四川省遂宁市船山区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0903行初7号 原告：漆明重（又名漆明仲），男，1955年1月7日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 委托诉讼代理人（特别授权）：漆倩，四川诚中成律师事务所律师。 被告：遂宁市自然资源和规划局，住所地四川省遂宁市船山区嘉禾东路6号。 法定代表人：李斌，该局党委委员、局长。 出庭负责人：张志，该局党委委员、副局长。 委托诉讼代理人：柏术，遂宁市不动产登记中心副主任。 委托诉讼代理人：方利，四川弘维律师事务所律师。 被告：遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市东平大道河东行政大楼。 法定代表人：邓正权，该市市长。 委托诉讼代理人（特别授权）：邓建华，遂宁市司法局复议科科长、公职律师。 委托诉讼代理人：王骞，遂宁市司法局复议科干部。 原告漆明重诉被告遂宁市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、遂宁市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，本院于2019年4月3日立案受理后，于2019年4月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2019年6月20日在本院第九审判庭公开开庭审理了本案，原告漆明重及其委托诉讼代理人漆倩，被告市自规局负责人张志及委托诉讼代理人柏术、方利,被告市政府委托诉讼代理人邓建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月18日，原遂宁市国土资源局（以下简称原市国土局）向原告漆明重作出《不予登记告知书》，告知对漆明重向原市国土局提交的位于天宫庙十社2577.2平方米国有土地使用权首次登记申请材料收悉，经审查，决定不予登记。漆明重对该告知书不服，向市政府申请复议，市政府审查后于2019年1月22日作出遂府复（2018）62号行政复议决定书，该复议决定书维持了原市国土局于2018年10月18日作出的《不予登记告知书》。 原告漆明重诉称，1999年7月，原告合法取得天宫庙十社7.44亩土地的使用权（有土地征地协议和土地置换协议为证）。2002年，经原告申请，原市国土局作出遂国土资函（2003）43号《关于市中区城南建材厂补办用地手续的复函》，确认原告有2577.20平方米的土地未办证，并函告原告去办证。原告在使用该宗土地的过程，因资金困难，无力缴纳土地出让金，原告只办理了2382.82平方米的土地使用证，余下的2577.20平方米的土地未办证，原市国土局已经作了地籍调查核实（有调查核实表为证）。2007年6月14日，原市国土局作出遂国土资发（2007）27号《关于收回漆明仲国有土地使用证的决定》，对原告已经办证的土地进行了收回，并对房屋及地上附着物进行了补偿，但是对尚未办理证的2577.20平方米土地未作任何补偿，亦未补办土地登记证。原市国土局函告原告办理2577.20平方米的土地后，原告去办理土地使用证却置之不理。原告于2018年7月5日申请行政复议，要求原市国土局履行法定职责，为原告办理土地确权手续。2018年9月20日，市政府作出遂府复（2018）37号行政复议决定书，决定：责令原国土局于收到本决定书之日起30个工作日内履行相应的法定职责。原告向原市国土局提供了土地来源和办证的相关依据。2018年10月18日，原市国土局作出《不予登记告知书》，决定对原告申请土地确权登记的事项不予登记。原告认为原市国土局作出的不予登记的行政行为明显不当且违反法律规定，故提起行政复议，被告市政府作出遂府复（2018）62号行政复议决定书，决定维持原市国土局于2018年10月18日作出的《不予登记告知书》。被告市政府作出维持决定没有事实依据，明显错误的。因此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销原市国土局于2018年10月18日作出的《不予登记告知书》的行政行为；2.撤销被告市政府于2019年1月22日作出的遂府复（2018）62号行政复议决定书；3.责任被告为原告履行登记职责；4.本案诉讼费由二被告承担。 被告市自规局辩称，请求驳回原告漆明重的诉讼请求。理由：1.被告市自规局作出的行政行为主体适格。