江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终497号 上诉人（原审原告）昆山市张浦镇金华家禽批发部，住所地昆山市张浦镇金华村吴淞江码头水产一场。 经营者章同官。 委托代理人张进，东台市东台法律服务所法律工作者。 委托代理人冯兴高，东台市东台法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）昆山市张浦镇人民政府，住所地江苏省昆山市张浦镇茶风街36号。 法定代表人顾向民，镇长。 委托代理人曹春雨，江苏六典律师事务所律师。 委托代理人陈童刚，江苏六典律师事务所律师。 上诉人昆山市张浦镇金华家禽批发部（以下简称金华家禽批发部）因城建行政强制执行一案，不服昆山市人民法院(2019)苏0583行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月28日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年9月5日，章同官注册成立个体工商户昆山市张浦镇金华家禽批发部（以下简称金华家禽批发部），经营者为章同官，经营地点为昆山市张浦镇金华村，经营范围：活禽销售(凭有效动物防疫合格证经营)，经营期限为2007年9月5日至2011年9月5日。同年，章同官与郭兆岗签订房屋租赁合同，由郭兆岗将位于张浦镇金华村部南的3间房屋租给章同官，期限至2011年7月17日。2007年章同官办理食品卫生许可证。2012年3月16日的动物防疫条件合格证确定经营范围为家禽屠宰、批发。 2016年9月27日，昆山市张浦镇人民政府（以下简称张浦镇政府）对张浦镇金华村长虹桥东侧路南地块的废品回收点(邹阿玉、徐明生、沈大奎、王龙柱等)自行搭建彩钢棚等建筑的行为认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为。 2017年4月18日，昆山市市场监督管理局张浦分局对在此地彩钢瓦建筑上挂有“张浦镇金华家禽批发部”牌子的经营行为作出张市监责停字(2017)0834707号《责令停业通知书》，内容为：张同官，本分局执法人员于2017年4月18日对位于金华村(振新西路南侧)你单位(你)进行执法检查时，发现你单位(你)在未办理工商营业执照情况下开展经营活动，此行为违反了《无照经营查处取缔办法》第二条有关规定，依照《无照经营查处取缔办法》第十四条规定可处以50万元以下罚款，如触犯刑律的，还将依法移交司法机关追究刑事责任，现责令你单位(你)立即停止经营活动，2017年4月26日前搬离此处。 2018年4月4日，金华家禽批发部不服昆山市市场监督管理局作出的《责令停业通知书》向张家港市人民法院提起行政诉讼。审理中昆山市市场监督管理局确认《责令停业通知书》确定的张同官即金华家禽批发部的经营者章同官。该经营地的彩钢瓦棚已全部被拆除。2018年6月20日，张家港市人民法院作出(2018)苏0582行初107号行政判决，认为“本案中，昆山市场局认定张同官无照经营事实不清，依据不足，且程序不当。首先，对于经营者身份未予查清，《责令停业通知书》确定的无照经营者张同官无身份信息，而从庭审中查明张同官实为昆山市张浦镇金华家禽批发部经营者章同官；其次，经营场所悬挂“张浦镇金华家禽批发部”，昆山市场局未进行调查核实，即草率认定未领取营业执照，而该批发部是领取营业执照的个体工商户，经营者为章同官。第三，昆山市场局未履行正当程序要求，告知陈述申辩听证权利，程序的缺失导致昆山市场局未有机会查清事实。同时，在所作文书中也未告知救济权利和救济途径。综上，被告昆山市场局作出的《责令停业通知书》认定事实错误，程序不当，应予撤销。被告未告知起诉期限，原告的起诉并未超过一年。”据此，判决撤销昆山市市场监督管理局于2017年4月18日作出的张市监责停字(2017)0834707号《责令停业通知书》。 2018年10月23日，因金华家禽批发部提出赔偿申请，昆山市市场监督管理作出（昆）市监行赔字[2018]第1号行政赔偿决定，认为“本机关并不具有拆除违章搭建建筑物的行政职能，在本案件中亦并未决定和作出拆除行为。根据申请人提供的照片也可以看出，本机关仅为了配合镇政府工作，同其他多个行政部门一同出现于拆除现场，但并未实施拆除行为。根据《国家赔偿法》第七条‘行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关’的规定，申请人应当向使其权益造成损害的行政机关申请国家赔偿。”遂决定“对申请人昆山市张浦镇金华家禽批发部(经营者章同官)的行政赔偿请求不予赔偿。” 2019年1月11日，原审法院受理了原告金华家禽批发部诉昆山市城市管理行政执法局为被告，要求“一、确认被告拆除原告经营场所的行为违法；二、依法判令被告赔偿违法拆除原告经营场所房屋设施造成的经济损失人民币1500000元”一案。2019年2月18日，因张浦镇推行经济发达镇行政管理体制改革，原审法院依法告知原告变更被告为张浦镇人民政府。 