北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初141号原告战涛，男，1973年8月21日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人陈志坚，北京隆诺律师事务所律师。委托代理人沈李平，北京隆诺律师事务所实习律师。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄村西。法定代表人徐春刚，镇长。出庭负责人王国文，武装部长。委托代理人刘振朝，北京市平谷区金海湖镇人民政府工作人员。委托代理人王雪娟，北京市方桥律师事务所律师。原告战涛不服被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）作出的限期拆除决定书，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2019年8月9日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案。原告战涛委托代理人陈志坚、沈李平，被告金海湖镇政府武装部长王国文及委托代理人刘振朝、王雪娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月1日，被告金海湖镇政府对原告战涛作出京平金镇限拆字[2019]73号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定）,主要内容为：2019年5月9日，被告工作人员在国土卫片检查中发现，原告有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，原告未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，在北京市平谷区水峪村南东沟果树地建有建筑物（构筑物），建筑物（构筑物）木质结构房屋、木质平台，建筑面积69平方米，占地面积约183平方米。原告行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定。以上事实有现场照片、测量数据为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，责令原告于2019年7月4日24时前将上述违法建设自行拆除（回填），恢复集体土地原貌。如逾期不拆除（回填）违法建设，被告将依法予以强制拆除（回填）违法建设。强制拆除、回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置等费用由原告承担。如不服该决定，可在接到该决定书之日起六十日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在六个月内向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。原告战涛诉称，2019年7月1日，被告作出被诉限拆决定，认为原告未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，在北京市平谷区水峪村南东沟果树地建有建筑物，建筑物为木质结构房屋、木质平台，建筑面积69平方米，占地面积约183平方米，原告行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，故责令原告于7月4日24时前将上述建筑物自行拆除（回填）。原告认为，被告限期拆除的建筑物系原告在合法拥有土地承包经营权的林地上兴建的护林设施，主要用于看护林地，存放种子、苗木和工具、进行必要的晾晒、加工，符合《森林法》的有关规定，也符合当地农业生产的习惯。2014年1月20日，在平谷区人民法院审理的2013平行初字第96号原告诉被告行政赔偿一案中，被告认可涉案建筑物占用土地属于设施农用地，并允诺办理备案手续。但时至今日，被告不仅没有为原告办理备案手续，而且违背承诺，欲拆除涉案建筑，严重损害了原告的信赖利益，也损害了人民法院实质性化解行政争议的权威。为维护合法权益，原告诉至法院，请求：1.依法撤销被诉限拆决定；2.本案诉讼费由被告承担。原告战涛在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示。第一组证据：1.租赁、承包荒山荒坡合同书（李亮），证明李亮于1994年8月4日向水峪村经济合作社承包秦荣沟的荒山、荒坡土地，承包期至2044年；2.租赁、承包荒山荒坡合同书（纪河（音）），证明纪河于1994年8月4日向水峪村经济合作社承包小金生南沟的荒山、荒坡土地，承包期限至2023年；3.转让协议及合同补充说明（李亮），证明李亮将承包的上述荒山荒坡及土地转包给战涛，水峪村村委会予以认可，合同期限至2044年；4.转让协议及合同补充说明（纪河），证明纪河将承包的上述荒山荒坡转包给战涛，水峪村村委会予以认可，合同期限至2044年；5.土地权属证明，证明战涛是上述土地的承包权人。该组证据证明原告系涉案土地的合法承包权人。第二组证据：6.市规划自然资源委（平谷分局）2019第215号政府信息公开申请答复告知书，证明涉案土地的利用现状为果园；7.土地利用现状分类GB/T21010-2017，证明涉案土地属于农用地。该组证据证明涉案土地是农用地。第三组证据：8.平谷区人民法院谈话笔录，证明被告承认原告建设用地属于设施农用地，并同意办理备案手续；9.