山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁10行初60号原告孙金风，女，1962年8月13日生，汉族，住荣成市。委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。出庭负责人黄丹，副市长。委托代理人张贺，荣成市司法局副局长。被告荣成市农业农村局，住所地荣成市府前东街。法定代表人王晓辉，局长。出庭负责人王高阳，该局党组成员。委托代理人**龙，该局工作人员。委托代理人曲卫东，山东秦帅律师事务所律师。被告荣成市城西街道办事处，住所地荣成市城西街道办事处驻地。法定代表人王洪阳，主任。委托代理人高艳艳，山东悦开辉律师事务所律师。委托代理人戴维江，城西街道办事处副主任。第三人荣成市城西街道办事处小岳家村村民委员会，住所地城西街道办事处小岳家村。法定代表人岳信勇，村委会主任。原告孙金风因诉荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处不履行法定职责一案，于2019年7月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日公开开庭进行了审理。原告孙金风及其委托代理人赵新科，被告荣成市政府副市长黄丹及委托代理人张贺、被告荣成市农业农村局党组成员王高阳及委托代理人**龙、曲卫东、荣成市城西街道办事处主任王洪阳及委托代理人高艳艳，第三人荣成市城西街道办事处小岳家村村民委员会（以下简称小岳家村村委）主任岳信勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙金风诉称，原告系山东省荣成市城西街道办事处小岳家村村民。原告户在村享有家庭承包地共7.3亩，其中村西1.8亩耕地，“陈家坡”1.4亩耕地，“小兰子”0.9亩耕地，“羊角山”2.2亩耕地，“饲养西”0.8亩耕地，村东0.2亩菜地，共计7.3亩土地。2011年农业部颁发《关于开展农村承包经营权登记试点工作意见》(农经发[2011]2号)。2013年1月31日中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2013年6月14日山东省农业厅、省财政厅、省国土资源厅、省委农工办、省政府法制办、省档案局《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(鲁农确权办字[2013]2号)规定，2015年确保基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2013年《威海市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》(威办发[2013]10号)规定，到2015年全市全部完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。直到现在，被告荣成市政府、荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处拒不履行土地确权登记颁证职责，一直未对原告所在村进行确权登记颁证。原告等村民曾多次向被告及相关部门反映土地确权登记颁证事宜，但被告玩忽懈怠一再迁延，至今未进行土地确权。土地确权登记颁证是中央的一项基本政策规定，为农村土地承包经营权登记颁证是国家明确土地承包经营权归属、保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基本手段，是维护农民权益的一项基本措施。土地确权登记颁证是原告享有的合法权利，是被告应当履行的行政职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证。”农业部、中农办等《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发[2015]2号)规定，“坚持地方实行分级负责，省级主要承担组织领导职责；地市级主要承担组织协调职责；县乡级主要承担组织实施职责，是开展确权登记颁证工作的关键主体。”由此，被告拒不履行土地确权登记颁证行政职责构成行政不作为，原告为维护其合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定提起行政诉讼，恳请法院依法判决：一、被告限期履行土地确权登记颁证职责，就原告7.3亩土地进行确权登记颁证；二、诉讼费用由被告承担。被告荣成市政府答辩称，荣成市政府已经履行了法定职责，对符合条件的农民颁发了土地承包经营权证，没有给原告颁证系因本案中的第三人小岳家村村委没有提交原告所主张承包土地的确权证明材料，不符合颁发农村土地承包经营权证书的法定程序，并非荣成市政府行政不作为。理由如下：1、荣成市政府严格按照农业部印发的相关规范和标准开展颁发权属证书工作，事实清楚，不存在原告所述的行政不作为。2013年5月10日，荣成市委办公室、市政府办公室印发了《荣成市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》（荣办发[2013]25号），开始在荣成市开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。2015年2月4日荣成市委办公室、市政府办公室又印发了《2015年全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（荣办发[2015]8号），对荣成市剩余所有村的土地承包经营权开展颁证工作。