广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初294号原告王树贤，男，1953年6月27日出生，汉族，现住韶关市浈江区。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师被告韶关市自然资源局。住所地韶关市武江区西联镇芙蓉园。法定代表人许险峰，该局局长。委托代理人余智威，该局征收办副主任。委托代理人彭火平，广东天行健律师事务所律师。原告王树贤诉被告韶关市自然资源局诉自然资源不履行法定职责一案，原告王树贤不服被告韶关市自然资源局于2019年7月24日对其作出的《关于的调查情况告知书》，于2019年8月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月19日立案后，于2019年8月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年10月22日公开开庭审理了本案。原告王树贤及其委托代理人李顺华，被告韶关市自然资源局的委托代理人余智威、彭火平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王树贤诉称，原告在韶关市××××区黄金村拥有合法房屋及土地，据政府称，因“黄金小镇城市会客厅”项目需征收原告的房屋及土地。据原告了解，有关部门未按照法定的程序和要求组织实施本次征收，存在未依法发布征收土地公告、未征求被征收人意见、补偿标准严重偏低等违法征收行为；此外，有关部门仅根据征地预公告就对原告实施征收，属于典型的违法征收集体土地行为，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告依法向被告递交了《违法征收集体土地查处申请》，请求被告对上述违法征收行为进行调查处理，被告收到原告的查处申请后于2019年7月24日作出《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，原告认为，被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》违法，其未依法履行法定职责的行为侵犯了原告的合法权益。为此，原告依法提起本诉，请求：一、撤销被告于2019年7月24日作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》；二、判令被告对原告申请查处的违法征收集体土地行为重新调查处理并将处理结果书面告知原告。原告王树贤向本院提交了以下证据：一、《违法征收集体土地查处申请》，证明原告就本案涉及的有关政府部门未经省级以上批准擅自批准实施包括原告所占有的集体土地所在村组的集体土地，未按法定程序实施征收行为，向被告提起查处申请。二、韶市自然资源局2019年7月24日作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，证明被诉的行政行为存在，被告所作的告知书存在未履行法定程序的调查职责，未对原告提出的全部违法行为作出相应的处理决定，被告在履行土地监察职责方面没有严格依法执行，导致原告的房屋及所占有的土地一直处于违法征收集体土地行政行为的侵害之中，直到目前原告的生产生活已经被严重干扰，违法侵占集体土地的行为到目前为止没有得到制止，违法行为现在是明目张胆地继续进行，导致原告本可以申请被告作为土地行政监督执法机关通过制止违法行为和对违法行为作出相应的处理来保护自身的合法权益不能实现。被告韶关市自然资源局辩称，一、被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》内容符合客观事实，并无不妥。原告2019年7月12日向被告递交的《违法征收集体土地查处申请》内容是申请被告对韶关市浈江区人民政府（以下简称浈江区政府）等相关部门在“黄金小镇城市会客厅”项目征地过程中的违法行为（未依法发布征地公告、未征求被征收人意见、补偿标准严重偏低等行为）进行调查处理，即申请被告履行“执法监督”的义务。《国土资源执法监督规定》第二条规定：“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。”根据上述规定，国土资源执法监督对象和范围一般不包括行政机关的履职行为。根据《违反土地管理规定行为处分办法》第五条、第六条、第七条、第十三条等相关规定，对行政机关在征收土地过程中的各种违法行为，应当由任免机关、监察机关对相关责任人员进行行政处分，并非由国土资源主管部门进行查处；且《广东省国土资源监督检查条例》第二十条第一款也规定，上级国土资源行政主管部门发现下级人民政府有违法、不当的行政行为，应当提请同级人民政府予以纠正。也就是说，对行政机关的违法、不当的行政行为，国土资源行政主管部门无权进行查处。申请人申请被告对浈江区政府等相关部门在“黄金小镇城市会客厅”项目征地过程中的违法行为进行查处不属于被告的职权范围。