福建省南安市人民法院 行 政 判 决 书 （2019)闽0583行初149号 原告童小龙，男，1989年9月30日出生，汉族，住江西省萍乡市芦溪县。 被告安溪县市场监督管理局，住所地福建省安溪县金融行政服务中心2号楼，统一社会信用代码11350524MB04762369。 法定代表人许锦斌，局长。 出庭负责人陈曦，副局长。 委托代理人许祺丹，女。该局工作人员。 委托代理人魏兴阁，男，该局工作人员。 被告泉州市市场监督管理局，住所地福建省泉州市东海行政中心交通科研楼B栋三层，统一社会信用代码11350500MB1970279M。 法定代表人蔡天守，局长。 委托代理人苏瀚华、黄君娜，该局工作人员。 原告童小龙不服被告安溪县市场监督管理局（以下简称安溪县市监局）、被告泉州市市场监督管理局（以下简称泉州市市监局）举报答复与行政复议一案，于2019年4月26日向本院提交行政诉状。本院于5月7日予以立案，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2019年9月26日公开开庭审理了本案。原告童小龙、被告安溪县市监局的出庭负责人陈曦及委托代理人许祺丹、魏兴阁及被告泉州市市监局的委托代理人苏瀚华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 童小龙实名举报福建省泉州益生茶业有限公司、福建省尚品韵商贸有限公司的生产销售“丹参粉”产品的行为违法，安溪县市监局受案调查后，于2019年1月10日作出安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书，告知两被投诉人生产、销售“丹参粉”产品的行为没有违反相关法律法规规定，决定不予立案调查。童小龙不服，申请行政复议，泉州市市监局经复议于2019年4月12日作出泉市监复字[2019]2-9号行政复议决定书，维持安溪县市监局作出的上述处理告知。 原告童小龙提起行政诉讼，请求撤销被告安溪县市监局作出的安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书及被告泉州市市监局作出的泉市监复字[2019]2-9号行政复议决定书，并判令被告安溪县市监局依法重新作出答复。理由：一、行政复议的原则为全面审查具体行政行为的合法性，安溪县市监局以一份未生效的民事判决作为行政处理依据，实为违法，但泉州市市监局并未对此进行审查，未能全面审查具体行政的合法性。二、《关于开展农产品连锁经营试点的通知》为商务部、财政部、国家税务总局的内部文件，旨在调控经济，救济民生，还利于民，并非对法律法规的解释，且该三部门没有法律法规解释权，该通知仅适用于对内部税收优惠指导，不适用于涉案产品的法律定性。该通知已在2008年被商务部取消失效，二被告依据该失效文件作出行政行为，应为无效。三、原告向泉州市市监局邮寄过补充证据，即福建省药品监督管理局给原告的答复，上面明确说明丹参粉碎后不能作为农产品生产销售，只能按照《中国药典》依法进行加工炮制，但泉州市市监局无视该证据，公然对抗、挑战上级业务指导部门权威，必须严加制止。四、《关于开展农产品连锁经营试点的通知》对农产品的界定为“是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品”，“范围包括：……（五）药用植物1.药用植物是指用作中药原料的各种植物的根、茎、皮、叶、花、果实等;2.通过对各种药用植物的根、茎、叶、花、果实等进行挑选、整理、捆扎、清洗、晾晒、切碎、蒸煮、密炒等处理过程，制成的片、丝、块、段等中药材;3.利用上述药用植物加工制成的片、丝、块、段等中药饮片。中成药不属于食用农产品的范围”。根据该条规定，可以明确两点：一、中药材为农产品。二、中药材的加工产品(也就是中药饮片及中成药)不属于农产品。何为“中药材”？根据《中药材生产质量管理规范》第55条第1款的规定：中药材指药用植物、动物的药用部分采收后经产地初加工形成的原料药材；《中华人民共和国药典》规定:“中药材丹参:本品为唇形科植物丹参的干燥根和根茎。春、秋二季采挖，除去泥沙，干燥。【性状】本品根茎短粗，顶端有时残留茎基。根数条，长圆柱形，略弯曲，有的分枝并具须状细根，长10-20CM，直径0.3-1CM。”本案中，涉案产品的产地为山东，实际加工地为福建，明显不符合中药材的定义(产地初加工)；涉案产品为深加工后的“粉剂”，直接食用，并非“原料药材”，也明显不符合中药材的定义。上述两点足以说明涉案产品并非中药材，亦并非农产品中所规定的药材。两被告枉顾法律事实，非法认定涉案产品的属性，致使原告的合法权益得不到救济。 原告童小龙提供如下证据： 证据1.行政处理告知书、行政复议决定书复印件各一份，证明原告举报、安溪县市监局予以答复及泉州市市监局作出复议决定等事实。 证据2.