山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁01行终855号 上诉人（一审原告）侯隆民，男，1979年6月13日出生，汉族，住平阴县。 委托代理人庄海燕，女，1979年12月21日出生，汉族，住址同上，系侯隆民之妻。 被上诉人（一审被告）平阴县交通运输综合行政执法大队，住所地平阴县。 法定代表人王森，大队长。 委托代理人史兆金，平阴县交通运输局工作人员。 委托代理人刘克勇，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平阴县人民政府，住所地平阴县。 法定代表人王秀成，县长。 委托代理人翟永胜，平阴县司法局工作人员。 委托代理人靳晓彤，平阴县司法局工作人员。 上诉人侯隆民因与被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队（原平阴县交通运输监察大队）、被上诉人平阴县人民政府交通监察行政处罚及行政复议纠纷一案，不服济南市平阴县人民法院（2019）鲁0124行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年9月3日早晨8点多，平阴县交通运输监察大队执法人员在平阴县府前街东首四中东路口检查时，发现一疑似前期举报中的非法营运车辆鲁AE30N1号车经过。执法人员开车尾随其车辆，行至新一中墙东时，鲁AE30N1车上下来三个人，该车继续向北行驶至环秀山庄南门东路障时停下，执法人员韩波、苏道勇向其出示执法证，并进行询问时，该车驾驶人侯隆民快速锁车并向山上跑去，执法人员喊其回来配合接受调查，侯隆民未予配合，并离开现场。执法人员对中途下车的伊某进行询问，并做了询问笔录，伊某证实：2018年9月2日联系该车，于2018年9月3日早上在伊利集团门口乘该车去济南，价格30元，送到付款，并证实该车还在明珠广场接了一男一女去济南，该车司机发现有执法人员在执法时，让乘车人下车。另外，执法人员还与曾经坐过该车的乘客程某进行了询问，程某证实，2018年7月3日通过网络联系了车主侯隆民，于2018年7月4日乘坐侯隆民的车去济南西站，原告收费30元，并提供了微信转账记录两份。2018年9月3日，被告平阴县交通运输监察大队对原告的车辆进行证据保全，2018年9月10日，被告平阴县交通运输监察大队决定暂扣原告车辆。2018年9月25日，被告平阴县交通运输监察大队对原告作出济平交（04）罚[2018]0501D009250001号处罚决定，对原告处以罚款30000元，同日，原告缴纳了罚款并提取了车辆。2018年11月1日，原告不服，向被告平阴县人民政府申请行政复议，被告平阴县人民政府经书面审理，于2018年12月27日作出平政复决字[2018]30号行政复议决定，维持了被告平阴县交通运输监察大队的行政处罚决定。原告仍不服，遂诉至一审法院，诉求同前。 一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《山东省道路运输条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”因此平阴县交通运输监察大队具有具体实施本行政区域内道路运输管理工作的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，原告对被告平阴县交通运输监察大队作出的行政处罚决定不服，被告平阴县人民政府是适格的复议机关。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，2019年9月3日，原告为逃避法律追究而弃车离开现场，被告平阴县交通运输监察大队为防止证据以后难以取得，将原告的车辆先行登记保存，并于2019年9月10日作出暂扣车辆的处理决定，符合法律规定。被告平阴县交通运输监察大队作出的违法行为通知书告知了原告有陈述、申辩、听证的权利，但原告在陈述申辩书中放弃了陈述、申辩、听证的权利。被告平阴县交通运输监察大队对违法车辆当日所载乘客伊某进行调查询问，固定原告违法的事实，不违反法律规定，原告没有证据证明被告平阴县交通运输监察大队存在“钓鱼”执法的情形。被告平阴县交通运输监察大队执法程序合法，原告认为被告平阴县交通运输监察大队执法程序违法的主张不能成立。 《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：(一)从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；(二)从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请；……”第二款规定：“依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证;不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”第四款规定：“客运经营者应当持道路运输经营许可证依法向工商行政管理机关办理有关登记手续。”可见，从事客运经营的，应首先向有权机关申请道路运输经营许可证，并依法向工商行政管理机关办理有关登记手续。《济南市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(试行)》第二条对网约车以及网约车平台进行了规定，第三章第十一条、十二条、十三条、十四条对运营车辆、驾驶员进行规定，从事网约车服务应首先申请取得网络预约出租汽车运输证，然后申请加入并已取得经营许可资格的网约车平台公司，才能从事网约车服务。本案中，原告在微信群中发现有人发布“人找车”去济南的消息后，便与乘车人取得联系，从事客运服务。原告的客运行为，未取得道路运输经营许可证，也未取得网络预约出租汽车运输证，亦未在网约车平台的指导下规范的开展客运服务，构成非法营运的违法行为。原告主张原告的行为属于网约车行为，无事实依据，一审法院不予支持。 《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十九条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；……”本案中，原告在被告工作人员对其询问时，明确表示已从事客运经营三个月左右，被告平阴县交通运输监察大队依据《山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准（交通运输监察）》第1项的一般违法程度，对原告处于30000元罚款，有法律依据。原告侯隆民认为处罚过重的主张，一审法院不予支持。