广西壮族自治区桂平市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0881行初37号 原告陈泽乾，男，1934年9月4日出生，汉族，住桂平市。 原告陈志强，男，1956年6月9日出生，汉族，住桂平市。 原告陈志海，男，汉族，1972年5月10日出生，住桂平市。 原告的共同委托代理人李春谷，广西理维律师事务所律师。 原告的共同委托代理人欧锐湛，广西理维律师事务所律师。 被告桂平市麻垌镇人民政府。住所地：桂平市麻垌镇麻垌圩。 法定代表人杨万源，镇长。 委托代理人容启宗，男，1957年10月5日出生，桂平市麻垌镇人民政府工作人员。 委托代理人杨杰龙，男，1992年7月15日出生，桂平市麻垌镇司法所干部。 被告桂平市人民政府。住所地：桂平市县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人陆健刚，男，桂平市司法局干部。 第三人陈树标，男，1956年8月6日出生，汉族，住桂平市。 第三人陈树德，男，1962年8月27日出生，汉族，住桂平市。 第三人共同委托代理人冼金海，广西桂力律师事务所律师。 原告陈泽乾、陈志强、陈志海不服被告桂平市麻垌镇人民政府（以下简称“麻垌镇政府”）的处理决定及被告桂平市人民政府（以下简称“桂平市政府”）的行政复议决定一案，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年5月10日、5月13日分别向被告桂平市政府、被告麻垌镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日及10月24日公开开庭审理了本案。原告陈志海及其原告陈泽乾、陈志强、陈志海的共同委托代理人李春谷、欧锐湛，被告麻垌镇政府委托代理人容启宗、杨杰龙，被告桂平市人民政府的委托代理人陆健刚，第三人陈树标、陈树德及其共同委托代理人冼金海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告麻垌镇政府于2018年12月6日对原告与第三人陈树标、陈树德双方争议土地权属作出麻政决字[2018]2号处理决定（以下简称“2号处理决定”），确认属第三人陈树标、陈树德承包所有。原告不服，向被告桂平市政府申请行政复议，桂平市政府复议后，于2019年3月20日作出浔政复决〔2019〕12号行政复议决定书（以下简称“12号复议决定”），维持被告麻垌镇政府“2号处理决定”。 原告诉称，一、被告麻垌镇政府的“2号处理决定”主要证据不足。（一）“2号处理决定”中，“查明……,2、本案争议地是土地改革时期分配给申请人（本案第三人）的父亲陈运乾（已故）、陈超（已故）户的山岭。3、争议地及地上的荔枝树是麻垌镇小茶岗三级果场所属，1993年，申请人（本案第三人）的父亲陈运乾与麻垌镇企办室签订合同承包了该地范围内的果树”。但“2号处理决定”用以支持“争议地是土地改革时期政府分配给申请人（本案第三人）父亲陈运乾的山岭”这事实，采用了陈泽江、黄家森、黄夏汉、容夏熙的证言。这些有关本案争议土地在土改时的土地权属证言是不能证明争议地是土改时分配给陈运乾的。（二）“2号处理决定”查明：“争议地及地上的荔枝树是麻垌镇小茶岗三级果场所属，1993年，申请人（本案第三人）的父亲陈运乾与麻垌镇企办室签订合同承包了该地范围内的荔枝树”主要证据不足，理由是：1、沙子岭范围约有十多亩。本案争议地不超过二亩。没有证据证明陈运乾承包《小茶岗三级联营果场》的荔枝树是生长在争议地内。2、麻垌镇小茶岗三级联营果场内的土地所有权属于联营的生产队所有。《麻垌镇小茶岗三级联营果场发（承）包合同书》所发包的是果树，不是土地。这样的《合同书》不足证明土地权属。3、被告麻垌镇政府没有向三级果场的发包方（麻垌镇企办）核实发包合同的事实。4、此合同书没有原件，不足以作为证据。二、“2号处理决定”适用法律错误。（一）本案争议双方是麻垌镇连山村第2队同一集体的村民，争议标的是土地使用权。（二）“2号处理决定”也认为：“本政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称《条例》）第十五条规定，依法受理调处该案”。该《条例》规定受理的是确认土地权属案件，不是农村土地承包案件。《农村土地承包法》调整的对象是土地发包方与土地承包方。调整解决的是如何维护承包方与发包方的权益问题和土地承包经营权如何有序地流转等问题，而不是调整、解决个人之间土地使用权争议问题，所以适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”作为处理本案土地使用权，属于适用法律错误。