湖北省远安县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0525行初22号原告敖道春，女，1972年9月6日出生，汉族，双利村村民，湖北省远安县人，住远安县，被告远安县水利局，住所地远安县鸣凤镇东门路9号，统一社会信用代码11420525011127795D。法定代表人许和明，该局局长。行政机关出庭应诉负责人张进锐，该局总工程师。委托诉讼代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。特别授权代理。原告敖道春诉被告远安县水利局不履行法定职责一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2019年4月22日向被告远安县水利局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法适用普通程序，于2019年5月14日公开开庭对本案进行了审理。原告敖道春，被告远安县水利局总工程师张进锐及委托诉讼代理人望露到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为:2018年11月13日，远安县水利局告知敖道春所申请公开的“远安县防汛抗旱指挥部启动三级应急预案实施后核实调动物资、设备、工具、人力及临时征地、毁坏财产登记明细表”的信息不存在。敖道春以已实施挖毁、占用了其的承包地及所种植的附着物，未依法履行预案实施后对物资的登记和损失报批补偿的法定职责。原告敖道春诉称：2018年10月30日，原告以信函的方式向被告申请，公开2018年4月22日“远安县防汛抗旱指挥部启动三级应急预案实施后核实调动物资、设备、工具、人力及临时征地、毁坏财产登记明细表”的信息。2018年11月13日被告作出答复书告知原告“所申请公开的上述信息不存在”。由公安部门所提供证据表明，被告负责人于2018年4月22日以防洪抗旱指挥部名义召开会议，并实施启动三级应急预案，未让承包户知晓，就已实施挖毁了原告的承包地及地面所种植的附着物，并挖毁占用农户家庭承包的耕地，给原告造成了严重损失，被告至今不理，未依职权收取水文资料，未及时对外公开应急处理工作实情的信息，未依法向有关部门补办相关手续，未依法履行监督职责，在预案实施后对物资的登记和损失报批的补偿未履行职责，没有对该次预案启动实施过程中依法履行物资征用登记、报批损失补偿等职责和义务，故不服诉至法院。请求：1.依法确认被告不作为；2.由被告承担本案诉讼费用。原告敖道春为支持其诉讼请求提交了如下证据：1.原告身份证复印件，拟证明原告的合法身份及基于本案的相关性；2.被告于2018年11月13日作出的远水电函〔2018〕105号、106号、107号《远安县水利水电局信息公开答复书》复印件及2019年4月9日作出远水利函〔2019〕15号、16号《远安县水利局信息公开答复书》复印件，拟证明被告没有履行其法定职责和义务的事实（除远水电函〔2018〕106外其他文件均为当庭提交）；当庭提交的证据3.原告承包地于2018年4月22日晚现场损毁图片复印件，拟证明被告于2018年4月22日启动的应急预案对原告承包地实施挖毁和占用的事实；4.政府官网上公开行政部门的权责清单打印件，拟证明被告具有上述不作为的法定职责。被告远安县水利局辩称：一、依据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条、第八条、第十二条、第十七条规定，2018年4月22日远安县人民政府针对防汛抗旱工作，设立由远安县县委书记、远安县人民政府县长为领导及有关部门负责人组建的远安县防汛抗旱指挥部（以下简称县防指），并将指挥部领导及成员的责任分工予以明确。随后远安县人民政府发布了《远安县鸣凤城区防汛应急预案》，进一步细化防汛抗旱指挥部组织体系及各个单位和部门的主要责任。其中，被告主要职责是负责县防汛抗旱指挥部办公室的日常工作，组织协调防汛各项工作，而远安县住建局是具体组织和实施远安县城区防洪排涝抢险工作，负责城区防洪排涝管道清障除障工作。2018年4月22日10时35分，14时10分被告接到由远安县气象局分别发布的暴雨橙色预警信号、暴雨红色预警信号，预计未来3小时远安县部分区域降水有50毫米甚至达到100毫米以上。截止到2018年4月22日14时30分，由县防指监测到远安县城区降雨量已达预定高位，符合《远安县鸣凤城区防汛应急预案》规定的条件，决定启动鸣凤城区三级防汛应急响应。