黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑1004行初12号 原告：徐波，男，1961年12月16日出生，住所地牡丹江市西安区。 委托诉讼代理人：苏萍（系原告妻子），女，1963年12月25日出生，住所地牡丹江市西安区。 被告：牡丹江市林业和草原局（原牡丹江市林业局），所在地址牡丹江市爱民区新华路211号。 法定代表人：杜永斌，该局局长。 出庭行政负责人：刘志臣，该局副局长。 委托诉讼代理人：胡顺岩，北安林场林政稽查队队员。 委托诉讼代理人：赵哲，黑龙江湛天律师事务所律师。 被告：牡丹江市人民政府，所在地址牡丹江市江南新区党政办公中心。 法定代表人：王文力，该市市长。 委托诉讼代理人：张卓识，牡丹江市司法局行政复议与应诉科科员。 原告徐波不服被告牡丹江市林业和草原局（以下简称林业和草原局）、被告牡丹江市人民政府（以下简称市政府）林业行政处罚决定，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月24日作出（201X）黑1004行初XXX号行政判决，原告徐波向牡丹江市中级人民法院提出上诉，牡丹江市中级人民法院于2019年4月3日作出（201X）黑10行终XXX号行政裁定，撤销本院（201X）黑1004行初XXX号行政判决，发回重审。本院于2019年5月7日立案后，依法重新组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告徐波及其委托诉讼代理人苏萍、被告林业和草原局副局长刘志臣、委托诉讼代理人胡顺岩、赵哲、被告市政府委托诉讼代理人张卓识到庭参加诉讼，本案现审理终结。 被告林业和草原局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，于2018年7月3日作出牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》，责令原告徐波在2018年10月底前将林地恢复原状，并处非法改变林地用途2149㎡×15元/㎡=32235元的罚款。 被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年9月13日作出牡政复决[201X]XX号《行政复议决定书》，维持被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》。 原告徐波诉称，被告林业和草原局于2018年7月3日对原告作出了牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》，认定原告在XX有限公司林地XX林班XX小班内经营建设苗圃期间，改变林地用途构建建筑物、鱼池面积共计2338平方米，其中包含苗圃管护用房面积30平方米和晒水池159平方米。原告未经林业主管部门批准擅自改变林地用途面积为2338-30-159=2149平方米，对原告作出责令在2018年10月底前将林地恢复原状，并处非法改变林地用途罚款32235元。原告不服被告林业和草原局对其作出的牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》，向被告市政府提出行政复议，请求撤销被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》。被告市政府于2018年9月13日作出牡政复议[201X]XX号《行政复议决定书》，维持了被告林业和草原局行政处罚行为。原告认为，XX公司将案涉土地出租给王某1，王某1的儿子王某2又将案涉土地出租给苏萍，两次转包均签署了承包合同，双方系合作关系且合同中明确约定了此地块用于发展养殖业，所以原告被处罚的行为是在XX公司和王某2的支持、要求下发生的，所以被告林业和草原局对原告进行处罚属于处罚对象错误。 即使原告未经县级以上林业主管部门批准，没有办理占有林地审批手续改变林地用途，但案涉土地上的建设及完成时间是在2011年，时间已经远超两年追溯时效。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。而牡丹江市林业局作出的牡北林罚决字[201X]第X号林业行政处罚决定书按每平方米15元明显违反了法律规定。应参照《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》第六条规定的“宜林地、采伐迹地、火烧迹地，每平方米收取2元”进行处罚。 综上，请求法院依法撤销被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》以及被告市政府作出的牡政复决[201X]XX号《行政复议决定书》。 原告为证明其主张成立，向本院提交如下证据、依据： 证据一、2011年3月1日与军马场签订承包协议、2011年2月21日与王某3签订的无林地承包协议、2001年4月18日与王某1、XX林业签订的承包合同。证明：土地来源合法、规定了土地使用性质，明确约定合法经营种植、养殖业。 林业和草原局认为，原告与军马场签订承包协议的时间是2011年3月1日，该协议在2012年1月6日已经终止，协议内容中虽然约定种植、养殖业，原告改变林地用途应当经过县级以上人民政府林业主管部门审核批准后并办理相关手续，才可以在林地上进行相应的建设，仅仅凭该协议中约定并不能证明原告擅自改变林地用途的行为是合法的。承包协议所约定的实施事项不能对抗森林法及森林法实施条例的规定，不能作为原告违法行为的合理依据。 市政府认为，承包协议只能证明原告林地的来源，无法证明原告改变林地用途的行为合法。 证据二、照片一组8张。证明所建设房子的用地没有丧失林地功能，房子搭建并没有改变原始地貌；有部分铺设彩砖地面但是对土壤没有造成破坏。 