福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0104行初148号 原告福州东兴龙居房地产有限公司，住所地福建省平潭县潭城镇九一六西侧建行大厦七层。 法定代表人卓新荣，董事长。 诉讼代理人徐军、李茜，北京市盈科（福州）律师事务所律师。 被告平潭综合实验区市场监督管理局，住所地福建省平潭综合实验区金井湾商务营运中心7号楼5层。 法定代表人江裕森，副局长。 诉讼代理人林雄，该局工作人员。 诉讼代理人林震，福建福兴律师事务所律师。 被告福建省市场监督管理局，住所地福建省福州市鼓楼区华林路147号。 法定代表人黄培惠，局长。 诉讼代理人魏璇、张松昌，该局工作人员。 原告福州东兴龙居房地产有限公司不服被告平潭综合实验区市场监督管理局行政处罚、福建省市场监督管理局行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月25日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年8月28日公开开庭审理了本案。原告福州东兴龙居房地产有限公司诉讼代理人徐军、李茜、被告平潭综合实验区市场监督管理局（以下简称平潭市管局）诉讼代理人林雄、林震、被告福建省市场监督管理局（以下简称省市管局）诉讼代理人魏璇、张松昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平潭市管局于2019年1月2日作出岚市监处字[2019]1号《行政处罚决定书》，主要内容为：原告违反《中华人民共和国合同法》第三十九条第一款规定的公平原则以及《福建省实施办法》第二十七条第一款第五项、第七项、第十二项的有关规定，利用不平等格式条款免除或减轻经营者责任、加重消费者责任或者排除消费者主要权利，已构成侵害消费者权益违法行为。鉴于原告侵害消费者权益违法行为涉案金额巨大且拒不按照要求整改，并引发多次群体性投诉维权活动，其行为已严重扰乱了市场经济秩序，决定对原告侵害消费者权益违法行为予以从重处罚，根据《福建省实施办法》第六十条的规定，责令原告立即改正利用不平等格式条款侵害消费者权益违法行为，并决定对原告侵害消费者权益违法行为给予行政处罚如下：罚款10000元整。 该决定书一并告知了复议与起诉的权利。 原告对上述处罚决定不服，向被告省市管局申请复议，被告省市管局于2019年4月12日作出闽市监复字[2019]6号《行政复议决定书》，决定维持被告平潭市管局作出的上述《行政处罚决定书》。 原告诉称，对两被告作出的被诉行政行为的程序无异议,但对行政处罚认定事实、法律适用及行政复议的结论有异议。一、两被告认定《商品房买卖合同（预售）》的涉案合同条款系格式条款，显属适用法律错误。根据《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款之规定，构成格式条款需同时满足三个条件：预先订立、重复使用、单方提出并未经磋商。而涉案的《商品房买卖合同（预售）》系经过政府部门备案确定其效力，该合同中的条款也符合商品房买卖合同的备案要求。虽示范文本亦是为了重复使用而预先订立的合同文本，但合同中的空格部分赋予了合同双方平等协商的空间，购房者亦无举证证明在签订合同时就涉案合同条款曾向原告提出异议或原告就涉案合同条款拒绝协商修改，原告作为普通的房地产开发企业，其在交易中并没有明显的优势地位，买卖双方是平等的交易主体，购房者对涉案合同条款可以与原告协商，也可以选择接受或者不接受，并未剥夺购房人的协商权利。二、两被告认定涉案条款利用格式条款侵害消费者权益，显属事实认定不清。购买商品房并非日常的小额消费，双方交易的标的物系经济价值较大的房产，购房者理应保持谨慎，在签订合同前应当推定其审慎严谨充分地了解对方的合同交易条件。结合购房者在《商品房买卖合同（预售）》的签名确认以及附件十一《补充协议》第十五条之约定，应认定购房者已经阅读并明知合同条款及补充协议条款的内容，购房者亦在《补充协议》落款处签字，足以证明原告已采取合理方式尽到告知提醒义务，因此应当推定购房者在充分了解、平等协商的基础上知悉并认可案涉合同条款内容，不存在将不平等的合同条款强加于购房者的情形。具体在各条款而言：1、《商品房买卖合同（预售）》第八条所约定的是逾期付款责任，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条之规定，双方可以约定逾期付款违约金。购房者的主要义务就是支付购房款，未按期支付购房款自然应当承担违约责任，该约定是双方签字确认的条款，并未加重购房者的责任。