山东省临清市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1581行初22号原告临清市汇鑫置业有限公司，住所地山东省聊城市临清市烟店镇政府驻地。法定代表人张洪雨，总经理。委托代理人鲍荣军，山东圆梦律师事务所律师。委托代理人孙莎莎，山东圆梦律师事务所律师。被告临清市烟店镇人民政府，住所地山东省临清市烟店镇牛张寨村。法定代表人刘天军，镇长。负责人贾颜生，副镇长。委托代理人陈立涛，山东琴岛（济南）律师事务所律师。委托代理人张永泽，山东琴岛（济南）律师事务所实习律师。被告临清市烟店镇刘烟店村村民委员会，住所地山东省临清市烟店镇刘烟店村。法定代表人刘书宝，主任。委托代理人王广民，山东众星为民律师事务所律师。委托代理人杨甲谭，临清烟店法律服务所法律工作者。第三人聊城市鑫宝房地产开发有限公司，住所地山东省聊城市聊位路163号。法定代表人杨玉保，经理。委托代理人李广华，山东圣义律师事务所律师。委托代理人王德生，山东圣义律师事务所律师。原告临清市汇鑫置业有限公司（以下简称汇鑫公司）诉被告临清市烟店镇人民政府（以下简称烟店镇政府）、临清市烟店镇刘烟店村村民委员会（以下简称刘烟店村委会）、第三人聊城市鑫宝房地产开发有限公司（以下简称鑫宝公司）合村并居行政协议一案，于2019年6月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。2019年8月2日公开开庭进行了审理。原告汇鑫公司法定代表人张洪雨及委托代理人鲍荣军、孙莎莎，被告烟店镇政府负责人贾颜生及委托代理人陈立涛、张永泽，被告刘烟店村委会委托代理人王广民、杨甲谭，第三人鑫宝公司委托代理人李广华、王德生到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。2013年6月13日，烟店镇政府与聊城汇景置业有限公司签订了《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》，由聊城汇景置业有限公司承建烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程，该意向书内容包括：工程概况、工程地点开竣工时间、安置房分配计划、工程投资、双方职责、工程质量与管理等。2014年3月18日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司、丙方烟店镇政府签订了《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》，三方就“汇景嘉苑”社区建设相关事宜达成合作协议。根据协议约定，由汇鑫公司承建“汇景嘉苑”社区。原告汇鑫公司向本院提出行政诉状诉称：2013年6月13日，原告借用聊城汇景置业有限公司资质与被告烟店镇政府就合村并居工程签订《投资合作意向书》，原告随即开展工作。2014年3月18日，原告与两被告据实补签了《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》，约定由原告建设汇景嘉苑小区，资金由原告自筹。被告负责占用土地范围内的安置补偿工作，原告自行销售安置房之外的商业门市及安置房计划外的住宅。原告投入大量资金履行合同，但被告却迟迟不能按期全部交付土地，也不允许原告销售，并滥用行政职权违法将该工程转给鑫宝公司，致使原告无法继续施工，造成巨额损失。现原告得知被告已经将原告承建的工程评估，价格为122387685.1元。被告为实现合村并居的行政目标，通过多次与原告协商才签订了涉案协议，且不违反法律规定，系合法有效的行政协议。被告无故单方解除协议，缺乏事实和法律依据，严重侵犯了原告的合法财产权益。现原告根据行政诉讼法第12条的规定提起诉讼，要求：判令原被告签订的《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》、《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》合法有效，被告行为违法，赔偿原告各项费用122387685.1元及利息（以122387685.1元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自被告违法之日起至实际支付之日止）；被告承担本案全部诉讼费用。原告汇鑫公司向本院提交如下证据（复印件）：1、《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》、《关于聊城汇景置业有限公司名称变更确认函》。2、《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》、《补充协议书》。3、山东省人民政府鲁政土字【2013】504号文件、临清市人民政府文件临政发【2013】72号、被告出具的《证明书》。4、票据复印件一宗，票据303张，153页，金额91223257.96元。5、临清市人民法院（2018）鲁1581民初1635号、（2018）鲁1581民初1713号、（2018）鲁1581民初2583号判决书各一份。6、《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作开发协议》。7、劳动保障监察责令改正指令书。