山东省济南市长清区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0113行初46号原告韩银行，男，1975年10月11日出生，汉族，居民，山东省邹平县九户镇水牛韩村134号，现住济南市长清区。委托代理人王涛，山东王韬律师事务所律师。委托代理人张玉婷，山东王韬律师事务所实习律师。被告济南市长清区综合行政执法局。住所地济南市长清区龙泉街716号。法定代表人司家国，局长。委托代理人史云，该局法制科副科长。委托代理人齐民，山东天齐律师事务所律师。第三人山东三泽置业有限公司。住所地济南市长清区大学科技园紫薇路6251号。统一社会信用代码：91370000778421682M。法定代表人吴立春，董事长。委托代理人汪彩霞，女，1981年5月18日出生，该公司项目负责人。委托代理人路云平，山东千越律师事务所律师。原告韩银行不服被告济南市长清区综合行政执法局（下称区执法局）于2019年1月18日对山东三泽置业有限公司（下称三泽置业公司）作出的济长综执限拆字（2019）第181182号责令限期拆除决定书，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼，本院受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告韩银行及委托代理人王涛、张玉婷，被告区执法局的负责人禹淑红及委托代理人史云、齐民，第三人三泽置业公司的委托代理人汪彩霞、路云平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区执法局于2019年1月18日作出济长综执限拆字（2019）第181182号责令限期拆除决定书。其主要内容为：经查实，山东三泽置业有限公司在长清区大学科技园北部、A3路南、紫薇路以西，山东三泽置业有限公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯，违反建字第370113201000193号建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，经济南市规划局认定属于“无法采取措施消除对规划实施影响”的情形。依据《山东省城乡规划条例》第七十四条第二款第（一）项之规定，决定：限山东三泽置业有限公司二十日内将上述违法建（构）筑物或设施自行拆除恢复原状。原告韩银行诉称，原告与山东三泽置业有限公司2016年6月27日签订《长清区大学科技园商业商务公寓二期项目商业裙房租赁合同》，三泽置业公司将自有的位于济南市长清区大学科技园商业商务公寓二期项目商业裙房（三庆青年城）南区地下一层，建筑面积7017平方租赁给原告从事商业经营，期限为8年，自2016年9月1日起至2024年8月31日止。合同同时约定了租金等相关内容。合同签订后原告投入了大量的人力物力，商场经营有序、生意繁荣。2019年1月18日长清区综合行政执法局向三泽置业公司作出《济长综执限拆字（2019）第181182号责令限期拆除决定书》限期20日内拆除租赁区域内建设的格子间商铺等。因被告限期拆除的上述财物是经三泽置业公司出租同意用于商场经营后，原告投资形成，被告下达拆除决定书的行政行为严重侵害了原告的合法权益，原告系与该行政行为有利害关系的人。《责令限期拆除决定书》依据的《山东城乡规划条例》第七十四条第二款第（一）项之规定，无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形包括：（一）擅自占用规划确定的道路、广场、绿地、河湖水面、海岸带、轨道交通、公共场站、燃气设施、供热设施、给水排水设施、公共服务设施用地等进行建设的。此规定适用于“未取得建设工程规划许可证或者未按照许可证的规定进行建设的行为，涉案工程已于2010年9月办理《建设工程规划许可证》，并于2015年1月核发《建设工程规划核实证》，说明三泽置业公司已取得规划许可证，并且是按照规划许可证的规定进行建设。本案应属擅自改变已经建成并投入使用的建筑物、构筑物规划使用性质的情形，应适用《山东省城乡规划条例》第七十六条的规定。因此，《责令限期拆除决定书》适用法律错误。综上，请法院依法判决撤销《济长综执限拆字（2019）第181182号责令限期拆除决定书》。