上海市浦东新区人民法院刑 事 判 决 书（2018）沪0115刑初3497号公诉机关上海市浦东新区人民检察院。被告人黄某，男，1966年12月15日出生，汉族，住上海市浦东新区。辩护人潘书鸿，上海恒建律师事务所律师。被告人孙某2，男，1958年2月10日出生，汉族，住上海市浦东新区。辩护人王思海，上海恒建律师事务所律师。被告人殷某某，男，1961年1月2日出生，汉族，住上海市浦东新区。辩护人郭亮，上海恒建律师事务所律师。上海市浦东新区人民检察院以沪浦检金融刑诉【2018】3542号起诉书指控被告人黄某、孙某2、殷某某犯滥用职权罪，于2018年9月6日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上海市浦东新区人民检察院指派检察员陆某某出庭支持公诉，被告人黄某、孙某2、殷某某、辩护人潘书鸿、王思海、郭亮到庭参加诉讼。现已审理终结。期间，经公诉机关申请，本案延期审理；经上级法院批准，本案延长审理期限。上海市浦东新区人民检察院指控：2013年至2015年期间，被告人黄某、孙某2作为上海市浦东新区高东镇规划建设和环境保护办公室工作人员，共同负责审核把关高东镇华东路(洲海路-航津路)项目中动迁户面积、人口以及大病、残疾、鸽证等特殊情况补助；被告人殷某某作为上海市浦东新区高东镇沙港村党支部书记，负责审核把关沙港村华东路(洲海路-航津路)项目动迁户面积、人口以及大病、残疾、鸽证等特殊情况补助。动迁过程中，三名被告人违反规定，未认真履行审核职责，且在发现特殊情况补助申请明显量大反常的情况下，仍违规审核通过，致使一些动迁户通过虚假材料非法获取特殊情况补助。经司法鉴定，被告人黄某、孙某2造成国家动迁款损失人民币4,780,000元，被告人殷某某造成国家动迁款损失人民币710,000元。2017年10月31日，被告人黄某、孙某2、殷某某经电话通知后，主动到案并如实交代了上述犯罪事实。针对上述指控，公诉机关当庭宣读了证人证言、职责证明、政府批文、司法鉴定意见书等证据。公诉机关认为，被告人黄某、孙某2、殷某某的行为均已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成滥用职权罪，其中黄某、殷某某属于情节特别严重。3名被告人均系自首，可从轻或减轻处罚。提请本院对3名被告人依法定罪处罚。3名被告人对起诉书指控的犯罪事实均无异议，但对于指控的罪名，均表示无从知晓自己的行为是否构成犯罪。3名被告人提出，在2018年8月10日向高东镇派出所写了举报信，反映高东珊黄九队地区有人涉嫌组织卖淫。被告人黄某的辩护人提出，黄某到案后积极配合司法人员推进案件的进展，黄某的行为宜认定为玩忽职守罪，望核查案件所造成的国家损失是否已弥补，进一步查实被告人黄某检举行为的落实情况，黄某有自首情节，本着刑法的谦抑性，建议对黄某免予刑事处罚。被告人孙某2的辩护人提出，被告人的职责是形式审核而非实质性审核，根据本案事发时的操作流程无法发现动迁户所提供材料的真伪，导致本案的另一原因是动迁户与“黄牛”的共同造假行为，被告人的职务行为与本案危害后果没有实质上的因果关系。本案被告人即使构成犯罪，应是玩忽职守罪，黄某、孙某2不构成共同犯罪，只对各自的审核数据承担责任。构成犯罪的前提下，应扣除涉及鸽证的120万元的损失，对于鸽证的审核没有规定相应的审核流程，被告人不具有审核鸽证的职责。被告人具有自首、立功行为，建议法庭对被告人免予刑事处罚。被告人殷某某的辩护人提出，殷某某主观上没有滥用职权的故意，应构成玩忽职守罪。涉案的动迁口径没有完全落实，殷某某作为村干部不知晓口径的具体内容，也无法进行实质上的审核；鸽证不是村委会审核的职责，应从殷某某犯罪金额中剔除。经审理查明，2013年至2015年，被告人黄某、孙某2均系上海市浦东新区高东镇规划建设和环境保护办公室工作人员，被告人殷某某担任高东镇沙港村党支部书记；被告人黄某、孙某2在上述任职期间，受高东镇人民政府委托负责高东镇范围内动迁项目(包括华东路项目)动迁工作，具体负责对动迁户动迁面积、人口及大病、残疾、鸽证等特殊情况补助进行审核；殷某某在上述任职期间，接受高东镇人民政府委托，配合镇政府推进沙港村的动迁工作，具体负责对动迁面积、人口以及大病、残疾、鸽证等特殊情况补助进行审核。