四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川03行初37号 原告杨光明，男，1972年4月出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。 被告荣县人民政府。住所地四川省荣县旭阳镇荣州大道一段行政中心。 法定代表人郑小清，县长。 出庭负责人郝功德，荣县人民政府副县长。 委托代理人漆彬，荣县人民政府工作人员。 委托代理人陈春雷，四川瀚毅律师事务所律师。 原告杨光明不服被告荣县人民政府（简称荣县政府）房屋行政征收决定，于2018年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日立案后，于2018年11月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告杨光明及委托代理人梁红丽，被告荣县政府的副县长郝功德及委托代理人漆彬、陈春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月23日，荣县政府作出荣征决字[2018]第1号《关于城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定书》（简称征收决定）。2018年5月3日，荣县政府发布《关于城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》(简称征收公告)，内容与征收决定一致。征收公告载明：为改善片区居民的居住条件和城市基础设施等原因实施征收；征收范围为附南街片区中B-1地块在内的四个地块范围内的房屋及其附属物；实施征收的四个地块签订附生效条件的征收补偿协议的签约率均已达到或超过98%，公告发布后，所签协议正式生效；房屋征收部门、征收实施单位及申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。公告附房屋征收补偿方案。 原告杨光明诉称：1.请求撤销被告作出的征收公告;2.诉讼费用由被告承担。主要事实与理由：原告的房屋位于自贡市荣县旭阳镇附南街81号，在此居住多年，有合法的土地使用证及房屋所有权证，原告在此经营一处茶馆，茶馆具有合法的营业执照及卫生许可证。2017年9月15日，被告在原告房屋所在地张贴了一份《荣县人民政府关于城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造启动模拟征收的公告》，原告始知自己的房屋被纳入征收范围内。因补偿安置条件过低，原告一直未签订补偿安置协议。2018年5月2日，被告在原告房屋所在地张贴了涉案征收公告，原告认为该征收公告违反法律规定，理由如下：一、征收公告的依据违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称征收补偿条例）第八条的规定，征收决定的作出必须符合公共利益的需要。并且征收补偿条例第八条规定了五种情形。但是被告依据前期被征收人签约率达到98%，作出涉案征收公告，明显不符合法律规定情形。二、征收公告的程序违法。根据征收补偿条例规定，征收决定作出前荣县城乡规划建设和住房保障局（简称荣县住建局）应当拟订房屋征收补偿方案报被告审批，被告应当将拟定的房屋征收补偿方案进行不少于30日的公告，征询被征收人的意见，并将征询意见稿及征求意见的情况进行公示。被告并未对房屋征收补偿方案征询过被征收人的意见，也未公布过修改情况。三、征收公告的实体违法。首先，房屋征收补偿方案补偿标准过低。不符合征收补偿条例关于对被征收房屋价值的补偿，不得低于征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的规定。征收部门对原告作出“棚改货币补偿计算表B地块”中商业性用房评估价只有13660元／平米，住宅评估价为3100元／平米。周边房屋商业性用房均价2-3万元／平米，住宅均价也达4000元／平米。原告在收到该评估表后在法定期限内申请复核，但是并未得到相应回复。其次，房屋征收补偿方案剥夺了原告选择产权置换的补偿方式。根据法律规定，房屋安置补偿的方式有两种：货币补偿和产权置换，被征收人可根据自身情况随意选择。但是此次征收中征收部门名义上虽提供了两种选择安置补偿的方式，即货币补偿和自主购买房屋安置，但是归根到底，自主购买房屋安置仍是补偿被征收人货币，然后让其自主购买商品房，并非真正意义上的产权置换。 原告在举证期限届满前向本院提交了以下证据： 第一组证据：土地使用证、房屋所有权证，拟证明原告主体适格及原告对房屋享有合法权益的事实。 第二组证据：征收公告，拟证明被告作出了被诉行政行为。 被告荣县政府辩称：原告的诉讼请求和理由不成立，被告作出的房屋征收决定事实清楚、法律依据充分、程序合法。一、荣县城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目国有土地上房屋征收依据充分。本次征收是基于改善人居环境、提升城市品质、推进棚户区改造，符合征收补偿条例第八条的规定。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称四川省征收补偿条例）第二十一条的规定，签约率不是启动棚户区改造项目的前提，而是被告最终作出征收决定的条件之一。被告对签约率的设定既有法律法规依据，也充分保障了棚户区百姓的权益。附南街片区B-1地块总被征收人85户，模拟征收签约期限内签约84户，仅原告户未签约。原告关于征收公告依据违法的诉讼理由不成立。二、被告作出征收决定程序合法。