安徽省潜山市人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖0824行初19号 原告：廖秋明，男，1976年10月10日出生，汉族，宿松县电力公司职工，住安徽省宿松县。 委托诉讼代理人：廖道安，男，退休职工，住安徽省安庆市宿松县，系原告廖秋明父亲。 被告：宿松县自然资源和规划局，住所地安徽省宿松县孚玉镇人民路184号，统一社会信用代码11340826MB1565687A。 法定代表人：石雅煌，该局局长。 出庭负责人：胡霜降，该局副局长。 委托诉讼代理人：李正红，该局规划监察股股长。 委托诉讼代理人：何华军，安徽八里江律师事务所律师。 原告廖秋明与被告宿松县自然资源和规划局（以下简称宿松县规划局）行政规划一案，原告廖秋明2019年4月16日向安徽省安庆市中级人民法院提交起诉书，安徽省安庆市中级人民法院于2019年4月25日作出(2019)皖08行辖29号行政裁定，裁定由本院管辖。本院于2019年5月9日立案后，于2019年5月13日向被告宿松县规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告廖秋明及其委托诉讼代理人廖道安、被告宿松县规划局出庭负责人胡霜降及委托诉讼代理人李正红、何华军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 安庆市宏业房地产开发有限责任公司（以下简称宏业公司）委托安庆市第一建筑设计研究院有限公司设计编制《通和金水湾规划及建筑设计方案》，编制完成后，由宏业开发公司送宿松县住房和城乡建设局（以下简称宿松县住建局）审查，2009年11月14日宿松县住建局召开专家评审会。2010年4月15日，宿松县规划委员会对该方案进行评审。2010年5月10日宿松县住建局对方案总平面图进行张贴公示。2010年9月27日，宿松县人民政府批复同意该方案。该方案第五条“同意该规划总平面布置，在一区布置了12幢6+1F住宅楼,主入口为4F商业楼及文化墙”。 廖秋明向本院提出诉讼请求：1.判决宿松县规划局撤销《通和金水湾规划及建筑设计方案》中占用相邻关系人廖秋明宗地的规划项目——通河西侧3米公共服务设施用地及文化墙；2.由宿松县规划局承担本案的诉讼费用。事实与理由：2001年3月，廖秋明以出让方式，取得在县城孚玉东路南侧一宗土地使用权，宽11米，长47.5米（南北向），北邻孚玉东路，东邻历史上形成的约4米宽的人行路（五兴路,现通河）。按照土地证、准建证的规定建了商用房，于2012年5月领取房地权证。2010年7月17日，宿松县佐坝乡洪光华成立宏业公司，在廖秋明宗地以南，从事房地产开发，即通和金水湾小区。为了建成连接孚玉东路的商业街，宏业公司在廖秋明××路的东边置换了两户居民的建房用地，连接五兴路，宽度不足20米，称宏业大道，后改名通河。2016年9月，宏业公司声称按规划建文化墙，运来11车大石头堆放在廖秋明商铺门前。廖秋明及时到多部门投诉，县委书记王华作出批示，五里乡政府、县规划局经过两年调解无果。廖秋明于2018年10月30日向宿松县人民法院起诉宏业公司妨害物权。在律师调查取证的过程中，廖秋明第一次看到宿松县人民政府于2010年9月27日向宿松县住建局（当时没有规划局）下达的《关于批准通和金水湾规划及建筑设计方案的批复》（松政秘【2010】110号）以及《通和金水湾一期建筑设计方案总平面图》，通过查看，发现《通和金水湾规划及建筑设计方案》的编制、审批、报批和实施，存在程序违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》相关规定。第一、审定报批的《通和金水湾规划及建筑设计方案》，有工程项目超越宏业公司土地使用权面积。规划通河的西侧，有0.33米宽的道路红线内用地和3米退让的公共服务设施用地，在相邻关系人廖秋明宗地面积内。《通和金水湾规划及建筑设计方案》中称：“在该规划用地范围内建设，自孚玉东路至环城××路××线宽度为××大道”，“建筑退让红线的距离按控制性详细规划执行，沿通河两侧退让的3米用地为公共服务设施用地”，由此可知，宿松县规划局许可的通河的宽度是26米，有证据证明建设通河实际宽度只有19.3米。足以证明宿松县规划局许可的《通和金水湾规划及建筑设计方案》违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定,在城乡规划确定的建设用地范围以外作出了规划许可。