山东省淄博市淄川区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0302行初13号 原告张建华，女，1963年4月7日出生，住淄川区。 委托诉讼代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 被告淄博市淄川区寨里镇人民政府，住所地淄川区寨里镇寨里村。 法定代表人王林，镇长。 出庭单位负责人王胜宝，寨里镇党委副书记。 委托诉讼代理人罗杨，山东鲁川律师事务所律师。 原告张建华不服被告淄博市淄川区寨里镇人民政府拆迁补偿协议一案，于2018年11月29日向本院提起诉讼。本院受理后，于2018年12月20日作出（2018）鲁0302行初61号行政裁定驳回原告起诉，原告不服提起上诉，淄博市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）鲁03行终30号行政裁定书指令本院继续审理。本院于2019年4月24日立案后，依法另行组成合议庭，于2019年10月10日公开开庭审理了本案。原告张建华及委托诉讼代理人周雪林，被告淄博市淄川区寨里镇人民政府单位负责人王胜宝及委托诉讼代理人罗杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张建华诉称，原告在淄博市××区寨里镇雁阳路建设了约5000多平方米住宅和厂房，近期淄川区北部小学建设项目开始实施。原告为了配合学校建设，不耽搁公益事业发展，与被告签订了《房屋拆迁货币补偿协议》。协议签订后，原告发现被告未取得相关土地征收审批手续，以合法形式掩盖非法目的，违反法律法规强制性规定，致使国家利益遭受损失，签订的为无效协议，并导致房屋被拆除。请求确认：一、原、被告签订的《房屋拆迁货币补偿协议》无效；二、被告赔偿损失人民币560万元；三、本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提供以下证据：1、房屋拆迁货币补偿协议一份，证明原、被告签订协议以前没有履行法定的土地征收标准和法定程序；2、房屋建筑物及构筑物清查评估明细表一份，证明被告没有依据土地征收补偿方案对原告作出补偿；3、原告手机拍摄的淄川区自然资源局关于寨里镇北沈村拟征收土地补偿安置方案打印件一份，证明原告使用土地为集体土地，被告无权让原告签订补偿协议；4、光盘一张，证明原告房屋拆除以前的原状、结构及装饰装修情况，被告未按法定标准补偿原告。 被告淄博市淄川区寨里镇人民政府辩称，一、被答辩人不具备原告主体资格,应该裁定驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在本案中，答辩人与被答辩人签订《房屋拆迁货币补偿协议》，系处分自身权益的行为。补偿协议签订后，被答辩人领取了补偿款2465213.50元。因此，被答辩人再就拆迁补偿提起行政诉讼，已经不存在可以主张的合法权益，故不具备行政诉讼的原告主体资格。二、答辩人与被答辩人签订的《房屋拆迁货币补偿协议》合法有效。本案中的拆迁项目涉及我区东北部小学这一重点建设项目，涉案土地的征收审批手续由相关职能部门办理，且协议内容系房屋拆迁补偿协议，涉案土地属集体土地，土地审批手续办理与否与被答辩人自身合法权益没有直接关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《房屋拆迁货币补偿协议》系双方当事人真实意思表示，协议内容并不违反相关法律、法规的强制性规定，“以合法形式掩盖非法目的”的说法没有任何依据，不符合《合同法》第五十二条规定的合同无效情形。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，《房屋拆迁货币补偿协议》合法有效。三、被答辩人要求赔偿损失560万元的诉讼请求不成立。1、既然《房屋拆迁货币补偿协议》合法有效，被答辩人领取了补偿款2465213.50元，答辩人要求赔偿损失560万元没有任何依据，不能成立。2、退一步，假设按照被答辩人合同无效观点，赔偿损失560万元的诉讼请求也不成立。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因此，既然被答辩人认为《房屋拆迁货币补偿协议》无效，则被答辩人提起本案赔偿诉讼没有任何事实依据，要求赔偿损失560万元的诉讼请求当然不能成立。 被告向本院提供以下证据：1、中共淄川区委办公室文件川办发[2018]42号文件一份，证实为创建全国义务教育优质均衡发展区淄川区委区政府决定在寨里镇北沈村建立小学；2、房屋拆迁货币补偿协议、农村商业银行凭证、领款单据、淄博彤泰资产评估事务所评估报告书各一份，证明原、被告依法评估对地上建筑物价格认定后签订协议并且原告领取了补偿款；3、被告从寨里镇北沈村拍摄的收款收据一份，证明原告只是缴纳了2005年的土地租赁费。 经庭审质证，原告对被告提供的1号证据即中共淄川区委办公室文件川办发[2018]42号文件一份有异议，认为该文件只是区政府作出的文件，不是省政府国务院的批复，无法证明已经办理征收土地的事实，无法证明签订协议的合法性；对2号证据即房屋拆迁货币补偿协议一份、农村商业银行凭证、领款单据、淄博彤泰资产评估事务所评估报告书各一份的真实性无异议，但认为被告提供的仅仅是签订协议和支付款项的证明，没有土地征收的文件，不能证明签订协议的合法性。对3号证据即被告从寨里镇北沈村拍摄的收款收据一份真实性无异议，但认为该收据与本案无关，本案审理的是行政协议是否有效，原告是否缴纳租赁费与本案无关，是另外的民事争议。