广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤12行初65号原告：广东省封开县连都镇长罗社区罗闲经济合作社。住所地：广东省封开县莲都镇长罗村长塘村。法定代表人：闲剑方，该社社长。委托代理人：罗伟佳，广东途龙律师事务所律师。被告：封开县人民政府。住所地：广东省封开县府前路。法定代表人：梁健梅，该县县长。出庭负责人：伍剑伟，该县副县长。委托代理人：黎煜斌、李伟，均为该县司法局工作人员。第三人：封开县自然资源局。住所地：广东省封开县江口镇封州一路县人民武装侧。法定代表人：袁汝章，该局局长。委托代理人：姚文杰，广东金羊律师事务所律师。委托代理人：马小期，该局工作人员。第三人：闲梓祥，男，汉族，1962年4月2日出生，住广东省封开县。原告广东省封开县连都镇长罗社区罗闲经济合作社（以下简称“罗闲经合社”）诉被告封开县人民政府（以下简称“封开县府”）及第三人封开县自然资源局（以下简称“封开自然资源局”）、闲梓祥行政复议纠纷一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告罗闲经合社的法定代表人闲剑方及委托代理人罗伟佳，被告封开县府的出庭负责人伍剑伟及委托代理人黎煜斌和李伟，第三人封开自然资源局的委托代理人姚文杰和马小期及第三人闲梓祥到庭参加诉讼。现已审理终结。原告罗闲经合社诉称：1.请求撤销封开县府作出的封府行复（2019）6号行政复议决定，并责令其重新作出行政复议决定；2.本案的案件受理费由封开县府承担。事实和理由：罗闲经合社不服封开自然资源局（原封开县国土局）于1987年12月31日作出的《土地使用证》（总编号：12-13-4，分编号：595)的行政行为，于2019年6月14日向封开县府申请行政复议，封开县府于2019年6月19日受理后作出封府行复（2019）6号《行政复议决定书》，驳回行政复议申请，对此，罗闲经合社认为封开县府的处理程序违法，驳回复议申请缺乏事实和法律依据。一、案涉纠纷为行政复议而非行政诉讼，封开县府依据行政诉讼法的相关规定驳回罗闲经合社的复议申请属适用法律错误，《行政诉讼法》规定的人民法院受理不动产案件的最长诉讼时效二十年，此法律规定针对人民法院受理不动产诉讼案件的规定，而非规范作为人民政府受理行政复议的行为，《行政复议法》及其实施条例均未授权作为行政机关在受理行政复议申请、作出行政复议决定时可以参照或者根据《行政诉讼法》的相关规定，此外，关于不动产案件最长诉讼时效为二十年的法律规定，是在2014年对1989年颁发的《行政诉讼法》修改时新增加的内容，1989年颁发施行的《行政诉讼法》并无最长诉讼时效的法律规定，根据“法不溯及既往”的原则，不应当用新颁发施行的法律规定来审视之前的法律行为。二、封开县府依职权追加并非涉案《土地使用证》的行政相对人的闲梓祥作为本案的第三人程序明显不当，涉案《土地使用证》的行政相对人应为闲火生，封开县府在未作任何说明的情况下，即依职权追加并非涉案《土地使用证》的行政相对人的闲梓祥作为本案的第三人程序明显不当，明显剥夺闲火生作为土地权属人的权利，闲火生与闲梓祥明显属两个不同的法律主体，不应混同也不能混同。三、罗闲经合社复议申请的请求事项具有充足的事实和法律依据，涉案《土地使用证》上记载的土地，自上世纪闲氏太公祀堂落成之后，一直为罗闲经合社闲氏宗亲作为祭祀祖宗之用，一直归属于原告村小组集体所有，罗闲经合社没有将案涉土地分配给任何村民作出宅基地使用。综上，请求撤销封府行复（2019）6号行政复议决定，并责令其重新作出行政复议决定。原告罗闲经合社向本院提交以下证据：1.农村集体经济组织证明书；2.封府行复（2019）6号《行政复议决定书》；3.土地使用证；4.证明；5.证人证言。被告封开县府答辩称：一、封开县府作出的《政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》均未作出明确规定，为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《行政诉讼法》第四十六条关于最长起诉期限的规定，本案中，封开自然资源局于1987年12月31日向闲火生颁发《土地使用证》，至今已近32年，罗闲经合社不服该具体行政行为，于2019年6月14日向封开县府申请行政复议，已明显超过上述最长保护期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，封开县府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回罗闲经合社的行政复议申请，并无不当。二、封开县府依职权追加第三人闲梓祥，符合法定程序，是封开县府履行法律赋予的职责。《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”该法第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”2019年6月17日，封开县府依职权通过调查发现，封开县莲都镇人民调解委员会曾对罗闲经合社和闲梓祥因土地纠纷（即涉案《土地使用证》所在位置）进行多次调解，均未成功，2019年6月18日，封开县府对闲梓祥进行核实调查，闲梓祥提供《证人证明》反映封开县连都镇长罗管理区罗闲村闲火生是闲梓祥的乳名，同属一个人。