福建省龙海市人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽0681民初3819号 原告：福建省东南联合矿业有限公司，住所地龙海市九湖镇田墘村。统一社会信用代码91350681597885154A。 法定代表人：郑必清，执行董事。 委托诉讼代理人：陈永星、黄杰，福建勤贤律师事务所律师。 被告：龙海市九湖镇人民政府，住所地龙海市九湖镇岭兜村。统一社会信用代码11350681003885940E。 法定代表人：杨少寅，镇长。 委托诉讼代理人：廖惠忠、郑瑛莺，福建闽隆律师事务所律师。 原告福建省东南联合矿业有限公司与被告龙海市九湖镇人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人陈永星、黄杰，被告委托诉讼代理人廖惠忠、郑瑛莺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1、判令被告继续履行双方于2013年1月17日签订的《土地使用权转让协议书》，向原告交付土地并办理国有土地使用权证；2、判令被告以原告实际支付金额即人民币9184334元为基数，并按银行同期贷款利率即6.55%／年的标准，向原告支付自2013年10月21日起至被告向原告实际交付土地之日止的违约金，暂计至原告起诉之日即2019年5月20日止，为人民币3358787.48元。事实和理由：2012年11月6日，龙海市发展和改革局根据原告的申请，批准原告在龙海市投资建设“高岭土提纯加工”项目，并确认该项目预计建设所需占地为180亩。据此，原、被告双方于2013年1月17日签订《土地使用权转让协议书》，并约定：（1）由被告为原告征用位于新春村工业建设用地约147亩；（2）原告应向被告支付土地转让款人民币10584000元，并应在签约后一周内预付人民币3000000元；（3）被告应负责组织征地（征地期限为2013年10月20日），并负责为原告办理国有土地使用权证。该《土地使用权转让协议书》签订后，原告于签约当日向被告预付了土地转让款人民币3000000元；被告也于2013年2月19日向龙海市人民政府提交了九政发［2013］011号《关于福建省东南联合矿业有限公司项目用地计划的申请》。 在此期间，原告还陆续申请办理及完成了涉及该宗土地出让的其他行政审批手续，并交纳了相关的费用，具体包括：（1）2013年4月10日向龙海市财政局交纳该宗土地出让所涉及的“被征地农民社会养老保障金”人民币1177956元，龙海市财政局于2013年4月12日向漳州市人力资源和社会保障局相应提交了龙财社函[2013]30号《龙海市财政局关于福建省东南联合矿业有限公司建设用地被征地农民社会保障金的担保函》；（2）2013年5月3日向龙海市财政局交纳该宗土地出让所涉及的“预申请保证金”人民币4417400元；（3）2015年3月9日向福建省林业厅交纳该宗土地出让所涉及的“森林植被恢复费”人民币588978元。 各级政府及相关行政主管部门亦陆续为原告办理了该宗土地所涉及的用地审批手续，具体包括:（1）福建省人民政府于2014年1月16日作出闽政地[2014]9号《福建省人民政府关于龙海市2013年度第十三批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将该宗土地征收并转为建设用地；（2）龙海市人民政府于2014年2月14日作出龙政综[2014]26号《龙海市人民政府关于征收龙海市2013年度第十三批次城市建设用地的公告》，就相关该宗土地的征收及补偿等事项进行公告确认；（3）福建省林业厅于2015年3月11日作出闽林地审[2015]74号《使用林地审核同意书》，同意原告使用该宗土地所涉集体林地并用于高岭土提纯加工建设项目。 然而，被告却至今未将该宗土地交付原告使用，也未依约履行为原告办理国有土地使用权证的义务。为此，原告多次发函以及委托专人前往被告所在地协商解决交地事宜，被告却以种种理由不予办理，致使原告至今无法取得该宗土地，并导致原告多年筹备的项目迟迟不能开工建设。因被告的一再违约，致使原告遭受了巨额的经济损失。现原告要求被告依法依约继续履行协议，并要求被告依据双方协议第六条中“甲方逾期交地，则应按乙方实际支付金额按银行同期贷款利率计息”的约定，向原告支付违约金。 被告辩称，一、关于《土地使用权转让协议书》的效力问题。2013年1月17日，原告与答辩人签署《土地使用权转让协议书》，约定答辩人为原告征用位于新春村工业建设用地，该块土地使用面积以10584000元的总价转让给原告。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地和管理部门与土地使用者签订。”因此，市、县人民政府土地管理部门才是法定的签订土地使用权出让的主体，答辩人作为乡镇人民政府不具备签订土地使用权出让合同的主体资格。本案属于《合同法》第52条第5项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效的情形。因此，涉案《土地使用权转让协议书》属于无效合同。 二、关于《土地使用权转让协议书》被认定无效的法律后果。（一）、涉案的协议书为无效合同，协议书的相关条款自始没有法律效力。原告无权要求答辩人支付违约金，即原告要求答辩人支付已付款项的利息没有事实和法律依据。另，原告请求交付土地并办理国有土地使用权证书的诉求没有合同依据。（二）、涉案的协议书为无效合同，双方应当履行的义务和责任问题。《合同法》第58条约定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”1、财产的返还。答辩人仅需返还原告于2013年1月17日向答辩人预付土地转让款300万元。而原告因申请办理涉及该宗土地的行政审批手续支付的费用，包括向龙海市财政局缴纳的被征地农民社会养老保障金、预申请保证金、向福建省林业厅交纳的森林植被恢复费等，可以在协议书被认定无效后，向相关部门申请返还。2、损失的赔偿。因合同无效产生的赔偿责任是基于缔约过失责任而发生的。答辩人在签订《土地使用权转让协议书》的过程中，并不存在故意或者过失，未实施隐瞒真实情况等违反附随义务或者先合同义务的行为。因此，若原告存在利息损失，答辩人对此也不存在过错，答辩人无需赔偿。 三、在《土地使用权转让协议书》有效的情况下，原告的诉求无法得到支持。（一）若《土地使用权转让协议书》有效，但因客观情况发生变化，无法继续履行，原告请求交付土地并办理国有土地使用权证书的请求不能成立。涉案地块在漳州高新区的规划范围内。