安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖07行初8号 原告池州市同晖房地产开发有限公司，住所地安徽省池州市贵池区同晖城市广场Z1号26楼，统一社会信用代码91341700678946932T。 法定代表人戴秀海，总经理。 原告安庆市同晖投资管理有限公司，住所地安徽省安庆市大观区集贤南路319号，统一社会信用代码91340800057031844K。 法定代表人戴秀海，执行董事。 以上两原告共同委托代理人刘大云，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。 以上两原告共同委托代理人朱皓宇，北京金诚同达（合肥）律师事务所律师。 被告安庆市大观区花亭路街道办事处，住所地安庆市大观区集贤南路232-1号。 负责人余忠轩，该办事处主任 被告安庆市大观区人民政府，住所地安庆市十狮路与集贤北路交叉出口西侧道路西。 法定代表人潘功发，该区区长。 以上两被告共同委托代理人皇甫天娇，该区司法局副局长。 以上两被告共同委托代理人刘祥，安徽安泰达律师事务所律师。 原告池州市同晖房地产开发有限公司（以下简称池州市房产公司）、安庆市同晖投资管理有限公司（以下简称安庆市管理公司）诉被告安庆市大观区花亭路街道办事处（以下简称大观区街道办）、安庆市大观区人民政府（以下简称大观区政府）行政协议一案，向法院提起行政诉讼，由于特殊原因，安庆市中级人民法院不宜行使管辖权，为依法公正审理本案，安徽省高级人民法院指定本院管辖。本院于2019年5月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成了合议庭，于2019年7月4日公开开庭审理了本案。原告池州市房产公司、原告安庆市管理公司共同委托代理人刘大云、朱皓宇，被告大观区街道办负责人余忠轩、被告大观区政府出庭负责人李力，被告大观区街道办、被告大观区政府共同委托代理人皇甫天娇、刘祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告池州市房产公司、安庆市管理公司诉称，2007年8月安庆市光泰集团有限公司（以下简称光泰公司）向被告大观区政府请示，申请将下属五家企业资产拍卖转让。2007年8月31日被告大观区政府向光泰公司下达观政〔2007〕77号《关于同意转让外贸商标有限公司等五家企业资产的批复》，同意上述公司对外进行资产转让。 2012年9月21日，大观区政府向安庆市规划局发出《关于请求调整光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地规划用途的函》，请求市规划局将上述土地调整为“六不准项目”限制外的商服用地，以提高改制企业土地资产价值。同年9月26日，安庆市城乡规划局向大观区政府回复了《关于市光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地有关规划问题的函复》载明，原则上同意对上述土地房产进行整体公开拍卖，该地块不得建设或者安排居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公和工业项目，对于区政府提出的调整该地块规划用途为商服用地要求，应通过编制相应的环境影响评价报告研究论证后报批确定。 2012年9月21日，大观政府向安庆市国土局发出《关于请求调整光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地资产的函》，请求市国土局同意对上述土地进行公开拍卖。同年9月24日，市国土局复函载明处置成交后，由竞得人按照规划部门意见到我局申请补办土地出让手续。 确认上述规划后，大观区政府对外进行招商引资，并承诺将上述土地对外进行公开拍卖并做城市商业综合体进行开发。 2012年9月，原告池州市房产公司应被告大观区政府招商引资，原告即作为投资方（甲方）与被告大观区街道办作为招商方（乙方）以及被告大观区政府作为鉴证方（丁方）签订《投资项目协议书》。协议约定：在丙方（安徽富春拍卖有限公司）介绍引进甲方，与乙方在丁方的监证下就甲方在大观区域内投资建设“城市商业综合体”老城改造项目达成如下协议。其中项目投资规模为：建筑总面积约为12万㎡（包括负一层、负二层），投资总额约8亿元人民币。投资效益约定解决就业1000人以上，增加年营业收入5亿元人民币以上，新增收税营业税2000万/年以上，股东资产投资新增8000万元税收。甲方责任为按规如期通过公开拍卖程序竞得原光泰集团地块并按约定支付成交款等，乙方责任约定了提供外来投资者享受优惠政策文件，牵头报区政府组建项目推进领导小组，及时报请政府批审有关项目的各种文件、代甲方办理各类证照。丁方责任为督促各方履行自己的职责，批准或协助办理甲方项目投资的相关手续，报请市政府或相关部门批准该项目的投资，批准该项目投资可享受的优惠政策，同意批准组建项目推进领导小组，采用一事一议的方式，加快大观区老城区改造项目的早日完成。合同还约定了项目地址及以及各方的其他权利义务。 被告大观区政府为加快项目推进工作，在项目所在地专门成立了安庆市同晖城市综合体项目推进领导小组办公室（以下简称项目领导小组）作为区政府的临时机构，协助同晖公司项目报建、负责对地块周边单位及个人业主进行拆迁还房的洽谈等工作。 2012年8月31日，光泰公司同安徽富春拍卖公司签订拍卖委托书，委托富春公司对上述地块进行拍卖，并发出拍卖公告，定于2012年10月9日公开拍卖，原告按照与政府签订的《投资项目协议书》约定参与竞拍后竞得上述地块，并于安徽富春拍卖公司签订了成交确认书。 