2018年4月22日14时至15时，鸣凤城区远安县站2小时降雨量125毫米达到特大暴雨级别，据气象部门预报未来三小时鸣凤镇仍有100毫米以上的降水，经现场巡查，城区主要排洪沟双利大沟发生重大险情，防汛形势十分严峻，依据《中华人民共和国防洪法》第四十一条及防汛预案规定，县防指指挥长汤明通知宣布从2018年4月22日15时起，远安县鸣凤城区进行紧急防汛期。在此期间，县防指根据防汛抗洪的需要，有权在全县范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他紧急措施，而原告的承包地就在鸣凤城区双利大沟区域内。由于双利大沟发生重大险情，县防指对双利大沟采取取土占地。清除阻水障碍物，是符合法律规定的。从应急响应到对双利大沟的阻水障碍物清除，都是以远安县防汛抗旱指挥部的名义作出并发布，并非是被告作出。因此，面对突发的洪涝灾害被告积极履行统筹协调防汛各项工作的法定职责。从防汛应急响应的启动到清障决定的作出并非是被告实施，原告所诉的本案被告不是适格的行政诉讼主体。二、2018年4月22日事发当天，县防指作出了《关于城区排涝紧急部署的会议纪要》，再次明确各单位的职责分工，具体突击挖通涉及原告承包地的双利大沟也并非被告。为应对突发事件，若征用原告个人财产后造成毁损、灭失，补偿义务机关也并非被告。三、2018年4月22日10时35分、14时10分被告接到由远安县气象台分别发布暴雨橙色预警信号、暴雨红色预警信号，预计未来3小时，我县部分区域降水有50毫米甚至达到100毫米以上，并通报县防指听候指挥。截止到2018月22日14时30分，由县防指监测到远安县城区降水量已达预定高位，被告负责协调并召集县防指领导及各成员召开《关于城区排涝紧急部署会议》，共同商议防汛的应对决策，会议要求由指挥部统一指挥、统一领导，县防指各成员各尽其责，对于符合《远安县鸣凤城区防汛应急预案》规定的条件，县防指决定启动鸣凤城区三级防汛应急响应。截止到2018年4月22日14时至15时，鸣凤城区远安站2小时降雨量126毫米达到特大暴雨级别，据气象部门预报未来三小时鸣凤镇仍有100毫米以上降水，经相关部门现场巡查,城区主要排洪沟双利大沟发生重大险情，防汛形势十分严峻，被告积极为指挥部的决策做好参谋提好建议，由县防指指挥长汤明同志宣布进入紧急防汛期，原告涉及承包地的双利大沟发生重大险情，由县防指统一安排远安县住建局具体实施双利大沟防洪排涝抢险工作。四、1.原告在其诉状陈述对其承包地发生了损毁，但在起诉时并未提供相关证据证明，其承包地在何位置，与本案缺乏关联性；2.依据《中华人民共和国突发事件应对法》有权机关依法采取紧急措施不需要提前通知原告。综上所述，2018年4月22日汛期来临时，被告依照县防指的统一部署，积极统筹协调防汛的各项工作，被告已依法履行了法定职责，且被告不是适格的行政诉讼被告，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告远安县水利局为支持其答辩意见，向本院提交了如下证据和依据：1.被告的统一社会信用代码证复印件，拟证明被告的诉讼主体资格，由原来的远安县水利水电局变更为现在的远安县水利局；2.远汛指〔2018〕33号文件复印件；3.《鸣凤城区防汛应急预案》讨论稿复印件；4.远政办发〔2018〕19号文件复印件；证据2-4拟证明防汛抗旱指挥部下属各部门各单位的主要职责，明确了从防汛应急响应的启动到清障决定的作出并非是被告实施。5.气象灾害预警信号〔2018〕42号、43号复印件；6.远安县防汛抗旱指挥部应急响应签发令复印件；7.关于鸣凤城区立即进入紧急防汛期的命令复印件；8.关于城区排涝紧急部署的会议纪要复印件；证据5-8拟证明2018年4月22日的天气状况决定了指挥部启动三级应急响应的事实依据及负责双利大沟排涝抢险、清除障碍物工作也并非是被告实施；9.《防洪法》第八条、《突发事件应对法》第三条、第八条、第十二条、第十七条的法律依据，拟证明被告依法履行了其法定职责。综上所述，本案原、被告诉辩争议主要焦点是：被告远安县水利局是否为本案的适格被告。当事人所举证据庭审质证时，敖道春对远安县水利局提供的证据1、2、8三性均不持异议；认为证据3是没有付诸实施讨论阶段的稿件，与本案无关联性；证据4与本案无关联性；证据5是被告收集的证据，无气象局的盖章，不符合法律规定的形式；证据6的真实性、合法性均有异议；证据7的真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据2-8均不能达到被告的证明目的；依据9适用法律条款不当。远安县水利局对敖道春提供的证据1不持异议；认为证据2远水电函〔2018〕106号《远安县水利水电局信息公开答复书》与本案无关联性，远水电函〔2018〕105号、107号《远安县水利水电局信息公开答复书》复印件及远水利函〔2019〕15号、16号《远安县水利局信息公开答复书》复印件为当庭提交不予质证；证据3为当庭提交不予质证；证据4与本案无关联性。