山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行初684号 原告秦玉金，男，1991年9月21日出生，汉族，住济南市。 原告李玉洁，女，1997年1月13日出生，汉族，住济南市。 原告李志民，男，1976年3月5日出生，汉族，住济南市。 原告侯付春，男，1983年12月30日出生，汉族，住济南市。 原告刘静，女，1995年10月7日出生，汉族，住济南市。 以上五原告共同委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 以上五原告共同委托代理人程宇飞，北京市百瑞（济南）律师事务所实习律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人空缺。 委托代理人张学臣，济南市历城区人民政府工作人员。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 原告秦玉金、李玉洁、李志民、侯付春、刘静因与被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政其他一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日立案后，依法向被告历城区政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。五原告及共同委托代理人周雪林、程宇飞，被告历城区政府委托代理人张学臣、董明璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五原告诉称，2012年9月15日济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山片区指挥部）发布《关于重审雪山片区四村整合拆迁冻结通告的通知》（以下简称《通知》），要进行房屋拆迁。在通知的内容中规定了除了依法婚嫁、生育、退役和学生毕业之外，在通知发放后停止办理户口迁入，原告均系依照法律规定登记结婚后，按照规定将户口迁入本村。但是最近的二次分房时，被告却将原告排除在外，不给安置，造成原告无处安身。原告向被告提出安置房屋的申请，后经过复议，济南市人民政府于2019年5月7日要求被告对原告的申请重新处理，被告在2019年6月25日作出了《关于对秦玉金等5人安置房屋申请的答复》（以下简称《答复》），决定对五原告不予安置。原告认为被告的行为不符合法律规定和本次安置政策的规定，事实认识不清，程序违法，法律适用错误，请求判如所请。诉讼请求：1.撤销被告于2019年6月25日作出的《答复》；2.责令被告依法履行房屋安置职责；3.诉讼费由被告承担。 原告秦玉金等五人向本院提交了如下证据： 证据1、身份证、户口本、结婚证5人各一份，证明原告因结婚将户口迁入本村。 证据2、《通知》、《雪山片区四村整合拆迁安置办法》（以下简称《安置办法》），证明原告在拆迁安置范围之内，通知中明确记载，因婚嫁而迁入本村符合二次分房的规定。 证据3、集体组织成员公告名单一份，证明4个村对本村的村民资格进行认定，并进行公告，5原告均在被认定的村民资格名单中。 证据4、济政复决字（2018）299号复议决定第8页倒数第2段明确记载“关于雪山片区四村整合衍生人员安置的情况说明，已经被本机关撤销，衍生人员安置不能作为依据使用”，证明被告所提供的衍生人员安置意见也不符合法律规定。 证据5、《答复》，证明被告未对原告进行安置。 被告历城区政府辩称，一、被告作出的《答复》认定事实清楚，证据充分。1.秦玉金，属于章灵一村衍生人口，一期户主为黄宝祥，秦玉金与黄宝祥之女黄玉玲于2013年10月31日登记结婚，户口于2014年1月10日从禹城秦老村迁来，黄宝祥另有一子黄玉明，秦玉金不予安置不能购买。黄玉玲安置94平方米房屋一套。2.李玉洁，属于章灵一村衍生人口，一期户主为李元平，李玉洁与李元平之子李明军于2014年8月23日登记结婚，户口于2017年8月23日从唐南村迁来，李玉洁已在唐南村享受房屋安置，不予安置不能购买。3.李志民，属于章灵二村衍生人口，一期户主为湛静(湛玉武)，李志民与湛静于2001年12月29日登记结婚，户口于2015年11月26日从洪楼街道办事处洪家楼15号3单元401号迁来。因湛玉武共有一子湛俐锋、两女湛静、湛云，李志民不予安置不能购买。4.侯付春，属于章灵三村衍生人口，一期户主为黄元凤，侯付春与黄元凤之女黄晓丽于2014年3月28日登记结婚，户口于2014年4月9日从仲宫南道沟村迁来，黄元凤有两女黄晓丽、黄梅宝，黄梅宝丈夫董军一期已安置，侯付春不予安置不能购买。5.刘静，属于章灵一村衍生人口，一期户主为耿纪香，刘静与赵桂明于2016年7月8日登记结婚，户口于2016年7月11日从唐冶北迁来，刘静已在唐冶北村186号刘长吉户享受房屋安置，不予安置不能购买。根据《安置办法》及《雪山片区四村整合一期衍生人口分房补充安置意见》（以下简称《补充安置意见》）第一条第一、二款，第二条第二款之规定，五原告不符合片区安置政策。二、被告作出的《答复》程序合法。原告于2018年7月24日向被告提出安置房屋的申请，被告依据规定及政策，结合原告的实际情况，于2019年6月25日作出《答复》并向原告进行了送达，告知其救济途径，程序合法。三、被告作出《答复》，所依据的法律政策正确。被告作出《答复》主要政策依据是：《济南市土地征收管理办法》、《安置办法》、《补充安置意见》。综上，被告作出《答复》认定事实清楚，证据充分，程序合法。 被告历城区政府向本院提交了如下证据： 证据1、《答复》，证明原告于2018年7月24日向被告提出安置房屋的申请，被告依据规定及政策，结合原告的实际情况进行了答复，后原告等人提出复议，因适用法律依据问题，复议机关要求被告重新答复，被告于2019年6月25日作出《答复》并向原告进行了送达，告知其救济途径，程序合法。 