贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终622号 上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼。 法定代表人潘仕进，县长。 委托代理人石贵银、覃治招，贵州桥城律师事务所律师。 被上诉人（一审潘国炯）潘国炯，男，水族。 委托代理人赵佳铖，北京创为律师事务所律师。 委托代理人王丹，北京创为律师事务所（实习）律师。 上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）因与被上诉人潘国炯土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初404号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 一审经审理查明，潘国炯系三都县三洞乡板闷村三组村民。2014年11月17日潘国炯与韦平芳、韦平现、韦平安、韦兴抛、韦平跃、韦仲银分别签订《土地使用权租赁合同》，分别租用五人承包地0.1亩、0.3亩、0.3亩、1.5亩、0.5亩，租赁期限从2014年11月17日起至2019年11月17日止。之后，潘国炯在其承租的土地上栽种紫金花等附着物。 三都县政府因实施三荔高速项目，需征收三都县三洞乡乔村板尧组和的牛组部分土地，潘国炯承租的案涉土地在该项目建设征收范围内。2014年11月24日贵州省水利厅作出黔水保函〔2014〕211号《关于三都至荔波高速公路水土保持方案的复函》，批复同意该项目水土保持方案。2014年12月15日贵州省住房和城乡建设厅颁发选字第520000201400026号《建设项目选址意见书》，批准该项目选址意见。2014年12月15日贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕137号《省国土资源厅关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》，批复同意该项目用地通过预审。2014年12月31日贵州省环境保护厅作出黔环审〔2014〕164号《贵州省环境保护厅关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》，批准同意该项目环境影响报告。2015年10月28日贵州省交通运输厅作出黔交建设〔2015〕223号《贵州省交通运输厅关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》，批准同意该项目初步设计方案。2015年10月15日中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。2016年7月8日贵州省发展和改革委员会作出黔发改交通〔2016〕1052号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》，批复同意该项目建设。2016年6月28日黔南州人民政府作出黔南府函〔2016〕122号《黔南州人民政府关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》，批复同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的三荔高速项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示和黔南南片指呈〔2016〕6号《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》。2016年9月5日三荔指挥部发布《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》，对三荔高速项目征地拆迁范围、征地拆迁补偿标准及抢栽抢种等事项予以通告。2016年7月22日三荔指挥部对潘国炯案涉承租土地上的附着物进行了测量登记。2018年1月16日、3月5日潘国炯涉案的紫金花等地上附着物被不明身份人员强制推除。潘国炯向三都县公安局报案，该局于2018年2月25日作出《关于潘国炯申请政府信息公开的答复意见》，称潘国炯土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。之后，潘国炯向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出〔2018〕4号《政府信息告知书》，并将黔南州政府于2016年6月28日作出的黔南府函〔2016〕122号《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》作为附件答复潘国炯，该批复中附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条征收工作组织机构载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行;县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。潘国炯等人遂于2018年4月20日以三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州政府申请行政复议，请求确认三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕67号《行政复议决定书》，驳回潘国炯提出的行政复议申请。潘国炯遂于2018年8月7日以邮政快递方式向一审法院递交了行政起诉状，提起本案诉讼，请求判决确认三都县政府强制推除其地上附着物的行为违法。 另查明，三都县政府提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第二期）》载明：三荔指挥部已先后向潘国炯承租的土地的各土地承包经营权人兑现了补偿款。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.潘国炯的起诉是否超过起诉期限；2.三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。 关于潘国炯的起诉是否超过起诉期限问题。潘国炯主张涉案的紫金花等附着物于2018年1月16日、3月5日被强制推除。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，无证据证明三都县政府实施被诉强制推除行为时已经告知了潘国炯诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。潘国炯于2018年8月7日以邮政快递方式向一审法院递交起诉状，向一审法院提起本案诉讼,未超过前述规定2年的法定起诉期限。三都县政府关于潘国炯的起诉已超过起诉期限的辩解理由不能成立，不予采纳。 关于三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，潘国炯提交的《土地使用权租赁合同》和《地面附着物外业勘察表》，证实其承租韦平芳、韦平现、韦平安、韦兴抛、韦平跃、韦仲银的承包地并在承租土地上栽种有桂花树、紫金花等附着物。三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》，亦证明原告韦平芳、韦平现、韦平安、韦兴抛、韦平跃、韦仲银的承包地已被征收且三荔指挥部已兑现了土地征收补偿款。三都县政府在庭审中也认可对潘国炯主张承租的土地进行了征收。据此，可以认定潘国炯主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。根据黔南州人民政府于2016年6月28日作出的黔南府函〔2016〕122号《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。以及中共三都县委办公室、三都县政府办公室三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》第二条第（一）项“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”规定，应认定三荔指挥部对潘国炯涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，不予采纳。 关于三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制推除行为是否合法的问题。本案系三都县政府在征收集体土地过程中所实施的强制推除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”之规定，本案中涉案土地上的附作物系潘国炯所有，附着物的补偿费应归附着物的所有人即潘国炯所有。土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案中，潘国炯提交了征收部门对潘国炯地上附着物的清点登记表，因此，三都县政府知晓被征收土地上种植的附着物为潘国炯所有。三都县政府在仅对土地承包人给予征地补偿而未对潘国炯地上附着物给予补偿的情况下，未经潘国炯同意即实施推除潘国炯地上附着物的行为，侵犯了潘国炯的财产权，其行为违反前述法律规定。 综上所述，三都县政府对潘国炯承租土地上的附着物实施的强制推除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当确认为违法。潘国炯的诉讼请求依法成立，予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认三都水族自治县人民政府于2018年1月16日、3月5日对潘国炯位于三都水族自治县周覃镇新各村的涉案紫金花等附着物实施强制推除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由三都县政府负担。 宣判后,三都县政府不服,提出上诉，请求：撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。其上诉理由为：上诉人已将土地补偿款及青苗补偿款支付给承包户，未征收被上诉人租赁的土地。 被上诉人潘国炯在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理，与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案系征收土地而引发的行政强制行为，三都县政府提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》载有三荔指挥部已先后向潘国炯承租的各土地承包经营权人兑现了补偿款。三都县政府在一审庭审中也认可对潘国炯主张承租的土地进行了征收。潘国炯提交的《土地使用权租赁合同》和《地面附着物外业勘察表》，证实其在承租土地上栽种有桂花树、紫金花等附着物。据此，可认定潘国炯主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。三都县政府在既未作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下就推除潘国炯户涉案紫金花等地上附着物的行为，违反了法律规定程序。一审判决确认案涉行政行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由三都水族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 柏 松 审判员 罗长虹 审判员 柏龙金 二〇一九年十月十八日 法官助理杨官录 书记员 亢照博