三、“2号处理决定”违反法定程序。（一）在第三人没有提供“权属争议四至范围及利用现状”和“请求确定权属的界线图”的情况下，被告麻垌镇政府工作人员就与陈树德、陈树标单方勘验现场，而且《现场图》和《现场勘查记录》没有“权属纠纷当事人”和“基层组织代表”签名。违反《条例》第二十条第一款第（三）、（四）项和《条例》第二十六条：“由勘验人，权属纠纷当事人和基层组织代表签名或盖章”的规定。从被告麻垌镇政府提交给复议机关的“当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的《麻垌镇人民政府受理案件审批表》的“领导批示”一栏，领导杨万源批准同意立案的时间是2017年2月13日。但是，被告早在2016年2月23日和2016年12月7日已提前召集第三人单方的调解会。而且，在领导未批准立案之前的2017年1月23日抢先作了陈泽江和黄家森的调查笔录并在笔录内做了手脚。（二）在被告麻垌镇政府提供给复议机关的材料中，被告麻垌镇政府人员调查的全部证人证言材料均没有证据证明证人的身份，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第一款第（四）项规定的程序。（三）在被告麻垌镇政府提供给复议机关的材料中的证人证言（笔录）没有行政执法人员（调查人）的签名或盖章。违反《[2002]21号规定》的第十条第一款第（四）项规定的程序。（四）作为“2号处理决定”主要证据的陈泽江、黄家森、黄夏汉的证言以及黎毓伟、黄以海、苏志新等证言都没有经过双方当事人的质证就用作定案依据。违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定。四、被告桂平市政府作出的“12号复议决定”是错误的决定。“12号复议决定”没有认真审查就肯定“2号处理决定”查明的事实，并无依无据地查明和认定“陈树德承包管理沙子岭土地有0.37亩”是主要事实不清，证据不足。作为复议机关除了没有审查“2号处理决定”的事实不清，证据不足之外，也没有依法审查“2号处理决定”是否违反法定程序的问题和适用依据错误的问题，所以“12号复议决定”是依法应予撤销的决定。综上，被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”主要证据不足，适用实体法律错误，违反法定程序。属于《行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项规定撤销的情形。诉请法院撤销被告麻垌镇政府“2号处理决定”和被告桂平市政府“12号复议决定”。 原告没有向本院提供有证据。 被告麻垌镇政府辩称，（一）被告麻垌镇政府为了查明案情，依法进行了调查取证，经调查连山村2队老队长陈泽江、老队干黄家森、老村民黄夏汉及争议地西邻土地使用人容夏熙，并结合纠纷当事人陈述和现场勘查，以及2016年2月23日调解会中，现原告陈泽乾等均述明争议地存在未划清界线的问题，可以互相印证本案争议地与陈志军、陈志源、陈志永、陈志海、陈志强、陈志坤、陈青泉、陈志明、陈志和、陈志华、陈钦德等11户人建房的用地（即被贵港市中级人民法院与2016年6月20日判决撤销的《浔林证字（2010）第00015149号林权证》范围内的土地）是土改时期分配给第三人父亲陈运乾（已故）、陈超（已故）户的山岭。（二）争议地在土改时由第三人父亲陈运乾户分得，1970年左右，麻垌公社成立三级果场后，争议地由三级果场统一管理，1993年开始，麻垌镇政府经召开南乔、连山、麻垌三村代表会研究决定，将果场的荔枝树发包到户，按原属土地范围内承包荔枝树，争议地因此由第三人管理，至2015年原告提出争议约20多年。以上事实有被告麻垌镇政府调查陈泽江、容夏熙、黄夏江、黄家森及管理果场的单位麻垌镇企业站法人代表莫文永等人的笔录、莲山村委会2016年8月17日出具的《证明》、第三人提供的《麻垌镇小茶岗三级联营果场承包合同书》、以及玉桂二级公路征地办公室与2003年6月与陈树德签订了征地补偿协议等证据互相印证，并可证实存在三级果场的发包方（麻垌镇企办）发包合同事实、陈运乾承包《小茶岗三级联营果场》的荔枝树在争议地内、争议地属第三人管理。二、“2号处理决定”程序合法。2015年12月左右原告与第三人出现争议，被告麻垌镇政府作为镇一级人民政府出于维护社会稳定、防止纠纷激化，由麻垌镇人民调解委员会及麻垌司法所在平等、自愿、合法的基础上召集双方当事人代表，于2016年2月23日和2016年12月7日进行调解，制作了调解笔录并有双方参加代表签字、摁指模，并对了解相关情况人员做询问笔录。