北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）京03行初94号原告陈吉任，男，汉族，1953年6月26日出生，住黑龙江省北安市建设农垦社区。被告（原行为机关）黑龙江省农垦总局，住所地黑龙江省哈尔滨市香坊区。法定代表人王守聪，局长。委托代理人孙亮，男，黑龙江省农垦总局干部。委托代理人于奇，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。被告（复议机关）中华人民共和国农业农村部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。法定代表人韩长赋，部长。委托代理人王玉娜，女，中华人民共和国农业农村部法规司干部。委托代理人吴华，北京观韬中茂律师事务所律师。原告陈吉任不服被告黑龙江省农垦总局政府信息公开答复及被告中华人民共和国农业农村部（以下称农业部）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2019年7月30日公开开庭审理了本案。原告陈吉任，被告黑龙江省农垦总局的委托代理人孙亮、于奇，被告农业部的委托代理人王玉娜、吴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月27日，黑龙江省农垦总局针对陈吉任的政府信息公开申请作出《黑龙江省农垦总局政府信息公开申请答复书》（以下简称被诉答复书），主要内容为：1．您申请公开的“黑龙江省农垦总局建设农场2010、2011、2017、2018年职代会通过的土地承包费上涨的审批和备案文件”，不属于我局制作或留存的政府信息，我局不掌握；2．您申请公开“2006年至2018年农垦总局印制的《农工负担手册》”，我局可以提供范本；3．您申请公开“建设农场2015、2016、2017三年的深松补贴上报和公示等补贴明细”，不属于我局制作或留存的政府信息，我局可提供总局层面的指导性文件，供参考；4．您申请公开“黑龙江省建设农场2017年中学食堂改扩建会议室的批文及招标，设计、资金使用明细”，该问题不属实，建设农场没有扩建装修会议室，只是在原有学校食堂基础上利用国家项目资金改建了学校艺体活动中心，是学校、幼儿园及农场广大职工群众开展文体活动的场所，解决了职工代表提出的农场没有文体活动场所问题，现将相关文件提供给您；5．您申请公开“黑龙江省建设农场消防队二楼改建装修宾馆的批文及招标设计，资金使用明细”不属于我局制作或留存的政府信息，我局不掌握。如您需要获取相关管理局制作或获取的政府信息，请向北安管理局申请，地址：北安市北大荒街68号农垦通讯楼信息办，联系人：张某，由该行政机关对您申请公开的政府信息依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）进行处理。陈吉任不服被诉答复书，向农业部申请行政复议，请求农业部责令黑龙江省农垦总局公开黑龙江省建设农场2016年深松补贴明细；2017年中学食堂改扩建会议室的批文、招标设计施工资金来源和资金使用明细；消防队二楼改造宾馆的批文，设计施工验收资金来源和使用明细。农业部于2018年12月27日作出农复议字［2018］169号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为：黑龙江省农垦总局在收到农业部要求其重新答复陈吉任的政府信息公开申请的行政复议决定后，于政府信息公开法定期限内作出被诉答复书，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十九条、《政府信息公开条例》第二十四条之规定。根据《政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（三）项之规定，黑龙江省农垦总局提供的《黑龙江省农垦总局关于进一步规范土地承包管理加强农工负担监管的意见》和相关信息搜索记录等，证明其未制作或未保存陈吉任申请公开的农场土地承包费上涨的审批和备案文件，其告知陈吉任不掌握相关信息并无不妥；根据《黑龙江省农垦总局关于印发〈关于推进黑龙江垦区国有农场税费改革操作方案〉的通知》和《黑龙江省农垦总局关于进一步完善土地承包制度农工负担监管的意见》等规定，《农工负担手册》范本由黑龙江省农垦总局制作，各农场按照范本印制填写《农工负担手册》，对此黑龙江省农垦总局在被诉答复书中明确告知并提供《农工负担手册》范本，并无不妥。