浙江省宁波市鄞州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0212行初92号 原告宁海县城关北门饲料供应站，住所地浙江省宁海县跃龙街道东海路89号。 经营者孔允铁。 委托代理人徐泽云，浙江知仁律师事务所律师。 委托代理人陈晨，浙江知仁律师事务所律师。 被告告宁海县综合行政执法局，住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路135号。 法定代表人吴继盛，局长。 出庭应诉负责人严文斌，副局长。 委托代理人葛威勇，浙江法校（宁波）律师事务所律师。 原告宁海县城关北门饲料供应站不服被告宁海县综合行政执法局于2018年6月26日作出的（2018）甬宁建设一决字第5号行政处罚决定，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日收案，进行诉前调解，因调解不能达成协议，于同年5月5日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉材料。本院于2019年7月19日公开开庭审理了本案。原告宁海县城关北门饲料供应站的委托代理人徐泽云，被告宁海县综合行政执法局的出庭应诉负责人严文斌及委托代理人葛威勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宁海县综合行政执法局于2018年6月26日作出（2018）甬宁建设一决字第5号行政处罚决定。该处罚决定认定，1993年原告将宁海县跃龙街道东海路89号北侧通道封闭，浇筑了混凝土门框和门顶雨棚，安装了一扇木门。2013年，原告将门框进行了装修，并把木门换成铝合金门。该构筑物为混合结构，用作封闭通道，影响了城乡规划建设管理的实施，属于未取得建设工程规划许可证进行建设。该违法建设行为属于无法采取改正措施消除影响的情形。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《宁波市综合行政执法机关行政处罚自由裁量权实施办法》的相关规定，被告对原告作出如下处罚：责令原告宁海县城关北门饲料供应站自收到行政处罚决定书之日起七日内，自行拆除在宁海县跃龙街道东海路89号北侧通道违法搭建的铝合金门等构筑物。 原告宁海县城关北门饲料供应站起诉称，首先，原告于1993年就从白石村有偿取得涉案地块作为专门供自己使用的通道，至今没有改变。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚。被告作出的行政处罚决定已超过追责时效，明显违法。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享受的权利。本案中，被告并未告知原告享有陈述和申辩的权利，其程序明显违法。最后，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出处罚，该法于2008年1月1日施行，而原告的建设行为发生于1993年，根据法不溯及既往原则，被告适用法律明显错误。综上，原告占用的土地系从村集体有偿取得使用，没有占用公共场所且不存在严重影响城市规划。被告作出处罚决定认定的事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。请求判决撤销被告于2018年6月26日作出（2018）甬宁建设一决字第5号行政处罚决定。 原告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：1.白石村证明一份，证明原告系有偿取得村集体土地使用的事实。2.住户情况说明及现场照片，证明诉争通道系有偿使用且仅为所涉几户住户的专用通道，并不涉及第三者及社会公共利益，作为通道的功能并没有受到任何影响的事实。 被告宁海县综合行政执法局答辩称，2018年5月16日有人向被告举报称，原告在宁海县跃龙街道东海路89号与95号之间的通道上存在违法建设。被告随即派工作人员进行调查。经查明，原告宁海县城关北门饲料供应站于1993年将宁海县跃龙街道东海路89号北侧通道封闭，浇筑了混凝土门框和门顶雨棚，安装了一扇木门。2013年，原告将门框进行了装修，并把木门换成铝合金门，门高2.2米，宽0.95米，门顶雨棚长约1.3米，宽约1.1米，面积约1.43平方米。四至方位为东至东海路，南至宁海县城关北门饲料供应站，西至通道，北至宁海县缑城电器厂。该构筑物为混合结构，用作封闭通道。原告的上述建设行为未取得建设工程规划许可证进行建设。为此被告的执法人员当即制作了现场检查（勘查）笔录、现场检查（勘查）图片，并拍摄了现场检查（勘查）照片。2018年5月17日，被告向宁海县规划局作出《关于要求确认宁海县城关北门饲料供应站是否未取得建设工程规划许可证规定进行建设的函》，同日，宁海县规划局作出《告知函》回复被告，载明原告在宁海县东海路89号房屋北侧通道设门封闭建设的行为未取得建设工程规划许可证，该违法建设行为属于无法采取改正措施消除影响的情形。2018年5月17日，被告作出《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令原告在2018年5月19日前改正违法行为，并将该通知书送达原告。2018年5月22日，被告再次向宁海县规划局发送宁综函【2018】022号《关于要求确认宁海县城关北门饲料供应站是否违法建设的函》，宁海县规划局分别于2018年5月25日、2018年5月29日作出《关于要求确认宁海县城关北门饲料供应站是否违法建设的复函》二份，认定被告宁海县城关北门饲料供应站北侧通道不在其土地权属范围内，其在宁海县东海路89号房屋北侧通道设门封闭建设的行为未取得建设工程规划许可证，该违法建设行为属于无法采取改正措施消除影响的情形。由于原告未在规定的期限内改正其违法行为，被告于2018年6月21日作出行政处罚事先告知书，并于当天送达原告。告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告享受陈述、申辩和听证的权利，但原告未提出陈述、申辩和听证的申请。2018年6月26日被告作出（2018）甬宁建设一决字第5号行政处罚决定，对该违法行为予以处罚，并将该处罚决定送达原告。被告认为其作出的行政处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚得当。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其诉讼主张，向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据材料和法律依据： 1.宁海县城关北门饲料供应站的营业执照及其经营者孔允铁身份证复印件各一份、咨询函一份、现场照片一组（7张）、《告知函》一份、宁房权证宁海字第××号《房产证》（附房屋分（幢）分户平面图、房产分丘图）复印件一份、宁国用（2016）第02998号《土地证》（附宗地图）复印件一份、《土地登记审批表》、《宁海县不动产登记查询证明》（附宗地图房屋分（幢）分户平面图）、《个体户登记基本情况表》（附《营业执照》复印件）、《关于要求确认宁海县城关北门饲料供应站是否违法建设的函》各一份、《关于要求确认宁海县城关北门饲料供应站是否违法建设的复函》二份、现场检查（勘查）笔录、图示各一份、照片一组、调查询问笔录及被询问人身份证复印件各三份、执法证复印件、《责令（限期）改正违法行为通知书》各一份。