福建省龙岩市中级人民法院   行 政 判 决 书   (2019)闽08行再4号   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）龙岩市天鑫房地产开发有限公司，住所地福建省龙岩市永定区凤城镇沿河西路186号，统一社会信用代码913508225532212768。   法定代表人刘年芳，董事长。   委托代理人林惠玲，福建津都律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）龙岩市永定区住房和城乡建设局(原为龙岩市永定区住房和城乡规划建设局)，住所地福建省龙岩市永定区凤城镇金凤路25号，统一社会信用代码113508220041070839。   法定代表人简尚彬，局长。   出庭应诉人张良，龙岩市永定区住房和城乡建设局房地产管理股工作人员。   委托代理人张城富，广东卓建律师事务所律师。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）马金文，男，1979年12月10日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）赖国旺，男，1981年6月18日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）阮永传，男，1971年10月13日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）张权仁，男，1982年10月8日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）张庆仁，男，1981年3月7日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）阮清英，女，1974年3月29日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   被申请人（一审第三人、二审上诉人）赖碧莲，女，1965年7月7日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。   以上马金文等七人共同委托代理人佘春香、陈婷婷，福建闽天律师事务所律师。   再审申请人龙岩市天鑫房地产开发有限公司(以下简称“天鑫公司”)与被申请人龙岩市永定区住房和城乡建设局(以下简称“永定住建局”)和被申请人马金文、赖国旺、阮永传、阮清英、赖碧莲、张权仁、张庆仁(以下简称“马金文等七人”)要求撤销会议纪要一案，本院于2018年6月29日作出（2018）闽08行终89号行政裁定，已经发生法律效力。天鑫公司不服，向福建省高级人民法院申请再审，福建省高级人民法院于2019年3月25日作出（2018）闽行申528号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人天鑫公司法定代表人刘年芳及委托代理人林惠玲，被申请人永定住建局行政机关工作人员张良及其委托代理人张城富，被申请人马金文等七人共同委托代理人佘春香、陈婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   再审申请人天鑫公司申请再审称：请求：1.依法撤销二审裁定；2.维持一审判决。事实与理由：(一)被诉行政行为对天鑫公司的合法权益产生了重大影响，原审认定事实错误。1.永定规委会已规划在涉案地块建设一条宽度不小于4米的“室外”消防通道，而二审法院却将《旺文楼建筑设计方案》中保留的“一条宽四米、高五米的室内消防通道”与上述室外消防通道等同。2.涉案消防通道经政府于2010年规划定性为消防用地。3.马金文等七人取得使用权的土地未经规划、未确定规划条件就进行拍卖，而永定住建局却通过会议纪要形式代替必需的建设手续，马金文等七人以［2016］57号《局领导班子成员会议纪要》(以下简称“57号《会议纪要》”)进行违法建设，导致天鑫公司依照政府规划要求已经建成并投入使用的室外消防通道被毁，造成天鑫财富广场消防验收无法通过，且在火灾时该消防通道上无法进行消防登高作业，严重影响天鑫公司合法权益。(二)二审法院作出驳回天鑫公司起诉的裁定适用法律错误。马金文等七人建设旺文楼未依法取得建设手续，永定住建局利用会议纪要形式取代所需合法建设手续，同意马金文等七人违法建设，属于滥用职权行为，二审法院未予审查而直接适用上述规定裁定驳回起诉，适用法律错误。   被申请人永定住建局辩称，(一)旺文楼项目设计方案已经能够满足消防需要。(二)通过的会议纪要，不存在矛盾和冲突，该通道已经满足两个项目的需要。(三)天鑫公司对土地权利来源不合法。(四)二审法院对主体资格审查正确。综上，请求驳回天鑫公司的请求。   被申请人马金文等七人辩称：（一）天鑫公司主张的“永定规委会已规划在涉案地块建设一条不小于4米的室外消防通道”没有事实及法律依据。1.案涉地块系答辩人通过合法竞拍取得，于2014年4月8日取得《国有土地使用权证》。2.天鑫公司主张“永定规委会已在案涉地块规划一条不小于4米的室外消防通道”的主要依据是《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》，该会议纪要评审的仅是天鑫财富广场自身的设计方案，而非包括案涉地块在内的他人地块的规划方案。