湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）湘04行赔初3号 原告：陈风书，男，1965年5月8日出生，汉族，住衡阳市雁峰区。 原告：魏瀚钊，女，1987年6月11日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。 原告：陈惠国，女，1963年12月6日出生，汉族，住衡阳市雁峰区。 原告：李开菊，女，1956年2月29日出生，汉族，住衡阳市雁峰区。 原告：魏杰，男，1979年4月17日出生，汉族，衡阳市雁峰区。 原告：陈杰，男，1979年6月25日出生，汉族，住住衡阳市雁峰区。 上述六原告的共同委托诉讼代理人：魏又元，男，1949年1月1日出生，汉族，系原告陈惠国之夫。 上述六原告的共同委托诉讼代理人：谢冰清，湖南八方律师事务所律师。 被告：衡阳市雁峰区人民政府。住所地：衡阳市雁峰区蒸湘南路133号。 法定代表人：何子君，该区区长。 委托诉讼代理人：夏伟杰，男，衡阳市雁峰区人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：谢添星，北京市立方（广州）律师事务所律师。 原告陈风书、魏瀚钊、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰因与被告衡阳市雁峰区人民政府（下称雁峰区政府）行政赔偿一案，于2018年12月4日向本院提起诉讼。本院2018年12月4日受理后，于2019年3月10日作出（2018）湘04行赔初6号行政裁定。原告陈风书等6人不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年5月27日作出（2019）湘行赔终39号行政赔偿裁定：撤销原审裁定，指令衡阳市中级人民法院继续审理。本院又于2019年7月16日立案，并依法组成合议庭，同年8月14日公开开庭进行了审理。原告陈风书、陈惠国、陈杰及其与魏瀚钊、李开菊、魏杰的共同委托诉讼代理人魏又元、谢冰清，被告雁峰区政府的委托诉讼代理人夏伟杰、谢添星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告陈风书、魏瀚钊、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰起诉请求：一、被告赔偿六名原告因土地被违法征收造成的损失1.217116亿元；二、被告赔偿六名原告对被征收土地投入的全部开发费用（含游泳场地设施、护坡、人工费等）0.7339254891亿元。事实与理由：衡阳市东洲旅游实业公司股东陈风书、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰、魏启生（于2015年去世，其女魏瀚钊继任）于1998年经原衡阳市郊区人民政府（下称郊区政府）批准，获得（98）市郊政房土字第××号、0××号、0××号《国家建设征用土地批准书》及郊区政府城乡建设主管部门颁发的衡郊用地证字0003396、0003397、0003398《建设用地许可证》，取得位于衡阳市雁峰区（原衡阳市郊区）东洲岛上30.4279亩国有土地建设用地使用权。2016年6月24日，衡阳市国土资源局（下称市国土局）复函六名原告，确认上述30.4279亩国有土地使用权属六名原告所有。但被告雁峰区政府在征收上述土地时，既未办理征地审批手续，也未公告，更未与原告签订征地补偿协议支付补偿款，即强行征收土地并拆除地上附着物，造成原告的巨大损失。2017年12月20日，原告起诉请求确认被告征收涉案土地的行政行为违法。2018年8月15日，衡阳市中级人民法院（下称衡阳中院）判决确认被告征收涉案土地的行政行为违法。同年10月16日，原告请求被告赔偿损失1.9510414991亿元，遭被告拒绝，特提起诉讼。 