福建省漳平市人民法院 民 事 裁 定 书 （2018）闽0881民初1873号之一 原告：漳平市奇和石灰石矿（普通合伙），住所地漳平市象湖镇灶头村奇和，统一社会信用代码91350881678482242G。 执行事务合伙人：詹如栋。 委托诉讼代理人：张永辰，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴敏，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 被告：漳平市象湖镇人民政府，住所地福建省漳平市象湖镇象中路76号，统一社会信用代码11350881004094876T。 法定代表人：郭启烈。 委托诉讼代理人：蔡伟煌，漳平市象湖镇人民政府司法所所长。 原告漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）诉被告漳平市象湖镇人民政府合同纠纷一案，本院于2018年12月3日立案受理后，依法适用普通程序，于2019年5月7日公开开庭进行审理，原告漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）委托代理人张永辰、吴敏，被告漳平市象湖镇人民政府法定代表人郭启烈、委托代理人蔡伟煌到庭参加诉讼。本案经院长审批延长审理期限五个月，现已审理终结。 漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）向本院提出诉讼请求：1、判令漳平市象湖镇人民政府立即支付拖欠的奇和1号洞、5号洞的补偿金额6985930.67元及利息（利息以6985930.67元为基数，按年6%的比例自2016年2月2日起计算至实际支付日止，暂计至2018年12月1日为1203908.72元）；2、判令漳平市象湖镇人民政府承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：漳平市奇和石灰石矿是漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）名下矿山，开采矿种为水泥用石灰岩。为保护奇和洞遗址，2014年4月2日，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）与漳平市象湖镇人民政府签订《奇和洞遗址涉及矿山企业处理协议》，约定漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）因奇和洞保护而关闭停产所造成的损失由第三方（评估机构）进行评估确定；若漳平市象湖镇人民政府未按约定方案实施，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）可利用合法方式保护正当权益。2014年8月5日，漳平市象湖镇人民政府委托湖北天地源资产评估有限公司对漳平市象湖镇人民政府名下的石灰石矿相关资产进行评估。2015年7月1日，湖北天地源资产评估有限公司出具天地源资评报字[2015]第039号《资产评估报告》，评估结果如下：奇和1号厂评估价值为4106961元，补偿价值为5236380元；奇和5号厂评估价值为3165368.01元，补偿价值为4182884元。上述评估报告出具后，漳平市象湖镇人民政府以各种理由推脱，拒绝依约履行补偿义务。故，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）为维护自身合法权益，特向法院提起诉讼，请求判如所请。 漳平市象湖镇人民政府辩称，1、漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）对本案性质的认识存在错误。从证据材料（第一组证据）看，詹如栋、陈立兴等人自2012年4月15日以来便持续向漳平市、龙岩市、福建省各级信访机关就奇和石灰石矿被关闭一事频繁上访。该信访案件涉及部门众多包括市政府、国土局、文体局、安监局等。各级政府部门对该案高度重视，多次召开案件协调会。漳平市象湖镇人民政府之所以与奇和石灰石矿先后出具《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》、《奇和洞矿山补偿会议纪要》是基于漳平市政府及其下属机关为了化解信访,帮助缓解经营者临时性经济困境，为达到息访罢诉结果而与奇和石灰石矿业主达成的息访息诉协议。关于这一点从2013年6月25日漳平市信访联席会议办公室《关于做好信访积案分析研究和依法依规妥善处置工作的意见》（漳信联办〔2013〕14号）文件中明确漳平市象湖镇人民政府为化解该起信访案件的稳控单位可以确定。2014年4月2日根据化解奇和石灰石矿积案（信访）会议，基于2014年4月1日《漳平市关于解决奇和石灰石矿信访积案的工作方案》，在文体局的协调下，漳平市象湖镇人民政府根据其稳控责任分工与漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）签订《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》。在签订《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》的当日，奇和石灰石矿业主同时签署了《息访息诉协议书》。2014年4月2日根据化解奇和石灰石矿积案（信访）会议，奇和石灰石矿业主代表也派人参加（证据：化解奇和石灰石矿积案（信访）会议签到表）。另，从第二组证据材料看漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）多次参加漳平市有关部门为化解该信访案件的协调会，对漳平市象湖镇人民政府仅在该起信访案件中作为稳控单位的事实是明知的。2016年2月1日，根据《奇和洞矿山补偿会议纪要》，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）签订的承诺书中也明确“收到漳平市人民政府预付的因奇和洞保护导致矿山、磨粉厂企业关停的补偿款（第二笔）叁佰万元整。”并保证“在2016年12月31日前，双方未就补偿事宜达成一致意见时，决不以任何理由和方式上访或越级上访，并不以任何理由与方式干扰国家文物保护单位奇和洞保护工程的正常施工。”从中可见，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）对求偿主体和协议性质都有认识。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据上述规定，行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。