贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1245号 上诉人（一审原告）金琼，女，汉族。 委托代理人韩立志，男，汉族。系上诉人金琼之夫。 被上诉人（一审被告）毕节市七星关区人民政府，住所地贵州省毕节市七星关区开行路1号。 法定代表人胡敬斌，区长。 上诉人金琼因与毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）房屋行政强制一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明，为实施黔西北供水工程，2015年7月七星关区政府制定《夹岩水利枢纽及黔西北供水工程七星关区建设征地移民安置实施规划报告（审定本）》，划定征地移民安置范围和建设征地及移民安置补偿标准。同月，贵州省人民政府批准该报告，明确由贵州省水库和生态移民局批准实施。2015年7月14日贵州省水库和生态移民局作出黔移发〔2015〕39号《关于批准实施夹岩水利枢纽及黔西北供水工程建设征地移民安置实施规划的通知》。2015年8月贵州省水库和生态移民局、贵州省水利厅制作《夹岩水利枢纽及黔西北供水工程建设征地补偿和移民安置政策宣传手册》予以宣传。2016年6月18日七星关区政府作出七星府通〔2016〕11号《七星关区政府关于印发夹岩水利枢纽及黔西北供水工程七星关库区移民安置实施细则的通知》，明确了实物指标认定及补偿补助标准。 金琼系毕节市阴底乡对河村四组人，其房屋及土地位于毕节市××区××底乡对河村。金琼与其所在的对河村村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同》，明确由金琼以家庭承包方式承包大水井3.2亩和麦地湾1.34亩的土地，四至界限明确，承包期为1994年1月1日起50年，家庭人口为金琼及其次女韩锦华（2018年4月21日生）2人。金琼的涉案房屋、土地及树木在此次水利枢纽、供水工程建设征地补偿和移民安置范围内。2012年7月15日七星关区政府对金琼的树木进行调查登记，制作《夹岩水利枢纽工程建设征地零星树木调查表》：果木2棵（结果），用材树成树3棵、幼树16棵，经济树成树3棵、幼树7棵。金琼丈夫韩立志在该表内代金琼签字确认。2012年8月1日七星关区政府对金琼的房屋（淹没区）进行丈量登记，制作《夹岩水利枢纽工程建设征地人口、房屋、附属设施实物调查表》：正房砖木长12米，宽6.9米，系数1.4/4；杂房砖木（1）长3.5米，宽4米。杂房砖木（2）长1.3米，宽1.5米；附属建筑物土晒坝11.3米×3米。金琼在该表内签字确认。 移民工程实施过程中七星关区政府对金琼的移民个人补偿建立编号为GBJQYD0426号档案卡，该卡涉及表1基本情况：金琼的家庭成员基本情况为金琼及其二女韩锦华（2018年4月21日生）。拆迁前住址为七星关××××底乡对河村四组，安置住址为七星关××××底乡对河村（分散安置点），安置方式为分散安置，安置途径为无土安置，补偿方式为耕地一次性补偿。表2夹岩水利枢纽及黔西北供水工程库区及枢纽工程区建设征地土地补偿补助明细表：征收金琼土地（耕地）图斑号Q84面积1.08亩、Q445面积0.2亩、Q514面积0.15亩，补偿单价为27669元/亩，补偿金额39566.67元。该表备注：登记在韩立志名下土地，经协商补偿款打在金琼账上。表3夹岩水利枢纽及黔西北供水工程移民个人补偿补助资金明细表：一、房屋补偿（一）砖木结构正房28.98平方米×700元/平方米＝20286元；（三）杂房15.95平方米×300元/平方米＝4785元；（五）房屋装修补助费1014.3元，不可搬迁附属设施补助费1014.3元，建房困难户建房补助费1214元。以上房屋补偿费合计28313.6元。二、附属建筑物补偿费土质晒坝33.9平方米×32元/平方米＝1084.8元；厕所1个×500元/个＝500元；坟墓3座×2000元/座＝6000元。以上附属建筑物补偿费合计7584.8元。零星果木补偿费（一）用材树成树3株×100元/株＝300元、幼树16株×50元/株＝800元；（二）经济树成树3株×150元/株＝450元、幼树7株×80元/株＝560元；（三）果树挂果2株×200元/株＝400元。零星果木补偿费合计2510元。五、其他补助费1、分散安置移民基础设施建设费2人×15000元/人＝30000元；2、搬迁补助费2人×1500元/人＝3000元；3、过渡期补偿费2人×1200元/人＝2400元；4、分散安置广播电视电信补助费2人×100元/人＝200元；其他补助费合计35600元。表4移民补偿补助费支取登记表：2015年12月21日支取房屋补偿款（正房、杂房）25071元。表5移民补偿补助费总额:1、土地补偿补助费3966.67元；2、房屋补偿费28313.6元；3、附属建筑物补偿费7584.8元；4、农副业设施补偿费0元；5、零星果木补偿费2510元；6、其他补助费35600元。合计113575.07元。2015年12月21日金琼在《夹岩水利枢纽及黔西北供水工程（七星关区）1265以下移民补偿补助费付款花名册》签字按印确认。