江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终458号 上诉人（原审原告）尤永新，男，1972年1月11日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人吴玲君，北京市盛廷律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州高铁新城管理委员会，住所地江苏省苏州市相城区南天成路99号紫光大厦24-28楼。 负责人阳红卫，主任。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处，住所地江苏省苏州市相城区南天成路99号紫光大厦24-28楼。 负责人阳红卫，主任。 委托诉讼代理人封茹、戴于乐，江苏尚韬律师事务所律师，代理上述二被上诉人。 上诉人尤永新因房屋拆迁管理及行政赔偿一案，不服江苏省苏州市相城区人民法院（2018）苏0507行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月2日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，尤永新系原苏州市相城区元和街道胡巷村居民（现苏州高铁新城胡巷社区居民）。1994年12月23日，尤永新与许卫琴结婚，尤永新将户口迁入原苏州市相城区元和街道朱泾村（现苏州高铁新城朱泾社区居民委员会）。2003年5月17日，尤永新又将户口迁回原元和街道胡巷村。2011年9月5日，尤永新与许卫琴协议离婚，双方在《离婚协议书》第二条住房安排约定：相城区元和镇X村X号罗家里X号归男方尤永新所有，另有相城区元和镇朱泾村（××）中××号后面二上二下及小屋归男方尤永新所有，相城区元和镇朱泾村（××）中××号前面二上二下及小屋归女方许卫琴所有，另有朱泾村马路边门面房1间为二人共同所有。 2014年11月1日，苏州高铁新城规划建设局拆迁办公室向各拆迁户发出《通知》，明确：根据苏州高铁新城管理委员会工作部署，南师大附中地段已开始施工，为积极配合重点工程的顺利建设，中陶村拆迁地块从2014年11月6日开始进入签订协议阶段。该通知就动迁协议签订时间、协议签字地点、方法及工作时间等相关事项进行了明确。由于种种原因，尤永新对其离婚后分得的房屋没有签订拆迁补偿安置协议。2018年8月14日，尤永新的房屋被拆除。尤永新认为，其所有的房屋被拆除，苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处是受益者，依法应对尤永新房屋被拆的事实承担责任，故诉至法院。 另查明，2014年11月6日，苏州高铁新城朱泾社区居民委员会（甲方）与许卫琴（乙方）签订《苏州高铁新城民房动迁安置补偿协议》一份，就高铁新城朱泾村（××）中××号房屋的安置补偿达成一致协议。协议第一条约定：补偿金额总计462638元。第二条约定：房屋安置：安置乙方房屋面积为180平方米（其中乙方享受安置价结算的房屋面积为180平方米）。第三条约定：安置房选择：签订协议后，乙方在甲方规定的房源内自主选择。第四条约定：付款方法：1、双方签订协议后，先付总金额的80%，余额交钥匙后给付；2、乙方预留购房款400000元。第五条约定：本协议签订起至2014年11月30日之前，将不属于补偿的物资清运完毕，腾空房屋，交出钥匙，乙方在物资清运，腾空房屋，过渡期间要注意人身安全，财产安全，造成损害、损失均由乙方自负。该协议甲方由苏州高铁新城朱泾社区居民委员会加盖公章，乙方由许卫琴签名。苏州高铁新城规划建设局拆迁办公室作为见证方加盖公章。该补偿协议中不包括尤永新因离婚分得的房屋（即相城区元和镇朱泾村（××）中××号后面二上二下楼房及小屋）。 再查明，尤永新原有房屋位于原苏州市相城区元和街道X村X罗家里X号。2011年9月8日，苏州市相城区元和街道建管所（甲方）与尤永新（乙方）签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，就元和街道X村X罗家里X号房屋的拆迁补偿达成一致协议。协议第一条约定：乙方应自签订本协议之日起至2011年9月15日之前，将不属于补偿的物资清运完毕，腾空房屋，交出钥匙。第二条约定：补偿金额总计317198元。该协议在第五条的最后明确：只作财产补偿，不享受安置。协议的落款处甲方由苏州市相城区人民政府元和街道办事处村镇建设管理所加盖公章，乙方由尤永新签名。 又查明，2017年10月，根据《市编办关于同意调整苏州高铁新城党工委管委会管理体制和机构编制有关事项的批复》（苏编办复[2017]62号）和《区编委关于苏州高铁新城党工委管委会管理体制和内设机构人员编制调整的通知》（相编委[2017]30号）文件精神，高铁新城党工委管委会与北河泾街道党工委办事处实行“区政合一”的管理体制改革，对高铁新城、北河泾街道实施统一领导和管理，实行“六个统一”，即“统一党政管理、统一规划建设、统一经济发展、统一财政结算、统一组织人事管理、统一社会公共事务管理。北河泾街道党工委、人大工委、办事处领导职数保持不变，其领导由高铁新城党工委管委会领导兼任。 原审法院认为，根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，居民委员会的性质是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，居民委员会不具有行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。