陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书                          （2019）陕行终865号 上诉人（一审原告）：韩城市芝阳镇XX村XX组。负责人：郭春喜，组长。委托诉讼代理人：高西民，男，汉族，1948年7月18日出生，住陕西省韩城市，特别授权代理。委托诉讼代理人：郭双喜，男，汉族，1952年12月10日出生，住陕西省韩城市东。被上诉人（一审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市。法定代表人：刘革，副市长。委托诉讼代理人：程少蕴，陕西行天律师事务所律师，委托诉讼代理人：王增贤，韩城市自然资源局地籍科科长。被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城广场省政府大院。法定代表人：刘国中，省长。委托诉讼代理人：苏建武，陕西省司法厅工作人员。被上诉人（一审第三人）：韩城市XX镇XX村XX组。负责人：王山虎，组长。被上诉人（一审第三人）：韩城市XX镇XX村XX组。负责人：张建春，组长。上诉人韩城市芝阳镇XX村XX组(以下简称XX村XX组)因诉被上诉人韩城市人民政府土地确权、陕西省人民政府行政复议一案，不服陕西省渭南市中级人民法院 (2018)陕05行初42号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人XX村XX组的委托诉讼代理人高西民、郭双喜，韩城市人民政府的委托诉讼代理人王增贤、程少蕴，陕西省人民政府的委托诉讼代理人苏建武，韩城市XX镇XX村XX组(以下简称XX村XX组)负责人王山虎，到庭参加诉讼。韩城市XX镇XX村XX组(以下简称XX村XX组)经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：1952年XX村XX组土地登记活页草册登记的5块土地总面积为3.48亩。韩城市人民政府关于三个小组土地权属争议情况汇报显示：（1）卫存录，金万坡0.15亩，该地块位于金某某口西边坡地。（2）卫世杰，金某某0.58亩，该地块位于金某某东南方的小沟道内。（3）卫世杰，金万坡1.14亩，该地块位于金某某内，XX村XX组董某某栽植花椒。（4）卫保灵，金万坡0.88亩，该地块位于金某某口，XX组XX户村民耕种。（5）卫兴旺，金某某0.73亩，该地块位于金某某口西边，当地人称为鳖盖，XX村XX村XX村XX组村民花插耕种。1952年XX村XX组土地登记活页草册登记2块地3.97亩在金某某内。实行农业责任制后，XX村XX组XX村XX组、XX村XX组在金万坡（沟）花插耕种土地，各方村民因耕种土地产生矛盾。XX村XX组对该土地边界协议一直持异议，认为该协议造成芝阳乡XX村XX组的葛条沟、金某某（坡）、上沟的XX乡XX村（XX村XX组），但未向土地管理部门申请复查，从2000年8月开始向韩城市人民政府书面申请，请求重新确认XX村XX组与西坡村一组的土地界限。XX村XX组2015年1月20日提出的XX村XX组在金万坡（沟）土地权属的申请，韩城市人民政府于2015年1月30日作出土地权属争议案件受理通知书，受理该申请。韩城市人民政府经审查查明：XX村XX组提出的争议土地位于芝阳镇XX村XX组与XX村XX组及嵬东镇XX村XX组两个镇、三个行政村的交界处，目前，三方当事人在该区域内花插耕种，争议面积约为17.48亩（其中：桥头村约13.73亩、槐西坡村约3.75亩）。XX村XX组提供的1952年土地活页草册和1958年农业税土地清册，证明该组部分村民1958年以前在金某某内拥有土地所有权，但不能作为集体拥有土地所有权的有效证明；提供的1964年韩城县芝阳公社**大队第五生产队土地清册，未将“金万坡”土地登记在册，证明1964年该生产队不再对“金万坡”的土地拥有所有权。XX村XX组认为金某某在1964年土地清册上更名为“上沟”，与事实不符，理由是：1964年土地清册上登记的“上沟”与1952年活页草册、1958年的农业税土地清册所载的“金某某”四至范围和面积等关键环节无关联，且1958年农业税土地清册中，对“金某某”与“上沟”两块土地均有记载，说明“金某某”与“上沟”属明显不同的两个地块；提供的1988年土地资源详查资料中，该村与桥头村、槐西坡村的土地边界协议书及附图上，均盖有村委会的公章，且相邻各方代表签字齐全，证明1988年土地资源详查时的权属确认程序合法。XX村XX组提供的1952年露塬乡第一责任区吴丙辛土地清丈活页草册684号、685号，证明该组村民1952年在金万坡耕种土地，同样不能作为该组拥有集体土地所有权的有效证据；提供的1984年村民张仲文与董某某签订的转包土地承包合同、1993年9月1日组长张炳乾与董某某签订的土地承包合同、2000年9月25日组长张大强与董某某签订的土地承包合同等，内容与相关当事人的证明及调查谈话笔录相互印证，证明该组与村民董某某于1984年、1993年、2000年在金万坡承包并转包土地。槐西坡一组提供的1955年7月28日韩城县二区嵬阳乡暴明德农业税土地产量分户清册，仅证明该组村民1955年在金万坡耕种土地，不能作为确定集体土地所有权的依据。综上，XX村XX组自1964年已不再拥有“金某某”土地所有权，其认为金某某在1964年的土地清册上更名为“上沟”，无有效证据支持，理由不成立。XX村XX组与XX村XX组提供的证据均不能证明其对争议土地拥有合法的所有权，但自1984年以来对争议地块经营至今。