浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙02行初147号 原告任永利等112人。 原告暨诉讼代表人王安嘉，男，1966年3月6日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。 原告暨诉讼代表人江岳兴，男，1966年4月16日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。 原告暨诉讼代表人印品妹，女，1967年1月29日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。 上述三诉讼代表人的委托代理人王有银、方丽。北京圣运律师事务所律师。 原告暨诉讼代表人杨海燕，女，1977年10月3日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。 原告暨诉讼代表人董建波，男，1973年2月15日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。 上述两诉讼代表人的委托代理人董梦雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。 上述两诉讼代表人的委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。 被告宁波市奉化区人民政府，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏南路1号。 法定代表人张文斌，区长。 出庭应诉负责人傅岳炳，副区长。 委托代理人朱志宏（特别授权代理），浙江求是行律师事务所律师。 委托代理人谢成杰（特别授权代理），浙江求是行律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人许延东（特别授权代理），宁波市司法局工作人员。 任永利等112人不服宁波市奉化区人民政府（以下简称奉化区政府）于2018年5月29日作出的奉政房征决[2018]第8号《关于南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定）及宁波市人民政府（以下简称市政府）于2018年8月14日对王安嘉等68人作出的行政复议决定（以下简称被诉复议决定）一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向奉化区政府、市政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年1月21日公开开庭对本案进行了审理。任永利等112人的诉讼代表人王安嘉、江岳兴、印品妹及该三诉讼代表人的委托代理人王有银、方丽，诉讼代表人杨海燕、董建波及该两诉讼代表人的委托代理人董梦雪、王兰，奉化区政府的出庭应诉负责人傅岳炳、委托代理人朱志宏，市政府的委托代理人许延东到庭参加诉讼。经扣除调解期间，并经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2020年3月20日。本案现已审理终结。 2018年5月29日，奉化区政府作出被诉征收决定，该决定内容为：因宁波市奉化区南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）旧城区改建公共利益的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《办法》）、《宁波市奉化区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称《规定》）等的相关规定，决定对宁波市奉化区南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）征收范围内国有土地上房屋实施征收，现将该项目房屋征收有关事项决定如下：一、征收范围：1.塔水区块：东至南山路，南至惠政西路，西至茗山路及锦屏北路，北至塔水路（以上范围除交通银行、奉化剧院外）。2.惠政区块：东至广平路，南至公园路，西至南山路，北至惠一路（以上范围除南苑e家及裙楼外）。3.人民医院周边区块：东至南山路，南至公园路，西至锦屏北路，北至惠政西路（以上范围除金第银座、工商银行、人民医院外）。以及锦屏北路31-3号、31-5号、31-6号、31-1幢4间平屋。如有遗漏或错误的，以规划红线图为准。该项目涉及被征收户数2228户，其中住宅1919户，非住宅309户。被征收房屋产权登记建筑面积约270285平方米，其中住宅约160666平方米，非住宅约109619平方米。上述征收范围内的国有土地使用权同时收回。二、房屋征收部门为宁波市奉化区房屋征收办公室（以下简称奉化区征收办），房屋征收实施单位为宁波市奉化区房屋征收拆迁事务所（以下简称奉化区拆迁所）。三、该项目签约期限为120日，搬迁截止期限为签约期限届满后的第120日。具体签约、搬迁期限起止日期由奉化区征收办另行公告。在规定的签约期限内签约率达到80%以上（含80%），补偿协议生效；否则补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。被征收人不服被诉征收决定的，可以自该决定公告生效之日起60日内向宁波市人民政府申请行政复议，也可自该决定生效之日起6个月内向宁波市中级人民法院提起行政诉讼。王安嘉等68人不服被诉征收决定，向市政府申请行政复议。市政府经审查后，于2018年8月14日作出被诉复议决定，维持被诉征收决定。 任永利等112人诉称：其房屋在被诉征收决定确定的征收范围内。被诉征收决定及其补偿方案从实体到程序均存在严重违法情形，侵害了任永利等被征收人的合法权益。