2014年，漳州市人民政府办公室印发《漳州市人民政府办公室关于印发闽南文化生态走廊示范段建设实施方案的通知》（漳政办（2014）50号），北起圆山新城西部组团西洋坪大桥，沿324国道向南，至漳浦县海峡花卉集散中心，涉及包括九湖镇在内的范围。通知第12点“建设项目管理”的实施方案：加强沿线建设项目的管理工作，已建工业项目必须进行景观提升。因此，原告的项目属于工业项目，根据该通知，不能再继续进行。除此之外，该项目的建设也不符合国家级漳州高新技术产业开发区发展总体规划，也不符合该区产业规划。因此，因国家政策调整，《土地使用权转让协议书》无法继续履行。（二）若《土地使用权转让协议书》有效，答辩人在合同的签订和履行过程中，不存在任何过错，原告无权要求答辩人支付违约金。原告与答辩人于2013年1月17日签订土地使用权转让协议书后，依约于2013年2月19日向龙海市人民政府提交了九政发（2013）011号关于福建省东南联合矿业有限公司项目用地计划的申请。福建省人民政府在2014年1月16日才作出《福建省人民政府关于龙海市2013年度第十三批次农用地转用和土地征收的批复》闽政地［2014］9号，龙海市人民政府于2014年2月14日进行《龙海市人民政府关于征收龙海市2013年度第十三批次城市建设用地的公告》龙政综［2014］26号。因此，在签订协议书后，答辩人及时提交了用地申请。但相关的上级人民政府的征地批复和公告直至2014年才作出，答辩人无法在征地期限内进行征地，并不是答辩人的过错引起，原告无权要求答辩人支付违约金。综上所述，无论《土地使用权转让协议书》是否有效，原告的诉讼请求不能成立。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院对双方无争议的事实确认如下： 2013年1月17日原、被告双方签订《土地使用权转让协议书》，约定：甲方（龙海市九湖镇人民政府）为乙方（福建省东南联合矿业有限公司）征用位于新春村工业建设用地约147亩，使用期限伍拾年；土地使用权转让价格为每亩72000元，合计10584000元。土地使用权转让价格仅包含土地征用费用及青苗搬迁费用和其他附属物补偿。乙方在合同签订之日起后一周内支付3000000元…。同时约定：甲方应负责组织征地（征地期限为2013年10月20日），并负责为乙方办理国有土地使用权证，办证所需的费用及税费均由乙方承担。 签约当日，原告向被告支付了土地转让款3000000元。2013年2月19日，被告向龙海市人民政府提交了九政发[2013]011号《关于福建省东南联合矿业有限公司项目用地计划的申请》。2013年4月10日，原告向龙海市财政局交纳“被征地农民社会养老保障金”1177956元，龙海市财政局于2013年4月12日向漳州市人力资源和社会保障局提交了龙财社函[2013]30号《龙海市财政局关于福建省东南联合矿业有限公司建设用地被征地农民社会保障金的担保函》；2013年5月3日，原告向龙海市财政局交纳“预申请保证金”4417400元；2015年3月9日，原告向福建省林业厅交纳“森林植被恢复费”588978元。 2014年1月16日,福建省人民政府作出闽政地[2014]9号《福建省人民政府关于龙海市2013年度第十三批次农用地转用和土地征收的批复》。2014年2月14日，龙海市人民政府在龙海政府网公示龙政综[2014]26号《龙海市人民政府关于征收龙海市2013年度第十三批次城市建设用地的公告》。2015年3月11日福建省林业厅作出闽林地审[2015]74号《使用林地审核同意书》。 本院认为，本案争议的焦点为本案所涉协议书效力问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(?javascript:SLC(4691,0)?)》规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。土地使用权出让合同应按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。涉及到国有土地使用权出让问题的决策及出让合同签订等，有权部门应系市、县人民政府土地管理部门，被告龙海市九湖镇人民政府对此不具有该项职权功能。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知(?javascript:SLC(35605,0)?)》中明确指出，土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。龙海市九湖镇人民政府不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，在原、被告签订的《土地使用权转让协议书》时，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。无效的合同，自始没有法律约束力。根据无效合同返还原则，被告应将从原告处收取的3000000元人民币全额返还，并支付相应的资金占用费；同时原告因合同支付给相关部门的费用6184334元，也应由被告一并返还给原告。 综上，依据《中华人民共和国合同法(?javascript:SLC(21651,0)?)》第五十二条(?javascript:SLC(21651,52)?)、第五十六条(?javascript:SLC(21651,56)?)、第五十八条(?javascript:SLC(21651,58)?)、第五十九条(?javascript:SLC(21651,59)?)、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 一、被告龙海市九湖镇人民政府于本判决生效后三十日内返还福建省东南联合矿业有限公司3000000元及资金占用费（资金占用费以3000000元为基数，自2013年10月21日起按中国人民银行同期贷款利率至款项支付之日止计算）； 二、被告龙海市九湖镇人民政府于本判决生效后三十日内返还福建省东南联合矿业有限公司6184334元； 三、驳回福建省东南联合矿业有限公司的其他诉讼请求。 如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案受理费76090元，由龙海市九湖镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审判长  徐向东 审判员  曾聪明 审判员  熊雯雯 二〇一九年二十月二十一日 书记员  陈 燕 执行申请提示： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。