根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对于陈吉任申请公开的黑龙江省建设农场2015、2016、2017年的深松补贴上报和公示等补贴明细、消防队二楼改建装修宾馆的批文及招标设计、资金使用明细等信息，黑龙江省农垦总局主张其未制作或未留存相关政府信息，但并未提供充分的证据和依据，也未合理说明理由，故黑龙江省农垦总局针对上述两项事项所作答复明显不当。对于陈吉任申请公开的黑龙江省建设农场2017年中学食堂改扩建会议室的批文及招标、设计、资金使用明细等信息，黑龙江省农垦总局虽向陈吉任提供了相关文件，但并不全面，仅答复了部分政府信息公开申请事项，明显不当。关于陈吉任的两项复议请求，因黑龙江省农垦总局是否制作或保存，尚需其按照有关程序进一步调查裁量，故对陈吉任要求责令公开上述信息的复议请求，不予支持。综上，根据《行政复议法实施条例》第四十九条、《政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，撤销黑龙江省农垦总局在被诉答复书中针对陈吉任政府信息公开申请书第3、4、5项申请事项所作答复，并责令黑龙江省农垦总局在政府信息公开法定期限内重新答复申请人提出的第3、4、5项政府信息公开申请事项。原告陈吉任诉称，2018年6月4日，原告依法申请公开黑龙江省建设农场2015、2016、2017三年深松补贴明细、黑龙江省建设农场中学食堂改扩建会议室、消防队二楼改建宾馆的批文、设计、招标、施工、验收、资金来源和资金使用的信息。2018年6月19日，黑龙江省农垦总局作出答复，称深松补贴资金已及时、全额全部发放到种植户手中；建设农场没有扩建装修“会议室”，只是在原有学校食堂基础上利用国家项目资金改建了学校艺体活动中心，但国家项目是什么没有公示；农场至今未建设宾馆，也没有农场自己经营的宾馆，而今根据公安部“五小工程”文件要求，在公安局消防中心闲置房屋的基础上改建了小食堂，为执勤干警、住宿大学生及家属调动不了的副场级领导提供正常就餐，其余房间为接待知青回场改建为临时招待所。原告不服上述答复，申请行政复议，农业部责令黑龙江省农垦总局重新答复。原告再次收到该局的答复，称原告申请的上述关于深松补贴明细和消防队二楼改建宾馆的相关信息不属其制作或留存政府信息，改扩建会议室的问题不属实。针对黑龙江省农垦总局答非所问、前后矛盾的答复，原告再次申请行政复议，但农业部再次责令黑龙江省农垦总局重新作出答复，没有责令黑龙江省农垦总局直接公开原告申请的政府信息。原告认为，在深松补贴问题上，建设农场、黑龙江省农垦总局违反农业部的相关规定出台文件，农业部自身出台的文件亦前后矛盾、含糊不清，多份文件都没确定补贴对象，典型行政不作为；在建设农场中学食堂改建宾馆的问题上，黑龙江省农垦总局对违法不予制止，反而骗取国家专用补贴资金，违反规定对应公开的信息不予公开。请求法院：1．撤销被诉复议决定，责令农业部重新作出行政复议决定，要求黑龙江省农垦总局公开原告申请的政府信息；2．审查黑龙江省农垦总局农业机械化管理局、黑龙江省农垦总局财务处联合下发的黑垦总机联［2016］3号《关于调整2016年农机深松整地作业补助对象的指导意见》、2016年建设农场深松作业补贴实施方案、2017年建设农场农机深松整地作业补助实施方案中关于深松整地作业补贴对象规定的合法性。原告陈吉任在法定期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：1．农办机［2014］16号文，证明各有关省主要部门要主动协调财政部门争取财政资金投入，将补助资金及时兑现给相关农户和农机服务组织；2．农办机［2015］6号文，证明在农机购置补贴中安排补助资金用于农机深松整地作业补助，已明确规定，将补助对象定为农机户；3．农机发［2016］1号文，证明开展作业补助，优先确保深松作业补助资金，妥善留存农机深松整地作业补助资金发放明细表，明确规定2016年的深松补助资金发给深松作业机车；4．黑农委联发［2016］40号文，证明2016年深松补助对象以安装深松整地检测仪的现代农机合作社为主，明确规定深松补助给农机户；5．黑垦农机联［2016］2号文，证明补助对象为实施农机深松整地的农机户；6．