江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初485号 原告刘XX，男，1963年9月4日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人缪XX，江苏**来律师事务所律师（法律援助）。 被告南通市通州区十总镇人民政府，住所地南通市通州区十总镇春桃街11号。 法定代表人龚XX，职务镇长。 应诉负责人张XX，职务副镇长。 委托代理人姜XX，南通市通州区骑岸法律服务所法律工作者。 原告刘XX诉被告南通市通州区十总镇人民政府（以下简称十总镇政府）不履行法定职责一案，原告于2018年4月11日向本院邮寄诉讼材料，本院于2018年4月18日立案后，于4月19向被告十总镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年10月14日公开开庭审理了本案，原告刘XX及其委托代理人缪XX、被告十总镇政府副镇长张XX及委托代理人姜XX到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告刘XX向本院提出诉讼请求：1.判令被告依法返还非法侵占原告户在1997年9月取得的承包田块并对原告户1997年二轮承包时所取得的全部田块予以确权、颁证；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：1997年土地二轮承包时，原告户的户主为原告母亲徐X（X）X，承包土地面积为3.03亩，实际拥有承包田块四块，实际面积为3.38亩，另有老宅基地实际面积0.46亩、自留地0.47亩。2003年因原告母亲患病，原告夫妇在外打工，故将部分田块流转给原邻居陈XX用于养殖鸡、羊，并约定在原告夫妇退休后无条件返还。2004年10月，原告母亲病故，自2005年起承包户户主改为原告，人口由六人改为五人。从2003年起，社区村干部除每年年底通知原告收缴农业税外，与原告并无联系。2017年底，大多数农户已经拿到土地承包确权证书并续签土地承包合同，但原告户至今未领取权证。2018年12月20日，原告分别向通州区人民政府以及十总镇政府提交确权申请，但仍未能领取确权证书。 被告十总镇政府辩称，1.刘XX不具有本案原告主体资格，无权提起本案诉讼。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条“承包合同纠纷以发包方和承包方为当事人，前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户”，由此可以看出，本案系发包方与承包方之间的法律关系，被告不是发包方，仅由农村经济管理部门对承包合同进行鉴证。2.原告请求被告返还侵占的土地没有事实依据。原告1997年二轮承包的3.03亩土地，其中1.6亩约在2000年左右，由于原告外出打工，加之又要缴纳各项税费，土地抛荒至2002年，村经济合作社多次联系原告，在要求耕种无效的情况下，按照当时的政策，发包方有权收回抛荒地并解除合同。因此，村经济合作社组织人员在抛荒地上栽种香樟树苗，原告对此知情但未提异议。2004年左右，由于原告小组的吴XX承包地较少，村干部将该1.6亩土地交由吴XX复垦耕种，在吴XX去世后，由吴XX的三个儿子耕种至今。2016年土地确权时，原告提出异议，村干部根据被告要求组织调解工作。吴家三兄弟同意返还土地但要求原告补偿损失，双方未能达成一致意见。3.原告要求被告对其1997年二轮承包取得的土地确权办证没有法律依据，根据《物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定，被告的权利只是对发包方报送的材料予以初审、登记造册，向通州区政府提出颁发农村土地经营权证的书面申请，无资格确权、颁证。4.原告诉称的事实与理由片面强调享受的权利而回避承担的义务，原告虽提供了村经济合作社发的农民负担监督卡，但未积极履行缴费义务，由于1997年二轮土地承包时，税费负担较重，原告放弃承包地造成抛荒，取消税费负担后又要承包地，现实际种植人又不愿意返还，存在争议，村经济合作社将有争议的暂不列入土地承包经营权登记范围，待争议解决后再登记。综上，请求驳回原告的起诉。 经审理查明，《通州市骑岸乡镇沧南村二轮土地承包归户清册》记载徐XX（原告刘XX母亲）户土地使用证编号090722，人口6人，承包面积为3.03亩（29.3*74.8），承包地坐落于自家房后，东至丰产沟、西至于XX、南至自家后、北至葛XX。徐XX户1999年-2002年的农民负担监督卡均记载该户承包耕地3.03亩，徐XX后于2004年去世，原告刘XX成为该户户主。原告陈述虽归户清册记载有其家庭户的土地使用证编号，但实际上至本案诉讼，其家庭从未与集体经济组织签订过土地承包合同，也未实际领取过土地使用权证。 