浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行终527号 上诉人（原审原告）徐阳，男，1959年10月2日出生，汉族，住武义县。 被上诉人（原审被告）武义县住房和城乡建设局，住所地武义县武阳东路4号银田大厦。 法定代表人汤滢，局长。 委托代理人方雪松、储勇俊，浙江前程律师事务所律师。 上诉人徐阳因城乡建设行政管理其他行政行为一案，不服兰溪市人民法院作出的（2019）浙0781行初289号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，被告武义县住房和城乡建设局在被征收房屋产权确认书上的盖章行为，系根据房屋及土地的登记情况作出的证明行为，而行政证明行为是行政机关行使证明权而非行政权的行为，其行为结果不会直接影响相对人的权利义务关系。行政证明仅作为一种证据材料，故此行为不具有行政可诉性。对原告要求被告重新确权，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定，原告应先向行政机关提出申请，未提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。经查阅案卷及询问当事人，原告在起诉前并未向被告提起确权的要求，故应予以驳回起诉。同时发现案涉房屋已经由原告以委托代理人身份与被告签订了房屋产权调换协议，被征收人为徐国权。在该协议存在的情况下，原告要求重新确认其为被征收人，将会形成主体重复，势必造成混乱，故不符合起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第九十三条第一款的规定，裁定：驳回原告徐阳的起诉。 上诉人徐阳上诉称：一、一审裁定把被上诉人作出的《被征收房屋产权确认书》作为证明行为，认为不具有行政可诉性，于法无据。被上诉人作出的《被征收房屋产权确认书》是行政确认行政行为，具有可诉性。根据《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，“认为行政机关侵犯他人人身权、财产权等合法权益的”，属于人民法院受案范围。而该确认书未将上诉人确认为房屋被征收人，侵犯了其财产的合法权益，据此法院应当受理。此外，根据《浙江省行政程序办法》（省政府令第348号）第九十七条之规定，行政确认属于行政执法，更是行政行为。被上诉人的确认行为，已实际影响了上诉人的合法权益，绝不是一审法院认为的证明行为。其实，如果被上诉人确认上诉人为房屋被征收人那么同样也要制作这样一份确认书，否则，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。确认书是具体行政行为且对外直接发生法律效力。从房屋评估初评（分户）报告及补偿协议来看，其核心内容都是以确认书上的内容作为直接依据，包括评估报告和协议的编号、认定被征收人、房屋坐落、认定建筑面积等。这些事实充分证明，确认书对外已经直接发生了法律效力，根本不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的过程性行为。故一审法院驳回起诉，显属事实认定不清、适用法律错误。二、房屋征收权属确认不是依申请履行的法定职责，是被上诉人依职权应当履行的法定职责，一审裁定以“原告起诉前并未向被告提起确权的要求，故应予以驳回起诉”，于法无据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”依据此规定，上诉人房屋权属确认不需要申请，是法律规定被上诉人依职权应当履行的法定职责。在房屋基本情况摸底登记时，上诉人已按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以积极配合。2017年7月20日，上诉人就把公证书及申请报告递交给被上诉人委托实施单位白洋街道征迁指挥部，向其提出确认，但上诉人的要求屡遭拒绝，从而造成纠纷长期无法解决；另，上诉人在本案立案时同样提交了公证书及申请确认报告的书面证据；且被上诉人在本案答辩状里并未否认上诉人已向被上诉人提交公证书及申请确认报告的事实。可是，一审法院认为“经查阅案卷及询问当事人，上诉人在起诉前未向被上诉人提起确权的要求，故应予驳回起诉”的理由，既与《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定相违背，也与客观事实不符。被上诉人依职权应履行的房屋权属行政确认职责，不会因上诉人的履行申请而转化为依申请履行的法定职责。故一审裁定以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款驳回上诉人的起诉，属于法律适用错误。三、案涉房屋存在两个合法的权利主体，一审法院以“原告要求重新确认其为被征收人，将会形成主体重复，势必造成混乱，故不符合起诉条件”为由驳回起诉，于法无据。上诉人提起诉讼符合《行政诉讼法》第四十九条、第七十条之规定。事实上，案涉房屋根据公证文件，已析产分割属于徐国权和上诉人两个人所有。上诉人虽然作为委托代理人与被上诉人签订了房屋产权调换协议，但这仅仅是代表徐国权的行为，并不涉及上诉人受法律保护的权益。由于被上诉人错误的确权行为，导致上诉人在案涉房屋上作为被征收人的资格被剥夺，合法权益被侵犯。因此，上诉人与徐国权是两个权利主体资格，不存在主体重复问题。按照《武义县房屋征收产权确认办法》〔武政发【2011】83号〕、《武义县旧城改造征迁产权确认及补偿补充规定》（武政办【2018】48号），上诉人依法享有确认为房屋被征收人的合法权益。一审法院以原告要求重新确认其为被征收人，将会形成主体重复，不符合起诉条件为由，直接裁定驳回起诉，不具合法性。四、一审裁定程序严重违法，严重侵犯了上诉人作为原告在行政诉讼中的基本程序性权利，依法应予撤销。上诉人提起行政诉讼的诉讼请求和事实根据确定且符合法律规定，那么此时本案的举证责任已经过渡到了被上诉人方。被上诉人作为行政机关对于其作出的行政行为的合法性具有举证责任。即使一审法院认为被上诉人作出的行政行为符合法律规定，那么也需要经过开庭审理进行举证质证辩论，而非不经开庭直接作出裁定。故一审法院作出裁定未依法进行开庭审理，程序严重违法，应予撤销。综上，一审裁定无论对于事实的论断还是程序、法律的适用都是严重违法，应当依法予以撤销。上诉人特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的有关规定，提起上诉，请求依法保障上诉人的基本诉权，以维护法律正确公正实施。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人答辩称：一、被上诉人在被征收房屋产权确认书上的盖章行为，是征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，对房屋及土地的登记情况进行核实，其行为结果没有对相对人产生新的权利义务关系，是征收部门与被征收人签订房屋征收协议前的过程性行为。因此，此行为不属于行政诉讼的受案范围，故不具有行政可诉性。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉，因此一审法院驳回原告的起诉程序合法，未剥夺上诉人的程序权利。请求驳回上诉，维持一审裁定。 经审查，本院认为，上诉人以涉案房屋已于2017年4月21日在武义县公证处签订了赠与合同并进行了公证，其父母已自愿将房屋第二层（包括楼梯间）赠与上诉人为由，要求撤销涉案被征收房屋产权确认书并确认其为被征收人。上诉人徐阳与涉案《被征收房屋产权确认书》具有利害关系，直接关系其是否具有拆迁安置补偿主体权利，有权提起行政诉讼。一审法院认为被上诉人在被征收房屋产权确认书上的盖章行为系行政机关行使证明权的行为，不具有行政可诉性，存在不当。另，上诉人在请求撤销涉案被征收房屋产权确认书同时提出要求重新确权，系基于第一项诉讼请求的附随内容，原审适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条之规定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误，应予纠正。关于被征收人为徐国权的房屋产权调换协议，上诉人徐国权因与被上诉人武义县住房和城乡建设局房屋拆迁行政协议一案，向本院提起上诉，因徐阳是否属于被征收人的认定结果会影响到该案协议效力的认定，该案现已中止审理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）之规定，裁定如下： 一、撤销兰溪市人民法院（2019）浙0781行初289号行政裁定书； 二、指令兰溪市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇一九年十月十四日 代书记员 杜 娟