江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终531号 上诉人（原审原告）苏州世博金属制品有限公司（以下简称世博公司），住所地苏州市三香路999号（裙二楼西3）。 法定代表人姚国新，总经理。 委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 委托代理人衣存宾，江苏杨传圣律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）苏州市消防支队工业园区大队（以下简称园区消防大队），住所地苏州市苏虹中路391号。 负责人孙业飞，大队长。 委托代理人刘建明，江苏双泽律师事务所律师。 委托代理人严龙芳，江苏双泽律师事务所律师。 上诉人世博公司因临时查封行政强制一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月17日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，苏州工业园区玲珑街88号的创意产业园（以下简称88号创意产业园）系原告经营管理，内有多家承租商户。2017年10月30日，被告对原告作出苏园公消重字[2017]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》，查明88号创意产业园存在八项火灾隐患，故责令原告于2018年4月30日前改正。2017年12月20日，被告再次对该产业园进行消防监督检查，发现火灾隐患仍然存在，故于当日对原告作出第0148号临时查封决定，查封期限自2017年12月20日12时至2018年1月18日12时。查封期限届满后，因原告对上述火灾隐患一直未予整改，火灾隐患尚未消除，被告相继作出苏园公消封字[2018]第0004号临时查封决定（查封期限2018年1月24日至2018年2月22日）、苏园公消封字[2018]第0010号临时查封决定（查封期限2018年2月28日至2018年3月29日）、苏园公消封字[2018]第0019号临时查封决定（查封期限2018年4月3日至2018年4月30日）、苏园公消封字[2018]第0056号临时查封决定（查封期限2018年6月5日至2018年7月4日）、苏园公消封字[2018]第0077号临时查封决定（查封期限2018年7月5日至2018年8月3日）、苏园公消封字〔2018〕第0141号临时查封决定（查封期限2018年9月7日至2018年10月6日）、苏园公消封字〔2018〕第0192号临时查封决定（查封期限2018年10月11日至2018年11月9日）、苏园公消封字〔2018〕第0296号临时查封决定（查封期限2018年12月19日至2019年1月17日）等。原告对上述临时查封决定不服，分别诉至法院，请求确认违法。本案系针对苏园公消封字〔2018〕第0141号临时查封决定提起诉讼。 原审法院另查明，原告因不服第0148号查封决定，申请行政复议。苏州市公安局于2018年6月13日作出苏公复决字[2018]9号行政复议决定，确认该临时查封决定违法，但不予撤销。原告不服，诉至法院。2018年11月23日，原审法院作出（2018）苏0508行初260号行政判决书，判决驳回原告的诉请。原告仍不服，上诉至苏州市中级人民法院。苏州市中级人民法院于2019年4月4日作出（2019）苏05行终80号行政判决，认为被告所作0148号查封决定认定事实清楚，适用法律正确，实施程序合法；苏州市公安局作为复议机关认为被告早在2017年10月30日即发现涉案产业园存在多项严重威胁公共安全的火灾隐患，但仅作出责令改正决定，后于同年12月20日才作出临时查封决定，既不利于防止火灾发生也有违信赖保护原则，故作出确认查封决定违法但不予撤销的复议决定，程序合法，并无不当。综上，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院再查明，原告因认为被告自2018年1月24日起的持续查封行为违法，于同年6月28日向法院提起行政诉讼。原审法院于2018年9月14日作出（2018）苏0508行初259号行政裁定，以诉讼请求不明确为由驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。苏州市中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）苏05行终526号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，根据《消防法》（2008修订）第四条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施。被告作为辖区内的消防机构，实施消防监督管理属履行法定职责，系本案适格被告。 本案争议焦点在于被告所作第0141号临时查封决定是否合法。《消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。《行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。第二十三条第一款规定，临时查封应当由公安机关消防机构负责人组织集体研究决定。决定临时查封的，应当研究确定查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。本案中，原告将涉案88号创意产业园分拆出租给各经营单位，被告经消防监督检查后发现该产业园整体存在消防安全隐患，严重威胁公共安全；且在临时查封期限届满后，因火灾隐患仍未消除，经集体讨论及负责人审批后作出第0141号临时查封决定，符合《消防法》第五十四条及《消防监督检查规定》第二十二条之规定，实体处理并无不当。关于程序问题，因本案被诉临时查封决定，系因查封期限届满后，被查封产业园存在的多项消防安全隐患仍未消除，被告再次决定予以的临时查封，故就检查、实施查封等程序相较于第一次查封可以适当予以简化，但临时查封决定书的送达程序系行政执法必经程序。