第二、实施《通和金水湾规划及建筑设计方案》中许可的文化墙项目,妨害了相邻关系人的不动产物权,已给廖秋明造成重大经济损失。《通和金水湾规划及建筑设计方案》称:“同意该规划总平面布置，在一区布置了12幢6＋1Ｆ住宅楼,主入口为4Ｆ商业楼及文化墙”。所谓“主入口”即通河接孚玉东路入口处48.86米路段。宏业公司执意要按宿松县规划局许可的规划总平面布置,在通河西侧外沿,即宏业公司占用廖秋明的土地使用权宽0.3米（紧贴廖秋明商铺墙脚）、长48.86米建永久性文化墙（总平面图中称景观柱、景观墙）,运来大批石头堆放在廖秋明商铺门前,使之无法开门经营,造成廖秋明每年租金损失10多万元,至2019年3月30日,累计造成损失近30万元。第三、宿松县规划局许可的规划设计方案,违反多项法定程序。一是审批宏业公司的规划用地之前,未依法履行由相邻关系人签字并予以公示的手续,导致规划用地不符合实际。二是《通和金水湾规划及建筑设计方案》报送审批前,未依法告知利害关系人享有要求听证的权利,也未通知利害关系人参加听证;未依法公告规划草案;也未征求包括相邻关系人的公众的意见,违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定。三是未依法对经审定的修建性详细规划、工程设计的总平面图予以公布,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款的规定。如此违反法定程序,是宿松县规划局审定的上述规划设计方案超越实有用地面积,损害廖秋明合法权益的主要原因。《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条规定:城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。宿松县规划局未对审批该规划设计方案应有的材料进行严格检查审核,致使有实体、程序违法问题的《通和金水湾规划及建筑设计方案》得以批准实施,应当承担行政违法的责任。综上，宿松县规划局的行政违法行为已经造成并将继续造成廖秋明合法权益的损害。特依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定具状起诉。 宿松县规划局辩称，一、廖秋明的起诉程序与实体均于法无据,应裁定驳回起诉或判决驳回诉求。廖秋明已超过法定起诉期限。《通和金水湾规划及建筑设计方案》是宿松县人民政府于2010年9月27日批复同意。之后廖秋明及其家人认为其权益受损,从2010年起不间断寻求各级单位和各种救济途径解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。2010年,廖秋明对《通和金水湾规划及建筑设计方案》明知,本案已超过法定起诉期限,应裁定驳回起诉。二、宿松县规划局与廖秋明主体均不适格。第一、《通和金水湾规划及建筑设计方案》是2010年经宿松县住建局按程序层报,由宿松县人民政府批复同意，因此,宿松县规划局主体不适格。廖秋明办理土地使用权证时,提供的公民身份证复印件为“廖秋民”,廖秋明与本案无利害关系,主体不适格。三、违反复议前置规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定:法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。因此,本案应适用复议前置程序。四、层报行为不属于行政诉讼的受案范围。《通和金水湾规划及建筑设计方案》是宏业公司申请,原住建部门审查,上报县政府审批。宿松县规划局的审查行为是为行政机关作出行为而实施的过程性行为,根据《最高院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项的规定,层报行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围,不具有可诉性。五、廖秋明起诉的事实不能成立。第一、廖秋明的土地使用权证宗地宽为11米,房产权证载明已建满11米,不存在有0.33米宽的道路红线内用地和红线退让3米的公共服务设施用地在廖秋明宗地面积内。第二、《通和金水湾规划及建筑设计方案》批复程序合法。《通和金水湾规划及建筑设计方案》于2009年11月8日编制完成,由宏业公司送宿松县住建局审查。2009年11月14日,宿松县住建局邀请专家召开专家评审会。