河南省新郑市人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0184行初116号原告周爱玲，女，1955年10月9日出生，汉族，住河南省新郑市。原告郝瑞峰，男，1988年8月12日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人郝新春。委托代理人崔庆日，北京京坤律师事务所律师。被告新郑市新建路街道办事处，住所地河南省新郑市轩辕西路286号。负责人李勇，主任。委托代理人张海军，新郑市新建路街道办事处工作人员。委托代理人罗保贤，河南瀛豫律师事务所律师。原告周爱玲、郝瑞峰诉被告新郑市新建路街道办事处行政确认一案，于2019年9月12日向本院提起诉讼，本院于2019年9月12日立案后，于2019年9月12日向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。原告周爱玲、郝瑞峰及其委托代理人郝新春、崔庆日，被告新郑市新建路街道办事处的委托代理人张海军、罗保贤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告周爱玲、郝瑞峰诉称，原告是河南省新郑市迎宾街的居民，在新郑市迎宾街154号房屋注册经营宾馆，2016年因“棚户区改造项目”，在被告未与原告补偿达成一致的情况下，被告对涉案房屋进行了断水断电断路的行为，导致原告遭受了巨大的经济损失。原告就被告的违法行为向新郑市人民政府提起行政复议，新郑市人民政府以“不属于行政复议法的受理范围”驳回原告的复议申请；因此复议决定与新郑市人民政府针对同一断水断电断路的行为原来作出的“不予受理行政复议决定”依据的事实理由相同，因《（2017）豫01行初538号郑州市中级人民法院行政判决书》和《（2018）豫行终227号河南省高级人民法院行政判决书》已对不予受理复议决定给予撤销，认定断水断电断路行为属于行政行为且属于行政复议法的受理范围；原告申请强制执行后，新郑市人民政府才又作出“驳回请求的复议决定”，因其作出两份复议决定的依据理由一模一样，都是认定被告断水断电断路的行政行为是合法的，相当于维持了原来的行政行为且不应当作出两份内容基本一致的复议决定。原告提起诉讼后，郑州市惠济区人民法院作出（2019）豫0108行初19、20号行政判决书，确认“被告断水断电断路的行政行为违法，撤销新郑市人民政府［2018］52、53号驳回复议请求的决定书”；由于被告和新郑市人民政府不服此判决提起上诉；郑州市中级人民法院法官建议起诉被告来确认断水断电断路行政行为违法和获取合理的赔偿，为了维护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼,请求人民法院依法确认被告对原告房屋作出的断水断电断路的行政行为违法，并赔偿因其违法行为给原告造成的损失暂计1200万元，本案诉讼费用由被告承担。原告周爱玲、郝瑞峰向本院提交了以下证据、依据：1、房产证、土地证、营业执照以及税务登记证；2、郑州中院判决书（2017）豫01行初595号判决书一份；郑州中院判决书（2017）豫01行初537号判决书一份；（2018）豫行终22号判决书一份；（2017）豫行初538判决书；（2018）豫行终227号判决书；惠济区（2019）豫0108行初19号判决书；（2019）豫0108行初20号判决书；（2019）豫01行终734号裁定书；（2019）豫01行终672号判决书；3、新建办[2016]108号停电函，新建办[2016]114号停水函，新建办[2016]94号集体停电函；4、周爱玲2017年1月24日行政复议申请书，郝瑞峰2017年1月24日停水停电行政复议申请书，周爱玲，郝瑞峰[2017]1号不受理申请复议决定书，行政复议决定书新政（复决）字[2018]52号、53号，2018年8月20号情况说明书，2018年11月6号郝瑞峰申请强制执行书，2018年11月6号周爱玲申请强制执行书；5、光盘一张内有电业局信访主任电话录音，自来水公司电话录音，报警电话录音及上述录音的文字材料，断水断电断路图片34页，每页四个图片。