上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0115行初626号原告上海工具厂有限公司，住所地上海市杨浦区。法定代表人萧伟锋。委托代理人高孟浪，北京德恒(南京)律师事务所律师。委托代理人蔡丹，北京德恒(南京)律师事务所律师。被告上海市生态环境局，住所地上海市黄浦区。法定代表人寿子琪。委托代理人吴凤英，女。委托代理人吕子瑜，女。被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人应勇。委托代理人张萍，女。委托代理人董旭鸣，男。原告上海工具厂有限公司(以下简称上海工具厂)诉被告上海市生态环境局(以下简称市生态环境局)、被告上海市人民政府(以下简称市政府)不服环保行政处罚及行政复议一案，本院经审查于2019年6月27日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月8日公开开庭审理了本案。原告上海工具厂的委托代理人高孟浪、蔡丹，被告市生态环境局的委托代理人吴凤英、吕子瑜，被告市政府的委托代理人张萍、董旭鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市生态环境局于2018年12月10日对原告上海工具厂作出《行政处罚决定书》(第XXXXXXXXXX，以下简称被诉处罚决定)，主要内容为：2018年9月26日和10月10日，上海市环境监察总队(以下简称市环境监察总队)执法人员现场检查时发现，原告公司未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水，原告上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第四十五条第三款的规定。被告于2018年11月1日向原告送达责令改正决定书和行政处罚听证告知书，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告公司有权进行陈述申辩和听证。原告公司在法定期限内提出听证申请。2018年11月20日案件听证会上，原告提出污水总排口排放生活污水，无生产性废水排放，公司已对部分工段进行改造，并将对生活污水处理系统实施改造，希望环保部门免予处罚。经被告审查，对申辩意见不予采纳。根据《水污染防治法》第八十三条第(四)项规定，被告作出以下决定：(一)责令原告公司立即改正违法行为；(二)罚款人民币四十五万元整。并告知复议及起诉期限。原告上海工具厂对被诉处罚决定不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府接受行政复议申请后，于2019年6月6日作出沪府复字(2019)第149号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，主要内容为：维持被告市生态环境局作出的被诉处罚决定。原告上海工具厂诉称，被诉处罚决定、被诉复议决定适用法律错误。《水污染防治法》第四十五条第三款、第八十三条第(四)项均针对排放工业废水，而原告公司在生产加工环节中并不产生工业废水，车间现场列为危险废物的液体全部闭环管理，并委托有资质单位统一回收处理；也不存在被告市生态环境局所称的“辅助性工业废水”，因为雨水口检测报告中未检测出工业废水污染物存在；即使检测出化学需氧量超标并不能推断原告方排放了工业废水，原告方向污水处理设施排放的只是企业食堂、浴室、厕所、员工日常生活用水；上海市地方标准DB31/445-2009实施后，对于只有生活污水，无论有无处理能力，允许纳管排放的企业，只要能够做到标准排放要求，不需要任何预处理；故在原告只产生生活污水，不产生工业废水的情况下，向污水集中处理设施排放达标的生活污水，不需要进行预处理，被诉处罚决定适用法律错误。被告市生态环境局对原告公司三次水质采样，并出具检测报告，检测报告认为排放污水不符合相关标准，原告有理由怀疑检测报告结论真实性，原告方定期委托有环境检测资质的上海电气(集团)总公司环境监测站对污水水质进行检测，各期数值均在相关标准数值内。市生态环境局对污水采样流程、方案设计不符合相关标准，检测报告不应采纳。原告公司成立于1949年，现有厂区当时就进行了建设，不排除有其他排污单位水管并入原告方水管的情况。综上，原告起诉要求：1、撤销被告市生态环境局作出的被诉处罚决定；2、撤销被告市政府作出的被诉复议决定。为证明诉称意见成立，原告提交以下证据：1、2015年5月6日《建设项目环境影响报告表》《关于引进关键设备扩大数控刀具产能技术改造项目环境影响报告表的审批意见》(杨环保许评[2015]130号)、《关于引进关键设备扩大数控刀具产能技术改造项目竣工环境保护验收的审批意见》(杨环保许验[2017]024号)，证明原告原有项目仅排放生活污水，不排放生产废水，无新增生活污水排放，也无生产废水产生，环境影响报告表中水污染物防治措施为“无”，并获得了审批通过，说明对原告污水排放并无预处理要求；2、《危险废物处理合同》《上海市危险废物管理(转移)计划备案表》、危险废物转移联单、上海工具厂有限公司2018年废水回收处置清单，证明原告委托上海天汉环境资源有限公司回收处理相关危险废物，符合相关法律规定、环境审批意见及要求；3、《污水排入城镇下水道水质标准》DB31/445-2009、上海电气(集团)总公司环境监测站出具的《检测报告》，证明根据该标准4.2.1的要求，所有排入城镇下水道系统的污水不得超过最高允许排放限值要求，只要排放达标并无预处理要求，原告排放的废水经定期检测均能达标。