贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1388号 上诉人（一审原告）杨茂乐，男，苗族。 上诉人（一审原告）杨胜维，男，苗族。 上诉人（一审原告）杨云清，男，苗族。 上诉人（一审原告）杨茂祥，男，苗族。 上诉人（一审原告）杨云进，男，苗族。 五上诉人共同委托代理人王基生，贵州群众律师事务所律师，执业证号15201201310525906。 五上诉人共同委托代理人胡洪春，贵州群众律师事务所实习律师，证号2301190411092。 上诉人（一审被告）凯里市舟溪镇人民政府，住所地凯里市舟溪镇。 法定代表人母先涛，镇长。 委托代理人杨明桂，贵州麒翔律师事务所律师，执业证号15201200411486754。 被上诉人（一审被告）凯里市人民政府，住所地凯里市行政中心。 法定代表人杨波，市长。 委托代理人顾业平，凯里市司法局公职律师，执业证号15226201860062627。 一审被告凯里市综合行政执法局，住所地凯里市行政中心。 法定代表人龙进海，局长。 一审被告凯里市自然资源局，住所地凯里市国安社区二楼。 法定代表人李福海，局长。 委托代理人陆璐，贵州兄弟律师事务所律师，执业证号15226201711478420。 委托代理人朱光亮，贵州兄弟律师事务所律师，执业证号15226201910093869。 上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进、上诉人舟溪镇人民政府因与被上诉人凯里市人民政府、凯里市自然资源局、凯里市综合行政执法局房屋行政强制一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进一审诉称：我们五人是凯里市村民，为满足基本住房需求，在向村委申请后，于2018年6月29日在自己的承包地上修建房屋用于居住，农村宅基地是使用集体土地，应属于本村集体事务，被告无权管辖，然而被告在没有法律依据的情况下违法强行将原告修建的房屋拆除，给原告造成巨大经济损失，请求确认被告拆除原告房屋的行政行为违法，并承担本案诉讼费。 一审经审理查明：原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进系凯里舟溪镇平中村人，2018年6月29日，五原告共同在平中村茶园公路旁占用杨茂祥、杨文富（杨茂祥之父，已经分家立户）、杨茂池（杨云清曾用名）承包的农田（其中，杨茂祥0.2亩、杨文富0.4亩、杨茂池0.2亩）修建框架结构房屋一幢。修建过程中，舟溪镇人民政府于2018年7月31日、8月14日、9月30日、2019年1月12日四次到现场发出《停工通知书》，于2019年1月3日、1月12日、1月17日三次发出《限期自行拆除通知书》，凯里市自然资源局于2018年7月31日、9月30日、2019年1月3日三次到现场发出《责令停止违法行为通知书》。五原告对上述通知不予理睬，继续施工，舟溪镇人民政府遂组织力量，凯里市自然资源局、凯里市综合行政执法局派员参与，于2019年3月1日对五原告建设中的房屋予以拆除。另查明，凯里市人民政府于2016年12月23日审批通过《凯里市舟溪镇总体规划（2016－2030）》，五原告在建设过程中，未获得宅基地使用、建设工程规划许可等手续。 一审法院认为：本案的争议焦点一是本案各被告主体是否适格；二是强制拆除五原告房屋的行政行为是否合法。一、关于本案被告主体是否适格问题。根据本案查明事实，五原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进房屋被拆除是客观事实，拆除之前，凯里市自然资源局或舟溪镇人民政府已经依法履行制止违法建设的职责，下发停工及限期自行拆除的通知。原告在诉讼过程并无有效证据证明其房屋被拆系被告凯里市人民政府决定或组织实施，故其起诉被告凯里市人民政府为被告并未适格，为节约司法资源及提高诉讼效率，本院将在本案中一并作出处理。凯里市综合行政执法局在答辩中承认到现场维持秩序，但辩称之前未作出任何行政行为，其派员到现场并非履行法定职责，而是行政机关之间协助行为，该理由与查明的案件事实相符，故凯里市综合行政执法局非本案适格被告。凯里市舟溪镇人民政府承认拆除五原告房屋由其作出决定并组织实施，故舟溪镇人民政府是适格被告。凯里市自然资源局是查处违法占用土地的行政机关，之前已发出《责令停止违法行为通知书》，故其辩称派员到现场属协助镇政府执法于法无据，凯里市自然资源局是适格被告。二、关于被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局强制拆除五原告房屋的行政行为是否合法问题。五原告未经依法审批即占用农用地建房的行为，虽然被告凯里市舟溪镇人民政府及凯里市自然资源局已经分别书面制止，但根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定，具有行政强制执行权的行政机关在实施行政强制过程中，应当履行《行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定的程序，本案被告凯里市舟溪镇人民政府辩称根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，有权自行实施行政强制，但在诉讼过程中，其并未提交作出决定、催告、公告、听取当事人的陈述和申辩等法定程序的证据，应当确认其程序违法。