湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1021行初147号 原告郴州永通运输有限公司，住所地湖南省郴州市北湖区北湖街道寒溪路寒溪桥头。 法定代表人王细毛，系该公司董事长。 被告郴州市道路运输管理处，住所地湖南省郴州市北湖区梨树山大道61号。 法定代表人黄仁国，系郴州市道路运输管理处主任。 委托代理人曹芷健，湖南金州（郴州）律师事务所律师。 委托代理人唐立，湖南金州（郴州）律师事务所实习律师。 被告郴州市北湖区道路运输管理所，住所地湖南省郴州市国庆南路26号。 法定代表人陈晓斌，系郴州市北湖区道路运输管理所所长。 出庭行政负责人王友忠，系该所副所长。 委托代理人戴金江，男，汉族。 委托代理人徐星，湖南福城律师事务所律师。 原告郴州永通运输有限公司（以下简称永通公司）因被告郴州市道路运输管理处（以下简称郴州市运管处）、郴州市北湖区道路运输管理所（以下简称北湖区运管所）道路运输行政许可并行政赔偿一案，于2019年7月1日向本院提起行政诉讼，本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2019年7月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日在桂阳县人民法院公开开庭审理了本案。原告永通公司法定代表人王细毛，被告郴州市运管处委托代理人曹芷健，北湖区运管所出庭行政负责人王友忠及其委托代理人戴金江、徐星到庭参加诉讼，现本案已审理终结。 原告永通公司诉称，2008年11月12日，原告经被告许可道路运输经营许可证，同年投资150余万元，新购置湘LA1938、湘LA1958、湘LA1968、湘LA1969、湘LA2041五台中级客车，全部办理道路运输证，符合子公司规定条件，可以享受母公司经营活动，但被告以各种理由拒绝许可该五台中级客车的客运班线经营，只在每年春运期间，办理春运证包车广东接送务工群众，平时停在公司无法营运，造成重大经济损失，为避免停运损失的扩大，原告出于无奈，只好将湘LA1969、湘LA2041两台车转入其他公司经营。 2014年1月25日，原告道路运输经营许可证到期，原告按规定向被告提出申请换证，但被告以原告车辆减少为由不予换证，原告向被告提出异议，车辆减少是被告不许可客运班线和增加车辆造成的责任，被告将原告申请换证一直拖延不办，原告多次向被告申请客运班线许可，增加车辆和换证，被告以各种理由拒绝受理，为挽回经济损失，原告只能又将湘LA1938、湘LA1958、湘LA1968客车转入母公司永兴县永通汽车运输有限公司经营，车号转户为湘L57569、湘L57571、湘L54600。 2016年8月31日，被告将区级行政许可和服务事项下放苏仙区、北湖区两个运管所，被告将原告下放被告北湖区道路运输管理所属地管理，按规定原告的申请由被告北湖区运管所管理出具意见后，再由被告郴州市运管处许可。2016年12月交通运输部下发了《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》，推进道路客运经营主体结构调整，鼓励道路客运企业扩大经营规模，支持道路客运企业异地设立子公司，原告是永兴县永通汽车运输有限公司设立的子公司，符合国家政策，被告应当执行上级交通运输部门政策规定，支持原告的经营活动。 2017年11月21日，原告再次向被告申请换发道路经营许可证，被告多次召开专题会议研究原告换证问题，对照行政许可法第五十条规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。最终被告同意换证，但条件要求原告申请的5台客车经营客运班线起讫地、时间不变，只变更经营主体的报告，该5台车未转户认定为郴州永通运输有限公司车辆数，换证后许可变更转户手续。 2018年6月15日，被告向原告换发了道路运输经营许可证，但有效期只有半年，违反交通运输部《道路运输管理工作规范》道路客运经营许可证有效期4年的规定。而被告北湖区运管所又以原告申请的5台客车客运班线起讫地、时间不变，只变更经营主体不符合要求，拒绝受理原告的变更申请，违反交通运输部《交通行政许可实施程序规定》实施机关应当出具申请不予受理决定书、申请补正通知书的规定，由于两被告故意相互推诿，造成原告5台客车的变更申请无法办理，其真正目的就是不想要原告的企业办下去，原告的道路运输经营许可证很快又到期。 2018年12月12日，原告按规定向被告提出申请换证，被告北湖区运管所签发意见：拟同意原告换发道路运输经营许可证，请被告郴州市运管处换发，而被告郴州市运管处收到原告的换证申请后，又以各种理由不予换发，跟上次一样，不作出不予换证的书面决定，也不作出吊销经营许可证的书面决定，只是口头吊销原告经营许可证，不受理原告的任何申请业务，原告多次向被告提出申请，被告违法不予理睬，至今不了了之。 综上，原告认为被告不履行法定换发道路运输经营许可证的行为违法，导致原告的损失是因被告的违法行为造成的，被告应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，向法院起诉，请求确认被告不履行道路运输行政许可法定职责违法，判令被告为原告换发道路运输经营许可证，经营期限为4年；依法判令被告赔偿原告的各项损失共计2080705元。 原告永通公司在法定期限内向本院提交了下列证据、依据： 证据一，营业执照、法定代表人证明书及身份证、道路运输经营许可证、道路客运班线经营行政许可决定书、道路运输证、行驶证、县际临时班车牌(以上均为复印件)，拟证明原告母公司永兴县永通汽车运输有限公司具备道路旅客运输经营资格。