河南省安阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0522行初66号原告安阳市鸿鑫种植专业合作社，住所地：安阳市文峰区宝莲寺镇梁家庄村133号。法定代表人梁红伟，经理。委托代理人梁化伟，男，汉族，1980年1月4日生，住安阳市文峰区，系安阳市鸿鑫种植专业合作社职工。委托代理人倪文华，男，汉族，1946年6月18日生，住济南市天桥区，系安阳市鸿鑫种植专业合作社职工。被告安阳市文峰区宝莲寺镇人民政府，住所地：安阳市文峰区宝莲寺镇郭村集。负责人杨玉良，镇长。委托代理人蔡淮涛，河南国银（安阳）律师事务所律师。被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)，住所地：安阳市文峰区文明大道东段256号负责人程荣海，局长。委托代理人李新新,河南瑞业律师事务所律师。委托代理人董中民,该单位农业办主任。被告安阳市文峰区自然资源局，住所地：安阳市文峰区东工路35号。负责人牛志博，局长。委托代理人程志云,河南上合律师事务所律师。委托代理人张宪中,安阳市文峰区自然资源局工作人员。被告安阳市文峰区城市管理行政执法局，住所地：安阳市文峰区东工路北段9号。负责人张勇，局长。委托代理人李帅，河南兴邺律师事务所律师。委托代理人姚楠，安阳市文峰区城市管理行政执法局工作人员。原告安阳市鸿鑫种植专业合作社要求撤销被告安阳市文峰区宝莲寺镇人民政府、安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区自然资源局、安阳市文峰区城市管理行政执法局于2019年3月4日作出的《“大棚房”问题专项清理整治限期整改通知书》一案，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月20日公开开庭审理了本案。原告安阳市鸿鑫种植专业合作社委托代理人倪文华、梁化伟，被告安阳市文峰区宝莲寺镇政府行政机关负责人曹治忠及其委托代理人蔡淮涛，被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)委托代理人李新新、董中民，被告安阳市文峰区自然资源局行政机关负责人薛建英，委托代理人程志云、张宪中，被告安阳市文峰区城市管理行政执法局委托代理人李帅、姚楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月4日被告安阳市文峰区宝莲寺镇人民政府、安阳市农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区自然资源局、安阳市文峰区城市管理行政执法局联合对原告下达了“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书，内容为：“鸿鑫（梁化伟）：为贯彻落实中央领导同志指示批示精神，按照国家和省市“大棚房”问题专项清理整治行动工作要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，以及《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治工作实施方案》（安清领[2019]2号）等文件精神，结合自然资源部和济南督查局下达的问题图斑和卫片，经排查，你处位于梁家庄东北地存在在耕地上违法违规建设非农设施等违法违规行为。责令3月6日前对擅自占用耕地建设的房屋、景观、硬化地面等违法建筑物、构筑物自行拆除，并恢复耕地原状。逾期不整改的，文峰区人民政府相关部门将依法组织强制拆除。由此产生的拆违费用和损失由涉事业主自行承担。”原告安阳市鸿鑫种植专业合作社诉称，2019年3月4日四被告联合发布《“大棚房”问题专项清理整治限期整改通知书》，载明：“经排查，你处位于梁家庄东北地存在耕地上违法违规建设非农设施等违法违规行为，责令3月6日前对擅自占用耕地建设的房屋、景观、硬化地面等违法建筑物、构筑物自行拆除，并恢复耕地原状。逾期不整改的，文峰区人民政府相关部门将依法组织强制拆除。”原告认为：1、该通知单位名称不具体，梁化伟不是该单位的法定代表人；2、该通知没有法律依据；3、原告系农经发【2014】10号《关于公布国家农民合作社示范社名单通知》所确定的示范社，故不存在违法建设的事实；4、安财预【2015】144号文件确定为农民专业合作社组织示范社建设，故该建设不属于违法建设。原告提交的证据材料有：1、整改通知书（2019）4号文件；2、农经发（2014）10号文件；3、农经营（2013）12号文件；4、安财预（2015）144号文件。被告安阳市文峰区宝莲寺镇政府辩称，1、本案不属于行政诉讼受案范围。根据行政诉讼法及相关司法解释，只有对利害关系人的实际权益产生实质性影响才具有可诉性，而本案四被告联合发布的限期整改通知书仅仅是纠正违法行为的中间环节，通知书仅仅是程序性告知，该整改通知书没有对原告的权益产生实质性的影响，所以不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉；2、被告作出的限期整改通知书，有合法依据并且是在进行前期调查的基础上作出的整改通知书，是被告行使纠正原告违法行为的行政权，故程序合法。