浙江省仙居县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1024行初26号 原告天台县新城开发建设有限公司，住所地天台县始丰县新城商业街。 法定代表人：潘威，经理。 委托代理人：戴敏华，浙江天台山律师事务所律师。 委托代理人：周文委，天台县城市新区建设管理委员会副主任。 被告天台县住房和城乡建设规划局，住所地天台县赤城街道人民西路193号。 法定代表人：齐益明，局长。 应诉负责人：滕肖夫，党委委员。 委托代理人：陆德品、蔡统锭，天台县住房和城乡建设规划局工作人员。 第三人胡才江，男，1975年1月17日出生，汉族，住天台县。 原告天台县新城开发建设有限公司（以下简称新城公司）与被告天台县住房和城乡建设规划局（以下简称住建局）城建行政处罚一案，原告依法向天台县人民法院提起诉讼。案件受理后，因胡才江申请，天台县人民法院于2019年4月1日追加胡才江作为第三人参加诉讼。因胡才江系天台县人民法院人民陪审员，故该院以不便审理为由报请台州市中级人民法院指定管辖，台州市中级人民法院于2019年4月8日作出（2019）浙10行辖68号行政裁定，指定本院审理。本院于2019年4月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告新城公司的法定代表人潘威、委托代理人戴敏华、周文委、被告住建局的应诉负责人滕肖夫、委托代理人陆德品、蔡统锭、第三人胡才江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告住建局于2018年7月23日作出天建规罚决字［2018］3号行政处罚决定，认定原告于2003年11月取得天台县始丰街道商业中心-地下停车库的施工许可证，该工程竣工后，2004年7月原告未经组织竣工验收，擅自将该工程交付使用，故对原告作出行政处罚：1、责令改正；2、处以合同价款百分之二的罚款即人民币184985.6元。 原告新城公司诉称：被告作出的行政处罚决定书事实错误、滥用职权、适用法律错误。1、认定事实错误。首先处罚主体错误。原告于2003年10月9日取得天台县始丰新城商业中心-地下停车库的施工许可证，2003年10月16日对该工程进行施工，2004年4月26日原告依照《建设工程质量管理条例》第十六条规定，组织建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位参加工程质量竣工验收。工程质量评定为合格后交付使用，2004年12月23日向建设职能部门天台县始丰建设管理委员会备案。而被告不顾上述事实作出相反认定，认为原告没有组织竣工验收交付使用，是认定事实错误。2、适用法律错误。被告作出具体行政行为依据《建设工程质量管理条例》第十六、五十八条，但未说明依据何款何项。根据最高法院颁布的指导案例，行政机关诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为具体行政行为没有法律依据。3、滥用职权。原告地下停车库自2004年4月竣工验收合格，同年7月交付使用，至今已有14年，依照《行政处罚法》的规定，违法行为未处于连续或继续状态。综上，诉至法院要求依法判令：撤销被告于2018年7月23日作出的天建规罚决字［2018］3号行政处罚决定书。 原告天台县新城开发建设有限公司向本院提交了以下证据：1、原告组织机构代码证及法定代表人身份证明及被告身份证明；2、天建规罚决字［2018］3号《行政处罚决定书》；3、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、开工报告、工程开工报审表；4、天台县始丰新城商业中心地下停车库竣工验收汇报、天台县始丰新城商业中心地下停车库竣工验收监理评估报告、关于天台县始丰新城商业街消防安全检查情况的函、单位（子单位）工程质量竣工验收记录、工程竣工报告；5、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条；6、天台县人民政府天政发［2001］243号《关于印发〈始丰新城建设若干政策问题的意见〉的通知》；7、（2017）浙1023民初788号民事判决书、（2017）浙10民终2243号民事判决书、（2018）浙民申1255号民事裁定书、（2018）78号行政复议决定。 被告天台县住房和城乡建设规划局辩称：一、其作出天建规罚决字（2018）3号行政处罚决定书，事实认定正确、清楚。其经调查后，认定原告于2003年11月26日取得天台县始丰新城商业中心——地下停车库的施工许可证。原告提供的证据不能证实原告于2004年4月26日进行了工程质量竣工验收，更谈不上验收合格。在未经验收的情况下，原告于2004年7月将该工程交付使用，至今未停止使用并组织竣工验收。故原告的违法行为一直处于继续状态。台州中院的二审生效判决也对原告将停车位交付使用这一事实作出了认定，但并未涉及该工程交付使用的合法性。二、被告适用法律法规正确。原告违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第一、三款之规定，被告依据该条例第五十八条第一项作出处罚决定，法律依据明确清晰。三、被告作出行政处罚决定是依法履职。2018年4月3日，被告收到胡才江要求履职的申请，并依法于5月18日对原告予以立案调查。5月29日，被告通知原告，要求其赴被告处接受调查，原告未予理会。5月30日，被告发出行政处罚告知书，原告在法定期限内未陈述、申辩，也未提出听证。