贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1195号 上诉人（一审原告）王国强，男，汉族。 上诉人（一审原告）王启飞，男，汉族,系王国强之子。 被上诉人（一审被告）仁怀市人民政府。 法定代表人汪能科，市长。 一审第三人仁怀市自然资源局。 法定代表人苏杰，局长。 委托代理人王朝永，贵州仁致律师事务所律师。 一审第三人林泽君，女，汉族。 一审第三人李正阳，男，汉族。 一审第三人冯柏井，男，汉族。 上诉人王国强、王启飞与被上诉人仁怀市人民政府、一审第三人仁怀市自然资源局、林泽君、李正阳、冯柏井房屋行政复议一案，贵州省遵义市中级人民法院作出（2017）黔03行初327号行政判决，仁怀市人民政府不服向本院提起上诉，本院于2019年1月8日作出（2018）黔行终1271号行政裁定，裁定撤销（2017）黔03行初327号行政判决并发回遵义市中级人民法院重审。遵义市中级人民法院重审后作出（2019）黔03行初134号行政判决，上诉人王国强、王启飞不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，为实施茅台国酒城等建设项目用地范围内的房屋征收工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、仁怀市人民政府仁府函[2012]24号《关于盐津街道范围内茅台国酒城等建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》等法律及文件的规定，2016年9月6日，仁怀市国土资源局（现仁怀市自然资源局）作为征收人（甲方），王启飞作为被征收人（乙方）签订了安置协议，安置协议载明甲方征收拆迁乙方房屋建筑面积共计200平米，并对安置方式、搬迁期限等进行了约定。 2016年12月9日，一审第三人林泽君以仁怀市国土资源局、张贵禹为被告向仁怀市人民法院提起房屋拆迁安置补偿协议诉讼，林泽君于2016年12月29日申请撤回起诉，仁怀市人民法院作出（2016）黔0382民初5696号民事裁定书裁定准予撤诉。2017年1月4日，一审第三人林泽君、李正阳、冯柏井以仁怀市国土资源局、张贵禹作为被告、仁怀市盐津街道办事处作为第三人向仁怀市人民法院提起房屋拆迁安置补偿协议诉讼。2017年2月21日，仁怀市人民法院经审理作出（2017）黔0382民初64号民事裁定书，以一审第三人所诉的安置协议属于行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人可依照行政诉讼法规定提起行政诉讼为由驳回一审第三人的起诉。随后，林泽君、李正阳、冯柏井作为申请人向仁怀市人民政府提出行政复议申请。 2017年2月28日，仁怀市人民政府经审查后予以受理并送达告知，向被申请人仁怀市国土资源局送达了受理通知书及提出行政复议答复通知书等，被申请人仁怀市国土资源局在复议过程中并未出示所作出的行政行为的任何证据，并书面回复仁怀市人民政府“未找到证明该协议所涉被征收房屋及用地合法的证据材料”。同时虽然王国强、王启飞亦参与该次复议程序，但在复议过程中也没有向一审被告出示其系井阳学校的权利人且有权签订涉案补偿协议的任何证据。2017年4月27日，仁怀市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，认为被申请人在复议过程中未提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，故作出被诉仁府行复决字〔2017〕9号《行政复议决定书》，撤销仁怀市国土资源局于2016年9月6日与王启飞所签订的编号为水井湾45#《仁怀市盐津街道国酒城等建设项目房屋征收补偿安置协议》（以下简称45号《拆迁安置补偿协议》），一审原告不服，诉至一审法院，请求撤销一审被告作出的仁府行复决字〔2017〕9号《行政复议决定书》。 一审法院认为，本案争议焦点为：1、一审第三人林泽君等人提起行政复议是否超过法定期限；2、仁怀市人民政府是否有权作出复议决定以及复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确。 关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”一审原告主张一审第三人林泽君等人最迟于2016年12月9日向仁怀市人民法院提起民事诉讼时即已知晓涉案补偿安置协议的存在，其2017年2月20日才提起行政复议已超过上述法律规定的60日的复议期限。一审法院认为，一审原告的该项主张不应得到支持，理由为：从一审原告提交的贵州省仁怀市人民法院（2016）黔0382民初5696号民事裁定书来看，林泽君在2016年12月9日向仁怀市人民法院关于安置补偿协议又提起民事诉讼，仁怀市人民法院于2016年12月30日才作出裁定允许林泽君撤回起诉。由于当事人对行政诉讼或行政复议程序的不了解从而选择提起民事诉讼依法维权，在通过民事审判程序中明确应当属于行政审判或行政复议的范畴，当事人从而选择提起行政诉讼或行政复议程序的，只要案件诉讼需要解决的法律关系基本相同，则均属于构成耽误法定期限的正当理由。此外需要指出的是，行政复议申请人虽然知晓行政行为，但行政机关并未告知其相应诉权的，行政复议机关可以参照行政诉讼法律的规定从而确定复议的最长受理期限。具体到本案，在行政诉讼案件中，当事人仅知道行政行为但行政机关未告知诉权的，按照原施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案没有证据证明行政机关已经告知林泽君等人诉权，否则林泽君等人也不可能反复提起民事诉讼依法维权。综上，一审原告主张一审第三人林泽君等人提起本案复议已超过法定期限的理由，一审法院不予支持。 其次，关于仁怀市人民政府是否有权受理第三人林泽君等人提起的行政复议的问题，仁怀市自然资源局作为的独立的机关法人，其有权对外作出行政行为，并能够独立的承担相应的法律责任，作为行政协议的相对人，同样有能力履行行政协议约定的给付义务。