太原市万柏林区人民法院行政裁定书（2019）晋0109行初104号原告董霞，女，1965年10月14日出生，汉族，住太原市。原告董彦娟，女，1969年3月8日出生，汉族，住太原市。共同委托诉讼代理人李冰冰，男，系原告董霞的爱人。被告太原市晋源区金胜镇人民政府，住所地太原市晋源区晋祠路三段133号。法定代表人**，职务镇长。出庭人员郭建围，职务办公室主任。委托诉讼代理人刘畅，山西隆诚律师事务所律师。第三人太原市水产养殖场，住所地太原市晋源区晋阳湖街4号。法定代表人周新春，职务场长。第三人董春晋，男，1968年4月23日出生，汉族，住太原市。委托诉讼代理人董倩婷，女，系第三人董春晋之女。原告董霞、董彦娟因要求确认被告太原市金胜镇人民政府于2019年4月28日与第三人董春晋签订的编号为14的《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》无效，于2019年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月4日立案后，于2019年9月11日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，被告已签收。因太原市水产养殖场、董春晋与本案被诉行政行为或案件的处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日公开开庭审理了本案。原告董霞、董彦娟的委托诉讼代理人李冰冰，被告太原市金胜镇人民政府的办公室主任郭建国及被告太原市金胜镇人民政府的委托诉讼代理人刘畅，第三人董春晋及其委托诉讼代理人董倩婷，第三人太原市水产养殖场的法定代表人周新春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董霞、董彦娟诉称,涉案被征收房屋(位于太原市水产养殖场职工宿舍楼XX)系其母亲案外人刘桂珍生前所有的合法财产,案外人刘桂珍于2012年5月17日去世,原告董霞、原告董彦娟和第三人董春晋分别为案外人刘桂珍的长女、次女和长子,均为涉案房屋的合法继承人,因涉案房屋尚未被继承分割,二原告与第三人董春晋为涉案房屋的共同共有人。2019年4月,第三人董春晋未经二原告共有人的同意,擅自与太原市水务局下属的太原市水产养殖场(下称“养殖场”)将涉案房屋登记户主由刘桂珍变更为董春晋并出具《具结书》一份，该《具结书》中内容错误,明显虚假,养殖场在明知刘桂珍有多名子女的情况下,未核实案外人刘桂珍的相关情况也未征得二原告同意,仅根据第三人董春晋一人要求就于2019年4月25日出具《太原市水产养殖场职工宿舍面积及安置方式变更表》(下称《变更表》),该《变更表》程序违法且与客观事实不符，不能作为确定涉案房屋产权归属的依据。被告太原市金胜镇人民政府作为征收实施单位,明知案外人刘桂珍有多名子女且曾多次约谈二原告协商拆迁补偿方案,在未取得二原告同意的情况下,仅依据上述《变更表》,于2019年4月就涉案房屋征收事宜与第三人董春晋签订了编号为14《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》,协议载明的房屋产权人仅为第三人董春晋一人,二原告未在协议上签字确认。事实上,第三人董春晋早在2018年10月前就与金胜镇政府达成一致,由其独立领取拆迁补偿，补偿款从2018年10月即开始计算,二原告也均不知情。综合以上,被告太原市金胜镇人民政府签订《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》的行政行为依据明显违法,不符合客观事实且侵犯了二原告的合法权益,应被认定无效。为维护二原告的合法权益不受侵害,特向贵院请求：1、确认被告太原市晋源区金胜镇人民政府与第三人董春晋签订的编号为14《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》无效;2、请求判令被告与二原告就案外人刘桂珍合法所有的位于太原市水产养殖场职工宿舍楼西单元1层西户房屋,重新协商并签订征收与补偿安置协议,并向二原告支付相应赔偿款项;3、本案诉讼费由被告承担。原告董霞、董彦娟当庭变更诉讼请求为：1、确认被告与第三人董春晋签订的编号为14《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》无效；2、请求判令被告与二原告就案外人刘桂珍合法所有的位于太原市水产养殖场职工宿舍楼西单元1层西户房屋，重新协商并签订征收与补偿安置协议；3、本案诉讼费由被告承担。