7月4日，被告发出听证通知书。7月13日，原告未参加听证会。被告已履行了告知、听证等法定程序，最终作出处罚决定。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告天台县住房和城乡建设规划局向本院提交了以下证据：1、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证；2、天台新城商业街工程质量监督登记表；3、建设工程施工合同；4、中标通知书；5、（2017）浙1023民终2243号民事判决书；6、照片4张；7、通知及回执；8、行政处罚告知书及回执；9、听证通知书及回执；10、《建设工程质量管理条例》第十六、五十八条。 第三人胡才江述称：被告的行政处罚决定合情合法合理，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人胡才江向本院提交了以下证据：天建规信开告（2018）13号政府信息依申请公开告知书。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性没有异议，但认为被告作出行政处罚决定程序违法、认定主要事实错误。第三人对原告提供的证据真实性没有异议。被告对原告提交的第一、第二、第三组证据无异议；对第四组证据中天台县始丰新城商业中心地下停车库竣工验收汇报、天台县始丰新城商业中心地下停车库竣工验收监理评估报告真实性有异议，未提供原件，对关联性也有异议，对关于天台县始丰新城商业街消防安全检查情况的函、单位（子单位）工程质量竣工验收记录、工程竣工报告真实性没有异议，对关联性有异议，无法证明原告进行了竣工验收；对第五组证据没有异议，但对关联性有异议；对第六组证据的真实性没有异议，与本案无关联性；对第七组证据的真实性无异议，但与本案没有关联性。第三人对原告提供证据的质证意见与被告相同。原告对第三人提供的证据真实性没有异议，但对关联性有异议。被告对第三人提供的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据真实性予以确认。被告提供的第一、二组证据，可以证明原告系本案地下停车库工程的建设单位；第五、第六组证据结合双方当事人的陈述可以证明本案地下停车库工程已经交付使用；第七、八、九组证据可以证明被告作出行政处罚前尽到了调查、告知、通知听证等义务。对原告提交的第一、二、三组证据，被告及第三人无异议，本院予以确认。对原告提供的第四组证据中的天台县始丰新城商业中心地下停车库竣工验收汇报、天台县始丰新城商业中心地下停车库竣工验收监理评估报告，因其未提供原件，真实性不予认定，对关于天台县始丰新城商业街消防安全检查情况的函、单位（子单位）工程质量竣工验收记录、工程竣工报告的真实性予以认定；对原告提供的第六组证据，真实性予以确认；对原告提供的第七组证据真实性予以认定。对第三人提供的证据的真实性本院予以认定。 经审理查明，2003年9月28日，原告通知浙江隆嘉市政建设有限公司其已中标天台县新城商业中心-地下停车库工程。2003年9月30日，原告与浙江隆嘉市政建设有限公司签订《建设工程施工合同》，约定由原告作为发包人，浙江隆嘉市政建设有限公司作为承包人承包天台县新城商业中心-地下停车库工程。2003年10月9日，原告取得天台县始丰新城商业中心地下停车库的建设工程规划许可证。2003年11月26日，原告取得天台县始丰新城商业中心地下停车库的建设工程施工许可证。2004年3月18日，第三人胡才江与原告天台县新城开发建设有限公司签订《新城商业街中心广场地下停车位使用权出让协议》一份，协议载明原告将坐落在始丰新城商业街中心广场地下停车场48号停车位的使用权出让给第三人。2004年4月，天台县新城商业中心-地下停车库工程的建设单位即原告于28日、勘察单位于20日、设计单位于28日、施工单位于25日、监理单位于26日在《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》上盖章确认，综合验收结论为“同意验收，评定为合格”。2004年12月23日，浙江隆嘉市政建设有限公司出具《工程竣工报告》，载明：“本单位认为工程已具备竣工验收条件，请你单位办理相关手续，于2004年1月25日进行竣工验收。”后原告将车位交由第三人使用。2015年7月15日，天台县公安消防大队作出天公消函［2015］8号《关于天台县始丰新城商业街消防安全检查情况的函》，确认“商业街整体未依法办理消防竣工验收。”因第三人胡才江申请，被告于2018年6月23日作出天建规信开告（2018）13号《政府信息依申请公开告知书》，载明“2003年10月28日天台县新城开发建设有限公司就天台县始丰街道天元广场（即新城地下车库）建设工程向我局天台县建筑工程质量监督站办理了建设工程质量安全监督书，注册登记号2003062#，工程地址：天台县始丰新城。”因第三人申请要求履行法定职责，被告于2018年5月29日向原告发出《通知》，要求其于2018年5月30日赴被告处接受调查，并于当日送达。2018年5月30日，被告作出天建罚［2018］第02号《行政处罚告知书》，并于当日送达原告。2018年7月4日，被告作出《听证通知书》，并于次日送达原告。2018年7月23日，被告对原告作出天建规罚决字［2018］3号《行政处罚决定书》。原告对该《行政处罚决定书》不服，遂诉至本院。 本院认为，一、《建设工程质量管理条例》第七十六条规定：“本法规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律和国务院规定的职权范围决定。”