2015年9月2日，市编委印发《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》（遂编发[2015]47号），决定将市住房城乡建设局等部门的不动产登记职责统一整合交由市国土资源局牵头承担，在市国土局加挂遂宁市不动产登记局牌子，负责市城区不动产登记审批工作。根据中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅《关于印发〈遂宁市机构改革方案〉的通知》（川委厅[2018]80号）及中共遂宁市委（遂委[2019]12号）通知，将市国土资源局、市城乡规划局等多部门的职责整合组建遂宁市自然资源和规划局，不再保留市国土局。因此，被告市自规局作出该行政行为主体适格；2.被告市自规局作出的行政行为程序合法，事实清楚，证据充分。原告向被告市自规局提出办理天宫庙村十社2577.2平方米土地使用权登记申请，被告市自规局对原告提交的申请材料进行了形式审查，经审查原告提交的证明土地权属来源的材料为《契约》、《协议书》，不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第二款之规定的法定要件，内容上也达不到法定权属来源证明内容。据此，被告市自规局于2018年10月18日向原告作出《不予登记告知书》，告知其应当提交申请的法定形式以及应当提交申请材料的法定形式，并告知救济途径。故，被告市自规局作出的行政行为程序合法，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，应当予以维持。 被告市政府辩称，请求法院驳回原告漆明重的诉讼请求。理由：1.案件的基本事实，2018年10月8日，原告向被告市自规局提交《补充资料呈交说明》，要求办理天宫庙十社2577.2平方米土地的权属证证明，并提交了相关身份证复印件、契约、协议书等证据。2018年10月18日，被告市自规局作出《不予登记告知书》。原告对此不服，于2018年12月7日向被告市政府提出行政复议申请；2.被告市政府作出的遂府复〔2018〕62号行政复议决定书事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告市政府于2018年12月7日收到原告的行政复议申请，同日作出《行政复议答复通知书》并送达市自规局。经审查，原告在申请办理国有土地使用权证时应按照规定提交合法有效的土地权属来源材料，但是其并未提供符合《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定的材料，其提交的材料不足以证明其合法拥有争议地块的土地使用权，被告市自规局作出的《不予登记告知书》并无不妥。据此，被告市政府作出的维持《不予登记告知书》的决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 被告市自规局在法定期限内所举证据及所证明观点如下： 证据1，《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》、《中共遂宁市委遂宁市人民政府转发的通知》，拟证明市国土局负责城市规划区不动产登记审批工作，市不动产登记中心承担不动产登记经办工作。后遂宁市国土资源局更名为遂宁市自然资源和规划局，证明主体适格。 证据2，不予登记告知书，拟证明对于申请人对天宫庙村十社2577.2平方米的土地的登记要求，市国土局以书面形式告知其不予登记，证明程序合法。 证据3，漆明重提供的申请登记本案诉争土地提供的材料，拟证明申请人提交的材料不符合法定形式，且不能证明诉争土地系其所有。 证据4，《不动产登记暂行条例实施细则》第34条，该规定土地权属材料，根据权利取得方式不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件，拟证明被告市自规划局作出的告知书于法有据。 证据5，（2018）80号、（2019）12号文件，拟证明组建遂宁市自然资源和规划局，原遂宁市国土资源局已经更名为遂宁市自然资源和规划局。 原告漆明重对被告市自规局提供证据的质证意见为： 对证据1，真实性无异议；对证据2,真实性无异议，但关联性与其证明目的有异议；对证据3,真实性无异议，但对关联性与其证明目的有异议;对证据4，真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据5，三性均无异议。 被告市政府对被告市自规局提供证据的质证意见如下：对证据1-5的真实性、合法性、关联性均无异议。 被告市政府在法定期限内所举证据和证明观点如下：《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议决定书》、《行政复议送达回证》，拟证明复议程序合法。 