吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)吉01行初231号 原告王树春，男，1951年12月15日出生，汉族，住所地长春市二道区。 委托代理人程志，北京市京师（长春）律师事务所律师。 委托代理人周幸春，北京市京师（长春）律师事务所律师。 被告长春市二道区人民政府，住所地长春市二道区自由大路5379号。 法定代表人陈铁志，区长。 委托代理人李树刚，长春市二道区市容环境卫生管理局法制科科长。 委托代理人陈凤久，吉林今典律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街1011号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人王峻峰，长春市人民政府法制办公室备案审核处副处级调研员。 原告王树春诉被告长春市二道区人民政府（以下简称二道区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）城建行政强制及行政复议一案，于2018年7月9日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案。原告王树春及其委托代理人程志、周幸春，被告二道区政府的委托代理人李树刚、陈凤久，被告市政府的委托代理人王峻峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告二道区政府于2018年3月7日作出长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定，该决定认为原告位于二道区惠工路长春市东英废品收购站有擅自搭建违法建筑行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《吉林省城乡规划条例》和《长春市城乡规划条例》的规定，现于2018年1月4日向原告送达了《行政强制执行催告书》，原告应于2018年1月12日前自行履行完毕，故二道区政府根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定对原告擅自搭建的违法建筑予以强制拆除。 被告市政府于2018年6月27日作出长府复[2018]623号行政复议决定，内容为：（一）关于违法建筑认定问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《长春市城乡规划条例》第八十三条第（一）项规定：“本条例所称严重影响城乡规划是指：（一）非法占用城市规划公园、绿地、道路、停车场、广场、高压供电走廊、压占各种地下管线和消防通道进行建设的”。本案中，原告自行建设的5处彩钢房未取得建设工程规划许可证，且经规划部门查阅《长春市二道区中心城区控制性详细规划》认定占用了城市绿地，依据上述规定属于严重影响城乡规划的违法建筑事实清楚、证据确凿。同时，长春市规划局向原告先后作出长规责拆告二字（2017）第A054号《责令限期拆除违法建筑告知书》、长规责拆决二字（2017）第A054号《责令限期拆除违法建筑决定书》，原告没有及时行使相关权利，目前已超过复议、诉讼期限。（二）关于强制执行有关问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案，长春市规划局作出责令限期拆除决定后王树春逾期没有拆除，二道区政府依据上述规定履行了公告、催告等强制执行程序并依法送达，程序合法。至于王树春所述涉案房屋建筑年代问题，因没有相关证据证明，市政府不予支持。综上，该行政强制执行决定事实清楚，程序合法。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了二道区政府作出的长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定。 原告王树春诉称，原告是长春市东英废品收购站的负责人。1985年至今，原告承包租赁了长春市运输经营总公司位于长春市二道区惠工路的经营场地和房屋，并分别于1985年、2002年和2003年建设了多处房屋，用以解决集体职工的居住问题。2018年3月7日，被告二道区政府以原告擅自搭建违法建筑行为为由，作出了长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定，决定对后建房屋予以强制拆除。原告于2018年4月27日向市政府申请行政复议，市政府经复议维持了二道区政府作出的长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定。