江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏10行初52号 原告何小露，性别××年××月××日出生，××族。 被告扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路8号。 法定代表人夏心旻，市长。 原告何小露因认为被告扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）不予受理行政复议申请违法，于2019年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告扬州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告扬州市政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2019年5月21日，针对何小露提出的行政复议申请，扬州市政府作出（2019）扬行复不字第22号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称22号不予受理决定书），决定对何小露的复议申请不予受理。 原告何小露诉称，其系扬州市仙女镇涵西村村民，在该村拥有合法房屋。因江都区涵西棚户区改造项目，其房屋被纳入征收范围。扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）在其于2019年3月22日作出的《江都区涵西棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》中明确此次拆迁改造范围为江都区涵西棚户区改造项目范围内的部分房屋（详见规划范围图）。据此，原告方知，此次棚户区改造征收主体系江都区政府。原告认为江都区政府未经法定程序即组织实施棚户区改造行为，严重违反了《土地管理法》及苏政发[2013]108号《江苏省人民政府关于加快棚户区（危旧房）改造工作的实施意见》的相关规定，严重侵犯了其合法权益，故于2019年4月30日向被告申请行政复议，请求依法确认江都区政府对仙女镇涵西村房屋进行棚户区改造的行为违法。后被告于2019年5月7日向原告作出《行政复议申请补正通知书》。经补正，原告将复议请求变更为“确认江都区政府对仙女镇涵西村集体土地上房屋进行拆迁的行为违法”。被告收到上述补正复议申请后，于2019年5月21日作出22号不予受理决定书，驳回了原告的复议申请。原告认为，被告未合理、合法地履行义务，致使其作出的22号不予受理决定书实体、程序均违法，请求人民法院：1、依法撤销被告作出的22号不予受理决定书并判令其重新作出行政复议决定；2、本案诉讼费由被告承担。 原告何小露向本院提交的证据有：1、2019年3月22日江都区涵西棚户区改造项目房屋征收指挥部作出的《江都区涵西棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》；2、（2019）扬行复不字第22号《不予受理行政复议申请决定书》；3、2019年7月24日江都区涵西棚户区改造项目房屋征收指挥部作出的《江都区涵西棚户区改造项目房屋拆迁通告》。 被告扬州市政府辩称，首先，我府作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿。2019年4月30日，原告向我府申请行政复议，请求“确认江都区政府对仙女镇涵西村房屋进行棚户区改造的行为违法”。我府审查后认为原告的复议请求不明确，于2019年5月5日对原告进行了当面释明，又于2019年5月7日对原告发出《行政复议申请补正通知书》，要求原告进行补正。2019年5月15日，原告向我府提交补正材料，将行政复议请求更改为“确认江都区政府对仙女镇涵西村集体土地上房屋进行拆迁的行为违法”。与此同时，在2019年4月26日，原告对江都区政府批准的《江都区涵西棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》以及江都区政府作出的扬江房征字[2019]第1号《国有土地上房屋征收决定书》不服，分别向我府申请行政复议，我府均已予以受理。我府认为，原告于2019年4月30日提起的行政复议申请表述并不清楚，我府对其进行了当面释明，并书面通知其补正。原告进行了补正，但原告的补正仍并不能明确其行政复议请求，因此原告的行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项之规定，我府决定不予受理。其次，我府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。我府自2019年4月30日收到原告的行政复议申请，5月7日书面要求原告补正，在5月15日收到原告补正后的行政复议申请后，于2019年5月21日作出22号不予受理决定，并于2019年5月24日邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关行政复议办理的程序规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告扬州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1、何小露的《行政复议申请书》、EMS邮寄单及查询回执；2、行政复议案件调查笔录；3、《行政复议申请补正通知书》、EMS邮寄单及查询回执；4、何小露的《行政复议申请补正申请书》、EMS邮寄单及查询回执；5、（2019）扬行复不字第22号《不予受理行政复议申请决定书》、EMS邮寄单及查询回执；6、（2019）扬行复第21号《提出答复通知书》、（2019）43号《行政复议答复通知书》。 经审理查明：何小露系江都区仙女镇涵西村村民。