贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终918号 上诉人（一审原告）刘小衔，男，汉族。 上诉人（一审原告）代恩华（刘小衔之妻），女，汉族。 上诉人（一审原告）代恩群，女，汉族。 上诉人（一审原告）帅川莲，女，汉族。 上诉人（一审原告）陈珂（帅川莲之长子），男。 上诉人（一审原告）陈龙（帅川莲之次子），男，汉族。 一审原告刘乙力，男，汉族。 诉讼代表人刘小衔，男，汉族。 被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府。住所地：红花岗区海尔大道。 法定代表人游劲松，区长。 委托代理人毛油天，贵州牧心律师事务所律师。 委托代理人任青云，贵州牧心律师事务所实习律师。 上诉人刘小衔、代恩华、代恩群、帅川莲、陈柯、陈龙（以下简称刘小衔等六人）因与一审原告刘乙力、被上诉人遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花岗区政府）房屋行政征收及行政补偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院作出的（2018）黔03行初536号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，刘小衔等六人及一审原告刘乙力系遵义市红花岗区**路营业房所有权拥有人。刘小衔、代恩华共同拥有**路临街宏运新苑F栋1层第10号营业房；刘乙力拥有**路临街丰乐小学门口一期160号营业房；帅川莲、陈柯、陈龙共同拥有**路桃溪路口宏运F座底层第6号营房；代恩群拥有红花岗区**路附8号营业房。以上房屋处于红花岗区**办片区城市棚户区改造项目房屋征收范围。 2016年1月26日，遵义市红花岗区第四届人民代表大会第七次会议决定批准《遵义市红花岗区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要包含**办片区城市棚户区改造项目。2016年2月8日，遵义市红花岗区人民政府办公室印发《2016—2017年红花岗区棚户区改造工作计划表》，该表包含**办片区城市棚户区改造项目。2017年11月28日，红花岗区发展和改革局向遵义市红花岗城市建设投资经营有限责任公司作出区发改投资[2017]453号《关于遵义市红花岗区**办片区城市棚户区改造项目立项的批复》，明确该项目改造户数为4467户，工程估算总投资为566217.11万元，资金来源为自筹。2017年7月1日，红花岗区政府发布《关于**办片区棚户区改造房屋征收调查登记的公告》。2017年7月14日，红花岗区房屋征收补偿管理中心发布《房屋模拟搬迁公告》。2017年7月20日，**路街道办事处根据红花岗区棚改指挥部《关于**办片区棚改评估机构的回复》，组织被搬迁区域内被搬迁群众选择评估机构。经被搬迁群众于7月24日在丰乐小学内公开选取，选定贵州遵义恒达房地产估价有限公司为评估机构。2017年7月27日，红花岗区房屋征收补偿管理中心向红花岗区政府呈报《区征收中心关于红花岗区国有土地上房屋征收与补偿安置方案征求意见公告的请示》。2017年8月4日，遵义恒达房地产估价有限公司就**办片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋估价结果向红花岗区房屋征收补偿管理中心作出《致委托估价方函》（恒达房征预评字（2017）第090号），说明本次估价目的是为确定被征收房屋价值补偿提供参考依据而评估其市场价值，评估基准日为2017年8月4日。2017年8月18日，红花岗区政府作出了《**办片区城市棚户区改造项目房屋模拟搬迁补偿安置方案》征求意见公告。2017年9月，遵义市慧源决策评估咨询服务有限公司就红花岗区**西片区棚户区改造项目作出《社会稳定风险评估报告》，报告认为整个项目的社会稳定风险为中风险。2017年9月19日，红花岗区五届人民政府第八次常务会议原则同意《遵义市红花岗区**办片区城市棚户区改造项目房屋模拟搬迁补偿安置方案》(以下简称模拟搬迁补偿安置方案）的实施。2017年9月20日，遵义恒达房地产估价有限公司就**办片区城市棚户区改造项目红线范围内房屋估价结果向红花岗区房屋征收补偿管理中心作出《致委托估价方函》（恒达房征评字﹝2017﹞第090号）。2017年9月20日，征收意见期限结束，红花岗区政府发布了《遵义市红花岗区**办片区城市棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案》并公告。