上述两个方案都对农村土地承包经营权确权登记颁证的工作步骤作出了明确的要求，荣成市政府也按照该步骤积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，对符合条件的农民全都颁发了统一印制的农村土地承包经营权证书，不存在原告所述的行政不作为。2、原告所述与事实不符，原告和本案中的第三人没有提交承包合同等确权证明材料才是原告无法取得农村土地承包经营权证的真正原因。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”的规定，荣成市政府负责颁发农村土地承包经营权证。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，荣成市政府向原告颁发农村土地承包经营权证的步骤应是，在土地承包合同生效后，发包方（本案中的第三人）在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报荣成市城西街道办事处经管站初审，然后由荣成市农村农业局审核，只有在符合条件后再由荣成市政府予以颁证。而现在的情况是，本案中的第三人没有提交承包合同等确权证明材料，故不符合颁发农村土地承包经营权证的条件，因此，荣成市政府无法向原告颁证。3、根据相关法律规范性文件的规定，荣成市政府不应向原告颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十条对签订土地承包合同的形式作了明确的规定，要求承包方（原告）与发包方（本案中的第三人）就土地承包签订书面形式的合同。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百二十七条又规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”，对于法律规定应当采用书面形式签订合同而不采用书面形式的，应当认定合同不成立，当然也就不存在是否生效的问题，更不存在土地承包经营权的设立问题。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定可以看出，本案中的第三人不提供生效的承包合同，荣成市政府则不应向原告颁发农村土地承包经营权证。另外，根据《档案法》、《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的规定，土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料，是对国家、社会有保存价值的重要凭证和历史记录。再根据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）中第四条“(七)建立健全档案管理制度。……各地要按照农业部、国家档案局制发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》，坚持统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则，认真做好土地承包经营权确权档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作……”的要求，做好档案管理工作是荣成市政府的职责，而土地承包合同等确权证明材料是档案管理工作中的重要文件材料之一，原告和第三人不提供势必造成档案资料的不完整，因此，荣成市政府不应向原告颁发农村土地承包经营权证。综上，荣成市政府不予颁证所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。荣成市政府已经充分履行了法定职责，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请法院查明事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。被告荣成市农业农村局答辩称，荣成市农业农村局已经履行了法定职责，对符合条件的申报材料经审核后，上报荣成市政府发放了土地承包经营权证书，本案中的第三人没有提交原告所主张承包土地的确权证明材料，不符合颁发农村土地承包经营权证书的法定程序，并非荣成市农业农村局行政不作为。理由如下：1、荣成市农业农村局严格按照农业部印发的相关规范和标准以及荣成市印发的实施方案，开展农村土地承包经营权证书发放工作，事实清楚，不存在原告所述的行政不作为。荣成市农业农村局以荣成市农村改革工作指导办公室名义先后于2013年5月21日成立了荣成市农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导小组，2013年9月9日印发了《全市农村改革工作进展情况通报》，2013年12月印发了《荣成市农村改革工作培训材料》，2014年初又印发了《全市农村改革工作进展情况通报》，2015年4月14日印发了《加快推进农村改革工作的通知》，上述文件足以证明荣成市农业农村局一直在负责改革工作的组织实施、业务培训、政策指导、日常调度等工作，开展了一系列与土地确权有关的工作，保证了荣成市的土地确权工作积极稳妥推进，对符合条件的农民全都备案、登记、发放了统一印制的农村土地承包经营权证书，不存在原告所述的行政不作为。2、原告所述与事实不符，原告和本案中的第三人没有提交承包合同等确权证明材料才是原告无法取得农村土地承包经营权证的真正原因。