山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁02行初146号原告逄增赋，男，1964年1月3日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托代理人宋建海，山东同永律师事务所律师。被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。法定代表人周安，区长。委托代理人李桂海，青岛市黄岛区农业农村局工作人员。委托代理人管清英，山东光浩律师事务所律师。第三人青岛市黄岛区滨海街道杻杭村民委员会，住所地青岛市黄岛区滨海街道杻杭村。法定代表人徐福强，村主任。委托代理人孙学明，青岛黄岛大珠山法律服务所工作者。委托代理人刘锡国，男，1963年5月22日出生，汉族，住青岛市黄岛区，系青岛市黄岛区滨海街道杻杭村民委员会支部委员。第三人逄增武，男，1969年11月26日出生，汉族，住青岛市黄岛区。原告逄增赋不服被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、第三人青岛市黄岛区滨海街道杻杭村民委员会（以下简称杻杭村委会）、第三人逄增武行政处理决定一案，于2019年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月21日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案，并于2019年7月24日在青岛市行政争议审前和解中心进行了调查。原告逄增赋的委托代理人宋建海，被告黄岛区政府的委托代理人管清英、李桂海，第三人杻杭村委会的委托代理人孙学明、刘锡国，第三人逄增武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告黄岛区政府于2019年5月5日作出《青岛市黄岛区人民政府行政处理决定书》，决定确认第三人逄增武持有的编号为XX的《农村土地承包经营权证》合法有效。原告逄增赋诉称，1995年1月2日，原告代表兄妹四人与杻杭村委会签订《胶南市土地承包合同》承包3.33亩土地，承包期限为1995年1月2日至2025年1月2日共30年，同时原胶南市人民政府颁发了《土地使用权证》。2000年左右，第三人逄增武因是原告父母的押子儿，与原告等关系很好，故原告等因外出打工让逄增武临时管理承包地块、不要撂荒、交着费用等。2014年底，杻杭村委会在换发《农村土地承包经营权证》的过程中，没有通知原告等人到场办理，在明知逄增武没有二轮延包承包合同和土地使用权证的情况下，利用大规模办证的空子弄虚作假，于2014年11月20日与逄增武签订了编号为XX的《农村土地承包合同》。2015年，被告在没有弄清事实的情况下就根据该合同为逄增武颁发了证号为XX的《农村土地承包经营权证》。原告等发现后，找到杻杭村委会及主管部门要求改正，但答复说无法处理，要求原告向法院起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律规定，2019年2月20日，原告向被告黄岛区政府递交了《关于土地权属行政处理的申请书》，要求依法作出行政处理决定并支持原告的诉求。2019年5月15日，被告向原告送达了《行政处理决定书》。现原告对该《行政处理决定书》不服起诉到人民法院，请求：1、撤销被告黄岛区政府作出的《行政处理决定书》；2、判决被告黄岛区政府限期重新作出处理决定；3、本案诉讼费用由被告承担。原告逄增赋向本院提交以下证据：1、土地承包合同，证明原告与杻杭村委会于1995年1月2日签订了为期30年的土地承包合同，合法取得了涉案土地的承包经营权和使用权；2、土地使用权证，证明原胶南市人民政府将涉案土地确权给原告，原告合法取得涉案土地的承包经营权和使用权，未经合法程序，该物权不可随意作废；3、杻杭村委会开具的《证明》，证明承包合同和土地使用权证上的逄增福与原告逄增赋系同一个人；4、编号为XX的土地承包经营权确权登记材料，证明杻杭村委会违法将涉案土地与逄增武签订土地承包合同，被告未进行认真调查、审查，错误给逄增武颁发土地承包经营权证；5、行政处理决定书，证明被告行政行为事实不清、程序违法、适用法律错误，依法应以撤销。