原告漆明重对被告市政府提供证据的质证意见为：对证据的真实性与证明目的均无异议。 被告市自规局对被告市政府提供证据的质证意见为：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 原告漆明重所举证据及证明观点如下： 证据1，遂宁市国土资源局2018年10月28日《不予登记告知书》； 证据2，遂府复(2018）62号行政复议决定书。 证据1-2拟证明行政行为的可诉性，且经市人民政府复议。 证据3，原告的身份证复印件、原遂宁市中区城南建材厂企业法人营业执照，拟证明原告的主体资格。 证据4，原二建公司征用本案诉争土地7.44亩的征地协议书，拟证明原告的土地来源合法。 证据5，原遂宁县东风预制厂与二建公司的置换协议，拟证明原告取得土地7.44亩的来源。 证据6，2003年市国土局给原告的函，要求原告办理土地证（遂国土资函【2003】43号），拟证明国土局确认原告有土地7.44亩。 证据7，被告为原告已办理部分土地证2382.82平方米，拟证明原告有未办理土地证的土地尚有2577.20平方米。 证据8，市国土局对未办土地的地籍调查登记表及宗地图（由水利局、国土局、防洪办单位参加丈量），拟证明原告有尚未登记的土地。 证据9，遂宁市国土局（遂国土资发（2007）27号）收回决定书，拟证明原告只办了2382.82平方米土地的证，有2577.2平方米土地未办证也未收回。 证据10，遂宁市中级人民法院（2008）遂中行终字第00006号行政判决书； 证据11，遂宁市中级人民法院刘光维院长及行政庭组织协调座谈笔录； 证据12，船山区人民法院执行和解协议。 证据10-12，拟证明在原告在收回决定的诉讼中中院认可原告还尚有未办证的土地2577.2平方米。 证据13，照片，拟证明原告尚有未办证的土地。 证据14，遂宁市人民政府（遂府复（2018）37号）行政复议决定书，拟证明对同一案件作出认可其原告有未办证的土地要求国土局履行登记的法定职责。 被告市自规局对原告提供的证据质证意见为：对证据1-2三性均无异议；对证据3，三性均无异议；对证据4-12，真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，根据新的不动产登记实施条例34条规定，需要土地的权属来源，但原告提交的该系列材料均不符合该规定所要求的土地来源的材料。且从证据7的土地证可以看出办证的使用类型是出让，即当时国土局给原告办理证的时候是签订了土地出让合同的，原告知道办理土地证需要土地来源资料，但原告实际在办理中并未提供土地来源资料；证据13，三性均有异议，且不能达到原告的证明目的；对证据14，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只是证明被告市自规局没有按照不动产登记暂行条例17条第2款以书面形式告知申请人不予受理，所以并非原告所理解的复议机关要求被告市自规局履行登记的职责，故不能达到原告的证明目的。 被告市政府对原告提供的证据质证意见为：对证据1-3，三性均无异议；对证据4-6，真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；对证据7，没有找到这个名称的证据；对证据8，地籍调查登记表不存在，宗地图不是单独的、独立的证据，是证据7的附件，是土地证的附件；对证据9，真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据10，真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；对证据11，座谈记录的三性均有异议；对证据12，执行和解协议，真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；对证据13，照片的三性均有异议；对证据14，真实性、合法性无异议，但对关联性、证明目的有异议，不能达到原告的证明目的。 经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：对被告自规局提供证据证明原市国土局现已更名为遂宁市自然资源和规划局的基本事实，本院予以采信。对被告市政府提供证据证明原告漆明重于2018年12月2日向其申请复议，被告市政府于2018年12月7日作出遂府复[2018]62号行政复议答复通知书，并于2019年1月22日作出遂府复[2018]62号行政复议决定书的基本事实，本院予以采信。对原告漆明重提供证据证明原市国土局于2018年10月28日作出《不予登记告知书》，被告市政府于2019年1月22日作出的遂府复[2018]37号复议决定书的基本事实，本院予以采信。 