一、奉化区政府作出被诉征收决定是为了建设单位宁波市奉化区锦山河建设投资有限公司（以下简称锦山河建设公司）商业开发需要，不是基于危旧房改造需要。二、被诉征收决定的作出不符合奉化区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划。三、被诉征收决定确定的补偿方案无法落实，上述补偿方案中安置用房用地属于基本农田、永久农田，该土地还未获得浙江省人民政府批准征收。安置补偿费用没有足额到位、专户储存，违反了先安置后拆迁以及征收安置建设项目在征收决定作出前应当获得相应批文、征收费用应当足额到位的法律规定。四、被诉征收决定作出前没有依法征询被征收人的改建意愿，任永利等被征收人也没有收到征询改建意愿的材料，奉化区政府也没有证据证明有百分之九十以上的被征收人同意征收。五、房地产评估机构宁波奉化锦溪房地产估价有限公司（以下简称锦溪估价公司）不是由被征收人协商选定，而是由奉化区南山路中段危旧房改造指挥部通过暗箱操作、伪造选票非法选定。锦溪估价公司出具的评估报告及结论存在许多低级错误，不客观、不公正，不能用作征收补偿的依据。六、被征收房屋的平均单价每平方米超过14000元，锦溪估价公司评定的被征收房屋比准价仅为每平方米9780元，远低于被征收房屋的实际市场价格。七、被诉征收决定确定的产权调换房屋价格不合理，对不同地段没有采用不同的价格予以结算，其产权调换房屋地处奉化区的西边，靠近火葬场、公墓地、配套设施不齐全，生活极不方便，但产权调换房屋的价格和被征收房屋的价格没有差别，明显不合理。八、被诉征收决定没有提供就地重建安置的方式，剥夺了被征收人回迁的权利，违反了就地安置或就近安置的原则。临时安置方式和临时安置费用不合理，剥夺了被征收人选择周转用房的权利。九、被诉征收决定补偿方案确定的预评估比准价没有法定依据，影响了房屋估价机构作出客观、独立和公正的评价。十、市政府作出被诉复议决定前没有履行举证听证、集体研究、法制部门负责人审核签字等程序；奉化区政府在举证期限届满后开庭审理前提交的证据材料证明市政府没有履行复议审查职责。市政府未经审查就作出维持被诉征收决定的被诉复议决定，事实不清，证据不足，适用法律不严谨。综上，请求人民法院判决撤销被诉征收决定及被诉复议决定，判令奉化区政府、市政府负担案件诉讼费。 任永利等112人为证明其主张，在举证期限内向本院提交，并在庭审中出示了下列证据： 1.任永利等112人的土地使用权证及房屋所有权证，用以证明其各自的房屋在被诉征收决定确定的征收范围内的事实。奉化区政府、市政府对任永利等112人的房屋在征收范围内的事实无异议，本院对上述证据予以采信。 2.853名被征收人于2018年4月24日对被诉征收决定补偿方案的信访意见及签名信息表，奉化区征收办作出的奉征房告[2018]4号《信访事项受理告知单》、奉征信访答字[2018]4号《信访事项处理意见书》，用以证明被诉征收决定补偿方案公布后853名被征收人不同意该方案，奉化区政府没有根据公众意见修改补偿方案以及社会稳定风险评估报告评定低风险不符合客观实际的事实。 3.奉化区政府于2018年1月2日发布的《关于征求危旧房改造三期（老城区2号地块）项目国有土地上房屋征收补偿方案意见的公告》《奉化区危旧房改造三期（老城区2号地块）项目房屋征收改建意愿征询结果公告》，用以证明根据宁波市奉化区发展和改革局（以下简称奉化区发改局）《关于同意奉化区西河小区二期安置房项目建议书暨可行性研究报告的批复》《关于同意奉化区集散中心北侧安置房项目建议书暨可行性研究报告的批复》，被诉征收决定补偿方案中的安置用房仅能安置2580户，但该安置用房除涉案征收项目被征收人2228户外，还需要安置老城区2号地块的被征收人528户的事实。 奉化区政府、市政府对任永利等112人提交的证据2、证据3质证后认为，无法确认853名被征收人签字的真实性，奉化区征收办的信访处理意见也没有列明853名被征收人。奉化区政府收到意见后对补偿方案进行了修改并予以公示；涉案征收项目有的被征收人选择货币安置，不存在安置用房不足的问题。本院认为，任永利等112人提供的证据2可以证明部分被征收人在征求意见期间对诉争补偿方案提出意见的事实。对任永利等112人提出证据3的质证意见，本院在审核奉化区政府提交的安置用房证据时，一并予以分析。 奉化区政府辩称：一、被诉征收决定作出的程序合法。涉案征收项目系奉化区政府组织实施的旧城区改建项目。被诉征收决定作出前，奉化区政府已经按照《条例》等法规的要求审查奉化区发改局出具的项目符合国民经济和社会发展计划的证明、宁波市国土资源局奉化分局出具的项目符合土地利用总体规划的证明、宁波市规划局奉化分局出具的项目符合城乡规划的证明。奉化区征收办组织人员，根据宁波市国土资源局奉化分局、宁波市规划局奉化分局确定的房屋征收范围，对被征收房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查公示。改建地段被征收人意愿征求结果显示，同意率达97.57%。2018年4月16日，奉化区政府在涉案征收项目所在现场张贴公布了《关于征求南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收补偿方案意见的公告》，公告期间为2018年4月16日至2018年5月15日。对被征收人反映的问题及提出的意见，奉化区政府予以书面答复并根据征求意见情况修改了补偿方案并予以通告。为保障房屋征收顺利进行，奉化区政府组织相关部门对该涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，评估结论为该项目征收不影响社会稳定。2018年5月24日，奉化区政府召开的第32次常务会议讨论通过了涉案项目征收。同年5月29日，奉化区政府作出被诉征收决定，并在征收范围内和《奉化日报》予以公告。二、被诉征收决定内容合法。