贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1282号 上诉人（一审被告）贵定县人民政府，住所地贵定县金南新区。 法定代表人张丽芳，县长。 委托代理人陆承辉，贵州贵达（贵定）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）罗才荣，男，布依族。 委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。 一审被告贵定县自然资源局，住所地贵定县红旗路。 法定代表人姚华富，局长。 一审被告贵定县昌明镇人民政府，住所地贵定县昌明镇。 法定代表人温永盛，镇长。 上诉人贵定县人民政府（以下简称贵定县政府）因与被上诉人罗才荣、一审被告贵定县自然资源局、一审被告贵定县昌明镇人民政府（以下简称昌明镇政府）土地行政强制一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2018年7月17日作出（2018）黔27行初140号行政裁定，裁定将本案移送龙里县人民法院管辖。罗才荣不服提起上诉，本院于2018年11月15日作出（2018）黔行辖终8号行政裁定，撤销一审法院作出的（2018）黔27行初140号行政裁定，裁定本案由一审法院审理。一审法院于2019年4月30日作出（2018）黔27行初140号行政判决，贵定县政府不服，向本院提上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗才荣系贵定县旧治镇（现划入昌明镇）桐荡村村民，其主张的涉案承包地“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”位于征收范围内，征收面积为4亩。一审被告分别于2012年12月24日，2015年6月2日委托相关部门对罗才荣涉案的土地进行了测量登记，分别制作了《项目征（占）土地测量登记表》，地块为3块，记载罗才荣被征占土地面积为1.8564亩（两块）和1.311亩，合计3.1674亩。 2013年9月22日，贵州省人民政府下发《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2013〕164号），批准将贵定县旧治镇文江村、桐荡村、盘江镇清定桥村的集体农用地3.3518公顷（耕地3.1403公顷、林地0.1113公顷、其他农用地0.1002公顷）转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体建设用地1.4595公顷、未利用土地0.4319公顷，共计5.2432公顷土地征为国有，作为贵定县2013年度第一批次工业用地，由贵定县国土资源局代表该县人民政府按照报批的3个方案组织实施。《省人民政府关于贵定县2013年第一批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2013〕164号）的附件《贵定县工业批次建设用地勘测定界图》土地分类面积汇总表载明：贵定县旧治镇文江村、桐荡村农用地面积合计3.2403公顷。2013年9月27日贵定县政府发布《征（占）土地公告》《贵定县2013年度第一批次工业建设用地征地告知书》和《征地补偿安置方案公告》，载明：《贵定县2013年度第一批次工业建设用地》已经黔府用地函〔2013〕164号批准，拟征收旧治镇桐荡村、文江村集体土地0.5078公顷，征收集体土地补偿标准为黔南州人民政府《关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔府发〔2009〕31号）中规定的耕地为26625元/亩（含1倍青苗费）。2015年4月8日，贵州昌明经济开发区管委会、昌明镇政府发布《致广大群众的一封信》，向群众介绍了修建“老干妈”油制辣椒产业园项目的相关情况。经多次与罗才荣协商，双方就征收补偿事宜达不成一致意见。2015年12月29日，原贵定县国土局向罗才荣作出《责令交出土地决定书》，限期其于15日内向昌明镇政府交出土地，送达后罗才荣拒绝签收。2016年5月昌明镇政府对罗才荣涉案土地实施强制挖毁、场平。该处土地已用于“老干妈”项目建设。罗才荣认为贵定县政府、原贵定县国土局、昌明镇政府对其土地实施的行政强制行为违法，遂提起本案诉讼，诉请：1.确认一审被告强制征收其土地的行政行为违法；2.判令一审被告对其依法承包的位于一审被告征收范围内已被一审被告挖毁的土地进行恢复原状；3.本案诉讼费由一审被告承担。经一审法院释明，罗才荣将其第一项诉讼请求变更为确认一审被告强制挖毁其承包地、强令其交出土地的行政行为违法。庭审中，罗才荣将其诉讼请求进一步明确为：“请求确认一审三被告强制挖毁其承包地的行政行为违法。” 另查明，罗才荣在提起本案确认违法诉讼时一并提起了行政赔偿诉讼，请求判令一审被告赔偿其三年土地生产损失26000元，一审法院（2018）黔27行赔初43号已另案受理。 因国家机构改革，原贵定县国土局于2019年初被撤销，其职能划入新组建的贵定县自然资源局。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.罗才荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2.本案适格被告的确定；3.一审被告实施的强制挖毁涉案土地的行为是否合法。 一、关于罗才荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。罗才荣主张的涉案土地“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”于2016年5月被一审被告挖毁占用，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，一审被告对涉案的土地及地上附着物实施强制铲除、挖毁行为，未告知罗才荣诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。罗才荣于2018年4月3日提起本案诉讼，未超过前述规定的2年法定起诉期限。故，一审被告辩称罗才荣起诉已超过法定起诉期限的理由依法不能成立，一审法院不予采纳。另，罗才荣主张其承包土地“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”被征收占用，一审被告制作的《项目征（占）土地测量登记表》确对三个地块进行测量登记，且一审被告亦认可征收了罗才荣户承包地。故罗才荣为本案适格原告。 二、关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中对罗才荣承包地的征收，亦是由贵定县政府发布征收公告、确定征地补偿安置方案并公告。故，贵定县政府是涉案土地的征收主体，征收是由其组织实施的。罗才荣请求确认一审被告强制挖毁其承包地的行为违法，虽系原贵定县国土局对罗才荣作出责令交出土地决定，但是经查昌明镇政府具体实施了涉案被诉行为，贵定县政府作为法定征收主体应对土地征收过程中的行为承担法律责任。