海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行初126号原告马娟玲，女，1985年3月14日出生，壮族，住三亚市。委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。委托代理人王娟娟，北京京平律师事务所律师。被告三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠区龙海路政府新办公大楼。法定代表人孙耿，该区区长。委托代理人占羿，该区政府工作人员。委托代理人陈帅，海南琼亚律师事务所律师。原告马娟玲诉被告三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）强制清除青苗及附属物一案，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年8月8日向被告海棠区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院受理的原告韩春英等4人分别诉被告海棠区政府强制清除青苗及附属物四案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将五案合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人朱月华、王娟娟，被告海棠区政府委托代理人占羿、陈帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2019年1月23日，三亚市海棠区政府因实施“海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目”（以下简称“山海高速项目”）三亚段的需要，对马娟玲承包的该项目范围内海南农垦神泉集团有限公司（以下简称神泉集团公司）南田农场黎场队3.48亩土地（以下简称案涉土地）上的青苗及附属物实施强制清除行为。原告马娟玲诉称：原告在三亚市海棠区国营南田农场拥有承包土地，主要用于芒果、槟榔种植。2018年原告承包地所在区域被纳入“山海高速项目”三亚段征收范围，并由海棠区政府发布与之有关的征地公告。但目前原告一直未就补偿安置与任何单位达成一致意见，未签订补偿安置协议。2019年1月23日上午，被告组织共计百余名人员相互“配合”动用挖掘机强行将案涉土地推平，导致原告承包地上种植的芒果树等青苗及其他农业设施被毁坏，给原告造成重大财产损失。原告认为，被告的强行清除行为没有任何事实、法律依据，且严重违法。为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律之规定，特向法院提起诉讼，请求：依法确认被告强推原告3.48亩承包地上的青苗、地上物及其他农业设施（即地上附属物）的行政行为违法；判令被告承担本案诉讼费。原告马娟玲向本院提交了以下证据：1.《征地拆迁丈量清点登记本》；2.“山海高速项目”用地线内地块图，证据1、2拟证明原告马娟玲为案涉土地经营权人，拥有承包经营权，对地上物拥有所有权；3.案涉土地被强推前照片，4.案涉土地被强推后照片，5.原告土地、青苗及其他地上物被强推时现场照片，6.案涉土地被强推视频及文字说明，7.《征地告知书》；8.原告与被告就案涉土地强推事宜沟通视频，证据3-8拟证明案涉土地被被告强推的事实。被告海棠区政府辩称：一、马娟玲不是本案适格原告，应依法驳回其起诉。海棠区政府的征地行为已经海南省人民政府（以下简称海南省政府）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）合法批准，海棠区政府对已被征收土地表面进行清理是合法征地的延续行为，而非违法行政强制行为。原土地使用权人神泉集团公司对海棠区政府的征地行为也并无异议。案涉土地被征收后，原告与神泉集团公司的租赁（或承包）关系已自行解除。原告作为非土地使用权人，无权要求确认海棠区政府的清表行为违法。二、海棠区政府的强制清除行为合法，应驳回原告的诉讼请求。首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。由此可见，按期办理补偿登记是原告等人的法定义务。本案中，海棠区政府已发布土地征收公告，并向原告书面送达《征地告知书》，要求其办理补偿登记手续，但原告一直不配合办理补偿登记手续。“山海高速项目”是海南省重点建设工程项目，原告的行为已经严重阻挠该重点项目的建设。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，故即使原告对补偿标准有异议，也不影响征地方案的实施，更不影响土地征收及后续清表行为的合法性。原告不能以征地补偿存在争议为由拒不交出土地，阻碍国家重点工程建设。最后，《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定，国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。鉴于原告的行为已经严重阻挠国家建设征收土地，海棠区政府为保障推进“山海高速项目”建设，对案涉土地进行清理并无不当。综上所述，海棠区政府对案涉土地的征收和清理，不但有合法的征地批准文件，而且符合程序，原告起诉要求确认清表行为违法，没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。被告海棠区政府向本院提交了以下证据：1.海南省政府办公厅琼府办函〔2018〕50号《关于印发海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地工作实施方案的通知》（以下简称50号通知）；2.