本案中，现有证据不足以证明该临时查封决定书已留置或通过其他方式有效送达，即送达程序存在违法情形。鉴于被告在现场张贴了查封公告，其中列明了临时查封决定书的文号、查封范围及期限，原告应当知晓涉案产业园持续查封的事实，故该临时查封决定书未有效送达属程序轻微违法，且未对原告的权利产生实质性影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告于2018年9月7日所作苏园公消封字〔2018〕第0141号临时查封决定违法。案件受理费人民币50元，由被告负担。 上诉人世博公司上诉称，一、一审法院事实认定错误。1、被上诉人作出涉案《查封决定》前，案涉场所有商户已停止经营活动，绝大部分承租户已经搬离，且案涉场所处于停电状态，不存在现实危险，并不存在严重威胁公共安全情况。其次，被上诉人未提供有力证据证明相关火灾隐患存在。一审法院认定案涉场所整体存在安全隐患，严重威胁公共安全，明显缺乏事实依据。2、被上诉人在作出查封决定时，未当场向上诉人告知其作出查封决定的事实、理由和依据，也未听取上诉人的陈述和申辩，剥夺了上诉人在行政决定程序中陈述申辩的权利。其次，被上诉人在作出查封决定后的送达程序严重违法。不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条的规定。3、案涉场所一直处于查封状态，上诉人根本无法进入查封场所进行整改。4、在被上诉人作出查封决定后，上诉人多次提交整改申请书，而被上诉人一直不予回复，通过不作为的方式对上诉人的整改造成巨大阻碍。二、《消防监督检查规定》属于规章，只能作为参照的依据。《行政强制法》第二十五条规定与《消防监督检查规定》第二十二条规定冲突。后者违反了前者的规定。原审法院适用法律错误。三、上诉人的诉讼请求是要求确认被上诉人于2018年9月7日至10月6日对涉案场所的查封行为违法。原审判决审理的是查封决定，并非上诉人的诉讼请求。综上，请求依法改判，被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人园区消防大队答辩称，一、上诉人违法事实清楚。上诉人将其管理的88号创意产业园分拆出租给众多经营单位，被上诉人在消防监督检查中发现该产业园存在消防隐患，严重威胁公共安全，因此于2017年12月20日对上诉人第一次作出临时查封决定。上诉人对该临时查封决定申请行政复议，并提起行政诉讼，经终审判决，认定涉案产业园存在多项严重威胁公共安全的火灾隐患，事实清楚。本案所涉查封决定系因查封期限届满后火灾隐患仍未消除，故进行再次查封。二、被上诉人作出被诉临时查封决定时，由两名以上执法人员进行了消防检查，形成消防监督检查记录，拍摄了现场照片，确认了违法事实。经集体研究和负责人批准，决定实施查封。后经电话通知上诉人，因上诉人不到场，故由两名见证人现场见证，并依法制作了现场笔录。同时，被上诉人将查封公告张贴于涉案产业园，公告中列明了临时查明决定书的文号、查封范围及期限以及被上诉人的联系方式，且对上诉人的权利义务未产生任何实质影响。三、本案适用法律正确，行政强制法第二十五条与消防监督检查规定也不存在冲突，被上诉人进行的是再次查封，并非在原有查封决定上进行的延长期限。请求驳回上诉人的上诉。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，上诉人起诉被上诉人所作临时查封行为，而该行为的载体即是涉案临时查封决定，上诉人认为原审法院审理内容与上诉人的诉讼请求不一致的该理由不成立，本院不予采纳。 《消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。《消防监督检查规定》第二十二条第二款规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。第二十三条第一款规定，临时查封应当由公安机关消防机构负责人组织集体研究决定。决定临时查封的，应当研究确定查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法，并自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书。本案中，上诉人世博公司将涉案88号创意产业园分拆出租给各经营单位，园区消防大队经消防监督检查后发现该产业园整体存在消防安全隐患，严重威胁公共安全；且在临时查封期限届满后，因火灾隐患仍未消除，经集体讨论及负责人审批后作出临时查封决定，符合《消防法》第五十四条及《消防监督检查规定》第二十二条之规定。《消防监督检查规定》与《行政强制法》第二十五条的规定并不冲突，被上诉人是在符合查封条件下的再次查封，而非对原有查封决定的延长。 根据在案证据显示，被上诉人在作出被诉临时查封决定前，对涉案产业园进行了消防监督检查，并邀请见证人到场，制作现场笔录，由见证人和消防监督检查人员在现场笔录上签名，符合《消防监督检查规定》第二十四条第二款第二、三、四项的规定。涉案临时查封决定系因88号创意产业园存在多项消防安全隐患被查封后，相关隐患仍未消除的情况下，被上诉人决定再次予以临时查封，故就检查、实施查封等程序相较于第一次查封适当予以简化，但上诉人对相关隐患未能消除的事实清楚，符合临时查封的条件。 关于送达问题，被上诉人应当首先选择直接送达的方式进行送达，在无法直接送达时可以采取留置送达等其他送达方式。留置送达和公告送达等也均具有相应前提条件和规范要求。本案中，被上诉人制作了留置送达的送达回证，但是并无证据证明本案符合留置送达的条件，尽管被上诉人同时采用现场张贴的方式对被诉查封决定予以公告，但其送达程序并不符合法律规定，原审法院作出确认违法判决并无不当。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州世博金属制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇一九年十月三十日 书记员  张 雷