上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初49号原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社，住所地上海市奉贤区。法定代表人刘振丽。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被告上海市农业农村委员会，住所地上海市黄浦区。法定代表人张国坤。委托代理人沈悦。委托代理人桂华乔，上海瀛泰律师事务所律师。被告上海市财政局，住所地上海市徐汇区。法定代表人过剑飞。委托代理人杨文豪。委托代理人陈桂霞。被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人应勇。委托代理人宓怡青。委托代理人杨希雯。原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社(以下简称振刚合作社)诉被告原上海市农业委员会(因机构改革，原上海市农业委员会的行政职能由新组建的上海市农业农村委员会承担。以下分别简称为“原市农委”“市农委”)、上海市财政局(以下简称市财政局)行政批复及被告上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院经审查于2019年1月7日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案，原告振刚合作社的委托代理人邹佳莱，被告市农委的委托代理人沈悦、桂华乔，被告市财政局的委托代理人杨文豪，被告市政府的委托代理人宓怡青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年7月17日，被告原市农委、市财政局联合作出《关于同意终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的批复》(以下简称《终止批复》)(沪农委〔2014〕290号)，主要内容：“奉贤区农委、财政局：你区《关于终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的请示》(以下简称《终止请示》)(沪奉农委〔2014〕62号)收悉。根据《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》(沪农委〔2010〕149号)，经研究，同意终止该项目，已拨付的财政资金由市级财政与你区财政统一结算。请你区今后在申报相关项目前要经过充分论证，加强项目实施过程的监管，避免出现类似申报主体与实施主体不一致的情况。特此批复。”原告不服，申请复议。被告市政府于2018年8月2日作出沪府复字(2015)第814号维持的复议决定书。原告振刚合作社诉称，原告已经上海市政策获批取得“志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地”建设项目。市农委、市财政局于2014年7月17日作出了《终止批复》。原告不服向市政府申请复议，期间原告与地方政府就涉案项目作后续协调，申请中止复议，市政府同意中止复议。但在尚未产生协调结果时，市政府决定恢复复议程序，作出维持批复的被诉行政复议决定。原告认为：被诉《终止批复》属于撤销行政许可的行政行为，并非内部行文，市农委、市财政局作出被诉《终止批复》没有告知原告，既未引用法律条文、政策依据，更没有告知原告救济权利，被诉《终止批复》已经侵害了原告权益。原告按照奉贤区农委提供固定格式的审批表填写地址“十五组”，并由奉贤区农委盖章确认，奉贤区规划和土地资源管理局也到涉案项目现场定位打桩，故不存在被告所述原告擅自改变项目建设地点、擅自改变项目性质的情形，与被诉《终止批复》中所称“避免出现类似申报主体与实施主体不一致的情况”不吻合，市农委、市财政局未到涉案项目现场了解情况。此外，市政府在行政复议期间未组织证据交换，原告无法判断市政府是否审查了被复议申请人提交的证据材料。故诉请法院判决：1、确认“沪农委[2014]290号”批复违法并判令恢复涉案项目；2、撤销“沪府复字(2015)第814号”行政复议决定。被告市农委辩称，2010年2月原告提出申报志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目，2010年6月原市农委、市财政局联合下发通知，同意该项目立项。2014年4月奉贤区农委、奉贤区财政局联合上报《终止请示》，申请项目终止。原市农委收到请示后，经调查了解到原告擅自将建设地点从原来的奉贤区金汇镇光辉村三组变更到同村十五组，擅自将项目性质由“改扩建”变更为“新建”，上述变更均未按规定重新申报、备案，而且严重超过了规定建设期限。根据沪农委〔2010〕149号意见，2014年7月17日原市农委会同市财政局联合作出《终止批复》，终止该项目。被告认为：本案属于行政补贴行为，原市农委与市财政局是基于《终止请示》而作出《终止批复》，属于内部行文，原告并非《终止批复》的直接相对人，《终止请示》作出前，奉贤区农委已将相关情况及时通知了原告。原告于2015年2月28日向奉贤区农委、奉贤区财政局书面提出《撤销“沪奉农委〔2014〕62号”文件的申请》中也明确载明了《终止批复》的文件名称，说明其知晓相关情况。《终止批复》并非法律、法规规定必须告知相对人救济权利的具体行政行为，原告因不服该《终止批复》先后提起行政复议和行政诉讼，说明其法定救济权利并未受到影响。