江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初399号 原告杨孝云，性别：××，1955年4月8日出生，××族。 委托代理人张宝霞，××族，户籍地南京市栖霞区，现住南京市栖霞区，系原告杨孝云之妻。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人袁文峰，南京市栖霞区人民政府副区长。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人曾子原，江苏欣达律师事务所律师。 原告杨孝云不服被告南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）作出的[2019]栖行复不字第16号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称第16号复议决定书），于2019年7月17日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年7月19日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告杨孝云及其委托代理人张宝霞，被告栖霞区政府出庭负责人袁文峰、委托代理人严青、曾子原到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨孝云于2019年5月16日向被告栖霞区政府提交《行政复议申请书》，复议请求：“1.支持申请人要求按照2006年背弃承诺之前履行配发产权证及土地证。2.我儿子1家三口享受有户口同等拆迁待遇。3.因此事近20年未解决身心一直压力很大，造成我妻2次肿瘤手术，本人16年心脏手术，要求政府赔偿我家多年身心伤害的精神损失。”2019年5月22日，被告栖霞区政府以原告的复议请求不属于行政复议受案范围为由，作出第16号复议决定书，决定不予受理原告的行政复议申请。 原告杨孝云诉称，本人与哥哥杨孝华于1990年5月以父亲杨有明的名义申请建造中蔡2号房屋，当时俩家共计8人，父亲于1993年去世。1998年政府统一办理村镇房屋所有权证，错误把原本属于本人分家立户多年的房屋，登记并办到哥哥杨孝华名下。1999年房屋所有权证发下来，本人和哥哥杨孝华立即到区、镇提出异议，镇城建部门承认证办错了并承诺纠正，不会导致任何后果。1999年10月25日，原南京市栖霞区国土管理局栖霞国土管理所（以下简称栖霞国土所）接受我和哥哥俩家土地变更申请，并收取了变更费等。2006年由于错证长达7年之久没有及时更正，导致兄妹为房产产生矛盾，镇政府恶意背弃承诺，并用公权力强力介入我们兄弟二家居住多年的房屋产权。镇政府为了迎合上级领导意愿，以达到利益输送，政府打着帮我们协调的幌子，镇、村、队长和我们三家四方在村委会进行了两次调解。第一次调解基本达成协议，第二次协调，政府带有律师，我们四方在村委会签署第一次协调的协议，我妹妹反悔导致矛盾升级并大吵，经过几个月兄妹矛盾逐步升级，我妹妹杨秀华在政府参与下编造不实理由,2006年9月把我们俩家告上法院。因政府及我妹妹没有达到想要的结果，当时镇城建科严科长电话要求我们按照第一次协议给予我妹妹房产，否则以后要跪着求他们。2009年我儿子结婚，媳妇外地户口，因无产权证户口无法迁入，区户籍警要求我们到镇政府开具证明，说明产权证办错事实方可办理。为此，我们跑了无数次，政府态度蛮横、恶意刁难、打击报复，就是不出具证明，导致我儿媳户口无法迁入，使我儿子一家三口无法享受拆迁待遇。错证持久未解决，给我们俩家造成太多的矛盾和磨难，2011年4月7日我们要求城建科把错证给我们，我们自行处理，城建科以错证与土地证不符扣留。2014年因家庭矛盾，镇政府扣留了我们俩家变更的土地证，侵犯了我们俩家的合法权益。 综上事实，栖霞区政府不予受理行政复议申请，适用法律不当，漠视群众合理诉求，漠视群众利益，请求法院：1.撤销栖霞区政府第16号复议决定书，并依法复议；2.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》，证明原告向栖霞区政府提出过行政复议申请。2.第16号复议决定书，证明原告不服被诉行政行为，提起本案诉讼。3.1990年5月20日杨有明建房申请表、1999年10月28日杨孝云向栖霞国土所缴纳“预收代办过户手续费”结算凭证、1999年10月25日杨孝云向栖霞国土所缴纳“变更费、用地管理费”收费收据、1999年10月28日杨孝华向栖霞国土所缴纳“预收代办过户手续费”结算凭证、1999年10月28日杨孝华向栖霞国土所缴纳“变更费、用地管理费”收费收据、时任生产队长葛学斌2006年9月19日出具的关于杨孝华产权证发放情况证明、1997年10月1日杨孝华和杨孝云增建厨房一间的申请报告、栖霞街道城建办收回产权证说明、杨有明土地使用证（1991年5月21日），该组证据证明案涉房屋是弟兄两人盖的，1998年办产权证，政府把这两房子办到哥哥杨孝华名下，房屋产权证办错了，1999年弟兄俩家房屋、土地已经变更了，变更至哥哥杨孝华一人名下。 