经庭审质证，被告新郑市新建路街道办事处对原告周爱玲、郝瑞峰提交的证据提出以下质证意见：对证据1房产证，土地证和申请表名称不一致，房产证上显示的两层，但是照片上显示的是四层，显然是违章违法建筑。营业执照不能证明原告的证明目的，没有纳税等实际营业的其他证明，也证明了郝瑞峰的主体不适格；对证据2起诉市政府不予受理的判决，该诉讼新建办没有参加，新建办也没有举证，其中对新建办的不利认定，请人民法院不予采纳，其他的请根据实际情况予以认定。针对新建办和市政府一起参加的诉讼，因为该诉讼从一开始程序就是违法的，就不能一起诉二被告，所以在惠济区的判决会被郑州中院所撤销。这样一来市政府复议决定并没有被撤销，还是一个生效的复议决定；证据3说明新建办不是适格被告，不是新建办所为。还说明函件是相关用水用电单位要求新建办在事后例行程序作出的函。该函对本案行为没有实质性影响；证据4新郑市政府作出的行政复议决定说明新建办没有实施停水停电断路的违法行为，不应对原告作出赔偿；证据5真实性、关联性、合法性不认可，光盘里没有显示办事处的相关人员，录音里有部分内容含糊不清，无法判定其真实性，录音的时间地点人物都无法确定，所以该组证据不能证明原告的证明目的。被告新郑市新建路街道办事处辩称，新郑市人民政府新政（复决）字［2018］52号和53号行政复议决定书（以下简称复议决定书）认定，涉案停水、停电、断路行为并非新建办所为，该复议决定书一经送达，即发生法律效力。周爱玲、郝瑞峰应先诉该复议决定书后，再诉新建办，以防止司法裁判与生效的行政决定相矛盾。现周爱玲、郝瑞峰绕开行政决定直接起诉新建办，请求人民法院驳回其起诉。涉案停水、停电、断（修）路行为并非新建办所为，系新郑市城镇用水管理所和毛园供电所对于拆迁区域进行的必要整治，新建办停水停电函件仅仅是应用水管理所和供电所要求所出具，新建办并没有作出停电、停水的违法行政行为。涉案修路行为系其他相关单位为了公共利益对包括涉案房屋门前的整条道路的升级改造所实施，新建办并没有作出断路的违法行政行为。且相关部门均已及时进行了恢复。新建办不是用水管理所、供电所及住建局的上级单位，无权指示其进行停水、停电及修路行为，新建办更不是涉案房屋所在棚户区改造征迁的法定主体，周爱玲、郝瑞峰起诉新建办承担赔偿责任缺乏事实与法律依据。涉案停水、停电、断（修）路依法整治后，很快已进行了相应的恢复，没有造成周爱玲、郝瑞峰损失，请求人民法院驳回其赔偿损失请求或驳回其起诉；涉案房屋实际系4层，但房产证显示系2层房屋，房屋与房产证差距如此之大，明确显示涉案房屋存在严重的违法建设情况；郝瑞峰无权提起诉讼，其原告主体不适格；涉案行为系相关单位出于整体的公共安全利益的大局，对涉案区域进行必要的整治；而且，不能因一户而影响整体大局，极少数个人利益应服从整体公共利益。被告新郑市新建路街道办事处向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、新郑市城镇用水管理所出具的《证明》；2、供电公司毛园供电所出具的《证明》；3、新郑市住房和城乡规划建设局出具的《情况说明》；4、河南豫飞路桥有限公司《证明》；5、新郑市黄帝故里旅游置业开发有限公司出具的《郝新春用电证明》和电费票据；6、新郑市发展和改革委员会《关于迎宾路、文化路、金城路改造工程项目建议书的批复》（新发改综字（2017）17号）；7、新郑市住房和城乡规划建设局关于对迎宾路（郑韩路一繁荣街一人民路段）进行改造的报告；8、新郑市住房和城乡规划建设局迎宾路（郑韩路一繁荣街一人民路段）改造项目招标公告；9、新郑市住房和城乡规划建设局迎宾路（郑韩路一繁荣街一人民路段）改造项目二次招标公告；10、新郑市住房和城乡规划建设局迎宾路（郑韩路-繁荣街一人民路段）改造项目二次中标公示；11、新郑市人民政府新政（复决）字［2018］52号和53号行政复议决定书。