山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行终489号 上诉人（原审原告)青岛双樱植物油有限公司，住所地青岛市城阳区上马街道长安社区。 法定代表人王炳伍，该公司执行董事。 委托代理人刘青，山东鼎海律师事务所律师。 委托代理人王戈，该公司员工。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区市场监督管理局，住所地青岛市城阳区江城路198号。 法定代表人王志刚，该局局长。 委托代理人唐宗队、李小洁，山东众诚清泰（城阳）律师事务所律师。 上诉人青岛双樱植物油有限公司（以下简称“双樱公司”）因诉被上诉人青岛市城阳区市场监督管理局（以下简称“城阳区市场监管局”）食品监管行政处罚一案，不服青岛市城阳区人民法院（2018）鲁0214行初94号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月19日在四楼大法庭公开开庭审理了本案。上诉人双樱公司的法定代表人王炳伍及委托代理人刘青、王戈，被上诉人城阳区市场监管局的法定代表人王志刚及委托代理人唐宗队、李小洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月17日，被告执法人员到原告公司进行现场检查并制作现场检查笔录，笔录载明：我局执法人员对位于青岛市城阳区上马街道长安社区的青岛双樱植物油有限公司进行现场检查发现：1.该公司执有有效的《食品生产许可证》……；2.在该公司外包装内正在灌装生产双樱大豆油（规格：20升/桶）、双樱大豆油（规格：18升/桶）、金樱一级大豆油（规格：20升/桶），标注生产日期均为2018/04/08。原告公司法定代表人王炳伍现场陪同检查，在检查记录下方手写“以上情况属实”，并签字捺印。上述检查过程有照片和录像视频佐证。 同日，被告以原告涉嫌生产标签不符合食品安全法规定为由经内部审批予以立案。被告认为原告涉嫌存在虚假标注生产日期问题，决定对124桶双樱大豆油（规格：20升/桶）、60桶双樱大豆油（规格：18升/桶）和39桶金樱一级大豆油（规格：20升/桶）予以扣押，扣押期限为2018年4月17日至2018年5月16日，并制作扣押决定书和扣押物品清单向原告送达，原告公司法定代表人王炳伍签字捺印。其中扣押物品清单显示，双樱大豆油（规格：20升/桶）、双樱大豆油（规格：18升/桶）和金樱一级大豆油（规格：20升/桶）的单价分别为113元、95元和113元。2018年5月16日，被告决定延长扣押期限，自2018年5月16日起延长至2018年6月14日，制作扣押延期通知书并向原告送达，原告公司法定代表人签收。 2018年6月3日，被告对原告公司法定代表人王炳伍进行询问调查，询问调查笔录显示，“问：2018年4月17日我局执法人员对你公司进行监督检查时发现，该公司在外包装间内正在灌装生产双樱大豆油（规格：20升/桶）、双樱大豆油（规格：18升/桶）和金樱一级大豆油（规格：20升/桶），标注日期均为2018/04/08。请问这是什么情况？答：关于生产日期：1.批次和生产日期的对应；2.一个批次用同一个生产日期方便管理；3.为了保证消费者的食品安全。问：依据《食品安全标准预包装食品标签通则》，生产日期的定义：食品成为最终产品的日期，也包括包装或灌装日期，即将食品装入（灌入）包装物或容器中，形成最终销售单元的日期。你怎么看？答：可能理解有误差，一直以为一个批次是一个生产日期。问：2018年4月17日生产的生产日期为2018/04/08的大豆油共生产了多少桶？答：具体生产了多少记不清楚了。”“问：你公司从2018年4月8日到2018年4月16日标注的生产日期是哪一天？答：回去查询一下，记不清楚了。”王炳伍在该笔录上手写“以上笔录属实”，并签字捺印。 2018年6月7日，被告对原告涉嫌经营标签不符合法定要求食品一案进行重大案件案审会集体研究讨论，最终形成决议为：原则同意承办部门的处罚建议，请法制科联系我局法律顾问对本案提出意见，及时发现和排除风险。6月8日，被告向原告送达行政处罚事先告知书和听证告知书。6月12日，原告提出听证申请；6月14日，被告对原告的听证申请予以受理，并通知原告听证会举行的时间、地点及听证主持人和记录员，并告知原告有申请主持人回避的权利。