2012年11月，原告在安庆注册成立了安庆市同晖投资管理有限公司，作为独立企业法人实施本项目建设，并为项目命名为“安庆同晖城市综合体”。该项目位于安庆市集贤南路与黄土坑西路西南交口，占地面积23036.625㎡。 竞拍取得上述地块后，原告积极缴纳土地出让金及办理土地移交手续并协助政府进行拆迁安置工作，同时向发改委申请立项等手续，原告于2013年1月18日和1月20日向安庆市大观区环保局发出《关于安庆市同晖城市综合体环保意见的申请报告》及《关于安庆市同晖投资管理有限公司的环境监察申请报告》，请求环保局办理环境监测手续和地块环境监察事宜。2013年2月28日，安庆市大观区环保局向原告回复《关于安庆市同晖城市综合体建设项目环保初审意见函》载明该项目不得新建居民、学校、医院等环境敏感建筑物；本项目的周边无明显的环境敏感点，项目实施不会对周围环境产生不利影响的意见。 虽然上述土地已经被原告竞得，但因为原土地依旧登记在原土地所有人名下、土地证未变更，原土地性质为工业用地转化为商业用地的手续一直未能办理完成，导致原告无法取得土地使用权证书，无法继续开发建设。原告遂向大观区政府及国土和规划部门提出申请要求办理土地性质变更并办理土地证，直至2015年1月12日，安庆市土地收购储备中心向大观区政府发函告知该地块暂不予收储，至此，原告就无法取得按《投资项目协议书》所表明的该地块的使用权。 2015年2月12日安庆市土地管理委员会办公室召开安庆市土地管理委员会2015年第二次主任会议，并生成会议纪要，指示该宗项目土地由安庆市土地收储中心根据审计结果与原告签订土地收购协议，安庆市规划局调整该宗土地的规划用途和容积率，安庆市国土部门组织公开出让。 综上，原告认为，原、被告签订的《投资项目协议书》是被告为履行招商引资职责而与原告签订的。该协议是双方真实意思表示，内容不违反法律规定。在协议签订及履行过程中，因为被告违反招商承诺和合同约定的义务，其无法办理土地变性，原告无法取得国有土地使用权，导致本合同从事实和法律上根本无法继续履行，被告存在根本违约行为，安庆市审计局虽然对原告前期投入进行了审计，但该审计报告并未完全包含原告的投入成本，部分未计入项目依法应当计入，另外因为被告自身原因导致原告无法实现商业投资价值和利润，被告不仅需要向原告退还已投资款项还需承担原告可得利润等损失。 诉讼请求：一、请求判令解除被告大观区街道办、被告大观区政府与原告签订的《投资项目协议书》； 二、请求判令两被告返还原告关于安庆同晖城市综合体项目投资成本费用共计45599873.2元人民币，及利息19677165.4元人民币（根据《安庆市人民政府办公室关于有偿收回闲置土地的指导意见》规定，按照同期商业银行贷款基准利率1.3倍暂计算至2019年2月18日，此后计算至实际返还之日止）； 三、请求两被告共同承担因两被告的违约从而导致的原告可得利益损失50000000元人民币； 四、本案诉讼费用由两被告负担。 被告大观区街道办、大观区政府答辩称，原告诉请返还其投资成本，无任何事实根据和法律依据。一、原告认为大观区政府和大观区街道办是“为履行招商引资职责而签订《投资项目协议书》，在协议履行过程中违反了招商承诺和合同约定的义务”，与事实不符。 1、大观区政府不是《投资项目协议书》的相对方，不应是本案被告。 根据《投资项目协议书》签订人的名称显示，甲方（投资方）为池州市同晖房地产开发有限公司、乙方（招商方）为花亭路街道办事处、丙方（投资引进方）为安徽富春拍卖有限公司、丁方（监证方）为大观区项目领导小组。而大观区项目领导小组在协议所定的地位为鉴证方，而鉴证的职责只是监督和证明的作用。因此，大观区人民政府不是本案适格被告。 2、原告认为大观区政府和大观区街道办在投资协议中有招商承诺，没有事实根据。 根据《投资项目协议书》的第三条，乙方即花亭路街道办事处的责任有：“1、提供外来投资者享受优惠政策的文件；2、协助投资者争取享受优惠的新政策；3、代甲方报请政府给予优惠的具体政策；4、牵头报区政府组建项目推进领导小组；5、及时报请政府批审有关项目的各种文件；6、代甲方办理各类证照”。 第五条约定的丁方即大观区项目领导小组的责任有：“1、监督各方履行自己的职责；2、批准或协助办理甲方项目投资的相关手续；3、报请市政府或相关部门批准该项目的投资；4、批准该项目投资可享受的优惠政策；5、同意批准组建项目推进领导小组，采用一事一议的方式，加快大观区老城区改造项目的早日完成”。 从上述协议约定的内容来看，乙、丁方只是监督、协助、配合，以及为甲方代办事务，未约定各方权利义务、履行期限和违约责任等必备条款，没有约定或体现政府或政府部门在该协议的行政管理权，更没有约定“土地用途调整为商服用地”是投资协议的前置条件或是被告应当履行的义务。因此，该《投资项目协议书》只是一份对各方均无约束力的框架性协议。 二、原告诉请的事项系安庆市政府的规划调整所致，与被告无关。也已由安庆市土委会《会议纪要》作出处理结论，明确了有关部门承担后续处理的职责。 企业拍卖标的整体移交给原告后，安庆市政府对石化老装置卫生防护距离范围内的区域由以前的“六不准项目”，再次进行规划调整，将该地块规划为绿化用地。因规划调整导致项目无法实施，依法应由市、县人民政府主管部门对闲置土地进行认定，报市、县人民政府批准后处理。 对此，安庆市土地管理委员会召开2015年第二次主任会议，并形成《会议纪要》（2015年3月31日），会议决定：由审计部门对同晖公司的前期投入费用进行审计，市收储中心根据审计结果签订收购协议，暂不支付补偿款。市财政部门收取竞得人出让金后，收储中心支付同晖补偿款。 会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，也因此而转化成该行政机关的法定职责。