山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁行赔终194号上诉人（原审原告）威海东元贸易有限公司，住所地威海市远遥路-601号。法定代表人宋佳霖，总经理。委托代理人宋力勇，威海东元贸易有限公司职工。被上诉人（原审被告）乳山市人民政府，住所地乳山市胜利街78号。法定代表人宫本杲，市长。上诉人威海东元贸易有限公司（以下简称东元贸易公司）因与被上诉人乳山市人民政府（以下简称乳山市政府）行政赔偿一案，不服威海市中级人民法院作出的（2018）鲁10行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告东元贸易公司诉称，2006年12月25日，乳山市政府作出[2006]91号文，同意将位于乳山市工业园面积为16153平方米的土地使用权出让给原告。之后，乳山市国土资源局与东元贸易公司乳山分公司签订了国有土地使用权出让合同，将上述土地使用权出让给东元贸易公司乳山分公司。2007年1月9日，乳山市政府颁发乳国用（2007）第1016号国有土地使用权证，确认东元贸易公司乳山分公司对涉案16153平方米的土地享有使用权。东元贸易公司乳山分公司在涉案土地上建设了建筑面积为4012.86平方米车间两栋并于2008年11月26日办理了房屋所有权证。2010年，烟台市东茹建材有限公司向乳山市人民法院（以下简称乳山法院）起诉撤销乳国用（2007）第1016号国有土地使用权证。2010年7月28日，乳山法院作出（2010）乳行初字第28号行政判决，维持了乳山市政府为东元贸易公司乳山分公司颁发乳国用（2007）第1016号国有土地使用权证书的具体行政行为。烟台市东茹建材有限公司不服，向威海市中级人民法院提起上诉。2010年11月8日，威海市中级人民法院作出（2010）威行终字第62号行政判决，驳回上诉，维持原判。烟台市东茹建材有限公司不服，向检察机关申诉。2013年1月31日，山东省人民检察院作出鲁检行抗[2013]行政抗诉书，向山东省高级人民法院提起抗诉。2013年4月22日，山东省高级人民法院作出（2013）鲁行监抗字第3号行政裁定，指令威海市中级人民法院再审本案。2015年9月11日，威海市中级人民法院作出（2013）威行再终字第13号行政判决，撤销乳山市政府于2007年1月9日作为东元贸易公司乳山分公司进行土地登记并颁发乳国用（2007）第1016号国有土地使用证的具体行政行为，该判决认为乳山市政府对涉案土地的地籍调查存在重大瑕疵，土地登记审批过程中未履行严格审查义务，导致土地登记及颁发国有土地使用证的具体行政行为违反法律规定，故撤销其登记行为。原告因需资金，需要转让涉案建筑物，但因涉案建筑物只有房产证没有土地证，导致交易无法实现。原告多次找到乳山市国土资源局、乳山市信访办要求给予解决未果。2017年10月27日，被告向原告下达乳政不赔决字（2017）第1号《不予行政赔偿决定书》，原告诉至法院要求被告赔偿原告因土地证被撤销造成经济损失1600万元。原审庭审中，原告要求变更诉讼请求为：被告赔偿因土地证被撤销造成涉案建筑物贬值的部分，并要求对具体数额进行评估鉴定。在诉讼过程中，原告东元贸易公司进一步明确其要求赔偿针对的是乳山市政府的土地登记行为。原审法院经审理查明，2006年12月25日，乳山市政府作出〔2006〕91号文，同意将位于城东工业园面积为16153平方米的土地使用权出让给东元贸易公司，之后，乳山市国土资源局与东元贸易公司乳山分公司签订国有土地使用权出让合同，将上述土地使用权出让给东元贸易公司乳山分公司。2007年1月5日，东元贸易公司乳山分公司持〔2006〕91号文、国有土地使用权出让合同等土地权属证明材料，申请土地使用权初始登记；1月9日，乳山市政府颁发乳国用（2007）第1016号国有土地使用证，确认东元贸易公司乳山分公司对位于乳山市工业园面积为16150平方米的土地享有使用权。