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》的规定，作出韩土权决字[2017]1号《土地确权决定书》（以下简称被诉确权决定）决定：争议的土地所有权维持现状，仍归现使用人XX村XX组、XX村XX组及XX村XX组按其现状耕种范围共同所有，其中：XX村XX组23.17亩，XX村XX组13.73亩，XX村XX组3.75亩。XX村XX组不服该决定，申请行政复议。陕西省人民政府受理后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年2月22日作出陕政复决字[2018]9号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持被诉确权决定。另查明，原韩城市嵬东乡槐西坡村现为韩城市XX镇XX村XX组。一审认为：根据本案查明的事实，自1984以来，XX村XX组及XX村XX组、XX村XX组均在金某某拥有各自耕种的土地，虽XX村XX组XX村XX组、XX村XX组因土地权属多次发生争议，但一直未得到解决。韩城市人民政府在确权过程中，XX村XX组主张自1952年土改以来金某某土地均应属其所有，1952年和1955年的土地清册反映，当时XX村XX组、XX村XX组在金某某拥有各自的土地，XX村XX组的陈述与历史记载事实并不相符，加之随着国家土地政策的变化和历史演变，1952年的土地清册已不能作为认定XX村XX组土地权属的依据。韩城市人民政府在多次协调未果的情况下，根据XX村XX组、XX村XX组的村民在土地包产到户后实际占用、花插耕种的事实，从有利于安定及尊重历史现状的原则出发确定土地权属，决定维持现状，并无不当。XX村XX组认为被诉确权决定事实不清、程序违法，适用法律、法规错误，缺乏证据支持，不予采信。陕西省人民政府行政复议程序合法，依法予以维持。综上，韩城市人民政府作出被诉确权决定的行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。陕西省人民政府作出被诉复议决定，维持被诉确权决定正确。故依法应驳回XX村XX组诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回XX村XX组的诉讼请求。案件受理费50元，由XX村XX组承担。XX村XX组上诉称：（一）一审判决认定事实严重有误。一审判决认定XX村XX组、XX村XX组1955年在争议地金某某拥有土地与事实不符。XX村XX镇，其提供的1952年土地活页草册显示，其4户村民在争议地域享有土地，能够看出分界，不存在花插耕种。1952年土地活页草册是确定土地权属争议的有力证据，其与XX村XX组原属一个乡镇但并非一个生产队，之间没有土地互换行为，也不存在划拨土地的情况，应当以1952年土地活页草册确定争议土地权属，被诉确权决定及被诉复议决定认为该草册不能作为确权依据，认定事实错误。一审判决认定该草册不能作为其享有土地权属的依据，明显偏袒政府。同时，被诉确权决定未在期限内作出，程序违法。（二）一审判决适用法律错误。本案中，不存在通过划拨或者行政确权将争议土地确定给第三人的情况，只有其提供的1952年土地活页草册证明土改中划分给其土地的事实，应当以此为依据确定争议土地权属，一审判决适用行政诉讼法第六十九条驳回其诉讼请求，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销被诉确权决定及被诉复议决定，判决争议确定给其他两个小组的土地归其所有，由韩城市人民政府赔偿其因不能耕种该地造成的损失以及因此引起诉讼产生的诉讼费、交通费、住宿费等损失10万元。韩城市人民政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。1952年土改时，金某某（坡）土地原属XX村XX组所有。1964年，原登记属于XX村XX组的土地于已不属其所有，自然不涉及互换或者行政划拨土地的情况。（二）一审判决适用法律正确。本案争议土地涉及1952年土地改革及1962年人民公社化后土地政策的变化，集体土地确权只能依据有关政策及法律，XX村XX组提供的1964年土地清册是确定集体土地权属的最有效证据，一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。陕西省人民政府答辩称：（一）省政府作出被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿。本案中，1952年土地活页草册及1958年农业税清册，只能证明在1958年前该组村民在争议区域享有土地所有权，但不能作为该组拥有集体土地所有权的有效证明。1964年XX村XX组土地清册中没有登记“金某某（坡）”土地的内容，即未将争议地登记在册，证明从此时起该组不再享有争议土地的所有权。1958年的农业税清册中对“金某某”“上沟”均有记载，表明两地位于不同位置。1988年，XX村XX组XX村、桥头村分别签订土地边界协议及附图，各方代表签字，盖有村委会印章，该协议合法有效，是确定本案土地争议的有效证据。省政府依据上述基本事实，依法作出被诉复议决定，事实清楚。（二）被诉复议决定适用法律正确。依据三方对争议土地花插耕种及1964年以来的土地利用情况、1988年边界协议确认的事实，韩城市人民政府作出被诉确权决定事实清楚、依据正确、程序合法，省政府维持该决定，并无不当。（三）被诉复议决定程序合法。