甘肃省高台县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）甘0724行初35号 原告：李天东，男，汉族，1968年10月4日出生，甘肃省临泽县人，住临泽县沙河镇何庄村。 委托诉讼代理人：李德聪，甘肃雪山律师事务所律师。 被告：临泽县沙河镇人民政府。 法定代表人：王兴武，镇长。 机关负责人：宋乾胤，副镇长。 委托诉讼代理人：李虎，甘肃沁泽律师事务所律师。 原告李天东与被告临泽县沙河镇人民政府行政处罚纠纷一案，本院于2019年5月5日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，于2019年6月3日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告李天东及其委托诉讼代理人李德聪，被告临泽县沙河镇人民政府机关负责人宋乾胤及其委托诉讼代理人李虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月26日，被告临泽县沙河镇人民政府以李天东未经批准在合强村综合养殖场西侧耕地内修建围墙，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，作出沙河镇人民政府沙镇罚字（2019）3号行政处罚决定，拆除违法建设的建筑物、构筑物、附着物，恢复土地原状。 原告李天东诉称，一、被告沙河镇人民政府无权对原告进行处罚，被告作出沙政罚字（2019）3号行政处罚决定书没有法律依据。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。根据该条的规定，被告享有在乡、村庄规划区内的行政执法权，原告经营的合强村综合养殖场在听证中原告得知属于城市规划区，被告对原告进行行政处罚属于超越职权。二、被告作出行政处罚决定缺乏事实依据。根据1991年临泽县人民政府《关于何庄村征用土地的批复》以及临泽县国土局颁发的集体土地建设用地使用证，原告修建围墙的土地属于批准的养殖场企业用地,被告将丁会元购买的面粉厂用地也计算在养殖场面积9.9亩之内，实属错误。原告在县政府颁发的土地使用证范围内土地进行圈围，没有变更土地用途和规划，且已向村委会进行了汇报。三、被告作出行政处罚程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。第八条规定“城乡规划编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划”。被告在作出沙政罚字(2019)3号行政处罚决定前，原告并不知道该区域规划情况，被告在没有履行告知的前提下，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定处罚，违犯法定程序。四、被告作出行政处罚决定书显失公正。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。被告作出行政处罚决定时违背行政法比例原则，行政法比例原则要求行政机关行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要的限度。对原告修建围墙的事实，行政机关认为确需办理规划许可，从客观事实以及经济成本因素考量，平衡各方因素，也应当是补办，而不是直接拆除。补办规划许可证也符合《行政处罚法》第五条规定的实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法的规定。综上，原告认为修建围墙涉及的3.4亩土地本就属于临泽县人民政府依法批准的企业养殖用地，且已经在该土地进行养殖区建设，同属一个养殖修建规划范畴，沙政罚（2019）3号行政处罚决定书认定的土地属性及需要二次规划许可的事实和依据严重缺乏，故作出拆除违法建设的建筑物、构筑物、附着物，恢复土地原状行政处罚违背法律规定，请求予以撤销。 原告提交如下证据：1、租赁合同一份及附件；2、集体土地建设用地使用证一份；3、土地使用权转让合同一份；4、临泽县政府颁发的畜禽养殖场产权证一份；5、丁会元的房产证复印件一份。 被告临泽县沙河镇人民政府辩称，一、临泽县沙河镇政府对原告违法行为作出沙政罚字（2019）3号行政处罚决定书符合法律规定。2019年1月6日，临泽县开展大棚房问题排查清理工作。经清查原告未经批准在东环路东侧合强村（原何庄村）综合养殖场西侧耕地内修建围墙。原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，系违法建筑。以上事实有充分的证据证实。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，临泽县沙河镇政府对原告作出拆除违法建设的建筑物、构筑物、附着物、恢复土地原状的行政处罚。