海南省三亚市城郊人民法院   行政裁定书   （2019）琼0271行初230号   原告刘宇，女，汉族，1983年8月6日出生。   被告三亚市住房和城乡建设局，地址：三亚市河东路152号。   法定代表人黎觉行，该局局长。   委托代理人陈文海，该局工作人员。   委托代理人龙咏刚，该局工作人员。   原告刘宇诉被告三亚市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）行政确认纠纷一案，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日立案受理后，于2019年8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。原告刘宇和被告市住建局的委托代理人陈文海、龙咏刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告刘宇诉称，案外人齐某与刘宇因房屋买卖合同纠纷，向三亚市城郊法院提起民事诉讼。案件审理期间，城郊法院向被告市住建局发函询问，核实涉案房屋是否在三亚市政府2011年3月3日发布的《三亚市关于进一步加强我市房地产调控工作制定的通知》（三府〔2011〕31号）文件制定的主城区范围。2018年10月9日，被告作出三住建函〔2018〕4164号复函，主要内容为涉案房屋不属于主城区范围。原告对上述复函有异议，向被告申请撤销该复函，被告于2019年7月9日作出三住建函〔2019〕2064号复函，认定4164号复函的内容准确无误。原告认为，被告作出的4164号复函和2064号复函没有事实和法律依据，理由如下：1、根据三亚市2011年的行政区划，4164号复函所涉房屋应属于三亚市主城区范围，被告作出的复函并没有说明主城区认定的依据或者标准，没有事实根据。2011年三亚市的行政区划为两个管委会加六个建制镇的模式，即河东和河西区管理委员会，加上凤凰镇、天涯镇等六个镇。河东区、河西区管委会作为三亚市政府的派出机关，代表三亚市政府行使对城市规划区的行政管理，凤凰镇等六个镇属于乡镇规划区，由镇政府进行行政管理，因此在××区管委会管辖范围，其余地域均为乡镇管辖范围。2015年底三亚撤镇设区，原河东区管委会撤销，但三亚市政府2011年出台的限购政策依然有效。该文件规定的限购范围并没有因行政区划调整而调整，本案双方争议的房屋在2011年是否位于主城区的问题，原告先后咨询了三亚市民政局、三亚市规划局以及被告市住建局等部门，除了被告市住建局以外，三亚市民政局、三亚市规划局均口头答复原告，2011年三亚主城区范围应为原河东区管委会、河西区管委会管辖范围，主要理由是根据《城乡规划法》和三亚市2011年的行政区划，原河东区、河西区管委会管辖范围为三亚市城市规划区和城市建成区范围，应属于三亚的主城区，其余地域均为乡镇管辖。本案涉案的房屋所在地为原三亚河东区辖区范围的东岸社区，应属于2011年三亚主城区的范围。被告作出的4164号复函和2064号复函，仅仅在文件中明确争议的房屋不属于主城区范围，并未提供2011年三亚市主城区具体范围的相关材料或者认定标准，上述两份复函没有事实依据。2、被告作出的两份复函所认定的主城区范围与被告在2011年接受媒体采访时的说法前后矛盾。根据原告在网上查询到的时任三亚市住建局局长苏金明以及三亚市房地产协会的秘书长刘树国接受媒体采访时的报道，两人均认可三亚市2011年的××区管委会管辖范围，其接受媒体采访时的解释，应当视为对限购文件涉及主城区范围的权威解释，而涉案房屋属于原河东区管委会的管辖范围，因此被告所作出的两份复函与被告接受媒体采访时的说法自相矛盾，不应当采信。3、4164号复函所涉及的房屋为原告通过购买合法取得，而被告作出该复函是因原告与案外人齐某因房屋买卖纠纷产生民事诉讼，依据法院的询问函而作出的。因4164号复函的内容直接影响到原告与案外人齐某的民事诉讼案件的审理结果，被告在作出4164号复函后没有及时将该函送达给原告，也没有告知原告对该复函有提出异议的权利，严重侵害了原告的合法权益。综上，被告作出的4164号和2064号复函没有事实和法律依据，且存在自相矛盾之处。请求：1、依法撤销被告于2018年10月9日作出的《三亚市住房和城乡建设局关于房产调控政策的复函》（三住建函〔2018〕4164号）；2、请求撤销被告于2019年7月9日作出的《三亚市住房和城乡建设局关于申请撤销三住建函〔2018〕4164号复函的复函》（三住建函〔2019〕2064号）。   被告市住建局辩称，1、被告作出的两份复函是依据房地产政策划定的主城区范围，不是行政区划意义上的主城区；2、2011年时的主城区是原河东区、河西区，不是所有区域均包含在河东区和河西区的范围内。《三亚市关于进一步加强我市房地产市场调控工作的通知》（三府〔2011〕31号）是于2011年3月3日发布的房地产调控文件，三亚市政府又于2017年5月10日作出了三府〔2017〕128号文件，撤销了三府〔2011〕31号文。三府〔2017〕128号文件里对三亚主城区有明确的界定范围，被告认为两个文件之间的政策是相互延续的。