安徽省肥西县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0123行初106号 原告：马文红,女，1975年9月24日生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 委托诉讼代理人：马文朋，男，1970年12月30日生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，系原告哥哥。 被告：肥西县官亭镇人民政府，住所地安徽省肥西县官亭镇312国道边馨芝秀电子产业园，统一社会信用代码11340123003008809M。 法定代表人：王书国，镇长。 委托诉讼代理人：高从武，安徽徽都律师事务所律师。 委托诉讼代理人：汪佳艺，安徽徽都律师事务所律师。 原告马文红不服被告肥西县官亭镇人民政府（以下简称官亭镇政府）作出的不符合征迁安置答复违法，于2019年8月30日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭审理了本案。原告马文红的委托诉讼代理人马文朋，被告官亭镇政府的行政机关负责人孙翔飞及委托诉讼代理人高从武、汪佳艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马文红诉称，其生长在农村，父母一直务农。原告在1997年10月份，从官亭镇兴塘村迁出，迁出前一直与父母亲居住，父母有独立的自建住房，原告有承包土地，与土地承包合同的户主是父女关系。1997年10月份，原告缴纳了8000元左右的城市综合补偿费，取得了合肥市公安局签发的准予迁入证明，把户口迁入了合肥市。因当时原告在合肥没有亲戚是城市户口可以挂靠，只好挂在一个打工的同事家，与挂户的户主以表兄妹相称。也由于某些原因，当时的合肥市内的捐资农转非准迁原因写的都是投亲。因时间久远，保管不善，可以用来证明捐资的缴款收据丢失。（证据3,4,5,6，7）。 根据肥西县人民政府肥政秘【2018】75号文件中的安置人口界定条件及安置的第一条第六款，原属于集体经济组织成员，后因捐资农转非可以认定为安置人口。原告完全符合安置人口要求，但是可以用来证明捐资的缴费收据丢失，肥西县官亭镇人民政府以准予迁入证明写的是表兄妹投亲的理由，作出了原告不符合《实施方案》中的征迁安置人口条件的行政行为。 一、关于可以用来证明捐资缴款收据丟失捐资收据的问题：1.原告丢失了缴款收据，没有直接证据的缴款收据证明缴款，表明为捐资农转非，但有间接证据同样可以表明是捐资农转非。当时负责的合肥市财政局、公安局、国土局、人力资源社会保障局等部门经过协商，在2010年6月12日，对农转非缴款票据遗失问题,作出了《关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询问题的说明》。（以下简称说明）原告已经依据此说明中的要求，准备好全部材料。换言之，这些材料，可以间接认定原告为捐资农转非。（证据2）2.《关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询问题的说明》的权威性，除了当时他们受合肥市人民政府委托组织实施的以外，更主要是依据上位法优于下位法。（最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知法【2004】96号具体确定了行政审理中，经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉的具体行政行为的合法性。） 二、表兄妹投亲的准予迁入证明和户口迁移证，作为认定原告迁移户口的原因，此证据必须排除。1.因为表兄妹投亲违反了当年的《公安部关于处理户口迁移的规定》，属于违法行为，此证据证明此事项，不具备证据的合法性特点，不能反映事情的真实性，所以不可作为定案依据。准予迁入证明和户口迁移证，用来证明原告迁移户口的原因为（表兄妹)投亲，此证据必须排除。据当年的《公安部关于处理户口迁移的规定》：只有三类人当时符合投亲农转非的规定，即夫妻关系、父母投子女、子女投父母。根据最高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第55条第三款：法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性:（三）是否有影响证据效力的其他违法情形；第57条第9款的规定：下列证据材料不可以作为定案的依据：不具备合法性和真实性的其他证据材料〉。2.若被告坚持认定原告为表兄妹投亲农转非，请被告拿出当时的表兄妹投亲有关规章或者有关部门依职权制作的规范性文件。当时原告凭什么样的法律、文件，可以办理当时的合肥市表兄妹投亲农转非？若被告拿不出来这些法律和规定的证据，被告就必须无条件承认原告符合捐资农转非的条件。(a.根据行政诉讼法的第34条：被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。b.