中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申6301号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京市平谷中侨经济技术开发公司。住所地：北京市平谷区平谷镇金海小区。 法定代表人王学甫，该公司总经理。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京市金海翔物业管理有限责任公司。住所地：北京市平谷区平谷镇金海小区。 法定代表人王学甫，该公司总经理。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市平谷区人民政府。住所地：北京市平谷区府前街7号。 法定代表人汪明浩，该区区长。 原审第三人北京滨河物业管理服务公司。住所地：北京市平谷区滨河工业区零号区22号。 法定代表人尤燕峰，该公司总经理。 再审申请人北京市平谷中侨经济技术开发公司（以下简称中侨公司）、北京市金海翔物业管理有限责任公司（以下简称金海翔公司）因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政决定一案，向北京市第二中级人民法院起诉，该院作出（2008）二中行初字第73号行政判决，认定平谷区政府京平政发[2007]26号《北京市平谷区人民政府关于整合金海居民小区供暖工作实行集中供热的决定》（以下简称《供热决定》）第二项内容中“将供暖所用场地、厂房和相关设备设施交付北京滨河物业管理服务公司（以下简称滨河公司）使用”，没有列明需要交付的场地、厂房、相关设备设施的具体指向，属于事实不清，应当判决予以撤销，鉴于滨河公司已经开始为金海居民小区集中供暖，撤销该项决定内容，将会给当地居民的公共利益造成重大影响，判决确认《供热决定》违法。中侨公司、金海翔公司提起上诉，北京市高级人民法院作出(2009)高行终字第347号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。中侨公司、金海翔公司向本院申请再审，经本院（2012）行监字第0096-1号裁定指令北京市高级人民法院再审，北京市高级人民法院作出（2015）高行再终字第926号行政裁定，撤销了（2008）二中行初字第73号及(2009)高行终字第347号行政判决，指定北京市第四中级人民法院审理本案。北京市第四中级人民法院作出（2016）京04行初222号行政判决，中侨公司、金海翔公司、平谷区政府均不服一审判决，提出上诉，北京市高级人民法院作出(2017)京行终4530号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。中侨公司、金海翔公司仍不服，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 原审经审理查明，二十世纪九十年代初期，作为国有企业的中侨公司在本市平谷区城内开发建设了金海居民小区商品房项目和平谷区乡镇企业局综合楼（后称金海大厦）等项目。中侨公司同时建设了为该小区楼房和金海大厦等供暖的设备设施，包括锅炉房和锅炉、热交换间、供暖管线和沟槽、输配电设备和线路等。此后，中侨公司负责为该小区居民和金海大厦等供暖。中侨公司使用的两台工业锅炉型号各为10吨。北京市人民政府自2005年起每年发布的阶段性控制大气污染措施的通告中，要求各区县人民政府采取具体措施，确保完成逐年递增的控污指标和任务，其中“实施燃煤锅炉改造，实行集中供暖，拆除20吨以下的小型分散燃煤锅炉”是具体措施之一。2007年1月18日，平谷区政府召开区长办公会议，通过《平谷新城供热专项规划》，决定建设兴谷、滨河、新城三个集中供热站点。2007年8月2日，平谷区政府作出《供热决定》，内容为：“为迎接2008年奥运会，减少大气污染，节约能源，提高金海居民小区供暖质量，依据《北京市十一五发展规划》《北京市供热总体规划》《平谷新城供热专项规划》及北京市人民政府京政发[2005]3号、京政发[2006]5号、京政发[2007]7号文件规定和2007年第一次区长办公会议精神，特作如下决定：1.金海居民小区供暖工作自2007-2008年度供暖季起由滨河公司负责。