被告黄岛区政府答辩称，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十条、第十三条、第十五条之规定作出的《青岛市黄岛区人民政府行政处理决定书》，是根据争议当事人、村集体提供的相关证据综合审议后依法作出的结论，该决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。被告收到原告的申请后，经向相关当事人、杻杭村委会等了解情况，综合各方提供的证据，调查发现：杻杭村自2013年下半年开始开展农村土地承包经营权确权工作。2014年11月30日，杻杭村委会作为发包方、第三人逄增武作为承包方、青岛市黄岛区滨海街道办事处经管统计服务中心作为鉴证机关，重新签订《农村土地承包合同》（合同编号:XX，鉴证编号:XX），第三人逄增武承包该村共计8.85亩土地（其中梨园0.88亩，北岭0.50亩，北岭2.13亩，东岭1.2亩，老车站2.05亩，黄新岭1.04亩，变电所1.05亩），承包期为30年（1995年1月2日至2025年1月2日）。被告就该共计8.85亩的土地向第三人逄增武颁发了编号为XX的《农村土地承包经营权证》。该土地的确权登记档案包括:《农村土地承包合同》（合同编号与鉴证编号均为:XX）、《农村土地承包经营权登记簿》、《农村土地承包经营权登记申请书》、《承包方代表声明书》、《农户家庭承包土地摸底调查表》、《农村土地承包经营权登记调查确认书》、《公示无异议声明书》等。第三人逄增武持有的《农村土地承包经营权证》中记载的北岭2.13亩、东岭1.2亩土地，与原告逢增赋持有的《土地使用证》中的家北2.13亩、东岭1.2亩土地，面积相同、坐落位置相同。杻杭村1995年进行了土地二轮延包并签订了承包合同，二轮延包后，农户承包土地多、互换土地比较普遍。杻杭村委会针对该村的实际情况，先后召开两次党员、村民代表会议研究土地互换的情况。第一次会议于2009年12月27日召开，会议表决结果确定该村土地以土地耕种现状及台账为基础，谁耕种补偿款归谁所有，该村委会据此发放了滨海大道占用该村的土地补偿款。第二次会议于2013年11月12日召开，研究土地确权方案，经表决确定确权以土地现状及土地台账为基础，同时依据方案开展确权工作。2015年11月20日至2015年12月15日，该村委会将确权情况进行了张榜公示，公示期间，原告没有提出异议。根据杻杭村土地台账显示，原告名下有自留园0.19亩、东岭1.2亩，其中东岭1.2亩注明已于2003年转第三人逄增武;第三人逄增武名下有自留园0.33亩、北岭0.5亩、老车站2.05亩、场0.31亩、黄新岭1.04亩、北岭2.13亩、变电所1.05亩、东岭1.2亩，其中东岭1.2亩注明系由原告转来。被告认为，杻杭村通过党员、村民代表会议等民主议定程序确定了以土地耕种现状及土地台账为基础进行确权登记的方案，且公示期间原告对确权情况未提出异议，故将包括北岭2.13亩、东岭1.2亩土地确权给第三人逄增武并无不当。根据此事实，被告根据《土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》（农办经【2012】19号文）等相关规定，将涉案土地确权给第三人逄增武事实清楚，证据充分、程序合法、法律依据明确，编号为XX的《农村土地承包经营权证》合法有效。综上，被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，原告诉求无事实及法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告黄岛区政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、农村土地承包经营权确权登记档案材料一宗：《农村土地承包经营权登记簿》、《农村土地承包经营权登记申请书》、《承包方代表声明书》、《农户家庭承包土地摸底调查表》、《农村土地承包经营权登记调查确认书》、《公示无异议声明书》，证明被告黄岛区政府为第三人逄增武发放涉案XX号《农村土地承包经营权证》系经过一系列调查登记，程序合法；2、杻杭村土地确权方案及会议记录、确权登记公示公告、土地承包经营权公示表公示照片、经营权证发放明细，证明被告为第三人逄增武发放涉案XX号《农村土地承包经营权证》经民主议定程序确权方案，确权登记经公示公告，公告期原告未提出异议，程序合法；3、《关于土地权属行政处理申请书》、《行政处理决定书》；4、村委会土地台帐、土地承包合同；5、滨海街道办事处情况说明、杻杭村委会情况说明；证据3-5共同证明涉案土地台帐登记在第三人逄增武名下，并由第三人逄增武实际耕种，与证据2土地确权方案及会议记录共同证明被告作出的行政处理决定认定事实清楚，合法有据。