广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终852号上诉人（原审原告）朱福胜，男，1983年5月26日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人陈明枝，女，1955年3月20日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人朱福财，男，1985年8月10日出生，汉族，住广东省中山市。上列上诉人的共同委托代理人黄建良，广东南鹏展法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼。法定代表人危伟汉，该市市长。委托代理人谢怀斌，该府工作人员。委托代理人陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人马兴瑞，该省省长。原审第三人中山市古镇镇曹三村民委员会，住所地广东省中山市古镇曹三大街。负责人区泽林，该村委会主任。原审第三人中山市古镇镇曹三村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市古镇镇曹三大街48号。负责人区泽林，该社社长。原审第三人林润财，男，1949年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人朱福胜、陈明枝、朱福财因与被上诉人中山市人民政府、广东省人民政府土地权属争议行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2017）粤20行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1979年6月18日，根据曹三村的李焕秋的陈述，其与黄桂明在未告知中山市古镇镇曹三村民委员会（以下简称曹三村委会）且未办理土地权属转让手续的情况下，将其使用的宅基地连同地上一间砖结构简易棚一并转让给朱光沾使用，并收取了朱光沾280元。2007年6月，曹三村委会出具证明，内容为“兹有朱光沾、朱福胜、朱福财，其本人位于曹三大街长塘北巷的住宅用地3块，现兴建住宅，申请登记测量规划办理红线图。现其本人到镇建委办理有关手续，希贵部门给予办理为盼”，上述证明加盖曹三村委会印章。2007年9月11日，曹三村委会在《古镇规划测量室测量宗地草图》上加注“经曹三村委会同意，按规划使用”，并加盖曹三村委会印章。同月17日，曹三村委会在朱福胜用地规划图上注明“属历史遗留问题，补办用地红线，该地块未办理土地证，请到古镇国土分局办理有关用地手续”。2015年5月21日，朱光沾、朱福胜向中山市人民政府提出土地权属争议调查申请书，要求确认位于中山市古镇镇曹三大街长塘北巷69号旁边土地一块（面积约95.49平方米）的土地使用权为朱光沾、朱福胜所有，并提交了信访事项处理意见书、宗地草图、用地规划图、用地丈量示意图及照片等材料。中山市人民政府将该材料转交中山市国土资源局审查，该局经审核于2015年5月22日作出《土地权属争议案件受理通知书》。2016年7月29日，中山市国土资源局向中山市人民政府作出《中山市国土资源局关于朱光沾权属争议一案处理决定的请示》，认为依据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条的规定，李焕秋当年将争议地块出卖给朱光沾，但依法并不产生原告拥有该土地合法权属来源的效果，同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条以及第六十二条的规定，由于争议土地属于中山市古镇镇曹三村股份合作经济联合社（以下简称曹三经联社）农民集体所有，应由该村民集体管理，安排符合条件的村民建设使用。因争议地块并无经过该村集体安排使用，亦未经乡（镇）人民政府审核，没有办理过确权登记等用地手续，故未将涉案宅基地的使用权确权给朱光沾及林润财。中山市人民政府经审查后，于2016年8月15日作出中府行决字〔2016〕6号《行政处理决定书》（以下简称6号行政处理决定），决定不确定申请地块的建设用地使用权予申请人（朱光沾、朱福胜）及被申请人（林润财），该地块由曹三经联社农民集体依法管理。朱光沾、朱福胜不服，向广东省人民政府申请行政复议，该府于2017年1月10日作出粤府行复〔2016〕513号行政复议决定（以下简称513号行政复议决定），维持中山市人民政府作出的上述6号行政处理决定。原告仍不服，遂诉至原审法院，请求法院判令：1.撤销被告中山市人民政府作出的6号行政处理决定及广东省人民政府作出的513号行政复议决定；2.责令两被告重新作出处理决定。另查明：曹三村委会于1992年向朱光沾分配一处面积为142.1平方米的宅基地。又查明：林润财在中山市人民政府作出行政处理决定过程提交的答辩状中明确表示其与涉案宅基地不存在任何关系，涉案宅基地为村委会所有。原审法院审理认为，审查中山市人民政府作出的6号行政处理决定是否正确，在于审查其职权依据是否充分，认定事实、适用法律是否正确，程序是否合法。在职权依据上，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，本案中，朱光沾认为其与林润财对涉案宅基地存在权属争议，遂向中山市人民政府递交土地权属争议调查处理申请书，由于该市并无县级人民政府，故由中山市人民政府处理涉案土地权属争议职权依据充分。在认定事实和适用法律上，首先，本案中根据李焕秋出具的证明，李焕秋与朱光沾对涉案宅基地进行交易转让的时间在1979年6月，依据当时施行的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条的规定，包括宅基地在内的所有土地都归生产队所有，一律不准出租或者买卖，未经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位或者个人不得占用生产队所有的土地，李焕秋与朱光沾对涉案宅基地进行交易的行为违反了上述法律的强制性规定，并未产生朱光沾拥有涉案宅基地合法权属来源的效果。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”以及《广东省实施办法》第三十六条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下”的规定，广东省内平原地区和城市郊区的农村集体经济组织成员一户只能拥有一处面积在80平方米以下的宅基地。具体到本案，朱光沾一户在1992年已获分配一处142.1平方米宅基地的情况下，仍要求中山市人民政府将涉案宅基地的使用权确认至其名下，明显与上述规定不符。