原审法院另查明，2013年9月13日，昆山市张浦镇金华村村民委员会（甲方）与郭兆岗（乙方）签订《张浦镇土地租赁协议》一份。协议约定：“为了充分提高土地资源的利用率，提高经济效益，壮大经济，甲方经集体讨论、民主决策，并征得镇有关部门的同意，将坐落于金华村南侧土地租赁给乙方经营使用。甲方双方协商一致，订立如下协议：一、甲方租赁给乙方的土地面积3.3亩。二、租赁期限为壹年，即从2013年6月1日起至2014年5月31日止。三、租赁标准每年9000元。如另遇国家粮食价格大幅增加，则土地租金同比例增加。四、租金给付。签约时一次性付清。五、在租赁期内，乙方不得在该土地上私自搭建房屋。六、在租赁期内，乙方经营所需要的供水、供电等甲方提供服务，费用由乙方负责。租赁期满后，因城镇建设需要不再出租，乙方自行处理，不得以任何理由要求甲方补偿。七、在租赁期内，因国家建设或城镇规划需要征用租赁土地时，甲乙双方应无条件服从，同时解除本协议。八、乙方在租赁期内有下列情形之一的，甲方有权解除协议，并无偿收回租赁土地，因此所造成的经济损失由乙方承担：1、拖欠租金（包括部分拖欠）30天的；2、擅自改变土地用途、土地形状、擅自取土的；3、从事非法经营活动，损害公共利益的；4、未经甲方同意擅自转租他人经营或改变经营项目的。九、乙方在租赁期内所发生的一切经营费用（包括安全事故等造成的损失）、债权债务均由乙方负责，与甲方无关。十、甲方双方发生的争议，应当协商解决。协商不成，任何一方可向甲方住所地人民法院诉讼。十一、本合同经甲乙双方签字或盖章后生效。本合同一式三份，甲乙双方各执一份，镇主管部门备案一份。十二、其他约定”。协议签订后，双方均按约履行了各自权利义务。另，双方于2001和2006年对案涉土地亦签有土地租赁协议，2001年协议约定的租赁期为2001年6月2日至2006年6月1日；2006年协议约定的租赁期为2006年6月1日至2011年5月30日。在2006年的协议中，双方曾约定：“如遇政府征用，应无条件执行，赔偿按政府规定”。2013年签订的合同到期后，双方未再签订新的合同，郭兆岗向金华村委会继续交纳租金，金华村委会拒不接收。 2017年5月16日，昆山市张浦镇金华村村民委员会以郭兆岗为被告提起土地租赁合同纠纷一案，请求“1.判令被告搬出租赁的位于金华村南侧面积约定为3.3亩的租赁土地（具体参见示意图）；2.被告承担本案诉讼费。”郭兆岗提出反诉请求“1.判令反诉被告支付反诉原告拆迁损失300万元（具体数额按鉴定审计结果确认）；2.反诉被告承担本案诉讼费。”2017年11月8日，原审法院作出（2017）苏0583民初9173号民事判决，认为“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。本案中，金华村委会与郭兆岗签订的《张浦镇土地租赁协议》是双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合同依法有效。双方签订的《张浦镇土地租赁协议》明确约定承租土地的期限为2013年6月1日至2014年5月31日止，金华村委会按照协议约定将土地交付郭兆岗正常使用，郭兆岗也按照约定按时支付租金。合同到期后，双方未再签订新的协议，郭兆岗向金华村委会继续交纳租金，原告拒不接收。按《张浦镇土地租赁协议》之要义，双方在协议到期后未续签协议，金华村委会亦通过不再接收租金的方式表示原协议不再继续履行，郭兆岗在此情形下仍旧占有使用涉案土地无正当理由，应及时将涉案集体土地归还金华村委会。郭兆岗辩称及反诉要求金华村委会赔偿或补偿，没有法律和约定依据，本院不予支持。”综上，判决“一、被告郭兆岗于本判决生效后三十日内迁让出其租赁和实际使用的位于原告昆山市张浦镇金华村村民委员会南侧面积约定为3.3亩的集体土地（具体参见示意图），并将上述土地归还原告昆山市张浦镇金华村村民委员会。二、驳回反诉原告郭兆岗的诉讼请求。” 2019年2月1日，昆山市张浦镇金华村村民委员会（甲方）与郭兆岗（乙方）签订了动迁补偿协议，约定甲方对乙方补偿包括房屋建（构）筑物、设备类资产、停产停业损失、已拆迁房屋建（构）筑物合计共701900.8元。 原审法院还查明，郭兆岗向章同官从2007年至2016年间陆续收取了案涉土地的租赁金。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案金华家禽批发部提供的证据仅能证实其与郭兆岗之间存在过土地租赁行为，并无证据可以证实是其所诉被强制拆除行为房屋的所有权人，且金华家禽批发部亦陈述其租赁土地后存在的搭建行为并无相关审批或由土地所有权或者使用权人的认可，其与涉案土地的所有权人张浦镇金华村村民委员会之间并无租赁关系,原审法院(2017)苏0583民初9173号民事判决书判决郭兆岗于判决书生效后三十日内迁让出其租赁和实际使用的位于昆山市张浦镇金华村村民委员会南侧面积约定为3.3亩的集体土地,金华家禽批发部因租赁产生的相关行为及损失应通过其他法律范畴规范处理。