根据《条例》的要求，奉化区政府在作出被诉征收决定前依据土地管理部门和规划管理部门的意见确定了征收范围，并指定奉化区征收办作为涉案征收项目的征收部门，奉化区拆迁所为涉案征收项目的实施单位。被诉征收决定中明确告知被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限和途径。三、被诉征收决定适用法律正确。奉化区政府根据《条例》第四条第一款、第二款、第八条第一款第五项、第九条第一款、第十条、第十一条第一款、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条，《省条例》第四条、第七条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条，《办法》第十六条的规定，作出被诉征收决定，适用法律正确。四、任永利等112人的诉讼理由，不能成立。（一）任永利等112人认为涉案项目不是基于公共利益需要实施征收。涉案征收项目属于旧城区改建项目，符合《条例》第八条第五项规定的公共利益需要实施征收情形。（二）任永利等112人认为涉案项目不符合“三规划一计划”。根据奉化区发改局、宁波市国土资源局奉化分局、宁波市规划局奉化分局分别出具的证明文件，涉案项目符合“三规划一计划”。（三）任永利等112人认为产权调换房屋用地未落实。被征收房屋的产权调换房屋用地位于宁波市奉化区西河路××、××以南、××路××、印象奉化以北（原西河小区区块），安置用地第一期已经获得浙江省人民政府征收，第二期征收在申报审批中。安置房套型有60型至120型七种，安置地块落实符合《省条例》第十条的规定。（四）任永利等112人认为被诉征收决定作出前未征询改建地块被征收人的意愿。被诉征收决定作出前，指挥部工作人员分组入户征询改建意愿，经调查该项目被征收人共计2228户，收回的2228份意见表中，选择同意征收的2174份，选择不同意征收的16份，弃权38份，同意率为97.57%。其中任永利等被征收人在意见征询表中签字确认。（五）任永利等112人认为未召开听证会，程序违法。根据《条例》第十一条第二款、《省条例》第十一条、《办法》第十六条第二款的规定，因旧城区改建征收房屋的，有百分之五十以上的被征收人提出补偿方案不符合《条例》《省条例》《办法》的规定，市（县）、区人民政府应当举行由被征收人和公众代表参加的听证会。涉案征收项目补偿方案征求意见过程中，提出书面意见的被征收人未达到50%的法定听证条件。（六）任永利等112人认为评估机构选定不合法及被征收房屋、产权调换房屋评估比准价不合理。2018年4月13日，奉化区征收办与锦溪估价公司签订了《征收预评估委托合同》，委托锦溪估价公司对被征收范围内的住宅、商铺、安置用房等预评估比准价进行评估。因此，锦溪估价公司只是预评估的估价机构，涉案项目的正式估价机构将在被诉征收决定作出后予以选定。锦溪估价公司对被征收房屋、产权调换房屋的评估也是预评估机构以预评估时点确定的预评估比准价，被征收房屋、产权调换房屋正式的评估比准价由依法选定的涉案征收项目的评估机构以征收决定公告之日为评估时点予以评定。（七）任永利等112人认为安置方式不合理。涉案征收地块需要清零后才能建造房屋，原地安置周期长且不确定性大，而部分高龄被征收人要求尽快提供安置用房。为保障被征收人的利益，被诉征收决定采用异地安置方式提供产权调换房屋，符合《条例》第二十一条第三款的规定。综上，被诉征收决定主体适格，程序正确，内容合法，适用法律正确，请求法院驳回任永利等112人的诉讼请求。 奉化区政府向本院提交，并在庭审中出示了作出被诉征收决定的以下证据、依据： 1.奉化区征收办于2018年5月23日作出的《关于要求作出南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收补偿决定的请示》及奉政发[2016]177号《奉化市人民政府关于同意2016年度房屋征收拆迁计划的批复》、奉政发[2017]117号《宁波市奉化区人民政府关于同意2017年度房屋征收拆迁计划的批复》、奉政发[2018]4号《宁波市奉化区人民政府关于同意2018年度房屋征收拆迁计划的批复》，用以证明征收前置程序合法的事实。任永利等112人质证后认为，奉化区征收办未经任何调查和缺乏事实依据单方面提出的请示，依法不能作为证据使用，三个《批复》提交在举证期限届满之后，超过法定举证期限，不具有合法性，对其不予质证。本院认为，奉化区政府提供的上述证据可以证明奉化区征收办报请作出被诉征收决定的事实，任永利等112人的质证意见实质是对被诉征收决定合法性的质疑，本院将在判决理由部分予以分析阐明。 2．《征收申请表》，用以证明涉案征收项目符合公共利益需要的事实。任永利等112人质证后认为，锦山河建设公司系具有法人资格的有限责任公司，与奉化区政府及各被征收人均没有任何法律利害关系；《征收申请表》中的房屋征收部门意见处，仅加盖有奉化区征收办的印章，没有盖章的具体日期、负责人的签字和同意或不同意的意见，故上述证据不具有合法性。奉化区政府反驳认为，锦山河建设公司系全资国有公司，是涉案地块被征收后项目的建设单位。本院认为，按照《征收申请表》的格式要求，房屋征收部门意见栏缺乏明示的意见、负责人签字以及意见形成的具体日期，存在瑕疵，但根据奉化区征收办后续报请作出被诉征收决定等行为及其负责人签字等事实，可以确认奉化区征收办同意锦山河建设公司的征收申请，故上述瑕疵不影响《征收申请表》的证据效力，对上述证据予以采信。至于锦山河建设公司是否具有申请征收的资格，涉及被诉征收决定作出的启动程序问题，本院将在判决理由部分予以分析阐明。 3．《关于宁波市奉化区南山路中段危旧房改造（人民医院周边区块、惠政区块、塔水区块）项目符合国民经济和社会发展计划的证明》，2016年度、2017年度、2018年度国民经济和社会发展计划的报告，2016年度、2017年度、2018年度《房屋征收拆迁计划》，用以证明涉案项目符合国民经济和社会发展计划（年度计划）的事实。