中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）最高法民申5075号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：京山市人民政府（原京山县人民政府）,住所地湖北省京山市新市镇城中路473号。 负责人：魏明超，该市市长。 委托诉讼代理人：李章学，上海邦信阳中建中汇（武汉）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邓昕，上海邦信阳中建中汇（武汉）律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：京山县缘汇农业综合开发有限公司，住所地湖北省京山市八里途开发区京源大道3号。 法定代表人：刘俊安，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：周亚楠，北京高文律师事务所律师。 委托诉讼代理人：季桥龙，北京天驰君泰律师事务所律师。 再审申请人京山市人民政府（以下简称京山市政府）因与被申请人京山县缘汇农业综合开发有限公司（以下简称缘汇农业公司）合同纠纷一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂民终864号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 京山市政府申请再审称，一、原判认定的基本事实缺乏证据证明。（一）涉案2010年6月8日《关于处理京国用[2006]第335号土地使用权证范围内国有农用地问题的协议》（以下简称协议）的内容为收回国有农用地和给予补偿的方案及实施步骤，系国有农用地收回补偿协议，具备行政协议性质。原二审曲解涉案协议性质，将其认定为民事合同缺乏依据。（二）原一、二审对涉案100亩建设用地征地成本金额的认定缺乏依据。1.根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作”的规定，京山市国土资源局仅负责土地出让收入的具体征收工作，征地成本的核算只能由财政部门负责。故京山市国土资源局2012年10月8日出具征地成本说明系超越职权，不具有合法性。而根据京山市财政局2018年7月26日出具的《关于文峰新都汇地块征地成本情况的汇报》及其附件材料显示，本案征地成本应为4469.54万元。同时，征地工作完成不代表征地补偿成本已全部发生。京山市政府在2013年仍在支付相关征地补偿费用，2015年仍在就相关地块动迁补偿未解决的问题发文。因此，仅以京山市国土资源局征地成本说明系在征地工作完成后出具而认定征地成本已全部发生，是对地方征地工作实际状况不了解而作出的错误认定。2.原一、二审均错误地将征地成本等同于征收补偿，并错误地将从土地出让金中支出的、因征地发生的有关费用排除在征地成本之外。对政府而言，征地成本指的是因土地征收所需要支付的全部成本费用，而对原土地使用权人的征收补偿费用只是其中的一部分，其他如上缴征地管理费、失地农民的社会保障费用、被征地农民的安置补偿费用、住宅和宅基地拆迁补偿费用等均是政府因征地而发生的成本。原一、二审以这些资金属于政府对土地出让收益使用范畴为由，将其排除在征地成本之外不当。根据相关部门规章和规范性文件，这些计提资金和成本费用，与征收补偿费用一样，都是土地出让收益使用的范畴，也都是因新增建设用地所需要支付的成本费用。 二、原二审判决基于对涉案协议性质的错误认定，导致适用法律错误。（一）涉案协议为行政合同，其中以建设用地作为对收回农用地补偿的约定违反了“法无授权不可为”的行政行为效力认定规则，应认定为无效。同时，该协议的约定还违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地用途管制及建设用地取得条件与程序的规定，根据相关规定，取得建设用地必须以建设项目为前提，而本案缘汇农业公司并不具备这一条件。且确定以涉案100亩建设用地作为置换地块，是对该建设用地这一国有资产的处置行为，也违反了国有资产处置的程序规定。（二）2004年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十五条对土地出让收益管理进行了详细规定，涉案协议约定将100亩建设用地的出让价款全部支付给缘汇农业公司，违反了上述规定。同时，缘汇农业公司的农用地系划拨国有农用地。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，即便对该土地使用权进行补偿，也应参照集体农用地标准，而100亩建设用地的出让价款超出补偿价格标准10倍以上，两者之间根本不存在等价有偿的问题，原二审认定涉案协议该约定有效，将导致国有资产严重流失。