贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1250号 上诉人（原审被告）望谟县人民政府。住所地贵州省望谟县复兴镇华侨西路与人民路交汇处。 法定代表人徐炼，县长。 委托代理人李永现，望谟县政府办公室工作人员。 委托代理人龙正刚，望谟县司法局律师。 被上诉人（原审原告）刘成芳，女，布依族。 上诉人望谟县人民政府（以下简称“望谟县政府”）因与被上诉人刘成芳房屋行政补偿一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔23行初230号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审经审理查明：2009年6月8日，望谟县政府向刘成芳颁发望府国用（2009）第0198号《国有土地使用证》，房屋坐落望谟县复兴镇商业街101号，地号01-26-12-143，图号785.00-609.50，地类用途为住宅用地，使用权类型为有偿划拨，使用权面积为95.63平方米。2013年12月3日，望谟县住房和城乡建设局向刘成芳颁发建字第520000201318057号《建设工程规划许可证》，证上载明：土地用于建个人住宅楼，建设位置是望谟县复兴镇商业街101号，建设规模447.2平方米（五层）。刘成芳在证载的五层住宅楼上另加盖了简易建筑物。 2017年7月31日，望谟县住房和城乡建设局作出《关于望谟县2017年城市棚户区改造项目（老电影院片区、盐业公司片区）被征收人协商选定房屋征收评估机构的公告》，公告载明：自公告发布之日起15日内，请望谟县王母街道办事处河西社区房屋征收范围内的被征收人自主协商选定一家房地产价格评估机构（附候选名单），请被征收人于2017年8月15日前将协商选定结果交于望谟县城市棚户区改造指挥部。按照一个产权证一户，少数服从多数原则，凡征收范围内占总数50％以上被征收人（户）自主协商选定的评估机构结果即有效。未达50％则视为未能达成一致意见，由望谟县住房和城乡建设局采用抽签方式选定（在得票高的前三名内选定）。2017年8月16日,望谟县住房和城乡建设局作出《关于望谟县2017年城市棚户区改造项目（老电影院片区、盐业公司片区）房屋征收协商选定评估机构结果的公告》，公告载明：望谟县2017年城市棚户区改造项目（老电影院片区、盐业公司片区）被征收人总户数250户，协商选定评估机构实际送达户数244户，实际收回有效选票185票，贵州瑞普房地产评估事务所以170票（占比68％）当选为案涉征收项目的评估机构。 2017年11月18日，望谟县政府办公室印发了《望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》，方案载明：能提供《房屋所有权证》的房屋认定为已登记房屋，未能提供但符合相应规划、地籍标注的为未登记房屋；临时建筑是指经县级人民政府城乡规划部门批准，单位和个人因生产生活需要临时建造使用，并在规定期限内必须拆除的建筑物；违法违章建筑是指政府相关职能部门已下达房屋停建通知书的房屋和无法提供《房屋所有权证》又不符合方案未登记房屋认定规定的房屋。拥有合法土地使用权的个人在符合规划的前提下建造的房屋属私人自建房；房屋用途分为住房、商业用房等，商业用房包括商业门面房、其他商业用房、住改商业门面房、住改其他商业用房，未登记房屋一律按住房用途认定。补偿方式分为纯货币补偿和产权调换补偿，纯货币补偿按照原房评估价值进行补偿；产权调换中住房按照“征一还一、结构陈新不补差”原则，商业用房按照“原房与安置房的评估价值等值调换，差额部分互补差价”原则；临时建筑按工料标准补偿标准进行补偿，框架结构房屋为1200元/㎡，砖混结构为900/㎡，砖瓦、砖木结构为600元/㎡；违法违章建筑一律不予安置补偿；集体土地上房屋征收安置补偿方式和标准参照国有土地上房屋征收安置补偿方式和标准执行。搬家费按原房面积计算，住房10元/㎡?次，商业用房15元/㎡?次，选择货币补偿的发放一次搬家费，选择产权调换的发放两次搬家费；过渡费按原房建筑面积计算，住房按10元/㎡?月，商业用房按原房评估价值的6‰计发。停产停业损失的补偿以被征收人提供的税务部门出具的上年度月均应纳所得税计算，不能提供的以原商业用房评估价值的1.5‰计发，选择货币补偿的一次性发放6个月，选择产权调换的根据所选安置房对应过渡期限（30个月）一次性计发。划拨土地上的私人自建房及未缴纳土地收益金的房改房，按期签约并搬家腾房的，按原房建筑面积35元/㎡扣缴土地收益金，未按期签约的按照国家土地收益金缴纳的相关管理办法执行；未办理建筑工程规划许可证或房产证的住房，按原住房建筑面积乘以对应安置房评估单价所得价值的1.5％扣缴完证税费；住改商业门面房按期签约并搬家的按原房评估价值的3％扣缴相关税费，未按期签约的按照国家土地收益金缴纳的相关管理办法执行。同时规定，未按期签约搬家腾房或未办理《房屋移交确认书》的，一律不予享受奖励、优惠、补助。 