第三人杻杭村委会述称，同意被告黄岛区政府的意见。第三人杻杭村委会在法定期限内未向本院提交证据。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，要求第三人杻杭村委会提交三次进行确权登记公示的依据。第三人杻杭村委会向本院补充提交了以下证据：1、青黄农确权办字【2013】2号《关于转发农业部的通知》，系办理确权所依据的文件；2、历月电费明细，证明2013-2014年土地确权登记的时候，原告一直在村里面居住，知道公示但并没有提出异议；3、两本会计凭证原件，提交会计凭证原件及复印件进行比对，以证明第三人逄增武缴纳涉案土地农业税。第三人逄增武述称，原告在2000年左右因不善经营，懒于管理，已经把土地经过杻杭村委会调解流转给第三人。由于杻杭村委会土地登记簿确认，第三人于2014年11月份通过合法程序，与村两委及黄岛区政府签订了农村土地承包合同，后经村镇核实由黄岛区政府颁发了正式的土地确权证明。在2014年国家进行第二轮三十年不动土地承包中，杻杭村委会通过各种渠道进行宣传，但原告土地已经流转，知道与自己无关，也没到村委去登记确认，更连基本的异议都没有提出来。但到了2018年，原告找到村委会，胡搅蛮缠让第三人给地，后经村委会及镇司法所调解，三方共同签字认证（有司法所达成的协议为证）。到了2019年，原告又死灰复燃，继续无理取闹，向黄岛区政府申请了土地权属行政处理，后经区、镇人民政府核查核实，确认了第三人的权益，并对原告下发了行政处理决定书。因此，同意被告及第三人杻杭村委会的答辩意见。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，依法维护被告作出的决定，并维护第三人的权益不受侵害。第三人逄增武向本院提交以下证据：人民调解协议书复印件一份，并称原件存放在滨海街道司法所，证明原告之弟逄增伟与第三人逄增武因就逄增武《农村土地承包经营权证》中所记载的北岭（一等地）和东岭（三等地）两宗土地发生承包权属纠纷，由滨海街道司法所主持进行了人民调解，因双方的诉求差距太大，无法达成一致意见。经庭审质证，各方对对方证据发表如下质证意见：被告对原告证据的质证意见为：对证据1-5的真实性没有异议，对证明事项有异议，质证意见同被告证据的证明事项。第三人杻杭村委会对原告证据的质证意见为：对证据1-5的真实性没有异议，对证明事项有异议。证据1、2上载明的土地已经转让给第三人逄增武，以新的合同和经营权证替代了两份老合同和土地使用证，农村土地承包经营权确权方式都是以新合同替代老合同，以新证替代老证，而不需要对老证进行注销。第三人逄增武对原告证据的质证意见为：质证意见同第三人杻杭村委会意见，在杻杭村流转的土地都不会在土地证上进行标注，第三人逄增武的土地也有流转出去的，但是依然还在第三人的土地证上有记载。原告对被告证据的质证意见为：对证据1有异议，被告在办证的时候没有通知原告，并且第三人杻杭村委会明知涉案土地原告签订了原始承包合同，并且持有原胶南市土地使用权证，其与被告在知道上述证据的情况下，应当征求原告的意见，但杻杭村委会未经原告同意将涉案土地另行发包给逄增武，侵犯了原告及其家人的承包经营权，也侵害了原告的物权；对证据2有异议，根据杻杭村承包经营权确权登记办证工作的实施方案，以现有土地承包合同权属证书和集体土地所有权确权登记为依据，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地经营权证为基础严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法规，在清理整理各村二轮土地延包台帐、承包合同、经营权证等土地承包相关原始档案资料，在查清农户承包地块表明空间位置的基础上入户核查土地承包信息，经公示无异议后由农户签字确认，在发放新经营权证的同时收回原经营权证统一交原办证机关加盖作废章后封存。