虽然原告申请查处的事项不属于被告的职权范围，但根据申请人的申请，被告也向浈江区政府了解了相关情况。根据浈江区政府提供的资料，韶关市中级人民法院作出的（2019）粤02行初13号行政判决书已经确认浈江区政府作出的韶浈府征补字[2018]21号《韶关市浈江区人民政府房屋征收安置补偿决定书》违法，且浈江区政府已于2019年6月11日作出《韶关市浈江区人民政府关于撤销〈韶关市浈江区人民政府房屋征收安置补偿决定书〉（韶浈府征补字[2018]21号）的决定书》，撤销了违法的行政行为，被告将调查情况告知原告，履行了答复义务。因此，被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》内容符合客观事实，并无不妥。二、被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》对原告的权利义务不产生实际影响，也未侵犯其合法权益，原告无权提起诉讼。被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》内容是告知被告经过调查的事实，该告知书并没有对原告增设任何义务，也未对原告的合法权益造成任何减损，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告无权提起本案诉讼。综上所述，原告诉请没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告韶关市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、《违法征收集体土地查处申请》；二、韶关市中级人民法院（2019)粤02行初13号行政判决书；三、《韶关市浈江区人民政府关于撤销〈韶关市浈江区人民政府房屋征收安置补偿决定书〉（韶浈府征补字[2018]21号）的决定书》；四、《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，上述证据证明被告收到原告的申请后，进行了调查核实，并将所调查的客观事实告知了原告。五、《国土资源执法监督规定》节选；六、《违反土地管理规定行为处分办法》节选；七、《广东省国土资源监督检查条例》节选，上述材料属于被告作出告知书所依据的规范性文件。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、原告王树贤对被告韶关市自然资源局的证据的质证意见：（一）对证据一真实性合法性无异议，该证据可以证明原告已就本案涉及的有关政府和部门在未经有权机关即省级以上政府批准征收集体土地的情况下便展开了违法征收土地行为，属于典型的违法征收行为，被告应当依据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源执法监督规定》以及《广东省国土资源监督检查条例》的相关规定，对原告提出的违法土地查处申请启动执法程序，履行法定职责，对涉及的违法行为作出行政处理决定，并向有关部门提出行政处分建议，被告均未履行以上法定职责和法定程序，属于未依法履行法定职责。（二）对证据二真实性、合法性无异议，但是该判决书作为司法判决，虽然已经确认了有关政府对原告作出的补偿决定是违法的，判决违法的理由是有关政府超过职权作出补偿，却不能代表行政机关已经依据有关规定行使行政监督的职权并且进一步作出行政处理决定，行政判决不能代替行政决定，原告申请查处的违法行为不仅是违法作出土地征收补偿决定，还包括有关部门未按照法定职权和程序擅自实施土地征收行为，该判决涵盖的土地征收补偿行为并未将原告申请的内容包括在内，仍需被告依据相关规定采取专业的行政措施，最终做出专业的行政处理决定。（三）对证据三合法性有异议，行政机关撤销的理由是发现新事实，而并非是法院判决确认的超越职权，超越职权并非是发现新事实，而且行政机关未具体列明发现的新事实是什么和依据的法律，该决定书是避重就轻，并未依法按照法定事实和理由作出撤销决定，该决定书仅仅指的是补偿决定，并未对已经发生和正在发生的土地违法行为进行纠正，也没有对相关违法人员提出处分建议，因此该决定书的内容并未就原告反映的全部违法行为进行纠正，仍需被告依据法定程序作出相应处理决定。（四）对证据四真实性、合法性和证明目的有异议，该告知书仅仅是将部分发生的有关征收规定被法院确定违法的事实进行告知，并未对原告反映的除违法作出征收补偿决定的其他的批准征收的行为进行全面的调查，所以其作出调查情况结论的程序不符法律规定，其告知仅仅是告知已经通过区政府按照法定程序实施征收工作，并未切实履行法定职责，对已经发生的土地违法行为作出行政处理决定，虽然根据有关规定对区政府的违法行为应该告知被告的同级政府进行处理，但对涉及的有关镇政府及其他相关政府部门以及工作人员，属于被告有职权进行调查处理的对象，对于区政府的土地违法行为，被告明知自己应该转交同级政府进行处理，但被告显然未履行该法定职责，而是自己通知区政府依法实施征收工作，无论从职权和执法程序都不符合法律规定。