山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终1429号上诉人（原审原告）任桂菊，女，1971年2月12日出生，汉族，农民，住山东省曹县，委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）曹县人民政府，住所地山东省曹县府前街18号。法定代表人梁惠民，县长。委托代理人孙玉德，曹县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人张思山，山东君诚仁和律师事务所律师。任桂菊因诉曹县人民政府房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年11月27日作出的（2018）鲁17行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年2月16日，被告曹县人民政府作出关于曹县时代广场片区（二期）棚户区改造房屋征收决定，予以通告，并附有征收补偿方案。同日，在征收范围内张贴关于选定房地产价格评估机构的通知。后经磐石街道街道办事处、杜庄社区居委会、东北关社区居委会组织被征收人协商，超过半数被征收人选择山东国建土地房地产评估测绘有限公司作为涉案征收项目的评估机构。2017年2月26日，评估机构为原告任桂菊出具鲁国建评估字第3H-3号房屋征收评估报告。该报告载明，土地面积410.88平米，房屋建筑面积359.79平米，房地产价值1015912元，搬家费3598元，临时安置费8635元，其他不动产价值100454元，附属物价值15038元，共计1143637元。该报告作出后向原告送达遭拒收。在征收补偿协议签约期间内，房屋征收部门未能与原告签订征收补偿安置协议，被告于2017年12月5日对原告作出曹政政征补字（2017）第110号《曹县人民政府房屋征收补偿决定书》。决定书主要内容为：被征收人如选择货币补偿，补偿数额为1143637元；被征收人如选择产权调换，按照《征收补偿方案》确定的安置方式选择安置房，并按照《国有土地上房屋征收补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《曹县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》结算差价；被征收人应在收到本决定之日起15日内办理房屋补偿等手续，并将房屋腾空，移交征收部门。原告向法院提交的作业时间为2017年2月15日的房屋征收估价报告与被告提交的2017年2月26日房屋征收估价报告内容一致，评估机构均是山东国建土地房地产评估测绘有限公司。被告后出具说明，出现日期不同的原因是在出具估价报告时因排版打印疏忽所致。2018年8月6日，被告向法院提交曹县时代广场（二期）棚户区改造房屋征收补偿明白纸和曹县住房和城乡建设局关于曹县时代广场（二期）棚户区改造产权调换房屋的说明，记载了产权调换房屋的位置、户型面积、建设标准、奖励政策、房产评估时点等内容。针对原告陈述的被征收房屋遗漏内容，被告庭后向原告进行复核，并向法庭提交光盘一份，拟证明因原告拒不配合，被告无法对被征收房屋勘验情况进行复核。经质证，原告认为关于房产面积等问题应由征收部门在征收程序中完成，而非庭审结束后再行复核，该光盘证明内容与本案无关。原审法院认为：本案的争议焦点是，被告作出的曹政征补字（2017）第110号《曹县人民政府房屋征收补偿决定书》是否合法。原告与房屋征收部门在签约期限内未能达成补偿协议，被告作为本次征收的主体有作出涉案征收补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”2017年2月23日，经街道办事处和社区居委会组织与被征收人协商，过半数的被征收人选举山东国建土地房地产评估测绘有限公司征收评估机构，原告虽对该选举程序提出异议，但未能提供充分证据推翻过半数被征收人协商选定评估机构的事实，因此，评估机构的选定方式，不违反法律规定。关于评估机构出具的两份不同日期的房地产估价报告的问题，因两份估价报告除日期不一致外，其余内容并无差别，被告解释为排版疏忽所致，结合本院受理的被征收范围内的其余房屋估价报告作出时间看，该情况并非大量存在，被告的解释尚在合理范围内，不能仅以此认定评估机构的选定程序违法，但被告在今后的征收及评估过程中应当避免类似问题的发生。被告曹县人民政府作出的征收补偿决定中关于产权调换部分的内容未说明用于产权调换房屋的价格，但被告在庭后向本院提供了时代广场片区（二期）棚户区改造房屋征收明白纸和产权调换房屋的说明，载明了产权调换房屋的价格确定颁发及房源位置和建筑质量标准等，据此可以确定被告曹县人民政府作出的征收补偿决定具有可行性。在征收评估过程中，被征收人有协助评估机构调查、丈量、勘验的义务。本案中，原告称估价报告中遗漏房屋及土地面积和附属物，庭后被告就评估事项向原告进行复核，但原告拒不配合，原告就遗漏的内容又未向本院提交证据予以证实，视为原告对其复核权利的放弃，故，原告应对此承担相应的法律后果，认定被告提交的房地产估价报告合法有效。