中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申8612号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）潍坊众邦化工有限公司。住所地：山东省潍坊市滨海经济开发区央赣路以西新海路以北。 法定代表人郭银亮，该公司董事长。 委托诉讼代理人信鸿狄，山东体仁律师事务所律师。 委托诉讼代理人魏新宝，山东达洋律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）潍坊滨海经济技术开发区管理委员会。住所地：山东省潍坊滨海经济开发区创业大厦。 法定代表人张恒道，该管理委员会主任。 再审申请人潍坊众邦化工有限公司(以下简称众邦公司)因诉潍坊滨海经济技术开发区管理委员会(以下简称滨海管委会)行政协议一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终755号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 原审法院查明，2004年3月20日，因众邦公司欲在原××海洋化工开发区工业园内××上一化工项目，为此，经甲方原潍坊市寒亭海洋化工开发区管委会（以下简称原海洋管委会）与乙方众邦公司双方协商就有关事宜达成协议签订了《合同书》。《合同书》共十三条，分别对土地四至及面积、土地使用年限、土地价格及土地证办理、甲方义务、乙方义务、违约责任、纠纷解决途径、生效条件等事项作出了约定。根据《合同书》第一条的规定，甲方提供央赣路以西、新海路以北，工业园区内土地一宗，面积约117.1亩（以土地部门实测面积为准）。根据《合同书》第三条的规定，乙方按每亩7000元的价格将征地款交至甲方，约81.97万元（以实测面积为准），并提供齐全相关证件手续后，由甲方负责六个月内为乙方办理好土地证，乙方不再向甲方支付其它征地费用。根据《合同书》第十条的规定，违约责任按《合同法》的有关规定执行，根据《合同书》第十三条的规定，本合同甲乙双方签字盖章后生效，一式两份，甲、乙双方各执一份。众邦公司、原海洋管委会双方均在《合同书》上签字、盖章予以确认。 《合同书》签订后，原海洋管委会即将约定的117.1亩（众邦公司主张土地部门实测面积为123.37亩）土地交付众邦公司使用。2004年3月28日、2005年5月16日，原潍坊市寒亭海洋化工开发区财政局分两次收取了众邦公司款项共计863590元，收费项目名称为征地款。2005年11月3日，潍坊市国土资源局与众邦公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将《合同书》中约定的117.1亩土地中的53379平方米土地出让给众邦公司，土地使用权出让金为每平方米38.7元，总额为2064486元。2005年12月20日，潍坊市人民政府为众邦公司颁发了潍国用（2005）第Ｃ119号国有土地使用权证，面积为53379平方米，用途为工业用地。《合同书》中约定的其他剩余土地，众邦公司始终未取得土地批准手续和办理土地使用权证。2007年8月8日，为保障潍坊滨海项目海晶之恋建设的顺利进行，就中石化潍坊分公司第32加油站新站址用地问题，经潍坊滨海投资发展有限公司、中石化潍坊分公司、潍坊市寒亭区央子镇人民政府三方签订了《国有土地转让合同》，根据该合同约定，潍坊滨海投资发展有限公司将位于进××××、园区路以北，面积为8872平方米（合13.308亩）的土地使用权转让给中石化潍坊分公司，用途为商业。众邦公司认为，中石化潍坊分公司通过上述《国有土地转让合同》取得的13.308亩土地，在上述《合同书》中约定的未给众邦公司办理土地证的剩余43.37亩土地范围之内。2008年3月30日，中共潍坊市委、潍坊市人民政府下发《的通知》（潍发［2008］11号），将原潍坊市寒亭海洋化工开发区整建制划归潍坊滨海经济开发区管理。2011年9月8日，山东省人民政府办公厅下发《关于设立潍坊滨海经济技术开发区管理委员会的通知》（鲁政办字［2011］122号），同意设立滨海管委会，为山东省人民政府派出机构，委托潍坊市人民政府管理。 潍坊市中级人民法院一审作出（2016）鲁07行初85号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定、第五十三条规定，具体建设项目进行建设需要使用土地，必须依法经市、县以上人民政府批准。本案中，原海洋管委会不是市、县以上人民政府，其因招商引资与众邦公司签订涉案《合同书》批准众邦公司使用土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效:……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，该合同应属无效。2005年8月1日实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案中，潍坊市国土资源局与众邦公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将《合同书》中约定的土地中的53379平方米土地出让给众邦公司，众邦公司亦已经取得该53379平方米土地的国有土地使用权证，但是，对于剩余的43.37亩土地，滨海管委会主张涉案《合同书》属于无效合同，其无法违法为众邦公司办理土地使用证，且众邦公司对此亦未提交该《合同书》效力已经市、县人民政府土地管理部门追认的相关证据材料，因此，众邦公司认为涉案《合同书》有效，并要求滨海管委会依据《合同书》为其办理43.37亩土地的国有土地使用证或赔偿损失的诉讼请求于法无据，依法应不予支持。该院在查明上述事实后，依法向众邦公司告知涉案《合同书》为无效合同并予以释明，同时告知众邦公司可以在合同无效的基础上提出新的诉讼请求，但是，众邦公司经该院告知和释明以后，表示坚持其原诉讼请求。综上，该院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条之规定，判决驳回众邦公司的诉讼请求。 众邦公司不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院二审作出（2017）鲁行终755号行政判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定属于效力性强制规定，使用国有土地必须经过县级以上土地主管部门的审查和同级人民政府的批准，开发区管理委员会无权作为出让方签订国有土地使用权出让合同，除非经市、县级人民政府土地管理部门追认，其所签订的国有土地使用权出让合同应为无效合同。