湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0703行初67号 原告陶立芳，女，1966年4月14日出生，汉族，住湖南省桃源县。 委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，住所地湖南省桃源县漳江镇迎宾路001号。 法定代表人郭学明，该办公室主任。 委托代理人刘治国，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为特别授权代理。 第三人吴雅琴，女，1996年9月7日出生，汉族，住湖南省桃源县。 原告陶立芳因要求确认被告桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称桃源县征收办）与第三人吴雅琴于2017年7月28日签订的协议编号为20170728676的《国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下简称《征收补偿协议》）无效，于2019年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月2日立案后，于2019年7月5日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人田建初，被告委托代理人刘治国、胡杰锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告桃源县征收办于2017年7月28日与第三人吴雅琴签订协议编号为20170728676的《征收补偿协议》，协议约定被告对坐落于桃源县漳江镇纺城路社区，房屋产权人为陶立芳，产权证为桃房权证字第13513号，土地使用权证为桃国用（2004）第5307号，面积为33.72㎡的房屋进行征收，征收补偿款总计238350元。 原告陶立芳诉称，原告系原桃源纺织印染厂职工。2001年8月，原桃源纺织印染厂公有住房进行房改，原告按优惠条件购买了位于桃源中区（二里岗街文昌路015号）5栋201、211号房屋。之后，第三人吴雅琴之父吴明元向原告提出租用原告房屋的请求。原告经家人同意后，将房屋出租给第三人一家。2017年3月27日，桃源县人民政府发布征收公告，原告房屋在征收之列。事后得知，被告与第三人已于2017年7月28日签订《征收补偿协议》。2017年7月25日，原告对被告以行政强制及行政赔偿为由提起行政诉讼，桃源县人民法院于2018年10月26日以“涉案房屋的权属，……目前尚不能确定原告即为房屋权利人，即不能确定原告是否与本案有利害关系，已经立案的，依法裁定驳回起诉”为由，裁定驳回原告的起诉。2019年3月31日，桃源县人民法院就案外人蒋如珠对原告提起的要求确认涉案房屋物权归属的诉讼作出民事判决：驳回蒋如珠的诉讼请求。该案一审判决后，案件当事人均未在法定期限内上诉，该民事判决已经生效。至今，被告对拆除原告的房屋，既没有给原告一个合理合法理由，也没有对原告给予房屋补偿（或赔偿）。根据以上事实，原告认为：1、原告没有委托包括第三人在内的任何人办理或签订《征收补偿协议》，第三人吴雅琴属于无处分权人，其与被告签订的“协议”，因侵犯原告的财产所有权而无效。2、被告没有与房屋所有权人签订协议就拆除原告的房屋，属于违法拆迁行为。3、桃源县人民法院行政裁定“驳回原告的起诉”的理由已经消灭，涉案物权归属问题已经确定，原告提起行政诉讼的条件已经成立。4、被告的行为侵犯了原告的财产所有权，应当予以赔偿。故起诉至法院，请求判决：一、确认被告桃源县征收办与第三人吴雅琴在2017年7月28日签订的《征收补偿协议》无效；二、被告赔偿原告房屋损失238350元；三、被告承担本案诉讼费。 原告陶立芳向本院提交了以下证据: 1、陶立芳身份证复印件1份，拟证明原告主体资格； 2、桃源县事业单位登记管理局《证明》1份，拟证明被告主体资格； 3、蒋如珠、吴明元、吴雅琴身份信息复印件各1份，拟证明第三人主体资格； 4、陶立芳房屋登记信息复印件1份，拟证明涉案房屋为原告所有； 5、国有土地上房屋征收决定的公告，拟证明涉案房屋在征收之列； 6、《征收补偿协议》复印件1份，拟证明以下事实：①协议书非原告本人或委托人签字，实为第三人吴雅琴所签；②房屋征收补偿款为238350元； 7、吴明元调查笔录1份，拟证明原告房屋由第三人使用的经过； 8、知会函复印件1份，拟证明原告已告知被告征收房屋的归属与处理事项； 9、吴明元与蒋如珠离婚证及离婚协议书复印件各1份，拟证明吴明元与蒋如珠原系夫妻关系与离婚的事实； 10、（2017）湘0725行初50号《行政裁定书》，拟证明原告曾起诉被告被裁定驳回起诉的事实； 11、（2018）湘0725民初918号《民事裁定书》，拟证明原告起诉被驳回的理由已经消灭； 12、（2018）湘0725民初1674号《民事判决书》与送达回证，拟证明以下事实：①第一次起诉被驳回的理由已经消灭；②2019年5月8日签收判决书的事实； 13、桃源县人民法院（2017）湘0725民初915号案件庭审笔录中吴明元的陈述，拟证明吴明元承认涉案房屋系陶立芳所有的事实； 14、（2017）湘07民终1465号民事裁定书，拟证明常德市中级人民法院裁定撤销（2017）湘0725民初915号民事判决书的事实。 被告桃源县征收办辩称，1、原告提起的行政诉讼属于重复起诉。原告曾于2017年12月25日以桃源县征收办为被告向桃源县人民法院提起行政诉讼，请求确认桃源县征收办拆除陶立芳房屋的行为违法并赔偿损失。