山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0883行初55号 原告冯在祥，男，1960年10月1日出生，汉族，住邹城市。 委托代理人冯珉，北京市京师（南京）律师事务所律师（特别授权）。 被告邹城市田黄镇人民政府，住所地邹城市田黄镇朝阳街1号。 法定代表人王冲，男，镇长。 出庭负责人焦琨，男，副镇长。 委托代理人潘兴民，山东胜途律师事务所律师。 被告邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。 法定代表人杜庆节，男，市长。 委托代理人张田，女，邹城市人民政府工作人员。 第三人邹城市综合行政执法局，住所地邹城市北兴路759号。 法定代表人李永鸿，男，该局局长。 委托代理人路建秀，女，该局法制科副科长。 委托代理人杨清芳，男，该局建设管理科科长。 第三人邹城市镇南商贸有限公司，住所地山东省济宁市邹城市田黄镇。 法定代表人杨敏，经理。 原告冯在祥不服被告邹城市人民政府（下称邹城市政府）作出的行政复议决定，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月28日立案后，于当日向被告邹城市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2019年4月29日向被告邹城市田黄镇人民政府（下称田黄镇政府）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告冯在祥委托代理人冯珉，被告邹城市田黄镇政府出庭负责人焦琨及委托代理人潘兴民，被告邹城市政府委托代理人张田，第三人邹城市综合行政执法局（下称邹城市执法局）委托代理人杨清芳、路建秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告冯在祥于2019年1月31日向被告田黄镇政府邮寄了《查处申请书》，被告田黄镇政府于2019年2月2日收到原告冯在祥邮寄的《查处申请书》。2019年2月13日，原告冯在祥向被告邹城市政府申请行政复议，被告邹城市政府于2019年2月19日收到后当日予以受理，于2019年4月17日作出邹政复决字[2019]第24号《行政复议决定书》，决定驳回了冯在祥的行政复议申请。 原告冯在祥诉称，2019年1月31日，原告分别向被告田黄镇政府、第三人邹城市执法局申请查处第三人邹城市镇南商贸有限公司（下称镇南商贸公司）违法建设的行为，两机关均认为不归其查处。原告向被告邹城市政府申请复议，请求责令两机关履行查处的法定职责，邹城市政府分别作出邹政复决字[2019]第23、24号行政复议决定，也以该两机关对原告申请查处的事项均没有法定职责，驳回了原告的行政复议申请。邹城市镇南商贸公司惠民广场项目所在的镇规划区不是法外之地，该公司的违法建设行为，也必有行政机关负有查处的法定职责，故请求依法撤销被告邹城市政府作出的邹政复决字[2019]第24号行政复议决定，责令被告田黄镇政府履行查处的法定职责。 原告冯在祥向本院提交以下证据、依据：1、身份证复印件。2、承包经营权证复印件。证明原告的承包的集体土地被涉案违法建筑侵占。3、邹城市规划局的答复，证明惠民广场未经许可擅自建设属于城乡规划法规定的违法建筑。4、查处申请书，证明原告向被告申请查处涉案违法建筑。5、邹政复决字[2019]第23、24号行政复议决定。证明被告邹城市政府未查明对涉案违法建筑负有查处职责的行政主体，属事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。 被告田黄镇政府辩称，2019年1月31日，原告冯在祥向答辩人邮寄了《查处申请书》，答辩人收到《查处申请书》的时间是2019年2月2日，冯在祥请求对镇南商贸公司未经批准擅自建设的违法行为进行查处；原告于2019年2月13日向邹城市政府提出了《行政复议申请书》，2019年2月26日答辩人向邹城市政府行政复议办公室提交了《行政复议答复书》：根据《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第六十五条之规定：乡、镇人民政府对在乡、村庄规划区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定建设的行为负有查处职责。但本案中第三人镇商贸公司的房屋位于镇规划区范围内，并不在乡、村规划区范围内，原告认为第三人镇商贸公司违法建房，要求田黄镇政府履行职责进行查处无法律依据，故应当依法驳回其复议申请。2019年4月17日，邹城市政府作出了邹政复决字[2019]第24号《行政复议决定书》认为：《城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据以上规定，田黄镇万家惠民广场项目不属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的情况，不应适用《中城乡规划法》第六十五条的规定。