南昌铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）赣71行初31号原告桂江萍，女，汉族，1983年10月22日生，住江西省鹰潭市月湖区。委托代理人程洪良，男，汉族，1971年2月28日，住江西省上饶市上饶县，系原告桂江萍配偶。被告鹰潭市人民政府，住所地鹰潭市经济大厦。法定代表人于秀明，该市市长。委托代理人吴军祥，鹰潭市司法局工作人员。委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。原告桂江萍不服鹰潭市人民政府批准变更行政协议一案，于2019年3月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年7月17日、8月26日公开开庭审理了本案，原告委托代理人程洪良与被告委托代理人吴军祥、严福生到庭参加诉讼，同时，被告另委派鹰潭市国土资源局执法监察支队支队长邹振忠出庭应诉。经江西省高级人民法院批准，本案审理期限延长两个月至2019年11月15日。本案现已审理终结。被告鹰潭市政府于2015年3月31日向该市国土资源局作出鹰府字〔2015〕20号《关于变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜的批复》（以下称鹰府字〔2015〕20号批复）。批复主要内容是，你局《关于变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜的请示》（鹰国土资文〔2015〕15号）收悉。经研究，现批复如下：同意朱埠杨家30余户房屋拆迁补偿协议的变更或重新签订，由月湖区政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》（鹰府发〔2013〕34号）办理，你局不再担任甲方。原告诉称：因2010年鹰西大道建设需要，鹰潭市国土资源局与原告和桂姜红签订了房屋拆迁补偿协议。后因二次拆迁，被告同意月湖区政府意见，对朱埠杨家拆迁户重新进行安置，原则上按鹰西城中村改造项目部提出的初步解决方案执行并重新签订安置协议。但月湖区政府重新签订安置协议时，唯独原告与桂姜红不能依照协议办理重签，认为只能给原告和桂姜红安排一处宅基地而不是两处宅基地。而导致原告不能获得重新安置的根本原因是原协议的甲方因被告单方违法批准解除，致使月湖区政府拒绝承认该协议。依据合同法规定，法律、行政法规规定转让权利或者转移义务应当办理批准、登记手续的，依照其规定。当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利义务一并转让给第三人。当事人协商一致，可以解除合同，当事人可以约定一方解除合同的条件。原告认为，原协议甲方鹰潭市国土资源局未经原告同意，未与原告协商一致，被告选择性解除协议的行政行为违法。综上，请求：1.确认被告作出的鹰府字〔2015〕20号批复违法并予以撤销，宣告依法签订的协议受法律保护。2.一并审查鹰国土资文〔2015〕15号请示的合法性。原告向本院提供的证据有：第一组证据，1.鹰月府发（2008）11号《关于印发的通知》；2.房屋分层分户测算图；3.鹰西开发建设房屋拆迁一览表；4.鹰西片区朱埠杨家集体土地房屋拆迁安置补偿实施方案；5.房屋拆迁补偿协议书。第二组证据，1.鹰西安置小区±0.00以下基础工程招标公告；2.鹰发改设审字（2011）41号《关于鹰西安置小区项目初步设计的批复》；3.朱埠杨家城中村改造关于42套宅基地安置解决办法。第三组证据，1.关于桂江萍.桂姜红反映房屋面积计算有误的复函；2.变更协议申请提请书；3.关于桂江萍、桂姜红提请变更协议的回复函；4.关于桂江萍申请政府信息公开的回复意见；5.鹰府字〔2015〕20号《鹰潭市人民政府关于变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜的批复》。第四组证据：1.12345市长热线回复；2.四青办事处办理二次拆迁重新安置人员的电话录音；3.42户宅基地安置表（加盖月湖区国土局章）；4.与月湖区自然资源局彭主任电话录音；5.与鹰西项目主管人邓金木的电话录音；6.关于桂江萍申请鹰西片区朱埠杨家刘家城中村改造有关信息公开的回复；7.建设用地批准书，土地出让信息，月湖区朱埠杨家夏家刘家城中村改造招标公告。第五组证据，被告2019年4月23日询问笔录。原告提交各组证据的证明目的是：第一组证据证明鹰西大道建设项目拆迁安置按照鹰月府发（2008）11号文件执行。涉案协议两个拆迁户与鹰潭市国土资源局签订了两栋正负零基础宅基地补偿。符合安置条件的，由政府完成每户基础工程，被拆迁户可以自行建房或缴纳420元代建费由政府代建。