山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终883号 上诉人（一审原告）韩晶，女，1977年12月24日出生，汉族，济南圣松妇产医院医疗机构法定代表人，身份证住址黑龙江省鹤岗市工农区春晖社区54委15组，现住济南市长清区常春藤小区51号楼1单元2103室。 被上诉人（一审被告）济南市卫生健康委员会，住所地济南市。 法定代表人马效恩，主任。 委托代理人李宝杰，该单位职工。 委托代理人张昆，山东辰静律师事务所律师。 上诉人韩晶因与被上诉人济南市卫生健康委员会设置医疗机构行政许可纠纷一案，不服济南市历下区人民法院（2018）鲁0102行初589号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年5月28日，济南市卫生和计划生育委员会出具编号2018093《行政许可申请材料接收凭证》一份，证实收到济南圣松妇产医院提交的申请医疗机构执业许可证发证材料共10件，其中包括：韩晶向李芳芳出具的《个人授权委托书》《济南市医疗机构行政审批流程示意登记图》《医疗机构注册登记申请书》2017年12月11日由济南市卫生和计划生育委员会向济南圣松妇产医院作出批准文号：济卫医设字[2017]90号《设置医疗机构批准书》（类别为妇产医院，名称为济南圣松妇产医院，选址为济南市市中区英雄山路308号，批准有效期至2019年12月10日止），2017年1月21日济南圣松妇产医院签订的《房屋租赁合同》及一至六楼平面楼、济南健达资产评估事务所作出的济健达评报字[2018]第P05005号《资产评估报告》、医院各科室规章制度、韩晶身份证复印件、《济南圣松妇产医院医疗机构法定代表人签字表》、《医疗机构法定代表人任职证明》。 2018年6月7日，济南市卫生和计划生育委员会向韩晶作出《告知书》一份，主要内容为：“韩晶：你向我委申请济南圣松妇产医院的注册登记，我委在对书面申请资料审核的基础上，于2018年6月5日组织专家进行现场审核，专家现场审查意见为不合格（见附件）。依据《医疗机构管理条例实施细则》第二十七条之规定，我委拟作出不予行政许可决定。如你对上述决定有异议，可以自收到本决定之日起3日内到我委进行陈述或申辩，逾期视为放弃陈述或申辩。附件：1、济南市新建医疗机构审核验收表；2、济南市医疗机构验收意见汇总表”。 2018年6月8日，济南圣松妇产医院出具《申辩书》。2018年6月11日，济南市卫生和计划生育委员会作出《关于申辩书的答复意见》。同日，济南市卫生计划生育委员会作出济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》，主要内容为：“韩晶：你于2018年5月28日向我委提交济南圣松妇产医院的注册登记材料。我委按照《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》《山东省医疗机构行政许可及备案管理规程》《妇产医院基本标准（试行）》规定，在对书面材料依法审查基础上，于6月5日组织专家进行现场验收。经专家现场查看，济南圣松妇产医院还正处于施工过程中，组织架构、组织体系、各项规章制度均不健全，专业技术人员未完全到位，医院设置未达到妇产医院基本标准，医院重点科室、手术室、产房、人流室设置及布局未达到标准要求，消毒灭菌管理不规范，三位专家一致认为现场验收不合格。专家书面意见已于6月7日送达给你。根据《行政许可法》第三十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第二十七条之规定，本机关决定对你本次的注册登记申请不予行政许可。你可在医院设置达到妇产医院基本标准后，重新向我委提交注册登记申请。你如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内，依法向济南市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内依法向历下区人民法院提起行政诉讼”。 另查明，2016年12月9日，济南市市中区市场监督管理局向济南圣松妇产医院核发《营业执照》，记载事项为“名称济南圣松妇产医院，类型个人独资企业，住所山东省济南市，投资人张明德，成立日期2016年12月9日，经营范围：妇科，产科，……(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)”。