北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初147号原告付洪保，男，1959年10月15日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人付玉（原告之女），1987年8月1日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区黄松峪乡人民政府，住所地北京市平谷区黄松峪乡×××村东街402号。法定代表人刘东明，乡长。出庭负责人李娜，副乡长。委托代理人张玉龙，北京市平谷区黄松峪乡人民政府工作人员。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人宋立华，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人刘学立，北京市平谷区司法局工作人员。原告付洪保不服被告北京市平谷区黄松峪乡人民政府（以下简称黄松峪乡政府）作出的限期拆除通知及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）作出的行政复议决定，于2019年7月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年9月3日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告付洪保及委托代理人付玉、被告黄松峪乡政府副乡长李娜及委托代理人张玉龙、王振三、被告平谷区政府的委托代理人宋立华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月26日,被告黄松峪乡政府作出京平黄限拆字[2019]04014号限期拆除通知书（以下简称被诉限拆通知），主要内容为：付洪保：经查，你单位（个人）未经区规划、土地部门批准，擅自在×××村租赁地内建设养殖及看护用房、地面硬化、棚子的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。现根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，本行政机关按照平谷区制止和查处违法用地违法建设领导小组下发的《平谷区违法用地违法建设分类处理意见》的要求，责令你于2019年5月3日24时前，将上述违法建设无条件拆除，恢复集体土地原貌。如逾期不拆除，本行政机关将依法予以强行拆除，后果自负。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向平谷区政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。原告对被诉限拆通知不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2019年7月1日作出京平政复字[2019]36号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限拆通知。原告付洪保诉称，被告黄松峪乡政府于2019年4月26日对原告作出被诉限拆通知，后原告不服，向被告平谷区政府提出行政复议，平谷区政府于2019年7月1日作出被诉复议决定，维持了黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知。原告认为被告黄松峪乡政府与平谷区政府的具体行政行为程序违法，事实、依据与实际不符，适用法律错误，故诉至法院，请求：1．依法撤销被告黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知；2．依法撤销被告平谷区政府作出的被诉复议决定；3．本案诉讼费由被告承担。原告付洪保在本院指定的证据交换日内向本院提供了下列证据，并在庭审中出示：1．荣誉证书复印件（平谷区政府颁发一份、黄松峪乡政府颁发三份），证明原告三荒开发、种植、养殖是在两级政府的支持鼓励下开办起来的，1998年相关规划法律、法规未出台的情况下，两级政府的支持鼓励证明了在当时养殖场房和看护房系合法建筑；2．×××村委会证明复印件，证明原告租赁地内田间路硬化系村集体同意规划项目；3．限期拆除通知书、送达回证，证明送达回证上送达人签字栏应两人执法签字，原告亲眼所见系一人所写，故黄松峪乡政府执法程序不合法，应撤销被诉限拆通知和送达回证；4．行政复议申请书、被诉复议决定，证明被告平谷区政府偏袒黄松峪乡政府，在下达被诉复议决定时不公正，只采信对黄松峪乡政府有利的观点，对原告有利的观点全部略过。原告付洪保当庭提交租赁合同书一份，证明涉案土地的租赁情况。庭审后原告付洪保提交自然资源部办公厅于2019年9月4日在网站上公布的通知一份，证明养殖场不需要取得规划许可，一般农用地可以用于建设设施农业。被告黄松峪乡政府辩称：一、案件基本事实：1．立案调查。2018年7月10日，被告黄松峪乡政府在巡查中发现在×××村付洪保租赁土地上存在违法建设情况，被告黄松峪乡政府组织工作人员现场勘察、拍照，收集材料，确认房屋为砖混彩钢瓦结构，房屋623．75平方米，棚子44．4平方米，硬化地面225平米，总计893．15平方米。2．确认违法建设主体。经过调查并收集相关材料，获知以下内容：涉案土地为×××村集体所有，原告通过租赁方式取得土地使用权，1998年进行房屋建设，确认原告为违法建设的案件行为人主体适格。3．涉案房屋未取得规划许可。涉案房屋所占土地属于×××村集体所有，经与平谷区规划部门核实，涉案房屋建设时未取得乡村建设规划许可证，应当认定为违法建设。