本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下案件事实： 1981年2月13日，原遂宁县城郊公社一大队、城郊公社一大队十生产队（现为天宫庙村十社）与遂宁县第二建筑工程公司签订了契约约定：将城郊公社一大队杨泗庙大堤外侧十生产队所属河滩地7.44亩支援遂宁县第二建筑工程公司修建预制场。1983年5月18日，遂宁县建堤指挥部与遂宁县第二建筑工程公司、城关镇城南东风预制场、遂宁县城关镇城南办事处签订了协议书约定：将遂宁县第二建筑工程公司原征用的十生产队所属河滩地7.44亩转让给城关镇城南东风预制场重新建场（后更名为遂宁市市中区城南建材厂，简称城南建材厂）。1999年7月19日，因企业改制，城南建材厂作为甲方与漆明重作为乙方达成转让协议：“经甲乙双方反复协商一致，在平等互利的基础上达成如下协议：一、甲方自愿将遂宁市市中区城南建材厂护城堤外预制场地、全部设施、用电权转让给乙方使用，使用权归乙方所有。二、在双方签订协议时，乙方一次性付给甲方转让费陆万元整给甲方。三、转让手续由乙方自行办理，税、费由乙方负担，甲方不负担任何费用。四、该协议经甲乙双方签字生效。五、此协议一式叁份，城南办事处、企业办各一份，乙方一份。”2002年11月4日，原告漆明重填写了土地申请登记书，申请对2383.82平方米的土地办证并于2003年4月3日与市国土局订立“国有土地使用权出让合同”。同年5月，市国土局为漆明重办理了遂国用（2003）字第04431号国有土地使用证，该证载明使用面积2382.82平方米，并制作了宗地图。2006年7月11日，遂宁市规划委员会第四十五次全委会议纪要明确了过军渡库区亲水岸线规划方案，同年9月1日，遂宁市发展和改革委员会作出遂发改[2006]323号“关于过军渡库区北固堤下段亲水工程立项的批复”，批准实施过军渡区北固堤下段亲水工程建设。11月22日，漆明重与市国土局共同向四川中兴房地产评估咨询有限公司签订“委托评估书”，委托该公司对需要收回的属于漆明重使用的国有土地使用权价值及房屋进行评估，评估结果为：国有土地使用权总价96.65万元，房屋总价17.57万元，二项合计114.22万元。12月5日，市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定及该评估报告结果，向漆明重发出了遂国土资函（2006）208号“关于拟收回国有土地使用权的函”，拟补偿其土地使用权、房屋二项共计价款114.22万元。同时，市国土局向其发出了遂国土资函（2006）209号“关于土地使用权及面积的函”，确定其应享受收回土地权面积为2382.82平方米，补偿亦应按此面积计算。漆明重对此提出异议，认为补偿面积应当为7.44亩（包含未办证的土地面积也应一并补偿）。6月14日，市国土局作出遂国土资发（2007）27号“关于收回漆明重国有土地使用权的决定”并向漆明重进行了公证送达，该决定对漆明重已依法办理了国土使用权证的土地使用权、房屋及地上附着物以126.0725万元的补偿金额作出了补偿。 2007年9月6日，漆明重向遂宁市中级人民法院起诉，请求撤销市国土局作出的遂国土资发（2007）27号“关于收回漆明重国有土地使用权的决定”，并判令市国土局重新作出决定，对7.44亩土地（包括未办得土地使用权证的2577.20平方米土地）上的房屋、附属设施、企业安置、搬迁与停业损失依法作出补偿。遂宁市中级人民法院立案后于同年9月13日指定该案由本院审理。本院经审理，于2008年3月17日作出（2007）船山行初字第056号行政判决书，判决：“维持遂宁市国土资源局作出的遂国土资发（2007）27号《关于收回漆明重国有土地使用权的决定》的具体行政行为。驳回漆明重要求遂宁市国土资源局重新作出对原告实际合法取得并占有使用的7.44亩（4960.02平方米）土地使用权包括其中未办得土体使用权证的2577.20平方米土地和4960.02平方米土地上的房屋、附属设施、企业安置、搬迁与停业损失等，应依法作出补偿决定的诉讼请求”。后漆明重不服向遂宁市中级人民法院提起上诉，该院于2008年9月1日作出（2008）遂中行终字第00006号行政判决书，判决驳回漆明重的上诉请求，维持原判，该判决书第14页倒数第二行载明“经查，上诉人漆明重虽有一定证据证明其有被被上诉人市国土局收回的2382.82平方米国有土地之外还有土地，但是否应予补偿不属于人民法院行政审判本案审理范围……”。 