（五）被告提交的证据五至七不能作为证据，《国土资源执法监督规定》第二条明确规定国土资源执法监督的对象包括对公民法人和其他组织执行和遵守法律规定的情况进行检查，行政机关属于法人或其他组织的组织形式，可以作为执法监督的对象，土地违法不仅包括公民也包括有关的政府部门，其也可能存在执行和遵守国土资源法律规定不合法的情况，被告理应进行制止和查处，制止和查处的对象包括有关政府和部门，对于普通公民和法人的行为，被告可以依据法律作出决定，对于行政机关的土地违法行为，被告有职权作出行政处理决定；《违反土地管理规定行为处分办法》事实上印证了执法对象包括了行政机关和公务人员，被告作为土地的执法机关只能对涉及土地违法的行为作出处理，对公务人员的违法行为虽然无职权直接作出处理，但也可提出行政建议，这也是行政机关职责的内容；根据《广东省国土资源监督检查条例》的内容，对于被告发现的区政府涉及土地违法行为应该提起同级政府予以纠正，但被告没有作提起的工作，该条例明确提到涉及下级国土部门和有关单位被告应责令其限期纠正，并对有关公职人员可依法给予行政处分，原告认为，被告提供的法律依据没有问题，但不能成为被告认为其作出的告知书是合法的依据，反而可以证明被告没有履行法定职责。二、被告韶关市自然资源局对原告王树贤的证据的质证意见：对全部证据真实性合法性无异议，证明目的有异议，根据申请内容表述是有关部门未按照法定程序实施预征收行为，但并未明确有关部门是指什么部门以及在何时未按照法律规定实施征收行为，根据区政府反映的情况，被告经了解，有关的征收补偿决定已经被人民法院判决确认违法，行政机关也已经主动撤销的情况，被告已经按照申请的内容对原告进行了答复，不存在原告所说未履行法定职责的情况；证据二是合法有效的，黄金小镇的项目是经过第十三届人大一次会议通过的韶关市重点建设项目，在2017年，广东省政府对韶关市浈江区2017年度第三批次征地进行了批复，在经过广东省政府依法批复之后，韶关市浈江区人民政府才实施了有关的土地征收行为，原告认为被告未全面作出答复，但是根据被告的调查，原告所投诉的征收行为是合法的，有关的情况在被告提交的证据二中已经进行了查明。经审理查明，2019年7月15日，原告向被告提交《违法征收集体土地查处申请》，内容为：“申请人在韶关市××××区黄金村拥有合法房屋及土地。据政府称，因‘黄金小镇城市会客厅’项目需征收申请人的房屋及土地。据申请人了解，有关部门未按照法定的程序和要求组织实施本次征收，存在未依法发布征收土地公告、未征求被征收人意见、补偿标准严重偏低等违法征收行为；此外，有关部门仅根据征地预公告就对申请人实施征收，属于典型的违法征收集体土地行为，严重侵害了申请人的合法权益。为此，申请人特依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例和《国土资源行政处罚办法》的规定，请求贵局依法对有关部门违法征收集体土地的行为进行调查处理，并将处理结果书面告知申请人，以期维护法律的尊严，保护申请人的合法权益。”被告收到原告的上述书面申请后，于2019年7月24日作出《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，内容为：“王树贤，对于您提交的《违法征收集体土地查处申请》，我局进行了调查了解，现将有关情况进行告知：经查，您反映的‘黄金小镇会客厅项目，有关部门仅根据预公告就对您实施征收等行政行为’，已经由韶关市中级人民法院于2019年7月2日判决确认违法，判决书文号：（2019）粤02行初13号，浈江区政府也于该判决前2019年6月11日撤销了原来作出的行政行为。我局现已通知浈江区政府，要根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规，按程序实施集体土地的征收工作。”原告不服被告作出的上述《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，认为被告仍未对原告的申请事项作出处理，侵犯了其合法权益，为此向本院提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的前述《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，并判令被告对原告的查处申请重新进行调查处理并将处理结果告知原告。另查明，2018年8月27日，浈江区政府对原告作出韶浈府征补字[2018]21号《房屋征收安置补偿决定书》，原告不服，向韶关市人民政府申请行政复议，韶关市人民政府作出维持原行政行为的决定，原告为此诉至广东省韶关市中级人民法院，诉讼过程中，浈江区政府于2019年6月11日作出《韶关市浈江区人民政府关于撤销（韶浈府征补字[2018]21号）的决定书》，自行撤销了该案被诉的原行政行为，原告坚持诉讼，广东省韶关市中级人民法院于2019年7月2日作出（2019）粤02行初13号行政判决书，判决确认浈江区政府作出的韶浈府征补字[2018]21号《房屋征收安置补偿决定书》及韶关市人民政府作出的复议决定违法，上述行政判决书已经发生法律效力。