福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019）闽行终675号 上诉人（原审原告）胡亚贤，男，汉族，1963年10月6日出生，住福建省漳州市芗城区。 委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市芗城区人民政府，住所地福建省漳州市芗城区南昌路96号。 法定代表人石振棋，代理区长。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 第三人王美丽，女，汉族，1965年11月8日出生，住福建省漳州市芗城区。 第三人漳州惠民房屋征收有限公司，住所地福建省漳州市芗城区新浦路12号瑞丰苑709、710室。 法定代表人黄陈斌，总经理。 委托代理人胡先文、吴育林，福建三和律师事务所律师。 第三人漳州西湖生态园开发建设有限公司，住所地福建省漳州市芗城区漳州发展广场第十三层。 法定代表人陈毅建，执行董事兼总经理。 委托代理人徐艳微、简晓冬，福建南州律师事务所律师。 上诉人胡亚贤因诉被上诉人漳州市芗城区人民政府（以下简称芗城区政府）行政协议一案，不服泉州市中级人民法院（2018）闽05行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项:“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第五十四条第一款第二项：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”的规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据，应当提交被诉行政行为存在的相关证据材料，并对此负有举证责任。本案中，原告请求确认被告委托的第三人漳州惠民房屋征收有限公司（以下简称惠民公司）与第三人王美丽、第三人漳州西湖生态园开发建设有限公司（以下简称西湖公司）签订的（前山）第337号《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《协议书》）的具体行政行为无效。首先，并无证据证明被告实施了被诉的“委托”行为；其次，涉案诉争土地系属农民集体所有土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，集体所有土地征地拆迁的补偿工作系由市、县人民政府土地行政主管部门负责组织的，市、县人民政府并无上述职责权限。因此，签订《协议书》的行为也不是被告芗城区政府的行政职责和行政管理目的。据此原告的诉讼请求没有相应的事实根据。经释明，芗城区政府不是适格的被告，原告仍拒绝变更被告。故原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告胡亚贤的起诉。 胡亚贤不服原审裁定，提起上诉，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：1.上诉人已经提供了充分的证据证明第三人惠民公司是受被上诉人的委托签订涉案协议。其中，《协议书》明确写有该协议由“漳州市芗城区人民政府印制”，并且该协议上明确写明被上诉人决定征收上诉人的房屋，第三人仅是委托实施单位；《芗城区西湖生态园片区房屋征迁补偿方案》中明确写明第三人惠民公司是受委托实施单位，委托人为被上诉人。本案中，因涉案协议属于行政协议，第三人惠民公司作为一个非行政机关，必须也只能以受委托单位的名义去签订。2.被上诉人作为县级以上人民政府，具有实施征收土地的行政职权和资格，且（2017）闽05行初92号判决书中已经明确认定本案存在未批先征的违法征收情形，被上诉人具有征收主体资格。《中华人民共和国土地管理》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”也就是说，县级以上人民政府是集体土地征收房屋拆迁的征地拆迁人。3.上诉人是房屋的所有权人，第三人之间签订的协议应当被认定为无效。第三人之间在上诉人不知情的情况下且没有任何合法依据的情况下签订被诉协议严重侵犯了上诉人的合法利益。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误。 芗城区政府辩称，1.原审法院认定事实清楚、适用法律正确。首先，并无证据证明芗城区政府实施了被诉的“委托”行为；其次，涉案土地是农民集体所有土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定，集体所有土地征地拆迁的补偿工作系由市、县人民政府土地行政主管部门负责组织的，市、县人民政府并无上述职责权限。2.上诉人的上诉事实与理由均不能成立。首先，上诉人一审提供的证据不能证明惠民公司是受芗城区政府委托签订《协议书》，该证据只能证明第三人惠民公司在协议书的法律地位为征迁实施单位，但并不能证明其系接受芗城区政府委托签订涉案《协议书》。其次，芗城区政府不是组织征迁补偿工作的法定主体。本案中签订《协议书》发生在补偿环节，依法应由市、县人民政府土地行政主管部门负责组织。上诉人主张援引《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，仅能证明县级以上人民政府是征收主体，但不等同于是负责征迁补偿的法定主体。 第三人王美丽述称：1.涉案土地未被依法征收，该行为已被泉州市中级人民法院（2017）闽05行初92号行政判决确认，被上诉人对胡亚贤房屋进行征收并委托惠民公司签订涉案协议的行为缺少职权和法律依据，该协议的签订存在重大且明显违法的情形。2.涉案土地、房屋是胡亚贤从其父亲胡火金继承得来的，王美丽既不是涉案土地使用权人，也不是涉案房屋所有权人，王美丽签订的涉案协议属于无权处分，涉案协议无效。3.王美丽是被胁迫签订的涉案协议，且胡亚贤拒绝追认，该行为应被认定无效。请求法院依法确认涉案协议无效。 第三人西湖公司述称：1.西湖公司系依法成立的公司，具备独立法人资格，其与第三人惠民公司等签订《协议书》是独立、自主企业行为，未受被上诉人芗城区政府委托，上诉人主张存在委托关系与事实不符，不能成立。2.《协议书》是西湖公司与第三人王美丽经充分协议一致后签订的，签订协议前，涉案房屋由王美丽执掌居住，并无其他人提出异议，况且，第三人也出具承诺书，承诺房屋所有权归其所有，有权处分。即使房屋系家庭成员共同财产，该房屋所取得的相关利益应归家庭成员共同所有，因此，第三人王美丽签订的《协议书》是有权处分，至于上诉人家庭内部如何分配利益，可通过家庭内部协商或民事诉讼予以解决，上诉人主张《协议书》无效缺乏事实和法律依据，就能予驳回。 本院认为，根据生效的本院（2018）闽行终508号判决书，芗城区政府在未取得相关征地批准文件前就开始为推进芗城区西湖生态园建设项目组织实施征地，征地程序违法，故芗城区政府为涉案拆迁征地项目的组织者，其委托第三人惠民公司和西湖公司去签订征迁补偿协议符合其推进芗城区西湖生态园建设的行政管理目标，且芗城区政府未能提供相反证据证明其并非委托主体，因此芗城区政府为本案适格被告。原审以芗城区政府非适格被告为由，裁定驳回上诉人胡亚贤的起诉不当，应予纠正。 综上，胡亚贤的上诉理由，具有事实和法律依据，应予支持。原审裁定认定事实不清、适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销泉州市中级人民法院（2018）闽05行初95号行政裁定； 二、本案指令泉州市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 珩 审判员 陈生奇 审判员 许秀珍 二〇一九年十月二十三日 书记员 张思薇 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -8-