福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽行终173号 上诉人（原审原告）陈佩玉，女，1937年11月16日出生，汉族，住莆田市荔城区。 委托代理人李智生，男，1936年1月15日出生，汉族，住莆田市荔城区，系上诉人之夫。 委托代理人李福贞，女，1961年5月4日出生，汉族，现住莆田市荔城区，系上诉人之女。 被上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地莆田市荔城区县巷63号。 法定代表人柯金国，区长。 陈佩玉因诉莆田市荔城区人民政府房屋征收补偿决定一案,不服宁德市中级人民法院(2018)闽09行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定：莆田市人民政府于2004年9月29日作出《关于收回并有偿出让东园路中段后塘片区国有土地使用权的批复》（莆政土［2004］180号），于2004年12月8日作出《关于同意ＰＳ挂-2004-3地块面积调整的批复》（莆政土［2004］211号），批准同意收回东园路中段后塘片区17.76公顷，并在扣除位于后塘路中线以西、左所营路中线以南、下井路中线以东与现状莆田四中围墙之间约0.5360公顷的莆田四中储备用地后的国有土地使用权，进行公开挂牌出让。2006年5月11日，正荣（莆田）置业发展有限公司竞得该块土地，并取得“东园路中段后塘片区改造项目”《房屋拆迁许可证》。原告坐落于莆田市××城区梅峰××房屋至今仍未进行拆迁。 2009年8月29日，莆田市荔城区发展和改革局作出《关于莆田第四中学旧校区扩建工程项目的批复》（荔发改［2009］170号），批准莆田四中在后塘路中线以西、左所营路中线以南、下井路中线以东与现状莆田四中围墙之间及原校区内实施改造扩建工程，项目总用地面积39.2亩。2010年11月23日，莆田市人民政府作出《关于同意划拨国有建设用地使用权给莆田第四中学作为旧校区扩建工程项目用地的批复》（莆政土［2010］254号），同意收回莆国用（2008）第Ｎ2008172号中土地面积1207.425平方米以及［2004］211号文件批准的莆田四中储备地中划出3933.238平方米国有建设用地，土地面积共计5140.663平方米划拨给莆田第四中学作为旧校区扩建工程项目用地。2013年5月9日，莆田市荔城区人民政府作出《关于莆田××中××区扩建改造项目房屋征收的决定》（荔政综［2013］54号）及补偿方案，莆田××中××区改建扩建项目的具体范围位于荔××镇海办梅峰、英龙两居委会，东至东园路中段后塘片区改造项目，西至东园路中段后塘片区改造项目，南至莆田××中××区围墙，北至东园路中段后塘片区改造项目，并将相关文件进行公告。 莆田市荔城区住建局负责对原告房屋的征收工作，并委托中介机构对原告的房屋进行价值评估，于2013年9月28日作出光明评报字（2013）第Ｐ（3031）Ｆ2593号《房地产估价报告》。2013年12月10日，被告向原告发出书面通知，要求原告限期就征收补偿协议进行最后一次协商，到期双方仍未签订征收补偿协议。2015年7月30日，被告莆田市荔城区人民政府作出荔政综（2015）78号《房屋征收补偿决定》，决定对原告陈佩玉所有的位于莆田市荔城区的房屋以货币补偿人民币1201064元和搬迁费1272.24元；或以产权调换方式安置套房两套（面积分别为118.82平方米和118.99平方米，并支付给原告陈佩玉搬迁费2544.48元和临时安置补助费49617.36元，原告陈佩玉应当缴纳产权调换差价款379419.16元），以上原告陈佩玉自行选择一种补偿方式；原告陈佩玉在接到决定书之日起15日内将房屋交付房屋征收部门。被告于2015年8月7日将上述补偿决定留置送达给原告。 莆田市荔城区房屋的所有权人系陈佩玉，房屋没有取得产权证书。该房屋系陈佩玉祖遗房产。 本案的争议事实和焦点：1.案涉房屋是否属于莆田第四中学校区扩建工程项目的征收范围？2.案涉房屋的面积包括占地面积、建筑面积及房屋价值应为多少？对此，分析认定如下： (一)案涉房屋是否属于莆田第四中学校区扩建工程项目的征收范围？ 原审认为，根据《莆田市荔城区人民政府关于莆田××中××区扩建改造项目房屋征收的决定》（荔政综﹝2013﹞54号），莆田××中××区扩建改造项目的具体范围为福建省莆田市荔××镇海办梅峰、英龙两居委会，东至东园路中段后塘片区改造项目，西至东园路中段后塘片区改造项目，南至莆田××中××区围墙，北至东园路中段后塘片区改造项目。