海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2019）琼0271行初180号   原告三亚市崖州区港门村民委员会。住所地：三亚市崖州区港门村民委员会。   法定代表人王乃虎，该村委会主任。   委托代理人田莹莹，海南建亚律师事务所律师。   委托代理人麦尚杰，海南建亚律师事务所实习律师。   被告三亚市自然资源和规划局（原三亚市国土资源局）。住所地：三亚市河东路182号。   法定代表人高富宅，该局局长。   委托代理人陈松，该局工作人员。   委托代理人朱梦璞，北京大成（海口）律师事务所律师。   第三人三亚市崖州区人民政府。住所地：三亚市崖州区崖   州大道1号。   法定代表人冯强，该区区长。   委托代理人潘思颖，该局工作人员。   委托代理人邢孔毅，海南中海律师事务所律师。   原告三亚市崖州区港门村民委员会（以下简称港门村委会）诉被告三亚市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、第三人三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）土地行政管理纠纷一案，原告港门村委会于2019年5月24日本院提起诉讼，本院于2019年6月3日立案受理后，于2019年6月10日转为普通程序，于2019年6月13日向被告市自规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭进行了审理。原告港门村委会的委托代理人田莹莹、麦尚杰，被告市自规局的委托代理人陈松、朱梦璞，第三人崖州区政府的委托代理人潘思颖、邢孔毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：被告市自规局于2004年11月22日对第三人崖州区政府作出崖城镇集有（2004）字第1474号集体土地登记的行政行为，将位于三亚市崖州区郎芒坝，面积62454.16平方米的一块集体土地（地号：31-10-4）登记至第三人崖州区政府名下。   原告港门村委会诉称，2019年5月17日，原告委托代理人调查时知悉，三亚市政府于2004年作出了向第三人颁发第1474号土地证的行政行为。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施后，继续履行不动产统一登记职权的机构为被告。原告认为，被告将涉案土地登记至第三人名下的行为侵害了原告的合法权益，理由是：第1474号土地证项下的约61.89亩土地实际归原告村民集体所有。从86年航拍图以及90年代的航拍图均可以看出涉案土地归原告所有，至今尚由原告村民在耕种、使用，且三亚市人民政府已就涉案土地向原告六十余户村民颁发了《土地承包经营权证》。被告在没有任何事实依据的情况下就涉案土地重复向第三人颁发土地证的行为违法，直接侵害了原告合法的土地所有权，依法应予撤销。综上，被告的颁证行为缺乏依据，明显不当，为此，原告特向法院提起诉讼，请求判令：撤销被告市自规局颁发给第三人的第1474号土地证。   原告港门村委会向本院提交了以下证据、依据：1.土地登记卡、三亚市崖城镇人民政府宗地图（宗地号31-10-4）、《宗地号31-10-4外围权属界线、界址点》。证明：被告于2004年11月22日向第三人颁发第1474号土地证，面积为62454.16平方米；该地块的四至坐标以及卫星地图与原告村集体土地相重叠。2.《农村土地承包经营权证》。证明：三亚市人民政府就涉案土地向原告六十多户村民颁发土地承包经营权证；被告向第三人颁发土地证的行为侵害了原告的土地所有权，明显不当。3.三亚市崖州区农业农村局出具的《崖州区港门村坝头园及才家园承包地坐标》及宗地图。证明：原告在三亚市××区的承包地地图及坐标点；第三人名下的第1474号土地证的四至坐标以及宗地图与原告村集体土地相重叠；第1474号土地证项下的土地实际归原告所有。4.《证明》两份。证明：争议土地与城西村、临高村接壤、相邻；争议土地一直由原告村民在耕种、使用；被告或第三人从未就争议土地进行过权属调查或指认界限。5.从三亚市崖州区农业农村局调取的16户《海南省农村土地承包经营权证登记表》。证明：原告对于在三亚市××区的土地在1996年7月1日就已经享有所有权，早于被告为第三人确权、颁证的时间；第1474号土地证项下大部分土地实际归原告所有。6.关于涉案地块的《1986年航片》、《1990年地类图斑》。证明：争议土地的方位、地块、性质；被告的土地登记系统显示1986年争议土地（涉案土地的右半部分）在港一村名下（即现在的港门村）；1990年，被告的土地登记系统显示争议土地的权属单位是“保港镇港一村”（即现在的港门村）；争议土地在1986年时就已是原告集体所有土地。