云南省永胜县人民法院行 政 判 决 书（2019）云0722行初11号原告：施国玉，男，1975年11月11日出生，汉族，小学文化，云南省永胜县人，农民，住云南省永胜县。委托诉讼代理人（特别授权）：唐维林，云南灵源律师事务所律师。被告：永胜县永北镇人民政府。住所地：永胜县永北镇西南街居委会西街65号。法定代表人：龙雨，镇长。委托诉讼代理人（特别授权）：舒杨，男，1989年8月9日出生，汉族，大学本科文化，云南省永胜县人，公务员，住云南省丽江市古城区，现住永胜县。第三人:永胜县永北镇南华社区居民委员会。住所地：永胜县永北镇南华社区居民委员会。法定代表人：杨小俊，主任。原告施国玉不服被告永胜县永北镇人民政府作出的永北罚定字［2018］第22号行政处罚决定纠纷一案，于2018年7月16日向本院提起诉讼，本院于2018年7月16日立案受理后，于2018年9月17日适用普通程序公开开庭进行了审理。于2018年11月12日作出（2018）云0722行初7号行政判决，判决驳回原告施国玉的诉讼请求，原告施国玉不服该判决上诉至丽江市中级人民法院，丽江市中级人民法院于2019年4月15日作出（2019）云07行终1号行政裁定，撤销本院的（2018）云0722行初7号行政判决，将案件发回本院重审。2019年4月24日本院以（2019）云0722行初11号案立案受理，于2019年6月27日依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告施国玉及其委托代理人唐维林，被告永胜县永北镇人民政府（以下简称永北镇政府）指派的本案负责人舒杨，第三人永胜县永北镇南华社区居民委员会（以下简称南华居委会）的法定代表人杨小俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告永胜县永北镇人民政府于2018年６月５日作出永北镇人民政府永北罚定字［2018］第22号《行政处罚决定书》。原告施国玉向本院提出诉讼请求：1.判决撤销永北镇政府作出的《永北罚定字[2018]第22号行政处罚决定书；2.判决确认被告强制拆除的行政行为违法；3.判决被告承担一审、重审的律师代理费10000元；4.本案诉讼费用由被告承担。（二、三项系原告重审中增加的诉讼请求）事实和理由：原告不服永北镇人民政府《永北罚定字[2018]第22号行政处罚决定书》，就本案的事实认定、法律适用与政策应用提出异议。（一）事实认定方面。被告永北镇人民政府行政行为认定原告2011年未经批准非法占用集体土地1460.275平方米以及未取得建设规划许可建房五栋（两层两栋，一层的三栋）总建筑面积1146.985平方米的事实错误，证据不确凿，被告认定的建筑面积与实际建筑面积754平方米相差392平方米。原告于2011年修建烤房是依据省、市、县、镇、村指定的政策进行的，根本不存在非法占用土地的问题。所建烤烟房用地是执行政府部门的政策，并未按规定走法定程序进行审批。原告修建烤烟房的土地已经政府及居委会许可，非法占用的责任只能由政府及居委会承担。永胜县于2012年实施城乡规划法，原告建烤烟房在2011年，不可能申办到该建设规划许可证。被告永北镇政府将原告烤房的附属设施认定为违法建筑错误。原告烤房的附属设施是依据丽江市2011年烤房建设工作实施意见所建，要求总建筑面积986平方米（附属设施面积）。原告的烤房附属设施面积不到800平方米。烘烤房和附属设施是一体设施，不可分裂。被告认定烤房的附属设施为违法建筑是非法认定行为，严重违背了事实真相。根据丽江市烟草公司永胜县分公司与永胜县××南华居委会签订的《烟叶生产基础设施建设项目烤房补贴合同》，项目建设主体是永胜县××南华社区居委会，鉴证单位是永北镇人民政府。原告承建烘烤房主体工程及附属设施都是在建设主体南华居委会、永北镇人民政府、永胜县烟草分公司的管控下完成的，一直到2017年都是合法的，到2018年5月就成了非法用地，原告认为该合同的鉴证者才是真正违法后果的担责人，原告不承担合同产生的负面责任。