湘L53908马田至郴州、湘L54600文洞至郴州、湘L53542文洞至郴州、湘L57571铜角湾至郴州、湘L57569塘门口至郴州共5台客车客运班线，取得道路客运班线经营行政许可经营权，证件手续齐全有效； 证据二，企业名称预先核准通知书复印件，拟证明原告是永兴县永通汽车运输有限公司控股90%的子公司； 证据三，道路客运经营行政许可决定书、道路运输经营许可证、营业执照、法定代表人证明及身份证、道路运输证、行驶证、机动车登记证书（以上均为复印件），拟证明2008年11月21日，原告取得被告郴州市道路运输管理处的许可，具备道路旅客运输经营资格，原告按要求投入了湘LA1938、湘LA1958、湘LA1968、湘LA1969、湘LA2041等5台客车，达到《道路旅客运输及客运站管理规定》第三十四条规定的控股子公司中高级营运客车5台，母公司控制子公司实际资产51%以上的条件； 证据四，道路运输经营许可证、营业执照、关于换发道路运输经营许可证报告、委托书、经办人身份证（以上均为复印件），拟证明2010年1月26日，被告郴州市道路运输管理处为原告换发道路运输经营许可证，证件有效期为4年（2010年1月26日至2014年1月25日）。2014年1月23日，原告提交道路运输经营许可证正副本，营业执照、换证申请报告、委托书、经办人身份证等相关资料，向被告申请换证，被告违法未为原告换发道路运输经营许可证； 证据五，交通运输部交运发[2016]240号文件《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》、关于申请开通郴州高铁站至永兴县湘永定制班车客运线路购置新能源纯电动商务客车经营的报告复印件，拟证明交通运输部鼓励道路客运企业扩大经营规模，支持道路客运企业异地设立子公司，鼓励道路客运企业购置7座及以上的营运客车，提供道路客运定制服务。被告郴州市道路运输管理处违法拒绝受理，造成原告无法增加车辆数； 证据六，营业执照、道路运输经营许可证、关于换发道路运输经营许可证报告、委托书、经办人身份证，关于申请从母公司调整部分客运班线客车变更子公司经营方案的请示（以上均为复印件），拟证明2017年11月21日，原告提交道路运输经营许可证正副本、营业执照、换证申请报告、委托书、经办人身份证等相关资料，同时申请从母公司调整5台客运班线客车变更到子公司经营。其中，马田至郴州、文洞至郴州、文洞至郴州、铜角湾至郴州、塘门口至郴州，变更起讫地为郴州▬马田、郴州▬文洞、郴州▬文洞、郴州▬铜角湾、郴州▬塘门口，永兴县永通汽车运输有限公司变更经营主体郴州永通运输有限公司，湘L53908、湘L54600、湘L53542、湘L57571、湘L57569等5台客车转户郴州永通运输有限公司经营； 证据七，郴州市道路运输管理处告知函复印件，拟证明被告郴州市道路运输管理处收到原告换发道路运输经营许可证报告，符合变更行政许可条件的请示，被告未到原告办公场所就违法下达告知函，要求原告准备资料换证的事实； 证据八，关于申请从母公司调整部分客运班线客车变更经营主体转户子公司经营的报告复印件，拟证明被告郴州市道路运输管理处违规提出要求原告重新提交错误的变更行政许可报告，原告母公司所在地永兴县道路运输管理所签署意见，被告郴州市北湖区道路运输管理所收到原告提交被告要求的5台客车变更许可的报告复印件； 证据九，申请按照其母公司取得的经营许可从事客运经营活动的报告、道路旅客运输客车管理台账、关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告复印件，拟证明原告向被告郴州市道路运输管理处提出按母公司取得的经营许可从事客运经营活动，提供了5台中高级客车，被告郴州市道路运输管理处认可，两被告对原告申请换发经营许可证验收合格； 证据十，原告营业执照、道路客运经营行政许可决定书、道路运输经营许可证正副本（以上均为复印件），拟证明被告为原告作出道路客运经营行政许可决定书，为原告换发了道路运输经营许可证，证件有效期：2018年6月15日至2018年12月14日； 证据十一，湖南省运管局湘运管运政发[2013]179号《关于开展2014年度营运车辆定期审验及道路运输经营许可证换发工作的通知》、交通运输部交运便字[2014]181号《道路运输管理工作规范》（以上均为复印件），拟证明换发道路运输经营许可证程序规定，从事道路客运经营许可证有效期为4年，被告对原告提交的资料审查核对无误后，予以换发道路运输经营许可证。到期后，被告郴州市道路运输管理处未按规定程序和期限换发，被告为原告换发了道路运输经营许可证（2018年6月15日至2018年12月14日），证件有效期半年，违反法律规定； 证据十二，关于换发道路运输经营许可证的报告、现场勘验报告复印件，拟证明被告郴州市道路运输管理处换发道路运输经营许可证乱作为，许可期限只给半年违反法律规定； 证据十三，郴州市道路运输管理处关于北湖、苏仙两区道路旅客运输行政许可和服务事项下放的通知、道路客运班线站点方案（以上均为复印件），拟证明被告郴州市道路运输管理处认可原告郴州永通运输有限公司存在有效，并将日常监管下放至被告郴州市北湖区道路运输管理所，被告郴州市北湖区道路运输管理所应当履行始发地县级道路运输管理机构意见的法定职责。 证据十四，道路旅客运输班线经营申请表、道路客运线路可行性分析报告、道路客运班线站点方案、运输服务质量承诺书、道路运输经营许可证、拟投入车辆承诺书、行驶证、道路运输证、拟聘用驾驶人员驾驶证、从业资格证复印件、经办人的身份证明及其复印件、所在单位的委托书等（以上均为复印件），拟证明原告申请湘L53908、湘L54600、湘L53542、湘L57571、湘L57569等5台客车许可材料，被告郴州市北湖区道路运输管理所拒绝受理原告的申请材料程序违法； 证据十五，郴州市道路运输管理处行政处罚决定书复印件，拟证明被告郴州市道路运输管理处至今仍在履行法定职责； 证据十六，购车发票、随车附件发票、车辆购置税票、机动车登记证书、上户法定保险发票、固定资产折旧表、聘任员工任职文件、员工工资网银支付凭证、场地租赁合同及证明、固定资产贷款银行利息（以上均为复印件），拟证明被告郴州市道路运输管理处程序违法，造成原告的实际财产经济损失，应当承担行政赔偿责任，被告郴州市北湖区道路运输管理所应当承担相应的行政赔偿责任； 证据十七，湖南省公安厅交通管理局转发公安部关于排查清理大中型客车登记使用性质有关工作的通知复印件，拟证明被告未向原告作出行政许可，车管所不办理登记，致使原告的客车办不了转户手续。 