四川省筠连县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川1527行初4号 原告泸州苑林房地产开发有限责任公司，住所地泸州市江阳区康宁路4号院一号楼2号门市，统一社会信用代码915105026602850057。 法定代表人杨雨全，总经理。 委托代理人艾伯杨，四川典杨律师事务所律师。 被告筠连县自然资源和规划局，住所地筠连县筠连镇煤都大道，统一社会信用代码11511227MB1632448G。 法定代表人李贵聪，该局局长。 行政机关负责人李春奇，该局副局长。 委托代理人邓剑，四川富绅律师事务所律师。 委托代理人伍晓林，四川富绅律师事务所律师。 原告泸州苑林房地产开发有限责任公司（以下简称苑林公司）与被告筠连县自然资源和规划局（以下简称资源和规划局）其他行政管理行政征收一案，原告不服筠连县国土资源局（以下简称县国土局）作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月6日立案后，向被告资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年8月1日公开开庭审理了本案。原告苑林公司的法定代表人杨雨全及其委托代理人艾伯杨，被告资源和规划局的行政机关负责人李春奇、委托代理人邓剑、伍晓林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月9日，县国土局作出〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》。主要内容为：苑林公司在开发“筠山都市”项目中，“筠山都市”项目容积率从2.36调增至4.42后，县国土局以《关于筠山都市规划建设指标的函》、《土地估价报告》及《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》等为依据，核算确定苑林公司应当补缴土地出让金3697.01万元。县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款、第六十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定作出如下决定：苑林公司自收到本决定书后十五日内向筠连县国土资源局补缴土地出让金3697.01万元。 原告苑林公司诉称，1.被告作出的《关于补缴土地出让金决定书》适用法律、法规错误。决定书适用的《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款、第六十六条，该法条内容与补交土地出让金无关联性；适用的《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条，属于适用法律错误，而且还明显违法；适用《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条，明显错误。2.被告作出的《关于补缴土地出让金决定书》主要证据不足。被告作出决定书的主要证据是宜宾兴地不动产咨询评估有限公司作的兴地价估出字〔2018〕第01号《土地估价报告》和《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》，原告认为,该两份证据均是无效证据,理由如下:（1）《土地估价报告》是被告单方委托评估的,原告对此毫不知情,没有参与评估过程,对评估行为的公正性、公开性、客观性均表示质疑；（2）《土地估价报告》确认的基本事实是评估的土地总面积51029.12平方米,评估总地价8821.76万元严重失真。实际上,原告的“筠山都市”项目的土地面积只有49776平方米(原、被告双方共同委托测绘单位测绘并经双方签字认可的面积),原告的受让土地在原规划指标下的土地价为2760万元。（3）评估时间是2016年1月6日,原告的“筠山都市”项目用地调整容积率的时间分别为2006年9月19日和2010年12月20日，评估时间不符合《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定,调整容积率补缴土地出让金应按照“批准调整时的土地市场楼面地价核定”的规定。（4）《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》确认新增建筑面积12168.3平方米,对应补缴地价款为680.21万元，严重违背客观事实。原告开发的“筠山都市”项目经筠连县规划和建设局出据的《建设工程规划许可证》批准建设面积总计220204.27平方米,原告的项目实际建设面积总计为216179.99平方米(正和专审(2014)013号《专项审计报告》和最高人民法院(2016)最高法民终108号《民事判决书》均确认了该面积),原告的实际建设面积比规划建设面积少了4024.28平方米,不存在新增建筑面积的事实。