浙江省杭州市上城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0102行初103号 原告蒋更卫，男，1964年11月30日出生，汉族，现住杭州市上城区。 委托代理人郑利芬，杭州市上城区法律援助中心指派的浙江泰杭律师事务所律师。 被告杭州市上城区市场监督管理局，住所地浙江省杭州市上城区望潮路77号东楼11、12楼。 法定代表人毛学庆，局长。 委托代理人陈奇、杨舫，该局工作人员。 原告蒋更卫诉被告杭州市上城区市场监督管理局（以下简称区市场监管局）行政处理一案，于2019年7月9日提起行政诉讼，本院于同日立案受理并依法组成合议庭，于同年7月11日向被告区市场监管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。2019年8月12日公开开庭审理了本案。原告蒋更卫及其委托代理人郑利芬，被告区市场监管局的委托代理人陈奇、杨舫到庭参加诉讼，被告副局长杜强作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 区市场监管局于2019年4月30日对原告蒋更卫作出杭上市管举函告字[2019]1号《投诉（举报）处理告知书》（以下简称《告知书》），载明“你于2019年4月26日向我局书面反映：浙江省中医院章某医生对你母亲疾病治疗过程中存在欺诈、伪造病历、‘乱收费’（实际指：在你明确拒绝抽血检查的情况下，院方依然抽血并收费）、过度医疗等情形，要求我局对上述行为展开调查处理。你反映的问题，系患者在公立医院接受疾病诊疗活动而引发，其争议类型属于医疗领域纠纷，对该类医疗纠纷的处理，由《医疗机构投诉管理办法》等卫生领域法律规范调整；对于你书面材料所称的所谓‘伪造病历’、‘擅自实施抽血项目’等‘违法行为’，《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗纠纷预防和处理条例》、《浙江省医疗纠纷预防和处理办法》等卫生领域法律规范均规定了相应主体的权利义务、救济渠道及处理方式。综上，公立医院的疾病治疗活动受专门法律法规调整，其机构具有公益性，其医疗活动具有专门性、专业性、特殊性，不同于一般领域的经营及消费活动。对医患纠纷的处理、管理职责及对医疗领域违法行为的调查处理职责不在市场监管部门，因此，你的投诉（举报）不属于我局管辖。根据《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第十一条第二款的规定，我局决定不予立案，请你向有管辖权的部门反映”。 原告蒋更卫诉称，其于2019年4月26日向被告书面反映浙江省中医院对其母亲疾病治疗过程中存在欺诈、伪造病例、“乱收费”、过度医疗等情形，故要求被告对上述行为开展调查处理。但被告认为浙江省中医院是公立医院，其机构具有公益性，其医疗活动具有专门性、专业性、特殊性，不同于一般领域的经营活动及消费行为。对医患纠纷的处理，管理职责及对医疗领域违法行为的调查处理职责不在被告管辖范围内。原告认为被告对原告的投诉事项不予立案，属于行政不作为。具体理由如下：首先，公立医院不是“公益性”机构。公立医院早已完全推向市场，政府也早已取消对医院拨款，医院独立核算，自负盈亏，因此不存在“公益性”，如果是公益性，如何养活医院，如何支付医院各项开支。医院从其自身的经营目的出发带有盈利性，资金来源为自收自支。随着社会的发展和改革的深入，其实已经没有公立医院之说，只是按规模等级分为三级(三甲)、二级、一级医院。医院向患者收取医疗费属于市场交易行为。患者接受的有偿医疗服务就是为了实现健康目的而进行的消费行为，医院所提供服务、药品都是有偿的，患者需要花钱才能享有医疗服务。因此，医院对患者提供的服务、药品完全符合《消费者权益保护法》第二条规定的：“消费者为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务”的情形，医患之间的关系仍然是一种消费行为，是一种等价有偿的市场交易行为。其次，在《浙江省中医院医德医风行为规范》中第三条第四款明确规定：“尊重病人的隐私权、知情权和选择权。严格执行告知制度。”可知，患者在中医院治疗时有知情权、选择权等，但原告已经明确签字拒绝血液检查等情况下，中医院仍然采取抽血并收费等行为，严重侵犯了患者的选择权和知情权。