河北省沽源县人民法院行 政 判 决 书（2019）冀0724行初3号原告：杨长林，男，1965年7月28日出生，汉族，农民，现住沽源县。委托诉讼代理人：李凤仙，女，河北海龙律师事务所律师。被告：沽源县九连城镇人民政府，住所地沽源县九连城镇九连城村。组织机构代码：11130724000901925Y。法定代表人：王强，男，职务该镇镇长。委托诉讼代理人：刘月明，男，1979年5月10日出生，汉族系九连城镇人民政府司法助理，现住沽源县。被告：沽源县九连城镇河子村村民委员会，住所地沽源县九连城镇半拉山村。代表人：安青，男，1962年11月18日出生，汉族，该村村支部书记，现住沽源县。上述二被告委托诉讼代理人：曹建民，河北金源律师事务所律师。原告杨长林因认为被告沽源县九连城镇人民政府、沽源县九连城镇河子村村民委员会不履行法定职责纠纷一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月11日立案后，于2019年6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月3日公开开庭审理了本案。原告杨长林及委托代理人李凤仙、被告沽源县九连城镇人民政府委托诉讼代理人刘月明、沽源县九连城镇河子村村民委员会、委托诉讼代理人曹建民到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，1999年二轮土地承包时，原告户下3人共分得21亩承包地（承包证上明确记载：承包期限自1999年1月1日起至2029年1月1日，30年不变）。2003年因原告外出打工将承包地交给弟弟耕种，村委会没有经过任何民主程序就将原告的土地收回进行重新分配而剥夺了原告的土地承包权。原告经过多方努力，2014年7月，沽源县农村工作委员会依据《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》、《农村土地承包法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，做出了“杨长林的土地应予返还”的信访复查意见，然而镇政府及村委会就是不返还原告的土地。原告认为，沽源县农村工作委员会作为沽源县政府的职能部门，通过信访复查意见书的形式赋予了九连城镇政府及河子村村委会返还原告土地的法定职责，但二被告拒不履行的行为，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告依据《行政诉讼法》及相关司法解释等法律法规提起诉讼，请求法院依法判决二被告履行上级政府赋予的法定职责，返还原告的土地。二被告辩称，1、原告杨长林提起起诉主体不适格。1999年二轮土地承包时，杨长林户下三个人的承包地，分别是杨长林、其前妻张冬梅、次女杨业南。2006年全村进行土地大变动，户籍在本村的才能分地，当时原告杨长林已经和前妻张冬梅离婚，其前妻张冬梅当时明确表示放弃承包地，次女杨业南的户口已迁出本村，原告杨长林分得的5.4亩土地在其父亲杨龙海的名下。杨长林作为原告起诉主体不适格。2、杨长林将九连城镇政府作为本案被告主体不适格。本案实质是土地承包合同纠纷，土地承包合同中土地的发包方是九连城镇河子村村民委员会，承包方是原告方，该土地承包合同中，九连城镇人民政府既不是发包方也不是承包方，根据合同的相对性，九连城镇人民政府不应该被列为本案被告。另外根据《村民委员会组织法》规定农村村民实行自治，有村民依法处理本村的事情，本案案涉的土地，村委会怎么分，分给谁等等问题是由本村村民做主，而不是镇政府，法律并没有赋予镇政府这个权利，镇政府只有指导监督作用，无决定权。故九连城镇人民政府不是本案适格被告。3、本案二被告已经充分履行了各自的法定职责。从2013年开始，原告就反映案涉土地问题，二被告就其反映的问题进行过多次调解处理。应驳回原告诉讼请求。原告向本院提交证据材料如下：第一组：1、1999年1月1日沽源县人民政府为原告杨长林颁发的土地承包经营权证书；2、九连城镇河子村与原告杨长林签订的土地承包合同书一份；3、九连城镇河子村与杨长林签订承包合同的公证书一份。主张从1999年1月1日起杨长林承包河子村21亩土地，杨长林作为户主，作为承包人，家庭人口为3人，承包期限是1999年1月1日至2029年1月1日。第二组：1999年及2003年杨长林作为户主向村委会及乡政府缴纳的农业税票据5张。其中4张是1999年缴纳的、1张是2003年缴纳的。主张原告作为承包户的户主承包土地及要求被告返还土地的主体适格。第三组：信访事项复查答复意见书一份。主张原告曾向县政府、信访办信访，最后农村工作委员会出具了一份答复意见书，做出了“杨长林的土地应予返还”的信访复查意见。二被告未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的三组证据的真实性均不持异议，但对三组证据的关联性均不予认可。二被告认为杨长林作为原告起诉主体不适格。九连城镇政府不是本案适格被告。沽源县农村工作委员会不是上一级政府，信访事项复查答复意见书只是一个意见，不是一个命令。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据的合法性，本院予以采信。经审理查明，1999年1月1日二轮土地承包时，原告杨长林代表家庭（家庭成员：杨长林、前妻张冬梅、此女杨业南）与被告沽源县九连城镇河子村村委会签订《沽源县土地承包合同书》，共承包土地21亩。2006年由于当时撂荒耕地太多，加之“一退双还”的政策实施，全村对原来承包耕地大调整，户籍在本村的村民才能分得土地，因当时原告杨长林已经和前妻张冬梅离婚，其前妻张冬梅当时明确表示放弃承包地，次女杨业南的户口也已迁出本村，故原告前妻张冬梅、此女杨业南未实际分得承包地。原告杨长林分得的5.4亩耕地在其父亲杨龙海的名下。现村内也无机动地可分。现有耕地均分到每个实际承包户名下，经村镇两级多次召开村民会议，要求实际承包耕地户退出部分承包的耕地亦未能通过，二被告已经履行了法定职责。原告曾起诉村委会，要求判决村委会收回调整原告的承包地的行为无效并返还承包地，沽源县人民法院以原告证据不足判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至张家口市中级人民法院，中院以上诉人未实际取得案涉土地承包经营权，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款之规定，案涉土地承包权归属纠纷应向相关人民政府行政主管部门申请解决，不属于人民法院受理的民事诉讼范围。故裁定：一、撤销沽源县人民法院的民事判决；二、驳回原审原告杨长林的起诉。杨长林为此又向沽源县人民法院起诉要求二被告履行法定职责，返还土地。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款之规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。原告户籍一直在沽源县九连城镇河子村，原告具有承包经营权的主体资格，故原告主体适格。被告辩称原告主体不适格，不能成立；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款之规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。九连城镇人民政府有调解解决农村土地承包经营权纠纷的法定职责。本案争议的焦点是，二被告对土地承包经营权纠纷是否履行了调解职责。原告诉称的经过多方努力，2014年7月9日沽源县农村工作委员会做出了“杨长林的土地应予返还”的答复意见。根据《信访条例》第二条之规定，行政机关的信访答复行为主要是针对信访人的申诉、控告、检举等内容进行调查，审查反映的内容是否真实，是一种官民沟通方式。故原告提交的沽源县农村工作委员会出具的信访复查意见书，属于对信访事项的回复处理意见或结论，该信访复查意见不具有法律效力，仅具有指导性作用，依据该信访复查意见书不能赋予二被告返还土地的法定职责。庭审中原告认可二被告已对此事进行多次协商、调解。二被告已实际履行了法定职责，故不存在行政不作为，原告的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨长林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨长林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于张家口市中级人民法院。审 判 长  郭万举审 判 员  何瑞桢人民陪审员  杨占林二〇一九年十月十七日书 记 员  徐晓丽附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。