第二组证据：企业信用信息公示报告。经庭审质证，原告周爱玲、郝瑞峰对被告新郑市新建路街道办事处提交的证据提出以下质证意见：对证据1真实性关联性认可，对合法性不认可。用水管理所在2016年11月20日接到了新郑市第六期旧城棚户区改造拆迁指挥部的通知，要求用水管理所配合拆迁工作关闭了自来水管网水阀，导致郝新春房屋无法用水，而且新建办应指挥部要求给用水管理所出具了对郝新春房屋暂停用水的函件。在住建局进行迎宾街拓宽改造施工后，该拆迁区域自来水管网废弃导致了郝新春家至今用不上水；对证据2真实性关联性认可，对合法性不认可。毛园供电所是在2016年11月20日接到了新郑市第六期旧城棚户区改造拆迁指挥部的通知，要求配合新建办做好拆迁区域的电力工作。2016年12月18日拆迁公司大规模拆除征拆区域的房屋，毛园供电所为配合征拆工作对新兴二巷箱变和沿街建筑物上的电缆进行了拆除，导致了郝新春家房屋用电线路中断无法用电，而且应指挥部要求新建办向毛园供电所出具了对郝新春房屋暂停用电的函件，因停电对原告的生活和经营造成了严重影响，原告迫于无奈找到了张保建，张保建通过朋友关系找电工给郝新春家通上了电；对证据3真实性关联性认可，对合法性不认可。迎宾街人民路郑韩路改造工程竣工已经通车这是事实，但是工程的施工不能影响原告的合法权益，也证明不了断水断电断路具有合法性；对证据4真实性关联性认可，对合法性不认可。豫飞路桥公司在对迎宾街繁荣街至郑韩路段扩宽改造施工，原迎宾街西侧人行道改建为绿地，也就在郝新春房屋周边区域，施工要依法施工文明施工，不应当把韩新春家出入房屋的道路挖断，给当事人的出行造成困难；对证据5用电证明真实性关联性认可，对合法性不认可。因为郝新春家的用电是郝新春通过朋友接上的不是新建办接上的，对收据三性没有异议，此证据也可以证明郝新春家的电费是交给黄帝故里景区，原来电费是交给毛园供电所的，正好也证明新建办给郝新春家断电以后没有通过正常手段给郝新春家供电。对用电证明三性无异议，对证明目的不认可，证明的内容是张海军和付军购买电线作为公用用电使用的，并没有用此电线给郝新春家供电；对证据6三性予以认可，但是道路修建要合法合理，此份证据也没有要求对郝新春家没有被征收也没有签订补偿安置协议的房屋进行断水断电断路；对证据7三性认可，但是该报告并没有规定要对郝新春家的房屋进行断水断电断路，也证明不了被告新建办断水断电断路是合法的；对证据8、9、10三性认可，但是这三份证据正好说明了迎宾路改造项目进行了公开合法招标，且有符合要求中标人，但是与被告郝新春家房屋断水断电断路的行为没有任何关系，项目可以正常施工不代表可以采取任何违法行为进行断电断水断路；对证据11真实性关联性认可，对合法性不认可，因为郑州市惠济区人民法院已经作出（2019）豫0108号19、20号判决书，已经确认被告断水断电行政行为违法，撤销了新郑市人民政府（2018）52、53号决定书；对证据12三性不认可，该证据证明不了原告的宾馆不存在损失，也证明不了宾馆已经开始营业了。证据1、2、3、4、5都不能证明断电断水断路的合法性，这几组证据都是虚假的，水现在没有通，电也不是通过被告接通的，路现在还是挖断的，这些违法行为还在继续，现在房顶窗户还坏着，门前的路也断着，还立了一个广告牌紧贴着我的屋门。证据12企业信息是伪造的，从2016年拆迁开始至今我的宾馆的一切设施都没有，包括办事处拆迁工作人员指挥拆迁施工人员毁坏的和少部分处理掉的。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告周爱玲、郝瑞峰提交的证据和被告新郑市新建路街道办事处提交的证据均与本案具有关联性，本院予以采信。对于原、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：原告周爱玲系郝瑞峰之母，郝新春系郝瑞峰之父。原告周爱玲持有涉案房屋所有权证及土地使用权证，原告郝瑞峰使用部分涉案房屋开办新郑市迎宾街青春快捷宾馆。