因此，原告申请查处的镇南商贸公司违法建设田黄镇万家惠民广场项目的行为，不属于田黄镇政府的管辖范围。决定驳回了冯在祥的行政复议申请。综上所述，邹城市政府作出的邹政复决字[2019]第24号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求依法驳回原告冯在祥的诉讼请求。 被告田黄镇政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1、《查处申请书》及特快专递邮件详情单，证明被告于2019年2月2日收到了原告邮寄的《查处申请书》。2、邹城市政府行政复议办公室《提出行政复议答复通知书》（邹政复办答字[2019]24号）及原告的《行政复议申请书》，证明原告于2019年2月13日向邹城市政府提起行政复议申请，邹城市政府于2019年2月19日收到该申请并依法受理，并于2019年2月19日向田黄镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，邹城市政府在程序上符合《行政复议法》的规定。3、《行政复议答复书》，证明田黄镇政府于2019年2月26日向邹城市政府提交了行政复议答复书，符合法定程序。4、邹城市政府邹政复决字[2019]第24号《行政复议决定书》，证明邹城市政府于2019年4月17日作出的24号行政复议决定符合法律规定。 被告邹城市政府辩称，一、答辩人是在认定事实清楚、正确适用法律的基础上做出的复议决定。原告系邹城市田黄镇田黄村村民，原告认为其承包的集体土地被镇南商贸公司非法占用，并在未取得建设工程规划许可证的情况下施工建设田黄镇万家惠民广场项目。2019年1月31日，原告通过邮寄方式，向田黄镇政府申请查处镇南商贸公司的违法建设行为。田黄镇政府于2019年2月2日收到原告的查处申请书。《城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据以上规定，田黄镇万家惠民广场项目不属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的情况，不应适用《城乡规划法》第六十五条的规定。因此，原告申请查处的镇南商贸公司违法建设田黄镇万家惠民广场项目的行为，不属于田黄镇政府的管辖范围。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，驳回了原告的行政复议申请。二、答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人于2019年2月19日收到原告邮寄的行政复议申请书，于当日做出了受理案件决定。答辩人依据《行政复议法》的相关规定，于2019年4月17日做出了行政复议决定，并在法定期限内送达双方当事人。综上所述，答辩人做出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，请求依法予以支持。 被告邹城市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、邹政复决字[2019]第24号《行政复议决定书》，证明邹城市政府依法作出了行政复议决定。2、行政复议申请书，证明原告提出了行政复议申请。3、行政复议答复书，证明田黄镇政府提交了行政复议答复。4、复议案件受理及提出答复通知书。5、送达回证。证明邹城市政府办理复议案件符合法定程序。 第三人邹城市执法局述称，一、原告的查处申请，我局已进行了邮寄答复。原告于2019年2月1日向我局邮寄了查处镇南商贸公司违法建设行为的申请书，我局依据法定职责范围于2月2日向原告进行了答复。二、关于原告的行政复议申请。原告冯在祥于2019年2月13日向邹城市政府行政复议办公室递交了行政复议申请书，我局于2019年2月19日向邹城市政府递交了情况说明，邹城市政府于2019年4月17日作出了行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。三、我局的职责范围。依据《邹城市人民政府关于印发的通知》（邹政发[2014]18号）的规定，我局职责范围是邹城市规划城区范围，是负责规划区内未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为依法查处、处罚。原告所反映的田黄镇田黄村的违法行为不属于我局管辖范围。四、规划城区范围。根据邹城市城市总体规划（2005-2020年）确定的我市规划城区范围包括：北至三八路、南至规划南外环路、西至西外环路、东至京福高速公路之间建设用地集中的区域。综上所述，我局认为田黄镇田黄村不属于我局的管辖范围，原告诉我局是错误的，故请求驳回原告的起诉。 第三人邹城市执法局向本院提交了以下证据、依据：1、原告申请查处书的回复。2、回复邮寄单。3、市政复议办公室的回复。4、《邹城市人民政府关于印发的通知》(邹政发（2014）18号)。