甘肃省定西市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘11行终48号 上诉人（原审原告）康凤祥，男，1974年7月25日出生，汉族，住渭源县。 委托代理人田建华，甘肃在诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）渭源县清源镇人民政府，住所地渭源县。 法定代表人段小军，该镇镇长。 原审第三人虎伟军，男，1976年3月16日出生，汉族，户籍所在地新疆，现住渭源县。 上诉人康凤祥因与被上诉人渭源县清源镇人民政府、第三人虎伟军行政协议一案，不服定西市安定区人民法院（2019）甘1102行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认定事实：2018年6月5日，被告清源镇人民政府（甲方）与原告康凤祥（乙方）签订《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，协议约定：“根据《县城总体规划》及渭源县S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）道路建设的需要，需征用清源镇葛家湾村部分集体土地，经甲乙双方协商，就征用土地达成如下协议：一、土地补偿……征用林地4117.8平方米，林地征用标准为相邻耕地的70%，林地补偿费31.7元。共计补偿费130534.3元，大写：壹拾叁万伍佰叁拾肆元叁角。二、地上附着物补偿：1.云杉732.6平方米，补偿标准30，补偿金额21978元；2.沙棘林3385.2平方米，补偿标准40，补偿金额135408元……共计157386元，大写壹拾伍万柒仟叁佰捌拾陆元。三、甲方于年月日将所有补偿款一次性付给乙方，总计287920.3元……补偿款付清后，甲方进行施工建设，乙方不得以任何理由干扰、阻挠甲方正常施工，由此造成的经济损失由乙方承担。”同日，被告清源镇人民政府（甲方）与第三人虎伟军签订《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，协议约定：“根据《县城总体规划》及渭源县S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）道路建设的需要，需征用清源镇葛家湾村部分集体土地，经甲乙双方协商，就征用土地达成如下协议：一、土地补偿……征用林地200.5平方米，林地征用标准为相邻耕地的70%，林地补偿费31.7元。共计补偿费6355.8元，大写：陆仟叁佰伍拾伍元捌角。二、地上附着物补偿：1.沙棘168.5平方米，补偿标准40，补偿金额6740元；2.云杉32平方米，补偿标准30，补偿金额960元……共计7700元，大写柒仟柒佰元。三、甲方于年月日将所有补偿款一次性付给乙方，总计14055.8元……补偿款付清后，甲方进行施工建设，乙方不得以任何理由干扰、阻挠甲方正常施工，由此造成的经济损失由乙方承担。”合同签订前，经现场丈量，被告清源镇人民政府制作了《征用土地丈量花名册》，其中记载的原告康凤祥与第三人虎伟军的被征用土地及地上附着物的面积与前述合同记载的一致。合同签订后，被告清源镇人民政府制作了渭源县葛家湾村S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用林地及地上附着物付款花名册》，其中记载的原告康凤祥与第三人虎伟军的被征用土地及地上附着物的面积及补偿款数额与前述合同记载的一致。后被告清源镇人民政府征用了相应林地，因第三人虎伟军对原告康凤祥与被告清源镇人民政府所签协议中涉及的林地的权属提出异议，被告清源镇人民政府至今未向原告康凤祥支付征用补偿款。2018年7月30日，被告清源镇人民政府组织葛家湾村村委会干部对原告康凤祥与第三人虎伟军就案涉林地的权属及补偿款纠纷进行调解，但未达成一致意见。 一审法院认为，原告康凤祥与被告清源镇人民政府签订的《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，系被告清源镇人民政府为实现公共利益，在其职责范围内与原告康凤祥签订的土地征用补偿协议。原告康凤祥因被告清源镇人民政府未按照约定履行协议提起诉讼，符合法律规定，原、被告主体适格。根据合同相对性原则，被告清源镇人民政府在征用案涉林地时，应当先行确定被征用林地的承包经营权人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”及第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，确定案涉林地承包经营权人的依据为发包方与承包方签订的书面承包合同或者林权证等权属证明。但是，原告康凤祥提交的《农业生产责任制合同书》等证据不能证明其为案涉林地的承包经营权人。同时，第三人虎伟军未提交有效证据证明其为案涉林地的承包经营权人。