北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0108行初630号原告中元国际工程设计研究院有限公司，住所地北京市海淀区西三环北路5号。法定代表人刘小虎，总经理。委托代理人赵东锋，北京寰辰律师事务所律师。委托代理人李仪，北京寰辰律师事务所律师。被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号上地办公中心。法定代表人王志伟，局长。委托代理人席鹏飞，男，北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局法制科副科长。委托代理人潘一汇，女，北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局紫竹院街道执法队科员。原告中元国际工程设计研究院有限公司（以下简称中元公司）不服被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称海淀城管监察局）作出的限期拆除决定一案，于2019年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭。2019年9月25日，本院依法公开开庭审理了本案。原告中元公司的委托代理人赵东锋、李仪，被告海淀城管监察局的委托代理人席鹏飞、潘一汇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年11月18日，海淀城管监察局作出京海城管限拆字【2018】000250号限期拆除决定书(以下简称被诉限拆决定)，经查，中元公司未依法取得规划许可，擅自于2007年在北京市海淀区厂洼小区24号楼东北侧建设砖混结构房屋一处，建筑面积478.80平方米，以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、现场照片、询问笔录和京规（海）执函【2018】第250号规划审批情况的函等证据材料佐证。中元公司的上述行为违反了《北京市城市规划条例》第三十二条第一款之规定，所建房屋属违法建设。依据《北京市城市规划条例》第四十三条之规定，责令中元公司自接到本决定书之日起15日内自行拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。原告中元公司诉称，被告于2018年11月18日作出被诉限拆决定，并于当天送达原告。原告不服该被诉限拆决定，具体事实与理由如下：一、被告作出被诉限拆决定所依据的法律、法规错误。被告作出被诉限拆决定的法律依据为1992年7月24日北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过的《北京市城市规划条例》，具体条款为第三十二条和第四十三条，但根据2009年5月22日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《北京市城乡规划条例》第七十四条的规定“本条例自2009年10月1日起施行。1992年7月24日北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过的《北京市城市规划条例》同时废止。”因此，原告认为，被告依据于2009年就已经失效的《北京市城市规划条例》对涉案建筑物作出被诉限拆决定的具体行政行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项所规定的“适用法律、法规错误”的法定情形。二、被告对涉案建筑物作出被诉限拆决定的具体行政行为属于超越职权。根据北京市规划委员会就新中元大厦建设于2014年1月27日向原告颁发的《建设工程规划许可证》，涉案建筑物为需要全部拆除的“临时建筑”。被告对该“临时建筑”作出被诉限拆决定的具体行政行为属于超越职权。（一）根据相关法律规定，被告超越职权对涉案建筑物做出被诉限拆决定。2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》第九条规定：“市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设:（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程”；《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》第一条第（二）点规定：建设单位已取得建设工程规划许可证，但违反许可证内容进行建设的违法建设案件由规划行政主管部门依据城市规划管理法律、法规和规章的规定进行查处。根据《建设工程规划许可证》，涉案建筑物属于未能按照建设工程规划许可内容进行建设（即拆除）的城镇建设工程，应当由规划行政主管部门主管，非由被告主管。（二）参考相关司法实践，对涉案建筑物作出拆除决定并非被告的职权范围。北京市第二中级人民法院曾就违法建筑查处的职责归属问题，请相关有权机关作出解释，并根据有权机关的答复作出判决。