内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2019）内04行终165号上诉人（原审原告）甄某1，男，1979年7月21日出生，现住内蒙古自治区赤峰市。被上诉人（原审被告）赤峰市自然资源局松山区分局（原赤峰市国土资源局松山区分局）。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区建设街东段。法定代表人李某，局长。委托诉讼代理人苏某。原审第三人甄某2，男，1951年7月16日出生，现住内蒙古自治区赤峰市。原审第三人赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区当铺地满族乡。法定代表人鞠某，乡长。委托代理人齐某，内蒙古法林律师事务所律师。上诉人甄某1因与被上诉人赤峰市自然资源局松山区分局，原审第三人甄某2，原审第三人赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府因土地行政审批一案，甄某1不服赤峰市松山区人民法院（2019）内0404行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月17日依法公开开庭进行了审理。上诉人甄某1，被上诉人赤峰市自然资源局松山区分局的委托代理人苏某，原审第三人甄某2，原审第三人赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府的委托代理人齐某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，原告甄某1系赤峰市松山区当铺地满族乡王家营子村村民，2017年4月1日，原告甄某1与赤峰市松山区当铺地满族乡王家营子村民委员会签订协议书，约定：……2、甄某1同意给甄某2在东墙往西留三米道，做为甄某2后院出行道路。3、南离公路22米（甄某1申请宅基地就是这块地方，面积不够400平，甄某1同意要此宅基地）、西到村广场大墙。原告甄某1向赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府申请宅基地审批，赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府审核后，将材料提交被告赤峰市国土资源局松山区分局审批。2018年6月28日，被告赤峰市国土资源局松山区分局的工作人员到赤峰市××区进行实地边界确认、地籍调查核实，工作过程中，该宗土地北侧现土地使用权人甄某2以该地块其曾出资平整、不同意改大门为由，对该宗土地的规划选址提出异议并拒绝签字。同日，被告赤峰市国土资源局松山区分局作出赤国土资松发[2O18]114号《关于当铺地满族乡申请宅基地退件的函》，内容为：赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府：收到你乡《关于当铺地满族乡村民宅基地用地申请的函》后，按照宅基地审批程序，我局于2018年6月28组织相关股室会同你乡政府分管副乡长及村委会人员实地开展边界确认、地籍调查等工作。刚到现场，位于申请地块后院的甄某1之父甄某2对村主任史文军提出不满，后来又和村书记李春对骂起来，提出申请地块原为大坑，他出资几万元进行平整，另外拆除原院墙没有得到一分钱，甄某2表示永远不会签字。审批宅基地需要以无纠纷为前提，故将《关于当铺地满族乡村民宅基地用地申请的函》退回，建议你乡另行选址。现原告甄某1不服，提起行政诉讼。另查明，第三人甄某2家的日常通行的大门位于南侧。原告甄某1的申请宅基地与第三人甄某2的宅基地南北相邻。该宅基地的北侧至第三人甄某2的宅基地南侧院墙。原审法院认为，《内蒙古自治区实施办法》第三十六条规定，农牧民建住宅使用土地的，应当向户口所在地的嘎查村民委员会以书面形式提出申请，经嘎查村民委员会讨论通过，苏木乡镇人民政府审查，报土地所在地旗县以上人民政府批准。也就是说建住宅使用土地需经过组村乡同意和有关行政机关的审批。被告赤峰市国土资源局松山区分局作为土地行政管理部门对建住宅使用土地的申请具有审批权。《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》规定：土地登记的权属必须清楚……确保登记的土地权属准确、合法、有效。…….土地登记的权属必须清楚，权属不清的用地，在权属问题解决前不得登记，经过登记的土地必须达到权属合法、界址清楚、面积准确的要求。也就是说建住宅使用土地的使用权权属合法、界址清楚、面积准确、四邻无争议。本案第三人甄某2自2014年在该部分土地上进行通行至今。2017年4月1日，原告甄某1申请该处建住宅使用土地，与第三人甄某2的通行权产生冲突且未能实际解决。在原告甄某1与第三人甄某2之间的问题未得到解决前情形下，被告赤峰市国土资源局松山区分局作出关于当铺地满族乡申请宅基地退件的行为并无不当。因原告申请宅基地存在纠纷，不符合宅基地审批的条件，故原告要求被告为其办理宅基地相关审批手续的诉讼请求，不属于本案审理范围。原审法院判决：驳回原告甄某1的诉讼请求。判决作出后，甄某1不服，向本院提起上诉称，请求：一、撤销一审判决。二、撤销赤国土资松发〔2018〕114号文件。三、请求二审法院依法判令被上诉人为上诉人办理宅基地审批的相关手续。理由是：一、上诉人于2018年6月5日向被上诉人递交了所有的申请宅基地审批所需要的材料，被上诉人于2018年6月28日组织人员到上诉人所申请的宅基地处开展实地边界确认等工作，在边界确认时北邻原审第三人提出该地块原为大坑，他出资几万元进行平整，另外拆除原院墙没有得到一分钱，其表示不会签字。审批宅基地需要以无纠纷为前提，被上诉人以此为由将上诉人的申请退回建议另行选址。