（2019）粤02行初13号行政判决书查明，2017年3月31日，韶关市国土资源局作出《征地预公告（韶国土征预字[2017]2号）》，告知拟对位于包括韶关市××××区黄金村民委员会在内的部分集体土地进行征收，王树贤持有的韶集建（1995）字第040203662号《集体土地建设用地使用证》上记载的用途为“住宅用地”的集体土地位于本次预征收范围之内。2017年9月19日，根据广东省人民政府关于韶关市浈江区2017年度第三批次城镇建设用地的批复，韶关市国土资源局作出了《韶关市××××区黄金小镇项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》。2017年10月16日，浈江区政府作出韶浈府[2017]108号《韶关市浈江区人民政府关于征求意见的通告》，通告了该安置方案。2018年4月12日，浈江区政府作出韶浈府[2018]39号《韶关市浈江区人民政府房屋征收决定公告》，告知征收范围为韶关市××××区黄金小镇项目规划红线范围内的建筑物、构筑物、附属物等，并对涉案土地实施征收的具体内容进行了公告。庭审中，原告明确其向被告提交《违法征收集体土地查处申请》是其向作为土地行政监察机关的被告申请履行制止违法行为的法定职责，对有关违法单位和人员作出相应的处理决定，以最终实现保护原告的合法权益不受侵害。被告则确认浈江区政府在韶关市××××区黄金小镇项目集体土地征收过程中存在未按照法定程序实施的违法行为，并主张其已经要求浈江区政府按照法定的征收程序开展集体土地征收工作，并否认存在原告所称的其他违法征收集体土地的行为。本院认为，本案是原告向被告提交《违法征收集体土地查处申请》后，原告对被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》不服引起，原告主张被告在本案中存在拒不履行法定职责的行为，故虽然原告诉讼请求之一是要求撤销被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销行政处理决定的请求就认定本案行政诉讼在类型上属于撤销之诉，因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为来形成权利，本案原告真正的诉讼目标还并不是撤销，而仍然是要求判令行政机关重新作出一个行政行为，因此，本案属于原告诉自然资源不履行法定职责案件，本院原定案由资源其他行政行为不准确，本院予以纠正。根据原、被告的诉辩内容及查明的案件事实，本案争议的焦点主要有：一、被告是否具有处理原告申请事项的法定职责；二、被告是否存在不履行法定职责的行为，应否判令被告履行法定职责。一、关于被告是否具有处理原告申请事项的法定职责问题本案中，根据原告向被告提交的《违法征收集体土地查处申请》内容，说明原告要求被告履行的是查处违法征收集体土地行为的职责，而征收集体土地，是行政机关依据法律规定将集体土地收归国有的行为，可见原告明确是要求被告对有关行政机关的土地违法行为进行查处，原告的这一目的从原告在本案中的主张亦可得到确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被告作为韶关市辖区内的土地行政主管部门，对辖区内违反土地管理法律、法规的行为负有进行监督检查的职责，故无论是何主体存在违反土地管理法律、法规的行为，被告均有查处的法定职责。二、关于被告是否存在不履行法定职责的行为、应否判令被告履行法定职责一般情况下，公民、法人或者其他组织其以自身权益受损为由向法定职权机关申请履行查处违法行为的法定职责，如果法定职权机关在收到公民、法人或者其他组织的履职申请后，未依照法律法规的有关规定履行职责，公民、法人或者其他组织依法可就此提起行政诉讼，人民法院在查实法定职权机关不履行法定职责行为违法后，亦得依照行政诉讼法的规定，判决法定职权机关限期履行职责。然而，无论是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，还是人民法院作出是否要求行政机关履行法定职责的判决，都应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的有关规定。此外，判断法定职权机关是否存在不履行法定职责或者不完全履行法定职责行为的标准，应当是法律法规的明确规定，而绝非行政机关履行法定职责的行为有无达到公民、法人或者其他组织所期望的目标或效果。如公民、法人或者其他组织对行政机关履行法定职责的内容或者效果不满意，可在符合法定条件的情况下，对行政机关因履行法定职责作出的行政行为本身提起行政诉讼，但该项诉讼显然有别于诉行政机关不履行法定职责的诉讼。