上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初324号原告刘伟，男，1971年1月14日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市，住上海市长宁区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被告上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。出庭应诉行政机关负责人汪玉萍，职务副局长。委托代理人顾景春。委托代理人陆馨伟。被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人俞浩。委托代理人徐盈。被告上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人周娴纹。被告上海市长宁区新泾镇人民政府，住所地上海市长宁区。法定代表人金卫峰,职务镇长。委托代理人王发友。被告上海市公安局长宁分局新泾派出所，住所地上海市长宁区。法定代表人陈玮。委托代理人祁文晋。被告上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。法定代表人虞利强。委托代理人祁文晋。原告刘伟因认为被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区住房保障和房屋管理局、上海市长宁区市场监督管理局、上海市长宁区新泾镇人民政府、上海市公安局长宁分局新泾派出所、原上海市长宁区公安消防支队实施的房屋整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院2018年4月8日立案后，于法定期限内向各被告送达了起诉状副本、应诉通知书等。审理中，因政府机构改革，上海市长宁区公安消防支队名称变更为上海市长宁区消防救援支队。本院依法组成合议庭，于2018年7月9日公开开庭进行了审理。原告刘伟的委托代理人宋锡祥，被告上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁城管局)的出庭应诉行政机关负责人汪玉萍及委托代理人顾景春、陆馨伟，被告上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)的委托代理人徐盈，被告上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)的委托代理人周娴纹，被告上海市长宁区新泾镇人民政府(以下简称新泾镇政府)的委托代理人王发友到庭参加诉讼。被告上海市长宁区消防救援支队(以下简称长宁消防支队)、被告上海市公安局长宁分局新泾派出所(以下简称新泾派出所)经本院依法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。原告刘伟诉称，1999年7月,其以相当于商铺的价格，购买了本市仙霞路1001弄(北虹公寓)20号1层102室房屋(以下简称仙霞路房屋),并于2000年11月9日取得房地产权证。在预售合同签订后不久，案外人上海新长宁(集团)有限公司(以下简称新长宁公司)于2000年2月23日为原告办理了包括仙霞路房屋在内的北虹公寓14-20号一层沿街门面“居改非”的合法审核手续。原告等业主与新长宁销售公司、瑞强物业管理公司签署补偿协议书，约定对沿街二至五楼住户给予一次性补偿，并约定底层商户从街面出入，原通小区门户永久性封闭。在此期间,仙霞路房屋由原住宅用房改为非居住用房,并获得原上海市长宁区房屋土地管理局的批准。后由相关部门召开会议，重申底层业主破墙开店经营范围等。2000年3月，物业公司对包括仙霞路房屋在内的门面房屋统一设计、统一装修，并随后取得长宁规划部门核发的建设工程规划许可证，2004年1月8日，经上海市公安局批准，被告新泾派出所将仙霞路房屋的沿街门面门牌号更改为仙霞路XXX号、XXX号。自仙霞路房屋“居改非”后，原告将该房屋出租他人已有17年的历史。2017年6月，除被告新泾镇政府之外的五被告在北虹公寓张贴了《新泾镇“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)。同年8月28日，新泾镇政府又针对原告等业主张贴告知书，认定原告等商户存在违法搭建和破墙开店的行为,按照整治要求,责成原告于2017年9月1日前搬空撤离,并采取封墙措施。同年9月1日,六被告共同采取强制拆除措施,实施封墙，并于2017年12月6日至2018年1月12日期间,在围墙上安装铁栅栏，影响商户的正常经营，侵害原告的合法权益。原告认为，仙霞路房屋的改建获得了规划部门的批准和房管部门的居改非许可，原告是合法经营，故请求确认六被告于2017年9月1日对仙霞路房屋实施的封墙行为违法。