此外，患者于2018年1月2日下午4：50左右已经请假出院了，但在2018年1月2日下午4：51仍有费用产生，这属于乱收费的欺诈行为。而被告在《告知书》提出医疗活动具有专门性、专业性、特殊性，不同于一般领域的经营活动及消费行为。市场上很多服务都是带有专门性、专业性和特殊性的事项，比如IT企业为客户开发办公软件等，都不需要接受被告的监管和调查了吗?原告认为，在市场交易中，消费者接受服务期间所受到欺诈等行为，就应当属于被告管辖范围内。被告理应对市场过程中发生的欺诈等行为予以开展调查，或协调其他部门合作调查。上城区卫健局也同意和被告合作调查此欺诈行为，但被告不予配合。此外，即使原告的投诉事项不受理并拒绝调查，则被告应告知原告哪一个部门管辖，而不应该互相推诿，行政不作为。而实际上，关于“规范和维护市场秩序，营造诚实守信、公平竞争的市场环境”本应属于被告的法定职责。综上所述，被告作出不予立案的处理告知属于行政不作为，原告诉至法院，要求判令：1、确认被告2019年4月30日作出的杭上市管举函告字[2019]1号《告知书》违法；2、判决被告履行法定职责，对原告的投诉事项进行立案受理；3、判决被告承担本案的诉讼费。 原告蒋更卫向本院提供了以下证据： 1、《告知书》，拟证明被诉行政行为。 被告区市场监管局辩称，一、被告作出投诉举报处理，认定事实清楚，适用依据正确，被告对投诉举报所涉的事项不具有管辖职责。2019年4月26日，被告接到原告蒋更卫上门投诉举报，称：浙江省中医院章某医生对其母亲在治疗过程中存在欺诈、伪造病例、乱收费(具体指：在其明确拒绝抽血检查的情况下，院方依然抽血并收费)，过度医疗情形，要求被告调查处理。原告同时提交了病情告知书、患者授权书、医疗住院收费票据及住院病人费用清单。经核查，根据原告的表述及其提供的材料，原告的母亲在浙江省中医院接受住院治疗腰椎疾病期间，原告签署病情告知书，拒绝对其母亲进行血液、心电图等系列检查，要求在未完善检查的情况下直接治疗，后医院仍对其母亲实施了抽血化验，遂产生投诉举报。显然，该事项系患者在公立医院接受疾病诊疗当中引发，投诉举报源自医患纠纷。对于公立医疗机构疾病诊疗活动，有专门的行政主管部门实施行业规范管理，对于医患纠纷的处理，由《医疗机构投诉管理办法》等卫生领域法律法规调整。对于投诉举报人反映所称的伪造病历、过度医疗、擅自实施抽血、在治疗过程中实施欺诈等“违法行为”，应依据《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗纠纷预防和处理条例》、《浙江省医疗纠纷预防与处理办法》等卫生领域法律法规调查处理。综上，被告认为，对于公立医院及医生的管理、对于医患纠纷的处理以及对反映人所称的医疗违法行为的调查处理，有相关部门依照其职权和专门法律法规及行业规范实施。投诉举报人反映的事项，明显不属于被告管辖范围，遂作出不予立案处理。二、原告起诉理由不能成立。原告在起诉状中，主张将案涉公立医院疾病诊疗行为混同于一般市场交易领域的消费行为。事实上，如案涉《告知书》当中所述，公立医院具有一定的公益属性，公立医院疾病诊疗活动具有显著的专门性、专业性、特殊性。明显不同于一般行业一般主体的一般市场交易行为。浙江省中医院作为公立医院具有一定的公益属性，一定意义上，由以下几个方面决定：1.主体性质。浙江省中医院领有《事业单位法人证书》，属于事业单位法人。系国家设立的承担公共卫生服务的事业单位法人(公立医院)，举办单位为浙江中医药大学。2.宗旨和业务范围。浙江省中医院《事业单位法人证书》载明的“宗旨”为：为人民身体健康提供医疗与护理保健服务；载明的“业务范围”为：医疗与护理、医学教学、医学研究、卫生医疗卫生培训、卫生技术人员继续教育、保健与健康教育。国家设立公立医院的最基本的目的和理由，就是满足国民保障健康的需求，向国民提供基础的医疗卫生服务。作为国家设立的公立医疗机构，该医院承担了国家赋予的保护人民健康以及疾病预防和突发公共卫生事件紧急救援等任务。同时，作为医科大学的附属医院，该医院还承担医学及医疗技术方面的培训、教学及科研任务。3.经费来源。浙江省中医院《事业单位法人证书》载明的经费来源为：“财政适当补助”，表明其经费部分来源于政府拨款，这便不同于一般的市场经营主体。公立医院对外收费，主要为了实现成本、投入和工作效率与效益的辩证统一，围绕着“提供优质且适当效率的医疗”的目的来进行，与市场一般经营主体“追求利润最大化”的经营目的存在本质区别。