涉案产品实物及图片一份，证明涉案产品实物。 证据3.电话录音及文字说明一份，证明涉案产品为加工炮制后的中药饮片，属于药品。 证据4.福建省药品监督管理在线信息答复打印件一份（从该局官网打印），证明丹参为中药材，加工丹参需按药品加工。 证据5.商务部信访办复函及邮寄信封各一份，证明《关于开展农产品连锁经营试点的通知》已经失效。 证据6.中国药典炮制通则打印件一份，来源于网络，证明药材凡经加工过均属于饮片，饮片属于药品。 证据7.泉州市鲤城区人民法院（2017）闽0502行初378号行政案件二审裁定书复印件一份，证明原告具有诉权。 被告安溪县市监局辩称，一、童小龙与涉案的处理告知不具有利害关系，不具有诉权。二、安溪县市监局于2018年11月8日收到原泉州市食品药品监督管理局交办的童小龙的投诉举报件后，及时组织执法人员对该投诉举报事项进行核查。经查，涉诉“丹参粉”系福建省尚品韵商贸有限公司生产，由福建省泉州益生茶业有限公司销售给童小龙，童小龙就该事项向江西省莲花县人民法院提起民事诉讼，江西省莲花县人民法院已根据《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》等相关规定作出(2018)赣0321民初759号民事判决。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十二条第二款第七项“投诉举报具有下列情形之一的，不予受理并以适当方式告知投诉举报入:应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决或者已经进入上述程序的”的规定，童小龙的投诉举报事项属于不予受理的情形，但鉴于原泉州市食品药品监督管理局已受理投诉举报件，经核查后未发现被投诉举报人存在童小龙所投诉举报的违法行为，决定不予立案处理，并于2019年1月10日作出安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书，将调查处理结果告知童小龙。安溪县市监局已充分履行了法定职责，作出的安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书，事实清楚，程序合法，内容适当。请求驳回童小龙的起诉或诉讼请求。 被告安溪县市监局提供的证据、依据： 证据1.投诉举报登记交办单、投诉举报登记表、投诉举报交办单、投诉举报事项办理告知书、实名举报信、涉案产品照片等投诉举报材料复印件一组，证明涉案投诉举报件来源及投诉举报情况。 证据2.福建省泉州益生茶业有限公司营业执照、食品经营许可证、法定代表人身份证，福建省尚品韵商贸有限公司营业执照、食品生产许可证复印件一组，证明涉案被投诉举报人的主体资格和生产经营许可情况。 证据3.江西省莲花县人民法院（2018）赣0321民初759号民事判决书复印件一份，证明涉案投诉举报事项进入诉讼程序，且民事一审法院认定涉案“丹参粉”为初级农产品，并依法驳回童小龙的全部诉讼请求。 证据4.现场笔录、电子数据证据提存笔录及提存的网页照片、涉案“丹参粉”外观照片、现场配合检查人员陈晓萍身份证复印件一组，证明涉案“丹参粉”由被投诉举报人福建省泉州益生茶业有限公司通过其网店销售给童小龙的事实及涉案“丹参粉”外包装标注情况。 证据5.现场笔录、询问笔录、被询问人李红伟身份证、委托书、商标使用许可合同、产品目录和生产授权书复印件一组，证明涉案“丹参粉”由被投诉举报人福建省尚品韵商贸有限公司生产以及其生产工艺。 证据6.不予立案审批表、行政处理告知书复印件各一份，证明安溪县市监局所作出的行政处理告知书事实清楚、程序合法、内容适当。 法律依据1.《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款、《中华人民共和国农产品质量安全法》、商务部、财政部、国家税务总局于2005年4月4日颁布实施的《关于开展农产品连锁经营试点的通知》及《食用农产品范围注释》、《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》（食药监办稽函〔2017〕47号）、对北京市人民政府办公室《关于在非药品柜台销售滋补保健类中药材有关法律适用问题的请示》的答复、卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知复印件一组，证明涉案“丹参粉”符合法律法规及相关规范性文件对“食用农产品”的定义。 法律依据2.《食品药品投诉举报管理办法》、《食品药品行政处罚程序规定》第十七条、第十八条规定，证明安溪县市监局所作出的行政处理告知书事实清楚、程序合法、内容适当。 被告泉州市市监局辩称，一、童小龙不是涉诉行政行为的利害关系人和行政相对人，没有诉权。二、根据行政复议法第十二条第一款的规定，泉州市市监局有权受理童小龙对安溪县市监局的涉案行政行为不服提出的行政复议申请。