广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂13行初64号 刘珍凤，女，汉族，1967年10月21日出生，住广西武宣县武宣镇下北街东二巷1号，公民身份号码452225196710210047。 委托代理人黄俊平，广西创恒律师事务所律师。 被告武宣县人民政府，住所地武宣县武宣镇城东路9号。 法定代表人吴孝斌，该县县长。 委托代理人黄剑，该县自然资源局副局长。 委托代理人曾锐，该县自然资源局调处股股长。 原告刘珍凤诉被告武宣县人民政府确认行政强制交付土地行为违法纠纷一案，于2018年9月21日向本院提起诉讼，本院于2018年10月26日作出（2018）桂13行初104号行政裁定,驳回原告的起诉，原告不服向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，该院经审理后于2019年5月13日作出（2019）桂行终184号行政裁定，撤销本院（2018）桂13行初104号行政裁定,并指令本院继续审理。本院于2019年7月3日重新立案后，依法另行组成合议庭，于2019年9月20日、10月25日公开开庭进行了审理。原告委托代理人黄俊平，被告武宣县人民政府的委托代理人黄剑、曾锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月30日，被告武宣县人民政府对武宣县2017年第五批次、2018年第一批次城市建设用地批复范围内的原告刘珍凤承包的集体土地进行强制清表平整。 原告刘珍凤诉称，被告在没有法律依据，且法律依据不齐全、证据不齐全的情况下，以及严重违反法定程序的情况下，强行铲除原告的承包地，既不告知原告的起诉权，也不告知原告复议权，致使原告的生产生活遭受到巨大损失。为此，请求法院：1.判决确认被告于2018年7月10日强行铲平原告土地的具体行政行为违法，并责令被告把土地交回给原告；2.判决确认被告至今占用原告承包地的行为违法；3.请求法院判决被告支付原告土地占用金5000元（从2018年7月10日起至2018年9月10日止，以后仍须计算至土地归还时止)；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据有：1.土地承包经营权证及照片1，证明原告对涉案土地拥有土地承包经营权及铲平前的土地状态。2.照片2，证明被告武宣县人民政府正在铲平原告承包地的状态。3.武宣镇武北村已测量土地情况表，证明已经测量的事实。 被告武宣县人民政府答辩称：1.2018年7月10日，被告对刘珍凤户涉案土地地上附着物进行强制清除具体行政行为。即武宣县国土资源局作出的武国土资发〔2014〕100号《武宣县国土资源局关于责令限期交出土地的处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。2012年9月12日，武宣县国土资源局发布《拟征收土地补偿标准安置方案预公告》，征收武宣镇武北村民委第4村民小组集体土地（包括刘珍凤承包的土地），拟用作武宣县2012年第六批次城市建设用地。2013年1月18日，取得广西壮族自治区人民政府《关于武宣县2012年第六批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2013〕43号）。该集体土地于2013年1月18日经自治区人民政府批准征收为城市建设用地后，武宣县人民政府已于2013年1月29日将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在武宣镇武北村民委进行了公告。武宣县国土资源局于2013年1月30日将征地补偿、安置方案在武宣县武宣镇武北村民委进行了公告，公告期间刘珍凤户没有书面提出意见，同时未要求举行听证，补偿安置方案于2013年2月18日经武宣县人民政府批准执行。2014年6月23日，该县征地拆迁办公室给刘珍凤户下达了《现场指界通知书》，2014年8月28曰，该局给刘珍凤户下达了《用地通知书》。在依法组织实施征地补偿安置方案过程中，刘珍凤户拒不签订补偿安置协议，也拒不交出被征收的土地。2013年3月以来，武宣县人民政府对征地补偿安置标准和刘珍凤户进行了多次协调，但刘珍凤户仍拒不签订补偿安置协议，拒不交出被征收的土地，也不依法请求批准征收土地的人民政府裁决。造成自治区人民政府（桂政土批函〔2013〕43号）文件因刘珍凤户拒不交出被征收的土地而致使武宣县城市建设项目至今未能顺利实施。