福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行终91号 上诉人(原审被告)福鼎市自然资源局，住所地福建省福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路99号。 法定代表人郑兴邦，局长。 出庭负责人罗斌，副局长。 委托代理人张开建，福建融成律师事务所律师。 委托代理人林月儿，福鼎市自然资源局公职律师。 被上诉人(原审原告)福建省创恒船舶工程有限公司，住所地福建省福鼎市店下镇阮洋村。 法定代表人陈甫颜，董事长。 委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。 原审第三人福建鼎盛钢铁有限公司，住所地福建省福鼎市冶金工业区。 法定代表人林宜武，董事长。 上诉人福鼎市自然资源局因被上诉人福建省创恒船舶工程有限公司（以下简称创恒公司）诉土地行政答复一案，不服福安市人民法院（2019）闽0981行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭进行了审理，上诉人福鼎市自然资源局的出庭负责人罗斌副局长及委托代理人张开建、林月儿，被上诉人创恒公司的委托代理人路永强、董国女到庭参加诉讼。原审第三人福建鼎盛钢铁有限公司（以下简称鼎盛公司）经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定,2008年5月26日，原告创恒公司与福鼎市人民政府（以下简称福鼎市政府）签订一份《福建创恒船舶造船项目协议书》，约定：一、福鼎市政府拟同意在福鼎市店下镇阮洋村××自然村提供土地约140亩，岸线约660米（实际面积和岸线以勘测批准后的红线规划图为准），供创恒公司建设6万吨船坞项目，具体面积以实际测量为准，但创恒公司必须依照法律规定取得使用权；二、协议签订三个工作日内创恒公司应支付给福鼎市政府土地款500万元，款项汇入福鼎市土地发展中心，余款按项目进展序时进度及时付清。次日，原告将500万元转入福鼎市土地发展中心账户。2012年1月18日，原告取得两本海域使用权证书，证书载明用海方式为建设填海造地12.1554公顷、透水构筑物1.2298公顷。2011年4月12日，原福鼎市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》的建设用地项目呈报说明书载明：标准厂房项目，用地面积10.3248公顷。之后，原告缴纳耕地开垦费415238元、征地管理费39487元等。2012年7月5日，福鼎市政府发布鼎政〔2012〕48号通告，通告被征收（使用）地单位、村及面积：店下镇阮洋村集体土地10.3248公顷，其中耕地1.8455公顷。2018年6月15日，原告与福鼎市店下镇人民政府（以下简称店下镇政府）签订一份《协议书》，约定：一、店下镇政府拟收回创恒公司坐落店下镇阮洋村××自然村的项目用地，创恒公司同意由店下镇政府收回。店下镇政府同意预付创恒公司1000万元，用于收回项目用地，并从总价款中扣除。二、对于创恒公司项目用地及资产总额，双方同意待后续各方委托评估的报告产生后（包括法院评估报告），在此基础上进行协商后续回收事宜，并在六个月内完成谈判。此后，店下镇政府向原告支付1000万元，但双方对后续回收事宜未达成协议。2018年12月26日，原告向有关单位邮寄《违法查处申请书》，请求对鼎盛公司建设项目非法占地的违法行为进行查处等。被告福鼎市自然资源局收到申请书后于2019年1月23日作出《情况反馈》，告知原告举报鼎盛公司建设项目非法侵占原告200余亩土地与事实不符等。原告不服，遂引起纠纷，由此成讼。 原审法院另查明，原告的营业执照载明的营业期限为2008年2月27日至2018年2月26日。2018年12月26日福鼎市人民法院作出执行裁定，裁定坐落于创恒公司船舶建造修理基地项目海域使用权及相应的其他权利归买受人鼎盛公司所有。2019年1月31日，鼎盛公司领取两本涉及上述海域使用权的不动产权证书。 原审法院认为，1.关于原告诉讼主体是否适格问题。本案原告要求被告依法追究加害人鼎盛公司法律责任，故原告对被告就此要求作出的答复有利害关系。同时，原告的经营期限已届满，但未被注销，其民事权利能力和民事行为能力依然存在。原告若对行政行为不服，仍然有权以公司名义向法院提起诉讼。2.关于被告所作的《情况反馈》是否可诉问题。被告提出被诉行为是处理信访事项行为之抗辩，事实依据不足；被告对原告涉及自身合法权益受侵害的举报的答复，对原告合法权益产生实际影响。综合上述意见，被告具有对辖区范围国土资源违法行为进行查处的法定职责，其收到国土资源违法线索后，应当依法进行核查、处理，但被告除提交一份《情况反馈》外，未提交其他证实反馈件认定事实的证据，认定为被诉行政行为认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。原告提出被诉行政行为应予撤销之主张，合法有据，予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决：一、撤销被告福鼎市自然资源局于2019年1月23日作出的《关于福建省创恒船舶工程有限公司请求对福建鼎盛钢铁有限公司非法占地进行查处的情况反馈》；二、责令被告福鼎市自然资源局依法对原告提出的《违法查处申请书》重新作出处理。案件受理费50元，由被告福鼎市自然资源局负担。 福鼎市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决第（二）项，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。主要理由:1.上诉人所作的《情况反馈》系行政答复，不具有可诉性。该《情况反馈》是行政告知行为，没有对被上诉人项目用地及资产是否具有使用权设定任何权利义务，对被上诉人不产生权利义务的影响，不能引起被上诉人权利、义务的变更和灭失，不是可诉的具体行政行为。