《农业部办公厅关于做好2017年农机深松整地工作的通知》，证明开展作业补助，择优确定社会声誉度较高农机合作社等农业社会化组织承担深松作业任务，再一次确定补助对象为深松作业的农机户；7．农财发［2018］13号文，证明补助资金是政府买服务补助资金，每亩地不得超过25元；8．建设农场2016深松补助方案，证明其将农业部、黑龙江省确定的深松补助对象由农机户变为种植户；9．建设农场2016年农机深松整地作业补助资金明细表，证明表中补助资金按每亩10元给农机户；10．中国农业银行北安建设支行依照“补助资金明细表”表中人员名单，将款打在每户卡中；11．（2017）黑8106民初550号民事案件庭审笔录，证明建设农场在法庭上公开承认2016年未看到农业部、黑龙江省关于深松补助的文件；12．（2017）黑8106民初550号《民事判决书》，证明建设农场从2016年作业费用中无理由扣除每亩作业费10元，原告不服，在北安农垦法院提起诉讼讨要2016年深松作业费；13．（2018）黑81民终223号《民事判决书》，证明原告符合黑龙江省、农业部规定的已经安装了深松检测仪的要求，有取得深松补助资格，建设农场没有理由扣除作业费；14．建垦场办文［2017］95号文，证明该文规定深松补助资金给种植户；15．营业执照，证明原告是农机专业合作社，符合农业部规定，有领取深松作业补助的资格；16．机构代码证，证据目的同证据15；17．建垦场发［2001］10号文，证明建设农场因筹建建设农场商服楼而专门出台过招商引资红头文件，并在文件中有过承诺；18．房屋所有权证，证明原告响应建设农场招商引资号召，花巨资买下商服楼用于营业；19．《合同书》两份，证明前两任场长信守文件承诺和原告签订的服务合同；20．教财（2003）5号文，证明教育部、国家发改委、财政部针对农村中小学危房改造下发文件；21．2018年5月20日《政府信息公开申请书》，证明原告向黑龙江省农垦总局申请政府公开信息公开；22．2018年6月19日《黑龙江省农垦总局政府信息公开申请答复书》，证明该局作出政府信息公开申请答复；23．2018年7月1日《复议申请》，证明原告向农业部申请行政复议；24．农复议字［2018］80号《行政复议决定书》，证明农业部作出该《行政复议决定书》；25．农复议字［2018］86号《行政复议决定书》，证明农业部作出该《行政复议决定书》；26．被诉答复书，证明黑龙江省农垦总局针对原告的政府信息公开申请作出被诉答复书；27．2018年10月22日《行政复议申请书》，证明原告向农业部申请行政复议；28．被诉复议决定，证明农业部作出被诉复议决定；29．［2019］号《政府信息公开申请答复书》，证明黑龙江省农垦总局2019年1月22日向原告作出答复书；30．2019年1月30日《行政复议申请》，证明原告向农业部申请行政复议；31．2019年4月1日《行政复议决定书》，证明农业部作出该《行政复议决定书》；32．2019年5月9日《政府信息公开申请答复书》，证明黑龙江省农垦总局作出政府信息公开答复；33．黑龙江省农垦总局提供的建设农场2015、2016、2017年农机深松整地作业补助情况汇总表，证黑龙江省农垦总局四次答复原告，答复内容都不同；34．建设农场2016年垦区中小学危房改造补助项目建设工程设计合同、结算书、单位工程竣工验收报告，证明建设农场骗取国家危房改造补助资金；35．照片，证明建设农场将国家危房改造补助资金用于建设会议室，将消防队的二楼改成宾馆。被告黑龙江省农垦总局辩称，一、原告请求撤销被诉复议决定的诉讼请求不能成立。该复议决定适用法律、法规正确、证据确凿、符合法定程序。二、原告要求公开的“土地承包费上涨的审批和备案”“农工负担手册”两项申请，答辩人已经依法履行了政府信息公开职责。三、农业部认为被诉答复书不当的三项内容，答辩人已经重新作出答复。四、原告要求审查的文件不是答辩人作出行政行为的依据，且原告要求审查的文件是行政机关内部往来文件，并非规范性文件。请求法院判决驳回原告全部诉讼请求。被告黑龙江省农垦总局在法定期限内向本院提交了如下证据和规范性文件依据:（一）证据：1．《政府信息公开申请书》；2．2018年6月19日的《黑龙江省农垦总局政府信息公开申请答复书》；3．2018年7月1日陈吉任的《复议申请》；4．农复议字［2018］80号《行政复议决定书》；证据1-4证明本案行政诉讼的发生背景，即陈吉任申请政府信息公开、黑龙江省农垦总局的第一次答复，以及农业部要求告黑龙江省农垦总局重新作出答复；5．