山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终483号 上诉人（原审被告）平度市自然资源局（原平度市国土资源局）。 法定代表人邓伟玉，局长。 出庭负责人李永军，副局长。 委托代理人胡乃兵，该局工作人员。 委托代理人付国银，山东天正平律师事务所律师。 上诉人（原审被告）平度市人民政府。 法定代表人李虎成，市长。 委托代理人陈玉洁，平度市司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）青岛金龙包装有限公司。 法定代表人李金堂，总经理。 委托代理人杨立杰，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人申洋，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 上诉人平度市自然资源局、平度市人民政府因被上诉人青岛金龙包装有限公司诉其土地行政处理决定及行政复议一案，不服山东省平度市人民法院（2017）鲁0283行初186号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月4日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人平度市自然资源局的出庭负责人副局长李永军及委托代理人胡乃兵、付国银，上诉人平度市人民政府的委托代理人陈玉洁，被上诉人青岛金龙包装有限公司的委托代理人杨立杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，一、原告青岛金龙包装有限公司工业园区投资建设的基本情况。 原告青岛金龙包装有限公司系由青岛xx投资有限公司投资于2001年6月7日与平度市经济技术开区管委签订投资协议（招商引资项目）后成立。双方协议约定：由青岛xx投资有限公司投资1000万美元，平度市经济技术开区管委提供位于辖区内××路××、郁江路以北，面积201304.489平方米（合301.957亩）的工业用地出（转）让给合资企业，土地出让价格15元/平方米（合1万元/亩），期限为50年。合同签订后，青岛xx投资有限公司开始规划投资建设，2003年一期工程及设备全部投资完毕，并经过验收后投入生产，2005年2月二期工程及设备全部投资完毕，并经过验收后投入生产。到2006年底前，图中所示的固定资产（包括办公楼、仓库、一、二期车间等全部投资完毕，绿化、道路、管线、生产设备全部就位并投入生产。2007年，由原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了建设用地使用权出让合同，将园区内权证号分别为平国用（2007）第xx号（面积79186平方米）、第xx号土地（面积98551平方米）的用地手续补充完善完毕，办理了相关国有土地使用证证件，剩余的土地（即本案所争议的土地，夹在177号和178号地块之间），未办理相关土地使用权手续（但原告已将其圈占在围墙之内）。原告青岛金龙包装有限公司分别缴纳土地出让金3019570.00元、3059019.00元（至此原告已投入生产近5年）。 2011年，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了建设用地使用权出让合同，权证号为平国用（2011）第xx号（本案争议地块，面积23224平方米，243.28元/平方米，约合162186.67元/亩），原告缴纳土地出让金5650000.00元。至此，原告获得了投资协议所约定的全部土地使用权证手续，总面积为200961平方米（约合301.4415亩）。 二、本案争议情况 2011年7月15日，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号37028xxx），该合同第四条规定：（原告）受让平度市区xx路西、xx路南侧的出让宗地面积23224平方米国有土地使用权。第十二条第一款约定：本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产投资不低于经批准或登记备案的金额人民币六千九百六十七点二万元（6967.2万元，约合1000万美元）投资强度不低于每平方米人民币3000.00元。本合同项下宗地建设项目的固定资产投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。第十三条约定：建筑总面积16257平方米；建筑密度不低于35%；绿地不高于15%。第十六条约定：合同约定项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工，在2014年4月20日前竣工等内容。出让地价为565万元，原告已经交纳。 合同签订后，被告平度市自然资源局为原告颁发了有关国有土地使用证。2013年12月，被告平度市自然资源局对该宗土地使用情况进行调查，于同年12月16日向原告下达了《闲置调查通知书》。告知原告涉案地块存在未按合同约定动工开发情况，涉嫌构成闲置土地。后被告平度市自然资源局根据调查情况，认定原告该宗土地属于闲置土地，并于2015年10月21日向原告送达了《闲置土地认定书》和平国土听告字[2015]003号《闲置土地处置听证权利告知书》，载明:“平度市国土资源局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，宗地四至为xx路西、xx路南侧，面积23224平方米，约定开工日期为2012年4月20日。上述宗地存在未按照规定期限开工的情况。根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置的原因为：企业原因，因抵押未解除，用途无法改变，一直未建设。应按照《闲置土地处置办法》有关规定进行处置，特此告知。”同时，被告平度市自然资源局还向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告将无偿收回国有建设用地使用权，根据原告的申请，被告平度市自然资源局于2015年11月5日举行听证会，2015年12月7日被告平度市自然资源局作出《关于青岛金龙包装有限公司闲置土地处置方案的请示》，同年12月23日，被告平度市人民政府作出《关于青岛金龙包装有限公司闲置土地处置方案的批复》，同意被告平度市自然资源局提出的处置方案。