本案征收补偿方案在最终审批前予以了公告，征求公众意见（征求意见期限：2017年4月18日至2017年5月18日）。根据征求意见情况，对征收补偿方案做适当调整后由被告进行了审批。在启动模拟征收的同时，房屋征收实施单位将调整并经被告审批的征收补偿方案予以了公告。涉案地块相关公告张贴在涉案地块所在社区。因此，杨光明诉称的征收补偿方案未征求公众意见的理由不成立。三、原告关于房屋补偿价值低的诉讼理由不成立。首先，涉案房屋评估机构的选择符合法律规定。评估机构依据国家法律法规估价规范等对涉案房屋、土地价值作出了客观公允的评估。评估复核程序由房地产价格评估机构办理。其次，本次征收不仅充分认定、保护了征收房屋的现有价值，还以购房补贴、购房补助等方式充分保障被征收人权益。就原告房屋而言，非成套住宅评估单价为3100元，按照征收补偿方案，原告若选择自主购买房屋安置，则尚可获得购房补贴500元／平方米、购房补助700元／平方米、评估价值8%的公摊面积补助等。因此，原告关于补偿标准严重低于市场价值，无法保障其生活水平不降低的诉讼理由不成立。四、关于补偿方式的选择。本项目属于旭水河流域生态环境修复及沿岸景观打造公益事业项目，改造后不再修建安置房屋。因此，项目区内无原址安置房。就产权调换，征收补偿方案明确记载：被征收人自主选择在荣县城区范围内购买新建商品房……、被征收人自主选择在荣县城区范围内购买二手商品房……。同时，以自主购买房屋安置实施产权调换也符合《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2016]37号）的规定。因此，就补偿方式的选择，除货币补偿外，自主购买房屋方式充分尊重被征收人的选择意愿。原告关于未保障被征收人选择权的理由不成立。综上所述，原告的诉讼请求及理由不能成立。请求人民法院在查明事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限届满前向本院提交了以下证据： 1.自贡市人民政府《关于自贡市2016年第二批棚户区改造项目有关事项的批复》（自府函[2016]208号）、荣县城乡规划建设和住房保障局《关于启动荣县城区“两河四岸”（一期）（一阶段）棚户区改造的请示》，拟证明荣县城区“两河四岸”（一期）棚户区改造项目在2016年纳入了自贡市2016年第二批棚户区改造项目。 2.《关于荣县城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造国有土地上房屋模拟征收补偿方案征求意见的公告》及公告附件、《关于荣县城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案的批复》（荣县府函[2017]62号）、模拟征收公告，拟证明征收补偿方案征求了公众意见，在征求公众意见的基础上就方案做了适当调整。征收补偿方案形成程序合法。 3.《关于荣县城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造拟征收范围内房屋调查情况公示》、未登记建筑认定和处理结果公示，拟证明行政机关对包括原告在内的被征收人房屋状况进行了深入细致的反复调查核实。 4.《社会稳定风险评估备案报告表》，拟证明本项目同期实施社会稳定风险评估情况。 5.房屋评估公告、公证书、评估结果，拟证明本项目房屋土地价值评估程序合法、评估结果客观公正。 6.《关于报请对城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目中A—4、B—1、D—1、D—3地块房屋作出征收决定的请示》、征收决定、征收公告、《关于城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目住户搬家的通知》，拟证明在完善前期程序的基础上，被告及时作出了征收决定。 7.相关公告照片、网络截图，拟证明相关公告、征求意见张贴情况。 8.附南街片区即B地块部分被征收人意见。拟证明就征收方案、被征收人实际情况，行政机关充分听取社会公众意见。 被告在庭前质证时补充以下证据： 1.川建规函[2015]774号《四川省住房和城乡建设厅关于荣县城市总体规划的复函》、荣县城市总体规划（2013—2030）、川府规[2017]90号《四川省人民政府关于自贡市和所辖县（区）及其中心城区规划范围内的乡（镇、街道）土地利用总体规划的批复》，拟证明涉案项目在荣县城市建设用地范围内，符合城市规划、符合土地利用总体规划。 2.自委发[2016]23号《中共自贡市委自贡市人民政府关于实施城市棚户区改造三年攻坚的意见》、自府办发[2017]14号自贡市人民政府办公室印发《2017年自贡市城镇棚户区改造实施方案》的通知，拟证明涉案项目纳入自贡市棚户区改造范围内。 3.自发改发[2016]739号《自贡市发展和改革委员会关于自贡市2016年第二批棚户区改造项目建议书的批复》、自发改发[2016]752号《自贡市发展和改革委员会关于自贡市2016年第二批棚户区改造可行性研究报告的批复》、关于荣县2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划草案的报告及人大决议、关于荣县2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年计划草案的报告及人大决议、关于荣县2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划草案的报告及人大决议，拟证明涉案项目完成项目建设及可研批复，纳入国民经济和社会发展计划。 4.开户许可证、开户申请、开户许可、专户函、开户证明文件、记账凭证及进账单、借款合同，拟证明涉案项目征收补偿费已足额到位、专户存，征收补偿有足额保障。 