贵州省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)黔行赔终58号 上诉人（一审原告）卢万秀，女，布依族。 委托代理人陈晨、周涛，北京在明律师事务所律师。 上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地罗甸县龙坪镇和平路9号。 法定代表人朱泉，县长。 委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。 一审被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地罗甸县龙坪镇信邦大道9号。 法定代表人罗庆艺，镇长。 委托代理人马云飞，罗甸县龙坪镇人民政府公职律师。 一审被告罗甸县综合行政执法局，住所地罗甸县龙坪镇河滨南路。 法定代表人张可塑，局长。 上诉人卢万秀因与上诉人罗甸县人民政府(以下简称“罗甸县政府”)、一审被告罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称“龙坪镇政府”）、一审被告罗甸县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）土地行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行赔初84号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本案依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审经审理查明:告卢万秀系罗甸县龙坪镇新苑村一组村民，在该组“巴让”拥有合法的承包地。 因实施罗甸县城西环城大道项目建设，罗甸县政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县人民政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地经线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告上述承包地在该项目征收范围内。罗甸县政府制作的《征地初始登记表》载明：户主姓名为黄茂盛（卢万秀之夫），图斑号为415号，地类：土，面积0.59亩，地上附着物为：芭蕉挂果211棵，芭蕉生长期172棵，芭蕉苗期72棵，脐橙挂果10棵，6分塑料管600米。卢万秀于2014年6月11日在上述登记表中签字。卢万秀不服，分别向一审法院提起确认违法之诉和赔偿之诉，一审法院合并审理后另行作出（2017）黔27行初441号行政判决，确认罗甸县政府强制占用土地及铲除地上附着物的行政行为违法。 另查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，该通知附件《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行，罗甸县政府作出罗府发〔2011〕15号2011年5月25日《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”第九条规定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的规定，罗甸县涉及3个征地统一年产值标准：即龙坪镇为1290元/亩、……，补偿倍数按照下列标准执行：1.耕地：按统一年产值的19倍补偿；……。”第十一条规定：“青苗补偿，按以下标准执行：1.耕地：农作物已投成本的，按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩，可以收获或已收获的，不予补偿；2.自留地按耕地补偿标准执行。”第十二条规定：“地上附着物补偿标准：各项指标按照《罗甸县城镇建设征地地上附着物补偿标准》（见附表二）执行，土地部分按其原始地类进行补偿。”2013年12月4日，罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2013〕199号《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》，对《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》被征地农业人员安置补偿措施进行了补充规定，罗甸县政府作出罗府专议〔2014〕29号《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》第二项，关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准问题，原则同意《罗甸县县城规划区内新增实物内容及其补偿标准》实施。2014年3月11日 一审法院认为，本案争议焦点为：1.卢万秀应否得到赔偿；2.本案如何确定赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。以及《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对卢万秀承包地的征收是由罗甸县政府组织实施的，罗甸县政府是征收主体。综合执法局系罗甸县政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县政府的下级政府，其按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县政府对卢万秀承包地的征收，故综合执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县政府是本案适格的被告；综合执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告。 关于卢万秀是否应得赔偿的问题。农村土地承包以“户”为单位进行，承包户的家庭成员均可代表该户主张权利，本案中，卢万秀系黄茂盛之妻，以黄茂盛为户主在罗甸县龙坪镇新苑村一组承包“巴让”土地，卢万秀可就罗甸县政府的行政行为提起本案诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。本案中，卢万秀在向一审法院提起确认违法之诉时一并提起赔偿之诉，符合前述法律规定。罗甸县政府关于卢万秀的起诉不符合起诉条件的辩称意见，理由不成立，一审法院不予采纳。《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，给原告造成损失的，被告应承担赔偿责任。卢万秀提起的要求确认案涉强制行为违法的案件，即（2018）黔27行初441号，已被一审法院确认违法。因此，卢万秀有权基于被人民法院确认违法的行政行为提起行政赔偿诉讼，要求行政机关赔偿。 关于本案如何确定赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的问题。本案属行政侵权赔偿，可参照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，……。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定确定本案的赔偿范围，但本案罗甸县政府在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地承包人。同时，基于填补损害原则，对卢万秀的赔偿范围可考虑为其在土地被依法征收时所获得的相应补偿。故卢万秀的直接损失应包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。对于赔偿面积和损失项目，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，卢万秀提供的证据，能初步证明其因违法强占土地及毁坏地上附着物遭受了实际损害。本案中，罗甸县政府提供的《征地初始登记表》有卢万秀签字认可其被铲除的附着物项目。因此，卢万秀被铲除的附着物项目应以此为准。对于赔偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。