被告凯里市自然资源局并无法律授权其具有行政强制执行权，故其未经申请人民法院审查即参与实施行政强制拆除同样违反法律规定。综上，五原告关于确认被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局强制拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。其余诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局于2019年3月1日对原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进位于凯里市房屋进行拆除的行政行为违法。二、驳回原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进对凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局的起诉。案件受理费50元，由被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局负担。 杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进上诉请求：１.撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案的诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：被上诉人凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局都是行政违法行为的参与者，应当承担法律责任。本案在起诉前，上诉人委托律师前往凯里市人民政府和凯里市综合行政执法局调查取证，市政府分管副市长曾明确告知，拆除上诉人的房屋是经过市里面开会决定的，有一整套的会议纪要资料，舟溪镇政府也有一份，建议我们去镇政府调取，并配合联系镇政府主要负责人，镇政府的主要负责人也同意调取该份资料，但最后却拒绝提供。在上诉人的代理人前往市综合执法局调取证据时，执法大队工作人员明确告知他们是配合市政府的工作，拒绝提供任何资料。本案庭审中，市政府当庭认可有会议资料，法院也明确要求其提供，但直至判决书下发之日，上诉人都没有被告知需要重新质证，证明市政府拒绝提供对己方不利的证据，依法应当承担责任。关于市综合执法局辩称其仅仅是参与维持秩序，众所周知，维持秩序也是一种积极参与方式，让权利被侵害方没有得到正常的权利救济，这本身就是一种侵权行为。综上，请二审依法改判四被上诉人联合实施的强拆行为违法。 凯里市舟溪镇人民政府上诉请求：1.撤销一审判决，确认上诉人行政行为合法有效；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、五被上诉人未向村、镇申请及乡、镇人民政府审核，在未取得乡村建设规划许可，私自在舟溪镇规划内占地建房，该修建行为违法，依法应予以拆除。2018年7月19日，经巡查发现五被上诉人在舟溪镇新中村茶园公路旁占地建房，上诉人先后向被上诉人下达六次《停工通知书》、《限期自行拆除通知书》，但被上诉人不仅不停工和拆除，反而加快建设，为此，上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定对该违章建筑予以拆除，符合法律规定，该行政行为依法有效。二、五被上诉人占用农田建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第六十二条第二款、第三款等规定，且五被上诉人拒绝拆除，该违章建筑应依法拆除。三、本案的违章建筑的拆除属于《贵州省城乡规划条例》和《中华人民共和国城乡规划法》调整范围，应适用《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，且该拆除违章建筑不属于行政处罚行为，不应受《行政处罚法》、《行政强制法》关于决定、催告、公告、听取当事人的陈述和申辩等程序制约。首先，本案中，上诉人也依法对五被上诉人的违章建筑予以公告送达《凯里市舟溪镇人民政府强制执行决定书》，但五被上诉人在该决定书的期限内未申请复议和诉讼，又不拆除。为此，上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定对该违章建筑进行拆除，该行政行为合法有效。其次，根据国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否行政处罚行为的答复（国法密函【2000】13号），“责令限期拆除”不是“行政处罚行为”，因此，上诉人对五被上诉人作出的“责令限期拆除”不应受《行政处罚法》关于决定、催告、公告、听取当事人的陈述和申辩等程序的制约。综上请二审撤销一审判决第一项，确认上诉人拆除房屋合法有效。 被上诉人凯里市自然资源局二审答辩称：一、五上诉人未经批准擅自占用农用地建房的行为违法，答辩人在本案中仅实施了向五上诉人下发《责令停止违法行为通知书》的行政行为，责令其改正拆除的主张具有充分法律依据，实体和程序均合法。