广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂02行初337号 原告柳州市柳江区穿山镇竹山村民委员会新兴村民小组，住所地柳州市柳江区穿山镇竹山村新兴屯。 诉讼代表人孙忠才，组长。 委托代理人覃世云，广西天际律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 委托代理人罗继苏，男，1963年4月6日生，壮族，住柳州市柳江区。代理权限为诉讼代理。 被告柳州市柳江区人民政府，住所地柳州市柳江区拉堡镇马平路45号。 法定代表人玉秋静，区长。 委托代理人韦秀邦，柳州市柳江区国土资源局法规股股长。代理权限为特别授权。 委托代理人覃建良，柳州市柳江区国土资源局法规股副主任科员。代理权限为特别授权。 被告柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 第三人广西农垦新兴农场有限公司，住所地柳州市柳江区穿山镇柳石路348号。 法定代表人覃国平，董事长。 委托代理人樊永俊，广西同望（柳州）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告柳州市柳江区穿山镇竹山村民委员会新兴村民小组（以下简称新兴村民小组）不服被告柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）2018年5月31日作出的江政处字〔2018〕2号《权属纠纷确权处理裁定书》（以下简称2号处理裁定）和柳州市人民政府2018年10月10日作出的柳政复字〔2018〕88号《行政复议决定书》（以下简称88号复议决定），于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2019年1月11日、1月14日向被告柳州市人民政府、柳江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。原告新兴村民小组的委托代理人罗继苏、覃世云，被告柳江区政府的委托代理人韦秀邦、覃建良，被告柳州市人民政府的委托代理人莫妮旎，第三人广西农垦新兴农场有限公司（以下简称新兴农场）的委托代理人樊永俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告柳江区政府于2018年5月31日作出2号处理裁定，认为柳江区政府于1987年7月10日已对新兴村民小组请求确权的土地范围作出江政发〔1987〕125号《关于国营新兴农场与穿山乡竹山、木团、高平和龙凤村委土地权属争议的处理决定》（以下简称125号处理决定），该处理决定第四、五点明确新兴农场与新兴村民小组的土地权属界线，并要求群众在场界内土地种植的农作物，在当年内收割后，即将土地归还农场，不得再耕重种。现新兴村民小组又提出确权处理申请，属重复申请；并且，新兴村民小组请求确权的土地范围在新兴农场桂（2018）柳江区不动产权第0XXXXX6号《不动产权证》（以下简称第0XXXXX6号不动产权证）的范围内，土地权属已明确。因此，新兴村民小组提出的确权申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条规定的条件，该土地不存在权属纠纷，不符合受理条件。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款之规定，裁定驳回新兴村民小组的确权申请。被告柳州市人民政府于2018年10月10日作出88号复议决定，维持了柳江区政府作出的2号处理裁定。 原告新兴村民小组起诉称，原告与第三人新兴农场对柳石公路原25至26公里路碑西侧黄竹地、桥墩地一带约2000亩土地有权属争议，至今未能真正解决。该争议地四至为：东从柳石公路原25公里路碑至26公里路碑往南约100米的河流；南从该河流北端沿河下游经柯防岭北面岭脚，再沿莫猫岭与物拉岭之间到哥横岭东南面岭脚拉直线到拆山脚；西从拆山脚往北拉直线到哥横岭西北面岭脚，沿岭脚水沟一直到通往××北队××路；北由水沟上的新兴桥沿XX队至柳石公路的大路到柳石公路原25公里路碑处为止。原告于1980年代初，已将争议范围内的土地承包到本村各农户经营管理，政府也核发了土地承包证。从1985年起，新兴农场与包括原告在内的周边村屯发生多处土地权属争议。当时的柳江县政府派出工作组多次组织调处，1987年7月10日，柳江县政府作出125号处理决定。原告认为125号处理决定对于原告与第三人土地界线的表述并不明确具体。