2.被上诉人与本案被诉行政行为不具有利害关系，起诉主体不适格。涉案土地、海域权属清楚，被上诉人对涉案项目用地及资产不享有任何权利，不具备行政诉讼原告主体资格。3.原审判决撤销《情况反馈》法律依据不足，依法应予纠正。被上诉人要求查处涉案土地违法问题，上诉人收件后，经调查核实作出《情况反馈》。该《情况反馈》只向被上诉人送达，未对社会公开，对被上诉人不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响。故《情况反馈》不存在撤销的情况，撤销也不存在实际意义，原审判决适用法律错误，依法应予纠正。上诉人庭审中陈述其上诉请求实为“撤销原审判决第（一）、（二）项，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求”，其上诉状存在笔误。 被上诉人创恒公司辩称：1.本案上诉人上诉状载述其上诉请求为撤销原审判决第二项，其在二审庭审中变更为撤销原审判决第一、二项，这是不合理的。2.原审认定被上诉人与被诉行政行为存在利害关系，有事实和法律依据。被上诉人通过协议方式拟定使用涉案土地，构成合法占有；原审第三人将该土地违法占有，被上诉人要求查处违法占地行为，上诉人的行政行为与被上诉人具有利害关系。3.土地违法行为的查处有法定程序，本案并不是信访行为，上诉人所作情况反馈对被上诉人具有影响。请求法院驳回上诉，维持原审判决。 原审第三人鼎盛公司未陈述意见。 经审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，二审期间未提供新的证据;且到庭双方当事人对原审提交证据的质证意见与原审庭审相同。经审查，本院确认原审判决对有关证据的认证意见和事实认定。 本案的争议焦点在于:1.上诉人所作的《情况反馈》是否属于行政诉讼受案范围；2.被上诉人与该《情况反馈》是否存在利害关系；3.上诉人所作《情况反馈》是否合法。围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下： 1.关于上诉人所作的《情况反馈》是否属于行政诉讼受案范围问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案被诉行为系上诉人对被上诉人要求其履行查处违法占地职责的《情况反馈》，该《情况反馈》中上诉人回复被上诉人“举报福建鼎盛钢铁有限公司建设项目非法侵占创恒船舶工程有限公司200余亩土地与事实不符。”也即上诉人明确回复被上诉人拒绝履行查处职责。因此，被上诉人对此提起诉讼符合行政诉讼受案范围的规定。 同时，上诉人主张该《情况反馈》属于信访答复行为，而不属于行政诉讼受案范围，依据不足。理由如下：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款对于不属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了列举，其中该款第（九）项规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，该款第（十）项作为兜底条款规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。因此，综合上述两个项的法律条文规定，信访行为之所以不属于行政诉讼受案范围的原因在于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响”。而本案被上诉人要求土地行政管理部门查处违法占地职责，上诉人以《情况反馈》的方式明示不作为，属于拒绝履行法定职责的行政行为，本质上并非信访事务的处理行为；且《情况反馈》还认定上诉人“举报福建鼎盛钢铁有限公司建设项目非法侵占创恒船舶工程有限公司200余亩土地与事实不符”，也即该行政行为设定了相关的权利义务内容。 2.关于被上诉人与该《情况反馈》是否存在利害关系问题。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（三）项规定,公民、法人或者其他组织“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”，与该行为具有利害关系。本案被上诉人以其享有的土地被他人侵占为由，向上诉人申请给予查处，追究鼎盛公司法律责任；且被上诉人亦提供了其与福鼎市政府签订的《福建创恒船舶造船项目协议书》以及被上诉人与店下镇政府签订的《协议书》等证据，可以初步证明其之前实际使用涉案部分土地的事实。故被上诉人对上诉人就此所作答复具有利害关系。 3.上诉人所作《情况反馈》是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案上诉人对其所作的《情况反馈》没有提供证据证明其合法性，依法视为没有证据。 综上，本院认为，上诉人所作《情况反馈》行为属于人民法院行政诉讼受案范围，且被上诉人与该行政行为存在利害关系。同时，上诉人对其辖区内国土资源违法行为具有依法查处的法定职责，其收到被上诉人的申请后，依法应当进行核查、处理；但上诉人所作《情况反馈》未提供证据证明该行为的合法性，依法视为没有证据，所作行为属认定事实不清、主要证据不足，原审判决予以撤销并责令重新作出处理，并无不当。上诉人所提上诉理由依据不足，不予支持；被上诉人答辩请求有理，依法予以支持。原审第三人鼎盛公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福鼎市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇一九年十月二十四日 法官助理林玉芳 书记员钟泽平 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条…… 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 ……