云南省永胜县人民法院行 政 判 决 书（2019）云0722行初12号原告：李华兰，女，汉族，1971年5月20日出生，云南省永胜县人，小学文化，农民，住永胜县。委托诉讼代理人（特别授权）：唐维林，云南灵源律师事务所律师。被告:永胜县永北镇人民政府，住所地:永胜县永北镇西南街居委会西街65号。法定代表人：龙雨，镇长。委托诉讼代理人（特别授权）：舒杨，男，1989年8月9日出生，汉族，大学本科文化，云南省永胜县人，公务员，住云南省丽江市古城区，现住永胜县。第三人：永胜县永北镇南华社区居民委员会，住所地：永胜县永北镇南华社区。法定代表人：杨小俊，主任（兼书记）。原告李华兰不服被告永胜县永北镇人民政府作出的永北罚定字［2018］第044号行政处罚决定纠纷一案，于2018年７月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月1８日公开开庭进行了审理，2018年11月12日作出（2018）云0722行初8号行政判决，原告李华兰不服该判决上诉至丽江市中级人民法院。丽江市中级人民法院于2019年4月15日作出（2019）云07行终4号行政裁定，将案件发回本院重审，本院于2019年4月24日立案受理，于2019年6月28日适用普通程序，公开开庭进行了审理，原告李华兰及其委托诉讼代理人唐维林，被告永胜县永北镇人民政府（以下简称永北镇政府）指派的本案负责人舒杨，第三人永胜县永北镇南华社区居民委员会（以下简称南华居委会）的法定代表人杨小俊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告永胜县永北镇人民政府于2018年６月５日作出永北镇人民政府永北罚定字［2018］第044号《行政处罚决定书》。原告李华兰向本院提出下列诉讼请求：1.判决撤销被告永北镇政府作出的《永北罚定字［2018］第044号行政处罚决定书》。2.判决确认被告强制拆除的行政行为违法；3.判决被告承担一审、重审的律师代理费10000元；4.本案诉讼费用由被告承担。（二、三项系原告重审中增加的诉讼请求）事实与理由：原告不服永北镇人民政府《永北罚定字[2018]第044号行政处罚决定书》，就本案的事实认定、法律适用与政策应用提出异议。（一）事实认定。原告于2011年响应永北镇人民政府号召，在镇政府副镇长屈小平、居委会主任杨小俊、烟办技术员亲自主持下建成符合《云南省密集烤房及附属统一模式》的十座烤房。从省、市、县的各级人民政府对烤烟产业都有一整套政策，所以建烤烟房用地不能定性为非法使用占用集体土地。从2011年至2017年烤房没有停烤过，原告2011年所建烤房的附属设施共517.42平方米，是整体烤房中不可分割的部分，割支了部分就失去了整体的使用价值，烤房也就停止运转了，被告认定事实的性质错误，原告烤房的附属设施是合法建筑。《烟叶生产基础设施建设项目烤房补贴合同》载明，合同乙方是永胜县永北镇南华村委会；合同甲方是丽江市烟草公司永胜县分公司；鉴证单位是永胜县永北镇人民政府。原告承建烤房的全部工程都是在南华村委会、永胜县永北镇人民政府、永胜县烟草公司的管控下完成的，而且到2017年都是合法的，为何到了2018年5月就成非法用地、违法建设。综上，被告永北镇人民政府的行政行为依据的主要证据不足，认定事实错误。（二）法律适用与政策应用。被告永北镇人民政府的行政行为依据的法律是《中华人民共和国土地管理法》第43条，在于谴责原告使用集体土地修建烤房时及附属设施时不办理审批手续的违法行为，建烤房是2011年省、市、县、乡镇各级政府为了增加财政收入，而大力发展烟草产业，急功近利，同时负责烤烟产业的公务员、村主任、烟科员获得丰富的奖金。烟草公司追求利益最大化，不惜牺牲大量基本农田或农用地上依政府部门制定的政策建设烤房及附属设施。2011年南华居委会种植的烤烟面积为1304.8亩，就新建烤房8家70座，原有4家20座，共90座，前后所建烤房都没有依法审批。被告的行政行为依据《中华人民共和国城乡规划法》第44条，要求原告申办用地许可证。一是当时永胜县对乡规划未实施该法；二是其他同年及后建烤房的村民都没有申办该许可证。被告的行政行为援引《云南省违法建筑处置规定》关于“可以拆除”的行为强制执行越权，应无效。综上所述，原告认为，被告的行政行为依据的事实根据不足、适用法律法规错误、滥用职权、行政行为明显不当，应当予以撤销。对增加的诉讼请求的事实和理由部分，原告认为，原告不服被告作出的行政处罚决定书，于2018年7月13日向永胜县人民法院提起诉讼，请求依法撤销行政处罚决定。