任永利等112人质证认为，奉化区发改局无权作出国民经济和社会发展计划，国民经济和社会发展计划报告未加盖印章。房屋征收拆迁计划上加盖的奉化区政府印章不清晰，且2018年度国民经济和社会发展计划的报告作出时间在《征收申请表》提出之后。奉化区政府反驳认为，国民经济和社会发展计划报告是奉化区政府在该区人民代表大会上向全体人民代表作的报告，人民代表大会以人大决议形式通过，所以没有盖章签字。本院认为，奉化区政府的反驳意见成立，对上述证据予以采信。 4.宁波市规划局奉化分局于2018年1月19日出具的《关于奉化区南山路中段危旧房改造项目（惠政区块）符合城乡规划的证明》及图纸、《关于奉化区南山路中段危旧房改造项目（人民医院周边区块）符合城乡规划的证明》及图纸、《关于奉化区南山路中段危旧房改造项目（塔水区块一）符合城乡规划的证明》及图纸，以及《宁波市奉化区总体规划成果稿（文本、图纸）》，《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》，用以证明涉案项目符合城乡规划的事实。任永利等112人质证认为，上述证据能够说明其房屋符合控制性详细规划，奉化区政府以危旧房名义对房屋进行征收，缺乏依据；奉化区政府在复议审理期间没有提供，超过举证期限提供的证据不能作为定案依据。《宁波市奉化区总体规划成果稿（文本、图纸）》于2018年7月24日批准，在被诉征收决定作出之后，上述证明中署名单位为宁波市规划局奉化分局，加盖的是宁波市规划局的印章，不具有真实性。本院认为，上述证明署名和加盖印章虽不一致，存在瑕疵，但不影响该上述证明的真实性。《宁波市奉化区总体规划成果稿（文本、图纸）》于2018年7月24日批准，在被诉征收决定作出之后，不予采信；根据《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》载明的规划结构等内容，奉化区政府提供的上述证据可以证明涉案项目符合城乡规划的事实，故予以采信。 5.宁波市国土资源局奉化分局出具的《关于奉化区南山路中段危旧房改造征收项目（惠政区块）符合土地利用总体规划的证明》《关于奉化区南山路中段危旧房改造征收项目（人民医院周边区块）符合土地利用总体规划的证明》《关于奉化区南山路中段危旧房改造征收项目（塔水地区）符合土地利用总体规划的证明》《奉化市土地利用总体规划（2016-2020年）》《奉化区锦屏街道2017年土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，用以证明涉案项目符合土地利用总体规划的事实。任永利等112人质证认为，其房屋所在地块符合土地利用总体规划，奉化区政府超过法定期限补充提交的证据不能作为定案的依据，而补充提交的证据恰好说明奉化区政府在作出被诉征收决定时没有充分的证据材料。本院认为，经审核，宁波市国土资源局奉化分局作为土地行政主管部门确认涉案征收项目符合土地利用总体规划后出具证明，该证明的内容与奉化土地利用总体规划的内容一致，故对奉化区政府提供的上述证明予以采信。 6.《国家开发银行股份有限公司客户合并对账签证单》、资金及其发放的《情况说明》，《国家开发银行股份有限公司人民币资金借款合同》（编号3321201701100000188）《国家开发银行股份有限公司人民币资金借款合同》（编号3321201701100000200），用以证明涉案项目是征收项目，锦山河建设公司与国家开发银行签订借款合同，涉案征收项目资金有国家开发银行保障，根据已经发放的资金情况，涉案征收项目补偿安置费用已经落实的事实。任永利等112人质证认为，除《国家开发银行股份有限公司客户合并对账签证单》外，奉化区政府未在法定举证期限内提交其他证据，这些逾期提交且在诉讼期间收集的证据不能作为定案依据使用，且锦山河建设公司的相关账户与本案没有关联性。奉化区政府反驳认为，锦山河建设公司是涉案项目的业主单位，不是以营利为目的的开发公司，而是由财政全额出资成立的国有公司。涉案征收项目系危旧房改造项目，适用棚改政策，由锦山河建设公司向国家开发银行申请贷款资金。本院认为，根据奉化区政府在庭审中的陈述以及《征收申请表》的记载，涉案征收项目所需安置补偿资金超过40亿元，被诉征收决定作出前涉案征收项目专户储存的资金约为6亿元，故奉化区政府提供的上述证据不足以证明被诉征收决定作出前安置补偿资金已经足额到位的事实，但可说明被诉征收决定作出后涉案项目安置补偿资金有相应的保障。 7.《关于城厢里、南山路中段安置房地块的说明》及产权调换房屋的规划红线图，奉化区发改局于2018年10月25日作出的奉发改投[2018]97号《关于同意奉化区西河小区二期安置房项目建设书暨可行性研究报告的批复》、奉发改投[2018]99号《关于同意奉化区集散中心北侧安置房项目建设书暨可行性研究报告的批复》，宁波市国土资源局奉化分局于2018年8月21日作出的奉土资预[2018]29号《关于西河小区二期用地的预审意见》、同年10月25日作出的奉土资预[2018]41号《关于宁波市奉化区集散中心北侧安置房项目用地的预审意见》，宁波市规划局于2018年10月31日作出的地字第330283201800184号、地字第330283201800185号《建设用地规划许可证》，用以证明涉案征收项目的产权调换房屋已经作出安排。任永利等112人质证认为，奉化区政府超过法定举证期限提供的证据不能证明被诉征收决定的合法性，上述说明系奉化区锦屏街道办事处出具，对象为城投公司，不具有关联性，且安置地块仍属于集体所有土地。经审核，本院认为，除说明外，上述其他证据均系在被诉征收决定后作出，且上述批复、意见载明用以建设安置用房的土地需占用农用地（其中含耕地），而奉化区政府却没有提供上述土地已经被批准征收的证据，故奉化区政府提供的证据不足以说明涉案征收项目的产权调换房屋已经落实。 