陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终863号 上诉人（原审被告）：富平县人民政府。住所地：陕西省富平县。法定代表人：张海乾，该县县长。委托代理人：杨育新，富平县自然资源局工作人员。委托代理人：李晖，陕西秦平律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：临渭区航海小额贷款有限责任公司。法定代表人：周少锋，该公司董事长。委托代理人：韩韦，该公司总经理。委托代理人：张建平，陕西渭临律师事务所律师。原审第三人：富平县腾龙农机汽车有限责任公司。法定代表人：姚强，该公司董事长。上诉人富平县人民政府（以下简称富平县政府）因被上诉人临渭区航海小额贷款有限责任公司（以下简称航海公司）诉其及原审第三人富平县腾龙农机汽车有限责任公司（以下简称腾龙农机公司）房屋抵押登记一案，不服渭南市中级人民法院（2016）陕05行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人富平县政府的委托代理人杨育新、李晖，被上诉人航海公司的法定代表人周少锋及其委托代理人韩韦、张建平到庭参加诉讼。原审第三人腾龙农机公司经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审判决查明：2013年7月23日，原告航海公司与第三人腾龙农机公司及案外人姚某某三方签订了房地产抵押合同一份，约定由原告向第三人发放贷款1800万元，案外人姚某某用其名下的富平县XX镇XX号房产证（以下简称60号房产证）及富国用（2012）第022号国有土地使用权证（以下简称22号土地证）为腾龙农机公司的贷款提供抵押担保。其中60号房产证载明房屋面积为321.72平方米，22号土地证载明使用面积为11461.4平方米。第三人与姚某某向原告提供了用作抵押的房地产评估报告，总价值为2909.69万元。同日，原告还与第三人签订了授信合同，与姚某某签订了最高额抵押合同。后原告与腾龙农机公司法定代表人姚强、抵押人姚某某三方共同到被告下属富平县房产管理局申请办理抵押登记手续，2013年7月23日富平县房产管理局向原告发放了富平县房他证抵字第20130590号房屋他项权证（以下简称90号他项权证）。2013年7月24日至8月5日三方在渭南市公证处分别办理了（2013）渭证经字第487号、第503号、第507号具有强制执行效力的债权文书公证书。之后原告依约向腾龙农机公司发放了数笔贷款。因第三人在抵押贷款到期后未能归还借款，原告在催要无果的情况下，依据渭南市公证处作出的（2014）渭证执字第25号、第26号、第27号公证债权文书，于2014年11月5日申请渭南市临渭区人民法院（以下简称临渭区法院）强制执行。临渭区法院在拍卖抵押物时发现，抵押人姚某某所抵押的上述房地产土地（即22号土地证）虚构土地面积11400平方米，致抵押权无法实现，即向原告送达了（2014）临渭执字第00562-1号、00561-1号和（2015）临渭执字第00278-1号不予执行的裁定，建议原告向公安机关报案。2015年8月，原告向渭南市公安局经侦支队报案，要求公安机关对腾龙农机公司、抵押人姚某某和被告下属有关工作人员依法立案查处。2016年7月1日，渭南市公安局经侦支队通知原告，公安机关不应对原告的报案立案侦查。原告即于2016年11月7日向法院提起本案诉讼。原审法院认为：本案争议的焦点问题是：1.原告的起诉是否已超过法定的起诉期限。2.被告作出的抵押登记行为是否合法。关于起诉期限的问题。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被告富平县政府2013年7月23日对第三人腾龙农机公司提供的姚某某名下的60号房产证记载的房屋进行了抵押登记，给原告航海公司颁发了90号他项权证。被告在作出该登记时没有告知原告诉权或者起诉期限，故该案起诉抵押登记行为的起诉期限应当从抵押登记时起计算两年。原告于2014年11月5日申请强制执行，在不予执行的情况下向公安机关报案，公安机关不予立案后，提起本案诉讼。从原告申请执行到公安机关不予立案通知之日起所经过的期间，是原告基于通过民事执行程序及刑事报案查明本案是否存在刑事犯罪从而实现抵押权的目的，也包含有对司法机关通过执行或者刑事侦查能够实现其抵押权的信任，因而未提起本案诉讼，属于非自身原因耽误的起诉期限，应当予以扣除。本案起诉抵押登记行为的起诉期限应从2013年7月23日起计算，扣除2014年11月5日其申请临渭区法院执行25、26、27号执行证书至2015年7月24日该院作出不予执行裁定的期间，以及2015年8月10日至2016年7月1日航海公司报案处理期间，本案起诉于2016年11月7日，不超过起诉期限，故对被告辩称超过法定起诉期限的观点不予采纳。关于抵押登记行为的合法性问题。《行政诉讼法》第七十条规定，行政机关作出行政行为应当事实清楚、证据充分、程序合法。本案中，被告办理的他项权利证书行为的依据是60号房产证及22号土地证，但22号土地证虚构了土地面积11400平方米。被告在办理他项权利证时对抵押人提供的土地使用权证的真实性没有尽到审慎审查义务，导致其在颁发他项权利证时按11461.4平方米的土地设定抵押没有事实根据，所颁发的他项权利证与客观事实不相吻合，明显错误。综上，原告的起诉没有超过法定起诉期限，被告办理抵押登记向原告颁发他项权利证的行为证据不足，原告诉请确认该行政行为违法理由成立，应予支持。