证据2、《雪山片区建设指挥部济历城雪指[2010]1号冻结通告》（以下简称《冻结通告》）、《通知》，证明因雪山片区项目规划建设需要，对片区进行冻结通告。 证据3、《安置办法》。 证据4、《补充安置意见》。 证据3-4证明根据政策文件规定，涉案房屋所在片区制定的衍生人口安置政策。 证据5、章一村衍生人口情况说明（黄宝祥）。 证据6、黄宝祥户口本复印件及身份证复印件、秦玉金和黄玉玲结婚证复印件和身份证复印件、选房登记信息表。 证据7、章一村衍生人口情况说明（李元平）。 证据8、李元平户口本复印件、李明军和李玉洁结婚证复印件。 证据9、章二村衍生人口情况说明（湛静、湛玉武）。 证据10、湛静户口本复印件、湛静和李志民结婚证复印件、选房登记信息表2份、拆迁安置补偿协议1份。 证据11、章三村衍生人口情况说明（黄元凤）。 证据12、黄元凤户口本复印件、侯付春和黄晓丽结婚证复印件、选房登记信息表1份。 证据13、章一村衍生人口情况说明（耿纪香）。 证据14、耿纪香户口本复印件、刘静和赵桂明结婚证复印件。 证据5-14证明秦玉金、李玉洁、李志军、侯付春、刘静等5人均不符合安置政策，在涉案项目中，不予安置。 经审理查明，2010年6月19日，雪山片区指挥部发布《冻结通告》，其中第二条载明：“在雪山片区项目规划范围内涉及到历城区唐冶街道安家村、章灵一村、章灵二村、章灵三村四个村庄，除依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口（不含离、退休人员）以外，其他人员从本通告公布之日起停止办理入户、分户手续。对于已迁入规划范围之内且不符合正常户口迁入规定的人员不予安置补偿。”2012年9月15日雪山片区建设指挥部发布《通知》，该《通知》第二条规定与《冻结通告》第二条相同；《通知》第八条载明：“对选房户口截止日后四村涉及依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口（不含离、退休人员）新增人口在正式回迁前将予以二次选房，具体时间另行通知。”当日，雪山片区指挥部作出《安置办法》，该办法第十一条规定：“一个结婚证认可为一个家庭，一个集体建设用地使用证为一个选房主体，一个家庭为一个选房主体。”2017年8月15日，雪山片区指挥部作出《补充安置意见》，该意见第一、二条规定：“一、关于女婿迁入户口选房的1.一期选房户主有一子一女，女婿迁入户口选房的，不予安置、不能购买。2.一期选房双女户（多女户），一期已经安置1个女婿的，另有女婿迁入落户选房的，不予安置、不能购买。二、关于已享受安置的1.在一期安置中，前妻（夫）已经安置，离婚或丧偶后再婚并把再婚配偶户口迁入的，不予安置、不能购买。2.在济南市范围内已享受安置的，不予安置、不能购买。3.原户口为雪山片区四村内的女儿或儿子，结婚对象为雪山片区四村村民，户口迁入男方或女方的，不予安置、不能购买（本条指同一片区已享受安置的）。”2018年7月24日，原告向被告提出安置房屋申请，被告于2018年8月21日作出《关于对秦玉金等5人安置房屋申请的回复》，原告不服，向济南市人民政府提出行政复议，2019年5月7日，济南市人民政府作出济政复决字[2018]299号行政复议决定，决定：撤销被申请人作出的《关于对秦玉金等5人安置房屋申请的回复》的行政行为，责令其自收到决定书之日起60日内重新作出。2019年6月25日，被告作出《答复》，内容为：“根据《济南市土地征收管理办法》、《安置办法》、《补充安置意见》等相关规定，你们均不符合房屋安置的条件，故不予安置。如你对本答复有异议，请你于接到本回复之日起两个月内向济南市人民政府提出复议，或者在六个月内向人民法院提起诉讼。”原告不服，向本院提起诉讼。 本院认为，行政审判对行政行为的审查重点在于行政行为的合法性。所谓行政行为合法性，主要包括行政行为的主体合法性、权限范围合法性、行政行为内容合法性和行政行为程序的合法性。就本案而言，原告诉求中的事实与理由指向被告作出《答复》的内容合法性。行政行为的内容合法性要求行政行为认定事实清楚，且法律适用正确。所谓事实清楚，是指行政行为有充分的事实根据，所认定的事实应当有确凿的证据证明。本案中，《答复》对五个原告何时、以何种方式落户等事实均未作任何查明，而这些事实是涉案行政行为作出的重要基础。所谓法律适用正确，是指行政行为必须有明确的法律、法规、规章或规范性文件相关条款依据，并对规定中不清楚、有歧义的内容进行合理正当解释。本案中，被告作出《答复》的主要依据是《济南市土地征收管理办法》、《安置办法》和《补充安置意见》。一方面，《答复》并未明确究竟适用何规定中哪个（些）条款，属于法律（政策）依据不明确。另一方面，《补充安置意见》与之前公布的《冻结通告》、《安置办法》中关于因结婚而迁入户口的人员是否属于安置对象的规定是不一致的。在此情况下，被告未作任何解释直接作出涉案《答复》，属于法律（政策）依据不足。综上，被告作出的《答复》事实不清、依据不明，明显违法。五原告要求撤销《答复》的诉讼请求成立，本院予以支持。根据“一案一诉”原则，本案主要审查《答复》的合法性，对于原告是否应当获得安置的问题，并非本案审查范围。另外，五原告并非家庭成员，相互之间没有直接的亲属关系，均系独立的行政行为相对人，被告再重新作出答复时，应当对五原告分别作出行政行为，而不应合并作出。 综上，五原告部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）款之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市历城区人民政府2019年6月25日作出的《关于对秦玉金等5人安置房屋申请的答复》； 二、责令被告济南市历城区人民政府依法于法定期限内对五原告分别重新作出答复。 三、驳回五原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  曹 磊 人民陪审员  王立福 人民陪审员  董 霞 二〇一九年十月二十九日 书 记 员  高 岚