且，医院收费的实质来源，很大一部分来自于社会医疗保障体系的直接支付，而非由患者自负。公立医院提供的是公共利益，按照谁投资谁收益的原则，由公共筹资或融资来支付公立医院医疗成本，进一步表明公立医院提供的公共医疗服务具有社会公益属性。公立医院疾病诊疗活动的专业性、专门性、特殊性，主要体现在：1.如上所述，公立医院疾病诊疗服务具有公益性和社会福利性，并非一般的经营性行为；2.疾病诊疗服务具有特别的专业性，检验、施药、手术等医疗技术服务具有风险性、探索性等特点，受临床经验、医疗条件、病患状况等影响较大；同时，疾病诊疗活动事关患者生命健康，对流程、手段理应依照专业领域的医疗行业规范严谨把控，不可能任意放任患者的选择权，医患双方并非一般的双务合同关系，无法简单适用一般市场交易的法律法规来调整；3.由于疾病诊疗服务存在不同于一般行业的特殊性，其领域具有专门的主管部门实施管理，关于医疗活动产生的医患争议、纠纷的处理，以及医疗机构及医护人员在疾病诊疗中的行为的调查处理，均有卫生领域法律法规所规定的处理部门依照有关法律法规及医疗行业规范所规定的认定标准和处理方式调查处理，案涉的疾病诊疗行为作为完整的整体，显然无法割裂、孤立对待。三、被告举报处理行为符合法定程序。2019年4月26日，被告收到原告举报。根据《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款所列“市场监督管理部门依据监督检查职权发现违法行为，或者收到投诉、申诉、举报、其他机关移送(移交)、上级机关交办的案件，应当自发现违法行为或者收到相关材料之日起7个工作日内制作案件来源登记表并予以核查，决定是否立案或者移送(移交)等其他处理；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案或者移送(移交)等其他处理”的规定，被告于2019年4月26日予以案源登记，同时根据《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第十一条第二款：“市场监督管理部门认为接到的投诉举报不属于自己管辖的，可以移送有管辖权的行政管理部门处理；也可以作出不予立案决定，并告知具名投诉举报人向有管辖权的行政管理部门投诉举报，但《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规规定应当移送的除外”以及第二十一条第二款“市场监督管理部门作出立案、不予立案或者移送(移交)等处理决定的，应当自作出决定之日起10个工作日内，告知附有联系方式的具名投诉举报人。不予立案的应当说明理由”的规定，鉴于举报所涉事项经核查明显不属于被告所管辖，被告于2019年4月29日经审批作出不予立案决定，并于2019年4月30日将举报处理结果及相关理由通过挂号信方式书面邮寄送达原告，告知其“向有管辖权的部门反映”，原告于2019年5月1日签收。综上所述，被告举报处理行为，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。由于原告举报的事项明显不属于被告法定职权范围，请求法院依法裁定驳回起诉。 被告区市场监管局在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的证据如下： 1、《消费者投诉登记表》。 2、原告投诉举报提交的材料（包括病情告知书、患者授权书、医疗住院收费票据及住院病人费用清单）。 证据1-2拟证明原告现场投诉举报其母亲在省中医院住院治疗期间，其拒绝在诊疗中对其母进行血液、心电图等系列检查，要求在不全面检查的情况下直接治疗，后医院仍对其母亲实施了抽血化验，遂产生投诉举报。 3、案件来源登记表。 4、不予立案审批表。 证据3-4拟证明被告在法定期限内作出案源登记及不予立案决定。 5、《告知书》、挂号信收据及对应寄递记录查询截图，拟证明被告在法定期限告知原告不予立案决定。 6、浙江省中医院事业单位法人证书，拟证明省中医院公立医院及其医疗活动的公益属性。 被告区市场监管局在法定期限内向本院提供的作出行政行为的法律依据为：《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》。 庭审中，双方当事人围绕被告区市场监管局作出的《告知书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。 