4．送达行政处罚决定。2019年4月26日被告黄松峪乡政府向原告送达被诉限拆通知，责令原告2019年5月3日24时前自行拆除违法建设，恢复集体土地原貌，逾期不拆除的被告黄松峪乡政府将强制拆除，并告知原告救济途径。二、原告诉讼请求不能成立。经过被告黄松峪乡政府调查核实，确认原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证，应当属于违法建设。依据《城乡规划法》《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市城乡规划条例》等法律法规，被告黄松峪乡政府作为乡镇人民政府，有权对本辖区的违法建设予以查处。综上，建议法院驳回原告诉讼请求。被告黄松峪乡政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1．立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、证据材料登记表、现场草图、卫星截图、土地规划及现状图，证明被告黄松峪乡政府工作巡查中发现，在×××村付洪保租赁土地存在违法建设情况，被告黄松峪乡政府即对违法建设案件进行立案调查，并进行现场检查、勘验，收集现场照片，绘制现场图的情况；2．案件协查通知书、规划审批情况的函，证明就原告所建房屋是否取得乡村建设规划许可证，是否进行了设施农业项目备案，被告黄松峪乡政府征询规划主管部门的意见，规划部门回复原告所建建筑未依法取得乡村建设规划许可证，应当认定为违法建设；3．询问笔录，证明被告黄松峪乡政府就原告所建建筑向原告询问相关情况，证明涉案土地为×××村集体土地，原告通过租赁方式取得经营权，1998年进行建设，用于养殖，没有取得批准手续；4．被诉限拆通知、送达回证，证明被告黄松峪乡政府就原告的违法建设向原告发出被诉限拆通知，并告知原告依法享有的救济权利和途径。应原告要求，被告黄松峪乡政府在庭审中提交签到表一张、送达照片三张，庭审后提交送达被诉限拆通知录像光盘一张，证明送达被诉限拆通知的经过。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）《北京市禁止违法建设若干规定》系被告黄松峪乡政府主张适用的法律依据。被告平谷区政府辩称：被告平谷区政府于2019年7月1日针对原告作出的被诉复议决定程序合法。主要理由如下：一、被告平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定。2019年5月7日，原告对黄松峪乡政府2019年4月26日作出的被诉限拆通知不服，向被告平谷区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条的规定，原告应向被告平谷区政府申请行政复议。经被告平谷区政府审查，原告提出的行政复议申请符合《行政复议法》第九条的规定，被告平谷区政府当日予以受理，并向原告发出《行政复议申请受理通知书》。二、被告平谷区政府的复议案件审理程序符合法律规定。被告平谷区政府受理原告复议申请后，按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2019年5月8日向黄松峪乡政府发出《行政复议答复通知书》。2019年5月17日，黄松峪乡政府向被告平谷区政府提交《行政复议答复书》、相关证据、法定代表人身份证明及授权委托书。经被告平谷区政府审查，认为黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知认定事实清楚、适用依据正确、证据充分、程序合法，故被告平谷区政府于2019年7月1日根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出了被诉复议决定，决定维持黄松峪乡政府的被诉限拆通知。三、被告平谷区政府的其他复议程序合法。被告平谷区政府2019年5月7日受理原告的复议申请，于2019年7月1日作出被诉复议决定。2019年7月2日以邮寄方式向原告送出复议决定书。2019年7月2日，向黄松峪乡政府直接送达被诉复议决定，案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上所述，被告平谷区政府作出的被诉复议决定程序合法，请法院依法裁判。被告平谷区政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1．原告提交的行政复议申请书及被告平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2．被告平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；该组证据证明：1．原告曾经向被告平谷区政府提出过复议申请；2．被告平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1．行政复议答复通知书及送达回证，证明被告平谷区政府复议机构及时向黄松峪乡政府发送了行政复议答复通知书；2．被告黄松峪乡政府提交的行政复议答辩状及委托手续，证明被告黄松峪乡政府在法定期限内提交了行政复议答辩状；3．被诉行政复议决定及送达回证，证明被告平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系被告平谷区政府提交的法律依据。