浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初75号原告郑小莉，女，1967年5月3日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人纪召兵、肖卫红，北京在明律师事务所律师。被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县前街10号。法定代表人黄慧，县长。出庭负责人金启浩，副县长。被告平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇塘古南路99号。法定代表人林宝宽，镇长。出庭负责人杨仲浩，副镇长。上列二被告共同委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。原告郑小莉因请求确认被告平阳县人民政府、平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）于2019年1月5日强制拆除其房屋的行为违法，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月22日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月15日组织当事人庭前交换证据，并于同年8月21日公开开庭审理了本案。原告郑小莉的委托代理人纪召兵，被告平阳县人民政府出庭应诉负责人金启浩，被告鳌江镇政府出庭应诉负责人杨仲浩，二被告共同委托代理人黄飞到庭参加诉讼。因当事人在庭审前、后申请协调化解实质争议，本院扣除审理期限三个月。届期，当事人未能协商一致。本案现已审理终结。原告郑小莉诉称：原告在平阳县××××号拥有一处房屋。因平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造建设项目需要，平阳县人民政府对原告房屋进行征收改造。由于征收补偿标准不合理，原告没有与征收实施单位达成征收补偿安置协议。2019年1月5日下午，被告在没有出示执法证件、没有执法手续的情况下，组织大批人员对原告房屋实施强制拆除。强制拆除过程中，原告屋内大量财物被损坏、丢弃，造成重大经济损失。原告认为，根据物权法、行政强制法等规定，被告实施强拆行为没有事实和法律依据，违反法定程序，极大地侵害了原告的生命财产安全。综上，请求确认被告平阳县人民政府、鳌江镇政府对原告房屋组织实施的强制拆除行为违法。原告郑小莉在举证期限内向本院提交了以下证据：1.身份证，2.房屋卖契，3.《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》，4.《房屋按时签约通知》，证据1-4证明原告身份和房屋基本情况以及房屋所在的五板桥村正以城中村改造项目名义实施征收。5.强拆相关照片一组，6.强拆相关录音录像光盘一份，证据5-6证明原告房屋被非法强拆。庭审后，原告郑小莉向本院邮寄包含五板桥村攻坚组信息、2016年4月19日钟景春与陈书全、盖军拟任职信息等共计四页证据材料。被告平阳县人民政府辩称：一、原告将平阳县人民政府、鳌江镇政府列为共同被告，其诉状中陈述“被告组织人员对其建筑物进行拆除”，但未明确该处“被告”的具体指向。事实上，原告诉称的房屋拆除系鳌江镇政府对违法建筑自行实施的强制拆除行为，此前原告等人也以鳌江镇政府为被告对其实施强拆前的腾空限拆通知提起了诉讼。根据行政诉讼法第二十六条的规定，原告直接向人民法院起诉的，应以作出行政行为的行政机关为被告。平阳县人民政府既没有委托或责成鳌江镇政府对原告诉称的房屋进行拆除，也没有组织或参与原告诉称的房屋拆除，并非本案的适格被告。因此，原告对平阳县人民政府的起诉属于错列被告。二、从既有司法实践看，鳌江镇政府对五板桥村违法强制拆除多起案件，在平阳、苍南、鹿城三个基层法院均有受理。基层法院查明的案件情况显示，此类案件中对违法建筑作出限期腾空自行拆除决定，直至强制拆除均由鳌江镇政府组织实施。本案原告对强拆行为不服提起诉讼，同理也应以实施该强拆行为的鳌江镇政府为被告向基层法院起诉，由基层法院受理。三、根据生效裁判文书认定，平阳县人民政府通过的涉案实施细则及通知，并非作为强制征收土地和房屋的依据，不能独立对外发生法律效力，不对相关当事人权利义务产生实际影响。涉案实施细则第二条的委托事项明确，系委托鳌江镇政府组织实施鳌江镇五板桥城中村改造项目土地和房屋征收补偿工作，而非委托其对违法建筑进行查处及强制拆除。况且，县级人民政府并不具有对违法建筑进行查处的职权，亦不具有委托的前提。平阳县人民政府委托鳌江镇政府实施征收补偿工作并不对原告的权益产生直接限制效果。综上，请求驳回原告对平阳县人民政府的起诉。被告平阳县人民政府未向本院提供证据、依据。