福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽行终201号 上诉人（原审被告）漳州市芗城区人民政府，住所地漳州市芗城区南昌路96号。 法定代表人石振棋，代理区长。 委托代理人吴自强，漳州市芗城区人民政府工作人员。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 上诉人（原审被告）漳州市人民政府，住所地漳州市芗城区胜利西路118号。 法定代表人刘远，市长。 委托代理人谢惠明，漳州市人民政府办公室工作人员。 委托代理人周仰宁，福建九鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）嘉宏皮件（漳州）有限公司,住所地漳州市芗城区胜利西路411号。 法定代表人刘若雄,董事长。 委托代理人柯双木、柯曾国，福建志立律师事务所律师。 嘉宏皮件（漳州）有限公司(以下简称嘉宏公司)诉漳州市芗城区人民政府（以下简称芗城区政府）行政征收及漳州市人民政府（以下简称漳州市政府）行政复议一案，泉州市中级人民法院作出(2018)闽05行初111号行政判决后，芗城区政府和漳州市政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理本案。嘉宏公司的法定代表人刘若雄及委托代理人柯双木、芗城区政府的负责人罗云漳及委托代理人吴自强、蔡清良、漳州市政府委托代理人谢惠明、周仰宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：涉案项目金峰片区（瑞京片区二期）位于漳州市西部，原告址在胜利西路411号的土地属于国有性质，房屋坐落于该项目的征收范围内。2016年1月6日，漳州市芗城区八届人大五次会议批准通过《漳州市芗城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将金峰开发区拓展提升区纳入该纲要；2017年12月4日，漳州市人民政府作出（漳政综〔2017〕164号）《关于2018年度市区经营性土地收储、开发及出让计划的批复》同意芗城区瑞京片区二期01—05地块开发计划；2018年5月18日，芗城区政府召集有关部门和乡镇就芝山镇金峰片区国有土地上房屋征收相关事宜召开会议进行研究，会议通过了《芝山镇金峰片区国有土地上房屋征收补偿方案（瑞京片区二期）（征求意见稿）》。2018年5月20日，漳州市政府专题会议研究同意对金峰片区整体实施征迁；2018年6月8日，芗城区政府发布《关于芝山镇金峰片区（瑞京片区二期）国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》；2018年6月13日，漳州市土地收购储备中心向芗城区住房保障与房地产管理局出具征迁安置资金支付证明；2018年7月4日，中共芗城区芝山镇工作委员会、芗城区芝山镇人民政府作出金峰片区（瑞京片区二期）国有土地房屋征收社会稳定风险分析评估报告；2018年7月10日，芗城区住房保障与房地产管理局将金峰片区（瑞京片区二期）房屋征收调查情况进行公布；2018年7月13日，芗城区政府将金峰片区（瑞京片区二期）房屋征收补偿方案征求意见及修改情况进行公告；2018年7月16日，芗城区政府作出本案《征收决定书》；2018年7月17日，芗城区政府发布《房屋征收公告》。 原审认为，本案的争议焦点在于：一、被告作出的本案《征收决定书》是否符合公共利益的需要；二、被告作出的本案《征收决定书》是否符合相关规划，是否符合法定程序。 关于焦点一、被告作出《征收决定书》是否基于公共利益需要的问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，公共利益包括：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，根据本院认定的证据能够证明，被告作出的被诉《征收决定书》是为了对芝山镇金峰片区（瑞京片区二期）进行改造，改善群众的住房条件和生活环境，属于旧城改造的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，应认定被诉《征收决定书》的作出系基于公共利益。原告认为该项目属于经营性商业征收，不符合公共利益的需要，没有事实依据。 关于焦点二、被告作出本案《征收决定》是否符合相关规划、是否符合法定程序问题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，依照本条例第八条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《福建省实施办法》第六条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的情形之一，确需征收房屋的建设项目，市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织发展改革、国土资源、规划等有关部门进行论证；经论证，建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的，市、县级人民政府应当确定房屋征收范围并予以公布。本案中，被告芗城区政府提供的《漳州市芗城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《漳州市人民政府专题会议纪要》（〔2018〕36号）、《漳州市人民政府关于2018年度市区经营性土地收储、开发及出让计划的批复》(漳政综〔2017〕164号）、《漳州市国土资源局关于2018年度市区经营性土地收储、开发及出让计划的请示》（漳国土资〔2017〕143号）、《漳州市城乡规划局关于瑞京片区二期储备地申请出具规划意见的复函》（漳规函〔2018〕67号）等证据可以证明被告芗城区人民政府作出的本案《征收决定书》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡发展规划。