吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终349号 上诉人（原审原告）王玉玲，女，1963年2月27日出生，汉族，住吉林省松原市乾安县乾安镇。 委托代理人何立京，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乾安县人民政府，住所地吉林省乾安县安定大路3999号。 法定代表人杜彬，县长。 委托代理人王大臣，乾安县房屋征收办公室法制科科长。 委托代理人边彦文，吉林恒连律师事务所律师。 上诉人王玉玲因诉被上诉人乾安县人民政府(以下简称乾安县政府)征收补偿决定一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，为了公共利益的需要，乾安县政府于2018年3月15日作出征收决定，对乾安县南环南东、水利局北棚户区改造项目地块范围内的房屋进行征收。房屋征收补偿方案已公告，指定由乾安县房屋征收经办中心具体实施房屋征收工作。征收补偿方案载明，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋异地产权调换。选择货币补偿的，按评估确定的被征收房屋价值给予补偿；选择产权调换的，被征收房屋的征一还一面积部分不区分房屋结构，均按相应面积回迁，被征收人安置房屋面积与协议安置面积有误差的，按多退少补原则互找差价。同时对征收决定规定签约期限内签订协议并完成搬迁的被征收户给予相应的征收奖励，选择多层回迁的，在原有补偿面积的基础上上浮20%，选择高层回迁的，在原有补偿面积上上浮奖励25%（不含电梯面积），选择货币补偿的，在房屋评估金额基础上上浮20%给予奖励，超过规定签约期限搬迁的不予奖励。另外，对住宅兼营业房屋、无房屋产权证房屋以及搬迁补助费、临时安置费、停产停业损失补偿费等作出规定。乾安县政府的房屋征收部门于2018年2月1日发布了评估机构的邀请公告，于2018年3月15日发布了评估机构的选择公告。2018年3月20日，选定吉林正源房地产估价有限公司作为此次房屋征收的评估机构。2018年5月15日，吉林正源房地产估价有限公司以2018年3月15日为估价时点，对王玉玲房屋作出吉正源房征字2018年第001号《被征收房地产评估分户报告》，编号C68。王玉玲对评估结果有异议，申请复估。吉林正源房地产估价有限公司于2018年8月9日作出吉正源房征字2018年第001号《被征收房地产评估分户报告》（复估），编号C68（复），确定王玉玲房屋面积共62.71㎡，评估单价为3420元/㎡。房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费1000元，总计货币补偿为人民币260455元（含附属物及搬迁费）。王玉玲与乾安县政府未能在签约期限内达成补偿协议。2018年11月16日，乾安县政府对王玉玲作出乾政房征补[2018]4号房屋征收补偿决定。王玉玲对征收补偿决定中记载的房屋补偿面积及附属物项目均无异议，但认为评估程序不合法，空地、围墙、仓房及房屋评估价格过低，向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，乾安县人民政府享有作出房屋征收补偿决定的行政职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，房屋征收部门与王玉玲未能在签约期限内达成补偿协议，为保障工程建设的需要，乾安县政府作出被诉征收补偿决定，对王玉玲的房屋进行征收并予以补偿，符合上述规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十五条和第二十六条规定，补偿决定应当公平，并应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、产权调换房屋、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。乾安县人民政府作出的被诉补偿决定中，包含有被征收房屋价值补偿、搬迁补助、临时安置补助、产权调换房屋等内容，为王玉玲提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式。