关于发展有机果树产业，建设临时看护管理用房及储藏育苗晾晒用地的备案申请；10.复垦保证书；证据9-10证明原告向被告申请了备案。该组证据证明原告在设施农用地上建设护林设施。第四组证据：11.《城乡规划法》第四十二条，证明设施农用地建设不需要规划许可；12.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，证明查处非法占用农用地的法定主体为区县以上人民政府土地行政主管部门，乡镇政府没有查处的职权依据；13.《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》四（四），证明设施农用地上的违法行为应由国土资源部门查处，而非乡镇政府；14.《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》四（一），证明区县国土分局是设施农用地的监管主体，乡镇政府的职权仅为报告，而不是查处。该组证据证明被告超越法定职权。被告金海湖镇政府辩称，一、被告具有查处本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处违法建设的法定职责。二、原告进行建设应取得乡村建设规划许可证。本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。因此，原告进行建设应取得乡村建设规划许可证。三、被告认定涉案建筑属于违法建设正确。原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在金海湖镇水峪村南果树地建设房屋，其行为违反了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》规定，所建房屋属于违法建设。虽然原告以涉案建筑属于农业设施为由申请备案，但由于其存在不符合该地块土地规划用途、未批先建等情况，故园林绿化局对其备案申请不予备案。被告作出的被诉限拆决定认定的事实清楚。四、被告适用法律正确。原告建设的行为发生在《城乡规划法》实施之后，其建设时未经相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关审批手续，因此，被告有权依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》认定为违法建设。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:第一组证据：1.立案审批表，证明被告依法立案调查的事实。第二组证据：2.现场检查笔录；3.现场勘验笔录及勘验图；4.涉案建筑照片；5.谈话笔录；6.金海湖镇人民政府权利义务告知书；7.不予备案决定书；该组证据证明被告立案后履行调查职责，违法建设系原告所建，且无乡村建设规划许可证等手续，涉案建设存在未批先建的情形，不符合该地块土地规划用途等情况，园林绿化局对其备案申请不予备案。第三组证据：8.京平金镇协字[2019]年13号案件协查通知单；9.规划审批情况的函；该组证据证明经查询规划部门，原告未取得乡村建设规划许可证，所建建筑物属违法建设。第四组证据：10.被诉限拆决定及送达回证、邮件交寄单，证明被告依法作出被诉限拆决定并向原告送达。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系被告金海湖镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：第一组证据因为被告不是合同相对方，真实性由法院核实，根据《北京市城乡规划条例》第二条规定，本市行政区域全部为规划区，不存在特殊的区域，原告在未取得规划许可的情况下，不应在承包地上建设建筑物，所以涉案建筑为违法建筑，且系原告所建。第二组证据真实性由法院核实，证明目的不认可，从答复及图中不能看出是本案涉案的地块，只能说明果园是农用地，不能说明涉案的地块是农用地。第三组证据真实性认可、证明目的不认可，原告需要提交相应的材料且齐全才能获批，原告虽提交了备案申请和复垦保证书，但其不符合备案条件。2019年7月1日，平谷区园林绿化局对其备案申请不予备案，所以涉案土地不是设施农用地。原告所建建筑物非护林设施。第四组证据真实性认可，证明目的不认可，法律依据是法院审理和判决时的依据，并不是证据，且证据13已经停止施行，涉案土地未经备案，非设施农用地，被告亦不是以原告非法占用农用地处理的，是根据《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》相关规定对原告所建建筑物系违法建设予以查处，被告拥有法定职权。原告对被告提供的证据持以下质证意见：第一、二、四组证据真实性、合法性、关联性认可。第三组证据真实性、合法性认可，证明目的不认可，设施农用地不需要取得许可，也不可能取得许可。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据真实，能够证明原告土地使用权的来源，但不能证明涉案建筑为合法建筑。第二组证据真实，证明目的成立，本院予以采纳。第三组证据真实，但不构成设施农业项目用地备案的合法手续，原告以此证明涉案建筑系合法农业设施的证明目的不能成立，本院不予采信。第四组证据为法律法规依据，不属于证据范畴。被告提供的第一组至第三组证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源，被告进行现场检查、勘验情况，向规划和国土部门询问原告建设房屋的审批情况及回函情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出被诉限拆决定符合法律规定。