广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂02行终101号 上诉人(一审原告)韦宣庭，男，1963年1月19日生，壮族，住广西鹿寨县。 上诉人(一审原告)韦宣平，男，1965年12月23日生，壮族，住广西鹿寨县。 上诉人(一审原告)韦宣伍，男，1969年6月13日生，壮族，住广西鹿寨县。 被上诉人(一审被告)鹿寨县住房和城乡建设局（以下简称鹿寨县住建局），住所地鹿寨县鹿寨镇飞鹿大道59号。 法定代表人许鹏，局长。 被上诉人(一审被告)鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府），住所地鹿寨县鹿寨镇创业路2号。 法定代表人王轶，县长。 第三人鹿寨县四排镇国土规建环保安监站（以下简称四排国土安监站），住所地鹿寨县四排镇长兴路。 法定代表人张华，站长。 上诉人韦宣伍、韦宣平、韦宣庭因诉鹿寨县住建局、鹿寨县政府规划行政处罚纠纷一案，不服鹿寨县人民法院（2019）桂0223行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：韦宣伍、韦宣平、韦宣庭未取得《建设工程规划许可证》，擅自于2013年1月至2017年3月在鹿寨县××钢材店右侧（××国道旁）建设六层框架结构楼房。2018年7月18日，鹿寨县住建局对韦宣伍、韦宣平、韦宣庭的违法建设行为予以立案，同日对韦宣庭进行询问，并对建设现场进行勘查。经测量，第一层建筑长30米，宽16米；第二层至第六层建筑长31.20米，宽18.80米，总建筑面积3412.8平方米。同日向韦宣伍、韦宣平、韦宣庭发出《责令改正通知书》，责令其立即停止违法行为，自行改正。2018年7月26日，鹿寨县住建局再次对建设现场进行勘查，同日送达《行政处罚告知书》，告知其违法事实、拟处罚的理由和内容以及有陈述、申辩的权利。韦宣伍、韦宣平、韦宣庭逾期未提出陈述、申辩，且未自行改正。2018年8月8日，鹿寨县住建局作出鹿建行决字〔2018〕第080号《行政处罚决定书》（以下简称080号处罚决定），认定韦宣伍、韦宣平、韦宣庭的建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令韦宣伍、韦宣平、韦宣庭自收到处罚决定书之日起五日内拆除违法建设的六层框架结构楼房，总建筑面积3412.8平方米的处罚决定，并告知享有行政复议、行政诉讼的权利以及行使该权利的期限和途径。该行政处罚决定书于2018年8月9日向韦宣伍、韦宣平、韦宣庭送达。韦宣伍、韦宣平、韦宣庭不服，向鹿寨县政府提出复议申请。鹿寨县政府于2018年10月9日受理，经审查后于2018年12月4日作出鹿政复字〔2018〕第14号《行政复议决定书》（以下简称14号复议决定），维持080号处罚决定。该行政复议决定书于2018年12月7日向韦宣伍、韦宣平、韦宣庭送达。韦宣伍、韦宣平、韦宣庭仍不服，于2018年12月24日向法院提起行政诉讼。另查明，2006年5月26日，韦宣庭（乙方）与四排国土所（甲方）签订协议书，约定乙方向甲方购买XXXX开发的土地1-8号共760平方米544000元，甲方负责为乙方办理土地使用证并缴纳该宗土地出让金及土地增值税。韦宣庭已付地价款464000元，同年转让第7、8号地给谢建安。之后韦宣庭在未取得相应土地使用权证的情况下，于2013年1月开始在协议中1-6号地块上建设楼房，即鹿寨县住建局认定的本案违法建设建筑。针对韦宣庭提出未给其办理土地证的信访意见，鹿寨县国土资源局于2016年6月20日作出《信访事项处理意见书》，答复称（摘录）：韦宣庭与四排国土所协议约定的事项，国土所并未向四排乡政府汇报也未向我局申请办理用地手续，实际上是梁天来、陆爱媛、秦云飞、覃丽新、黄建昌等人以国土所的名义与韦宣庭签订协议，该行为属于非法买卖土地。上述地块原属于四排乡四排街7、8队的集体土地，当时地类为农用地没有转为国有土地。经依法申请农用地转用手续，广西区政府作出批复批准转为建设用地，并征为国有建设用地。建议韦宣庭与梁天来等五人明确各自的权利义务，并及时依法办理土地供应手续。建设的楼房在四排乡总体规划区内，鹿寨县住建局作出080号处罚决定时，韦宣庭仍未取得涉案宗地的土地使用权。 一审判决认为：《城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，鹿寨县住建局对发生在辖区内的违法建设行为具有依法查处的职责。