河南省周口市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫16行赔初32号原告黄河领，男，汉族，1974年3月11日生，住河南省沈丘县。原告黄中河，男，汉族，1976年1月9日生，住河南省郑州市金水区。被告沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人马学斌，沈丘县人民政府法律顾问，特别授权。委托代理人张伟，沈丘县人民政府工作人员，一般代理。原告黄河领、黄中河诉被告沈丘县人民政府行政赔偿一案，本院于2019年7月24日立案后，依法向被告发送了行政赔偿起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告黄河领、黄中河，被告沈丘县人民政府委托代理人马学斌、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄河领、黄中河诉称，两原告系兄弟关系,在本村共同拥有合法的土地,2009年初,两人共同出资建成楼房6层,约2730平方米,用于中和商务宾馆经营,并依法办理了合法的房屋所有权证和中和商务宾馆合法营业手续。从2012年底宾馆开业至被被告强拆一直合法营业。2018年12月18日,被告在未和原告签订任何拆迁补偿协议、未经任何征收程序、未经任何补偿安置的情况下,置原告全家生计于不顾,将原告正在合法经营的宾馆强制拆除,严重侵犯原告的合法权益。2018年12月11日,原告委托评估公司对中和商务酒店价值进行评估。2019年元月21日,原告向周口市人民政府申请行政复议,请求确认被告强拆原告房屋(中和商务酒店)违法。2019年4月19日,周口市人民政府作出复议决定,确认被告强拆原告的房屋违法。2019年4月26日,原告向被告申请行政赔偿,而被告在法定赔偿期限内未作出任何赔偿决定。为了维护原告的合法权益,特向人民法院提起行政赔偿诉讼。诉讼请求:1、判决被告赔偿原告损失850万元(因被告违法强拆原告合法房屋造成原告的损失)；2、判决诉讼费用由被告全部承担；3、判决被告支付原告交通费及住宿费共计5000元。原告黄河领、黄中河提供了以下证据：证据一、周口市人民政府行政复议决定书一份。证明目的：行政复议决定已经认定713平方的房屋属于合法房屋。证据二、黄河领41××63号房产证一份。证明目的：证明宾馆是合法的。证据三、沈丘县中和宾馆营业执照一份，消防合格证一份，特种行业许可证一份。证明目的：证明原告房屋是合法的经营场所。证据四、室内物品清单、评估报告各一份。证明目的：证明室内物品的损失。被告沈丘县人民政府答辩称，一、对涉案中和商务宾馆责令限期拆除和实施强制拆除的单位是沈丘县城市管理局,并非沈丘县人民政府,二原告所起诉的被告主体错误。根据沈丘县城市管理局提供的“两违”建设查处卷宗材料显示,对中和商务宾馆立案查处的部门是沈丘县城市管理局,沈丘县城市管理局对中和商务宾馆以“两违”建设立案后,先后向中和商务宾馆的负责人黄中河送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》、《限期拆除违法建筑催书》、《强制拆除违法建筑决定书》,并最终实施了强制拆除。通过这些法律文书能够证明,对涉案中和商务宾馆责令限期拆除和实施强制拆除的单位是沈丘县城市管理局,并非沈丘县人民政府,二原告所起诉的被告主体错误;同时证明,沈丘县城市管理局对中和商务宾馆进行拆除时,依法履行了受理、立案审批、调查、事先告知、责令限期拆除决定、公告、限期拆除催告、强制拆除决定等程序,拆除行为合法,并非违法拆除。二、被答辩人建设中和商务宾馆属于非法占用土地建房,未按照国家法律规定申请办理《建设工程规划许可证》、《施工许可证》,所建房屋属于违章建筑,依法不应给予赔偿。涉案的中和商务宾馆所占土地属于承包责任田,不是被答辩人家的宅基地,被答辩人没有土地使用证,属于非法占用土地建房;根据周口市人民政府周政[2004]133号文件及沈丘县规划办的证明,中和商务宾馆所占土地2003年就已经纳入沈丘县县城总体规划,属于城市规划区,并且处于中心城区范围内。《中华人民共和国城乡规划法》明确规定,在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物,必须向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件后,方可申请办理开工手续。同时,《中华人民共和国建筑法》也明确规定,建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。