被告太原市晋源区金胜镇人民政府辩称，答辩人根据相关征收文件和补偿标准及第三人太原市水产养殖场确定的对象进行拆迁并签订协议，严格按照法律规定标准与第三人董春晋签订拆迁协议。该协议合法有效。原告应该进行民事确权，确定其为涉案房屋所有人及本案被拆迁人。请求驳回原告诉讼请求。第三人太原市水产养殖场述称，依据太原市人民政府《关于印发太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定的通知》第六条，认定为合法建筑的应予补偿，认定违法建筑的，不予补偿。第十四条征收单位产住宅房屋，比照直管公产住宅房屋补偿。直管公产或单位产房屋征收后，产权人与承租人解除租赁关系。依据太原市晋源区人民政府《西中环南延工程沿线棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第十条，董春晋2006年在其母亲刘桂珍同意下将该房屋让其居住，养殖场作为产权单位同意其居住，当时原告母亲就事实确定了该房屋的产权归长子董春晋。由于在房屋征收初期原告就明确表态由房屋征拆部门负责，原告从未就房屋征拆与我场沟通，这点在原告诉状中有明确表述。2001年我场出具证明，原单位宿舍X排XX号居住人是第三人董春晋，晋源区金胜派出所户口登记宿舍X排XX号户主为第三人董春晋，事实上该房屋属于继承人董春晋所有。第三人董春晋在居住期间对产生的水电暖足额交养殖场，事实上形成了养殖场与第三人董春晋的房屋承租关系，依据上述文件规定，置换给第三人董春晋是合规的。综上，请求法院驳回原告诉求。第三人董春晋述称，太原市养殖场职工宿舍楼建于1996年二次加层维修并重新分配18户职工居住，当时董春晋为该厂职工与母亲刘桂珍分到X单元XX户居住，并于1997年1月8日交房屋集资款6500元。因该房屋没有相关手续，属于单位产权职工部分集资房。2016年6月，晋源区政府给该厂下达《关于晋阳湖周边环境治理工程所涉征收有关事宜的函》中，涉及水产养殖场职工宿舍楼的拆迁，厂领导多次召开相关会议，我方均参加配合并及时通知二原告。由于董春晋身体状况不便，住远了无法正常上班打卡，家庭实际困难，加之房屋拆迁涉及单位拆迁，当时董春晋爱人石建萍的安置问题尚未得到积极回复等特殊情况，没有条件离开单位住房，另行租赁房屋。案外人石建萍于2003年5月失去工作岗位。董春晋作为家庭唯一收入来源，确实困难。为了不影响拆迁正常进行，厂领导经过与上级沟通决定签订拆迁协议。同时给案外人石建萍解决并缴纳养老及医疗保险，解决一家人的实际困难。董春晋系第三人太原市水产养殖场在职职工（有工资表为证），水产养殖场职工宿舍X排X单元X号，该房为单位产职工集资房。2006年至2019年4月期间，全部水电暖费等全部均由董春晋支付，事实上已经和单位形成租赁关系。根据合同法第234条和《城市房屋租赁管理办法》第11条规定，案外人刘桂珍生前与董春晋共同生活居住该房屋，董春晋为该厂职工，有权继续租赁该房屋。2012年案外人刘桂珍去世后，此时事实形成了养殖场与董春晋的房屋承租关系。拆迁过程中我方积极与二原告沟通无果。2001年8月17日，案外人刘桂珍与水产养殖场协商，并经水产养殖场同意将涉案职工宿舍归于长子董春晋。2006年，董春晋及家属在案外人刘桂珍的同意下居住于该房屋。2012年案外人刘桂珍去世，金胜镇派出所户口登记宿舍3排1-2号户主为董春晋。依据《西中环南延工程棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第十条，董春晋已经付清产权置换费用。根据我国继承法第三条的规定，该房屋为单位集资房，不能作为遗产继承，而原告不能成为涉案房屋的合法继承人及共同所有人。综上，涉案房屋置换给董春晋合法合规，请求法院裁定驳回原告诉讼。经审理查明，案外人董富君与案外人刘桂珍是夫妻关系，二人均已去世，生前育有长女案外人董敏、次女原告董霞、三女原告董彦娟、长子第三人董春晋。案外人董富君、第三人董春晋均系第三人太原市水产养殖场的职工。1992年，案外人刘桂珍被第三人太原市水产养殖场分配至该单位宿舍楼X单元X层X户居住。1997年1月8日，第三人董春晋代案外人刘桂珍交第三人太原市水产养殖场房屋集资款6500元。第三人太原市水产养殖场在晋源区晋阳湖西X号的宿舍楼没有初始登记的单位产权证，也没有转移登记在个人名下的私有产权证。案外人刘桂珍去世后，该案涉房屋由第三人董春晋及其妻女占有使用并缴纳水、电、暖费。2016年6月28日，案外人晋源区省市城建重点工程保障指挥部给第三人太原市水产养殖场发出《关于晋阳湖周边环境综合治理工程所涉国有土地征拆的函》。