另奉化区政府通过移动微法院提交标识有浙土字（330283）A[2019]-0003等土地征收批准文号及面积的《奉化市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）2014调整完善版》一份。任永利等112人质证认为，上述证据说明被诉征收决定作出时，用于建造产权调换房屋的土地尚未被批准征收，说明被诉征收决定程序违法，上述证据不具有真实性、关联性、合法性。 8.奉化区政府《关于公布奉化区南山路中段危旧房屋征收改造项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收范围的公告》及张贴照片，用以证明征收范围符合规划的事实。任永利等112人质证认为，上述数据照片没有相关的原始载体，也没有注明制作时间、方法和制作人，没有张贴人员的身份证明文件，且仅在惠政新村张贴，没有在塔水和人民医院附近张贴。本院认为，上述证据中张贴时间、地点及张贴人员明确，故对其真实性予以确认，任永利等112人提出的张贴地点不全问题，属于被诉征收决定的合法性问题，将在判决理由部分阐明。 9.《宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收改建意愿征询结果公告》及张贴照片、《南山路中段意愿汇总表》，用以证明经调查大多数被征收人同意征收的事实。任永利等112人质证认为，奉化区政府征询改建意愿结果不同意的16户，与本案中有81户持反对意见的事实不符，征询改建意愿结果没有经过公证，故，征询改建意愿调查结果数据不真实。本院认为，根据奉化区政府补充提交的《征收意愿征询意见表》及涉案项目征收安置补偿协议签订情况，任永利等112人的质证意见不能成立，故对上述证据予以采信。 10.《宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）调查结果公告》张贴照片，用以证明涉案征收项目经过入户调查的事实。任永利等112人质证认为，上述证据没有被征收人的签字，奉化区征收办没有进行实际调查，违反了《办法》第十五条的规定。本院认为，对于被征收房屋的调查登记结果，法律、法规并未要求被征收人签字确认，上述证据可以证明奉化区征收办对被征收房屋的权属、用途等情况进行调查登记并予以公布的事实。 11.《宁波市奉化区人民政府关于征求奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收补偿方案意见的公告》及《宁波市奉化区人民政府关于征求奉化区南山路中段危旧房屋征收改造项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》及其张贴照片，用以证明涉案征收项目的补偿方案已征求被征收人意见并对被征收人就补偿方案提出的意见进行解答的事实。任永利等112人质证认为，奉化区政府没有提供收到的22条意见的证据，涉案补偿方案没有明确提供周转用房的基本情况、时间，对评定比准价格的评估机构选定程序及结果的合理性没有进行说明，奉化区政府也没有根据收集到的公众意见情况进行修改。本院认为，上述证据可以证明奉化区政府公告涉案补偿方案，征求公众意见以及公布征求意见、对收集到的意见进行反馈情况的事实。任永利等112人提出的关于涉案补偿方案及预评估比准价格合法性问题，将在判决理由部分予以阐明。 12.《宁波市奉化区人民政府奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收补偿方案论证结论书》《房屋征收补偿方案论证会议记录》《南山路中段（惠政、塔水、人民医院周边）补偿方案论证会议签到册》，用以证明涉案项目补偿方案论证合理的事实。任永利等112人质证认为，补偿方案论证结论没有相关单位签字盖章。本院认为，根据上述补偿方案论证结论书载明参与论证单位以及论证会议签到册中的参与论证人员的签字情况，可以认定奉化区政府组织相关单位论证补偿方案的事实。 13.《宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，用以证明涉案征收项目社会稳定风险较小的事实。任永利等112人质证认为，上述风险评估报告只有奉化区政府的盖章，没有其他单位的签字盖章，属于奉化区政府的自行评估，且上述风险报告载明的97.57%被征收人同意改造与事实不符。本院认为，上述风险评估报告载明的内容符合重大事项社会稳定风险评估的相关规定，其真实性、合法性、关联性予以认可，故对任永利等112人的质证意见不予采纳。 14.《关于暂停办理有关事项的通知》，用以证明已经通知各有关单位暂停办理征收范围内的房屋翻建、迁建、分户、落户等手续。任永利等112人对该证据未提出异议，予以采信。 15.奉化区政府于2018年6月12日作出的[2018]10号《常务会议纪要》，用以证明奉化区政府常务会议同意涉案项目征收的事实。任永利等112人提出异议认为，上述《常务会议纪要》作出时间2018年6月12日，晚于被诉征收决定作出时间2018年5月29日。奉化区政府反驳认为，常务会议在2018年5月28日召开，会议纪要在会后作出。本院认为，根据上述常务会议纪要记载的内容，常务会议于2018年5月24日召开，在被诉征收决定作出之前，故任永利等112人的质证意见不能成立，不予采纳，对奉化区政府的上述证据予以采信。 16．《征收预评估委托合同》《奉化区南山路中段危旧房改造区块产权调换用房市场比准价格评估报告》《宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上住宅、办公用房、车库、商业用房比准价格评估报告》，用以证明被诉征收决定作出前已委托评估机构对被征收房屋及安置房的预评估比准价进行评估的事实。任永利等112人质证认为，涉案评估机构系奉化区征收办自行委托，没有进行公示，违反规定，评估比准价违法。