2010年4月，烟台市东茹建材有限公司提起行政诉讼，要求撤销乳山市政府颁发乳国用（2007）第1016号国有土地使用证的具体行政行为。2010年7月28日，乳山法院作出（2010）乳行初字第28号行政判决，维持了乳山市政府为东元贸易公司乳山分公司颁发乳国用（2007）第1016号国有土地使用权证书的具体行政行为。烟台市东茹建材有限公司不服，向威海市中级人民法院提起上诉。2010年11月8日，威海市中级人民法院作出（2010）威行终字第62号行政判决，驳回上诉，维持原判。烟台市东茹建材有限公司不服，向检察机关申诉。2013年1月31日，山东省人民检察院作出鲁检行抗[2013]行政抗诉书，向山东省高级人民法院提起抗诉。2013年4月22日，山东省高级人民法院作出（2013）鲁行监抗字第3号行政裁定，指令威海市中级人民法院再审本案。2015年9月10日，威海市中级人民法院作出（2013）威行再终字第13号行政判决，撤销乳山市政府于2007年1月9日为威海东元贸易有限公司乳山分公司进行土地登记及颁发乳国用（2007）第1016号《国有土地使用证》的具体行政行为。该判决认为，乳山市政府在对涉案土地进行地籍调查和登记审批过程中未尽严格审查义务，导致涉案土地登记及颁证具体行政行为违反法律、法规规定，应予撤销。第一，乳山市政府对涉案土地进行地籍调查过程中未尽严格审查义务，违反法律法规规定。《山东省土地登记条例》第六条、第二十三条规定了地籍调查是土地登记的必经程序，原国家土地管理局制定的《城镇地籍调查规程》对地籍调查程序作出详细规定。根据上述规定，土地登记部门受理土地登记申请后应当进行土地调查并依法填写地籍调查表。本案中，乳山市政府对涉案土地的地籍调查表中没有宗地草图、勘丈记事，甚至没有地籍调查结果审核，该地籍调查存在重大瑕疵。第二，乳山市政府对涉案土地登记审批过程中未对涉案土地地上建筑物权属履行严格审查义务，导致涉案土地登记及颁证行政行为违反法律法规规定。《山东省土地登记条例》第十一条第四项规定土地登记申请人申请土地登记，应当提交“地上建筑物及其他附着物的合法产权证明”。乳山法院曾于2006年9月1日裁定查封涉案土地上东尚公司的在建厂房工程，说明该查封裁定之前涉案土地上便已存在在建建筑物，乳山市国土资源局对涉案土地进行地籍调查时就应当知悉该建筑物的存在。但乳山市政府在作为土地登记及颁证重要依据的《土地登记审批表》的“地上物类别及权属”一栏中没有填写任何内容，无法证实乳山市政府对涉案土地地上建筑物权属进行了严格审查。乳山市政府在该案再审中答辩称其在原审时提供了东元贸易公司乳山分公司的“基本建设项目登记备案证明”、“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”，可以证明东元贸易公司乳山分公司在申请土地登记时提供了涉案土地地上建筑物属其所有的证明。经审查，乳山市政府提交的上述材料形成时间均在乳山法院裁定查封涉案土地上东尚公司的在建厂房之后，故无法证明涉案土地地上建筑物归东元贸易公司乳山分公司合法所有。乳山市政府在未对涉案土地地上建筑物权属进行严格审查的情况下为东元贸易公司乳山分公司进行土地登记并颁发国有土地使用证，违反法律法规之规定。2017年8月29日，东元贸易公司向乳山市政府、乳山市国土资源局提出行政赔偿申请，要求乳山市政府及乳山市国土资源局重新给予东元贸易公司颁发土地使用权证书或赔偿因房产无土地证造成经济损失1600万元。2017年10月27日，东元贸易公司向乳山市政府提交《变更被请求赔偿义务机关通知书》、《行政赔偿申请书》，将赔偿义务机关变更为乳山市政府，赔偿请求变更为赔偿因房产无土地证造成经济损失1600万元。2017年10月27日，乳山市政府作出乳政不赔决字（2017）第1号《不予行政赔偿决定书》，决定:对东元贸易公司不予赔偿。