浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0212行初79号原告方永龙，男，1937年4月24日出生，汉族，住湖北省武汉市汉阳区。委托代理人叶甬蓉，浙江浙甬律师事务所律师，受宁波市鄞州区法律援助中心指派实施法律援助。被告宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区东钱湖镇安石路699号。法定代表人杨洪波，镇长。出庭应诉负责人王意红，副镇长。委托代理人马科辉，浙江红邦律师事务所律师。第三人方建宏，男，1951年3月26日出生，汉族，住上海市。原告方永龙因诉被告宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府（以下简称东钱湖镇政府）、第三人方建宏房屋拆迁行政协议一案，于2019年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告东钱湖镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年6月13日公开开庭审理了本案，原告方永龙及其委托代理人叶甬蓉，被告东钱湖镇政府的出庭应诉负责人王意红及委托代理人马科辉，第三人方建宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年11月21日，被告东钱湖镇政府的内设机构东钱湖镇村镇建设房屋拆迁办公室（以下简称拆迁办）与第三人方建宏签订《住宅用房拆迁调产安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》）一份，约定由被告对第三人坐落于东钱湖镇建设村的房屋进行安置补偿，双方确认被拆房屋可补偿安置建筑面积为92.91平方米，被告提供位于“万金人家”、“钱湖人家”、“隐学山庄”、“仙平小区”的调产安置用房供第三人选择等，协议同时对搬迁期限、过渡费的发放等事项进行了约定。原告方永龙起诉称：宁波市鄞州区东钱湖镇建设村方家91号房屋（原址鄞县横溪区大公乡八村，拆迁号：C217）是原告父母方云林、戴小翠留下的祖产。抗战时期起原告全家迁往上海、武汉居住生活。解放后，全国进行土改，原告父亲应浙江省鄞县人民政府要求携带分房文书于1951年返乡重新办理登记，经核查确认后，县人民政府向原告父亲颁发了《土地房产所有证》。因此，该房产并非从土改时分得，而是祖上传下分配来的私有房产。现因该房屋所在地征迁，第三人方建宏欺瞒被告和村委会，以“所有权人”和“被拆迁人”身份签订了《安置补偿协议》。但事实上，签订《安置补偿协议》时，第三人方建宏的父母尚在，其无权继承祖辈遗产，并非涉案房屋的合法所有人。原告认为，该祖屋原属于原告父母的财产，且原告父母从来没有作过财产分割，亦未留有遗嘱。因原告父母共同生育有六个子女，分别是方娥英、原告方永龙、方永法、方永芳、方永根、方永昌，故该房产应当由六子女共同继承。综上，被告在与第三人方建宏签订《安置补偿协议》时，未查实房屋的实际所有权情况，作出的行政行为缺乏主要证据，为此，请求法院判令：1.撤销被告和第三人于2013年11月21日签订的《安置补偿协议》，要求被告重新作出补偿协议；2.确认涉案房产属原告父母方云林、戴小翠所有。原告方永龙向本院提交了以下证据材料：1.分房文书一份（原件），用以证明涉案房屋系祖上留传给原告之父方林云的事实；2.《土地房产所有证》一份（复印件），用以证明涉案房屋系原告父母所有的事实；3.墓碑照片、单位证明、全家福照片各1份，用以证明原告的家庭成员情况；4.《安置补偿协议》、《陶公景区二期工程拆迁补偿评估报告》各1份，用以证明第三人方建宏与拆迁人私自签订拆迁协议的事实；5.原鄞县东钱湖镇建设村村民委员会于1995年3月15日出具的《证明》1份，用以证明建设村亦知晓戴小翠有多个子女，故涉案协议的签订不合法；6.方兴宏、方伟宏、方荷萍出具的相关说明及各自身份证复印件，用以证明第三人方建宏的家人均未同意第三人以自己名义订立该《安置补偿协议》的事实；7.《遗产分配协议》、《证言》7份、方亚英出具的《证明》、忻阿毛出具的《证明》、《律师调查笔录》、委托书若干，用以证明涉案房屋属原告父母方云林、戴小翠的遗产，且其他继承人现同意委托原告处理该遗产事宜；8.手机截图1张，用以证明方永根在涉案《安置补偿协议》签订时仍在世的事实；9.《信访事项答复意见书》1份，用以证明涉案房屋的产权人并非第三人方建宏。被告东钱湖镇政府答辩称：一、原告方永龙不具有诉讼主体资格。本案原告不能提供直接有效的房屋权属证明，其提供的相应证据不能直接证明其对涉案房屋享有所有权，被告认为原告应当先行进行所有权确认后，才可以涉案房屋利害关系人的身份提起诉讼。二、被诉《安置补偿协议》合理合法。涉案房屋为无证房屋，被告依据无证房屋拆迁安置补偿的流程，依据有关法律、法规及相关政策严格执行，且经过相应的公告公示，从程序上来说没有瑕疵。在原告向被告提出涉案房屋存在纠纷后，被告及时采取措施，将涉案房屋的安置权益及相关的过渡费进行冻结，防止错误的安置行为发生，已经尽到了合理的注意义务，且没有过错。