被告鳌江镇政府辩称：一、原告主张涉案房屋为其所有，但既未提供有效的产权证明，也未提交经审批合法建造的许可材料。况且，原告非五板桥村村民，依法不得购买五板桥村集体土地及其上房屋。原告主张通过买卖取得涉案房屋的所有权，即使存在买卖协议，该协议也因违反法律禁止性规定属于无效协议，协议无效产生的仅仅是转让双方之间债权债务的处理问题，原告基于无效转让协议并不取得涉案房屋的物权。二、任何单位或个人使用土地进行房屋建设，必须经土地管理部门、规划建设部门依法审批和许可。本案中，原告诉称的涉案房屋没有办理用地审批和建设许可手续，违法建设事实清楚，该房屋属于违法建筑，依法应予拆除。拆除前，鳌江镇政府已作出限拆通知，要求原告腾空自行拆除，以消除违法状态。原告在限期内虽搬离了屋内物品但未能自行拆除房屋，故鳌江镇政府予以强制拆除。三、根据行政诉讼法第二十六条的规定，原告直接向人民法院起诉的，应以作出行政行为的行政机关为被告。本案中，原告房屋属于违法建筑，鳌江镇政府对违法建筑作出责令限期拆除决定并实施了拆除，原告对该拆除行为不服，依法应以鳌江镇政府为被告，向鳌江镇政府所在地的基层法院或其他有管辖权的基层法院起诉。综上，请求将案件移送基层法院审理。被告鳌江镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.实测图、航拍影像图，证明涉案房屋未办理土地审批、规划许可等手续。2.照片，证明鳌江镇政府已将遗留的完整物件搬离至定点存放保管，拆除了涉案房屋。3.被告鳌江镇政府提供的法律依据有《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。经审理查明：原告郑小莉并非平阳县鳌江镇五板桥村村民，通过购买取得坐落于平阳县××××号的房屋。该房屋建于2007年后，未办理房屋所有权登记。2018年4月，平阳县人民政府发布了《平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》，并委托鳌江镇政府实施征收补偿安置工作。2018年8月，鳌江镇政府发布签约通知，但未与原告签订征收补偿安置协议。2019年1月5日，原告上述房屋被鳌江镇政府强制拆除。原告不服，向本院提起本案诉讼。以上事实由各方当事人庭审陈述及经原被告确认的信息汇总表中相关内容予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，被告鳌江镇政府确认涉案房屋系其拆除，而平阳县人民政府否认参与实施或委托鳌江镇政府实施被诉强制拆除行为。在此情况下，原告应举证证明其列平阳县人民政府为共同被告具有事实根据。原告在举证期限内提交的强拆照片及视频、《房屋按时签约通知》《平阳县人民政府办公室关于印发平阳县鳌江镇五板桥村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》及补充寄交的五板桥村攻坚组信息等证据，均不足以证明平阳县人民政府组织或参与实施拆除涉案房屋的强制行为，也不足以证明其委托鳌江镇政府实施该强制行为而应当承担相应法律后果。因此，在鳌江镇政府确认其以自己名义实施了被诉强制拆除行为，且鳌江镇政府具有独立行政主体资格和承担法律责任能力的情况下，应认定鳌江镇政府系本案的适格被告。原告将平阳县人民政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经本院释明，原告拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回原告对平阳县人民政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案的适格被告为鳌江镇政府，依法不属于中级人民法院一审管辖的案件，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。本院《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。原告既可向法律规定的原管辖法院提起行政诉讼，也可向两家异地基层法院之一起诉。”据此，原告郑小莉既可向法律规定的原管辖法院即平阳县人民法院起诉，也可以向本院确定的异地交叉管辖法院即温州市鹿城区或苍南县人民法院起诉。经本院释明，原告选择苍南县人民法院管辖，故本院决定将本案移送苍南县人民法院处理（待前述驳回原告对平阳县人民政府起诉的裁定生效后再执行移送）。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回原告郑小莉对平阳县人民政府的起诉；二、本案移送苍南县人民法院处理。如不服本裁定第一项内容，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  许旭东人民陪审员  李卫东二〇一九年十月九日法官助理胡瞻智代书 记员  梁宇晨