江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终462号 上诉人（原审原告）赵建华，女，1961年6月9日出生，汉族，住江苏省苏州市虎丘区。 委托代理人于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区人民政府元和街道办事处，住所地江苏省苏州市相城区元嘉元路959号。 负责人周良兴，主任 被上诉人（原审被告）苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会，住所地江苏省苏州市相城区元和采莲路787号嘉元花园内。 法定代表人叶臻，主任。 委托代理人陆福明、庄玲娟，江苏力信律师事务所律师，代理上述两被上诉人。 上诉人赵建华因行政征收一案，不服江苏省苏州市相城区人民法院（2019）苏0507行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月2日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，赵建华于2001年2月24日取得位于原××市××镇××村×组房屋的《村镇房屋所有权证》（吴陆房字第××××），登记所有权人为赵建华，所有权性质为私产，房屋建筑面积92.04平方米。 2018年7月13日，苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会（甲方）与赵建华（乙方）签订了《农户协商搬迁补偿协议书》一份，就××村×组房屋的搬迁补偿达成协议。协议中明确：乙方应于2018年7月20日之前，将不列入补偿的各类物品等清运完毕，腾空房屋、交出钥匙，交给甲方处置，并注销相应水、电费账户并交出土地证、房产证等权证资料；乙方应当按照甲方的要求及时腾空交房，如乙方不能按照甲方的要求腾空交房的，则甲方有权随时接房；在本合同约定的最迟移交日之日起，甲方有权随时拆迁房屋，乙方不得以任何理由予以阻扰；协商补偿金额总计350000元；补偿款扣除预留安置房购房款后的余额在签订本协议后先付80%，腾空搬迁验收合格后付清剩余20%；本协议一式三份，甲、乙双方各一份，街道动迁办备案一份，协议经签字（盖章）后即生效。双方在协议中还约定了其他事宜。该协议的落款处甲方由苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会盖章，乙方由赵建华签字，在备案方由苏州市相城区人民政府元和街道办事处动迁安置办公室盖章。协议签订后，赵建华于2018年7月26日在案涉房屋腾空后将钥匙交付苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会，苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会经验收后向赵建华出具了验收单。苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会于2018年8月2日支付赵建华拆迁款350000元。协议约定的拆迁款之外，苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会于2018年8月2日又支付赵建华拆迁款150000元,赵建华收到款项后向苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会出具了收条。上述补偿协议，双方已全部履行完毕。 另查明，赵建华于2018年11月19日分别向江苏省国土资源厅、江苏省人民政府提交了政府信息公开申请书，申请公开信息内容均表述为“申请人位于江苏省苏州市相城区元和街道（吴县市）陆慕镇凌浜村的房屋因拟建设项目被征收，为核实征收的合法性，特申请公开如下信息：1、征地批文及申报材料[一书四方案（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案）、地上附着物确认签字表、补偿资金到位证明、土地利用总体规划图、土地利用现状图、勘测定界技术报告书和勘测定界图、征地红线图、被征地农民社会保障费用落实情况、被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等]；2、用地预审文件。”江苏省国土资源厅、江苏省人民政府于2018年12月5日分别向赵建华作出了书面答复告知书，答复内容均为：“申请人房屋所在地块目前未办理用地预审及征地手续，你申请公开的政府信息，经查，我机关未制作或保存，不存在。”赵建华收到上述告知书后，未申请行政复议，也未提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，居民委员会的性质是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，居民委员会不具有行政职权，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据该法第四十九条第四项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据该法第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服而提起诉讼的，人民法院予以受理。本案中，虽赵建华所有的位于原××村××组房屋的土地性质属于集体土地，且从提供的证据中显示有“搬迁”或“拆迁”字样，但苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会与赵建华经自愿协商、沟通，双方达成一致意见，并签订《农户协商搬迁补偿协议书》，该协议系双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的规定，合法、有效。而苏州市相城区人民政府元和街道办事处下属动迁安置办公室虽作为备案方在该协议上加盖公章，但其并未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等相关规定实施了法律意义上的征地拆迁或房屋征收行为，其亦未依据上述相关法律赋予的权力作出相关的征收决定，虽该协议属于行政协议的范畴，但该协议系双方自愿签订，属于协议拆迁行为，协议拆迁过程中并无通过行政强制权力介入，且江苏省国土资源厅、江苏省人民政府在答复赵建华政府信息公开申请内容中，明确告知赵建华房屋所在地块目前未办理用地预审及征地手续，故不能认定苏州市相城区人民政府元和街道办事处存在征收行为。 