宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2019）宁行终155号上诉人（一审原告）吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司（原前郭县农村信用合作联社），住所地：吉林省松原市前郭县乌兰大街248号。法定代表人贺大宽，董事长。委托代理人蒋伏星，北京市盈科（银川）律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人郭昌亮，北京市盈科（银川）律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（一审被告）吴忠市利通区金银滩镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区金银滩镇。法定代表人王志武，镇长。委托代理人赵春娟，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（一审被告）吴忠市利通区人民政府，住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区朝阳东街111号。法定代表人李玉山，区长。委托代理人杨伏华，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。原审第三人松原市九州大地商务代理有限公司，住所地：吉林省松原市前郭县平凤乡。法定代表人刘国军，该公司总经理。吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司诉吴忠市利通区人民政府（以下简称利通区政府）、吴忠市利通区金银滩镇人民政府(以下简称金银滩镇政府)、第三人松原市九州大地商务代理有限公司（以下简称九州大地公司）确认行政合同无效一案，不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2018）宁03行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2010年9月20日，九州大地公司将其名下的29300.4平方米的国有土地使用权【产权证号为吴国用（2008）第0272号】，向前郭县农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。2010年9月25日，九州大地公司将其名下的位于宁夏回族自治区吴忠市利通区金银滩镇的房产，向前郭县农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。之后前郭县农村信用合作联社提起诉讼，吉林省高级人民法院作出（2013）吉民二终字第49号民事判决，判决：前郭县农村信用合作联社对吴忠市房屋产权产籍管理所颁发的权利证号为吴利房他证金银滩字第29561号、29562号29563号、29564号、29565号、29566号、29567号、29568号，吴国他项(2010)第096号他项权利证书项下财产行使抵押权。该判决生效后，委托本院执行。2015年12月17日成立吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司，承继前郭县农村信用合作联社的所有债权债务。2010年6月29日，吴忠市人民政府印发《吴忠市统一征地管理办法》，该办法第三条规定，“统一征地是指市、县（市、区）人民政府为了保障本地区国民经济和社会发展需要，依法将集体所有的土地征收或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为。”2017年2月27日，利通区政府作出《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》【吴利政通字[2017]2号】，内容为：一、拆迁范围1.…2.…3.金银滩镇区307县道西侧农业银行办公楼及九州大地公司土地及地上附着物。二、拆迁时间：2017年2月20日-2017年4月30日。三、拆迁责任单位：拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头，金银滩镇政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。四、拆迁的补偿标准：房屋拆迁工作严格按照吴忠市人民政府《关于吴忠市城市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》【吴政发[2003]54号】和《关于印发吴忠市统一征地管理办法的通知》【吴政发[2010]57号】的有关规定执行。五、其他事项…。2017年2月28日，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》，约定：依据《吴忠市利通区金银滩镇总体规划（2013-2030）》、《利通区人民政府2014年第27次常务会议纪要》和《吴忠市利通区人民政府关于金银滩镇区道路建设征地拆迁的通知》【吴利政通字（2014）4号】，《吴忠市利通区人民政府关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》【吴利政通字（2017）2号】文件，双方按照相关法律规定，协商订立以下协议，以资共同遵守：第一条、被征土地及拆迁房屋现状（一）土地位于宁夏吴忠市利通区金银滩镇，共计43.95亩，产权证号0272；（二）房屋位于宁夏吴忠市利通区金银滩镇，其中办公楼一座，建筑面积912平方米，产权证号00047894（该产权证号项下办公楼912平方米，其余为附属物及构筑物）；（三）房屋附属物及构筑物情况：附属物面积6561.5平方米，产权证号00047887、00047888、00047889、00047890、00047891、00047892、00047893、00047894。