但杻杭村委会根本就没有按照制订的方案来处理涉案土地，如果按照杻杭村委会及逄增武所说的，原告当时在家的情况下村委会应当上门征求原告的意见，但是这些工作没有做，该证据不能证明被告的行政行为事实清楚，程序合法；对被告提交的村委会会议记录有异议，该会议记录有涂改、添加的痕迹，不能证明被告行政行为事实清楚，程序合法。因为按照农村土地承包法的规定，涉及村委会收回承包土地，调整承包期限等重大事项，需要按照农村土地承包法规定的法定程序，召开村民大会或村民代表大会经过三分之二以上的村民表决通过，该决定才是合法有效的。被告提交的两份会议记录不能证明第三人杻杭村委会作出的土地调整方案符合法律规定，这个决定是无效的；对确权登记公示公告、承包经营权公告表、公示照片有异议，该公示公告在被告提交的照片中看不出来，没有照片的形成时间且照片的内容也不清楚，杻杭村委会如果伪造三份公示公告也非常简单，不能证明被告行政行为事实清楚；对证据3的真实性没有异议，证据3中有行政处理决定，决定本身不能作为证明自身合法性的证据，该证据也证实被告明知原告持有土地使用证，在作出行政处理决定前应当对原告进行询问，征求原告的意见，但这些工作都没有做，不能证明被告程序合法；对证据4中的土地台账有异议，该土地台账不是台账，只是个人记录的明细，因为正规的土地台账都是有土地册子，并且上面记载的内容有些是后来添加和涂改的，该证据证实杻杭村委会明知涉案土地是原告承包的，但是在原告与逄增武之间没有书面土地转让合同的情况下，杻杭村委会就擅自将涉案土地转给逄增武承包经营，违反了《土地管理法》、《农村土地承包法》及《合同法》的规定，该行为无效；对逄增武的农村土地承包合同有异议，因为涉案土地包含在逄增武2014年11月30日签订的农村土地承包合同中，而涉案土地在1995年1月2日原告与杻杭村委会签订的《胶南市土地承包合同》中，1995年1月2日-2014年11月30日原告的承包期限及合同的权利和义务不能成为逄增武与杻杭村委会的承包期限和权利义务，根据《农村土地承包法》第二十六、二十七条的规定，承包期30年是法定期限，未经法定程序村委会无权单方变更合同内容及解除合同，这是一种违约行为，也是一种侵权行为；对证据5有异议，该两份证据是原告于2019年2月20日提出行政处理申请之后被告又形成的证据，不能证明被告事实清楚，程序合法，滨海街道办事处盖章的情况说明中载明“村两委成员共25人，会议举手表决一致同意不管现在以后将来的土地以现在谁种地的户主为准即现在谁……”，这种说法本身就与《土地管理法》及《农村土地承包法》相违背，村委会要调整承包土地必须按照法定程序，两份情况说明也反映了滨海街道办事处和被告没有依法行政，杻杭村委会情况说明中载明“原告土地……”既然承认是土地流转就不是原告权利义务的全部转让，涉案1.2亩土地承包经营权依然是原告，逄增武只是取得涉案土地使用权，该说明只说明了涉案1.2亩土地流转给逄增武，另外2.13亩土地没有任何记录。第三人杻杭村委会及第三人逄增武对被告提交的证据没有异议。原告对第三人杻杭村委会证据的质证意见为：对证据1-3均有异议，上述证据在被告作出行政行为时没有调查收集，没有提交，在诉讼过程中15天举证期限内被告也没有提交，所以按照行政诉讼法有关规定，在行政行为作出前没有搜集的证据及在举证期限没有提交的证据视为没有证据提交。具体而言，对证据1的真实性没有异议，但是被告及杻杭村委会并没有按照通知的要求来做，如果明知原告在家，应当按照办事规则亲自入户征求原告意见，没有这么做就是违反程序规定；对证据2，除了以上意见外，第三人杻杭村委会第一次公示的时间是2015年11月20日，不能证明被告及第三人杻杭村委会公示时原告在家，且无论原告在家居住或不在家居住，原告家用电器及冰箱是实际运行的，上述证据超期提交，证明力不大；对证据3的质证意见除上述意见外，记载的收款单位是逄增武，因为逄增武本人有承包地，只能证明是逄增武欠集体款，而不能看出是原告欠集体款，且该证据超出举证期限，与本案没有关联性；对2003年1月21日的收款凭证及农业税收款明细表有异议，除了上述意见外，只能说明逄增武而不是原告欠杻杭村委会农业税，该证据与本案没有关联性。