3.被告作出的《补缴出让金决定》属于滥用职权的行为。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定:“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的民事原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”该规定明确了土地管理部门与合同相对人的平等法律地位,原告的项目用地调整容积率是否应当补缴土地出让金问题,应当由原、被告双方协商一致签订合同予以解决,被告无权单方作出《补缴出让金决定》来强行收取原告的土地出让金,被告的行为属于滥用职权，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《协议出让国有土地使用权规范(试行)》第八条、《中华人民共和国合同法》第七十七条之规定，被告无权单方作出《补缴出让金决定》。4.原告的“筠山都市”项目两次调整容积率都是经过筠连县人民政府批准的,筠连县人民政府在批准调整容积率时通过其职能部门以协议或者其他方式明确不补缴土地出让金,被告作出的《补缴出让金决定》严重违背了筠连县人民政府的招商引资政策,违背了《房地产投资开发补充协议》，该行为直接毁坏了筠连县人民政府守信践诺形象,损害了政府的公信力,侵害了原告的合法权益。 综上所述,原告认为被告作出的《补缴土地出让金决定》适用法律错误、主要证据不足,且该《补缴出让金决定》是被告滥用职权作出的,是违法行为的产物。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,应当依法撤销。 被告资源和规划局辩称，关于苑林公司诉被告资源和规划局行政征收一案,被告认为原县国局作出的《关于补缴土地出让金的决定书》（以下简称补缴决定书）完全合法,苑林公司的诉讼请求应当依法予以驳回。理由如下:一、县国土局作出的《补缴决定书》证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法。1.案涉的筠山都市项目多次调增容积率,改变了土地使用条件,应依法依规补缴3697.01万元土地出让金的证据确凿。案涉“筠山都市”项目是原筠连县旧城改造与开发建设指挥部为对民主街进行旧城改造，于2002年7月与泸州市洪鑫房地产开发有限责任公司(以下简称洪鑫公司)签订的招商引资项目,2007年5月洪鑫公司将该项目的开发权和相关权利义务转让给苑林公司。苑林公司在开发建设筠山都市项目过程中,县政府给了苑林公司最大的政策支持,根据苑林公司的申请先后三次调整了建筑容积率:（1）2006年9月19日，双方通过签订《房地产投资开发补充协议》将项目容积率调整3.2；（2）2010年12月20日，县政府通过《筠连县人民政府第74次常务会议纪要》原则同意县住建局提出的《筠山都市规划调整方案》,将项目容积率调增到4.02；（3）2015年11月24日,县住建局在给县国土局的《关于筠山都市土地规划建设指标的函》中对筠山都市容积率核定为⒋07。根据2002年7月《房地产投资开发协议》、2003年8月《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》的约定,筠山都市项目容积率为2.36时,苑林公司应当缴纳土地出让金2760万元,该部分款项苑林公司已与政府协商在应当支付其拆迁安置成本中进行了抵扣，但苑林公司一直未补缴筠山都市项目容积率调增后应予补缴的土地出让金。2016年1月4日,为确定筠山都市项目苑林公司应当补缴的土地出让金金额,县国土局依法委托了宜宾兴地不动产咨询评估有限公司(以下简称兴地评估公司)对筠山都市地块因出让土地指标变更涉及的土地使用权价格进行评估，兴地评估公司依法出具了《土地估价报告》。县国土局根据该报告对苑林公司需补缴的土地出让金依法依规进行了核算为3016.80万元。因苑林公司对筠山都市项目土地使用面积及应补缴土地出让金金额提出异议,经双方协商一致,于2018年5月5日共同委托宜宾万信测绘咨询有限公司(以下简称万信公司)对筠山都市项目实际占地面积进行测绘，万信公司依法测绘后,双方共同确认筠山都市项目实际用地面积为49776㎡。2018年8月15日,县住建局出具《关于筠连县筠山都市规划建设指标的函》,核定筠山都市用地面积为49776㎡，总建筑面积219856.8㎡,换算指标为:容积率为4.42,建筑密度为50.82%。2018年9月6日,兴地评估公司接受县国土局的征询所出具的《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》(以下简称《关于补缴土地出让金的回复》)再次确认实际用地面积为49776㎡,明确新增建筑面积12168.3㎡,根据规定的计算规则,补缴地价款为680.21万元。