被告市生态环境局辩称，原告认为其生产经营中并不直接产生工业废水，却忽视了存储、装卸、转运、场地清洗等工业作业中产生的辅助性工业废水。2018年9月、10月被告市生态环境局下属市环境监察总队执法人员调查发现，原告向污水集中处理设施排放不符合预处理工艺要求的工业废水。原告未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的行为，违反了《水污染防治法》第四十五条第三款规定，被告依照该法第八十三条第(四)项规定作出被诉处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确且裁量并无不当。综上请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市生态环境局于法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1、2018年9月26日市环境监察总队制作的现场检查笔录，证明检查时原告正常生产，车间内地面、门外地面有油污，雨水排放口有水流动，废水排放口无标志牌。对军工路大门口技术大楼南侧的污水总排放口和雨水排放口各采样一次，水样外观浑浊、有明显油花；2、2018年10月10日市环境监察总队制作的现场检查笔录，证明原告总排口内有东面和东南面两个排水管口，东南面的排水口有水排放到总排口，废水正在排放；污水总排放口和雨水排放口积存水进行采样一次，总排口水样外观浑浊、有明显油花；3、原告排放口示意图和采样情况简介；4、2018年10月11日市环境监察总队制作的询问笔录，证明原告废水处理设施停止运行，废水未经生化处理直接排放，9月26日原告污水排放收集井内有大量含油废水并因堵塞当日未排放，检查后原告集水井内废水未经处理进行了部分排放；原告生产性废水存在跑冒滴漏现象，厂区道路油腻；5、2018年10月16日市环境监察总队制作的询问笔录，证明对10月10日原告采样废水超标情况、废水来源、产生量等进行询问调查，原告原污水处理站未经论证，也未向当地环保部门报告自2016年1月起停运；6、2018年10月9日监控视频截图及照片，证明原告当日对堵塞的污水收集井进行清理；7、2018年11月20日听证笔录，证明没有工艺性废水不等于没有生产性废水，原告场地清洗、跑冒滴漏等环节都有生产性废水，原告废水处理设施停运，废水总排口排放水超过了污水综合排放标准排放限值；8、废水监测报告(TJ18054)，证明9月26日原告废水总排口(实际为集水井)所采水样COD为5620mg/L，超过污水综合排放标准排放限值；9、关于项目编号TJ18054石油类样品分析情况说明，证明9月26日原告废水总排口(实际为集水井)所采水样含大量废油，由于受干扰不能进行检测；10、废水检测报告含采样单(TJ18055)，证明原告废水总排口正在排放水COD为810mg/L，超过污水综合排放标准排放限值，石油类为24mg/L，雨水口5.68mg/L，存在工业特征因子；11、2018年9月26日现场照片8张，证明原告车间内地面、门外地面有油迹，门口边上有雨水落水管，雨水排放口有水流动，水样外观浑、有明显油花，现场检查原告废水排放口无标志牌，当日天气晴没有下雨；12、2018年10月10日现场照片3张，证明9月26日原告陪同人员指认的污水总排口实际为污水收集井，内有隔栅，里面有东面和东南面两个排水口接入，东南面排水口接通污水收集井，检查时有水排放；13、上海市水务局准许行政许可决定书及排水许可证，证明原告污水应经二级生化处理后排放；14、营业执照；15、污水口、雨水口排放情况说明；16、生活废水处理设施停用等情况说明，证明原告废水处理设施停运，废水未进行生化处理；污水排放收集井内有大量含油废水而堵塞，原告生产性废水存在跑冒滴漏现象，厂区道路油腻；17、2015年5月6日的建设项目环境影响报告表，证明建设项目环境保护审批登记表等把原告所有污染物排放纳入到工业企业管理，包括废水、污染物排放达标与总量控制有要求；18、污水综合排放标准(GB8978-1996)，证明原告废水总排口排放水超过了污水综合排放标准排放限值；19、市环境监察总队监测技术人员上岗合格证；20、立案报告表、行政处罚听证告知书及文书送达回证、听证回执、听证笔录、听证报批表、责令改正决定书及送达回证、被诉处罚决定及送达回证，证明市生态环境局作出被诉处罚决定的程序合法；21、《水污染防治法》第四十五条第三款、第八十三条第(四)项，《环境行政处罚办法》第十五条第一款，《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定的通知》(沪环保法[2012]417号)、行政处罚自由裁量表，作为市生态环境局作出被诉处罚决定的法定职权依据、执法程序及法律适用。被告市政府辩称，其于2019年3月12日收到原告的复议申请及相关材料后，经补正后依法受理，并向被告市生态环境局发出《行政复议答复通知书》。同年3月25日，市政府收到市生态环境局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料，同年5月10日市政府向双方当事人发出《延长审理期限通知书》，同年6月6日作出被诉复议决定书，并向原告及被告市生态环境局分别送达。