7.林咸虎、吴梅良、林荣、周兴荣、王乃汉出具的《证明》及身份证复印件。证明：被告提交的《指界委托书》上委托人签字为虚假签字，委托人对此不知情；关于港门村的《土地权属界线核定书》上的“林咸虎”签字为虚假签字，签字盖章主体不明；宗地号为31-10-4土地与临高村、城西村相邻的右半部分土地系原告的村集体土地。   被告市自规局辩称，一、被告作出的颁发第1474号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法。涉案宗地位于三亚市崖城镇朗芒坝，四至为东至临高村委会、南至城西村委会、西至道路、北至城西村委会，面积62454.16平方米，土地性质为集体。在对该宗地进行确权时，被告进行土地权属调查，提前发出指界通知书，通知土地权属单位及各相邻单位进行现场指界，确认土地权属界线。各方法定代表人及负责人在经确认的权属界线核定书上签名盖章确认。且该宗地于1972年前由人民公社划分，固定给崖城镇人民政府使用，2004年11月22日，经批准该宗地系集体土地、农业用地，作为集体土地登记，被告为第三人填制了《土地登记卡》。被告在对该宗地进行确权时，按照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地权属审核以后，按照《土地登记规则》的规定对拟登记宗地填制《土地登记卡》。被告严格按照《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定对涉案土地进行确权登记，登记材料真实完整，程序合法。二、原告的起诉已超过起诉期限。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，涉案不动产系2004年11月22日发证登记，一经登记即产生公示的效力，若原告认为该颁证行为不妥，应在6个月内提起行政诉讼，原告至今才提起，已经超过起诉期限。综上，原告的请求没有事实和法律依据，应予驳回。   被告市自规局向本院提交了以下证据、依据：1.土地登记卡。证明：被告于2004年11月22日为第三人办理了崖城镇集有（2004）字第1474号集体土地登记卡。2.土地来源证明。证明：涉案宗地于1972年由人民公社划分给第三人。3.指界委托书、证明、承诺书、身份证复印件、指界通知书回执单。4.农村地籍调查表。5.宗地草图。6.土地权属界线核定书。证据3-6证明：被告严格按照法律、法规对涉案宗地进行审查，为第三人依法进行了集体土地权证确权登记，登记材料真实完整，程序合法。7.土地登记申请审批表。证明：经核查该宗地属于集体土地、农业用地，是1972年前由人民公社划分，固定给崖城镇人民政府使用的土地。8.公告。证明：涉案集体土地登记已依法进行公告程序。   第三人崖州区政府陈述称，一、原告的起诉已经超过诉讼时效，依法应当驳回原告的起诉。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，本案中根据原告提交的三亚市人民政府于2014年颁发的《农村土地承包经营权证》可以说明，原告至迟已于2014年在申请办理《农村土地承包经营权证》时就知道涉案土地已经登记在第三人名下，但原告至今才提起诉讼，明显超过六个月的诉讼时效。二、涉案土地系1972年前由人民公社划分，固定给崖城镇人民政府使用，土地性质为集体土地。2004年11月22日，经第三人申请，被告进行了土地权属的调查，并组织了土地权属的相邻单位进行现场指界，确定涉案土地权属界线，而现场指界的单位中也有原告及其法定代表人签字盖章确认。被告对土地初始登记进行了公告，原告在异议期内没有提出异议。因此，被告颁发集体土地权证的行为认定事实清楚，程序合法，不应被撤销。原告的请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。   第三人崖州区政府向本院提交了以下证据、依据：1.土地   登记卡。证明：被告经第三人申请，在对涉案土地的权属和界线进行调查核实后，依法向第三人颁发了《土地登记卡》，将涉案土地作为集体土地登记于第三人名下。2.土地来源证明。证明：涉案土地系1972年前由人民公社划分、固定给第三人使用的。   经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：   （一）对被告市自规局证据的质证意见   原告对被告证据1的真实性、合法性和关联性有异议。对   证据2的真实性和合法性有异议，这份证据是第三人自己制作   的，内容缺乏真实性。