江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0791行初335号 原告：刘青，女，1996年7月3日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人：徐丙军，江苏连城律师事务所律师。 被告：东海县自然资源和规划局，住所地江苏省东海县牛山北路177号。 法定代表人：朱燕昌，局长。 出庭行政机关负责人：朱燕昌，局长。 委托诉讼代理人：蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。 被告：东海县人民政府，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧。 法定代表人:高美峰，县长。 出庭行政机关负责人:徐雪峰，常务副县长。 委托诉讼代理人:蒋明彦、刘彩侠，东海县司法局工作人员。 原告刘青不服被告东海县自然资源和规划局（以下简称东海县资源局）不动产登记、被告东海县人民政府行政复议一案，于2019年7月12向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭进行了审理。原告刘青及其委托诉讼代理人徐丙军、被告东海县资源局的委托诉讼代理人蒋海荣、被告东海县人民政府的委托诉讼代理人蒋明彦、刘彩侠到庭参加诉讼，东海县资源局法定代表人朱燕昌同志及东海县人民政府常务副县长徐某同志作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年2月22日，刘青向东海县资源局提出申请，请求将原登记在刘某1名下的东集建（2000）字第补-22-07-056号集体土地建设用地使用证的登记使用权人变更为刘青。2019年2月27日，东海县资源局作出东自然资决字2019第001号不予受理决定书，以该宗土地存在权属争议为由，对刘青提出的变更登记申请不予受理。 刘青不服该决定，于2019年4月4日向东海县人民政府申请行政复议，东海县人民政府于2019年6月28日作出[2019]东行复第9号行政复议决定书，决定维持东海县资源局作出的东自然资决字2019第001号不予受理决定。 原告刘青诉讼请求：1、依法撤销被告东海县资源局作出的东自然资决字2019第001号不予受理决定书；2、依法撤销被告东海县人民政府作出的[2019]东行复第9号行政复议决定书；3、责令被告东海县资源局履行土地使用权变更登记的法定职责；4、由被告承担诉讼费用。事实和理由：原告父亲刘某1和母亲颜某于1995年结婚，原告于1996年出生。2000年11月26日，刘路廷取得东海县人民政府颁发的东集建（2000）字第补-22-07-056号土地使用证，该宅基地上有三间房屋为原告父母所有。根据农村宅基地实行一户一宅制度，上述宅基地使用权人系以刘某1为户主的家庭全部成员，包括刘某1、颜某及原告刘青。原告父亲刘某1病亡后，母亲颜某与原告刘青仍是一户，及至母亲颜某改嫁，剩下原告刘青仍是独立的一户。原告申请的依据是农村宅基地一户一宅的制度，并非继承关系，完全符合法律规定。被告东海县资源局以土地权属有争议为由不予受理原告的申请，属事实不清，适用法律不当，依法应予撤销，其应当依原告的申请将涉案宅基地使用权人变更登记为刘青。被告东海县人民政府作出维持的行政复议决定的理由不能成立，尹某1、王某翠在该宅基地上建设房屋，未得到任何一位宅基地使用权人的同意，属于侵犯原告宅基地使用权的行为，原告申请被告东海县资源局变更登记土地使用权人，正是为了提起排除妨碍的民事诉讼、依法维护原告合法权益所需要。东海县人民政府维持东海县资源局的不予受理决定，势必导致原告变更登记的申请无法实现，从而导致原告无法通过排除妨碍的民事诉讼保护自身合法权益。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。 