第二组证据证明鹰西大道拆迁安置属市政府重点工程，朱埠刘家和杨家安置小区属于同一项目，审批手续齐全。朱埠杨家42户宅基安置不适用《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收补偿暂行规定》，应按原规划面积办理二次拆迁重新安置。第三组证据证明月湖区政府对原告和桂姜红两个拆迁户未达到安置两套宅基地标准。协议是依据安置方案签订的，无需变更。涉案协议甲方未经当事人同意、未与当事人协商、未约定一定解除协议条件的请示，经鹰潭市政府作出批复。第四组证据证明月湖区政府认为原拆迁安置补偿协议是原告与甲方的法律关系，龙虎山涂料厂补偿给杨永香一个拆迁户4栋宅基地是以房屋基地面积换补的，国土资源局存在弄虚作假行为。第五组证据证明原告和桂姜红是两个拆迁户，被告陈述的意见与事实不符。被告辩称，2015年3月11日，鹰潭市国土资源局向答辩人提交《关于变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜的请示》。针对该请示，答辩人依据《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》作出批复合法有效。鹰潭市国土资源局向答辩人提交的请示报告不属于规范性文件，原告要求一并审查该请示文件的合法性没有法律依据。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供的证据有：1.鹰府字〔2015〕20号批复，证明该批复合法有效；2.鹰国土资文〔2015〕15号请示，证明鹰潭市国土局向其提交请示事宜。3.《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》（鹰府发〔2013〕34号），证明答辩人依法作出批复。4.房屋拆迁补偿协议书，证明原签订的房屋拆迁补偿协议事宜。经庭审，原告的质证意见是：对证据1、2的真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到鹰府字〔2015〕20号批复合法有效的证明目的。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到证明目的。对证据4无异议。被告的质证意见是：对第一组、第二组证据的关联性和证明目的有异议。对第三组证据的证明目的有异议，对信息公开回复无异议，恰恰证明该批复是合法有效的。对第四组证据的真实性、证明目的有异议。对电话录音的三性均有异议，对信息公开回复的关联性、证明目的有异议。对第五组证据的真实性合法性无异议，由法院确认是否有效。对各方提供的证据，本院认证如下：（一）原被告双方均将鹰府字〔2015〕20号批复作为证据提供（原告第三组证据中的证据5，被告证据1），但该批复系本案审查的行政行为，依法不属于证据，对该批复合法性应依法进行审查。原被告双方均将2010年3月15日房屋拆迁补偿协议书（甲方为鹰潭市国土资源局、乙方为桂姜红、桂江平，签章甲方为鹰潭市国土资源局，乙方为桂建新）作为证据提交（原告第一组证据中的证据5，被告证据4），予以采信。（二）对原告提交的第一组证据中的证据2、4，第三组证据中的1、2、3、4具有证据的真实性、合法性、关联性，予以采信，但原告的证明目的是否一概成立，以本院认定事实及裁判理由、结果为准。原告提交的第一组证据中的证据1、第二组证据以及第四组证据与本案审查的鹰府字〔2015〕20号批复合法性事实没有关联性，不予采信。原告提交的第一组证据中的证据3《鹰西开发建设房屋拆迁一览表》因存在不同版本，其中对其按照1户认定还是按照2户认定有所不同，互相矛盾，不能采信。原告提交的第五组证据系本院二审期间于2019年4月23日制作的询问笔录，依法不属于证据范围。（三）被告提交的证据2、3具有证据上的真实性、合法性、关联性，予以采信。根据上述采信的证据以及原被告双方的庭审陈述，本院认定如下事实：为推进鹰潭市鹰西片区开发建设，2009年12月30日，月湖区鹰西片区开发建设协调指挥部制定了《鹰西片区朱埠杨家集体土地房屋拆迁安置补偿实施方案》。方案明确的安置方法是：1.安置按照一户一宅的原则。2.被拆迁返还的宅基数在不超过现居住户的前提下，按现有房屋基底面积的102平方米整数倍予以返还。3.整数倍剩余基底面积大于或等于51平方米，在不超过现居住户的前提下，给予安置宅基地；对整倍数剩余基底面积不足51平方米，不予安置宅基地。……安置小区建设的模式是由政府统一负责安置小区内“三通一平”及正负零基础工程建设；正负零以上可由被拆迁户自建或多户被拆迁户组合申请代建，代建的毛坯框架房，由被拆迁户以420元/平方米的价格购买。朱埠杨家桂建新户在上述拆迁安置补偿实施方案明确的拆迁范围内。