在诉讼期间，被告采取暴力执法、断电、断水的手段，胁迫原告拆除，并于2018年11月6日暴力强制将原告所建烤房附属设施及其他财产推成废墟，造成重大财产损失。其行为违反了相关法律法规以及规章的规定，被告在法院判决2018年11月12日作出的前6日，实施暴力强制拆除行为，实质是打击报复行为。原告投入建设资金近两百万元，产权人南华居委会接收产权后，不支付投资款，原告有权要求南华居委会赔偿。综上，被告暴力强制拆除的行政行为，严重违反法定程序，侵害原告的合法权益，请求人民法院支持原告的诉讼请求。被告永胜县永北镇人民政府辩称，（一）被告具有作出永北罚定字[2018]第044号《行政处罚决定书》的合法主体资格，依照相关法律规定，原告的违法建筑在被告的乡村建设规划区内，原告未取得相关规划许可，被告对此作出处罚决定，具有法律依据，主体适格。（二）被告作出的永北罚定字[2018]第044号《行政处罚决定书》程序合法。被告在作出处罚决定之前，严格遵守了《行政处罚法》及相关法律法规规定的处罚程序，作出行政处罚程序合法；（三）根据《云南省违法建筑处置规定》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告作出的处罚，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；（四）原告非法占用土地并未取得乡村建设规划许可进行建设的事实客观存在，根据相关法律的规定，原告的行为在社会上造成了一定的影响，属于应当予以拆除的情形，被告的处罚适当。城乡规划法实施后，依据该规划法原告未取得建设规划许可的行为属于违法。综上所述，被告作出的永北罚定字[2018]第044号《行政处罚决定书》主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法。如果原告坚持认为产权属于居委会，被处罚主体应该是南华社区居委会而不是原告本人，那么原告李华兰起诉主体不适格。请求法院依法驳回原告的所有诉讼请求。第三人永胜县永北镇南华社区居民委员会答辩称，同意被告永北镇政府的答辩意见。关于产权问题，第三人和被告签订合同，居委会烤房建设是通过夺标的方式进行的，原告李华兰取得所在村组的10座烤房的建设权后，领取了全部烤房建设补贴，同时原告收取了为烟农烤烟叶的服务费，因此10座烤房的建设主体是原告，产权也属于原告，第三人不是产权所有人，只是该项目建设中名义上的合同签订人，对外是项目建设合同当事人，对内只起指导、协调作用，所以原告认为第三人是产权人，与事实不符。本院主要从以下四个方面对被告永北镇政府作出的具体行政行为进行审查。被告永北镇政府围绕该四个方面进行了举证：（一）行政执法主体的资格及权限。被告永北镇政府提交证据：被告的统一信用代码证复印件一份，法定代表人的身份证明复印件一份，拟证明被告的主体资格。（二）被诉具体行政行为执法程序的合法性。被告永北镇政府提交证据：1、行政处罚告知书及送达回证一份；2、行政处罚听证会会议记录及会议签到表一份；3、被告集体讨论决定一份；4、行政处罚决定书及送达回证一份；5、行政处罚催告书一份；6、强制拆除公告复印件一份。拟证明被告作出的行政处罚决定程序合法。（三）被诉具体行政行为所认定的事实。被告永北镇政府提交调查笔录等证据材料：1、永胜县总体规划修编图（1997--2020）及其规划背景；2、当事人李华兰的调查笔录及其营业执照各一份；3、张举飞调查笔录及其营业执照和道路运输经营许可证各一份；4、金梅生调查笔录及其营业执照和道路运输经营许可证各一份；5、勘验笔录一份；6、照片五张。拟证明被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。（四）被诉具体行政行为适用的法律法规。被告永北镇政府说明其作出行政处罚决定所依据的法律法规是：《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》《云南违法建筑处置规定》《永胜县违法建筑认定与处置办法》。原告质证认为，第一组证据，被告的统一信用代码证、法定代表人的身份证明没有意见。第二组证据，行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证会会议记录及会议签到表、讨论决定、行政处罚决定书及送达回证、行政处罚催告书、强制拆除公告，有意见，被告在程序上都做了，但是对这些证据不服，不接受被告所作的行政处罚决定。