2015年12月25日，被告平度市自然资源局作出并送达了平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》：“我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号3702832011B01390，宗地位置为平度市xx路西、xx路南侧，面积23224平方米，土地用途为工业用地，出让价款为565万元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为平国土闲认字[2015]020号。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请平度市人民政府批准，我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有土地使用证注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。”该决定将原告位于平度市区xx路西、xx路南侧，面积为23224平方米、土地用途为工业用地的土地无偿收回。原告不服经向被告平度市人民政府复议，被告平度市人民政府复议于2017年10月17日作出平政复决字[2017]148号《行政复议决定书》，维持了被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》，原告青岛金龙包装有限公司不服，向法院提起本案诉讼。 原审另查明，原告青岛金龙包装有限公司不服被告平度市自然资源局作出的《闲置土地认定书》，已另案向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，一、关于被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚的问题。本案中，2011年7月15日原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，而在此之前，原告青岛金龙包装有限公司经被告及相关部门合法批准已经在争议地块及双方约定出让的土地上进行了实际的开工建设，至2005年原告已经按照双方投资协议完成了一、二期项目建设，至2011年7月15日被告平度市自然资源局才将原告已经实际占用并投资建设的土地办理了完整的出让合同，2011年平度规划部门已对涉案土地在内的区域进行了城市总体规划变更。为此被告平度市自然资源局认定因企业原因造成土地闲置与事实不符，也无充分有效的证据支持，故被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》证据不足。 二、关于被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律是否正确问题。被告平度市自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是“根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定”，该条法律规定共有一款两项：“除本办法第八条规定的情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源部门报经本级人民政府批准后，向国有建设使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理办法》第二十六条的规定，报经有权批准的人民政府批准后，向国有建设使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”该条款下的两项规定具有不同的处理方式。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人回复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”第二款规定：“在城市范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理办法》的有关规定办理。”第三款规定：“承包经营耕地的单位和个人连续二年弃荒抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”该条法律规定确定了三种不同的情形及处理方式。《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地出让合同的约定用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”被告平度市自然资源局虽适用了《闲置土地处置办法》第十四条的规定，但未明确适用哪一项规定，适用法律不明确。 三、本案中，原告在其投资项目范围内所取得的土地使用权证分三块，从双方提交的证据来看，原告取得该三块土地使用权证均是在原告开工建设基本完毕，按最初约定的投资协议已经投资到位，且足额缴纳土地出让金的情况下合法取得，该争议地块夹在原告已经获取的另两块土地中间，形成一狭长地形，从土地使用平面图及现场情况来看，将原告已经投资建设的厂区一分为二，而原告已经在该土地上部分进行了硬化作为厂区的道路及地下管路使用，同时还有一小部分建筑物在原告获取该幅土地使用权证前已经建设使用。所以，被告平度市自然资源局没有综合考量前因缘由，作出无偿收回的处罚方式，明显不当。 综上所述，本案造成未动工的原因既有原告企业的原因，又有政府的原因，被告平度市自然资源局作出的闲置土地认定书认定因“企业原因”造成土地闲置与查明事实不符，其认定不成立；被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销；被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]148号《行政复议决定书》，决定维持平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》不当，法院不予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、二、六项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号收回国有建设用地使用权决定；二、撤销被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]148号行政复议决定。