海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终184号上诉人（原审被告）海口市交通港航综合执法支队，住所地海南省海口市龙华区南沙路55号。法定代表人张庆，支队长。委托代理人黄珽钧，该支队副科长。委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。上诉人（原审被告）海口市交通运输和港航管理局，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区16号南楼。法定代表人刘东，局长。委托代理人曹卫兵，海口市交通运输和港航管理局工作人员。委托代理人曾吉琼，海南方圆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林木银，男，1963年9月15日出生，汉族，住海南省海口市，公民身份号码×××。上诉人海口市交通港航综合执法支队（以下简称市交港执法支队）、海口市交通运输和港航管理局（以下简称市交港局）与被上诉人林木银交通运输行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（以下简称原审法院）(2019)琼0105行初62号判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案件进行了审理。现已审理终结。本案被诉行政行为：市交港执法支队于2018年10月31日作出的琼交运：海口罚（2018）460110028号《行政处罚决定书》（以下简称028号处罚决定），以林木银车辆×××未取得道路危险品货物运输许可、擅自从事道路危险品货物运输经营，其行为违反《道路危险货物运输管理规定》第十二条的规定为由，依据该规定第五十七条第一项的规定，决定对林木银处以罚款10万元的行政处罚。林木银不服，向市交港局申请复议，市交港局于2018年12月6日作出（2018）海交复字第35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），决定维持028号处罚决定。原审审理查明，2018年10月16日，市交港执法支队在海口市××路段执法检查过程中，发现林木银本人亲自驾驶的×××车辆在没有《道路运输许可证》的情况下运输9个煤气罐从海口市新村到西海豪庭小区。由于林木银的行为涉嫌违反《道路危险货物运输管理规定》的相关规定，随后，市交港执法支队经审批，作出了《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》，决定扣押林木银驾驶的涉案车辆，并告知了林木银对扣押车辆的强制措施不服提起行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，林木银当场签收。后市交港执法支队立案审批并经重大案件集体讨论决定，于2018年10月25日向林木银作出并送达了《违法行为通知书》，告知林木银违法事实、拟作出的行政处罚及其享有陈述、申辩和听证的权利。在林木银陈述申辩及申请听证的权利期限届满后，2018年10月31日，市交港执法支队向林木银作出本案被诉的028号处罚决定，以林木银车辆×××未取得道路危险品货品运输许可、擅自从事道路危险品货物运输经营为由，认定其行为违反《道路危险货物运输管理规定》第十二条的规定，依据该规定第五十七条第（一）项的规定，决定对林木银处罚款10万元的行政处罚。林木银于当日签收该决定书。林木银不服，向市交港局申请行政复议。市交港局受理后，及时向执法支队发出通知，要求其作出行政答复并提供相关证据材料。市交港局对林木银提交的证据及执法支队作出处罚行为所依据的事实和依据进行审查，并根据我国行政复议法规定的程序进行审理后作出35号维持复议决定。林木银不服，遂成讼。原审法院认为，本案当事人争议的焦点是市交港执法支队向林木银作出行政处罚的行为是否合法，该处罚结果是否适当；市交港局复议的程序是否合法。根据《道路危险货物运输管理规定》第十二条“设区的市级道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》，以及本规定所明确的程序和时限实施道路危险货物运输行政许可，并进行实地核查。”和第五十七条“违反本规定，有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止运输经营，有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路危险货物运输许可，擅自从事道路危险货物运输的”。本案中，林木银未经行政审批许可，擅自从事道路危险品运输经营活动，其行为违反了道路危险货物运输管理规定，违法事实清楚。市交港执法支队作为交通运输行政主管部门，有权对无证从事道路危险货物运输经营活动的行为进行查处。市交港执法支队在查明林木银违法事实的基础上，经处罚事先告知后，对林木银作出本案被诉的行政处罚，程序合法。但，我国行政处罚法规定，实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。也就是说，实施行政处罚必须根据违法行为人的违法事实、性质、情节以及社会危害程度来确定处罚的幅度。市交港执法支队在作出本案被诉的行政处罚过程中，未能根据林木银的违法情节及社会危害程度综合考虑后在规定的3万元至10万元的幅度内酌情作出处罚，而是一律按顶格处罚即罚款10万元，其行为与上述法律规定相悖，且没有相关规定予以支持，依法应予以纠正。综合全案考虑，鉴于林木银已充分认识到自身的错误行为，积极配合被告执法，应确定罚款3万元较为适当。