2016年12月10日，第三人提交书面申请书要求被告麻垌镇政府确认争议地权属，2017年2月13日被告麻垌镇政府依法立案受理，并于2017年9月6日被告麻垌镇政府派出的工作人员的主持下、连山村干部、原告、第三人共同勘查争议地四至范围及利用状况，并制作《现场勘查图》和《现场勘查笔录》，原告到场后不配合工作人员开展工作并强行离开现场，原告无理由拒绝签字，但在2017年10月31日调解会上，原告已认可《现场勘查图》。“2号处理决定”从立案受理、取证、举证、质证、认证到作出决定程序均合法。三、“2号处理决定”适用法律正确。“2号处理决定”根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定，依法受理土地权属纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条、第三十条之规定作出处理决定，法律适用正确。综上，被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”事实清楚、证据确凿、适用法律正确。根据《行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，请法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告麻垌镇政府向法院提供下列证据：1、现场勘查图，证明原告及第三人争议地四至、地面的情况。2、2016年2月23日调解会签到表及调解记录；2016年12月7日调解会签到表及调解记录；2017年10月31日调解会签到表及调解记录。证明被告麻垌镇政府组织双方对争议地进行了调解。3、2017年1月31日对黄家森的调查笔录，证明争议地是原告承包的。4、2017年1月31日对陈泽江的调查记录，证明争议地是陈树标土改时分得的土地。5、2018年1月8日对黄以海的调查笔录，证实争议地是陈树标经营使用的事实。6、2018年1月19日对容夏熙的调查笔录，证实第三人对争议地管理的事实。7、征地补偿协议及陈树德存款存折（复印件），证明于2003年，因建设玉桂二级公路需要，征收其中涉及第三人承包管理的沙子岭土地有0.37亩。8、麻垌镇小茶岗三级联营果场(承)包合同书，证实第三人对承包争议地管理使用的真实性。 被告桂平市政府辩称，一、被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”证据确凿，适用依据正确，程序合法。争议地在“土改”时由第三人父亲陈运乾户分得，1970年左右，当时的麻垌公社成立三级果场后，争议地由三级果场管理，1993年麻垌镇政府、麻垌镇政府企办室、南桥村、连山村、麻垌村三个村公所的代表研究决定将三级果场所有的荔枝树发包到户管理，争议地上的荔枝树和争议地因此由第三人管理，至2015年12月争议发生时已有20多年。以上事实有被告麻垌镇政府调查陈泽江、容夏熙、黄夏汉、黄家森等人的笔录、莲山村委会2016年8月17日出具的《证明》、第三人提供的《麻垌镇小茶岗三级联营果场承包合同书》、以及玉桂二级公路征地办公室于2003年6月与陈树德签订的征地补偿协议等证据证实，上述证据相互印证。被告麻垌镇政府从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，将争议地确认属第三人承包，证据确凿。处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、十五条的规定属适用依据正确。被告麻垌镇政府作出“2号处理决定”程序也符合相关法律法规规定。二、被告桂平市政府的“12号复议决定”认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。鉴于被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，被告桂平市政府作出“12号复议决定”适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持该决定书属认定事实清楚，适用依据正确。被告桂平市政府在行政复议中履行了立案、审理、作出行政复议决定、送达等程序属程序合法。综上，被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”及被告桂平市政府作出的“12号复议决定”证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告桂平市政府向法院提供以下证据：1、原告的行政复议申请书及相关材料，证明原告不服麻垌政府的“2号处理决定”而提出申请行政复议。