陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2019）陕行终969号 上诉人（一审原告）：岳珍，女，汉族，1971年2月23日出生，住陕西省宝鸡市。上诉人（一审原告）：毛玥，女，汉族，1998年1月8日出生，住陕西省宝鸡市。委托诉讼代理人：岳珍，女，汉族，1971年2月23日出生，住陕西省宝鸡市，系毛玥之母。上诉人（一审原告）：毛某甲，男，汉族，2007年3月18日出生，住宝鸡市。法定诉讼代理人：岳珍，女，汉族，1971年2月23日出生，住宝鸡市XX巷XX号楼XX室，系毛某甲之母。被上诉人（一审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市楼。法定代表人：惠进才，市长。委托代理人：程立峰，宝鸡市房屋征收办公室干部。委托代理人：王涛，陕西渭塬律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：秦玉娥，女，汉族，1935年12月10日出生，住陕西省宝鸡市金台区。被上诉人（一审第三人）：毛蕊，女，汉族，1988年2月1日出生，住陕西省宝鸡市渭滨区，系秦玉娥孙女。上诉人岳珍、毛某甲、毛玥因请求撤销被上诉人宝鸡市人民政府行政协议一案，不服陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明：秦玉娥与毛秉文（已故）系夫妻，育有四女一子，毛某乙系二人之子。1995年10月12日，岳珍与毛某乙登记结婚，婚后育有毛玥、毛某甲，毛某乙还有婚生女毛蕊。2013年4月23日，毛某乙因病死亡。1992年5月，宝鸡市金台区人民政府向毛秉文颁发用途为住宅的宝金集建字第030279号《集体土地建设用地使用证》。2004年3月31日，毛某乙申请将毛秉文的庄基土地使用证及附属建筑物过户于其名下。2004年4月12日，毛某乙与其姐妹共五人签署声明书，放弃父亲毛秉文遗产继承权，当日，母亲秦玉娥将该财产以赠与合同的方式赠与毛某乙。2004年7月8日，毛某乙办理宝鸡市房屋维修工程规划许可证。2005年3月1日，金台区民房建设管理办公室向毛某乙发放金台区XX房XX线任务书。2006年1月4日，毛某乙、岳珍与秦玉娥签订房屋改建合同，约定双方共同出资改建房屋，宅基内新建房屋之产权归秦玉娥所有，原房屋产权归属不变。同年11月25日的收款收据记载，毛某乙交纳新庄基罚款500元。2011年11月25日，宝鸡市人民政府就新东岭城市综合体建设改造区域内房屋征收与补偿事项作出通告，确定宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部是征收部门，宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室（以下简称新东岭拆迁办）为征收实施单位。2013年12月31日，拆迁范围内土地被征收为国有土地。2013年8月16日，岳珍代替毛某乙在村民房屋调查摸底表上以产权人的身份签字；8月22日岳珍签交房单；9月25日，XX村XX组征收处签订安置房通知单。2018年7月12日，新东岭拆迁办与秦玉娥签订《房屋征收与补偿安置协议》，该协议所涉房屋在征收范围内。另查明：2016年3月24日，该院就秦玉娥诉宝鸡市金台区人民政府土地行政登记一案作出终审判决，确认宝鸡市金台区人民政府于2004年6月11日向毛某乙颁发的金集建（2004）字030279—174号《集体土地建设用地使用证》违法。2016年7月6日，就岳某某起诉要求宝鸡市新东岭城市综合体拆迁指挥部与其签订房屋拆迁安置补偿合同，宝鸡市金台区人民法院作出（2015）金民初字第02204号民事判决，驳回岳某某诉讼请求。2016年12月27日，该院作出（2016）陕03民终1407号民事裁定，驳回岳某某起诉。一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。本案中，新东岭拆迁办与秦玉娥等相关权利人签订《房屋征收与补偿安置协议》，该办是宝鸡市人民政府为实施征收行为组建的临时机构，对外不具有独立承担法律责任能力，该办以自己名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故宝鸡市人民政府是适格被告。