被答辩人建设中和商务宾馆时,未按照国家法律规定申请办理《建设工程规划许可证》、《施工许可证》,所建房屋属于违章建筑,依法不应给予赔偿。三、黄河领第41108105563号《房屋所有权证》所载明的房产位于黄河领的老宅基地上,与涉案的中和商务宾馆无关。二位被答辩人共有房屋三处,包括:中和商务宾馆、黄中河老宅一处、黄河领老宅一处;黄河领第41108105563号《房屋所有权证》是由黄河领第4110××95号《房屋所有权证》换发而来,房产档案属于同一房产档案,所占土地为同一宗土地,该房产证所载明的房产位于黄河领的老宅基地上,与涉案的中和商务宾馆无关。在沈丘县高铁片区改造拆迁安置过程中,根据沈丘县人民政府沈政[2018]48号文件,对黄中河、黄河领老宅基地上的房屋及附属物已经进行补偿安置完毕,双方并无争议。综合上述答辩意见,请求人民法院裁定驳回二位被答辩人对沈丘县人民政府的起诉。被告沈丘县人民政府提供了以下六组证据：第一组证据，1、周口市人民政府[2004]133号文件；2、沈丘县县城总体规划图；3、沈丘县规划办证明；4、行政村干部证明二份。证明目的:1、证明涉案的中和商务宾馆所占土地属于承包责任田,不是二原告家的宅基地,二原告没有土地使用证,属于非法占用土地建房;2、根据周口市人民政府周政文[2004]133号文件及沈丘县规划办的证明,中和商务宾馆所占土地2003年就已经纳入沈丘县县城总体规划,属于城市规划区,并且处于中心城区范围内,二原告建设中和商务宾馆时,未按照国家法律规定申请办理《建设工程规划许可证》、《施工许可证》,所建房屋属于违章建筑。第二组证据，5、两违建设查处卷宗材料一套。证明目的:1、证明对涉案中和商务宾馆责令限期拆除和实施强制拆除的单位是沈丘县城市管理局,并非沈丘县人民政府,二原告所起诉的被告主体错误;2、根据卷宗材料显示,沈丘县城市管理局对中和商务宾馆进行拆除时,依法履行了受理、立案审批、调查、事先告知、责令限期拆除决定、公告、限期拆除催告、强制拆除决定等程序,拆除行为合法,并非违法拆除。第三组证据，6、村庄宅基规划图；7、现场照片；8、房产登记档案一套。证明目的:1、证明二原告共有房屋三处,包括:中和商务宾馆、黄中河老宅一处、黄河领老宅一处;2、证明黄河领第41108105563号《房屋所有权证》是由第4110××95号《房屋所有权证》换发而来,房产档案属于同一房产档案,所占土地为同一宗土地,该房产证所载明的房产位于黄河领的老宅基地上,与涉案的中和商务宾馆无关。第四组证据，9、沈丘县人民政府[2018]48号文件；10、黄河领拆迁补偿协议；11、黄中河拆迁补偿协议。证明目的:在沈丘县高铁片区改造拆迁安置过程中,根据沈丘县人民政府沈政文[2018]48号文件,对黄中河、黄河领老宅基地上的房屋及附属物已经进行补偿安置完毕。第五组证据，12、房地产征收估价报告。证明目的:在沈丘县高铁片区改造拆迁过程中,曾对涉案中和商务宾馆建筑物、附属物进行估价,评估总金额为3147021元。第六组，2018年12月4日黄中河承诺书。证明目的：证明在强制拆除之前，这个房屋屋内的物品已经腾空拆除完毕，所有门窗他们都已经自行拆除完毕。对于二原告提供的上述证据，被告的质证意见是：对证据1行政复议认定的事实和处理结论有异议，该复议决定经审理查明4中，已经查明对原告送达相关手续和实施拆除房屋的是沈丘县城市管理局，最后处理结论是确认沈丘县人民政府实施强制拆除房屋的行为违法，查明的事实与处理结论相矛盾。复议决定认定中河宾馆中713平方米的房屋在黄河领房产证中，与我们提供的房产档案明显不符，属认定事实错误。原告房屋没有批准用地手续，没有建设规划许可证和施工许可证，不能认定是合法建筑。对证据2黄河领房产证，我们提交的该房产证档案显示，该房产证中房屋位于黄河领老宅基地上，和中河商务宾馆没有关系。对证据3营业执照、消防合格证、特种行业许可证，只能证明中河宾馆进行了登记，获得了经营许可，并不能证明中河宾馆房屋的合法性。证据4室内物品清单，系原告单方制作，我们不认可；评估报告属于原告单方委托，评估时按照国有商业用地以及商业用房进行评估，与本案中河宾馆属于违章建筑，所占用的土地属于集体土地等现实状况不符，因此该评估报告不能作为定案依据。对于被告提供的上述证据，二原告的质证意见是：首先对被告最后提交的最后一组证据不予认可，因为过了法定举证时间。对第一组证据意见：证据1、2、3的真实性合法性无任何异议，证明目的不予认可。该组证据恰恰证明了原告的房屋所用土地为集体建设用地，规划图显示的土地为建设用地，且在城市区，所以被告应当参照国有土地上房屋价值对原告进行赔偿。对证据4真实性合法性不予认可，证明人张山振不是我村村民，其出具的证明和黄全民出具的证明高度雷同，而黄全民这个人在我村就没有人知道，外村更不可能知道。