第二条、被征土地及房屋拆迁补偿条款（一）补偿标准均按照《吴政发（2010）4号》和《吴利政办发（2010）41号》通知中所列文件标准执行；（二）征地补偿：43.95×15000元/亩=659250元；（三）办公楼：912平方米×518元/平方米=528960元；（四）附属物及构筑物：6561.5平方米×130元/平方米=852995元；（五）青苗：国槐171棵×36元/棵=6156元，松树26棵×50元=1300元；（六）厂区围墙约800延长米×40元=32000元；（七）水塔一个，补偿15000元；（八）合计2089505元。《征地拆迁补偿合同》签订后，原告向本院提起诉讼，请求判决金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》无效。一审法院认为，本案的争议焦点：一、本案是否属于行政案件的受理范围；二、原告是否具有提起诉讼的主体资格；三、本案是否超过起诉期限；四、案涉《征地拆迁补偿合同》的效力问题。（一）本案是否属于行政案件的受理范围。行政协议是行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民法人或者其他组织协商订立的协议。案涉《征地拆迁补偿合同》的一方主体是金银滩镇政府，其在行使金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁行政管理职责的过程中，与九州大地公司之间签订的补偿合同，符合行政协议的主体要素和形式标准，案涉《征地拆迁补偿合同》属于行政协议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收协议等协议的”，本案属于行政案件的受理范围。（二）原告是否具有提起诉讼的主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，原告是案涉征收土地、房屋的抵押权人，属于与行政征收补偿行为有利害关系的法人。金银滩镇政府与九州大地公司签订了《征地拆迁补偿合同》，原告有权就该补偿行为提起诉讼。（三）本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”被告金银滩镇政府与第三人九州大地公司2017年2月28日签订案涉《征地拆迁补偿合同》，原告第一次向法院提起诉讼是2017年6月29日，故原告的起诉未超过法定的起诉期限。（四）案涉《征地拆迁补偿合同》的效力问题。案涉《征地拆迁补偿合同》是签订者金银滩镇政府与九州大地公司的真实意思表示，双方签字盖章，该协议成立且已生效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，…市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保证房屋征收与补偿工作的顺利进行”。吴忠市人民政府印发的《吴忠市统一征地管理办法》第六条规定，“统一征地工作在市、县（市、区）人民政府统一领导下，由国土、财政等部门组成统一征地小组，制定征地方案，组织实施统一征地，签订征地补偿协议。”第八条规定，“统一征地小组成员单位职责，……乡（镇）人民政府（管委会、农场）、村民委员会负责征地分配到户及补偿安置工作。”2017年2月27日，利通区政府作出的《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》第三项规定，“拆迁责任单位：拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头，金银滩镇政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。”本案中，利通区政府公告并组织实施案涉土地及房屋的征收、补偿工作，金银滩镇政府按照职责分工配合实施，符合上述法律、规章及《吴忠市统一征地管理办法》的规定，利通区政府、金银滩镇政府对案涉征地拆迁工作具有行政管理职责。原告诉称利通区政府无权决定征收案涉土地，金银滩镇政府不具有签订案涉合同的主体资格，没有事实和法律依据。原告诉称案涉征收的土地和房屋未经评估，合同签订不具备条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估是指在作出房屋征收决定时对征收房屋的价值等进行评估，本案中的补偿是金银滩镇政府在行使行政职责过程中，与九州大地公司经协商订立的《征地拆迁补偿合同》，签订该合同未进行评估并不违反上述规定。原告诉称案涉《征地拆迁补偿合同》征收补偿标准错误，恶意串通，损害原告作为抵押权人的合法权益。宁夏回族自治区人民政府宁政发（2015）101号文件规定的征地补偿标准是征收集体土地的综合补偿标准，案涉征收的土地性质是国有土地，原告未提交证据证明金银滩镇政府与九州大地公司存在恶意串通，损害原告合法权益的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”另，行政协议还应当参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定。根据本案已经查明的事实，案涉《征地拆迁补偿合同》并无上述法律和司法解释规定的无效情形。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案在审理的过程中，向原告释明经审查认为案涉《征地拆迁补偿合同》不属于无效情形，原告拒绝变更诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司负担。吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2018）宁03行初19号行政判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。事实和理由如下：（一）利通区政府无权“征收”案涉土地，且“征收”程序严重违法，以此为前提签订的案涉协议当然无效。第一，案涉土地系国有土地，而非集体土地，只能依法定权限和程序收回；第二，本案中收回涉案国有土地使用权的有权机关应当是吴忠市人民政府，而非利通区政府；第三，案涉国有土地的所谓“征收”程序严重违法；第四，案涉土地及房屋司法机关查封在先，利通区政府对已经被查封冻结的土地和房屋无权征收与收回。（二）案涉《征地拆迁补偿合同》的订立依据、补偿依据本身均违法，据此订立的合同当然无效。