云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终513号上诉人（第三人）李荣，男，汉族，1968年7月4日生，住云南省昆明市富民县。委托代理人魏顺云，富民县永勤法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）潘毕芬，女，汉族，1947年5月16日生，住云南省昆明市富民县。委托代理人段朋军，云南法务律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告富民县人民政府。住所地：富民县永定街88号。法定代表人李旭东，县长。委托代理人张志宏，富民县司法局局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人周鸿飞，云南治国律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人富民县大营街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组。委托代理人魏顺云，富民县永勤法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。李荣因潘毕芬诉富民县人民政府（以下简称富民县政府）行政登记一案，不服昆明铁路运输中级法院（以下简称铁路中院）作出的（2018）云71行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后于2019年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人李荣及其委托代理人魏顺云，被上诉人潘碧芬及其委托代理人段朋军，一审被告富民县政府委托代理人张志宏、周鸿飞，第三人富民县大营街道办事处束刻村委会束刻中村村民小组（以下简称中村小组）委托代理人魏顺云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，2015年11月23日，富民县农业局向李荣送达了富民县农村土地承包经营权调查出席指界通知书，通知李荣对其承包的土地进行调查。经中村小组2016年4月15日同意，原承包方李开富户的户主更改为李荣。经由李开富指界，进行承包地块调查，调查确认了本多（编码为00145）、大塘子（编码为00374）、乱葬岗（编码为00827）、马三包（编码为0000865）、水库边（编码为01022）、乱葬岗（编码为00828）六个地块，经中村小组于2016年4月20日审核确定。李开富于2016年4月22日提出农村土地承包经营权确权登记颁证申请书，请求承包中村小组农村集体土地6宗，承包面积5.51亩等。2016年4月22日，在公示无异议声明书上，李开富户写明的成员为李开富（户主）、陈义芝（李开富配偶）、李朝珍（李开富母亲）；公示记事上写明勘误修正情况为：新增地块01371,2.55亩；删除地块00145,1.55亩；新增地块00441,0.46亩；删除地块00827,1.30亩；删除地块00828,0.70亩；新增地块01468,8.64亩；删除地块01371,2.55亩；删除地块01468；新增地块00897,2.84亩；李开富在承包方对公示结果意见栏中签名并签署“无异议”，普松在公示结果审核意见栏中签名并签署“合格”意见。2017年6月8日，中村小组作为发包方，李荣作为承包方，签订了农村土地（耕地）承包合同，双方约定李荣承包的土地为大塘子（地块编码为5301240012250200374）、马三包（地块编码为5301240012250200865）、打石塘（地块编码为5301240012250200897）、水库边（地块编码为5301240012250201022）、大塘子（地块编码为5301240012250200441）五块地，承包期限为30年：1999年12月1日起至2029年11月30日止。双方还约定了各自的权利义务等。富民县政府经审查上述事实及相关材料后，于2017年9月9日在农村土地承包经营权登记簿上登记了李荣为承包方代表的土地承包情况：承包方式为家庭承包，承包地确权总面积为5.51亩，5个地块总数，农村土地承包经营权证流水号为“滇（2017）富民县农村土地承包经营权证第031379号”；承包方家庭成员情况为李荣（户主）、李华仙（妻）、李雪靖（次子）、李雪龙（长子）；地块名称和代码为：大塘子（地块编码为5301240012250200374）、马三包（地块编码为5301240012250200865）、打石塘（地块编码为5301240012250200897）、水库边（地块编码为5301240012250201022）、大塘子（地块编码为5301240012250200441）等。2018年3月17日，富民县政府作出了向李荣户颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号农村土地承包经营权证的行政行为，权证上记载的信息情况与农村土地承包经营权登记簿上的登记信息情况一致。另查明，富民县永定街道束刻村委会束刻中村小组因行政区划调整，束刻村委会从永定街道划入大营街道，现在应为富民县大营街道束刻村委会束刻中村村民小组。富民县政府颁发给潘毕芬的农地承包权证（2007）第530124020702168号农村土地承包经营权证上登记有地块名称为打石塘，面积为2.1亩的承包地。富民县政府颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031480号农村土地承包经营权证给潘毕芬，其进行颁证审查的材料：2016年4月22日的公示无异议声明书，其中公示记事栏勘误修正情况记载“新增地块00897异和“删除地块00897,2.84亩”。2016年10月10日，潘毕芬和中村小组签订了农村土地承包合同，承包的土地有打石塘，注明的地块编码为5301240012250200897，面积2.84亩。潘碧芬称其系中村小组村民，与中村小组签订有土地承包合同。富民县政府于2007年颁发的农地承包权证中显示，打石塘2.1亩旱地属于潘毕芬承包，是潘毕芬的承包地。