四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1102行初90号 原告：车国平，男，1966年11月14日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人：王艳莉，四川耀阳律师事务所律师。 被告：乐山市沙湾区农业农村局。住所地：四川省乐山市沙湾区茶溪路13号。 法定代表人：祝文杰，该局局长。 出庭负责人：张银才，该局副局长。 委托代理人：张亢，四川明炬（乐山）律师事务所律师。 委托代理人：钟昱竹，四川明炬（乐山）律师事务所实习律师。 被告：乐山市沙湾区碧山乡人民政府。住所地，四川省乐山市沙湾区碧山乡新场街。 法定代表人暨出庭负责人：舒畅，该乡乡长。 委托代理人：寇峰，四川沫若律师事务所律师。 原告车国平不服被告乐山市沙湾区农业农村局（简称沙湾区农业农村局）农业行政强制一案，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同年6月3日，本院准予原告申请追加乐山市沙湾区碧山乡人民政府（简称碧山乡政府）为被告参加诉讼，并依法向该乡送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年6月28日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告车国平及其委托代理人王艳莉，被告沙湾区农业农村局的负责人张银才副局长及该局的委托代理人张亢，被告碧山乡政府的负责人舒畅乡长及该乡的委托代理人寇峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告车国平诉称：2016年，原告租用乐山市沙湾区李某土地21.6亩栽种柑桔苗，为此筹借资金百万元。2018年10月初，在原告不知情情况下，被告下属的乐山市沙湾区农业技术推广中心私下刻意选择性在18.8亩柑桔苗范围内只采集6株柑桔苗送检，之后称送检的6株柑桔苗得了柑桔溃疡病（该病可通过用药根治）。2018年11月2日，沙湾区农业农村局认定21.6亩苗圃内的柑桔苗都得了柑桔溃疡病，对原告18.3亩柑桔苗作出就地保存的决定。2018年11月15日至16日，两被告在原告不知情情况下擅自将21.6亩的苗圃内的柑桔苗销毁，造成原告三百余万元财产损失。原告为此起诉到法院，请求判决：1.确认两被告于2018年11月15日-17日销毁原告位于乐山市沙湾区亩柑桔苗的行为违法；2.案件受理费由两被告负担。 被告沙湾区农业农村局辩称：1.根据原告的诉讼请求，实施销毁原告柑桔苗行为的是碧山乡政府，不是沙湾区农业农村局，故沙湾区农业农村局不是适格的被告。2.碧山乡政府对原告柑桔苗作出销毁处理，认定事实清楚，符合法律规定。3.原告起诉的部分事实与客观事实不符。根据《照片登记表》《证据登记保存清单》《登记保存物品处理通知书》《送达回执》可以证明原告对于勘验、送检标本、销毁柑桔苗等事实知道的，原告授权委托人在《送达回执》上签字确认的。故，请求法院驳回原告对沙湾区农业农村局的起诉。 被告碧山乡政府辩称：1.被告碧山乡政府对原告发病柑桔苗作出销毁处理，认定事实清楚，程序合法，是依法履行法定职责。中国农业科学院柑桔研究所对原告种植的柑桔苗圃中的柑桔苗样品检测后，出具了对送检6个检样的报告均检测出柑桔溃疡病。该病被列入农业部公告1216号《全国农业植物检疫性有害生物名单》，蔓延扩散速度快，并且无有效防治药物，对柑桔生产危害极大，只能销毁。如果不及时销毁，可能将引起全区大面积发病，直接影响太平、碧山、踏水等乡镇，乃至周边区县的柑桔生产，造成重大经济损失。