《黑龙江省农垦总局档案馆文件搜索结果证明》；6．被诉答复书；7．2018年10月22日陈吉任的《行政复议申请》；8．被诉复议决定；证据5-8黑龙江省农垦总局收到证据4《行政复议决定书》后，认真进行了文件检索，重新作出了答复，陈吉任申请复议，农业部作出被诉复议决定的情况；9．2019年1月22日《黑龙江省农垦总局政府信息公开申请答复书》，证明黑龙江省农垦总局收到被诉复议决定后重新作出答复。（二）规范性文件依据：1．农垦局文［2010］18号《黑龙江省农垦总局关于进一步规范土地承包管理加强农工负担监管的意见》；2．黑垦局发［2013］7号《黑龙江省农垦总局关于进一步完善土地承包制度加强农工负担监管的意见》、黑垦局文［2016］4号《黑龙江省农垦总局关于公布规范性文件清理结果的通知》；3．黑垦局发［2007］7号《黑龙江省农垦总局关于推进黑龙江垦区国有农场税费改革操作方案》；4．国办发［2006］25号《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》、国发［2015］68号《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》。被告农业部辩称，答辩人具有作出被诉复议决定的法定职权，所作被诉复议决定程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确。原告要求审查的文件不是被诉行政行为的依据。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告农业部认可黑龙江省农垦总局提交的《政府信息公开申请书》、被诉答复书、《黑龙江省农垦总局档案馆文件搜索结果证明》作为作出被诉复议决定的证据。农业部在法定期限内向本院提交了如下行政复议程序方面的证据：1．《行政复议申请》邮寄单；2．《行政复议申请》；证据1-2证明农业部收到原告行政复议申请的方式和时间；3．被诉复议决定邮寄单，证明农业部向原告送达被诉复议决定的方式和时间。被告农业部同时向本院提交《行政复议法》《行政复议法实施条例》《政府信息公开条例》作为其法律依据。经庭审质证，原告陈吉任对被告黑龙江省农垦总局、农业部提交的证据均无异议；黑龙江省农垦总局对农业部提交的证据无异议；农业部对黑龙江省农垦总局提交的证据无异议；黑龙江省农垦总局认为原告陈吉任提交的证据与本案没有关联性；农业部认为原告陈吉任提交的证据26、28系本案被诉行政行为，不作为证据，其他证据与本案没有关联性。经审查，本院对当事人提交的上述证据作出如下确认：原告陈吉任提交的证据26、28，黑龙江省农垦总局提交的证据6、8系本案被诉行政行为，不作为证据。原告陈吉任提交的证据21、22、23、24、27和黑龙江省农垦总局提交的证据1、2、3、4、7一致，能够证明原告向黑龙江省农垦总局提出政府信息公开申请，黑龙江省农垦总局第一次答复以及原告申请行政复议，农业部撤销黑龙江省农垦总局第一次答复，以及原告针对被诉答复再次申请行政复议的情况，本院予以采纳。原告陈吉任提交的其他证据与本案无关，本院不予采纳。黑龙江省农垦总局提交的证据5能够证明其作出被诉答复书前进行检索的情况，本院予以采纳；证据9与本案无关，本院不予采纳。农业部提交的证据能够证明原告针对被诉答复书申请行政复议的时间和方式，以及农业部作出被诉复议决定送达的方式和时间，本院予以采纳。经审理查明，2018年6月4日，黑龙江省农垦总局收到陈吉任邮寄的《政府信息公开申请书》。陈吉任申请公开的信息为：1．黑龙江省农垦总局建设农场2010、2011、2017、2018年职代会通过的土地承包费上涨的审批和备案文件；2．2006年至2018年黑龙江省农垦总局印制的《农工负担手册》；3．黑龙江省建设农场2015、2016、2017三年的深松补贴上报和公示等补贴明细（种植户或农机户所得补贴明细）；4．黑龙江省建设农场2017年中学食堂改扩建会议室的批文及招标，设计、资金使用明细；5．黑龙江省建设农场消防队二楼改建装修宾馆的批文及招标设计，资金使用明细。2018年6月19日，黑龙江省农垦总局作出《黑龙江省农垦总局政府信息公开申请答复书》。陈吉任不服该答复书，向农业部申请行政复议。