综上，《终止批复》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市财政局辩称，2010年2月原告制作了涉案项目申报书，2010年6月7日原市农委和市财政局共同制定了批复同意建设的《关于下达2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目和资金计划的通知》(沪农委［2010］151号)。2014年4月30日，奉贤区农委和奉贤区财政局联合作出《终止请示》，并呈送原市农委，原市农委将该请示等相关材料复送给市财政局。接原市农委意见后，市财政局经书面核查：1.原告涉案项目建设地点从光辉村三组变更至十五组，项目性质从“改扩建”变更为“新建”，未重新申报，不符合沪农委〔2010〕149号意见中“畜牧标准化生态养殖基地建设项目一经批准，必须严格按照市农委和市财政局的批复进行建设，不得擅自变更项目建设地点、项目性质(新建、改扩建、迁建)、建设单位、调整建设内容、压缩投资规模等”，“变更建设地点的”“变更项目性质的”“须由建设单位按照本市畜牧标准化建设有关规定重新申报”等相关规定；2.涉案项目自批复同意建设的沪农委［2010］151号通知后，至奉贤区农委、奉贤区财政局于2014年4月30日请示终止项目时，项目建设仍未竣工，已远超过沪农委［2010］151号通知明确的“一年”的建设期限，且未申请延期，符合沪农委〔2010〕149号意见规定的“因故不能按期开工超过6个月，且又未申请延期开工的”“项目开工后没有在2年内按期竣工的”“由市农委和市财政局批准终止项目”情形。同年7月17日原市农委、市财政局共同作出终止涉案项目的批复。被告认为：《终止批复》是上下级之间的行政公文，并非针对行政相对人作出的行政行为。《终止批复》符合沪农委〔2010〕149号意见关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设的项目调整、变更、终止等管理措施的程序性规定，程序合法，原告的实际权益没有受到侵害。综上，该批复行为事实清楚，证据充分，适用依据正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，市政府于2015年12月14日收到原告的行政复议申请,因该申请表述不清楚，市政府分别于同年12月17日、12月28日两次向原告发出补正通知。2016年1月5日市政府收到原告的最终补正材料并于同日受理了该复议申请，并向原市农委、市财政局发出《行政复议答复通知书》。同年1月15日市政府收到原市农委、市财政局分别提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。同年2月29日市政府作出《行政复议延长审理期限通知书》并送达各方当事人。同年3月1日市政府组织各方当事人谈话，原告查阅了行政复议答复书及相关材料。同年3月16日，原告以需调解为由申请中止本案审理，市政府于同年3月18日作出《行政复议中止通知书》并送达各方当事人。后因原告与相关部门调解进展迟滞，一直无果，故市政府于2018年7月30日恢复本案审理，并于同年8月2日作出维持的行政复议决定。综上，市政府在法定期限内作出系争复议决定书，程序合法，并无不当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2010年2月，原告振刚合作社制作《上海市畜牧标准化生态养殖基地建设项目申报书》(以下简称《项目申报书》)，申报志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地改扩建项目，载明项目属性为改扩建，建设项目位于奉贤区金汇镇光辉村三组，计划占用土地8亩左右，项目验收：2011年4月-2011年6月。同年3月3日，原告与案外人奉贤区金汇镇光辉村村民委员会签订土地租赁协议，约定原告租赁光辉村三组振刚鹧鸪养殖基地内的8.7亩土地。同年6月7日，原市农委、市财政局联合制作沪农委［2010］151号通知，该通知附件2中列明原告涉案项目建设地址为奉贤区金汇镇光辉村，该通知所附原告涉案项目建设计划表中载明建设年限：一年。2014年4月30日，奉贤区农委和奉贤区财政局联合作出《终止请示》，以该项目由于合作社内部等原因无法实施，申请终止该项目建设。同年7月17日，原市农委、市财政局联合作出《终止批复》，同意终止该项目，已拨付的财政资金由市级财政与奉贤区财政统一结算。原告对该《终止批复》不服，申请复议。市政府于2015年12月14日收到复议申请，市政府经审查后于同年12月17日、12月28日两次作出《补正行政复议申请通知书》。经原告两次补正，2016年1月5日市政府收到原告最终的行政复议申请书。市政府依法受理后，作出《行政复议答复通知书》。1月15日，市政府收到原市农委、市财政局分别提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。2月29日，市政府作出《行政复议延长审理期限通知书》。3月1日，市政府组织各方当事人谈话。经原告申请，市政府于3月18日作出《行政复议中止通知书》。2018年7月30日，市政府作出《行政复议恢复审理通知书》。8月2日，市政府作出沪府复字(2015)第814号维持的复议决定书，并送达各方当事人。原告仍不服，提起本案诉讼。另查明，2011年5月，原告就涉案项目向奉贤区规土局申报临时使用土地，申报地址为本市奉贤区金汇镇光辉村15组。