山东省淄博市临淄区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0305行初50号 原告刘元培，男，1944年11月24日生，汉族，现住淄博市临淄区。 被告淄博市临淄区齐都镇人民政府，统一社会信用代码113703050042193841。住所地：淄博市临淄区齐都镇齐都路232号。 法定代表人于海南，镇长。 负责人孙波，淄博市临淄区齐都镇人民政府党委委员。 委托代理人冯洪亮，男，1968年6月1日生，汉族，淄博市临淄区齐都镇人民政府工作人员，现住。 委托代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 第三人刘昆明，男，1969年1月16日生，汉族，现住淄博市临淄区。 原告刘元培不服被告淄博市临淄区齐都镇人民政府所作《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》，于2019年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年6月19日向被告淄博市临淄区齐都镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因刘昆明与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并于2019年7月8日向其公告送达了参加诉讼通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2019年9月9日公开开庭审理了本案。原告刘元培，被告淄博市临淄区齐都镇人民政府的负责人孙波及委托代理人冯洪亮、冯建钟到庭参加诉讼，第三人刘昆明经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 被告淄博市××区齐都镇人民政府于2019年5月23日作出《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》，认定刘昆明于2000年所建房屋宅基面积为16×18平方米，符合东石村的村庄规划，驳回了刘元培的申请。 刘元培诉称，村里给刘昆明规划的宅基地位置在前临刘敬岳，后临刘敬贤，东临刘敬彬，西临小巷子，面积288平方米。刘昆明花一万元卖了原告东邻刘敬和土改前的三间房，利用不正当关系与政府工作人员冒充村委在建房申请审批表的村委意见栏填写了同意意见，办理了建房审批手续，该手续被区政府以程序不合法为由撤销。（2007）博行初字第38号判决书证明，确认原告的房地产证为有效证据，以政府重新给刘昆明补办的建房批准文件程序违法为由判决撤销。原告申请法院判令政府责令刘昆明退还因违反法定程序而取得的建设批准文件，在东石村规划区内占用的土地。（2018）鲁0305行初44号《行政判决书》判令被告对原告的申请重新作出处理。2019年5月24日政府工作人员电话通知原告去拿处理决定书，原告去时工作人员告知原告该决定书是法律顾问冯建钟做的，他只负责给原告送达，其他什么都不知道。该决定书违背事实和法律，据此提起诉讼，请求撤销政府2019年5月23日作出的处理决定并判令政府责令刘昆明退还因违反法定程序而取得建设批准文件，在东石村规划区内占用的土地。履行《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条规定的法定职责。 原告刘元培向本院提交了以下证据、依据： 1、（2007）博行初字第38号《行政判决书》，证明被告颁发给刘昆明的建房审批手续已被撤销； 2、临政复字（1991）242号《关于我区部分村庄规划的批复》，证明原告所在的东石村是有规划的； 3、卫星照片一张，证明刘昆明在东石村有二处宅基地； 4、齐都建环土委于2000年10月28日所作《对东石村村民刘坤明审批宅基地情况的结论》，证明（2007）博行初字第38号《行政判决书》裁判结果正确； 5、刘昆明建房《村民建房用地申请书》及《山东省村镇农（居）民建房申请、审批表》，证明刘昆明没有批准建房且用地面积是空着的； 6、齐都镇东石村宅基地使用权证发证公告名单，证明东石村在村内实行旧村改造长远规划，并不是规划16×18平方米，在规划范围内能建几间就批几间。 