主要内容是：“为确保晋阳湖周边环境综合治理工程顺利推进，按照市政府指示精神，由晋源区省市城建重点保障指挥部牵头，与市建审中心、晋阳湖管理中心抽调工作人员成立摸底评估小组，于6月29日启动工程征拆所涉太原市水产养殖场范围内建筑物及附属物的摸底工作。同时，市建审中心委托有资质的评估公司对设备的搬迁费等进行评估。”2019年3月27日，案外人太原市园林局向案外人太原市人民政府报请《关于加快推进晋阳湖景区拆迁工作的请示》。主要内容是：“太原国际自行车赛开闭幕式5月将在晋阳湖景区举行，为保证景区按时完工和自行车赛开闭幕式期间景观效果，现报请市政府批转市水务局和晋源区政府尽快完成晋阳湖西岸晋阳渔场及职工宿舍、晋阳湖北岸九户宅基地拆迁工作。”市相关领导有批示。2019年4月25日，案涉房屋的实际占有人第三人董春晋及其妻女出具《具结书》。主要内容是：“位于太原市水产养殖场职工三层宿舍楼X单元X层X户，于1996年分配我母亲刘桂珍居住，2009年母亲去世后，该房屋一直由我居住至今，为了配合晋阳湖景区工程建设，将本套住房（73.65平方米）户主变更为董春晋，由此引起的一切法律纠纷，均由我们全家承担，与太原市水产养殖场没有任何关系。”2019年4月26日，被告太原市金胜镇人民政府与第三人董春晋签订位于太原市晋源区晋阳湖路20号西单元一层西户，编号为14《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》。主要内容是：“安置第三人董春晋一套建筑面积为81.65㎡的私产期房（未安置），货币补偿43595.5元（已领取）。”上述协议签订后，案涉房屋被拆迁。本院认为，行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。行政合同的特征是1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同是行政合同。2、行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。3、行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。根据行政合同的概念和特征，我们可以得出行政合同与民事合同的区别：1、签订合同的目的不同，签订行政合同的主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为了实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。2、民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的。3、判定某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更、消灭民事法律关系还是行政法律关系，签订合同的主体是否是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据上述法律、法规的规定，土地征收和国有土地上房屋征收的部门只能是市、县级人民政府，被告太原市晋源区金胜镇人民政府，经案外人太原市晋源区人民政府书面授权后，可以成为征收组织实施部门。本案中，案涉的被拆迁楼房无初始登记以证明其属于第三人太原市水产养殖场单位所有；也没有转移登记以证明其属于案外人董富君、刘桂珍共有，或属于第三人董春晋所有；该案涉楼房属于产权不明。被告太原市晋源区金胜镇人民政府与第三人董春晋签订的位于太原市晋源区晋阳湖路X号X单元X层X户编号为14《太原市晋阳湖景区建设工程房屋征收与补偿安置协议》，并不是确认案涉楼房的产权归第三人董春晋，只是因为第三人董春晋及其妻女实际占有该案涉楼房，并不能证明第三人董春晋是案涉楼房的产权所有人或是承租人之一。原告董霞、董彦娟的诉讼请求自认为被告太原市晋源区金胜镇人民政府已将案涉楼房的产权确定给第三人董春晋，并无法律依据和事实依据。原告董霞、董彦娟应另案民事诉讼第三人太原市水产养殖场、董春晋，确认案涉楼房的所有权或是承租权。本案不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告董霞、董彦娟的起诉。案件受理费50元，由原告董霞、董彦娟负担。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。审 判 长 梁立功人民陪审员 刘艳明人民陪审员 毛丽萍 二〇一九年十月三十日书 记 员 梁晓娜