其中，被征收房屋价值是依照经合法程序确定的具有相应资质的房地产价格评估机构出具的评估报告确定。被诉补偿决定的上述内容，符合《乾安县2017年棚户区改造（城中村）外围区块项目房屋征收补偿方案》和国有土地上房屋征收相关法律法规的规定。 根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起1０日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。吉正源房征字2018年第001号《被征收房地产评估分户报告》（复估）中亦对估价专家委员会鉴定的事项进行了明确告知。本案中，王玉玲收到房屋征收补偿分户估价报告（复估）后未向评估专家委员会申请鉴定，该评估报告可以作为补偿依据。乾安县人民政府依据该评估结果确定征收补偿数额，事实清楚，证据充分。王玉玲关于“评估程序不合法，空地、仓房、围墙及房屋评估价格过低”的诉讼理由没有有效证据支持，不予支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，乾安县政府在被诉补偿决定中明确了补偿金额，提出了两种可供王玉玲选择的补偿方式，并给予了搬迁补助，在此基础上要求王玉玲自补偿决定送达之日起15日内搬迁，并不违反上述规定。 综上，由于王玉玲在规定的期限内与房屋征收部门未达成协议，乾安县政府依据《征收决定》及《乾安县2017年棚户区改造（城中村）外围区块项目房屋征收补偿方案》，在查明事实、组织协调未果的情况下作出被诉补偿决定并无不妥。王玉玲要求撤销被诉补偿决定的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王玉玲的诉讼请求。案件受理费50元，由王玉玲负担。 上诉人王玉玲不服原审判决，向本院提起上诉称：(一)涉案房屋征收补偿决定所依据的《乾安县人民政府国有土地上房屋征收决定》不合法。此次棚户区改造项目在南环南东侧区块和水利局北区块总计征收户数为741户，征收项目没有召开政府常务会议讨论决定。乾安县政府提交的资金证明，不能证明所有获批资金已全额到位。征收决定不具备作出的前置条件，在此基础上作出的房屋征收补偿决定亦不具备合理依据。(二)案涉征收补偿决定内容违法，原审法院未调查核实清楚就作出判决，认定事实和适用法律错误。涉案房屋征收补偿决定在产权调换方面，乾安县政府虽提供一定数量住房供被征收人安置，但这些房屋与改建地段相距甚远。乾安县政府在征收过程中除对被征收房屋价值作出评估之外，还应当对安置房屋作出评估，然后结算两者差价，进行“多退少补”。而其仅在房屋征收补偿决定中提到房屋产权调换的位置，但对产权调换房屋评估的价值以及结算差价只字未提，房屋征收补偿决定内容严重违反法律规定。乾安县政府并未将院落面积折入被调换房屋面积中，严重违反法律规定。另外，在选用货币补偿安置方式上，乾安县政府虽对王玉玲合法使用土地做出补偿，但是否参照被征收时点土地交易市场价格进行补偿，其在原审中未提交证据予以证明。补偿决定所依据的《被征收房地产评估分户报告单》内容和程序均违法。首先，分户评估报告作出程序违法。征收部门选择评估机构程序存在问题，严重剥夺被征收人的自主协商权；评估机构确认书与征收决定同一日作出，严重违反相关法律规定；评估机构投票程序不合法；乾安县政府在原审中并未提交实地勘查记录，评估报告作出后评估师未在现场进行解释说明；评估机构无权对被征收房屋土地价值进行评估，已超出评估委托合同委托范围；评估报告送达程序违法。其次，分户评估报告内容违法。评估报告仅对相关地上附着物以及房屋的价值进行了评估，并未提交房屋征收决定公告之日周边营业用房的市场价格，也未对此次评估采取何种方式予以证明。乾安县政府在原审中并未提交证据证明涉案土地参照同类土地市场价格进行补偿。(三)房屋征收补偿决定作出及送达程序违法。乾安县政府在原审中提交的证据只提到协商未成，并未提交证据证明征收补偿事宜已经过双方协商，也无证据证明已报请市县人民政府同意，案涉征收补偿决定在未经协商及报请程序下作出，程序违法。乾安县政府在原审中并未提交任何证据证明已将征收补偿决定送到至王玉玲，送达程序不合法。综上，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审；由乾安县政府承担诉讼费用。 被上诉人乾安县政府辩称，(一)被征收房屋所在地块属于棚户区改造项目，符合国家相关法律规定的为了满足公共利益需要，由政府组织实施的保障性安居建设工程。