山东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁民终1837号上诉人（原审原告）：山东圣都置业有限公司，住所地山东省汶上县郭仓镇政府驻地。法定代表人：刘传，执行董事。委托诉讼代理人：王卫星，男，该公司工作人员。委托诉讼代理人：党明德，济南历下东关法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：梁山县自然资源和规划局，住所地山东省梁山县新城区忠义路水泊商务中心。法定代表人：孔祥华，局长。委托诉讼代理人：马克营，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人：王心田，山东求胜律师事务所律师。原审第三人：梁山荣信地产有限公司，住所地山东省梁山县水泊街道办后集居委会。法定代表人：荣雪花，经理。委托诉讼代理人：许汝珍，梁山京九法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：杜文堂，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。上诉人山东圣都置业有限公司（以下简称圣都公司）因与被上诉人梁山县自然资源和规划局、原审第三人梁山荣信地产有限公司（以下简称荣信公司）建设用地使用权合同纠纷一案，不服山东省济宁市中级人民法院（2018）鲁08民初157号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。圣都公司上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院依法进行实体审理。事实和理由：一、本案属于民事诉讼的受案范围。1．圣都公司的诉求是要求法院依法判决梁山县自然资源和规划局履行《成交确认书》确定的义务，即签订《国有土地使用权出让合同》，并非不服《土地成交确认书》认定的事实。圣都公司的诉求是要求法院判令梁山县自然资源和规划局与其依法签订《国有土地使用权出让合同》，办理土地使用权证书，对已依法签订的《成交确认书》真实性、合法性均无任何异议。2．《成交确认书》不但约定了既定民事义务，而且约定了签订《国有土地出让合同》、办理土地使用权证书的义务。2009年挂牌公告：梁挂告字[2009]7号梁山县国土资源局建设用地使用权挂牌出让变更公告中约定“2009-33……号宗地拆迁完毕后净地出让”。《成交确认书》明确约定“竞得人……应当于2010年1月28日之前，交清全部土地出让金，然后待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完善全部出让手续，持本《成交确认书》等相关手续到梁山县国土资源局土地利用科与梁山县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。”2014年基于《成交确认书》达成的协议，梁山县自然资源和规划局与圣都公司协商，由圣都公司垫付房屋征收资金给该地块上的回迁户，以配合梁山县自然资源和规划局履行《成交确认书》上的既定民事义务。圣都公司支付梁山县自然资源和规划局了500万元，用于该宗地上的拆迁补偿及房屋征收，梁山县自然资源和规划局组织人力、物力等资源将2009-33号宗地大部分拆迁完毕。直至2017年圣都公司依然在梁山县自然资源和规划局的指导中进行规划报审，并得到规划批复。因此，圣都公司及梁山县自然资源和规划局在行为和事实上履行了《成交确认书》中既定的民事权利义务。该案属于民事诉讼的受案范围，非行政诉讼范围。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条亦明确规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。该法律规定足以证明政府土地管理部门作为土地所有权的代表，与作为合同向对方的使用者签订《国有土地使用权出让合同》的行为属于平等的民事主体之间的协议。圣都公司的诉求明确要求梁山县自然资源和规划局签订《国有土地使用权出让合同》、办理土地证书，该诉求依照法律规定属于民事诉讼受案范围。二、《成交确认书》合法有效。圣都公司庭审提交的梁建函[2009]26号关于申请提供2009-33号宗地规划设计条件函的复函、梁政字（2009）84号梁山县人民政府关于2009-33号政府储备土地挂牌出让的批复、梁挂告字[2009]6号梁山县国土资源局建设用地使用权挂牌出让公告、梁挂告字[2009]7号梁山县国土资源局建设用地使用权挂牌出让变更公告、国有建设用地使用权挂牌出让须知，以及当时拍卖有二位公证员临场见证及监督，足以证明，梁山县国土资源局挂牌出让2009-33号宗地系依照法定的程序进行的拍卖。不存在暗箱操作及其他人为因素。圣都公司竞得该地块系依法依规竞拍摘牌。三、现已达到履约条件。圣都公司庭审中提交的梁挂告字[2018]3号梁山县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，足以证实，2009-33号宗地，即圣都公司竞得的宗地，于2018年3月25日已达到了出让交付给竞买人的条件，梁山县自然资源和规划局应履行《成交确认书》既定义务与圣都公司签订《国有土地使用权出让合同》，办理土地使用权证书。