北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0108行初599号原告张亚新，男，1971年10月13日出生，汉族，户籍所在地河北省沧州市肃宁县。被告北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙九号。法定代表人刘春梅，局长。委托代理人王颀林，男，北京市海淀区市场监督管理局干部。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。被告北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。法定代表人冀岩，局长。委托代理人王战鹰，男，北京市市场监督管理局干部。委托代理人薛政，北京达晓律师事务所律师。第三人北京永辉超市有限公司海淀金沟河分公司，住所地北京市海淀区金沟河路21号1幢1层01。法定代表人彭华生，总经理。委托代理人乔春亮，男，北京永辉超市有限公司海淀金沟河分公司行政经理。第三人北京金泰恒业超市连锁有限公司海淀金沟河分公司，住所地北京市海淀区金沟河路21号1幢-1至1层01。法定代表人郑宝玉，总经理。委托代理人王敏，男，北京金泰恒业超市连锁有限公司海淀金沟河分公司行政经理。委托代理人刘杨，男，北京金泰恒业超市连锁有限公司海淀金沟河分公司行政干事。原告张亚新不服被告北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀市监局）作出的告知书及被告北京市市场监督管理局（以下简称北京市监局）作出的行政复议，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月7日受理后，依法组成合议庭。因北京永辉超市有限公司海淀金沟河分公司（以下简称永辉超市金沟河店）、北京金泰恒业超市连锁有限公司海淀金沟河分公司（以下简称金泰超市金沟河店）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。2019年9月11日，本院依法公开开庭审理了本案。原告张亚新，被告海淀市监局的委托代理人王颀林、李璇，被告北京市监局的委托代理人王战鹰、薛政，金泰超市金沟河店的委托代理人刘杨到庭参加诉讼。第三人永辉超市金沟河店表示放弃参加本案诉讼。本案现已审理终结。2018年12月25日，海淀市监局作出【网】S2018080788案件处理结果告知书（以下简称处理告知书），主要内容如下：永辉超市金沟河店销售的“泰鑫和单晶体冰糖，净含量：300克”食品，依据鄄城县食品药品监督管理局（以下简称鄄城县食药局）复函，该食品在生产过程中需要添加棉线，该棉线经高温杀菌，不会对产品造成污染。综上所述，执法人员认为当事人涉嫌经营混有异物的食品的违法事实不能成立。根据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十二条第（二）项的规定，海淀市监局已撤案。海淀市监局对张亚新的举报不申请奖励。张亚新对该处理告知书不服，向北京市监局提起行政复议申请。2019年4月4日，北京市监局作出京市监复决字〔2019〕40号行政复议决定书（以下简称40号复议决定），维持海淀市监局作出的处理告知书。原告张亚新诉称，原告张亚新因不服被告海淀市监局作出的处理告知书以及被告北京市监局作出40号复议决定，故提起行政诉讼，原告认为被告未认真审查案情，采用虚假证据，认定事实不清，判定结果不公，被告判定的主要依据是鄄城县食药局提供的生产作业指导。该产品的包装标注为“分装”，该厂家只是对成品冰糖进行“分装”，并没有生产冰糖。而被告仅依据鄄城县食药局提供的生产作业指导，就判定该产品符合食品安全，违背《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）的宗旨和原则，没有法律依据。第一，该厂家只是对冰糖成品的分装，没有生产冰糖的车间，没有生产的过程和条件，没有生产冰糖的设备和技术，鄄城县食药局提供的生产作业指导是从哪里而来不得而知，鄄城县食药局明显存在提供虚假证据的嫌疑，明显存在地方保护主义的嫌疑，其提供的回函及生产作业指导没有法律效力。第二，涉案食品的执行标准为QB/T1173单晶冰糖的标准，在QB/T1173第4.1感官要求规定：无明显黑点及其他杂质。棉线存在于冰糖里面，在食用前既无法挑除，食用以后身体也无法消化，应该属于异物范围，属于不符合食品安全标准的食品。第三，食品安全法第三十四条规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（六）腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；被告作为食品药品监督管理执法部门，对原告要求复议的违法问题，未认真审查证据，所作出的涉案食品违法事实不成立的裁决是错误的，应予撤销，应重新立案调查处理。为了维护法律的尊严，净化市场，规范经营行为，给首都人民一个安全放心的消费环境，请求法院依法判决，撤销海淀市监局作出的处理告知书，撤销北京市监局作出的40号复议决定，本案诉讼费由被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告张亚新提交如下证据并当庭出示：1、食品生产许可范围明细，证明涉案冰糖上标注的生产者没有生产的资质和条件；2、食品包装照片，证明产品是分装的。