银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初276号原告宁夏国丽赛鸽公棚有限公司。法定代表人黑某，该公司董事长。委托代理人董某，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告银川市生态环境局永宁分局。法定代表人孙某，局长。委托代理人陈某，宁夏永川律师事务所律师。委托代理人王某，宁夏永川律师事务所律师。原告宁夏国丽赛鸽公棚有限公司（以下简称国丽公司）诉被告银川市生态环境局永宁分局（以下简称永宁分局）环境保护行政强制一案,于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告国丽公司法定代表人黑某、委托代理人董某，被告永宁分局委托代理人陈某、王某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告国丽公司诉称:原告系依法核准经营的公司，公司宁夏回族自治区××县，公司经营业务范围为组织信鸽比赛活动、信鸽养殖及销售、鸽药鸽具销售等。2018年12月2日，被告永宁分局认为原告建设项目与保护水源无关，依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条对原告进行了处罚，并下达了永环查(封)字[2018]102号《查封决定书》(以下简称“查封决定书”)，查封了原告正常经营的公司。原告认为，首先，被告作出的“查封决定书”的实体及程序均违法;其次，被告实施查封行政强制措施行政行为时，没有听取当事人的陈述和申辩，没有制作清单和现场笔录，被告工作人员亦未出示执法身份证件。被告上述查封行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。被告违法执法属于行政权力滥用，其行为严重侵害了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，向法院提起诉讼，请求：1、依法确认被告对原告实施的查封行政强制措施行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告国丽公司向本院提交了以下证据：证据一，永宁县环境保护局查封决定书2份。证明目的：被告就同一文号下达了两份查封决定书，原告仅签收了内容只有一页的查封决定书。被告没有就产生效力的查封决定书实际送达原告，被告行政强制措施实体和程序均违法。证据二，宁夏国丽赛鸽公棚实景谷歌卫星图。证明目的：原告涉案建筑总面积仅有8222.3平方米，空地为11684.4平方米，被告在实施查封行为之前的调查均不是事实。被告永宁分局辩称：一、原告建设项目违法。2004年王进宁与永宁县国土资源局签订《国有土地开发有偿使用合同》时，双方已约定“乙方使用的国有荒地，其开发主要以农业种植、养殖、科技示范、实验等生产性为主，确需兴建与之配套的生产和生活服务设施等建设用地，须按有关规定报经有批准权的人民政府批准”。2017年6月1日，原告购买永国用(2010)第1320号土地，土地用途明确载明为农业用地，而原告并未依照该用途使用，却在涉案土地上新建2000平米办公楼及宿舍楼、1000平米鸽舍等养殖设施。2018年6月7日，永宁县国土资源局及永宁县胜利乡人民政府同时向原告送达责令停止违法行为通知书，要求原告立即停止违法、拆除新建建筑物，原告对此置若罔闻。2018年12月2日，被告工作人员在对原告进行调查询问时，原告亲口承认“2017年6月我把原来的旧设施拆除，重新投资1200万建成大约2000平米办公楼及宿舍楼，投资1800万建成大约10000平米鸽舍。”其新建建设项目并未依法进行环境影响评价，未向相关部门及被告报送环境影响报告书(表)或填报环境影响登记表，原告未按土地用途使用，其新建养殖设施依法属于违法建筑。二、银川征沙水源地于2008年7月被自治区人民政府批复为新增银川市水源地，并于2011年确定了银川征沙水源地位置及保护区坐标点，而原告是在2017年6月购买土地并进行项目改建，其改建项目是信鸽、鸽药及鸽具的养殖、销售，与保护水源毫无关系。且该涉案土地经具有测绘资质的宁夏盛元达测绘工程有限公司测绘，原告公司经营场所位于银川征沙水源地一级保护区内。因此，被告适用《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条:“(一)违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有害物质或者其他有害物质的；(六)法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。”以及该办法第十三条之“情况紧急，需要当场实施查封、扣押的，应当在实施后二十四小时内补办批准手续”之规定作出紧急查封决定，被告适用法律正确，并无不当。三、原告存在违法排污行为。原告未办理排污许可证，存在违法行为，其污染物为鸽子粪便及生活污水。有现场环境监察记录、现场照片及调查询问笔录为佐证。四、进行调查询问时，被告工作人员已出示执法证件，并不存在原告诉状中所述的未出示执法证件的情况，有调查笔录为证。综上，答辩人根据查明的事实并依据《中华人民共和国水污染防治法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》的相关规定，依法向原告作出查封决定，是依法行使行政管理职责的行为，答辩人适用法律正确，行政行为合法，并无不当之处。被告永宁分局向本院提交以下证据：证据一，1-1国有土地开发有偿使用合同1份；1-2国有土地使用权转让合同书1份。证明目的:1、2004年7月28日，永宁县国土资源局与王进宁签订《国有土地开发有偿使用合同》，合同约定王进宁有偿使用位于××县范围内136.6亩土地。