福建省泉州市丰泽区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0503行初60号 原告刘月琴，女，1967年9月1日出生，汉族，住福建省泉州市泉港区。 委托代理人庄敬虹，福建兴惠律师事务所律师。 被告泉州市泉港区城市管理局，住所地泉州市泉港区山腰街道汾阳街109号1号楼3层。 法定代表人程进强，局长。 委托代理人郭钦辉，泉州市泉港区城市管理局法制股股长。 委托代理人陈宝芬，福建天衡联合（泉州）律师事务所。 原告刘月琴不服被告泉州市泉港区城市管理局（原名称泉州市泉港区城市管理行政执法局，以下简称泉港区城市管理局）城市管理一案，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。经告知补正材料，本院于同年6月12日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月22日公开开庭审理了本案。原告刘月琴、委托代理人庄敬虹、被告委托代理人郭钦辉、陈宝芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘月琴诉称，诉讼请求：撤销被告泉港区城市管理局作出的泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》。事实与理由：原告住房位于泉州市××区××镇诚××村××组，住房的第一层至第五层在2010年前已建好。2018年4月25日泉州市泉港区峰尾镇人民政府突然组织大量人员，强行砸拆原告住房第一层至第五层。事后原告在房屋外发现盖有泉港区城市管理行政执法局印章的泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》。原告认为，泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》中针对原告在建房屋且特指房屋的第四层、第五层，而原告房屋的第二层至第五层于2012年已建造完毕，且该通知书没有依法送达原告，没有告知原告享有陈述、申辩的权利。 原告向本院提供以下证据： 1、身份证、常住人口登记卡复印件，证明原告的基本情况。 2、泉港集用（2007）第707028144号《集体土地使用权证》，证明原告房屋情况。 3、《责令停止建设通知书》，证明被诉具体行政行为。 4、照片复印件33张，证明被告强行拆毁原告的房屋。 5、原告丈夫与被告执法大队110值班室的通话记录，证明被告强行拆毁原告房屋的事实。 6、《信访事项告知书》8份、回执单，证明原告因家庭成员的海带养殖基地被征用补偿、丈夫刘荣付（又名刘荣富）的生产用地被拆迁未作补偿，及原告的房屋被强行拆毁而提出信访的事实。 被告泉州市泉港区城市管理局辩称，一、原告已于2018年4月24日知悉《责令停止建设通知书》，但原告直至今日才提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。二、原告未经规划审批擅自加盖建筑物，被告接到群众举报后，依法向原告发出《责令停止建设通知书》依法有据。三、被告作出的《责令停止建设通知书》对原告的权益并未产生实际影响。《责令停止建设通知书》为阶段性行政行为，尚未对原告的权利、义务产生实际影响，故该行为不具有可诉性，且原告针对对其权利义务产生实际影响的拆除行为已另行提起诉讼。 被告向本院提供了以下证据： 1、《泉州市人民政府关于转发福建省人民政府关于肖厝城市总体规划的批复的通知》（泉政[1997]综66号）、《福建省人民政府关于肖厝城市总体规划的批复》（闽政[1997]文39号）、《峰尾镇人民政府关于核查诚平村刘月琴规划审批情况的反馈》，证明经向规划部门核实，诉争房屋确未取得相关规划审批手续，被告发出《责令停止建设通知书》事实清楚、证据充分。 2、现场笔录、执法证件、《责令停止建设通知书》、照片，证明被告发出《责令停止建设通知书》程序合法。 3、《泉州市人民政府关于泉州市泉港石化港口新城总体规划（调整）的批复》（泉政文[2010]64号），证明泉港区的城市规划情况。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证如下：对证据1《泉州市人民政府关于转发福建省人民政府关于肖厝城市总体规划的批复的通知》、《福建省人民政府关于肖厝城市总体规划的批复》的真实性和合法性无异议，但与本案无关。对《峰尾镇人民政府关于核查诚平村刘月琴规划审批情况的反馈》的真实性无异议，但是该反馈中“被核查人建设情况”显示2012年被告就知道第四、第五层已经在建设了。对证据2的现场笔录的真实性、合法性和关联性（以下简称三性）有异议，笔录没有当事人的签名，无法证明被诉《责令停止建设通知书》是在2018年4月24日作出并张贴，《责令停止建设通知书》认定事实错误、程序违法。对证据3的真实性无异议，关联性有异议，原告的房屋是2010年前已经建好，该文是2010年3月19日发布的，该文也没有允许被告未经任何程序直接拆毁原告的房屋。 被告对原告提供的证据质证如下：对证据1的三性无异议。对证据2的三性无异议，对证明目的有异议，仅能证明原告拥有土地使用权，结合被告向峰尾镇人民政府核实的情况，原告仅取得第一至三层的审批手续，第四至五层没有取得审批手续。对证据3的三性无异议，对证明目的有异议，不能证明拆除行为是被告实施。证据4的真实性由法院认定，但是与本案没有关联，被告并未实施强拆行为。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，该份笔录可以证明并非被告实施拆除行为。对证据6的关联性和证明目的有异议，只能证明原告与其他部门存在补偿纠纷，与本案不具有关联性。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1能证明涉案建设行为发生于泉港区城市规划区内，本院对其关联性予以认可。被告提供的证据2现场笔录有执法人员和见证人的签名，能证明被告送达被诉《责令停止建设通知书》的过程，本院对其真实性、合法性、关联性予以认可。原告、被告提供的其他证据，均能反映案件真实情况，与待证事实相关，来源和形式符合法律规定，本院对其三性予以认定。 经审理查明，原告刘月琴持有泉港集用（2007）第707028144号《集体土地使用权证》，地块位于泉港区××镇诚××村××组。2012年3月刘月琴向诚平村申请加建二层半。