宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）宁01行初199号原告马某，个体工商户，住宁夏回族自治区银川市。委托代理人栾某，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。委托代理人苗某，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。被告贺兰县人民政府。法定代表人赫某。委托代理人万某，贺兰县司法局工作人员（特别授权）。委托代理人冯某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。原告马某与被告贺兰县人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月15日受理后，于2019年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月26日公开开庭审理了本案。原告马某及其委托代理人栾某，被告贺兰县人民政府的委托代理人万某、冯某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告马某诉称，原告在贺兰县金贵镇原2814渔场的土地上建有房屋用于居住和开办加工厂。被告以“银川市东郊水源地整治拆迁”为名，对包括原告在内的房屋进行征拆。原告对此次征拆的合法性与补偿合理性持有异议，故双方未能达成征拆补偿协议。2018年11月20日，被告委托贺兰县金贵镇人民政府组织大量人员机械对原告的房屋进行了强制拆除。原告认为根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律的规定，被告实施的强制拆除行政行为实体和程序均违法，严重侵害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、被告赔偿其违法拆除原告房屋造成的损失3414161.5元；3、本案诉讼费用由被告承担。经本院释明，原告撤回第二项诉讼请求中关于土地补偿费的赔偿请求。原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：证据一:土地转让协议、收条、宗地图各一份。证明目的：原告的主体资格及被强拆房屋的合法性。证据二：2-1拆除水源地地上设施委托书一份、2-2贺兰县金贵镇人民政府的行政答辩状一份、2-3金党发[2018]145号《关于呈报的报告》一份、2-4强拆视频光盘一张。证明目的：被告对原告的房屋实施了强拆行为。证据三：3-1损失赔偿清单一份、3-2金贵镇水源地拆迁统计表一份。证明目的：原告的损失情况。证据四、金贵信答复字[2019]10号《关于汉佐村陈俊州反映征地补偿信访事项办理情况处理意见书》一份。证明目的：本案属于征地拆迁，被告已经准备了补偿资金。被告贺兰县人民政府辩称，一、贺兰县金贵镇人民政府依法拆除原告的违法、违规建筑物合法。1.涉案违法、违规建筑物位于银川市东郊水源地，均为一级保护区。该地域的土地性质为水域地。2.被拆除的建筑物未经任何相关职能部门批准，既不符合《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，也不符合《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院第116号令）和《宁夏回族自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》的相关规定；原告在水源地区域内私自兴建房屋、厂房，长期排放生产、生活垃圾，已严重污染该区域的水源地，对饮用水水源地环境安全形成一定的风险隐患。3.根据中央第八环境保护督查组反馈意见和生态环境部有关问题的函，银川市人民政府对贺兰县辖区涉水源地范围内的环境污染及违规建设的问题要求贺兰县人民政府对辖区内的问题进行排查处理。被告根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）第三十七条的相关规定，由属地的贺兰县金贵镇人民政府在2018年11月9日向原告送达了金政拆字2018第027号《责令拆除违法建筑物通知书》，责令原告自收到通知书之日起7日内予以改正，自行拆除违法建筑物和库房、构筑物或提供有关合法手续。原告在限期内并未拆除也未提供有关合法手续。被告在2018年11月16日作出《强制执行决定书》，并向原告送达。原告在限期内没有拆除违法、违规建筑物，贺兰县金贵镇人民政府强制拆除涉案房屋是合法的。二、本案不存在合法建筑物被强行拆除的事实，原告要求赔偿拆除损失3414161.5元，缺乏证据支持和法律依据。1、被拆除的房屋没有相关建筑许可的审批手续和环评审批手续，更没有房屋的物权凭证，不是合法的建筑物。2、贺兰县金贵镇人民政府并未与原告签订过《金贵镇北湖渔场池塘拍卖合同》，其不存在2814渔池使用的合同关系。