桃源县人民法院于2018年10月26日作出(2017)湘0725行初50号行政裁定书，裁定驳回陶立芳的起诉。该裁定现已生效。2、原告的起诉超过起诉期限。涉案协议于2017年7月28日签订，原告于2019年6月27日向法院起诉已经超过了起诉期限。3、本案涉及的关键问题是被征收房屋的权属问题，目前房屋权属尚不明确。但蒋如珠已经就（2018）湘0725民初1674号民事判决书向桃源县人民法院提出申诉，申请再审。 被告桃源县征收办向本院提交了以下证据： 1、《征收补偿协议》复印件1份； 2、房屋买卖协议复印件1份； 3、收条复印件1份； 4、吴雅琴承诺书复印件1份； 5、漳江镇纺城路社区出具的证明复印件1份； 6、（2018）湘0725民初1674号民事判决书、（2017）湘0725 民初915号民事判决书、（2017）湘0725行初50号行政裁定书各1份； 以上证据拟证明以下事实：①原告系重复起诉；②案件涉及的人员还有吴明元、蒋如珠，他们应当被追加为本案第三人；③目前法律文书没有确定涉案房屋的归属。 第三人吴雅琴经法院合法传唤未到庭，亦未向本院提交书面的陈述意见，但庭后向本院提交了以下证据： 1、蒋如珠与陶立芳通话录音光盘及录音资料整理记录各一份； 2、通话记录详单一份； 3、离婚协议书复印件一份； 4、供用水合同复印件一份； 5、陶立芳房产证复印件一份； 证据1-5拟证明涉案房屋归第三人母亲蒋如珠所有。 经庭审质证和庭后补充质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、关联性无异议，认可涉案房屋补偿款项，但对合法性有异议，认为吴雅琴没有签订协议的主体资格。对证据2、3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为蒋如珠没有权利将涉案房屋出售给吴雅琴。对证据4的合法性有异议。对证据5的真实性、合法性有异议，认为该证据是复印件，且证明内容不客观。对证据6无异议。原告对第三人提交的证据质证意见为：对证据1有异议，认为录音资料不具有客观性，存在剪辑删改的嫌疑，不能单独作为认定案件事实的依据。对证据2的真实性、关联性无异议，但认为与本案无关。对证据3无异议。对证据4的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。对证据5无异议。 被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2、3无异议。对证据4真实性无异议，对证明目的有异议，认为陶立芳的签名并非其本人所签，是由吴明元代签。对证据5、6无异议。对证据7有异议，认为吴明元的调查笔录不能作为证据使用，吴明元与本案有利害关系，应当追加为本案第三人。对证据8真实性、合法性无异议，但认为达不到其证明目的。对证据9真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。对证据10、11、12、13真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到其证明目的。对证据14无异议。被告对第三人提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据11与本案没有关联，本院不予采纳。被告提交的证据2、3不能证实蒋如珠是涉案房屋的所有权人，本院不予采纳。被告提交的证据5是复印件，原告对其真实性提出异议，被告未能提供原件进行核对，且不能说明正当理由，本院对该证据不予采纳。原告、被告提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，来源及形式合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。第三人提交的证据1，原告对真实性有异议，本院认为该证据能够反映涉案房屋产权存在争议，本院对此事实予以确认。第三人提交的证据2、3、4、5，原、被告对其真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明：2017年3月27日，桃源县人民政府决定对桃纺片区旧房进行棚户区改造，位于桃源县漳江镇纺城路中区5栋201、211号的涉案房屋在征收范围内，该房屋登记在原告陶立芳名下，房屋所有权证号为桃房权证字第13513号，实际居住人为第三人吴雅琴及其母亲蒋如珠。2017年5月2日，陶立芳向桃源县征收办送达《知会函》，告知桃源县征收办未经陶立芳本人书面特别授权，任何人代替其达成的协议，其均不予承认，并留下了陶立芳本人的联系方式。2017年7月28日，被告桃源县征收办与吴雅琴签订协议编号为20170728676的《征收补偿协议》，协议载明：被征收人为陶立芳，其委托代理人为吴雅琴，房屋补偿实行货币补偿方式，补偿价值为238350元。吴雅琴在委托代理人处签字，陶立芳未签字。同日，吴雅琴向桃源县征收办出具承诺书，承诺涉案房屋实际出资人为蒋如珠，蒋如珠将该房屋于2016年4月18日出售给吴雅琴，因涉案房屋产生的经济纠纷和一切法律后果由吴雅琴承担。2017年12月，桃源县征收办将房款汇入吴雅琴账户。 另查明，案外人吴明元、蒋如珠原系夫妻关系，双方于2006年3月17日离婚，第三人吴雅琴系二人之女。2017年5月16日，陶立芳以蒋如珠、吴明元为被告，向桃源县人民法院提起民事诉讼，请求返还原物、给付租金。