陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终881号 上诉人（一审被告）：杨陵区自然资源局（原杨凌示范区国土资源局杨陵分局）。住所地：陕西省杨凌示范区。法定代表人：辛伟，局长。委托诉讼代理人：曹长权，该分局工作人员。委托诉讼代理人：史洪亮，陕西银博律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：杨凌揉谷渔场。经营场所：陕西省XX镇渭河滩。经营者：夏新军，该渔场经理。委托诉讼代理人：马海林，该渔场工作人员。委托诉讼代理人：宋红科，陕西国友律师事务所律师。一审被告：咸阳市杨陵区人民政府。住所地：陕西省杨陵示范区。法定代表人：陈辉，区长。委托诉讼代理人：李伟，杨陵区司法局工作人员。委托诉讼代理人：史洪亮，陕西银博律师事务所律师。上诉人杨陵区自然资源局因被上诉人杨凌揉谷渔场（以下简称揉谷渔场）要求确认原杨凌示范区国土资源局杨陵分局（以下简称原国土杨陵分局）及一审被告咸阳市杨陵区人民政府（以下简称杨陵区政府）行政强制拆除行为违法一案，不服陕西省西安市中级人民法院（2018）陕01行初1号行政判决，向本院提起上诉。上诉过程中，原国土杨陵分局因机构改革改名为杨陵区自然资源局，本院依法将原国土杨陵分局变更为杨陵区自然资源局。本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人杨陵区自然资源局委托诉讼代理人曹长权、史洪亮，被上诉人揉谷渔场委托诉讼代理人马海林、宋红科，杨陵区政府委托诉讼代理人李伟、史洪亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：揉谷渔场的经营范围为鱼业养殖，经营者为夏新军，实际拥有人为王某某。2016年10月10日，原国土杨陵分局向揉谷渔场下发杨国土资停字（99）号《责令停止违法行为通知书》，以揉谷渔场未经审批，私自挖砂建渔池为由，责令立即停止违法行为，听侯处理。同日，王某某签收该通知书。2016年10月21日，原国土杨陵分局向公安杨陵分局发出《关于申请立案查处杨凌揉谷渔场非法挖沙卖沙违法行为的函》。2016年12月8日，负责渭河生态区XX线划定、规划编制、开发审批、保护利用、水资源管理、采砂许可、岸线用途管理等工作的杨凌示范区渭河生态区建设管理委员会作出杨管水函[2016]69号《关于“杨凌揉谷渔场”破损鱼塘改造升级项目相关意见的函》，内容为：宝鸡建中食品集团：贵单位来函（宝建食字[2016]058号）收悉。2016年第6次党工委管委会班子会议审议了《关于划定渭河生态区XX线的意见》并要求抓好组织实施。《意见》提出：对划入渭河生态区的已建成区域内项目，保持原状暂不改变用途，但不再批准新扩建项目，其改建内容要符合渭河生态区规划要求；从即日起（4月13日），在渭河生态区范围内，除以前已批准项目及渭河相关治理项目继续实施外，暂停安排新的项目规划选址及建设工作。我局目前正在按照示范区的部署开展《杨凌渭河生态区详细规划》编制工作。请你单位立即停止“杨凌揉谷渔场”改造升级项目工作，在《杨凌渭河生态区详细规划》审批并实施后，按照规划实施。揉谷渔场称其是宝鸡建中食品集团的一个版块，2016年以该集团的名义申请改造升级。2017年11月2日，原国土杨陵分局向揉谷渔场再次作出《责令停止违法行为通知书》[杨国土资停字（4）号]，并于同日送达。2017年11月9日，中共杨陵区委办公室向示范区党工委督查室作出杨办字[2017]38号《关于省委第一环保督察组转办（陕环督转[2017]20号）反馈问题排查处理情况的报告》（以下简称38号报告），对杨陵区违规采砂问题的排查情况做以汇报，其中提及揉谷渔场改造工程项目存在违规采砂问题。同日，原国土杨陵分局作出杨国土资函[2017]72号《关于杨凌揉谷渔场限期拆除清理和恢复土地原状的通知》（以下简称72号拆除通知），内容为：杨凌揉谷渔场：XX委XX环XX组要求，杨陵区委、区政府于2017年11月2日组织国土杨陵分局、揉谷镇政府、区公安分局、电力局联合执法，对你单位的非法采砂行为进行现场执法整治，切断场区电源，封堵渔场周边路段，拆除了部分临建房屋和筛砂设备。XX委XX环XX组初审和现场查看，整改仍不到位。为确保整改工作全面落实，现责令你单位在收到本通知之日起立即自行拆除清理渔场268.63亩土地上的采砂、筛砂设备、临建房屋及其所有附属设施，恢复土地原状，限15天内完成整改。逾期不拆除清理和恢复土地原状，未完成整改的，我局将依法强制进行拆除清理和恢复土地原状，相关费用和造成的后果由你单位自行承担。同日，原国土杨陵分局将该通知书送达给揉谷渔场。2017年11月10日，揉谷渔场被强制拆除清理。