由该会议纪要可以看出，原告诉请所涉土地由安庆市土地收储中心与其签订收购协议予以处理。因此，原告对诉争事项应向具有职责的部门主张权利。 三、原告知道资产性质而竞拍属市场行为，应按委托拍卖合同和相关文件规定，按竞拍标的原用途办理产权过户手续。 1、大观区政府在同意光泰公司资产对外公开转让时，就已明确资产转让后要保持土地使用性质不变，涉及国有划拨土地使用权转让，必须按规定办理审批手续。《委托拍卖合同》也清晰载明该房产的土地性质为国有划拨土地。 2、原告未按拍卖合同和投资项目协议书履行过户手续，应由原告自行承担不利后果。《委托拍卖合同》明确由买受人（原告）办理房地产办证登记的手续。《投资项目协议书》约定，甲方（原告）在乙丙丁三方共同推进项目进度时，按时与安庆市国土资源局签订土地出让合同，并交纳土地出让金和相关费用。 3、2014年9月9日，安庆市国土局召开土地利用业务会审会，同意原告按市土委会2014年第10次主任会议意见，按原用途办理土地使用权变更登记。 因此，对于原告拍得的资产依旧登记在在原资产所有权人名下的责任，应由原告自行承担。 四、被告在本案中无过错，不应承担返还责任 1、大观区政府在同意企业资产转让时，通过观政函[2012]72号、观政函[2012]73号文件对土地用途和处置方式向主管部门进行了请示，并得到主管部门同意企业的三宗划拨土地按原用途随房产一并公开处置。这些文件已由拍卖公司在拍卖前提供给各竞拍人予以查询和了解。被告对企业房产和土地进行了充分披露。 2、原告参加竞拍时，知道也应当知道企业的资产状况，也知道是企业将房屋资产进行转让，并按拍卖成交确认书确定的成交价，将拍卖款支付给企业。 3、为了企业改制顺利，在企业资产转让时，大观区政府向市政府有关部门发函请示，获得相关部门的复函。该请示和复函并不对原告构成承诺，原告也不应以此想象是政府对其进行了承诺。原告作为专业的地产开发商，应对安庆市城乡规划局的函复（庆规[2012]275号）提出的“土地用途调整为商服用地，应通过编制相应环境影响评价报告研究论证后报批确定”的涵义有更清楚的认识和风险判断，因原告对商业风险判断不足所造成的后果，不应由被告承担。 综上，被告在推进项目建设过程中，无任何承诺也无任何过错。投资项目无法实施的根本原因在于该区域土地因市政府规划调整，改为绿化用地所致。安庆市政府对规划调整所影响的地块也做出了处理决定，已由相关职能部门承担后续处理的职责。因此，原告诉请两被告承担投资费用的返还责任，无事实和法律依据。 两原告为证明自己的主张向本院提交了以下证据：证据一：原告营业执照；证明目的：原告企业基本信息，原告主体适格。 证据二：安庆市大观区人民政府观政〔2007〕77号文件《关于同意转让外贸商标有限公司等五家企业资产的批复》；证明目的：2007年8月光泰公司向被告大观区政府请示，申请将下属五家企业资产拍卖转让。2007年8月31日被告大观区政府同意上述公司对外进行资产转让。 证据三：大观区政府向安庆市规划局发出的观政函[2012]73号《关于请求调整光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地规划用途的函》、安庆市城乡规划局向大观区政府回复的庆规[2012]275号《关于市光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地有关规划问题的函复》；证明目的：2012年9月21日，大观区政府向安庆市规划局请求市规划局将上述土地调整为“六不准项目”限制外的商服用地，以提高改制企业土地资产价值。同年9月26日，安庆市城乡规划局向大观区政府回复原则上同意对上述土地房产进行整体公开拍卖，该地块不得建设或者安排居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公和工业项目，对于区政府提出的调整该地块规划用途为商服用地要求，应通过编制相应的环境影响评价报告研究论证后报批确定。 证据四：大观区政府向安庆市国土局发出的观政函[2012]72号《关于请求公开处置光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地资产的函》、安庆市国土资源局向大观区政府回复的庆国土资函[2012]212号《关于外贸商标厂等三宗划拨土地使用权处置的复函》；证明目的：2012年9月21日，大观区政府向安庆市国土局请求市国土局同意对上述土地进行公开拍卖。同年9月24日，市国土局复函载明处置成交后，由竞得人按照规划部门意见到我国土局申请补办土地出让手续。 证据五：原告与两被告及富春公司签订《投资项目协议书》；证明目的：大观区政府对外进行招商引资，并承诺将上述土地对外进行公开拍卖并做城市商业综合体进行开发。2012年9月，原告池州市房产公司应被告大观区政府招商引资，原告即作为投资方（甲方）与被告花亭路街道办事处（以下简称街道办）作为招商方（乙方）以及被告大观区政府作为鉴证方（丁方）签订《投资项目协议书》，协议约定：建筑总面积约为12万㎡（包括负一层、负二层），投资总额约8亿元人民币。并约定了项目地址及面积、投资效益以及协议四方甲乙丙丁的责任等。 证据六：光泰公司委托安徽富春拍卖有限公司（以下简称富春公司）签订的《委托拍卖合同》、2012年9月29日与《安庆晚报》上公示的《拍卖公告》、2012年10月9日原告作为买受人与拍卖人富春公司签订《安徽富春拍卖有限公司现场成交确认书》；证明目的：2012年8月31日，光泰公司同安徽富春拍卖公司签订拍卖委托书，委托富春公司对上述地块进行拍卖，并发出拍卖公告，定于2012年10月9日公开拍卖，原告按照与政府签订的《投资项目协议书》约定参与竞拍后竞得上述地块，并于富春公司签订了成交确认书。 