原告向法庭提交了东海县人民法院（2019）苏0722民初5891号民事裁定书，证明原告提起排除妨碍的民事诉讼，东海县人民法院以土地使用权存在争议、无法确认原告享有诉争宅基地使用权为由，驳回原告的起诉。原告认为被告东海县资源局应当将涉案宅基地使用权人变更登记为原告。 被告东海县资源局答辩称：1、原告要求撤销不予受理决定书的诉讼请求不能成立。答辩人于2019年2月22日受理原告的土地变更登记申请后，经调查了解，该宗土地上的原房屋已经灭失，登记权利人刘某1已经于2003年因病去世，其生前未立遗嘱，其法定继承人有其父亲刘某2、原告刘青。刘某2于2011年11月因病去世，生前立遗嘱将其所有遗产由孙子刘某4继承。在刘某1去世后，其遗产未经析产、分割；在刘某2去世后，原告及刘某2的继承人对相关遗产未经依法析产、分割。因此，在有关遗产继承纠纷未解决前，原告申请将登记在刘某1名下的涉案土地使用权变更登记在原告名下，不符合法律规定。答辩人依据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，在七日内作出不予受理决定书并送达原告，行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 东海县资源局在法定期限内向法庭提交了以下证据： 1、东海县人民政府[2019]东行复第9号行政复议决定书，证明东海县资源局作出的不予受理决定已经复议机关认定为合法。 2、复议申请书，证明原告向东海县人民政府申请行政复议。 3、东自然资决字2019第001号不予受理决定书，证明东海县资源局作出了涉案被诉的行政行为。 4、收条，证明东海县资源局收到原告的土地登记申请，依法出具收到申请材料的收条。 5、原告提交的宅基地更名申请书及所附申请材料[包括原告身份证件、东集建（2000）字第补-22-07-056号土地使用证、（2008）东民二初字第0268号民事判决书、（2018）苏0722刑初194号刑事附带民事判决书、（2018）苏07刑终350号刑事附带民事裁定书]，证明原告向东海县资源局提出变更登记申请时提交了相应的申请材料。 6、刘某2建房申请审批材料（1996年3月），证明刘某2于1996年3月获批在南北长20米、东西宽19.8米的原宅基地上建设六间房屋，后该宅基地及地上房屋分割给刘某1（靠东一半）和刘某5（靠西一半）。 7、刘某1土地登记申请书（2000年8月），证明刘某3提出土地登记申请。 8、刘某1土地登记地籍调查表（2000年8月），证明刘某1在办理案涉土地变更登记过程中，被告东海县资源局依法进行地籍调查。 9、刘某1土地登记审批表（2000年8月），证明东海县人民政府依法批准为刘某3办理案涉土地登记。 10、刘某1和刘某2的户口注销证明，证明刘某3和刘某2先后因死亡注销户口，刘某3死亡时间先于刘某2，案涉土地房产涉及继承、析产等问题待解决。 11、王某翠提交的意见（2019年2月），证明被告东海县资源局受理原告的申请后，出于审慎的态度认真调查涉案房屋争议的事实，因案外人王某翠之子刘某4继承刘某2的遗产，故王某翠对原告提出的变更登记申请提出异议。 12、刘某2的遗嘱1份，证明刘某2于2008年7月立下遗嘱，其遗产全部由刘某4继承。 13、刘某4办理用电申请和证明，证明刘某4对刘某2于2007年申请建设的房屋办理用电申请。 14、照片8张（王某翠提交），证明案涉土地上原三间房屋年久失修灭失，但拆下的材料仍然留存在现场。 15、刘某2和尹某2华建房资料（2007年），证明2007年政府批准刘某2和尹某2华在案涉土地上建房，刘某2和尹某2华所建的房产属于依法建设。 法律依据：《不动产登记暂行条例》第十五条、第十六条、第十九条、第二十条、第二十二条。 被告东海县人民政府答辩称：1、复议决定认定事实清楚。经审查查明，原告刘青申请变更登记的宅基地位于东海县房山××（以下××）××组，南北长20米，东西宽9.9米，于2000年登记在原告父亲刘某1名下，证号为东集建（2000）字第补-22-07-056号，刘某1于2003年因病去世，生前未留下遗嘱，有法定继承人原告刘青、妻子颜某、父亲刘某2。