被告安阳市文峰区宝莲寺镇政府提交的证据材料有：1、2018年9月20日询问笔录；2、四被告对原告作出的《“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书》；3、2018年9月26日作出的2018第（070）号《责令限期整改拆除通知书》；4、2017年9月13日公文送达回证；5、安清领（2019）2号关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治工作实施方案；6、农农发（2018）3号文件。被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)辩称，1、原告所诉行政行为是不可诉的程序行为，没有对原告的权利义务造成影响；2、原告的行为属于农改非改变了土地性质，没有办理相关手续属于违法建筑，我单位作为农用地管理单位，对原告的行为具有管理权，被告主体适格。被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)提交的证据材料有：1、内部明电，（2018）214号文件；2.内部明电（2018）163号文件；3.安阳市人民政府办公室（2018）82号文件；4.关于国家自然资源督查济南局暗访核查我市“大棚房”问题及设施农用地疑似非农建设图斑交办问题清单的通报；5、关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知。被告安阳市文峰区自然资源局辩称，根据《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。本案中，梁化伟未经批准，擅自占用文峰区宝莲寺镇安泰大道以南梁家庄村的耕地进行非农建设，其行为属于违法占用耕地行为。我单位作为土地行政主管部门，在发现梁化伟的违法占地行为后，依法定职责应当责令其限期改正，因此，我单位于2019年3月4日，向违法行为人梁化伟下发《“大棚房”问题专项清理整治限期整改通知书》，责令其在2019年3月6日前对擅自占用的耕地建设的房屋，景观、硬化地面等违法建筑物、构筑物自行拆除，并恢复耕地原状，……”。但该通知书责令其整改的房屋、景观和硬化地面均位于安泰大道以南，其范围内没有所谓的温室蔬菜大棚、苗木及高效农业配套生产用房。至于原告诉称的2019年3月20日强制拆除其温室蔬菜大棚、苗木高效农业用房和其他附着物的行为，不是答辩人实施的行政强制行为，因此我单位依法不应当是本案被告。被告安阳市文峰区城市管理行政执法局辩称,限期整改通知书是责令原告自行纠正其违法行为,属于程序性行政行为,不对原告的权利义务产生实质影响,不具有可诉性;是行政机关作出行政处罚前的阶段行为。综上,原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，同意安阳市文峰区宝莲寺镇政府意见。被告安阳市文峰区城市管理行政执法局未提交证据材料。经庭审质证，原告对被告安阳市宝莲寺镇人民政府提交的证据有异议，认为：1、证据1可以证明被告安阳市宝莲寺镇政府没有全面调查，调查的内容不能证明原告违法，况且内容和事实不符，笔录里称没有原告的土地，但事实是其中有4亩（共100多亩）是梁红伟和梁化伟的承包地，建房时间实际是2015年9月份，房屋建好后不是梁化伟居住，而是工人长期居住，梁红伟和梁化伟在办公期间休息使用，2016年梁化伟已退出合作社的经营，该份证据与事实不符；2、限期整改通知书是联合发文，但没有发文字号，违反了党政机关公文处理工作条例第八条、第九条规定，行政对象不明确，鸿鑫应当写全称，不应该写简称；另外（梁化伟）不明确，根据内容看是贯彻落实中央领导指示批示精神，但是不明确是哪个中央领导，批示精神内容不明确；限期整改通知书依据了三个法律规定，但是没有具体的条款，视为没有法律依据，公章重叠，落款的署名和公章不一致，整改通知书从形式到内容都违法，应当撤销。3、送达回证，被告证明拒签，但是没有见证人签章，也没有注明不能送达的理由，且签发人也没有签字证据；4、被告提供的（2018）3号文件不是法律依据，不能作为被告作出限期责令整改的法律依据。被告安阳市文峰区城市管理行政执法局、安阳市农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区自然资源局对被告安阳市文峰区宝莲寺镇人民政府提交的证据材料无异议。原告对安阳市农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)提供的证据有异议，认为证据为复印件不能作为定案的依据。其他三被告对被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)提交的证据无异议。