对被告区市场监管局提供的证据1-6，原告蒋更卫质证如下：对证据1、证据2、证据5三性无异议；对证据3真实性无异议，认为未明确告知原告投诉处理的职权部门；对证据4、证据6真实性无异议，对证明目的有异议，认为无法证明中医院公益性。对原告蒋更卫提供的证据1，被告区市场监管局对证据三性无异议。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告区市场监管局提交的证据1、证据2能够证明原告向被告投诉并提交材料的事实，予以认定；证据3能够证明被告对原告投诉登记的事实，予以认定；证据4、证据5能够证明被告经审批作出不予立案决定并将文书送达原告的事实，予以认定；证据6系浙江省中医院单位登记材料，予以认定。原告蒋更卫提交的证据1系被诉行政行为，予以认定。 根据上述予以采信的证据，本院认定以下事实：2019年4月26日，原告蒋更卫向被告区市场监管局提交《消费者投诉登记表》，载明“要求贵局对浙江省中医院章某医生对我母亲在治疗过程中存在欺诈：伪造病历、乱收费、过度医疗行为展开调查处理，要求书面回复。……乱收费指我明确拒绝血液检查，但院方还是抽血收费”，同时提交病情告知书、患者授权书、医疗住院收费票据、住院费用清单等。被告区市场监管局于当日作出《案件来源登记表》，经核查及审批，于2019年4月30日作出不予立案的《告知书》，并于当日邮寄送达原告。 另查明，原告母亲李某某于2018年1月2日至浙江省中医院治疗，入住该院骨伤中心，于1月5日出院。李某某于2018年8月7日就其与浙江省中医院医疗服务合同纠纷一案向本院提起民事诉讼，本院于同年9月30日作出（2018）浙0102民初4259号民事判决书，认为李某某主张医院过度诊疗和欺诈行为，其提供的证据不足以证明相应主张，又拒绝申请鉴定，未完成相应的举证责任，应当承担举证不利的后果等，驳回李某某的诉讼请求。该判决现已生效。 再查明，原告蒋更卫就浙江省中医院伪造病历、欺诈及医生违规等问题此前已向杭州市上城区卫生健康局提出投诉。 本院认为，被告区市场监管局作为地方市场监督管理部门，负责工商行政管理、质量技术监督、食品药品安全监管、价格监督检查及反垄断等职责。本案的争议焦点是，原告投诉是否涉消费者权益保护纳入市场监督部门行政查处范围。首先，《浙江省实施办法》第十七条规定医疗美容机构提供的医疗美容服务适用消费者权益保护规定。现行法律规定未对其他医疗服务是否适用作出明确规定。其次，《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。第五十六条规定，经营者损害消费者权益，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节作出相应处罚。原告蒋更卫在被告处填写《消费者投诉登记表》要求对医院及医生伪造病历、乱收费、过度医疗等行为进行查处，经查《医疗质量管理办法》、《医疗纠纷预防和处理条例》等法规规章某确规定医疗服务行为质量管理及医患双方诊疗争议由卫生主管部门负责监管查处。综上，被告经核查，针对原告投诉作出医疗领域违法行为不属于其管辖、遂不予立案的《告知书》符合法律规定。 关于行政程序。《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第十条第三款规定“市场监督管理部门应当在收到报送材料之日起5个工作日内确定案件管辖部门”，第十一条第二款规定：“市场监管部门认为接到的投诉举报不属于自己管辖的，可以移送有管辖权的行政管理部门处理；也可以作出不予立案决定，并告知具名投诉举报人向有管辖权的行政管理部门投诉举报……”。原告蒋更卫于2019年4月26日提出投诉，被告经审查于同年4月30日作出不予立案《告知书》并送达原告，程序并无不当。 综上，原告蒋更卫要求撤销被诉《告知书》的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告蒋更卫的诉讼请求。 案件受理费50元，予以免交。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  蒋 伟 人民陪审员  余小平 人民陪审员  徐新樵 二〇一九年十月十五日 书 记 员  程 谧 ? 附本判决所依据的法律、法规等条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。