被告区执法局辩称，一、山东三泽置业有限公司违法事实清楚，证据确实充分。2018年11月7日，接市城管执法局转办件（附济南市规划局告知函）称：山东三泽置业有限公司商业商务公寓二期项目位于长清区大学科技园张衡路以北、紫薇路以西，经我局现场核实，该公司擅自将该项目1号楼地下车库改为商业使用，不符合规划要求，要求依法查处。经调查，当事人违反规划许可要求进行改建，三泽置业公司商业商务公寓二期项目地下一层停车场内部分区域设置格子间商铺并将车库入口走道改为阶梯通道，不符合规划要求。违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定。二、执法程序合法。2018年11月8日执法机关下达《调取建设单位证件通知书》，调取当事人证件。2019年1月7日案件延长办案期限审批。同年1月12日案审会集体讨论案件。同年1月14日下达济长综执限拆告字（2019）第181182号《行政处罚权利告知书》，明确告知了当事人的违法事实，处罚理由、处罚依据和当事人依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。当事人承诺自行拆除并书写保证书。同年1月18日下达济长综执限拆字（2019）第181182号《行政处罚决定书》，并在决定书中明确告知了当事人的违法事实，处罚理由、处罚依据和当事人依法享有的救济途径和期限。对山东三泽置业有限公司违法建设工程采取强制拆除措施进行请示。区法院（2018）鲁0113民初4227号《民事裁定书》裁定：济南大学科技园商业商务公寓二期项目商业群房南区地下一层7017平方米的场地予以诉讼保全，保全期限至鉴定部门勘验现场后，保全期间暂停场地的拆除。综上，执法程序合法。三、本案适用法律正确。当事人违反规划许可进行建设的行为，违反了《山东省城乡规划条例》（2012）第五十条的规定，即在国有土地上进行各类建设项目的新建、改建、扩建活动，应当按照下列规定办理建设工程规划许可证：（一）建设单位和个人持建设用地规划许可证、土地使用权证明文件、标明建设项目用地范围的地形图等材料，向城乡规划主管部门提出建设工程规划许可申请。（二）城乡规划主管部门依据控制性详细规划和建设用地规划条件，提出建设工程规划设计要求。建设单位和个人依据规划设计要求提交建设工程设计方案，规划设计要求中需要建设单位编制修建性详细规划的，应当同时提交修建性详细规划。（三）城乡规划主管部门审核建设工程设计方案、修建性详细规划，对符合规划设计要求的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，并附经审定的建设工程设计方案、修建性详细规划。该条例第七十条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，依法拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形包括：（一）擅自占用规划确定的道路、广场、绿地、河湖水面、海岸带、轨道交通、公交场站、燃气设施、供热设施、给水排水设施、公共服务设施用地等进行建设的；（二）违反建筑间距、建筑退让等技术规范、标准或者规划条件确定的强制性内容进行建设的；（三）擅自占用物业管理区域内业主共有道路、绿地或者其他场进行建设的；（四）擅自在建筑物顶部、底层或者退层平台进行建设的；（五）其他对规划实施造成严重影响的违法建设行为。四、综合答辩意见。（一）本机关未对原告作出过具体行政行为。三泽置业商业商务公寓二期项目地下一层规划为停车空间，三泽置业公司违反建筑物规划许可要求擅自与原告签订租赁合同，给原告造成损失，原告可向三泽置业公司主张权利。本机关未侵犯其合法权益。（二）三泽置业公司商业商务公寓二期项目地下一层规划为停车场。现承租人在该区域内进行淘宝商铺经营，售卖服装、经营健身房、KTV等空间密闭、人流量大，原规划功能不具备商城经营条件，存在极大安全隐患。周边道路无法满足机动车停放需求，乱停乱放严重，市民反映强烈。该公司擅自出租停车场地设置格子间商铺和坡道改阶梯，无法满足机动车出入、停放需求，无法采取改正措施消除影响，属严重影响城市规划应当限期拆除的情形。行政机关出于行政管理目的要求三泽置业公司限期拆除具有安全隐患的改建设施，合法正当。