2018年4月12日，红花岗区政府发布《遵义市红花岗区人民政府关于房屋征收决定的公告》（以下简称房屋征收决定公告），《遵义市红花岗区人民政府关于房屋征收的决定》（区府房征﹝2018﹞57号，以下简称房屋征收决定）和《遵义市红花岗区**办片区城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称房屋征收与补偿安置方案）是《公告》的两个附件。2018年4月14日，红花岗区五届人民政府第十八次常务会议研究了**路西片区棚户区改造事宜，认为目前**路西片区棚改模拟搬迁签约率已达96.32%，可以由模拟搬迁转为正式搬迁程序，同意发布关于**路西片区土地房屋征收决定的公告。2018年10月8日，刘小衔等七人提起本案行政诉讼,请求：一、判令撤销红花岗区政府2018年4月12日发布的房屋征收决定公告。二、判令撤销红花岗区政府2017年9月20日发出的《红花岗区国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》并重新制定合理、合法、公平的正式搬迁补偿安置方案。三、判令本案诉讼费由红花岗区政府承担。 一审法院认为，刘小衔等六人及一审原告刘乙力作为本案房屋征收红线范围的营业房所有权人，有权因房屋征收提起行政诉讼。本案拆迁采取先模拟搬迁，即同意模拟搬迁补偿安置方案的被征收人和征收人签订补偿安置协议；后启动正式搬迁程序，即政府针对未签订补偿安置协议的被征收人作出房屋征收决定的拆迁模式。刘小衔等六人及一审原告刘乙力因不同意模拟搬迁补偿安置方案而未签订补偿安置协议，并且正式搬迁程序所依据的房屋征收与补偿安置方案与模拟搬迁补偿安置方案在内容上相互独立、各有不同，故刘小衔等六人及一审原告刘乙力和模拟搬迁补偿安置方案无利害关系。本案刘小衔等六人及一审原告刘乙力所持第二项诉讼请求即要求判令撤销红花岗区政府2017年9月20日发出的《红花岗区国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》并重新制定合理、合法、公平的正式搬迁补偿安置方案，不属于本案审理范围。 红花岗区政府作出房屋征收决定的时间是2018年4月12日。红花岗区五届人民政府第十八次常务会议研究**路西片区棚户区改造事宜，同意发布房屋征收决定公告的时间是2018年4月14日。上述程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款：“市县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”的规定。本案红花岗区政府在庭审中主张本案房屋征收项目资金来源由国家开发银行贷款支持，但未提交证据证明补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，庭审后，红花岗区政府补交了红花岗区房屋征收补偿管理中心情况说明、记账凭证、贵州银行红花岗支行补偿款支付流水等材料，这些材料的提交超过了法定举证期限，本院不予采信。从材料内容看，即使上述材料在举证期限内提交，也无法证明补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。红花岗区政府不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定。尽管存在以上违法，但本案有大量被征收人已签订补偿安置协议，本案建设项目的推进涉及社会公共利益，故本案被诉房屋征收决定不宜撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决确认红花岗区政府作出的房屋征收决定违法；案件受理费50元由红花岗区政府负担。 刘小衔等六人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、红花岗区政府在制定方案后未主动联系上诉人，还将公告故意张贴在隐蔽角落，不让上诉人对其提出异议，这违反了行政法程序性原则中的行政公开原则；二、大量的拆迁人已与被上诉人签订了拆迁协议仅能说明同意被上诉人承诺的金额，而不能以若撤销方案便对社会造成巨大损失为由驳回上诉人的诉请。