2019年2月14日收到童小龙的行政复议申请，当日予以受理，并通知安溪县市监局应诉。经审理，于2019年4月12日作出行政复议决定，并依法向童小龙邮寄送达。行政复议受理、审理、决定等程序符合行政复议法的规定，程序合法。三、行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。根据商务部、财政部、国家税务总局于2005年4月4日颁布实施的《关于开展农产品连锁经营试点的通知》中对食用农产品的界定是“食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。范围包括：……（五）药用植物1.药用植物是指用作中药原药的各种植物的根、茎、皮、叶、花、果实等。2.通过对各种药用地幼的根、茎、皮、叶、花、果实等进行挑选、整理、捆扎、清洗、晾晒、切碎、蒸煮、密炒等处理过程，制成的片、丝、块、段等中药材。3.利用上述药用植物加工制成的片、丝、块、段等中药饮片。中成药不属于食用农产品范围。”《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定，供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。本案中的涉诉产品“丹参粉”系通过对药用植物根茎“当季现采”、“灭菌干燥”、“精打细粉”后制成的食用农产品。根据原《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定，食品药品监督管理部门应当对公民、法人或者其他组织投诉、举报的事项及时调查处理，符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。第十八条规定，立案应当符合下列条件：(一)有明确的违法嫌疑人;(二)有违法事实;(三)属于食品药品监督管理行政处罚的范围;(四)属于本部门管辖。安溪县市监局接到童小龙投诉举报后，积极进行调查处理，未发现被投诉举报人生产、销售“丹参粉”行为违反相关法律法规，决定不予立案，并将投诉举报核查处理情况书面反馈童小龙，符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外”、第二十条第一款“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果”的规定，已依法履行法定职责，处理并无不当，程序合法。泉州市市监局经复议决定维持安溪县市监局作出的安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，童小龙的诉讼理由不成立。综上，请求驳回童小龙的起诉。 被告泉州市市监局提供证据： 证据1.行政复议申请书（及相关材料）、行政复议受理通知书及送达回执复印件一组，证明依法受理行政复议申请的事实。 证据2.行政复议答复通知书、送达回执、答复书复印件一组，证明依法通知复议应诉的事实。 证据3.行政复议决定书、送达回执复印件一组，证明依法作出行政复议决定及送达事实。 证据4.行政复议案件立案审查表、结案审批表、案件审结报告、发文处理单复印件一组，证明行政复议程序合法。 经庭审质证，童小龙提供的证据1、2，安溪县市监局与泉州市市监局均无异议。童小龙提供的证据3，安溪县市监局对真实性无异议，但认为涉案产品不属于药品，尚未进入药用渠道；泉州市市监局认为录音来源不明，对真实性不予认可，涉案产品不属于药品，尚未进入药用渠道。童小龙提供的证据4，安溪县市监局与泉州市市监局均对真实性无异议，并认为涉案产品不属于药品，尚未进入药用渠道。童小龙提供的证据5，安溪县市监局与泉州市市监局均认为不是原件，对复函的真实性有异议，对邮寄信封无异议，并认为其通过北大法宝查询，该文件现行有效，泉州市市监局另认为无法证明信封用于邮寄复函。童小龙提供的证据6，安溪县市监局对真实性无异议，但认为与涉案产品无关联，且不予认可证明内容；泉州市市监局对真实性无异议，但不予认可证明内容。童小龙提供的证据7，安溪县市监局对真实性无异议，但认为与本案无关，无法证明原告的主张；泉州市市监局对真实性无异议，并认为该案经二审指定继续审理，一审法院继续审理时原告撤回起诉。安溪县市监局提供的证据依据，泉州市市监局均无异议。童小龙对安溪县市监局提供的证据1、2、5、6无异议；对证据3的真实性无异议，但认为该一审判决不具备合法性，作出涉案处理告知时还未生效，二审法院虽维持原审判决，但其已向江西省高院提起再审；对证据4中的现场笔录不予认可，笔录中体现现场发现多瓶“丹参粉”实物并拍照取证，但作出的处理告知时却是在现场未发现任何涉案实物，对该组其他证据无异议；对法律依据1，认为商务部已答复《关于开展农产品连锁经营试点的通知》已失效，《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》与本案无关，对该组其他依据无异议；对法律依据2均无异议。