2007年9月，刘某1的二哥刘某5将涉案宅基地的一部分转让给同村村民尹某1建房。2011年11月刘某2因病去世，其生前遗嘱将所有遗产由孙子刘某4继承。目前，刘某1、刘某2的遗产尚未在继承人之间依法进行析产、分配。2016年8月，刘某4的母亲王某翠将宅基地上的原三间老房拆除，并在宅基地范围内建有两间门面房。涉案宅基地上原有老房虽然灭失，但仍有尹某1和王某翠分别所建的房屋，原告与他人之间的权属争议尚未解决，依法不符合变更登记条件。东海县资源局依法应当作出不予变更登记决定，但是东海县资源局作出不予受理决定存在瑕疵，因并不影响原告的合法权益，故原告要求撤销的理由不能成立。2、复议决定适用法律法规正确，程序合法。原告于2019年4月4日向答辩人申请行政复议，答辩人于同年4月8日依法受理，同日通知东海县资源局提交答复意见和证据。由于案情复杂，答辩人经批准延期审理并书面通知双方当事人。答辩人于2019年6月28日作出维持的复议决定，复议决定书依法送达当事人，行政复议决定适用法律法规正确，符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。 东海县人民政府在法定期限内向法庭提交了以下证据： 1、[2019]东行复第9号行政复议决定书，证明东海县政府依法作出行政复议决定。 2、刘青行政复议申请书及相关证据材料（包括不予受理决定书及东海县资源局证据5所附证据材料），证明东海县人民政府于2019年4月4日收到刘青的行政复议申请及提交的证据材料。 3、行政复议受理审批表，证明东海县人民政府于2019年4月8日决定受理刘青的行政复议申请。 4、行政复议答复通知书及送达回证，证明东海县人民政府在法定期限内书面通知东海县资源局进行答复。 5、东海县资源局行政复议答辩状及相关证据材料（证据材料同东海县资源局证据5-12），证明东海县资源局在法定期限向行政复议机关提交答复书及相关证据。 6、对刘青的询问笔录（2019年5月23日），证明东海县人民政府依法向申请人了解案件相关情况，并了解到案涉土地使用权存在争议。 7、行政复议延期审批表、通知书及送迖回证，证明东海县人民政府依法延期审理复议案件，并书面告知当事人。 8、对刘青的调查笔录（2019年6月27日）、照片资料，证明涉案土地上原有三间房屋已经灭失，尚有他人所建房屋两幢，土地使用权存在争议。 9、行政复议决定审批表，证明东海县人民政府依法审理该案并经复议机构负责人审批作出行政复议决定。 10、东海县人民政府行政复议文书送达回证，证明东海县人民政府将[2019]东行复第9号行政复议决定书依法送达各方当事人。 法律法规： 1、《中华人民共和国行政复议法》。 2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 3、江苏省政府办公厅印发关于贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》若干意见的通知（苏政办发[2001]161号）。 本院于2019年9月20日对尹某2华之父尹某1、尹某2华之子尹某3进行了调查，制作了调查笔录，并向其调取了尹某2华与刘某2双方于2007年7月7日签订的买卖契约。 经审理查明：原告刘青之父亲刘某1系房南村村民，其与原告母亲颜某于1995年结婚，刘青于1996年7月出生。刘某1于2003年9月因病去世后，颜某于2004年与房山××××村丁某结婚，原告刘青随颜某至房山××××村生活，但户籍未迁出房南村，其户籍所在地东海县××镇文化路××号，即为本案所涉地块地址编号。 1996年3月8日，经东海县房山镇政府批准，刘某2在房南村文化路西侧、南北长20米、东西宽19.8米的老宅基地上拆除旧房后建设新房六间，后刘某2之次子刘某5和三子刘某1各分得三间房屋居住，宅基地由二人平均分配，刘某2随刘某1生活。刘路廷于2000年8月向东海县人民政府申请土地登记，经东海县国土部门地籍调查，查明刘某1申请登记的宅基地南北长20米，东西宽9.9米，四至范围为：东侧为文化路，西侧为刘某5，南侧为路，北侧为路。