2018年12月20日，原告刘XX向被告十总镇政府邮寄《申请报告》一份，载明原告户在1997年实行土地二轮承包时拥有承包田块四块，实际面积3.38亩，承包面积3.03亩，另有老宅基地实际面积307.56平方米计0.46亩，自留地311.74平方米计0.47亩，请求十总镇政府根据原告户实际承包田块的四至空间位置与面积在2018年12月31日前予以确权颁证。被告对于原告的该份申请未作书面答复，但对于原告的诉求，原、被告均陈述被告的党委书记敦促村干部对于原告承包地如何收回、如何用于种树等进行查实。 原告所在的十总镇沧南社区居委会曾于2018年8月23日出具一份书面情况说明，载明约2000年左右，刘XX外出打工而将1.6亩土地抛荒，由于当时政策不允许农田抛荒，村干部在2002年多次与原告联系要求耕种无果的情况下，收回土地用于种植香樟树，后于2004年左右，将该地给了本组村民吴XX进行耕种，在吴XX过世后，分给吴XX三个儿子进行耕种。2016年，原告要求将该块土地确权至其名下，经村干部做工作，吴XX儿子吴X国同意将该地让出确权给刘XX，但要求刘XX支付平整、复耕费用，双方就该费用未能协商一致，故该地块至今未能处理。 另查明，原告刘XX现要求将位于十总镇沧南居7组的以下地块直接确权至原告户名下：1.西至陈X国承包地、北至刘X涛承包地、东至排水渠道，南至葛X昌约0.7亩的土地；2.西边至排水渠、北至刘X明承包地、东至民沟、南至陈XX承包地约1亩的土地；3.西至陈XX承包地、北至刘X明承包地、东至原告户老宅基地、南至陈X华承包地约0.2亩的低洼地；4.西至0.2亩的低洼地、北至刘X明老宅基地、东至农路、南至陈X华承包地约0.49亩的老宅基地；5.西至农路、北边至陈X华自留地、东边至丰产沟、南至陆XX自留地约0.47亩的自留地；6.原告户现住房所在的宅基地在内的西至葛X国承包地、北至葛X国承包地、东至丰产沟、南至总渠约1.47亩的土地。庭审中，原、被告均陈述4、5、6三块地均由原告户实际使用，1、2、3三块地即为上文所述吴XX三子与原告存在争议的地块。原告现要求被告对上述地块全部进行丈量，在确定四至及实际面积后直接予以确权、颁证。 以上事实，有当事人提供的土地承包归户清册、说明及当事人陈述等证据在卷佐证。 本院认为，关于原告的主体资格问题。本案中，依据土地承包归户清册，载明徐XX户拥有土地使用权，被告方对此亦无异议。在徐XX过世之后，原告作为其家庭户的户主，向被告提出履职申请系为维护自身合法权益，被告未在法定履职期限之内作出答复，构成形式上的行政不作为，原告据此提起本案诉讼，原告主体适格。 关于被告是否存在不履行法定职责之情形的问题。认定行政机关不履行法定职责情形的成立，除审查申请人已实际提出申请外，也需考量申请人的申请事项是否属于行政机关职能范畴，而确定行政机关职能权限的基本原则为“职权法定”，若行政机关超越职能权限执法，亦属违法。若申请人的申请明显超出了行政机关的法定职权范畴，即便行政机关未予答复，也不应径行确认其不答复的行为违法。本案中，原告向被告提交的书面申请报告系要求被告对其主张使用权的承包地予以确权、发证。《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”依据上述规定，对农村土地承包经营权的确认、承包经营权证的颁发，以农户与村集体经济合作组织之间签订农村土地承包合同为基础，乡镇人民政府的职责系对发包方报送的材料进行初审，在审核认定符合规定的前提之下向县级以上人民政府提出颁证的书面申请。因此，向承包农户颁发土地承包经营权证系县级以上人民政府的职权范围，原告要求被告十总镇政府向其颁证，明显已经超出了被告的职能范围。事实上，对于原告主张使用权的地块，原告对于归户清册记载的土地面积持有异议，仍需通过实际丈量以确定四至、面积，原告也未与所在集体经济组织签订承包合同，故被告针对原告的书面申请未作答复的行为并不实际影响原告的权利义务。 庭审中，原告认为存在争议的地块中部分已经被确权给其他村民，对于土地使用权的归属存在争议的，当事人可以依据《土地权属争议调查处理办法》申请乡级人民政府受理和处理。对于原告主张村委会未按程序收回其承包地的问题，以及原告与吴XX的儿子为争议地块土地平整、复耕等费用的争议，原告也可通过其他合法途径进行处理。 综上，原告刘XX要求被告十总镇政府对其主张使用权的土地予以确权、颁证，已经超出了被告的法定职权范畴，原告要求被告履行法定职责的主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘XX的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘XX承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  何美娟 二〇一九年十月十六日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。