苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0508行初193号 原告常熟市涟江物流有限公司，住所地常熟市兴港路36号。 法定代表人孙晋侠，总经理。 委托代理人吕季蔚，江苏俞晓华律师事务所律师。 委托代理人吴徐晟，江苏俞晓华律师事务所律师。 被告苏州市应急管理局，住所地苏州市姑苏区虎丘路88号。 法定代表人刘军，局长。 出庭负责人韦锋，该局副局长。 委托代理人王炜，江苏拙正律师事务所律师。 被告苏州市人民政府，住所地苏州市姑苏区三香路998号。 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人华玉中，该单位工作人员。 原告常熟市涟江物流有限公司（以下简称涟江物流公司）不服原苏州市安全生产监督管理局（以下简称原苏州安监局）苏安监罚〔2018〕025号行政处罚决定及苏州市人民政府（以下简称市政府）[2018]苏行复第173号行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月25日立案受理，同年4月28日向两被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告涟江物流公司委托代理人吕季蔚、吴徐晟，被告苏州市应急管理局（以下简称市应急局）出庭负责人韦锋及委托代理人王炜，被告市政府委托代理人华玉中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月19日，原苏州安监局作出苏安监罚〔2018〕025号行政处罚决定，认定涟江物流公司对2018年3月31日发生于常熟长江港务有限公司（以下简称长江港务公司）码头1号泊位的料斗架坍塌事故负有责任，按照《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第二项的规定，决定对涟江物流公司处罚款人民币59万元。2019年4月1日，市政府作出[2018]苏行复第173号行政复议决定，维持原苏州安监局上述行政处罚决定。 原告涟江物流公司诉称：1.原苏州安监局对原告的处罚证据不足。根据现有证据，未发现原告存在违规操作情况，事故调查中也没有原告违规操作的结论；原告在日常经营管理中一贯注重员工安全培训，在听证会上原告也提交了安全培训记录等证据材料。2.原告其他经营瑕疵与本次事故发生的直接原因没有相关性；如认为存在相关性，则本次事故的另一主体常熟市宏源货运有限公司（以下简称宏源货运公司）存在同样的问题，且事故受害方系其员工，宏源货运公司理应承担同样的法律责任，但未见追究，有违行政处罚的公平原则。3.因原告对事故负责的证据是缺乏的，如构成其他违法行为，应当依据其他法律而非《安全生产法》第一百零九条追究法律责任。综上，原告认为原苏州安监局所作处罚决定违法，市政府复议予以维持错误，请求法院撤销苏安监罚〔2018〕025号行政处罚决定及[2018]苏行复第173号行政复议决定。 原告向本院提供以下证据：案涉行政处罚决定书及行政复议决定书，证明被诉行政行为内容。 被告市应急局辩称：1.原告依法应承担对其从业人员安全教育培训的法律义务，但其门机驾驶员的询问笔录和其他教育培训记录里未有原告或第三方公司关于门机操作和安全交底类的培训记录，可认定原告对门机驾驶员安全教育培训工作不到位。2.原告未在作业现场安排指挥人员，且作业现场管理不到位；专家技术鉴定报告中认为料斗架老化以及装料时满载等与事故发生有因果关系，据此，原告门机驾驶员的抓运操作致使漏斗过满，且抓斗放料速度过快，与事故的发生有因果关系。3.经事故调查组调查，认定原告作为门机操作方安全管理不到位、对作业人员教育培训不到位、对作业现场监管不到位，对事故发生负有责任，被告据此作出案涉处罚决定，符合法律规定。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市应急局于2019年5月13日向本院提交以下证据：1.《市政府办公室关于成立常熟市宏源货运有限公司“3·31”坍塌事故调查组的通知》(苏府办〔2018〕83号)；2.《江苏省安委会关于对苏州市“3·31”较大坍塌事故实行挂牌督办的通知》(苏安〔2018〕9号)；3.公安机关对相关人员所作询问笔录共计六份；4.常熟市安全生产监督管理局对相关人员所作询问笔录共计二十六份；5.长江港务公司提供的作业外包合同（含附件）、安全生产管理协议书、锂辉石操作规范、港口经营许可及自查情况报告；6.涟江物流公司营业执照、港口经营许可证、安全操作规程、培训及会议记录、员工三级安全教育(培训)卡；7.《“3·31”较大坍塌事故技术分析报告》；8.事故调查组《“3·31”较大坍塌事故调查报告》(苏安〔2018〕75号)及附件、《省安委办关于常熟长江港务有限公司码头“3·31”较大坍塌事故调查报告审核意见的复函》(苏安办函〔2018〕16号)、《关于常熟长江港务有限公司码头“3·31”较大坍塌事故结案的请示》(苏安监督一〔2018〕24号)、《市政府关于常熟长江港务有限公司码头“3·31”较大坍塌事故结案的批复》(苏府复〔2018〕37号)；9.立案审批表；10.案件处理呈批表、法制审核意见书；11.行政处罚告知书；12.行政处罚听证告知书、听证申请书、听证会通知书及送达回执、听证笔录、听证会报告书；13.案件延期审批表；14.行政处罚集体讨论笔录、结案审批表；15.行政处罚决定书及送达回执；16.