海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行初97号原告高玉梅，女，1939年8月22日出生，黎族，住三亚市南田农场东风分场田岸队。委托代理人董达冲，男，1978年3月17日出生，黎族，住三亚市南田农场东风分场田岸队，系高玉梅儿子。原告李德明，男，1971年7月15日出生，汉族，住三亚市南田农场东风分场田岸队，系高玉梅女婿。原告董玉英（曾用名董金香），女，1967年3月31日出生，黎族，住三亚市南田农场东风分场田岸队，系高玉梅女儿，李德明妻子。三原告共同委托代理人彭永辉，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。法定代表人阿东，该市市长。委托代理人邓智强，该政府工作人员。第三人海南省农垦投资控股集团有限公司，住所地海口市龙华区滨海大道115号海垦国际金融中心42层。负责人王业侨，该公司总经理。委托代理人成诗琳，该公司工作人员。第三人海南农垦神泉集团有限公司，住所地三亚市海棠区神泉大道88大厦。法定代表人彭隆荣，该公司董事长。第三人海南弘安实业有限公司，住所地海口市金贸西路B二区诚田花园A栋18层G号。法定代表人肖志军，该公司董事长。第三人海南农垦神泉集团有限公司、海南弘安实业有限公司共同委托代理人高翔，国浩律师（海南）事务所律师。原告高玉梅、李德明、董玉英诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及第三人海南省农垦投资控股集团有限公司（以下简称海垦公司）、海南农垦神泉集团有限公司（以下简称神泉公司）、海南弘安实业有限公司（以下简称弘安公司）履行补偿安置职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告高玉梅、李德明、董玉英共同诉称，原告系海南省国营南田农场（以下简称南田农场）职工，1981年左右，原告一家“带地入场”，将承包的土地并入南田农场，但位于南田农场田岸队的土地和房屋一直由原告经营、使用。2017年4月，弘安公司以排除妨害为由将原告起诉至三亚市城郊人民法院，要求原告腾退涉案土地、限期搬迀。在应诉过程中，原告获知自己使用的土地属于南田农场的25-02-11号宗地，该宗地已被三亚市国土资源局出让给弘安公司作为住宿餐饮用地，土地总价款23506948元。双方同时约定建设项目应于2012年11月4日之前开工，在2013年11月4日之前竣工，但实际上该土地至今也未进行施工。针对弘安公司闲置土地的违法行为，原告向原三亚市国土资源局及海南省自然资源和规划厅申请查处。2018年12月29日，原三亚市国土资源局答复，按照三亚市政府要求，已对弘安公司闲置土地行为进行处置，并要求海垦公司限期处理拆迁补偿问题。但原告至今也没有获得补偿安置。为此，原告于2019年1月5日向三亚市政府提交《安置补偿申请书》，要求三亚市政府落实对原告的补偿安置事宜，但原告至今也未收到其任何回复。综上，原告认为三亚市政府未履行补偿安置的法定职责违法，严重损害了自己的合法权益，请求：一、确认三亚市政府不履行征收拆迁补偿安置法定职责违法；二、责令三亚市政府采取补救措施。案件受理费由三亚市政府承担。被告三亚市政府辩称，一、事实上，本案并不存在三亚市政府征收房屋、土地及地上附着物的行为，原告也未提供初步证据证明本案存在征收行为。二、2011年10月20日，三亚市政府作出《关于海南省国营南田农场25-02-11宗地中42585.05平方米划拨土地补办出让手续的批复》（三府函〔2011〕633号），同意位于三亚市海棠区国营南田农场东风分场25-02-11宗地中的42585.05平方米划拨土地补办出让手续。该42585.05平方米土地已于2011年之前划拨至南田农场名下，并在三亚市政府批复同意补办划拨土地出让手续后，依法出让给南田农场，于2012年登记至南田农场名下。三、原告与弘安公司就涉案土地的侵权纠纷经一审、二审、再审、执行程序，法院依法清理了涉案土地上的附属物，且已结案。在此过程中，弘安公司已向公证处提存相应的补偿费用。该案的判决书载明，原告并未提供证据证明涉案土地权属归其所有。四、原告不服原三亚市国土资源局向弘安公司颁发三土房（2014）字第10706号《土地房屋权证》，向三亚市政府申请复议，三亚市政府审查后，维持了该颁证行为。原告不服，遂向法院提起诉讼。该证仅是办理土地使用权过户的转让行为，并非是在征收补偿后，作出的初始登记。因此，本案并不存在征收的具体行政行为。原告亦不服三亚市政府作出的三府函〔2011〕633号文，向海南省人民政府申请复议，海南省政府审查后亦予以维持。