被告淄博市××区齐都镇人民政府辩称，被告已按照（2018）鲁0305行初44号《行政判决书》，于2019年4月19日向刘昆明送达了复议申请书并做了询问笔录，向争议土地所在地的东石村村民委员会及村民进行了调查，并调取相关政府文件及东石村规划图，经查，东石村于1996年开始实行村庄规划，临淄区人民政府于1991年11月16日作出临政复字（1991）242号《关于我区部分村庄规划的批复》，同意齐都镇东石村户均宅基地268平方米的规划，刘元培先于刘昆明建房，现有宅基地面积为16×18平方米，刘昆明所建房屋宅基地为16×18平方米，均符合东石村的村庄规划，故于2019年5月23日作出《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》，驳回了刘元培的申请，被告履行了法定职责，且原告所诉属于重复起诉。请求依法驳回原告的起诉。 被告淄博市××区齐都镇人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1、（2012）博行初字第59号《行政判决书》，证明原告提起本案诉讼属重复起诉； 2、临政复决字[2000]4号《行政复议决定书》，证明被告批准的刘昆明的建房审批手续被撤销是因程序违法，但适用法律正确； 3、（2006）临民再字第1号《民事判决书》，证明刘昆明在东石村只有一处宅基地，双方所争实为宅基地权属争议； 4、（2018）鲁0305行初44号《行政判决书》，证明判决要求被告重新作出处理决定； 5、询问笔录三份； 6、淄博市××区齐都镇东石村村民委员会证明一份； 7、东石村规划图一份； 8、影像图一份； 9、送达回证三份； 5-9号证据证明被告作出并送达《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》，符合法律规定； 10、《土地权属争议调查处理办法》，证明被告是依据该办法作出的《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》。 第三人刘昆明既未到庭，也未作书面陈述。 本院依法调取了（2012）博行初字第59号案件原告的起诉状，证明原告在（2012）博行初字第59号案件中的诉讼请求为“请求法院依法判令被告履行责令第三人刘昆明退还土地的法定职责。” 经庭审质证，被告对原告1-5号证据的真实性无异议，对原告6号证据有异议。原告对被告1-4、8号证据的真实性无异议，对被告5-7号证据有异议，对被告9号证据中刘昆明的二份送达回证有异议，对自己签名的送达回证无异议。 原、被告对本院调取的原告在（2012）博行初字第59号案件的起诉状无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原告的1-5号证据，因被告对其真实性无异议，故对其真实性予以认定；对于原告的6号证据，因被告有异议，且无相应印章，本院在该案中不予认定。对于被告的1-4、8号及9号证据中原告签名的送达回证，因原告无异议，故予以认定；对于被告的5号证据，虽然原告有异议，因其无证据否定，故应对其真实性予以认定，但5号证据中对刘庚洪、刘金源的二份笔录形成于2017年8月16日，且被告在形成《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》过程中，对5号证据均未予质证，故不能作为定案依据；对于被告的6号证据，因原告有异议，且形成于2017年8月16日，又无承办人的签字，故不能作为定案依据；对于被告的7号证据，因原告有异议，且该图是2017年卫星图像复印件，故不能作为定案依据；对于被告的9号证据中刘昆明签名的二份送达回证，虽然原告有异议，因其无证据否定，故予以认定。 对于本院调取的（2012）博行初字第59号中原告的起诉状，因双方无异议，故予以认定。 经审理查明，原告系被告辖区内东石村村民，其与第三人居住相邻。第三人建房的宅基地批准手续是被告于2000年3月24日作出的，原告就此于2000年11月1日向淄博市临淄区人民政府提出行政复议申请，淄博市临淄区人民政府于2000年12月11日以临政复决字[2000]4号《行政复议决定书》撤销了被告于2000年3月24作出的第三人宅基地建房批准手续，责令被告依照法定程序在二个月内重新作出具体行政行为，2007年4月27日被告为第三人颁发了鲁（临）农居建第0001399号《山东省村镇农（居）民建房许可证》，原告不服，提起诉讼，2007年9月17日淄博市中级人民法院指定由博山区人民法院管辖审理，博山区人民法院经审理于2007年11月8日以（2007）博行初字第38号《行政判决书》撤销了被告于2007年4月27日为第三人颁发的鲁（临）农居建第0001399号《山东省村镇农（居）民建房许可证》，该《行政判决书》已发生法律效力。