广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行终110号 上诉人（一审起诉人）樊著德。 上诉人樊著德因起诉被告上林县农林水利局（以下简称农林水利局）、第三人上林县塘红乡古春村刁盘经联社（以下简称刁盘经联社）行政协议行为违法一案，不服广西壮族自治区宾阳县人民法院（以下简称宾阳县法院）于2018年10月27日作出的（2018）桂0126行初101号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人樊著德于2018年9月25日向宾阳县法院提交起诉状，樊著德以自己承包经营并持有《林权证》的64亩公益林为由，认为自己理应获得该64亩公益林自2007年起至2018年的公益林补贴款项共计8768元；由于被上诉人农林水利局与第三人刁盘经联社签订《自治区级以上的公益林管护合同》（以下简称《管护合同》），不仅将樊著德承包经营的64亩公益林包括在《管护合同》之内，且将64亩公益林的相应补贴款项一并支付给了刁盘经联社，并最终致使樊著德承包经营64亩公益林的相应补贴款项被刁盘经联社瓜分完毕，樊著德为此诉请：1、确认农林水利局拒绝与樊著德签订64亩公益林管护合同的行为违法，确认农林水利局与刁盘经联社签订的《管护合同》对樊著德没有法律效力；2、判决农林水利局依法补充与樊著德签订64亩公益林的管护合同；3、判决农林水利局赔偿樊著德64亩公益林自2007年起至2018年的公益林补贴款项损失8768元；4、本案诉讼费由农林水利局承担。 宾阳县法院收到上诉人樊著德提交的上述起诉材料后，经审查认为《管护合同》虽然包括了樊著德承包经营的64亩公益林在内，但是该64亩公益林地的所有权人为刁盘经联社，樊著德并非《管护合同》相对人或利害关系人，《管护合同》对樊著德的权利义务不产生实际影响，故樊著德不是本案适格原告；另外，樊著德早于2018年2月12日向宾阳县法院提起诉讼的（2018）桂0126行初25号行政案件中，已提出过“请求判决被告农林水利局与原告樊著德签订管护合同”以及“请求判决被告农林水利局赔偿原告樊著德2007年度至2009年度64亩林木森林生态效益补偿金损失482.3元”等内容的诉求，宾阳县法院对此作出的（2018）桂0126行初25号行政判决，因樊著德上诉后又申请并获准撤回上诉而不再执行，现樊著德又以相同理由提起相同诉求，不符合立案受理的相关规定。综上，宾阳县法院对上诉人樊著德的起诉作出一审裁定，裁定不予立案。 上诉人樊著德上诉称，《管护合同》包括樊著德承包经营的64亩公益林在内，不仅侵害了樊著德的合法权益，并且给樊著德造成了8768元的实际经济损失，因此，一审裁定认为樊著德并非《管护合同》相对人或利害关系人，《管护合同》对樊著德的权利义务不产生实际影响是错误的；此外，樊著德不服宾阳县法院曾经作出的（2018）桂0126行初25号行政判决并提起上诉后，是经二审法院裁定准许撤回上诉并明确（2018）桂0126行初25号行政判决不再执行的，这就等同于撤销了宾阳县法院作出的（2018）桂0126行初25号行政判决，即相当于樊著德从未对农林水利局与刁盘经联社签订的《管护合同》提起过行政诉讼，本案因此并不存在重复起诉的情形，应当获得人民法院的受理。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院依法受理上诉人樊著德的起诉。 经审理查明，上诉人樊著德以承包经营的64亩公益林并持有相应《林权证》为由，认为自己理应获得承包经营64亩公益林自2007年起至2017年度的公益林补贴款项8060元，因农林水利局没有依照相关政策的规定向樊著德进行发放，而是将该款支付给了刁盘经联社后，被刁盘经联社通过村民大会决定的方式予以瓜分；为此，樊著德于2017年11月29日向农林水利局提出《保护森林生态效益补偿金权利申请书》（以下简称《申请书》），要求农林水利局依法责令刁盘经联社退还侵占上诉人的森林生态效益补偿金；农林水利局因此向樊著德作出上农林水复（2017）123号《关于樊著德森林生态效益补偿金申请的答复》（以下简称123号《答复》），答复无法责令刁盘经联社将生态公益林补偿基金退还。樊著德不服123号《答复》，于2018年2月12日向宾阳县法院提起行政诉讼，以被告农林水利局不履行纠正第三人刁盘经联社侵犯其森林生态效益补偿金违法行为的法定职责为由，诉请：1、判决被告农林水利局将原告64亩森林生态效益补偿金支付给第三人刁盘经联社的行为违法；2、判决被告农林水利局未纠正第三人刁盘经联社侵占原告2007年至2017年度64亩森林生态效益补偿金8060元的行为违法；3、判决被告农林水利局赔偿原告2007年至2009年度64亩森林生态效益补偿金482.3元；4、判决被告农林水利局与原告补充签订公益林管护协议，自2018年度起将64亩森林生态效益补偿金直接支付给原告。 经审理，宾阳县法院认为被告农林水利局对原告樊著德作出的123号《答复》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告樊著德的诉讼请求于法无据，遂于2018年5月28日作出（2018）桂0126行初25号行政判决，判决驳回原告樊著德的全部诉讼请求。 樊著德不服（2018）桂0126行初25号行政判决，向本院提起上诉；在二审审理过程中，上诉人樊著德以通过其它途径解决实质纠纷为由，向本院申请撤回上诉，本院经审查认为樊著德撤回上诉申请是其真实意思表示，不违反有关法律的规定，遂于2018年9月7日作出(2018)桂01行终264号行政裁定，裁定准许上诉人樊著德撤回上诉，并明确了宾阳县法院作出的（2018）桂0126行初25号行政判决不再执行。 2019年9月11日，上诉人樊著德向本院书面提出《关于上诉请求理由的说明》，说明自己是在本院(2018)桂01行终264号行政案件于2018年9月4日的开庭（实为法庭询问）中才得知《管护合同》的存在事实，鉴于《管护合同》已经构成被上诉人农林水利局把樊著德承包经营64亩公益林的补贴款项支付给第三人刁盘经联社的借口，樊著德遂当庭表示撤回上诉，另以《管护合同》的具体行政行为违法提起诉讼，以解决生态公益林补偿金权利损失问题。 