原告已通过多种救济途径以获取征收补偿安置，但均未获得支持。综上，请求驳回原告起诉。第三人海垦公司述称，一、三亚市政府《市长办公会议纪要》系内部公文流转事项，属于行政机关就特定事项通过集体讨论研究的方式形成的内部意见，不产生外部法律效力。依据三亚市政府第506期《市长办公会议纪要》记载的内容，三亚市政府责成海垦公司限期处理涉案项目的拆迁补偿和基础设施配套问题。该纪要系三亚市政府组织相关部门听取三亚市存量国有建设用地专项清理处置领导小组办公室的工作汇报而作出的行政公文，属政府内部决议。且该纪要仅分送至有关机关、部门内部及与会单位，海垦公司既未参会，也未收悉，故该纪要仅为内部行政行为，不能据此认定海垦公司负有拆迁补偿安置义务。二、三亚市政府在未结合涉案土地流转的背景情况下，径行认定补偿义务主体为海垦公司属事实认定错误，对本案审判不具有参考性。涉案土地权属原为南田农场，2010年2月12日，南田农场与弘安公司签订《土地使用权有偿转让合同》，约定南田农场有偿转让涉案土地使用权至弘安公司，故海垦公司并非合同当事人，无需履行合同相关义务。此外，海垦公司与南田农场系两个独立法人，二者之间财产独立、责任独立。三亚市政府既未全面考虑涉案土地流转系南田农场与弘安公司之间的商业活动，又未充分考虑海垦公司与南田农场之间的法律关系，径行针对13宗农垦闲置土地制定了概括性的工作方向，属事实和法律认定错误，因此上述纪要不具有参考性，本案补偿义务主体应以尊重当事人意思自治为出发点予以确定。三、依据《土地使用权有偿转让合同》的约定，弘安公司负有涉案土地地上附着物的补偿义务，海垦公司并非本案义务主体，原告请求无事实依据。依据《土地使用权有偿转让合同》第二条的约定，弘安公司另行支付新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、增值税、森林植被恢复费等政府收费以及地上附着物补偿费，故补偿义务主体已经特定，原告主张海垦公司应当对其承担补偿安置职责系主体不适格。四、弘安公司已提存涉案土地上的青苗补助费，其补偿义务视为已经履行完毕，原告不再具有请求权基础，应驳回其起诉。综上所述，原告诉讼请求无法律和事实依据，请求法院依法驳回原告起诉。第三人神泉公司、弘安公司共同述称，一、原告侵占涉案土地已被判决清退且被执行的事实。因原告侵占涉案土地，弘安公司对其提起了民事诉讼，三亚市城郊人民法院作出（2017）琼0271民初3482号民事判决，判令原告停止侵占土地并在十日内自行清除占用土地上的一切附着物（包括种植物及相关附属设施）。原告不服，提起上诉，海南省三亚市中级人民法院作出（2017）琼02民终1189号民事判决，驳回其上诉，维持原判。原告又提起再审，海南省高级人民法院作出（2018）琼民申913号民事裁定，驳回其再审申请。前述判决生效后，弘安公司申请三亚市城郊人民法院强制执行后，该院执行机构，依据生效的判决强制原告退出了侵占的涉案土地并清除了土地上的种植物和附属设施，且已执行完毕，涉案土地现由弘安公司使用。根据上述判决，弘安公司本应无偿收回涉案土地及清除地上附着物和附属设施，但出于和谐执行和人道主义关怀，对被执行人补偿49.4万元，并进行了公证提存，同时向其发出了《领取补偿金通知书》，自愿租赁六和悦城小区12-1-701房（建筑面积109㎡）供其临时过渡居住，期限6个月。弘安公司为原告支付了房租、中介费、物业费等共65410元（已扣除押金3000元）。二、原告并非原南田农场职工，且其是否为该场职工与本案无关。原告自称是原南田农场职工，但其均无作为职工交缴社保的资料。本案中，原告是否为原南田农场职工没有法律意义，因本案的基础法律事实是原告侵占涉案土地，故如原告系原南田农场职工，职工就业仅是解决劳动关系的问题，不涉及土地补偿安置问题。三、本案原告主体不适格，且其诉讼标的已为生效裁判所羁束，应依法驳回其起诉。生效民事判决已认定原告侵占涉案土地的事实，且原告已被强制清退，该判决认定其对涉案土地没有合法权益，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项规定的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的主体资格。因此，原告确认三亚市政府不履行补偿职责违法的请求，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的主体资格，应驳回其起诉。涉案土地权属变动，并非是政府对集体土地的征收，而是国有土地在不同使用权主体间的转移。在前述民事判决强制执行过程中，弘安公司已对原告的青苗（5万元/亩）和其他地上附属设施进行了补偿。