（三）在以建设用地作为对收回农用地补偿的约定无效的情况下，京山市政府仅负有依《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定标准给予缘汇农业公司农用地收回补偿款的义务，因京山市政府实际已支付的款项大大超出了该标准，故不应再继续承担向缘汇农业公司付款的义务。同时，由于京山市政府对100亩建设用地征地成本的支付和核算工作迟至2018年才完成，而只有在征地成本确定后才能确定协议约定的应付款项金额，因此，无论京山市政府是否负有继续付款的义务，均不产生逾期付款违约责任，原审关于京山市政府应向缘汇农业公司支付逾期付款利息的判决缺乏依据。 本院经审查认为，关于涉案协议的性质、效力。行政协议是指行政机关在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种行政管理和公共服务方式，既有行政性又有合同性。与民事合同主体签订合同为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目标。而本案中，涉案协议签订的前因系京山市政府未经法定程序，在2008年11月10日将缘汇农业公司依法享有使用权的土地违法为湖北武荆高速公路发展有限公司办理了建设用地批准书，缘汇农业公司合法民事权益因京山市政府的行政行为而受损。为消除影响，赔偿缘汇农业公司损失，双方签订了涉案协议，故涉案协议虽具有一定的行政协议性质，但根据该份协议签订的目的，以及双方权利、义务、违约责任等协议条款的约定、设置，原审认定涉案协议系民事合同并不缺乏事实依据。本院在提审本案的（2017）最高法民申170号民事裁定中，亦认定涉案协议属于民事合同纠纷，受《中华人民共和国合同法》调整。对于协议效力。因本案系民事合同，原审根据民事合同效力认定规则认定协议有效并无不当。京山市政府称应根据行政行为效力认定规则对协议效力进行认定理据不足，本院不予支持。且根据原一、二审查明事实，缘汇农业公司要取得协议约定的100亩国有建设用地使用权须通过正常的出让方式，并非如京山市政府所称系京山市政府直接以建设用地作为对缘汇农业公司农用地征收的补偿，京山市政府称因涉案协议违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地用途管理及建设用地取得条件与程序的规定而应为无效的主张与协议约定不符，本院不予支持。同时，涉案协议并非一般意义上的土地征收补偿协议，根据涉案协议的约定，缘汇农业公司不仅负有以现状条件将335号土地使用权证范围内的土地移交给京山市政府的义务，还承诺要撤销针对京国用[2006]第335号土地使用权证的法律诉讼。为消除其违法行政行为的不利影响，京山市政府在协议中承诺对缘汇农业公司承担付款义务，款项数额的确定以“缘汇农业公司或缘汇农业公司指定的公司通过出让方式取得该建设用地时所发生的全部费用”或“扣除征地成本后的剩余土地价款”为准，该承诺系京山市政府自愿作出，也不违反法律规定，其应受该承诺约束，京山市政府主张该约定因违反了《中华人民共和国土地管理法》关于“适当补偿”的规定而应无效理据不足。 关于征地成本应如何确定。京山市国土资源局系京山市政府的组成部门，其也参与了涉案建设用地的出让工作，京山市政府在原一审中对于京山市国土资源局2012年10月8日出具的征地成本说明的真实性亦无异议，原审法院采信该份说明，并根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定确定涉案协议中约定的征地成本并不缺乏事实依据。在《中华人民共和国土地管理法》对征用耕地的补偿费用的组成有明确规定的情况下，京山市政府主张因土地征收所需支付的全部费用，包括因征地而需要计提的农田水利建设资金等都属于涉案协议约定的征地成本范畴缺乏依据。京山市政府原一审中所认可的“土地使用权出让金中的出让底价3590万元中已包含了所有征地成本”，申请再审时又称征地成本为4469.54万元，征地工作完成并不代表征地补偿成本已全部发生，征地成本的核算迟至2018年才完成，前后陈述相互矛盾，对其该部分申请再审理由，本院不予支持。涉案协议签订后，缘汇农业公司已按照协议约定履行了相应义务，因京山市政府违约，原审判决其支付剩余价款并赔偿利息损失并无不当。 综上，京山市政府的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回京山市人民政府的再审申请。 审判长  包剑平 审判员  杜 军 审判员  关晓海 二〇一九年十月三十一日 法官助理齐晓丹 书记员马利杰