被告海淀市监局辩称，（一）原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告虽通过购买涉案商品成为消费者，但是，被告依法履行查处职责的目的，在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，保护的是不特定消费者的普遍利益，而并非原告个人的合法权益。被告对原告作出的处理告知书，也仅是对举报事项调查结果的客观陈述，并未影响原告个人的合法权益。因此，原告的起诉不符合法定起诉条件，其起诉应予以驳回。（二）即使抛开上述意见，被告作出的告知行为合法合规，原告的诉讼理由缺乏事实依据及法律依据。1.被告作出行政行为具有法定职权。根据食品安全法第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条以及《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》的规定，被告作为北京市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理，并对涉案举报的处理具有行政处罚的法定职权。本案举报事项发生地为北京市海淀区，属于被告管辖范围。因此，被告受理举报并对举报线索进行调查处理，具有法定职权。2.行政行为程序符合法律规定。本案中，被告于2018年8月31日接到原告的投诉举报。2018年9月6日，被告对被举报人进行现场检查，现场发现被举报产品。2018年9月10日，被告作出立案决定。2018年9月28日，被告请求菏泽市食品药品监督管理局（以下简称菏泽市食药局）协查被举报产品。2018年10月22日，被告收到鄄城县食药局发来的回函。2018年11月9日，被告作出撤案决定。同日，被告电话告知原告案件处理结果。2019年1月4日，应原告的要求，被告通过书面形式向其送达处理告知书。上述行政行为程序均符合食品药品投诉举报的相关规定。3.行政行为认定事实清楚，适用法律正确。食品安全法第三十四条第（六）项规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（六）腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂。本案中，被告请求被举报产品生产商所在地食品药品监督管理部门即鄄城县食药局协查被举报产品的生产工艺。通过鄄城县食药局的回函，核实被举报产品的生产作业指导为：“将融好后的糖液导入已下好棉线的结晶箱内，在结晶室进行结晶，保持结晶室温度35-50℃，时间70±2h,结晶块型完整；将所需棉线在沸水中煮沸5分钟后待用，所需浆糊在熬糖间用面粉打制，工人在粘线区将棉线在结晶桶内粘制，用纸片固定晾干后待用。”通过上述生产工艺，可以证明在被举报产品中发现的棉线为生产工艺所需要使用的物质，而不属于外来异物。同时，根据鄄城县食药局的回函，被举报产品生产中使用的棉线已经高温杀菌，不会对食品本身造成污染，亦不会影响食品安全，故被举报产品不属于混有异物的食品。综上，原告的诉讼理由不成立，举报的违法事实不成立，被告作出撤案决定，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，原告张亚新的起诉不符合法定起诉条件，被告的行政行为符合法律规定。被告请求人民法院驳回张亚新的起诉。在法定举证期限内，被告海淀市监局提交如下证据并当庭出示：1、案件来源登记表、举报登记表、举报材料，证明被告收到涉案举报材料；2、立案审批表，证明被告决定对涉案举报予以立案；3、现场检查笔录；4、询问调查笔录、被举报人提交的被举报人资质证照、授权委托手续；5、电话告知举报人案件办理情况的录音、文字材料及光盘；6、向菏泽市食药局寄送的协查函、鄄城县食药局回函、邮寄单及物流信息；7、办案人员变更审批表、案件调查终结报告、案件合议记录，以上证据证明被告对举报事项进行了调查，举报事项不成立，据此，被告作出撤案决定，认定事实清楚、适用法律正确；8、撤案审批表、电话告知举报人案件办理结果的录音及文字材料、处理告知书、邮寄单及物流信息，证明被告根据调查结果作出撤案决定，并向举报人告知案件办理情况。同时，被告海淀市监局提交并出示食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所机构编制事项的函》《北京市食品药品投诉举报管理办法》《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》作为其作出行政行为的法律规范依据。被告北京市监局辩称，（一）被告依法履行了法定复议职责，行政复议程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款规定，本案中，被告于2019年1月10日收到原告的复议申请并依法受理。2019年1月14日，被告作出行政复议答复通知书并于2019年1月15日向海淀市监局送达，海淀市监局于2019年1月23日向被告提交行政复议答复书和相关证据材料。2019年3月6日，因案情复杂，被告依法延长案件审理期限30日，并向原告和海淀市监局送达行政复议延期通知书。被告经依法审理，于2019年4月4日作出40号复议决定，并邮寄送达原告和海淀市监局。由此，就原告不服海淀市监局就涉案投诉举报作出的处理告知书提出的行政复议申请，被告已依法履行法定的复议职责，程序合法。（二）被告作出的40号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼理由没有事实和法律依据。《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。