湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初154号原告：陈利云，女，汉族，1973年12月4日出生，住岳阳市云溪区。委托诉讼代理人：陈利智，男，汉族，1979年11月21日出生，住岳阳市云溪区，系陈利云之弟。委托诉讼代理人：**朝，男，汉族，1951年11月27日出生，住岳阳市云溪区，系陈利云之父。被告：岳阳市人民政府，住所地岳阳市岳阳大道235号。法定代表人：李爱武，市长。委托诉讼代理人：黄艳艳，岳阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：姚华平，岳阳市司法局工作人员。原告陈利云因要求撤销被告岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）作出的岳政复决字[2019]31号行政复议决定书向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈利云的委托诉讼代理人陈利智、**朝，被告岳阳市政府的委托诉讼代理人黄艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈利云诉称，原告系岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）作出的《未登记和改变用途建筑的认定和处理意见会签表》（以下简称《会签表》）、《云溪区棚户区改造项目文苑片区未登记和改变用途建筑清册》（以下简称《清册》）、《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称《征收公告》）征收范围内房屋所有权人，系岳政复决字[2019]31号行政复议决定书申请人。因原告不服云溪区政府作出的上述《会签表》及《清册》，向岳阳市政府申请行政复议，岳阳市政府以“非具体行政行为，未对申请人权利义务产生实际影响”为由，作出岳政复决字[2019]31号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请，原告不服该行政复议决定书，特向人民法院提起诉讼，请求：1、确认被告岳政复决字[2019]31号行政复议决定违法；2、撤销被告岳政复决字[2019]31号行政复议决定；3、判令被告重新作出行政复议决定。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：第一组证据：1、原告身份证复印件；2、关于建议更换房屋征收评估单位的通知；3、被拆迁户家庭人口及房屋情况调查登记表，第一组证据拟证明原告主体适格。第二组证据：4、授权委托书；5、行政复议申请书；6、岳政复决定[2019]31号行政复议决定，第二组证据拟证明岳政复决定[2019]31号行政复议决定违法。第三组证据：7、规划建设用地许可证；8、城乡居民建设用地许可证；9、《征收公告》；10、房地产估价结果报告；11、《会签表》；12、《清册》；13、关于申请召开对陈雁峰、丁蒲中、詹克祥、陈利云四户房屋合法性认定的会务报告，第三组证据拟证明《会签表》、《清册》违法。第四组证据：14、岳阳市云溪区发展和改革局关于云溪区文苑北路道路工程可行性研究报告的批复；15、张中于调度全区棚户区改造工作，第四组证据拟证明《会签表》、《清册》违法行为及相关责任人的法律责任。被告岳阳市政府辩称，一、本案诉争的《会签表》及《清册》系云溪区政府内部资料，属于程序性文件，未送达给行政相对人，也不构成针对原告的一项具体行政行为，不对原告权利义务产生直接影响，不具有可诉性；二、根据最高人民法院判例观点，《会签表》及《清册》本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征收与补偿条例》）第十九条第二款的规定，对评估报告依次申请复核评估和鉴定，。补偿决定不服的，可以根据《征收与补偿条例》第二十六条第三款的规定，依法申请行政复议，或者依法提起行政诉讼；三、原告诉称已依法申请评估报告复核，系另一法律关系；四、根据《行政复议法》第六条的规定，原告行政复议申请不属于行政复议受案范围，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，原告行政复议申请不符合行政复议受理条件，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，岳阳市政府对原告行政复议申请应予驳回。综上，被告所作岳政复决字[2019]31号驳回原告行政复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张，向本院提交了如下证据：证据1、行政复议申请书及EMS邮政快递单；证据2、行政复议答复通知书及存根；证据3、行政复议答复书及行政复议案件结案呈报表；证据4、行政复议决定书及送达回证。以上证据拟共同证明被告作出行政复议决定书的程序合法。经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对被告证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。陈利云系**朝的女儿，房屋所有权是陈利云，但是实际建设与居住都是**朝。在征拆中，**朝向征拆指挥部递交了陈利云的全权委托书，所以在征拆中所签名字均为**朝。关于未登记和改变用途和处理意见会签表及清册证明目的只有一个，就是证明云溪区政府违法建筑认定的行政行为违法。