重庆市万州区人民法院行 政 裁 定 书(2019)渝0101行初122号原告刘代均，男，汉族，1960年7月23日出生，住重庆市万州区。原告刘超，男，汉族，1990年11月14日出生，住址同上。原告刘永红，男，汉族，1984年9月13日出生，住址同上。原告刘代前，男，汉族，1969年8月18日出生，住址同上。原告刘代双，男，汉族，1974年6月2日出生，住址同上。原告刘代生，男，汉族，1974年6月2日出生，住址同上。原告骆勋菊，女，汉族，1964年9月11日出生，住址同上。原告任开国，男，汉族，1973年2月17日出生，住址同上。原告程红，女，汉族，1982年10月25日出生，住址同上。原告刘代春，男，汉族，1963年10月14日出生，住址同上。原告谢兴全，男，汉族，1972年10月26日出生，住址同上。原告谢兴洪，男，汉族，1974年6月19日出生，住址同上。原告司万六，男，汉族，1964年12月17日出生，住址同上。原告刘代荣，男，汉族，1971年2月16日出生，住址同上。原告刘代炳，男，汉族，1973年6月22日出生，住址同上。原告吴运建，男，汉族，1980年4月19日出生，住址同上。原告刘斌，男，汉族，1981年10月8日出生，住址同上。原告吴运红，男，汉族，1985年7月22日出生，住址同上。原告刘代成，男，汉族，1966年5月2日出生，住址同上。原告刘代蓉，女，汉族，1974年2月12日出生，住址同上。原告刘代勇，男，汉族，1969年5月25日出生，住址同上。委托诉讼代理人刘世美，女，汉族，1949年8月29日出生，住重庆市万州区。委托诉讼代理人谢祖财，男，汉族，1949年7月26日出生，住址同上。委托诉讼代理人李后坪，女，汉族，1974年6月29日出生，住重庆市万州区。被告重庆市万州区规划和自然资源局，住所地重庆市万州区南滨大道临牌1965号，统一社会信用代码11500101MB1915464Q。法定代表人白波，局长。委托诉讼代理人周朝兰，重庆渝万律师事务所律师。委托代理人文武，工作人员。被告重庆市万州区熊家镇人民政府，住所地重庆市万州区熊家镇中心街97号，统一社会信用代码1150010100864584XG。法定代表人李小峰，镇长。出庭负责人宋明东，副镇长。委托诉讼代理人熊道银，重庆吾耀律师事务所律师，执业证号15001200610429357。委托诉讼代理人曾庆华，工作人员。原告刘代均等21人诉被告重庆市万州区规划和自然资源局（以下简称区规资局）、重庆市万州区熊家镇人民政府（以下简称熊家镇政府）行政撤销一案，本院于2019年8月12日立案受理后，依法向被告区规资局、熊家镇政府送达起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年9月24日公开开庭进行了审理。原告方的委托诉讼代理人刘世美、谢祖财、李后坪，被告区规资局委托诉讼代理人文武、周朝兰，被告熊家镇政府负责人宋明东、委托诉讼代理人熊道银、曾庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘代均等人提出的诉讼请求为：撤销被告重庆市万州区规划和自然资源局《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土房管公[2017]18号）。原告方提出的事实和理由为：2012年2月9日重庆市人民政府作出批复（渝府地[2012]123号文件），该批复同意万州区实施熊家镇集镇规划建设农用地转让和土地征收，涉及原告所在古城村4组集体土地共计72亩。而被告方没有严格按照重庆市批复文件和相关法律规定在法定期限内组织实施征地补偿安置工作，于2017年9月14日才作出的《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土房管公[2017]18号）是违法的，该公告应当无效。此外，在该宗土地征收过程中，二被告存在土地少批多占、侵占基本农田、征地安置征求意见造假、安置过程中非法买卖社保名额指标等违法违纪问题。因此请求撤销该公告。被告区规资局辩称：一、原重庆市万州区国土房管局2017年9月14日作出的《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土房管公[2017]18号）不具有可诉性。理由是该征地补偿方案的公告只是征地补偿安置工作的一个环节，该补偿安置方案只是征地部门根据经批准的征地文件，会同有关部门拟定的征地补偿方案，该方案按规定进行公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。对该征地补偿方案的内容有争议，由县级以上地方人民政府协调。协调不成的，由批准用地的人民政府裁决。该征地补偿方案在经公告后，还需取得市县人民政府批准同意后，才会进入最后的具体实施阶段。在该补偿方案公告后，相关征地部门还需继续推进实施。