本院认为，根据《办法》第十四条的规定，房屋征收部门报送市（县）、区人民政府的征收补偿方案应当包括被征收房屋的预评估比准价格等主要内容，奉化区政府提交的上述证据可以证明涉案补偿方案的内容符合上述规定。对如何确定房屋征收项目的预评估机构，法律、法规及规章并未明确规定，且预评估的主要目的在于预测安置补偿费用，故对任永利等112人的质证意见不予采信。 17.《宁波市奉化区人民政府关于南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收决定》、公告及张贴照片，刊登被诉征收决定的《奉化日报》，用以证明作出被诉征收决定及予以公告的事实。任永利等112人质证认为，上述数据照片没有相关的原始载体，也没有注明制作时间、方法和制作人，没有张贴人员的身份证明文件，且仅在惠政新村张贴，没有在塔水和人民医院附近张贴。本院认为，上述证据中张贴时间、地点及张贴人员明确，故对其真实性予以确认，上述证据可以证明奉化区政府作出被诉征收决定并予以公告的事实。 18.法律依据：《条例》《省条例》《办法》，用以说明被诉征收决定适用法律正确。任永利等112人对上述法律本身没有异议，认为奉化区政府作出的被诉征收决定不符合上述法律规定，没有依法进行征收。 市政府辩称：一、市政府作为奉化区政府的上一级人民政府，根据《行政复议法》第三条、第十三条第一款的规定，具有依据王安嘉等68人的申请作出被诉复议决定的主体资格。二、被诉复议决定作出程序合法。王安嘉等68人不服被诉征收决定，于2018年6月21日至同年8月7日期间先后向市政府申请行政复议，市政府陆续受理后予以合并审理。市政府于受理后次日通过EMS向王安嘉等68人寄送了《行政复议案件受理通知书》，向奉化区政府寄送了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。奉化区政府于法定期限内提交了行政复议答复材料。2018年8月14日，市政府作出被诉复议决定，并于8月18日通过EMS送达各原告。被诉复议决定的处理程序符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等规定。三、被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。王安嘉等68人因不服被诉征收决定申请行政复议。市政府根据奉化区政府提交的行政复议答复材料审理查明，奉化区政府系因旧城区改建需要作出被诉征收决定，该房屋征收项目符合相关规划，并已纳入奉化区国民经济和社会发展计划，属于因公共利益的需要征收房屋的情形；作出房屋征收决定前，奉化区政府依据《条例》等法规、规章规定，确定房屋征收范围、征询被征收人改建意愿、制定征收补偿方案、组织社会稳定风险评估，征收补偿资金足额到位，产权调换房源明确；被诉征收决定作出后，奉化区政府依法发布房屋征收决定公告。因此，被诉征收决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。市政府据此根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定予以维持。综上，任永利等112人请求撤销被诉复议决定没有事实和法律依据，请求依法驳回任永利等112人的诉讼请求。 市政府在举证期限内向本院提交，并在庭审中出示了作出被诉复议决定的以下证据、依据: 1.王安嘉等68人提交的《行政复议申请书》、市政府作出的《行政复议案件受理通知书》及送达回证、《行政复议答复通知书》及送达回证，用以证明市政府受理王安嘉等68人的行政复议申请的事实。 2.奉化区政府提交的《行政复议答复书》、甬政复决字[2018]108、110、113、118、119、121、126、127、142-150、155-158、160、164-187、190-194、198号《行政复议决定书》及送达回证，用以证明被诉复议决定作出合法并予以送达的事实。 任永利等112人质证后提出异议认为，被诉复议决定作出前没有履行举行听证、集体研究决定、法制部门负责人签字等程序，市政府没有审查被诉征收决定就作出被诉复议决定违法。本院认为，任永利等112人的质证意见是对被诉复议决定认定事实、作出程序合法性的异议，与证据本身的来源、形式及获得方式等合法性无关，故对市政府的上述证据予以采信，对任永利等112人的上述意见将在判决理由部分予以分析阐明。 经审理查明，2017年7月11日、7月13日、2018年2月7日，奉化区发改局分别出具奉化区南山路中段危旧房改造塔水区块、惠政区块、人民医院周边区块项目符合国民经济和社会发展计划的证明。加快推进南山区块危旧房、惠政新村房屋、老城区房屋（具体以区政府批准的征收拆迁年度计划为准）改造征收项目分别被纳入奉化区2016年度、2017年度、2018年度国民经济和社会发展计划。惠政新村、塔水区块、人民医院周边地块的征收拆迁分别被列入奉化区2016年度、2017年度、2018年度房屋征收拆迁计划。2018年1月19日，宁波市规划局奉化分局出具奉化区南山路中段危旧房屋改造项目惠政区块、人民医院周边区块、塔水区块符合城乡规划的证明，《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》载明涉案征收项目所在地块需都市更新等内容。同年1月23日，宁波市国土资源局奉化分局出具奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目惠政区块、塔水区块、人民医院周边区块拟使用的房屋征收范围内的国有土地使用权符合土地利用总体规划。国家开发银行股份有限公司2017年10月31日的客户合并对账签证单显示，锦山河建设公司奉化危旧房四期棚改专户（奉化区政府陈述，该专户内款项用于涉案征收项目安置补偿资金）余额为322871926.99元，2018年1月2日，上述专户账面余额为598423669.68元。