滨河公司要根据市、区供热总体规划和市、区政府有关文件精神，积极筹措资金，迅速实施整合改造工程，保证金海居民小区按时供暖。2.金海居民小区原供暖单位中侨公司要积极配合整合工作，并将供暖所用场地、厂房和相关设备设施交付滨河公司使用。3.本决定自发布之日起执行。”2007年9月12日，平谷区供暖管理办公室向中侨公司发出《关于实施京平政发[2007]26号文件精神实施金海小区供暖整合工程的通知》，要求中侨公司将小区内3号楼与4号楼之间的老换热站清理完毕，搬运走储存物品，继续作为整合后的换热站用房；积极配合小区供暖管网的改造施工，清理好施工场地；维护施工秩序，创造良好施工环境。 中侨公司不服《供热决定》，向北京市人民政府申请行政复议。2007年11月12日，北京市人民政府作出京政复字[2007]262号《行政复议决定书》，维持了《供热决定》。中侨公司、金海翔公司仍不服，诉请法院判决：1.确认《供热决定》违法；2.对《供热决定》予以撤销；3.判令平谷区政府恢复对其在金海小区的建筑物能具备充足供热供暖条件进行供热，同时免收接口费，按居民标准收取供暖费；4.由平谷区政府出资改造金海大厦和金海大厦游泳馆双路供暖为热水供暖；5.判令平谷区政府承担本案全部诉讼费用。 原审另查明，1997年3月21日，平谷区政府向区经济体制改革办公室作出平政复[1997]23号《关于出售北京市平谷中侨经济技术开发公司的批复》。1997年10月，平谷区国有资产管理局与金海翔公司签订《北京市平谷中侨经济技术开发公司及其所属企业全面出售合同书》，将中侨公司全面出售给金海翔公司，由金海翔公司行使中侨公司的所有资产处置权及人事管理权，并承担中侨公司的债权债务。1998年1月，中侨公司完成企业国有资产注销产权登记手续，但是未办理企业注销登记，中侨公司至今仍在平谷区工商行政管理局登记注册。根据《企业法人营业执照》记载，该企业性质至今仍为“全民所有制”，注册资金“800万元”。 原审再查明，各方当事人均认可如下事实：自2007至2008年度采暖季起，滨河公司已经开始为金海居民小区进行集中供暖。滨河公司使用本企业集中供暖的设备设施，将集中供暖管网与金海居民小区内原有供暖管线连接，为小区居民进行供暖。滨河公司没有使用中侨公司原来使用的锅炉房、锅炉及配电室，也没有使用中侨公司的厂房。建在小区内的热交换站、供暖管网等供暖共用设施由滨河公司继续使用。滨河公司已经将热交换站内的设备进行了更新改造，对于热交换站内原设备的去向双方存在争议。 北京市第四中级人民法院作出(2016)京04行初222号判决认为，根据诉辩意见，本案的争议焦点主要集中在平谷区政府作出的《供热决定》的内容及程序是否合法。 （一）根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款的规定，地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。平谷区政府根据《中华人民共和国大气污染防治法》及北京“十一五”时期供热发展规划总体要求以及北京市人民政府京政发［2005］3号、［2006］5号、［2007］7号等相关文件的规定，履行在大气污染防治中的监督管理职责。平谷区政府在《供热决定》第一项中决定由滨河公司（系集中供热单位）取代中侨公司，为金海居民小区实行集中供暖，此举是在贯彻××北京市人民政府分阶段治理大气环境污染、改善首都大气环境质量的措施过程中，采取的一次具体步骤和行动。其本意应为拆除分散、小型燃煤锅炉，逐步扩大实行集中供暖范围，以保证环境治理目标的顺利实现。其执法目的明确，符合北京市人民政府的有关文件精神，符合首都可持续性发展的战略要求，符合人民群众根本利益需要，该行政行为是必要的。虽然对中侨公司、金海翔公司的经营权造成影响，但并不能导致该行政行为被撤销。 （二）对于平谷区政府《供热决定》第二项要求中侨公司“将供暖所用场地、厂房和相关设施交付滨河公司使用”，经查，在案证据能够证明《供热决定》中平谷区政府要求中侨公司实际交付内容仅涉及供暖所用的热交换站及小区内的供热管网。对于热交换站及小区内的供热管网的所有权归属问题，经查金海小区供暖所用的热交换站及小区内的供热管网确系中侨公司投资建设，但中侨公司作为金海小区的开发商，在开发建设小区商品住宅的同时应当配套建设小区的共用设施。