其次，该会议纪要所涉建筑设计公司是根据天鑫公司的委托，对天鑫财富广场自身使用土地进行设计，该设计公司既无权也不能对案涉他人土地进行设计或规划。最后，该会议纪要实际上是永定规委会要求天鑫公司在其设计方案中自行预留一条至少4米的环形消防通道，在北侧连接东半街处预留接口以便使用。3.天鑫公司主张“永定规委会已在案涉地块规划一条不小于4米的室外消防通道”的另一依据是《天鑫财富广场道路排水平面图》，然而该排水平面图不能证明案涉地块已被规划为消防通道。首先，案涉地块的用途始终为“商住用地”，若商住用地要调整为消防用地，应经法定程序，未经法定程序，永定住建局无权单方面就案涉地块性质进行规划调整。其次，在案涉地块的周边即中国农业银行永定支行营业部已在连接××街××、沿河东路均预留了消防通道。最后，该份排水平面图也并非消防设计图。4.永定规委会三次审议并通过了案涉地块旺文楼的设计方案，不存在天鑫公司主张的案涉地块规划为室外消防通道之说。（二）被诉的57号《会议纪要》并未对天鑫公司产生实际影响，据此二审裁定驳回其起诉完全正确。1.本案中，在案涉地块土地用途仍为“商住用地”的情况下，始终未见相关消防施工许可文件，不存在天鑫公司所述的室外消防通道已建成之事实，亦不存在其权益受影响之说。2.马金文等七人在案涉地块上设计预留了一条宽四米、高五米的消防通道，因此被诉的57号《会议纪要》并未对天鑫公司产生实际影响。（三）被诉的57号《会议纪要》合法有效。1.马金文等七人通过合法竞拍取得案涉地块，据此取得的《国有土地使用权证》合法有效，有权在自己依法取得的地块上按规定建房。2.案涉地块旺文楼的建设已依法向相关部门履行建房审批义务，取得永定区人民政府专题会议的同意，并三次经过永定规委会的评审，还取得了辖区街道及社区居委会的同意。因现行政策已暂停城区个人建房审批，也为了解决历史遗留问题，故永定住建局才以会议纪要形式同意根据城区危旧房改建的原则，并要求按照区规委会审议通过的建设方案进行建设。综上，请求驳回再审申请人的请求。   天鑫公司的一审诉讼请求：1.依法撤销永定住建局于2016年12月12日作出的57号《会议纪要》中的五、关于马金文等七人要求建设旺文楼事宜，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等七人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系，确保周边建筑不受损坏”的内容；2.依法判令永定住建局立即履行职责，制止、查处马金文等七人的违法建设行为并依法拆除其已建的违法建筑；3.依法判令永定住建局承担本案的诉讼费用。   被诉具体行政行为：永定住建局于2016年12月12日作出57号《会议纪要》，其中五、关于马金文等七人要求建设旺文楼事宜，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等七人根据城区危旧房改建的原则，严格按照永定规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系，确保周边建筑不受损坏”。   一审法院查明，2010年5月，原告通过合法程序公开竞标取得天鑫财富广场项目的土地使用权。2010年8月31日，永定规委会在县政府副县长主持下召开天鑫财富广场规划会议、对天鑫财富广场及其周边进行了规划。2010年12月8日，原永定县城乡规划委员会作出《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》确认在天鑫财富广场北侧连接东半街处需预留一条不小于4米的室外消防通道。天鑫财富广场大楼建成后，2013年6月在原××县××镇人民政府及××东坊居委会的支持下，贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施，由原告天鑫公司独资建成并投入使用。2013年11月20日，第三人马金文等七人通过拍卖取得了位于永定县××东××街原永定县国土资源收购储备中心的涉案国有土地使用权及地上建筑所有权，该地块与原告的房屋及土地相邻。拍卖前，《福建省贸易信托拍卖行龙岩分行拍卖会规则及竞买须知》标的特别说明第3点：“经测量该地块有地上建筑物、构筑物等（危产）约640平方米属危房，委托方不承担办理房产过户手续的责任。拍卖后房产不办理产权过户（或初始登记），建议买受人自行拆除地上建筑物（含构筑物）。”2014年4月8日，第三人马金文等七人取得了竞拍土地的国有土地使用权证书（证号为：永定国用（2014）第Ａ5958号）。2015年8月22日，永定区人民政府印发专题会议纪要，原则同意第三人参照《永定县县城控制性详细规划》及永建〔2008〕165号规划设计条件通知书，该地块按照容积率≤3.5，建筑密度≤40%，绿地率≥25%，建筑限高24米，且沿街不超过六层进行审批建设。2015年9月6日，龙岩市永定区城乡规划委员会印发《关于永定土楼清风廉洁文化村总体规划等项目规划评审会议纪要》原则通过第三人永定旺文楼项目设计方案，要求沿街应设立贯穿建筑的消防通道，消防措施要落实，业主须协调与四邻关系。