所作处罚决定正确、合法，依法应予维持。第三人三泽置业公司述称，公司收到责令限期拆除决定书后，积极进行整改，并多次与承租人韩银行协商，但其拒绝协商，并对公司提起诉讼，涉案标的至今未能进行有效整改。对责令限期拆除决定书，积极配合整改，服从法院判决。庭审时被告就事实认定向本院提交以下证据：1、济南市城市管理行政执法局转办函；2、济南市规划局告知函；3、2018年11月8日的调查询问笔录；4、2018年11月8日现场勘验笔录；5、2018年11月8日对停车场改变现场进行照片取证；6、三泽置业公司营业执照；7、授权委托书及被授权人身份证明；8、商业商务公寓二期项目建设工程规划许可证；9、该项目规划核实证；10、三泽置业有限公司与韩银行签订的租赁合同；11、济南市规划局转市交警支队告知函；12、长清区综合行政执法局征求规划意见函；13、市规划局关于停车场建设规划意见复函。上述证据证明当事人存在违法改建行为，违反规划许可要求。就行政执法程序被告提交如下证据：1、2018年11月28日调取当事人证件通知书；2、案件程序延期呈批表；3、2019年1月12日案审会记录；4、行政处罚权利告知书；5、2019年1月15日当事人提交的自愿拆除承诺书；6、2019年1月18日责令限期拆除决定书；7、采取强制措施的请示。上述证据证明执法程序合法。经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：就事实证据，对被告提交的证据1、2，原告认为市规划局只是认定了停车场改变为商场，并未认定改建的事实。证据3，被告仅是对地下停车场的产权进行了调查，未对阁子间商铺等的产权进行调查，且第三人也承认建设施工人为原告，依法也应对韩银行进行调查，被告办案程序错误。对证据4-9无异议。对证据11告知函有异议，认为该项目是第三人的私有项目，而非社会公共或公益项目。对证据12、13的真实性无异议，但市行政执法局以及市规划局没有资格作出认定。第三人对被告提交的上述事实证据均无异议。本院认为，被告的上述证据能够证明第三人的商业商务公寓二期项目一号楼地下停车场南侧部分区域建设阁子间商铺和坡道改阶梯的事实。对上述证据本院予以确认。就程序证据，原告认为被告知道阁子间商铺等的产权人是原告，不对原告调查，不告知其有关权利，程序违法；第三人仅是违法行为人之一。案审会纪要不符合法律要求的证据形式，无参会人员签名。第三人对被告的行政程序无异议。被告认为原告基于租赁合同建设的阁子间商铺及坡道改阶梯等建筑物与被告基于物权关系进行行政处罚的行为是两个不同概念。原告以利害关系人的身份提起诉讼，被告并不否认其权利，但其权利并非行政相对人的权利。本院认为，被告的行政处罚程序符合《行政处罚法》相关法律文件的程序规定，对被告的程序证据本院予以采信。经审理查明，2016年6月27日原告韩银行（乙方）作为承租人与第三人三泽置业公司（甲方）签订租赁合同，租赁甲方的位于济南市长清区大学科技园商业商务公寓二期项目商业裙房（下称“三庆.青年城”）南区地下一层作为百货业态的专业经营。合同约定：第四条品牌、经营项目4.1乙方在该房屋内经营品牌为东大门，经营项目为淘宝、娱乐。4.2租赁期限内，未经甲方及物业服务公司书面同意，乙方不得使用其他品牌或经营其他项目，或者擅自改变该房屋的上述用途，否则甲方或物业服务公司有权要求乙方限期纠正；逾期不改的，甲方有权解除本合同，乙方承担导致本合同提前终止的违约责任。第六条房屋交付6.1……乙方按照物业服务公司规定办妥全部施工手续后，方可开始装饰装修工程。对未经物业服务公司批准的施工行为，物业服务公司有权要求乙方停止施工并将该房屋恢复至施工前状态，由此造成的损失由乙方承担。第十三条装修装饰13.1乙方若因经营需求，需要改变租赁房屋的内部结构、装修或设置对该物业结构有影响的设备（如安装防盗网、防盗门等），其设计规模、范围、工艺、用料等方案均须事先征得甲方的书面同意后方可施工。2018年11月7日，区执法局接济南市城管执法局转办件（附济南市规划局告知函）称：山东三泽置业有限公司商业商务公寓二期项目位于长清区大学科技园张衡路以北、紫薇路以西，……经我局现场核实，该公司擅自将项目1号楼地下车库改为商业使用，不符合规划要求，请你局依法查处。区执法局于次日即立案并展开调查。