被告烟店镇政府提交答辩状称，一、案涉《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》和《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》均非行政协议，本案不属于行政诉讼的受案范围。(一)临清汇景置业有限公司和答辩人签订的《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》(以下简称“合作意向书”)仅为就合村并居工程合作事宜表明基本态度、提出初步设想的协约性文书，不是正式的合作合同，不具有合同效力，对合同当事人不具有约束力，不具有可诉性。(二)涉案项目是农村新型社区建设项目，不涉及农村集体土地征收、征用。《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》(以下简称“合作协议书”)是循“村民自治原则”订立的平等主体之间的民事协议，主要内容为“汇景嘉苑”新型社区的建设相关事宜，包括具体的项目范围、合作方式、工期、安置房交付款期限、质量要求、原告和刘烟店村委会双方权利义务及违约责任等。合作协议书未约定答辩人的权利义务，也未体现任何答辩人作为行政机关应履行的法定职权内容，更未设定、变更或消灭行政法规定的权利义务条款。答辩人是合作协议的备案方，并非是作为行政机关行使行政职权的体现。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议是指为实现公共利益或行政管理目标，行政机关在其法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，主要表现形式为政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议。合作协议显然不符合上述规定，不属于行政协议，其性质应为平等主体之间订立的民事合同，因此本案不属于行政诉讼的受案范围。案涉《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》通过法定程序解除，答辩人与刘烟店村委会不存在任何违法解除协议的行为，原告要求答辩人赔偿损失的主张缺乏事实和法律依据。合作协议书签订后，原告存在未履行付款义务、资金链断裂致使建设项目停工、未按期支付农民工工资导致农民工多次上访等重大违约行为，其违约行为己经构成根本违约，最终导致协议目的无法实现。无奈之下，刘烟店村委会根据《中华人民共和国合同法》第九十四条和九十六条的规定，于2014年8月4日通过公证送达的方式向原告送达了解除协议的通知书。原告收到上述通知书以后，未提出异议，也未向人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。至此，协议书己经依法解除，刘烟店村委会和原告之间的委托建设合同法律关系转变为合同解除后的债权债务关系。合作协议的解除是刘烟店村委会依法行使合同解除权的结果，而非答辩人行使行政职权所致，因此原告要求答辩人赔偿损失没有事实和法律依据。三、原告的起诉已经超过了法定的诉讼时效。本案中，原告于2014年8月4日收到解除合作协议的通知，诉讼时效应自2014年8月5日起算，而原告提起诉讼的时间为2019年5月7日，这显然超过法律规定的诉讼时效。综上，本案不属于行政诉讼的受案范围，原告的主张缺乏事实和法律依据，且已经明显超过了法律规定的诉讼时效，请求法院在查清本案事实的基础上，依法驳回原告的起诉。被告烟店镇政府向本院提交如下证据（复印件）：1.山东省人民政府鲁政土字【2013】504号《山东省人民政府关于调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块的批复》、临政发【2013】72号《临清市人民政府关于同意临清市烟店镇汇景嘉苑规划设计的批复》、《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作协议书》。2.解除合作协议的《通知》。3.临清市人民法院（2015）临民一初字第1804号判决书、（2018）鲁1581民初2583号判决书、（2018）鲁1581民初1635号判决书。4.临清市信访局《信访事件交办通知单》。5.临清市人力资源和社会保障局因佟学中、丁国州涉嫌拖欠劳动者劳动报酬案件移送临清市公安局的相关材料。6.佟学中个人承诺书；汇鑫公司承诺书。被告刘烟店村委会提交答辩状称：一、答辩人实施合村并居项目建设并非行政行为，案涉纠纷也不属行政诉讼案件受理范围。“合村并居”系国家为加强土地综合整治推进城乡统筹发展的一项政策，烟店镇政府因执行该项目政策经省政府批准将刘烟店列入城乡建设用地增减挂钩项目，答辩人利用合村并居的国家政策取得了对相应地块进行开发建设的资格，案涉工程系答辩人利用国家的合村并居政策取得项目建设用地进行开发建设的，案涉项目的建设并非烟店镇政府或刘烟店村委会作出的行政行为，答辩人因无资金、也无开发建设房地产的资质与能力，故需委托开发商进行开发建设，在这种情况下，答辩人与原告签订了《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作协议书》，答辩人与原告之间实际系委托开发建设合同关系，该协议系双方作为平等的民事主体签订的民事合同，而并非行政协议。本案诉讼不符合《行政诉讼法》第十二条所列受案范围。