二、被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实，适用法律准确，程序合法，处罚公正。在清理大棚房期间，发现原告违建问题后，沙河镇政府于2019年1月25日向原告发出《限期拆除违法建设告知书》要求李天东在三日内拆除违章建筑。李天东拒不签字并拒绝拆除，同时对养殖场四至提出异议。在2019年2月15日合强村委会向临泽县自然资源局就李天东提出的问题进行查询,经临泽县自然资源局调取该宗地审批相关文件，并委托张掖市土地规划勘测院进行实地勘测。查明原告在2005年6月20日租赁合强村养殖场，租期20年。该养殖场经批准的占地面积6600平方米，折合9.9亩。卫星影像图显示2008年11月、2017年10月土地影像显示均正常。2018年10月卫星影像显示有违法建筑。勘测结果显示李天东未经审批违法修建围墙圈占土地3.89亩。沙河镇政府经调查取证认定李天东违法事实客观存在。在2019年4月8日给李天东送达行政处罚告知书，李天东在法定期限内提出听证申请，沙河镇政府依法组织听证。在2019年4月26日给李天东送达沙政罚字（2019）3号行政处罚决定书。 综上所述，被告认为遵法守法是每个公民的义务。原告在规划区内未经审批，私自在养殖场范围之外修建围墙，违法圈占土地3.89亩。其行为已经违法，依据法律规定，应当拆除违建，恢复原状。被告作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，应依法驳回原告诉讼请求。 被告临泽县沙河镇人民政府在举证期限内提交以下证据： 第一组证据；1、临泽县人民政府（2019）2号文件一份；2、张掖市政府（2010）134号文件一份；3限期拆除告知书一份；4、送达限期拆除告知书照片9张。 第二组证据；1、查询申请、养殖场现场勘测图；2、临泽县沙河镇政府沙政发（1991）054号，临泽县土地管理局临土发（1991）53号、临土发（1991）86号，临泽县人民政府临政发（1991）156号文件；3、李天东修建养殖场2008年、2017年、2018年土地调查的卫星影像图三张。 第三组证据；1、询问李天东、丁会元、李天武、兰军、张玉、何若勤、兰吉武、何正仁笔录八份；2、租赁合同一份；3、违法建设现场照片3张。 第四组证据；行政处罚告知书、送达回证及照片、听证申请、听证通知、送达回证、陈述申辩意见书、委托书、听证会议记录、听证会报告、行政处罚决定书、送达回证。 对原被告提交的证据，本院组织当事人进行了质证。原告对被告提交的第一组证据中临泽县人民政府（2019）２号文件，张掖市人民政府（2010）134号文件的真实性无异议，但不能证明被告具有城市规划区内的执法主体资格；对《限期拆除告知书》存在先处罚后调查取证的事实，《限期拆除告知书》从表现形式、制作程序、告知内容均违反法律规定，不能作为行政处罚的证据适用；对被告送达《限期拆除告知书》的照片真实性没有异议。对第二组证据中提交的《查询申请》没有异议；对现场勘测图，根据法律规定应当附有说明材料，该图对养殖场四至及面积没有予以充分说明，属于形式不合法的证据，且在听证程序中被告没有出示；对提交的临泽县沙河镇、临泽县土管局、临泽县县政府关于养殖场用地的批准文件的真实性无异议；对提交的卫星影像图三张，没有附说明材料，属于形式不合法的证据。对第三组证据中调查询问笔录制作中未告知调查人员身份并出示执法证，且是在限期拆除告知后进行的，其认定占用基本农田的结论与临泽县人民政府（2019）２号文件附件清单中所列土地属性矛盾，其认定属于基本农田错误。对被告提交的《租赁合同》真实性、合法性没有异议，但无租赁范围四至附表，对其关联性有异议；对现场照片真实性无异议；对第四组证据中《行政处罚告知书》，其内容和《限期拆除违法建设告知书》基本一致，行政处罚决定违反《行政处罚法》第三十一条、三十二条规定，程序不合法，故仅对真实性无异议，该证据不能作为定案依据。对听证申请、听证通知、送达回执、陈述申辩书、委托书三性无异议；对听证会议记录、听证会报告,因听证会只给了申请人李天东陈述、申辩的权利，但被告没有出示任何证据，没有给与对证据质证的权利，笔录和报告中均叙述进行了证据质证，笔录和报告不具有真实性、合法性及关联性。 对被告提交的临泽县人民政府（2019）２号文件、张掖市人民政府（2010）134号文件、《查询申请》、现场勘测图、以及临泽县沙河镇、临泽县土管局、临泽县县政府关于养殖场用地的批准文件，卫星影像图、询问笔录、《租赁合同》、现场照片、听证申请、听证通知、送达回执、陈述申辩书、委托书、听证会议记录等证据证实本案事实，且与本案具有关联性，本院予以认定。 被告对原告提交的租赁合同的真实性无异议，但对关联性有异议；对集体土地建设用地使用证无异议，但土地使用证不包括原告从农户处流转的耕地；对土地使用权转让合同的真实性无异议，对其合法性、关联性提出异议。对丁会元的房产证复印件，因该房屋修建在合强村养殖场土地范围内，对其证据三性均有异议。 