但起诉应当符合法定条件。安置协议上仅有秦玉娥一人签字，岳某某因此起诉要求撤销该协议，结合该院行政判决已确认毛某乙持有的《集体土地建设用地使用证》违法，涉案房屋归属是民事法律关系调整对象，行政审判不能对基础民事继承进行审查、判断，因此，尚没有证据可以证明岳某某的合法权益受到实际影响。况且，就协议内容而言，岳珍本人在庭审中表示无异议，协议中约定的三套安置房处理及补偿款归属，均须所有权利人共同决定，岳某某可通过民事诉讼获得救济。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回岳某某起诉。案件受理费50元，退还岳某某。岳某某上诉称：（一）其有权提起诉讼。毛某乙去世后，其与子女是合法继承人，是被征收人，与被诉协议有利害关系，而且协议签订前，其将房屋移交给验房组，拆迁办给其了交房单，市政府同意其选房并出具了安置房通知单，其有权提起诉讼。一审审判未对被诉协议的合法性进行审查，违背了对行政行为合法性审查的原则。（二）被诉协议不成立。该协议被省政府复议决定认定不成立，亦未生效。秦玉娥作为毛某乙的继承人在协议上签字捺印，但其仅是权利人之一，并非唯一权利人。新东岭拆迁办仅与秦玉娥签订安置补偿协议，导致其与子女合法权益严重受到影响，秦玉娥将安置的三套房屋全部过户到秦玉娥名下，损害了其合法权益。请求撤销一审裁定，撤销该安置补偿协议。宝鸡市人民政府答辩称：市政府从未拒绝与岳某某签订安置补偿协议，被诉协议未影响岳某某实际权利。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。秦玉娥、毛蕊答辩称：毛某乙享有的集体土地建设用地使用证已被确认违法，岳某某对被诉协议的内容无异议，该协议的安置权利须所有权利人共同决定，岳某某可通过民事途径确认其权益，岳某某合法权益并未受到实际影响，该协议合法有效，岳某某要求撤销，于法无据。请求驳回上诉，维持一审裁定。经审理查明：二审查明的事实与一审一致，本院予以认定。另查明：涉案房屋改建时在原二层基础上加建一层。涉案安置协议乙方为“秦玉娥及相关权利人”，签名只有秦玉娥。二审中，宝鸡市人民政府称，相关权利人为毛某乙的合法继承人，并表示愿意随时与岳某某签订协议，但最终未与岳某某签订协议。安置补偿协议涉及的三套安置房，现在岳某某实际占用一套，另两套为秦玉娥实际占用；涉案补偿款未向任何人发放。2018年12月17日，陕西省人民政府陕政复驳字[2018]130号驳回行政复议申请决定书（以下简称130号复议决定）认定，涉案协议“被征收人只有秦玉娥签字捺印，其余权利人并未签字，该协议并不成立，亦未生效。”尚未对岳某某权利义务产生实质影响，岳某某请求撤销协议无事实基础，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回岳某某的行政复议申请。对130号复议决定以及涉案赠与协议，有关人员某某未提起诉讼。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。本院认为：本案审查的内容是岳某某起诉是否符合起诉条件，即涉案协议是否对岳某某权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对起诉人的合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案房屋一、二层通过赠与毛某乙成为权利人，涉案赠与协议未被确定为无效或者被撤销，毛某乙去世后，该房屋成为遗产，其母亲、子女、妻子均享有继承权利，也享有对该房屋的补偿安置权利，涉案协议对岳珍及毛玥、毛某甲的权利明显有实际影响，一审裁定以该协议对岳珍、毛玥、毛某甲的权利不产生实际影响为由裁定驳回岳某某起诉，属认定事实错误，适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销陕西省宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初6号行政裁定；二、指令陕西省宝鸡市中级人民法院继续审理本案。审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年十月二十四日 书  记   员    鱼海洋1