此处同样强调对行政机关具体履行法定职责作出的行为本身提起行政诉讼应当依法进行，原因在于，行政机关承担的法定职责在大多数情况下并不唯一，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行的法定职责也不完全是会对外部产生行政法律关系变化的行为，比如，公民、法人或者其他组织对下级行政机关所作出的涉及其合法权益的行为，从权利救济的途径和方式上来说，当然有权请求上级行政机关对下级行政机关进行内部监管和监督，但无论上级行政机关监管和监督的力度如何、效果如何，因行政机关的层级监管监督不具有对外性、不直接设定新的权利义务，公民、法人或者其他组织依法均不得对上级行政机关的监管和监督行为提起行政诉讼。从原告向被告提交《违法征收集体土地查处申请》的内容来看，原告要求被告对土地的违法行为进行查处，从查处的对象是违法行为的角度而言，被告履行查处土地违法行为法定职责的前提应当是存在土地违法行为。除（2019）粤02行初13号行政判决书确认浈江区政府在征收集体土地过程中存在的违法行为外，原告虽然主张还有其他单位具有不同表现形式的违法行为，但这仅仅是原告个人的主观意见，原告的上述意见应属原告向被告提交的土地违法行为线索。被告对原告提交的违法线索进行核查，既是被告的职责，同样也是被告的职权，从职责方面来说，被告应当客观公正地对违法线索进行核查，从职权方面来说，被告有权根据其核查的情况依法作出是否存在违法行为的判断，该项判断并不受原告愿望的左右。当然，被告作出的是否存在违法行为的判断有可能正确，也有可能错误，原告认为被告作出的判断是错误的并损害其合法权益的情况下，有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，但同样，无论是申请行政复议还是提起行政诉讼，均强调必须依法进行，因为行政机关作出的判断内容有时并非在行政诉讼的审理范围内。从原告要求被告查处土地违法行为的行为人是行政机关来看，原告是要求被告对其他行政机关行政行为的合法性进行判断，但如被告对另外行政机关行为的合法性问题作出了判断，原告则不能要求人民法院对该判断是否正确进行审理，否则，将出现原告要求人民法院对一个或者多个未经提起诉讼的行政行为的合法性进行审查、被告将为证明其判断的正确性而担负起证明其他行政机关行为合法性的举证责任、审理活动是在作出相应行政行为的行政机关未参加诉讼的情况下进行等情形，明显有违诉讼原理。而从诉的利益来看，原告如果认为进行集体土地征收的行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以依法通过直接针对违法行政机关提起行政诉讼的方式来寻求救济，在存在更为便捷直接的救济方式的情况下，较为迂回和间接的方式就不能被容许，否则，行政诉讼中的起诉期限、利害关系等制度将被轻易规避和突破。综上，虽然被告负有查处土地违法行为的法定职责，原告也有权在众多的权利救济途径中选择要求被告履行查处行政机关土地违法行为的职责，但囿于行政诉讼的审理范围和方式，人民法院对于行政机关履行法定职责案件的审理亦存在边界，原告亦需为自己选择的权利救济途径承担后果。本案中，原告向被告提交《违法征收集体土地查处申请》要求被告履行对违法征地行为进行查处，被告收到原告的申请后并未置之不理或者逾期未作答复，从被告向原告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》内容来看，被告显然已经对原告所申请事项进行了调查，现被告根据其调查内容，确认浈江区政府存在不按照法定程序实施征地的违法行为，同时认为并不存在原告所称的其他违法征地行为，被告根据调查的内容对原告所投诉的违法行为作出了判断，并根据判断内容告知浈江区政府应当按照法定程序实施土地征收，同时将相关情况以书面形式告知原告，保障了原告的知情权，也便于原告及时采取其他相应措施保护自身的合法权益，故应认为被告已经履行了原告申请事项的法定职责。至于原告在本案中所主张的还存在其他单位违法征收土地的行为，以及被告未能就已经存在的行政违法行为采取相应措施的内容，均已经超出了本案行政诉讼的审查范围，落入审查上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门内部监督等明显属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第八项规定情形的范围。综上所述，原告认为被告作出的《关于〈违法征收集体土地查处申请〉的调查情况告知书》属于拒绝履行法定职责，为此请求人民法院撤销被告作出的上述答复、判决被告重新对其申请查处的违法征收集体土地行为进行调查，原告的主张和诉讼请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王树贤的诉讼请求。案件受理费50元由原告王树贤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  梁增有人民陪审员  刘阳娇人民陪审员  钟水莲二〇一九年十月三十日书 记 员  李舒韵