被告郴州市道路运输管理处辩称，郴州市道路运输管理处不是本案的适格被告，应驳回原告的起诉。根据2019年4月25日郴办(2019)44号，中共郴州市委、市政府关于印发《郴州市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知第六条第二项：“将市道路运输管理处、市道路运输管理处城市公共客运管理所、市道路运输管理处货运管理所、市道路运输管理处道路客运和站场管理所、市道路运输管理处信息中心、市道路运输管理处稽查大队合并，整合有关公益服务职责，组建市道路运输服务中心。”2019年5月16日湖南省道路运输管理局在官网发布公告信息：“4月29日上午，郴州市道路运输服务中心在原市运管处办公楼大门口举行揭牌仪式。”证实郴州市道路运输管理处行政主体已于2019年4月29日变更为郴州市道路运输服务中心，而郴州市道路运输管理处于2019年7月16日收到本案传票及出庭通知书，此时郴州市道路运输管理处诉讼主体早已发生变更，故郴州市道路运输管理处不是本案的适格被告，应驳回原告的起诉。 郴州市道路运输管理处在规定的期限内向本院提交了下列证据、依据： 证据一，2018年1月22日郴州市运管处向原告出具的《告知函》复印件。拟证明原告公司无检测合格的客车，截止到今天原告仍然没有符合相关经营业务的客车。 证据二，2018年4月18日原告公司出具的《拟投入车辆承诺书》复印件。拟证明该承诺书中原告明确承诺2018年4月18日起向被告提出申请并承诺在180天内投入车辆运营，如果没有投入车辆运营，则自动放弃经营权。这是被告2018年4月给原告延续6个月的由来。 证据三，2018年5月2日郴州市运管处向原告出具的《整改通知书》复印件； 证据四，2018年5月18日郴州永通运输有限公司《申请换发道路运输经营许可证资料审查及现场勘验情况》复印件； 证据五，2018年5月25日关于勘验郴州永通运输有限公司《申请换发道路运输经营许可证情况的报告》复印件； 证据六，2018年6月5日郴州市运管处向原告出具的《交通行政许可申请补正通知书》复印件； 上述证据三至六，拟证明原告不符合行政许可的条件。 证据七，2018年6月11日向原告出具的《交通行政许可申请受理通知书》复印件； 证据八，2018年6月14日向原告出具的《道路客运经营许可决定书》（编号：2018－020）复印件； 证据九，2018年6月15日颁发的《道路运输经营许可证》（湘交运管许可郴字431001000006号）复印件； 上述证据七至九，拟证明被告依法对原告的道路运输许可进行续期。特别指出决定书中告知原告须在2018年12月31日前投入车辆，如果届时没有投放，则撤销经营许可。 证据十，2018年9月27日北湖区运管所出具的《关于郴州永通运输有限公司实地勘察的情况说明》复印件； 证据十一，2018年9月20日向原告出具的《责令改正通知书》(湘郴北交运管责改[2018]104号)复印件； 证据十二，2018年12月13日北湖区运管所出具的《郴州永通运输有限公司现场勘验报告》复印件； 证据十三，《郴州永通运输有限公司道路旅客运输客车管理台账》、车辆行驶证及运输证等复印件； 上述证据十至十三，拟证明原告方不符合行政许可的条件。 证据十四，郴州永通运输有限公司《失信被执行人详情》复印件，拟证明原告已被列入失信人名单，根据相关规定对列为失信被执行人名单的进行行政许可的，应当严格审查。 被告郴州市北湖区道路运输管理所辩称，一、郴州市北湖区道路运输管理所不具有道路运输经营许可的法定职能，不是本案适格的被告，应驳回对北湖区运管所的起诉。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第(二)项、《道路运输管理工作规范》第六章第一节关于道路旅客运输经营许可和第十四章关于道路运输证件管理工作规范《道路运输经营许可证》换发、补发的规定，从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请。市级道路运输管理机构负责县际道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线经营许可。道路运输经营者应在其《道路运输经营许可证》有效期届满之日起提前10个工作日，持原证件(正、副本)到原发证机关换发新证。换言之，郴州市北湖区道路运输管理所无颁发、换发《道路运输经营许可证》职能、职责、职权，如需换证应到原发证机关即郴州市道路运输管理处换发新证。且在原告的申请报告中递交的行政主体一直都是郴州市道路运输管理处,而非郴州市北湖区道路运输管理所。在原告法定代表人的法院询问笔录中，其也清楚的知道被告郴州市北湖区道路运输管理所不是行政许可发证、换证的实施主体，不是本案适格的被告。二、被告郴州市北湖区道路运输管理所已经履行了相应的法定职权。通过郴州市北湖区道路运输管理所提交的证据，2018年5月16日原告向郴州市道路运输管理处递交了《关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告》，同年5月22日郴州市北湖区道路运输管理所在该报告签署意见：“验收基本合格，拟同意验收报告，请市处审批。”