三、罗闲经合社的诉讼请求理据不足。封开自然资源局为闲火生颁发的《土地使用证》并无不当之处。综上，封开县府作出的封府行复(2019)6号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，罗闲经合社的起诉没有事实和法律依据，请求人民法院驳回罗闲经合社的诉讼请求。被告封开县府向本院提交以下证据：1.《人民调解告知书》及《土地使用证》；2.《证人证明》；3.《土地使用证发放登记表》；4.《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》及送达回证。第三人封开自然资源局答辩称：一、罗闲经合社申请行政复议及提起行政诉讼均没有召开村民会议，不能代表村民意愿，其不具备起诉资格；二、封开自然资源局向闲火生核发的《土地使用证》程序、内容均合法，不应被撤销；三、核发《土地使用证》的行政行为在1987年12月30日作出，至今已经超过20年，罗闲经合社已经丧失申请行政复议的权利，不能再通过行政复议的方式寻求救济。综上，罗闲经合社的诉讼请求没有依据，请求予以驳回。第三人封开自然资源局没有提交证据。第三人闲梓祥没有提出答辩意见及证据。原告罗闲经合社对被告封开县府提交的证据发表以下质证意见：证据1《人民调解告知书》予以认可，《土地使用证》不予认可；证据2不予认可；证据3真实性予以认可，合法性和关联性不予认可；证据4不予认可。被告封开县府对原告罗闲经合社提交的证据发表以下质证意见：证据1-4均予以认可；证据5真实性和合法性予以认可，关联性不予认可。第三人封开自然资源局对原告罗闲经合社提交的证据发表以下质证意见：证据1真实性和合法性予以认可，关联性不予认可；证据2-3予以认可；证据4-5不予认可。第三人封开自然资源局被告封开县府提交的证据均予以认可。第三人闲梓祥对原告罗闲经合社提交的证据的质证意见与被告封开县府及第三人封开自然资源局的质证意见一致；对被告封开县府提交的证据均予以认可。根据庭审质证，对于各方当事人提交的证据，当事人认可的，或虽提出异议但没有提供充分的证据进行反驳的，本院予以采信，认定其证明效力。经审理查明，1987年12月31日，封开自然资源局向闲火生核发《土地使用证》（总编号12-13-4，分编号：595）。2019年6月14日，罗闲经合社不服该具体行政行为，向封开县府申请行政复议。2019年8月8日，封开县府经审查作出封府行复（2019）6号《行政复议决定书》，认为罗闲经合社的复议申请不符合《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，驳回罗闲经合社的复议申请。另查明，2019年4月9日，闲梓祥向封开县莲都镇人民调解委员会申请调解其与罗闲经合社的土地使用权纠纷，经多次调解无果。又查明，2019年，封开县国土资源局机构改革组建封开县自然资源局。本院认为，本案系原告罗闲经合社与被告封开县府及第三人封开自然资源局及闲梓祥的行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，罗闲经合社不服封开自然资源局的具体行政行为，向封开县府申请复议，封开县府系封开自然资源局的本级人民政府，有作出复议决定的职权，因此封开县府系本案的适格被告。综合各方当事人的意见，本案的争议焦点系封开县府参照《行政诉讼法》关于不服行政机关行政行为的最长起诉期限的规定驳回罗闲经合社的复议申请是否正确以及作出案涉《行政复议决定书》的程序是否合法。关于行政行为作出后申请行政复议的最长期限，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》均没有作出明确规定，为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议的最长期限，应参照《行政诉讼法》的相关规定。依照《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，封开自然资源局于1987年12月31日向闲火生核发《土地使用证》，罗闲经合社不服该行政行为于2019年6月14日向封开县府申请行政复议，已经明显超过上述最长保护期限，封开县府驳回其复议申请，并无不当。关于封开县府作出案涉《行政复议决定书》的程序是否合法，封开县府于2019年6月19日受理罗闲经合社的复议申请后于当日向封开自然资源局送达《提出行政复议答复通知书》，该局于2019年6月28日向封开县府提交《行政复议答复书》及相关证据材料，封开县府经审查于2019年8月8日作出封府案涉《行政复议决定书》并送达各方当事人，封开县府作出的行复[2019]6号《行政复议决定书》的程序合法。综上所述，广东省封开县连都镇长罗社区罗闲经济合作社的诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广东省封开县连都镇长罗社区罗闲经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广东省封开县连都镇长罗社区罗闲经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  彭卓腾审判员  张国良审判员  秦 雯二〇一九年十月二十一日法官助理梁国安书记员冼碧玉