原告为支持其诉讼请求，提供了如下证据： 第一组：1、郊区政府颁发的（98）市郊政房土字第××号、0××号、0××号《国家建设征用土地批准书》、衡郊用地证字0003396、0003397、0003398《建设用地许可证》、征地红线图、市国土局对原告的《复函》，以证明六名原告对涉案土地享有合法的土地使用权； 第二组：雁政（2016）62号《关于启动东洲岛上30.4279亩国有土地征收的请示》、衡阳市人民政府1802号收文审批单、《关于东洲岛综合治理项目涉及原东洲旅游公司国有土地征收评审的请示》、衡阳市人民政府办公室1964号收文审批单、衡阳市住房和城乡建设局办公室政397号收文处理单，以证明雁峰区政府、衡阳市人民政府、衡阳市湘江水利投资开发有限公司、衡阳市住房和城乡建设局启动对涉案土地评审、评估的经过； 第三组：照片14张，以证明涉案土地被强征的事实； 第四组：户口注销证明、公安机关出具的魏启生与魏瀚钊系父女关系的证明，魏启生、魏瀚钊的居民身份信息，以证明魏瀚钊系魏启生在东洲实业公司股东身份的法定继承人； 第五组：《衡阳市城区居民国有建设用地使用权登记暂行办法》、衡阳中院（2017）湘04行初181号行政判决，以证明原告享有涉案土地使用权及被告的征收行为违法； 第六组：竣工结算书，以证明被告造成原告损失的依据； 第七组：《行政赔偿申请答复通知书》，以证明被告拒绝对原告予以赔偿的事实。 被告雁峰区政府答辩称：一、原告在取得郊区政府颁发的《国家建设征用土地批准书》至今近20年，未依法办理土地使用权登记手续，也未取得国有土地使用权证，不能提供有效证据证明其为涉案国有土地使用权的权利人；二、市国土局作出的《关于的复函》属于内部行政行为效力外部化，系具体行政行为，确认了六原告不享有涉案土地的使用权；三、衡阳中院（2017）湘04行初181号行政判决确认了我方已就东洲岛全部土地（含涉案土地）向东洲岛三个村民小组支付了全部土地征收补偿款的事实；四、原告不能提供有效证据证明其对涉案土地的投入。请求驳回六原告的诉讼请求。 被告为支持其答辩主张，提供了如下证据： 1、《关于调拨东洲岛南头荒地的协议书》，以证明涉案土地为同一个项目所需申报的面积，应当一次性向郊区政府申报，原告提供的证据为三次申报，该申报违法； 2、市国土局出具的东洲岛整体土地红线图、土地分类面积表，以证明原告未进行土地使用权备案登记，涉案土地不在市国土局出具的土地红线图范围内，东洲岛上不存在荒地等事实； 3、郊区政府颁发的（98）市郊政房土字第××号、0××号、0××号《国家建设征用土地批准书》，以证明应当一次性申报的涉案土地被恶意分为三次申报，该申报超越郊区政府的审批职权，自始无效； 4、衡郊用地证字0003396、0003397、0003398《建设用地许可证》因未按批准的动工期限施工而失效； 5、关于核实东洲旅游实业公司土地使用权属等相关工作的函，以证明答辩人在征地时已就涉案土地权属事项向土地行政管理机关予以确认； 6、市国土局作出的《关于的复函》，以证明原告不享有涉案土地的使用权； 7、答辩人与东洲村一组、二组、三组签订的《东洲岛整体搬迁征地补偿协议》，以证明答辩人已将函涉即涉案土地在内的补偿款补偿到位； 8、东洲岛村民举报信，以证明本案相关人员可能存在违纪甚至犯罪的情形。 被告雁峰区政府对原告陈风书等6人提供的第一至五组证据的真实性不持异议，但对证据相关性及证明目的有异议，不能达到原告6人的证明目的。第六组证据中的零星工程存在，但工程量没7000多万元。第七组证据真实性无异议，不能达到原告6人所享有30亩土地使用权的证明目的。 原告陈风书等6人对被告雁峰区政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7的真实性均无异议，但对相关性及证明目的有异议，不能达到被告的证明目的。对证据8的真实性有异议，并非有举报的事实存在。 本院经质证审查认为：原告陈风书等6人提供的第一、二、三、四、五组证据取证来源合法，且与本案具有相关性，本院予以采信。第六祖证据中的零星工程量存在，但对于涉案中的工程量达7,000万元的证明目的不予采信。