湖北省孝感市孝南区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0902行初26号原告严小先，男，1967年8月17日出生，汉族，湖北省孝感市开发区人，住孝感市开发区。委托代理人谈伟，湖北山川律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事处。住所地：孝感市乾坤大道与澴川路交汇处100米。法定代表人聂丹，该办事处主任。委托代理人彭建，湖北峰鼎律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告严小先诉被告孝感高新技术产业开发区管理委员会、孝感高新技术产业开发区槐荫办事处不履行房屋搬迁补偿安置协议一案，孝感市中级人民法院于2019年5月23日作出（2018）鄂09行初42号行政裁定，以严小先对孝感高新技术产业开发区管理委员会的起诉缺乏事实根据，依法不予支持为由，裁定将该案移送本院管辖。本院于2019年5月31日立案后，于2019年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。原告严小先及其委托代理人谈伟，被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事处的出庭负责人舒东如、委托代理人彭建到庭参加诉讼。2019年6月11日至8月28日，原、被告因协商需要，本案暂停审理。本案现已审理终结。原告严小先诉称，请求人民法院依法确认原、被告之间签订的《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》合法有效；依法判令被告继续履行《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》中应当还建给原告的加购面积58.5平方米的房屋，或者依据现在实时市场价支付房屋价款；本案的诉讼费及其它费用均由被告负担。事实与理由：2013年9月，孝感市乾坤大道延伸线工程施工改造，需要拆迁征用群生社区部分集体土地及其村民房屋，原告家庭的两层半砖混结构房屋正在拆迁范围之内。经原湖北孝感经济开发区槐荫办事处（现为“开发区槐荫办事处”)拆迁指挥部工作人员宣传搬迁安置政策后，原告代表全家于2013年10月1日与原湖北孝感经济开发区槐荫办事处签订了《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》，为签订了该拆迁协议的第一人。当时原湖北孝感经济开发区槐荫办事处答应的安置房屋还没有开工建设。协议签定后，原告是第一个拆除了自己的住房，租住在本村没有拆迁的村民家中。签定协议时，当时原湖北孝感经济开发区槐荫办事处为鼓励原告家庭的带头作用，按照当时的搬迁安置补偿政策，按每户家庭安置面积不超过300平方米（含加购面积）给予原告家庭总300平方米的安置面积，对超出原房屋面积的加购面积部分，10平方米以内的部分按每平方米800元安置购买权价计价，10平方米以外的部分按每平方米1700元成本价计价。后在《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》中又明确约定：原告家庭应安置人口4人，应安置面积300平方米，其中原住房面积241.5平方米按1：0.2的标准加购58.5平方米，加购部分的价格为：10平方米内10平方米×800元＝8000元，10平方米外48.5平方米×1700元＝82450元。在协议书中还明确约定了建筑物补偿、过渡安置费、搬家费、装修补贴、其他补偿等各项费用的具体金额。协议书中的约定，即体现了对原告带头拆迁的优惠鼓励，也没有违反当时孝感高新技术产业开发区管理委员会（原孝感经济开发区管理委员会，以下简称“孝感开发区管委会”）搬迁安置补偿的政策，合法合理合情。而原告的房屋是经过被告湖北孝感经济开发区槐荫办事处的多次实地测量，落实了具体拆迁面积。在当时的原孝感经济开发区管理委员会的文件中，也没有规定加购面积这种方式拆迁还建系违法的，且规定的安置房的安置权单价远高协议中约定的单价。后被告在扣除了加购部分的拆迁钱款后，将剩余的所有拆迁相关费用给付了原告。而截至2016年5月，过渡期2年早己完毕，被告始终没有完全履行合同约定的相应的义务，没有还建58.5平方米的拆迁房屋。在2018年年初，其他与原告一样拆迁协议内容的村民如期入住了新的拆迁房屋，而拒绝了原告拆迁还建的加购面积。经查明，被告开发区槐荫办事处系孝感开发区管委会的办事机构，依据法律规定，其可以独立承担责任。现原告与被告多次协商未果，为维护原告合法权益，故诉至人民法院，请求依法公正判决。原告严小先向本院提供了以下证据：1.严小先的居民身份证。证明严小先的身份信息及诉讼主体资格。2.村镇规划选址意见书。证明严小先被拆迁的房屋的面积及所有权人的相关信息。3.《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》。