经庭审质证，被告黄松峪乡政府对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1的真实性认可，关联性、证明目的不认可；对证据2的真实性认可，证明目的、合法性、关联性不认可；对证据3的真实性认可，证明目的不认可；对证据4的真实性认可，证明目的不认可；对原告庭后提交的通知不认可，该通知是自然资源部在2019年9月4日发布的，本案被诉限拆通知是2019年4月26日作出的，与本案没有关联性，且原告对该通知的理解有误，通知中并未规定不需要办理规划许可。被告平谷区政府同意被告黄松峪乡政府对原告证据的质证意见。原告对被告黄松峪乡政府提供的证据持以下质证意见：对证据1中的现场检查笔录、现场勘验笔录、证据材料登记表、现场草图不认可，被告黄松峪乡政府在2019年4月26日下发被诉限拆通知时称没有到现场测量过，被告执法记录仪录像能够证明2018年7月10日的现场勘验不存在，要求被告提交照片原件及2019年4月26日执法记录仪视频；对证据1中的卫星截图、2006年至2020年规划图有异议，原告的涉案建设是1997年、1998年建设的，建房在前规划在后，重新规划的时候未与原告沟通，原告当时租赁的是荒滩，不是一般农田；对被告黄松峪乡政府当庭提交的证据真实性认可，当天照片中的人员在现场，但不清楚都是哪个部门的，要求看完整的送达视频；被告庭审后提交的录像光盘可以证明调查笔录及被诉限拆通知是同一天制作的，并且送达回证上一个工作人员签了两个人的名字。被告平谷区政府认可被告黄松峪乡政府提供的证据。原告对被告平谷区政府提供的证据发表以下质证意见：不认可被诉复议决定，原告申请复议时向被告平谷区政府提交了《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，规定了各个行政部门对四荒地有规划的责任和义务，被告平谷区政府作出被诉复议决定时并未采信原告的证据，对原告有利的观点没有采纳，对被告黄松峪乡政府进行偏袒。被告黄松峪乡政府认可被告平谷区政府提交的证据。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，能够证明两级政府鼓励原告三荒开发，对此证明目的本院予以采纳，但不能证明涉案建设系合法建设，对此证明目的本院不予采纳；证据2仅能证明×××村委会对涉案建设外的田间路主张权利，对原告主张的证明目的本院不予采纳；证据3系本案被诉限拆通知，不是证据，在此本院不予评价，送达回证中二送达人的签名系一人所签，被告对此认可，该证明目的本院予以采纳，但不能证明被告黄松峪乡政府执法程序不合法，应撤销被诉限拆通知，对此证明目的本院不予采纳；证据4中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，本院在此不予评价，行政复议申请书真实，可以证明原告向被告平谷区政府提出行政复议申请，对此证明目的本院予以采纳；原告当庭提交的租赁合同真实，证明目的成立，本院予以采纳；原告庭审后提交的通知真实，但不能证明涉案建筑不需要取得规划许可，对此证明目的本院不予采纳。被告黄松峪乡政府提供的证据4系本案被诉行政行为，不属于证据；其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明被告黄松峪乡政府巡查发现线索后进行立案、现场检查、勘验、拍照、测量、向规划部门核实涉案建设是否取得规划许可审批手续、询问调查、制作被诉限拆通知及送达的过程，本院予以采纳。被告平谷区政府提交的第二组证据中的证据3中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不属于证据；其他证据能够证明行政复议程序情况，本院予以采纳。经审理查明，1998年12月7日，原告与×××村委会签订《租赁合同书》，约定将涉案荒滩租赁给原告使用，东至道，南至王某某，西至刘某某、李某某，北至陈某某，租赁期限自1999年1月1日至2048年12月31日止。1998年原告在上述土地上建设砖混结构看护房及猪舍，政府补贴建设水窖，2015年左右新建砖混彩钢结构猪舍，2017年建粪棚、棚子并改造污水池，形成涉案建设。2018年7月，黄松峪乡政府巡查中发现涉案建设，遂予以立案调查，2018年7月10日经现场检查、勘验、拍摄照片、测量绘图，被告黄松峪乡政府认定原告付洪保所建建筑面积约668．15平方米，地面硬化约225平方米，总计约893．15平方米。2019年4月11日，经北京市规划和自然资源委员会协查，涉案建设未依法取得乡村建设规划许可证。被告黄松峪乡政府于2019年4月26日向原告付洪保询问调查，于当日作出被诉限拆通知并送达。原告不服，于2019年5月7日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于当日予以受理并向原告发出行政复议申请受理通知书，向被告黄松峪乡政府发出行政复议答复通知书，2019年5月17日黄松峪乡政府向平谷区政府提交行政复议答复书，2019年7月1日平谷区政府作出被诉复议决定，决定维持黄松峪乡政府于2019年4月26日作出的被诉限拆通知。2019年7月2日平谷区政府将被诉复议决定直接送达被告黄松峪乡政府，并向原告邮寄送出。原告付洪保收到被诉复议决定后仍不服，诉至本院，要求撤销被诉限拆通知和被诉复议决定。另查明，2019年10月18日，本院组织原告、被告黄松峪乡政府现场勘查，被告黄松峪乡政府绘制的平面图与实际相符。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告黄松峪乡政府作出被诉限拆通知时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行，下同）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告黄松峪乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。