张明德与韩晶系夫妻关系。庭审中，原告述称张明德作为济南现代康桥医院的投资人，因济南现代康桥医院的医疗机构执业许可证被吊销了，张明德不再具备作济南圣松妇产医院法人的资格，换韩晶为医院的法定代表人。 2018年6月15日，中华人民共和国国家卫生健康委员会与国家中医药管理局共同作出国卫医发[2018]19号《关于进一步改革完善医疗机构、医师审批工作的通知》，该通知的部分内容为“一、……。五、二级及以下医疗机构设置审批与执业登记‘两证合一’。……。在申请执业登记时，申请人应当提交《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条第一款第二项至第七项规定的材料（不含验资证明）。卫生健康行政部门受理医疗机构执业登记申请后，应当对申请登记的医疗机构基本情况进行公示，并按照《医疗机构管理条例实施细则》第二十六条进行审核；审核合格的，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果和不予批准的理由以书面形式通知申请人。六、……”。 一审法院认为，济南市卫生和计划生育委员会根据机构改革要求已经整合为济南市卫生健康委员会，故济南市卫生健康委员会在本案中具备合法的被告主体资格。根据《医疗机构管理条例》第九条规定“单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书。”本案中，2017年12月11日济南市卫生和计划生育委员会向济南圣松妇产医院作出批准文号：济卫医设字[2017]90号《设置医疗机构批准书》，批准同意济南圣松妇产医院设置。《医疗机构管理条例实施细则》第十四条规定“地方各级人民政府设置医疗机构，由政府指定或者任命的拟设医疗机构的筹建负责人申请；法人或者其他组织设置医疗机构，由其代表人申请；个人设置医疗机构，由设置人申请；两人以上合伙设置医疗机构，由合伙人共同申请。”本案中，济南圣松妇产医院的投资人系张明德，张明德与原告韩晶系夫妻关系。在被告收到的申请材料中已经包含济南圣松妇产医院选聘韩晶担任院长职务的任职证明及韩晶出具的个人授权委托书，且被告针对申请事项是否符合规定等情形已实际向韩晶分别作出了《告知书》、《不予行政许可决定书》等材料，故韩晶作为行政行为的相对人提起本案行政诉讼，具备原告主体资格，本院对被告提出关于韩晶不具备原告主体资格的辩称不予采信。 《医疗机构管理条例》第十九条规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门自受理执业登记申请之日起45日内，根据本条例和医疗机构基本标准进行审核。审核合格的，予以登记，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果以书面形式通知申请人。”《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条规定“申请医疗机构执业登记必须填写《医疗机构申请执业登记注册书》，并向登记机关提交下列材料：（一）《设置医疗机构批准书》或者《设置医疗机构备案回执》；（二）医疗机构用房产权证明或者使用证明；（三）医疗机构建筑设计平面图；（四）验资证明、资产评估报告；（五）医疗机构规章制度；（六）医疗机构法定代表人或者主要负责人以及各科室负责人名录和有关资格证书、执业证书复印件；（七）省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定提交的其他材料。……。”第二十六条规定“登记机关在受理医疗机构执业登记申请后，应当按照条例第十六条规定的条件和条例第十九条规定的时限进行审查和实地考察、核实，并对有关执业人员进行消毒、隔离和无菌操作等基本知识和技能的现场抽查考核。经审核合格的，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果和不予批准的理由以书面形式通知申请人。《医疗机构执业许可证》及其副本由国家卫生计生委统一印制。条例第十九条规定的执业登记申请的受理时间，自申请人提供条例和本细则规定的全部材料之日算起。”