广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1249号 上诉人（一审原告）刘芳，女，1982年7月16日出生，汉族，住柳州市柳南区。 被上诉人（一审被告）柳州市柳南区人民政府，住所地：柳州市潭中西路10号。 法定代表人于福坚，区长。 委托代理人尹晓静，副区长。 委托代理人黄雪钢，广西众维律师事务所律师。 上诉人刘芳因其诉被上诉人柳州市柳南区人民政府（以下简称柳南区政府）行政复议决定纠纷一案，不服柳州市中级人民法院作出的（2019）桂02行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：原告刘芳诉称其在柳州市柳南区××山头村××西南××80米处建设一栋房屋。2017年5月31日，柳州市柳南区城市管理行政执法局（以下简称柳南区执法局）作出柳城管柳南规划类行决字〔2017〕第0303号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称0303号限期拆除决定）并留置送达，责令涉案房屋的建设者（所有人或管理人）于2017年6月8日之前自行拆除涉案房屋。2017年12月1日，柳南区执法局作出柳城管柳南执决字〔2017〕00033号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》（以下简称00033号强制执行决定）并送达，决定从2017年12月1日9时后开始对涉案房屋组织强制拆除。刘芳认为柳南区执法局送达上述文书违法，于2018年9月18日向柳南区执法局邮寄《依法送达法律文书申请书》，要求柳南区执法局依法向其送达上述法律文书。2018年11月16日，刘芳向柳南区政府申请行政复议，请求确认柳南区执法局不依法向其送达法律文书违法，并要求柳南区政府责令柳南区执法局依法向其送达0303号限期拆除决定、00033号强制执行决定等文书。柳南区政府受理刘芳的复议申请后，经审查，于2019年2月13日作出柳南政复决字〔2018〕25号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称25号复议决定），认为刘芳就具体行政行为中的一个环节提起行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，该复议申请所针对的情形也不在《中华人民共和国行政复议法》第六条所列举的十一种具体情形之列。故此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，决定驳回刘芳的行政复议申请。 另查明，涉案房屋已于2017年12月4日被柳南区执法局强制拆除。刘芳对柳南区执法局的强制拆除行为不服，向柳州市柳南区人民法院提起行政诉讼。柳州市柳南区人民法院审理后作出（2018）桂0204行初4号行政判决，驳回了刘芳的诉讼请求。刘芳不服，提起上诉，柳州市中级人民法院于2018年8月28日作出（2018）桂02行终94号行政判决，驳回了刘芳的上诉，维持原判。刘芳仍不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月17日作出（2018）桂行申530号行政裁定，驳回了刘芳的再审申请。 柳州市中级人民法院一审认为：第一，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，刘芳没有对0303号限期拆除决定、00033号强制执行决定申请行政复议，而是将涉案两决定的送达程序作为单独事项提起行政复议。送达行为是具有独立法律意义并产生法律效力的行政行为的辅助性程序行为，不单独对外产生法律上的效力，只具有辅助主行政行为成立或者生效的功能，其法律意义蕴含于主行政行为之中，因此，在法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护的情况下，针对程序行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起救济时同时采用，即对送达行为合法性的争议只能在对独立的行政行为或主行政行为提起争议时，作为行政行为的合法性或有效性问题请求一并审查。本案中，刘芳要求确认柳南区执法局未依法送达涉案两决定的行为违法，但该送达行为属于柳南区执法局作出涉案两决定的附属程序，本身不具有单独的法律效力，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的行政行为。故柳南区政府以刘芳申请复议的事项不符合受理条件为由驳回其复议申请并无不当。第二，柳州市柳南区人民法院（2018）桂0204行初4号行政判决、柳州市中级人民法院（2018）桂02行终94号行政判决及广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行申530号行政裁定已经确认刘芳要求送达的文书已依法送达，刘芳在有关诉讼中也已知道涉案两决定的内容。刘芳在已经知晓涉案两决定的内容，并对涉案强制拆除行为提起诉讼并收到相关判决书后，又向柳南区执法局提出请求依法送达涉案两决定的申请，并向柳南区政府提出确认未依法送达行为违法的行政复议申请，显然属于权利滥用，并无权利保护的必要。第三，柳南区政府受理刘芳行政复议申请后，依法进行立案；通知柳南区执法局答辩；在柳南区执法局答辩后将相关答辩材料送达刘芳；因案情复杂，柳南区政府作出延期审理通知书并送达；在法定期限内作出25号复议决定并向各方送达，复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘芳的诉讼请求。 