2018年11月9日,县国土局以上述《国有土地使用权出让合同》、《关于筠山都市规划建设指标的函》、《土地估价报告》及《关于补缴土地出让金的回复》等为事实依据,根据有关法律法规(规章)作出了〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金的决定书》,要求苑林公司补缴土地出让金3697.01万元。对县国土局做出《补缴决定书》的事实依据,苑林公司对其中的《土地估价报告》及《关于补缴土地出让金的回复》提出了若干质疑,认为这两份证据是无效证据不能成立。1.《土地估价报告》是否有效。（1）资源和规划局认为,这次委托尽管是县国土局单方面的委托,但该委托合法有效。因为这是县国土局为履行行政职责而进行的委托,属行政委托,不需要取得相对人苑林公司的同意。同时现行的《四川省国土局、四川省物价局关于地价评估暂行办法》也并未规定地价评估必须经出让方与受让方双方委托。（2）《土地估价报告》对评估土地总面积与实际面积有出入的问题,2018年9月6日兴地评估公司已经通过《关于补缴土地出让金的回复》予以纠正,县国土局在计算补缴土地出让金时亦是以实际面积为依据的。（3）《土地估价报告》的评估时间点是2016年1月4日,而非项目容积率调整时间2006年9月19日和2010年12月20日,根据2013年4月8日国土资源部办公厅发布的“国土资厅发〔2013〕20号”《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》6.3.2明确规定:“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的,在评估需补缴地价款时,估价期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。”由于苑林公司一直未主动提出补缴地价的申请，兴地评估公司将县国土局为追缴土地出让金而委托其出具《土地估价报告》时视为县国土局“同意补缴时”是符合前述规定的。因此,《土地估价报告》将委托评估日“2016年1月4日确定为估价期日完全合理合法。2.《关于补缴土地出让金的回复》是否有效。首先，苑林公司所称的“22020⒋27平方米”，批准建设面积与容积率的调整无关,容积率是根据实际用地面积和实际建设面积确定的。根据《土地估价报告》，当时核定评估土地总面积51029.12平方米,地上建筑面积为207688.5平方米。而根据兴地评估公司《关于补缴土地出让金的回复》，“筠山都市”项目全部竣工后确认实际用地面积为49776平方米,地上建筑面积219856.8平方米,当然新增了建筑面积12168.3平方米。正是因为实际用地面积的减少和最终实际建筑面积的增加,项目的容积率由原来的4.07增加到了4.42。其次,正和会计师事务所作出《专项审计报告》时筠山都市项目尚在建设中,最高人民法院在作出《民事判决书》确认事实时“案涉项目”也“尚未履行完毕”，相关权证也尚未办理。因此,案涉项目建设面积在当时尚不确定。综上所述,县国土局作出《补缴决定书》时所依据的《国有土地使用权出让合同》、《关于筠山都市规划建设指标的函》、《土地估价报告》和《关于补缴土地出让金的回复》具有不可置疑的证据效力。(二)县国土资源局作出的《补缴决定书》适用法律、法规正确。理由是:1.《中华人民共和国土地管理法》第五条规定、第五十五条第一款、第六十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定，是为了说明县国土局是负责土地管理和监督工作的行政机关,具有作出该行政行为的主体资格，苑林公司有“按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用”的义务。二、县国土局作出的《补缴决定书》没有违反双方所继受的《国有土地使用权出让合同》的约定,相应也并没有违反法律、法规及规章的规定。三、县国土局所做出的《补缴决定书》系行政行为,是履行法定职责依法使行职能,而无需与作为相对人的苑林公司协商一致。对于土地出让金的追缴,我国相关法律并未规定追缴期或追缴时效,只要相对人存在欠缴行为,行政机关就应当依法追缴,相对人就负有补缴的义务。 被告资源和规划局向本院提交并举示了以下证据、依据： 1.被告统一社会信用代码、法定代表人身份证明、《中共筠连县委办公室文件》(筠委办发〔2019〕15号)，拟证明被告的主体资格适格,其作为行政管理部门作出行政管理行为主体资格适格; 2.筠连县国有土地使用权拍卖成交确认书、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》,拟证明被告作出的补缴决定具有明确的合同依据; 3.