同日，杨陵区政府网站登载《杨陵区多部门联合执法整治非法采砂点（图）》一文，载明：11月10日，杨陵区委、区政府组织国土、水务、公安、安监、电力等部门和揉谷镇政府开展联合执法行动，捣毁揉谷渔场非法采砂点，现场拆除采砂、筛砂设备及其附属设施。揉谷渔场不服上述强制拆除行为，提起本案行政诉讼。杨陵区政府称，其于2017年10月9日组织相关部门开会，也派员到拆除现场，但仅是组织相关部门配合原国土杨陵分局执法。原国土杨陵分局称，中共杨陵区委办公室向示范区XX委XX室XX号报告，成立了非法采砂专项整治工作组，其是根据该工作组的指示进行的联合执法，不是依据72号拆除通知采取的措施；其仅是对采砂现场的临建房屋进行拆除，拆除机械和施工人员是其雇佣的。又查明：2017年11月12日，原国土杨陵分局向公安杨陵分局作出杨国土资送字[2017]1号《涉嫌犯罪案件移送书》。2017年11月13日，公安杨陵分局作出杨公（刑）立字[2017]733号《立案决定书》，决定对揉谷渔场非法采矿案立案侦查。2018年3月19日，公安杨陵分局作出杨公移诉字[2018]12号《起诉意见书》，将揉谷渔场实际拥有人王某某、现场管理人靳建军等人移送审查起诉。因本案审判须以该刑事案件的审理结果为依据，故本案于2018年8月23日中止诉讼。2018年12月30日，上述刑事案件经陕西省武功县人民法院审理，作出（2018）陕0431行初96号刑事判决，认定王某某等人在未取得采矿许可证的情况下，对揉谷渔场内地下砂石进行非法开采并出售，触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十三条的规定，构成非法采矿罪，遂根据王某某等人的犯罪情节给予不同的刑事处罚，其中王某某被判处有期徒刑三年，缓刑四年，并处罚金。一审认为，本案的争议焦点是：（一）杨陵区政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。从原国土杨陵分局作出72号拆除通知的内容及2017年11月10日揉谷渔场被强制拆除清理的事实看，限期拆除清理和恢复土地原状的通知的作出主体和实施主体均为原国土杨陵分局，该分局认为其是根据非法采砂专项整治工作组的指示进行的联合执法，不是依据其作出的72号拆除通知采取的措施的辩称意见不能成立，依法不予采纳。虽然杨陵区政府在强制拆除前召集相关部门开会，杨陵区政府及相关部门也派员到拆除现场，仅是保障原国土杨陵分局在其辖区内顺利实施强制拆除的行为，杨陵区政府组织相关部门召开过相关会议，并协调相关部门做好强制拆除现场配合、疏导、服务、保障等工作，并不能证明杨陵区政府是具体实施强制拆除的行为主体，也不能因此否定原国土杨陵分局系本案强制拆除行为的实施主体的事实。故杨陵区政府不是本案适格被告，应依法驳回揉谷渔场对杨陵区政府的起诉。杨陵区政府的抗辩理由成立，予以采信。（二）本案被诉强制拆除行为是否合法。揉谷渔场实际拥有人王某某等人在未取得采矿许可证的情况下，对揉谷渔场内地下砂石进行非法开采并出售的行为已经陕西省武功县人民法院（2018）陕0431刑初96号刑事判决确认，且王某某等人承担了相应的刑事责任，故揉谷渔场称其不存在非法采砂行为的主张不能成立，依法不予采信。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《国土资源违法行为查处工作规程》4.1规定：查处国土资源违法行为，是指县级以上人民政府国土资源主管部门，依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产资源法律法规的行为，进行调查处理，实施法律制裁的具体行政执法行为。4.3第一款规定：县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。故原国土杨陵分局具有查处揉谷渔场非法采砂行为的法定职责。《中华人民共和国矿产资源法》第四十六条第二款规定：当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《国土资源行政处罚办法》第三十六条规定：国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。故原国土杨陵分局对揉谷渔场的违法采砂行为不具有行政强制执行权，其强制拆除行为系超越职权。原国土杨陵分局下发72号拆除通知限15日内拆除清理并恢复土地原状，但于次日即实施了强制拆除行为，程序违法。鉴于被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，根据行政诉讼法第七十四条第二款第一项的规定，判决确认原国土杨陵分局于2017年11月10日对揉谷渔场实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由原国土杨陵分局承担。