陕西省高级人民法院行政裁定书                               （2019）陕行终875号     上诉人(一审原告)：刘候娥，女。上诉人(一审原告)：方银娃，男。上诉人(一审原告)：张玉汶，男。上诉人(一审原告)：张兴峁，男。上诉人(一审原告)：张成飞，男。上诉人(一审原告)：张奋高，男。上诉人(一审原告)：张强，男。上诉人(一审原告)：张勇飞，男。上诉人(一审原告)：方小军，男。上诉人(一审原告)：方俊普，男。上诉人(一审原告)：高林林，男。上诉人(一审原告)：方保军，男。上诉人(一审原告)：方候军，男。上诉人(一审原告)：李桂清，女。上诉人(一审原告)：方强强，男。上诉人(一审原告)：方保连，男。上诉人(一审原告)：方爱生，男。上诉人(一审原告)：方爱平，男。上诉人(一审原告)：徐爱芳，女。上诉人(一审原告)：方连娃，男。上诉人(一审原告)：方宁，男。上诉人(一审原告)：高生发，男。诉讼代表人：高生发，男。诉讼代表人：张强，男。诉讼代表人：方小军，男。诉讼代表人：方连娃，男。共同委托代理人：张亚翠，北京中师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：神木市人民政府（原神木县人民政府）。法定代表人：李世书，该市常务副市长。委托代理人：曹志林，该市自然资源和规划局工作人员。委托代理人：姜雄，陕西神东律师事务所律师。上诉人刘候娥等22人因诉被上诉人神木市人民政府补偿标准方案一案，不服铜川市中级人民法院（2019）陕02行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审查明：原告刘候娥等37人均系神木市大保当镇小啊包村第三组村民，其承包地在西湾露天煤矿采矿项目用地范围内。2017年1月12日，被告神木市人民政府（原神木县人民政府）作出了神政办发[2017]2号《关于印发的通知》（以下简称2号补偿标准通知）。2018年5月31日，大保当镇人民政府人大主席王奋齐主持召开关于西湾煤矿征地范围内房屋拆迁标准细化及人员的安置确定会议，参加会议人员有部分政府工作人员、用地单位工作人员和相关村组委员会组成人员。该会议根据2号补偿标准通知，对西湾煤矿拆迁范围内的房屋拆迁标准进行了细化。原告认为，2号补偿标准通知与其在陕西省自然资源厅取得的《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》（自然资函[2018]99号）文件相违背，原告认为自己的承包地在自然资函[2018]99号建设用地批复的范围内,被告作出的临时用地拆迁补偿标准通知与自然资源部建设用地的批复相违背，不具有合法性，诉至法院，请求：1、撤销被告作出的《关于印发的通知》（神政办发[2017]2号）；2、本案的诉讼费由被告承担。一审认为：关于本案原告起诉的理由,原告称自己的承包地在《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》范围内,被告未按照此批复对涉案的土地进行征收,而作出2号补偿标准通知，该文件不履行征地手续，与自然资源部用地批复相违背。经过法庭调查及双方当事人的举证、质证，原告当庭认可了其承包地不在《自然资源部关于榆神矿区西湾露天煤矿工程建设用地的批复》范围内，而是在西湾露天煤矿采矿临时用地范围内。因原告的承包地不在建设用地征收范围内，对该涉案土地被告无需履行征地手续，故原告的起诉理由不成立。关于本案争议焦点：神木县人民政府办公室作出的2号补偿标准通知的行为是否属于行政诉讼的受案范围。本案经过庭审已经查明原告的承包地在西湾露天煤矿采矿用地范围内。原国土资源部《关于陕西省露天矿开展采矿用地方式改革试点的复函》（国土资函[2015]373号），确定此范围内的用地方式为临时用地方式。关于临时使用土地补偿费问题，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条作出如下规定，土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。因此原告涉案土地的补偿应按照上述规定由土地使用者与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。根据本案原告提交的证据“会议纪要及所附房屋拆迁补偿标准细化清单”可以证明本案涉案土地拆迁补偿标准最终是由用地单位和农村集体经济组织、村民委员会共同确定的。神木县人民政府办公室所作的2号补偿标准通知仅是针对政府相关部门的指导性行为，对原告的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用（三）项、第（十）项规定，行政指导行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。    另根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故本案原告如对土地补偿有异议应先申请行政机关裁决。综上，原告刘候娥等37人的起诉不符合法定条件，对其起诉，本院依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（三）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告刘候娥、方银娃、张丙武、张亚飞、张玉汶、张兴峁、张成飞、张奋高、张强、张勇飞、方小军、方俊普、徐小春、高雄、高林林、方忠雄、方保军、方候军、李桂清、方喜仁、方强强、方保连、王俊莲、方尚飞、方雄、方金娃、方成堂、方根堂、方银堂、刘广平、方爱生、方爱平、徐爱芳、方连娃、方宁、高瑞、高生发的起诉。案件受理费50元，退回原告刘候娥等37人。上诉人刘候娥等22人上诉称：（一）涉案被诉2号补偿标准通知，已经对外发生效力，对上诉人的权利义务产生实际影响。2019年3月18日，被上诉人再次召开会议，决定在规定期内未签订协议的，组织统一清理，并按照2号补偿标准通知予以补偿。可见，该行为并非一般的政府指导行为，应属于法院行政诉讼受案范围。（二）本案被上诉人以临时用地的方式，只有补偿方案，没有相应征收决定，该方案实际替代了征收决定，故上诉人依法可以单独对涉案被诉2号补偿标准通知提起行政诉讼。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人神木市人民政府辩称：（一）西湾露天煤矿的用地分为两部分：工业用地和采矿用地。工业用地系建设用地，属于永久性征收，已经办结相关征地手续。采矿用地，按照自然资源部和陕西省自然资源厅的文件批复，以分期实施、到期归还的临时用地方式使用集体土地。上诉人刘候娥等22人承包的土地在采矿区域，系临时用地，不存在永久性征收土地的问题。（二）关于临时使用土地补偿费问题。根据《土地管理法》第57条规定，涉案土地的补偿费应由土地使用者与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同支付临时使用土地补偿费。故涉案土地征迁补偿标准最终是由用地单位和农村集体经济组织、村民委员会共同确定的。被诉标准方案属于行政指导性行为，不属于行政诉讼受案范围。（三）按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，上诉人刘候娥等22人对补偿标准不服的，应当先申请行政机关裁决，而不应直接提起行政诉讼。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明：原审法院查明事实属实，本院予以确认。本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。” 根据上述规定，当事人对土地补偿有异议，应当向行政机关先行申请裁决。如其直接向人民法院提起诉讼，不符合此类行政案件规定的起诉条件。本案中，上诉人因对涉案被诉2号补偿标准通知有异议，直接向法院提起本案行政诉讼，不符合上述规定，不符合法定的起诉条件。故原审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。                                 审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇  二〇一九年十月二十五日  法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶 1