但是被告未提供证据证明案涉项目有纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，被告芗城区政府存在程序违法。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条以及《福建省实施办法》第八条的规定，房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，被告芗城区政府提供的《关于芝山镇金峰片区（瑞京片区二期）房屋征收调查情况的告知书》（含附表）、现场公布照片，不足以证明其已对原告被征收的土地及房屋进行入户调查及公布调查结果。被告芗城区政府存在程序违法。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条的规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，被告芗城区政府提供的《漳州市芗城区人民政府专题会议纪要》（[2018]24号）、《关于芝山镇金峰片区（瑞京片区二期）国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》、网站公布截屏、现场公布照片、《关于芝山镇金峰片区（瑞京片区二期）房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》、网站公布截屏、现场公布照片等能证明被告有组织有关部门对征收补偿方案进行论证，将《征收补偿方案》予以公布并征求公众意见并根据征求的意见情况进行修改等相关事实。对于原告提出的被告应当依据《国土资源听证规定》第十九条及《福建省国土资源厅关于贯彻若干意见的通知》第一条的规定告知原告有针对《征收补偿方案》申请听证的权利的问题。《国土资源听证规定》颁布于2004年5月1日起施行，属行政规章；《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日起施行，属行政法规。依照上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用规则，本案应优先适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告芗城区政府并不存在应当告知原告有对《征收补偿方案》申请听证的权利，且被告芗城区政府已经将《征收补偿方案》予以公布并设置了不少于30日的征求意见期限，且根据征求的意见情况对《征收补偿方案》进行了修改，被告芗城区政府程序合法。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，房屋征收决定作出前，征收补偿费用虽未足额到位，但被告芗城区政府提供的漳州市土地收购储备中心出具的《征迁安置资金支付证明》，就此作出专项说明，确保所需资金由市土地收购储备中心统筹拨付用于该征收项目补偿安置。据此，在不影响被征收人依法获得补偿的情况下，被告芗城区政府并不违反该条例的规定，原告对此主张的理由不能成立。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案被告漳州市政府作出的《复议决定书》虽然履行了受理、审查、送达等程序，但其并未查明被告芗城区政府作出《征收决定书》存在的程序问题，错误地维持被告芗城区政府的《征收决定书》，对其作出的《复议决定书》应予撤销。 综上，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告芗城区政府作为县级人民政府，具有作出征收决定的职权。本案中，被告芗城区政府作出的《征收决定书》，存在程序违法，但鉴于涉案征收项目符合公共利益的需要，征收范围内部分被征收人已签订安置补偿协议且部分房屋已经被拆除，如撤销该《房屋征收决定书》将对公共利益造成重大损害，也不利于社会秩序的稳定，应判决确认被告作出的《征收决定书》违法；撤销被告漳州市政府作出的《复议决定书》。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，原审判决：1.确认被告漳州市芗城区人民政府于2018年7月16日作出的《漳州市芗城区人民政府房屋征收决定书》（芗政房征决[2018]1号）违法；2.撤销被告漳州市人民政府于2018年10月31日作出的《漳州市人民政府行政复议决定书》（漳政行复[2018]29号）。案件受理费50元，由被告漳州市芗城区人民政府、漳州市人民政府负担。 上诉人芗城区政府不服原审判决提起上诉称：1.其已举证证明对嘉宏公司被征收的土地及房屋进行入户调查及公布调查结果，原审法院不予认定，进而认为征收程序违法，属认定事实错误。2.其已提供证据证明涉案项目有纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，原审法院不予认定，进而认为程序违法，属于认定事实和适用法律错误。请求二审依法判决撤销原审判决，改判驳回被上诉人的一审全部诉讼请求。 上诉人漳州市政府提起上诉称：1.一审法院认定芗城区政府作出的被诉征收决定因未提供证据证明案涉项目有纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，构成程序违法，认定事实及适用法律均错误。2.一审法院认定芗城区政府提供的《关于芝山镇金峰片区(瑞京片区二期)房屋征收调查情况的告知书》(含附表)、现场公布的照片不足以证明其已对被上诉人被征收的土地及房屋进行入户调查及公布调查结果，从而认定其构成程序违法不当。3.一审法院在认定芗城区政府作出的被诉征收决定违法基础上，认定上诉人作出的被诉行政复议决定存在程序问题，从而错误地维持被诉征收决定，该认定显然是错误的，应予改判。