证据七：原告向安庆市大观区发展和改革委员会（以下简称“大观区发改委”）发出的《关于安庆市“同晖城市综合体”项目立项的申请书》、大观区发改委向原告回复观发改[2013]21号《关于同意安庆市同晖投资管理有限公司建设同晖城市综合体项目开展前期工作的函》、原告安庆市同晖投资管理有限公司与大观区同晖城市综合体项目推进协调领导小组办公室签订的《国有土地上房屋移交补偿安置协议》、拆迁安置补偿的收据、原告向安庆市大观区环保局发出的《关于安庆市同晖城市综合体环保意见的申请报告》及《关于安庆市同晖投资管理有限公司的环境监察申请报告》、安庆市大观区环保局向原告回复观环建函[2013]14号《关于安庆市同晖城市综合体建设项目环保初审意见函》；证明目的：原告积极缴纳土地出让金及办理土地移交手续并协助政府进行拆迁安置工作，同时向发改委申请立项等手续，原告于2013年1月18日和1月20日向安庆市大观区环保局发出《关于安庆市同晖城市综合体环保意见的申请报告》及《关于安庆市同晖投资管理有限公司的环境监察申请报告》，请求环保局办理环境监测手续和地块环境监察事宜。2013年2月28日，安庆市大观区环保局向原告回复《关于安庆市同晖城市综合体建设项目环保初审意见函》载明该项目不得新建居民、学校、医院等环境敏感建筑物；本项目的周边无明显的环境敏感点，项目实施不会对周围环境产生不利影响的意见。 证据八：《市光泰公司所属商标厂等四家企业地块整体移交协议书》、《市光泰公司所属预制公司地块移交协议书》、证号：庆国用（2003）第2255号土地证、证号：庆国用（2003）第2256号土地证、证号：庆国用（2003）第2264号土地证；证明目的：原告在同晖城市综合体项目推进协调领导小组办公室（以下简称：项目推进办）及富春公司的鉴证下将光泰公司下属五家企业的地块分两批完好的移交给安庆同晖公司，原告取得该项目用地完全是合理合法的。但是至今没有办理土地过户的相关手续，也没有办理土地变性的相关手续。 证据九：原告安庆市管理公司分别向大观区政府及大观区土委会、何谦书记、安庆市人民政府暨陈冰冰市长、范先汉市长发出的《关于安庆市同晖投资管理有限公司城市综合体建设、规划用地的申请报告》、《安庆市同晖投资管理有限公司报告》、《请求加快办理土地证的报告》、项目推进办2014年6月17日出具的《同晖城市综合体项目推进情况汇报》、原告向安庆市国土资源局递交的《土地使用权人变更申请》、2014年9月9日安庆市国土资源局土地利用业务会审会第五号《土地利用业务会审会备忘》；证明目的：经过推进办确认，截至2014年6月17日《投资项目协议书》约定的地块仍未过户到安庆同晖公司名下，且该块用地性质仍属于工业用地，转化为商业用地等相关手续未完成，导致原告无法取得土地使用权证书，无法继续开发建设。原告方一直在积极磋商，努力促成土地权人的变更。后经安庆市国土资源局召开的土地利用业务会审会要求继续为原告方办理土地使用权变更登记。 证据十：安庆市城乡规划局出具庆规〔2014〕622号《关于同晖综合体项目拟选地块规划意见的函复》、安庆市土地收购储备中心发出的庆土收储函[2015]4号《关于对同晖综合体项目地块收储意见的函》；证明目的：经安庆市城乡规划局确认，同晖综合体项目拟选地块位于石化老装置卫生防护距离范围内，该范围不得新建居民区、学校、医院、行政办公、科研教育等环境敏感建筑物，且在《安庆市城市总体规划（2010-2030年）》中，该地块规划为石化防护绿地。2015年1月12日安庆市土地收购储备中心向大观区政府发函告知该地块暂不予收储，至此，原告就无法取得该地块的使用权。 证据十一：2015年3月31日安庆市土地管理委员会办公室作出的第2号《会议纪要》；证明目的：1、2015年2月12日，安庆市市委书记主持召开安庆市土地管理委员会2015年第二次主任会议，并形成会议纪要。2、会议纪要明确该宗项目土地由安庆市土地收储中心根据审计结果与原告签订土地收购协议，安庆市规划局调整该宗土地的规划用途和容积率，安庆市国土部门组织公开出让。这个我们是没有参加的，是政府内部的一个决议。这个决议要求安庆市规划局对于这个土地重新规划，15年开的会议，直到现在这个土地一直没有售出，也没有出让。还是保持原有的状态。所以到现在为止，这个会议纪要都没有履行。 证据十二：安庆市审计局审宜农报〔2015〕49号审计报告、安庆同晖公司《关于的反馈意见》、被告安庆市大观区政府向安庆市城乡规划局送达观政函〔2016〕60号《大观区人民政府关于请求明确同晖城市综合体项目实施可行性的函》；证明目的：1、经审计表确认截至2015年9月安庆同晖城市综合体项目收储成本费用核定为41624900元，并根据《安庆市人民政府办公室关于有偿收回闲置土地指导意见》按同期商业银行贷款基准利率1.3倍认定利息至2015年9月金额为8093500元。2、原告对于审计核定的人员工资、业务招待、差旅及办公费用为“0”不予认可；3、被告大观区政府对审计报告予以确认且提出请求市规划局按照2015年3月31日安庆市土地管理委员会办公室作出的第2号《会议纪要》精神提交市规委会审议调整该项目地块控规；列入棚改方案，因该项目范围位于2016年棚改范围,如果控规无法调整,建议由按照审定金额收回该公司地块。 证据十三：原告为同晖项目2013-2017年间所花费的水电费出具的统计表、安庆同晖项目前期费用清单表格；证明目的：原告于2013-2017年间所花费的水电费用共计17904.16元，2012年11月14日-2018年11月26日安庆同晖项目共花费的前期费用为4557704元。 证据十四：《安庆同晖城市综合体项目投资分析报告》；证明目的：该项目税后可达利润为30377.56万元，现因为被告自身原因导致原告无法实现商业投资价值和利润，被告不仅需要向原告退还已投资款项还需承担原告可得利润等损失。 