被告对第三人杻杭村委会证据的质证意见为：对证据的真实性及证明事项没有异议，证据1是转发【2012】19号文件，会计凭证、农业税收费明细表是全村村民关于缴税的收费明细，其中看不出有本案原告逄增赋的缴费明细，说明逄增赋没有实际耕种涉案土地并且由逄增武实际耕种。第三人逄增武对第三人杻杭村委会提交的证据没有异议。原告对第三人逄增武证据的质证意见为：对人民调解协议书没有异议，证明原告在不断找逄增武及杻杭村委会和政府要求维护自己的合法权益。被告对第三人逄增武证据的质证意见为：对人民调解协议书的真实性没有异议。第三人杻杭村委会对第三人逄增武证据的质证意见为:对人民调解协议书的真实性没有异议，但是原告与第三人逄增武发生土地争议的时间在2018年。本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、4内容真实，形式合法，能够证实原告1995年取得涉案土地承包经营权的情况及第三人逄增武取得被诉土地承包经营权证的情况，本院予以采信；证据3内容真实，形式合法，能够证明原告与“逄增福”系同一人，本院予以采信；证据5系被诉行政处理决定，本院对其真实性予以确认，其合法性系本案审查对象。被告证据1-2及证据3中的《关于土地权属行政处理申请书》、证据4-5内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信；证据3中的行政处理决定书系被诉行政处理决定，本院对其真实性予以确认，其合法性系本案审查对象。第三人杻杭村委会证据1内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信；证据2内容真实，形式合法，但仅能证明原告2013年1月-2014年12月缴纳电费情况，不能仅据此证实原告一直在村里居住；证据3内容真实，形式合法，但仅能证明第三人逄增武缴纳农业税，不能仅据此证实系缴纳涉案土地的农业税。第三人逄增武提交的《人民调解协议书》内容真实，形式合法，与本案事实相关联，各方当事人对此均不持异议，本院予以采信。经审理查明：1、原告逄增赋是青岛市黄岛区滨海街道杻杭村村民。1995年1月2日，第三人杻杭村委会作为甲方与“逄增福”作为乙方签订《土地承包合同》，约定由“逄增福”承包该村两宗土地，土地座落名称、等级和亩数分别为：家北1级地2.32亩、东岭3级地1.2亩，上述两宗土地承包期限自1995年1月2日至2025年1月2日，且原胶南市人民政府为其颁发了《土地使用证》。2019年2月14日，杻杭村委会出具《证明》，主要内容为：“兹证明滨海街道杻杭村逄增赋，身份证号码，与逄增福是同一个人，情况属实”。2、2012年6月27日，农业部印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》，在全国范围内开展农村土地承包经营权登记试点工作。杻杭村委会制订《杻杭村关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》，在该村开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2013年11月12日，杻杭村委会召开党员村民代表大会，就换证工作进行了研究，研究意见为：“关于土地换证，是按照土地现状进行换证，以土地台账亩数为准”。第三人逄增武是青岛市黄岛区滨海街道杻杭村村民。2014年11月20日，第三人逄增武作为户主提交《农村土地承包经营权登记申请书》，申请对位于杻杭村的7块集体土地共计8.85亩予以登记发证。杻杭村委会审核意见为“该户信息真实，准确无误”，并予以盖章确认。同日，制作了《农户家庭承包土地摸底调查表》，该表中记载了第三人逄增武申请登记发证承包地的土地承包经营权共有人情况，承包地面积一栏为8.85亩，承包期限为1995年1月2日至2025年1月2日，地块名称包括“梨园0.88亩、北岭（三等地）0.50亩、北岭（一等地）2.13亩、东岭（三等地）1.20亩、老车站2.05亩、黄新岭1.04亩、变电所1.05亩”，调查人员、村干部及第三人逄增武在该调查表上签字确认。