第四组证据属于本案被诉行政行为，不属于证据。经审理查明，1994年8月4日，平谷县韩庄乡水峪村经济合作社（以下简称水峪村经济合作社）与案外人李亮签订《租赁、承包荒山、荒坡合同书》，约定水峪村经济合作社将坐落于该村秦荣沟的荒山、荒坡及土地10亩，四至边界为东至分水岭、西至分水岭、南至山顶、北至坡下牛道，租赁、承包给李亮经营管理，合同期限为50年，自1995年1月1日起至2044年11月31日止。同日，水峪村经济合作社与案外人纪河签订《租赁、承包荒山、荒坡合同书》，约定水峪村经济合作社将坐落于小金生南沟的荒山、荒坡及土地大约10亩，果树黑枣1棵，四至边界为东至柏树边，西至松树边，南至里沟，北至马路以上，租赁、承包给纪河经营管理，合同期限为30年，自1994年1月1日至2023年11月31日。2011年8月20日，案外人李亮、纪河分别与原告签订转让协议，将其承包的荒山、荒坡转让给原告承包，租赁期限均为33年。2013年12月15日，北京市平谷区金海湖镇水峪村民委员会为上述承包情况出具土地权属证明。后原告在承包地上建设涉案建筑。被告通过月度卫片发现涉案建筑涉嫌违法建设，2019年5月14日，被告工作人员经现场勘查，原告未能出示乡村建设规划许可证，即予以立案调查并进行了现场检查、勘验，经勘验涉案建设为木质结构，房屋69平方米，其余为平台，总建筑面积约180平方米。同日，被告金海湖镇政府向北京市规划和自然资源委员会发送协查通知单，北京市规划和自然资源委员会当日作出京规平执函[2019]第123号规划审批情况的函，确认位于金海湖镇水峪村南的涉案建筑未取得乡村建设规划许可证。2019年6月26日，被告作出《权利义务告知书》并向原告送达，告知原告三日内向其陈述、申辩、提交证据材料，原告主张其于2019年6月29日收到被告送达的《权利义务告知书》。2019年7月1日，北京市平谷区园林绿化局以涉案建设已经形成，存在未批先建的情形，且不符合该地块的土地规划用途，不符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第三条、《关于贯彻落实国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕[2015]72号）第二条规定的备案条件，根据京国土耕[2015]72号第二条第（二）款第8项规定，决定对原告提交的《关于发展有机果树产业、建设临时看护管理用房及储藏育苗、晒场用地的备案申请》不予备案。同日，被告作出被诉限拆决定，并通过邮寄和留置方式向原告进行送达。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，涉案建筑已被全部拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”依据上述规定，被告金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于原告对被告金海湖镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十九条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于原告提出的涉案土地属于设施农用地的主张，本院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施，故对于原告的主张，本院不予支持。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，金海湖镇政府在作出被诉限拆决定之前，虽然向原告成年家属进行了调查，对建筑物进行了现场勘验、检查，并向规划部门了解了涉案建筑是否取得规划许可，但被告并未比照正当程序原则充分保障原告依法享有的陈述、申辩权利。被告金海湖镇政府未提交证据证明其向原告送达《权利义务告知书》的时间，原告主张其于2019年6月29日收到被告送达的《权利义务告知书》，被告于2019年7月1日即作出被诉限拆决定，原告并未享有《权利义务告知书》规定的三日内进行陈述、申辩的权利。关于被诉限拆决定的送达，留置送达是指受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被告金海湖镇政府于2019年7月1日作出被诉限拆决定后，于当日进行留置送达和通过邮寄方式向原告送达被诉限拆决定，其在进行留置送达时并不存在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收被诉限拆决定的情况，故被告送达程序不符合法律规定。被告执法程序违法，被诉限拆决定依法应予撤销。鉴于涉案建筑已被拆除，被诉限拆决定已不具有可撤销内容，应确认被告金海湖镇政府作出的被诉限拆决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于二〇一九年七月一日向原告战涛作出的《限期拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区金海湖镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  查金枝人民陪审员  陈凤娟人民陪审员  刘雅芬二〇一九年十月二十一日法官 助理  张 悦书 记 员  石姗姗