第三组证据，调查取证等材料，对永胜县总体规划修编图（1997--2020）及其规划背景有意见，这个是道路规划图，不是城乡规划图，与原告的争议没有关系，原告不予认可。对原告的调查笔录和营业执照、张举飞调查笔录及其营业执照和道路运输经营许可证、金梅生调查笔录及其营业执照和道路运输经营许可证各一份、勘验笔录一份、照片与本案没有关联，不是被告作出行政处罚的依据，对第四组证据有意见，这些法律法规不能用在对原告的处罚上。原告不予认可，2011年永胜县还未适用城乡规划法，法律不能溯及既往。经质证，第三人南华居委会对被告提交的证据均表示没有意见。本院审查认为，被告提交的上列证据来源合法、内容真实，与本案有关联性，本院对其证据的效力予以确认。被告具有作出行政处罚的主体资格，在作出该处罚决定时所依据的事实清楚、证据确实，行政处罚程序合法。被告处罚引用法律法规不全，未引用《中华人民共和国城乡规划法》第65条以及《行政处罚法》相关条款，但对原告的违法事实进行处罚是正确的。为支持其诉讼请求，原告李华兰向本院提交了下列证据：1、烟叶生产基础设施建设项目烤房补贴合同一份，拟证明建设主体是永胜县永北镇南华居委会，建设地点是永胜县永北镇南华居委会十里塘村民小组，签证单位是永胜县永北镇人民政府，开工时间是2011年2月20日至2011年6月28日，工程使用年限为十年。2、烟叶生产基础设施建设项目资金付款申请单一份，拟证明项目建设主体是永胜县永北镇南华居委会，项目组主体是永胜县永北镇人民政府，原告李华兰是烤房的承建人。3、丽江市2011年烤烟房建设工作实施意见一份，拟证明十座烤房及附属设施占地面积不少于3亩；附属设施占地面积不少于986平方米，密集烤房必须配套附属设施；丽江市所建烤房的规格，项目主体是永北镇人民政府，建设主体及产权人是南华社区居民委员会；项目建设主体是负责建设涉及的土地，电力及附属设施的协调和建设；该实施意见是烤房建设项目的技术性规划。4、烟叶生产基础建设调制实施档案卡一份，拟证明所建烤房经验收合格，并经GPS数据统一定位，永北镇南华社区居委会同意接收李华兰承建的烤房及附属设施，产权人是永北镇南华社区居委会，李华兰是管护责任人。5、永胜县总体规划（2012年至2030年）近期2012年至2015年一份，拟证明永胜县近期规划期间是2013年至2030年，2011年建的原告的烤烟房及附属设施经过审批，不属于违章建筑。6、烤房烤烟现场照片及修理烤烟器照片一组、遗址照片一组，拟证明2018年准备烤烟前对烤烟器进行修理，所建烤房2018年还继续为村民提供服务，公路旁其他人烤房被拆迁后得到政府赔偿。7、中国烟草证明牌号码一份，拟证明所建烤房及附属设施的合法性及合格性，及合格的身份证明。8、李华兰的陈述一份，拟证明原告所建烤房是各级人民政府为发展烤烟生产，而支持、鼓励原告承建的合法建筑。9、照片三组，拟证明2018年11月6日，永北镇政府组织公安、民兵、公务员等多人强拆李华兰烤房附属设施，烤房附属设施被推为一片废墟，附属设施内的小卖百货、家具器物被毁。10、2018年11月6日今日永胜新闻一份（截图5页），拟证明2018年11月6日永胜县永北镇政府强拆李华兰烤房附属设施的事实。11、通知一份，拟证明永北镇政府在原告李华兰提起诉讼期间，违反法律强制拆除李华兰烤房及附属设施。12、永北镇人民政府关于限期拆除违法建筑的通知一份，拟证明永北镇政府要求拆除的是自2011年以来在永北镇镇规划区内违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建筑，原告所建烤房及附属设施不在该规划期内，不是违法建筑。13、光盘2张，拟证明2018年11月6日被告永北镇政府强拆原告烤烟房附属设施的事实。14、永北镇人民政府行政处罚决定书复印件一份，即永北罚定字[2018]第044号，拟证明永北镇人民政府对原告作出行政处罚的事实。对原告李华兰提交的上列证据，被告永北镇政府质证认为，对证据1至证据10，只能证明烤房产生的历史背景，不能证明产权归属村集体。证据11至证据14，没有意见，但不认可原告的证明目的，被告已经按照规定走了相应的处罚程序，有权在法院判决未作出时进行强拆。对原告李华兰提交的上列证据，第三人南华居委会质证认为，证据3，恰恰证明了原告是烤房的建设者，也是权利的所有者，利益的所有者。对其他的证据没有意见。本院审查认为，原告提交的上列证据，内容真实，但不能证明原告建设用地及建筑物的合法性。