2013年至2015年，被告人黄某、孙某2在上述任职期间，在负责审核高东镇华东路动迁项目中动迁户特殊情况补助申请的过程中，未按照主管部门规范性文件的规定，也未遵照上级主管部门的要求，在对享有特殊补助的动迁户所患重大疾病、身体的残疾情况、所持鸽证的真实性进行审核时，未按规定会同民政部门严格把关，在发现申请情况异常时，未将情况异常的材料退还下级单位进一步核查，也未向上级主管部门汇报，从而未能发现大量动迁户提供的病史证明、残疾证、鸽证均系伪造，致使高东镇59户动迁户以上述伪造的材料获取特殊情况补助费共计478万元，造成国家动迁款损失。2014年3月至9月，被告人殷某某在上述任职期间，在负责审核高东镇沙港村动迁户关于重大疾病、残疾、持有鸽证等特殊情况补助申请的过程中，未按照上述规定，未根据村委已经掌握的或登记在册的残疾人状况、村民患病情况进行一一核实，在发现情况异常时，未将审核材料退还下级部门进一步核查，未向上级主管部门汇报，从而未能发现沙港村部分动迁户提供的病史证明、残疾证、鸽证系伪造，致使沙港村5户动迁户以上述伪造的材料获取特殊情况补助费共计71万元，造成国家动迁款损失。2017年10月，被告人黄某、孙某2、殷某某在接受纪委调查谈话时，如实陈述了上述事实。当月，上海市浦东新区人民检察院以孙某2、黄某、殷某某涉嫌滥用职权罪立案侦查，并于10月31日将黄某、孙某2、殷某某传唤至检察机关。被告人黄某、孙某2、殷某某到案后如实供述了上述事实。以上事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实，本院予以确认：1.证人黄建忠(自述时任高东镇党委书记、新区纪委巡查组组长)的证言，证实：(1)2011年后高东镇的动迁办和规建办合署办公，2块牌子1套班子，黄某、孙某2是规建办的工作人员，履行规建办副主任职责，负责高东镇的动迁工作。(2)高东镇在2009年制订了《高东镇关于集体土地房屋拆迁补偿安置的操作口径》，即十八条，华东路的动迁在2013年下半年开始启动，华东路项目动迁口径除了镇里的十八条，还制订了补充口径，但补充口径没有经过党委会讨论，具体不详，项目的动迁口径具体有镇政府制定。(3)华东路项目关于大病等特殊补偿按照十八条规定，由民政部门、拆迁人、镇动迁办、村委会、动迁公司联合审核，每个部门具有独立的审核权限，口径中规定的“审核中的被动迁户提供的相关材料由动迁公司负责把关”与“三方最终把关审核”不矛盾，动迁公司是前期的审核，审核之后将材料交村委审核，再交镇规建办审核，村委、镇动迁办都是实质审核。(4)规建办人员在动迁中发现异常情况，应加强审核，向领导汇报并且与村委职能部门商量制定措施，督促协助动迁公司切实做好核实工作，在华东路动迁过程中，没人向其反映有异常状况。2.证人孙1(自述截至2014年4月任高东镇镇长)的证言，证实：(1)高东镇负责动迁的职能部门是规建办，高东镇的动迁口径是镇党委、镇政府制定的，高东镇范围内动迁通用的是“十八条”，在具体动迁项目上，镇政府还在十八条基础上制订补充规定；(2)在项目动迁中，镇规建办负责动迁面积、人口、大病、残疾补助等具体问题的审核、把关、认定等，村委受镇委托涉及村民的面积、人口、大病、残疾情况进行核实；涉及大病、残疾等特殊补助应先由动迁公司收取材料进行初审，然后再有村委进行核实复核，最终交由镇规建办审核；华东路项目中对于鸽证的补偿，与大病、残疾的审核流程是一致的。(3)华东路项目动迁中，镇规建办负责具体动迁工作，对于大病等特殊补助的审核流程与前述一致；村委也是受镇政府委托，对动迁中涉及的村民的面积、人口、大病、残疾等情况进行核实，具体工作通过开会等方式落实到村书记、主任；动迁公司收集材料进行初审；是由动迁公司、村委、镇规建办三方审核把关。(4)补充口径中没有把民政部门写上，但是在核实相关情况需要时可以到民政部门核查。(5)规建办人员在审核中发现问题，应要求动迁公司进行核查并落实，规建办人员也可以至民政等职能部门进行核实，同时要将异常情况向上级领导反映汇报；在华东路动迁过程中，没人向其反映有异常状况。3.