证据十五：安庆市招商局《招商引资项目说明书》；证明目的：2012年3月原告法定代表人戴秀海受安庆市招商局杭州招商组引荐投资安庆市大观区的城市综合体，同时受到大观区政府的邀请。并作为第六届黄梅戏艺术节重点签约项目。 两被告向本院提交了以下证据：证据一:《关于同意转让外贸商标有限公司等五家企业资产的批复》(2007年8月21日、大观区政府观政[2007]77号)；证明目的:大观区政府对光泰公司资产处置的批复中，明确了以下内容:1、原则同意五家企业资产转让;2、依法并按规定的程序采取拍卖或协议的方式进行;3、资产转让后要保持土地使用性质不变，涉及国有划拨土地使用权转让，必须按规定办理审批手续;4、转让所得全部资金用于公司产权制度改革。 证据二：光泰公司提交给富春拍卖公司的宜房字017101号、017408号房屋所有权证;庆国用2003字第2255号、2264号、2256号国有土地使用权证；证明目的:光泰公司为企业改制，根据区政府同意其资产公开转让，将转让所得用于企业改制的批复，光泰公司行政办公室将标注有“此件仅供富春拍卖公司招商引资参考用，不准作为其它任何用途，2011年11月15日”字样的房屋所有权证和国有土地使用权证均交给富春拍卖公司，以市场运作模式对外公开招商转让。 证据三：1、《关于请求调整光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地规划用途的函》（2012年9月21日，大观区政府观政函[2012]73号）2、《关于市光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地有关规划问题的函复》(2012年9月26日、安庆市城乡规划局庆规[2012]275号)3、《关于请求公开处置光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地资产的》（2012年9月21日、大观区政府观政函[2012]72号)4、《关于外贸商标厂等三宗土地使用权处置的函》（2012年9月24日、安庆市国土资源局庆国土资函[2012]212号)；证明目的：大观区政府积极发函请示国地和规划主管部门，对企业资产转让采取整体公开拍卖，对涉及的国有划拔土地处置采取“地随房走”的方式，请求将外贸商标厂和预制构件有限公司的土地规划用途调整为六不准项目限制外的商服用地。两份请示函分别得到规划局和国土局的回函批准。安庆市城乡规划局函复原则赞同进行整体拍卖;土地位处安庆石化老装置卫生防护范围之内，不得建设或安排以下六类项目。对于调整土地用途为商服用地，应通过编制相应环境影响评价报告研究论证后报批确定。维持现状，不增加原有建筑容量，如确需调整，报市政府批准。安庆市国土资源局函复原则同意上述三宗划拨土地使用权按原用途随房产一并公开处置，资产处置前请征询市城乡规划部门意见，确定各地块的规划用途，处置成交后，由竞得人按规划部门意见到我局申请补办土地出让手续，并依法补缴土地出让金。土地面积以重新测量的面积为准。说明区政府在原有批复“保持土地使用性质不变”的基础上，积极寻求提高土地利用价值的方法，与有关部门积极沟通协调但该行为并不对任何人形成承诺。 证据四:《关于成立同晖城市综合体项目推进协调领导小组的通知》(2012年10月24日观办[2012]59号)；证明目的：大观区委、区政府对拍卖公司引进的投资意向高度重视，成立专门小组给予协助、支持。 证据五:《投资项目协议书》；证明目的：协议的各方主体分别为:甲方(投资方)池州市同晖房地产开发有限公司;乙方(招商方)花亭路街道办事处;丙方(投资引进方)富春拍卖公司;丁方(鉴证方)大观区项目领导小组。协议没有约定协议的履行期限、各方权利和义务、违约责任，没有约定协议履行的先决条件、行政机关的对项目的行政管理权，以及对原告不能完成投资的责任追究等条款，该协议只能是对各方没有约束力的意向性协议或投资框架协议。 证据六：《关于安庆市同晖投资管理有限公司城市综合体建设、规划用地的申请报告》(2013年7月10日同投字[2013]0701号)；证明目的：原告于2013年4月30日结清竞得的三宗土地成交款时，尚未缴纳划拨转出让补交的土地出让金。在市规划局、国地局、区环保局的前置性审批同意后，该地块商服性质的土地证也已在办理中。说明项目在各方的协调配合下，正顺利、有序推进。 证据七：1、同晖投资《请求加快办理土地证的报告》(庆同晖字[2014]0315号，2014年3月15日)2、同晖房地产《土地使用权人变更申请》(2014年7月24日)3、《国土局土地利用业务会审备忘》(第5号2014年9月9日)；证明目的：原告向市政府有关领导反映，将土地办证手续递送至市国土局已近一年，因国土局内部人事变动，工作衔接不畅而导致土地证至今未能办好，该补交政府的相关土地出让金也交不了。2014年9月9日市国土局士地利用业务会审会同意按市土委会2014年第10次主任会议意见，按原用途办理土地使用权变更登记。 证据八：《关于同晖综合体项目拟选地块规划意见的函复》(庆规[2014]622号2014年12月5日)；证明目的：该地块不得新建居民区、学校、医院、行政办公、科研教育等环境敏感建筑物外，安庆市人民政府在《安庆市总体规划(2010-2030)》中，将该地块规划为石化防护绿地。 证据九：安庆市土委会2015年第二次主任(2015年3月31日)；证明目的:因市政府对土地规划的调整，市政府对转让土地不能按原用途使用的处理情况。《会议纪要》明确由审计部门对同晖公司的前期投入费用进行审计，市收储中心根据审计结果签订收购协议，暂不支付补偿款。