海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终211号上诉人(原审被告)海口市交通港航综合执法支队，住所地海口市龙华区南沙路55号。法定代表人张庆，支队长。委托代理人黄珽钧，该执法支队副科长。委托代理人卞雪斌，海南唐海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吉龙强，男，汉族，1976年3月13日出生，住海南省东方市，公民身份号码×××。委托代理人陈琳佳，海南大华园律师事务所律师。委托代理人戴婷娟，海南大华园律师事务所律师。上诉人海口市交通港航综合执法支队（以下简称交港执法支队）与被上诉人吉龙强道路行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院作出的（2019）琼0105行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明：2019年1月31日，吉龙强驾驶车牌号为×××号车辆通过电话联系四名乘客，从东方市八所镇运送到海口市秀英港，双方议好到达目的地后每人收取运费人民币100元，合计运费400元。其中两名乘客为夫妻，与另两名乘客是老乡关系，乘客与吉龙强之间互不认识。在车辆到达海口市秀英港后被交港执法支队工作人员当场查获。经交港执法支队现场调查核实，由于吉龙强无法提供合法有效的营运手续，其行为涉嫌违反《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第十条的规定，构成非法营运。交港执法支队经审批，于当日作出《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》，决定扣押吉龙强驾驶的涉案车辆，并告知吉龙强对扣押车辆的强制措施不服提起行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。交港执法支队经内部重大案件集体讨论决定，于2019年2月3日作出《违法行为通知书》，告知吉龙强涉嫌违法行为的事实以及交港执法支队拟作出行政处罚的具体内容和法律依据，并告知吉龙强陈述申辩、申请听证的权利和期限，于当日送达吉龙强。由于吉龙强放弃陈述申辩的权利，同日，交港执法支队作出本案被诉的琼交运：海口罚（2019）460100023号《行政处罚决定书》（以下简称023号处罚决定书）及《责令改正通知书》，以吉龙强于2019年1月31日驾驶×××号车辆无许可从事道路客运经营活动，从东方市八所镇载四名乘客到海口市秀英港，车上乘客是夫妻老乡关系，与司机互不认识，与司机议好价格到达目的地支付运费每人100元，吉龙强的行为违反我国道路运输条例第十条的规定为由，依据该条例第六十三条的规定，决定给予吉龙强停止经营活动并处罚款人民币10万元。该决定书于当日向吉龙强送达。在作出处罚决定后，交港执法支队解除了对涉案车辆的扣押措施。原审判决认为：本案当事人争议的焦点是交港执法支队向吉龙强作出行政处罚的行为是否合法;该处罚结果是否适当。经庭审质证后确认，本案吉龙强在没有从事道路客运资质的情况下，擅自从事道路客运经营活动，其行为违反我国道路运输条例第十条的规定，属于非法营运，其违法行为事实清楚。交港执法支队作为辖区道路交通行政主管部门，有权对非法运输的行为进行查处。交港执法支队在执法过程中，发现吉龙强的违法行为并立案查处，在查明吉龙强违法事实的基础上，经处罚事先告知后，对吉龙强作出本案被诉的行政处罚，其行为并无不当。但交港执法支队在处罚过程中，没有对吉龙强是初次违法且积极配合交港执法支队执法，没有造成严重后果的情节加以考量，而是按顶格处罚款10万元作出处理，其处罚结果明显不当，依法应予纠正。综合本案，鉴于吉龙强是初次违法且已认识到自身的错误，违法行为没有造成严重后果，酌定罚款3万元较为适当。综上，吉龙强对处罚过重的起诉理由成立，原审法院予以支持；交港执法支队对此的辩解理由与事实不符，且于法无据，原审法院不予采纳；其作出的处罚结果明显不当，依法应予变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决：将交港执法支队于2019年2月3日作出的023号处罚决定书中对吉龙强处罚款10万元变更为罚款3万元。案件受理费人民币50元，由交港执法支队负担。上诉人交港执法支队上诉称：原审判决未对被上诉人从事违法行为严重情节进行认定，进而直接认定上诉人实施的行政处罚过当并予以变更，存在事实认定错误和法律法规适用错误，具体理由如下：被上诉人实施非法营运行为的地点在我市重点交通枢纽区域海口市秀英港，其在该交通枢纽区域私自拉客载客的行为严重扰乱了正常交通运输经济秩序且对我市形象有巨大负面影响，违法载客行为也给旅客人身安全造成较大风险，根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条“有下列情形之一的，应当给予从重行政处罚：(四)涉及人身安全、财产安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等造成危害后果，违法情节恶劣的;”之规定，被上诉人的行为符合该规定情形，应从重处罚。为了维持正常的交通运输经济秩序，维护海口良好的城市形象，保障客运安全，根据上述规定及上诉人主管部门的要求对于在交通枢纽区域从事非法营运的情形须从重处罚，上诉人依照相关法律作出了023号处罚决定并无不当。