贵州省凯里市人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔2601行初1号原告：丹寨县兴泰房地产开发有限公司。住所地丹寨县龙泉镇场口街罗家园。委托诉讼代理人（特别授权）：谢晋理，该公司职员。委托诉讼代理人（特别授权）：杨春，贵州七律律师事务所执业律师。被告：丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局），住所地丹寨县龙泉镇龙泉大道中段。法定代表人：陈培林，局长。委托诉讼代理人（特别授权）：李孟军，丹寨县土地收购储备中心主任。原告丹寨县兴泰房地产开发有限公司诉被告丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）行政协议一案。向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，已审理终结。原告丹寨兴泰房地产开发公司诉称：2012年2月13日,汕头市潮阳建筑工程总公司和贵州佰路房地产开发有限公司联合,通过被告依法招标出让国有土地使用权的方式，竞得位于丹寨县县城北部的四宗土地使用权,其中宗地编号为2011-11的国有土地使用权面积为54302.30平方米,每平方米出让金633.68元,土地出让金总额34410449.00元已全部交清。之后,上述两家竞得土地使用权的公司根据丹寨县人民政府“必须在当地注册具有房地产开发资质的法人公司”的要求,在丹寨县注册成立了“丹寨兴泰房地产开发有限公司”(原告)，被告出具《国有建设用地交地确认书》,将上述宗地的国有土地使用权确认给原告进行房地产开发建设。之后在开发过程中,由于施工方拖欠民工工资,2016年年底,民工为索要被拖欠的工资进行闹事,造成严重不良的社会影响。当时,原告因资金周转困难,也没有资金为施工方垫付民工工资,经丹寨县人民政府组织相关职能部门及原告多次召开会议协商,由原告退回2011-11号宗地其中面积51122013年5月28日2.97平方米的土地使用权(该宗地其余面积3179.33平方米已建设),退还的土地出让金用于解决民工工资等问题。可是,被告在收回土地使用权返还土地出让金的价格问题上,不是和原告协商解决,而是作出《收回国有土地使用权决定书》,强制性的给予原告786.099万元的补偿。按照该宗地原告交纳土地出让金每平方米633.68元计算,被告收回5112.97平方米的土地出让金总额为3239.56万元,被告决定给予原告的补偿款786.099万元不足原告交纳土地出让金的四分之一,明显显失公平。被告与原告签订《国有土地使用权收回补偿协议书》,收回土地使用权的补偿价款不是协商,而是作出《收回国有土地使用权决定书》决定收回土地使用权的价款,违反了法律、行政法规的规定。被告与原告签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》明确,被告收回土地使用权的法律依据包括《土地管理法》、《城市房地产管理法》、国土资源部令53号《闲置土地处置办法》等。这些法律对收回房地产开发闲置土地的相关规定如下，《土地管理法》第三十七条规定:“在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《城市房地产管理法》第二十五条规定:“满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第八条规定:“有下列情形之一,属于政府政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者规划决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的”《闲置土地处置办法》第十四条规定,除了本办法第八条规定的情形外,国土资源主管部门报经本级政府批准,对未动工开发满两年的,向建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》无偿收回土地使用权。本案中,丹寨县人民政府存在未能按照建设用地合同约定的期限完成拆迁工作并将土地移交给原告开发的情形。丹寨县人民政府与参加本案土地使用权投标的前期公司汕头市潮阳建筑工程总公司于2011年11月29日签订的《丹寨县县城北部片区房地产开发项目补充协议》第2条明确约定:“甲方(丹寨县人民政府)负贲项目用地范围内的拆迁(含征地拆迁、安置补偿、墓地迁移、青苗补偿)工作和龙泉主干道建设,在乙方(汕头市潮阳建筑工程总公司)摘牌成功后6个月内完成拆迁并将土地移交给乙方开发。”可是,丹寨县人民政府未能在合同约定的期限内完成拆迁工作(甚至至今,或者原告摘牌成功已经有6年多时间,丹寨县人民政府都未能完成拆迁工作)。因此,根据《闲置土地处置办法》第十四条规定,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,只能协议收回土地使用权,不能作出《收回国有建设用地使用权决定书》强制收回本案虽然双方当事人同意收回土地使用权,但是,在收回土地使用权的补偿价款问题上,原告没有与被告进行商量的权利,是由被告作出决定来确定补偿价款的,违反了上述法律、行政法规的规定。根据《合同法》第五十二条规定,违反法律、行政法规的强制性规定的合同,是无效合同。并且,被告作出《收回国有土地使用权决定书》收回原告的土地使用权,根据国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》规定,该行政行为属于行政处罚性质。行政处罚就应当依据《行政处罚法》的规定执行。根据《行政处罚法》第四十条规定,“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”但是,被告作出的《收回国有土地使用权决定书》,原告除了在《国有土地使用权收回补偿协议书》中看到载明有该决定书外,至今未收到该决定书,不能依法行使自己的救济权。被告作出《收回国有土地使用权决定书》没有送达原告,不遵守法定程序。根据《行政处罚法》第三条规定，作出行政处罚没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。因此，被告作出的《收回国有土地使用权决定书》也应当无效。故请求人民法院确认原、被告签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》无效。为证明上述事实和理由，原告向法庭出示了如下证据：1、营业执照复印件。拟证明原告的主体资格。2、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明原告的前期公司（汕头市朝阳建筑工程总公司、贵州佰路房地产开发有限公司）依法取得丹寨县城北部宗地编号为2011-11的国有土地使用权，土地出让金每平方米633.68元。3、《丹寨县县城北部片区房地产开发项目补充协议》。拟证明丹寨县人民政府负责在原告的前期公司竟标土地使用权摘牌成功后6个月内完成建设用地的拆迁工作。4、原告及其前期公司的申请书。拟证明申请将原告前期公司竟标获得的国有土地使用权的使用权人更改为丹寨兴泰房地产开发有限公司。5、原、被告双方签订的《国有建设用地交地确认书》。拟证明被告将宗地编号为2011-11的土地使用权交付给原告。6、《国有土地使用权收回补偿协议书》。拟证明丹寨县土地收购中心根据被告作出的《收回国有土地使用权决定书》收回2011-11土地使用权，补偿费为786.099元。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据原告丹寨兴泰房地产开发有限公司提供的证据，其与被告丹寨县自然资源局（原丹寨县国土资源局）管理的丹寨县土地收购储备中心签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》的时间是2017年1月17日，该协议的内容未有告知原告起诉期限内容，根据上述司法解释的规定，原告应当在签订该协议书的一年内向人民法院提起行政诉讼。但原告在2019年1月9日才向本院提起行政诉讼，已超过起诉期限，且原告未提交证据证明其起诉存在符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身因素耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”规定的情形。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告丹寨兴泰房地产开发有限公司的起诉。原告交纳的案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达当事人之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本裁定发生法律效力。审 判 长 刘    江人民陪审员 张    鹏人民陪审员 潘  怒  江二〇一九年十月六日书 记 员 刘忠莹（代）