而有权机关针对违法建筑查处职责归属问题答复如下：“一、规划国土部门与城管综合执法机关查处违法建设的职责分工适用于《北京市禁止违法建设若干规定》（市政府令第228号）。二、对于建设项目取得规划许可后，在规划批准用地范围内，以项目建设单位为违法建设实施主体的，应当以建设单位是否组织完成项目竣工验收，作为划分规划国土部门与城管综合执法机关查处违法建设职责的依据，即：建设单位组织完成项目竣工验收前，由项目建设单位在规划批准用地范围内实施的违法建设,属于未按照规划许可条件实施的违法建设，由规划国土部门负责查处；建设单位组织完成项目竣工验收后，无论是项目建设单位，还是小区业主、物业服务企业在规划批准用地范围内实施的违法建设，均属于未经规划许可实施的违法建设，由城管综合执法机关负责查处。”就本案而言，即使涉案建筑物属于违法建设，由于新中元大厦目前处于未完工状态，尚未进行项目的竣工验收，因此参考上述判决中的认定以及上述机关的答复，涉案建筑的拆除应当是由规划国土部门主管，而非属于被告的职权范围。另外，根据2009年10月1日起施行的《北京市城乡规划条例》第四十三条第三款以及2019年4月28日生效的《北京市城乡规划条例》第四十二条第三款规定，涉案建筑物作为临时建设设施，拆除的时间为主体工程申请规划核验之前，目前，新中元大厦仍处于未完工状态，规划验收尚未进行，尚不到法律规定的拆除时限。因此，原告认为，涉案建筑物的查处应当由规划行政主管部门主管，不属于被告的管辖范围，被告就涉案建筑物作出被诉限拆决定的行为属于超越职权。综合以上两点，原告请求撤销被诉限拆决定，诉讼费由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告中元公司提供如下证据并当庭出示：1.被诉限拆决定，证明海淀城管监察局作出被诉限拆决定，要求原告限期拆除于2007年在北京市海淀区厂洼小区24号楼东北侧建设的砖混结构房屋一处；2.《建设工程规划许可证》，证明在此规划许可证（图纸）上，涉案建筑物为需要全部拆除的“临时建筑”，属于已取得建设工程规划许可证但尚未按照许可内容进行建设（拆除）的工程；3.《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》，证明此通知明确了就违反规划许可证进行建设的案件由规划行政主管部门查处，非城管执法部门；4.北京市第二中级人民法院行政判决书（2017）京02行终61号，证明判决书中，针对规划国土部门和城管执法部门就违法建筑查处的责任归属问题向相关部门进行了询问，相关机关作出解释，明确了“建设单位组织完成项目竣工验收前，由项目建设单位在规划批准用地范围内实施的违法建设，属于未按照规划许可条件实施的违法建设,由规划国土部门负责查处”；5.建筑工程施工许可证和涉案建筑物项目未竣工验收证明，证明根据施工许可证，此项目2014年开始建设，目前项目仍在施工，属于在建工程，未进行竣工验收，且从北京市住房和城乡建设委员会网站查询，已完成竣工备案的项目中没有原告的此项目，也可证明此项目仍未竣工验收，根据法律和司法实践，涉案建筑并非由城管执法部门查处；6.涉案建筑物项目未规划核验证明，证明从北京市规划和自然资源委员会网站查询，己完成规划核验的项目中没有原告的此项目，证明此项目仍处于未完工状态，未规划核验，涉案建筑物尚未达到法律规定的拆除期限。被告海淀城管监察局辩称，一、海淀城管监察局执法主体资格合法具备相应的执法权限。根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项、《北京市城乡规划条例》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条，海淀城管监察局执法主体资格合法，具有相应的执法权限，有权对未经批准的建设进行查处。二、认定违法事实清楚，证据确凿。2018年9月25日，海淀城管监察局紫竹院街道执法队在检查中发现，位于北京市海淀区厂洼小区x号楼东北侧涉嫌违法建设行为，遂予以立案调查。海淀城管监察局紫竹院街道执法队对该处建筑物进行了现场检查、勘验，并且进行了现场拍照。中元公司委托代理人李波分别于2018年9月25日、10月17日接受调查询问，承认上述地址建筑物于2007年建设，未依法取规划许可，并对现场检查、勘验的结果予以确认，执法人员制作了询问笔录。2018年10月29日收到北京市规划和国土资源管理委员会出具的规划认定函，认定上述地址建筑物未依法取得建设工程规划许可证。海淀城管监察局依据上述证据可以认定如下事实：上述建筑物为中元公司于2007年建设，砖混结构，建筑面积478.80平方米，未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。三、程序合法。海淀城管监察局依法履行职责，对上述地址违法建设建筑物的行为，依法进行了立案、现场检查、勘验、现场拍照，告知了其依法享有的陈述权和申辩权及查处依据。故海淀城管监察局在违法事实清楚的情况下，依据《北京市城市规划条例》第四十三条之规定，于2018年11月18日作出了被诉限拆决定，并依法送达。因此，海淀城管监察局作出的被诉限拆决定程序合法。四、适用法律法规正确。