第三人于2007年起先后非法取得江国用(2002)第1XXXXXXX9号、江国用(2007)第0XXXX2号、江国用(2010)第0XXXX7号《国有土地使用证》，但己于2016年12月被柳州市中级人民法院作出(2016)桂02行初61号行政判决确认违法并予以撤销；广西高级人民法院于2017年11月15日维持原判。此后，本案涉及权属争议的土地处于权属不明状态。据此，原告立即向被告柳江区政府申请土地确权处理。但柳江区政府的职能部门告知得先向穿山镇政府申请调解。由于原告于2014年就已向穿山镇政府申请调解，该镇政府当年12月就作出《调解终结书》。在原告再次申请调解后，穿山镇政府于2017年12月25日明确答复不再调解，遂向原告复制原《调解终结书》。原告于2018年1月开始向柳江区政府的处纠办递交《土地权属纠纷确权处理申请书》，处纠办却指示原告向柳江区国土局申请。原告认为柳江区国土局偏袒第三人，不同意向柳江区国土局申请确权。柳江区处纠办在推诿了一段时间后，才于2018年2月12日接收原告的申请材料。但是柳江区不动产登记局却于2018年2月13日向第三人核发了第0XXXXX6号不动产权证，将本案所涉争议土地登记在第三人名下。柳江区政府受理原告的土地确权申请后，不久就作出驳回申请的2号处理裁定，后柳州市人民政府以88号复议决定维持原裁定。两级政府的理由均是125号处理决定已对争议地进行过确权处理；原告申请确权的土地位于第三人持有的第0XXXXX6号不动产权证范围内，故原告土地确权申请不符合法定受理条件。原告认为：第一，125号处理决定原则上维持1956年场界，但文件第四、第五条对原告与第三人的土地分界线作出文字表述，却没有附图对照，导致双方对文中“新兴桥”、“水沟”的位置意见不一致，故该争议地的权属实际上仍不能确定。第二，1956年《广西省柳江县新兴农场场间土地规划现场定界记录》记载：从柳石公路25公里路碑处“沿公路到新兴村桥头，东为场西为社”。这里的“场”当然指新兴农场；这里的“社”当然是指合作社即原告新兴村民小组，而原告申请确权的土地位于柳石公路的西边。“东为场西为社”的表述，已明确柳石路西边的土地属原告的土地。如按两被告理解125号处理决定确认争议地归新兴农场，这显然与1956年《广西省柳江县新兴农场场间土地规划现场定界记录》内容相违背。第三，柳江区政府于2018年2月12日接收原告的土地确权申请书，第二天(即2月13日)就突击将争议地登记到新兴农场名下，并制作第0XXXXX6号不动产权证。这一登记发证行为，不但违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条关于“存在尚未解决的权属争议”情形不予登记的规定，也是一种可耻的作弊行为。原告已对发证行为提起诉讼，柳州市柳江区人民法院已作出撤销第0XXXXX6号不动产权证的一审判决。第四，第0XXXXX6号不动产权证的登记和发证，以及2号处理裁定的出台，均是柳江区国土资源局法规处纠股负责人曾宪敏滥用职权的结果。综上，2号处理裁定及88号复议决定是错误的，非法剥夺了原告主张土地所有权的申请权。原告现依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起诉讼，请求：1、撤销2号处理裁定和88号复议决定；2、责令被告柳江区政府受理原告提出的权属确权处理申请并作出确权决定。 原告新兴村民小组向本院提交如下证据证明其主张： 证据1、（2017）桂行终968号行政判决书，证明2017年11月15日，广西壮族自治区高级人民法院判决维持了柳州市中级人民法院（2016）桂02行初61号行政判决，即被告核发的江国用（2002）第1XXXXXXX9号、江国用（2007）第0XXXX2号《国有土地使用证》违法，撤销江国用（2010）第0XXXX7号《国有土地使用证》。 证据2、穿山镇人民政府调解终结书，证明原告申请调解后，穿山镇人民政府于2017年12月25日终结调解程序。 证据3、土地权属纠纷确权处理申请书，证明原告于2018年1月12日写好请求处纠申请书，请求被告柳江区政府处理，柳江区处纠办于2月12日才接收原告的申请书及有关材料。 证据4、权属纠纷受理通知书，证明柳江区调处办于2018年2月16日向原告发出受理通知书，受理了原告的申请。 证据5、第0XXXXX6号不动产权证，证明两级法院撤销新兴农场的XX宗地土地使用证的判决刚刚生效，柳江区政府立即又偷偷给第三人新兴农场发放不动产权证。 证据6、2号处理裁定，证明柳江区政府受理原告的土地确权申请后又裁定驳回原告的申请。 证据7、88号复议决定，证明柳州市人民政府维持2号处理裁定。 证据8、1956年广西省柳江县新兴农场场间土地规划现场定界记录，证明柳石公路25公里路碑到新兴公路桥以西的土地归合作社即原告所有。 