新郑市第六期旧城棚户区改造过程中，原告周爱玲的房屋在该区域。被告新郑市新建路街道办事处于2016年12月20日分别作出新建办[2016]108号《新建路街道办事处关于对北关街郝新春违章建筑停电的函》和新建办[2016]114号《新建路街道办事处关于对北关街郝新春违章建筑停水的函》，要求新郑市供电公司和新郑市城关镇用水管理所对郝新春在迎宾街西侧建设的房屋采取停电、停水措施。后涉案房屋被停水、停电，房前道路被挖断。原告周爱玲、郝瑞峰认为被告新郑市新建路街道办事处侵犯其合法权益，于2017年2月27日向被告新郑市人民政府提出行政复议申请，新郑市人民政府于同年3月6日作出新政（复不受决）字[2017]1号不予受理行政复议申请决定书，以周爱玲、郝瑞峰提出的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理条件为由，不予受理该行政复议申请。原告郝瑞峰、周爱玲不服该复议分别向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，经郑州市中级人民法院及河南省高级人民法院一、二审判决撤销新郑市人民政府作出的新政（复不受决）字[2017]1号不予受理行政复议申请决定书，责令新郑市人民政府在判决生效之日起60日内对原告郝瑞峰、周爱玲的行政复议申请重新作出处理。新郑市人民政府于2018年10月23日分别作出新政（复决）字（2018）52、53号行政复议决定书，驳回申请人郝瑞峰、周爱玲的行政复议申请。原告郝瑞峰、周爱玲不服分别向郑州市惠济区人民法院提起行政诉讼，郑州市惠济区人民法院审理后，分别作出（2019）豫0108行初19、20号行政判决书，确认新郑市新建路街道办事处对周爱玲、郝瑞峰作出的停水、停电、短路的行政行为违法，撤销新郑市人民政府于2018年10月23日作出的新政（复决）字（2018）52、53号行政复议决定书。新郑市新建路街道办事处和新郑市人民政府均提出上诉，郑州市中级人民法院审理后认为：新郑市人民政府的复议决定认为新建路办事处并未实施周爱玲、郝瑞峰申请复议的相关行为并使用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，即从程序上以周爱玲、郝瑞峰的行政复议申请不符合受理条件为由决定驳回其行政复议申请，该复议决定内容上不具有从实体上维持或改变周爱玲、郝瑞峰所复印的新建路办事处的行政行为的相关内容。因此，根据上述法律及司法解释的规定，周爱玲、郝瑞峰不能将新建路街道办事处和新郑市人民政府作为共同被告向人民法院提起诉讼，其仅能择一被告向有管辖权的人民法院寻求救济。后分别作出（2019）豫01行终672、734号行政裁定书，撤销郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初19、20号行政判决书，驳回周爱玲、郝瑞峰的起诉。故原告周爱玲、郝瑞峰以新郑市新建路街道办事处为被告提起本案行政诉讼。另查明，新郑市城镇用水管理所2018年9月7日出具证明一份，载明:2016年11月20日，接到新郑市第六期旧城棚户区改造征迁指挥部通知，要求我单位配合新建办做好拆迁区域自来水管理问题。2016年12月18日，拆迁公司进行大规模拆除征迁区域腾空房屋，为避免造成自来水漏水浪费和产生安全问题，我单位逐户关闭腾空房屋水阀，配合拆迁工作顺利进行。……为避免拆迁区域内持续漏水造成路面结冰影响行人车辆安全和水资源浪费，我单位关闭了该区域自来水主管网水阀，造成郝新春房屋（在拆迁区域）当时无法用水。后郝新春到我单位反映要求恢复其房屋用水，我单位才知郝新春没有签订房屋征收协议，当时，以上区域正在进行拆迁和道路改造，暂时无法恢复其房屋用水。我单位将此问题向指挥部反映，要求完善暂停郝新春房屋用水手续，新建办出具了对郝新春房屋暂停用水的函件。