5、邹城市城市总体规划（2005-2020）文本摘抄一页。以上证据证明邹城市执法局的职责范围，原告冯在祥申请的内容不在我局的职责范围内。 经庭审质证，对原告冯在祥提交的1-5份证据，被告田黄镇政府对证据1、4没有异议，对证据2、3、5的证明目的有异议，认为证据2、3不能证明属于违法建筑；被告邹城市政府对证据1、3、4没有异议，对证据2的证明目的认为有待有权机关核实，对证据5的证明目的不认可；第三人邹城市执法局没有异议。对被告田黄镇政府提交的1-4份证据，原告、被告邹城市政府及第三人邹城市执法局均未提异议。对被告邹城市政府提交的1-5份证据，原告认可证据的关联性、真实性及行政复议程序的合法性，不认可行政复议决定内容的合法性，被告田黄镇政府及第三人邹城市执法局没有异议。对第三人邹城市执法局提交的1-5份证据、依据，原告认可证据的真实性关联性，不认可合法性，认为第三人邹城市执法局未履行法定职责，且未告知原告请求查处的途径；被告邹城市政府、田黄镇政府均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告冯在祥、被告田黄镇政府、被告邹城市政府及第三人邹城市执法局所提交的证据与待证事实相关联，能够反映案件真实情况，来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。 经审理查明，原告冯在祥××田××田黄村村民。2019年1月31日，原告冯在祥分别向被告田黄镇政府、第三人邹城市执法局邮寄了《查处申请书》，请求查处第三人镇南商贸公司未经批准擅自建设的违法行为。第三人邹城市执法局收到原告的申请后，于2019年2月2日作出了《回复》，认为冯在祥所反映的田黄镇田黄村不属于其管辖范围。被告田黄镇政府于2019年2月2日收到原告冯在祥邮寄的《查处申请书》，在被告田黄镇政府的答复期限内，原告向被告邹城市政府申请了行政复议，被告邹城市政府于2019年2月19日受理后，于2019年4月17日作出邹政复决字[2019]第24号行政复议决定，驳回了原告冯在祥的行政复议申请。 本院认为，原告冯在祥作为邹政复决字[2019]第24号行政复议决定的直接相对人，具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）(下称《行政诉讼法》）第二十六条第一款、第二款，第四十七条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，田黄镇政府是本案适格被告，邹城市政府作出的行政复议决定驳回了原告冯在祥的行政复议申请，是本案适格的共同被告。原告冯在祥于2019年4月18日收到被告邹城市政府作出的行政复议决定，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼，其起诉未超过《行政诉讼法》第四十五条规定的十五日及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定的六个月的起诉期限。本案争议焦点问题为：1、被告邹城市政府作出的行政复议决定是否合法？2、原告冯在祥请求责令被告田黄镇政府履行查处职责的理由依据是充分？ 关于被告邹城市政府作出的行政复议决定是否合法的问题。被告邹城市政府收到原告冯在祥的行政复议申请书后，依法履行了受理、审查、作出复议决定并送达等法定程序，符合《中华人民共和国行政复议法》（2017修正）的相关规定，程序合法。且原告冯在祥对被告邹城市政府的行政复议程序和相关证据亦无异议。被告邹城市政府经过审查双方提交的证据，认为原告冯在祥申请的事项不属于被告田黄镇政府的管辖范围，决定驳回原告冯在祥的复议申请并无不当。原告冯在祥在庭审中认为被告邹城市政府作为被告田黄镇政府和第三人邹城市执法局的共同上级行政机关，应告知原告冯在祥哪一行政机关负有查处职责的主张无法律依据，并以此为由认为被告邹城市政府作出的复议决定应予撤销的理由不成立，本院不予支持。 关于原告冯在祥请求责令被告田黄镇政府履行查处职责的理由依据是充分的问题。根据《城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”之规定，被告田黄镇政府对乡、村庄规划区内未依法进行建设的行为有权予以查处，而原告冯在祥申请查处的第三人镇南商贸公司建设的田黄镇万家惠民广场位于田黄镇规划区范围内，故原告冯在祥请求责令被告田黄镇政府履行查处职责无法律依据，本院不予支持。原告冯在祥认为其承包的土地被非法占用，应按照相关法律规定的途径依法解决。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告冯在祥的诉讼请求。 诉讼费50元，由原告冯在祥负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济宁市中级人民法院。 审 判 长  孔凡静 人民陪审员  李怀霞 人民陪审员  高 伟 二０一九年十月二十四日 书 记 员  陈逸飞