福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终230号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑慈伙，男，1981年11月8日出生，汉族，住罗源县。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人林运金，男，1973年7月22日出生，汉族，住连江县。 上诉人（原审原告）郑可雁，男，1957年2月7日出生，汉族，住罗源县。 上诉人（原审原告）林维兴，男，1982年3月15日出生，汉族，住连江县。 上诉人（原审原告）黄俊升，男，1964年3月6日出生，汉族，住罗源县。 委托代理人黄帧杰，男，1989年4月7日出生，汉族，住罗源县，系黄俊升之子。 上诉人（原审原告）郑可汉，男，1946年2月22日出生，汉族，住罗源县。 上诉人（原审原告）郑可灼，男，1969年10月6日出生，汉族，住罗源县。 上诉人（原审原告）郑可英，男，1960年10月21日出生，汉族，住罗源县。 上诉人（原审原告）杨雪金，女，1976年1月1日出生，汉族，住连江县。 上诉人（原审原告）郑可雄，男，1965年5月26日出生，汉族，住罗源县。 委托代理人郑魁，男，1992年10月20日出生，汉族，住罗源县，系郑可雄之子。 上诉人（原审原告）林孔兴，男，1982年5月1日出生，汉族，住罗源县。 上诉人（原审原告）郑维章，男，1973年5月1日出生，汉族，住罗源县。 上述上诉人的共同委托代理人李晓娟、车晴，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人刘娴，女，福州市人民政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市自然资源和规划局（原福州市国土资源局），住所地福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。 法定代表人郑章干，局长。 委托代理人庞伟涛，男，福州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李豪，国浩律师（福州）事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区人民政府，住所地福州仓山区闽江大道236号。 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人黄浩，男，福州市仓山区人民政府工作人员。 委托代理人欧阳晓莉，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区市容管理局，住所地福州市仓山区展进巷11号。 法定代表人周斌，局长。 委托代理人孙泗辉，男，福州市仓山区市容管理局工作人员。 委托代理人蔡国军，福建闽天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区盖山镇人民政府，住福州市仓山区白湖亭迎宾路1号。 法定代表人谢烨，镇长。 委托代理人王美旺，男，福州市仓山区盖山镇人民政府工作人员。 委托代理人严孙伟，福建八闽律师事务所律师。 上诉人郑慈伙等12人因诉福州市人民政府、福州市自然资源和规划局、福州市仓山区人民政府、福州市仓山区市容管理局、福州市仓山区盖山镇人民政府行政强制一案，不服莆田市中级人民法院(2018)闽03行初476号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告请求确认“被告强制拆除浦下村新桥249号12#楼房的行为违法”，被告福州市人民政府、福州市仓山区人民政府、福州市国土资源局、福州市仓山区市容管理局否认其实施了强制行为，且被告福州市仓山区盖山镇人民政府承认是由其实施了强制行为。同时，原告也未提交证据证明是由被告福州市人民政府、福州市仓山区人民政府、福州市国土资源局、福州市仓山区市容管理局实施了行政强制行为。故本案中福州市人民政府、福州市仓山区人民政府、福州市国土资源局、福州市仓山区市容管理局并非适格的被告。福州市仓山区盖山镇人民政府作为被告并非属于本院管辖，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定驳回原告郑慈伙等12人对被告福州市人民政府、福州市仓山区人民政府、福州市国土资源局、福州市仓山区盖山镇人民政府、福州市仓山区市容管理局的起诉。 郑慈伙等12人不服，提出上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。主要理由是：位于福州市××××＃楼房是上诉人等户集资建成，2018年9月5日，被上诉人等共同将12＃楼房以违法建筑的名义强制拆除。一审中，上诉人提交了福州市12345答复件，该份证据证明强拆案涉房屋是“市、区、镇联合执法组织保护性拆除行动”。根据2018年9月6日福州新闻网《跃进河施工“拦路虎”拆除截污管道月底前有望完工》报道，“仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部、盖山镇牵头协调，市国土监察支队、仓山区城市管理局等多部门联合执法，对影响跃进河施工的盖山镇浦下村新桥249号5座违建无产权成套房进行强拆拆除。”并称“位于浦下旧改项目地块内的新桥249号9＃-12＃楼的几座房子，个别被征收户以现行征收补偿标准过低为由，依然拒绝配合搬迁。从上月中旬起，在市容执法部门已经依法履行违章贴告基础上，仓山区及盖山镇下定决心，依法对违建开始强制拆除。”以上证据表明，强制拆除行为是被上诉人联合执法行为，应为共同被告。一审法院未对上述证据予以审查，仅依据被上诉人的主张即作出裁定，属认定事实错误。 