福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终369号 上诉人（原审原告）吴东远，男，1954年2月6日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 委托代理人吴美峰，浙江浙顺律师事务所律师。 委托代理人周光伟，宁德市蕉城区海西法律服务所法律服务工作者。 上诉人（原审被告）宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路11号。 法定代表人何必良，区长。 委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。 委托代理人林宏斌，男，宁德市蕉城区人民政府工作人员。 原审第三人宁德市蕉城区土地收储中心，住所地福建省宁德市蕉城区林前路宁德宾馆新楼二层6-13号。 法定代表人陈晓，主任。 委托代理人李伟平，宁德市蕉城区土地收储中心工作人员。 委托代理人黄见东，福建环三律师事务所律师。 原审第三人宁德市蕉城区城南镇人民政府，住所地宁德市蕉城区城南镇政府大楼。 法定代表人王致松，镇长。 委托代理人黄见东，福建环三律师事务所律师。 吴东远诉宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府）行政协议一案，福州市中级人民法院作出（2018）闽01行初290号行政判决后，吴东远和蕉城区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对案件进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2016年2月22日，被告蕉城区政府作出宁区政决字﹝2016﹞4号《关于开展富春东路塔山段项目房屋征收的决定》及宁区政﹝2016﹞3号《关于开展富春东路塔山段项目房屋征收的公告》，确定征收范围为富春东路塔山段规划红线范围内所有房屋，房屋征收部门为土地收储中心，房屋征收实施单位为蕉城区富春东路塔山段项目建设指挥部，建设项目为宁德市富春东路塔山段项目。由于指挥部属临时机构，土地收储中心委托城南镇政府办理富春东路塔山段房屋征收的具体事宜及签订补偿协议等工作。涉案的六层半房屋属于吴东远所有，未取得产权。2016年11月29日，原告吴东远（乙方）与城南镇政府（甲方）签订了《补偿协议书》），双方就被征收房屋的情况、货币补偿金额、付款方式及期限等事项进行了约定。之后，双方均按协议履行了各自义务。 2017年11月22日，原告以城南镇政府强迫其签订不平等的《补偿协议书》，严重损害原告的合法权益为由，向福安市人民法院提起诉讼，请求：确认2016年11月29日，原告与城南镇政府签订的《补偿协议书》无效。福安市人民法院于2018年5月8日作出（2017）闽0981行初138号《行政裁定书》，认为：城南镇政府根据房屋征收部门土地收储中心的委托，与原告签订了《协议书》。为此，房屋征收部门土地收储中心应为本案被告。若土地收储中心不具有行政主体资格时，对其行使行政职权的行为，应由其所隶属的行政机关为被告。同时，与案件处理结果有利害关系的土地收储中心、城南镇政府可以第三人身份参加诉讼。……经向原告释明,原告仍拒绝变更不适格被告，其起诉依法应予以驳回。裁定：驳回原告吴东远的起诉。原告不服，向宁德市中级人民法院提起上诉。宁德市中级人民法院于2018年6月27日作出（2018）闽09行终103号《行政裁定书》，裁定：驳回上诉，维持原裁定。2018年8月10日，原告向原审法院提起行政诉讼。 2018年11月6日，原审法院经现场勘查，原、被告双方确认涉案房屋不在富春东路塔山段项目红线范围内。原告认可其签订协议时知道其涉案房屋不在富春东路项目红线范围内。 原审另查明，2015年10月2日，宁德市人民政府作出﹝2015﹞137号《关于研究富春东路建设有关问题的纪要》，会议议定：“……三、关于项目建设资金问题。原则同意富春东路南侧、俞山路东侧22.5亩地块和梦龙路北侧、北澳路东侧9.54亩地块，共计32亩，由蕉城区进行统筹规划，用于宁德五中新校区、体育场馆建设及经营性出让，收益用于包干负责富春东路工程建设及集体土地安征迁。