贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终2395号 上诉人（一审被告）贵州省安顺市西秀区人民政府，住所地贵州省安顺市西秀区黄果树大街龙潭路政府综合大楼。 法定代表人陈天一，区长。 委托代理人肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。 委托代理人邹启洪，贵州上运潇荣律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）何志兰，女，汉族。 被上诉人（一审原告）胡凯，男，汉族。 何志兰、胡凯因诉贵州省安顺市西秀区人民政府（以下简称“西秀区政府”）安全事故报告行政批复一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（以下简称“一审法院”）于2017年12月5日作出的（2017）黔04行初400号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，于2018年4月10日作出（2018）黔行终432号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院审理后，于2018年8月30日作出（2018）黔04行初212号行政判决，上诉人西秀区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年7月5日，在安顺市××路××村安置房××号房屋发生一起人员坠楼事件，造成一人死亡，经西秀公安分局调查，认定胡孔敏坠楼死亡一案无犯罪事实，不予立为刑事案件，并于2017年7月9日移交西秀区安监局。 接移交案件后，西秀区安监局根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定及西秀区政府办公室《关于成立区级生产安全事故调查组的通知》（西府办发[2011]151号）要求，成立了由西秀区安监局牵头，原安顺市西秀区监察局、安顺市西秀区总工会、西秀公安分局、安顺市西秀区住房和城乡建设局、安顺市西秀区东关办事处派员参加，邀请安顺市西秀区人民检察院参与的安顺市××路××村安置房××号房屋（当事人：吴桐）装修工地“7.5”高处坠落事故调查组对事故展开调查。 2017年7月24日，西秀区安监局作出《西秀区横二路青苑村安置房二期六栋1-27-6号房屋（当事人：吴桐）装修工地“7.5”高处坠落事故调查报告》（以下简称“《调查报告》”），认定事故发生的事实及经过如下：“7.5”事故坠楼师傅胡孔敏与当事人吴桐口头协定的贴地板瓷砖工作房屋(1-27-6)未在龚师傅施工的5套房屋之内，同样为单项承揽工作，且施工前当事人吴桐未审查胡孔敏是否具备登高作业资格。2017年5月，吴桐在分到安置房后准备进行装修。大约同年6月中下旬，胡孔敏通过朋友龚礼友介绍认识当事人吴桐，以每平方米32元的价格包工不包料得到1-27-6房屋的贴瓷砖工作。同年7月5日上午9时左右，胡孔敏电话联系当事人吴桐，称工程已基本结束，准备结算工钱。9时30分左右吴桐、胡孔敏先后到达1-27-6号房，胡孔敏就跟吴桐谈工程款结算的事。吴桐当时给胡孔敏说，叫他把施工过程中残留在屋内的凝固水泥敲打清理干净。随后吴桐到客厅打电话给刮瓷工人郭老满，叫他把电锤带到1-27-6来，郭老满来后与吴桐在客厅聊天。9时50分左右两人听见阳台处有人喊救命，立即跑到阳台处，看见胡孔敏身体吊在阳台窗户外，两只手拉在阳台窗框上。两人急忙上去拉，未能施救成功，胡孔敏最终从27楼掉到一楼地面。两人急忙下楼并拨打120、110电话。大约10时左右，120医生赶到，经现场抢救无效，当场宣布胡孔敏死亡。 《调查报告》认定事故的直接原因为：忽视安全，无防护；未佩戴安全带，冒险进入危险场所。对事故原因分析如下：一、直接原因：经现场勘验，事故发生时工人未系安全绳，发生坠落的窗户未采取任何安全防护措施。由于滑落时没有目击证人，通过现场勘验及询问笔录分析，事发当天，由于1-27-6号房屋阳台窗户未采取任何安全防护措施，且胡孔敏在未系安全带的情况下冒险站到窗框上作业，不慎坠落，导致事故发生。二、间接原因：1.胡孔敏安全意识淡薄，缺乏安全知识，并自行冒险施工作业，未佩戴任何安全防护用具，未尽到足够的安全注意义务;2.当事人吴桐安排工人胡孔敏对所贴瓷砖工作进行收尾清理时，施工现场未采取任何安全防护措施，未尽到足够的安全保障义务。 《调查报告》对事故责任划分如下：一、胡孔敏安全意识淡薄，未佩戴任何安全防护用具，冒险站到无防护设施的阳台窗框上作业，是造成此次事故的直接原因，对事故的发生负直接责任，鉴于其已经在事故中死亡，建议免予追究其行政责任；二、当事人吴桐将贴瓷砖工作交给自然人胡孔敏，施工现场未采取任何安全防护措施，未审查胡孔敏是否具备登高从业资格，是事故发生的原因之一，对事故的发生负有责任。 2017年7月25日，西秀区安监局向西秀区政府呈报西区安监管呈[2017]50号请示（附上《调查报告》）。