(二)案涉征收补偿决定程序合法，有事实和法律依据。案涉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，程序合法。评估机构经法定程序确定，评估过程不违反法律规定，评估报告合法有效。向王玉玲提供的安置住房符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定的应提供改建地段或者就近地段的房屋的相关规定。乾安县政府向王玉玲送达了分户评估报告、复估报告及征收补偿决定等文件，王玉玲虽然拒签，但送达时均有社区人员见证并在送达回证上签字确认，还有给王玉玲本人送达的视频影像资料，送达程序符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，被上诉人乾安县政府提供四份证据：1.2018年3月16日县政府常务会议纪要，证明该次会议讨论通过了棚户区改造房屋征收决定；2.房地产征收估价报告，证明评估报告合法有效；3.2018年3月25日王玉玲《居民房屋调查表》，证明评估机构工作人员进行实地踏查；4.乾发(2018)1号《关于印发的通知》，证明案涉地块被列为棚户区改造项目。对于逾期举证的理由，乾安县政府称证据1原审中于开庭后提交，法庭没有出具收条，但其他系列案件卷宗中有此证据；证据2评估公司送达的是分户评估报告，没有送达总报告，此证据仅说明评估方法的技术问题，原审中由于王玉玲的要求于庭后提交；证据3调查表是评估机构留存，乾安县政府收到上诉状后得知上诉人请求特向评估机构借出；证据4逾期提供原因同证据3，原审中王玉玲没有提出公共利益的诉求。 上诉人王玉玲质证认为，行政诉讼中被告应当就行政行为的合法性主动全面提交证据，而不是以原告的申请来提交证据。乾安县政府在二审中提交相关证据，超过了法定举证期限，不能采纳。另外，从乾安县政府在原审中提供的较为全面的证据来看，遗漏在征收国有土地上房屋中关键性证据如常务会议纪要、因公共利益征收的证据，有悖于常理。证据3没有王玉玲本人签字，没有评估公司公章，无法确认真伪，是否开展实地勘查存疑。 对被上诉人乾安县政府提交的证据，本院认为上述证据均是证明被诉行政行为合法性证据。乾安县政府应当在原审中提供，其在二审中提供证据超过举证期限，不予接纳。因本案属于系列案件，同一征收地块中另有十余户起诉征收补偿决定，乾安县政府统一应诉答辩。因此，乾安县政府原审时在其他系列案件中提交的证据，亦可作为本案的认定事实的依据。 经审理查明，案涉被征收房屋所有权人是王明才，其于2011年7月14日去世。王明才有四个子女，分别是长子王玉新、长女王玉玲、次女王玉梅、次子王玉平，王明才妻子刘凤芹健在。本院委托松原中院调查，王明才妻子刘凤芹和另三个子女王玉新、王玉梅、王玉平明确表示放弃对案涉房屋王明才所有部分的继承权，由王玉玲继承；刘凤芹明确表示将案涉房屋归其所有的一半赠予给王玉玲。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：(一)关于征收决定是否合法的问题。本案征收项目为棚户区改造项目，属于保障性安居工程建设项目，已经纳入该县国民经济和社会发展规划和年度计划，乾安县住房和城乡建设局作出《关于2017年乾安县棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划的复函》，乾安县国土资源局作出本案征收地块符合土地利用总体规划的意见。上述前置程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定。目前，乾安县政府已与被征收范围内绝大多数居民签订了安置补偿协议。以上事实足以证明案涉项目征收代表了被征收范围内绝大多数被征收人的意愿，符合公共利益需要。本案的征收项目经过社会稳定风险评估，经县政府常务会议讨论通过，乾安县农业发展银行乾安县支行出具资金证明，该项目征收资金3.7亿元已获批，到账3亿元。征收决定不存在重大明显违法，合法有效。 (二)关于征收补偿决定是否合法的问题。1.关于评估方法和评估价格问题。评估机构运用市场法和成本法对不同的房屋进行评估。对于住宅房屋选取了三个与估价对象区位相近、用途相当的可比实例，评估区间价为2700－3700元，评估均价为3202元。