北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京04行初1167号原告倪文学，男，1962年2月11日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人黄东风，北京元品律师事务所律师。被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，男，代区长。委托代理人丰霜，女，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人王青斌，北京市炜衡律师事务所律师。原告倪文学不服被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告倪文学及其委托代理人黄东风，被告的委托代理人丰霜、王青斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年9月19日作出海政复决字[2018]213号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：申请人（即原告）倪文学不服被申请人北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称城管监察局）拆除申请人房屋的行为，于2015年6月24日向被告提出行政复议申请。2018年7月3日北京市高级人民法院作出（2018）京行终1850号行政判决书（以下简称1850号判决书），被告按照该判决内容重新对倪文学的行政复议申请进行审查。被告认为，城管监察局对本行政区域内的违法建设有查处的法定职责。《中华人民共和国行政强制法》《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》等法律规定，城管监察局在查处违法建设过程中，应当履行限期拆除、公告、催告、作出强制拆除决定、送达等法定程序，但城管监察局未履行相关程序便将涉案房屋予以拆除，程序违法。城管监察局在调查涉案房屋的过程中，依据北京市海淀区北太平庄街道办事处（以下简称北太平庄街道办）出具的证明、规划部门出具的规划审批情况确认函，认定涉案房屋系违法建设，该认定事实不清，主要证据不足，被告予以纠正。关于倪文学提出“将所拆房屋恢复原状或给予同等房产价值的经济补偿”行政复议请求问题，对涉案房屋的合法性的评判系对违法行为造成的损失是否给予赔偿的首要问题。被告在评判涉案房屋合法性时应当考虑如下因素：首先，被告调取的4张测绘图可以证明涉案房屋自1979年至2006年期间存在位移、建筑面积增大的情形，自1999年后位置、间数均有所变化，该事实在北京市高级人民法院（2016）京行终4605号行政判决书（以下简称4605号判决书）中得到认可。其次，根据《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（[88]城房字第95号）、北京市城镇房屋所有权登记发证领导小组办公室、北京市城市规划管理局《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的若干规定》以及《北京市城镇房屋所有权登记暂行办法》的相关规定，自1988年3月18日起，北京市对市辖区、郊区内的所有房屋实行所有权登记。其中既有的和新建的私人房屋都应在规定的时间内，由所有权人申请所有权登记。凡未办理产权登记领取所有权证及已发生产权转移或者现状变更，但未办理转移变更登记的房屋，其所有权不受国家法律保护，不得进行买卖、租赁、交换、赠与、析产和调拨，不得翻建、改建和扩建。上述规定在对于私人房屋曾经给予了补办手续，确认所有权、发放产权证件等事项的处理机宜，且涉案房屋存在于上述规定有效的期间。涉案房屋被拆除前，城管监察局向倪文学询问涉案房屋所有权属证明，但倪文学至今未提交涉案房屋具有合法权益的相关证据。再次，《北京市城市绿化管理暂行办法》（于1982年实施，1990年废止）、《北京市城市绿化条例》（于1990年实施，2010年废止）以及现行有效的《北京市绿化条例》均严厉禁止圈树建房、损坏绿化的行为，对于圈树建房的行为应当责令拆除房屋，恢复树木原貌。本案中涉案房屋存在围树建房的行为，倪文学亦承认其于90年代曾对涉案房屋屋顶进行翻修，该行为不可避免地对所圈树木造成影响。最后，根据现有在案证据，城管监察局对涉案房屋进行拆除的过程中，已将原告屋内物品搬出并移交原告，原告亦未提交城管监察局对“财产损失明细”中所涉财产造成损失的证据。故对本次复议程序中提出的财产损失请求不予支持。综上，根据被告调查核实情况、全案证据及涉案房屋存在的上述问题，本机关酌定城管监察局赔偿倪文学50万元，对于倪文学提出的其他请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第1、3目及第二十九条第一款规定，决定确认城管监察局拆除倪文学涉案房屋的行为违法；责令城管监察局自本行政复议决定生效之日起30日内向倪文学支付赔偿款50万元。原告倪文学诉称：原告自1983年起就居住于北京市海淀区北太平庄街道红联北村X号院（以下简称涉案房屋），该房屋建于上世纪60年代，由于历史原因造成房屋手续不全，不能一概认定为违法建筑。2015年5月18日，涉案房屋突然遭城管监察局强制拆除。原告不服，向被告申请行政复议。被告几次作出的复议决定仅确认被申请人的拆除行为违法，但没有支持原告的第二项安置和货币补偿的请求。