2017年7月28日，西秀区政府作出西府函[2017]334号《关于西秀区横二路青苑村安置房二期六栋1-27-6号房屋（当事人：吴桐）装修工地“7.5”高处坠落事故处理意见的批复》（以下简称“《批复》”）：一、同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。二、同意事故调查组对事故有关责任人和责任单位的责任分析和处理建议。1.胡孔敏，安全意识淡薄，未佩戴任何安全防护用具，冒险站到无防护设施的阳台窗框上作业，是造成此次事故的直接原因，对事故的发生负直接责任，鉴于其已经在事故中死亡，免予追究其行政责任。2.当事人吴桐，将贴瓷砖工作交给自然人胡孔敏，施工现场未采取任何安全防护措施，未审查胡孔敏是否具备登高从业资格，是事故发生的原因之一，对事故的发生负有责任。三、同意事故调查组提出的防范和整改措施，你局要严格按照对事故责任者的责任划分及责任追究认定，对相关责任者进行责任追究，督促责任单位认真履行安全生产主体责任，按照事故调查报告提出的防范措施认真进行整改，制定预防事故发生的相关措施，杜绝类似事故的发生。 何志兰、胡凯不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销西府函[2017]334号《批复》。 一审法院经审理认为，本案争议焦点和审理的重点是：一、被诉西府函[2017]334号《批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、事故原因分析是否准确；三、事故责任划分是否正确；四、行政机关是否有权认定胡孔敏与吴桐之间民事法律关系为承揽关系。 一、关于被诉西府函[2017]334号《批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告作出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，西秀区政府作出的西府函[2017]334号《批复》同意调查组对事故原因的分析和事故责任的认定，并认定胡孔敏负事故的直接责任。又根据西秀区安监管呈[2017]50号请示所附的《调查报告》第五条、第九条规定的内容，认定案涉事故是一起“忽视安全、无防护；未佩戴安全带，冒险进入危险场所”的责任事故，同时认定胡孔敏对事故的发生负直接责任。因此，何志兰、胡凯作为胡孔敏的近亲属，被诉西府函[2017]334号《批复》对其权利义务产生了实际影响。该《批复》虽属内部行政行为，但行政相对人已知晓，该内部行政行为已经外部化，故属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，西秀区政府主张西府函[2017]334号《批复》属于内部行政行为，且免除死者胡孔敏的行政责任，不对其行政权利义务产生影响，不属于人民法院受案范围的理由不能成立，不予支持。 二、关于事故原因分析是否准确的问题 参照国家标准局《企业职工伤亡事故调查分析规则》（以下简称“《分析规则》”）3.2事故原因分析规定，下列情况为直接原因：1.机械、物质或环境的不安全状态；2.人的不安全行为。下列情况为间接原因：1.技术和设计上有缺陷；2.教育培训不够，未经培训，缺乏或不懂安全操作技术知识；3.劳动组织不合理；4.对现场工作缺乏检查或指导错误；5.没有安全操作规程或不健全；6.没有或不认真实施事故防范措施，对事故隐患整改不力。依据《分析规则》的上述规定，行政机关在分析事故时，应从直接原因入手，逐步深入到间接原因，从而掌握事故的全部原因。“机械、物质或环境的不安全状态”、“人的不安全行为”应当归因于直接原因。 本案中，《调查报告》在事故原因分析中，查明的直接原因为：事故发生时工人未系安全绳，发生坠落的窗户未采取任何安全防护措施。根据西秀区政府提交的吴桐的询问笔录等证据材料查明的事实，胡孔敏系从事屋内贴瓷砖工作，事发当时胡孔敏衣着干净，不是来做工，吴桐让胡孔敏用钉锤将地上的混凝土敲碎再说工钱的事，当时胡孔敏拿着结账单去与吴桐结算工程款，足以证明胡孔敏已经做完了贴瓷砖工程。窗台上及窗台以外并非胡孔敏贴瓷砖作业区域，也不在敲碎地上混凝土的工作区域。并且吴桐的询问笔录并未否认窗台上及窗台以外属于胡孔敏清理工作的区域。由此，“发生坠落的窗户未采取任何安全防范措施”的行为主体和责任主体究竟应认定为吴桐还是胡孔敏，事故发生时胡孔敏站在距离室内地面1米多高窗台上是否系从事贴瓷砖及后续清理工作，事故原因是胡孔敏自行冒险还是吴桐的意思表示，《调查报告》并未准确查明。且《调查报告》将胡孔敏“自行冒险施工作业，未佩戴任何安全防护用具”归因于间接原因之一，明显不当。因此，《调查报告》分析胡孔敏站在无防护措施的阳台窗框上发生事故的直接原因和间接原因，以及分析事故的间接原因时认定胡孔敏“对所贴瓷砖工作进行收尾清理”的主要证据不足。 三、关于事故责任划分是否正确的问题。 《分析规则》3.3事故责任分析规定，根据事故调查所确认的事实，通过对直接原因和间接原因的分析，确定事故中的直接责任者和领导责任者。在直接责任和领导责任者中，根据其在事故发生过程中的作用，确定主要责任者。根据事故后果和事故责任者应负的责任提出处理意见。 依据《分析规则》的上述规定，行政机关在分析事故时，应从直接原因入手，逐步深入到间接原因，从而掌握事故的全部原因。