第七组证据予以采信。对于被告雁峰区政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8证据因取证来源合法，且客观真实，本院予以确认。 经审理查明：雁峰区东洲岛的整体开发建设是重点民生基础设施项目，为此，区政府于2013年对东洲岛上（包括涉案的30.4279亩土地）的全部土地开展征地工作，并委托湘江乡政府具体组织实施。2013年8月，在未取得征地审批单、未发布征地公告等情况下，“雁峰区东洲岛整体搬迁项目征地拆迁安置协调领导小组”与东洲岛东洲村第一小组、第二小组、第三小组村民多次召开征地拆迁座谈会，在听取广大村民对征地补偿的意见后，分别签订了征地补偿协议。之后，上述三个村民小组及村民按补偿协议领取了土地征收补偿款项（包括涉案的30.4279亩土地）。2018年5月，整个东洲岛已建成市政公园并对公众开放使用。2015年10月25日，衡阳市东洲旅游实业公司向衡阳市国土资源局提交《关于请求办理东洲岛南头国有建设用地使用权证的报告》。2016年3月28日，衡阳市东洲旅游实业公司向衡阳市国土资源局提交《请求确认东洲旅游实业公司陈风书、魏启生、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰在原市郊区政府批转征用土地（30.4279亩）予以确认的请示报告》。2016年6月24日，衡阳市国土资源局对原告陈风书等人出具《关于的复函》，其主要内容为：“在你们所提供相关证明材料真实可信的前提下，该30.4279亩土地使用权属你们所有，你们应享有对该30.4279亩土地使用权的相应权益。”为加快东洲岛的工程建设，2017年10月9日，区政府函告衡阳市国土资源局，其主要内容为：“因衡阳市东洲旅游实业公司缺乏涉案土地的国有土地使用证、土地出让合同书、规划设计条件等法定材料，致土地评估工作无法开展，要求明确涉案土地权属性质以便启动土地评估工作。”为此，衡阳市国土资源局于2017年10月18日复函区政府，其主要内容为：“衡阳市东洲旅游实业公司陈风书等六人因不能提供涉案30.4279亩土地的征收补偿、相关用地手续、交纳土地税费、申请国有土地使用权登记等证据，所以不能确定陈风书等六人拥有该宗土地使用权。”据此，原告陈风书等六人不服，认为区政府对涉案30.4279亩土地的征收未按国有土地性质对其予以补偿，损害其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，要求确认行政行为违法，并赔偿经济损失。经本院2018年8月15日作出（2017）湘04行初181号行政判决，确认被告衡阳市雁峰区人民政府对涉案的30.4279亩土地征收行为违法。上述判决双方当事人均服判，该判决书已生效。 另查明，衡阳市东洲旅游实业公司于1995年成立，公司股东分别为陈风书、魏启生、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰六人（其中魏启生去世后，其女魏瀚钊继任股东）。1998年，原衡阳市郊区人民政府向陈风书、魏启生颁发（98）市郊政房土字第××号《国家建设征用土地批准书》，同意征用东洲村第一小组、第二小组、第三小组土地9.7亩。同年，陈风书、魏启生取得衡郊用地许可证No：0003398号《建设用地许可证》，此证上注明：“用于兴建住、杂房，其底层建筑面积控制在6466平方米以内，自颁证之日起，必须在一年内动工兴建，逾期需到原发证机关重新办理用地手续，并缴纳费税。”1998年，原衡阳市郊区人民政府向陈惠国、李开菊颁发（98）市郊政房土字第××号《国家建设征用土地批准书》，同意征用东洲村第一小组、第二小组、第三小组土地10.6亩，同年，陈惠国、李开菊取得衡郊用地许可证No：0003396号《建设用地许可证》。此证上注明：“用于兴建住、杂房，其底层建筑面积控制在7066平方米以内，自颁证之日起，必须在一年内动工兴建，逾期需到原发证机关重新办理用地手续，并缴纳费税。”