同年1月22日，奉化区政府锦屏街道办事处出具说明，内容为该街道旅游集散中心以北地块及西河小区一期、二期合计255亩土地作为城厢里南山路中段征收拆迁安置房地块，奉化区城市建设投资有限公司在上述说明上签署由该公司实施建设并盖章确认。2018年1月23日，锦山河建设公司向奉化征收办提出申请，要求对奉化区南山路中段（塔水、惠政、人民医院周边区块）危旧房屋改造项目实施征收，并提交了涉案项目符合国民经济和社会发展规划、符合城乡规划和专项规划、符合土地利用总体规划的证据及资金、安置用房落实证明等申请材料。上述申请载明，涉案征收项目预算费用40亿元。上述申请书中的房屋征收部门意见栏中加盖有奉化征收办的印章。2018年4月13日，奉化区政府作出并在惠政新村张贴发布关于奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收范围的公告。同日，奉化区征收办作出关于在征收范围内暂停办理房屋新建、扩建、改建及改变房屋用途等通知。奉化区征收办与锦溪估价公司签订征收预评估委托合同，由该公司对涉案项目征收范围内住宅、商铺等预评估比准价进行评估，预评估时点为2018年4月14日。4月15日，锦溪估价公司出具宁奉锦征估[2018]字第004号房地产估价报告，评定被征收房屋预评估比准价住宅每平方米9611元、商服办公用房每平方米7006元、街商业用房每平方米13578元、街车库用房每平方米7011元等。奉化区征收办经调查于2018年4月15日作出并在惠政路步行街张贴“奉化区南山路中段危旧房改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收改建意愿征询结果公告”，该公告载明拟征收房屋总户数2228户，共发放《房屋征收意愿征询意见表》2228份，收到2228份，选择同意的2174份，不同意的16份，弃权38份，同意率97.57%。2018年4月15日，奉化区征收办经调查作出并在惠政路步行街张贴“奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）调查结果公告”，公布了涉案项目拟征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况。2018年4月16日，奉化区政府组织相关部门对涉案征收补偿方案进行论证，论证结论为涉案征收项目符合《条例》第八条规定的公共利益情形，符合国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划及城乡规划，提供的货币补偿方案和产权调换方案两种补偿方式符合《条例》《省条例》《办法》等的相关规定。同日，奉化区政府在惠政路步行街张贴公布论证后的涉案补偿方案，征求意见（期间为2018年4月16日至2018年5月15日）。征求意见期间，部分被征收人对涉案征收补偿方案提出原拆原建、提高安置补偿标准、合理补偿、明确未经登记建筑的补偿标准等意见。2018年5月23日，奉化区政府出具涉案征收项目社会稳定风险评估报告，该报告载明经组织该区政委法、法制办、征收办、信访局等有关部门并邀请社区干部对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，评估结论为低风险，可以作出征收决定。2018年5月24日，奉化区政府召开常务会议，同意征收南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋。2018年5月29日，奉化区政府作出被诉征收决定，并在惠政路步行街张贴及《奉化日报》刊登予以公告。 王安嘉等68人不服被诉征收决定，先后向市政府申请行政复议。市政府于收到王安嘉等68人各自的行政复议申请当日作出行政复议案件受理通知，寄送给各申请人。同日作出行政复议答复通知，寄送奉化区政府。奉化区政府收到上述答复通知后，向市政府提交了行政复议答复意见及作出被诉征收决定的证据。2018年8月14日，市政府对王安嘉等68人的行政复议申请合并审理后作出被诉复议决定，并于8月16日寄送给王安嘉等68人。 本院认为，《条例》第四条规定，市、县级人民政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作；第八条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，奉化区政府具有作出被诉征收决定的法定职权。根据《行政复议法》第十三条的规定，市政府作为奉化区政府的上一级地方人民政府，具有依王安嘉等68人的申请作出被诉复议决定的法定职权。 被诉征收决定范围内房屋始建于上世纪90年代，环境、物业管理较差，对上述房屋实施危旧房改造已被列入奉化区国民经济和社会发展年度计划，且根据《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》等规划内容，被征收房屋所在地块需要进行都市更新，因此，被诉征收决定的作出符合《条例》第八条第五项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的情形。故任永利等112人关于被诉征收决定的作出不是基于危旧房改造需要，不属于公共利益需要的诉讼理由，不能成立。 奉化区发改局出具的“关于宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块）项目符合国民经济和社会发展计划的证明”、奉化区2016年度、2017年度、2018年度的国民经济和社会发展计划的内容以及房屋征收拆迁的内容等证明，被诉征收决定的作出符合奉化区国民经济和社会发展计划以及年度计划。根据宁波市规划局奉化分局出具的“关于奉化区南山路中段危旧房屋改造项目（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块一）符合城乡规划的证明”《奉化市县江以西旧城区控制性详细规划》，被诉征收决定的作出符合城乡规划。