第三人逄增武同时在《农村土地承包经营权登记调查确认书》上签字。2014年11月20日，第三人逄增武在《公示无异议声明书》上签字，声明对其所申请登记发证的承包地的承包方代表（××）签字无异议、本户（××）信息无异议、本户承包地块分布位置和登记面积无异议。2014年11月27日，青岛市黄岛区滨海街道办事处向黄岛区人民政府作出滨海街道镇（办）农地证请【2014】《农村土地承包经营权证登记申请书》，主要内容为：“逄增武承包我办杻杭村集体经济组织集体土地7块8.85亩，承包方式：家庭承包。根据法律规定（根据承包方本人申请），经审核，符合《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，请准予发证（登记）。附：1、农村土地承包合同（正本和复印件）；2、土地承包情况登记表”。2014年11月30日，第三人逄增武出具《承包方代表声明书》，声明作为承包方代表对外签署的文书是家庭全体成员自愿、真实意思表示，愿承担相应的法律责任。同日，杻杭村委会作为发包方、第三人逄增武作为承包方、青岛市黄岛区滨海街道办事处经管统计服务中心作为鉴证机关，签订了合同编号和鉴证编号均为XX的《农村土地承包合同》，合同记载了确权发证的承包地情况、承包期限等事项。2015年11月20日，杻杭村委会发布《确权登记公示公告》，对该村土地承包地块、农户家庭承包土地、共有人等情况列表公示。2015年12月5日，杻杭村委会再次发布《确权登记公示公告》，对该村农户家庭承包土地面积、四至等情况进行公示公告。2015年12月15日，杻杭村委会第三次发布《确权登记公示公告》，对该村农村土地承包经营权确权登记地籍图（即鱼鳞图）进行公示公告。原告称因其大部分时间都在外打工，故上述三份公示公告均未见过。后，黄岛区政府为第三人逄增武颁发了证号为XX的《农村土地承包经营权证》。3、2018年11月27日，因就第三人逄增武《农村土地承包经营权证》中所记载的北岭（一等地）和东岭（三等地）两宗土地发生承包权属纠纷，原告之弟逄增伟与第三人逄增武由滨海街道司法所主持进行了人民调解。在《人民调解协议书》中记载的纠纷主要事实为：“杻杭村民逄增伟兄弟三人，大包干分到的土地家北2.13亩，东岭三级地1.2亩，登记在大哥逄增赋名下。因兄弟三人外出打工做生意，将土地私下流转给逄增武耕种管理。2002年，村委的土地登记簿和个人的土地使用证，将该两宗土地变更到逄增武名下，耕种至今。2016年土地确权在逄增武名下。逄增伟主张要回两宗土地，作为家庭的生活基本保障。杻杭村调解过多次，未得到解决。2018.11.13下午，由经管统计中心、滨海司法所一起调处双方的土地纠纷，因双方的诉求差距太大，无法达成一致协议，告知双方法律、政策、事实方面的说明。”原告及第三人逄增武对上述《人民调解协议书》中所记载的事实均表示认可。4、就与第三人逄增武之间因北岭（一等地）和东岭（三等地）两宗土地发生的承包权属纠纷，2019年2月20日，原告以第三人逄增武和杻杭村委会为被申请人向被告提交《关于土地权属行政处理的申请书》，请求事项为：对土地使用权属纠纷作出行政处理决定，撤销第三人逄增武持有的证号为XX的《农村土地承包经营权证》，责令第三人逄增武腾清3.33亩土地并给原告颁发《农村土地承包经营权证》。在被告受理后调查过程中，2019年3月19日，杻杭村委会作出《杻杭村关于土地情况说明》，主要内容为：“（一）杻杭村1995年进行了二轮延包并签订了承包合同，二轮延包后村委会根据村的实际情况，土地多的原因，村民互换土地情况多，村委会研究经双方同意可以到村委会更改土地台账，村委会召开2次会议，由党员、群众代表、两委成员研究互换土地的情况。第一次会议于2009年12月27日召开，会议结果是现在谁种的地归谁所有，以台账为准。第二次会议于2013年11月12日同样召开了党员、村民代表会议，是关于年底开展土地确权工作，遇到同样的问题，会议结果是按照土地现状进行换证，以土地台账亩数为准。（二）逄增福土地台账上1.2亩土地于2003年流转给逄增武，土地台账已进行更改。（三）逄增福土地台账上只有0.19亩自留园，无其他土地。（四）逄增武土地台账上1.2亩土地是逄增福2003年流转的。（五）逄增武台账上再无明显的逄增福流转的土地。