综上，请求人民法院：1.撤销海口市秀英区人民法院作出的（2019）琼0105行初172号《行政判决书》；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人吉龙强答辩称：一、原审判决认定上诉人对吉龙强处罚过重，属认定事实正确，适用法律正确。根据上诉人在一审提交的证据可知，吉龙强系初次违法，较长期从事非法营运的人员而言，其社会危害性较小。同时，吉龙强积极配合执法，其已经认识到自身的错误，其违法行为也没有造成严重后果，属于一般违法行为。因此，上诉人未考虑吉龙强为初次违法，且已认识到自身错误，违法行为没有造成严重后果等事实，就按顶格的10万元对吉龙强作出罚款处罚，明显不当，也违背了行政法的比例原则，属于过罚不相当。二、上诉人认为应当对吉龙强从重处罚，没有事实根据和法律依据。根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条：“有下列情形之一的，应当给予从重行政处罚：（四）涉及人身安全、财产安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等造成危害后果，违法情节恶劣的”的规定可知，给予从重行政处罚的前提是须具有“造成危害后果，违法情节恶劣”，吉龙强在本案中的违法行为并未造成严重后果。故上诉人仅以吉龙强实施非法营运行为的地点为海口市秀英港，就对吉龙强给予从重处罚，明显是对上述规定的曲解。况且，“从重”不等于“最重”，上诉人行为明显属于过罚不相当。同时，根据上诉人所适用的《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第五条第二款规定，以及吉龙强在一审提交的海南省交通运输厅于2018年11月5日印发的《交通运输行政处罚自由裁量基准(2018版)的通知》及《道路运输行政处罚自由裁量基准》的内容可知，对于未取得道路运输经营许可，擅自从事道路客运经营活动的行政处罚，已经明确分为四个裁量阶次：“一般违法、较重违法、严重违法、特别严重违法”，上诉人对吉龙强按顶格罚款10万元，严重违反了我国行政法的比例原则，应当予以纠正。综上所述，请求二审法院依法查明案件事实，驳回上诉人的上诉请求。二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为：本案的争议焦点为：1.上诉人交港执法支队对被上诉人吉龙强作出的023号处罚决定书是否合法；2.原审法院将交港执法支队的罚款由10万元变更为3万元是否符合法律规定。一、关于交港执法支队对吉龙强作出023号处罚决定书是否合法的问题。根据《道路运输条例》第十条规定，从事客运经营的车辆和人员，需经道路运输管理机构许可，并取得道路运输经营许可证和车辆营运证后，方可从事客运经营。该条例第六十三条规定，违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，吉龙强在未取得道路运输经营许可的情况下，以营利为目的进行道路运输经营，已构成了非法营运，违法事实清楚，应当予以处罚。二、关于原审判决变更交港执法支队的行政处罚罚款金额是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。即行政执法机关在作出行政处罚时，应当遵循“过罚相当原则”，综合考虑处罚相对人违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。本案中，吉龙强在其违法行为被查处时配合执法，交港执法支队按照非法营运的处罚上限对吉龙强作出10万元罚款时，未提供吉龙强的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据，无法证明按照处罚上限对吉龙强进行处罚与其违法行为之间的必要性，该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不符合比例原则。因此，交港执法支队对吉龙强作出行政处罚10万元的行为违背过罚相当原则，属于行政处罚明显不当。原审判决结合吉龙强违法行为的性质、情节、后果和依照过罚相当的原则，将交港执法支队罚款由10万元变更为3万元，认定事实清楚，适用法律正确，变更结果适当，本院依法予以支持。由于吉龙强无违法情节恶劣或造成危害后果的事实，交港执法支队认为应当从重处罚为由提出上诉的理由缺乏事实依据和法律依据，本院依法不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，变更处罚恰当，应予维持。交港执法支队的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海口市交通港航综合执法支队负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄 勇审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二〇一九年十月二十八日法官助理 杨 聪速 录 员 刘 璐附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。