江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终444号 上诉人（原审原告）薛同芬，女，1972年4月23日出生，汉族，住江苏省苏州市平江区。 被上诉人（原审被告）苏州市姑苏区市场监督管理局，住所地江苏省苏州市姑苏区平川路510号。 法定代表人蒋献忠，该局局长。 委托代理人仲剑峰，江苏百年英豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市市场监督管理局，住所地江苏省苏州市姑苏区平泷路188号。 法定代表人王庆煊，该局局长。 委托代理人张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。 上诉人薛同芬因要求履行食药行政职责及行政复议一案，不服江苏省昆山市人民法院（2018）苏0583行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月25日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，薛同芬于2017年1月11日在位于苏州市××路××号华润苏州礼安医药连锁总店有限公司医药大厦处购买了“御顺堂”牌超微破壁灵芝孢子粉60瓶，每瓶680元，共消费人民币40800元。涉案饮片的瓶身所印标签显示“有效期二年、生产日期批号、生产许可证苏20120476号，厂名苏州鹰皇药业有限公司，瓶底标注了生产日期、批号等”。2017年7月5日，苏州市食品药品安全投诉举报中心收到薛同芬的举报信，投诉内容为：举报人于2017年1月11日在华润苏州礼安医药连锁总店有限公司医药大厦处购买了中药饮片超微破壁灵芝孢子粉60瓶，每瓶680元，共消费4.08万元。涉案饮片的瓶身所印标签显示其生产者为苏州鹰皇药业有限公司。举报人发现，在江苏省内，灵芝孢子粉不是中药材，且涉案饮片没有有效炮制规范，涉案饮片不是“中药饮片”，故是假药。《药品管理法》第17条、《产品质量法》第33条、《江苏省产品质量监督管理办法》第21条规定了销售者的进货查验义务，应认定被举报人知道或应当知道涉案饮片存在上述问题。请求对华润苏州礼安医药连锁总店有限公司医药大厦涉嫌销售假药的行为立案、调查，查实后依法给予行政处罚或移送追究刑事责任，责令其召回涉案超微破壁灵芝孢子粉，并将处理结果以书面方式答复薛同芬，指定受送达地址为苏州市吴中区兴达路360号，联系电话181××××3213等内容。后苏州市食品药品安全投诉举报中心将薛同芬的举报信转交给苏州市姑苏区市场监督管理局办理。 2017年3月及4月，苏州市姑苏区市场监督管理局收到案外人在华润苏州礼安医药连锁总店有限公司医药大厦处购买的上述同款破壁灵芝孢子粉的投诉举报，4月5日苏州市姑苏区市场监督管理局对华润苏州礼安医药连锁总店有限公司医药大厦进行立案调查。2017年5月9日苏州市姑苏区市场监督管理局向苏州市食品药品监督管理局上报《关于对“鹰皇牌”鹿鞭、“御顺堂”灵芝孢子粉（超微破壁粉）是否能在省内销售的请示》（姑苏市监[2017]91号），请示上级指导认定被举报产品“御顺堂”灵芝孢子粉（超微破壁粉）依据上海市中药饮片炮制规范进行炮制生产，且未在苏州市食品药品监督管理局进行销售登记备案，是否为合格中药饮片，是否可在江苏省内销售。 2017年9月22日，苏州市姑苏区市场监督管理局根据薛同芬提供的地址邮寄送达告知书，内容为：由于之前接到于你举报内容相同工单，我部门于5月9日向苏州市食品药品监督管理局提交关于对“御顺堂”灵芝孢子粉是否能在省内销售的请示。截至目前暂未收到市局关于该请示的回复。故该案件无法终结，我部门将在收到市局回复之日起，进一步进行调查，故申请延期处理。 2017年11月10日，苏州市姑苏区市场监督管理局再次书面向薛同芬发出书面告知书，内容为：由于之前接到与你反映相同问题的举报，我局已于2017年5月9日向苏州市食药监局提交关于“御顺堂”灵芝孢子粉是否能在我市销售的请示，截止目前，仍未收到上级批复，我局已于2017年4月5日对华润苏州礼安医药连锁总店有限公司医药大厦涉嫌销售不合格药品进行立案调查，你所择反映的问题将并案处理，由于案情复杂，该案件尚未终结，故已申请再次延期办理。苏州市姑苏区市场监督管理局依据薛同芬的户籍地址向薛同芬邮寄该告知，该告知书于2017年11月15日被退回。 薛同芬对苏州市姑苏区市场监督管理局逾期未告知投诉举报处理结果不服，向苏州市食品药品监督管理局申请行政复议，苏州市食品药品监督管理局于2018年2月9日收到其申请，因薛同芬提交的材料不齐全故苏州市食品药品监督管理局于同年2月13日通知其补正材料。薛同芬于2018年2月23日补正材料，苏州市食品药品监督管理局于2018年2月27日立案。后向苏州市姑苏区市场监督管理局送达了行政复议答复通知书，苏州市姑苏区市场监督管理局提交了答复书及相应的证据材料。因案件情况复杂，苏州市食品药品监督管理局于2018年4月23日向薛同芬及苏州市姑苏区市场监督管理局送达延期审理通知书，决定延期30日。