陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终494号 上诉人（一审原告）：康国栋，男，汉族，1960年3月21日出生，住陕西省西安市灞桥区付1。委托诉讼代理人：张小英，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘光明，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审被告）：西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处。住所地：陕西省西安市灞桥区。法定代表人：宋刚，主任。委托诉讼代理人：张萌，陕西秦原律师事务所律师。上诉人康国栋、上诉人西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处（以下简称灞桥街道办）因强制拆除行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初920号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审经审理查明：康国栋在西安市灞桥区XX村拥有合法房屋一处。2017年9月23日，西安市人民政府作出《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》（以下简称拆迁通告）确定，征地拆迁范围为：欧亚大道以东，世博大道以南，黄邓路以西，灞河东路以北（具体范围以测量红线为准）灞桥区XX街道XX村、XX村、上桥梓口村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物；项目整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。2017年9月28日，西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府共同印发《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》（以下简称补偿通知）第三条明确，该项目征收部门为西安浐灞生态区管理委员会，征收实施单位为灞桥街道办；第十条明确，被征收村庄所在街办受西安浐灞生态区土地储备中心委托，实施整村征收补偿安置工作。康国栋的宅基地位于征收范围内。2017年12月17日，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部委托陕西省XX中心XX栋的房屋作出《丝路国际会议会展中心项目灞桥街道办事处XX村房屋危险性排查鉴定报告》，认定该建筑承重结构不能满足安全使用要求，住房整体出现险情，构成整幢危房，评为D级。2017年12月18日，XX街道XX栋的房屋经鉴定属于危房，康国栋拒绝自行拆除，根据《城市危险房屋管理规定》《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定，组织相关人员将康国栋的房屋予以拆除。康国栋对该强制拆除行为不服，起诉请求：1.依法确认西安市人民政府、灞桥街道办于2017年12月17日、2017年12月21日、2018年1月1日期间对其房屋组织实施强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由西安市人民政府、灞桥街道办承担。一审认为，本案争议焦点灞桥街道办是否为本案适格被告，被诉强制拆除康国栋房屋的行为是否合法。关于灞桥街道办是否为本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府补偿通知第三条明确，该项目征收部门为西安浐灞生态区管理委员会，征收实施单位为灞桥街道办，且灞桥街道办是拆除行为的具体实施者，故灞桥街道办辩称其强制拆除行为受西安浐灞生态区管理委员会委托实施，灞桥街道办不是本案的适格被告的意见，不予采纳。关于被诉强制拆除康国栋房屋的行为是否合法。《城市危险房屋管理规定》第十二条（应为第十三条）第二款规定，房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条规定：“业主为房屋使用安全责任人。房屋属国有或者集体所有的，其经营管理单位为房屋使用安全责任人。业主下落不明、房屋权属不清的，代管人为房屋使用安全责任人；无代管人的，使用人为房屋使用安全责任人。”根据上述规定，房屋的业主、代管人或者使用人，有权提出鉴定申请。本案中，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部在涉案房屋具有明确的所有人或使用人的前提下，无权主动提起房屋安全鉴定申请。《城市危险房屋管理规定》第十条（应为第十一条）规定：“进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。”本案中，灞桥街道办对出具鉴定意见的陕西省建筑工程质量检测中心的鉴定资质以及鉴定人员资质等均未举证，故灞桥街道办作出被诉强制拆除行为的依据不合法。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；……。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，灞桥街道办对作出的行政行为负有举证责任，应当提交强制拆除行为合法性的证据和所依据的规范性文件,不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。在本案审理过程中，灞桥街道办未提交充分证据证明其实施行政强制拆除行为程序合法的证据，被诉强制拆除行为程序违法。