东海县人民政府经审查认为权属清楚，四至明确，符合登记条件，于2000年8月28日审批同意将该宅基地登记在刘某1名下，刘某1于2000年11月26日领取了东集建（2000）字第补-22-07-056号的集体土地建设用地使用证。 2004年2月24日，颜某与刘某5签订一份赠与协议，协议约定：1、刘青享有北面宅基两间和现有房屋三间，余下归刘某5。2、在刘青未成年之前，不许任何人以任何理由转让买卖刘青的房产和宅基地。协议签订后，双方没有办理房屋及宅基地过户手续。2007年7月7日，刘某2与尹某2华签订契约，约定刘某2将文化路西侧、东西长15米、南北长6.8米宅院一所包括院内一切建筑设施出卖给尹某2华。2007年7月10日，尹某2华申请在其从刘某2处购买的涉案部分宅基地上建设房屋，其建设申请表上申请原因记载为：买本村刘某2老房，拆旧建楼两间；土地面积为南北长6.8米，东西宽11米；四至为：东至文化路，西至四米巷，北至刘某2，南至巷。房南村委会在村镇建设项目报批表上签署同意意见，乡镇建设部门、乡镇政府及县建设主管部门无审批意见。2007年年底左右尹某2华在该地块上建成三层楼房，一直居住使用至今。2007年9月，颜某、刘青在得知刘某5将赠与协议所涉及的刘青享有使用权的宅基地的最南侧一部份转让给第三人尹某2华建房后，遂起诉要求撤销与刘某5的赠与协议。东海县人民法院经审理认为：颜某与刘某5签订的赠与协议，在未征得其他继承人同意的情形下，擅自处分，其行为违反了有关法律法规的规定。刘某5将协议涉及的刘青享有的房屋宅基地部分转让给第三人尹某2华建房，侵犯了颜某、刘青的房屋及宅基地使用权，刘某5的行为违反了协议的第二条约定，应予以撤销。东海县人民法院于2008年4月30日做出（2008）东民二初字第0268号民事判决：撤销颜某与刘某5于2004年2月24日签订的协议。该判决已生效。 2007年8月1日，刘某2提出建房申请，其建设申请表上申请原因记载为：拆旧建新楼二间；土地面积为南北长6.8米，东西宽11米；四至为：东至文化路，西至四米巷，南至尹某2华，北至空地。房南村委会在村镇建设项目报批表上签署同意，房山镇建设管理服务所签署同意意见，乡镇政府及县建设主管部门无审批意见。2007年8月10日，房南村民委员会出具证明给国土部门称：因刘某1去世，现有宅基地四间，房屋三间变更给其父亲刘某2。但东海县国土部门未办理变更登记。2008年7月7日，刘某2立下遗嘱，称其四至为东至文化路、西至王某翠分界处、南至尹某2华（尹某1之子）分界处、北至净菜市场、面积为6.5米乘15米的土地使用权，同意由王某翠出资建两间三层楼房，将上述土地使用权及一切附属权由孙子刘某4（刘某5与王某翠之子）独自继承。王某翠遂在上述土地上建设房屋，后因与颜某等为此发生纠纷，王某翠只建成二间一层房屋。2014年2月14日，房南村民委员会为刘某4申请在该房申办照明电户头予以盖章，载明内容为产权证正在办理，产权归刘某4所有。 刘某1分得的三间房屋在颜某携刘青到房山××××村居住后，该房屋由刘某2居住至其于2011年11月去世，刘某2去世后房屋一直空置。2016年8月18日，王某翠因考虑该三间老房屋年久失修无人看管，为避免出现意外将其刨倒拆除。刘青以王某翠故意毁坏财物构成犯罪为由提起刑事自诉，东海县人民法院于2018年7月27日作出（2018）苏0722刑初194号刑事附带民事判决书，判决：一、被告人王某翠无罪；二、王某翠赔偿刘青损失12337.5元；三、驳回刘青其他诉讼请求。该案经连云港市中级人民法院二审维持。目前王某翠已经将赔偿款支付给刘青。 2019年2月22日，刘青向东海县资源局提出申请，请求将原登记在刘某1名下的东集建（2000）字第补-22-07-056号的集体土地建设用地使用证的登记使用权人变更为刘青。2019年2月27日，东海县资源局以该宗土地上涉及刘某1和刘某2遗产继承问题尚未处理完毕存在权属争议为由，作出东自然资决字2019第001号不予受理决定书，对刘青提出的变更登记申请不予受理。