2016年2月29日，龙岩市永定区城乡规划委员会印发《关于永定市政综合专项规划（燃气、给水、排水、防洪排涝工程）方案等项目规划评审的纪要》对永定旺文楼建筑设计方案进行调整，要求设计单位对消防通道进行优化设计并达到消防规范要求。2016年4月13日，被告公示了旺文楼设计方案。在收到原告及廖某1等四人的听证申请后，于2016年5月12日，被告召开了听证会。根据龙岩市永定区城乡规划委员会评审要求，第三人马金文等七人调整了旺文楼的设计方案。2016年10月20日，龙岩市永定区城乡规划委员会印发《永定土楼万星电影城（一期）项目外装修工程部分变更说明等项目规划评审的纪要》，会议原则通过旺文楼建筑设计方案变更，要求消防通道应达到消防规划要求，项目业主协调好四邻关系。2016年11月9日，被告将调整后的旺文楼规划重新进行公示。2016年12月7日，被告召开局领导班子成员会议，同年12月12日下发57号《会议纪要》，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等七人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系，确保周边建筑不受损坏。”2016年12月12日，第三人马金文等七人以危旧房翻建为由申请讼争地块建房。在尚未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的情况下，即将贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施实施毁损并进行施工建房。2017年2月，案外人廖某2等6人向被告提出实名举报信访，被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局于2017年3月10日作出永建信访复字〔2017〕15号《关于廖某2等6人〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》，引用被告下发的57号《会议纪要》的内容，即“鉴于现行政策已暂停城区个人建房审批，为解决历史遗留问题和信访问题，2016年12月7日，局领导班子成员会议原则同意赖国旺、马金文等七人根据城区危旧房改建的原则建设旺文楼。”作为处理意见。2017年9月1日，原告向被告提出实名举报信访。2017年9月18日，被告龙岩市永定住建局作出永建信访复字〔2017〕40号《关于龙岩市天鑫房地产开发有限公司〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》，也引用被告下发的57号《会议纪要》的内容，即“鉴于现行政策已暂停城区个人建房审批，为解决历史遗留问题和信访问题，2016年12月7日，局领导班子成员会议原则同意赖国旺、马金文等七人根据城区危旧房改建的原则建设旺文楼。”作为处理意见。为此，原告以第三人建设必然导致原告房屋若发生火灾之时无法即时有效施救，和消防验收也无法通过为由，向该院提起行政诉讼。   一审法院认为，本案争议焦点之一，原告是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”。本案中，原告开发的天鑫财富广场于2010年通过合法程序公开竞标取得该项目的土地使用权，永定规委会于2010年12月8日对天鑫财富广场连接东半街的消防通道己进行规划，明确规定北侧连接东半街处应预留一条消防通道，且宽度不小于4米，并完善室外消防栓及消防管线的布置。2013年6月贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施，由原告天鑫公司独资建成并投入使用。由于被告利用57号《会议纪要》同意第三人在涉案土地建房，第三人因此将原告兴建的贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施实施毁损并进行施工建房，损害了原告的合法权益。同时，举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。原告是第三人违建的实名举报人，因此，被告的行政行为与原告有法律上的利害关系，原告应当具备诉讼主体资格。被告及第三人主张原告不具备诉讼主体资格的理由不充分，依法不予支持；本案争议焦点之二，会议纪要是否具有可诉性。根据法办〔2014〕17号《最高人民法院办公厅关于印发的通知》“行政机关的内部会议纪要不可诉，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。”本案中，被告利用57号《会议纪要》同意第三人建房，实质上是行政许可行为，属可诉的行政行为。即便是内部会议纪要，但在案外人廖某2等6人及原告发现第三人违法建房后向被告提出实名举报。被告分别于2017年3月10日、2017年9月18日先后作出永建信访复字〔2017〕15号《关于廖某2等6人〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》、永建信访复字〔2017〕40号《关于龙岩市天鑫房地产开发有限公司〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》，均引用被告下发的57号《会议纪要》的内容，即“鉴于现行政策已暂停城区个人建房审批，为解决历史遗留问题和信访问题，2016年12月7日局领导班子成员会议原则同意赖国旺、马金文等七人根据城区危旧房改建的原则建设旺文楼。”