经审查，苏州市食品药品监督管理局于2018年5月21日作出（2018）苏食行复第11号行政复议决定书，认为根据申请人的投诉举报，被申请人依法进行了调查处理，因申请人投诉举报的事项与前案所涉被举报人及产品相同，因此并案调查处理并无不当，因案件复杂未在法定期限内办理完结并延长办理期限并无不当，但被申请人未按申请人举报信中的送达地址送达再次延期告知书，导致信件被退回，予以指正，基于被申请人已在履行法定职责，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回申请人薛同芬的行政复议申请。次日，苏州市食品药品监督管理局将复议决定书邮寄薛同芬及苏州市姑苏区市场监督管理局。薛同芬不服，于2018年6月5日诉至原审法院。 另查明，苏州市食品药品监督管理局陆续收到苏州市姑苏区市场监督管理局及吴江区市场监督管理局、吴中区市场监督管理局有关于本市药品生产企业依据外省炮制规范生产破壁灵芝孢子粉并在本地销售的请示，其于2018年2月5日向江苏省食品药品监督管理局提交了苏食药监办[2018]7号《关于灵芝孢子粉有关问题的请示》，内容为：我省药品生产企业能否按照外省的中药饮片炮制规范生产中药饮片并销售。目前，该请示处于上报程序中，尚未得到回复。 再查明，根据苏编办通[2019]16号《关于市市场监督管理局职责机构编制转隶方案的通知》，将苏州市食品药品监督管理局、苏州市工商行政管理局等局职责整合，组建苏州市市场监督管理局。 原审法院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第五条第二项规定，调查处理本行政区域的食品药品投诉举报系地方各级食品药品监督管理部门职责。本案苏州市姑苏区市场监督管理局作为辖区内食品药品监督管理部门，作为被告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出的原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形。苏州市市场监督管理局作为苏州市姑苏区市场监督管理局的上一级行政机关，作出驳回薛同芬复议申请的复议决定，系本案的共同被告。 本案争议焦点一，苏州市姑苏区市场监督管理局是否依法履职。首先，苏州市姑苏区市场监督管理局就涉案“御顺堂”灵芝孢子粉是否为合格中药饮片，是否可在江苏省内销售的问题向上级请示是否适当。《中华人民共和国药品管理法》第十条第二款规定，中药饮片必须按照国家药品标准炮制，国家药品没有规定的，必须按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范。而国家与江苏省均未制定破壁灵芝孢子粉的炮制规范，但外省确有经国务院药品监督管理部门备案的相应的省炮制规范，且从先例而言，已有外省食药局就本省企业能否按照外省炮制规范进行生产的问题进行了明确，且苏州地区就相同情况的投诉举报案件较多，为便于统一执法，苏州市姑苏区市场监督管理局就本省企业生产并销售破壁灵芝孢子粉法律适用的问题进行请示并无不当，因请示正在逐级进行中，故苏州市姑苏区市场监督管理局正在履职过程中。 其次，办理程序问题。本案中，苏州市姑苏区市场监督管理局收到薛同芬投诉后，经调查发现与案外人在之前投诉举报的单位、产品均系同一，且在收到薛同芬投诉前已就涉案的“御顺堂”灵芝孢子粉是否为合格饮片且是否可在江苏省内销售向苏州市食品药品监督管理局进行请示，因此苏州市姑苏区市场监督管理局予以并案处理也无不当。苏州市姑苏区市场监督管理局于2017年9月22日及同年11月10日两次告知薛同芬相关办理情况，第二次的告知苏州市姑苏区市场监督管理局并未按薛同芬提供的举报信中的指定受送达地址进行邮寄，属于工作中的瑕疵，应予指正，但薛同芬通过复议及诉讼知晓了涉案投诉正在办理过程之中，因此薛同芬的实质性知情权并未受到影响。 争议焦点二，苏州市市场监督管理局复议程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。经查，苏州市食品药品监督管理局于2018年2月27日受理了薛同芬的复议申请，经批准延期30日后于同年5月12日作出行政复议决定，因此，复议程序合法。 综上，苏州市姑苏区市场监督管理局对于薛同芬的投诉事项因请示而正在办理过程中，不构成未依法履职。苏州市食品药品监督管理局作出的复议决定程序合法，内容适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下驳回薛同芬的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由薛同芬负担。 上诉人薛同芬上诉称，一、被上诉人逾期提交的证据，应予以排除。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。被上诉人在2019年6月18日第二次庭审中补充提交的证据2至32均是无正当理由逾期提供的证据，其来源和形式不符合法律规定，应依法予以排除，相关拟证案情不能用于裁判文书说理。二、食药违法案件的查办行政机关对举报案件具有限期办理的行政义务，对举报人具有答复办理结果的行政义务，法律依据集中体现在《食品药品投诉举报管理办法》第二十条，视“有无告知延期”的不同情况，苏州市姑苏区市场监管局对薛同芬履行作为义务的期限亦即答复期限在“60日”“60日+30日内”、“90日+30日内+适当期限”三者中择一。法律未规定“请示法律适用”可作为延长或不计入答复期限的理由，充其量可作为行政处罚案件办理期限计量因素的“请示法律适用”与举报人无关。