最后，本案中林润财亦向中山市人民政府表示，其与涉案宅基地不存在任何权属关系。综上，中山市人民政府认定涉案宅基地的使用权既不属于朱光沾、朱福胜，亦不属于林润财，应由曹三经联社管理，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。在程序上，中山市人民政府在作出6号行政处理决定之前进行了合法调查，作出6号行政处理决定之后向双方当事人进行了合法送达，程序合法，原审法院予以确认。广东省人民政府的513号行政复议决定维持了中山市人民政府作出的6号行政处理决定亦无不当，原审法院也予以维持。综上所述，朱光沾、朱福胜要求确认中山市人民政府的6号行政处理决定及广东省人民政府的513号行政复议决定违法并要求撤销的理据不充分，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告朱光沾、朱福胜的全部诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告朱光沾、朱福胜负担。朱光沾、朱福胜不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院“查明”中存在部分不符合客观事实。1979年6月18日，李焕秋、黄桂明将涉案宅基地及房屋转让给朱光沾时，曹三村委会及全体村民都是知道的，曹三村委会及全体村民均没有提出任何异议，只是当时文化水平低、做法不规范，双方只是书写契约证明。涉案房屋并非一间砖结构简易棚，而是一间砖木结构平楼房。1979年下半年，朱光沾还在该宅基地上建有二间砖木结构的瓦顶平房，宅基地内种上树木、果树，并用砖石将涉案宅基地围起来一直使用至今。现该宅基地上仍保留有一间砖木结构平楼房、二间砖木结构瓦顶平房、几颗树木、果树、部分围墙为证。二、原审法院“查明”遗漏了部分事实。朱光沾生育有二个儿子，均于2004年结婚并生儿育女，现一家共10口人，于2005年初已符合分户建房条件，当时已分为二户。曹三村分配宅基地实际情况是每户120平方米。三、原审法院认定事实错误。四、二级政府及原审法院适用法律错误，均没有将涉案宅基地及房屋作为历史预留问题来考虑。五、中山市人民政府作出行政处理决定程序违法，没有进行调查，没有事实依据及法律依据。综上，请求：撤销原审判决，改判支持其原审诉请。被上诉人中山市人民政府二审答辩称：该府作出的6号行政处理决定程序合法，事实清楚，应予维持。涉案地块1979年前由李焕秋、黄桂明使用，地上只有一间砖结构简易棚（约10平方米），并有一部分围墙是由李焕秋建设的。李焕秋由于另有住处，在未办理相关用地手续的情况下，将该地块私自转让给朱光沾。朱光沾在购买该地块后，未加建过任何建筑物。上诉人多次要求曹三村委会确认其使用土地并为其办理涉案土地的确权手续。由于其与邻居林润财存在争议，曹三村委会一直不同意安排用地及协助办理确权手续。涉案土地所有权属曹三经联社农民集体所有。该村至今未将争议地块安排给任何村民作建设之用，且现已将该地块规划为绿化用地。朱光沾已于1992年获安排使用宅基地一块，面积142.1平方米。朱光沾与李焕秋对涉案宅基地进行交易转让的时间为1979年6月，依据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条的规定，包括宅基地在内的所有土地都归生产队所有，一律不准出租或买卖，该规定系禁止性强行规定，朱光沾不能根据其与李焕秋的交易取得涉案土地的宅基地使用权，上诉人主张其取得涉案宅基地的权属无事实及法律依据。综上，请求：驳回上诉，维持原审判决。被上诉人广东省人民政府二审未向本院提交答辩意见。原审第三人曹三村委会、曹三经联社、林润财均未向本院提交二审意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审期间，原审原告朱光沾于2018年9月25日死亡，其法定继承人陈明枝、朱福财申请参加诉讼。本院对陈明枝、朱福财的诉讼主体资格予以确认。二审期间，上诉人还提交了《户口本》以及法制日报相关新闻报道等证据，拟证明上诉人家庭已分户、曹三村村民之间宅基地转让协议被中山市两级法院判决有效等事实。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院对上诉人提交的上述证据不予接纳。本院二审认为，本案是土地权属争议行政处理及行政复议纠纷，争议的焦点问题是被上诉人中山市人民政府作出的被诉《行政处理决定书》以及广东省人民政府作出的复议维持决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，上诉人基于朱光沾与李焕秋在1979年对涉案宅基地转让行为主张权属，但该转让行为并未有证据证明已得到当时所在村集体组织的同意，事后也未依照相关法律规定办理宅基地使用手续。上述转让行为以及朱光沾、朱福胜提交的信访事项处理意见书、宗地草图、用地规划图、用地丈量示意图及照片等材料，均不足以证实其对涉案宅基地享有使用权属。而且，上诉人已在1992年取得了一处宅基地使用权，现其又申请对另一宅基地使用权确权，亦不符合上述法律规定。本案为土地权属争议确权纠纷，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，中山市人民政府处理朱光沾、朱福胜提出宅基地使用权确权申请的前提是该宅基地存在权属上的争议，而林润财明确表示其与该宅基地无任何关系，故本案实则并非权属争议，朱光沾、朱福胜亦不能通过土地权属争议处理程序取代宅基地使用申请程序而取得涉案宅基地使用权。中山市人民政府作出被诉《行政处理决定书》未将涉案宅基地使用权确权给朱光沾、朱福胜所有，广东省人民政府复议予以维持，符合法律规定。原审法院判决驳回朱光沾、朱福胜的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉称其已实际分户，但是否分户不会影响本案权属争议的处理，宅基地的分配原则上属于村民自治的范围，上诉人因分户申请宅基地的，应按照相关法律规定的程序另寻法律途径解决。综上，上诉人朱福胜、陈明枝、朱福财的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人中山市人民政府答辩请求有理，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱福胜、陈明枝、朱福财共同负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一九年十月十八日书记员  杨海萍张铭