中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申10007号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）林世琼，男，1963年6月22日出生，汉族。 委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。 法定代表人阿东。 委托代理人邓智强。 再审申请人林世琼因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）制定拟征收集体土地方案一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终204号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月26日立案受理，并依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 经三亚市政府第62次常务会议和三亚市市委常委会第97次扩大会议审议，《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》（以下简称月川安置方案）讨论通过。2016年4月11日，三亚市政府向市属各有关部门、各区政府、各管委会下发该方案。方案的主要内容：月川棚改项目征收范围为东至新月路，南至川河路，西至河东路，北至迎宾路，征收面积约1125亩，具体范围四至坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准；征收项目区域涉及月川居委会，下辖7个居民小组，原籍居民人口数4719人，原籍居民户数1950户，房屋2134栋，总建筑面积约为150万平方米；自该方案批准发布之日止，符合规定条件的原籍居民、转户居民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员及其他情形人员等六类人员可认定为安置对象；对征收符合安置条件人员的房屋，采取货币补偿、就地安置两种方式进行补偿，其中，对1-5类安置人员，按人均85平方米房屋面积进行就地安置；不需要回迁安置、自愿选择货币补偿的，按人均85平方米房屋面积、每平方米1.5万元的标准进行货币补偿；现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米），大于置换房屋面积的，扣除置换房屋面积后剩余部分按框架结构每平方米1350元、混合结构每平方米1100元且给予100%奖励的标准补偿；对第6类其他情形的安置人员，按照“一证一户”的原则，按每户120平方米房屋面积的标准进行就地安置，选择货币补偿的，参照三亚市限价商品房的价格，按照每户安置房屋面积120平方米、每平方米6400元的标准进行货币补偿；现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米）的，扣除安置房屋面积后剩余部分按框架结构每平方米1350元、混合结构每平方米1100元的标准补偿；对1-6类安置人员现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米）的，房屋的装修按每平方米500元的标准补偿，如有土地证和房产证等相关手续，其房屋装修按市场评估价格作价补偿；对1-6类安置人员现有居住房屋面积在525平方米以上、1000平方米以内（含1000平方米）的，（1-5类安置人员须先扣除置换房屋面积后）按每平方米550元的标准给予补助，在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予每平方米250元的搬迁补贴；现有居住房屋面积在1000平方米以上的部分不予补偿；其他附属物按三府（2013）43号《三亚市人民政府关于印发〈三亚市集体土地征收补偿安置管理规定（2013年修订）〉的通知》（以下简称43号通知）规定的标准补偿，青苗按照三府（2011）208号文件规定的标准补偿；征收无合法房屋产权（或等同手续）、且户籍也不在月川居委会的外来人员的房屋，主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作的，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）给予被拆迁户生活困难补助，在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的搬迁奖励费。此外，该方案还对征收补偿安置原则、安置对象的具体认定条件、安置房屋的面积补差、房屋征收拆迁、临时过渡和搬迁补助、搬迁奖励、扶持措施及保障措施等方面的事项作出规定。 2016年4月13日起，海南省三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）先后将月川安置方案以宣传展板、宣传喷绘、公告栏张贴及印发宣传册等多种形式，在月川居委会进行公告、宣传。2016年4月14日，吉阳区政府在月川居委会召开月川棚改项目工作动员大会，月川居委会各居民小组组长、党员代表和居民代表等参加会议。2016年5月15日，为确保月川棚改项目顺利推进，吉阳区委政法委联合月川派出所、月川居委会进行摸底调查后，向月川棚改项目拆迁安置工作领导小组提出《吉阳区月川棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，对项目实施过程中可能发生的社会风险进行评估，并提出防范方案。2016年5月17日，吉阳区政府作出《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》，并在征收范围内张贴公布。主要内容为：吉阳区委、区政府决定，自通告之日起，凡属月川棚改项目范围内外来人员（即户籍不在月川居委会且房屋无合法产权的人员）所建房屋，按照“一栋一户”的原则，根据方案确定的房屋补偿面积，房屋所有权人于2016年5月18日至5月31日期间主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作的，为体恤建房人的实际困难，按每平方米550元的标准给予生活困难补助；在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋交付拆除的，再给予每平方米250元的搬迁奖励；逾期未登记的房屋，将由三亚市吉阳区城市管理局依法进行处置，由此造成的损失由房屋所有权人自行承担。