江西省上饶县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1121行初102号原告信州区沙溪维彬生猪养殖场，住所地江西省上饶市信州区沙溪镇铅岭村童家蓬坞米山。经营者陈维彬，男，1966年12月15日出生，汉族，住江西省上饶市信州区。委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。被告上饶市信州区沙溪镇人民政府，住所地江西省上饶市信州区沙溪镇龙门路1号，统一社会信用代码113609030147639069。法定代表人周宏亮，该镇镇长。委托代理人聂丁万，该镇农办副主任。委托代理人郑享洪，江西瀛赣律师事务所律师。原告信州区沙溪维彬生猪养殖场（以下至判决主文前简称“维彬生猪养殖场”）诉被告上饶市信州区沙溪镇人民政府（以下至判决主文前简称“沙溪镇政府”）行政强制一案，原告于2019年4月17日以信州区人民政府为被告向上饶市中级人民法院提起，因涉案被告变更为沙溪镇政府，2019年7月18日，上饶市中级人民法院作出（2019）赣11行初30号行政裁定书裁定本案移送上饶县人民法院处理。本院于2019年8月5日立案受理后，于2019年8月7日向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月11日公开开庭审理了本案。原告维彬生猪养殖场经营者陈维彬及其委托代理人周楚强、被告沙溪镇政府委托代理人聂丁万、郑享洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告维彬生猪养殖场诉称，原告系上饶市信州区沙溪镇铅岭村村民，2012年原告为响应国家大力发展农村养殖号召，陆续投入资金60多万元，自行修路1.5公里多在信州区沙溪镇铅岭村的荒山上建设了1,000多平方米的养猪场进行生猪养殖。2018年6月初沙溪镇政府工作人员到原告处声称因国家环保政策调整，根据上饶市信州区人民政府指示需要一律关停所有畜禽养殖行业，口头声称对原告养殖的母猪每头补偿500元，大猪每头补偿180元，小猪每头补偿80元。原告要求其提供法律依据及政策文件，但沙溪镇政府工作人员称文件在上饶市信州区人民政府处，后原告向上饶市信州区人民政府索要未果。2018年6月5日，沙溪镇政府张镇长带领工作人员将原告的养猪场拆毁，导致原告不得已将养殖的269头生猪以每斤4.5元的价格廉价紧急处理掉，造成原告巨额财产损失。不仅如此，由于原告投入巨资建设的养殖场因不能继续养殖使用，导致原告修路、建猪舍、建化粪池等投资损失达60万元。2018年6月29日，原告与同村被关停的养殖户蒋道万向上饶市信州区人民政府信访，2018年7月21日信州区农林水利局作出信访事项处理意见书（农信办复字[2018]01号），答复关闭养殖场系由上饶市信州区人民政府决定，依据“属地管理”原则，由沙溪镇政府组织人员实施清栏关闭工作。原告认为，被告强制关停原告的养殖场既无事实依据也无法律依据，应对强制关停养殖场行为承担责任。为此，依法向法院提起行政诉讼，请求判令：1、确认被告强制关停原告养猪场的行为违法；2、案件受理费由被告承担。原告维彬生猪养殖场提交的证据如下：1、陈维彬身份证。证明陈维彬为上饶市信州区沙溪镇铅岭村村民。2、营业执照。证明陈维彬为进行生猪养殖办理了个体工商户营业执照，名称为信州区沙溪维彬生猪养殖场。3、照片四张。证明养殖场被关停前的养殖场房屋情况及2018年6月5日被关停时拆毁的情况。4、信州区农林水利局办理蒋道万信访事项处理意见书（农信办复字［2018］01号），2018年7月21日信州区农林水利局作出（农信办复字［2018］01号）处理意见书。该意见书第二页第3-7行的内容证明养殖场关停系信州区政府作出决定由沙溪镇政府实施清栏关闭工作。5、照片两张。2018年6月5日沙溪镇政府张镇长带队将原告的养殖场拆毁。图为监控照片。6、信州区陈维彬养殖场粪污治理整改方案。证明2018年4月16日政府认可原告在划定可养区内，只是要求原告在2018年8月1日前完成整改。7、2018年7月22日镇政府会议记录。证明沙溪镇镇长张文建、人大主席吴水军、镇农办主任汪河生、村书记李德清与陈维彬、蒋道万就关停养殖场后开会协调。8、录音光盘。证明陈维彬及另外养殖户蒋道万在关闭养殖场前后过程中沙溪镇镇长张文建、人大主席吴水军、镇农办主任汪河生、村书记李德清与陈维彬、蒋道万的关停赔偿一直没有落实。