刘珍凤户拒不交出被征收土地的行为，已经严重地影响武宣县城市建设项目的进行。为保证国家建设用地，保障武宣县城市建设的顺利进行，2014年8月22日，该县征地拆迁办公室对刘珍凤户作出《协议征地与依法强制征收土地补偿告知书》和《签订征地协议书通知》并留置送达。2014年12月24日，武宣县国土资源局作出武国土资发〔2014〕100号《武宣县国土资源局关于责令限期交出土地的处理决定》。责令刘珍凤户限期交出已被依法征收土地。刘珍凤户仍拒不执行上述《处理决定》。2018年7月10日，武宣县人民政府组织相关人员对刘珍凤户土地的地上附着物进行了强制清除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故起诉人必须与被诉行政行为存在利害关系方能成为案件原告。2018年9月21日，刘珍凤户以桂政土批函〔2013〕43号批准依法征收土地范围内有其承包地，征收行为损害其用益物权为由提起本案诉讼，请求确认2018年7月10日，武宣县人民政府对涉案土地地上附着物进行强制清除具体行政行为违法。而涉案土地,经广西壮族自治区人民政府发文批准征收，由武宣县人民政府发布征地公告。该县征地拆迁办公室通知刘珍凤户签订协议、领取其在征收土地范围内的补偿款，但刘珍凤户拒绝签领补偿款。武宣县人民政府于2018年7月10日对刘珍凤户使用土地的地上附着物进行强制清除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（三）项的规定，该项目用地的土地权属由集体所有变更为国家所有，刘珍凤户对该土地不再享有使用权，政府后续的相关具体行政行为与原集体成员已无利害关系。因此，刘珍凤户2018年9月21日提起本案诉讼，其并不是本案被诉行政行为的相对人或利害关系人，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉依法应不予受理。2.原告刘珍凤起诉时的诉求，既有要求确认政府利用土地违法，有要求交回土地，有要求赔偿补偿，同时涉及的又是集体土地征收行为,而集体土地征收行为又包括多个独立的具体行政行为。因此，原告刘珍凤的起诉，诉讼请求不明确，没有具体的诉讼请求，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的立案要求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项的规定，应当驳回起诉。3.被告武宣县人民政府依法利用已经征收的土地没有违反法律规定，原告刘珍凤要回土地和占用金的请求于法无据。原告刘珍凤向来宾市中级人民法院提起诉讼，要求被告武宣县人民政府交回的土地，是已经经过广西壮族自治区人民政府批准征收，被告武宣县人民政府进行了征收公告，武宣县国土资源局进行了征地补偿方案公告，武宣县征地办入户动员了被征地农户进行被征收土地登记等一系列的征地工作，包括原告刘珍凤等人承包地在内的土地已经被依法征收。为了公共利益，政府利用已经依法征收的土地不存在违法，也不需要向原告刘珍凤支付占用金。综上所述，2018年7月10日，被告对刘珍凤户涉案土地地上附着物进行强制清除具体行政行为。即武宣县国土资源局作出的武国土资发〔2014〕100号《武宣县国土资源局关于责令限期交出土地的处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原告刘珍凤诉武宣县人民政府请求确认行政行为违法没有事实及法律依据,请人民法院查清事实，依法驳回起诉。 在第二次开庭时被告作了如下补充答辩意见：2018年7月10日，武宣县人民政府没有强制执行刘珍凤承包使用的集体土地。本次诉求外，2018年10月30日，武宣县人民政府强制执行刘珍凤承包使用的集体土地X97地块0.5926亩，四至界限见附图，属于武宣县2018年第一批次城市建设用地批复（桂政土批函〔2018〕349号）范围，该地块尚未支付补偿，强制后土地未使用。 被告武宣县人民政府向本院提供的证据有：1.拟征收土地补偿安置方案预公告及照片，证明已经经履行征地预公告程序。2.广西壮族自治区国土资源厅关于武宣县2012年第六批次城市建设用地的批复（桂政土批函〔2013〕43号）、武宣县2012年第六批次城市建设用地勘测界图B、C地块，证明涉案土地经有权机关批准已经依法征收转为国有土地。3.