三、本案纠纷的根源系原告家族内部的遗产继承纠纷，原告应通过遗产继承纠纷途径解决。综上，请求法院查明事实，依法判决。被告东钱湖镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据材料：1.《地籍调查表》、《地籍调查界址确认表》、《宗地图》各1份，用以证明涉案房屋登记于方永根名下的事实；2.东钱湖镇建设村出具的《关于建设村朱家92号旧宅拆迁经过的情况说明》1份，用以证明涉案房屋安置对象的确定经过；3.《安置补偿协议》、《陶公景区二期工程拆迁补偿评估报告》、《过渡费结算单》，用以证明涉案房屋的具体安置金额以及过渡费的领取情况。第三人方建宏陈述称：一、原告并非本案的利害关系人，不具备起诉资格。原告一直未能证明自己是诉争房屋的相关权利人。即使诉争房屋系祖屋，原告的诉权也仍需进一步证明。即原告应当先行通过确权纠纷确认其在本案中的适格主体身份，否则人民法院应当驳回原告的起诉。二、涉案《安置补偿协议》合法有效。讼争房屋系方永根所有，方建宏作为方永根之委托代理人，有权签订讼争合同。原告提供的《浙江省鄞县土地房产所有证》系1951年完成，后来随着相关法律法规的变迁，农村的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，已全部收归集体所有。因此，原告提供的《浙江省鄞县土地房产所有证》不能作为认定房屋权属的依据。但《地籍调查表》是认定房屋权属的有效证明。建设村村委曾多次进行了集体土地调查，确认了诉争房屋的界址，并确认土地使用者为方永根，应作为诉争房屋所有权归属的主要依据。三、原告的本次起诉已构成重复起诉。2016年2月4日，宁波市中级人民法院对原告方永龙诉被告东钱湖镇政府房屋拆迁行政协议一案，已经作出了驳回上诉的终审裁定。原告现以相同的事实和理由起诉，构成重复起诉。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。第三人方建宏向本院提交了以下证据材料：1.（2016）浙02行终32号行政裁定、（2015）甬东行初字第205号行政裁定书及该案的行政起诉状各1份，用以证明原告的本次起诉构成重新起诉；2.立案告知书1份，用以证明原告在向原宁波市江东区人民法院起诉前，曾向宁波市鄞州区人民法院起诉过，但未得到立案受理的事实；3.（2018）浙民申1628号民事裁定书、（2017）浙02民终3008号民事裁定书、（2016）浙0212民初8409号民事判决书各1份，用以证明涉案房屋在原鄞县人民政府于1951年12月颁发的土地房产所在证上登记的所有权人为13人，1996年后由第三人父亲方永根居住，后于2005年4月经国土部门地籍调查载明的土地使用者为方永根的事实；4.（2015）甬鄞民初字第1287号民事裁定书以及民事起诉状各1份，用以证明原告曾就涉案房屋的权属问题提起过民事诉讼，但后因自身原因撤诉的事实；5.《地籍调查表》、《地籍调查界址确认表》、《宗地图》各1份，用以证明农村土地集体调查时确认涉案房屋属于方永根所有的事实。对上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：对原告提交的证据材料1，被告对其证明对象有异议，第三人认为与本案缺乏关联性。对原告提交的证据材料2，被告对其真实性不清楚，第三人对其真实性无异议。本院认为，原告提交的证据材料1和2可以相互印证，说明涉案房屋的来源情况，故对此予以认定。对原告提交的证据材料3，被告和第三人均无异议，本院予以认定。对原告提交的证据材料4、5、9，被告和第三人对其真实性无异议，但对其证明对象有异议。本院对该三组证据材料的真实性予以认定。对原告提交的证据材料6和7，被告和第三人均对其真实性不予认可，且第三人认为该组证据亦不能推翻第三人受方永根委托签订涉案协议的事实。本院认为，该两组证据材料中，因忻阿毛所作的关于涉案房屋居住情况与原告、第三人的陈述基本吻合，本院对该事实予以认定。对于其他证据材料，与本案缺乏直接关联，本院不予认定。对原告提交的证据材料8，被告和第三人对其证明对象无异议，故本院对该事实予以确认。对被告提交的证据材料，第三人无异议，原告对其真实性无异议，但对证据材料1和2的证明目的有异议，认为地籍调查资料并非最终的确权资料，故涉案协议确认权利人为方永根并与方建宏签订协议并不合法。本院认为，原告的质证意见成立，故对该证明对象不予认定。对第三人提交的证据材料，被告均无异议，原告对证据材料的真实性均无异议，但对其证明对象均有异议。本院对上述证据材料的真实性均予认定，但对证据材料1、3、5的证明对象不予认定。经审理查明：位于宁波市鄞州区东钱湖镇建设村方家92号房屋原属原告父亲方云林的祖传房屋，原告父母方云林、戴小翠生育有六个子女，分别为方娥英、原告方永龙、方永法、方永芳、方永根、方永昌，第三人方建宏为方永根的儿子。在1951年浙江省鄞县人民政府所作的土地房产所有证上登记的所有权人为原告母亲戴小翠、原告兄长方永法、方永根、方永芳、方永昌及原告方永龙、第三人方建宏等13人。自上世纪60年代开始，涉案房屋由忻阿毛代为看管、居住。1994年左右，原告之母戴小翠和方永根曾在此居住。戴小翠于1995年去世后，该房屋由方永根居住、管理。