郴州永通运输有限公司现场勘验报告及现场勘验照片7张，可以证明郴州市北湖区道路运输管理所在接到原告换发道路运输经营许可证的报告后进行了现场勘验，并于2018年12月13日在原告的道路运输经营许可证到期前向市道路运输管理处出具的现场勘验报告。在本案中，郴州市北湖区道路运输管理所已经履行了相应的职能、职权，不存在任何的违法行为，原告的起诉不具有事实依据。三、原告要求赔偿损失的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、行政诉讼法司法解释的第四十七条、第九十七条、第九十八条的规定，原告应该就行政行为造成的损害情况提供证据。行政行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用都是本案应考虑的因素。但是原告没有证据证明其合法权益遭受了损害，且损害事实的发生与行政行为之间存在因果关系。所以，原告要求赔偿的诉讼请求依法应不予支持。请法院根据法律、法规，查明事实，依法驳回原告对郴州市北湖区道路运输管理所的起诉。 被告郴州市北湖区道路运输管理所在规定的期限内向本院提交了下列证据、依据： 证据一，郴州永通运输有限公司提出的《关于申请从母公司调整部分客运班线变更经营主体客车转户子公司经营的报告》复印件，拟证明：1.原告递交申请报告的行政主体是郴州市道路运输管理处，而非郴州市北湖区道路运输管理所，郴州市北湖区道路运输管理所不是本案适格的被告；2.郴州市北湖区道路运输管理所没有调整客运班线、变更经营主体及道路运输经营的行政许可权的职能、职权；3.报告的落款时间是2018年4月3日，原告的起诉时间2019年7月10日，已经超过法定的起诉期限。 证据二，郴州永通运输有限公司提出的《关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告》复印件，拟证明：1.证明2018年5月22日，郴州市北湖区道路运输管理所在该报告签署意见，郴州市北湖区道路运输管理所及时履行了其相应的管理法定职责；2.报告的落款时间是2018年5月16日，原告的起诉时间2019年7月10日，已经超过法定的起诉期限；3.报告的递交对象是郴州市道路运输管理处，郴州市北湖区道路运输管理所不是本案适格的被告。 证据三，郴州永通运输有限公司现场勘验报告及现场勘验照片7张复印件，拟证明郴州市北湖区道路运输管理所进行了现场勘验并在2018年12月13日即2018年12月14日，在原告的道路运输经营许可证到期前出具了现场勘验报告，履行了相应法定职能、职权。 经庭审质证，原告对被告郴州市道路运输管理处提交的证据发表如下质证意见：对证据一的真实性无异议，证明目的有异议，被告违法下达《告知函》，目的就是滥用职权让原告承认这个条件，内容不真实。被告自收到原告2017年提交的报告后，被告以这个无理的要求为难原告；对证据二质证认为，按换证的条件来说不需要承诺书，但被告仍然让原告提交；对证据三质证认为，真实性无异议，证明目的有异议，整改与换证并无关联；对证据四质证认为，真实性无异议，证明目的有异议，这只能说明两被告进行了现场勘验并验收合格；对证据五质证认为真实性无异议，证明目的有异议，只能说明被告对原告验收合格，根据这些内容可以看出被告认为原告符合换证的条件；对证据六质证认为，真实性无异议，证明目的有异议，恰恰说明投放车辆数是被告要求的；对证据七质证认为，受理换证的时间是2018年6月11日，原告提交报告的时间是2017年，被告违反了行政许可法的规定，也违反了交通部关于10天换证的规定。原告申请换证，不是新增；对证据八质证认为，真实性无异议，证明目的有异议，被告违法重复许可，而且内容载明是五台客车，车辆从永兴永通运输有限公司调入的，证明被告对该事实的认可；对证据九质证认为，真实性无异议，证明目的有异议，换发的许可证有效期违反国家规定的4年期限，被告只给了半年期限；对证据十质证认为真实性无异议，证明目的有异议，与换证无关；对证据十一质证认为真实性无异议，关联性有异议；对证据十二质证认为真实性无异议，证明目的有异议，只能证明被告程序违法；对证据十三质证认为真实性无异议，证明目的有异议，证明被告认可了这五台车；对证据十四质证认为与本案无关联。 原告对被告郴州市北湖区道路运输管理所提交的证据发表如下质证意见：对证据一质证认为真实性无异议，证明目的有异议，说明被告收到了原告的申请，被告北湖区运管所是接收原告申请材料的初步审查的机构；对证据二质证认为真实性无异议，证明目的有异议，证明被告初步审查已有结论，已同意换证；对证据三质证认为真实性无异议，证明目的有异议，证明被告初步审查与申请换证有关联性，需要被告北湖区运管所签署意见。报告称车辆未转户，是两被告违法不予受理所造成的结果，被告称五台车的发票跟车牌号不一样，但发动机号是一样的。 被告郴州市道路运输管理处对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据一质证认为真实性与合法性无异议，对于证据的关联性有异议，该组证据系永兴永通公司相关经营资质，而本案原告系郴州永通公司，两公司是两个完全独立的法人主体；对证据二质证认为证据三性无异议，永兴与郴州两家公司系母子公司关系，两公司是独立法人主体；对证据三、四质证认为真实性与合法性无异议，对于证据的关联性和证明方向有异议，与本案无关联性，原告公司当时符合行政许可条件，依法进行行政许可，特别指出证据载明的五台车辆被原告从郴州公司转入永兴公司，转入后的郴州公司不再符合行政许可条件；对证据五质证认为真实性、合法性无异议，关联性和证明方向有异议。该组证据与本案无关联，且无法证明原告符合文件调整范围、原告向被告申请增加车辆的事实以及被告存在违法拒绝原告申请的客观情况；对证据六质证认为证据三性均有异议，被告未收到该组证据中的报告，同时原告也未提交被告签收报告的证据予以佐证；对证据七质证认为真实性、合法性、关联性无异议，证明方向有异议。