经查认定山东三泽置业公司在长清区大学科技园北部、A3路南、紫薇路以西，该公司商业商务二期项目1号楼地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯，违反建字第370113201000193号建设工程规划许可要求，占用地下停车空间，无法满足机动车出入、停放需求，上述建设行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十条之规定，经济南市规划局认定属于“无法采取措施消除对规划实施影响”的情形，2019年1月14日向三泽置业有限公司作出济长综执限拆告字（2019）第181182号行政处罚权利告知书。2019年1月15日山东三泽置业有限公司向区执法局书写承诺书，承诺……愿意在20日内拆除，如逾期不能拆除，请相关执法部门协助拆除。2019年1月18日区执法局作出济长综执限拆字（2019）第181182号责令限期拆除决定书并送达山东三泽置业有限公司。原告韩银行不服，诉至本院。本院先是以韩银行作为一承租人与被诉行政行为无直接的利害关系，其诉状所主张的损失可以通过民事诉讼予以解决为由，裁定对韩银行的起诉不予立案。韩银行不服，上诉。济南中院作出（2019）鲁01行终221号行政裁定书，认为以韩银行与被诉拆除决定没有利害关系为由裁定不予立案，确有不当，应予纠正。指令本院予以立案。本院认为，《山东省城乡规划条例》第五十条的规定，在国有土地上进行各类建设项目的新建、改建、扩建活动，应当按照下列规定办理建设工程规划许可证：（一）建设单位和个人持建设用地规划许可证、土地使用权证明文件、标明建设项目用地范围的地形图等材料，向城乡规划主管部门提出建设工程规划许可申请。……。本案中第三人虽在2010年市规划局为其办理了《建设工程规划许可证》（建字第370113201000193号）、2015年也为其核发了《建设工程规划核实证》。但其于2016年6月将公司商业商务公寓二期项目1号楼地下停车场南侧部分用作百货商城对外出租经营，并与本案原告签定了《租赁合同》，后由原告在规划的地下停车场内建设格子间商铺及坡道改阶梯等行为，其已构成法律文件规定的改建行为，而不仅仅是简单的装饰装修行为，其应依法办理相应的《建设工程规划许可证》，改建的目的虽最终是为了改变使用用途，被告作为综合执法机关以未经批准，擅自改建为由，进行查处，也于法有据。虽然本案涉案地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯是原告韩银行投资建设，但从原告与第三人签订的《租赁合同》及被告提供的给第三人作的询问笔录看，是第三人将地下一层部分停车场用作百货商城对外出租经营，作为承租人的原告承租后进行一定的改建行为是必然的、也是必须的，作为第三人应是明知和同意的，应视为是得到第三人许可后实施的建设行为，因此此时的改建行为可视为第三人与原告共同实施的改建行为。但由于该地下停车场的产权人为第三人，前期的《建设工程规划许可证》及《建设工程规划核实证》均为第三人办理，进行相应的改建行为，申请办理相应的《建设工程规划许可证》，此时的申请人依法也应是第三人。因此被告出于行政管理的需要，依法只将产权人即本案的第三人列为拆除决定的行政相对人即被处罚人于法有据；第三人对此亦无异议。虽然被告没有对本案的原告作进一步的调查，但这不影响其所作决定的合法性。本案中，涉案的改建行为已经市规划职能部门认定属“无法采取措施消除对规划实施影响”的情形，被告依据《山东省城乡规划条例》第七十四条第二款第（一）项的规定，作出《责令限期拆除决定书》并无不当。至于原告由于此《责令限期拆除决定书》的执行产生的相应损失，可通过其已启动的民事诉讼予以解决。因此对原告请求依法撤销被诉处罚决定的诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：判决驳回原告韩银行的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩银行负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长 周 健人民陪审员 张 丽人民陪审员 郭 丽二〇一九年十月三十一日书 记 员 李宝新