河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终816号上诉人（原审原告）闫麦秀，女，1968年6月29日出生，汉族，无业，住所地郑州市。被上诉人（原审被告）郑州市自然资源和规划局，住所地河南省郑州市中原区淮河西路22号。法定代表人孙建功，局长。委托代理人王建法，该局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省住房和城乡建设厅，住所地河南省郑州市郑东新区郑开大道89号。法定代表人吴浩，厅长。委托代理人黄坤，该厅工作人员。上诉人闫麦秀因其诉郑州市自然资源和规划局建设工程规划许可、河南省住房和城乡建设厅行政复议一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2018年7月27日，原告通过邮寄方式向郑州市城乡规划局递交“建设工程规划许可证申请书”，请求郑州市城乡规划局为其办理位于郑州市二七区侯寨乡八卦庙村七组南边房屋的建设工程规划许可证，并要求书面告知其受理与处理结果。郑州市城乡规划局于2018年7月30日收到原告的申请，经审查认为原告申请事项不符合法定条件，于2018年8月6日作出郑城规许不予决字（2018）3号不予行政许可决定书，该决定书于2018年8月9日通过国内挂号信的方式送达原告。该决定书理由如下：“依据《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内集体土地上，确需进行公益事业、公共服务设施、村民住宅建设的，建设单位或者个人向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）书面申请；（二）集体建设用地使用权属证明或者宅基地证；（三）村（居）民委员会的意见；（四）建设工程设计方案；（五）法律、法规、规章规定的其他材料。本机关依据《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条，认定你申请的事项未批先建，违反法定程序；未提供条例所规定的相关材料，决定不予批准你取得该项目建设工程规划许可。”原告不服该决定，向被告河南省住房和城乡建设厅申请行政复议。被告河南省住房和城乡建设厅于2018年10月8日收到原告提出的行政复议申请后，经审查后于当日立案受理其复议申请，并向郑州市城乡规划局发送行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。郑州市城乡规划局于2018年10月17日向被告河南省住房和城乡建设厅提交了答辩状。在被告河南省住房和城乡建设厅审理该案期间，原告于2018年11月1日以其已向法院起诉当地村委会不履行职责为由向被告河南省住房和城乡建设厅申请中止复议，被告河南省住房和城乡建设厅经审查认为其中止理由不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款之规定，决定继续审理。被告河南省住房和城乡建设厅于2018年12月4日作出维持郑城规许不予决字（2018）3号不予行政许可决定的豫建复决（2018）54号行政复议决定书，认定不予许可认定事实清楚，符合法律规定，程序合法。该复议决定于2018年12月9日向原告送达。另因行政机关机构改革，原郑州市城乡规划局等单位整合组建郑州市自然资源和规划局，由其继续行使原郑州市城乡规划局的职权，郑州市自然资源和规划局作为本案被告参加诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十三条规定“在城市、镇规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物以及进行道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（四）建设工程设计方案；（五）依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，应当提交修建性详细规划；（六）法律、法规规定的其他材料。经审查符合规划要求的，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当在法定期限内核发建设工程规划许可证。对不符合规划要求的，不予核发建设工程规划许可证并书面说明理由。”《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条规定“在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内集体土地上，确需进行公益事业、公共服务设施、村民住宅建设的，建设单位或者个人向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）书面申请；（二）集体建设用地使用权属证明或者宅基地证；（三）村（居）民委员会的意见；（四）建设工程设计方案；（五）法律、法规、规章规定的其他材料。”本案中，原告向郑州市城乡规划局申请办理房屋建设工程规划许可证时仅提交了申请书和个人身份证复印件，其提交申请材料明显不符合上述法定条件。并且原告申请的事项涉案房屋属于未批先建，违反法定程序。因此，郑州市城乡规划局根据上述法律法规的规定作出郑城规许不予决字（2018）3号不予行政许可决定，认定事实清楚、主要证据充分，适用法律法规依据正确。