2016年8月7日，吉阳区政府向月川居委会作出《三亚市吉阳区人民政府关于拟征收土地有关事项的告知书》（以下简称拟征收告知书），主要内容为：三亚市政府拟征收土地位于吉阳区月川村，用地面积为53.0091公顷（涉及建设用地53.0061公顷、未利用地0.003公顷）；拟征收土地的用途为棚户区改造项目用地；拟征收土地补偿标准按三亚市政府规定的补偿标准执行，剩余劳动力的安置途径以货币方式安置；如月川居委会对前述征收事项有异议，吉阳区政府将在15天内举行听证会，如无异议，请出具确认意见。2016年8月12日，月川居委会向三亚市国土资源局出具《征收土地权属确认意见》，确认三亚市政府拟征收的53.0091公顷月川居委会农民集体所有土地四至范围及土地权属清楚，拟征收的土地地类面积准确，同意拟征收土地的用途为棚户区改造项目用地，接受三亚市政府规定的补偿标准，同意以货币补偿和就地安置两种方式安置剩余劳动力，对拟征收土地的附着物确认数量和补偿标准没有异议，对征收土地有关事项无异议。 2016年8月18日，三亚市国土资源局就月川居委会前述53.0091公顷土地，制定三亚市SY2016-048号用地项目的《征收土地方案》及《征收土地情况调查表》。2016年10月17日，海南省国土资源厅就三亚市政府《关于办理三亚市SY2016-048号用地未利用地转用和土地征收手续的请示》，作出琼国土资函（2016）1402号《海南省国土资源厅关于批复三亚市SY2016-048号用地未利用地转用和土地征收的函》（以下简称1402号批复），同意三亚市国土资源局拟定的《征收土地方案》和《未利用地转用方案》，由三亚市政府征收月川居委会集体所有土地53.0091公顷，并将其中的0.003公顷未利用地转为建设用地；三亚市政府应依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地，三亚市国土资源局必须与被征收土地单位签订《征收土地补偿协议书》，及时兑现征收土地各项补偿费用。 2017年4月12日，三亚市政府根据1402号批复，发布三府（2017）92号《三亚市人民政府关于征收吉阳区月川居委会SY2016-048号用地53.0091公顷集体土地的通告》（以下简称92号通告），主要内容为：经海南省人民政府(以下简称海南省政府)同意，海南省国土资源厅以1402号批复批准同意征收月川居委会53.0091公顷（795.1365亩）集体土地；被征收土地四至范围为月川社区（具体以勘测定界图为准）；土地补偿费按每亩56000元计，安置补助费按每亩89600元计，795.1365亩土地总计115771874元；地上附着物和青苗补偿标准按琼府（2014）36号《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》及43号通知规定的补偿标准执行。此外，通告还将农业人员安置办法、办理征地补偿登记的地点，及逾期不办理征地补偿登记的后果等事项，一并予以公告。2017年4月17日起，月川居委会部分原籍居民先后与征收部门签订补偿安置协议，并领取补偿款。2017年9月12日，吉阳区政府将经吉阳区委、区政府审议通过，并经三亚市住房和城乡建设局备案登记的《月川拆迁安置补充方案》（以下简称补充方案）印发给各有关单位，并在政府网站上进行公告。补充方案结合月川社区的实际，在月川安置方案规定的安置对象认定基础上，将符合下列条件且在2017年12月31日前签订征收补偿协议并搬迁腾空房屋的人员列入安置范围：无月川居委会户籍，在征收范围内有自有独立住房，同时具有三亚市户籍，持有月川居委会出具的土地来源证明，在三亚市内未享有过福利分房（含经济适用房、单位分房、集资房、房改房等），且在月川村以外未享受宅基地分配、拆迁安置或福利分红，房屋为框架结构或混合结构，且房屋面积大于或小于60平方米的人员。此外，该补充方案在对前类安置人员的安置补偿标准、现有房屋的拆迁补偿、分户原则等事项作出明确规定的同时，还对月川安置方案原规定的部分补偿、补助、补贴的标准作出补充和调整：月川安置方案所规定的1-5类安置人员的货币补偿标准由每平方米1.5万元调整为每平方米1.6万元，在2017年12月31日前签订征收补偿协议并搬迁腾空房屋的，可再上浮15%（即每平方米1.84万元）；项目范围内的坟墓迁移补偿标准为每座2.4万元；单次搬迁补助费由每户3000元调整为3600元，临时过渡安置费中的租房补贴由每户每月3000元调整为4000元。补充方案还规定，其他补偿标准，按照月川安置方案的有关规定执行，补充方案与月川安置方案不相一致之处，以补充方案为准。2017年12月15日，吉阳区政府与月川居委会签订《征用土地补偿协议书》，先行征收月川居委会210亩集体土地，并约定向月川居委会支付土地补偿费1176万元、安置补助费1881.6万元，合计3057.6万元。林世琼系月川居委会原籍居民，截至2018年11月23日一审庭审时，三亚市政府征收部门尚未对其位于月川棚改项目征收范围内的涉案房屋进行征收拆除。2018年8月13日，林世琼提起本案行政诉讼，请求判决确认三亚市政府对林世琼房屋未批先征，并以发布、实施月川安置方案的形式进行征收的行政行为违法。 三亚市中级人民法院（2018）琼02行初216号行政判决认为，三亚市政府为顺利推进棚户区改造工作，在涉案征地方案××海南省政府审批前，先以公告形式将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知月川居委会和居民，该征地程序符合《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第一项关于征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民的规定。截至一审庭审时，三亚市政府尚未对林世琼房屋进行征收拆除，不存在未批先征情形。林世琼如对征收补偿标准有争议，可根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，申请三亚市政府协调，协调不成由海南省政府裁决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回林世琼的诉讼请求。