贵州省镇远县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔2625行初24号 原告：吴寿碧，女，1974年9月15日出生，苗族，贵州省贵阳市人，务工，住贵阳市云岩区。 委托代理人：龙建，贵州铁力律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告:黄平县新州镇人民政府，住所地黄平县新州镇东门街。 法定代表人：张义平，镇长。 委托代理人：闵家钢，黄平县法律援助中心律师，代理权限为一般授权。 第三人：潘刚，男，1964年11月21日出生，苗族，贵州省黄平县人，住黄平县。 原告吴寿碧诉被告黄平县新州镇人民政府、第三人潘刚行政协议一案，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日在镇远县人民法院公开开庭审理了本案。原告吴寿碧及其委托代理人龙建，被告黄平县新州镇人民政府的副职负责人肖勇及委托代理人闵家钢，第三人潘刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴寿碧诉称：2017年12月2月，被告与第三人签订的《房屋宅基地置换协议书》，协议内容为：甲方新州镇人民政府，乙方新州镇东门村x组村民潘刚。由于黄平县夜市街及停车场项目建设需要，乙方老宅基地约180平方米土地在红线内，按照县政府征地文件，对其土地进行征收。一、甲方无偿划拨新车站旁120平方米（长10，宽12米）国有建设用地予以乙方建房；二、由甲方为乙方办理土地使用证和规划证、房产证；三、乙方老屋基180平方米，扣除安置的120平方米后，剩余约60平方米按黄平县征地政策每平方米105元予以补偿；四、该协议由甲乙双方自签订之日起生效，乙方不得有任何理由阻扰项目施工。甲方（签字）代表李德良、龙文勇；乙方（签字）潘刚。但是，该协议的签订没有经过原告的同意，签订协议时原告并不知情。为此，特向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告黄平县新州镇人民政府与第三人潘刚签订的《房屋宅基地置换协议书》无效。 原告吴寿碧向本院提交以下证据材料：1、黄国用（2010）第xx-519号《国有土地使用证》复印件，拟证明原告系《置换土地协议》涉及180平方米土地的权利人，被告与第三人签订的协议无效。2、（2019）黔26民终756号民事裁定书，证明（2010）第xx-519号土地所有权人系原告和第三人。 被告黄平县新州镇人民政府辩称：原告吴寿碧作为起诉人无诉讼主体资格。吴寿碧的身份证登记为贵州省贵阳巿云岩区金阳新区金华镇冒沙煤矿散居，不是贵州省黄平县新州镇东门村村民，不能享有黄平县新州镇东门村的集体宅基地使用权。2007年12月30日（国办发〔2007〕71号）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者小产权房。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。被告与第三人潘刚签订的《房屋宅基地置换协议书》涉及的老宅基地所有权是黄平县东门村委会，使用权已经被注销，没有损害原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”和第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民法人或者其他组织”。因此，原告吴寿碧作为本案的原告无诉讼主体资格。二、《房屋宅基地置换协议》中涉及的老宅基地，2009年潘刚以个人名义向集体申请建房使用该宅基地，并办理了黄集用2009-xx-560号土地使用权证。2010年第三人潘刚与原告吴寿碧又向土地登记部门申请变更登记，并办理了黄国用（2010）第xx-519号国用土地使用权证，因原告吴寿碧不是黄平县新州镇东门村集体成员，不能享有宅基地，且该土地权属性质为集体，而非国有，黄平县人民政府批复同意撤销该土地使用权证，黄平县自然资源局作出了《关于撤销黄国用（2010）第xx-519号国有土地使用权证的通知》并送达原告吴寿碧和第三人潘刚。因此，原告吴寿碧没有合法证据证明其拥有该宅基地。综上所述，原告不是黄平县新州镇东门村集体成员，而是贵阳市居民，不能享有集体土地（包括宅基地）的使用权。因此，吴寿碧作为本案原告不适格，依法应当裁定驳回其诉讼请求。 被告黄平县新州镇人民政府向本院提交以下证据材料：1、信用代码证书复印件，拟证明被告的主体资格；2、《关于撤销黄国用（2010）第xx-519号国有土地使用权证的通知》及送达回执复印件，拟证明黄国用（2010）第xx-519号《国有土地使用权证》已被注销，原告不具有诉讼主体资格，注销通知送达给第三人；3、黄府发（2017）7号《黄平县人民政府办公室关于调整黄平县土地征收协调工作领导小组的通知》复印件，拟证明被告征收行为有效；4、黔府用地函（2011）251号《省政府关于黄平县2011年度第二批次城镇建设使用土地的批复省政府批复》复印件，拟证明被告征收行为合法；5、房屋宅基地置换协议书复印件，拟证明被告与第三人签订的协议与原告无关；6、（2018）黔2622民初1533号民事裁定书复印件，拟证明原告不能拥有新州镇东门村的集体土地使用权。 第三人潘刚辩称：与被告黄平县新州镇人民政府的答辩意见一致。 第三人潘刚未向本院出示证据。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人出示的证据材料作如下认证：对原告出示的1号证据，经质证，被告提出该证已被黄平县自然资源局撤销的质证意见，经审查，本院认为，该证已被黄平县自然资源局于2019年5月10日作出《关于撤销黄国用（2010）第xx-519号国有土地使用权证的通知》予以撤销，故对原告的证明目的，本院不予采信；2号证据系（2019）黔26民终756号民事裁定书，经审查，该裁定书只是对诉权作出裁定，故对原告的证明目的，本院不予采信。