长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）湘8601行初366号 原告长沙县茶塘新型建材厂，住所地长沙县长龙街道茶塘村糯塘组。 法定代表人陈利兴，该厂负责人。 委托代理人刘研，湖南联合创业律师事务所律师。 委托代理人喻鑫，湖南联合创业律师事务所律师。 被告长沙县行政执法局，住所地长沙县星沙街道望仙路1号。 法定代表人舒曲，该局局长。 委托代理人谌婷，该局法制科工作人员。 委托代理人熊伟权，湖南明城明律师事务所律师。 被告长沙市生态环境局，住所地长沙市岳麓区岳华路279号南栋9楼。 法定代表人潘胜强，该局局长。 委托代理人张艺钟，该局政策法规处处长。 委托代理人陈曦婕，湖南湘晟律师事务所律师。 原告长沙县茶塘新型建材厂（以下简称茶塘建材厂）不服被告长沙县行政执法局、长沙市生态环境局的行政处罚及行政复议一案，于2019年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于同年10月11日公开开庭审理了本案。原告茶塘建材厂的委托代理人刘研、喻鑫，被告长沙县行政执法局的委托代理人谌婷、熊伟权，长沙市生态环境局的委托代理人张艺钟、陈曦婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长沙县行政执法局于2019年4月2日作出长县执环罚字（2018）第748号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），以原告位于人口集中区，该厂工人于2018年10月17日在厂区料棚内焚烧处理机械维护和清理车间产生的垃圾，焚烧的物品主要为木头、塑料、橡胶、油抹布等，产生有毒有害烟尘和恶臭气体，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十二条第一款规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条第二款规定，决定责令该厂改正违法行为并作出罚款人民币五万元的行政处罚。原告不服，向被告长沙市生态环境局提起行政复议申请，被告长沙市生态环境局于同年7月31日作出长环法﹝2019﹞25号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），以长沙县行政执法局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当为由，维持了上述《行政处罚决定书》。 原告茶塘建材厂诉称，1.工厂起火并非原告自身原因造成。一是起火时段并非原告工厂上班时间，没有焚烧作业的可能；二是此次起火为意外事件，患有间歇性××的冯某乱扔烟头与工厂失火有必然的因果关系；2.工厂燃烧材料纯属不到20公斤的废木柴，并非燃烧塑料、橡胶、油抹布等物品，厂内值班负责人发现后当即泼水灭火，未对环境造成恶劣影响。3.燃烧地点为原告工厂的粉料车间，该粉料车间周围都是取土区，没有住宅，并非人口集中区。4.原告未放弃陈述申辩权、听证权，但被告长沙县行政执法局对原告的诉求不予回应，直接认定原告放弃陈述和申辩，并立即作出涉案《行政处罚决定书》，剥夺了原告的陈述和申辩权。故诉至法院，请求：1.判令撤销被告长沙县行政执法局作出的《行政处罚决定书》；2.判令撤销被告长沙市生态环境局作出的《行政复议决定书》；3.由两被告承担案件受理费。 原告向本院提交了以下证据： 证据1.长沙县长隆街道茶塘村村委会《情况说明》、长沙县长龙街道办事处茶塘村班塘村民组《证明》、证人罗某《证明》。拟证明原告工厂起火并非自身原因造成，系患有间接性××的冯某抽烟点燃木柴所致，为意外事件。 证据2.《2018年红砖生产承包合同》、《电力记录》。拟证明原告工厂实际动工时间为晚上11点至早晨7点，原告工厂起火时间为下午3点，无生产作业的可能。 证据3.原告工厂旁居住的四户的身份证及出具的《证明》、长沙县长龙街道茶塘村民居委会《报告》。拟证明被告关于“人口集中区”认定错误。 证据4.《行政处罚决定书》。拟证明被告剥夺了行政相对人陈述、申辩的权利。 证据5.《行政复议决定书》。 证据6.街道出具的《情况说明》。拟证明诉状中的事实。 证据7.现场目击者《证明》。拟证明行政处罚机关均没有进行调查和证明。 被告长沙县行政执法局辩称，1.作出《行政处罚决定书》的基本事实：2018年10月17日，被告两名执法人员巡查至长沙县长龙街道茶塘村糯塘组时，发现原告厂内有浓烟冒出，气味刺鼻。经查，原告员工为了处理机械维护和清理车间产生的废弃木头、塑料、橡胶和油毡等，在厂内料棚区进行就地焚烧，产生了有毒有害烟尘和恶臭气体。