案件受理费50元，由被告平度市自然资源局负担。 上诉人平度市自然资源局和平度市人民政府不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”本案于2017年11月3日立案，于2019年6月12日判决，期间19个多月，超出审限长达13个多月，严重违反法定程序。《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条规定:“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼:……(六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的;中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”本案争议的焦点是上诉人作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为是否合法，而该决定书合法有效的前提是上诉人作出的《闲置土地认定书》是否合法。被上诉人对上诉人作出的《闲置土地认定书》已经提起诉讼，依据上述法律规定，本案必须以《闲置土地认定书》案件的审理结果为依据，因此，本案应当中止审理，待《闲置土地认定书》案件判决生效后再恢复审理本案。但原审判决将本案与《闲置土地认定书》案件同时判决，显然违反法定程序。二、上诉人作出平国土收决字【2015】001号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚、行政程序合法、适用法律正确。(一)被上诉人取得该土地使用权后一直未动工，2013年上诉人开始对被上诉人该宗土地情况调查核实。2013年12月，上诉人依据《闲置土地处置办法》第五条规定，向被上诉人下达了《闲置调查通知书》，上诉人通过调查核实，依据《闲置土地处置办法》第二条、第十条规定认定被上诉人该宗土地属于闲置土地，并制作了《闲置土地认定书》。2015年10月21日,上诉人依据《闲置土地处置办法》向被上诉人送达了《闲置土地认定书》，告知被上诉人其土地使用证“平国用(2011)第00100号”宗地已经法定程序认定为闲置土地;依据《国土资源听证规定》、《闲置土地处置办法》第十五条规定,向被上诉人送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其收到《闲置土地认定书》后依法可以申请听证及申请听证期间。被上诉人收到上述材料后，于2015年10月22日向上诉人提出听证申请，2015年10月26日上诉人向被上诉人送达了《听证通知书》，告知其听证时间及地点，并于2015年11月5日依法举行了听证，听取了被上诉人的申辩。上诉人根据查明的事实，认定该宗地属于企业原因闲置土地。2015年12月7日，上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》第二条、第十四条的规定，报经平度市人民政府批准无偿收回该国有建设用地使用权。平度市人民政府于2015年12月22日批准。2015年12月24日上诉人向被上诉人送达了平国土收决字【2015】001号《收回国有建设用地使用权决定书》。综上，上诉人作出的平国土收决字【2015】001号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审判决撤销该行政行为，没有事实依据和法律依据。(二)上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》适用了《闲置土地处置办法》第十四条，虽然该决定书中未列明适用哪项，但从《闲置土地认定书》认定的事实及《收回国有建设用地使用权决定书》的处理结果明显看出，该决定书适用的是第二项。原审判决以“未列明适用哪一项”为由，认定“适用法律不明确”，该认定显然错误。三、原审判决认定事实不清。（一）1.从上诉人原审提供的证据2可以看出，1999年8月28日原青岛xx进出口公司与平度经济技术开发区管理委员会签订了一份协议书，而在1999年11月29日原平度市土地矿产管理局已与青岛金龙包装有限公司签订《国有土地使用权出让合同》(土合字)[1999]第19号，至此青岛金龙包装有限公司已取得178939平方米的土地使用权，并非判决中的所述厂区建设完成后补办的用地手续。2.判决中“被上诉人青岛金龙包装有限公司经上诉人及相关部门合法批准”认定错误。被上诉人提交的在争议地块内的职工宿舍、食堂的建设手续是在未取得土地使用权手续的情况下取得的，彼时土地使用手续都没有，故并不存在合法审批。违规审批的建设手续，不能用来作为不进行开发建设的理由。而且，上诉人与被上诉人签署的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条明确规定:“约定受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工(以开挖地基或打桩为准)，在2014年4月20日之前竣工(以建筑物封顶并完成相关配套设施为准)”，这是双方对土地开发建设与利用的有效约定，但被上诉人并没有按照该约定提供“开工(以开挖地基或打桩为准)”及“竣工(以建筑物封顶并完成相关配套设施为准)”的相关证据，而原审判决草率认定被上诉人“在该争议地段及双方约定出让的土地上进行了实际的开工建设”，该认定显然证据不足。(二)原审判决认定“2011年平度市规划部门已对涉案土地在内的区域进行了城市总体规划变更”，该认定明显证据不足。(三)原审法院对“被上诉人取得该三块土地使用权均是在被上诉人开工建设基本完毕”认定事实错误。首先，2007年颁发土地使用权证书的土地于1999年11月29日签订出让合同，权利证书上的终止日期为2049年12月30日，可以佐证被上诉人取得178939平方米土地使用权的日期为1999年，并非判决所称在开工建设基本完毕前。其次，上诉人与被上诉人在《国有建设用地使用权出让合同》第十六条明确约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工(以开挖地基或打桩为准)，在2014年4月20日之前竣工(以建筑物封项并完成相关配套设施为准)”，争议地块是否建设、是否开工、是否竣工、是否闲置应当依据《闲置土地处置办法》第二条的规定及上述合同约定，作为认定“土地闲置”的依据，而不能以被上诉人主张的投资到位作为认定“土地闲置”的依据。