依法判决：一、驳回原告侯隆民要求撤销被告平阴县交通运输监察大队作出的济平交（04）罚[2018]0501D009250001号行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回原告侯隆民要求撤销被告平阴县人民政府作出的平政复决字[2018]30号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯隆民负担。 上诉人侯隆民上诉称，一、本案行政处罚主体不适格。平阴县交通运输监察大队属于平阴县交通运输局的办事机构，属于行政机构不是行政机关。根据《行政处罚法》第十五条、第二十条规定，平阴县交通运输监察大队不具有处罚主体资格，其作出的处罚决定应予撤销。行政处罚法第38条规定，行政机关初次从事行政处罚决定审核的人员应当通过法律职业资格，本案韩波、苏道勇、董宜兵无处罚资格。二、一审判决认定事实不清、证据不足。一审法官在原被告举证责任分配方面混淆，对上诉人提交的重要证据遗漏或故意隐瞒，枉法裁判。对作为起诉的重要证据没有在裁判文书中载明，没有进行庭审调查和质证，对于上诉人提出的行政机关涉嫌钓鱼执法的诉讼请求，一审法院应当依职权要求被告提供证据。三、一审法院拖延审判，消极怠工。四、行政机关作出的处罚适用法律错误。《行政处罚法》是上位法，应优先适用上位法，依据《行政处罚法》第二十七条、第七十条的规定不予处罚。五、处罚程序错误。上诉人车辆在2018年9月3日上诉人不在场的情况下私自扣押，平阴县交通运输监察大队2018年9月10日作出扣车手续，按照《行政处罚法》规定，平阴县交通运输监察大队在七日后没有作出处罚决定，在未经行政机关负责人批准的情况下违法强行扣车，上诉人不得已在威胁之下补录笔录。六、处罚畸重，严重违反合理性原则。 被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队答辩称，一、被上诉人具有涉案行政处罚的主体资格。二、上诉人对其违法事实在其笔录中已经多次自认，涉案处罚案件档案证据充分，原审判决认定事实清楚。三、涉案处罚有法可依、适用法律正确，涉案处罚行为和罚金数额均符合法律法规规定，应当维持。四、涉案行政处罚程序合法。综上请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人平阴县人民政府未提交书面答辩意见。 本院二审查明事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队是否具有本案适格主体资格的问题。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《山东省道路运输条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”《交通运输监察机构路面执法工作规范》关于执法主体规定，各级交通运输监察机构（原交通稽查机构）依法履行交通运输路面执法检查的有关职责。本案平阴县交通运输综合行政执法大队作为平阴县交通运输局所属的交通运输监察机构，具有对无证从事道路运输经营的行为进行查处的法定职责，平阴县交通运输综合行政执法大队处罚主体适格，上诉人的该项上诉理由不能成立。 二、关于被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队作出的行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定：“申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：……。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。……。”第六十三条规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”即从事道路客运经营活动，需依法向工商行政管理机关办理有关登记手续并取得道路运输经营许可证、车辆营运证。依据被上诉人提交的现场笔录、询问笔录、证人证言等能够证明侯隆民在平阴至济南从事道路客运经营的行为，上诉人亦认可相关事实，但上诉人未提供其具有道路运输经营许可证，也未提供其他道路运输许可证明，其行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队对其作出处罚具有事实依据。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队提交的证据中，有现场笔录、侯隆民询问笔录、证据登记保存清单、责令改正通知书、车辆暂扣凭证、违法行为通知书、证据登记保存处理决定书及行政处罚决定书，在被上诉人作出行政处罚决定之前，已向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并依法告知了其具有陈述、申辩及听证的权利，上诉人在法定期限内放弃陈述、申辩及听证权利，被上诉人经集体讨论决定后，作出涉案行政处罚决定，程序合法。 《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十九条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；……”《山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》关于未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的规定了相应的处罚标准。因上诉人认可其已从事客运经营行为3个月时间，对其违法程度，被上诉人平阴县交通运输综合行政执法大队认定为一般违法，并以此罚款3万元，适用法律正确，处罚并无不当。 关于上诉人提出的被上诉人私自扣车未按照《行政处罚法》规定作出的处理的问题，一审法院已在一审判决中明确说明，被上诉人对涉案车辆的处理并无不当。 三、关于被上诉人平阴县人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。平阴县人民政府于2018年11月1日受理上诉的复议申请，于2018年12月27日作出平政复决字[2018]3号行政复议决定，其程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人侯隆民承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇一九年十月十六日 法官助理 张倩倩 书 记 员 李志晓