证人沈旗峰(自述2011年至2014年10月任高东镇副镇长分管动迁工作)、徐青(自述时任高东镇规建办主任)的证言，证实：(1)规建办、村委、动迁公司在动迁工作中的具体分工通过动迁口径、前期动迁工作方案、动迁工作推进会上布置的内容来明确各自的分工，涉及村委的具体工作由村支部书记、村委会主任负责，但没有书面任命材料，一般在布置任务时以安排工作的形式向村委落实的。(2)动迁工作中会不定期地召开例会，如在动迁中遇到困难或突破口径规定的情况，由镇动迁办、村委、动迁公司以及甲方共同商谈如何处理。(3)动迁中的特殊补助是指动迁户存在的大病、残疾、鸽证的，根据口径会给予3-5万元的补助，鸽证通常是3万元，特殊补助的申请材料先由动迁公司审核后再交村委审核，村委审核盖章后交镇动迁办审核，经三方审核后才最终确定。(4)华东路项目中特殊补助的审核中，镇动迁办是由黄某、孙某2负责，涉及沙港村的有村支书殷某某、村主任万英杰负责，2014年初万英杰生病，所以由殷某某全部负责了。(5)华东路项目动迁制订了专门的动迁口径，关于特殊补助的审核流程是，先由动迁公司从动迁户收集大病、鸽证、残疾等材料并进行审核，审核材料的齐全、真伪，同时要求动迁户承诺所提供材料的真实有效，动迁公司确认后在会审单上经办人签字加盖动迁公司公章；材料流转至村委，村委审核补助是否有依据，村委是基层组织，掌握村民的情况，也有村民大病、残疾等基础材料，在审核时发现与掌握的情况不一致要落实动迁公司核查，出现明显不合理情况，需及时向镇政府反映，经村委审核确认在会审单上加盖村委会公章；最后审核的是镇规建办，经办人员审核中发现异常情况，要向村委落实核查，同时及时向镇动迁办汇报，最终经办人审核确认后加盖规建办公章，整个审核流程结束。鸽证补偿申请的流程与大病等一致，也需要三方会审。(6)在华东路动迁过程中，没人向其反映有异常状况，在其参加的例会上没人反映在特殊补助上有异常情况。4.证人沈某的证言证实，证实华东路工程是新区财力投资的市政项目，浦东建管公司是项目的代建方，公司的前期部负责项目的动拆迁工作，项目动迁的责任主体是高东镇人民政府。项目动迁一共有3份口径，口径规定了大病、残疾、鸽证的特殊补偿，根据委托协议，动迁中的审核是由动迁公司和所在街镇负责的，动迁款由区财政拨款。在华东路动迁中，动迁公司及高东镇政府没有向代建方反映有异常状况。5.证人谈照宇(自述时任外联发公司副总经理分管动迁工作)、张国兴(自述时任外联发公司项目经理)、徐明华(自述时任外联发公司基地经理)的证言，证实受高东镇委托外联发公司负责华东路项目的动迁工作，高东镇制定了相关的动迁口径，对于大病、残疾、鸽证等特殊补偿规定了审核流程，动迁公司负责审核动迁户提供材料的真实性以及材料是否齐全。在实际操作中，对于大病证明、鸽证材料动迁公司无法调查核实，所以要求动迁户提供原件并确认真实，动迁公司要求动迁户对提供真伪承担责任，这个情况村委、镇都是知晓的。该项目中，动迁户提供的大病出院小结、鸽证、残疾证很多，不太正常，因为公司想尽快完成动迁工作，所以就往村里、镇里报了。6.证人朱来兴、姜红玲(自述时任外联发公司的项目经办人)的证言，证实在华东路动迁项目中对动迁户的大病、鸽证、残疾等特殊补偿，由其负责向动迁户收集材料，然后将材料交给徐明华，在具体操办中，有动迁户提供了伪造的材料，在实际动迁中也有“黄牛”参与其中，该项目中大病、鸽证、残疾证比较多，有点反常。7.证人徐燕华(自述时任沙港村助残员)的证言，证实殷某某是从2013年3月开始担任沙港村书记的，沙港村的残疾人员是有登记的，每年要向残疾人员发放补助款，在发放前，其与村书记、村长商量决定，所以殷某某是知晓村里残疾人员的情况的。8.证人王琴娣、李永国(自述时任沙港村村委委员)的证言，证实殷某某于2013年3月至沙港村担任村书记，沙港村对于村民中老人、困难户、残疾人、重大疾病者都有登记汇总，村委会对村民大病、残疾等情况有大概的了解；沙港村在动迁中，殷某某以及镇规建办人员从未向其了解村民的大病、残疾等情况；村委在动迁会审单需要加盖公章的，村长万英杰病后都是由殷某某加盖的。李永国的证言还证实，在华东路项目动迁中，动迁公司将面积人口以及大病、残疾、鸽证等特殊补助的会审材料拿到村委，都是由殷某某和万英杰在会审单上加盖村委会印章，万英杰生病后都是由殷某某负责盖章的；动迁公司将材料送过来之后，殷某某通常是直接在材料上就盖章后交还给动迁公司，然后动迁公司再将材料送至镇规建办。