林业和草原局认为，该组照片可以印证被告处罚决定是有事实和法律依据，无论原告是在承包地内搭建永久或临时建筑，都属于改变林地用途，不能成为原告推卸违法行为责任的依据。 市政府质证意见同上。 证据三、牡丹江XX有限公司测量鱼池、房屋、硬化路面测绘情况说明。经测绘实际总面积为2119.56平方米，扣除看护房、水池的面积后应不足2000平方米。被告方测绘面积时并非专业测绘单位进行测绘，与原告委托专业测绘机构测量面积有差异。 林业和草原局认为，该证据只是测绘说明而且没有加盖公章，测绘公司没有提供有资质的资质证书、测绘人员资格证书、测绘方法等相关证明，所以该测绘说明不能作为有效证据使用。原告的测绘行为未经林业和草原局现场确认，是原告单方测绘，缺乏客观真实性，且测绘说明不是结论性意见，不符合证据标准，不能作为证据使用。 市政府称，原告未在复议审理阶段提交该证据，对该证据质证意见同林业和草原局。 证据四、国土资源局出具规划图，400余平方米的建设用地含在2000平方米内，说明按照改变林地用途进行处罚是有误的。现原告无法举示该规划图。 林业和草原局认为，此400平方米显示的是在林地的基础上建设的，是体现现状的图，此地应是林地，所以此400平方米还是在林地上建设的。 被告林业和草原局辩称，一、林业和草原局对原告的行政处罚是正确的。首先，原告实施了毁坏林地的行为，在对原告的调查笔录中，原告承认其进行了具体建设行为，在承包区域内建设房屋、挖水池的行为是徐波实施的，所以原告应当承担行政违法的后果。基于原告徐波是该行政违法行为的行为人，被告林业和草原局对原告的处罚主体正确。 二、对原告的处罚没有超过追诉时效。因为原告对林地的破坏违法状态是一种连续的状态，原告在林地内挖水池、建房屋后并没有及时恢复原状，使得林地的原有属性一直遭到破坏，因此被告对原告的处罚并没有超过时效。 三、行政处罚认定的事实是正确的。林地指的是县级以上人民政府确定的范围之内的林地，不论该林地内的土地是否有无林木或滩涂等。任何人都不得在未经林业部门允许的情况下擅自改变林地内的自然现状，因此，林业和草原局对原告破坏林地的事实认定是正确的。 四、林业和草原局对原告的处罚是适当的。原告破坏了国有林地，占有了国家资源。原告应当无条件的将其所占用的林地恢复原状，就给国家造成的损害应当接受行政处罚。 五、处罚的计算数额是符合法律规定的。原告在林地上挖水池、建房屋的行为，是《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款所说的擅自改变林地用途。因此，对原告的处罚应当适用第四十三条第一款每平方米处10元至30元的罚款。被告林业和草原局对原告作出每平米15元的罚款适用法律正确。而原告在诉状中称根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款对非法开垦林地的处每平米10元以下罚款，该条指的是开垦土地，也就是说将林地开垦成耕地的行为，但原告的行为不是开垦土地而是四十三条中的擅自改变林地。 综上所述，被告林业和草原局对原告作出的处罚事实清楚，适用法律正确。 被告林业和草原局向本院提交了如下证据、依据： 证据一、询问笔录两份、徐波自书的情况说明一份、徐波和苏萍的说明一份、出租协议、授权委托书承租无林地的协议、承包荒地协议书各一份。证明徐波在承包该林地后未经有关部门批准擅自违法改变林地用途的事实。 原告认为，徐波和苏萍的说明不是苏萍本人签名，是原告代签，不能代表苏萍的意见。对认为改变林地用途的事实认定有异议，当时林业和草原局和发包人军马场都知道此事，是默认的。 市政府对该证据无异议。 证据二、徐波本人签字捺印确认的勘验检查笔录一份、现场鉴定报告一份、军马场改变林地用途现场调查图一张、谷歌地图两张、军马场林权证及附图。证明徐波擅自改变林地用途的面积为2149平方米，该林地属于军马场所有。 原告认为，该证据体现的测量面积不准确，经原告测量不足2000平方米，故对处罚面积、罚款额度及处罚标准有异议。 市政府对该证据无异议。 证据三、照片八张。证明原告擅自改变林地的现状，在林地上建房和修建水池的事实，使林地丧失了林地功能。 原告认为，照片体现的有部分没有丧失林地功能。 市政府对该证据无异议。 证据四、行政处罚听证告知书、听证申请书、撤销听证申请书、林业行政处罚先行告知书、行政处罚决定书及送达回证。证明被告林业和草原局已经履行告知程序且处罚的程序合法，原告自愿放弃了听证权利。 原告及市政府对该证据无异议。 被告市政府辩称，原告徐波不服被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[201X]第X号林业行政处罚决定书，于2018年7月16日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府于当日进行了立案受理。2018年7月19日被告市政府向被告林业和草原局送达了牡政复受[201X]XX号行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，被告林业和草原局于2018年7月24日向被告市政府提交了行政复议答复书及所作原具体行政行为证据材料。被告市政府于2018年9月5日对该案进行了听证审查。被告市政府经审查认为，被告林业和草原局认定原告未经审批擅自改变林业用途的违法行为事实清楚，证据确凿，所作行政处罚决定程序合法，适用依据正确，量罚得当，依法应予维持。被告市政府遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，于2018年9月13日作出牡政复决[201X]XX号行政复议决定书，决定维持牡丹江市林业和草原局2018年7月3日作出的牡北林罚决字[201X]第X号林业行政处罚决定书。