证明严小先代表全家于2013年10月1日与湖北孝感经济开发区槐荫办事处签订了《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》，明确约定：原告家庭应安置人口4人，应安置面积300平方米，其中原住房面积241.5平方米按1：0.2加购58.5平方米，加购部分的价格为：10平方米内10平方米×800元/平方米＝8000元，10平方米外48.5平方米×1700元/平方米＝82450元。在协议书中还明确约定了建筑物补偿、过渡安置费、搬家费、装修补贴、其他补偿等各项费用的具体金额，且同时证明拆迁面积经过了实际测量。4.招商银行存折。证明湖北孝感经济开发区槐荫办事处已经支付了全部安置补偿费用，但是该费用扣减了加购部分的金额。5.孝感高新技术产业开发区管委会文件。证明严小先与湖北孝感经济开发区槐荫办事处签订了《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》符合该文件规定，内容不违法。6.不予受理告知书。证明严小先多次找各级机关要求履行协议未果的事实。7.孝感高新技术产业开发区管理委员会的社会统一信用代码证书、湖北省机构编制委员会文件。证明孝感高新技术产业开发区管理委员会的基本信息。8.照片（三张）注：拍摄自拆迁清单（所有村民面积及还建面积公示表）。证明严小先同村的其他拆迁户，与湖北孝感经济开发区槐荫办事处签订的拆迁协议与严小先一样，严格按照协议履行，而严小先的协议去没有严格按照协议履行的事实，且证明同村的村民均有加购的事实。被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事处辩称，原告严小先的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求并判令其负担本案全部诉讼费用。（一）原告提起的是行政补偿纠纷案件。本案所涉《群生村村民住宅房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称“《协议书》”)所补偿的是建设在集体土地上的未依法登记产权取得产权证书的自住房屋，不是《行政诉讼法》第十二条第（十一）项所规定的“房屋征收补偿协议”、不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整范畴，不属于人民法院受理的行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。但是，被告与原告签署《协议书》的行为，绝不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条所规定的“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”的行为，该《协议书》的性质根本不是“房屋征收补偿协议”。（二）本案涉及的《协议书》依法无效。1.《协议书》不是基于征收而产生的行政补偿协议，其出发点是集体土地上未取得合法物权的自住房屋进行安置，不具备行政强制性，不是具体行政行为，其性质属于民事合同，不具备行政诉讼法上的可诉性。2.《协议书》是原告通过隐瞒房屋的真实面积以欺诈手段订立的，严重损害了国家利益。依据《合同法》第五十二条第一款规定，该合同条款无效。严小先在签署《协议书》时，将原住房面积进行了虚报，根据湖北省国土测绘院所出具的《房屋分层分户平面图》清楚可见，严小先原住房面积为197.39平方米。而严小先坚持在《协议书》中注明为241.5平方米、并以300平方米为标准获取了安置面积和加购面积及其他补偿。所有的安置补偿待遇，按编造成的300平方米进行计算。该行为明显属于欺诈，且严重损害了国家利益。依据《合同法》第五十二条第一款规定，该约定条款无效。（三）原告的第二项诉讼请求没有法律依据。1.《协议书》属于民事合同，且依法无效。2.原告的该项诉讼请求没有法律和政策依据。即使参照原告提交的《孝感高新技术产业开发区管委会关于印发＜孝感高新区集体土地房屋搬迁补偿安置办法＞的通知》（孝开管[2013]51号），《协议书》按300平方米给予补偿待遇，明显违反了该文件的规定。（四）被告一直在与原告协商按照相关政策给予其安置补偿，但原告坚持要被告超出政策的规定给予其补偿。因其诉求没有事实和法律，被告无法答应。因此，引起本案纠纷的责任不在被告，而在原告本人。被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事向本院提交了以下证据、依据：1.组织机构代码证复印件。证明被告诉讼主体资格。2.《群生村村民住宅房屋拆迁补偿安置协议书》及湖北省国土测绘院所出具的《房屋分层分户平面图》复印件、群生村八组房屋测绘表、严小先原房屋照片。证明：①严小先原住房建筑面积为139.39平方米，《协议书》写明的建筑面积241.5平方米不属实；②《协议书》为无效合同。3.