请求二审判决撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人嘉宏公司答辩称：1.上诉人芗城区政府并未对答辩人被征收的土地及房屋进行入户调查及公布调查结果。2.上诉人芗城区政府主张其已提供证据证明涉案项目有纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，缺乏事实和法律根据。3.上诉人芗城区政府作出的《房屋征收决定书》存在不符合公共利益的需要，不符合国有土地上房屋征收的条件要求，不得进行国有土地上房屋征收行为，房屋征收活动程序违法，其作出的征收决定违法。4.案涉征迁违反《中华人民共和国外资企业法》第五条规定，不应将答辩人的公司纳入国有土地征收范围。总之，芗城区政府作出的案涉国有土地上房屋征收决定是违法和无效的，依法应予以撤销，而漳州市政府却错误维持了芗城区政府的违法行政行为。为此，上诉人提出的上诉主张，缺乏事实和法律依据，依法应驳回上诉，并维持原审判决认定上诉人的行政行为违法的判决，同时，撤销上诉人芗城区政府作出的房屋征收决定并撤销漳州市政府的行政复议决定。 各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的基本事实予以确认。上诉人芗城区政府在二审庭审中补充提交2份证据：1.有关芗城区2018年国民经济和社会发展计划文件；2.有关人员到嘉宏公司的照片，用以证明其作出的房屋征收决定涉及的旧城改建项目已纳入国民经济和社会发展年度计划，其对嘉宏公司进行过入户调查。本院认为，上诉人芗城区政府未在法定举证期限内提供上述证据，而逾期在二审中提交且无正当理由，亦不属于新证据，本院依法不予接纳。被上诉人嘉宏公司在二审庭中亦补充提交5份证据：1.房地产买卖协议书；2.网上下载的2份“风险评估报告”；3.本案所涉风险评估报告；4.《漳州市芗城区人民政府关于芝山镇金峰片区(瑞京片区二期)征地拆迁通告》；5.福建省人民政府闽政地[2017]863号征地批复。本院认为，除证据2、3被上诉人在一审中有提交外，其他证据均为二审中提交，属于无正当理由未在法定期限内提交，亦不属于新证据，依法不予接纳；对于被上诉人提交的证据2、3，不足以证明上诉人提交的案涉风险评估报告违法。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十五条以及《福建省实施办法》第八条的规定，确需征收房屋的旧城改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；作出房屋征收决定，房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，上诉人芗城区政府和漳州市政府在法定举证期限内提交的证据不足以证明案涉旧城改建项目已纳入芗城区2018年国民经济和社会发展计划，同时，亦不足以证明相关房屋征收部门已就被上诉人嘉宏公司的被征收房屋进行调查登记并予公布。为此，上诉人芗城区政府未能依照上述法律规定的步骤和要求作出被诉房屋征收决定，原审判决认定芗城区政府作出的被诉房屋征收决定程序违法，并无不当。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储。本案中，上诉人芗城区政府提供的漳州市土地收购储备中心出具的《征迁安置资金支付证明》，仅是征迁安置资金来源的书面说明，不足以证明征收补偿费用到位及专户存储的事实。因此，上诉人芗城区政府作出被诉房屋征收决定前未完成补偿费用到位及专户存储的法定要求，程序违法。原审判决认为上诉人芗城区政府未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定不当，应予纠正。 综上，上诉人芗城区政府作出被诉房屋征收决定虽符合公共利益需要、符合相关规划要求、并履行了相关征收补偿方案的拟定、论证、征求意见及公布、社会稳定风险评估等程序，但其在案涉旧城改建项目纳入国民经济和社会发展年度计划、被征收房屋的调查登记、征收补偿费用到位等环节上存在程序违法。鉴于被诉房屋征收决定符合公共利益的需要，且征收范围内相当部分的房屋征收安置补偿及房屋拆除等工作已实施，若撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益及公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，被诉房屋征收决定可不予撤销，但应判决确认违法。上诉人漳州市政府未查清芗城区政府作出的被诉房屋征收决定程序违法的事实，其作出的行政复议决定维持了该房屋征收决定，主要证据不足，依法应予撤销。原审判决虽对被诉房屋征收决定所涉相关征收补偿费用到位的事实认定有瑕疵，但不影响判决结果正确，依法予以维持。上诉人芗城区政府和漳州市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、第一百零一条和《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条的规定，判决如下： 驳回上诉人漳州市芗城区人民政府、漳州市人民政府的上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人漳州市芗城区人民政府、漳州市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年十月十二日 法官助理邓伊 书记员吴燕玲 附：本案相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》 第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款规定予以维持。