二、根据一审法院查明的事实，强制拆除决定系凯里市舟溪镇人民政府作出，并且拆除行为也系凯里市舟溪镇人民政府组织实施，答辩人并非本案被诉行政行为的实施主体，答辩人不是本案适格被告。答辩人派员到场只是协助凯里市人民政府进行执法，凯里市舟溪镇人民政府在一审庭审中对该事实予以认可，答辩人并非本案被诉行政行为的实施主体，不是本案适格被告。五上诉人的诉请无事实和法律依据，一审判决认定事实错误、适用法律错误，依法应当予以撤销并改判驳回五上诉人对答辩人的起诉。综上，请二审撤销一审判决，改判驳回五上诉人对答辩人的起诉。 被上诉人凯里市人民政府二审辩称：一、答辩人不是本案适格被告，依法应当驳回一审原告的起诉。二、经一审审理，上诉人无有效证据证实房屋强制拆除行为系答辩人的行为，该认定事实清楚，一审法院作出的判决正确，请二审予以维持。 被上诉人凯里市综合行政执法局二审辩称：答辩人不是被诉行政行为作出的主体，当时只是应舟溪镇人民政府请求，答辩人派员参与现场秩序的维持，所派人员并未具体参与实施拆除工作。答辩人不是一审适格被告，一审驳回上诉人对答辩人的起诉，属于认定事实清楚，请二审法院予以维持一审判决第二项，驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：1.凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局、凯里市自然资源局是否本案适格被告的问题；2.责令限期拆除是否行政处罚行为，应否受《中华人民共和国行政处罚法》调整，被诉强制拆除行为是否合法。 对于本案争议焦点一，凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局、凯里市自然资源局是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案五上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进于2018年6月29日在平中村茶园公路旁占用农田修建框架结构房屋。修建过程中，舟溪镇人民政府于2018年7月31日、8月14日、9月30日、2019年1月12日四次到现场发出《停工通知书》，于2019年1月3日、1月12日、1月17日三次发出《限期自行拆除通知书》，凯里市自然资源局于2018年7月31日、9月30日、2019年1月3日三次到现场发出《责令停止违法行为通知书》。五上诉人对上述通知不予理睬，继续施工，舟溪镇人民政府遂组织力量，凯里市自然资源局、凯里市综合行政执法局派员参与，于2019年3月1日对五上诉人建设中的房屋予以拆除。本案舟溪镇人民政府有责令停止违法建设并进行拆除的法定职责，且实际组织实施了强制拆除行为，根据上述法律规定，舟溪镇人民政府是本案的适格被告。本案凯里市自然资源局是查处违法占用土地的行政机关，之前已发出《责令停止违法行为通知书》，且凯里市自然资源局派员参与实施了拆除行为，故凯里市自然资源局是本案适格被告。凯里市人民政府并未实施涉案拆除行为，也没有证据证实系凯里市人民政府委托或授权实施，故凯里市人民政府不是本案适格被告。凯里市综合行政执法局在派员协助强制拆除之前，没有作出任何行政行为，其派员到现场并非履行法定职责，而是行政机关之间的协助行为，故凯里市综合行政执法局不是本案适格被告。上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进认为凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局是本案适格被告，以及凯里市自然资源局认为其不是本案适格被告的主张，本院均不予采纳。 对于本案争议焦点二，责令限期拆除是否行政处罚行为，应否受《行政处罚法》调整的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定，法律、行政法规规定的其他行政处罚属于行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据上述法律规定，本案责令限期拆除属于行政处罚，受《中华人民共和国行政处罚法》调整。上诉人舟溪镇人民政府未按《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定申请人民法院强制执行，而是自行强制拆除，属于违法行为。一审确认凯里市舟溪镇人民政府于2019年3月1日对杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进位于凯里市房屋进行拆除的行政行为违法正确。 综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进、上诉人舟溪镇人民政府的上诉请求理由均不充分，无事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉人杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进、上诉人凯里市舟溪镇人民政府分别交纳的二审案件受理费50元，由各自承担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 田一铭 审判员 肖 瑶 二〇一九年十月十日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