中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申5730号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区兴安县崔家乡崔家村委第1、2、3、4、5、6、7、8村民小组。 诉讼代表人崔新华，第1村民小组组长。 诉讼代表人肖铭宁，第2村民小组组长。 诉讼代表人肖名亮，第3村民小组组长。 诉讼代表人唐建明，第4村民小组组长。 诉讼代表人唐长松，第5村民小组组长。 诉讼代表人崔西华，第6村民小组组长。 诉讼代表人崔财华，第7村民小组组长。 诉讼代表人崔久华，第8村民小组组长。 第1、3-8村民小组共同委托代理人肖铭宁。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区兴安县人民政府。 法定代表人黄钦。 委托代理人蒋文锋。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区桂林市人民政府。 法定代表人秦春成。 一审原告、二审上诉人广西壮族自治区兴安县兴安镇石坑村委第19、20、21村民小组。 诉讼代表人曾祥福，第19村民小组组长。 诉讼代表人艾显华，第20村民小组组长。 诉讼代表人唐亨碧，第21村民小组组长。 原审第三人广西壮族自治区桂林市兴安县兴安镇石坑村委第18、22、24村民小组。 诉讼代表人唐学艺，第18村民小组组长。 诉讼代表人陈非飞，第22村民小组组长。 诉讼代表人唐德明，第24村民小组组长。 再审申请人广西壮族自治区兴安县崔家乡崔家村委第1、2、3、4、5、6、7、8村民小组（以下简称崔家村1-8组）因和一审原告、二审上诉人广西壮族自治区兴安县兴安镇石坑村委第19、20、21村民小组（以下简称石坑村19、20、21组）诉被申请人广西壮族自治区兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）、广西壮族自治区桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及原审第三人兴安县兴安镇石坑村委第18、22、24村民小组（以下简称石坑村18、22、24组）林地、林权确权行政裁决、行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年6月28日作出的（2017）桂行终1556号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年5月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 争议山场名为“孔明头山场”，各方当事人争议的范围分为两处。第一处是崔家村与石坑四村六个组争执所有权的约1200亩林场，四至范围：东从孔明头大漕（石坑村19、20、21组称白竹漕）上至山顶，南凭龙塘大江（大浸漕）为界，西凭大漕上至山凹至秦家祖坟至龙塘大江，北从山脊至三角架山顶，从三角架山顶沿脊下至龙塘江（大浸漕）。第二处是石坑四村六个组争执使用权的33.343亩，其中的22.8258亩位于1200亩山场的四至范围内，余下的10.5172亩在1200亩山场范围外，四至范围：东、西均与石坑村22组使用的山场为界，南与石坑村18组使用的山场为界，北与石坑村19、20组使用的山场为界。 1953年，原安美乡（现崔家村）与石坑乡（现石坑村）因排联山山场权属争议，达成《兴安县一区安美乡、六区石坑乡协议书》（以下简称53协议），第一条约定：“山界线以螺丝岭大脊倒水为界，东属安美，西属石坑。排联山界线，东凭大脊，北凭竹鸡岭青漕到安美背后大脊，西凭老油榨反背禾叶榜直至脊到龙塘，南凭康山岭大脊”，第二条约定：“排联山内双方均可砍柴、割草、取肥、埋坟、葬祖……”。1966年，崔家村与原护城石坑山场因茶山发生纠纷，双方达成《一九六六年崔家村与护城石坑山场协议书》（以下简称66协议），协议第二条约定：“原有大山仍按原有规定以倒水为界各人管理……”。1978年，国有摩天岭林场与石坑大队达成《国营么天岭林场山介协议书》（以下简称78协议），约定：“……又往东北方向沿脊下大漕，沿漕上越过山凹，下凹后沿18队杉山上边沿至陈家祖边小山脊，后沿小山脊下大江……”，该协议中载明的“18队杉山”位于争议的1200亩山场右边界限。1980年，石坑18队划分为两个队，即上西岭18队和24队。两队立有《石坑十八队一九八〇年三月份分组分管合同》（以下简称80分管合同），约定：“从响水塘到南泥庆大路过清山沟至孔明头井下石山为止，下面大江两边所有松树、杉树、茶子树归石家富组管业，统一新种的杉树不在此协议内”。此范围位于争议范围之内，划分给18组经营管理。另约定：“从青山沟起从南泥庆以上至灰土坪全部在内，孔明头在内南坪当风漕凹去野流塘路平齐倒水为界，所有松树、杉树、茶树、竹子、零星果树在内归玉亮组管业”。此范围在争议范围内，划分给24组经营管理。