5.可行性研究报告、社会稳定风险评估报告，拟证明涉案项目由三方机构完成可行性研究，本项目社会稳定风险等级较小。 6.地块签约情况公示、征求意见情况公示。拟证明项目实施过程中征求意见情况的公示及本地块签约情况。 经庭前证据交换及庭审质证，原告对被告在举证期限内提交的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据6的合法性和证明目的不予认可；对证据7的真实性不予认可，认为不能达到证明目的；对证据8的真实性、合法性和关联性不予认可，认为不能达到证明目的。原告对被告补充提交的证据1的证明目的不予认可；对证据2认为2018年4月23日作出征收决定，违背其自己要求的征收进度；对证据3的证明目的不予认可对证据4认为不能证明被告足额提供该项目资金的存储状况；对证据5风险评估报告认为第三方机构的主体并未提供有效的主体资格以及身份证明；证据6，认为照片的来源没有原始载体，时间为自己标识，无法达到证明目的。 被告对原告提交的证据没有异议，认为证明原告的房屋在本项目棚改范围内。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，因与被告提交的证据能相互印证，且被告表示无异议，对其真实性、合法性和关联性予以确认。对被告在举证期限内提交的证据5，因与本案审查的内容无关联性，本院不予采纳，对被告在法定期限内提供的其他证据，因能够证明被告在作出征收公告前具体进行了哪些工作，履行了哪些程序，证据客观、真实，来源合法，本院予以采信。 经审理查明，荣县城区“两河四岸”片区棚户区（一期）改造项目属于自贡市2016年第二批棚户区改造项目的子项目之一。2017年4月18日，荣县住建局对模拟征收补偿方案征求意见稿进行公告，公告公示了荣县政府拟对荣县旭阳镇城区“两河四岸”（一期一阶段）的棚户区实施改造、方案征求意见的时间为2017年4月18日至5月18日及提出意见的方式等内容。2017年5月12日，荣县住建局在拟征收范围内公告房屋调查登记情况。2017年6月20日，根据第一次公示收集到的意见，经过核实后，荣县住建局对房屋调查情况进行第二次公示。2017年7月25日，四川鼎博律师事务所作出社会稳定风险评估备案报告，报荣县维护社会稳定工作领导小组备案。2017年7月31日，荣县政府对征收补偿方案作出批复。2017年8月30日，被告在征收范围内对拟征收房屋未登记建筑的认定和处理情况进行公示。2017年9月15日，被告在征收范围内进行模拟征收公告，并附批准后的征收补偿方案。明确征收部门为荣县住建局，征收实施单位为荣县旭阳镇人民政府，征收方式为签订附生效条件协议的方式；并公示了4个片区再分为若干小地块，任何一个小地块的签约率达到98%及以上的，由县政府作出征收决定，未达到的，协议不生效，中止该地块的房屋征收程序。2018年4月9日，荣县住建局以签约率达到或超过98%为由，向被告申请作出A-4、B-1、D-1、D-3四个小地块的征收决定。2018年4月23日，被告作出征收决定，对A-4、B-1、D-1、D-3四个地块国有土地上的房屋进行征收，并于5月3日在征收范围内进行公告。同时公告的房屋征收补偿方案中规定，“两河四岸”棚户区改造属旭水河流域生态环境修复及沿岸景观打造等公益事业项目，改造后不再修建安置房屋。征收补偿方案中规定了货币补偿和产权调换自主购买房屋安置（简称自主购安）两种补偿方式：1.货币补偿方案包括房屋价值、购房补贴、购房补助、公摊面积补助等补偿内容。2.自主购安方案是被征收人自主选择在荣县城区范围内购买新建商品房安置，在签订商品房买卖合同后，征收人将被征收房屋补偿款和各类补贴补助奖励等按被征收人委托转入合同卖方账户，被征收人按商品房买卖合同自行结算差价的补偿方式，其内容除了包括货币补偿方案的内容外还包括物管费补贴、住宅专项维修资金补贴房屋价值等补偿内容。原告的房屋属于B-1地块的征收范围。原告对征收公告不服，提起行政诉讼。 本院认为，原告虽然针对征收公告提起诉讼，但征收公告的内容与征地决定内容一致，且原告的诉讼理由均针对征地决定的程序及内容，被告亦针对原告的诉讼理由进行答辩，故本案争议焦点为荣县政府作出的征收决定是否违法，是否应当被撤销。 荣县“两河四岸”片区棚户区改造项目属于自贡市规划的棚户区改造项目内容之一，故涉案国有土地上房屋征收符合征收补偿条例第八条规定的关于旧城区改建的公共利益需要。根据征收补偿条例第四条、第八条的规定及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的相关规定，市、县级人民政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建而作出房屋征收决定。本案被告具有合法的房屋征收主体资格及权限。 四川省征收补偿条例第二十一条规定：“实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定……但不得低于百分之九十。”荣县政府在作出征收决定前，经过自贡市发展和改革委员会对项目建议书和可行性研究报告进行批复，征收单位将模拟征收方案进行公告、征求意见，对拟征收范围内的房屋进行调查登记并予以公示，并对拟征收范围等相关事项及征收补偿方案进行公告。被告采取与被征收人签订附生效条件的补偿协议，在签约时间内，签约率达到98%及以上时作出征收决定，此种征收补偿方式符合上述法律规定。，原告关于被告仅依据被征收人签约率达到98%即作出涉案征收公告不符合法律规定的理由与查明事实不一致，于法无据，本院不予采纳。 四川省征收补偿条例第十条规定，实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围，启动房屋征收程序。