《房地产投资开发协议》、《房地产投资补充协议》、《关于转让筠连项目开发权协议书》、筠连县规划和建设局关于筠山都市2E、2F区段规划设计方案局部调整的请示、筠连县人民政府第74次常务会议纪要,拟证明：（1）涉案项目多次调增容积率,改变了土地使用条件,应依法依规定补缴土地出让金的事实确凿,（2）原告称县政府以协议或者其他方式明确其不补缴土地出让金没有事实依据; 4.关于确定“筠山都市”土地使用权用地规划指标的函(筠国土资函〔2015〕135号、关于筠山都市土地规划建设指标的函(筠住建城管函〔2017〕117号)、关于“筠山都市”安康小区被拆迁房屋用地规划指标的函(筠住建城管函〔2015〕113号)、关于筠连县筠山都市规划建设指标的函(筠住建城管函〔2018〕174号),拟证明筠山都市项目多次调整容积率,改变了土地使用条件,调整后的容积率为4.42; 5.《专项审计报告》(正和专审（2014）013号),拟证明苑林公司完全认可《专项审计报》内容，对该报确认的在容积率为4.02时其共计应当缴纳土地出让金5034.72万元不持异议，根据《专项审计报告》，以2013年5月30日为基准日，在案涉项目容积率为4.02时，苑林公司应当补缴土地出让金2274.72万元； 6.四川省高级人民法院(2014)川民初字第113号民事判决书、中华人民共和国最高人民法院(2016)最高法民终108号民事判决书,拟证明四川省高级人民法院和最高人民法院有关判决均认定原告有随容积率变化而补缴土地出让金的义务; 7.《土地估价报告》(兴地价估出字[2016]第01号),拟证明宜宾兴地不动产咨询评估有限公司所作的《土地估价报告》合法有效,以2016年1月4日为基准日,在筠山都市项目容积率为4.02时,原告应补缴的土地出让金为3016.80万元; 8.关于泸州苑林公司筠山都市房地产开发建设项目用地补缴土地出让金的请示、关于筠山都市项目补缴土地出让金的报告,拟证明原告应补缴的土地出让金为3016.80万元; 9.筠连县筠山都市地形测绘三方协议书、筠山都市项目土地面积清理统计表、《关于“筠山都市”项目开发完毕后应补缴土地出让金有关问题的征询函》、《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》,拟证明评估公司出具的回复函合法有效,因用地面积和建设面积发生变化，筠山都市项目新增建筑面积12168.30平方米,对应补缴地价款为680.21万元,筠山都市项目容积率为4.42时,原告应补缴土地出让金3697.01万元; 10.关于补缴土地出让金的决定书〔2018〕筠国土补缴决字第1号、权利义务告知书及送达回证,拟证明被告作出的补缴决定具有充分的事实依据、明确的法规依据及合同依据,原告提出的诉讼请求没有事实、法律依据,人民法院依法应驳回原告的全部诉讼请求; 11.法律法规,拟证明被告作出的补缴决定有明确的法规依据。 原告对被告出示的证据其质证意见是:1.第一组证据，三性无异议,对其证明内容、证明目的不予认可;2.第二组证据,对三性无异议,但是对证明内容及证明目的有异议，同时该证据说明二者之间系平等主体合同关系，被告不能采用行政手段单方征收土地出让金,被告提到的土地出让合同第十七条内容,变更出让金需要重新签订合同,对其证明内容及目的不予认可;3.第三组证据，对该组证据中会议纪要没有公章,三性不予认可，其余证据三性无异议,但不能证明被告的证明目的及内容,根据相关法律规定,民事合同需要通过民事关系调整，被告不能通过行政行为进行单方面征收,被告作出的征收行为不合法,同时本案涉及的土地出让金的征收属于民事法律关系调整的范畴;4.第四组证据，对该组证据的三性无异议，是住建局单方作出，不能达到被告的证明目的及证明内容;5.第五组证据，对该组证据与本案无关联性;6.第六组证据，进一步说明原、被告之间系民事关系,应当由民事关系调整,不能由被告单方作出;7.第七组证据,三性有异议,都是被告单方作出的，原告都没有参与,不合法,需要双方协商委托评估；8.第八组证据，三性不予认可,不能证明原告的证明目的及证明内容,剥夺了原告的权利，违反行政法的相关规定,会签表要求双方协商签订土地出让合同,被告不能单方作出,与被告提供的证据自相矛盾,把民事法律行为作为行政行为处理,不能证明原告的证明目的及证明内容;9.第九组证据,该证据不予认可;10.第十组证据不予认可；11.法律法规,拟证明被告作出的补缴决定有明确的法规依据并没有赋予被告单方作出行政征收行为的权利。 原告向本院提交并举示了以下证据： 1.原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明书及身份证复印件、〔2018〕筠国土补缴字第1号《筠连县国土资源局关于补缴土地出让金决定书》，拟证明原、被告的主体资格适格。 2.