食品药品投诉举报机构或者管理部门决定不予受理投诉举报或者不予受理投诉举报的部分内容的，应当自作出不予受理决定之日起15日内以适当方式将不予受理的决定和理由告知投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（一）确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间；（二）投诉举报承办部门办理投诉举报过程中因检验检测、鉴定、专家评审或者论证所需时间；（三）其他部门协助调查所需时间。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。投诉举报人在投诉举报办理过程中对办理进展情况进行咨询的，投诉举报承办部门应当以适当方式告知其正在办理。《食品药品投诉举报管理办法》第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，海淀市监局于2018年8月31日收到案涉投诉举报，2018年9月28日向菏泽市食药局发出协查函，2018年10月22日收到鄄城县食药局的回函，2018年11月9日电话告知原告案件办理结果。2019年1月4日，向原告邮寄送达处理告知书。海淀市监局对涉案投诉举报的办理过程符合上述投诉举报办理程序规定。食品安全法第三十四条第（六）项规定，禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂。本案中，海淀市监局根据鄄城县食药局的回函及提供的生产控制程序、工艺流程及关键控制点、生产作业指导书，被举报产品的生产作业指导为：“将融好后的糖液导入已下好棉线的结晶箱内，在结晶室进行结晶，保持结晶室温度35-50℃,时间70±2h，结晶块型完整;将所需棉线在沸水中煮沸5分钟后待用，所需浆糊在熬糖间用面粉打制，工人在粘线区将棉线在结晶桶内粘制，用纸片固定晾干后待用。”判断被举报产品中发现的棉线为生产工艺所需要使用的物质，而不属于外来异物。同时，认为被举报产品生产中使用的棉线已经高温杀菌，不会对食品本身造成污染，亦不会影响食品安全，故被举报产品不属于混有异物的食品。经综合判断，海淀市监局认为被举报人的违法事实不成立，认定事实清楚，适用法律正确。被告予以认可。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了海淀市监局作出的处理告知书。原告的诉讼理由没有事实和法律依据。综上所述，就原告不服海淀市监局作出的处理告知书提出的行政复议申请，被告依法作出的40号复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告北京市监局提交如下证据并当庭出示：1、原告提交的行政复议申请书、证据材料及邮寄证明，证明原告不服海淀市监局作出的处理告知书提出的复议请求、事实及理由；2、行政复议申请处理审批表，证明被告依法受理原告提起的行政复议申请；3、行政复议答复通知书及邮寄送达凭证，证明被告依法通知海淀市监局答复；4、海淀市监局提交的行政复议答复书、证据材料及邮寄凭证，证明海淀市监局进行答复的情况；5、复议案件延长审理期限呈报表、延期通知书及送达证明，证明案情复杂，被告依法延长复议审理期限；6、复议案件呈报表、40号复议决定及邮寄送达凭证，证明被告经审批作出40号复议决定并向当事人依法送达。同时，被告北京市监局提交并出示《中华人民共和国行政复议法》、食品安全法、《食品药品投诉举报管理办法》作为法律规范依据。第三人金泰超市金沟河店述称，不同意原告的诉讼请求，被告的行政行为合法。在法定举证期限内，第三人金泰超市金沟河店未向本院提交证据。各方当事人提交的证据经庭审质证，发表质辨意见如下：针对被告海淀市监局提交的证据，原告对全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；被告北京市监局及第三人金泰超市金沟河店对全部证据没有异议。针对被告北京市监局提交的证据，原告对全部证据的真实性认可，合法性不认可，对复议程序无异议，不认可复议结果；被告海淀市监局及第三人金泰超市金沟河店对全部证据没有异议。针对原告张亚新提交的证据，被告海淀市监局对证据1的真实性认可，证明目的不予认可，对证据2无异议；被告北京市监局及第三人金泰超市金沟河店对全部证据无异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：被告海淀市监局提交的证据8中的处理告知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。被告北京市监局提交的证据6中的40号复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的本院不予采信。根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2018年8月31日，海淀市监局收到张亚新在网上对金泰超市金沟河店的投诉举报登记。张亚新投诉金泰超市金沟河店销售的泰鑫和冰糖混有异物（棉线），属于不符合食品安全标准的食品，请求依法查处。同时要求书面回复处理结果，申请举报奖励。2018年9月6日，海淀市监局对金泰超市金沟河店进行现场检查，现场发现销售有“菏泽市玉华堂食品有限公司生产的泰鑫和单晶体冰糖（分装），净含量：300克”食品，未发现销售的食品中混有异物。金泰超市金沟河店向海淀市监局提交了营业执照、食品经营许可证、授权委托手续等材料。次日，海淀市监局将初查情况告知张亚新，并要求张亚新提供实物。