综上，林木银起诉的理由部分成立，予以支持；市交港执法支队的处罚过重，明显不当，依法应予变更；因原行政行为应予以变更，市交港局作出的维持处罚决定的复议决定依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条之规定，遂判决：一、将市交港执法支队于2018年10月31日作出的琼交运罚：（2018）460110028号《行政处罚决定书》中对林木银处罚款10万元变更为罚款3万元。二、撤销市交港局于2018年12月6日作出的（2018）海交复字第35号《行政复议决定书》。案件受理费人民币50元，由市交港执法支队负担。上诉人市交港执法支队不服原审判决，提起上诉称：请求二审法院撤销原审判决；本案一、二审案件受理费由林木银承担。原审判决未对林木银从事违法行为严重情节进行认定，进而直接认定市交港执法支队实施的行政处罚过当并予以变更，存在事实认定错误和法律法规适用错误，具体理由如下：林木银实施非法营运行为涉嫌无危险品道路运输许可证从事危险品货物运输经营，其行为严重扰乱了正常交通运输经济秩序且对公共安全造成较大的潜在风险，根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条“有下列情形之一的，应当给予从重行政处罚：(四)涉及人身安全、财产安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等造成危害后果，违法情节恶劣的;”之规定，林木银的行为符合该规定情形，应从重处罚。为了维持正常的交通运输经济秩序，保障公共安全，市交港执法支队依照相关法律作出028号处罚决定并无不当。上诉人市交港局不服原审判决，提起上诉称：请求二审法院撤销原审判决；依法改判驳回林木银一审的全部诉讼请求。市交港局作出的行政复议决定程序符合《行政复议法》第十七条以及第三十一条的规定，程序合法。028号处罚决定认定事实清楚，证据充分，林木银对此没有异议，一审判决对此也予以认可。但一审判决认为本案被诉行政处罚行为“处罚过重，明显不当”，系适用法律错误。根据我国《道路危险货物运输管理规定》第五十七条“违反本规定，有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止运输经营，有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得道路危险货物运输许可，擅自从事道路危险货物运输的；”的规定，林木银在无危险品道路运输证的情况下驾驶小货车从事危险品货物运输经营行为，运输煤气罐，存在较大安全隐患，市交港执法支队对林木银的违法行为处以10万元的处罚，在法定处罚幅度范围内。对林木银作出的行政处罚属于市交港执法支队的行政裁量范围，对于行政机关行使行政裁量权的行为人民法院一般应予以尊重。综上所述，市交港执法支队作出的被诉行政处罚决定以及市交港局作出的复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，应予支持。为此，特向你院提起上诉，请求撤销一审判决，改判如上诉人所请。被上诉人林木银答辩称，行政裁量不等于随意裁量，在单项法规单项条目的法定处罚范围内，仅仅是合理裁量的必要条件之一，而非合理裁量的充分条件。判断行使裁量权是否合理，不应仅凭单条法规，而应看是否符合所有相关法律法规规章，合一条法不叫合法，合相关所有法才叫合法。并且，人民法院当然有权对行使不当的行政裁量权进行纠正，否则行政诉讼制度也就没有存在的必要了。《行政诉讼法》第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”第77条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”这充分说明，涉及自由裁量权的案件也是属于人民法院的管辖范围，对于“处罚过重，明显不当”的情况，人民法院有权进行纠正。《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”如果无论情节和危害程度，一律按最高罚款顶格处理，就违背了本条规定的过罚相当的原则。更何况上诉人辖区内尚有其他同类案件，数量、情节明显比本案更重，但处罚却比本案更轻，这显然是不当和不公的。《行政复议法》第3条规定，行政复议的内容包括“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”。这说明合法与适当是两个概念，合法的未必适当，合法不能自然推出适当，更不能替代适当。林木银从来没有否认过本案行政处罚的合法性，一审法院也是依据具体情节，判定本案的行政处罚“明显不当”。上诉人在上诉状中虽然再次强调了处罚行为的合法性，却不能说明处罚行为的适当性。海南省交通厅印发的《交通运输行政处罚自由裁量基准（2018版）》（琼交运法〔2018〕747号）明确提出要“规范行使行政处罚自由裁量权，保障公民、法人和其他组织的合法权益”，并且配套制定颁布了《道路运输行政处罚自由裁量基准（2018版）》（详见附件）。在该基准中，明确将《道路危险货物运输管理规定》第五十七条（即上诉人在诉状中援引的法条）分为了“一般违法”、“较重违法”、“严重违法”、“特别严重违法”四种情况，对应不同的处罚力度。而林木银所属的情况，明显只属于“一般违法”，理应按照省交通厅明文规定，处以同档次的罚款。上诉人在一审中援引文件《海南省道路交通安全专项整治三年攻坚战工作方案（试行）》（琼府办【2018】48号），称该文要求“对于无证运输危险品货物等属于车辆严管工程的违法违规企业和个人坚决依法顶格处罚。”但经查阅海南省人民政府网站，发现该文所说的顶格处理并不包括本案所属的情况，也无上述表述，属于不当扩大解释文件涵盖的范围。