三府〔2017〕128号文延续了三府〔2011〕31号文中关于主城区的划分标准，主城区认定范围前后是一致的。三府〔2017〕128号文对主城区范围的认定应大于三府〔2011〕31号文中涉及主城区范围的认定。本案的涉案房屋根据三府〔2017〕128号文，并不属于主城区的范围，因此，依据三府〔2011〕31号文，涉案房屋亦不应在主城区的范围内，故被告作出的两份复函认定事实清楚。   根据现有的有效证据，查明以下事实：案外人齐某作为原告诉被告刘宇、第三人王萍、第三人中国工商银行股份有限公司三亚分行房屋买卖合同纠纷一案中（民事诉讼），原告齐某向本院提出如下诉讼请求：1、判令刘宇继续履行《卖房协议书》，配合齐某将刘宇名下的位于三亚市××区房过户至齐某名下。2、判令刘宇完成办理房屋转让手续的必要事项，办理银行解除抵押担保手续，齐某为办理解除抵押手续清偿剩余购房贷款后，刘宇向齐某支付差额部分。3、判令刘宇2017年5月22日之前向齐某交付房屋。本院经过审理后，作出（2017）琼0271民初2600号民事判决，刘宇不服该判决上诉至三亚市中级人民法院，三亚市中级人民法院经审理后作出（2018）琼02民终6号民事裁定，裁定该案发回重审。本院在重审该案过程中向被告市住建局发出调查函，调查涉案房屋三亚市河东区溪泽南路18号兰海水都花园15幢1单元202房是否属于2011年3月3日三府〔2011〕31号文件中划定的主城区范围。2018年10月9日，被告市住建局向本院作出《三亚市住房和城乡建设局关于房产调控政策的复函》（三住建函〔2018〕4164号），内容为：“涉案的兰海水都花园不属于2011年3月3日《三亚市关于进一步加强我市房地产市场调控工作的通知》（三府〔2011〕31号）文件划定的主城区范围。按贵院来函，该涉诉房屋交易时间为2017年2月21日，此时尚未执行新的房地产调控政策”。本院于2019年5月27日作出（2018）琼0271民初4529号民事判决，判决：1、原告齐某与被告刘宇签订的《卖房协议书》继续履行；2、……；3、被告刘宇自本判决生效之日起30日内将三亚市河东区（现为吉阳区）溪泽南路18号兰海水都花园15幢1单元二层202房交付给原告齐某。刘宇不服该民事判决，上诉于三亚市中级人民法院，该案正在二审法院审理过程中。该民事判决作出后，刘宇于2019年7月向被告市住建局提出《关于撤销三住建〔2018〕4164号复函的请示书》，被告市住建局于2019年7月9日作出《关于申请撤销三住建〔2018〕4164号复函的复函》（三住建函〔2019〕2064号），内容为：“2018年10月9日我局作出了《关于房产调控政策的复函》（三住建函〔2018〕4164号），协助市城郊人民法院确认：“兰海水都花园项目”不属于2011年3月3日《三亚市关于进一步加强我市房地产市场调控工作的通知》（三府〔2011〕31号）文件划定的主城区范围。对于你在来文中所述限购区域等内容，我局工作人员进行了再次核实，认定我局作出的《关于房产调控政策的复函》所载内容准确无误”。原告不服被告作出的上述三住建〔2018〕4164号复函和三住建函〔2019〕2064号复函，遂向本院提起行政诉讼。   本院认为，本案被诉的三住建〔2018〕4164号复函系被告市住建局针对本院向其发出的调查函而作出的回函，其行文对象系本院，属于行政机关内部之间作出的行政行为。本案被诉的三住建〔2018〕4164号复函仅涉及涉案房屋是否属于三亚市主城区的认定，该批复并未送达给原告，该行政行为尚未对外发生法律效力，且该复函仅是本院在审理民事案件过程中的参考材料，并未直接对原告的权利义务产生实际影响。被诉的三住建函〔2019〕2064号复函尽管是针对刘宇作出的，但该函对涉案房屋不属于三亚主城区区域的认定亦并未直接对原告的权利义务产生实际影响。对刘宇的权利义务产生实际影响的是原告齐某诉被告刘宇、第三人王萍、第三人中国工商银行股份有限公司三亚分行房屋买卖合同纠纷一案的裁判结果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，依法应当裁定驳回原告刘宇的起诉。   综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：   驳回原告刘宇的起诉。   案件受理费50元（原告已预缴），退还原告刘宇。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴华   人民陪审员 林丽   人民陪审员 李严     二○一九年十月二十二日   书 记 员 王军   附相关法律条文：   最高人民法院关于适用   《中华人民共和国行政诉讼法》的解释   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法法规标题中华人民共和国刑事诉讼法(2012修正)制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期2012.03.14时效性已被修改的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。