另外，烟店镇人民政府在本案所涉事务中仅起协调、监督、指导、监管等作用，其行为并非履行行政管理职责，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(三)、(八)项规定，“行政指导行为”及“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、答辩人不是案涉争议事项的适格行政诉讼被告主体。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会系村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不属于国家的行政机关，案涉事务也非答辩人依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责，《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，答辩人根据国家合村并居的政策将本村的部分集体土地利用进行开发建设是基于对村集体土地所有权的管理，代表的是全体村民的意志，不同于代表国家意志的行政管理，答辩人在本案中行为不符合《最高人民法院关于适用く中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十四条规定的以村委会为行政诉讼被告的情形。三、原告与聊城汇景置业有限公司系二个独立的企业法人，原告于2013年11月8日才注册成立，而聊城汇景置业有限公司于2013年6月13日与烟店镇人民政府签订的《临清市汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》，该合作意向书与原告没有任何关系。四、原告与答辩人均不备具房地产开发的资质，双方签订的《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》是无效的。答辩人与原告解除合作协议，是因为原告在履行合同过程中存在重大违约行为，答辩人依据双方的合同约定及《合同法》第九十四条、九十六条的规定与其解除合同，合同的解除涉及的是原告与答辩人之间的民事权利与义务，而并不涉及任何行政行为。毫无疑问，双方之问的民事争议也应当按照民事法律、法规及民事诉讼程序予以解决。综上，原告所述与事实不符，请求法院查明案件事实，依法驳回原告的起诉。被告刘烟店村委会向本院提交了解除合同通知的公证书复印件。经审理查明，原告临清市汇鑫置业有限公司由聊城汇景置业有限公司变更而来,法定代表人现为张洪雨。2013年6月13日，烟店镇政府与聊城汇景置业有限公司签订了《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》，其上盖有烟店镇政府、聊城汇景置业有限公司印章、王培峰个人印章，汇鑫公司代表佟学中签字。该意向书内容为由聊城汇景置业有限公司承建烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程，具体包括：工程概况、工程地点开竣工时间、安置房分配计划、工程投资、双方职责、工程质量与管理等。2013年9月9日，烟店镇政府出具证明，证明临清市汇景嘉苑项目为该镇合村并居拆迁安置保障性用房。2013年11月18日，“聊城汇景置业有限公司”更名为“临清市汇鑫置业有限公司”。2014年3月18日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司、丙方烟店镇政府签订了《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》，其上盖有烟店镇政府、刘烟店村委会、汇鑫公司印章，甲方法定代表人刘书宝、乙方法定代表人佟学中签字。该协议书就“汇景嘉苑”社区建设相关事宜达成合作协议，根据协议约定，由汇鑫公司承建“汇景嘉苑”社区，内容包括：项目说明、项目范围、合作方式、项目工期、核算价格及计算标准、安置房交付款期限与方式、质量要求、甲方的权利义务、乙方的权利义务，违约责任、通知、合同的变更、合同的解释、补充与附件、合同的效力。2014年7月1日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司签订《补充协议书》，上有刘烟店村委会印章、汇鑫公司合同专用章、见证方烟店镇政府印章，甲方法人刘书宝、乙方法人佟学中签字。该补充协议是在《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》的基础上，经协商签订。2014年8月8日，被告刘烟店村委会通过公证送达的方式向原告送达了解除协议的通知书。2015年12月28日，甲方刘烟店村委会、乙方鑫宝公司、丙方烟店镇政府签订《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作开发协议》，其上盖有烟店镇政府、刘烟店村委会、鑫宝公司印章、鑫宝公司法定代表人杨玉保个人印章，刘烟店村委会主任刘书宝签字。该协议书内容为由鑫宝公司接手“汇景嘉苑”社区建设。鑫宝公司在汇鑫公司已建工程的基础上继续建设“汇景嘉苑”项目，目前已完工。