对第二组证据质证意见。证据5两违建筑卷宗都是造假。此次造假的证据在周口市人民政府，4月2日在申请人民政府进行行政复议的质证当中，我已经递交了答辩的证据和录音为证，它的真实性合法性不予认可，都是在原告房屋被强拆后，原告进行行政复议时被告做的假材料，且在市政府行政厅复议听证时进行质证。我当时递交了被告造假的证据材料，市政府复议机关人员也认可了。我这有2016年4月2日和张山振进行交流时的录音为证。其中，被告2018年10月2日的笔录上记载的建筑面积为2731平方米，而该数据是原告在2018年12月11日的评估报告评出来的数据，不可能出现的10月2日的笔录上。对第三组证据的质证意见。对证据6、7、8的真实性合法性予以认可，证明的目的不予认可。以上证据恰恰证明原告宾馆是在2008年扩建后换发的新证，且是政府生效的行政复议决定已经认定原告的宾馆房屋的合法有效。现场照片证明了黄河领的宅基地房屋位置和宾馆位置不在同一位置，且面积不同。对第四组证据质证意见，证据9、10、11的真实性、合法性无异议，但与本案没有任何关系。第五组证据的质证意见，对证据12真实性、合法性以及证明目的不予认可。原告以前未见过该证据，该评估报告恰恰证明被告对原告宾馆的合法性是认可的，且经过评估的，但是评估结果原告不予认可。被告应当参照国有土地上房屋价值据实评估给予原告赔偿。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据予以综合认证，确认如下事实：原告黄河领、黄中河系沈丘县北郊乡（现更名为北城办事处）张庄行政村三里井村人，二人系兄弟关系，在该村均有一片宅基地并建有房屋。二人的父亲在紧邻黄河领家宅基地的东边分有一块承包农用地，后来，黄河领家利用该农用地建一养鸡场和一118.16平方米的砖木结构房屋。2006年黄河领申领了沈房字第××号房权证，证载房屋六处，包括①49.35㎡②36.50㎡③50.40㎡④96.14㎡⑤221.55㎡⑥118.16㎡，共计572.1平方米。其中⑤号房221.55㎡和⑥号房118.16㎡的房屋即建在该农用地上。2008年-2009年间，黄河领家将⑥号房屋改建成713㎡的四层建筑，并于2009年12月17日换领了新的沈房字第××号房权证。后，黄河领家又自行拆除⑤号房，并在⑥号房713㎡四层建筑的基础上进行了扩建、改建，建成六层建筑，2013年12月开始用于经营沈丘县中和商务宾馆，并取得营业执照，营业执照载明的投资人为黄中河，二原告陈述是共同投资。该宾馆位于沈丘县城市规划区内，根据沈丘县县城总体规划用地规划（2003—2020），该宾馆占用的土地在2003年时已被规划为公共绿地。二原告在建房时以及后续改建、扩建时均未办理农用地转用审批手续和城乡规划许可手续。2018年10月，沈丘县人民政府启动沈丘县棚户区高铁片区改造拆迁安置工作，二原告家宅基地上的房屋和涉案的中河商务宾馆均在改造拆迁范围内。被告与二原告就其宅基地上的房屋签订了补偿协议并进行了安置补偿。对于二原告经营的中和商务宾馆，被告委托河南申鑫房地产评估事务所有限公司进行了评估，并出具了编号为145的评估清单。该评估清单显示：宾馆建筑面积2577.96平方米，砖混结构，单价每平方米700元，评估金额1804572元；构筑物附属物评估总价为1342449元；以上合计为3147021元。2018年11月1日，沈丘县城市管理局对中和商务宾馆以“两违建设”进行立案查处。沈丘县城市管理局于2018年11月5日作出《责令限期拆除违法建筑事先通知书》（责拆告字【2018】第011号），2018年11月6日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（责拆决字【2018】第011号）、《限期拆除违法建筑公告》（限拆告字【2018】第011号），2018年11月16日作出《限期拆除违法建筑催告书》（限拆催字【2018】第011号），2018年11月26日作出《强制拆除违法建筑决定书》（强拆决字【2018】第011号）及《行政强制拆除公告》（强拆公字【2018】第011号），决定于2018年12月18日组织实施强制拆除。根据被告提供的送达回证显示：上述法律文书的受送达人均为黄中河（中和商务宾馆），送达方式为直接送达，收件人拒签，有执法人员在送达回证中签字确认。2018年12月18日，中和商务宾馆被强制拆除。