2018年6月26日，听证会如期举行，主持人多次询问原告对行政处罚的意见，原告仅提出，其认为自己的行为不会影响食品安全，不会对消费者引起误导，应该认定为“瑕疵”，应当适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定。听证会后，听证主持人作出对原告意见不予采纳，维持被告处罚的建议。6月28日，被告经内部审批作出（青城）食药监食罚〔2018〕JE12号行政处罚决定书（即案涉行政处罚决定书），并送达给原告。7月4日，被告依据案涉行政处罚决定书决定对涉案物品进行没收，并向原告送达没收物品凭证和没收物品清单。 原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。原青岛市城阳区食品药品监督管理局作为本行政区域内的食品药品监督管理部门，具有对本案食品生产进行监督管理的职责。因机构改革，原青岛市城阳区食品药品监督管理局的职权由青岛市城阳区市场监督管理局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，本案适格被告为青岛市城阳区市场监督管理局。 本案争议焦点之一，案涉行政处罚决定书认定事实是否正确。本案中，被告提交的现场照片和视频显示，2018年4月17日被告对原告公司进行现场检查时，现场不仅有整桶油，还有插着管子正在灌装的半桶油，以及待装的空桶，并且还有一个简易的油墨打码机。现场状况显示检查时原告正在进行灌装生产桶装食品油并标注生产日期为2018/04/08,这与被告制作的现场检查笔录内容一致，且原告法定代表人王炳伍亦当场予以确认。被告在对王炳伍进行询问调查时以及听证过程中，均对处罚决定书认定事实进行了明确表述，即被告对原告公司进行监督检查时，原告公司“在外包装间内正在灌装生产双樱大豆油……，标注生产日期均为2018/04/08”，而王炳伍和原告也均未对该认定事实提出过异议，且在被告要求提交生产记录时一直未予提交。原告庭审中主张被告认定的“正在灌装”事实不成立，主张存放在外包装间内的桶装大豆油系其2018年4月8日生产完毕等待装入外包装盒的半成品，但未能提交充分的证据证明，应当承担举证不能的法律后果。此外，关于被告对货值金额的认定，涉案桶装大豆油的品种、数量以及单价系经原告法定代表人确认，而原告在接受调查及听证过程中对此既未提出异议，也未按要求提交生产记录或其他有效证据推翻前述确认，原告对此应承担不利的法律后果。综上，案涉行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，法院予以确认。 本案争议焦点之二，案涉行政处罚决定书适用法律是否正确。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（2015修正）第六十七条第一款第一项“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；……”和第七十一条第三款“食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”的规定。又因原告涉案货值达到一万元以上并有不配合执法的行为，遂依据《中华人民共和国食品安全法》（2015修正）第一百二十五条规定，参考《山东省食品药品行政处罚裁量基准（食品）》的编码6裁量基准-裁量阶次中的中限（不具有不予处罚、减轻、从轻、从重等情节），最终作出处原告涉案货值金额七倍的罚款，计168833.00元。原告认为其产品上有标签且被扣押的系半成品没有上市销售，且原告在被告查处过程中没有拒不配合执法的行为，被告对原告处七倍罚款依据不足。原审法院认为，如实标注生产日期是国家强制性规定，而根据前述认定事实，原告的包装标签上标明的生产日期比实际灌装日期提前，即标签标明的生产日期与实际生产日期不符，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（2015修正）第六十七条第一款第一项和第七十一条第三款的规定。食品安全关乎民生，国家为此建立食品安全全程追溯制度和食品召回制度，食品安全法明确规定食品生产经营者生产食品相关产品应当符合法律、法规和食品安全国家标准，并应当建立食品安全追溯体系等。