且，其投资是否到位，是否投资到本案争议地块，尚无有效的证据予以支持。再次，被上诉人在争议地块上部分进行了硬化作为厂区的道路及地下管路使用，不能视为被上诉人已经“开工建设基本完毕”。原审判决以此作为上诉人作出无偿收回决定不当的理由，该理由显然不当。对于开工及竣工，双方签署的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条有明确的约定，在此不再赘述。最后，行政机关作出的行政决定只要认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法，该行政决定就合法有效。原审判决以“没有综合考量前因缘由”为由认定上诉人的《收回国有建设用地使用权决定书》不当，该认定理由不严谨、不公平、不合法。四、原审判决适用法律错误。上诉人的行政行为依据的事实清楚,适用法律正确,行政程序合法，原审判决应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回被上诉人的诉讼请求，但原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、二、六项之规定，撤销上诉人的行政行为，该判决显然适用法律错误。综上，原审判决认定事实错误,适用法律错误,诉讼程序违法。请依法撤销原审判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求，或者裁定发回原审法院重新审理。 被上诉人青岛金龙包装有限公司答辩称：原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据不能成立，应予驳回。一、关于原审审判程序。尽管原审审理期限长达19个多月，被上诉人对此不满，但该期限并不足以认定为违反法定程序，更不能成为撤销本案判决的理由。至于需要等待闲置土地认定一案的结果才能进行本案判决的问题，原审法院对该两案同时作出判决，并不违反上诉人所称司法解释第八十七条第六项的规定。二、关于上诉人作出收回决定事实程序以及适用法律问题，被上诉人答辩意见同原审意见。三、关于原审判决认定事实问题。首先，被上诉人取得园区另外两块土地使用权的时间应以土地使用权证的颁发时间为准，1999年土地出让合同仅仅证明双方签署土地合同而并未给被上诉人颁发权利证书。其次，关于涉案土地在内的区域城市总体规划变更的问题。被上诉人在原审中已经提交了平度市城市总体规划图，该规划图不仅在相关的网站有公布，而且悬挂在上诉人办公楼大厅内，该图明确记载该规划为2012至2030年远期规划总图，足以证明该地块的总体规划已经变更，原审法院事实认定清楚，证据充分。再次，关于被上诉人投资建设及土地使用权取得的事实部分认定，原审判决认定事实是客观的，上诉人在上诉状中所称的理由不能成立，特别是被上诉人的部分房屋建设是办理了相关审批手续的，上诉人称该审批是违法审批没有事实和法律依据。四、关于原审适用法律问题。上诉人作出的收回决定在事实上缺乏证据，其适用法律错误，而且没有明确适用法律的条款，其收回不当，原审法院适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称原审法院审理期限过长且未中止等待关于涉案土地闲置认定一案审结生效后再恢复审理作出判决。经审查，对第一项异议，原审法院经被上诉人申请于2018年4月19日裁定中止审理，并于同年4月24日将中止裁定送达各方。因此，上诉人主张原审超出法定审理期限的主张不能成立，本院不予采信。对第二项异议，原审法院根据其查明的事实对二案一并审理并作出裁判，并无不当。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审判决认定的案件事实成立。另查明，原审法院已经作出（2018）鲁0283行初5号行政判决，撤销平度市自然资源局于2015年10月21日作出的平国土闲认字（2015）020号《闲置土地认定书》。本院也已于2019年10月29日作出(2019)鲁02行终588号行政判决，维持了上述（2018）鲁0283行初5号行政判决。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；……(六)明显不当的。本案中，被上诉人与上诉人于2011年签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得涉案土地使用权，约定在2012年4月20日之前开工。但同年平度市城乡建设局与原平度市国土资源局共同请示平度市人民政府，平度市人民政府作出批示同意改变涉案土地用途，因此造成涉案土地未动工建设的原因既有被上诉人企业自身原因，也有政府原因，上诉人作出的《闲置土地认定书》中直接认定为被上诉人企业原因不当，原审法院据此认定上诉人所作《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实不清，并无不当。因上诉人所作《收回国有建设用地使用权决定书》并未明确其依据《闲置土地处置办法》第十四条第几项之规定，原审法院认定上诉人适用法律不明确，亦无不当。 现上诉人所作涉案《收回国有建设用地使用权决定书》所依据的相关《闲置土地认定书》已被撤销，原审法院作出的有关（2018）鲁0283行初5号行政判决也因(2019)鲁02行终588号行政判决予以维持而发生法律效力，在该情况下，涉案《收回国有建设用地使用权决定书》已经丧失基础的事实，故原审判决依照上述规定作出撤销上诉人平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》以及撤销被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]148号行政复议决定的判决正确。 综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人平度市自然资源局、平度市人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇一九年十月三十一日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