上诉人刘芳上诉称：（一）上诉人一直在涉案房屋中居住，从未离开过涉案房屋，而柳南区执法局认为上诉人的房屋系无主房屋完全是颠倒黑白，也恰恰证明柳南区执法局没有对上诉人所有的涉案房屋进行调查，证明柳南区执法局作出的处罚决定和强制执行决定认定事实错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”；《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”。根据上述法律规定，柳南区执法局作出行政处罚决定和行政强制决定必须依法送达，这是柳南区执法局的法定义务，不履行该义务则构成违法，属于可复议和可诉的行政行为。（二）柳南区执法局一方面认定上诉人的房屋是无主房屋，在法律文书送达凭证中又载明留置送达，留置送达是拒绝接收法律文书的情形下采用的送达方式，如果是无主房屋，又如何产生拒绝接收法律文书的情形，这与无主房屋的认定完全相左。（三）2017年5月1日起实施的《城市管理执法办法》第二十八条的第二款的规定，“城市管理执法主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术，实现执法活动全过程记录”。柳南区执法局必须向复议机关和法院提交视频资料来证明已经依法履行送达义务，否则应承担举证不能之法律责任。（四）上诉人的房屋被强拆后，上诉人对强拆行为向法院提起诉讼，法院认为未对处罚决定、限期拆除决定进行复议或诉讼，故不能认定强拆违法。上诉人没有得到过处罚决定、强拆决定书，故无从对该行为提起诉讼。上诉人无论向柳南区执法局申请索要该法律文书，还是申请行政复议、诉讼，复议机关和人民法院对上诉人要求依法送达法律文书的行为均不支持，让上诉人的合法权益得不到保护。综上，请求撤销一审判决，确定被上诉人作出的25号复议决定违法，判令柳南区政府重新作出复议决定。 柳南区政府答辩称：（一）答辩人作出25号复议决定程序合法、法律依据充分，内容符合法律规定。（二）上诉人上诉理由不成立。上诉人在本案中提起行政复议申请针对的不是具体的行政行为、而是具体行政行为中的文书送达的程序性行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。且涉案文书以及涉案文书指向的具体行政行为都已经过行政诉讼审理，上诉人已知晓送达文书内容；上诉人对于送达行为合法性争议，应在对独立的行政行为或主行政行为提起争议时，就该行政行为的合法性或有效性问题请求一并审查。事实上，在（2018）桂0204行初4号行政判决、（2018）桂02行终94号行政裁定及（2018）桂行申530号行政裁定中，已确认涉案文书已依法送达，不存在涉案文书未依法送达的事实。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：刘芳诉柳南区政府强制拆除行为违法一案，柳州市柳南区法院2018年6月5日作出的（2018）桂0204行初4号行政判决已发生法律效力，判决驳回了刘芳的诉讼请求。该判决查明：柳南区执法局作出0303号限期拆除决定，因无法确认当事人（房屋建设者或所有人），在柳南区太阳村镇政府工作人员在场见证下，柳南区执法局将0303号限期拆除决定留置送达。同时亦查明00033号强制拆除决定已送达。 本院认为：行政行为作出后的送达程序，是为了使当事人知悉行政行为的内容，书面的行政行为自送达行政相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。送达程序本身并未设立、变更或消灭当事人的权利义务，不能单独地对当事人的权益产生影响，对当事人的权益产生影响的是受送达的行政行为，未履行送达程序或送达程序不符合法律规定的行为，应在针对最终的实体决定提起诉讼时，作为行政行为的合法性或有效性问题请求一并审查，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。本案中，柳南区执法局针对涉案建筑作出0303号限期拆除决定、00033号强制执行决定，上诉人刘芳诉称其一直未收到上述两决定，于2018年11月16日向柳南区政府申请行政复议，请求确认柳南区执法局不依法向其送达法律文书违法，并请求柳南区政府责令柳南区执法局依法向其送达0303号限期拆除决定、00033号强制执行决定等文书。刘芳要求确认柳南区执法局未依法送达涉案两决定的行为违法，但该送达行为属于柳南区执法局作出涉案两决定的程序性行为，该送达行为本身并不能单独地对刘芳的权益产生影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可复议的行政复议范围。故一审判决认定“柳南区政府以刘芳申请复议的事项不符合受理条件为由驳回其复议申请并无不当”正确，上诉人刘芳上诉主张柳南区执法局不履行送达义务构成违法，属于可复议和可诉的行政行为，于法无据，不予支持。 另，刘芳在申请涉案行政复议前，已就柳南区执法局的强制拆除行为提起行政诉讼，柳州市柳南区人民法院于2018年6月5日已作出（2018）桂0204行初4号行政判决，且在该案件诉讼中，柳南区执法局已提供0303号限期拆除决定、00033号强制执行决定作为证据，柳州市柳南区人民法院上述生效判决已经确认0303号限期拆除决定、00033号强制执行决定已依法送达。刘芳在已经知晓涉案两决定的内容，并在人民法院对涉案强制拆除行为作出判决后，又向柳南区执法局提出请求送达涉案两决定的申请，并向柳南区政府提出确认柳南区执法局未依法送达行为违法的行政复议申请，刘芳的复议申请已被生效裁判羁束，柳南区政府驳回其复议申请并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人刘芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘芳承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年十月三十一日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