经过询问调查、现场勘查，鹿寨县住建局认定韦宣庭、韦宣平、韦宣伍未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设六层框架结构楼房，属于无证违法建设的事实清楚，证据充分，依据《城乡规划法》第六十四条对韦宣庭、韦宣平、韦宣伍作出限期拆除的行政处罚，适用法律正确，且在作出处罚决定书前，依法向韦宣庭、韦宣平、韦宣伍送达了《行政处罚告知书》，告知其处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，处罚决定书作出后进行了送达，符合法定的程序。鹿寨县政府受理韦宣庭、韦宣平、韦宣伍的行政复议申后依法予以立案，经审查后在规定的期限内作出并送达14号复议决定，行政复议程序合法，决定正确。对韦宣庭、韦宣平、韦宣伍关于违建是由于四排国土所没有履行甲方的职责导致，以及四排镇一些单位、个人无证建房未受处罚，鹿寨县住建局仅对韦宣庭作出处罚不公平不公正的意见，一审法院认为，鹿寨县国土资源局的《信访事项处理意见书》已对韦宣庭、韦宣平、韦宣伍与四排国土所之间的协议性质作出释明，并告知涉案宗地已转为国有建设用地，建议及时依法办理土地供应手续，即相关部门已给予自行纠正违法行为的途径，而韦宣庭、韦宣平、韦宣伍并未遵照进行；关于处罚是否公平的问题，行政机关对违法行为的查处必然存在由点到面、循序渐进的过程，即使同一类违法行为普遍存在，也不能认为行政机关对其他人的违法行为未进行追究前，对某一特定行为人的违法行为进行查处就是不公正执法。因此，法院对上述意见不予采纳。本案中鹿寨县住建局作出的行政处罚决定认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。鹿寨县政府作出的行政复议决定程序合法，结果正确，韦宣庭、韦宣平、韦宣伍的诉请无事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审判决：驳回韦宣庭、韦宣平、韦宣伍的诉讼请求。 上诉人韦宣伍、韦宣平、韦宣庭上诉称，一审法院对被上诉人处罚不公平、不公正的行政行为不予查清和认定，故意规避行政机关的行政行为。上诉人在一审法院明确提出被上诉人对上诉人的行政处罚不公平、不公正，违反《中华人民共和国宪法》的规定，在法律面前人人平等。《中华人民共和国行政许可法》的基本原则，就是公开、公平、公正，上诉人与四排国土所购买XXXX1-8号宗地，签订有协议书，由于四排国土所未履行义务，导致本案错综复杂的事情发生，上诉人被四排国土所欺骗和坑害长达十三年之久，上诉人年年要求政府处理和解决，政府行政机关将上诉人的诉求拒绝受理，不予解决和处理，上诉人遭受欺骗和坑害处于弱势地位，须求助于人民政府处理和解决，人民群众信赖人民政府，保护人民群众的合法利益，政府对上诉人的诉求不予解决和处理是行政不作为，上诉人乞求政府所有相关部门寻求合法有效途径解决未果，穷尽一切合法途径解决情况下，看见四排多处相同情况的建房。2013年上诉人才违心所愿建筑第一层楼房框架，收到责令停工通知书，上诉人停工三年，又多次请求政府处理解决未果，于2016年复工建筑2-6层框架。2016年收到责令停工通知后，2018年又收到改正通知书，行政处罚告知书，行政处罚决定书，查封通知，延期查封通知书。2013年新市场也有十多家和上诉人同时建筑一样的性质，他们一个没有收到责令停工通知书。2016年也有人后建于上诉人，行政机关没对他们作任何处罚，被上诉人的行政处罚公平公正何在?鹿寨县政府维持行政处罚也是不公平不公正的，一审法院对本案的审理没有根据事实的存在，充分考虑上诉人的特殊情况，对行政处罚不予以矫正，驳回上诉人的诉讼请求明显不当。一审判决对本案所涉及的法律关系性质认定错误。上诉人是被四排国土所坑害，是被害人，要求政府处理和解决，政府行政不作为，监督机关对四排新市场、教师小区、XXXX无证建房从不监管，阳奉阴违，放纵造建，六七十栋楼房，只处罚上诉人一栋理由何在?一审法院在审理本案中没有根据案情的特殊情况，客观的事实存在对行政机关作行政处罚的不公平、不公正不予以纠正，轻描淡写地认为行政机关对违建行为的查处必须存在由点到面，循序渐进的过程辩护，摆脱行政机关处罚不公平公正的行政行为。2013年已有六十多栋没有土地使用证的私人楼房建好居住，有十多家与上诉人同时建筑的，他们都没有收到责令停工通知书，只责令上诉人停工理由何在?