原告未依法取得规划许可建设上述建筑物的行为发生于2007年，其行为违反了《北京市城市规划条例》第三十二条第一款之规定，海淀城管监察局依据《北京市城市规划条例》第四十三条之规定作出的被诉限拆决定，适用法律法规正确。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告海淀城管监察局向本院提交如下证据并当庭出示：1.立案审批表，证明被告对原告所建建筑物的行为进行了立案调查；2.现场检查笔录；3.现场勘验笔录；4.现场照片，以上证据证明原告所建建筑物的基本情况；5.谈话通知书；6.送达回证，以上证据证明被告通知原告接受调查询问的情况；7.遥感影像截图，证明原告所建建筑物的建设时间；8.营业执照复印件；9.法定代表人身份证明书；10.授权委托书；11.丁某身份证复印件；12.李某身份证复印件，以上证据证明原告的基本信息及授权委托情况；13.询问笔录，证明被告对原告告知陈述权、申辩权和回避权，并对违法建设建筑物的事实进行了调查询问；14.协查规划审批情况的函；15.规划审批情况的函，以上证据证明原告所建建筑物属于违法建设；16.回复函，证明原告向被告提交的陈述申辩意见；17.建设项目规划条件（2012规条字0084号）；18.土地权属审查告知书（海权属审〔2013〕字第0389号）；19.建设工程规划许可证，以上证据证明原告向被告提交的证据材料；20.案件呈批表，证明被告对违法建设建筑物的行为依法进行了内部审批程序；21.送达回证，证明被告依法送达被诉限拆决定；22.关于限期拆除决定公告，证明被告依法制作了公告；23.现场照片，证明现场张贴公告的情况；24.公告网页版，证明被告依法在公告媒体公告限期拆除的情况；25.送达回证，证明现场张贴公告的情况。同时，被告海淀城管监察局提交并出示《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市城乡规划条例》以及《北京市城市规划条例》作为其法律规范依据。经庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：针对被告海淀城管监察局提交的证据，原告中元公司对证据1、证据20的合法性、关联性不予认可；对证据2的真实性认可，但对笔录中“不能提供建设工程规划许可证”的记载不予认可；对证据13的真实性认可，但对笔录中记载的法律依据不予认可；对证据22的合法性不予认可；对其他证据无异议。针对原告中元公司提交的证据，被告海淀城管监察局对证据1无异议，对证据2、证据4、证据5的关联性及证明目的不予认可，对证据3、证据6的证明目的不予认可。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：被告海淀城管监察局提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，证据之间具有关联性，能够证明本案相关事实，本院予以采纳。原告中元公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告提交的证据4与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的其他证据不能证明其欲证明的事项，故本院对上述证据的证明目的不予采信。根据上述认证意见和庭审查明的情况，本院确认事实如下：2018年9月25日，海淀城管监察局下辖紫竹院街道执法队在检查中发现，北京市海淀区厂洼小区x号楼东北侧建设有砖混结构房屋一处，涉嫌违法建设。同日，海淀城管监察局作出立案决定并对涉案房屋进行现场检查、勘验及拍照。海淀城管监察局制作了现场检查笔录、现场勘验笔录，并在勘验笔录中绘制了现场平面图。中元公司的委托代理人李波参加了当日的现场检查，认可涉案房屋所有人为中元公司，建设时间为2007年。同时，李波认可海淀城管监察局绘制的涉案房屋平面位置图及拍摄的照片与实际情况相符。2018年9月25日，海淀城管监察局向中元公司送达谈话通知书，要求其就涉嫌违法建设一事接受调查询问，并携带建设工程规划许可证、房产证。同日，海淀城管监察局对中元公司进行了调查询问，并制作了询问笔录。笔录中，中元公司陈述其于2007年在北京市海淀区厂洼小区24号楼东北侧建设砖混结构房屋一处，建筑面积478.80平方米，用途是作为停车楼的附属设施，进行停车楼管理，兼有部分办公功能。后，中元公司向海淀城管监察局提交回复函、建设项目规划条件、土地权属审查告知书、建设工程规划许可证等材料，主张涉案建筑已于2012年取得规划条件，被标注为永久建筑，且依据2014年规划许可证附件，涉案建筑系新中元大厦的辅助建筑，待规划验收后，再行拆除。2018年10月17日，海淀城管监察局再次对中元工作进行询问，并制作询问笔录。笔录中，中元公司认可其提供的2012年的规划条件及2014年的规划许可证等相关材料均不是涉案2007年在北京市海淀区厂洼小区24号楼东北侧所建房屋的规划手续。2018年10月29日，北京市规划和国土资源管理委员会出具了京规海执函[2018]第250号规划审批情况的函，经查，位于北京市海淀区厂洼小区24号楼东北侧所建的一处房屋建筑面积478.80平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2018年11月18日，海淀城管监察局依据《北京市城市规划条例》的相关规定，对中元公司作出被诉限拆决定，并于同日作出关于限期拆除决定公告，将上述公告在网站上发布，并张贴于涉案房屋现场。