2015年12月22日七星关区政府将金琼涉案正房和杂房补助款共计25071元存入金琼的中国信合账户内。其余土地补偿补助费、房屋装修补助费、不可搬迁附属设施补助费、建房困难户建房补助费、附属建筑物补偿费、零星果木补偿费、其他补助费共计88504.07元，因金琼认为补偿标准过低，未与七星关区政府签订征收、搬迁安置补偿协议，金琼尚未领取上述款项。 2018年4月8日七星关区政府作出七星府办通〔2018〕82号《七星关区政府办公室关于印发2018年度夹岩水利枢纽工程七星关库区移民安全度汛工作应急预案的通知》。2018年4月13日七星关区政府作出七星府告〔2018〕7号《七星关区政府关于夹岩水利枢纽工程1265水位线下建设征地范围内实物清理的通告》，通知1265米水位线下尚未搬迁的群众务必于2018年4月20日前搬离库区，完成相关实物清理工作等事项。因金琼尚未在规定时间内进行搬迁，2018年4月19日七星关区政府将紧急避险搬迁告知书送达金琼丈夫韩立志。2018年4月22日七星关区政府再次向金琼送达紧急避险搬迁通知，因金琼本人未在家，送达人员电话告知金琼丈夫韩立志。2018年4月22日因金琼未在规定期限内自行搬迁完毕，七星关区政府实施了拆除其房屋、占用其土地和砍伐其林木的行为。2018年4月24日七星关××××底乡人民政府作出《七星关区阴底彝族苗族白族乡人民政府关于黔西北夹岩水利枢纽工程水库移民搬迁紧急避险人员情况》，对需要采取紧急避险对象及未搬迁原因进行说明，金琼在该紧急避险户范围内，其家庭成员3人（户籍人口1人），实际移民人口1人，基本在毕节城区居住，丈夫韩立志在金海湖××职业技术学校任教。未搬迁原因为按政策规定，1人只能分散安置，协议未签订。2018年4月28日毕节市人民政府防汛抗旱指挥部作出毕汛旱发〔2018〕13号《毕节市人民政府防汛抗旱指挥部关于督促做好夹岩水利枢纽工程2018年安全度汛工作的紧急通知》，并予以报批。2018年9月21日阴底乡人民政府作出《七星关区阴底彝族苗族白族乡人民政府关于对河村四组金琼一家移民安置情况说明》，该说明载明金琼称其夫及儿子应当纳入移民人口认定，且因赔偿标准不合理，拒不签订移民安置补偿协议，金琼生育一女后要求签订移民补偿协议，并要求安置点为双山新区城镇化安置，同时提出赔偿标准不合理，移民工作人员不能按照其要求办理，金琼未签订移民相关协议。金琼认为七星关区政府的行政强制行为违法，诉至一审法院，请求判决七星关区政府拆除其房屋、占用土地及砍伐其树木的行政行为违法，并由七星关区政府承担本案诉讼费。 一审法院认为，本案争议的焦点为七星关区政府强制拆除金琼涉案房屋、占用涉案土地及砍伐涉案林木的行政强制行为是否合法。因夹岩水利枢纽工程建设需要，七星关区政府征收金琼的涉案房屋、土地及树木，且已经对金琼的房屋面积、附属设施、土地面积、树木数量进行丈量、登记，金琼也已领取涉案正房和杂房补助款共计25071元。金琼对征收安置补偿标准等有异议，未与七星关区政府签订征收安置补偿协议，剩余补偿款也未领取，但金琼并未对此主张权益。金琼对七星关区政府拆除其涉案房屋、占用其涉案土地及砍伐涉案树木的行政强制行为不服，请求一审判决七星关区政府的上述行政行为违法。经查，七星关区政府拆除金琼的涉案房屋、占用土地、砍伐树木等行为系基于该水利枢纽工程规划区内的防汛工作而实施的。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三项“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门”和第四十条“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）”的规定，七星关区政府针对夹岩水利枢纽工程成立夹岩水利枢纽工程防汛抢险应急指挥部，具体指挥该工程的防汛抢险工作。制定了《2018年度夹岩水利枢纽工程七星关区移民安全度汛工作应急预案》，该预案明确适用于2018年4月1日至2018年9月30日期间该工程因降雨引发自然灾害可能危害七星关库区群众生命安全的范围。七星关区政府七星府告〔2018〕7号《七星关区政府关于夹岩水利枢纽工程1265水位线下建设征地范围内实物清理的通告》明确告知“请1265米水位线下还未搬迁的群众，配合所属乡镇人民政府，务必于2018年4月20日前搬离库区，完成相关实物清理工作……因汛期来临，导致1265米水位线下存在严重的安全隐患，供电、通讯等部门，务必在2018年4月底完成对该区域相关设施的迁改或拆除工作”，因金琼的房屋在该水利枢纽工程1265米线以下，七星关区政府先后于2018年4月19日、22日两次向金琼送达《紧急避险搬迁通知》，金琼拒不搬迁，七星关区政府将金琼的涉案房屋拆除、占用金琼涉案土地及砍伐金琼林木的行为系基于该区汛期防汛的基本要求，符合《中华人民共和国防洪法》第四十五条“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施……取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续”和《中华人民共和国防汛条例》第三十二条“在紧急防汛期，为了防汛抢险需要，防汛指挥部有权在其管辖范围内，调用物资、设备、交通运输工具和人力，事后应当及时归还或者给予适当补偿。