2018年9月10日，农业部作出农复议字［2018］80号《行政复议决定书》，撤销了黑龙江省农垦总局作出的上述答复书。2018年9月27日，黑龙江省农垦总局作出被诉答复书。陈吉任不服该答复书，于2018年10月23日通过邮寄方式向农业部提出行政复议申请。2018年12月27日，农业部作出被诉复议决定。陈吉任不服被诉复议决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款之规定，被诉复议决定既有维持被诉答复书的内容，又有撤销被诉答复书的内容，故黑龙江省农垦总局和农业部为共同被告。根据《政府信息公开条例》第四条之规定，黑龙江省农垦总局具有受理公民向其提出的政府信息公开申请并作出答复的职责。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，农业部作为黑龙江省农垦总局上一级主管部门，具有受理针对黑龙江省农垦总局所作行政行为提出的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。本案中，陈吉任向黑龙江省农垦总局申请公开5项政府信息，黑龙江省农垦总局作出被诉答复书，针对陈吉任的申请分别作出答复，农业部针对被诉答复书所作的被诉复议决定中，认为黑龙江省农垦总局针对陈吉任第1、2项申请所作答复并无不当，陈吉任对于被诉答复书中针对其第1、2项申请所作的答复内容以及农业部针对该部分答复内容的复议决定内容并无异议。本案争议的焦点在于农业部撤销被诉答复书中针对陈吉任第3、4、5项申请所作的答复内容是否正确。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。第二十八条第一款第（三）项规定，被申请人作出的具体行政行为存在主要事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者滥用职权的，明显不当的情形之一的，复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，农业部收到陈吉任针对被诉答复书的行政复议申请后，经审查，认为对于陈吉任申请公开的第3、4项信息，黑龙江省农垦总局在未提供充分的证据和依据，也未合理说明理由的情况下，答复其未制作或者未留存相关政府信息明显不当；对于陈吉任申请公开的第5项信息，虽提供了相关文件，但并不全面，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销黑龙江省农垦总局在被诉答复书中针对陈吉任第3、4、5项申请事项所作答复，责令该局针对相应申请事项重新作出答复，并无不当。陈吉任对农业部作出被诉复议决定的程序无异议。经审查，被告受理原告复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并送达，符合《行政复议法》的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，陈吉任要求附带审查黑龙江省农垦总局农业机械化管理局、黑龙江省农垦总局财务处联合下发的黑垦总机联［2016］3号《关于调整2016年农机深松整地作业补助对象的指导意见》、2016年建设农场深松作业补贴实施方案、2017年建设农场农机深松整地作业补助实施方案中关于深松整地作业补贴对象规定的合法性，但这些规定并非黑龙江省农垦总局作出被诉答复书以及农业部作出被诉复议决定所依据的规范性文件，故陈吉任要求审查上述规定合法性的诉讼请求不成立，本院不予支持。关于陈吉任认为农业部应该责令黑龙江省农垦总局直接公开其申请的第3、4、5项政府信息的主张，因根据现有的证据看，黑龙江省农垦总局是否制作或保存有陈吉任申请公开的这部分信息，尚需其进一步调查裁量，故农业部责令黑龙江省农垦总局重新作出答复并无不当。陈吉任该主张不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈吉任的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈吉任负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 胡兰芳审 判 员 贾志刚审 判 员 张 慧二〇一九年十月八日法官助理 冯秋丽法官助理 刘 毅书 记 员 孙 利