本案被诉的《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》就是一份典型的息诉罢访协议，该协议主体一方是一级人民政府——象湖镇人民政府；协议的目的是终结奇和石灰石矿业主上访行为，实现社会和谐稳定，既包含公共利益，也是为了履行漳平市象湖镇人民政府的法定职责；协议事项是解决奇和石灰石矿业主上访问题，属于漳平市象湖镇人民政府的法定职责范围，属于非平等主体之间的行政法上的权利义务。综合以上分析，本案被诉《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》符合行政协议的法定要件，属于行政协议，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）就漳平市象湖镇人民政府与奇和石灰石矿签订的《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》提起民事合同之诉属对本案性质的认识存在错误，应予驳回。2、漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）的求偿主体错误。2008年12月27日,漳平市国土资源局向漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）发出了《关于漳平市奇和石灰石矿立即停止生产的通知》。2009年1月7日,漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）向漳平市人民政府提交报告要求复工,经龙岩市古人类和古脊椎动物化石专题考古调查小组组长的批示,龙岩市文化与出版局同意漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）复工,并要求在生产过程中如发现化石应立即报告。在此之后,漳平市象湖镇人民政府及下属机关再也没有向漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）发出过任何停产或者闭矿的通知。2011年6月23日漳平市人民政府印发《关于公布奇和洞遗址为漳平市第五批市（县）级文物保护单位名单及其保护范围和建设控制地带的通知》（漳政综〔2011〕150号）文件，明确了“东至奇和洞自认山体山坳的最低处为界；西至奇和洞河对岸的山脚下为界；南至奇和洞自然山体最低处为界；北至奇和洞自然山体隘口分水岭为界”保护范围。2013年1月28日《福建省人民政府关于公布第八批省级文物保护单位名单和保护范围的通知》（闽政〔2013〕9号）对《漳平市人民政府关于公布奇和洞遗址为漳平市第五批市（县）级文物保护单位名单及其保护范围和建设控制地带的通知》提出的保护范围再次予以确认。《国务院关于核定并公布第七批全国重点文物保护单位的通知》（国发〔2013〕13号），正式将奇和洞遗址列入全国重点文物保护单位。另，根据《矿产资源法》第二十条第(五)项“非经国务院授权的有关主管部门同意,不得在下列地区开采矿产资源:(五)国家划定的自然保护区、重要风景区,国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地”、《文物保护法》第十七条“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业”的规定,因文物保护而停止开采矿产资源是采矿权人的法定义务。漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）停产是其依照《文物保护法》和《矿产资源法》等法律、法规的规定履行法定义务的行为。漳平市象湖镇人民政府至始至终都不是造成漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）停产的行政职能部门，也未做出过导致漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）停产的行政行为。漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）仅以漳平市象湖镇人民政府为了达到帮助缓解经营者临时性经济困境、化解信访案件的目的，而与奇和石灰石矿业主签订的《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》、《奇和洞矿山补偿会议纪要》等息访息诉协议为由要求漳平市象湖镇人民政府承担补偿义务于法无据。即便该合同属于民事合同也应属无效。漳平市象湖镇人民政府作为一级行政机关，其所有资金均系国家财政划拨，依照法律规定的权限，用于管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政事务。漳平市象湖镇人民政府既然不是做出导致奇和石灰石矿停产行政行为的行政主体，便无义务对漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）予以补偿或赔偿。如果超越职权予以补偿，既不符合法律规定，无疑加重政府财政负担，影响地方公益事业、基础设施建设投入，势必损害社会公共利益。根据《合同法》第五十二条，“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益”，即便该合同属于民事合同也应属无效。3、漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）列举的事实与理由不足以支持其诉讼请求。漳平市象湖镇人民政府与奇和石灰石矿业主签订的《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》中第四条约定，“根据评估结果，甲乙双方另行协商补偿金额及补偿方案。”评估报告只是双方协商的参考,不能直接作为认定补偿数额的结论,双方仍应进行协商。虽然漳平市象湖镇人民政府委托了相关资产评估公司对漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）的采矿权进行评估,但由于评估报告的结论不具有客观真实性,漳平市象湖镇人民政府不予认可，不同意作为协商的参考。湖北天地源资产评估有限公司于2015年7月1日作出的《资产评估报告》不具有客观真实性,理由为:(1)评估报告采用建设工程压覆矿产资源补偿标准作为评估方法没有依据。评估报告的“使用限制说明”中已载明“本评估报告成立的前提条件是本次经济行为符合国家法律、法规的有关规定,并得到有关部门的批准”，法律并对未文物保护关闭矿山应予行政赔偿或补偿做出规定,且因文物保护关闭矿山与建设工程压覆矿产资源所保护的利益对采矿权人设定的权利负担是完全不同,压覆补偿标准不能适用于本案,故该评估报告所涉经济行为事实上并不符合国家法律、法规的有关规定,成立的前提条件并不存在,漳平市象湖镇人民政府对该报告不予认可。