《土地来源证明》的制作时间是2004年1   月5日，不应当晚于土地调查时间。对证据3中《指界委托书》   的真实性、合法性和关联性有异议，首先委托主体不是适格主   体，且委托权限超出法律规定的范围，委托的范围只有指界，   不应包含土地权属的确认签名；对证据3中《证明》和《承诺   书》的真实性、合法性无异议，关联性和证明内容有异议；对   证据3中《指界通知书回执单》的真实性、合法性、关联性均   有异议。对证据4的真实性、合法性有异议。对证据5、6、7   的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据8的真实性、合   法性有异议。   第三人对被告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性   和证明内容均无异议。   （二）对原告港门村委会证据的质证意见   被告对原告证据1中《土地登记卡》的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不认可；对证据1中的三亚市崖城镇人民政府宗地图（宗地号31-10-4）、《宗地号31-10-4外围权属界线、界址点》的真实性、合法性、关联性不予认可，由于没有原件核对，无法证明涉案土地的四至和卫星地图与原告的土地重叠。对证据2的真实性、合法性认可，关联性和证明内容不认可，该份证据仅证明港门村三村民小组与60多户村民存在土地承包关系，不能证明涉案土地是港门村所有。对证据3的真实性、合法性认可，对关联性、证明内容不认可，不能证明第三人的土地与原告土地重叠，承包地坐标点宗地图无法证实涉案土地归属原告。对证据4的真实性认可，合法性、关联性和证明内容不认可，原告提供的《证明》没有村委会主任和工作人员签字确认。对证据5的真实性、合法性认可，对关联性和证明内容不认可，无法证明港门村对坝头园和才家园的土地享有所有权，原告提供的登记表仅证明承包关系的存在。对证据6的真实性、合法性、关联性和证明内容均不认可，原告未提供原件，无法证明土地四至及权利人情况。对证据7的真实性、合法性、关联性和证明内容均不认可，该证明应由证人出庭作证。   第三人对原告证据的质证意见与被告的质证意见一致。另补充认为，原告的证据6“一张图应用平台”，是被告内部系统的内容，不能作为确认土地权属依据，对该份证据不予认可。   （三）对第三人崖州区政府证据的质证意见   原告对第三人证据1的真实性、合法性不予认可。证据2系第三人单方制作，不予认可。被告对第三人的证据均无异议。   本院对上述证据认证如下：被告提供的证据2系第三人单方制作，无法证明涉案土地权属来源，故不予采信；被告提供的证据3由于没有原件核对，对该组证据均不予采信；被告的其余证据形式真实、来源合法、与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。原告提供的证据1与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据；证据2、3、5与本案不具备关联性，不作为认定本案事实的依据；证据4、7不具备证据的证明效力，不予采信；证据6的真实性、合法性无法确认，不予采信。第三人提供的证据1与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据；证据2系第三人单方制作，无法证明涉案土地权属来源，不予采信。   经审理查明，被告市自规局为第三人进行登记的土地位于三亚市崖州区郎芒坝，面积62454.16平方米，土地四至为：东至临高村委会，南至城西村委会，西至道路，北至城西村委会。2003年12月20日，第三人崖州区政府向三亚市人民政府申请对上述62454.16平方米土地进行确权发证。三亚市人民政府受理该申请后，其所属土地行政主管部门市自规局对涉案土地进行了地籍调查，第三人于2004年1月5日向被告出具了《土地来源证明》，证明位于三亚市崖州区郎芒坝管理所的62454.16平方米土地是1972年前由人民公社划分，固定给第三人使用的。   2003年11月22日，被告组织涉案土地相邻权利人港门村委会、临高村委会、城西村委会及第三人崖州区政府进行土地权属界线核定。时任港门村委会的书记、主任林咸虎等人参加了指界，并在《土地权属界线核定书》上盖章签字确认。2004年10月26日，被告将涉案土地的权属审核结果在《三亚晨报》上予以公告。在没有人提出异议，经初审、审核合格后，被告于2004年11月22日对上述涉案土地进行了土地登记，该证记载：土地坐落于三亚市崖州区郎芒坝，面积62454.16平方米（耕地），宗地号为31-10-4，权属性质为集体。