作为处理意见。57号《会议纪要》不仅直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，并且通过信访答复意见书送达途径外化，亦属于可诉的行政行为。故被告及第三人主张会议纪要不可诉的理由不充分，依法不予支持；本案争议焦点之三，被告以会议纪要形式同意第三人建房是否合法。审批建房是被告依法实施行政许可的职权范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条，《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条的规定，建筑工程开工前，建设单位应向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，第三人虽然持有涉案土地的使用权证书，但仍须依法取得上述“三证”方可施工建设。第三人参与拍卖讼争土地时，明知拍卖土地上的建筑物是危房且无法办理产权过户登记手续，其后以房屋无法居住为由申请将危旧房翻建，是利用危房改建政策规避法律法规的行为。根据福建省住房和城乡建设厅《关于推进城市零星危险住房改造工作的指导意见》（闽建房〔2015〕14号）零星危房改造按下列程序办理相关手续：“（一）经同级部门联席会议认定，符合零星危房改造条件的，形成会议纪要，并以部门联席会议名义作出零星危房改造认定书，其中：区部门联席会议的认定意见，需报设区市部门联席会议最终审定后，方可作出零星危房改造认定书。......（五）办理施工相关手续。申报单位向住建部门申请办理工程质量安全监督手续和施工许可证，向公安消防机构申报消防设计备案。”对于符合危房零星改造的房屋也需要办理相关手续。显然，被告以会议纪要形式同意第三人建房违反法律规定，属滥用职权行为，依法应予撤销。被告主张其作出的会议纪要合法，依据不足，不予支持。被告作为建设行政主管部门应依法履行法定职责，主动制止违法建设行为，故原告诉请合理，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项、第七十二条的规定，判决如下：一、撤销被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局于2016年12月12日作出的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》中的五、关于马金文等七人要求建设旺文楼事宜，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等七人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系，确保周边建筑不受损坏”的内容；二、被告应于本判决生效之日起一个月内，依法履行对第三人的违法建设行为进行立案查处。本案受理费50元，由被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局负担。   一审宣判后，永定住建局，马金文等七人不服，向本院提起上诉。   二审审理查明的事实与一审法院查明的事实和采纳的证据相同。   本院二审认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”联系本案而言，被上诉人主张被诉57号《会议纪要》中的关于马金文等七人要求建设旺文楼的议定事项，对其所开发的天鑫财富广场的消防安全造成损害。从被上诉人提供的天鑫财富广场《规划设计方案图》、《道路排水平面图》，结合2010年12月8日，永定规委会作出的《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》第一大点第四小点“北侧连接东大街处应预留一条消防通道，且宽度不小于4米，并完善室外消防栓及消防管线的布置”的内容来看，在对天鑫财富广场建设方案进行审批时，永定规委会确已规划在涉案地块建一条宽度不小于4米的消防通道。但从本案被诉的57号《会议纪要》中的五、关于马金文等七人要求建设旺文楼事宜，议定：“原则同意马金文等七人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设”，及上述57号《会议纪要》中所指的区规委会审查通过的2016年9月的《旺文楼建筑设计方案》来看，在涉案地块上设计保留了一条宽四米、高五米的消防通道，且在靠近天鑫财富广场一侧进行了退让。该消防通道的设计符合中华人民共和国国家标准（GB50016—2014）《建筑设计防火规范》7.1.8消防车道和7.2.2消防车登高操作场的设计规定。可见，被诉的57号《会议纪要》中关于马金文等七人要求建设旺文楼事宜的议定事项，对天鑫财富广场及被上诉人天鑫公司合法权益明显不产生实际影响。因而，上诉人马金文等七人在涉案地块上按照该《会议纪要》及永定规委会审查通过的建设方案进行建设的行为及上诉人永定住建局是否对上述的建房行为进行查处，均对天鑫财富广场及被上诉人天鑫公司合法权益明显不产生实际影响，按照上述司法解释的规定应裁定驳回被上诉人的起诉。