结合2004年9月29日莆田市人民政府《关于收回并有偿出让东园路中段后塘片区国有土地使用权的批复》（莆政土﹝2004﹞180号）、2004年12月8日莆田市人民政府《关于同意ＰＳ挂-2004-3地块面积调整的批复》（莆证土﹝2004﹞211号）及2009年8月27日《荔城区发展和改革局关于莆田第四中学旧校区扩建工程项目的批复》（荔发改﹝2009﹞170号）和2010年11月23日，莆田市人民政府作出《关于同意划拨国有建设用地使用权给莆田第四中学作为旧校区扩建工程项目用地的批复》（莆政土［2010］254号）的内容，可进一步明确莆田××中××区改扩建项目的征收范围为“后塘路中线以西、左所营路中线以南、下井路中线以东与现状莆田四中围墙之间”。 案涉房屋虽系原告的祖遗房产，坐落于福建省××××号，但被告主张征收范围系以规划的“左所营路”和“下井路”来确定的。经审查，被告莆田市荔城区人民政府虽未提供有关路名规划变更的资料，存在瑕疵，但结合2004年12月7日莆田市城乡规划局《关于调整后塘片区边角地的规划意见的函》及附图、2004年12月8日莆田市人民政府《关于同意ＰＳ挂-2004-3地块面积调整的批复》（莆证土﹝2004﹞211号）、2009年8月27日《荔城区发展和改革局关于莆田第四中学旧校区扩建工程项目的批复》（荔发改﹝2009﹞170号）所载内容，可证明自2004年开始被告莆田市荔城区人民政府及相关规划部门就对征收范围的路名进行了规划，且根据合议庭实际查看的情况，如将规划的“下井路”等同于下井巷，那么征收范围的“下井路中线以东”无法确定，进而导致征收范围的四至无法界定，故应予认定莆田第四中学校区扩建工程项目征收范围确系以新规划的左所营路和下井路为参照来制定的。结合已生效的最高人民法院（2017）最高法行再100号《行政裁定书》所载“因案涉房屋所在地理位置较为特殊，其占地又却是部分包含于四中改建项目地块，故征收决定将案涉房屋纳入征收范围，符合客观事实，也不违反《土地调整批复》等批准文件确定的当地有关土地利用规划。同时，因《后塘拆迁许可》已经失效，《征收决定》将案涉房屋纳入征收范围，与《后塘拆迁许可》也不存在互相冲突问题。案涉房屋原坐落于福建省××××号，而福建省莆田市下井口巷与福建省莆田市下井路并非同一路段，故不能因案涉房屋门牌号码××，即当然认为房屋不在《征收决定》确定的征收范围之内”，在原告提交的证据无法推翻最高人民法院认定的情况下，应认定案涉房屋在莆田××中××区扩建改造项目征收范围内。故莆田市荔城区人民政府有权对案涉房屋实施征收并作出征收补偿决定。 (二)补偿决定认定涉案房屋的房产面积问题及价值是否清楚？ 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”，《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”莆田市荔城区人民政府所制定的《莆田××中××区扩建改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定“对无法提供合法产权证但符合以下条件之一的，应视为合法产权给予补偿安置：（一）1984年1月5日国务院《城市规划条例》实施前建造的房屋”；……“（三）尚未办理产权证书，应由市、县人民政府组织有关部门进行调查、认定和处理。”本案原告陈佩玉所有的房屋系祖遗房产，虽未办理房屋及土地权属登记，根据上述规定，被告荔城区人民政府依法应当进行调查认定和处理。但被告认定的涉案房屋土地面积既有莆田市荔城区住房和城乡建设局和房地产评估公司认定的53.01平方米，建筑面积为212.04平方米；又有二审后委托莆田市恒信房地产测绘评估有限公司于2017年5月25日作出莆恒信测﹝2017﹞ＴＤ05251《地形勘测技术报告书》中测绘的52.68平方米，数据前后不一。原告对案涉房屋面积认定有异议，认为被告存在遗漏测量，结合被告庭审时陈述“由于原告拒不配合，被告只能通过外围的丈量数据集航拍数据确定，”以及莆田××中××区改造项目征迁安置工作指挥部出具的证明“因该户主拒绝评估人员入户察看，故无法对被征收房屋内部进行评估”，且根据我院已生效的（2016）闽09行初85号行政判决书所认定“涉案房屋包括四层砖混结构的楼房及相连平房”，以及合议庭现场查看涉案房屋除了四层砖混结构楼房外还有相连平房，故原告主张被告未全面调查认定原告房屋面积，有事实依据。因此，被告在未对原告房屋面积全面调查认定的情况下，确认涉案房屋土地面积为53.01平方米，建筑面积为212.04平方米，属认定事实不清，主要证据不足。因案涉房屋面积不清，故房屋的价值亦无法认定。