对被告出示的1号证据，经审查，系该单位信用代码证，本院予以采信；2号证据，经审查，能证明黄平县自然资源局于2019年5月10日已撤销黄国用（2010）第xx-519号《国有土地使用证》的事实；3号证据能证明被告黄平县新州镇人民政府作为黄平县土地征收协调工作领导小组，负责做好县人民政府安排的土地征收阶段工作任务。负责牵头抓好县人民政府安排工作范围内的全部征拆工作，处理征拆工作中遇到的具体事宜的事实；4号证据能证明涉案征收土地已于2011年9月5日获得贵州省人民政府批复的事实。5号证据能证明被诉行政行为的存在；6号证据系人民法院的裁定书复印件，经审查，该裁定结果并未存在被告证明目的的内容，故对被告的证明目的，本院不予采信。 经审理查明：2017年12月2月，被告黄平县新州镇人民政府与第三人潘刚签订的《房屋宅基地置换协议书》，协议内容为：甲方新州镇人民政府，乙方新州镇东门村x组村民潘刚。由于黄平县夜市街及停车场项目建设需要，乙方老宅基地约180平方米土地在红线内，按照县政府征地文件，对其土地进行征收。一、甲方无偿划拨新车站旁120平方米（长10米，宽12米）国有建设用地予以乙方建房；二、由甲方为乙方办理土地使用证和规划证、房产证；三、乙方老屋基180平方米，扣除安置的120平方米后，剩余约60平方米按黄平县征地政策每平方米105元予以补偿；四、该协议由甲乙双方自签订之日起生效，乙方不得有任何理由阻扰项目施工。甲方（签字）代表李德良、龙文勇；乙方（签字）潘刚。另查明，黄平县人民政府2010年12月31日颁发的黄国用（2010）第xx-519号《国有土地使用证》记载的土地使用权人潘刚、吴寿碧。土地坐落于黄平县（大田坎），地类（用途）为城镇住宅，使用类型为划拨，使用权面积为180平方米。2019年5月10日，黄平县自然资源局作出《关于撤销黄国用（2010）第xx-519号国有土地使用权证的通知》，撤销黄国用（2010）第xx-519号《国有土地使用证》，受送达人一栏为潘刚、吴寿碧，受送达人签名为潘刚，庭审中，原告认可2018年7月已知晓该通知，知晓国有土地使用证已被撤销。2004年，原告吴寿碧与潘刚的弟弟潘文结婚，户口从黄平县新州镇黄飘村迁至贵阳市，原告吴寿碧不是黄平县新州镇东门村村民。再查明，2011年9月5日贵州省人民政府作出黔府用地函（2011）251号《省人民政府关于黄平县2011年度第二批次城镇建设使用土地的批复》批准对新州镇东门村的集体农用地、集体建设用地征为国有，本案涉案土地为批复征地范围。 本院认为：本案系行政协议之诉，行政协议既具有为实现行政管理目标的行政行为，又具有双方意思表示的民事法律行为。因此，对于本案被诉行政协议即被告黄平县新州镇人民政府与第三人潘刚签订《房屋宅基地置换协议书》是否无效的判断，应从《中华人民共和国行政诉讼》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范关于合同无效的规定。 首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效。”本案中，签订房屋宅基地置换协议的主体是黄平县新州镇人民政府。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”该条规定，县级以上地方人民政府对征地工作赋有组织实施之责。依照黄府发（2017）7号《黄平县人民政府办公室关于调整黄平县土地征收协调工作领导小组的通知》，已明确将县级安排的土地征收阶段工作任务，由工作小组即黄平县新州镇人民政府负责牵头抓好县人民政府安排工作范围内的全部征拆工作，处理征拆工作中遇到的具体事宜，是黄平县人民政府组织实施征收土地工作的具体方式，故新州镇人民政府作为《房屋宅基地置换协议书》的一方具有行政主体资格。且涉案被征收的土地于2011年经省人民政府批准征为国有，故被告与第三人签订《房屋宅基地置换协议书》具有依据。因此，被告黄平县新州镇人民政府与第三人潘刚签订的房屋宅基地置换协议书不存在重大明显违法情形，原告诉请确认房屋宅基地置换协议无效不符合行政诉讼法第七十五条的规定。 其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告与第三人签订的《房屋宅基地置换协议书》，是第三人本人所签，原告及第三人未提供签订该协议存在欺诈、胁迫、恶意串通、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益的证据依据，故涉案协议书的签订应系被告与第三人的真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，被告与第三人签订的《房屋宅基地置换协议书》不存在合同无效的法定情形，原告诉请确认涉案协议书无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。对于原告提出被告与第三人签订的《房屋宅基地置换协议书》侵害原告土地使用权的诉讼意见。本院认为，黄平县自然资源局已作出《关于撤销黄国用（2010）第xx-519号国有土地使用权证的通知》，撤销了黄国用（2010）第xx-519号国有土地使用证，该证已不具有法律效力，且原告又不属于新州镇东门村的村民，被告与第三人签订的《房屋宅基地置换协议书》并未侵害其权益，故原告提出的上述诉讼意见，理由不成立，本院不予支持。综上，原告诉请确认被告与第三人签订的《房屋宅基地置换协议书》无效的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴寿碧的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴寿碧负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  赵 斌 审 判 员  周兴龙 人民陪审员  舒秀忠 二〇一九年十月二十三日 书 记 员  卢 茜