原告认为二被告作出的行政行为对象错误，事实不清，适用法律错误，请求人民法院撤销二道区政府作出的长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定和市政府作出的长府复[2018]623号行政复议决定。 被告二道区政府辩称：一、二道区政府收到规划部门递交的强制执行申请后，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成街道办事处并请执法局配合依法处理。二道区行政执法局依据二道区政府的指示，按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，先后对原告下达了行政强制执行公告、行政强制执行催告和行政强制执行决定。二、原告在起诉状中说明其于1985年、2003年和2005年建设了多处房屋，用以解决集体职工的居住问题，但无论原告建设房屋的理由是什么，其均应取得规划部门的审批后进行建设。原告主张二道区政府以原告有擅自搭建违法建筑为由作出行政强制执行决定，该主张不正确，是规划部门认定原告所建房屋为违法建筑，申请二道区政府强制执行。二道区政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第八十八条的规定，责成二道区行政执法局依法强制拆除。综上，二道区政府作出的行政强制执行决定是按照法定程序进行的，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。原告不服二道区政府作出的长二强执（2017）第30056号《行政强制执行决定书》，于2018年4月27日向市政府申请行政复议，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，于2018年4月27日依法受理。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，于2018年5月2日向二道区政府送达行政复议答复通知书，二道区政府于2018年5月8日进行复议答复。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，于2018年6月14日向长春市运输经营总公司送达行政复议调查函，长春市运输经营总公司于2018年6月22日提交情况说明。按照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定依法延期审理一次。同时，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对当事人提交的所有证据材料进行了书面审查，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”规定，在法定期限内作出了维持决定。二、行政复议决定认定事实清楚。关于涉案彩钢房归属问题。行政复议期间，被告就5处彩钢房的归属等问题于2018年6月14日向长春市运输经营总公司下达《行政复议调查函》。长春市运输经营总公司于2018年6月22日作出《情况说明》称，彩钢房是王树春自建，不在租赁协议范围内。被告市政府的其他答辩意见与其作出的行政复议决定内容一致，本院不予赘述。综上，该《行政强制执行决定书》并无不当。请求法院依法驳回原告的起诉。 原告王树春向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《非公司法人信息》，用以证明长春市东英废品收购站于1985年5月21日成立，负责人王树春，企业类型集体所有制，住所二道区惠工路25号；2.《商业企业开业申请登记表》，用以证明长春市东英废品收购站是长春市第二货运公司组建的集体企业，成立之初有14名职工，后调整为8名职工，资金总额3万元；长春市东英废品收购站使用的86平方米房屋，位于惠工路25号，产权为长春市第二货运公司劳动服务公司所有，1985年自筹资金修建的厂房；3.长春市运输经营总公司出具的证明2份，用以证明高某2010年退休前担任长春市运输经营总公司副经理，王某2007年退休前担任长春市运输经营总公司下属劳动服务公司经理。第二组证据：1.长春市东英废品收购站及王树春出具的《陈述材料》，用以证明长春市东英废品收购站1985年建筑了3处900平方米房屋，用于职工住宿。2000年前后建筑了5处1710平方米房屋，用于职工住宿和作为仓库使用。以上面积为二道区规划局步量所得；2.长春市东英废品收购站及王树春出具的《情况说明》，用以证明长春市第二货运公司1985年5月报长春市交通局劳动服务公司、长春市交通局同意，成立了长春市东英废品收购站，王树春担任法人代表，经济性质为集体，经营地址在长春市第二货运公司西大门（二道区惠工路25号）。