以上证据均为复印件。 被告栖霞区政府辩称：一、原告的复议申请不属于行政复议受案范围。被告收到原告所提交的复议申请后，经审查原告提供的证据材料，未见到南京市栖霞区人民政府栖霞办事处就原告的复议申请作出具体行政行为。二、被告所作第16号复议决定书程序合法，2019年5月16日原告向被告提出复议申请，经审查原告的复议申请不符合行政复议的受案范围，其请求事项不是具体的行政行为，遂依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，于2019年5月22日作出涉案复议决定，并邮寄送达原告，复议程序合法。综上，被告作出第16号复议决定书内容适当，程序合法，请依法驳回原告起诉。 被告向本院提交了以下证据： 1.《行政复议申请书》及证据材料（身份证复印件、维权复核信、杨孝云和杨有明工作证、栖霞区人民政府栖霞办事处受理告知书、关于杨孝云信访事项的处理意见书、关于杨孝云信访事项的复查意见（宁栖信复查字[2018]34号）、关于杨孝云信访事项的复核意见（宁信核字[2018]81号）、1990年5月20日杨有明建房申请表、1999年10月28日杨孝云向栖霞国土所缴纳“预收代办过户手续费”结算凭证、1999年10月25日杨孝云向栖霞国土所缴纳“变更费、用地管理费”收费收据、时任生产队长葛学斌2006年9月19日出具的关于杨孝华产权证发放情况证明、1997年10月1日杨孝华和杨孝云增建厨房一间的申请报告、栖霞街道城建办收回产权证说明，证明原告的行政复议请求不属于行政复议受案范围，其复议请求并不是具体的行政行为。2.第16号复议决定书，证明被告依法对原告的复议申请进行了审查，并在法定期限内作出复议决定，履行了行政复议职责，程序合法，内容适当。3.送达回证、EMS快递单及网络截图，证明被告已在法定期限内向原告送达了涉案复议决定书。 以上证据均为复印件。 被告向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条。 经庭审质证，双方当事人就对方证据的真实性、合法性、关联性发表了质证意见。 原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1、3真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2真实性、关联性没有异议，合法性不认可，不予受理理由不成立、不合法。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1、2真实性、合法性、关联性没有异议。证据3，因为涉及相关证明、申请报告，相关证人未到庭，对该证明、申请报告的真实性、合法性以及所叙述的内容由法院核实，对其证明目的不认可，原告提交该组证据无法证明南京市栖霞区人民政府栖霞办事处作出了具体行政行为，也无法证明栖霞办事处具有为原告颁发土地证或产权证的行政职权。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据和被告提交的证据均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院予以确认。 经审理查明，原告杨孝云以栖霞区人民政府栖霞办事处为被申请人，于2019年5月16日向被告栖霞区政府提交《行政复议申请书》，请求：“1.支持申请人要求按照2006年背弃承诺之前履行配发产权证及土地证。2.我儿子1家三口享受有户口同等拆迁待遇。3.因此事近20年未解决身心一直压力很大，造成我妻2次肿瘤手术，本人16年心脏手术，要求政府赔偿我家多年身心伤害的精神损失。”被告栖霞区政府经审查认为，原告的复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。2019年5月22日，栖霞区政府作出第16号复议决定书，决定不予受理原告的行政复议申请。 原告不服被告的复议决定，提起本案诉讼，请求：1.撤销栖霞区政府第16号复议决定书，并依法复议；2.诉讼费由被告承担。 另查明，因铁路建设而搬迁原因，1990年5月20日，户主杨有明（1993年病故）提出了《建房申请表》，在栖霞镇××中××生产队申请建楼房两间半，并经生产队、村民委员会和栖霞区栖霞镇审批。申请建房时，杨有明户人口共8人，即杨有明、长子杨孝华夫妇及子女4人、次子杨孝云夫妇及儿子3人。 1998年办理村镇房屋所有权证时，登记机关将上述房屋错误登记在原告的哥哥杨孝华名下。因产权证登记错误，杨孝华、杨孝云均拒绝从时任生产队长葛学斌处领取该产权证，后经协商由生产队保管，直至葛学斌卸任生产队长后交大队保管。