被告对于原告提交的1号证据即房屋拆迁货币补偿协议一份和2号证据即房屋建筑物及构筑物清查评估明细表一份所证实的内容有异议，认为原告没有提供证据证明是无效协议，且原告是作为临时租用北沈村的集体土地，该协议签订合法有效；对3号证据即原告手机拍摄的淄川区自然资源局关于寨里镇北沈村拟征收土地补偿安置方案打印件一份有异议，认为土地征收审批手续应由相应的主管部门进行办理，不存在以合法形式掩盖非法目的；对4号证据即光盘一张无异议，认为需开庭后进一步核实。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：原告提交1号证据即房屋拆迁货币补偿协议一份和2号证据即房屋建筑物及构筑物清查评估明细表一份以及被告提交的2号证据即房屋拆迁货币补偿协议、农村商业银行凭证、领款单据、淄博彤泰资产评估事务所评估报告书各一份能够证明原、被告依据房屋建筑物评估标准签订拆迁协议且原告领取补偿款的事实，本院予以认定；4号证据即光盘一张，能够证明原告房屋及构筑物被拆除前的情况，与本案有关联性，本院予以认定；3号证据即原告手机拍摄的淄川区自然资源局关于寨里镇北沈村拟征收土地补偿安置方案打印件一份，因原、被告双方签订的是房屋拆迁货币补偿协议，寨里镇北沈村征收土地补偿安置方案无法证明本案签订协议的事实，本院不予认定。被告提供1号证据即中共淄川区委办公室文件川办发[2018]42号文件一份能够证明被告依据文件的相关规定进行履职的事实，本院予以认定；3号证据即原告从寨里镇北沈村拍摄的收款收据一份能够证明原告租赁淄川区寨里镇北沈村土地且租赁费缴纳至2005年的事实，本院予以认定。 经审理查明，淄川区为推进创建全国“义务教育优质均衡发展区”重点工作的开展，保证淄川区北部小学建设工作的顺利实施，被告按照淄川区人民政府的部署安排依法协助对淄川区寨里镇北沈村的部分集体土地进行征收，原告所拥有的房屋及附属建筑物亦在征收范围内。原告涉案土地是租赁寨里镇北沈村的集体土地，其与村委之间系口头协商租赁，并没有签订书面土地租赁合同。涉案土地上的房屋及附属建筑物没有房屋所有权证及土地使用权证，也没有经寨里镇政府审核批准及村集体经济组织认可的有关材料。淄博彤泰资产评估事务所于2018年7月28日对原告房屋及附属建筑物进行评估并出具了房屋建筑物及构筑物清查评估明细表。后原告与被告依据房屋建筑物及构筑物清查评估明细表签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，原告于2018年11月15日前按约定将坐落于淄川区雁阳路的房屋及附属建筑物拆除，11月15日，原告领取了征收补偿协议的补偿款。2018年11月29日，原告认为被告未取得相关土地征收审批手续，属于以合法形式掩盖非法目的、违反法律、法规强制性规定，诉至法院，请求确认原、被告签订的《房屋拆迁货币补偿协议》无效并要求被告赔偿原告损失人民币560万元。 本院认为，根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”因此，被告具有协助做好本行政区域内土地征收工作的法定职权，主体资格适格。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。本案中，涉案的《房屋拆迁货币补偿协议》系被告为实现淄川区北部小学建设工作的顺利实施这一公共利益履行行政职权与原告签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，应当属于行政诉讼的受案范围，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第（十一）款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案中，原、被告签订的《房屋拆迁货币补偿协议》，其性质属于行政协议，该行政协议的签订与履行，与原告的财产权息息相关。因此，原告张建华认为《房屋拆迁货币补偿协议》侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，原告主体资格适格。对于被告认为原告不具备行政诉讼原告主体资格的主张，本院不予支持。行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议。协议一旦协商订立，非因法定情形不得确认合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。涉案《房屋拆迁货币补偿协议》签订过程中，原告在协议上签字行为的法律意义是自愿接受补偿条件，其应对自己的行为承担法律责任，其事后提出相反主张的，应承担证明责任。本案中，原告没有提供涉案房屋的土地使用权证、房屋所有权证以及其他证明文件，没有证据证明补偿协议存在以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益或者违反法律、法规强制性规定的情形，原告领取补偿款及自行拆除房屋及附属物的事实，能够印证对补偿协议的认可，本案审理的焦点是补偿协议是否应当确认无效的问题，原告以“被告土地征收审批存在问题和土地征收程序不合法为由要求确认房屋拆迁货币补偿协议无效”的观点不成立，且土地征收问题并非本案审理范围。综上，《房屋拆迁货币补偿协议》是双方真实意思表示，且该协议双方已经按照约定履行完毕。原告要求确认《房屋拆迁货币补偿协议》无效并要求被告赔偿损失人民币560万元的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张建华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建华负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  王方强 审 判 员  李拥军 人民陪审员  赵树江 二〇一九年十月十八日 法官助理孙苗苗 书记员张雪