1985年8月25日，石坑村20组（属古楼丘村）将山场承包给本村村民曾繁斌等4人种植杉树，立有《承包开发荒山合同》（以下称85古楼丘承包合同），合同第一条约定承包荒山具体界限“白竹漕，南：白竹漕地区之下陡石壁为介。西南，以灯盏窝通孔明头山路为介。西北以磨磐石山脊为介”。1985年9月7日，石坑村18、24组（上西岭村）将山场承包给村民种植林木，立有《合同》（以下称85上西岭承包合同），该合同第一条载明“当风漕、孔明头以进，承包年限为25年，25年合同满后，归队所有”，第五条载明“当风漕、孔明头的荒山由承包者栽种，生产队不准干涉”。 1985年后，崔家村1-8组与石坑四村六个组为排联山的权属发生争执。1986年后，石坑村18、24组的部分村民贷款造林，立有《林业开发性贷款合同》（以下简称86贷款合同），造林的地点包括石坑四村六个组争议的33.343亩山场中的一部分。1990年，下西岭村村民失火烧山，烧毁争议山场的部分杉木，向石坑村18、24组赔偿损失6800元。1996年4月22日，兴安县政府作出兴政发（1996）041号《关于对螺丝岭排联山的处理决定》（以下简称41号处理决定），第二条明确：“1953年6月23日的协议有效。该协议中所载明的排联山权属石坑村委会上西岭、古楼丘、道财岩、台板石自然村所有。各村具体管业范围以其内部确定的界线为准”；第三条明确：“53协议、66协议中载明的‘排联山内双方均可砍柴割草取肥埋坟葬祖＇的历史习惯，今后在不违背现行法规、政策的原则下可以保留，但不得影响山权的所有者开发种植”。1996年8月5日，原广西壮族自治区桂林地区行政公署作出桂行复决字（1996）10号《行政复议决定书》，维持41号处理决定。按41号处理决定，位于排联山范围内××头山场权属××组所有，各村具体使用范围由其内部确定，但四村六组内部是否对孔明头山作分割，争执各方均不能提供充分有效的证据证实。 2005年8月30日，石坑四村六个组签订《公益林管护费使用资金合同》，约定公益林管护费只能用于公路建设和维修，但未明确公益林山场的使用权属。2009年，石坑村24组将争议山场上的松树卖给石坑村21组村民陈明军，陈明军于2010年向石坑村18组承包争议山场种植林木。双方立有《承包山场协议》（以下简称2010承包协议），承包山场范围为白竹漕以进争议山场。2010年林改勘界时，石坑村19、20组村民代表签字认可争议山场属石坑村18、24、22组所有，并填有《林权边界确认表（单位之间）》（以下简称2010边界确认表）。2010年后，孔明头山场划为公益林区。石坑村18、24组与林业局签订011318-1号公益林管护合同，管护公益林面积1707.2亩；石坑村20组与林业局签订011320-1号公益林管护合同，管护公益林面积986亩；石坑村21组与林业局签订011321-1号公益林管护合同，管护公益林面积331.7亩；石坑村22组与林业局签订011322-1号公益林管护合同，管护公益林面积1046亩。上述公益林均在排联山内。2012年，孔明头部分山场被征收，面积共60.809亩，其中一号地的27.429亩的土地补偿款已由24组领取，剩下的33.38亩因丈量误差变更为33.343亩。2015年，石坑四村六个组对33.343亩山场征收前的土地使用权发生争执。 2015年5月，石坑村19、20、21组向兴安县政府申请处理权属争议，要求确定孔明头山场属石坑四村六个组共有，而石坑村18、24、22组只主张被征收的33.343亩山场的使用权。兴安县政府受理申请后，勘验现场时，崔家村村民到场主张孔明头山场的所有权。为解决纠纷，兴安县政府通知崔家村作为第三人参加纠纷调处。2016年2月4日，经调查并组织争执几方当事人调解不成，兴安县政府作出兴政行决字（2016）第03号《兴安县人民政府山林权属争议案件行政处理决定书》（以下简称3号处理决定），认为争议的孔明头山场四至清楚，属排联山的部分山场。兴安县政府1996年作出的41号处理决定明确，排联山属石坑村委会上西岭、古楼丘、道财岩、台板石自然村所有，各村具体经营管理范围以其内部确定的界线为准。石坑村18、24组提供的78协议、80分管合同、86贷款合同、2010承包协议、2010边界确认表，以及011320-1、011321-1、011322－1、011318-1四份公益林管护合同证实，石坑村18、24组对争议山场管业事实清楚，主张争议范围内22.8258亩山场使用权，证据确凿，理由充分。剩下的10.5172亩位于争议山场范围外，22组主张该部分山场使用权，证据确凿，理由充分。1985年后，石坑村20组将争议山场承包给本村村民种植杉树形成的85古楼丘承包合同为孤证，无其他相关证据佐证。2005资金使用合同是明确公益林资金使用问题，未明确山场使用权。依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条第一款第（一）项、第二款、第三十四条第（十）项、第三十五条第（二）项规定，决定：一、争执的孔明头山场根据经营管理事实，由石坑村委四村六组各管其业。