山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行终650号 上诉人（原审原告）中国人民解放军第四八零八工厂，住青岛市市南区菏泽三路5号。 法定代表人杨虎成，厂长。 委托代理人王建平，男，1970年12月15日生，汉族，住青岛市李沧区，系上诉人处职工。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 委托代理人任岩磊，该局工作人员。 委托代理人高洁，该局工作人员。 原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司，住所地青岛市市北区铁山路21号206室。 法定代表人段红飚，董事长。 委托代理人李慧婷，女，1991年3月6日生，汉族，青岛天兴房地产开发有限公司职工，住黑龙江省塔河县，系原审第三人处职工。 上诉人中国人民解放军第四八零八工厂因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司土地行政登记一案，不服山东省青岛市市北区人民法院作出的（2018）鲁0203行初174号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，1995年12月，原告取得位于本市××路××号《国有土地使用证》(青国用(95)字第20394号)，该证记载的用地面积为669.5平方米，用途为住宅。2004年8月30日，青岛市政府作出《关于将市北区泰山路吉林路部分国有土地使用权出让给青岛天兴房地产开发公司供地方案的批复》(青政地字〔2004〕77号)，将市北区吉林路以北、泰山路两侧分摊面积为28007.1平方米的国有土地使用权协议出让给第三人，其中南片出让面积为17568平方米，用途为商业，出让年限为40年。上述批复所附《核定用地图》显示，原告持有的《国有土地使用证》项下的部分土地被划在红线内。2005年12月30日，被告与第三人签订该宗土地《国有土地使用权出让合同》(青土资房合(2005〕108号)。2013年4月12日，第三人申请南片土地使用权登记，并取得了青房地权市字第××号《房地产权证》。 2016年4月25日，市政府作出《关于同意青岛天兴房地产开发有限公司补缴位于市北区××路××号国有土地使用权出让金的批复》(青政地字〔2016〕24号)，同意因建筑面积增加，由被告与第三人签订变更协议，补缴土地出让金。2016年6月，第三人申请南片土地使用权变更登记，并提交了土地登记申请书、青政地字〔2016〕24号批复及核定用地图，国有土地使用权出让合同、土地出让金缴清证明、土地测绘报告书、变更协议、契税完税证明、身份证明、青房地权市字第××号《房地产权证》等材料，被告经审核后，向第三人核发了鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》。因土地使用权年限登记错误，2016年10月，第三人申请更正登记，并提交了登记申请书、身份证明、鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》等材料，被告经审核后，向第三人核发了鲁(2016)青岛市不动产权第0117999号《不动产权证》。原告认为自己持有泰山路85号地块合法的《国有土地使用证》，被告颁发涉案土地鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》的行为侵犯了原告的合法权益，于2017年8月22日向青岛市人民政府申请行政复议，青岛市人民政府经审理后，认为本案属于土地权属争议，应当由国土资源行政主管部门按照土地权属争议的有关规定进行调查、处理，在当事人未先行申请国土资源行政主管部门调查处理前，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，驳回复议申请。 本案所涉土地存在三个连续的登记行为，即被告2013年为第三人颁发青房地权市字第××号《房地产权证》；被告2016年6月为第三人颁发鲁(2016)青岛市不动产权第0088180号《不动产权证》；被告2016年10月为第三人换发鲁(2016)青岛市不动产权第0117999号《不动产权证》。原告对上述三个行政行为均不服，分别向原审法院提起行政诉讼，原审法院分别立案，本案即为其中之一。 原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存在异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，或者双方的不动产权属证书均包含有争议地，但不动产权属证书之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含的情形。那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议。本案中，原告持有的《国有土地使用证》(青国用(95)字第20394号)与第三人持有的《房地产权证》（青房地权市字第××号）存在部分重合，不能确定争议地的权利归属，应当属于土地权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，原告应当先行向人民政府申请处理，对处理结果不服的才能向法院起诉，原告未经人民政府处理，直接起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当依法驳回起诉。 另外，行政赔偿的前提是行政行为被确认违法，本案原告起诉的行政行为不符合行政诉讼受理条件被驳回，相应的赔偿请求也应一并驳回。 综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规，裁定驳回原告中国人民解放军第四八零八工厂的起诉。案件受理费50元，免予收取。 上诉人中国人民解放军第四八零八工厂不服原审裁定，上诉称，一、一审裁定认定基本事实不清，适用法律错误，不应驳回起诉，而应进行实体审理。一审裁定认定本案属于“土地权属争议”是对案件争议的基本事实认定不清，一审错在混淆了所谓的土地权属争议是上诉人与原审第三人之间，还是上诉人与被上诉人之间。而本案是行政诉讼，上诉人的诉讼对象是被上诉人，诉讼请求是要求确认其给原审第三人颁发《房地产权证》和《不动产权证》的行政行为违法，并进一步要求判令撤销并予以行政赔偿，因此诉讼争议是针对行政行为，而不是土地权属。基于对案件基本事实的错误认定，一审进而适用法律错误。二、一审裁定认定“原告未经人民政府处理，直接起诉”与事实不符。在本案诉讼之前，上诉人已经和包括被上诉人在内的各政府行政部门进行了长达数年的协商沟通，请求处理，始终无果。一方面，上诉人多次要求市北区政府及相关部门处理未果；另一方面，上诉人多次要求作为土地权属争议主管机关的被上诉人处理未果。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，被上诉人作为法定的土地权属争议调查处理主管机关，以种种理由拒绝履行职责，使上诉人诉告无门。综上，一审裁定认定基本事实错误，适用法律错误，请求二审法院：1、依法撤销原审裁定：2、依法将本案发回重审，或依法改判确认被上诉人向原审第三人颁发的青房地权市字第××号房地产权证的行政行为违法并予以撤销，判令被上诉人给予1815万元的赔偿；3、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，一、上诉人无本案诉讼主体资格。2004年8月30日，市政府作出青政地字（2004）77号征地（使用、划拨）批件，将部分包含上诉人土地在内的28007.1土地使用权出让给第三人，并明确改造范围内原权属证件由原审第三人收回并交回注销。上诉人应将持有的土地证交回，其基于土地证享有的权利因此批件丧失。而且，上诉人已将土地上房屋通过公房出售形式转让给个人，签订相关出售合同。因此，上诉人不具有本案诉讼主体资格。二、被上诉人作出本案行政行为材料齐备、程序合法，符合不动产登记的相关规定。综上，请求法庭查明事实，驳回上诉人起诉。 原审第三人青岛天兴房地产开发有限公司陈述称，同一审陈述意见一致。 原审第三人在原审中未向法院提交证据。上诉人和被上诉人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院根据证据确认的案件事实。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。本案上诉人持有的《国有土地使用证》(青国用(95)字第20394号)与原审第三人持有的《不动产权证》（(2016)青岛市不动产权第0088180号）存在部分重合，双方对不动产权属证书记载的土地权属存在明显争议，该属于土地权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”根据上述法律规定，上诉人在与原审第三人协商不成后，应当先行向相关人民政府申请处理，其直接提起本案诉讼不符合上述法律规定和行政诉讼的起诉条件。因此，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉人起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年十月二十五日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员刘佳