2017年11月23日，望谟县政府作出《关于望谟县城城市棚户区改造项目被征收房屋确权结果公示的公告》，由房屋征收部门组织其他各单位对被征收房屋进行调查登记，现将确权结果予以公示，当事人若对公示内容有异议的，携带相关材料于2017年11月29日前申请书面复核并指出需要复核的内容，逾期不予办理，《望谟县城城市棚户区改造项目被征收房屋确权结果公示表（私人自建房）》中无刘成芳户的相关情况。2017年11月27日，望谟县政府作出望府发﹝2017﹞39号《望谟县人民政府关于望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收的决定》，决定由望谟县住房和城乡建设局、望谟县国土资源局作为征收部门对望谟县城城市棚户区改造范围的房屋及土地进行征收。同日，望谟县住房和城乡建设局委托贵州瑞普房地产资产评估事务所对征收范围内的房屋土地按照国有出让土地进行评估。2017年12月17日，望谟县住房和城乡建设局作出《关于对望谟县城城市棚户区改造项目（老电影院片区、盐业公司片区）房屋征收联合确权结果进行公示的公告》，公告载明：望谟县政府于2017年12月15日组织望谟县住房和城乡建设局、望谟县国土资源局、贵州致合房屋征收咨询服务有限公司等对拒绝入户的被征收人房屋、土地的面积及性质、用途进行入户调查，并依照征收安置补偿方案的规定进行联合确权。现将确权结果进行公示，如对公示内容有异议的，携带相关证件材料于2017年12月19日前到望谟县城市棚户区改造指挥部提交复核申请书，未申请的即视为无异议。《望谟县城城市棚户区改造项目被征收房屋联合确权结果公示表》公示了刘成芳户《国有土地使用证》的证载内容，另外还公示了以下内容：按期签约的住房面积406平方米、住改商业门面房22.75平方米，不足10米延伸部分面积18.45平方米，合计447.2平方米；未按期签约住房面积424.45平方米、住改商业门面房22.75平方米，合计447.2平方米，房屋一层占地面积147.2平方米。(刘成芳户最终进行了入户测量。) 贵州瑞普房地产资产评估事务所于2017年12月11日对征收范围内的所有被征收房屋作出《房地产估价报告》，该报告书载明，估价方法采用市场法、收益法，该估价报告有估价师徐勇飞、魏其宏签字及贵州瑞普房地产资产评估事务所公章。2018年1月24日，贵州瑞普房地产资产评估事务所作出黔房瑞普询估字（2017）第110-016号《望谟县城城市棚户区改造项目（老电影院片区、盐业公司片区）征收红线范围内被征收房屋估价分户报告》，报告载明：价值时点为2017年11月27日，委托方望谟县住房和城乡建设局，被征收人刘成芳，估价对象坐落望谟县复兴镇，第一层商业用房建筑面积62.22平方米，评估单价24595元/平方米，住宅用房建筑面积384.98平方米，评估单价2620元/平方米，评估总价2538949元，该分户报告有徐勇飞、魏其宏签字及贵州瑞普房地产资产评估事务所公章。后望谟县住房和城乡建设局于2018年1月25日通过留置送达的方式向刘成芳送达了《征收补偿决定预告书》，望谟县城市棚户区改造指挥部在《签收表》上分户评估报告一栏打勾，表示已经送达。2018年5月29日，望谟县政府作出望府房征﹝2018﹞字第2号《房屋征收补偿决定书》。 另查明:一、案涉棚户区改造项目征收范围内的被征收人原有250户，后划定征收新增部分，新增部分共有45户被征收人，刘成芳户属征收新增部分。 二、《贵州省实施办法》第四十九条规定：“划拨土地使用权转让、出租、抵押补交地价款，根据其位置、用途和使用年限，按下列标准收取：（一）商业、服务、旅游、娱乐用地不低于地价款的45％；（二）商品住房用地为地价款的35-40％。”望谟县政府在此次棚户区改造项目中，商业用地以1300元的单价为标准，乘以应扣缴土地收益金的土地面积，再乘以45％，计算所得的数额即为应扣缴的商业用地土地收益金；住房用地以730元的单价为标准，乘以应扣缴土地收益金的土地面积，再乘以35％，计算所得的数额即为应扣缴的住房用地土地收益金。 三、望谟县政府庭后补充提交了《望谟县城城市棚户区改造项目被征收房屋征收联合确权结果表》，该表载明：按期签约确权结果的住房面积为353.9平方米、住改商业门面房为62.22平方米，住改其他商业门面房为31.08平方米，临时建筑101.72平方米，合计447.2平方米；未按期签约确权结果的住房面积为384.98平方米、住改商业门面房为62.22平方米，违法违章建筑为101.72平方米，合计447.2平方米。土地总面积95.63平方米，房屋一层基底占地面积为93.3平方米，随房院落空地2.33平方米。另，《望谟县城城市棚户区改造项目室内装修装饰、配套附属设施、随房院落空地、林木的补偿标准》载明室内装修装饰的补偿、配套附属设施的补偿、随房院落空地的补偿共计214647.8元。刘成芳认为征收补偿决定评估程序违法，案涉补偿决定认定的房屋价值过低，损害其合法权益，遂诉至人民法院，请求撤销望谟县政府作出的望府房征﹝2018﹞字第2号《房屋征收补偿决定书》。 一审法院认为，本案的争议焦点是望谟县政府于2018年5月29日作出望府房征﹝2018﹞字第2号《房屋征收补偿决定书》的行政行为是否合法。 