只有食品生产经营者履行如实记录、留存生产经营信息的义务，才能确保食品安全全程追溯制度和食品召回制度有效运行，确保食品安全监管不留空隙。因此，标注日期无论是早于生产日期还是晚于生产日期，都是违背国家强制性规定的行为，都能够对消费者产生误导，被告依据《中华人民共和国食品安全法》（2015修正）第一百二十五条规定对原告进行处罚，适用法律正确。被告对原告处以货值金额七倍的罚款亦在裁量幅度内，裁量适当，法院予以支持。 被告城阳区市场监管局经过立案、调查、行政机关负责人集体讨论、行政处罚事先告知、听证告知、依原告申请举行听证并最终作出行政处罚决定送达原告，程序合法，法院予以确认。 综上，被告城阳区市场监管局对原告双樱公司作出的行政处罚决定，认定事实清楚、主要证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求和理由，没有事实和法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛双樱植物油有限公司的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告青岛双樱植物油有限公司负担。 上诉人双樱公司不服该判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、被上诉人没有调查查证上诉人单位的违法事实，所作出的处罚决定，没有事实根据和法律依据。1、2018年4月17日，被上诉人现场检查时，上诉人单位的外包装间并没有实施生产行为，也没有实施被上诉人所称的“灌装生产”操作。原审证据中的现场照片中，所谓的油管是放气设备，四周放置的是已经封装好的半成品，上诉人当天并没有灌装行为。被上诉人的执法人员在上诉人单位外包装间现场看到的产品，原本就是上诉人于2018年4月8日灌装的产品，被上诉人将其认定为“2018年4月17日正在灌装生产的”属于认定错误。2、在上诉人外包装间存放的是处于生产流程中、未经产品出厂检验、待包装的半成品，并非已完成检测的成品。被上诉人认定为“足以造成消费者的误解”的产成品或者商品，属于认定错误。3、上诉人单位生产的所有产品，均有标签且均标明名称、规格、净含量、生产日期。上诉人2018年4月8日灌装的产品，标注为“2018年4月8日”，标签标注内容与产品实际生产时间相符。被上诉人所认定“虚假标注生产日期”、“于2018年4月17日生产的食品标注了2018年4月8日的生产日期”，并非事实，是错误的认定。4.被上诉人在现场检查笔录中写明“……在外包装内正在灌装生产……”而行政处罚决定书中变成了“……在外包装间内正在灌装生产……”。“外包装内”与“外包装间内”明显系两个不同的概念，被上诉人对此事实认定有误。5、从现场检查笔录来看，上诉人正在灌装生产三个品种的食用油，首先，上诉人企业受设备限时，根本无法做到同时生产三个品种产品的能力。其次，一根油管无法做到同时生产三个品种食用油。二、上诉人法定代表人在法律文件上签字捺印并非真实意思表示。三、被上诉人在原审时所称的上诉人单位的生产工艺、生产流程、生产记录、索票索证均不能提供，没有事实依据。上诉人作为生产单位，已按照要求进行生产工艺流程公示；工艺流程是食品生产企业申请生产许可证的必要文件之一。因此，被上诉人该说法明显缺乏事实依据。四、在适用法律方面，其一，被上诉人认为上诉人违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第一项规定，上诉人企业的所有产品都有标签，标签上都列明了名称、规格、净含量、生产日期。从现场检查笔录和扣押物品清单上看，上诉人并未违反本条法律。其二，被上诉人认为上诉人违反《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款规定，上诉人企业的被认为有问题的产品，本身就是半成品，并未上市销售，故并未违反本条法律。被上诉人基于其错误的事实认定，作出了错误的行政处罚决定，故该处罚决定应当依法纠正撤销。综上，请求撤销原审行政判决和被上诉人作出的被诉行政处罚决定；退还被上诉人没收的双樱大豆油（规格：20升/桶）124桶、双樱大豆油（规格：18升/桶）60桶及金樱一级大豆油（规格：20升/桶）39桶；退还罚款人民币壹拾陆万捌仟捌佰叁拾叁元整（168833.00元）。 