第一，案涉《征地拆迁补偿合同》订立的依据是《吴忠市利通区人民政府关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》，由于利通区政府无权收回涉案国有土地，因此该通告已经涉嫌违法，在违法前提下订立的合同当然无效；第二，客观上，被上诉人与第三人签订案涉协议的行为严重损害了上诉人利益，严重减损了上诉人的权利；第三，案涉《征地拆迁补偿合同》中的补偿方案及依据违法，严重损害了上诉人的利益。综上，原审法院判决认定事实错误，适用法律错误。被上诉人行政征收行为存在重大且明显违法情形，且客观上导致最终订立的案涉协议严重减损了上诉人的权利，无论从行政性角度还是从民事合同角度判定，均当属无效。故依法上诉至贵院，请求判如所请！被上诉人金银滩镇政府向本院提交书面答辩意见称，1.被答辩人不是本案的利害关系人，因此，被答辩人诉讼主体不适格。被答辩人是抵押权人，作为抵押权人对于征收的房屋只享有债权请求权，不享有物权请求权，被答辩人只能对于征收的土地及地上附着物的补偿款享有优先受偿的权利，故被答辩人不具有主体资格。2.答辩人利通区政府决定拆迁九州大地公司地上附着物，用于金银滩镇美丽小镇项目建设的行为符合法律规定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，有权决定对国有土地上的房屋进行征收，程序合法，按照公告的标准对各征收单位依法进行补偿，履行了法定职责，其行政行为合法有效。3.金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征收拆迁补偿合同》合法有效。九州大地公司作为物权人自愿与金银滩镇政府按照补偿标准签订补偿合同，是双方真实意思的表示，不违反法律强制性规定，合法有效。即使按照被答辩人的说法，其是抵押权人，但抵押权是物权的从权利，抵押权人只享有优先受偿权，不能对抗国家征收行为，依据《中华人民共和国物权法》第一百七十四条的规定，被答辩人无权认定征收补偿合同的效力。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人利通区政府向本院提交的书面答辩意见与金银滩镇政府的答辩意见一致。原审第三人九州大地公司未向本院提交陈述意见。利通区政府和金银滩镇政府向一审法院提交以下证据:1.吴利通区政府关于金银滩镇美丽小镇建设项目征地拆迁的通告(吴利政通字[2017]2号)；2.吴忠市人民政府吴政发[2003]54号文件、吴忠市人民政府吴政发[2010]57号文件；3.征地拆迁补偿合同；4.企业法人营业执照、组织机构代码证、刘国军身份证复印件；5.吴国用(2008)第0272号国有土地使用证、吴利房权证金银滩字第00047888号、00047887号、00047889号、00047893号、00047894号、00047890号、00027891号、00047892号他项权利证书。吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司向一审法院提交以下证据：证据一、宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院(2017)宁03行初17号行政裁定书、宁夏回族自治区高级人民法院受理上诉案件通知书及(2017)宁行终196号行政裁定书；证据二、征地拆迁补偿合同；证据三、土地估价报告、房地产估价报告；证据四、国有土地使用权证书、土地房屋抵押材料；证据五、吴利政通字(2017)2号《吴忠市利通区人民政府关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》；证据六、宁政发(2015)101号《宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》；证据七、查封公告、情况反映、协助执行通知书、吴利金政发[2016]148号请示、吴利政批字[2016]6号批复。上述证据均已随案移送本院。二审时双方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对上述证据进行了当庭举证质证，对证据的认证意见符合法律规定，本院予以确认。二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案争议的焦点是金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》是否有效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，重大明显违法是指行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性，必须同时具备重大违法和明显违法两个条件。该条所称的“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或法律、法规、规章授权组织。该条所称的“其他重大且明显违法的情形”是指违背地域专属管辖，无法辨认作出行政处理决定的行政机关，未依法作成书面决定，客观上不可能实施的行为，行政行为的实施可能导致相对人犯罪等。本案金银滩镇政府不存在不具有行政主体资格的情形，且金银滩镇政府与九州大地公司签订的涉案《征地拆迁补偿合同》，不具有上述法律及司法解释规定的无效情形。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，在审理的过程中，向吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司释明经审查认为案涉《征地拆迁补偿合同》不属于无效情形，吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司拒绝变更诉讼请求，一审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 马 龙审判员 胡文红审判员 胡冬梅 二○一九年十月二十三日书记员 韩丽萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；