长春市东英废品收购站经长春市第二货运公司劳动服务公司同意，1986年6月自筹资金在长春市第二货运公司院里建筑了1处200平方米的砖混结构房屋，现为F17、F18，作为从业人员宿舍。2002年至2003年经长春市运输经营总公司副经理高某同意，在长春市运输经营总公司卫生所、食堂、大会议室倒塌旧址，建筑了3处600平方米砖混结构房屋，现为F1、F2、F3、F5、F9、F16，用于收购人员住宿，建筑了2处48平方米，现为F4、F13砖混结构房屋，作为厕所使用，建筑了3处900平方米钢结构房屋，现为F6、F7、F8，作为仓库使用。以上面积为实际面积；3.证人高某出具的《证明》，用以证明2002年至2003年长春市运输经营总公司批准长春市东英废品收购站在倒塌的食堂、卫生所、大会议室原址，重建了F1、F2、F3、F5、F9砖混结构房屋，作为职工宿舍，在原有3楼后侧建筑了F16砖混结构房屋，在饭店前建筑F11、F12、F13砖混结构房屋，建筑了F6、F7、F8、F10钢结构房屋作为仓库使用；4.证人王某出具的《证明材料》，用以证明长春市东英废品收购站是长春市第二货运公司劳动服务公司下属单位，所有资金由王树春出资，向长春市第二货运公司劳动服务公司交付承包费至2003年，2004年后以租赁形式向长春市运输经营总公司交付租赁费。长春市东英废品收购站建设厂房是企业行为，所建的厂房规长春市东英废品收购站所有；5.证人刘某出具的《证明材料》，用以证明长春市东英废品收购站在长春市第二货运公司第二修配车间后院院墙以里盖了现在确认的F17、F18砖混房屋，1985年6月建完，解决了职工住宿问题。2002年5月至7月又盖了现在确认的F1、F2、F3砖混结构职工宿舍，2003年又盖了现在确认的F5、F9、F16砖混结构房屋，5月至6月完工。在大墙里盖了1处砖混结构房屋，作为职工宿舍；6.长春市东英废品收购站在长春市第二货运公司修配二车间后院院墙以里盖了现确认的F17、F18砖混房屋职工宿舍1处，1985年6月建完，2002年5月至7月又建了现在确认F1、F2、F3砖混结构职工宿舍，2003年5月至6月又建了现在确认的F5、F、F16砖混结构房屋，解决职工住宿问题；7.证人韩某出具的《证明》，用以证明长春市东英废品收购站1985年6月在长春市第二货运公司大墙里盖了1处砖混结构房屋，作为职工宿舍。2002年至2003年在长春市第二货运公司原卫生所、食堂和大会议室倒塌后，盖起2处职工宿舍和5处铁棚子；8.证人谢某出具的《证明》，用以证明1985年在长春市东英废品收购站参加工作，住在新建的F17、F18宿舍里；9.证人李某1出具的《证明》，用以证明证人李某12002年到长春市东英废品收购站工作，住在长春市第二货运公司倒塌卫生所、食堂、大会议室旧址盖起的3处600平方米房屋里；10.证人李某2出具的《证明》，用以证明李某2于1985年在长春市东英废品收购站参加工作，住在新建的F17、F18宿舍。1985年6月建完现在确认的F17、F18砖混房屋，2002年5月至7月又盖了现在确认F1、F2、F3砖混结构职工宿舍，2003年又盖了F5、F9、F16砖混结构房屋，解决了大批职工住宿问题；11.证人窦某出具的《证明材料》，用以证明窦某在担任八里堡街道办事处城管科科长时，与墨宗坤主任对长春市东英废品收购站1985年在长春市第二货运公司后院盖的一处民房罚款1000元，对2002年至2003年在长春市第二货运公司院内盖的3处砖混房屋和大铁棚作出2次罚款，每次罚款500元。第三组证据：1.《居住使用情况》、居住人员图片和楼房建筑图片共5张，用以证明涉案房屋F1、F2、F3、F9、F16、F17、F18，均居住收购旧物人员，其中F1居住11人，F2居住12人，F3居住8人，F9居住6人，F16居住10人，F17居住5人，F18居住7人；2.伊通河城区中段治理工程指挥部办公室出具的《证明》，用以证明长春市第二货运公司地处惠工路91号，宗地号4548-100，在伊通河城区中段防洪工程项目规划范围内，由于双方就该土地未达成拆迁补偿协议，该地仍由原用地单位使用；3.长春市中级人民法院（2018）吉01行初18号行政判决书，用以证明法院经审查，“……对于依法应予补偿的无照房屋亦应当适用先补偿，后搬迁原则，被告（二道区政府）在未查明原告（长春市运输经营总公司）无照房屋的数量、面积及是否应予补偿的情况下，……”判决撤销被告对原告作出的房屋征收补偿决定。位于原告院里的涉案房屋同样存在这个问题。 经庭审质证，被告二道区政府对原告王树春提供的证据质证意见如下：原告所有的房屋为违法建筑系由规划部门认定的，并不是由二道区政府认定的，故原告提供的上述证据与本案无关，上述证据不能证明涉案违法建筑的合法性。