因抢险需要取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物的，任何单位和个人不得阻拦。前款所指取土占地、砍伐林木的，事后应当依法向有关部门补办手续。” 综上，因夹岩水利枢纽工程建设和防汛工作需要，七星关区政府在对金琼涉及征收的房屋、附属设施、树木和土地进行丈量、登记后，金琼拒不与七星关区政府签订征收补偿安置协议，且在七星关区政府两次向金琼下发《紧急避险搬迁通知》，要求其实施搬迁的紧急避险通知，交出房屋、土地等，金琼拒不协助搬迁，七星关区政府因防汛的紧急情形，强制拆除金琼的涉案房屋、占用其涉案土地及砍伐其树木，且事后向有关部门进行报告，该行政强制行为符合上述法律、条例的规定，因此金琼的诉讼请求及事由无事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金琼的诉讼请求。案件受理费50元，由金琼承担。 上诉人金琼不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并改判确认被上诉人拆除其房屋两栋、砍伐其林木294棵、占用其承包地的行政行为违法，案件受理费由被上诉人承担。其主要理由为：1.一审判决采信证据不当，认定事实错误。房屋、零星树木等调查登记表上的签字和手印并非上诉人所为，不能证明上诉人认可调查结果。2.被上诉人实施的紧急避险行为不合法，实为非法的强拆、强伐、强占。3.上诉人未获安置，被上诉人确定的补偿标准远远低于国家标准。4.一审判决适用法律不当。一是未依法认定被上诉人的行政强制行为超越法定职权，二是未依法认定被上诉人的征收程序违法，三是未依法认定被上诉人实施的强制措施不具有适当性。 被上诉人七星关区政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人七星关区政府实施的拆除房屋、占用土地及砍伐林木行为的合法性问题。 根据职权法定原则，行政机关作出行政行为必须基于法律、法规、规章的授权，并在授权范围内行使权力。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款、第四十一条、第四十五条第一款规定，有防汛抗洪任务的是县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施。《中华人民共和国防汛条例》第三十二条第一款规定，在紧急防汛期，为了防汛抢险需要，防汛指挥部有权在其管辖范围内，调用物资、设备、交通运输工具和人力，事后应当及时归还或者给予适当补偿。因抢险需要取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物的，任何单位和个人不得阻拦。根据上述规定，具有采取占地、砍伐林木等紧急措施职权的，是防汛指挥机构，并非县级人民政府，且采取紧急措施亦须符合在紧急防汛期、因抢险需要等条件。本案中，被上诉人七星关区政府以自己的名义迳行实施被诉强制行为，缺乏法律依据，超越法定职权。因被诉强制行为不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应确认违法。一审认定被诉强制行为符合法律、法规的规定，适用法律错误，依法应予改判。上诉人金琼主张被诉强制行为超越法定职权的上诉理由成立，本院予以采纳，对其上诉请求本院予以支持。金琼的其余上诉理由不能成立，本院不予采纳。 需要指出的是，本案系因征收而起，对于拒绝搬迁的移民，七星关区政府本应依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条之规定，申请人民法院强制执行，七星关区政府未依法申请人民法院强制执行，而以汛期将至为保障人民群众的生命财产安全为由实施被诉强制行为，目的虽具有正当性，但超越职权，不符合依法行政的要求。 综上，上诉人金琼的部分上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律、法规错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初193号行政判决； 二、确认被上诉人毕节市七星关区人民政府于2018年4月22日拆除上诉人金琼位于毕节市七星关区阴底乡对河村房屋、砍伐金琼林木及占用金琼承包土地的行政行为违法。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人毕节市七星关区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十月十八日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