《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》、《房地产投资开发补充协议》、《筠连县人民政府第74次常委会会议纪要》、双方确认的“筠山都市”项目土地面积清理统计表、宜宾万信测绘咨询有限公司出具的《筠山都市测绘报告》、《建设工程规划许可证》，拟证明原、被告双方签订的土地出让合同及补充协议约定的在原规划指标下的土地面积为49660平方米，地价为2760万元，《土地估价报告》评估的原规划指标下的土地面积为51029.29平方米，地价为8821.76万元，这严重违背了双方合同及协议约定的客观事实，是错误的，经双方约定的机构做出的评估报告，证实《土地估价报告》评估的面积是错的，地价也是错的，经双方确认的土地面积，被告实际交付的面积比实际面积少，筠山都市许可的面积与实际项目建设项目比规划面积少。 3.《筠委发[2000]65号》文件、《房地产投资开发补充协议》、《筠规建〔2010〕175号》文件、《筠连县人民政府第74次常务会议纪要》、涉案项目土地使用权证复印件、《建设工程规划许可证》复印件，拟证明筠连县政府委托筠连县规划和建设局与原告签订《房地产开发补充协议》约定，案涉项目容积率从2.36调整为3.2，原告不需要补缴土地出让金，容积率从3.2调整到4.02时，筠连县政府的会议纪要和筠连县住建局的请示都未要求原告补缴土地出让金，被告也从未向原告提出过补缴土地出让金，且被告和县规划局在县政府批准调整容积率后及时为原告办理了项目用地土地使用权证和规划许可证的具体行政行为，证明原告不需要补缴土地出让金，第一次调整项目容积率时间隔10年，第二次调整容积率时间隔6年后，被告才告知原告补缴土地出让金，这既违反了法律规定也剥夺了原告的选择权，还超过了法定的债权诉讼时效。 被告对原告出示的证据其质证意见是：1.原告的营业执照复印件、法定代表人身份证明书及身份证复印件、〔2018〕筠国土补缴字第1号《筠连县国有土地资源局关于补缴土地出让金决定书》，三性无异议，证明目的无异议；2.《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》、《房地产投资开发补充协议》、《筠连县人民政府第74次常委会会议纪要》、双方确认的“筠山都市”项目土地面积清理统计表、宜宾万信测绘咨询有限公司出具的《筠山都市测绘报告》、《建设工程规划许可证》，对该组证据三性无异议，对其证明目的有异议；《筠委发[2000]65号》文件、《房地产投资开发补充协议》、《筠规建〔2010〕175号》文件、《筠连县人民政府第74次常务会议纪要》、涉案项目土地使用权证复印件、《建设工程规划许可证》复印件，对该组证据三性无异议，对证明目的有异议。 本院对原、被告举示的证据认证如下：原、被告举示的证据来源和形式合法，且真实有效，与本案所涉土地的出让、规划、建筑规模等基本事实具有关联性，本院予以确认。被告提供的《国有土地使用权出让收支管理办法》等依据，本案应予参照和参考。 本院经审理认定事实如下：2000年12月11日,筠连县委、筠连县政府决定进一步加快县城旧城改造，2000年12月18日,筠连县政府发文组建筠连县旧城改造指挥部（以下简称旧改指挥部）。2002年7月23日,旧改指挥部(甲方)与洪鑫公司(乙方)签订《房地产投资开发协议》,约定洪鑫公司以议标方式取得旧改指挥部确定的“2C、2E、2F、2D、2S”地段开发权。 2003年8月28日,洪鑫公司(受让方)与县国土局(出让方)签订《国有土地使用权出让合同》,受让了筠连县筠连镇民主街2C、2D、2E、2F共计46250㎡的土地,土地出让金总额2570万元,每平方米555.70元，建筑容积率小于2.36。合同第十七条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”2007年6月，县国土局（甲方）与苑林公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，该协议约定载明，2007年5月8日，苑林公司与洪鑫公司签订了《关于转筠连项目开发权的协议书》，洪鑫公司将筠连旧城改造2C、2D、2E、2F区段的开发权和相关权利、义务转让给苑林公司。县国土局与苑林公司就原2C、2D、2E、2F区段内集体土地部分（已征用）的出让有关问题达成如下协议：1.经甲乙双方认可，补充出让部分土地面积3410㎡，按原拍卖成交单价555.7元/㎡计算，乙方应向县人民政府缴纳共计人民18984940.00元的土地出让金;2.根据旧改指挥部筠城改指（2003）29号《关于YZ2G2H2I、A2、2C2E2F2D三宗土地出让金及税费收取情况的报告》以及县政府的批复（筠府发[2003]177号），该部分土地出让金（190万元）已经抵扣了拆迁安置成本。因此，出让上述3410㎡土地使用权乙方不再向县政府缴纳土地出让金。 