之后，原告又提起行政诉讼，依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条之规定，请求法院判令被告履行责令第三人退还土地的法定职责。淄博市中级人民法院于2012年5月14日裁定由博山区人民法院管辖审理，博山区人民法院经审理，于2012年8月24日作出了（2012）博行初字第59号《行政判决书》，该《行政判决书》认为，原告未提供曾经向被告提出申请的证据材料，且在被告为刘昆明颁发的建房许可证被依法撤销后，对刘昆明所建房屋的性质和所占用土地是否应予退还还是全部退还还是部分退还，应由相关行政机关依据法律规定，按照行政程序进行立案、调查并依法作出处理。在行政机关对刘昆明占用土地情况进行调查处理并作出决定之前，对原告要求法院直接判令被告按照《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条的规定，履行责令刘昆明退还土地法定职责的诉讼请求不予支持，判决驳回了原告的诉讼请求。原告对博山区人民法院的一审判决不服，向淄博市中级人民法院提起上诉。2012年11月12日，淄博市中级人民法院维持了博山区人民法院的一审判决。2013年3月25日，原告向被告提出申请，请求被告对争议的宅基地使用权作出处理，被告未作处理。2013年5月27日，原告向临淄区人民政府提出行政复议申请，请求责令被告作出土地使用争议处理决定。2013年7月16日，临淄区人民政府作出临政复决字[2013]第13号《行政复议决定书》，责令被告于收到本决定书之日起六十日内对原告与刘昆明之间的宅基地使用权争议作出处理。被告在复议决定书规定的时间内未作出处理。2017年3月3日，原告向被告提交书面申请书，请求被告责令东石村刘昆明限期拆除违法建筑退还非法占用的土地，并承担邮寄费和误工费200元。2017年7月18日，被告受理了原告的申请，并为原告出具了受理告知书，告知原告称：你《请求临淄区人民政府责令齐都镇人民政府作出土地使用权争议处理决定书》一案，经齐都镇人民政府研究决定，予以受理，指定由镇政府工作人员胡兆义、崔学东具体负责，将于2017年10月28日之前办结，给予书面答复。但被告未将原告的申请事项告知被申请人刘昆明。原告于2017年7月20日收到该告知书，并在告知书上写明：是区政府责令镇政府作出土地争议决定书，照区政府的决定办理就行，不属于告知受理范围，并于同日向临淄区政府提起行政复议申请，请求责令被告履行法定职责，依法责令东石村刘昆明限期拆除违法建筑，退还非法占用的土地。因临淄区政府未向原告作出答复，原告于2018年2月1日以临淄区政府不履行法定职责为由，向淄博市中级人民法院提起诉讼。2018年4月16日，原告以临淄区政府答应对其申请复议请求事项进行立案复议为由申请撤回起诉。淄博市中级人民法院作出（2018）鲁03行初29号《行政裁定书》，准许原告撤回起诉。在行政复议期间，被告于2017年8月16日向东石村村委、村民刘庚洪、刘金源作了调查，于2018年3月20日对原告作出了《关于对东石村刘元培的处理决定》，认为刘元培先于刘昆明建房，现有宅基面积为16×18平方米。刘昆明所建房屋符合宅基面积为16×18平方米，符合东石村的村庄规划，驳回了刘元培的申请。淄博市临淄区人民政府收到淄博市中级人民法院作出的（2018）鲁03行初29号《行政裁定书》后，于2018年4月26日重新受理了原告的复议申请，经调查，于2018年6月4日作出临政复[2018]17号《行政复议决定书》，认为被告在淄博市临淄区人民政府重新受理该案之前对原告的申请事项进行了处理，不存在不作为的情形，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，提起诉讼。在诉讼期间，因原告的起诉状诉讼请求不够明确，经法院释明，原告将诉讼请求明确为1、依法撤销被告于2018年3月20日作出的处理决定；2、依法撤销淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]17号《行政复议决定书》；3、责令被告对原告的申请依法作出处理。本院经审理后，于2018年12月14日以（2018）鲁0305行初44号《行政判决书》一、撤销了被告于2018年3月20日对原告作出的《关于对东石村刘元培的处理决定》；二、撤销了淄博市临淄区人民政府于2018年6月4日作出的临政复[2018]17号《行政复议决定书》。现该《行政判决书》已发生法律效力。之后，被告于2019年5月23日作出《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》。