贺兰县金贵镇人民政府针对2814项目渔场池塘，在2003年9月3日，与他人签订过《金贵镇北湖渔场池塘拍卖合同》，但合同也只是约定，拍卖仅限于养殖用池塘及其使用经营权；购买人在购买后经营中，不得私自随意改变现有池塘设计和池塘用途，不准在池塘拜上取土和建设永久性建筑物，确需取土和建设改变用途的，必须按照规定程序申请报批，并按照规划进行建设，属临时性的也须经渔场管理部门批准才能进行。所签合同也不存在在贺兰县金贵镇2814渔池的土地上建设房屋的许可约定。3、原告未经任何相关职能部门批准，在该区域内私自兴建房屋、加工车间、库房、圈棚，长期排放生产、生活垃圾，严重污染该区域的水源地。原告私自兴建的房屋、加工车间、库房、圈棚属违法、违规建筑。4、经查，贺兰县国土资源局也从未给原告办理过土地及房屋登记，不存在合法形式的城市土地及规划等许可。5、贺兰县金贵镇人民政府拆除的是违法、违规建筑物，不存在给原告赔偿的问题。综上，原告要求确认拆除行为违法，赔偿拆除房屋损失缺乏事实和法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：1-1宁政函[2008]130号《自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复》；1-2银政发[2008]82号《银川市人民政府关于审批银川市水源地及保护区调整方案的请示》；1-3东郊水源地问题点位分布图；1-4宁夏回族自治区环境保护监察执法局宁环监函[2016]58号《关于加强城市集中式饮用水水源保护区企业环境监管的函》；1-5银水治办发[2017]1号《关于加快推进饮用水水源地保护区环境问题整改工作的通知》；1-6银水治办发[2018]37号《关于转发的通知》；1-7银水治办发[2019]3号《关于饮用水水源地环境保护专项督查情况的通报》；1-8中华人民共和国生态环境部办公厅环办执法函[2019]212号《关于通报2018年饮用水水源地环境保护专项行动有关情况和2019年工作安排的函》；1-9情况说明两份；1-10金政拆字2018第027号《责令拆除违法建筑物通知书》；《强制执行决定书》及送达回证各一份。证明目的：1、拆除的违法、违规建筑物的地域属银川市东郊水源地，均为一级保护区。该地域的土地的性质为水域地；2、原告在水源地的建筑物，没有任何手续且影响、污染水域环境；3、贺兰县国土资源局从未给原告办理过土地及房屋登记，并不存在合法形式的城市土地及规划等许可；也未经有关环保部门进行环评；4、①贺兰县金贵镇人民政府在2018年11月9日已给原告送达了《责令限期搬离拆除通知书》。原告在限期内并未拆除，也未提供建筑物的合法手续。②2018年11月16日作出《强制执行决定书》，并给原告送达；5、依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定及相关规范性文件的规定，被告强制拆除违法、违规且影响环境的建筑物是合法的。证据二、《金贵镇北湖渔场渔池拍卖合同》一份。证明目的：1、被拆除的房屋没有相关的建筑许可的审批手续和环评审批手续，更没有房屋的物权凭证，不是合法的建筑物；2、贺兰县金贵镇人民政府并未与原告签订过《金贵镇北湖渔场池塘拍卖合同》，其不存在2814渔池使用的合同关系。与购买人签订的《金贵镇北湖渔场渔池拍卖合同》只是约定，拍卖仅限于养殖用池塘及其使用经营权；购买人在购买后经营中，不得私自随意改变现有池塘设计和池塘用途，不准在池塘拜上取土和建设永久性建筑物，确需取土和建设改变用途的，必须按照规定程序申请报批，并按照规划进行建设，属临时性的也须经渔场管理部门批准才能进行。该合同经贺兰县公证处公证。该合同也不存在在贺兰县金贵镇2814渔池的土地上建设房屋的许可约定。3、被告拆除的是违法、违规建筑物，不存在给原告赔偿的问题。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下异议：对证据1-1、至1-8的真实性、合法性、关联性无异议，对证据1-9的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据1-10的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。被告从未向原告出示过、送达过，不存在拒签的问题。对证据二的真实性无异议，被告没有提供相关其他产权证明的手续。被告对原告提交的证据提出如下质证意见：认为证据一中《土地转让协议》是原告与张永东之间的约定，被告对其约定不知情。对宗地图的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据2-1的真实性认可，但对其证明目的不予认可。《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。认为证据2-2并不是证据，不具有证据效力。只是贺兰县金贵镇人民政府的单方陈述。证据2-3是贺兰县金贵镇的行政管理文件，是其内部的行政管理行为，不能证明原告的证明目的。证据2-4中看不出拆除的四至范围及时间、地点。即便是拆除了原告的房屋，原告的房屋也是违法违章建筑。被告拆除的程序、实体合法。证据3-1不是证据，是原告单方陈述，对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据3-2的真实性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。