2006年9月19日,筠连县住建局(甲方)与洪鑫公司(乙方)签订《房地产投资开发补充协议》,补充协议约定:洪鑫公司以出让方式取得的筠连县民主街土地46250㎡的土地使用权,筠连县住建局同意洪鑫公司在该宗土地内建2-3座高层房屋,由此可将容积率调整为3.2。2007年6月20日,筠连县住建局批复同意洪鑫公司将2C、2E、2F、2D四区段(暂定名为“筠山都市”)拆迁改造项目转让给苑林公司。洪鑫公司与原旧改指挥部和筠连县住建局以及与被拆迁人签订的协议中有关权利、义务随之转移给苑林公司。2010年9月6日,苑林公司筠连县一分公司向筠连县政府发出《关于再次请求批准局部调整筠山都市规划建设方案的报告》，2010年9月9日筠连县住建局向筠连县政府作出筠规[2010]175号《关于筠山都市2E、2F区段规划设计方案局部调整的请示》称,若对2E段和2F段方案进行调整,筠连县住建局对筠山都市已报建地块和拟建地块的建筑以及拟调整方案中的建筑各项指标的综合估算为增加拆迁区域后2C、2D、2E、2F总用地面积约5267㎡(含新增拆迁的中华街小学1438㎡和康安小区820㎡部分)容积率4.02。2010年12月20日,筠连县政府召开第74次常务会议，并形成《筠连县人民政府第74次常务会议纪要》，会议原则上同意筠连县住建局提出的《筠山都市规划调整方案》。 2014年5月14日,筠连县住建局向筠连县政府作出筠住建[2014]74号《关于筠山都市项目清理情况的报告》,并附《关于“筠山都市”财务清理情况报告》及《筠连县住房和城乡规划建设局关于筠山都市项目预测和实际拆迁安置面积的统计说明》。报告中明确筠山都市项目规划建设总建筑面积为217360㎡(计入容积率计算面积为207733㎡),总用地面积为51713㎡，建筑密度为50%,容积率为4.02,苑林公司应缴出让金5162.19万元，其中容积率2.36时应缴出让金2760万元,从2.36调至4.02应补缴出让金2402.19万元；报告建议土地出让金及城市配套费的解缴,直接抵扣苑林公司代垫的拆迁安置费用。 2014年7月23日,筠连县住建局与正和会计师事务所签订《审计业务约定书》,约定正和会计师事务所在执行审计工作的基础上对筠山都市项目于2002年7月至2014年6月30日止期间拆迁安置及代垫市政工程费用情况进行专项审计并发表审计意见。正和会计师事务所于2014年8月30日作出正和专审[2014]013号《专项审计报告》，报告载明:(三)土地使用权出让金情况。开发商总共应支付土地出让金5034.72万元。上述土地出让金是以2013年5月30日为基准日,并基于容积率为4.02时的数据,若日后基准日和容积率发生变化，土地出让金数据将随之相应变化。 2016年1月，苑林公司开发建设的“筠连都市”项目全部竣工验收合格，县国土局委托宜宾兴地不动产咨询评估有限公司对“筠连都市”地块因出让土地指标变更补交土地出让金涉及的土地使用权价格进行评估。2016年1月6日，咨询评估公司作出《土地估价报告》（兴地价估出字[2016]01号）。该报告估价结果:(一)原出让规划指标下的土地价格评估土地总面积:51029.12平方米，评估总地价:882⒈76万元(大写金额:人民币捌仟捌佰贰拾壹万柒仟陆佰元整)，其中:筠山都市土地面积50414.12平方米:容积率2.36,建筑密度45.4%,剩余商业用地37.72年、住宅用地37.72年(终止日期2053年8月28日)的土地价格:评估土地面积:50414.12平方米，单位面积地价:1730元/平方米，楼面单价:733元/平方米，宗地地价:人民币8721.64万元(大写金额:人民币捌仟柒佰贰拾壹万陆仟肆佰元正)。安康小区土地面积615平方米,容积率1.6,建筑密度1.0,剩余商业用地37.72年、住宅用地37.72年(终止日期2053年8月28日)的土地价格，评估土地面积:615平方米，单位面积地价:1628元/平方米，楼面单价:1018元/平方米，宗地地价:人民币100.12万元(大写金额:人民币壹佰万零壹仟贰佰元正);(二)规划指标调整后的土地价格，筠山都市规划调整后,土地面积:51029.12平方米,容积率4.07,建筑密度50.82%,剩余商业用地37.72年、住宅用地37.72年(终止日期2053年8月28日)的土地价格，评估土地面积:51029.12平方米，单位面积地价:2274元/平方米，楼面单价:559元/平方米，宗地地价:人民币11604.02万元(大写金额:人民币壹万壹仟陆佰零肆万零贰佰元正)。 2016年1月14日，县国土局向筠连县人民政府作出《关于泸州苑林公司“筠山都市”房地产开发建设项目用地补缴土地出让金的请示》，2016年8月10日，县国土局向苑林公司提供请示及县政府的批复，2016年8月10日，苑林公司向县国土局作出《关于“筠山都市”项目补交土地出让金问题的报告》，苑林公司对“筠连都市”项目土地使用面积及应补交土地出让金金额提出异议。