原告在起诉状中陈述2002年至2003年建房，但第二组证据的证据1证明建房时间为2000年前后，存在矛盾。长春市东英废品收购站于2000年就已经被吊销营业执照，根据法律规定，除清算外其不能再有任何经营行为。证人谢某、李某1出庭出具的证言与原告的证明问题之间存在矛盾，谢某承认是1998年来长春，李某1自称是原告的邻居，但原告却称其为长春市东英废品收购站的退休职工。据此，所有证人证言不具有真实性，与本案不具有关联性。被告市政府质证意见为：原告提供的证据证明不了涉案建筑为合法建筑，与本案不具关联性。 被告二道区政府向本院提交了以下证据、依据：1.2017年5月23日长春市规划局作出的长规责拆决二字（2017）第A054号《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》，用以证明规划部门对原告的违法建筑作出认定；2.长春市规划局二道分局《强制执行申请书》，用以证明规划部门依法提出了强制执行申请；3.2017年二道区安全隐患违法建筑排查台账（4号），用以证明原告建设的违法建筑在规划部门提出的强制执行申请中；4.文件承办单，用以证明二道区政府依法责成相关部门强制拆除的批示；5.行政强制执行公告及送达回证，用以证明二道区政府依法定程序履行行政强制程序；6.行政强制执行催告书及送达回证，用以证明问题同上；7.行政强制执行决定书及送达回证，用以证明问题同上；8.长春市二道区八里堡街道办事处出具的《证明》，用以证明见证人的身份。被告二道区政府向本院提供的法律依据是《中华人民共和国行政强制法》第四十四条。 经庭审质证，原告王树春对上述证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但认为该决定认定事实不清，其认定原告有五处1710平方米彩钢房，用途是仓库，与事实不符，原告的上述房屋基本是住房，不是仓库。该决定适用法律错误。原告房屋所使用的土地是二货运公司具有合法使用权的国有土地，至今未被国家收回或征用，地点是二货运的厂区内，未占用绿地或道路，所有原告的建筑未严重影响城市规划。原告部分房屋建设于1985年，按照长春市的相关规定经过认定可以按照合法房屋予以补偿，不应按照违法建筑处理。该决定程序违法，该决定属行政强制措施，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定。另外，该决定未直接向原告送达，亦违反法定程序。根据民事诉讼法司法解释第一百三十条的规定，送达该决定的见证人张大明和张志勇系行政执法人员，不符合见证人身份。故该决定应属未生效。该决定载明的行政强制执行当事人错误，涉案房屋均是长春市东英废品收购站所建，故不应当强制执行王树春。该决定认定涉案建筑为违法建筑错误，建设时间在规划法颁布之前，故不应认定为违法建筑。另外，该决定上载明的房屋面积是规划执法人员步量的，与事实不符。对证据2的真实性没有异议，但对其内容有异议，根据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》的规定，没有规划许可的建筑只要符合一定条件，可以按照合法建筑予以补偿，不一定非要强制拆除；对证据3有异议，载明的房屋数量、用途和结构与事实不符；对证据4有异议，领导批示应当为手写，不应当是机打；对证据5至7有异议，原告未收到、未见过该公告，送达回证上的记载不真实，未对与原告留置送达，送达程序违法；对证据8的真实性无异议，但对证明问题有异议，不符合民事诉讼法司法解释第一百三十条第二款的规定。被告市政府对被告二道区政府提供的证据无异议。 被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议立案审批表；2.行政复议案件延期审理审批表；3.行政复议申请书；4.行政强制执行决定书；5.行政复议答复书；6.行政复议调查函；7.行政复议决定书；8.送达回证共6份，证据1-8用以证明行政复议程序、依据合法；9.长春市运输经营总公司情况说明1份，用以证明涉案房屋系王树春自建。被告市政府提供的法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款（一）项、第三十一条。 经庭审质证，原告王树春对被告市政府提供证据质证意见如下：对证据1-5、7无异议，对证据6有异议，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，原告的房屋分别建设于1985年，2002年至2003年期间，被告按照违法建筑强制拆除不符合法律规定，但市政府对建筑年代未予审查，对此市政府未完成举证责任；对证据8有异议，认为房屋产权归王树春所有，但同时也是长春市东英废品收购站的财产。