《孝感高新技术产业开发区管委会关于印发的通知》（孝开管[2013]51号复印件。证明《协议书》及严小先的诉讼请求，明显违反了政策的规定。经庭审质证，被告对原告提供的对证据1、证据4、证据6、证据7没有异议。对证据2的真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议。认为严小先的住房办理过建设规划许可证，但是严小先并没有按照许可证规定的内容新建房屋。一个是面积180.36平方米的两层半楼房，一个是17.03平方米的砖木结构的平房。存在部分违规。对证据3真实性没有异议，对合法性有异议。认为该协议书的补偿面积违反了规定，补偿的面积把两层半和平房不应做为测量部分计算进去了44.12平方米变成了241.5平方米（197.39+44.12）。对于加购面积是违反了规定的。按协议约定1：0.2加购58.5平方米，实际上是按300平方米－241.5平方米，即最高按300平方米计算严小先补偿面积。对证据5的证据三性没有异议，对证明目的有异议。认为协议书违反了该文件规定。对证据8有异议。认为照片不能证明其拍摄的来源，与本案无关。原告对被告提交的证据1没有异议。对证据2中协议书、《房屋分层分户平面图》真实性、关联性无异议，对证明目的有异议。认为协议书、平面图只有一层、二层没有第三层。第三层面积实际上是第一层面积的一半（44.12平方米）。所谓的平房17.03平方房是附加在第一层的厨房，与第一层是紧密的一体。对证据2中房屋测绘表真实性没有异议。但没有加盖公章，不能证明顶层高度没有达到2.2米的事实，其他数字无误。而其他的村民是按照协议履行加购面积。对证据2中照片真实性无异议，正好反映有三层楼的相关事实。对于证据3真实性、关联性无异议，证明目的有异议。认为严小先的安置协议书没有违反该通知的规定，其他村民均是按照严小先的安置协议履行。本院对上述证据认证如下：1.原告对被告提交的证据1、证据2中的照片没有异议，被告对原告提供的证据1、证据4、证据6、证据7没有异议，对于上述当事人无争议的证据，本院予以采信。2.原告提交的证据2证明了当时村镇规划选址意见，对其真实性予以认定。证据3为原、被告共同签订协议，予以采信。证据5客观存在且作为签订协议的重要依据，予以采信。证据8中对于原告的面积表述与协议一致，对其关于原告面积表述部分予以认定。3.被告提交的证据2中协议书系原、被告共同签订，予以采信；原告对该组证据中《房屋分层分户平面图》、房屋测绘表和证据3的真实性没有异议，予以采信。经审理查明，原告严小先系孝感高新技术产业开发区槐荫办事处原群生村村民，其在该村建有房屋一套，该房屋一、二层面积均为98.73平方米，第三层为半层（俗称“假三层”），另在该房屋旁建有17.03平方米的厨房一间。2013年10月11日，被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事处为加快推进孝感市乾坤大道建设，与原告严小先签订《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议第一条约定，原告系群生村八组村民，家庭人口3人，认定被搬迁人安置人口4人，现有合法建房197.5平方米；第二条约定搬迁补偿为：据实清点重置核价补偿方式合计79542元，室外附着物及建（构）筑物补偿99080元，过渡安置费28800元搬家费600元，安置房屋（毛坯房）装修补贴：安置面积300平方米×每平方米150元＝45000元，其他补偿合计36692元，合计补偿289714元；第三条约定安置为：由被告安置位于规划建设的群生、董湖新社区，规划横2号路与纵1号路交叉东南角地块房屋面积合计300平方米房屋。安置面积的构成情况为：1.正方屋顶折44.12平方米，合计面积241.5平方米；2.按1：0.2加购58.5平方米；3.按10平方米内10×平方米800元＝8000元；4.按10平方米外48.5×1700元＝82450元；第六条约定资金结算为：被搬迁人补偿款合计289714元，预计被搬迁人购车位、购安置房款合计20000元，其中购房款具体情况为:①10平方米×800＝8000元；②48.5平方米×1700＝82450元，预计结余179264元。协议还约定原告应在协议生效后七日内搬空房屋并移交被告，同时其他事项进行了约定。原告在协议签订后，将其所有的房屋交付被告。被告与原告协议签订后，于2013年10月30日向原告支付补偿款中的169264元,另外扣除原告加购58.5平方米的购房款90450元及车位、安置房面积结算预留款项30000元。然后在根据上级要求进行自查过程中，发现其与原告签订的协议违反了孝感高新技术产业开发区管委会的搬迁安置政策，该安置政策为孝感高新技术产业开发区管委会于2013年9月29日印发的《孝感高新区集体土地房屋搬迁补偿安置办法》，其中第九条搬迁补偿和安置标准中关于合法建房补偿安置为：1.被搬迁人每户在搬迁范围内只有一处住房，且符合下列条件的，并享受相应优惠。①平房（含砖瓦房、平房、土坯房）：按照正房面积1:1提供安置购买权。