该表中统计的住房、库房、围墙、彩钢棚等均属原告私自兴建的违法、违规建筑物。原告当时签字认可同意拆除违法、违规建筑物。贺兰县金贵镇人民政府拆除的是统计表中原告在水域地的违法、违规建筑物，统计表中的树木、井仍在原地。证据四书中的描述缺乏相应证据支持，对其证明目的均不予认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一，因涉及案外人，且无相关部门的证明予以佐证，故对其真实性不予认可。证据二真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提出的赔偿请求，由行政机关先行作出处理为宜，故对证据三，本院不予采信。证据四与本案不具有关联性，本院不予采信。对被告提交证据一1-1至1-8的真实性予以认可，因证据1-9形成于被告强制拆除行为之后，故本院不予采信。证据1-10的送达程序不合法，本院不予采信。故对证据一的第1、2、3项证明目的，本院予以采信，对其第4、5项证明目的，本院不予采信。对证据二的真实性予以认可，对其第1、2项证明目的，本院予以采信，但对其第3项证明目的，本院不予采信。经审理查明，原告马某称其于2013年9月23日从案外人张永东处转让所得贺兰县金贵镇汉佐村十社8亩土地的使用权，并在土地上建造房屋。2018年11月9日，被告贺兰县人民政府委托贺兰县金贵镇人民政府对金贵镇辖区水源地（东郊水源地）范围内，所有与水源保护无关设施及建设项目实施拆除。原告的房屋在上述水源地范围内。被告向法庭提交贺兰县金贵镇人民政府于2018年11月9日向原告作出的金政拆字2018第027号《责令拆除违法建筑物通知书》，称原告未经批准擅自占用汉佐村1.5亩土地建设违章建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十八条、第六十八条的规定，责令原告七日内予以改正，自行拆除违法的房屋。当事人签名处记载“拒签”。被告还向法庭提交其于2018年11月16日向原告作出的《强制执行决定书》，称原告未履行金政拆字2018第027号《责令拆除违法建筑物通知书》确定的义务，经多次催告后，无正当理由仍未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，决定由金贵镇牵头，县城管局、环保局、国土局等单位配合共同组织依法拆除。送达回证上受送达人记载“拒签”。原告称未见到上述两份文书。2018年11月20日，贺兰县金贵镇人民政府联合相关单位对原告的房屋进行了强制拆除。原告不服，诉至本院，请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，被告贺兰县人民政府对辖区内饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目具有责令拆除的法定职责。本案中，被告认为原告马某在饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目，且无相关部门的审批，应予拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条对行政机关强制执行程序作出明确规定。行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告称向原告作出并送达《责令拆除违法建筑物通知书》及《强制执行决定书》，原告拒绝签收，但庭审中原告否认被告向其送达过上述文书。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，受送达人拒绝签收文书的，送达人可以邀请有关基层组织到场见证签字或采用拍照、录像等方式记录送达过程。但被告提交的证据仅记载梁宗山“拒签”，无其他证据佐证送达过程，故送达程序不符合上述法律规定。被告未合法送达《责令拆除违法建筑物通知书》及《强制执行决定书》，未听取原告的陈述和申辩，即委托贺兰县金贵镇人民政府等单位对涉案房屋予以强制拆除，属程序违法。基于原告房屋已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故依法确认该行政行为为违法行为。关于原告提出的赔偿请求，应由行政机关先行作出处理为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告贺兰县人民政府于2018年11月20日强制拆除原告马某房屋的具体行政行为违法;二、被告贺兰县人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告马某的赔偿请求作出处理。案件受理费50元，由被告贺兰县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长  高凤梅审判员  刘煜姗审判员  宁 丽二〇一九年十月九日书记员  段思琦附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。