省政府收到XX村XX组的复议申请后，经发出答复通知、延期审理后，依法作出该决定，并向各方当事人送达，符合法定程序。请求驳回上诉，维持一审判决。槐西坡村三组答辩称，同意韩城市人民政府的意见。XX村XX组未出庭，亦未提供答辩意见。经审理查明：一审判决查明的事实属实，被诉复议决定受理、作出、送达等程序符合法律规定，当事人亦无异议；二审中，韩城市人民政府明确，被诉确权决定确定的是XX村XX组、XX村XX组、XX村XX组各自的土地所有权；一审卷宗显示，XX村XX组的两份申请书落款日期分别为2004年5月29日、2015年1月20日，申请要求韩城市国土资源局确认其与XX村XX组“关于金万坡双方土地接壤处的界线”“金万坡（金某某）双方土地权属争议。面积大约为五亩。”韩城市国土资源局于2015年1月30日作出受理通知书（载明争议面积大约8亩）。2015年12月10日，韩城市国土资源局作出调查处理意见；2016年7月8日，该局以其没有处理职权为由撤销该调查意见。XX村XX组一审的诉讼请求是撤销被诉确权决定及被诉复议决定，判决韩城市人民政府对争议土地权属作出正确处理决定。另查明：二审中，XX村XX组称，1952年土地活页草册记载在XX组XX户村民五块地，现无1952年土地所有权证；1952年土地活页草册登记的土地有可耕地，实际土地面积以记载的四至确定的面积为准，包括荒坡荒地。韩城市自然资源局认可，1952年土地活页草册登记的土地面积包括荒地荒坡，上述五块地原报亩数包括荒地荒坡，共13.6亩。上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。本院认为：本案审查的是被诉确权决定及被诉复议决定是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”根据上述规定，由于一九五0年我国土地改革及实施《六十条》后土地政策有所变化，不能仅依据1952年的土地权属确定争议土地权属，应当结合1952年土地权属情况及《六十条》实施后土地权属情况确定争议土地权属。本案中，韩城市人民政府作出被诉确权决定及陕西省人民政府作出被诉复议决定所依据的证据材料，主要是：（1）XX村XX组提供的1952年土地活页草册、1958年农业税土地清册、1964年韩城县芝阳公社**大队第五生产队土地清册、1988年土地资源详查资料以及1984年、1985年、2000-2010年该组村民在争议地承包土地的承包合同；（2）XX村XX组提供的1952年露塬乡第一责任区吴丙辛土地清丈684号、685号活页草册以及1984年张仲文与董某某签订的转包土地合同、1993年9月1日组长张炳乾与董某某签订的土地承包合同、2000年9月25日组长张大强与董某某签订的土地承包合同等；（3）槐西坡一组提供的1955年7月28日韩城县二区嵬阳乡暴明德农业税土地产量分户清册、1979年该组村民荒坡承包合同10份。上述证据材料证明：1958年以前，XX村XX组部分村民在争议地域享有土地所有权，不能证明1964年后在该地域仍然享有土地使用权及实际使用土地，但在1984年该组村民在争议地承包土地，并耕种至今；XX村XX组村民1952年在争议地域享有土地所有权，1984年、1993年、2000年部分村民与村集体签订承包合同，在争议地域实际使用土地；槐西坡一组村民1955年在争议地域承包土地，1979年在争议地域承包荒坡。韩城市人民政府根据1952年XX村XX组村民在争议地域享有土地所有权的历史以及1984年至今该组村民在争议地域实际使用土地等现实情况，作出被诉确权决定，确定三个小组享有土地所有权，依据比较充分，事实比较清楚，符合上述规定。陕西省人民政府依据上述事实作出被诉复议决定，依据充分，证据确凿，程序合法。XX村XX组认为应当以1952年土地活页草册为依据认定其他两个小组不应享有争议土地的所有权，因XX村XX组村民1952年在争议地域享有土地所有权，1984年至今有村民与村集体签订承包合同实际使用土地；槐西坡一组村民1955年在争议地域承包土地，1979年在争议地域承包荒坡，至今实际使用土地，因此，不能否认该两个小组在争议地域的土地权利。XX村XX组认为应当依据1952年土地活页草册确定其他两个小组现在实际使用的土地归其所有，该意见不能成立。XX村XX组认为被诉确权决定未在期限内作出因此程序违法，因《土地权属争议调查处理办法》未对人民政府作出确权决定的期限作出明确规定，该意见本院不予支持。对于XX村XX组二审请求赔偿问题，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第七十条规定：“起诉状送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”第一百零九条第六款规定：“当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。”该请求系二审提出，且赔偿请求应当以被诉行政行为被撤销或者确认违法、无效为前提，被诉确权决定并未被撤销或者确认违法、无效，该请求无合法前提，因此，本院对该请求依法不予审查。综上，XX村XX组的上诉理由及请求不能成立，应予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由韩城市芝阳镇XX村XX组承担。本判决为终审判决。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    王  勇 二〇一九年十月二十四日 书  记   员    鱼海洋1