被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2真实性、合法性无异议；对证据3真实性、合法性无异议，原告没有陈述其证明目的，房屋所有权人是陈利云，实际居住人是**朝；对证据4、5、6三性均无异议；对证据7、8三性均无异议；对证据9真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，该公告不能证明其诉请的行政行为是违法的，该公告本身就是真实合法的；对证据10、11、12真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，该三份证据是一种过程行为，最终都是为了决定的过程，无法证明是对原告实施了具体行政行为，不能达到其证明目的；对证据13真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，征拆指挥部最后并没有与原告达成协议，云溪政府也没有对原告作出征收补偿决定；对证据14真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，是被告对云溪区工程改造的政府内部批复，并非对原告作出的行政行为；对证据15真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，这是被告对工作调度的一个报告，与本案无关，不能达到其证明目的。经庭审举证、质证，本院对双方提交的证据认证如下：因双方提交的证据均与本案有关，本院对双方当事人提交的证据均予以采信，至于能否达到其证明目的，将在事实查明部分进行综合认定。经审理查明，2019年4月18日，《岳阳市云溪区人民政府云溪镇文苑片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》的实施单位云溪镇人民政府(现云溪镇街道办事处)向原告送达了湘正房评字(2018)第04-13号《房地产估价报告》。该《房地产估价报告》中有作为附件盖有云溪区政府公章的《会签表》、《清册》。该《会签表》认定和处理意见为：“参照国有土地上房屋未登记和改变用途建筑的认定和处理程序、标准，结合云溪区实际情况，就文苑片区陈利云国有土地上房屋面积和改变用途建筑予以合法性认定并形成以下意见：A、土地使用证、规划许可证、房屋产权证三证有一个证的视为合法建筑；三证登记面积不一致的按三证中登记的最大面积确定为合法面积，参照合法性性质认定评估，实行货币补偿。B、无任何手续的视为违法建筑，实行材料补偿：砖混结构：988元每平方，砖木结构：761元每平方，土木结构：527元每平方，棚屋：28元每平方，棚亭：80元每平方”。该《清册》载明陈利云房屋测绘总面积为564.23平方米，未登记和改变用途面积为282.98平方米。原告认为上述《会签表》及《清册》侵害了其利益，于2019年4月19日向岳阳市政府申请行政复议，要求确认被申请人云溪区人民政府作出的《会签表》及《清册》认定陈利云房屋违法建筑的行政行为违法。岳阳市政府于2019年6月19日以该两份文件不是具体行政行为，未对其权利义务产生实际影响为由，作出了岳政复决字[2019]31号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。另查明，在本院另案受理的**朝诉云溪区政府（2019）湘06行初246号案件中，2018年4月25日，岳阳市云溪区人民政府办公室下发《岳阳市云溪区人民政府办公室关于对全区棚户区改造项目实行停缓调撤的紧急通知》，决定停建云溪区棚户区改造项目，云溪区政府明确称陈利云房屋所在文苑片区棚改项目已经全部停建，不再征收。本院认为，本案中，云溪镇人民政府(现云溪镇街道办事处)向原告送达了湘正房评字(2018)第04-13号《房地产估价报告》。该《房地产估价报告》中有作为附件盖有云溪区政府公章的《会签表》、《清册》。该《清册》载明陈利云房屋测绘总面积为564.23平方米，未登记和改变用途面积为282.98平方米，该《会签表》和《清册》已作为《房地产估价报告》的附件送达给陈利云，该《会签表》和《清册》实际上对陈利云未经登记和改变建筑用途部分认定为非法建筑并决定不予补偿，直接影响到陈利云房屋的征收补偿价格，对陈利云的权利义务产生了实际影响。岳阳市政府以该《会签表》及《清册》“非具体行政行为，未对申请人权利义务产生实际影响”为由，认为不属于行政复议范围应不予受理，并作出岳政复决字[2019]31号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请系认定事实和适用法律错误。但因云溪区政府2018年4月25日下发《岳阳市云溪区人民政府办公室关于对全区棚户区改造项目实行停缓调撤的紧急通知》已经明确不再征拆本案的诉争房屋，原告陈利云再要求岳阳市政府重新作出行政复议决定已无意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项规定的：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”的规定，人民法院再判决岳阳市政府重新作出行政复议决定已没有意义，应当判决确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下：确认岳阳市人民政府岳政复决字[2019]31号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告岳阳市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  姚孟君审判员  周四平审判员  王延红二〇一九年十月二十八日书记员  许子恒