武宣县人民政府关于印发武宣县征收集体土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知（武政发〔2012〕6号）、武宣县人民政府关于调整武宣县征收集体土地及房屋拆迁补偿标准的通知（武政发〔2013〕15号)，证明土地征收补偿安置标准有据可依。4.武宣县人民政府征收土地公告、武宣县国土资源局征收土地补偿安置方案公告及相片，证明已经履行公告程序。5.征收土地和房屋拆迁补偿表、武宣镇土荫塘村六队已测量土地情况表、房屋拆迁补偿计算确认表、公告，证明涉案土地征收基本情况。6.协调情况记录，证明征地部门工作开展情况。7.《协议征地与依法强制征收土地补偿告知书》、《签订征地协议书通知》，证明已履行执行前告知领款、交地手续。8.武宣县国土资源局征收（收回）土地补偿安置方案公告、武宣县人民政府关于武宣县2012年第六批次城市建设用征收(收回）土地补偿安置方案公告的批复、武宣县武宣镇武北4队征地工作《会议纪要》，证明已实际履行执行前催告。9.武宣县国土资源局关于责令限期交出土地的处理决定（武国土资发〔2014〕100号），证明作出《处理决定》责令交地。10.武宣县人民政府办公室关于印发关于行政强制对武宣镇武北四队安置区项目用地进行平整清表的工作实施方案的通知，证明制定方案，依法清表收地。11.武宣县人民政府办公室关于印发关于行政强制对武宣县镇武北四队安置区项目用地进行平整清表的工作实施方案，证明制定方案，依法清表收地。12.刘珍凤身份证证明，证明因外嫁，已不属于武北4队户籍。 本院依职权调取了以下证据：1.广西壮族自治区人民政府关于武宣县2017年第五批次城市建设用地的批复（桂政土批函〔2018〕159号）及建设用地公告、安置补偿公告、广西壮族自治区人民政府关于武宣县2018年第一批次城市建设用地的批复（桂政土批函〔2018〕349号）及建设用地公告、安置补偿公告，证明该批复涉及原告涉案的土地。2.武宣县人民政府关于征收（收回）武宣县2017年第五批次城市建设用地方案的公告、武宣县国土资源局关于武宣县2017年第五批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告（武国土资告〔2018〕4号）、武宣县人民政府关于征收（收回）武宣县2018年第一批次城市建设用地方案的公告、武宣县国土资源局关于武宣县2018年第一批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告，证明武宣县人民政府对涉案土地进行征地公告以及征收补偿安置标准。3.武宣县人民政府办公室关于印发《关于依法清除长寿至黔塘公路改建项目用地范围内地上附作物的工作实施方案》《关于依法征收武北四队（城东安置片区）改造项目城市建设用地及清表工作的实施方案》等两个工作方案的通知（武政办发电〔2018〕422号，证明2018年被告武宣县人民政府组织清理原告涉案承包使用的集体土地的行为。4.地块位置图、现场图，涉案土地的四至界限，证明涉案土地已在征收土地范围内。5.武北4队征地示意图-图1，涉案土地的四至界限，已在征收土地范围内。 经开庭审理，原告、被告对证据进行质证如下： 原告刘珍凤对被告武宣县人民政府享有作出被诉行政行为的职权有异议，认为被告没有强制铲平原告土地的职权，应经过司法程序申请执行。原告对武宣县人民政府提供的证据1真实性、合法性、关联性不认可，这份证据原告并不知情。证据2真实性、合法性、关联性有异议，时间从2012年到现在，时间相差比较久，批复及勘界地块图是否包括原告的土地无法查清，可以说有可能是套用的，被告应该提供2018年的证据来证明。证据3真实性、合法性、关联性有异议，原告没有收到这份证据，原告并不知情。证据4真实性、合法性、关联性不认可，原告不知情，至少要有相关的送达回证，相片也不予认可。证据5真实性、合法性、关联性不认可，原告没有签字确认，也不知情。证据6真实性、合法性、关联性不认可，原告没有参与协调。证据7真实性、合法性、关联性不认可，原告没有收到相关通知。证据8真实性、合法性、关联性不认可，原告不知情。证据9真实性、合法性、关联性不认可，原告没有收到。证据10真实性、合法性、关联性不认可，原告不知情。证据11真实性、合法性、关联性不认可，原告不知情。证据12真实性、合法性没有异议，不认可证明目的。 被告武宣县人民政府对原告刘珍凤提供的证据1真实性没有异议，对证明目的不认可。证据2照片真实性不予认可，照片来源和出处无法考究。证据3真实性、合法性、关联性认可，征地部门在开展征地前期工作没有违背桂国土资发〔2014〕81号文的规定，政府按照国家规定开展征地工作。 