（六）逄增武于2003-2004年缴纳土地农业税”。同日，青岛市黄岛区滨海街道办事处作出《关于杻杭村农村土地承包经营权工作情况说明》，主要内容为：“我街道杻杭村1995年进行了二轮延包，二轮延包后农户之间互换土地现象普遍，达到了95%以上。2009年原胶南市滨海大道建设占用该村农户部分承包地，由于多数互换无法确认，2009年12月27日该村召开党员、村民代表会议，与会人员有党员、村民代表及村‘两委’成员共25人。会议举手表决一致同意：‘不管现在、以后、将来的土地，以现在谁种地的户主为准。即：现在谁种的地归谁所有，以台账为准’。2013年底开展土地确权工作，遇到同样的问题。2013年11月12日该村召开党员、村民代表会议研究制定确权方案，与会人员有党员、村民代表及村‘两委’成员共47人。会议借鉴了2009年滨海大道占地补偿方案，一致通过：‘关于土地换（颁）证，是按照土地现状进行换（颁）证以土地台账亩数为准’”。5、2019年5月5日，被告作出《行政处理决定书》。在该《行政处理决定书》中除记载原告签订《土地承包合同》及第三人逄增武取得《农村土地承包经营权证》的事实外，还查明以下事实：（1）第三人逄增武持有的《农村土地承包经营权证》中记载的北岭2.13亩、东岭1.2亩土地，与逄增赋持有的《土地使用证》中的家北2.13亩、东岭1.2亩土地，面积相同、坐落位置相同。（2）杻杭村1995年进行了土地二轮延包并签订了承包合同，二轮延包后，农户承包土地多、互换土地比较普遍。该村委会针对村实际情况，先后召开两次党员、村民代表会议研究土地互换的情况。第一次会议于2009年12月27日召开，会议表决结果确定该村土地以土地耕种现状及台账为基础，谁耕种补偿款归谁所有，该村委会并据此发放了滨海大道占用该村的土地补偿款。第二次会议于2013年11月12日召开，研究土地确权方案，经表决确定确权以土地现状及土地台账为基础，同时依据方案开展确权工作。2015年11月20日至2015年12月15日，该村委会将确权情况进行了张榜公示，公示期间，逄增赋没有提出异议。根据杻杭村土地台账显示：逄增赋名下有自留园0.19亩、东岭1.2亩。其中东岭1.2亩注明已于2003年转第三人逄增武；第三人逄增武名下有自留园0.33亩、北岭0.5亩、老车站2.05亩、场0.31亩、黄新岭1.04亩、北岭2.13亩、变电所1.05亩、东岭1.2亩，其中东岭1.2亩注明系由逄增赋转来。根据查明的事实，被告在《行政处理决定书》中认为：杻杭村通过党员、村民代表会议确定了以土地耕种现状及土地台账为基础进行确权的方案，且公示期间逄增赋对确权情况未提出异议，将包括北岭2.13亩、东岭1.2亩土地确权给第三人逄增武并无不当，逄增赋持有的《土地使用证》已经失效，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第九条之规定，决定：确认第三人逄增武持有的编号为XX的《农村土地承包经营权证》合法有效。庭审中，原告对被告作出被诉《行政处理决定书》的程序提出异议，认为未保障其陈述申辩权。被告对此称其在作出被诉《行政处理决定书》之前，主要通过调取相关证据及要求杻杭村委会说明情况的方式进行调查。6、关于涉案两宗承包地权属争议的来源，原告称其因外出打工而将两宗土地交给第三人逄增武耕种，避免土地撂荒，并非将该两宗土地承包经营权予以流转；第三人逄增武称原告是因为懒于管理而经杻杭村委会将涉案土地承包经营权进行了流转；杻杭村委会称2003年时耕种土地有农业税及各种税负，耕种土地负担较大，故当时很多村民将土地承包经营权进行了流转，原告与第三人逄增武之间也是进行了承包经营权流转。另，庭审中各方均确认原告《土地承包合同》及《土地使用证》中所载明的“家北1级地2.32亩、东岭3级地1.2亩”，与第三人逄增武农村土地承包经营权证中所载明的“北岭2.13亩、东岭1.2亩”系同两宗土地。本院认为：本案的焦点问题是被告黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》的行为是否合法的问题。1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第十六条第一、二、三款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，对于土地所有权和使用权争议，县级以上人民政府具有处理的职权。