9.证人黄赟、黄慧芬、黄树忠等人(动迁户)的证言，证实在动迁过程中提供或使用了伪造的鸽证、大病出院小结等材料骗取国家动迁款。10.浦东新区区级财力投资项目代理建设管理合同、华东路(洲海路-航津路)道路新建工程前期动迁委托协议、华东路(洲海路-航津路)前期动迁责任协议工程出资情况说明、支付凭证等材料，证实涉案的华东路动迁项目由上海浦东工程建设管理有限公司代建，项目委托上海外联发城市建设服务有限公司负责实施前期拆迁工作，委托高东镇人民政府实施项目工程范围内的居民户住户及企事业单位动迁补偿安置工作；该项目资金来源为浦东新区“财力资金”。11.《高东镇关于集体土地房屋拆迁补偿安置操作口径》(2009年8月高东镇政府制定，又称“十八条”)，其中第五条规定“残疾、大病补助问题，补助对象仅限家庭生活困难的动迁户，受补助动迁户应提供原始依据，由拆迁人和镇动迁办会同民政部门严格把关审核认定”。12.《华东路(洲海路-航津路)项目协议置换补偿安置操作口径(补充)》(高东镇人民政府制定，2013年11月)，其中第三条规定“残疾、大病补助问题，受补助动迁户应提供原始依据，由镇动迁办、所属村委会、协议置换实施单位三方最终把关审核认定”；第十二条第3项规定“由信鸽协会颁发的信鸽证原件，每本鸽证最高补偿不超过3万元。”13.上海市浦东新区高东镇人民政府出具的职责证明、高东镇机关事业单位人员情况表、事业单位聘用合同、浦东新区事业单位聘用工作人员申请表、新区镇事业单位考核转入人员审批表、上海市事业单位工作人员薪级工资审批表、高东镇基层党组织换届选举新一届支部委员会的情况通报等，证实被告人黄某、孙某2、殷某某的任职情况及相关的职责范围。14.从上海外联发城市建设服务有限公司调取的黄树秋、陆妹珍、徐国兴等的动迁户资料(动迁安置协议、结算单、特殊情况补助会审单、大病病历、出院小结、残疾证、鸽子证)、信鸽协会出具的证明、上海市浦东新区公利医院、上海市东方医院、上海交通大学附属仁济医院等医院出具的证明，上海市浦东新区残疾人联合残疾人证、上海市浦东新区工伤认定事务管理中心出具的证明、情况说明，证实从黄树秋等59户动迁材料中调取的病历、鸽证、残疾证等均系伪造；涉案59户动迁户的“特殊情况补助会审单”加盖有“上海外联发城市建设服务有限公司”“上海市浦东新区高东镇沙港村”“浦东新区高东镇人民政府规划建设和环境保护办公室”三方印章。15.沙港村出具的历年村民大病、残疾等级材料、高东镇社区服务办公室提供的沙港村帮困人员、残疾人员登记材料，证实沙港村委登记有村民患重大疾病、残疾等困难情况的材料，涉案沙港村村民在动迁中提交的大病、残疾情况明显异常。16.上海公信会计师事务所有限公司司法鉴定意见书，证实涉案沙港村59户特殊情况补助中，44户67份“患病”补助金额为335万元，8户8份“残疾”补助金额为23万元，39户40份“持有鸽证”补助金额为120万元，合计为478万元；其中2014年3月至9月沙港村涉及上述特殊补助金额为71万元。17.上海市浦东新区人民检察院原反渎职侵权局出具的案发经过，证实被告人的到案情况。18.被告人的供述。本院认为，被告人黄某、孙某2、殷某某身为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在行使职权时，不履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其中，被告人黄某、孙某2造成经济损失478万元，属于情节特别严重；被告人殷某某造成经济损失71万元；3名被告人的行为均构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实成立，本院予以支持。针对被告人的辩解、辩护人的辩护意见以及本案被告人行为的定性，本院作如下评判：1.