被告立即通知茶塘村民委员会环保专干陈阳赶赴现场并组织人员灭火。次日，茶塘村民委员会出具证明，证明陈阳在执法现场且焚烧位置属于人口集中区。同年10月23日，被告立案调查。同年10月25日，陈阳接受询问调查并确认焚烧地点、焚烧物质和焚烧位置。因原告不提供公司资质且不配合接受询问调查，被告决定延长办案期限30日，并于同年12月17日向原告送达。2019年1月14日，被告作出并向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其有权提出陈述、申辩和听证，原告当日提出听证申请。同年3月21日，被告依法举行了听证，原告在听证时出示了一份加盖茶塘村委印章、落款日期为2019年1月27日的《情况说明》，证明焚烧原因系茶塘村一疑似××患者点火，焚烧物品为备用柴火和制砖原料中的废煤渣。为查清事实，被告于同年3月25日向茶塘村村委书记陈德宏询问调查，得知村委能确认的焚烧地点为原告厂内，焚烧物品有柴火、轮胎等废弃物，其不能证明焚烧系本村××患者点火所致。同年4月2日，被告作出并向原告送达《行政处罚决定书》。2.被告认为起火原因系原告员工焚烧垃圾，非原告主张的“茶塘村××患者所为”。因为2018年10月17日19时，原告负责人李冬阳在笔录中承认起火系原告员工在厂区内焚烧垃圾的这一事实，其他材料关于“××患者点火”的内容，均系推测。3.被告认为焚烧的有木头、塑料、橡胶、油毡等产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物品，非原告主张的“只有废木柴”。被告执法人员于2018年10月17日拍摄的现场照片和视频均已显示焚烧物质除了废木柴，还有塑料、橡胶和油毡等，且原告负责人已在笔录中确认焚烧物品系车间内清理出来的杂物，有“木头、塑料、油毡等”。4.焚烧地点在人口集中区。因原告厂区地块属性为城镇地区，且原告厂区及周边均有居民居住，该城镇居民区应认定为人口集中区。根据湖南省人民政府办公厅2017年6月20日下发的《关于长沙县等县区土地利用总体规划的复函》（湘政办函［2017］58号），长龙街道包括茶塘村在内的所有行政村均已成为长沙县中心城区，且湖南省人口管理信息系统中该地区属性为城镇地区。现场勘查、原告负责人李冬阳和茶塘村环保专干陈阳等人的询问笔录均显示，原告厂区有人居住，厂区四周有居民居住。且参照《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（三）项“城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域”的规定，原告的焚烧地点在城镇居民区，应据此依法认定为“人口集中区”。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告长沙县行政执法局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：2018年10月17日《现场检查（勘察）笔录》、《现场勘验笔录》、《现场照片》及视频、《当事人送达地址确认书》、《调查询问通知书》和《权利义务告知书》、《立案审批表》、2018年10月17日对李冬阳的《询问笔录》、2018年10月18日茶塘村民委员会《证明》、2018年10月25日对陈阳的《询问笔录》、2018年12月14日对李冬阳的《询问笔录》、2019年3月25日对陈德宏的《询问笔录》及视频、2018年12月17日《延长办案期限告知书》、2019年3月21日《听证笔录》。拟证明1.被告作出行政处罚的事实、依据；2.被告举行听证，保证了原告的听证权。 第二组证据：原告的《企业信用信息公示报告》、授权委托书和证明、法定代表人身份证明书及被委托人身份证复印件。拟证明1.原告具备法人资格；2.原告的被委托人李冬阳具备合法的授权。 第三组证据：《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证、《行政处罚听证通知书》及送达回证、《行政处罚决定书》及送达回证。拟证明被告依据法律规定告知原告进行陈述、申辩和听证的权利。 法律依据：1.《中华人民共和国大气污染防治法》第八十二条、第一百一十九条；2.《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条；3.湖南省人民政府办公厅2017年6月20日下发的《关于长沙县等县区土地利用总体规划的复函》（湘政办函[2017]58号）。 被告长沙市生态环境局辩称，其作出《行政复议决定书》的程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，作出维持决定符合规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告长沙市生态环境局向本院提交了以下证据： 证据1.