杨陵区自然资源局上诉称：（一）揉谷渔场不具有原告资格。行政诉讼法规定，起诉人的合法权益受到损害，其才有原告资格。该渔场在未取得采矿许可证情况下，对地下砂石进行非法开采并出售，原国土杨陵分局分别于2016年10月10日、2017年11月2日下达通知，要求停止违法行为，并多次采取行政强制措施，但该渔场仍然实施违法行为。2017年10月27日，省委第一环境保护督查组下达转办单，认定该渔场改造工程项目存在手续不全、乱采乱挖、破坏生态环境等严重违法问题。2017年11月9日，原国土杨陵分局作出限期拆除清理和恢复土地原状通知，次日，联合有关部门实施强制拆除行为，恢复土地原状。该渔场实际拥有人王某某非法开采并出售砂石的行为已被生效判决认定构成非法采矿罪。该渔场的违建房屋、筛砂设备系实施犯罪行为的场所、工具，依法不应保护，原国土杨陵分局实施强制拆除行为是对违法行为的遏制，并没有损害其利益，该渔场不具有原告资格。（二）被诉强制拆除行为合法。该渔场违法行为屡禁不止，情节严重，一直持续，具有紧迫性，原XX委XX环XX组及杨陵区委的要求进行联合执法，拆除违章建筑，合理合法。（三）一审判决认定杨陵区政府非本案被告，其无异议。请求撤销一审判决，改判驳回揉谷渔场的诉讼请求。揉谷渔场答辩称：（一）其具有原告主体资格。其是合法登记的企业，渔场改造属于正常施工建设，改造的房屋、围墙、绿化、电力设备、办公设备等是其合法财产，原国土杨陵分局违法强制拆除，损害其合法财产权益，即使其存在违法问题，其合法财产权益也应得到保护，而且，该局向其下达了限期拆除和恢复原状通知，其是被诉强制拆除行为的行政相对人，具有本案原告资格。（二）被诉强制拆除行为违法。法律没有授予原国土杨陵分局强制拆除的执行权力，被诉强制拆除行为超越职权，明显违法。行政强制法规定行政机关实施行政强制行为，要履行听取陈述和申辩、告知行政复议和诉讼权利、对执法现场财产进行登记等程序，但原国土杨陵分局并未履行任何行政程序，其收到限期拆除和恢复原状通知时明确表示要申请复议，但原国土杨陵分局不顾法律规定，次日就实施了被诉强制拆除行为，程序违法。（三）其对一审判决认定杨陵区政府非本案被告表示认可。请求驳回上诉，维持原判。杨陵区政府述称，同意杨陵区自然资源局的上诉意见。经审理查明：一审判决查明的事实属实，当事人均无异议，本院予以确认。二审中，揉谷渔场认为，本案除了一审判决查明的事实外，还应当查明渔场经营范围、工商登记及税务登记、取得国有土地使用权、改造升级获得财政资金支持及向有关部门报告升级改造规划等事实。杨陵区自然资源局对上述事实无异议。因揉谷渔场认为应某某的上述事实与本案被诉强制拆除行为没有直接关系，本院对此不予审查。本院认为，本案的争议焦点是：揉谷渔场是否具有一审原告资格，被诉强制拆除行为是否合法。关于揉谷渔场是否具有一审原告资格。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，72号拆除通知的相对人是揉谷渔场，虽然杨陵区自然资源局否认实施被诉强制拆除行为的依据是该通知，但从下达通知以及实施拆除行为的整个过程分析，该通知是实施拆除行为的直接依据，且实施拆除行为针对的是揉谷渔场的采砂、筛砂设备及其附属设施。即使这些财产是该渔场从事非法采砂所使用的设备及设施，也存在可能保护的合法权益。因此，本案被诉强制拆除行为的相对人是揉谷渔场，被诉强制拆除行为对其合法权益存在侵害的可能性，揉谷渔场是本案的一审原告。关于被诉强制拆除行为是否合法。（一）关于原国土杨陵分局实施被诉强制拆除行为是否超越职权。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《国土资源行政处罚办法》第三十六条规定，国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。根据上述规定，法律法规并未赋予国土部门实施强制执行的职权，需要强制执行的，应当申请人民法院强制执行。本案中，原国土杨陵分局实施被诉强制拆除行为，没有法律法规依据，属于超越职权，不符合法律法规规定。（二）关于原国土杨陵分局实施被诉强制拆除行为程序是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在72号拆除通知限定的期限尚未届满情况下，原国土杨陵分局即实施被诉强制拆除行为，程序违法。综上，杨陵区自然资源局的上诉理由及请求不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由杨陵区自然资源局承担。本判决为终审判决。  审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年十月十一日 书  记   员    鱼海洋  1