《海南省道路交通安全专项整治三年攻坚战工作方案（试行）》（琼府办【2018】48号）全文中，提到“顶格处罚”的有只有两处：第一处，在第二章第一条第一款，原文为：“1.强化源头治理。各市县政府和相关部门要加强重点行业、重点领域监管，由交通运输部门负责汽车站、港口、物流集散地，国土资源、水务、安全监管部门负责采石采砂场，安全监管、工业和信息化部门负责水泥厂，住房城乡建设、水务、交通运输等部门负责本行业重点建设项目，强化乘客、货物装载源头管控，坚决防止超载、超限、超员、人货混装机动车上路行驶，对违法违规的企业和个人坚决依法顶格处罚。”本段标题是“强化源头管理”，重点在汽车站、港口、物流集散地、采石采砂场、水泥厂、重点建设项目这些源头，而顶格处理的是“超限、超员、人货混装机动车”，不应随意扩大化。第二处，在第二章第一条第二款，原文为：“2.深入开展非法改装、拼装机动车专项整治。各市县政府和交通运输、公安、工商、质监部门加大对非法改装、拼装机动车的查处力度。对在联合检查、执法中发现非法改装、拼装情形的，一律强制恢复原状；对购买非法拼装、改装机动车或进行机动车非法拼装、改装的运输企业、个人，从事非法拼装、改装、承修报废车的机动车维修、销售企业，以及拼装、改装机动车驾驶人坚决依法顶格处罚；对非法改装、拼装机动车上路行驶且已经达到报废标准的机动车，一律依法收缴，强制报废；加强机动车检测机构监管，杜绝为非法改装、拼装机动车出具检验合格证明的违法行为。”本段标题是“深入开展非法改装、拼装机动车专项整治”，而顶格处理的是非法拼装、改装行为，也非运输危险货物。除此之外，全文再无“顶格处罚”或类似表述，关于危险品运输，事实上在第二章第一条第四款、第二章第三条第八款中有所规定，但均未要求顶格处罚，只是要求“坚决防止不合格营运车辆上路行驶和没有取得车型要求类型驾驶证的驾驶人驾驶重点营运车辆”。显然，不能因前文出现“顶格处罚”字样，就对后文所述的一切问题都顶格处罚，更不能因为某款出现“顶格处罚”字样，就对并不从属于该款而是与该款并列的其他款中的行为顶格处罚，这两种认定都是对文件的不当扩大解释。综上所述，上诉人最初对林木银实施的处罚标准，既违背了《行政处罚法》和《行政复议法》中所规定的过罚相当的原则，也违背了海南省交通厅“规范行使行政处罚自由裁量权”的具体规定，且并无其他法律法规规章予以支持。原审人民法院认定事实清楚，判决合法、合理。请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。本院二审经审理查明的其他事实与原审查明的事实一致。本院认为，根据《行政处罚法》第四条第二款：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”及《行政处罚裁量办法》第四条第（三）项：“行政执法机关实施行政处罚自由裁量权应当遵守下列基本原则：（三）以事实为根据，以法律为准绳，综合考虑、衡量违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相关因素。”之规定，行政执法机关在作出行政处罚时，应当遵循“过罚相当原则”，综合考虑相对人违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。行政处罚的结果应当公平公正，合理客观，罚款数额与违法行为的社会危害性之间应当符合一定的比例原则。本案中，林木银驾驶×××车辆运输9个煤气罐从海口市新村到西海豪庭小区，其行为违反《道路危险货物运输管理规定》关于未取得道路危险货物运输许可、擅自从事道路危险货物运输的相关规定，违法事实清楚。市交港执法支队作为交通运输行政主管部门，有权对无证从事道路危险货物运输经营活动的行为进行查处，在查明林木银违法事实的基础上，经处罚事先告知后，根据我国行政处罚法规定，结合林木银违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，综合考虑后在法律规定的3万元至10万元的处罚幅度内作出10万元的处罚决定，市交港局经依法复议后决定维持市港航执法支队处罚决定，程序合法、结果妥当，遵守过罚相当原则，具备合理性和必要性，应予支持。原审判决撤销市交港局复议决定，将市交港执法支队罚款由10万元变更为3万元，不能体现林木银非法无证运输危险货物行为的高度社会危险性，不能将此行为与一般的无证营运违法行为相区别，认定事实错误，适用法律不当，变更结果欠妥。综上，林木银非法从事危险货物运输，社会危害性大，不符合从轻处罚的情节，市交港执法支队、市交港局的处罚认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、结果妥当，其上诉请求成立，本院予以支持。林木银未举示出有效证据证明应对其从轻处罚，其辩解缺乏事实依据和法律依据，不予采纳。原审判决认定事实有误，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，作出如下判决：1撤销海南省海口市秀英区人民法院（2019）琼0105行初62号行政判决书；2驳回被上诉人林木银的全部诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人林木银负担。本判决为终审判决。审 判 长 张莲凤审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二〇一九年十月八日法官助理 安建萍书 记 员 麦海燕附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。