原告提交的行政复议申请书和证据；证据2.长沙市环境保护局公文处理单。拟证明2019年5月31日被告长沙市生态环境局收到原告提交的行政复议申请书。6月3日，被告长沙市生态环境局将材料转交给政策法规处处理，并于当日受理了原告的复议申请。 证据3.《行政复议答复通知书》及送达回证。拟证明2019年6月3日，被告长沙市生态环境局作出《行政复议答复通知书》，被告长沙县行政执法局于2019年6月5日签收。 证据4.《行政复议答复书》及证据目录、依据和其他相关材料。拟证明2019年6月13日，被告长沙县行政执法局作出《行政复议答复书》及证据目录。 证据5.《行政复议决定书》、邮寄单。拟证明2019年7月31日，被告长沙市生态环境局作出《行政复议决定书》，并于当日邮寄送达给原告。 经庭审质证，原告对被告长沙县行政执法局提交的第一组证据有异议，其中《现场检查（勘察）笔录》，不能证明李冬阳是现场负责人，也不是厂长，且火灭了后李冬阳才到现场，该笔录记载的不是实际情况。《现场勘验笔录》中，“人口集中区”并非画图决定，要结合现场照片等。该笔录没有被处罚人的现场意见，违反法律规定。《现场照片》及视频中，文字描述不属实，焚烧物品只有“木头”没有“橡胶、塑料、毛毡”等。视频中冒的是白烟，而非燃烧塑料等形成的黑烟。《调查询问通知书》和《权利义务告知书》中，联系人“王培树、刘熠”身份没有进行核实。《立案审批表》中，承办人未签字，调查内容均不属实，不存在产生了有害气体，也不是人口集中区。对李冬阳的《询问笔录》中，李冬阳本人未在现场，也不是厂里工作人员，笔录记载与他本人了解的内容不一致。对茶塘村民委员会《证明》有异议，结合被告提供的现场照片及视频，车间冒烟是白烟并不是黑烟，该书面证据与客观现场证据不符。对陈德宏的《询问笔录》有异议，陈德宏拒绝签名，也没有两位以上见证人签字。对《延长办案期限告知书》有异议，所记载的事实以及没有接受询问调查均不属实。对《听证笔录》有异议，李冬阳明确陈述其当时不在场，现场情况不清楚。对《听证报告》有异议，没有行政相对人签字。被告长沙县行政执法局提交的第二组证据中，对《授权委托书》有异议，不能证明李冬阳是现场见证人，亦不能证明李冬阳是厂长。对《证明》的合法性、关联性有异议，只是原告对签收法律文书予以认可。《法定代表人身份证明书》只是原告参与听证的委托文件。被告长沙县行政执法局提交的第三组证据中，对《行政处罚事先（听证）告知书》有异议，不能据此认定原告放弃陈述申辩权，其没有履行告知程序，剥夺了原告申辩权。对《行政处罚决定书》三性均有异议，记载内容不属实，程序、依据、事实违法，适用法律处罚错误。对法律适用有异议，《畜禽规模养殖污染防治条例》中的“人口集中区”，是不能进行禽畜养殖。对湖南省办公厅的《复函》有异议，是总体规划的复函，不是人口集中区的认定文件，且这份《复函》只是适用中心城区并不是人口集中区，该份法律依据不能作为该案的处罚依据。 原告对被告长沙市生态环境局提交的证据1无异议，对证据4有异议，李冬阳不在现场，复议认定的事实有异议，对复议结果有异议。其他证据的质证意见与前述对被告长沙县行政执法局提交证据的质证意见一致。 被告长沙县行政执法局对原告提交的证据1中茶塘村委会的《情况说明》有异议，该份证明与调查事实相冲突，内容是原告自己打印，不符合证明的法定原则和表现形式。对证人罗某《证明》、班塘村民组《证明》有异议，该证明陈述的事发时间错误，与实际时间相冲突，证人也未出庭作证，该证据是行政处罚决定书下达后才提交。且冯姓男子是否为××患者没有证据证明。对证据2中《2018年红砖生产承包合同》真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，原告的上班时间与起火事件没有必然因果关系。对证据3中茶塘村委会的《报告》真实性、合法性均有异议，证据形成时间在行政处罚之后，且与茶塘村委会向被告单位出具的证据相反。出具证明应当写证明人和联系方式，但该份证据只有公章，不符合证据表现形式。该报告也是原告虚写由村委会盖章，不符合相应的证据表现形式。对《照片》真实性无异议，合法性、关联性和证明目的均有异议，人口集中区定义既要依据法律规定也要依据现实情况。对四户出具的证明有异议，该证据形成在行政处罚决定之后，且与原告委托人陈述事实相矛盾。对证据4无异议，但对原告的证明目的有异议。“当事人放弃陈述申辩权”这句话是表述错误，事实上给予了原告相应的权利并进行了听证。对证据5无异议。对证据6有异议，村委会情况说明关于事情发生时间不对。陈阳是工作人员叫到了现场，后来李东阳下午三点左右也到了现场。