王玉玲的被征收房屋单价为3420元，该价格较为公平合理。就院落空地的土地补偿，评估机构按照楼面价格减去土地出让金的价格，得出土地价格为268元/平方米，且王玉玲并未提供证据证明该土地是通过出让取得，并已支付对价，故乾安县政府依据评估机构出具的鉴定意见，作为土地补偿价格并无不当。王玉玲申请复估后，没有对复估报告申请鉴定，其提出评估价格过低，本院不予支持。2.关于安置房屋的位置问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定适用的是旧城区改建的项目，而本案是棚户区改造项目，不适用上述规定，王玉玲要求原址回迁的理由不成立。3.关于产权调换部分存在的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”的规定，产权调换房屋应当是具体明确的。而本案乾安县政府在征收补偿决定中仅写明：回迁安置为现房安置,现房房源位置为我县已建成住宅小区:铭星府邸、诚美尚院、祥瑞庄园、西湖小镇、东方一号、上和紫东苑、百阖家园共计七个小区的966套房源中选定。征收补偿决定的产权调换内容存在以下错误：乾安县政府没有对王玉玲确定具体的产权调换房屋；乾安县政府提供了七个小区966套房源，因产权调换房屋位置、楼层、价格等均不确定，被征收房屋与产权调换房屋的差价无法确定。征收补偿方案仅明确了按照征一还一面积回迁，面积有误差的，多退少补互找差价这一原则性规定，乾安县政府的征收补偿决定及征收补偿方案均未对房屋价格予以确定。2018年7月25日，乾安县政府虽作出《关于2017年棚改房屋征收选择产权调换如何适用楼房基准价问题的批复》，确定产权调换房屋的基准价为3326元/㎡，但批复不能代替征收补偿决定，且乾安县政府在二审时亦承认各安置房屋由于面积、位置、朝向不同，价格均不相同。因产权调换房屋位置及价格不确定，如案涉征收补偿决定进入强制执行程序，亦会导致执行不能的后果。另外，乾安县政府在征收补偿方案中写明：征收住宅房屋选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，应当向被征收人支付临时安置费，过渡期间需要采暖的还应支付采暖补助费，临时安置费按照被征收房屋的补偿面积，每月每平方米10元，一次性支付三个月。案涉征收补偿决定中的产权调换部分没有此项内容，乾安县政府表示如被征收人选择产权调换，其同意按照补偿方案支付该笔费用。一般来讲，现房安置不存在过渡期，无需补偿安置补助费，但乾安县政府征收补偿方案中有此项内容，其他被征收人均已获得补偿，乾安县政府应当在征收补偿决定产权调换部分增加安置补助费一项。 (三)关于征收补偿决定的送达程序问题。房屋征收补偿决定送达回证上的送达地点虽为赵喜才家中，但征收部门提供了现场为王玉玲送达的照片，送达人和社区工作人员均签字证明。且王玉玲在收到征收补偿决定后，已经在法定期限内提起了行政诉讼，本案就征收补偿决定已进入实体审理，其诉讼权利并未受到影响，故其该项请求本院不予支持。 (四)关于王玉玲主体资格问题。案涉被征收房屋所有权人是王玉玲的父亲王明才。王明才虽然已经去世，但王明才妻子刘凤芹尚健在，王明才还有另外三个子女。乾安县政府未查明案涉房屋所有权人情况，即向王玉玲作出征收补偿决定，被征收人主体认定存在错误。本院在二审中，经向刘凤芹和王明才另外三个子女询问，四人均明确表示放弃对案涉房屋王明才所有部分的继承权，刘凤芹明确表示将案涉房屋夫妻共有部分赠予王玉玲。因案涉房屋全部权利人均同意由王玉玲获得征收补偿权益，本院对王玉玲被征收人身份予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初第18号行政判决； 二、撤销乾安县人民政府对王玉玲作出的乾政房征补[2018]4号房屋征收补偿决定的产权调换内容； 三、限乾安县人民政府于本判决生效之日起三十日内对王玉玲被征收房屋关于产权调换的安置补偿问题重新作出决定； 四、驳回王玉玲的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人乾安县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  郭 岩 审 判 员  杨 迪 审 判 员  孙慧源 二〇一九年十月三十日 法官助理  张红梅 书 记 员  张佩齐