补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点。对被征收人产生直接影响的是后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被告方2017年9月14日作出的《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土房管公[2017]18号）不具有可诉性；二、被告方作出的《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案》系依法作出，不应被撤销。因为该宗土地经重庆市人民政府2月9日重庆市人民政府（渝府地[2012]123号）文件批复同意征收后，万州区人民政府即于2012年3月1日发布了征地公告《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地的公告》（万州府土公[2012]4号）。至此，该宗土地性质已经改变。在万州区政府征地公告发布后，原万州区国土资源局立即实施征地工作，拟定并于2012年6月6日公告了《征收熊家镇古城村4组部分集体土地的补偿安置方案》，征求村民意见。同年6月25日该征地补偿方案经万州区政府批复同意。之后，在征地补偿工作的具体实施过程中，包括本案原告在内的被征收人提出2013年万州区征地补偿标准已经提高，不同意按照区政府批复同意的2008年补偿标准进行安置。征地单位充分考虑到群众利益，决定暂不予执行原补偿安置方案。经过多次协调、调查。2017年区国土房管局按照新的补偿标准重新作出《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案》并予以公告（万州国土房管公[2017]18号），该方案中内容除了补偿方案是按照最新的补偿标准制订，其它事项均是按照征地批文和征地公告规定作出的。因此，从实体上来讲，也不应被撤销。被告熊家镇政府辩称：一、同意被告区规资局的答辩意见，其答辩意见涉及的事实均属实；二、熊家镇政府不是征地的实施单位，只是配合协助第一被告区规资局的征地补偿安置工作。因此，不是本案适格被告，应该驳回原告对熊家镇政府的起诉。经审理查明，本院依法认定事实如下：2012年2月9日，经重庆市人民政府（渝府地[2012]123号）文批准，2012年3月1日，重庆市万州区人民政府发布《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地的公告》（万州府土公[2012]4号）。该公告对批准征地范围、地类、面积、用途作出了明确规定，包含本案原告所在的原熊家镇古城村4组4.8公顷合72亩农用地被征收为国有建设用地。2012年6月6日，原重庆市万州区国土资源局（现归并为重庆市万州区规划和自然资源局）发布了《关于征收熊家镇古城村部分集体土地补偿安置方案的公告》，以附件的形式公布了补偿安置方案。2012年6月25日，万州区政府对该补偿安置方案批复同意并确定万州区国土资源局内设机构万州区统征办作为实施单位组织实施该宗土地的补偿安置工作（万州府土[2012]33号）。在2012年3月1日万州区政府发布该宗土地征收公告后，实施征地单位万州区统征办即按照有关征地程序，积极开展涉及该宗地范围内的人口、土地、房屋及其附属设施、地上苗木、其他农用设施等调查核实工作，召开社员会议，解读政策法规、协商安置途径、拟定安置方案，核实有关数据，进行了相关工作。在征地过程中，熊家镇人民政府及有关社区、村组干部对此项工作给予了协助和协调。到2013年，万州区政府出台了新的征地补偿安置标准文件（万州府发[2013]20号文件），此外由于该宗地的拟用地单位中途退出等原因，该宗地补偿安置工作一直未按原补偿安置方案实施，该宗地仍由原承包权人耕种使用。2017年9月，万州区国土房管局根据最新的补偿安置标准文件（万州府发[2013]20号文件）确定的有关补偿安置标准，重新编制了补偿安置方案并于2017年9月14日发布安置方案的公告，即本案诉争涉及的（万州国土公[2017]18号）公告，决定按照调整后的补偿标准及有关征地安置规定对该宗地征收范围内的人员、土地、房产及其他附属设施予以补偿安置，补偿安置方案作为公告附件一并公告。2017年12月12日，万州区统征办和熊家镇古城村4组及村民代表签署了征地协议书。2018年8月9日，万州区政府批复同意万州区国土房管局按照上述征地补偿安置方案实施安置补偿工作（万州府土【2018】83号）。目前该地块安置补偿工作在持续进行，有关安置补偿费用已经到位，农转非等人员安置工作已经完成。另查明，万州区因机构改革，组建重庆市万州区规划和自然资源局，承接了原重庆市万州区国土资源和房屋管理局的国土资源管理、土地征收等职责，不再保留重庆市万州区国土资源和房屋管理局。