2018年9月10日，海淀市监局经初步审查，予以立案。同年9月11日，张亚新向海淀市监局提交了购物小票、身份证复印件及涉案食品照片。照片显示，涉案食品的产品标准代号为QB/T1173，受委托方为菏泽市玉华堂食品有限公司，地址为山东省菏泽市鄄城县潍坊工业园区（人民路南鄄十路西）。同年9月28日，海淀市监局向菏泽市食药局发送协助调查函，请该局协助调查涉案食品生产过程中是否需要添加棉线，如生产过程中需要添加棉线，食品中残留的棉线是否影响食品安全。2018年10月19日，菏泽市食药局下属鄄城县食药局向海淀市监局作出协查回复，确认菏泽市玉华堂食品有限公司生产的“单晶冰糖（分装）”是分装，供货商提供的生产工艺及生产作业指导书证明该食品生产过程中需要添加棉线，该棉线经高温杀菌，不会对产品造成污染。同时附生产作业指导书部分复印件，生产作业指导载明：“将融好后的糖液导入已下好棉线的结晶箱内，在结晶室进行结晶，保持结晶室温度35-50℃，时间70±2h,结晶块型完整；……将所需棉线在沸水中煮沸5分钟后待用，所需浆糊在熬糖间用面粉打制，工人在粘线区将棉线在结晶桶内粘制，用纸片固定晾干后待用。”海淀市监局认为金泰超市金沟河店经营涉案食品的行为不属于经营混有异物的食品的违法行为，违法事实不成立，于2018年11月9日撤案决定，并于当日向张亚新告知。2018年12月25日，海淀市监局向张亚新作出处理告知书，向其反馈投诉举报办理结果。张亚新不服该处理告知书，向北京市监局提出行政复议申请。2019年1月10日，北京市监局收到张亚新提交的行政复议申请，并于2019年1月14日向海淀市监局作出行政复议答复通知书。同年1月23日，海淀市监局提交行政复议答复书及相关证据材料。2019年3月6日，因案情复杂，北京市监局作出行政复议延期通知书并向张亚新及海淀市监局送达。同年4月4日，北京市监局作出40号复议决定，维持海淀市监局作出的处理告知书。张亚新亦不服，向本院提起行政诉讼。另查，2011年6月30日，北京金泰恒业超市连锁有限公司与北京永辉超市有限公司签署合作协议，就坐落于金沟河21号1幢的合作场地用于超市经营进行了约定，合作经营的内涵界定为：合作期间，北京永辉超市有限公司从事商品的销售，统一以北京金泰恒业超市连锁有限公司的名义对外经营（商品的采购由北京永辉超市有限公司自主依法进行）；合作期间，北京永辉超市有限公司应遵守北京金泰恒业超市连锁有限公司统一制定的服务标准、服务质量以及其他有关管理制度，并依照行业经营规范守法经营；北京永辉超市有限公司应成立相应的公司在经营场所内进行经营活动。庭审中，各方当事人对于金泰超市金沟河店与永辉超市金沟河店系同一经营主体，系涉案食品的销售方的事实均无异议。原告张亚新认可购物小票载明的金泰超市金沟河店即百姓日常所指的永辉超市金沟河店。本院认为，根据食品安全法第六条及《北京市食品药品投诉举报管理办法》的规定，海淀市监局作为区县一级食品药品监督管理部门，对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，北京市监局作为海淀市监局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条规定了案件调查终结后不同的处理方式，其中第（三）项明确规定违法事实不成立的，经相关部门审批后予以撤案。本案中，海淀市监局收到张亚新的举报后，向菏泽市食药局发送协助调查函，菏泽市食药局下属的鄄城县食药局回复称，供货商提供的生产工艺及生产作业指导书证明该食品生产过程中需要添加棉线，该棉线经高温杀菌，不会对产品造成污染。海淀市监局根据其调查情况，认定涉案产品冰糖中可能残留的棉线是生产加工过程必须的加工工具，不属于异物。棉线已经过高温杀菌，不会对产品造成污染，且通过肉眼可以识别并挑拣，不影响食品安全。金泰超市金沟河店经营涉案食品的行为不属于经营混有异物的食品的违法行为，对该案予以撤案。海淀市监局根据上述核查情况，向张亚新作出处理告知书，将办理结果进行反馈，并无不当。同时，在张亚新举报的违法事实不成立的情况下，海淀市监局答复对其举报不申请奖励，亦无不当。此外，根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定，食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。该办法第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经投诉举报承办部门负责人批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人案件正在办理。案件办结后，应当告知投诉举报人办理结果。其他部门协助调查所需时间，不计算在投诉举报办理期限内。该办法第三十八条规定，本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日。本案中，海淀市监局于2018年8月31日收到张亚新的投诉举报，于同年12月25日向张亚新作出处理告知书，符合上述程序规定。此外，北京市监局在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告张亚新的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告张亚新负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  关宝兰人民陪审员  马仲兰二〇一九年十月三十一日书 记 员  刘雨思