2、行政复议立案呈批表及复议案件受理通知书、告知书、送达回证。证明桂平市政府受理行政复议申请。3、麻垌镇政府行政复议答复书及提供作出处理决定的证据材料，证明麻垌政府履行复议答复义务，麻垌镇政府作出的“2号处理决定”认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。4、第三人行政复议答辩书，证明第三人在行政复议中，进行了陈述意见。5、复议案件调解会记录，桂平市政府延期审理通知书，作出的行政复议决定书及相关送达回证，证明桂平市政府作出行政复议决定，并送达当事人。 第三人述称，一、“2号处理决定”和“12号复议决定”认定事实清楚，证据确凿，程序正当，适用法律正确。本案争议地在土改时期由第三人父亲陈运乾分得，四固定时期，沙子岭属于连山大队第2生产队部分（包括争议地在内）由连山大队第2生产队集体管理。1970年左右，当时的麻垌公社成立三级果场，将包括争议地部分玉桂公路两旁南桥村、连山村、麻垌村的山岭纳入果场范围。随后至1993年，麻垌镇政府根据原山岭林地管理的情况，与第三人父亲陈运乾签订了《麻垌镇小茶岗三级联营果场发（承）包合同书》，将争议地山岭上的21棵荔枝树发包给陈运乾，此后在承包期间，第三人还在争议地上补种有部分荔枝树。承包期限届满后，争议地由第三人方继续管理使用。2003年，因建设玉桂二级公路需要，征收了沙子岭的部分土地，其中涉及第三人承包管理的沙子岭土地有0.37亩。随后争议地仍一直由第三人进行管理，直至2015年7月份，原告陈志海用油锯锯掉争议地上第三人种植的荔枝树才由此引发纠纷。以上事实均有相关证据予以证明。因此，“2号处理决定”和“12号复议决定”认定事实清楚，证据确凿充分，程序正当，适用法律正确.二、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。在本案土地确权和行政复议期间，原告主张第三人属中农成分，且争议土地是分配给陈超和陈建超，随后经陈建超同意，把所得岭地交由原告陈泽乾和案外人陈泽通等人管理，其主张均没有证据予以证实。并且原告至今亦无证据证实其对争议地有过管理的事实。综上，第三人认为，被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”，被告桂平市政府作出的“12号复议决定”，不仅认定事实清楚、证据充分，而且处理程序合法，适用法律法规正确；原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据。为维护农村生产秩序的稳定，维护当事人的合法权益，请法院依法驳回原告的诉讼请求，维持“2号处理决定”和“12号复议决定”。 第三人未向法院提供有证据。 本院于2019年9月19日，依职权对原告与第三人争议的土地坐落、四至范围进行现场勘验制作了笔录。 经庭审质证，本院对被告及本院依职权进行现场勘验制作的笔录作如下认定：一、被告麻垌镇政府向法院提供证据：1、现场勘查图，可证明原告及第三人争议地四至、地面的情况。2、2016年2月23日调解会签到表及调解记录；2016年12月7日调解会签到表及调解记录；2017年10月31日调解会签到表及调解记录。可证明被告麻垌镇政府组织双方对争议地进行了调解。3、被告麻垌镇政府分别对黄家森、陈泽江、黄以海、容夏熙的调查笔录，以及麻垌镇小茶岗三级联营果场(承)包合同书，可证明被告麻垌镇政府依据调查上述相关知情证人及(承)包合同书，证明争议地是陈树标土改时分得的土地，以及第三人对争议地管理的事实。4、征地补偿协议及陈树德存款存折（复印件），可证明于2003年，因建设玉桂二级公路需要，征收其中涉及第三人承包管理的沙子岭土地有0.37亩。二、被告桂平市政府向法院提供证据：1、原告的行政复议申请书及相关材料及被告的行政复议立案呈批表及复议案件受理通知书、告知书、送达回证等，可证明原告不服麻垌政府的“2号处理决定”而提出申请行政复议，桂平市政府受理行政复议申请。2、麻垌镇政府行政复议答复书及提供作出处理决定的证据材料，可证明麻垌政府履行复议答复义务并向被告桂平市政府提供作出处理决定的证据材料。3、第三人行政复议答辩书，可证明第三人在行政复议中，进行了陈述意见。4、复议案件调解会记录，桂平市政府延期审理通知书，作出的行政复议决定书及相关送达回证，可证明被告桂平市政府作出行政复议决定，并送达当事人。