综上，灞桥街道办是被诉强制拆除行为的具体实施者，该强制拆除行为无合法依据，且程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认灞桥街道办于2017年12月18日强制拆除康国栋房屋的行为违法。案件受理费50元，由灞桥街道办承担。康国栋上诉及答辩称：（一）一审判决认定强拆时间、房屋性质等核心事实错误。其房屋并非危房，涉案鉴定目的明显违法。其房屋从2017年12月17日开始强拆，到2018年1月15日被全部拆除，一审法院仅认定2017年12月18日强拆，没有认定其他期间的强拆，事实认定错误。其房屋系集体土地上的房屋，根据土地管理法第四十六条及该法实施条例第二十五条的规定，只有市、县级人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，除非市、县级人民政府能够证明其房屋被拆除的主体，否则，应推定西安市人民政府或者其委托的主体实施。一审判决认定灞桥街道办系拆除房屋的主体明显遗漏当事人。（二）一审判决适用法律错误。一审判决依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条、《城市危险房屋管理规定》第十二条第二款的规定认定强制拆除行为违法，但此并非灞桥街道办作出拆除行为的依据，不能作为定案依据。一审判决以无危房鉴定机构及人员资质证明为由确认被诉强制拆除行为不合法，亦属适用法律错误。一审判决适用行政强制法第十八条的规定认定强制拆除行为程序违法，适用该规定要以行政机关具有强制执行权为前提，灞桥街道办不具有强制拆除集体土地上合法私有房屋的职权，应不适用该规定。请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求，驳回灞桥街道办的上诉。灞桥街道办上诉及答辩称：（一）其并非本案被告。根据拆迁通告、补偿通知，可以认定其系受委托实施被诉强制拆除行为，其不是本案的适格被告。（二）被诉强制拆除行为合法。涉案项目指挥部可以申请对康国栋的房屋安全进行鉴定，房屋鉴定报告有鉴定人员签名及鉴定机构印章，内容、形式符合城市危房管理规定，是拆除行为的合法依据。康国栋的房屋被鉴定为D级危房，为保护其本人及他人的生命财产安全，对房屋实施拆除，是合法的履职尽责行为，该行为不属于行政强制法规定的行政强制措施或者行政强制执行，一审判决认定该行为无合法依据且程序违法，系适用法律错误。已签订协议的被征收人联名要求拆除该房屋，为保证每户被征收人能够享受5万元互帮互助奖励，其对该房屋实施拆除，依法应当支持。请求撤销一审判决，依法改判驳回康国栋的诉讼请求。经审理查明：二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是西安市人民政府是否是本案的适格被告、被诉强制拆除行为是否合法。关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，涉案项目的征收实施单位是灞桥街道办，被诉强制拆除行为是其实施的，灞桥街道办是本案的被告。拆迁通告虽然确定涉案项目整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施，但并无证据证明该管理委员会委托灞桥街道办实施拆除行为，西安市人民政府不是本案的适格被告，康国栋认为西安市人民政府是本案的适格被告，于法无据。关于被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第四十三条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，灞桥街道办组织实施强制拆除涉案房屋，缺乏职权依据。《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条、第三十九、第四十条规定，区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会对房屋使用人拒不迁出或者不停止使用的危险房屋的，可以依法采取措施，暂时强制其停止使用该房屋，对拒不迁出的，可以申请人民法院强制执行；对房屋出现局部垮塌、随时有垮塌危险以及其他可能严重危及公共安全或者人身安全的情形，区、县人民政府或者开发区管理委员会应当组织相关部门采取必要的应急排险措施。上述规定未赋予区、县房屋使用安全行政管理部门强制拆除危险房屋的职权。根据补偿通知的规定，涉及房屋征收，应当按照征收程序，依法实施拆除行为，灞桥街道办作为征收实施单位及实施强制拆除的主体，通过危房鉴定程序，强制拆除涉案房屋，不符合法律规定。关于康国栋提出的拆除房屋时间等问题。本案中，当事人对涉案房屋的拆除时间表述不一致，鉴于被诉强制拆除行为已被确认违法，且拆除行为具有一定的连续性与持续性，一审判决虽然认定为某一具体拆除时间，但实际是一个连续性的行为，应当理解为对整个房屋的拆除行为，因此，康国栋提出的强制拆除时间等不影响对整个拆除行为违法的认定，康国栋因此认为一审判决认定事实错误的理由，不予支持。综上，康国栋、灞桥街道办的上诉理由及请求均不能成立，依法不予支持。一审判决确认被诉强制拆除行为违法，结论正确，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由康国栋、西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处各承担25元。本判决为终审判决。 审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年十月二十四日 书  记   员    鱼海洋1