2010年4月15日,宿松县规划委员会对该方案进行评审。2010年5月10日,宿松县住建局对方案总平面图进行张贴,对方案公示。2010年9月27日,宿松县人民政府批复该方案实施,程序合法。第三、关于廖秋明诉求宏业公司占其土地使用权建永久性文化墙造成其损失问题，1.该文化墙并未建设；2.宏业公司的行为与宿松县规划局无关,廖秋明可向宏业公司主张权利。六、廖秋明诉求逻辑错误。《通和金水湾规划及建筑设计方案》是由县政府批准,宿松县规划局只是政府组成部门,无撤销县政府批复的权利。七、依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，评审一般是选择专家评审，只有在公示期间利害关系人提出异议时，才组织听证。因没有接到听证申请，故没有组织听证。八、诉称“在规划确定的建设用地范围以外做出规划许可”，是廖秋明对建设用地的理解错误，建设用地包括建筑物、道路用地及城市配套设施用地。退让3米作为公共设施用地，就是用作定向公共设施，不管是在廖秋明用地范围内还是在通和金水湾用地范围内。土地证上载明的是11米，11米以外还有0.33米明显不成立。九、关于建文化墙问题，从规划（交通安全）角度考虑，只容许廖秋明建造房子向孚玉东路开门，不容许向五兴路（通和大道）开门。十、通和大道规划的是26米，但实有宽度只有19.3米，报批规划的时候廖秋明的房屋没有建设，对面的房子已经建成，已建成的控制起来。综上，廖秋明违反复议前置程序,主体不适格,已超过法定起诉期限。起诉的事实不能成立,主张的诉求无法律依据,应裁定驳回起诉或判决驳回其诉讼请求。 宿松县规划局为支持辩称意见向法院提供如下证据。第一、1、地籍材料（土地登记申请审批表、地籍调查表、身份证复印件、土地使用权证、房产证）一组，证明：廖秋明的土地使用权证宗地宽为11米，房产权证载明已建满11米；无0.33米宽的道路红线内用地和红线外退让3米的公共服务设施用地在廖秋明宗地面积内，廖秋明起诉事实不成立。第二、安徽省村镇建设工程规划许可证、承诺书一份，证明廖秋明房屋建设违规违法，违规违法建设部分不受法律保护。 第三、致县委书记的求助信、对《调解意见》的意见各一份，证明：廖秋明对《通和金水湾规划及建筑设计方案》明知，现已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。第四、宿松县人民政府（1995）011号、35号会议纪要，宿松县五里乡人民政府（96）04号批复，宿松县人民政府（2006）8号会议纪要、161号、176号批复各一份，证明按县城区的规划建设要求，尽快编制县城郊区（五里乡集镇）建设规划及一期工程控制性详细规划；县政府批复同意五里乡集镇西部区控制性详细规划和建设规划。第五、地籍界址坐标图、五里乡控规、五里乡白洋河东地块的一般规划要求、鸟瞰图、总平面图、通和金水湾规划及建筑设计方案资料、通和金水湾规划方案评审意见、宿松县规委会材料、宿松县人民政府（2010）110号批复各一份，证明《通和金水湾规划和建筑设计方案》批复程序合法。 廖秋明对宿松县规划局提供的证据提出了如下质证意见。证据一的真实性合法性无异议，与举证目的无关联，不能达到证明目的。土地证、房产证载明宽度11米，但通和大道占用了0.37米也是事实，实地丈量廖秋明房屋的东西宽度为10.63米，五里乡勘查笔录足以证明该事实。通和大道的宽度20米，另有红线退让3米的公共服务用地，主入口处的通和大道的土地使用面积宽度只有19.3米，因此，批准规划的面积宽度超过实有宽度。廖秋明于2001年3月取得该宗土地的使用权，比宿松县规划局2010年审批通和大道规划时间早9年，廖秋明土地使用面积和楼房等不动产与批准的规划方案有直接的厉害关系，行政许可应该举行听证。证据二、与证明目的无关联性，廖秋明的房屋建造是合法的。证据三、不能达到证明目的。涉及不动产的行政诉讼起诉期限是20年，廖秋明打的是不动产官司。证据四与本案无关联性，文件中没有审批宏业公司开发规划的事，宏业公司2006年5月成立，起诉的是2010年的行政许可，不能证明程序合法。证据五真实性无异议，达不到证明目的，与本案没有关联性。没有举行听证会等程序，造成作出的行政行为程序违法。 廖秋明为支持自己的诉求提供了如下证据。 证据一:廖秋明土地证、房产证各一份，证明廖秋明于2001年3月依法取得孚玉东路南侧、编号为081309027的宗地使用权，建成的九层楼房于2012年5月依法登记。