2、《商品房买卖合同（预售）》第十二条约定了逾期交付的责任，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条的规定，双方可以约定违约金也可以不约定违约金，本条款并未违反法律强制性规定。3、《商品房买卖合同（预售）》第二十条第二款所约定的逾期办证的违约责任，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十七条的规定，逾期办证的违约金可以由当事人自行约定，也可以不约定违约金，涉案《商品房买卖合同（预售）》中约定的违约金并未违反法律规定。4、《补充协议》第二条第1项第2项、第三条第4、5、6项是双方对主合同的补充约定，根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十六条之规定，双方可以对逾期交付、逾期办证约定违约金，也可以不约定违约金，均符合法律规定，如果一方主张违约金过低或者过高可以向法院主张调整违约金计算标准，而不应将双方的约定认定为利用格式条款侵害消费者权益。三、两被告认定《福建省实施办法》可以作为处罚依据，显属适用法律错误。商品房作为不动产与作为动产的普通商品存在巨大差异，《中华人民共和国消费者权益保护法》的适用范围并不包括商品房，故商品房买卖合同不应由《中华人民共和国消费者权益保护法》调整，更不适用《福建省实施办法》。作为开发商和购房者之间的买卖合同纠纷，商品房纠纷应由《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》以及《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》等基本法律与相关的特别法予以调整。原告诉请：1、撤销被告平潭市管局于2019年1月2日作出的岚市监处字[2019]1号《行政处罚决定书》及被告省市管局于2019年4月12日作出的闽市监复字[2019]6号《行政复议决定书》；2、本案的诉讼费用由两被告承担。 原告提交证据如下： A1、《行政复议决定书》； A2、行政复议决定书送达回证； A3、《行政处罚决定书》； 证据A1-A3证明原告于2019年4月16日签收被告省市管局送达的《行政复议决定书》，原告于法律规定期限内提起本行政诉讼。两被告认定事实不清，适用法律、法规错误。 A4、《商品房买卖合同（预售）》，证明原告的《商品房买卖合同（预售）》系中华人民共和国住房和城乡建设部与国家工商行政管理总局联合制定的备案合同范本，合同条款的内容均为规范性文本，且购房者在《商品房买卖合同（预售）》以及附件中均已签名确认，不存在将不平等的合同条款强加于购房者的情形。 被告平潭市管局辩称，一、被告平潭市管局对使用格式条款的房屋买卖合同负有监督处理的职责。二、被告平潭市管局针对原告利用不公平格式条款侵害消费者权益的违法行为给予行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、过罚适当。经查，原告在预售其开发的“龙居·财富天下一期（1#2#3#及其地下室）”商品房过程中，统一使用《商品房买卖合同（预售）》（GF-2014-0171）及合同附件《补充协议》与房屋买受人签订房屋买卖合同，均由原告单方事先拟定，并针对不同房屋买受人重复使用，属于格式合同。同时，涉诉格式合同及其条款虽然符合国家关于商品房买卖合同的备案要求，但登记备案仅属于一种预先登记制度，它使得买受人取得法律上的期待权以及对于第三人的抗辩权，但不影响其系格式条款的认定。被告平潭市管局经检查发现，原告使用上述格式合同共签订房屋买卖合同575份，销售商品房575套，销售金额共计467217345元。在已签订的《商品房买卖合同（预售）》第八条、第十二条、第二十条第二款以及合同附件《补充协议》第二条第1项第2目、第三条第4、5、6项等格式条款约定的内容存在免除或减轻经营者责任、加重消费者责任或者排除消费者主要权利的违法情形，其中：1、《商品房买卖合同（预售）》第八条、第十二条及其附件十一《补充协议》第三条第6项关于“逾期付款责任”及“逾期交房责任”的约定，对因一方过错而导致合同解除的同等情形所约定的违约责任存在明显差距；同时，限定了消费者获得违约金的金额，限制了消费者获得违约金的权利。2、《商品房买卖合同（预售）》第二十条第二款及其附件十一《补充协议》第三条第6项关于“逾期办理商品房房屋所有权转移登记责任”的约定，不仅限制了买受人的解除合同的权利，而且限定了消费者获得违约金的金额，限制了消费者获得违约金的权利。3、合同附件十一《补充协议》第二条第1项第2目约定，限制了消费者依法解除合同的权利；同时，加重了消费者责任。