三亚市政府办公室三府办〔2018〕76号《关于印发海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路三亚段项目用地征地搬迁补偿安置工作方案的通知》（以下简称76号通知）；3.神泉集团公司神泉企字[2018]53号《关于印发的通知》（以下简称53号通知）；4.海南省农垦投资控股集团有限公司（即海南省农垦总局，以下简称省农垦控股公司）琼垦企发〔2018〕229号《关于同意海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目收回海垦神泉集团有限公司1181.77亩国有划拨土地使用权的批复》（以下简称229号批复），证据1-4拟证明海南省政府及三亚市政府已作出“山海高速项目”征地拆迁补偿安置方案，海棠区政府的征地行为已经合法批准；被征收土地性质为国有划拨土地，原告为土地承租人，其无权要求确认行政行为违法；5.《征地拆迁丈量清点登记本》；6.《征地告知书》，证据5、6拟证明海棠区政府已对原告青苗进行清点丈量，并向原告发出《征地告知书》，告知原告及时办理补偿登记手续并清除地表作物，但原告却一直不予配合，原告的行为已严重影响“山海高速项目”的建设。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告马娟玲证据的质证意见被告海棠区政府对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，认为原告不是土地的承包经营权人，其享有的是租赁权；对证据3-8的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为被告对案涉土地进行了清除是事实，但并未实施强推行为。（2对被告海棠区政府证据的质证意见原告对被告证据1-4的真实性、关联性、合法性及证明内容均有异议，认为被告并未提供证据原件予以核对，也未提供由法定机关盖章的、与原件核对无误的公章予以佐证，因此不符合证据形式的法定要求，证据1中没有海南省政府办公厅的盖章；被告所提供的证据1-4只是工作实施方案通知以及补偿安置工作方案的通知，并不是法定的征地批准文件，或者收回土地使用权的文件，因此不能证明案涉土地已经经过合法征收审批；对证据5的真实性无异议，对合法性、证明内容有异议，认为该丈量清点表并未经过原告本人签字确认，也并非强制清表的法定依据，且登载案涉土地面积3.48亩与原告实际土地面积不符；对证据6的真实性无异议，对合法性及证明内容有异议，不是强制清表的法定依据。本院对上述证据认证如下：原告证据来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。被告证据来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明其对案涉土地上原告青苗及附属物实施的强制清除行为依据充分、程序合法。经审理查明：2018年2月23日，海南省政府办公厅发布50号通知，要求三亚市、五指山市、保亭黎族苗族自治县人民政府及省规划委、省农垦控股公司等有关单位认真贯彻落实海南省政府同意的《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地工作实施方案》（以下简称50号征地工作方案）。该工作方案载明：“山海高速项目”新建公路全长55.865公里，征地面积共计6067.99亩，其中三亚市境内主线长度12.505公里，征地面积1397.465亩；该项目的征地拆迁工作按照“谁主管，谁负责”的原则，三亚市政府负责完成组织、监督辖区范围内征地拆迁工作的实施；三亚市政府根据省政府印发的项目征地工作方案的要求和征地包干合同，结合当地实际制定本地区征地补偿标准方案及征地工作方案，并负责组织实施。此外，50号通知还将《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地费用包干方案》（以下简称《征地包干方案》）和《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目征收征用土地费用包干标准》（以下简称《征地包干标准》）作为50号征地工作方案的附件1、2一并予以下发。其中，《征地包干方案》载明：按照“单价包干，内部调剂、专户存储、专款专用”的原则；征地各项包干费用包括土地补偿费和安置补助费、青苗及地上附着物补偿费（不含房屋，含特殊附着物补偿费）、房屋搬迁补偿费、宅基地差价补偿费等费用，临时用地青苗及地上附着物补偿费，参照永久用地青苗及地上附着物补偿费进行补偿。2018年4月4日，三亚市政府作出76号通知，要求海棠区政府及市各有关单位认真贯彻落实《海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路三亚段项目用地征地搬迁补偿安置工作方案》（以下简称76号补偿安置方案）。该补偿安置方案载明：“山海高速项目”三亚段全长12.505公里，用地面积约1397.465亩；按照属地管理原则，海棠区政府负责对各征地管辖范围内的土地、房屋及其附属物、青苗等进行丈量、清点、登记、造表、统计、签订房屋拆迁补偿安置协议书和发放征地拆迁补偿费的工作并落实拆迁安置工作。2018年5月4日，省农垦控股公司对神泉集团公司作出229号批复，同意三亚市政府收回神泉集团公司位于三亚境内的1103亩国有划拨土地使用权；收回国有土地涉及青苗及地上附着物的补偿，由政府按照《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府〔2014〕36号）的规定直接补偿给相关权利人。