桂建新有一子二女，分别为桂姜红（女）、桂志强（子）、桂江萍（女），均属于桂建新户内成员。因需拆迁桂建新户一栋石混结构房屋（协议载明建筑面积378.96平方米）和一栋石混空壳房（测量建筑面积343.74平方米），鹰潭市国土资源局作为甲方、四青街道办事处作为丙方，于2010年3月15日与桂建新户签订了两份《房屋拆迁补偿协议书》。一份协议书以该户石混结构房屋为拆迁房屋，以桂建新、桂志强为乙方，另一份协议书以该户石混空壳房为拆迁房屋，以桂姜红、桂江萍为乙方（协议上姓名书写为桂江红、桂江平），但两份协议乙方均由桂建新签名。桂姜红、桂江萍房屋拆迁补偿协议中，明确货币补偿金额总计107700.76元，临时过渡安置费6187.32元。该协议第十项内容载明，符合统一安置条件的拆迁户的建房地点由丙方具体负责落实。2010年12月21日，桂江萍与程洪良登记结婚。2015年3月11日，鹰潭市国土资源局书面请示鹰潭市政府有关变更朱埠杨家30余户房屋拆迁协议有关事宜。该局请示称，2010年，因鹰西大道和18号路建设需要，月湖区政府组织实施了朱埠杨家30余户村民房屋征收拆迁安置工作。当时的做法是征地拆迁补偿费用直接由市财政拨付，征地拆迁补偿协议由我局作为甲方，四青街道办事处代表月湖区政府作为丙方与被拆迁户签订了拆迁补偿协议，实行的是宅基地安置。2014年，由于按照市政府部署统一实施鹰西片区城中村改造，原确定的安置宅基地已纳入城中村改造范围，且调整了安置方式，由宅基地安置调整为套房安置（产权调换）或货币补偿两种安置方式。因此必须对这30余户原签订的拆迁补偿协议进行变更或重新签订。该局认为按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条规定，其不宜再担任甲方，建议由月湖区政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》办理。同月31日，鹰潭市政府作出鹰府字〔2015〕20号批复，同意朱埠杨家30余户房屋拆迁补偿协议的变更或重新签订，由月湖区政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》（鹰府发〔2013〕34号）办理，鹰潭市国土资源局不再担任甲方。在月湖区政府根据鹰府字〔2015〕20号批复，按二次拆迁标准重新安置朱埠杨家拆迁户过程中，对桂姜红、桂江萍是按照一户还是按照两户标准进行安置产生争议。2015年1月13日，桂姜红、桂江萍向鹰潭市国土资源局提交了《行政变更协议提请书》，要求分别办理一户一宅确权手续。同年3月3日，该局书面回复桂姜红、桂江萍，其要求变更协议相关事宜应由月湖区政府按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》办理。2019年2月12日，桂江萍通过政府信息公开渠道获得鹰府字〔2015〕20号批复，遂对此批复提起行政诉讼。除认定以上事实外，2019年7月17日本案第一次庭审法庭调查阶段，被告补充提交了2019年1月鹰西片区朱埠杨家、夏家、刘家城中村改造项目部、鹰潭市月湖区四青街道办事处与桂志强、桂姜红签订的《重新安置协议书》及程洪良、桂江萍与桂姜红2019年1月16日签订的《同意书》，主张月湖区政府已与桂建新户重新安置签订协议。因上述证据是被告在举证期限届满之后提交的证据，不能作为本案定案证据使用。但鉴于原告在与该案合并审理的（2019）赣71行初54号案件的第二次庭审中向法庭提交了同样的证据，现本院就上述三份证据的内容及原告的意见记载如下：1.桂志强重新安置协议的主要内容是，根据原安置补偿协议约定，桂志强取得安置地壹块；根据重新安置办法，重新安置61.9平方米店面，357.1平方米住宅。2.桂姜红重新安置协议的主要内容是，根据原安置补偿协议约定，桂姜红取得安置地壹块；根据重新安置办法，重新安置61.9平方米店面，357.1平方米住宅。3.2019年1月16日同意书内容是，原十八号路、城西大道建设的需要，桂姜红、桂江萍位于朱埠杨家的房屋占地面积157.08平方米，建筑面积343.74平方米，于2010年3月15日由其父亲桂建新签订拆迁协议书，鹰西项目安排壹栋宅基地。现桂姜红、桂江萍认为应安排贰栋宅基地。经桂姜红、桂江萍、桂建新协商同意，第壹栋宅基地的重新拆迁安置协议由桂姜红签订，桂姜红、桂江萍认为应安排的第贰栋宅基地由桂江萍和政府协商或司法程序解决。原告的意见主要是：针对同意书我要作出说明，我家系被逼迫签字。我们签订了两份宅基地，但月湖区只给我们安置了一栋宅基地。为了保证第一栋宅基地我才被迫签的。我对这份协议的关联性有异议，与本案无关，这是桂姜红签订的协议，原告没有在上面签字。