原告要求撤销该不予行政许可决定的理由不成立，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。被告河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决（2018）54号行政复议决定程序合法，原告要求撤销该行政复议决定的理由不成立，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回原告闫麦秀诉讼请求。上诉人闫麦秀不服，上诉称：一审根本就没有查明上诉人系侯寨乡八卦庙村集体组织成员，依据《土地管理法》《经济、社会及文化权利国际公约》规定，有权享有宅基地使用权和适足的住房权，而乡政府、国土局、区政府均没有依法为上诉人落实宅基地。上诉人房屋建设存在多年了，是经土地所有权人允许，上诉人才在该地块建设房屋居住。宅基地的使用权未落实，造成未批先建，不是上诉人所造成的。被上诉人收到上诉人申请后作出郑城规许不予决定〔2018〕3号不予行政许可决定书严重违法。由于上诉人所使用的建筑用地所在区域被列入城市棚户区改造重点区域，实施拆迁清零计划，被认定为未批先建，作出不予行政许可决定。上诉人不服向河南省住房和城乡建设厅提出复议申请，复议机关作出豫建复决〔2018〕54号行政复议决定书，于是向一审法院提起行政诉讼，一审法院在未查明本案基本事实的情况下作出一审判决错误。请求：1．撤销河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初129号行政判决；2．撤销被上诉人郑州市自然资源和规划局作出的郑城规许不予决定〔2018〕3号不予行政许可决定书；3．判令郑州市自然资源和规划局受理上诉人的建设工程规划许可证申请；4．撤销河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决〔2018〕54号行政复议决定书。被上诉人郑州市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。本案被诉行政行为是被上诉人作出的不予行政许可决定和河南省住房和城乡建设厅作出的行政复议决定。一审判决已经查明上述二被诉行政行为作出的过程，也查明了上诉人申请办证的建筑物属于未批先建，故二被上诉人作出被诉行政行为依据的事实证据确凿。上诉人提出行政许可时未提交法定申请材料的事实确认无异。二、上诉人申请建设项目为未批先建，依法应自行拆除。根据《城乡规划法》第40条和《郑州市城乡规划管理条例》第43条的规定，不管是在国有建设用地还是集体土地上建设建筑物，均应当取得建设工程规划许可证。村民建设住宅未批先建的应当自行拆除。上诉人未取得建设工程规划许可并建成千余平方的建筑物，依法应自行拆除，而不是申请办理建设工程规划许可证。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人河南省住房和城乡建设厅答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求。二审经审理查明事实与一审一致。本院认为：本案争议焦点是二被上诉人所作被诉郑城规许不予决定〔2018〕3号不予行政许可决定和豫建复决〔2018〕54号行政复议决定是否合法。《郑州市城乡规划管理条例》第四十三条规定“在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内集体土地上，确需进行公益事业、公共服务设施、村民住宅建设的，建设单位或者个人向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）书面申请；（二）集体建设用地使用权属证明或者宅基地证；（三）村（居）民委员会的意见；（四）建设工程设计方案；（五）法律、法规、规章规定的其他材料。”本案中，上诉人对于其未提交该条所规定的除书面申请之外的其他申请材料并无异议，故上诉人此次建设工程规划许可申请缺乏必要的法定要件。同时，建设工程规划许可证是城乡规划行政主管部门对于符合城乡总体规划和村内户距道路建设规划等的建房申请依法核发给申请人的准许其建房的手续和法律凭证，依法该证是在开工建房之前就应当申请获得的，而非在房屋建成之后再申请补办。《郑州市城乡规划管理条例》第七十五条规定“对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以组织拆除。”而上诉人的涉案房屋上诉人称其于2014年或2015年已经建成，而其2018年才向原郑州市城乡规划局申请办理建设工程规划许可证，显然是程序倒置，故被上诉人认定上诉人系未批先建、违反法定程序并无不当。且经查，上诉人涉案房屋所在的八卦庙村2016年3月已被纳入拆迁改造范围，至2018年底整村已基本拆迁改造完毕，客观上亦不能再给上诉人涉案房屋补发个建设工程规划许可证。上诉人如认为其涉案房屋当时建设时没有建设工程规划许可证事出有因，可另行主张。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人闫麦秀负担。本判决为终审判决。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇一九年十月十七日书记员  邹 俊附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。