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。”市、县人民政府土地行政主管部门有权组织实施相应的征收补偿工作，同时根据“谁行为，谁被告”的原则，本案仁怀市自然资源局作为涉案补偿协议的签订方，在行政复议程序中理应有权作为复议被申请人参与复议程序。仁怀市人民政府作为其上级机关，有权受理并作出复议决定。 最后，关于复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案系对仁怀市人民政府作出的上述复议决定的合法性进行审查。首先，需要指出的是，一审原告及一审第三人林泽君等三人在庭审中均主张对方对井阳学校或者冯柏井仅享有债权而不享有物权，己方享有涉案房屋及相应附属设施的物权，但该主张不属于本案审理范围。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款第四项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”之规定，在复议过程中，复议被申请人仁怀市自然资源局有义务向复议机关提交证据用以证明其行为的合法性，同样一审原告作为复议程序中的第三人也可以在复议过程中举证证明仁怀市自然资源局与其签订涉案补偿协议的合法性，但二者在复议过程中存在怠于举证或举证不能的情况，故仁怀市人民政府按照上述法律规定，对一审第三人仁怀市自然资源局作出的行政行为予以撤销并无不当。综上，仁怀市人民政府作出的仁府行复决字〔2017〕9号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回王国强、王启飞的诉讼请求。案件受理费50元，由王国强、王启飞负担。 一审宣判后，王国强、王启飞不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉请。理由：1.一审法院事实认定错误，林泽君、李正阳、冯柏井申请行政复议已超过申请期限。上诉人签订45号《拆迁安置补偿协议》的时间为2016年9月6日，复议受理时间为2017年3月1日，由此可见，第三人林泽君等已经超过了行政复议法第九条规定的60日的复议期限，一审法院认为在此期间，第三人林泽君等以案外人张贵禹为被告曾提起民事诉讼而认定“属于构成耽误法定期限的正当理由”是错误的，第三人林泽君等并未向上诉人主张权利。2.一审法院适用法律错误。本案中申请行政复议应以批准机关仁怀市人民政府为被申请人，一审法院在本案中适用“谁行为，谁被告”的原则错误。3.依照上诉人与冯柏井于2000年3月20日签订的协议来看，上诉人的义务已经履行完毕，该协议已履行完毕，根据物权法的规定，上诉人因建造的事实原始取得了诉争标的的物权。 被上诉人仁怀市人民政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。 一审第三人仁怀市自然资源局二审法定期限内未提交书面陈述意见。 一审第三人林泽君、李正阳、冯柏井二审共同陈述称，仁怀市人民政府的复议决定本着有错必纠的原则，依法行使法律赋予的权利和责任，应当予以支持。请求维持原判。 本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。 另查明，因机构改革，仁怀市国土资源局已更名为仁怀市自然资源局。 本院认为，首先，一审第三人林泽君、李正阳、冯柏井申请行政复议是否已超过申请期限的问题。从一审双方提交的证据可以看出，45号《拆迁安置补偿协议》签订的时间为2016年9月6日，上述协议签订时并未告知第三人林泽君等诉权和起诉期限，第三人林泽君等对案外人张贵禹签订的44号《拆迁安置补偿协议》提起民事诉讼，在诉讼过程中知晓了45号《拆迁安置补偿协议》，按照《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”之规定，第三人林泽君等人应在知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，鉴于第三人林泽君等知晓上述签订协议行政行为的时间并不明确，且第三人林泽君等一直积极诉讼和复议主张自己的权利，复议机关仁怀市人民政府参照当时有效的《最高人民法院执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，认定第三人林泽君等提起行政复议并未超过期限，于2017年3月1日受理第三人林泽君等的复议申请，能更好的保护当事人合法权益，并无不当。 其次，仁怀市人民政府有无权利对本案进行复议，即本案中复议的被申请人为何的问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据该规定，市、县人民政府主要职责体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准，土地行政主管部门的主要职责体现为对征地补偿、安置方案的实施，其中包括签订补偿协议等，市、县人民政府及其土地行政主管部门应当严格依照法定程序履行各自的职责，即征地补偿协议应由市、县人民政府土地行政主管部门与被征收人签订。一般情况下，诉签订协议违法或者要求履行协议的，应以土地行政主管部门为被告。同理，在本案中复议被申请人应为土地行政主管部门，即仁怀市自然资源局，因此仁怀市人民政府作为其上级机关，有权进行复议。 最后，关于被诉复议决定的合法性问题。因仁怀市自然资源局在复议过程中未提交作出行政行为的证据，且仁怀市自然资源局在明知涉案房屋存在权属争议的情况下，仍然选择与上诉人王启飞签订补偿协议，仁怀市人民政府复议将涉案补偿协议予以撤销属行政机关依法纠错的行为，认定事实基本清楚，适用法律并无不当。同时，本案的基础法律关系为民事纠纷，不在本案的审理范围之内。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王国强、王启飞承担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十月九日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