国有土地不涉及对土地的补偿，补偿安置受偿主体也属于原国有土地权属单位，且已体现在土地转让款中，又因其属无权占用涉案土地，更不涉及对其进行补偿安置。根据上述事实，原告责令三亚市政府采取补救措施的请求，已为生效裁判所羁束，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（九）项规定的诉讼标的已为生效裁判所羁束的情形，应当裁定驳回起诉。综合上述，原告的主体资格不适格，诉讼请求无事实根据和法律依据，请依法驳回其起诉。经审理查明：2003年3月13日，三亚市政府向南田农场颁发南田国用（2003）第001号《国有土地使用证》，该证记载：土地坐落于三亚市海棠区南田农场东风分场，地号为25-2-3，使用权面积为9592634.63平方米，使用类型为划拨。2010年2月12日，南田农场与弘安公司签订《土地使用权有偿转让合同》，约定南田农场将位于三亚南田温泉热带风情旅游城规划范围内100亩土地使用权以每亩50.3万元的价格转让给弘安公司，土地使用权价格包括土地补偿费（不含地上物的赔偿费用）、劳动力安置补助费和应当补交的土地出让金。同年7月30日，原海南省农垦总局作出《关于南田农场100亩国有土地使用权有偿转让给海南弘安实业有限公司的批复》（琼垦局字〔2010〕576号），同意南田农场转让100亩土地使用权给弘安公司，以及南田农场与弘安公司签订土地转让合同约定的土地转让价格包含的内容。2011年10月20日，三亚市政府作出《关于海南省国营南田农场25-02-11宗地中42585.05平方米划拨土地补办出让手续的批复》（三府函〔2011〕633号），同意位于三亚市海棠区国营南田农场东风分场25-02-11宗地中的42585.05平方米划拨土地补办出让手续。2012年9月14日，三亚市政府就上述42585.05平方米土地向南田农场颁发三土房（2012）字第008658号《土地房屋权证》。2014年，三亚市政府向弘安公司颁发三土房（2014）字第10706号《土地房屋权证》，该证记载：土地座落于三亚市海棠区国营南田农场东风分场，土地使用权面积为42585.05平方米，地号为25-02-11-2。2017年，弘安公司因原告侵占其享有的土地使用权，将原告诉至三亚市城郊人民法院，请求判决原告停止侵权，并自行清除占用土地上的青苗及地上附着物。该院在审理过程中，组织弘安公司、原告、南田农场及测量单位进行现场勘查，各方认可以下结果：原告垦种原属南田农场7402.53平方米（约11.1038亩），其中6404.2平方米（约9.6063亩）在弘安公司取得的上述土地使用权范围内。原告认为，二十世纪八十年代，其将承包的土地并入南田农场，且位于南田农场的土地和房屋一直有原告经营使用。现弘安公司取得原告使用的土地，但原告未获得拆迁补偿安置，遂于2019年1月4日向三亚市政府邮寄《安置补偿申请书》，亦未收到回复。同年6月6日，原告向本院提起本案诉讼。另查明：高玉梅与董玉英系母女关系，李德明与董玉英系夫妻关系。2015年11月24日，海南省人民政府作出《关于同意组建海南省农垦投资控股集团有限公司的批复》（琼府函〔2015〕199号），海垦公司承接原海南省农垦总局和海南省农垦集团有限公司的经营性国有资产权益，实行市场化运营。2016年12月12日，海垦公司（海南省农垦总局）作出《关于对海南农垦南田农场公司制改革实施方案的批复》（琼垦企发〔2016〕523号），同意由南田农场、原海南神泉集团有限公司改制组建新的神泉公司。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供不作为存在的材料。原告请求三亚市政府履行征收拆迁补偿安置的法定职责，则要初步证明三亚市政府实施了征收拆迁行为。经查明，三亚市政府并未实施征收拆迁原告土地和房屋的行为，其与原告所诉的征收拆迁补偿安置并无直接关系，原告所诉的征收拆迁补偿安置问题应由其另行提起民事诉讼以实现相关权益的保护。因原告所诉的事实不存在，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告高玉梅、李德明、董玉英的起诉。本案不交纳案件受理费，原告高玉梅、李德明、董玉英已预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 梁 泽审 判 员 陈兴科人民陪审员 王文伟 二〇一九年十月二十八日书 记 员 陈 浩附：本裁定适用的相关法律、法规及司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。