湖南省湘潭市岳塘区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0304行初49号原告许慧，女，1985年10月18日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市岳塘区。委托代理人王炬锋，男，1984年11月25日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市岳塘区，系原告许慧丈夫。被告湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局），住所地湘潭市雨湖区北二环中路6号。法定代表人王峰，局长。委托代理人曾智勇，湘潭市自然资源和规划局工作人员。委托代理人胡慧，湖南明逸律师事务所律师。原告许慧不服被告湘潭市自然资源和规划局政府信息公开答复行为一案，本院于2019年6月11日受理后，于2019年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年7月19日分别公开开庭审理了（2019）湘0304行初49号、（2019）湘0304行初50号、（2019）湘0304行初51号、（2019）湘0304行初52号四案。原告的委托代理人王炬锋，被告的委托代理人曾智勇、胡慧到庭参加诉讼。本院在审理过程中发现原告许慧以湘潭市自然资源和规划局为被告，同时提起了另案三个诉讼，案号分别为（2019）湘0304行初50号、（2019）湘0304行初51号、（2019）湘0304行初52号。因本案所审查的行政行为与该三案所审查的行政行为均是湘潭市自然资源和规划局于2018年5月16日对许慧作出的《政府信息公开告知书》，属于必要共同诉讼，故本院于2019年9月6日分别作出（2019）湘0304行初50号、（2019）湘0304行初51号、（2019）湘0304行初52号行政裁定书，将该三案并入本案审理。本案现已审理终结。2018年5月16日，被告湘潭市自然资源和规划局向原告许慧作出《政府信息公开告知书》。原告许慧诉称，原告系阳塘村组集体经济组织成员，原告户无房亟待建房。在“精美湘潭”和“美丽阳塘”的大背景下，原告向所属村委会提交了宅基地申请书后，村委会告知原告需有政府部门明确新建房屋是否符合文件规定才能办理相关手续。原告于2018年5月8日向被告提交了四份政府信息公开申请书，分别向被告申请公开：“关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件”“关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件”“关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批文件”“关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房屋的文件”。原告认为，被告的行为违反了《政府信息公开条例》要求其承担的法定义务。根据我国法律规定，行政机关作出行政行为应有事实依据和法律依据，作出的程序也要符合法律法规的规定。被告作出政府信息公开答复，应对相对人的每一份依申请公开的事宜，分别作出答复，不符合一事一议原则。本案中，被告作出的被诉答复告知书的文件抬头和文件内容错误，未全面尽到法定义务，适用法律条款错误，属失职渎职的违法行为。被告作出的答复行为没有载明原告应有的权利，没有告知原告诉权，不符合政府公文形式。被诉答复行为未尽到全面检索义务，且未按程序正当要求，在作出对行政相对人的权利义务产生实际影响的行政行为时，告知行政相对人依法享有的诉权诉期，行政机关未告知的，应适用有利于对行政相对人诉权保护的特殊规定，根据行政诉讼法及其司法解释的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。故原告的起诉未超过起诉期限。综上，《政府信息公开条例》所保障的公民知情权是公民的合法权益，被告违反《政府信息公开条例》规定，侵犯了原告的合法权益。原告特诉至法院，请求：1.确认被告作出的政府信息公开告知书的行为违法；2.撤销政府信息公开告知书中涉及本案原告申请公开信息事项所答复部分的内容；3.判决被告限期履行职责；4.本案诉讼费用由被告承担；5.一并审查被告所依据的规范性文件。原告许慧向本院提交了以下证据：1.政府信息公开申请表4份，拟证明原告所申请本案信息事项与被告提交的证据政府公开申请表内容相符合；2.政府信息公开告知书，拟证明被告作出本案被诉行为。被告湘潭市自然资源和规划局辩称，第一，原告对被告提出多次政府信息公开申请，被告依法作出答复，程序合法，内容真实。2018年5月9日，原告在湘潭市人民政府门户网站向被告提出4份政府信息公开申请，分别申请公开“关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件”“关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件”“关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批的文件”“关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房的文件”。被告对原告的信息公开申请依法受理并进行了审查，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，在规定办结时效内于2018年5月16日依法向原告作出了《政府信息公开告知书》，程序合法，积极履行法定职责。第二，被告积极履行职责，不存在不履行信息公开职责的情形。《政府信息公开条例》第十七条，《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）第三条第（一）项规定“进一步深化农村宅基地审批制度改革，简化审批程序，下移管理重心，保障农村居民建房及时审批。按照属地管理原则，湘潭县、湘乡市、雨湖区人民政府与各乡镇人民政府（街道办事处）签订委托协议，委托各乡镇人民政府（街道办事处）进行农村居民建房审批，城市总体规划确定的规划建设用地范围内除外；韶山市人民政府与各乡镇人民政府签订委托协议，委托各乡镇人民政府进行农村居民建房审批城市规划区和景区范围内除外；岳塘区人民政府和湘潭高新区、经开区、昭山示范区管委会直接审批，但湘潭高新区、经开区、昭山示范区管委会需与所在区人民政府签订委托协议。”根据原告提交的4份政府信息公开申请内容的描述，原告所申请公开的事项不属于被告公开的范围。综上，被告对原告作出的政府信息公开行为合法，内容真实，符合法律法规规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湘潭市自然资源和规划局向本院提交了如下证据、依据：1.政府公开申请表4份，拟证明申请人申请信息公开的时间是2018年5月8日，通过湘潭市人民政府门户网站申请，以及申请政府信息公开的内容。2.《政府信息公开告知书》；3.邮政快递单；证据2-3拟证明被告根据申请人的政府信息公开申请，在法定时限内依法作出《政府信息公开告知书》。