刘青不服该决定，于2019年4月4日向东海县人民政府申请行政复议，东海县人民政府于2019年6月28日作出[2019]东行复第9号行政复议决定书，决定维持东海县资源局作出的东自然资决字2019第001号不予受理决定书。原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。东海县资源局作为东海县人民政府确定的不动产登记机构，对于原告刘青提出的土地使用权人变更申请，东海县资源局应当依法进行审查，并分别情况作出处理。 《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定：不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。其中第十七条规定的受理或不予受理决定，是登记机构对申请人的材料进行形式审查作出的程序性处理结果；而第二十二条规定的不予登记决定，则是登记机构对申请登记事项进行权属审查后作出的实体性处理结果。本案中，因刘某1已经去世，原告刘青以其系涉案198平方米宅基地的共同使用权人为由要求变更登记。但是，由于涉及遗产继承、房屋买卖等因素，涉案宅基地现在已经被分成三个部分并分别由不同村民占用：其中最南端6.8米的宅基地，尹某2华基于其与刘某2的房屋买卖关系，于2007年年底在该地块上建成三层楼房居住至今；中间段6.8米的宅基地，由刘某2生前申请建房，遗嘱称其所有遗产由刘某4继承，并由王某翠实际建设二间房屋使用至今；最北端6.4米宅基地，原属于刘青父母的三间房屋于2016年被王某翠拆除，现成为空地。且刘某1、刘某2去世后的遗产继承问题尚未经处理。尹某2华、王某翠（刘某4）分别主张其占用宅基地部分的使用权，而原告刘青主张涉案全部宅基地的使用权，形成原告刘青分别与尹某2华、王某翠（刘某4）对相应部分宅基地使用权归属的争议。在此情况下，对于原告刘青的变更登记申请，被告东海县资源局应当依照《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定，对原告刘青的变更登记申请作出不予登记的行政处理决定，但其却依照该条规定作出不予受理决定，属于选择适用的法律文书类型不当。由于本案宅基地使用权存在争议的客观实际，原告刘青要求变更登记的申请在争议未经依法处理前无法得到支持，故被告作出的不予受理决定并不损害原告的合法权利，原告要求撤销的理由不能成立，本院不予支持。原告要求被告东海县资源局履行土地使用权变更登记法定职责的诉讼请求，因土地权属争议尚未经依法处理而不能成立，本院不予支持。 被告东海县人民政府受理刘青的复议申请后，依法通知东海县资源局提交答复意见和证据，经调查走访，因案情复杂依法批准延长行政复议审理期限，后在法定期限内作出维持东海县资源局不予受理决定的行政复议决定，并将行政复议决定书依法送达当事人，其行政复议程序合法。同时，复议机关在行政复议决定中已经对东海县资源局选择适用的法律文书不当予以指出，并以东海县资源局的行政行为存在瑕疵未损害原告刘青的合法权益为由，维持了东海县资源局的决定，适用法律正确。原告要求撤销的理由不能成立，本院不予支持。 综上，被告东海县资源局作出的不予受理决定虽然在法律文书形式的选择适用上存在不当，但未损害原告刘青的合法权益，被告东海县人民政府的行政复议程序合法，原告要求撤销的理由不能成立。在涉案宅基地使用权争议未经依法处理以前，原告要求被告东海县资源局履行土地使用权变更登记法定职责的理由不符合法律规定，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘青的全部诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一九年十月十五日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。