证据9、125号处理决定，证明该文件没有附图，应当结合场间土地规划现场定界记录来理解。 证据10、新兴屯与新兴农场争议示意图，证明争议地在XX村界线范围内。 证据11、（2018）桂0221行初21号行政判决书，证明柳州市柳江区人民法院于2018年11月5日判决撤销了第0XXXXX6号不动产权证。 被告柳江区政府辩称，一、依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款“单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。”的法规规定，柳江区政府具有作出2号处理裁定的法定职权。二、2号处理裁定认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。1、被告在1987年7月10日作出的125号处理决定中明确了新兴农场与申请人的土地权属界线，对本案申请确权土地已经确权处理。2、因穿山乡竹山村公所新兴村委群众侵入新兴农场范围内抢种新兴农场三分场耕作土地，且该土地在125号处理决定认定的新兴农场范围内，故柳江县土地管理局于1992年4月15日发出《停止土地侵权行为通知书》并附图《红线为江政发125号文件所认定的场村界线》，要求群众立即停止占种该片土地，将该片土地退回农场。3、新兴农场于2017年12月14日提出不动产登记申请，柳江区不动产登记局于2018年2月13日向其颁发第0XXXXX6号不动产权证。经对比《停止土地侵权行为通知书》附图、第0XXXXX6号不动产权证宗地图与原告提交的争议地示意图可知，本案申请确权土地在125号处理决定认定的场界线内，且在第0XXXXX6号不动产权证登记范围内。因本案申请调处的土地权属清楚，原告提出的权属纠纷调处申请不符合法定受理条件，故柳江区政府依法作出2号处理裁定。原告不服2号处理裁定提起行政复议后，复议机关依法予以支持。综上所述，2号处理裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，应依法予以维持。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告柳江区政府在举证期限内向本院提交了如下证据： 证据1、2号处理裁定，证明涉诉行政行为事实清楚，程序合法。 证据2、新兴屯土地权属纠纷确权处理申请书、转办意见及原告提交的证据材料； 证据3、柳江区政府权属纠纷确权处理受理通知书告知书及送达回证； 证据4、2号处理裁定送达回证； 证据2-4证明柳江区政府作出2号处理裁定的程序合法。 证据5、第三人新兴农场提供的证据材料，证明第三人提交的证据。 证据6、宗地图，证明争议地已经颁发不动产权证给第三人； 证据7、125号处理决定附图、情况记录。证明1987年，该争议已经得到柳江区政府确权处理的事实。 被告柳州市人民政府答辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，柳州市人民政府作为柳江区政府的上一级人民政府，有权受理对其作出的2号处理裁定不服提出的行政复议申请。二、柳州市人民政府作出的88号复议决定符合法律规定。柳州市人民政府收到复议申请后，依法予以受理。经审查，2号处理裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定并送达各方当事人，符合法律规定，请人民法院予以维持。 被告柳州市人民政府在举证期限内向本院提交了如下证据： 证据1、《行政复议受理通知书》《行政调解告知书》，证明柳州市人民政府依法受理原告提出的复议申请并依法询问当事人调解意愿开展调解工作。 证据2、行政复议被申请人行政复议答复材料。证明行政复议被申请人已依法提交答复及当初作出具体行政行为的证据等有关材料。 证据3、《延期审理通知书》、送达回执。证明由于案件需要延期审理，柳州市人民政府按照法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人。 证据4、行政复议决定书及送达回证、邮寄凭证。证明柳州市人民政府在法定期限内依法作出行政复议决定并送达各方当事人。 第三人新兴农场述称，新兴农场认同两被告的答辩意见，本案属于重复起诉，应当驳回原告的起诉。 第三人新兴农场未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对原告提交的证据1-10，各方当事人对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院认为，上述证据真实、合法，与本案有关联，本院予以确认。