被告武宣县人民政府对本院依职权调取的证据1-5的真实性、合法性、关联性均认可。 原告刘珍凤对本院依职权调取的证据1-5真实性、合法性、关联性不认可，原告提交的证据领取土地补偿通知书中用了2017年第四批次、第五批次对应了，领款通知书没有用到2018年的批次，对于批复的真实性不认可，不是自治区政府的批文，关于公告三性不认可，拍照的时间、拍照人、地点不明。原告没有收到这些证据，也不知情，但原告认可被清理的土地是在地块位置图范围内，但是面积缩小了，不认可面积。 经庭审质证，本院对原告、被告提供及本院依职权调取的以下证据材料具有真实性、合法性、关联性，予以确认，作为本案认定事实的证据：1.广西壮族自治区人民政府关于武宣县2017年第五批次城市建设用地的批复（桂政土批函〔2018〕159号）、广西壮族自治区人民政府关于武宣县2018年第一批次城市建设用地的批复（桂政土批函〔2018〕349号）。2.武宣县人民政府关于征收（收回）武宣县2017年第五批次城市建设用地方案的公告、武宣县国土资源局关于武宣县2017年第五批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告（武国土资告〔2018〕4号）、武宣县人民政府关于征收（收回）武宣县2018年第一批次城市建设用地方案的公告、武宣县国土资源局关于武宣县2018年第一批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告。3.武宣县人民政府办公室印发《关于行政强制对武宣县武北四队安置区项目用地进行平整清表的工作实施方案的通知》（武政办发电〔2018〕733号）。4.地块位置图、现场图。5.武北4队征地示意图-图1。6.原告土地承包经营权证、证明。7.武宣镇武北村4队已测量土地情况表。 原告、被告提供的其他证据，因证据来源不合法,或因与本案没有关联性,或因与本案事实不符，本院不予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本院确定本案争议焦点为： 1.被告武宣县人民政府在征收涉案集体土地过程中，采取强制原告交付土地行政行为是否合法（包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确）？ 2.原告要求被告把涉案土地交回给原告，确认被告至今占用原告承包地的行为违法，并要求被告支付土地占用金的请求是否有事实、法律依据？ 根据以上确认的证据，本院经审理查明，原告刘珍凤持有武宣县人民政府颁发的（桂）承包权证第030304060441号土地承包经营权证，该证登记的承包户主为刘珍凤，承包武宣镇武北村民委第4村民小组张家岭、桐油园等6块旱地共1.9亩，承包泥鳅垌等3张水田共0.9亩。2018年4月17日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2018〕159号《广西壮族自治区人民政府关于武宣县2017年第五批次城市建设用地的批复》，同意将武宣县武宣镇武北村民委等集体农用地24.3025公顷转为建设用地并征收为国有；2018年7月5日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2018〕349号《广西壮族自治区人民政府关于武宣县2018年第一批次城市建设用地的批复》，同意将武宣县武宣镇武北村民委等集体农用地11.8983公顷转为建设用地并征收为国有，上述被批准征收的土地包含了原告刘珍凤户与刘仁义、刘仁斌等8人共有的旱地桐油园X97号地块4.741亩，其中刘珍凤户为0.5926亩。2018年5月11日，被告武宣县人民政府作出《关于征收（收回）武宣县2017年第五批次城市建设用地方案的公告》，将建设用地项目名称、征收土地位置及用途、面积、地类、安置办法、征地补偿登记时间及地点予以公告；2018年5月17日，原武宣县国土资源局作出《关于武宣县2017年第五批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告》（武国土资告〔2018〕4号），将被征收土地位置和用途、被征地村（组）、地类、面积及土地补偿标准、地上附着物及青苗补偿标准、征地补偿安置费用的支付方式、青苗及其他附着物补偿费用的支付方式、农业人员安置途径等事项进行公告。