一、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，望谟县政府负责望谟县城市棚户区改造项目的房屋征收与补偿工作，其依法具有作出被诉征收补偿决定的主体资格及法定职权。 二、关于评估机构的选定及评估结果是否合法的问题。 首先，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条及住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，望谟县住房和城乡建设局作为房屋征收部门，于2017年7月31日发布公告，要求被征收人自公告发布之日起15日内协商选定房地产价格评估机构（附候选名单），按照少数服从多数原则协商选定的评估机构结果有效。贵州瑞普房地产评估事务所以170票（总票数250票，占比68％）于2017年8月16日被正式评选为评估机构。虽然此次征收中，包括刘成芳在内的45户被征收人属于征收的新增部分，望谟县政府并未提交证据证明该45户被征收人参与了评估机构的选定，其合法选择权遭受一定损害，但即使该45户加入选定，被征收人共有295户，贵州瑞普房地产评估事务所170票的得票数仍然过半，不会对评估机构选定的最终结果产生实际影响。即，望谟县政府依照民主协商原则，通过投票方式选定贵州瑞普房地产评估事务所作为评估机构的实体结果并无不当。 其次，住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条、第十三条、第十六条、第十七条规定了房地产评估机构作出评估结果应遵循的程序为：安排估价师对被征收房屋进行实地查勘，制作相应实地查勘记录；估价师应根据评估对象和当地房地产市场状况，选用市场法、收益法、成本法等其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估；后向房屋征收部门提供分户的初步评估结果，房屋征收部门应当在征收范围内向被征收人公示分户的初步评估结果，并安排估价师在公示期间对分户的初步评估结果进行现场说明解释；公示期满后，评估机构应当向房屋征收部门提供被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告，由房屋征收部门向被征收人转交分户评估报告，整体评估报告和分户评估报告应当有负责评估项目的两名以上估价师签字，并加盖评估机构公章。本案中，贵州瑞普房地产评估事务所根据望谟县住房和城乡建设局的委托，合理采用市场法和收益法对案涉征收项目内的被征收房屋依照国有出让土地的标准进行市场价值评估，整体评估报告与分户评估报告中均有两名估价师签字及贵州瑞普房地产评估事务所盖章。虽说望谟县政府未提交实地查勘情况记录和分户的初步评估结果，也未提供证据证实分户的初步评估结果进行了公示和公示时有估价师在现场说明解释，但望谟县政府向刘成芳送达了《征收补偿决定预告书》，刘成芳可从该预告书中了解分户评估结果，应推定为刘成芳已知晓其房屋的评估结果。即，贵州瑞普房地产评估事务所作为依法选定的评估机构，已合理采用估价方法对被征收房屋进行评估，望谟县政府提供的证据虽无法证明评估报告作出的程序完全合法，尚存在部分瑕疵，但未影响刘成芳实体权益。 三、关于望谟县政府作出的征收补偿决定是否合法的问题。 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十三条规定，被征收人可以选择货币补偿或房屋产权调换补偿，并依据其选择获得相应的房屋补偿、安置房、搬迁费、过渡费及停产停业损失补偿等。本案望谟县政府作出的《房屋征收补偿决定书》中载明了货币补偿和产权置换两种补偿方式，补偿包括被征收房屋价值的补偿，搬迁、临时安置的补偿，停产停业损失的补偿，房屋室内装修装饰、配套附属设施、随房院落空地、林地的补偿，并告知刘成芳在该补偿决定送达之日起15日内对补偿方式作出选择，以及逾期不选择的补偿方式等。第一，望谟县政府组织相关部门的测绘人员通过联合确权方式对刘成芳房屋、土地的面积及性质、用途等进行调查后，公示了按期签约的住房面积为406平方米、住改商业门面房为22.75平方米、不足10米延伸部分面积为18.45平方米，未按期签约住房面积为424.45平方米、住改商业门面房为22.75平方米，而补偿决定确定的住房面积为384.98平方米、住改商业门面房面积为62.22平方米，与上述联合确权公示的按期签约或未按期签约认定的住房面积、住改商业门面房面积不一致，但因房屋总面积一致，补偿决定与望谟县政府之后补充提交的《望谟县城城市棚户区改造项目被征收房屋征收联合确权结果表》未按期签约确定的住房面积和住改商业门面房面积亦一致，虽说上述联合确权结果表向一审法院提交时已过举证期限，但其确定的住改商业门面房面积较大，印证内容较联合确权公示表来说更有利于刘成芳，对该份证据确认的房屋面积、用途予以采纳，刘成芳认为补偿决定确定的房屋面积、用途有误，但未提供证据予以佐证，对该主张不予采信；第二，刘成芳《