被告沙溪镇政府辩称，一、原告的诉请于法无据。原告的诉请是：“确认被告强制关停原告养猪场的行为违法”，不属于《行政诉讼法》所规定的任何一种行政行为，若原告无法明确行政行为的种类，建议驳回原告的诉请。二、被告没有对原告的养猪场实施强制关停具体行政行为。原告诉称与事实不符。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》三十九条和第四十一条规定，对原告所经营的养猪场实施关停的行政行为，首先必须由县级以上人民政府环境保护主管部门依法作出关闭的行政决定，然后依据条例的要求实施相应的关停行为。被告及县级以上人民政府环境保护主管部门作为相关行政机关，未向原告下达行政关闭决定文书，更未依照相关规定实施相应的关闭措施。原告诉称的关停行为不是被告实施，该行为与被告无关。被告未对原告作出关停养猪场的行政决定，也未直接或授权任何其它机关对原告的养猪场实施关停措施，原告诉求确认被告关停行为违法没有任何事实依据。三、被告仅仅要求原告对其养殖场进行整改，该整改方案符合法律规定且系行政指导行为，并未实施或责令拆除。（1）根据《江西省贯彻落实中央环境保户督察组督察反馈意见整改方案》、《江西省贯彻落实中央环境保户督察组督察反馈意见的问题整改责任分工》的有关文件精神，原告的养猪场属于可养区的整改对象，符合法律及相关政策规定。首先，原告所经营的养猪场一直存在严重的环保污染问题，未建设污染防治配套设施也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，而直接向环境排放畜禽养殖废弃物。完全符合规定的整改对象。其次，上级行政机关将原告列为整改对象，完全符合政策和法律要求。为贯彻、执行《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，国务院、江西省人民政府、上饶市人民政府、信州区人民政府先后以不同层面的政策文件，明确了牵头单位、配合单位，明确了整改目标、整改时限及整改措施。为此，将原告列为整改对象符合政策法律要求。（2）根据《行政诉讼法》司法解释第1条规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由于原告的养殖场没有办理环评备案审批手续，未按规定雨污分流，不符合环保要求，被告向原告发出《信州区陈维彬养殖场粪污治理整改方案》属于行政指导行为，目的在于引导原告应补办相关手续，完善相关生产设备设施，并未侵害或影响原告的实质权利。且在该整改方案中没有责令原告拆除，被告亦未实际实施拆除行为，故根本不存在“强制关停”行为。原告要求确认“强制关停”行政行为违法，无事实和法律依据。四、本案已过法定起诉期限，请求驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据原告起诉状的事实与理由部分的第三段“2018年6月5日，沙溪镇政府张镇长带领工作人员将原告的养猪场拆毁……”的陈述，意味着原告在这个时间点就知道被告的具体行政行为了。姑且不论被告有无强制关停和拆除行为，退一万步讲，就算被告存在强制关停和拆除的行政行为，根据上述法律规定，原告最晚也应在2018年12月5日前向法院提起行政诉讼，但原告最终在2019年4月17日才向上饶市中级法院提起行政诉讼，明显早已超过法定起诉期限。如果还不够。再根据原告提供的证据农信办复字[2018]01号《办理蒋道万信访事项处理意见书》，原告收到该《处理意见书》的具体时间是2018年9月28日，就算按此时间计算，原告最晚也应在2019年3月27日前提起行政诉讼，原告的起诉也超过法定的6个月起诉期限。综上，原告虽被列入整改对象，但被告并未向原告作出强制关停的决定，原告要求确认被告强制关停的行政行为违法没有事实依据。整改方案属于行政指导行为，不属于法院受案范围。原告的起诉已超过法定起诉期限。请求驳回原告的起诉。被告沙溪镇政府提交下列证据：1、饶信府办发（2017）8号上饶市信州区人民政府办公室关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案的通知（原件在信州区人民政府）。证明被告向原告发出的整改方案系依据上级政府机要的要求及原告养殖场的相关配套设施不到位的情况下发出的，有事实依据；2、2018年4月16日信州区陈维彬养殖场粪污治理整改方案。