被告二道区政府对被告市政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告王树春提供的证据与本案均不具关联性，本案审查的系二道区政府作出的行政强制执行决定的合法性，原告提供的证据不能证明涉案建筑的所有权人为长春市东英废品收购站，且涉案建筑的建设时间不是审查被告二道区政府强制执行决定所要审查的内容，本院不予采纳。对被告二道区政府提供的证据1不能证明规划部门对该限期拆除违法建筑决定已经向王树春合法送达，本院不予采纳；证据5-7不能证明被告二道区政府已经向原告王树春合法送达相关法律文书，本院不予采纳；证据2能够证明规划部门向被告提出了强制执行申请，本院予以采纳；证据3系台账，涉及限期拆除违法建筑决定的合法性问题，对其合法性不属于本案审查范围，本院不予采纳；证据8能够证明见证人身份，但不能证明送达行为合法，本院不予采纳。被告市政府提供的证据能够证明其行政复议程序合法，本院予以采纳。 经审理查明，2017年5月23日，长春市规划局作出长规责拆决二字（2017）第A054号《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》，认定原告王树春位于长春市二道区惠工路长春市东英废品收购站面积为3处900平方米砖混结构的建筑未取得建设工程规划许可证，故长春市规划局责令原告王树春于2017年6月1日前自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除。长春市规划局作出《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》当日，将该决定张贴在原告王树春的彩钢房处，由八里堡街道办事处城管科的工作人员张大明、张志勇进行了见证。 2017年7月7日，长春市规划局二道分局向二道区政府递交了强制执行申请。2017年11月1日，二道区政府作出行政强制执行公告，并向原告王树春留置送达了该公告，由八里堡街道城管科工作人员张大明、张志勇进行见证。2018年1月4日，二道区政府作出行政强制执行催告，并向原告王树春留置送达了该催告，由八里堡街道办事处城管科工作人员张大明、张志勇进行见证。2018年3月7日，二道区政府作出行政强制执行决定，并向原告王树春留置送达了该决定，由八里堡街道办事处城管科工作人员张大明、张志勇进行见证。原告王树春对行政强制执行决定不服，向市政府申请行政复议。市政府复议维持了二道区政府作出的强制执行决定，原告王树春诉至本院。 因王树春就长春市规划局作出的长规责拆决二字（2017）第A054号责令限期拆除违法建筑决定向长春市二道区人民法院提起行政诉讼。本院中止本案审理。2019年9月30日，本院作出（2019）吉01行终字259号行政判决，撤销了长春市规划局作出的长规责拆决二字（2017）第A054号责令限期拆除违法建筑决定。该判决于2019年10月8日生效，本案恢复审理。 本院认为，被告二道区政府作出的行政强制执行决定主要证据不足。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告二道区政府作为行政强制执行机关，在接到长春市规划局向其递交的行政强制执行申请时，应当根据前述条款对作为强制执行所依据的限期拆除决定是否依法送达，当事人是否提起行政复议或行政诉讼予以审查。只有在限期拆除决定对原告王树春已经生效，王树春超过起诉期限未提起诉讼的情况下，才能对涉案违法建筑按照行政强制程序作出行政强制执行决定。本案中，被告二道区政府未对长春市规划局作出的长规责拆决二字（2017）第A054号责令限期拆除违法建筑决定是否依法送达以及是否提起行政诉讼或复议进行审查，同时该决定现已被生效行政判决予以撤销，据此，被告二道区政府作出的长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定以及被告市政府作出行政复议决定主要证据不足，均应予撤销。综上，原告王树春的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告长春市二道区人民政府于2018年3月7日作出的长二强执（2017）第30056号行政强制执行决定； 二、撤销被告长春市人民政府于2018年6月27日作出的长府复[2018]623号行政复议决定。 案件受理费50元，由二被告长春市二道区人民政府、长春市人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  韩会志 审判员  姜 楠 审判员  高婧明 二〇一九年十月十日 书记员  李艳华