综上，圣都公司与梁山县自然资源和规划局诉请人民法院裁决的纠纷系平等民事主体之间的纠纷，属于民事诉讼的受案范围。一审法院在圣都公司明确诉求为签订《国有土地使用权出让合同》、办理土地使用权证书的前提下仍然适用《最高人民法院行政审判关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定，将圣都公司的诉求，错误的认定为行政诉讼受案范围，显系适用法律错误，确属错误的裁定。请求二审法院依法审查后，指令一审法院进行实体审理。梁山县自然资源和规划局辩称，一、梁山县自然资源和规划局与圣都公司及济宁市金冠房地产开发有限公司（以下简称金冠公司）签订成交确认书的行为，属于具体行政行为，圣都公司对此提起民事诉讼没有法律依据，一审裁定驳回起诉正确，应予维持。本案中，圣都公司的诉求是履行案涉土地成交确认书。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》已对土地成交确认书的性质予以明确，即属于具体行政行为，因此本案所涉土地成交确认书的性质为具体行政行为，而非订立民事合同的行为，成交确认书的性质就决定了本案属于行政诉讼，而非民事诉讼，对土地成交确认书包括确认书内容的争议也只能在行政诉讼中进行解决，一审裁定认定本案不属于民事诉讼受案范围正确，应予维持。二、本案圣都公司的诉求已不具有可履行性，其要求履行已无事实与法律依据。本案圣都公司已就案涉土地争议提起了行政诉讼，一审法院已作出（2019）鲁08行终124号终审判决书，该判决书认定2009-33号宗地与2017-96号宗地虽然部分区域重叠，但从法律意义上说该两宗地属于完全不同的两块地，圣都公司虽然与梁山县自然资源和规划局就2009-33号地签订成交确认书，但对2017-96号宗地不享有任何权利，因此2017-96号宗地并非圣都公司所主张的土地成交确认书项下的土地，圣都公司对2017-96号宗地不能主张任何权利。且上述判决书确认圣都公司未取得2009-33号宗地的行政许可，仅享有该行政许可的期待权，该期待权在梁山县人民政府作出2017-96号宗地挂牌出让的批复后已不能实现，圣都公司所享有的期待权也变成因成交确认书不能实现所产生的信赖利益保护权，因此本案圣都公司没有权利主张履行成交确认书、签订土地使用权出让合同、办理土地使用权证书，圣都公司的诉求没有权利基础，不应被支持。三、本案圣都公司不具有请求履行本案所涉成交确认书的主体资格，圣都公司的主张不能成立。本案中梁山县自然资源和规划局是将圣都公司与金冠公司作为一个整体的竞买人而签订的成交确认书，圣都公司与金冠公司作为一个整体的竞买方不可分割，梁山县自然资源和规划局挂牌交易的2009-33号土地为不可分割的整体地块，圣都公司与金冠公司作为一个整体具有竞得该地块的能力，但任何单独的一方均不具备竞买能力，因此本案中圣都公司与金冠公司任何单独的一方均没有资格要求履行成交确认书。本案圣都公司不具有请求履行本案所涉成交确认书的主体资格。综上，圣都公司的诉求无事实与法律依据，且不属于民事诉讼的受案范围，请二审法院依法裁判，以维护梁山县自然资源和规划局的合法权益。荣信公司述称，一、案涉纠纷属于因成交确认书而产生的争议，圣都公司在一审中的主张均是基于其与梁山县自然资源和规划局所签订的《成交确认书》，并且其主要的主张是要求履行成交确认书。但是根据一审整个庭审情况来看，三方的争议并不仅仅是成交确认书是否可以履行的问题，还包括了《成交确认书》本身合法性的问题、形成《成交确认书》所赖有的程序的合法性问题。这些问题都应当是行政程序所应当解决的问题。二、基于成交确认书发生的纠纷属于行政纠纷，理由如下：1．梁山县自然资源和规划局就案涉土地使用权的出让而进行的挂牌及成交确认等行为是其在法定职权范围内为了实现相应的行政管理职能而实施的行政行为。过程中所形成的相关公告、成交确认书均是基于上述行政行为而沉淀的文书协议。2．根据最高人民法院关于山东省高院2010年17号《关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书性质问题的请示答复意见》明确在成交确认书签署后的履行行为属于行政行为。上述观点在山东省高院向最高人民法院请示的两种倾向性意见中给予了充分的说明。3．在与本案相关的另案[济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终124号行政判决书]中，将荣信公司基于案涉土地所形成的《成交确认书》认定为就土地行政许可的过程性行政行为。上述判决书已经生效，可以作为本案定案依据。综上三点，本案属于行政纠纷，原审裁定应予维持。圣都公司向一审法院起诉请求：1.判令梁山县自然资源和规划局履行《梁山县国土资源局成交确认书》约定的义务，签订《国有土地使用权出让合同》，并办理国有土地使用证；2.本案诉讼费用由梁山县自然资源和规划局负担。