根据现有证据，虽证实位于朱泾村（××）中××号许卫琴的房屋系在苏州高铁新城朱泾社区居民委员会与许卫琴经协商签订《苏州高铁新城民房动迁安置补偿协议》后，并在许卫琴得到补偿安置后由苏州高铁新城朱泾社区居民委员会组织实施拆除的，但涉及中陶村的拆迁，从苏州高铁新城规划建设局拆迁办公室向各动迁户发出《通知》内容看，明确根据苏州高铁新城管理委员会工作部署，南师大附中地段已开始施工，中陶村拆迁地块的动迁工作从2014年11月6日开始进入签订协议阶段，这说明中陶村的拆迁列入苏州高铁新城管理委员会的工作内容；另从签订的补偿协议内容看，主要是因苏州市整体建设规划发展需要，加快高铁新城建设步伐，而实施的协议拆迁；再从实施拆迁过程看，涉及许卫琴拆迁房屋的价值评估由苏州高铁新城规划建设局委托评估公司进行评估的，补偿协议由苏州高铁新城规划建设局拆迁办公室作为见证方盖章确认。综上，有理由相信涉及中陶村的房屋拆迁是由苏州高铁新城管理委员会组织实施，而朱泾社区居委会只是具体落实拆迁，朱泾社区居委会的行为应视为委托的行政机关苏州高铁新城管理委员会的行为。因高铁新城党工委管委会与北河泾街道党工委办事处实行“区政合一”的管理体制，苏州高铁新城管理委员会实施协议拆迁的行为，也是苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处的行为，故苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处系本案适格的被告。根据审理查明的事实，本案尤永新所涉房屋被拆除系在中陶村地块拆迁后发生的，虽苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处认为尤永新的房屋被拆除其不清楚，其亦未作出行政行为，但涉案房屋在苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处所在辖区，苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处具有安全管理义务，且苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处又系中陶村地块的拆迁实施者，该房屋拆除的后果客观上使苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处实施的中陶村地块的拆迁工作得以完成，且苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处也未提供证据证明尤永新的房屋系其他人员组织拆除的，虽尤永新就房屋被拆除已向公安机关报案，公安机关立案后尚在调查中，但不影响其要求政府承担行政责任，故本案考虑双方当事人的举证能力，综合全案证据，确认尤永新的房屋系苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处拆除，事实清楚，符合逻辑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处在拆除房屋前应征求尤永新的意见，未与尤永新达成房屋处理的一致意见即擅自拆除房屋属违法行为，故尤永新要求确认苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处拆除其房屋的行为违法的请求，予以支持。对于尤永新要求赔偿房屋被拆造成的损失4429622元或者为其安置相应的安置房是否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，因苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处违法拆除尤永新的房屋，侵害了尤永新的合法财产权利，苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处应对尤永新涉案房屋予以赔偿。但本案中，尤永新涉案房屋系其与许卫琴协议离婚时分得的，与已拆迁的许卫琴房屋在朱泾村（××）中××同一块宅基地上，且许卫琴的房屋有建房批复，而尤永新分得的房屋未提供建房的合法手续，根据农村村民住房一户一宅的规定及相城区高铁新城的动迁政策，尤永新要求安置相应的安置房缺乏依据，不予支持。对于尤永新要求赔偿房屋被拆的损失，尤永新的举证主要为被拆迁房屋损失清单及照片，苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处的举证主要为房屋拆迁补偿价值分户评估单，不足以证明各自主张，且双方争议较大。对于应予赔偿的房屋，尚需苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处在后续赔偿环节中进一步查明核定，尤永新亦应当依法提供相应的证据加以证明。鉴于苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处未对尤永新作出拆迁补偿决定，且双方当事人均未提交有效证据证明尤永新的实际损失数额，因而对本案赔偿问题的处理上应秉持“先行政、后司法”的原则，法院对尤永新各项损失不宜直接判定，应由苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处对尤永新位于苏州高铁新城X社区X村X号的被拆除房屋依法予以行政赔偿，以利更好的监督行政机关依法履行其应当履行的法定职责。