原告漆明重通过邮寄的方式向原市国土局提交以下材料：国有土地使用权登记申请书、漆明重身份证复印件、契约、协议书、遂宁市中区城南建材厂营业执照复印件、遂宁市国土资源局关于市中区城南建材厂补办用地手续的复函（遂国土资函［2003］43号）、位于遂宁市.82平方米土地的《国有土地使用证》、《拆除过军渡库区砂石堆场及建筑物、构筑物核查表》、座谈记录、执行和解执协议、遂宁市中级人民法院（2008）遂中行终字第00006号《行政判决书》，申请办理国有土地使用证，原市国土局于2018年5月24日收到后一直未告知原告漆明重不予受理，漆明重认为原市国土局不履行法定职责，故向市政府申请复议，市政府于2018年9月20日作出（遂府复［2018］37号）《行政复议决定书》，责令原市国土局于收到该决定书之日起30个工作日内履行相关的法定职责。 2018年10月18日，原市国土局作出《不予登记告知书》，该告知书上主要载明：1.经审查并依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，决定不予登记；2.具体情况为：原告以邮寄的方式提交申请材料不符合《不动产登记暂行条例》第十五条第一款的规定；原告申请对国有建设用地使用权首次登记，应当提交土地权属来源等相关材料，但原告所提交的申请材料不能证明原告申请土地登记的权属来源及对所申请的的土地享有使用权；3.若原告对本决定不服，可在收到告知书之日起60日内向行政复议机关申请行政复议，或在收到告知书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。 2018年12月7日，原告向被告市政府申请行政复议，2019年1月22日，被告市政府作出遂府复[2018]62号行政复议决定书，认定原市国土局作出的《不予登记告知书》事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，故决定维持原市国土局2018年10月18日作出的《不予登记告知书》，并告知原告如对该决定不服，可以在收到该决定之日起15日内依法向法院提起行政诉讼。 另查明，2015年9月2日，遂宁市编委印发《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》（遂编发[2015]47号），决定将市住房城乡建设局等部门的不动产登记职责统一整合交由是国土资源局牵头承担，在市国土局加挂遂宁市不动产登记局牌子，负责市城区不动产登记审批工作。根据中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅《关于印发〈遂宁市机构改革方案〉的通知》（川委厅[2018]80号）及中共遂宁市委（遂委[2019]12号）通知，将市国土资源局、市城规划局等多部门的职责整合组建遂宁市自然资源和规划局，不再保留市国土局。 本院认为，本案的争议焦点为：原市国土局于2018年10月18日作出的《不予登记告知书》的行政行为是否合法？ 根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件”之规定，原告对案涉土地申请国有建设用地使用权首次登记，应当向原市国土局提交上述材料，但原告提交的申请材料中，并没有土地权属来源的材料，即没有国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件其中的任何一项材料。原告称其提供的契约、协议书等证据能够证实案涉土地的来源，但该证据均不符合法律规定所需要提交的材料。且，原告曾已经办理过案外其他国有土地的使用证，其对办证所需的材料是清楚的，但其未提交法律规定的全部材料，原告申请办理的河滩地按照法律规定亦属于国家所有。故原市国土局对案涉土地作出《不予登记告知书》符合法律规定，事实清楚、程序合法，应当予以维持。故对原告请求撤销原市国土局于2018年10月18日作出《不予登记告知书》的行政行为和被告市自规划局为原告履行土地登记的法定职责的诉讼请求，本院不予支持。被告市政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。对原告请求判令撤销被告市政府作出的遂府复[2018]62号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，本案报经本院审判委员会讨论并作出决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告漆明重的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告漆明重负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  杨 君 人民陪审员  邓小华 人民陪审员  何艳妮 二〇一九年十月二十一日 书 记 员  李 萌