4、合同附件十一《补充协议》第三条第4、5项关于“商品房交房责任”的约定，出卖人向买受人交付的商品房质量应当符合国家有关工程质量规范、标准和施工图设计文件的要求以及商品房买卖合同的约定，而原告使用格式条款约定强行交房，既剥夺了消费者对商品房的审验权和对不符合相关要求的商品房拒绝权；同时，免除了因出卖人的原因导致逾期交房违约责任，限制消费者获得违约金的权利，还加重了消费者的责任。上述条款均属于以格式条款对消费者作出不公平、不合理规定的情形，已构成侵害消费者权益违法行为。同时，其违法行为涉案金额巨大且拒不按照要求整改，并引发多次群体性投诉维权活动，其行为已严重扰乱了市场经济秩序，符合从重处罚情形。2019年1月2日，被告平潭市管局依据《福建省实施办法》第六十条的规定，责令当事人立即改正利用不平等格式条款侵害消费者权益的违法行为，并对其违法行为予以10000元罚款。本案中，被告平潭市管局适用的《福建省实施办法》属于现行有效的地方性法规，该法第一条的规定，其立法目的符合《中华人民共和国立法法》第七十三条第一款第一项规定的情形；同时，该法第六十条规定的责令改正以及警告、没收违法所得、罚款等行政处罚内容，也没有违反《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第十一条的规定。综上，该办法对发生在福建省行政区域内的侵害消费者权益的违法行为予以规制和调整，是本省市场监督管理机关处理侵害消费者权益违法行为的主要法律依据。因此，本案被告平潭市管局适用法律正确，原告所谓被告适用法律错误的辩述，没有法律根据，不能成立。被告平潭市管局依法处理侵害消费者权益的违法行为，履行法定行政管理职责，并不影响《商品房买卖合同》双方当事人依法提起民事诉讼，因此，原告所谓“违约金过低或过高可以向法院主张调整违约金计算标准，而不应将双方的约定，认定为加重一方责任，减少一方权利”的辩述，显然将平等民事主体依据民事诉讼维护自身合法权益的私力救济与行政机关依据公权力依法行使行政管理职责相混淆。三、被告平潭市管局针对原告利用不公平格式条款侵害消费者权益的违法行为给予行政处罚程序合法。2018年7月15日，被告平潭市管局在处理群体性消费者投诉工作中发现，原告涉嫌违反《福建省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第二十七第一款的相关规定，存在利用不平等格式条款侵害消费者权益的情形，遂于2018年7月20日报经批准同意予以立案调查。立案后，被告平潭市管局履行了调查取证、集体讨论、行政处罚告知、听取原告陈述申辩等行政处罚法定程序，并履行了审批等程序，因此，被告平潭市管局行政处罚行为程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告平潭市管局提交证据如下： B1、《平潭综合实验区党工委办公室关于印发〈平潭综合实验区市场监督管理局（平潭综合实验区工商行政管理局、平潭综合实验区质量技术监督局、平潭综合实验区食品药品监督管理局）主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》（岚综委办[2015]3号），证明被告权力来源，即证明被告对房屋买卖格式合同负有监督管理的职责； B2、投诉举报登记表； B3、消费者《情况反映》材料； B4、平潭综合实验区信访局《接访记录统计表》及附件； B5、《商品房买卖合同（预售）及合同附件》复印件； B6、原告询问（调查）笔录； B7、消费者询问（调查）笔录； B8、《补充协议（二）》复印件； B9、《和悦财富天下1#2#3#楼住宅成交客户情况一览表》； B10、岚市监稽责字[2018]3号《责令改正通知书》； B11、岚综管行复[2018]5号《行政复议决定书》； B12、闽市监复字[2019]6号《行政复议决定书》； B13、原告营业执照复印件、商品房预售许可证复印件、当事人的法定代表人港澳居民来往内地通行证复印件； B14、原告委托代理人身份证复印件、授权委托书； 证据B2-B14证明被告平潭市管局查处原告违法行为的案件来源、违法行为的事实认定依据、原告的主体资格情况； B15、立案审批表； B16、初次延长审理期限有关事项审批表； B17、继续延长审理期限有关事项审批表； B18、案件审议委员会专题会议纪要； B19、案件调查终结报告； B20、2018年第十四次案审会会议纪要； B21、案件审核表； B22、行政处罚案件有关事项审批表； B23、岚市监稽告字[2018]4号《行政处罚告知书》及送达回证； B24、原告提交的陈述申辩材料《申辩意见》； B25、陈述申辩意见复核表； B26、行政处罚决定审批表； B27、法律公文签发单； B28、岚市监处字[2019]1号《行政处罚决定书》； B29、行政处罚决定书送达回证； B30、《福建省行政执法证》复印件。 