原审判决未审查被诉行为对被上诉人合法权益是否产生实际影响的情况下，即作出实体判决，违反上述司法解释的规定，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定：一、撤销龙岩市永定区人民法院（2017）闽0803行初15号行政判决；二、驳回被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司的起诉。   经再审庭审，再审申请人天鑫公司对原审查明的事实无异议。   被申请人永定住建局对原审查明的“2013年6月在原××县××镇人民政府及××东坊居委会的支持下，贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施，由原告天鑫公司独资建成并投入使用”，其认为无法确认消防通道已由天鑫公司建成并投入使用，且不需要居委会的支持，居委会无此职权。   被申请人马金文等七人对以下事实有异议：1.“永定县城乡规划委员会作出《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》确认在天鑫财富广场北侧连接东半街处需预留一条不小于4米的室外消防通道。”会议纪要是天鑫房地产自行预留消防通道，也没有明确是室外消防通道。2.“2013年6月在原××县××镇人民政府及××东坊居委会的支持下，贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施，由原告天鑫公司独资建成并投入使用”，无法确认消防通道由天鑫公司建成并投入使用。3.“即将贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施实施毁损并进行施工建房”，不存在马金文等七人毁损的行为，是天鑫公司的侵权行为。   对被申请人永定住建局及马金文等七人提出的异议事实并未提供证据证明，对其异议的事实不予采信。对各方当事人均无异议的事实本院再审依法予以确认。   再审期间，再审申请人天鑫公司向本院提交了天鑫财富广场设计方案，第六页为天鑫财富广场总平面图，拟证明该室外消防施救通道于2011年就经永定规委会和永定住建局同意并贯穿旺文楼项目涉案土地上，而旺文楼项目取得该涉案土地是2013年11月，从时间上看该通道的批准同意并确认早于旺文楼项目取得该土地之前。因此该规划总平面图经永定规委会批准并由永定住建局盖章签字确认贯穿在涉案土地上的该室外消防通道恰恰能够明确证明，与天鑫公司建设的天鑫财富广场有确实的利害关系，并造成影响。   被申请人永定住建局质证认为，永定住建局只对规划天鑫财富广场红线范围内的建设情况进行核实。机构改革(2019年6月)前，住建局没有承担消防职能，盖章只是对红线范围内的确认。   被申请人马金文等七人质证认为，1.对证据的真实性无异议。2.天鑫财富广场进行设计时，考虑1号楼楼层为19层，2号楼楼层为16层，故消防根据一类高层综合楼(小于100米)进行设计；且为了满足消防需求，还特别设计了一条绕天鑫财富广场的环形消防车道，同时在1号楼、2号楼均设计了施救面，根本不存在在他人地块上为其自身项目设计消防通道一说。3.该份证据进一步印证了由永定规委会审议通过的天鑫财富广场设计方案中根本未在案涉地块上为其规划一条不少于4米的室外消防通道之说，天鑫公司借一份由福建永定土楼设计有限公司设计的排水平面图替代原设计方案，其主张明显缺乏依据，且与客观事实不符。4.现今，案涉地块上的消防设计是马金文等七人根据被诉57号《会议纪要》议定事项及永定规委会审议通过的方案，在《旺文楼建筑设计方案》中在案涉地块上设计预留了一条宽四米、高五米的消防通道。   被申请人永定住建局向本院提交了2018年12月25日《中共龙岩市永定区委办公室、龙岩市永定区人民政府办公室关于印发〈龙岩市永定区机构改革实施方案〉的通知》（永委办发【2018】55号）文件，拟证明：1.龙岩市永定区住房和城乡规划建设局更名为区住房和城乡建设局；2.同时在2018年12月25日之后，城乡规划管理职责已经整合，城乡规划管理职责不属于被申请人龙岩市永定区住房和城乡建设局的职责，由新组建的龙岩市永定区自然资源局行使，因此本案的被申请人应变更为龙岩市永定区自然资源局。   再审申请人质证认为，1.认可龙岩市永定区住房和城乡规划建设局更名为区住房和城乡建设局；2.不认可本案被申请人变更为龙岩市永定区自然资源局，因为被诉会议纪要是由住建局批准马金文等七人进行建设，而不是单纯对旺文楼进行规划，会议纪要是一份综合的管理职能，而不是城乡规划管理职能，所涉及内容包括永定住建局的职能内容。   被申请人马金文等七人质证认为，1.认可龙岩市永定住房和城乡规划建设局更名为区住房和城乡建设局；2、对于职能划定由法院进行认定。   被申请人马金文等七人向本院提交了（2019）最高法行申2357号行政裁定书，拟证明：1.天鑫公司、廖某1、廖某2诉龙岩市永定区人民政府及第三人马金文等七人土地行政登记一案，最高人民法院再审裁定驳回天鑫公司关于撤销案涉地块国有土地使用权证的再审申请，案涉地块的国有土地使用权证合法有效；2.