被诉复议决定作出的程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书、补正通知书及邮寄凭证，证明复议机关于2019年3月12日收到复议申请补正材料；2、行政复议答复通知书，证明复议机关在法定期限内向被申请人发送了行政复议申请材料；3、延期审理通知书及邮寄凭证，证明复议机关在规定期限内进行了延期审理；4、行政复议答复书，证明被申请人作出答复书；5、被诉复议决定书及送达凭证，证明本被告在法定期限内作出被诉复议决定书并依法送达；6、《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第三条、第十二条第一款、第十七条、第二十二条、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条第一款，证明被告作出被诉复议决定书的法定职权依据、程序和法律适用依据。经庭审质证，对被告市生态环境局的职权依据、事实及程序证据、依据，被告市政局均无异议；原告认为因2018年9月26日现场检查时指认污水排放口错误，该日的检查笔录内容真实性不予认可，该日采集水样的相关监测报告也不应予以采纳；对2018年10月10日的现场检查笔录三性均无异议；对询问笔录认为原告环保主管系在市环境监察总队威胁涉嫌刑事犯罪的情况下制作的笔录，该主管不是环保专业人员，不懂辅助性生产废水、工业废水、跑冒滴漏等术语概念；2018年10月10日市环境监察总队第二次上门检测前，原告进行了管道清洗导致污染物数值超标；市环境监察总队采样、保存、运输操作不规范，监测报告不予认可，即使有石油类物质检出也不等于工业废水，日常生活洗手液等生活污水也含有石油类物质；现场照片真实性无异议，但不能达到被告证明目的；原告已取得排水许可证，表明主要排放污染物是生活污水，不涉及工业废水；审批登记表与本案无关；被告适用法律错误，根据《水污染防治法》第五十条，不产生工业废水向城镇基础设施排放生活污水的，不需要经过预处理，原告污水排放定期检测均能达标；原告排污对环境影响不大，即使有污染超标也不多，被诉处罚决定裁量过重。对被告市政府的证据、依据，原告及被告市生态环境局均无异议。对原告提交的证据，两被告认为真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，2015年5月6日的建设项目影响报告表仅针对在建项目改造进行评价，并非全厂全部污染物的排放状态；且有证据证明原告并未按照报告表及排放许可证要求进行二级生化处理；原告生产方式中的除锈工序产生大量腐蚀性废水并排放，被告现场核实确实存在工业污染因子。经审查，本院认为，两被告提供的证据材料及法律依据客观真实、来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本院予以确认。原告出示的证据不能证明原告诉称意见的成立，故就原告证据所要证明的内容，本院不予采信。本院经审理查明以下事实：2018年9月26日被告市生态环境局下属市环境监察总队执法人员对原告现场检查，采集废水集水井、雨水口水样并制作检查笔录。同年10月8日环境执法人员收到《监测报告》(TJ18054)。同年10月10日环境执法人员对原告废水排放口现场复核，对废水总排口采集水样并制作检查笔录。同年10月11日环境执法人员对原告开展调查，收集相关证据材料。同年10月16日环境执法人员根据《监测报告》(TJ18055)显示的废水预处理不符合规定的结论，对原告立案调查并制作询问笔录。2018年11月1日市环境监察总队制发《行政处罚听证告知书》，告知原告行政处罚所认定的违法事实、处罚依据及当事人享有的权利，后应原告要求，于同年11月20日举行听证并制作听证笔录。听证会后市环境监察总队对案件进行集体讨论后，于同年12月10日作出被诉处罚决定并向原告送达。原告收到被诉处罚决定后不服提起行政复议，被告市政府于2019年3月12日收到行政复议申请，经补正后依法受理，并向被告市生态环境局发出《行政复议答复通知书》。同年3月25日，市政府收到市生态环境局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料，同年5月10日市政府向双方当事人发出《延长审理期限通知书》，同年6月6日作出被诉复议决定书，并向原告及被告市生态环境局分别送达。原告收到后仍不服，遂涉诉。本院认为，依据《水污染防治法》第八十三条第(四)项、《环境行政处罚办法》第十五条第一款以及《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定的通知》(沪环保法[2012]417号)等规定，被告市生态环境局作为上海市人民政府环境保护主管部门，具有作出被诉处罚决定的法定职权，并可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。又根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告市政府具有受理并处理针对市生态环境局提出的行政复议申请的法定职权。被告市生态环境局根据现场检查情况予以立案调查，履行了调查、取证、听证等程序，在法定办案期限内作出被诉处罚决定，执法程序合法。