贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1328号 上诉人（一审原告）丁光勇，男，汉族。 被上诉人（一审被告）瓮安县人民政府，住所地贵州省瓮安县行政新区政府大楼。 法定代表人黄桂林，县长。 上诉人丁光勇因与被上诉人瓮安县人民政府（以下简称瓮安县政府）房屋行政征收一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）于2018年2月7日作出（2018）黔27行初101号行政裁定，裁定不予立案。丁光勇不服，向本院提出上诉。本院于2018年4月9日作出（2018）黔行终868号行政裁定，裁定撤销一审裁定，指令一审法院予以立案。一审法院立案受理后，于2018年6月25日作出（2018）黔27行初279号行政裁定，裁定驳回丁光勇的起诉。丁光勇不服，向本院提出上诉。本院于2018年12月17日作出（2018）黔行终1886号行政裁定，裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2019年6月12日作出（2019）黔27行初43号行政判决，丁光勇不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，丁光勇在瓮安县××镇下××社区枧榜桥组拥有房屋一栋。1993年6月30日，瓮安县政府为丁光勇颁发瓮集建（1993）字第329号《集体土地建设用地使用证》载明：土地所有权性质为集体，批准用途为住宅，用地面积201.81平方米，建筑占地96.26平方米。 2015年12月13日，瓮安县发展和改革局作出《关于瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目立项的通知》（瓮发改〔2015〕722号），批准“瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目”立项。2016年1月4日，瓮安县政府作出《拟征收土地公告》《关于征求意见公告》，并公告。同年2月25日，瓮安县政府作出瓮府函〔2016〕44号《县人民政府关于对瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案的批复》，同意猴场镇政府关于前述项目的安置补偿方案请示。2016年2月29日，瓮安县政府发布《关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告》及附件《瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案》。该公告载明了征收用途、范围、签约期限及土地房屋补偿标准及安置方式，并告知了申请复议的权利及期限，以及诉权及六个月起诉期限。2016年7月18日，瓮安县草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部、猴场镇政府分别发布《通知》，明确涉案项目土地房屋征收签订安置补偿协议时间为2016年7月18日—2016年8月1日。丁光勇户房屋位于十二塘建设项目征收红线范围内，瓮安县政府于2017年11月29日就丁光勇户房屋作出瓮府房征补字〔2017〕3号《房屋征收补偿决定书》。丁光勇不服该征收补偿行为，遂向贵州省国土资源厅申请政府信息公开。贵州省国土资源厅于2017年12月25日作出黔国土资信告字〔2017〕365号告知书，告知：“经瓮安县国土资源局核实，你申请政府信息公开所涉土地为瓮安县十二塘项目用地，该项目用地贵州省人民政府已以《省人民政府关于瓮安县第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕37号）批准。该批复可以提供。”该告知书附件《省人民政府关于瓮安县第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕37号），批复同意了将瓮安县猴场镇下司社区的集体建设用地0.1771公顷征为国有。丁光勇提起本案诉讼，请求：1.依法确认涉案房屋征收决定无效；2.本案诉讼费由瓮安县政府承担。 另查明，涉案房屋已于2017年12月19日被强制拆除。一审法院于2018年12月18日作出（2018）黔27行初631号行政判决，确认瓮安县政府对丁光勇涉案房屋实施拆除的行政行为违法。 一审法院认为，本案的争议焦点是涉案“十二塘”项目征收决定是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条具体列举规定了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条重大且明显违法情形为：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”由此可知，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”县级以上地方人民政府具有组织实施土地征收的法定职权，故本案瓮安县政府作出涉案征收决定并无不具有行政主体资格的情形。同时该条还规定了土地征收应先经法定程序批准后方能组织实施。本案中，无论是丁光勇，抑或是瓮安县政府均未向一审法院提交涉案征收决定的具体文本。但是，从一审原、被告举示并经质证确认的3号征收补偿决定书，以及2016年2月29日《关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告》可知，确有涉案征收决定存在，且该征收决定至迟系于制作公告的2016年2月29日作出。而十二塘项目用地的批文《省人民政府关于瓮安县第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕37号）于2017年9月2日作出，涉案征收决定确实存在未批先征，违反法定程序的违法情形。该土地征收行为已实际获得批复同意，相关审批程序已经得到补正、完善，故涉案征收决定不存在“重大且明显违法”之情形，不符合判定行政行为无效的条件。庭审中，经释明丁光勇坚持其要求确认涉案征收决定无效的诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决驳回丁光勇的诉讼请求。一审案件受理费50元，由丁光勇负担。 丁光勇不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判支持其一审提出的全部诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费。其主要理由为：被上诉人作出的涉案征收决定存在“重大且明显违法”的情形，涉案征收决定符合确认无效的法定条件。上诉人房屋所在区域为集体土地，被上诉人无对集体土地作出涉案征收决定的法律依据，不具有作出涉案征收决定的行政主体资格，土地管理法中对于“公告和组织实施”并未赋予被上诉人对集体土地作出涉案征收决定的职权。被上诉人所作涉案征收决定存在未批先征，违反法定程序的情形。 被上诉人瓮安县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是涉案征收决定是否为无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据上述规定，重大且明显违法是判定行政行为无效的标准，只有重大且明显的违法才是无效，重大且明显亦须同时具备。具体而言，只有存在行政行为实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有任何法律规范依据等重大且明显违法情形时，行政行为才属于无效。本案中，瓮安县政府具有行政主体资格无疑，依照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，瓮安县政府作为县级人民政府，具有征收土地的法定职权，其征收土地具有法律规范依据，涉案征收决定亦不存在客观上不可能实施的情形。因此，涉案征收决定并不存在无效情形，依法不属于无效行政行为。丁光勇主张涉案征收决定无效不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，经一审释明，丁光勇拒绝变更其诉讼请求，一审据此判决驳回其诉讼请求正确。 综上，上诉人丁光勇的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁光勇负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十月八日 法官助理邓玉婷 书记员冀凌馨