原告不服被告作出的上述登记行为，遂向本院提起诉讼。   在庭审过程中，原告提出，被告市自规局对涉案土地进行确权时，依据的港门村委会出具《指界委托书》中六个村小组组长的签名和指纹是虚假的，要求进行司法鉴定。在庭审中，被告市自规局当庭陈述该份《指界委托书》没有原件，只有复印件，原告遂当庭撤回上述鉴定申请。2019年7月3日，被告亦向本院出具了一份《情况说明》，说明：由于在土地地界指认方面各相邻村之间有多块宗地指界颁证的情况，委托书却只开具了一份，因此在本案的卷宗中，没有上述《指界委托书》的原件，只有复印件。   本院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；二、被告市自规局给第三人崖州区政府颁发的第1474号土地证依据是否充分，程序是否合法。   1关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告主张涉案集体土地于2004年11月22日登记发证，原告应当自发证之日起六个月内提起行政诉讼。但原告港门村委会不是该颁证行为的相对人及权利人，原告并非应当知道被告登记发证的时间，故被告的上述主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原告主张于2019年5月17日才知道颁证行为的内容，其于2019年5月24日向法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。   2关于被诉颁证行为证据是否充分，程序是否合法的问题。首先，《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定，土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。被告市自规局提交的原告港门村委会的《指界委托书》系复印件，被告对此作出了《情况说明》，证实无法提供该《指界委托书》的原件，本院对该份证据的真实性无法确认，故该证据不能作为认定被告进行该宗地地籍调查时，该宗地相邻权人港门村委会已委托原港门村委会主任林咸虎现场指界这一事实的依据。其次，本案中被告认定涉案集体土地归属于第三人的重要材料是一份《土地来源证明》，但该份《土地来源证明》系第三人原三亚市崖城镇人民政府自行制作并提交，并非第三人的上一级政府机关或相关土地权利部门的认定证明，因此，该份证据不具有真实性、客观性，无法证明涉案土地的权属归第三人所有。且该份《土地来源证明》的制作时间是2004年1月5日，第三人是2003年12月20日提出土地登记申请的，被告是2003年12月1日组织各方相邻权利人进行指界的，说明被告在第三人未提交任何土地权属来源证明材料的情况下，就进行了受理并开展了地籍调查程序，故被告作出的权属认定属于认定事实不清。再次，《海南省确定土地权属若干规定》第十七条规定，实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。根据被告提供的《土地权属界线核定书》显示，被告组织申请人及相邻人进行指界的调查时间为2003年12月1日，而原告、第三人及各相邻权利人在《土地权属界线核定书》上签名盖章的时间是2003年12月24日和25日，均晚于被告组织双方指界调查的时间，通过上述证据可知，被告在2003年12月1日组织申请人及相邻人进行指界时，各方权利人并非当场签名确认，而是于2003年12月24日和25日才事后签名盖章，各权利人的委托代理人是否亲自到现场共同指界，该事实无法确认。故被告进行该宗地地籍调查程序违法。   综上，被告市自规局向第三人崖州区政府颁发第1474号土地证的行政行为，主要证据不足，认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。原告港门村委会的诉讼请求，于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：   撤销被告三亚市自然资源和规划局对第三人三亚市崖州区人民政府作出的崖城镇集有（2004）字第1474号集体土地登记的行政行为。   案件受理费50元，由被告三亚市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴 华   人民陪审员 李 严   人民陪审员 李海凤     二〇一九年十月十日   书 记 员 王 军   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。