广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂01行终151号 上诉人（一审原告）彭大中，男，1962年6月20日出生，壮族，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）彭人高，男，1972年9月10日出生，壮族，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）彭高洪，男，1982年3月28日出生，壮族，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）彭大强，男，1973年9月9日出生，壮族，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）彭人庚，男，1971年6月2日出生，壮族，住南宁市江南区。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地南宁市锦春路3-1号。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，自治区主席。 委托代理人曹吉锋，自治区司法厅工作人员。 委托代理人邹珍珍，广西东方意远律师事务所律师。 上诉人彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚诉被告南宁市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记及被告广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院2018年11月22日作出的（2018）桂0107行初327号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚认为涉案土地属于南宁市江南区江西镇安平村下彭坡集体所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条和第三条规定的内容可知，对认为行政机关作出的涉及侵犯农村集体土地所有权的行政行为，由农村集体土地的权利人或者利害关系人提起行政诉讼，即应由村民委员会或者农村集体经济组织主张权利。如村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因此，彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚虽系安平村下彭坡各队队长，但并非是被诉颁证行为的相对人和利害关系人，不具备以个人名义提起本案行政诉讼的原告主体资格。故彭大中等五人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，人民法院应不予立案，已经立案的，应依法予以驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚的起诉。本案不收取案件受理费，原告已预交的50元，西乡塘区人民法院予以退回。 上诉人彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚上诉称，一、上诉人原告主体适格。根据2006年7月14日发布并实施的《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（最高人民法院〔2006〕民立他字第23号）的规定：“以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。”本案及行政复议申请中，所有上诉人均为本村民小组的小组长，上诉人均已提交了相应的证据在案，依据此司法解释，所有上诉人均有提起行政诉讼的权利，亦符合诉讼主体的规定和要求。上诉人不论在诉讼文书或者在庭审意见上，从始至终均表明上诉人是代表村民小组争取集体的合法权益，而并非维护个人利益。在广西区政府行政复议办公室给上诉人出具的《行政复议申请材料补正通知书》中，第一条也明确指出“如你们以自然人身份申请行政复议，请在复议书中申请人处列明详细身份信息并在申请书落款处签名，如你们以村民小组名义提起行政复议申请，请在申请书落款处加盖村民小组公章”。村民小组按规定是不允许刻公章的，由此可见，根据广西区政府行政复议机关的规定，农村集体组织提起行政复议申请的，必须以村民小组长的自然人名义提起，实际上广西区政府行政复议机关最终也是以村民小组长的自然人身份作为适格的申请人进行审理的，并对案件作出了相关行政复议的决定。综上所述，无论是从法律还是从事实的角度上看，西乡塘区人民法院认为上诉人不具备提起行政诉讼的原告资格并作出驳回上诉人起诉的裁定是错误的，属于适用法律及事实认定的错误。二、一审法院未对行政复议结果给予确定的裁判，属于程序错误。上诉人提起行政诉讼，是针对行政复议决定的不服而提起，是按法律程序行使诉权，一审法院裁定驳回了上诉人的起诉，但未对本案行政复议的结果进行认定。如果该行政复议无效，那么就应当对行政复议决定予以撤销，如果有效，就应予维持，或者要求上诉人变更名义继续审理，或者要求上诉人变更名义重新申请行政复议。但由于一审法院未对行政复议的决定进行任何处理，是程序上的错误，也使得上诉人无所适从。综上，请求二审法院：1.撤销南宁市西乡塘区人民法院作出的（2018）桂0107行初327号行政裁定书，责令其对案件进行审理；2.由被上诉人承担一审、二审案件受理费。 被上诉人南宁市自然资源局辩称，一、一审法院作出的（2018）桂0107行初327号行政裁定书事实清楚，适用法律正确。根据《行政诉讼法》第二十五条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条和第三条的规定，对认为行政机关作出的涉及侵犯农村集体土地所有权的行政行为，由农村集体土地的权利人或者利害关系人提起行政诉讼，即应由村民委员会或者集体经济组织主张权利。如村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。