三、本院于2019年9月19日依职权进行现场勘验制作了笔录，可证实原告与第三人争议的土地坐落、四至范围等。 经审理查明，原告与第三人同属于第三人桂平市麻垌镇连山村第2村民小组村民。原告与第三人双方争议地位于地名沙子岭范围内，属沙子岭的一部分。四至范围：东至麻垌法庭、莲山农庄对面前往连山村委会村道路边，村道另一边是黄家湖屋、陈志永屋，此界线总长36.7米；南至玉桂公路水沟边，玉桂公路另一边（即争议地对面）是连山农庄、麻垌养护站，此界线总长30米；西与连山村1队容夏熙户岭地交界，此界线已平整地边长38米，未平整部分斜坡线长24米，未平整部分高度约12米，未平整部分边线长1.5米；北面界线与陈志和住宅相邻，此段界线长20米，未平整部分北面界线长44米。被告麻垌镇政府查明认定，争议地在“土改”时由第三人陈树标、陈树德父亲陈运乾户分得，四固定时属第三人所属的连山大队第2生产队所有。1970年左右，当时的麻垌公社成立三级果场，将原玉桂公路两旁的包括争议沙子岭纳入果场范围，用来种植荔枝树。1993年将三级果场所有的荔枝树发包到户管理，当年麻垌镇政府企办室与第三人的父亲陈运乾签订了《麻垌镇小茶岗三级联营果场发（承）包合同书》，将现争议沙子岭地上荔枝树发包给陈运乾户管理。2003年建设玉桂二级公路，征收了沙子岭的部分土地，其中涉及第三人陈树德承包管理的沙子岭土地有0.37亩，公路征地办公室于2003年6月与陈树德签订了征地补偿协议，将0.37亩及地上的三棵荔枝树补偿给第三人陈树德。2015年12月原告与第三人陈树标、陈树德因争议地发生纠纷，被告麻垌镇政府受理该纠纷后进行了调查、调解，争议双方未能达成调解协议。被告麻垌镇政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国土地承包法》第二十六条第二款以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条之规定，作出的“2号处理决定”，确认争议地属第三人承包所有。原告不服，向被告桂平市政府申请行政复议，桂平市政府复议后，于2019年3月20日作出“12号复议决定”，维持被告麻垌镇政府“2号处理决定”。原告仍不服，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼，诉请法院撤销被告麻垌镇政府“2号处理决定”和被告桂平市政府“12号复议决定”。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告麻垌镇政府具有对原告与第三人争议的土地使用权进行处理的法定职责；《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告桂平市政府具有对原告不服被告麻垌镇政府作出的“2号处理决定”进行行政复议的法定职权。本案中，原告与第三人双方争议的土地，被告麻垌镇政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《中华人民共和国土地承包法》第二十六条第二款，以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条、第三十条之规定，作出的“2号处理决定”，确认争议地属第三人承包所有。该处理决定主文表述为“属第三人承包所有”无法确认是对土地的承包经营权还是对土地使用权的处理，显属作出的处理决定存在事实不清，依法应予撤销。被告桂平市政府作出“12号复议决定”，维持被告麻垌镇政府作出“2号处理决定”有误，依法也应予以撤销。原告诉请撤销被告麻垌镇政府作出“2号处理决定”及被告桂平市政府作出“12号复议决定”理由成立，依法应予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告桂平市麻垌镇人民政府于2018年12月6日作出麻政决字[2018]2号处理决定； 二、撤销被告桂平市人民政府于2019年3月20日作出浔政复决〔2019〕12号行政复议决定； 三、责令被告桂平市麻垌镇人民政府在法定期限内重新作出处理决定。 案件受理费50元。由被告桂平市麻垌镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户，开户行：农行贵港分行，账号：20×××16，逾期不交也不提出司法救助申请的,则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  甘培乾 审 判 员  杨 胜 人民陪审员  李达球 二〇一九年十月三十日 书 记 员  覃佳佳