同日，新郑供电公司毛园供电所出具证明一份，载明:2016年11月20日，接到新郑市第六期旧城棚户区改造征迁指挥部通知，要求我单位配合新建办做好拆迁区域电力安全问题……郝新春房屋用电使用新兴二巷箱变电源，用电连接线电缆在临街建筑物墙壁固定。2016年12月18日，拆迁公司开始大规模拆除征迁区域腾空房屋，为避免造成电力事故，我单位对腾空房屋逐户切断电源、拆除房屋电线电缆，配合拆迁工作顺利进行。新兴二巷箱变紧邻征迁建筑物，我单位对此箱变和沿街建筑物墙壁上电缆进行了拆除，造成郝新春房屋用电线路中断，暂停用电。我单位将此问题向指挥部反映，要求完善郝新春房屋暂停用电手续，新建办出具了对郝新春房屋暂停用电的函件。该区域拆迁和道路扩建工作完工后，于2017年3月，我单位和新建办协调新郑市黄帝故里旅游置业开发有限公司为郝新春房屋接通电源。同日，河南豫飞路桥有限公司出具证明一份。载明:根据市住建局要求，我单位于2017年1月16日至2017年3月21日期间具体负责迎宾街（繁荣街至郑韩路段）扩宽改造施工，原迎宾街西侧人行道改建为绿地（郝新春房屋周边区域），人行道东移约3米建新人行道，对原下水道等市政管网进行改建，重新建设道路和雨污分流管道，在建设过程中，我单位在郝新春房屋前修建了临时便道，方便郝新春家人出入房屋。道路建成后，恢复其房屋道路正常通行。本院认为，被告新郑市新建路街道办事处作出的新建办［2016］108号和114号文虽然是针对北关街郝新春违章建筑作出的停水、停电函，但是从原告周爱玲、郝瑞峰提供的证据可以看出“北关街郝新春违章建筑”系原告周爱玲、郝瑞峰一家的住房及宾馆，故原告周爱玲、郝瑞峰均与本案涉案房屋的停水、停电、断路等行为具有利害关系，有权作为原告提起本诉。原告周爱玲、郝瑞峰所使用房屋在旧城棚户区改造范围内，拆迁过程中用水、供电管理部门均证明在拆迁现场排查用水用电安全问题时，发现隐患，采取了相应的停水停电的措施，后为完善手续，被告新郑市新建路街道办事处作出了新建办［2016］108号和114号文件。虽然两份文件是后期作出的，但却为相关职能部门的停水停电提供了依据，故对原告周爱玲、郝瑞峰使用的房屋采取停水、停电的措施应当由被告新郑市新建路街道办事处承担责任，原告周爱玲、郝瑞峰提交的音频可以印证涉案房前道路被挖断系新郑市新建路街道办事处主导实施，其行为后果应由新建路街道办事处承担。以上停水、停电及断路行为，虽然如被告新郑市新建路街道办事处所说是出于对拆迁区域水网、电网安全所进行的必要整治以及道路扩宽及绿化等公共利益的需要，但被告新郑市新建路街道办事处在对原告周爱玲、郝瑞峰未作出行政决定情况下，对涉案房屋进行停止供水、供电、断路，该行为并无法律依据，故依法应确认被告新郑市新建路街道办事处对原告周爱玲、郝瑞峰的房屋实施停水、停电、断路的行为违法。关于原告周爱玲、郝瑞峰要求赔偿因其违法行为造成损失1200万元的主张，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”因原告周爱玲、郝瑞峰未提交因涉案房屋实施停水、停电、断路的行为给其造成直接损失的相关证据及损失数额的具体依据，故对原告周爱玲、郝瑞峰的赔偿请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告新郑市新建路街道办事处对原告周爱玲、郝瑞峰家庭房屋实施的停水、停电、断路的行政行为违法。二、驳回原告周爱玲、郝瑞峰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新郑市新建路街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  许伟红人民陪审员  刘金花人民陪审员  王玉玲二〇一九年十月三十日书 记 员  师凯浩附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(1行政行为违法，但不具有可撤销内容的；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。