请求：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行初536号行政判决书并依法改判撤销红花岗区政府2018年4月12日发布的房征[2018]57号房屋征收决定公告和红花岗区政府2017年9月20日发出的《红花岗区国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》并重新制定合理合法、公平的正式搬迁补偿方案，或发回重审；二、本案全部诉讼费由红花岗区政府承担。 被上诉人红花岗区政府二审答辩称：1.涉案项目符合“四规划一计划”且完成拆迁的宣传和告知工作。2.社会风险评估仅属于内部决策参考事项且被征收人意见已及时反馈红花岗区棚改指挥部。3.红花岗区房屋征收补偿管理中心出具的情况说明、记账凭证、贵州银行红花岗支行补偿款支付流水不足以证明红花岗区政府在房屋征收决定作出前征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用。4.房屋征收与补偿安置方案不是独立的行政行为，未对被征收人产生实际影响。涉案项目虽存在程序瑕疵，但大部分被征收人已签订补偿安置协议且涉及社会公共利益，确认房屋征收决定违法并无不当。请求：驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与一审经审理查明的事实基本一致，本院予以确认。 二审另查明：2017年9月20日,红花岗区房屋征收补偿管理中心作出的模拟搬迁补偿安置方案中载明“项目在规定签约期限内，签约率未达到85%，模拟搬迁终止，模拟搬迁补偿安置协议无效；签约率达到85%但未达到100%，遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心向遵义市红花岗区人民政府申请作出征收决定，模拟搬迁补偿安置方案即作为征收补偿安置方案，模拟搬迁补偿安置协议生效并与征收补偿安置协议具有同等效力；签约率达到100%，当事双方按照模拟搬迁补偿安置协议履行义务，……”。2018年4月12日，红花岗区政府作出房屋征收决定和房屋征收与补偿安置方案，并于同日进行公告。 本院认为，本案中，刘小衔等六人及一审原告刘乙力在起诉状中提出的诉请主要有两项：一是判令撤销房屋征收决定公告，后在一审庭审中，刘小衔等六人及一审原告刘乙力将该项诉请变更为“判令撤销房屋征收决定”；二是撤销《红花岗区国有土地上房屋模拟搬迁补偿安置方案公告》并重新制定合理、合法、公平的正式搬迁补偿安置方案。 关于第一项诉请,2018年4月12日，红花岗区政府作出房屋征收决定并予公告，但红花岗区政府常务会议于同年4月14日才研究**路西片区棚户区改造事宜并同意发布房屋征收决定公告，红花岗区政府在常务会议研究决定前即作出房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定。且红花岗区政府未举证证明涉案项目补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。其在二审提交的答辩状中亦自认“区征收中心出具的情况说明、记账凭证、贵州银行红花岗支行补偿款支付流水不足以证明答辩人在房屋征收决定作出前足额到位、专户专储、专款专用”。因涉案项目涉及社会公共利益且大部分被征收人已签订补偿安置协议，故一审判决确认红花岗区政府作出的房屋征收决定违法并无不当。 关于第二项诉请，2017年9月20日，红花岗区政府发布了模拟搬迁补偿安置方案，该方案载明“项目在规定签约期限内，签约率未达到85%，模拟搬迁终止，模拟搬迁补偿安置协议无效；签约率达到85%但未达到100%，遵义市红花岗区房屋征收补偿管理中心向遵义市红花岗区人民政府申请作出征收决定……；签约率达到100%，当事双方按照模拟搬迁补偿安置协议履行义务，……”。后红花岗区政府根据实际签约情况，于2018年4月12日作出房屋征收决定和房屋征收与补偿安置方案，并依据房屋征收决定及房屋征收与补偿安置方案实施征收。因刘小衔等六人不同意模拟搬迁补偿安置方案，并未按模拟搬迁补偿安置方案签订模拟搬迁补偿安置协议，故该模拟搬迁补偿安置方案对刘小衔等六人的权利义务并未产生实质影响，刘小衔等六人与涉案模拟搬迁补偿安置方案公告不存在直接的利害关系，故对其第二项诉请依法应驳回起诉。一审法院对该项诉请进行了审查，但未在判项中予以体现不当，本院予以指正。 综上，刘小衔等六人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘小衔、代恩华、代恩群、帅川莲、陈柯、陈龙承担。 本判决为终审判决。 审判长  管劲松 审判员  田一铭 审判员  肖 瑶 二〇一九年十月十四日 法官助理任昱瑾 书记员姚永涛