被告市政府作为复议机关，在收到原告的复议申请后，履行了受理、审查等程序，经延长审理期限后，在法定期限内作出了维持的复议决定书，复议程序并不存在违法情形。《水污染防治法》第四十五条第三款规定，向污水集中处理设施排放工业废水的，应当按照国家有关规定进行预处理，达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。本案中，市环境监察总队自原告废水总排口所采水样中检测出化学需氧量超标系客观事实，主要争议焦点是该废水是否属于“工业废水”、监测报告是否真实可信及被诉处罚决定裁量是否过当。第一个争议焦点：关于原告企业是否向污水集中处理设施排放工业废水的问题。原告主张其在生产加工过程中不产生工业废水，被告采集样本虽检测出化学需氧量超标，但系企业食堂、浴室、厕所等生活污水所致。对此，本院认为，《水污染防治法》之所以规定“工业废水”必须预处理达标后方可排放，系基于其含有的工业性物质因子，直接排放的污染危害性更大，故“工业废水”还是“生活污水”的区分，应结合原告工厂生产方式、现场检查情况及污水监测结果等综合判断。首先，原告公司系一家工业生产企业，在市环境监察总队对原告环保主管人员所作调查笔录中，其自述“该工序大量使用防锈油作为防锈作用，操作过程开放，有工人不注意，造成有所泄露到地面，车间没有收集措施，有部分被带到外面，造成场地上的一些污染”，“只有车间洗手或者拖地水等辅助性生产废水”，车间现场检查亦发现有水斗、拖把等，由下水道接到污水排放管路。可见原告在贮存、装卸、转运、场地清理等环节存在跑冒滴漏现象，工业作业产生的废水废油具有进入污水管网的可能性。其次，原告认为化学需氧量超标系生活污水导致，但一方面，相关现场检查笔录和执法人员在生产车间拍摄的照片显示，原告车间内油污较多，污水集水井和总排口处积存油污，执法人员对原告三次采样时总排口均有流动水排放，且瞬时水量远大于食堂排水的瞬时水量；另一方面，监测报告显示，总排口排放水及雨水口积存水水样中均含有石油成分，分别达到24mg/L及5.68mg/L，该石油类污染物属于工业废水特有特征因子，非生活污水所有。再次，原告主张其已取得排水许可证，无需任何预处理即可纳管排放，但该排水许可证明确载明要求污水经二级生化处理后排放，而原告未经论证也未向当地环保部门报告即自行停运原有污水处理设施，且2018年10月10日监测所采水样系原告清理后状态，检测结果仍严重超标。综上，被诉处罚决定认定原告未按规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水，该事实认定清楚，证据确凿。第二个争议焦点：关于监测报告结论真实性问题。原告主张市环境监察总队2018年9月26日采样时误把污水收集井当做污水排放口，把污水排放口当做雨水排放口，监测报告未经原告质证，取样程序不合法等。本院认为，一方面，第一次混淆采样口系原告厂区内未设置采集点标识且工作人员错误指认污水总排口位置导致，在原告提出异议后，市环境监察总队已再次上门，在原告重新确认排放口位置后予以采样；另一方面，现场检查笔录及听证记录显示，市环境监察总队的历次上门采样均系在原告方环保主管的陪同见证下进行，相关检测结果也已明确告知原告，并听取了原告方的陈述申辩意见。综上，原告关于监测报告结论真实性的异议，本院不予采纳。第三个争议焦点：关于被诉处罚决定裁量合理性问题。根据《水污染防治法》第八十三条第(四)项规定，针对原告的违法行为，由市生态环境局责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。从市生态环境局提交的行政处罚裁量表中可以看出，被告依据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》，从环境影响程度、对社会影响程度、整改情况和配合调查取证情况等角度，在法定幅度内裁量并确定罚款金额，作出责令立即改正违法行为并罚款人民币四十五万元的处罚决定，裁量结果并无不当。原告关于被诉处罚决定裁量畸重的主张，本院亦不予采纳。本院需要特别指出，环保工作事关企业生产安全，更涉及社会公共利益，本案相关证据表明，原告企业存在油污跑冒滴漏、排污口标志缺失、环保主管不专业、擅自停运污水处理设施等问题，希望原告能深刻吸取处罚教训，珍视企业形象，提升环保意识，落实企业整改，发挥国营明星老企业的正面示范效应。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果适当，执法程序合法，被诉复议决定亦无不当，原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉请，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告上海工具厂有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元(原告已预缴)，由原告上海工具厂有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  刘媛媛审 判 员  单宇驰人民陪审员  徐爱华二〇一九年十月二十九日书 记 员  袁文瀚附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。