首先，原审第三人所称申请地为大坑一事，可做实地调查，原本为杨树林（沙土包）并不是原审第三人所说的为大坑，他的老院子（原审第三人的老宅）原本为大坑。其次，原审第三人提到拆墙没有得到一分钱，此事与上诉人无关。此事的起因为2006年3月被上诉人为甄吉宇（原审第三人的大儿子）下发了建设用地批准书，在该书有效期一栏中明确写着有效期为一年，而2014年在此地块上没有任何建筑物的情况下被上诉人为甄吉宇颁发了土地使用证,2015年10月甄吉宇将原审第三人的老宅与新批宅基地围在一处围墙内，2015年11月12日被上诉人登报将甄吉宇的土地使用证注销，2017年10月甄吉宇自行拆除围墙。在此期间内松山区人民法院、赤峰市中级人民法院都已判决松山区人民政府为甄吉宇颁发土地使用证的行政行为违法，上诉人认为被上诉人退回上诉人的申请是不合法的。第三人赔偿问题与上诉人无关，平整大坑和拆除围墙是第三人的自行行为，应去松山区人民政府解决。二、上诉人的申请符合《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条关于“农牧民建住宅使用土地的，应当向户口所在地的嘎查村民委员会以书面形式提交申请，经嘎查村民委员会讨论通过，苏木乡镇人民政府审查，报土地所在地旗县以上人民政府批准”相关规定。三、一审法院在判决书中所写《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》规定：土地登记的权属必须清楚……确保登记的土地权属清楚、合法、有效。……土地登记的权属必须清楚，权属不清的用地，在权属问题解决前不得登记，经过登记的土地必须达到权属合法、界址清楚、面积准确的要求。……上诉人所申请地块权属归村集体所有这是毋庸置疑的，地块界址和面积也十分清楚，有赤峰市松山区住房和城乡建设局为上诉人所颁发的乡村建设规划许可证，在该证书中清楚的标注四邻边界和所批地块的使用面积。四、一审判决适用法律不当。上诉人所申请的地块是经村民代表会通过报乡政府批准、赤峰市松山区住房和城乡建设局颁发乡村建设规划许可证后上报至被上诉人处，审批程序符合相关法律规定，所申请地块不存在争议。涉案的赤国土资松发〔2018〕114号文件中并未提到上诉人所申请的地块有争议，只是提到第三人要求赔偿问题，第三人的损失并非是上诉人造成，拆除围墙是第三人的自行行为，此围墙属于违法建筑物。五、上诉人所申请地块符合乡村规划，并且该地块于2006年曾作为宅基地审批给第三人的大儿子甄吉宇，既然能审批给他人，为何不能审批给上诉人。被上诉人赤峰市自然资源局松山区分局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人甄某2述称，一审判决正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。上诉人一审中提交了由赤峰市松山区当铺地满族乡人民政府土地所、分管乡长以及乡政府签字盖章的文件证明其申请手续符合法定程序。根据《内蒙古自治区实施办法》第三十六之规定：农牧民建住宅使用土地的，应当向户口所在地的嘎查村民委员会以书面形式提出申请，经嘎查村民委员会讨论通过，苏木乡镇人民政府审查，报土地所在地旗县以上人民政府批准。答辩人的职责仅是对申请材料进行审查，最终决定的是松山区政府，上诉人提交的材料能够证明答辩人的职责已经履行完毕。其次，上诉人提交的《乡村建设规划许可证》证明四邻与面积，答辩人认为该证据仅能够证明上诉人对住宅进行过土地规划并取得许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》条四十一条第四款：建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。因此，取得许可证仅是申请土地审批的先决条件，审批能否合格还要看区政府的最后审批。因此答辩人认为被上诉人作出的行为符合法律规定。综上，请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，赤峰市自然资源局松山区分局原为赤峰市国土资源局松山区分局。本院认为，按赤峰市松山区的实际作法，被上诉人赤峰市自然资源局松山区分局具有对乡镇人民政府提交的宅基地审批材料进行审核的义务。本案中，被上诉人在审核的过程中发现涉案地块存在争议，作出了《关于当铺地满族乡申请宅基地退件的函》，将《关于当铺地满族乡村民宅基地用地申请的函》退回，并建议当铺地满族乡另行选址。该函对上诉人产生了实际影响并通过相关机关予以外化，因此，该函具有可诉性，原审法院进行实体审理并无不当。对《关于当铺地满族乡申请宅基地退件的函》是否合法的问题，国土资源部在《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）批准。”据此，申请宅基地需要以其他村民无异议为前提。本案中，当铺地满族乡王家营村民委员会在作出《农村宅基地审批前公示》后，原审第三人甄某2提出了书面的异议申请。且被上诉人在实地勘查过程中及本次庭审过程中，原审第三人甄某2均明确提出了异议。原审第三人甄某2与上诉人甄某1系父子关系，甄某2认为上诉人申请的宅基地北侧紧邻其南墙影响其出行而坚决不同意将涉案地块审批给上诉人。基于这种实际情况，虽然被上诉人作出《关于当铺地满族乡申请宅基地退件的函》与法律规定并不相悖，但考虑到上诉人甄某1在当地确实无宅基地，被上诉人应会同当铺地满族乡政府、王家营村委会对上诉人的宅基地问题进行妥善处理，从根本上解决实际问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 海 梅审判员 姜 静审判员 刘淑波 二〇一九年十月二十八日书记员 张一竹