市财政部门收取竞得人出让金后，收储中心支付同晖补偿款。 经庭审质证，两被告对两原告提供的证据一真实性、合法性、关联性没有异议；证据二真实性没有异议，关联性有异议。集体企业改制，政府只有指导功能，无权决定企业资产如何处置；证据三真实性、合法性、关联性没有异议。对其证明目的有异议。认为原告对文件的含义理解错误。证据四真实性、合法性、关联性没有提出异议。对其证明目的有异议，认为该证据明确了地随房走，出让标的物是房产而不是地产；证据五真实性、合法性、关联性没有异议。对其证明目的有异议，不清楚原告是如何推定大观区人民政府是本案的被告；证据六真实性没有提出异议，对其关联性有异议。对其证明目的有异议，拍卖公司与买受人签订了相关协议，明确约定了是现状交接；证据七真实性、合法性、关联性没有异议。对其证明目的有异议，不能证明原告积极缴纳土地出让金。拆迁是因为原告，而不是政府棚改或者讲为公共利益而征收；证据八真实性、合法性、关联性没有异议。对其证明目的有异议，竞拍程序是否合法，我们保留诉讼的权利；证据九真实性、合法性、关联性没有异议。对其证明目的有异议，土地使用权没有变更是原告方自身的原因导致，不是由本案被告导致或者阻止原告去办理相关的手续；证据十真实性、合法性、关联性没有异议。对其证明目的有异议，证据八已提到取得该土地使用权；证据十一真实性、合法性、关联性没有异议。对证明目的有异议；证据十二真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议；证据十三真实性合、法性、关联性均有异议；证据十四真实性、合法性、关联性均有异议。投资分析报告是投资公司内部决策使用的，用于向他人主张权利是不合理的，实际投资的时候会有各种因素影响的；证据十五真实性需庭后核实，对其关联性有异议。 经庭审质证，两原告对两被告提供的证据一真实性没有异议，对其证明目的有异议。认为企业改制需要大观区人民政府批准和决定，保持土地性质不变是2007年方案，2012年政府作出工业用地变为商业用地的招商承诺，才有可能取得招商投资和对企业职工安置的资金来源；证据二土地证本身真实性没有异议。土地所有权拍卖的前提是竟得后要转为商业用地，原告投资本意和被告招商本意是做商业开发，如果做工业厂房，企业不需要改制，企业自己就是做工业的；证据三文件的真实性没有异议。认为四份文件是政府机关内部的行为，原告得到的招商承诺是从被告处得到的;证据四真实性没有异议。项目领导小组，它代表的是大观区人民政府；证据五真实性没有提出异议。认为它是一个招商引资的行政协议；证据六真实性没有异议；证据七真实性没有异议。认为原告通过竞拍的方式取得土地，直接办理变更手续就行了，不需要补交出让金，明显需要改变土地性质即为商业用地，政府部门没有收储没有出让，原告交不了出让金；证据八真实性没有异议。对其证明目的有异议，政府内部之间沟通出现失误，不能让原告投资方承担责任；证据九真实性没有异议。认为合同解除返还，不是行政机关单方面做一个决定就能确认。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的证据一、证据二、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据八、证据九、证据十、证据十一、证据十二的真实性没有提出异议，本院对上述证据真实性予以采信。证据十三原告提供的费用清单因是其单方面制作的，无其他证据予以佐证本院不予采信。证据十四是原告提供的项目投资分析报告，对其报告本身的真实性予以采信；证据十五被告提出对其真实性予以核实，但庭后未将核实结果告知本院。本院对该证据真实性予以采信。 原告对被告提供的证据一、证据二、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据八、证据九真实性没有提出异议，本院对上述证据真实性予以采信。 本院依法调取了以下证据：一、安庆市城市总体规划（2010-2030）；二、《安徽省人民政府关于安庆市城市总体规划的批复》（2012年2月7日皖政秘[2012]67号）。 经审理查明，2007年8月31日大观区政府批复(观政[2007]77号),同意光泰公司所属企业资产转让，明确了资产转让后保持土地性质不变，转让后所得全部资金用于公司产权制度改革，妥善安置企业职工。为了提高改制企业土地资产价值，2012年9月21日大观区政府向安庆市规划局发函（观政函[2012]73号），请求调整光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地规划用途，申请调整为“六不准项目”限制外的商服用地。2012年9月26日安庆市规划局函复（庆规[2012]275号），一、为支持企业改制，维护社会稳定，原则赞同对光泰公司所属外贸商标厂、预制构件有限公司、永兴招待所、新厦物质供应站、进口小汽车修理有限公司等五家企业房产进行整体公开拍卖。二、鉴于该五家企业土地位处安庆石化老装置卫生防护距离范围之内，根据环保部门有关要求，并结合周边现状情况，该地块不得建设或安排以下六类项目：即居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公和工业项目。对于贵区政府提出的调整该土地规划用途为商服用地的要求，应通过编制相应的环境影响评价报告研究论证后报批确定。三、……。2012年9月21日大观区政府向安庆市国土局发函（观政函[2012]72号），请求公开处置光泰公司所属外贸商标厂等五家企业土地资产，申请采取“地随房走”的方式，对五家破产企业的划拨土地公开拍卖。2012年9月24日安庆市国土局函复（庆国土资函[2012]212号），原则同意案涉划拨土地使用权按原用途随房产一并公开处置。