《行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”被告平谷区政府作为被告黄松峪乡政府的上一级地方人民政府，有权受理原告付洪保提交的行政复议申请。关于原告对被告黄松峪乡政府的职权范围及法律依据所提异议，原告认为：涉案建设是1998年建设的，属于四荒开发，当时没有法律规定要求原告办理规划许可，法不溯及既往，不适用《北京市城乡规划条例》。本院认为：涉案建筑部分建设于1998年，依据建设时有效的《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，涉案建筑进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告1998年建设的猪舍、看护房等建筑并不能出具相关批准手续，未经规划主管部门批准建设养殖场的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《北京市城乡规划条例》实施后，而《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，未经规划行政许可进行建设仍属违法行为，故被告适用《北京市城乡规划条例》对涉案养殖场进行定性并查处并无不当，对于原告2015年之后建设的猪舍、粪棚等建筑物，被告适用《北京市城乡规划条例》正确，故原告的该项主张不能成立，本院不予支持。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，原告付洪保建设涉案建筑时未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告黄松峪乡政府、平谷区政府据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。被告黄松峪乡政府立案后，进行了现场检查、勘验、测量、绘图，拍摄了现场照片，向规划和国土部门核实了涉案建设是否取得乡村建设规划许可证，并对原告进行了询问，作出被诉限拆通知后依法进行了送达，程序合法。被告平谷区政府接到原告的复议申请后及时受理并进行调查，在法定期限内作出复议决定维持被告黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知并送达当事人，复议程序合法。关于原告提出的依据自然资源部办公厅最新公布的通知，涉案养殖场不需要取得规划许可的主张，本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源部等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施，仅以涉案建筑所占用土地为农用地、涉案建筑实际用于养殖等为由主张涉案建筑不属于违法建设，不能成立，本院不予支持。关于原告主张政府鼓励、支持养殖、种植，土地承包时系荒滩，非农田，建看护房、猪场系为了生产生活的主张，本院认为，涉案建筑建设于×××村集体所有的土地上，属农村建设项目，根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款之规定，应该取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证后进行建设，原告提供的荣誉证书、村委会证明、租赁合同书等证据材料均不能得出其建设行为合法的结论。关于原告提出被告黄松峪乡政府现场勘验、检查、拍照、绘图时其未在现场，被告黄松峪乡政府作出被诉限拆通知缺乏事实依据的主张，本院认为，黄松峪乡政府制作了现场检查笔录、现场勘验笔录、拍摄了现场照片、绘制了平面图，虽原告主张其未在现场，但经本院组织原、被告现场勘查，被告黄松峪乡政府测绘的涉案建筑情况与实际相符，且原告无异议，故原告据此主张涉案限拆通知缺乏事实依据的主张不能成立，本院不予支持。关于原告提出被告黄松峪乡政府在送达限拆通知后补作询问笔录的主张，本院认为，根据被告黄松峪乡政府提供的送达视频，被告黄松峪乡政府询问原告后制作被诉限拆通知并送达，且被告黄松峪乡政府于2018年7月10日立案后进行了现场检查、勘验、收集证据等调查工作，被诉限拆通知程序合法，原告该项主张不能成立，本院不予采纳。关于原告提出的在送达被诉限拆通知过程中，送达回证上二送达人签名系一人所签，被告黄松峪乡政府执法程序不合法的主张，本院认为，依据黄松峪乡政府提供的送达视频，可以证明送达当天王川起、张玉龙二送达人均在现场，送达程序合法，原告主张送达人签名系一人所签不能达到撤销被诉限拆通知的程度，原告的此项主张不能成立，本院不予支持，被告黄松峪乡政府的送达程序不规范，本院在此指出。综上，被告黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知及被告平谷区政府作出的被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告付洪保要求撤销被诉限拆通知和被诉复议决定的理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定判决如下：驳回原告付洪保的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告付洪保负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  梅 青人民陪审员  张飞燕二〇一九年十月二十九日法官 助理  王泽硕书 记 员  张江维