被告依法对原告下达告知函，所载明的内容证明了原告不符合行政许可条件，对证据八质证认为证据三性均有异议，被告未收到该组证据中的报告，原告也未提交被告签收报告的证据予以佐证；对证据九质证认为证据三性均无异议，对证明方向有异议；对证据十质证认为该组证据无异议，被告依法对原告行政许可，适用法律正确，程序合法；对证据十一质证认为真实性、合法性无异议，关联性、证明方向有异议。原告情况不符合文件要求，被告根据相关法律对原告进行6个月许可符合法律规定。被告为了保证原告还能正常运营才给了六个月许可期限去购置五台车辆，以达到换发许可证的条件；对证据十二质证认为证据三性均无异议，对证明方向有异议；对证据十三无异议；对证据十四质证认为证据三性均有异议，被告未收到该组证据中的报告，原告也未提交被告签收报告的证据予以佐证；对证据十五质证认为真实性、合法性无异议，关联性、证明方向有异议。被告经行政机关改革，不再是本案行政许可的执法单位，行政许可已由郴州市交通局负责；对证据十六质证认为证据三性均有异议；对证据十七质证认为真实性、合法性无异议，关联性有异议，该文件所规定的情形与本案实际情况和对本案的处理没有关联。 被告郴州市道路运输管理处对郴州市北湖区道路运输管理所提交的证据材料无异议。 被告郴州市北湖区道路运输管理所对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据一质证认为真实性没有异议，对合法性、关联性和证明方向有异议。一是该组证据不能证明原告郴州永通运输有限公司具备取得道路运输经营许可的条件，取得道路运输经营许可应当符合法定的行政许可程序和条件。二是与原告拟证明的事实无关，只能证明案外人永兴县永通汽车运输有限公司具备道路运输经营许可条件，通过了行政许可，永兴县永通汽车运输有限公司与原告属于母子公司关系，是两个独立的法人，与原告是否通过行政许可不具有关联性；对证据二质证认为真实性、合法性没有异议，对关联性和证明方向有异议。只能证明永兴县永通汽车运输有限公司与原告属于母子公司关系，行政许可是对独立的企业法人分别作出，该证据与本案没有关联性；对证据三质证认为证据三性无异议，对证明方向有异议。这只能证明原告取得了2018年6月15日至2018年12月14日的道路运输许可证。而郴州市北湖区道路运输管理所不是许可和发证机关，不是本案的适格被告；对证据四质证认为证据三性和证明方向有异议。一是不能证明被告收到了原告的申请，且该申请不符合道路运输经营行政许可的格式要件。二是原告申请报告提交的行政机关不是郴州市北湖区道路运输管理所，郴州市北湖区道路运输管理所不是本案的适格被告。三是该份报告的递交时间是2014年1月23日，原告的起诉时间是2019年7月10日，超过了法定的起诉期限；对证据五质证认为真实性、合法性没有异议，对关联性和证明方向有异议。交通运输部鼓励客运企业扩大经营，不意味着原告具备通过行政许可的条件，不能证明被告存在违法的行政行为，三者之间没有必然的联系；对证据六质证认为真实性没有异议，对合法性、关联性和证明方向有异议。一是变更经营主体与申请道路运输经营许可没有关联性。二是根据报告的落款时间，原告的起诉已超出起诉期限。三是原告申请报告提交的行政机关不是郴州市北湖区道路运输管理所，郴州市北湖区道路运输管理所不是本案适格的被告；对证据七质证认为证据三性无异议，对证明方向有异议。一是证明了郴州市道路运输管理处履行了告知义务，履行了法定职责。二是证明了原告当时不具备法定行政许可条件。三是原告的起诉超过法定起诉期限；对证据八质证认为真实性没有异议，对合法性、关联性和证明方向有异议。变更经营主体与申请道路运输经营许可是两个不同的行政许可没有关联性；对证据九质证认为证据三性和证明方向有异议。一是不能证明被告收到了报告。二是该报告不符合行政许可的形式要件。三是不能证明原告能够取得行政许可；对证据十质证认为证据三性和证明方向没有异议；对证据十一质证认为真实性、合法性没有异议，对关联性和证明方向有异议。一是法律和部门内部规定，不能证明被告存在违法的行政行为。二是本案诉的是行政许可，不是诉两被告具体行政行为违法，这是两种不同案由，没有关联性；对证据十二质证认为真实性没有异议，对合法性、关联性和证明方向有异议。一是《道路客运经营行政许可决定书》上并没有确定经营许可的有效期，经营许可有效期应以《道路客运经营行政许可决定书》为准。二是如果原告按照《道路客运经营行政许可决定书》上的要求落实拟投入车辆的承诺，就可以换证，不需要重新许可。三是不能证明被告郴州市道路运输管理处程序违法，被告郴州市道路运输管理处是在合法的行使其行政裁量权；对证据十三质证认为三性无异议，对证明方向有异议。一是原告起讫地涉及郴州市北湖区和郴州永兴县两个县（区）级行政区域客运经营，根据该文件跨区经营班线客运的，由市处许可。北湖区道路运输管理所不具有行政许可权，不是本案适格的被告。对站点方案三性均有异议。北湖区道路运输管理所只有建议权没有许可权，最终的确定发证需要市运管处许可；对证据十四质证认为真实性没有异议，对合法性、关联性和证明方向有异议。一是经营申请表可从交警网络上随时下载，落款时间可根据下载者的需求任意改动，不能证明北湖区道路运输管理所收到原告的申请表和相关材料。更不能证明北湖区道路运输管理所行政行为违法。二是五台客车的许可材料与原告申请道路经营许可没有关联性。三是经营申请表递交的对象不是北湖区运管所，北湖区运管所没有道路经营许可权；对证据十五质证认为真实性、合法性没有异议，对关联性和证明方向有异议。这证明被告郴州市道路运输管理处一直按法律规定履行自己的职能，但是行政处罚与本案行政许可没有关联性。