使用年限为10年，土地使用权终止日期为2014年3月1日。合同第七条约定“乙方使用的国有荒地，其开发主要以农业种植、养殖、科技示范、实验等生产性为主，确需兴建与之配套的生产和生活服务设施等建设用地，须按有关规定报经有批准权的人民政府批准。2、原告于2017年6月1日购买赵建国位于××县永国用(2010)第1320号涉案土地，合同书载明土地用途为农业用地的事实。证据二，2-1关于宁夏××乡国有农业开发用地情况调查1份；2-2《责令停止违法行为通知书》、《责令限期改正违法行为通知书》及送达回证各1份;2-3《关于银川市征沙水源地存在养殖企业的函》1份。证明目的:1、宁夏国丽赛鸽公棚在2016年度、2017年度未进行违法用地建设的事实。2、2018年6月7日，因黑某未经批准擅自占用胜利乡烽火村二队集体土地违法加盖二层彩钢房，永宁县国土资源局、水宁县胜利乡人民政府责令黑某停止违法行为，拆除违法构(建)筑物，恢复土地原状并送达《责令停止违法行为通知书》《责令限期改正违法行为通知书》的事实。3、2018年9月15日因宁夏国丽赛鸽公棚有限公司位于银川市征沙水源地一级保护区内，其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，胜利乡人民政府请示被告依法进行处理的事实。证据三，3-1银政发【2008】82号文件银川市人民政府关于审批银川市水源地及保护区调整方案的请示、宁政函【2008】130号自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复各1份；3-2银政发【2011】40号银川市人民政府关于银川征沙水源地及保护区调整方案的请示、宁政函【2011】56号自治区人民政府关于银川征沙水源地及保护区调整的批复各1份。证明目的:1、2008年7月15日，经银川市人民政府请示，自治区人民政府批复确定银川征沙水源地为新增银川市水源地，并确定了保护区坐标点。2、2011年2月28日，银川市政府委托宁夏地质工程勘察院编制《银川征沙水源地布井方案调整与储量评价报告》，报经自治区国土资源厅矿产资源储量评审中心组织相关部门及专家审查同意后，请求自治区人民政府审定批准《银川征沙水源地及保护区调整方案》，2011年4月12日宁夏回族自治区人民政府批复同意银川征沙水源地及保护区调整方案。证据四，4-1永宁县环境保护局立案审批表1份；4-2污染源现场监察记录1份;4-3现场照片3份；4-4“银川征沙水源地保护清理整治项目”宁夏国丽赛鸽公棚有限公司位置测量报告及测绘公司相关测绘资质各1份。证明目的:1、2017年6月，原告购买涉案土地拆除原来设施并新建养殖设施，其位于银川市征沙水源地一级保护区范围内，该建设项目与保护水源无关，被告依法于2018年9月15日予以立案的事实。2、水宁县环境保护局执法人员于2018年9月28日至原告处监察，发现原告无环评审批手续，无排污许可证。现场检查原告饲养6000多羽鸽子，存在违法排污行为，污染物为鸽子类便。要求原告立即停止违法排污行为，将养殖的鸽子进行搬迁清理。3、2018年11月20日，经具有测绘资质的宁夏盛元达测绘工程有限公司测绘，原告公司位置在银川征沙水源地一级保护区内。2019年2月，宁夏盛元达测绘工程有限公司再次测绘(采用2000国家大地坐标系)，确定原告公司位置在银川征沙水源地一级保护区内。证据五，5-1水宁县环境保护局查封审批表1份;5-2永宁县环境保护局调査询问笔录1份;5-3永宁县环境保护局查封决定书及送达回证各1份。证明目的:1、2017年6月原告在转让的土地上进行项目改建，新建鸽舍、办公楼及宿舍楼，未办理排污许证，未办理环境评估手续，其生产产生的生活污水及信鸽粪便污染环境的事实。2、被告依据事实及法律规定，依法立案并作出永环查(封)字【2018】1102号查封决定书，决定对原告鸽舍等建设项目进行查封，查封期限为30日(2018年12月2日至2019年1月1日)，并依法履行送达及权利救济途径告知义务，该行政行为合法。经庭审质证，原告对被告出示的证据一真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不予认可。对证据二中2-1真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议；对2-2真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议；对2-3的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据四中4-1真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可；对4-2真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对4-3真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可；对4-4真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据五中5-1真实性认可，关联性、合法性、证明目的不认可；对5-2真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对5-3永宁县环境保护局查封决定书真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，对送达回证真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。被告对原告出示的证据一真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可；证据二因超过举证期限提交不予质证。