但原告家族内从未对涉案房屋进行过分家析产，亦未进行遗产继承分割。2005年，国土部门地籍调查表上登记的土地使用者名称为方永根，但该土地登记工作并未完成，方永根亦未领取过土地使用权证。因该房屋所在地块被列入拆迁范围，根据向村委会了解了相关情况，并调取了地籍调查表等资料后，2013年11月21日，东钱湖拆迁办作为被告东钱湖镇政府负责拆迁工作的部门与第三人方建宏就涉案房屋签订《安置补偿协议》。后因原告向被告东钱湖镇政府信访反映涉案房屋存在权属争议，被告东钱湖镇政府停办了该房屋的后续拆迁安置手续。2015年7月，原告曾向本院起诉要求对涉案房屋确认享有六分之一份额的权益，后于2015年12月10日申请撤回起诉，本院裁定予以准许。2015年，原告亦向原宁波市江东区人民法院提起行政诉讼，要求确认被告东钱湖镇政府与第三人方建宏签订的涉案《安置补偿协议》无效，该院于2015年12月10日作出（2015）甬东行初字第205号行政裁定，以该《安置补偿协议》不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定，上诉至宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。此后，原告就涉案《安置补偿协议》向本院提起民事诉讼，本院经审理后于2017年7月17日作出（2016）浙0212民初8409号民事判决，判决确认该协议无效。但该案经当事人提起上诉后，宁波市中级人民法院于2017年11月1日作出（2017）浙02民终3008号民事裁定，以涉案协议属于行政协议，应当属于行政诉讼受案范围为由，裁定撤销本院作出的（2016）浙0212民初8409号民事判决，并驳回了方永龙的起诉。另查明，原告方永龙曾就上述两案均向浙江省高级人民法院提起再审申请，但均被驳回。本院认为：本案的争议点主要在于：一是原告所提起的本次诉讼是否构成重复起诉？二是本案原告主体是否适格？二是涉案《安置补偿协议》的签订是否存在合法？首先，关于原告本次起诉是否构成重复起诉。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，原告方永龙虽曾于2015年就涉案协议向原宁波市江东区人民法院提起过行政诉讼，但在该案中，其诉讼请求为确认该协议无效，且原宁波市江东区人民法院在（2015）甬东行初字第205号案中并未对本起行政争议进行实体处理。而本案原告所提起的诉讼请求是主张撤销涉案协议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款所规定的“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”来看，确认行政行为无效与撤销行政行为的诉讼请求具有严格的区分，即原告所提起的前诉与本起诉讼的诉讼请求不同，不构成重复起诉。其次，对于原告的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据现有证据材料显示，涉案房屋属原告之父方云林的祖传房屋，且于1951年登记在包括原告方永龙在内的13人名下，此后涉案房屋亦未进行过分家析产和遗产继承分割，故原告作为对涉案房屋享有份额的权利人，有权作为原告提起本次诉讼。最后，对于被诉《安置补偿协议》的合法性问题。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条第二款规定，被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的所有权人。本案中，被告东钱湖镇政府与第三人方建宏签订《安置补偿协议》的主要依据为2005年时涉案房屋的地籍调查资料以及向村委会进行了解的情况，但该地籍调查资料仅是在土地部门在土地登记过程中制作的过程性资料，最终的土地登记尚未完成，故方永根并非涉案房产的合法所有权人，更无法证明第三人方建宏有权以自己名义与拆迁部门签订安置协议。因此，被告东钱湖镇政府与第三人方建宏所签订的《安置补偿协议》缺乏事实依据，主要证据不足，应予撤销。因此，对于原告方永龙所提出的要求撤销该《安置补偿协议》的诉讼请求，本院予以支持。此外，对于原告方永龙主张的要求被告重新作出协议，以及确认涉案房屋属原告父母财产的诉讼请求，因关于涉案房屋补偿协议的签订，应当待相关权利人确定后，再与拆迁部门协商签订，并非被告单方可以作出。且涉案房屋的产权确认及拆迁利益分割等均属于民事争议范畴，均非本案审理范围，对此，原告可另行通过民事途径寻求救济。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府与第三人方建宏于2013年11月21日签订的《住宅用房拆迁调产安置补偿协议》；二、驳回原告方永龙的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。审 判 长  徐小娟人民陪审员  励翠英人民陪审员  翁志道二〇一九年十月十四日代书 记员  孙柳静?附：本案适用的法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……