原告一方面诉被告郴州市道路运输管理处不履职，另一方面证明被告郴州市道路运输管理处在履职，诉请与证据自相矛盾；对证据十六质证认为证据三性和证明方向有异议。一是原告购车发票、购买的车险、支付的购置税只能证明原告为了生产经营进行了投入，并不是损失。通过保单上号牌号码证明这五台车不是原告为了通过行政许可承诺拟投入的车辆，而且根据原告于2018年4月18日作出的《拟投入车辆承诺书》，5台拟投入的车辆购置时间在2008年至2010年间，不能证明是因为被告的违法行为造成其损失。二是2018-2019年工资表，既没有签收，也没有转账记录，根本不能证明原告支付了该款项，这也不是损失。三是付款回单付款人是案外人永兴县汽车运输有限公司，与原告及本案没有关联性。四是场地租赁合同、证明，都是原告生产经营投入，不是损失。而且也没有支付证明该款项实际发生。五是利息计算表系原告单方提供，与原告承担投入的车辆号牌不符，不能作为定案依据；对证据十七质证认为真实性、合法性无异议，对关联性和证明方向有异议。这只是一个省公安厅内部规定，与原告的诉讼请求没有直接关系。 被告郴州市北湖区道路运输管理所对被告郴州市道路运输管理处提交的证据发表如下质证意见：对被告郴州市道路运输管理处提交的证据无异议。同时被告郴州市北湖区道路运输管理所认为其不是道路经营许可的行政机关。对拟投入车辆承诺书是原告自己承诺的。原告承诺的五台车与诉状所称的五台车以及保险资料的五台车车牌都是不一致的。道路客运经营许可决定书明确告知要原告2018年7月31日换发新证，并不是拒绝换证。也没有规定换发的道路运输经营的有效期限。被告郴州市道路运输管理处提交的证据11-12，证明了郴州市北湖区道路运输管理所履行了监督管理的职责。责令通知书和勘验报告指出原告没有车辆，没有到车管所办理车辆转户手续。郴州市北湖区道路运输管理所没有行政许可的审批权。 本院对上述证据、依据认证如下： 原告提交的证据一至四、证据六至十四、证据十六至十七真实、合法，与本案有关联，本院予以认定。原告提交的证据五、证据十五与本案无关，本院不予以采信。 被告郴州市运管处提交的证据、依据一至十三，真实、合法，与本案有关联，能真实反映本案的客观情况，本院予以采信。被告郴州市运管处提交的证据十四“失信被执行人详情”系2019年5月31日发布，该证据虽不能证明行政行为合法，但能反映原告公司的现实情况，本院予以采信。被告郴州市运管处在举证期届满后向本院提交了《郴州市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》（郴办[2019]44号），但郴州市道路运输管理服务中心“三定方案”并未制定，郴州市运管处的职权、职能暂未移交郴州市交通运输局，被告郴州市运管处以该文件依据主张不是本案适格被告，本院不予采信。 被告北湖区运管所提交的证据、依据一至三，真实、合法，与本案有关联，本院予以认定。 经审理查明，原告郴州永通运输有限公司是2008年11月在原郴州市工商行政管理局登记成立的，以县际班车、县内班车客运，县际包车、县内包车客运为经营范围的运输公司。公司住所地在郴州市燕泉南路37号。该公司由永兴县永通汽车运输有限公司出资90%，自然人王细毛出资10%组建设立。2008年11月21日，郴州市运管处依据原告郴州永通运输有限公司的申请，作出《道路客运经营行政许可决定书》，准许原告道路客运经营行政许可，经营范围为县际班车、县内班车客运，县际包车、县内包车客运。要求公司车辆由母公司（永兴永通公司）内部调整，不新增客运车辆。2009年1月20日，郴州市运管处向原告颁发《道路运输经营许可证》（有效期至2009年12月31日）。2010年1月26日，郴州市运管处给原告换发《道路运输经营许可证》（有效期至2014年1月25日）。 2014年1月23日，原告向被告郴州市运管处申请换发道路运输经营许可证。2017年11月21日，原告向被告郴州市运管处申请换发道路运输经营许可证。 2018年1月22日，被告郴州市运管处向原告出具《告知函》，认为原告公司不具备换发《道路运输经营许可证》的条件，要求原告公司于2018年4月30日前改正完善，经验收合格后，则予以换发《道路运输经营许可证》。2018年4月18日，原告向被告郴州市运管处出具《拟投入车辆承诺书》。2018年5月2日，被告郴州市运管处向原告送达《整改通知书》。2018年5月16日，原告公司向被告郴州市运管处提交《关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告》，称原告公司按被告郴州市运管处的整改通知书要求已整改完成，申请检查验收换发许可证。郴州市道路运输管理处客运和站场管理所对原告申请进行资料审查和现场勘验，并出具报告，同意换发《道路运输经营许可证》。随后，北湖区运管所及被告郴州市运管处内设机构及其行政负责人在《关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告》上签署意见，同意给原告公司换发许可证。2018年6月14日，被告郴州市运管处向原告公司作出编号为2018-020号《道路客运经营行政许可决定书》：决定准予道路客运经营行政许可。经营范围为县际班车、县内班车客运，县际包车、县内包车客运。要求公司车辆由母公司（永兴永通公司）内部调整，5台中高级营运客车。并要求于2018年12月31日前落实拟投入车辆承诺，否则撤销本经营许可。2018年6月15日，被告郴州市运管处向原告公司颁发《道路运输经营许可证》（有效期：2018年6月15日至2018年12月14日）。 2018年12月12日，原告申请换发道路运输经营许可证。2018年12月13日，被告北湖区运管所向被告郴州市运管处出具《郴州永通运输有限公司现场勘验报告》，拟同意郴州永通运输公司的换发道路运输经营许可证的申请，请市处审批。 