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据一、证据二、证据三来源和形式符合法律规定，且与本案事实相关联，对上述证据予以认定；被告提交的证据四、证据五真实性、合法性、关联性予以认定。对原告提交的证据一真实性、合法性、关联性予以认定；证据二未在举证期限内提交，且原告无正当理由，对该证据不作审查认定。经审理查明，2008年7月银川征沙水源地于被自治区人民政府批复为新增银川市水源地，并于2011年确定了银川征沙水源地位置及保护区坐标点。2017年6月，黑某取得永宁县胜利乡烽火村土地证号为永国用(2010)第1320号土地使用权，土地用途为农业用地。2018年3月14日，黑某成立宁夏国丽赛鸽公棚有限公司，经营范围：组织信鸽比赛活动；信鸽养殖及销售；鸽药、鸽具销售。经具有测绘资质的宁夏盛元达测绘工程有限公司测绘，原告公司经营场所位于银川征沙水源地一级保护区内。2018年6月7日，因黑某未经批准擅自占用胜利乡烽火村二队集体土地违法加盖二层彩钢房，永宁县国土资源局及永宁县胜利乡人民政府同时向黑某送达责令停止违法行为通知书，要求黑某立即停止违法行为、自行拆除新建建筑物及构筑物，恢复土地原状。2018年12月2日，被告永宁分局作出第一份永环查(封)字[2018]1102号《查封决定书》，该决定书载明“查封期限为30日（时间从2018年12月2日起至2018年1月1日止）。后被告发现该决定书存在笔误，遂于同日作出第二份永环查(封)字[2018]1102号《查封决定书》，在第二份查封决定书中，被告认定黑某在位于银川征沙水源地的土地上建设办公楼及畜禽养殖设施，并注册成立国丽公司，从事信鸽等畜禽养殖。原告的建设项目与保护水源无关，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款之规定，依据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条第一款第（一）项、第（六）项之规定，决定对原告公司鸽舍等建设项目进行查封，该决定书载明“查封期限为30日（时间从2018年12月2日起至2019年1月1日止）。”送达回证显示黑某于2018年12月2日签收了永环查(封)字[2018]1102号《查封决定书》。另外，被告自述2018年12月1日对原告办公室、鸽舍等处张贴了封条。原告国丽公司认为，被告作出的“查封决定书”实体及程序均违法，被告实施查封行政强制措施行政行为时，没有听取当事人的陈述和申辩，没有制作清单和现场笔录，被告工作人员亦未出示执法身份证件。被告上述查封行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，故诉至本院。另查明，因机构改革，原永宁县环境保护局现更名为银川市生态环境局永宁分局。本院认为，实施行政强制行为应当符合《中华人民共和国行政强制法》及相关法律法规的规定要求。本案的争议焦点是被告实施的查封行政强制行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类：……（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；……。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；……”《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十二条规定：“实施查封、扣押应当符合下列要求：（一）由两名以上具有行政执法资格的环境行政执法人员实施，并出示执法身份证件；（二）通知排污者的负责人或者受委托人到场，当场告知实施查封、扣押的依据以及依法享有的权利、救济途径，并听取其陈述和申辩；（三）制作现场笔录，必要时可以进行现场拍摄。现场笔录的内容应当包括查封、扣押实施的起止时间和地点等；（四）当场清点并制作查封、扣押设施、设备清单，由排污者和环境保护主管部门分别收执。委托第三人保管的，应同时交第三人收执。执法人员可以对上述过程进行现场拍摄；（五）现场笔录和查封、扣押设施、设备清单由排污者和执法人员签名或者盖章；……。”本案中，对原告实施查封行政强制行为包括作出查封决定书和实施查封行为。被告作为县级以上环境保护主管部门可以实施法律、法规规定的与查处有关的行政强制措施。被告对原告办公室、鸽舍等处张贴封条属行政强制措施，实施该措施依法应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径并听取当事人陈述和申辩。但被告未能提供证据证明，在实施查封行政强制行为时，依法告知上述内容，并听取当事人陈述和申辩，以及制作现场笔录和查封、扣押物品清单，原告对此亦予以否认，被告应对此承担举证不能的后果，故被告对原告实施查封行政强制行为，程序违法。因被诉查封行政强制行为无可撤销内容，应被确认违法。综上，为规范行政执法程序，促进行政机关依法行政，保护公民合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告银川市生态环境局永宁分局作出永环查(封)字[2018]1102号《查封决定书》对应的对原告宁夏国丽赛鸽公棚有限公司鸽舍等建设项目实施查封的行政行为违法。案件受理费50元，由被告银川市生态环境局永宁分局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审 判 长 冯桂杰审 判 员 汤浙明审 判 员 胡小兵 二○一九年十月二十三日法官助理 马 炯书 记 员 马思亮附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。