（2）评估报告第37页“重大后期事项”中明确记载:“评估中主要的数据来源以被评估单位的申报资料为准”:“因现场安全条件原因和相关限制条件的约束,巷道、部分隐蔽工程未能完成现场核实”:“未能核实的,最终以申报数据进行测算”,从上述记载可知,评估的主要数据来源都是漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）自行申报的资料,评估机构既未通知漳平市象湖镇人民政府进行核实和确认,也未完成现场勘查、核实,违反了《资产评估准则一评估程序》第十八条“注册资产评估师应当要求委托方提供涉及评估对象和评估范围的详细资料”、第十九条“注册资产评估师应当通过询问、函证核对、监盘、勘查、检查等方式进行调查,获取评估业务需要的基础资料,了解评估对象现状,关注评估对象法律权属”等有关规定。同时评估机构在明知评估程序受到限制无法排除时,应当根据《资产评估准则一评估报告》第八条“注册资产评估师执行资产评估业务,评估程序受到限制且无法排除,经与委托方协商后仍需出具评估报告的,应当在评估报告中说明评估程序受限情况及其对评估结论的影响,并明确评估报告的使用限制因评估程序存在上述限制”的规定,先行与漳平市象湖镇人民政府协商是否出具评估报告,但评估机构井未协商,径行作出评估报告并分别寄送给漳平市象湖镇人民政府和漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）,漳平市象湖镇人民政府收到报告后立即通过电话对评估机构提出异议,评估机构却以报告仅为参考为由,告知如有异议可通过诉讼途径解决。因漳平市象湖镇人民政府认为报告存在评估方法、评估程序、评估内容上的诸多问题,至今未向评估机构支付剩余的评估费用。但漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）却以此漫天要价,额外提出了诸多不合理要求,故双方的多次协商均无法达成。综上所诉，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）就漳平市象湖镇人民政府与奇和石灰石矿签订的《奇和洞遗址及矿山企业处理协议》、《奇和洞矿山补偿会议纪要》等协议只是为达到息访息诉，为实现双方进行下一步磋商的准备性文件。在漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）收到漳平市人民政府预付的因奇和洞保护导致矿山、磨粉厂企业关停的补偿款（第二笔）300万元后，已无明确具体可履行的权利义务。 本院认为，本案不属于平等主体之间产生的民事纠纷,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。一、从协议主体上看，根据《中华人民共和国文物保护法》第八条规定,国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内,负责有关的文物保护工作。奇和洞遗址是全国重点文物保护单位，漳平市人民政府作为县级人民政府负责对本行政区域内的文物保护实施监督管理。象湖镇人民政府作为乡镇一级政府，并非文物保护行政管理部门，不具有文物保护的职权，其基于信访属地管辖与漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）签订的《奇和洞遗址涉及矿山企业处理协议》不应认定为平等民事主体之间签订的民事协议。二、从协议的内容上看，该协议是基于更好的保护奇和洞遗址而对漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）停产损失给予的补偿，属于行政补偿协议，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因行政相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿，与民事交易行为的民事协议在协议签订主体、协议目的、协议内容均有所区别。 综上，漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）以《奇和洞遗址涉及矿山企业处理协议》属民事纠纷要求漳平市象湖镇人民政府立即支付拖欠的奇和1号洞、5号洞的补偿金额6985930.67元及利息的主张，不符合法律规定。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条之规定，裁定如下： 驳回漳平市奇和石灰石矿（普通合伙）的起诉。 审 判 长 陈  海  强 人民陪审员 邓  永  国 人民陪审员 林  晓  妹 二〇一九年十月十四日 书 记 员 叶银钗（代） 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百二十四条【不予受理】人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理： （一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼； （二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁； （三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决； （四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉； （五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外； （六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理； （七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。 《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》 第二百零八条人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。 需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。 立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。 9/11