原告提供了如下证据：1、上海市内销商品房预售合同；2、房地产权证；3、房屋改变使用性质审核表；4、原上海市长宁区房屋土地管理局出具的证明；5、沪长建(2002)临23号《上海市建设工程规划许可证(零星)》(以下简称规划许可证)；6、原上海市长宁区城市规划管理局规划许可附图；7、工程预算表；8、新泾派出所出具的街面门牌号码证明；9、关于北虹公寓沿街面底层破墙开店事宜的会议纪要；10、联合告知书；11、新泾镇违法建筑治理领导小组办公室(以下简称新泾镇办公室)出具的告知书(以下简称新泾镇告知书)；12、拆违现场照片三张；13、装上铁栅栏后现场照片一组；14、原告等业主与被告新泾镇政府沟通情况记录；15、补偿协议书。被告长宁城管局辩称，被诉行政行为由其实施。因仙霞路房屋天井南侧沿街面墙体是仙霞路1001弄北虹公寓小区公共围墙，对该墙体和墙上铁栅栏拆除改建的行为，系破坏房屋外貌、擅自改建物业共用部分的违法行为。被告于2017年9月1日依法实施了恢复原状的行政管理整治措施，该行政行为合法，要求驳回原告的诉讼请求。被告长宁城管局向本院提交了以下证据：1、不动产登记簿；2、规划许可证；3、《上海市城市规划条例》节选；4、2017年7月19日由新泾镇政府盖章的会议纪要及同年8月15日由新泾镇政府、新长宁公司、原上海市长宁区规划和土地管理局、长宁房管局盖章的会议纪要；5、长宁房管局《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》；6、联合告知书、新泾镇办公室告知书及送达签收回执(附签收照片)；7、仙霞路1001弄北虹公寓房型图及仙霞路房屋现场照片；8、仙霞路房屋所在楼原始平面图；9、原上海市长宁区规划和土地管理局执法协助书面意见；10、长府办[2000]8号文；10、1997年修正的《上海市城市规划条例》；11、《上海市零星建设工程规划管理办法》。被告长宁房管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁市场监管局辩称，被诉行政行为并非其实施，其不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告新泾镇政府辩称，被诉行政行为是被告长宁城管局实施的，己方不是适格被告，故请求驳回原告的诉讼请求。被告长宁消防支队书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，非适格被告，故请求驳回原告诉讼请求。被告新泾派出所书面辩称，其未参与实施被诉行政行为，非适格被告，故请求驳回原告诉讼请求。被告长宁房管局、长宁市场监管局、新泾镇政府、长宁消防支队、新泾派出所未向本院提交证据。经审理查明，1999年7月6日，原告与案外人新长宁公司签订《上海市内销商品房预售合同》购买仙霞路房屋，每平方米建筑面积单价为人民币6,125元，土地用途为住宅。2000年2月，经原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准，仙霞路房屋改变使用性质为非居住用房。2000年11月，原告取得仙霞路房屋房地产权证，土地状况用途一栏中载明“住宅”。新长宁集团建筑装饰实业有限公司对包括仙霞路房屋门面在内的北虹公寓14-20号沿仙霞路底层进行了统一装修。2002年5月17日，原上海市长宁区城市规划管理局核发规划许可证，并附图。该规划许可证上载明建设单位为上海瑞强物业管理有限公司，建设项目名称为门面装修，建设位置为北虹公寓14-20号沿仙霞路底层，建设规模为258平方米。2004年元月，仙霞路房屋街面门牌号改为仙霞路XXX号、XXX号两个门牌号。2017年，被告长宁城管局、长宁房管局、长宁市场监管局、新泾派出所、原上海市长宁区公安消防支队发布联合告知书，称重点开展沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年8月28日，新泾镇办公室向北虹公寓14-20号底层商户(仙霞路XXX-XXX号)发出告知书，称该处存在违法搭建，影响市容环境面貌，根据相关要求，责成各商户于2017年9月1日前搬空违法建筑内所有物品并撤离人员。新泾镇办公室将联合相关职能部门对违法建筑进行强制拆除，并采取封墙措施，如逾期未搬空撤离，一切后果由房屋搭建人和使用人自行负责。2017年9月1日起，仙霞路房屋天井南侧沿街处被砌起围墙，围墙上半部安装了铁栅栏，在铁栅栏处留一空间供出入，原告认为系六被告实施了侵犯了其合法权益的行为，遂起诉至本院。本院认为，根据各方庭审陈述，本案主要争议焦点有两项：一是在各方当事人对行政行为主体陈述不一的情形下，如何依据现有证据确定实施房屋整治行为的主体？即确定适格的被告；二是对行政主体实施房屋整治行为的合法性作出判断。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为实际是针对仙霞路房屋采取的整治措施。