林世琼不服，提起上诉。 海南省高级人民法院（2019）琼行终204号行政判决认为，三亚市政府印发月川安置方案并告知被征地的月川居委会及其居民，该方案实质为征地方案。三亚市政府在征地依法报批前将征地方案告知被征地单位及居民，系依法履行法定职责，不属于未批先征。吉阳区政府审批通过补充方案并予以公告，实为征地补偿安置方案。林世琼如对安置补偿标准有异议，可依法申请协调、裁决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。 林世琼申请再审称：三亚市政府将月川安置方案混淆为征地补偿安置方案，在征收获批之前实施征收工作，对当事人的实体权利已经造成影响，属于未批先征。请求撤销一、二审判决，依法裁定发回重审或改判。 三亚市政府答辩称：在涉案征地方案报批前，三亚市政府将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民于法有据。请求驳回林世琼的再审申请。 本院经审查认为，2014年修正的《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第一项规定，被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。实行预征收，是实践中市、县人民政府为了确保集体土地征收工作顺利进行，试行的一项有效措施。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，已经吸收了预征收的做法，成为一项全国适用的正式法律制度。本案中，三亚市政府拟征收月川居委会集体所有的土地，在2016年10月17日海南省政府批准征地的1402号批复下发之前，制定月川安置方案，吉阳区政府向月川居委会发布拟征收告知书，告知月川居委会及其村民拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容；1402号批复下发后，三亚市政府以92号通告发布正式的征收公告。三亚市政府制定月川安置方案，实施拟征收程序，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回林世琼的诉讼请求，并无不当，本院予以支持。林世琼主张，三亚市政府将月川安置方案混淆为征地补偿安置方案，在征收获批之前实施征收工作，对当事人的实体权利已经造成影响，属于未批先征。但是，月川安置方案仅仅是拟征收方案，并非正式的征收补偿安置方案。在征地依法报批前，三亚市政府通过发布拟征收公告方式，告知被征收人拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容，符合《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第一项的规定。林世琼主张拟征收行为属于未批先征违法行为，没有法律根据，本院不予支持。林世琼还对补偿安置方案提出众多异议。但是，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。林世琼不服补偿安置方案，应当依法先申请行政复议，对复议不服才可以向人民法院起诉，其对补偿安置方案提出众多异议，不属于本案的审理范围，本院不予理涉。 应当指出的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。拟征收行为只是市、县人民政府拟对特定范围内土地实施征收的意向，只有经过省级人民政府或者国务院批准后，市、县人民政府才能实际进行土地征收。通常情况下拟征收土地行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，林世琼请求确认三亚市政府对其房屋未批先征，并以发布、实施月川安置方案的形式进行征收的行政行为违法，实际上是对三亚市政府发布月川安置方案实施预征收的行为不服提起的行政诉讼。该预征收行为仅仅是告知被征收人拟征收的相关事项，并未实际实施，未对林世琼的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审受理其起诉不妥，本院予以指正。鉴于案件已经实体审查，预征收行为并不损害林世琼的合法权益，再审本案徒增诉累，且林世琼申请再审，再审不宜作出对申请人更为不利的后果，本案不予再审。 综上，林世琼的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回林世琼的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  田心则 审判员  寇秉辉 二〇一九年十月三十一日 法官助理徐超 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国土地管理法（2019年修订） 第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。 4.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。 5.海南经济特区土地管理条例（2014年修正） 第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施： （一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。 （二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。 （三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。 （四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。 （五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。 （六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。 （七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。