《中华人民共和国农业法》第二十四条、《中华人民共和国植物检疫条例》第三条、第十四条、《四川省植物检疫条例》第十二条的规定，被告碧山乡政府具有具体实施销毁行为的法定职权。2.原告起诉状陈述事实与客观事实不符。此点意见同沙湾区农业农村局辩称第三点意见。据此，请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明：2016年1月3日，原告与李之才签订《柑橘苗购买合同》，约定李之才将碧山乡凉水村2组承包土地种植的柑橘苗21.6亩，以每株0.4元，合计16.5万元的价格出卖给原告。同时约定按照每亩500元价格，租用三年，合计土地租金1.08万元。 2017年3月2日，原告与李之才、周文彬签订《苗木购销合同书》，约定李之才、周文彬将碧山乡凉水村2组租用土地上栽种的除3块田地中高于10厘米苗外，在确保苗床内有40万株红桔苗情况下，以大约7万元价格，出卖给原告。合同还约定了其他事项。同年3月8日，乐山市沙湾区碧山乡人民调解委员会就原告与李之才、周文彬签订《苗木购销合同书》中3块田地界限不明发生的争议作出了《人民调解协议书》。同年3月15日，李之才根据《人民调解协议书》向原告出具《收条》，收到原告相应红桔苗款项，三笔共计7.7万元，并约定有关租地费用。 乐山市沙湾区农业技术推广中心作出的《现场检查（勘验）笔录》载明，2018年10月10日，该中心人员对于位于沙湾区陈建波的柑桔苗圃进行了现场检查，发现柑桔溃疡疑似症状，并同原告一起进行了采样。在原告约2.8亩苗圃地采集样品3个现场封存。在另约16亩苗圃地车国平称系陈建波的（苗圃地）。但电话联系陈建波，陈建波称该16亩苗圃地也系原告的，陈建波只是帮原告管理，并告诉中心人员该怎样办理就怎样办理。随后在凉水村村委会主任张德全、该村二组组长赵亚琼的见证下，在陈建波约16亩苗圃地采集样品3个，并在见证人见证下现场封存。应原告的要求，所有6个样品送中国农业科学院柑桔研究所（重庆市北碚区歇马镇柑桔村）进行检测。原告的女儿车春兰在该现场检查（勘验）照片的《证据照片登记表》上签字确认。原告参加了现场检查（勘验），但未在相关证据文书上签字。车春兰还在2018年10月23日，乐山市沙湾区农业综合执法大队拍摄的柑桔苗圃概貌照片、苗圃柑桔苗柑桔溃疡病灶照片的《证据照片登记表》上签字确认。 2018年10月24日，原乐山市沙湾区农业局（简称沙湾农业局）在对车春兰所作的询问笔录中，车春兰陈述其系沙湾区碧山乡凉水村2组种植的柑桔苗负责人，与岑建波系合伙关系；其与他人签订转包协议，于2016年从他人手中转包柑桔苗圃约18.3亩。其中大约90%为实生苗，10%为嫁接苗，嫁接苗系其从丹棱县运回，但不知道调运嫁接苗穗条需要检疫证书。其参加了第一次抽检，没有参加第二次抽检。其知道柑桔溃疡病系检疫对象。 2018年10月24日，在原沙湾农业局在对碧山乡凉水村2组代理组长赵亚琼的询问笔录中，赵亚琼陈述车春兰从李枝才手中转包来，面积约20亩，柑桔苗约20万株。 2018年10月14日，原告和岑强分别提交给原沙湾农业局、出具给车春兰《特别授权委托书》，委托车春兰分别作为其委托代理人，就原沙湾农业局责令将所有柑桔苗销毁相关事项，委托车春兰作为其代理人。但代理的特别授权事项系按照诉讼法律规定的委托事项确定的。2018年10月23日，岑强和原告分别提交给原沙湾农业局、出具给车春兰《授权委托书》《个人委托书》载明，委托车春兰负责处理柑桔苗圃事宜。对于四份委托书，原告称系后补的或者修改了签字时间。 2018年10月14日，中国农业科学院柑桔研究所作出的《柑桔病害检测结果报告》载明，乐山市沙湾区农业技术推广中心送检于2018年10月10日采集的6个柑橘（包括红桔、爱媛、粑粑柑、柑橘品种）样品均检测出柑桔溃疡病。