综上所述，本院认定本案的基本事实如下：2011年，丽江市烟草公司出台《丽江市2011年烤房建设工作实施意见》，在丽江全市推行卧式密集烤房建设。2011年2月20日第三人南华居委会与丽江市烟草公司永胜县分公司签订了《烟叶生产基础设施建设项目烤房补贴合同》。原告李华兰申请建设卧式烤房10座，后原告李华兰在永胜县永北镇南华居委会十里塘村祥宁二级公路西侧的集体土地上建设了烤烟房及附属设施，并按规定领取了补贴资金及烤烟设备。烤房建成后，为当地烟农提供烤烟场地。近年来，烤烟房渐渐闲置，原告李华兰遂将烤烟房附属设施出租他人经营汽车维修。2018年，永北镇政府在开展整治“违法占地”、“违法建筑”工作中，查明原告李华兰在永胜县永北镇南华居委会十里塘村祥宁二级公路西侧的集体土地上（属于永北镇依法划定的城镇和村镇规划区内）未取得乡村建设规划许可进行建设彩钢瓦简易房屋五栋，砖木结构建筑一栋，总建筑面积517.42平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款等法律法规规定，经调查、行政处罚告知、听证等程序，永北镇政府于2018年6月5日作出永北镇人民政府永北罚定字[2018]第044号《行政处罚决定书》，限原告李华兰自收到行政处罚决定之日起10日内自行拆除违法建筑。原告李华兰收到《行政处罚决定书》后，不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销永北镇政府《永北罚定字[2018]第044号行政处罚决定书。在原一审诉讼过程中，被告永北镇政府于2019年11月6日对其认定为违法建筑的原告李华兰建设的烤房附属设施（房屋）予以强制拆除（未拆除原告建设的烤烟房）。在本案重审审理中，原告李华兰增加两项诉讼请求，请求判决确认被告强制拆除的行政行为违法；判决被告承担一审、重审的律师代理费10000元。本院认为，在乡镇规划区内从事建筑活动，应当依法进行，履行相关手续，按照城乡规划法的规定取得城乡建设规划许可证，并按许可内容进行建设。本案中，原告李华兰在永胜县永北镇××玉腰××村小组路口的集体土地上建设烤房，其目的系为烤烟生产需要。在建设之初，政府、居委会及烟草部门也给予了支持，但不能因此替代履行申报办理农业设施用地手续。同时，烤烟房所使用土地的提供、烤烟房建设、补助资金的领取以及建设后占有支配等行为人均系原告李华兰，第三人南华居委会并未参与经营、管理、占有或支配，原告李华兰也未将其移交第三人南华居委会。因此，该烤烟房的实际所有人系原告李华兰。原告李华兰除建设有烤烟房外，还建设了其他建筑物，按建设之目的，该集体土地上建设的农业设施（烤烟房）只能用于烤烟生产，其附属设施也只能是与烤烟房的使用功能相关的且必不可少的部分，而原告李华兰所建设的该部分建筑面积达517.42平方米，远超出了烤烟房附属所需的功能，且又将其出租他人从事商业经营，其行为已属违法。被告永北镇政府作为乡级政府机关，有权对所属辖区内原告李华兰的违法建筑进行查处，是适格的行政主体，被告永北镇政府在作出行政处罚前，进行了调查取证、行政处罚告知、召开听证会等程序，查明了原告建有违法建筑的事实，在作出行政处罚时也充分考虑到了历史原因，未确定烤烟房为违法建筑，现烤烟房仍有其烤烟功能。综上，该具体行政行为事实清楚，证据确实，且在行政行为过程中程序合法。被告永北镇政府在作出具体行政行为时，其引用法律法规虽有不全，但并无不当，该具体行政行为应予维持。在作出行政处罚决定后，被告永北镇政府依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定书面告知原告履行拆除违章建筑的义务，强制拆除前予以公告，因原告仍未自行拆除，被告永北镇政府强制拆除了违法建筑，其行为符合法律规定。原告李华兰提交的证据材料不能证明其已办理了用地审批及建设规划许可手续，其请求本院不予支持。其要求被告承担律师代理费的请求，于法不符，本院亦不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李华兰的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李华兰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省丽江市中级人民法院。审判长  唐芹英审判员  杨永合审判员  陈正芳二〇一九年十月八日书记员  李学才