第三人马金文等七人通过公开拍卖竞买方式合法取得案涉地块的土地使用权，根据案涉地块的国有土地使用权证，其土地用途为“商住用地”，且并未规划公共消防通道。   再审申请人天鑫公司质证认为，对该份证据的真实性无异议，但对关联性及证明的内容有异议。1.从该裁定的内容可以确认最高院只是认为天鑫公司与被诉行为没有法律上的利害关系，不具有主体资格，以此驳回天鑫公司的起诉，但并未确认该行政行为即第三人取得该土地是否合法；2、该裁定与本案并没有关联性。该裁定只是针对天鑫公司对第三人物权取得的诉讼被认定为无利害关系驳回起诉，但并不是对第三人取得土地后进行建设是否合法进行认定。   被申请人永定住建局质证认为，对该证据无异议。   经再审审查认为，再审申请人提交的天鑫财富广场设计方案图纸只能证明天鑫财富广场在自己的土地范围内的消防车道及消防登高施救面进行设计，不能证明再审申请人的主张。   被申请人永定住建局提交的2018年12月25日《中共龙岩市永定区委办公室、龙岩市永定区人民政府办公室关于印发〈龙岩市永定区机构改革实施方案〉的通知》（永委办发【2018】55号）文件可以证实龙岩市永定区住房和城乡规划建设局更名为区住房和城乡建设局；但因该文件规定“将…区住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责……等整合，组建区自然资源局”，本案具体行政行为是57号《会议纪要》是由永定住建局原则上同意马金文等七人进行建设，而不是单纯对旺文楼进行规划，57号《会议纪要》是一份综合的管理职能，而不是城乡规划管理职能，所涉及内容包括永定住建局的职能内容，因此被申请人不应变更为龙岩市永定区自然资源局，而应继续为永定住建局。   被申请人马金文等七人向本院提交的（2019）最高法行申2357号行政裁定书，因各方当事人对该证据的真实性均无异议，本院对真实性予以认可。   本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。   再审另查明，在再审诉讼阶段，永定住建局向本院申请对永定规委会于2016年10月20日通过的旺文楼项目设计方案是否影响天鑫公司建设的天鑫财富广场的消防通道及消防登高作业面进行鉴定。天鑫公司认为该鉴定与本案无关联性，不同意进行鉴定。   本院认为，本案的争议焦点为：1.永定住建局申请对永定规委会于2016年10月20日通过的旺文楼项目设计方案是否影响天鑫公司消防通道、消防登高作业面进行鉴定是否准许；2.被诉57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的议定内容是否为可诉行政行为；3.被诉57号《会议纪要》是否对天鑫公司的合法权益产生实际影响。4.永定住建局以会议纪要形式同意马金文等七人建房是否合法。   1.永定住建局申请鉴定问题。本案是行政案件，行政机关在作出具体行政行为时就应当收集证据，同时天鑫公司不同意鉴定，因此在再审阶段永定住建局申请对永定规委会于2016年10月20日通过的旺文楼项目设计方案是否影响天鑫公司建设的天鑫财富广场消防通道及消防登高作业面进行鉴定，本院不予准许。   2、被诉57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的议定内容是否为可诉行政行为问题。对于旺文楼项目的建筑设计方案等内容，永定住建局按照城乡规划信息公开公示的相关规定，在政府网站和项目现场进行公示，并收到天鑫公司等利害关系人的听证申请。永定住建局在向天鑫公司等利害关系人发出的听证通知书中载明：“不按时参加听证，视为放弃听证权利，本机关将根据听证情况依法对案件作出行政行为。”经过听证等程序之后，永定住建局除了作出57号《会议纪要》许可旺文楼项目根据城区危旧房改建原则并按照建设方案进行建设之外，没有再作出其他行政行为。永定住建局在其后对天鑫公司依职权作出的信访答复中，将57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的议定内容告知了天鑫公司，而且，马金文等七人亦按照该议定的内容进行了施工建设。由此，57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的会议决定，已经通过永定住建局的职权行为而外化，其实质是永定住建局在其城乡规划建设职权范围内就特定旺文楼项目建设事项作出的行政许可行为，是可诉的行政行为。   3、被诉57号《会议纪要》是否对天鑫公司的合法权益产生实际影响问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项的规定，被诉的行政行为涉及公民、法人或者其他组织相邻的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。永定住建局57号《会议纪要》相关内容所许可建设旺文楼项目与天鑫公司开发建设并拥有权利的房地产相邻，即57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的许可决定涉及天鑫公司的相邻权，故天鑫公司与57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的议定内容依法具有利害关系。