综上，赵建华请求确认苏州市相城区人民政府元和街道办事处与其签订《农户协商搬迁补偿协议书》的形式征收房屋的行为违法，缺乏事实根据与法律依据，依法不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回赵建华的起诉。本案案件受理费计人民币50元，退还给赵建华。 上诉人赵建华上诉称，第一，对集体土地上房屋的拆迁，实际上就是集体土地的征收行为，应该按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理，也就是说市、县人民政府要拆除集体土地上的房屋，需要利用房屋下面的宅基地时，必须报经国务院或者省政府批准。而原审法院所说的“协议拆迁”并没有法律依据，其实质就是拆迁的一种违法表现形式，违背了“法无授权不可为”的行政原则。第二，从被上诉人提供的证据1就可以得出，本次所谓的“协议拆迁”，就是一次征地拆迁行为。证据1《农户协商搬迁补偿协议书》的第八条第一款规定：如今后涉及协商搬迁或征收乙方再有宅基地房屋，(乙方)不再享受安置房及土地综合补贴，这一约定，就是为了规避以后可能再次进行的征收中征收方的补偿安置义务，以此可以得出：本案中的“协议拆迁”行为，就是一次对集体土地进行征收的行政行为。此外，结合苏州市相城区人民政府2017年1号《常务会议纪要》中第二条“关于2017年房屋拆迁和安置房建设计划”的内容也说明了当地政府存在征地拆迁的工作计划，并且正在实施中。由此可以推定，本案中的协议拆迁行为就是该征收拆迁工作计划的一部分。第三，本案中的征地拆迁行为，两被上诉人没有实施的主体资格的，并且他们也没有合法的委托。即被上诉人是在没有主体资格的情况下，同上诉人签订了安置补偿协议书。第四，原审裁定中所说的涉案房屋所在地块目前未办理用地预审及征地手续，这更说明了被上诉人行为违法的严重程度。在没有征地批文的情况下就开始实施征地行为。第五，行政协议，如果违背了国家强制性法律的规定，就是无效的，案涉协议中约定的是集体土地上房屋的征收拆迁事项，违反了土地管理法的强制性规定。第六，被上诉人苏州市相城区人民政府元和街道办事处参与了案涉违法征地行为。他们在案涉协议上盖了章，为案涉行为背书，是当然的共同被告。第七，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；第五十七条规定，土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。这些规定表明，在涉及集体土地管理方面，被上诉人苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会实施的是法律授权的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款明确规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。因此，原审法院的认定居民委员会不具有行政职权，不是本案适格被告的认定是认定事实及适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人苏州市相城区人民政府元和街道办事处辩称，被上诉人未实施行政征收行为，也未授权苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会实施相应行为，被上诉人并非本案适格被告。而苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会与上诉人签订《农户协商搬迁补偿协议书》的行为也不属于行政行为，非行政诉讼受案范围。上诉人房屋系农村宅基地房屋，在自愿协商搬迁的原则下，上诉人与社区经过民事友好商谈，签订了《农户协商搬迁补偿协议书》，未违反相应法律法规定，且协议已经全部履行完毕。被上诉人下属动迁办在协议书见证处盖章，旨在加强对协商搬迁公平公正性之监督，避免区域范围出现不平衡后引发社会不稳定，但被上诉人非协议义务履行者和权利享有者。协商搬迁与行政征收有着严格区别，上诉人主张的涉案签订协议行为属于行政征收行为没有任何事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会辩称，被上诉人系基层群众性自治组织，非行政机关，也未接受任何行政机关委托行使行政职责，被上诉人并非本案适格被告。被上诉人与上诉人签订《农户协商搬迁补偿协议书》的行为也不属于行政行为，非行政诉讼受案范围。上诉人房屋系农村宅基地房屋，在自愿协商搬迁的原则下，经过民事友好商谈，签订《农户协商搬迁补偿协议书》，未违反相应法律法规定，且协议已经全部履行完毕。协商搬迁与行政征收有着严格区别，上诉人主张的涉案签订协议行为属于行政征收行为没有任何事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人赵建华的诉讼请求是要求确认苏州市相城区人民政府元和街道办事处及苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会征收其房屋的行为违法。首先，上诉人并无证据证实苏州市相城区元和街道凌浜社区居民委员会在本案中实施了依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，该居民委员会作为基层群众性自治组织，并非适格被告。其次，根据查明的事实，上诉人赵建华房屋所在地块目前未办理用地预审及征地手续，被上诉人苏州市相城区人民政府元和街道办事处亦未依《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等实施法律意义上的征收行为。因此，原审法院认定赵建华之起诉缺乏事实根据，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回赵建华的起诉，并无不当。 综上，上诉人赵建华的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年十月三十一日 法官助理 杨心刚 书 记 员 陆 婷