证明被告作出涉案行政处罚决定书所依据的事实清楚、证据确凿。 2.《责令（限期）改正违法行为通知书》送达回证、《接受调查询问通知书》及送达回证、文书送达现场照片、联系地址确认书、（2018）甬宁建设一先告字第5号《行政处罚事先告知书》及送达回证各一份、文书送达现场照片二份、（2018）甬宁建设一决字第5号《行政处罚决定书》、国内挂号信函收据及邮政快递查询材料、送达回证各一份。证明被告对原告作出处罚决定的程序合法的事实。 3.《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条、第六十四条；《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条；《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条；《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条；《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。证明被告作出被诉行政行为适用法律正确的事实。 对原、被告提供的证据，经双方质证的意见和本院认证意见如下：对原告提供的证据1，被告对上述证据的真实性没有异议，对关联性有异议，认为本案是对原告未进行规划审批，未取得规划许可证的行为而进行处罚，与土地无关。本院对上述证据的真实性予以确认。对原告提供的证据2，被告认为住户的《情况说明》与本案没有关联性，不能否认原告没有取得建设规划许可证进行违法建设的事实。本院认为，该份证据与事实不符，对此证据本院不予确认。 对被告提供的证据1，原告对上述证据形式真实性没有异议，但不能证明原告于1993年占用通道，严重影响城市规划的情况。本院认为，上述证据系被告在行政执法过程中形成，来源合法。被告依法经过调查，查明原告未取得相关部门批准，未取得建设规划许可证进行相关建设的事实，对该组证据本院予以确认。对被告提供的证据2，原告对处罚决定书的送达没有异议，但对其他文书送达有异议，认为被告文书的送达不符合相关法律的规定。本院认为，对被告拒签的相关文书，有照片拍摄为证，并有相关的在场人员签名佐证，对上述证据，本院予以确认。对被告提供的证据3，原告对法律条文没有异议，但认为被告适用法律错误，《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条对法律适用没有权利作出解释。本院认为，《宁波市城乡规划实施规定》系地方性规章，其适用不与其他法律、法规相冲突，对上述证据本院予以确认。 经审理查明，2018年5月16日有人向被告举报称，原告在宁海县跃龙街道东海路89号与95号之间的通道上存在违法建设。被告随即派工作人员进行调查，经查明，原告宁海县城关北门饲料供应站于1993年将宁海县跃龙街道东海路89号北侧通道封闭，浇筑了混凝土门框和门顶雨棚，安装了一扇木门。2013年，原告将门框进行了装修，并把木门换成铝合金门，门高2.2米，宽0.95米，门顶雨棚长约1.3米，宽约1.1米，面积约1.43平方米。该构筑物为混合结构，用作封闭通道。原告的上述建设行为未取得建设工程规划许可证进行建设。为此被告的执法人员当即制作了现场检查（勘查）笔录、现场检查（勘查）图片，并拍摄了现场检查（勘查）照片，并作出责令（限期）改正违法行为通知书，责令原告在2018年5月19日前改正违法行为，并将该通知书送达原告。2018年5月22日，被告向宁海县规划局发送《关于要求确认宁海县城关北门饲料供应站是否违法建设的函》，宁海县规划局分别于2018年5月25日、2018年5月29日作出复函二份，认定原告宁海县城关北门饲料供应站北侧通道不在其土地权属范围内，其在宁海县东海路89号房屋北侧通道设门封闭建设的行为未取得建设工程规划许可证，该违法建设行为属于无法采取改正措施消除影响的情形。由于原告未在规定的期限内改正其违法行为，被告于2018年6月21日作出行政处罚事先告知书，并于当天送达原告，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告享受陈述、申辩和听证的权利，但原告未提出陈述、申辩和听证的申请。2018年6月26日被告作出（2018）甬宁建设一决字第5号行政处罚决定，责令原告宁海县城关北门饲料供应站自收到行政处罚决定书之日起七日内，自行拆除在宁海县跃龙街道东海路89号北侧通道违法搭建的铝合金门等构筑物。原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告未经依法审批，于1993年将宁海县跃龙街道东海路89号北侧通道封闭，浇筑了混凝土门框和门顶雨棚，安装了一扇木门。2013年，原告又将门框进行了装修，并把木门换成铝合金门。原告的行为违反了相关法律的规定，被告作为辖区内行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出处罚，认定的事实清楚，适用法律正确。至于原告提出的原告的上述构筑物建造于1993年，被告根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出处罚，根据法不溯及既往原则，被告适用法律明显错误的请求，本院认为，根据《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条的规定，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后建设的违法建设工程，应当由城乡规划主管部门按照现行有效的程序规划法律、法规予以处理。故被告按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出处罚，依法有据。原告认为被告于2018年6月才对其在1993年建造的上述构筑物作出行政处罚，超过了行政处罚法规定的二年追责期限的诉请。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告未经审批，至今也未办理规划审批手续，其违法行为处以继续状态。被告于2018年6月作出行政处罚决定未超过法定的追责期限。综上，被告对原告作出的行政处罚决定，主体适格，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当，原告要求撤销的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宁海县城关北门饲料供应站的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宁海县城关北门饲料供应站负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  周 磊 人民陪审员  周雪良 人民陪审员  徐慧娥 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  朱璐琰