资产处置前，请征询市城乡规划部门意见，确定各地块的规划用途。处置成交后，由竞得人按照规划部门意见到我局申请补办土地出让手续，并依法补交土地出让金。土地面积以重新测量的面积为准。2011年11月15日光泰公司提交给安徽富春拍卖有限公司宜房字017101号、017408号房屋所有权证；庆国用2003字第2255号、2264号、2256号国有土地使用权证，其中2255号土地使用权证使用面积是14507.12平方米为工业用途、2264号土地使用权证使用面积是5098.72平方米为工业用途、2256号土地使用权证是1183.75平方米为商业用途。光泰公司在提交给安徽富春拍卖有限公司的上述证件中注明“此件仅供富春拍卖公司招商引资参考用，不准作为其他任何用途”。随后安徽富春拍卖公司组织公开拍卖，并将上述资产的真实情况告知了各竞拍人。2012年10月9日原告池州市房产公司通过公开竞拍，竞得光泰公司资产，拍卖成交价3200万元，佣金160万元，合计3360万元。此拍得的款项用于了光泰公司企业改制。 被告因招商引资，在申请办理相关手续的期间与原告池州市房产公司签订了《投资项目协议书》。原告池州同晖房地产开发有限公司作为甲方（投资方）、被告花亭路街道办事处作为乙方（招商方）、安徽富春拍卖有限公司作为丙方（投资引进方）、大观区项目领导小组作为丁方（监证方），四方共同签订该《投资项目协议书》。协议约定：经丙方介绍引进甲方，与乙方在丁方的监证下就甲方在大观区域内投资建设“城市商业综合体”老城改造项目达成如下条件：一、项目详情。包括项目地址及面积、投资规模、效益等3点。项目地址和面积明确是光泰公司所拍卖的资产所在地和所拍卖的土地面积及大观市政工程处用地。二、甲方的责任。包括按规如期通过公开拍卖程序竞得原光泰集团地块并按约定支付成交价款等8点。三、乙方的责任。包括提供外来投资者享受优惠政策的文件等6点。四、丙方的责任。包括及时根据规定制定拍卖规则并组织拍卖活动等5点。五、丁方的责任。包括监督各方履行自己的职责等5点。 2012年10月24日大观区委、区政府成立同晖城市综合体项目推进协调领导小组（观办[2012]59号，以下简称项目领导小组），推进涉案城市综合体项目开发建设。 2012年11月池州同晖房地产开发有限公司在安庆注册成立了安庆市同晖投资管理有限公司，作为独立企业法人实施涉案项目建设，并为涉案项目命名为“安庆同晖城市综合体”。 安庆同晖城市综合体项目占地面积23036.625平方米，其中拍得光泰公司资产占地面积20789.59平方米（14507.12㎡+5098.72㎡+1183.75㎡），尚需征用周边土地若干平方米,项目领导小组主要是协助涉案项目推进，报建、负责对涉案项目地块周边单位及个人业主进行拆迁还房的洽谈等工作，目前，周边土地征用等工作已基本完成。 原告拍得光泰公司资产后，因其拍得的土地大部分是工业用地转化为商业用地手续未完成，原告积极向有关部门及领导报告并申请办理土地变性及缴纳土地出让金等，但一直未果。2014年9月9日安庆市国土资源局土地利用业务会审会，同意原告按原用途办理土地使用权变更登记。因土地性质未改变，原告一直未办理。2014年12月5日安庆市城乡规划局函复（庆规[2014]622号），经安庆市城乡规划局确认，同晖综合项目拟选地块位于石化老装置卫生防护距离范围内，在《安庆市城市总体规划（2010-2030）》中，该地块规划为石化防护绿地。2015年1月12日安庆市土地收购储备中心函告（庆土收储函[2015]4号）大观区政府涉案地块暂不予收储，至此，原告无法取得涉案商业用地的土地使用权。2015年3月31日安庆市土地管理委员会作出第二号《会议纪要》。该纪要明确由安庆市审计部门对原告的前期投入费用进行审计，安庆市土地收储中心根据审计结果与原告签订土地收购协议，暂不支付土地收购补偿款。安庆市规划局调整涉案土地的规划用途和容积率，安庆市国土部门组织公开出让。若原告未竞得涉案地块，安庆市财政部门在收取竞得人土地出让金后，安庆市土地收储中心支付原告土地补偿款。安庆市审计局依据会议纪要精神，2015年6月18日至2015年8月24日，对原告前期投入费用进行了审计，截止2015年9月成本费用41624900元，利息8727823.46元。目前为止，相关部门就涉案土地未组织公开出让，也未与原告达成收购协议，原告也不能在涉案的土地上进行商业综合体的开发建设。现原告提起本案行政诉讼。 另查明，安庆市城市总体规划（2010-2030）于2102年2月7日已获安徽省人民政府批复同意。 本案争议的焦点:1、大观区人民政府是否是本案适格被告；2、《投资项目协议书》效力如何认定；3、基于《投资项目协议书》，被告是否应当返还原告支出的相关费用及原告认为预期的可得利益。 本院认为，焦点1、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”本案中，项目领导小组，由安庆市大观区人民政府组建，并作为丁方参与《投资项目协议书》的签订，该协议约定丁方的责任中有批准该项目投资可享受的优惠政策等，这其中包含政府管理职能。并且案涉项目在实际拆迁过程中丁方负责涉案项目周边户的拆迁洽谈等工作。因项目领导小组是不具有独立承担法律责任能力的机构，依据法律规定，安庆市大观区人民政府是本案适格被告。 焦点2、行政机关因招商引资，与投资方签订投资项目协议，其本身就是行政行为。本案中，安庆市大观区人民政府因招商引资，参与《投资项目协议书》的签订本身就是一个行政行为，该协议的内容应视为被告对招商引资作出的行政允诺行为。该协议本身不违反法律法规，应视为有效。