原告不服诉至法院，法院作出判决撤销了被告作出的复议决定，要求其重新作出复议决定。被告于2018年9月19日作出的被诉决定书，决定赔偿原告50万元。如果按照正常的拆迁政策，原告至少获得900万元拆迁补偿款，且城管监察局违法拆除行为造成屋内物品损失合计36．2455万元以及房屋租金20．9万元。综上原告为维护自身合法权益，请求法院依法撤销被告作出的被诉决定书，责令被告重新对原告的复议申请作出决定。原告在法定期限内提交如下证据：1．北京市海淀区北太平庄街道红联村第二社区居民委员会出具的证明（2005年5月30日）；2．证明（2015年6月7日），证据1、2证明涉案房屋是已故孤寡老人赠与原告，原告自1983年入住该房屋。3．房屋产权人同意证明（2014年3月5日），证明原告自1983年入住涉案房屋，是该房屋的产权人和用电人，涉案房屋面积为60平方米。4．北京市海淀区北太平庄街道红联南村居委会证明（1998年11月10日）；5．证明（2016年5月），证据4、5证明原告于1983年入住在涉案房屋内。6．北京市海淀医院的诊断记录，证明原告在1989年仍居住在涉案房屋。7．北京市海淀区人民法院民事调解书，证明原告在1988年仍居住在涉案房屋，原告对涉案房屋享有权益。8．会议通知（2008年3月15日）证明2008年北太平庄街道办事处通知原告作为涉案房屋支配人参加关于拆迁事宜的会议。9．证明两份，证明原告邻居拆迁补偿情况作为赔偿参考标准。被告辩称：被诉决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据：1．1850号判决书及邮寄凭证、查询单；2．原告复议程序中提交的相关材料（倪文学要求将房屋恢复原状或予以同等房产价值经济补偿的致函、申请人身份证明、委托代理手续、证明），证据1、2用以证明被告依据法院判决重新启动了复议审理程序，原告在被告重新审理期间提交了相关文件材料。3．城管监察局提交的行政复议答复书及证据材料（答复书及法定代表人身份证明、城管监察局提交的证据材料及视频光盘一张），证明城管监察局在行政复议期间向复议机关提交了行政复议答复书及证据依据。4．被告调取的证据（包括测绘图、询问笔录两份、涉案房屋拆除后的树木照片），证明被诉决定书认定事实清楚。5．被诉决定书及相关证据材料，（包括行政复议答复通知书及送达回证、行政复议延期处理审批表及延期通知书、延期通知书的送达凭证、行政复议案件评议表、行政复议疑难案件处理审批表、被诉决定书送达凭证），证明复议机关依法受理复议申请、调查审理复议案件、作出被诉决定书并送达。经庭审质证，本院对当事人提交的证据材料作如下确认：原告提交的证据、被告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，具有证据的真实性、合法性且与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。经审理查明，原告不服城管监察局拆除其房屋的行为，于2015年6月24日向被告申请行政复议，2015年9月22日，被告作出海政复决字[2015]229号行政复议决定书，原告不服该复议决定诉至本院，本院作出（2015）四中行初字第929号行政判决书（以下简称929号判决书），判决撤销被告作出的该复议决定，责令被告重新作出复议决定。被告在复议期间调取了4份测绘图，并通过比对测绘图就涉案房屋问题向原告进行了询问。2016年4月12日，被告作出海政复决字[2016]14号行政复议决定书。原告不服该复议决定诉至本院，2016年8月17日本院作出（2016）京04行初543号行政判决书（以下简称543号判决书），原告不服该判决上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2017年3月27日作出4605号判决书，认为[2016]14号行政复议决定书认定事实不清，主要证据不足，判决撤销543号判决书、[2016]14号行政复议决定书，责令被告在法定期限内针对原告的行政复议申请重新做出行政复议决定。被告收到4605号判决书后，在复议期间就涉案房屋的历史情况询问了邻居，并勘查了涉案房屋围建的树木，作出海政复决字[2017]108号《行政复议决定书》。原告不服该复议决定诉至本院，2017年12月27日本院作出（2017）京04行初711号行政判决书（以下简称711号判决书），判决撤销海政复决字[2017]108号《行政复议决定书》，责令被告在法定期限内针对原告的行政复议申请重新做出行政复议决定。被告不服该判决上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2018年7月3日1850号判决书，维持了711号判决书。被告于2018年7月5日收到1850号判决书。因该案情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定，被告作出延期30日的通知，并依法送达。2018年9月19日被告作出被诉决定书，并依法送达。原告不服诉至我院。本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告作为被申请人城管监察局的本级人民政府，依法具有应原告所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案中，关于城管监察局拆除涉案房屋违法问题，本院在929号判决书、543号判决书、711号判决书都作了充分论述和认定，原告对此无异议。被告作出城管监察局拆除行为违法的复议决定，本院予以确认。