上述证据能证明原告和第三人对涉诉土地有争议，柳江县政府在1987年作出125号处理决定，柳江区政府于2002年至2010年期间对争议地进行过发证登记，但上述发证行为已被广西壮族自治区高级人民法院和柳州市中级人民法院的行政判决撤销，后原告又对争议地向穿山镇人民政府申请调解，调解不成提起确权申请，柳江区政府受理了原告的确权申请后作出2号处理裁定，原告不服，申请行政复议。在新兴村民小组对争议地申请确权调处期间，柳江区政府向第三人发放第0XXXXX6号不动产权证。对原告提交的证据11，本院认为该证据真实、合法，与本案有关联，该证据能证明柳州市柳江区人民法院作出（2018）桂0221行初21号行政判决撤销第0XXXXX6号不动产权证。 二、对被告柳江区政府提交的证据1，原告已提交，本院不再赘述。证据2-4，各方当事人对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院认为，上述证据真实、合法，与本案有关联，本院予以确认；证据5中除第0XXXXX8号不动产权证外，其他证据原告已提交，本院不再赘述，第0XXXXX8号不动产权证与本案无关联，本院不予确认；证据6柳江区政府未向本院提交；证据7中的附图不是1987年处理决定附图，且无各方当事人的签章确认，证据来源不明，对被告提交该证据的证明主张本院不予采信。《情况记录》的证据来源及形式亦不符合法律规定，本院不予采纳。停止土地侵权行为通知书能证明原告与第三人在1992年发生过争议，对该份证据的真实性本院予以采信。 三、对被告柳州市人民政府提交的证据1、3、4，各方当事人均对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院认为该组证据真实、合法，能证明柳州市人民政府作出的复议决定程序合法，本院予以确认；原告对证据2有异议，认为该证据内容不符合法律规定，不能达到证明目的，本院认为，该证据能证明柳江区政府对行政复议进行了答复，本院对该证据予以采信。 经审理查明，原告新兴村民小组与第三人新兴农场讼争的土地位于新兴农场持有的第0XXXXX6号不动产权证登记范围内。1956年12月15日，原柳江县人民委员会、新兴农场周边的各区公所、各乡人民委员会、新兴农场等共同组成广西省地方国营新兴农场场间规划委员会，规划新兴农场场界，签订了《广西省地方国营新兴农场场间规划协议书》（以下简称为《五六年协议》并制作了《广西省柳江县新兴农场场间土地规划现场定界记录》。 1987年，新兴村民小组与新兴农场因土地权属发生纠纷，原柳江县政府于1987年7月10日作出125号处理决定。该决定的第四点明确“由新兴桥头沿水沟向西南到小新兴屯背的物拉岭的北面岭脚至哥横岭北面岭脚（即小新兴屯背的岭），沿岭脚向南到石山脚接一九五六年划定的场界线，西北面土地为新兴农场，东南面土地为竹山村的大、小新兴屯管理使用。群众已在场界内的土地种植的农作物，在今年内收割后，即将土地归还农场，不得再耕重种”。第五点明确“根沙槽下的沿河以东，建场和一九五六年划定场界后，农场一直尚未开垦种过农作物，竹山村的大、小新兴屯的群众已多年放牧和上山垦荒种农作物。经商定，从柳石路二十五公里路碑起，对直根沙槽下面的石头坝西端沿河向北至大渡槽脚下止，东南面土地为竹山村的大、小新兴等屯管理使用，西北面土地属新兴农场”。1992年，新兴村民小组又与新兴农场发生争议，1992年4月15日，柳江县土地管理局作出《停止土地侵权行为通知书,要求新兴村委、群众停止占种土地，将土地退回给新兴农场耕作。 2002年12月8日，柳江县政府依柳兴实业开发总公司（现新兴农场）的申请核发江国用（2002）第1XXXXXXX9号《国有土地使用证》，将座落于柳江县穿山镇龙凤村柳兴公司XX队，面积为8355.42亩的土地使用权人登记为柳兴实业开发总公司。2007年，柳江县政府根据柳兴实业开发总公司更名为新兴农场的事实与新兴农场的变更登记申请，给其核发江国用（2007）第0XXXX2号《国有土地使用证》，将上述土地的使用权人登记为新兴农场。后因新兴农场将江国用（2007）第0XXXX2号《国有土地使用证》遗失，2010年9月9日，柳江县政府又根据新兴农场的遗失补办登记申请，给其核发了江国用（2010）第0XXXX7号《国有土地使用证》。 2015年，新兴村民小组对江国用（2010）第0XXXX7号《国有土地使用证》的合法性问题提起行政诉讼，柳江县人民法院于2015年8月31日作出（2015）江行初字第8号行政判决，以前证未被撤销或者确认违法、无效为由，驳回了新兴村民小组的诉请。后本院于2015年12月14日作出（2015）柳市行终字第131号行政判决，维持了（2015）江行初字第8号行政判决。