被上诉人城阳区市场监管局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序正当，应当依法维持。1、被诉行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据充分。2018年4月17日，被上诉人的执法人员在进行监督检查时发现，上诉人在外包装间内正在灌装生产双樱大豆油（规格：20升/桶）、双樱大豆油（规格：18升/桶）、金樱一级大豆油（规格：20升/桶），标注日期2018年4月8日，货值24119元。上述违法事实有现场检查笔录、询问调查笔录、现场视频、照片等证据证明。2、被诉行政处罚决定适用法律正确。上诉人将2018年4月17日生产的食用油标注为2018年4月8日，违反了《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第六十七条第一款第一项和第七十一条第三款的规定，被上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第一百二十五条规定对上诉人进行处罚，适用法律正确。同时对上诉人按照货值金额七倍的罚款亦在裁量幅度内，裁量适当。3、被诉行政处罚程序正当。被上诉人经过立案、调查、行政机关负责人集体讨论、行政处罚事先告知书、听证告知、依原告申请举行听证并最终作出行政处罚决定书送达上诉人，程序正当。二、被上诉人执法人员依法依规，文明执法。2018年4月17日，被上诉人的执法人员对上诉人进行监督检查过程中，严格按照法律法规的规定，依法合规履行职责，未出现任何不恰当的执法行为，不存在上诉人所述的其对违法事实的确认系受到威逼利诱所致。现场视频、照片等资料均可证明被上诉人文明执法的过程。综上，请求驳回上诉，维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 被上诉人原审时向法院提交的证据有：1.行政处罚决定书；2.行政处罚决定书送达回执；3.没收物品清单、没收物品凭证；4.现场检查笔录、现场照片及视频、询问调查笔录；5.扣押决定书、扣押物品清单、扣押延期通知书；6.案件来源登记表、立案审批表；7.扣押审批表、扣押延期审批表；8.案件调查终结报告、案件合议记录、重大案件案审会集体研究讨论记录、案件审核意见表、案件审核人员法律职业资格证书；9.行政处罚决定审批表；10.办案人员执法证；11.营业执照复印件；12.法定代表人身份证复印件；13.食品生产许可证复印件；14.行政处罚事先告知书、听证告知书；15.行政处罚事先告知书和听证告知书送达回执据；16.听证申请书、听证受理告知书、听证通知书、委托书、听证主持人证、听证笔录、听证意见书、听证报告。法律依据有：《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第一项、第七十一条第三款、第一百二十五条第一款第二项。 上述证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。 二审庭审中合议庭将本案的争议焦点归纳为：被诉行政处罚决定认定事实是否成立、适用法律是否正确恰当、处罚程序是否合法。围绕上述焦点问题，各方当事人进行了举证、质证和辩论。各方当事人对上述证据的质证意见与原审时相同，对上述焦点问题的意见与其上诉、答辩意见相同。 经审查，本院同意原审法院对上述证据的认证意见，并据此确认原判认定事实成立。 本院认为。 关于第一个焦点问题，被诉行政处罚决定认定事实是否成立。上诉人在诉讼过程中提出其当日并不存在灌装生产行为，现场存放的食品油本就是2018年4月8日已灌装完毕的半成品，照片中插在半桶油中的油管系放气设备，并非灌装设备。根据被上诉人提供的原审证据中现场照片显示，2018年4月17日，被上诉人到上诉人公司现场检查时，上诉人公司外包装间内存放有插着油管正在灌装的半桶油、尚未灌装的空桶以及其他已灌装完毕的整桶油，桶底标注生产日期为2018/04/08，现场还有简易油墨打码器。被上诉人根据现场状况制作检查笔录，记录“在该公司外包装间内正在灌装生产双樱大豆油（规格：20升/桶）、双樱大豆油（规格：18升/桶）、金樱一级大豆油（规格：20升/桶），标注生产日期均为2018/04/08”，上诉人法定代表人亦予以签字确认。