被告安阳市文峰区宝莲寺镇人民政府对原告提交的限期整改通知书真实性予以认可，认为另三份文件和本案没有关联性，仅是成立合作社的规范性文件，和本案四被告作出的整改通知书没有关联性。被告安阳市文峰区自然资源局对原告提交证据的证明目的有异议，认为该证据不能证明原告在本案涉案土地上的建筑行为符合法律规定，其他意见同意安阳市文峰区宝莲寺镇政府。被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区城市管理行政执法局的质证意见同其他被告的意见。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据取得程序和收集方法合法本院予以认定。经审理查明，原告安阳市鸿鑫种植合作社系2011年4月1日成立，2016年8月6日经工商登记注册的农民专业合作经济组织,并在经营地建设了农业配套设施。2019年3月4日被告安阳市文峰区宝莲寺镇人民政府、安阳市农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区自然资源局、安阳市文峰区城市管理行政执法局联合对原告下达了“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书，内容为：“鸿鑫（梁化伟）：为贯彻落实中央领导同志指示批示精神，按照国家和省市“大棚房”问题专项清理整治行动工作要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，以及《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治工作实施方案》（安清领[2019]2号）等文件精神，结合自然资源部和济南督查局下达的问题图斑和卫片，经排查，你处位于梁家庄东北地存在在耕地上违法违规建设非农设施等违法违规行为。责令3月6日前对擅自占用耕地建设的房屋、景观、硬化地面等违法建筑物、构筑物自行拆除，并恢复耕地原状。逾期不整改的，文峰区人民政府相关部门将依法组织强制拆除。由此产生的拆违费用和损失由涉事业主自行承担”。诉讼中，被告安阳市宝莲寺镇人民政府提交了2018年9月20日询问笔录、四被告于2019年3月4日作出的《“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书》、2018年9月26日2018第（070）号《责令限期整改拆除通知书》、2017年9月13日公文送达回证、安清领（2019）2号关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治工作实施方案、农农发（2018）3号文件，被告安阳市文峰区农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)提供了内部明电（2018）214号文件、内部明电（2018）163号文件、安阳市人民政府办公室（2018）82号文件、关于国家自然资源督查济南局暗访核查我市“大棚房”问题及设施农用地疑似非农建设图斑交办问题清单的通报、关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知等证据，证明四被告作出的《“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书》的事实清楚、程序合法、法律适用恰当。现案涉的限期整改（第4号）通知书中的建筑物已于2019年3月20日被拆除。另查明，安阳市文峰区农林水牧局于2019年1月底因机构改革，变更为安阳市文峰区农业农村水利局。上为本案事实。本院认为，本案根据原、被告提交的证据可以认定，四被告作出的《“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书》既未告知原告享有的陈述、申辩权利，又未适用具体法律条款，且四被告亦未将该限期整改通知书合法向原告进行送达，被告安阳市文峰区宝莲寺人民政府虽提供了公文送达回证证明其已合法送达，但该送达回证落款日期为“2017年9月13日”，与四被告作出的限期整改通知的时间“2019年3月4日”明显不一致，严重违反了行政正当程序的要求，故四被告所作具体行政行为程序违法，应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决如下：撤销被告安阳市文峰区宝莲寺人民政府、安阳市农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区自然资源局、安阳市文峰区城市管理行政执法局联合下达的《“大棚房”问题专项清理整治限期整改（第4号）通知书》。案件受理费50元，由被告安阳市文峰区宝莲寺人民政府、安阳市农业农村水利局(安阳市文峰区农林水牧局)、安阳市文峰区自然资源局、安阳市文峰区城市管理行政执法局共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王西卉人民陪审员  杜东亮人民陪审员  李保用二〇一九年十月十八日书 记 员  刘 欢