综上，永北镇人民政府行政行为依据主要证据不足，导致事实认定错误。（二）法律适用与政策应用。被告依据的法律是土地管理法第43条，在于谴责原告使用集体土地修建烤房及附属设施不办理审批手续的非法行为。被告行政行为依据城乡规划法第44条，要求原告申办用地许可，当时永胜县未实施该法，其他同年及后建烤房的村民都没有申办该许可证。被告认定的理由过于牵强，明显不适当，其行为是滥用职权，没有公平正义。其援引的云南省违法建筑处置规定关于可以拆除的行政强制执行越权，应认定无效。被告做出不利于原告的处罚决定不具有法律溯及力，而且依行政处罚法规定的时效都是违法的。因此被告的行政行为适用法律错误。综上，原告认为被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，且该行政行为依据的法律事实证据不足，适用法律错误，滥用职权，行政行为明显不当，应当予以撤销。对增加的诉讼请求的事实和理由部分，原告认为，原告不服被告作出的行政处罚决定书，于2018年7月13日向永胜县人民法院提起诉讼，请求依法撤销行政处罚决定。在诉讼期间，被告采取暴力执法、断电、断水的手段，胁迫原告拆除，并于2018年11月6日暴力强制将原告所建烤房附属设施及其他财产推成废墟，造成重大财产损失。其行为违反了相关法律法规以及规章的规定，被告在法院判决2018年11月12日作出的前6日，实施暴力强制拆除行为，实质是打击报复行为。原告投入建设资金近两百万元，产权人南华居委会接收产权后，不支付投资款，原告有权要求南华居委会赔偿。综上，被告暴力强制拆除的行政行为，严重违反法定程序，侵害原告的合法权益，请求人民法院支持原告的诉讼请求。被告永胜县永北镇人民政府辩称，（一）被告具有作出永北罚定字[2018]第22号《行政处罚决定书》的合法主体资格，证据确实充分，适用法律正确。依照相关法律规定，原告的违法建筑在被告的乡村建设规划区内，原告未取得相关规划许可，被告对此作出处罚决定，具有法律依据，主体适格。(二)被告作出的永北罚定字[2018]第22号《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确、处罚适当。被告在作出处罚决定之前，严格遵守了《行政处罚法》及相关法律法规规定的处罚程序，作出行政处罚程序合法；根据《云南省违法建筑处置规定》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告作出的处罚，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；原告非法占用土地并未取得乡村建设规划许可进行建设的事实客观存在，根据相关法律的规定，原告的行为在社会上造成了一定的影响，属于应当予以拆除的情形，被告的处罚适当。城乡规划法实施后，依据该规划法原告未取得建设规划许可的行为属于违法。综上所述，被告作出的永北罚定字[2018]第22号《行政处罚决定书》主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法。如果被答辩人坚持认为产权属于居委会，被处罚主体应该是南华社区居委会而不是原告施国玉，所以原告施国玉起诉主体不适格。请求法院依法驳回原告的所有诉讼请求。第三人永胜县永北镇南华社区居民委员会答辩称，同意被告永北镇政府的答辩意见。关于产权问题，第三人和被告签订合同，居委会烤房建设是通过夺标的方式进行的，原告施国玉投了2万元夺得烤房建设，10座烤房的建设属于原告，产权也是属于原告，所有的烤房都是原告自己建设，然后再通过国家补贴的，第三人不是产权所有人，只是个法人主体，是通过第三人将烤房建设分配给各居民小组的，所以原告主张的第三人是产权人，与事实不符。本院主要从以下四个方面对被告永北镇政府作出的具体行政行为进行审查。