上诉人停工三年要求政府处理解决未果，于2016年复工建筑二至六层框架，收到行政机关责令停工通知书，没有土地使用证先后于上诉人建筑的六七十栋(家)，他们没有一个受到行政处罚，从2013年至今有六年之久只有上诉人一栋(家)遭受行政处罚，一审法院辩说，由点到面，循序渐进从何说起，由于政府工作人员形式主义和官僚作风，监督机关放纵造建，上诉人报批手续，由于特殊原因，没有办理下米，但是他并非是属于《城乡规划法》明确规定必须拆除的，因为《城乡规划法》明确规定的是严重影响城乡规划的，无法采取其他补救措施的建设行为才能拆除，如果能够通过其他方法和补救措施，能够完善的这个建筑是不能应用第六十四条《城乡规划法》的，本案住建局080号处罚决定根据《城乡规划法》第六十四条的规定是不合理，原审法院不予以纠正，根据《中华人民共和囤行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，错用法律条款。一审法院对本案审理不公。根据《行政诉讼法》第四十条的规定，上诉人提交行政起诉状同时也向法院提交调查取证申请书，申请法院依职对四排新市场、XXXX没有办理土地使用证的私人建筑及行政单位的办公楼没有土地使用证的建房的事实证据予以查取，一审法院受理后，认为调查该证据与本案无关联性不予调查，申请人复议一次以同样的事实不予查取，上诉人认为四排新市场、新区私人楼房、行政单位办公楼没有土地使用证，与上诉人一样的性质行政机关只处罚上诉人处罚不公平、不公正。上诉人的建筑没有违建，不应当拆除。上诉人建筑六层框架楼房是在政府城镇建设规划范围内，土地来源清楚，无纠纷，没有违反城乡建房的规划工程设施，只不过是因各种特殊原因没有办理建房手续下来，依据《广西壮族自治区关于鹿寨县2012年第三批次乡村建设用地的批复》(桂政批函[2013]283号)及2016年信访回复，鹿国土资源资信处[2016]第1号6月20日信访回复，鹿资源规划信处字[2019]9号信访事项的答复意见上诉人没有违反城乡建设的规划，只不过由于各种因素没有办理手续，如果认为上诉人没有办理手续违建，那也是政府行政不作为导致。违建也是政府行政机关的各种因素而引起，并非上诉人本人的心愿。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人鹿寨县住建局、鹿寨县政府、第三人四排国土安监站二审期间未陈述意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，行政机关作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依法应当予以维持。根据《城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，鹿寨县住建局对发生在辖区内的违法建设行为具有依法查处的职责。经过询问调查、现场勘查，鹿寨县住建局认定韦宣庭、韦宣平、韦宣伍未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设六层框架结构楼房，属于无证违法建设的事实清楚，证据充分，依据《城乡规划法》第六十四条对韦宣庭、韦宣平、韦宣伍作出限期拆除的行政处罚，适用法律正确，且在作出处罚决定前，依法向韦宣庭、韦宣平、韦宣伍送达了《行政处罚告知书》，告知其处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，处罚决定书作出后进行了送达，符合法定的程序。鹿寨县政府受理韦宣庭、韦宣平、韦宣伍的行政复议申后依法予以立案，经审查后在规定的期限内作出并送达复议决定，行政复议程序合法，决定正确。对韦宣庭、韦宣平、韦宣伍关于违建是由于四排国土所没有履行甲方的职责导致，以及四排镇一些单位、个人无证建房未受处罚，鹿寨县住建局仅对韦宣庭作出处罚不公平不公正的意见，因与本案没有关联，不能成为违法建设的理由，故本院对此理由不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人韦宣庭、韦宣平、韦宣伍负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙海霖 审 判 员 赖政权 审 判 员 覃 政 二〇一九年十月二十一日 法官助理 此 兴 书 记 员 张 楠