张家港市人民法院行政判决书中亦未认定金华家禽批发部房屋所有权的内容，判决书中陈述的昆山市市场监督局所提交的违法建设认定书这一证据亦非是对金华家禽批发部或者经营者章同官房屋作出的违法认定，该认定书针对的主体是废品回收点(邹阿玉、徐明生、沈大奎、王龙柱等)。即金华家禽批发部无证据证实其与所诉强制拆除行为之间存在利害关系。而昆山市市场监督管理局作出的赔偿决定仅是认为其作出的《责令停业通知书》并未对金华家禽批发部的权利义务产生实际影响而不存在赔偿责任，并不能就此证明存在强制拆除行为以及强制拆除行为的实施者对金华家禽批发部存在赔偿责任。而金华家禽批发部陈述强制拆除行为发生于2017年4月28日，其向张家港市人民法院提起的诉讼针对的是《责令停业通知书》，本诉显然已超过了法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定驳回金华家禽批发部的起诉。 上诉人金华家禽批发部上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律不当。本案中，被上诉人在2017年4月28日拆除上诉人建设的厂房和附属房屋以及工棚时，未事前通知，拆除过程中也未告知上诉人，更未告知上诉人的起诉期限。而在拆除行为发生前二天，只有昆山市市场监督管理局向上诉人发出过责令搬出的通知书，在上诉人的房屋被拆除时，昆山市市场监督管理局也有工作人员在现场，故无论是事前收到的昆山市市场监督管理局限令搬离通知，还是拆除时被上诉人没有亮明身份，也没有告知上诉人，但昆山市市场监督管理局工作人员所着制服，让上诉人只能辨别拆除人为昆山市市场监督管理局，并由此上诉人于2018年4月2日在张家港市启动了诉讼程序，直至2018年10月23日昆山市市场监督管理局向上诉人发出不予行政赔偿决定时告知上诉人，实施拆除上诉人房屋的主体为昆山市城市管理行政执法局后，上诉人于2018年12月20日即提起了本案诉讼(后因部门文件的规定，张浦镇的拆除职能划归被上诉人，在本案审理过程中，又变更被上诉人为本案被告)，在被上诉人没有告知其系拆除主体以及起诉期限的情况下，上诉人于2018年10月23日通过昆山市市场监督管理局知悉系被上诉人实施的拆除行为后，于2018年12月23日提起本案诉讼，依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第六十四条的规定，属于知道或应当知道起诉期间未超过一年的情形，上诉人的起诉未超过法定起诉期限。综上，请求依法撤销原审裁定；指令原审法院继续审理本案；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张浦镇政府答辩称，原审裁定事实清楚，适用法律正确。本案中郭兆岗从金华村租得3.3亩土地，并将其中的部分分租给上诉人，2017年4月底，金华村因租赁纠纷拆除了郭兆岗租赁土地上的违章建筑，所以拆除行为的主体并非被上诉人，而是金华村。另外，金华村已经与郭兆岗就租赁纠纷进行了法律诉讼，并达成了动迁补偿协议。上诉人如有损失，应通过民事诉讼来主张。综上，请二审法院驳回上诉人的起诉。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人金华家禽批发部认为被上诉人张浦镇政府对其房屋实施了强制拆除行为，但被上诉人张浦镇政府并不认可，其提供了昆山市张浦镇金华村村民委员会出具的情况说明。昆山市张浦镇金华村村民委员会称：2014年6月1日，其与郭兆岗签订的租赁协议到期后未续签，其多次要求郭兆岗、章同官搬离，一直无果。2017年4月下旬在多次催告无果的情况下，该村即组织人员对包括郭兆岗、章同官在内的部分土地租赁户所搭建的部分违章建筑进行强制拆除，以达到市政府的整治要求。对于在整治过程中对部分承租户所造成的损失，其愿意在合情、合理、合法的前提下进行适当补偿。根据本案查明的事实，郭兆岗与金华村委会签订土地租赁协议后，郭兆岗将部分土地租赁给章同官，后章同官开办了金华家禽批发部。2017年5月，金华村委会曾起诉郭兆岗，要求其搬离，原审法院作出民事判决，判决要求郭兆岗在判决书生效后三十日内迁让。之后，郭兆岗也与金华村委会签订了相关补偿协议。从本案现有证据来看，应是金华村委会对上诉人的房屋实施了拆除行为。上诉人认为系被上诉人实施了拆除行为没有事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原审裁定以上诉人的起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。综上，上诉人金华家禽批发部的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 刘正芳 审 判 员 林 磊 二〇一九年十月三十一日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