本案中，罗甸县政府先后作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》和《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，是罗甸县政府为进行合法征收，依据黔南州人民政府黔南府函（2009）31号文件而确定的补偿标准。因此，本案应适用上述补偿标准计算赔偿。对于赔偿方式，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案卢万秀诉请对其土地恢复原状，因其土地已被用于相关项目建设，不具有恢复原状的可能，故一审法院以支付赔偿金为主要赔偿方式。卢万秀地上附着物的损失应为：芭蕉挂果期50元/棵×211棵=10550元、芭蕉生长期15元/棵×172棵=2580元、芭蕉苗期3元/棵×72棵=216元、脐橙挂果期50元/棵×10棵=500元、六分塑料管1.13元/米×600米=678元，共计14524元。卢万秀当庭主张赔偿的因强制占地而受侵犯的土地承包经营权损失，因无法律依据一审法院不予支持。但从卢万秀的诉请实质上是要求赔偿土地补偿费及安置补助费，即该两项损失应为0.59亩×24510元/亩=14460.9元。以上共计28984.9元。卢万秀主张土地赔偿费按高速公路补偿标准予以赔偿，没有事实及法律依据，一审法院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：一、驳回卢万秀对龙坪镇政府、综合执法局的起诉；二、罗甸县政府于本判决生效之日起三十日内支付卢万秀涉案土地及地上附着物赔偿金共计人民币28984.9元；三、驳回卢万秀的其他诉讼请求。 上诉人卢万秀的上诉请求：1.撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27赔初84号行政赔偿判决第二项、第三项。2.改判被上诉人将上诉人的承包地恢复原状，如不能恢复原状则按实际价值即参照土地出让市场价格进行货币赔偿，并赔偿其地上附着物及青苗损失共计105140元。事实及理由：1.一审判决认定事实错误。（1）一审判决被上诉人以违法的补偿标准承担赔偿责任错误；（2）涉案土地并未被依法征收，一审法院以征地补偿标准确定赔偿数额，缺乏事实依据；（3）《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于县城规划区新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》、《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》不是征地补偿安置方案，不能作为征地补偿的依据，更不能作为确定赔偿数额的依据；（4）一审判决中被上诉人承担的青苗赔偿数额与上诉人的实际损失价值不符。（5）上诉人主张的土地承包经营权的损失赔偿应当得到支持。2.一审判决适用法律错误。（1）依据黔南府函［2009］31号《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》制定的相关文件本身不具有合法性，更不能作为确定赔偿数额的依据；（2）一审判决不应当以上述文件作为计算上诉人财产损失数额的规范性文件依据；（3）一审判决未体现公平公正性以及对违法行为的惩戒，实际上系对违法行为的纵容。 上诉人罗甸县政府上诉请求：撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初84号行政赔偿判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由：1.将涉案土地的损失赔偿给被上诉人缺乏法律依据。2.被上诉人尚未就赔偿事项向上诉人申请赔偿，在此情况下，其不具备提起行政赔偿诉讼的前置条件。对此，上诉人在一审时即已经提出抗辩，但一审法院仍旧直接作出赔偿判决，程序违法。3.一审法院在被上诉人未就其损失提供充足证据的情况下，即认可其损失项目、标准，继而做出赔偿判决属事实不清、证据不足。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，给原告造成损失的，被告应承担赔偿责任。卢万秀提起的要求确认案涉强制行为违法的案件，已被一审法院（2018）黔27行初441号及本院（2019）黔行终384号行政判决确认违法。因此，卢万秀有权基于被人民法院确认违法的行政行为提起行政赔偿诉讼，要求行政机关赔偿。 关于本案如何确定赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，卢万秀提供的证据，能初步证明其因违法强占土地及毁坏地上附着物遭受了实际损害。本案中，罗甸县政府提供的《征地初始登记表》有卢万秀签字认可其被铲除的附着物项目。因此，卢万秀被铲除的附着物项目应以此为准。对于赔偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。本案中，罗甸县政府先后作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县县城规划区征地补偿安置补充办法的通知》和《关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，是罗甸县政府为进行合法征收，依据黔南州人民政府黔南府函（2009）31号文件而确定的补偿标准。因此，本案应适用上述补偿标准计算赔偿。对于赔偿方式，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案卢万秀诉请对其土地恢复原状，因其土地已被用于相关项目建设，不具有恢复原状的可能，故一审法院以支付赔偿金为主要赔偿方式。卢万秀地上附着物的损失应为：芭蕉挂果期50元/棵×211棵=10550元、芭蕉生长期15元/棵×172棵=2580元、芭蕉苗期3元/棵×72棵=216元、脐橙挂果期50元/棵×10棵=500元、六分塑料管1.13元/米×600米=678元，共计14524元。根据《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》，土地补偿标准为24510元/亩，但《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》制定于2011年，其确定土地补偿依据的《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》发布于2009年，而本案的违法占地行为发生于2015年，因此综合考虑安置补偿标准发布的时间、违法占地发生的时间，原定补偿标准偏低，本院对土地赔偿标准调整为24510元/亩x1.3=31863元/亩。卢万秀的土地补偿费及安置补助费，即该两项损失应为0.59亩×31863元/亩=18799.17元。以上共计33323.17元。卢万秀主张土地赔偿费按高速公路补偿标准予以赔偿，没有事实及法律依据，本院不予支持。 综上所述，上诉人卢万秀、罗甸县政府所提上诉请求均无法律和事实依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但土地补偿过低，应予改判。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初84号行政赔偿判决第一项、第三项，即：驳回卢万秀对罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉；驳回卢万秀其他诉讼请求。 二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行赔初84号行政赔偿判决第二项。 三、罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付卢万秀涉案土地及地上附着物赔偿金共计人民币33323.17元。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 孟 婷 审判员 谢璐凯 二〇一九年十月十八日 法官助理吴晃 书记员 叶 冬