2018年7月29日，神泉集团公司发出53号通知，要求集团总部、各分公司、直属单位认真贯彻执行《五指山至保亭至海棠湾高速公路项目用地收回国有土地安置工作方案》（以下简称53号安置方案），该方案规定：海棠区政府与神泉集团公司签订《收回国有土地协议书》后，将土地补偿款（含安置补助费）按三亚市征地标准拨付集团账户，集团再对收回国有土地的职工居民进行相应补偿及妥善安置；海棠区政府与神泉集团公司核查确认后与涉及收回国有土地的职工居民签订《青苗补偿费包干协议书》后，将青苗及地上附着物包干费拨付给职工居民；符合集团公司承包农用地相关规定，获得承包土地经营的职工居民涉及本次省重点项目收回国有土地可以享受收回国有土地安置补助费5万元/亩。2018年11月1日，海棠区政府作出《征地告知书》，告知各相关农户拟征收三亚市海棠区神泉集团公司地段，该告知书第三条拟定补偿标准为：土地补偿标准，参照三府〔2013〕43号文件执行，符合集团公司（农场）承包农用地相关规定，获得承包土地经营的职工居民涉及本次省重点项目收回国有土地可以享受收回国有土地安置补助费5万元/亩；青苗及地上附着物补偿标准，参照三府〔2011〕2018号文件执行，青苗包干按5万元/亩，地上附着物以实际清点数给予赔偿，直接拨付给产权人。另查明，马娟玲系神泉集团公司南田农场的职工，在该农场黎场队有承包土地，其中3.48亩土地位于“山海高速项目”三亚段征收范围内。2018年5月20日，海棠区政府对马娟玲承包经营的神泉集团公司南田农场黎场队土地及青苗附属物情况进行了清点登记，并制作《征地拆迁丈量清点登记本》。该登记本上记载马娟玲青苗包干亩数为3.48亩，此外还对水泥柱铁丝篱笆附属物进行了登记。2019年1月23日，海棠区政府在未对马娟玲承包土地上的青苗及附属物进行补偿的情况下，对该3.48亩土地实施了强制清除行为。马娟玲不服海棠区政府该强制清表行为，遂提起本案诉讼。本院认为，本案的主要争议焦点有：一、马娟玲是否有权提起本案诉讼，是否是适格原告。二、被告海棠区政府强制清除马娟玲承包地上青苗及附属物的行政行为依据是否充分，程序是否合法。一、关于马娟玲是否有权提起本案诉讼，是否是适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，海棠区政府主张“山海高速项目”三亚段征收范围内3.48亩案涉土地使用权人系神泉集团公司，并非马娟玲，马娟玲无权对海棠区政府的清表行为提起诉讼，不是本案适格原告。经查，马娟玲已提交证据证明其拥有神泉集团公司南田农场黎场队3.48亩案涉土地承包经营权，海棠区政府对马娟玲承包案涉土地的事实也予以确认，并对马娟玲该承包地上的青苗及附属物进行了清点登记、制作《征地拆迁丈量清点登记本》。由此可见，马娟玲与本案被诉强制拆除行为具有利害关系，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。海棠区政府前述主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。庭审中，马娟玲称《征地拆迁丈量清点登记本》登载案涉土地面积3.48亩与其实际土地面积不符，但未提供证据证实，且其诉求中主张也是3.48亩承包地，故本院不予采信。二、关于被告海棠区政府强制清除马娟玲承包地上青苗及附属物的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。依照《中华人民共和国物权法》第四条及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；因公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，海南省政府已同意50号征地工作方案的实施，马娟玲承包的3.48亩案涉土地位于该方案所涉“山海高速项目”三亚段征收范围内，方案规定了“谁主管，谁负责”。依照三亚市政府76号补偿安置方案的规定，“山海高速项目”三亚段按照属地管理原则，由海棠区政府负责对该征地范围内青苗、附属物等进行丈量、清点、登记、造表及发放拆迁补偿费，落实拆迁安置工作。如前所述，海棠区政府对马娟玲在上述承包土地上的青苗及附属物进行了清点登记，故马娟玲应为案涉土地合法使用权人及青苗和附属物的所有权人。海棠区政府因“山海高速项目”三亚段征收案涉土地的，应对马娟玲进行补偿。现海棠区政府就案涉土地上青苗及附属物的补偿既未与马娟玲达成征收补偿协议、也未作出征收补偿决定，其强行清除马娟玲青苗及附属物的行为，违反了上述规定及“先补偿、后拆迁”的征收补偿原则，依据不足，程序违法。综上所述，被告海棠区政府强制清除原告马娟玲案涉承包地上青苗及附属物的行政行为程序违法，且没有合法依据。鉴于该征收拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告三亚市海棠区人民政府强制清除原告马娟玲位于海南农垦神泉集团有限公司南田农场黎场队3.48亩承包地上青苗及附属物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告三亚市海棠区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 梁 泽审 判 员 杨冲冲人民陪审员 黄景清 二〇一九年十月二十九日书 记 员 李 浩附：本判决适用的相关法律及规章依据中华人民共和国物权法第四条国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。中华人民共和国土地管理法第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。