东元贸易公司对此不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，原告东元贸易公司主张其曾向乳山市国土资源局询问是否能够重新颁发土地证并提交了（2013）威行再终字第13号行政判决书，但未提交证据证实其主张。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，行政机关行使行政职权的行为侵犯受害人合法权益、给受害人造成损失，是行政机关承担国家赔偿责任的要件之一。原告主张其要求赔偿针对的是乳山市政府作出的土地登记行为。乳山市政府作出的土地登记行为确认东元贸易公司乳山分公司对涉案土地享有使用权，虽因程序违法被撤销，但该土地登记行为本身并未侵犯原告合法权益并造成损害。另外，（2013）威行再终字第13号行政判决认为，东元贸易公司乳山分公司在申请土地登记时提供了“基本建设项目登记备案证明”、“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”作为涉案土地地上建筑物属其所有的证明，但上述材料无法证明涉案土地地上建筑物归东元贸易公司乳山分公司合法所有，乳山市政府在登记审批过程中对此未尽严格审查义务。在涉案国有土地使用证被撤销后，东元贸易公司未重新提交申请材料向乳山市政府提出土地登记申请，故其是否受到损失尚不确定。综上，原告要求赔偿的请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告东元贸易公司的诉讼请求。上诉人东元贸易公司不服原审判决提起上诉，上诉请求：撤销威海市中级人民法院（2018）鲁10行赔初1号行政赔偿判决，依法改判或重审。事实与理由：一审法院认定事实错误。正是因为被上诉人在行使职权的过程中存在违法行为，才导致已颁发的土地证被撤销，地上房屋处于有房产证无土地证的状态。上诉人于2017年8月29日向乳山市政府、乳山市国土资源局提起书面行政赔偿申请书，要求重新颁发土地使用权证或赔偿损失。乳山市政府和乳山市国土资源局召开见面会，见面会期间乳山市国土资源局对是否能重新颁发土地证的答复是不能。在此情况下，上诉人于2017年10月27日向乳山市政府提交《变更被请求赔偿义务机关通知书》《行政赔偿申请书》，将赔偿义务机关变更为乳山市政府，将赔偿请求变更为赔偿因房产无土地证造成的经济损失1600万元。一审法院认为涉案土地登记行为并未侵犯上诉人合法权益并造成损害、涉案国有土地证被撤销后上诉人未重新提交申请材料提出土地登记申请，系认定事实错误。被上诉人乳山市政府答辩称，上诉人的诉请不能成立。一、涉案房产及土地处于无法过户的状态是因为被执行查封，并非上诉人所讲的是因为涉案土地证被法院撤销。涉案房产已被多个法院多次查封至2019年，并且到期后仍然可能被查封。二、上诉人所称的1600万损失没有依据。土地证被撤销是因为登记材料不全，涉案土地还在，并不影响上诉人根本权益。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院认定的其他事实与原审法院认定事实一致。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，行政机关行使行政职权的行为侵犯受害人合法权益、给受害人造成损失，是行政机关承担国家赔偿责任的法定要件。本案上诉人主张被上诉人的土地登记行为造成其地上建筑物价值减少，要求被上诉人对其予以赔偿，需证明其合法权益受到侵犯且有损失存在的事实。土地登记因违法被撤销，是对土地登记过程中审查程序违法的否定性评价，并未阻碍申请材料符合法律规定时的登记发证，上诉人主张涉案地上建筑物损失无证据证明，依法不应支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人威海东元贸易有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇一九年十月二十一日书记员  冯晓倩