本案中，原海洋管委会与众邦公司签订的《合同书》中涉及土地出让的条款，在未获得市、县级以上人民政府土地管理部门追认的情况下，应为无效约定。因《合同书》签订于2005年8月1日之前，且其中80亩土地已经由潍坊市国土资源局追认并与众邦公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该部分的约定可以认定为有效;剩余43.37亩土地因无证据证明经过县级以上人民政府的批准或市、县人民政府土地管理部门的追认，应认定为无效。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，合同部分无效不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效，本案《合同书》既包括招商引资的内容，也包括土地出让的内容，招商引资部分不违反法律法规的强制性规定的，应为有效;土地出让部分中已经过土地管理部门追认的80亩土地部分可认定为有效约定，剩余43.37亩土地部分因未经批准和追认应为无效约定，且无效部分不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。因此，一审法院未区分《合同书》中的有效部分和无效部分而直接认定《合同书》为无效合同，违反了《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，属适用法律错误，予以纠正。众邦公司关于滨海管委会应为其办理剩余43.37亩土地的国有土地使用权证或承担违约责任的诉讼请求因相关约定无效，缺乏依据，不能支持，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。众邦公司可对因《合同书》部分无效造成的损失向滨海管委会请求行政赔偿，因众邦公司在一审中未提出相关行政赔偿请求，二审中双方就赔偿问题也未达成一致意见，众邦公司可另行主张权利。一审法院判决虽适用法律方面存在错误，但不影响判决结果，该院予以维持。众邦公司的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 众邦公司不服原审判决，向本院申请再审称，（一）原审认定事实、适用法律错误，二审认定《合同书》中滨海管委会为众邦公司提供土地实质上是土地出让行为，属认定事实错误。《合同书》应系招商引资合同，乃原海洋管委会履行招商引资职责的行为，其中虽然约定了原海洋管委会为众邦公司提供土地并办理土地使用权证，但此并未构成土地使用权出让合同。原审适用《土地管理法》第五十三条之规定错误，是否得到土地行政主管部门的批准并不应对《合同书》的效力造成影响。（二）即使假定《合同书》乃土地使用权出让合同，有新证据可以证明，滨海管委会的上级行政机关，即潍坊市人民政府，已经知晓《合同书》所承诺之土地出让行为，因此并不需要土地主管部门追认。故请求撤销原判，改判支持其全部诉讼请求，即判决滨海管委会为众邦公司依据《合同书》办理43.37亩国有土地使用权证；若无法履行上述请求，要求判决滨海管委会因不履行《合同书》给众邦公司造成的经营损失（初步估算为200万元，以后续评估为准）。 本院经审查认为，本案争议焦点为《合同书》约定的土地出让条款的有效性以及法律责任问题。 （一）关于《合同书》中约定的43.37亩土地为其办理相关手续的有效性问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，对于原属于农民集体所有的土地，应当依法进行征收，征收土地应当经省级以上人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”根据上述规定，涉及土地征收以及建设项目需要使用国有建设用地的，有法定的申请流程及批准机关，应当依程序由法定机关审批。本案中，涉案土地应当经县级以上人民政府批准并由县级以上人民政府土地行政主管部门与众邦公司签订出让合同，《合同书》系原海洋管委会与众邦公司签订的招商引资协议，该协议就土地价格和土地证办理情况进行了约定，已经超越了原海洋管委会的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《合同书》中关于土地出让条款的规定，因原海洋管委会没有审查、批准用地的法定职责，该部分约定应属无效。 2005年8月1日实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”该规定首先明确了对于开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效，同时，也规定了例外情形，即2005年8月1日前开发区管理委员会作为出让方签订的土地使用权出让合同起诉到法院之前经过市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案中，根据原审查明，《合同书》系2004年签订，且《合同书》中约定的出让土地中的80亩土地经过潍坊市国土资源局于2005年11月3日与其签订《国有土地使用权出让合同》，该部分土地因遵循了法定程序与有权机关签订出让合同并缴纳出让金，故该部分土地使用权属于前述规定的2005年8月1日前签订的合同起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认的情形，可以认定该部分合同有效。但剩余的43.37亩仅有《合同书》约定，没有有权机关批准、亦不符合前述规定追认后有效的情形，且至今亦未签订出让合同，故应属于部分无效。 （二）关于合同部分无效的法律责任问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案中，由于原海洋管委会在《合同书》中作出了超越自身职权的承诺，导致《合同书》部分无效，作为继续履行原海洋管委会职责的滨海管委会依法应承担相应的赔偿责任。众邦公司主张继续履行合同，一方面涉案合同因原海洋管委会超越职权且该部分土地未经依法追认无法继续履行，另一方面涉案地块已经规划了加油站并依法为案外人办理了国有土地使用权证，故其主张继续履行合同难以得到支持。当然，众邦公司依法可以主张合同部分无效的损失赔偿。一审法院依法向众邦公司释明要求其变更诉讼请求，在其不同意变更的情况下，判决驳回诉讼请求，由于一审法院合同效力的认定不完全正确，二审认定合同部分无效，纠正了一审法律适用的错误，并依法告知众邦公司仍然可就合同部分无效的损失请求行政赔偿，遂判决驳回上诉维持一审判决，结果并无不当。 综上，众邦公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回潍坊众邦化工有限公司的再审申请。 审判长  杨科雄 审判员  李智明 审判员  孙 江 二〇一九年十月二十一日 法官助理牛延佳 书记员申泽斌