我国《物权法》（2007年）第六章第七十三条规定“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”国务院2003年颁布的《物业管理条例》（2016年修订）第二十七条亦明确规定“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。”而且从惯例来看，该类共用部位、共用设备设施并不进行所有权登记，在案证据亦证明中侨公司、金海翔公司并未取得上述共用部位、共用设备设施的所有权证书。在供暖整合过程中，新的供暖单位（即本案第三人）是为了小区供暖的目的继续使用原有的热交换站及供热管网，并未改变原共用设备设施的性质和所有权归属。因此平谷区政府根据公共利益的需要对金海小区共用设备设施进行调配使用，是必要的，并未侵害中侨公司、金海翔公司的财产所有权。 （三）对于平谷区政府作出《供热决定》的程序合法性审查，经查，平谷区政府于2007年开展了供暖整合工作，虽然当时《中华人民共和国大气污染防治法》及北京“十一五”时期供热发展规划等对开展大气污染治理、保证环境质量在政策和法律层面做出了规定，但对实施分阶段治理大气环境污染、改善大气环境质量的具体措施应当履行怎样的程序未作出明确规定。根据平谷区政府所述，作出《供热决定》的法律依据之一《北京市人民政府办公厅转发市政管委“关于加强本市民用供热管理工作暂行规定的通知”》（京政办发[2001]3号）规定，“对确有实际困难，经审核确认无力承担社会供热责任的供热单位，可实施兼并或者转由国有大中型供热企业承担供热任务。被兼并单位或者转交的供热企业，应将其供热所用的场地、厂房和相关设备设施，无偿交付兼并单位或者接收单位。”由此可见，在符合条件的情况下，可以对供热单位实施兼并或整合，被兼并或者整合单位应将其供热所用的场地、厂房和相关设备设施，无偿交付兼并单位或者接收单位，但必须依照法定程序进行。本案中，平谷区政府作出《供热决定》，对金海居民小区的供暖进行整合，即使法律对该行为的法定程序未作明确规定，平谷区政府在行为时亦应符合一般行政法律程序。经查，本案平谷区政府提供的证据中，没有对中侨公司、金海翔公司的告知、协调记录，没有听取中侨公司、金海翔公司的陈述、申辩记录。因此，在案证据不能证明平谷区政府在作出《供热决定》前，履行了对中侨公司、金海翔公司必要的调查、工作程序，其作出的《供热决定》违反程序正当和公平原则。 综上，平谷区政府作出的《供热决定》符合《中华人民共和国大气污染防治法》及北京市人民政府有关文件的精神，符合首都可持续发展的战略要求，符合人民群众的根本利益，是必要的也是必需的。平谷区政府在作出《供热决定》前未履行必要的工作程序，违反正当程序原则，应当认定程序违法。但鉴于《供热决定》已于2007年8月2日作出后予以执行，所涉及的热交换站及供热管网已经用于当地居民集中供暖，撤销该《供热决定》将会给当地居民的公共利益造成重大影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认违法，但不撤销该行政行为。对于中侨公司、金海翔公司请求判令平谷区政府出资完成恢复对中侨公司、金海翔公司在金海小区建筑物能具备充足供热供暖条件进行供热，免收接口费，只收取供暖费，并享受与居民同等取费标准；判令平谷区政府负责出资完成对金海大厦和金海大厦游泳馆进行由原蒸汽供热和热水采暖双路功能改变为取消蒸汽供热功能，全部由热水供热供暖的供热改造工程，这两项诉讼请求在中侨公司、金海翔公司请求行政赔偿之诉中，亦作为请求行政赔偿之诉第一项总赔偿金额的一部分以及第二项诉讼请求重复提出，该两项诉讼请求应在行政赔偿之诉中一并审理，因此在确认《供热决定》违法之诉中应当予以驳回。据此，北京市第四中级人民法院判决：一、确认平谷区政府2007年8月2日作出的《供热决定》违法。二、驳回中侨公司、金海翔公司的第二、三、四项诉讼请求。 中侨公司、金海翔公司不服一审判决，提起上诉。北京市高级人民法院作出(2017)京行终4530号行政判决，以相同的理由判决驳回上诉，维持一审判决。 中侨公司、金海翔公司不服原审判决，向本院申请再审称，（一）原审判决适用法律错误。