内容为“淄博市临淄区人民法院作出（2018）鲁0305行初44号《行政判决书》，判决重新作出处理，按照行政判决本单位于2019年4月19日向刘昆明送达了申请人刘元培的申请书副本，告知了相关事项，听取了被申请人刘昆明的陈述及辩解并做了笔录，经调查，东石村从1966年、1967年开始实行村庄规划，所有各户宅基地收归集体所有统一规划。1991年11月16日经临淄区人民政府临政复字[1991]242号文件（关于我区部分村庄规划的批复），批复了齐都镇东石村的规划。到2000年东石村规划率已经达到99%以上。刘元培先于刘昆明建房，现有宅基面积为16×18平方米。刘昆明于2000年所建房屋宅基面积为16×18平方米，符合东石村的村庄规划。本机关处理决定如下：驳回刘元培的申请。如不服本处理决定，可以自接到本决定之日起六十日内向临淄区人民政府申请行政复议，或者六个月内向临淄区人民法院提起行政诉讼。”原告不服，于2019年6月14日提起行政诉讼，请求撤销被告于2019年5月23日作出的处理决定并判令政府责令刘昆明退还因违反法定程序而取得建设批准文件，在东石村规划区内占用的土地。履行《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条规定的法定职责。 还查明，本案中的刘昆明与刘坤明系同一人，即本案第三人。 本院认为，原告在（2012）博行初字第59号案件中的诉讼请求为“请求法院依法判令被告履行责令第三人刘昆明退还土地的法定职责”，生效的（2012）博行初字第59号《行政判决书》驳回了原告请求法院依法判令被告履行责令第三人退还土地的法定职责的诉讼请求的理由是当时原告未提供任何证据证明其向被告提出过要求对刘昆明建房用地情况进行调查处理的申请。在原告提出相应查处申请后，条件发生了变化，且被告也作出了相应的处理决定，故对被告的原告的起诉属重复起诉的主张不予采纳。另从被告提供的证据看，被告作出的《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》，认定刘昆明于2000年所建房屋符合东石村的村庄规划却没有提供出2000年时间段的东石村村庄规划图，显然证据不足，故对原告要求撤销被告于2019年5月23日所作处理决定的诉讼请求予以支持。对于原告请求政府责令刘昆明退还因违反法定程序而取得建设批准文件，实际就是2007年4月27日被告颁发给第三人的鲁（临）农居建第0001399号《山东省村镇农（居）民建房许可证》及颁发该证过程中的相应手续，相应的手续隐含于建房许可证之中，且该建房许可证已被生效的（2007）博行初字第38号《行政判决书》所撤销，即原告的该项诉求已无事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，本院不予支持。对于原告的要求法院判令被告责令刘昆明退还在其村庄规划区内占用的土地及履行《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条规定的请求，根据司法权对行政权干预的有限性原则，行政机关如何履行法定职责，应由行政机关根据相关法律法规的具体规定独立进行，人民法院作为审判机关，不能代替行政权的行使，在行政机关未依行政程序对相关事项作出行政确认和处理前，法院不能直接判令行政机关作出某一具体行政行为的内容。本案中，被告为刘昆明颁发的建房许可证被依法撤销后，对刘昆明所建房屋的性质和所占用土地是否应退还以及应全部退还还是部分退还，应由相关行政机关依据有关法律法规的规定，按照行政程序进行立案、调查并依法作出处理。在相关行政机关对刘昆明占用土地情况进行调查处理并作出决定之前，要求法院直接判令被告按照《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条的规定履行法定职责，责令第三人退还在其村规划区内占用的土地的请求其理由不成立，本院碍难支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告淄博市临淄区齐都镇人民政府于2019年5月23日作出的《齐都镇人民政府关于对东石村刘元培的处理决定》； 二、责令被告淄博市临淄区齐都镇人民政府于本判决生效后六十日内针对原告刘元培的申请重新作出处理决定； 三、驳回原告刘元培的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告淄博市临淄区齐都镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  田晓辉 人民陪审员  于海坤 人民陪审员  刘文生 二〇一九年十月十八日 代理书记员  边垚垚