四至范围（以座山示）：左凭孔明头大漕（石坑村19、20、21组称白竹漕），上至山顶；右凭大漕上至山凹至秦家祖坟至龙塘大江；上凭山脊至三脚架山顶，从三脚架山顶沿脊下至龙塘大江（大浸漕）；下凭龙塘大江（大浸漕）为界，面积约1200亩；二、争议的22.8258亩山场在国家未征用前，使用权归石坑村18组集体所有，四至范围以“兴安风电测量中心”征地图测绘的范围及面积为准；三、争议的10.5172亩山场在国家未征用前，使用权确归石坑村22组集体所有，四至范围以“兴安风电测量中心”征地图测绘的范围及面积为准；四、决定书第一项确权的山场范围内，未被国家征用的山场，各方均可砍柴割草取肥埋坟葬祖，但不得影响山权所有者开发种植；五、本决定书所附的确权界限图与本决定书具有同等法律效力。石坑村19、20、21组及崔家村1-8组不服，申请复议。2016年10月27日，桂林市政府作出市政复决字（2016）159号复议决定（以下简称159号复议决定），维持3号处理决定。2016年11月21日，石坑村19、20、21组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销3号处理决定第一、二、三项和159号复议决定，由兴安县政府重新作出行政行为。2016年11月24日，崔家村1-8组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销3号处理决定、159号复议决定。 桂林市中级人民法院（2016）桂03行初353号行政判决认为，1996年兴安县政府作出的41号处理决定已确定排联山属石坑四村六个组所有。孔明头山场在41号处理决定确权的排联山范围内，即孔明头山场在1996年已确权给石坑四村六个组所有。崔家村1-8组作为41号处理决定的一方当事人，在20余年后再认为41号处理决定违法，并以此主张孔明头山场的所有权，没有法律依据。41号处理决定确定53协议中的排联山属石坑四村六个组所有，各村具体经营管理范围以其内部确定的界线为准，以及四村六个组在2010年各自与林业局分别签订公益林管护合同，均说明四村六个组在排联山中各有各的经营管理范围。石坑四村六个组争执使用权的33.343亩山场，其中的22.8258亩山场由石坑村18、24组经营管理的事实清楚。余下的10.5172亩山场，石坑村19、20、21组不主张权属，石坑村18、24组又认可是22组使用的山场，兴安县政府将其征收前的使用权确给石坑村22组合法。兴安县政府勘验争议山场现场时，崔家村村民到场口头主张孔明头山场的所有权，兴安县政府将崔家村作为纠纷的第三人参加争议山场的调处，但因3号处理决定未将争议山场确权给崔家村，没有损害石坑四村六个组的合法权益，不能因此撤销3号处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回石坑村19、20、21组及崔家村1-8组的诉讼请求。石坑村19、20、21组和崔家村1-8组不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1556号行政判决认为，2015年5月，石坑村19、20、21组申请确权。兴安县政府立案受理后，派员组织争议双方进行现场勘查、调查取证，在查明案件事实、组织双方调解未果的情况下，依职权经集体讨论研究作出3号处理决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。 崔家村1-8组申请再审称：1.53协议仅处理螺丝岭的权属及排联山的四至范围，并未就排联山的权属作出约定。2.53协议约定排联山内双方均可砍柴、割草、取肥、埋坟葬祖、开荒，其含义就是排联山归双方共有共用。3.本案是因新的土地权属争议引起，41号处理决定应视作本案的证据，而非被诉行政行为。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 兴安县政府答辩称：1.53协议载明的“一区和六区”的界限实为两乡（崔家乡与兴安镇）的界限，其意思表示明确。因考虑到崔家村1-8组的实际生产生活需要，约定其可在争议山场上进行砍柴、割草、放牧等生产活动。2.78协议明确石坑村18组有山场与国营摩天岭林场交界，而交界的范围为争议山场边界。3.41号处理决定明确争议山场界限及所有权，合法性并无不当。4.争议山场自兴安县政府作出决定明确权属后，各方各管其业，安心生产。2012年“风电”项目建设后，各方再起冲突，兴安县政府在41号处理决定基础上，明确山场所有权和使用权，并无不当。请求驳回崔家村1-8组的再审申请。 桂林市政府，石坑村19、20、21组，石坑村18、22、24组均未提交书面答辩意见。 