陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2019）陕行终677号 上诉人（原审原告）：沈敏，女，1960年7月14日出生，汉族，住广东省深圳市宝安区。委托代理人：刘伟，陕西知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市碑林区人民政府。住所地：陕西省西安市碑林区。法定代表人：卢光文，该区区长。委托代理人：邓冬权，该区政府工作人员。委托代理人：史岳伟，陕西博硕律师事务所律师。上诉人沈敏因诉被上诉人西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）房屋征收决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初636号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明：1994年1月27日，原西安市房地产管理局为原铁道部第十五工程局西安办事处（以下简称十五局西安办）分别颁发证号为1150-1080-12-IV-1-1和1150-1080-12-IV-1-3的《西安市全民房屋所有权证》，房屋坐落在XX路XX号。1995年7月，西安市人民政府为十五局西安办颁发了证号为西碑国用（95）字第0880号《国有土地使用证》，土地地址碑林区XX园路。2014年9月26日，中国铁建股份有限公司向中铁十五局集团有限公司作出中国铁建发展函[2014]346号《关于设立西安铁瞾房地产开发有限公司的批复》，载明：“经股份公司批准，你集团一公司对西安基地大院老旧房屋进行棚户区改造。为顺利实施该项目，充分享受西安市棚户区改造的优惠政策，经研究，同意你集团一公司成立西安铁瞾房地产开发有限公司（以下简称铁瞾公司）。……。经营范围：XX路XX号院的房地产开发、销售和管理。请接此批复后，到当地工商行政管理部门办理注册审批手续，依法合规开展业务，项目完成后该公司即行撤销。”2015年7月9日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向碑林区棚户区改造办公室作出市城改发[2015]94号《关于同意将中铁十五局集团第一工程有限公司（以下简称一公司）生活区XX户区改造的批复》，载明：“二、项目改造主体：中铁十五局集团第一工程有限公司生活区项目由你办组织实施，投资主体为西安铁瞾房地产开发有限公司。”2018年5月18日，碑林区XX房征决字[2018]1号《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称《征收决定》）以及碑房征告字[2018]1号《通告》并附《中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。2003年8月6日，沈某某与原中铁十五局集团有限公司西安办事处签订了《房屋租赁合同》，约定将西安办事处房屋一套租给其使用，期限为2003年8月8日至2006年8月8日，约定的租金标准为每月46.8元，该合同在履行届满后未续签。沈敏系沈某某之姐。另查明，中铁十五局集团有限公司前身为原铁道部第十五工程局，十五局西安办系中铁十五局公司下属机构，后更名为一公司。上世纪九十年代，十五局西安办进行房改，因原告沈敏并非十五局西安办职工不符合房改政策，故其租赁使用的涉案房屋未参加房改。原审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼，行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，涉案房屋属于一公司所有，国有土地上房屋征收决定是针对征收范围内的房屋所有权人，根据法律规定，有权对房屋征收决定提起行政诉讼的只能是被征房屋的所有权人。原告并非一公司的职工，亦非被征收房屋的所有权人，与本案被诉的《征收决定》不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告。因此，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，依法应予裁定驳回。但是，鉴于本次起诉的原告，多为长期租赁一公司房屋的承租人，虽然不具有行政诉讼中的原告资格，但经法院协调，2018年12月12日，铁瞾公司考虑原告等承租人的现实情况，向法院提交了《关于租住户安置问题解决方案》，针对原告等承租人安置问题提出了以下解决方案：1、租住户需购买改造后的新建房屋，本人提出购买新房申请，按5600元／㎡的成本价格，给予其按现租住房屋面积就近上靠户型购买一套新建房屋的资格；2、对确属经济困难的租住户，如需要继续租赁单位房屋过渡的，本人提出申请，另行签订改造后新建房屋租赁协议，并缴纳2万元保证金，新建房屋租金按西安市公租房屋统一价格执行。