最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》之69条:原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当理由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。）3.依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》之63条的判定，原告的表兄妹投亲一说也不可以采信。《公安部关于处理户口迁移的规定》不但是公文，是上位法，也是原始证据，其可信度肯定优于准予迁入证明，优于肥西县人民政府印发的文件，优于传来证据；且有几个种类不同的证据可以证明原告是捐资农转非，被告却只有一种孤立的证据证明是投亲。（63条第九款：数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据）。 肥西县人民政府的肥政秘【2018】75号文件的实施方案中的第三大项安置人口界定及安置第（一）条第6款的规定，其条条款制定的依据是什么？根据《规章制定程序条例》第三条的规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人及其他组织权利或者增加其义务的规范。请求法院依据上述法律条款对第三大项安置人口界定及安置第(一）条第6款的合法性进行审查。至于75号文件印发的实施方案的制定程序是否违法，是否违反《中华人民共和国土地管理法》及其他有关法律，暂且不论。 综上所述，为了维护原告的合法权益，为了切实维护人民群众的利益，请法院：判决被告2019年07月01日作出的原告不符合征迁安置人口条件的行政行为违法；请求判决撤销被告2019年07月01日针对原告作出的行政行为并重新作出行政行为；请求一并审查肥政秘【2018】75号文件第三大项安置人口界定条件及安置第（一）条第6款的合法性；请求一并解决原告得到集中建房安置以及安置期间享有的有关待遇；诉讼费用由被告承担。 原告马文红向本院提供了以下证据：证据一、肥西县人民政府文件肥政秘【2018】75号，证明：文件安置人口界定及安置第一条第6款，明确了捐资农转非可以认定为安置人口，需要准备的材料；证据二、关于对我市城市综合补偿费票据存根联查询的问题说明、准予迁入证明、户口迁移证、证明（焦婆社区6.20）、证明（焦婆社区8.30）、土地承包合同书069705。证明：原告捐资票据丢失了，按照说明要求准备的材料，可以间接证明原告符合捐资农转非的条件；证据三、证明（濉溪东路和胜利路街道）、户口本复印件（马文红）、户口本复印件（王希雅），证明：按照75号文第一条第6款捐资农转非建房安置的要求，准备的材料。 被告官亭镇政府辩称，一、答辩人并非本案的适格主体。被答辩人所属争议征迁安置项目为官亭镇焦婆社区征迁项目，该项目征迁安置实施方案经2018年肥西县人民政府经过公告等合法手续确定实施，并于2018年5月23日正式发布《肥西县人民政府关于印发官亭镇焦婆社区整体推进项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》(肥政秘(2018)75号)(以下简称“征迁实施方案”)答辩人作为焦婆社区征迁项目的实施单位，仅仅负责该项目的征迁具体工作，并非作出该征迁决定的具体行政机关，作出该征迁决定的是肥西县人民政府，答辩人仅是依据上级人民政府的委托从事具体的征迁工作。无论是依据《土地管理法》还是《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》亦或是其他相关法律法规，土地征迁部门均是县级以上人民政府，且本案中被答辩人也明确告知了征迁实施方案的发布部门为肥西县人民政府。故，本案中，如被答辩人对于其能否获得安置存有异议，应当诉请作出具体行政行为的机关为被告，而非答辩人。 二、答辩人作出的《关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复》属于初步审核意见，其未侵犯被答辩人合法权益，其行为并不违法。本案中，答辩人作为征迁具体实施部门，在收到答辩人的书面申请(要求对其是否符合征迁安置人口的审核答复)后，已经于2019年7月1日书面向被答辩人做出了回复，明确告知被答辩人因其提交的益民派出所提供的准予迁入证明中准迁原因为“投亲”，不能证明被答辩人属于捐资农转非人口，即不能达到征迁实施方案中的第一条第6款规定的安置人口条件的证明目的。同时，答辩人也明确告知了被答辩人可以提交其他证据用以补充证明其属于捐资农转非人口，以便答辩人依法审核认定。故，答辩人作出的答复是依据上级政府合法有效的行政文件作出的具体审核意见，被答辩人是否属于《征迁实施方案》界定的安置人口，答辩人仅仅依据被答辩人提供的材料，进行初步审核，材料符合条件且齐全，由答辩人统一送至征迁部门肥西县人民政府进行最终认定，因此，答辩人的行为并未侵犯被答辩人的合法权益，也不违法，其诉请不能成立。 