原沙湾农业局于2018年10月24日向车春兰送达该报告。 2018年11月2日，原沙湾农业局作出《证据登记保存清单》，对原告涉嫌违章调运应实施检疫的植物---柑桔穗条。经检测车春兰柑桔苗圃有柑桔溃疡病疫情。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对沙湾区碧山乡凉水村2组车春兰的18.3亩柑橘苗木予以就地保存，并注明了苗圃所在的的经纬度。同日，车春兰在该清单上签字确认。 2018年11月6日，原沙湾农业局向碧山乡政府作出乐沙农业函〔2018〕69号《关于及时处置柑桔溃疡病疫情的函》，认为柑桔溃疡病目前无有效防治药物，只能销毁。根据《四川省植物检疫条例》第十二条、第十六条的规定，要求碧山乡政府及时组织相关部门，对该18.3亩柑桔苗木采取紧急防疫措施予以销毁，严禁区域内病苗启运、销售、杜绝溃疡病病菌滋生蔓延。同日，原沙湾农业局还向乐山市沙湾区人民政府作出乐沙农业〔2018〕70号《关于碧山乡发生柑桔检疫××害的情况报告》，报告了案涉柑桔苗圃发生柑桔溃疡病情况。 2018年11月8日，原沙湾农业局作出《登记保存物品处理通知书》告知车春兰，对其在沙湾区亩柑桔苗圃中，采集送检的6个样品检测结果均为柑桔溃疡病。鉴于柑桔溃疡病列入全国农业植物检疫性有害生物名单（农业部公告1216号），系法定植物检疫对象。该局于2018年11月2日对上述18.3亩苗圃中全部柑桔苗木进行了证据登记保存。根据《四川省植物检疫条例》第十二条的规定，该18.3亩柑桔苗木将由碧山乡政府组织销毁。次日，原沙湾农业局将该通知书送达车春兰。 2018年11月16日至17日，被告碧山乡政府根据其制定的《凉水村车春兰柑橘种苗场现场销毁处置方案》，组织相关部门对车国平位于沙湾区亩柑桔苗木予以销毁。 2018年11月18日，原沙湾农业局向乐山市植保站作出《关于处置柑桔溃疡病的情况报告》，就案涉柑桔溃疡苗木等处置情况予以报告。 在原农业部2009年发布的第1216号《公告》的《全国农业植物检疫性有害生物名单》中，将柑桔溃疡病菌列入农业植物检疫性有害生物名单。 另查明，2019年3月1日，乐山市沙湾区机构改革后，被告承继原沙湾农业局相关职责。 认定上述事实有被告碧山乡政府在举证期限内提交的《现场检查（勘验）笔录》《证据照片登记表》，对车春兰、赵亚琼的《询问笔录》《特别授权委托书》二份、《授权委托书》《个人委托书》《柑桔病害检测结果报告》《证据登记保存清单》《关于及时处置柑桔溃疡病疫情的函》《关于碧山乡发生柑桔检疫××害的情况报告》《送达回证》《凉水村车春兰柑橘种苗场现场销毁处置方案》；被告沙湾区农业农村局提交的《关于处置柑桔溃疡病的情况报告》《收条》二份、《人民调解协议书》、采样现场视频、乐沙委发〔2019〕1号《关于印发〈乐山市沙湾区机构改革方案〉的通知》、乐沙府办发〔2015〕11号《关于印发乐山市沙湾区农业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；原告提交的原告和车春兰的《常住人口登记卡》《柑橘苗购买合同》、微信记录以及当事人法庭陈述等证据。 此外，被告沙湾区农业农村局还提交了川农业植检函〔2003〕41号《四川省农业厅植物检疫站关于印发“四川省封锁控制柑桔溃疡病实施方案”的函》（简称《方案》）、《植物检疫条例》；被告碧山乡政府提交了《四川省植物检疫条例》等法律法规和规范性文件。 本院认为，综合各方诉辩意见，就争议焦点分别评析如下： （一）关于认定案涉柑橘苗圃发生柑桔溃疡病害是否合法问题 1.