《供热决定》直接将金海小区供暖工作由中侨公司转交滨河公司负责违反《合同法》,中侨公司投资兴建的暖气管线热交换间等，根据有关规定不属于业主依法享有的物业共用部位、共用设施，其产权使用权仍归供暖单位中侨公司所有。（二）原审判决认定的基本事实缺乏证据支持。原审判决“本院认为”中所述：“……对于热交换站内原设备的去向双方存在争议。”的说法不符合实际。（三）一审判决驳回其第二、第三、第四项诉讼请求错误。二审判决遗漏其诉请，该第五项、第六项、第七项、第八项、第九项、第十项上诉请求没有进行审理，判决书中也没有表述。故请求对本案依法再审。 本院经审查认为，本案再审审查的焦点问题在于：（一）被诉《供热决定》是否有事实根据和法律依据；（二）被诉《供热决定》程序是否合法；（三）原审判决确认违法是否正确。 （一）被诉《供热决定》是否有事实根据和法律依据 根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款的规定，地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。为治理北京空气，迎接2008年北京奥运会，根据北京“十一五”时期供热发展规划总体要求以及北京市人民政府京政发［2005］3号、［2006］5号、［2007］7号等阶段性控制大气污染措施的通告文件的规定，各县区政府和市有关部门要根据清洁能源供应情况，推进20吨以下燃煤锅炉改造工作。积极开发利用多种清洁能源，推广利用浅层地能等可再生能源和节能技术。根据原审查明的事实，平谷公司作为国有企业自20世纪90年代开发建设金海居民小区后，经批准对该小区实施集中供暖，1997年，中侨公司经批准出售给金海翔公司，相关权利义务由金海翔公司承继，包括对该小区继续实行集中供暖的权利。2007年，平谷区政府作出被诉《供热决定》，从目的看，平谷区政府依法履行在大气污染防治中的监督管理职责并推进能节能改造工作，为金海居民小区实行集中供热，系在贯彻××北京市人民政府分阶段治理大气环境污染、改善首都大气环境质量的措施过程中，采取的一次具体步骤和行动。其本意应为拆除分散、小型燃煤锅炉，逐步扩大实行集中供暖范围，以保证环境治理目标的顺利实现，实行集中供暖符合北京市人民政府的有关文件精神，符合首都可持续性发展的战略要求，符合人民群众根本利益需要，根本目的是为了维护公共利益，有事实根据和法律依据。 （二）被诉《供热决定》程序是否合法 被诉《供热决定》实质上有两个行政行为：一是收回中侨公司的供暖权，二是将供暖权转移给滨河公司。平谷区政府收回供暖权虽然有一定的法律依据，在《供热决定》中也告知了集中供暖的目的系出于减少大气污染、节约能源，提高供暖质量。根据现有证据显示，中侨公司使用的两台工业锅炉型号各为10吨，属于整合集中供暖治理的范围，但是否必须通过收回的方式来进行治理以及收回的程序是否合法均无相应证据支持。平谷区政府在未提供具体的治理方式、方法以及相应法律、政策依据的情况下，径行作出行政决定通过更换供暖单位的方式进行改造，亦未就相关问题对中侨公司、金海翔公司进行补偿。此外，其将供暖权移交给滨河公司，但也未提供有效证据证明其依据《政府采购法》等规定通过招投标等方式确定新的供暖单位，故该《供热决定》程序违法。原审认定《供热决定》直接将供热权移交给滨河公司，不符合正当程序原则，没有法律依据，并无不当。 （三）原审判决确认违法理由是否正确 被诉行政行为系《供热决定》，虽然从查明的事实看，滨河公司只使用了供暖所用的热交换站及小区内的供热管网，但是该决定要求中侨公司将供暖所用场地、厂房和相关设备设施交付滨河公司使用，政府的行政决定客观上会对中侨公司的权利产生影响，依法应当予以补偿或赔偿。本案处理结果确认违法正确，中侨公司、金海翔公司提出的其他诉讼请求均涉及赔偿问题，应当在赔偿案件中另行处理，其主张原审遗漏诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。 综上，中侨公司、金海翔公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回北京市平谷中侨经济技术开发公司、北京市金海翔物业管理有限责任公司的再审申请。 审判长  杨科雄 审判员  李智明 审判员  孙 江 二〇一九年十月二十一日 法官助理牛延佳 书记员申泽斌