2016年10月10日，潘毕芬与中村小组又签订了农村土地（耕地）承包合同，编码为530124001225020202J，该合同上登记的所有地块中包括争议地块打石塘，打石塘地块面积为2.84亩，质量等级为五等地，承包年限为1999年12月1日起至2029年11月30日止。因新一轮办证，潘毕芬在2018年领取滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031480号农村土地承包经营权证后，才得知打石塘地块并未登记在该证中，而是被登记在李荣名下。潘毕芬提出诉讼请求:撤销富民县政府颁发给李荣的土地经营权证，证号为：滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号；诉讼费由富民县政府承担。一审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”纵观本案，首先，根据富民县政府提供潘毕芬和李荣的土地承包经营权确权登记颁证档案资料证据中的公示无异议声明书以及2016年10月10日中村小组和潘毕芬签订的农村土地承包合同，潘毕芬档案资料的该份证据上载明“删除地块00897,2.84亩”，李荣档案资料的该份证据上载明“新增00897,2.84亩”，农村土地承包合同中也是将打石塘地块发包给潘毕芬承包的，而打石塘地块的地块代码即为5301240012250200897。所以，可以判断，本案富民县政府颁发给李荣的农村土地承包经营权证上登记的打石塘地块，就是本案潘毕芬诉讼所主张的打石塘地块。其次，本案涉及的颁发农村土地承包经营权证，系农村土地承包经营权的“延包”，是农户对原来已承包的农村土地承包期限到期后的继续承包，并非是对农村土地重新分配承包。《农村土地承包法》（2018年修订前）第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”。富民县政府在作出本案所诉行政行为前，应当审查李荣的打石塘地块的来源，原来打石塘地块属于谁承包，原来的承包人和李荣对打石塘地块的承包是否做过协商，是否同意让李荣承包等。这是富民县政府颁证形式审查应当进行审查的内容，但从富民县政府提供的李荣的档案资料看，并没有这方面的证据材料。富民县政府仅以中村小组与李荣于2017年6月8日签订的土地承包合同作为依据，就将打石塘地块登记作为李荣的承包土地，并且也没有对李荣新增的打石塘地块进行承包地块的调查和指界的相应证据材料。富民县政府提交的李荣的确权登记颁证档案资料证据，所反映的情况是，承包户李开富的户主由李开富变更为李荣，但李开富的家庭成员为李开富、陈义芝、李朝珍，李荣本身并不是李开富户的成员；对承包地的调查也是由李开富进行指界，公示无异议声明书也是由李开富签名表示无异议，甚至确权申请书也是李开富签名提出；仅是土地承包合同是李荣和中村小组签订，但农村土地承包经营权登记簿上登记的承包方家庭成员却是李荣、李华仙、李雪靖和李雪龙。排除了李开富、陈义芝、李朝珍的农村土地承包经营权。综上，富民县政府、第三人中村小组、李荣的上述意见与铁路中院采信的证据不符，亦无证据支持，铁路中院均不予采信。本案富民县政府颁发农村土地承包经营权证给李荣户的行政行为主要证据不足，富民县政府所作本案颁证的被诉行政行为不合法。潘毕芬的诉讼请求于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：撤销富民县政府于2018年3月17日作出的向李荣户颁发滇（2017）富民县农村土地承包经营权第031379号农村土地承包经营权证的行政行为。案件受理费50元，由富民县政府负担李荣上诉称，一审认定事实不清，适用法律不当，判决无任何事实和法律依据。潘毕芬起诉依据的2016年10月10日其与中村小组签订的“农村土地承包合同”已经村小组通知为无效合同，并收回。后经过实地调查核实后，2017年6月8日签订了第二份承包合同，2018年3月17日颁发了承包经营权证。潘毕芬起诉称位于打石塘面积2.84亩的土地是村小组承包给李荣的，该土地一直以来均属于其耕种管理。潘毕芬为争该地块的承包经营权，多次到相关部门反映并经法院最终认定为属于李荣承包经营使用。潘毕芬不具备起诉的主体资格。该土地近20多年均由其耕管，村小组将土地承包给李荣符合土地管理法及相关法律规定。请求撤销原判，依法改判，驳回潘毕芬的诉求，维护其合法权益。潘碧芬答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当应予以维持。上诉人无新的事实和理由，其请求不能成立。一审被告富民县政府陈述意见称，承包方自承包合同生效时取得了土地承包经营权，县级以上人民政府只是通过颁发权证的方式对承包方已经取得的土地承包经营权进行确认，作为基层人民政府，土地是集体的，仅是根据村集体确认进行颁证。本案实质为承包经营权纠纷，一审判决违反了本案的事实，缺乏法律依据。请求撤销一审判决。第三人中村小组陈述意见称，其支持上诉人的上诉，本案争议的打石塘地块一直以来都是李荣户耕管，其将土地承包给李荣是有事实和法律依据的。请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府的颁证行为系以承包合同为基础，本案虽为诉请撤销颁证行为，但实质是对行政机关据以颁证的承包合同持有异议。2017年李荣签订了新的承包合同，并据此于2018年领取了新的承包经营权证，新的承包合同取代了原来的承包合同。对新的承包合同是否有效产生的争议，当事人应先行通过相关法定途径解决。故潘碧芬在未经相关法定途径解决据以颁证的承包合同是否合法有效之前提起本案行政诉讼缺乏起诉的事实根据，依法应驳回其起诉。一审对此进行实体判决不当，应予以撤销。上诉人李荣的上诉请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销昆明铁路运输中级法院（2018）云71行初28号行政判决；二、驳回潘碧芬的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，分别予以退还缴纳者。本裁定为终审裁定。审判长 桂 蕾审判员 易 文审判员 苏雪峰二〇一九年十月十二日书记员 詹 涛