被告官亭镇政府向本院提交以下证据：证据一、关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复，证明目的:被告已履行依法审核的职责，原告诉称被告行政不作为不能成立；证据二、肥西县人民政府肥政秘【2018】75号、准予迁入证明，证明目的:被告已依据肥政秘【2018】75号文件及原告的提供的申请材料进行依法审核，被告作出马文红不符合征迁安置人口的审核合法。 经庭审质证，对原告马文红所举证据，被告官亭镇政府的质证意见为：对证据一、二、三的真实性没有异议；对被告官亭镇政府所举证据，原告马文红均不认可。 通过各方当事人相互举证、质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据真实性予以确认。对被告官亭镇政府提交的证据符证据特性，予以确认。 综合上述确认的证据及各方当事人的陈述，本院认定事实如下： 原告马文红系原肥西县官亭镇兴塘村（现肥西县官亭镇焦婆社区）村民，其父亲马祥龙，1997年10月23日，原告马文红户口迁移至合肥市牌楼派出所，户口迁移证和准予迁入证明注明迁移原因为投亲。2018年5月23日肥西县人民政府发布《肥西县人民政府关于印发官亭镇焦婆社区整体推进项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》（肥政秘（2018）7号），对肥西县官亭镇焦婆社区项目规划征迁范围内进行征迁，该文件由官亭镇政府负责解释。安置人口界定及安置第一项第六款注明:原属本集体经济组织成员，后因捐资农转非、2‰农转非、征地招工农转非、持有协议未就业的大中专毕业生四类人口，本人户口迁出本集体经济组织前拥有权属明晰且一直生活居住的房屋，由本人申请，单位出具证明，经审查认证后，可认定为有效安置人口。已婚（领取结婚证）的，按夫妇两人予以认定。上述文件出台后，原告马文红向被告官亭镇政府提供申报材料，主张其符合捐资农转非条件应予安置，2019年7月1日，被告官亭镇政府作出关于《关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复》，认为根据原告提供的材料，由于准予迁入证明中准迁原因为投亲，不能证明原告属于捐资农转非，不符合《征迁方案》中征迁安置人口条件。希望你能够提供相关捐资农转非证明材料，我单位将依据你所提供的材料，依法审核认定。原告马文红对此答复不服，向本院提起本诉。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为： 一、被告的主体是否适格，被告主张涉案土地征收决定由肥西县人民政府发布，集体土地征迁部门为肥西县人民政府，其仅为实施单位，原告的起诉不符合法律规定。本案中原告的第三项诉求请求：解决原告得到集中建房安置以及安置期间享有的有关待遇。因诉争土地征收单位为肥西县人民政府，故原告的此项诉求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，应予驳回。关于原告的第一项诉请：要求确认被告作出的答复违法并予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”原告向被告申报安置，而被告答复其不符合条件，被告虽主张此答复为初审意见，还应统一移送征迁部门肥西县政府进行认定，未侵犯原告的合法权益。但本案中被告的此种审核结果导致此材料将不会被移送肥西县人民政府进行继续审核认定，此行政行为对原告的权利造成影响，应属于行政诉讼的范围，故本案中针对原告的第一项诉请，原被告主体适格，原告的此项诉请符合行政案件受理条件。 二、《关于马文红是否符合征迁安置人口的审核答复》是否合法，被告依据原告提供的肥西县公安局户口迁移证和合肥市公安局准予迁入证明上注明的原因为投亲，不符合《征迁实施方案》的安置人口条件，要求原告补充材料，再进行认定的答复，此行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，也尽到了作为一级政府应尽的义务。原告虽主张其当初迁移户口，属于捐资农转非，投亲只是当事环境下公安填写的，且表兄妹投亲也不符合投亲的法律规定，同时提供了多组证据予以佐证，但这些证据材料均不能直接证明其主张，原告的此项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，对规范性文件的附带审查，必须在审查行政行为合法性过程中进行，即公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件提出审查请求，人民法院亦不能单独就规范性文件的合法性直接进行审查。本案中，原告要求法院判令被告答复行为违法没有法律依据，依法应驳回其诉讼请求。故原告一并提起附带规范性文件审查应一并予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告马文红的诉讼请求。 本案收取案件受理费50元，由原告马文红负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  商志强 人民陪审员  倪世全 人民陪审员  周 群 二〇一九年十月三十日 书 记 员  惠梅林