本案争议的焦点是被告不支持原告关于责令城管监察局将所拆房屋恢复原状或给予同等房产价值经济补偿的复议请求，酌定城管监察局赔偿原告50万元是否符合法律规定。《行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。行政赔偿的前提条件一是行政行为被确认违法，二是当事人合法权益受到违法行政行为的侵害并造成损失。本案中，被告认为对涉案房屋的合法性评断是违法行为造成的损失是否予以赔偿的首要问题，关于涉案房屋的合法性应当考虑了以下因素，一是涉案房屋自1979年至2006年期间存在位移及建筑面积增大的情形，自1999年后位置、间数均有所变化;二是原告未办理涉案房屋所有权属证明，亦未在复议期间向被告提交其对涉案房屋具有合法权益的相关证明；三是被拆除房屋将树木圈在房屋中，违反了《北京市城市绿化管理暂行办法》《北京市城市绿化条例》（均已废止）的规定。关于第一、二条理由，4605号判决书进行了认定：“关于责令被申请人将所拆房屋恢复原状或给予同等房产价值的经济补偿问题。海淀区政府共调取4张测绘图，第1张是1971年3月测图1979年8月修测，第2张是1999年10月测图，第3张是1999年10月测图2002年7月修测，第4张是1999年10月测图2006年4月修测。从测绘图分析，第2张图上的涉案房屋比第1张图上的涉案房屋有明显的扩大，第2张图上的涉案房屋与第3张图上的涉案房屋没有变化，第4张图上的涉案房屋比第3张图上的涉案房屋有明显的扩大。但无法由此判断，涉案房屋一律属于违法建设。理由如下：首先，测绘图不是针对涉案房屋进行的专项测绘，房屋面积、形状的准确性和精确性只能供参考。其次，第1张是1971年3月测图1979年8月修测，第2张是1999年10月测图，不能判断第2张图上的涉案房屋建设于1984年之前还是之后。北京市城镇房屋所有权登记发证领导小组办公室、北京市城市规划管理局《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的若干规定》第一条第（二）、（三）项规定，鉴于法规的延续性和时限性以及客观历史原因，对违章建筑本着‘严格执法，宽严结合，实事求是，区别对待’的原则，允许对部分违章建筑作从宽处理，确认其所有权。违章建筑处理的时间界限。原则上以1984年2月10日市人大批准通过的《北京市城市建设规划管理暂行办法》为时限，以前的从宽，以后的从严。对于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，没有审批手续未取得产权证书的，并非一概属于违法建设。因此,不能判断第2张图上的涉案房屋是否属于应当查处的违法建设。再次，虽然第4张图上的涉案房屋比第3张图上的涉案房屋有明显的扩大，但仅从图纸上能不能分析出第4张图上的涉案房屋是翻建还是扩建？如是扩建，能不能区分原有房屋和扩建的房屋？如能区分，应当参照《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，确定违法建设范围，而不应一律认定涉案房屋全部是违法建设。”1850号判决书亦进行了认定：“无论是之前复议过程中海淀区调取的证据，还是本次复议程序中对涉案房屋的历史情况走访邻居，都不能确定涉案房屋位置、间数的变化是翻建还是扩建，是原有房屋还是扩建的房屋，不足以认定涉案房屋是否属于应当查处的违法建设。”关于第三条理由，1850号判决书对该条理由已经进行了认定：因《北京市城市绿化管理暂行办法》《北京市城市绿化条例》均已废止，海淀区政府现适用已废止的文件来认定涉案房屋不具备合法性，显然属于适用法律法规不当，故海淀区政府的该条理由亦不能成立。原告在本次复议程序中提出恢复房屋原状或另行安置住房或给予房屋重置费用，并提出给付临时安置费、搬迁费及补助奖励、生活补助费等请求。被告在现有证据不足以证明涉案房屋属于违法建设的情况下，在考虑原告的赔偿请求时，未区分原告提出的赔偿请求是否属于其合法权益、被告的违法拆除行为与原告合法权益损害的因果关系等关键因素，故被告在被诉复议决定中酌定的赔偿数额，显然没有事实依据，未尽到慎重裁量职责。原告在本次复议程序中提出的因违法拆除造成屋内物品财产损失的主张，从被告提交的视频中可以认定，拆除涉案房屋时，现场工作人员有与原告等人交涉日常生活所需物品的行为，未作制作登记清单。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。被告在复议程序中未对该部分物品是否存在、是否被强制拆除行为毁损等进行调查核实，被诉复议决定不支持原告该项财产损失的请求属于认定事实不清。综上，被告作出的被诉复议决定中关于赔偿请求的决定主要证据不足，依法应予撤销。原告的各项赔偿复议请求还需要被告重新调查、裁量后进行认定和处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市海淀区人民政府于二○一八年九月十九日作出的海政复决字[2018]213号《行政复议决定书》；二、责令被告北京市海淀区人民政府针对原告倪文学的行政复议申请于本判决生效之日起法定期限内重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告北京市海淀区人民政府负担（自本判决生效之日起七日内缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 张 岩人民陪审员 王 强人民陪审员 李东英二〇一九年十月三十一日法官 助理 张 伟书 记 员 高晶晶