2018年11月20日，海淀城管监察局向中元公司直接送达被诉限拆决定。中元公司不服，向本院提起行政诉讼。到目前为止，中元公司的上述房屋尚未被拆除。本院认为，《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（十二）项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设，行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。因此，海淀城管监察局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物进行查处的法定职权。适时有效的《北京市城市规划条例》第三十二条第一款规定：“新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。”该条例第四十三条规定：“未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证或者违反上述许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由市或者区、县规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，并可视其执行情况处以罚款。”本案中，海淀城管监察局依据北京市规划和国土资源管理委员会出具的房屋规划审批情况的函及对涉案房屋的检查勘验情况，以及对中元公司的调查情况，认定中元公司所有的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，并根据上述规定，对中元公司作出被诉限拆决定，并无不当。此外，海淀城管监察局在对中元公司作出限期拆除决定的过程中，履行了受案、调查取证、作出决定、送达等行政程序，符合法律规定。关于中元公司提出海淀城管监察局作出被诉限拆决定所依据的《北京市城市规划条例》已被《北京市城乡规划条例》废止，海淀城管监察局适用法律错误的主张，本院认为，涉案房屋建于《北京市城乡规划条例》实施之前，且并未办理建设工程规划许可证。按照适时有效的《北京市城市规划条例》的规定，涉案房屋属于未经规划行政许可的违法建设。根据现行有效的《北京市城乡规划条例》的规定，涉案房屋亦属未经规划行政许可的违法建设。在《北京市城乡规划条例》及《北京市城市规划条例》对涉案房屋定性相同，且《北京市城乡规划条例》所规定的法律责任并未减轻的情况下，海淀城管监察局适用涉案房屋建设时有效的《北京市城市规划条例》对中元公司作出被诉限拆决定并无不当。故本院对中元公司的上述主张不予支持。关于中元公司提出涉案房屋已取得规划条件，且系已取得建设工程规划许可证的新中元大厦的临时建设设施，因新中元大厦尚未竣工验收，未到拆除的法定期限，海淀城管监察局超越职权的主张，本院认为，适时有效的《北京市城市规划条例》第三十六条规定：“任何单位或者个人，因城市建设需临时用地的，须向市或区、县规划局申请定点，核发临时用地规划许可证件；建设临时建设工程，必须持有市或者区、县规划局核发的临时建设工程规划许可证件。在临时用地上，不得建设永久性和半永久性建设工程；临时建设工程不得改建成永久性建设工程；临时用地和临时建设工程不得改变使用性质；因特殊情况需要延长临时用地和临时建设工程使用期限的，须在期满前两个月向原批准机关提出延期申请，经批准后方可延期使用。”依据上述规定，临时建设工程亦应取得临时建设工程规划许可，且不得改建成永久性建设工程。本案中，涉案房屋建于2007年。中元公司主张依据2012年规划条件，涉案房屋为永久建筑，又依据2014年规划许可证，涉案房屋为新中元大厦临时建设设施，上述主张自相矛盾，且中元公司未提供涉案房屋作为临时建设设施的规划审批手续，该公司将其主张的临时建设设施建为永久性质建筑亦违反了法律法规规定；同时，中元公司在海淀城管监察局的行政调查程序中认可其提交的2012年规划条件及2014年规划许可证均非涉案房屋在2007年建设时取得的建设工程规划许可手续，且在诉讼庭审中，中元公司亦认可涉案房屋在2007年建设之前并未取得建设工程规划许可，综上，涉案房屋系未取得规划许可的违法建设，由海淀城管监察局予以查处并无不当，本院对中元公司的上述主张不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告中元国际工程设计研究院有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中元国际工程设计研究院有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后7日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  程保荣人民陪审员  王秀华二〇一九年十月十八日书 记 员  刘雨思