罚没款缴款通知单、江苏省代收罚没款收据，证据1-16共同证明案涉处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告市应急局提供的法律法规依据有：《安全生产法》、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》。 被告市政府辩称：1.原告于2018年12月28日申请行政复议，因材料不齐全，被告通知其补正并于2019年1月7日收到原告的补正材料。被告经审核后依法予以受理，并通知原苏州安监局进行答复。2019年3月4日，被告决定延长审理期限，后于4月1日作出复议维持决定，被告复议程序合法。2.原告的安全管理不到位、对作业人员安全教育培训不到位、对作业现场安全监管不到位是该起坍塌事故的间接原因，原苏州安监局对原告予以处罚符合法律规定。综上，被告作出的复议决定，程序合法、内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府于2019年5月10日向本院提交以下证据：1.行政复议申请书、收文清单(含补正)，证明原告的复议请求和提起行政复议的时间；2.行政复议受理通知书及邮寄凭证，证明市政府在法定期限内受理原告申请；3.行政复议答复通知书及邮寄凭证；4.市应急局的行政复议答复书及证据清单，证据3-4证明被告依法通知被申请人进行复议答复；5.延期审理通知书及邮寄凭证；6.行政复议决定书及邮寄凭证，证据5-6证明市政府在法定期限内作出复议决定并依法送达。被告市政府提供的法律依据有：《安全生产法》、《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，原告对被告市应急局所举证据5中锂辉石操作规范在案发前是否存在、是否公开有异议，强调原告在案发前不知晓该份证据，且该份证据与长江港务公司自查报告记载的漏斗设计技术文件、漏斗的实际情况在容量等方面存在偏差，长江港务公司多位工作人员在相关笔录中亦称对该操作规范并不知情；对其他证据的真实性无异议，但关联性不予认可，认为被告认定的“原告教育培训、安全监管不到位”与事故的发生以及原告是否存在违规、违章作业并无直接关系，被告不应以原告对事故有责任为由进行处罚。原告对被告市政府所举证据无异议。两被告对对方所举证据及原告举证均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告及两被告所举证据内容真实、合法，且与本案待证事实具有关联性，本院均予认可。 经审理查明，原告涟江物流公司与案外人宏源货运公司均系长江港务公司船舶装卸外包项目的承接单位。2018年3月31日19时40分许，长江港务公司在其码头1号泊位组织锂辉石卸货作业，卸货流程为门机抓斗将船舶中的锂辉石抓取至料斗后，特殊设计的料斗结构使锂辉石在无附加机械外力的作用下，依靠自重（势能）自上而下进入包装设备，而包装设备与分料装置直接连接，包装机操作人员的工作区域位于料斗正下方。原告承包门机装卸及小料斗下的现场包装作业，宏源货运公司承包大料斗下的现场包装作业。当晚22时20分许，原告负责门机的驾驶员向大料斗加料时，料斗突然坍塌，料斗架下方作业的4名工人（均服务于宏源货运公司）被锂辉石粉掩埋，1人当场死亡，另外3人经送医抢救无效死亡。 2018年4月1日，市政府成立“3·31”坍塌事故调查组。同年4月4日，江苏省安全生产委员会对该起事故挂牌督办。2018年5月21日，专家组出具事故技术分析报告，结论为：“料仓长期处于沿江露天环境使用，维护管理不善；修缮维修时改变了料仓与承载横梁连接结构型式，加剧部分承载结构局部应力集中；在长期低周交变载荷作用下致使横梁与仓壁焊缝开裂；当装载锂辉石近乎满仓且有一定偏载时，东北角承载横梁首先撕裂，北侧料仓壁与承载横梁完全脱离，最终导致料仓失稳倾覆。”2018年7月31日，事故调查组作出调查报告，认定案涉坍塌事故是一起安全生产责任事故；事故发生的直接原因为“料斗架长期在低周交变载荷作用下致使横梁与料斗壁焊缝开裂；当料斗装载锂辉石近乎满仓且有一定偏载时，东北角承载横梁首先撕裂，北侧料斗壁与承载横梁完全脱离，最终导致料斗架失稳倾覆，料斗架及其中的锂辉石粉将在料斗架下方作业的4人掩埋，致其死亡”；间接原因包括“长江港务公司对作业人员安全教育培训不到位，现场作业管理严重缺失，门机作业未安排人员现场指挥”、“涟江物流公司安全管理不到位，对作业人员安全培训不到位，对作业现场安全监管不到位”等。同时，调查组建议对长江港务公司、涟江物流公司等单位和人员给予行政处罚，并提出了相应的事故防范和整改措施。2018年8月7日，江苏省安全生产委员会向苏州市安全生产委员会复函，同意事故调查组对案涉事故性质的认定、对相关责任人的处理意见和提出的事故防范措施。 2018年10月22日，原苏州安监局对案涉生产安全事故立案审查，并于同年10月29日向原告进行处罚前告知及听证告知。2018年11月14日，应原告申请，原苏州安监局举行听证会，后经内部审批，该局决定将案件延期至2019年1月20日。2018年12月19日，经内部集体讨论，原苏州安监局作出苏安监罚〔2018〕025号行政处罚决定，依据事故调查报告对事故责任单位提出的处理建议，根据《安全生产法》第一百零九条第二项的规定，并对照《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，决定对原告处罚款人民币59万元。原告缴纳上述罚款后，向市政府提出行政复议。经补正申请材料，市政府于2019年1月8日受理原告的申请，并通知原苏州安监局进行复议答复。