依据：《政府信息公开条例》第十七条、第二十一条、第二十四条，《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》第二十条、第二十五条，《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第五条第(十三)项，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第三条，《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房管理的通知》（湘政办发〔2016〕81号）第六条第（十四）项，《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）第三条第（一）项、第（二）项，第四条第（一）项。经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：对证据1真实性、关联性、合法性无异议，对证明目的有异议，因为原告是通过网上申请，是否是通过市人民政府还是区政府门户网站不记得了。证据2是本案被诉行为，不属于证据。证据3是送达告知的行为，与被告是否履行信息公开法定职责、检索行为是两回事，没有多大关联。被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具有真实性，能够证明案件相关事实，本院予以认定。原告对被告适用的法律依据有异议，请求法院一并审查被告作出行政行为所依据的全部规范性文件及条款。经审理查明，2018年5月8日，原告许慧向被告湘潭市自然资源局分别提出四份政府信息公开申请，申请公开的内容是：“1.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件”“2.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件”“3.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批文件”“4.关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房屋的文件”。2018年5月16日，被告湘潭市自然资源和规划局对原告许慧提出的四份政府信息公开申请，作出《政府信息公开告知书》，告知原告：根据潭政办发（2017）44号《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》文件要求，湘潭市农村宅基地审批权限已下放至各县市（区）、园区、乡镇（街道）。依据原告所提交的四份政府信息公开内容描述，其申请的事项不属于被告公开的范围，建议原告向岳塘区人民政府提出申请。2018年5月17日，被告通过中国邮政EMS将《政府信息公开告知书》邮寄送达给原告。原告于2019年6月11日向本院分别提起四个行政诉讼，案号分别为（2019）湘0304行初49号、50号、51号、52号。因原告所诉行政行为相同，本院于2019年9月6日分别作出（2019）湘0304行初50、51、52号行政裁定书，将该三案合并入（2019）湘0304行初49号案件进行审理。另查明，2019年3月4日，原湘潭市国土资源局与原湘潭市城乡规划局进行整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等。第三款规定“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条的规定，“因同一行政行为发生行政争议的必须共同进行诉讼，人民法院必须合并审理。”根据前述规定，具体的诉讼请求应指向行政机关作出的被诉行政行为。本案中，原告向被告申请政府信息公开，被告对其作出《政府信息公开告知书》，行政行为有且只有一个就是被告湘潭市自然资源和规划局所作的《政府信息公开告知书》，尽管原告作为四个案件申请立案，但根据前述规定该四案属于必要共同诉讼，故本院依法将另外受理的三案合并至本案审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。综合原告诉求，可以确定本案的审理对象是被告湘潭市自然资源和规划局所作的《政府信息公开告知书》的合法性，原告许慧以提起多项诉求的方式将该告知书的内容进行了分解，实质上其请求均包含在对该行为的合法性审查之中，故本院对被告所作的《政府信息公开告知书》的合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求的约束。本案的信息公开答复行为是发生在2018年5月16日，应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）第三条第（一）项的规定，“进一步深化农村宅基地审批制度改革，简化审批程序，下移管理重心，保障农村居民建房及时审批。按照属地管理原则，湘潭县、湘乡市、雨湖区人民政府与各乡镇人民政府（街道办事处）签订委托协议，委托各乡镇人民政府（街道办事处）进行农村居民建房审批，城市总体规划确定的规划建设用地范围内除外；韶山市人民政府与各乡镇人民政府签订委托协议，委托各乡镇人民政府进行农村居民建房审批城市规划区和景区范围内除外；岳塘区人民政府和湘潭高新区、经开区、昭山示范区管委会直接审批，但湘潭高新区、经开区、昭山示范区管委会需与所在区人民政府签订委托协议。”本案中，原告许慧所申请的信息“1.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件；2.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件；3.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批文件；4.关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房屋的文件”，涉及岳塘区集体土地上农村居民建房审批问题，按照上述规定，由岳塘区人民政府直接审批。被告在收到原告提交的政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，告知原告申请的事项不属于被告公开的范围，可以向湘潭市岳塘区人民政府进行申请，已经履行了政府信息公开法定职责,告知行为符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案被告作出政府信息公开答复行为的依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例系国务院制定的行政法规，不属于上述法律规定的审查范围，且答复涉及的《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）不是本案政府信息公开答复行为所依据的规范性文件。因此，原告许慧请求对规范性文件一并审查不符合法律规定。综上，被告作出的政府信息公开告知书符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许慧的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许慧负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。审 判 长  谢 勇审 判 员  葛 嘉人民陪审员  刘志敏二〇一九年十月二十三日代理书记员  刘 珺附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。