故，贵定县政府是本案适格的被告，原贵定县国土局、昌明镇政府不是本案适格的被告。 三、关于一审被告对罗才荣涉案土地实施的强制挖毁土地行为是否合法的问题。经查，贵定县政府在征收过程中组织实施了涉案土地地上附着物清除行为，并实施项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。涉案土地为集体土地，贵定县政府作为法定征收主体，应当提供证据证明涉案行为的合法性。而本案中，贵定县政府提交的证据虽然能够证明涉案土地已经取得省人民政府的征地批复、作出了征收公告并已向罗才荣作出责令交出土地决定的事实，但是并未提交能够证明其组织实施强制挖毁涉案土地行为合法性的证据。贵定县政府在尚未与罗才荣就土地征收补偿安置达成一致、给予罗才荣补偿，亦未经土地行政主管部门向人民法院申请强制执行，即迳行实施挖毁并使用涉案土地实施建设的行为，违反了前述规定。 四、关于涉案土地面积确认的问题。罗才荣主张被征土地为4亩，共计3个地块，分别为“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”，并举示《土地承包经营权证书》佐证。罗才荣主张的地块数量与一审被告《项目征（占）土地测量登记表》测绘的数量一致。审理过程中，罗才荣认可其被征收土地位置与省政府批复的红线图位置基本一致。罗才荣主张其承包地“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”与《土地承包经营权证书》上登记的地块仅有“伏秋田”“龙团坡”地名基本相符，不能查找到“裤裆块”地名，计算《土地承包经营权证书》“伏秋田”“龙团坡”再加上其他任意一个地块面积，其总面积均小于《项目征（占）土地测量登记表》中记载的总面积3.1674亩。在罗才荣没有其他证据佐证涉案地块具体面积的前提下，应当依照《项目征（占）土地测量登记表》测量结果，确认涉案土地面积为3.1674亩。 综上，贵定县政府超越法定职权实施了强制挖毁罗才荣涉案土地的行为，依法应予撤销。鉴于贵定县政府被诉行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。另查，涉案土地已实际用于项目建设，已无恢复原状之可能，且罗才荣已另案提起行政赔偿诉讼。故对该项诉讼请求一审法院不予支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、驳回罗才荣对贵定县自然资源局、贵定县昌明镇人民政府的起诉；二、确认贵定县人民政府于2016年5月对罗才荣位于贵定县昌明镇桐荡村“伏秋田”“龙团坡”“裤裆块”承包土地（3.1674亩）实施的强制挖毁行为违法；三、驳回罗才荣的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由贵定县人民政府承担。 贵定县政府上诉请求：1.撤销一审法院（2018）黔27行初140号行政判决；2.发回重审或者驳回被上诉人起诉及全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1.本案强制交出土地的行为系昌明镇政府、原贵定县国土局作出，一审判决认定贵定县政府行政行为违法缺乏事实依据与法律依据。涉案土地征收确系贵定县政府依照法定程序进行征收公告、征收补偿安置方案公告等工作并由昌明镇政府、原贵定县国土局具体实施。但涉案确认违法的行政行为是强制责令交出土地的行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府的土地行政主管部门具有强制责令交出土地的行政职权，而本次实施责令交出土地的主体是昌明镇政府、原贵定县国土局，是适格主体，同时贵定县政府并没有作出责令交地及强制交地的具体行政行为，不是适格被告，贵州省高级人民法院（2018）黔行终2025号行政裁定书予以确认。2.本案已过起诉期限，依法应当驳回罗才荣的起诉，一审法院未予驳回错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案起诉期限为1年，而非一审法院认定的2年。3.昌明镇政府、原贵定县国土局以社会公共利益大局为重，所实施的征收行为与征地实际相结合，并无不当，不应确认违法。 被上诉人罗才荣在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审被告昌明镇政府、贵定县自然资源局在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为：一、本案适格被告的确定；二、罗才荣提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、一审被告强制挖毁罗才荣涉案土地的行为是否合法。 一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，在集体土地征收过程中，有且只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附着物的法定职权。本案中，贵定县政府系涉案土地的征收主体，征收由其组织实施，原贵定县国土局作出责令交出土地决定书、昌明镇政府具体实施强制挖毁行为均是为配合贵定县政府完成对涉案土地的征收，贵定县政府作为征收主体应对土地征收过程中的行为负责。故贵定县政府系本案的适格被告。 二、罗才荣主张的涉案土地于2016年5月被挖毁占用，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条的规定，贵定县政府对涉案的土地及地上附着物实施强制挖毁行为时，未告知罗才荣诉权和起诉期限，应适用该条规定2年的起诉期限。罗才荣于2018年3月22日向一审法院提起本案诉讼，未超过2年法定起诉期限。 三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。贵定县政府并未提供证据证实其向人民法院申请强制执行，而是径行实施挖毁罗才荣涉案土地的行为，上述行为超越法定职权，应予以撤销，但该行为已实施完毕，不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，应依法确认为违法。 需要指出的是罗才荣诉请确认一审被告强制挖毁涉案土地的行为违法，请求判令一审被告对其被挖毁的土地恢复原状，其请求将涉案土地恢复原状的诉讼请求不属本案审查范围，但一审判决驳回罗才荣的其他诉讼请求，该判项不妥，本院予以指正。 综上所述，上诉人贵定县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵定县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十月十一日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