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，荣成市农业农村局负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，原告申请颁发农村土地承包经营权证的步骤应是，在土地承包合同生效后，发包方（本案中的第三人）在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等申请材料报荣成市城西街道办事处经管站初审，然后由荣成市农业农村局进行审核，只有符合规定条件的，荣成市农业农村局才会上报荣成市政府颁发农村土地承包经营权证。而现在的情况是，本案中的第三人没有提交承包合同等确权证明材料，故不符合申请颁发农村土地承包经营权证的条件，因此，荣成市农业农村局无法向荣成市政府上报颁发原告的农村土地承包经营权证书。3、根据相关法律规范性文件的规定，原告主张的农村土地承包经营权证相关申请材料没有提交，荣成市农业农村局无法予以审核、上报。《农村土地承包法》第二十条对签订土地承包合同的形式作了明确的规定，要求承包方（原告）与发包方（本案中的第三人）就土地承包签订书面形式的合同。《物权法》第一百二十七条又规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”，对于法律规定应当采用书面形式签订合同而不采用书面形式的，应当认定合同不成立，当然也就不存在是否生效的问题，更不存在土地承包经营权的设立问题。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”和第四条“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核”的规定可以看出，原告和第三人不提供生效的承包合同等确权证明材料不符合法律规范性文件的规定，因此，荣成市农业农村局无法对原告的主张予以审核、上报。综上，荣成市农业农村局不予审核、上报的行为所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。荣成市农业农村局已经充分履行了法定职责，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请法院查明事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。被告荣成市城西街道办事处答辩称，根据《农业部办公厅关于印发〈农村土地经营权登记试点工作规程（试行）的通知〉》（农办经[2012]19号）的要求，家庭土地承包经营权确权登记颁证工作，需要进行权属调查即根据农户承包地登记基本信息和基础工作底图，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。需要对承包地块进行测量及对土地地籍草图进行审核及公示。公示无异议的，由农户签字确认，由村、组上报乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府汇总并核对后上报县级人民政府，然后才进行确权登记的程序。从上述规定可以看出，荣成市城西街道办事处在土地承包经营权确权登记的程序中只是材料汇总和核对的职责，而现在第三人尚未完成权属调查工作，农户还没有对其承包经营的土地进行确认，第三人还没有将相关材料上报，荣成市城西街道办事处无法履行自己的职责。况且最终的土地确权登记的职责也并不在荣成市城西街道办事处，原告起诉要求其履行登记颁证职责没有事实和法律依据。综上，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。第三人小岳家村村委述称，因为小岳家村土地是1993年分的，这一届村委是2014年年底上任，具体情况不清楚。原告提交以下证据：1、户口本，证明原告具有农村集体经济组织成员身份，具有本案原告主体资格。2、土地确权发证申请书及邮寄凭证，证明原告向被告提出了土地确权发证申请，被告至今未履行职责。3、威海市农业局威农信字[2017]4号《信访督办函》、威海市农业局威农信字[2018]4号《信访督办通知》、威海市农业局威农信[2018]8号《威海市农业局群众来信督办函》、威海市农业局《不予受理告知书》，证明原告多次提出确权要求，被告拒不履行职责。4、农村土地承包经营权证，加盖了被告荣成市政府及荣成市农业农村局公章，证明被告负有确权颁证行政职责。5、农业税计税核定证书，证明原告在村有土地。被告荣成市政府提交以下证据、依据：1、荣成市委办公室、市政府办公室关于印发《荣成市2013年土地承包经营权流转实施方案》、《荣成市2013年农村集体经济组织产权制度改革实施方案》、《荣成市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》等三个方案的通知，证明2013年5月荣成市政府按照上级要求制定方案，积极部署农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，明确了指导思想、基本原则、试点范围和目标任务、步骤内容、保障措施等方面工作内容，不存在原告所述的不作为行为。2、荣成市委办公室、市政府办公室《关于印发的通知》，证明2015年2月荣成市政府按照上级要求及法律规定制定方案，积极部署农村土地承包经营权确权登记颁证工作，明确了指导思想、基本原则、目标任务、工作步骤、保障措施等方面工作内容，不存在原告所述的不作为行为。