葛学斌称该房屋应该是杨孝华和杨孝云俩家所有。本院调取了南京市栖霞区人民法院2006年9月12日开庭审理杨秀华（杨有明之女）诉杨孝华、杨孝云遗产继承纠纷一案的开庭笔录，该笔录载明，杨孝华、杨孝云均认为涉案房屋并非父亲杨有明遗产，而是兄弟俩的财产。 杨孝华、杨孝云发现房屋产权证登记错误后，及时向有关部门进行反映，要求予以更正。1999年10月25日、28日，杨孝华、杨孝云分别向栖霞国土所缴纳了过户手续费、变更费、用地管理费。直至本案诉讼时，有关机关（部门）均未就该错误登记予以纠正，也未为杨孝华、杨孝云办理变更、过户手续。2011年4月7日，南京市栖霞区栖霞办事处城市管理科出具证明称“新合村中蔡队杨有明（病故）为土地使用人，在1998年产权登记时，发证为杨有明大儿子杨孝华，因与土地使用证姓名不一致，因此收回。” 原告称由于房屋产权证登记错误、有关机关（部门）怠于履行变更登记职责原因，导致兄妹因该房产产生矛盾，并走向诉讼，也导致其儿子2009年结婚时，因无产权证户口，媳妇户口无法迁入，儿子户口只好迁到兴卫村小产权房。现涉案房屋面临拆迁，儿子一家三口无法享受拆迁待遇。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政复议机关提出行政复议申请。行政复议机关受理行政复议申请的前提条件是申请人的申请事项属于行政复议范围。本案中，原告向被告提出三项复议请求的事项，即“1.支持申请人要求按照2006年背弃承诺之前履行配发产权证及土地证。2.我儿子1家三口享受有户口同等拆迁待遇。3.因此事近20年未解决身心一直压力很大，造成我妻2次肿瘤手术，本人16年心脏手术，要求政府赔偿我家多年身心伤害的精神损失。”其中，第一项请求事项，栖霞区栖霞办事处并不具有颁发土地证和房屋产权证的法定职权。《江苏省村镇规划建设管理条例》（1997年修正）第二十四条规定：“村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。”《中华人民共和国土地管理法》(1998修正)第十一条第一款、第二款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”根据上述法律和地方性法规的规定，案涉房屋产权证和土地使用证均由栖霞区政府颁发，并不是由原栖霞区栖霞镇颁发。第二项请求事项，属于行政机关在实施征地拆迁过程中对被拆迁人进行安置补偿的问题，本案在卷证据不能证明栖霞区栖霞办事处对原告的房屋或者土地进行征地拆迁，故栖霞区栖霞办事处不具有保障原告的儿子一家三口享受有关拆迁待遇的义务。第三项请求事项，行政机关对行政相对人进行赔偿的前提条件是行政机关对行政相对人作出了违法的行政行为，本案在卷证据不能证明栖霞区栖霞办事处对原告作出了一个被确认违法的行政行为，故栖霞区栖霞办事处并不具有向原告赔偿精神损失的义务。因此，栖霞区政府针对原告的行政复议申请作出不予受理决定并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，栖霞区政府于2019年5月16日收到原告的《行政复议申请书》，于2019年5月22日作出不予受理决定，符合法律规定。 《江苏省村镇规划建设管理条例》（1997年修正）第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。”第三十条规定：“负责村镇建设的各级管理人员必须依法行政，秉公执法，提高素质，搞好服务。”作为本案的被申请人栖霞区人民政府栖霞办事处（原栖霞镇人民政府），虽然不具有颁发土地证和房产证的法定职权，但是负有本行政区域内的村镇规划建设管理职责。负责村镇建设的管理人员应当按照管理条例的规定依法履职，搞好服务。纵观本案的起因，一个二十年前的房屋产权登记错误，引发了一系列矛盾纠纷，使当事人精神上遭受煎熬、物质上造成损失。令人不解的是，在当事人发现登记错误后，及时向有关部门提出了异议，并向栖霞国土所缴纳了过户手续费、变更费、用地管理费的情况下，却始终未予以更正。一个能够补救的小错误，由于没有及时补救，引发了后续兄妹矛盾纠纷、原告的儿媳妇户口无法迁入、原告的儿子一家三口无法享受拆迁待遇等一系列大问题。一个应当可以解决的小错误，却引发了一系列大问题，有关行政机关及工作人员是否依法履职尽责，应当予以反思！ 综上所述，被告栖霞区政府作出[2019]栖行复不字第16号《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告杨孝云的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨孝云负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  赖传成 人民陪审员  龚 婷 人民陪审员  张经美 二〇一九年十月二十八日 书 记 员  陈晓君