被告永北镇政府围绕该四个方面进行了举证：（一）行政执法主体的资格及权限。被告永北镇政府提交证据：被告的统一信用代码证复印件一份，法定代表人的身份证明复印件一份，委派书复印件一份，拟证明被告的主体资格。（二）被诉具体行政行为执法程序的合法性。被告永北镇政府提交证据：1、行政处罚告知书及送达回证一份；2、行政处罚听证会会议记录及会议签到表一份；3、被告集体讨论决定一份；4、行政处罚决定书及送达回证一份；5、行政处罚催告书一份；6、强制拆除公告复印件一份。拟证明答被告作出的行政处罚决定程序合法。（三）被诉具体行政行为所认定的事实。被告永北镇政府提交证据有调查取证等材料：1、永胜县总体规划修编图（1997--2020）及其规划背景；2、当事人施国玉的调查笔录及其营业执照各一份；3、杨润明调查笔录及其营业执照和道路运输经营许可证各一份；4、张乃红调查笔录及其营业执照各一份；5、陈开碧调查笔录一份；6、杜玉甫调查笔录一份；7、厂房出租协议一份；8、勘验笔录一份；9、照片六张。拟证明被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。（四）被诉具体行政行为适用的法律法规。被告永北镇政府说明其作出行政处罚决定所依据的法律法规是：《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》《云南违法建筑处置规定》《永胜县违法建筑认定与处置办法》。原告质证认为，第一组证据，被告的统一信用代码证、法定代表人的身份证明、委派书没有意见。第二组证据，行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证会会议记录及会议签到表、讨论决定、行政处罚决定书及送达回证、行政处罚催告书、强制拆除公告，有意见，被告在程序上都做了，但是对这些证据不服。第三组证据，调查取证等材料，对永胜县总体规划修编图（1997--2020）及其规划背景有意见，这个是道路规划图，不是城乡规划图，与原告的争议没有关系，原告不予认可。对原告的调查笔录和营业执照没有意见。被告对杨润明、张乃红、陈开碧、杜玉甫确实调查过，但这不能作为处罚的依据，与处罚不具有关联性。厂房出租协议确实是真实的，但与本案没有关联性。对勘验笔录和照片，没有意见。被告事实认定方面与本案没有关系。对第四组证据有意见，这些法律法规不能用在对原告的处罚上。原告不予认可，2011年永胜县还未适用城乡规划法，法律不能溯及既往。经质证，第三人南华居委会对被告提交的证据均表示没有意见。本院审查认为，被告提交的上列证据来源合法、内容真实，与本案有关联性，本院对其证据的效力予以确认。本院认为，被告具有作出行政处罚的主体资格，在作出该处罚决定时所依据的事实清楚、证据确实，行政处罚程序合法。被告处罚引用法律法规不全，未引用《中华人民共和国城乡规划法》第65条以及《行政处罚法》相关条款，但对原告的违法事实进行处罚是正确的。为支持其诉讼请求，原告施国玉向本院提交了下列证据：1、生产基础设施建设项目烤房补贴合同一份，拟证明建设主体是永胜县××南华居委会，建设地点是永胜县永北镇××玉腰××村民小组，鉴证单位是永胜县永北镇人民政府，开工时间是2011年2月20日至2011年6月28日。2、2011年烤烟房建设工作实施意见一份，拟证明十座烤房及附属设施占地面积不少于3亩；附属设施占地面积不少于986平方米，密集烤房必须配套附属设施；丽江市所建烤房的规格，项目主体是永北镇人民政府，建设主体及产权人是南华社区居民委员会；项目建设主体是负责建设涉及的土地，电力及附属设施的协调和建设；该实施意见是烤房建设项目的技术性规划。3、夺标款收据一份，拟证明所建烤房是经政府定点，村民竞标，民主决议的产物，证明原告取得了修建烤房及附属设施的承建权。4、烤房用材申请，拟证明永北镇政府大力支持的项目，永北镇政府及南华居委会都签署了意见。5、付款申请单一份，拟证明项目组是永北镇政府，烤房建设主体负责人，原告只是烤房的承建人。