证据B15-B30证明被告平潭市管局行政处罚行为程序合法。 被告平潭市管局适用法律依据为：《中华人民共和国合同法》第三十九条第一款、《福建省实施办法》第二十七条第一款第（五）项、第（七）项、第（十二）项、第六十条。 被告省市管局辩称，其于2019年2月14日收到原告递交的《行政复议申请书》后，于2019年2月19日受理该行政复议案，根据平潭市管局提供的证据材料及答辩状，经审查后认为作出的行政处罚实体证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，遂作出闽市监复字[2019]6号《行政复议决定书》，维持上述行政处罚决定。行政复议程序合法，结论并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告省市管局提交证据如下： C1、行政复议有关事项审批表（受理）、行政复议受理案件通知书、行政复议答复通知书、相应送达回证； C2、行政复议有关事项审批表（决定）、审结报告、行政复议决定书、相应送达回证； 证据C1-C2证明被告省市管局复议程序合法； C3、行政复议申请书及证据材料； C4、平潭综合实验区市场监督管理局的行政复议答复书及证据、法律依据等材料； 证据C3-C4证明被告平潭市管局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确、处罚适当，被告省市管局决定维持上述行政处罚决定书符合行政复议法等有关规定。 被告省市管局适用法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 经庭审质证，各方质证意见如下： 关于原告的证据，两被告质证意见一致，对证据A1-A4真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，两被告作出的行为认定事实清楚，适用法律正确。 关于被告平潭市管局的证据，原告对证据B1无异议；B2-B14对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明对象有异议，案涉合同条款并不满足格式条款的构成要件，系经合同双方真实意愿确认并签订的。原告已采取合理方式提请购房方注意并予以说明，案涉合同条款对合同双方均合法有效，不存在侵害消费者权益的情形；B15-B30无异议。被告省市管局对被告平潭市管局的证据均无异议。 关于被告省市管局的证据，原告对证据C1-C2无异议；C3真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明对象有异议。该证据系原告申请行政复议之材料，该证据证明的是被告平潭市管局作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误；C4真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明对象有异议。该证据系平潭市管局向被告省市管局提交的行政复议答复材料，从该答复材料中并无法直接认定原告利用格式条款侵害消费者权益，更反映出平潭市管局对案涉事项认定事实错误、适用法律错误，被告省市管局决定维持案涉行政处罚决定书并不符合行政复议法的规定。被告平潭市管局对被告省市管局的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告证据内容真实，收集程序合法，与本案相关联，可以证明案件相关事实。上述有效证据均可以作为本案的定案依据。 根据上述证据分析及庭审陈述，本院确认如下法律事实： 2018年7月20日，平潭市管局对消费者投诉原告涉嫌利用不公平格式条款侵害其合法权益进行立案受理。调查期间，平潭市管局作出案件延期审批，办案期限延长至2019年1月15日，并于2018年12月14日作出《行政处罚告知书》，告知拟处罚内容及享有陈述和申辩权利，该告知书于2018年12月17日送达原告。被告平潭市管局于2019年1月2日作出岚市监处字[2019]1号《行政处罚决定书》（主要内容前文已述），并于2019年1月3日送达原告。原告不服，于2019年2月14日向省市管局申请行政复议。省市管局依法受理后，分别向原告和平潭市管局作出《行政复议受理案件通知书》、《行政复议答复通知书》。经审理，省市管局于2019年4月12日作出闽市监复字[2019]6号《行政复议决定书》（主要内容前文已述），并于2019年4月16日、22日分别送达原告与平潭市管局。