经镇党委会议研究同意批准加建二层，加建总面积300平方米。2018年被告泉港区城市管理局接到群众举报称刘月琴在原建三层房屋基础上擅自施工加盖至五层。被告经向相关规划部门核实，查实刘月琴加盖第四、第五层的建设行为未取得相关规划审批手续。被告于2018年4月24日作出泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》，内容为“刘月琴，经查，你户未按照审批要求，擅自在峰尾镇诚平村规划控制区内超审批建设，第四层、第五层已封顶，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，现责令你停止建设，你在接到本通知书后，若不停止建设，将由泉港区城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规规定查封施工现场或予以强制拆除。”由于执法人员到现场时，原告家没人，被告将《责令停止建设通知书》粘贴在涉案建筑物外墙后拍照并制作现场笔录。原告刘月琴于2018年4月25日发现该份《责令停止建设通知书》，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限；二、原告请求撤销被告作出的涉案《责令停止建设通知书》是否属于行政诉讼受案范围；三、涉案《责令停止建设通知书》是否合法。 对于第一个争议焦点，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告泉港区城市管理局于2018年4月24日作出泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》，并未告知原告刘月琴起诉期限。刘月琴于2018年4月25日知道上述《责令停止建设通知书》，于2019年4月25日向本院提起本案行政诉讼，并未超过上述司法解释规定的最长一年起诉期限。 对于第二个争议焦点，本案被诉行政行为是泉港区城市管理局作出的《责令停止建设通知书》，该通知书的主要内容为确认原告刘月琴违法建设第四、第五层，要求刘月琴停止建设，若不停止建设，将由被告依据相关行政法律规定查封施工现场或予以强制拆除。上述内容对刘月琴加盖涉案房屋第四、第五层行为的违法性进行了确认，并对其设定了行政法上的义务，对刘月琴产生了实际影响，故该《责令停止建设通知书》并非行政机关作出强制拆除决定前的过程性行为，而是对原告刘月琴设定了行政义务的行政命令。原告刘月琴认为该行政命令侵犯其合法权益而提起本案行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。 对于第三个争议焦点，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》之规定，泉港区城市管理局是本级人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关。违反城市管理法律、法规和规章的行为一般由行为发生地的县（市、区）城市管理局管辖。依据上述法律规定，经依法审批的城市规划是城乡建设和规划管理的依据；在城市规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向有关政府或者行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，《福建省人民政府关于肖厝城市总体规划的批复》（闽政[1997]文39号）、《泉州市人民政府关于泉州市泉港石化港口新城总体规划（调整）的批复》（泉政文[2010]64号）同意泉港区的城市定性为以石化工业为主导的现代化港口城市，故在泉港区范围内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，均应当依法申请办理建设工程规划许可证。本案原告刘月琴在涉案房屋上加盖第四、第五层的建设行为发生在泉港区，依法应当申请办理建设工程规划许可证。原告未取得建设工程规划许可证即进行房屋的加盖建设，属于违法行为。故被告泉港区城市管理局经过调查核实，对原告刘月琴违法加盖第四、第五层的建设行为做出被诉《责令停止建设通知书》，具有事实和法律依据。依据当时有效的《福建省行政执法程序》第三十九条规定，行政执法机关送达行政执法决定书或者有关文书，应直接送交受送达人。送达必须有送达回证，受送达人应在送达回证上签名或者盖章并注明签收日期，其签收日期为送达的日期；第四十条规定，受送达人拒绝接受行政执法决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者他人到场见证，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章后，把行政执法决定书或者有关文书留在受送达人的住处，即视为送达；第四十一条规定，不能直接送交受送达人或者直接送达有困难的，按下列规定送达：（一）受送达人不在的，交其同住的成年家属签收，接收日期为送达日期；（二）受送达人已向行政执法机关指定代收人的，由指定代收人签收，签收日期为送达日期；（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期；（四）受送达人下落不明的，公告送达，自公告发出之日起三个月，即视为送达，本案中，被告泉港区城市管理局在送达被诉《责令停止建设通知书》时，因受送达人刘月琴家没人，将《责令停止建设通知书》粘贴在原告房屋外墙的行为，违反了上述法规关于送达行政执法文书的规定，送达程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。 综上，被告作出泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告泉州市泉港区城市管理局于2018年4月24日作出的泉港执（2018）停字029号《责令停止建设通知书》违法。 案件受理费50元，由被告泉州市泉港区城市管理局负担。 如不服本判决，可以在本案判决书送达之日十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  曾毓群 审 判 员  李红艳 人民陪审员  林玉丽 二〇一九年十月二十九日 法官助理何茜 书记员吴桂芬 附本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 ……