新兴村民小组又于2016年2月24日向本院提起诉讼，请求撤销江国用（2002）第1XXXXXXX9号、江国用（2007）第0XXXX2号、江国用（2010）第0XXXX7号三本《国有土地使用证》，本院作出（2016）桂02行初61号行政判决，确认江国用（2002）第1XXXXXXX9号、江国用（2007）第0XXXX2号《国有土地使用证》违法；撤销江国用（2010）第0XXXX7号《国有土地使用证》。广西壮族自治区高级人民法院于2017年11月15日作出（2017）桂行终968号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 经原柳江县穿山镇人民政府调解不成作出调解终结书后，新兴村民小组向柳江区政府提出土地权属纠纷确权处理申请，柳江区人民政府2018年2月12日收到材料后于2018年2月26日作出受理通知书，并于2018年5月31日作出本案涉诉的2号处理裁定，驳回了新兴村民小组提出的确权处理申请。新兴村民小组不服，向柳州市人民政府申请复议，柳州市人民政府作出88号复议决定，维持了2号处理裁定。新兴村民小组不服，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 另查明，2018年2月13日，柳江区不动产登记局对原江国用(2010)0XXXX7号国有土地使用证登记内的土地，即座落于柳州市柳江区××镇××农场××南队面积为4722284.43平方米土地，向新兴农场核发第0XXXXX6号不动产权证。2018年6月4日，新兴村民小组不服第0XXXXX6号不动产权证登记行为，向柳州市柳江区人民法院提起本案诉讼。柳州市柳江区人民法院于2018年11月5日作出（2018）桂0221行初21号行政判决，认为该证的地籍调查没有经过相邻宗地人指界签字确认，程序违法，判决撤销了第0XXXXX6号不动产权证。新兴农场不服，提起上诉，本院作出（2019）桂02行终46号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，柳江区人民政府具有处理单位之间山林土地权属纠纷的法定职责和权力。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，柳州市人民政府作为柳江区政府的上一级人民政府，亦具有作出被诉行政复议决定的法定职责和权力。根据各方诉辩意见，本案争议焦点为被告柳江区政府裁定驳回原告新兴村民小组的确权处理申请是否正确。 本案中，柳江区政府驳回新兴村民小组确权处理申请的事实依据有两点：一是1987年的125号处理决定已对争议土地作出过处理，新兴村民小组现又再次提出确权处理申请，属重复申请；二是新兴村民小组申请确权处理的土地范围已登记在第0XXXXX6号不动产权证的范围内，土地权属已明确。本院认为，首先，125号处理决定是对《五六年协议》内容的进一步具体明确，明确了新兴村民小组与新兴农场对涉案土地的界线，但受限于历史原因及当时的技术水平，125号处理决定没能对双方土地界线进行精准划分，且争议双方对分界点“新兴桥”、“水沟”等地的理解和认知有较大分歧，在没有附图和面积的佐证下，对争议地界线不清晰，以至新兴村民小组与新兴农场在多年来多次因界线问题发生争议，长此以往，矛盾激化，也不利于纠纷的解决和社会的和谐稳定。因此，柳江区政府应受理新兴村民小组对涉案土地的确权处理申请，进行调查核实，组织双方现场指界，在《五六年协议》、125号处理决定以及双方经营管理事实的基础上明确晰分双方界线，确定权属。其次，第0XXXXX6号不动产权证的核发因没有进行地籍现场调查，也没有相邻宗地人的现场指界签字确认，程序违法，已被人民法院判决撤销。因此，柳江区政府认为涉案土地不存在权属纠纷，不符合受理条件的主张不能成立。综上所述，柳江区政府作出的2号处理裁定错误，应予纠正，柳州市人民政府的88号复议决定维持2号处理裁定错误。原告的起诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 撤销柳州市柳江区人民政府2018年5月31日作出的江政处字〔2018〕2号《权属纠纷确权处理裁定书》和柳州市人民政府2018年10月10日作出的柳政复字〔2018〕88号《行政复议决定书》； 二、责令柳州市柳江区人民政府重新作出行政行为。 案件受理费人民币50元（原告已缴纳），由被告柳州市柳江区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 人民陪审员  付兴荣 人民陪审员  林燕红 二〇一九年十月二十八日 法官 助理  陆美华 书 记 员  张 楠