②二层楼房：按照正房房屋比例实测面积1:0.2提供安置购买权。2.被搬迁人每户正房面积加上安置购买权面积均不足50平方米的，可以按安置购买权价购买至人均50平方米。3.被搬迁人每户正房面积超过300平方米，且人均面积大道50平方米的，每户安置指标300平方米，超出部分给予货币补偿。4.被搬迁人每户正房面积加安置购买权面积超过300平方米，且人均面积达到50平方米，每户安置指标300平方米。被告根据上级的要求，责令原告进行整改，整改完成之前暂停履行协议。在此过程中，原告采取了一些极端措施，被告为了维稳，于2018年5月交付原告位于董湖群生新社区东院C1栋2904室，面积121.73平方米的安置房一套，相关权属证均属代办状态。嗣后，原告与被告多次协商未果，以致成讼。本案在审理过程中，经本院多次做协调工作，双方仍未能达成一致。本院认为，本案争议焦点为，一是本案属于行政协议还是民事协议；二是原、被告签订的《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》是否有效、相关问题如何解决。关于第一个焦点问题。行政合同与民事合同相比，两者存在着较大的区别。首先在合同主体方面，行政合同的当事人一方必定是行政主体，另一方是行政管理的相对人。双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。而民事合同的双方当事人的法律地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。其次在合同成立的原则方面，行政合同的双方意思表示一致是行政要求前提下的自愿和对等。行政主体在行政合同的缔结过程中处于优先要约的地位，行政管理的相对人如果自愿同行政主体缔结合同就意味着要服从它的管理和监督，履行某些先合同义务。签订合同后，即使在具体的合同中未规定行政特权条款，也应视为其已经就上述内容与行政机关协商一致。而民事合同，充分保护契约自由，必须以当事人双方意思表示一致为前提，任何单位和个人不得非法干预。最后在合同的履行、变更或解除方面。由于行政合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更或解除合同，行政管理的相对人则不享有此种权利。而民事合同，一旦依法成立，对当事人双方都具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。由上述可见民法中的平等主体、意思表示一致、契约自由等原则并不能完全适用于行政合同，但他们体现出来的基本原则仍是行政合同的精髓之所在，是行政合同区别于行政命令、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为的重要标志。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项已经明确将土地房屋征收补偿协议列入行政诉讼的受案范围，故本案属于行政协议。关于第二个焦点问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。本案中，原、被告签订的《群生村村民住宅房屋搬迁补偿安置协议书》是双方在意思表示一致，自愿和对等的前提下所签订，且不违反国家强制性规定，为合法有效。原告在协议签订后，履行了自己交付房屋给被告的义务。被告仅依据协议结算支付原告补偿款169264元。然后在根据上级要求进行自查过程中，发现其与原告签订的协议违反了孝感高新技术产业开发区管委会的搬迁安置政策后部分进行履行。诉争行政协议系原、被告协商一致并自愿签订，双方必须全面遵守和履行行为约定的各项义务。为了实现对行政协议相对人信赖利益的保护，行政主体应当兑现其作出的合法有效承诺。但是，因情势变更导致不能兑现承诺时，根据行政优先处理的原则，应当由行政机关在职权范围内作出补救措施，不宜由人民法院判决作出补救的具体措施。因此，行政主体应当采取补救措施以补偿行政协议相对人的信赖利益。行政主体在采取补救措施工程中，应在法律政策准许的情况下，经协商可以达成新的搬迁补偿安置协议，亦可以因公共利益或在国家法律政政策调整时，依法行使优益权单方变更协议的相关内容。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款的规定，判决如下：被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事处在本判决生效后60日内采取补救措施。本案诉讼费50元，由被告孝感高新技术产业开发区槐荫办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。审 判 长  邱润清人民陪审员  曹建华人民陪审员  严映辉二〇一九年十月八日法官助理李建群书记员戴丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。