中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申9316号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）琼海市博鳌镇东海村民委员会深土村民小组。 法定代表人王礼晓。 委托代理人黎元君，北京黎元君律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼海市人民政府。 法定代表人符平。 委托代理人陈熙。 委托代理人杨丹，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼海市自然资源和规划局。 法定代表人陈剑华。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省自然资源和规划厅。 法定代表人丁式江。 委托代理人涂隆礼。 委托代理人滕雨格，海南瑞来律师事务所律师。 再审申请人琼海市博鳌镇东海村民委员会深土村民小组（以下简称深土组）因诉被申请人海南省琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、海南省琼海市自然资源和规划局（原琼海市国土资源局，以下简称琼海市国土局）及海南省自然资源和规划厅（原海南省国土资源厅，以下简称海南省国土厅）履行法定职责及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行终911号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年8月6日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 深土组申请再审称：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《征收土地公告办法》第十五条规定，对于本案争议应由市、县人民政府先行处理，对处理决定不服的才可向法院起诉，而本案琼海市国土局非琼海市政府，亦未就案涉争议作出裁决，故一、二审法院应当以未履行前置程序为由驳回起诉。2.涉案土地征收过程中，琼海市国土局依照法律程序调查征收深土组6.7609公顷集体土地，并经东海村委会等确认和签订《征用土地权属、面积确认表》，后又依法制作《征收土地方案》《农用地转用方案》和《补充耕地方案》，海南省国土厅作出批复同意上述方案，并告知琼海市政府“应依照法定程序和已批准的《征收土地方案》事实征收土地”，但琼海市政府、琼海市国土局却仅按39.93亩对深土组进行补偿。请求撤销一、二审判决，以深土组未申请前置程序为由驳回深土组的起诉。 琼海市政府答辩称：1.琼海市国土局作出海国土资函（2017）641号《琼海市国土资源局关于履行办理61亩集体土地征收补偿手续职责的复函》（以下简称641号复函）告知深土组按照司法裁定和判决结果执行，未对深土组权利义务产生实质影响，不具有可诉性；2.641号复函系依据法院已生效裁判文书作出，认定事实清楚，证据充分；3.深土组要求支付61亩土地补偿款问题已由海南高院作出裁定书，但深土组于2017年10月2日就同一问题、同一诉求再次向海南一中院提起诉讼，违反一事不再理原则，属于重复诉讼。 琼海市国土局在法定期限内未提交书面答辩意见。 海南省国土厅答辩称：1.深土组未提供充分证据证明其是61.4835亩争议地所有权人，二审认定应当驳回深土组要求履责的诉讼请求并无不当；2.土地权属争议应当由政府先行处理，但本案并非针对土地权属争议提起的诉讼，本案被诉具体行政行为是行政机关不履行法定职责；3.深土组在提交要求履责的申请后，未提交充分证据证明其主张，琼海市国土局答复其按照生效判决和裁定执行，并无不妥。 本院经审查认为，一审起诉时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第六项规定，公民、法人或者其他组织对对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生不利影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围；对当事人的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，641号复函告知深土组按照司法裁定和判决结果执行，未对其设立新的权利义务，对其合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。琼国土资复决字（2017）18号《海南省国土资源厅行政复议决定书》（以下简称18号复议决定）认为641号复函系引用和告知深土组司法机关行政裁定和判决有关事项，未作出具体的行政行为，并不对深土组的权利义务产生实质影响，因而决定驳回深土组的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一、二审判决驳回深土组的诉讼请求，并无不当。 深土组主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《征收土地公告办法》第十五条规定，本案争议应由琼海市政府先行处理，一、二审法院应当以未履行前置程序为由驳回起诉。但本案争议并非土地所有权与使用权争议，亦非政府未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议，故未经政府协调和裁决并未违反法定程序。以此为由申请再审，缺乏法律依据。 深土组还主张，《征用土地权属、面积确认表》《征收土地方案》明确被征收6.7609公顷土地权属深土组，海南省国土厅亦作出批复告知琼海市政府按照《征收土地方案》征收土地，而琼海市政府却未就61.4835亩争议地对深土组作出补偿安置。本案中，《征用土地权属、面积确认表》《征收土地方案》是琼海市国土局向海南省人民政府申请办理土地征收审批手续时初步调查面积，不是实际征地面积，不能否定实施征地时双方实地丈量并签字确认的《沙美内海旅游道路项目征地红线图》《征（收）土地协议书》的证据效力，以此为由申请再审，缺乏事实依据。 综上，深土组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回琼海市博鳌镇东海村民委员会深土村民小组再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇一九年十月二十三日 法官助理徐超 书记员谈蕾 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国行政复议法 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议： （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 4.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）行政诉讼法第十二条规定的行为； （二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （三）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （四）不具有强制力的行政指导行为； （五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。