被告荣成市农业农村局提交以下证据、依据：1、荣成市农村改革工作指导办公室《关于成立荣成市农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导小组的通知》；2、荣成市农村改革工作指导办公室《全市农村改革工作进展情况通报》；3、2013年12月荣成市农村改革工作指导办公室《荣成市农村改革工作培训材料》；4、2014年1月荣成市农村改革工作指导办公室《全市农村改革工作进展情况通报》；5、2015年4月14日荣成市农村改革工作指导办公室《加快推进农村改革工作的通知》，以上证据证明荣成市农业农村局开展了一系列与土地确权登记有关组织实施、业务培训、政策指导、日常调度的工作，不存在原告所述的行政不作为行为。被告荣成市城西街道办事处和第三人未提交证据。经庭审质证，对原告提交的证据，被告荣成市政府提出以下质证意见：对证据1户口本真实性、合法性及证明内容无异议。对证据2土地确权发证申请书及邮寄凭证的真实性无异议，但对证明内容有异议，名义上是申请书，实际上是向市政府或者政府部门的一个情况反映。因为根据《农村土地承包经营权证管理办法》等相关规定，只有发包方才能申请颁证确权，而不是承包方。对证据3的真实性无异议，但对证明内容有异议。颁发农村土地承包经营权证是依申请而启动的行政确认行为，申请的主体是农村集体经济组织即发包方，也就是本案的第三人，因此证据3只能说明原告通过信访的途径反映过没有进行土地承包经营权确权的事实，而并非能够证明原告所在的村集体向有关部门申请过土地承包经营权确权的事实。对证据4农村土地承包经营权证、证据5农业税计税核定证书无异议。被告荣成市农业农村局同意荣成市政府的质证意见并补充以下意见：原告主张的土地承包合同纠纷，应当属于民事纠纷案件的范畴。本案涉诉的土地承包合同，是颁发土地承包经营权证的基础，根据《农村土地承包法》的相关规定，第三人与原告之间应当首先签订土地承包合同，另外，由于第三人系基层群众自治性组织，其内部的相关活动、村民决议等均不属于行政诉讼的范畴。因此原告就本案提起的行政诉讼，不符合法律规定。被告荣成市城西街道办事处同意荣成市政府和荣成市农业农村局的质证意见，并补充以下意见：原告所承包的土地发生被征用、换地流转等相关情况，与实际情况不符，原告需与第三人进行确认签订承包合同后，才能进行余下程序。第三人对证据无异议。原告对被告荣成市政府、荣成市农业农村局提交的证据、依据提出以下意见：《荣成市2013年农村土地承包经营权流转实施方案》、《荣成市2013年农村集体经济组织产权制度改革实施方案》与本案无关联性；《荣成市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》、《2015年全市农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》与本案有关联性，但被告并未按照实施方案履行相关法定职责。被告荣成市农业农村局提交的《荣成市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》与本案有关联性，但被告并未按照实施方案履行相关法定职责，其他证据与本案无关联性。第三人对被告提交的证据无意见。经审查，本院对上述证据认证如下：被告荣成市政府和荣成市农业农村局提交的证据、依据与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。原告提交的证据与本案待证事实有关联性，且被告对其真实性无异议，本院予以采纳。经审理查明，原告孙金风系荣成市城西街道办事处小岳家村村民。2018年11月5日，原告与其他村民联名向荣成市政府、原荣成市农业局、荣成市城西街道办事处及小岳家村村委提交《土地确权发证申请书》，请求确认在本村享有的承包土地及宅基地确权登记发证。原告就涉案土地未与小岳家村村委签订土地承包合同，小岳家村村委亦未就涉案土地向荣成市政府、荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处及有关行政部门提出颁发农村土地承包经营权证的申请。本院认为，《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，并非土地确权行为，土地承包合同构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，被告荣成市政府负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，被告荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处负有处理审核、备案、报送等具体工作的法定职责。但审核、颁发土地承包经营权证是依申请的行政行为，应当在土地承包合同生效后，由发包方提出申请并提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料后，相关部门才能履行上述法定职责，政府及有关行政部门不能在发包方不提交承包合同提出申请的情况下自主启动审核、颁发程序。即本案被告履行原告所诉相关法定职责的前提是，第三人与原告之间已经签订承包合同，第三人作为发包方提交相关材料申请颁发土地承包经营权证。本案中，原告与第三人并未就原告所诉称的土地签订土地承包合同，第三人亦未提出颁发农村土地承包经营权证的申请，故被告尚不具备审核、颁发农村土地承包经营权证的前提条件，原告要求被告履行登记颁证职责缺乏事实根据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙金风的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙金风负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  于荣勋审判员  毕海燕审判员  宫晓燕二〇一九年十月二十三日书记员  汤静静