云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终594号上诉人（一审原告）香格里拉市建塘镇金龙社区居委会第三小组。负责人刘文光，组长。委托代理人李峻、许守尧，云南兴彝律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）香格里拉市人民政府。住所地：迪庆藏族自治州香格里拉市东城区行政中心1号楼。法定代表人陈群，市长。出庭负责人和雨，副市长。委托代理人李志春，云南大济律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）迪庆藏族自治州人民政府。住所地：迪庆藏族自治州香格里拉市建塘镇长征大道21号。法定代表人齐建新，州长。出庭负责人松建生，迪庆藏族自治州人民政府副秘书长、驻昆办主任。委托代理人李由，合发律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人香格里拉市建塘镇尼史村委会阿奴古村民小组。负责人安吾，组长。第三人香格里拉市建塘镇尼史村委会称尼村民小组。负责人七里培初，组长。香格里拉市建塘镇金龙社区居委会第三小组（以下简称金龙第三小组）因诉香格里拉市人民政府（以下简称香格里拉市政府）行政处理决定及迪庆藏族自治州人民政府（以下简称迪庆州政府）行政复议决定一案，不服云南省迪庆藏族自治州中级人民法院于2019年5月9日作出的（2019）云34行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年8月5日受理后，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人金龙第三小组组长刘文光及委托代理人李峻、许守尧，被上诉人香格里拉市政府出庭负责人和雨及委托代理人李志春，被上诉人迪庆州政府出庭负责人松建生及委托代理人李由，第三人香格里拉市建塘镇尼史村委会阿奴古村民小组（以下简称阿奴古小组）组长安吾到庭参加诉讼。第三人香格里拉市建塘镇尼史村委会称尼村民小组（以下简称称尼小组）经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院认定，涉案诉争土地为牧草地，无地上建筑物，位于西环路××、国道××、××以北、北门社区地界以南，近四十年来无人耕种。金龙第三小组与阿奴古小组因对该土地的权属发生争议，于2017年11月20日向香格里拉市政府提出土地确权申请。香格里拉市政府于同月23日受理后，交香格里拉市国土资源局指定相关承办人员并成立“原大中甸乡与原中心镇地界纠纷协调工作领导小组”，向诉争双方送达了相关的文书，告知了相关的权利义务，之后将与诉争土地有利害关系的香格里拉市建塘镇金龙社区居委会第一小组、第二小组，香格里拉市建塘镇仓房社区居委会第一小组、第二小组、第三小组及称尼小组列为第三人，审查申请确权双方的证据，走访调查诉争地权属，最终明确诉争地四至界线，确定诉争地面积为543980.59平方米（815.97亩）。2018年1月16日召集相关人员组织听证，听取了各方代表的陈述和合理性建议，之后经多次走访和协调，第三人金龙社区居委会第一小组、第二小组，仓房社区居委会第一小组、第二小组、第三小组达成了共识，而金龙第三小组、阿奴古小组、称尼小组未能达成协议。2018年6月16日，香格里拉市国土资源局向香格里拉市政府提出了关于对《原大中甸乡（阿奴古小组）与原中心镇（金龙第三小组）土地权属纠纷的调查拟处理意见及建议》的请示。2018年9月30日，香格里拉市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二十七条、第三十条的规定，做出《香格里拉市政府关于原大中甸乡与原中心镇土地权属争议的处理决定》，以诉争地中间穿过的铁路中线为界，对金龙第三小组、阿奴古小组、称尼小组进行了土地划分，划分给金龙第三小组的地在铁路以东共计130682.38平方米，合196.02亩。2018年11月28日，金龙第三小组向迪庆州政府提出行政复议申请，迪庆州政府依法受理后，听取了香格里拉市政府的答复意见和处理时参与的第三人的意见，审查了金龙第三小组及香格里拉市政府提交的相关证据后，于2019年1月25日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，做出《迪庆藏族自治州人民政府行政复议决定书》，维持了香格里拉市政府的处理决定。一审法院认为，本案争议的焦点有三点：一是香格里拉市政府对证据的采信和事实认定方面。本案中，金龙第三小组、阿奴古小组双方的证据，均能证实各自曾经在争议地上经营管理过，但均无确切的排他性证据证明诉争地权属的唯一性，即争议地的权属仅靠各自的证据无法判定归属哪一方。故香格里拉市政府没有以一方的证据来确定诉争土地的权属，在处理决定中认定了争议双方对诉争土地均未能提供证明其土地权属的有力证据，但综合双方的证据认可了双方均对该诉争土地有权属，因权属界限不明而做出划分决定。即使如金龙第三小组所述其证据的证明效力高于阿奴古小组，亦无法抹去阿奴古小组曾经在争议地上经营管理的事实，其提出的香格里拉市政府对证据的采信不公、事实认定错误的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”。香格里拉市政府在对金龙第三小组和阿奴古小组的土地争议进行协调无果的情况下，有权对双方争议的土地进行确权。二是处理决定程序是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。首先，香格里拉市政府在受理土地确权申请后，交香格里拉市国土资源局组织专门人员调查处理。根据本办法第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法做出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府做出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”故金龙第三小组在庭审答辩中提出的国土部门没有执法资格、程序违法的意见，不予支持。其次，金龙第三小组没有有力的排他性证据证明诉争土地归其一方所有，综合双方证据，香格里拉市政府认定金龙第三小组、阿奴古小组均对诉争土地经营和管理过，双方既无明确的土地权属证明，香格里拉市政府认定双方均对诉争土地有权属并无不当，且是从实际出发并尊重了历史，故金龙第三小组提出的香格里拉市政府的处理决定罔顾其曾耕种、管理的事实等主张，不予支持。