但原告池州市同晖房地产开发有限公司与被告安庆市大观区花亭路街道办事处等各方签订的《投资项目协议书》，前提是投资建设“城市商业综合体”并在协议中明确了该项目建设地址是光泰集团所拍卖的企业的地块，原告按协议约定拍得光泰集团企业地块，由于该案涉地块在安庆市城市总体规划（2010-2030）的规划中为石化防护绿地，且原告拍得的地块性质是工业用地，不能通过城市规划许可，无法变更为商业用地。行政允诺无法实现，因此，无法实现签订该协议（合同）的目的。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定，原告与被告签订的《投资项目协议书》，应当予以解除。 焦点3、鉴于《投资项目协议书》需解除，依据《中华人民共和国合同法》等九十七条规定，合同解除后，根据履行情况和合同的性质，当事人可以要求采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，原告按照协议约定拍得光泰公司资产，拍卖成交价款3200万元。因光泰公司是被告大观区政府下属企业，企业改制是经过大观区政府批准的，企业改制有资金困难，政府帮助解决是其职责。现查明，原告支付给光泰公司的3200万元用于了企业改制，解决了企业困难。原告基于对被告的信任，认为可以在光泰公司原地址建城市商业综合体，才参加竞拍的，现无法开发建设，且土地使用权未变更在原告名下，土地价值仍然存在，政府仍然具有掌控权。因此，原告支付的竞拍款应当由被告赔偿（返还）。 原告拍得光泰公司资产后，在未取得土地使用权（商业）的情况下，项目领导小组就光泰公司土地以外所需的项目用地与周边户洽谈征迁事宜，并向周边户支付了拆迁款。项目周边户的拆迁及项目其他相关费用等均有原告支付的。现项目无法开发建设，因此，原告支付项目周边户的拆迁及项目其他相关的费用应当由被告赔偿（返还）。 关于损失数额的确定问题，安庆市审计局依据《安庆市土地管理委员会2015第二次主任会议纪要》的精神，对原告支付的项目前期费用进行了审计，该审计是经被告大观区政府请求，由原告提供资料，审计组采取现场踏勘、测算、走访了解等必要的审计方式，截止2015年9月原告项目费用成本为41624900元，利息为8727823.46元。因该项目前期费用是由第三方审计部门公正作出的，本院予以采信。项目2015年后即确定无法进行开发建设，所以相关费用，应以审计部门确定的项目费用成本数额为准，即：41624900元。 关于损失赔偿如何确定问题，审计部门截止2015年9月项目前期费用成本确定为41624900元，利息为8727823.46元。原告作为专业的房地产开发公司，对城市商业综合体须依法依规履行那些相关手续才能开发建设是明知的。本案中，城市商业综合体的开发使用的土地必须是商业用地，原告在明知的情况下，参与竞拍工业用地，用于开发建设商业综合体，原告不能仅是基于对被告的信任就推卸自己的责任。原告在项目投资中没有尽到自己应尽的审慎注意义务，对自己的过失应承担相应的责任。因此，本院对被告支付原告的利息损失2015年9月前以审计部门审定的利息8727823.46元为参考，酌定被告支付原告利息损失按8727823.46元的60%予以给付；2015年10月1日后以本金41624900元为基数，按中国人民银行同期贷款利率的60%计算利息支付至本判决生效之日止。 关于被告是否应当支付原告可得利益损失问题，原告主张因被告违约而导致原告可得利益50000000元。原告依据的是2013年项目投资分析报告，该报告投资总额为4亿多元，而本案查明原告目前只投资了4千多万元。再者，投资有风险，即使原告4个多亿都投资了，商业综合体已建成了，也不能保证一定盈利，也有可能亏损。因此，原告主张被告支付原告可得利益损失没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条之规定判决如下： 一、解除池州同晖房地产开发有限公司作为甲方（投资方）、被告花亭路街道办事处作为乙方（招商方）、安徽富春拍卖有限公司作为丙方（投资引进方）、大观区项目领导小组作为丁方（监证方），签订的《投资项目协议书》。 二、安庆市大观区花亭路街道办事处、安庆市大观区人民政府于本判决生效后十日内共同赔偿（返还）池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司投资本金41624900元； 三、安庆市大观区花亭路街道办事处、安庆市大观区人民政府于本判决生效后十日内共同支付池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司利息损失2015年9月前支付利息5236694.076元；2015年10月1日后以本金41624900元为基数，按中国人民银行同期贷款利率的60%计算利息支付至本判决生效之日止。 四、案涉土地及房产由安庆市大观区人民政府处置。 五、驳回池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费618185元，原告池州市同晖房地产开发有限公司、安庆市同晖投资管理有限公司负担310000元，被告安庆市大观区花亭路街道办事处、安庆市大观区人民政府负担308185元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  姚爱玉 审 判 员  王继东 人民陪审员  刘 春 二〇一九年十月二十一日 书 记 员  李海燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。 《中华人民共和国合同法》第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。