山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁行终1709号 上诉人（原审原告）闫敬芳，女，1947年12月8日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路122号。 法定代表人谢堃，区长。 委托代理人郭宪德，山东正固律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府七贤街道办事处，住所地济南市市中区二环南路8356号。 法定代表人赵谊炜，主任。 委托代理人王立青，山东正固律师事务所律师。 原审第三人济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村民委员会，住所地济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村。 负责人张建勇，党总支书记。 委托代理人张春祥，济南市槐荫区法苑法律服务所法律工作者。 闫敬芳因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区人民政府七贤街道办事处（以下简称七贤街道办）房屋强制拆除一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初334号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告闫敬芳向原审法院诉称，2017年3月23日、5月28日、7月2日，原告的房屋先后三次被违法强拆，至今已经全部拆除，并且屋内物品被掩埋、损毁。故原告提起本案诉讼，请求：1.判决确认两被告2017年3月23日、5月28日、7月2日强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”本案中，原告向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告市中区政府、七贤街道办强拆其房屋的行为违法。但根据原告提供的证据，济南市市中区七贤片区项目工程建设指挥部出具的《关于妥善处理九曲房屋拆迁事宜的函》落款日期为2018年5月4日；七贤街道办出具的《关于九曲庄村村民反映问题的答复》落款日期为2018年7月11日，均晚于原告诉称本案强制拆除其房屋行为的发生时间2017年3月23日、5月28日及7月2日。现有证据无法认定系市中区政府实施了侵害原告利益的行政行为，且市中区政府对此始终不予认可，而七贤街道办对于上述强制拆除行为的实施无异议。据此，原告以市中区政府为被告提起本案行政诉讼缺乏必要的事实根据，不符合上述法律规定；而原告如认为七贤街道办实施了侵害其合法权益的行为，亦应当向有管辖权的人民法院提起诉讼。经依法释明，原告对于适格被告及诉讼请求、事实和理由拒绝作出选择或明确，仍坚持起诉状内容，致使本案无法继续审理。因此，原告提起的本案诉讼，不符合上述法律规定的起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告闫敬芳的起诉。 闫敬芳不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并指令原审法院继续审理。理由如下：1.根据上诉人提供的证据，可以认定被上诉人市中区政府是适格的行政行为主体。2.即使上诉人经原审法院释明拒绝作出选择或明确，原审法院也可以依法审查。 被上诉人市中区政府书面答辩称：1.上诉人主张其房屋系市中区政府拆除无事实和法律依据。七贤街道办已认可涉案房屋系其拆除，在明确了涉案行政行为组织实施主体的前提下，再适用推定不符合事实及逻辑。2.上诉人的起诉已经超过二年的法定起诉期限。 被上诉人七贤街道办书面答辩称：1.原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.上诉人的起诉已经超过二年的法定起诉期限。 原审第三人济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村民委员会书面陈述称：上诉人房屋的强制拆除行为，第三人不参与也不知情，与第三人无关。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为： 根据各方当事人的诉辩意见以及原审法院裁定内容，本案确定的争议焦点为：1.上诉人的起诉是否超过法定起诉期限；2.被上诉人市中区政府是否为本案的适格被告；3.原审法院裁定驳回起诉是否正确。 （一）关于上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题 当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。适用最长不得超过二年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为。本案起诉期限应当从上诉人知道或者应当知道被诉强制拆除行为的内容之日起计算。一般来说，强制拆除行为的内容，应该包括房屋被拆除的事实和实施拆除行为的主体，如果仅是知道房屋被拆除的事实，缺乏明确的行为主体，难以及时、有效地行使诉权。上诉人虽然自2017年即知道涉案房屋被拆除的事实，但因其房屋多次遭遇强拆，被诉行政行为存在一个延续的过程，且一直没有任何主体承认实施了强制拆除行为，直至原审期间七贤街道办才承认对上诉人的房屋组织实施了强拆拆除行为。因此，本案适用前述最长不得超过二年起诉期限规定的前提条件并不具备，上诉人并无长期怠于行使诉权的情形，其起诉未超过法定起诉期限。 （二）关于被上诉人市中区政府是否为本案适格被告的问题 针对房屋强制拆除行为，公民、法人或者其他组织在起诉时往往难以准确识别强拆行为的责任主体，只能基于房屋被强制拆除的事实进行初步判断，而相关主体是否适格还需要立案后根据实际情况进一步审查。由于强制拆除行为本身属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告；在没有行政机关及其工作人员自认实施该行为的情况下，则应当根据拆迁工作的目的性、行政机关的职权法定原则以及举证责任规则等推定适格被告。本案中，七贤街道办明确承认系其组织实施强制拆除了上诉人的房屋，而上诉人提供的证据不足以证明市中区政府或其下设的拆迁指挥部参与实施了强制拆除其房屋的行为，市中区政府对此也不予认可。考虑到拆迁过程的复杂性和权益救济的便捷性，在七贤街道办完全能够对被诉强制拆除行为独立承担法律责任的前提下，不宜再推定市中区政府为实施强制拆除行为的责任主体。据此，七贤街道办才是本案的适格被告，上诉人以市中区政府为被告提起本案诉讼属于被告不适格。 （三）关于原审法院裁定驳回起诉是否正确的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”由此可知，法院有无履行释明义务是裁定驳回起诉或者继续进行审理的前提。同时，参照最高人民法院（2018）最高法行申11231号行政裁定书中关于类似情形的处理意见。本案中，原审法院向上诉人释明其错列市中区政府为被告并建议其以七贤街道办为被告并到有管辖权的基层人民法院起诉，符合法律规定。因上诉人拒绝变更被告，且由于级别管辖的原因，原审法院作为中级人民法院，并不宜直接管辖七贤街道办为被告的案件，故原审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定。上诉人认为被诉强制拆除行为违法并给其合法权益造成损失的，仍有权以七贤街道办为被告，依法另行诉讼。上诉人因本案审理而耽误的起诉期限应予扣除。上诉人关于即使其经原审法院释明拒绝作出选择或明确，原审法院也可以依法审查的主张，不符合上述规定，不能成立。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙晓峰 审判员  山 莹 审判员  王修晖 二〇一九年十月三十日 书记员  孟 真