该证据也证明了李东阳是该厂负责人，并不是原告所述的无关人员。对《电力记录》合法性无异议，关联性和证明目的有异议，该证据与本案无关，上班与失火没有必然因果关系。 被告长沙市生态环境局对原告提交证据的质证意见与被告长沙县行政执法局的一致。其补充意见为，对原告当庭提交《电力记录》、《情况说明》、《证明》等证据的提交时间有异议，原告当庭提交的证据应不予采信。原告未能提供证明人的基本身份信息，故不能核实证明人身份信息，也不能证明证明人当时在现场，相关证明内容不属实。而且本案经过听证、行政复议程序，原告的这些证据均没有提出，根据《行政诉讼法》司法解释第45条规定，原告提交的新证据，法院应不予采纳。 本院对上述证据认证如下：根据各方质证意见及证据情况，经审查，原告提交的证据4、5和被告长沙县行政政法局、长沙市生态环境局提交的全部证据均与本案事实有关联，本院对其真实性均予以采信，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。对原告提交的其他证据，均系涉案行政处罚行为作出之后提交，不符合行政诉讼有关证据的法律规定，不予采纳。 经审理查明，2018年10月17日15时30分许，被告长沙县行政执法局的两名执法人员在长沙县长龙街道茶塘村糯塘组巡查时，发现原告厂内员工焚烧处理垃圾，产生了大量有毒有害气体。焚烧地点为原告厂内料棚区，焚烧物品有废弃木头、塑料、橡胶和油毡等。执法人员立即组织在场的原告员工灭火，并通知茶塘村民委员会环保专干陈阳前来现场灭火。当日，被告长沙县行政执法局制作了《现场检查（勘察）笔录》、《现场照片（图片、影像资料）证据》，原告现场负责人李冬阳签字认可“情况属实”。同时被告长沙县行政执法局向原告送达《调查询问通知书》和《权利义务告知书》，通知其携带经营许可证、营业执照等资料于2018年10月18日9时到长沙县行政执法直属分局长龙中队接受调查询问。当日19时30分，李冬阳接受调查询问，确认焚烧地点、焚烧物质和焚烧原因。次日，长沙县长龙街道茶塘村民委员会出具《证明》，确认焚烧位置属于人口集中区。同年10月23日，被告长沙县行政执法局将“原告涉嫌焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质案”予以立案调查。同年10月25日，陈阳接受询问调查并确认焚烧地点、焚烧物质。同年11月15日，原告出具《授权委托书》和《证明》，委托李冬阳前往被告长沙县行政执法局处理“2018年10月17日在厂区内焚烧废垃圾（树根）的相关事宜”，并认可李冬阳于“2018年10月17日在长龙街道茶塘村因厂区焚烧垃圾的行为所签字确认的长沙县行政执法局法律文书”。同年12月14日李冬阳接受调查询问，对执法人员执法记录仪拍摄的现场视频、焚烧的物品及其来源进行确认，并解释因故未能及时提供完善营业执照等公司相关资料。同年12月17日，被告长沙县行政执法局因“原告未提供公司资质且未及时配合接受询问调查”，决定延长办案期限30日，并于当日将《延长办案期限告知书》送达原告。2019年1月14日，被告长沙县行政执法局作出《行政处罚事先（听证）告知书》并向原告送达，告知其有权提出陈述、申辩和听证。当日，原告申请听证。同年3月12日，被告长沙县行政执法局向原告送达《行政处罚听证通知书》。同年3月21日，被告长沙县行政执法局在其3楼会议室进行听证，原告当场出示了一份《情况说明》，证明“焚烧原因系当地一××患者点火，焚烧物品为备用柴火”，落款单位为原告，落款时间为同年1月27日，长沙县长龙街道茶塘村村民委员会于同年3月20日在该《情况说明》上加盖印章，并有陈德宏（长沙县长龙街道茶塘村民委员会书记）签字“情况属实”。同年3月25日，被告长沙县行政执法局向陈德宏进行调查询问，其事发当天不在现场，只对上述《情况说明》中的焚烧地点等客观情况予以确认，不能确认点火人。同年4月2日，被告长沙县行政执法局作出涉案《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条第二款规定，决定责令该厂改正违法行为并作出罚款人民币伍万元整的行政处罚，并于当日向原告送达。原告不服，于同年5月31日向被告长沙市生态环境局提起行政复议申请，被告长沙市生态环境局于同年6月3日受理，并于7月31日作出《行政复议决定书》，以长沙县行政执法局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当为由，维持了《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂于同年8月15日向本院起诉。 