第二十七条规定“申请医疗机构执业登记有下列情形之一的，不予登记：（一）不符合《设置医疗机构批准书》核准的事项；（二）不符合《医疗机构基本标准》；（三）投资不到位；（四）医疗机构用房不能满足诊疗服务功能；（五）通讯、供电、上下水道等公共设施不能满足医疗机构正常运转；（六）医疗机构规章制度不符合要求；（七）消毒、隔离和无菌操作等基本知识和技能的现场抽查考核不合格；（八）省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定的其他情形。”本案中，被告在2018年5月28日收到申请济南圣松妇产医院的医疗机构执业许可证发证材料后，在进行审核书面申请资料的同时，根据《医疗机构管理条例》第十六条和第十九条的规定进行了实地现场审核。现场查看中发现济南圣松妇产医院正在装修施工过程中，存在科室设置不符合妇产医院基本标准以及卫生技术人员配备不符合妇产医院基本标准、医院感染管理不符合要求等多项问题。结合被告现场查看时所拍摄的照片显示，济南圣松妇产医院确实存在装修施工情形，且对外所挂牌名称为“济南市市中区圣松医院”与所申请设置的医疗机构名称不符。被告基于实地现场查看的情况于2018年6月11日作出济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》时并未超出规定的答复期限，并且被告将不予批准的理由书面告知原告的形式及答复内容并无不当。 关于原告在诉状中提及的“国务院简政放权二证合一的政策”问题。本院认为，国卫医发[2018]19号文件中已经明确“对于申请执业登记时，申请人应当提交《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条第一款第二项至第七项规定的材料（不含验资证明）。卫生健康行政部门受理医疗机构执业登记申请后，……，并按照《医疗机构管理条例实施细则》第二十六条进行审核；”等内容，本案中，被告受理原告提交的医疗机构执业许可证申请材料后，按照《医疗机构管理条例实施细则》的规定进行审核并不违反相关文件通知规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告韩晶的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告韩晶负担。 上诉人韩晶上诉称，一、在医疗机构设置批准前被上诉人到上诉人单位审核过，审核通过后进行公示，《医疗机构管理条例》第十八条明确了登记的主要事项，上述项目在公示时已进行了核实登记，并公示。被上诉人不是登记而是另加了专家验收，所涉及内容与登记内容无关，是手术室、B超室不合格等额外要求事项，远超登记内容，专家验收无法律依据。二、审核只能由被上诉人审核，行政行为分为行政许可和行政登记，一审法院和被上诉人盲目将行政登记当成行政许可，滥用行政许可权，登记时限远超45天。被上诉人随意增加前置审批条件，阻止发放执业许可证。综上，被上诉人作出的济卫医字（2018）40号《不予行政许可决定书》是非法的，请求撤销（2018）鲁0102行初589号行政判决书。 二审查明事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于上诉人是否具有原告主体资格的问题。《医疗机构管理条例实施细则》第十四条规定：“地方各级人民政府设置医疗机构，由政府指定或者任命的拟设医疗机构的筹建负责人申请；法人或者其他组织设置医疗机构，由其代表人申请；个人设置医疗机构，由设置人申请；两人以上合伙设置医疗机构，由合伙人共同申请。”本案中，济南圣松妇产医院注册登记为个人独资企业，韩晶为法定代表人，上诉人韩晶作为济南圣松妇产医院的法定代表人及组建负责人，向被上诉人济南市卫生健康委员会申请济南圣松妇产医院医疗机构执业许可证，符合上述规定。被上诉人审核后，向上诉人韩晶作出了《告知书》《不予行政许可决定书》等决定，上诉人不服相关决定，提起本案行政诉讼，具备原告主体资格。被上诉人认为原告不适格的观点本院不予支持。 二、关于被上诉人作出《不予行政许可决定书》是否合法的问题。《医疗机构管理条例》第十七条第一款规定：“医疗机构的执业登记，由批准其设置的人民政府卫生行政部门办理。”