6、烟叶生产基础建设调制实施档案卡一份，拟证明兑奖烤房经验收合格，并经GPS数据统一定位，并确定建设主体为永北镇南华村委会。7、中国烟草证明牌号码一份，拟证明所建烤房及附属设施的合法性及合格性，及合格的身份证明。8、烤房烤烟现场照片一组，拟证明所建烤房2018年还继续为村民提供服务。9、拆迁烤房遗址照片一组，拟证明被拆迁烤房已给予补偿，政府认为是合法建筑。10、当事人陈述一份，拟证明原告所建烤房是各级人民政府为发展烤烟产生，而支持、鼓励原告的合法建筑。11、永胜县总体规划（2012年至2030年）近期2012年至2015年一份，拟证明永胜县近期规划期间是2013年至2030年，2011年建的原告的烤烟房及附属设施经过审批，不属于违章建筑，南华居委会为产权所有者，处罚应该也处罚第三人，不应处罚原告。12、永北镇人民政府的行政处罚催告书复印件一份，即永北罚催字[2018]第22号；13、2018年10月5日永北镇政府强制拆除违法建筑的公告复印件一份。14、永北镇人民政府行政处罚决定书复印件一份，即永北罚定字[2018]第22号。15、照片四组（10页共四十张），拟证明：（1）烤房附属设施、烤烟人员住房遮阴棚、大门、卫生间、太阳能、烤房一角强拆前后状况对比，损毁面积238平方米。（2）看守人员值班室、卫生间、编烟区、回烟区、选烟区强拆前后状况对比，损毁面积共514平方米。（3）强拆后被损毁的烟草一吨，变电柜一台，柴油发电机一台，编烟机一台，电视机一台，洗衣机一台，电器、电线、床两张、笔记本电脑一台，网线等全部损毁。（4）2018年11月6日永北镇政府组织民兵、公务员、公安人员、城管人员及其他人员共200多人到施国玉承建的烤房附属设施现场准备强拆。16、强拆通知复印件一份，拟证明永北镇政府在原告提起诉讼期间，违反法理规定，报复性强拆。17、光盘一张（载有电话录音及视频），拟证明：（1）2018年11月6日施国玉向永胜县公安局110指挥中心报警，反映永北镇政府强拆其烤房附属设施的事实。（2）2018年11月6日下午四点五十六施国玉向永胜县政法委反映永北镇政府强拆其烤房附属设施的事实。（3）2018年11月6日上下午原告向丽江市人民政府办公室反映永北镇政府强拆施国玉烤房附属设施的事实。18、2018年11月6日今日永胜新闻一份（截图5页），拟证明2018年11月6日永胜县永北镇政府强拆施国玉烤房附属设施的事实。19、永北镇人民政府关于限期拆除违法建筑的通告一份（2018年5月3号），拟证明永北镇政府强拆施国玉烤房附属设施的事实。（注：原告提交的证据中1—14为原一审时提交的证据，15—19为现重审时新提交证据）对原告施国玉提交的上列证据，被告永北镇政府质证认为，对证据1至证据10，只能证明烤房产生的历史背景，不能证明产权归属村集体。证据11，跟被告提交的证据是一致的，但只是片面的截取了其中一部分内容，不认可原告的证明目的。证据12至证据14，没有意见，但不认可原告方证明目的。证据15至证据19，被告已经按照规定走了相应的处罚程序，被告有权在法院判决未作出时进行强拆。对原告施国玉提交的上列证据，第三人南华居委会质证认为，证据3，恰恰证明了原告是烤房的建设者，也是权利的所有者，利益的所有者。对其他的证据没有意见。本院审查认为，原告提交的上列证据，内容真实，但不能证明原告建设用地及建筑物的合法性。综上所述，本院认定本案的基本事实如下：2011年，丽江市烟草公司出台《丽江市2011年烤房建设工作实施意见》，在丽江全市推行卧式密集烤房建设。2011年2月20日第三人南华居委会与丽江市烟草公司永胜县分公司签订了《烟叶生产基础设施建设项目烤房补贴合同》。原告施国玉申请建设卧式烤房10座，后原告施国玉在永胜县永北镇南华社区居民委员会玉腰冲小组路口集体土地上建设了烤烟房及附属设施，并按规定领取了补贴资金及烤烟设备。烤房建成后，为当地烟农提供烤烟场地。