综上，被告曹县人民政府作出的征收补偿决定事实清楚，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告任桂菊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任桂菊负担。上诉人任桂菊不服原审法院判决提起上诉，请求：撤销原审判决，并依法改判；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：原审判决认定事实错误，采纳证据错误，适用法律错误，应予撤销。1.涉案房屋土地性质属于集体土地，被上诉人在未办理农用地转用手续的前提下实施的征收行为明确违反法律规定。①涉案房屋的土地性质属于集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被上诉人在未经办理农用地转用手续的前提下迳行适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征收集体土地的行为明显违反法律规定，原审判决以该行为属于房屋征收决定审查的内容，不做审理为由驳回上诉人的诉讼请求，该认定明显违法。②《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅授权了市县级人民政府有权对国有土地上房屋进行征收，并未授权其对集体土地上房屋可以实施征收行为，被上诉人违法实施的征收行为属于于法无据，理应撤销。③虽然对于涉案房屋参照国有土地上房屋进行补偿不会影响被征收人直接利益，但是不能因补偿问题就违反《中华人民共和国土地管理法》的法律规定。综上，被上诉人以国有土地上房屋征收与补偿条例征收集体土地上房屋的行为明显属于违法行为，原审判决以属于征收决定审查范围为由不予审查的行为亦属于适用法律错误，应予撤销。2.原审判决采纳错误证据，违法驳回上诉人的诉讼请求，应予撤销。①上诉人在原审时提交的视频证据证实，有61人表示没有在选定评估机构签名表中签字，也没有参与过任何有关协商选定评估机构的会议，证实被上诉人并未协商选定评估机构，涉案评估机构系被上诉人在征收前单方指定。②被上诉人提交的协商选定评估机构签名表中的签名有重复签名、虚假签名，未能达到《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十九条规定的超半数。评估机构选定程序违法，原判采纳该证据错误。③被上诉人于2017年2月16日张贴协商选择评估机构的公告，公告期为10日，同年2月23日公告选定山东国建土地房地产评估测绘有限公司为涉案片区评估机构，而评估机构出具的评估报告为同年2月15日，证明涉案片区在征收实施前由被上诉人指定了山东国建土地房地产评估测绘有限公司作为评估机构，并在协商选择评估机构前就作出了评估报告。④上诉人提交的证据及2名证人出庭作证，证实超半数被征收人并未参与选择评估机构，涉案评估机构并非被征收人协商选定，而是在征收前由被上诉人直接指定涉案评估机构，其作出的评估报告所载明的事项与事实不符，存在漏项等诸多违法且侵害上诉人合法权益的情形。⑤被上诉人制定的涉案征收补偿决定书中关于用于产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数，产权调换房屋的价值认定等均未规定，违反了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在庭审结束后提交了涉案房屋征收明白纸和产权调换房屋的说明，且未经质证，亦超过举证期限不能作为有效证据使用，导致上诉人无法选择产权调换，侵害被征收人合法权益。⑥原审庭审后，被上诉人向法院提交的证据光盘拟证明上诉人拒不配合被上诉人对评估报告进行复核，被原审判决认定有效证据且据此判令上诉人承担相应的法律后果。上诉人认为，涉案征收前提即违法，评估机构也并非被征收人选择，因被上诉人的原因导致评估报告漏项，上诉人拒绝其在庭审后再次丈量符合法律规定。评估报告的复核应在征收程序中完成，而不应在庭审结束后完成。原审判决采纳违法证据作出的涉案行政判决应予撤销。综上，上诉人认为房屋是老百姓赖以生存的根本，国家发展城市建设需要征收房屋的也应当给予老百姓合法合理的补偿，在征收后能够保证被征收人生活质量不降低，可以买到同等质量的房屋。现被上诉人作出的涉案房屋征收补偿决定书扣除其单方制定的容积率后已经远远低于周边类似房地产市场价格。被上诉人曹县人民政府向本院提交以下书面答辩意见：1.原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，驳回上诉人的诉讼请求合理合法，应予维持。2.被上诉人作出曹政发[2017]18号《关于曹县时代广场片区（二期）棚户区改造房屋征收的决定》已经生效，一审法院不予审查正确。被上诉人作出涉案征收补偿决定前，于2017年2月16日作出的上述房屋征收决定符合法律规定，程序合法，且上诉人对该决定未复议也未提起行政诉讼，该决定已经生效。上诉人要求对被上诉人作出的征收决定的合法性进行审查，明显违背了行政诉讼法的规定，也与涉案房屋征收补偿决定书不属于同一法律关系。3.被上诉人作出的涉案房屋征收补偿决定严格依据法律规定，事实清楚、证据充分、程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。