证明被告仅仅要求原告养殖场进行整改，并且补办相关手续，被告的行为属于行政指导行为，不属于人民法院受案范围，被告并未对原告实施关停和拆除的行政行为。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证认为：1、对证据1、2三性无异议；2、证据3不能证明被告对原告维彬生猪养殖场实施了强制拆除的具体行政行为；3、证据4不能证明被告对原告维彬生猪养殖场实施了强制拆除的具体行政行为，且证明了原告的起诉已经超过6个月的法定期限；4、对证据5真实性有异议，且该份证据的形成时间是2018年6月5日晚上22时56分43秒及55秒，不能达到其证明目的；5、证据6三性无异议，该整改方案属于行政指导行为；6、对证据7真实性有异议，不能达到其证明目的；7、对证据8真实性有异议，不能达到原告的证明对象，不应采信。原告对被告提交的证据质证认为：1、对证据1的真实性无法判断，合法性不认可，该份文件并没有在2018年6月5日对原告作出拆除原告养猪场时向原告出示，并不能认为其作出行政行为时已向原告明确告知过其是依照该份文件来进行拆除行为，该份文件也没有将原告明确列为整改对象，因此不能达到被告的证明目的；2、对证据2真实性认可，合法性不予认可，因为没有证据认定原告属于整改对象，同时，该证据恰证明2018年4月16日就已经确定被告是作为整改责任单位，并且要求在2018年1月前完成，进一步证明被告2018年6月5日实施拆除养殖场，致使原告关停的行为违法。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、证据2经质证无异议，予以采信。原告提供的证据4、证据6、被告提供的证据1、证据2证明了根据信州区人民政府关于信州区禽畜养殖污染防治整改方案，被告向原告送达了养殖场整改方案，要求原告2018年8月1日前完成。2018年6月5日，被告对原告养殖场实施了清栏关闭行为，均符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。原告提供的证据5证明了养殖场已经处于关停状态，但不能证明被告实施了强制拆除行为，不具备证据的关联性特征，不予采信。原告提供的证据3照片显示时间与原告主张被告实施关停行为的时间不一致，且照片不清晰，不具备证据的关联性特征，不予采信。原告提供的证据10、证据11亦不具备证据的关联性特征，不予采信。经审理查明，陈维彬系上饶市信州区沙溪镇铅岭村村民。2016年1月19日，陈维彬注册登记信州区沙溪维彬生猪养殖场，经营场所上饶市信州区沙溪镇铅岭村童家蓬坞米山，经营范围生猪、水产养殖、销售。2017年8月10日，上饶市信州区人民政府办公室饶信府办发（2017）8号文件：《关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案的通知》，《信州区畜禽养殖污染防治整改方案》规定：为贯彻落实《中共信州区委办公室信州区人民政府关于〈信州区贯彻落实中央环境保护督查组督查反馈意见整改方案〉》（饶信办字[2017]16号）文件精神，切实做好中央环境保护督查组督查反馈意见禽畜养殖污染防治整改工作结合我区实际，制定整改方案。……。二、整改工作目标：认真贯彻落实国务院《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治计划》、《“十三五”生态环境保护规划》、《禽畜规模养殖污染防治条例》和《江西省农业厅江西省环保厅关于切实做好环境保护督查组督查反馈意见禽畜养殖污染防治整改工作的通知》（赣农字[2018]85号），按照区城乡环境保护督查整改工作领导小组的统一部署，力争完成各项目标任务：1、到2017年年底前完成禁养区内确需关闭或搬迁的养殖场（小区）的关闭或搬迁；2、到2020年完成限养区、可养区内需整改的生猪规模养殖场（小区）配套建设粪便储存、处理、利用设施设备比例达85%以上，并保持正常运行。三、整改对象：……3、限养区、可养区规模养猪场。……。六、职责分工：……按照“属地管理”的原则，各镇（街）是养殖业污染整治责任主体……（3）负责对辖区内现有畜禽养殖场（户）进行全面清查，下发关闭、停养、拆除通知书，组织力量对辖区内禁养区、非禁养区畜禽养殖场（户）的关闭、拆除……。2018年4月16日，被告沙溪镇政府向原告送达了《信州区陈维彬养殖场粪污治理整改方案》：一、存在问题：该场位于畜禽养殖区“三区”划定可养区内，治污设施不齐全。