关于案涉柑桔溃疡病苗圃是否疑似显症特征问题。本院认为，从《现场检查（勘验）笔录》以及抽取送检样品的《柑桔病害检测结果报告》中照片1至7症状图与全国农业技术推广服务中心编著的《植物检疫性有害生物图鉴》中“柑桔溃疡病”章节中的柑橘叶片被害状图比较，可以明显看出，送检样本叶片表征与上述柑橘叶片被害状图表征相似，即其送检样本叶片疑似柑桔溃疡病显症。 2.关于柑桔溃疡病显症是否需要按照《方案》规定采集样品送检测问题。本院认为，在《方案》中，在“1.疫情监测”部分分为“1.1症状观测”和“1.2潜伏病原监测”两部分。其中在“1.1症状观测”部分规定中，“1.1.4病害鉴定。调查时采集的已显性症的可疑样品，必须当场封样，送植物检疫机构或者经省植物检疫机构指定的教学、科研单位鉴定。”在“1.2潜伏病原监测”部分，对非显性症情况的柑桔苗圃和母本园的监测的对象、监测时期、取样方法、取样数量等作出的详细规定。由此可以看出，对于已显性症柑桔溃疡病可疑样品的取样方法、程序、要求等不同于非显性症情况，也就是对于已显性症柑桔溃疡病不需要按照“1.2潜伏病原监测”部分规定进行取样。故，对于原告提出原沙湾区农业局对于案涉柑桔苗圃取样不合法的主张不予支持。 3.关于《柑桔病害检测结果报告》是否可以作为认定案涉柑桔苗圃发生柑桔溃疡病害问题。本院认为，《方案》规定：“1.1.4病害鉴定。调查时采集的已显症的可疑样品，必须当场封样，送植物检疫机构或经省植物检疫机构指定的教学、科研单位鉴定。”根据被告沙湾区农业农村局提供的取样现场视频中，原告明确提出要求将取样送到位于重庆的柑桔研究所检测才认可检测结果。为此，原沙湾农业局按照原告提出要求将样品送检到位于重庆市的中国农业科学院柑桔研究所检测。再根据四川省农业农村厅植物检疫站于2019年8月21日向沙湾区农业农村局出具的《关于中国农科院柑桔研究所出具检疫性有害生物鉴定报告权威性的说明》中载明：根据农办农〔2015〕20号文件和农技植保函〔2015〕230号文件规定，中国农业科学院柑桔研究所周常勇研究员为农业部指定的权威鉴定专家，由他领导的团队出具的柑桔溃疡病鉴定报告在全国均具权威性，四川省农业农村厅植物检疫站对该所作出的鉴定结果予以认可。故，对原告提出《柑桔病害检测结果报告》不符合规定的主张不予支持。 （二）关于强制销毁案涉柑桔苗圃主体问题 本院认为，原告起诉明确其诉讼请求针对的行政行为是销毁原告位于乐山市沙湾区柑桔苗的行为。据此，根据被告碧山乡政府提交的《凉水村车春兰柑橘种苗场现场销毁处置方案》、被告沙湾区农业农村局向碧山乡政府作出的《关于及时处置柑桔溃疡病疫情的函》以及两被告陈述等证据，可以证实，对原告柑桔苗实施销毁行为的是碧山乡政府，并非原沙湾农业局。至于《凉水村车春兰柑橘种苗场现场销毁处置方案》载明，参与销毁单位包括原沙湾农业局等单位。这属于基于案涉柑桔苗圃面积较大，单独由碧山乡政府无法及时实施销毁行为，而由相关单位部门接受碧山乡政府安排，代表碧山乡政府实施的行为。该强制销毁案涉柑橘苗圃的实施行为，应当属于碧山乡政府的行为，并由其承担责任。故，对于原告提出，被告沙湾区农业农村局与碧山乡政府共同实施了强制销毁案涉柑桔苗圃行为的主张不予支持。 （三）关于委托行为是否合法问题 本院认为，原告先后向车春兰出具《特别授权委托书》《个人委托书》等委托手续，根据这些委托书、出庭证人车春兰证言以车春兰提交的与碧山乡徐劲的微信记录可以证实，在车春兰为其父亲车国平（原告）与原沙湾农业局办理案涉柑桔苗圃涉及柑桔溃疡病事宜过程中，存在因在先提交的委托手续不太规范，甚至可能没有书面委托手续，后补提交委托手续情况，但是基于车春兰系车国平之女，并且在原沙湾农业局于2018年10月24日对车春兰询问时，车春兰明确其是案涉柑桔苗圃的负责人。