因苏州市政府机构改革，原苏州安监局相应职能由市应急局承继，市应急局作为答复主体向市政府提交了相关证据材料。2019年3月4日，因案情复杂，市政府决定延期30日，后于同年4月1日作出[2018]苏行复第173号行政复议决定，维持原苏州安监局上述处罚决定。原告仍不服，诉至本院。 另查明，2017年12月25日，长江港务公司（甲方）与涟江物流公司（乙方）签订安全生产管理协议书，其中第一条第4项约定，“甲方应当向乙方进行外包项目的安全、技术书面交底，明示作业过程中可能存在的风险，明确需要采取的安全措施，确定作业过程中禁止和许可事项。技术交底须经双方签字确认，安全作业条件不达标、无安全技术措施和未进行安全交底的，严禁组织作业。”第二条第4项约定，“乙方应当严格执行安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准的规定，组织施工作业，承担相应的安全生产责任”；第6项约定，“乙方需配备专职安全管理人员，对生产过程全程进行安全检查，随时纠正制止一切不安全行为以及排除安全隐患。”2018年1月1日，双方签订作业外包合同，其中第五条第3项约定，“乙方应根据甲方的实际作业需要对工作人员进行作业指导和技术、安全培训教育及持有上岗证，乙方工作人员的日常管理由乙方负责。” 再查明，案发现场监控截屏照片显示，事故发生时料斗内的锂辉石粉几近满仓，料斗架已有偏载；现场作业条件下仅门机操作员可见料斗内物料装载情况，但无其他人员协助、指挥门机操作。 本院认为，根据《安全生产法》第九条第一款的规定，原苏州安监局作为县级以上安全生产监督管理部门，有权对发生在辖区内的生产安全事故进行调查处理，市应急局作为原苏州安监局的职能承继单位，系本案适格被告。市政府经复议审查，对案涉行政处罚决定作出复议维持决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，为本案适格共同被告。 本案争议焦点在于，原苏州安监局对原告所作处罚决定是否合法、适当。《安全生产法》第二十五条第一款规定，“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”；第四款规定，“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”本案中，原告在案涉船舶装卸工作中主要负责操作门机将锂辉石粉抓取至料斗，但现有证据未能反映原告及其员工了解门机、料斗的安全技术特性，也未有证据表明原告就上述设备的使用规程对员工进行了专门的教育培训并建立培训档案。原告虽与发包方长江港务公司签有安全协议，但未见双方技术交底材料，事发时双方均未安排人员对门机操作进行现场指挥。可见，原告在本次装卸工作中存在多处安全监管不到位的情形。庭审中，原告对此未予否认，但认为门机操作并无明确的法律或技术规范，“监管瑕疵”与事故发生无因果关系，其不应承担事故责任。经查，事故专家组的技术分析报告表明，料斗内锂辉石粉近乎满仓且有一定偏载是料仓失稳倾覆的原因之一，故门机、料斗的操作属于装卸工作的重要环节，原告上述监管不到位情形虽非造成坍塌事故的最直接原因，但对事故的发生显然具有间接影响，料斗设计及维修中存在的缺陷亦不能免除其安全义务。原苏州安监局根据调查组的技术分析报告及事故报告，认定原告负有本次事故责任，并无不当，原告上述观点，本院不予支持。根据《安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据安全生产事故根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；……”《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十五条第一款规定，“事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤，或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处50万元以上70万元以下的罚款；……”本案料斗坍塌事故致4人死亡，应属较大事故，原苏州安监局对原告处以罚款人民币59万元，处罚幅度符合上述规定。同时，该局在处罚前向原告进行了告知，并应原告要求召开听证会，后经集体讨论作出最终处罚决定，充分保障了当事人的陈述、申辩权利，处罚程序亦无不当。至于原告提出的另一装运单位宏源货运公司应否承担事故责任问题，非本案审查范畴，本院不予理涉。综上，经对被诉行政行为全面审查，原苏州安监局所作苏安监管行罚〔2018〕025号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当；市政府经复议予以维持，符合法律规定。原告要求撤销苏安监管行罚〔2018〕025号行政处罚决定及[2018]苏行复第173号行政复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告常熟市涟江物流有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告常熟市涟江物流有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 审 判 长  许林华 审 判 员  金丽婷 人民陪审员  周国英 二〇一九年十月二十二日 法官 助理  李 闯 书 记 员  吴凤萍