另查明，被告郴州市运管处机构编制方案暂未出台，被告郴州市运管处的行政审批职能暂未移交郴州市交通运输局行政审批科。目前，被告郴州市运管处仍以其名义进行执法。 本院认为，本案的争议焦点是：一、两被告是否为本案的适格主体；二、原告是否向被告郴州市运管处提交换发道路运输经营许可申请；三、原告请求确认被告不履行换发道路运输行政许可法定职责违法是否成立，是否应当给原告换发道路运输经营许可证；四、原告的赔偿请求是否有事实依据和法律依据，是否应予支持。 针对争议焦点一。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责本行政辖区的道路运输工作。被告郴州市道路运输管理处负责郴州市辖区道路运输管理工作。被告郴州市北湖区道路运输管理所负责郴州市北湖区辖区道路运输管理工作。《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定，从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；从事省行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请。根据《郴州市道路运输管理处关于北湖、苏仙两区道路旅客运输行政许可和服务事项下放的通知》“三、相关工作要求……跨区经营班线客运的，由市处许可。”本案中，原告申请郴州市行政区域内的县际班车、县内班车客运、县际包车、县内包车客运行政许可，该事项行政许可是郴州市运管处的法定职责。为此，原告诉不履行该申请事项的行政许可，北湖区运管所不是本案的适格被告。在审理过程中，原告坚持认为北湖区运管所是共同被告，依法应当驳回对北湖区运管所的起诉。 被告郴州市道路运输管理处辩称，郴州市道路运输管理处不是本案的适格被告，郴州市道路运输管理处行政主体已于2019年4月29日变更为郴州市道路运输服务中心。根据《郴州市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》（郴办[2019]44号）第六条第（二）项规定：“将市道路运输管理处、市道路运输管理处城市公共客运所、市道路运输处货运管理所、市道路运输管理处道路客运和站场管理所、市道路运输管理处信息中心、市道路运输管理处稽查大队合并，整合有关公益服务职责，组建市道路运输服务中心，其机构编制事项另行明确。”虽湖南省道路运输管理局于2019年5月16日在官网发布公告信息：“2019年4月29日上午，郴州市道路运输服务中心在原市运管处办公楼大门口举行揭牌仪式。”但在郴州市机构改革过渡期间，目前被告郴州市道路运输服务中心机构编制方案暂未出台，被告郴州市运管处的行政审批职能暂未移交郴州市交通运输局行政审批科。被告郴州市运管处仍是本案的适格被告。 针对争议焦点二。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”本案中，原告公司在2018年12月12日制作《关于换发道路运输经营许可证的报告》。郴州市北湖区道路运输管理所于2018年12月13日出具现场勘验报告称：接到原告换发道路运输经营许可证的报告，2018年12月13日到原告公司进行了现场勘验，拟同意原告公司的换发道路运输经营许可证的申请，并报市处审批。被告郴州市运管处对北湖区运管所出具现场勘验报告及报市处审批的内容并没有异议。且被告郴州市运管处也未提交完备的行政许可申请登记制度的相关材料予以证明。由此，本院认定原告最迟在2018年12月13日前向被告郴州市运管处提交了换发道路运输经营许可证的申请。被告郴州市运管处未收到原告换发道路运输经营许可证申请的主张，本院不予以支持。 针对争议焦点三。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款规定：“收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。” 《道路旅客运输及客运站管理规定》第十八条规定：“道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》以及本规定规范的程序实施道路客运经营、道路客运班线经营和客运站经营的行政许可。”第十九条规定：“道路运输管理机构对道路客运经营申请、道路客运班线经营申请予以受理的，应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定……道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运经营行政许可决定书》，明确许可事项，许可事项为经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型；并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。”《道路运输管理工作规范》关于道路运输证件管理工作规范规定，从事道路客、货运输及客、货运站场类经营业务的许可证件有效期为4年。 《湖南省行政程序规定》第六十五条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理……申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。 本案中，被告郴州市运管处在2018年6月14日已对原告申请从事客运经营作出编号为2018-020号道路客运经营行政许可决定，根据《道路旅客运输及客运站管理规定》和《道路运输管理工作规范》，被告郴州市运管处应当在10日内向被许可人发放有效期为4年的《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。