市城建集团和市土地收储中心不再作为项目建设、安征迁出资主体。四、关于目标任务问题。一是蕉城区要加快推进富春东路的安征迁和建设工作，抓紧开展富春东路全线工程施工挂网招标工作，确保2016年国庆前建成通车。二是蕉城区要加快宁德五中新校区和体育场馆建设，确保宁德五中新校区2016年秋季投入使用，体育场馆2017年底建成、满足2018年省运会体育场馆的需求。……”2015年10月26日，被告作出﹝2015﹞153号《关于研究富春东路建设等有关问题的纪要》，会议明确：根据市政府专题会议纪要﹝2015﹞137号要求，由区负责出资、安征迁。五中新校区校内体育馆项目业主明确为宁德五中新校区建设原业主（即宁德五中）；区收储负责对接市收储，按市政府专题会议纪要﹝2015﹞137号要求，办理32亩经营性用地的有关移交手续；城南镇及时签订征地协议。塔山村存在的历史遗留问题，由城南镇对接市收储中心，按原议定或协商的方案请市收储中心给予妥善解决。”2015年11月26日，宁德市城乡规划局作出复函，原则同意宁德五中新校区用地在已增加15亩的基础上再往北侧选址增加7.93亩建设用地。2016年1月28日，宁德市蕉城区发展和改革局作出《关于宁德市第五中学新校区扩建工程项目建议书的批复》，同意开展宁德第五中学新校区扩建工程项目前期工作。2016年3月3日，宁德市蕉城区发展和改革局作出《关于宁德市第五中学新校区扩建工程项目可行性研究报告的批复》，同意宁德五中新校区扩建工程项目建设。2016年6月27日，宁德五中新校区扩建工程项目取得《建设用地规划许可证》。原告的涉案房屋部分在宁德五中新校区扩建工程项目红线范围内。宁德五中新校区扩建工程项目与富春东路建设项目相毗邻。 原审认为，第三人城南镇政府系受第三人区土地收储中心委托与原告签订《补偿协议书》，被告蕉城区政府作为宁德市富春东路建设项目的征收人以及土地收储中心的举办单位，应当就土地收储中心委托城南镇政府与被征收人签订的《补偿协议书》承担相应的法律责任，是本案的适格被告。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告在明知其房屋不在富春东路建设项目的范围内的情况下，与城南镇政府签订了被诉《补偿协议书》，该《补偿协议书》中详细载明了房屋的建筑面积、土地使用面积、被征收房屋的补偿、奖励及其他补助金额等情况，协议内容并不违反法律规定。原告与城南镇政府所签订的《补偿协议书》是基于各方真实意思表示，并且在签订《补偿协议书》后，双方已实际履行协议内容。另外，原告向原审法院申请调取城南镇政府与吴仁华签订的《宁德市富春路塔山段房屋征收货币补偿协议书》，认为吴仁华的房屋征收补偿金额对原告房屋征收补偿标准具有重要的参考作用，说明原告亦认可富春路塔山段房屋征收补偿标准。现原告主张《补偿协议书》系城南镇政府采取胁迫手段与之签订的，但未提交证据证明《补偿协议书》在签署过程、签署内容等方面存在违反自愿原则、重大误解、显失公平及违背真实意思等依法应确认行政协议无效的情形，故原告请求确认该《补偿协议书》无效缺乏事实和法律依据，不予支持。同时，被告在未作出宁德五中扩建工程项目房屋征收决定及房屋征收补偿方案的情况下，以毗邻的富春东路建设项目房屋征收补偿方案为依据，对原告的涉案房屋进行评估，并委托城南镇政府与原告签订被诉《补偿协议书》，程序不当，但对原告的权利不产生实际影响，应确认违法。因吴仁华与城南镇政府签订的《宁德市富春路塔山段房屋征收货币补偿协议书》与本案无关，原审法院对原告调取证据的申请不予准许。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告宁德市蕉城区人民政府委托宁德市蕉城区城南镇人民政府与原告吴东远于2016年11月29日签订的《宁德市富春东路塔山段房屋征收货币补偿协议书》违法。本案案件受理费26863元，由被告宁德市蕉城区人民政府负担。 上诉人吴东远不服，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，航拍图作为判决书的主要证据是草率的，认定上诉人对城南镇政府作出的信访答复及蕉城区纪委牵头形成的调查报告未提出异议的认定不是事实。