上述事实，有双方庭审陈述及被告熊家镇政府举示如下证据：1、渝府地[2012]123号批复；2、万州府土公[2012]4号文件；3、会议记录；4、万州国土房管公[2017]18号文件；5、万州国土房管公[2017]18号公示图片；6、万州府土[2018]83号文件；7、熊集镇古城4组《社保》花名册；8、熊家镇古城4组72亩土地征收意见征求表；9、熊家镇古城4组72亩土地征收意见征求表；10、情况说明；11、征收土地协议书；12、征收土地补偿、青苗、附着物补偿表；13、征收土地勘界图以及原告方提交的征地批复、社保花名册、国土局信访回复等证据佐证，本院予以确认。本院认为，2012年2月9日，经重庆市人民政府渝府地[2012]123号文批准，2012年3月1日，重庆市万州区人民政府发布《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地的公告》（万州府土公[2012]4号）。该公告对批准征地范围、地类、面积、用途作出了明确规定。征地公告发布后，本案原告所在的熊家镇古城村4组集体土地72亩被征收为国有建设用地。至此，该宗土地已经由农用地变为国有建设用地，土地性质已经改变。该宗地被征收后，原区国土资源局即安排区统征办及其委托的熊家镇人民政府有关工作人员开展涉及该宗地范围内的人口、土地、房屋及其附属设施、地上苗木、其他农用设施等调查核实等相关工作。征地补偿安置的相关工作也已经在征地公告后开始启动。本案被告万州区规划和自然资源局系原万州区国土资源和房屋管理局等单位因机构改革归并而来，因此，其应承接原万州区国土资源局、原万州区国土资源和房屋管理局的土地管理、征收等方面的权利、义务及法律责任。本院认为区规资局作为本案被告适格。而熊家镇人民政府不是征地实施单位，只是作为该宗地所在地域的行政部门，配合、协助区国土局内设机构区统征办开展征地拆迁等工作，不是本次征地的实施单位，因此，不应作为本案适格被告。关于本案的争议焦点即征地补偿方案的公告是否可诉和能否被撤销的问题。本院认为区国土房管局于2017年9月14日针对熊家镇古城4组72亩农用地征收发布的《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》的主要内容是土地行政主管部门拟定的补偿安置方案，该安置补偿方案是作为公告附件公示的，不存在公告内容与拟定的安置方案不一致的情形。该公告的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，供有关权利人提出意见。公告安置补偿方案是征地实施中的一个环节，该安置补偿方案需经批准后才会组织实施。据此，征地补偿方案公告本身只是发布土地管理部门拟定的尚需批准的补偿安置方案的载体，不对被征收人的安置补偿利益产生实质影响，本身也不直接设定被征收人的具体权利义务，只是阶段性的工作。对被征收人的权利义务产生实际影响的是征收实施部门根据方案推进的后续具体的补偿安置、拆迁等行为。事实上，该方案直到2018年8月9日才取得万州区人民政府的批复（万州府土[2018]83号），之后才正式实施补偿安置工作。因此，本案被诉的重庆市万州区国土房管局2017年9月14日发出的《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土房管公[2017]18号）并非对本案原告方产生实际影响的具体行政行为，而是针对不特定多数人的抽象性的行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼的受案范围。因此，本案原告方直接针对被告方发布的补偿安置方案公告提起诉讼，不符合起诉条件，应予驳回其起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项,第一百零一条第一款第（二）项,第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第（八）项之规定，裁定如下：一、驳回原告刘代均、刘超、刘永红、刘代前、刘代双、刘代生、骆勋菊、任开国、程红、刘代春、谢兴全、谢兴洪、司万六、刘代荣、刘代炳、吴运建、刘斌、吴运红、刘代成、刘代蓉、刘代勇等人对被告重庆市万州区熊家镇人民政府的起诉。二、驳回原告刘代均、刘超、刘永红、刘代前、刘代双、刘代生、骆勋菊、任开国、程红、刘代春、谢兴全、谢兴洪、司万六、刘代荣、刘代炳、吴运建、刘斌、吴运红、刘代成、刘代蓉、刘代勇等人要求撤销被告重庆市万州区规划和自然资源局（原重庆市万州区国土房管局）《关于征收熊家镇古城村4组部分集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土房管公[2017]18号）的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  何 云人民陪审员  宗元荣人民陪审员  刘定玲二〇一九年十月九日书 记 员  许人耀