中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10569号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）文建，男，1973年9月26日出生，汉族。 被申请人（一审被告,二审被上诉人）湖南省湘潭市人民政府。 法定代表人张迎春。 再审申请人文建因诉被申请人湖南省湘潭市人民政府（以下简称湘潭市政府）行政不作为一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终845号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 文建申请再审称:申请人于2018年5月13日对湖南省韶山市人民政府批准韶山市国土资源局发布的韶征补（2018）2-1号《韶山市国土资源局征地补偿安置方案实施公告》向湘潭市政府申请行政复议，湘潭市政府于2018年5月17日受理，先后中止审理、恢复审理、延期审理、再次中止审理，至今未作出处理决定。申请人为维护自身合法权益，于2018年9月17日对韶山市房屋征收和征地拆迁事务所对文建作出的《房屋拆迁补偿安置通知书》向湘潭市政府申请行政复议。湘潭市政府出具潭复补字（2018）第24号通知书。2018年9月27日，韶山市相关部门将申请人房屋拆除。湘潭市政府没有履行相应的法定职责，构成行政不作为。请求撤销一、二审裁定，确认湘潭市政府行政复议不作为违法。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第六、七项规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的。第四十一条第二款规定，行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。据此，在行政复议期间出现法定情形时，复议机关可以依法延长行政复议期限或中止行政复议。2018年5月31日，湘潭市政府因文建申请复议的《征地补偿安置方案实施公告》所依据的规范性文件在审查阶段中止该案的审理；2018年7月27日，湘潭市政府在中止行政复议的原因消除后，恢复行政复议案件的审理，符合法定程序。2018年9月5日，湘潭市政府依法作出潭复延字（2018）109号《延期行政复议决定通知书》，又因文建对《征地补偿安置方案实施公告》所依据的湖南省人民政府（2018）政国土字第269号《农用地转用、土地征收审批单》向国务院申请裁决，国务院已经受理但尚未审结。根据上述事实和法律法规的规定，湘潭市政府以“本案的审理结果需要以国务院裁决结果作为依据”为由，中止该案的审理，并无不当。故文建请求法院确认湘潭市政府不履行针对《征地补偿安置方案实施公告》的行政复议职责没有法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一、三项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：有明确的申请人和符合规定的被申请人；有具体的行政复议请求和理由。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议应以行政行为为审查对象，且申请人应承担初步证明申请复议的行政行为存在以及该行政行为由被申请的行政机关作出等基本事实的举证责任。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。2018年9月17日，文建以韶山市人民政府为被申请人向湘潭市政府申请复议，要求撤销韶山市房屋征收和征地拆迁事务所对其作出的《房屋拆迁补偿安置通知书》。2018年9月25日，湘潭市政府认为文建提交的复议申请及相关材料未说明将韶山市政府列为被申请人的事实和理由，并作出潭复补字（2018）第24号《补正行政复议申请通知书》，通知文建在7日内补正，符合上述法律法规规定。文建收到补正通知书后未在规定期限内予以补正，于法不符。因文建逾期未补正相应材料，且无证据证明其具有正当理由，湘潭市政府视其已放弃行政复议申请，在事实认定和法律适用方面并无明显不当。现文建诉请认定湘潭市政府行政复议不作为违法，缺乏法律依据。 应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定予以指导和释明，经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的，人民法院应当根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项规定，裁定不予立案；已经受理的，裁定驳回起诉。但是，经释明起诉人明确被诉行政行为的，无论起诉人明确起诉的是一个行政行为，还是数个行政行为，人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查，不得以起诉多个行政行为为由不予受理。本案中，文建对韶山市人民政府批准韶山市国土资源局发布的韶征补（2018）2-1号《征地补偿安置方案实施公告》及韶山市房屋征收和征地拆迁事务所作出的《房屋拆迁补偿安置通知书》分别向湘潭市政府申请了行政复议，并请求一、二审人民法院确认湘潭市政府两个行政复议不作为违法。文建的诉讼请求尽管包含多个行政行为，但被诉行政行为已经具体明确。一、二审本应围绕文建提出的两个明确的行政行为，分别审查是否符合法定起诉条件，并作出裁判。但是一、二审人民法院却以文建的诉讼请求包含多个行政行为为由，要求文建进一步予以明确，在文建仍坚持其全部诉讼请求时，以违反“一案一诉”原则驳回文建的诉讼请求，这一做法没有法律根据。故一、二审未对被诉行政行为的合法性进行审查，直接以违反“一案一诉”原则驳回文建的诉讼请求不妥，本院予以指正。鉴于一、二审裁定驳回文建起诉的处理结果并无不当，若再审本案变更裁判理由后再次裁定驳回起诉，只能徒增诉累，浪费司法资源，不利于纠纷的化解，本案不予再审。 综上，文建的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回文建的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  刘艾涛 二〇一九年十月二十八日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。 对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉： (一)请求事项不属于行政审判权限范围的； (二)起诉人无原告诉讼主体资格的； (三)起诉人错列被告且拒绝变更的； (四)法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的； (五)由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的； (六)起诉超过法定期限且无正当理由的； (七)法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的； (八)起诉人重复起诉的； (九)已撤回起诉，无正当理由再行起诉的； (十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的； (十一)起诉不具备其他法定要件的。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 4.中华人民共和国行政复议法实施条例 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。 第四十一条行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止： （一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的； （二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的； （三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的； （四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的； （五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的； （六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的； （七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的； （八）其他需要中止行政复议的情形。 行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。 行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。 5.中华人民共和国行政复议法 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。