二、宿松县人民政府《关于批准同通金水湾规划及建筑设计方案的批复》、《通和金水湾规划及建筑设计方案总平面图》、2010年12月22日五里乡人民政府参与调解达成的《协议书》、宿松县国土资源局《关于通和金水湾用地面积有关情况回复》各一份。证明事实：1.规划的通和大道连接孚玉东路路段用地宽19.3米与廖秋明宗地相邻；2.规划的通和大道道路红线宽度20米，红线外退让3米为公共服务设施用地，主入口建文化墙；3.道路红线宽度占用廖秋明宗地宽0.37米；红线外退让3米用地在廖秋明宗地面积内。证明目的：宿松县规划局超出规划确定的用地面积做出规划许可，已损害廖秋明不动产物权，廖秋明与宿松县规划局规划行政许可有直接利害关系。三、宏业公司于2016年9月5日、2018年12月20日在廖秋明商住房门前堆放建文化墙石头的照片2张,2018年10月29日五里乡维稳中心的《证明》一份，2018年10月27日宿松县规划局的情况《说明》一份，证明事实：宏业公司已实施备料建文化墙的行为，廖秋明先后向五里乡政府、县规划主管部分投诉举报。证明目的：实施许可的文化墙规划，妨害廖秋明不动产物权，已造成巨大损失，廖秋明请求依法撤销文化墙项目无果，提起行政诉讼合法。四、2005年5月9日国家建设部关于发布国家标准《民用建筑设计通则》公告及《民用建筑设计通则》4.2.1条文，2019年2月27日安徽省住房和城乡建设厅《告知函》一份。证明事实：道路红线内不得建造建筑物及附属设施。证明目的：在道路红线内建造文化墙，违反《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条、第二十六条规定，该规划许可必须撤销。五、宏业公司国有土地土地证【松国用（2010）第1421号】、土地登记审批表（29-03-222号）、地籍调查表（29-03-222号）、国有土地使用权出让合同【松国让（补合）字[2009]01号】各一份。证明事实：土地证、审批表、地籍表中，规划通和大道主入口处连接孚玉东路的宽度数据与东西两侧相邻主体，均与事实严重不符，土地证中四至与审批表、地籍表中的四至也有不同；国有土地出让合同中的规划要求中，没有文化墙和红线外退让3米的用地。证明目的：涉诉路段土地使用权宽度与四至内容造假，擅自变更规划要求，规划许可违法，应当予以撤销。六、廖秋明在户口簿常住人口登记卡更正名字的记录，证明：廖秋民已更正为廖秋明，廖秋明主体适格。 宿松县规划局对廖秋明提供的证据提出了如下质证意见。 证据一真实性合法性无异议。房产证与土地证上面记载的是廖秋明房屋已占地宽11米，不存在侵占0.33米。2010年在县政府做规划时，廖秋明的房屋没有建造。证据二中的县政府批复，方案平面图的真实性合法性无异议。对五里乡的调处协议书的真实性合法性均有异议。宿松县规划局没有参与调解事宜，合法性的异议是涉及到土地和房屋权属的争议应该由职能主管机关来予以证实确认。对原宿松县国土局的回复的真实性无异议，但载明的内容与本案廖秋明主张的诉求无关联性，故不能达到证明目的。证据三，照片的真实性无法核实，石头不是宿松县规划局堆放的，与宿松县规划局无关。五里乡的维稳中心《证明》的三性有异议，证明没有经手人签名，形式不合法，与本案没有关联性。宿松县规划局的情况《说明》，只能说明协调过矛盾，结合廖秋明向法庭提供的信访资料，廖秋明清楚批复的内容，证据达不到证明目的。证据四，证据真实性无异议，与本案没有关联性。本案宿松县规划局行为均是按照法律规定履行，不违反法律规定。证据五，真实性合法性无异议，不动产物权应当是以登记信息予以确认，不涉及廖秋明所举证的事实和主张的目的。证据六，真实性和合法性无异议。本案涉及的方案，是修建性详细规划，不具体可诉性。廖秋明的名字更改无异议，但廖秋明的主体不适格。 对当事人没有争议的证据予以采信。结合当事人的举证、质证意见，围绕本案焦点问题，查明如下事实。 1995年，宿松县人民政府将修建孚玉路临时占用的孚玉路五里段两侧无法还耕土地102亩办理正式征用手续，根据县城总体规划由县政府统一规划、统一建设，委托五里乡政府具体承办。 2002年4月13日，廖秋明通过出让的方式取得在宿松县××南侧一宗土地使用权，宽11米，长47.5米，面积522.5平方米，北邻孚玉东路，东邻五兴路（现通和大道），土地用途为商住、商业。2007年，廖秋明取得《村镇建设工程规划许可证》，规划要求：建筑八层，建筑长度45米、建筑宽度10.82米，面积486.90平方米。实际建筑九层。2012年5月领取房地权证建筑面积4213.44平方米。