山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终1973号上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区管理委员会，住所地济宁经济技术开发区麟祥路1号。法定代表人陈秋生，主任。委托代理人李大浩，男，济宁经济技术开发区管理委员会工作人员。上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。住所地：疃里镇政府驻地。法定代表人杨孔申，镇长。委托代理人周勇，男，济宁经济技术开发区疃里镇人民政府工作人员。被上诉人（原审原告）王小虎，男，汉族，1974年11月27日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王保华，男，汉族，1962年10月8日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王兆振，男，汉族，1984年11月23日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王景厂，男，汉族，1969年7月8日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王景路，男，汉族，1956年3月10日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王景营，男，汉族，1963年1月5日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王爱华，男，汉族，1962年9月29日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王兆田，男，汉族，1972年1月8日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王井深，男，汉族，1985年6月15日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王井珩，男，汉族，1976年10月7日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王景全，男，汉族，1965年5月5日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王兆娣，男，汉族，1963年11月16日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王建生，男，汉族，1974年5月20日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王景义，男，汉族，1955年11月27日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王来新，男，汉族，1970年3月21日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王玉君，男，汉族，1956年3月14日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）王永兵，男，汉族，1972年8月26日出生，住山东省嘉祥县。被上诉人（原审原告）马升金，男，汉族，1966年4月17日出生，住山东省嘉祥县。十八被上诉人共同委托代理人赵尊鲁，山东瑞文律师事务所律师。十八被上诉人共同委托代理人赵树，山东瑞文律师事务所律师。上诉人济宁经济技术开发区管理委员会、上诉人济宁经济技术开发区疃里镇人民政府因与被上诉人王小虎等十八人土地行政征收一案，不服济宁市中级人民法院于2018年5月23日作出的（2018）鲁08行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。本案所涉争议形成过程如下：2017年11月17日,济宁市经济开发区疃里镇政府工作人员以修建105国道为由,在未进行任何征地公示、未与王小虎等人达成征地补偿安置协议的情况下,强行征收原告耕地,致使原告耕种的庄稼损毁。据济宁市国土资源局于2018年1月4日出具的济国土资依复(2018)2号《依申请公开政府信息答复书》得知,105国道占地修路项目未有相关征地、安置补偿等信息。由此可知济宁经济技术开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府强行征收土地的行为系违法行为，故提起诉讼。请求确认济宁经济技术开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府征收原告的土地行为违法。原审法院经审理查明，2016年11月11日，济宁市人民政府发布《拟征收土地公告》，载明，根据济宁经济开发区2016年分批次城市建设用地需要，现发布拟征收土地公告，其中第一条(六)显示：拟征收土地的位置范围为济宁经济开发区105国道西侧，涉及的农村集体经济组织包括原告村落后王村、东李村等，用途为交通用地。拟于2016年11月14日至2016年11月18日由济宁市国土资源局等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物。2017年4月17日，济宁经济技术开发区疃里镇人民政府向济宁经济技术开发区管委会提出《关于批复105国道征地补偿、安置方案的请示》，载明疃里镇就105国道征地补偿、安置方案与包括王小虎等原告所在村的15个被征地村委会进行了沟通，15个村委全部同意该征地补偿、安置方案用于105国道修建。为此，恳请区管委会依照法定程序在被征收土地所在地发布《征收土地公告》，以确保该宗地征地工作顺利开展，并附有《疃里镇105国道征地补偿、安置方案》。2017年11月17日，原告承包土地开始被征收，地上附着物被强制清除。原审法院认为，一、关于原、被告主体是否适格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。原告等人作为涉案土地承包经营权人，属于土地使用人，具有提起诉讼的原告主体资格。根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。原告等人被征收的土地属于二被告行政区域内的集体土地，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府向被告济宁经济技术开发区管委会提出的《关于批复105国道征地补偿、安置方案的请示》，也能证明组织、实施征地的主体是二被告。故对济宁经济技术开发区疃里镇人民政府称其作为被告主体不适格的主张，本院不予采纳。二、关于被诉行政行为是否违法。原告提供的视频及照片证明被告对其承包土地实施了征收及对地上附着物实施了强制清除行为，被告虽称未对原告土地实施征收行为，但无有效证据证明其主张，故对被告称其未对原告土地实施征收行为的主张，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条至第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序经过有权机关批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。虽然105国道改建工程经可行性研究论证具有建设的必要性，并经上级有关部门批准，但仍应当经过土地征收程序后，方可进入实施阶段。被告在涉案集体土地未经有权机关批准征收的情况下,即实施对土地征收的行为程序违法，被告应采取补救措施尽快完善土地征收手续。故对原告要求确认被告征地行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决确认被告征收原告土地的行为违法，责令被告采取补救措施。案件受理费50元，由二被告均担上诉人济宁经济技术开发区管理委员会、上诉人济宁经济技术开发区疃里镇人民政府不服原审判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判驳回王小虎等人的起诉。主要理由如下：1.被上诉人主体不适格，涉案土地系农村集体土地，根据《物权法》第五十八条规定，该土地归后王村村民委员会集体所有。另根据《最高法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，有权提起诉讼的位后王村村委会，被上诉人无权提起诉讼。2.上诉人并未实施征收行为，本案中被上诉人诉称用地项目属于G105国道改建工程，该项目已经通过省发改委和省国土资源庭的批准，济宁市政府发布拟征收土地公告，但是公告发布后，该项目并未组织实施，即拟征收行为尚未进入实施程序。上诉人济宁经济技术开发区疃里镇人民政府还认为，1.从《山东省土地征收管理办法》第五条、第六条之规定，《土地管理法》第四十六条之规定看出，土地征收主体和具体实施主体分别为市、县政府和市县国土资源局，本案列镇政府为被告属于错列诉讼主体。2.一审法院认定本案征地组织实施主体为上诉人和经开区管委会，属于事实错误。上诉人在征地环节中起到协助工作，并非征地征收和实施主体，一审判决超越了法律赋予镇政府的职权范围。被上诉人王小虎等十八人二审期间未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据材料已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院认可原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。二审中，双方当事人均无新证据提交。本院认为:一、关于上诉人、被上诉人主体是否适格的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。王小虎等人作为涉案土地承包经营权人，属于土地使用人，具有提起诉讼的诉讼主体资格。根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。济宁经济技术开发区疃里镇人民政府向济宁经济技术开发区管委会提出的《关于批复105国道征地补偿、安置方案的请示》，能够证明组织、实施征地的主体是二上诉人。故对济宁经济技术开发区管委会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府称其作为被告主体不适格的主张，本院不予采纳。二、上诉人是否实施征收行为、被诉行政行为是否违法的问题。上诉人虽称未对被上诉人土地实施征收行为，但未提供充分证据予以证明，应承担举证不能的法律责任。在涉案集体土地未经有权机关批准征收的情况下,上诉人即实施对土地征收的行为程序违法。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。济宁经济技术开发区管委会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费100元，由上诉人济宁经济技术开发区管委会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府均担。本判决为终审判决。审判长 魏 群审判员 王中山审判员 刘加鹏二〇一九年十月十日书记员 隗 威