二原告不服强制拆除中河商务宾馆的行为，以沈丘县人民政府为被申请人向周口市人民政府申请行政复议，复议机关经审理认为，中和商务宾馆虽然没有办理规划许可证，但在2009年已取得了部分建筑（713平方米）的房产证，因此被申请人将中河商务宾馆全部认定为违法建筑，属于认定事实错误；另外，被申请人沈丘县人民政府将所有行政文书向投资经营人黄中河送达，而没有向房屋所有权人黄河领送达，即未履行告知义务，未听取取利人的陈述和申辩，属于程序违法。据此，复议机关于2019年4月19日作出周政（行复决）【2019】35号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目之规定，决定：确认被申请人沈丘县人民政府实施的强制拆除房屋的行为违法。复议决定生效后，二原告遂向沈丘县人民政府提出赔偿申请，沈丘县人民政府在法定期限内未作出处理。故二原告提起本案行政赔偿诉讼。本院认为，一、关于是否应当赔偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”从上述法律规定可以看出，我国现行法律对使用集体土地进行建设是有严格限制的，即兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡村公共设施和公益事业才可以使用集体土地，且应当办理农用地转用审批，除此之外进行其他建设均应使用国有土地。本案中，二原告使用集体农用地建设属于商业用途的中河商务宾馆，违反了我国现行法律对使用农用地的限制，且未办理农用地转用审批，属违法使用土地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，中河商务宾馆使用的土地在2003年已纳入城市规划，被规划为公共绿地，涉案建筑物在2008年、2009年改建、扩建时未办理建设工程规划许可证，属违法建设。被告的强制拆除行为现已被生效行政复议决定确认违法，虽然涉案中和商务宾馆存在上述违法使用土地、违法建设的问题，但相关职能部门未能及时有效制止、查处，致使原告已取得中和商务宾馆部分建筑（713平方米）的房产证和营业执照，根据信赖保护原则，不能将涉案房屋完全按违法建筑对待。综合考量上述因素，本院认为应由被告对原告进行适当赔偿。二、关于如何赔偿的问题。被告作出的《沈丘县棚户区、高铁片区改造拆迁安置方案》中“合法宅基地的认定及房屋评估原则”规定：“（一）合法宅基地上建筑面积240㎡以内的房屋，按照1；1置换原则进行安置，合法宅基地上的建筑面积不足240㎡的，按规定时间完成拆迁的，差额面积每平方米缴纳700元享有安置，正常享受各项奖励。（二）合法宅基地上240㎡以外的超出面积，以2009年9月航拍图确认其补偿标准；时间节点以前的，按现状房屋结构评估价给予救济性货币补助，砖木结构不超过500元/㎡、砖混结构不超过700元/㎡、框架结构不超过800元/㎡;时间节点以后的，按现状房屋结构评估价给予救济性货币补助，砖木结构不超过400元/㎡、砖混结构不超过600元/㎡、框架结构不超过700元/㎡;彩钢临时房在合法宅基地上的按不超过150元/㎡进行补偿。”本院认为，被告已经对二原告合法宅基地上的房屋进行了安置补偿，中和商务宾馆是二原告合法宅基地以外的建筑，参照上述安置补偿方案的规定对二原告进行赔偿是比较公平、合理的，既能体现对违法强拆行为的惩戒，也能体现对原告信赖利益的保护，同时也能兼顾违法使用土地、违法建设的建筑物与合法建筑物的区别对待。被告在强拆前已按照上述安置补偿方案中的规定对中和商务宾馆进行了评估，评估金额合计为：3147021元，该评估金额可作为确定本案赔偿数额的依据，即被告应赔偿原告3147021元。二原告提供的《房地产市场价值报告》是在“假设土地用途为出让土地、未办理证书的房产为合法”这一条件下做出的，与中和商务宾馆使用的土地是集体农用地、中和宾馆大部分建筑未取得房屋所有权证这一事实不符，本院不予采用。原告要求被告支付交通费及住宿费5000元缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，被告强拆中和商务宾馆的行政行为已被其上级机关确认违法，虽然该宾馆是违法使用土地、违法进行建设的，但在建设时相关职能部门未能有效制止、查处，且原告已取得部分建筑的房产证和营业执照，根据信赖保护原则，应参照《沈丘县棚户区、高铁片区改造拆迁安置方案》由被告予以适当赔偿，赔偿数额确定为3147021元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、被告沈丘县人民政府在本判决生效之日起15日内向原告黄河领、黄中河赔偿人民币3147021元；二、驳回原告黄河领、黄中河的其他赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年十月三十一日书记员  孙龙辉