二、整改措施：1、补办环评备案审批手续；2、栏舍全部实施雨污分流改造，达到净水与污水分流；3、建有棚干粪堆积发酵间，容积不得少于60立方米；4、配套建设污水处理存储设施，容积不得少于100立方米，并达到防漏、防渗、防雨成效；5、粪污处理后实行还田还林，实现畜禽资源综合利用，粪污综合利用场地面积不得少于80亩。三、时间要求：2018年8月1日前完成。责任单位沙溪镇人民政府。指导部门上饶市信州区农林水利局、上饶市环境保护局信州分局。以上三个单位均加盖了公章。2018年6月5日，被告组织人员对原告养殖场实施了清栏关停行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2018年7月21日，信州区农林水利局作出农信办复字[2018]01号《办理蒋道万信访事项处理意见书》，该意见书写明：蒋道万同志：2018年6月29日，你（们）反映信州区生猪养殖关停补偿问题等问题。我局根据《信访条例》的有关规定予以受理。根据调查核实的情况，我们依照有关法律法规和政策规定进行了处理。现按照《信访条例》第三十二条的规定，特向你（们）进行答复：一、主要诉求……。二、调査核实情况……，根据2017年7月26日区政府印发的《信州区畜禽养殖污染治理目标责任书》中二、整改要求第3点：“根据环保、农业部门指导要求：沙溪镇负责制定辖区内规模畜禽养殖场“一场一方案”，并督促整改到位”。为此，沙溪镇于今年在环保、农业部门指导下制定了整改方案，方案由镇政府、区环保分局、区农水局三方共同盖章后下发给了相关养殖场，并责令整改到位。5月28日，区政府召开了中央环保督察反馈意见整改工作领导小组会议，会议明确了对因整改不到位而环保不达标的规模养殖场予以关闭的决定。依据“属地管理”原则，6月7日前，沙溪镇组织人员对养殖场因环保不达标实施了清栏关闭工作，关闭补偿按全区统一标准执行……。蒋道万、陈维彬于2018年9月28日在该意见书上签名，蒋道万签署意见：“属事不清”，陈维彬签署意见：“不同意”。本院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告是否实施了本案所涉关停行为；三、被告实施的关停行为是否合法。关于第一个争议焦点，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案被告于2018年6月份关停原告养殖场时并未告知其法定的起诉期限，原告于2019年4月17日已向上饶市中级人民法院提起涉案诉讼，故本案未超过起诉期限。关于第二个争议焦点，根据信州区人民政府《关于印发信州区畜禽养殖污染防治整改方案》的规定，各镇（街）是养殖业污染整治责任主体，负责对辖区内现有畜禽养殖场（户）进行全面清查下发关闭、停养、拆除通知书，组织力量对辖区内禁养区、非禁养区畜禽养殖场（户）的关闭、拆除。被告属于沙溪镇养殖业污染整治责任主体。且信州区农林水利局对原告信访作出的农信办复字[2018]01号《办理蒋道万信访事项处理意见书》的调查核实情况是：依据“属地管理”原则，2018年6月7日前，沙溪镇政府组织人员对养殖场因环保不达标实施了清栏关闭工作。故认定被告对原告生猪养殖场组织实施了关停行为。被告辩称其未实施关停行为与事实不符，不予采纳。关于第三个争议焦点，原告生猪养殖场虽属关停范围，但被告关停原告生猪养殖场前，既未作出行政决定或与原告达成补偿协议，又未告知原告陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，也没有证据证明其向原告履行相应催告程序，故被告于2018年6月5日关停原告祥和种养殖基地的行为程序违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告上饶市信州区沙溪镇人民政府关停原告信州区沙溪维彬生猪养殖场的行为违法。案件受理费50元，由被告上饶市信州区沙溪镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费（收款单位江西省上饶市中级人民法院，开户行中国农业银行江西省上饶市饶东支行，账36×××144）。递交上诉状之日起七日内仍未预交，则按自动撤回上诉处理。审 判 长  万淑红人民陪审员  郑水亮人民陪审员  官世良二〇一九年十月二十八日书 记 员  林 芳