2019年4月30日，何小露向扬州市政府提出行政复议申请，其申请书上载明的复议请求为“依法确认扬州市江都区人民政府对江苏省扬州市仙女镇涵西村房屋进行棚户区改造的行为违法”。扬州市政府复议机构经审查后认为，何小露的复议请求不明确，遂于2019年5月5日当面对何小露进行了释明，又于2019年5月7日向何小露发出《行政复议申请补正通知书》，要求何小露进行补正。2019年5月15日，何小露向扬州市政府提交补正材料，将行政复议请求更改为“依法确认扬州市江都区人民政府对扬州市仙女镇涵西村集体土地上房屋进行拆迁的行为违法”。2019年5月21日，扬州市政府作出本案被诉的22号不予受理决定书，以何小露的补正仍不能明确其行政复议请求因而不符合行政复议法定受理条件为由，决定对何小露的行政复议申请不予受理。何小露不服，遂向本院提起诉讼。 另查明，2019年4月26日，何小露针因不服江都区政府批准的《江都区涵西棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》以及江都区政府作出的扬江房征字[2019]第1号《国有土地上房屋征收决定书》，分别向扬州市政府申请行政复议，扬州市政府均已予以受理。 再查明，2019年7月24日，江都区涵西棚户区改造项目房屋征收指挥部作出《江都区涵西棚户区改造项目房屋拆迁通告》，内容为：“因江都区涵西棚户区改造项目建设，需拆除仙女镇涵西村辖区范围内的部分房屋及附属物，为确保项目房屋拆迁工作顺利实施，现将有关事项告知如下：一、对项目房屋拆迁范围作出调整，具体为：恒山路以南，老通扬运河以北；新都路以东；规划红线以西范围内；二、江都区仙女镇涵西村村民何小露坐落于涵西村余桥组的房屋不属于此次拆迁对象。”目前，何小露的房屋未被拆除。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、原告何小露申请行政复议时的复议请求是否明确；二、复议机关针对复议请求不明确而作出的不予受理决定，申请人对此不服提起诉讼，人民法院能否裁定驳回起诉。具体分述如下： 第一，原告何小露申请行政复议，复议请求不明确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，申请行政复议要有具体的行政复议请求和理由。所谓“具体的行政复议请求”主要是指要有明确的被申请复议的行政行为。本案中，何小露的复议请求原先为依法确认江都区政府对仙女镇涵西村房屋进行棚户区改造的行为违法，后经复议机关释明，其将复议请求更改为依法确认江都区政府对仙女镇涵西村集体土地上房屋进行拆迁的行为违法。但根据我国法律、法规规定，无论是国有土地上的房屋征收还是集体土地征收，其行为均是由一系列行政行为构成，并非一个独立的行政行为，征收国有土地上的房屋至少包含征收决定、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁等行为；征收土地至少包含征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁等行为。原告何小露针对集体土地上的房屋拆迁行为申请行政复议，应当明确复议对象具体指向的是其中哪一个或几个行政行为，笼统以房屋拆迁行为为对象申请行政复议，复议对象不明确，属于没有具体明确的行政复议请求的情形。在此情况下，被告扬州市政府作出22号不予受理决定书，决定对原告何小露的本次行政复议申请不予受理，具有相应的事实与法律依据。 第二、被告扬州市政府复议程序合法。扬州市政府自2019年4月30日收到原告何小露的行政复议申请，5月7日书面要求何小露补正，在5月15日收到原告何小露补正后的行政复议申请后，于2019年5月21日作出22号不予受理决定，并于2019年5月24日向何小露邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关行政复议办理的程序规定。 第三，本案可以从程序上驳回原告何小露的起诉。根据相关法律规定，对于复议机关作出的不予受理行政复议决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院应当进行审理后作出实体判决。但是，对于复议请求明显不明确，复议机关作出不予受理行政复议决定，且当事人具有滥用诉讼权利倾向的，人民法院可以不进行开庭审理且作出实体判决，否则势必造成行政机关出庭应诉，既浪费行政资源，又额外增加诉讼成本支出，且无益于原告的权利保障。因此，对申请人不服提起的此类诉讼，人民法院可迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。本案中，原告何小露申请行政复议的复议请求明显不符合行政复议法及行政诉讼法的相关规定，且在扬州市政府已经受理了其针对江都区政府批准的《江都区涵西棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》以及江都区政府作出的扬江房征字[2019]第1号《国有土地上房屋征收决定书》提出的行政复议申请，其权利救济已有相应程序保障的情况下，仍然向本院提起诉讼，有滥用诉讼权利之嫌，应当依据相关规定裁定驳回起诉，否则将浪费公共资源，损害公共利益。 综上，原告何小露提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告何小露的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一九年十月二十八日 书记员 马肇睿 文书附页： （2019）苏10行初52号案件适用法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 …… 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。