对于苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处作出行政赔偿决定，尤永新如不服，仍有权依法寻求司法救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决确认苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处对尤永新位于苏州高铁新城X社区X村X号的房屋实施强制拆迁的行政行为违法；责令苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处于本判决生效之日起六十日内对尤永新位于苏州高铁新城X社区X村X号的被拆除房屋依法予以行政赔偿。本案案件受理费人民币50元，由苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处共同负担。 上诉人尤永新上诉称，本案上诉人两项诉讼请求，一项是确认强拆违法，一项是请求行政赔偿或进行安置。对第二项诉讼请求，原审法院一是认定上诉人不享有安置权，二是判令被上诉人在60日内进行行政赔偿。实际上非法剥夺了上诉人依法享有的安置权外，让案件又回到了强拆前的状态。司法目的本来是定纷止争，对当事人的请求，诉讼后又回到原点。特别说明，上诉人尤永新作为苏州市高铁新城的公民，包括与许卫琴因离婚分得的房屋，曾有两处房屋。2011年9月，上诉人原有房屋所在的元和镇胡巷村进行拆迁，因上诉人与许卫琴有共有房屋，元和镇建管所只对上诉人进行货币补偿，告知上诉人将来在朱泾村拆迁中享受安置，现在被上诉人又以上诉人非朱泾村民为由不予安置，实际剥夺了上诉人依法享有的安置权。综上，请求依法撤销原审判决第二项判决内容；请求依法判令被上诉人赔偿上诉人损失4429622元或为上诉人提供合理的安置用房，后期利息及过度安置费；本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人苏州高铁新城管理委员会辩称，上诉人尤永新在原审中自己明确，就案涉房屋被拆迁首选货币，其次选安置房，根据高铁新城农村房屋拆迁补偿安置的政策，农村房屋拆迁实行一户一宅的原则，一户多宅的其中一处认定为主房，其余为辅房。该政策的第八条核定安置面积140平方的，按等面积安置，超过部分的对半安置，封顶180平方。尤永新和许卫琴离婚时，将同处于一处宅基地上前两上两下的房屋归许卫琴所有，后两上两下的房屋约定为归尤永新所有。因许卫琴协议离婚指向的房屋已经得到了180平方的房屋安置，二人协议离婚，将后两上两下归尤永新所有的房屋，不应当再享有安置权益。而且尤永新本就非朱泾村村民，且不享受第二轮土地承包粮差补贴，也非拆迁核定过渡人员。因此尤永新要求安置房屋，没有事实和法律依据。至于涉案房屋，被上诉人愿意按其价值予以赔偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处答辩意见与被上诉人苏州高铁新城管理委员会一致。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。 本案中，许卫琴与苏州高铁新城朱泾社区居民委员会签订的高铁新城民房动迁安置补偿协议上有被上诉人下属苏州高铁新城规划建设局拆迁办公室作为见证方盖章，相应评估报告亦是由苏州高铁新城规划建设局委托评估公司所作，再结合苏州高铁新城规划建设局拆迁办公室所发的动迁《通知》内容，可以认定本案所涉中陶村拆迁地块工作系由苏州高铁新城管理委员会与苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处组织实施。现被拆房屋与许卫琴房屋均位于X村X号，但未被包括在许卫琴与苏州高铁新城朱泾社区居民委员会签订的高铁新城民房动迁安置补偿协议之中，该房屋拆除与中陶村拆迁工作具有高度关联性。在无证据证实涉案房屋系因其他原因灭失的前提下，原审法院推定苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处系拆除朱泾社区X村X号房屋的责任主体，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第一项之规定，确认苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处实施的强制拆迁行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。 有关本案赔偿问题，双方现有证据尚不足以证实涉案房屋价值及其他物品损失情况。原审法院认为应秉持“先行政，后司法”的原则进行处理，本院予以认可。即苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处先对尤永新之损失做查明核定，并对赔偿问题作出先行处理。对于解决行政赔偿争议的方式，可由苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处与尤永新重新签订补偿安置协议；如双方在合理期限内不能达成协议的，则由苏州高铁新城管理委员会、苏州市相城区人民政府北河泾街道办事处依法作出行政赔偿决定。原审法院在行政机关作出处理决定之前即认定尤永新不具备获得安置房资格，显属不妥，本院予以指正。 综上，上诉人尤永新上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人尤永新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年十月三十一日 法官助理 杨心刚 书 记 员 陆 婷