本案中，被告黄岛区政府作为涉案两宗承包地所在地的区一级政府，具有对涉案权属争议进行处理的职权。2、涉案两宗承包地转由第三人逄增武耕种管理时尚在实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。根据上述规定，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依法进行流转。本案中，各方当事人均认可坐落名称为“东岭”和“家北”（北岭）的两宗承包地自2003年起至今一直由第三人逄增武耕种管理。原告逄增赋虽称其仅是将该两宗土地交由第三人逄增武耕种管理而非对土地承包经营权进行流转，但在滨海街道司法所出具的《人民调解协议书》中记载:“因兄弟三人外出打工做生意，将土地私下流转给逄增武耕种管理。2002年，村委的土地登记簿和个人的土地使用证，将该两宗土地变更到逄增武名下，耕种至今”，且原告明确认可该《人民调解协议书》的内容。据此，原告虽否认土地承包经营权流转事实的存在，但通过对《人民调解协议书》内容的确认，实际上已经认可涉案两宗承包地的经营权流转变更到第三人逄增武名下。因此，根据现有有效证据可以综合认定，原告于2003年将涉案两宗承包地的承包经营权流转给了第三人逄增武。而且，杻杭村委会于2013年11月12日召开村民代表会议作出了“关于土地换证，是按照土地现状进行换证，以土地台账亩数为准”的决议，该村委会和滨海街道办事处出具的《情况说明》也能够印证上述决议的内容，即杻杭村委会通过民主决议程序，根据本村二轮延包后土地大多发生流转的实际情况，在该次农村土地承包经营权确权颁证过程中，确立了按照土地现状和土地台账亩数进行确权登记的原则，该原则不违反农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的规定。据此，杻杭村委会根据土地现状为第三人逄增武办理涉案两宗承包地在承包经营权确权登记过程中的相关手续，并无不当。原告提出的杻杭村委会作出的上述决议无效的主张，缺乏依据，本院不予采纳。3、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》中规定了准备前期资料、入户权属调查、测量地块成图、公示审核、建立登记簿、完善承包经营权证书等家庭承包方式登记要求和操作流程。本案中，第三人逄增武与杻杭村委会签订了《农村土地承包合同》，农业部门会同村委会和第三人逄增武对土地进行了摸底调查，制作了地籍图，并就农户、土地等相关信息和地籍图在杻杭村进行了公示公告，经青岛市黄岛区滨海街道办事处审核通过材料后向黄岛区政府提出了颁证申请，涉案承包经营权确权登记材料和登记程序符合上述规定，为第三人逄增武颁发证号为XX的《农村土地承包经营权证》的行为并无不当。因此，被告黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》，确认第三人逄增武持有的《农村土地承包经营权证》合法有效的处理结果正确。4、被告黄岛区政府依法受理了原告提出的权属争议行政处理申请并进行调查，在作出被诉《行政处理决定书》过程中，调取了确权登记档案材料并向青岛市黄岛区滨海街道办事处和杻杭村委会进行了调查，调查处理程序并无不当。关于原告提出的未向其进行调查的主张，该案系由原告向被告提出的申请，故原告对被告启动调查程序一事应是明知的，其该项主张不能成立。综上，被告黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》认定事实清楚，处理结果正确，本院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告逄增赋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告逄增赋负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  高沛沛人民陪审员  王春光人民陪审员  王淑芬二〇一九年十月二十九日法官助理张丽丽书记员赵洪峰书记员王倩倩