关于被告人对涉案“鸽证”的审核职责，高东镇关于华东路动迁补偿安置操作口径的补充规定中明确，动迁户所持有的合法有效的“鸽证”属于补偿范围；时任分管动迁工作的高东镇副镇长沈旗峰、规建办主任徐青以及证人孙1等人的证言均证实对于动迁户所持有鸽证的真实性的审核系黄某、孙某2、殷某某的审核职责范围，相应的审核流程与疾病、残疾的审核流程一致；在案3名被告人的供述也能证明鸽证属于动迁户的特殊情况补助申请的事项，且在履行审核职责中，也均审核了鸽证的补偿事项；在案的“高东镇动迁基地被补偿户特殊情况补助会审单”中也将“鸽证”计入特殊情况说明在动迁中予以补偿，并经动迁公司、村委、镇政府三级审核，书证材料与被告人供述、证人陈述相互印证，能够证明涉案动迁户的鸽证作为动迁补偿范围，系由在案被告人进行分级审核，由于被告人未认真履行审核职责所致的“鸽证”补偿款的损失应计入涉案的经济损失范围内。2.关于被告人行为的定性，本案各名被告人在履行职责过程中，被告人黄某、孙某2未按规定会同民政部门核查，被告人殷某某也未与村委存有的原始情况进行核实，各名被告人在发现异常情况时也未采取积极有效措施进行核查，未按照职责要求履行职责内容，不负责任，不尽职守，其当为不为的行为方式为不作为；从被告人的主观罪过来看，现没有确实的证据来推定被告人主观上对于危害后果的发生持有积极追求的直接故意或者放任的间接故意；故本院根据被告人“不作为”的客观表现，根据有利于被告人的诉讼原则，认定被告人主观罪过为过失，被告人行为构成玩忽职守罪。3.关于被告人行为与危害后果之间的因果关系，玩忽职守犯罪中危害行为与危害后果之间具有刑法上的因果关系，是追究行为人刑事责任的前提，本案中，造成国家动迁补偿款损失这一危害后果的主要原因是动迁户提供了虚假材料，但是被告人如果在履职时认真审核就能发现动迁材料系伪造，就可避免国家动迁补偿款被大量骗取的重大损失的发生，正是由于被告人怠于职守，草率审核，致使这一损害后果最终得以发生，故本案被告人不履职的行为与国家动迁款损失的损害后果之间具有刑法上的因果关系。4.关于被告人黄某、孙某2的共同犯罪，被告人黄某、孙某2涉嫌玩忽职守犯罪，玩忽职守罪是过失犯罪，不存在共同犯罪，但是2名被告人共同对同一项事务行使管理职责，其职责具有同一性，负有共同的注意义务，2名被告人在履职过程中均存在不认真履行职责的行为，且各自的履职行为紧密关联，共同导致了同一危害后果的发生，故被告人黄某、孙某2应对本案的全部经济损失承担责任。5.关于立功情节的认定，被告人到案后曾经检举他人涉嫌组织卖淫犯罪，但检举内容笼统，检举线索来源不清，且检举的犯罪事实未查证属实，故依法不能认定立功情节。被告人黄某、孙某2、殷某某均有自首情节，同时考虑到本案的经济损失不是被告人的渎职行为直接造成，对被告人黄某、孙某2依法减轻处罚，对殷某某依法从轻处罚，3名被告人系初犯，所居住社区同意将其纳入社区矫正，对被告人可宣告缓刑。鉴于涉案的经济损失未得到弥补，被告人未能有效降低其行为所造成的社会危害程度，对被告人不能免予刑事处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条、第七十三条之规定，判决如下：一、被告人黄某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑一年六个月。二、被告人孙某2犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑一年六个月。三、被告人殷某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。(上述缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。)被告人黄某、孙某2、殷某某回到社区，应当遵守法律、法规，服从监督管理，接受教育，完成公益劳动，做一名有益社会的公民。如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向上海市第一中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  苏 琼审 判 员  康 英人民陪审员  孙根祥二〇一九年十月二十八日书 记 员  吴 裕附：相关法律条文《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：（一）犯罪情节较轻；（二）有悔罪表现；（三）没有再犯罪的危险；（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。