后圣都公司增加诉讼请求：判令梁山县自然资源和规划局将案涉土地即宗地编号2009-33号（包含：现宗地编号2017-96号）交付给圣都公司开发建设。2019年4月3日，圣都公司再次增加诉讼请求，请求确认梁山县自然资源和规划局与荣信公司签订的《国有土地出让合同》无效。一审法院认定事实：2009年11月29日，梁山县人民政府下发梁政字【2009】84号文（《梁山县人民政府关于2009-33号政府储备土地挂牌出让的批复》），该批复载明“县国土资源局：你局《关于将政府储备土地2009-33号宗地拟实行挂牌出让有关问题的请示》（梁国土资呈【2009】83号）收悉。经研究，批复如下：一、同意你局将位于金城路南侧、鸭绿江路北侧、规划水泊新路东侧、水泊南路西侧，总用地86731.2平方米（合130.1亩，含城市道路用地22786.98平方米合34.2亩），出让面积63944.22平方米（合95.9亩属城中村改造）的2009-33号政府储备土地挂牌出让。二、……因该宗地包括5378.36平方米国有建设用地55799.73平方米集体建设用地2766.13平方米集体农用地，待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后一起出让，征地安置补偿标准按照国家有关规定办理。……”梁山国土局于同日下发《梁山县国土资源局建设用地使用权挂牌出让公告》，将案涉2009-33号土地的建设用地使用权挂牌出让，竞买保证金为2000万元。后梁山国土局于2009年12月14日下发变更公告，将2009-33号土地的竞买保证金调整至5362万元。且该变更公告中对案涉的2009-33号宗地的瑕疵进行了声明：该宗土地包含5378.36平方米国有建设用地，55799.73平方米集体建设用地，2766.13平方米农用地，待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后方能办理完善全部出让手续，签订《国有建设用地使用权出让合同》和进行土地登记颁发《国有土地使用证》，征地安置补偿标准按照国家有关规定办理。……2009年12月25日，圣都公司与案外人金冠公司作为共同竞买人，向梁山国土局缴纳了全部的竞买保证金，并与梁山国土局就案涉的2009-33号宗地签订了《梁山县国土资源局成交确认书》，该成交确认书载明“……出让面积63944.22平方米。……然后待集体建设用地和农用地转为国有手续办理完毕后方能办理完善全部出让手续，持本《成交确认书》等相关手续到梁山县国土资源局土地利用科与梁山县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。……”后因案涉土地部分未达到国有土地出让的条件，梁山国土局与圣都公司、金冠公司一直未能签订《国有土地使用权出让合同》。2017年10月12日，梁山县人民政府第22期政府纪要写明“……鉴于2009年11月23日县建设局出具的规划条件由于城市规划区规划调整不再符合现阶段规划要求，规划部门要对该宗地重新出具规划条件，国土部门将按照新的规划条件进行评估、挂牌出让。原宗地内包括的卫生材料厂，不再进行拆迁，再次出让的宗地面积进行相应核减。参照4号地出让办法，该宗土地挂牌成交后，无论山东圣都置业有限公司能否取得该宗地的使用权，都将其原来缴纳的5362万元按年息1分返还利息；若山东圣都置业有限公司未能取得该宗用地的建设用地使用权，将其原缴纳的出让价款5362万元返还。山东圣都置业有限公司以外的竞买申请人，须在挂牌公告期内缴纳5362万元开工保证金后才能参加网上挂牌，该保证金待工程开工后返还。”后梁山县住房和城乡规划建设局下发梁规划函【2017】132号文件，将案涉土地按现行规定重新规划为2017-96号土地，且土地面积变更为49074平方米。2018年3月25日，梁山国土局将2017-96号土地挂牌出让，网上挂牌报价时间为2018年4月14日9时至2018年4月23日10时10分，并注明竞买人须在挂牌期内另外缴纳工程保证金5500万元。圣都公司于2018年4月17日-19日分四次缴纳了保证金4400万元，未到达公告要求的保证金数额，该4400万元已按规定退款。2017-96号土地最终由荣信公司以132570000元竞得。2018年8月31日，金冠公司出具《授托支付书》一份，称“梁山国有资产运营投资有限公司：因我公司原因，请贵公司将退还我公司交纳的2009-33号地块的土地保证金及利息，汇入中国建设银行济宁运河支行，……，如果因此出现的问题我公司负全责，与贵公司没有任何关系。”梁山国有资产运营投资有限公司依约将金冠公司缴纳的2009-33号地块的土地保证金及利息全部退还。2018年9月20日，圣都公司向山东省汶上县人民法院提起行政诉讼，认为其与梁山国土局签订的《梁山县国土资源局成交确认书》是合法有效的，要求梁山国土局继续履行该成交确认书，与圣都公司签订土地出让合同，向圣都公司颁发不动产证书，并将该宗土地交给圣都公司开发建设。请求确认梁山国土局为荣信公司办理《不动产权证书》的具体行政行为不合法，撤销该《不动产权证书》，并确认梁山国土局第二次发布挂牌出让公告的具体行为违法。