（听告）字〔2018〕第001号《佛山市南海区国土城建和水务局国土资源行政处罚告知与听证告知书》张贴在丹灶镇西联二甲村六巷9号大门口的墙上，并拍照固定证据。原南海区国土局上述向徐标平送达行政处罚告知与听证告知书的行为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，其送达行为无效。故原南海区国土局在作出行政处罚前没有履行告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及享有陈述、申辩和申请听证的权利，其作出本案被诉之行政处罚决定的程序违法。市自然资源局关于其送达程序合法的上诉意见不能成立。一审法院关于原南海区国土局未向徐标平告知陈述、申辩以及申请听证的权利属程序违法的意见正确，本院予以确认。关于适用法律问题。徐标平超过原有宅基地范围建设新房，违法占用土地12.4平方米，原南海区国土局因此决定责令徐标平拆除新建住宅，该决定明显不当。理由如下：第一，徐标平既有和购买宅基地合计67.62平方米，在旧有宅基地上改建新房，属于合法用地范围。徐标平新建住宅占地约80平方米，其中12.4平方米未经审批，确属违法占用土地，应当承担相应的法律责任。但是，原南海区国土局以徐标平违法占地12.4平方米而决定责令拆除整栋新建住宅，即便该建筑物违法用地部分和合法用地部分不可分，拆除整栋房屋的决定也与徐标平违法占地行为的社会危害性程度不相称。市自然资源局上诉提出仅要求拆除违法占用土地上的建筑，但是，被诉行政处罚决定明确叙明“责令徐标平拆除位于佛山市南海区***********‘六巷9号’地段土地上新建的住宅”。通观被诉行政处罚决定书全文，无法得出该处罚决定仅要求拆除违法用地范围之上部分房屋的意思。市自然资源局的此项上诉意见理据不足，本院不予支持。第二，即便市自然资源局关于只要求徐标平拆除违法占用土地之上的建筑物的意见成立，但是，根据市自然资源局提供的《违法用地红线图》《徐标平违法占用土地位置示意图》，徐标平违法占地的范围为其新建住宅所占地块的东北部边缘约9.26米×0.60米的狭长区域和西南边缘中部约3.25米×2.07米的近长方形区域，结合现场照片，拆除两处违法占地之上的建筑物，将拆除徐标平新建房屋的东北面整面墙壁，并在该房屋西南面中间部位向里挖空投影面积约6.7平方米的建筑物。拆除部分房屋势必破坏房屋的整体结构，危及整栋建筑物的安全。第三，《违法用地红线图》显示，徐标平违法占用的12.4平方米土地系成片而密集的农村住宅之间的空地，且为农村集体建设用地。市自然资源局没有提供证据表明土地所有者和案涉房屋四邻住户对徐标平新建住宅占地行为提出异议，市自然资源局也曾表示徐标平可通过补办手续方式解决违法占地问题。而且，徐标平若想取得案涉房屋的完整物权，需到不动产登记部门完成产权登记，完成房地产权登记的前提之一就是完善用地手续，行政机关有足够多的手段促使徐标平完善用地手续。可见，消除徐标平违法占地行为所造成的社会危害，没有达到必须拆除其新建房屋的程度。第四，行政执法应当兼顾维护公共利益和保护公民合法权益，平衡好两者之间的关系。如果维护公共利益必须以减损行政相对人的利益为代价，应当将对公民的损害控制在最小的范围内，禁止过当。在我国，房屋是大多数百姓的核心资产，房屋之上寄托着普通百姓太多的追求和梦想，寄托着普通百姓的家族情怀和生活希望。拆除当事人建设的房屋，应当有足够充分的理由，并要照顾到当事人的合理关切。综上所述，原南海区国土局作出的丹国土执〔2018〕第001号国土资源行政处罚决定明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第（六）项的规定，应予撤销。南海区政府作出的南海府行复〔2019〕59号行政复议决定维持上述明显不当的行政处罚决定，亦应予以撤销。市自然资源局的上诉意见部分成立，部分不成立。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇一九年九月二十九日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