本院认为，根据案件事实和当事人诉辩意见，本案涉及四方面问题，现一一分析如下：（一）原告起诉是否符合法定条件本案被诉行政行为是鹰潭市政府作出的鹰府字〔2015〕20号批复，该批复是针对鹰潭市国土资源局内部请示而作出的行政公文。但鹰潭市政府作出该批复后，月湖区政府据此直接实施了重新安置和协议变更工作，且原告是通过政府信息公开渠道获得该批复的，鹰府字〔2015〕20号批复的法律效力具有外部化特征，属于可诉性行政行为。桂江萍作为原《房屋拆迁补偿协议书》的相对方，与鹰潭市政府决定变更协议内容及主体的行政行为具有利害关系，具备原告主体资格。从现有证据看，原告系2019年2月12日知道被诉行政行为，于3月15日向本院提起诉讼并未超过法定期限。经职权审查，本院认为原告起诉符合法定条件，可进一步对鹰府字〔2015〕20号批复的合法性问题进行判断。（二）本案法律适用的选择问题原告主张鹰潭市政府批准变更协议内容及主体违反了《中华人民共和国合同法》第七十七条、第八十四条、第九十三条等规定，未经协商一致或未经原告同意，从而请求人民法院撤销被诉行政行为。但是，本案所涉协议系土地房屋征收补偿协议，而土地房屋征收补偿协议是法定的行政协议类型。行政协议具有行政性与契约型双重特性，在行政协议的履行过程中，行政机关既可以依照约定及不违反行政法强制性规定的民事法律规范行使合同一方当事人的权利，也可以依照行政法律规范依法直接行使行政优益权。按照一般合同规则，一方当事人要变更合同内容，只有通过协商取得对方同意后方可变更。但在行政协议中，行政机关变更合同内容则可突破这一规则，依其单方意志即可进行，此即行政机关享有行政优益权的一种表现形式。此时，行使行政优益权形成的单方变更行政协议行为，应当首先运用行政法律规范及行政法原则进行合法性审查，而不能直接运用与行政法规范不相适应的民事法律规范进行合法性审查。因此，原告要求人民法院援用合同法相关规定判断行政行为合法性，法律依据不充分，不予支持。（三）本案被诉行政行为的合法性问题行政协议订立后，因情势变迁，行政机关可以单方变更行政协议。而依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项有关县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”之规定，县级以上的地方各级人民政府可以依规定程序批准变更相关行政协议。2010年3月15日桂姜红、桂江萍与有关行政机关签订《房屋拆迁补偿协议书》后，因安置宅基地纳入城中村改造范围而无法继续履行，属于发生重大情势变更情形，行政机关为达到相同的行政目的可以对原协议内容进行变更。按照《鹰潭市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第四条规定，2010年3月15日原《房屋拆迁补偿协议书》协议变更涉及鹰潭市政府工作部门（鹰潭市国土资源局）与下级人民政府（月湖区政府）工作衔接问题，鹰潭市政府作为共同的上级行政机关批准变更协议内容和主体，具有相应的职权，其按照国家机关行政公文处理程序作出批复亦无违反强制性程序规定之处。本案被诉鹰府字〔2015〕20号批复合法有效，原告请求予以撤销不能支持。（四）关于桂江萍能否按照1户安置的问题本案中，原告的主要诉求是其应当按照1户标准进行安置。但是，本案被诉的鹰府字〔2015〕20号批复并未对桂江萍的安置标准进行明确。原告能否按照1户安置，并不是本案的审查内容，本院不作结论。但为发挥裁判指引功能，本院释明如下：鹰潭市政府作出鹰府字〔2015〕20号批复后，具体补偿安置事项是由月湖区政府实施的。月湖区政府在实施过程中如何理解案涉2010年3月15日原《房屋拆迁补偿协议书》，能否给予桂江萍1户的认定与安置，是该府职权范围的决定事项，与其上级鹰潭市政府并无关联，本案也没有证据显示鹰潭市政府就桂江萍是否按照1户安置这个具体问题作出指示或决定。因此，原告起诉鹰潭市政府，并不能解决其自身的具体补偿安置问题，望原告依法理性维权。有关证据材料反映原告已多次向月湖区政府要求解决其补偿安置问题，而月湖区政府认为其诉求不符合法律政策规定。至于问题能否解决、如何解决，均取决于法律政策的规定。综上，鹰潭市人民政府作出的鹰府字〔2015〕20号批复合法有效，予以支持。另外，因鹰潭市国土资源局鹰国土资文〔2015〕15号请示不属于规范性文件，原告要求一并审查该请示文件的合法性于法无据。原告桂江萍的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告桂江萍的诉讼请求。案件受理费50元，由桂江萍负担。如不服本判决，可以在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  郑红葛审判员  刘 巍审判员  张庆文二〇一九年十月二十三日法官助理柳雨青书记员刘世莹