根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《执法条例》)、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《实施办法》)的规定，被告长宁城管局对本行政区域内违反《中华人民共和国城乡规划法》及相关规定的行为具有行政管理职权。现被告长宁城管局自认由其实施了被诉行政行为，原告也无异议，故可认定长宁城管局是本案适格被告；其次，由新泾镇办公室盖章的新泾镇告知书，其告知内容明确，既有具体针对对象，又明确认定存在违法建筑，对即将采取的封墙行为及行为实施主体等罗列清晰，已产生公示效力，推定新泾镇办公室参与了整治行为，符合一般逻辑。新泾镇办公室系由新泾镇政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任的机构，新泾镇办公室以自己名义作出的行政行为，应当以组建该机构的新泾镇政府作为被告。因此，新泾镇政府是本案适格被告；第三，原告提供联合告知书用以主张其他被告也是实施整治行为的主体。但从联合告知书的内容来看，只是明确在此次综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法行为的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，该联合告知书仅起宣示告知作用，单凭该告知书不能证明除长宁城管局、新泾镇政府以外的其余被告亦实施了被诉行政行为。在原告不能进一步举证证明其他被告实施整治行为的情况下，本院无法认定上述行政机关为本案适格被告。关于第二个争议焦点，行政机关在实施行政管理时，首先应当查明事实，在事实清楚的基础上方能作出对行政相对人权利义务产生影响的行政行为。依法院查明事实，仙霞路房屋虽建造及登记时房屋性质均为住宅，但房屋出售时是参照商业用房的价格进行销售,原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意仙霞路房屋居改非的理由也是“开发商以商业用房价格销售”。作为有权审批决定改变房屋使用性质的原上海市长宁区房屋土地管理局，书面同意仙霞路房屋使用性质改变为非居住用房，且未设置许可期限。仙霞路房屋所在的北虹公寓底层楼房的门面装修是统一设计、统一施工、收费，也符合原上海市长宁区房屋土地管理局审核批准同意北虹公寓14-20号底层居改非时提出的“并统一，规范门面设计”的要求。在交付使用时，仙霞路房屋已是沿街围墙打开可予经营、通往小区门户封闭的状态，并且之后经相关部门、物业协调，包括原告在内的底层门面业主对楼上居民作出补偿，对仙霞路房屋的经营范围及内容予以明确。规划主管部门于2002年5月核发的规划许可证的建筑范围就是包括仙霞路房屋在内的北虹公寓底层天井南侧沿街外墙。基于上述情况，不能将仙霞路房屋的门面建设等同于一般违法建筑，被告长宁城管局、新泾镇政府在行政执法前，对仙霞路房屋购房情况、规划许可申请、规划许可破墙以及许可经营的情况均未核查清楚，对与其认定事实之间存在的矛盾及疑点亦未能充分查明。在原通向小区房门已被封闭的情况下，对于采取封墙整治后该房屋如何恢复原状亦无相应处理，故被告长宁城管局、新泾镇政府认定原告存在破坏房屋外貌，擅自改建物业共用部分，继而作出封墙的整治行为，属认定事实不清、证据尚不充分。此外，《中华人民共和国行政强制法》、《执法条例》及《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关应严格依法定程序执法。本案中，被告长宁城管局、新泾镇政府在执法过程中，虽然向原告送达联合告知书及新泾镇告知书，但两份告知书均不能替代行政执法程序中的行政文书，告知的对象非个体，对违法事实的认定不具针对性，也未告知具体的法律依据，在实施前亦未依法听取原告的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，也未告知原告寻求救济的权利和途径，违反了法定程序。综上，被告长宁城管局、新泾镇政府对仙霞路房屋所作的封墙整治行为认定事实不清、主要证据不足、程序违法，因该行为不具有可撤销内容，故应确认为违法。因整治行为产生的后续问题建议行政机关妥善处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区新泾镇人民政府对本市仙霞路1001弄(北虹公寓)20号1层102室房屋实施的整治行为违法；二、驳回原告刘伟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上海市长宁区城市管理行政执法局、上海市长宁区新泾镇人民政府各半负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  王剑晖人民陪审员  李小妹人民陪审员  范丽蓉二〇一九年十月十五日书 记 员  **琴附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第七十四条……。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。