2018年7月13日，被告武宣县人民政府作出《关于征收（收回）武宣县2018年第一批次城市建设用地方案的公告》，将建设用地项目名称、征收土地位置及用途、面积、地类、安置办法、征地补偿登记时间及地点予以公告；2018年7月17日，原武宣县国土资源局作出《关于武宣县2018年第一批次城市建设用地征收（收回）土地补偿安置方案的公告》（武国土资告〔2018〕6号），将被征收土地位置和用途、被征地村（组）、地类、面积及土地补偿标准、地上附着物及青苗补偿标准、征地补偿安置费用的支付方式、青苗及其他附着物补偿费用的支付方式、农业人员安置途径等事项进行公告。在征地过程中，因原告不同意征地，未与被告就征地补偿达成征地补偿协议，2018年10月30日，被告武宣县人民政府按照《关于行政强制对武宣县武北四队安置区项目用地进行平整清表的工作实施方案的通知》（武政办发电〔2018〕733号）组织相关部门对原告刘珍凤户的旱地桐油园X97地块0.5926亩强制进行清表平整。原告不服被告的强制清表平整行政行为，向本院提起诉讼，请求：1.判决确认被告于2018年7月10日强行铲平原告土地的具体行政行为违法，并责令被告把土地交回给原告。2.请求法院判决确认被告至今占用原告承包地的行为违法。3.请求法院判决被告支付原告土地占用金5000元（从2018年7月10日起至2018年9月10日止，以后仍须计算至土地归还时止）。4.本案诉讼费由被告承担。 另查明，1.桐油园X97地块的部分土地落在武宣县2017年第五批次城市建设用地的批复范围内，部分落在武宣县2018年第一批次城市建设用地的批复范围内，共4.741亩，由被告刘珍凤和刘仁义、刘仁斌等8人共有，每人0.5926亩；2.关于涉案土地被告没有向原告发出限期交出土地决定书，没有申请人民法院强制执行；3.涉案土地被清表后，原告于2019年4月在涉案土地上均已种植檀香树；4.涉案土地补偿费、安置补助费、征地转产过渡期奖励费，征地安置奖励费、积极配合并按时交出土地费、青苗补偿费，合计38118.76元，被告已于2019年10月29日将该款提存在武宣镇财政所武北村民委村级账号。 本院认为，本案被告武宣县人民政府作出的行政强制行为涉及到原告刘珍凤的土地，对该涉案土地的征收已经广西壮族自治区人民政府批准，被告武宣县人民政府进行了征地公告，原武宣县国土资源局公告了征地补偿安置方案，被告及政府职能部门已履行了征地的一系列实施程序，上述征收涉案土地行政行为是合法的。对于强制交付土地的行政行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被告武宣县人民政府既没有作出责令原告交付土地的决定，也没有向人民法院申请执行，而直接对原告承包的土地强制施工交付使用，违反法定程序，超越法定权限，应当确认违法。由于涉案土地已被国家批复并经征收为城市建设用地，如果撤销被告的强制交付土地行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对原告要求返还土地的请求，本院不予支持。对于原告刘珍凤要求确认被告至今占用原告承包地的行为违法，并要求被告支付土地占用金的请求，虽然被告强制交付土地的行政行为违法，但涉案土地已征收为国有土地，被告的行为不构成违法占用原告土地，且被告应向原告支付的涉案土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等，被告已作了提存支付，如原告对该补偿安置标准不服，可以根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定向广西壮族自治区人民政府申请裁决，故对原告上述请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告武宣县人民政府对原告刘珍凤实施强制交付土地的行政行为违法； 二、驳回原告刘珍凤的其他请求。 本案一审案件受理费50元，由被告武宣县人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，账户名称：广西壮族自治区高级人民法院，银行：农行南宁市万象支行，账号：20×××77。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  罗 旭 审 判 员  闭振鹏 审 判 员  韦柳林 二〇一九年十月三十日 法官助理  樊鳚聪 书 记 员  韦郑敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。