后县国土局与苑林公司协商一致，于2018年5月5日共同委托宜宾万信测绘咨询有公司对“筠连都市”项目实际占地面积进测绘，万信公司测绘后，确认“筠连都市”项目实际占地面积为49776㎡，县国土局与苑林公司对此均无异议，2018年8月15日，筠连县住建局根据确认的用地面积及建筑面积等数据，出具《关于筠山都市规划建设指标的函》，核算确定现“筠连都市”项目容积率为4.42。 2018年9月3日，县国土局向宜宾兴地不动产咨询评估有限公司出具《关于“筠山都市”项目开发完毕后应补缴土地出让金有关问题的征询函》，2018年9月6日，宜宾兴地不动产咨询评估有限公司作出《宜宾兴地不动产咨询评估有限公司关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》。回复载明，2016年1月4日,我公司受县国土局委托,就筠山都市项目用地补缴土地出让金进行了的地价评估,并于2016年1月6日出具了土地估价报告(兴地价估出字[2016]第1号)。报告依据委托方提供的相关资料,设定宗地用途为商住用地,用地面积51029.12平方米,容积率4.07,地上建筑面积207688.5平方米,评估宗地单位面积地价2274元/平方米,楼面单价559元/平方米。根据征询函,现该项目用地用途不变(仍为商住用地),实测面积为土地49776平方米、建筑面积219856.8平方米,与原评估报告的用地面积减少1253.12平方米,建筑面积增加12168.3平方米,即整个项目用地容积率增加。根据2018年4月9日起施行的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》六条四款“6.4已出让土地补缴地价款”的相关规定:土地出让后调整容积率补缴地价,需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积。核定新增建筑面积,可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准,或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。现实测的新增建筑面积为12168.3平方米,原评估报告对应的评估楼面单价为559元/平方米,则新增建筑面积对应补缴地价款为680.21万元(大写:人民币陆佰捌拾万零贰仟壹佰元整)。 县国土局于2018年11月9日以《关于筠山都市规划建设指标的函》、《土地估价报告》及《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》等为依据，“筠山都市”项目容积率从2.36凋增至4.42后，核算确定苑林公司应当补缴土地出让金3697.01万元。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款、第六十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，作出〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》决定：苑林公司自收到本决定书后十五日内向筠连县国土资源局补缴土地出让金3697.01万元。 另查明:1.2014年10月27日，筠连县住建局向苑林公司发函建议其就“筠山都市”项目开发中存在的争议依法向人民法院提起诉讼，苑林公司于2014年11月19日向四川省高级人民法院起诉，四川省高级人民法院于2015年11月27日作出（2014）川民初字第113号民事判决，筠连县住建局和苑林公司均不服，向最高人民法院提起上诉，最高人民法院于2016年6月25日作出（2016）最高法民终108号民事判决。一、二审判决均对土地出让金未作处理；2.2019年3月25日，经县委机构编制委员会审议，并报县委、县政府批准，筠连县国土资源局合并成立筠连县自然资源和规划局。 本院认为，本案争议的焦点是：1、本案属于行政案件的审理范畴还是民事案的审理范畴；2、县国土局是否有作出征收土地出让金的职权；3、县国土局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》事实是否清楚、证据是否充分；4、县国土局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》适用法律是否正确。针对焦点分析如下: 1.双方争议指向的对象是县国土局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》,而非双方签订的《房地产投资开发协议》、《房地产投资开发补充协议》、《国有土地使用权合同》、《国有土地使用权补充协议》。故本案应当围绕县国土局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》这一行政行为事实认定、法律适用、处理结果是否合法与适当等进行审查，故本案属于行政案件的审理范畴。 