被告的行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》的相关规定，应予以撤销。本案审理过程中，曾组织双方进行多次调解，因争议过大，无法达成协议，故被告莆田市荔城区人民政府应当重新作出补偿决定。 综上所述，原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”故行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。本案涉案房屋虽在莆田第四中学校区扩建工程项目的征收范围，被告莆田市荔城区人民政府有权实施征收，但本案被告所作房屋征收补偿决定认定被征收房屋面积及其价值事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。原告所提诉讼请求有理，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：1.撤销被告莆田市荔城区人民政府于2015年7月30日作出的《莆田市荔城区人民政府房屋征收补偿决定》（荔政综〔2015〕78号）；2.责令被告莆田市荔城区人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出征收补偿决定。案件受理费50元，由被告莆田市荔城区人民政府负担。 上诉人陈佩玉不服原审判决提起上诉称，被上诉人莆田市荔城区人民政府提交的《地形勘测技术报告书》，其合法性、真实性均有问题，不应采信该证据。征迁界限按政策常规是以原建筑物为参照物，不能用将来的规划作参照物来指界。被上诉人提供的新证据，有失真实性。 被上诉人莆田市荔城区人民政府未提交书面答辩意见。 双方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并已随案移送本院。经审理，本院对原审认定的案件事实和证据予以确认。 本院认为，根据上诉人陈佩玉在原审及上诉中提出的主张，其主要认为案涉房屋不在莆田××中××区扩建改造项目房屋征收范围内，被上诉人莆田市荔城区人民政府作出的被诉房屋征收补偿决定违法。原审判决以被上诉人作出的被诉房屋征收补偿决定对被征收房屋面积及其价值事实认定不清，证据不足为由，判决予以撤销。为此，结合上诉人的上诉主张和原审判决结果，本院就本案争议焦点作如下分析和认定： 关于上诉人的案涉房屋是否在莆田××中××区扩建改造项目房屋征收范围内问题。根据在案证据中相关有效的项目、规划、土地批准文件及有关图表，并结合相关测量数据、最高人民法院（2017）最高法行再100号《行政裁定书》中有关分析认定，能够证实上诉人的案涉房屋中相当部分位于莆田××中××区扩建改造项目房屋征收范围内，还有一部分位于毗邻的其他项目用地范围。因案涉房屋所处位置特殊，被上诉人根据（荔政综﹝2013﹞54号）《莆田市荔城区人民政府关于莆田××中××区扩建改造项目房屋征收的决定》，将案涉房屋纳入征收范围，符合客观事实，不违反相关规划，具有合理性，并有利于整体上保护当事人的合法权益。因此，上诉人认为其房屋完全不在案涉房屋征收范围内，其提供的证据不足以支持其主张，亦不足以推翻原审认定的事实。 (二)关于被上诉人对被征收房屋的面积及价值的事实认定问题。被上诉人作出本案被诉房屋征收补偿决定，认定上诉人被征收的四层房屋占地面积为53.01平方米，建筑面积为212.04平方米，其主要以莆田市荔城区住房和城乡建设局和房地产评估公司的测量数据进行认定。但被上诉人提供的相关《房屋丈量平面图》中除有四层楼房外，另有一层平房与之相连，同时，结合宁德市中级人民法院（2016）闽09行初85号生效行政判决书的相关认定，以及原审法院查看现场的情况，上诉人的被征收房屋应由四层砖混结构楼房及相连的平房组成。被上诉人在未对被征收房屋进行全面调查认定的情况下，仅以四层砖混结构楼房部分计算补偿面积及价值，证据不足。因此，被上诉人对被征收房屋予以补偿和安置的面积及价值的事实认定不清。 综上，被上诉人莆田市荔城区人民政府作出的被诉房屋征收补偿决定，认定有关房屋面积的事实及确定补偿价值的主要证据不足，原审判决撤销被诉房屋征收补偿决定，并责令重新作出决定，并无不当，本院应予维持。上诉人陈佩玉的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈佩玉负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇一九年十月三十一日 书记员  吴燕玲 附：本案相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……