第三，诉争土地实为放开的牧草地，刚好有丽香铁路通过，以此为地界进行划分，有利于今后的管理，而非仅考虑到铁路的征地补偿费，故金龙第三小组提出的处理决定未兼顾公平的意见，不予采纳。三是迪庆州政府的复议决定是否合法的问题。州政府在受理复议申请后，依法审查了涉案的所有证据及市政府的原行政行为，并询问了与本案有利害关系的第三人，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，在经迪庆州政府负责人同意后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定做出复议决定，复议行为合法。综上所述，香格里拉市政府、迪庆州政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金龙第三小组的诉讼请求。案件受理费50元，由金龙第三小组负担。金龙第三小组上诉称，一、香格里拉市政府的行政行为违反法定程序：1.第三人称尼小组没有提交申请，与本案没有利害关系，但所有程序中将其作为第三人参与，违反法定程序。2.香格里拉市政府行政确权过程中，取证不规范，工作组成员无行政执法资格，调取证据明显偏向第三人阿奴古小组。3.对影响案件事实的关键证据比如耕种痕迹、下石脚痕迹、砖瓦厂烧瓦时留下的痕迹未调取。二、一审判决认定事实错误。1.第三人阿奴古小组与称尼小组购买土地时土地证确定的四至范围，已明确了第三人阿奴古小组土地权属界线。二被上诉在行政行为中，给第三人增加了几百亩土地。2.一审判决采信证据错误。就争议土地近40多年一直由其管理、使用的事实，其有相应证据，对第三人阿奴古小组提交的证据其有充分的证据给予反驳，并能作出合理的说明。三、一审法院遗漏影响公正审理的重要事实。1.对诉争土地近20年未耕种的原因未作调查。诉争土地现为草场，未进行耕种，是因其响应政府退耕还牧，发展旅游业的政策所致，并非其从未耕种。2.遗漏其与第三人就争议土地多次发生纠纷的背景因素。争议地上多次因第三人阿奴古小组村民建房或进行生产，被其小组村民制止的情形。3.遗漏第三人阿奴古小组属于搬迁的背景因素。第三人阿奴古小组因国家建设而迁入该地和买地的客观事实，直接证明了其对诉争土地不享有任何权益的事实。四、一审判决适用法律不当，《确定土地所有权和使用权的若干规定》，“农村集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”其村民在争议土地及周围地区连续生产生活近40年，依照该规定应确权为其所有。复议决定所维持的行政行为，没有尊重历史、注重现实、兼顾公平。请求撤销一审判决，判令二被上诉人重新作出行政行为。香格里拉市政府答辩称，其处理主体合法，有相应权限。其调查程序符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，充分保障了各利害关系人主张争议地权属的权利；通过调查走访查明了争议地四至界限；召开听证会，在门户网站发布公告，充分保障了当事人的陈述权；经过协调工作领导小组多次走访与协调，其中五个村小组调解成功并达成协议；协调工作领导小组对余下村小组调解多次未果的情形下，由香格里拉市国土资源局拟定处理意见及建议，由其审查经香格里拉市政府常务会议、市委常委会议研究同意后作出处理决定，同日予以了送达。其所作处理决定尊重历史、注重现实、兼顾公平、内容适当。争议各方当事人均无权属证据，争议地近40年无人耕种，考虑西环路、铁路、214线征地补偿给金龙第三小组、阿奴古小组及称尼小组带来的经济利益等划分面积上未绝对平均。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。迪庆州政府答辩称，香格里拉市政府的行为并未违反法定程序；因香格里拉市政府处理决定涉及土地确权，称尼小组等均是利害关系人，通知其参加诉讼不属于程序违法；案涉土地一直以来存在权属纠纷，在调解不成的情况下，香格里拉市政府作出的确权处理得当。作为复议机关依法审查了涉案的所有证据，并询问了与本案有利害关系的第三人，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议行为合法。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。第三人阿奴古小组陈述意见称，争议土地一直由其小组管理使用，行政机关处理偏向了金龙第三小组。请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”。香格里拉市政府在对村民小组之间的土地争议进行协调无果的情况下，有权对争议的土地进行处理。关于处理决定程序是否合法的问题，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。本案香格里拉市政府在受理土地确权申请后，交市国土资源局组织专门人员调查处理。根据上述办法第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法做出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府做出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”案涉处理决定的作出主体合法，有相应权限。香格里拉市政府作出处理决定的调查程序符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。香格里拉市政府通过调查走访查明了争议地四至界限；召开听证会，在门户网站发布公告，充分保障了当事人的陈述权；经过协调工作领导小组多次走访与协调，其中五个村小组调解成功并达成协议；协调工作领导小组对余下村小组调解多次未果的情形下，由香格里拉市国土资源局拟定处理意见及建议，由其审查经香格里拉市政府常务会议、市委常委会议研究同意后作出处理决定，同日予以了送达。基于争议各方当事人对争议土地均无权属凭证，考虑市政道路、铁路、国道214线征地补偿给金龙第三小组、阿奴古小组及称尼小组带来的经济利益等进行划分，其所作处理决定尊重历史、注重现实、兼顾公平、内容适当。迪庆州政府作出的复议决定认定事实，适用法律无不当，复议程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人金龙第三小组的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人香格里拉市建塘镇金龙社区居委会第三小组负担。本判决为终审判决。审判长  桂蕾审判员  易文审判员  惠琼二〇一九年十月十二日书记员  詹涛