《山东省医疗机构行政许可及备案管理规程》第一条第（一）款受理范围第2项设区的市级卫生计生行政部门负责除上述范围之外的床位在100张（含）以上的医疗机构和专科医院等机构的设置审批事项，以及国家明确由设区的市级卫生计生行政部门承担的设置审批事项。本案由济南市卫生和计划生育委员会批准设置济南圣松妇产医院，济南市卫生健康委员会作为济南市卫生和计划生育委员会的承继单位，其有权对济南圣松妇产医院的执业登记申请作出审核登记。 《医疗机构管理条例实施细则》第二十六条规定：“登记机关在受理医疗机构执业登记申请后，应当按照条例第十六条规定的条件和条例第十九条规定的时限进行审查和实地考察、核实，并对有关执业人员进行消毒、隔离和无菌操作等基本知识和技能的现场抽查考核。经审核合格的，发给《医疗机构执业许可证》；审核不合格的，将审核结果和不予批准的理由以书面形式通知申请人。”第二十七条规定：“申请医疗机构执业登记有下列情形之一的，不予登记：（一）不符合《设置医疗机构批准书》核准的事项；（二）不符合《医疗机构基本标准》；（三）投资不到位；（四）医疗机构用房不能满足诊疗服务功能；（五）通讯、供电、上下水道等公共设施不能满足医疗机构正常运转；（六）医疗机构规章制度不符合要求；（七）消毒、隔离和无菌操作等基本知识和技能的现场抽查考核不合格；（八）省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定的其他情形。”《山东省医疗机构行政许可及备案管理规程》第二条第（一）款注册登记第3项审核要点对现场审查作了详细要求。本案，被上诉人于2018年5月28日收到济南圣松妇产医院的医疗机构执业注册登记申请，在进行书面申请资料审核的基础上，于2018年6月5日组织人员对济南圣松妇产医院进行实地查看，根据现场查看结果，认为济南圣松妇产医院存在各项规章制度均不健全、医院设置不符合妇产医院基本标准及专业技术人员未完全到位等多项问题。被上诉人于2018年6月7日根据现场审核结果向上诉人韩晶作出《告知书》，并告知其具有陈述和申辩权，于2018年6月11日向上诉人韩晶作出济卫医字[2018]40号《不予行政许可决定书》，其审核程序符合《医疗机构管理条例实施细则》等的规定，答复期限并未超过法定期限，被上诉人作出的《不予行政许可决定书》并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、关于上诉人提出的本案系行政登记非行政许可的上诉理由。行政登记是指行政机关依照法律、法规及相关规章的规定，根据公民、法人或其他组织的申请，对符合法定条件的法律事实予以书面记载的行为。行政登记所记载的内容主要是有关相对人的人身权、财产权或其他权利方面的法律事实，一般为形式审查，并不涉及行政机关的实质审查。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事某种特定活动的行为。主要包括一般行政许可、特别行政许可、行政核准、行政认可等。其中行政核准是行政机关按照相关规定或者技术规范，对申请人是否具有特定条件、技能或资质的确定。本案系上诉人向被上诉人提出的医疗机构执业登记注册申请。《医疗机构管理条例》第十五条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。”第十六条规定了申请医疗机构执业登记申请人应具备的条件。《医疗机构管理条例实施细则》第二十五条、第二十六条、第二十七规定了申请人申请医疗机构执业登记中申请人及登记机关应遵循的手续、程序及条件。由此可见，医疗机构执业登记申请，并非一般意义上的行政登记，而是由行政机关根据申请人的申请，对申请人是否符合具有特定技能或资质的核准，其中包括书面审核和实地考察、核实，属于行政许可。本案中被上诉人在受理济南圣松妇产医院的执业登记申请后，按照相关规定的时限进行审查和实地考察，并对有关执业人员的技能进行现场抽查，系为《医疗机构管理条例实施细则》规定的法定程序，并未对上诉人设置前置审批条件。上诉人应在医院设置及其他方面整改达到标准之后，根据法律、法规等规定的条件再行向被上诉人提出许可申请。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人韩晶承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年十月二十一日 法官助理 张倩倩 书 记 员 李志晓