被告应加大协调指导力度，督促铁瞾公司积极落实上述方案，避免再生争议。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告沈敏的起诉。案件受理费50元，退还原告沈敏。上诉人沈敏上诉称：根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十四条、第三十五条的规定，公有房屋所有权人和公有房屋承租人在棚户区改造项目中均享有安置补偿的权利。上诉人是涉案公有房屋承租人，享有安置补偿的权利，与被诉的《征收决定》有利害关系，可以依法提起行政诉讼。一审法院认为上诉人不是本案适格原告，属事实认定不清、法律适用错误。请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人碑林区政府答辩称：（一）上诉人不是公有房屋承租人，其所居住房屋的产权人系原十五局西安办。上诉人在此长期居住是基于与原十五局西安办平等主体之间的民事房屋租赁关系，并非公有住房租赁关系。根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条的规定，实施房屋征收时，以房屋权属证书或土地使用权证、公有房屋租赁凭证计户补偿。而上诉人不是公有房屋承租人，因此与被诉行政行为没有利害关系。（二）被上诉人作出的《征收决定》符合西安市主城区土地利用总体规划及国家产业政策和用地政策。依照相关法律法规规定，被诉《征收决定》在作出前，涉案项目已取得了建设项目立项文件、规划部门确认的规划设计文件、国土资源部门的土地相关文件。而且，按规定履行相关程序，最终确定了补偿方案并进行公布。西安市碑林区房屋征收管理办公室对该项目进行社会稳定风险评估，结论为底风险。同时，用于征收的补偿资金已足额到位，专款专用。被上诉人在行政征收决定的前置条件全部完成后，才作出被诉的行政行为。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告主体资格。所谓“有利害关系”，应当是指被诉行政行为有可能直接对起诉人的权利义务造成损害或者不利影响。房屋征收案件中，房屋所有权人是征收决定的行政相对人，与征收决定当然有利害关系，具有原告主体资格；同时，依法享受国有公房或国有单位产权房租赁权的承租人，对被征收的国有公房或国有单位产权房实际享有以低于市场价格占用、使用的权利，这种权利是一种合法的社会福利权利，不同于平等主体之间的房屋租赁关系。征收行为不仅造成房屋租赁关系的解除，而且对承租人依法享受的低价租赁房屋的社会福利权利产生实际影响。而且，公有房屋承租人具有准产权人的性质。因此，公房或国有单位产权房的合法承租人，与房屋征收行为有利害关系，具有原告主体资格。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”西安市人民政府国有资产监督管理委员会《关于加快推进西安市国有企业棚户区改造工作的实施意见》（市国资发〔2015〕243号）载明：“……（十一）棚户区改造范围内国有企业分配给职工居住的本企业公有住房，可参照房改政策，缴纳购买国有公房价款后，视同房改房给予安置和补偿，按照我市棚户区改造相关规定享受优惠政策。企业无住房职工住房问题，可根据项目实际情况在开发部分中予以解决，在价格等方面给予适当优惠……”本案中，上诉人提起本案之诉的被诉行政行为虽为房屋征收决定，但其实质是要解决是否具有公有房屋承租人的身份问题。根据上述规定，上诉人沈敏是否具有国有单位产权房的租赁权、是否为合法的公有房屋承租人，并非行政诉讼的审查范围，而应由公有房屋的产权人或有关部门界定。由于上诉人沈敏既非涉案房屋的所有权人，又非涉案房屋产权人一公司的职工，在现有证据材料不足以证明其系涉案公有房屋的承租人的情况下，原审法院以沈敏的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，与被诉《征收决定》不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格为由，裁定驳回沈敏的起诉，并无不当。关于上诉人上诉称，其是涉案公有房屋承租人，应参照房改政策享有安置补偿权利一节。根据上述规定，上诉人能否参照房改政策享有安置补偿，属于历史遗留的落实政策问题，亦不属于本案的审查范围。故对该上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人沈敏的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。  审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    马小莉 二〇一九年十月二十八日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明 1