但被告郴州市运管处在没有法律、法规或规范性文件为依据的情况下，向被许可人发放有效期为半年的《道路运输经营许可证》，违反法律规定。 《道路运输经营许可证》有效期届满后，原告向被告郴州市运管处申请换发道路运输经营许可证，北湖区运管所针对原告换发道路运输经营许可证申请出具现场勘验报告并报市处审批，被告郴州市运管处应当依据《湖南省行政程序规定》对当事人提出的申请分别作出处理。在原告《道路客运经营行政许可决定书》未撤销、吊销的情况下，原告申请换发《道路运输经营许可证》，被告郴州市运管处应当依据法律、法规规定在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。本案被告在法定期限内针对原告申请换发《道路运输经营许可证》未作出行政行为，违反法律规定。 被告郴州市运管处向本院提交的关于原告属失信被执行人的证据，该失信被执行人信息系2019年5月31日发布，原告在2018年12月13日前向被告郴州市运管处提交了换发道路运输经营许可证的申请，为此该证据不能作为被告当时不履行颁发《道路运输经营许可证》的合法证据。但根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第八条规定：“人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。”原告现系失信被执行人，其申请换发《道路运输经营许可证》属行政审批和市场准入范畴，应当予以信用惩戒。 针对争议焦点四。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成其合法财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第一款第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告提交的证据十六购车发票、随车附件发票、车辆购置税票、机动车登记证书、上户法定保险发票、固定资产折旧表、聘任员工任职文件、员工工资网银支付凭证、场地租赁合同及证明、固定资产贷款银行利息等，均是原告公司资产购置和正常经营开支，不属被告不履行法定职责违法造成的直接损失。原告请求赔偿没有事实根据，原告的赔偿请求本院不予支持。 综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十一条，《湖南省行政程序规定》第六十五条，《中华人民共和国道路运输条例》第十条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告郴州永通运输有限公司对被告郴州市北湖区道路运输管理所的起诉； 二、确认被告郴州市道路运输管理处针对原告郴州永通运输有限公司换发《道路运输经营许可证》的申请未作出行政行为违法。限被告郴州市道路运输管理处在本判决生效之日起二十日内，针对原告郴州永通运输有限公司申请换发《道路运输经营许可证》作出行政行为； 三、驳回原告郴州永通运输有限公司的赔偿请求。 本案案件受理费50元，由被告郴州市道路运输管理处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  谢喻桂 人民陪审员  彭丽芬 人民陪审员  胡熙林 二〇一九年十月三十一日 法官 助理  袁施华 书 记 员  刘红锋  附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 《湖南省行政程序规定》 第六十五条行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理： （一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请； （二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正； （三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请； （四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。 行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。 《中华人民共和国道路运输条例》 第十条申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料： （一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请； （二）从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请； （三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。 依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。 对从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的申请，有关省、自治区、直辖市道路运输管理机构依照本条第二款规定颁发道路运输经营许可证前，应当与运输线路目的地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构协商；协商不成的，应当报国务院交通主管部门决定。 客运经营者应当持道路运输经营许可证依法向工商行政管理机关办理有关登记手续。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。