再分清主次，进行责任分析。 本案中，基于《调查报告》在归因分析时未能准确查清事故的直接原因和间接原因。在事故原因分析中将“胡孔敏安全意识淡薄，缺乏安全知识，并自行冒险施工作业，未佩戴任何安全防护用具，未尽到足够的安全注意义务”归因为间接原因。但在事故责任划分与追究中认定“胡孔敏安全意识淡薄，未佩戴任何安全防护用具，冒险站在无防护设施的阳台窗框上作业，是造成此次事故的直接原因”，前后有矛盾之处。因此，《调查报告》划分事故责任时认定胡孔敏“冒险站在无防护措施的阳台窗框上作业”，并由胡孔敏负直接责任的主要证据不足。 四、关于行政机关是否有权认定胡孔敏与吴桐之间民事法律关系为承揽关系的问题。 《调查报告》对吴桐与胡孔敏之间的法律关系认定为“单项承揽工作”，但双方系口头承揽合同法律关系还是雇佣法律关系，应当经诉讼或仲裁程序予以认定。因此，行政机关在无法律授权情况下认定吴桐与胡孔敏之间为承揽法律关系缺乏法律依据。 综上所述，被诉西府函[2017]334号《批复》对何志兰、胡凯的实体权利义务产生影响，且内部行为已经外部化，依法属于人民法院的受案范围。因《调查报告》对事故原因分析和划分事故责任的主要证据不足，导致以该《调查报告》为基础的被诉西府函[2017]334号《批复》的主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。因此，被诉西府函[2017]334号《批复》应当判决予以撤销。何志兰、胡凯请求撤销该批复的理由成立，一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销西秀区政府于2017年7月28日作出的西府函[2017]334号《批复》。案件受理费50元，由西秀区政府负担。 上诉人西秀区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人胡凯、何志兰之一审所有诉请；3.维持西秀区政府作出的西府函[2017]334号《批复》；4.一、二审案件受理费由被上诉人承担。其主要理由为：1.一审法院认定事实错误，安全生产事故发生的直接、间接原因分析，其核心要素为，直接原因主要审查事故发生的客观现实状况，间接原因审查行为人之主观意识状态。本案中，本次事故发生时的客观现状为胡孔敏作为实际施工人，却未佩戴任何安全防护措施施工，系导致事故发生的核心、根本，认定其不安全行为属于事故产生的直接原因，视频、证人证言均足以印证，且符合《分析规则》中关于直接原因分析的认定规则。而进一步分析间接原因，一是胡孔敏本人主观上安全意识淡薄，二是吴桐未能意识到胡孔敏会跳上窗台的风险，未予以明确警告，也未采取安全风险防范措施。因此，《调查报告》涉及的原因分析客观、公正、证据充分。2.一审法院要求上诉人创设次要责任者适用法律错误，根据《分析规则》3.3之事故责任分析，只能认定事故中的直接责任者和领导责任者，并根据其在事故发生过程中的作用，确定主要责任者。行政执法须严格执行“法无授权不可为”的执法宗旨，安全生产事故联合调查组不能超越法定职权，在《调查报告》中划分主要责任，创设次要责任者。3.一审法院认为行政机关无权对房屋室内装饰装修发包双方之间的法律关系予以认定属于适用法律错误，对于安全生产事故领域的原因分析、责任分析，其前置条件应当是根据调查取证的证据、查明的事实，先行对事故涉及主体间的法律关系予以查明，方可对事故作原因分析、责任划分，以便于安全生产监督执法部门依法进一步作出行政处罚的具体处理意见。《调查报告》中认定胡孔敏与吴桐之间为加工承揽关系，不但于法有据，与客观事实相符，且该结论得西秀区人民法院（2018）黔0402民初2391号民事判决予以佐证。4.一审法院认为《批复》属于行政诉讼受理范围存在适用法律错误，被上诉人与当事人吴桐之间的民事诉讼纠纷，西秀区人民法院现已经作出（2018）黔0402民初2391号民事判决，民事的划分以及民事赔偿的承担，并未依据上诉人作出的《批复》作为定案依据，胡孔敏的民事权利并未遭受影响。 被上诉人何志兰、胡凯在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《调查报告》中将“事故发生时工人未系安全绳，发生坠落的窗户未采取任何安全防护措施”归为直接原因，将“1.胡孔敏安全意识淡薄，缺乏安全知识，并自行冒险施工作业，未佩戴任何安全防护用具，未尽到足够的安全注意义务；2.吴桐安排工人胡孔敏对所贴瓷砖工作进行收尾清理时，施工现场未采取任何安全防护措施，未尽到足够的安全保障义务”归于间接原因，但事故发生时胡孔敏站在窗台上是否系从事贴瓷砖后续清理工作，原因是其自行冒险还是按照吴桐的意思表示，《调查报告》中并未查清。在《调查报告》对事故原因未查清的情况下，西秀区政府即根据《调查报告》作出的涉案批复属于认定事实不清，故一审法院认为西秀区政府作出《批复》的主要证据不足，予以撤销，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由安顺市西秀区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇一九年十月二十一日 法官助理叶署铭 书记员马如意