上述事实，有（2018）桂0126行初25号行政判决书、(2018)桂01行终264号行政裁定书、《关于上诉请求理由的说明》在卷证实。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。 在行政诉讼规范中，利害关系是指公法（即调整国家与普通公民、组织之间关系以及国家机关及其组成人员之间关系的法律）上而不是私法（即调整普通公民，组织之间关系的法律）上的利害关系；因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项的规定，只要当事人的主观公权利（即公法上的权利和利益）受到行政行为影响、存在受到损害的可能性时，就可以认为当事人与行政行为具有法律上的利害关系，进而确认其行政诉讼的原告主体资格。 在本案当中，首先，依据财政部、国家林业局《林业改革发展资金管理办法》第七条的相关规定，森林生态效益补偿补助是指用于国家林业局会同财政部界定的国家级公益林保护和管理的支出；由此可见，森林生态效益补偿补助只是用于公益林保护和管理的支出，具有对公益林保护和管理付出劳动的补偿性质，而与公益林的林地所有权无关。其次，依据财政部、国家林业局《林业改革发展资金管理办法》第九条的相关规定，林业主管部门应当与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订管护合同，承担管护任务的国有单位、集体和个人应当按照管护合同规定履行管护义务，承担管护责任，并根据管护合同履行情况领取管护补助；据此，公益林管护合同的签约相对方并非林地所有权人，而是承担管护任务的国有单位、集体和个人。最后，上诉人樊著德于本案当中提出的诉讼主张，是认为被上诉人农林水利局拒绝与其签订管护合同，违法与第三人刁盘经联社签订《管护合同》的行为，不仅侵害其合法权益，并且造成其8768元的具体经济损失，属于公法上的权利主张。综上，上诉人樊著德对其承包经营64亩公益林补贴款项的获得主张，是其主观公权利的主张，该权利确实存在遭受被诉《管护合同》损害的可能性，因此，上诉人樊著德与被诉《管护合同》具有法律上的利害关系，依法享有本案原告的主体资格。 撤诉权是当事人依法享有的一项重要的诉讼权利，该项权利既是当事人诉权的重要组成部分，也是当事人行使处分权的具体体现；因此，只要不违背法律法规的禁止性规定，不损害公共利益及他人合法权益，当事人就可以自由处分自己的权利，人民法院应当尊重并保障当事人对撤诉权的正当行使。本案中，涉及上诉人樊著德不服宾阳县法院作出的（2018）桂0126行初25号行政判决，向本院提起上诉后，又在二审期间向本院申请撤回上诉，本院依法批准樊著德撤回上诉并明确宾阳县法院作出的（2018）桂0126行初25号行政判决不再执行，是上诉人樊著德对（2018）桂0126行初25号行政案件中自愿选择放弃司法救济的法律后果；据此，上诉人樊著德提出本院裁定准许其撤回上诉并明确（2018）桂0126行初25号行政判决不再执行，等同于撤销（2018）桂0126行初25号行政判决，即相当于上诉人樊著德从未对农林水利局与刁盘经联社签订的《管护合同》提起过行政诉讼的上诉主张，本院不予支持。但是，鉴于上诉人樊著德因不服123号《答复》而起诉（2018）桂0126行初25号行政案件的诉讼标的，与本案《管护合同》之诉的诉讼标的存在着本质区别，因此并不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条关于重复起诉的规定情形，因而不构成重复起诉。 综上所述，上诉人樊著德不仅与本案诉讼标的存在利害关系，且本案与（2018）桂0126行初25号行政案件并不构成重复起诉，上诉人樊著德提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定条件，一审法院依法应当予以立案受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 撤销广西壮族自治区宾阳县人民法院（2018）桂0126行初101号行政裁定； 指令广西壮族自治区宾阳县人民法院立案受理本案。 本裁定为终审裁定。 审判长  韦影年 审判员  彭晓霞 审判员  晏 琼 二〇一九年十月九日 书记员  岑冬梅 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉： （一）后诉与前诉的当事人相同； （二）后诉与前诉的诉讼标的相同； （三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。 3、财政部、国家林业局《林业改革发展资金管理办法》 森林生态效益补偿补助是指用于国家林业局会同财政部界定的国家级公益林保护和管理的支出。森林生态效益补偿补助包括管护补助支出和公共管护支出。国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有林场、国有苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人的经济补偿和管护国家级公益林的劳务补助等支出。公共管护支出用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监督检查和评价等方面的支出。 第九条地方各级财政部门会同林业主管部门测算审核管理成本，合理确定国有单位国家级公益林管护人员数量和具体管护劳务补助标准。林业主管部门应当与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订管护合同。国有单位、集体和个人应当按照管护合同规定履行管护义务，承担管护责任，根据管护合同履行情况领取管护补助。