本院认为，原告提交证据2中被告于2018年11月13日作出的远水电函〔2018〕105号、107号《远安县水利水电局信息公开答复书》复印件和被告于2019年4月9日作出的远水利函〔2019〕15号、16号《远安县水利局信息公开答复书》复印件，以及证据3中原告承包地于2018年4月22日晚现场损毁图片复印件，原告在起诉之前均已获取，且被告也以原告当庭提交的这些证据不予质证，故本院不予认定。对于原、被告不持异议及真实性无异议，且与本案具有关联性的证据，本院予以认定，作为本案认定事实的依据。依据当事人所举证据及在法庭审理中所做陈述，本院认定如下案件事实：敖道春为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民。被告原为远安县水利水电局，2019年3月18日远安县政府内设机构改革单位更名为远安县水利局。2018年10月30日，敖道春向远安县水利局邮寄了《政府信息公开申请表》，申请公开2018年4月22日“远安县防汛抗旱指挥部启动三级应急预案实施后核实调动物资、设备、工具、人力及临时征地、毁坏财产登记明细表”的信息。远安县水利局收到敖道春的《政府信息公开申请表》后，于2018年11月13日作出了远水电函〔2018〕106号《远安县水利水电局信息公开答复书》，告知敖道春“所申请公开的上述信息不存在”。敖道春以已实施挖毁、占用了其的承包地及所种植的附着物，未依法履行预案实施后对物资的登记和损失报批的补偿职责，向本院提起行政诉讼，请求确认远安县水利局不作为。同时查明，2018年4月2日，远安县防汛抗旱指挥部作出远汛指〔2018〕33号《远安县防汛抗旱指挥部关于县防汛抗旱指挥部领导及成员责任分工的通知》，其中远安县人民政府针对防汛抗旱工作，设立由远安县县委书记、远安县人民政府县长为领导及有关部门负责人组建的远安县防汛抗旱指挥部，并将指挥部领导及成员的责任分工予以明确。2018年4月22日4时，远安县防汛抗旱指挥部启动鸣凤城区防汛三级应急响应，同时召开城区排涝紧急会议进行了排涝任务清单安排部署。由远安县人民政府县长汤明同志宣布鸣凤城区进入紧急防汛期并签署了命令。2018年5月21日，远安县人民政府发布了远政办发〔2018〕19号《远安县鸣凤城区防汛应急预案》，将2018年4月16日的《鸣凤城区防汛应急预案》讨论稿以规范性文件形式，进一步细化防汛抗旱指挥部组织体系及各个单位和部门的主要责任。其中，被告主要职责是负责县防汛日常工作，为指挥部的决策做好参谋，综合统筹协调防汛各项工作。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设碍，谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”该法对防汛抗洪组织机构的设立，清除河道阻碍行洪的障碍物权限的行使已作出明确的规定，依据上述规定被告不具有本案被告的主体资格。本案中，1.远安县人民政府针对防汛抗旱工作，设立由远安县县委书记、远安县人民政府县长为领导及有关部门负责人组建的远安县防汛抗旱指挥部，并将指挥部领导及成员的责任分工予以明确。远安县人民政府发布了《远安县鸣凤城区防汛应急预案》，进一步细化防汛抗旱指挥部组织体系及各个单位和部门的主要责任。其中，被告主要职责是负责县防汛日常工作，为指挥部的决策做好参谋，综合统筹协调防汛各项工作。从应急响应到对双利大沟的阻水障碍物清除，并非由被告实施，原告凭被告对其申请公开的信息答复不存在，又以被告负责人召开应急预案会议，来推断被告不作为，并进行行政诉讼，未考虑防汛应急管理工作的责任主体和实施主体。因此，根据远安县鸣凤城区防汛分工，被告不具有本案原告诉讼所主张的权责；2.被告称在防汛工作中积极为指挥部的决策做好参谋提好建议，统筹协调防汛各项工作，履行其法定职责，其主张不是本案适格的行政诉讼被告理由成立，本院予以采信。原告请求确认被告不履行法定职责的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告敖道春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告敖道春负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本,上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长 王  波审 判 员 王 登 伟人民陪审员 上官红梅二〇一九年十月十二日书 记 员 丁  露