原告不服，诉至本院。 本院认为，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条、第三条的规定，商品房及关于商品房的买卖行为属于该法所指的“商品”与“购买”、“使用”、“销售”、“服务”，原告主张商品房不同于一般消费品、不受《中华人民共和国消费者权益保护法》调整的抗辩理由不能成立。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》、《福建省实施办法》的规定，平潭市管局作为市场监督管理部门，有权对其辖区范围内违反消费者权益的行为进行查处。省市管局作为平潭市管局的上级主管部门，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，有权依据原告申请对平潭市管局的行政行为进行复议审查。原告作为行政处罚相对人及行政复议申请人，与被诉行政行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。 根据《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款规定，格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。本案证据B5《商品房买卖合同（预售）》及合同附件复印件、B6原告公司营销总监的调查笔录及B7消费者调查笔录可相互印证涉案合同中的第八条、第十二条、第二十条第二款及其补充合同（附件十一）第二条第1项第2目、第三条第4、5、6项条款的内容（包括涉案合同空格部分条款内容）是原告预先拟定并重复使用，共签订575份，原告抗辩所称的合同附件十一第15条的告知内容，亦属于原告单方预先拟定的格式条款。格式条款本身并非法律所禁止，本案关键争议在于上述格式条款是否存在“排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定”。 根据被告调查收集证据可证实：案涉《商品房买卖合同（预售）》第八条、第十二条及其附件十一《补充协议》第三条第6项关于“逾期付款责任”及“逾期交房责任”的约定，对因一方过错而导致合同解除的同等情形所约定的违约责任存在明显差距；同时限定了消费者获得违约金的金额，限制了消费者获得违约金的权利；《商品房买卖合同（预售）》第二十条第二款及其附件十一《补充协议》第三条第6项关于“逾期办理商品房房屋所有权转移登记责任”的约定，不仅限制了买受人的解除合同的权利，而且限定了消费者获得违约金的金额，限制了消费者获得违约金的权利；合同附件十一《补充协议》第二条第1项第2目约定，限制了消费者依法解除合同的权利，同时加重了消费者责任；合同附件十一《补充协议》第三条第4、5项关于“商品房交房责任”的约定，原告使用格式条款约定强行交房，既剥夺了消费者对商品房的审验权和对不符合相关要求的商品房拒绝权，同时还免除了因出卖人的原因导致逾期交房违约责任，限制消费者获得违约金的权利，还加重了消费者的责任。上述条款均属于以格式条款对消费者作出不公平、不合理规定的情形，已构成侵害消费者权益违法行为。原告抗辩所称的合同备案行为并不影响行政监管部门依法查处违法格式合同。本案涉及的商品房买卖合同多达575份、买受人各不相同，所涉及的不合理格式条款却内容相同，因此原告所抗辩的“买受人也在合同上签字的行为”不但不能体现为双方自愿协商，恰可证实未经协商，且引发的大量消费者投诉也印证了违法行为的客观存在。 平潭市管局依法履行立案、延长办案期限、调查取证、处罚前告知、听取申辩、处罚前审批等法定程序，对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确、量罚恰当。省市管局在受理原告的行政复议申请后，依法通知平潭市管局答复，经审查，作出行政复议决定书并依法予以送达，决定书结论正确、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告诉请缺乏依据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福州东兴龙居房地产有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福州东兴龙居房地产有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  林光辉 人民陪审员  陈艳云 二〇一九年十月二十五日 法 官助 理  林璐 书记员  陈嘉嘉