近年来，烤烟房渐渐闲置，原告施国玉遂将烤烟房附属设施出租他人经营汽车维修。2018年，永北镇政府在开展整治“违法占地”、“违法建筑”工作中，查明原告施国玉在永胜县永北镇××玉腰××村小组路口的集体土地上（属于永北镇依法划定的城镇和村镇规划区内）未取得乡村建设规划许可建设房屋五栋（砖砌瓦房及彩钢瓦简易房），总建筑面积1146.985平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《云南省违法建筑处置规定》第二条第二款等法律法规规定，经调查、行政处罚告知、听证等程序，永北镇政府于2018年6月5日作出永北镇人民政府永北罚定字[2018]第22号《行政处罚决定书》，限原告施国玉自收到行政处罚决定之日起10日内自行拆除违法建筑。原告施国玉收到《行政处罚决定书》后，不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销永北镇政府永北罚定字[2018]第22号行政处罚决定书。在原一审诉讼过程中，被告永北镇政府于2019年11月6日对其认定为违法建筑的原告施国玉建设的烤房附属设施（房屋）予以强制拆除（未拆除原告建设的烤烟房）。在本案重审审理中，原告施国玉增加两项诉讼请求，请求判决确认被告强制拆除的行政行为违法；判决被告承担一审、重审的律师代理费10000元。本院认为，在乡镇规划区内从事建筑活动，应当依法进行，履行相关手续，按照城乡规划法的规定取得城乡建设规划许可证，并按许可内容进行建设。本案中，原告施国玉在永胜县永北镇××玉腰××村小组路口的集体土地上建设烤房，其目的系为烤烟生产需要。在建设之初，政府、居委会及烟草部门也给予了支持，但不能因此替代履行申报办理农业设施用地手续。同时，烤烟房所使用土地的提供、烤烟房建设、补助资金的领取以及建设后占有支配等行为人均系原告施国玉，第三人南华居委会并未参与经营、管理、占有或支配，原告施国玉也未将其移交第三人南华居委会。因此，该烤烟房的实际所有人系原告施国玉。原告施国玉除建设有烤烟房外，还建设了其他建筑物，按建设之目的，该集体土地上建设的农业设施（烤烟房）只能用于烤烟生产，其附属设施也只能是与烤烟房的使用功能相关的且必不可少的部分，而原告施国玉所建设的该部分建筑面积达1146.985平方米，远超出了烤烟房附属所需的功能，且又将其出租他人从事商业经营，其行为已属违法。被告永北镇政府作为乡级政府机关，有权对所属辖区内原告施国玉的违法建筑进行查处，是适格的行政主体，被告永北镇政府在作出行政处罚前，进行了调查取证、行政处罚告知、召开听证会等程序，查明了原告建有违法建筑的事实，在作出行政处罚时也充分考虑到了历史原因，未确定烤烟房为违法建筑，现烤烟房仍有其烤烟功能。综上，该具体行政行为事实清楚，证据确实，且在行政行为过程中程序合法。被告永北镇政府在作出具体行政行为时，其引用法律法规虽有不全，但并无不当，该具体行政行为应予维持。在作出行政处罚决定后，被告永北镇政府依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定书面告知原告履行拆除违章建筑的义务，强制拆除前予以公告，因原告仍未自行拆除，被告永北镇政府强制拆除了违法建筑，其行为符合法律规定。原告施国玉提交的证据材料不能证明其已办理了用地审批及建设规划许可手续，其请求本院不予支持。其要求被告承担律师代理费的请求，于法不符，本院亦不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告施国玉的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告施国玉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省丽江市中级人民法院。审判长  唐芹英审判员  杨永合审判员  陈正芳二〇一九年十月八日书记员  李学才