被上诉人福州市人民政府答辩称，上诉人认为福州市人民政府在2006年成立的福州市东部新城征地拆迁安置指挥部参与强制拆除案涉房屋，但该机构已于2010年撤销。在案涉强制拆除行为发生时，该机构已不存在。上诉人对福州市人民政府提起诉讼，缺乏事实根据，福州市人民政府非本案适格被告。故请求驳回上诉。 被上诉人福州市自然资源和规划局答辩称，福州市自然资源和规划局未实施也没有职权实施强拆拆除行为，上诉人提交的强制拆除通知书，落款为盖山镇政府。一审认定福州市自然资源和规划局不是本案适格被告，认定事实清楚。故请求驳回上诉。 被上诉人福州市仓山区人民政府答辩称：1.福州市仓山区人民政府未实施也未组织实施强制拆除案涉房屋的行为，上诉人提交的证据不能证明福州市仓山区人民政府实施被诉行为。2.上诉人与仓山区盖山镇浦下经济合作社达成协议，有偿使用浦下经济合作社土地集资建房，没有事实根据与法律依据，上诉人非本案适格原告。为此，请求驳回上诉人对福州市仓山区人民政府的起诉。 被上诉人福州市仓山区市容管理局答辩称，其并未参与组织实施拆除案涉房屋，非本案适格诉讼主体。盖山镇人民政府在12345网站的回复，未经过其认可，缺乏客观事实依据。为此，请求驳回上诉人对福州市仓山区市容管理局的起诉。 被上诉人福州市仓山区盖山镇人民政府答辩称：盖山镇人民政府在一审时仅是述称“原告主张的讼案房屋在建设时未向政府主管部门申请建筑许可审批，更未取得相应建筑许可证件，该房屋依法属违章违法建筑。根据规定依法应予拆除。盖山镇人民政府作为涉违房屋所在地的镇级人民政府，依法有权通知限期改正或拆除。”盖山镇人民政府仅是陈述本级政府享有的法定职权，并未认可实施了被诉强制拆除行为。一审法院误解盖山镇人民政府答辩意见，并在缺乏事实根据的情况下作出“被告盖山镇人民政府承认是由其实施强制行为”的错误认定，而该错误认定直接影响本案正确裁判。为此，请求依法纠正一审错误裁定。 本院认为，上诉人以其于2001年与仓山区盖山镇浦下经济合作社达成协议，有偿使用浦下经济合作社土地进行集资建房，案涉的浦下村新桥249号12#楼房被强制拆除为由，提起本案诉讼，请求确认被诉强制拆除行为违法，故上诉人具有原告诉讼主体资格。就本案适格被告问题，上诉人提交了案涉楼房被拆除前和拆除时的现场照片、通知书、福州市12345答复及福州新闻网《跃进河施工“拦路虎”拆除截污管道月底前有望完工》的媒体报道。经审查，虽然盖山镇人民政府在福州市12345上的答复，未经其他单位认可，福州新闻网关于《跃进河施工“拦路虎”拆除截污管道月底前有望完工》的报道，虽非行政机关发布，但从上述答复与报道的内容看，就拆除违章建筑的时间、地点、事件等与上诉人所述基本一致，故该答复与报道的基本事实是真实可信的。但因答复与报道中就实施强制拆除的主体陈述不够具体准确，且涉及本案适格被告的认定问题，故对该答复与报道的有关实施强制拆除的主体内容，应结合本案全部证据以及拆除违法建筑的事因与实际情况进行综合审查判断。因报道中所称的“仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部”非“福州市东部新城征地拆迁安置指挥部”，且后者已于2010年撤销，故本案上诉人对福州市人民政府提起诉讼，缺乏事实根据，福州市人民政府非本案适格被告。本案亦无证据证明福州市自然资源和规划局与福州市仓山区市容管理局作为行政主体实施强制拆除行为，其亦非本案适格被告。在本院组织调查中，福州市仓山区人民政府称，仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部是其设立的机构，故其行为责任应由福州市仓山区人民政府承担。根据前述报道表明，案涉拆除行为系由仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部、盖山镇牵头协调，仓山区及盖山镇下定决心，依法对违建进行拆除。此次拆除对象不只是上诉人所诉称的12#楼一座，还包括了其他4座楼房。由此可见，此次拆除范围广，涉及面大，这与前述的由仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部、盖山镇牵头协调具有明显契合性，且仓山区盖山镇人民政府在拆除之前还发布过拆除通知，而被拆除的楼房又位于浦下旧改项目地块范围内，拆除工作涉及跃进河截污管道工程的施工与征收，故本案被诉强制拆除行为的法律责任应由福州市仓山区人民政府与仓山区盖山镇人民政府承担，上诉人对二者提起本案诉讼已尽到初步证明责任，二者关于其不是本案适格被告的答辩理由，不能成立。原审认为福州市仓山区人民政府不是本案适格被告，属认定事实不清，应予纠正。被上诉人福州市人民政府、福州市自然资源和规划局与福州市仓山区市容管理局关于其非本案适格被告的答辩理由，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、维持莆田市中级人民法院（2018）闽03行初476号行政裁定中关于驳回郑慈伙等12人对福州市人民政府、福州市自然资源和规划局、福州市仓山区市容管理局的起诉； 二、撤销莆田市中级人民法院（2018）闽03行初476号行政裁定中关于驳回郑慈伙等12人对福州市仓山区人民政府、福州市仓山区盖山镇人民政府的起诉； 三、指令莆田市中级人民法院继续审理郑慈伙等12人对福州市仓山区人民政府、福州市仓山区盖山镇人民政府的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  余鸿鹏 审判员  吴声鸣 审判员  许秀珍 二〇一九年十月三十一日 书记员  刘 勇 附：本案相关的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用 若干问题的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……