那么，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，在未确定案涉林地的承包经营权人或者案涉林地的承包经营权人无法确定的情况下，被告清源镇人民政府应与林地的所有权人清源镇葛家湾村村民委员会签订征用补偿协议。即使被告清源镇人民政府在与原告康凤祥签订征用补偿协议时第三人虎伟军未就案涉林地的权属提出异议，但综合本案现有证据来看，在原告康凤祥不能提交权属证明的情况下，被告清源镇人民政府与原告康凤祥签订案涉征用协议有损清源镇葛家湾村其他村民的公共利益。并且，被告清源镇人民政府在庭审中亦明确表示案涉协议中林地权属存在问题。因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，案涉征用协议因损害社会公共利益而当属无效，故对原告康凤祥要求被告清源镇人民政府履行协议约定的付款义务的主张，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项之规定，判决确认被告清源镇人民政府与原告康凤祥于2018年6月5日签订的《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》无效。案件受理费50元，由被告渭源县清源镇人民政府负担。 上诉人康凤祥上诉请求：撤销定西市安定区人民法院(2019)甘1102行初4号行政判决，维护上诉人合法权益。主要理由：1.原审认定基本法律事实错误。被上诉人渭源县清源镇人民政府向法院提交的答辩状和庭审陈述中认为，自己为了实施道路建设，依据渭源县《县城总体规划》，对上诉人承包的林地进行征收，并且在2018年年初对征收范围的土地情况会同渭源县葛家湾村委会进行宣传动员，入户调查，现场丈量，最后才和当地的农户签订了《土地征用协议》。被上诉人认为自己行政征用行为合理合法，符合法律规定。第三人虎伟军在庭审中也认为被上诉人的行政征用行为合法，被上诉人与上诉人签订的《土地征用协议》他没有异议。上诉人也认可被上诉人的征用行为并且将自己承包的林地交付并已经征用。2.被上诉人渭源县清源镇人民政府仅因第三人口头对上诉人与被上诉人签订的《土地征用协议》提出异议，就长期不履行行政协议的理由不能成立。（1）本案被上诉人系行政机关，当第三人虎伟军对被上诉人签订的《土地征用协议》提出异议时，被上诉人完全有权利要求第三人虎伟军提供异议的证据材料，并且有权对第三人虎伟军的异议进行调查，但是从被上诉人提交的庭审材料来看，本案被上诉人在第三人口头提出异议后，仅对上诉人及第三人进行了调解，在调解没有达成一致意见时只是告知当事人按法律程序办理，而第三人虎伟军也没有向被上诉人提供任何书面材料。（2）对农村土地权属的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第56条第二款的规定，本案的土地权属纠纷被上诉人有权直接处理，但是被上诉人并没有行使自己的行政职权，而是持续性的等待人民法院的判决，原因是第三人根本就没有任何证据证明自己的主张，而被上诉人只是一味的暂停给上诉人付款，故上诉人认为被上诉人暂停支付上诉人补偿款的行为是错误的。3.本案原审认为上诉人与被上诉人签订的《土地征用协议》有损于清源镇葛家湾村其他公民的公共利益是错误的。本案无论在庭审前和庭审中，无论是上诉人、被上诉人、第三人还是葛家湾村村委会，均没有提出该协议损害其他村民的利益，也没有任何人提交该协议损害其他村民利益的相关证据。上诉人没有提供完整的林权证是因该村林权承包的历史原因和被上诉人怠于行使职权造成的。在没有相关证据的情况下，原审法院提出：“该案涉征用协议有损清源镇葛家湾村其他公民的公共利益”的说辞属于无源之水，无本之木，该判决结果没有任何事实依据。综上所述，被上诉人与一审法院没有查清案件事实，适用法律错误，判决错误。 被上诉人渭源县清源镇人民政府、第三人虎伟军均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人渭源县清源镇人民政府与上诉人康凤祥签订《S227渭源至五竹及五竹至渭河源景区旅游公路工程（一期一幅）征用土地协议书》，对上诉人康凤祥被征用的林地和地上附着物确定补偿数额后，因第三人虎伟军以被征用林地中有自己的林地为由提出异议，致该协议未履行。本案首先应当解决基础民事行为争议，即对上诉人康凤祥被征用的林地中是否有第三人虎伟军的林地问题，应当通过民事诉讼途径予以解决。民事争议通过民事诉讼解决之后，如果基础民事行为没有问题，被上诉人渭源县清源镇人民政府应当按照已经签订的行政协议履行付款义务。一审法院在民事争议没有解决、其他村民对被征用林地无争议的情况下，以征用协议有损清源镇葛家湾村其他村民的公共利益为由判决确认该协议无效不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销定西市安定区人民法院（2019）甘1102行初4号行政判决； 二、驳回康凤祥的起诉。 一审案件受理费50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈有良 审判员  赵云玲 审判员  刘 锋 二〇一九年十月二十三日 书记员  张珮环