依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告富平县政府于2013年5月15日向原告航海公司颁发90号他项权证的行政行为违法。案件受理费50元，由被告富平县政府负担。上诉人富平县政府上诉称：（一）原审判决程序违法。被上诉人的诉讼请求是“确认被告为抵押人姚某某抵押登记的具体行政行为违法”，本案诉讼结果涉及姚某某的利益，而原审法院未通知姚某某参加诉讼，属程序违法。（二）《国有土地使用证》本身不会虚构土地面积，原审判决关于虚构土地面积的事实并未查清，应属认定事实不清。请求：撤销原判，发回原审法院重审。被上诉人航海公司答辩称：（一）原审未通知姚某某参加诉讼与行政行为是否违法之间没有必然联系。第一，本案与航海公司诉富平县政府另一起确认颁发他项权证行为违法一案合并审理，而另一起案件的第三人陕西腾龙置业有限公司的法定代表人就是本案涉及的姚某某。原审法院都以公告方式送达，但本案的第三人及姚某某均未到庭。第二，虽然姚强和姚某某系同胞兄弟，分别是两案第三人的法定代表人，但是在本案中，贷款的主体、贷款的实际使用人及受益人均为腾龙农机公司。第三，航海公司是基于对公权力的信任才给第三人发放贷款的。（二）上诉人所称的虚构土地面积未查清，与事实不符。临渭区法院（2014）临渭执字第00561-1号、00562-1号和（2015）临渭执字第00278-1号不予执行裁定中的表述为：“经查实，申请执行人临渭区航海小额贷款有限责任公司提供的富国用（2012）022号土地面积为11461.4平方米，评估价值29096982元，实际土地权证面积为61.4平方米”。因此，原审法院查明“渭南市临渭区人民法院在拍卖抵押物时发现，抵押人姚某某所抵押的上述房地产土地（即22号土地证）虚构土地面积11400平方米，致抵押权无法实现”，认定事实清楚。（三）上诉人颁发案涉他项权证的行政行为违法。第一，富平县房管局在房地产抵押合同上加盖了“抵押合同监证章”。第二，涉案房产证所附的“房地产分丘平面图”中，土地面积与房产面积的比例也证实土地面积是房产面积的数倍。第三，被上诉人的抵押权无法实现，与上诉人颁发的被诉他项权证内容不实具有法律上的利害关系。请求：驳回上诉，维持原判。本院查明：案涉抵押登记时提交的22号土地证载明的使用权面积为11461.4平方米，而登记机关登记底册载明的面积为61.4平方米。60号房产证载明建筑面积为321.72平方米，系姚某某与支小妮共同共有。另查明：案涉22号土地证使用权面积有明显的涂改痕迹，且该土地证的附图与登记底册不一致。本院二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致,予以确认。本院认为：本案的争议焦点是富平县政府作出的抵押登记行为是否合法。2008年7月1日施行的《房屋登记办法》第十一条规定：“申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”根据上述规定，申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，房屋登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，《房屋登记办法》并无明确规定。作为不动产登记的基本法律《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”房屋登记机构应该对不动产权属证书与不动产登记簿是否一致进行审查，这是登记机构的法定职责。《城市房地产抵押管理办法》第四条规定：“以依法取得的房屋所有权抵押的，该房屋占用范围内的土地使用权必须同时抵押。”房屋登记机构除审查房屋产权证书是否与房屋登记簿一致，还应审慎审查国有土地使用权证书是否与土地登记簿一致。本案中，姚某某作为抵押人将其所有的国有土地使用权证及其与妻子支小妮共有的房产进行抵押，并提交22号土地证、60号房产证办理抵押登记。上诉人富平县政府作为登记机关应当尽到审慎审查的法定义务，不仅要审查房产证书记载的事项是否与房屋登记簿一致，还要审查土地证书记载的是否与土地登记簿一致。但是，60号房产证所属房屋并不位于22号土地证范围内，且22号土地证与登记机关的不动产登记簿并不一致，且存在明显涂改痕迹，在此情况下，上诉人富平县政府依然为姚某某及航海公司办理抵押登记，严重违反法律规定。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，被诉抵押登记颁发涉案他项权证行为的依据是60号房产证及22号土地证，但22号土地证虚构了11400平方米的土地面积，导致案涉抵押登记颁发他项权证行为缺乏事实依据，案涉他项权证应当依法撤销，且被上诉人航海公司的抵押权客观上已无法实现，故原审判决确认抵押登记行为违法，应属适用法律不当，本院依法予以撤销。综上，上诉人富平县政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。富平县政府作出的抵押登记行为缺乏事实依据，违反法律规定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销渭南市中级人民法院（2016）陕05行初215号行政判决；二、撤销富平县人民政府颁发的富平县房他证抵字第20130590号他项权证。二审案件受理费50元，由上诉人富平县人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    杨成会 二〇一九年十月二十五日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明1