本院经审查认为，《林木林地权属争议处理办法》第七、八条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，尚未取得林权证的，当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图及人民政府作出的林权争议处理决定，是处理林权争议的依据；土地改革后至林权争议发生时，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证，可以作为处理林权争议的参考依据；调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，1953年原安美乡（现崔家村委）与石坑乡（现石坑村委）因排联山山场权属争议达成53协议，就排联山的权属作出明确约定，即以螺丝岭大脊倒水为界，东属安美，西属石坑。1966年，崔家村与原护城石坑山场达成的66协议亦明确约定，“原有大山仍按原有规定倒水为界各人管理”。根据前述协议，争议山场应属石坑四村六个组而非崔家村1-8组所有。1953年山场权属明确后，石坑四村是否对山场进行划分，是否有具体的经营管理范围，各方说法不一。41号处理决定确定53协议中的排联山属石坑四村六个组所有，各村具体经营管理范围以其内部确定的界线为准。这说明，四村六个组在当时就有各自的经营管理范围。而兴安县政府提供的78协议、80分管合同、86贷款合同、2010承包协议、2010边界确认表及011320-1、011321-1、011322-1、011318-1四份公益林管护合同证明，石坑四村六个组在排联山中各有各的经营管理范围，且石坑村18、24组对争议山场中的22.8258亩经营管理事实非常清楚。余下的10.5172亩山场，石坑村19、20、21组不主张权属，石坑村18、24组认可是22组使用的山场，兴安县政府认定该部分山场被征收前的使用权属于石坑村22组，符合案件事实和法律规定。因此，3号处理决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；159号复议决定维持该处理决定，结果正确，程序合法。一、二审驳回原告诉讼请求，并无不当，本院予以支持。崔家村1-8组主张，53协议仅处理螺丝岭的权属及排联山的四至范围，并未就排联山的权属作出约定。53协议约定排联山内双方均可砍柴、割草、取肥、埋坟葬祖、开荒，其含义就是排联山归双方共有共用。但是，53协议第一条内容明确无误地约定双方的权属界线，第二条关于双方均可砍柴、割草、取肥、埋坟、祭祖，是考虑到协议双方的历史习惯的情况下而作出的便利措施，并非权属共有的约定。以此为由申请再审，与事实不符，本院不予支持。崔家村1-8组还主张，本案是因新的土地权属争议引起，并非1996年确权纠纷的重复，应将41号处理决定视作本案的证据而非被诉行政行为。但是，一、二审并未将41号处理决定视作被诉行政行为，仅仅是将该决定作为被诉3号处理决定和159号复议决定的证据。在没有证据证明41号处理决定存在重大且明显违法的情况下，一、二审采信41号处理决定的证明效力，并无不当。崔家村1-8组的该项主张，亦没有事实根据。 综上，崔家村1-8组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回广西壮族自治区兴安县崔家乡崔家村委第1、2、3、4、5、6、7、8村民小组的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  熊俊勇 二〇一九年十月三十一日 法官助理张巧云 书记员陈清玲 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.林木林地权属争议处理办法 第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据： （一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证； （二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册； （三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图； （四）人民政府作出的林权争议处理决定； （五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据； （六）人民法院作出的裁定、判决。 第八条土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据： （一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图； （二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证； （三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证； （四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。 4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。