1998年，原衡阳市郊区人民政府向魏杰、陈杰颁发（98）市郊政房土字第××号《国家建设征用土地批准书》，同意征用东洲村第一小组、第二小组、第三小组土地10.1亩，同年，魏杰、陈杰取得衡郊用地许可证No：0003397号《建设用地许可证》。此证上注明：“用于兴建住、杂房，其底层建筑面积控制在6733平方米以内，自颁证之日起，必须在一年内动工兴建，逾期需到原发证机关重新办理用地手续，并缴纳费税。”以上共计20265平方米（约30.4279亩）。由于各种原因，衡阳市东洲旅游实业公司在涉案土地上未兴建住、杂房，只在东洲岛上建设了小规模的游泳设施。 本院认为，原告陈风书等6人在本次诉讼中提出的赔偿请求有两项，分别是要求赔偿土地被征收的损失及要求赔偿在被征土地上建设游泳场地设施、护坡、人工费等损失。对于要求赔偿土地被征收的损失，本院（2017）湘04行初181号行政判决书上已明确：人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不能代替行政机关行使行政职权。本案非确权之诉，涉案的30.4279亩土地的权属问题不属于本案的审理范围，该涉案土地的权属性质应由当地人民政府及有关职能部门予以明确认定，基于本院已生效的法律文书明确了对涉案的30.4279亩土地的司法认定，在本次审理过程中，双方当事人均未提供新的上述土地的使用权证书，因此原告陈风书等6人要求赔偿被征用的土地补偿，是不可诉的行政行为，应另行提起土地使用权确认之诉。在30.4279亩土地上建设了小规模游泳设施的客观事实存在，被告雁峰区政府也未否认该事实。双方对于小规模游泳设施的工程量双方产生了分歧，根据原告陈风书等6人提供的《东洲岛南头开发工程结算明细（工程量）》，并经衡阳市雁峰区黄茶岭街道东洲社区第一居民小组、第二居民小组及衡阳市雁峰区黄茶岭街道东洲岛社区居民委员会共同出具证明，工程量为：2,554,933.06元，可列入行政赔偿（补偿）范畴。另外，根据2018年11月1日雁峰区人民政府《行政赔偿申请答复通知书》第一条第一项，即“当年未完全尽到征地责任：你六人对于30.4279亩涉案土地当时仅支付16.8万元补偿款，但未依照法律规定支付该土地有关安置补助费。”这是被告雁峰区政府自认原告陈风书等6人已支付16.8万元补偿款，应列入本案的行政赔偿（补偿款）。以上两款合计2,722,933.06元。由于原告陈风书等6人对于东洲岛南头开发工程是从1997年8月6日至2000年8月18日这一时间段进行投资建设游泳场地设施及护坡，投入的资金2,722,933.06元的资金利息损失可从2000年8月18日起按现行同期存款利率计算至付清之日止。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，须以赔偿义务机关先行处理为前提。因此，人民法院对行政赔偿案件的审理，不能替代行政机关行使行政职权。就本案而言，行政机关（征地机关）在认定具体的赔偿（补偿）金额问题上尚存在一定的裁量权，应由其先行处理更有利于实质化解行政争议。鉴于本案的具体情况，对原告陈风书等6人的赔偿（补偿）事宜先由被告依法作出处理。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，判决如下： 一、责令被告衡阳市雁峰区人民政府在本判决生效之日起六十日内，对原告陈风书、魏瀚钊、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰的损失赔偿（补偿）事宜作出处理决定； 二、驳回原告陈风书、魏瀚钊、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰的其他诉讼请求。 本案不交纳案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  尹运健 审 判 员  何利国 人民陪审员  刘秋贵 二〇一九年十月八日 法官 助理  肖文淑 书 记 员  张文珍