因此，彭大中等五人虽然是安平村下彭坡各队队长，但并不是被颁证行为的相对人和利害关系人，不具备以个人名义提起本案行政诉讼的原告主体资格。南宁市西乡塘区人民法院据此作出一审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、颁发南宁国用（2004）字第425616号《国有土地使用证》的具体行政行为认定事实清楚，证据充分。江西镇中心小学申请土地登记时，提交了《土地登记申请书》《地籍调查表》《关于南宁市永新区江西镇初级中学土地权属说明》《土地附着物权属证明》《关于江西镇初级中学土地使用》《用地说明》等材料证实相关土地的权属来源、定界等情况。根据当时的南宁市永新区江西镇那廊村民委员会与南宁市永新区江西镇安平村民委员会共同出具的《关于南宁市永新区江西镇初级中学土地权属说明》，当时的南宁市永新区江西镇政府出具的《关于江西镇初级中学土地使用》证实涉案土地无争议。经地籍调查，登记部门依法确认拟发证土地面积为53574.5平方米，已做到面积准确，界址清楚。该宗地于2004年1月19日张榜公告期满一个月无异议。因此，登记部门给江西镇中心小学颁发的南宁国用（2004）字第425616号《国有土地使用证》的具体行政行为认定事实清楚，证据充分。三、登记部门在办理江西镇中心小学申请的2601227宗地登记过程中，严格依照土地登记程序办理土地登记手续。在进行地籍调查时，对2601227宗地的权属和土地面积进行了核实，当时的南宁市永新区江西镇那廊村民委员会与南宁市永新区江西镇安平村民委员会均签字盖章确认。颁发南宁国用（2004）字第425616号《国有土地使用证》的具体行政行为程序合法，适用法律正确。四、复议机关作出桂政行复〔2017〕108号行政复议决定，事实清楚，程序合法。广西区政府人民政府作为复议机关，严格按照行政复议程序的规定，在查明事实的基础上，作出涉案复议决定，依法有据，并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人广西区政府辩称，一、327号裁定认定事实清楚，适用法律正确。彭大中等5人认为涉案土地属于南宁市永新区江西镇安平村下彭坡集体所有，根据相关法律规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。对认为行政机关作出的涉及侵犯农村集体土地所有权的行政行为，应由村民委员会或者农村集体经济组织主张权利，如村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。因此，彭大中等5人虽系安平村下彭坡各队队长，但并非被颁证行为的相对人和利害关系人，不具备以个人名义提起本案行政诉讼的原告主体资格。一审法院据此作出327号裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出桂政行复〔2017〕108号行政复议决定的程序合法。2017年9月14日，答辩人收到上诉人的行政复议申请，在上诉人补正相关材料后于2017年9月20日予以受理，制作《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》送达各方当事人。在南宁市政府提交书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料后，答辩人指派2名行政复议人员对当事人提交的书面材料进行了认真审查，对当事人提交的证据材料进行了仔细核实。因本案情况复杂，2017年11月11日，答辩人作出延期审理决定，延期至2017年12月18日前作出。2017年12月16日，答辩人作出桂政行复〔2017〕108号行政复议决定（以下简称108号决定），决定维持南宁市政府颁发南宁国用（2004）第425616号《国有土地使用证》的行政行为，并将行政复议决定书送达各方当事人。因此，答辩人作出108号决定的受理程序、审理程序和作出行政复议决定的程序都符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上，西乡塘区法院作出的317号裁定和答辩人作出的108号复议决定认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院判决驳回上诉，维持原判。 本院另查明，根据《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发〈南宁市机构改革方案〉的通知》（南发〔2019〕5号）精神，组建南宁市自然资源局，不再保留南宁市国土资源局、南宁市规划管理局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”根据上述规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，应当以村民委员会或者农村集体经济组织的名义提起行政诉讼。本案上诉人彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚认为涉案土地属于南宁市江南区江西镇安平村下彭坡集体所有，应当以南宁市江西镇安平村下彭坡集体经济组织的名义提起诉讼。因此，彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚虽系安平村下彭坡各队队长，但不具备以个人名义提起本案行政诉讼的原告主体资格。一审法院裁定驳回原告彭大中、彭人高、彭高洪、彭大强、彭人庚的起诉正确，本院予以维持。上诉人虽然主张其五人代表集体经济组织提起本案诉讼，符合法律规定，但未能向法院提交相关的证据，且即使是代表集体经济组织提起诉讼，也只能以集体经济组织的名义进行诉讼。 综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，本院裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 傅朝霞 审 判 员 彭晓霞 审 判 员 戴声长 二〇一九年十月十七日 法官助理 李 慧 书 记 员 黄昇翔 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；