国有土地使用证》上载明的土地性质为有偿划拨，设计用途为住宅，刘成芳房屋无产证，但有《建设工程规划许可证》，根据《望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》的规定，无房产证但拥有《建设工程规划许可证》的认定为未登记房屋，因刘成芳未按期签约，土地属国有划拨土地，其商业门面应扣缴的土地收益金为1300×62.22×45％=36398.7元，住房应扣缴的土地收益金为730×（93.3-62.22）×35％=7940.94元，住房按原住房建筑面积乘以对应安置房评估单价所得价值的1.5％扣缴完证费，即为2620×384.98×1.5％=15129.71元，住改商业门面房应按原房评估价值的3％扣缴完证费，即为24595×62.22×3％=45909.03元，上述合计105378.38元，补偿决定对扣缴的土地收益金及完证费计算无误；第三，望谟县政府依据《望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》的规定，分别计算了选择货币补偿方式或产权调换补偿方式的住房补偿、商业门面房补偿、搬家费、过渡费、停产停业损失补偿及总计补偿金额，上述补偿项目的计算结果正确；第四，刘成芳最终允许征收工作人员进行入户测量，工作人员对房屋装饰装修等进行实地测量后制作了《望谟县城城市棚户区改造项目室内装修装饰、配套附属设施、随房院落空地、林木的补偿标准》，详细记录了房屋室内装修装饰、配套附属设施等的实际情况，并计算了该部分的补偿价值，虽说该表向一审法院提交时已过举证期限，但除该表外本案无其他证据材料能够证明房屋室内装修等的补偿价值，刘成芳亦认可该表的真实性，故对该表确认的补偿金额予以采纳，补偿决定据此认定室内装饰装修、配套附属设施、随房院落空地、林木等补偿214647.8元有事实依据；第五，补偿决定虽未补偿被征收人的奖励、补助，但依据《望谟县城城市棚户区改造项目房屋及土地征收安置补偿方案》的规定，刘成芳未在规定期限内签约，不应享受奖励、补助；第六，刘成芳在五层住宅楼上加盖了简易建筑，望谟县政府在《望谟县城城市棚户区改造项目被征收房屋征收联合确权结果表》按期签约确权结果中将该简易建筑认定为临时建筑，在未按期签约确权结果中将其认定为违法违章建筑，因刘成芳未按期签约，补偿决定并未对该部分进行补偿，但违法违章建筑的认定应经过相应的法定程序，即使刘成芳未按期签约，望谟县政府也无权直接认定该部分属违法违章建筑，并不予补偿。综上，案涉补偿决定的实体内容不正确。 综上，望谟县政府作出的补偿决定实体错误，程序不当。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条、第二十一条、第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十六条，住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第九条、第十二条、第十三条、第十六条、第十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销望谟县政府于2018年5月29日作出的望府房征﹝2018﹞字第2号《房屋征收补偿决定书》。 望谟县政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。其事实与理由为：1.一审法院关于“即使刘成芳未按期签约，望谟县政府也无权直接认定该部分属违法违章建筑，并不予补偿”的认定属于认定事实错误。2.望谟县政府作出的《房屋征收补偿决定书》（望府房证征﹝2018﹞字第2号）事实认定清楚，补偿标准合理。 刘成芳二审答辩认为：一审法院的判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律法规正确。事实与理由为：1.刘成芳在一审庭审中提交证据充分，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。2.望谟县政府的上诉理由牵强，试图混淆视听。请求驳回上诉，维持一审判决。 二审审理查明的事实和一审认定的事实一致。本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，违法建筑的认定需经过法定程序，刘成芳在五层住宅楼上加盖了简易建筑，望谟县政府无权直接认定该部分属违法建筑，涉案补偿决定实体内容错误，程序不当。另外，关于案涉《补偿决定书》所依据的房屋征收评估存在程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，案涉《补偿决定书》应予撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人望谟县政府负担。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年十月十六日 法官助理杨官录 书记员亢照博