泉州市市监局提供的四组证据，童小龙与安溪县市监局均无异议。 本院对上述证据认证如下：童小龙提供的证据1、2，与本案相关，予以采信。童小龙提供的证据3、4、5、6、7，与本案无关，不予认定。安溪县市监局提供的六组证据及泉州市市监局提供的四组证据，系涉案行政行为相关材料，可以作为本案的证据采用。 经审理查明，童小龙以实名举报人身份向原泉州市食品药品监督管理局寄送《实名举报信》，称其于2018年10月16日在天猫网福建省泉州益生茶业有限公司开设的“修正益生专卖店”购买由福建省尚品韵商贸有限公司生产的33瓶价值2040元的“丹参粉”，两被举报人在没有取得药品生产经营许可的情况下，非法生产经营药品，请求：1.依法查处两被举报人的违法行为；2.依法给予两被举报人行政处罚并奖励举报人；3.依法给予举报人书面答复一切办案结果。原泉州市食品药品监督管理局受理其举报后转交安溪县市监局办理，安溪县市监局于2018年11月8日收到转交办件，该局执法人员于2018年12月18日到福建省泉州益生茶业有限公司进行现场检查，提存了网络电子数据证据，并于次日到福建省尚品韵商贸有限公司进行现场检查、调查。经核查，安溪县市监局认为，根据《中华人民共和国食品安全法》和《关于开展农产品连锁经营试点的通知》的相关规定，该“丹参粉”产品属于初级农产品，其生产销售过程符合《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关规定，被投诉人生产、销售“丹参粉”产品的行为没有违反相关法律法规规定，决定不予立案调查。2019年1月10日，安溪县市监局作出安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书并送达童小龙，将调查结果及不予立案决定告知童小龙。童小龙不服，向原泉州市食品药品监督管理局申请行政复议，该局于2019年2月14日受理复议申请，于当月18日向安溪县市监局发出行政复议答复通知书，经复议于2019年4月12日作出泉市监复字[2019]2-9号行政复议决定书，认为安溪县市监局在调查取证基础上对童小龙投诉举报作出的告知内容并无不当，程序合法，决定维持安溪县市监局作出的安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书。童小龙不服，提起本案诉讼。 另查明，根据2018年12月14日泉委办发〔2018〕37号《中共泉州市委办公室、泉州市人民政府办公室关于印发〈泉州市市级机构改革实施方案〉的通知》，泉州市食品药品监督管理局承担的行政职责整合并入新组建的泉州市市场监督管理局。 本院认为，本案童小龙认为其购买的“丹参粉”的生产销售厂家存在违法行为进行举报，安溪县市监局经调查后予以答复告知，泉州市市监局作出复议维持的行政决定，童小龙与上述答复、复议行为之间存在直接的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，童小龙有权提起本案诉讼。《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。本案涉案“丹参粉”产品系由合法食品企业生产、销售，产品包装明确标明产品类型为初级农产品，未宣称功能主治、用法用量等信息，不是作为药品进行生产销售。安溪县市监局经调查核实后，认定该产品符合《中华人民共和国食品安全法》规定的初级农产品，生产销售过程符合《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，不存在举报的违法行为，决定不予立案查处，并无不当。安溪县市监局接到举报后，进行相应调查核实，并将调查结果与决定予以书面告知，安溪县市监局作出该处理行为，符合《食品药品投诉举报管理办法》的规定，依法保障了童小龙的举报权利，且无不当之处。泉州市市监局经复议后决定维持安溪县市监局作出的告知处理，亦无不当。童小龙主张被举报人非法生产经营药品，请求撤销安溪县市监局作出的安市监投告〔2019〕008号行政处理告知书及泉州市市监局作出的泉市监复字[2019]2-9号行政复议决定书，并判令安溪县市监局依法重新作出答复的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告童小龙的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  洪江波 审 判 员  张春水 人民陪审员  林复源 二〇一九年十月二十五日 书 记 员  叶俊妮 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 -2-