被诉征收决定符合土地利用总体规划，亦有宁波市国土资源局奉化分局出具的“关于奉化区南山路中段危旧房屋改造征收项目（人民医院周边区块）（惠政区块）（塔水区块）符合土地利用总体规划的证明”《奉化市土地利用总体规划（2016-2020年）》《奉化区锦屏街道2017年土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》等证据予以证实。故任永利等112人认为被诉征收决定不符合国民经济和社会发展计划、城乡规划、土地利用总体规划的诉讼理由，本院不予采纳。 《条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。被诉征收决定确定的被征收人2228户，锦山河建设公司申请征收时预算费用40亿元，被诉征收决定作出前涉案项目专户储存的资金约为6亿元，且奉化区政府陈述，被诉征收决定作出时用于建造产权调换房屋的部分土地仍是农用地，并未获得浙江省人民政府批准转化为国有建设用地，因此，被诉征收决定作出不符合《条例》的上述规定。任永利等112人就此提出的诉讼理由，本院予以采纳。根据《国家开发银行股份有限公司人民币资金借款合同》、已经签订的安置补偿协议费用发放情况以及被诉征收决定作出后，用以建造产权调换房屋的土地获得浙江省人民政府批准征收等事实，涉案征收补偿费用以及产权调换房屋有相应的保障。 《条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。据此，对因旧城区改建征收的，房屋征收部门应当提供改建地段或就近地段的房屋进行调产安置。但就近地段的范围，一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源的数量和户型面积要求等实际因素，房屋征收部门可以结合房屋征收补偿法律规定，被征收房屋的套型、面积和价值，被征收房屋与安置房源的匹配程度，以及当地对居住困难户的优先保障安置方案等因素，选择更有利于保障被征收人居住权的房屋进行安置，以保障被征收人的生活水平和居住条件不因征收而降低。本案中，奉化区政府基于原地安置周期长、奉化区城区规模、改建地段后续规划、产权调换房屋周边学校、交通配套等情况，提供位于西河路××、××以南、××路××、印象奉化以北（原西河小区区块）的产权调换房屋，并不违反《条例》的上述规定。 《省条例》第七条规定，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围。锦山河建设公司作为建设活动组织实施单位，有权向奉化区征收办提出涉案项目征收申请。奉化区征收办收到锦山河建设公司的征收申请并经审查后，拟定涉案房屋征收补偿方案，上报奉化区政府。奉化区政府经组织发展和改革、国土、规划等相关部门论证涉案房屋征收补偿方案，公布征求公众意见及征求意见情况，经社会稳定风险评估及常务会议讨论决定后，作出被诉征收决定，并将其内容在《奉化日报》和征收范围内予以公告，被诉征收决定作出的程序基本合法。被诉征收决定涉及三个地块，奉化区征收办、奉化区政府仅在其中一个地块张贴有关公告，存在瑕疵。对此，本院予以指正。任永利等112人认为，被诉征收决定作出前没有征询被征收人的改建意愿，这一主张与奉化区政府提供的《宁波市奉化区南山路中段危旧房屋改造（征收）项目（塔水、惠政、人民医院周边区块）房屋征收改建意愿征询结果公告》《南山路中段意愿汇总表》《征收意愿征询意见表》证明的事实不符，本院不予支持。不同意改建与不同意被诉征收决定的补偿方案，虽有一定联系，但系不同事项，任永利等112人以有一定数量的被征收人不同意补偿方案否定同意涉案项目改建的人数符合法定要求的理由，本院不予采纳。 根据《条例》第十九条、《省条例》第十八条、《办法》第二十五条等的规定，房屋征收项目评估机构的选定发生在房屋征收决定公告之后，因此，房屋征收项目评估机构的选定是否合法、评估机构评定的被征收房屋评估比准价是否公平、以及被征收房屋价值、产权调换房屋价值是否公平合理不是被诉征收决定合法性的审查内容，任永利等人可依法另行救济。至于预评估机构评定的预评估比准价，目的在于预估补偿费用，被征收房屋的评估比准价及价值需由依法选定的评估机构依法独立作出评定。因此，任永利等112人认为预评估机构选定违法、影响被征收房屋评估比准价的主张，不能成立，本院不予支持。 综上，被诉征收决定作出前征收补偿费用没有足额到位，用以建造产权调换房屋的土地尚未被批准转化为国有建设用地，但鉴于被诉征收决定系基于公共利益需要的作出，诉争征收项目补偿费用有保障，用于建造产权调换房屋的土地在被诉征收决定作出后已获批准转化为国有建设用地，且绝大多数被征收人签订了安置补偿协议，如撤销被诉征收决定，将给公共利益造成重大损害，故依法确认被诉征收决定违法，保留其效力。市政府维持被诉征收决定的被诉复议决定，认定事实不清，撤销后亦不会损害公共利益，故予以撤销。另毛伟忠等31人（名单附后）在案件审理过程中，自愿撤回起诉，符合法律规定，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条的规定，判决如下： 一、裁定准许原告毛伟忠等31人（名单附后）撤回起诉； 二、确认被告宁波市奉化区人民政府于2018年5月29日作出的奉政房征决[2018]第8号《关于南山路中段危旧房改造（项目）（塔水、惠政、人民医院周边区块）国有土地上房屋征收决定》的行政行为违法； 三、撤销被告宁波市人民政府于2018年8月14日对王安嘉等68人作出的行政复议决定。 案件受理费50元，由被告宁波市奉化区人民政府、宁波市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  俞朝凤 审 判 员  孙 雪 人民陪审员  高 虹 二〇一九年十月十一日 书 记 员  俞 佳