对被告提交的租赁合同、集体土地建设用地使用证、畜禽养殖场产权证，本院予以认定。对提交的土地使用权转让合同、丁会元的房产证复印件，被告对其合法性提出异议，本院不予认定。 根据原被告的陈述以及本院认定的证据，查明如下事实：1991年，经临泽县沙河镇人民政府、临泽县人民政府批准，沙河镇何庄村修建综合养殖场征用三坝湾荒地9.9亩，并于1994年办理集体土地建设用地使用证。2005年，何庄村委会与原告签订租赁合同，将养殖场牛舍一栋及办公室、平房周围以及原轧钢厂周围租赁原告使用，租赁期限二十年。2016年5月，临泽县人民政府对原告经营的临泽县正望众合专业合作社颁发畜禽养殖场产权证，占地面积6800平方米。2018年3月，原告与兰吉权等五人签订土地使用权转让合同，将位于养殖场西侧的土地3.41亩转让原告，原告随后在所转让土地西、北修建围墙。2018年12月在“大棚房”问题排查清理中，清查出原告未经批准修建围墙，被告认为原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条规定，于2019年1月25日向原告送达限期拆除违法建设告知书，但原告在限定的期限内未自行拆除。后经被告调查及向临泽县国土资源局查询，被告于2019年4月8日向原告送达沙政罚告字（2019）2号行政处罚告知书，告知原告拟处罚的事实、理由、法律依据及其依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。期限内原告提出听证申请，被告于2019年4月24日组织进行了听证，听证中被告未向原告出示认定事实的相关证据进行质证。同月26日，被告作出沙政罚字（2019）3号行政处罚决定书，决定对拆除违法建设的建筑物、构筑物、附着物，恢复土地原状。 另查明，合强村（原何庄村）综合养殖场位于临泽县东环路东侧，属于《临泽县城总体规划（2010—2030年）》确定的城市规划区范围内。原告提交的畜禽养殖场产权证所附平面图显示，原告从兰吉权等人处转让的土地不在该产权证登记范围内。兰吉权等人转让的耕地经张掖市土地规划勘测院现场勘测，面积为2595.36平方米。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，……限期拆除，……”。第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。根据上述规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府行使城乡规划管理职责；在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行修建，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使城乡规划管理职责。本案中，原告在临泽县城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行修建，应由临泽县城乡规划主管部门行使管理职责，现被告也未提供依法变更法定职责的相关证据，故被告对原告的修建行为行使管理职责，给予原告行政处罚，属于超越职权。被告在听证过程中未将认定原告违法事实的相关调查证据进行出示、质证，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条一款（六）项“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”的规定，且本案对原告未取得建设工程规划修建的围墙予以拆除，应属于重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，本案被告未经集体讨论作出行政处罚决定，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条（二）款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，违反法定程序。 综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（四）项之规定，判决如下： 撤销被告临泽县沙河镇人民政府作出的沙政罚字（2019）3号行政处罚决定书。 案件受理费50元，由被告临泽县沙河镇人民政府承担。被告承担的受理费直接给付原告。原告预交的受理费50元，本院不再退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。 审 判 长  桑建明 人民陪审员  王乐元 人民陪审员  张常荣 二〇一九年十月三十日 书 记 员  于 莎 附：本案适用法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序； （四）超越职权的； ……