2.根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”、《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定:“土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国发[2001]15号）第一条第三款“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让转让等进行监督管理，依法有收缴土地出让金的管理职权，县国土局作为筠连县土地管理行政部门，具有征收土地出让金的法定职权，是适格的执法主体，在原、被告对补缴土地出让金达不成一致意见情况下，县国土局依法定职权作出《关于补缴土地出让金决定书》并不违反法律规定。 3.本案苑林公司开发的筠山都市项目原规划容积率为2.36，审批后的容积率为4.42。经委托有资质的房地产评估机构评估后，调整后的容积率应当补缴土地出让金3697.01万元，故补缴土地出让金的事实客观存在。虽原告苑林公司对县国土局依据《土地估价报告》及《关于“筠山都市”项目开发完毕新增建筑面积补缴土地出让金的回复》主要证据及评估基准日提出异议，但原告未申请重新评估，也未提供充分的证据予以反驳，原告认为,该两份证据均是无效证据的理由不成立；根据苑林公司与县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条约定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”依照《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定:“本办法所称国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括:以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款(不含代收代缴的税费)……;改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款,以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条规定：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”之规定，原告苑林公司有补交土地出让金的义务。故县国土局征收土地差价的出让金有合同约定和法律等规定；根据国土资源部办公厅发布的“国土资厅发(2013)20号”《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》6.3.2明确规定:“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的,在评估需补缴地价款时,估价期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。”之规定，《土地估价报告》将评估基准日确定为2016年1月4日并无不妥。 4.县国土局适用《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款、第六十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十六条以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，作出补缴土地出让金决定并无不当，原告主张县国土局适用法律错误的诉讼理由不能成立。 综上，原告诉称县国土局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》属于滥用职权、主要证据不足、适用法律错误的诉讼理由不能成立，本院对其主张撤销〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》诉讼请求不予支持。县国土局作出的〔2018〕筠国土补缴决字第1号《关于补缴土地出让金决定书》，证据充分，适用法律恰当，符合法定程序。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下： 驳回原告泸州苑林房地产开发有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告泸州苑林房地产开发有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审判长 刘 俊 审判员 邓培刚 审判员 王纯华 二〇一九年十月二十四日 书记员 李 旭