另查明,2014年3月31日，湖南省人民政府作出湘政函﹝2014﹞46号《关于长沙县进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》中规定,撤销长沙县城市管理和行政执法局,组建长沙县行政执法局,集中行使长沙县环保局等22个部门的行政处罚权。2015年10月10日,长沙县委以长县发(2015)8号文件正式组建长沙县行政执法局。 还查明，被告长沙县行政执法局作出的《行政处罚决定书》中将原告茶塘建材厂负责人“李冬阳”错误表述成“李东阳”。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”。本案中，2014年3月31日，湖南省人民政府作出湘政函﹝2014﹞46号《关于长沙县进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》，已明确被告长沙县行政执法局行使长沙县环保局等22个部门的行政处罚权,故被告长沙县行政执法局有权对违反《中华人民共和国大气污染防治法》的违法行为进行处罚。 同时，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十二条规定：“禁止在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。”第一百一十九条第二款规定，“违反本法规定，在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由县级人民政府确定的监督管理部门责令改正，对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上二千元以下的罚款。”本案中，原告茶塘建材厂位于城镇地区的人口集中区，其员工在厂内焚烧木头、塑料、橡胶、油抹布等产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行为，有被告长沙县行政执法局提供的现场检查(勘查)笔录、现场照片、执法记录仪拍摄的现场视频、原告负责人李冬阳的询问笔录等证据互相印证，足以证明。原告未尽到管理责任而致其焚烧废弃垃圾对周围环境产生危害后果,理应承担相应的法律责任。原告提出的“工厂起火为意外事件”、“燃烧材料纯属不到20公斤的废木柴”、“燃烧地点非人口集中区”等意见，均未在涉案行政处罚行为作出之前提供相应的证据予以证实，依法不予支持。 根据《环境行政处罚听证程序规定》（环办[2010]174号）第十九条规定：“环境保护主管部门应当在收到当事人听证申请之日起7日内进行审查。对不符合听证条件的，决定不组织听证，并告知理由。对符合听证条件的，决定组织听证，制作并送达《行政处罚听证通知书》。”本案中，被告长沙县行政执法局在作出行政处罚决定之前，告知了原告涉嫌的违法事实、处罚意见及结果，亦告知了其享有陈述、申辩和申请听证的权利。且被告长沙县行政执法局根据原告的要求，组织了听证，对当事人提出的事实、理由和证据，进行复核后，作出《行政处罚决定书》送达给原告，并告知其对此决定不服的救济途径。但被告长沙县行政执法局作出的《行政处罚决定书》中载明“2019年1月14日，当事人放弃陈述申辩权、听证权”存在错误，且其对原告的听证申请审查超过规定期限。故被告长沙县行政执法局组织作出涉案行政处罚行为存在瑕疵，但该瑕疵未剥夺原告的听证申请权，亦未对原告的权利产生影响，并不构成程序违法。关于原告提出其陈述、申辩权利被剥夺的意见，不能成立。因此，被告长沙县行政执法局作出《行政处罚决定书》的程序合法，罚款数额亦在法定幅度之内,并无不当。 被告长沙市生态环境局对原告的行政复议申请，依法受理并开展了相关复议审查活动，在法定期限内作出并送达维持原行政处罚行为的复议决定，同时在复议决定中指出了被告长沙县行政执法局作出涉案行政处罚行为中存在的瑕疵问题，其行政复议行为程序合法，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。 综上所述，原告茶塘建材厂要求撤销被告长沙县行政执法局、长沙市生态环境局分别作出的《行政处罚决定书》与《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告长沙县茶塘新型建材厂的诉讼请求。 本案受理费50元,由原告长沙县茶塘新型建材厂负担。 如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长 王 进 人民陪审员 康 毅 人民陪审员 李灿波 二〇一九年十月二十二日 法官助理贺文仪 书记员伍悦 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。