在其后的询问笔录及听证笔录中，被上诉人均对该认定事实予以明确阐述，上诉人并未对该事实认定提出异议，被上诉人据此认定2018年4月17日，上诉人外包装间内正在灌装生产日期标注为2018年4月8日的食品油，事实清楚，证据充分。上诉人在行政处罚过程中对该事实认定问题一直未持异议且在诉讼中并未提供相关证据予以证实该主张，故对其在二审程序中提出的异议，本院不予支持。关于涉案食品油的货值金额的认定问题，虽然在二审审理过程中，上诉人不认可被上诉人对于涉案货值金额的认定，但并未提供相应证据予以佐证。上诉人法定代表人在扣押物品清单中对涉案食品油的品名、规格、数量、单价等均予以签字认可，且在其后的处罚程序中亦未对此提出异议，被上诉人根据上述证据对涉案食品油的货值金额作出认定并无不当。 关于第二个焦点问题，被诉行政处罚决定适用法律是否正确恰当。《中华人民共和国食品安全法》（2015年修正）第六十七条第一款规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；《中华人民共和国食品安全法》（2015年修正）第七十一条第一款规定，食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。第三款规定，食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。中华人民共和国国家标准GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》2.4生产日期（制造日期）规定，食品成为最终产品的日期，也包括包装或灌装日期，即将食品装入（灌入）包装物或容器中，形成最终销售单元的日期。《中华人民共和国食品安全法》（2015年修正）第一百二十五条第一款规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。根据上述规定可以看出，作为食品生产企业，有义务严格按照国家规定的食品安全国家标准对于预包装食品标签进行规范标识。根据前述查明事实，本案上诉人未依法如实标注食品生产日期，其将涉案食品油的生产日期提前标注的行为违反了上述规定，且货值金额为一万元以上，被上诉人对其作出没收涉案虚假标注生产日期的食品油并处罚款的行为，于法有据。因涉案食用油的产品质量涉及食品安全问题，被上诉人作为食品药品监督管理部门有责任对于辖区内食品安全问题进行全流程管控，这也符合《中华人民共和国食品安全法》所确定的预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的工作原则。上诉人主张涉案食品油仅为半成品，并未上市销售，故并未违反《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款之规定等理由，缺乏法律依据，本院不予支持。 关于第三个焦点问题，被诉行政处罚决定程序是否合法。被上诉人现场检查并制作检查笔录，其后经审批立案、对上诉人调查并制作调查询问笔录，制作并送达行政处罚事先告知书及听证告知，举行听证并最终作出行政处罚决定送达上诉人，其上述行政处罚程序并未违反相关程序性规定，程序合法，本院予以确认。对上诉人所提执法人员并未出示执法证件的主张，经查阅检查笔录，明确载明被上诉人执法人员向上诉人表明身份并出示执法证件，上诉人法定代表人予以签字确认，故对该主张不予支持。对上诉人所提检查笔录并未对现场扣押物品情况予以记载的理由，本院认为，原审中被上诉人提供的现场检查笔录、扣押决定及扣押物品清单时间均为2018年4月17日，证实被上诉人在现场检查发现问题后依法制作检查笔录，当场作出扣押决定并制作扣押物品清单，检查与扣押系不同行为，无须在检查笔录中记载扣押情况，被上诉人该行为并未违反法定程序，上诉人该理由缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛双樱植物油有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 孙志刚 审判员 高沛沛 二〇一九年十月十八日 法官助理 张杰 书记员赵洪峰 书记员王倩倩