房屋坐西朝东，北面两间卷闸门，临孚玉东路，东面全部为卷闸门，临通和大道（通和大道是南北向）。南面临宏业小区的小路，西面临余建旺的宅基地。通和大道的规划时道路红线宽度是20米，红线以外两侧各退让3米，作为公共服务设施用地。 2006年10月26日，宿松县人民政府以松政秘【2006】161号文件批复《五里乡集镇建设规划（2006-2020年）》，2006年11月17日，宿松县人民政府以松政秘【2006】176号文件批复《五里乡集镇西部区控制性详细规划》。 2009年，宏业公司通过出让的方式取得五里乡孚玉东路南侧白羊河以东面积8476.64平方米土地使用权，用途为商服、住宅，于2010年7月18日取得国有土地使用证。 宏业公司委托安庆市第一建筑设计研究院有限公司设计编制《通和金水湾规划及建筑设计方案》，设计完成后，宏业开发公司送宿松县住建局审查，2009年11月14日宿松县住建局召开专家评审会。2010年4月15日，宿松县规划委员会对该方案进行评审。2010年5月10日宿松县住建局对方案总平面图进行张贴公示。2010年9月27日，宿松县人民政府以松政秘【2010】110号文件批复同意该方案。《通和金水湾规划及建筑设计方案》第五条“在一区布置了12幢6＋1Ｆ住宅楼,主入口为4Ｆ商业楼及文化墙”。所谓“主入口”,即通河接妥玉东路入口处48.86米路段。文化墙即与廖秋明房屋东面相邻。宏业公司于2016年9月5日、2018年12月20日准备在廖秋明商住房东面建文化墙，廖秋明予以反对，并多次向有关部门反映。通和大道路东以的房屋已经建设完工并交付使用（与廖秋明商住房以通和大道相对称），没有建设文化墙。 本院认为，第一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第四项规定，原告提起行政诉讼针对的行为应当属于行政诉讼受案范围，如果该行为不可诉，即认为不属于行政诉讼受案范围。行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《中华人民共和国城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的行政行为。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条亦规定，编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。由此可见，编制控制性详细规划，是行政机关根据城市发展的需要，对城市的土地、建筑、基础设施、管线等安排和布局进行整体的设计和谋划，而不是针对特定单位和个人实施的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定的修改控制性详细规划，同样也是建立在行政机关根据需要对规划宏观调整的基础上，而不是针对特定主体的要求予以更改。当事人要求行政机关修改、撤销控制性详细规划的申请，属于控制性详细规划的审批行为，不属于行政诉讼受案范围。第二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《通和金水湾规划及建筑设计方案》虽然通过审批，但是不能代替建设工程规划许可证，故宏业公司要在规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，必须办理建设工程规划许可证。建设单位或者个人，建设工程未取得建设工程规划许可证的系违法建筑，任何公民均有举报的权利。没有行政许可单位或者个人在诉争的地方进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，廖秋明要求撤销的行政行为不存在。 综上所述，廖秋明的起诉不属于法院行政诉讼受案范围，且没有被诉行政行为，起诉应该予以驳回。正是因为起诉应该予以驳回，再追加或变更当事人均是浪费司法资源和增加当事人诉累。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，裁定如下： 驳回原告廖秋明的起诉。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  黄盛青 审 判 员  汪秀锋 人民陪审员  张正意 二〇一九年十月十五日 书 记 员  余爱林 附：本案适用法律条文 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。