①评估机构选择程序合法，评估价格合理合法。被上诉人下发了曹政发[2017]18号房屋征收决定，同日下发了房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案。曹县住房和城乡建设局下发了《关于曹县时代广场片区（二期）棚户区改造房屋征收选定房屋征收评估机构的公告》和《菏泽市住房和建设局公布的房地产做人机构名录》。2017年2月22日，曹县人民政府磐石街道办事处及杜庄社区、东关北区出具证明，经办事处与社区组织，与被征收人协商，选择山东国建土地房地产评估测绘有限公司对项目征收范围内的房屋进行评估，并附人员签字名单。2017年2月23日，曹县住房和城乡建设局发布了《曹县时代广场片区（二期）棚户区改造房屋征收选定房屋征收评估机构结果的公告》，上述事实说明被上诉人在评估机构选择程序合法，并不违反法律规定。②征收评估价格合理合法，被上诉人作出的房屋征收补偿决定书符合法律规定。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在协商确定评估机构后，作为房屋征收主管部门曹县住房和城乡建设局委托评估机构对被征收人的房屋进行估价委托，经过估价人员现场查看、等级评定，通过综合分析、科学测算，确定其产权人的估价对象的建筑面积及占用土地面积，在估价时点的补偿价值，山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具了涉案房屋征收估价报告，但上诉人并未对房屋征收估价报告提出异议，也未申请复核。且在规定的期限内，上诉人提出房屋评估总价低，补偿不合理，虽经多次工作，未能达成补偿安置协议。因此，被上诉人向上诉人下发了涉案房屋征收补偿决定书，并送达给上诉人，并在房屋征收范围内予以公告。上述事实说明，征收评估价格合理合法，被上诉人下发的涉案房屋征收补偿决定书符合法律规定。上诉人主张的评估机构选择不合法、补偿低，征收不合法等缺乏事实根据和法律依据，上诉人的上诉理由不成立。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院认定的案件事实。本院认为，本案的争议焦点是，被上诉人能否依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出涉案房屋征收补偿决定书，以及涉案房地产评估机构的选择是否合法、作出的房地产估价报告是否合法。关于上诉人提出的其土地性质及房屋位于集体土地，不应适用《国有土地上房屋征收补偿条例》，涉案房屋位于棚户区改造征收范围内，该征收项目符合促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。上诉人提起的该主张，应将房屋征收决定作为被诉的具体行政行为，而本案系房屋征收补偿纠纷，被诉的具体行政行为为作出的房屋征收补偿决定，且依照《国有土地上房屋征收补偿条例》进行征收补偿不违反有利于被征收人的原则，故原审判决认定涉案征收行为属于房屋征收决定审查的内容而不作审查，并无不当。关于本案房地产价格评估机构的选择，被上诉人提供了关于选定房地产价格评估机构的通知，磐石街道办事处、杜庄社区、东关北区出具的证明，附选择人员签字单的协商选定评估机构结果的公告及张贴公告的照片，拟证实协商选定评估机构的程序合法。上诉人提出相关证人未在签名表中签字，签名表中有重复签字、虚假签字，不足超半数人员同意选定评估机构，拟证实评估机构选定程序违法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、二十条的有关规定：被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。本案中，涉案房地产价格评估机构及评估人员均具有相应资质，且在菏泽市住房和建设局公布的房地产估价机构名录中。上诉人对选定评估机构的程序提出异议，但未能提供充分的证据证明涉案房地产价格评估机构开展房屋征收评估工作不具有独立性、客观性、公正性，或受到单位和个人的干预。故，上诉人的该上诉理由不能成立。关于上诉人提出的，本案房地产估价报告的时间早于评估机构选定的时间，评估报告中房屋面积、土地面积不符合实际，房屋价值过低等意见。虽然涉案房屋征收估价报告中有形式上的瑕疵，但不影响该涉案房屋征收估价报告的实质内容。上诉人对其房屋征收估价报告中的房屋及土地面积的异议，首先，被征收人有协助评估机构调查、丈量、勘验等配合的义务。其次，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，因上诉人怠于履行配合义务，并对于对评估确定的房屋及土地价值的异议亦未依法提出复核，故上诉人应承担相应后果。对于评估机构确定的价格，应以房屋征收决定公告之日为时间点，由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定被征收房屋的市场价格，故上诉人提出的房屋价值过低的主张，没有事实依据。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费由上诉人任桂菊负担。本判决为终审判决。审判长 谢 萍审判员 蒋海年审判员 李仲轲二〇一九年十月三十日书记员 韩兆磊