湖北省孝感市孝南区人民法院行 政 裁 定 书(2019)鄂0902行初29号原告汉川文家畜牧养殖场。住所地：湖北省汉川市经济开发区文家村。经营者文佳，女，1985年3月16日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。委托代理人张公水，湖北高照律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托代理人黄奕，湖北高照律师事务所实习律师。代理权限为一般代理。被告湖北汉川经济开发区管理委员会。住所地：湖北汉川经济开发区新河工业园电厂路1号法定代表人黄文兵，该委员会主任。委托代理人汪长江，湖北谛益律师事务所律师。代理权限为一般代理。委托代理人曹阳，湖北谛益律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告汉川文家畜牧养殖场诉被告湖北汉川经济开发区管理委员会确认限期拆除搬迁通知违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告汉川文家畜牧养殖场诉称，请求人民法院依法确认被告于2017年9月14日作出的《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》违法；本案的诉讼费用由被告负担。事实与理由：1.被告作出的《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》，从法律性质上讲，属于行政处罚的行政行为，但是被告的行政行为严重违反《行政处罚法》规定的法定程序。《行政处罚法》第36条、第37条规定，行政机关发现有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；行政机关在调查或检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。询问或者检查时，应当制作笔录。第31条、41条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。否则，行政处罚决定不能成立。第42条还规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告作出的《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》，该行政行为的处罚类型、程度与责令停产停业相当。但是，被告既未向原告调查取证，也未向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，更未向原告告知依法享有的权利以及听证的权利，就直接作出了《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》的行政行为。很显然，被告作出《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》，严重违法了法定程序，严重侵害原告的合法权益，给原告造成了巨额的经济损失。2.被告依法不具有作出《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》的行政职权，被告的行政行为超越职权。《中华人民共和国畜牧法》第七条规定：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国畜牧业的监督管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。”根据该规定，依法对畜牧业行政监督管理行政职权的行政机关职能是县级以上地方人民政府以及地方人民政府畜牧兽医行政主管部门。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”根据该法规定，被告不属于一级地方人民政府。被告也不属于地方人民政府的职能部门，更不属于职能部门的派出机构。根据上述法律规定，被告既不是县级以上地方人民政府，也不是畜牧兽医行政主管部门，依法不享有畜牧业行政监督管理行政职权。被告以原告位于“禁养区”为由，对原告作出限期拆除搬迁的行政处罚，是超越职权的行政行为，该行政行为严重违法，应当予以撤销。3.被告认定原告位于“禁养区”，证据不足。根据原告了解，原告所在地并非属于“禁养区”。需要指出的是，原告在2017年4月申请对《动物防疫条件合格证》进行年检时，被告、汉川市环保局以及汉川市畜牧局均认定原告的经营行为合法，并加盖公章。这足以表明，在2017年4月份，原告的经营行为合法，且并非位于“禁养区”内。但在被告作出行政处罚前，并未向原告告知是否位于内。因此，原告认定原告位于“禁养区”,该主要事实证据不足。4.被告的行为违反行政信赖原则。原告养殖场是汉川市新河镇人民政府招商引资的项目，取得汉川市政府相关行政部门批准且合法经营的合法养殖场。被告在未与原告协商的情况下，突然作出被诉的行政行为，违背了行政信赖原则，是滥用职权，也是对法律及国家政策的规定。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。2017年6月12日国务院《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》明确规定，统筹资源环境承载能力、畜产品供给保障能力和养殖废弃物资源化利用能力，协同推进生产发展和环境保护，奖惩并举，疏堵结合，加快畜牧业转型升级和绿色发展，保障畜产品供给稳定。2017年6月14日，就国务院的意见，农业部举行新闻发布会，农业部副部长于康震明确指出，“近年来，一些地方在治理畜禽养殖污染的过程中确实存在工作方式简单、片面的现象，从而影响到产业发展和养殖户的收益。例如，盲目扩大禁养区范围，或者采取一禁了之、一拆了之的简单化方式，有的地方甚至提出了“建设无猪县”的口号。没有很好地统筹发展生产和保护环境的关系，导致部分养殖场户的利益受到损害。……针对这种现象，《意见》明确提出，要统筹兼顾、有序推进；奖惩并举、疏堵结合。具体说来有这么几点：一是不该禁养的不能禁。要科学划定禁养区，防止盲目扩大禁养范围。二是该禁的要坚决禁，但要给予合理补偿。要充分照顾到养殖场户的合法利益，给予合理的补偿。涉及搬迁的养殖户，地方政府要积极协助落实养殖用地，指导养殖场户按环保的要求来发展生产。”退一步讲，姑且不说被告认定原告养殖场属于“禁养区”是否合法，被告在未调查、未与原告沟通的情况下，直接采取一禁了之、一拆了之的简单话做法，粗暴的作出被诉行政行为，而且也未按照上述法律和政策规定，充分照顾到养殖场户的合法利益，给予合理的补偿，更未协助积极协助落实养殖用地。被告行为违反法律和政策规定，严重侵害原告的合法权益，是严重的违法行为。综上所述，原告认为，被告作出《关于文家畜牧养殖场限期拆除的通知》的行为，程序严重违法、超越职权且主要证据不足，是违法的行政行为，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》的规定，特诉至人民法院，恳请判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，湖北汉川经济开发区管理委员会是依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体。被告湖北汉川经济开发区管理委员会于2017年9月14日对原告汉川文家畜牧养殖场作出的《关于文家畜牧养殖场限期拆除搬迁的通知》，结合其内容来看，系以通知的形式要求原告于10月31日前拆除搬迁，并不涉及行政处罚或行政强制的内容，故该通知属行政命令，而对原告的合法权益不产生实际影响。对于后续的拆除行为，原告已经提起诉讼，本院亦在审理之中。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定如下：驳回原告汉川文家畜牧养殖场的起诉。如不服本裁定，可在本裁定送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  邱润清人民陪审员  曹建华人民陪审员  严映辉二〇一九年十月十六日法官助理李建群书记员戴丹附相关法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以通行裁定驳回起诉。