原告汇鑫公司多次找烟店镇政府协商解决工程款一事，未能解决，向本院提起行政诉讼，要求确认原被告签订的《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》、《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》合法有效，被告的行为违法，赔偿原告各项费用122387685.1元及利息（以122387685.1元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自被告违法之日起至实际支付之日止）；被告承担本案全部诉讼费用。以上确认的案件事实，有原被告提供的证据业经本院审核庭审质证，在卷为凭。本院认为，根据原、被告、第三人的陈述答辩及举证，各方的争执焦点有三：一是涉案意向书及协议书是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围；二是被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除与汇鑫公司签订的协议书，而未与原告汇鑫公司已建工程进行结算是否违法；三是原告向本院提起本案诉讼是否超过诉讼时效。一是涉案意向书及协议书是否属于行政协议`，是否属于行政诉讼受案范围。原最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。据此，认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。本案中，烟店镇政府与聊城汇景置业有限公司（现为汇鑫公司）签订的《临清汇景置业有限公司对于烟店镇拳厂、刘烟店、杨烟店、庞烟店合村并居工程投资合作意向书》属于政府招商引资行为，属于行政协议；《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》、《补充协议书》是政府为实现合村并居目的与汇鑫公司签订的协议，亦属于行政协议范畴，都非民事合同，本案属于行政诉讼的受案范围。二是被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除与汇鑫公司签订的协议书，而未与原告汇鑫公司已建工程进行结算是否违法。2014年3月18日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司、丙方烟店镇政府签订了《烟店镇刘烟店合村并居工程合作协议书》。2014年7月1日，甲方刘烟店村委会、乙方汇鑫公司签订《补充协议书》。在上述合同履行过程中，2014年8月8日，刘烟店村委会通过公证送达的方式向汇鑫公司送达了解除协议的通知书。2015年12月28日，甲方刘烟店村委会、乙方鑫宝公司、丙方烟店镇政府三方签订了《烟店镇刘烟店村合村并居工程合作开发协议》。行政诉讼法第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，原告汇鑫公司与刘烟店村委会、烟店镇政府在协议签订后，按照协议约定，进行了村居拆迁补偿、并居工程的建设，投入了一定的资金。烟店镇政府主导的合村并居工程，应当说是一项惠民工程。在汇鑫公司出现经营困难，合村并居工程出现停顿时，积极行使优益权解除了与原告汇鑫公司签订的协议，维护了广大群众的利益。原告汇鑫公司请求确认被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除双方之间的协议违法，于法无据，本院不以支持。原告汇鑫公司请求确认被告烟店镇政府、刘烟店村委会解除双方之间的协议违法，并坚持要求两被告进行赔偿。本院认为，原告汇鑫公司的诉讼请求其实质请求是前期投入和已建工程的结算问题，应当是履行职责之诉。在刘烟店村委会解除了与原告汇鑫公司的协议后，对于汇鑫公司进行的前期投入、村居拆迁、和工程已建工程一直未进行工程结算。本院认为，被告烟店镇政府、刘烟店村委会已将涉案工程项目交由第三人鑫宝公司进行建设情况下，长时间未与汇鑫公司结算的行为，与建设法治政府的目的相悖，损害了当事人对政府的信赖利益。客观上，因原告汇鑫公司与被告鑫宝公司无合同关系，无法进行结算。原告要求被告烟店镇政府、刘烟店村委会履行与原告汇鑫公司就已完工程和前期投入的结算义务，于法有据，本院予以支持。三是原告向本院提起本案诉讼是否超过诉讼时效。诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条的规定，“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。本案中，被告提出的诉讼主张其实质是起诉期限问题，同上所述，本案原告汇鑫公司主张的履行职责之诉，至本案判决被告未履行与原告的结算义务，原告汇鑫公司用诉讼的方式主张结算请求，没有超过起诉期限。即使按被告提出的诉讼时效分析，原告汇鑫公司一直通过被告烟店镇政府主张权利，亦没有超过民事法律规范规定的诉讼时效。被告应本着充分保护外来投资者合法权益、建设法治政府的精神，妥善处理相关纠纷，化解予盾。中华人民共和国行政诉讼法综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：中华人民共和国行政诉讼法被告临清市烟店镇人民政府、临清市烟店镇刘烟店村村民委员会履行法定职责，于本判决生效后二个月内完成与原告临清市汇鑫置业有限公司的合村并居工程已建工程的结算事项。案件受理费50元，由被告临清市烟店镇人民政府、临清市烟店镇刘烟店村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 军审 判 员  冀翔飞人民陪审员  刘 杰二〇一九年十月二十四日法官助理邓青书记员郭婷婷