桃源县人民法院于2017年7月27日作出（2017）湘0725民初915号判决书，判决驳回陶立芳诉讼请求。陶立芳不服，提起上诉，在上诉过程中，陶立芳以涉案房屋已经被拆除，请求返还的标的物已不存在为由，向常德市中级人民法院申请撤回起诉，常德市中级人民法院于2017年10月27日作出（2017）湘07民终1465号民事裁定书，裁定：一、撤销（2017）湘0725号民初915号民事判决书；二、准予陶立芳撤回起诉。2017年12月25日，陶立芳以桃源县征收办为被告向桃源县人民法院提起行政诉讼，请求确认桃源县征收办拆除陶立芳房屋的行为违法并赔偿损失283100元。桃源县人民法院于2018年10月26日作出(2017)湘0725行初50号行政裁定书，以尚不能确定陶立芳为房屋权利人为由，裁定驳回陶立芳的起诉。该裁定书现已生效。2018年7月13日，蒋如珠以陶立芳为被告向桃源县人民法院提起民事诉讼，请求依法确认涉案房屋的补偿款归蒋如珠所有。桃源县人民法院于2019年3月11日作出（2018）湘0725民初1674号民事判决书，以蒋如珠未能举证证明涉案房屋为其购买为由，判决驳回蒋如珠的诉讼请求。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条的规定，与被征收人签订房屋征收补偿协议的主体为市、县人民政府确定的房屋征收部门。本案中，桃源县征收办是经桃源县人民政府成立的负责本辖区内的房屋征收与补偿工作的部门，具有与被征收人签订《征收补偿协议》的职权，是本案适格被告。 本案的争议焦点是:一、原告是否属于重复诉讼。二、被告与第三人签订的《征收补偿协议》是否存在无效的情形。三、原告起诉是否超过法定起诉期限。四、被告是否应当赔偿原告损失。 关于争议焦点一，原告是否属于重复诉讼的问题。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的规定，同时具有下列情形的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。具体到本案来说，陶立芳在向本院提起行政诉讼之前，曾于2017年12月25日以桃源县征收办为被告向桃源县人民法院提起行政诉讼，诉讼请求是要求确认桃源县征收办拆除涉案房屋的行为违法并赔偿损失。现陶立芳以桃源县征收办为被告向我院提起行政诉讼，诉讼请求是确认《征收补偿协议》无效并赔偿损失。故原告两次提起行政诉讼虽当事人相同，但诉讼请求不同，并非重复起诉。被告称原告系重复起诉的主张，本院不予支持。 关于争议焦点二，被告与第三人签订的《征收补偿协议》是否存在无效情形的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。故在房屋征收过程中，房屋所有权人是合法的被征收人，享有对涉案房屋的处分权，包括与房屋征收部门协商、签订征收补偿协议、获得补偿款等权利。本案中，虽涉案被征收房屋房产证上载明的房屋所有权人为陶立芳，但根据陶立芳提供的吴明元在（2017）湘0725民初915号案件庭审笔录中的陈述以及吴雅琴提供的蒋如珠与陶立芳的通话录音资料等在案证据可知，涉案房屋的真正所有权人仍存在争议，现有证据不能确认涉案房屋真正所有权人为陶立芳，亦不能确认涉案房屋真正所有权人为吴雅琴。因此，吴雅琴与桃源县征收办就涉案房屋签订《征收补偿协议》的行为属于无权处分行为。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”的规定，现涉案《征收补偿协议》未经追认，且现无充分证据证实吴雅琴是涉案房屋合法的处分权人，故涉案《征收补偿协议》应属无效。 关于争议焦点三，原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本院认为，无效的行政行为自始无效，不因时间经过而生效，故针对无效行政行为的起诉，如经查实，确属无效的，不受起诉期限的限制。本案中，被告与第三人于2017年7月28日签订的《征收补偿协议》因无权处分而无效，故原告向我院提起行政诉讼未超过起诉期限。 关于争议焦点四，被告是否应当赔偿原告损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。本案中，虽《征收补偿协议》无效，但因涉案房屋的权属问题尚不明确，该协议的签订是否侵犯原告的合法权益仍不能确定，故原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下： 一、确认被告桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室与第三人吴雅琴于2017年7月28日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》无效； 二、驳回原告陶立芳的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陶立芳承担25元，被告桃源县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室承担25元。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  王昌华 二〇一九年十月十日 法官 助理  陈阿妍 书 记 员  金圆媛 附相关法条： 1、《中华人民共和国合同法》 第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。