天台县住房和城乡建设规划局作为天台县建设行政主管部门，有权对本辖区内违反《建设工程质量管理条例》的建设工程作出行政处罚决定。天台县人民政府天政发［2001］243号《关于印发〈始丰新城建设若干政策问题的意见〉的通知》第五点“规划、土地监察”中第1小点载明：“新城辖区的违法建设和土地违法案件的处理，由新城委负责立案登记，调查取证，提出处理意见，由新城委分管领导审核签字，分别送县建设规划局、国土资源局盖章。县建设规划局、国土资源局提供盖章的停建、限期改正通知书等法律文书，由新城委按规定程序操作。”该文件并未对被告的职能进行转移，亦不能否认《建设工程质量管理条例》赋予被告的行政职能。二、本案争议焦点在于原告“未经组织竣工验收，擅自将该工程交付使用”的事实是否成立。1997年修订的《建筑法》第六十一条规定：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。”而根据《建设部关于印发〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定〉的通知》第五条的规定，工程竣工验收须具备：施工单位提出工程竣工报告、监理单位提出工程质量评估报告、勘察、设计单位提出质量检查报告、完整的技术档案和施工管理资料、有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告、施工单位签署的工程质量保修书、城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求出具的认可文件、公安消防环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件等条件。《建设部关于印发〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定〉的通知》第六条规定：“工程竣工验收应当按以下程序进行：（一）工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。（二）建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位和其他有关方面的专家组成验收组，制定验收方案。（三）建设单位应当在工程竣工验收７个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。（四）建设单位组织工程竣工验收。１、建设、勘察、设计、施工、监理单位分别汇报工程合同履约民政部和在工程建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况；２、审阅建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程档案资料；３、实地查验工程质量；４、对工程勘察、设计、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。”就工程竣工验收应具备的条件而言，本案原告除工程竣工报告外并未提供证据证明本案地下车库工程符合上述通知规定的其他条件，且天台县公安消防大队已认定商业街整体未依法办理消防竣工验收，故本案地下车库工程未满足竣工验收的必备条件。就工程竣工验收的程序而言，原告提供的《工程竣工报告》及《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》仅满足了《建设部关于印发〈房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定〉的通知》第六条第一款第一项及第四项第4点的规定，系竣工验收程序的必要步骤，但不能证明涉案工程已符合竣工验收的整体程序。建设工程合格与否关系着居住人员的生命安全、土地是否最大程度利用、社会资源是否合理配置，其竣工验收应极度严谨并应完全合乎法律的规定。而原告提供的证据无法充分证明其涉案工程已通过竣工验收的观点，故本院对此难以支持。三、本案被告作出行政处罚前尽到了调查、告知、通知听证等义务，并在作出行政处罚决定后依法向原告予以送达，程序合法。四、本案原告未依法通过竣工验收即将案涉工程交付使用，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条、第五十八条的规定，被告据此作出行政处罚决定并无不妥。五、《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案原告未组织竣工验收的事实始终处于持续状态，行为未曾终了，被告对其进行处罚并未超过时效。综上，被告的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。原告的诉请缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告天台县新城开发建设有限公司的诉讼请求。 诉讼费50元，由原告天台县新城开发建设有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  泮永锋 人民陪审员  张月琴 人民陪审员  张洪兵 二〇一九年十月八日 代书 记员  朱怡莹 ? 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。