而且，永定住建局曾就旺文楼建筑设计方案等内容进行公示，征求包括天鑫公司在内的利害关系人的意见，天鑫公司认为其与旺文楼项目的建设的许可决定具有利害关系，以项目达不到消防要求等理由提出听证申请，其后永定住建局召集包括天鑫公司在内的利害关系人举行了听证会。可见，在作出旺文楼项目建设许可决定的过程中，永定住建局亦认可天鑫公司与该建设项目许可具有利害关系。因此，57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的议定内容，直接对天鑫公司的相邻权、消防权益等合法权益产生了实际影响。   4、永定住建局以会议纪要形式同意马金文等七人建房是否合法。审批建房是永定住建局依法实施行政许可的职权范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条，《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条的规定，建筑工程开工前，建设单位应向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，马金文等七人虽然持有涉案土地的使用权证书，但仍须依法取得上述“三证”方可施工建设。马金文等七人参与拍卖讼争土地时，明知拍卖土地上的建筑物是危房且无法办理产权过户登记手续，其后以房屋无法居住为由申请将危旧房翻建，是利用危房改建政策规避法律法规的行为。根据福建省住房和城乡建设厅《关于推进城市零星危险住房改造工作的指导意见》（闽建房〔2015〕14号）零星危房改造按下列程序办理相关手续：“（一）经同级部门联席会议认定，符合零星危房改造条件的，形成会议纪要，并以部门联席会议名义作出零星危房改造认定书，其中：区部门联席会议的认定意见，需报设区市部门联席会议最终审定后，方可作出零星危房改造认定书。......（五）办理施工相关手续。申报单位向住建部门申请办理工程质量安全监督手续和施工许可证，向公安消防机构申报消防设计备案。”对于符合危房零星改造的房屋也需要办理相关手续。显然，永定住建局以会议纪要形式同意马金文等七人建房违反法律规定，属滥用职权行为，依法应予撤销。永定住建局主张其作出的会议纪要合法，依据不足，不予支持。永定住建局作为建设行政主管部门应依法履行法定职责，主动制止违法建设行为，故天鑫公司诉请合理，依法应予支持。   综上，案经审判委员会讨论认为，天鑫公司因不服57号《会议纪要》关于同意旺文楼项目建设的议定内容而提起的本案行政诉讼，符合法定起诉条件，二审认为57号《会议纪要》相关议定内容对天鑫公司的合法权益未产生实际影响，进而裁定撤销一审判决并驳回起诉，依据不足，本院再审予以纠正。永定住建局以会议纪要形式同意马金文等七人建房违反法律规定，属滥用职权行为，依法应予撤销。永定住建局主张其作出的会议纪要合法，依据不足，不予支持。永定住建局作为建设行政主管部门应依法履行法定职责，主动制止违法建设行为，故天鑫公司诉请合理，依法应予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院再审予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第八十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第一百一十九条，判决如下：   一、维持福建省龙岩市永定区人民法院2018年1月29日（2017）闽0803行初15号行政判决。   二、撤销本院2018年6月29日（2018）闽08行终89号行政裁定。   一审案件受理费50元，由龙岩市永定区住房和城乡建设局承担；二审案件受理费50元，由龙岩市永定区住房和城乡建设局承担。   本判决为终审判决。   审判长  李秋英   审判员  张长生   审判员  陈 斌   二〇一九年十月二十二日   书记员  张毅平   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。   有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。   有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：   （一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；   （二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；   （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；   （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；   （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；   （六）其他与行政行为有利害关系的情形。   第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。   人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。