同时再根据被告沙湾区农业农村局提供的视频证实，原告在样品抽取现场等事实，可以认定即使相关委托书系后补的，也应当属于原告对于车春兰代为其实施行为的追认，并不能否定车春兰在此过程中实施的行为对原告不具有效力。故，对于原告提出车春兰实施的相关行为对其不具有效力的主张，不予支持。 （四）关于碧山乡政府销毁柑桔苗圃的行为是否合法问题 1.关于碧山乡政府是否具有强制销毁苗圃职权问题。本院认为，根据《植物检疫条例》第五条关于“局部地区发生植物检疫对象的，应划为疫区，采取封锁、消灭措施，防止植物检疫对象传出；发生地区已比较普遍的，则应将未发生地区划为保护区，防止植物检疫对象传入。疫区应根据植物检疫对象的传播情况、当地的地理环境、交通状况以及采取封锁、消灭措施的需要来划定，其范围应严格控制”以及《四川省植物检疫条例》第十二条关于“植物检疫机构对于新发现的检疫对象和其他危险××、虫、杂草，必须及时查清情况，立即向当地人民政府和省农业行政主管部门、林业行政主管部门报告。当地人民政府应采取紧急防疫措施予以消灭”的规定，被告碧山乡政府作为一级人民政府，为控制检疫对象柑桔溃疡病的危险扩大，具有采取紧急防疫措施予以消灭的职权。故，对原告提出碧山乡政府不具有强制销毁苗圃职权的主张，不予支持。 2.关于碧山乡政府强制销毁苗圃行为的程序是否合法问题。本院认为，国务院制定的《植物检疫条例》对于发生植物检疫对象实施的行政强制属于《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款关于“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”的特别规定，而《四川省植物检疫条例》第一条明确规定，该条例系“……，根据国务院《植物检疫条例》，结合四川实际，制定本条例。”质言之，碧山乡政府可以依据《四川省植物检疫条例》规定的行政强制程序，实施对案涉柑桔溃疡病苗圃的消灭行为。故，对于原告提出被告碧山乡政府没有按照《中华人民共和国行政强制法》中关于行政强制执行程序实施销毁的行为程序违法的主张，不予支持。 3.关于碧山乡政府强制销毁苗圃行为是否合法问题。本院认为，无论《植物检疫条例》还是《四川省植物检疫条例》，对于实施消灭包括柑桔溃疡病苗圃在内的植物检疫对象均没有具体程序规定。本案中，就案涉柑桔苗圃而言，经原告现场参与对显症植株的取样，再送具有鉴定资质的中国农业科学院柑桔研究所鉴定，确认案涉柑桔苗圃属柑桔溃疡病后，原沙湾农业局向原告送达了该鉴定报告。2018年11月9日，原沙湾农业局将作出的《登记保存物品通知书》向原告送达。该通知书中告知了销毁案涉柑桔苗圃的事实和法律依据，以及实施强制销毁的行政机关碧山乡政府。2018年11月16日至17日，碧山乡政府组织有关部门对案涉柑桔溃疡病苗圃予以销毁。因此，原沙湾农业局在收到中国农业科学院柑桔研究所作出的鉴定后，按照《方案》中“2.1.1凡经准确鉴定后，对发病苗圃立即进行封锁，无论疫情轻重，应于确诊之日起30天内全面彻底销毁”的规定，按照《四川省植物检疫条例》的规定，由碧山乡政府组织强制销毁案涉柑桔溃疡病苗圃的行为并不违法。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下： 驳回原告车国平的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告车国平负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  章祈伦 人民陪审员  郭喜如 二〇一九年十月八日 书 记 员  黄 斗