山东省汶上县人民法院于2019年3月19日出具（2018）鲁0830行初37号行政判决书，认为梁山国土局在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，与圣都公司及金冠公司就宗地编号为2009-33号土地使用权所签订的《梁山县国土资源局成交确认书》是设定的行政许可。在该行政许可未因法定事由并经法定程序变更、撤回或者撤销、注销的前提下，梁山国土局于2018年发布梁挂告字【2018】3号挂牌出让公告，并与荣信公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》违反法律规定，确认该行为违法。在法院依法对2017-96号土地查封的前提下为荣信公司办理《不动产权证书》属于重大且明显违法行为，确认该《不动产权证书》无效。现该案处于二审阶段。一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。但根据本案已查明的事实可知，圣都公司与梁山国土局未签订国有土地使用权出让合同，因此双方并不构成国有土地使用权出让合同关系。而根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”故梁山国土局向圣都公司出具土地成交确认书，不属于订立民事合同的行为，圣都公司依据成交确认书起诉梁山国土局，并要求其履行成交确认书，办理案涉土地的土地使用权证、交付土地等诉讼请求均不属于民事诉讼的受理范围，圣都公司的起诉不符合法定条件。综上，一审法院依据《中华人民共和国合同法》第二条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、第二款、第三款规定，裁定驳回山东圣都置业有限公司的起诉。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。圣都公司提交山东省汶上县人民法院《不予立案基本信息》，认为该文件中法官答复意见载明，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》签订土地所有权出让合同不属于行政案件受理范围，证明本案应为民事案件，属于民事诉讼的受理范围。梁山县自然资源和规划局质证称，一、该证据是复印件，对其真实性存在异议；二、该证据显示的法官回复内容不是受案法院的最终意见，不能对抗已经生效的济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终124号行政判决书确认的内容，也不能对抗最高人民法院对山东省高级人民法院的答复意见。荣信公司质证称，一、同意梁山县自然资源和规划局的质证意见；二、该证据不能全面反映圣都公司在山东省汶上县人民法院所提起的诉讼请求，法官回复是否涉及本案争议焦点即成交确认书的履行是否属于行政案件不得而知。梁山县自然资源和规划局提交济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终124号行政判决书，认为圣都公司、梁山县自然资源和规划局、荣信公司都参与了该案诉讼，该判决书第25、26页“本院认为”部分对本案定性有相关认定。圣都公司质证称，对该证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，证明目的所谓观点不是本案审查范围，圣都公司对该判决书已申请再审，现在申请还没有结果。荣信公司质证称，对该证据的真实性无异议，认可该判决书所认定的案件事实，特别需要强调的是，该判决书第26页已经事实上对圣都公司与案涉土地有无利害关系作出了明确的认定。对于当事人二审争议的事实和证据，本院认定如下：一、圣都公司提交的《不予立案基本信息》不符合证据的法定形式，本院不予确认，退一步讲，即便该证据真实，因其无法显示圣都公司相关诉讼请求，本院对其与本案的关联性亦无法确认；二、各方当事人对梁山县自然资源和规划局提交的行政判决书真实性均无异议，本院予以确认。另查明，梁山县国土资源局于2019年2月14日变更为梁山县自然资源和规划局。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点问题为一审法院认定本案不属于民事诉讼的受理范围是否正确。土地使用权出让作为一种创设土地使用权的法律行为，需要通过合同的形式来完成，土地使用权出让法律关系须经由土地使用权出让合同加以确立。本案中，圣都公司要求梁山县自然资源和规划局按照案涉土地成交确认书约定，履行签订《国有土地使用权出让合同》并办理国有土地使用证的义务，但双方尚未签订合法有效的国有土地使用权出让合同。参照《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”梁山县自然资源和规划局向圣都公司出具案涉土地成交确认书，不属于订立民事合同的行为，双方尚未成立国有土地使用权出让法律关系，一审法院据此认定本案不属于民事诉讼的受理范围，并无不当。综上所述，圣都公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  毕中兴审判员  李永生审判员  丁国红二〇一九年十月十一日法官助理任楷书记员李亚宁