上诉人被征房屋用地是宁政【1998】220号批准给吴巧夏的建房用地。一审法院案件审理程序不当，没有责令被上诉人和第三人举证，而是提供航拍图来压制上诉人所提出的被上诉人和第三人负举证责任的正当要求。被上诉人和第三人的行为严重侵害了上诉人的合法权益。本案存在重大违反法定程序以及重大误解、违反强制性规定等情形，上诉人吴东远系受欺骗欺诈签订协议，请求撤销一审判决，确认被诉协议无效。针对蕉城区政府的上诉，吴东远认为蕉城区政府和第三人征收房屋的行为没有项目依据，所签订的协议应认定无效。上诉人既对房屋征收行为不服，同时也对征收的补偿金额不服，蕉城区政府把经过审批建设的房屋认定为未经审批建设，无理降低补偿标准，损害上诉人的合法权益，请求驳回蕉城区政府的上诉请求。 上诉人蕉城区政府不服，向本院提起上诉称，吴东远的原审诉讼请求是要求确认被诉协议无效，经原审法院审理涉案协议不存在无效情形，因此，吴东远的诉讼请求依法应予以驳回。从吴东远的原审诉讼请求分析，吴东远对补偿协议内容不服，而非对房屋征收行为不服，因此，原审判决的判项超越吴东远的诉讼请求，属判非所诉。请求撤销一审判决，驳回吴东远的原审诉讼请求。 各方当事人在法定举证期间内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审质证，并随卷移送本院。本院对原审采信的证据以及认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被诉房屋补偿协议是否应当确认无效。行政协议确认无效之诉应属合同争议，人民法院对该争议的审理，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，上诉人吴东远与第三人城南镇政府签订被诉补偿协议之时，系明知涉案房屋系因宁德五中新校区扩建工程项目建设的需要，而纳入征迁范围，上诉人吴东远亦明知涉案房屋不在富春东路建设项目范围内，亦清楚被诉补偿协议系按照富春东路建设塔山段房屋征收补偿标准签订补偿协议。上诉人吴东远主张因对补偿协议存在重大误解而签订，明显与事实不符。且，上诉人吴东远在诉讼期间提交的证据也不能证明被诉补偿协议的签订具有《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的应当认定为协议无效的情形。上诉人吴东远主张涉案房屋系其女吴巧夏办理合法审批手续的房屋，应按照合法建筑予以补偿。但在案证据无法证明上诉人吴东远之女吴巧夏办理审批手续的地块与涉案房屋所在地块属于同一宗地。且吴巧夏在1997年办理审批手续时已是成年人，如涉案房屋系以吴巧夏名义审批，依法也应由吴巧夏主张权利获得权益，但从本案签订协议至协议履行，从未见吴巧夏作为涉案房屋的合法所有人来主张权利，而均是吴东远以个人名义就涉案房屋签订协议、履行协议、接收补偿款、主张权利等。因此，上诉人吴东远主张涉案房屋系其女吴巧夏办理合法审批手续的房屋，不仅依据不足，亦不符合常理。因被诉补偿协议不存在应当认定为无效的情形，上诉人吴东远要求确认被诉协议无效缺乏事实依据，原审未予支持，并无不当。虽然涉案宁德五中新校区扩建建设项目仅涉及吴东远1户房屋的征收，但严格依照法律规定，上诉人蕉城区政府仍应在履行法定征收程序的前提下签订补偿协议。上诉人蕉城区政府未在履行必要程序的前提下即与上诉人吴东远签订被诉补偿协议，虽然行政行为目的具有正当性，且吴东远选择按照相毗邻富春路房屋征收方案实施征收补偿，并已按补偿协议履行完毕，但程序确有不妥，原审结合案件的具体背景以及当事人实体权益是否受到损害等综合因素，确认被诉补偿协议违法，亦无不当。 综上，上诉人吴东远、宁德市蕉城区人民政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉人吴东远、宁德市蕉城区人民政府的上诉，维持原判。 二审案件受理费26863元，由上诉人吴东远、宁德市蕉城区人民政府各负担13431.5元。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年十月二十三日 书记员  宋安然 附：本案涉及的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。