本案中，被告未提交其组织房屋所有权人协商的证据。征收补偿条例第十一条第一款、四川省征收补偿条例第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告未提交证据证明其对征收与补偿安置方案征求到的修改意见以及根据相关意见修改的情况进行公示。四川省征收补偿条例第二十条第二款规定，房屋征收决定作出后，应当于三日内在政府及部门网站等媒体和房屋征收范围内显著位置予以公告。本案中，被告于2018年4月23日作出征收决定后，于5月3日进行公告，不符合上述规定。原告关于被告征收程序违法的诉讼理由成立，本院予以采纳。综上，被告作出的荣征决字〔2018〕第1号国有土地上房屋征收决定程序违法。 原告关于房屋征收补偿方案剥夺了原告选择产权调换补偿方式的诉讼理由。根据征收补偿条例第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”的规定，房屋征收补偿中，法律赋予被征收人对补偿方式的选择权，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。本案中，虽然征收补偿方案在货币补偿方案的基础上增加自主购安方案。自主购安方案虽然在一定程度上保障了被征收人自主选择房屋区位、地点的权利，但其实质仍然是货币支付按方案计算的补偿款、补助、补贴的一种补偿形式，征收补偿方案中未设立产权调换的补偿方式，侵害了原告的补偿选择权。原告的该项诉讼请求成立，本院予以采纳。 因本案房屋征收系棚户区改造的需要，符合法定公共利益需要的条件，且行政程序已进行到被征收国有土地上房屋的98%及以上产权人签订了附生效条件的征收补偿协议。一旦撤销涉案房屋征收决定，必然导致重新履行征收程序及补偿程序，重新签订补偿协议。重复履行行政程序将导致行政资源浪费，且不利于保护已签约的其他被征收人的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”的规定，虽然被告作出的涉案房屋征收决定未按照国有土地上房屋征收补偿法律、法规履行相关程序，但撤销该决定将会给公共利益造成重大损失。为避免导致原已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，平衡依法行政和信赖保护原则的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一，本案应判决确认被告的行为违法。 综上所述，原告关于撤销房屋征收决定的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款、第二十一条第一款、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十七条第二款、第二十条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告荣县人民政府作出的荣征决字〔2018〕第1号国有土地上房屋征收决定程序违法； 二、责令被告荣县人民政府依法采取相关补救措施； 三、驳回原告杨光明的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告荣县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 谭爱华 审 判 员 杨 超 审 判 员 杨 阳 二〇一九年十月三十一日 法官助理 徐 云 书 记 员 曾雅月 附：相关法律条文 《国有土地上房屋征收与补偿条例》： 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。 因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》： 第十条实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。启动房屋征收程序前，房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。 房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围，并按照前条规定启动房屋征收程序。 第十七条对征收补偿方案有意见的，应当持本人身份证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。 市、县级人民政府应当将征收补偿方案的征求意见情况和根据意见修改后的征收补偿方案及时公布。 半数以上被征收人认为征收补偿方案不符合规定或者不公平的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。 第二十条市、县级人民政府应当根据确定的征收补偿方案、社会稳定风险评估报告和征收补偿费用到位情况等作出房屋征收决定。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经市、县级人民政府常务会议讨论决定。 房屋征收决定作出后，应当于三日内在政府及部门网站等媒体和房屋征收范围内显著位置予以公告。 房屋征收决定公告应当载明征收目的、征收范围、征收实施单位、征收补偿方案、签约期限，行政复议和行政诉讼权利以及禁止在征收范围内实施的行为等事项。 第二十一条实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十。 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。