案件审结后，被告市政府于2018年9月18日通过邮寄方式向原告送达了牡政复决[201X]XX号行政复议决定书。 综上所述，被告市政府认为其作为行政复议机关对原告提出的行政复议申请已按照法定程序依法履行了复议职责，所作牡政复决[201X]XX号行政复议决定书，决定维持被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[201X]第X号林业行政处罚决定程序合法，依据充分，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。原告所提诉讼请求和事实理由不能成立，请人民法院依法予以驳回。 被告市政府向本院提交了如下证据、依据： 证据一组，一、牡政复议[201X]第XX号行政复议决定书及送达证明；二、听证审理记录；三、行政复议答复书；四、牡政复受[201X]XX号行政复议答复通知书及送达证明；五、行政复议申请书；六、林业行政处罚决定书（牡北林罚决字[201X]第X号）。证明被告市政府所作出牡政复决[201X]XX号行政复议决定程序合法。 原告认为，市政府在复议过程中，不是从历史和客观角度看待原告。 被告林业和草原局无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告举示的证据一，本院认为，根据《中华人民共和国森林法》的规定，森林、林木、林地使用权可以依法转让，故本院对所要证明的问题予以确认；对证据二，有部分系临时建筑，有部分未将林地功能破坏；对证据三，经庭后补充测量机构的资质，可以确认原林业局（现林业和草原局）所测量的与原告测量面积不一致，对此，本院予以确认。 被告林业和草原局举示的证据一，本院认为，此份证据系被告林业和草原局的调查询问笔录以及原告自书的情况说明及林地承包协议等证据，客观反映了原告改变林地用途的事实，原告虽然持有异议，认为其承包协议约定可以改变林地用途，但违反《中华人民共和国森林法》关于改变林地用途须经相关部门审批的规定。此份证据符合证据规则的规定，本院予以采信。 被告林业和草原局举示的证据二，本院认为，该证据是现场的勘验笔录和现场鉴定报告、军马场林权证及相关附图，客观反映了原告改变林地用途的实际面积，原告虽持有异议，认为应扣除蓄水池、打地面的面积，但未提供相应证据加以证明。此份证据符合证据规则的规定，本院予以采信。 被告林业和草原局举示的证据三、四，本院认为，原告及被告市政府均不持异议，且该证据符合证据规则的规定，本院予以采信。 对被告市政府提供的证据，本院认为，原告及被告林业和草原局均不持异议，且该证据符合证据规则的规定，本院予以采信。 经审理查明，2011年原告徐波在牡丹江XX公司林地XX林班XX小班内经营建设苗圃，该地块的使用权是经原告徐波的妻子苏萍与案外人王某3签订《无林地出租协议》而取得。原告在经营期间，改变林地用途构建建筑、鱼池，共占地2338平方米。扣除看护房面积30平方米和晒水池面积159平方米，原告未经林业主管部门审批擅自改变林地用途面积2149平方米。被告林业和草原局认为原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，对原告作出牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》，责令原告在2018年10月底前将林地恢复原状，并处非法改变用途林地2149㎡×15元/㎡=32235元的罚款。原告对上述林业行政处罚决定不服，在复议期内向被告市政府申请行政复议。2018年9月13日，被告市政府作出牡政复决[201X]XX号《行政复议决定书》，维持了被告林业和草原局对原告徐波作出的《林业行政处罚决定书》。原告对牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》及牡政复决[201X]XX号《行政复议决定书》不服，在起诉期限内向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》及牡政复决[201X]XX号《行政复议决定书》。 本院认为，各级林业主管部门依照《中华人民共和国森林法》的规定，对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门审批；其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。原告在案涉林地上构建建筑物、鱼池等设施，未经县级以上人民政府林业部门审批，原告的行为违反了《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定。被告林业和草原局对原告作出的牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，并无不当。原告不服被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》，向被告市政府申请行政复议。被告市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，受理原告的复议申请并依法作出复议决定，程序合法、适用法律正确。原告申请撤销牡北林罚决字[201X]第X号《林业行政处罚决定书》及牡政复决[201X]XX号《行政复议决定书》的诉讼请求，证据不充分，请求不合理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐波的诉讼请求。 案件受理费50元由原告徐波负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于牡丹江市中级人民法院。 审判长  尹洪明 审判员  吴 钝 审判员  王 楠 二〇一九年十月二十九日 书记员  韩 璐