三、行政行为应具有“高效性”，不允许让相对人无限期等待，或无可期待。《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。四、《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第四款要求苏州市姑苏区市场监督管理局在决定再次延期后要“及时”告知薛同芬，但苏州市姑苏区市场监督管理局至今未告知薛同芬，也未告知苏州食药安全投诉举报中心。本案远未达到“特别复杂疑难”的程度，且苏州市姑苏区市场监督管理局也未对其查处面临“特别复杂疑难”出示证据，甚至连现场检查笔录、调查笔录、被举报人进货索证等证据都未予以调查或收集。所以，苏州市姑苏区市场监督管理局决定再次延期不符合法定条件。苏州市姑苏区市场监督管理局认为被举报产品是依据上海市的地方炮制规范所生产，但其并未提交任何实际执行标准方面的证据。五、本案复议案件受理时间为2018年2月27日，判断苏州市姑苏区市场监督管理局是否履职的基准时间是至2018年2月27日止。六、行政行为只有在送达或告知相对人后才能对相对人发生包括确定力、拘束力等在内的法律效力，且只能以告知的内容为限度发生法律效力。原审法院应就行政机关未送达的法律效果进行判断，不能仅以工作中瑕疵予以轻描淡写掠过。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人全部诉讼请求。 被上诉人苏州市姑苏区市场监督管理局未提交答辩意见。 被上诉人苏州市市场监督管理局辩称，一、被上诉人于2018年2月9日收到上诉人提出的行政复议申请，因上诉人提交的行政复议申请材料不符合相关规定，被上诉人依法要求上诉人进行补正，后于2018年2月23日收到上诉人的补正材料。经审查，被上诉人于2018年2月27日决定受理上诉人的行政复议申请，并于同日向上诉人发出受理通知书，向苏州市姑苏区市场监督管理局发出行政复议答复通知书。因本案情况复杂，被上诉人于2018年4月23日依法决定延期30日，并将延期情况分别告知上诉人和苏州市姑苏区市场监督管理局。被上诉人后于2018年5月21日作出行政复议决定书并依法向上诉人和苏州市姑苏区市场监督管理局送达。据此，被上诉人所作行政复议决定程序合法。二、被上诉人所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人投诉举报的事项与苏州市姑苏区市场监督管理局之前立案调查的案件所涉被投诉举报人、被投诉举报产品一致，苏州市姑苏区市场监督管理局进行了并案处理。由于案情复杂，苏州市姑苏区市场监督管理局不能在期限内办结，依法进行了两次延期，虽然第二次延期告知苏州市姑苏区市场监督管理局未按上诉人举报信中的指定送达地址进行邮寄，但不能否认苏州市姑苏区市场监督管理局一直在履职过程中，前述邮寄行为属于苏州市姑苏区市场监督管理局工作上的瑕疵，并不属于违法情形，被上诉人已经在行政复议决定中对此予以指正，且上诉人通过行政复议业已知晓涉案投诉举报正在办理过程中，其知情权并未受到实质影响。据此，被上诉人所作行政复议决定认定事实清楚，证据充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（一）确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间；（二）投诉举报承办部门办理投诉举报过程中因检验检测、鉴定、专家评审或者论证所需时间；（三）其他部门协助调查所需时间。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。投诉举报人在投诉举报办理过程中对办理进展情况进行咨询的，投诉举报承办部门应当以适当方式告知其正在办理。 本案中，苏州市食品药品安全投诉举报中心收到薛同芬的举报信时间系2017年7月5日。而被上诉人苏州市姑苏区市场监督管理局于2017年3月至4月即收到涉案破壁灵芝孢子粉的投诉举报，针对依据外省炮制规范生产的中药饮片能否在本省销售这一主要争议问题，苏州市姑苏区市场监督管理局亦于2017年5月9日向苏州市食品药品监督管理局予以了请示。对于《中华人民共和国药品管理法》第十条第二款规定的理解与适用，尚需行政机关逐级请示。本案所涉投诉举报事项属于特别复杂疑难的投诉举报，在逐级请示的过程中，被上诉人苏州市姑苏区市场监督管理局尚不能就此作出办理结果。其分别于2017年9月22日及2017年11月10日向薛同芬告知投诉事项正在办理，并无不当。第二次告知书未能按照薛同芬举报信中指定送达地址进行邮寄，属于程序瑕疵，但未对薛同芬知情权造成实质影响，原审法院已经予以指出，本院予以认可。 综上，针对上诉人薛同芬的投诉举报事项，被上诉人苏州市姑苏区市场监督管理局仍处履职过程中，其所做延期处理决定符合规定。被上诉人苏州市市场监督管理局所作行政复议决定，程序合法，内容适当。上诉人薛同芬的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人薛同芬负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 军 审 判 员  孙一鸣 审 判 员  林 磊 二〇一九年十月二十五日 法官助理  杨心刚 书 记 员  张 雷