同年5月31日，区规土局向原告核发了沪奉规土农临(2011)27号《关于上海振刚鹧鸪养殖专业合作社畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地备案的通知》(以下简称《备案通知》)，地块使用期限不得超过三年。2013年12月6日，奉贤区规土局以原告擅自将项目地址由奉贤区金汇镇光辉村三组改为十五组，用欺骗手段获得《备案通知》为由，作出沪奉规土(2013)294号《关于撤销〈关于对上海振刚鹧鸪养殖专业合作社畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地备案的通知〉的通知》(以下简称《撤销备案通知》)，撤销了上述备案通知。原告不服于2014年10月20日向奉贤区法院提起行政诉讼，案号为(2014)奉行初字第72号，法院经审理认为，区规土局作出《撤销备案通知》事实认定不清、适用法律不正确、执法程序违法，应予以撤销，鉴于原告涉案项目使用临时土地备案三年使用期限已满，撤销已无实际意义，故判决确认奉贤区规土局作出的《撤销备案通知》行政行为违法。其后，原告曾以奉贤区规土局为被告提起行政赔偿诉讼，后向法院撤回起诉。本案行政诉讼前，原告曾向奉贤区法院提起行政诉讼，诉请判令奉贤区农委、奉贤区财政局限期履行撤销《终止请示》的职责，案号为(2015)奉行初字第102号。奉贤区法院于2015年10月23日作出一审判决，驳回原告的诉讼请求。再查明，因上海市机构改革，原市农委的行政职能由新组建的市农委承担。上述事实有被告市农委提供的《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设的实施意见》(沪农委〔2007〕153号)、《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》(沪农委〔2010〕149号)、《项目申报书》及相关申报材料、《终止请示》、《终止批复》、《关于对上海振刚鹧鸪养殖专业合作社畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地备案的通知》(沪奉规土农临(2011)27号)、《上海市奉贤区规划和土地管理局关于撤销的通知》(沪奉规土〔2013〕294号)、(2014)奉行初字第72号、(2015)奉行初字第102号行政判决书；被告市财政局提供的《项目申报书》、《土地租赁协议》、《终止请示》、《终止批复》；被告市政府提供的行政复议申请书及申请材料、补正行政复议申请通知书、行政复议申请书(补正)、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议延长审理期限通知书、谈话通知、调查笔录、行政复议相关材料查阅登记表、中止行政复议审理申请书、行政复议中止通知书、行政复议恢复审理通知书、行政复议决定书及邮寄凭证等证据及当事人的陈述为证，并经质证无误。在本案审理期间，为实质解决行政争议，本院依法组织当事人进行案外协调未果。本院认为，根据沪农委〔2007〕153号、沪农委〔2010〕149号文所规定的职责分工，被告原市农委、市财政局具有对本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目进行审批、变更、调整和终止的权限。被告市人民政府作为复议机关，收到原告复议申请后，经审查后在法定期限内作出维持的复议决定，复议程序亦合法。原告振刚合作社作为项目建设单位，对被告作出的案涉《终止批复》具有利害关系，原告提起本案诉讼，主体适格。本案的争议焦点在于，被告原市农委、市财政局作出的案涉《终止批复》，认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。对此，本院认为，原市农委、市财政局联合发布的沪农委〔2010〕149号规范性文件规定，畜牧标准化生态养殖基地建设项目一经批准，必须严格按照市农委和市财政局的批复进行建设，不得擅自变更项目建设地点、项目性质(新建、改扩建、迁建)、建设单位、调整建设内容、压缩投资规模等。确因客观原因需进行调整变更的，应当按照文件规定的程序进行。其中“变更建设地点”与“变更项目性质”的“须由建设单位按照本市畜牧标准化建设有关规定重新申报”。此外，该文件还规定，“因故不能按期开工超过6个月，且又未申请延期开工的”或者“项目开工后没有在2年内按期竣工的”由市农委和市财政局批准终止项目。从本案查明事实，案涉项目建设地点从原来的奉贤区金汇镇光辉村三组变更到同村十五组，项目性质从“改扩建”变更为“新建”，未重新申报，此外，项目建设期限超过批复一年的建设期限，亦未申请延期。经奉贤区农委和奉贤区财政局联合作出《终止请示》后，原市农委、市财政局共同作出案涉《终止批复》，认定事实、适用法律与执法程序均无不当。原告诉称，变更项目建设地点事出有因，已获得当地镇政府与奉贤区农委的同意，奉贤区规土局曾向原告核发临时用地备案，后虽迫于压力作出《撤销备案通知》，但经原告提起行政诉讼，被奉贤法院判决确认违法。对此，本院认为，原告对案涉项目建设地点、项目性质变更的，应按照沪农委〔2010〕149号规范性文件规定的程序进行，奉贤法院作出确认奉贤区规土局《撤销备案通知》违法的行政判决，并不能作为支持原告本案诉称意见的理由。综上所述，原告的诉讼请求缺乏必要的事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  唐杰英审 判 员  崔胜东人民陪审员  胡官友二〇一九年十月十一日书 记 员  周 易附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。