贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1288号 上诉人（一审被告）石阡县人民政府。 法定代表人田运栋，县长。 委托代理人任刚，石阡县司法局局长。 上诉人（一审被告）石阡县自然资源局（原石阡县国土资源局）。 法定代表人张传松，局长。 上诉人（一审被告）石阡县住房和城乡建设局。 法定代表人周银昌，局长。 被上诉人（一审原告）杜文品，男，仡佬族。 委托代理人赵间东、杨国杰，北京冠领律师事务所律师。 上诉人石阡县人民政府（以下简称石阡县政府）、石阡县自然资源局、石阡县住房和城乡建设局（以下简称石阡县住建局）因与被上诉人杜文品行政强制拆除一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院作出（2018）黔06行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 杜文品计划在石阡县佛顶山大道延伸段饮料厂东面选址修建泉都电脑洗车场，因该县政府决定将杜文品选址作为绿化用地，要求其重新选址。2010年3月22日石阡县国土局作出石国土资函〔2010〕02号文件，建议石阡县住建局对杜文品在佛顶山大道延伸段饮料厂北面重新办理选址。2010年4月2日，石阡县住建局给石阡县国土局回函，同意杜文品在佛顶山大道北侧修建泉都电脑洗车场，用地性质为临时用地，用地面积为1924.5平方米。2010年4月13日杜文品向石阡县国土局作出承诺，在该县佛顶山大道饮料厂北面修建泉都电脑洗车场，如政府整体规划需要征收用地，自愿依法自行拆除或搬迁。2010年4月20日，石阡县国土局向杜文品作出《泉都电脑洗车场用地通知书》，告知其新址用地面积为1924.5平方米，所有权性质为国有，供地方式为划拨，批准建设用地为临时用地，杜文品必须按照承诺书所承诺的内容自觉履行。杜文品取得该土地使用权后，进行土地平整并修建有保坎等设施。2011年3月10日，杜文品与杨吓贵签订《土地租用合同》，将洗车场占地面积约1400平方米的土地出租给杨吓贵用于经营钢材生意，租期为六年，杨吓贵在租赁土地上修建有活动板房及钢架棚等建筑物。2012年3月11日，杜文品以杜文武名义与卓毅签订《租赁协议》，将上述取得临时用地中的500平方米土地出租给卓毅用作经营汽车修理业务，租赁期限自2012年3月11日起至2017年3月10日止，并约定租赁期间建造的房屋，归出租方所有，卓毅在租赁土地上修建有活动板房及钢架棚等建筑物。杜文品于2017年4月17日取得石阡县泉都电脑洗车场的营业执照，经营场所位于石阡县泉都办事处临江社区河西下段。2017年11月2日，石阡县国土局、石阡县住建局向杜文品作出《行政处罚告知书》，以杜文品未经依法批准，在取得临时用地手续后，擅自将该宗地出租给他人，联合对其作出行政处罚，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2018年8月11日、13日，石阡县城乡规划局分别向杨吓贵、卓毅作出限期拆除决定，要求其自行拆除在租用原告土地上修建的违法建筑。2018年8月29日，石阡县政府向杨吓贵、卓毅作出行政强制执行决定，决定于2018年8月31日对二人在泉都街道城北温泉北面所建违法建筑进行强制拆除。2018年11月1日，石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡住建局对泉都电脑洗车场及附属设施实施强制拆除。杜文品不服，诉请1.确认被告强制拆除杜文品泉都电脑洗车车厂及附属设施行为违法；2.本案诉讼费由石阡县政府、石阡县自然资源局、石阡住建局承担。 一审认为，本案争议焦点有：一、杜文品是否具备本案原告主体资格；二、石阡县国土局是否为本案适格被告；三、本案强制拆除行为是否合法。 首先，关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案杜文品是涉案土地的使用权人，其对该涉案土地进行平整并修建有保坎等设施，杜文品虽将部分涉案土地出租给杨吓贵、卓毅使用，且杨吓贵、卓毅二人在租用土地上修建有板房和钢架棚等设施，但被告在实施强拆行为时二人的租赁期限已经届满，涉案泉都电脑洗车场由杜文品实际管理、使用，故杜文品与本案强制拆除行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。 其次，关于本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”依据上述规定，如以违法建筑为由对泉都电脑洗车场实施强制拆除，应由城乡规划部门作出限期拆除决定，逾期不拆除则由县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除。石阡县政府认可组织实施本案拆除行为，石阡县国土局、石阡县住建局均参与实施拆除行为，故石阡县政府、石阡县国土局、石阡县住建局均为本案适格被告。 最后，关于被诉拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据上述规定，由于行政强制对行政相对人的权利产生较大影响，法律规定了相应的程序即催告、听取当事人意见、作出强制执行决定等，以规范行政机关依法行使职权，同时也赋予行政相对人救济权利即陈述权、申辩权以及申请行政复议或者提起行政诉讼等权利。本案石阡县政府、石阡县国土局、石阡县住建局实施拆除泉都电脑洗车场及附属设施的行为并未履行上述法定程序，属程序违法。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，石阡县政府、石阡县国土局、石阡县住建局在举证期限内未提交实施拆除行为的合法性证据。依据上述法律规定，视为石阡县政府、石阡县国土局、石阡县住建局对涉案泉都电脑洗车场及附属设施实施的拆除行为没有相应证据。综上，石阡县政府、石阡县国土局、石阡县住建局实施的拆除行为主要证据不足，且违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认石阡县人民政府、石阡县国土资源局、石阡县住房和城乡建设局于2018年11月1日强制拆除杜文品泉都电脑洗车场及附属设施的行为违法。 石阡县政府、石阡县国土局、石阡县住建局不服，提出上诉。其请求撤销一审判决，发回重审或驳回被上诉人杜文品的起诉。 其事实和理由为：1.原判对被强制拆除物的归属认定错误。虽然杜文品取得临时用地使用权，但临时用地内的违法建筑物实际建设者系卓毅、杨吓贵。上诉人拆除的是临时用地内的违法建筑，与土地使用权无关；2.原判对案涉当事人的主体认定错误。原判前，石阡住建局的规划执法已划转到石阡县国土资源局合并为“石阡县自然资源局”，同时，拆除行为的相对人系卓毅、杨吓贵，杜文品不具有原告主体资格；3.原审遗漏诉讼参与人。案涉土地临时使用权属杜文品、杜文武共有。若，承租人在承租期内建设的违法建筑归出租人所有，那么杜文武同样也属于权利主体。同时，案涉违法建筑的实际建设者是卓毅、杨吓贵，原判未追加杜文武、杨吓贵、卓毅为本案当事人，属于程序违法。 被上诉人杜文品在法定期限内未提交答辩意见。 本院认为，一审判决认定事实不清，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初220号行政判决； 二、发回贵州省铜仁市中级人民法院重审。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十月十六日 法官助理吴晃 书记员 刘亚玲